sou · GRB3104d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Riksintresset bör, enligt beslut, omfatta mark för såväl befintliga som planerade anläggningar. En viktig förutsättning för att och Plan- och bygglagens regler till skydd för kommunikationsanläggningar skall fungera är därför att järnvägs- sektorns aktörer har god framförhållning när det gäller den egna planeringen av anläggningsutveckling. Bevakningen av hur de markbehov dessa planer genererar behandlas i den kommunala Förvaltning av järnvägens fastigheter markanvändningsplaneringen måste också fungera. Dessa förut- sättningar gäller generellt och är alltså inte enbart kopplade till Jernhusens markinnehav. Planeringen av anläggningsutveckling inom järnvägssektorn är starkt knuten till rambeslut beträffande finansiering av transportinfrastruktur. Rambeslutet, som brukar omfatta en tioårs- period, föregås av olika typer av beredningsarbeten i vilka idéer om utbyggnader och andra infrastrukturförändringar stöts och blöts i mer eller mindre detaljerad form. ett ram- beslut utarbetas respektive är giltigt kan företrädare för järnvägen förse länsstyrelser och kommuner med förstudier, järnvägsutred- ningar järnvägsplaner och andra anläggningsutvecklingsplaner. som behövs för realiserandet av dessa planer omfattas av riksintresseskyddet i den mån det rör sig om de anläggningar som nämns i beslut. Planerna ifråga är dock i mindre utsträckning användbara för att ta ställning till vilka byggprojekt för andra markanvändningsändamål som påtagligt kan försvåra användningen eller tillkomsten av kommunikationsanläggningar som ligger bortom rambeslutens planeringshorisont. Mitt intryck är att det brister något ifråga om systematiska kon- takter såväl inom järnvägssektorn som mellan järnvägssektorn och kommuner och länsstyrelser. Risken finns att detta kan leda till ett sämre läge för järnvägen i förhållande till konkurrerande intressen vid kommunala planbeslut. bör som sektormyndighet bistå sektorns olika terminalägare, anläggningsförvaltare m.m. i deras kontakter med kommuner och länsstyrelser rörande mark- användningsplanering. För att möjliggöra en bättre helhetsbild bör också uppdras att sammanställa och regelbundet upp- datera en förteckning över planerad anläggningsutveckling inom sektorn. Slutligen är det ett problem att reglerna i 3 kap. endast omfattar åtgärder som påtagligt försvårar utnyttjande och tillkomst av kommunikationsanläggningar. Därmed finns det ett inte obetydligt utrymme för vidtagande av markåtgärder som för- svårar utnyttjande eller tillkomst av kommunikationsanläggningar. Hur stort detta utrymme är beror helt och hållet på hur rekvisitet påtagligt kommer att tolkas. Min slutsats av detta är att och PBLs regler till- sammans med de förrättningsservitut som skall belasta vissa av Jernhusens fastigheter utgör restriktioner för Jernhusens förfo- gande över sin fasta egendom. Dessa restriktioner utgör samman- Förvaltning av järnvägens fastigheter tagna ett visst skydd för användningen av den mark som behövs för utnyttjande av järnvägssystemets befintliga anläggningar respektive tillkomst av planerade anläggningar i systemet. Servitutsskyddet gäller dock endast för spåranlägg- ningar belägna på Jernhusens mark och i den konfiguration de hade när servitutet skrevs in. Skyddet enligt regler omfattar endast markåtgärder som påtagligt försvårar utnyttjande och till- komst av kommunikationsanläggningar. Det är också svagare beträffande den mark som inte omfattas av riksintresset, d.v.s. mark som inte omfattas av planer kopplade till gällande rambeslut respektive mark som inte härbärgerar anläggningar som anses ha en viktig funktion för järnvägssystemet. Denna mark skall endast skyddas så långt möjligt mot markåtgärder för andra syften. Från Jernhusens synvinkel betyder detta att mark som inte omfattas av servituten eller reglerna i 3 kap. helt eller delvis kan disponeras också för andra ändamål än järnvägsändamål. Kommunens politiskt definierade intresse beträffande använd- ningen av denna mark utgör dock fortfarande en restriktion. Från ett kommunalt perspektiv är de delar av Jernhusens markinnehav som inte skyddas av reglerna i 3 kap. 8 §, helt eller del- vis möjliga att planera för andra ändamål än kommunikations- anläggningar. Detta kan antingen ske i samförstånd med Jernhusen eller i strid med bolagets vilja. Frågan är om den handlingsfrihet kommunerna och Jernhusen förfogar över, beträffande de delar av bolagets markinnehav som inte skyddas av servitut eller reglerna i 3 kap. , utgör ett hot mot transportpolitikens genom- förande. 