sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — Efter utgången av det fjärde anställningsåret kan ett särskilt löne- bidrag beviljas om det föreligger särskilda skäl för detta. Med sär- skilda skäl menas att den anställdes funktionshinder leder till att arbetsförmågan är så nedsatt att en anställning utan lönesubvention inte kan bli aktuell vid bedömningstillfället. Beslut om särskilt lönebidrag får endast grundas på den enskildes behov av bidrag för att få eller behålla ett arbete. Det särskilda lönebidraget ska omprövas regelbundet. Vid beslut om särskilt lönebidrag ska bidragsnivån särskilt prövas. Den nya lydelsen av paragrafen innebär att länsarbetsnämnden får ett tydligare och förstärkt ansvar för att en arbetstagare med löne- bidrag eller särskilt lönebidrag övergår till osubventionerat arbete. Istället för att, som i nuvarande författningstext, ange att länsar- betsnämnden endast ska verka för en övergång, anger paragrafen att myndigheten ska vidta lämpliga åtgärder för en övergång till osubventionerat arbete. Med den föreslagna förändringen vill ut- redningen betona att lönebidraget är en arbetsmarknadspolitisk insats, vars mål är en vanlig anställning utan subvention. För att underlätta möjligheten för en arbetstagare med lönebidrag eller särskilt lönebidrag att pröva nytt arbete ska den nya arbetsgivaren kunna beviljas lönebidrag eller särskilt lönebidrag. Det innebär inte att bidraget automatiskt följer med till den nye arbetsgivaren. En prövning ska göras både vad gäller behovet av bidrag och bidragsnivån. Bidraget ska inte kunna betalas ut till den nye arbetsgivaren än vad som återstår av den beslutade bidragsperioden. Vid arbetstagarens tjänstledighet kan ett beslutat lönebidrag gälla, trots att bidraget inte betalas ut till arbetsgivaren. För en arbetstagare som slutar en anställning med lönebidrag eller särskilt lönebidrag ska ett nytt lönebidrag eller särskilt lönebidrag kunna beviljas utan att arbetstagaren först måste registreras som arbetslös. Det nya bidraget får inte beviljas än vad som återstår av bidragsperioden. Lönebidraget och det särskilda lönebidraget följer inte automatiskt med till den nya anställningen. En ny prövning måste göras både vad gäller behovet av bidrag och nivån på bidraget. Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare ersätts av trygghets- anställning. Vidare tillkommer utvecklingsanställning som en ny form av skyddat arbete. Skyddat arbete enligt förordningen är således arbete hos , utvecklingsanställning och trygghets- anställning. Utvecklingsanställning beviljas under längst . Anställ- ningen ska kunna erbjudas arbetssökande med nedsatt arbets- förmåga, som bedöms behöva ett särskilt anpassat arbete för att pröva sig fram i arbetslivet. Den som anvisas en utvecklingsanställning ska ha svårt att få ett vanligt arbete även om bidrag lämnas till arbetsgivaren. Det ska finnas ett stort inslag av individuell anpassning i en utvecklingsanställning. I tredje stycket anges att en person ska ha nedsatt arbetsförmåga för ett skyddat arbete hos . Detta är en följd av att be- greppet arbetshandikapp ersätts av nedsatt arbetsförmåga. I det femte stycket anges att en utvecklingsanställning och en trygghetsanställning kommer till stånd när länsarbetsnämnden lämnar ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad och anställ- ningsavtal ingåtts. Som vid andra anställningar förutsätter en trygg- hetsanställning att det finns ett anställningsavtal. Ingen hänvisning görs till 34 §, som föreslås utgå. Personer som är anställda i en utvecklings- och trygghets- anställning ska ges goda möjligheter att pröva andra arbeten. Vid ledighet för att pröva ett nytt arbete ska den nya arbetsgivaren kunna få bidrag för utvecklings- och trygghetsanställning. Såväl behovet av bidraget som bidragsnivån ska dock prövas. Bi- draget följer alltså inte automatiskt med till den nye arbetsgivaren. Det nya bidraget får inte beviljas än vad som återstår av den beslutade