sou · GRB380d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens mening bör de tre för- ordningar och anslag som styr finansieringen av EFUD ses över, i syfte att införa ett samlat anslag, vilket skulle öka flexibiliteten i handhavandet av programmet. I översynen måste bl.a. beaktas om en sammanläggning till ett anslag är förenlig med EU:s statsstöds- regler. Administrationen av långsiktiga energipolitiska program De fyra myndigheternas administration av programmet tycks i många stycken fungera väl, även om det finns utrymme för för- bättringar avseende bl.a. samordningen mellan myndigheterna m.m. Mot bakgrund av att utredningen anser att EFUD- satsningar bör koncentreras till färre områden anser utredningen ändå att utflödet av programmet skulle bli större om det för admi- nistrationen av statens EFUD-satsningar skapas en samlad arena, dit relevant sektorskunskap och analytisk förmåga koncentreras. Att ge en myndighet hela ansvaret bör nämligen skapa bäst förut- sättningar för att prioritera mellan olika områden. Utredningen föreslår därför att görs till ensamt ansvarig för hela EFUD-programmet. Uppfylls programmets mål? I bedömningen av de resultat som uppnåtts inom ramen långsiktiga energipolitiska program har utredningen främst utgått från de mål som explicit formulerades för programmet, de övergripande målen för energiforskningen samt de mål i Energi- myndighetens regleringsbrev som avser forskningens inomveten- skapliga kvalitet och relevans. Dessa mål innebär sammantaget att EFUD skall: sänka kostnaderna för och introducera ny energiteknik baserad på förnybara energislag, kraftigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energieffektivisering, bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet för utveck- ling och omställning av energisystemet, bidra till att skapa stabila förutsättningar för ett konkurrens- kraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin, bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i , samt att forskningens inomvetenskapliga kvalitet skall vara hög och insatserna skall vara relevanta. Givet hur målen är formulerade anser utredningen att de till stor del kan sägas ha uppfyllts. Sålunda kan verksamheten inom pro- grammet sägas vara av rimlig kvalitet och relevans, som det också finns fog för att hävda att EFUD inom ramen långsiktiga energipolitiska program har bidragit till (i) att sänka kostnaderna för och introducera ny energiteknik baserad på förnybara energislag, (ii) att bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet, (iii) att skapa stabila förutsättningar för ett kon- kurrenskraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin, och (iv) ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . Däremot har inte EFUD inom ramen långsiktiga energipolitiska program i någon större utsträckning bidragit till möjligheter att kraftigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energieffektivi- sering. Målen är dock överlag oprecist formulerade (bidra till o.d.) och svåra att följa upp. Regeringen bör ta initiativ till att skapa bättre förutsättningar att följa upp och utvärdera resultaten från EFUD-insatserna, t.ex. bör såväl målen som systemen för upp- följning utvecklas. Sammanfattande bedömning av EFUD-insatserna och deras styrning Enligt utredningen kan arbetet med EFUD inom ramen långsiktiga energipolitiska program sammantaget beskrivas på följande sätt: Vad beträffar EFUD:s inriktning finns problem i form av bl.a. fragmentering och för litet fokus på kommersialisering. I huvudsak förefaller dock inriktningen vara rimlig. Viss tveksamhet finns kring EFUD:s relevans, framför allt beträffande EFUD:s förmåga att leda till kommersialisering. Sammantaget tycks dock EFUD:s kvalitet och relevans vara rimlig. Beträffande anser utredningen att en koncentration av FoU-resurser bör ske för att i större utsträck- ning bygga upp kritiska massor inom de områden som är relevanta. I övrigt uppvisar organisationen inte några grund- läggande fel. Programmets utflöde skulle enligt utredningens mening bli större om det skapas en samlad arena för administrationen av statens EFUD-satsningar. bör beträffande program- mets administration påpekas att de fyra ansvariga myndigheter- nas arbete i många stycken tycks fungera väl. De mål som i första hand är relevanta för bedömningen av programmets resultat är överlag formulerade på ett oprecist sätt och är svåra att följa upp. Givet hur målen ändå är formulerade kan de dock till stor del sägas ha uppfyllts. Slutsatsen av utvärderingen är att inte ser behov av att i grunden förändra omfattningen av statens satsningar på EFUD. För att få större utväxling på insatta resurser menar dock utredningen, som framgått, att det på flera