sou · GRB396 · 2004-01-01 00:00:00 — En möjlighet är att detta bottnar i problem med att mäta förändringar i humankapital över tiden. Det finns däremot empiriskt stöd för att undervisningens kvalitet har betydelse för tillväxten, vilket är något som man också kan förvänta sig.8 En jämn utbildningsnivå har oklar effekt på tillväxten Den andra frågan rör sambandet mellan en jämn fördelning av ut- bildning och tillväxt. Leder en jämn utbildningsnivå till högre till- växt? Om vi utgår från humankapitalteorin9 bör mer kunskap leda till högre inkomst. Frågan kan då studeras utifrån sambandet mel- lan inkomstfördelning och ekonomisk tillväxt. Ser vi till den teore- tiska litteraturen har tidig nationalekonomisk forskning i princip separerat frågor om fördelning och tillväxt. Ny nationalekonomisk forskning framhåller däremot att en jämn fördelning kan vara posi- tivt för tillväxten. En jämn fördelning av inkomster kan skapa för- utsättningar för investeringar i och med att färre personer blir ut- satta för kreditrestriktioner. Ekonomiska rådets tillväxtantologi10 redovisar några teorier som mer specifikt tar fasta på sambanden mellan ekonomisk tillväxt och en jämn fördelning av just kunskap. En teori går ut på att varje ge- neration fattar sina utbildningsbeslut utan att ta fullständig hänsyn till hur de kunskaper de förvärvar genom utbildning positivt inver- kar på kommande generationers möjligheter.11 Om den äldre gene- rationen har små förutsättningar för inlärning och därför inte väljer att utbilda sig kommer inte heller den yngre generationen att göra det. Det kommer därför att ske en inlåsning i ett tillstånd med låg 8Storesletten, K. & Zilibotti, F. i Calmfors, L. & , M. (red) [1999]. 9Se vidare kapitel 6 ang. humankapitalteorin. 10Storesletten, K. & Zilibotti, F, i Calmfors, L. & , M. (red) [1999]. 11Annorlunda uttryckt är informationen ofullständig. Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 utbildning och låg inkomst. Det är i detta fall motiverat för staten att söka förmå den första generationen att investera i utbildning. finns det också teorier som utmanar slutsatsen att en jämn fördelning av kunskap leder till högre tillväxt. Enligt en gren av modern tillväxtteori drivs tillväxten inte av utbildning i allmän- het, utan av ett begränsat antal teknologiska innovationer.12 Inno- vationerna är ett resultat av specifika och avancerade färdigheter. Ett land bör därför, om man hårdrar det, satsa på att skapa en intel- lektuell och vetenskaplig elit. Givet en viss utbildningsbudget skul- le, enligt denna teori, resurser bäst användas för att utvinna den maximala potentialen hos de mest begåvade eleverna. Mot detta kan invändas att det finns skäl att tro att den nya tek- nologin också ställer krav på den allmänna kunskapsnivån i samhäl- let och på arbetsstyrkan samt företagsledning. Mycket talar för att det är en kombination av duktiga innovatörer och en generellt hög kvalitet på arbetskraften som leder till framgång. Den empiriska forskningen ger ingen entydig bild över samban- det mellan en jämn fördelning och tillväxt. Det finns tvär- snittsstudier på länderdata som funnit att en större ojämlikhet minskar tillväxttakten,13 men det finns även studier som pekar på motsatsen. En slutsats av ovanstående är att en jämn utbild- ningsnivå har oklar effekt på tillväxten. Men det finns därmed inte heller belägg för att det skulle råda någon motsättning mellan en jämnare utbildningsnivå och högre tillväxt. 2.2.2Utbildning för breda grupper viktigt även Vilken betydelse kan det då ha att alla grupper i samhäl- let kan delta i utbildning oavsett bakgrund? I långtidsutredningen /200014 framhålls att ett högt arbetskraftdeltagande är viktigt mot bakgrund av den demografiska utvecklingen där färre personer ska försörja allt fler . Det innebär bl.a. att den arbets- kraftstillgång som har en svag förankring på arbetsmarknaden bör tas tillvara på ett bättre sätt. Utbildning är ett sätt att öka möj- ligheterna till sysselsättning och förbättrad livsinkomst, även om det också handlar mer om att göra arbetsgivare upp- märksamma på sökandes befintliga utbildningar och potential. 