sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Dessa argument framfördes redan vid sekretesslagens tillkomst som skäl till att sekretess bör gälla i förhållandet mellan olika myndigheter och även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. Vi anser att de fortfarande har bärkraft. Ordningen med sekretess mellan och inom myndigheter är relativt fast inrotad hos de personer som skall tillämpa sekretess- lagen. Vi föreslår därför ingen ändring av principen att sekretess skall råda mellan och inom myndigheter. Vi återkommer dock i nästa kapitel till frågan om det finns anledning att i något samman- hang utforma sekretessgränserna annorlunda än . Sekretess mellan och inom myndigheter 11.3.2Sambandet mellan sekretesslagen och personuppgifts- lagen när det gäller uppgiftslämnande mellan och inom myndigheter bör klargöras Förslag: Det skall av 2 § personuppgiftslagen framgå att bestäm- melserna i den lagen inte hindrar att en myndighet lämnar en personuppgift till en annan myndighet när de utgör olika sekretess- områden eller till ett annat sekretessområde inom samma myndighet, om utlämnandet sker i överensstämmelse med sekretesslagen. finns det bestämmelser i sekretesslagen som utgör en förutsättning för en effektiv samverkan mellan myndig- heter. Detta gäller bestämmelserna om undantag från sekretess och 15 kap. 5 § sekretesslagen. I den senare bestämmelsen föreskrivs att en myndighet på begäran av en annan myndighet skall lämna upp- gifter som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. I vårt uppdrag ingår att på vissa områden se över möjligheterna för myndigheter att i ännu större utsträckning än vad som gäller kunna utbyta uppgifter som omfattas av sekretess. Sedan våra direktiv skrevs har emellertid personuppgiftslagen trätt i kraft. Följ- den härav är att det numera inte bara är sekretesslagens bestäm- melser som kan komma att bli tillämpliga när det gäller utbyte av sekretessreglerade uppgifter mellan myndigheter, utan även personuppgiftslagens reglering, eventuellt i förening med särskilda lagar om behandling av personuppgifter. I remissvar och betänkanden ifrågasätts allt oftare hur sekretesslagens bestämmelser om undantag från sekretess förhåller sig till personuppgiftslagen. I betänkande Utlänningsdatalag23 anges att det är oklart om uppgiftslämnanden som sker med stöd av författningar som påbjuder eller tillåter utlämnanden avviker från personuppgiftslagen på det sätt som avses i 2 § personuppgifts- lagen. För att undanröja varje tvivel härom föreslår utredningen en ändamålsbestämmelse i utlänningsdatalagen som medger sådant ut- lämnande. I remissvar över Polisdatalagens betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet 23 SOU 2003:40 s. 175 Sekretess mellan och inom myndigheter (SOU 2001:92) ifrågasätts hur 15 kap. 5 § sekretesslagen förhåller sig till finalitetsprincipen.24 Innan vi går vidare i vårt arbete och undersöker myndigheternas behov av att i större utsträckning än utbyta uppgifter som sekretess gäller för, bör de eventuella hinder för ett uppgiftsutbyte som personuppgiftslagen ställer upp analyseras. De eventuella konflikter som finns mellan personuppgiftslagens bestämmelser och bestämmelserna i sekretesslagen om uppgifts- utbyte mellan myndigheter bör i så stor utsträckning som möjligt undanröjas. 15 kap. 5 § sekretesslagen och finalitetsprincipen Betänkandet Integritet Offentlighet Informationsteknik25 utgjorde underlaget till propositionen om personuppgiftslagen. I betänkandet anförde att dataskyddsdirektivet och den före- slagna nya lagen – som båda innebär att utlämnande av personupp- gifter bara får ske om utlämnandet inte är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in – medför att bestämmelserna om uppgiftsskyldighet måste ses över. Regeringen diskuterade inte detta utan angav i författningskommentaren till 2 § personuppgiftslagen att bestämmelser som föreskriver att myndigheter eller enskilda får eller skall lämna ut uppgifter avses i paragrafen och att sådana bestämmelser om s.k. uppgiftsskyldighet går före bestämmelserna i personuppgiftslagen.26 Enligt vår uppfattning har regeringen och redan vid personuppgiftslagens tillkomst tagit ställning till att 15 kap. 5 § inte strider mot dataskyddsdirektivet. I senare förarbeten till de sär- skilda lagar om behandling av personuppgifter som tillkommit till följd av personuppgiftslagen har regeringen angett att en upp- räkning av ändamålen aldrig kan bli uttömmande. 