sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta har lett till att vissa bestämmelser blivit långa och oöverskådliga. Bestämmelserna om överföring av sekretess är dessutom långt ifrån okomplicerade, vilket medför ytterligare osäkerhet om när sekretess gäller för uppgifter i en verksamhet. Det har också sagts att många av ändringarna i lagen sker slumpvis. När det upptäcks en brist i sekretesskyddet på ett visst område finns det risk att lösningen blir av ad hoc-karaktär. Man förstärker sekretesskyddet på det område där problemet påträffats utan att undersöka om samma problem finns på närliggande områden. Detta leder till att systemet förlorar i inre logik. De många ändringarna i sekretesslagen har lett till att den med tiden har blivit svåröverskådlig och därmed också svår att tillämpa. JO:s ämbetsberättelser visar att även för tränade jurister kan det vara svårt att orientera sig i lagen och tillämpa den på rätt sätt. Detta är särskilt beaktansvärt eftersom många av dem som har att tillämpa lagen inte är jurister. Mot den bakgrunden anser vi det nödvändigt med en diskussion om sekretesslagens struktur och utformning . 3.4Alternativa driftsformer i offentlig verksamhet En tendens i tiden som många uppfattar som oroande för öppen- heten är ökningen av alternativa driftsformer i offentlig verksamhet. har det blivit alltmer vanligt att kommuner eller landsting överlåter verksamheter till ett enskilt bolag, eller efter upphandling överlåter driften av en verksamhet till en privat aktör. Utan tvekan leder sådana åtgärder till minskad insyn, eftersom inga allmänna handlingar, med vissa undantag, förekommer inom en- skild verksamhet.25 Frågan har utretts och lett till att en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900).26 Bestämmelsen innebär att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med ett privatägt företag om att utföra en angelägenhet, skall kommunen eller beakta intresset av 24Jfr , 7:16 – och andra hot mot öppenheten s. 64 25Jfr 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen 263 kap. 19 a § kommunallagen, SFS 2002:249, prop. 2001/02:80, bet. 2001/02:KU14, rskr. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Det närmare ansvaret för att allmänheten tillförsäkras erforderlig insyn bör ligga på den kommunala part som sluter avtalet, dvs. normalt den kommunala nämnden. Vilken information som bör lämnas och hur ofta detta skall ske kan inte bestämmas generellt utan beror bl.a. på verksamheternas art. När det gäller insyn i den verksamhet som bedrivs i fristående skolor föreslås i prop. 2001/02:80 att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter som innebär att huvudmannen för en fristående skola skall vara skyldig att lämna sådan information om verksamheten som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i denna. Den information som här avses kan gälla skolans lokaler, verksamhetsberättelse, timplaner, kursplaner, scheman och klassorganisation. Även skolornas ekono- miska redovisning och elevernas betyg omfattas av förslaget.27 har i sitt betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet föreslagit att denna modell fullföljs.28 infördes en ny bestämmelse i skollagen (1985:1100).29 Enligt den bestämmelsen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en fristående skola att lämna en ekonomisk redovisning över verksamheten. Av 15 kap. 11 § tredje stycket skollagen följer att för den som inte följer bestämmelserna om uppgiftsskyldighet får regeringen meddela föreskrifter om vite. Vi kommer inte i vårt arbete att behandla frågan om insyn i enskild verksamhet. Vissa av våra förslag kommer dock att öppna upp för ett ökat uppgiftsutbyte från offentlig till enskild verk- samhet. 