sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om man övergår till en öppen rekrytering av ordinarie domare där både domarutbildade och andra jurister kan konkurrera om domaranställningarna försämras naturligtvis möjligheterna för de domarutbildade att få anställningar som ordinarie domare. Dagens domarutbildning ger visserligen inte några garantier för en senare utnämning till ordinarie domare men det faktum att flertalet av dem som genomför utbildningen också blir domare har stor betydelse för utbildningens attraktionskraft. Vid de enkät- undersökningar som FIDA-gruppen.11 genomförde ansåg av de tillfrågade att garantier för en domarutnämning vid sidan av löneutvecklingen och möjligheter att bo kvar var en åtgärd som skulle öka domarbanans attraktionskraft. Att just en sådan garanti är väsentlig har bekräftats vid mina möten med representanter för hovrätternas och kammarrätternas yngreföre- ningar. En fri rekrytering kommer därför sannolikt att starkt minska intresset för domarutbildningen och innebära att den inte i samma utsträckning som hitintills förmår locka skickliga yngre jurister. Det finns då anledning att ta ställning till huruvida en särskild domarutbildning av dagens modell bör finnas kvar. En fördel med dagens utbildning är att unga juristerna ges in- blickar i domaryrkets speciella karaktär. De unga juristerna lär sig 11 Bilden bekräftas av enkätundersökningar med domarutbildade jurister gjord av FIDA- gruppen (2001:2). Mina överväganden om domarrekryteringen av äldre kollegor hur yrket bör utföras och ett domarideal kan ärvas mellan generationerna. Sådana erfarenheter och kunskaper har inte de som inte fått genomgå utbildningen. Enligt min mening kräver dömande verksamhet inte att man genomgått den traditionella domarutbildningen. Avsaknaden av ut- bildningen kan kompenseras genom att nyanställda domare ges en grundläggande utbildning i samband med att de börjar sin anställ- ning. Beroende på tidigare yrkeserfarenheter kan utbildningen vidare så långt som möjligt anpassas för varje domare för sig. Genom arbete tillsammans med kollegor och genom tjänstgöring i överrätt som adjungerad ledamot kan domarfärdigheterna ytter- ligare utvecklas och de nyutnämnda också få kännedom om det speciella i domarrollen. Härtill kommer att många av dem som inte har domarutbildning ändå kan ha erfarenhet av domstolsarbete från notarieutbildning och arbete som föredragande. Jag är övertygad om att erfarna jurister, med rätt personliga egenskaper och med en viss individuell inledande utbildning i samband med utnämningen, relativt snabbt kommer att fungera väl som domare. Jag vill erinra om att dömande verksamhet anförtros fiskalerna arbete som föredragande i hovrätt eller kammarrätt. Av helt avgörande betydelse för att en öppen domarrekrytering skall kunna bli framgångsrik är att det finns jurister på de offentliga och privata sektorerna som har de kvalifikationer som krävs för domaryrket och att dessa är beredda att byta sitt yrke mot ett arbete som domare. Jag har tidigare påpekat att dagens ordning innebär att merparten jurister av olika anledningar sållas bort från möj- ligheterna att söka sig till domaryrket. Det finns inte någon an- ledning att tro att det i denna stora grupp saknas jurister som fyller kraven för en domaranställning. Tvärtom torde många av dessa jurister i och för sig vara väl skickade för dömande verksamhet. I mina tidigare överväganden har jag utgått från att reforme- ringen av domstolsväsendets organisation fortsätter och att det skapas domstolar av lämplig storlek. Det helt övervägande antalet domstolar kommer då sannolikt att finnas i storstadsregionerna och i residensstäder och andra större städer. I storstadsregionerna är arbetsmarknaden för jurister så stor och diversifierad att den ger ett mycket gott underlag för rekrytering av skickliga jurister. När det gäller de övriga orter dit domstolarna kan komma att koncen- treras finns det nästan undantagslöst ett relativt