sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Det gör i sin tur att hela företeelsen är mycket svår att komma åt med styrande pekpinnar från såväl den politiska nivån som från ombudsmän. Syndarna lyssnar och håller med, men förstår inte att det också gäller ett beslut som han eller hon själv har fattat. Vad värre är; det i frågan speciellt medvetna förefaller i vissa avseenden tillhöra de länder som har särskilt svårt att bryta igenom glastak och diskriminerings- spärrar. En arbetsplats som , med chefer som alla bevistat åtskilliga timmar på konferenser som ägnats åt temat, får med jämna mellanrum schavottera som speciellt ojämlikt i olika avseenden. Propaganda har sina uppenbara begränsningar. I har det vuxit fram ett tänkesätt som går ut på att man inte längre bör tala om den amerikanska smältdegeln utan i stället om den amerikanska mosaiken5 . Nyckelbegreppet är inte jämställdhet utan mångfald. Och det är en avsevärd skillnad. När vi på nätet söker på orden diversity och diversity training kommer det upp en hel industri av utbildningar som handlar om hur man utvecklar och drar fördel av att grupper i arbetslivet innehåller människor med olika bakgrund och med olika erfarenheter. En hypotes är att är särskilt illa rustat i detta avseende. Våra platta informella organisationer tenderar kanske att göra att vi vill omge oss med kollegor som är så lika oss själva som möjligt. Vad som är bra i ett avseende kan kanske vara dåligt i ett annat. Få svenska arbetsplatser är lika duktiga som den gammaldags hierarkiska industriarbetsplatsen en gång var på att integrera utländsk arbetskraft. Social kompetens är inte alltid detsamma som att göra ett bra jobb i det som är huvudsyftet med verksamheten. Normalt är det en viss uppsättning politikområden som brukar rubriceras som fördelningspolitik. I huvudsak handlar det om att ta från de rika och ge till de fattiga – skatter och transfereringar. Slutresultatet värderas utifrån vilken transformeringseffekt som har uppnåtts i de disponibla inkomsterna – hushållskassorna. 5 Ett samtal med har i hög grad inspirerat till nedanstående synpunkter. Bilaga 8 till LU 2003 man vidga begreppet till att också omspänna det individuella nyttiggörandet av offentlig konsumtion. Allt framstår dock som mycket rätlinjigt och enkelt på gränsen till mekanobyggande. Men det är just det som det egentligen inte är. Allt som har fördelningspolitiska effekter bör kanske inte rubriceras som fördelningspolitik och de fördelningspolitiskt allra viktigaste institutionerna kanske inte ens kommer med i analysen när fördelningspolitiken under ett visst år skall analyseras. Politiken eller institutionerna har ofta egna meriter som är de viktiga och de som bör framhävas i det offentliga samtalet. Effekterna på inkomstfördelningen är ofta bara en god, och naturligtvis då önskad, bieffekt. En känsla som har drabbat oss under arbetet på denna bilaga är att begreppet fördelningspolitik blivit överexploaterat på ett sätt som skymmer sikten för vad som borde vara det riktigt viktiga i besluts- situationerna t.o.m. på fördelningspolitikens kärnområde – skatter och transfereringar. Det finns ett problem i hur man politiskt bör förhålla sig till begreppet fördelningspolitik. Hur övergripande är det egentligen? I vilken utsträckning håller vi fast vid det mest av en historisk tradition som överlevt från tidigare epokers ekonomiska och sociala förhållanden? En diskussion om fördelningspolitikens medel förutsätter onekligen en ingående diskussion också av målen med politiken. Självklart måste det ske utan att släppa ur sikte vad som man bedömer vara fördelnings- politikens yttersta mål om ett i görligaste mån jämlikt samhälle. Det handlar om att försöka komma till rätta med vad som är denna jämlikhetsvisions egentliga kärna. I sak förefaller det svårt att diskutera någon politisk sakfråga på något enskilt område om man inte kan göra sannolikt att man kan ställa upp en fördelningspolitiskt acceptabel lösning. Reformförslag som