sou · GRB372d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Men det är inte bara den globala pro- cessen som lider av ett genomförandeunderskott. Många svenska utredningar har under de senaste 10–20 åren presenterat förslag till åtgärder för att förbättra tillståndet i havet. Regeringen har bl.a. i enlighet med rekommendationer från HELCOM och OSPAR beslutat om olika åtgärder. Om samtliga dessa genomförts och om försiktighetsprincipen tillämpats, skulle tillståndet i havsmiljön ha varit avsevärt bättre. Det är alltså inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag utan problemet ligger i att åtgärderna inte genomförs. Nedan följer några exempel på det genomförande- och analysunderskott som havsmiljöarbetet brottas med. Problemet på sjöfartsområdet särskilt när det gäller oljeproblema- tiken är bristen på efterlevnad av det internationella regelverket. utgör, av konventionsarbete, ett heltäckande system som syftar till att begränsa operationella utsläpp från fartyg. Trots detta medför bristande efterlevnad att havsmiljön fortfarande i stor omfattning belastas av illegala oljeut- släpp. Ett annat exempel är Östersjöstrategin, som inom ramen för HELCOM antogs . beslutade IMO om en luftföroreningsbilaga till , den s.k. Bilaga VI: Prevention of from Ships som begränsar svavelinnehållet i bunkerolja till (den globala genomsnittliga svavelhalten för marin olja ligger på ). har ännu striktare regler och är klassat som svavelkontrollområde där svavel- halten skall vara högst . Än , , har bila- gan inte trätt i kraft eftersom endast åtta länder (, , , , , , och ) med av världshandelstonnaget har ratifi- cerat bilagan. Det krävs att 15 länder av världston- naget ratificerar för att den skall träda i kraft. Målet med EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) i fråga om nyttjandet är att skydda och bevara de levande resurserna, arbeta för ett hållbart nyttjande av dem samt minimera fiskeverk- samhetens påverkan på de ekosystemen. Beslut har också tagits om att fisket skall anpassas till den försiktighetsprincip som antogs i Riodeklarationen . FAO har utarbetat en uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske och en av de viktigaste delarna i koden är de riktlinjer som gäller tillämpningen av försik- tighetsprincipen. Kunskapen om det komplexa system som omfattar fisken, dess omvärld och exploatering är ofullständig (se kapitel 6), men det är inte kunskapsbristen som är den primära orsaken till nuvarande situation för havets fiskeresurser. Med befintlig kunskap hade det varit möjligt att reglera och förvalta fisket på ett långsiktigt hållbart sätt om den politiska viljan och förmågan funnits. Finansdeparte- mentets rapport och Fusk – mål, medel och makt i fiskeripoliti- ken, konstaterar att det i har saknats en tydlig politisk styr- ning i fråga om hushållning av fiskeresurserna (Ds 1997:91). Rap- porten visar att en mängd intressen nyttjar fiskresurserna, men trots det har förvaltningen gynnat ett fåtal aktörer. Även inom EU förekommer ett omfattande genomförandeun- derskott i de beslut som syftar till att anpassa fisket till de biolo- giska resurserna. Försiktighetsprincipen får inte genomslag och FAO:s uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske som innebär att man skall vidta åtgärder när fiskbestånden nått nivåer under biolo- giskt säkra gränser efterlevs inte heller. Istället har man under en lång följd av år beslutat om större fångstkvoter (TAC:er) än de som den biologiska rådgivningen rekommenderat. Aktionsplanen för Östersjöfisket som godkändes av IBSFC (International Baltic Sea Fishery Commission) inom ramen för Baltic 21 innehåller ett antal långsiktiga målsättningar för fiskeri- sektorn, bland annat skall fiskerisektorn verka för bevarande av biologisk mångfald samt ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Detta är lovvärda mål, men fortfarande leder fisket till stora bifångster av småfisk. Även bifångsterna av icke kommersiella fisk- arter, sjöfågel, säl och tumlare