sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är möjligt att bl.a. hemlighålla uppgifter om iden- titeter på polismän som används vid infiltration. Polismannen kan då använda sig av en skyddsidentitet (se Lovforslag nr L 218 ). har i sin polislag reglerat täckoperationer. I en täckopera- tion används vilseledande eller förtäckta uppgifter eller registeran- teckningar. I en sådan operation kan också falska dokument fram- ställas eller användas. Täckoperationer genomförs för att hämta in information om vissa personer eller deras verksamhet. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet rätt att företa en täckoperation om det är nödvändigt för att för- hindra, avslöja eller utreda viss utpekad brottslig verksamhet och det finns grundad anledning att misstänka att den som utsätts för operationen gör sig skyldig till ett sådant brott. Beslut om täckoperation och om registeranteckning eller fram- ställning av falska dokument fattas av en av inrikesministeriet för- ordnad chef för en polisenhet. Polisen behöver inte som vittnen eller när han eller hon annars hörs avslöja identiteten hos den person som deltagit i en täckopera- tion, om röjande av uppgiften skulle äventyra täckoperationen eller i betydande grad möjligheten för den som deltar i täckoperation att sköta framtida uppdrag. Undantag från vittnesskyldighet gäller också om det finns något annat särskilt vägande skäl att avstå från att röja identiteten. Även om det finns sådana skäl, kan en domstol dock förordna att uppgifterna skall röjas, om en allmän åklagare åtalat för ett brott på vilket kan följa fängelse . Domstolen får emellertid inte ens då förordna att identiteten på den som har lämnat uppgifter eller deltagit i täckoperationen skall röjas, om detta uppenbart skulle medföra allvarlig fara för dennes eller närståendes säkerhet. Utredningen : Etterforskningsme- toder för bekjempelse av kriminalitet (NOU 1997:15) framhåller att det vid operationer under täckmantel ofta oundvikligen krävs falska dokument, t.ex. pass, för att operationen inte skall avslöjas. har inga särskilda bestämmelser om befogenheter för poli- sen att använda falska dokument. Utredningen slår dock fast att kriminaliseringen av urkundsförfalskning i 182 § i den norska strafflagen inte kan tillämpas när polisen använder okonventionella metoder. Det anses inte olagligt att polisen använder falska doku- ment för att förhindra att en okonventionell metod avslöjas, och verksamheten är därmed inte kriminaliserad. I princip anses det alltså tillåtet att polisen tillgriper detta förfarande. Den brittiska polisen använder allmänt infiltration. Bestämmelserna, vilka är omfattande och detaljerade, finns i The Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet Regulation of Investigatory Powers Act 2000 (). I del 2 be- handlas alla former av dolda spaningsmetoder, vilket inkluderar reglering av informatörs- och täckidentitetsverksamhet. En polis har rätt att agera i alternativ identitet och har även möj- lighet att vittna i denna identitet vid operationer under täckidenti- tet. införde lagbestämmelser om s.k. okonventionella meto- der . som en lag om organiserad brottslighet an- togs infördes bestämmelser om täckoperationer i straffprocessla- gen. Där finns nu bestämmelser om villkoren för och innehållet i okonventionella aktiviteter, skapandet av täckidentitet samt be- slutsprocedurer och sekretess. När det gäller okonventionella metoder krävs enligt lagen att det skall finnas grundad anledning att misstänka att ett brott med mycket allvarliga följder kommer att begås och att utredningen gäller en viss typ av brottslighet eller brottsling. Till sådan brotts- lighet hör narkotikabrottslighet. Ett alternativt kriterium för att få använda sådana metoder är att det är fråga om återfall i ett allvarligt brott och det skulle vara mycket svårt att utreda brottet med andra medel. Den åklagare som ansvarar för undersökningen beslutar om till- lämpningen av täckoperationer. Om