sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — industrin, Cancerfonden och andra fonder stod för ca , andra sektorsorgan (bl.a. Arbetsmiljöfonden, SKI, Naturvårds- verket) stod för ca , EU stod för ca och forskningsråden stod för ca . Enligt uppgifter från SSI är fördelningen i stort sett densamma förutom att summorna har minskat inom respektive finansiär- grupp. Hur fördelningen av forskningsmedel blir inom EU:s sjätte forskningsprogram är fortfarande oklart, men svensk strålskydds- forskning ser ut att få viss finansiering för ett projekt inom radio- ekologi. Utredningen om strålskyddsforskning pekade på att det finansiella stödet till strålskyddsforskningen från forskningsråden var litet jämfört med stödet till andra naturvetenskapliga forsk- ningsområden. Dessa förhållanden har inte ändrats sedan betänkandet skrevs. Snarare har stödet från forskningsråden varit i det närmast obefintligt . Det kan finnas flera orsaker till att stödet från forskningsråden uteblir. Dels gör strålskyddsforskningens tvärvetenskapliga karaktär att forskningsprojekt traditionellt haft svårt att klassi- ficeras under gängse rubriker (kemi, medicin, biologi eller fysik) 2 Långsiktig strålskyddsforskning, betänkande av utredningen om strålskyddsforskning (SOU 1994:40). vid ansökan om medel från forskningsråd och riskerar därmed att hamna mellan stolarna. Dels har forskningsråden framfört att strålskyddsforskningen i många avseenden är att betrakta som tillämpad och därmed inte berättigad till anslag via dem. Vidare hämmar sannolikt forskningsrådens starka satsning på ny och framtida teknik och vetenskap (spetsteknik) de traditionella teknik- och naturvetenskapsområdens möjlighet att få del av resurserna, särskilt om de traditionella områdena är små. För att stärka grundforskningen fick SSI /96, i enlighet med förslag från utredningen om strålskyddsforskning, ansvaret för landets grundläggande strålskyddsforskning och gavs i samband härmed möjlighet att utlysa och fördela forskningsanslag under forskningsrådslika former. Några extra medel anvisades dock inte utan myndigheten förutsattes finansiera verksamheten (3 till ) ur sin ordinarie förvaltningsbudget. SSI har sedermera i ett antal skrivelser till regeringen påpekat behovet av finansiering avseende grundforskningen på strålskyddsområdet. SSI har redovisat årliga behov på men några forskningsmedel har inte anvisats. En annan aspekt som utredningen om strålskyddsforskning tog upp var att forskningen bedrevs vid ett stort antal institutioner, men med relativt få forskare involverade vid respektive institution. Så är fortfarande fallet vilket riskerar att gå ut över forskningens kvalitet eftersom det oftast behövs en minsta storlek på en forskar- grupp för att den skall kunna växa sig livskraftig och bedriva forsk- ning på ett effektivt sätt. Det är också lättare för en större grupp att attrahera forskarstudenter och få medel för sin forskning. Utredningen om strålskyddsforskning ansåg därför att nationella nätverk och liknande samarbetsformer borde stimuleras. Detta ledde dock inte till några resursförstärkningar inom strålskydds- forskningen. Några nationella nätverk har inte tillskapats och antalet forskartjänster har fortsatt att vara lågt. Vid tillkomsten av den nya nationella organisationen för forsk- ningsfinansiering lades ansvaret för all grundläggande forskning över på de nya forskningsråden. För att ge regeringen underlag till hur strålskyddsforskningen lämpligast bör finansieras fick SSI i uppdrag att, i samråd med berörda forskningsfinansiärer, ta fram en nationell strategi för finansiering av strålskyddsforsk- ningen. Av SSI:s redovisning av uppdraget3 framgår att endast 3 SSI dnr 40/4062/02. anser att strålskyddsforskningen ryms inom dess forskningsområde. Det finns dock enligt rådet inget utrymme i dess budget för att säkerställa långsiktig kompetens och forsk- ningsresurser för strålskyddets behov. Däremot kan rådet tänka sig att administrera tillsättandet av