sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — växt så har det blivit naturligt att ser det som mer angeläget att fokusera på välfärds- och tillväxtbefrämjande frågor. Det innebär att och i huvudsak arbetar med olika sektorer av samhället. I remissvaret på riksdagsrevisorernas granskning av Glesbygds- verket gör ITPS en tydlig uppdelning mellan fördelningspolitiska och tillväxtpolitiska uppgifter. ITPS föreslår att bara ska ta sig an uppgifter inom det fördelningspolitiska området och att det ska vara ett rikstäckande uppdrag, dvs. inte avgränsas till lands- och glesbygd. Om, skriver ITPS, en översyn leder till att ska arbeta med både tillväxt- politiska och fördelningspolitiska frågor bör verkets omsorg avse svaga lokala arbetsmarknader i stället för geografiska ytor som definieras efter bebyggelsemönster. har ett uppdrag att lämna förslag till hur det nya politikområdet Regional utvecklingspolitik bör följas upp och effekt- utvärderas avseende den del av målet som avser en god servicenivå i alla delar av landet. ska i detta arbete samråda med ITPS som av regeringen fått uppdraget att påbörja ett utvecklings- arbete om hur hela politikområdet Regional utvecklingspolitik bör följas upp och effektutvärderas. Här finns åtminstone en potentiell överlappning som här hanteras genom en uppmaning till samråd. Flera tjänstemän från ITPS ingår i veten- skapliga råd, frågan om samlokalisering och viss gemensam admi- nistration har varit aktuell och man delar på vissa administrativa tjänster. I det praktiska arbetet förekommer däremot knappast något samarbete mellan myndigheterna. Det finns inga projektsam- arbeten och inga regelbundna former för utbyte av information eller diskussioner om samarbete i det innehållsliga. ligger under enheten för Regional utveckling och turism på . Det innebär att verket hör till den regionalpolitiska sfären och inom den ska verka för goda levnads- förhållanden på landsbygden. Det politikområde som i stats- budgeten benämns landsbygdspolitik sorterar emellertid under Jordbruks- departementet. Det som avses är i första hand det s.k. lands- bygdsprogram som är en del av en pågående reform av EU:s jordbruks- gränsytor mot andra myndigheter Detta program, som behandlas närmare i kapitel 8, bedrivs i under beteckningen Miljö- och landsbygdsprogram 2000 2006 vid för lands- bygdsutveckling (det s.k. LBU-programmet). uppgift härvidlag är att genom det programmet verka för en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Programmet är en del av reformen av EU:s jordbrukspolitik, den s.k. Agenda 2000 som beslutades i . Målet för reformen är ett ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbart jord- bruk. Programmet omfattar av den gemensamma jord- brukspolitiken (CAP), i ca för hela perioden inklusive medfinansiering och därutöver ett överhäng med åtaganden ingångna under den förra programperioden på ca . I används dessa medel i första hand till direktstöd till enskilda brukare av jordbruksfastighet, huvudsakligen som miljö- stöd. Det finns emellertid också en öppning för användning till landsbygdsutveckling i mera generell bemärkelse. Länsstyrelserna är formellt beslutande i dessa stöd. Med utgångspunkt i målsättningarna för arbetet finns en över- lappning mellan och . Båda verken ska verka för en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. Eftersom gör detta i huvudsak genom att främja de areella näringarnas utveckling och i huvudsak gör det på andra sätt så finns i det dagliga arbetet ganska få kontaktytor. Det är påfallande hur dessa två politikområden, med egentligen samma uppgift verkar vid sidan om och i stor utsträckning oberoende av varandra. Ser man till målsättningarna med landsbygdspolitiken och den riktning i vilken EU:s jordbrukspolitik förändras så kommer frågan om samordning av och insatser att framstå som en angelägen framtidsfråga; det handlar om att ge landsbygden en robust och hållbar struktur som förmår att kombinera högt ställda miljökrav med utvecklingen av en ekonomi