sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett tillsynsorgans ställningstagande om tillsynsobjektet har normalt formen av ett beslut som är ställt till den objektansvarige. Tillsynsorganet tar ställning till om tillsynsobjektet uppfyller vissa krav eller inte. Ett tillsynsbeslut innehåller i princip inte någon vär- dering på det sätt som förekommer t.ex. vid uppföljning och utvär- dering. Tillsynsbeslutet kan säga vara binärt – dvs. det är ett uttalande om rätt eller fel. årliga revision har också denna binära egenskap. Tillsynen är också resursblind, dvs. inom ramen för tillsyn tar man ställning till om ett visst förfarande är korrekt eller inte utan hänsyn tagen till resursinsats. Vid effektivitetsrevision kan däremot genomförd verksamhet värderas i relation till insatta resurser. Till skillnad från t.ex. uppföljning och utvärdering kan tillsyn innebära granskning av enskilda ärenden. För den enskilde med- borgaren innebär detta att tillsynen har ett mervärde framför t.ex. ett överklagande. Genom ett överklagande kan den enskilde visser- ligen få rättelse i materiellt hänseende, men detta förutsätter att det har meddelats ett överklagbart beslut. Genom tillsynen kan granskning ske av själva förfarandet hos tillsynsobjektet och kritik kan riktas mot t.ex. underlåtenhet att vidta vissa åtgärder. 4.1.3Kontroll och granskning av socialförsäkringen och dess administration Det finns en mängd generella och specifika åtgärder samt funktio- ner i form av kontroll och granskning av socialförsäkringen och dess administration. Alla syftar de direkt eller indirekt till att i kombination bidra till att socialförsäkringen administreras på ett effektivt och rättssäkert sätt så att förtroende och tilltro upprätthålls. Som medborgare har man rätt och möjlighet att kontrollera för- valtningen och dess verksamhet. Som försäkrad har man också ett specifikt behov av möjligheten att få sitt ärende omprövat. Man har också behov av att ens eventuella klagomål på hur man blivit behandlad av förvaltningen tas om hand på ett ändamålsenligt sätt. Medborgare har i och med offentlighetsprincipen möjlighet till insyn i RFV:s och försäkringskassornas verksamhet och rätt att ta del av de handlingar som finns hos myndigheterna med de begränsningar som följer av tillämpliga sekretessbestämmelser. Har man klagomål på eller RFV så kan man framföra sina klagomål direkt till berörd organisation som likt övrig förvalt- ning har en skyldighet att hantera dessa. Klagomål på hur man bli- vit behandlad i kontakterna med kan också stäl- las till RFV, () och Justitiekanslern () som inom ramen för sina tillsynsuppdrag kan initiera granskningar på initiativ från enskilda. Enskilda, som beslutet i ett försäkrings- ärende angår, kan också begära att ska ompröva sitt beslut i ärendet. Den enskilde kan också hos allmän förvalt- ningsdomstol överklaga det beslut eller RFV fattat i ett enskilt försäkringsärende (20 kap. 11 § AFL). Ledningen för och respektive försäkringskassa har behov av att åstadkomma en intern process för att med rimlig säkerhet uppnå en effektiv verksamhet enligt de av riksdag och regering uppsatta målen, efterlevnad av tillämpliga föreskrifter och rege- ringsbeslut samt en tillförlitlig återrapportering av verksamhetens resultat. Som en del i detta genomför organisationerna uppfölj- ningar bl.a. av resultat, verksamhet och ekonomi. Respektive led- ning har också behov av och tillgång till en internrevisionsfunktion som granskar att den interna styrningen och kontrollen är ända- målsenlig. Regeringen styr RFV och försäkringskassorna men är ansvarig inför . För att uppnå en effektiv styrning har regeringen behov av att ledningen för respektive organisation tar sitt ansvar för verksamheten. Styrningen sker bl.a. genom att krav ställs på intern styrning och kontroll, intern revision samt återrapporte- ringskrav t.ex. i form av resultatredovisning. Regeringen har också ett behov av att pröva