sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — grundläggande databaser är centrala för att till- godose de behov av grundläggande geografisk information och fastighetsinformation som finns i stora delar av samhället. Utveck- lingen av informationen är en viktig framtidsfråga för många parter. Till en del råder , inom ramen för tillgänglig finansiering, användarsamråd och regeringens styrning, över utvecklingen. Det gäller t.ex. en övergång till objektorienterade databaser som leder till en samordning av de två informationsslagen och ett mer flexibelt tillhandahållande. grundläggande geografiska information och fastighetsinformation – i många avseenden åtskilda system I andra delar är omvärldsberoendet större. Informationens aktu- alitet och kvalitet är beroende av en rad olika källor som kommuner, lantmäteri- och inskrivningsmyndigheter, banker, , , m.fl. Utveckling av redan etablerade rutiner och processer, för effektivare uppdateringar, högre kvalitet och aktualitet är en viktig del i den framtida utveck- lingen. Några exempel som kan nämnas är datorstöd för bankernas ingivning av inteckningsansökningar, uppdatering av taxerings- uppgiftsdelen med domar och rättelser från RSV, kvalitetshöj- ningar i fastighetsregistret eller åtgärder för att få en effektivare och säkrare hantering av adresser i samhället. Utvecklingen är här beroende av samverkan med en eller flera parter. också beroende av att frågor om ekonomisk ersättning kan hanteras eller av att författningsändringar genomförs. Schematisk bild över nuvarande ajourhållning av Lant- mäteriverkets information, samverkan med källor för annan läges- bunden information samt former för tillhandahållandet. Det finns ett starkt behov av en ökad informationssamverkan med andra aktörer än de redan etablerade. Ett mål för framtiden bör vara att skapa en effektiv nationell infrastruktur för geografisk informa- tion och fastighetsinformation, där informationen registreras på det lämpligaste stället och där en användare inte behöver söka och anpassa information från olika källor. I en sådan infrastruktur ingår grundläggande information från en rad andra offentliga aktörer, som kommunerna, , , , , , , , , länsstyrelser m.fl. men också från den privata sektorn, som skogsnäringen och ledningsägare. Utveckling av nationella samverkande system ställer nya krav på planering och styrning. verksamhet kan inte som i tidigare uppbyggnadsskede ses isolerad från andra aktörers. Sam- ordningsfrågan blir därför central. För att diskutera hur utvecklingen inom området geografisk informationsteknik skall främjas och roll i detta är det också viktigt att se till alla delar i infrastrukturen, inte bara informationen. –Regelverk – policybeslut, lagstiftning m.m. som rör förvaltning, uppbyggnad och tillhandahållande av data och tjänster. Villkor för finansiering och prissättning ingår, liksom säkerhets-, sår- barhets- och integritetsfrågor, –Samordning och samverkan mellan aktörer som verkar inom området – i uppbyggnad, ajourhållning och tillhandahållande, –Geodetiska referenssystem – en grundläggande förutsättning för uppbyggnad och utbyte av geografiska data, för planering och byggande och för positionering och mätning, –Standardisering – nödvändig för att underlätta och effektivisera informationssamverkan, produktion och användning av infor- mationen, –Tekniska system och strukturer för att uppdatera, söka, beställa och hämta information från olika källor, –Former för förmedling och överföring av data och informations- tjänster till förädlare och användare, –Bastjänster – för bred användning av informationen av enskilda, i olika verksamheter och i vidareförädlingsledet, –Kompetensförsörjning och teknikutveckling inom området som kan fungera väl för hela landet samt en förankrad FoU-strategi. Det finns ett behov av samordning inom området geografisk information och fastighetsinformation för att främja den fortsatta utvecklingen mot en effektivare produktion, en bredare användning och en