sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Först då skapas antagligen förutsättningarna för en tillnyktring såväl i styrelserummen som i fördelningspolitikens känslostormar. Två helt skilda synsätt ställs emot varandra. Å ena sidan marknadens krav och den inre logik enligt vilken storföretagen i ett globalt sammanhang tenderar att utvecklas. Å den andra en mera psykologisk, sociologisk värdering av vilka inkomstskillnader som framstår som rimliga och som skulle behövas t.ex. för att de ekonomiska incitamenten att vilja göra karriär, plugga duktigt i skolan och att göra sitt bästa i arbetssituationerna skall fungera. De löneincitament som räcker för att en statstjänsteman skall vilja bli generaldirektör eller få ambassadörstitel klarar uppenbarligen inte marknadstestet i internationellt företagande. Såväl vanliga människor som professionella debattörer tenderar att närma sig den aktuella problematiken med den ena eller den andra modellen i bakhuvudet. Mellan de bägge perspektiven finns ytterst få beröringspunkter, vilket kan sägas hänga samman med att bägge sidor antagligen har rätt utifrån sina valda utgångspunkter. Bilaga 8 till LU 2003 Frågan är viktig därför att de två svårförenliga synsätten ger sig till känna också i andra sammanhang. Den problematik som här aktualiserats i extrem form för den företagsledande personalen i vissa storföretag och i vissa branscher med stor pengaomsättning återkommer i de flesta lönebildningsfrågor. Den tydligaste debatten handlar om förutsättningarna för att svenska företag i konkurrensen på en internationell arbetsmarknad skall kunna rekrytera och behålla professionella människor inom framförallt forskningen, men också på karriärposter inom ganska breda mellanskikt i företagsstrukturerna. Buden från utlandet kan bli alltför lockande om svenska löner och svenska skattevillkor framstår som alltför begränsande i den egna karriären. Detta är en i långtidsutredningssammanhang central fråga. Skall upprätthålla – eller snarare återvinna – en ställning som höglöneland i internationell jämförelse så räcker det inte med bara volymtillväxt i form av ökad produktivitet i fabrikerna. Vad som krävs är också en innovativ kraft i vad vi gör och som i sin tur gör det möjligt att på den internationella marknaden ta bra betalt för våra tjänster och produkter. Vad som i skrivande stund ser ut att bli kvar av en gång omfattande produktion i är enbart den tillverkning som behöver ske i nära anknytning till det kvalificerade tekniska utvecklingsarbetet. Faller det ena så faller det andra i en smygande process. Det ekonomiska skeendet utspelas, som det ständigt finns anledning att betona, i löpande priser och inte i fastprisberäknade reala tillväxttal. Det är förädlingsvärden vi konkurrerar om att producera, inte volymer och de bägge begreppen tenderar att leda till högst olikartade policyslutsatser. En överraskningsfri prognos pekar mot att de internationella marknadskrafterna verkar i riktning mot relativt ökande löner också i för sådan arbetskraft som möter en betalningsstark internationell efterfrågan på sina tjänster. Den samhällsekonomiska bedömningen i konsekvensialistisk5 anda säger dessutom att det kan vara dåligt för , och för reallöneutvecklingen också inom breda befolkningsgrupper, att inte på olika sätt acceptera detta. På lönesidan har parterna redan dragit konsekvenserna genom att i sina avtal i allt högre utsträckning hävda att löner skall sättas individuellt och differentierat. Detta gäller också sektorer som ligger långt utanför den internationella konkurrensens direkta inverkan. Förståelsen för och accepten av att företag i de 5 Begreppet konsekvensialism som är hämtat från Amartya Sen förklaras i kapitel 1. Bilaga 8 till LU 2003 individuella fallen måste betala det som det kostar att rekrytera nyckelpersoner är antagligen avsevärt större på den fackliga sidan än vad den var för bara något decennium sedan. En ökad lönedifferentiering smyger sig följaktligen sakta men säkert in