som kan kompensera för en fortsatt nedgång av antalet hushåll som försörjer sig på lantbruk. När det gäller den mer konkreta myndighetsutövningen så utgör Leaderprogrammet en gränsyta mellan de båda verken. Glesbygds- verket har ansvaret för programmets organisering, genomförande och utvärdering medan har ansvar för utbetal- gränsytor mot andra myndigheter ningar och kontroll av att Leadermedlen används i enlighet med regelverket. () är en ekonomiskt inriktad myndighet som sorterar under . SLI har 15 20 medarbetare och en budget på ca . Institutet arbetar på vetenskaplig grund och med såväl nationella som internationella frågor. Forskningsledarna och ytterligare några anställda är disputerade. Denna myndighet har alltså i likhet med en kunskapsproducerande uppgift. Uppdraget är att förse regeringen med ett långsiktigt och strategiskt besluts- underlag för beslut och internationella förhandlingar. Institutet har mandat att engagera sig i frågor inom ett mycket brett område centrerat kring jordbruk och livsmedel. SLI har ett samarbete med som innebär att institutet kan arbeta med data som verket producerar i en ganska omfattande statistisk uppfölj- ning av insatserna inom CAP. Institutet ser EU:s jordbrukspolitik och dess reformbehov som sitt mest centrala område för studier och analyser. Den stora del av institutets verksamhet som berör jordbruks- och livsmedelsfrågor i sig och är av mindre intresse i en diskussion om . Däremot finns beröringspunkterna mellan myndigheterna inom landsbygdsområdet. SLI bedömer att EU:s jordbrukspolitik för- ändras i riktning mot en bredare landsbygdspolitik som inte bara inbegriper de primära näringarna. Denna utveckling påskyndas av bl.a. överenskommelser i WTO och en del medlemsländer, bland dem . Vid SLI drivs f.n. fyra projekt inom området: att empiriskt undersöka jordbrukets betydelse för lands- bygdens utveckling, att hitta gemensamma drag för lyckade respektive mindre lyckade landsbygdsprojekt, att ställa dagens regelverk och program för landsbygdutveck- ling inom EU mot kandidatländernas behov, att söka bedöma hur en rationell lantbrukare agerar med den mångfald signaler som dagens brokiga stödflora innebär. Närheten till gäller kunskapsorienteringen och uppdraget att informera regeringen. Båda har verksamhet inom gränsytor mot andra myndigheter Skillnaden mellan dem är att SLI är mer tyd- ligt inriktat på jordbruk/livsmedel medan har ett mer allmänt uppdrag kring landsbygdens strukturfrågor. En viss överlappning kan skönjas genom att SLI har breddat sin verksam- het mot landsbygdsutveckling även utanför jordbruket. 2.4NUTEK – Verket för näringslivsutveckling , Verket för näringslivsutveckling, är ett statligt verk som funnits i sin nuvarande form . Verket övertog namnet ifrån sin föregångare, , men delar av de tidigare verksamheterna kom istället att sortera under de nya myndigheterna ITPS och . uppgift är att stärka näringslivets förutsättningar och främja regional tillväxt. Särskilt i regionalpolitiskt prioriterade områden skall verket förbättra förutsättningarna för företagande. Myndigheten skall utgå ifrån företagen och företagarnas behov (instruktion för Verket för näringslivsutveckling, SFS 2000:1178) angelägenheter faller både under det näringspolitiska området och under det politikområde som upp- gifter sorterar, den regionala utvecklingspolitiken. Bägge myndig- heterna skall verka inom verksamhetsgrenen Stöd till program och processer inom verksamhetsområdet utvecklings- projekt. Målet inom området är att öka samverkan mellan olika politikområden för hållbar regional utveckling. medverka till att arbetet med regionala tillväxtavtal och regionala tillväxtprogram sker effektivt och i överensstämmelse med det nationella målet för den regionala utvecklings- politiken. medverka till att genomförandet av de geografiskt avgränsade programmen inom sker effektivt och i överensstämmelse med det nationella målet för den regionala utvecklingspolitiken. initiera och stödja projekt, med såväl