sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är en väletablerad uppfattning bland ekonomer att den stora inkomstutjämningen i samhället är den som sker inom det enskilda företagets väggar. Människor är olika produktiva och i olika grad ambitiösa och pålitliga i hur de sköter sina arbeten. I lönekuvertet kommer detta bara delvis till uttryck. Det finns många goda skäl för att en sådan lönenivellering skall uppkomma också under beaktande av företagsekonomiska effektivitets- argument. Därtill kommer naturligtvis förhandlade lönesystem som systematiskt tenderar att peka i samma riktning. Speciellt i verksamheter där arbetskraft varit förhållandevis lätt utbytbar har det på många sätt varit både bekvämt och rationellt att hålla ett stort mått av enhetlighet och utjämning i lönestrukturen. Detta gäller naturligtvis fortfarande. Som vi visade i kapitel 3 har vad gäller lönenivåerna den mest utjämnande löne- strukturen bland de länder för vilka det finns jämförbar statistik. Det är uppenbart att marknadskrafter på olika sätt börjat bryta in och påverka lönebilden i riktning mot ökad lönespridning – framförallt på individnivå, men kanske också på yrkes- och branschnivå. Den första fråga som då uppkommer är om detta är en fråga som hör hemma i en uppsats som primärt skall handla om fördelnings- politiken. Det första ytliga svaret är nej. Lönebildningen är en fråga för marknaden och för parterna. Staten skall i inkomst- bildningsfrågor förhålla sig neutral. kommer man inte ifrån att det som sker på marknaderna påverkar det politiska klimatet. Detta kan i sin tur leda till allehanda kompensationskrav och åtgärder också på den politiska spelplanen. De flesta beskrivningar av inkomstskillnaderna i landet skiljer heller inte mellan vad som har uppkommit på marknaden och vad som åstadkommits via politik. Det talas ofta om vilka omfördelningar Bilaga 8 till LU 2003 som har skett mellan grupper utan närmare precisering av vad som har varit anledningen. Politiken kommer inte ifrån att den på olika sätt måste förhålla sig till vad som sker på marknaderna. Senast har t.ex. i valrörelsen hävdats att vissa grupper borde betraktas som underbetalda och att det är ett politiskt ansvar att rätta till detta. På många olika sätt kommer inkomstbildningens första led in i de politiska över- vägandena. Det är mest en omdömesfråga hur mycket och på vad sätt. I skrivande stund är tidningarna fyllda med åsikter om huruvida det bör vara möjligt att uppbära såväl pension som en statsrådslön. Inledningsvis finns det därför anledning att rekapitulera några i debatten frekventa åsikter som brukar anföras vad gäller inkomster och inkomsters fördelning. 1.Inkomstskillnader behövs som incitament, men de behöver inte vara alls så stora som de tenderar att bli genom marknads- krafternas fria spel. Således behöver de begränsas genom den ekonomiska politiken. 2.Den som tjänar stora pengar har i någon mening gjort sig förtjänt av dessa. Någon har ju varit beredd att betala vad som behövts för att dessa höga inkomster skall uppstå. 3.Historiskt betingade förhållanden präglar alltför mycket löne- strukturen. Speciellt har detta drabbat kvinnolönerna som i många fall bör betraktas som diskriminerande låga. Det finns därför behov av att skapa instrument för rejäla relativförskjutningar mellan större kollektiv, vilket inte är speciellt lätt åstadkommet med dagens kollektivavtalsreglerade lönebildning. 