inte uppfyller detta kriterium tas i praktiken inte på allvar i den politiska debatten utan hänvisas till seminariernas tankelekande och filosofiska utläggningar. Varje reformförslag måste först klara det fördelningspolitiska testet. När man, som inför denna uppsats, har fått som uppgift att diskutera fördelningspolitikens medel satta i relation till tänkbara samhällsmål finns det därför anledning att också diskutera fördelningspolitiken som ett gissel – som en restriktion på vad som är möjlig politik. Vad det måste handla om blir å ena sidan att söka rationella former för att bedriva en önskvärd utjämnande politik och å den Bilaga 8 till LU 2003 andra att i den mån, det framstår som rationellt, söka lösa upp och artikulera de dåliga samveten som präglar politiken över att man inte förmår att nå fram till högt ställda utjämningskrav. Många analyser görs i form av att medelvärden och medianvärden beräknas för olika grupperingar – åldersgrupper, decilgrupper, ensamstående, olika grupper av invandrare, regionala grupperingar etc. I påfallande hög grad är det skillnader i dessa medelvärden som bestämmer dagordningen för hur vi väljer att formulera de praktiska fördelningspolitiska problemen. Detta hänger naturligtvis samman med att siffrorna är lätta att kommunicera och att de representerar något påtagligt. En fråga som behöver ställas handlar dock om hur meningsfulla dessa medelvärdesanalyser egentligen är just som underlag för ekonomisk politik och valet av fördelnings- politiska instrument. I vissa lägen förefaller det som om man lurar sig själv. Ett typexempel kan vara den stora skattereformen. Här fästes ett stort avseende vid att höginkomsttagarna (representerade av den 10:e decilgruppen i inkomstfördelningen) skulle betala sina egna skattesänkningar. Stora förändringar gjordes genom att skattebaser förändrades, marginalskattesatser sänktes och genom att ränte- underskott gjordes mindre värda. Vissa personer erhöll betydande skattesänkningar medan andra, åtminstone i en statisk analys, beräknades få skatteskärpningar. Hur intressant är det då om det för gruppen i sin helhet går jämt ut eller inte? Självklart förutsätter det en mycket krystad argumentering att söka legitimera skatte- sänkningar för höglönepersoner med en okomplicerad ekonomi med att de råkar tillhöra samma decilgrupp som en annan grupp av personer med en omfattande affärsverksamhet baserad på lån. När reformen utvärderas har sannolikt också ett betydande utbyte av individer skett mellan decilgrupperna, inte minst som en anpassning till de nya skattereglerna. Det korrekta måste natur- ligtvis vara att värdera de skattepolitiska åtgärderna som sådana, deras legitimitet i sig och åtgärdernas eventuella angelägenhet för att den svenska ekonomin skall fungera bättre. Ett alltför ensidigt betraktande av fördelningspolitiska aspekter kan lätt skymma sikten och förhindra rationalitet i det politiska samtalet. Bilaga 8 till LU 2003 En motsvarande diskussion gäller pensionärerna där gruppen i sin helhet känner sig trängd av den inkomstutveckling som genereras i tvärsnittsbilden av att gruppen ständigt förnyas av mera välbeställda medlemmar som fattigpensionärerna dör undan. visar i en underlagsrapport till Välfärdsbokslutet6 hur spridningen av inkomster inom ett antal grupperingar (perioder över livscykeln, klass/arbetsmarknadsposition, födelseland, vistel- setid i ) helt domineras av den spridning som finns inom respektive grupp i förhållande till spridningen mellan grupperna som sådan. En anledning är naturligtvis vad vi i kapitel 4 skall visa om arbetstidernas betydelse för den individuella inkomsten jämfört med den formella tidlönen. Men likväl tillhör det något av det ekonomiska livets mysterier att ett antal spridningsmått och relationer mellan genomsnitt kan vara så stabila över tiden som faktiskt tycks vara fallet. Utveckling tycks påfallande ofta reversera under nästa. Just detta är ett viktigt perspektiv att bära med sig när de fördelningspolitiska frågorna