tillståndet dröjer och detta medför risker har polisen rätt att inleda en operation . Tillstånd måste dock hämtas in hos åklagarämbetet utan dröjsmål. Om åklagarämbetet inte beviljar tillstånd skall ope- rationen avblåsas. har särskilda regler för situationer när den som utför täckoperation går in i den misstänktes bostad. I kan man bygga upp en tillfällig eller permanent täckmantel för en anställd hos polisen, t.ex. en ny identitet. Den som deltar i täckoperationen har rättskapacitet också i täckidentite- ten. Oberoende av täckidentiteten kan han uppträda i domstol som kärande och svarande samt företa rättshandlingar. Officiella doku- ment får upprättas eller ändras om detta är nödvändigt för att skapa eller vidmakthålla en täckidentitet. Information som hämtas in i samband med täckoperationer får användas som bevis i andra mål än det som gäller det undersökta brottet endast om den processen avser ett brott som får undersökas under täckmantel. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet Polisens täckidentitet kan vid behov hållas hemlig också efter operationen. eller domaren har dock rätt att kräva att den rätta identiteten avslöjas. Vid straffprocesser får en täckidentitet hemlighållas framför allt om ett avslöjande äventyrar avsikten med undersökningen, den allmänna säkerheten, liv eller hälsa och framtida möjligheter att sätta in polismannen i liknande operationer. I har antagits en lag om speciella utredningsmeto- der (Special Investigative Powers) som reglerar infiltration, pseu- doköp och användning av täckidentiteter hos poliser. En åklagare kan besluta om polisiär infiltration (artiklar 126 h-j) av en grupp människor som är misstänkta för eller planerar att begå grova brott. Detta beslut kan även gälla en grupp som själv inte är involverad eller planerar brott, men umgås med den misstänkte och då i syfte att systematiskt samla information eller bevis kring denne. En polis har i dessa fall rätt att använda en alternativ identitet för att inte avslöjas och kan efter beslut av domare vittna i domstol under den- na identitet. En utbildad utländsk under cover-polis har efter beslut av åklagare rätt att arbeta och vittna under samma förutsättningar som en inhemsk polis. I är täckoperationer reglerade i lag. En täckoperation kan inledas om det på annat sätt är omöjligt eller avsevärt svårare att lösa ett brott. Med stöd av lagen är det tillåtet att tillverka fiktiva dokument och med dessa ingå rättshandlingar så långt det är abso- lut nödvändigt för att skapa eller skydda en aktion. En lag om speciella polisiära utredningsmetoder, bl.a. infiltration, förbereds (2002). Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet Ett lagförslag som behandlar kontrollerade leveranser, polisiär infil- tration och användning av täckidentiteter förbereds vid justitiede- partementet (2002). Förslaget innehåller även garantier om poliser- nas säkerhet och rätt till anonymitet under utredningen. Vidare behandlas utländska polisers möjligheter att arbeta i un- der täckidentitet med samma rättigheter och under samma regler som inhemska poliser. antog parlamentet en lag Legal Regime on under-cover operations for criminal prevention and investigation purposes. I anslutning därtill gjordes ett tillägg i lagen om interna- tionellt samarbete med innebörd att den även skall gälla vid under cover-operationer (section 160-B). En under cover-operation be- slutas av åklagare och syftet är att finna bevis vid utredning av vissa angivna grova brott. En portugisisk polis har rätt att i sitt arbete agera under fiktiv identitet och även att vittna i denna. Efter fram- från åklagare kan en domstol besluta att utländska poliser får operera i . Den utländska polisen har därvid samma ställning som portugisisk polis i enlighet med tillämplig lagstift- ning. har i några fall uttalat sig om bevisprovokation och polisens rätt enligt att uppträda under annan identitet. Exempelvis slog domstolen i fallet m.fl. mot (23.4.1997, 55/1996/674/861-864) fast att en polismyndighet kan anses ha rätt att kräva att en infiltrerande polis får höras som anonymt vittne, om det är nödvändigt för att garantera hans eller familjens säkerhet eller för att undvika att lik- nande polisoperationer avslöjas och om försvarets rät- tigheter ändå respekteras vid rättegången. Fallet Teixeira de mot (44/1997/828/1034) gällde särskilt tolkningen av kravet på en rättvis rättegång vid bevisprovokation genom köp och täckoperationer. Domen kan sägas bekräfta att det inte strider mot konventionen att polisen använder dessa arbetsmetoder men att den enskildes rättssäkerhet måste beaktas fullt ut. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet 4.4Bör metoderna användas av de brottsbekämpande myndigheterna? Bedömning: I det brottsbekämpande arbetet bör vissa provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet kunna användas även fortsättningsvis. I avsnitt 3.6.1 har vi bl.a. föreslagit att handmanövrerade kameror, dolda kroppsmikrofoner och positionsbestämning borde vara till- låtna arbetsmetoder för bl.a. polisen även . Även beträffande vissa provokativa åtgärder, kontrollerad leve- rans och användning av skyddsidentitet blir den första frågan i våra överväganden om de brottsbekämpande myndigheterna har behov av att använda de metoderna. I den delen kan ett likartat resone- mang föras som för de teknikbundna arbetsmetoderna, nämligen att metoderna används i viss utsträckning av både svensk och utländsk polis och tull (med undantag för formella skyddsidentite- ter), att resultaten används såväl i myndigheternas preventiva arbe- te som i brottsutredningssammanhang och att resultaten används som bevis i rättegång. Metoderna anses av myndig- heterna vara av mycket stor betydelse i det brottsbekämpande arbe- tet, särskilt mot organiserad och annan allvarlig brottslighet. Inte heller beträffande de nu aktuella arbetsmetoderna råder det enligt vår mening någon tvekan om att polisen och i vissa fall tullen behöver ha tillgång till dem i arbetet. Det gäller inte minst mot bakgrund av att metoderna används i det internationella samarbetet och där särskilt mot den gränsöverskridande brottsligheten. Även om det således står klart att myndigheterna också i har behov av att kunna använda arbetsmetoderna, återstår att pröva om hänsynen till integritetsaspekter gör att metoderna ändå inte bör få komma till användning. Helmius har behandlat (bevis-)provokation, kontrollerad leve- rans och infiltration/desinformation (s. 180 ff.). I detta samman- hang kan infiltration/desinformation jämställas med användning av skyddsidentitet. Hon sammanfattar några av sina slutsatser på föl- jande sätt. I privatlivet ingår enligt till en viss grad rätten att utan statens inblandning etablera och utveckla för- hållanden med andra människor (Niemietz mot ). Detta skydd mot statens inblandning kan emellertid inte anses sträcka sig så långt att polisen hindras att göra sig bekant med människor i syf- te att samla information som kan leda till att brott upp. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet Det är alltså bara om myndigheten på ett mycket mer omfattan- de sätt följer och noterar de personliga aktiviteter som en person utför, för att på ett mer systematiskt sätt kartlägga personens liv som skyddet för privatlivet mer allmänt riskerar att bli kränkt. Inte någon av de arbetsmetoder som behandlas här innebär att man på ett systematiskt sätt kartlägger en persons liv. En användning av någondera metoden för därför inte med sig att skyddet för privatli- vet av den orsaken blir kränkt. Inte heller på något annat sätt kan vi se att integritetsintrånget vid användning av arbetsmetoderna kan sägas vara av den karaktä- ren att metoderna aldrig skulle få användas. Liksom när det gäller de teknikbundna metoderna kan det naturligtvis inte undvikas att den personliga integriteten kommer att bli lidande i viss utsträck- ning, när myndigheterna använder metoderna. Här, liksom i andra liknande sammanhang, blir det fråga om en avvägning mellan den personliga integriteten och effektiviteten i brottsbekämpningen. Det gäller då att åstadkomma en reglering som tar rimlig hänsyn i båda riktningarna. Den omständigheten att metoderna är tillåtna i andra länder synes också visa att man där har bedömt att metoder- na inte innebär ett sådant intrång i den personliga integriteten att de bör vara förbjudna. Vi gör därför bedömningen att de brottsbekämpande myndighe- terna också i fortsättningen bör kunna använda arbetsmetoderna. 