i lönekulturen. Här handlar det inte bara om internationella influenser. Konkurrensmarknaderna förefaller också utanför sportens och musikindustrins värld utvecklas i riktning mot att enskilda personers kompetenser kan vara av mycket stort strategiskt värde för företag, organisationer och myndigheter. Detta kan ses som att arbete fått en starkare förhandlingssituation i förhållande till kapitalet. I andra fall förhåller det sig, som vi strax skall återkomma till, antagligen på motsatt sätt. Tendensen på marknaderna är således inte helt gynnsam för dem som vill verka för ett större mått av inkomstutjämning. Frågan är då med vilka moraliska måttstockar vi skall värdera detta förhållande. Vilken giltighet har den önskade övergripande jämlikheten i samhället när frågan skall värderas? Visst skulle inträdesbiljetterna i elitserien kunnat säljas billigare om klubbarna förmådde att hålla spelarnas månadslöner på femsiffriga belopp och visst skulle CD:n kosta avsevärt mindre om inte skivbolaget hade monopol på en viss sångröst. Men det bär ändå emot att se de stora intäkter som ansamlas hos några få stjärnor som stöld från den fattiga publiken. Blir värderingsgrunden annorlunda när pengarna intjänas i den högkommersialiserade nordamerikanska hockeyligan och i första hand drabbar utlänningars nöjeskonton? Eller är det relevanta sättet att reagera som folket i och som främst sägs känna glädje över sina hockeygrabbar som kommer hem från med förmögenheter för vilka de låter bygga lyxvillor och golfbanor och skapar sysselsättning? Att ställa dessa frågor innebär inte att raljera över problemet. Det handlar om något högst reellt. Det som gäller för och gäller också som nation. Nationen mår sannolikt tillväxtmässigt och standardmässigt väl av att det flödar in pengar och köpkraft över landets gränser även om dessa medel i ett första led är mycket ojämnt fördelade. Det skapar efterfrågan som det stärker valutan och möjliggör en stark statsbudget. Det är förknippat med en samhällsekonomisk kostnad att tvinga personer med för- mögenhet och stora inkomstströmmar att bosätta sig i . Men att dra de praktiska konsekvenserna av detta innebär Bilaga 8 till LU 2003 att ge upp mycket av de nuvarande fördelningspolitiska ambitionerna. Dilemmat finns där, och gör sig ständigt påmint. En politisk frestelse är att improvisera och att söka lösa upp uppkommande målkonflikter med mer av selektiv politik. Den särskilda expertskatten för utländsk nyckelarbetskraft är ett exempel. De särskilda skatteregler på förmögenhetssidan som införts för att förmå , m.fl. att stanna i landet är ett annat. Men särskilt tilltalande är inte särregler av detta slag. De står i bjärt kontrast till de fasta, stabila, lätt överblickbara spelregler vi på andra ställen i denna rapport argumenterar för såsom önskvärda också inom fördelnings- politiken. innebär den argumentation vi själva för att en anpassning behöver ske i förhållande till oundvikliga, inter- nationellt bestämda förhållanden. Synen på att en mera generös attityd till förmögenhetsägandet behöver utvecklas har denna grund. Det har ju numera nästan blivit en etablerad sanning också i den politiska förkunnelsen från de flesta politiska partier att förmögenhetsskatten kommer att behöva avvecklas även om tiden sägs ännu inte vara mogen. Frågan om den högsta marginalskatten på arbete i det långa loppet kan ligga plus sociala avgifter är ytterligare en knäckfråga av motsvarande slag. Mycket tyder således på att det svenska samhället kommer att tvingas inta en mera generös attityd till såväl stora förmögenheter som höga inkomster jämfört med vad som har gällt. Vad som ur ett fördelningspolitiskt perspektiv kan upplevas som ännu mer hotfullt är om det kommer att visa sig svårt att upprätthålla den – jämfört med den allmänna lönestandarden i landet – förhållandevis höga nivån på de allra lägsta lönerna inom servicenäringarna. Hotbilder saknas nämligen inte. De har sin grund i såväl konkurrensmarknadernas utveckling som i