sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — 3.4Inträdet i EU: Nya mål och medel EU-inträdet innebar att en hel rad nya regionalpolitiska medel introducerades i . Av särskilt intresse i ett gles- och lands- bygdsperspektiv var målprogrammen 5b och 6 som syftade till ut- veckling och strukturomvandling i landsbygdsområden respektive stöd till unionens mest glesbefolkade områden, samt gemenskaps- initiativet LEADER II som syftade till att stödja landsbygdens och den regionala utvecklingspolitiken utveckling med nya metoder utifrån lokala förutsättningar och initiativ. Dessa program har avlösts av Mål 1, Mål 2 och Leader+. fungerar som förvaltningsmyndighet för Leader+, men utbetalande myndighet är . 1999 hade en central roll också i genomförandet av Mål 5b-program. Budgeten för politikområdet landsbygdspolitik uppgick till . Merparten av medlen är reserverade för de areella näringarna. Landsbygdspolitiken domineras ett särskilt lands- bygdsprogram, LBU, som omfattar en rad miljö- och landsbygds- åtgärder 2006. Programmet har en budget på . Målen är att främja en ekologiskt, ekonomiskt, och socialt hållbar utveckling av jord- bruket, skogsbruket och landsbygden. Det syftar till att ta tillvara jordbrukets positiva miljöeffekter och minimera dess negativa effekter. Det rymmer också åtgärder för att förbättra jordbrukets konkurrenskraft genom anpassning av jordbrukssektorn till nya förutsättningar (se kapitel 8). En stor del av medlen går till norra och till glest befolkade skogs- och glesbygdsområden i andra delar av landet. är ansvarig myndighet för LBU-programmet. Till andra program som delfinansieras inom ramen för landsbygdspolitiken hör gemenskapsinitiativet Leader+ som totalt omfattar och vissa åtgärder inom Mål 1-programmen med en sammantagen finan- siering på över samma sjuårsperiod. Sammanfattningsvis har politiken för landsbygden växt fram ur en äldre sektorspolitik för jordbruket. finns landsbygds- destinerade åtgärder både inom de regionalpolitiska och lands- bygdspolitiska områdena. Regionalpolitiken är framväxt ur delvis samma förhållande som landsbygdspolitiken. Jord- och skogsbrukets rationalisering och industrialiseringen skapade regionala obalanser. Så tidigt som diskuterades i problemet med landsbygdens avfolkning och de högre arbetslöshetstalen i gles- bygdsområden. Inom både jord- och skogsbruket pågick redan en rationalisering som minskade behovet av arbetskraft. växte nya arbetskraftskrävande näringar fram i städerna. och den regionala utvecklingspolitiken var detta ett dilemma. Å ena sidan behövdes arbetskraften i städerna, å andra sidan fanns en önskan om att hela landet skulle vara befolkat. Det senare var en viktig del av nationsbygget och det var ett sätt att garantera att landets naturresurser kunde utnyttjas. innebar livsmedelsbrist i stora delar av det importberoende . Självförsörjning på livsmedel var efter världsskrigen viktiga nationella mål. Jordbruket måste rationaliseras så att produktionen kunde öka. Staten engagerade sig med sub- ventioner och regelverk i jordbrukets rationalisering. Mekanisering, specialisering och koncentration frigjorde arbetskraft som flyttade till industriorterna. fanns det också ett behov av denna arbetskraft i takt med att industrin byggdes ut. Befolkningen växte i städer och tätorter medan landsbygden tunnades ut. Genom att införa en politik med en geografisk dimension ville man sprida industrialiseringen också till delar av landet där arbets- lösheten var stor och där produktionskostnaderna var låga. När det första lokaliseringsstödet infördes var motiven både ekono- miska, sociala och försvarspolitiska. uppmärksammades alltmer att urbaniseringen riskerade att utarma landsbygdsområdena. Stora delar av landsbygdssverige hade då en dramatisk folkminskning. Regionalpolitiken var otillräcklig och det saknades en klar mål- sättning. infördes statliga lån och bidrag till investeringar i norra . Syftet var att avlänka en del av