12Se bl.a. Romer, P. [1990]. 13Perotti, R. [1996]. 14SOU 2000: 7. Bilaga 10 till LU 2003 Utbildningspolitikens mål och medel I långtidsutredningen konstaterades också att 1990–talets struk- turomvandling inneburit att kunskapsintensiva varor och tjänster har kommit att utgöra en allt större andel av produktionen. Det har också skett en utveckling mot en högre genomsnittlig utbildnings- nivå hos de anställda i näringslivet. Det gäller samtliga sektorer, inte bara de kunskapsintensiva. I samma utredning görs bedöm- ningen att efterfrågan på lågutbildad arbetskraft i näringslivet kommer att minska till följd av den tekniska utveck- lingen och den internationella arbetsfördelningen. Å andra sidan kan ett ökat behov av omsorg öka efterfrågan på arbets- kraft med vissa lägre utbildningar. I rapporten och prognoser 2002 berör Statistiska Cen- tralbyrån de tendenser som kan skönjas på lång sikt rörande utbu- det och efterfrågan på arbetskraft.15 SCB finner att det blir en tämligen balanserad situation för högskoleutbildade och gymnasieutbildade och ett överskott på personer med enbart folks- kole- eller grundskoleutbildning. tenderar det att bli brist på såväl gymnasie- som högskoleutbildad arbetskraft. Efter- frågan på arbetskraft med enbart folk- eller grundskola kommer däremot att bli ytterst liten om utbildningskraven på arbetsmark- naden fortsätter att förändras i samma takt som –talet. I rapporten konstateras att ungdomar som inte går vidare till gymna- sieskolan, eller inte tar sig igenom den, kommer att få allt svårare att klara sig på arbetsmarknaden. finns det personer på arbetsmarknaden som kan betecknas som överutbildade. I en studie från växtpolitiska studier16 är slutsatsen att av arbets- kraften i näringslivet är överutbildad, dvs. har ett jobb som egentli- gen kräver en lägre formell utbildningsnivå. av den totala arbetskraften i näringslivet är i samma studie underutbil- dad. Det går därför inte att dra slutsatsen att mer utbildning gene- rellt har positiva effekter på den framtida tillväxten. Utbildningens inriktning, men även dess kvalitet, är i högsta grad av betydelse. Sammanfattningsvis, med en minskande andel av befolkningen i arbetsför ålder bör det även finnas skäl att sträva efter att breda grupper i samhället får en god utbildning, såväl av effekti- vitetsskäl som av rättviseskäl. Men utbildningens inriktning och kvalitet är av stor betydelse. Det är viktigt att skapa bra förut- sättningar för breda grupper att kunna studera vidare. 15SCB [2002b]. [ 2001]. Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 inte minst att det är angeläget att grundläggande utbildningar full- följs. 2.3Mål och medel för en jämnare utbildningsnivå Hur har strävan efter en hög och jämnare utbildningsnivå i samhäl- let formulerats i praktiken? Vilka reformer har genomförts för att uppnå detta mål? För att få en bild av detta har vi granskat olika beslutsdokument. Ett samlat mål för politikområdet Utbildningspolitik17 formule- rades budgetproposition.18 Det lyder: Målet för utbildningspolitiken är att skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livs- långt lärande för tillväxt och rättvisa. I den därpå följande formule- ringen i budgetpropositionen rörande politikens inriktning, för- stärks intrycket av att lika tillgång till utbildning är ett allmänt poli- tiskt mål: Internationellt framstående utbildning – från förskolan till högsko- lan, i vuxenutbildningen och forskarutbildningen – är ett kraftfullt verktyg för modernisering och jämlikhet. Visionen om en skola för alla måste realiseras och vidgas till en möjlighet till livslångt lärande för alla. För de olika skolformerna har likaså mål formulerats som på oli- ka sätt betonar strävan efter att alla grupper i samhället ska ta del av utbildning. 