4.Lönerna är orättvisa på individnivå. Flit och exceptionell talang ger en alltför dålig förklaring till varför inkomsterna fördelas på det sätt som sker. I stället är det mera tur slump och förslagenhet som betyder något. Många ytterst talangfulla människor arbetar i sitt anletes svett utan större pekuniär belöning. Med andra ord saknas till stora delar de yttre betingelser som skulle kunna ge lönebildningen en önskad legitimitet. Listan med argument skulle kunna göras mycket längre. Den är dock fullt tillräcklig för att konstatera det uppenbara i att det finns Bilaga 8 till LU 2003 starka skäl, sett som ett led i den samlade fördelningspolitiken, att söka skapa någon form av rättvisa i vad som händer i inkomst- bildningens allra första led. 5.2En övergripande stabilitet i löner och lönerelationer Vilka är de väsentliga infallsvinklarna för en diskussion kring den inkomstfördelning som uppkommer redan i produktionssystemet, och på vilka punkter har staten möjlighet att påverka denna fördelning? Eftersom vi i det följande skall ägna huvudparten av utrymmet åt att diskutera två ytterlighetsproblem finns det skäl att inledningsvis söka ge frågan vissa proportioner. Den övergripande iakttagelsen är att etablerade lönestrukturer har en närmast förbluffande robusthet. Vi har i kapitel 3 beskrivit den utjämning som skedde kring 1970 med viss fortsättning under resten av 1970-talet, men hur det därefter har skett mycket lite. När vi talar om en rekyl i utvecklingen handlar det trots allt om krusningar på en yta. Visst är det någon form av trendbrott som skett i och med att lönebildningen tydligare gjorts individuell och differen- tierad, men till åtminstone vissa delar kan detta ses som en naturlig reaktion på en tidigare sammanpressning av lönerna som kanske drivits allför långt. Inte minst utvecklingen inom den offentliga sektorn antyder något sådant. Den starkaste balanserande kraften i lönebildningen är antagligen den kultur av i huvudsak gemensamma värderingar kring vad som är rimliga lönesättningskriterier som mellan arbetsgivare och fackföreningar finns på de flesta större arbetsplatser. Löner skall inte upplevas varken som oskäligt höga eller oskäligt låga. Så sent som när en av författarna till denna rapport på långtidsutredningens uppdrag intervjuade ledningar för förbund på arbetsgivarsidan fanns inte någon större entusiasm för att på bred front introducera en fri lönesättning. Den kritiska hållningen till den utveckling i sådan riktning som drevs från () var i samtalen mycket starkt uttalad.1 Rent ideologiskt har situationen förändrats, men knappast reellt ute i företagen. Man eftersträvar en lönekultur som uppfattas som rimlig och rättvis i den lokala miljön. 1 Bröms, J. [1992]. Bilaga 8 till LU 2003 När vi i det följande diskuterar vad som har hänt med vissa höga löner och ersättningar, och när vi diskuterar sannolikheten för att det skall uppkomma sektorer i ekonomin med påtagligt låga löner eller låga inkomstnivåer i andra former t.ex. bland egenföretagare, är det således inte den generella bilden som diskuteras. Det är sannolikt fortsatt rejält robust och kan bara förändras i långsam takt. Det hindrar inte att det också inom denna ram finns en uppsättning viktiga frågor med den gemensamma nämnaren att det kan bli svårare att upprätthålla dagens starkt samman- pressade lönestruktur. Till en del handlar det om internationellt verkande globala krafter. Till en annan del handlar det om mera inhemskt betingade förhållanden, som kan vara mer tillgängliga för nationell ekonomisk-politisk påverkan. fördelningsanalysenhet säger exempelvis i en studie över den fördelningspolitiska utvecklingen att inkomstklyftorna ökat. Som första mest övergripande analys konstaterar man att detta har skett inte bara i utan också i många andra länder. Åtskilligt pekar på att globala förändringar bidrar till ökningen, t.ex. en ökad efterfrågan på arbetskraft med hög utbildning och en minskad på dem med lägre utbildning.2 Hur bör vi rent värderingsmässigt förhålla oss till globala tendenser av detta slag? Självfallet kan vi på grundval av den fördelning som sker på marknaden bedriva en viss välavvägd fördelningspolitik genom att ta från dem med högre inkomster och ge till dem med lägre. Med välavvägd måste här menas en politik som inte i alltför hög grad förstör viktiga incitament och som leder till att den välbetalda arbetskraften väljer att verka med något annat land som bas, även om just en sådan skatteflykt skulle innebära att högt ställda fördelningspolitiska ambitioner statistiskt sett