ökad vidareförädling. Detta har hävdats i många olika sammanhang. Vi menar att det nu finns mycket som talar för att ett samordningsansvar bör tilldelas en aktör inom området. Sådana skäl är bl.a. –Användningen i olika delar av samhället har nått så långt att allt fler användare och vidareförädlare är beroende av samordnade data. Kostnaderna för anpassning är höga och bristen på harmoniserade och rikstäckande data hindrar utvecklingen. –Lantmäteriverkets uppbyggnadssatsning är snart genomförd. I ett ajourhållnings- och utvecklingsskede är en utvecklad sam- verkan med andra producenter central. –Flera nationella samverkansprojekt inom området är under uppbyggnad – den nationella vägdatabasen, ett nytt gemensamt geodetiskt referenssystem, basadresser och lägenhetsregister samt en nationell digital registerkarta. Att undanröja problem och hinder i projekten, liksom att främja och styra fortsatt utveckling berör många parter och kräver samordning. –Området utvecklas snabbt. Ett utpekat ansvar för att fånga upp och bereda nya frågor kan leda till en snabbare och effektivare utvecklingsprocess. –En myndighet med samordningsansvar kan sannolikt bättre uppmärksamma regeringen på angelägna frågor och ge rege- ringen en mer samlad bild av utvecklingen. –EU:s INSPIRE-initiativ och annan internationell samverkan, inte minst tjänsteutveckling, kan antas öka kraven på nationell samordning och att det finns en utpekad samordnare. Behovet av samordning och samverkan har tidigare lyfts fram 1995/96:166 Finansiering av Lantmäteri- och fastighets- dataverksamhet, pekade regeringen på stora centrala samverkans- behov för att nå en effektiv försörjning med geografisk information och fastighetsinformation. Behovet väntades öka i takt med utvecklingen av geografiska informationssystem och ajourhållning av databaser. En rad myndigheter och verksamheter angavs som direkt berörda, bl.a. , geologiska under- sökning, , , . Samordnings- behoven bedömdes också beröra , Försvars- makten, , , , och andra ledningsägare. Regeringen aviserade att man skulle ägna särskild uppmärksamhet åt samordnings- frågorna, liksom sambanden med motsvarande verksamhet inom EU. Regeringen har därefter tagit flera initiativ i frågan. Exempel på detta är den arbetsgrupp med företrädare för samverkan kring geografiska data och geografiska informationssystem som tillsattes 1995 (REGGIT), (dir. 1996:43) med uppdrag att utreda vissa centrala databasers tillgänglighet, service och kvalitet, samt e-infogruppen, en intern arbetsgrupp inom med uppdrag att inventera och analysera det allmännas ansvar för spridning av offentlig basinformation i elek- tronisk form. Tillsättandet av (dir. 1998:38) kan också ses som en del av regeringens strävan att samordna utveck- lingen. REGGIT-gruppen21 framhöll vikten av en samordningsfunktion för geografisk information inom som komple- ment till den samordnande roll man ansåg att hade, till samordningsansvar inom det sjögeogra- fiska området och till STANLI22 som sammanhållande kraft i standardiseringsarbetet. Gruppen menade också att Lantmäteri- verkets samordningsroll borde utvecklas i samverkan med Utveck- lingsrådet för landskapsinformation, , som representant för dataproducenter och slutanvändare. Man pekade också på att sam- banden mellan och statlig verksamhet successivt blivit alltmer påtagliga samt att regionala samordnings- funktion borde stärkas i samspel med länsstyrelser, kommuner och SamGIS-organisationer. huvudfråga var inte samordning inom området geografisk information utan av grunddata om fastig- heter, företag och personer. I sitt betänkande (SOU 1997:146) för utredningen fram förslag om dels en särskild av samhällets grunddata med uppgift att utveckla en effektiv och säker informationsförsörjning av grunddata, dels en berednings- process inom för frågor om fastställande av grunddata samt finansiering av dessa. I den efterföljande propo- sitionen, (prop. 1997/98:136), Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, gör