4.5Bör metoderna lagregleras? Förslag: De brottsbekämpande myndigheternas användning av vis- sa provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet skall ges uttryckligt lagstöd. Vår uppfattning är alltså att vissa provokativa åtgärder, kontrolle- rad leverans och användning av skyddsidentitet bör vara tillåtna arbetsmetoder i det brottsbekämpande arbetet. Då uppkommer frågan om metoderna bör ha stöd i lag eller om de kan användas utan uttryckligt lagstöd. redogjorde vi för några av Helmius slutsatser när det gäller de arbetsmetoder som är aktuella att bedöma här. I frågan om metoderna bör lagregleras anger hon följande (s. 193). Något skydd mot spaningsmetoderna finns varken i konvention, grundlag eller vanlig lag. Lagstöd krävs således inte av det skälet. För att uppfylla rättssäkerhetskraven på förutsebarhet kan det ändå finnas Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet anledning att kodifiera de riktlinjer som har utvecklats i praxis. Dessutom kan man tänka sig att det från enskilda polismäns sida kan finnas önskemål om klargörande lagstiftning, så att det framgår tydligare vilka krav som skall vara uppfyllda för att metoderna skall få användas. Det finns sammanfattningsvis ett allmänt behov av tydliga gränser för maktutövningen. Vi instämmer i Helmius allmänna slutsats att arbetsmetoderna, som de tillämpas , inte strider mot , re- geringsformen eller annan lag och att det allmänt sett finns ett be- hov av tydliga gränser för det offentligas maktutövning. Det sist- nämnda ger även anledning att beröra legalitetsprincipen. Beträffande de teknikbundna arbetsmetoderna gjorde vi i avsnitt 3.6.2 den bedömningen att det inte går att slå fast att nuvarande förhållanden strider mot legalitetsprincipen, men att det ligger i linje med den principen att lagreglera metoderna. Samma slutsats drar vi beträffande de nu aktuella arbetsmeto- derna. På så sätt blir det tydligt inte bara för den enskilde medbor- garen vad han eller hon kan bli utsatt för från det allmännas sida. Det blir också tydligt för myndigheterna var gränserna går för maktutövningen. Polisen och andra tvingas alltså inte agera i en juridisk gråzon. Därmed minskar risken för att metoderna används på ett olämpligt eller felaktigt sätt. Vår slutsats blir därför att arbetsmetoderna bör ges en rättslig reglering som uttryckligen tillåter de brottsbekämpande myndighe- terna att agera. Till samma slutsats kom 11 september- utredningen i betänkandet (SOU 2003:32) Vår beredskap efter . Utredningen angav där (s. 277 f.) att det är angeläget att rättsläget preciseras och att en sådan preci- sering är av betydelse dels för enskildas rättssäkerhet, dels för ef- fektiviteten i polisarbetet när det gäller spaning mot allvarliga brott. Det kan nämnas att frågan om att lagreglera kontrollerad leve- rans diskuterades i prop. 1999/2000:122 om internationellt tullsam- arbete. Regeringen bedömde då att det vid det tillfället inte fanns skäl att lägga fram förslag till lagstiftning på området (s. 63). Det berodde på att förslagen i propositionen hade arbetats fram enbart mot bakgrund av det internationella tullsamarbetet. Regeringen ansåg att det var nödvändigt att företa en mer grundläggande ut- redning och analys av behovet och lämpligheten i att reglera kon- trollerade leveranser än den som hade varit möjlig att göra inom ramen för arbetet med de internationella tullfrågor som behandla- des där. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet 4.6Skall metoderna regleras som straffprocessuella tvångsmedel eller arbetsmetoder? Förslag: Vissa provokativa åtgärder och kontrollerad leverans skall regleras som straffprocessuella tvångsmedel medan användning av skyddsidentitet skall regleras som en arbetsmetod som är tillåten även utanför en förundersökning. Vi nämnde i avsnitt 4.1 att det krävs en stark misstanke om ett grovt brott för att en s.k. bevisprovokation skall få genomföras. JO har uttalat bl.a. att i detta krav ligger att provokationen skall utgöra ett led i en brottsutredande och inte i en brottsförebyggande verksamhet (JO 2000/01 s. 134). är det alltså i princip inte möjligt att använda de pro- vokativa åtgärderna utanför en förundersökning, t.ex. inom under- rättelseverksamheten. Vi ser inte heller att det skulle finnas ett be- hov av att ändra på det förhållandet och gör den bedömningen att de provokativa åtgärderna bör regleras som ett straffprocessuellt tvångsmedel. Här skall dock nämnas att 11 september-utredningen ansett att provokativa åtgärder skall kunna förekomma även utan- för en förundersökning men att metoden måste användas med yt- tersta försiktighet (SOU 2003:32 s. 279 f.). Det skall också nämnas att vi i detta kapitel använder begreppen straffprocessuella tvångs- medel respektive arbetsmetoder i samma betydelse som i det förra kapitlet. Det innebär att vi med ett straffprocessuellt tvångsmedel menar en metod som under vissa förutsättningar får användas i brottsutredande syfte under en förundersökning, medan använd- ningen av en arbetsmetod, som i och för sig kan ha karaktären av tvångsmedel, inte är begränsad till det syftet utan får användas även utanför en förundersökning. Vi redogjorde i avsnitt 4.2 även för de förutsättningar som anses gälla för att det skall vara tillåtet att använda sig av kontrollerad leverans. Även då skall det finnas bl.a. en stark misstanke om grov brottslighet. I RPS rapport 1994:3 angavs att en förundersökning skall inledas när metoden blir aktuell att använda (s. 59). Vi bedömer att kontrollerad leverans inte bör användas annat än i brottsutredande syfte under en förundersökning och att metoden för vissa fall bör regleras som ett straffprocessuellt tvångsmedel (se närmare avsnitt 4.7.2 om omfattningen av regleringen). Det finns alltså enligt vår mening inte tillräckliga skäl att ändra på den ordning som enligt praxis gäller för de provoka- tiva åtgärderna och kontrollerad leverans. För att metoderna skall Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet få användas bör det även fortsättningsvis krävas bl.a. att en förun- dersökning är inledd. När det däremot gäller användning av skyddsidentitet är läget i viss mån annorlunda. Arbetsmetoden i kombination med infiltra- tion innebär att en polis, utan att avslöja sin identitet som polis, gör sig bekant med brottsaktiva personer i syfte att t.ex. samla informa- tion om brottslighet i allmänhet men även om gärningsmän till re- dan begångna brott. Ett annat syfte med användning av skydds- identitet kan vara att förereda och genomföra provokativa åtgärder. Att några av syftena med användning av skyddsidentitet kan vara att samla information om redan begångna brott eller att genomföra en provokation innebär att skyddsidentitet måste kunna användas under en förundersökning. Frågan är om en sådan användning även skall vara tillåten i andra fall, t.ex. under det som brukar kallas all- män brottsspaning eller underrättelseverksamhet. Genom bl.a. våra kontakter med polisen har det kommit fram att användningen av skyddsidentitet har sitt främsta användningsom- råde just när det gäller att samla in information om brottslighet i allmänhet, dvs. i första hand i stadiet före en förundersökning. In- filtration används på det sättet, särskilt i narkotikasam- manhang. Om en förundersökning senare inleds sker detta ofta på grund av den information som polisen har samlat