sou · GRB380d2 · 2004-01-01 00:00:00 — långsiktiga energipolitiska program ingår, utöver stöd till EFUD, även en strategi för minskad klimatpåverkan från energi- sektorn i form av åtgärder i internationellt samarbete och stöd till FoU kring etanolproduktion från skogsråvara. I detta kapitel beskrivs dessa klimatinsatser. Först ges en allmän redogörelse för utvecklingen av klimatpolitik (avsnitt 5.1). Därefter beskrivs de internationella insatserna inom ramen långsiktiga program och liknande insatser som finansieras via andra källor (5.2), samt etanolprogrammet (5.3). I avsnitt 5.4 redovisas sammanfattande kommentarer. Kapitlet bygger i mycket på den rapport framtagit på uppdrag av LångEn-utredningen.1 har kartlagt klimatinsatserna långsiktiga energipolitiska program, inklusive en genomgång av utförda utvärderingar. ÅF- Energikonsult har också, på en övergripande nivå, sökt värdera nyttan av insatserna. Viktiga underlag för kapitlet har även utgjorts av olika rapporter från Energimyndigheten.2 I har politiska insatser för att begränsa utsläpp av växthus- gaser gjorts . fattades ett beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet, i vilket frågan om risken för långsiktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen gavs stor upp- märksamhet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23). 1ÅF-Energikonsult, av genomförda klimatinsatser inom ramen lång- siktiga energipolitiska program (). ER 13:2001 och Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer: gemensamt genomföran- de och mekanismen för ren utveckling (underlags-PM till ). nationellt delmål angavs att utsläppen av koldioxid inte borde öka utöver nivå. fattade ett klimatpolitiskt beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Ett mer omfattande program antogs genom klimatpolitiska beslut (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). I detta angavs bl.a. att utsläppen av koldioxid från fossila källor skulle stabiliseras nivå och därefter minska, i överensstämmelse med . energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) gavs riktlinjer för en klimat- strategi på energiområdet. Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) be- dömt att utsläppen av koldioxid från transporter som etappmål bör ha stabiliserats nivå. För trafiken har regeringen bedömt att de transportpolitiska etappmålen för en god miljö även fortsatt bör gälla (prop. 2001/02:20). I propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart föreslog regeringen 15 miljökvalitetsmål, vilka fastställdes av (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåver- kan innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Då klimatfrågan är global till sin natur kan målet endast nås om insatser görs i alla länder. Mot bakgrund av arbete3 framlade regeringen propositionen klimatstrategi, vilken antogs av (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Enligt klimatpolitiska beslut skall som nationellt klimatmål gälla att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än utsläppen . Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Detta kan jämföras med åtagande enligt den inbördes fördelning av utsläppen av växthusgaser inom EU som skett efter Kyotoprotokollet, dvs. att de svenska utsläppen får uppgå till av nivå. 3 Detta redovisades i slutbetänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation avser rege- ringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla meka- nismerna. har ett väsentligt inslag i klimatpolitik (till exempel inom området energipolitiskt motiverade klimat- insatser) varit att implementera Kyotoprotokollets tre s.k. flexibla mekanismer. En av dessa, handel med utsläppsrätter, innebär över- låtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. De övriga två mekanismerna är projektbaserade. Den ena av dessa är gemensamt genomförande (joint implementation, JI), som innebär att en överenskommelse görs mellan två länder med utsläpps- åtaganden i Kyotoprotokollet. Ett land investerar i ett projekt i ett annat, vilket resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Den andra, mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism, CDM), liknar gemen- samt genomförande, men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoproto- kollet. CDM skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. arbetar en parlamentarisk delegation (dir. 2001:56, ) med att ta fram förslag till ett svenskt system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer. Utredningen har i sitt första steg analyserat konsekvenser för av det förslag till direktiv avseende ett system för handel med utsläppsrätter som