sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — arbetet är lämpligt utformat efter den sökandes behov och bi- drar till att den anställde kan utvecklas, rehabiliteras och för- bättra sin arbetsförmåga, och arbetsmiljön är tillfredsställande och uppfyller de krav som ställs enligt arbetsmiljölagen.143 Allmännyttiga organisationer har sedan lönebidraget infördes , med ett undantag, kunnat få lönebidrag utbetalat till en högre nivå än andra arbetsgivarkategorier.144 Behovet av en definition Så länge nivån på lönebidraget bestämdes av vilken kategori arbets- givaren tillhörde diskuterades behovet av en definition av allmän- nyttiga organisationer. Frågan har berörts av flera olika utred- ningar, bl.a. av 1978145 och 1983.146 Den definition som tillämpades byggde i huvudsak på lagen om arvsskatt och gåvoskatt.147 Där framgår vilka organisa- tioner m.fl. juridiska personer som är befriade från gåvoskatt och som med denna skattebefrielse som utgångspunkt definierades som allmännyttiga organisationer. När lönebidragssystemet förändrades och blev flexibelt 1991 skulle bidragsnivån inte längre bestämmas av vilken kategori arbetsgivaren tillhörde eller av arbetsgivarens ekonomiska möjlig- heter att anställa personal. Bidraget blev istället beroende av indivi- dens behov och förutsättningar med hänsyn till arbetsförmågan i den aktuella anställningen. Bland annat därför ansågs det inte längre nödvändigt med en definition av allmän- nyttiga organisationer. 14328 §, förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med nedsatt arbetsför- måga. 144Den enda arbetsgivarkategori som fått högre bidragsnivå än de allmännyttiga organisationerna är statliga arbetsgivare som fick lönebidrag med 145Arbete år handikappade, delbetänkande av , SOU 1978:14. 146Introduktionsstöd och lönebidrag, delbetänkande av , Ds A 1983:14. 14738 §, lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Reglerna för hur höga bidragsnivåerna fick vara skärptes därefter stegvis . beslutade att nya lönebidrag skulle få lämnas med högst av löne- kostnaden för den som anställdes . skärptes reglerna ytterligare vilket innebar att lönebidrag som förlängdes fick uppgå till högst . Detta fick framför allt konsekvenser för många anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer. Antalet varsel och uppsägningar steg eftersom organisationerna hade begränsade möjligheter att klara de ökade kostnaderna. , som dittills inte varit berett att dis- kutera nya särlösningar för allmännyttan, hade nu blivit bekymrat över utvecklingen. Utskottet föreslog därför på eget initiativ en tillfällig lösning av problemet för att förhindra uppsägningar av an- ställda inom allmännyttan. uppmanade utskottet regeringen att presentera förslag till en långsiktig lösning av frågan.148 Regeringen tillsatte en utredare med uppgift att bl.a. lämna förslag till förändringar av regelverket för att förhindra uppsägningar av anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer. lägga fram förslag till en bidragskonstruktion i syfte att bibehålla handikappades sysselsättningsmöjligheter hos denna arbetsgivakate- gori utan att förändringen medför negativa inlåsningseffekter och höga bidragsnivåer. Lönebidraget ska inte uppfattas som ett ensidigt för- eningsstöd. Vidare ska förutsättningarna för att i ökad omfattning placera arbetshandikappade med lönebidrag hos kommunala och privata arbetsgivare kartläggas.149 Utredningen som kallades , lämnade förslag till nya regler om bidragsnivåer vid anställning med lönebidrag i allmännyttiga organisationer. Förslaget innebar att organisatio- nerna skulle komma att särbehandlas. 1995/96:AU15. 1996:56, Stödformerna anställning med lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare () och arbete inom . Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga innebar att en definition av allmännyttiga organisationer aktualise- rades på nytt.150 Den särreglering som och regeringen därefter beslutade om bygger på statsmakternas tidigare bedömning att de allmän- nyttiga organisationerna utgör en betydelsefull arbetsmarknad för arbetshandikappade. I den mån organisationerna kan erbjuda lämp- liga arbetsuppgifter och goda arbetsförhållanden ansågs de med- verka till att personer med arbetshandikapp kan göra en aktiv och viktig arbetsinsats. Vissa allmännyttiga organisationerna har dock en svag ekonomisk situation vilket innebar svårigheter att bära en generell sänkning av lönebidragsnivån. Det fanns därför skäl att särskilt stödja anställningar inom de allmännyttiga organisatio- nerna. Både arbetsmarknadsutskottet och regeringen underströk i sammanhanget att det inte var fråga om att generellt stödja en be- talningssvag arbetsgivarkategori. Regeringen framhöll att det är de allmännyttiga organisationer som har svårt att klara av de ökade kostnader som en högsta bi- dragsnivå på innebär som i första hand ska omfattas av dispensen.151 sade arbetsmarknadsutskottet att syftet med förslaget var att få till stånd en långsiktig lösning både för den enskilde indi- viden och för de allmännyttiga organisationer som omfattas av dispensen om högre bidrag. varken den enskilde eller den allmännyttiga organisationen ska behöva känna en otrygghet vid en omprövning. Har förutsättningarna inte ändrats bör den högre ersättningen regelmässigt gälla även fort- sättningsvis.152 150 Aktivt lönebidrag, Ett effektivare stöd till arbetshandikappade, delbetänkande av , SOU 1997:5. 1996/97:150, bet. 1996/97:AU7y. 1996/97:AU7y. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga En förutsättning för att en allmännyttig organisation ska beviljas ett lönebidrag som överstiger är att organisationen an- söker om dispens efter ett särskilt ansökningsförfarande. Dispensen baseras i sin tur på att organisationen definieras som en allmännyttig organisation. Definitionen, som utgår från reglerna om beskattning av ideella föreningar, har därmed en central bety- delse i detta sammanhang. Som ett exempel på att definitionen av en allmännyttig organisa- tion kan vara problematisk kan nämnas att () uppmanade en länsarbetsnämnd att överväga om berörda handläggare behöver utbildning i att tolka reglerna för lönebidrag till allmännyttig organisation. kon- staterade i samband med den årliga revisionen att det fanns tvek- samhet om bedömningen av vad som avses med en allmännyttig organisation i de fall organisationen även bedriver näringsverksam- het. Enligt kan konsekvenserna av oklarheter i detta avseende bli att lönebidrag betalas ut med för höga belopp.153 föreslog att begreppet allmännyttig organi- sation skulle definieras utifrån reglerna om beskattning av ideella föreningar.154 Med stöd av denna definition kunde det sedan av- göras om en ideell organisation var att betrakta som allmännyttig eller inte. Även om de fackliga organisationerna i skatterättsligt hänseende inte är att betrakta som allmännyttiga organisationer menade LOSAM att de även fortsättningsvis skulle betraktas som sådana. och regeringen instämde i utredningens förslag och AMS fick i uppdrag att utfärda närmare föreskrifter om vad som avses med allmännyttiga organisationer. AMS föreskrifter och all- männa råd behandlas längre fram i detta avsnitt. 153RRV, Revisionspromemoria, , Dnr 30-1999-1748. 154Lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Närmare om ideella föreningar Trots att det har funnits flera förslag till reglering innehåller svensk rätt ingen civilrättslig lagstiftning om ideella föreningar. Istället har frågor om bildande och drivande av ideella föreningar i stor utsträckning fastslagits genom rättspraxis. Utmärkande för ideella föreningar är deras frivilliga karaktär. Att vara medlem ska vara frivilligt. En ideell förening har ett ideellt ändamål eller bedriver ideell verksamhet. Föreningen ska inte, som en ekonomisk förening, främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Ideella föreningar brukar delas in i två huvudgrupper. En grupp består av föreningar som främjar ett annat syfte än medlemmarnas ekonomiska intressen. Exempel på sådana föreningar är idrotts- föreningar, föreningar för religionsutövning, föreningar som bedriver politisk verksamhet och föreningar som har som syfte att bedriva välgörenhet. Den andra gruppen består av föreningar vars verksamhet i och för sig syftar till att främja sina medlemmars eko- nomiska intressen, men som inte utövar ekonomisk verksamhet i lagens mening. Som exempel kan nämnas fackföreningar och branschföreningar. Något register för ideella föreningar finns inte och registrering är heller inte ett krav för att en ideell förening ska få rättskapaci- tet.155 Näringsdrivande ideell förening ska dock registreras i handelsregistret. Ideella föreningar har även möjlighet att begära hos skatte- myndigheten att få ett organisationsnummer enligt lagen om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl.156 Ideella föreningar och skattelagstiftningen Vilken betydelse har då definitionen av ideella föreningar för vilka skatteregler som gäller för allmännyttiga organisationer? Lagstiftningen drar en bestämd gräns mellan ideella föreningar som uppfyller vissa preciserade krav och övriga ideella föreningar. Den förstnämnda gruppen är skattemässigt gynnad genom direkta begränsningar i skatteskyldigheten, medan den andra är obegränsat skatteskyldig. 155Mervärdesskatt i ett EG-rättsligt perspektiv, betänkande av , SOU 2002:74. 156Lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga För att bli begränsat skatteskyldig måste en ideell förening upp- fylla vissa krav (ändamåls-, verksamhets-, öppenhets- och full- följdskravet). En allmännyttig organisation som uppfyller dessa krav är således endast begränsat skatteskyldig för sina inkomster. Allmännyttiga ideella föreningar och särskilda insatser för personer med arbetshandikapp Definitionen av allmännyttiga ideella organisationer inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med ned- satt arbetsförmåga preciseras ytterligare i Arbetsmarknads- styrelsens tillämpningsföreskrifter och allmänna råd. Enligt föreskrifterna ska en allmännyttig organisation: ha till huvudsakliga syfte att – utan begränsning till viss familjs, vissa familjers, organisationens medlemmars eller andra per- soners ekonomiska intressen – främja allmännyttiga ändamål, i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande tillgodose ändamål som avses i första punkten, inte vägra någon att bli medlem eller på annat sätt medverka i verksamheten om inte med hänsyn till verksamhetens omfatt- ning, syfte eller annan orsak, särskilda skäl motiverar det samt, att verksamheten i sin helhet eller så gott som i sin helhet svarar mot avkastningen av organisationens tillgångar. Ett ändamål anses vara allmännyttigt om verksamheten: främjar vård och uppfostran av barn, lämnar understöd för beredande av undervisning eller utbild- ning, utövar hjälpverksamhet bland behövande, främjar vetenskaplig forskning och nordiskt samarbete samt därmed jämförbara ändamål som religiösa, välgörande, sociala, politiska, fackliga, konstnärliga, idrottsliga och kulturella ändamål. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Organisationen ska i sin ansökan om lönebidrag själv ange att den är en allmännyttig organisation och styrka att den upp- fyller de krav som gäller för dispensen.157 allmänna råd om tillämpningen av be- greppet ideell allmännyttig förening Att en organisation har till huvudsakligt syfte att främja allmän- nyttiga ändamål bör, enligt , innebära att minst 75–av verksamheten är inriktad på ändamålet eller ändamålen i fråga. Exempel på föreningar som normalt har ändamål som uppfyller kraven på att vara allmännyttiga är: föreningar för gymnastik, sport, och friluftsliv och supporterklubbar till allmännyttiga