sou · GRB389d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Under förutsättning att den som blir föremål för hel nedsättning av dagersättning och/eller bostadsersättning på grund av vägran att delta i organiserad verksamhet kan få sina behov i fråga om hälsa och uppehälle täckta på annat sätt synes de svenska reglerna om nedsättning av förmåner vara förenliga med direktivets föreskrifter. Det är emellertid angeläget att tillämpningsföreskrifter utfärdas som klargör att så är fallet även ifråga om de behov som dag- ersättningen är avsedd att täcka. 12 Personer med särskilda behov Kapitel IV i direktivet har rubriken med särskilda behov. Den första artikeln i kapitlet anger en allmän princip som skall beaktas för utsatta personer och här ges även en exemplifiering av några som tillhör denna krets. 1.Medlemsstaterna skall som allmän princip i den nationella lagstift- ningen för genomförande av bestämmelserna i kapitel II om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård beakta den speciella situationen för utsatta personer, till exempel underåriga, underåriga utan med- följande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående för- äldrar med underåriga barn, och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld. 2.Punkt 1 skall endast tillämpas på personer som befunnits ha särskilda behov efter en individuell utvärdering av deras situation. Artikel 18 och 19 innehåller tvingande bestämmelser om underåriga med eller utan medföljande vuxen. 1.I första hand skall hänsyn till barnets bästa tas när medlemsstaterna genomför bestämmelser som gäller underåriga i detta direktiv. 2.Medlemsstaterna skall se till att underåriga som varit utsatta för någon form av övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym, omänsklig och förnedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter ges tillgång till rehabilitering, och se till att lämplig psykisk vård tillhandahålls och att det ges tillgång till kvalificerad rådgivning när så behövs. Personer med särskilda behov Underåriga utan medföljande vuxen 1.Medlemsstaterna skall så snabbt som möjligt vidta åtgärder för att se till att underåriga utan medföljande vuxen företräds på ett tillfreds- ställande sätt av en förmyndare eller vid behov en organisation som skall ansvara för de underårigas vård och välfärd, eller på annat lämpligt sätt. Behöriga myndigheter skall utföra regelbundna utvärderingar. 2.Underåriga utan medföljande vuxen som lämnar in en asylansökan skall från den tidpunkt då de tillåts resa in på territoriet fram till dess att de måste lämna den medlemsstat där asylansökan inlämnats eller prövas tas emot a)hos vuxna släktingar, b)hos en fosterfamilj, c)i förläggningar som utformats särskilt för underåriga, eller d)i annan typ av inkvartering som är lämplig för underåriga. Medlemsstaterna får placera underåriga utan medföljande vuxen som är eller äldre i förläggningar för vuxna asylsökande. I möjligaste mån skall syskon hållas samman, varvid man skall beakta den berörde underåriges bästa, särskilt åldern och mognadsgraden. Underåriga skall byta inkvartering så sällan som möjligt. 3.För att tillgodose den underåriges grundläggande intressen skall medlemsstaterna försöka att spåra familjemedlemmar till underåriga utan medföljande vuxen så snabbt som möjligt. Om den underåriges eller dennes familjs liv eller fysiska säkerhet är hotade, särskilt om familjen har stannat i ursprungslandet, är det viktigt att se till att insamling, behandling och spridning av information om dessa personer sker konfidentiellt, för att inte riskera deras säkerhet. 4.Personal som arbetar med underåriga utan medföljande vuxen skall ha fått eller erhålla lämplig utbildning om underårigas behov och vara bundna av tystnadsplikt, enligt den nationella lagstiftningen, beträffande uppgifter som de får kännedom om genom sitt arbete. Artikel 20 innehåller tvingande bestämmelser om offer för tortyr, våldtäkt och andra grova våldshandlingar. Medlemsstaterna skall, om nödvändigt, se till att personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra grova våldshandlingar erhåller nödvändig behandling för skador som förorsakats av ovannämnda gärningar. Personer med särskilda behov En fullständig redovisning av vad som gäller för ensamkommande barn, andra barn, personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld samt andra personer med särskilda behov kan bli mycket om- fattande. Det rör sig om många olika grupper med olika krav och ansvaret för dem är fördelat på flera myndigheter, landsting och kommuner. Utredningen har fått begränsa sina studier till vad som görs i regi och inom hälso- och sjukvården. Vilka åtgärder kommuner vidtar för enskilda barn i familjehem och vilket stöd de ger åt handikappade asylsökande – och får statlig ersättning för – saknas det samlade kunskaper om och detta präglar även framställningen. 