sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — Bilden av allmännyttiga organisationers förutsättningar att er- bjuda goda anställningar varierar dock. sammanfattade iakttagelser och bedömning 1997 av organisatio- nernas möjligheter att leva upp till kraven var att: små föreningar, som ofta har en lönebidragsanställd som arbetar ensam, inte har särskilt goda förutsättningar att leva upp till sitt ansvar som arbetsgivare, vare sig arbetsrättsligt eller ur arbetsmiljösynpunkt. Det måste anses som olämpligt, framförallt med tanke på löne- Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga bidragets rehabiliterande syfte att en anställd arbetshandikappad arbetar i en olämplig miljö och utan sociala kontakter. Samma krav i dessa avseenden måste naturligtvis ställas på allmännyttiga organisa- tioner som på alla andra arbetsgivare.163 Efter statsmakternas beslut om särregleringen har organisationer- nas arbetsmiljö och rollen som arbetsgivare kommenterats och be- skrivits i flera olika sammanhang. I bl.a. med förslag till nytt regelverk för de allmännyttiga organi- sationerna, i remissinstansernas yttranden över rapporten, i doku- mentationen från en undersökning som Handelstjänstemannaför- bundet (HTF) genomförde 2002, liksom i dokumentationen av den enkätundersökning som genomfördes i kommun 2002164 har frågorna behandlats. De beskrivningar – positiva som negativa – som lämnas om arbetsmiljön och arbetsuppgifterna, organisatio- nernas ekonomiska beroende av lönebidragssystemet och den an- ställdes beroende av allmännyttan som arbetsmarknad överens- stämmer i stort med varandra. I remissyttrandet över förslag till nytt regelverk för allmännyttan säger en organisation att det ofta är arbetsförmedlingarna som övertalar föreningarna att ta emot an- ställda med lönebidrag. handlar det om föreningar som saknar erfarenhet av att vara arbetsgivare och som inte har tillräck- ligt med lämpliga arbetsuppgifter. Organisationen framhåller att man från arbetsförmedlingarnas sida ofta utgår från – helt riktigt i många fall – att föreningar kan erbjuda ett större omhändertagande i sin verksamhet bl.a. genom att det finns ideellt verksamma medlemmar, vilka tar ett större socialt ansvar än andra. Andra remissinstanser framhåller att det är bra om det ställs högre krav på arbetsgivarna och att det borde finnas ett särskilt stöd till organisationer som är ovana att ta ett arbetsgivaransvar. I ett av remissyttrandena ifrågasätts om det alltid är rätt arbetsgivare som får lönebidraget. Ofta har den fackliga organisationen kommit in sent och dess yttrande uppmärksammas . 163 SOU 1997:5, Aktivt lönebidrag, Ett effektivare stöd till arbetshandikappade, delbetänkande av , s. 190. 164 , Arbetsmarknadsenheten , kommun, Att vara lönebidragsanställd i föreningslivet, 2002. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Vad tycker medarbetarna vid ? I SCB-undersökningen behandlades även frågor om arbetsmiljön i allmännyttan. I enkäten till handläggarna fanns en fråga om skillna- den beträffande arbetsvillkoren för de anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer och hos andra arbetsgivare. Av de svarande ansåg att det inte är någon skillnad mellan olika arbetsgivarkategorier, medan tyckte att arbets- villkoren hos allmännyttan oftast är sämre. menade att arbetsvillkoren hos allmännyttan oftast är bättre. Många har motiverat sina svar med att organisationerna tar större hänsyn till den anställdes nedsatta arbetsförmåga. Det är oftast mindre arbetsplatser med större flexibilitet och mer varierande och lämpliga arbetsuppgifter. Uppgifterna är ofta specialanpassade för den anställde. Det är ett lugnare tempo, lägre krav, friare upplägg av arbetet samt friare arbetstider. Några menar att arbetsmiljön och arbetsledningen ofta är bättre än hos andra arbetsgivare och att det finns bra avtal och försäkringar. Här har handläggarna i första hand motiverat sina svar med att organisationerna