sou · GRB3104d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 1.Järnvägsföretagen skulle liksom vägtrafikföretagen och, i princip, också de andra transportslagen belastas med avgifter som motsvarade den kortsiktiga samhällsekonomiska marginal- kostnaden vid utnyttjandet av infrastrukturen. Järnvägs- företagen skulle också betala fordonsavgifter som ett bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader. Nivån för dessa sattes så att de skulle spegla järnvägstrafikens betalningsför- måga i förhållande till i första hand den tunga landsvägstrafi- ken. Därmed togs ett betydande steg mot förverkligande av transportpolitiska beslut. 2.Utvecklingen av infrastrukturen skulle baseras på samhällsekono- miska bedömningar. Staten skulle ta det huvudsakliga ansvaret för genomförandet av underhålls- och investeringspro- gram. Utvecklingen av järnvägsinfrastrukturen kunde därmed införlivas i en samlad och koordinerad infrastrukturplanering som omfattade samtliga transportslag. Därmed lades den andra viktiga som vid sidan av kostnadsansvaret formar samhällets villkor för individer och företag i deras val mellan olika tranportalternativ. 3.Det tidigare slutna järnvägssystemet öppnades för inflytande från olika intressenter i samhället. Det avsåg såväl infrastrukturplaneringen som planeringen av olika delar av trafiken. På trafiksidan öppnades järnvägssystemet i första hand genom att trafikhuvudmännen fick rätt att organisera lokal och regional persontågstrafik inom länen. Man gavs också rätten att utföra den i egen regi eller med hjälp av upphandlad entrepre- SJ förlorade alltså sitt monopol på länsjärnvägarna. har monopolet också upphört att gälla i statens upphand- ling av interregional trafik. Trafikhuvudmännen har successivt fått ökade möjligheter att komplettera den trafik som SJ utövar på det statliga stomnätet under skydd av legalt monopol. För detta krävs dock ett medgivande av regeringen. Godstrafikmarknaden öppnades först på genom att där gavs rätten att besluta om trafikeringsrätten. Tillsammans med de rättigheter att bedriva internationell trafik som gavs i direktivet 91/440 EG gav det möjlighet att överta trafiken i egen regi både till och . är den inrikes godstrafikmarknaden helt öppen för företag med säte i . Det kommer också, när mina förslag till ny järnvägslagstiftning träder i kraft, att gälla inter- nationell trafik till och från , inkl. rätt till cabotage om svenska järnvägsföretag ges motsvarande rättighet i de länder där berörda järnvägsföretag har sitt säte. Ytterligare inslag i denna marknadsöppning är generell rätt för andra än järnvägs- företag att organisera godstrafik på järnväg och begära kapacitet på järnvägens infrastruktur förutsatt att de uppfyller vissa krav på auktorisation. , regeringen, länsstyrelser och kommuner fick transportpolitiska beslut nya roller i investeringsplane- ringen och i andra frågor av betydelse för järnvägens utveck- ling. inleddes en kraftfull satsning på järnvägens infrastruktur. Bakgrunden var en politisk medvetenhet om att ett ändrat kostnadsansvar måste förenas med en förnyad infra- struktur om den spårburna trafiken skulle ha en fortsatt kon- kurrenskraft och roll på transportmarknaden. Villkoret för de satsningar som skulle göras var emellertid att medborgare och andra intressenter direkt eller genom , regeringen eller kommuner skulle ges en ökad insyn i och ett ökat inflytande över de grundläggande förutsättningarna för att bedriva järn- vägstrafik. Realiserandet av och trovärdigheten i dessa ambitio- ner var ett av de viktigaste skälen att skilja av infrastrukturen från det vertikalt integrerade och slutna järnvägssystemet i dess skepnad av SJ. 4.Det fanns en ambition att tydliggöra olika roller och samspelet mellan de som svarade för dem inom järnvägen eller de delar av transportsektorn och samhället i övrigt som i planering eller på annat sätt har beröring med järnvägen. Det tydligaste inslaget i detta var att bildades för att ansvara för för- valtningen av den statliga järnvägsinfrastrukturen och att som central förvaltningsmyndighet svara för den samhällsekono- miska utvärderingen av olika investerings- och underhålls- program. Det transportpolitiska beslutet innebar också det första steget i utvecklingen av SJ till ett renodlat järnvägsföretag som skulle verka på marknadsmässiga villkor. Därför avskaffades skyldigheten att upprätthålla trafik på linjer som företaget inte bedömde vara kommersiellt bärkraftiga. Stationer, terminaler och andra gemensamma funktioner behölls länge kvar inom SJ eller . överfördes flertalet av dem till . Stations- och övrig fastighetsförvaltning bröts dock ut först i samband med bolagiseringen av verksamheterna inom SJ. 1.2.2Övriga länder inom EU Det finns trots ambitioner långt ifrån någon enhetlig järnvägsmodell inom EU. Inte oväntat uppvisar de norska och danska modellerna många likheter med den svenska Den holländska utvecklingen har många gemensamma drag med den inom , speciellt beträffande hanteringen av kostnadsan- svaret. I senare skeden av det holländska reformarbetet har infra- strukturförvaltningen också helt frigjorts från alla organisatoriska kopplingar till trafiken. Även har via avskiljandet av det formella ansvaret av infrastrukturen till RFF (Réseau Ferré de ) sökt åstadkomma nya villkor beträffande kostnadsansvar och finansiering av järnvägens infrastruktur. SNCF (Nationale des Chemins de Fer ) har däremot ett fortsatt legalt monopol för all trafik förutom de delar av internationell godstrafik där EG-lagstiftningen framtvingat en marknadsöppning. Genom att svara för utförandet av banunderhåll, tågplaneprocess m.m. har man i praktiken i hög grad en betydande kontroll över infrastrukturförvaltningen. Den finska och franska modellen upp- visar i dessa avseenden många likheter. var det land som efter genomförde en total åtskillnad mellan infrastruktur och trafik. och även har följt efter. I andra länder som , och har den s.k. vertikala integrationen mellan infrastruktur och bana behållits i olika koncernsamband, låt vara med det minimum av åtskillnad som EG-rätten krävt ända sedan direktivet 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järn- vägar vann laga kraft i medlemsländerna. Ansatsen i dessa länder liksom i har i första hand varit att försöka utveckla och effektivisera järnvägen genom organisato- riska och andra strukturella åtgärder, i och redan från början innefattande marknadsöppning inom såväl gods- som persontrafikområdet. Införandet av regleringsorgan för att hantera samspelet inom järnvägssystemet utgör andra gemensamma inslag. Behovet av regleringsorgan förstärks naturligtvis när uppdel- ningen mellan trafik och infrastruktur är ofullständigt genomförd, något som också speglas i EG-rätten. Det är ännu oklart och ännu inte helt prövat inom EU om särskilda infrastruktur- och trafik- företag inom ramen för en gemensam koncerntillhörighet ska anses tillfyllest för att undgå den särskilda reglering som föreskrivs för organisatoriskt integrerade järnvägar. Innebörden av denna regler- ing är bl.a. att kapacitetsfördelning och infrastrukturavgifter måste hanteras i särskilda organ som med avseende på organisation och beslutsfattande är helt självständiga i förhållande till alla järnvägs- företag om infrastruktur och trafik drivs integrerat med något av järnvägsföretagen. Det är endast i som man kraftfullt och från grunden omstrukturerat hela marknaden. delades upp i ett antal företag för trafik, infrastrukturunderhåll, fordonsförsörjning, underhåll av fordon m.m. Man har på det viset försökt skapa konkurrens inte enbart i operatörsledet utan även på service- marknaderna inom järnvägssystemet. Infrastrukturen privatiserades och börsintroducerades under beteckningen . Försöket att driva och utveckla järnvägens infrastruktur och samspelet med operatörssidan på kommersiell grund misslyckades dock. Verksamheten i har överförts till . I ägarkretsen till detta företag ingår bl.a. SRA, the Authority. SRA kombinerar i sig sektorsansvar, strategisk infrastrukturplanering och upphandling av järnvägstrafik. Man svarar också med skattemedel för större delen av de nysatsningar som görs i det engelska järnvägsnätet. uppgifter, t ex utveckling av principer för hur olika järnvägsföretag ska få tid på spåren för att utföra trafiken, tangerar det som utförs inom the Office of the Rail Regulator. Misslyckandet med ska dock icke dölja andra mer positiva inslag i den engelska modellen, t. ex. fordonsförsörjningen där de bolag som bildades också har vidgat sin verksamhet till delar av övriga EU- länder. Flera länder har försökt att så långt möjligt täcka järnvägsinfra- strukturens kostnader via de avgifter som betalas av järnvägsföreta- gen. I regel har dock som i avkastningskraven successivt skrivits ner, en naturlig effekt av bl.a. de ojämlika villkor som fort- farande råder mellan järnvägstrafik och andra transportslag i dessa länder. Förhandlingen om avkastningskraven på den tyska järnvä- gen liknar i många stycken den som fördes mellan den svenska staten och SJ fram till reformen 1988. 1.2.3Iakttagelser med betydelse för arbetets inriktning Några av de iakttagelser som jag gjort i samband med att jag stude- rat och utvärderat den svenska järnvägspolitiken och de olika reformer som gjorts inom och EU kan översiktligt sam- manfattas enligt följande: Den kommersiella trafiken bedrivs i regel under legalt eller faktiskt monopol. Det har skett en positiv utveckling av den långväga trafi- ken i samtliga länder där man satsat på nya snabbtågssystem. Det är däremot svårt att påvisa skillnader i trafikutbudet till följd av tillämpade järnvägsmodeller. Sämre grundläggande transportpoli- tiska förutsättningar kompenseras i flertalet länder av upp- handlings- eller bidragformer som i slutänden ger likartade förut- sättningar som i att bedriva trafiken. Demografiska och andra förutsättningar i kombination med betalningsvilja från sam- hället kan hävdas vara mer avgörande för persontrafikens mark- nadsandelar än den valda järnvägsmodellen. Marknadsöppningar på den regionala nivån, både vad gäller rätten att organisera och driva trafiken, kan emellertid anses ha haft stor betydelse för att utveckla och effektivisera den regionala järnvägstrafiken. Den svenska järnvägen kan uppvisa ett i stort sett oförändrat transportarbete under en lång följd av år. Marknadsandelen är, om än vikande, dessutom förhållandevis hög jämfört med flertalet län- der inom EU. Förklaringen kan delvis härledas till geografiska för- hållanden och näringslivsstruktur. Men uppmärksamhet på de transportpolitiska grundvillkoren och de anpassningar som succes- sivt görs i dessa är också en viktig förklaring. Ett exempel är justeringar i banavgiftssystemet till följd av de nya villkoren för den tunga landsvägstrafiken . Avskiljandet av infrastruk- turen från trafiken har också medfört att industriföretag m.fl. har kunnat föra en direkt dialog med infrastrukturförvaltaren. Det har i hög grad underlättat utvecklingen av nya transportsystem. Ett exempel är utvecklingen av nya lastbärare i kombination av åtgärder i infrastrukturen i det system för transport av papper som utveck- lats för . Dessa erfarenheter var en anledning till att jag i delbetänkandet Rätt på spåret föreslog att industriföre- tag, speditörer m.fl. om man så ville skulle få en formell rätt att själva ansöka om kapacitet på bannätet för att själva organisera trafikflöden. "Gemensamma funktioner" och servicemarknader Det svenska reformarbetet har skett stegvis. Marknadsöppnandet har skett med otillräcklig omstrukturering av ägande m.m. av stöd- och insatsfunktioner. SJ hade t.ex. länge kvar ägande och kontroll över stationer och godsterminaler trots att marknaden öppnades för nya operatörer. Trots de ytterligare reformer som gjorts i samband med överföring av terminalinfrastruktur till Ban- verket återstår risk för diskriminering i den operativa hanteringen om konkurrenter dyker upp. Det gäller t.ex. den operativa driften av rangerbangårdar och godsterminaler. Den omstrukturering som gjordes vid bolagiseringen av verksamheten inom SJ inne- bär också stor risk för att privata monopol utvecklas på underhålls- och andra servicemarknader. Erfarenheter från bl.a. visar på betydelsen av att terminal- och stödfunktioner bryts ut från de ursprungliga, nationella järnvägsförvaltningarna. Den formella möjligheten att som nykomling driva trafik i eller genom annat land blir närmast verkningslös om berörda funktioner tillåts ligga kvar inom de ursprungliga nationella trafikföretagen. Erfaren- heterna visar att det inte räcker med att ställa krav på att de nationella järnvägsförvaltningarna ska vara tvungna att upplåta kringfunktioner med hänvisning till förvaltningarnas dominerande ställning. 1.3Arbetets utgångspunkter och inriktning Kund- och konsumentintresset skulle enligt direktiven utgöra utgångspunkt för min analys av möjliga utvecklingsvägar för järn- vägens person- och godstrafik. De transportpolitiska målen har därmed bildat en självklar plattform för mitt arbete. I förläng- ningen av kundperspektivet ligger också det allmänna intresset hos medborgarna och samhället av en väl fungerande järnväg. Kundperspektivet kan ses som en alltför självklar utgångspunkt för att överhuvud taget behöva nämnas. Även om intrycket av järn- vägen i många avseenden förbättrats är likväl bris- tande kundtillfredsställelse något som uppmärksammats i ett antal utredningar. Jag har blivit uppvaktad av olika intressenter i denna fråga. Under min utredningstid har man i pressen kunnat ta del av flera flagranta fall på hur resenärer bemötts, t.ex. när biljettförsälj- ning eller information mankerat. Frustrationen består inte enbart i det man drabbats av utan också i svårigheten av att få kompen- sation eller upprättelse som resenär. En viktig utgångspunkt för min översyn av persontrafikområdet har varit att skapa en bättre rättslig grund för resenärernas rättigheter i förhoppningen att det också ska bidra till en bättre kvalitet i den resa som levereras. På godssidan uttrycker kundens missnöje svårigheten att hitta konkurrerande järnvägsalternativ för utförandet av järnvägs- transporten. I många fall har det lett till att man övergivit järnvägen eller hyser betänksamhet för att använda den. Mina förslag i delbetänkandet Rätt på spåret innebär som jag redan påmint om väsentligt nya möjligheter för godskunderna att själva eller via sam- arbetspartners söka nya vägar att utforma transport- och trafikflö- det på järnvägen. Jag har ändock funnit det angeläget att överväga hur konkurrens mellan järnvägsföretagen skulle kunna utvecklas som ett led i att stärka kundernas ställning. Som medborgare är vi alla presumtiva kunder till järnvägs- eller andra delar av transportsystemet. Om vi väljer järnvägen för den resa eller transport som ska ske styrs i hög grad av hur vi upplever dess effektivitet och övriga kvaliteter. kan då lika lite som flyget ses isolerad från de övriga transportmedlen. "Tillgäng- ligheten till" tåget betyder ofta lika mycket som "tillgängligheten med" tåget i det slutgiltiga valet av hur vi beter oss som resenär eller hur näringslivet väljer transportlösningar. Som medborgare kan vi också ha ett intresse av att järnvägen utvecklas även om vi inte själva använder den. Det är självklart att vi hellre ser att nära och kära väljer trafiksäkra transporter. Behöver de ledsagning eller annan hjälp vill vi också att sådana tjänster ska kunna erbjudas på ett tillförlitligt sätt. Om vi upplever att järn- vägen och järnvägstransporterna kan bidra till ett ekologiskt och från andra utgångspunkter mer hållbart transportsystem är vi också intresserade av att kunna vara med att utveckla förutsättningarna för hur systemet kan utvecklas. Jag har redan i avsnitt 1.2.1 pekat på hur järnvägreformen 1988 innebar ett viktigt steg i denna utveckling. Jag har sett det som en del av mitt arbete att överväga hur medborgarnas inflytande kan stärkas ytterligare i olika proces- ser som styr hur järnvägssystemet kan utvecklas. Tågtrafikens roll i den regionala utvecklingen har därvid varit en viktig fråga för mig. Jag avser då två aspekter: Dels hur tåget kan användas för att knyta samman orter till nya funktionella regioner för arbetsmarknad, vård, undervisning m.m., dels hur tåget kan användas för att utveckla effektiva och uthålliga transporter inom våra storstäder och redan existerande regioner. Effektivitet och uthållighet innebär för mig i dessa sammanhang att både kvinnor och män ska kunna uppleva tåget som ett tillförlitligt, säkert och tryggt alternativ. Det övergripande målet för svensk transportpolitik ska enligt prop. 1997/98:56 vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktig transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i samhället. Målet har i olika omgångar vidareutvecklats i de sex del- målen om tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö, regional utveckling och jämställdhet. Nya verksamhetsförutsättningar och nya former för att bedriva järnvägstrafik måste motiveras med att järnvägen i ökad utsträckning kan bidra till att målen för transport- sektorn uppfylls. Jag har i kap. 2 resp. 3 utvecklat min tolkning av detta för järnvägens person- resp. godstransporter. Det har själv- klart innefattat att överväga vilka typer av transportuppgifter som kan anses vara mest angelägna att utföra med järnvägen. Rätta prioriteringar blir allt viktigare med hänsyn till de knappa resurser som står till buds i statsbudgeten och olika kommunala budgetar. Det påverkar möjliga satsningar på infrastrukturen och kan, som påpekat, till och med innebära att redan etablerad samhällsstödd verksamhet måste prövas på nytt. 1.3.4Ett allt öppnare system Den inriktning som jag redan deklarerat för mitt arbete innebär att jag utgått från den grundläggande förutsättningen om att järnvägen ska fortsätta att utvecklas mot ett i alla avseenden allt öppnare system. Samhällets roll som företrädare för medborgarperspektivet ska vara att utveckla förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik inom ramen för infrastrukturplanering, formulering av villkoren för att utnyttja den eller formulering av transportföretagens och transportkundernas rättigheter och skyldigheter. Marknadens aktö- rer bör däremot ges frihet att – och bör också förväntas att – utveckla trafiken så att de tillgodoser kundernas behov och samhällets intressen. Till marknadens aktörer hänför jag då även trafikhuvudmännen och Rikstrafiken som i sina roller har att planera och organisera för den trafik som man anser bör tillförsäkras medborgarna för olika resändamål. Jag utvecklar i kap. 2 hur trafikförsörjningsprogram framtagna av dessa organ bör användas i samspelet på järnvägens persontrafikmarknad. Med inriktningen av mitt arbete följer att jag övervägt hur regel- verket bör utvecklas och vilka strukturella åtgärder som bör vidtas för att underlätta för aktörerna inom transport- och järnvägssyste- met att fullgöra transportuppgifterna och leverera önskade tjänster. I det innefattar jag även åtgärder för att förbättra servicen före, under och efter resan, som behövs för att göra järnvägen mer attraktiv. Jag har bl.a. med hjälp av insatser från järnvägsgruppen vid KTH analyserat hur nya förutsättningar skulle kunna utveckla järnvägens person- och godstrafikprodukter. Med utgångspunkt från vilka transportuppgifter som kan anses mest betydelsefulla att utföra med järnväg har detta omvänt gett en indikation om vilka ramvillkor som är viktigast att utveckla. Det framgår av direktiven till mig att jag ska analysera olika modeller för konkurrens. För godstrafikens del skedde detta redan i fjolårets betänkande. Mina insatser i detta avseende har i utfor- mande av marknadstillträdesmodell därför koncentrerats till persontrafiken. Utgångspunkten har därvid varit att utforma ett regelsystem som ska kunna hantera dels att utbudet kommer att styras av såväl kommersiella som samhälleliga organ, dels att de finansiella förutsättningar för dessa aktörer kan komma att variera över tiden samt dels att värderingen av vilka insatser de samhälleliga organen ska ägna sig åt ska kunna ändras inom rimliga gränser över tiden utan att detta kullkastar det grundläggande regelsystemet. 