regeringen bedömningen att samordning av grunddata behövs på olika nivåer och att gemensamma frågor kring krav på teknik, säkerhet och kvalitet är en myndighetsuppgift. Man pekar på att frågorna så långt möjligt bör lösas genom frivillig samverkan men att erfarenhetsmässigt inte alla frågor löses på detta sätt. Frågan om det skulle behövas en särskild myndighet för samord- ningsuppgiften eller om en befintlig myndighet kunde ges upp- giften ansågs behöva beredas ytterligare. Regeringen avsåg också att 21 Grundläggande geografiska data, Prissättning, finansiering och fortsatt samordnings- verksamhet, . 22 Standardisering av landskapsinformation, ett projektområde inom SIS, . ta initiativ till utveckling av lämpliga former för samordningen på olika nivåer, både inom och mellan berörda myndigheter och intressenter. E-infogruppen för i rapporten infor- mation (Ds 2000:34) fram ett antal förslag som rör informations- samordning, men inte heller här behandlade man samverkan inom området fastighetsinformation och geografisk information. Man föreslog att en samordningsgrupp skulle bildas av de myndigheter som hanterar grundläggande information inom prioriterade områden (främst , och ), att särskilda bestämmelser om samord- ning m.m. skulle tas in i en särskild förordning, att myndigheter med ett särskilt ansvar skulle pekas ut i myndigheternas instruk- tioner och att särskilda rutiner för samordning av frågorna inom skulle införas, bl.a. för att samordna styrningen av de berörda myndigheterna genom regleringsbreven. Man fann också att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun var ett betydande problem inom vissa delar av informationsförsörjnings- området men att frågan om samverkan mellan stat och kommun är komplicerad och av sådan natur att den inte föll inom ramen för arbetsgruppens uppdrag. Också (SOU 2003:55) betonar att samsyn, samverkan och samordning på olika nivåer och en infrastruktur för informationsförsörjningen är centrala för en framgångsrik utveck- ling av tjänster inom IT-området. INSPIRE är ett initiativ för att bygga upp en europeisk geo- grafisk informationsinfrastruktur (se avsnitt 3.3.2) för att bl.a. stödja miljöarbetet inom EU. Ett kommande direktiv väntas inne- fatta ett krav på att en myndighet i varje medlemsland utses som ansvarig för koordinering av genomförandet och att ansvariga myndigheter för olika informationsslag utses. Försvarsmakten (FM) har ett starkt intresse av att samordning kommer till stånd, både nationellt och internationellt. Digital geografisk information från ett antal källor, nationellt bl.a. från , , och nyttjas i ett hundratal olika system. krävs omfattande anpassningsåtgärder innan data kan samnyttjas i systemen. FM pekar också på sitt behov av tätortsinformation och satellitbildsinformation, två områ- den där nationell samordning är grunden för utveckling. , , , länsstyrelserna m.fl. har alla inom ramen för vår utredning och också i andra sammanhang stött tanken på en nationell samordning. har bl.a. lyft fram de samordningsorgan för geografisk information som finns i många europeiska länder med uppgift att samordna och bereda frågor kring geografisk information och infrastruktur av vikt för utvecklingen inom området. Samordningsorganen finns ofta på en hög nivå inom respektive lands administration, med representanter för departement och myndigheter med ansvar inom sektorn. efterlyser en större tydlighet kring Lantmäteri- verkets uppgift att ansvara för en effektiv försörjning med grund- läggande landskaps- och fastighetsinformation samt bedriva utvecklingsverksamhet inom sitt ansvarsområde och lyfter fram i som föredöme. Där bedrivs exempelvis ett mycket aktivt standardiseringsarbete inom området geografisk information, vilket har fått genomslag i en enhetlig nationell stand- ard för utbyte av geografisk information. Något motsvarande sak- nas i . redovisade i en rapport till regeringen angående hinder och möjligheter för ökad användning av geografisk informationsteknik.23 