erbjuder sämre arbetsmiljö. Det gäller lokaler, ut- rustning, arbetstider, arbetsledning m.m. De anställda är ofta lämnade att arbeta ensamma med oklara direktiv angående arbets- uppgifterna. Det finns begränsade möjligheter till fortbildning, lönen är lägre, arbetsledningen är sämre och arbetsgivaren är ovan att hantera arbetsrättsliga frågor. Förutom att många arbetsplatser innebär ensamarbete är många andra arbetsplatser små med få arbetskamrater. Den dåliga ekonomin innebär att möjligheterna till rehabilitering, utveckling, löneutveckling och fortbildning är små eller obefintliga. Möjligheten till alternativa arbetsuppgifter är sämre. I ett av svaren anfördes att de anställda konserveras och inte törs ge sig ut på den skarpa arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Följs kraven för särregleringen? Förutom att granska och bedöma effekterna av de särskilda regler som gäller för allmännyttan ingår i utredningens uppdrag att undersöka om kraven för särregleringen av allmännyttan följs. Det innebär bl.a. att undersöka om det finns särskilda ansökningar för bedömning av om organisationen är berättigad till dispens. Liksom att undersöka om arbetsgivarna lever upp till de övriga krav som är en förutsättning för särregleringen. I en stickprovsunderökning som utredningen genomförde ingick totalt 165 ärenden från 21 arbetsförmedlingar. Arbetsförmedling- arna representerade storstad och landsbygd och är geografiskt spridda över landet, från norr till söder. Undersökningen genom- fördes genom att förmedlingarna fick besvara frågor om egna beslut om bidragsnivåer i intervallet 81–hos allmän- nyttiga organisationer. Anställningarna valdes ut slumpvis. Svar på frågorna skulle lämnas för varje enskild anställning. Finns det en särskild ansökan? Att det finns en särskild ansökan om dispens från arbetsgivaren ska markeras i beslutsunderlaget i AIS.165 I 88 av de 165 undersökta beslutsunderlagen fanns markeringen om att det fanns en särskild ansökan från arbetsgivaren. I 37 ärenden fanns det inte någon sådan markering och i 40 ärenden kommenterades frågan på annat sätt. Av några av svaren framgick att kryssmarkeringen i beslutsunder- laget ofta endast finns med på förstagångsbeslutet. Uppfylls kraven för dispens? Hur gör arbetsförmedlingen för att tillförsäkra sig om att organi- sationen uppfyller kraven för särregleringen i enlighet med definition? Av svaren framgår att arbetsförmedlingarna går tillväga på olika sätt. Det finns inte något enhetligt systematiserat förfaringssätt för kontrollen av att organisationen uppfyller kraven för dispens. I många fall handlar det om att förmedlaren har personlig kännedom om organisationen. Det kan också vara organisationer 165 informationssystem, . Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga som är allmänt kända eller kända av arbetsförmedlingen. Man tar del av stadgar, verksamhetsberättelse, ekonomisk redovisning och årsmötesprotokoll. Andra kontrollerar om organisationen finns med i regelverket som exempel på allmännyttig organisation. Ett annat sätt är att gå via föreningsregister, kontroll av organisationsnummer och genom fackliga kontakter. I flera svar framgår att arbetsförmedlingen samverkar med kommunen och att de föreningar och ideella organisationer som finns förtecknade i kommunens register är godkända. Flera av de svarande går helt på den sökandes egen uppgift om att den är en allmännyttig organisation i enlighet med definitionen. Arbetsmiljö och arbetets utformning? I stickprovsundersökningen frågades även hur arbetsförmedlingen gjort för att bedöma om anställningarna uppfyller förordningens krav beträffande arbetets utformning och arbetsmiljön. Det vill säga att: arbetet är lämpligt utformat efter den sökandes behov och bi- drar till att den anställde kan utvecklas, rehabiliteras och för- bättra sin arbetsförmåga, och arbetsmiljön är tillfredsställande och uppfyller de krav som ställs enligt