sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — På grund av den ökande efterfrågan på el och den expansion som kan ses i fjärrvärmesystemet är enligt handelssys- temets hantering av expansion och investering i helt nya anlägg- ningar en mycket viktig fråga. Energibranschen präglas av långa ledtider och lång framförhållning och ett system för handel med utsläppsrätter måste därför ge aktörerna tydliga och långsiktigt stabila förutsättningar för sin investeringsplanering. Utan tydlighet finns risk att nödvändiga investeringar hämmas ytterligare. Enligt skall en anläggning kunna räknas med vid tilldelning av utsläppsrätter om vissa tydligt definierade irreversibla investeringsbeslut är fattade oberoende av om anläggningen är i drift eller inte. Det är viktigt att ny teknik premieras. anser att utsläppsrätter skall fås enligt utarbetat BAT dokument. Utsläpp utöver BAT nivån skall upp- handlas på marknaden för utsläppsrätter. Skogsindustrierna pekar på att produktion av mottryckskraft är ett särskilt problem som måste uppmärksammas och lösas vid fördel- ningen av utsläppsrätter. Massa- och pappersindustrin producerar ca elkraft i egna mottrycksturbiner. Ytterligare skulle kunna produceras i befintliga anläggningar. Ett optimalt utnyttjande av värmeunderlaget skulle betyda ytterligare mottryckskraft. Marginalbränslet vid mottryckskraft- generering är olja. Därmed ökar utsläppen av koldioxid. Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet är produktionen av mottryckskraft koldioxideffektivt jämfört med alternativen, som i det nordiska kraftsystemet är dansk kolkraft. Den totala verkningsgraden i en mottryckskraftanläggning är . Om produktion av mottryckskraft fördyras genom att utsläppsrätter måste köpas kommer det att påverka mot- tryckskraften negativt. Det skulle enligt Skogsindustrierna strida mot andan i direktivförslaget om Combined Heat and (). En mottrycksanläggning bör därför enligt Skogsindustrier- na tilldelas utsläppsrätter så att kapaciteten i mottrycksanlägg- ningen kan utnyttjas fullt ut. () framhåller att en väsent- lig utgångspunkt för att fattade beslut om att torv skall kunna bli berättiga till elcertifikat av främst miljömässiga skäl är att torv ersätter kol i kraftvärmeverk och därigenom minskar utsläppen av olika miljöstörande utsläpp. STPF anger vidare att i sitt betänkande Ut- hållig användning av torv (SOU 2002:100) har kommit fram till att torv inte är fossilt och närmast kan benämnas långsamt för- nyelsebart biomassabränsle vilket är samma definition som används i . I regeringens proposition om elcertifikat anges att endast bränslen med biologiskt ursprung bör komma i åtnjutande av certi- fikat. Enligt SIS definition av torv anges att torv är ett material med biologiskt ursprung som kontinuerligt bildas i våtmarker. STPF anser därför att torv har sådana egenskaper att ett balanserat uttag innebär att torv fullt ut bör likställas med trädbränslen. Enligt IPCC:s anvisningar till Kyotoprotokollet skall kol- dioxidutsläpp från torveldning rapporteras av olika länder. Den emissionsfaktor som föreskrivs är CO2/MJ bränsle vilket är en förhållandevis hög siffra. IPCC rekommenderar generellt att nationella emissionsfaktorer används när tillförlitliga sådana finns. Det finns således inte något hinder för att använda sådana värden. Enligt svenska erfarenheter uppgår emissionsfaktorn i svenska torvmarker till ca CO2/MJ bränsle. Till detta kommer dock de minskade metanemissionerna som uppkommer vid dikning och den Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet bindning av kol som sker vid efterbehandling i form av träd- planering och anläggande av våtmark. Mot bakgrund av beslut rörande elcertifikat och det förhållandet att torv står så nära trädbränsle anser STPF att koldioxidutsläpp av torv inte bör redovisas inom ramen för IPCC:s anvisningar. Om så ändå sker bör dels beaktas att emissionsfaktorn är för hög, dels att torvens växthusgaspåverkan reduceras ytterligare genom uteblivna metanemissioner och bindning av kol. bör därför enligt STPF:s uppfattning behandlas på samma sätt som trädbränslen i samband med överväganden om utsläppsrätter. och Cementa pekar på att det är olika behandling av alternativa fossila bränslen om de förbränns i cementugn eller i förbränningsanläggning för avfall. Enligt direktivet för deponering av avfall1 är det förbjudet att deponera brännbart avfall. Det skall material- eller energiåtervinnas. För- bränningsanläggningar som hanterar farligt avfall eller kommunalt avfall omfattas, enligt Cementa inte av handelsdirektivet. För att, enligt Cementa, ge samma villkor för förbränning, oberoende av var det sker vill Cementa att det avfall som förbränns i cementugnar skall vara förenat med tilldelning av utsläppsrätter. Eftersom koldioxiden antingen kommer ur cementskorstenen eller anläggningen för förbränning av avfall vill Cementa tilldelas ut- släppsrätter enligt prognos för den framtida produktionsverk- samheten. Det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn föreslås öka i samma utsträckning som motsvarande utsläppsmängd minskar i övrigsektorn. 