föreningar, föreningar för konst, litteratur och musik, föreningar för ungdomsverksamhet, barn och sommarkolonier, scoutverksamhet, frivilliga försvarsorganisationer, studieför- bund, folketshusföreningar, bygdegårdsföreningar, hembygdsföre- ningar och liknande, registrerade trossamfund däribland , de poli- tiska partierna, nykterhetsföreningar, föreningar för social hjälpverksamhet och handikappföreningar. Ett ändamål som har en alltför säregen karaktär eller som direkt strider mot vad som från allmän synpunkt kan anses vara accepta- belt, bör inte godkännas som allmännyttigt. Det kommersiella inslaget i verksamheten bör vid en helhetsbe- dömning (i tillämpliga fall över en längre tidsperiod) inte uppgå till mer än högst 15–för att inte diskvalificera organisatio- nen som allmännyttig. För att lönebidrag ska kunna betalas ut till en allmännyttig orga- nisation krävs att föreningen är en juridisk person, dvs. att den har stadgar och styrelse och kan visa vem som företräder organisatio- nen.158 157 11–13 §§, AMS föreskrifter (AMSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. 158 AMS allmänna råd om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga För att omfattas av särregleringen krävs alltså att organisationen motsvarar definitionen enligt beskrivningen ovan. Finansiering av särregleringen? Den beslutade särregleringen med möjlighet till högre bidrags- nivåer i de allmännyttiga organisationerna skulle finansieras genom en sänkning av den genomsnittliga bidragsnivån hos andra arbets- givarkategorier. Regeringen bedömde därför att den genomsnittliga bidragsnivån för andra arbetsgivare, dvs. exklusive de allmännyttiga organisatio- nerna, skulle minska. Nivån fick uppgå till högst av den bidragsgrundande lönekostnaden. Regeringen framhöll att det var viktigt att de genomsnittliga bidragsnivåerna även för de allmännyttiga organisationerna skulle sjunka på sikt.159 Förändringar av bidragsnivåerna 1997 – 2002 Av tabell 3.8.1 framgår utvecklingen av de genomsnittliga bidrag- nivåerna i de allmännyttiga organisationerna och bidragsnivåerna hos övriga arbetsgivare, exklusive allmännyttan åren 1997–2002. Det kan konstateras att den genomsnittliga bidragsnivån för arbetsgivargrupperna exklusive allmännyttan har understigit då den överskred regeringens målsättning . Tabell 3.8.1 Genomsnittliga bidragsnivåer i procent – alla anställda - i allmännyttiga organisationer respektive alla arbetsgivarkatego- rier exklusive allmännyttan 1997–2002 Genomsnittliga bidragsnivåer i %, Genomsnittliga bidragsnivåer i %, alla arbetsgivare exklusive allmän- Källa: AMS, 2003. 1996/97:150. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Även den genomsnittliga bidragsnivån i de allmännyttiga organisa- tionerna har sjunkit, helt i enlighet med regeringens intentioner. Som redan framgått har regeringens målsättning uppnåtts. De ge- nomsnittliga bidragsnivåerna i allmännyttan har minskat. Detta gäller dessutom för samtliga åldersgrupper och för både män och kvinnor med undantag för män i åldersgruppen . Se tabell 3.8.2. För denna grupp har den genomsnittliga bidragsnivån ökat jämfört med . Tabell 3.8.2 Genomsnittlig bidragsnivå i procent för anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer 1997–2002 – ålderskategorier, genomsnittlig För de yngsta kvinnorna i allmännyttan har utvecklingen gått i motsatt riktning – de genomsnittliga nivåerna har minskat. Vid en länsvis jämförelse av de genomsnittliga bidragsnivåerna i allmännyttan framgår att samtliga län utom två hade lägre nivåer 2002 än 1997. är det bara tre län som har genomsnittliga bidragsnivåer . Den högsta genomsnittliga nivån uppgick till . Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Allmännyttans andel av arbetsmarknaden Statsmakternas bedömning av de allmännyttiga organi- sationernas betydelse som arbetsmarknad och arbetsgivare för per- soner med nedsatt arbetsförmåga, byggde bl.a. på att en tredjedel av samtliga anställda med lönebidrag fanns i allmännyttan. De allmän- nyttiga organisationerna utgjorde därmed en stor andel av arbets- marknaden för personer med nedsatt arbetsförmåga. Åren 1997 har emellertid andelen anställda med lönebidrag i all- männyttan minskat successivt. Se tabell 3.8.3. Tabell 3.8.3 Andelar i procent och antal anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer 1997–2002 andelar i %* Källa: AMS, 2003. * Avser genomsnitt för jan.–dec. av antalet vid mitten av månaden. Minskningen av andelen anställda i allmännyttan gäller båda könen och samtliga åldersgrupper vilket framgår av tabell 3.8.4. Tabell 3.8.4 Andelar i procent anställda med lönebidrag i allmän- nyttiga organisationer 1997–2002 Män – ålderskategorier, andelar i %* Kvinnor – ålderskategorier, andelar i %* Källa: AMS, 2003. * Avser genomsnitt för jan. av antalet vid mitten av månaden – fördelat på kön och åldersgrupper. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga har antalet anställda med lönebidrag i enskilda företag ökat. Enligt har det varit en medveten strävan att andelen anställda med lönebidrag hos allmännyttan ska minska. Skälet till denna strävan är de allmännyttiga organisatio- nernas i allmänhet sämre betalningsförmåga. Genom en ökning av andelen anställda med lönebidrag hos andra arbetsgivarkategorier med större betalningsförmåga ökar också möjligheterna till fortsatt anställning utan subventioner.160 har även andelen tillsvidareanställda i allmännyttan minskat och andelen tidsbegränsat anställda ökat något mellan 2001–2002. Tabell 3.8.5 Anställda med lönebidrag* i allmännyttiga organisa- tioner – olika anställningsformer – andel i procent , längre än 6 mån Källa: AMS, 2003. * Avser respektive år. Andelen män som är tillsvidareanställda är något större än andelen kvinnor. Avslutade anställningar och övergångar En sida av anställningar med lönebidrag i allmännyttiga organisa- tioner som ofta förs på tal är risken för den s.k. inlåsnings- effekten. Den ena aspekten av inlåsningseffekten kan sägas bestå av att möjligheten till övergång till osubventionerad anställning av ekonomiska skäl är mindre hos allmännyttan än hos andra arbets- Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Den andra aspekten är ofta sämre möjligheter till utveckling och rehabilitering i arbetet samt förändring och utveckling av arbetsuppgifterna. Enligt är andelen övergångar beroende på dels arbetsmarknadens utveckling i stort och betalnings- förmågan hos arbetsgivaren, dels på hur aktiv och framgångsrik arbetsförmedlingen är i sitt arbete med att stegvis minska nivån på lönebidraget.161 Antalet anställda med lönebidrag som avslutade sin anställning hos allmännyttan ökade –2002. De flesta perso- ner gick tillbaks till arbetsförmedlingen och registrerades i en ny sökandekategori. Få har gått över till arbete utan stöd. Vid diskussioner om lönebidraget i allmännyttan är det, enligt ut- redningens erfarenhet, främst frågor och problem rörande bidrags- nivåerna och det s.k. lönebidragstaket som kommer upp på bordet. Även möjligheten att förhandla ner bidragsnivåerna är en sådan fråga. Det konstateras att regelverket för det flexibla lönebidraget är svårt att tillämpa fullt ut på många allmännyttiga organisationer. Skälet är att organisationerna oftast inte har ekonomiska förutsätt- ningar att ta ett större betalningsansvar när lönebidraget sänks. Det läggs mycket tid på förhandlingar om lönebidragets nivå i enlighet med regelverket även där förutsättningar för en sänkning egentli- gen saknas. Detta förhållande bekräftades bl.a. av medarbetare vid Arbets- marknadsverket som utredningen talat med. Ett antal handläggare menar att de, utan att uppnå några egentliga resultat i form av minskningar av bidragsnivåerna, får lägga ner mycket tid och resur- ser på att genomföra omförhandlingar för anställda med lönebidrag i allmännyttiga organisationer. Flera menade att arbetsinsatsen för att genomföra omförhandlingen inte står i proportion till minsk- ningen av bidragsnivån. Dessutom skapar omförhandlingarna oro och osäkerhet hos både anställda och arbetsgivare. I flera remissyttranden över förslag till nytt regelverk för allmännyttan162 framhålls att lönebidrag är en 161AMS, Arbetsmarknadspolitiska program, Årsrapport , Prora 2002:2. 