sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Syftet med detta avsnitt är att beskriva relationerna inom sam- hällsorganisationen med tonvikt dels på relationen mellan staten Hur har vi ordnat det ? och kommuner och landsting, dels på den relation som successivt växer fram i och med deltagande i Europeiska unionen. Avsnittet inleds med ett stycke om olika aspekter på statens styrning av kommunerna och landstingen. Därefter redovisas för- djupningar med avseende på styrningen av skolan, äldreomsorgen, hälso- och sjukvården samt tillväxt- och utvecklingspolitiken. Dessa områden har valts för att de är stora och viktiga politik- områden där såväl nationell, regional som lokal nivå är involverade. De illustrerar också komplexiteten i styrning och samspel i dagens samhällsorganisation. Vad gäller samverkan inom EU diskuteras först frågan om den svenska förvaltningsmodellen i relation till medlemskapet och hur denna samverkan behöver utvecklas. Som fördjupningsavsnitt redovisas hur två EG-direktiv – Natura 2000 och vattendirektivet – fogats in i det svenska sammanhanget. Primärkommuner och landsting är liksom statliga myndigheter på olika nivåer delar av ett större och i formellt avseende enhetligt system. Kommuner och landsting bedriver sin verksamhet inom de ramar som staten bestämmer. Den svenska grundlagen slår fast att all offentlig makt utgår från folket, vars främsta företrädare är . På den grunden bestämmer genom lag gränser för kommun- och , delegerar makt till dem och anger ytterst ramarna för och innebörden av den kommunala självstyrelsen. har en stark och i praktiken obruten tradi- tion som enhetsstat. som den enhetsstatliga traditionen är stark finns också en stark tradition av självständighet för kommuner och landsting. Detta kommer också till uttryck i regeringsformens inledande pro- grammatiska stadgande som säger att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt stats- skick och genom självstyrelse. Den grundläggande kompetensen för kommuner och landsting regleras likväl inte i grundlag utan i kommunallagen. Där stadgas att kommunerna får Hur har vi ordnat det ? handha sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknyt- ning till deras område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, annan kommun, ett annat landsting eller av någon annan. Speciallagstiftning och annan reglering De flesta av dagens uppgifter för kommuner och landsting åläggs dem genom speciallagstiftning där ansvar och befogenheter reg- leras, t.ex. hälso- och sjukvårdslagen som reglerar såväl den hälso- och sjukvård som bedrivs av landsting som den som kommunerna ansvarar för. Det finns vidare speciallagar för skol- och förskole- verksamhet, socialtjänst, handikappomsorg och räddningstjänst. Inom flertalet specialreglerade kommunala verksamhetsområden kompletteras den grundläggande lagstiftningen, vilken ofta är av ramlagskaraktär, av andra författningar. Skollagen kompletteras t.ex. av de av fastställda läroplanerna. Inom andra om- råden kompletteras de av beslutade lagarna och de av regeringen beslutade förordningarna av allmänna råd och före- skrifter som utfärdas av sektorsmyndigheter. Äldreomsorgen, som styrs bl.a. av socialtjänstlagen och av hälso- och sjukvårdslagen, är ett exempel. har rätt att utfärda föreskrifter och därmed att komplettera den statliga styrningen. av statliga regler som styr den kommunala och lands- tingskommunala verksamheten är stor. konstaterade 1998 att antalet lagar, förordningar och myndighets- regler som särskilt avsåg kommunsektorerna uppgick till 1 586.27 Även den förvaltningspolitiska kommissionen tog upp regel- mängden och konstaterade att ramlagstiftningen ger stort utrymme för myndigheterna att komplettera lagarna med tillämpnings- föreskrifter, vilket i ökad utsträckning har skett under de senaste decennierna.28 Kommissionen konstaterade vidare att det ökande antalet myndighetsföreskrifter är ett centralt förvaltningspolitiskt problem. Vid sidan av lagstiftningen har det blivit vanligt att staten också lägger fast den gemensamma ambitionsnivån genom nationella handlingsplaner. Ett exempel är den av 1998 antagna nationella handlingsplanen för äldrepolitiken. 27SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting. 28SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Hur har vi ordnat det ? lingsplanen fokuserade på ett antal bristområden inom vilka kom- muner och landsting förväntades förstärka sina insatser och åstad- komma kvalitetshöjningar. fattade också beslut om att öka statsbidragen för att underlätta detta. Finansieringen av all offentlig verksamhet är i hög grad gemensam, även om rätten för kommuner och landsting att själva bestämma den kommunala utdebiteringen är ett viktigt inslag i den svenska samhällsmodellen. Regler om att kommuners och landstings budget skall vara i balans finns i kommunallagen. Staten påverkar kommunernas ekonomi genom skattereglerna och genom utformningen av statsbidragen till kommunsektorerna. har förbud mot att höja kommunalskatten förekommit. Staten reglerar dessutom vad som får vara eller skall vara avgifts- belagt och vad som inte får vara det. har , i syfte att åstadkomma likvärdig behandling, beslutat om den maxi- mala taxa som en kommun får ta ut för en viss tjänst inom barnom- sorg respektive äldre- och handikappomsorgen. Det kommunala utjämningssystemet syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar och består av fyra delar. Inkomstutjämningen jämnar ut av skillnaden i skattekraft, medan kostnadsutjämningen till skall jämna ut skillnader i behov såväl som i produktionsförutsättningar. Vid sidan av det egentliga utjämningssystemet ges ett generellt stats- bidrag med ett visst belopp per invånare. Dessutom finns särskilda införanderegler för att ge kommuner och landsting, vars finansiella villkor väsentligt förändrades, tid att anpassa sin verksamhet. eftersträvades en ökad decentralisering av bl.a. de kommunala verksamheterna. med en minskad regle- ring beslöts också att de tidigare vanliga specialdestinerade stats- bidragen skulle mönstras ut. har man dock beslutat om nya sådana bidrag. Exempel är specialdestinerade bidrag till kommunerna och landstingen för att dessa skall öka personal- tätheten inom vården, skolan och omsorgen. I samband med statsbidragsreformen 1993 uttalade staten att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med andra medel än höjda skatter, den s.k. finansieringsprincipen. Hur har vi ordnat det ? denna princip är mycket omdiskuterad. Staten och kommunerna och landstingen har haft olika tolkningar om hur den skall tillämpas. har det som ett led i den statliga styrningen blivit allt vanligare med tidsbegränsad finansiering av projekt, ibland kombinerad med krav på egenfinansiering, dvs. att bidragsmot- tagaren själv finansierar en del av projektkostnaderna. Ett exempel från miljöområdet är de medel som gav kommuner möjlighet att erhålla delfinansiering för lokala investeringsprogram (LIP). Dessa har sedermera övergått i s.k. klimatinvesteringspro- gram (KLMP) med fokus på investeringar som minskar utsläpp av växthusgaser. handlägger ansökningarna och länsstyrelserna har givits ett samordningsansvar. finns för utdelning. Vid ansökningstidens utgång hade det kommit in 87 programförslag som sammanlagt omfattar ett ansökt belopp om . Det ställs höga krav på såväl innehåll som dokumentation av de tänkta programmen och endast ett antal av de kommuner som ansöker får del av projekt- medlen. Ett annat relativt nytt inslag är s.k. finansiell samordning, där statliga och kommunala aktörer tillsammans får disponera en gemensam medelsram. Syftet är att på ett bättre sätt hjälpa per- soner som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera parter att uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete. Ett exempel är den försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (Socsam) som inleddes i sammantaget åtta kommuner. 