den offentliga sektorns förväntade, allt besvärligare, finansierings- situation. Vad kan vi förvänta på detta område? En utgångspunkt är den mycket starka bindning till kollektivavtalen och deras lägstanivåer på LO-sidan av svensk arbetsmarknad. Dessa har fungerat klart mer effektivt löneupprätthållande än motsvarande försök med Bilaga 8 till LU 2003 lagstiftade minimilöner i länder som har en lagstiftningskultur där detta ses som den naturliga metoden att skydda de mest utsatta på arbetsmarknaden – kan vara ett undantag. Kollektiv- avtalen är en väsentlig del av svensk lönebildningskultur och något egentligt hot mot att de fackliga organisationerna rimligt effektivt skall kunna skydda dessa såväl materiellt som principiellt finns inte. Men man skall heller inte nonchalera de krafter som verkar i riktning mot eftersläpning av de lägsta lönerna inom de förhållandevis okvalificerade yrkena. Inte minst börjar här svart- arbetet att bli ett allt allvarligare hot. Sett med fackliga glasögon beskrivs ofta kollektivavtalens utjämnande roll som en maktfråga. Det är genom de fackliga organisationernas styrka som svensk löneutjämning kunnat drivas längre än vad som har varit möjligt i länder med betydligt svagare fackliga organisationer. På motsvarande sätt som det i den tidigare diskussionen om maktelitens förbättrade villkor rådde en viss kluvenhet huruvida utvecklingen skulle beskrivas som ett utslag av marknadskrafter, eller som en konsekvens av ändrade makt- förhållanden, finns samma dilemma på den mera organiserade lönebildningens område. I praktiken är det naturligtvis svårt att skilja de bägge dimensionerna åt. Makt utan viss marknadsmässig vind i ryggen är i längden svår att upprätthålla. En annan utmaning har sin grund i de allt starkare politiska ambitionerna att nå ut och skapa sysselsättning och egen försörjningsförmåga inom grupper som saknar ett arbete. Målen om en halvering av socialbidragsberoendet, en 80-procentig sysselsättningsnivå, för att inte tala om behoven av att hitta meningsfulla verksamheter åt många nu arbetslösa, långtids- sjukskrivna och t.o.m. förtidspensionerade pekar alla mot ett ökat tryck på arbetsmarknaden att skapa fler lågbetalda jobb. Åtgärder syftande till att, som det heter på ekonomjargong, öka arbetsmarknadens flexibilitet kommer att framstå som alltmer i linje också med vad politiken vill åstadkomma eftersom det här handlar om stora volymer av önskad ny sysselsättning. Den latenta konflikten med högt ställda fördelningspolitiska mål är uppenbar: Kan antalet jobb på en marknad som f.n. synes vara i krympande fås att växa utan att också lönerna sjunker? har man från de beslutande instansernas sida delvis kunnat stoppa huvudet i busken och hävda att man skapar regler som effektivt skyddar den ordinarie arbetsmarknaden från intrång från på olika sätt subventionerade och särskilt stödda former av Bilaga 8 till LU 2003 Man har hävdat att programmen endast är avsedda att främja arbeten som i annat fall inte skulle ha blivit utförda – där arbetsgivaren inte skulle ha funnit det värt kostnaden att betala marknadsmässig lön för dessa. När ekonomer tyckt sig kunna konstatera vissa s.k. undanträngningseffekter så har detta betraktats som en allvarlig belastning för programmen i fråga, vilket det naturligtvis också är, såväl ur statsfinansiell synvinkel som i konkurrensen mellan företag på avsättningsmarknaderna. Att subventionera företag är och bör vara en grannlaga uppgift. Allt detta summerar upp till ett mycket stort problemkomplex som skulle förtjäna en samlad bedömning från statsmaktens och parternas sida; om nu en sådan är möjlig att åstadkomma. Vi diskuterar en arbetskraftsreserv vars deltagande i produktionen antagligen kommer att spela en väsentlig roll för kalkylerna i den utredning som denna rapport är en underbilaga till. Vad det då handlar om är naturligtvis att utveckla så värdefulla och väsentliga arbeten som möjligt. Det handlar närmast definitionsmässigt inte om arbeten av ett sådant