sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 8Regner m.fl. s. 7:76 1997/98:9 s. 65 förelåg beträffande skyddet för personuppgifter inom folkbokföring- en. Förfarandet med sekretessmarkering är inte lagreglerat vilket bl.a. innebär att ett avslag på en begäran om sekretessmarkering inte kan överklagas. Sekretesskyddet inom folkbokföringen kan inte anses tillräckligt starkt för personer som fått en sekretess- markering. Det behövs ett bättre samarbete mellan skattemyndig- heten och polisen när det gäller riskbedömningarna vid utredning om sekretessmarkering på motsvarande sätt som vid kvarskrivning. Det behövs också en längre giltighetstid för sekretessmarkering än . Härtill kommer bekymmer hos myndigheterna med den praktiska hanteringen av skyddade uppgifter. har föreslagit att personer som utsätts för hot och förföljelse skall kunna medges att bli folkbokförda i särskild ordning med ett högre sekretesskydd än vanlig folkbok- föring, s.k. skyddad folkbokföring.11 I korthet innebär förslaget följande. Skyddad folkbokföring får ske enbart efter ansökan av den enskilde. Förutsättningarna för att medge skyddad folkbokföring skall vara desamma som gäller vid kvarskrivning, nämligen att den enskilde av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, för- följelse eller allvarliga trakasserier på annat sätt. Skyddad folkbok- föring får endast ske om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses på annat sätt. Skyddad folkbokföring får avse även den utsatte personens medflyttande familj. Beslut om skyddad folkbokföring skall fattas av skattemyndig- heten. Skyddad folkbokföring får medges för högst i taget. När det inte längre finns skäl för skyddad folkbokföring skall den upphöra. För utredning av frågor om skyddad folkbokföring får skattemyndigheten anlita biträde av polismyndighet. Sekretessen för uppgifter i den skyddade folkbokföringen före- slås att gälla med ett omvänt skaderekvisit. Utlämnande skall medges endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att men uppkommer. Sekretessen skall inte vara begränsad enbart till själva ärendet om skyddad folkbokföring. Om en uppgift i ett sådant ärende har lämnats till en annan myndighet gäller sekretessen också där. 11 SOU 2002:71 s. 102 ff. I betänkandet diskuteras om de nuvarande reglerna om kvar- skrivning fyller någon funktion i det nya systemet. Det konstateras att det kan finnas ett intresse hos personer som har flyttat att kunna kombinera ett beslut om skyddad folkbokföring med kvarskrivning på den gamla folkbokföringsorten. De nya reglerna om skyddad folkbokföring bör därför förenas med en sådan möjlighet. Efter- som förfarandet med sekretessmarkering inte är lagreglerat finns det, enligt , inget som hindrar att det förfarandet används också . På så sätt behålls systemet med tre steg; sekretessmarkering, skyddad folkbokföring (eventuellt i kombination med kvarskrivning) och fingerade personuppgifter. förslag har remissbehandlats. De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget om skyddad folkbokföring. På flera håll uttrycks dock osäkerhet om vad förslaget egentligen innebär. Några remissinstanser, bl.a. och Riks- åklagaren, har gett uttryck för att det kan uppkomma osäkerhet om vilka uppgifter som får skyddas. och även har tagit upp de ekonomiska konsekvenserna av förslaget och svårigheterna att rent tekniskt ge ett tillräckligt starkt skydd åt uppgifterna. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning har efterlyst en grundligare beskrivning av såväl hur det nuvarande systemet fungerar, som vad det innebär i praktiken att en skyddad folkbokföring kombineras med kvarskrivning. har ifrågasatt vad ändringen från ett rakt till ett omvänt skaderekvisit kommer att innebära för möjligheter att få tillgång till behövliga uppgifter. Flera remissinstanser har ifrågasatt om förslaget ger ett till- räckligt starkt sekretesskydd. Detta gäller bl.a. för Kammarrätten i , Datainspektionen, , , , och . I remissyttrandena påpekas att det är tveksamt om sekretess kommer att gälla när den som har skyddade person- uppgifter själv lämnar uppgiften till en myndighet. Dessutom anges att det är oklart om sekretessen följer med om en uppgift lämnas till en tredje myndighet. förslag bereds i . 