Rapporten togs fram i samråd med Statskontoret, , länsstyrelserna, RAÄ, Naturvårds- verket och . Samordning framhålls som en av nyckelfaktorerna för en fortsatt utveckling inom området. pekar också på ett antal faktorer som skulle tala för att verket skulle få ett utökat ansvar inom området. –ett brett ansvar för att bygga upp, förvalta och tillhandahålla rikstäckande och grundläggande databaser över fastighets- information och geografisk information, –en rikstäckande organisation och en funktion för regional sam- ordning av informationen, –till uppgift att lämna råd och stöd, bl.a. enligt mätnings- kungörelsen, –goda erfarenheter från samordning inom totalförsvarets infor- mationsförsörjning, –ett väl utvecklat samarbete med en rad myndigheter, med kom- munerna och med näringslivet. bedriver också viss forskning och en betydande utvecklingsverksamhet inom sektorn. 23 Ökad användning av geografisk informationsteknik. Alternativa lösningar för samordning och samverkan Det finns ett antal exempel på att frivillig samverkan kommit till stånd inom området. samverkan med kommu- nerna är ett exempel. , standardisering av landskapsinfor- mation och , för landskapsinformation bedriver också viktig verksamhet inom området. Något samord- ningsorgan eller annan formell samverkan inom grunddataområdet geografisk informationsförsörjning24 har dock inte kommit till stånd, med undantag av regeringens initiativ att skapa en nationell vägdatabas, , som bygger på samverkan mellan myndigheter, kommuner och näringslivet. Inom ramen för vår utredning har fastare former för samord- ningen inom informationsförsörjningsområdet diskuterats. Vi har funnit att den modell som tillämpas i flera europeiska länder, där myndigheter och företrädare för olika departement formellt sam- verkar i ett gemensamt organ är svår att få att fungera väl inom ramen för den svenska förvaltningsmodellen. Ett förslag som också diskuterats i utredningen har varit att till- skapa ett oberoende råd för samverkan med av regeringen utsedda representanter för kommunsektorn och för myndigheterna med ansvar inom området och med en från myndigheterna fristående ordförande. Rådets uppgift skulle bl.a. vara att ta fram strategiska planer för den nationella samordningen och utvecklingen inom området som underlag för bl.a. beredning av frågorna inom och som grund för myndigheternas verksamhets- planering. Till rådet skulle referensgrupper med ansvar att bereda frågor för olika objekt eller tematisk information kunna knytas. Förslaget har förkastats främst för att ett oberoende råd och dess verksamhet skulle få en oklar ställning i förhållande till de olika myndigheternas verksamhetsansvar. Vi menar att en modell som bör prövas är att ge Lantmäteri- verket ett uttalat nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan och utveckling inom området för geografisk informa- tion och fastighetsinformation. Till stöd för samordningsfunk- 24 skall enligt sin instruktion svara för samordning av sjögeografisk informa- tion inom . tionen bör ett Geodataråd inrättas vid , med företrädare för viktiga aktörer, i första hand sådana som i sin verk- samhet genererar grundläggande information inom området. beskrivs närmare i följande avsnitt. En utvärdering av samordningsansvar och verksamhet bör göras efter en period om förslagsvis . Det bör framgå att ansvaret omfattar samordning av den statliga verksamheten inom området geografisk information och fastig- hetsinformation och främjande av samordning av den statliga verk- samheten med kommunernas och med andra verksamma inom området. Samordningsansvaret bör komma till uttryck i myndig- hetens instruktion och regleringsbrev. Den föreslagna ordningen avser att skapa mer stabila former för att löpande bereda frågor i anslutning till det samlade offentliga åtagandet inom området, att behandla frågor om samverkan mellan myndigheter och andra, att bereda förslag till övergripande föränd- ringar som nya eller slopade informationsslag, att samlat