sou · GRB36d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Företrädare för näringen menar dock att de flesta djurtransporterna sköts seriöst och att de fall som kommit till allmänhetens kännedom inte är representativa för hanteringen i stort. Det är inte möjligt att här göra en uppräkning av alla anmäl- ningar som frivilligorganisationer har gjort om missförhållanden i djurtransporter . Utredningen har dock tagit del av ett mycket brett underlag av rapporter, filmer och annan dokumentation från såväl frivilligorganisationer som kom- missionen. Utredningens målsättning har varit att på så objektiv grund som möjligt skapa sig en uppfattning av hur pass stora problemen med åsidosättande av djurens välfärd och hälsa är under transport. En samlad bedömning ger vid handen att djurtransporter på europeisk nivå, med vissa nationella och regionala undantag, bedrivs på ett sätt som är klart otillfredsställande ur djurskydds- synpunkt. Bristen på statistik kan sägas vara talande för djurtransporter överlag. Det gäller inte bara antalet transporterade djur, utan även adekvat kategoriindelning av djuren, faktisk körsträcka för transporter, dödlighet med mera. Eftersom en tillförlitlig och rele- vant statistik saknas har argument framförts från olika håll om hur pass omfattande problemet med djurtransporter egentligen är. Även om insynsmöjligheter finns och kontroll av djurtranspor- ter regleras på olika sätt i transportdirektiv med mera i den natio- nella lagstiftningen, är den entydiga bild som ges av årsrapporter från FVO, Vetenskapliga veterinärkommitténs rapporter och kommissionens rapporter på området att medlemsstaterna överlag (även om vissa undantag finns) prioriterar djurskyddsfrågor i sam- band med transport mycket lågt och att tillsynen generellt är efter- satt. Flera NGO:s menar att det handlar om en bransch utan insyn Rättslig reglering kring djurtransporter där djurskydd och djurhälsa kan innebära en kostnad, varför hän- syn till djurens välfärd och behov nedprioriteras eller helt neglige- ras. I avsaknad av regelbundna och frekventa kontroller är också risken för upptäckt av missförhållanden mycket liten. Företrädare för den menar däremot att det finns kontroll av djurtransporterna. Om djurtransporterna överlag skulle vara så dåliga som påstås skulle detta upptäckas och bestraffas. Dessutom har djuren – såväl slakt- djur som livdjur – ett ekonomiskt värde och därmed föreligger drivkrafter att transportera djuren på ett bra sätt. Branschen skulle på så sätt vara självsanerande, menar UECBV. Mot detta hävdas att det finns alltför många dokumenterade fall av överträdelser mot djurskyddet i samband med transporter och att nya överträdelser ständigt upptäcks. Långväga djurtransporter har diskuterats , och i allt fler länder höjs röster om förändringar. Konsumentundersökningar i form av såväl gruppdiskussioner, djupintervjuer som enkäter har utförts av universitet i , , , och –2001 i ett EU-finansierat projekt. Studierna bekräftar att konsumenter i samtliga dessa länder bryr sig om dju- rens välfärd. Tre områden fokuserades av konsumenterna: produktionsför- hållanden, transport av djur och slakt. Man var speciellt kritisk till hönsburar och extrem kalvuppfödning. Konsumenterna fick rang- ordna angelägenhetsgraden inom de olika områden från 1 till 5, där 1 var mycket oviktigt och 5 mycket viktigt. När det gällde transport av djur rankade tyska konsumenter detta till 4,74, till 4,71, till 4,71, till 4,62 och till 4,46. Djurtransporterna gavs högre prioritet än hanteringen i samband med slakt. Högst poäng fick djurfoder (4,88–4,81).235 Enligt utred- ningens bedömning förefaller det som om det finns ett starkt kon- 235 Consumer Concern about Animal Welfare and the Impact on Food Choice, Proceedings of the dissemination seminar . , , , , UK. (2001). Consumer Concern about Animal Welfare and the Impact on Food Choice, Proceedings of the dissemination seminar . , , , UK. Rättslig reglering kring