punkter bör ske förbättringar av EFUD och av styrningen av densamma. Förbätt- ringarna bör dock i huvudsak kunna ske inom ramen för det befintliga EFUD-systemet. Med de förslag som redovisats menar utredningen att EFUD:s bidrag till omställningen framöver bör öka. Enligt utredningen är det dock väsentligt att samordna mer kortsiktiga åtgärder med långsiktiga strategier och mål, varför EFUD också i ökad grad måste styras upp mot denna långsiktighet. Viktigt att EFUD harmonierar med övriga styrmedel Det är väsentligt att satsningarna på EFUD harmonierar med övriga styrmedel som används för att uppnå omställning av energi- systemet. På mer övergripande nivå handlar det om att satsningarna måste utformas i samklang med styrmedel som formar de allmänna ramvillkoren för företagande och aktörernas agerande, såsom t.ex. olika typer av skatter, avgifter och stöd. Vidare handlar det om att de långsiktigt inriktade satsningarna på EFUD måste harmoniera med omställningsstimulerande åtgärder av mer kortsiktig art. Even- tuellt finns skäl att integrera flera styrmedel i ett långsiktigt EFUD-program. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att analysera om en breddning av programmet eventuellt skulle kunna öka utbytet av de resurser staten sätter in i verk- samheten och hur en sådan integration i sådana fall mer konkret bör gå till. Utredningens överväganden kring generella förutsättningar för omställning2 Mot bakgrund av att EFUD enligt utredningens mening inte kan utgöra den primära motorn för omställningen av energisystemet, har utredningen även sökt identifiera och ge sin syn på vad som – i ett vidare perspektiv än EFUD – kan krävas för att uppnå en mer genomgripande omställning av energisystemet. Eftersom utred- ningsuppdraget främst handlat om att analysera den EFUD som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program är analysen och förslagen i denna del av övergripande karaktär. Vad menas med omställning av energisystemet? Omställning handlar om att förändra ett energisystems befintliga sammansättning till någon annan sammansättning. Enligt gällande energipolitik skall energisystemet bli långsiktigt uthålligt. 2 Resonemangen tangerar delvis det arbete som görs inom ramen för den statliga förhand- lingsmannens (generaldirektör ) uppdrag kring den fortsatta omställningen av energisystemet, innefattande fortsatt drift och successiv avveckling av kärnkraften. Upp- dragen skiljer sig dock åt. är inriktad på att utvärdera långsiktiga energipolitiska program och lämna förslag till riktlinjer för kommande program, medan uppdrag rör förhandlingar om omställningen av det befintliga energi- systemet. kan sägas handla om att balansera ekologiska, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter, nu och , samt om att skapa större jämlikhet i fördelningen av resurser. Fyra särskilt relevanta dimensioner av uthållighet kan identifieras: 1) ekologisk uthållig- het, 2) försörjningstrygghet, 3) konkurrenskraftiga energipriser samt 4) möjligheter till utveckling och förnyelse för näringslivet. Att precisera ett exakt slutstadium där energisystemet en gång för alla har uppnått uthållighet är inte meningsfullt, eftersom all energianvändning har konsekvenser för miljö, ekonomi, samhälle och kultur, och dessa aspekter dessutom interagerar i ett dynamiskt förlopp. tolkar emellertid den långsiktigt önskvärda situationen som att energibehoven inom samhällets olika sektorer helt skall täckas av klimatmässigt hållbara produktions- former.3 Dit är det dock mycket långt – ett energisystem som helt bygger på förnybara energislag kan enligt utredningens mening inte antas bli en realitet ens , bl.a. på grund av följande omständigheter: I dagens läge – och sannolikt framåt – är de för- nybara alternativ som måste introduceras för att omställningen skall komma till stånd ofta inte konkurrenskraftiga och/eller inte tillgängliga i den stora skala som behövs för att hela energisystemet skall kunna ställas om. Energisystemet är förhållandevis trögrörligt (även om graden av trögrörlighet varierar mellan olika delar). Möjligheterna för staten att aktivt ingripa och, så att säga, kommendera fram omställning, har minskat genom bl.a. av- regleringarna av el- och gasmarknaderna, ökad teknisk integre- ring av t.ex. elsystemet i en europeisk struktur, EU-medlem- skapet och annan internationalisering, nya konkurrensregler m.m. Vilka åtgärder krävs för att uppnå genomgripande omställning? Två förutsättningar är särskilt viktiga för att en strategi för lång- siktig omställning skall lyckas. För det första krävs att stats- makternas omställningsambitioner och de förutsättningar som skall gälla för omställningen är trovärdiga och därför bl.a. så långt 3 Hänsyn måste också