arbetsmiljölagen. I flera fall anges att man har personlig kännedom om arbetsplatsen och organisationen. Många av de sökande har först arbetsprövat på arbetsplatsen och handläggarna har besökt arbetsplatsen. I vissa fall har besöken genomförts tillsammans med olika specialister som ergonomer, arbetskonsulenter och medicinska experter samt experter från , , m.fl. Tillsammans med arbetsgivaren har arbetsförmedlingen i flera fall kommit överens om lämpliga arbetsuppgifter, eventuella förändringar som t.ex. be- hov av utbildning, arbetshjälpmedel, rehabilitering, etc. I vissa fall har godkännandet av arbetsplatsen gjorts i dialog med den fackliga organisationen. Man tittar på arbetslokalen, om det finns toalett, pausrum, om- klädningsrum, om det förekommer ensamarbete eller inte, arbets- ledning, m.m. I ett svar sägs att respektive handläggare avgör utifrån sina kun- skaper och erfarenheter. I vissa fall har man tagit hjälp av arbets- Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga terapeuter/sjukgymnaster för att den enskilda arbetsplatsen ska bedömas som fullgod ur arbetsmiljösynpunkt. Men något allmänt arbetsmiljökunnande tror jag inte finns utan man får lita till känslan av att det är rimligt. Samverkan mellan föreningar – två exempel Utredningen har, liksom flera utredningar tidigare, uppmärk- sammat flera problem som är förknippade med de allmännyttiga organisationernas roll som arbetsgivare. På olika ställen i landet har initiativ tagits för att förbättra möjligheterna för allmännyttan att vara goda arbetsgivare. Ett sätt att lösa detta problem är att före- ningarna samverkar i sin egenskap av arbetsgivare. Utredningen har tagit del av flera olika initiativ för sådan samverkan. Här lämnas två exempel så som de har utvecklats i och i . Anledningen till att en eldsjäl i tog initiativet till sam- verkan var föreningarnas behov av hjälp med sin administration. Ett projekt startades med stöd av EU-medel, pengar från Arvsfonden och företagsstöd. Alla handikapporganisationer på orten inbjöds att delta. Syftet var dels föreningarnas behov av administrativt stöd, dels att ge arbete under goda villkor åt långtidsarbetslösa människor med funktionshinder. Resultatet blev en arbetsplats med 20 personer anställda som sköter administrationen åt ett antal organisationer. Det är projektet som är arbetsgivare och arbetet leds av en anställd arbetsledare. Vissa av de anställda arbetar delar av arbetstiden i projektets lokal och delar hos den förening som de sköter administrationen åt. En strävan är att av de anställda ska gå över till andra anställningar. Projektet syftar till att både föreningarna och de anställda ska ha nytta av denna samverkan. De anställda får en arbetsgivare som har bättre förutsättningar att fungera i sin roll. Möjligheterna till ut- veckling i arbetet förbättras genom att det byggs upp gemensamma resurser och genom att de anställda hjälper varandra i arbetet. Ingen behöver längre arbeta ensam på sin arbetsplats. Som en del i kompetensutvecklingen har deltagarna i projektet haft möjlighet att delta i olika utbildningar. Dessa utbildningar har genomförts i samarbete med arbetsförmedlingen. Den stora vinsten för föreningarna är att de inte behöver ta ett arbetsgivaransvar som kan vara mycket tungt för en liten förening. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Vidare blir de inte längre beroende av endast en person för sin administration. Många föreningar är mycket sårbara om den anställde t.ex. blir sjuk och ingen annan kan träda in i dennes ställe. Den nya organisationen gör det enklare att snabbt få ersättare. Föreningsråd som bildades är en stödförening till ideella föreningar i kommunen. som har 118 medlemsföreningar är ett eget företag men är en ideell förening. Inledningsvis var dock kommunen huvudman. Kommu- nen lämnar fortfarande ekonomiskt stöd. hade 120 personer anställda. Nio personer arbetar med föreningens egen administration, medan