sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — Dessutom har kärnkraft- verken genomfört en rad åtgärder i syfte att hitta möjligheter att sänka doserna i anläggningarna. Exempel på sådana åtgärder är att byta ut material i reaktorn för att minska provningsbehovet. När sprickor och materialdefekter upptäckts vid återkommande materialprovning kräver det att provningen utökas och att repara- tioner utförs. Utökad provning och reparationer leder oundvik- Säkerhets- och strålskyddsarbetet i ligen till större stråldoser till personalen. Om materialet byts ut för att minska uppkomsten av sprickor och andra defekter så blir en följd på lång sikt mindre stråldoser till personalen. Alla dessa åtgärder förutsätter att strålskyddet är integrerat i planeringen av kärnkraftverkets drift. Strålskyddstänkandet måste därför finnas med tidigt i planeringen av olika verksamheter i anläggningen. Kärnkraftverken informerar SSI regelbundet om planerade reparations- och underhållsinsatser och vad dessa beräknas inne- bära i dosbelastning till personalen och till eventuella entre- prenörer. När insatserna har genomförts rapporteras de stråldoser som reparationen eller underhållsarbetet faktiskt lett till. Resultaten från omgivningskontrollen rapporteras också regel- bundet till SSI. Enligt föreskrifterna skall företagen rapportera direkt till SSI när utsläpp från anläggningen överstiger tillåtna nivåer samt om det förekommit ovanligt höga stråldoser till perso- nal. SSI kan då besluta om att begränsa eller stoppa driften. Utvecklingen visar att stråldoserna till kärn- kraftverkens personal minskar. Även utsläppen till omgivningen har minskat. För utsläpp till luft och vatten finns kontinuerlig mätövervakning vid varje utsläppspunkt. Vidare tas prover på fisk och vegetation för att mäta eventuella effekter av utsläppen till omgivningen. Vid varje kärnkraftverk finns en beredskapsorganisation som skall ha resurser och metoder att hantera en olycka som kräver skydds- åtgärder inom eller utanför anläggningen. Vid allvarlig kärnolycka upprättas en ledningscentral vid verket vars främsta uppgift är att få anläggningen under kontroll och i ett icke-kritiskt läge. Lednings- centralen skall också arbeta för att minska olyckans konsekvenser och övervaka händelseförloppet. Ledningscentralen skall även förse SKI, berörd länsstyrelse och SSI med information om reaktor- tillstånd och härdinnehåll samt lämna information om potentiella händelseförlopp. Beredskapsaktiviteterna regleras av SKI:s före- skrifter och SSI har för avsikt att också utfärda strål- skyddsföreskrifter för beredskapen. Kärnkraftverken och myndig- heterna deltar i de beredskapsövningar som regelbundet äger rum Säkerhets- och strålskyddsarbetet i och kraftverken har själva ett antal mindre övningar av olika bered- skapsfunktioner . Centrala myndigheter för tillsyn av kärnkraftverken är SKI och SSI men även länsstyrelserna har en roll genom sin tillsyn enligt miljö- balken. Begreppet tillsyn omfattar inte bara ren inspektions- verksamhet utan även uppgifter som utfärdande av föreskrifter, granskning, utredning och analysarbete i samband med tillstånds- ansökningar, inträffade händelser m.m. har också information till allmänheten blivit en viktig del av tillsynsmyndig- heternas verksamhet. Utformningen av SKI:s tillsyn styrs av myndighetens instruktion (1988:523), regeringens årliga regleringsbrev och myndighetens egna verksamhetsplanering. Dessutom har SKI ett internt lednings- system, benämnt SKIQ, med beskrivning av hur de olika tillsyns- instrumenten är avsedda att användas. I regleringsbrevet specificerar regeringen mål för myndighetens verksamhet under det kommande budgetåret. anges att SKI inom reaktorsäkerhetsområdet skall ha ändamålsenliga regler utformade så att tillståndshavarnas ansvar inte påverkas negativt eller tas över av staten, utöva tillsyn av att tillståndshavarna har god kontroll över säkerheten, vara pådrivande i säkerhetsarbetet, upp- rätthålla och utveckla nationell kompetens och kunskap om kärn- säkerhetsfrågor, upprätthålla organisatorisk och kunskapsmässig beredskap för olyckor samt regelbundet rapportera om säkerhets- läget vid anläggningarna och kvaliteten i tillståndshavarnas säker- hetsarbete. Till varje mål är knutet ett återrapporteringskrav. Regeringen har också möjlighet att ge myndigheten särskilda upp- drag i regleringsbrevet. SKI:s huvuduppgifter inom kärnkraftsäkerheten är: Utveckling av föreskrifter och allmänna råd. Granskning i tillsynsärenden samt utredningar. Inspektion och anläggningsbevakning. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Erfarenhetsåterföring av säkerhetsrelaterade händelser och för- hållanden. Internationellt arbete.· Samlade värderingar av säkerheten. Information till regering, riksdag, allmänhet och tillstånds- havarna. Ungefär hälften av SKI:s resurser för tillsyn används till inspektio- ner och granskningar av industrins verksamheter som har betydelse för säkerheten. SKI:s löpande tillsyn av kärnkraftverken kan grovt indelas i inspektion och anläggningsbevakning, erfarenhets- återföring, samlade värderingar av säkerheten samt bedömningar av tekniska och organisatoriska ändringar. En inspektion innebär att en grupp experter besöker en eller flera av anläggningarna för att granska om en specificerad del av anlägg- ningen eller dess verksamhet uppfyller kraven som ställs i före- skrifter och tillståndsvillkor. Inspektionerna dokumenteras i rapporter som bl.a. innehåller information om eventuella avvikelsers storlek och säkerhetsbetydelse samt förslag till fortsatta tillsynsåtgärder. Beslut med anledning av inspektionen meddelas tillståndshavaren i särskild skrivelse. De större inspektionerna är resurskrävande och ett mindre antal utförs . En annan form av löpande tillsyn kallas anläggningsbevakning. Vid en anläggningsbevakning kan SKI informera sig om verksam- heten t.ex. genom genomgångar av inträffade händelser, upp- följning av pågående projekt, närvaro vid lednings- och plane- ringsmöten. Ett syfte med anläggningsbevakningen är att SKI vid diskussioner med anläggningens personal tidigt kan fånga upp problem och frågeställningar som sedan kan bli tillsynsfrågor. På så sätt underlättas planeringen av de fortsatta tillsynsinsatserna. Rapporterna från anläggningsbevakningen föredras på SKI:s ledningsmöten och arkiveras. En relativt stor mängd anläggnings- bevakningar görs . Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Inom SKI finns en expertgrupp som har till uppgift att analysera svenska och internationella störningsrapporter på ett systematiskt sätt. Större delen av det analyserade rapportflödet kommer från de svenska anläggningarna. Utifrån dessa rapporter bedömer SKI om behov finns av ytterligare utredningar eller åtgärder. Det kan inne- bära att SKI påbörjar en egen utredning eller begär komplettering av tillståndshavarens utredning. Expertgruppens bedömning kan också leda till att SKI begär in redovisning från en tillståndshavare eller kräver åtgärder av övriga tillståndshavare som kan tänkas ha liknande problem vid sina anläggningar. av rapporterna föranleder sådana åtgärder. Informationen från tillståndshavarnas rapportering tillsammans med bedömningar och ställningstaganden lagras i en särskild data- bas och utgör ett underlag till andra delar av SKI:s verksamheter, till exempel inspektioner, granskningar/utredningar och samlade säkerhetsvärderingar. SKI gör också en bedömning av vilka händelser som kan vara av betydelse för andra länder och rapporterar sådana till den internationella databasen () för händelserapportering. Databasen är initierad av och och sköts av . Antalet rapporterade händelser från de svenska reaktorerna varierar, men har rört sig om ca 30–50 per reaktor. Av dessa har varit relaterade till händelser med koppling till samspelet människa – teknik – organisation. Vid granskningen av rapporterna bedömer SKI om händelser skall leda till en klassning enligt den sjugradiga INES-skalan. De allvarligaste händelserna som inträffat vid svenska kärnkraftverk är klassade som två på INES-skalan vilket är definierat som en händelse med betydande avvikelse från säkerhetsförutsättningarna. Sammanlagt fem sådana har förekommit . Som jämförelse kan nämnas att Three klassades som en femma och som en sjua. I figur 3.1 illustreras INES-skalan. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Säkerhets- och strålskyddsarbetet i SKI ställer i sina föreskrifter krav på att tillståndshavaren skall säkerhetsgranska alla tekniska och organisatoriska ändringar i en anläggning som kan påverka säkerheten. Innan ändringarna får genomföras skall de anmälas till SKI så att myndigheten kan bedöma och besluta om ytterligare krav eller villkor skall gälla för ändringarna. Innan de allmänna säkerhetsföreskrifterna infördes krävdes myndighetens godkännande för alla anläggnings- ändringar och ändringar i säkerhetsdokumentationen. Detta inne- bar en omfattande hantering av ärenden som i många fall var av liten betydelse för säkerheten. Genom anmälningsförfarandet kan myndighetens granskningsresurser användas där det är mest säker- hetsmässigt befogat. För att kunna bedöma säkerhetsbetydelsen av anmälda ändringar har SKI en särskild beredningsgrupp med experter som gör en första bedömning av alla inkommande ärenden utifrån fastställda kriterier. Gruppen lämnar en rekommendation till reaktor- säkerhetsavdelningens ledning om ärendet behöver granskas närmare eller inte. I de fall anläggningsändringen rör ny eller komplex teknik, har stor säkerhetsbetydelse eller om förtroendet är lågt för tillståndshavarens säkerhetsgranskning är det stor sanno- likhet att ärendet blir föremål för granskning. lämnades drygt 170 anmälningar om tekniska och organisatoriska ändringar in till SKI. av dessa blev föremål för ytterligare granskningsinsatser. I några fall ställde SKI ytterli- gare krav och villkor på ändringarnas genomförande. Samlade värderingar av säkerheten Det finns tre typer av säkerhetsvärderingar som SKI gör regel- bundet där allt underlag från den löpande tillsynen utnyttjas: rapporterar SKI tillsammans med SSI till regeringen om säkerhets- och strålskyddsläget vid kärnkraftverken. Rapporten tar upp större händelser och tillsynsfrågor , presenterar slutsatser om säkerhets- och strålskyddsläget och anger den fortsatta inriktningen av tillsynen. efter drifttagningen genomgår varje kärnkraft- reaktor en s.k. återkommande säkerhetsgranskning (ASAR) som utförs av respektive tillståndshavare och innebär en bred Säkerhets- och strålskyddsarbetet i avstämning av säkerhetsläget. Redovisningen granskas av SKI och granskningsrapporterna avseende kärnkraftsreaktorerna redovisas till regeringen. har SKI infört ytterligare en form av samlad säkerhetsvärdering som fått stor betydelse för tillsyns- arbetet. Den benämns SKI-forum och är en årlig genomgång av säkerhetsläget vid varje anläggning som står under SKI:s tillsyn. Genomgångarna förbereds genom att allt väsentligt tillsyns- underlag sammanställs och preliminära slutsatser dras inom 15 kravområden. En grupp av experter från olika delar av myndig- heten går sedan igenom och diskuterar slutsatserna vid Slutsatserna fastställs av SKI:s avdelningschefer och diskuteras kort därefter med de berörda anläggningarnas ledningsgrupper. När SKI:s tillsyn visar att tillståndshavaren inte uppfyller kraven måste ett beslut tas som innehåller de åtgärder som tillstånds- havaren skall vidta för att rätta till bristerna. Följande typer av beslut kan förekomma: Påpekande om att något bör rättas till. Begäran om att tillståndshavaren skall inkomma med åtgärds- program. Föreläggande om att vidta åtgärder till viss bestämd tidpunkt. Förbud att återuppta eller fortsätta drift innan åtgärder vid- tagits och godkänts av SKI. Anmälan till åtalsprövning. Vilken åtgärd SKI väljer beror på graden av avvikelse i förhållande till de krav som ställs i föreskrifter och tillståndsvillkor samt avvikelsens betydelse från säkerhetssynpunkt. En ringa