stort antal jurister verksamma som advokater, åklagare, bankjurister, bolagsjurister Mina överväganden om domarrekryteringen och jurister vid förvaltningsmyndigheter. Inte minst utflyttningen av statliga verk har under inneburit ett ökat antal kvalificerade juristanställningar runt om i landet. När det gäller advokater finns det normalt mellan 30–40 verksamma advokater i de större residensstäderna. På dessa orter finns också ca 10 åklagare och ett större antal andra jurister som är verksamma inom vitt skilda områden. I en tingsrätt eller länsrätt i en stad med ca 100 000 invånare tjänstgör ca 6–10 domare i vardera domstolen. Om tjänstgörings- tiden som ordinarie domare i medeltal är innebär det ett sammanlagt rekryteringsbehov för båda domstolarna av knappt en domare . Det är min bedömning att det bland de jurister, som i de större städerna är långt över 100, bör finnas de som är väl skickade att bli ordinarie domare. Även på något mindre orter bör det bland de lokalt verksamma juristerna kunna finnas lämpliga kandidater till domaryrket. Kan man då förvänta sig att jurister som valt en viss yrkesbana är beredda att i 40–sadla om och bli domare? Det går naturligtvis inte att ge något säkert svar på den frågan. En persons benägenhet att byta arbete är beroende av en mängd olika faktorer. Det kan sålunda vara en läggningssak om man tycker att man passar för och är intresserad av ett annat arbete. Förändringar av yrke i den åldern kan självklart också vara en utmaning som inte alla jurister är beredda att möta. Rutiner och kunnande skulle på nytt sättas på prov. Mot detta kan ställas att det i den åldern van- ligtvis är svårt att byta yrkesinriktning eftersom efterfrågan av äldre och erfarna normalt är begränsad. I det perspektivet ser jag det som en konkurrensfördel i sig att kunna erbjuda ett byte av arbete till jurister i den åldern. Många skulle säkerligen också uppleva det som en stimulerande utmaning att övergå till en annan verksamhet efter många års tjänstgöring inom ett område. På orter utanför stor- stadsområdena torde det vidare i allmänhet finnas små möjligheter för juristerna att byta yrke utan att flytta. Möjligheten att erhålla domaranställning på orten skulle öppna en helt ny dimension för dessa jurister. Jag har övervägt huruvida det skulle vara möjligt att genomföra en bred undersökning om vilket intresse som kan finnas hos jurister i privat och offentlig verksamhet av att bli ordinarie domare. Jag har emellertid funnit att en sådan undersökning är svår att genomföra om den skall ge kunna ge en någorlunda rättvisande bild. Osäkerhetsmomenten är alltför många. Mina överväganden om domarrekryteringen vara svårt att avgränsa målgruppen för en sådan undersökning till de jurister som kan tänkas ha de yrkesmässiga kvalifikationerna för att komma i fråga för domaryrket. Man kan ju knappast tillfråga alla som har avlagt juristexamen. Jag har därför begränsat mig till en enkätundersökning bland två yrkesgrupper som är av stor betydelse som en rekryteringsbas för de allmänna domstolarna, nämligen åklagare och advokater. Via Riksåklagarens Intranät ombads ca 150 kammaråklagare i åldern 30–att anonymt besvara vissa frågor om domaryrket. Svar inkom från 71 åklagare och bland dessa svarade att de skulle kunna tänka sig att bli ordinarie domare. Bland kvinnorna kunde tänka sig att bli domare medan det bland männen var som såg positivt på möjligheten att bli domare. Utav de tillfrågade åklagarna hade påbörjat fiskalstjänstgöring alternativ slutfört domarutbildning. Bland de faktorer som positivt påverkade de tillfrågades intresse av att bli domare stod domarupp- giften och arbetets innehåll som de enskilt viktigaste faktorerna. I en Temoundersökning som genomfördes på uppdrag av tillfrågades verksamma advokater12, ut- över frågor om advokatrollen m.m., om de skulle vilja byta arbete och bli domare. Utav de tillfrågade svarade ja på frågan. Det vägde relativt jämnt mellan advokater med olika juridisk