skulle komma att framstå än mera framgångsrikt fullföljda. har som nation knappast något alternativ till att försöka utvecklas på bästa sätt i en global miljö som har vissa kännetecken – bl.a. att en låglönekonkurrens tränger sig närmare för många tillverkningsprocesser som stora inkomster kan skapas genom att man internationellt, och i stor skala, lyckas lansera tekniska och marknadsmässiga lösningar med plusvärden i förhållande till vad konkurrenterna kan erbjuda. Förmågan att kunna åstadkomma det lilla (men ibland mycket stora) extra synes 2 Regeringens proposition [1996/97:1]. Bilaga 8 till LU 2003 ha fått ett snabbt växande marknadsvärde, som priset på att göra det förutsebara och standardiserade är utsatt för en allt intensivare priskonkurrens. I det senare avseendet är det en starkt etablerad svensk åsikt att vi inte ens skall försöka skydda oss mot s.k. låglönekonkurrens. Frihandelsideologin förefaller väl etablerad, även om det numera är EU som har det avgörande ordet i frågan. En för det fortsatta fördelningspolitiska tänkandet viktig artikel publicerade av medan arbetet på denna uppsats var i sin slutfas.3 Utgångspunkten är de extremt rika och välbetalda i . Här har det enligt Krugman på skett en återgång till den ostentativa överflödskonsumtion som fram till den stora depressionen präglade livet bland olje- och järnvägsbaroner. Inkomstspridningen har ökat efter hela inkomstskalan: De rikaste har fått avsevärt mer än resten av den rikaste procenten, vilka ökat sina inkomster snabbare än den översta decilgruppen i genomsnitt, vilkas inkomster vuxit ifrån den stora medelklassen som i sin tur haft en klart bättre utveckling än de riktigt lågbetalda. Frågan har fått en sådan dignitet att resursfördelningen måste tillskrivas betydande makroekonomisk betydelse bl.a. som förklaring till den stagnation som skett i reallöneutvecklingen från mitten och nedåt på inkomststegen. För att förklara det som skett räcker enligt Krugman inte de vanliga ekonomformuleringarna – företrädesvis globaliseringen, karaktären på den tekniska utvecklingen och stjärnteorin, dvs. att ekonomin numera genom framförallt TV-mediet skapar ett fokus på verksamheters superstars som möjliggjort extrema ersätt- ningsnivåer. Dessa teorier avfärdas inte som betydelsefulla förklaringar till vad som skett – och det är viktigt att understryka – men han lägger till ytterligare en: Att det i beslutsprocesserna skett maktförskjutningar och att ett antal grundläggande värde- och kulturförändringar som öppnat fältet för helt andra ersättnings- nivåer. Den osynliga handen har ersatts med det osynliga handslaget i ett styrelserum. Att Krugman i det avseendet gör en betydelsefull och korrekt iakttagelse kommer vi att argumentera mera utförligt kring längre fram i detta kapitel. 3 Krugman, P. [2002]. Bilaga 8 till LU 2003 Den bild han målar är av 1950-, som en mellanfas i utvecklingen med andra ideal och andra sociala förhållanden än vad som gällde tidigare och jämfört med vad som gäller. Krugman talar om perioden som The Great Compression. Då fanns visserligen också betydande inkomst- skillnader, men långt ifrån dagens och långt ifrån vad som gällde under seklets första tredjedel. En viktig och förklarande skillnad är att värderingarna i samhället efter kriget var annorlunda och premierade helt andra saker än överflöd och lyxkonsumtion. Sådant var något man hade anledning att känna skamsenhet över. Den duktige, samvetsgranne teknikern i grå kostym var något av samhällets idol. Det var då verkstadstekniker, med olja och verktygsfett under naglarna, också i var väl företrädda på högsta nivå i näringslivets organisationer. I detta kulturella avseende framhålls av Krugman – på kanske inte helt välinsatta grunder – dagens som något som borde vara ett föredöme för . I ett väl fungerande samhälle behöver inkomst- skillnaderna inte vara så stora som de nu blivit. De frågor vi själva har att överväga handlar om huruvida också och resten av , med något eller några