sou · GRB335d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I ett särskilt avsnitt gör vi en genom- gång av aktuell lagstiftning i de nordiska länderna och gör jämförel- ser med vår egen. Vi har också varit i kontakt med myndigheter och skolor i de nordiska länderna och genomfört ett studiebesök. När det gäller och har vi haft god hjälp av två forskare, professorn från och filosofie doktorn från . Båda har medverkat vid ett möte med kommittén och har också bidragit med artiklar som fogas till detta betänkande som bilagor (bilaga 5 och 6). Den internationella studien väljer vi i övrigt att avgränsa till en kortfattad översikt över situationen i ett antal europeiska länder. Vår översikt bygger på tillgängligt material från , och for the Development of Special Education. De rapporter vi hänvisar till har tillkommit under slutet av 1990- talet och och är således förhållandevis aktuella, även om vissa förändringar kan ha skett . Vi har också tagit del av material som beskriver situationen i och . Detta betänkande innehåller mer översiktliga beskrivningar av den aktuella situationen baserade på skriftliga rapporter. Vi planerar att inför slutbetänkandet göra studiebesök i åtminstone några länder, för att själva kunna bilda oss en uppfatt- ning om hur den officiella politiken fungerar i praktiken. Enligt våra direktiv ska vi arbeta med stor öppenhet och stimu- lera till en bred diskussion. Vi har inlett ett kontaktarbete med en rad intressenter i särskolefrågor: myndigheter, institutioner, orga- nisationer, föräldrar, elever och personal. Vi har öppnat en hemsida för information på Internet och har genomfört flera hearings med berörda organisationer. Ledamöter, sakkunniga och experter i kommittén samt sekreterarna har deltagit i en rad konferenser, seminarier och studiebesök. Vi har tagit emot skriftligt material från många olika håll och har sammanträffat både med företrädare för olika intressegrupper och med enskilda. Behovet av en fortlö- pande diskussion och av att ta emot synpunkter från många olika håll kommer att bli ännu större, när vi inför slutbetänkandet ska ta ställning i olika frågor. Vår utgångspunkt, såväl i detta betänkande, som i det fortsatta arbetet, är att utgå från eleverna och ha deras bästa för ögonen. Barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning är en mycket Kommittén och dess uppdrag heterogen grupp med mycket varierande behov och förutsätt- ningar. Vi är starkt medvetna om att det inte finns en lösning eller en modell som löser de problem det innebär att ha ett begåvnings- mässigt funktionshinder i utbildningssammanhang. Vi är också medvetna om att organisationen av och innehållet i utbildning för elever med utvecklingsstörning inte bara styrs av författningar, utan också påverkas av hänsynen till ekonomiska ramar, personella resurser, traditioner och mer eller mindre medvetna strategier. Vi vill i vårt utredningsarbete behålla fokus på eleverna och prioritera deras behov framför andra hänsynstaganden. 2En skola för alla En grundläggande princip i den svenska rättsordningen och i de inter- nationella överenskommelser som redovisas i kapitlet är alla männi- skors lika värde. Lika grundläggande är principen om rätten till utbildning. I detta avsnitt beskrivs dessa principer liksom några av de internationella överenskommelser som har anslutit sig till. I är begreppet en skola för alla centralt i såväl skolan och skollagstiftningen som i utbildningspolitiken. Utgångspunkten för vårt arbete ska vara att utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning ska hålla en hög kvalitet som principen om en skola för alla ska stärkas (Dir. 2001:100 s. 12). Vad menas då med en skola för alla? Begreppet har förklarats på olika sätt i olika dokument. Ideologin om en skola för alla, i den meningen att elever med olika funktionshinder inte ska särskiljas från andra elever, utvecklades framför allt , då man började tala om normalisering och integrering. I våra direktiv talas om en skola för alla i bemärkelsen att elever med olika funktionshinder inte särskiljs från andra elever. Begrep- pet kan också förstås i ett vidare perspektiv. I regeringens utveck- lingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning (Regeringens skrivelse 1996/97:112 s. 22) anförs: En skola för alla betyder en skola där alla elever blir sedda och bemötta, där alla elevers erfarenheter får utrymme och där alla elever får en undervisning som tillgodoser deras behov och krav. I en skola för alla undervisas elever med olika bakgrund tillsammans. Målet är en skola där alla elever utvecklar kunskaper, färdigheter och förhållnings- sätt som stärker deras förmåga både att anpassa sig till det moderna samhället och att delta i förändringen