forskarassistenter eller rådsforskare om medel ställs till förfogande. SSI:s slutsats är att det krävs riktade medel till den grundläggande strålskyddsforskningen om den skall kunna upprätthållas och stärkas för framtiden. SSI har i uppdrag att senast till Miljö- departementet redovisa en kunskaps- och forskningsstrategi. Kärn- säkerhetsutredningen har tagit del av preliminära utkast till strategin och noterar att SSI inte ser några nya utvägar beträffande finansiering. En slutsats SSI drar är att myndigheten bara i mycket begränsad omfattning kommer att finansiera grundforskning. I stället kommer man att prioritera den tillämpade forskning som är kopplad till myndighetens verksamhet. I tabell 8.2 anges forskningen vid de institutioner som är av betydelse för strålskyddet genom sin forskning och/eller för kompetensuppbyggnad. Härutöver finns ett antal forsknings- institutioner som genomför forskning med anknytning också till strålskyddet. Dessa har dock i grunden fokus på andra frågeställ- ningar och är inte av relevans för denna utredning. SOU 2003:100 Forskning och utveckling Institutioner eller avdelningar av betydelse för strål- skyddet. (patient- och personaldoser) och radio- ekologi (doser till befolkning, mätteknik) samt icke-joniserande strålning (mobil- radiologi (nuklearmedicin) samt elektro- dosimetri (strålbehandling) samt radio- Forskning inom dosimetri (röntgen- diagnostik) samt optimering av röntgen- Forskning inom dosimetri (strålbehandling och nuklearmedicin). Forskning inom optimering av strålbehand- ling, medicinsk radiologi. Forskning inom strålningsbiologi. Avdelningen för kärnkemi, Avdelningen för kärnkemi, Bedriver uppdragsforskning inom radio- ekologi och radiokemi, främst åt försvaret Källa: SSI. De radiofysiska institutionerna är inte beroende av SSI för sin överlevnad. De är knutna till större sjukhus och behövs bl.a. för utbildning av sjukhusfysiker. Däremot är den strålskyddsforskning som bedrivs vid institutionerna viktig för SSI och beroende av medel från myndigheten. Utöver det som redovisas i tabell 8.2 bedriver SKB omfattande forskning med strålskyddsanknytning inom avfallsområdet. Före- tagen ALARA samt Atom har också en viss forskning och utveckling inom vattenkemi, dekontaminering och doser till personal. SSI renodlar alltmer sin myndighetsuppgift och nedprioriterar därmed sin egen forskning till förmån för allmänna myndighets- uppgifter. SSI bedriver fortfarande viss egen forskning i radio- ekologi och dosimetri, men det sker i mycket begränsad omfatt- ning. Forskningen inom radioekologiområdet fick efter Tjernobyl- olyckan ett visst tillskott av resurser men anslagen har sedan skurits ner och är nu nere på samma nivå som före olyckan. Institutionerna där radioekologiforskning bedrivs erhåller inte längre mer än ett symboliskt basanslag för egeninitierad forskning. Forskningen skall finansieras med anslag från forskningsråd eller andra externa finansiärer. Den professur i radioekologi som länge funnits vid , återbesattes inte när dåvarande professor gick 1997. SSI finansierar åtta doktorandtjänster i olika strålskyddsrelaterade ämnen, varav tre som påbörjas är tänkta att finansieras av medel som tillkommer via Försvars- departementets budget. Det totala antalet aktiva doktorander med strålskyddsinriktning uppskattar SSI till högst 20 inklusive de av SSI finansierade. disputerar i storleksordningen tre till sex personer, men eftersom forskningsinstitutionernas resurser är knappa kan dessa inte räkna med att få anställning vid institutio- nerna eller stöd till fortsatt forskning. Inom kärnsäkerhetsforskningen rör sig utvecklingen mot ökat internationellt samarbete som fokuseras till större forskningscentra och större forskningsprojekt. Flera länder har en nedåtgående trend beträffande nationella anslag till kärnsäkerhetsforskning vilket ger ytterligare incitament till internationellt samarbete. I är säkerhetsmyndigheten oroad över att industrins finansiering av forskning minskar eftersom