sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Eftersom både antalet asylsökande, de länder de kommer från liksom orsakerna till att de söker asyl förändras från tid till annan kommer sannolikt alltid en del – just nu merparten – av de asyl- sökande att avvisas. För dem som har fått lagakraftvunna avvis- ningsbeslut bör den organiserade verksamheten istället förbereda för ett självmant återvändande. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att utreda återvändandefrågorna men, med tanke på svårig- hetsgraden i det arbetet, menar utredningen att det finns anledning att överväga om inte ett särskilt program behöver utvecklas för dessa personer ansvarar för den organiserade verksamheten men kan upphandla hela eller delar av den av kommuner och andra ut- förare. Både inom den organiserade verksamheten för asylsökande och introduktionen för personer som fått uppehållstillstånd är in- nehållet till stora delar likartat så till vida att i båda fallen ska under- visning i svenska ges liksom samhällsinformation. föreslår att samhälls- och arbetslivsorientering ska utgöra en del av sfi-utbildningen. Kommunen har en skyldighet att tillhandahålla sfi med samhälls- och arbetslivsorientering för de invandrare som är folkbokförda i kommunen och utredningen menar att det vore rationellt att använda de resurser som kommunerna redan byggt upp även för de asylsökande som bor i kommunen. Inte minst med tanke på dem som bor i eget boende och spritt anläggningsboende borde en samverkan med kommunerna kunna öka tillgängligheten och förkorta resvägarna. Om de asylsökande läser sfi tillsammans med andra studerande får kommunen tidigare kontakt med dem. En väg till egen försörjning och delaktighet Det kan spara tid och underlätta de fortsatta kontakterna med dem som senare får uppehållstillstånd. Utredningens förslag att svenskundervisningen ska följa kursplanen gör det också naturligt att asylsökande och in- vandrare med uppehållstillstånd studerar tillsammans. Erfarenheter från visar inte på några nackdelar och ett större elevunderlag ökar också möjligheterna att sätta samman elevgrupper med varie- rande studievana, utbildning m.m. Förslaget till förändrad svensk- undervisning för asylsökande är en anpassning till en förändring som i praktiken redan skett eller pågår inom I likhet med Mig- rationsverket menar vi att det bör leda till en bättre kontinuitet i språkinlärningen och färre omstarter. Oavsett om de asylsökande blir kvar i kommunen eller ej så kan de fortsätta språkstudierna på den nivå där de befann sig när uppehållstillståndet beviljades. Men för att de som får uppehållstillstånd ska kunna tillgodoräkna sig de resultat de uppnått inom ramen för svenskundervisningen vid en eventuellt följande introduktion krävs också att de examineras av behörig myndighet, såvida undervisningen inte tillhandahålls av kommunen. En del av dagens glapp mellan asyltiden och tiden efter uppe- hållstillstånd beror på att personer som inte får sin asylansökan beviljad kommer in med en ny ansökan och går under jorden i för- hoppningen att få ett positivt beslut. Att asylsök- ande deltar i en genomtänkt introduktion och läser svenska enligt de nya kursplanerna m.m. kommer därför inte att lösa alla problem med glappen i kedjan. Förutom svenskundervisning med samhällslivs- och arbetslivs- orientering bör den organiserade verksamheten kunna omfatta i princip detsamma som den kan göra , dvs. information med an- knytning till asyltiden, annan utbildning, praktik och självför- valtning för dem som bor på anläggning. Den organiserade verk- samheten bör så långt som möjligt ha en individuell inriktning där utbildning och yrkeserfarenheter från hemlandet samt framtids- planerna beaktas. Det utvecklingsarbete som pågår inom Migra- tionsverket med att fastställa ett program för en månadslång intro- duktion – dvs. ett program, som är gemensamt till innehåll och omfattning för hela mottagningssystemet, som ibland benämnts bas-ov – ser utredningen som ett viktigt steg för att höja kvali- teten på den organiserade verksamheten. Till kvaliteten i den organiserade verksamheten hör också att den information som ges blir förstådd, dvs. att den ges på ett begripligt språk. Modersmålet är alltid det bästa språket och information En väg till egen försörjning och delaktighet måste därför så långt det är möjligt ges på modersmål och helst av lärare som behärskar både språk och innehåll. När detta inte är möjligt kan tolkning eller användning av något annat fungerande kommunikationsspråk tillgripas. För moment som berör djupt liggande värderingar, som barnuppfostran och könsroller är det önskvärt med dubbelt kultur- och språkkompetenta lärare men nära samverkan mellan svensk- och modersmålstalande lärare kan också vara en lösning. tolkning måste däremot betraktas som en nödlösning. Frivilligorganisationer kan ge mervärde Frivilligorganisationer bör kunna engageras i större utsträckning än för vissa delar av den organiserade verksamheten, exempelvis i frågor som rör mänskliga rättigheter (MR), och då inte enbart genom ideella insatser utan också som utförare av köpta tjänster. När det gäller köpta tjänster begränsar dock resurstilldelningen för organiserad verksamhet möjligheter. Utredningen menar att kontakter med det omgivande samhället i form av före- trädare för frivilligorganisationer kan ge ett mervärde för båda parter. De asylsökande möter vanliga människor utan myndighetsupp- gifter och frivilligorganisationernas företrädare ökar sina kunskaper om de grupper som kommer till , deras bakgrund och kultur. Detta kan både leda till att frivilligorganisationerna i sin verksamhet kan dra nytta av de asylsökandes kompetens och att de som får uppehållstillstånd har fått en värdefull och konkret erfarenhet av en vanlig och möjlig väg in i den svenska samhällsgemenskapen. Vissa frivilligorganisationer som bygger sin verksamhet på MR- frågor (Röda korset, m.fl.) kan på ett självklart sätt behandla frågor om mänskliga rättigheter och barns rättigheter uti- från ett universellt perspektiv. Dessa, på internationella konven- tioner grundade, rättigheter har relevans både som delar i det svenska samhällets grundläggande värderingar och för asylsökande som senare återvänder till hemlandet. Ytterligare ett område som är till nytta, oavsett i vilket land de asylsökande kommer att leva, är grundläggande sjuk-, hälso- och barnavård. Det ligger också helt i linje med vissa frivilligorganisationers normala verksamhet och kan samtidig ge de asylsökande en beredskap att hantera en del av de problem som ett liv i väntan på asyl alltid kommer att innebära. En väg till egen försörjning och delaktighet Arbetsmarknadsinriktning redan från asyltiden En första kartläggning av de asylsökandes utbildnings- och yrkes- bakgrund ska göras av handläggare och på ett sätt som gör att det kan utgöra grund för en framtida handlings- plan. Syftet är både att markera arbetsmark- nadsinriktningen och att ge arbetsförmedlingen ett grepp om vilken kompetens och vilka resurser som sannolikt kommer att finnas att ta till vara på den svenska arbetsmarknaden. Kartlägg- ningen kan även utgöra en grund för att kunna påbörja förberedel- ser för eventuell validering och värdering av utländska utbildningar och tidigare yrkeserfarenheter och ge en grund för individualisering av innehållet i den organiserade verksamheten. För den asylsökande startar kartläggningen en process som bör leda till att han/hon får en klar bild av hur han/hon på bästa sätt kan förbereda ett framtida arbetsmarknadsinträde. Med kartlägg- ningen påbörjas också sammanställningen av den portfölj, som den sökande bör ha och där studieresultat och andra aktiviteter dokumenteras och samlas tillsammans med eventuell dokumentation från studier och arbete i hemlandet. är det möjligt att arbeta men förhållandevis få asylsökande har gjort det. I den arbetsmarknadspolitiska propositionen (Prop. 2002/03:44) ges signaler