sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — ESV konstaterar i sin utvärdering att denna omfördelning av anslag kan vara av intresse för att ge en rättvisande bild av hur statens kostnader fördelar sig på olika verksamhetsområden och även kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande genom att den ökar inslaget av efterfrågestyrning. innebär omfördel- ingen att inte hela resurstillskottet från användarbidragen utgör ett nettotillskott till finansieringen av statens verksamheter. 12.6.5Användarfinansieringens tillämpning uppvisar brister Det övergripande syftet med att införa systemet med använd- arbidrag var att minska statens utgifter och generera tillräckliga resurser för uppbyggnad och förvaltning av Lantmäteri- verkets grundläggande information. skulle inte använd- ningen av informationen hindras. Användarfinansieringen har inte tillämpats på ett bra sätt i förhållande till dessa syften. fanns ett ackumulerat över- skott motsvarande inom resultat- områden för tillhandahållande av grundläggande information. Av detta överskott avsåg fastighetsinformation och geografisk information. Dessa överskott har uppstått genom att haft en avgiftsnivå som genererat högre intäkter än summan av kost- naderna för tillhandahållandet och det av regeringen angivna taket för användarbidragen. Systemet har varit konstruerat så att intäkter ovanför detta tak inte får utnyttjas av i verksamheten utan särskilt regeringsbeslut. De överskott som uppstått hade med en bättre tillämpning av användarfinansieringen kunnat utnyttjas antingen för att sänka priserna för den grundläggande informationen, eller för att finansiera uppbyggnads- och förvaltningsinsatser. Ett konkret exempel på den bristande tillämpningen av systemet är hanteringen av fastighetsinformationen –2002. höjdes avgifterna för den grundläggande fastighets- informationen kraftigt. Trots de ökade intäkter för fastig- hetsinformation detta genererade, valde sedan att sänka användarbidraget från fastighetsinformationen och istället höja användarbidraget från den geografiska informationen. Resul- tatet av detta blev att användarna av fastighetsinformationen betalade mer än full kostnadstäckning för informationen som anslag ändå användes i förvaltningen. Det bör påpekas att ovanstående problem i mindre utsträckning gällt den grundläggande geografiska informationen. Totalt sett finns överskott även inom detta resultatområde, men har intäkterna i stort sett motsvarat nivån på kostnaderna för tillhandahållandet plus det maximala användar- bidrag som regeringen fastställt. 12.6.6De samhällsekonomiska effekterna är svårbedömda Tillämpningen av användarfinansieringen har varit ändamålsenlig i det avseendet att huvuddelen av användarbidragen har tagits ut från den mindre priskänsliga fastighetsinformationen, vilket bör vara samhällsekonomiskt gynnsamt. Ett viktigt led i tillämpningen av modellen med användarbidrag är emellertid också den konkreta prissättningen av enskilda informationsprodukter. Tanken bakom modellen med användar- bidrag (se SOU 1994:90) var att den skulle överensstämma med en samhällsekonomiskt effektiv prissättning, en s.k. modifierad marginalkostnadsprissättning, där de fasta kostnaderna fördelas på olika tjänster med hänsyn till efterfrågans priskänslighet. gör för sin del bedömningen att det finns brister i prissättningen i form av en viss fyrkantighet, som i en del fall kunnat leda till orimliga priser för enskilda produkter. I syfte att göra informationen mer prisvärd har därför tagit fram och beslutat en ny prismodell för den geografiska informationen samt en reviderad prismodell för fastig- hetsinformationen. I den rapport som ligger till grund för den nya prismodellen konstaterar att det finns flera brister hos den tillämpade prismodellen och att flera användare menar att prisnivån generellt är så hög att den hindrar informationsanvändningen. De intervjuer och enkäter vi låtit genomföra (se kapitel 3) ger en liknande bild – många användare ser problem