12.2.1Barnkonventionen och allmänna bestämmelser om barnets bästa antog konventionen om barnets rättigheter (). Konventionen innehåller bestämmelser avsedda att tillförsäkra barn grundläggande rättig- heter och att bereda barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Sedan ratificerat konventionen trädde den för svenskt vidkommande i kraft . Konventionen har emellertid inte inkorporerats med svensk rätt. Till de delar som dess föreskrifter inte på annat sätt kommit att inarbetas i svensk lagstiftning är dock svenska myndigheter ändå skyldiga att vid tillämpningen av svensk lag så långt möjligt tolka denna i enlighet konventionens krav. En enhällig riksdag godkände vidare den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga i (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). Den nationella strategin utgår från de förslag som den parlamentariskt sammansatta lämnade i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116). hade i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis stämde överens med bestämmelser och intentioner. Utgångspunkten för strategin är att anda och intentioner skall beaktas i allt beslutsfattande som rör barn. Personer med särskilda behov har studerat bl.a. frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen. Kommittén kom fram till att utlän- ningslagstiftningen i huvudsak var förenlig med . En del förslag till förändringar lämnades dock i delbetänkandet Barn- konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). infördes bl.a. en s.k. portalparagraf i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL av vilken framgår att det i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Någon motsvarande portalparagraf som särskilt tar sikte på barn- ärenden finns inte i LMA. En sådan finns dock i socialtjänstlagen vilken även gäller för asylsökande barn – de är endast undantagna från rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § i lagen (1 § andra stycket LMA). Bestämmelsen i 1 kap. 2 § socialtjäntslagen om att barnets bästa särskilt skall beaktas vid åtgärder som rör dem skall sålunda tillämpas även i förhållande till asylsökande barn. Det gäller vid tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om barn och unga i lagen, men även rent allmänt såvitt avser t.ex. bestämmelserna i 3 kap. om att socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnads- förhållandena i kommunen samt genom uppsökande verksamhet främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. Nämnas bör även att en stor del av den lagstiftning som finns till förmån för barn och som skall tillämpas med beaktande av barnets bästa inte gör någon skillnad, eller i vart fall ingen avgörande skillnad, på om barnet är bosatt i landet eller endast är asylsökande. Bestämmelser som kan nämnas i sammanhanget är t.ex. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1982:316) med för- bud mot könsstympning av kvinnor och bestämmelser om rätt att ingå äktenskap i lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Självfallet gäller även bestämmelser om brott begångna här i landet och många andra civil- och förvaltningsrättsliga regler för asylsökande barn. 12.2.2Författningsföreskrifter till förmån för personer med särskilda behov I den svenska författningsregleringen finns ett antal bestämmelser som ger särskilda förmåner till några av dem som i direktivet särskilt nämns som utsatta personer. Det gäller barn som kommer till Personer med särskilda behov landet utan medföljande vuxen, övriga barn och ungdomar samt gravida kvinnor. Det finns dessutom mera allmänt hållna bestäm- melser i LMA och i förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande som är inriktade på de särskilda behov som övriga utsatta personer ofta har. Särskilda bidrag till angelägna behov enligt LMA Till de mer allmänt hållna bestämmelserna till skydd för personer med särskilda behov kan 18 § LMA om särskilda bidrag räknas. Sådant bidrag får beviljas för andra angelägna behov än sådana som dagersättningen skall täcka. Enligt 7 § FMA skall de lämnas för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det får avse kostnader för bl.a. handikapputrustning, spädbarnsutrustning, kosttillskott och glasögon. I 10 § föreskrifter (SIVFS 1994:11) om mottagande av asylsökande m.fl. samt i all- männa råd till dessa lämnas närmare föreskrifter om var och en av kostnaderna. Bidrag till glasögon lämnas inte för läsglasögon och endast efter intyg från läkare eller legitimerad optiker men även kostnad för synundersökning