sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Även om lagstiftningen har byggts ut och fler produktkate- gorier har kommit att omfattas av producentansvar kan man iden- tifiera fem genomgående mål för producentansvaret. Mängden genererat avfall ska minska. Mängden deponerat avfall ska minska. Energi- och materialsnåla varor ska utvecklas. Nedskräpningen ska minska. Mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska. Dessa mål har utnyttjats för en utvärdering av producentansvaret i betänkandet från utredningen för översyn av producentansvaret SOU 2001:102 – Resurs i retur. Denna syn på avfallsmålen är väl i överensstämmelse med ett kretsloppstänkande där material ska återvinnas eller återanvändas då så är möjligt och användning av jungfruliga råvaror hållas på ett minimum. Endast sådant avfall som inte kan återanvändas eller återvinnas (materialåtervinning eller energiåtervinning genom förbränning) ska deponeras. Producentansvaret syftar till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna tar ansvar för de pro- dukter som de sätter ut på marknaden. Syftet är dessutom att se till att det avfall produkterna ger upphov till tas om hand genom åter- användning, återvinning, material- eller energiutnyttjande eller på annat miljömässigt godtagbart sätt. Producentansvaret innebär att det ansvar som tidigare låg hos kommunerna flyttas till producen- terna, som fått ett fysiskt och ekonomiskt ansvar. formulerades principer och mål om avfall och avfallshantering (prop. Det främsta målet var att uppnå en förbättrad avfallshantering och en ökad återvinning. Ansvaret för att det avfall som uppkommer i produktionen kan tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt ansågs redan då åvila producenten. beslutade om lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. Detta var ett led i att uppnå en miljöriktig hantering av uttjänta dryckesförpack- ningar (prop. 1981/82:131). Lagstiftningen föregicks av förhand- lingar mellan dåvarande jordbruksministern och näringslivets parter. Näringslivsparterna förband sig att bygga upp ett pantsystem för aluminiumburkarna med beaktande av konsument- och arbetsmiljö- aspekter för att främja utvecklingen av förpackningssystem som är resurs- och energisnåla och som medför minsta möjliga olägenhet från nedskräpnings- och andra miljösynpunkter. utvidga- des det lagreglerade pant- och retursystemet för dryckesförpack- ningar till att omfatta även PET-flaskor i samband med att riks- dagen beslutade om lagen (1991:336) om vissa dryckesförpack- ningar. drevs dessutom på frivillig väg ett pant- och retursystem för glasflaskor för läsk och öl respektive vin och sprit av branschens parter. I samband med att propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsut- veckling beslutades, bemyndigades regeringen av att in- föra producentansvar för olika produkter (prop. 1992/93:180). Målet var att öka återvinningen och återanvändningen av samhällets resurser och att därigenom förebygga uppkomsten av avfall. Ansvaret för att utveckla miljöanpassade varor skulle åläggas pro- ducenterna eftersom det i första hand är de som har den reella möjligheten att känna till sammansättningen av olika produkter och bedöma deras miljöeffekter i avfallsledet. Producenterna fick ansvaret för insamling och hantering av de uttjänta produkterna i syfte att skapa ett incitament att minska avfallsmängderna, rena produktionen och miljöanpassa produktutvecklingen. I propositionen lades också fast att producentansvar successivt bör införas för nya produktgrupper och varuområden. finns ett författningsreglerat producentansvar för förpackningar (SFS 1997:185), returpapper (SFS 1994:1205) och däck (SFS 1994:1236). infördes också ett producentansvar för bilar (SFS 1997:788). Regeringen har dessutom beslutat om ett producentansvar för elektriska och elek- troniska produkter som trädde 2001. beslutat om ett direktiv avseende producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall (2002/96/EG Avfall som utgörs av eller inne- håller elektriska eller elektroniska produkter – WEEE) som även om- fattar produkter som innehåller radioaktiva ämnen. Kretsloppsdelegationen har i sin rapport 1997:19 Producentansvar för varor – förslag och idé framfört att producenters ansvar för kretsloppsanpassning av varor bör gälla generellt. I ansvaret bör enligt Kretsloppsdelegationen ingå att producenterna skaffar sig kunskap om varornas effekter på hälsa och miljö under varans livscykel och att konsumenterna ges information om detta. Dele- gationen framhöll att det kan innebära en risk för samhället att lägga över ansvaret på producenter för