diskuteras. Det händer mycket stort och dramatiskt i ekonomierna, men just inkomstfördelningen förefaller ligga närmast oberörd. Detta gör det i sin tur desto mera motiverat att fästa speciell uppmärksamhet vid frågor där det verkligen har hänt någonting. Varför det blir som det blir Det är inte alltid helt lätt att genomskåda vad det är i utvecklingen som är de riktigt tunga faktorerna bakom den utjämning eller den ökande spridning som uppkommer sett ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. Vi hade själva som en hypotes när arbetet påbörjades att de allra tyngsta faktorerna är de som har sin grund i hur marknadsinkomster uppkommer och fördelas. Själva fördelnings- politiken är naturligtvis viktig, men jämfört med lönebildningen och hur kapitalvinster uppkommer och fördelas, borde den ändå bedömas vara av sekundär betydelse. För att närma oss denna problematik har vi i kapitel 3 ritat en serie s.k. Kernellkurvor och deras förskjutning över tiden i syfte att analysera karaktären på den utveckling som den svenska ekonomin genomgått under olika delperioder sett ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. 6 SOU 2001:57. Bilaga 8 till LU 2003 Hypotesen om att det är på marknaderna som den viktigaste fördelningen sker och har skett bekräftas på olika sätt. Det är väl så mycket i en sammanpressad lönestruktur som i egentlig fördelningspolitik som uppnått sin ställning som ett land med begränsat stora inkomstklyftor. Det finns inte särskilt mycket av jämförbar statistik som gör det möjligt att följa utvecklingen långt bakåt i tiden – åtminstone inte i en form som är tillgänglig för oss. Vi har ändå nödtorftigt täckt in och illustrerat den utomordentligt kraftiga lönenivellering som skedde kring och decenniet därefter och som innebar en påtaglig sänkning av den högre medelklassens relativa inkomstposition i samhället. I Kernellkurvornas förskjutning kan vi nu ana tendenser till något av en rekyl i detta avseende. Delvis har denna rekyl dolts i de statistiska beskrivningarna därför att den skett med, dels en klar minskning av antalet personer med riktigt låga inkomster, dels en minskning av deltidsarbetet. Illustrerat med Kernellkurvor kan man inte dölja faktiska förhållanden lika lätt som med en allt komprimerande Ginikoefficient. Som en bieffekt av det längre tidsperspektiv vi här tvingas anlägga upptäcker vi att – trots en utomordentligt kraftig sammanpressning av lönerna – det ändå inte är den effekten som dominerar utvecklingen. Ett för det fördelningspolitiska total- resultatet ännu viktigare faktum är kvinnornas inträde på arbetsmarknaden och som inneburit att stora grupper av med- borgare som tidigare saknat inkomster nu erhåller en marknadslön. Här finns också en löneeffekt av det strukturella slaget när lågbetalda hushållersketjänster ersatts med arbeten inom den offentliga sektorn. Detta fäster fokus på hur viktigt det är att försöka upprätthålla ett beteende- och beteendeförändrings- perspektiv i de fördelningspolitiska övervägandena. Den kanske allra tyngsta omfördelande faktorn blir i de flesta traditionella fördelningspolitiska analyser högst ofullständigt beskriven vad gäller dess fulla kraft och sociala innebörd. Det handlar om de omfattande inflationsvinster som stora medborgargrupper kunnat göra sig på sitt boende och de omfördelningar i ägande och förmögenhet som skett via aktiekursernas svängningar. Att i analyserna inkorporera realiserade kapitalvinster innebär bara ett halvhjärtat försöka att väga in denna problematik i den samlade fördelningspolitiska bilden. Generationsfrågan är en ur ett rättviseperspektiv sannolikt långt viktigare än den årliga löne- och inkomstfördelningen. Bilaga 8 till LU 2003 talister, 40-talister och en stor del av 50-talisterna har för sin privatekonomiska utveckling över livet fått det utomordentligt väl förspänt av den samhällsekonomiska utvecklingen. De har befunnit sig i rätt fas av livscykeln vid rätt tillfälle. Stora investeringar har med inflationens