sou · GRB389d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Eftersom verkets handläggare normalt saknar medicinsk kompetens behöver verket enligt handboken inhämta sakkunskap från annat håll. De av verket anlitade förtroendeläkarna kan bistå verket med den medicinska bedömningen i ärenden av detta slag. Verksamheten vid styrs även av bl.a. reglerings- brev och verksamhetsplaner. I regeringens regleringsbrev till 2003 anges i avsnittet Verksamhetsområde Asyl att verket skall ge särskilt stöd till barn utan medföljande legal vårdnadshavare. Under återrapport- eringskraven åläggs verket även att redovisa vilka insatser som gjorts för att förbättra såväl mottagandet som asylutredningarna för dem. I Verksamhetsplan för gavs barnärenden prioritet inom asylprocessen och mottagandet. 12.4Mottagandet av personer med särskilda behov i praktiken Ensamkommande barn kommer till i varierande utsträck- ning. Det största antal som kommit var då 1 500 barn anlände från . Personer med särskilda behov egen statistik visar följande siffror . Det är, enligt , expert vid och på huvudkontoret ansvarig för utvecklingen av mottagandet av de ensamkommande barnen, främst unga pojkar i övre tonåren som saknar vårdnadshavare när de kommer till landet, endast en tredje- del är unga flickor. Två tredjedelar är eller äldre och en femtedel av barnen är . De ensamkommande barnen bor ofta hos släktingar i . Omkring hälften av dem bor dock i särskilt upprättade grupphem vid . finns tio sådana grupphem i . Några av dem ligger i anslut- ning till verkets transitenheter, andra är spridda över landet. De är vanligen specialiserade på olika åldersgrupper, vissa tar hand om barn och andra utgör s.k. ungboenheter som ansvarar för äldre ungdomar. Det händer även att ensamkommande barn placeras i familjehem genom en kommuns försorg. Regeringsuppdrag om att utreda och förbättra mottagandet av ensamkommande barn Regeringen har uppdragit åt och att i samråd med och samt i samverkan med och vissa andra organisationer i Personer med särskilda behov landet utreda och förbättra mottagandet av ensamkommande barn. Myndigheterna har kartlagt barnens situation och föreslår ett antal åtgärder i en rapport lämnad till regeringen . Av rapporten framgår att det godmanskap som används för barnen inte är definierat när det gäller ansvar och mandat och att det är otillräckligt utifrån de ensamkommande barnens behov. Det tar dessutom ofta alltför innan de gode männen förordnas. Variationerna har även varit stora i olika gode mäns sätt att fullgöra sitt uppdrag. Det riktades även kritik mot att ersättningen till kommunerna vid tiden för kartläggningen bokfördes under betydande extraordinära kostnader.1 Enligt kartläggningen råder vidare oklar- heter i tolkningarna av hur långt ansvar för de ensamkommande barnen sträcker sig och var kommunernas ansvar tar vid. Detta gäller särskilt i inledningsskedet innan en asylansökan har lämnats in och innan en god man har förordnats för barnet – en omyndig person saknar ju rättslig handlingsförmåga och kan inte, noga taget, själv ansöka om asyl. Det förekommer även att kom- muner har svårt att enas om vilken kommun som skall räknas som vistelsekommun – där barnet anlänt, där det söker asyl, bor eller planerar att bo. Kritik har även riktats mot dubbla roller i förhållande till de ensamkommande barnen. Migrations- verket skall både utreda deras skäl till att få stanna och bygga upp en förtroendefull kontakt i boende och omsorg. Verket har även saknat mandat att i förekommande fall hindra släktingar eller andra från att hämta dem vid anläggningarna och kommunerna har inte alltid känt till eller tagit sitt ansvar för att utreda de barn som bor i släktinghem eller vid verkets anläggningar. Den tillsatta utredningen föreslog därför ett nytt och för de ensamkommande barnen skräddarsytt godmanskap som innefattar ett mer långtgående ansvar och andra befogenheter för den gode mannen. Utredningen ansåg även att uppgift när det gäller