regionala utvecklings- politiska som näringpolitiska medel, främst inom de regionala tillväxtavtalen, som bidrar till ökad samverkan mellan olika politikområden och till hållbar regional utveckling. har också ett särskilt uppdrag inom verksamhetsgrenen Stöd till program och processer som bör nämnas i en diskussion gränsytor mot andra myndigheter Verket skall koordinera ett myndighetsöver- skridande arbete med att ta fram metoder och instrument som syftar till att förstärka samsyn, samverkan och samordning av regionala utvecklingsfrågor i ett hållbarhetsperspektiv. Detta arbete skall också ses som ett led i framtagandet av regionala tillväxt- program. är central myndighet för både det av EU:s struktur- fondsprogram som riktar sig till unionens glesaste områden (Mål 1) och det som riktar sig till industri- och landsbygdsregioner (Mål 2). I Mål 2-programmens landsbygdsinriktade föregångare, Mål 5b, som avslutades hade motsvarande roll. skall verka för att gemenskapsinitiativet Leader+ blir effektivt och i överensstämmelse med det nationella målet för den regionala utvecklingspolitiken och med analys-, metod- och kompetensstöd inom sitt ansvars- och kompetensområde med- verka till genomförandet av lokala och regionala program, t.ex. de regionala tillväxtprogrammen. utför sitt uppdrag genom verksamheter inom fyra områden. Inom området företagsfinansiering arbetar myndigheten med att stödja företag i tidiga utvecklingsskeden. Information och rådgivningsverksamheten riktar sig till både företag och andra aktörer inom näringslivsutvecklingsområdet. Inom området nät- verk och mötesplatser strävar efter att underlätta kontak- ter, samverkan och erfarenhetsutbyte mellan företag och andra aktörer inom området näringslivsutveckling. Den regionala närings- livsutvecklingen innebär att företagsfinansiering kombineras med affärs- utvecklingsstöd och utbildning. verksamhet är påtagligt operativ och riktad mot företag. är däremot huvudsakligen en kunskaps- producerande myndighet som i praktiken orienterat sig mot den regionala utvecklingspolitikens välfärdsinriktning snarare än till- växtinriktning. Efter att operativa verksamhet avvecklats och deras uppdrag att sektorssamordna landsbygds- insatser tonats ned återstår knappast någon risk för överlappning mellan myndigheternas arbeten. Inte heller de berörda myndig- heterna har uppfattningen att dubbelarbete skulle förekomma. Liksom ITPS framhåller också starkt regionen som sitt geografiska mål. fungerar verket som central myn- dighet också för delar av de regionalpolitiska åtgärder som riktar sig mot landsbygden. Det åligger exempelvis att till Närings- departementet redogöra för hur landsbygdslåneverksamheten ut- gränsytor mot andra myndigheter är alltså i viss mån aktiva på samma geografiska nivå som , men deras engagemang begränsar sig till verksamhet som enbart är tillväxtinriktad. I sitt remissvar på Riksdagsrevisorernas rapport noterar att orienterat sig mot välfärds- och servicefrågor, dvs. bort ifrån de företagsorienterade tillväxtfrågor som står i fokus för . stödjer den inriktningen. Verket arbetar med frågor av skiftande slag såsom varors säkerhet, kvalitet och miljöpåverkan, reklam och avtalsvillkor, hushållsekonomi, konsumentrelaterade handikappfrågor samt konsumentinformation. Verket har också uppdrag som rör den regionala utvecklings- politiken, där målet är en god servicenivå i hela landet. Verkets uppdrag är att utveckla det lokala och regionala arbetet för god tillgång till kommersiell service och att följa upp utvecklingen av tillgången till kommersiell service. Detta sker genom en rad insatser. är central myndighet för olika typer av stöd till kommersiell service i glesbygd. Verket tar fram föreskrifter om hur stöd i form av investeringsbidrag, landsbygdslån, servicebidrag och hemsändningsbidrag ska tillämpas. ger också på olika sätt stöd till länsstyrelserna och de regionala självstyrelse- organen i deras bedömningar och tillämpningar av stödet. Verket arbetar också med att utveckla