och löpande följa utvecklingen av socialförsäkringen och dess administration. En återkoppling sker t.ex. i form av redovisning av verksamhet, resultat och ekonomi, uppföljning och prognoser samt utvärdering av socialförsäkringens effekter för individ och samhälle. Regeringen har även behov av underlag från organ som står i en oberoende ställning till socialförsäkringsadministrationen och dess verksam- het. Detta sker t.ex. genom JO:s och JK:s allmänna tillsyn och RFV:s specifika tillsyn över försäkringskassorna. årliga revision och effektivitetsrevision av socialförsäkringen och dess administration är också underlag för regeringens prövning av verksamheten. Regeringen har också möj- lighet att lägga uppdrag på t.ex. Statskontoret. Som exempel kan nämnas att Statskontoret nu har regeringens uppdrag att följa hur RFV och () genomför sitt uppdrag att utveckla den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Statskontoret ska därefter utvärdera måluppfyllelse och effekter av utvecklings- arbetet. En annan möjlighet regeringen har för att få underlag för prövning av socialförsäkringen och dess administration är att till- sätta en utredning, vilket är ett exempel på. styr förvaltningen primärt genom att stifta lagar, fast- ställa effektmål för politikområden samt besluta om finansiering av förvaltningen och dess verksamhet. har också en viktig uppgift att kontrollera och pröva regeringens och myndig- heternas verksamhet. Förutom den prövning som kan ske utifrån regeringens återrapportering och bedömning av verksamheten i budgetpropositionen har behov av underlag från organ som är i en oberoende ställning till regeringen. Dessa underlag får bl.a. genom årliga revision och effekti- vitetsrevision samt JO:s ämbetsberättelse. Tillsyn av socialförsäkringen och dess administration Tillsyn över socialförsäkringen och dess administration sker av JO och JK. Därtill utövar RFV tillsyn över försäkringskassorna och (). JO:s tillsyn av myndigheter och enskilda tjänstemän JO granskar och tillser att myndigheter och enskilda tjänstemän följer lagar och förordningar och i övrigt fullgör sina skyldigheter, dvs. agerar så att allt går rätt till vid handläggningen av olika ären- den och att enskilda medborgare behandlas på ett korrekt sätt. JO ändrar dock inte på domar eller beslut. I de allra flesta fall sker granskningen sedan någon enskild person har klagat hos JO. Om fel eller försummelse konstaterats resulterar detta vanligtvis i en så kallad erinran, vilket innebär att JO offentliggör sin kritik mot den tjänsteman som har brustit i sin myndighetsutövning. Berörd tjänsteman är dock inte skyldig att rätta sig efter JO:s utta- lande. JO kan också kritisera en myndighet för t.ex. bristfälliga handläggningsrutiner och föreslå åtgärder för att avhjälpa bristerna. JO kan även väcka åtal för tjänstefel eller annat brott som skett i tjänsten eller begära disciplinåtgärder mot en tjänsteman, t.ex. var- ning eller löneavdrag. JO tar också upp ärenden på eget initiativ. Därutöver inspekterar JO regelbundet olika myndigheter. Från –avgjorde JO tre inspektionsären- den (inspektion på försäkringskassa) och 14 initiativärenden kopplade till socialförsäkringens administration. avgjordes också 269 klagomålsärenden. 147 av dessa avvisa- des eller avgjordes utan särskild utredning. Övriga 122 utreddes och 36 av dessa resulterade i erinran eller annan kritik (Justitie- ombudsmännens ämbetsberättelse, Redogörelse /03:J01). JK:s tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän Även JK har i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs. har JK:s tillsynsverksamhet begränsats. JK har en mer över- gripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK kan inte ompröva beslut som fattats av andra myndigheter. JK bestämmer om en anmälan från en enskild ska föranleda några åtgärder. Någon insats riktad mot socialförsäkringsadministrationen skedde inte . JK handhar också skadestånd riktade