djurtransporter sumentintresse av att djurtransporterna genomförs med god djur- omsorg och att djurs lidande i samband med transport betraktas som ett allvarligt problem. Djurhälsa och djurvälfärd kan mätas på flera sätt, bland annat genom att mäta fysiologiska och beteendemässiga parametrar i samband med transport eller genom att studera dödlighets- och skadefrekvens hos djuren efter genomförd transport. Dödlighet och skadefrekvens kan beroende på djurslag, djurens ålder, kondi- tion och transportförhållanden variera från några tiondels promille till någon eller några procent. Att använda enbart dödlighets- och skadefrekvens som indikator på djurskyddet under transport ger dock inte något besked om hur djuren upplever transporter. En mer komplett bild av transportens inverkan på djuren under transport uppnås därför bättre om man mäter beteendemässiga och fysiologiska parametrar under transport, i kombination med mätning av fysiologiska parametrar i efterhand. Det är dock inte möjligt – vare sig för svenska eller europeiska förhållanden – att utifrån rapporterade och insamlade kvantitativa data skapa sig en exakt kvantitativ uppfattning om hur pass stor andel av djurtransporterna som bedrivs på ett godtagbart sätt. Däremot kan utredningen konstatera att en mängd studier om på- och avlastning och av själva transporten visat att olika moment är stressande i varierande grad, beroende på vilka förutsättningar som gäller och beroende på djurslag.236 För närmare diskussion och redovisning av olika metoder för studier av djurskydd under transport hänvisas till Gebresenbets artikel som bilagts betänkandet. I tillämpas ett kodsystem där skador på kött som upp- täcks vid köttbesiktningen på slakteri rapporteras av besiktnings- veterinärerna till som ansvarar för den statistiska registreringen. Rapporteringen sker i två kategorier. I den ena kategorin ingår hel kassation av djurkropp och i den andra katego- rin ingår delvis kassation av kött – i båda fallen orsakade av skada, sjukdom eller av andra skäl. 236 För en uttömmande beskrivning av biologiska karakteristika för respektive djurslag, se bilaga 9, . Rättslig reglering kring djurtransporter Vidare är det vanligt att slakterierna för egen statistik över ska- dor på djuren till följd av transport. Detta är dessutom intressant för dem, eftersom det klargör om det är uppfödaren eller slakteriet som skall bära den ekonomiska kostnaden för det skadade köttet. har efterfrågat dessa data, och till och med okto- ber 2002 har uppgifter lämnats in som motsvarar av den totala slaktvolymen av grisar . Dödligheten uppgår enligt de uppgifterna till , vilket motsvarar 1 400 av sam- manlagt 3,2 miljoner transporterade grisar (total volym). Dödlighetsfrekvensen anges för dödlighet under transport (cirka 2/3) och i efterföljande stallvistelse på slakteri (cirka 1/3).237 På europeisk nivå finns inga sådana samlade data tillgängliga, och några liknande mätningar i andra medlemsländer redovisas, såvitt utredningen kan få fram, inte sammanhållet vare sig till eller av behöriga myndigheter. Utredningen har dock fått kännedom om att djuruppfödare och djurhandlare i olika utsträckning för egen statistik över dödlighets- och skadefrekvens, men dessa uppgifter är som regel inte offentliga. Utredningen har vänt sig till chefsveterinärerna i ett antal med- lemsstater inom EU som har en omfattande uppfödning av eller handel med djur238 och efterfrågat dessa uppgifter. I enstaka fall har uppgifter lämnats om vissa djurslag. Det finns således inga rapporterade siffror om hur många djur av den totala andelen transporterade djur i som dör eller skadas i samband med transport . Sådan dokumenta- tion borde dock inte vara omöjlig att genomföra; till exempel kan rapporteringsskyldighet införas från slakterierna i fråga om dödlig- hets- och skadefrekvens och andra parametrar av intresse för djur- skyddet. Utredningen konstaterar att det finns fog för att hävda att djur- transporter sköts med olika hög djurskyddsstandard i medlems- staterna. räknas till ett av de länder i världen som har en mycket god djurskyddslagstiftning och god efterlevnad av denna. Bland de medlemsländer som särskilt pekats ut av kommissionen för att de ger låg prioritet till djurskyddsfrågor i samband med transport märks , , och . 