både med den kon- kreta prissättningen och med prisnivåerna i absoluta tal. Bl.a. har flera användare framfört att prisskillnaderna mellan Lantmäteri- verkets storskaliga och småskaliga geografiska information är orim- ligt stora. De samhällsekonomiska effekterna av modellen med användar- finansiering är beroende av andra faktorer än prissättningen, t.ex. produktutbudets överensstämmelse med användarnas behov, till- gängligheten hos data, villkoren för nyttjanderätt i förhållande till priset för informationen, det allmänna förhållandet mellan pris och kvalitet etc. Ifråga om flera av dessa faktorer har utvecklingen varit mycket positiv. Produktutbudet har ökat och tillgängligheten hos informationen har ökat. Kvalitet och användbarhet hos t.ex. den största produkten inom området geografisk information, fastighetskartan, har förbättrats utan prisökningar för användarna. ESV:s slutsats är att det är svårt att bedöma om den praktiska prissättningen främjat målet om ett effektivt utnyttjande av informationen. ESV påpekar att en sådan bedömning är kompli- cerad och bl.a. kräver ingående marknadskännedom och kunskaper om potentiella användningsmöjligheter. 12.6.7Användarfinansieringen gynnar användarinflytande och efterfrågestyrning Användarfinansieringen skapar ekonomiska incitament för användarna att påverka och för att anpassa informationsutvecklingen till användarnas behov. Dessa incitament är starkare än vid en marginalkostnadsprissättning, men svagare än vid en princip om full kostnadstäckning. ESV konstaterar i sin utvärdering att före- komsten av ekonomiska incitament kan leda till ökad samhälls- ekonomisk effektivitet genom att tillgängliga resurser i större utsträckning slussas till utvecklingsprojekt där marginalnyttan är störst. Genom att användarna betalar en del av kostnaderna för förvalt- ningsinsatserna skapas också incitament för användarna att selek- tivt välja vilka krav som skall framföras på infor- mationsförvaltning – allt för stora krav kan leda till oönskade kostnadsökningar. Användarfinansieringen bör även medföra att användarna ställer krav på att bedriva en kostnadseffektiv förvaltning och i ökad utsträckning kan vara beredda att medverka till en sådan. bedömning är att modellen med användar- finansiering i huvudsak är ändamålsenlig. Verket menar att modellen är baserad på den riktiga utgångspunkten att den som använder informationen – och därmed drar nytta av den – skall stå för kostnaderna och att det inte är hållbart att hävda att informationen har ett stort värde och inte vilja betala. Enligt verket hotar också en utarmning av informationens kvalitet och aktualitet om den framtida finansieringen av förvaltningsinsatserna endast skulle vara beroende av statliga anslag. det även ligger ett stort värde i att användarna genom sin efter- frågan och betalningsvilja kan styra informationsutvecklingen. De problem som kan finnas med höga priser menar verket i stor utsträckning kan undanröjas genom fortsatt teknikutveckling och en ökad anpassning av prissättningen efter upplevd nytta hos användarna. Våra enkäter och intervjuer med användare av grundläggande information (se kapitel 3 och 6) har visat att särskilt en del större användare inte anser att priset för den grundläggande informationen utgör ett hinder. Det är också tydligt att många användare inte ser priset som den enda viktiga variabeln för att få ökad nytta av grundläggande data. Genom- gående reses många önskemål om förbättrad kvalitet och ökad tillgänglighet hos data. Användarna vill generellt sett ha både ökad kvalitet, högre tillgänglighet och lägre priser. Flertalet av användarna menar dock att priserna för särskilt den grundläggande geografiska informationen utgör ett betydande hinder för en samhällsekonomiskt effektiv användning av informa- tionen. Det är särskilt inom offentliga verksamheter som använ- darna upplever att priset på data är för högt. Många användare uppger att de skulle öka sin användning om priset vore lägre. Priset på geografiska data anges återkommande som en av de viktigaste hämmande faktorerna för en ökad användning av geografisk informationsteknik i . Detta enligt de regel- bundna enkäter som för landskapsinformation () skickar ut till sina medlemmar. 