lade fram (KOM(2001) 581).4 Direktivförslaget innebär att handel med utsläppsrätter sannolikt kommer att införas inom EU . Inledningsvis kommer systemet endast att omfatta CO2- utsläpp och avse anläggningar inom energisektorn och viss energiintensiv industri. energipolitiska proposition5, som antogs av , anför regeringen att bör fortsätta att arbeta med åtgärder i internationellt samarbete i enlighet med de beslut om långsiktiga åtgärder som fattade för energipolitiken 1997. På uppdrag av regeringen arbetade också en sär- skild förhandlingsman (dir. 2001:101) med att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan och aktuella länder för gemen- 4Se delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60). 2001/02:143, Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning. Syftet var att ramavtalen skulle ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteterna i värdlandet samt ta upp principerna för projektavtalen. Utred- ningen, som antog namnet Utredningen om Gemensamt Genom- förande, avrapporterade sitt arbete i december 2002.6 I sammanhanget bör även nämnas ett pågående arbete inom BASREC7 och det nordiska samarbetet under Nordiska minister- rådet för att göra till ett försöksområde för de flexibla mekanismerna. Vid energiministrarnas möte i beslutades att skulle etableras som försöksområde för gemensamt genomförande i första hand. beslutade (energi- ministrarna) att etablera en investeringsfond för klimatprojekt i som ett bidrag till försöksverksamheten. Fonden skall handhas av det nordiska miljöfinansieringsbolaget och beräknas starta . Det svenska bidraget väntas uppgå till . Övergripande inriktning på energipolitiskt motiverade klimat- insatser De svenska utsläppen av koldioxid har minskat kraftigt sedan 1970- talet. Till exempel var koldioxidutsläppen , att jämföra med ca år 2001.8 Minskningen beror i huvudsak på åtgärder som vidtagits inom energiområdet. Som framgått av kapitel 2 syftade energipolitiken bl.a. till att minska oljeberoendet, vilket bidrog till att utsläppen av koldioxid från energisektorn har minskat med 40 pro- cent . Till stor del kan detta tillskrivas en övergång från olja till el i samband med framför allt utbyggnad av kärnkraft, expansion av fjärrvärme samt en ökad användning av biobränsle i kraft- och värmeproduktion. De åtgärder som vidtagits inom energisektorn innebär att den svenska energi- sektorns CO2-utsläpp är små jämfört med många andra länder. Hur de totala utsläppen av koldioxid utvecklats framgår av figur 5.1 nedan. 6Se betänkandet Gemensamt genomförande – avtal för bättre klimat (SOU 2002:114). 7Östersjöländernas energisamarbete, BASREC (står för Baltic Sea Region operation. värde enligt uppgift från till . Utsläpp av koldioxid i 2000 (miljoner ton) Källa: 1980 1989: SCB. 1990 : officiella rapportering till klimatkonventionen (FCCC). Med hänsyn till att har minskat sina utsläpp kraftigt , som flertalet andra industriländer har ökat utsläppen, är de svenska utsläppen av koldioxid per person och i förhållande till nationalprodukten bland de lägsta i . Enligt den proposition i vilken lång- siktiga energipolitiska program lanserades9 är därför kostnaderna för ytterligare minskningar i höga jämfört med de flesta andra länder. I propositionen sades med hänsyn till detta att den svenska klimatstrategin för energisektorn i hög grad bör inriktas på att medverkar i åtgärder som vidtas i andra länder. Mot denna bakgrund kom den största energipolitiskt motiverade klimatinsatsen långsiktiga energipolitiska program att avse vissa åtgärder i internationellt samarbete (dessa beskrivs nedan i avsnitt 5.2). Därtill definierades i propositionen det särskilda FoU-programmet för etanolproduktion från skogsråvara som en energipolitiskt motiverad klimatinsats (etanolprogrammet behand- las i avsnitt 5.3). 1996/97:84, En uthållig energiförsörjning. 5.2Åtgärder i internationellt samarbete långsiktiga energipolitiska program avsattes för energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser 2004. Insatserna skulle huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande inom ramen för klimatkonventionen, bl.a. ett fortsatt program för utveckling av energisystemet i och . Insatserna i och har huvudsakligen handlat om en fortsättning av ett tidigare program, klimatinvesteringsprogram (Programme for an , EAES). EAES-programmet syftade till att minska utsläppen av koldioxid och andra miljöpåverkande ämnen, effektivisera energisystemen och introducera förnybara energi- källor i , och . Programmet startade och var bidrag till pilotfasen för gemensamt genom- förande (Activities Implemented