sou · GRB347d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av lagen (1992:72) om koncessions- avgift på televisionens och radions område och föreslå de författningsändringar som föranleds av övervägandena. förordnades regeringsrådet att vara särskild utredare. Till experter förordnades institutions- chefen , Nordicom, kanslirådet , , professorn , vid , departementssekre- teraren , och verksjuristen , Radio- och . Som sekreterare har från kammarrättsassessorn varit anställd. Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Koncessionsavgift på televisionens område (SOU 2003:47). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förändringar på TV-området ........................................ Framväxten av ett mångkanalsystem ...................................... 2.2Utvecklingen av en licensfinansierad marksänd public 2.3Reklamfinansierad satellitsänd TV bryter Televisions monopol på televisionssändningar ...................... 2.4Den marksända televisionen öppnas för Utvecklingen av ny teknik i samtliga sändningsformer ........ Det svenska TV-landskapet .................................. En inledande översikt .............................................................. 4.1Tillståndspliktiga och inte tillståndspliktiga 4.2TV4:s tillstånd att sända rikstäckande marksänd television med analog teknik ................................................... 4.3Regler för reklam och annan annonsering i svensk Koncessionsavgiften på TV-området...................................... Koncessionsavgift på TV-området i några andra länder ... Ett ökat utbud av kanaler......................................................... 6.4.1 Hur många tittar på TV och hur mycket?................... 6.4.2 Vilka kanaler tittar man på?.......................................... Sammanfattande analys av TV-tittandet................................. Förhållandet mellan tittarmarknaden och Reklaminvesteringar i traditionella medier............................. TV:s andel av reklaminvesteringarna ...................................... TV4 AB:s andel av TV-reklaminvesteringarna....................... Sammanfattande analys av TV-reklammarknaden ................. Överväganden och förslag............................................ 8.2Bestämmelserna om koncessionsavgift på televisionens område skall upphöra att gälla i samband med att de analoga sändningarna upphör helt .......................................... 8.3Konkurrenssituationen på TV-marknaden motiverar 8.4 Koncessionsavgiftens konstruktion bör inte ändras ............. Överväganden och förslag............................................ 8.5En nedtrappning av avgiften fram till dess att de analoga sändningarna helt upphör........................................................ Överväganden och förslag............................................ Annonsintäkter från regionala sändningar ........................... Kostnads- och intäktskonsekvenser ............................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område...... Förslaget till lag om koncessionsavgift på radions område ...... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 TV4 och konkurrensen om tv-reklamen.......................... Utredningens uppgift har varit att se över reglerna för koncessionsavgift på televisionens område. Enligt direktiven skall utredningen om den kommer fram till att en avgiftsskyldighet fortsatt är motiverad lämna förslag om hur stor avgiften skall vara och hur den skall beräknas för att fylla avsedd konkurrens- reglerande funktion. Utredningen har sett tre frågor som behöver övervägas särskilt, två från materiella utgångspunkter och en mer principiell. De går dock delvis i varandra. Den första frågan är om det är motiverat med en ändring – i praktiken en sänkning – av koncessionsavgiften därför att de faktiska förutsättningarna är annorlunda nu än på grund av att antalet hushåll som har tillgång till andra kanaler än de marksända är betydligt fler än de var 1992 då regleringen infördes. har av hushållen tillgång till reklamfinansierade satellitkanaler. Den andra frågan gäller vad det kostar att driva en TV-kanal jämfört med . Koncessionsavgiftens beloppsgränser och procentsatser lades fast mot bakgrund av beräkningar i det avseendet. Utredningen kommer fram till att en avgiftsskyldighet är fortsatt motiverad för att fylla avsedd konkurrensreglerande funktion på TV-reklammarknaden. Koncessionsavgiftens konstruktion med en fast och en rörlig del bör behållas. Procentsatser och belopps- gränser bör inte ändras. Den principiella frågan gäller det förhållandet att utgångs- punkten för hela regleringen var att det programföretag som fick tillståndet skulle komma att vara