12.6.10 Priset för geografisk information några i andra länder På vårt uppdrag har för landskapsinformation () gjort en översiktlig studie av prisnivåer för grundläggande geografisk information i jämfört med några andra europeiska länder. Jämförelsen omfattar , , , och . Vi har valt att fokusera på den geo- grafisk informationen eftersom prissättning och prisnivåer för denna förefaller vara mest omdiskuterade. De data som ingår i jämförelsen är de närmaste utländska mot- svarigheterna till den svenska fastighetskartan (skala upp till 1:10 000), topografiska kartan (skala 1:50 000) samt ortofoton (dvs. skalkorrigerade flygbilder). Tabell 12.1 Priser för storskaliga data med fastighetsinformation i sex länder Pris1 (kr) 1Priserna är beräknade för en yta motsvarande . Tabellen visar att , och har klart dyrast data. Detta förklaras delvis av att kartmaterialet är dyrare att producera, eftersom det är i större skala. De tre länderna är också tätbefolkade, vilket ger en bättre marknad för informationen. Till de högre priserna bidrar sannolikt också höga krav på användar- finansiering. I de mer glesbefolkade länderna , och är data betydligt billigare. Intressant att notera är att den svenska fastighetskartan genom sin höga avgift första året är klart dyrare än sina motsvarigheter i grannländerna. Detta trots att fastighets- kartorna i och har större skala. För den geografiska information som ligger närmast att motsvara den topografiska kartan i skala 1:50 000 är situationen liknande den som gäller för fastighetskartan. och har dyra data, men erbjuder i gengäld information i den större skalan 1:10 000 istället för 1:50 000. I motsvaras den topografiska kartan närmast av den billigare kart- variant i skala 1:10 000 som redovisades ovan, en produkt som pris- mässigt ligger strax över den svenska topografiska kartan. I är den topografiska kartan klart billigare än i , medan den finska motsvarigheten ligger nästan exakt i nivå med den svenska. Vad gäller ortofoto, slutligen, är skillnaderna också stora mellan länderna. Tabell 12.2 Priser för ortofoto i sex europeiska länder Pris1 (kr) 1 m (sv-vit) 0,2 m (färg) 0,4 m (färg) 1 m (sv-vit) 0,4 m (sv-vit) 0,25 m (färg) 1Priserna är beräknade för en yta motsvarande 140 kvadrat- kilometer. 2 Priset från privat företag. KMS har ej ortofoto. I är priset för ortofoto bara en sjundedel av det svenska priset. Tar vi hänsyn till att t.ex. dubbelt så hög upplösning i ett ortofoto ger fyra gånger mer data, förefaller prisnivåerna i och vara relativt fördelaktiga för användarna. har högst pris och högst kvalitet. En slutsats av jämförelserna i detta avsnitt är att de svenska priserna för fastighetskartan förefaller ligga något högt i för- hållande till de mest närliggande länderna och . Ortofoto av likvärdig kvalitet är också betydligt billigare i än i . Detta sagt med reservation för att det inom ramen för studien inte varit möjligt att till fullo säkerställa att det inte finns avgörande kvalitetsskillnader mellan de olika produkterna. Vidare torde prisskillnaderna mellan länderna i hög utsträckning avspegla skillnader i kartverkens ekonomiska grundförutsättningar vad gäller t.ex. tillgången till anslag i förvaltningen av databaserna. har fattat beslut om en ny prismodell för den geografiska informationen samt en revidering och förenkling av prismodellen för fastighetsinformationen. Syftet är att göra informationen mer prisvärd och därmed öka användning och intäkter. Till grund för den nya prismodellen ligger också en önskan att förenkla och förtydliga prissättningen. Den nya pris- modellen syftar dock inte till att generellt sänka priserna för användarna. Grundläggande för den nya prismodellen är att priser skall sättas per informationsobjekt och inte som tidigare avse en