Jointly, AIJ) inom FN:s klimat- konvention. Totalt avsattes för EAES-programmet. De projekt som inte avslutats inom ramen för EAES-program- met har övergått i ett nytt program (det svenska internationella klimatinvesteringsprogrammet) som finan- sieras via långsiktiga energipolitiska program. Även det nya programmet administreras av . Målet med dessa internationella klimatinsatser är att de skall bidra till att utveckla Kyotoprotokollets flexibla mekanismer till trovärdiga och effektiva element i det internationella klimatsam- arbetet. Detta skall ske genom att utveckla erfarenheter av, samt underlag och rutiner för, gemensamt genomförande och även andra flexibla mekanismer så att dessa instrument kan bli verksamma me- del i svensk och internationell klimatpolitik. skall initiera och tillsammans med mottagarlandets intressenter genomföra investeringar som bidrar till att begränsa atmosfärens halt av växthusgaser utöver vad som annars skulle bli fallet. De investeringar som inom ramen för energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser har skett i , och har främst handlat om olika typer av åtgärder inom fjärr- värmesektorn. Projekten har finansierats genom förmånliga lån till mottagarländerna, varvid svenska staten (via ) står för konsultkostnader, t.ex. i form av förstudier, och rådgivning under genomförandet och vid teknisk uppföljning. Lån till anläggningsägare har i allmänhet givits och med amorteringsfrihet. De som avsattes för energipolitiskt motiverade inter- nationella klimatinsatser långsiktiga energipolitiska program var främst tänkta att användas för utveckling av energi- systemet i och . Enligt ett regeringsbeslut har dock kommit att användas för att finansiera deltagande i kolfond (, PCF). Dessa medel disponeras av . Syftet med PCF är att genom investeringar i kostnadseffektiva åtgärder begränsa utsläpp av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser. Fonden skall också bidra till att utveckla erfarenheter och former för att överföra dessa utsläppsminskningar mellan klimat- konventionens parter i enlighet med Kyotoprotokollet. deltar med 10 miljoner USD. Av de medel inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program som återstår efter att bidraget till PCF räknats bort, hade vid slutet av utbetalats till . Av dessa har dock endast utnyttjats, vilket beror på att investeringsprogram inte skall omfatta åtgärder inom ramen för klimatkonventionens pilotfas, dvs. skulle en övergång ske till projekt genomförda inom ramen för Kyotoprotokollets projekt- baserade mekanismer, dvs. gemensamt genomförande (joint imple- mentation, JI) och mekanismen för ren utveckling (clean develop- ment mechanism, CDM). Emellertid uppstod ett temporärt vakuum innan regelverken för JI och CDM fastställts. Vid klimatkonventionens sjunde partsmöte i kunde man enas om regelverken för mekanismerna, även om en del praktiska frågor återstod. Det internationella arbetet med att vidareutveckla och operationalisera regelverket för JI och CDM påbörjades och kommer att fortsätta . I avvaktan på att kriterierna för projekt för JI och CDM skall fastställas har arbete handlat om att färdigställa redan beslutade AIJ-projekt samt om metodutveck- ling i form av utarbetande av riktlinjer och administrativa processer för att nya projekt skall kunna godkännas som krediterbara pro- jekt. Tabell 5.1 nedan visar erhållna och upparbetade medel för kli- matrelaterade insatser i och samt till Rege- ringskansliets disposition. De tre kolumnerna till vänster i tabellen visar hur mycket av de medel som anslogs långsiktiga energipolitiska program som har betalats ut till Energimyn- digheten (STEM) respektive till regeringens disposition, medan de tre kolumnerna till höger visar hur mycket av de utbetalade ansla- gen som faktiskt utnyttjats (dvs. som har upparbetats eller bundits upp inom programmet i form av medel som ännu inte har utbeta- lats). Uppgifterna har sammanställts av efter genomgång av regleringsbrev samt kontakter med Energimyndig- heten och . Användning av medel för åtgärder i internationellt sam- arbete 2002 (mkr) a)Nettoutgifter enligt Årsredovisning 2000 samt 2001, dvs. transaktionskostnader som består av konsultstöd, administrativa kostnader samt i vissa fall avskrivningar av lån eller räntefordringar. b)Avser investeringskostnader i form av lån till anläggningsägare och andra som skall återbeta- las till samt direkta nettoutgifter. c)Uppgifterna avser januari . d)Beslut om 2002 års anslag till PCF hade ej fattats vid tiden för , bygger på muntliga uppgifter från . Tabellen visar att ca har utbetalats till och med , dvs. av den totala