om förstärkta infor- mationsinsatser riktade till asylsökande om möjligheten att arbeta . föreslår att asylsökande som saknar identitetshandlingar och som inte samar- betar när det gäller att fastställa sin identitet inte ska kunna beviljas undantag från arbetstillstånd. Utredningen har samrått med den arbetsgrupp som regeringen tillsatte 2003 om närmare samverkan med näringslivet i arbetet för integration av invandrare på arbets- marknaden. I dessa överläggningar har bl.a. ett arbetsgivarintresse framförts om att lättare kunna komma i kontakt med asylsökande och kunna dra nytta av den kompetens de har . Utredningen bedömer att kartläggningen kan bli till gagn både för de asylsökandes möjligheter att arbeta , deras framtida arbetsmarknadsanknytning och för arbetsgivare, som via arbets- förmedlingen vill söka arbetskraft bland de asylsökande. Utred- ningens utgår därmed från att en större andel kommer att arbeta om arbetsförmedlingens stöd till dem förbättras dels genom kartläggningen, dels genom att de som vill ha arbete regist- reras på arbetsförmedlingen och blir sökbara för arbetsgivarna. En väg till egen försörjning och delaktighet Det är angeläget att och tillsammans utarbetar struktur och former för den inledande kart- läggningen av de asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund. Kartläggningen måste nämligen ha en sådan kvalitet och struktur och ett sådant innehåll att arbetsförmedlingen har en möjlighet att bedöma hur nära eller långt ifrån ett arbetsmarknadsinträde person- en står och vilka kompletteringar som bör göras. Därför är det nödvändigt att arbetsmarknadsmyndigheterna och Migrationsverk- et tillsammans utarbetar kartläggningsinstrumentet. Ett sådant gemensamt arbete är också delvis påbörjat inom ramen för Över- enskommelsen om utveckling av introduktionen. I de fall det är motiverat bör den första kartläggningen följas av direkta kontakter med arbetsförmedlingen på den ort där den sökande bor för fortsatt kartläggning, studie- och yrkesrådgivning, inskrivning som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Individens eget uttalade intresse bör vara en viktig och självklar utgångspunkt för arbetsförmedlingskontakterna. Formerna för kontakterna mellan mottagningsenheten och arbetsförmedlingen bör de båda myndigheterna utveckla i samverkan. Att bli inskriven på arbets- förmedlingen är emellertid viktigt för att personerna ska kunna komma ifråga för matchning och praktik. Utredningen menar också att arbetsförmedlingens bransch- och arbetsgivarkontakter bör användas för att hitta praktikplatser som stärker de asyl- sökandes yrkesinriktning. Arbetsförmedlingen bör också förmedla arbete till dem som har rätt att arbeta. är det många som försöker hitta praktikplatser åt både kommunmottagna, andra invandrare och asylsökande – de kom- munala flyktingmottagningarna, sfi-anordnarna och även Migra- tionsverkets förläggningar. Dessutom försöker ofta också de asyl- sökande eller kommunmottagna själva att hitta praktikmöjligheter. De olika aktörerna konkurrerar delvis med varandra om samma praktikplatser och det blir också mycket dubbelarbete när alla aktörer ska bygga upp sina egna bransch- och arbetsgivarkontakter. Utredningen menar att det vore rimligare att den professionella arbetsmarknadsmyndigheten ansvarade för de praktikplatser, som har arbetsförberedande inriktning eftersom de redan har arbets- givar- och branschkontakter uppbyggda. Vilken tonvikt som bör läggas på praktik kan också behöva bestämmas uti- från tillgången på praktikplatser och vilken sorts praktik som avses. En väg till egen försörjning och delaktighet Men också möjligheterna att arbeta och anställ- ningsbarheten efter ett eventuellt uppehållstillstånd bör spela in. Utredningen ser över huvud taget med- verkan, i både allmän arbetsmarknadsinformation och individuell rådgivning, som mycket angelägen och verkets ansvar för asyl- sökande bör förtydligas. har det varit mycket begränsat men inom