viss geografisk yta. Detta innebär t.ex. att information om två lika stora geografiska områden skall betinga olika pris om mängden information är olika, istället för att som tidigare betinga samma pris oavsett informationsmängd. Kvalitetsskillnader i den geografiska informationen mellan olika delar av landet samt omfattningen på den interna användningen hos en organisation som köper infor- mationen skall också påverka prissättningen. Tillämpningen av den nya modellen väntas för online-produkter innebära att engångsavgifterna sänks och kompletteras med abonnemangsalternativ som passar både frekventa och mindre frekventa användare. För en uttagsprodukt inom geografisk information avseende ett visst geografiskt område är tanken att priset skall beräknas utifrån ett grundpris som avser produkten (ytbildad vektor) med användning i en terminal. Priset skall sedan höjas eller reduceras med hänsyn till följande faktorer –mängden information i det aktuella området, –informationens kvalitet, –antalet anslutna terminaler, –valet av kartserie, teman respektive raster eller vektorkvalitet. Konsekvenserna av att priset utgår från informationsmängd och inte från ytstorlek blir att t.ex. att priserna på data över en kommun med liten befolkning och stor yta sänks, medan priserna stiger för data över tätbebyggda områden. Prisskillnaderna i förhållande till kan bli stora och exempel på prisförändringar i intervallet 30– redovisas av . Skillnaderna i pris per invånare minskar dock. Införandet av den nya prismodellen kommer att ske stegvis och modellen kan inte bli fullt genomförd förrän all information hos är objektrelaterad. Genomförandet är tänkt att åtföljas av fördjupade kostnads-, kund-, och marknadsanalyser. 12.8Val av principer för prissättning av grundläggande information Utredningens bedömning: Prissättningen av grundläggande geografisk information bör även i fortsättningen grundas på principen om uttagskostnad samt ett bidrag till förvaltningen av databaserna. Principen har visat sig kunna förenas med ökad användning av informationen och har även andra positiva effekter, bl.a. en långsiktig stabilitet i finansieringen (avsnitt 12.8.3). För fastighetsinformationen bör tillämpas samma princip som för den geografiska informationen (avsnitt 12.8.4). beslut om principer för prissättning av informa- tionstjänster samt våra direktiv innebär att vi har att överväga tre alternativ till styrande principer för den framtida prissättningen av grundläggande information: 1.Uttagskostnad, dvs. avgifterna motsvarar full kostnadstäckning för alla kostnader som sammanhänger med att framställa och distribuera informationsprodukten (t.ex. ett uttag ur en databas eller en papperskarta) inklusive overheadkostnader. 2.Uttagskostnad samt ett bidrag till förvaltningen av data, 3.Full kostnadstäckning enligt avgiftsförordningen (1992:191). Alternativ 1 och 2 följer av beslut om prissättning av elektronisk information från statliga myndigheter (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Möjlighet- erna och konsekvenserna av full kostnadstäckning skall vi pröva enligt direktiven. En fråga som uppstår i sammanhanget är vad som skall räknas in i underlaget för full kostnadstäckning – förvaltningskostnaderna enbart eller både förvaltningskostnaderna och kostnaderna för uppbyggnad? De ekonomiska konsekvenserna blir mycket olika beroende på svaret på denna fråga, vilket framgår av tabellen nedan. Tabellen visar vilken procentuell ökning eller minskning av avgifterna som skulle bli följden av en övergång från nuvarande finansieringsprincip (med nivå på användarbidraget) till principerna full kostnadstäckning respektive uttagskostnad. Avgiftsförändring vid byte av prissättningsprincip (%) ning (förvaltning) ning (förv.