är betydande och ett stort hot mot några av dessa arter. Det är inte bara forskningens kunskap som inte tas till vara. Den kunskap som finns hos yrkes- och sportfiskare har inte heller tagits i beaktande. Det kustnära fisket vid upptäckte tidigt och varnade för förändringarna med minskade fångster av torsk och i har bl.a. sportfiskare hävdat att torsken minskat i och . De föreslagna åtgärderna för att förbättra situationen i EU har varit desamma men fiskeripolitiken lider av ett omfattande genomförandeunderskott. Alla tecken tyder på att det moderna yrkesfisket går mot en krasch, vilket kommer att få stora konsekvenser inte bara för ekosystemen utan även för de återstående yrkesfiskarena, sportfiskarena och därmed för en levande kust och skärgård. Den befintliga kunskapen om miljögifter tillämpas inte tillräckligt på de kända problemen. Problemen med många kemiska ämnens negativa egenskaper har varit kända relativt länge, men vi har först nu börjat försöka angripa problemen systematiskt, t.ex. genom nya kemikaliestrategi och delmålen för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Trots det relativt påbörjade arbetet med att ha ett mer generellt angreppssätt på kemiska ämnen har inte tillräck- liga åtgärder vidtagits mot flera av de ämnen som vi känner som miljögifter. PCB har varit kända , men det saknas tillräckliga åtgärder som syftar till att minska halterna av PCB och dioxiner ytterligare med målet att vi ska kunna slopa kostråden för fisk i Istället riskerar nya miljögifter och ny kunskap om gif- ters påverkan i miljön resultera i behov av ytterligare kostråd. I av- snitt 2.4 Gifter redogjorde vi för några av de svårigheter och brister vi står inför med utsläpp och användning av kemiska ämnen . En studie i över kunskapsläget för kemikalier som används i stora volymer visade att av ämnena på den amerikanska marknaden uppfyllde de minimikrav som anser vara nödvändiga. För av ämnena fanns ingen kunskap alls om tänkbara effekter på miljön. För gifter är det inte enbart ett genomförandeunderskott som lett fram till dagens situation, utan även en stor kunskapsbrist. Vi har exempelvis mycket dålig kunskap om vilka mängder av olika ämnen som når miljön från varor, reningsverk och andra källor, samt vilka effekter detta har på havsmiljön. Ett skäl till kunskapsbristen är att tillverkaren inte har skyldighet att redovisa kemiska ämnens påver- kan på miljön. Men även då vi känner till miljöeffekterna räcker inte samhällets förmåga att åtgärda och begränsa ämnena. Enligt en överenskommelse vid den andra skall tillförseln av kväveföreningar till och minska –1995. Detta mål har upprepats genom beslut inom ramen för OSPAR. I HELCOM har åtagit sig att minska den mänskligt orsakade kvävebelastningen till söder om med 50 pro- cent –2005, vilket motsvarar en minskning . Rapporteringen från HELCOM visar att endast och nått målet, främst på grund av att jordbruksproduktionen avstannat. och är de stater som har längst kvar för att uppfylla åtagandet. Dessutom förvärras bilden av att det inte finns ett enhetligt internationellt system för att följa upp och utvärdera effekterna av insatta åtgärder. HELCOM:s riktlinjer för rapportering och sam- manställning av belastningsdata tillämpas t.ex. inte av länderna runt . Sammanställningarna blir därmed inte jämförbara mel- lan länder, vilket gör det omöjligt att utläsa vilka effekter insatta åtgärder har. Både den landbaserade och havsbaserade miljööver- vakningen och den fortlöpande miljöanalysen måste samordnas bättre och harmoniseras för att öka jämförbarheten och kvalitén i data. Sektorsansvaret för miljön och för ekologisk hållbarhet är ryggra- den i svensk miljöpolitik och en förutsättning för att miljöhänsyn skall vägas in i alla beslut inom de olika sektorerna. Trots de fördelar som sektorsansvaret har fört med sig konstate- rar att för havsmiljön har detta inte medfört påtagliga förbättringar. Ansvaret för de verksamheter som påverkar havet direkt och indirekt är uppdelat på flera departement