162AMS 2001, Slutredovisning av , Uppdrag 1.4 enligt regeringens regleringsbrev för . Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga förutsättning för många organisationer att kunna anställa personer med arbetshandikapp. Systemet är därmed också i många fall en förutsättning för organisationer att genomföra socialt viktig verk- samhet för medlemmarna i organisationerna. Många allmännyttiga organisationer utför, enligt remissyttrandena, ett viktigt arbete men saknar ekonomiska möjligheter att själva finansiera anställ- ningar. Om subventionsnivån skulle minskas riskerar många arbetshandikappade att bli arbetslösa. Organisationerna framhåller att de erbjuder möjligheter till arbete för många personer med ned- satt arbetsförmåga som annars inte skulle vara aktiva på arbets- marknaden. Medarbetare vid om särregleringen av allmän- nyttan I SCB-undersökningen fick arbetsförmedlarna svara på frågan om det, enligt deras uppfattning bör finnas särskilda regler för allmän- nyttiga organisationer. Som framgår av tabell 3.8.6 anser totalt av de svarande att det bör finnas särskilda regler för all- männyttan. Det framgår också att det är skillnad mellan svaren från handläggare som arbetar i storstadskommuner respektive övriga kommuner. Fler arbetsförmedlare utanför än i storstadskommu- nerna är positiva till särregleringen. Nästan tre fjärdedelar av de arbetsförmedlare som svarat ja på frågan angav just föreningarnas ekonomiska situation som motiv för detta. Tabell 3.8.6 Bör det, enligt din uppfattning, finnas särskilda regler för allmännyttiga organisationer när det gäller nivåerna på löne- bidrag? Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga De skäl som flera av de svarande framförde för att det bör finnas särskilda regler för allmännyttan är att den arbetssökande därmed får meningsfull sysselsättning och organisationerna får den hjälp de behöver. Allmännyttan är, enligt de svarande, en stor potentiell arbetsmarknad som ger möjligheter till fler personer med nedsatt arbetsförmåga att få anställning. Många möjligheter att hitta lämplig anställning för funktionshindrade försvinner om nivåerna på bidraget sänks. I synnerhet i små orter har arbetsförmedlingen behov av att använda föreningar som arbetsgivare eftersom arbets- marknaden där ofta är begränsad. Även själva nyttan för allmän- heten används som ett argument genom att aktiva föreningar är värdefulla för samhället och för att de ska kunna fungera krävs personal. Man menar också att organisationerna har många lämpliga arbeten för arbetshandikappade och någon handläggare ansåg att det är viktigare att funktionshindrade får meningsfulla arbeten än att alla föreningens inkomster ska gå till lönekostnader. Enligt de svarande finns det många bra individuellt utformade arbetsuppgifter för personer som inte skulle få jobb om inte särregleringen av allmännyttan fanns. De handläggare som svarade nej på frågan menade att inten- tionerna med det flexibla lönebidraget ska gälla alla arbetsgivare oavsett betalningsförmåga. Genom särregleringen speglar löne- bidraget inte den faktiska arbetsförmågan och går inte att förhandla ned. Man menar att stöd till föreningarna ska finansieras på annat sätt. Allmännyttiga organisationer – arbetsgivare och arbetsmiljö En förutsättning för allmännyttan att få den högre bidragsnivån är att organisationerna uppfyller kraven på god arbetsmiljö enligt arbetsmiljölagen. Vid en anställning med lönebidrag ska arbetsför- medlingen försäkra sig om att arbetsmiljön är godtagbar.