decenniers eftersläpning, är på väg in i en utvecklingsbana liknande den genomgått och vad vi i så fall kan göra åt saken. Krugmans teorier växer fram i nära symbios med den dagsaktuella politiska debatten och dess kraftfält. I fördelnings- frågan blir de resurser som företagarvärlden lägger ned på att inför allmänheten förneka och bortförklara det trots allt uppenbara som har skett på inkomstfördelningens område, till en ändamålsenlig slagpåse. Krugman skjuter skarpt mot kapitalets olika think-tanks och lobbygrupper. Men till den politiska sfären hör också vissa mera subtila frågor. En sådan handlar om hur ersättningarna till företagsledare fått utvecklas inom ramen för tekniska system av en sådan komplexitet att det är tveksamt om ens ansvariga styrelseledamöter genomskådat vad de beslutat om när olika bonusprogram antagits. Här finns en uppenbar parallell också till politikens område där sakområde efter sakområde byggts som skyddade revir för en liten grupp detaljkunniga specialister. Vanliga bildade tidningsläsare göre sig inte besvär. Även om det skulle vara en skröna, så är det en illustrativ sådan, att landets knappa handfull personer som begriper vårt kommunala skatteutjämningssystem inte skall vara tillåtna att flyga med samma flygplan. Bilaga 8 till LU 2003 Samhället blir otvivelaktigt alltmer komplicerat och svår- tillgängligt för det mer respektfullt sakliga samtal Krugman framhåller som ett av det bara några decennier äldre samhällets kännetecken. Dagens förhållanden leder enligt honom till en för det konstruktiva samtalet fördummande polarisering efter höger- vänsterskalan där problemformuleringsmonopolet i nord- amerikansk debatt allt tydligare förskjutits åt höger inom bägge de stora partierna. Och anledningen får till stor del sökas i frågor som ligger inom inkomstbildningens och inkomstfördelningens område. Intresset ljuger inte och har det, enligt Krugman, i alltför stor utsträckning släppts in i de fina salongerna. På denna punkt finns det anledning att stanna upp med några reflektioner kring svenska förhållanden på grundval av iakttagelser vi kunnat göra under de många spontana privata samtal som är en naturlig del i ett utredningsuppdrag som detta. För det första är det uppenbart att den sorts dominans på åsiktsbildningens område som Krugman – med rätt eller fel – hävdar kommit att prägla debatten i inte har någon motsvarighet i . Tvärtom är vänsterperspektivet mycket väl företrätt bland såväl opinions- bildare som myndighetsföreträdare. Även om politiken med 60- talsmått mätt av yttre omständigheter kan synas kantra mer och mer åt ett högerhåll handlar det sällan om ideologi. Tvärtom synes väl så många ha sitt hjärta till vänster som till höger. I svensk debatt finns påtagligt två sidor att lyssna till. Men det är kanske inte det som är poängen utan själva den polarisering som vuxit fram som en följd av ett allt intensivare och mera professionellt medvetet fört krig om opinionerna. Informa- tionsfunktionerna inom de flesta organisationer har fått avsevärt stärkta resurser och en starkare ställning internt. De är inte längre som bara trycksaksproducenter. Budskap skall utan störande dissonanser hamras in och göras till opinion. Alla vet att pengar och favörer som kan utverkas via de politiska processerna är oerhört viktiga för organisationers prestige – och för deras medlemmars välfärd. Ekonomer talar om rent-seeking genom lobbyverksamhet. Allt detta kan vara bekymmersamt eftersom det kan leda mot en ökande intolerans i förhållande till åsikter och faktaredovisningar som inte överensstämmer med den bild man från olika intressegrupperingars och politiska partiers sida vill skall styra opinionsbilden. Vi tycker oss – hos mycket insatta och kunniga människor med ett mycket starkt samhällsengagemang – ha mött så mycket av Bilaga 8 till LU 2003 undertryckt genuin ilska över såväl en maktelits benägenhet att sko sig som över yttringar av långvarigt bidragsutnyttjande inom välfärdssystemen att det