mot staten. Regeringen kan lägga uppdrag på JK däremot inte på JO. RFV:s tillsyn av försäkringskassorna och PPM RFV:s nuvarande uppgift att utöva tillsyn över försäkringskassorna är reglerad i lag och förordning. Av förarbetena till lagen framgår att tillsynen syftar till att säkerställa en nationell likformig och rättvis tillämpning av försäkringen. I tillsynsansvaret ligger att RFV vid behov ska vidta åtgärder så att förutsättningarna för en natio- nell likformig och rättvis tillämpning av försäkringen vid försäk- ringskassorna säkerställs. Om det vid tillsynen visar sig att det finns brister i tillämpning och handläggning bör RFV påtala detta för och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om åtgärder inte vidtas bör RFV redovisa detta för regeringen. RFV har bedrivit tillsyn i tre olika former – sys- tematisk, riktad och enskild. Den systematiska tillsynen har genomförts utifrån ett fastlagt tillsynsprogram för en fyraårsperiod och omfattat merparten av de olika försäkrings- och bidragsområ- dena. Den riktade tillsynen har genomförts inom särskilda områden och efter impuls från t.ex. systemtillsynen, JO-ärenden eller regel- ändringar. Tillsyn i enskilda ärenden sker primärt utifrån anmälan och klagomål från enskilda. RFV:s rutin för hantering av klagomål från enskilda överensstämmer i stort med den rutin som JO har för dessa ärenden. avgjorde RFV 30 enskilda tillsyns- ärenden. Jämfört med var det en fördubbling av antal ärenden. I 16 av ärendena uttalades någon form av kritik. RFV har också i uppgift att utöva tillsyn över att PPM tillämpar de bestämmelser om premiepension som inte avser kapitalförvaltning eller försäkringsteknisk verksamhet på ett lik- formigt och rättvist sätt i förhållande till enskilda. Detta är reglerat i förordning och grundar sig på bestämmelserna i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Någon tillsyn av PPM har dock inte genomförts. RFV anser sig också ha ett tillsynsansvar över skattemyndig- heternas tillämpning av lagen om inkomstgrundad pension. Grun- den för detta är dock inte lika klart. Uppfattningen vilar på för- arbetena till lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension där det anges att RFV i likhet med vad som gäller AFL, ska övervaka tillämpningen av lagen. av RFV:s ekonomiska resurser 2002 ägnades åt tillsyn. 4.1.4Aktuellt om kontroll, granskning och tillsyn Det finns ett antal aktuella utredningar och initiativ om kontroll granskning och tillsyn som är intressanta som utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag. Vissa förslag och initiativ har direkt bäring på socialförsäkringen medan andra rör kontroll- funktioner generellt och tillsyn specifikt. I och med att () avvecklats har regeringen förlorat en viktig revisions- och utredningsresurs. Bland annat som en konsekvens av att RRV avvecklats pågår det ett arbete med att stärka regeringens arbete med kontroll och styrning. Regeringens preliminära utgångspunkter för arbetet är att i större omfattning än använda kommittéväsendet för utvär- deringar samt för att belysa olika kontrollrelaterade frågor. Regeringen ska också ge i uppdrag att lämna förslag till hur en årlig värdering av myndigheternas interna styrning och kontroll kan genomföras (Kontroll- funktioner i staten, Skr. 2002/03:137). överlämnades internrevisionsutredningens betänkande Intern revision i staten – förslag till en förstärkt intern- revision (SOU 2003:93). Utredningen föreslår bl.a. att en särskild internrevisionsmyndighet ska inrättas under regeringen. Myndig- heten ska bl.a. på uppdrag av regeringen kunna genomföra vissa riktade insatser i syfte att granska den interna styrningen och kontrollen vid myndigheter. I princip innebär detta att myndig- heten ska svara för insatser inom detta område som till viss del tidigare utfördes av RRV. har fått tilläggsdirektiv (Dir. 2003:70) och ska göra en fördjupad analys av grunder och motiv för en särskild lag om statlig