tillväxten i över- hettade regioner till landsdelar med underutnyttjade resurser. Så långt var alltså regionalpolitiken tydligt riktad mot landsbygds- regionerna. Landsbygdspolitik och regionalpolitik kunde inter- agera. Landsbygdens näringar fick stöd till rationalisering medan regionalpolitiken gav statliga lån och bidrag till industriinveste- ringar som kunde nyttiggöra den arbetskraft som friställdes i jord- och skogsbruk. Den regionalpolitiken gick också under namnet statens Norrlandspolitik. Oljekriser och internationell lågkonjunktur drabbade vissa branscher och därmed regioner hårt. Staten arbetade med åtgärdspaket för att upp- rätthålla verksamhet och sysselsättning inom krisdrabbade branscher och regioner i hela landet. Inledningsvis var det stöd för att hålla drabbade företag under armarna men blev det alltmer fokusering på omställning till nya branscher och nyetablering av företag. och den regionala utvecklingspolitiken expanderade den offentliga sektorn kraftigt och det är en viktig förklaring till att arbetslösheten kunde hållas tillbaka. Mycket av den offentliga servicen var knuten till den generella välfärdspolitiken och utbyggnaden kom därför hela landet till del. Dessutom utlokaliserades ca 10 000 stat- liga arbetstillfällen från till 16 olika orter i landet. Regionalpolitiken utvecklades också till ett tvärsektoriellt politik- område. uppmärksammades bl.a. utbildningens och forskningens betydelse för regional utveckling. Det blev alltmer tydliggjort att alla utgifter i statsbudgeten har någon form av regional omfördelningseffekt. Detta underströks senare genom begreppet den stora regionalpolitiken som reflekterar att i prin- cip alla samhällssektorer kan bidra till regional utjämning och utveckling. 1990-talets regionalpolitik fortsatte denna utveckling bort ifrån geografiskt avgränsade stödområden där regionalpolitiska stöd för- delades och mot ett mera sammansatt arbetssätt som tog i anspråk flera samhällssektorer och som riktade sig mer och mer mot hela landets olika slags regionala variationer. De synsätt som styrde regionalpolitiken förändrades först av den ekonomiska utveck- lingen och sedan av medlemskapet i EU. Den ekonomiska tillbakagången satte hård press på statsfinanserna och försvårade för den typ av omfördel- ning till svaga regioner, branscher och företag som präglat regional- politiken. Välfärdssystemen skars ned, kompensationstänkande fick vika för ansträngningar att få igång ekonomin. uppmärksammades alltmer den svenska ekonomins internationella beroende. Den regionala diskussionen kom att byta fokus från relationen mellan svenska regioner, mellan land och stad, till frågan om hur svenska regioner skulle kunna vara inter- nationellt konkurrenskraftiga. Forskningen om regional utveckling blev mer inriktad på de svenska stadsregioner och regionalpolitiken tog sig i ökande grad an städernas utvecklingsproblem (1999). och den regionala utvecklingspolitiken 3.7Från utjämning till utveckling En annan betydande förändring var det svenska EU-medlemskapet 1995. EU:s struktur- och regionalpolitik introducerade synsätt och regelverk som den svenska regionalpolitiken fick anpassas till. Dels förde det med sig nya geografiska stödområden och dels innebar det att svenska regionalpolitiska medel behövdes som medfinan- siering i EU-systemet. I EU-politiken låg både förändrade besluts- vägar, nya geografiska samarbetsområden och nya sätt att verka för utveckling. Mer av programstyrning med breda perspektiv och ett tydligt krav på att regionerna själva skulle formulera sina problem och möjligheter och förslag till insatser. Här etablerades breda rådslag, s.k. partnerskap, i regionerna. På så vis förändrades styr- ningen av regionalpolitiken från att vara en traditionell statlig inter- vention enligt detaljerade regler till att grunda sig på program som skapades i regioner i samråd mellan aktörer från den offentliga, den privata, och den ideella sektorn. 1990-talets regionalpolitik hade således mycket gemensamt med 1980-talets landsbygdspolitiska utgångspunkter. I propositionen Tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62) formulerades denna vidare syn på vad regionalpolitik är. Här talade man om det regionala utvecklingskapitalet, som var en slags regionalisering av tanken bakom begreppet den stora regionalpolitiken. Till det regionala utvecklingskapitalet räknade man både traditionell regional- politik och andra medel i statsbudgeten som kom länen till del. Hit hörde olika transportsatsningar, satsningar på högskolor, arbets- marknadspolitik, jordbrukspolitik, miljöpolitik och närings- och handelspolitik. gällde det för länen att betrakta detta kapital som en resurs i det regionala utvecklingsarbetet. Förändringen av regionalpolitiken skedde stegvis genom beslut och handlingar på alla samhällsnivåer och framträdde därför inte så tydligt. Men skillnaden mellan den gamla regionalpolitiken och den som växte fram under sena halvan av var fundamental. Den tidigare utjämningspolitiken försökte göra regionerna mer lika medan den framväxande utvecklingspolitiken tvärtemot byggde på att de är olika. Utvecklingspolitiken kunde bara motiveras om den klarade att bygga vidare på rumsliga skillnader. För att det ska vara möjligt måste regionalpolitikens innehåll växa fram inifrån regionen och bygga på en djup kunskap om vad som är dess förmåga eller kapacitet i förhållande till andra regioner. I skiftet från utjämning till utveckling ligger också ett skifte från en utifrån kommande och den regionala utvecklingspolitiken tilldelning av medel och regelsystem till en inifrånprocess med friare ramar. I den förändrade synen på regionalpolitiken låg också att det blev mer tydligt uttalat att den inte bara gäller avlägsna landsändar och glesbygd utan att insatserna kan göras över hela landet. Det växte fram en slags utvecklingspolitik för alla regioner, en s.k. region- politik som också omfattade en storstadspolitik med liknande inriktning (SOU 1997:13). Det som skiljde den från näringspolitik i allmänhet eller generell fördelningspolitik var dess uppmärksam- het på territoriella skillnader; dess mål kan variera mellan region- erna beroende på deras specifika förutsättningar. Statens kostnader för regionalpolitik uppgick till . Frågan om hur geografiska områden ska definieras har traditionellt varit viktigare i regionalpolitiken än i landsbygdspolitik därför att den förra har haft ett antal ekonomiska stöd att fördela och att dessa stöd varit predestinerade för vissa regioner. I landsbygds- politiken har definitionen av vad som är landsbygd och glesbygd i högre grad kunnat variera efter behov eftersom man har haft inriktning på antingen vissa sektorer, i första hand de areella näringarna där näringsgeografiska förhållanden bestämt avgräns- ningen, eller på att stödja lokala utvecklingsprocesser där avgräns- ningen mer bestämts i samspel med lokala aktörer (som t.ex. i Leaderprogrammet). I den regionalpolitiska propositionen 2001/02:4 (En politik för tillväxt och livskraft i hela landet) togs ytterligare några steg som innebar att landsbygdspolitiken blev fjärmad från regionalpolitiken. Huvudmålet för regionalpolitiken formulerades som väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. De lokala arbetsmarknadsregionerna, LA-regionerna, gjordes till den regionala utvecklingspolitikens geografiska byggsten. LA- regionerna gavs sin viktiga roll i egenskap av funktionella regioner. I utredningen konstaterades att den funktionella regionen tar sin utgångspunkt i den aktuella frågans funktionalitet. Som exempel angavs utbildning, infrastrukturplanering och arbetsmarknads- relaterad pendling. och den regionala utvecklingspolitiken I propositionen betonades att fördelen med det funktionella region- begreppet är att en region kan definieras utifrån människors och företags verkliga beteende. När det gäller arbetspendling används därför arbetsmarknadsregionen, en region som definierats för att vara funktionell ifråga om hur människor bor och arbetar. För- slaget i propositionen blev emellertid att skulle användas inte bara i frågor om arbetspendling utan som en funk- tionell region i alla frågor. genom att betona roll för regional utveckling kan en tydligare och mer integrerad syn på regionala utvecklingsförutsätt- ningar främjas över ett sammanhållet geografiskt område. Lokala arbetsmarknadsregioner består oftast av ett flertal områdestyper, såsom glesbygds- landsbygds- och skärgårdsområden, små och medel- stora städer samt storstadsområden. Dessa olika områdestyper bör inte betraktas som isolerade från varandra eftersom ett ömsesidigt be- roendeförhållande i de flesta fall råder mellan dem. 2001/02:4, s. 99). I den här utredningen blir frågan om LA-regionerna av central betydelse. Eftersom regionalpolitiken har LA-regionerna som sin geografiska indelningsgrund görs inte längre skillnad på tätort och landsbygd. Det regionalpolitiska målet hållbara LA-regioner bygger uttalat på att landsbygden inte har specifika utvecklings- förutsättningar som behöver hanteras i politik och utvecklings- arbete. Att landsbygden inte längre uppfattas som en relevant kategori inom regionalpolitiken framgår i flera av remissvaren på direktiven till denna utredning. I praktiken finns det dock kvar ett antal insatser riktade mot landsbygden. 3.9Inriktningen på tillväxt och utveckling Den stegvisa förändringen av regionalpolitiken, från en betoning på att fördela resurser åt svaga företag och regioner, till att sträva mot utveckling och tillväxt har också på ett annat sätt bidragit till att landsbygdspolitik och regionalpolitik glidit isär. Den regional- politiska propositionen (prop. 2001/02:4) betonade att tillväxt och utveckling i alla regioner är målet. Regionalpolitiken blev samman- slagen med delar av näringspolitiken. Propositionen följdes upp genom att man skapade en ny myndighetsorganisation som var mer inriktad på att främja tillväxten än på att fördela resurser: och den regionala utvecklingspolitiken (Verket för Näringslivsutveckling), ITPS (politiska Studier) och (Verket för Innovationssystem). Den regionalpolitiska propositionen diskuterade också vad som krävs för att åstadkomma tillväxt och utveckling. I underlags- rapporten om ekonomisk geografi konstaterades att den mest slående iakttagelsen av verklighetens ekonomiska geografi är be- tydelsen av täthet (/Strömquist 2000, s. 21): Geografisk koncentration av företag och sysselsättning till större och mindre tätorter med omgivande regioner är en direkt återspegling av att skalfördelar har ett mycket starkt inflytande på lokaliserings- mönstren och regional tillväxt. I propositionen betonades vikten av s.k. regionförstoring, som innebär att större områden länkas ihop t.ex. genom bättre kom- munikationer som möjliggör längre pendling. Det syftar bl.a. till att få ett större underlag för väl fungerande arbetsmarknader. Det är ett synsätt som också knyter an till ekonomisk teori om skal- fördelar; ett större underlag skapar mer dynamik i olika avseenden. () formulerar det så här: ju fler människor som bor på ett ställe och ju fler arbetstillfällen som finns där, desto smidigare fungerar produktionen och omställningar inom produktionen. Eftersom omstruktureringen av bosättningsmönstret sker långsamt (dels har vi inte råd med en snabb process, dels vill inte människor överge sina hemorter lika snabbt som näringslivets omvandling skulle kräva) blir den enda praktiska lösningen på kort sikt att underlätta den vardagliga geografiska rörligheten. (En introduktionsskrift om hur ITPS ser på sitt uppdrag, 2002.) Empiriskt finns det ett överväldigande stöd för att regionstorlek spelar roll och utgör en väsentlig drivkraft för ekonomisk utveck- ling. Under många decennier har huvudtrenden också varit en regional koncentration av människor och företag. Men det här är synsätt som en politik för landsbygdens utveckling knappast kan vila på. har istället utgångspunkten att: gles- och landsbygden har betydande utvecklingsmöjligheter och kan med rätt förutsättningar bidra till en långsiktigt hållbar tillväxt. Dessa citat är till för att illustrera något som framträtt ganska tydligt under utredningsarbetet. Det är två olika synsätt som möts i och den regionala utvecklingspolitiken den regionala utvecklingspolitiken. Å ena sidan passar inte lands- bygden med sina glesa strukturer in i det rådande tillväxt- paradigmet. Å andra sidan tenderar regionförstoringen och strävan efter att länka samman landsbygder, tätorter och städer till större områden att dölja landsbygdens egna förutsättningar. De två synsätten fogades inte samman i det regionalpolitiska beslutet. I stället har det i praktiken skapats en uppdelning ifråga om vad myndigheterna koncentrerar sig på. har lämnat näringslivsfrågorna och har arbetat mer med s.k. välfärdsfrågor genom att analysera och bevaka utvecklingen av kommersiell och offentlig service på landsbygden, boendefrågor osv. och arbetar med tillväxtfrågor som betraktas åtskiljda från väl- färds- och servicefrågor. I remissvaren på detta utredningsuppdrag betonar att den uppdelningen bör bestå. ITPS föreslår att uppgifter ska stramas upp till att avse det för- delningspolitiska området. Åtskiljandet mellan tillväxt och väl- färdsfrågor framstår därmed som en faktisk del av regional- politiken. Landsbygdspolitik och regionalpolitik har varit två linjer i geo- grafiskt betingad politikutövning och har till stor del utvecklats parallellt i . Det har funnits en bred acceptans för att för- söka åstadkomma en geografiskt balanserad utveckling i landet. Båda politikområdena har vilat på den generella välfärdspolitikens mål att individer och hushåll så långt möjligt ska ha lika möjligheter överallt. Inriktningen på LA-regioner och på tillväxtfrämjande insatser är två sammanhängande skäl till att landsbygdsdimensionen nu till- mäts mindre betydelse i regionalpolitiken. finns det något paradoxalt i detta. Den utvecklingsinriktade regionalpoli- tiken lägger grunden till de Regionala tillväxtprogram som varje region i arbetar med. Dessa bygger på ett synsätt som varit grundläggande inom landsbygdsutvecklingen sedan Glesbygdsdele- gationens tillkomst; starka inslag av nätverksbyggande, sektors- överskridande samarbeten, utvecklingsinriktade insatser och en tillit till bygdens eller regionens egna resurser. och den regionala utvecklingspolitiken Det finns emellertid inslag av landsbygdspolitik också i den regionala utvecklingspolitiken. I propositionen 2001/02:04 slås fast att: ansvaret för att uppfylla dess mål bör uppfyllas genom åtgärder inom bl.a. landsbygdspolitik och de areella näringarna. Den landsbygdspolitik som sorterar under har således fått ett uppdrag att stödja den regionala utvecklingspoli- tiken (prop. 2001/02:4, s. 106). Ett sådant arbete har också på- börjats i samband med att de regionala tillväxtprogrammen tar form . I anvisningarna för programmet och i Jord- bruksverkets regleringsbrev slås fast att att LBU-programmet ska utgöra en integrerad del av tillväxtprogrammen. Det finns också flera inslag av landsbygdspolitik kvar inom regionalpolitiken, bl.a. landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service i glesbygden. Inom det s.k. Samordningsuppdraget som koordinerar så pågår det också ett arbete att åstadkomma en bättre samordning mellan regionalpolitiken och landsbygdsprogrammet. Sammanfattningsvis kan man konstatera att det inte finns en sammanhållen landsbygdspolitik. Inom den regionala utvecklings- politiken som sorterar under finns Gles- bygdsverket och några landsbygdspolitiska styrmedel men målen för detta politikområde är formulerade så att landsbygden inte passar in. Inom finns en landsbygdspolitik som är riktad mot de areella näringarna. En samverkan mellan dessa två politikområden är på väg att etableras i arbetet med de regionala tillväxtprogrammen. Denna samverkan gäller hur de areella näring- arnas utveckling ska kunna inordnas i den regionala utvecklings- politiken. I kapitel 5 belyser vi några konsekvenser för landsbygden av att LA-regionerna gjorts till en så entydig norm i regionalpolitiken. Därefter, i kapitel 6, diskuteras förhållanden som pekar mot att det ändå finns anledning att i politik och utvecklingsarbete särskilt uppmärksamma landsbygdens förutsättningar. 4Glesbygdsverket som landsbygdens advokat roll att verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen är fylld av svårigheter. Verket är litet och företräder tillbakagående strukturer i samhället. Det är placerat i en geografisk och politisk periferi och har en oklar ställning i förhållande till andra myndig- heter. I huvudsak tycks det som att verket lyckas fylla sin expertroll och också nå ut med sin kunskap och sina perspektiv på landsbygdens utvecklingsproblem. Däremot har verket haft problem med legitimiteten att verka för landsbygdens intressen. Vi finner några huvudsakliga förklaringar till att Glesbygds- verkets bristande legitimitet för uppgiften att främja gles- och landsbygdens utveckling: att i så liten grad har haft operativa uppgifter och myndighetsansvar. Det innebär att verket bara i liten grad deltagit i konkreta samarbeten med andra myndigheter och organisationer. Det betyder också att kunskapsproduktionen som ligger till grund för att påverka andra myndigheter inte bottnar i egna erfarenheter eller är en följd av en verksamhet som bedriver. att verket haft den obekväma uppgiften att verka för att andra verk och myndigheter ska ta hänsyn till landsbygdens förut- sättningar. att verkets arbete inte vilar på en formulerad landsbygdspolitik. Enligt gällande förordning (SFS 1990:1008) ska genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnads- förhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och lands- bygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngdpunkten i skogs- länens inre delar samt i skärgårdsområdena. verka för sektorssamordning av centrala myndigheter och statliga bolag, främst inom områdena arbete, utbildning service och kommunikationer, bedriva analys- och utredningsverksamhet samt genomföra central uppföljning av glesbygdsinsatser, förmedla kunskap till främst länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan samt andra organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. I regleringsbrevet knyts detta uppdrag till den regionala utvecklingspolitiken med tonvikt på dess mål att åstadkomma väl fungerande och hållbara arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. En viktig förändring av uppgiften görs i förhållande till . Målet att verka för samordning av gles- och landsbygdsinsatser har tagits bort ur regleringsbrevet. roll att påverka olika samhällssektorer ska uppnås med några olika medel. Verket ska arbeta med: att följa samt analysera utvecklingen i gles- och landsbygds- områden, att stödja och informera organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Utöver den expertroll som uttrycks i termer av att följa, analysera, stödja och informera har vissa myndighetsupp- gifter. Dels är verket förvaltningsansvarigt för Leaderprogrammet och dels har verket ett ansvar för att vid behov pröva läns- styrelsernas geografiska avgränsning av landsbygdsstödet. I huvud- sak är verket dock en kunskapsorganisation men kunskapen ska användas för att påverka och verka för. Det kombinerade uppdrag som haft att produ- cera kunskap och att främja en viss utveckling rymmer vissa komplikationer. Uppdraget måste tolkas som att ska göra fördjupade analyser kring sådant som kan vara fruktbart att förstå för att kunna upptäcka hot och möjligheter för lands- bygden. Enligt verkets instruktion och regleringsbrev är målgruppen för kunskapsproduktionen länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan samt andra organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Den kunskap som produceras kan nå ut i form av rapporter, artiklar, via eller genom media.