2002/03:132 Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet föreslog regeringen en permanent ordning med inriktning på att möjliggöra en frivillig finansiell samordning mellan en försäkrings- kassa, ett landsting, en länsarbetsnämnd samt en eller flera kommuner. Vidare har regeringen i budgetpropositionen föreslagit att pågående Socsam-försök skall kunna fort- sätta t.o.m. utgången av 2006. Ett antal statliga myndigheter har till uppgift att kontrollera och utvärdera de specialreglerade kommunala och landstingskommunala verksamheterna. Länsstyrelserna har här en framträdande roll. Hur har vi ordnat det ? Dessas tillsynsansvar finns inom ett stort antal olika områden, såsom samhällsplanering, miljö, räddningstjänst, individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg. Länsstyrelserna driver också tillsammans med kommunerna olika utvecklingsprojekt. Denna roll har även och den nya Myndigheten för skolutveckling, som avskiljts från . Ett exempel på gemensamt utvecklingsarbete är det fleråriga projektet . Ett fyrtiotal kommuner ges möjlighet att i samverkan med staten på olika sätt utveckla verk- samheten så att skolan blir en attraktiv arbetsplats. På så sätt sam- verkar staten och kommunerna i ansvaret för morgondagens rekry- teringssituation. Ett annat exempel på statens sätt att stödja kom- munernas utveckling är Inlandsdelegationen (Dir. 2002:15). Dess verksamhet innebär ett erbjudande till ett 40-tal kommuner i norra i de mest utsatta lokala arbetsmarknadsregionerna att delta i ett utvecklingsarbete. Ett viktigt skäl till den omfattande statliga styrning som kommu- ner och landsting omfattas av är principen om nationell likvärdig- het. Det torde råda en bred enighet om att alla skall erbjudas en likvärdig vård, skola och omsorg, oavsett var i landet man bor. Det betyder dock inte att det finns någon entydig definition av begreppet likvärdighet. Innebörden är att en offentlig tjänst skall vara av lika värde men ändå inte identiskt lika. Vad som skall vara likvärdigt varierar beroende på vad man tar fasta på: Utformningen av tjänsten eller förmånen. På skolområdet finns exempelvis många regler som direkt avser undervisningens inne- håll och omfattning. Nyttan för den enskilde. Socialtjänstlagens målsättning att de äldre skall kunna leva ett aktivt liv med inflytande i samhället och i sin vardag är ett exempel på statlig styrning som tar fasta på den enskildes nytta. Tjänstens eller förmånens påverkan på den enskildes förutsätt- ningar. Ett exempel är handikappförmånerna inom socialför- säkringen som skall kompensera för merkostnader som följer av funktionshinder. Hur har vi ordnat det ? Att nationella mål för en välfärdstjänst formuleras i termer av likvärdighet förklaras ofta av att såväl den enskildes behov som villkoren för verksamheten varierar så starkt att det inte vore ända- målsenligt att eftersträva att tjänsten eller förmånen blir exakt likadan oavsett omständigheterna. kan en precisering av krav på likvärdighet innebära en markant förändring vad gäller ambi- tionsnivå för tjänsten. Handikappreformen, med beslutet om lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), där lik- värdigheten numera säkerställs genom rättighetsregler vilka ger den enskilde ovillkorlig rätt till ett antal specificerade förmåner, är ett sådant exempel. Den kommunala självstyrelsen bygger på att kommuner och landsting har möjlighet att utforma de välfärdstjänster de tillhanda- håller efter lokala och regionala förutsättningar och önskemål. I debatten ställs ofta den nationella likvärdigheten mot den kom- munala självstyrelsen. är emellertid inte så enkel. För det första är likvärdighet, som framgått ovan, inte detsamma som likhet. Utvecklingen inom exempelvis skolområdet tyder på att människor accepterar och utnyttjar möjligheten att välja mellan skolor med olika profil – så länge systemet upplevs som rättvist. Likhetskrav tenderar dessutom