tillsyn. I detta ingår att analysera möjligheten till tydli- gare och mer effektiva sanktioner i samband med tillsyn. Utredaren ska också bl.a. lämna förslag om hur samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter kan utvecklas. Uppdraget ska redovisas senast . Fr.o.m. inrättas ett tillsynsorgan i form av en fristående myndighet – Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionens uppgift blir bl.a. att utöva tillsyn över arbetsförmed- lingarnas hantering av och arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsförsäkringen. hade AMS i uppgift att utföra denna tillsyn. Enligt regeringen skapas nu förutsättningar för en mer likartad och rättvis regeltillämpning, legitimitet och ökad till- tro till samt effektivare uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen 2001/02:151). I beredningen av ärendet förekom kritik från tunga remissinstanser såsom JO, RRV och Statskontoret. Ett exempel på argument emot ett inrättande av ett fristående tillsyns- organ var att ansvaret för att höja kvaliteten i arbetsförmedlingar- nas handläggning av försäkringen i första hand var ett ansvar för länsarbetsnämnden och AMS. Ett annat att en förstärkt tillsyn omfattande alla delar av försäkringen lika väl kunde uppnås inom AMS. Frågan om tillsyn över polis och åklagare har utretts. I betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (2003:41) gjordes bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisväsendet och åklagarväsendet. Det som enligt kommittén var nackdelar och talade emot ett inrättande var bl.a. att det skulle ha till uppgift att utöva tillsyn endast över polis och åklagare, att överblicken över verksamheten riskerades samt att polisväsendet, åklagarväsendet och enskilda tjänstemän skulle få beakta auktorita- tiva uttalanden om verksamheten från ytterligare ett organ. Även statsfinansiella skäl talade enligt kommittén emot inrättandet av ett tillsynsorgan. Kommittén föreslog istället att borde anförtros ansvaret för tillsynen över Rikskriminal- polisens och Säkerhetspolisens verksamhet. Vidare bedömde kom- mittén att de förbättringar som krävdes i fråga om tillsynen över polismyndigheternas verksamhet kunde genomföras inom ramen för dels , dels de lokala polisstyrelsernas till- synsverksamhet. Förslaget bereds inom . Uppföljning, utvärdering och analys lämnade utredningen om analys av hälsa och arbete sitt slutbetänkande och mötesplats (SOU 2003:13). Utredningen föreslår att en självständig statlig myndig- het, inrättas. Analysgruppen föreslås ha vissa grunduppdrag med tydliga leveranskrav i utbyte mot en grundläg- gande finansiering av verksamheten. Dessa grunduppdrag bör enligt utredningen omfatta analyser av mål och målstrukturer för politik- och verksamhetsområden med utgångspunkt i arbete, hälsa och arbetslinjen. I grunduppdraget bör också ingå att analysera vad forskning och utredningsverksamhet kan säga om arbete och hälsa, förse politiker med politiskt relevanta underlag och i övrigt utgöra en mötesplats mellan politik, forsk- ning, myndigheter och utredningsverksamhet. Det råder stor enig- het bland remissinstanserna om att det finns behov av fördjupade och kontinuerliga analyser inom området hälsa och arbete samt att det är positivt att en analysgrupp bildas. Däremot är det färre som tillstyrker förslaget om inrättande av en ny självständig myndighet. Förslaget bereds inom . Enligt regeringens proposition angående finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (prop. 2002/03:132) ska uppföljning och utvärdering av den finansiella samordningen ske löpande på både lokal och nationell nivå. Regeringen anser att en ändamåls- enlig redovisning av insatser som bedrivs gör det angeläget att utveckla sektorövergripande metoder för denna uppföljning och utvärdering. Regeringen avser att senare ange vilken myndighet som ska svara för den nationella uppföljningen och utvärderingen. Tilläggas kan att den arbetsgrupp i (Ds 2003:2) som regeringens förslag baseras på föreslog att uppdraget om den nationella uppföljningen och utvärderingen skulle ges till Stats- kontoret. 