avvikelse i kombination med ringa säkerhetsbetydelse skall på sin höjd leda till påpekanden, medan ökande grad av avvikelse i kombination med ökande betydelse från säkerhetssynpunkt leder till gradvis skärpta tillsynsåtgärder. Många avvikelser av var för sig ringa eller måttlig betydelse leder till överväganden om skärpta tillsynsåtgärder och kan leda till beslut om särskild tillsyn. Den särskilda tillsynen innebär särskilt inriktad inspektionsverksamhet samt krav på sär- skild redovisning och/eller kontroll- Säkerhets- och strålskyddsarbetet i I vissa fall är sådana redovisningar förknippade med krav på godkännande av ett ackrediterat kontrollorgan och /eller SKI för att driften skall få fortsätta efter en viss tidpunkt eller för att upphäva vissa driftsbegränsningar, t.ex. vad gäller effektnivåer. Myndighetens möjlighet att meddela villkor med hänsyn till säker- heten Av bestämmelserna i 8 § kärntekniklagen framgår att de villkor som krävs med hänsyn till säkerheten ingår i tillståndsbeslutet. Regeringens praxis i detta sammanhang är att vid varje besluts- tillfälle delegera till SKI att meddela de närmare villkor som behövs med hänsyn till säkerheten. I 27 § strålskyddslagen anges att om ett tillstånd har meddelats enligt kärntekniklagen eller under tillståndets giltighetstid får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de ytterligare villkor som behövs med hänsyn till strål- skyddet. SKI har i skrivelse till utredningen påpekat att regeringen borde ha samma möjlighet enligt kärntekniklagen att generellt bemyndiga SKI att besluta om de närmare villkor som behövs med hänsyn till säkerheten. Utredningen stödjer SKI:s förslag i denna fråga och ett förslag till ändring i 8 § ges i avsnittet om författ- ningsändringar. Utformningen av SSI:s tillsyn styrs av myndighetens instruktion (1988:295), regeringens årliga regleringsbrev och myndighetens egna verksamhetsplanering. I regleringsbrevet specificerar regeringen mål för myndighetens verksamhet under det kommande budgetåret. Det första verksamhetsmålet för verksamhetsgrenen Kärn- energitillsyn och beredskap är Skydd av arbetstagare. Detta verksamhetsmål preciseras i regleringsbrevet enligt följande: SSI skall förvissa sig om att verksamheter med strålning bedrivs på ett sätt som är förenligt med en säker strålmiljö för arbetstagare och allmänhet. Transport av radioaktiva ämnen och nedläggning av kärntekniska anläggningar skall ske på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Det andra verksamhetsmålet är Säker hantering av radioaktivt avfall och begränsning av utsläpp. Detta mål preciseras enligt följande: Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall skall omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt. Behov av information, samråd och beslutsunderlag i lokaliseringsprocesser skall beaktas. Uppkomst av radioaktivt avfall liksom radioaktiva utsläpp skall begränsas så långt rimligt möjligt. Det tredje verksamhetsmålet är Nationell strålskyddsberedskap och regeringen har preciserat målet: En god nationell basberedskap skall upprätthållas, vidareutvecklas och samordnas med internatio- nella åtaganden inom myndighetens ansvarsområde. SSI skall vidare samordna den nationella mättekniska kompetensen. SSI gör regelbundet avstämningar av strålskyddsläget vid de kärntekniska anläggningarna. Myndigheten rapporterar om bl.a. personalstrålskydd, aktivitetsutsläpp och omgivningskontroll i SSI:s rapportserie. gör SSI och SKI tillsammans sammanställningar med nationella rapporter till kärnsäkerhets- konventionen respektive avfallskonventionen. Ungefär genomför SSI en grundlig och systematisk beskrivning av strål- skyddsverksamheten generellt och personstrålskyddet specifikt med jämförelser mellan de svenska kärnkraftverken. Dessa rapporter ingår i SSI:s rapportserie och sprids såväl inom industrin som till andra intressenter för erfarenhetsåterföring och utveckling av verksamheten. Ett viktigt verktyg i myndighetsutövningen är föreskrifterna. SSI