5.4.4Skyddet för flexibilitet i infrastrukturutvecklingen i vid mening Servituten till skydd för lokaliseringen av spåranlägg- ningar på Jernhusens mark gynnar inte flexibilitet i infrastruktur- utvecklingen. En omkonfigurering av ett spårområde kan aldrig göras med stöd av dessa servitut. De skyddar endast den mark som tas i anspråk av anläggningarna ifråga. Servituten fungerar sna- rare som en restriktion för till förmån för Jernhusens möjlighet att använda sin mark för även andra ändamål än järnvägsändamål. Möjligheterna att åstadkomma flexibilitet i infrastruktur- och annan järnvägsanläggningsutveck- Förvaltning av järnvägens fastigheter ling beror i hög utsträckning på Jernhusens eget agerande och kommunernas åtgärder i samband med markanvändningsplane- ringen. Tillämpning av reglerna i 3 kap. 8 § i är av stor vikt inte minst beträffande användningen av Jernhusens mark i större städer och vid terminal- och industriområden och därmed för järn- vägssystemets möjlighet att effektivt betjäna dessa noder i transportsystemet. I de allra flesta fall används Jernhusens mark för järnvägsändamål, d.v.s. någon typ av järnvägsanläggning är redan befintlig på marken ifråga. Problemet med tillämpningen av reglerna i 3 kap. 8 §, Miljöbal- ken är i detaljplanesammanhang att det inte sällan kan handla om att ta ställning till om en mycket konkret utformad alternativ eller parallell användning av Jernhusens mark påtagligt försvårar utnytt- jandet eller tillkomsten av järnvägsanläggningar. Särskilt i de fall den befintliga järnvägsanläggningens funktionalitet inom ramen för nuvarande anläggningsutformning inte påverkas nämnvärt. Hur skall en berörd kommun resonera i en sådan situation? I har t.ex. en överdäckning av spårområdet norrut från diskuterats . En överdäck- ning skulle möjliggöra användning av de berörda fastigheterna för även andra ändamål. Realiserandet av överdäckningsprojektet skulle bl.a. nödvändiggöra nedslagning av pelare på olika ställen i spår- området för att bära upp överdäckningen. Åtgärden kanske kan vidtas utan att befintliga spår- och andra anläggningars utnyttjande störs, men den skulle utan tvekan innebära en viss låsning av möj- ligheterna att konfigurera om spårområdet. Nedslag- ningen av pelare tar dock inte bort all möjlighet att konfigurera om spårområdet, men den kan ta bort de bästa möjligheterna att anpassa det till framtida förändringar i trafikutbudet. Skall denna risk betraktas som att överdäckningen påtagligt försvårar använd- ningen av spårområdet sett som kommunikationsanläggning p.g.a. de effekter som kanske kan uppstå i järnvägssystemet genom den begränsade möjligheten att konfigurera om spårområ- det? Eller skall denna risk betraktas som ett påtagligt försvårande av tillkomsten av en kommunikationsanläggning, varvid varje ny konfiguration betraktas som en ny spåranläggning? Om svaret på någon av dessa frågor är ja blir konsekvensen att mark för järnvägskommunikationsändamål, åtminstone på riks- intresseskyddade platser i större städer, i mycket begränsad utsträckning kan användas för andra ändamål. Förvaltning av järnvägens fastigheter knappast en självklar tolkning av bestämmelserna i och . Det kan inte uteslutas att begränsad möjlighet till omkonfiguration av ett centralt beläget spårområde i en större stad inte anses utgöra ett påtagligt hinder för vare sig utnyttjande eller tillkomst av en kommunikationsanläggning. Åtminstone