sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är därför viktigt att myndigheten har någon form av tidredovisning för att kunna fördela lönekostnaderna mellan olika slag av verksamheter och prestationer. Tidredovisningen kan också vara ett instrument för att fördela indirekta kostnader. 6Utvärdering av det statliga lantmäteriets omstrukturering I vårt uppdrag ingår att utvärdera den omstrukturering av lantmäteriet som ägde rum . Utvärderingen skall ge svar på frågorna om de mål som stats- makterna angav för det nya lantmäteriet har uppfyllts, om de förväntningar som uttalades om utvecklingen har infriats samt om de finansieringsprinciper som beslutades har varit ändamålsenliga. Vi skall även belysa konsekvenserna av omstruktureringen för olika delar av verksamheten samt den process som lett fram till dagens lantmäteriorganisation. Syftet är också att genom att belysa konsekvenserna av förändringarna och redovisa erfarenheter av förändringsarbetet ge kunskaper som kan tillgodogöras andra delar av statsförvaltningen. De kunskaper som utvärderingen ger skall även läggas till grund för våra ställningstaganden om det framtida lantmäteriet. En djupare analys rörande de frågor som vi har funnit bör bli föremål för förslag återfinns i betänkandets efterföljande framställning. Framställningen i detta avsnitt är avgränsad till det statliga lantmäteriet. Vi går inte djupare in i den nya arbetsprocess som omstruktureringen gav förutsättningar för och som infördes i anslutning till denna. De viktigaste källorna har angetts i kapitel 1. 114 (ST Lantmäteri) har gjort en utvärdering av organisationsförändringar genomförda inom lantmäteriet efter 1992, vilken tillställts Lantmäteriutred- ningen. Övrigt underlag som vi har använt framgår av den följande texten. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet tillkallades en särskild utredare med uppdrag att föreslå en ny organisation för fastighetsbildning, fastighets- registrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation. Utredaren skulle också överväga om inskrivningsverksamheten borde ingå i denna organisation. Utredningen, som antog namnet Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen, överlämnade två betänkanden, Kart- och fastighets- verksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) samt Kart- och fastighetsverksamhet – finansiering, samordning och författnings- reglering (SOU 1994:90). Utredningens förslag och remissinstan- sernas synpunkter på dessa utgjorde det viktigaste underlaget för den omstrukturering och övriga förändringar som och regeringen beslutade . Vilka var motiven för tillsättandet av Lantmäteri- och inskrivningsutredningen? Vilka problem ville man lösa? Motiven framgår av Lantmäteri- och inskrivningsutredningens direktiv. Motiven och delar av utredningens direktiv återges också i en av de propositioner som låg till grund för beslut (prop. 1993/94:214). Organisationen upplevdes som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå. Gränsdragningen inom framför allt lantmäteriverksamheten var ofta otydlig mellan uppdragsverksam- het och myndighetsuppgifter. Regeringens uttalade oro kretsade framför allt kring fastighets- bildningen. Kraven på opartiskhet inom fastighetsbildningen hade fått ökad aktualitet i och med att det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet hade ökat både beträffande volym och produktsortiment. Det var enligt regeringen inte ovanligt att lokala kontor hade omkring hälften av verksamheten baserad på uppdrag. Detta ingav betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. En liknande problematik fanns när det gällde kommunala fastighets- bildningsmyndigheter i och med att kommunen var sakägare eller på annat sätt intressent i många förrättningar. Regeringen anförde att uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun när det gällde fastighetsbildning och fastighets- registrering var en kompromisslösning, vilken i vissa fall hade lett till konflikter och till att utveckling och förändring skedde långsammare än vad som var önskvärt. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Den tidigare (SOU 1990:9) hade konstaterat att det fanns ett köpmotstånd mot vissa typer av förrättningar, vilket hade lett till att en del förrättningar inte blev utförda trots att de var angelägna från allmän synpunkt. Regeringen framhöll i direktiven för Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen och i prop. 1993/94:214 att det var angeläget att kostnaderna sänks för att tillgodose behovet av mark för bebygg- else, infrastruktur och andra angelägna ändamål. - - - Det förutsätter bl.a. ett förrättningsförfarande som präglas av opartiskhet och hög kompetens. Nuvarande förhållanden och utveckling riskerar emellertid att leda till att förfarandet förlorar förtroende och ersätts med mera komplicerade och kostsamma avtals- eller domstolsprocedurer. Slutligen pekade regeringen på den tekniska utvecklingens möjligheter till rationalisering, effektivisering och kvalitetshöjning. Organisationen var inte sådan att dessa möjligheter fullt ut kunde tas till vara. Ett väl strukturerat och sammanhållet förändrings- arbete borde komma tillstånd. De mål för översynen som angavs i direktiven sammanfattades enligt följande –Att i ett samhällsekonomiskt perspektiv utforma en organisa- tion som främjar en effektiv fastighetsmarknad och rationell markanvändning samt god försörjning med kartor och annan landskapsinformation. –Organisationen skall präglas av kvalitet, effektivitet, kompetens och klara ansvarsroller samt vara utformad så att rationalisering och utveckling fortlöpande underlättas. –Organisationen skall vara enkel och tydlig och enhetlig över hela landet samt decentraliserad och marknadsanpassad. –För myndighetsutövning skall ett delat huvudmannaskap undvikas. –Myndighetsutövning skall i princip skiljas från uppdragsverk- samhet. –Rättssäkerhet skall främjas i myndighetsutövningen och konkurrens i övrig verksamhet. –De totala kostnaderna skall minskas. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet 6.3Det statliga lantmäteriet före omstruktureringen hade lantmäteriets organisation inte förändrats mycket . En sammanslagning av Lantmäteri- styrelsen och Rikets allmänna kartverk gjordes 1974. Lantmäteriet övertog 1990 fastighetsregisterverksamheten från länsstyrelserna. Även inskrivningsmyndigheterna fick en ny organisation . I samband med detta diskuterades om någon annan organisation vid sidan av domstolsväsendet skulle kunna ta hand om inskrivningsverksamheten. Verksamheten kom dock även i fortsättningen att vara knuten till domstolarna, men det uteslöts inte att organisationsfrågan senare skulle kunna prövas på nytt. tog (Domstolarna inför 2000-talet, SOU 1991:106) upp frågan och uttalade att det fortsatta arbetet på området borde bedrivas med inriktningen att inskrivningsväsendet skulle skiljas från domstolsväsendet. Lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverksamheterna omfattade tre chefsmyndigheter och 292 regionala och lokala myndigheter. I det statliga lantmäteriet ingick , en överlantmätarmyndighet och en fastighetsregistermyndighet i varje län samt 81 fastighetsbildningsmyndigheter. Dessa myndigheter sysselsatte ca 3 100 personer, varav ca 900 vid Lantmäteri- verket i . Vidare fanns det 93 inskrivningsmyndigheter, som sysselsatte drygt 350 personer. () med ca 200 anställda hade huvudansvaret för genomförandet av fastighetsdatareformen. I 41 kommuner fanns kommunala fastighetsbildningsmyndig- heter. Inom 29 av dessa kommuner fanns också kommunala fastighetsregistermyndigheter. Lantmäteriets verksamhet omsatte /94 ca 1 , varav uppdragsverksamheten svarade för ca . CFDs verksamhet omsatte ca ; uppdragsverksamheten svarade för ca . Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Den avgiftsmodell för grundläggande landskapsinformation som tillämpades före finns beskriven i regleringsbrevet för /95 för . Avgifterna för de allmänna kartorna bestämdes så att intäkterna täckte kostnader för tryckning, försäljning och distribution, föreskrivna bidrag till utgifterna för den grund- läggande kartläggningen samt avsättningar för att konsolidera det avkastningspliktiga statskapitalet. Dessutom skulle rabatter på priserna kunna lämnas. Bidraget till kostnaderna för den grund- läggande kartläggningen, den s.k. kartavgiften, bestämdes av regeringen. Kartavgiften gällde enbart analoga produkter och togs således inte ut vid leveranser av digital information. Vid framställning av s.k. följdprodukter uttogs en nyttjanderätts- avgift enligt förordningen (1980:754) om upplåtande av det allmänna kartmaterialet för följdproduktion. Om en följdprodukt kunde antas komma att påverka försäljningen av en allmän karta fick utöver nyttjanderättsavgiften ta ut en särskild avgift som kunde uppgå till högst det belopp som motsvarar kostnaderna för att trycka och lagerhålla de exemplar av kartan som på grund av konkurrens från följdproduktionen sannolikt inte kommer att kunna säljas. Om den sammanlagda behållningen av kartavgifterna och nyttjanderättsavgifterna översteg en viss summa fick Lantmäteri- verket disponera det överskjutande beloppet upp till ett visst angivet gränsvärde. /96 fick disponera både kartavgiften och nyttjanderättsavgiften för grundläggande kartläggning. Förvaltningen av fastighetsdatasystemet vid CFD ingick som en del i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna enligt förord- ningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Avgiftsintäkterna redovisades mot inkomsttitel i statsbudgeten. Information i form av olika utdrag och bearbetningar ur fastighetsdatasystemet tillhandahölls mot avgifter inom ramen för CFD:s uppdragsverksamhet. Det ekonomiska målet för uppdrags- verksamheten var full kostnadstäckning. Vid uttag av fastighets- förteckningar, koordinatlistor, adressförteckningar, fastighets- utdrag och presentationer på karta tillämpades en saktaxa, som bestod av en årlig grundavgift och en rörlig avgift per uttag. För direkt anslutning till fastighetsdatasystemet uttogs en anslutnings- avgift, en månadsavgift och en avgift per fråga. För vissa arbeten lämnades offert. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Förrättningsverksamhet har genom den s.k. lantmäteritaxan huvudsakligen finansierats med avgifter från sakägarna. Före ikraftträdandet av den nya lantmäteriorganisationen fanns skilda taxor för det statliga lantmäteriet och för kommunernas fastighetsbildning. Taxorna var utformade enligt principen att varje åtgärdsobjekt skulle bära sina kostnader. Det gällde dock sedan en betydande subvention vid ett stort antal förrättningar inräknats i ersättningen. Subventioner gällde särskilt förrättningar på landsbygden, där nyttan i förhållande till kostnaderna kunde bli ifrågasatt av sakägarna. Fast ersättning (sakersättning) tillämpades vid förrättningar av enhetlig karaktär. kom dock fast ersättning att tillämpas endast för nybildning av fastigheter genom avstyckning eller tomtmätning och endast för mindre lotter. Tidersättning tillkom för arbete utöver . När 1970 begärde en översyn av lantmäteritaxan uttrycktes önskemål om en mer skälig fördelning av förrättnings- kostnaderna. Utredningen, som genomfördes av Lantmäteri- styrelsen, föreslog att önskemål borde tillgodoses genom att förrättningsavgifterna på ett bättre sätt skulle anpassas till den nytta varje förrättning medförde för den berörda fastigheten. I och med att lantmäteritaxa trädde i kraft upphörde uppdelningen med en statlig och en taxa. Taxan innebar ett steg i riktning mot införandet av en generell saktaxa som skulle spegla nyttoprincipen. Avgifterna skulle täcka kostnaderna för fastighetsbildningsverksamheten. förs sedan olika resonemang om huruvida sak- eller tidtaxa är det mest ändamålsenliga. I Översyn av lantmäteritaxan (Ds B 1975:2) förordas saktaxa, bl.a. av rättvise- skäl, då enligt denna princip avgiften för samma slag av förrättning blir lika oavsett tidsåtgång. I Ny lantmäteritaxa (Ds Bo1982:4) menar dock utredningen att saktaxa, trots dess fördelar, hade lett till att vissa förrättningar som medfört begränsad nytta för sakägaren inte kommit till stånd. Å andra sidan hade komplicerade förrättningar inom områden med höga markvärden utförts till ersättningar som jämfört med nyttan måste anses ha varit mycket låga. Själva taxenivån hade emellertid enligt utredningen större betydelse än enligt vilken princip ersättning skedde. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet föreslog att avgifterna för de enskilda förrättningarna på ett bättre sätt än tidigare skulle knytas till de faktiska kostnaderna. Möjlighet borde även finnas att träffa överenskommelse om avgiften. tillämpades både saktaxa, tidtaxa samt särskild ersätt- ning. De olika taxorna tillämpades för olika slag av förrättningar enligt fastställda kriterier, men fastighetsbildningsmyndigheten kunde i vissa fall besluta att tidtaxa skulle användas i stället för saktaxa. konstaterade i sitt betänkande (SOU1990:9) att tidtaxa kan öka sakägarnas intresse av att medverka i förrättningen då det medför lägre kostnader för dem. Utredningen anförde vidare att tidtaxa medför förenklingar vid taxekalkyleringen samtidigt som den ger en bättre koppling mellan kostnad och avgift. Utredningen konstaterade också att det fanns ett köpmotstånd mot vissa förrättningar och föreslog att nedsättning av priset skulle kunna ske. Lantmäteritaxorna har alltid innehållit möjligheter till nedsätt- ning av ersättningsbeloppen. fanns möjlighet att sätta ned avgiften om ett förrättningsbeslut medförde att en fastighet eller samfällighet kunde avföras från fastighetsregistret. Det system för finansiering av fastighetsregistrering, inskrivnings- och fastighetsdataverksamheten som fanns före omstruktureringen fastlades i budgetpropositionen 1983/84:100. Där föreslogs att den tidigare anslagsfinansieringen skulle ersättas med avgiftsfinan- siering. Avgiften skulle tas ut genom en höjning av vissa expeditionsavgifter vid inskrivningsmyndigheterna. Den modell som valdes innebar att fastighetsregistrering, inklusive registerhållning och registeromläggning men med undantag för den kommunalt bedrivna fastighetsregistreringen, inskrivning och fastighetsdataverksamhet skulle finansieras med anslag som skulle motsvaras av expeditionsavgifter vid inskriv- ningsmyndigheterna. Expeditionsavgifterna avsågs härigenom även täcka kostnaderna för vissa centrala myndighetsuppgifter, omläggning till nytt fastighets- och inskrivningsregister och driften av fastighetsdatasystemet, ajourhållning av fastighets- och inskrivningsregister och motsvarande äldre manuellt förda register, nedsättningarna enligt lantmäteritaxan och upprustning av registerkartor. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Uppdragsverksamhet och konkurrens. års lantmäteriutredning (DsBo 1983:3) påpekade att det inte var problemfritt att lantmäterimyndigheten uppträdde dels som myndighet, dels som uppdragstagare. Kritiken fokuserade framför allt på mätningsområdet. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen påpekar att lant- mäteriets uppdragsverksamhet vid olika tillfällen utsatts för kritik. Det gällde framför allt den verksamhet som kunde karaktäriseras som teknisk eller fastighetsekonomisk. Kritiken som framförts i form av anmälningar för rättslig prövning, skrivelser till departement och i facktidskrifter, riktade sig mot lantmäteriets dubbla roller som myndighet och konkurrent, mot att lantmäteriet försökte att skaffa sig en monopolställning när det gällde flygfotoverksamhet, att organisationen utnyttjade sin dominerande ställning på marknaden, att man uppträdde i dubbla roller i värderingssammanhang m.m. 6.4Lantmäteri- och inskrivningsutredningens förslag För att eliminera kritiken mot lantmäteriets uppdragsverksamhet och för att leva upp till målen om klara ansvarsroller, tydlighet och främjande av konkurrens föreslog Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen att ett