tas till övriga miljökvalitetsmål. Man bör heller inte låsa sig till en framtida lösning, utan ge möjlighet till successiv anpassning i förhållande till utvecklingen. möjligt görs uthålliga över tiden. För det andra måste ett antal åtgärder iscensättas i närtid med utgångspunkt i ett långsiktigt mål som är definierat och bekantgjort. I det följande pekas på några sådana åtgärder som kan utgöra ett första steg på vägen. En vision som tydliggör att omställningen är en nationell utmaning Enligt utredningens mening förutsätter ett målmedvetet, trovärdigt omställningsarbete att det som utgångspunkt formuleras en tydlig, övergripande vision om vad omställning och ett långsiktigt uthålligt energisystem bör innebära. Ett av huvudsyftena med en vision, och med det arbete som måste till för att formulera den, skulle vara att skapa, etablera och levandegöra ett långsiktigt tänkande i omställningsarbetet. Som underlag för att formulera visionen bör ett brett analysarbete ini- tieras kring vad som är det/de mest troliga utvecklingsscenariot/-na för energisystemet. I ett sådant analysarbete, som lämpligen bör kunna ledas av , är det väsentligt att få med en mångfald av olika aktörer. En vision är inte ett konkret handlingsprogram. Men med en vision som utgångspunkt bör det vara lättare att utveckla en mer detaljerad kortsiktig strategi för omställningen av energisystemet. Den kortsiktiga strategin måste vara så pass öppen att åtgärderna på ett flexibelt sätt kan anpassas till omvärldsförändringar, even- tuella teknikgenombrott m.m. som sker på kortare sikt, även om det långsiktiga omställningsmålet bör ligga fast. En svensk strategi för omställning måste även beakta att villkoren för energipolitiken i hög och ökande grad formas i internationellt samarbete, i synnerhet på europanivå. Det svenska omställningsarbetet kommer framöver att i allt större utsträckning behöva ske i samarbete med andra länder. Det gäller både energiföretag och teknikutvecklande företag. Detta gör det svårt att avvika alltför mycket från om- världen. Ett omställningsarbete måste således innefatta även ett nordeuropeiskt perspektiv. Enligt utredningen är det viktigt att det fortsatta arbetet med omställningen av energisystemet genomsyras av en positiv och offensiv förändringskraft, och att detta också avspeglas i den före- slagna visionen. Ambitionen bör vara att omställningen skall ses som en möjlighet att öka tillväxten, utveckla svenskt näringsliv och förbättra konkurrenskraft – istället för att uppfattas som en motvillig reträtt från dagens energisystem. Energiomställning är också ett område där skulle kunna ta en ledande roll i . Det finns en rad förutsättningar för detta, t.ex.: Kompetensen i energiteknik och infrastrukturteknik är god i . Elnätet behöver byggas ut mellan länderna, så att t.ex. dansk vindkraft bättre kan samregleras med vattenkraft i och vid snabba förändringar i väderläget. Det finns ett starkt nordeuropeiskt biobränslekluster. Den nordeuropeiska fordonsmarknaden är tillräckligt stor för att samordnade upphandlingar av fordon med ny teknik skall kunna komma till stånd. Visionen och strategin för omställning måste ha brett stöd såväl politiskt som inom andra relevanta samhällsgrupper, t.ex. närings- livet, konsumenter och miljörörelsen, vilket kanske kan beskrivas som att det behövs ett partnerskap för omställningen till ett håll- bart energisystem. En energiomställningsberedning för att betona omställningsarbetets vikt Utredningen anser att det behövs en arena på högre nivå än myndighetsnivån, där strategiska diskussioner kring inriktningen av arbetet med att ställa om energisystemet kan föras. I syfte att betona omställningsarbetets vikt föreslår utredningen att rege- ringen låter inrätta en särskild energiomställningsberedning under . Det är väsentligt att bl.a. näringslivet ingår i beredningen och aktivt deltar i dess arbete. I beredningen bör ingå representanter på hög nivå från berörda myndigheter, berörda branscher och övriga relevanta intressegrupper, under ledning av ansvarig minister eller statssekreterare. Ett ökat engagemang i omställningen från näringslivet På samma sätt som näringslivets engagemang är viktigt för att öka utflödet av EFUD förutsätter en genomgripande omställning av energisystemet näringslivets medverkan mer generellt. redningens mening bör staten aktivt söka stärka näringslivets engagemang, såväl inom EFUD som mer generellt. Hur näringslivets engagemang i omställningen av energisystemet kan ökas har utredningen inte analyserat mer i detalj, men vi rekommenderar att en sådan analys görs. En utgångspunkt kan vara att söka identifiera de problem, av teknisk och annan karaktär, som eventuellt hindrar innovationsprocessen för ny och