sou · GRB347d2 · 2004-01-01 00:00:00 — De två sändarnäten skall i första hand användas av , och för andra sändningar som sker med stöd av sändningstillstånd med villkor om opartiskhet, saklighet och ett mångsidigt programutbud. Härigenom kommer minst åtta TV-kanaler från dels och Utbildnings- radio, dels andra TV-företag, att kunna tas emot från marksändare i så gott som hela landet. Den angivna räckvidden bedöms kunna vara uppnådd senast vid utgången av . Övriga tre nät, varav två med en räckvidd på och ett med en räckvidd på , berörs inte i propositionen. Jag drar slutsatsen att ett antal företag även fortsättningsvis kommer att ha tillstånd att sända i dessa nät, varav vissa sannolikt kommer att finansiera verksamheten med reklamintäkter. Vad gäller tidpunkten för övergången har föreslagits att de analoga TV-sändningarna skall läggas ned etappvis, dock med början tidigast när lagstiftningen om skyldighet att vidaresända vissa TV-program i kabelnät har anpassats till att alla marksänd- ningar är digitala (sannolikt tidigast ) och att de analoga sändningarna skall ha upphört helt . Det är givet att den dag några analoga sändningar inte längre förekommer och ett antal företag – varav en del sannolikt finansierar sina sändningar med reklam – får antas ha fått tillstånd att sända digitalt med täckningsgrader på och däröver, har grunden för den nu gällande koncessionsavgiftsregleringen försvunnit. Jag föreslår att de bestämmelser i koncessionsavgifts- lagen som avser televisionen nu uttryckligen upphävs med ikraftträdande då de analoga sändningarna skall ha upphört helt, dvs. vid utgången av . Härigenom får det företag som har tillstånd till rikstäckande reklamfinansierade sändningar de framtida förutsättningarna tydligt fastlagda, vilket bör bidra till att underlätta dess planering av verksamheten. Skulle bestämma ett annat slutdatum får lagändringen anpassas till det datumet. I avsnitt 8.3–8.7 lämnar jag förslag som tar sikte fram till . 8.3Konkurrenssituationen på TV-marknaden motiverar fortsatt avgiftsskyldighet Min bedömning: En avgiftsskyldighet är av konkurrensskäl fortsatt motiverad på TV-reklammarknaden. har omfattande förändringar skett på TV- området. Förändringarna har bl.a. inneburit att det företag som har ensamrätt till rikstäckande analoga marksändningar med reklam inte längre, som bl.a. anfördes i förarbetena som en av flera omständigheter för att införa en koncessionsavgift för programföretaget, kan erbjuda annonsörerna en potentiell publik som är dubbelt så stor som de reklamfinansierade satellit-TV- kanalernas. fanns det fem svenskspråkiga TV-kanaler som konkurrerade om samma publik – tre kanaler i de rikstäckande marknäten (Kanal , TV2 och TV4) och två satellitkanaler (TV3 och TV5 Nordic). finns det, utöver AB:s båda kanaler SVT1 och SVT2 samt TV4 AB:s kanal TV4 som distribueras med analog sändningsteknik i hela landet i marknät, ett 15-tal reklamfinansierade kommersiella kanaler som sänder via satellit och särskilt vänder sig till den svenska publiken. Därutöver finns det möjlighet för den svenska publiken att ta emot ett stort antal TV-kanaler via satellit från hela världen. De båda satellitkanalerna TV3 och Kanal (tidigare TV5 Nordic) är TV4:s främsta konkurrenter på annonsörsmarknaden för TV-reklam. De tre kanalerna har tillsammans av hela den svenska TV-reklammarknaden. nådde TV3:s och Kanal 5:s sändningar som mest av den svenska TV-publiken. når de båda kanalerna enligt uppgift från Mediamätning i . Det innebär att den del av den svenska tittarmarknaden – hushåll med tillgång endast till marksändningar har minskat betydligt . kan andelen hushåll som har tillgång till fler kanaler än SVT1, SVT2 och TV4 uppskattas till . Den ökade konkurrensen om TV-publiken återspeglas även i TV-kanalernas tittartidsandelar. Trenden är att andelen tittartid i marksänd TV minskar medan andelen tittartid i satellitsänd TV ökar. Publikt sett har dock den ökade konkurrensen från andra reklamfinansierade