de ensamkommande barnen borde begränsas till att utreda ansökan om uppehållstillstånd samt att avtala med kommuner om mottagande av ensamkommande barn. Det föreslogs även att skulle träffa avtal med ett begränsat antal kom- muner som skulle få i uppdrag att specialisera sig och att bygga upp samlad kompetens och erfarenheter för mottagande och utredning av ensamkommande barn. Dessa kommuner skulle därefter ansvara för att utreda, placera och på olika sätt stödja och följa upp barnen 1 Bestämmelsen i 8 § om särskild ersättning för god man i förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. har därefter tillkommit. Personer med särskilda behov fram till dess att det utifrån barnens bästa finns skäl att flytta dem till en annan kommun. Av en skrivelse från till regeringen framgår att det enligt verkets och Svenska kommunförbundets bedömning finns ett femtontal kommuner som är beredda att träffa ett sådant avtal med under förutsättning att de får full kostnads- täckning. Utredningen , gode män och förvaltare har lagt fram delbetänkandet God man för ensamkommande flykting- barn, SOU 2003:51, i vilket man föreslår en helt ny lag om de gode män som skall bistå de ensamkommande barnen. Enligt förslaget skall den gode mannen i vårdnadshavarens samt i förmyndarens ställe sköta den underåriges angelägenheter. bereder dessutom alltjämt frågan om de ytterligare förbättringar för de ensamkommande barnen som föreslås i den nämnda rapporten och skrivelsen. Utredningens egna observationer vad gäller de ensamkommande barnen Utredningen har haft kontakt med de företrädare för Migrations- verket och som arbetat med rapporten om ensamkommande barn. De framhåller att dessa barn hamnat vid sidan om gällande regelsystem och ansvarsområden i och att det leder till att ingen tar det helhetsgrepp om barnens situation som de behöver. har tvingats ikläda sig en roll man rimligen inte bör ha genom att bedriva grupphem för barn. Personalen vid grupphemmen har förvisso någon form av utbild- ning för att ta hand om barn och själva asylansökningen prövas alltid vid en annan enhet inom verket. De dubbla roller som verket ändå har är emellertid, enligt dessa företrädare, inte en lyckad konstruktion och verket har inte den kunskap, helhetssyn och de resurser som finns inom kommunerna när det gäller vård av barn utanför hemmet. anmäler samtliga nyanlända ensamkommande barn till socialnämnden i kommunen i enlighet med 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Det anses att ankomsten av ett ensamt barn bör föranleda en sådan anmälan. I vissa fall leder det till att kom- munerna inleder en utredning om barnets förhållanden. Verket gör även anmälningar i särskilda fall då man misstänker att ett barn behöver särskild hjälp. Det uppges vidare att det anses självklart att Personer med särskilda behov t.ex. syskon skall hållas samman i boendet och att man försöker undvika byte av inkvartering. Byten uppges emellertid förekomma när andra intressen än det enskilda barnets bästa gör sig gällande och kan tvinga fram en sådan åtgärd. Verket försöker vidare genomgående att spåra familjemedlemmar till underåriga utan med- följande vuxen. Det händer emellanåt att de samtal man förmedlar och deltar i slutar med att barnet åker hem till sina föräldrar i hemlandet igen. De kontakter som tas och den information som sprids sker konfidentiellt för att inte riskera de inblandades säkerhet. Det har gjorts kartläggningar av de ensamkommande barnen och det finns resurser vid för att utveckla mottagandet av de ensamkommande barnen. Några regelbundna utvärderingar har dock inte gjorts av vare sig eller av någon annan statlig myndighet. Enligt enkätundersökning vid mottagningsenheterna ansåg av de svarande att kommunerna inte hade sitt uppdrag klart för sig. Det medför enligt några kom- mentarer till frågan merarbete för verkets personal och problem när det gäller barnomsorg och skola. Kommunerna tar t.ex. inte sitt ansvar som vistelsekommun för barn