så länge som motsatsen inte konkret kan visas och särskilt om mark- ägaren själv skulle vara av samma uppfattning. I de fall det inte rör sig om mark som skyddas av ett riksintresse, blir bedömningen ännu svårare att göra. Berörd beslutsfattare kan i dessa fall använda rekvisitet så långt möjligt i 3 kap. 8 §, första stycket i till att föra följande resonemang. Eftersom marken ifråga inte utnyttjas för en viktig funktion i järnvägssyste- met och i avsaknad av konkreta planer kopplade till rambeslut behöver dessa anläggningar endast skyddas så långt möj- ligt. Det är i dessa fall inte behövligt att utsträcka skyddet, efter- som utnyttjande eller tillkomst av kommunikationsanläggning inte visats bli påtagligt försvårad och det är i sin tur anledning nog att sätta ett annat angeläget konkurrerande intresse framför järnvägs- systemets långsiktiga intresse av marktillgång. Det senare intresset blir därmed i praktiken definierat som ett intresse på 10 – , vilket knappast harmonierar med infrastruktursystemets inne- boende trögheter beträffande reaktioner på förändringar av transportmarknadens efterfrågan. Enligt min mening bör inte resultatet tillåtas bli att möjligheten minskar för olika typer av anläggningsförvaltare att systematiskt använda sig av markreser- vat för att minimera trögheten i systemet till följd av knapphet på mark i och kring noderna. På ovan beskrivna sätt riskerar Jernhusens kommersiellt intres- santa mark undan för undan komma att användas för andra ända- mål utan att någon samlad prövning görs i förhållande till järnvägs- systemets långsiktiga behov av tillgång till mark i större städer samt terminal- och industriområden. När marken ifråga väl planerats för andra ändamål kan olika typer av exploateringsprojekt vidtas, som i praktiken ofta leder till att fysiska hinder för järnvägens möjlig- heter att effektivt anknyta till transortsystemets noder skapas. Planering av markanvändning och exploateringsprojekt sker ofta i vissa delar parallellt och påverkar varandra. Det är därför av vikt att uppdraget till Jernhusen från ägaren tydligt prioriterar bolagets transportpolitiskt betingade uppgift framför uppgiften att frigöra tidigare bundet fastighetskapital. Därmed skulle i viss mån situa- Förvaltning av järnvägens fastigheter tionen kunna likställas med den som gällde fram till år 2001då affärsverket SJ förvaltade nästan all järnvägsmark. Som företrädare för markägaren staten hade affärsverkets gene- raldirektör bl.a. att bedöma det transportpolitiska intresset av flexibilitet i infrastruktur- och annan anläggningsutveckling på eftertraktad och av marknaden högt värderad mark i förhållande till alternativ användning av marken ifråga. Detta gjorde affärsverket SJ:s generaldirektör inom ramen för verkets av statsmakterna for- mulerade transportpolitiska uppdrag. Denna lösning borgade för transportpolitiska hänsynstaganden innan beslut togs om delta- gande i exploateringsprojekt som förutsatte samtidig användning av mark för olika ändamål. skulle dessutom fastställa årliga markanvändningsplaner. initiativ inom ramen för dess kontakter med kommunerna präglades därför av ett transport- politiskt tänkande. Risken är stor att Jernhusens företrädare, inom ramen för bolagets dubbla uppdrag, i sina kontakter med kommu- nerna i samband med markanvändningsplanering, snarare kommer att präglas av ett kortsiktigt kapitalmaximeringsintresse. Särskilt som eventuella merkostnader för järnvägssystemet till följd av exploateringsåtgärder inte drabbar Jernhusen. Möjligen ris- kerar bolaget något minskade framtida intäktsmöjligheter. Minskar effektiviteten i järnvägssystemet blir sannolikt också resande- och godsströmmarna som nyttjar stationshus och terminaler bolaget äger något mindre än de annars hade varit. Mot detta kan dock ställas att bolaget istället direkt kan tillgodogöra sig av intäkterna från exploateringsåtgärderna ifråga. Det anförda innebär inte att jag förespråkar ett stopp för all utförsäljning eller annan