1 Council Directive 1999/31/EC on the landfill of waste. Med detta betänkande redovisar framför allt sin syn på hur tilldelningen av utsläppsrätter bör ske och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande handelssystem som skall införas från . I detta kapitel diskuterar delegationen vissa frågor som för svensk del måste hanteras i den fortsatta implementeringen av handelsdirektivet, och som delegationen avser att återkomma till i fas 2 av utredningsarbetet. De aspekter som tas upp i kapitlet är registerfunktionen, som behandlas i avsnitt 14.1, handelsdirektivets förhållande till miljörättsliga bestämmelser (14.2), sanktions- systemet (14.3), samt de projektbaserade mekanismerna JI och CDM (14.4). Delegationens förslag: I det fall som ett register fysiskt skall föras i förordar delegationen att utses som ansvarig för registret för handel med utsläppsrätter, efter- som registerhållningen är förenad med myndighetsuppgifter. I det fall förordar att föra sitt register inom ramen för ett gemensamt system där själva registret förs i ett annat land kan enligt delegationen andra organisatoriska lösningar prövas. I detta fall kan den nya myndighet som av delegationen föreslås få ansvar för bl.a. beslut om tilldelning av utsläppsrätter vara ett alternativ till som ansvarig myndighet. Handel med utsläppsrätter sker med enheter (ton CO2) ur en parts tilldelade mängd utsläppsrätter. Handel med utsläppsrätter bygger på att enheterna kan spåras och bokföras så att en parts sam- manlagda mängd utsläppsrätter kan kontrolleras vid den aktuella handelsperiodens slut. I enlighet med artikel 19 i handelsdirektivet skall medlems- staterna sörja för att ett register upprättas och förs i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläpps- rätter redovisas korrekt. Medlemsstaterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlems- stater. Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter. Registret skall vara tillgängligt för allmänheten och omfatta separata konton för redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller överlåts. I artikel 19(3) anges att kommissionen skall anta en förordning för införandet av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, över- låtelse och annullering av utsläppsrätter för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register och garantera sekretess. Ett förslag till förordning beräknas vara klart . Enligt artikel 20 skall kommissionen utse en central förvaltare, som skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas. Den centrala förvaltaren skall genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i registren med hjälp av en oberoende trans- aktionsförteckning, för att se till att inga oegentligheter uppkom- mer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläpps- rätter. De grundläggande standarderna för register bestäms av Klimat- konventionens parter. Därtill kommer att ett svenskt register skall följa de standarder som skall upprättas för EU:s handelssystem. pågår ett arbete inom EU som syftar till att skapa ett konsoliderat system av register. Det återstår en hel del arbete innan de förutsättningar som skall vara styrande för ett svenskt nationellt register är fastställda. De gäller t.ex. att ange de tekniska och funktionella specifikationer som måste följas av med- lemsstaterna vid utvecklandet av de nationella registren. Vidare skall anges de tekniska och funktionella specifikationerna som skall gälla för att länka registersystem mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och den centrala förvaltare som kommissionen enligt artikel 20 skall utse. Registersystemen som används i det europeiska handelssystemet skall också länkas till de nationella registren under Kyotoprotokollet. I den kommande förordningen skall inför första åtagandeperioden 2012 också standarder anges för register i syfte att se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet1. har lagt ut ett uppdrag på HiQ data att bl.a. följa det arbete som görs internationellt och att jämföra Stor- och register. I uppdraget ingår att utreda kostnader för olika systemlösningar och olika former av samarbete. Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter I det uppdrag kring organisatoriska konsekvenser av EG-kom- missionens förslag till handelsdirektiv som Statskontoret utfört på delegationens uppdrag2 ingick att analysera lämplig organisation för arbetet med att föra register över aktörernas innehav av utsläpps- rätter och av förändringar av detsamma. I rapporten föreslår Statskontoret att Värdepapperscentralen (VPC) om möjligt bör anlitas för att sköta registret. Ett alternativ är att låta uppgiften skötas av en myndighet. Ingen myndighet bedriver denna typ av verksamhet. och Premiepensions- myndigheten (PPM) pekas dock ut som tänkbara kandidater. håller på att bygga upp en liknande verksamhet för elcertifikat. PPM har näraliggande uppgifter och kompetens med koppling till register. anser att både VPC och synes vara lämpliga som registermyndighet och att båda dessa alternativ bör undersökas vidare. Både och anser att den egna organisa- tionen inte är lämplig som ansvarig för registret. Miljödomstolen i anser att bör vara ensam ansvarig myndighet, och bl.a. bör anförtros uppgiften att sköta registret över utsläppsrätter och deras överföring. 1I artiklarna 5, 7 och 8 i Kyotoprotokollet regleras nationella system för att inventera och rapportera utsläpp av v äxthusgaser. 2Se rapporten med utsläppsrätter uppgifter och organisation (, Statskontorets diarienummer 2002/265-5). Enligt artikel 19(1) i handelsdirektivet får en medlemsstat föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. undersöks möjlig- heten och förutsättningarna för att delta i ett sådant samarbete i registerfrågan. Det är av stor vikt att den myndighet som utses som ansvarig för registerfrågan följer det arbete som görs internationellt för att ange de standarder som skall gälla för register i framtida handelssystem. I det fall som ett register fysiskt skall föras i förordar delegationen att utses som ansvarig för registret för handel med utsläppsrätter, eftersom registerhållningen enligt delegationens bedömning är förenad med myndighetsuppgifter. Visserligen skall Svenska Kraftnäts nuvarande roll i elcertifikats- systemet ses mot bakgrund av verkets uppgifter i elmarknaden. Med tanke på de samordningsfördelar som rent allmänt kan antas finnas mellan olika registersystem är, enligt delegationen, just erfarenheten av näraliggande uppgifter och den kompetens som finns uppbyggd på , av stor betydelse vid valet av ansvarig myndighet. I det fall förordar att föra sitt register inom ramen för ett gemensamt system där själva registret förs i ett annat land kan enligt delegationen andra organisatoriska lösningar prövas. I detta fall kan den nya myndighet som av delegationen föreslås få ansvar för bl.a. beslut om tilldelning av utsläppsrätter (se kapitel 3) vara ett alternativ till som ansvarig myndighet. 14.2Handelsdirektivet i förhållande till miljörättsliga bestämmelser Flera artiklar i handelsdirektivet reglerar förhållandet till rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC- direktivet3). I artikel 8 i handelsdirektivet finns en bestämmelse som innebär att villkor och förfaranden för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser i artiklarna 5 7 får integreras med förfaranden som anges i IPPC-direktivet. Genom artikel 26 i handelsdirektivet ändras IPPC-direktivet i två avseenden. 3 IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. (Se avsnitt 7.1.1.) första sägs i artikel 26.2 att gränsvärden som fastställs med stöd av IPPC-direktivet inte skall omfatta gränsvärden för direkta utsläpp för växthusgaser såvida inte detta är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. För det andra sägs i artikel 26.3 att medlemsstaterna får välja att inte införa krav på effektiv energi- användning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. I en promemoria som inhämtats av delegationen har efterlyst förtydliganden i vissa avseenden vad avser förhållandet mellan handelsdirektivet och IPPC-direktivet. Genom anses IPPC-direktivet införlivat i svensk rätt. är regleringen i mer långtgående än IPPC-direktivet. I den ovan nämnda promemorian av Naturvårds- verket efterlyses att förhållandet mellan hänsynsregler (2 kap.) och handelsdirektivets bestämmelser tydliggörs. Delega- tionen avser att i sitt fortsatta arbete analysera i vilka avseenden det finns miljörättsliga bestämmelser som kolliderar med bestäm- melserna i handelsdirektivet och i förekommande fall lämna förslag på lösningar. Delegationen har därvid att tillse att syftet med handelssystemet – att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt minska utsläppen av växthusgaser – uppfylls. I artikel 16 i handelsdirektivet finns bestämmelser om sanktioner. Enligt artikel 16.1 skall