+ uppb.) Källa: årsredovisning 2002 och egna beräkningar Tabellen visar att en övergång till full kostnadstäckning för förvalt- ning och uppbyggnad får stora konsekvenser för båda informa- tionsslagen, men särskilt för den geografiska informationen. Avgiftsminskningarna till följd av en övergång till uttagskostnad blir relativt sett större för fastighetsinformationen. En övergång till full kostnadstäckning för förvaltningen får relativt begränsade konsekvenser för fastighetsinformationen. Tabellen avspeglar situationen . förändras proportionerna mellan förvaltnings- och uppbyggnadskostnader kraftigt för den geografiska informationen. 12.8.2Några slutsatser och utgångspunkter Vår genomgång av tillgängliga samhällsekonomiska studier och konkreta exempel på olika nyttoeffekter har visat att Lantmäteri- verkets grundläggande information ger hög samhällsnytta när den kommer till användning i samhället. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det alltså tydligt att prissättningen av informationen måste främja en bred användning. har vi kunnat konstatera att det inte finns någon prissättningsprincip som inte är förknippad med samhällsekonomiska nackdelar. Valet av princip för prissättningen handlar därför i grunden om att väga olika typer av samhällsekonomiska risker och förluster mot varandra. En princip om uttagskostnad undanröjer t.ex. risken för samhällseko- nomiska kostnader i form av undanträngd konsumtion, men ger å andra sidan ett finansiellt underskott i verksam- het som antingen utarmar informationen eller ger samhälls- ekonomiska kostnader av ett annat slag när det täcks av statliga anslag. De målkonflikter som här kan uppstå understryks av att våra direktiv särskilt ålägger oss att undersöka om lantmäteri- verksamhetens beroende av statliga anslag kan minskas. Det finns inte någon på förhand given princip för prissättning av informationsprodukter som direkt kan överföras på grundläggande information. De statliga rikt- linjerna öppnar för både uttagskostnad och, efter särskild prövning, för en prissättning som även ger ett bidrag till förvaltning och utveckling av grunddata. Angränsande statliga myndigheter tillämpar också olika principer för tillhandahållandet av grund- läggande data. Vidare väntas de riktlinjer som är under utarbetande inom EU (PSI-direktivet) ge ett stort utrymme för olika prissätt- ningsprinciper. Kostnaderna för förvaltningen av grundlägg- ande geografiska information stiger kraftigt när verksamheten inom området styrs över från en uppbyggnads- till en förvaltnings- och utvecklingsfas. För både den geografiska informationen och fastighetsinformationen gäller också att det finns stora investeringsbehov . Detta innebär att konsekvenserna av de två mer renodlade alternativen uttagskostnad respektive full kostnadstäckning direkt eller blir kraftigare för staten respektive användarna. Det betydande värdet i databaserna och basernas karaktär av samhällelig infrastruktur innebär att det måste finnas långsiktiga finansiella förutsättningar för att vidmakthålla och utveckla denna infrastruktur. En prissättningsprincip som inte skapar tillräckliga möjligheter för detta bidrar till att urholka värdet på informationsinfrastrukturen, vilket i sin tur minskar använd- ningen och alstrar samhällsekonomiska förluster. Våra direktiv understryker särskilt att finansieringen skall vara långsiktigt hållbar. Erfarenheterna av nuvarande system med användarfinansiering visar att det gått att förena en ökad användning av den grund- läggande geografiska informationen med en ökad användar- finansiering och stabila priser. Hur stor användningen hade varit med en annan finansieringsmodell har dock inte varit möjligt för oss att bedöma. Erfarenheterna av användarfinansieringens tillämpning visar att det är svårt att utforma en användaranpassad prissättning och att ännu inte nått ända fram i denna uppgift. Användarna ger tydligt uttryck för att användningen av särskilt den grundläggande geografiska informationen, men även viss fastighetsinformation, hämmas av nuvarande prisnivåer. Det står klart att användarna också ser stora behov av att utveckla den grundläggande informationens kvalitet och tillgänglighet. Vår uppfattning är att en övergripande princip om full