kommersialisering av järnvägsfastigheter. Att till andra intressenter försälja (eller förhyra) fastigheter och anläggningar eller delar av dessa som järnvägssektorn och transportsektorn i stort inte behöver är enligt min mening en själv- klar möjlighet som skall utnyttjas även framledes. Det är dock vik- tigt att detta sker först när järnvägssektorns och transportsektorns aktörer bedömt att dessa inte behövs för transportpolitikens genomförande under överblickbar framtid. Det är i sammanhanget viktigt att nämna att järnvägsfastigheternas och anläggningarnas utveckling måste ske med beaktande av ett tranportslagsövergri- pande synsätt. För att stärka skyddet för järnvägssektorns och övriga transport- sektorns behov av mark och anläggningar bör försäljning eller andra åtgärder syftande till ändrat utnyttjande av hela eller delar av Förvaltning av järnvägens fastigheter befintliga järnvägsfastigheter inte få ske utan medgivande av de närmast berörda transportmyndigheterna (, och Rikstrafiken). En utgångspunkt för bedömning av vilka av Jernhusens fastigheter som bör omfattas av detta krav kan vara den plan över framtida markbehov som enligt min mening sektormyn- digheten bör uppdras att sammanställa och regelbundet uppdatera. Jag vill i detta sammanhang återigen peka på att kommunerna under vissa förutsättningar alltid kan lösa in järnvägsmark med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 17 och 24 §§ i Plan och bygglagen. Kommunerna har också möjlighet att få till stånd fastighets- reglering i syfte att begränsa eller upphäva servitut som belastar fastigheter på ett sätt som inte går att förena med ett genom- förande av detaljplanen. Dessa möjligheter är inte nya utan gällde också . Däremot var det inte möjligt att expro- priera av staten ägd järnvägsmark med stöd av expropriationslagen (1972:719). Enligt 1 kap. 1 § är lagen endast tillämplig på fastig- heter ägda av annan än staten. Kommunens handlande i samband med markplaneringsanvänd- ning förestavas av ett politiskt definierade intresse av hur bebyggel- sen i kommunen bör utvecklas. Den enda rättsliga restriktionen för detta intresse är reglerna i och . Jag anser därför att och trafikverken återigen bör pröva hur begreppet riksintresse skall tolkas när det gäller utvecklingen av stora ganska tröga infrastruktursystem – särskilt när det gäller kraven på detaljering av framtida om- och utbyggnad av systemen. Det är också viktigt att järnvägssektorns intressenter i sina kon- takter med kommunerna i första hand agerar utifrån ett transport- politiskt perspektiv. Det bör inte förutsättas att kommunerna själva anser att de har i uppdrag att företräda det transportpolitiska intresset gentemot järnvägssektorns aktörer. Åtminstone inte i större utsträckning än vad reglerna i och stadgar. Det mest effektiva sättet att styra ligger i ägandet. Frågan om vem som förvaltar statens 100 procentiga aktieinnehav i Jernhusen har därför stor betydelse. Med tanke på att den nuvarande förvaltaren av Jernhusens aktier – nämligen Swedcarrier – inte har ett direkt intresse av att primärt tjäna transportsektorns intressen talar det Förvaltning av järnvägens fastigheter enligt min mening för att regeringen bör överföra förvaltningen av aktierna i till någon annan. Ägandet via Swedcarrier medför enligt min mening också att det finns ett filter mellan regeringen och Jernhusen genom vilka transportpolitiska intentio- ner skall tolkas i två led. Detta försvårar naturligtvis möjligheterna för regeringen att styra Jernhusen i en annan riktning än den man tagit. Ett alternativ är att regeringen själv genom Näringsdepartemen- tet tar ett direkt förvaltningsansvar för Jernhusens aktier. Detta kan ske antingen genom enheten för statligt ägande (N SÄ) eller enheten för infrastruktur (N IR). Jag förordar det senare av skäl som framgår nedan. Regeringen kan också överlåta förvaltningen av Jernhusen till någon av regeringen direkt underställd myndighet, och i så fall förslagsvis . Syftet med att överföra förvalt- ningen av aktierna i till någon annan än Swedcarrier är att eliminera det ovan nämnda filtret. Om regeringen väljer den senare modellen har man givetvis möj- lighet att genom regleringsbrev eller på annat vis instruera Banver- ket om hur Jernhusen bör styras. Min bedömning är att den styr- ningsmodellen bör vara likvärdigt med ett direktägande av Jern- husen. I bolagsordningen för Jernhusen måste det klart och tydligt framgå att deras uppdrag är att primärt tillhandahålla de fastigheter med stationer samt terminaler, mark och anläggningar med ett visst basutbud av tjänster (se även kapitel 6) som är i deras ägo till transportsektorn och att genomföra politiska målsättningar inom transportpolitiken. Jag understryker att det i bolagsordningen måste framgå att det är infrastruktur, stations- och terminalfunk- tionen som primärt skall prioriteras snarare än möjligheten till hög avkastning på tillgångarna genom exploatering eller uthyrning för andra ändamål. Oavsett vem man väljer att förvalta aktierna i måste regeringen klart och tydligt ange att företaget hädanefter klassas som ett företag med särskilt samhällsintresse. Ett annat uppenbart verktyg för styrning ligger i styrelsens sammansättning. Jag anser att sammansättningen av bör spegla tydliga erfarenheter från kollektivtrafik- och transportsektorn vilket inte är fallet. Enligt min uppfattning finns det alltså på kort sikt realistiska möjligheter att organisera förvaltningen av Jernhusens aktier på annat sätt än via Swedcarrier på tre sätt; genom N IR, genom N SÄ Förvaltning av järnvägens fastigheter Dessa tre alternativ har alla sina för- och nackdelar vilka enligt min mening framför allt är de som framgår i nedanstående tabell: Liten risk för sub- Liten risk för sub- Som synes anser jag att en förvaltning av Jernhusens aktier genom N IR sammantaget har mest fördelar och minst nackdelar. Förvaltning av järnvägens fastigheter ordar därför att regeringen för över förvaltningen av aktierna i till N IR. Det framgår inte i mina efterforskningar om, och i så fall vilket, ansvar Jernhusen har för ett stringent genomförande av de omfat- tande kraven på ombyggnad av stationer som ett resultat av riks- dagens beslut om anpassning av offentliga lokaler till funktions- hindrades behov i sitt stationsbestånd. Jag ser därför klara fördelar i N IR som förvaltare av aktierna i för att på ett stringent sätt få till stånd detta. Genom att enheten också förvaltar likväl som Vägver- ket, kan utvecklingen av Jernhusens fastigheter och anläggningar inte bara för järnvägens behov men också för den övriga transport- sektorns behov på ett tydligare sätt än kan återkopplas till styrningen av bolaget. Min bedömning är att en förvaltning via N IR kan balansera kraven på fullgörandet av transportpolitiska intentioner kontra vinster man kan hämta ur fastighetsexploate- ring. En sådan lösning bör därför kunna betona långsiktighet och (inte minst) ekonomisk uthållighet på ett sätt som tillfredsställer de primära aktörernas behov och förväntningar. Om regeringen väljer att följa min rekommendation att låta N IR ta över förvaltningen av aktierna i tar jag för givet att detta följs av tidigare nämnda behov av omklassning av företaget till ett företag med särskilt samhällsintresse, nödvändiga instruk- tioner uttryckta i bolagsordningen och i riktlinjer till företaget, en styrelse med en tydligare koppling till kollektivtrafiken och transportsektorn, men också av en acceptans, med påföljande ansvar, för det faktum att det kan uppstå negativ avkastning på Jernhusens verksamhet. Driften av en grundläggande basfunktion inom järnvägen som fastighetsförvaltning skall inte betraktas som jämförbar med normal affärsverksamhet som kan tillåtas dyka upp på eller för- svinna från scenen utan drastiska samhällseffekter. Kostnader för olika funktioner i olika delar av landet skall redo- visa öppet. Icke täckta kostnader skall redovisas öppet och motiveras. Förvaltning av järnvägens fastigheter Jernhusens vinster från