ramen på återstår ca för utdel- ning och 2004. Som framgår av tabellen finns ett relativt stort anslagssparande beträffande åtgärder i internationellt samarbete. Enligt vad Energi- myndigheten framfört till hänger detta dock samman med det temporära vakuum som uppstått i avvaktan på att regelverken för JI och CDM skall fastställas. Enligt myndigheten börjar reglerna kring JI och CDM nu komma in i en fas då det blir möjligt att teckna avtal om projekt med projektägare och ramavtal med länder med vilka kan vilja samarbeta. Förutsättning- arna för att utnyttja medlen inom anslaget har därmed förändrats, och enligt torde hela anslagssparandet komma att behöva utnyttjas om planerade insatser kommer igång 2004. förs förhandlingar om samarbete med fem CDM-projekt i tre länder med en förväntad koldioxid- reduktion på ca 2 Mton CO2 . Som sades ovan har hittillsvarande insatser i och främst handlat om en fortsättning av det tidigare EAES-programmet. Få av de insatser som har initierats kan sägas ha sitt direkta ursprung långsiktiga energipolitiska program, varför en separat redovisning av resultatet av program är svår att göra. I sin rapport redovisar emellertid vissa uppgifter om resultaten av EAES-programmet, som det finns skäl att här återge. EAES-programmet, tillsammans med de aktiviteter som ändå har bedrivits i det nuvarande svenska internationella klimatinveste- ringsprogrammet, har sammantaget lett till att ca 70 projekt har initierats i , , , och . Drygt tio av projekten har tagits i drift från och med starten av långsiktiga energipolitiska program. Övriga projekt startades 1997, dvs. inom ramen för EAES-programmet. I tabell 5.2, nedan redovisas en sammanställning av drygt 60 av de projekt som genomförts. Av dessa har 52 stycken rapporterats till FN:s . Projekten kan indelas i tre kategorier: Projekt med huvudsaklig inriktning mot konvertering från fossila bränslen till biobränslen. Avser i huvudsak ombyggnad av pan- nor med en effekt på mellan 1 och 10 MW i värmecentraler som möjliggör en övergång från användning av fossila bränslen som tung eldningsolja och kol till biobränsle, dvs. träflis, skogsavfall och restprodukter från trävarubaserad industri. Projekt med genomförda åtgärder för förbättrad fjärrvärmedistri- bution. Avser upprustning av fjärrvärmenäten genom utbyte eller omisolering av rörsystemen, vattenbehandling för att för- länga hela systemets livslängd samt installation av undercentra- ler och reglerutrustning m.m. Projekt med inriktning mot energieffektivisering i byggnader. Omfattar ombyggnad eller omisolering av yttertak, installation av undercentraler, värmeväxlare, mät- och reglerutrustning, sy- stemreglering samt tätning av fönster och dörrar. Resultat av olika typer av projekt längd (ton) Investeringskostnad i tabellen utgörs främst av lån som skall återbetalas till , medan transaktionskostnad består av konsultstöd och administrativa kostnader samt i vissa fall avskriv- ningar av lån eller räntefordringar. Enligt vad muntligen inhämtat från utgörs transaktions- kostnaderna till mellan av konsultkostnader, varav störst andel till svenska konsulter. Lokala konsulter har an- litats som underkonsulter samt av program- met för uppföljning, datainsamling och rapportering. Kostnader per ton reducerad koldioxid Av framgår – mot bakgrund av de pro- jekt som genomförts inom ramen för EAES-programmet och långsiktiga energipolitiska program – att kostnaderna för att begränsa utsläppen i är betydligt lägre än i . De kostnader som uppkommit i form av investerings- och trans- aktionskostnader redovisas i tabell 5.3. Värdena gäller kostnaden utslagen på projektens livslängd, som beräknas variera . Tabellen inkluderar inte eventuella intäkter från värd- landet i form av minskade kostnader för bränslen till följd av konvertering eller energibesparande åtgärder. Inte heller minskade driftkostnader är inkluderade i kalkylen. Om dessa faktorer tas med i beräkningen blir totalkostnaden lägre i de flesta fall. Investerings- och transaktionskostnad per ton redu- cerad koldioxid kr/ ton CO2-reduktion kr/ton CO2-reduktion kr/ton CO2- Som visas i tabellen är kostnaderna för koldioxidreducering avse- värt lägre än den svenska koldioxidskatten. Således kan genom- snittskostnaden per ton koldioxid jämföras med att den svenska skatten är per ton. Nivån på den svenska koldioxidskatten kan ses som ett mått på marginalkostnaden för att ytterligare begränsa utsläppen i , eftersom man genom att vidta åtgärder upp till denna kostnadsnivå kan undgå en beskatt- ning som är högre än åtgärdskostnaden. Enligt Utredningen om Gemensamt Genomförande är