hantera användarnas behov av information och tjänster inom området, att koordinera frågor om tillgänglighet, prissättning och andra villkor för tillhandahållande. Beredningen kan i vissa fall resultera i under- lag för myndigheternas egna ageranden, i andra fall utgöra underlag för regeringens ställningstagande till förändringar inom området. Samordningsverksamheten bör redovisas särskilt i Lantmäteri- verkets årsredovisning. Det är viktigt att tillräckliga resurser kan avsättas för verksamheten. Vi föreslår också att den internationella samverkan Lantmäteri- verket enligt instruktionen skall bedriva bör utvidgas till att omfatta sådan internationell samverkan som är av betydelse inte bara för verket utan också för den nationella infrastrukturen inom området. deltagande i internationella projekt och utveckl- ingsverksamhet kan sägas vara av sådan betydelse, t.ex. utvecklingen av satellitbildsbaserade fjärranalysmetoder och annan utveckling i samverkan med internationella aktörer. Detta bör också beaktas vid utformningen av myndighetens instruktion. 9.5.5Ett Geodataråd för samverkan används geografiska informationssystem inom stora delar av samhället. Tekniken utvecklas snabbt och potentialen för tjänste- utveckling inom sektorn är betydande. Den grundläggande data- basuppbyggnaden är snart genomförd och den fortsatta utveck- lingen är beroende av samverkan mellan olika informationsägare för att åstadkomma en effektiv ajourhållning och för att utveckla rikstäckande och harmoniserade databaser – en grund för ökad användning och samhällsnytta. Samordning och samverkan kring informationsförsörjningen kan ses som den viktigaste framgångsfaktorn för den framtida utveck- lingen av den nationella infrastrukturen inom området. Utan en sådan samverkan kan den framträdande position har inom området gå förlorad och den fulla nyttan av de gjorda investeringarna i databasuppbyggnad m.m. inte uppnås, utan istället urholkas successivt. Vi bedömer att det finns stora samhällskono- miska vinster att hämta i såväl privat som offentlig verksamhet och att det utan samordning finns en risk att utvecklingen, t.ex. i form av effektivisering av olika verksamheter eller förädling inom IT- sektorn, avstannar. Belysande exempel inom det geografiska området är utvecklingen av navigerings- och positioneringstjänster som hämmas av att aktuell och rikstäckande information om vägnät och adresser saknas. Ett annat exempel är nätoperatörer och ledningsägare som måste köpa geografisk information från närmare 300 leverantörer för rikstäckning och därefter göra omfattande anpassningar av informationen p.g.a. att standardiserade format saknas. Vi menar att det finns ett stort behov av en nationell strategi för hur infrastrukturen för geografisk information skall utvecklas för att främja användning och vidareförädling. Ett uttalat samordnings- ansvar inom området som beskrevs i föregående avsnitt kan ses som ett steg i den riktningen. Vi föreslår också att ett Geodataråd inrättas vid Lantmäteri- verket som ett stöd för samordningen vad gäller grundläggande information och som ett organ för att samlat behandla frågor av principiellt och gemensamt nationellt intresse inom området. Rådet skall verka för ett effektivt samarbete mellan de ansvariga myndig- heterna och med kommunerna, för ökad tillgänglighet till data och för en kvalitet och täckning som motsvarar användarnas behov. Rådet skall ansvara för att en strategisk plan för den nationella utvecklingen inom geodataområdet tas fram och tillställs reger- ingen. Frågor av nationellt intresse är t.ex. enhetlighet i standarder, referenssystem. etc. kan också bidra till att främja arbetet inom t.ex. . Centrala frågor för rådet blir att finna effektiva former för att främja samverkan mellan staten och kommunerna och att följa och identifiera hinder i uppbyggnaden av nationella infrastrukturpro- jekt, t.ex. när det gäller den geografiska informationen och fastig- hetsinformationen, ett nytt geodetiskt