sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — kontaktar då utlänningens hemlands beskickning på samma sätt som ambassad- samordnare gör, efter det att det i ärendet noggrant har sökts efter information som kan vara till hjälp. 9.3.2Bristande medverkan från den enskilde utlänningen Det är vanligt att den person som saknar resehandlingar inte medverkar för att få ut nya dokument. I t.ex. de fall där hemlandet kräver att den person som det rör frivilligt undertecknar en Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar ansökan om att få ut resehandlingar eller besöker beskickningen kan det uppstå problem. Om en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas kan dagersättningen sättas ned, först till den del som inte är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning. Om utlänningen även därefter vägrar att medverka kan bostads- ersättningen sättas ned helt, under förutsättning att plats på förläggning erbjuds. I detta läge kan även dagersättningen sättas ned helt, om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen (10 § LMA). Om det finns anledning att anta att utlänningen kommer att hålla sig undan, vilket ofta kan vara fallet om en person vägrar samarbeta för att verkställighet skall kunna äga rum och kanske dessutom klart anger att han eller hon inte tänker åka hem, kan även ett beslut om förvar fattas (6 kap. 2§ UtlL). 9.3.3Bristande medverkan från hemlandet eller tidigare vistelseland Det finns ett antal länder som inte lever upp till sin folkrättsliga förpliktelse att ta emot sina egna medborgare. Dessa länders bristande medverkan kan utgöras av allt från en vägran att utfärda resehandlingar, om inte personen i fråga själv frivilligt medverkar, till att inte tillåta en medborgare inresa om medborgaren varit utanför hemlandet . Det som kan göras från UD:s sida för att söka komma till rätta med problematiken är inledningsvis att skicka en förfrågan till det aktuella landets ambassad om varför det inte tar emot sitt lands medborgare. Om inget därefter sker kan det bli aktuellt att kalla landets ambassadör till UD för ett samtal, vilket är en markering från sida om hur vår ståndpunkt är. UD kan även försöka förhandla fram en överenskommelse för att reglera proceduren kring återsändande med landet i fråga, ett s.k. återtagandeavtal (se avsnitt 9.5.6). Är det ett land som även andra europeiska länder har bekymmer med kan det bli aktuellt att driva frågan om ett återtagandeavtal genom EU. Kommissionen har fått flera mandat av rådet att för gemenskapens räkning förhandla om återtagande- avtal. Kommissionen har mandat att förhandla med , , , , , , , , Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Förhandlingarna med och är slutförda men avtalen har ännu inte trätt i kraft. 9.3.4Verkställighet utan erforderliga resehandlingar Som en sista utväg finns möjligheten att eskortera en person till det land han eller hon enligt avlägsnandebeslutet skall sändas till och försöka att resonera med myndigheterna där för att se om de trots frånvaron av erforderliga resehandlingar tillåter personen i fråga att resa in i landet. Verkställighet utan erforderliga resehandlingar görs när det inte är möjligt att få fram ytterligare uppgifter om en persons identitet och/eller alla möjligheter att få fram nya rese- handlingar uttömts. Både och polismyndigheten företar ibland verkställighetsresor med personer som saknar erforderliga rese- handlingar. I destinationslandet tar eskortörerna kontakt med immigrations- myndigheten alternativt gränspolisen. De förklarar att de eskorterat en person till sitt hemland från där han eller hon inte har tillåtelse att vistas längre. Ofta finns det någon handling med t.ex. en kopia av ett födelsebevis eller ett utgånget pass. Den handling som eventuellt finns brukar först granskas av en behörig myndighetsperson och sedan vill tjänstemannen ofta tala med den person som eskorteras. Om han eller hon då är samarbetsvillig, vilket är det vanligaste i detta skede, och lämnar uppgifter om sig själv brukar myndigheterna ofta godta att det faktiskt är en person som härrör från det aktuella landet och släppa in honom eller henne. Det förekommer också att den enskilde har kontaktat släktingar eller vänner som möter upp på flygplatsen och intygar identiteten. I de fall personen inte accepteras för inresa får han eller hon följa med tillbaka till för vidare utredning. Vid samtal som utredaren fört med representanter från i har UNHCR framfört att det inte är ovanligt att personer som avvisats eller utvisats från och som inte har haft ordentliga identitetshandlingar när de avlämnats i destinationslandet därefter har satts i förvar. UNHCR anger att det i många länders utlänningslagstiftning krävs att personer som vistas där har giltiga identitetshandlingar och om så 5 Regional Office for the Baltic and Nordic Countries of the United Nations High Commissioner for Refugees. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar inte är fallet sätts personen i fråga i förvar. UNHCR påpekar att avsaknaden av identitetshandlingar i vissa länder t.o.m. är brottsligt och att en person utan sådana handlingar då kan häktas och dömas till fängelse. UNHCR menar att svenska myndigheter borde ha en skyldighet att informera sig om vad som händer med de personer man lämnar i ett land utan erforderliga identitetshandlingar t.ex. genom ett krav på att ambassadpersonal eller någon representant för en organisation mötte upp vid ankomsten och sedan kunde kontrollera vad som hände när eskortpersonalen reste hem igen. UNHCR skulle för övrigt gärna se att de verkställande myndigheterna var skyldiga eller i vart fall gavs möjlighet att konsultera dem i fall som dessa innan avlägsnandebesluten verkställs. I avsnitt 11.3 redovisas utredningens överväganden när det gäller frågan om ett eventuellt införande av en återrapporterings- skyldighet. 9.3.5Utredningens överväganden såvitt gäller verkställighet utan erforderliga resehandlingar Utredningens bedömning: Det måste finnas en möjlighet att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut även om utlänningen saknar erforderliga resehandlingar. Som utredningen påtalar i avsnitt 3.6.3 och 5.2 bör emellertid berörda myndigheter utfärda närmare riktlinjer – i de fall sådana saknas – till stöd för hur eskorterande personal skall agera i en sådan situation. Som utredningen upprepade gånger anfört är det av avgörande betydelse för trovärdigheten av den svenska migrationspolitiken att fattade avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs. I vissa fall är det, på sätt ovan beskrivs, omöjligt för berörda myndigheter att få fram helt säkra uppgifter beträffande en persons medborgarskap eller erforderliga resehandlingar. Det vore, enligt utredningens uppfattning, olyckligt om avvisnings- och utvisnings- beslut i dessa fall ansågs omöjliga att verkställa. Dels av uppenbara rättviseskäl men även för att kunna upprätthålla trovärdigheten i migrationspolitiken. Enligt utredningens uppfattning är det inte acceptabelt att personer som ofta av två instanser har bedömts sakna skyddsskäl eller andra skäl för att få uppehållstillstånd till Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar slut får stanna i enbart därför att de vägrar att medverka till att verkställighet kan ske eller kommer från ett land som inte samarbetar. Utredningen finner därför inte skäl att föreslå någon begränsning av denna möjlighet till verkställighet. Det är självklart att denna möjlighet inte skall tillgripas om det inte finns skäl för det. Med erforderliga resehandlingar avses här sådana handlingar som normalt behövs för att ett mottagande skall kunna ske i det aktuella destinationslandet. I vissa fall är det fullt möjligt för en person att resa in i sitt hemland med enbart en kopia av sitt pass eller med hjälp av någon annan identitetshandling. Det bör, enligt utredningens mening, vidare krävas att det finns anledning att anta att utlänningen trots bristande resehandlingar kommer att tas emot i destinationslandet för att en verkställighetsresa i ett sådant fall skall få äga rum. Detta borde, enligt utredningens uppfattning, klart framgå av riktlinjer utfärdade av respektive myndighet. 9.4Stora asylgrupper där det även finns svårigheter att fastställa identitet och få fram resehandlingar Som tidigare framhållits utgör avsaknad av giltiga identitets- och resehandlingar några av de största problemen för att fastställa asylsökandes identitet. De asylsökande saknar i allt högre utsträckning giltiga passhandlingar eller andra dokument, som kan styrka deras identitet. Detta får även avgörande betydelse på verkställighetsstadiet och fler och fler personer blir därför kvar efter att deras avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft. De dominerande ursprungsländerna för asylsökande till var , numera statsförbundet och , (5 852 asylsökande), (6 159 asylsökande) (5 446 asylsökande) samt (2 885 asylsökande). Totalt kom 20 342 asylsökande från dessa fyra ursprungsländer/områden av de totalt 33 016 asylsökande, dvs. har antalet asylsökande från de nu nämnda länderna ökat. Inströmningen från statsförbundet och samt visar en något stigande tendens, medan antalet sökande från avtagit något. Jämfört med de övriga av dessa länder representerar den mest kontinuerliga ökningen. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar När det gäller bristen på identitetshandlingar vid ansökningstillfället ligger alla dessa grupper högt. För pass- handlingar förs det statistik över hur många som visade upp pass vid ansökningstillfället medan det för övriga identitetshandlingar rör sig om uppskattningar från sida. Vid en jämförelse mellan visar det sig att passlösheten bland asylsökande i dessa grupper har ökat enligt följande: statsförbundet och från 92–, OSS- länderna från 68–, från 90–och Bosnien- från 80–. Vad gäller övriga identitetshandlingar som de asylsökande ur dessa grupper visade upp vid ansök- ningstillfället är siffrorna för uppskattade enligt följande: statsförbundet och , , ca 5–och . Vad gäller bosnierna kan anmärkas att de ofta visar upp en s.k. licna carta, som är en identitetsbok, vilket medför att det inte är några problem att få nya resehandlingar utfärdade. Detta tar emellertid . Generellt för de sökande från statsförbundet och och är att det är mycket svårt att få fram temporära resehandlingar när identitetshandlingar saknas. Vad gäller statsförbundet och kan detta komma att förbättras efter att det återtagandeavtal, som ursprungligen slöts mellan och , trädde i kraft . För tillkommer även svårigheten att avgöra vilken geografisk härkomst den asylsökande har eftersom språkanalyser av rysktalande ger mycket liten vägledning. Användning av falska dokument och felaktigt uppgiven identitet är vidare utbredd i denna grupp. Även i de fåtal fall det finns giltiga identitetshandlingar tar det mycket att få fram nya resehandlingar. Vad gäller har lovande bilaterala samtal inletts mellan svenska och ryska myndigheter som bl.a. resulterat i att ryska verkställighetsärenden handläggs i direkta kontakter mellan och det ryska inrikesministeriets migrationstjänst. Vad gäller de asylsökande från , som i mycket stor utsträckning saknat identitetshandlingar, kan nämnas att de i större utsträckning än andra grupper visat upp identitets- handlingar under asylärendets handläggning. Detta gäller främst de som härstammat från området utanför den s.k. autonoma zonen i norra . Till norra kan självmant återvändande sedan en tid Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar tillbaka ske till följd av ett avtal som utarbetat med och IOM (se avsnitt 9.5.5). Kravet på frivillighet har medfört att endast ett tiotal personer kunnat återvända på detta sätt. sker ingen påtvingad verkställighet till . 9.5Resonemang kring möjliga lösningar 9.5.1Ökad kontroll av viseringsansökningar Utredningens bedömning: bör inom EU fortsätta att aktivt driva frågan om införandet av biometriska kontroll- möjligheter av utfärdade viseringar. En utlänning som reser in i eller vistas i skall enligt 1 kap. 3 § UtlL ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i något av de andra nordiska länderna. Regeringen får enligt samma bestämmelse föreskriva andra undantag från kravet på visering. I 2 kap. 4 § UtlF anges vilka länders medborgare som är undantagna från viseringskrav samt under vilka förhållanden. I denna bestämmelse anges även vilka personer som i övrigt är viseringsfria och vad som eventuellt krävs härför. En visering innebär enligt 2 kap. 1 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i under viss . Visering får enligt samma bestämmelse ges för högst tre månaders vistelse om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får även i övrigt begränsas och förenas med de villkor som kan behövas. Beslut om visering meddelas, enligt 2 kap. 7 § UtlL, av eller UD. Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, får ge andra myndigheter rätt att besluta om visering. I praktiken utfärdas de allra flesta viseringarna av svenska utlandsmyndigheter i enligt med sådana bemyndiganden. beslutar, enligt 11 § i förordningen (1988:429) med instruktion för Migrations- verket, om riktlinjer för beslut i ärenden om visering. Visering beviljas såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar i och även för tidsbegränsat arbete. Visering kan också ges för resa genom till ett annat land. operativa tillträde till har medfört att en person som har visering utfärdad av annan Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Schengenstat automatiskt får resa in i , eftersom en s.k. enhetlig visering utfärdas inom hela Schengenområdet (2 kap. 7 a § UtlL). Närmare bestämmelser om enhetlig visering finns i utlänningsförordningen (2 kap. 1 och 2 §§ UtlF). 