de övriga anställda är placerade hos olika föreningar runt om i kom- munen. Den förening som är medlem ansöker hos föreningsrådet om att få personal placerad hos sig. De anställda har anställning med lönebidrag och arbetar som kanslister, vaktmästare och före- ningsassistenter. När det uppstår behov av omplacering lyckas föreningsrådet i de flesta fall att lösa det. Vid långtidssjukskrivningar används ofta platsen för att någon annan ska få möjlighet att arbetspröva. Före- ningsrådet tar även för övrigt, när det är möjligt, emot personer som får arbetspröva. Andelen övergångar till osubventionerat arbete är . För den som vill pröva ett annat arbete finns möjlighet till tjänstledighet. Den anställde har rätt att byta arbets- plats inom . är arbetsgivare och har det fulla arbetsgivaransvaret. En person i medlemsföreningens styrelse ska utses att ha arbetsmiljö- och arbetsledningsansvar. Satsningarna i och är några exempel av flera på hur föreningar kan samverka som arbetsgivare och skapa gemen- samma arbetsplatser för anställda med lönebidrag i allmännyttan. förslag till ändrat regelverk för lönebidrag hos allmännyttiga företag och organisationer gav regeringen i uppdrag att föreslå ett framtida regelverk för lönebidrag i allmännyttiga organi- sationer. genomförde uppdraget i ett projekt som kallades . Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga överlämnades förslaget till regeringen. Förslaget har remissbehandlats och därefter överlämnats till denna utredning för fortsatt beredning. föreslog att de befintliga lönebidrags- nivåerna vid anställningarna med lönebidrag hos allmännyttiga organisationer fr.o.m. 2002-01-01 inte längre skulle omprövas. För att ta tillvara de arbetstillfällen som kan erbjudas arbets- handikappade inom allmännyttan skulle det skapas ett nytt alter- nativ till lönebidraget där särskild hänsyn skulle tas till allmän- nyttans förutsättningar att vara arbetsgivare. Bidrag skulle kunna lämnas med ett fast belopp som inte förändras över tiden. Ett sådant belopp borde, enligt , svara för en betydande del av lönekostnaden. Den allmännyttiga organisation som erbjuder en anställning bör ha möjlighet att budgetera för sina åtaganden, utan den osäkerhet som det flexibla lönebidrags- systemet innebär. Den anställde skulle ha lön och anställnings- villkor enligt kollektivavtal och inte behöva vara orolig för att eventuellt förlora sin anställning vid varje omförhandling. Bidragets konstruktion bör, enligt förslaget, vara ett fast belopp per dag, där tjänstgöringsgrad och lönenivå är avgörande för stödets storlek. Stödet skulle utformas som ett anställningsstöd och kunde utformas som en skattekreditering enligt samma kon- struktion som övriga anställningsstöd. För att få ta del av stödet skulle organisationerna uppfylla de krav på arbetsplatsen som fastställs av i samverkan med parterna inom organisationsområdet. menade att ett nytt anställningsstöd där subventionsnivån förutsätts vara hög med hänsyn till att det riktar sig till allmännyttiga organisationer. Stödets storlek bör begränsas till sin volym med hänsyn till möjligheterna att få en anställning på den vanliga arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Den maximala anvisningstiden borde, enligt Arbetsmarknads- styrelsen, bestämmas utifrån vad som är arbetsmarknadspolitiskt överblickbart och motiverat ur individens perspektiv. ges arbetsgivarna inom allmännyttan stabila planeringsförutsättningar för sin verksamhet. Med tanke på dels målgruppen, dels de allmän- nyttiga organisationernas förutsättningar borde därför den maxi- mala anvisningstiden kunna vara längre än . Anställningsstöd hos allmännyttiga organisationer – två alternativ lämnade förslag till två alternativ till ut- formning av anställningsstöd hos allmännyttiga organisationer. I den takt som nuvarande lönebidrag hos allmännyttiga företag och organisationer minskar ges ett nytt utrymme för anställning med det nya anställningsstödet. En tillsvidareanställning med ett fast anställningsstöd och en relativt hög subventionsnivå förutsätter att det är personer med ett mer omfattande arbetshandikapp som kommer ifråga. Anställningsstödet hos allmännyttiga företag och organisationer kan lämnas för två olika anställningsformer. 