4.2.1Tillsyn över den nya myndighetens tillämpning av socialförsäkringen? Utgångspunkten för om ett externt tillsynsorgan bör inrättas är vems eller vilkas behov organet och den genomförda tillsynen ska tillgodose. Utredningen menar att det primärt finns två intressenter av att tillsyn utförs som också är de primära mottagarna av tillsynens resultat: statsmakterna och enskilda medborgare. Statsmakterna är generellt sett intresserade av granskning i form av t.ex. systemtillsyn, dvs. granskning av att myndighetens egna system för styrning och kontroll med rimlig säkerhet resulterar i att tillämpningen av t.ex. socialförsäkringen sker enligt statsmak- ternas intentioner. Som enskild medborgare är man däremot intres- serad av att utifrån t.ex. ett klagomål kunna få till stånd en gransk- ning i ett specifikt ärende. Enligt utredningen finns det faktorer som både talar för och emot inrättandet av ett externt tillsynsorgan i anslutning till att socialförsäkringsmyndigheten inrättas. Det som talar för ett inrättande är de enskilda medborgarnas behov och möjligheter. Primärt rör medborgarens möjlighet att klaga och på så sätt initiera en granskning av hur han eller hon bli- vit behandlad. Som framgått av redovisningen så kommer denna möjlighet i huvudsak att bestå i och med den fortsatta möjligheten att vända sig till JO. Det kan också konstateras att JO behandlat fler enskilda ärenden i form av klagomål på försäkringskassorna än vad RFV gjort. Utredningen utgår ifrån att den nya myndigheten har möjlighet att utveckla kompetens och administrativa rutiner på ett sådant sätt att bristerna blir mindre och färre och att detta kommer att framgå av JO:s granskningar. De faktorer som enligt utredningen talar emot ett inrättande är flera. Det pågår ett omfattande utvecklingsarbete beträffande kontrollfunktion i staten generellt vilket innebär att det är oklart hur detta kommer att organiseras och utformas framöver. Rege- ringen överväger bl.a. hur värderingen av myndigheternas interna styrning och kontroll ska ske. har det precis lagts ett för- slag som till vissa delar ska kompensera regeringens möjligheter till oberoende granskningar som en konsekvens av att RRV avvecklats. Det pågår också ett omfattande reformarbete på flera fronter beträffande tillsyn. Genom tillsynsutredningen har frågan väckts om att ta ett samlat grepp vid utformningen av den statliga tillsy- nen . har bl.a. i uppdrag att utarbeta förslag till tillsynslag, föreslå utvecklad samverkan mellan olika till- synsmyndigheter och handleda om hur tillsyns- frågor bör hanteras. Det är osäker om tillsynsutredningens arbete direkt kommer att vara vägledande för hur en eventuell tillsyn av socialförsäkringens tillämpning bör utformas, med det finns skäl att anta att kunskapen inom tillsynsområdet kommer att fördjupas. lämnar sitt slutbetänkande först . Inrättandet av tillsynsorgan med enda uppgift att utöva tillsyn över den nya myndighetens tillämpning av socialförsäkringen riske- rar att bidra till att det blir oklart vem som styr socialförsäkringen och dess myndighet samt vem som har det övergripande ansvaret för en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäkringen. Inrättandet av ett tillsynsorgan skulle innebära att ett trepartsför- hållande mellan regeringen, socialförsäkringsmyndigheten och till- synsorganet skapas. Det kan också konstateras att de aktiviteter av granskande karaktär som förekommer inom RFV och som utgör extern tillsyn över försäkringskassornas verksamhet kommer att utövas inom den nya socialförsäkringsmyndigheten. De kom- mer där att utgöra aktiviteter i form av intern kontroll och gransk- ning inom ramen för den interna styrningen. Avslutningsvis kan konstateras att regeringen och också vid behov har möjlighet att lägga uppdrag om granskning av