in på det sättet. Till detta kommer det användningsområde som finns vid poli- sens arbete med skydd av bevispersoner. Ett sådant skydd kan be- hövas både inom ramen för en brottsutredning och efter det att en sådan avslutats. När det gäller infiltration menade 11 september-utredningen att den metoden måste få användas även innan en förundersökning är inledd (SOU 2003:32 s. 279 f.). Vi gör alltså samma bedömning beträffande skyddsidentiteter som beträffande de teknikbundna arbetsmetoderna i avsnitt 3.6.3. Möjligheten att använda skyddsidentitet kommer att utgöra ett värdefullt instrument för polisen i många delar av verksamheten. Det gäller särskilt vid bekämpning av kriminalitet som är organise- rad eller annars av allvarlig karaktär. Metoden kan därför inte vara reglerad uteslutande som ett straffprocessuellt tvångsmedel. Om så skulle vara fallet, skulle det föra med sig klara begränsningar av po- möjligheter att bekämpa den grövre kriminaliteten. I stället bör användningen av skyddsidentitet, precis som de teknikbundna arbetsmetoderna, vara reglerad som en arbetsmetod, lämpligen i polislagen. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet 4.7Hur bör en lagreglering utformas? Förslag: En bestämmelse om användning av vissa provokativa åt- gärder under förundersökning skall föras in i 27 kap. RB. Vid förundersökning angående brott på vilket fängelse kan följa, skall de brottsutredande myndigheterna få, för att utröna omstän- digheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet, vidta åtgärder som kan föranleda någon att begå brottslig gärning, om det kan antas att denne skulle komma att begå samma eller liknande gärning även om åtgärderna inte vidtas. Beslut om åtgärderna skall meddelas av undersökningsledaren eller åklagaren. Över användningen av åtgärderna skall det föras protokoll enligt vad som föreskrivs i 27 kap. 13 § första stycket RB. Vi nämnde i avsnitt 4.1 att begreppet provokation inte har någon fast juridisk innebörd. Man talar gärna om tillåten bevisprovoka- tion till skillnad från otillåten brottsprovokation. Gränsdragningen mellan den tillåtna bevisprovokationen och den otillåtna brottspro- vokationen är svår att dra och är ibland flytande. Som framgick hänger det bl.a. samman med att begreppen i sig inte är väl avgrän- sade från varandra. Det finns både tillåten och otillåten bevispro- vokation liksom tillåten och otillåten brottsprovokation. Dessutom kan en och samma åtgärd anses vara både bevis- och brottsprovoka- tion. Mot den bakgrunden sätts vissa allmänna förutsättningar upp för att provokationsåtgärder över huvud taget skall få företas av de brottsutredande myndigheterna. De förutsättningarna tar inte sikte specifikt på vad som kan kallas bevis- eller brottsprovokation utan på bägge slagen av åtgärder och även på andra former av okonven- spaningsmetoder (Axberger, Brottsprovokation s. 52). Som vi nämnde i avsnitt 4.1 är de förutsättningarna följande. Det är aldrig tillåtet att provocera någon att begå ett brott som denne annars inte skulle ha begått Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet Det skall föreligga en stark misstanke om brott Provokation får endast tillgripas vid allvarlig brottslighet Behovs- och proportionalitetsprinciperna skall beaktas Beslut att använda provokationen skall fattas av åklagare Provokationsåtgärden måste dokumenteras noggrant (s. 206 ff.) menar att det finns i princip tre olika möjligheter att laborera med, nämligen 1.åtgärden innefattar enbart bevisprovokation, 2.åtgärden innefattar såväl bevis- som brottsprovokation och 3.åtgärden innefattar enbart brottsprovokation. vill dra upp följande riktlinjer för tillåtligheten av åtgärderna. Från rent polisrättslig synvinkel bör kunna sägas att (1), en åtgärd som enbart innefattar bevisprovokation är tillåten un- der förutsättning av att de principer gällande bevisprovoka- tion (som kommer till uttryck bl.a. i polislagen, i förarbeten och i JO:s och JK:s beslut) beaktas.