referenssystem, adress- register, samverkan kring tätortsinformation och den nationella vägdatabasen. Rådets medlemmar bör utses av regeringen och bestå av företrädare på ledningsnivå för myndigheter som i sin verksam- het genererar grundläggande geografisk information och fastighets- information och för kommunsektorn. general- direktör bör vara ordförande. Rådet föreslås också lämna en årlig rapport till regeringen med en lägesbeskrivning av utvecklingen av den nationella infrastrukturen. Vårt förslag att samla producenterna i ett råd innebär inte att verksamheten skall ha ett renodlat producentperspektiv, men det är i den kretsen åtgärder måste vidtas. Det övergripande målet med rådets verksamhet skall vara en ökad användning av grundläggande information och en ökad samhällsnytta. Användarnas behov och inflytande är centrala. Medverkan i bör för de statliga myndigheterna komma till uttryck i respektive myndighets regle- ringsbrev eller instruktion. Många myndigheter ingår i den krets som bidrar eller kan bidra till en nationell infrastruktur för geografisk information och fastighetsinformation. Viktiga aktörer utöver är t.ex. , geologiska undersökning, , , , , Sjöfarts- verket, , , SCB och länsstyrelserna. Vi avstår dock från att lämna förslag på samtliga myndigheter som bör vara representerade i rådet och menar att frågan kan avgöras av regeringen efter beredningen av vårt förslag. En central fråga för rådet är samverkan mellan stat och kommun. Kommunerna bör därför vara representerade i rådet liksom För- svarsmakten, FM. verkar som militärt kartverk och FM har ett stort behov av att samordning mellan myndig- heterna kommer till stånd. FM kommer också i ökande utsträck- ning att kunna bidra med grundläggande information för ajour- hållning av databaserna. FM har också framfört att GeoSE, där FM:s samlade lägesbundna information hanteras, kan få betydelse också för andra statliga myndigheter. Rådet bör inleda verksamheten med att ta fram en beskrivning över den aktuella situationen och utvecklingen inom området. En utgångspunkt i arbetet kan vara den rapport lämnade till regeringen , Ökad användning av geografisk informationsteknik. I rapporten, som utarbetats i sam- råd med ett antal aktörer, identifierades hinder och möjligheter för en bredare användning och förslag till åtgärder presenterades. Rapporten kan ses som en utgångspunkt för arbetet med Geo- datarådets strategiska plan för den nationella utvecklingen inom området. Rådet bör därefter ha till uppgift att utarbeta en rapport till regeringen över hur utvecklingen fortskrider och even- tuella behov av åtgärder. Användarnas aktiva medverkan i samordning och strategisk lång- siktig planering av informationsförsörjningen är av central bety- delse. Deras medverkan kan säkerställas t.ex. genom att det före- slagna Geodatarådet25 tillsätter referens- eller arbetsgrupper för olika frågor och användningsområden. En tänkbar referensgrupps- struktur är en tematisk, för vägar, adresser, vegetation, avrinnings- områden eller tätortsinformation. En sådan struktur skulle sam- manföra producenter, användare och vidareförädlare i en och samma grupp, något som i sig också kan vara positivt för tjänste- utvecklingen inom området. Frågor om intressentfinansiering av vissa informationsslag kan också hanteras här. Ett i övrigt öppet arbetssätt bör eftersträvas där verksamheter som inte är represen- terade i rådet eller dess arbetsgrupper kan väcka frågor, lämna synpunkter och ta del av frågornas behandling. Kallelser, dagord- ningar, protokoll och annan dokumentation bör finnas lätt till- gängliga. EU:s INSPIRE-initiativ för att skapa en väl utbyggd infrastruk- tur för geografisk information i (se avsnitt 3.1) förväntas bl.a. innebära krav på att en organisation utses att ansvara för den nationella implementeringen av ett kommande direktiv. Lant- mäteriverket ansvarar för merparten av den information som skall hanteras inom INSPIRE och förefaller vara en naturlig organisation för detta ansvar.