varor som sedan blir avfall, eftersom det inte finns någon att utkräva ansvar av om produ- centen upphör med sin verksamhet. Problemet har inte varit av betydelse då särskilt förpackningar och returpapper, men även däck, är varor med relativt kort livslängd. Problemet med avsaknad av ansvarstagare kan dock komma att få större betydelse då produ- centansvaret omfattar mer långlivade varor såsom bilar och elek- triska och elektroniska produkter. På ett antal områden finns dock redan ett ekonomiskt ansvarstagande för framtida omhändertagande av avfallet etablerat. Det gäller t.ex. uttjänta batterier för vilka avgift erlägges till Batterifonden enligt förordningen (1997:645) om batterier samt bilar för vilka avgift erlägges till Bilskrotningsfonden enligt bilskrotningsförordningen (1975:348). För att begränsa risken för att samhället i form av stat eller kommun måste ta på sig det ansvar som ålagts producenten, i de fall producenten upphört med sin verksamhet eller inte anser sig klara eventuella höga framtida kostnader, ansåg Kretsloppsdelega- tionen det rimligt att avkräva producenten en ekonomisk garanti för att ansvaret fullföljs. Delegationen presenterade en idé om hur detta skulle kunna lösas. Det skulle kunna ske genom krav på att varje vara som säljs ska följas av en ekonomisk garanti, i form av en försäkring, och att försäkringen administreras av privata försäkrings- givare. Försäkringen skulle vara tecknad när varan överlåts med äganderätt till en konsument. För att garantera kvaliteten i systemet föreslog Kretsloppsdelegationen också att kommunerna får ansvaret för att informera om hur hushåll och andra kan bli av med uttjänta varor. Alla återlämningssystem ska dessutom vara registrerade och informationen bekostas av registreringsavgifter. Ett antal försäk- ringsbolag har sedan visat intresse för Kretsloppsdelegationens idé om en återvinningsförsäkring och har tagit egna initiativ och utvecklat system för att garantera omhändertagande av varor. I propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/1998:145) bedömde regeringen att en miljö- orienterad produktpolitik bör arbetas fram inom EU för att bland annat klargöra vilka miljökrav som ska gälla för produkter som släpps ut på marknaden. Produktpolitiken kan beskrivas som ett ramverk för olika incitament som syftar till att förebygga och minska produkters miljöpåverkan under hela livscykeln. Såväl lag- stiftning, ekonomiska och mjuka styrmedel, som producenternas egna initiativ ryms inom denna ram. Regeringen uppdrog åt Natur- vårdsverket att redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av att införa en generell princip om producenters ansvar för en produkts miljöpåverkan under hela livscykeln. redovisade uppdraget till regeringen . I betänkandet Resurs i retur redovisas den utvärdering av pro- ducentansvaret som Utredningen för översyn av producentansvaret låtit utföra. För de olika produkter som producentansvar gäller finns olika återvinningsmål uppsatta. Dessa framgår av tabell 4.1. Dessa återvinningsmål liksom de allmänna mål som redovisats inledningsvis har legat till grund för utredningens utvärdering. I Resurs i retur konstateras att återvinningsmålen generellt nåtts på ett tillfredställande sätt, de miljöpolitiska målen om minskade avfallsmängder, minskad deponering och minskad farlighet har uppnåtts, återvinningsmålen är samhällsekonomiskt försvarbara, vissa oklarheter finns om aktörernas ansvar som haft vissa negativa konsekvenser. Helhetstänkande krävs om insamlings- systemens funktion och konsumentens roll, vissa problem med monopoltendenser och fripassagerare (pro- ducenter som inte tar sitt ansvar) har uppstått. Resurs i retur har varit ett av underlagen för regeringens proposi- tion Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (2002/03:117) som förelades . Tabell 4.1 och nuvarande målnivåer för respektive förpack- ningsslag. Aluminium, ej dryckes- , papper och kartong Plast, ej PET-flaskor Öl och läsk, glas Vin och sprit, glas per material, minst Regeringen har i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurs- snåla kretslopp 2002/03:117 tagit upp flera av de förslag som förts fram i bl.a. betänkandet Resurs i retur. Regeringen bekräftar också inriktningen av det tidigare arbetet och anser att det författnings- reglerade producentansvaret för förpackningar och returpapper bör kvarstå. Ansvar och skyldigheter bör dock klargöras för samtliga inblandade aktörer. Regeringen påpekar också att det bör bli enklare för konsumenterna att delta i källsorteringen av förpackningar och returpapper bl.a. genom att servicen till konsumenterna