ramen för Överenskommelsen om utveckling av intro- duktionen har en utveckling påbörjats som bör läggas fast. För att ge en professionell och realistisk information om arbetsmark- nadsförhållanden och -möjligheter krävs, som vi bedömer det, medverkan från . Det är svårt för mottag- ningshandläggare på att vara så kunniga och hålla sig så á jour med arbetsmarknadsfrågorna att de kan fördjupa informationen inom alla de områden som kan aktualiseras vid sådana informationstillfällen. Seriositeten i arbetsmarknadsinrikt- ningen betonas också av att det är de som yrkesmässigt arbetar med frågorna som också ger informationen. Uppfattas den som till- förlitlig av de asylsökande kan den även motverka myter och tro, som annars riskerar att bli den viktigaste informationskällan för de asylsökande. har ytterligare skäl att ägna arbetssök- ande asylsökande ett särskilt intresse. De asylsökande, som senare får uppehållstillstånd, blir med utredningens förslag om en ny planerings- och bosättningsperiod ofta ett ansvar för arbetsför- medlingen. Ju tidigare arbetsförmedlare och yrkesrådgivare kommit i kontakt de asylsökande och kunnat påverka de arbetsmarknads- inriktade insatserna , desto större blir förmed- lingens möjligheter att på bästa sätt ta till vara de nyinvandrades resurser. Vägen till arbete för de nyanlända kan bli kortare och möjligheter att förse arbetsmarknaden med efterfrågad arbetskraft förbättras. Med tanke på de aktuella prog- noserna om kommande arbetskraftsbehov är detta ytterst angeläget men framför allt ger det arbetsmarknadsmyndigheterna verktyg för att förhindra att nyanlända hamnar i en långtidsarbetslöshet, som senare kräver mångdubbla ansträngningar och resurser för att häva. Ett problem som uppmärksammats när det gäller de asylsökande som arbetar, berör de arbetsbaserade förmånerna i Socialförsäk- ringslagen och problemet kan komma att bli större med fler asyl- sökande i arbete. Konstruktionen med undantag från kravet att ha uppehållstillstånd för vissa asylsökande har lett till att försäkrings- kassorna tolkat lagstiftningen som att asylsökande som arbetar inte har rätt till t.ex. sjukpenning. Såvitt utredningen kan finna är En väg till egen försörjning och delaktighet emellertid lagstiftningen klar på denna punkt, man har den rätten i och med att man arbetar och betalar skatt, och problemen förefaller snarare bottna i att försäkringskassorna har svårigheter att i sina datasystem registrera försäkrade som inte är folkbokförda i landet eller saknar personnummer. Utredningen har inte lyckats klarlägga exakt vad det är för lagar, förordningar, riktlinjer eller rutiner som orsakar problemen men menar att bör få i uppdrag att bringa klarhet i frågan så att de asylsökande som arbetar också kommer i åtnjutande av de förmåner de har rätt till. 2.1.3Kommunernas och landstingens roll ska regelbundet underrätta kommunerna om vilka asylsökande barn i skolåldern som bor i kommunen – i an- läggningsboende eller eget boende – och på vilken adress de kan nås för att få erbjudande om skolgång, ska regelbundet underrätta landstingen om vilka asylsökande som bor inom landstingsområdet och på vilken adress de kan nås för att få erbjudande om hälsoundersökning, en konsekvensändring i sekretesslagen bör övervägas med hän- visning till förordningen (2001:976) om utbildning, förskole- verksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. och förordningen(1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. De kommuner och landsting där de asylsökande bor – oavsett om det är i anläggnings- eller eget boende – har viktiga om än be- gränsade uppgifter och skyldigheter i förhållande till de asylsök- ande. Asylsökande barn har tillgång till utbildning inom det offent- liga skolväsendet, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på i stort sett samma villkor som gäller för barn som är bosatta i . För ensamkommande barn har kommunerna ett särskilt ansvar bl.a. för att utse god man för barnet