2.3.1Förskola, förskoleklass och skolbarnomsorg har flera mål Den svenska barnomsorgspolitiken har flera mål. Bland annat ska den underlätta för föräldrar att kombinera föräldraskapet med för- värvsarbete/studier, men också att stimulera barnens utveckling genom pedagogiska insatser. Dessutom ska den bidra till att utjäm- na skillnader i uppväxtvillkor för barn i olika befolkningsgrupper. års skolutredning såg utbyggnaden av barnomsorgen 17Politikområdet omfattar barnomsorg och skola, vuxenutbildning, kvalificerad yrkesutbild- ning, högskoleutbildning, forskarutbildning, folkbildning samt kostnader för olika former av ekonomiskt stöd till enskilda under studier. Dessutom omfattas ett antal centrala myndighe- ter inom dessa områden. 18Regeringens proposition 2000/2001:1. Bilaga 10 till LU 2003 Utbildningspolitikens mål och medel som ett viktigt medel för att minska den sociala snedrekryteringen. Den underströk vikten av att barn med en ur ifrågavarande syn- punkt mindre gynnsam hemmiljö beredas tillfälle att tillbringa åtmin- stone någon del av dagen i en utvecklingsfrämjande miljö.19 Genom en expansion av förskolan har det antagits att barn från olika sam- hällsklasser och olika studievana miljöer kan ges en mer jämförbar start i ungdomsskolan. har ett antal reformer genomförts inom förskolan som delvis har motiverats av jämlikhetsskäl. Maxtaxa har genomförts i barnomsorgen, barn till arbetssökande har givits rätt till förskoleverksamhet, liksom barn till föräldrar som är föräldra- lediga med yngre syskon. Allmän förskola för fyra- och femåringar infördes . Barnomsorg omfattar också skolbarnomsorgen och förskole- klass. Skolbarnomsorgen vänder sig till barn som går i skola och bedrivs i form av fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverk- samhet. Förskoleklass (även kallad sexårsverksamhet) är obligato- risk för kommunerna att erbjuda alla sexåringar, men för barnen är deltagandet frivilligt. Ett syfte med förskoleklassen är att förskolan, skolan och skolbarnomsorgen ska knytas närmare varandra. För- skoleklass och skolbarnomsorg är skolformer som inte behandlas ytterligare i denna rapport. 2.3.2Alla ska gå i är obligatorisk för alla barn och ungdomar och om- fattar nio årskurser. Den nioåriga skolgången blev obligatorisk i och med införandet av 1962. Skolplikt råder till det att eleven fyllt . syfte är att ge alla barn och ungdomar de grundläggande kunskaper och insikter de behöver för sitt framtida arbets- och samhällsliv. Dessutom av- ser studierna att ge tillräckliga kunskaper för vidare, frivilliga, stu- dier i gymnasieskolan. Läroplanen för den obligatoriska skolan re- viderades 1996 och är gemensam för grundskola, för- skoleklass och fritidshem.20 20Regeringskansliet [1994]. Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 lämnades förslag till en ny skollag.21 Innehållet i det nya förslaget påverkar inte den genomgång som görs fortsätt- ningsvis i detta kapitel. Skollagen (1985:1100) anger (Kap. 1, §2) att alla barn och ung- domar skall, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentli- ga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet.22 För fristående skolor anges vidare i skollagen (Kap. 9, §2) att skolan godkänns givet att vissa förutsättningar är uppfyllda. En förutsättning är att skolan står öppen för alla barn som enligt lagen har rätt till utbildning inom motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet, med undantag för sådana barn vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. I kapitel 7 i denna rapport ges en bild av hur elever med olika bakgrund klarar sig i . 