2000/01:33 s. 100 anges att det inte är möjligt att förutse samtliga situationer då uppgifter med stöd av tryckfrihetsförordningen kan komma att lämnas ut till myndigheter eller andra för olika ändamål. Regeringen tycks således ha utgått från att uppgiftslämnanden som har stöd i någon författning inte är oförenliga med finalitetsprincipen. Mot den bakgrunden, men också med stöd av nedanstående resonemang, 24Ekobrottsmyndigheten dnr 900 2002/0133 25SOU 1997:39 s. 211 1997/98:44 s. 116 Sekretess mellan och inom myndigheter anser vi att 15 kap. 5 § sekretesslagen inte strider mot dataskydds- direktivet. Enligt dataskyddsdirektivet får ett utlämnande av personupp- gifter bara ske om utlämnandet inte är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in (finalitetsprincipen). Reglerna om ändamål kan i korthet beskrivas på följande sätt. Ändamålen med en behandling måste bestämmas redan när uppgifterna samlas in. Ändamålen måste anges uttryckligen. Det finns inget krav på att ändamålsangivelsen skall vara skriftlig. Ändamålen skall vara sär- skilda, vilket innebär att de inte får vara för allmänna. De skall dessutom vara berättigade. Enligt finalitetsprincipen får de insam- lade uppgifterna därefter behandlas för andra ändamål än de för vilka uppgifterna samlades in bara om de nya ändamålen – och de nya sätten att behandla uppgifterna – inte är oförenliga med de ursprungliga ändamålen. Finalitetsprincipen är ett integritetsskydd. Den har utformats i en politisk miljö där majoriteten av medlemsstaterna saknar en offentlighetsprincip och därmed inte heller har samma sekretess- reglering som vi har. Vi har på grund av offentlighetsprincipen en detaljerad sekretessreglering där integritetskänsliga uppgifter har givits ett sekretesskydd. Sekretessen gäller inte bara gentemot enskilda, utan även mellan myndigheter och mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom samma myndighet. I vissa fall har lagstiftaren infört sekretessbrytande regler som innebär att sekretesskyddade uppgifter under vissa förutsättningar får lämnas till en eller flera andra myndigheter. Genom denna ordning uppnås samma syfte som man vill åstad- komma genom finalitetsprincipen. Myndigheterna hindras att lämna ut integritetskänsliga uppgifter till andra myndigheter, för ändamål som av lagstiftaren bedömts vara oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in. De uppgifter som inte försetts med något sekretesskydd eller som omfattas av sekretessbrytande regler har av lagstiftaren ansetts vara av sådan karaktär att utlämnanden till andra myndigheter, eller, när det gäller sekretessbrytande regler, vissa myndigheter, inte kan anses vara oförenliga med det ändamål för vilket uppgifterna samlats in. Detta ställningstagande kommer till uttryck i 15 kap. 5 § sekretesslagen. Varje gång en ny verksamhet initieras eller en ny myndighet inrättas analyseras frågan vilka integritetskänsliga uppgifter som kommer att hanteras i den nya verksamheten eller vilka uppgifter den nya myndigheten kommer att hantera. Sekretess mellan och inom myndigheter införs nya sekretessbestämmelser avseende nya verksam- heter eller nya myndigheter samt, när så anses påkallat och lämp- ligt, nya sekretessbrytande regler. Vår sekretessreglering är således föremål för en kontinuerlig översyn. Vad gäller offentliga uppgifter i allmänna handlingar har JK ansett att offentlighetsprincipen är tillämplig även myndigheter emellan.27 Den uppgiftsskyldighet myndigheter emellan som