7.5Våra överväganden och förslag 7.5.1Ett förstärkt sekretesskydd för känsliga personuppgifter Förslag: Sekretess skall gälla, inom hela den offentliga förvalt- ningen, för uppgift om enskilds adress eller hemtelefonnummer eller annan liknande uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående kan komma att utsättas för hot, våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. har lämnat ett förslag om att i lagstift- ningen införa institutet skyddad folkbokföring. Förslaget innebär att sekretess kommer att gälla i ärenden om skyddad folkbokföring med ett omvänt skaderekvisit. Personuppgifterna kommer därmed inte att lämnas ut från folkbokföringen om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider men. Om en upp- gift för vilken sekretessen gäller har lämnats till en annan myndighet föreslås sekretessen gälla också där. Även om skyddet för känsliga personuppgifter stärks inom folkbokföringen är det enligt vår uppfattning tveksamt om sekre- tesskyddet för de skyddade uppgifterna är tillräckligt i de fall uppgifterna hamnar utanför folkbokföringen. Personsäkerhets- utredningen har visserligen föreslagit att sekretessen i ärendet om skyddad folkbokföring överförs till en myndighet dit uppgift lämnas. Härigenom förstärks sekretesskyddet även för uppgifter som lämnas från folkbokföringen till andra myndigheter. Det finns dock ingen garanti för att uppgiften inte lämnas vidare från den mottagande myndigheten till en tredje myndighet där uppgiften får ett svagare sekretesskydd eller rent av står utan sekretesskydd. Överföringsbestämmelsen ger inte heller något skydd för det fall att den enskilde själv uppger sina skyddade personuppgifter till en myndighet. En överföringsbestämmelse av det slag som Personsäkerhets- utredningen föreslår gäller i ärenden om fingerade personuppgifter enligt 7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen. I förarbetena till den bestämmelsen uttalades att sekretessen inte skulle begränsas till enbart själva ärendet om fingerade personuppgifter, utan att den skulle utvidgas till att i alla sammanhang omfatta uppgift om den som har fått fingerade personuppgifter. Sekretessen skulle därmed gälla hos de myndig- heter som förvarar uppgifter som medför att en persons verkliga och fingerade identitet helt eller delvis kan kopplas samman.12 Det angavs också att genom den föreslagna utvidgningen av sekretessen skulle den också gälla hos de andra myndigheter som i sällsynta fall får del av känsliga uppgifter om den som fått medgivande att använda fingerade personuppgifter.13 Både bestämmelsens ordalydelse och uttalandena i propositionen kan ge intryck av att överföringsbestämmelsen innebär en hel- täckande sekretessreglering. Enligt sekretesslagens grunder sträcker sig sekretessen dock inte automatiskt vidare till en tredje myndig- het. För att sekretess skall uppkomma hos den myndigheten krävs att det finns en överföringsbestämmelse som är tillämplig på det vidare uppgiftsutbytet eller att den tredje myndigheten kan tillämpa en primär sekretessbestämmelse. Eftersom bestämmelsen är formulerad som en överföringsbestämmelse gäller inte heller sekretess om en enskild person lämnar uppgifterna till en myndig- het som saknar tillämplig sekretessbestämmelse. Som framgått i avsnitt 3.7.1 kommer vi i vårt förslag till en ny sekretesslag att definiera vad som avses med en överförings- bestämmelse. Därefter kommer det att stå klart att sekretessen överförs endast mellan den myndighet där uppgiften är sekretess- reglerad och den myndighet dit uppgiften lämnas. Vi föreslår också att