in- riktning, se bilaga 2. Bland processande advokater var det ett något större intresse. I åldersgruppen 35–förklarade sig intresserade av att byta till domaryrket. Möjligheterna att kunna förena arbete med familjeliv, självständigheten i domaryrket och arbetsförhållandena var de faktorer som var viktiga för de advoka- ter som ville bli domare. När det gällde löner ansåg av advokaterna att en rimlig månadslön för en rådman var mellan 40 000–. Det är naturligtvis svårt att med hjälp av ett så begränsat material dra säkra slutsatser om åklagares och advokaters intresse av att bli domare. Bland de åklagare som besvarat enkäten synes dock in- tresset för domaryrket vara förhållandevis stort. Intresset från advokathåll är mindre procentuellt sett. måste det beaktas att de advokater som besvarat enkäten var 30 gånger fler än åklagarna, dvs. drygt 2 100, samt att frågan till advokaterna mera direkt tog sikte på deras intresse av att byta yrke. 12 Undersökningen genomfördes . Svarsfrekvensen var utav 3 515 tillfrågade advokater. Mina överväganden om domarrekryteringen hävdas att också enkäten till advokaterna visade på att domaryrket är intressant för dem. I sammanhanget kan det finnas anledning att erinra om erfaren- heterna i länder där det har varit möjligt att rekrytera skickliga och lämpliga domare bland jurister som är verksamma på olika områden utanför domstolsväsendet. Närmast till hands ligger det att rikta blickarna mot där rekryteringen är helt öppen och inte inriktad på domstolsjurister. Även i rekry- teras utan svårigheter av domarna direkt från jurist- marknaden utanför domstolarna. Jag har inte anledning att anta att det skulle vara svårare för oss än i och att locka goda krafter att vilja bli domare. I mångt och mycket är det faktorer som arbetets art, anställ- ningsvillkoren, arbetsförhållandena och arbetsmiljön i allmänhet som är styrande för en persons benägenhet att växla in på ett nytt spår i sitt yrkesliv. Jag har tidigare pekat på att domaryrket i sig har sådana kvaliteter att det bör vara lockande för många. Jag redovisar nedan hur jag ser på domaryrkets konkurrenskraft och vad som behöver lyftas fram för att förbättra möjligheterna att rekrytera domare. 4.4.5Allmänna faktorer som påverkar domaryrkets attraktionskraft En stor mängd faktorer är av betydelse för en arbetsgivares för- måga att attrahera kompetenta medarbetare. Det är naturligtvis svårt att peka på enskilda omständigheter som avgörande för ett yrkesval eftersom människor prioriterar olika faktorer när de gör sina val. Det är säkert så att det inte heller i normalfallet är en eller enstaka faktorer som är avgörande utan en sammanvägning av ett stort antal förhållanden som slutligen är det som fäller avgörande för om ett yrke är konkurrenskraftigt eller inte. Vid olika under- sökningar som har gjorts av vilka faktorer som är viktigast för akademiker vid valet av arbetsgivare finns det några som återkommer och som får anses mer betydelsefulla. Av dessa framstår stimulerande och intressanta arbetsuppgifter som den mest betydelsefulla. En bra social miljö med kompetenta med- arbetare är andra avgörande förhållanden. Vidareutbildning och karriärmöjligheter framhålls också bland viktiga komponenter för ett attraktivt arbete. Flexibla arbetstider är en annan viktig faktor. Mina överväganden om domarrekryteringen När det gäller löner och andra förmåner kommer de i de undersök- ningar som jag har tagit del av efter tidigare uppräknade faktorer. De ovan uppräknade faktorerna har tillsammans med andra också betydelse för rekryteringen till yrket som domare. Jag skall nedan redovisa hur jag ser på domaryrket nuvarande konkurrens- kraft mätt utifrån de faktorer som nämnts ovan. Jag vill i detta sammanhang lyfta fram olika komponenter som jag anser att dom- stolarna behöver förbättra för att attrahera jurister att vilja bli domare. Intressanta och stimulerande arbetsuppgifter Är arbetsuppgifterna som en domare utför intressanta och stimule- rande? Min