1997/98:42 om ges en allmän bakgrund samt en utförlig beskrivning av detta samarbete. I korthet kan dock anges följande. slöts mellan de tre samt och i orten i för att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer. undertecknades tillämpningskonventionen till , den s.k. , med bestäm- melser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontroller vid de inre gränserna, en enhetlig gränskontroll vid de yttre gränserna, en harmoniserad viseringspolitik samt en skärpning av brotts- och narkotikabekämpningen. Schengen- konventionen började tillämpas av de fem grundarstaterna samt och . Därefter har även , , , , och anslutit sig till . och , vilka inte är EU-medlemmar, har slutit samarbetsavtal. De båda EU-länderna och har inte tillträtt konventionen. Inom Schengen finns ett gemensamt datoriserat informationssystem, SIS, som är uppbyggt som ett spanings- och efterlysningshjälpmedel. I SIS kan varje Schengenstat föra in uppgifter om bl.a. personer som är efterlysta eller på annat sätt är eftersökta, med en begäran om att någon särskild åtgärd skall vidtas med personen i fråga om han eller hon påträffas t.ex. vid en gränskontroll eller i ett Schengenland. SIS innehåller bl.a. uppgifter om personer som skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna, den s.k. spärrlistan. har , genom Amsterdam- fördraget, införlivats med EU. Vad detta närmare innebär för berörda stater berörs i korthet i prop. 1999/2000:64 (s. 36–37). En person som befinner sig på någon av Schengenstaternas territorium kan fritt röra sig mellan de olika Schengenstaterna. Ett problem med den fria rörligheten inom Schengen är bristen på kontroll som Schengenstaterna har av de personer som vistas i de respektive länderna. Tanken är att detta delvis skall kompenseras av andra åtgärder som innebär. Schengen- staterna har dock ännu inte en enhetlig politik för utfärdande av viseringar och vissa stater är därför betydligt mer generösa än andra när det gäller att utfärda visering. Kontrollen av de yttre gränserna Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar är inte heller på alla håll så strikt som det förutsatts. Detta innebär att det i vissa Schengenstater reser in ett stort antal personer som sedan har möjlighet att utan upptäckt resa vidare till en annan Schengenstat, t.ex. , för att söka asyl. Om de asylsökande inte visar upp sina pass finns det ingen möjlighet att få klarhet i vilket Schengenland de först anlände till, vilket i sin tur medför att kringgås. Ett sätt att få hjälp att identifiera i vart fall en del av alla de personer med oklar identitet som vistas här i landet och i andra Schengenstater vore att införa en regel om att alla som söker visering till en Schengenstat fick lämna fingeravtryck. När en person med oklar identitet sedan söker asyl kan finger- avtrycken jämföras med de fingeravtryck som tagits i samband med ansökan om visering och då skulle med all sannolikhet många personer kunna identifieras. Vidare skulle man kunna lagra det eller de fingeravtryck som tagits vid viseringsansökan i t.ex. ett plastkort där även uppgift om beviljad visering återfinns. Vid inresan skulle man med hjälp av en fingeravtrycksscanner enkelt kunna kontroll- era att det verkligen är den person som reser in som den som beviljats visering, vilket troligen inte alltid är fallet. Även andra biometriska kontrollmöjligheter finns att tillgå, t.ex. irisavläsning och jämförelse av ansiktsformen, men ingen av dem har kommit så långt när det gäller utarbetad teknik som fingeravtrycken. Dessutom finns numer en gemensam databas för fingeravtryck avseende asylsökande m.fl. i alla Schengenländer, Eurodac (se avsnitt 9.2.1). Inom EU undersöks möjligheterna av att öka kontrollen vid utfärdande av viseringar samt vid inresa till EU genom införandet av en gemensam viseringsdatabas med någon form av biometriska identitetsdata. Kommissionen har låtit utföra en genomförbarhets- studie där bl.a. en allmän översyn görs av biometriska identitetsdata. En slutrapport väntas . Det pågår ett parallellt internationellt arbete med att ta fram någon form av biometrisk säkring i passhandlingar. () håller på att se över sina rekommendationer av hur resehandlingar skall se ut med anledning härav. beräknas att komma med nya rekommen- dationer . Enligt utredningens uppfattning bör någon form av biometrisk kontrollmöjlighet införas för utfärdade viseringar kopplad till en databas där dessa uppgifter lagras för möjlighet till senare kontroll. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Det skulle vara till stor hjälp vid identifieringsarbetet avseende alla de asylsökande som inte kan styrka sin identitet. Ett införande av en sådan kontrollmöjlighet kräver dock ytterligare överväganden, som inte varit möjliga att utföra inom ramen för denna utredning. Med hänsyn till det pågående EU-samarbetet är det inte heller lämpligt att i detta skede uttala sig närmare. Enligt utredningens uppfattning bör dock fortsätta att aktivt driva denna fråga inom EU. 9.5.2Finns behov av gränsnära kontroller vid de inre gränserna ? Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att se över möjligheten till gränsnära kontroller i anslutning till de inre gränserna. Utredningen tillstyrker därför förslaget att en särskild utredare tillsätts för att se över gränskontrollfrågor. Enligt 5 kap. 1 § första stycket UtlF avses med inre gräns, en landgräns mot en Schengenstat (se avsnitt 9.5.1) samt hamnar för reguljära färjeförbindelser och flygplatser där avgående eller ankommande trafik inte kommer direkt från en ort utanför en Schengenstat. Till skillnad från vad som gäller då en yttre gräns6 passeras får en inre gräns passeras utan att någon kontroll äger rum (5 kap. 2 § första stycket UtlF). Regeringen får dock besluta att kontroll skall genomföras även vid en inre gräns om det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning eller inrikes säkerhet. Innan sådan kontroll införs skall dock samråd ske med de övriga Schengenstaterna (5 kap. 2 § andra stycket UtlF). får i samråd med RPS vidta nödvändiga åtgärder i avvaktan på ett regeringsbeslut om ett ingripande krävs. I ett sådant fall skall RPS underrätta regeringen (5 kap. 2 § tredje stycket UtlF). För kontroll som sker inne i landet efter inpassering, s.k. inre utlänningskontroll, gäller enligt 5 kap. 6 § första stycket UtlL bl.a. att en utlänning är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . Sådan kontroll syftar även till att finna 6 Enligt 5 kap. 1 § andra stycket UtlF avses med yttre gräns land- och sjögränser samt hamnar och flygplatser som inte räknas som inre gräns. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar utlänningar som håller sig undan avvisnings- eller utvisningsbeslut. Enligt bestämmelsens tredje stycke får kontrollåtgärder vidtas endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. I förarbetena till utlänningslagen anges att en utlännings uppträdande eller umgänge ibland kan ge anledning misstänka att han eller hon inte har rätt att vistas här i landet och i sådana fall får kontrollåtgärder vidtas (prop. 1988/89:86 s. 172 f.). Av RPS före- skrifter för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen följer att en person inte får kontrolleras enbart därför att han eller hon på grund av hudfärg, språk, namn beteende eller eljest kan antas vara utlänning (1986:3). Föreskrifterna överens- stämmer med vad JO framhöll i två ärenden om utlänningskontroll (dnr 762–1980 och 1377–1981). Inför tillträde till föreslog Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden i sitt betänkande att 5 kap. 6 § UtlL skulle ändras på så sätt att det klart framgick att inre utlänningskontroll i vissa fall får genomföras även om det inte finns anledning anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i t.ex. i samband med inresan i . (SOU 1997:128 s. 117 f.). Lagrådet avstyrkte emellertid denna lagändring med motiveringen att även om förslaget inte formellt stred mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen (RF), som enligt 2 kap. 22 § 7 RF omfattar bl.a. utlänning här i riket, så stred förslaget i praktiken däremot. Regeringen föreslog med anledning av lagrådets kritik inte någon ändring av den aktuella bestämmelsen (prop. 1999/2000:64 s. 68 f.). Enligt Roteln illegal invandring, Kriminalunderrättelsetjänsten, Kriminalpolisen, utgör den svenska tolkningen av ett hinder för polisen i det brottsföre- byggande arbetet eftersom polisen inte har några möjligheter att kontrollera personer eller fordon som anländer från andra Schengenländer. Denna avdelning hävdar vidare att polisen måste få bättre möjligheter att arbeta, spana, kontrollera och ingripa vid gräns mot annat Schengenland för att effektivt kunna bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. gör i sitt betänkande Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69 s. 256 f.) bedöm- ningen att de borttagna personkontrollerna vid resor inom Schengen bör kompenseras genom informationsstyrda polis- kontroller framför allt nära gränserna. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar regeringen bör se till att frågan om hur detta bör regleras blir föremål för särskild utredning. Kommittén har gjort sin bedömning utifrån behovet att effektivt kunna bedriva arbetet mot illegal invandring och människohandel. Även när det gäller att komma till rätta med det ökande antalet asylsökande med oklar identitet finns liknande behov som de som beskrivit, även om det knappast kan vara tillåtet att i någon större omfattning utföra sådana kontroll- åtgärder. Det finns anledning att tro att de flesta asylsökande, som när de söker asyl inte kan visa upp några identitetshandlingar, hade någon form av dokumentation rörande sin identitet, främst passhandling vid inresan.