samtliga överföringsbestämmelser, även den i 7 kap. 15 § andra stycket, förtydligas så att detta klart framgår. Vi har konstaterat att överföringsbestämmelserna är kon- struerade så att det inte finns någon garanti för att sekretessen består när en känslig personuppgift lämnas från den myndighet som mottagit uppgiften från folkbokföringen till en tredje myndighet som saknar tillämplig sekretessbestämmelse. Det kan då vara av intresse att fundera över om en myndighet verkligen får lämna en uppgift som är sekretessreglerad med ett omvänt skaderekvisit till en annan myndighet, med stöd av t.ex. 14 kap. 3 § sekretesslagen, utan att förvissa sig om att uppgiften blir sekretesskyddad även hos den mottagande myndigheten. 1979/80:2 angavs att möjlighet att utväxla hemliga uppgifter får utnyttjas mer sparsamt och med större försiktighet 1997/98:9 s. 65 om informationen inte är sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten. Det sagda gäller särskilt i fråga om uppgifter som är hemliga av hänsyn till enskildas intressen.14 I prop. 1990/91:153 s. 117 uttalades angående kvarskrivningsadresser (för vilka sekre- tess gäller med ett rakt skaderekvisit) att om en myndighet hos skattemyndigheten begär att få tillgång till den verkliga adressen till en person som beviljats särskild folkbokföring, har skattemyndig- heten att pröva denna begäran enligt tillämpliga sekretessregler (jfr 7 kap. 15 § och 14 kap. 2 och 3 §§ sekretesslagen). Prövningen torde, enligt regeringen, i de flesta fall komma att leda till att den begärda uppgiften lämnas ut förutsatt att uppgiften kan skyddas hos den mottagande myndigheten. Vi vill dock peka på att ett sådant moment i sekretessprövningen inte följer uttryckligen av 14 kap. 3 § sekretesslagen. Något direkt hinder mot att en myndighet lämnar ut en uppgift till en annan myndighet med stöd av något undantag från sekretessen enligt sekretesslagen, trots att uppgiften därmed förlorar sitt sekre- tesskydd, finns inte. Många myndigheter har en primär sekretessbestämmelse som omfattar folkbokföringsuppgifterna i de fall de är sekretess- markerade, men långt ifrån alla. Inom t.ex. flera kommunala verksam- heter, såsom kultur- och fritidsförvaltningen, och , finns ingen sekretessbestämmelse som kan skydda känsliga personuppgifter. Detta gäller även och domstolarna. En person vars personuppgifter är skyddade kan, liksom alla andra, ha anledning att lämna uppgifter om sig själv till olika myndigheter. I de fall en primär sekretessbestämmelse saknas hos den myndighet till vilken uppgifterna lämnas, kan uppgifterna inte omfattas av sekretess. Ett vanligt problem när enskilda lämnar uppgifter om sig själva till myndigheter är annars att han eller hon inte uppger att adressen är skyddad av sekretess. Ofta utgår den enskilde från att myndigheterna känner till de rätta förhållandena. Det finns några JO- och JK-beslut som visar problematiken med skyddade adresser.15 Samtliga fall avser domstols hantering av skyddade personuppgifter, vilka erhållits från part. Någon överföring av sekretessen har det således inte varit fråga om. I samtliga fall utom ett, där sekretess enligt 9 kap. 15 § sekretesslagen gällde16, har någon 1979/80:2 Del A s. 77, se även s. 91 15JO 2000/01 s. 44, JO 2000/01 s. 50, JK 1994 s. 186, JK beslut dnr 3561-98-40 16JO 2000/01 s. 50 annan sekretessbestämmelse inte heller gällt för uppgiften. Någon rättslig grund att hemlighålla uppgifterna har därmed inte funnits, trots att den enskilde särskilt uppgett att personuppgifterna var skyddade. Om förslag genomförs kommer de skyddade personuppgifterna att få ett starkare sekretesskydd hos folkbokföringsmyndigheten. När de skyddade uppgifterna lämnas från folkbokföringen till andra myndigheter kommer dessutom sekretessregleringen hos folkbokföringen att gälla även hos de mottagande myndigheterna. Det kvarstår dock tänkbara brister i sekretesskyddet. Det är t.ex. osäkert hur myndigheterna som mottar de skyddade uppgifterna från folkbokföringen kommer att hantera dem i förhållande till andra myndigheter. Även om det införs rutiner i syfte att förhindra att uppgifterna lämnas vidare till en myndighet där de saknar sekretesskydd, finns det alltid en risk att uppgifterna lämnas ut av misstag. förslag berör inte heller fallet att en enskild lämnar skyddade personuppgifter till en myn- dighet där en tillämplig sekretessbestämmelse saknas. Av betänkande framgår dessutom att förfarandet med sekretessmarkeringar även kan komma till användning. De personer som erhåller en sekretess- markering för sina personuppgifter omfattas inte av det utvidgade sekretesskyddet som följer med institutet skyddad folkbokföring. Med en sekretessmarkering omfattas personuppgifterna av ett rakt skaderekvisit. När en sekretessmarkerad uppgift lämnas till en annan myndighet överförs inte sekretessen utan frågan om sekretess hos myndigheten som tar emot uppgiften blir beroende av den myndig- hetens primära sekretessbestämmelser. Intresset av att kunna erbjuda hotade personer skydd väger tungt. Det arbete som skattemyndigheterna lägger ned för att bereda en förföljd eller hotad person skydd kan på grund av brister i sekre- tesslagstiftningen gå till spillo. Konsekvenserna av att en skyddad personuppgift lämnas ut kan bli förödande för den som är hotad eller förföljd. En förbättring av sekretesskyddet skulle kunna åstadkommas genom en ny primär sekretessbestämmelse. Med hänsyn till att skyddade personuppgifter kan förekomma i alla typer av verksamheter bör bestämmelsen vara tillämplig i hela den offentliga förvaltningen. På så sätt blir de aktuella uppgifterna skyddade i all myndighets- verksamhet där de förekommer, oavsett hur de har hamnat där. gäller dock att inte åstadkomma mer sekretess än nödvändigt. För att avgöra sekretesskyddets omfattning och styrka måste en avväg- ning göras mellan offentlighetsintresset och den enskildes integritet. Det finns åtskilliga personuppgifter som kan lämnas ut utan att röjandet kan anses innebära något men för den enskilde. Det finns därmed inte anledning att låta sekretessen omfatta alla de uppgifter som förekommer inom folkbokföringen. För den kvarskrivne, liksom för den som fått en sekretessmarkering för sina personuppgifter, torde det främst vara uppgifter om bostadsadressen eller andra adressuppgifter som anger var den enskilde uppehåller sig som kan vålla olägenhet om de läcker ut. Detsamma gäller hemtelefon- nummer eller andra liknande uppgifter. Vi anser att sekretesskyddet bör begränsas till sådana uppgifter. Den nu angivna typen av uppgifter är inte sådana att de till sin natur är särskilt känsliga. Det kan därmed inte komma i fråga att reglera sekretessen med ett omvänt skaderekvisit. Enligt vår upp- fattning för det också för långt att använda ett sedvanligt rakt skaderekvisit som anger att sekretess gäller, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Avsikten med den diskuterade sekretessbestämmelsen är att försöka förhindra att den enskilde eller någon närstående riskerar att utsättas för hot, våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. En förutsättning för sekretess bör därför vara att det finns särskild anledning att anta att det finns sådan fara. Ett rakt skaderekvisit medför att presumtionen är för offentlighet. Dessutom begränsas sekretessen ytterligare genom att menbedömningen preciseras till särskilda fall. Har den enskilde erhållit någon form av sekretesskydd för sina personuppgifter hos folkbokföringsmyndigheten, bör detta anses vara en omständighet som kan få betydelse för sekretessfrågan. Det kan dock inte anses åligga myndigheterna att utan anledning kontrol- lera om adressuppgiften erhåller något skydd inom folkbokföringen, eller att ex officio företa någon annan utredning av behovet av sekretess.17 Hämtas uppgiften direkt från skattemyndigheten under- rättas