hjälp snabbt blivit skuldfria. Många kan skörda frukterna i form av ett billigt boende med en standard som är ouppnåelig för yngre i motsvarande tjänsteställningar. Andra har varit hyresgäster under hela de epoker då det var möjligt att utan ansträngning skaffa sig en god livsinkomst och en egen soliditet. Vi kan heller inte bortse från att de betydande förtjänster många kunde göra genom att skuldsätta sig fungerade som en psykologisk förutsättning för den omfattande lönesammanpressning som sam- tidigt skedde. Det vilar något av gungorna och karusellen över hela problemkomplexet. Åt det som skett är sannolikt fördelningspolitiskt inte särskilt mycket att göra. Varje försök till någon mera omfattande reduktion skulle få förödande effekter på förtroendet för staten. Men ser vi framåt kommer otvivelaktigt en av de allra viktigaste sociala frågorna att handla om hur kommande generationer skall kunna forma sina liv i en ekonomisk miljö där skuldsättning är något för privatekonomin mycket farligare än vad det visade sig vara för deras föräldrar. Vi för i kapitel 6 ett längre resonemang som handlar om kapitalets roll i den ekonomiska utvecklingen och då speciellt ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. Makt, marknad och politik Alla rubrikens tre begrepp spelar sin roll när vi vill analysera fördelningsfrågorna. är det en läggningsfråga vilket av de tre perspektiven som väljs för att beskriva vad som skett och vad som håller på att ske. Påfallande ofta har krafter ur de olika sfärerna gått hand i hand för att forma utvecklingen. De har på så sätt kunnat förstärka varandra. Det går då bara teoretiskt och inom ramen för en tankemodell att besvara huruvida det var politiken, marknads- krafter eller t.ex. fackliga maktförhållanden som varit det allra viktigaste. Över alltihopa vilar en fjärde kraft – det allmänna värderingsklimatet – etik och normer för ett klanderfritt beteende. Här finns otvivelaktigt en historia som behöver skrivas. fram till att inflationen tog fart i början av 1970- talet kan på många sätt beskrivas som en idyllisk period i Bilaga 8 till LU 2003 Politiken och allmänhetens värde- ringar pekade entydligt i riktning mot utjämning och jämlikhet som något eftersträvansvärt. De besuttna hade inga tungt vägande invändningar. Politiken var inriktad på att ge makt och betydelse åt bärare. Pliktmoralen i samhället var stark. Intresset för högre studier växte lavinartat. En utjämnande löne- politik inom offentlig sektor blev på sitt sätt löneledande för hela ekonomin – också för industrin och den enskilda sektorn. Knappast någon blev rik på aktier. , 1960– 1980, var den genomsnittliga reala avkastningen på börsaktier, inklusive utdelningar, . Det är ingen tvekan om att bilder och värderingar från denna värld lever kvar i de flestas – åtminstone något äldre personers – föreställningsvärld. råder ingen tvekan om att just den koalition av samverkande krafter som fanns under efterkrigstidens första decennier inte längre existerar. Staten har inte längre de pengar som tidigare kunde hålla alla glada och nöjda. Symbiosen mellan LO och SAF har ingen motsvarighet i dagens verklighet. Politiken handlar minst lika mycket om att hålla de fackliga organisationerna på mattan som tvärs om. Marknadernas inkomst- bildning har fått ett antal nya inslag. Värderingskulturen är åtminstone i vissa avseenden och i vissa kretsar avsevärt mera individualistisk än vad som tidigare gällde. Också historien om varför det efter, säg mitten av , sakta men säkert började vända i dessa avseenden behöver skrivas och kan skrivas med många alternativa infallsvinklar. Vad blir statens roll i denna förändrade verklighet? 