som far illa. Det råder vidare osäkerhet angående vem som skall stå för kostnader och kom- munerna tror att verket har ett större ekonomiskt ansvar än vad det har. Övriga personer med särskilda behov Vid utredningens samtal med personal vid mottagningsenheterna har det framkommit att de övriga utsatta gruppernas särskilda behov tas om hand på olika sätt och i varierande utsträckning. Genomgående kan sägas att barn och ungdomar ägnas särskild uppmärksamhet. De skall, som nämnts, enligt verksamhetsplan ges prioritet i mottagandet och i asylärendet. Särskilda barnhandläggare har anställts vid en del mottagnings- enheter. Flera mottagningshandläggare säger att de är noga med att Personer med särskilda behov just barn kommer iväg på den frivilliga hälsoundersökningen. Här och var inom mottagningsverksamheten bedrivs även olika projekt för barn, men även för andra personer med särskilda behov. Vid mottagningsenheten i hade man t.ex. knutit en psykolog till enheten för att bistå barn och stärka föräldrarna i deras föräldraroll. har även haft ett projektarbete tillsammans med i vilket man arbetade med att genomföra en grundläggande utbildning om för all personal, integrera ett barnperspektiv i allt arbete, utveckla arbetet med barn i familj samt med att förbättra mottagandet av ensamkommande barn.2 bedriver även familjebaserad verksamhet vid mottagningsenheterna. Där finns personal med särskild utbildning för att ta hand om barn och där får barnen träffa andra barn att leka och umgås med. Barn kan även få assistenthjälp i skolan. Även socialnämnder och länsstyrelser har en roll att spela till stöd för barnen i mottagningssystemet. kan förut- om att omhänderta enskilda barn även ingripa mer allmänt om de finner att barn far illa på grund av förhållandena vid en förläggning. En förläggning som var förlagd till en färja i hamn kritiserades t.ex. av länsstyrelse och kom- mun för att ha branta trappor och farliga utrymmen och att den därför inte var lämplig som bostad för barn. Förläggningen avvecklades kort därefter av bl.a. detta skäl. Här bör även nämnas att handikappade och personer med andra särskilda behov får handikappanpassade lägenheter genom Migrations- verkets försorg. Ordinarie anläggningsboende är inte handikapp- anpassat, när det kommer asylsökande med sådana behov brukar verket lösa det genom separata hyresavtal. Det förekommer även att hemtjänst ordnas genom kommunen. Några av de anställda vid mottagningsenheterna har uttryckt viss frustration över hur post traumatiska syndrom, PTSD, betraktas och behandlas av läkare och sjukvårdande personal. De har fram- hållit att, eftersom syndromen inte betraktas som någon sjukdom utan som ett tillstånd eller en krisreaktion, finns det risk för att behovet av vård inte uppmärksammas och att vård heller inte ges förrän detta tillstånd märkbart försämrats. Det är ju först när vården inte kan anstå som landstingen är skyldiga att ge vård. Då kan å andra sidan allvaret i situation ha accentuerats, inte bara för Personer med särskilda behov dem som insjuknat utan även för närstående och särskilt barn. Det händer att barn måste tas om hand och placeras i annat boende när deras föräldrar akut måste läggas in på psykiatrisk klinik. Detta leder till stor oro och vånda för alla inblandade samt till stora kostnader för samhället som insatser på ett tidigare stadium kanske hade kunnat förebygga. Transkulturellt centrum i . Utredningen har haft kontakt med överläkarna vid Team asyl-flykting, , i . Transkulturellt Centrumär ett , med utbildning, konsultation och handled- ning inom transkulturell psykiatri och asyl- och flyktingsjukvård för hälso- och sjukvårdspersonal inom . skriver i ett yttrande till utredningen att hälso- och sjukvården tvingas till många svåra bedömningar när det gäller asylsökande. Begränsningen till omedelbar vård och vård som inte kan anstå som gäller för vuxna asylsökande är besvärlig, särskilt inom den psykiatriska vården. Kroppsliga vårdbehov och