och för barnets om- vårdnad. Frågan om de ensamkommande asylssökande barnen har varit föremål för flera utredningar och förslag till förbättringar. Eftersom reformarbetet ännu inte är slutfört har utredningen inte funnit anledning att just nu ytterligare utreda frågorna. En väg till egen försörjning och delaktighet Ekonomisk ersättning till asylsökande lämnas som regel enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och inte enligt social- tjänstlagen. Däremot kan asylsökande komma i fråga för andra in- satser enligt socialtjänstlagen och enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Det kan handla om att ingripa vid missbruk, om barn far illa och om kommunernas yttersta ansvar för alla som vistas inom kommunen motiverar stöd och hjälp. Asylsökande erbjuds hälso- och sjukvård med stöd av en överens- kommelse mellan staten och . Denna överens- kommelse går utöver landstingens skyldigheter enligt hälso- och sjukvårdslagens genom att den, förutom akut sjuk- och tandvård, även inkluderar sjuk- och tandvård som inte kan anstå, mödra- hälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort och vård och åtgärder enligt smittskyddslagen (1985:1472). Dessutom erbjuds barn, som inte fyllt , i princip samma vård som barn som är bosatta i landet. Det är den behandlingsansvarige läkaren som avgör vad som är att betrakta som akut sjuk- och tand- vård och vilken vård som inte kan anstå. Ännu finns oklarheter när det gäller akut vår och psykisk ohälsa. Svåra traumatiska upplevelser som tortyr och påtvingad separation från anhöriga är riskfaktorer för psykisk ohälsa som måste uppmärksammas i ett hälsosamtal. Landstingen får statlig ersättning för den vård de ger enligt överens- kommelsen liksom för de hälsoundersökningar och hälsosamtal som genomförs och som alla asylsökande ska erbjudas. Personuppgifter som underlag för kommuner och landsting För att både kommunerna och landstingen ska kunna leva upp till sina förpliktelser måste de får underlag från med namn och adresser till dem som ska erbjudas skolgång och hälso- undersökning och hälsosamtal. Därutöver har kommuner ibland velat få förteckningar över alla asylsökande som bor, framför allt i eget boende, i kommunen. Rutinerna för att överföra nödvändiga uppgifter till kommuner och landsting har kritiserats och de har också komplicerats av de begränsningar som finns i sekretesslag- stiftningen och personuppgiftslagen. Problemet har behandlats av , som i sitt betänkande Utlännings- datalag (SOU 2003:40), föreslagit att får en för- fattningsreglerad uppgiftsskyldighet när det gäller namn, födelse- datum och bostadsadress för de barn som ska erbjudas utbildning, En väg till egen försörjning och delaktighet förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Skyldigheten föreslås bli införd i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsök- ande barn m.fl. För uppgiftslämnandet till landstingen föreslås att motsvarande skyldighet för att lämna person- uppgifter införs i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Utredningen ifrågasätter om de hittillsvarande problemen med personuppgifter till kommuner och landsting undanröjs helt i och med dessa förändringar. En konsekvensändring i sekretesslagens första kapitel bör övervägas, där en uttrycklig hänvisning görs till de berörda förordningarna. Utredningen anser inte att det finns skäl att föreslå en utvidgning av uppgiftsskyldigheten avseende samtliga asyl- sökande i eget boende. Kommunerna har inte mer omfattande ansvar för dessa personer än för vilken annan person som helst som be- finner sig i kommunen utan att vara folkbokförd där och för dessa personer finns ingen uppgiftsskyldighet i förhållande till kommun- erna. De uppgifter om antalet asylsökande i eget boende, som kom- munerna redan får, är tillräckliga för att kommunerna ska ha ett underlag för att bedöma eventuella framtida bosättningsbehov. Med utredningens förslag till planeringsperiod ges de kommuner som vill