2 Varför fördelningspolitik? Fördelningspolitik handlar definitionsmässigt om fördelningen av resurser och ytterst om en fördelning av välfärd. Så länge det enbart handlar just om en fördelning av mätbara resurser kan politikområdet synas förhållandevis avgränsbart. Komplexiteten ökar högst påtagligt när man, som Kommittén Välfärdsbokslut gör, utvidgar frågeställningen och definitionen av välfärd till att gälla individuella resurser med vars hjälp med- borgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor.1 Här kommer individen själv, med alla sina egenskaper i form av kunskaper, genetiskt betingade och förvärvade energier och för- mågor, in på ett högst påtagligt sätt som en del i de fördelnings- politiska övervägandena. Det räcker inte att bara analysera fördelningen av inkomster och förmögenhet. Detta dubbla per- spektiv brukar ibland omnämnas som kännetecknande för nordisk välfärdsforskning. Likheterna med och hans tanke- värld är uppenbar. konstaterar att den av hans kommitté valda defini- tionen accepterats och gillats av såväl den moderata som den socialdemokratiska partiledningen2. Det är naturligt, men sannolikt lägger man tonvikten på olika saker när man läser texten, åtminstone vad gäller de medel att åstadkomma och fördela välfärd som man ser framför sig. Ingen kan egentligen ha någon invändning mot att definitionen av välfärd ges två sidor – två ansikten: Ett som handlar om den mekaniska, mätbara resurs- fördelningen; ett som handlar om individen och dennes förmåga att själv forma sitt liv. De flesta önskar sannolikt ett så jämlikt samhälle som möjligt och alla inser det önskvärda/nödvändiga i att medborgarna utvecklas i självständighet och förmåga att ta vara på 1Den definition på välfärd som används av Kommittén Välfärdsbokslut, SOU 2001:79. 2Anförande avlyssnat på . Bilaga 8 till LU 2003 Det är samspelet mellan de bägge dimensionerna som är det svåra – och det intressanta. Fördelningspolitiken tangerar i detta avseende tillväxtpolitiken och analysen av de krafter som är ägnade att hålla samhälls- ekonomin i sund balans. Det senare kan i vissa sammanhang ses som en restriktion på möjligheterna att bedriva den fördelnings- politik vi kanske av andra skäl skulle vilja. En viss sund inkomstspridning behövs naturligtvis också i det mest jämlika av samhällen. Det finns ofta ett tydligt samband mellan ekonomiska resurser och relativt välbefinnande också i andra avseenden – t.ex. när det gäller hälsa, arbetsvillkor, allmän aktivitetsnivå och att kunna leva livet på ett bra sätt. Men det innebär inte på något självklart sätt att bara de ekonomiska villkoren utjämnades så skulle också tillvaron i dessa andra och annorlunda avseenden också komma att utjämnas. I vissa fall ja. I andra definitivt inte. Vi kommer heller inte ifrån att legitimiteten i förekommande inkomstskillnader till en betydande del bygger på att de skall fungera uppfostrande på folket – att flit, goda vanor och ett rationellt beteende skall löna sig och vice versa. Detta är naturligtvis i många avseenden den springande punkten. Den handlar om en av den politisk-ideologiska debattens allra mest centrala frågeställningar på ett sätt som väcker många känslor och reaktioner. 2.1Ett bredare perspektiv på fördelningspolitiken Jämlikhet, rättvisa, gemenskap, solidaritet, likvärdiga förutsätt- ningar: Allt detta är centrala begrepp som i hög grad speglar en av det svenska samhällets mest grundläggande idéer om sig självt. Det handlar om kvaliteter som står mycket högt på listan över vad politiker från alla politiska partier säger sig vilja verka för. Det handlar om ett komplex av begrepp som närmast bör ses som en dimension parallellställd med den likaså övergripande idén om att vi skall ha ett samhälle baserat på marknadsekonomi. Eftersom det här, kanske till skillnad från kraven på att marknadslösningar bör eftersträvas, handlar om mycket djup- gående, komplexa och svårfångade samhällsmål som pekar rakt in i människors privata livssfärer finns det anledning att försöka borra en del i vad det kan handla om. Titeln för denna bilaga är Fördelningspolitikens mål och medel, vilket kan tyckas Bilaga 8 till LU 2003 synnerligen instrumentellt och tekniskt. Men den uppdrags- beskrivning som givits pekar i en annan riktning genom att inledas med frågan: Vad är rättvisa? Vi är med andra ord