av detta samhälle. I den s.k. , Funkis – funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66 s. 59) uttalades bland annat med anledning av begreppet: En skola för alla En skola för alla innebär således att skolan skall anordnas så att den är lika ändamålsenlig för alla elever, oavsett möjligheter, förutsättningar och behov. Utmärkande är flexibilitet, med den enskilde elevens förut- sättningar, behov och intressen i centrum. Kravet på flexibilitet gäller såväl strukturellt som innehållsmässigt. Det är skolans uppgift att erbjuda varje individ en relevant undervisning och optimala utveck- lingsmöjligheter. Också i internationella sammanhang förekommer begreppet. generaldirektör har förklarat att ett arbete med skolor för alla innefattar ett arbete för att åstad- komma läroanstalter som är till för alla elever, som respekterar olikheter, som stödjer inlärning och som tillgodoser individuella behov.1 I ett internationellt perspektiv har kommit långt i arbetet med visionen om en skola för alla. I princip har alla barn oavsett social bakgrund, könstillhörighet, funktionshinder etc. rätt till utbildning. Vi ska i vårt arbete uppmärksamma internationella åtaganden inom utbildningsområdet samt FN:s konvention om barnets rättigheter, för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet, Salamancadeklarationen och Dakaröverenskommelsen. Vi ska också beakta regeringens nationella handlingsplan för handikappoli- tiken (prop. 1999/2000:79) och vad som sägs i propositionen om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72). Den senare propositionen behandlas i kapitel 10 i detta betänkande. De överenskommelser som träffas internationellt är mer eller mindre bindande. En konvention är det starkaste internationella instrumentet och är bindande för de länder som har undertecknat den. Det är möjligt att reservera sig mot delar i en konventionstext om inte konventionen i sin helhet kan accepteras. En deklaration kan antas vid ett möte eller en konferens. En deklaration är ett uttryck för mötesdeltagarnas åsikt eller uppfattning i en särskild fråga. En deklaration har snarare en politisk än en rättslig bety- delse. Inget land är tvingat att följa en deklaration. 1 Svenska skriftserie nr 1/2001 s. 12. En skola för alla antogs av 1989 och trädde i kraft året därpå. Konventionen har ratificerats av nästan alla världens länder, däribland . Kränkningar kan inte tas upp i internationell domstol. Efterlevnaden av konventionen garanteras istället av en granskningskommitté. En av de bärande principerna i konventionen är principen om barnets bästa, artikel 3. I konventionen har barn och ungdomars rättigheter samlats i ett enda dokument. Barn- konventionen är också det första internationella MR-dokumentet (MR står för mänskliga rättigheter), där handikapp räknas upp som en av grunderna för icke-diskriminering. I artikel 2 (icke-diskriminering) stadgas bland annat att barn utan åtskillnad av något slag, ska tillförsäkras de rättigheter som anges i konventionen oavsett barnets, föräldrars eller vårdnads- havares handikapp. Utöver artikel 2 och 3 är också artikel 6 (rätten till liv och överlevnad) och artikel 12 (åsiktsfrihet och rätten att bli hörd) grundläggande artiklar i konventionen. Konventionen bör dock ses som en helhet där alla artiklar är viktiga. Artikel 23 föreskriver att ett barn med fysiskt eller psykiskt han- dikapp bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhål- landen som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möj- liggör barnets aktiva deltagande i samhället. Det funktionshindrade barnets rätt till särskild omvårdnad erkänns också i artikeln. Alla barns rätt till utbildning slås fast i artikel 28 p. Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall de särskilt a)göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla; b)uppmuntra utvecklingen av olika former av undervisning som följer efter grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov; c)göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga genom varje lämpligt medel; d)göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn; e)vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. En skola för alla antog världsaktionsprogrammet för handikappade och ägnade handikappfrågorna ett särskilt år- tionde. I samband med att verksamheten utvärderades drev bland annat frågan om att förbereda en konvention om handikap- pades rättigheter. Detta lyckades dock inte. Istället fick FN:s eko- nomiska och sociala råd och den sociala i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp för att ta fram standardregler med syfte att tillförsäkra människor med funktionshinder jämlik- het och delaktighet i samhället. Standardreglerna antogs av generalförsamlingen . I standardreglerna, som är 22 till antalet, finns ett antal huvudområden angivna, däribland utbildning. för reglerna såväl politiskt som moraliskt kan sägas vara den allmänna förklar- ingen om de mänskliga rättigheterna och . I regel 6 slås bland annat fast att staterna bör erkänna principen om lika möjligheter till utbildning på grundskole-, gymnasie- och högsko- lenivå för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Sta- terna bör också se till att sådan utbildning är en integrerad del av den ordinarie utbildningen. Specialundervisning får förekomma, men endast undantagsvis. Sådan undervisning kan övervägas när det ordinarie skolsystemet inte kan tillgodose behovet av utbildning hos alla människor med funktionsnedsättning. Målet med sådan specialundervisning bör enligt standardreglerna vara att förbereda de studerande för under- visning i det ordinarie skolsystemet. Specialundervisningen bör ha lika hög standard och lika höga ambitioner som den ordinarie undervisningen och också vara nära knuten till den. I syfte att lyckas med en sådan process föreskrivs bland annat att staterna bör ha en klart uttalad policy, förstådd och accepterad inom utbildningsväsendet och av samhället i övrigt, tillåta flexibili- tet, utbyggnad och anpassning av läroplanen, och se till att det finns undervisningsmaterial av god kvalitet och fortlöpande utbild- ning av lärare samt stödlärare. Standardreglerna är inte juridiskt bindande, men är avsedda att vara normbildande. De innebär ett moraliskt och politiskt ställ- ningstagande och åtagande från staternas sida att anpassa samhället till människor med funktionsnedsättning. En skola för alla Salamancadeklarationen antogs på världskonferensen om special- undervisning i Salamanca . Vid konferensen, som anordnades av den spanska regeringen i samarbete med , var ett nit- tiotal regeringar representerade. I deklarationen manifesteras prin- cipen att barn med behov av särskilt stöd bör undervisas inom det ordinarie undervisningsväsendet i den närmaste ordinarie skolan i en ordinarie klass. Enda undantaget härifrån är undervisning för elever som är döva och dövblinda vars undervisning det – enligt deklarationen - eventuellt är lämpligare att förlägga till specialsko- lor eller specialklasser och specialavdelningar i vanliga skolor. I Salamancadeklarationen anförs bland annat: Vi tror och deklarerar att -varje barn har en grundläggande rätt till undervisning och måste få en möjlighet att uppnå och bibehålla en acceptabel utbildningsnivå, -varje barn har unika egenskaper, intressen, fallenheter och inlär- ningsbehov, -utbildningssystemen skall utformas och utbildningsprogrammen genomföras på sådant sätt att den breda mångfalden av dessa egenska- per och behov tillvaratas, -elever med behov av särskilt stöd måste ha tillgång till ordinarie sko- lor som skall tillgodose dem inom en pedagogik som sätter barnet i centrum och som kan tillgodose dessa behov, -ordinarie skolor med denna integrationsinriktning är det effektivaste sättet att bekämpa diskriminerande attityder, att skapa en välkom- nande närmiljö, att bygga upp ett integrerat samhälle och att åstad- komma skolundervisning för alla; dessutom ger de flertalet barn en funktionsduglig utbildning och förbättrar kostnadseffektiviteten och – slutligen – hela utbildningssystemet. Konventionen anmodar också alla regeringar att i lagstiftning eller riktlinjer stadfästa principen om integrerad undervisning, som innebär att alla barn undervisas inom det ordinarie skolväsendet, om det ej finns tvingande skäl att handla på annat sätt. Konferensen antog också en handlingsram för undervisning av elever med behov av särskilt stöd. Handlingsramen innehåller rikt- linjer för åtgärder på internationell, nationell och regional nivå. I handlingsramen uttalas bland annat att skolpolitiken ska bygga på kravet att ett barn med funktionshinder bör följa undervis- ningen i den närmaste skolan. Med detta avses den skolan som bar- net skulle ha gått i om det inte haft ett funktionshinder. Särskilda skolor eller undervisningsenheter ska komma ifråga endast undan- En skola för alla I detta avseende uppmärksammas teckenspråket. Vidare understryks att deltidsundervisning ska uppmuntras i de undan- tagsfall där barn placeras i en särskild skola. Vid om Utbildning för alla (26–i , ) antogs handlingsplanen the Framework for Action, Education for All; Meeting our Collective Commitments, här kallad Dakaröverenskommelsen. Slutdoku- mentet från innehåller bland annat en överenskommelse om att medlemsländerna ska arbeta för att uppnå sex övergripande mål för UFA (Utbildning för alla). Det engelska uttrycket är EFA (Education for all). Några av målen är att; N säkerställa att alla barn, särskilt