237Pressmeddelande från , publicerat på samt personligt meddelande från My Sahlman på . 238TT-telegram , publicerat bland annat på Rättslig reglering kring djurtransporter länder har även pekats ut av frivilligorganisationerna vid ett flertal tillfällen. I fråga om export till tredje land är det svårt att avgöra hur pass väl transporterna utförs, eftersom systematisk insamling av dessa data generellt sett inte förekommer. Det finns dock uppgifter som tyder på att djur skulle behandlas sämre vid transport till dessa destinationer än vid transport inom EU. Medier och frivilligorgani- sationer har också riktat uppmärksamhet mot import till EU av djurslag som till exempel kalvar och hästar. Vid kontroller av dessa djurslag har man upptäckt dåliga transportfordon, utmattade djur och brist på foder och vatten. Missförhållanden finns dokumente- rade. Uppskattning av dödlighetsfrekvensen för vissa djurslag Detaljerade uppgifter om dödlighet i samband med och orsakad av transporter för olika djurslag finns inte hela EU. För vissa djurslag finns endast enstaka undersökningar, till exempel häst och vuxna nötkreatur. För andra finns studier av ett större antal djur, till exempel kalv och slaktkyckling. I vissa fall är studierna . En beräkning av dödlighetstal för olika djurslag och för hela EU kan därför inte göra anspråk på att vara annat än ett försök att spegla verkligheten. Den redovisade dödlighet som utredningen tagit del av uppgår för gris till några delar av promille. Enligt uppgifter från dör (0,) av alla grisar som transporteras inom till deras slakterier under transport, vil- ket motsvarar cirka 600 grisar om året.239 Grisar är extra känsliga för höga temperaturer och har, som bekant, vanligtvis betydligt lägre temperaturer än vad de syd- europeiska länderna har. Utredningen har begärt in uppgifter från producenter i ett urval av de medlemsstater som har stor gränsöverskridande handel, men svarsfrekvensen har varit mycket låg. har, på grund av att landet är relativt litet till ytan, mycket korta transporter och visar också mycket låga dödlighetsfrekvenser vid transport av grisar; uppgick dödligheten vid transport till 239 TT-telegram , publicerat bland annat på . Rättslig reglering kring djurtransporter (0,).240 Denna låga siffra måste dock anses vara exceptionellt låg, utifrån vad som i övrigt är känt om dödlighet hos grisar samt jämförelse med tidigare uppgifter från . I har man lagt ner arbete på att förbättra gristransporterna, såväl transportfordonen, som på- och avlastning av djuren. Under förutsättning att man accepterar antagandet att svenska gristransporter sköts minst lika bra som i något annan medlems- stat, kan vi också anta att dödlighetsfrekvensen för grisar måste vara minst lika hög – troligen högre – i andra medlemsstater. En uppskattning utifrån befintliga studier tyder på en dödlighet totalt i EU på ca 0,4–0,. Om den svenska siffran för dödlighet för grisar i samband med transport till slakteri (0,) används för hela EU skulle antalet döda grisar i denna kategori uppgå till närmare 65 000 grisar och om den högre inom det uppskattade spannet används (0,) dör drygt 100 000 gri- sar under transport till slakt. Uppskattning av dödlighet för grisar under transport för hela EU (slaktdjur) Beräknat antal döda grisar till följd av grisar i EU * transport (0,32–0,)** EU – 15: 64 972–101 520 **Avrundat till närmaste heltal, vilket kan ge avvikelse i summa. Även närmare 65 000 döda grisar under slakttransporter måste betraktas som en oacceptabelt hög siffra, och då finns varken antalet döda grisar i samband med livdjurstransporter eller de grisar som dör på slakteriet efter avlastning före slakt medräknade. Död- ligheten hos späda smågrisar till följd av sekundärinfektioner efter transport eller hos för tunga uttjänta suggor – grupper som har problem vid transporter – kan inte erhållas. Uppskattningen kan därför ligga i underkant till faktiska siffror. Något som också talar för att uppskattningen ligger i underkant är uppgifter i den littera- turöversikt som sammanställt till utredningen. 