ensamt om att sända annonser i rikstäckande marksändningar. Eftersom de digitala sändnings- tillstånd som därefter meddelats också ger rätt att sända annonser i rikstäckande marksändningar har den ursprungliga förutsättningen De digitala sändningarna når som mest av landet men det är av tittarna som har skaffat sig möjlighet att se sändningarna. Väsentligt i sammanhanget är dock att regeringen nu har föreslagit att de analoga sändningarna skall upphöra , vilket radikalt förändrar scenen. Om antar regeringens förslag om en avveckling av de analoga sändningarna blir följden rimligen att intresset för de digitala sändningarna ökar. Detta talar för att koncessionsavgiften bör sänkas i takt med att tittarna övergår från analoga till digitala sändningar i marknätet. När de analoga sändningarna upphör finns förutsättningar att tillämpa lagen. Utredningen föreslår att bestämmelserna om koncessionsavgift på televisionens område skall upphöra att gälla vid utgången av september månad 2007. Till följd av att tittarna gradvis kommer att övergå till att ta emot TV-program sända med digital teknik bör det programföretag som har sändningstillstånd ges rätt till en reduktion av avgiften för tiden fram till dess att de analoga sändningarna upphör, dvs. Utredningen föreslår att avgiftsbeloppen skall reducera för , för , för och för . Utredningen behandlar också frågan om särregler för reklamintäkter i de regionala sändningarna. Utredningen föreslår att koncessionsavgiften för reklamintäkter som härrör från regionala sändningar skall beräknas särskilt. Avgiften skall tas ut av de intäkterna. Utredningen har beräknat sänkningen av koncessionsavgiften till sammanlagt . 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område Härigenom föreskrivs att 4, 6 och 8 §§ lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område skall ha följande lydelse. Den rörliga delen av koncessionsavgiften beräknas för ett kalenderhalvår i sänder. Den är beroende av de intäkter som utgör vederlag till programföretaget för att det sänder annonser i sändningar som sker med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844) att sända televisions- program med analog sändningsteknik och i sändningar som i huvudsak överensstämmer med dessa sändningar. Avgiften tas ut med –av intäkterna till den del de överstiger 375 miljoner men inte , –av intäkterna till den del de överstiger 500 miljoner men inte , –av intäkterna till den del de överstiger 1 000 miljoner. I intäkter som utgör vederlag för att programföretaget sänder annonser inräknas intäkter som tillförts någon annan, om det framgår av omständigheterna att de utgör sådant vederlag till programföretaget. Vid beräkningen av avgiften enligt första stycket bortses från intäkter som utgör vederlag för annonser som sänts i regionala 1 Senaste lydelse 2002:369. sändningar under förutsättning att annonserna inte förekommer i sändningar i mer än en region. Avgift tas ut av nu angivna intäkter. Intäkterna skall bestämmas enligt bokföringsmässiga grunder. De i första stycket angivna beloppsgränserna skall justeras på ett sätt som motsvarar det sätt som anges i 3 § andra stycket i fråga om den fasta delen av koncessionsavgiften. Till följd av det ökade antalet tillstånd för sändningar i hela landet med digital teknik har programföretaget rätt till reduk- tion på avgifter som avser åren 2004–2007. I 6 § andra stycket finns föreskrifter om hur reduktionen skall beräknas. Programföretaget skall respektive lämna Radio- och de uppgifter som behövs för att fastställa den rörliga delen av koncessionsavgiften för television för föregående halvår. Om sådana uppgifter inte lämnas eller de lämnade uppgifterna är ofullständiga, får Radio- och förelägga företaget vid vite att fullgöra skyldigheten. Sedan avgiften beräknats enligt 4 § skall Radio- och innan avgiften fastställs reducera avgiftsbeloppen avseende - , - , - , och - . Radio- och meddelar respektive beslut om det belopp till vilket den rörliga delen av koncessionsavgiften för television uppgår för föregående halvår. Om programföretaget inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt första stycket första meningen, meddelar Radio- och TV- 2 Senaste lydelse 2001:533. verket beslut möjligt efter det att uppgiftsskyldigheten har fullgjorts. Den rörliga delen av koncessionsavgiften för television skall betalas respektive om Radio- och har meddelat beslut om avgiften senast respektive september månad. I annat fall skall avgiften betalas så snart Radio- och meddelat beslut om avgiften. betalas till Radio- och TV- betalas till Radio- och TV- verket genom insättning på ett verket genom insättning på ett anses ha fullgjorts den dag då ha fullgjorts den dag då den har den har bokförts på det bokförts på det särskilda kontot. Denna lag träder i kraft . För avgifter som avser tiden före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser. 3 Senaste lydelse 1995:595. 