satellitkanaler inte inneburit något problem för TV4. TV4 har varit den största svenska TV-kanalen med en tittartidsandel en genomsnittlig dag på mellan . har dock kanalen tappat något i tittartidsandel. uppmättes andelen till . Även om kanalen TV4 storleksmässigt har behållit sin andel av tittarna i fråga innebär den nu beskrivna övergången av marktittare till satellit ett kommersiellt problem för i så måtto att TV4 AB:s konkurrenter också får tillfälle att sälja en del av dessa tittare på reklammarknaden. När det gäller tittande i kommersiella kanaler har TV4 tappat tittare (se tabell 6.9). Även om de förändringar på TV-området som beskrivits inneburit att TV4 AB:s ställning på TV-reklammarknaden är helt densamma som förelåg då företaget gavs ensamrätt att i hela landet sända reklam-TV i marknätet, är dock TV4 – genom att kanalen sänds i det analoga rikstäckande marknätet och genom att kabel-TV-företagen är skyldiga att vidaresända programtjänsten – den enda reklamfinansierade TV-kanal vars sändningar i stort sett hela befolkningen inte bara har möjlighet att ta emot utan också har faktiska förutsättningar att titta på. Detta förhållande ger alltjämt en stark ställning på TV- reklammarknaden. Det måste också konstateras att de nu beskrivna förändringarna på TV-området mer eller mindre var förutsatta när regelverket infördes. Den nu beskrivna förändringen återspeglas också till viss del vad gäller TV4 AB:s andel av de totala TV-reklaminvesteringarna i . ökade TV4 AB:s andel av reklaminvesteringarna mycket kraftigt. Första året (1992) sände kanalen TV4 i marknätet uppgick programföretagets andel av de totala TV-reklaminvesteringarna till , andra året till , tredje året till och fjärde året till . Därefter har andelen minskat något. För perioden –2002 har företagets andel av de totala TV-reklaminveste- ringarna pendlat kring . I förhållande till 1994 och 1995 är det en minskning, men går det inte med utgångspunkt enbart från dessa siffror om någon eller några procentenheters förändring upp eller ned att dra alltför långt gående slutsatser om konkurrenssituationen på TV-reklammarknaden. När det gäller TV-reklammarknader finns inte någon säker kunskap om vilken befolkningstäckning konkurrerande distribu- tionsformer (satellit eller digitala marksändningar) måste nå upp till för att man skall kunna säga att inte längre har någon sådan konkurrensfördel av sin ensamrätt i det analoga marknätet att det av konkurrenshänsyn behövs någon konkurrensreglerande koncessionsavgift. Verklig priskonkurrens kan vara en indikation på att en sådan situation är för handen. Den svenska TV- reklammarknaden kännetecknas dock inte av priskonkurrens. Tvärtom är enligt tillgänglig statistik TV-reklampriserna i de högsta i . Vidare kan konstateras att TV4 har behållit av TV-reklaminvesteringarna som kanalens andel har minskat från till av tittartiden på kommersiell TV (från till jämfört enbart mellan TV4, TV3 och Kanal ). Statmakterna har också i fråga vid två skilda tillfällen genom ändringar i lagstiftningen om reklamsändningar stärkt TV4 AB:s ställning i förhållande till konkurrerande reklam- TV-kanaler. Dels har den tillåtna tiden för annonsinslag under bästa sändningstid ökat, dels har det blivit tillåtet att avbryta TV- program för att sätta in annonser. Sammantaget har dessa ändringar gett företaget möjlighet att sända mer reklam under den för annonsörerna mest attraktiva sändningstiden. Ändringarna har således minskat den konkurrensfördel som de programföretag med inriktning på den svenska marknaden har haft (i första hand TV3 och Kanal ) som valt att etablera sig utanför . Det är inte helt enkelt att bestämma värdet av en ensamrätt. Ett sätt kan vara att använda sig av ett auktionsförfarande. Ett sådant förfarande kan göras på lite olika sätt. För att motverka alltför höga bud kan man exempelvis använda sig av en anbudsmetod som innebär att den högstbjudande inte behöver betala mer än näst högsta bud. Ett annat sätt för