och myndigheter, med olika inriktning och mål. Målen för respektive verksamhetsområde är oftast tydligt angivet av statsmakterna. Myndigheternas återrap- portering bygger på de för sektorn relevanta och enkla sambanden mellan mål och måluppfyllelse, men en övergripande analys av effekterna saknas. har t.ex. inte till uppgift att analy- sera vad oljeutsläppen får för effekter på havsfåglar. analyserar inte vilka konsekvenser ett nytt fartygsstöd eller ett minskat torskbestånd har för övriga delar av ekosystemet. Myndig- heterna återrapporterar effekterna av den egna verksamheten uti- från uppsatta mål, men en övergripande och samlad analys saknas sedan hos uppdragsgivaren. Den splittrade bilden av havsmiljö- arbetet kompliceras ytterligare av en bristande dialog och samord- ning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. Miljöar- bete handlar i grunden om att förändra och stimulera mänskligt be- teende. Det kommer att krävas omfattande förändringar av rådande attityder. drar slutsatsen att det krävs ett integre- rat och tvärsektoriellt angreppssätt för att bryta den negativa ut- vecklingen av havsmiljön, där alla aktörer aktivt deltar i problem- analysen och beslutsprocessen. En god förvaltning av havet innebär att skydda och bevara funge- rande ekosystem genom väl avvägda och kontrollerade mänskliga aktiviteter, inom de naturliga systemens gränser. Mänskliga aktiviteter med påverkan på havsmiljön inbegriper ett stort antal aktörer. En framgångsrik förvaltning kräver att avväg- ningar görs för att värna det gemensamma intresset snarare än att gynna ett fåtal aktörer inom vissa sektorer. måste sedan få ett verkligt genomslag i förvaltningen. Förvalt- ningen av en internationell allmän resurs försvåras dessutom av att många frågor kräver samordnade internationella åtgärder. Det krävs både ett nationellt och ett internationellt samarbete anpassat till ekosystemen och till avrinningsområden och havsbassänger. Hållbar utveckling är ett övergripande mål enligt statsmakternas beslut och det betyder att politiska beslut skall utformas så att de tar hänsyn till ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser på lång sikt. Den ekologiska dimensionen har dock inte lik- ställts med de mer kortsiktiga aspekterna av den ekonomiska eller sociala dimensionen. Det beror sannolikt på flera orsaker som t.ex. att konsekvenserna inom de ekonomiska och sociala områdena är mer omedelbar och att de komplexa sambanden mellan orsaker och verkan inte alltid har uppmärksammats på miljöområdet. För- ändringar i miljön visar sig ofta först . En annan viktig orsak är att värdet av de ekologiska systemen inte enkelt har kunnat mätas i monetära termer. konstaterar att splittringen inom havsmiljöarbetet måste överbryggas genom konkreta åtgärder. Kommissionen drar därför slutsatsen att det behövs ett övergri- pande organ som dels ansvarar för den övergripande analysen dels gör avvägningar mellan sektorerna genom sektorsövergripande be- slut. Det hållbarhetskansli som kommer att inrättas på Statsrådsbe- redningen för att samordna regeringens politik för hållbar utveck- ling skapar enligt förutsättningar för en bättre helhetssyn och samordning inom . Kom- missionen återkommer med förslag på hur splittringen skall kunna överbryggas och hur det tvärsektoriella samarbetet skall kunna ut- vecklas under avsnitt 5, En nationell marin strategi. EU:s senaste förslag på hur en gemensam marin strategi bör ut- vecklas (KOM(2002)539) betonar vikten av en helhetssyn med syfte att bevara, hållbart nyttja och rättvist fördela ekosystemets resurser. EU:s strategi syftar till att vara nydanande och skall bidra till en helhetssyn, bättre samordning och långsiktiga insatser. Framtagandet av strategin görs i samråd med berörda intressenter och kommer att bygga på existerande strukturer. Från perspektiv är förslaget till en övergripande europeisk marin strategi behäftad med två brister. Trots att meddelandet förordar hållbart nyttjande av de resurserna kan man inte utläsa