avregleringen av elmarknaden givit brittiska kärnkraftsföretag begränsade ekono- miska förutsättningar. I har situationen med återkom- mande diskussioner om avveckling, följda av överenskommelsen om en faktisk avveckling, lett till att reaktorsäkerhet inte längre ses som en forskningsgren för framtiden och därmed till att forsk- ningsanslag uteblir. De nationella forskningsinsatserna är en förut- sättning för det internationella forskningssamarbetet. Om nationella nedskärningar blir alltför omfattande har länderna inte längre möjlighet att följa och bidra till samarbetet. Den nedåt- gående trenden resulterar också i att utbildningar inom kärnsäker- het blir mindre attraktiva. Det har uppvisat en liknande nedåtgående trend för många provningsanläggningar och forskningsreaktorer runt om i världen. har uppmärksammat att antalet provnings- anläggningar och forskningsreaktorer minskar, bland annat för att äldre anläggningar som tas ur drift inte ersätts av nya. pekar på att detta kan leda till utarmning av kompetensen på området, och att det finns en risk att resurser av betydelse för utveckling av säkerheten kan gå förlorade. har det skett en omstrukturering, och de anläggningar som återstår är på väg att konsolidera sin ställning, vilket är positivt. Å andra sidan blir sektorn mer sårbar med ett fåtal specialiserade anläggningar. Ett sätt att möta neddragningar inom säkerhets- och strål- skyddsforskningen är att samordna insatser vid särskilda forsk- ningscentra. har föreslagit att Centers of Excellence skapas för att underlätta samverkan inom vissa sårbara forsknings- och utvecklingsområden. Tanken är att ge stöd till goda forsknings- program som därmed skall kunna bedrivas under för att bibehålla forskningsanläggningen och dess forskningsteam. Det land som har ett potentiellt tar kontakt med , alternativt kontaktas av . fungerar sedan som en form av katalysator för att starta samarbetet och medverkar till att de olika intressenterna enas om ett forskningsprogram. Värdlandet står för av finansieringen av ett , resten bidrar andra internationella intressenter med. När avtal slutits och programmet kommit igång upphör roll. EU är inne på samma spår, men där fokuserar på samarbete kring en anläggning fokuserar EU på samarbete mellan forskar- grupper inom en forskningsdisciplin. EU använder därför begrep- pet Network of Excellence. En av tankarna bakom Network of Excellence är att forskningen i skall integreras bättre, genom att EU inom ramen för sitt forskningsprogram stödjer nätverk bestående av minst tre medlems- eller kandidatländer. Syftet är att etablera och upprätthålla nätverk som kan ge högkvalitativ forskning inom ett forskningsområde. Avsikten är att nätverken skall kunna leva vidare utan stöd från EU. I sin forskningsstrategi (SKI Rapport 02:24) pekar SKI på att Studsvik har ett bränsleprogram som är ensamma om i världen och anger Studsvik som ett potentiellt svenskt . Diskussioner pågår () mellan , Studsvik, SKI och kraftföretagen om hur ett sådant skulle kunna utformas. När det gäller Network of Excellence framhåller SKI den forskning som bedrivs vid , , om svåra haverier och termohydrauliska fenomen. Möjligheten att skapa ett nätverk inom det forsknings- området med KTH som bas undersöks () och förhandlingar pågår med Europeiska kommis- sionen om finansiering. Inom EU:s ramprogram för forskning och utveckling finansieras forskning inom en rad områden, bl.a. kärnsäkerhet. Ramprogram- men löper över fyraårsperioder och det sjätte har just startat (2002– 2006). Programmet har en budget på ca och av dessa är ca avsatta för forskningsprojekt kopplade till strålskydd, reaktorsäkerhet och radioaktivt avfall. De forskningsprojekt som beviljas medel från sjätte ramprogrammet måste ha åtminstone hälften av sin budget täckt via nationell finansiering. Utrymmet för att finansiera reaktorsäkerhets- forskning har dock minskat något till förmån för avfallsforsk- ningen jämfört med femte ramprogrammet. En viktig nyhet i det sjätte