2.3.3Nästan alla fortsätter till gymnasieskolan Gymnasieskolan är en frivillig skolform där tyngdpunkten ligger på att förbereda eleverna till fortsatta studier på högskolenivå och för arbetslivet. Huvuduppgiften är att kvalificera eleverna i tre avseen- den; för ett demokratiskt samhällsliv, för ett utvecklande arbetsliv och för vidare studier. Även om skolformen är frivillig fortsätter av avgångseleverna från till någon av gymnasieskolans program. Den sammanhållna gymnasieskolan infördes efter en sam- manslagning av gymnasier, fackskolor och yrkesskolor. Motiven bakom gymnasiereform var främst att motverka att ett tidigt val av gymnasieprogram blir till en återvändsgränd för fort- satta studier och yrkesval. Ett syfte var också att överbrygga mot- sättningar mellan de teoretiska och praktiska linjerna och utjämna social snedrekrytering mellan dessa båda studievägar. Reformen var helt införd /96, då det tidigare yrkesinriktade linjesy- stemet var helt ersatt av program. De tidigare tvååriga programmen utökades till treårsprogram med avsikt att i större utsträckning ge behörighet till eftergymnasiala studier. Bilaga 10 till LU 2003 Utbildningspolitikens mål och medel För gymnasieskolan finns det i skollagen23 (kap. 5, §5) formule- rat att kommunen är skyldig att erbjuda utbildning på nationella program för samtliga de ungdomar i kommunen som har slutfört sista årskursen i eller motsvarande och har godkända betyg i svenska, alternativt svenska som andraspråk, engelska och matematik. I övrigt har kommunen skyldighet att erbjuda gymna- sieutbildning i form av specialutformade program eller individuella program. För fristående gymnasieskolor (kap. 9, §8) finns det också ett krav som motsvarar det som finns för (se ovan). Gymnasieskolan har setts över av den parlamentariskt sammansatta Gymnasiekommittén.24 Kommittén har haft i uppdrag att utreda och lämna förslag till struktur för den framtida gymna- sieskolan. Behovet av breddad rekrytering har också särskilt beak- tats i arbetet. Några inslag i det nya förslaget är att åtta utbildning- ar, så kallade sektorer, förslås införas i stället för de nuvarande pro- grammen. De får breda ingångar med successiv specialisering för att undvika att en uppdelning sker tidigt i utbildningen. Alla elever föreslås också komma in på den gymnasieutbildning de vill, men är inte garanterade inriktning. Ett annat inslag är att det individuella programmet försvinner och eleverna får rätt att söka till gymnasi- um i hela Sverige.25 I kapitel 7 beskrivs närmare hur deltagandet i gymnasieskolan ser ut i olika grupper i samhället. I kapitel 8 refereras en studie som försöker besvara frågan om gymnasieskolans utbildning kan be- traktas som likvärdig runt om i landet. 2.3.4Högskolan arbetar med att bredda rekryteringen Högskolereformen 1977 innebar att fick 14 nya högskolor utan forskningsorganisation. var universitet och högskolor huvudsakligen begränsade till de tre stora befolkningsregionerna kring /, /och . Reformen var ett försök att sprida den högre utbildningen till fler regioner. Genom att göra utbildningen mer tillgänglig skulle den även locka nya grupper i samhället att studera. I förlängningen var syftet att bidra till ekonomisk, social och kulturell utjämning. Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 en ny omfattande högskolereform. En ny högskolelag26 formulera- des i vilken de grundläggande målen och förutsättningarna för ut- bildning och forskning angavs. De tidigare allmänna utbildningslin- jerna avskaffades och ersattes av kortare kurser som efter studen- tens val kombineras på olika sätt eller samlas till mer eller mindre fasta program. 2001 beslutade enligt regeringens proposition Den öppna högskolan.27 Universitet och högskolor fick då ett ökat an- svar och resurstillskott för att bredda rekryteringen. Fr.o.m. står i Kap. 1, § 5 i Högskolelagen: Högskolorna skall också aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan. En delegation rekryteringsdelegationen tillsattes också som fick till uppgift att fördela för rekryterings- arbete på universitet och högskolor. Rekryteringsdelegationen har som syfte att öka mångfalden i högskolan, skapa breddad rekry- tering, öka övergångsfrekvensen och sträva efter att skapa en social och etnisk mångfald. Nära förknippad med högskolan är också forskarutbildningen. Denna behandlas inte vidare i denna rapport eftersom endast av befolkningen har sådan utbildning och den har inte något uttalat utjämnande motiv.28 I kapitel 3 beskrivs närmare hur rekryteringen till högskolan har förändrats –talet på det nationella planet. I kapitel 5 be- skrivs effekterna av den regionala utbyggnaden av högskolan. 