sou · GRB3105d3 · 2004-01-01 00:00:00 — 1) I x ingår följande stöd: Arealersättning, djurbidrag, miljöersättningar, investerings- och startstöd, nationella stöd, kompensationsbidrag, projektstöd,. stöd till skogsplantering, energiskog och spånadslin. I y ingår stöden i x, dock inte djurbidrag för handjur och slakt samt nationella stöd för höns, mjölk och slaktsvin eftersom dessa stöd beslutas av och därför inte räknas med i antalet utbetalningar. Källa: , 2003.48 Kostnaderna per utbetalning varierar kraftigt mellan länen och som tabell 11.5 visar finns det ett tydligt samband mellan antalet utbetalningar och total kostnad per utbetalning. De län som har Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet fler än 10 000 utbetalningar har också de lägsta kostnaderna per utbetalning.49 För att få en uppfattning om administrationskostnaderna för jordbruksstödet i relation till administration av andra stöd i sam- hället har en jämförelse med hanteringskostnaderna för social- bidrag gjorts. Jämförelsen är inte oproblematisk, då systemen skilj- er sig åt, men utredningen bedömer dock att en sådan jämförelse har viss relevans. Exempelvis krävs det i båda fallen en kvalitativ bedömning. Uppgifter om hanteringskostnaderna för socialbidrag har hämtats från fem kommuner i . Dessa är , , , och . Deras hanteringskostnader uppgick till i genomsnitt , mest i med och minst i med . uppgick det totala antalet hushåll som mottagit socialbidrag till 4 500. Hanteringskostnaden per hushåll uppgick därmed till . Noteras bör dock att antalet utbetalningar igenom- snitt uppgår till 10 . Per utbetalning blir hanteringskostnaden därmed cirka 820 kronor.50 Ett enskilt jordbruksstöd handläggs och utbetalas en gång och stödmottagare med en genomsnitts- kostnad på . Administrationskostnaden per utbetalning är således ungefär densamma för jordbruks- som för social- sektorn.51 11.11Iakttagelser vid studiebesök och andra kontakter Utredningen har gjort ett studiebesök i och därutöver utbytt erfarenheter med personer som är inblandade i genomför- andet och utvärderingen av Miljö- och landsbygdsprogrammets motsvarigheter i , och . Utan att ha kunnat göra en systematisk genomgång av de olika programmens admin- istration är intrycket av dessa kontakter att det administrativa genomförandet av det svenska programmet fungerar väl vid en jämförelse med de övriga länderna. Diskussioner med EU- kommissionen i har förstärkt detta intryck. Det svenska programmet har dessutom en hög anslutning i förhållande till de övriga medlemsländer utredningen varit i kontakt med. Utredningen har också gjort studiebesök i , , , , , , , , och . Därvid har i första hand Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet objekt med olika typer av stöd studerats och diskussioner förts med jordbrukare m.fl. Över lag är inställningen till Miljö- och landsbygdsprogrammet positiv, även om mindre detaljreglering och en generösare tillämpning efterlyses. Ett exempel på en regel, för vilken förståelse saknas, är kravet på årlig ansökan om utbetalning vid flerårsåtaganden. Myndighetskontakterna – i praktiken främst med – uppges också i allmänhet fungera tillfredsställ- ande. framkom exempel på problem som bör redovisas. Kunskapen hos länsstyrelsetjänstemän om innehållet i Jord- bruksverkets föreskrifter tycks i vissa fall vara otillräcklig. Detta har lett till att äldre, numera ändrade, föreskrifter om betestryckets och röjningens omfattning i ängsmarker och skogsbeten fortfar- ande tillämpas, till förfång för jordbrukarna, vars stöd reduceras, och för den biologiska mångfalden. Exempel gavs också på att tjänstemän från lantbruks- respektive naturvårdsenheten på en och samma länsstyrelse gett jordbrukare motstridiga besked i dessa frågor. Administrationen är en fråga av helt avgörande betydelse för två goda exempel på tillämpning av programmet i ett mer regionalt perspektiv som utredningen