2001/02:80 s. 145 f 28SOU 2002:121 s. 219 f. 2915 kap. 11 § skollagen, SFS 2002:159, prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur 3.5Vilken väg är möjlig att gå? 3.5.1En mer användarvänlig lag Bedömning: Sekretessbestämmelserna bör inte förenklas genom att ersättas av mer generellt hållna undantag från insyn, utan de grundläggande principerna i offentlighets- och sekretesslagstift- ningen bör bestå. Sekretesslagen kan emellertid göras mer användarvänlig genom en ny struktur samt redaktionella och språkliga ändringar. Sekretesslagen är kopplad till tryckfrihetsförordningen och inne- håller detaljerade bestämmelser om föremålet för sekretessen, de olika nivåerna för skadeprövningen samt en huvudregel om att sekretess inte överförs mellan olika myndigheter eller självständiga verksamheter. Det är vår uppfattning att denna lagstiftningsteknik leder till så stor öppenhet som möjligt. går det inte att bortse från att lagstiftningsmodellen inneburit omfattande ändringar som medfört att lagen blivit svår att överskåda och därmed också svår att tillämpa. Mot bakgrund av lagens ökande komplexitet har det framförts att sekretesslagen borde skrivas om så att den får en tydlig struktur, med färre och enklare regler som i viss mån överlåter åt tjänste- männen att använda det sunda förnuftet vid sekretessbedömningar.30 Om lagen skulle överlåta åt den enskilde tjänstemannen att göra sekretessbedömningen utifrån mer allmänt hållna kriterier skulle den kanske upplevas som enklare att tillämpa. En genomgång av vissa andra länders sekretessreglering visar att det inte minst i våra nordiska grannländer förekommer mer generellt hållna undantag från insyn. Detta medför onekligen större frihet för myndig- hetsanställda att göra avvägningen mellan intresset av insyn och offentlighet å ena sidan och intresset av sekretess å den andra. Sekretesslagens anknytning till tryckfrihetsförordningen talar mot en sådan ordning. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag i denna del att överväga ändringar i tryckfrihetsförordningen. Vårt uppdrag när det gäller den allmänna översynen av sekretesslagen uppfattar vi närmast vara att överväga hur kraven i tryckfrihets- förordningen bäst kan hävdas. Vi anser att mer generella bestäm- melser skulle leda till mer sekretess och att de nuvarande grund- 30 , 7:16 – och andra hot mot öppenheten s. 66 Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur läggande principerna i offentlighets- och sekretesslagstiftningen bör bestå. Sekretesslagen kan emellertid göras mer användarvänlig genom en ny struktur och redaktionella och språkliga ändringar. Genom avdelningar, nya kapitel, underrubriker, hänvisningar, förkortningar av paragrafer och ett modernare språk blir lagen lättare att tillämpa. Vi kommer i avsnitt 3.6 att redogöra närmare för våra över- väganden och förslag när det gäller strukturen i en ny sekretesslag. 3.5.2Insatser för att främja balansen mellan öppenhet och sekretess Bedömning: Insatser bör göras så att de samlade konsekvenserna för öppenheten som olika lagändringar för med sig kan överblickas. På det sättet kan balansen mellan offentlighet och sekretess säkerställas. Även i fortsättningen kommer sekretesslagen ständigt att ändras. Verksamhetsanknytningen innebär att det är svårt att få överblick över vilka samlade konsekvenser för öppenheten som ändringarna i lagen innebär. För att öka medvetenheten om ändringarnas innehåll och deras konsekvenser är det viktigt att utvecklingen på området följs noga och ständigt utvärderas. Eftersom ändringar i sekretess- lagen föreslås i propositioner från alla sakdepartementen behövs en sammanhållande funktion som står för kontinuitet i lagstiftnings- arbetet. Det är dessutom av vikt att olika utvecklingstendenser i samhället beträffande frågor med anknytning till offentlighet och sekretess följs upp. Olika insatser kan tillsammans eller var för sig ge en bättre överblick över ändringarna i sekretesslagen och dess konsekvenser för öppenheten. En typ av insats är att inrätta en kommission eller stående beredning med uppgift att följa utvecklingen på sekretess- rättens område. En annan insats kunde vara att regeringen i en skrivelse till redovisar de ändringar av sekretesslagen som gjorts och arbetet i övrigt med frågor kring öppenhet och sekretess. Ytterligare en möjlighet skulle kunna vara att utse ett eller flera organ till obligatoriska remissinsatser när det gäller frågor som berör öppenhet och sekretess. Hos en kommission eller stående beredning kan kunskaper om sekretessrättsliga frågor samlas. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur måste ha bred sakkunskap från olika samhällsområden. Uppgiften skulle vara att följa utvecklingen på sekretessrättens område. Kommissionen skulle göra utvärderingar och uppmärksamma utvecklingstendenser i samhället samt vid behov ta initiativ till ändringar i lag eller förordning. Ett sådant organ skulle också kunna ha till uppgift att ordna seminarier i sekretessrättsliga frågor för forskare, företrädare för , journalister m.fl. Dessutom skulle det kunna verka som remissinstans och även i övrigt ha en rådgivande funktion i lagstiftningsarbetet. En skyldighet för regeringen att i en skrivelse till redovisa ändringar i sekretesslagen och vilket regerings- arbete som utförts i övrigt vad gäller öppenhet och sekretess, skulle ge en bättre överblick över författningsändringarna och dess kon- sekvenser för öppenheten. En sådan skrivelse borde även redovisa de framställningar som gjorts från olika myndigheter om skärp- ningar eller lättnader i sekretessreglerna som inte lett till åtgärder. Skrivelsen skulle ge en samlad bild av rättsläget och en möjlighet att bedöma balansen mellan öppenhet och sekretess. En sådan överblick går knappast att få genom beslut i enskilda ärenden. Att utse ett eller flera organ, t.ex. vissa domstolar, till stående remissinstanser, skulle kunna förstärka kontinuiteten i lagstift- ningsarbetet. Inkonsekvenser i lagstiftningen skulle därmed kunna motverkas. Vi kommer senare i betänkandet att diskutera sambandet mellan personuppgiftslagen, registerförfattningarna och sekretesslagen. När det gäller följderna av olika registerförfattningar finns det enligt vår bedömning skäl till utökade insatser för att förbättra överblicken över nya lagar och förordningar och dess konsekvenser. Avsikten med de åtgärder vi nu diskuterat är inte att förbättra arbetet med information till medborgarna och utbildning om offentlighetsprincipen av personal och förtroendevalda inom den offentliga förvaltningen. När det gäller detta har Rådet för Öppna föreslagit att en permanent funktion för öppenhet och insyn inrättas med placering i . Rådet för Öppna – för en öppen offentlig förvaltning31 bereds inom . Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur Vilken eller vilka av ovanstående åtgärder för att främja balansen mellan öppenhet och sekretess som bör vidtas kan diskuteras. En kommission eller stående beredning framstår som mest effektivt eftersom en sådan kan bidra både till en utökad informations- försörjning, en förbättrad kontinuitet i lagstiftningsarbetet och en uppföljning av olika utvecklingstendenser i samhället på sekretess- rättens område. Modellen där regeringen kontinuerligt skall informera om arbetet på sekretessrättens område skulle innebära att regelbundet gavs en samlad bild av för- ändringarnas betydelse för öppenheten i samhället. Dessutom skulle en sådan skrivelse kunna stimulera den politiska debatten. Vi tar inte ställning till vilken eller vilka av metoderna som är att föredra. Insikt i sekretessrättsliga frågor och överblick över de samlade effekterna av ändringar i sekretesslagen och registerförfatt- ningarna är den främsta garantin för att balansen mellan offentlig- het och sekretess bibehålls. Därför är det viktigt att åtgärder vidtas som innebär att kunskap och överblick blir tillgänglig på ett samlat sätt. Informationen måste vara tillgänglig för dem som deltar i lagstiftningsarbetet. Det är dock lika viktigt att kunskapen är tillgänglig även för andra, eftersom vårt öppna samhälle är en tillgång för alla. Ansvaret för att balansen mellan öppenhet och sekretess inte försämras ligger i första hand på lagstiftaren och myndigheterna. Men även andra, t.ex. massmedia, som kontrollerar den offentliga verksamheten utifrån, bidrar till att vårt öppna samhälle består. 