240 Sambandet mellan låg dödlighet och korta transportavstånd är dock inte klarlagt. Det kan även finnas andra faktorer, såsom lastmetoder med mera, som förklarar de låga dödlighetsnivåerna. Rättslig reglering kring djurtransporter finns flera olika studier av dödlighets- och skadefrekvens refere- rade, och samtliga dessa studier uppger en högre dödlighets- och skadefrekvens för grisar än vad gör. Detta skulle dock kunna förklaras med att studierna är av äldre datum än uppgifter och att dessa studier genomförts i andra länder.241 Antalet grisar med genetisk disposition för stress har minskat i de flesta EU-länder , vilket påverkat död- lighetsfrekvenserna. Detta innebär dock inte att de helt saknar aktualitet, och utredningen har i sitt arbete beaktat även dessa siff- ror. Det är till exempel svårt att veta om faktorer som fordonspar- kens standard förbättrats så pass mycket att tidigare gjorda studier är tillämpliga. Utredningen har på grundval av syn- punkter som inhämtats från olika håll dock gjort bedömningen att fordonsparkens standard varierar avsevärt i mellan olika företag och jordbrukssektorer. Det finns därför fog för att i viss utsträckning använda sig av en del äldre studier för att uppskatta hur hög skade- och dödlighetsfrekvensen kan vara för olika djur- slag i olika åldersgrupper och kön. Alla djur påverkas negativt i mer eller mindre stor utsträckning av transport. Men vissa djurslag, såsom grisar, är särskilt känsliga för transporternas inverkan. Förutom grisar är även fjäderfän sär- skilt känsliga för transporter.242 Den totala volymen slaktade fjäder- fän i uppgår till nära fem miljarder . Dödligheten ligger, i uppmätta studier och enligt näringens egna rapportering, på 0,1–0,,243 vilket innebär att antalet fjäderfän som dör till följd av transporter i EU kan uppskattas till mellan 5 och 25 miljoner. Någon närmare uppskattning är inte möjlig att få, eftersom mer detaljerad statistik om ålder, vikt och kategori (värp- höns, slaktkyckling, avelskyckling med mera) saknas. En engelsk studie på slaktkyckling som omfattade cirka 34 mil- joner djur från 88 uppfödare visar en dödlighetsfrekvens på 0,24 procent.244 Studien är . En sådan dödlighetsfrekvens på slaktkycklingar i EU ger en dödlighet av drygt 11,5 miljoner 241Se bilaga 10, . 242Här kan också nämnas att djur i särskilda situationer eller tillstånd, såsom sjuka djur, dräktiga djur, mycket unga djur med mera också visar en hög känslighet för transportens inverkan. 243Se Broom, D.M. (2000) Welfare Assessment and Welfare Problem Areas During Handling and Transport, i T. Grandin (2002) Livestock Handling and Transport. , Wallingford, samt personligt meddelande från Svenska ägg och Svensk fågel. 244Se bilaga 10, . Rättslig reglering kring djurtransporter I bilaga 10 redovisas i tabell 5 en studie av dödlighetstal av transporter av slaktkycklingar till nio svenska slakterier . Studien visar att medeltal i dödlighet vid ankomst till slakteri var , år . Studier av får visar en dödlighetsfrekvens på för transporter. Denna studie är från 1995.245 Om denna siffra används och beräknas på antalet slaktade får i EU 2000, ger det en dödlighet på cirka 14 100 får i samband med transport. I detta fall tas dock inte hänsyn till livdjurstransporter. Det finns också studier som uppmätt tio gånger så hög dödlighet vid transport av får och lamm inom ett land och studier som uppmätt 100 gånger så hög dödlig- het vid transport av får och lamm från till Mellanöstern.246 Det verkar finnas mycket små drivkrafter till en