ramprogrammet är att EU efter- strävar större projekt med fler parter involverade. Man vill ha en övergång till samarbete mellan forskningsinstitutioner istället för mellan enskilda forskare. Många av projekten har därför en budget på 100–. En sådan utveckling kan medföra både för- och nackdelar för svensk del. Å ena sidan gynnas små länder av större projekt som efterfrågar fler parter eftersom det då blir lättare att ansluta sig till en idé utan att själv drabbas av den tungrodda Å andra sidan riskerar svenska initiativ att bli färre i och med att små länder och institutioner får svårare att klara av att koordinera så stora projekt, trots att EU finansierar projektens kostnader för administrativt stöd. En sidoeffekt är att de större projekten tenderar att dominera ett ämnesområde. Inom ramen för EU:s forskningsbudget finansieras också sju gemensamma forskningsinstitutioner, . För den kärntekniska forskningen är det främst material med verksamhet i Ispra, , och Petten, , samt element i , , som är av intresse. Forskningen vid dessa institut är inriktad mot grundforskning. I sjätte ramprogrammet är ca avsatta för forskning vid dessa institut inom kärnsäkerhetsområdet. Deltagandet i detta samarbete är resurs- krävande och det svenska deltagandet är lågt. Det bör poängteras att mycket av den EU-forskning som bedrivs inom kärnteknikområdet är att betrakta som grundforskning. Den tillämpade forskningen stämmer endast på ett fåtal områden med de behov och den intresseinriktning som svensk industri och svenska myndigheter har. Inom exempelvis reaktorsäkerhets- forskningen prioriteras forskning på tryckvattenreaktorer framför forskning relaterad till kokarreaktorer. Strålskyddsforskningen i EU:s forskningsprogram är i stor utsträckning tillämpad. Det är i stort sett endast inom strålnings- biologi som det förekommer grundforskning. Inom strålskydds- forskningen prioriteras t.ex. lågdosfrågor och beredskap medan forskning kring doser till personal vid kärnkraftverk inte finns med i EU:s senaste forskningsprogram. Svensk strålskyddsforskning, så som den är utformad , mäktar nätt och jämt med ett internationellt samarbete. Det är mycket få institutioner som har resurser att ansöka om och driva stora integrerade projekt inom ramen för EU:s forskningsprogram. Nedrustningen av svensk strålskyddsforskning kan bli bekymmersam i ett internationellt perspektiv. kan inte räkna med att få delta i internationella projekt om vi inte har kompetens eller resurser att bidra med. Det kan också bli svårt att ta del av internationell forskning om motsvarande eller liknande kompetens saknas i och kan sätta forskningsresultaten i relation till svenska förhållanden. En jämförelse med andra kärnkraftsnationer visar att det är relativt vanligt att länderna har någon form av teknisk stödorganisation eller forskningsinstitut med verksamhet inom kärnsäkerhets- området, där myndigheter och industri kan få expertstöd samt analyser och utredningar utförda. Så är t.ex. fallet i , , , och . För svenskt vidkommande fanns något liknande under kärn- kraftens uppbyggnads- och drifttagningsskede. bildades AB Atomenergi med syftet att utveckla, bygga och driva kärnkraftsanläggningar i . Företaget var till statsägt, resterande del ägdes av svenska kommunala och privata kraft- företag samt industriföretag. togs forsk- ningsreaktorer i drift i Studsvik. övertogs företagets bränsletillverkning och konstruktionsverksamhet av Asea-Atom. förvärvade staten samtliga aktier i företaget för att säker- ställa forskning och utveckling samt konsultstöd till svensk kärn- kraftsindustri. är Studsvik, som företaget numera heter, inte längre statsägt. Företaget har genom årens lopp utveck- lats till ett konsult- och tjänsteföretag som tillhandahåller tjänster inte bara till kärnkraftsindustrin utan även till andra branscher. Något särskilt ansvar för upprätthållandet av kompetens eller forskning har inte Studsvik bortsett från att företaget får årliga anslag med ca i syfte att hålla