myndigheten därigenom om sekretessmarkeringen. I annat fall är det upp till den enskilde att ange att det rör sig om skyddade upp- gifter. Det ligger således ett ansvar på den enskilde för att det efter- strävade sekretesskyddet skall uppnås. har en viktig uppgift att informera den enskilde om detta ansvar i samband 17 Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 81 med att sekretessmarkering görs i folkbokföringen. Vi har upp- fattat att skattemyndigheterna lämnar denna typ av information. Den omständigheten att den enskilde har sekretesskydd för sina personuppgifter inom folkbokföringen är bara en av flera omständig- heter som kan få betydelse för avgörandet om sekretess föreligger. Även andra omständigheter som kommer till den utlämnande myn- dighetens kännedom bör kunna medföra att sekretess gäller enligt bestämmelsen. Fördelen med förslaget är att adressuppgifter som kan avslöja var en förföljd person befinner sig kan komma att omfattas av sekretess hos alla myndigheter där de förekommer. Genom bestämmelsens utformning begränsas dessutom sekretessen till vissa särskilda fall. Offentlighetsprincipen inskränks därigenom inte mer än nödvändigt. Ändå anser vi att enskilda som riskerar att utsättas för våld m.m. får ett behövligt skydd. Eftersom det är fråga om en primär sekretessregel så spelar det heller ingen roll hur adressuppgiften hamnat hos myndigheten. Oavsett om den lämnats av en myndig- het efter en sekretessprövning eller av misstag eller det är den enskilde som själv lämnat uppgiften, kan den omfattas av sekretessen. Det går dock inte att komma ifrån att förslaget innebär mer sekretess på offentlighetens bekostnad. Rätten att ta del av allmänna handlingar inskränks alltså ytterligare. Den som vid en myndighet frågar efter en adressuppgift kan komma att behöva identifiera sig i större utsträckning än . Enligt vår uppfattning väger dock intresset av att förföljda, hotade och våldsutsatta personer inte riskerar att råka illa ut på grund av brister i sekretesskyddet tyngre. Ett utökat sekretesskydd bör därför införas. Vi föreslår således att en sekretessbestämmelse införs i sekretess- lagen enligt vilken sekretess gäller för enskilds adress eller hem- telefonnummer, eller annan liknande uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående kan komma att utsättas för hot, våld eller annat allvarligt men om upp- giften röjs. Vårt förslag innehåller inga undantag. Det finns emellertid register som förs hos olika myndigheter och där det ligger i sakens natur att uppgifterna i registret är offentliga. Det bör i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägas om, och i så fall i vilken utsträckning, undantag bör göras från förslaget för sådana register. Vårt förslag kommer, om det leder till lagstiftning, få till följd att det i vissa verksamheter finns flera tillämpliga sekretessbestämmel- ser till skydd för samma intresse. Vid sådant förhållande gäller att den strängare sekretessen fäller utslaget.18 Som vi redogjort för i avsnitt 3.7.2 kommer vi att föreslå att denna princip lagfästs. Att införa en ny lagstiftning ger inte i sig något skydd för enskilda utan det krävs dessutom att bestämmelserna verkligen tillämpas av myndigheterna. Här har respektive myndighet ett ansvar att föra ut information om bestämmelserna till myndighetens personal samt att följa upp att bestämmelserna tillämpas på ett korrekt sätt. 7.5.2Ett förstärkt sekretesskydd för uppgifter om kopplingen mellan verklig och fingerad identitet Förslag: En bestämmelse skall införas om att sekretess gäller, inom hela den offentliga förvaltningen, för uppgift om kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingerade identitet som hänför sig till ärende om fingerade personuppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Vi har övervägt om det behövs något särskilt sekretesskydd för personer som fått medgivande att använda fingerade personupp- gifter. Direkt