bidragsperioden. Beslut om utvecklingsanställning och trygghetsanställning gäller även om den anställde är tjänstledig och bidrag inte betalas ut. En arbetstagare som slutar en utvecklings- och trygghetsanställning ska kunna anställas i en ny utvecklings- trygghetsanställning utan att först vara registrerad som arbetslös. Den nya anställningen får inte beviljas än vad som återstår av bidrags- perioden. Bidrag för utvecklings- och trygghetsanställning följer inte automatiskt med till den nya anställningen. En ny prövning måste göras både vad gäller behovet av bidrag och nivån på bi- draget. Paragrafen upphör att gälla. Utredningen lägger ett förslag att handikappkodningen avskaffas och ersätts med ett mer behovsin- riktat arbetssätt. Som en följd av detta bör inte målgruppen av- gränsas utifrån bestämda funktionshinder. Grunden för en trygg- hetsanställning är att en person har nedsatt arbetsförmåga och inte kan beredas anställning med lönebidrag eller särskilt lönebidrag. Upphör att gälla. Enligt utredningens förslag ska en trygghetsan- ställning inte begränsas till offentliga arbetsgivare, utan vara öppen för alla arbetsgivare. Det som skiljer trygghetsanställning från an- ställning med lönebidrag och särskilt lönebidrag är att trygghetsan- ställningen är ett skyddat arbete. Förslaget leder till att nya alter- nativ för anställningar skapas. Genom att trygghetsanställningen är öppen för alla arbetsgivare bör bestämmelsen om att arbetet inte ska bedrivas i konkurrensutsatt verksamhet tas bort. De bestäm- melser som i övrig verksamhet reglerar konkurrensförhållanden gäller även för en trygghetsanställning. Denna får således inte leda till en snedvridning av konkurrensen. I paragrafen görs ingen annan förändring i förhållande till gällande förordning än att stödet inte begränsas till offentliga arbetsgivare. införs utvecklingsanställning och trygghetsanställning som nya former av skyddat arbete. En ny paragraf föreslås som innebär att AMS ska erbjuda en person med nedsatt arbetsförmåga fördjupad kartläggning och vägledning för att ge bättre förutsättningar att finna lämpliga arbetsmarknads- politiska insatser. De insatser som erbjuds ska genomföras tillsam- mans med den enskilde. Den nya paragrafen anses nödvändig där- för att utredningen funnit att den kartläggning och vägledning som erbjuds är otillräcklig. Särskilt lönebidrag och bidrag till utvecklingsanställning och trygg- hetsanställning införs. 39 a–39 b §§ Utredningen föreslår att skattekrediteringen ersätts av ett bidrag som betalas ut till arbetsgivaren efter samma principer som lönebidragen. Se 27–28, 36 och 39 §§. I förslaget till ny förordning anges också övergångsbestämmelser, som innebär att de nya reglerna införs successivt genom att de lönebidrag som beviljats före ikraftträdandet omfattas av de regler som gällde för den bidragsperiod som då beslutades. Inga över- gångsregler gäller för OSA. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program De personer som är anställda med lönebidrag, särskilt lönebidrag eller i utvecklings- och trygghetsanställning måste ges goda möjlig- heter till kompetensutveckling. Utbildning kan vara en viktig del i en sådan utveckling. Mot den bakgrunden bör det av regelverket framgå att de som är anställda med lönebidrag, särskilt lönebidrag eller i utvecklingsanställning och trygghetsanställning får anvisas arbetsmarknadsutbildning. 