uppfattning som har bekräftats med samtal runt om i landet med domare och andra jurister är att domararbetsuppgifterna i sig är mycket kvalificerade och stimulerande. Arbetet med att renodla domarens arbetsuppgifter mot de kvalificerade uppgifter som kräver domarens kompetens bör ytterligare bidra till att domar- yrket innehåller intressanta och stimulerande arbetsuppgifter. Ur denna aspekt ser jag följaktligen att domaryrket väl kan konkurrera med andra juristyrken. Vad som i själva verket ligger i domaruppgiften är som jag uppfattar det inte känt i några vidare kretsar utanför domstolarna. Det finns därför behov av att föra ut vad domaryrket innebär. De som bäst bör kunna förmedla domarens uppgifter och roll i sam- hället bör vara domarna själva. Det är därför enligt min uppfattning viktigt att domarna i högre utsträckning än deltar i sam- hällsdebatten för att bl.a. lyfta fram domaryrkets kvaliteter och för att nå ut med budskapet att yrket innehåller intressanta och stimulerande arbetsuppgifter. God social miljö med kompetenta medarbetare Den sociala miljön skapas lokalt på respektive arbetsplats och kan svårligen kommenderas fram genom olika centrala direktiv. Frågor kring den sociala miljön är viktiga och behöver lyftas fram och miljön förbättras i förekommande fall. Chefen vid respektive dom- stol eller domstolsenhet har en viktig roll när det gäller att skapa Mina överväganden om domarrekryteringen förutsättningar för en god social miljö. Just därför är det av särskild vikt att de jurister som rekryteras till anställningar som domstols- chefer har förmåga att bidra till en god social miljö. I fråga om kompetenta medarbetare står sig domstolarna enligt min uppfattning väl i konkurrensen med andra arbetsgivare. De nya arbetsformer som håller på att växa fram kommer med säkerhet att innebära att utbytet mellan medarbetarna kommer att öka. Genom satsningar på en kompetent beredningsorganisation kommer det att finnas medarbetare som tillsammans med domare kan få till stånd en stimulerande arbetsmiljö. Den i vissa fall outnyttjade konkurrensfördelen att domstolarna i så hög grad består av kompe- tenta medarbetare kommer då att öka i värde. En satsning på domare med olika juridisk bakgrund kommer också att kunna bidra till att domstolarna blir en än bättre och därigenom attraktivare arbetsplats. God social miljö och kompetenta medarbetare främjas också om arbetsplatserna rent organisatoriskt är av en viss minsta storlek. Reformarbetet såvitt avser de allra minsta domstolarna bör därför fullföljas. En faktor som är för att attrahera medarbetare är möjligheterna att inom ramen för arbetet kunna vidareutveckla sig och specialisera sig inom vissa områden. Av en rapport angående specialisering som presenterats har flera domare framfört att ökad specialise- ring skulle kunna göra domararbetet intressant och attraktivt.13 En del av detta är då möjligheterna till vidareutbildning och kompe- tensutveckling. Kompetensutvecklingen av personalen, inte minst av domare, har under en lång följd av år inte varit i nivå med t.ex. statsförvaltningen i övrigt.14 har genomfört sats- ningar för att öka kompetensutvecklingen av domstolspersonalen . Antalet utbildningsdagar för domare var i genomsnitt tre. Enligt uppgift har utbildningen till följd av rådande budgetläge minskat och kommer att göra det också . Jag anser det angeläget att denna trend bryts och att satsningar sker på vidareutbildning av domare 13 Specialisering En förstudie i samarbete med (2003:3). 