kommer till uttryck i 15 kap. 5 § utgör således vad gäller offentliga uppgifter i allmänna handlingar en del av den svenska offentlighetslagstift- ningen. Det kan mot bakgrund av det anförda konstateras att uppgifts- skyldigheten enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen inte strider mot finalitetsprincipen enligt dataskyddsdirektivet. Uppgiftslämnande mellan myndigheter på en myndighets eget initiativ och finalitetsprincipen Vid personuppgiftslagens tillkomst diskuterades inte hur person- uppgiftslagen skulle förhålla sig till sekretesslagen när det gäller uppgiftsutbyte mellan myndigheter som sker på en myndighets eget initiativ. Frågan är om ett utlämnande av en uppgift som sekretess gäller för, som sker med stöd av en bestämmelse i sekretesslagen om undantag från sekretessen, kan anses som en otillåten behandling på den grunden att utlämnandet är oförenligt med något ändamål för vilket uppgiften samlats in. Man bör ha i åtanke att det inte är någon större skillnad mellan detta uppgiftslämnande och sådant uppgiftslämnande som sker med stöd av 15 kap. 5 § sekretesslagen och därmed anses som en upp- giftsskyldighet. I båda fallen sker utlämnandet mot bakgrund av en sekretessbrytande bestämmelse som anger att sekretess inte hindrar att uppgiften lämnas ut. Skillnaden mellan situationerna är endast att det uppgiftslämnande vi nu diskuterar sker på myndighetens eget initiativ och inte, som när 15 kap. 5 § är tillämplig, efter begäran från någon annan myndighet. Det är svårt att se att denna skillnad skulle ha någon betydelse för bedömningen av om uppgiftslämnandet står i strid med data- skyddsdirektivet eller personuppgiftslagen. När de sekretessbrytande bestämmelserna införts har lagstiftaren gjort en avvägning mellan intresset av att uppgiften lämnas ut och intresset av att skydda 27 JK 1985 s. 104 Sekretess mellan och inom myndigheter enskilda personers integritet. I det avseendet spelar det mindre roll om uppgifterna lämnas ut av myndigheten självmant eller efter begäran. I några fall har det föreskrivits att uppgiften får lämnas ut utan vidare prövning och i andra fall att myndigheterna efter en prövning i varje enskilt fall, efter varierande förutsättningar, själva får ta ställning till ett utlämnande. Oavsett hur bestämmelsen for- mulerats har lagstiftaren beaktat integritetsaspekterna vid utform- ningen av bestämmelsen. För den enskilde måste det anses stå klart att ett utlämnande med stöd av bestämmelsen kan komma att ske. Att integritetsaspekterna redan beaktats står klart vid uppgifts- lämnande som sker med stöd av 14 kap. 1 § första meningen, 14 kap. 2 § och 1 kap. 5 § sekretesslagen eftersom dessa bestämmelser tydligt anger förutsättningarna för att ett utlämnande kan komma att ske. Mer tveksamt kan detta kanske sägas vara beträffande 14 kap. 3 § sekretesslagen med tanke på bestämmelsens vidsträckta tillämpningsområde. Uppgiftslämnanden med stöd av generalklausulen är främst avsett för uppgiftsutbyten mellan myndigheter med samma eller närliggande verksamheter. När det gäller uppgiftsutbyten mellan myndigheter med olika verksamhetsinriktningar skall normalt stor restriktivitet iakttas. Dessutom är särskilt integritetskänsliga verksamheter, som t.ex. socialtjänst och hälso- och sjukvård, undantagna från general- klausulens tillämpningsområdet. Även de uppgiftsutbyten som äger rum med stöd av en korrekt tillämpning av generalklausulen anser vi således redan ha bedömts av lagstiftaren som viktigare än integri- tetsintresset. Som konstaterats ovan uppnås genom sekretessbestämmelserna samma syfte som man vill åstadkomma genom finalitetsprincipen, dvs. myndigheterna hindras att lämna ut integritetskänsliga upp- gifter till andra myndigheter för ändamål som av lagstiftaren bedömts vara oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in. De uppgifter som inte har försetts med sekretesskydd eller som om- fattas av sekretessbrytande regler har av lagstiftaren ansetts vara av