flickor, barn som lever under svåra förhållanden och barn som tillhör etniska minoriteter får tillgång till och fullföljer en kostnadsfri pri- märskoleutbildning av god kvalitet, N säkerställa att ungdomars och vuxnas lärbehov tillgodoses genom rättvis tillgång till lämpliga program för lärande och livsfärdigheter, N på alla sätt förbättra kvaliteten på utbildning och säkerställa hög kvalitet så att erkända och mätbara resultat uppnås av alla, särskilt när det gäller läs- och skrivkunnighet, räknefär- digheter och viktiga livsfärdigheter. Genom Dakaröverenskommelsen har regeringar och internationella organisationer åtagit sig att verka för att de mål som formulerats ska uppnås. Vid konferensen utlovade regeringar och finansierings- organ att inga länder som på allvar vill förverkliga målen om utbildning för alla kommer att hindras från att nå detta på grund av resursbrist. Regeringens nationella handlingsplan för handikappolitiken Propositionen från patient till medborgare – en nationell hand- lingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) har tagits fram som en del i utvecklingen mot uppfyllandet av FN:s standard- regler. I denna uttalas bland annat att det handikappolitiska arbetet En skola för alla särskilt ska inriktas på att se till att handikapperspektivet genomsy- rar alla samhällsektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle, samt att förbättra bemötandet. Vidare uttalas bland annat att elever med funktionshinder bör ha möjlighet att bo med sina föräldrar eller i deras närhet och gå i en skola i närheten av hemmet och att förut- sättningarna för vuxna studerande med funktionshinder och delta- gare i behov av särskilt stöd bör stärkas. I detta kapitel diskuterar och problematiserar vi begreppen integrering, integration, inkludering och delaktighet utifrån ideologisk, historisk och empirisk grund. En ytterligare belysning återfinns i bifogad artikel (bilaga 3). Kommittén undviker att använda begrepp som individintegrering och integrerade elever, därför att dessa ofta associeras med att det är individen som ska anpassas till en given miljö. Vi väljer istället begreppen inkluderande undervisning och inkluderande skola och menar därmed att det är miljön som ska samspela med individen. Sammanhanget, situationen och gruppen samverkar då kring och med individen. Intergering och integration – begrepp med många innebörder Integrering och integration är begrepp som används i olika sam- manhang och därför får olika innebörd. I vårt arbete är begreppen skolrelaterade och hänger samman med ideologiska mål. Vi ser det därför som angeläget att definiera och problematisera begreppen. Vad menar vi egentligen med integrering respektive integration? Hur definieras de i tidigare dokument och forskning? viatt använda begreppen? gjorde en analys av begreppen normali- sering och integrering i sitt delbetänkande Handikappad, Integre- rad, Normaliserad, Utvärderad (SOU 1980:34). I begreppet integration innefattas gemenskap, ömsesidighet, delaktighet och kommunikation. Utredningen påpekade att integrering är ett åtagande av alla parter som ska leda till förändring för alla inom den gemenskap där integrering äger rum. Detta synsätt betonar också relativiteten i handikappet; det är först i mötet med miljön som vissa egenskaper eller funktionshinder framstår som handikapp. , liksom forskare inom det specialpeda- gogiska kunskapsfältet, skiljer på begreppen integrering och integ- ration och ger dem olika innebörd. Med integrering avses själva processen som ska leda fram till ett tillstånd av integration dvs. ett tillstånd där ingen segregering råder. Integrering kan därmed ses som en ofullgången process, där man kan urskilja olika nivåer eller grader av integration. Olika former av integrering Sociologiprofessorn beskriver i en studie olika former av integrering.1 Han skiljer på fyra aspekter av begreppet, fysisk, funktionell, social samt samhällelig integrering. Fysisk integrering innebär ett närmande mellan personer med och utan utvecklingsstörning. I skolsammanhang innebär det att särskoleklasser finns lokalt integrerade i . Funktionell integrering innebär att lokaler, utrustning och personal samutnyttjas. Det kan också innefatta att och särskolans elever har exempelvis gymnastik tillsammans. Vid social integrering har det sociala avståndet mellan personer med och utan utvecklingsstörning minskats. Med socialt avstånd avses både avsaknad av social interaktion och den känsla eleven kan ha av att vara utanför. Socialt integrerad är man om man ingår i en gruppgemenskap, har regelbunden och spontan kontakt med andra utan utvecklingsstörning och upplever sig själv som en naturlig del i gruppen. Samhällelig integrering betyder att man som