14 Uppgifterna hämtade ur (RRV 1997:48) s. 73. Mina överväganden om domarrekryteringen och annan personal. Sådana satsningar bör ha som utgångspunkt den kompetensutveckling som efterfrågas av domarna själva. När det gäller karriärmöjligheter så innebär mina ställnings- taganden att domaryrket bör betraktas som toppen av en jurist- karriär. Behoven av att därutöver ha uttalade karriärvägar får en mindre tyngd med det synsättet. Visst kommer det att finnas möjligheter för vissa att t.ex. bli domstolschefer eller för andra att växla från underrätt till överrätt men min utgångspunkt är att dessa anställningar mer bör vara kopplade till egenskaper som behövs just för de befattningarna och inte som något som nästan alla, oberoende av förutsättningar, strävar efter. Jag ser därför inte något behov av att försöka ta fram olika karriärvägar för domare. Flexibla arbetstider och inflytande över sitt arbete Frågor om arbetstiden och dess förläggning är av vital betydelse för ett yrkes attraktionskraft. Domare har oreglerad arbetstid vilket innebär att de i högre utsträckning än flertalet på arbets- marknaden kan styra sina arbetstider. Detta innebär självklart inte att domare kan komma och gå efter eget gottfinnande. Förhand- lingar och allmänhetens behov av att få kontakt med domare innebär naturligtvis avsevärda och berättigade inskränkningar i den oreglerade arbetstiden. I förhållande till andra jurister, t.ex. advokater, är dock arbetstiderna en faktor som utfaller till domar- yrkets fördel. Därmed är inte sagt att domare har för lite att göra utan att det som skall utföras i de flesta fall kan genomföras inom ramen för en rimlig arbetstid. Jag anser att möjligheterna till distansarbete och de möjligheter som ny teknik innebär fullt ut bör tas tillvara för att bibehålla den avsevärda fördel för domaryrkets attraktionskraft som relativt fria arbetstider innebär. När det gäller inflytande över arbetet är det också en fråga som helt klart faller ut till domaryrkets fördel. Domare har en grund- lagsskyddad självständighet och i själva dömandet har domare totalt inflytande över arbetet och dess resultat. I flertalet frågor som ligger inom domstolarnas möjlighet att själva besluta om har de som är domare ett relativt stort inflytande också över hur dom- stolens verksamheten skall organiseras och bedrivas. Mina överväganden om domarrekryteringen Utrymme för familj och fritid För de allra flesta upptar yrkeslivet en avsevärd tid av livet. En annan viktig del för flertalet är familj, vänner och möjligheten till en aktiv fritid. Domaryrket bör som jag ser det möjliggöra en balans mellan arbete å ena sidan och familj, vänner och fritid å andra sidan. När det gäller dessa frågor bör domstolarna aktivt verka för att bibehålla nuvarande möjligheter. Den konkurrens- fördel som domstolarna har i detta avseende bör alltså tas till vara. Min uppfattning är därutöver att domare som kan kombinera både yrkesliv och en aktiv fritid är just de som i normalfallet kommer att uppnå de bästa yrkesresultaten. En domare som har rika engagemang inom föreningsliv och genom annat som ligger vid sidan av arbetet skaffar sig också värdefulla inblickar som är av godo i den dömande verksamheten. Löner och andra anställningsvillkor En viktig faktor för ett yrkes attraktionskraft är lönen och de övriga förmåner som kan läggas till lönen. Vid diskussioner med domare runt om i landet har vissa framfört att lönens storlek är det helt avgörande för att lyckas med rekryteringen. Jag delar inte den uppfattningen även om jag också inser betydelsen av goda löner. I undersökningar med akademiker av olika slag har inte heller lönen den avgörande betydelse som många påstår. Enligt min uppfattning måste domarlönerna ligga på en sådan nivå att en domaranställning framstår som naturlig slutpunkt på en karriär inom andra juristyrken. Framtiden får utvisa om man inom ramen för det förhandlingssystem som gäller på den statliga sek- torn kan upprätthålla en sådan lönenivå för de ordinarie domarna. Skulle detta inte visa sig möjligt bör man överväga om domarnas löner skall fastställas i annan ordning. Ett sådant steg har tagits i där domarnas löner inte längre omfattas av sedvanliga löneförhandlingar utan bestäms av regeringen. För del är det kanske inte lämpligt att just regeringen skall ha bestämmande- rätten men det kan finnas andra vägar som bör övervägas. I ett särskilt avsnitt nedan utvecklar jag närmare min syn