medlemsstaterna fastställa regler om på- följder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Delegationen avser att i sitt fortsatta arbete återkomma med förslag om påföljder och andra sanktioner som uppfyller de kriterier som uppställs i direktivet i den här delen. Enligt artikel 16.2 skall medlemsstaterna se till att namnen offentliggörs på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt artikel 12.3. Enligt den sistnämnda bestämmelsen skall medlemsstaterna se till att verksamhetsutövaren för varje anläggning överlämnar de antal utsläppsrätter som motsvarar de sam- manlagda utsläppen från anläggningen föregående kalenderår. I artikel 16.3 och 16.4 finns bestämmelser om straffavgifter för den som inte kan överlämna tillräckligt många utsläppsrätter i förhållande till gjorda utsläpp. Avgiftens storlek 2007 skall vara för varje ton koldioxidekvivalenter som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter. För tiden kommer motsvarande avgift att vara för varje ton koldioxidekvivalenter. Hur de bestämmelser som finns i artikel 16.2 16.4 kommer att införlivas i svensk rätt kommer delegationen att lämna förslag på i sitt fortsatta arbete. 14.4De projektbaserade mekanismerna JI/CDM De projektbaserade flexibla mekanismerna – gemensamt genom- förande (JI) och mekanismen för en ren utveckling (CDM) – avser till skillnad från utsläppshandel internationellt samarbete inom ramen för Kyotoprotokollet kring väl avgränsade projekt som syf- tar till att minska utsläpp från exempelvis energianläggningar. Inom ramen för det energipolitiska programmet bedriver Energimyndig- heten en pilotverksamhet som skall karaktäriseras av hög kvalitet, trovärdighet och kostnadseffektivitet. Handelsdirektivet anger att det är önskvärt och viktigt att koppla de projektbaserade meka- nismerna till gemenskapens system. Därför kommer utsläppstill- godohavandena från de projektbaserade mekanismerna att erkännas för användning i detta system enligt närmare bestämmelser som antas av och rådet på förslag från kommis- sionen, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005. De projektbaserade mekanismerna har tidigare beskrivits i kapitel 5. , vars uppdrag omfattar även svensk tillämpning av de projektbaserade mekanismerna, avser att åter- komma till frågan om kopplingen mellan handelssystemet och de projektbaserade mekanismerna i fas 2 av utredningsarbetet. Då delegationen enligt sina direktiv skall lägga särskild vikt vid hur företag kan involveras har delegationen också för avsikt att över- väga hur företag, särskilt de som inte från början ingår i handels- systemet, kan ges incitament att bidra till utvecklingen av de projektbaserade mekanismerna. På uppdrag av har skrivit en rapport om Kyotoprotokollets projektbaserade meka- nismer4. Med utgångspunkt i denna ges i det följande ytterligare information om bl.a. kopplingen mellan JI och CDM. Slutsatser i är att: Internationellt samarbete är avgörande för effektiva insatser mot klimatförändringar. Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer möjliggör sådant samarbete, eftersom ett land tillåts dra nytta av utsläppsminskningar som åstadkommits i ett annat land. Mekanismerna har medfört större åtaganden om utsläpps- minskningar av växthusgaser i Kyotoprotokollet än vad som annars skulle ha varit fallet. De har också varit en viktig faktor när många länder ratificerat Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollets system med flexibla mekanismer syftar till att utjämna skillnader mellan olika länder och bidra till en hållbar utveckling. De flexibla mekanismerna underlättar kost- nadseffektiva utsläppsminskningar av växthusgaser och kan därmed också skapa förutsättningar för ambitiösare åtaganden om utsläppsminskningar . En viktig poäng med gemensamt genomförande (JI) och meka- nismen för ren utveckling (CDM) är att det rör sig om sam- arbete mellan olika parter som alla tjänar på projekten. Till skillnad från utsläppshandel mellan länder innebär JI och CDM konkreta åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser i olika anläggningar och verksamheter. De är också viktiga bidrag till förbättrad miljö och hållbar utveckling i mottagarländerna och ger möjlighet till tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad. Det är billigare att minska utsläpp av växthusgaser med JI och CDM utomlands än med insatser i . Resultaten av arbete med klimatprojekt i visar att projekten är kostnadseffektiva jämfört med åtgärder i . Flera strikta krav måste uppfyllas för att få genomföra projekt enligt regelverket för JI och CDM. Systemet för hur projekt skall granskas och godkännas är fortfarande under utformning. 