inte tillåtna att enbart på ett mera redovisande sätt söka beskriva hur inkomster fördelas på en marknad och hur olika ekonomisk-politiska instrument kan vara ägnade att förändra denna fördelning. De normativa aspekterna på politiken förväntas bli behandlade. Detta sagt som en brasklapp för det följande. En första självklar utgångspunkt är då att det vi i tekniska termer kallar för fördelningspolitik är ett utflöde av något avsevärt djupare än bara vissa transfereringar av inkomster. Det är heller inte bara de fattigas särintresse som talar. Kan detta något annat artikuleras och preciseras? Det är under alla omständigheter nödvändigt att försöka, eftersom det bakom målet om en jämn fördelning av inkomsterna uppenbarligen också ligger andra och kanske än viktigare syften. Frågan är dock hur idémässigt djupt man skall behöva gå. Brunnen att gräva i är hur djup som helst och de frågeställningar som kan väckas hur vida som helst. Det handlar i Amartya anda om hela samhällsklimatet och människors förmåga att organisera ett rikt och meningsfullt liv. Inte minst senare tids intensiva debatt om sjukskrivningar och förtidspensioneringar har öppnat för något som närmast kan ses som en identitetskris för hela samhällsbygget. Alltför många mår dåligt, upplever negativ stress och har svårt att finna en god balans och harmoni i sin tillvaro. När frågan ställs om vad det är som fördelningspolitiken skall fördela – vad som är dess mål – finns det goda skäl att arbeta med helt andra begrepp än bara privata disponibla inkomster. Ord som livstillfredsställelse och varför inte till och med lycka skulle kunna stå som variabler för vad som borde vara fördelade på ett mer rättvist sätt. har förekomsten, respektive avsaknaden, av självkänsla och stolthet fått en alltmer framskjuten plats i debatten om människors levnadsvillkor. Syftar vi seriöst mot mera jämlika förhållanden människorna emellan är det ingen tvekan om att frågeställningar av medicinsk- sociologisk-pedagogisk karaktär behöver beredas ett mycket stort utrymme. Men det är alls inte vår specialitet utan måste till stora delar lämnas utanför de analyser vi anser oss kunna göra. Ändå är det viktigt att hålla perspektivet öppet också för dimensioner av ett kulturellt, systemmässigt, sociologiskt slag – inte minst när Bilaga 8 till LU 2003 frågorna glider över mot policy – dvs. vad som skulle kunna göras för att utveckla ett i något djupare avseende mera jämlikt samhälle. Detta sagt som kontrast till hur det tenderar att bli, såväl i vår uppsats som i praktisk politik: När åtgärder diskuteras tenderar det att bli en slagsida mot reformer av å ena sidan mer av individ- incitament, vars verkan vi kan ha ganska oklara uppfattningar om, och å den andra administrativa reformer som sällan ger några stora genombrott i form av förbättringar – åtminstone så länge de inte kombineras också med någonting annat och mer djupverkande. Den ensidiga fokuseringen på just vad som händer fördelnings- mässigt riskerar således att fjärma tänkandet från ett antal likaså väsentliga aspekter på tillvaron och den ekonomiska politiken. Man tenderar att lägga samman alldeles för mycket av stort och smått – bra och dåligt – i en och samma beskrivningsmall och misslyckas kanske just därför att tillföra tänkandet så mycket av praktiskt användbar information. Våra beslutsfattare kanske t.o.m. blir missledda att göra icke rationella val när fördelningspolitiska effekter upplevs som en restriktion för vad som är politiskt möjligt. Det praktiska handlar naturligtvis om den inkomstbildning som faktiskt sker och hur olika fördelningspolitiska instrument påverkar – eller skulle kunna påverka – vad människorna har att disponera. Det handlar också om konsekvenserna för incitament och för samhällsekonomins funktionsduglighet av att vissa fördelningspolitiska instrument väljs framför andra. Detta kan ses som en ganska teknikorienterad infallsvinkel. Det finns också en värdenivå av mera ideologiskt slag som vilar över hela frågan.