fysiska rehabiliteringsbehov är lättare att bedöma än psykiatriska. Det är svårt att uppmärksamma psykiskt traumatiserade personer med PTSD och de som varit utsatta för sexuellt våld. skapar regelverket stora problem med tolkning och bristen på samsyn är mycket stor. Det krävs stor erfarenhet av hälso- och sjukvård för att vårda just asylsökande och det finns få verksamheter i landet med samlad erfarenhet av såväl somatisk som psykiatrisk vård för denna grupp. Det uppstår ständiga diskussioner mellan t.ex. landstingen och om tolkningar av regelverk för ersättning för hälso- och sjukvårdsinsatser. och påtalar också att synen på psykiatrisk vård ofta är en annan hos de grupper som kommer som asylsökande till landet. Det finns undersökningar som visar att utomnordiska invandrare har ett mycket lågt utnyttjande av psykiatrisk vård, särskilt i relation till vad man vet om deras hälsotillstånd.3 Psykiatrin upplevs som mer stigmatiserande och den leder tankarna till äldre mentalsjukhus, en tanke som många har svårt att förlika sig med. Man söker därför ofta vård för 3 1996 s. 3677-3683, Konsten att fördela resurser efter behov, Finn och . Personer med särskilda behov hjärtsmärtor när det är psykiatrisk vård man behöver. En annan svårighet är språket, att klä det inre själslivet i ord är något många asylsökande är ovana vid och när det görs med tolk försvåras värderingen av nyanser i ordvalet, vilket är viktigt inom psykiatrisk vård. Religionen och en ibland starkt deterministisk tro gör även modern psykiatrisk vård svårare, frågor om barndomen kan då framstå som banala och svårmotiverade. Andra institutioner och frivilligorganisationer Det finns ett antal enheter och institutioner inom svensk sjukvård som specialiserat sig på att ta hand om personer som utsatts för tortyr och våldtäkt och liknande våldshandlingar. Sådana finns bl.a. på Kris- och traumacentrum vid , som drivs av ett försäkringsbolag, på en särskild mottagning som tillhör Röda Korset i , vid Flyktingcenter i tillhörande och på Flyktingmedicinskt centrum vid . Några av dessa institutioner och enheter är mer inriktade på flyktingar och andra utlänningar med uppehållstillstånd. Vid Flyktingmedicinskt centrum i utgör dock asylsökande en tredjedel av dem som behandlas.4 Vid centrumet, som har ett tjugotal medarbetare, finns psykologer, kuratorer, psykiater, allmänläkare och arbetsterapeuter. De arbetar företrädesvis med personer med olika trauma bl.a. tortyroffer, kvinnor som utsatts för våldtäkt och med ensamkommande barn. Företrädare för Röda korset och har, som redovisats i avsnitt 8.3.2 om hälso- och sjukvård, påpekat att det finns brister i den vård som ges till asylsökande som utsatts för tortyr och som lider av olika traumatiska krisreaktioner. 4 Enligt klinikchefen, , Flyktingmedicinskt centrum i . Personer med särskilda behov Utredningens förslag och bedömning: En bestämmelse införs som föreskriver att – när verket erbjuder logi – skall erbjuda ensamkommande barn som är plats på en förläggning som är särskilt avsedd för dem samt ålägger verket att byta inkvartering för dessa barn så sällan som möjligt. åläggs också att efterforska barnens familje- medlemmar. Det behövs vidare regelbundna utvärderingar av mottagandet av ensamkommande barn. Den svenska ordningen motsvarar i övrigt i huvudsak de krav som direktivet ställer när det gäller personer med särskilda behov. Utredningen tillstyrker även i huvudsak tidigare lämnat förslag till en ny lag om gode män för ensamkommande barn. Utredningen föreslår slutligen en lagändring för att förtydliga rätten till skolgång och utbild- ning samt möjligheten till hälso- och sjukvård samt tandvård för en särskild, mindre grupp asylsökande barn som bor hos vårdnadshavare med uppehållstillstånd. 