skrämt oss. Den sortens leverne vill jag inte finansiera med min skatt. Som vi läser opinionsbilden bland socialt engagerade statstjänstemän, inklusive oss själva, finns här en oerhört stark plädering för någon sorts back to basics utveckling med udd riktad både mot höger och vänster, men som är dåligt företrädd i den partipolitiska debatten. Problemet är svårt att artikulera, varför det fått ske på detta inlindade och indirekta sätt. Vi skyller på Krugman som provocerat oss. Ser vi till vad som i händer på den spontana inkomstbildningens område, dvs. utanför den egentliga inkomst- politiken men inom politikens intresseområde, kan man ana ett antal tendenser som alla pekar i riktning mot ökande inkomstskillnader, men vars styrka vi har svårt att bedöma. Mest spekulativt är naturligtvis de extremt kraftigt höjda ersättningar som utgår till ett begränsat toppskikt inom privat näringsliv, dvs. den grupp som Krugmans artikel i huvudsak handlar om. i (LO) har i sina nu årliga studier av vad man kallar makteliten valt att söka belysa vad som sker på detta område. I den senaste studien4 visar man bl.a. hur inkomsterna av tjänst eller tillfällig förvärvsinkomst (dvs. diverse arvoden) för de personer som innehavt vissa ledande tjänsteställningar inom näringslivet ökade från motsvarigheten till 32 årslöner för en industriarbetare till 46 motsvarande löner. var motsvarande tjänsteställningar avlönade med mindre än 10 industriarbetarlöner. Det handlar naturligtvis om ett mycket litet urval av unika tjänster som ger begränsat avtryck i den totala statistik vi i övrigt tittar på – men ändå. Som jämförelse kan nämnas att Krugman – citerande – redovisar den helt fantastiska ökningen från 39 till 1000 gånger industriarbetarlönen för top 100 C.E.O. har det skett något av en fundamental förändring. Kontrasten till den övergripande stabilitet vad gäller fördelningen i i stort sett alla andra relevanta avseenden, som vi tidigare beskrivit, 4 LO [2002). Bilaga 8 till LU 2003 Den vanliga förklaringen är att detta skall ses som ett utflöde av att arbetsmarknaden för personer i företagsledande ställning nu har internationaliserats och att det är fråga om en blygsam anpassning till vad som gäller globalt och framförallt i . En nära till hands liggande förklaring är naturligtvis att de extremt höga avkastningstal som aktieägarna under 1980- och 90- talet erhållit smittat av sig. Det har vuxit fram en mjukhet hos de ägare som i egenintresse borde ha varit de som hållit emot, men som valt att i stället dela med sig av sina ändå stora överskott. Många företagsledare har under de goda tiderna kunnat bygga upp en stark maktställning i förhållande till sina styrelser som man använt i ekonomiskt egenintresse, i vissa fall på ett sätt som måste bedömas som från moralisk synpunkt direkt obehagligt. Ytterligare ett utflöde av ungefär samma sak är de ersättningsnivåer som fått utvecklas inom de kompiskulturer som varit rådande inom ledningarna för investeringsbanker och fondkommissionärsfirmor. Vad som hänt har med visst fog beskrivits som att det vuxit fram en roffarmentalitet i vissa företagsledande skikt på aktieägarnas bekostnad. Krugman kallar det att det utvecklats an ethos of anything goes. Steget är långt i förhållande till det 70-tal då fortfarande kunde spekulera över sina VD- ars löner i termer av att de borde ha så bra betalt att de utan försakelse kunde köpa en ny päls åt frun och i stället koncentrera sina ansträngningar på företaget. Vad som skett kan naturligtvis upplevas som en spark i ändan på allt beskäftigt filosoferande i fördelningsfrågorna och som stora delar av denna skrift kan ses som ett utflöde av. Genom de nya ersättningsnivåerna provoceras verkligen de grundläggande värderingarna om vad som är skäligt och vad som är rättvist. Den naiva frågan – Skall detta vara nödvändigt? – behöver ställas. Men har vi för det första med saken att göra? Ligger det inte i marknadsekonomins förutsättningar att det är ägarnas ensak om de vill dela