att fisken utgör en integrerad del av ekosystemet. I en av de strategiska åtgärderna som föreslås (Åtgärd 3) utfästes att kommissionen kommer att fortsätta sina insatser för att anpassa fisket och fiskekapaciteten i linje med de långsiktiga förvaltningsplanerna för att säkra ett hållbart uttag av fiskere- surserna, samt föreslå åtgärder för att minska utkast (bl.a. den fisk som inte håller minimimåttet utan måste slängas överbord) av fisk och andra organismer, oavsiktliga bifångster och effekter på livs- miljöer. Med nuvarande formuleringar fokuseras åtgärderna enbart på fisket. Fisk är en central komponent i ekosystemet och hoten mot bestånden måste därför ses utifrån ett biologiskt perspektiv. I nuvarande förslag lämnas dock förvaltningen av fisken som biolo- gisk resurs utanför den strategin. Den andra bristen utgörs av målsättningarna med arbetet för att bekämpa övergödningen i EU:s hav (Åtgärd 9). En rad åtgärder för att begränsa utsläppen av näringsämnen, från luft, sjöfart, renings- verk m.m. omnämns. Däremot omnämns inte effekterna av en eventuell jordbruksreform i ansökarländerna. EU:s jordbrukspoli- tik riskerar att gynna uppbyggnaden av ett intensifierat jordbruk som kan öka övergödningen i kraftigt. Jordbrukets bidrag till övergödningen omnämns inte bland åtgärderna överhu- vudtaget. De befintliga formuleringarna pekar på att ekosysteman- satsen inte genomsyrar kommissionens arbete. De kortsiktiga soci- ala och ekonomiska intressena dominerar fortfarande över behovet att återuppbygga och långsiktigt bevara ekosystemen. Situationen i EU:s hav är alarmerande. Det är en tidsfråga innan de ekosystemen förändras så starkt att en återgång till naturligt fungerande system har gjorts omöjlig. I förlängningen hotas havets produktionsförmåga. Genom att tillämpa ekosystem- ansatsen kan dessa förändringar begränsas och eventuellt förhind- ras. EU:s strategi riskerar dock att byggas upp utan tydliga förslag rörande de två viktigaste hörnstenarna för en förbättrad havsmiljö – fisk, en av de viktigaste komponenterna i de ekosystemen, och övergödningen som är ett av de mest omfattande hoten mot ekosystemen. I förslaget till en europeisk marin strategi understryks vikten av att arbeta utifrån en ekosysteman- sats, men förslaget förefaller begränsas av förvaltningsstrukturen, dvs. att fisk och jordbruk förvaltas separat från övrig miljö. EU:s förslag till en gemensam marin strategi uppvisar ett analys- underskott, där de biologiska förutsättningarna för hållbart nytt- jande är underordnade beslutsstrukturerna. Därmed kan inte jord- brukets och fiskets miljöeffekter utvärderas fullständigt. måste arbeta för att EU:s strategi utvecklas så att ekosystemansatsen blir vägledande. Detta skall i sin tur leda till att t.ex. förvaltningen av fisket kan kombineras med miljöskydd så att relevanta förordningar och direktiv integreras (t.ex. bör Habitatdirektivet tillämpas på alla aktiviteter med inverkan på havs- och kustområden). vill framhålla vikten av att placerar svenska nationella experter där strategiskt viktiga frågor behandlas i kommissionen. Det är också viktigt att utarbeta en strategi för de svenska experternas deltagande i expert- grupper kopplade till det arbetet i kommissionen. De ståndpunkter som experterna för fram måste vara förankrade på den politiska nivån. Experternas medverkan i expertgrupper och departementens medverkan i förhandlingar i ministerrådets rådsar- betsgrupp är inte tillräckligt samordnad. Detta måste åstadkommas för att experterna skall ha möjligt att vara med och påverka utformningen av förslagen utifrån politiska prioriteringar. 