slag som marknaden inte är beredd att betala för och som främst fyller terapeutiska syften. Redan idén om en separat arbetsmarknad för sådant som annars inte skulle bli gjort är på många sätt motbjudande. Den speglar ett överflödssamhälles attityd av att kunna kosta på sig lite vad som helst utan seriöst produktiva avsikter. Sådant håller bara inom vissa gränser; speciellt om vi nu som nation kan betrakta oss som särskilt rika och om det skall handla om stora volymer av sysselsättning. Hur detta problemkomplex skall hanteras finns det inga färdiga patentlösningar för. Det krävs sannolikt ett högst professionellt experimenterande med många olikartade medel. Sett ur fördel- ningspolitisk synvinkel är det då angeläget att detta kan ske utan att vare sig den svenska modellen med väl hävdade låglöneavtal eller marknadens krav på en konkurrens på lika villkor utmanas på något allvarligt sätt. En första generell iakttagelse kan då vara att här krävs en mycket medveten decentralisering av ansvarstagande och incitament till lokal nivå och till individer och företag. Det är nog bara på så sätt som fundamentala förändringar i kulturen att sysselsätta annars svårsysselsatta kan åstadkommas. Varje lokal- samhälle måste ges instrumenten att ta hand om sina problem. Företagskulturens betydelse i sammanhanget är också viktig att betona. Når man inte ända ner på förhållandevis låg nivå i företagshierarkierna blir nog det mesta bara utanpåverk. Bilaga 8 till LU 2003 På övergripande politisk nivå finns det anledning att i ett sammanhang diskutera en rekonstruktion av försäkringskassor och arbetsmarknadsmyndigheten. Detta bl.a. i syfte att ge dessa en mera konstruktiv roll i individarbetet och som stödresurs till- sammans med i det lokala arbetet med att åstadkomma mer av produktiv sysselsättning för grupper som har en svag anknytning till arbetsmarknaden. Riktlinjerna för en sådan utveckling borde vara en naturlig uppgift för den jätteutredning som har aviserats om uppgifts- och ansvars- fördelningen mellan de olika nivåerna i samhällsorganisationen. Modeller med temporära lönesubventioner av vouchertyp där makten över deras användande ligger hos individen, men där subventionen går till arbetsgivaren kan vara ett medel att befästa kollektivavtalens normgivande ställning som tillflödet till arbetslivet stärks. Såväl socialförsäkringarna som borde kunna erbjuda incitamentsprogram av motsvarande slag. Man kommer dock aldrig ifrån att huvudproblemet ändå måste vara att kunna åstadkomma ökad sysselsättning utan stöd av sub- ventioner. I vad mån det är möjligt att åstadkomma ett kraftigt ökat förvärvsdeltagande utan att öka löneflexibiliteten kan bli en av de stora politiskt-fackliga knäckfrågorna. Med de lägre pensionsnivåer relativt den allmänna inkomstbilden som kan förväntas kommer det sannolikt att växa fram ett ökat utbud av arbetskraft som önskar en viss, om än begränsad, inkomstutfyllnad. Kraven på att bidragstagare skall göra någonting produktivt kommer sannolikt att skärpas i alla de offentliga transfereringssystemen inte minst inom . Vi kan heller inte bortse från riskerna för att ersättningsnivåerna i a- kassesystemet av statsfinansiella skäl kan komma att behöva sänkas för att i motsvarande mån sänka den reservationslön de försäkrade får anledning att acceptera för att godta ett nytt jobb. är det på efterfrågesidan t.ex. helt uppenbart att tillverkningsindustrin ställs inför en allt mer omfattande låglöne- konkurrens inte minst från det geografiskt näraliggande f.d. . Just den storskaliga, standardiserade tillverkningen får allt svårare att hävda sin ställning som skapare av höga förädlings- värden per anställd. På handelns område är det likaså närmast ofrånkomligt att priskonkurrensen kommer att tillta. Också detta kommer att försvåra det kollektiva upprätthållandet av en hög lägstanivå för lönerna. Branschen kommer sannolika att pressas Bilaga 8 till LU 2003 från såväl nya internationella lågpriskedjor, som från småskaligt