1Utredningens uppdrag och arbetsformer Utredningens övergripande uppdrag har varit pröva effektiviteten i arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga. Programmet innehåller bl.a. insatserna lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare () och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet. Utredningens uppdrag i sammanfattning har varit att: pröva effektiviteten i nuvarande program relaterat till dagens arbetsmarknad för arbetshandikappade, analysera det flexibla lönebidragets och OSA:s effekter i förhål- lande till målen för verksamheten och vid behov föreslå föränd- ringar i utformningen av programmen, pröva ändamålsenligheten i nuvarande finansieringsmodeller och vid behov föreslå alternativ, föreslå åtgärder för att öka övergångarna från anställning med lönebidrag till anställning utan subvention, bedöma och redovisa för- och nackdelar med att medge löne- bidrag för redan anställda som efter sjukdom eller skada fått nedsatt arbetsförmåga, föreslå hur regler och ersättningar till allmännyttiga organisa- tioner kan utformas så att arbetshandikappade ska kunna beredas meningsfulla arbetsuppgifter, pröva behovet av fortsatt särskilt stöd vid start av näringsverk- samhet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, undersöka möjlighet och lämplighet om ett bidrag till s.k sociala arbetskooperativ, beakta funktionshindrade ungdomars situation på arbets- marknaden. Utredningens uppdrag och arbetsformer I utredningsuppdraget har även ingått att föreslå regelförändringar för att öka övergången från skyddat arbete vid till den övriga arbetsmarknaden. De förslag till förändring och utveckling av lönebidrag och OSA som presenteras i avsnitt 2 syftar till att de personer som bäst behöver stöden ska få det. En viktig målgrupp för dessa insatser är anställda vid som kan gå över till en vanlig anställning. Eftersom har lämnat sina förslag om styrning och inriktning av ,1 har utredningen inte behandlat frågor som uttalat rör verksamhet. Utredningen har i olika former fördjupat kunskapen om samt dis- kuterat och analyserat de förhållanden som ingått i uppdraget. Utredningens experter och sakkunniga har här spelat en mycket viktig roll. Utifrån sina speciella kompetenser har de genomfört olika uppdrag som en del i arbetet med utredningen. Experter och sakkunniga samlades också till ett internat för att mer ingående diskutera många av utredningens frågor och förslag. Utredningen har också låtit genomföra olika former undersök- ningar i form av enkäter och genomgång av statistik och akter. I samarbete med lät utredningen genom- föra en enkätundersökning som skickades till ett slumpmässigt ur- val av 1 000 personer som vid undersökningstillfället var anställda med lönebidrag eller hade skyddat arbete hos en offentlig arbets- givare (OSA). Därutöver skickades enkäter till 400 arbetsgivare, 400 handläggare vid arbetsförmedlingen och 400 lokala fackliga organisationer. De frågor som ställdes i enkäterna gällde både an- ställningar med lönebidrag och OSA samt behandlade flera centrala områden i utredningsuppdraget. 1 (dir 2002:34) Utredningens uppdrag och arbetsformer Utredningen har använt ett stort antal statistiska uppgifter från . Uppgifterna är hämtade ur flera data- baser och är i vissa fall baserade på hur beslutsstocken såg ut 2002- 12-31. Statistiken togs fram i enlighet med utredningens önskemål och frågeställningar. Med hjälp av dessa uppgifter har utredningen kunnat göra jämförelser mellan olika år, kön, åldersgrupper, arbetshandikapp, kategorier av arbetsgivare, bidragsnivåer, av- gångsorsaker, antal sökande med arbetshandikapp m.m. Genom statistiken har utredningen fått viktig information och kunnat göra analyser inom olika områden. Stickprovsundersökning och genomgång av akter Utredningen har i datoriserade infor- mationssystem, , gått igenom ett stort antal akter som omfattar personer som är anställda med lönebidrag. Utredningen genom- förde dels en stickprovsundersökning av 165 personer som var an- ställda med lönebidrag inom allmännyttiga organisationer, dels en genomgång av 308 akter över personer som var anställda med löne- bidrag hos andra arbetsgivare. Genom de 308 akterna följdes en- skilda personer från det första besöket på arbetsförmedlingen till anställningen med lönebidrag. Genomgången av akterna omfattade också de överenskommelser och handlingsplaner som finns i in- formationssystemet. Undersökningar av originalhandlingar och intervjuer med löne- bidragshandläggare För att komplettera de kvantitativa uppgifterna