sådan karaktär att utlämnandet till andra myndigheter, eller när det gäller sekretessbrytande bestämmelser, vissa myndigheter, inte kan anses vara oförenliga med det ändamål för vilket uppgifterna samlats in. Detta kan också uttryckas som att om sekretessen hindrar utbytet av uppgifter myndigheter emellan är utlämnandet av uppgiften oförenligt med något ändamål för vilket uppgiften samlades in. Om det däremot inte finns något sekretesshinder, kan det inte vara fråga Sekretess mellan och inom myndigheter om någon otillåten behandling, oavsett om uppgifterna är offentliga eller om de i och för sig omfattas av sekretess men kan lämnas ut med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse. Det är olyckligt att osäkerhet uppstått om hur personuppgifts- lagens bestämmelser förhåller sig till sekretesslagens när det gäller uppgiftsutbyte myndigheter emellan. Beträffande uppgifter som lämnas ut på begäran av en annan myndighet med stöd av 15 kap. 5 § sekretesslagen har undantaget från personuppgiftslagen förvisso redan ansetts vara reglerat genom stadgandet i 2 § personuppgifts- lagen. I den bestämmelsen anges att om det finns avvikande bestäm- melser i en annan lag eller i en förordning skall de bestämmelserna gälla. Vi menar dock att sekretesslagens bestämmelser inte avviker från personuppgiftslagens. I stället är de utlämnanden av personuppgifter till en annan myndighet som sker i överensstämmelse med sekretess- lagen att anse som en tillåten behandling enligt personuppgifts- lagens bestämmelser. För att undanröja oklarheterna menar vi att ett förtydligande bör införas i personuppgiftslagen. Det bör av den lagen framgå att utlämnanden av uppgifter mellan myndigheter som sker i överensstämmelse med sekretesslagen inte hindras av personuppgiftslagens bestämmelser. Samma sak bör anges gälla när uppgifter utbyts inom en myndighet. Förslaget tar sikte på myndigheters utbyte av uppgifter över sekretessgränser. Vi kommer i kapitel 12 att föreslå att sekretess- gränserna utformas något annorlunda än vid uppgiftsutbyten mellan och inom nämnder i en kommun eller ett landsting. Av den nu föreslagna bestämmelsen bör därför generellt framgå att den, både när det gäller uppgiftsutbyte mellan och inom myndigheter, avser utbyten av uppgifter mellan olika sekretessområden. Det bör påpekas att den reglering vi föreslår handlar om en myndighets rätt att lämna ut en personuppgift till en annan myndighet. När det gäller den mottagande myndighetens behandling av uppgiften gäller personuppgiftslagen eller i förekommande fall, tillämplig register- lagstiftning. Den mottagande myndigheten får således inte samla in uppgiften för ett ändamål som inte är särskilt, uttryckligt angivet och berättigat. får uppgiften inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgiften samlats in. Sekretess mellan och inom myndigheter Det bör också påpekas att enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för en personuppgift om det kan antas att uppgiften efter utlämnandet kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen.28 Denna sekretessbestämmelse är i likhet med andra sekretessbestäm- melser även tillämplig mellan myndigheter även om utgångspunkten naturligtvis måste vara att en myndighet avser att följa lagen. Något om de särskilda lagarna om behandling av personuppgifter När det är fråga om behandling av personuppgifter i den statliga förvaltningen gäller regelmässigt att ändamålen anges i registerför- fattning och inte av den personuppgiftsansvarige. Ramen för tillåtna behandlingar som ges av ändamålen definieras alltså i regel av 9 § första stycket d) personuppgiftslagen och aktuell registerförfatt- ning i förening. Personuppgiftslagen är i enlighet med 2 § personuppgiftslagen subsidiär till annan lagstiftning medan registerförfattningarna, om ingenting annat sägs, är jämbördiga med sekretesslagen. Detta innebär att även om personuppgiftslagen inte gäller, kan en särskild lag om behandling av personuppgifter