socialförsäkringen och dess myndighet på andra aktörer, t.ex. Statskontoret och JK. Enligt utredningen bör man inte nu lägga fast en särlösning för tillsynen inom socialförsäkringen. Man bör avvakta det pågående reformarbetet inom tillsynsområdet samt ha tillgång till ett under- lag för en bedömning av de förbättrade styrmöjligheter som för- väntas med anledning av inrättandet av den nya socialförsäkrings- myndigheten, innan ett särskilt tillsynsorgan föreslås. Utredningens bedömning utifrån detta är att det inte finns behov av att i samband med inrättandet av den nya myndigheten inrätta ett särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över myn- dighetens tillämpning av socialförsäkringen. Om det, som en konsekvens av att det inrättas en ny statlig socialförsäkringsmyndighet, även bör vidtas åtgärder för att stärka den externa tillsynen så ligger det nära till hands att tillföra ytter- ligare resurser till JO respektive JK. Om syftet däremot är att stärka medborgarnas förtroende för och tilltro till myndigheten och dess tillämpning av socialförsäk- ringen menar utredningen att man kan vidta andra åtgärder för att uppnå detta. Det finns exempel på alternativa åtgärder som skulle kunna bidra till att skapa förtroende bland medborgarna för myndigheten och dess tillämpning av socialförsäkringen. En del av dessa åtgärder är mer omfattande, och kräver ytterligare utredning, medan andra kan införas i och med bildandet av den nya socialförsäkringsmyndig- heten. Huvudprincipen för myndigheter är att de ska hjälpa medborgaren med att överklaga beslut som går emot medborgaren. Av detta skäl utgår normalt inte rättshjälp för offentliga mål. Dock finns det undantag där man erbjuds offentligt juridiskt biträde t.ex. vid tvångsvård inom till följd av bristande omsorg av barn eller p.g.a. missbruk. Inom handikapprörelsen talar man om myndigheternas dubbla roller, dvs. att man å ena sidan uppträder som part mot den enskilde i förvaltningsdomstolen som man ska hjälpa medborgaren att överklaga myndighetens beslut till samma dom- stol. Ett sätt att hantera dessa dubbla roller utan att inrätta ett särskilt tillsynsorgan kan vara att för vissa socialförsäkringsmål garantera medborgaren offentligt juridiskt biträde. Detta t.ex. när besluten har synnerlig vikt för den enskilde vid indragning av stort försörj- ningsstöd såsom t.ex. förtidspension. Rätten till rättshjälp är visserligen en kostsam åtgärd men en åtgärd som väsentligen stärker den enskildes ställning i förhållande till beslutande myndighet. Rättshjälp kan således ses som ett alter- nativ till tillsyn. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare utreda denna möjlighet, men vill ändå föra fram det som ett alter- nativ som det kan finnas anledning att utreda vidare. Krav på klagomålshantering och lekmännens värdering av detta Ett sätt att poängtera och sätta kraft bakom kravet på och behovet av att medborgarna får ett bra bemötande, god service och nödvän- dig information, kan vara att regeringen uttryckligen ställer krav på inrättandet av ett ändamålsenligt system för hantering av klagomål på myndigheten. Systemet bör vara uppbyggt så att det möjliggör att den klagandes synpunkter tillgodoses genom någon åtgärd från myndighetens sida. Klagomål bör också registreras på ett sådant sätt att resultatet av hanteringen lätt kan redovisas. Vidare bör det finns ett organ dit de försäkrade kan vända sig och som har befo- genhet att uttala sig och påkalla åtgärd. Detta skulle inte vara ett oberoende system utan en del av den ordinarie verksamheten. Det kan finnas anledning att förtydliga att med klagomål avses inte överklagande. Som tidigare nämnts ska försäkringsdelegationen enligt förslaget i delbetänkandet bl.a. bevaka: att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. För att kunna utöva denna insyn och värdera i vad mån myndig- heten bedriver en ändamålsenlig verksamhet för medborgarna ställs det krav på underlag.