2.3.5Vuxenutbildningen riktar sig främst till de med minst utbildning De alternativa utbildningsvägarna för vuxna har varierat över tiden. Vuxenutbildning sker i många olika former och med många olika ansvariga anordnare. Det rör sig om allt ifrån statlig eller vuxenutbildning till arbetsmarknadsutbildning samt personalutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet. I skollagen29 står (Kap. 1, §9) att det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning. Härigenom skall främst de som erhållit 27Regeringens proposition 2001/02:15. 28För närvarande pågår arbete med att se över forskarutbildningen enligt Dir. 2002:148. Bilaga 10 till LU 2003 Utbildningspolitikens mål och medel minst utbildning få möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet, och i det kulturella och politiska livet. Utbildningen skall inom varje skol- form vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Vuxenutbildningen riktar sig därför främst, till skillnad från an- nan utbildning inom det reguljära utbildningssystemet, till perso- ner med mindre studievana. Till det offentliga skolväsendet för vuxna hör vuxenutbildning (komvux), vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för in- vandrare (sfi). Den kommunala vuxenutbildningen inrättades i samband med reformen av vuxenutbildningen , och består av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsut- bildning. Utbildningen i komvux anordnas i form av kurser. Kunskaps- målen för utbildningen är de samma som för ungdomsutbild- ningen, men kursernas innehåll, omfattning och tyngdpunkt be- höver inte vara identiska. Det s.k. startade i form av extra statsbidrag till kommunerna för vuxenutbildning för arbetslösa och kortutbildade. I samband med att upphörde infördes ett nytt statsbidrag till kommunernas vuxenut- bildning och folkhögskolan motsvarande 47 000 respektive 7 000 årsstudieplatser för perioden –2005. infördes också ett nytt rekryteringsbidrag riktat till personer med kort tidigare utbildning som är eller riskerar att bli arbetslösa. Rekryterings- bidraget ersatte det tidigare utbildningsbidraget. Kapitel 7 belyser, bland andra frågor, hur studiedeltagandet i vuxenutbildningen förändrats –talet till följd av de stora satsningarna inom detta område. Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 2.3.6Studiestödssystemet ska verka rekryterande Studiestödet30 är en viktig del av utbildningspolitiken och ska bidra till att förverkliga målen för detta område. I målformuleringen för utgiftsområdet Studiestöd i budgetpropositionen framgår att: Studiestödet skall verka rekryterande och därmed bidra till högt del- tagande i utbildningen samt ha en utjämnande verkan mellan indivi- der och grupper inom befolkningen och därmed bidra till ökad social rättvisa.31 I och med studiestödsreform frikopplades studiestöds- systemet i stort sett helt från föräldrarnas ekonomi och den tidiga- re prövningen av studielämplighet ersattes med en prövning utifrån uppnådda studieresultat. Systemet har ändrats vid ett flertal tillfäl- len men den huvudsakliga konstruktionen har bestått. –talet har det också funnits särskilda vuxen- studiestöd riktade till personer i vuxenutbildning med särskilda be- hov. Studiestödssystemet reformerades 2001 genom att bidragsdelen och det s.k. fribeloppet höjdes och reglerna för återbetalning skärp- tes. I samband med reformen upphörde också de flesta av de sär- skilda vuxenstudiestöden och i stället finns nu möjlighet att få ett förhöjt studiebidrag för vissa prioriterade grupper. Detta