med en mer kvali- tativ fördjupning inom några områden, besökte utredningen tre arbetsförmedlingar och tog del av 35 originalhandlingar som rörde anställda med lönebidrag. I samband med dessa genomgångar genomfördes också intervjuer med handläggare med ansvar för lönebidrag vid förmedlingarna. Utredningens uppdrag och arbetsformer På utredningens uppdrag har () identifierat och analyserat konsekvenserna av alternativa finansie- ringsmodeller för de arbetsmarknadspolitiska insatser som ingår i utredningsuppdraget. I ESV:s uppdrag ingick också att beräkna och analysera konsekvenserna av justeringar av det s.k. lönebidrags- taket. Seminarier och andra möten med handläggare inom Arbetsmarknads- verket Utredningen har diskutera ett flertal frågor som berört utrednings- uppdraget med personal inom . Inom ramen för utredningens arbete inbjöds till tre seminarier med handläggande personal vid arbetsförmedlingar och länsarbets- nämnderna. Några av de frågor som diskuterades vid dessa semina- rier var lönebidrag till redan anställda, det särskilda bidraget till allmännyttiga organisationer och situationen för ungdomar med funktionshinder. Utöver dessa seminarier har utredningen inbjudits till olika träffar med personal inom . Utredningen har på så sätt fått möjlighet att diskutera lönebidrag, OSA, särskilt stöd vid start av näringsverksamhet m.m. med fler än hundra hand- läggare vid . Möten med representanter för kommuner Utredningen har besökt två kommuner för att på plats kunna studera verksamheten med OSA. Utredningen fick möjlighet att träffa både ansvariga för verksamheten och personer som hade en anställning med OSA. Vidare deltog också utredningen vid en konferens för ansvariga för ett antal kommuners OSA – verksam- heter. Utredningens uppdrag och arbetsformer Utredningsuppdraget har berört många intressenter. En stor andel av de anställda vid landets museer har lönebidrag. Mot den bak- grunden har utredningen bl.a. uppvaktats av representanter för länsmuseerna. Ett särskilt uppdrag för utredningen har varit att undersöka för- utsättningar för ett bidrag till sociala arbetskooperativ. Det har därför varit viktigt för utredningen att träffa representanter de sociala arbetskooperativen. De allmännyttiga organisationerna är en förhållandevis stor arbetsgivare för anställda med lönebidrag. I utredningsuppdraget har ingått att undersöka hur regler och ersättningar till dessa orga- nisationer ska utformas. Under arbetets gång har utredningen där- för träffat ett flertal representanter för allmännyttan. Inom byggsektorn finns en möjlighet att få lönebidrag för per- soner som redan har en anställning men, som på grund en upp- kommen nedsättning i arbetsförmågan, behöver ett bidrag för att kunna arbeta kvar. För detta ändamål har ett särskilt företag med namnet bildats. Utredningen har träffat representanter för Galaxen för att diskutera deras verksamhet och lönebidrag för redan anställda. Utredningen har träffat och diskuterat utredningens frågor med representanter för olika arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer. Utredningen har också haft möten med andra utredningar som på olika sätt arbetar med frågor som berör lönebidragsutredningens arbete. arbete har haft flera beröringspunkter med lönebidragsutredningen. Dessa båda utredningar har haft regel- bundna möten för att samråda och diskutera gemensamma frågor. Utredningens besök i andra länder besökte utredningen tillsammans med Samhall- utredningen för att träffa och diskutera med representanter för arbetsmarknadens myndigheter och handikapprörelsen. Utredningens uppdrag och arbetsformer besökte också , och . Vid dessa besök fick utredningen information om de arbetsmarknadsåtgärder som erbjuds i dessa länder. Vid besöket i träffade utredningen också företrädare för handikapp- rörelsen och de sociala arbetskooperativen. Många telefonsamtal, e-post och brev Förutom dessa mer organiserade möten och samtal med olika per- soner har många ringt, skickat e-post och skrivit brev till utred- ningen. När skickats ut ringde många personer som var anställda med lönebidrag, arbetsgivare, handläggare vid arbets- förmedlingarna och representanter för de lokala facken till utred- ningen för att diskutera olika frågor som rör lönebidragen. Alla de telefonsamtal, e-post och brev som kommit har tillfört utredningen värdefull kunskap och information. De har också på olika sätt fått betydelse för de förslag utredningen lagt fram. Utredningen framför sitt varma tack till alla som bidragit med sin kunskap och erfarenhet till utredningsarbetet. 2Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser I avsnitt tre redovisar jag de iakttagelser jag gjort under utrednings- arbetet och som ligger till grund för mina slutsatser, överväganden och förslag. Den absoluta merparten av deltagarna i arbets- marknadspolitiska program för personer med nedsatt arbets- förmåga är anställda med lönebidrag. Även i fortsättningen bör arbetsgivarstöd med individen i fokus vara vägledande. Jag menar att det flexibla lönebidraget också bör vara den volymmässigt största insatsen. Men det finns också ett fortsatt behov av former för skyddat arbete. Det finns anledning att göra förändringar i den nuvarande ut- formningen och styrningen. Bland annat behöver insatserna vidare- utvecklas och utformas så att de blir mer följsamma till individens behov och att individen snabbare får det stöd som gör det möjligt att få och behålla ett arbete. För de personer som har mer omfat- tande eller långvarigt nedsatt arbetsförmåga saknas det t.ex. alter- nativ som tar större hänsyn till deras speciella situation. Jag anser att regelverket bör anpassas och vara lika för alla arbetsgivarkategorier och inte innebära någon överkompensation. Därigenom minskar också risken för diskussioner om eventuell konkurrenssnedvridning. Statsmakternas styrning behöver också bli tydligare. Det gäller reglernas utformning, prioriteringar och vilka resultat statsmak- terna förväntar sig av de statliga insatserna. Enligt min uppfattning saknas det samordning av olika insatser för att minska den nedsatta arbetsförmågan och för att stimulera övergång till osubventionerat arbete. Det saknas också drivkrafter för att för att få till stånd ökad rörlighet bland personer som är an- ställda med lönebidrag och OSA. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Jag menar att den nuvarande mål- och resultatstyrningen leder till att insatsernas effektivitet försvagas eftersom det starkast styrande målet, det s.k. volymmålet, anses vara uppnått i och med att en anställning med lönebidrag kommit till stånd. Därmed finns inte tillräckligt starka incitament för arbetsförmedlingen att fort- sätta att aktivt medverka till att individen utvecklar och förbättrar sin arbetsförmåga. betraktas ofta en anställning med lönebidrag, av både handläggaren vid arbetsförmedlingen, arbetsgivaren och den an- ställde själv, som målet efter att ett antal olika arbetsmarknads- insatser har prövats. Det leder i sin tur till att de handlingsplaner som ska upprättas vid en anställning med lönebidrag sällan är ut- formade på ett sådant sätt att de aktivt underlättar individens behov av kompetensutveckling och utveckling av arbetsförmågan. Hand- lingsplanerna saknar ofta konkreta mål och delmål och pekar inte ut de insatser som behöver genomföras för att underlätta över- gången till ett osubventionerat arbete. Det uppstår även problem med olika tolkningar vid tillämp- ningen av regelverket liksom att det inte följs till alla delar. Det måste bli lättare att tillämpa regelverket bl.a. genom att göra det enklare och tydligare samt genom att avveckla särlösningar. Som ett exempel vill jag peka på att i förordningen om särskilda insatser för arbetshandikappade anges att lönebidrag får lämnas under längst . Stödet får förlängas utöver det fjärde anställ- ningsåret endast om det efter särskild prövning bedöms motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga. Efter