förbättras. Producenternas insamlingssystem bör anpassas till de lokala för- utsättningarna, företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. I detta arbete bör även kommunernas roll stärkas och de bör få ett ansvar för planeringen av insamlingssystemen liksom för information till hushållen. Producentansvaret ger i sig incitament till producenterna att för- bättra produkterna avseende deras egenskaper när de blir till avfall. Regeringen anser dock nu att det i producentansvaret ska kunna ligga ett direkt åliggande att utforma varor så att de har en viss sammansättning, återvinningsbarhet eller återanvändningsbarhet. Detta kan ske genom särskilda föreskrifter. Utredningen i retur har förhållandevis utförligt belyst frågan om ekonomiskt ansvar för de kostnader som uppkommer i olika led för att samla in och ta om hand avfall som omfattas av producentansvar. Ett sådant ansvar är också av betydande intresse för min utredning om . Utredningen i retur konstaterar att återvinningsföretag kräver ersättning för omhändertagande av avfall för producentansvarsbundna produkter. Förutom förpack- ningar så gäller det också batterier, bilar och avfall, samt elektriska och elektroniska produkter. Utredningen konstaterar vidare att någon form av ekonomisk garanti är nödvändig för att medel ska finnas till hands då avfallet ska tas om hand. Företag kan gå i konkurs eller upphöra med verksamheten på marknaden och avfall kan därmed behöva tas om hand utan att medel för att täcka kostnaderna kan garanteras. Utredningen i retur studerade tre olika alternativa finan- sieringslösningar som skulle kunna skapa de önskvärda garantierna för att producentansvarets ekonomiska åtaganden ska kunna inne- hållas. Alternativen är en traditionell försäkringslösning, försäkring genom captive3 eller att producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond. Utredningen gav och i uppdrag att utföra dessa studier och presen- tera olika lösningar för att skapa de ekonomiska garantierna. 3 Försäkringsbolag som inom en koncern, vars moderbolag inte är ett försäkringsbolag, har till uteslutande uppgift att försäkra eller återförsäkra valda delar av moderbolagets och övriga koncernbolags risker. Alternativen har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incita- menten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlig- heten till marknadsmässig avkastning på det kapital som producen- ten sätter av. Utvärderingen visar att den största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas får man i första hand genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkrings- lösning. Alternativen försäkring genom captive och att producen- ten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut. Båda typerna av försäkringslösning och alterna- tivet att producenten gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och en möjlighet till marknadsmässig avkastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, oberoende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser för att marknadsmässig avkastning på undansatta medel ska erhållas. Den svenska försäkringsbranschen är positiv till att finna försäk- ringslösningar för producentansvaret. Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsättningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit- och brunvaror, samt andra motor- fordon om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa. Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verk- samhet. Dessutom blir, precis som i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom att försäk- ringspremien förräntas, och incitament till miljömässiga produkt- förbättringar finns. Mycket av den kunskap som försäkringsbolaget behöver för att beräkna premien och ta hand om varan måste inhämtas från pro- duktens tillverkare. En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produk- tens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Produ- centen får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produk- ten. Utredningen gjorde bedömningen att en traditionell försäk- ringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekono- miska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lös- ningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till material- Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Regeringen berör dessa frågor kortfattat i nämnda proposition. Man anser att det finns anledning för berörda branscher att över- väga om olika typer av ekonomiska garantier skulle vara en lösning för omhändertagandet av uttjänta produkter. En utveckling av eko- nomiska garantier skulle kunna ge producenterna drivkraft att