i omställ- ningsperspektivet av samhället önskvärd teknik. Framför allt är det viktigt att identifiera flaskhalsar i olika delar av innovations- systemet och analysera om samhälleliga ingripanden kan krävas för att minska eller ta bort de hinder som påverkar systemet. Ingripanden kan särskilt behövas för att stimulera/skapa marknader för i omställningsperspektivet önskvärd teknik. Den här typen av samhälleliga insatser måste dock bygga på att det offentliga inte skall utföra sådant som företagen självklart har långt större kompe- tens på, såsom t.ex. kostnads- och konkurrensbedömningar, analyser av marknadsförhållanden, m.m. Påpekandet ovan att det är väsentligt att olika styrmedel har- monierar kan göras mer vidsträckt än att bara omfatta EFUD och dess kopplingar till andra styrmedel. bereds, eller har redan beslutats, ett antal förslag kring olika styrmedel med syfte att bidra till att nå uppställda miljömål. Det handlar t.ex. om handel med utsläppsrätter, förslag till ny energiskattelagstiftning, långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser, och certifikatshandel för förnybar elproduktion. För att skapa goda förutsättningar för en strategi för omställningen av energisystemet menar utredningen att ökad samordning behöver ske av olika befintliga och föreslagna styrmedel inom energi- och miljöområdet. Utredningens överväganden kring energipolitiskt motiverade klimatinsatser långsiktiga energipolitiska program ingår, utöver stöd till EFUD, även en strategi för minskad klimatpåverkan från energi- sektorn i form av åtgärder i internationellt samarbete och stöd till FoU kring etanolproduktion från skogsråvara. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser Målet med de internationella klimatinsatserna är att de skall bidra till att utveckla Kyotoprotokollets flexibla mekanismer till tro- värdiga och effektiva element i det internationella klimatsam- arbetet. Framför allt handlar det om de s.k. projektbaserade meka- nismerna, dvs. gemensamt genomförande (joint implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism, CDM). Kostnaderna för koldioxidreducering är avsevärt lägre i de sam- arbetsländer verkar i än i . Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att regelverken för de projektbase- rade mekanismerna först börjat komma in i en fas då det blir möjligt att teckna avtal om projekt med projektägare och ramavtal med länder med vilka kan vilja samarbeta, har utredningen kommit till följande slutsatser: bör arbeta vidare med att genomföra projekt inom de projektbaserade mekanismerna. bör fortsatt ha en aktiv roll via initiering och genomförande av sådana projekt. Ett ökat samarbete bör ske mellan och övriga svenska myndigheter som är engagerade i tangerande verksamhet på området, dvs. Detta kan bl.a. innebära att bör inhämta råd från SIDA när det gäller samarbeten i utvecklingsländer och kapacitets- uppbyggande insatser kan övervägas i anslutning till projekten. Hur arbetet med de projektbaserade mekanismerna mer konkret bör bedrivas i fortsättningen behöver analyseras vidare. Utred- ningen föreslår att ges i uppdrag att genomföra en sådan analys. I uppdraget, som bör utföras efter samråd med SIDA, bör även ingå att överväga om, som är fallet, arbetet med de projektbaserade mekanismerna bör inrymmas i ett långsiktigt energipolitiskt program eller inte. En utvärdering av etanolprogrammets relevans pågår i Energi- myndighetens regi och skall färdigställas . I avvaktan på den har svårt att uttala sig om det finns skäl att fortsatt driva etanolprogrammet. Om den kommande utvärderingen uppvisar sådant resultat att FoU kring etanolproduktion från skogsråvara fortsatt bör ges stöd menar utredningen dock att verksamheten fortsättningsvis bör inrymmas i det långsiktiga energipolitiska forskningsprogrammet. Helst bör etanolprogrammet också behandlas på helt jämställd fot med övrig EFUD, och inte som ha särskilda förbehåll i form av specialdestinerade medel. Under the 1997 resolution on Swedish energy policy, a programme for an ecologically and economically sustainable energy system was adopted (1996/97:84, Report 1996/97:NU12, Govt. 1996/97:272). Altogether, just over billion was allocated to the restructuring programme. This programme comprises (a) short- term energy measures aimed at reducing electricity use and supplementing electricity production with new energy produced from renewable sources1, (b) action to make the energy system sustainable in the long term and (c) climate initiatives prompted by energy-policy considerations. The assignment of the Commission on , Development and Demonstration (the ERDD Commission) relates to the latter two parts. Together, they form the 1997 Long- Term Energy Programme. The