nya verktyg för utvärde- ring och uppföljning av serviceutvecklingen i lands- och glesbygd. Ett exempel är den servicedatabas som utvecklat tillsammans med på uppdrag av regeringen. Den innehåller uppgifter om hushållens tillgång till kommersiell och offentlig service och om vilka områden som är särskilt känsliga för butiksnedläggningar. har numera ensamt ansvar för driften av servicedatabasen. arbetar både med kunskapsuppbyggnad kring kommersiell service på landsbygden, med stödjande verksamhet och operativt. Verket har även utarbetat riktlinjer för lokala utvecklingspro- gram för kommersiell service och stöder läns- styrelser och regionala självstyrelseorgan i arbetet med att ta fram programmen. gränsytor mot andra myndigheter I dessa upprättas åtgärdsplaner för att behålla och utveckla kommersiell service. Arbetet bedrivs i breda länsvisa rådslag med företrädare för regionala organ, kommuner, lokala utvecklings- grupper, statliga servicebolag, dagligvarukedjorna, lokala handlare m.m. De Lokala utvecklingsprogrammen ska genomförs 2004 2007. Verket arbetar också med att utveckla och testa nya lösningar inom området kommersiell service i gles- och landsbygd. Genom nya arbetsuppgifter inom ramen för regional utvecklingspolitik har verkets ansvar för tillgång till kom- mersiell service i alla delar av landet förtydligats. Det finns några tydliga beröringspunkter mellan Konsument- verkets och ansvarsområden. Båda verken avrap- porterar hur tillgången till kommersiell service utvecklas (i Gles- bygdsverkets fall för landsbygden). kompletterar servicedatabasen med befolkningsstatistik och med uppgifter om hur offentlig service utvecklas. har uppdraget att utveckla ett sätt att utvärdera i vilken mån den regionala utveck- lingspolitiken leder till avsedda effekter i fråga om målet en god servicenivå i alla delar av landet. 2.6Utredningar inom näraliggande områden EU:s jordbrukspolitik håller på att reformeras. Med introduktionen av politikens s.k. andra pelare eftersträvas ett perspektiv som inte bara ser till produktionen av jordbruksprodukter, utan också till de areella näringarnas andra funktioner och landsbygdsverksamheter i övrigt. Denna politik genomförs 2006 bland annat genom nationellt anpassade program för landsbygdsutveck- ling (LBU-program). I har detta program fått namnet Miljö och landsbygdsprogrammet. Programmen skall utvärderas efter halva tiden. Tanken är att kunna förbättra programmet medan det pågår. Halvtidsutvärderingen av det svenska LBU-programmet genomförs av en särskild utredare (2002:05 Utredningen om utvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet efter halva pro- gramperioden). Utredaren skall utvärdera programmet gentemot de olika mål som finns angivna, redovisa svar enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver samt utvärdera det administrativa genomförandet av programmet. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete . gränsytor mot andra myndigheter Plan och bygglagen (PBL) trädde i kraft . har den setts över och ändrats . Villkoren för plan- ering och byggande har förändrats i en rad avseenden . Såväl regering som riksdag och andra utredningar har pekat på behovet av en översyn av lagstiftningen. av plan- och bygglagstiftningen (M 2002:05) arbetar med frågor av stor betydelse för både samhället och enskilda som dessutom berör avvägningar mellan olika samhällsintressen. Därför har den fått formen av en parlamentarisk kommitté. Kommitténs uppdrag är att utreda hur plan- och bygglagstiftningen kan få en starkare roll som ett instrument för hållbar utveckling, hur den kan utvecklas för att bättre passa de förutsättningar för samhällsbyggande som råder, och hur beslutsprocesserna inom området kan effektiviseras sam- tidigt som också rättssäkerhet och medborgarinflytande tillgodoses. Kommittén inledde sitt arbete och beräknas avsluta sitt arbete . Regeringen menar att har en svåröverskådlig samhälls- organisation. EU-medlemskapet och de stora omställningar sam- hället står inför, exempelvis i termer av demografi och international- isering, har dessutom aktualiserat frågan om hur den svenska förvaltningsmodellen hävdar sig. Utredningen om översyn av struk- turen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen skall analysera de omständigheter som skulle kunna ge upphov till behov att förändra samhällsorganisationen för att klara framtida välfärds- åtaganden och komma med förslag till förändringar. Den parlamen- tariska kommitté som har att utreda detta skall lämna ett del- betänkande . Den beräknade tidpunkten för utredningens avslutande kommer att framgå av tilläggsdirektiv. 3Glesbygdsverket och den regionala utvecklingspolitiken Riksdagsrevisorernas rapport om ger bilden av ett verk vars uppdrag har blivit mera otydligt genom förändringar inom regionalpolitiken. Det är i huvudsak fyra förändringar som har påverkat landsbygdsfrågornas hantering: a)en successiv förändring av regionalpolitiken från en inriktning på fördelning och välfärd till en inriktning på utveckling och tillväxt. b)en ny och mer decentraliserad organisation av regionalpolitiken där de huvudsakliga uppgifterna nu ligger i de regionala till- växtprocesserna. c)en förändrad uppfattning om värdet av att i politik och pla- nering hålla isär geografiska områden med olika karakteristika. Framför allt är det regionalpolitikens betoning av funktionella regioner, de lokala arbetsmarknadsregionerna, som gjort att värdet av särskilda insatser för landsbygden ifrågasatts. d)EU-medlemskapet. 3.1Landsbygdspolitik och regionalpolitik – två politiska kulturer? Det är ganska tydligt att när den nya regionpolitiken tog form genom utredningar och riksdagsbeslut 2001 så tonades lands- och glesbygden ner alltmer. En ny myndighetsstruktur introducerades genom att flera myndigheter lades ner och tre nya myndigheter bildades: ITPS, Verket för Näringslivsutveckling och . lämnades, tillsammans med frågorna om mål för en gles- och landsbygdspolitik, utanför dessa utred- ningar. och den regionala utvecklingspolitiken När nu roll utreds så handlar det därför om att försöka passa in verket i en redan färdig myndighetsstruktur och en formulerad politik för tillväxt och livskraft i hela landet (rege- ringens proposition 2001/02:4). För att kunna fördjupa diskus- sionen om behöver vi gå något tillbaka i tiden och granska förhållandet mellan regionalpolitik och landsbygdspolitik som det såg ut innan den nya regionalpolitiken formulerades. Det handlar om två delvis olika politiska kulturer som har vuxit fram och i olika miljöer. Landsbygdens roll i politiken är historiskt sett knuten till en strävan hos staten att främja de areella näringarnas utveckling. Jordbrukets skiftesreformer , skogspolitiken som tog form och etablerandet av Hushållnings- sällskapen är några exempel på tidiga insatser som fick omvälvande effekter på landsbygdssamhället. Genomgående har de haft sin grund i en önskan att främja folkförsörjningen. Med den moderna jordbrukspolitikens framväxt efter etablerades ett storskaligt system av subventioner som riktades till jordbruket vars geografiska utbredning sammanföll väl med de befolkade delarna av landsbygden. Syftet var egentligen inte att utveckla landsbygdssamhällena utan att öka livsmedelsproduk- tionen och frigöra arbetskraft till den växande industrin som fanns i tätorterna. Egentligen handlade det, precis som tidiga- re, om att trygga folkförsörjningen. Mekanisering och specialise- ring skulle göra böndernas inkomster likvärdiga med industri- arbetarnas, trygga livsmedelsförsörjningen och överföra arbetskraft till industrin. Utbildning och forskningsstöd till de areella näringarna växte kraftigt. uppmärk- sammades alltmer att urbaniseringen riskerade att utarma lands- bygdsområdena. blev det alltmer uppenbart att de areella näringarna hade passerat sin för landsbygdssamhällena vikti- gaste tid. Under den tiden eroderade motiven för att med sub- ventioner och regelverk öka produktionen. Det gav motiv och utrymme under 1980-och 90-talen för