2 Förslag till lag om koncessionsavgift på radions område Härigenom föreskrivs följande. 1 § Den som enligt 5 kap. radio- och TV-lagen (1996:844) har tillstånd att sända lokalradio skall betala koncessionsavgift till staten enligt denna lag. 2 § Koncessionsavgiften för den som enligt 5 kap. radio- och TV- lagen (1996:844) har tillstånd att sända lokalradio utgör för varje kalenderår under vilket sändningsverksamheten får bedrivas. Avgiften för varje kalenderår skall justeras med hänsyn till kvoten mellan konsumentprisindex för oktober månad året före det år som avgiften avser och konsumentprisindex för oktober månad 2000. Beloppet avrundas nedåt till närmaste tusental kronor. Fastställande och betalning av avgift 3 § Skyldighet att betala avgift för tillstånd att sända lokalradio gäller från och med den dag då sändningar får bedrivas med stöd av tillståndet. Att avgiften i vissa fall skall betalas framgår av 5 kap. 9 § radio- och TV-lagen. I ett beslut om tillstånd att sända lokalradio skall Radio- och TV- verket ange den avgift enligt 2 § som tillståndshavaren skall betala under det första kalenderåret. Avgiften skall betalas så snart Radio- och meddelat beslut om avgiften. Radio- och skall fastställa det belopp som skall betalas under det följande kalenderåret. Avgiften skall betalas före utgången av januari månad det kalenderår som avgiften avser. 4 § Räntan skall betalas på koncessionsavgift från förfallodagen. Räntesatsen bestäms enligt 6 § räntelagen. Radio- och beslutar om ränta. 5 § Koncessionsavgift och ränta betalas till Radio- och genom insättning på ett särskilt konto. Betalning anses ha fullgjorts den dag då den har bokförts på det särskilda kontot. 6 § Återkallas ett tillstånd att sända lokalradio gäller skyldigheten att betala avgiften till och från den dag tillståndet enligt 5 kap. 18 § radio- och TV-lagen skall anses ha upphört att gälla. En tillståndshavares skyldighet att betala avgift gäller inte för tid efter det att någon annan övertagit tillståndet. 7 § Den som får medgivande enligt 5 kap. 15 § radio- och TV- lagen (1996:844) skall betala en avgift som motsvarar vad denne skulle ha betalat om tillståndet förlängts. 8 § Om det belopp som programföretaget har betalat för överstiger vad företaget skall betala enligt 2 § eller enligt beslut av Radio- och eller domstol, skall det överskjutande beloppet betalas tillbaka till företaget. Ränta skall betalas på belopp som återbetalas. Räntan beräknas efter en räntesats motsvarande den av fastställda referensränta enligt 9 § räntelagen (1975:635) som gällde vid utgången av året närmast före det år då återbetalningen äger rum. Radio- och beslutar om ränta. 9 § Beslut om koncessionsavgift och ränta får verkställas om avgiften eller räntan är obetald och förfallen till betalning. Härvid tillämpas 12 kap. 6 § första, andra och fjärde styckena, 7 § och 12 § första stycket och 13 § samt 20 kap. skattebetalningslagen (1997:483). Dröjsmålsavgift skall inte utgå. 10 § Radio- och beslutar om ansvar för delägare i handelsbolag enligt 2 kap. 20 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag avseende avgift enligt denna lag. Om beslut enligt första stycket har fattats skall vad som sägs om programföretag gälla ansvarig delägare och vad som sägs om avgift gälla för belopp som delägare är betalningsskyldig för. Omprövning och överklagande m.m. 11 § Radio- och skall ompröva ett beslut som har betydelse för skyldigheten att betala koncessionsavgift eller ränta, om programföretaget begär det eller det finns andra skäl. Ett omprövningsbeslut som är till programföretagets nackdel får inte meddelas efter utgången av det tredje året då det ursprungliga beslutet meddelades. Ett omprövningsbeslut får inte i något fall meddelas efter utgången av det sjätte året då det ursprungliga beslutet meddelades. Om ett beslut som anges i första stycket har överprövats av domstol, får Radio- och inte ompröva den fråga som domstolens beslut avser. 12 § Radio- och beslut enligt 3 och 4 §§, 8 § andra stycket samt 10 och 11 §§ får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut av Radio- och enligt denna lag får inte Överklagande av beslut enligt denna lag inverkar inte på skyldigheten att betala den avgift eller ränta som överklagandet avser. 13 § Om det finns särskilda skäl får Radio- och meddela anstånd med betalning av koncessionsavgift och ränta för tillstånd att sända lokalradio. Om det finns synnerliga skäl får Radio- och medge befrielse helt eller delvis från skyldigheten att betala koncessionsavgift och ränta för tillstånd att sända lokalradio för . 