3.5En jämförelse mellan luftvårdskonventionen och det konventionsarbetet har tagit del av olika erfarenheter från nationellt och internationellt miljöarbete. Det regionala arbetet inom Helsingforskonventionen kan jämföras med en annan liknande regional process, luftvårdsarbetet inom FN:s luftvårds- konvention LRTAP (). Helsingforskonventionen och LRTAP utarbetades , men resultatet skiljer sig avsevärt. förhandlade om lagligt bindande internationella åtaganden inom luftvårdsarbetet för att begränsa utsläppen av kväveoxider (NOx). beslutade regeringen att åstadkomma en 50-procentig minskning av kväveutsläppen till inom HELCOM. Åtagandena inom LRTAP var inte alls lika långtgående som inom HELCOM men de var lagligt bindande. En försiktigare start har gett större långsiktiga effekter eftersom åtgärder genomförts. Det förefaller finnas fyra väsentliga skillnader mellan det arbetet och luftvårdsarbetet. Den första skillnaden ligger i den vetenskapliga samstämmigheten som är betydligt större i luftvårds- arbetet. En bred och solid vetenskaplig bas bidrar genom modeller och meteorologiska beräkningar som tydligt kan illustrera hur föroreningar transporteras, var de hamnar och vad det får för effekter. Utifrån de olika områdenas känslighet för försurning eller övergödning har kritiska belastningar (gränsen för vad naturen tål) kunnat fastställas. Dessa belastningsgränser har sedan använts för att sätta upp effektbaserade miljömål för utsläppsbegränsningar. Havsmiljöarbetet är däremot inriktat på insamling av miljööver- vaknings- och forskningsdata samt tolkning av dessa, oftast inom en vetenskaplig disciplin i ett försök att analysera trender. Det finns få övergripande modeller som kopplar ihop flöden, samband och åtgärder. Detta leder till svårigheter att analysera effekterna av insatta åtgärder t.ex. ur både ett ekologiskt och socioekonomiskt perspektiv. Avståndet mellan olika discipliner, ekologer, ocean- ografer, kemister, ekonomer, jurister m.fl., som analyserar effekt- erna på den miljön är stort, eftersom det saknas en enhetlig samordning, utvärdering och tvärvetenskaplig analys. Dessutom är avståndet stort mellan forskningen och de näringar som nyttjar havet. Den andra skillnaden ligger i avsaknaden av tydliga, kvantitativa, effektbaserade målsättningar. Målsättningarna i luftvårdsarbetet har utgått ifrån ekosystemets funktion och det har genomsyrat både det nationella arbetet med miljökvalitetsmålen och arbetet inom olika internationella organisationer. har konsekvent och ihärdigt arbetat för att det svenska ekosystemets känslighet för för- surande ämnen skall vara styrande för de internationella åtagandena i och . Detta har bidragit till att generera politiskt stöd för arbetet. På den sidan kompliceras bilden av svårigheten att länka åtgärder till effekter. För att överbrygga dessa svårigheter har ett arbete med Ecological Quality Objectives (EcoQOs) inom OSPAR och Nord- sjöarbetet påbörjats men inte riktigt tagit fart . utreder HELCOM vilka EcoQOs som vore lämpliga att utveckla för . Den tredje skillnaden ligger i den flexibilitet i luftvårdsarbetet som har bidragit till gemensamma beslut om åtgärder. den som förhandlats fram på luftvårdsområdet har i stort varit övergripande krav på att nå vissa totala utsläppsnivåer utifrån upp- satta miljömål. Men de åtgärder som respektive land behöver vidta för att uppnå dessa har inte detaljreglerats utan lämnats till varje land att avgöra, för att nå bästa möjliga kostnadseffektivitet. Fördelningen av åtaganden mellan länderna har räknats fram för att, något förenklat, uppnå största möjliga miljövinst till lägsta samlade kostnad. För vissa länder är kraven högre, om de har svåra miljöskador av vissa ämnen och om utsläppsminskningarna kan åstadkommas relativt lätt. Möjligheter att bygga upp flexibla natio- nella åtgärder för att komma tillrätta med problemet har bidragit till de positiva resultaten. Den fjärde skillnaden ligger i styrkan av ett juridiskt bindande instrument. Eftersom de fördragsslutande parterna inom luftvårds- konventionen kommit överens om att göra avtalen rättsligt bin- dande har det motiverat dem att noggrant analysera de föreslagna åtagandena och formulera medvetna ställningstaganden. För att få bindande verkan måste HELCOM:s och OSPAR:s rekommenda- tioner omsättas i nationell lagstiftning. Denna formella process sker sporadiskt. Ofta antas rekommendationer