en förskjutning av intresset bort från det enskilda lantbrukets ekonomi och mot relationen mellan lanthushållet och det omgivande samhället. och den regionala utvecklingspolitiken stiftningen förändrades från att i första hand främja heltidsjord- bruket till att också främja landsbygdsboendet. Skogsbruket avreglerades delvis och lantbruket öppnades för kombinations- sysselsättningar och för småskaligt ägande och brukande. Under 1970-och 1980-talen genomgick också den svenska lands- bygden en betydande social omvandling, bl.a. som en följd av flytt- ningsrörelser. Människor flyttade från land till stad men det fanns också en motrörelse som gav landsbygden inflyttare och nya kun- skaper och impulser och som bidrog till att växande sektorer av ekonomin också nådde många landsbygdsområden. Landsbygds- befolkningen hade en för befolkningstillväxt mycket ofördelaktig åldersstruktur efter utflyttningar, men och framåt i tiden balanserade nettoinflyttningen lands- bygdens födelseunderskott. Också vissa glesbygdsområden fick fler invånare. Det växte fram ett behov av att se landsbygden som en mer komplex miljö med många funktioner och näringar och med allt starkare länkar till tätorter och städer. När bildades under namnet Glesbygds- myndigheten, så var det egentligen en omorganisering och ut- veckling av Glesbygdsdelegationen som hade etablerats 1977. När Glesbygdsdelegationen kom till så innebar det en landsbygds- politisk ansats som skilde sig från den tidigare, både genom att den gick utanför de areella näringarna och att den inte såg statlig inter- vention som det viktigaste inslaget i politiken. Glesbygdsdele- gationen sökte former, inte i första hand för att fördela resurser, utan för att stödja personer och institutioner som var aktiva i byar och bygder. 3.3Hela Ska Leva kampanjen lanserade en stor satsning på landsbygds- utveckling som i fick beteckningen Hela ska leva. Den kom att drivas som en kampanj, där staten via Gles- bygdsdelegationen och länsstyrelserna stödde och uppmuntrade lokala utvecklingsinitiativ på landsbygden. Betoningen av s.k. underifrånperspektiv, vikten av personnätverk och idén om att stärka innovativa arbetsmetoder tillhör landsbygdsutvecklingens kärnområden. I så måtto kan den sägas vara en föregångare till den utvecklingsinriktade regionalpolitiken. och den regionala utvecklingspolitiken Hela ska leva-kampanjen var en av drivkrafterna bakom framväxten av nya lokala utvecklingsgrupper som växte kraftigt både i antal och i styrka på den svenska landsbygden. var det en viktig uppgift för att samarbeta med denna framväxande folkrörelse och att stödja den med pilotprojekt, kunskapsförmedling och utvecklingsinsatser. har inriktats mer mot en expertroll i förhållande till andra organisationer, i första hand de statliga. Den ansats till landsbygdspolitik som funnits har ändå i huvudsak riktat in sig på att stödja landsbygdens egna utvecklingskrafter. Det finns emellertid ingen samlad formulerad politik för gles- och landsbygdsfrågor i . De styrmedel som finns hanteras delvis inom regionalpolitiken och delvis inom jordbrukspolitiken. Till det regionalpolitiska området hör landsbygdsstödet som i olika former funnits . Syftet var främst att ta tillvara de resurser och den tillväxt som finns inom små företag i regionalpolitiskt prioriterade områden. Vid tillämpningen av stödet avgörs vilka områden som ska räknas till landsbygden och dessa avgränsningar görs numera gärna så att landsbygdsstödet kan användas som medfinansiering av . budgeterade staten för landsbygdsstödet. Insatser för landsbygdens utveckling görs också inom ramen för länsstyrelsernas projektverksamhet och i arbetet med tillväxt- programmen i länen. Länsstyrelserna har hand om stödet till kommersiell service som grundar sig på kommunernas varu- försörjningsplan. Detta stöd kan användas för att upprätthålla en tillfredsställande försörjning med dagligvaror och drivmedel i glesbygder med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga förhållanden.