14 § Avgift enligt denna lag omfattas av lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. och lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Denna lag träder i kraft . Genom lagen upphävs lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område. För koncessionsavgift på televisionens område som avser tid före gäller fortfarande äldre bestämmelser. Min uppgift enligt direktiven har varit att göra en översyn av lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område och att föreslå de författningsändringar som föranleds av övervägandena (dir. 2002:44, bilaga 1). Jag skall beskriva förändringarna inom TV-området och analysera vilka konsekvenser utvecklingen har haft för konkurrens- situationen på TV-reklammarknaden. Vidare skall jag analysera hur konkurrenssituationen på TV-reklammarknaden kan komma att påverkas av skiftet från analog till digital sändningsteknik. Slutligen skall jag överväga behovet av att ändra reglerna för koncessions- avgift på TV-området, dels beträffande avgiftsskyldigheten, dels beträffande avgiftens storlek samt hur avgiften skall beräknas. Det inleddes med att jag och utredningens sekretare besökte Radio- och för en närmare genomgång av hur reglerna om koncessionsavgift på TV- området fungerar och för en presentation av det svenska TV- landskapet. Jag och sekreteraren har under hela utredningsuppdraget haft löpande kontakter med företrädare för . För diskussioner om konkurrenssituationen på TV-reklammarknaden har vi besökt TV3, Kanal och . Vi har också i dessa frågor haft kontakter med . Vi har också träffat företrädare för . Genom berörda departement i (Kultur- och kyrkodepartementet) och () har jag fått del av motsvarande lagstiftning om koncessionsavgift på TV- området i dessa båda länder. Genom Independent Television Commission (ITC) har jag fått del av vad som gäller på området i fråga i . Jag och sekreteraren har också personligen besökt det finska för att närmare diskutera den finska regleringen till följd av skiftet från analog till digital sändningsteknik i marknätet. Jag har också låtit genomföra två särskilda studier. Professorn i massmedieekonomi vid fakultet vid , har genomfört en analys av vilka konsekvenser utvecklingen haft för konkurrenssituationen på TV- reklammarknaden och hur konkurrenssituationen kan komma att påverkas av skiftet från analog till digital sändningsteknik (bilaga 2). IRM, och mediestatistik har beskrivit den svenska reklam- och mediemarknadens utveckling åren 1990–2001 med fokus på TV-reklamens utveckling och gjort en prognos för TV-annonseringen och annonsmarknaden som helhet (bilaga 3). MMS Mediamätning i har för min räkning tagit fram underlag för TV-kanalutvecklingen i (bilaga 4). Parallellt med mitt uppdrag har frågan om digital marksänd TV i beretts inom . Till grund för det arbetet ligger betänkande Digital TV – moderni- sering av marknätet (SOU 2001:90). Först överlämnades propositionen Digitala TV-sändningar (prop. 2002/03:72) till . beräknas fatta beslut i frågan . Jag har i mina överväganden därför fått utgå från propositionens förslag. 2.1Framväxten av ett mångkanalsystem Televisionen har funnits i . (dåvarande ) fick tillstånd att här i landet sända reklamfinansierad television genom en ny tredje markkanal hade den svenska televisionen utvecklats från ett enkanalsystem med en reglerad public service-TV med några timmars program per kväll till ett tvåkanalsystem med två rikstäckande marksända public service-kanaler (Kanal och ) och därefter till ett mångkanalsystem via satellitkanalerna . när började sina sändningar fanns det fem svenskspråkiga TV-kanaler som konkurrerade om samma publik – tre kanaler i det rikstäckande marknätet (Kanal , TV2 och TV4) och två satellitkanaler (TV3 och TV5 Nordic). finns det utöver de två public service-kanalerna SVT1 och SVT2 samt TV4 som distribueras via marknätet ett 15-tal kommersiella kanaler som sänder via satellit och särskilt vänder sig till den svenska publiken. Därutöver finns det möjlighet för den svenska TV-publiken att ta emot ett stort antal TV-kanaler via satellit från hela världen (se vidare bilaga 4). De förändringar som skett på TV-området under de gångna fyrtio åren är en följd av den tekniska utvecklingen. Ny teknik har successivt medfört inte bara en utbyggnad av distributionsnät utan också en större kapacitet och därmed en möjlighet att distribuera flera TV-kanaler. Varje förändring har inneburit en omprövning av mediepolitiken och en diskussion om reglering eller avreglering. Krav på en fri TV-marknad med fri konkurrens har ställts mot krav på att televisionen skall vara ekonomiskt och politiskt oberoende för att kunna främja nationell kultur, folkbildning etc. Den nu pågående övergången till digital teknik i samtliga sändningsformer för televisionen – marknät, satellit och kabel – innebär nya villkor för televisionen. Övergången till digital teknik ger, utöver annat, sändningsutrymme till en lägre kostnad per kanal än dagens analoga teknik. Skälet är att det ryms många fler kanaler inom samma utrymme än tidigare oavsett om sändningen sker via marknätet, via satellit eller genom kabelnätet. Det innebär också att efterfrågan på sändningsutrymme kan tillgodoses i större utsträck- ning . Sändningsutrymmet blir därmed inte längre en lika begränsad resurs som det ansetts vara. Det senare – det skall särskilt framhållas – har gjort det möjligt att ge flera program- företag vid sidan av rätt att bedriva rikstäckande TV- sändningar med reklam i marknät. 2.2Utvecklingen av en licensfinansierad marksänd public service-TV i Provsändningar av televisionsupptagningar kom igång i . Efter diskussion om reklam-TV skulle införas eller om televisionen skulle ges ett public service-uppdrag ombildades dåvarande AB Radiotjänst till AB och tilldelades av staten koncessionen för den marksända televisionsverksamheten. startade också reguljära TV- sändningar från . Enligt avtalet skulle verksamheten finansieras med licenser (apparatavgifter) och ha samma public service-inriktning som ljudradion. Det senare innebar att programmen skulle göras tillgängliga för alla och nå ut över hela landet. Programutbudet skulle kännetecknas av bredd och kvalitet. Programmen skulle både informera, underhålla och bilda. Särskild hänsyn skulle tas till minoriteter. Ett folkbildningsansvar skulle också åvila verksamheten. Televisionens centrala betydelse för den fria åsiktsbildningen och kulturens utveckling skulle beaktas. Svenska artister och verk av svenska upphovsmän skulle i betydande omfattning förekomma i televisionen. Det är också det public service-ansvar som alltjämt förvaltar. Den valda lösningen med en reglerad public service-TV med ett monopol på televisionssändningar riktade till den svenska publiken var som inledningsvis antytts inte någon självklar lösning. Privatfinansierad TV hade redan genomfört provsändningar och skulle således också ha kunnat få TV-rättigheterna. var det tekniskt sett bara möjligt att sända ut en TV-kanal över landet i marknätet, vilket talade för att en sådan kanal skulle vara reglerad i stället för fri. Från tidningsutgivarnas sida fanns också allvarliga farhågor för att en reklamfinansierad TV-kanal skulle ta över en stor del av tidningarnas annonsintäkter. blev det tekniskt möjligt att bygga ut sändarnätet med ytterligare kanaler och inrättades i enlighet med beslut en andra TV-kanal – . Precis som vid TV-starten stod nu valet mellan en kommersiell reklamfinansierad kanal och en licensfinansierad public service- kanal. Valet blev en kompromiss mellan fri konkurrens och public service. Statsmakterna stannade för att starta en ny public service- kanal i stimulerande tävlan med den första kanalen. Därmed hade man uppnått, menade man, konkurrens på TV-området. gjordes om till en koncern med som moderbolag samt som dotterbolag för program- verksamheten bl.a. , , och . Enligt avtalen med staten fick inte något av programföretagen i sändningarna medge kommersiell reklam mot vederlag. Sponsrade program tilläts dock inom vissa ramar. träffades ett nytt avtal mellan och staten. Det nya avtalet föreskrev en ny kanalstruktur för televisionen. Den inbördes tävlan som hade lyfts fram vid tvåkanalstarten tonades ned. De båda kanalerna skulle i stället ha något olika profiler för att underlätta samordningen mellan dem. Kanal blev rikskanal med som bas. TV2 blev en distriktsbaserad kanal (Sverigekanalen). Det nya bolaget övertog huvudmannaskapet för marknätet (rundradionätet) från dåvarande . Programverksam- heten överfördes i tre självständiga programföretag, varav är ett. I syfte att bevara oberoende och integritet i förhållande till staten, olika intresseorganisationer m.fl. överfördes ägandet av till en särskild förvaltningsstiftelse. döptes båda kanaler om till SVT1 och SVT2. upphörde uppdelningen i en Stockholmskanal och en distriktsbaserad Sverigekanal. 2.3Reklamfinansierad satellitsänd TV bryter monopol på televisionssändningar Trots att den svenska televisionen skulle vara fri från reklam började den svenska marknaden för TV-reklam att exploateras . Användningen av satelliter för att sända TV- program till allmänheten gav publiken och annonsörerna alternativ till de marksända kanalerna. hade försökssändningar med kabel-TV inletts och 1986 hade sändningsmöjligheterna permanentats.