1.En viss volym kan vara tillsvidareanställningar för personer en- ligt alternativ 1. 2.Den andra formen är ett anställningsstöd för tidsbegränsade anställningar som kan motsvara behovet av en övergångs- arbetsmarknad för arbetshandikappade. Denna form av tidsbe- gränsade anställningar bör, enligt , kunna kombineras med utvecklingsinsatser exempelvis varvat arbete och utbildning. Målgruppen kan vara arbetshandi- kappade som finns inom aktivitetsgarantin, men också andra arbetshandikappade som kan ha behov av att komma igång i arbetslivet under mer anpassade former. Gemensamt för målgruppen ska vara att det bedöms att möjligheter till anställ- ningar på övriga arbetsmarknaden finns . Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Anställningsstöd till visstidsanställningar bör vara tidsbegränsade till exempelvis högst . En handlingsplan med utvecklings- insatser och tydlig målsättning för anställningen ska finnas. Denna form av anställningsstöd ska av arbetsförmedlingen följas upp regelbundet och den enskilde är skyldig att lämna sin plats när lämpligt alternativ kan erbjudas. Med utvecklingsinsatser och aktiv uppföljning från arbetsförmedlingen kan en ökad genomströmning medföra ett effektivt volymutnyttjande.166 Vad sade remissinstanserna? Förslaget till ändrat regelverk för allmännyttiga organisationer sändes på remiss till handikapporganisationer, till ett flertal före- ningar och organisationer samt till arbetsgivarorganisationer och fack. Flera av remissinstanserna var kritiska till förslaget medan andra var mer positiva. Flera saknade mer djupgående konsekvens- analyser och konkretiseringar av förslagen. Flera remissinstanser pekade även på att det är svårt eller omöjligt för många allmän- nyttiga organisationer att tillgodogöra sig ett anställningsstöd som lämnas via skattekrediteringar. Många välkomnade dock ett stöd med hög subventionsnivå och längre anvisningstider än system. Om förslag till finansieringsmodell har, i enlighet med sitt uppdrag, även be- skrivit konsekvenserna av alternativa finansieringsmodeller för all- männyttiga organisationer. belyser bl.a. konsekvenserna av förslag till anställ- ningsstöd hos allmännyttiga organisationer.167 166AMS, 2001, Slutredovisning av , Uppdrag 1.4 enligt regeringens regleringsbrev 2000. 167ESV 2003:19, Finansieringsmodeller för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Anställningsstöd finns i flera olika former. Det är länsarbetsnämn- den som anvisar arbetssökande till anställning med anställnings- stöd. Stödet lämnas med ett bestämt belopp per arbetsdag. I sam- band med anvisningen beslutar länsarbetsnämnden om stödets storlek i kronor per dag samt om stödperiodens längd. Anställningsstöd handläggs och hanteras i princip på samma sätt som lönebidrag. Skillnaden är att bidraget inte utbetalas till arbets- givaren och finansieras med anslag utan tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto och finansieras i form av nedsättning av skatter på en inkomsttitel. Arbetsgivaren ska lämna underlag till räkning av det stödbelopp som ska krediteras skattekontot. Underlaget ska lämnas efter den arbetsmånad som stödet avser. lämnar uppgifter till () om det stödbelopp som en arbetsgivare har rätt till så att ska kunna tillgodoföra beloppet på arbetsgivarens skattekonto. Arbetsgivaren deklarerar periodens moms, skatter och arbetsgivaravgifter men betalar inte hela det de- klarerade beloppet. Ett belopp som har deklarerats men som inte är betalt kvittas på så sätt mot tillgodofört anställningsstöd på skatte- kontot. Allmännyttan och finansiering på inkomstsidan Finansiering i form av nedsättning av skatter, där stödet av tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto, kan inte utnyttjas generellt av alla arbetsgivarkategorier. Allmännyttan är en sådan arbetsgivarkategori. Storleken på de lönebidrag som dessa arbetsgivare har för anställda med nedsatt arbetsförmåga överstiger de skatter och arbetsgivaravgifter som ska betalas till staten. Bidraget för många allmännyttiga organisationer torde därför inte kunna finansieras genom nedsättning av skatter. Ekonomistyr- ningsverket har tagit fram följande räkneexempel för att illustrera detta förhållande. Se figur 3.8.1. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga SOU 2003:95 Antal anställda: 3 Summa arbetsgivaravgifter och skatter Källa: ESV, 2003. Av beräkningarna framgår att arbetsgivaren har rätt till lönebidrag för perioden på medan de skatter och arbetsgivar- avgifter som arbetsgivaren ska betala till skattemyndigheten är . Det innebär att lönebidraget inte kan kvittas mot periodens skatter och arbetsgivaravgifter. Modellen med finansie- ring genom nedsättning av skatter skulle i detta fall innebära att måste dels tillgodoföra skattekontot , dels betala ut mellanskillnaden på till den berörda arbetsgivaren. anser att en ordning där stödet delvis tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto, delvis betalas ut av inte är vare sig lämplig, enkel eller kostnadseffektiv. Löpande kontroller och avstämningar mot beslut om lönebidrag, bidragets storlek, den faktiska lönekostnaden, m.m. är inte bero- ende av om lönebidraget utbetalas till arbetsgivaren som ett bidrag och finansieras från anslag eller, om bidraget genom nedsättning av skatter tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto. I båda alternativen ska arbetsgivaren löpande inkomma med rekvisitioner som visar arbetsgivarens lönekostnad och därigenom storleken på det bidrag som ska utbetalas eller tillgodoföras skattekontot. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga 3.9Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet Utredaren ska pröva om det finns särskilda skäl att bibehålla det särskilda stödet för start av näringsverksamhet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken men också pröva om det finns andra finansieringsmöjligheter för stödet. av de sysselsatta i befolkningen totalt var egna företagare . Andelen var lika stor bland personer med funk- tionsnedsättning som utan. Av de egna företagarna med funktions- nedsättning och nedsatt arbetsförmåga var männen dubbelt så många som kvinnorna.168 Av de arbetsmarknadspolitiska insatserna som riktar sig till per- soner med nedsatt arbetsförmåga är det särskilt stöd vid start av näringsverksamhet som har funnits längst. Personer med funk- tionshinder har kunnat beviljas särskilt stöd vid start av näringsverksamhet – tidigare kallat näringshjälp. Inledningsvis krävdes att den person som beviljades stödet hade en fullständig och effektiv utbildning i det aktuella yrket. Detta krav upphörde efter hand. Stödet kunde tidigare lämnas dels som lån, dels som bidrag. Ett av motiven för näringshjälpen var att personer med funktionshinder hade vissa svårigheter att få lån i bank. om start till nyföretagande Det finns två arbetsmarknadspolitiska stöd som kan beviljas vid start av näringsverksamhet. Det ena är stöd vid start av närings- verksamhet, eller starta eget-bidraget, och är tillgängligt för alla arbetssökande. Det andra är särskilt stöd vid start av näringsverk- samhet och är endast tillgängligt för personer med nedsatt arbets- förmåga. I regleringsbrevet för fick i uppdrag att redovisa vilka möjligheter och eventuella hinder som finns för att alla potentiella företagare bland de arbetslösa ska kunna få bidrag för start av näringsverksamhet. 168 AMS och SCB, Situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning, 4:e kvartalet 2002, Information om utbildning och arbetsmarknad 2003:3. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga