sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att de offentliga verksamheterna utvecklas och förnyas samt bidrar till en långsiktigt hållbar utveck- ling. En bristande förändringsförmåga och utvecklingskraft i den offentliga sektorn betyder att vi på inte kommer att kunna upprätthålla den välfärdsnivå som människor förväntar sig. 1.1Bakgrunden till regeringens direktiv Regeringens direktiv till denna utredning bygger på förslag från Parlamentariska regionkommittén1 som regeringen i prop. 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning ställt sig bakom. I propositionen diskuterades behovet av att mer samlat och långsiktigt se över uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de olika nivåerna i samhällsorganisationen. Regeringen motiverar behovet av en översyn bl.a. utifrån det faktum att samhället genom- går stora förändringar, att nya beteenden och behov uppkommer, samt utifrån demografiska och ekonomiska faktorer och en allt snabbare teknikutveckling och internationalisering. Några tydliga regler för uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen finns inte och den rådande ordningen har alltmer kommit att diskuteras och ifrågasättas. Över tiden har olika principer och modeller för ansvars- och uppgiftsfördelningen utvecklats som resultat av kompromisser. Kommitténs uppdrag är uppdelat i två etapper. I en första etapp skall kommittén identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. Utifrån en över- gripande beskrivning av nuvarande ordning skall kommittén identi- fiera brister och förtjänster i rådande strukturer och uppgiftsfördel- ning. Det är denna första etapp som kommittén nu avrapporterar. I en andra etapp skall kommittén göra en fördjupad analys och be- dömning av strukturen och uppgiftsfördelningen och, där det är 1 SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. motiverat, föreslå förändringar. Inför denna andra etapp kommer regeringen att ge tilläggsdirektiv. I direktiven (Dir. 2003:10) gör regeringen en bred genomgång av bakomliggande förändringar och problem som motiverar behovet av en översyn. Det övergripande målet är att välfärden, i form av goda levnadsvillkor och en fungerande service med likvärdig kvalitet, skall säkras i hela landet och därmed fördelas efter behov och inte efter ekonomiska resurser. De frågor som kommittén skall uppmärksamma särskilt gäller: hur kommuner och landsting klarar sina välfärdsåtaganden, hur väl kommun- och länsindelningen är anpassad till föränd- rade förutsättningar, och vilka konsekvenser denna indelning har för en effektiv samplanering när medborgarnas rörelse- mönster förändras och bostads- och arbetsmarknadsregionerna blir allt större, hur internationaliseringen, särskilt samarbetet inom EU, på- verkar det svenska politiska och administrativa systemet inklu- sive kommuners och landstings insyn och inflytande i EU:s be- slutsfattande. Detta gäller såväl den geografiska indelningen som behovet av tyngdpunktsförskjutningar inom samhällsorgani- sationen. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt den regionala nivåns roll, om den svenska förvaltningsmodellen behöver anpassas till de särskilda förutsättningar som EU-medlemskapet skapar, på vilket sätt den förändrade styrningen av offentlig verksamhet, t.ex. rättighets- och ramlagstiftning, nya driftsformer och sam- arbetsformer har påverkat de folkvalda organens möjligheter att få genomslag för politiken, hur förutsättningarna att fördjupa demokratin och medborg- arnas möjligheter till insyn, inflytande och ansvarsutkrävande påverkas, hur förutsättningarna för och regeringen att ta och ut- kräva ansvar påverkas, samt på vilket sätt strukturen och uppgiftsfördelningen påverkar för- utsättningarna att identifiera och åtgärda bristande jämställdhet. Utredningens arbete inleddes med att kommittén diskuterade från vilka perspektiv analys- och utredningsarbetet borde bedrivas. På ett tidigt stadium beslutade kommittén om ett antal fördjupnings- områden. Till dessa hörde den demografiska och ekonomiska ut- vecklingen, hälso- och sjukvårdens utmaningar samt tillväxt och regionalisering. Därutöver har särskilda genomgångar gjorts av några centrala politikområden. I enlighet med direktiven har kommittén arbetat öppet genom att utnyttja seminarier, konferenser och nätverk. I denna första etapp har vi främst utnyttjat befintlig kunskap hos forskare och organisationer. Tre särskilda nätverk har skapats, ett för att sam- manställa och utveckla kunskap om hälso- och sjukvårdsområdet, ett inriktat på tillväxt och regionalisering och ett för kvalificerad kunskapsanvändning. Vi har gjort en omfattande genomgång av tidigare och pågående offentliga utredningar inklusive underlags- rapporter från t.ex. , , Förvaltningspolitiska kommissionen, Välfärdsbokslutet och rapporter från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (). Vi har också tagit del av material från det numera avslutade forskningsprogrammet för Forskning om offentlig sektor (FOS) som pågått . Kontakter har tagits med andra utredningar som pågår parallellt, t.ex. Utredningen om tydligare och effektivare statlig tillsyn, , Översynen av länsstyrels- ernas verksamhet och Översynen av den högspecialiserade vården. Vi har också tagit del av aktuellt utredningsmaterial från och . Viktiga bidrag till utredningen har givits av ett antal forskare, dels genom skriftliga bidrag till kommittén, dels genom de speciella forskarseminarier som anordnades inledningsvis. Vi har också träffat företrädare för ett antal statliga myndigheter för att inhämta synpunkter på de frågeställningar som vårt utredningsuppdrag aktualiserar. Slutligen har vi tagit del av synpunkter från ett brett urval av personer med bakgrund i såväl politik som offentliga och enskilda institutioner vid fyra regionala konferenser i , , och med sammanlagt drygt 650 del- tagare. Kommitténs ordförande, ledamöter och sekretariat har vid ett antal tillfällen, efter inbjudan, träffat politiker och tjänstemän vid myndigheter och andra organisationer, t.ex. , Sydsam, Stockholmsberedningen, Små- Kom, Socsam-försök och handelskammare. Kommittén har lagt ut ett antal uppdrag. Statskontoret biträder utredningen med löpande insatser, med en sammanställning om EU:s påverkan på svensk förvaltning och med ett förslag till kartläggnings- och analysmodell för hur staten styr kommunerna. Journalisten har biträtt kommittén med en samman- ställning av aktuell forskning om livsstils- och attitydförändringar i samhället. har på kommitténs uppdrag utarbetat ett underlag om den svenska ansvarsfördelningen för Natura 2000. Organisationsdirektören och kanslirådet har beskrivit förändringarna i fördelningen av ansvar mellan staten, kommunerna och landstingen under i en sär- skild promemoria till kommittén. med detta delbetänkande publicerar kommittén på sin hemsida (/ansvar) material som utgjort underlag för kommittén: Från ansvarsskiften till samordning – om ansvarsförändringar mellan staten, kommunerna och landstingen under (och ). Natura 2000 – svensk ansvarsfördelning (). Livsstils- och attitydförändringar bland svenskar – ett scenario för framtida attityder till välfärden(). Hälso- och sjukvården och dess utmaningar (kommitténs sekre- tariat). Tillväxt och regionalisering (kommitténs sekretariat). EU:s påverkan på svensk förvaltning – en sammanfattning (Statskontoret). Hur styr staten kommunerna? Ett förslag till kartläggnings- och analysmodell (Statskontoret). Skolan – samhällsorganisation, ansvar och styrning (kommitténs sekretariat). Vård och omsorg om äldre – samhällsorganisation, ansvar och styrning (kommitténs sekretariat). Videoupptagning från kommitténs konferens i . Flera utredningar under det senaste årtiondet har haft till uppgift att beskriva och analysera hur demokratin och dess förutsättningar förändras i . lämnade 2000 sitt be- tänkande SOU 2000:1 En uthållig demokrati och Kommunal- demokratiutredningen lämnade sitt betänkande SOU 2001:48 Att vara med på riktigt 2001. Olika aspekter på demokratins ut- veckling är intimt förbundna med uppdrag. De strukturer och den ansvarsfördelning som råder i den offentliga sektorn har stor betydelse för människors möjlighet och vilja att på olika sätt vara delaktiga i den demokratiska dialogen. Ett system där det är svårt att förstå hur eller på vilken nivå medborgare och invånare i , som individer eller i grupp, kan utkräva ansvar undergräver legitimiteten i det offentliga systemet. I Ansvars- kommitténs direktiv sägs också att översynen av samhällsorgani- sationens förutsättningar att klara framtidens krav ytterst är ett demokratiskt uppdrag, vars syfte bl.a. är att ge medborgarna bättre förutsättningar för inflytande, insyn och ansvarsutkrävande. Kommittén har valt att anlägga ett medborgarperspektiv.2 Det betyder att vi har försökt att betrakta de offentliga verksamheterna som de ter sig utifrån den enskildes behov, snarare än utifrån olika snäva sektorsperspektiv. Vi försöker fånga hur medborgarnas för- väntningar och anspråk förändras på lite . Perioden är det tidsperspektiv vi valt att anlägga. Utgångspunkten har varit de demografiska förändringar som förestår och de sam- hällsekonomiska effekter de väntas få. Utifrån tillgängliga data om beteenden och attityder har vi sedan försökt bedöma hur männi- skors förväntningar och anspråk kan komma att förändras. Vi utgår från medborgarna som aktiva och ansvarstagande indi- vider, som så långt möjligt vill styra över sina egna livsvillkor. Sam- tidigt är kommittén medveten om medborgarnas olika behov och olikheter i förutsättningar. Samhällets uppgift blir därmed att skapa bästa möjliga förutsättningar för de människor som lever i att utvecklas till jämlika, självständiga och trygga individer. Detta innefattar att: upprätthålla samhälleliga institutioner som garanterar såväl säkerhet och trygghet för den enskilde som tillväxt och hållbar utveckling i samhället, 2 I inledningen till kapitel 3 redovisar vi den betydelse vi lägger in i begreppet medborgare i detta betänkande. skapa en rimlig fördelning av resurser mellan olika individer och mellan olika skeden i livet, samt att tillhandahålla tjänster som inte på ett fullgott sätt anses kunna tillhandahållas av marknaden eller på annat sätt. Självfallet värderas dessa samhälleliga uppgifter olika beroende på den enskildes egna politiska värderingar och på hans eller hennes bakgrund och livssituation. I varje övervägande om samhällsorganisationen och de förutsätt- ningar denna ger för demokratisk delaktighet måste hänsyn tas till den avgörande betydelse som de politiska partierna har i den svenska demokratin. Men även enskilda medborgare är med- skapare i de tjänster som den offentliga sektorn ansvarar för. Det gäller allt från ett grundläggande ansvar för den egna hälsan och den betydelse detta har för de anspråk som ställs på sjukvården till ideella insatser i olika gemenskaper för exempelvis idrottsanlägg- ningar. Genom att ge utrymme för den enskildes initiativ skapar samhället förutsättningar för kvalitativa vinster, för den enskilde såväl som för den berörda verksamheten. Demografiska förändringar, den ekonomiska utvecklingen, lång- siktiga tekniska och vetenskapliga landvinningar samt värderings- förändringar pekar sammantaget mot fortsatt växande anspråk på den offentliga välfärden. Det blir svårt att infria det offentliga väl- färdsåtagandet, om inte medborgarna på ett annat sätt än görs delaktiga och i vissa fall själva tar ett större ansvar än . Detta förutsätter att människor känner att de kan påverka den offentliga verksamheten. Vi delar syn på vikten av en utveckling mot ett fördjupat medborgerligt deltagande i den demo- kratiska processen. Demokrati och välfärd hänger intimt ihop. Utformningen av de offentliga verksamheterna har stor betydelse för människors möj- lighet till insyn och överblick och därmed för deras möjlighet till demokratisk delaktighet. Kärnan i det offentliga åtagandet är att det skall ge alla medborgare en likvärdig service och en likvärdig behandling. De offentliga verksamheternas legitimitet är beroende av att medborgarna uppfattar att de beslut som fattas är rättvisa i förhållande mellan olika grupper och individer. Vårt uppdrag rör också hur den politiska makten, det demo- kratiska beslutsfattandet, skall fördelas och möjligheterna att få genomslag för politiken. I så måtto är kommitténs uppdrag ytterst av demokratisk karaktär. Till skillnad från de ovan nämnda demo- kratiutredningarna har dock fokus i arbete inte satts på de demokratiska processerna i sig, utan på den offentliga verksamhetens framtida leveransförmåga. Demokratisk styrning, demokratisk kontroll och demokratisk legitimitet är förutsätt- ningar för den offentliga verksamheten. Det offentliga åtagandet måste grundas i en offentlig ekonomi i balans med ordning och reda vad gäller både utgifter och intäkter på samhällets olika nivåer. Utan en sund ekonomisk bas riskeras de åtaganden som görs. De offentliga organen måste kunna tillförsäkra medborgarna de välfärdstjänster som medborgaren förväntar sig av den offentliga verksamheten. För kommittén är det av stor vikt att jämställdhet, integration och hållbarhet i det fortsatta utredningsarbetet inte ses som avgrän- sade problemaspekter utan tvärtom som faktorer vilka kan bidra till att skapa förstärkt utvecklingskraft. Att minska könssegregationen på arbetsmarknaden och öka arbetskraftsdeltagandet bland invand- rare, äldre och personer med funktionshinder torde exempelvis vara förutsättningar för att kunna finansiera och bemanna den offentliga verksamheten. Vi har i uppdrag att utreda samhällsorganisationen ur ett struk- turellt perspektiv. Detta innebär självfallet inte att politiska frågor rent generellt främst har strukturella svar. Politiken i det demo- kratiska samhället handlar väsentligen om skillnader i värderingar men också om skillnader i makt och resurser betingade av ekono- miska och sociala förhållanden. Kommittén redovisar i detta delbetänkande utgångspunkter och en övergripande analys inför det fortsatta utredningsarbetet. Syftet är att ge underlag för mer preciserade tilläggsdirektiv. Delbetänkandet innehåller inte förslag till åtgärder. Inledningsvis redovisas i kapitel 2 en analys av de samhällsför- ändringar som kan inverka på hur den framtida samhällsorganisa- tionen bör byggas upp. De demografiska och ekonomiska förut- sättningarna på lång sikt är särskilt betydelsefulla. Men här beskrivs även livsstils- och attitydförändringar, internationaliseringens på- verkan, teknikutvecklingens betydelse, vår ökade rörlighet m.m. Även synen på offentlig sektor och problematiken kring den fram- tida personalförsörjningen behandlas. I kapitel 3 tecknar vi en bild av dagens samhällsorganisation. Vi beskriver uppgifterna för staten, kommunerna och landstingen samt Europeiska unionen. Vi redogör för bakgrunden till att an- svarsfördelningen ser ut som den gör, vilka ansvarsskiften som har skett och de problem som dagens ansvarsför- hållanden rymmer. Som en jämförelse görs en europeisk utblick över andra sätt att organisera ansvar och uppgifter. Statens styr- ning, kontroll och uppföljning diskuteras, bl.a. med exempel från skolan, äldreomsorgen och hälso- och sjukvården. Med kapitel 2 och 3 som bakgrund redovisas i kapitel 4 ett antal observationer om nuvarande samhällsorganisation och de ut- maningar som framtiden innehåller. I kapitlet redovisas även två ytterlighetsalternativ som kommittén låtit sekretariatet utarbeta, ett med ett direkt statligt ansvar för välfärdstjänsterna och ett med ett mer omfattande och självständigt kommunalt uppdrag. Alter- nativen har avsiktligt renodlats för att åskådliggöra de fråge- ställningar som kommittén i det fortsatta utredningsarbetet står inför. I kapitel 5 lämnar vi förslag till inriktningen av det fortsatta ut- redningsarbetet. Fyra särskilda förutsättningar lyfts fram: behovet av ökad utvecklingskraft i den offentliga verksamheten, med- borgarens egen medverkan och medskapandet, problemen med den starka sektorisering som kännetecknar den svenska samhällsorgani- sationen samt behovet av en tydlig ansvarsfördelning. Kommittén bör bl.a. fördjupa kunskapsbilderna om de ekonomiska förutsätt- ningarna på , om möjligheterna att åstadkomma ökad utvecklingskraft och ökad produktivitet i den offentliga verksam- heten, om vilken samhällsmodell som ger bäst förutsättningar för att medborgarens eget ansvar och kapacitet skall kunna utvecklas och om behovet av förändringar eller begränsningar av det offent- liga åtagandet. Kommittén föreslår analys av flera olika strategier för utvecklingen av framtida strukturer och ansvarsfördelning. Ett antal ytterligare frågeställningar, t.ex. frågan om den regionala nivån, lyfts fram. 2Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Det sena har inneburit omvälvande förändringar av snart sagt alla aspekter av våra liv, i såväl som i omvärlden. De flesta av oss har nog en känsla av att världen förändras snabbare än . Det finns heller ingen anledning att anta att för- ändringstakten de närmaste decennierna kommer att avta, snarare tvärtom. Detta ställer den offentliga verksamheten inför stora ut- maningar. I fokus för arbete står frågan hur skall klara av det offentliga välfärdsåtagandet. Det är naturligt att inleda detta arbete med att fråga sig: Vilka omvärldsförändringar av betydelse kan man skönja? Hur förändrar de livsstil och värderingar? Vilka anspråk kan man räkna med att människor kommer att ha på den offentliga välfärden? Hur påverkar demografiska och ekonomiska förutsättningar möjligheterna att leva upp till dessa anspråk? I detta kapitel försöker vi att översiktligt besvara dessa frågor. Syf- tet är att illustrera de centrala frågeställningarna för det fortsatta utredningsarbetet, snarare än att i detalj utreda dem. Ett antal mycket stora förändringsprocesser har på ett avgörande sätt påverkat villkoren för offentlig verksamhet – allt ifrån den ekonomiska globaliseringen, den euro- peiska integrationen och IT-revolutionen till näringslivets och ar- betslivets omvandling. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken Den svenska välfärdsmodellen skapades under industrisamhällets guldålder, när nationalstaten stod stark och verkade inom fasta gränser. har såväl människor och företag som varor, ka- pital och information i accelererande takt rört sig över nations- gränserna. Detta påverkar på ett avgörande sätt det politiska hand- lingsutrymmet. Tydligast märks denna ökade rörlighet på de finansiella markna- derna. Den gränsöverskridande aktie- och obligationshandeln och andra valutaströmmar har vuxit explosionsartat . Resultatet har blivit att finansmarknaderna får allt större makt över politiken. Varje åtgärd betygsätts på handelsplatser världen över och slår igenom i valutakurser, räntor och aktiekurser. Också företagen blir mer internationella. växte den globala produktionen med i genomsnitt . har den internationella handeln vuxit och före- tagens direktinvesteringar i andra länder med . Före- tagen är fria att förlägga forskning och utveckling, produktion och marknadsföring till de länder där förutsättningarna är mest gynn- samma. De tenderar dessutom att reagera allt snabbare på om- världsförändringar. På samma sätt har vardagen internationaliserats för allt fler män- niskor. Det blir allt vanligare att studera utomlands och att resa till andra världsdelar. Också våra kontaktnät har blivit mer gränslösa, privat såväl som i jobbet, och upprätthålls inte minst genom Inter- net. Vi konfronteras genom massmedierna med ett ständigt flöde av händelser från olika delar av världen och slås inte sällan av hur snabbt de får genomslag i vår egen vardag. I någon mån är denna utveckling än så länge en elitföreteelse och ett generationsfenomen. Den ekonomiska internationaliseringen motsvaras ännu så länge inte av några större flöden av arbetskraft inom . Därtill är språkliga och andra kulturella och institutionella hinder alltför om- fattande, den fria rörligheten till trots. En nyckelfråga, som vi ännu saknar svar på, är hur snabbt rörligheten kommer att öka, som en effekt av att såväl företag som studievanor blir alltmer gränslösa och att fler människor rotar sig i andra länder. Även politiken och dess villkor internationaliseras. I takt med att såväl de ekonomiska systemen som medierna väver samman länder och kontinenter begränsas möjligheterna att föra en autonom na- Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Det tvingar ibland regeringar att föra en politik som kan upplevas som ideologiskt problematisk men ekonomiskt nöd- vändig för att försvara en stabil ekonomisk utveckling. Ett typex- empel är beskattning, där man i många länder genomfört skatte- sänkningar som motiverats med konkurrens från andra länder och behovet av förtroende från de finansiella marknadernas aktörer. IT- revolutionen har drastiskt skruvat upp tempot och ställer inte säl- lan krav på omedelbara åtgärder, som svar på händelser långt bor- tom den egna nationens gränser. Följden av dessa förändringar har blivit en tilltagande institu- tionell konkurrens mellan länder och regioner. Det har blivit allt viktigare att erbjuda goda villkor för verksamhet och boende ge- nom beskattning, marknadstillgång, kapitalförsörjning, utbild- ningskapacitet och infrastruktur, men också genom att skapa ett tryggt och säkert samhälle med fungerande välfärd. Denna konkur- rens utgör såväl ett motiv för den offentliga välfärden som en be- gränsning för densamma. Det finns i princip två sätt för nationella regeringar att hantera globaliseringens effekter: anpassning eller samverkan. Det ena ute- sluter inte det andra. Genom anpassning försöker man tillgodogöra sig globaliseringens vinster och hävda sig i den växande konkur- rensen om arbetstillfällen, kapital och kunnande. Genom samver- kan kan grupper av länder tillgodogöra sig globaliseringens vinster, exempelvis genom att riva tillväxthämmande handelshinder. Ett annat syfte med institutionaliserad samverkan länder emellan är att aktivt möta företagens och kapitalströmmarnas ökade rörlighet och skapa gränsöverskridande regelsystem för företagens verksamhet. Det främsta exemplet härpå är naturligtvis det europeiska samarbe- tet. Liknande, om än inte lika långtgående, ansatser görs i de flesta delar av världen. Globaliseringen har hos många människor väckt farhå- gor för att nationellt alltmer obundna företag och kapitalströmmar skall öka orättvisorna i världen och beskära utrymmet för politiska beslut. Många befarar också att avvecklade gränshinder skall mins- ka den kulturella mångfalden och ge utrymme för en växande in- ternationell kriminalitet som inbegriper allt från penningtvätt till människohandel. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken Åren runt 1990 medförde stora geopolitiska förändringar. Sovjet- unionen föll samman och dess forna lydstater i Öst- och Central- demokratiserades. Järnridåns fall gav möjlighet att återupprätta gamla kontakter över . Detta har givit den europeiska integrationen ny fart, men den har också drivits på av en ökad amerikansk dominans i världspolitiken såväl som i världsekonomin. EU-medlemskapet påverkar det svenska samhället på flera plan. Den inre marknaden och euron påverkar det ekonomiska livet och arbetsmarknaden. Svensk lagstiftning och myndighetsutövning eu- ropeiseras på en rad områden, som arbetsrätt, offentlig upphand- ling, miljö, avfallshantering och livsmedelstillsyn. EU:s samman- hållnings- och jordbrukspolitik har introducerat nya finansierings- instrument och arbetssätt, med flernivåstyrning och partnerskap som centrala begrepp. Samarbetet involverar inte endast de centrala statsorganen, utan också enskilda myndigheter, liksom kommuner och landsting, näringsliv och organisationer. Härigenom skapas så- väl nya nätverk och nya samverkansformer som nya idéer och tan- kemönster.