egenföretagande oftast i form av invandrarfamiljer som undan för undan utvecklar en allt billigare infrastruktur i såväl grossistledet som vad gäller maskinservice, m.m. Är nu allt detta bra eller dåligt? För att svara på den frågan kan man naturligtvis inte bara se till de fördelningspolitiska konsek- venserna av en ökad konkurrens. Det handlar i väsentliga delar om en ofrånkomlig omvandlingsprocess. Ökad konkurrens är natur- ligtvis bra för tillväxt och köpkraft. Politiken har allt tydligare inriktats på att konkurrensen bör stärkas. Detta inte minst sedan det börjat tydliggöras vilken belastning det innebär på köpkraften hos svenska löntagare att ha en prisnivå som överstiger den inom de flesta andra EU-länder. Att arbetsutbudet ökar hos grupper som står utanför arbetsmarknaden är likaså något önskat. Går politiken i någon riktning så handlar det om att söka minska marginaleffekter och fattigdomsfällor för grupper som annars riskerar att hålla tillbaka sitt arbetskraftsutbud. Allra mest tydligt är detta när det gäller pensionärerna. Framförallt finns det anledning att söka ta död på föreställningen att ett ökat arbetskraftsutbud stjäl arbetstillfällen från andra. Mot varje ökad arbetsinsats står en motsvarande inkomst som skapar motsvarande efterfrågan hos individerna själva eller hos stat och kommun via ökade skatteintäkter. Denna efterfrågan är naturligtvis ägnad att i en anonym process skapa ny produktion, nya jobb och nya affärsmöjligheter. Mycket talar i själva verket för att det, via investeringsbehoven, är lättare att hålla en stark sysselsättning i en ekonomi vars arbetskraftsutbud är i växande än när utbudet stagnerar. 1990-talsutvecklingen i är här belysande. Inte heller framstår det som särskilt rimligt att ett ökat arbetskraftsutbud i de högre åldersgrupperna skulle behöva bromsas med hänvisning till att det ökar inkomstklyftorna vad gäller livsinkomster – den måttstock i frågan som de flesta ekonomer bedömer som den fördelningspolitiskt mest relevanta. Men likväl är det så att ett antal ytterligare år på arbetsmarknaden för vissa, men inte för andra, kan betyda något högst väsentligt för livsinkomsternas spridning mellan individerna. Rättviseargumenten i denna fråga pendlar från irritation över att vissa – t.ex. vissa statsråd – kan addera ytterligare inkomstår till sin pension, till genuin oro över att premiepensionssystemen möjliggör för de välbetalda att gå i pension tidigt medan låginkomsttagarna tvingas Bilaga 8 till LU 2003 arbeta mycket längre för att få en anständig levnadsstandard på ålderns höst. Ett av speciellt uppmärksammat förhållande är att inkomstfördelningen i förändrades mycket måttligt under de svåra åren . De lägsta inkomstgrupperna höll sin ställning relativt väl inom ramen för sjunkande reallöner totalt sett. När däremot tillväxten åter tog fart mot slutet av decenniet kom de högre inkomstgrupperna att segla iväg i förhållande till den stora majoriteten av inkomsttagare. Tillväxten visade sig vara förenad med stora struktur- och teknikomvandlingar som gjorde att vissa specialistkunskaper blev extremt starkt efterfrågade och resulterade i en utomordentligt stark förhandlingssituation på lönemarknaden. Dataexperter framhålls ofta som ett typexempel. För dessa grupper förlorade den svenska lönebildningen sin annars så kännetecknande tröghet. Kan man av detta dra slutsatsen att en svag konjunktur och en svag tillväxt är bra för inkomstutjämning och jämlikhet medan motsatsen gäller när ekonomin är stark? Vi tror att detta definitivt är en feltolkning. All rimlighet talar för att personer med en svag ställning på arbetsmarknaden är de som kommer att drabbas hårdast om och när landet får varaktiga svårigheter att upprätthålla ett starkt efterfrågetryck på arbets- marknaden. Det sker under sådana perioder en successiv selektering i anställningarna och riskerna för den enskilde att hamna i långtidsarbetslöshet ökar (s.k. hysterisis). Blir förhållandena varaktiga ökar också riskerna för att staten