kost- naden för att begränsa utsläppen i de östeuropeiska länderna upp till en faktor tio lägre än för att vidta åtgärder i Sverige.10 5.2.3Annat klimatsamarbete i och Utöver de insatser som beskrivits ovan har även haft uppdrag från regeringen avseende insatser i och med finansiering från den första Östersjömiljarden. Totalt uppgår dessa medel till ca som myndigheten disponerat 2002. De projekt som genomförts avser, i likhet med dem som genomförs inom ramen för EAES- programmet och långsiktiga energipolitiska program, konvertering av fossileldade anläggningar till biobränsle, förbätt- ring av distributionsnätet samt energieffektiviseringar. Därtill har finansierats projekt för att inventera förutsättningarna för en biobränslemarknad i samt för kunskapsöverföring i och . är en av de baltiska ländernas största bilaterala samarbets- partners och huvuddelen av det svenska stödet kanaliseras via SIDA. Åtgärder i SIDA:s regi genomförs även i bl.a. . Verksamheten berör flertalet sektorer i samarbetsländerna, däribland energisektorn i form av rehabilitering av fjärrvärme- system och andra energiprojekt. Bland sådana projekt kan en uppdelning ske i följande grupper: Genomförandeutredningar (feasibility studies) för att identi- fiera övergripande investeringsprogram för hela fjärrvärme- system. Dessa genomförs ofta i samarbete med , den Europeiska () eller andra biståndsbanker. 10 Se betänkandet Gemensamt genomförande – avtal för bättre klimat (SOU 2002:114). An- tagandet om lägre kostnader i gäller inte åtgärder för att minska utsläppen av deponigas, för vilka kostnaderna bedöms vara lika låga i de nordiska länderna som i Öst- . Investeringslån, i de fall investeringsprogrammen har genom- förts. SIDA har deltagit som delfinansiär. Huvuddelen av finansieringen har normalt kommit från de internationella biståndsbankerna. Demonstrationsprojekt som syftar till att demonstrera svenska produkter inom fjärrvärmesektorn. Indirekta projekt inom fjärrvärmesektorn, avseende energihus- hållning för byggnader, bränslesubstitution i lokala pannor etc. En konsultstudie som genomfördes på SIDA:s uppdrag , identifierade 28 projekt inom dessa fyra grupper. Enligt utred- ningen har SIDA:s finansiering till dessa projekt uppgått till totalt ca . Därtill har SIDA finansierat delar av investerings- programmen som genomförts tillsammans med bl.a. . SIDA:s energirelaterade projekt har till stora delar lokaliserats till städer med mer än 100 000 invånare, och har därmed varit in- riktade mot större värmeproduktionsanläggningar och distribu- tionsnät. Exempel är i , i och i . Detta kan jämföras med projekt som främst varit inriktade mot små och medelstora värmeproduktionsanläggningar i effektintervallet 3 10 MW. 5.2.4Gjorda utvärderingar och slutsatser har gått igenom ett antal utvärderingar som gjorts beträffande de energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser som bedrivits med stöd av EAES-programmet och långsiktiga energipolitiska program.11 De utvärderingar som gjorts avser klimatinsatser i och . Enligt har några utvärderingar av PCF:s projekt ännu inte genomförts. Med hänsyn till att merparten av de projekt som genomförts i och har tillkommit under EAES-programmet, dvs. före starten av långsiktiga energipolitiska program, avser slutsatserna i gjorda utvärderingar främst resultat ur EAES- programmet. 11 Av störst intresse bland de utvärderingar studerat torde vara Energi- myndighetens rapporter ER 9:2001 och ER 10:2001 samt SOU 2002:114. De studerade utvärderingarna pekar enligt entydigt på att de svenska insatserna i och har gett positiva resultat. I sammanfattning pekar utvärderingarna bl.a. på att ny kunskap för att initiera och genomföra projekt för gemensamt genomförande har utvecklats i såväl som värd- länderna. Vidare sägs projekten ha lett till kunskaps- och kapaci- tetsuppbyggnad i berörda länder genom att lokala experter för klimatrapporteringen har deltagit i arbetet. En erfarenhet från projekten sägs också vara att fungerande institutioner i värdlandet som arbetar efter fastlagda rutiner är en nödvändig förutsättning för gemensamt genomförande. På mer detaljerad nivå lyfter främst fram följande iakttagelser ur de studerade utvärderingarna: Metodutveckling – stor erfarenhets- och statistikbas. Då ca 70 pro- jekt startats i regi, samt närmare 30 pro- jekt av SIDA, finns nu ett stort antal projekt att samla erfarenhet och statistik från. är ett av de länder som initierat och deltagit i flest AIJ-projekt, vilka kan spela en viktig roll för att underlätta inför ett vidare steg till JI-projekt. Metodutveckling – base-line och rapporteringsformulär.