Commissions task is to examine and evaluate measures included in this programme, and analyse the need for changes. The Commission is also to submit draft guidelines for long-term energy policy for the planning period that commences in 2003, and to advise on action to bring about an energy supply that is sustainable in the long term. Just over billion was allocated for the 1997 Long-Term Energy Programme over a seven-year period (1998 2004). This comprised support for energy research (for which million was allocated for the seven years); energy technology (i.e. development measures, for a total of SEK 870m), introduction of new energy technology (i.e. demonstration measures, for 1 For the short-term measures, billion was allocated for the first five years (1998 2002). These measures, which were aimed at compensating for the shortfall in electricity production from the nuclear-power plant, were intended to bring about an expansion of electricity and heat production, and to boost electricity saving and efficiency in the housing sector. In addition, SEK 400m was earmarked for special measures relating to the supply of electricity and heat in . ,610m), and climate initiatives prompted by energy-policy considerations (SEK 350m). bears primary responsibility for implementing measures under the 1997 Long-Term Energy Programme. Three other agencies the for (), the and , Agricultural Sciences and Spatial Planning (Formas) are responsible for certain measures laid down in the programme. Most of the funds for the Long-Term Energy Programme are intended to finance project activities. Distribution takes place mainly through programmes set up by the four public agencies. Through these programmes, which vary in subject orientation, project groups can apply for funding for their activities. A rough estimate of the total number of projects conducted within the framework of the 1997 Long-Term Energy Programme in the years 1998 2002 is 1,700 1,900. This total comprises some 1,300 1,400 for the , 230 250 for the , 100 200 for Formas and 40 60 for . Premises of the Commissions work The energy-policy resolution of 1997 attached great importance to initiatives in energy-related research, development and demon- stration (ERDD). Under the , large-scale, deliberate efforts to boost technical development in the energy sector were required to implement the long-term restructuring of the energy system. A purposeful expansion of research, development and demonstration was said to be strategy for an ecologically and economically sustainable energy system. However, in the ERDD Commissions opinion, there is abundant evidence that excessive faith was placed, in the energy- policy resolution, on the capacity of ERDD to bring about the restructuring of the energy system. Both R&D and energy-system restructuring take time. Expectations of what can be accomplished through ERDD initiatives must therefore be reasonable. For at least the next 10 20 years, as the Commission sees it, other macro- economic measures designed, for example, to generate incentives for investments (e.g. taxes, general framework conditions for enterprise and various forms of support) have more of a bearing on restructuring the energy system. Overall, the ERDD Commission believes that although ERDD measures constitute an important precondition for making long-term restructuring of the energy system feasible, that ERDD cannot serve as the primary driving force in energy-system restructuring. The Commission has therefore opted for two approaches in its analysis of measures laid down in the 1997 Long-Term Energy Programme. First, as the point of departure for a new ERDD programme, it has appraised the ERDD measures to date and their management in a more closely defined way, and assessed what improvements can be made. In this context, one of the Com- missions ambitions has been to identify changes that enable ERDD to contribute to the restructuring to a higher degree. Secondly, the Commission has analysed, in broader terms, what may be required to make a more comprehensive restructuring of the energy system feasible. , the Commissions viewpoints and proposals regarding these two approaches are summarised. By way of conclusion, climate initiatives prompted by energy-policy considerations are also dealt with. The Commissions viewpoints concerning ERDD measures and their management The Commissions analysis of the results attained from ERDD measures under the 1997 Long-Term Energy Programme was structured on the basis of five aspects: the orientation of ERDD; its quality and relevance; its organisation; the administration of the programme; and fulfilment of the programme targets. These are dealt with in turn below.