inte orkar upprätthålla en lika hög ersättningsnivå i socialförsäkringarna och att svårigheterna att skydda lägstlönenivåerna kommer att tillta. Däremot bör antagligen 90-talserfarenheterna tolkas som ett behov av att söka en större flexibilitet i lönesättningen. Det finns ett behov av att bristyrken såsom datateknikerna skall kunna sticka ifrån för att öka rekryteringen och för att den kompetens som finns skall hamna i de verksamheter som har den största lönebetalningsförmågan, men det finns också ett behov av återanpassning, såväl individuellt som kollektivt, när marknaden inte längre ser likadan ut. Branscherna för kapitalförvaltning är just 6 SOU 2001:79. Bilaga 8 till LU 2003 nu ett aktuellt exempel. Till den önskvärda löneflexibiliteten hör också att det, när rekryteringsbehoven talar för att så bör ske, det skall vara möjligt att höja vissa kollektiv relativt resten av lönestrukturen utan att detta sprids som inflation. Vård- och omvårdnadssektorn brukar anföras som exempel. På den svenska, hårt kollektivavtalsreglerade arbetsmarknaden, är detta dock inte speciellt lätt åstadkommet. Också på individnivå finns det skäl att verka för en ökad anpassningsförmåga till ändrade efterfrågeförhållanden. Samhället har knappast råd att etablera som ett normalt karriärmönster att tjänstemän skall befordras upp till sin inkompetensnivå för att sedan behöva avtalspensioneras från denna. Det måste på ett helt annat sätt bli naturligt att, när arbeten på motsvarande nivå inte kan erhållas, välja det man kan få på en lägre nivå. Just detta bör nog eftersträvas i alla yrken och i alla lägen på inkomstskalan. Vill vi åstadkomma en ökad social likställdhet bland medborgarna är antagligen den ojämna förmögenhetsfördelningen en större fråga än skillnaderna i arbetsinkomst. Vi har här två till sina konsekvenser ganska olikartade problem att ta ställning till. Det ena handlar om att förmögenhetsägandet i sig är mycket ojämnt fördelat också bland de hushåll som enligt taxeringsstatistiken äger en förmögenhet. Den rikaste procenten av hushåll är rejält rik i förhållande till resten av samhället. Det andra problemet – som ur ekonomisk-politisk synvinkel är väl så intressant – handlar om att det svenska folket kan delas upp i två grupper varav den ena gruppen med undantag för möbler, gångkläder och kanske en egen bil i stort sett inte äger annat än sin egen arbetsförmåga. Den andra delen av befolkningen har egen förmögenhet och/eller säkerheter som garanterar dem möjligheter att låna i banken. De äger i det avseendet ett visst oberoende. Inte helt sällan handlar det om resurser som väl räcker för normala livsbehov. Självfallet måste många av de politiska regelsystemen – inte minst vad gäller socialförsäkringarna – anpassas efter den resurssvaga gruppens behov. Problemet blir då inte så mycket att utjämna förmögenhets- ägandet som sådant, utan att i någon mån neutralisera de begränsningar i den personliga friheten som det innebär att sakna en egen förmögenhet. Vi skall i det följande ta upp ett antal ganska disparata trådar med anknytning till kapitalägandet. Ett första problemområde handlar om vad som ovan antytts om förmögenhetsspridningen i ett socialt sammanhang. Ett andra handlar om vad som är praktiskt-politiskt möjligt/önskvärt att göra i syfte att påverka förmögenhets- fördelningen bland hushåll. Denna senare fråga är långtifrån enkel att besvara. Här finns såväl skattetekniska frågor kring vad som är praktiskt möjligt att beskatta i en internationell ekonomi som garanterar de flesta former av rörlighet, som frågor kring vad som Bilaga 8 till LU 2003 är önskvärt av rent interna ekonomiska och moraliska skäl. Sparande och privat kapitalackumulation är i många sammanhang en dygd man vill värna om och det är svårt att föreställa sig ett dynamiskt näringsliv utan ett stort mått av pluralism baserat på privat ägande. Kanske bör staten därför blunda i frågan och avhålla sig från det mesta av utjämningsambitioner just när det gäller ägandet.