3.6Strukturen i en ny sekretesslag Förslag: Vissa grundläggande begrepp och bestämmelser skall beskrivas i början av sekretesslagen, eftersom det ökar förståelsen av lagens uppbyggnad. För att göra lagen mera överskådlig och mindre svår att använda skall den delas in i avdelningar och fler kapitel än samt innehålla underrubriker, hänvisningar och innehållsförteckningar. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur 3.6.1Grundläggande begrepp och bestämmelser I svensk förvaltning är utgångspunkten att den information som finns hos myndigheterna är offentlig. Det gäller både gentemot enskilda och andra myndigheter. I förhållande till enskilda gäller det i första hand uppgifter i allmänna handlingar. Men även andra uppgifter kan myndigheterna lämna ut till enskilda trots att det inte finns någon skyldighet att lämna ut dem. För att myndigheten skall kunna vägra att lämna ut en uppgift i en allmän handling till en enskild, eller vilken uppgift som helst till en annan myndighet, måste uppgiften i princip omfattas av sekretess. Reglerna om sekretess finns i huvudsak i sekretesslagen. Den tankebana som myndigheten måste följa när det gäller att lämna ut en uppgift, antingen på begäran eller eget initiativ, består således av flera steg. Resonemanget i detta avsnitt bortser från bedömningen av om en handling är allmän eller inte, eftersom den frågan regleras i tryckfrihetsförordningen och inte i sekretesslagen. Först måste myndigheten konstatera om det överhuvudtaget finns en sekretessbestämmelse som kan omfatta den aktuella uppgiften. Gör det inte det är uppgiften offentlig i alla situationer och skall lämnas ut. Finns det en sekretessbestämmelse, som antingen gäller direkt hos myndigheten eller på grund av en överföringsbestämmelse, måste myndigheten göra den skadeprövning som krävs. Det innebär att myndigheten måste ta ställning till om uppgiften kan lämnas ut just i den aktuella situationen. Konstaterar myndigheten att det uppstår sådan skada att sekretessbestämmelsen hindrar att uppgiften lämnas ut, följer frågan om uppgiften kan lämnas ut med tillämp- ning av någon sekretessbrytande bestämmelse. Om det är fråga om sekretess till skydd för enskildas intressen kan den enskilde som huvudregel samtycka till att uppgiften lämnas ut trots att den skyddas av sekretess. Det finns även andra undan- tag från sekretess, som innebär att en uppgift i ett enskilt fall kan lämnas ut trots att den skyddas av sekretess. Det kan t.ex. gälla om det är fråga om en brottsmisstanke eller om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas till en annan myndighet är större än det intresse sekretessen skall skydda. Är det fråga om att lämna en uppgift till någon enskild finns det ytterligare en möjlighet som myndigheten måste överväga. Det kan vara så att den skada som utlämnandet skulle innebära kan undan- röjas genom att den enskildes möjligheter att röja eller annars Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur använda uppgiften begränsas. I så fall skall uppgiften lämnas ut med ett sådant förbehåll, dvs. den som tar emot uppgiften omfattas av tystnadsplikt med visst innehåll för uppgiften. Naturligtvis följs i praktiken inte varje led i denna tankekedja varje gång en uppgift lämnas ut. Ett praktiskt exempel kan vara uppgifter som i de allra flesta fall skyddas av sekretess. Finns det ett undantag som gör det möjligt att lämna ut en sådan uppgift konstaterar den enskilde tjänstemannen antagligen just det och lämnar ut uppgiften i stället för att pröva om uppgiften faktiskt hade kunnat lämnas ut redan därför att det inte finns