statligt bolag skulle bildas för uppdragsverksamhet. Bolagsverksamheten skulle omfatta produk- tion av allmänna kartor, vissa förrättningsförberedelser, MBK- verksamhet, fastighetsrättslig service, fastighetsekonomisk verk- samhet samt den uppdragsverksamhet i övrigt som bedrevs vid de centrala myndigheterna. I enlighet med direktiven föreslogs en huvudman för fastighets- bildningen, nämligen staten. Kommunen skulle emellertid genom tillämpning av ett administrativt förfarande svara för det fastig- hetsrättsliga genomförandet inom områden med detaljplan. De kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna skulle därvid läggas ned. De regionala myndigheterna inom verksamhetsområdet skulle ersättas av nya regionala myndigheter knutna till länen. Dessa skulle inte bedriva uppdragsverksamhet samt skulle handla upp vissa förrättningsförberedelser. Vidare ansåg utredningen att Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet inskrivningsmyndigheterna skulle föras från domstolarna till lantmäteriområdet. och skulle bilda en central myndighet med ansvar för bl.a. ledning och tillsyn av den regionalt bedrivna verksamheten. Den centrala myndigheten skulle inte bedriva uppdragsverksamhet samt skulle handla upp av produktionen av allmänna kartor. skulle knytas till den centrala myndigheten. Utredningen föreslog också att fastighetsregistreringen skulle integreras i fastighetsbildningen. Genom detta förutspåddes betydande rationaliseringsvinster. Utredningen framhöll att genomförande av förslagen skulle medföra vissa engångs- och omställningskostnader, vilka måste ägnas särskild uppmärksamhet. Genom Lantmäteri- och inskrivningsutredningen tydliggjordes att verksamheterna inom lantmäteriet – såväl informationsförsörj- ning som fastighetsbildning – utgör en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur samt att verksamheterna har en stor samhällsekonomisk betydelse. Betydelsen av den grundläggande geografiska informationen och fastighetsinformationen lyftes fram på ett annat sätt . När det gällde utredningens uppdrag rörande finansieringssystem föreslogs därför för den grundläggande informationen en marginalkostnad, definierad som en uttagskostnad. Uttagskostnaden skulle i huvudsak inrymma kostnader för försäljning, överföring, distribution och överföringsmedia samt för de tryckta kartorna alla kostnader från och med tryckningen. Men mot bakgrund av det statsfinansiella läget föreslogs också att användarna av den information som samhället tillhandahåller skulle betala ett bidrag till de grundläggande produktionskost- naderna, dvs. uppbyggnad, ajourhållning och annan förvaltning. Bidragets totala storlek skulle fastställas av statsmakterna. Utredningen ansåg vidare att intressentfinansiering borde kunna spela en viktig roll även , inte minst vid ajourhållning. Utredningen menade att det som ligger utanför statsuppdraget måste finansieras på annat sätt. Det borde vara möjligt för en myndighet som är beredd att finansiera ett tema som inte ingår i statsuppdraget att vända sig till det nya lantmäteriet och att verket tillgodoser önskemålen. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Kartavgiften och nyttjanderättsavgiften för följdproduktion av det tryckta allmänna kartmaterialet föreslogs höjas, så att intäk- terna från dessa avgifter ökade . För tillhanda- hållande av digitalt lagrad landskapsinformation föreslogs en sänkning av prisnivån med . Härigenom bedömdes GIS-utvecklingen påskyndas med två till . Utredningen ansåg inte att införandet av en ren tidtaxa för lantmäteriförrättningar skulle komma att bidra till en rationell förrättningsverksamhet, eftersom myndigheten ändå skulle få betalt för varje nedlagd timme som förrättningen tog i anspråk. Utredningen föreslog en ny taxa baserad på takpriser och tidtaxa. Det skulle också finnas möjlighet att teckna avtal som reglerade ersättningen. Eftersom lantmäteritaxan är en för landet enhetlig, statlig taxa fann utredningen det naturligt att restiden skulle utjämnas. Det s.k. nedsättningsbeloppet föreslogs bli höjt från till . Expeditionsavgifterna skulle enligt utredningens förslag i större utsträckning anpassas till de kostnader som var direkt förenade med verksamheten vid inskrivningsmyndigheterna och Domstols- verket. 