den återstående forskningsreaktorn i drift och tillgänglig för forskning. Reaktorn utnyttjas bl.a. som neutronkälla för allmänna forskningsändamål. Vidare finns ett branschforskningsavtal mellan industrin, staten och Studsvik som skall säkerställa att branschen får tillgång till den material-, bränsle- och kemiforskning som bedrivs vid reaktorn samt stödja och utveckla den kompetens som finns vid reaktorn. Kärnkraftsföretagen och Atom står för ca och staten skjuter till . Studsvik besitter avsevärd kunskap på vitala kärnteknikområden. SKI gör i sin forskningsstrategi (SKI Rapport 02:24) bedömningen att forskningsreaktorn och tillhörande laboratorieresurser utgör en nationellt viktig strategisk resurs och att fortsatt statsfinansiellt stöd till verksamheten är nödvändigt. För att ytterligare skapa ett brett engagemang och stödja verksamheten pågår som nämnts ansträngningar tillsammans med att göra Studsvik till ett inom området bränsleundersökningar. Utredningen har konstaterat att i praktiken står endast industri- finansiering eller finansiering genom internationellt samarbete till förfogande för sådan tillämpad forskning som är relaterad till kärn- kraftssektorn. Industrin finansierar forskning och utveckling inom det kärntekniska området genom avgifter till SKI som egna satsningar genomförs parallellt. Industrins finansiering av strålskyddsforskning är däremot marginell. Fakultetsanslagen till både säkerhets- och strålskyddsforskning är oftast mycket små och forskningsråden satsar på andra områden och på högkvalitativ grundforskning. Myndigheternas förmåga att finansiera arbetet är alltså avgörande för svensk forskning inom området. Utredningen vill också poängtera att även om det internationella forskningssamarbetet har betydelse för forskning och utveckling inom kärnsäkerhetsområdet kan det inte fylla de nationella behoven beträffande forskningsunderlag för svenska förhållanden eller kompetensuppbyggnad för svenska företag och myndigheter. Det internationella samarbetet kan endast vara ett stöd för svensk verksamhet. När det gäller den forskning som är inriktad på reaktor- säkerheten och därmed sammanhängande frågor, såsom MTO, ser det samarbete som sker mellan universitet, myndighet och industri lovande ut. Utredningen delar SKI:s bedömning att insatserna för att upprätthålla forskning inom det kärntekniska området är tillräckliga i och med . Numerärt är säkerhetsforskningen visserligen sårbar, antal forskar- studerande, professorer, m.fl. är sällan mer än en handfull vid respektive institution, men en viss stabilitet i finansieringen har skapats genom . Avtalet innehåller också krav på kurser vilket säkrar ett visst kursutbud inom området . Från kärnsäkerhetssynpunkt är det angeläget att forskning i syfte att främja säkerheten vid kärnkraftverken bedrivs så länge det finns reaktorer i drift. Det bör därför inte finnas något som leder till tveksamheter kring denna forskning. Innebörden av 6 § kärn- tekniklagen misstolkas ofta som ett förbud mot att bedriva forsk- ning eller utveckling, även då det gäller kärnsäkerheten. Utredningen föreslår att denna paragraf stryks. I och med att det finns en bestämmelse (5a § kärntekniklagen) som förbjuder att tillstånd ges för att uppföra en kärnkraftsreaktor behövs inte den sjätte paragrafen. Efter kontakter med både SKI och företag kan utredningen konstatera att Studsvik har unik kompetens på material- och bränsletestningsområdet. Det är till fördel för kärnsäkerheten om denna kompetens bibehålls i eftersom företagen tar fler prover och gör fler tester när en anläggning finns i än om de måste skicka bränsle- och materialproverna utomlands. Detta är till gagn för säkerheten och strålskyddet vid anläggningarna. Utredningen noterar att det tagits initiativ till ett i Studsvik, och att diskussioner pågår mellan Studsvik, , SKI och kraftföretagen om hur ett sådant kan utformas. Det är viktigt att det statsfinansiella stödet till Studsvik kan fortsätta eftersom forskningsreaktorn är