någon skada i det enskilda fallet. Sådana praktiska lösningar upphäver inte det teoretiska resonemanget ovan. Den nuvarande sekretesslagen bygger på den tankemodell som vi beskrivit ovan. Denna framgår dock inte alltid tydligt av lagtexten. Vi anser att det skulle vara en fördel för förståelsen av sekretess- lagen om denna modell framgår uttryckligen av lagtexten. Vi föreslår därför att vissa grundläggande begrepp bör definieras i inledningen av lagen. Vissa av begreppen används redan i sekretesslagen, t.ex. sekretess- belagd, men vi ger dem en tydligare innebörd. Andra används inte i lagtext men i litteraturen som hjälpbegrepp, t.ex. primär och sekundär sekretess. Några är dock nya begrepp som vi föreslår bör föras in för tydlighetens skull, t.ex. sekretessreglerad. Vi föreslår också att vissa bestämmelser om sekretessens grunder införs i inledningen av lagen. Närmare beskrivningar av de olika begreppens innebörd och betydelsen av de grundläggande bestämmelserna finns i avsnitt 3.7 och i författningskommentaren, kapitel 19. På nästa sida finns en skiss över den tankemodell som vi diskuterat ovan. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur i detta kapitel har vi konstaterat att de många ändringarna i sekretesslagen har lett till att den med tiden har blivit svår- överskådlig och därmed också svår att tillämpa. Vår bedömning är att sekretessbestämmelserna inte bör förenklas genom att ersättas av mer generellt hållna undantag från insyn. I stället föreslår vi att lagen bör ses över så att det komplicerade regelverket i vart fall blir mera överskådligt. Vårt förslag till struktur för lagen innebär, precis som dagens sekretesslag, att en myndighet måste tillämpa flera bestämmelser beträffande en viss uppgift. Det är en följd dels av att sekretesslagen måste innehålla vissa allmänna bestämmelser som i systematiskt Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur hänseende behandlas för sig, dels av dispositionen av de materiella sekretessbestämmelserna.32 I den nuvarande sekretesslagen finns de allmänna bestämmel- serna i kapitlen 1, 13 och 14. I dessa finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde, sekretessbegreppets innebörd, vilka personer och organ som måste följa sekretesslagen, överföring av sekretess och undantag från sekretess. Vi föreslår att dessa allmänna bestämmelser skall samlas i en inledande avdelning (avdelning 1). På så sätt blir det tydligt för den som skall tillämpa lagen att det finns vissa bestämmelser som måste beaktas utöver de materiella bestämmelser som gäller för en viss verksamhet. Denna avdelning bör också innehålla den beskrivning av grundläggande begrepp som vidiskuterat i avsnitt 3.6.1. De materiella sekretessbestämmelserna i sekretesslagen är in- delade i kapitel som motsvarar sekretessgrunderna i tryckfrihets- förordningen. En sådan indelning ansågs ge en god överskådlighet och ge grundlagen en starkare styreffekt på lagstiftarens handlande än vad som hade varit fallet tidigare.33 Ett annat motiv för indelningen som fördes fram var att den tvingade myndigheterna att såväl för sig själva som för den som begär ut handlingar klargöra på vilken av flera tänkbara sekretessgrunder en vägran att lämna ut handlingen berodde.34 I den nuvarande sekretesslagen motsvarar kapitlen 2–6 och 10 punkterna 1–5 och 7 i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, 2 kap. 2 § första stycket 6, motsvarar kapitlen 7–9 i sekretesslagen. Av samma orsaker som angetts i förarbetena till den nuvarande sekretesslagen, anser vi också att kopplingen mellan sekretess- grunderna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagens indelning bör bibehållas. När det gäller bestämmelserna till skydd för all- männa intressen, 2–6 och 10 kap. sekretesslagen, innebär detta inga större problem för överskådligheten. De tre kapitel i den nuvarande sekretesslagen som rör skyddet för enskilda intressen har numera dock