1.3.6Utveckla och precisera olika roller I delbetänkandet Rätt på spåret påpekade jag den förskjutning av maktfördelning och inflytande som skett mellan och trafikutövarna i samband med bolagiseringen av SJ. Detta var, vid sidan av EG-rättens krav, ett för mig vägande skäl att föreslå inrättandet av en järnvägsstyrelse som bl.a. skulle ha till uppgift att vägleda parterna och lösa tvister som kan uppstå mellan dem. Som jag då påpekade kommer Järnvägsstyrelsen också att ha en viktig uppgift att övervaka villkoren för nya aktörer i förhållande till dominerande aktörer på den inhemska eller europeiska marknaden i samarbete med andra regleringsorgan i och inom EU. Järn- vägsstyrelsen kommer med de förslag som jag nu lägger att få ytterligare uppgifter, bl.a. i reglerandet av marknadstillträdet inom persontrafiken. Med de påpekanden som jag gjort beträffande medborgar- och konsumentperspektiven har det också varit väsentligt att överväga hur dessa kan manifesteras i organisatorisk skepnad. Nämnda perspektiv har också föranlett vissa överväganden om hur infra- strukturförvaltarrollen bör utövas. Med hänsyn till den stora osäkerhet som präglar olika delar av järnvägsmarknaden såväl inom som inom EU har det också fallit sig naturligt att överväga om och hur statens roll som ägare av järnvägsföretag och olika kringmarknader bör utvecklas. 1.4Avgränsningar och samverkan med andra utredningar De förslag till utveckling av resevillkor och resegarantier som pre- senteras i betänkandet har tagits fram i nära och omfattande sam- arbete med (N 2001:15). Jag har också samverkat med Godstransportdelegationen (N 2001:18). Samarbetet har avsett kartläggning av terminaler och överväganden beträffande utveckling av terminallösningar som gör det möjligt att utnyttja järnvägen bättre inom transportsektorns tillväxtmarknader. Jag har med Godstransportdelegationen också väckt frågan om kostnadsansvaret i dess koppling till frågan om hur marknadsbaserade avgifter och trängselavgifter skulle kunna utnyttjas i planering och leverans av tåglägen. Jag fick i tidigt stadium av mitt arbete propå om att min utred- ning borde utvidgas till att också omfatta utövandet av järnvägens sektorsansvar. Jag fann visserligen detta vara önskvärt. En sådan utredning bör dock omfatta samtliga transportslag och innefatta verksamheten inom samtliga trafikverk och . Skälet är bl.a. att en sådan utredning måste beröra hur den långsiktiga infrastruktur- och övriga planeringen bör ske i en mer utvecklad intermodal pla- nering. Mina förslag i detta betänkande begränsas därför till margi- nella synpunkter inom detta område. 2.1.1Från ångtåg till effektivt masstransportsystem Att resa var mycket få förunnat ända . Även en kort tripp var obekväm, farlig och tidsödande. När järn- vägen började byggas och nätet utvecklades blev det efterhand möjligt för allt fler att ta sig utanför sockengränsen. De enskilda individernas räckvidd, bekvämlighet och säkerhet under resa blev genom järnvägen helt annorlunda än . Det finns många litterära och vetenskapliga beskrivningar av vil- ken betydelse järnvägen haft för såväl ekonomisk som social och kulturell utveckling. Många konstnärer har använt ångtåget som symbol för det moderna samhällets framväxt, men järnvägen kan givetvis inte fungera på historiska och kulturella meriter i dagens samhälle. Dagens resenärer kräver mycket mer än så. kommer att ha sin givna plats även i framtidens trans- portsystem om man kan erbjuda resenärerna bra transportkvalitet till rimligt pris. Detta kommer att bli möjligt om järnvägen används där transportslagets främsta komparativa fördelar – hastighet, kapacitet och säkerhet – kommer mest till sin rätt. miljövänlighet är också en viktig fördel, men den spelar mindre roll för resenärens val av transportslag än de nämnda egenska- perna.