kommit i kontakt med. Detta gäller södra (Alvaret och ) och Bråbygden (östra ). Här tillämpas med framgång – bl.a. när det gäller miljönytta – ett landskapsperspektiv och samordnade insatser har kommit till stånd eller planeras för större områden. I båda fallen är aktivt engagerad och pådrivande, arbetar på ett informellt och flexibelt sätt samt förmår skapa ett förtroendefullt samarbete mellan jordbrukare, organisationer, myndigheter och andra berörda. Att sätt att arbeta varit en nyckel till framgången har omvittnats från flera håll. Utredningens övergripande bedömning är att det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet har fungerat tillfredsställande, särskilt om man beaktar programmets omfattning och komplexitet. Detta gäller såväl den centrala som den regionala nivån. har en rad administrativa problem och svagheter också konstaterats. och länsstyrelserna är etablerade myndigheter med kompetens och resurser inom det administrativa området Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet liksom sakkunskap inom jordbruks- och miljöområdet. Därigenom har de goda förutsättningar att implementera det omfattande och komplexa Miljö- och landsbygdsprogrammet på ett bra sätt. Efter en rad inledande problem, som belysts av flera utredningar , har administrationen förbättrats och därmed också effektiviteten i och kvaliteten på arbetet. Bakom denna förbättring ligger ett brett och ambitiöst administrativt utveck- lingsarbete. Viktiga delar av detta är utbyggnad av IT-stöd och IT- hantering, förbättrade ansökningsblanketter, förenklade och standardiserade rutiner, förbättrad samverkan, fort- och vidare- utbildning, organisationsförändringar och kommunikation mellan myndigheter. Förbättringarna i det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet tar sig flera uttryck. En påtaglig för- bättring är att hanteringskostnaderna för stöden har minskat. Nivån ter sig generellt sett rimlig, bl.a. vid en jämförelse med andra verksamheter. En jämförelse med andra EU-länder ger också vid handen att programmet fungerar administrativt på ett tillfreds- ställande sätt. Samma intryck har utredningen fått vid studiebesök runt om i landet och vid kontakter med företrädare för olika intressenter med anknytning till programmet. De tidigare stora problemen med ackumulerade återkrav har åtgärdats och rutiner införts för att kontinuerligt hantera dessa. Ett annat problem som behöver åtgärdas är hanteringen på av besvär över länsstyrelsebeslut i stödärenden. Denna tar ofta oacceptabelt . En balans har byggts upp som uppgår till mellan 500 och 600 ärenden. Varje ärende uppges ta i genomsnitt 15–att handlägga.52 Extra resurser sätts emellertid nu in av för att arbeta av balansen.53 Här bör också nämnas den relativt positiva inställningen till läns- styrelserna som kom till uttryck i utredningens enkät till lantbruk- are. Denna bild har förstärkts vid utredningens kontakter med enskilda jordbrukare. En liknande inställning till framkom vid bl.a. enkäten till länsstyrelserna, men här tycks bilden vara mer blandad. Slutligen tycks informationen till jordbrukare fungera relativt väl. En viktig fråga i sammanhanget är att resursförbrukningen för hantering av stöden skiljer sig åt mellan länsstyrelserna. Skillnaden är så stor att den bör bli föremål för ytterligare åtgärder. Orsaken är både yttre och inre faktorer, t.ex. länets storlek och karaktär respektive organisation och personaltillgång. Särskild betydelse har, Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet enligt , antalet ärenden (se avsnitt 11.6.1). För vissa ärendetyper finns en kritisk massa för antalet ärenden. Under denna blir handläggningskostnaden per ärende påtagligt högre. För andra ärendetyper finns stordriftsfördelar så att kostnaden per ärende minskar med antalet ärenden. Som nämnts pågår ett fortsatt kunskaps- och effektiviserings- arbete i länen, där inte minst