6.5Statsmakternas beslut om omstrukturering beslutade om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU 19, rskr. 1993/94:375) och om finan- siering av verksamheten (prop.1994/95:166, bet. 1994/95:BoU 17, rskr.1994/95:313). Den organisation som trädde i kraft avvek delvis från utredningens förslag. och fördes samman till en ny central myndighet. Överlantmätar-, fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndig- heter sammanfördes till nya lantmäterimyndigheter med länen som verksamhetsområde och med vidgade samordningsuppgifter på landskapsinformationsområdet. En begränsad bolagisering genom- fördes 1995 genom att den fastighetsekonomiska verksamheten lades i ett statligt bolag, Svensk Fastighetsvärdering (SVEFA). Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Den nya myndigheten fick ett tämligen vidsträckt mandat att bedriva uppdragsverksamhet, men skulle upphandla en del av produktionen och förrättningsförberedelserna i konkurrens. Frågan om huvudmannaskap för fastighetsbildningen blev föremål för fortsatt utredning (), vilket ledde till att 1995 fattade beslut om ett delat huvudmannaskap mellan stat och kommun (prop.1995/96:78, bet. 1995/96:78 BoU4, rskr. 1995/96:102). Frågan om ändrad organisation för inskrivningsväsendet sköts . När det gällde finansieringssystem för fastighets- och landskaps- information samt fastighetsbildning anslöt sig statsmakterna i allt väsentligt till utredningens förslag. Under processens gång sköts ikraftträdandet för den nya organisationen fram , till . Riksdagsbeslutet om bolagisering omfattade förutom den tidigare nämnda fastighetsekonomiska verksamheten även den kartografiska uppdragsverksamheten och den fristående förlags- verksamheten. Övrig uppdragsverksamhet och produktionen av databaser och allmänna kartor skulle tills vidare behållas inom myndigheten, men hållas organisatoriskt och ekonomiskt åtskilda från övrig myndighetsverksamhet. Produktionen för allmän kartläggning skulle i ökande utsträckning upphandlas i konkurrens. Det i jämförelse med utredningens förslag försiktiga förhåll- ningssättet när det gällde bolagisering eller avveckling av uppdragsverksamhet motiverades av regeringen på olika sätt. En alltför snabb bolagisering, menade regeringen, skulle kunna medföra att integrationsfördelar och synergieffekter gick förlorade, vilket skulle kunna hämma den informationstekniska utvecklingen i samhället. Regeringen anförde bl.a. att det fanns så starka och växande samband mellan fastighetsfrågor och landskapsinformation att de borde ligga till grund för en så sammanhållen organisation som möjligt på alla nivåer. Integrationsfördelarna bedömdes öka i och med övergången till digitala system och uppbyggnaden av geogra- fiska databaser. Användning av landskapsinformation och av attribut knutna till fastighetsbeståndet i samband med ökad Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet användning av geografiska informationssystem bedömdes komma att öka. Området bedömdes som ett tillväxtområde inom informa- tionsteknologin. Regeringen strök också under att en lokal medverkan vid bl.a. ajourhållning av databaser med grundläggande information borde eftersträvas. Målet var att ytterligare verksamhet skulle bolagiseras, privatiseras eller avskiljas. Regeringen menade emellertid att man inte borde förhasta sig och riskera olämpliga bolagiseringar. Men man måste fortlöpande vara uppmärksam på att inte nya funktioner skulle utvecklas och förbli en del av myndighetsverksamheten även när de passerat den gräns då en bolagisering eller privatisering borde ha skett. Som exempel angavs att det ingick i den nya myndighetens ansvar att medverka i utveckling av nya tillämp- ningar hos systemens nyttjare.