att överbetona mätbara, materiella kriterier. Hjälpmedelsbehovet i storstad och på landsbygden skiljer sig exempelvis påtagligt åt. För det andra kan likvärdiga resultat åstadkommas med olika medel och metoder. Det kan ibland finnas ett visst utrymme för lokala och regionala prioriteringar och ännu mer utrymme att organisera verksamhet efter lokala förutsättningar och önskemål utan att principen om likvärdighet rubbas. Detta är en av tankarna bakom användningen av ramlagstiftning. För det tredje är det inte sagt att vare sig ett statligt huvudman- naskap eller en mer precis rättslig reglering garanterar likvärdighet. Som exempel kan nämnas variationer i praxis mellan olika skatte- myndigheter och rättsinstanser eller de variationer i tillämpning av nationell reglering inom socialförsäkringen som försäkrings- kassorna svarar för. Strävan efter likvärdighet finns inom många politikområden. Styrningen för att åstadkomma detta ter sig mycket olika från område till område. Inte minst varierar den enskildes möjligheter att få prövat om hon eller han faktiskt får likvärdig service. Inom skolområdet finns inte någon generell möjlighet för en enskild elev eller förälder att ifrågasätta likvärdigheten i utbildningen. Hur har vi ordnat det ? snarare en uppgift för tillsynsmyndigheten att observera och påtala bristande likvärdighet. Vissa typer av särskilt angivna beslut som mottagande av elev i gymnasieskolan eller i komvux kan dock genom förvaltningsbesvär överklagas till Skolväsendets överklag- andenämnd. Alla kommunala nämnd- eller delegationsbeslut kan överklagas genom kommunallagens bestämmelser om laglighets- prövning. Rektors beslut enligt skolförfattningarna kan inte överklagas. Inte heller inom hälso- och sjukvården finns någon generell rätt för den enskilde att få prövad innebörden i likvärdigheten. Det är också inom detta område främst en uppgift för tillsynsmyndig- heten att påtala brister i likvärdigheten. Det finns dock möjlighet för den som anser sig blivit fel behandlad att vända sig till den patientnämnd som finns i varje landsting. Denna ger hjälp vid klagomål, felbehandling och patientförsäkringsärenden. När det finns anledning att tro att sjukvårdspersonal begått fel eller för- summelse kan detta anmälas till Hälso- och sjukvårdens ansvars- nämnd. När det gäller äldre- och handikappomsorg, plats i särskilt boende och andra former av stöd kan den enskilde överklaga beslut genom förvaltningsbesvär och således få till stånd en ändring i beslutet. Förvaltningsbesvär kan också anföras över ett flertal andra beslut enligt socialtjänstlagen. Försörjningsstödstagare och miss- brukare har därigenom möjlighet att få prövat om deras tjänst eller vård motsvarar nationellt fastslagna normer eller lagens intentioner. Ytterligare exempel på den enskildes rätt att få prövning i för- hållande till lagstiftning finns inom socialförsäkrings- och skatte- områdena. En annan dimension av strävan efter likvärdighet återfinns i lag- stiftningen mot diskriminering. Den utgår ifrån det mänskliga rättighetsperspektivet, att alla medborgare skall behandlas lika och inte på olika grunder diskrimineras. Lagstiftningen består av fyra lagar som rör arbetslivet och en som gäller högskolan.29 Dessutom finns straffrättsliga bestämmelser i mot diskrimi- nering utanför arbetslivet. antog EU två direktiv inom diskrimineringsområdet. Det ena avser likabehandling i arbetslivet och omfattar religion 29 Jämställdhetslagen (1992:433), lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet (1999:130), lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktion- shinder (1999:132) och lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning (2001:133) samt lagen om likabehandling av studenter i högskolan (2001:1286). Hur har vi ordnat det ? eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Det andra behandlar diskriminering på grund av ras eller etniskt ur- sprung i arbetslivet och på andra