har utfärdat ett stort antal generella föreskrifter för olika verksamheter inom hela strålskyddsområdet. Tillsyn bedrivs inte bara vid kärntekniska anläggningar utom även inom till exempel sjukhus, industri och forskning. Ett flertal föreskrifter som berör strålskydd för arbetstagare gäller generellt för alla till- ståndshavare som bedriver verksamheter med joniserande strålning. SSI:s tillsyn av kärnkraftverken utgörs främst av kontroll av hur anläggningarna själva har inrättat sina rutiner och instruktioner samt byggt upp sin egenkontroll. Dessutom gör SSI kontroll- mätningar på utsläppsfilter, avfallskollin, samt omgivningsprover. En annan del av SSI:s tillsyn utgörs av uppföljning av rapporte- ring om utsläpp, personaldoser, avfallshantering och omgivnings- kontroll. Kärnkraftverken rapporterar och övervakar miljö- tillståndet runt anläggningarna enligt ett kontrollprogram som är utvecklat av SSI. Myndigheten kontrollmäter därefter på månads- basis halten av radioaktiva ämnen i utsläppsvattnet. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Inspektionsverksamheten sker genom s.k. systeminspektioner där verksamheten vid en viss anläggning följs upp till exempel vid revisionsavställningar eller i samband med prövning av förändringar i verksamheten. Vid detaljinspektioner studeras en viss verksamhet eller ett visst objekt, exempelvis mätsystemen. Omfattande inspektioner vid samtliga anläggningar kallas temainspektioner. Vid en temainspektion granskas aktuell status inom ett visst område, exempelvis ALARA-program, organisation, utbildning eller haveri- beredskap. Alla inspektioner protokollförs och dokumenteras av SSI. Uppföljning och erfarenhetsåterföring sker inom respektive ansvarigt verksamhetsområde i . SSI har en egen kvalitetsmanual med riktlinjer och regler för hur tillsyns- och inspektionsverksamheten skall bedrivas inom alla tillsynsområden. Eventuella missöden eller andra typer av brister i skyddsåtgärder eller felfunktion hos föreskrivna systemfunktioner skall rapporteras till SSI enligt föreskrifter. I SSI:s kvalitetsmanual finns en policy för när en avvikelse eller överträdelse skall tas upp till anmälan för eventuella sanktioner eller åtal. Om det finns en klar misstanke om brott är SSI skyldigt att anmäla detta till polis eller åklagarmyndighet, utan att göra en egen bedömning av om tillräck- liga skäl för åtal finns. Det pågår ett omfattande internationellt erfarenhetsutbyte när det gäller strålskyddet vid kärntekniska anläggningar. Statistik om persondoser rapporteras till ISOE (for Occupational Exposure) som är en internationell databas för doser till personal vid kärnkraftverk världen över och som administreras av . De internationella konventionerna HELCOM (Helsing- forskonventionen) och OSPAR12 samlar också data om radiolo- giska utsläpp till vattenmiljön runt kärnkraftverken. SSI ansvarar för sammanställning av utsläppsdata och rapportering enligt dessa konventioner och medverkar i expertgrupper och konferenser etc. för att utveckla krav och villkor med hänsyn till gjorda erfaren- heter. 12 Convention for the Protection of the of the North-East . Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Eftersom kärnteknisk verksamhet enligt är att betrakta som miljöfarlig verksamhet har tillståndshavaren även skyldigheter som övervakas av . Kärnkraftsdrift och annan verk- samhet som innebär hantering eller förvaring av radioaktivt avfall fordrar tillstånd enligt . Prövningen enligt görs av regeringen och miljödomstolen. Tillståndsprövning enligt fordras även vid anläggningsändringar om ändringen inte är mindre och om den innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Tillståndsprövningarna skall föregås av samråd enligt 6 kap. . är en viktig samrådspart för sökanden tillsammans med enskilda särskilt berörda, t.ex. nära boende, vid tidigt samråd enligt 6 kap. 4 § . avgör när det tidiga samrådet avslutas genom att fatta beslut om ifall den planerade verksamheten kan föranleda betydande miljöpåverkan