miljöförbättra produkterna och minska avfallskostnaderna. Regeringen anser dock att detta är en fråga för i samarbete med berörda branscher att undersöka i det fortsatta arbetet med en miljöorienterad produktpolitik. Regeringen konstaterar slutligen om ekonomiska garantier att WEEE-direktivet (and ) ställer krav på producenterna att de, när en produkt släpps ut på marknaden, lämnar garantier för finansiering av omhändertagandet av produkten. Regeringen föreställer sig att sådana garantier kan bestå av deltagande i ett gemensamt system för finansieringen, materialåtervinningsförsäkring eller ett spärrat konto. Regeringen avser att behandla frågan om garantier i samband med behandlingen av WEEE-direktivet. 4.3.2Producentansvar för radioaktivt avfall Regeringen har i direktiven till framhållit att den önskar möjligheterna till producentansvar inom området be- lysta. Den kartläggning som utredningen låtit SSI utföra av olika typer av radioaktivt avfall, dess nuvarande hantering och ansvarför- hållanden avseende avfallet har pekat på goda möjligheter att införa ett producentansvar för en stor del av det radioaktiva avfallet. Detta beror i första hand på att den största delen av det radioaktiva av- fallet kommer från uttjänta strålkällor eller produkter som utnyttjar strålkällor som komponenter. Alla dessa kan sägas ge upphov till radioaktivt produktavfall. En annan viktig faktor i sammanhanget är att alla som hanterar radioaktiva produkter yrkesmässigt måste inneha tillstånd för sin verksamhet enligt strålskyddslagen. Det finns alltså redan ett system uppbyggt för registrering, till- ståndsgivning och kontroll av de aktuella företagen: producenterna. En tredje faktor vad gäller rör målet att samla in och om- händerta allt radioaktivt avfall. SSI har i en skrivelse till regeringen påpekat en rad problem med den nuvarande hanteringen av det Ett gäller de fall då en verksamhetsutövare går i konkurs eller lägger ner sin verksamhet. Avfall från radioaktiva strålkällor kan då sakna en juridiskt ansvarig innehavare som kan täcka kostnaderna för omhändertagandet och eventuellt slutförvar av avfallet. Detsamma gäller herrelösa strålkällor som upphittas i naturen eller på avfallsuppläggningsplatser. Från strålskyddssyn- punkt är detta extra olyckligt då det oftast är i dessa fall som allmänheten, inte minst barn, oftast omedvetet, kommer i kontakt med radioaktiva ämnen med skadliga följder. Flera olyckor utom- lands vittnar om detta. Ett producentansvar som lägger ansvaret för omhändertagandet på producenten och inte på innehavaren har en stor potential att väsentligt kunna minska de fall då en innehavare kan tänkas vilja göra sig av med en farlig strålkälla på ett olagligt eller olämpligt sätt. Eftersom innehavaren inte står för kostnaden för omhändertagandet av avfallet så minskar incitamentet att olagligt göra sig av med strålkällan för att undgå avfallskostnaden. Det radioaktiva avfallets farlighet och behovet av att kunna om- händerta allt avfall gör att ett producentansvar är väl motiverat i detta fall. Utredningen har också beaktat de andra delmålen för omhänder- tagande av radioaktivt avfall. Ett lämpligt utformat producent- ansvar gör det också möjligt att successivt minska avfallsmängderna och minska avfallets farlighet. I allmänhet finns en direkt relation mellan den avfallsmängd en radioaktiv produkt ger upphov och kostnaderna för omhändertagandet av avfallet. Minskad aktivitet hos produkten förenklar hanteringen i alla led när det gäller om- händertagandet av avfallet. Det gäller exempelvis transporter, volym- reduktion, förbehandling och mellanlagring. Minskad aktivitet och kortlivade isotoper minskar kraven på slutförvar och gör därmed avfallshanteringen billigare. Producenterna har stora möjligheter att redan i utformningen av produkterna väga in dessa möjligheter att göra produkterna billigare att hantera. En sådan minskning av avfallsmängderna och avfallets farlighet är från strålskyddssynpunkt önskvärd. Det leder till att kollektivdosen minskar och att dos- tillskotten från hanteringen av avfallet också minskar. Det är därför enligt min mening väl motiverat att utveckla ett system för producentansvar för radioaktiva produkter. Ett sådant producentansvar måste dock bygga på strålskyddslagens existerande regelverk. Det kan därför vara av intresse att kort redovisa strål- skyddslagens reglering avseende verksamhet med strålning som kan ge upphov till radioaktivt avfall. I förarbetena till strålskyddslagen (prop. 1987/88:88) uttalas att målet är att skapa sådana förhållanden att människor skyddas till hälsa och säkerhet mot strålningens skadliga