samhällsområden. Redan tidigare fanns inom EG-rätten bestämmelser som förbjuder könsdiskrimi- nering. Som ett led i genomförandet av EG-direktiv antog en ny lag samt gjorde anpassningar till EG-rätten i de befintliga lagarna. Den nya lagen30 innebär beträffande diskri- mineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder att en utvidg- ning skett till områdena arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap i arbetsgivar-, arbetstagar- eller yrkesorganisationer samt i fråga om varor, tjänster och bostäder. När det gäller grunderna etnisk till- hörighet och religion eller annan trosuppfattning gäller förbudet också , färdtjänsten, socialförsäkringen, arbetslöshets- försäkringen och hälso- och sjukvården. Den parlamentariska (Dir. 2002:11) har i uppdrag att göra en samlad översyn inom diskrimineringsom- rådet. Den skall överväga bl.a. en gemensam lagstiftning mot diskriminering utifrån de olika diskrimineringsgrunderna och ut- reda frågan om fler samhällsområden bör ingå. Skolan: verksamhet – nationellt normerad Olika former av utbildning är ett av de tyngre inslagen i det offent- liga åtagandet. Verksamheten är till nytta både för de enskilda individerna och för samhället i stort. Medan ansvaret för den högre utbildningen ligger hos staten, bärs numera ansvaret för den grund- läggande utbildningen – förskola, grundskola, gymnasieskola, kom- munal vuxenutbildning och svenska för invandrare – av kom- munerna. skedde en väsentlig ansvarsförändring genom att primärkommunerna fick det samlade genomförandeansvaret för de olika skolformerna. Fram till den tidpunkten delade staten och kommunerna på huvudmannaskapet. De många specialdestinerade statsbidragen som tidigare fungerat som styrmedel kom också att avskaffas talet. Förskolan har tillsammans med den övriga barnomsorgen, familjedaghem och fritidshem växt fram som frivilliga kommunala 30 Lag om förbud mot diskriminering (2003:307). Hur har vi ordnat det ? åtaganden utifrån klart uttalade medborgarbehov. har förskolan kommit att omfattas av statlig reglering, dvs. en utveck- ling åt motsatt håll jämfört med skolan, där kommunaliseringen även medförde en minskad detaljreglering från statens sida. För- skoleverksamheten omfattas numera av en statlig läroplan och det finns en nationellt fastlagd maximal taxenivå. Det är dock inte tvingande för kommunerna att tillämpa maxtaxan, men de som inte gör det avstår från ett statsbidrag. för skolan, inklusive förskolan, kan i stora drag sammanfattas som: en kommunalt bedriven och finansierad skolverksamhet, ett omfattande nationellt regelverk (skollag, förordningar för olika skolformer, läroplaner m.m.), en statlig sektorsorganisation för tillsyn och utvecklingsstöd (och Myndigheten för skolutveckling), en statligt bedriven lärarutbildning, professionsstyrning och statligt ansvar för forskningen inom området, ett statligt ansvar att godkänna fristående skolor kombinerat med ett kommunalt ansvar för att finansiera dessa, ett kommunalt ansvar att godkänna enskilda förskolor. I skollagen, som är en ramlag, finns de övergripande nationella målen. Där finns också bestämmelser om lika tillgång till utbild- ning liksom om likvärdig utbildning. De senare bestämmelserna är inte utformade på ett sådant sätt att det går att avgöra vari lik- värdigheten skall bestå. Däremot finns i läro- och kursplanerna ett antal övergripande bestämmelser för undervisningen med syfte att garantera likvärdigheten liksom t.ex. betygsbestämmelserna i skol- formsförordningarna. Staten bedriver en systematisk och relativt detaljerad uppföljning och utvärdering av den kommunala skol- verksamheten. fanns det drygt 1 057 000 elever i . av alla elever går vidare till gymnasieskolan, som hade cirka 322 500 elever . Cirka 333 600 barn fanns i förskolan, 45 000 i familjedaghem och 93 600 i förskoleklass. Skolan och barnomsorgen står för en stor del av kommunernas kostnader – , vilket motsvarade av de sammanlagda