med sig av sina överskott till sina direktörer? Fullt så enkelt är det nog inte. Smittningsriskerna neråt i lönehierarkierna är betydande, vilket ger frågan samhällsekonomiska dimensioner. Dessutom framstår naturligtvis de flesta tankekonstruktioner om det jämlika samhället, om inte som luftslott, så åtminstone som högst naiva. Men antag att de lönenivåer som uppkommit är marknads- mässigt rimliga, att de representerar vad det kostar att på den Bilaga 8 till LU 2003 internationella marknaden för skickliga företagsledare och att kunna rekrytera de kapaciteter som svenska internationella koncerner behöver. Internationellt verksamma koncerner behöver dessutom rimligtvis också under VD-nivån kunna rekrytera globalt på alla nivåer. Det kanske t.o.m. är en för svensk samhällsekonomi och ekonomisk tillväxt lönsam investering att betala också de allra högsta lönerna. Alla skulle i så fall tjäna på att de betalades. Detta är då den nya globala ekonomins spelregler och lönen måste betalas för och företagets bästa. Helt orimligt är det uppen- barligen inte att resonera så. Vissa framstående personligheter har åtminstone argumenterat enligt sådana linjer i debatten. 5.2.3Vad kan göras i frågan? Det är viktigt att inse att vad som händer i styrelserummen knappast är något som man kan komma åt genom lagstiftning. Att värdera styrelsens insatser och beslut är aktieägarnas sak. Självklart kommer debattens nya fokus på frågan om VD-löner, optionsavtal och pensionsvillkor att leda till en intensifierad diskussion om ägaransvaret och dess utövande. Vad staten kan göra handlar om att via konkurrenslagstiftning och annat se till att konkurrensen fungerar och att de inkomster som uppkommer genom företagande i någon mening blir rättvist förtjänade. Viktigt i detta sammanhang är naturligtvis också att se till att skattelagstiftningen och dess tillämpning har den skärpa som behövs för att upprätthålla en hög etisk nivå inom företagandet. Det är inte förtroendeingivande för medborgarna att få läsa i tidningarna att rättsväsendet inte klarar att hantera ens de vanligast förekommande formerna av ekobrotts- ärenden. har en nyckelroll. Stämmer det som står i affärspressen om hur de stora försäkringsbolagen låtit sina ömsesidiga livbolag finansiera moderbolagens egna misslyckade affärer har en ny generaldirektör en del att gräva i också bakåt i tiden. Andemeningen i vad som ovan sagts är att har rätt när han hävdar att grundfrågan är en fråga om att återupprätta de koder för hederlighet och gott beteende som han bl.a. med ett längre citat från New hävdar var rådande . Detta är naturligtvis i sig en avsevärt bredare frågeställning än bara en fråga om den s.k. maktelitens löner. Bilaga 8 till LU 2003 Det är också viktigt att frågan om en liten grupps ersättningar inte tillåts smitta den till sin karaktär helt annorlunda frågan om löner och ersättningar för hårt arbetande professionella människor mera generellt i samhället. Vad det har handlat om är ett till sin omfattning och samhällsekonomiska betydelse ytterst begränsat segment av inkomstbildningen. Det hindrar inte att frågan kan vara viktig för samhällsklimatet i dess helhet. Men det är också viktigt att förstå att staten knappast kan utöva någon starkt styrande roll över de löner och ersättningar som delas ut i produktionsledet. Man kan, lika lite som man kan i lag reglera de överväganden som i ersättningsfrågorna görs i de större företagens styrelserum, avgöra vilka löner som ishockeyklubbarna lämpligast bör betala till sina stjärnor. Däremot kan man, och bör man, se till att elitserien inte blir en turnering där det är konsulter från och som iförda svenska klubbdräkter står för underhållningen. Den grundläggande strukturella samhällsförändring vi kan hoppas på, ligger inte så mycket i lagstiftning, fördelningspolitik eller ens lönesättning som i att det skall visa sig möjligt att befästa mera långvarigt stabila finansiella förhållanden i samhället utan extrema rusningar i tillgångspriserna.