effekter. Strålskyddet ska utformas på ett sådant sätt att det så långt möjligt kan före- bygga strålskador. Behövliga skyddsåtgärder ska alltid kunna vidtas med stöd av lagen allt eftersom kunskaperna om strålningens effekter ökar och nya ämnen eller tekniker utvecklas. Ambitionen med lagen ska vara att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. Mot denna bakgrund har lagen fått ett vid- sträckt tillämpningsområde. Lagen ska således tillämpas i de fall där skadlig verkan av strål- ning kan uppkomma. Ett annat rekvisit för tillämpningen av lagen är att aktiviteten som vidtas faller under begreppet verksamhet med strålning, som definieras i 5 § strålskyddslagen. Tillverkning, in- försel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, inne- hav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen, samt användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning, är verksamhet med strålning. I propositionen till strålskyddslagen betonas att uppräkningen inte är uttömmande utan endast ska ses som en exemplifiering. T.ex. innehav och drift av kärnteknisk anläggning samt omhänder- tagande, förvaring och destruktion av radioaktiva ämnen omfattas också av begreppet verksamhet med strålning. Den som bedriver verksamhet med strålning ska iaktta och följa de allmänna skyldigheter som anges i 6–11 §§ strålskyddslagen. Av dessa framgår bl.a. att verksamhetsutövaren ska vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det räcker inte att endast följa de villkor och föreskrifter som myndigheten meddelat, verksamhetsutövaren ska dessutom på eget initiativ vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla strålskyddet (prop. 1987/88:88, s. 69). Vidare är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ansvarig för att omhänderta och, när det behövs, slut- förvara uppkommet radioaktivt avfall på ett från strålskyddssyn- punkt tillfredsställande sätt (13 §). En verksamhetsutövare som använt en teknisk anordning som kan alstra strålning är vidare skyldig att oskadliggöra den när den inte längre ska användas om detta särskilt har föreskrivits (14 §). SSI har i strålskyddsförord- ningen pekats ut att föreskriva om dels skyldigheten att oskadlig- göra teknisk anordning som kan alstra strålning, dels närmare hur det radioaktiva avfallet ska hanteras och slutförvaras (8 §). Strålskyddslagen är i princip tillämplig även för icke tillstånds- pliktig verksamhet, dvs. reglerna om allmänna skyldigheter och producentansvar (6–11 §§ och 13–14 §§) gäller. Däremot om det i en verksamhet som inte kan hänföras till definitionen verksamhet med strålning oavsiktligt uppstår radioaktivt avfall, gäller inte reglerna om verksamhetsutövarens ansvar. Enligt ordalydelsen i 13 § strålskyddslagen ställs endast krav på den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning att svara för att hantera och omhänderta avfallet. Ett producentansvar ställer alltså större krav på omhändertagandet av radioaktivt avfall än vad strålskyddslagen gör, dvs. hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det gäller t.ex. önskemålen om att successivt minska avfallsmängderna och minska avfallets farlighet. Producentansvar och ny EU-lagstiftning För att etablera ett producentansvar krävs ny lagstiftning. Det är då viktigt att ta hänsyn till den utveckling som sker inom EU. I avsnitt 5.2.3 har aktuell EU-lagstiftning på områden som berör redovisats. Det gäller särskilt WEEE-direktivet, som redan trätt i kraft, och direktivet om starka slutna strålkällor, HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources). WEEE-direktivet, som introducerar ett producentansvar för avfall från elektriska och elektroniska produkter, omfattar redan flera produktgrupper som innehåller radioaktiva ämnen eller strålkällor. Det gäller nukleär- medicinsk utrustning, vissa mät- och kontrollinstrument i in- dustrin samt brandvarnare och rökdetektorer. Man kan notera att i direktivets svenska översättning används termen rökvarnare, en term som inte används i . Termen bör tolkas som brandvarnare och rökdetektorer (jfr engelskans smoke detector som avser båda dessa kategorier). Direktivet ålägger producenterna ett ansvar för att samla in, behandla, återvinna de material som går att återvinna ur produkterna och att miljövänligt bortskaffa restavfallet. Produ- centerna ska ekonomiskt kunna garantera omhändertagandet av de nya produkterna som släpps ut på marknaden. också producenterna att kollektivt ansvara för insamling och omhändertagande av historiskt avfall, dvs. det elektriska och elek- troniska avfall som finns i hushållen före då direktivets föreskrifter ska börja gälla.