kan ersättas. Bidrag till bågar är begränsat till av prisbasbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. För särskilda livsmedel får ett bidrag ges som per dag högst motsvarar av prisbasbeloppet. Av de allmänna råden framgår även att det kan vara befogat att ge nyblivna föräldrar ett särskilt bidrag i samband med födelsen, i normalfallet men om inte barnvagn och barnsäng utlånas genom förläggningens försorg kan beloppet höjas med skäligt belopp. Hälso- och sjukvård åt asylsökande barn samt mödrahälsovård m.m. Landstingen är skyldiga att ge asylsökande barn fullständig hälso- och sjukvård. Vården är alltså, till skillnad från vad som gäller för vuxna, inte begränsad till omedelbar vård och vård som inte kan anstå. Asylsökande barn får därmed i princip samma vård som barn som är bosatta i , inklusive skolhälsovård. (Landstingen ger enligt överenskommelsen mellan staten och denna vård även till barn som håller sig undan verk- ställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.) Personer med särskilda behov håll beskrivs närmare i avsnittet om hälso- och sjukvård. Sjukvård och tandvård till barn är dessutom avgiftsfri (3a och 8 §§ förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar). Allmänna råd innehåller särskilda anvisningar för vård av barn och vuxna som varit med om tortyr, våldtäkt eller annat våld. Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjuk- vård till asylsökande innehåller bestämmelser om statlig ersättning för långvarig vårdkontakt, vilket kan förekomma i sådana fall (7 §). Vård och statlig ersättning ges även för mödrahälsovård, förlossnings- vård, preventivmedelsrådgivning och vård vid abort (2 §). Barnomsorg, familjebaserad verksamhet samt särskilt stöd i skolan Som redovisats i avsnittet om de underårigas skolgång medför förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg för asylsökande barn att dessa barn får utbildning på samma villkor som barn bosatta i . Av 2 § i förordningen framgår att de även har rätt att gå i särskola och specialskola. Behovet av barnomsorg är visserligen inte stort för asylsökande barn eftersom deras föräldrar oftast inte arbetar och inte heller anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Regeringen har dock i prop. 2000/01:115 s. 24 angett att i de fall 1–3-åringar tas emot i den kommunala förskolan kan en kommun få ersättning för detta inom ramen för mottagandeverksamhet. Det framgår även av propositionen att har erhållit en resursförstärkning för att kunna höja kvaliteten i den familje- baserade barnverksamheten. Enligt 2 a kap. 9 § skollagen skall barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling anvisas plats i förskola eller fritidshem om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt. Kommunen skall genom upp- sökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats, verka för att barnen utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna. Denna skyldighet gäller även i förhållande till asylsökande barn (a. prop. s. 20). får efter särskild prövning betala ersättning till en kommun eller ett landsting för extra kostnader för elever med särskilt behov av stöd och för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet (5 § 3 st förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl). Verket ersätter den faktiska kostnaden för de Personer med särskilda behov resurser som krävs för den enskilde eleven. Av a. prop. s. 24 framgår att sådan ersättning t.ex. kan ges för asylsökande barn i särskola. Vård i familjehem eller hem för vård och boende Asylsökande barn kan även ges vård i familjehem eller hem för vård och boende och vård kan lämnas enligt socialtjänstlagen och enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. En kommun har rätt till ersättning för kostnader för vård av barn i ett annat hem än barnets eget enligt 7 § förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Om ansökan om uppehållstillstånd avslås och ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas lämnas ersättning också för vård fram till dess barnet lämnar landet. Underåriga utan medföljande vuxen Barn som kommer till utan medföljande vuxen, i vanligen kallade ensamkommande barn, saknar såväl vårdnads- havare som förmyndare i landet. Enligt 4 kap. 3 § andra stycket lagen om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap får god man enligt 11 kap. 1 § förordnas för barn för vilka förmynderskap är anordnat enligt lagen i annan stat. En sådan god man skall vårda den underåriges angelägenheter om en förmyndare på grund av sjukdom eller av någon annan anledning inte kan utöva förmynderskapet. Den gode mannen tar alltså inte över vårdnadshavarens roll utan har endast förmyndarens, dvs. ansvaret