gäller främst personer som studerar på grundskole- och gym- nasienivå. Dagens studiehjälpssystem som vänder sig till gymnasiestude- rande baseras på de grundläggande principer som lades fast i och med studiestödsreform. Enligt dessa är det grundläggande skälet för studiehjälpen att den ska vara ett stöd i samhällets strävan att ge alla ungdomar – oberoende av social och ekonomisk bak- grund och oavsett bostadsort – möjlighet att få den utbildning de har förutsättningar och intresse för. Studiehjälpens nära koppling med övriga familjepolitiska stöd gör den dock lite speciell. Studie- hjälpen ingick därför inte i den reformering av studiestödet som skedde 2001 utan har i stället setts över av en särskild utredare som lämnade sin rapport i början av 2003.33 30Studiestödssystemet består av ett studiemedelssystem, ett studiehjälpssystem samt diverse vuxenstudiestöd. I och med den senaste studiestödsreformen har flertalet vuxenstudiestöd införlivats i studiemedelsystemet. Se vidare kap. 4. 31Regeringens proposition 2000/2001:1. 32Regeringens proposition 1999/2000:10. Bilaga 10 till LU 2003 Utbildningspolitikens mål och medel I kapitel 4 sammanfattas några studier som har analyserat bety- delsen av studiestödssystemets utformning för att åstadkomma en jämnare utbildningsnivå. Fördelningspolitik är ett bland flera motiv när staten agerar inom utbildningsområdet. Syftet är att åstadkomma en jämnare fördel- ning av kunskaper och kompetens, vilket i sin tur ska leda till en jämnare fördelning av livschanserna och av livsinkomsterna. Utöver detta rättviseargument finns det också effektivitetsargument för en jämn fördelning av kunskapen. Detta går ut på att resursfördel- ningen i samhället blir ineffektiv om utbildning endast kommer vissa grupper till del. Frågan om en hög och jämnt fördelad utbildningsnivå i samhället också leder till högre tillväxt låter sig inte lätt besvaras. När det gäller sambandet mellan en hög utbildningsnivå och tillväxt visar flera empiriska studier att det finns ett positivt samband däremel- lan, dvs. en hög utbildningsnivå leder till en hög tillväxt. Det har däremot inte kunnat stödjas empiriskt att en ökad utbildningsnivå leder till ökad tillväxt. Sambandet mellan en jämn fördelning och tillväxt är oklart. Men det tycks i alla fall inte råda en direkt mot- satsställning mellan en jämnare utbildningsnivå och högre tillväxt i samhället. Med en demografisk utveckling som gör att andelen av befolk- ningen i arbetsför ålder minskar, torde det finnas skäl att sträva ef- ter att breda grupper i samhället får en god utbildning. kan ett ökat behov av omsorg öka efterfrågan på ar- betskraft med vissa lägre utbildningar. Förekomsten av överut- bildning ska inte heller ignoreras. Det finns studier som pekar på att det förekommer en viss överutbildning i samhället. Sam- manfattningsvis kan det därför konstateras att inte bara om- fattningen av, utan också inriktningen och kvaliteten på utbild- ningen, är av avgörande betydelse för om utbildningssatsningar ger en god avkastning. Strävan efter en jämnare fördelning av utbildningsnivån i sam- hället har formulerats i olika beslutsdokument. Framträdande i des- sa dokument är också att utbildningen ska vara likvärdig varhelst den anordnas i landet. Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 En mängd reformer har genomförts inom de olika skolformerna som har syftat till att utjämna möjligheterna till utbildning. har bl.a. reformer inom förskolan delvis motiverats av jämlikhetsskäl. De syftar till att ge barn från olika grupper i samhället mer likartade förutsättningar att börja skolan. Högskolan har ålagts att aktivt främja och bred- da rekryteringen, vilket innebär såväl social som etnisk mångfald. Högskolan har också via expansion och regional utbyggnad sökt nå ungdomar som saknar utbildningstradition. Inom vuxenut- bildningen är en viktig målgrupp personer som av olika anledningar har fått minst utbildning.