vuxen har samma möjligheter och tillgång till resurser som andra, samma möjlighet att påverka sin egen situation samt att man har ett arbete och ingår i en social gemenskap. I forskningsrapporter och annan dokumentation framstår begreppet integrering ofta som en process på individnivå. Fokus är på vad som händer den enskilda eleven och mer sällan på vad som sker eller inte sker i klassen. Emellertid är det av betydelse för hur integrering faller ut just hur anpassning och förändring kan ske för hela klassen. Det är inte en person som ska anpassas till en redan 1 Söder, (1979). Skolmiljö och integrering: En empirisk studie av särskolans integrering i olika skolmiljöer. Det är inte heller helheten som ska anpassas till en person, utan det är fråga om en ömsesidig anpassning där alla har ett ansvar. Det betydelsefulla är vad som händer i en gemenskap människor emellan. Därför har alla i gruppen ett ansvar för att integreringen ska bli meningsfull och att göra den nödvändiga särbehandlingen mindre nödvändig.2 I många av de tidiga integrationsstudierna talar man om individ- integrerade elever. Professorn i specialpedagogik anser att begreppet individintegrering är vilseledande, då detta inte handlar om integrering utan snarare om en administrativ placering av en elev. Beteckningen integrerad om en eller flera individer i en grupp är ett tecken på deras isolerade situation, eftersom den utpekar någon eller några som avvikande från gruppen. menar således att när enskilda gruppmedlemmar betecknas som integrerade eller individintegrerade, antyder språkbruket att de inte är en naturlig del av gruppen utan måste betecknas på ett särskilt sätt. Det kan också förstås som att man lägger ansvaret på den avvikande att anpassas till en grupp, som bestämmer villkoren för gemenskapen. Det är då logiskt att utvecklingen leder mot segregation och det är vad som sker i alltför många integreringsförsök, enligt . Förutsättningarna för en lyckad integrering handlar till stor del om kollektivets förmåga och kunskaper. definierar i sitt betänkande Särskolan – en primärkommunal skola (SOU 1991:30) individintegrerade elever, som de elever som enligt särskilt beslut mottagits för särskole- undervisning, men som får sin undervisning i eller gymnasieskolan minst halva det antal veckotimmar som enligt tim- planen gäller för den aktuella årskursen. Denna definition används fortfarande i många sammanhang. En förutsättning för individuell integrering är enligt betänkandet att den mottagande personalen har en positiv inställning till eleven. Skolledaren är särskilt betydelsefull i detta sammanhang. Man betonar att de elever med utvecklingsstörning som undervisas i behöver extra resurser i form av stöd från speciallärare och/eller assistentstöd. Särskild planeringstid för lärarna, handled- ning och konsultresurser betyder också mycket för resultatet. Dessutom måste undervisningen vara flexibel, det som passar en elev kanske inte passar en annan. 2 , (1996). Integrering – bevarad normal variation i olikheter. Boken om integrering. Två riktningar av integrering Den norske professorn konstaterar att begreppet integrering har två riktningar. Dessa betecknar han som segregerande respektive inkluderande integrering.3 Genom att använda dessa begrepp för att beskriva hur situationen ser ut i praktiken , får man enligt , fram nyanser av hur integre- ring faller ut. Riktningarna bygger på olika ideologi, värdegrund, kunskapssyn och målsättning. Den segregerande integreringen innebär, enligt , att man för- söker skapa den optimala miljön för eleven. Detta kan innebära att eleven finns i klassen, men behöver individuell kompensatorisk behandling för att passa in i helheten. De organisatoriska lösning- arna kan vara att eleven får enskilda undervisningstimmar, får vara i mindre grupper utanför klassen, får vara i särskolan eller får vara på en särskild institution. Den individuella undervisningen sköts utanför gemenskapen, i bästa fall av speciellt utbildade lärare. Utmaningen är att ge individuell kompensatorisk behandling så att varje barn i största möjliga mån kan anpassas till skolan och samhället. Den inkluderande integreringen betyder att alla får sin undervis- ning inom klassens ram och gemenskap. Ingen får lov att flyttas ut ur klassen som en permanent lösning. All individualisering och differentiering sker inom klassens ram. Man bedömer det som rätt- vist och bäst att eleven, oberoende av förutsättningar och förmåga, får delta i samma gemenskap. Genom denna läggs en grund för att barn med olika förutsättningar och förmåga ska kunna fungera till- sammans i det vanliga vuxenlivet. Det krävs med detta synsätt en tolerans mot olikhet och en förmåga att se den normala variationen av olikhet.