12.5.1Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav? Enligt den allmänna föreskriften i artikel 17.1 skall medlemsstaterna i den nationella lagstiftningen för genomförande av bestämmelserna om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård beakta den speciella situationen för utsatta personer. Detta gäller dock endast beträffande personer som befunnits ha särskilda behov efter en individuell utvärdering av deras situation (17.2). Svensk rätt inne- håller i LMA, förordningarna om statlig ersättning till kommuner och landsting men även i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårds- lagen m.fl. författningar ett antal bestämmelser som syftar till att ge extra stöd eller skydd åt personer med särskilda behov. De varierar i betydelse för de olika utsatta grupperna. Det finns förhållandevis många bestämmelser som tar sikte på de ensamkommande barnen, liksom barn i allmänhet, men färre som är direkt inriktade på de övriga personer som nämns i artikeln. Genom de särskilda bidragen i 18 § LMA – som får anses ge goda möjligheter till ekonomiskt bistånd för alla asylsökande med angelägna behov – och genom bl.a. bestämmelserna om rätt att gå i särskola och specialskola, om statlig ersättning för långvarig vård och extraordinära kostnader finns dock bestämmelser som kommer alla utsatta personer till del, Personer med särskilda behov i vart fall efter en individuell utvärdering. Den svenska författnings- regleringen får därmed på ett allmänt plan anses beakta den speciella situationen för de asylsökande som befunnits ha särskilda behov. I artikel 18.1 föreskrivs att hänsyn skall tas till barnets bästa när medlemsstaterna genomför bestämmelser som gäller underåriga i direktivet. har genom ratificeringen av förbundit sig att iaktta dess föreskrifter och svenska myndigheter skall, vid tillämpning av svensk lag, så långt det är möjligt tolka denna i enlighet med konventionen. Bestämmelser om att barnets bästa skall beaktas finns vidare i socialtjänstlagen, och i utlännings- lagen och dessa avser även de asylsökande barnen. LMA är begränsad till vissa förmåner och viss verksamhet inom mottag- andet och en liknande bestämmelse i denna kan knappast anses meningsfull. De bestämmelser som finns om att barnets bästa skall beaktas, liksom den generella förpliktelsen att tolka svensk lag på ett sätt som är förenligt med , får anses uppfylla direktivets krav i detta avseende. Enligt den andra punkten i artikeln om underåriga skall med- lemsstaterna se till att underåriga som varit utsatta för någon form av övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym, omänsklig och förnedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter har tillgång till rehabilitering, lämplig psykiatrisk vård och kvalificerad rådgivning. Flera av de personer utredningen haft kontakt med har påpekat att de asylsökande barnen ofta mår psykiskt dåligt och att deras behov av vård inte uppmärksammas tillräckligt. Det har också hävdats att vård av asylsökande ställer särskilda krav på kunskaper hos personalen inom hälso- och sjuk- vården och att en inriktning mot speciella enheter för dem är befogad. Det finns även ett visst motstånd mot att sätta in vård- insatser för barn när behandlingen kan komma att avbrytas på grund av att barnet måste lämna landet.5 Utredningen kan dock konstatera att redan enligt gällande reglering är ambitionen att landstingen skall ge asylsökande barn samma vård som ges till barn bosatta här i landet. Kommunerna ger även skolhälsovård i samma omfattning som till barn bosatta här. Den svenska ordningen inne- bär dessutom att barn som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas ges hälso- och sjukvård och tandvård. Den vård som ges är sålunda i själva verket mer 5 Jfr avsnitt 8.3. Personer med särskilda behov omfattande än vad direktivet föreskriver. I denna punkt tillkommer förvisso ett särskilt krav på rehabilitering, lämplig psykiatrisk vård och kvalificerad rådgivning. Allmänna råd inne- håller råd och anvisningar för krisstöd och kristerapi och annan vård till barn som varit med om övergrepp, tortyr m.m., se närmare avsnitt 8.2 och 8.4. Det finns vidare en ökad kunskap om vård till asylsökande