medverka vid det första bosättningssamtalet ytterligare möjligheter att få information om den som just fått sitt uppehållstillstånd. Asylsökandes sjukvård, hälsoundersökningar och hälsosamtal Men underlag i form av personuppgifter är bara en sida av förut- sättningarna för att de asylsökande ska få del av den skolgång, omsorg och sjukvård de har rätt till. Det krävs också personalre- surser, en beredskap och bra rutiner inom kommuner och landsting för att möta de asylsökandes behov. Inte minst när det gäller de asyl- sökandes sjukvård har flera problem påtalats både med hälso- undersökningarna och med den omedelbara sjukvård de har rätt till. Hälsoundersökning och hälsosamtal ska enligt överenskommelsen mellan staten och erbjudas alla asylsökande men enligt senaste redovisning av sjukvård åt asylsökande 2002 var det som faktiskt genomgått hälsounder- sökning. Skälen till att de inte är flera uppges vara dels svårigheter att hitta de asylsökande, dels problem för landstingen att få tid och resurser för verksamheten. Den bild av övrig sjukvård åt de asyl- sökande, som ger, innebär att de asylsökande En väg till egen försörjning och delaktighet 2002 gjorde något fler besök i öppen vård än den bosatta befolk- ningen, att de var kraftigt underrepresenterade när det gäller tand- vårdsbesök och hade betydligt större behov av sluten somatisk vård. För den slutna psykiatriska vården redovisar stora ökningar men uppseendeväckande skill- nader mellan landstingen. Statistiken är emellertid inte fullständig och jämförelserna bygger delvis på uppskattningar. De asylsökandes – och senare de kommunmottagnas hälsotill- stånd – är en fråga som ofta aktualiserats både inom mottagnings- systemet, den kommunala flyktingmottagningen och svenskunder- visningen och hälsoproblemen uppges ofta vara ett stort hinder i integrationsprocessen. Utredningen noterar att en hel del arbete pågår inom området. Förutom de förändringar som Utlän- ningsdatautredningen föreslagit pågår inom en översyn av riktlinjerna för hälsoundersökningarna och hälsosam- talen. har i uppdrag att pröva be- hovet av obligatoriska hälsoundersökningar. har påbörjat samtal med berörda myndigheter med sikte på att få till stånd en central överens- kommelse för integration och hälsa som bl.a. syftar till att komma till rätta med de hinder för integration som ohälsa skapar. Parallellt pågår det 4-åriga forskningsprojektet vid i samverkan med social medicin. har aviserat att de kommer att ha överläggningar med för att förbättra rutinerna avseende hälsoundersökningarna. Utredningen exempelvis från flera håll blivit uppmärksammad på att hörselskador i stor ut- sträckning inte upptäcks vilket dels kan leda till att handikappet inte beaktas vid bosättningen, dels att de hörselskadade inte kan tillgodogöra sig sfi-utbildningen. Utredningen har inte haft möjlighet att detaljstudera hälso- och sjukvården för vare sig asylsökande eller kommunmottagna flyk- tingar m.fl. men vill understryka vikten av det arbete som pågår. Inte minst finner vi det ytterst angeläget att alla asylsökande verk- ligen nås med både information och erbjudande om hälsounder- sökning och hälsosamtal och att dessa sedan görs på ett tillitsfullt och etiskt försvarbart sätt, så att viktiga för integrationen aspekter kan uppmärksammas och åtgärdas. Med tanke på att redovisar betydligt mindre problem med att nå asyl- sökande barn för kontakter med barnavårdscentralerna förefaller det inte omöjligt. Utredningen har samrått med Mottagande- villkorsutredningen och delar deras preliminära bedömning att En väg till egen försörjning och delaktighet obligatoriska hälsoundersökningar inte är motiverade. Erfaren- heterna från mottagningsenheter där de asylsökande får både god information och erbjudande om hälsoundersökning visar att den stora majoriteten då också gärna accepterar erbjudandet. Vi åter- kommer till hälso- och sjukvårdsfrågorna i ett senare kapitel. Ersättningar till kommuner och landsting