självsanering i branschen totalt sett på europeisk nivå. De dokumenterade miss- förhållanden som kommit till utredningens, och ofta även allmän- hetens, kännedom har i flera fall lett till förbättringar, men inte i tillräckligt hög utsträckning och långt ifrån alltid. Det är dessutom anmärkningsvärt att nya missförhållanden vid transporter avslöjas – även i länder som inte haft sådana. Uppmärk- samheten i media har dock i vissa fall skärpt kontrollen vid vissa marknader. Oaktat dödlighets- och skadefrekvenser finns det ett mätbart men inte kvantifierat lidande hos transporterade djur som också måste beaktas. Rutinmässiga överträdelser som inte leder till att djur dör men som orsakar djuren lidande, är ett lika stort problem som de grövsta överträdelserna. Exempel på sådana överträdelser är till exempel att sjuka djur, högdräktiga djur och djur i dålig kondi- tion transporteras långa sträckor. Det kan också vara transport i fordon utan vare sig naturlig eller mekanisk ventilation, med undermålig utrustning och utformning för på- och avlastning vid gårdar, marknader och slakterier, transport av för varandra obekanta djur, brist eller total avsaknad av foder och vatten, brutal hantering av djur med flera situationer som orsakar stor stress. 245Se bilaga 10, . 246Se bilaga 10, . Rättslig reglering kring djurtransporter En analys av situationen angående djurtransporter ger vid han- den att djurens välfärd inom EU generellt åsidosätts i större eller mindre utsträckning i samband med transport. Vissa länder kan visa på en högre efterlevnad av reglerna, och den nationella djurskydds- standarden kan också vara bättre än vad som gäller i övrigt. Dessa fall måste dock betraktas som undantag. Det har ibland framförts att det saknas underlag för att på veten- skaplig grund reglera optimala förhållanden för alla delar av transporten. Utredningen instämmer i att det är nöd- vändigt med mer forskning, men gör också bedömningen att det finns så pass mycket kunskap och beprövad erfarenhet samlad om djurtransporternas inverkan på djurens välfärd redan nu att det kan konstateras att dagens regelverk brister på vissa väsentliga punkter. Avsaknad av vetenskapliga studier är därför inte skäl nog att blockera förändring. I stället menar utredningen att en form av försiktighetsprincip bör gälla; det faktum att förekomst av effekter inte studerats skall inte tolkas som att effekterna inte finns. All hantering av djur bör således präglas av en respekt för dem såsom varandes kännande varelser. 4.8.2Utredningens bedömning av och förslag angående om skydd av djur under transport Det multilaterala förhandlingsförfarandet avslutades , och ett reviderat förslag till Europakonvention om skydd av djur under internationell transport med tillhörande tekniska protokoll har förelagts ministerkommittén för antagande. Därmed öppnas för undertecknande. I det framlagda förslaget har ändringar gjorts på flera väsentliga punkter. Bland annat uttalar de fördragsslutande parterna i det inledande stycket att djurtransporter bör undvikas så långt som möjligt. Vidare har de tekniska protokollen fått en högre detaljeringsgrad. Den reviderade om skydd av djur vid internationell transport skall vara tillämplig på transporter mellan olika länder, med undantag för transporter som understiger och transporter mellan EU:s medlemsstater (under förut- sättning att transporten mellan medlemsstaterna inte sker via transit i tredje land). ges dock möjligheten för de för- dragsslutande parterna att föreskriva om hårdare nationella regler. Utredningen gör därför bedömningen att djurtransportdirektivet Rättslig reglering kring djurtransporter bör tillgodose djurens välfärd minst lika bra som Europakonven- tionen. Eftersom EG-rätten har företräde framför konventionstexten (även om EU bedöms ratificera konventionen) så bedöms konven- tionen ha mindre praktisk betydelse för transporter mellan med- lemsstaterna. 