att bestämma värdet av ensamrätten är att använda den metod som koncessionsavgiftslagen bygger på, nämligen en teoretisk uppskattning av värdet av en sådan ensamrätt Även om jag från principiella utgångspunkter anser att ett anbudsförfarande i någon form hade varit att föredra vid tillståndsgivningen till en TV-kanal ser jag ingen anledning eller ens möjlighet att i det övergångsskede som råder föreslå införande av ett sådant system. Det torde dessutom knappast rymmas inom mina direktiv. Sammanfattningsvis bedömer jag mot bakgrund av vad jag nu redovisat att en avgiftsskyldighet är fortsatt motiverad för att fylla avsedd konkurrensreglerande funktion och att principerna för den nuvarande ordningen alltjämt skall gälla. Jag återkommer till frågan om själva avgiftens konstruktion och beloppsgränserna. 8.4Koncessionsavgiftens konstruktion bör inte ändras Enligt 2–4 §§ koncessionsavgiftslagen består koncessionsavgiften av dels en fast del, dels en rörlig del som är progressiv. Den fasta avgiften tas ut med ett belopp för under vilken sändningarna bedrivs med stöd av tillståndet och utgår med för kalenderår. Den rörliga avgiften beräknas för ett kalenderhalvår i sänder och baseras på reklamintäkterna från sändningar med analog sändningsteknik och sändningar som i huvudsak överensstämmer med dessa sändningar. Avgiften tas ut av intäkterna till den del de överstiger 375 miljoner men inte , av intäkterna till den del de överstiger 500 miljoner men inte och av intäkterna till den del de överstiger . Den fasta avgiften och beloppsgränserna för den rörliga avgiften har som utgångspunkt förhållandena . De justeras med hänsyn till förändringarna i det allmänna prisläget, mätt med konsumentprisindex. I propositionen (prop. 1991/92:78) som låg till grund för beslutet att införa en koncessionsavgift anfördes att avgiften borde vara anpassad till intäkternas storlek. Om intäkterna var låga var det angeläget att programföretaget ändå hade tillräckliga resurser för att kunna uppfylla sina åtaganden att sända ett omväxlande programutbud av god kvalitet. Avgiften borde då vara förhåll- andevis låg. Vid högre intäkter, då företagets betalningsförmåga var större, borde avgiften proportionellt vara högre. I botten borde ligga en fast avgift, medan den rörliga avgiften borde sättas in över vissa intäktsnivåer. Vidare anfördes att kostnaderna för att driva en TV-kanal med ett någorlunda ambitiöst programutbud kunde uppskattas till i storleksordningen . Upp till denna intäktsnivå borde koncessionsavgiften vara jämförelsevis Vid avsevärt högre intäktsnivåer kunde däremot avgiften utgöra en betydande andel av intäkterna utan att möjligheterna till långsiktig lönsamhet äventyrades (a. prop. s. 12 och 13). Min bedömning: Koncessionsavgiftens konstruktion med en fast del och rörlig del bör behållas. Procentsatser och belopps- gränser bör inte ändras. Den fasta delen av avgiften Den fasta delen av koncessionsavgiften består som nämnts av en avgift för som sändningar bedrivs. Den är så anpassad att den med det kostnadsläge som gällde då koncessions- avgiftslagen trädde i kraft skall ge ett årligt belopp om . Storleken av månadsavgiften bestäms en gång och justeras med hänsyn till förändringarna i penningvärdet. Det finns inga närmare överväganden om den fasta avgiften redovisade i förarbetena till koncessionsavgiftslagen. Jag ser inga skäl att ändra den fasta avgiften. Den rörliga delen av avgiften arbetar som tidigare framhållits i viss mån på en skyddad marknad. I förarbetena till koncessionsavgiftslagen anfördes att på sådana skyddade marknader ställs kraven på ekonomisk effektivitet lägre än på marknader där det finns medtävlare som arbetar under jämförbara villkor. Förtjänstmarginalerna blir högre, under vissa förhållanden extremt höga. När sådana marknader öppnas för konkurrens har de företag, som har anpassat sig efter de villkor som tidigare rådde, ofta svårt att klara omställningen. För att effekterna av den bristfälliga konkurrensen