som redan ryms inom ramen för det nationella miljöarbetet. Det är sällan rekom- mendationer innebär utökad nationell finansiering av åtaganden och åtgärder. Därtill måste läggas att eftersom rekommendationer inte är bindande är det troligt att förankringen blir otillräcklig. Länderna har självklart ett moraliskt ansvar att behandla rekom- mendationer med största allvar. Men , då det finns en flora av olika överenskommelser på miljösidan, är det troligt att bestäm- melser som är av vägledande karaktär får stå åt sidan för sådana som förmår binda nationer vid masten. Denna jämförelse pekar tydligt på fyra väsentliga delar som sak- nas i det arbetet: enighet och samverkan mellan förvaltning, forskning, näring och andra intressenter, gemensamma effektbase- rade målsättningar som genomsyrar både det nationella och inter- nationella arbetet, flexibilitet att nationellt kunna vidta kostnads- effektiva åtgärder inom relevanta sektorer samt juridiskt bindande överenskommelser. slutsats är att det inte räcker att lappa och laga i nuvarande system för att skapa ett hållbart nyttjande av havets resurser. Förvaltningen av havet och nuvarande beslutsstrukturer måste förändras både nationellt och internationellt. En ny förvaltning måste vara tvärsektoriell och kunna hantera komplexa samband. internationella beslutsstrukturerna måste förändras så att möjlig- heterna skapas för berörda stater att själva besluta hur havet skall skyddas. En strategi bör läggas fast för hur arbetet skall bedrivas. 4 En ny förvaltning av havet 4.1Ekosystemansatsen – basen för en ny förvaltning Ekosystemansatsen innebär en integrerad, tvärvetenskaplig förvalt- ning som å ena sidan erkänner människans rätt att använda det som ekosystemen producerar, och å andra sidan säkrar att alla kompo- nenter (dvs. arter, livsmiljöer, strukturer, genetisk variation) finns i sådan omfattning att de kommer att fortleva i överskådlig framtid. Ekosystemen kan inte bara ses som ett antal enskilda arter som var och en skall skyddas, utan arternas samspel skall också skyddas. Målet är att bevara ekosystemets struktur och funktion och därmed dess förmåga att förse oss med varor och tjänster. Syftet med en ekosystemansats är att analysera komplexa sam- manhang och kunna förvalta system som är i ständig förändring. Därtill förändrar, sjöfart, fiske, gifter, övergödning och klimatför- ändringar förutsättningarna för fungerande ekosystem. Åtgärder måste betraktas i ett långsiktigt perspektiv, där vissa åtgärder kanske inte ger önskad effekt förrän tiotals år . Komplexi- teten i ekosystem gör att ett långsiktigt och övergripande arbetssätt behövs för att komma tillrätta med miljötillståndet. Eko- systemansatsen förutsätter ett brett deltagande bland berörda aktörer. Vi behöver ta tillvara all kunskap och samordna den kom- petens som finns till hands. Framförallt är det viktigt att utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder för att kunna förbättra och effektivisera åtgärderna, s.k. adaptiv förvaltning. Såsom beskrivits i kapitel 3.3. karaktäriseras det arbetet av ett avsevärt genom- förande- och analysunderskott. Bilden kompliceras ytterligare av att dagens beslutsstrukturer omöjliggör tillämpningen av ekosy- stemansatsen då de biologiska systemen underordnas sektorsin- tressen, nationsgränser och internationella överenskommelser. föreslår en rad nationella åtgärder för att vända den negativa trenden i våra hav, dessa presenteras i kapitel 5. Ett antal nödvändiga åtgärder kräver internationell samverkan En ny förvaltning av havet och därför föreslår en ny regional för- valtning av . 4.2Regional förvaltning - bryt loss är ett geologiskt ungt hav. Under endast 10 har vattnet växlat från smältvattensjö till Atlantvik till insjö till brack- vattenhav. Det bräckta vattnet gör att endast ett fåtal arter klarar att leva där. Ett ekosystem med få arter är troligen känsligare för miljöpåverkan än ett artrikt ekosystem eftersom vissa ekosystem- funktioner bara upprätthålls av enstaka arter.