4.8.3Utredningens bedömning av och överväganden angående EG-rättens grundläggande principer Det kan uppkomma en intressekonflikt mellan å ena sidan den syn på djur som kommer till uttryck i Amsterdamfördragets 33:e pro- tokoll om djurskydd och djurens välfärd247 och å andra sidan EG- fördragets grundläggande princip om fri rörlighet av varor. Sam- tidigt som det i protokollet framgår att EG / önskar säkerställa ett förbättrat djurskydd och en ökad respekt för välfärd för djuren som kännande varelser (egen kursivering), så uppges vidare föl- jande: /skall gemenskapens verksamhet på de villkor och i den takt som anges i detta fördrag innefatta () en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna.248 Om djur enbart betraktas som varor, så skulle det ligga i linje med det senare uttalandet att motverka alla hinder mot att djur flyttas fritt inom EU. För att tydliggöra resonemanget bortses här från att vissa handelshinder på djur skulle behöva finnas för att skydda människors liv och hälsa (det vill säga smittskyddsskäl) även med ett sådant synsätt. Om djur i stället betraktas som kännande varelser och man sam- tidigt beaktar att transporter kan ha en mer eller mindre negativ inverkan på djur – beroende på transporttid, klimatologiska förhål- landen, djurens ålder, kondition med mera – bör i stället trögrör- lighet av levande djur eftersträvas. Att djur inte betraktas som döda ting har bland annat kommit till uttryck genom artikel 30 i EG-fördraget, varav följer att begränsningar av den fria rörligheten inom EU kan införas, bland annat om det behövs för att skydda djurs liv och hälsa. 247EGT C 340, 10.11.1997, s. 11. 248EG-fördraget, artikel 3 punkt 1 c. Rättslig reglering kring djurtransporter kan också sägas avspeglas i olika EG-förordningar och EG-direktiv som gäller djur. Till dessa rättsakter hör djurtransportdirektivet. I och med detta direktiv har EG klargjort att djur inte kan ses som döda ting utan speciella hänsyn måste tas till just dessa varor. Utredningen anser emellertid att djurs egenskap av att vara kän- nande varelser inte till fullo har beaktats i EG:s lagstiftning. Den fria rörligheten är genom direktivet begränsad, och ytter- ligare begränsningar och skärpningar kan inte ses som hinder för den fria rörligheten utan som ambitioner att komma till rätta med det djurlidande som transporter orsakar . Inte heller ökade kontroller av till exempel tullen vid gräns kan sägas påverka rörlig- heten, utan dessa borde kunna utföras i avsikt att kontrollera att transportdirektivet efterlevs. Det kan gälla hälsointyg för djuren och att antal djur överensstämmer med handlingar eller kontroll av förhållandena i transportfordonet. får sådana kontroller inte göras. I det följande klargör utredningen vilka förändringar som bedöms vara nödvändiga för att direktivet skall ge djur det skydd som är nödvändigt för att skapa ett acceptabelt djurskydd. 4.8.4Utredningens bedömning av och förslag angående förändringar i EG-rätten om djurtransporter Utredningen vill markera att ändringar i gemenskapslagstiftning skall vara sådana att det skall stå varje land fritt, om det så önskar, att med hänsyn till djurens välfärdinföra strängare bestämmelser än vad som regleras i direktivet för interna transporter. De problem som upptäcks i samband med djurtransporter kan delas in i tre grupper: x Problem som uppstår till följd av att gällande reglering över- träds medvetet eller omedvetet – till exempel att bestämmelser om transportfordonets standard, maximal transporttid och/eller vilopauser inte följs. x Problem som uppstår till följd av oklar reglering i fråga om djurskydd vid transport – till exempel när ett djur inte skall anses vara möjligt att transportera eller när unga djur anses vara möjliga att transportera. x Problem som uppstår till följd av att befintliga regelverk inte säkerställer djurs välfärd eller tar tillräcklig hänsyn till djurs välfärd på ett betryggande sätt, till exempel att det är tillåtet att Rättslig reglering kring djurtransporter