skulle motverkas borde därför enligt propositionen ett programföretag som ensamt hade rätt att bedriva rikstäckande reklamsändningar betala en koncessionsavgift till staten som var anpassad till intäkterna storlek utan att möjligheterna till långsiktig lönsamhet äventyrades. Någon koncessionsavgift på reklamintäkter utgår inte för intäkter upp till intäktsskiktet räknat för ett helt kalenderår. Intäktsnivån är enligt förarbetena satt med beaktande av vad det kan antas kosta att driva en TV-kanal med ett någorlunda ambitiöst programutbud (prop. 1991/92:78 s. 13). Gränserna för beräkningen av den rörliga delen av koncessions- avgiften justeras baserat på förändringen i konsument- prisindex . När koncessionsavgiftslagen trädde i kraft var således den nedre gränsen för den rörliga delen av koncessionsavgiften . Baserat på förändringen i konsumentprisindex var denna gräns . TV4 AB:s kostnader för att driva kanalen TV4 (exklusive kostnader för koncession) uppgår till enligt bolagets årsredovisning för . Detta väcker frågan i vilken utsträckning den justering som görs med hänsyn till förändringen i konsumentprisindex svarar mot de ökade programkrav som ställts på i de olika sändningstillstånden. Skärpta krav på kulturproduktioner och krav på att programmen skall vara tillgängliga för funktionshindrade är krav som har tillkommit, liksom krav på regionala sändningar. I den ovan nämnda propositionen anges kostnaden för att driva en TV-kanal med ett någorlunda ambitiöst programutbud till uppskattningsvis vilket motsvarar om man tar hänsyn till förändringen i konsumentprisindex (19,). Någon fördelning av beloppet på kostnadsslag gjordes inte i proposi- tionen. En sådan kostnadsfördelning fanns dock i betänkande TV-politiken (SOU 1989:73). Utifrån TV-utred- ningens beräkningar av hur mycket det skulle kosta att driva en TV-kanal med ett någorlunda ambitiöst programutbud fördelar sig kostnaderna () uppskattningsvis enligt följande med hänsyn till förändringen i konsumentprisindex . TV4 AB:s kostnader för att driva kanalen TV4 inklusive lokal-TV enligt uppgifterna i årsredovisningen för redovisas parallellt. Kostnaderna interaktiv TV och licensiering ingår inte. Kostnaderna för Nyheter ingår i Egenproduktion. Kostnaderna för personal, administration och lokaler redovisas under Övrigt. Överväganden och förslag SOU 2003:47 TV4 AB:s kostnader för att driva kanalen TV4 är avsevärt högre än statsmakternas ursprungliga beräkningar av vad det skulle kosta att driva en TV-kanal med ett någorlunda ambitiöst programutbud. Det programutbud företaget har följer delvis av dess sändningstillstånd men är också självvalt. Hur stor del av program- kostnaderna som är nödvändiga för att villkoren i sändnings- tillståndet skall kunna tillgodoses är svårt att uppskatta. Att kostnaderna för de regionala sändningarna är en sådan kostnad torde dock stå utom diskussion. När det gäller övriga kostnader kan dessa bara uppskattas. När det gäller TV4 AB:s kostnader för de regionala sändningarna går det dock inte att bortse från den tidigare nämnda uppgörelsen som regeringen och träffade . Uppgörelsen innebar att sändningstillståndet skulle kompletteras med en skyldighet för att i hela regionalt sända och producera program mot att reklamreglerna i gengäld ändrades så att företaget fick sända mer reklam under bästa sändningstid. Uppgörelsen byggde på att företaget härigenom skulle få full kompensation för den regionala verksamhetens kostnader. Huruvida övriga programkostnader är nödvändiga för att sändningstillståndet skall uppfyllas eller är eget val är som sagt inte möjligt att avgöra. Jag ser mot bakgrund vad jag nu redovisat inte anledning att föreslå någon ändring av procentsatserna eller beloppsgränserna. Även den rörliga avgiften bör således vara konstruerad på samma sätt som . Jag behandlar dock frågan om kostnaderna för de regionala sändningarna särskilt (se avsnitt 8.6). 