på domarlöner. Den anställningstrygghet som domaryrket innebär är också en faktor att räkna med som innebär en konkurrensfördel jämfört med Mina överväganden om domarrekryteringen Den trygghet som ligger i att även i lågkonjunk- tur ha en anställning som i princip inte kan bringas att upphöra är för många människor en förmån som bör väga högt vid värderingen av ett yrkes attraktionskraft. I sitt dagliga arbete möter domaren ofta bestämmelser som präglas av en långt driven detaljeringsnivå. Olika detaljföreskrifter av närmast teknisk art kan framtvinga att domarna måste ägna tid åt kontroller och den materiella utgången kan komma i skymundan. Till detta bidrar tjänstefelsansvaret och den tillsyn som utövas av JO och Justitiekanslern. Om vår strävan är att domarna skall vara skickliga och för yrket lämpliga jurister kan det hävdas domarna bör kunna anförtros att avgöra mål och ärenden utan att bindas av alltför många formella regler. Föreskrifter av formaliakaraktär kan i och för sig vara starkt motiverade av olika skäl men kan knappast ha något egenvärde i sig. I medborgarperspektivet är det väsentliga att lagstiftningen ger möjligheter till riktiga och rättvisa avgöran- den i domstolarna. En sådan inriktning av lagstiftningen skulle också kunna tillföra domarnas arbete nya kvaliteter och göra det än mer stimulerande och lockande. Enligt min mening kan (RB) ses som ett exempel på en lagstiftning som behöver mjukas upp. Även om de bärande principerna i balken om muntlighet, omedelbarhet och koncentration fortfarande står sig går det, som framhållits av rättegångsutredning (se En modernare rättegång (SOU 2001:103) s. 80) inte att bortse från att RB utarbetades och för- bereddes i som i väsentliga hänseenden skiljer sig från dagens. Detta präglar också regelverket som trots ett antal refor- mer under är tämligen stelbent och detaljerat. En modernare lagstiftningsprodukt är förvaltnings- processlagen (1971:291) som ger ett betydligt större utrymme för domstolarna att anpassa rättegångsförfarandet till vad olika mål kräver utan att rättssäkerheten sätts ur spel. Självklart skiljer sig handläggningen av förvaltningsmål från förfarandet i tvistemål och brottmål eftersom de intressen som bär upp processreglerna skif- tar. Det går då inte att skapa gemensamma processregler för de nämnda typerna av mål. Enligt min mening kan det ändå vara motiverat att det görs en genomgripande och systematisk översyn Mina överväganden om domarrekryteringen av de båda processlagarna med sikte på tidsenliga rättegångsord- ningar för både de allmänna domstolarna och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Under RB:s nu snart 60-åriga levnad har någon sådan översyn inte skett utan de reformer som genomförts har närmast karaktären av punktvisa förändringar. Med det sagda har jag endast velat aktualisera frågan om för- enkling av olika regelverk och om anpassning av dem till nutidens krav. Jag anser att spörsmålet har betydelse för domaryrkets attrak- tionskraft men det går långt utanför ramarna för mitt uppdrag att genomföra en sådan översyn. 4.4.6Min sammanfattande bedömning av en öppen domarrekrytering Mina förslag: För att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna rekryteras som domare och för att domstolarna skall kunna möta de krav som behöver ställas både nu och föreslår jag att vi överger vårt nuvarande slutna rekryterings- system och går över till en öppen rekrytering. Som en kon- sekvens föreslår jag vidare att dagens särskilda domarutbildning avvecklas. Jag har i avsnittet 4.3 framhållit att medborgarnas krav och förvänt- ningar på domstolsväsendet kan tillgodoses på ett bättre sätt än om vi kan skapa förutsättningar för att också andra yrkes- erfarenheter än de som varit traditionella hos domarna finns representerade i domstolarna. Det måste också ges möjligheter för domstolarna att rekrytera specialkompetens, något som kan bidra till att kvaliteten i den dömande verksamheten kan höjas ytter- ligare.