kostnads- täckning inte, med de förutsättningar som kan förutses, kan tillämpas på prissättningen av grundläggande geografisk infor- mation. Oavsett om full kostnadstäckning avser endast förvalt- ningskostnaderna eller både förvaltnings- och uppbyggnadskost- naderna, blir konsekvenserna alltför negativa för användning och samhällsnytta. Vi menar också att full kostnadstäckning strider mot de riktlinjer för prissättning av statliga myndigheters information som slagit fast. Vi avfärdar därmed detta alternativ för den geografiska informationen. Valet av princip för prissättningen av geografiska data står då mellan alternativen uttagskostnad eller uttagskostnad plus ett bidrag till förvaltningen av databaserna, dvs. För en princip om uttagskostnad talar att denna inte riskerar att ge samhällsekonomiska förluster på grund av undanträngd efter- frågan. Våra intervjuer och användarenkäter indikerar att det i viss utsträckning finns en sådan undanträngd efterfrågan. Priskänslig- heten för den grundläggande geografiska informationen innebär också att en övergång till en princip om uttagskostnad sannolikt skulle ge en kraftigt ökad användning av informationen. Med ökad användning skulle följa ökad samhällsnytta i form av effektiv- iseringar, rationaliseringar, bättre beslutsunderlag, ökad tillväxt m.m. En princip om uttagskostnad ger vidare möjlighet att förenkla Lantmäteriverkets prissättning av data, eftersom behovet av en aktiv prisdifferentiering minskar. Trots dessa fördelar med en övergång till uttagskostnad har vi stannat vid att behålla nuvarande princip om uttagskostnad samt ett bidrag till förvaltningen av databaserna. Ett skäl till detta är att vår utvärdering visat att denna finansieringsprincip kunnat förenas med en ökad användning av den geografiska informationen. Ök- ningen av användningen och därmed även av intäkter, har varit sådan att både ökade användarbidrag och ökade kostnader för tillhandahållandet kunnat förenas med stabila priser. Utvecklingen försvagar enligt vår mening argumenten för att övergå till en princip om uttagskostnad och därmed acceptera ett långsiktigt finansiellt underskott i förvaltningen som måste täckas med statliga anslag. Ett annan viktig faktor är att användarna tydligt efterlyst både lägre priser och fortsatt utveckling av data. Detta innebär att en ökad användning och därmed samhällsnytta av den geografiska informationen inte enbart är en prisfråga. Vi menar att detta också talar för att hålla möjligheten öppen för att användarna ger ett bidrag till förvaltningen som kan användas för fortsatt utveckling av grunddata. Vi har kunnat konstatera att det finns flera kostsamma utvecklingsbehov inom informationsförvaltningen som också har stöd hos användarna. Vi ser också en viss risk för minskad dynamik i utvecklingen om användarbidragen avvecklas. En modell baserad på uttagskostnad ger svagare ekonomiska incitament för att öka användningen av informationen. Vår utvärdering av nuvarande princip med användarbidrag har även visat att incitamenten för ett väl utvecklat användarinflytande blir starkare med denna princip än med uttagskostnad. Användarbidrag skapar vidare möjlighet för och användarna att genom gemensam finansie- ring driva fram informationsutvecklingen snabbare än vad som skulle vara möjligt med ett ensidigt beroende av statliga anslag. Våra direktiv efterlyser ett långsiktig hållbart finansierings- system. Härvidlag har nuvarande modell med användarbidrag den fördelen att den kan fungera vid olika prisnivåer och efterfråge- volymer. Användarbidraget kan vara stort eller litet och justeras efter hur användningen utvecklas. Det kan inte uteslutas att efter- frågan på den geografiska informationen kommer att öka kraftigt . I en sådan situation blir det fullt möjligt att förena ett kanske större användarbidrag med bibehållen eller sänkt prisnivå. Om uttagskostnad då istället gäller som grundprincip finns inte möjlighet att ta ut något användarbidrag och på så sätt sänka statens kostnader.