8.5En nedtrappning av avgiften fram till dess att de analoga sändningarna helt upphör För samtliga sändningsformer för TV har inletts ett skifte från analog till digital sändningsteknik. beslutade att marksänd digital-TV skulle få byggas ut i hela landet. Regeringen har därefter gett tillstånd för rikstäckande digitala sändningar av 18 programtjänster samt i uppdrag att koordinera frekvenser för ytterligare två rikstäckande sändarnät för marksänd digital-TV. finns det fem sändarnät – varav fyra i drift. De fyra nät som är i drift har en befolkningstäckning på . Det femte nätet når av den fast bosatta befolkningen. Ett 30-tal olika programtjänster kommer att kunna rymmas i de digitala marksändningarna när alla näten har tagits i bruk. Antalet abonnenter i de digitala marknäten är dock ännu inte fler än omkring 140 000, dvs. av samtliga TV-hushåll. Om regeringens nu framlagda förslag om en avveckling av de analoga sändningarna i marknätet antas av , kommer det analoga marknätet att läggas ned helt . Tidpunkten är satt till . Det innebär givetvis att antalet hushåll med möjlighet att ta emot flera TV-kanaler än SVT och TV4 kommer att öka betydligt för att vid utgången av vara . Mitt förslag: För perioden fram till dess att de analoga sändningarna helt upphör skall koncessionsavgiften reduceras , , . Digitaliseringen av marknätet kan få till effekt att flera reklamfinansierade TV-kanaler får samma räckvidd som TV4 har . Jag har konstaterat (se avsnitt 8.3) att TV4:s särställning som rikstäckande reklam-TV-kanal har ändrats till följd av de omfattande förändringar som skett på TV- I takt med att allt fler inte bara har möjlighet att ta emot digital marksänd TV utan också kommer att skaffa sig nödvändig mottagarutrustning kommer TV4:s särställning som rikstäckande reklam-TV-kanal att efter en övergångsperiod helt upphöra. av de svenska hushållen använder enbart det analoga marknätet för att ta emot TV-sändningar. Den pågående utbyggnaden av det digitala marknätet gör det möjligt för de hushåll som använder marknätet för TV-mottagning att även göra det. innebär denna utveckling att den grupp hushåll där TV4 är ensamt om att sända reklam-TV successivt kommer att minska. Den planerade digitala nätutbygg- naden innebär visserligen att endast två av de nuvarande sändarnäten skall göras rikstäckande medan övriga nät skall behålla sin nuvarande täckningsgrad på . Vilka programföretag utöver som kommer att ges sändningstillstånd i de båda rikstäckande näten är inte känt. Det kan i och för sig mycket väl bli så att ges ett sådant tillstånd medan företagets konkurrenter hänvisas till nät med den något lägre täckningsgraden. Oavsett hur tillstånden fördelas innebär dock den successiva övergången från analog marksändning och mottagning till digital marksändning och mottagning att TV4 AB:s särställning reduceras och att behovet av konkurrensreglerande åtgärder successivt bortfaller. Med vilken takt hushållen kommer att gå över från analog mottagning till digital mottagning är omöjligt att ha någon bestämd uppfattning om. kommer således de programföretag som sänder i det analoga marknätet att sända samma program i det digitala marknätet. Parallellsändningarna medför inte bara ökade sändningskostnader för dessa programföretag. Digital-TV- verksamheten kräver också nya investeringar i teknik och tjänster. Digitaliseringen av marknätet innebär betydande besparingar först i det skede då det analoga marknätet kan läggas ned. Detta gäller bl.a. för . Vid beräkningen av den rörliga avgiftens storlek enligt 4 § koncessionsavgiftslagen görs det ingen åtskillnad mellan annonsintäkter som härrör från sändningar som sker med stöd av ett tillstånd enligt 2 kap. 2 § radio- och TV-lagen där sändningen sker med analog teknik och i sändningar som i huvudsak överensstämmer med dessa. Samliga intäkter som programföretaget haft för att det sänt annonser ingår i beräknings- Detta gäller oavsett om sändningen sker med stöd av sändningstillstånd i marknätet eller inte och oavsett om den sker med analog eller