bli tillämplig vid ett utläm- nande av uppgifter till en annan myndighet. Registerförfattningarna är en specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen. I vissa fall kompletterar registerförfattningen personuppgiftslagen och i andra fall ersätts personuppgiftslagen helt eller delvis av registerförfattningen. Det vanliga är att register- författningen antingen hänvisar till bestämmelsen om finalitets- principen i personuppgiftslagen eller har en egen bestämmelse med samma innehåll. När det gäller frågan om ett utlämnande mellan myndigheter enligt sekretesslagen är förenligt med finalitetsprincipen som den kommer till uttryck i registerförfattningarna bör samma bedöm- ning som ovan redovisats göras. Ett uppgiftslämnande till en annan myndighet skall anses förenligt med finalitetsprincipen om det är tillåtet enligt sekretesslagen, annars inte. Beträffande utlämnanden som sker på begäran av en annan myndighet och där alltså 15 kap. 5 § sekretesslagen är tillämplig kan det dessutom hävdas att utlämnandet skall ske på grund av lex specialis. En särskild lag om behandling av personuppgifter anger vanligtvis generellt i vilka fall behandling av en uppgift får ske. 28 –s. 329 Sekretess mellan och inom myndigheter utlämnande av uppgiften är en av många olika slags behandlingar av uppgiften. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet avser emellertid en specifik behandling. Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet bör därmed betraktas som lex specialis i förhållande till en mer generell bestämmelse om när uppgifter får behandlas och gälla i första hand. Det har i vissa sammanhang diskuterats om det finns registerför- fattningar som utesluter finalitetsprincipens tillämpning. Detta skulle i så fall bero på att ändamålen för behandlingen anses reglerade på ett uttömmande sätt i registerförfattningen. I t.ex. lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges i 4 § att och länsarbets- nämnden får behandla personuppgifter inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten bara om det behövs för vissa angivna ändamål. I 2 § sägs att personuppgiftslagen gäller vid behandlingen av personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag eller annars av 2 § personuppgiftslagen. Det får sägas vara oklart om finalitetsprincipen enligt personuppgiftslagen skulle vara utesluten med hänsyn till ordalydelsen i 4 §. Det har även hävdats att om vissa utlämnanden av uppgifter angetts bland ändamålen skulle uppräkningen vara uttömmande och finalitetsprincipen inte vara tillämplig. Även detta anser vi vara oklart. Om det visar sig vara så att en särskild lag om behandling av personuppgifter uttömmande anger i vilka fall uppgifter får lämnas är finalitetsprincipen inte tillämplig. Skulle utlämnandet ske efter begäran bör det närmast vara 15 kap. 5 § sekretesslagen som utgör den generella lagstiftningen, medan den särskilda lagen om behand- ling av personuppgifter blir lex specialis i förhållande till 15 kap. 5 §. Bestämmelserna i registerlagstiftningen skulle alltså i detta fall gå före sekretesslagen och utlämnandet utgöra en otillåten behandling. Vår uppfattning är att även rättsläget mellan registerförfatt- ningarna och sekretesslagens bestämmelser bör klargöras. Vi saknar dock utrymme i vårt uppdrag att utföra en sådan samordning och föreslår att det sker i ett annat sammanhang. 12Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter 12.1Allmänt om problematiken med sekretessgränserna I förarbetena till sekretesslagen anges att ett fullgott integritets- skydd för informationen hos en myndighet om en enskild i princip ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den inhämtas.1 Sekretessen mellan myndigheter har således bl.a. tillkommit som ett skydd för enskildas integritet. Vi har i föregående kapitel slagit fast att huvudregeln om sekretess mellan myndigheter bör finnas även i fortsättningen. Sedan sekretesslagens tillkomst har emellertid, framför allt på