de samordningsansvariga länsstyr- elserna och samverkansorganet spelar en viktig roll. Först när resultaten av detta arbete föreligger , anser utredningen att ställning kan tas till behovet av ytterligare åtgärder, t.ex. en koncentration av arbetsuppgifter till färre länsstyrelser. Utredning- en bedömer att förbättringspotentialen är betydande inom ramen för nuvarande organisation, särskilt om hindren mot en praktisk samverkan mellan länsstyrelserna undanröjs. Ett sådant hinder är tillträde till varandras IT-system. Trots förbättringarna i det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet återstår vissa problem. Ett sådant är en hög frekvens av formella fel, t.ex. avsaknad av signatur på beslut, som påtalats av . Ett annat påtagligt problem är bristen på enhetlighet i länsstyrelsernas praxis, t.ex. vid beräkning av sanktioner i samband med avvikelser från givna villkor eller bedömning av vad som är uppenbart fel i ansökningar om stöd. Ställningstagandet i sådana ärenden påverkar direkt stöd- mottagaren ekonomiskt. Det krävs därför ökade insatser när det gäller internutbildning och handläggningsrutiner. Utredningen vill dock påpeka att kravet på enhetlighet i länsstyrelsernas praxis inte får gå ut över möjligheten till flexibilitet och skälighetsbedömning i det enskilda fallet. Betydelsen av denna möjlighet framgår klart av de tidigare nämnda erfarenheterna från och Bråbygden. utredningar har påtalat kommunikationsproblem mellan och länsstyrelserna. Dessa kvarstår i viss utsträck- ning, enligt utredningens enkät till länsstyrelserna, även om sam- arbetet generellt uppges fungera väl. Problemen rör främst Jord- bruksverkets föreskrifter, såväl utarbetandet av dessa som inform- ationen om vad som gäller. Utredningen har stött på fall där länsstyrelsetjänstemän inte känt till innehållet i föreskrifter från . Därigenom har de tagit felaktigt grundade beslut som direkt drabbat berörda jordbrukare ekonomiskt. Kommunikationsproblem finns också inom länsstyrelserna. Utredningen har stött på fall där motstridiga besked om vad som gäller för den ersättningsgrundande skötseln av ett visst område Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet lämnats av olika företrädare för samma länsstyrelse. Även här har jordbrukare drabbats ekonomiskt. Ett annat förhållande som medför återverkningar för jordbruk- arna är de eftersläpningar i utbetalningar av miljöersättningar som föreligger. Andelen utbetalningar vid första utbetalningstillfället har visserligen ökat , men fortfarande kan upp till av utbetalningarna släpa efter. Utredningen anser att länsstyrelserna bör vidta åtgärder för att snabba upp dessa utbetalningsrutiner. Utredningen ifrågasätter vidare om modern, resursbesparande teknik används i optimal omfattning. Det tydligaste exemplet är fjärranalys som borde kunna användas i större utsträckning än – bl.a. i kontrollarbetet – och därigenom öka effekt- iviteten. Liknande tankegångar har förts fram i en forsknings- rapport med förslag till ny modell för miljöersättningarna.54 Det är också angeläget att och länsstyrelserna förbättrar sina möjligheter att kontinuerligt följa implementeringen av Miljö- och landsbygdsprogrammet, bl.a. medelsåtgången. Ut- värderingen har försvårats av problem med att få erforderligt underlagsmaterial från berörda myndigheter. Framför allt statistisk och annan information, som krävs för en uppföljning av program- met, har varit svår att få fram. Beträffande utredningens förslag, se kapitel 15. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet 1EU:s hemsida, . 2Rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken. 3Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen, , 2000. 4Stöd för miljövänligt jordbruk 2003, , 2003. 5Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen, , 2000. 6Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan: rapport från utredningen om jordbruksadministrationen, Fi 2001:02, Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredningen om myndighets- organisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlem- skapet, SOU 1998:147, Förordning (SFS 1998:415) med instruktion för , Regleringsbrev för avseende verk, , samt , . 7Exempelvis jordförvärvs- och fastighetsbildningslagarna, lag om smittsamma sjukdomar samt delar av . 8Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredning- en om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet, SOU 1998:147, Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan: rapport från utredningen om jordbruks- administrationen, Fi 2001:02, Förordning (SFS 2000:864) med länsstyrelse- instruktion, Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, och Regleringsbrev för budgetåret 200 avseende länsstyrelserna, samt länsstyrelsernas gemen- samma hemsida, . 9Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredning- en om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet, SOU 1998:147 och , . 10Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredning- en om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet, SOU 1998:147 och , . 11Skogsstyrelsens hemsida, . 12Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbrukarna, Riksrevisions- verket, 1998. 14Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredning- en om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet, SOU 1998:147. 16Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen, , 2000. 18Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan: rapport från utredningen om jordbruksadministrationen, Fi 2001:02. 20Prop.2001/02:1, bet.2002/03:FiU1, rskr.2002/03:24. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet 21Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen, Jord- bruksdepartementet, 2000, Årsredovisning för , Jordbruks- verket, 2003. 22Gemensamma administrativa rutiner för jordbrukarstöden (), Jordbruks- verket, 1998, Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministra- tionen, , 2000, Årsredovisning för , , 2003. 23Årsredovisning för , , 2003. 24SeQnd: verksamhetsutveckling i samverkan, 2000–2001, , 2002. 25SeQnd: verksamhetsutveckling i samverkan, 2000–2001, , 2002, SeQnd och SAM-Internet, , 2002, Årsredovisning för , , 2003. 26Underhandsuppgifter från , , kontaktperson . 27Underhandsuppgifter från , , kontaktperson . 28Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika EG-stöd finansierade från , , 2003. 30Slutrapport fas 2 – , , 2002. 31Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika EG-stöd finansierade från , , 2003. 32Underhandsuppgifter från , 2003, kontaktperson . 33Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika EG-stöd finansierade från , , 2003, Årsredovisning för , , 2003. 34Redovisningar om samverkansregionerna från länsstyrelserna i , , , , och . 35Granskning av över utgifter inom EUGFJ:s garantisektion för , , 2003 och Lämnad rapport till granskande myndigheter: Granskning av över utgifter inom EUGFJ:s garantisektion för , , 2003. 36De av mindre betydelse redovisas inte i och således inte här. 37Ett arbete som syftar till att införa en sådan rutin har genomförts . Se Jordbrukarstödmeddelande nr. 15, 2003. 38Granskning av över utgifter inom EUGFJ:s garantisektion för , , 2003 och Lämnad rapport till granskande myndigheter: Granskning av över utgifter inom EUGFJ:s garantisektion för , , 2003. 39Synen på , , 2002. 41Rapporten av jordbrukarens administrativa börda, AB, 2002. 42Rapportering har sin grund i det skall vara möjligt att kunna spåra eventuell smittospridning. Utredningen har dock erfarit att även andra metoder används för denna typ av spårning. Tidsfristen kan därför ifrågasättas. Eftersom denna problematik inte är kopplad direkt till Miljö- och landsbygdsprogrammet berörs frågan emellertid inte vidare. 43Rapporten av jordbrukarens administrativa börda, AB, 2002. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet 44Underhandsuppgifter från , , kontaktperson . 46Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika EG-stöd finansierade från , , 2003. 50Rapporten sammanställd av berörda kommuner. 51Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika EG-stöd finansierade från , , 2003. 52Underhandsuppgifter från , , kontaktperson . 53Underhandsuppgifter från , , kontaktperson . 54Hasund, , Varför betala till jordbruket? Om utformning av effektivare miljöstöd, Grønn kunskap 7 (3):192-205 och Indikatorer och styrmedel för kultur- landskap och biologisk mångfald, Underlag för seminariediskussion (), , . I Mål 1 ingår stöd som finns framför allt inom Insatsområde II i Miljö- och landsbygdsprogrammet för övriga landet. För båda Mål 1-områdena, och , är måluppfyllelsen god. Detta bedöms dock delvis bero på att målen satts lågt. Lågt satta mål kan medföra att resurser binds upp och inte kommer till bästa användning. Stora skillnader finns mellan kust respektive inlandsdelarna i de båda områdena. Bedömningar av stödens ändamålsenlighet, utformning, admin- istrativa hantering etc. i mer generella termer görs i samband med behandlingen av motsvarande stöd i Miljö- och lands- bygdsprogrammet. 12.1Beskrivning av Mål 1 Mål 1 är ett program som ingår i EU:s regionalpolitiska åtgärder och är inriktat på regioner som har en sämre utveckling än genom- snittligt inom EU. Programmet delfinansieras av unionens strukturfonder och syftar till att stärka tillväxten i näringslivet. Det finns två Mål 1-områden i , dels (Norrbott- ens och ), dels (och samt delar av , Gävle- borgs och ). Båda har inkluderats i Mål 1 på grund av att de är glest befolkade i jämförelse med andra regioner i EU.1 I de båda Mål 1-områdena finns särskilda regionalt förankrade Mål 1-program som omfattar vardera för perioden –2006, varav EU:s bidrag är cirka en tredjedel.2 För jordbruksåtgärderna står EU för av finansieringen, utom för kompetensutveckling inom skog där EU står för 50 pro- cent. För båda områdena gäller att budgeten är uppdelad på kust och inland med större belopp per invånare till inlandet. Denna uppdelning ger upphov till en viss inflexibilitet i implementeringen av programmen, eftersom medel inte kan flyttas mellan de geograf- iska områdena. I andra avseenden finns däremot en betydande flexibilitet genom att medel kan flyttas mellan olika åtgärder i respektive program efter behov.3 I Mål 1 ingår stöd som ligger inom Insatsområde II i Miljö- och landsbygdsprogrammet för övriga landet, nämligen investerings-, start- och förädlingsstöd samt kompetensutveckling. I Mål 1 ingår vidare projektstöd till utveckling av landsbygden som dock inte omfattas av utredningens utvärderingsuppdrag och därför inte behandlas närmare. Förvaltningsmyndigheterna, i för och i för länsregionen, ansvarar för genomförandet av programmen enligt respektive s.k. samlat programdokument (SPD) och senare pro- gramkomplement. Länsstyrelserna i respektive län fattar beslut i enskilda stödärenden. är utbetalande myndighet för de jordbruksrelaterade stöden i Mål 1.4 En särskild övervakningskommitté finns för respektive Mål 1- program. I dessa ingår representanter för myndigheter, landsting, kommuner, näringsliv, arbetsmarknadens parter och organisation- er. Företrädare för kommissionen och Europeiska investerings- banken har rätt att närvara som observatörer. Övervaknings- kommittéerna bistås av ett permanent sekretariat knutet till . Övervakningskommittéerna ansvarar för att Mål 1-programmen genomförs på bästa sätt. Arbetet med att uppnå målen i program- men utvärderas regelbundet. Kommittéerna beslutar om program- komplement, kriterier för urval av projekt, rapportering m.m.5 har till uppgift att följa upp jordbruksåtgärder enligt indikatorer även inom Mål 1 och begär in uppgifter från länsstyrelserna för denna uppföljning. Länsstyr- elsernas redovisning bygger endast delvis på utvärderingsfrågor. För uppföljning av Mål 1-programmet används också särskilda indikatorer. De samlas i ett system som kallas STINS (Stödinstrument) vilket bland annat används av som tillika är systemägare. De parallella uppföljningssystemen medför dubbelarbete och andra problem, bl.a. sammanhängande med att STINS inte möjliggör bearbetning av data. Nya datasystem arbetas nu fram. 12.2Beskrivning av Mål 1-områdena Området täcker av yta. Med drygt 3 invånare per kvadratkilometer är det ett av mest gles- befolkade. Det stränga klimatet med tydliga växlingar mellan årstiderna begränsar förutsättningarna för jordbruksproduktion. Invånarantalet motsvarar av befolk- ning, med stora inomregionala skillnader. Utflyttningen från inlandet har tilltagit, särskilt bland kvinnor och unga. Medelåldern är därmed relativt hög och det finns brist på kvinnor, särskilt i de yrkesverksamma åldrarna. Befolknings- minskningen har lett till att även arbetskraften minskat. Arbetslös- heten är trots detta stor (). Strukturrationaliseringen inom jordbruket har gjort sig kraftigt gällande i regionen. av ytan utgörs av jord- bruksmark. Jordbruket är koncentrerat till kustområdena (). För delar av landsbygden har jordbruket dock fortfarande stor betydelse, eftersom det till exempel håller landskapet öppet och utgör grunden för sysselsättning inom förädlingsindustrin och servicenäringarna. Jordbruket är extensivt till karaktären. Mjölk- produktion är den dominerande driftsinriktningen och inom denna har en utveckling mot större enheter skett.6 Programmet för Mål 1 består av sju insats- områden: 4.Landsbygdsutveckling (inklusive kompetensutveckling inom jordbruk och skog). 5.Natur, kultur och livsmiljö Utvärderingen omfattar endast delar av Insatsområde 4, Lands- bygdsutveckling. Området täcker av yta. Det är glest befolkat med i genomsnitt 4 personer per kvadratkilometer. Klimatet begränsar förutsättningarna för jordbruk men i mindre utsträck- ning än i . Invånarantalet motsvarar av befolk- ning och minskar stadigt, särskilt i inlandet. Medelåldern är relativt hög och arbetslösheten stor (). Området har en högre andel låginkomsttagare och en lägre andel höginkomsttagare än övriga landet. Jordbruket utgör fortfarande grunden för samhället på lands- bygden, särskilt i inlandet, och präglar landskapet i stora områden genom att hålla det öppet. Den odlade arealen uppgår till vilket motsvarar av den totala ytan. Förutsättning- arna för en miljövänlig produktion är goda och andelen ekologiskt odlad areal är . Framför allt är jordbruket inriktat på vallbaserad animalieproduktion inom vilken mjölk- produktionen är störst.7 Programmet för Mål 1 består av sex insatsområden: 2.Livslångt lärande och utveckling av mänskliga resurser 3.Utveckling av landsbygd, jord- och skogsbruk, fiske och vatten, (inklusive kompetensutveckling inom jordbruk och skog). 4.Utveckling av livsmiljöer och infrastruktur Utvärderingen omfattar endast Insatsområde 3, Utveckling av landsbygd, jord- och skogsbruk, fiske och vatten. Information om programmen och deras genomförande har hämtats från de båda områdenas programdokument och programkom- plement. Information om utfallet har hämtats från årsrapporterna , 2001 och 2002. Kompletterande statistikuppgifter har erhållits från länsstyrelserna i , och samt från och . om bevarade och skapade arbetstillfällen är baserade på projektens ansökningshandlingar, där antalet arbetstimmar i företaget före och efter investeringen skall anges. Uppgifterna bygger på uppskatt- ningar och beräkningar och är således förenade med osäkerhet. Programmen för Mål 1 och Mål 1 länsregionen skiljer sig åt i flera avseenden, men de åtgärder som utvärderingen omfattar är desamma. Dessa åtgärder överensstäm- mer också med motsvarande åtgärder i Miljö- och landsbygds- programmet (investeringsstöd, startstöd, förädlingsstöd och kom- petensutveckling).