att ha tagit del av de motiveringar som lämnas kan jag emellertid konstatera att fyraårsregeln i praktiken inte efterlevs. Det är dessutom sällan dokumenterat att det genomförts en särskild prövning av behovet av att förlänga ett bidrag. Ofta konstateras kort och gott att det finns ett fortsatt behov och att lönebidraget därmed förlängs. Flera handläggare i som utredningen haft kontakt med anser att regeln har spelat ut sin roll genom att den ändå inte efterlevs. Många individers deltagande i en rad olika arbetsmarknadspoli- tiska insatser ger också ett intryck av att vara utspridda i tiden utan ett genomtänkt och logiskt samband. Jag menar att detta är ett slöseri både med den enskildes tid och de tillgängliga resurserna. Som framgår av avsnitt 3.5 om lönebidraget finns det även situatio- ner när individer fått vänta på en anvisning till en anställning med lönebidrag för att det saknas pengar. Det har i flera olika samman- Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser hang framkommit att verksamheten ibland, lokalt präglas av en viss ryckighet beroende på medelsbrist. För många arbetssökande skulle möjligheten att komma i rätt insats på ett tidigare stadium förbättra möjligheten att komma i arbete snabbare än . Den högsta bidragsgrundande lönenivån Mina förslag ska rymmas inom ramen för tilldelade resurser och leda till att fler personer med nedsatt arbetsförmåga kan erbjudas anställning med lönebidrag. Såväl effektivitet som kvalitet för alla inblandade parter i hanteringen av lönebidragen ska öka. Den högsta bidragsgrundande lönenivån för beräkning av löne- bidraget, , har av många tillfrågade angivits som ett hinder för att fler personer med nedsatt arbetsförmåga ska få en anställning med lönebidrag. Trots detta lämnar jag inte något eget förslag till höjning. I avsnitt 3.4 redovisar jag de av Ekonomistyr- ningsverket framräknade kostnadsökningarna vid en höjning av nivån till respektive . Konsekvenserna av de kostnadsökningar som båda dessa belopp skulle komma att medföra blir att antalet deltagare i insatserna måste minskas. Alter- nativet är att de genomsnittliga bidragsnivåerna måste bli lägre. Jag anser inte att något av dessa alternativ är lämpligt som finansiering av en höjning. Jag ser inte heller att det är möjligt att göra några andra besparingar inom det tilldelade anslagets ram för att finansi- era en höjning. Därmed lämnas, inom ramen för mitt utrednings- uppdrag, inte något utrymme för ett sådant förslag. Jag vill dock uppmärksamma regeringen på att maxbeloppet måste höjas. Detta för att så många personer som möjligt ska kunna få en anställning med stöd av de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga. Jag instäm- mer i vad arbetsmarknadsutskottet framförde i denna fråga, , att det är angeläget att regeringen utan att behöva invänta resultatet av denna utredning och i positiv anda prövar möjligheterna att höja lönebidragstaket. Enligt utskottets uppfatt- ning är det rimligt att frigöra ekonomiskt utrymme för en sådan höjning. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Genom mitt utredningsarbete har jag också funnit att det finns be- hov av att lyfta frågor om information och kunskap om de arbets- marknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbets- förmåga. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken betonas de offentliga myndigheternas ansvar för att se till att lokaler, verk- samhet och information är tillgängliga för personer med funk- tionshinder. De myndigheter som av regeringen fått sektorsan- svaret för handikappfrågorna inom sitt område har ett särskilt stort ansvar. Det är bra, men det är inte tillräckligt. För att bli trovärdiga och själva vara föredömen måste dessa myndigheter också ha an- ställda med funktionshinder. Jag lämnar flera förslag till förändringar som på olika sätt ska öka möjligheten för människor med nedsatt arbetsförmåga att få och behålla ett arbete. Det kommer dock inte att räcka.