blivit mycket långa. De innehåller tillsammans 101 paragrafer. Flera av dessa innehåller fler än tre stycken, som kan innehålla materiella bestämmelser som inte alltid ligger nära varandra. För att förbättra överskådligheten när det gäller bestämmelserna om sekretess till skydd för enskilda intressen föreslår vi att bestäm- 1979/80:2 Del A s. 70 34Ds Ju 1977:11/Del 1 s. 118 Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur melserna i de nuvarande tre kapitlen delas in i fler kapitel. In- delningen bör bygga på i vilken verksamhet bestämmelserna skall tillämpas. En sådan indelning bör återspegla det sätt på vilket sekretess- lagen används i det allmännas verksamhet. Indelningen innebär vidare att det blir möjligt att dela upp långa paragrafer i flera paragrafer. Vissa av förslagets kapitel motsvarar i stor utsträckning endast en eller ett fåtal paragrafer i dagens sekretesslag. En annan fördel är att nya sekretessbestämmelser kan anges tillsammans med närliggande bestämmelser i stället för att, som , föras in sist i ett långt kapitel. För att trots denna indelning behålla kopplingen till tryckfrihetsförordningen bör dessa kapitel samlas i en avdelning som får rubriken med hänsyn till enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (avdelning 3). På motsvarande sätt bör bestämmelserna till skydd för allmänna intressen samlas i en avdelning som får rubriken med hänsyn till allmänna intressen (avdelning 2). I denna avdelning kommer anknytningen till tryckfrihetsförordningens sekretess- grunder att finnas genom kapitlens rubriker precis som . I 11 och 12 kap. sekretesslagen finns vissa materiella bestämmel- ser med anknytning till , regeringen, JO, JK och domstolar. Vissa av dessa bestämmelser rör frågor som vi föreslår skall regleras i första avdelningen. Det finns dock alltjämt ett behov av särskilda materiella bestämmelser för dessa organ som får och lämnar upp- gifter från respektive till många olika myndigheter och organ. Vi föreslår att dessa bestämmelser samlas i fjärde avdelningen. Den femte avdelningen innehåller reglerna om tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. Dessa regler finns i den nuvarande sekretesslagens 16 kap. Den nuvarande sekretesslagen innehåller även vissa bestämmelser som rör myndigheternas hantering av allmänna handlingar (15 kap.). Vi har i ett delbetänkande föreslagit att dessa regler bör ingå i en särskild lag om hantering av allmänna handlingar.35 Kvar i sekretess- lagen finns enligt det förslaget endast bestämmelser om sekretess- markering (hemligstämpel) och överklagande. Dessa bestämmelser passar bland de allmänna bestämmelserna i första avdelningen. Att lagen delas in i flera kapitel än den nuvarande sekretesslagen, varav flera är ganska korta, underlättar ändringar. Det blir naturligt att införa paragrafer med bokstavsbeteckningar (t.ex. 1 a §) för att Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur nya bestämmelser skall kunna få den mest logiska placeringen. Om det med tiden blir för många sådan paragrafer i ett kapitel, kan kapitlet omarbetas. kan det även vara ofrånkomligt att införa kapitel med bokstavsbeteckning. En sådan lösning diskuterades i samband med att inkomstskattelagen (1999:1229) infördes och godtogs där.36 3.6.3Innehållsförteckningar, underrubriker och hänvisningar För att ytterligare förbättra möjligheterna att använda sekretess- lagen på ett bra sätt, föreslår vi att lagen skall innehålla innehålls- förteckningar. Dessa finns på tre nivåer för att motsvara lagens uppbyggnad, dvs. hela lagen, avdelningar och de flesta kapitel. I lagens första kapitel finns en beskrivning över innehållet i lagens avdelningar och en beskrivning av den första avdelningens innehåll. Beskrivningen av avdelningens innehåll motsvarar i princip rubrikerna på de kapitel som ingår i avdelningen. På motsvarande sätt inleds övriga avdelningar med kapitel som beskriver innehållet på kapitelnivå.