det kommunala området, stora förändringar skett vad gäller myndighets- strukturen. Inte minst gäller detta den fria kommunala nämnd- organisationen. Sedan denna infördes har det blivit möjligt att organisera kommunens verksamheter tämligen fritt. Till exempel kan en verksamhet med samma sakliga behörighet delas upp mellan olika nämnder. I en nämndorganisation är varje nämnd med under- lydande förvaltning att anse som en myndighet i sekretesslagens mening. Uppgifter som skyddas av sekretess kan inte utan stöd av sekretesslagen överföras från den ena nämnden till den andra. När en och samma verksamhet delas upp mellan olika myndigheter kan följden bli ökade svårigheter i uppgiftsutbytet. Det är också möjligt att sammanföra olika verksamheter i en och samma nämnd. Inom varje nämnd råder sekretess mellan självständiga verksamhetsgrenar. Detta leder till att inte heller inom nämnderna kan uppgifter alla gånger utbytas mellan de anställda. Det är inte ovanligt att kommuner inrättar kommundels- nämnder eller stadsdelsnämnder med syfte att integrera olika verk- samheter inom ett visst geografiskt område. En stadsdelsnämnd kan exempelvis svara för uppgifter inom fritid, kultur, skola och 1979/80:2 Del A s. 90 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter Följden härav blir att flera myndigheter inom en kommun är verksamma inom samma område. Exempelvis kan inom en kommun vara uppdelad på flera kommun- delsnämnder. När sekretesslagen infördes såg myndighetsstrukturen ut på ett annat sätt. I de flesta fall utgjorde socialnämnden med förvaltningen under nämnden en och samma myndighet till vilken kommunens hela socialtjänstverksamhet hörde. En tämligen ny variant på hur nämnder kan organiseras är enligt beställar/utförarmodeller. I sådana fall kan beställarfunktionen sepa- reras från förvaltningsorganisationen och läggas under politikernas ansvar i en beställarnämnd. leds då i allmänhet av en produktionsstyrelse eller en ägarstyrelse. Förvalt- ningen kan också delas in i beställarenheter och utförarenheter vilka lyder under en och samma nämnd. Man kan också inrätta en eller flera beställarnämnder och en utförarnämnd. När verksamheterna omorganiseras i olika nämnder påverkas sekretessgränserna. Det har från flera håll framförts att det inte är rimligt att organisatoriska beslut som kommuner fattar utifrån helt andra överväganden än utifrån ett integritetsperspektiv skall få konsekvenser för möjligheterna till informationsutbyte. I samband med att det blivit allt vanligare att flera olika verk- samheter handläggs i samma nämnd och att myndigheter samverkar på olika sätt, har frågan om uppgiftsutbyte mellan myndigheter och mellan olika verksamheter inom samma myndighet alltmer kommit i fokus. Det har i vissa fall gjorts gällande att sekretessen i allt för hög grad begränsar möjligheten till uppgiftsutbyte mellan olika myndigheter eller verksamheter. Lagstiftaren har i vissa fall haft som utgångspunkt att olika verksamheter skall integreras genom myndighetssamverkan. Detta ibland utan att sekretessfrågan lösts. I en hemställan till regeringen har begärt en översyn av sekretesslagen.2 I skrivelsen pekar bl.a. på sekretessproblemen i den fria nämnd- organisationen. Enligt direktiven skall vi ta ställning till om myndigheter och verksamhetsgrenar inom en myndighet är de enda tänkbara utgångs- punkterna för gränserna beträffande uppgiftslämnande eller om det finns andra enheter inom vilka uppgifter bör få lämnas trots sekre- tess. Vi kommer i detta kapitel att diskutera vilka sekretessgränser 2 dnr Ju 1996/4010 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter som bör finnas inom och mellan myndigheterna. Inledningsvis beskrivs diskussionerna som förevarit vad gäller sekretessgränserna i den fria nämndorganisationen och i de gemensamma nämnderna (avsnitt 12.2 och 12.3). Den fria nämndorganisationen utgör den största förändringen sedan sekretesslagens tillkomst när det gäller myndigheternas organisa- tion.