och därför kräver fördjupat samråd. Enligt 26 kap. ansvarar för den operativa tillsynen av kärnkraftverken. Denna omfattar bland annat inspektioner, granskning av årliga miljörapporter enligt miljö- balkens krav, granskning av mätvärden enligt utsläppskontroll- program och recipientkontrollprogram, samråd med t.ex. berörda centrala och regionala myndigheter och kommunen. Länsstyrelserna har även ett samråds- och informationsansvar med avseende på övriga berörda. Vid t.ex. Forsmarks kärnkraftverk håller i län ett årligt möte med berörda yrkesfiskare, representanter för kraftverket, kommunen och centrala myndigheter. ansvarar också för allmänhetens skydd vid kärn- tekniska olyckor enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Om det inträffar en kärnteknisk olycka skall snabbt varna och informera allmänheten. skall leda räddningstjänsten vid utsläpp eller överhängande fara för utsläpp av radioaktiva ämnen. har ett ansvar för att vidta åtgärder i akuta lägen för allmänhetens skydd, t.ex. att besluta om och genomföra en utrymning av ett område. I alla län finns en förberedd organisa- tion i beredskap, ledd av en räddningsledare. ansvar och beredskapsplanen gäller oavsett om olyckan sker inom eller utom landets gränser. I län med kärnkraftverk utbildar och övar personalen i räddningstjänstorganisationen. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i 3.4.4Beredskap på nationell nivå Kärnenergiberedskapen i har utvecklats för att kunna hantera olyckor och incidenter både inom och utom landets gränser. Efter händelsen i TMI förstärktes beredskapen i de fyra länen med kärnenergianläggningar. De berörda länsstyrelserna och vissa centrala myndigheter gavs utbildning och utvecklades mätverksamheten i kärnkraftverkens närområde. Vidare infördes nya sambandsmöjligheter och specificering av beredskapszoner. När olyckan i Tjernobyl inträffat , med radiologiska konsekvenser i vårt land, förändrades beredskapen igen eftersom olyckan visade att inte bara närområdet kan drabbas av nedfall. skall alla länsstyrelser ha beredskap för att kunna informera allmänheten i händelse av en olycka, mäta strålning och sanera ett område som drabbats av nedfall av radioaktiva ämnen. I händelse av en olycka vid en kärnteknisk anläggning skall SKI bistå den berörda med tekniska analyser. SKI bedömer om det kan bli ett utsläpp av radioaktiva ämnen, när det i så fall förväntas ske, hur stora mängder av radioaktiva ämnen som kan komma ut och hur länge utsläppet kan förväntas pågå. SKI lägger sig inte i kärnkraftverkets operativa haverihantering men utövar övergripande tillsyn över hur arbetet bedrivs och hur säker- heten vid icke drabbade block regleras. SKI:s bedömningar bearbetas av SSI och används för att beräkna det troliga nedfallet och analysera vilka effekter strålningen från en olycka kan få för människa och miljö. Vidare bistår SSI berörd länsstyrelse med råd om strålningsmätningar och strålskydds- bedömningar. SSI organiserar även egna mätningar som underlag för rådgivningen och har en samordnande roll för centrala myndig- heters rådgivning i strålskyddsfrågor till länen. Flera myndigheter bistår SSI i bedömningsarbetet, det gäller främst , , , och (). övas hela organisationen i kärnkraftslänen. I dessa övningar deltar inte bara utan även personal från kärnkraftverken, polisen, kommunerna och tillsynsmyndigheterna. Tilläggas kan att SSI även är en expertmyndighet vid andra upp- kommande hot och händelser med joniserande strålning och radio- aktiva ämnen än kärnkraftolyckor. Vid SSI finns en tjänstgörande Säkerhets- och strålskyddsarbetet i strålskyddsinspektör i beredskap dygnet runt som vid larm aktiverar den nationella strålskyddsberedskapen. I samband med tillkomsten av ett nytt krishanteringssystem och en ny planeringsstruktur har SSI fått ytterligare uppgifter avseende bl.a. beredskapen inför förändrade säkerhetspolitiska situationer. 4Ekonomiska och politiska faktorer har genomgripande förändringar skett på elmarknaden i .