när ett medgivande lämnas att använda fingerade person- uppgifter registreras de fingerade personuppgifterna hos folkbok- föringen. I likhet med andra folkbokföringsuppgifter sprids sedan uppgifterna vidare till olika myndigheter och företag m.m. Det är ytterst få myndigheter som behöver få del av uppgifter som gör det möjligt att koppla samman den verkliga och den fingerade identi- teten. Det förekommer dock situationer där det kan vara nödvändigt att en myndighet får full kännedom om vilken person som döljer sig bakom en fingerad identitet, för att den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt. får då i samråd med den enskilde lämna ut kopplingsuppgifterna. För dessa fall är bestämmelsen om överföring av sekretess tillämplig. Redan den omständigheten att någon mer myndighet än de som handlägger ärendet får kännedom om uppgifter om den känsliga kopplingen mellan verklig och fingerad identitet ökar risken för att informationen sprids. Ingenting tyder emellertid på annat än att 1979/80:2 Del A s. 70 uppgifterna behandlas ytterst försiktigt av de myndigheter som är inblandade. Enligt 7 § lagen om fingerade personuppgifter anges att Riks- polisstyrelsen skall bistå den som har fått medgivande att använda fingerade personuppgifter vid kontakter med andra myndigheter och i övrigt lämna den hjälp som krävs om den enskildes hjälpbehov inte kan tillgodoses på annat sätt. Detta bidrar till att den enskilde själv inte behöver lämna uppgifter om den dubbla identiteten till myndigheterna, utan detta kan lösas genom kon- takter med myndigheterna. Det kan dock inte uteslutas att den enskilde själv i något fall lämnar uppgifter till en myndighet om sina båda identiteter, utan att uppgiften omfattas av någon sekretess- bestämmelse hos myndigheten. För att verkligen förhindra att uppgifter om kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingerade identitet hamnar i verksamheter där de står utan sekretesskydd, menar vi att det krävs en heltäckande reglering som gäller i all offentlig verksamhet. Till skillnad från bestämmelsen i 7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen som avser alla uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om fingerade personuppgifter, bör en sådan bestämmelse endast ta sikte på uppgifter om kopplingen mellan de både identiteterna. Det blir därmed endast aktuellt att tillämpa bestämmelsen för de myn- digheter som av någon anledning har uppgifter om båda identite- terna. Med tanke på att det är fråga om ytterst känsliga uppgifter bör sekretessen gälla med ett omvänt skaderekvisit. Vi föreslår således att en bestämmelse införs om att sekretess gäller för uppgift om kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingerade identitet som hänför sig till ärende om fingerade person- uppgifter, oavsett hos vilken myndighet uppgiften befinner sig, om det inte står klart att den enskilde inte lider men om uppgiften röjs. I 14 kap. 5 § sekretesslagen regleras konflikten mellan sekretess- lagens bestämmelser om sekretess och den rätt till insyn i ärende som kan följa av andra bestämmelser t.ex. i förvaltningslagen eller i . Bestämmelsen lyder som följer. 14 kap. 5 § Sekretess hindrar inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upp- lysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Sekretess hindrar aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess begräns- ning i parts rätt enligt att få del av alla omständlig- heter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Första och andra styckena tillämpas inte, om avvikande bestämmel- ser har meddelats i lag. Av bestämmelsens ordalydelse följer att den som är part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet under vissa förut- sättningar har en mera långtgående rätt än andra enskilda att få ut hemliga handlingar och uppgifter. Det råder dock i vissa avseenden delade meningar om bestämmelsens rätta innebörd.