bruttokostnaderna. Andelen av den totala Hur har vi ordnat det ? kostnaden i en enskild kommun varierar med åldersstrukturen hos befolkningen. Skolan och förskolan är mycket kvinnodominerade arbetsplatser och andelen män i verksamheten tenderar att minska. Av grund- skolans lärare är män, av fritidspedagogerna . Av för- skollärarna är män. I gymnasieskolan är könsfördelningen jämnare, andelen män är . I dessa verksamheter kommer stora pensionsavgångar inom en relativt nära framtid. Inom gymnasie- skolan är exempelvis av lärarna . Inom grund- skolan är andelen . Enligt en aktuell prognos från Skolverket31 kommer det att behöva rekryteras totalt 95 400 personer med pedagogisk utbildning och –2015 ytterligare 46 000. Vad är betecknande för detta politikområde? På ett övergripande plan råder nationell likvärdighet. Alla elever får lika många års undervisning i samma ämnen enligt samma läroplan. Att det i en djupare mening finns likvärdighet, dvs. att alla får grundläggande kunskaper, demokratisk fostran och går ut ur skolan väl rustade för livet, är inte lika givet. Kommunernas sätt att organisera skolverksamheten varierar. En avgörande faktor är befolkningstätheten. Även genomsnittskost- naden per elev ser olika ut. Dock har det skett en utjämning. Medan nästan hälften av kommunerna minskade sina elevkostnader, ökade den andra hälften kostnaderna . En betydande faktisk utjämning har skett. Skill- naderna i kostnader per brukare mellan kommunerna är inom skolans område betydligt mindre än dem man finner inom exem- pelvis äldreomsorgsområdet. I och med det förändrade statsbidragssystemet i början av 1990- talet upphörde statens finansiella detaljstyrning av skolan. har en sådan delvis återuppstått genom tidsbegränsade statsbidrag för personalförstärkning. Särskilt hos kommuner med kärv ekonomi har detta upplevts som ett krav på att skolverksam- heten automatiskt måste prioriteras framför andra verksamheter. Eftersom de extra resurserna varit villkorade till en bibehållen 31 (2003) Behov av och tillgång på pedagogisk personal – bedömning 2003. Hur har vi ordnat det ? personaltäthet, har alla nödvändiga kostnadsminskningar fått ske inom andra verksamheter. Statens styrning av skolan har i jämförelse med andra kom- munala områden gemensamma drag. Det är staten som genom hög- skolor och universitet står för utbildning av viktiga yrkesgrupper. Likaså har staten ansvar för regleringen av behörighet, något som liknar motsvarande reglering inom hälso- och sjukvården. Det finns också en viss särprägel. Den består i att staten lägger ansvaret för skolverksamheten på huvudmannen, kommunen, som många befogenheter ligger på professionen, rektor har beslutsbe- fogenheter direkt angivna av staten. Detta bidrar till en otydlig ansvarsfördelning. Skolans roll har förändrats kraftigt över tiden. Gymnasieskolan utgör det mest uppenbara exemplet. Från att ha varit en ren utbild- liten andel ungdomar har verksamheten bl.a. till följd av att praktiskt taget alla ungdomar () går vidare till gymnasiet, starka inslag av social fostran. Skolområdet visar också att förändrade omvärldsvillkor blir svåra att möta när styr- ningen av den offentliga verksamheten är starkt sektoriserad. Hos medborgarna finns stora förväntningar på kommunen när det gäller stöd till barn och ungdomar som har det svårt på olika sätt. Fram- gångsrika åtgärder kräver samarbete mellan flera olika verk- samheter liksom med den unges nätverk. De olika regelsystem som finns för skolan och och de olika kulturer som har utvecklats utifrån detta, bidrar ofta till att den unga människan inte får stöd utifrån ett sammanhållet synsätt. Ungdomar med problem av mer sammansatt karaktär och deras föräldrar måste ofta ha kontakt med många olika aktörer, t.ex. kommunen, , polisen och vårdinstitutioner. De många aktörerna, de olika regel- systemen och de svårigheter som ligger i samverkan bidrar inte till ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser.