sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns för lite kunskap bland arbetsmarknadens parter om människor med nedsatt arbetsförmåga och deras situation samt om de särskilda arbetsmarknadspolitiska stöd som kan underlätta en anställning. Det kommer att krävas stora informationsinsatser från arbets- marknadens parter, handikapporganisationerna och från arbetsför- medlingarna så att människor med nedsatt arbetsförmåga kan få ett arbete. Men det handlar också om attityder som måste förändras och här har vi politiker ett stort ansvar – från ansvariga ministrar till lokalpolitiker. På samma sätt som vi lyfter fram ungdomar eller människor med invandrarbakgrund måste vi lyfta fram och priori- tera människor med nedsatt arbetsförmåga. Inte minst nu när vi står inför en framtida arbetskraftsbrist är det nödvändigt att ta vara på den resurs som dessa personer är. Ska vi dessutom genomföra handlingsplanen Från patient till medborgare måste vi se till att människor med egen erfarenhet av ett funktionshinder finns inom alla samhällsinstanser. Den erfarenhet som det innebär att ha ett eget funktionshinder ger extra kunskap och extra mognad som är ett plus utöver annan kompetens vid en anställning. Jag vill se en bred samhällssatsning på information och kun- skapsspridning. Jag vill att det genomförs insatser för att förändra attityder. Genom prioriteringar och en förändrad samhällsdebatt måste vi lyfta fram människors kunskaper, erfarenheter och till- gångar i stället för de funktionshinder man har. Vi måste alla aktivt arbeta för att den mångfald av människor som finns i samhället i Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser dag också avspeglar sig i arbetslivet. Först då tar vi vara på den kreativitet och kunskap som finns ibland oss. Jag är övertygad om att vi genom bättre kunskap och informa- tion om funktionshinder i allmänhet och vilka stöd som kan lämnas vid anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga i synnerhet kan bredda arbetsgivarnas rekryteringsbas och individernas arbets- marknad. Arbetsmarknaden består av en mängd aktörer som, var och en för sig men också tillsammans, har ett ansvar för att rätten till arbete kan förverkligas. Det gäller både arbetsmarknadens parter, myndigheter och andra organisationer som på olika sätt påverkar utvecklingen på arbetsmarknaden. Vi måste alla fundera på hur vi tar vårt ansvar i dessa frågor. Vilken kunskap vi har om våra rättigheter och skyldigheter på arbetsmarknaden och hur lever vi upp till dem. Hur agerar arbets- givarna vid en nyrekrytering eller när en av de anställda drabbas av nedsatt arbetsförmåga? Hur formuleras annonserna vid rekryte- ring? Vilka direkta och indirekta signaler skickas ut? Hur gör facket för att ta tillvara alla sina medlemmars intressen? Finns det medlemmar som, t.ex. på grund av nedsatt arbetsförmåga, känner sig mindre väl representerade än medlemmar utan nedsatt arbets- förmåga? En mycket viktig fråga som jag särskilt vill lyfta fram är hur vi ge- nom regelverket definierar målgruppen för insatserna. Av förord- ningen1 framgår att stöd endast får lämnas till personer med arbets- handikapp. Med arbetshandikapp menas den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete. ställer kravet att den individ som enligt förordningen räknas som arbetshandikappad, ska påföras en handi- kappkod för att få del av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för arbetshandikappade. Genom att handikappkodningen utgår från en diagnos eller ett funktionshinder leder den, enligt min mening, till ett medicinskt perspektiv på vad som, enligt den nuvarande be- nämningen, är ett arbetshandikapp. Detta förstärks också av att kodningen ofta utgår från vad läkaren eller annan medicinsk 1 Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för arbetshandikappade. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Ett medicinskt perspektiv leder ofta till att höga bidragsnivåer motiveras med funktionsnedsättningens om- fattning. Jag vänder mig mot det synsättet. Det finns inte alltid en koppling mellan funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga. Med rätt stöd behöver arbetsförmågan påverkas av funktions- nedsättningen. Om en person har en omfattande funktionsnedsätt- ning innebär det inte att han eller hon automatiskt ska ha en hög lönebidragsnivå eller lönebidrag över huvud taget. Det är arbets- förmågan som ska vara avgörande. Detta är en principiell fråga som framstått allt tydligare alltefter- som utredningsarbetet gått framåt. Det handlar om hur vi genom systemet förhåller oss till personer som på grund av funktions- hinder har nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd för att komma in på arbetsmarknaden. Jag menar att det är fel att den en- skilda individen med sin personliga integritet, kompetens, erfaren- het och möjligheter att utföra ett arbete ställs i skuggan av sitt funktionshinder. Individens relation till arbetet och arbetsuppgif- terna blir sekundära frågor. Genom benämningar, handikappkod- ning och krav på medicinska intyg för att få tillgång till insatserna läggs alltför stort fokus på vad personen inte kan utföra i stället för tvärtom. Detta synsätt inverkar negativ på insatsernas effektivitet. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Mina förslag till förändringar av insatserna för personer med ned- satt arbetsförmåga är avsedda att leda till större effektivitet så att fler personer får det stöd de behöver för att få och behålla ett arbete. En viktig utgångspunkt har varit respekten för individen, att regelverket ska kunna tillämpas på ett mer enhetligt sätt samt att arbets- och kompetenslinjen blir ännu tydligare än . Att samverkansgrupper mellan arbetsmarknadens parter, och andra berörda myndigheter byggs upp. Att får regeringens uppdrag att till- sammans med arbetsmarknadens parter och handikapprörelsen planera och genomföra informationssatsningar. Att informationen till arbetsgivare, fackliga företrädare och anställda om vad de olika insatserna innebär förbättras. Att regeringen uppmanar statliga myndigheter och kommuner att bereda personer med nedsatt arbetsförmåga möjlighet till praktikplatser. I mitt utredningsarbete har frågan om information och kunskap om arbetsmarknadsstöd, lagar och regler samt ansvaret hos myn- digheter och arbetsmarknadens parter ofta kommit upp. Många har sagt att informationen behöver förbättras utan att alltid ange vad som brister . är det inte enkelt att sätta fingret på vad det egentligen är som behöver förbättras. Enligt svaren på den enkätundersökning som Statistiska Central- byrån (SCB) genomförde på utredningens uppdrag tyckte både arbetsgivare och arbetsförmedlare att informationen om lönebidrag var tillräcklig. har jag uppfattat att många arbetsgivare och anställda med lönebidrag inte vet vad stödet i praktiken innebär. Informationen i samband med att lönebidrag beviljas måste bli bättre. Detta är en uppgift för att närmare besluta om. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Utöver den direkta informationen i samband med att olika insat- ser beviljas, behövs också bredare informationssatsningar som kan riktas till arbetsgivare och anställda. Jag efterlyser därför mer kon- tinuerliga forum för information och erfarenhetsutbyte. Vid diskussionerna om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda har många föreslagit att de gamla anpassningsgrupperna återupp- väcks. En av uppgifterna för anpassningsgrupperna var att förmedla kunskap. Genom utredningsarbetet har jag ytterligare förstått be- tydelsen av att det finns samverkansgrupper mellan arbetsmarkna- dens parter och de myndigheter som är berörda. Jag anser därför att nya moderna former av anpassnings- grupper bör inrättas. Som nämns i avsnitt 3.7 har många föreslagit återinförande av sådana grupper i syfte att skapa relevanta forum för diskussion och information. Jag föreslår inte hur anpassnings- grupperna bör utformas men menar att de skulle kunna vara knutna till ett bestämt företag, ett geografiskt område eller till en viss bransch. Arbetsgivaren, facket och har viktiga roller i dessa grupper. Verksamheten med anpassnings- grupper regleras i främjandelagen.2 Denna lag innehåller regler om överläggningar och information som jag vill lyfta fram i det här sammanhanget. I sitt förslag till ansvarsfördelning för att nå en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering föreslog och bl.a. att gemensamma regelbundna beredningsmöten skulle genomföras. (Se avsnitt 3.7) Därmed kan konstateras att behovet av någon form av gemensamma grupper för beredning och diskussion om hur vi ska kunna få människor till- baka i arbete även kan ses i ett bredare perspektiv. Olika informationssatsningar som riktar sig till olika målgrupper behöver genomföras. Enligt en undersökning som () genomfört finns det t.ex. stor okunskap bland arbetsgivare om de olika möjligheterna till stöd vid anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga. Som sektorsmyndighet har ett särskilt ansvar. För att informationen ska utformas på bästa sätt och in- satserna nå rätta målgrupper föreslår jag att Arbetsmarknads- styrelsen får ett direkt uppdrag av regeringen att tillsammans med arbetsmarknadens parter och handikapprörelsen planera och 2 Lagen (1974:13 om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser genomföra informationssatsningar så att fler personer med nedsatt arbetsförmåga får ett arbete. Inom finns delegationer för arbetslivsin- riktad rehabilitering (DAR). DAR har inrättats centralt och i varje län är forum för information och kunskapsspridning. Delegatio- nerna består av representanter för både arbetsmarknadens parter, handikapprörelsen och vissa myndigheter. Dessa delegationer är en viktig resurs för informationsspridning som säkert skulle kunna användas ännu mer effektivt. Därutöver bör regeringen uppmana statliga myndigheter och kommuner att bereda personer med nedsatt arbetsförmåga möjlig- het till praktikplatser. Praktik ger viktig erfarenhet och vägledning och är ett sätt att få in en fot på arbetsmarknaden. Jag anser dessutom att staten ska vara en förebild för andra arbetsgivare när det gäller att tillhandahålla praktikplatser för personer med nedsatt arbetsförmåga. Att målet för insatserna lönebidrag och särskilt lönebidrag inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga är övergång till osubventionerad anställ- ning. Att målet för insatserna utvecklingsanställning och trygghets- anställning inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga är fortsatt anställning med eller utan subvention. Jag anser att statsmakterna inte tillräckligt tydligt anger vilka resultat verksamheten ska åstadkomma med hjälp av de insatser som finns inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga. Enligt min mening är statsmakternas krav på andelen övergångar till osubventionerat arbete alltför blygsamt formulerat. Det är också min uppfattning att detta mål inte är prioriterat. Det får därmed inte den genomslagskraft i det dagliga arbetet som är önskvärd. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser I den nuvarande mål- och resultatstyrningen av verksamheten saknas tillräckligt starka drivkrafter att arbeta för övergångar till osubventionert arbete. Det starkast styrande målet för verk- samheten har ju uppnåtts när den subventionerade anställningen kommit till stånd. (Se avsnitt 3.3 och 3.5.) Jag menar att insatserna inom ramen för de arbetsmarknadspoli- tiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga, till- sammans med det tilldelade anslaget, måste ses som resurser. Dessa resurser ska användas för att verksamheten ska uppnå tydliga mål. Jag vill se att de nya målen ska styra, påverka och förändra inrikt- ningen av verksamheten och administrationen av insatserna så att fler personer med nedsatt arbetsförmåga får del av insatserna. Mina förslag om nya mål på verksamhetsgrensnivå innebär inte några förändringar beträffande volymerna. Statsmakterna ska även fortsättningsvis ange den politiska ambitionen för hur många kvinnor och män som i genomsnitt ska beredas möjlig- het att delta i programmen. Jag utgår ifrån att statsmakternas beslut om det lägsta genomsnittliga antalet deltagare inte kommer att understiga dagens. Fördjupad kartläggning och vägledning Att regeringen ger i uppdrag att utveckla former för en fördjupad kartläggning och vägledning, som ger bättre förutsättningar än för den enskilde individen att finna lämpliga arbetsmarknadspolitiska insatser. Under utredningens gång har jag allt tydligare sett att många arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga har behov av en mer för- djupad kartläggning och vägledning, än som kan erbjudas , innan beslut om t.ex. lönebidrag kan fattas. Jag har också diskuterat frågan med och våra åsikter stämmer väl överens. Det arbetssätt för kartläggning och bedömning som tillämpas i har varit en inspirationskälla för både mig och . Inom finns det resurser för arbetslivsin- riktad kartläggning och vägledning. De personer som beviljas löne- Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser bidrag och andra insatser har genomgått någon form av vägledning och ibland även arbetslivsinriktad rehabilitering. Möjligheterna att få del av fördjupad kartläggning och vägled- ning är av stor betydelse för den enskilde. Jag anser att de nu- varande insatserna är otillräckliga och att det brister i den praktiska tillämpningen av regelverket. Enligt min uppfattning behöver både kartläggningen och vägledningen utvecklas för att på ett bättre sätt tillgodose behoven. Genomgångarna av akter och daganteckningar bekräftar detta. (Se avsnitt 3.5.) I dessa fanns en osäkerhet om vilka insatser som var de rätta för den arbetssökande. kunde väg- ledningen innebära att den arbetssökande fick pröva den ena praktikplatsen efter den andra innan beslutet om lönebidrag fattades. En rimlig strävan bör naturligtvis vara att den enskilde, efter det första besöket på arbetsförmedlingen, får de rätta insatserna för att minska eller undanröja den nedsatta arbets- förmågan. Rätt stöd i början minskar ofta behovet av senare insat- ser. Mina förslag till förändringar av lönebidragen ökar också beho- vet av fördjupad kartläggning och vägledning. En väl fungerande fördjupad vägledning ger dem som söker arbete både större möjlig- heter att kunna göra reella val, som utgår från deras erfarenheter och kunskaper, men också att kunna ta ansvar för dessa val. Jag vill understryka att det måste vara individens önskemål och behov som är grunden för den fördjupade kartläggningen och vägledningen. I det här sammanhanget vill jag hänvisa till vad som sägs i betänkande om behovet av ett perspek- tivbyte där myndighetsutövningen på ett annat sätt än måste ta hänsyn till och mobilisera individens önskemål och förutsätt- ningar. ansvar för kartläggning och vägledning regleras i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. Mitt förslag innebär ingen förändring av detta ansvar, utan handlar om att måste utveckla sitt arbete inom detta område. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Att begreppet arbetshandikapp avskaffas och ersätts med be- greppen nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd. Att handikappkodningen avskaffas och ersätts med behovs- bedömningar. Enligt min uppfattning är det att avskaffa benämningen arbetshandikapp. Den är oklar till sin innebörd och har fått en för stark medicinsk slagsida. Den oklara innebörden leder dessutom till att bedömningarna ibland blir godtyckliga. Vid den fördjupade kartläggningen och vägledningen ska ut- gångspunkten vara personens önskemål, kompetens, möjligheter, resurser och behov av olika arbetsmarknadsinsatser. Det gäller att ta reda på i vilken mån och i vilka situationer arbetsförmågan är nedsatt och vad som behövs för att minska eller undanröja denna nedsättning. I vissa fall kan säkert en medicinsk bedömning vara värdefull men ofta behövs den inte. Om det är den enskildes önskemål och behoven av arbetsmark- nadsinsatser som står i tydlig fokus behövs inte längre handikapp- kodningen. Den riskerar snarare att vidmakthålla det medicinska synsätt som jag vill avskaffa och den ger bristfällig information om vilka arbetsmarknadspolitiska stöd personen behöver. Istället för arbetshandikapp vill jag använda benämningarna ned- satt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd. Den sistnämnda är direkt relaterad till funktionsnedsättningen som kan vara både fysisk, psykisk, intellektuell och socialmedicinsk. Genom att få till- gång till särskilt stöd i form av t.ex. hjälpmedel på arbetsplatsen kan den nedsatta arbetsförmågan minska och eventuellt undanröjas. Behovet av särskilt stöd kommer dock att finnas kvar så länge per- sonen behöver hjälpmedlet för att kunna sköta sitt arbete. Ett behov av särskilt stöd kan vara mera generellt och behöver inte gälla ett bestämt arbete, eftersom det anknyter till de behov som uppstår på grund av ett funktionshinder. Däremot gäller ned- satt arbetsförmåga endast ett bestämt arbete eller bestämda arbets- uppgifter. Om nedsättningen kvarstår trots att den anställde fått det särskilda stöd han eller hon har behov av kan den nedsatta arbetsförmågan kompenseras av t.ex. ett lönebidrag. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Avsikten med mitt förslag att avskaffa begreppet arbetshandi- kapp är inte att vidga målgruppen för de insatser som ingår i mitt utredningsuppdrag utan att få bort den negativa signal som be- greppet sänder. Jag vill därför understryka att det måste finnas ett funktionshinder som leder till de särskilda behoven och den ned- satta arbetsförmågan. I stället för handikappkodningen bör en tydlig beskrivning göras av de behov av olika stöd som kan vara aktuella för en person med funktionsnedsättning. Om handläggaren är osäker rörande den arbetssökandes funk- tionshinder och dess konsekvenser för arbetsuppgifterna, kan ett intyg från läkare eller annan expertis vara nödvändigt. Av de skäl jag framfört ovan vill jag i övrigt minska användningen av dessa intyg. Det finns tillräcklig kunskap och erfarenhet bland hand- läggarna inom att klara uppgiften utan läkarintygen. Genom mitt förslag om fördjupad karläggning och vägledning förbättras dessutom möjligheterna för handläggaren att tillsammans med den arbetssökande göra rätta bedömningar av vilka behov denne har av olika stöd. Förslaget att avskaffa begreppet arbetshandikapp och ersätta det med nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd leder till förändringar av förordningen om arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Följdändringar krävs också i andra lagar och förordningar. Förslaget att avskaffa handikappkod- ningen berör interna regler. Att lönebidraget även i fortsättningen är flexibelt Jag har noga övervägt om lönebidraget ska vara flexibelt som eller ges i form av ett fastställt belopp som trappas ner efter i förväg fastställda procenttal . Det finns för- och nackdelar med båda modellerna. Fördelen med det flexibla bidraget är att det ger större möjligheter till individuella anpassningar och att bidrags- nivån kompenserar för nedsatt arbetsförmåga och merkostnader. Flexibla bidrag underlättar också övergångar till osubventionerat Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser arbete före den maximala tidsgränsen , eftersom bidraget inte sänks efter en från början bestämd trappstegsmodell. Mot den bakgrunden föreslår jag att det flexibla lönebidraget be- hålls. Det innebär att bidraget under längst successivt ska sänkas i takt med den förbättrade arbetsförmågan för att sedan upphöra. I den mån arbetsförmågan minskar ska det finnas möjlig- het att öka bidraget. Som framgår i det kommande avsnittet betonar jag att nivån på bidraget mer uttalat än ska utgå från den enskildes arbets- förmåga. Mindre sänkningar av bidragsnivån är därför inte alltid den rätta metoden. Det kan vara bättre att vänta till dess det blir möjligt att kunna bedöma utvecklingen av arbetsförmågan och därefter göra en större sänkning. Bidragets nivå uttrycks i procent av den bidragsgrundande er- sättningen. Detta är ett enkelt sätt att på en övergripande nivå be- skriva det flexibla lönebidragets konstruktion. Vid mötet mellan handläggare och arbetsgivare kan dock en diskussion om procent- tal, som relaterar till arbetsförmåga och den maximala ersättnings- nivån, skapa svårigheter när bidragsbeloppen ska fastställas. Efter- som lönebidraget ska kompensera för nedsatt arbetsförmåga och merkostnader är det vid sådana tillfällen ofta bättre att tala om hur många kronor bidraget ska uppgå till. De nya bidragsformerna särskilt lönebidrag, utvecklingsanställ- ning och trygghetsanställning ska följa samma grundprincip som lönebidraget och följaktligen vara flexibla. Att beslut om lönebidrag kan vara gällande som den anställde är tjänstledig från sitt arbete, trots att bidraget inte betalas ut. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Att tidsgränsen för lönebidrag förtydligas och blir de- finitiv. Att det vid en anställning med lönebidrag ska genomföras kompetensutvecklande åtgärder som ökar den enskildes arbetsförmåga och underlättar en övergång till arbete utan bi- drag. Att lönebidrag får beviljas ny arbetsgivare om den anställde är tjänstledig för att pröva nytt arbete, som återstår av bidragsperioden. Att lönebidrag får beviljas ny arbetsgivare, om en arbetstagare med lönebidrag slutar sin anställning, som återstår av bidragsperioden, utan att arbetstagaren först ska registreras som arbetslös. Att möjligheten för en anställd med lönebidrag att delta i arbetsmarknadsutbildning ska förordningsregleras. Att uppföljning och omprövning av lönebidragen ges en tyd- ligare inriktning än mot utvärdering av åtgärder för att underlätta övergång till osubventionerat arbete. Lönebidraget ska även i fortsättningen omförhandlas och sänkas i takt med att arbetstagarens arbetsförmåga ökar. Att arbetsmiljön ges hög prioritet vid anställning med löne- bidrag. Jag anser att lönebidraget även i praktiken ska vara en tidsbe- gränsad insats. Den gräns som anges i förordningen att lönebidrag lämnas under längst vill jag därför förtydliga och göra definitiv. Utan en tydlig bortre gräns saknas en viktig för arbetsförmedlaren men också för den anställde och arbetsgivaren att skapa nödvändiga förutsättningar för en anställ- ning utan subvention. När jag tagit del av överenskommelser och handlingsplaner samt samtalat med handläggare vid , har jag funnit brister såväl i planering som i genomförande av utvecklingsåtgärder för den enskilde. (Se avsnitt 3.5.) Får lönebidraget en tydlig och definitiv tidsgräns även i praktiken blir kraven på att utvecklande insatser genomförs mer uppfordrande än . Mitt förslag att fastställa en tydligare och definitiv tidsgräns för lönebidraget måste kopplas samman med ett förändrat arbetssätt Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser vid handläggningen av bidraget. Inför varje anställning med löne- bidrag ska åtgärder planeras som steg för steg ökar den enskildes arbetsförmåga. Varje åtgärd ska vara klart och tydligt formulerad och dokumenterad. Åtgärderna ska utveckla den enskildes arbets- förmåga och syfta till att nå målet om ett arbete utan subvention. En individuell handlingsplan med en sådan dokumentation under- lättar både genomförande och uppföljning. Detta kräver ett nytt arbetssätt. Handlingsplanerna bör ses som en fortsatt del av den fördjupade kartläggningen och vägledningen. Det bör bli uppgift att utfärda riktlinjer för hur handlingsplanerna ska vidareutvecklas för att leva upp till dessa krav. räcker det inte med handlingsplaner och överenskom- melser. De dokumenterade åtgärderna i handlingsplanen måste också genomföras. Jag menar att kompetensutveckling bör vara ett viktigt inslag i en anställning med lönebidrag.