och flyktingar i och ett antal institutioner och enheter är verksamma inom detta område. Vid en övergripande bedömning anser utredningen att allt tyder på att de asylsökande barnen bereds tillgång till sådan rehabilitering, lämplig psykiatrisk vård och kvalificerad rådgivning som föreskrivs i denna punkt. För ensamkommande barn finns ett flertal bestämmelser i artikel 19. Enligt den första punkten skall medlemsstaterna se till att dessa barn företräds på ett tillfredsställande sätt av en förmyndare eller vid behov av en organisation som skall ansvara för de underårigas vård och välfärd, eller på annat lämpligt sätt. Utredningen delar den bedömning som tidigare gjorts, att en god man enligt 11 kap. 1 § inte på ett tillräckligt bra sätt kan ansvara för barnens vård och välfärd. Bristerna har emellertid redan uppmärk- sammats och utredningen , gode män och förvaltare har i sitt delbetänkande SOU 2003:51 föreslagit en helt ny lag om en särskild god man som betydligt bättre kan tillgodose barnets intressen. I vart fall sedan förslagets huvudsakliga innehåll genom- förts torde direktivets krav i denna del vara väl uppfyllt. Kravet i samma artikel på att regelbundna utvärderingar skall utföras av behöriga myndigheter är emellertid inte tillgodosett. Av det utkast till instruktion från som nämnts framgår att inspektioner hädanefter skall göras. Regelbundna utvärderingar har emellertid inte utförts tidigare och en ordning som tillgodoser detta – för barn såväl i grupphem som i familjehem – behövs för att uppfylla direktivets krav. Utredningen anser dock att en lagreglering här varken behövs eller är särskilt ändamålsenlig. En lämpligare lösning är i stället att regeringen genom uppdrag i regleringsbrev eller på annat sätt ser till att regelbundna upp- följningar genomförs. Bestämmelserna i 19.2 om var barn skall tas emot motsvarar i praktiken den ordning som redan finns i . Det har framgått att de ensamkommande barnen tas emot hos vuxna släktingar, hos en fosterfamilj eller vid grupphem som utformats särskilt för dem. Inga barn placeras ensamma på förläggning med vuxna. Det finns vidare rutiner som medför att syskon hålls samman och Personer med särskilda behov att onödiga byten av inkvartering undviks. försöker även spåra familjemedlemmar så som föreskrivs i punkt tre av artikeln och personalen har lämplig utbildning om under- årigas behov och är bundna av tystnadsplikt enligt den fjärde punkten. Utredningen anser dock att dessa sistnämnda regler måste betraktas som centrala för det enskilda barnets situation. Mycket talar för att de utgör sådana direktivbestämmelser som enligt EG- domstolens praxis bör återges i nationell lagstiftning. Det kan nämnas att utredningen föreslår en regel i FMA om att familjer skall hållas samman vid inkvarteringen när tillhandahåller bostaden. Det görs i anledning av en bestämmelse i artikel 8 som närmare redovisas i avsnitt 14.1. Någon särskild reglering av att syskon som kommit hit utan medföljande vuxen skall hållas samman behövs därför inte. En bestämmelse om att ensamkommande barn bör byta inkvartering så sällan som möjligt bör dock införas i anslutning till denna bestämmelse i FMA. Där bör även föreskrivas att ensamkommande barn erbjuds plats på förläggning som är särskilt avsedd för dem. Där bör slutligen föreskrivas att , för att tillgodose den underåriges grundläggande intressen, skall försöka spåra familjemedlemmar till honom eller henne så snabbt som möjligt. Att sådan insamling, behandling och spridning av uppgifter skall ske konfidentiellt som föreskrivs i artikeln behöver dock inte anges. Detta behov får redan anses vara tillgodosett genom den svenska sekretesslagstiftningen, se närmare avsnitt 13. Det har redan inledningsvis i detta avsnitt framhållits att utred- ningen inte kunnat bilda sig någon uppfattning om förhållandena för de ensamkommande barn som placeras i en kommun eller hos sina släktingar i ett familjehem. Det finns ingen samlad bild av detta mottagande.