fastighetsexploatering skall återföras till sektorn som helhet för att öka de finansiella förutsättningarna för att åstadkomma ett effektivt systemtänkande. Vinster från förvaltningen av järnvägsfastigheterna skall använ- das som del av den finansiella insats som krävs för sanering och uppstädning när infrastruktur och verksamhet lagts ned. Den nya EG-rätten och den föreslagna nya svenska järnvägslag- stiftningens regler som styr hur avgifter för utnyttjande av infrastruktur och tjänster kan debiteras skall gälla även för järn- vägsfastigheter. Anläggningar och tjänster omfattas inte av de avgiftsprinciper som föreskrivs för utnyttjande av infrastruktur. Järnvägstrafi- kens konkurrenssituation skall dock beaktas vid fastställande av priserna. Om tjänster endast tillhandahålls av en leverantör skall den avgift som tas ut för denna tjänst relateras till kostnaden för att tillhandahållna tjänsten beräknat på grundval av det faktiska utnyttjandet. Fri marknadsprissättning skall inte tillåtas om det föreligger ett geografiskt eller annat monopol, dvs. att rimliga alternativ och förutsättningar för priskonkurrens saknas. Prissättningen skall övervakas av Järnvägsstyrelsen som också skall ges rätt att ompröva avgifter eller priser oavsett vem som är huvudman för stationsfastighet eller eventuellt särskilt ter- minalbolag. Regeringen bör i sin styrning av Jernhusen: o överlåta förvaltningen av aktierna i till Närings- departementets enhet för infrastruktur (N IR) i syfte att eliminera det filter som Swedcarrier utgör vad gäller tolkningen av det transportpolitiskt tingade ansvaret, o klart och tydligt ange att Jernhusen hädanefter klassas som ett företag med särskilt samhällsintresse, o sammansätta styrelsen för att tydligt spegla erfarenheter från kollektivtrafik- och transportsektorn, o tydligt återkoppla styrningen till en utveckling av Jern- husens fastigheter och anläggningar inte bara för järnvägens behov men också för den övriga transportsektorns behov, o se över Jernhusens ekonomiska ramförutsättningar genom att t.ex. lösa in befintliga lån i via stats- Förvaltning av järnvägens fastigheter budgeten och/eller genom löpande ägartillskott när så är påkallat, obetona långsiktighet och (inte minst) ekonomisk uthållig- het på ett sätt som tillfredsställer de primära aktörernas behov och förväntningar, I bolagsordningen för Jernhusen bör regeringen klart och tydligt ange att deras uppdrag är: oatt primärt tillhandahålla de fastigheter med stationer samt terminaler, mark och anläggningar som är i deras ägo till transportsektorn, oatt därigenom bidra till att genomföra målsättningarna inom transportpolitiken, oatt i så stor utsträckning som möjligt exploatera såväl fas- tigheter som anläggningar att tjäna andra syften än transportsektorns men på ett sätt som minimerar eventuella negativa konsekvenser för transportsektorn, För att mildra de ekonomiska effekterna av en tydlig styrning av Jernhusen i en transportpolitiskt mer korrekt inriktning bör: oJernhusens avkastningskrav på det egna kapitalet sänkas till oJernhusens lån i som en konsekvens av detta förlängas till lämpligt datum, oÖverföringen till marknadsfinansiering stoppas tills vidare. bör ges i uppdrag att: osammanställa och regelbundet uppdatera planer över järn- vägssektorns infrastruktur- och annan anläggningsutveck- ling, osystematisera sina och andra sektorsaktörers kontakter med kommunerna inom ramen för deras markanvändningspla- nering. och trafikverken bör ges i uppdrag att återigen pröva tolkningen av begreppet riksintresse. Förvaltning av järnvägens fastigheter 6Särskilda överväganden och förslag beträffande persontrafikterminalerna 6.1Stationens funktion sedd med resenärens ögon – en ansats Som en ansats till mitt eget fortsatta arbete kring terminalfunk- tionsfrågorna liksom den samverkan jag ämnar bedriva med KoKo och GTD02 vad gäller begreppen anläggningar och tjänster kommer jag att använda mig av nedanstående diskussion kring stationens funktion sett med resenärens ögon.