för att i den omyndiges ställe råda över dennes egendom eller att åta sig förbindelser (jfr 9 kap. 1 § föräldra- balken). Den gode mannen utses av kommunen och enligt 8 § förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. har en kommun rätt till ersättning för kostnaderna för ett sådant förordnande. Socialnämnderna i kommunerna har ett övergripande ansvar för samtliga barn som vistas inom kommunen. De har således principiellt ansvaret även för ensamkommande barns välfärd, inbegripet frågan om var och hos vem eller vilka dessa barn skall bo. Enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen skall var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd anmäla detta till nämnden. Personer med särskilda behov berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndig- heter. Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma är vidare skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. Sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100) gäller för personal som arbetar med mottagande av ensamkommande barn liksom inom mottagandet i övrigt. Sekretess gäller även inom samt inom hälso- och sjukvården (7 kap. 1 och 4 §§ sekretesslagen). Utöver annan ersättning får enligt 11 § förord- ningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. lämna ersättning till kommuner som haft betydande extraordinära kostnader för asylsökande. Enligt utlänningshandboken kan sådan ersättning lämnas när etablerat ett anläggningsboende på en ny plats och den nya enheten kommit att utgöra ett till storleken betydande inslag i samhället. Det kan enligt handboken tänkas att vissa kommunala funktioner inledningsvis inte är anpassade efter de nya förutsättningarna, t.ex. att socialnämndens kapacitet för att handlägga ärenden om barn som far illa är otillräcklig. Om nyetableringen av verkets mottagningsenhet medför att kommunen får osedvanligt ökade kostnader, kan kommunen beviljas statlig ersättning med stöd av denna bestämmelse. I Allmänna råd lämnas råd och anvisningar för psykiatrisk vård av underåriga som varit utsatta för övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym, omänsklig och för- nedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter. Barn sägs vara de mest utsatta och oskyldiga offren för krig och katastrofer. Barn utsätts för våld precis som de vuxna och familje- Personer med särskilda behov splittring och separationer från andra vuxna och från kamrater liksom flykt kan störa barnets utveckling. I råden lämnas, som tidigare nämnts, fem regler som bör iakttas när man möter barn med skrämmande upplevelser från katastrofer och krig. Reglerna handlar i korthet om att skapa struktur i barnens tillvaro, att förklara för barnen vad som hänt, att lyssna på barnen, att ge dem möjlighet till lek, fritidsverksamhet och konstnärligt skapande samt om att ge föräldrarna stöd. För personer med särskilda behov lämnas vidare närmare råd och anvisningar i särskilda avsnitt om psykiatriska insatser samt om personer med behov av varaktig vård. Enligt råden bör många former av lättare psykiska problem behandlas av primärvården och inte av psykiatrisk specialist, se i övrigt avsnitt 8.2. arbetade under utredningens gång med en ny instruktion från generaldirektören () om mottagandet av ensam- kommande barn. Utredningen har fått ta del av ett utkast till instruktionen. Den innehåller övergripande mål för verksamheten vid grupphem för ensamkommande barn samt anvisningar för verksam- hetsplaneringen. Som övergripande målsättning för verksamheten anges att asyl- och tillståndssökande barn skall erbjudas ett boende i hemlika former och att de skall få en betryggande omvårdnad samt ges möjlighet till stöd, aktivitet och utbildning anpassad efter ålder och mognad. Där konstateras vidare att ensamkommande asylsökande barn är en utsatt grupp med en mycket oklar och otrygg bild . Tillgången till vuxna som kan erbjuda struktur, råd, praktiskt och känslomässigt stöd och omvårdnad måste vara väl tillgodosedd. En personalgrupp som är utbildad på omvårdnad och aktivitet samt har kunskaper om barns normalutveckling, separationer och krishantering behövs för att kunna ge stöd över ett brett område. Eftersom de barn och ungdomar som bor på verkets enheter kommer från alla världens länder krävs också att personalen har goda kunskaper om och god erfarenhet av kulturmöten. I utkastet sägs vidare att det omedelbara och mest grundläggande behovet av att få en plats att bo på, att få mat och att få kläder skall Personer med särskilda behov kunna tillgodoses med en anpassning efter barnets ålder och behov. Alla barn som bor på verkets enheter skall vidare vara anmälda till i den kommun de är placerade i. Det är