betydelsefull för kärnsäkerheten och att därigenom kan försäkra sig om kompetens- uppbyggnad och forskningsmöjligheter på bränsle- och material- området. För strålskyddsforskningen är tillståndet bekymmersamt. Det gäller främst grundforskningen men även inom tillämpade forsk- ningsområden, t.ex. radioekologi, råder stora problem att upprätthålla livskraftiga forskningsgrupper. Effekterna av utebliven grundforskning påverkar inte driften av kärnkraftverken direkt, däremot indirekt på så sätt att den kravbild som finns inom strålskyddet baserar sig på forskning om strålningens effekter på människa och miljö. Grundforskningen bidrar också till att utveckla kompetens inom strålskyddsområdet. Utredningen har tagit del av de skrivelser SSI lämnat till regeringen beträffande strålskyddsforskning och har intrycket att finansieringen är oklar och otillräcklig och att strukturella åtgärder behöver vidtas för att inte ytterligare professurer inom relevanta områden skall läggas ned och kompetens försvinna. Utredningen utgår från att regeringen inför kommande forskningsproposition överväger hur framtida strålskyddsforskning skall säkras och var ansvaret bör ligga. Med ansvar bör följa resurser för finansiering av forskningen. 9Organisation av den statliga tillsynen Som framgått utövas tillsynen över de svenska kärnkraftverken av framför allt de två expertmyndigheterna () – tillsyn enligt strålskyddslagen (1988:220) – och () – tillsyn enligt kärntekniklagen (1984:3). Tillsyn över kärnkraftverken i andra bemärkelser, t. ex. miljöhänsyn och hushållning med naturresurser, utövas av länsstyrelserna. De dubbleringar som eventuellt kan följa därav har berörts i tidigare kapitel och tas inte vidare upp här. Den första formen av strålskyddstillsyn i landet kom till i och med bildandet av Radiumhemmets radiofysiska avdelning, som utförde kontrollmätningar på terapiröntgenapparater. Det rörde sig då om en frivillig egenkontroll. En särskild strålskyddslag tillkom för att garantera tillsyn av radiologiskt arbete och förvaring av radiologiska preparat. I samband med detta förstat- ligades den radiofysiska avdelningen och blev radiofysiska institution. Institutionen ålades att under Medicinal- styrelsens överinseende och ledning utöva den i lagen förutsedda tillsynen och gjorde i praktiken detta mycket självständigt. började användningen av strålkällor öka mycket snabbt och blev alltmer mångskiftande. År1958 infördes en ny strålskyddslag för att reglera detta. förstärktes till- synen organisatoriskt genom inrättandet av en särskild Medicinal- styrelsens strålskyddsnämnd, som kom att fungera som styrelse för den radiofysiska institutionens tillsynsverksamhet. upp- drog regeringen åt den radiofysiska institutionen att sammanställa en expertkommission för rådgivning vid atomolyckor. Därmed hade en formell strålskyddsberedskap för kärntekniska olyckor inrättats. inrättades SSI som en självständig, central för- valtningsmyndighet som tog över tillsynsverksamheten. Organisation av den statliga tillsynen En av de kärntekniska aktiviteter som aktualiserades var utnyttjandet av kärnenergi för elproduktion. Detta föranledde att en särskild koncessionslagstiftning, atom- energilagen (1957:460) infördes. Ett nytt organ – Delegationen för atomenergifrågor – inrättades för att bl. a. vara tillsynsmyndighet enligt denna lag. Till delegationen var knuten en s. k. reaktorför- läggningskommitté med uppgift bl. a. att granska ansökningar om tillstånd till nya anläggningar. Delegationens och Reaktorförlägg- ningskommitténs tillsynsuppgifter fördes till den nya myndigheten, SKI. Redan från början var man på det klara med att viss dubblering av arbetsuppgifter och kompetens skulle uppstå hos SSI respektive (sedermera) SKI. Frågan om att exempelvis lägga samman myndig- heterna eller föra över vissa ansvarsområden från den ena myndig- heten till den andra har senare övervägts tid efter annan. Tudel- ningen av lagstiftning och tillsynsorganisation har emellertid bestått.