4 Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer: gemensamt genomförande och meka- nismen för ren utveckling (underlags-PM till , ). EU:s utsläppshandelssystem kommer att få stor betydelse för den framtida omfattningen av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Ett system för utsläppshandel i som möjliggör för deltagarna att delta i JI och CDM kan bidra till tidiga åtgärder även i länder utanför EU. har regeringens uppdrag att genomföra projekt enligt gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling och var ansvarig för bidrag till Klimat- konventionens försöksperiod för gemensamt genomförande. Kopplingen mellan EU:s handelssystem och de projektbaserade mekanismerna väntas komma med ett direktivförslag rörande hur de projektbaserade mekanismerna skall länkas till EU:s utsläppshandelssystem. Hur kopplingen skall ske är ännu inte känt. Det finns ett antal fördelar med att tillåta krediter från de projektbaserade mekanismerna i EU:s handelssystem: Kostnadseffektiviteten ökar i och med att företagen får större flexibilitet i hur utsläppsreduktionerna uppnås Likviditeten i marknaden ökar Stöder tekniköverföring från progressiva EU-länder till andra Dessutom visar en koppling mellan EU:s handelssystem och de projektbaserade mekanismerna att EU-länderna menar allvar med Kyotoprotokollet och att utsläppshandelssystemet är en del i ett globalt system, inte bara ett nytt sätt att lägga pålagor på EU:s industri. Det kan också finnas nackdelar med att koppla samman EU:s handelssystem och de projektbaserade mekanismerna. Kyotoproto- kollet sätter ett utsläppstak för de industrialiserade länderna i 1, däribland EU-länderna. Under detta tak kan omfördel- ning ske genom handel med utsläppsrätter och Joint Imple- mentation. Sådan omfördelning inom EU gör inte att utsläppen totalt ökar och i fallet med Joint Implementation kan man till och med exakt peka ut var reduktionerna skett. CDM är till skillnad från JI klimatprojekt i länder utan absolut utsläppstak. Att ta in utsläppskrediter från CDM-projekt i EU:s utsläppshandelssystem skulle kunna innebära en risk om det inte noggrant kontrolleras att projekten verkligen givit reella utsläppsminskningar. Under Kyoto- protokollet finns kontrollapparat uppbyggd som kontrollerar just detta. Det utsläppstak som Kyotoprotokollet lägger över EU-länderna omfattar ländernas totala utsläpp av de sex växthusgaser som regleras under Kyotoprotokollet. EU:s handelssystem, så som förslaget ser ut , omfattar endast utsläpp från vissa anläggningar och endast utsläppen av koldioxid. Detta innebär att EU:s utsläpps- handelssystem är en delmängd av EU-bubblan. Krediter från Joint Implementation-projekt kan passera från utrymmet utanför han- delssystemet in i handelssystemet. Det är ännu inte helt klart vilken valuta EU avser skall gälla i EU:s utsläppshandelssystem. Antingen kan man använda samma sorts enheter som används under Kyotoprotokollet (och som länderna då är ansvariga för) eller så kan man införa en egen EU- valuta på utsläppsrätterna. Om EU väljer det senare alternativet är det viktigt att kontrollera att ingen dubbelräkning sker när krediter från de projektbaserade mekanismerna tas in i handelssystemet. Projekt som reducerar utsläppen i den icke-handlande sektorn skall ju inte räknas både som reduktioner där och som krediter i handelssystemet. Inte heller skall åtgärder i en anläggning som omfattas av utsläppshandelssystemet både frigöra utsläppsrätter för försäljning och räknas som ett Joint Implementation-projekt. Om samma valuta används som under Kyotoprotokollet så undviks detta problem, där kan nämligen ERU:s (JI-krediter) uppstå genom att AAU:s (länders ursprungliga utsläppsrätter) omvandlas. Reservationer och särskilda yttranden Utredningens delbetänkande är i stora delar väl avvägda och jag delar majoritetens förslag i det mesta. Däremot vill jag reservera mig på följande två punkter. Växthuseffekten är ett globalt problem. Globala problem skall lösas med globala lösningar. Därför var det olämpligt av riksdag att besluta ett nationellt mål om att de svenska utsläppen för perioden –2012 ska vara lägre än utsläppen . EU:s bördefördelning, inom ramen för , medgav att släppa ut + mer än 1990. Orsaken till det är att relativt andra i-länder har mycket låga utsläpp av växthusgaser. Det är ologiskt att straffa svenska företag som har gjort tidiga miljöåtgärder. Vi bör utnyttja hela vårt utsläpps- utrymme i men sträva internationellt efter ett gemensamt ökat ansvarstagande. Fler länder borde dela bördan. Riksdagsbeslutet anger också att flexibla mekanismer, såsom utsläppshandel, ska vara exkluderade från det nationella målet –2012.