digital teknik (jfr bet. 2002/03:Ku25 s. 31). Sänds ett program i både analog och digital form i marknät gäller således att annonsintäkterna i sin helhet skall räknas med i underlaget för beräkningen av koncessionsavgiften. Sänds däremot ett program bara digitalt i marknätet gäller i stället att intäkterna som programföretaget har haft för att det sänt annonser inte skall ingå i avgiftsunderlaget. Det innebär att om startar nya kanaler som sänder annonser och som enbart distribueras i t.ex. det digitala marknätet, kommer annonsintäkterna inte att ingå i avgiftsunder- laget. Statsmakternas ställningstagande för att inte göra någon åtskillnad när det gäller reklamintäkter som härrörde från analoga respektive digitala sändningar av samma programutbud gjordes mot bakgrund av bedömningen att sändningarna av TV4 AB:s huvudkanal i det digitala marknätet inte alstrade några särskilda intäkter eftersom annonsörernas intresse av att sända reklam i TV4 AB:s analoga program var en följd av att reklamsändningen nådde hela landet. Att programmet även sändes parallellt i det digitala marknätet saknade därför betydelse eftersom målet att nå ut till alla hushåll redan var uppfyllt genom marksändningen och parallellsändningen via satellit (prop. 2001/02:170 s. 9). Radio- och utgick i sitt beslut avseende koncessions- avgift för från denna ordning. har som nämnts överklagat beslutet och menar att avräkning skall göras för dem som ser de digitala sändningarna. Jag har ingen anledning att ta upp den frågan. Såvitt gäller framtiden konstaterar jag dock att den gradvisa övergången till digitala sändningar på grund av ställningstagandena i prop. 2002/03:74 med all sannolikhet kommer att öka kraftig . Detta påverkar företagets monopolställning i hög grad. Det är därför rimligt att det företag som har koncessionen erhåller en reduktion av sin avgift. Statsmakternas beslut om marksänd digital-TV medför att värdet av ensamrätten till marksänd analog-TV inte längre kommer att vara densamma. Om antar regeringens förslag om en avveckling av de analoga sändningarna blir följden rimligen att intresset för de digitala sändningarna ökar. Detta talar för att koncessionsavgiften bör sänkas i takt med att tittarna övergår från analoga till digitala sändningar i marknätet. Andra distributionsformer berörs inte. Därtill kommer att distributionskostnaderna för under den nuvarande tillståndsperioden (utgången av ) kommer att vara höga på grund av att distributionen sker parallellt med både analog och digital sändningsteknik via marksändare. För och Utbildningsradion har ett särskilt distributions- konto inrättats för finansieringen av TV-distributionen (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268). Någon sådan lösning är självklart inte möjlig för ett kommersiellt program- företag som . I , och har i tillståndsgivning och lagstiftning särskilt beaktats programföretagens övergångsvis ökade distributionskostnader till följd av den dubbla distributionen av programmen. Samtliga tre länder tillämpar, i syfte att underlätta teknikskiftet i marknätet, system som i huvudsak går ut på att programföretagens koncessionsavgifter som i samtliga fall beräknas på företagens intäkter för att de sänder annonser – för det fall man av programföretagens redovisning inte kan härleda annonsintäkt- erna till analog respektive digital utsändning – skall reduceras i förhållande till antalet TV-tittare som tar emot programmen i marknätet med digital teknik. I omfattas dock all digital mottagning oavsett distributionsform (se avsnitt 5). Enligt min bedömning finns det i praktiken två alternativa lösningar för att övergångsvis kompensera företaget för den förändrade konkurrenssituationen och för ökande distributions- kostnader. Antingen räknas inte annonsintäkter som härrör från digitala utsändningar i marknät med i avgiftsunderlaget eller också trappas koncessionsavgiften ned med en viss procentsats fram till dess att de analoga sändningarna har upphört helt.