sedan upp till kommunen att besluta om barnet skall vara fortsatt placerat på en enhet i verkets regi. Under rubriken anges vidare att det skall finnas en plan för verksamhetens innehåll som tillgodoser: –Barnens behov av enhetligt och professionellt mottagande –Barnens behov av begränsade vuxenkontakter –Barnens behov av att få grundläggande information om det svenska samhällets normer och värderingar –Barnets och dennes gode mans behov av information om asylprocessen och tiden på boendet inklusive ordningsregler och vilka krav som ställs på barnet och vilka rättigheter barnet har –Barnens behov av att leva med fast struktur och tydliga budskap om vad som förväntas av dem och vad de har för rättigheter –Barnens behov av aktiviteter och sysselsättning anpassat efter deras individuella behov –Barns behov av stöd anpassad efter ålder och behov –Rutin för anmälan enligt Socialtjänstlagen 14 kap. § 1 till –Upprättande av individuell handlingsplan i samverkan med barnets gode man, samt uppföljning av handlingsplanen –Rutiner för samverkan med socialtjänst, överförmyndarmyndig- het, PBU, hälsovård, skola, frivilligorganisationer, skola, närsam- hället. Det skall vidare finnas en tydlig rutin för agerande när ett barn avviker, en plan för klagomålshantering samt en plan för hantering av krissituationer, framtagen i samverkan med , rädd- ningstjänsten och PBU. När det gäller uppföljning sägs i utkastet till instruktion att det skall finnas tydlig dokumentation som gör att man kan följa barnet det är inskrivet på enheten. Denna dokumentation skall kunna visas för god man och, om barnet är eller om god man bedömer det lämpligt, för barnet efter en begäran om detta. Personer med särskilda behov Det skall slutligen göras en årlig inspektion som tillförsäkrar att boendet lever upp till de ställda kvalitetskraven. Av instruktion framgår även vilka krav som ställs på personalens utbildning samt något om kompetensutvecklingen av personalen. Verket skall enligt dokumentet rekrytera personal med yrkesutbildningar som är inriktade mot deras arbetsområde såsom barnskötare, förskollärare, fritidsledare, fritidspedagog och socialpedagog. Det skall finnas medarbetare med egen invandrarbak- grund och/eller personer med bred erfarenhet av kulturmöten vid grupphemmen. Personalen skall före anställning ha genomgått vandelsprövning i enlighet med en särskild verksinstruktion. Det skall vidare finnas en plan för personalens individuella kompetens- utveckling med inriktning på verksamhetens behov och barn- perspektiv. Utbildning i samtalsmetodik med särskilt inriktning på barn i kris skall kunna erbjudas all personal som inte har denna utbildning. Det skall vidare finnas handledning till personalen på verkets enheter. Utbildning och kompetensutveckling beskrivs ytterligare i avsnittet om övriga åtgärder för direktivets genom- förande. innehåller några avsnitt som i vart fall indirekt har betydelse för hur personer med särskilda behov tas om hand i mottagandet. Enligt handboken skall asylsökande barn som ankommer till tillsammans med sina föräldrar få en egen registrering – i anslutning till föräldrarnas – vid en mottagningsenhet. Asylsökandes barn som föds i skall inregistreras det föds. Barn som ankommer till utan medföljande föräldrar och som inte har någon förälder bosatt här skall registreras vid en mottagningsenhet om de ansöker om asyl. Skolelever kan enligt vad som sägs i handboken vara i behov av extraordinärt stöd som inte kan anses ingå i schablonersättningen till kommunerna. För asylsökande barn kan det t.ex. behövas en särskild assistent för att eleven skall kunna delta i gruppunder- visning p.g.a. koncentrationssvårigheter och andra symtom efter traumatiska upplevelser. Verket får därför efter särskild prövning betala ersättning till en kommun eller ett landsting för extra kostnader för elever med särskilt behov av stöd och för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet. innehåller även anvisningar om statlig ersättning för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till asyl- sökande barn. Där framhålls att kommunerna inte har någon Personer med särskilda behov författningsenlig rätt till statlig ersättning för sådana kostnader utan endast avtalsenlig ersättning när lokala mottagningsenheter träffar avtal med kommuner om sådan verksamhet. I handboken ges även råd för statlig ersättning till landstingen för vård till personer med särskilda behov inklusive offer för tortyr och annat våld. I ärenden om särskild ersättning för viss kostnads- krävande vård skall verkets beslut enligt regeringsbeslut (dnr UD98/85/MP) grunda sig på en grundlig bedömning av de medicinska förhållandena i det enskilda fallet.