sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta är både positivt och något som kan inge oro. Det positiva är att de grundläggande ambitionerna för unionen blir mer av en realitet för medborgarna i gemen och i det svenska samhällslivet. Därmed skulle en attityd av vi och dom kunna ersättas av en reell gemenskap. ökar risken för att beslut växer fram utom räckhåll såväl för allmänheten som för de svenska politikerna, vilket i sin tur skapar nya legitimitetsproblem för EU-medlemskapet. Att genomföra EU-beslut – krav på nya former medverkan i det europeiska samarbetet är inte enbart en fråga om att påverka centrala beslut i unionen utan även att genom- föra dem. Medlemskapet medför nya verksamheter inom den svenska offentliga sektorn. Regler som fastställs på EU-nivån skall införas i svensk rättsordning. Nya typer av program, inte minst inom regionalpolitikens och miljöskyddets område, skall genom- föras. Det svenska sättet att styra skiljer sig ofta från det som 42SOU 1997:30 och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. 43Statskontorets promemoria (). Hur har vi ordnat det ? kännetecknar EU, något som bl.a. märkts i arbete med struktur- fondsmedel. I många fall är det således inte bara sakinnehållet i ett politikområde som förändras utan även hur svenska myndigheter, såväl statliga som kommunala, organiserar politikens genomför- ande. Som två konkreta exempel beskrivs i det följande arbetet med Natura 2000, och den pågående anpassningen till EG:s vattendirek- tiv. EU:s naturvårdspolitik regleras huvudsakligen i två direktiv, Habitatdirektivet och Fågeldirektivet. Syftet är att bevara arter och naturtyper som är hotade eller på annat sätt skyddsvärda genom att skapa ett sammanhängande ekologiskt nätverk av skyddade områden, benämnt Natura 2000. Urvalet av skyddade områden skall enligt direktiven ske på vetenskaplig grund och hänsyn skall inte tas till andra samhällsintressen såsom befintligt brukande eller framtida planer på nyttjande av marken. I delas ansvaret för naturvård mellan ett antal statliga myndigheter på central eller regional nivå och kommunerna, vilket betyder att dessa tillsammans har ansvaret för att genomföra Natura 2000. har det övergripande ansvaret att vara pådrivande och sammanhållande. Länsstyrelserna svarar för det praktiska arbetet med områdesurval, områdesdokumentation och bevarandeplaner. Kommunerna har planeringsansvar för mark- och vattenanvändning. De kan också inrätta naturreservat som de sedan har skötselansvar för. Ett fastställt Natura 2000-område får i status av riksintresse, vilket påverkar kommunernas plan- eringsfrihet. Efter beredning och beslut om områden som skall ingå i Natura , skall regeringen fatta beslut om ett förslag till EU. hade små möjligheter att påverka direktiven, eftersom beslutsprocessen hade kommit mycket långt när blev medlem. Den tid som stod till buds för urvalet av svenska Natura 2000-områden var mycket kort och förankringsprocessen blev därför mycket begränsad. Många kommuner ansåg att tiden för att lämna synpunkter på länsstyrelsernas förslag blev för knapp och 44 På Ansvarskommitténs uppdrag har sammanställt en promemoria Natura 2000, svensk ansvarsfördelning som beskriver ansvarsfördelning och samarbetsformer för olika aktörer inom myndighetssfären. Hur har vi ordnat det ? man kände sig inte aktivt involverad i urvalsprocessen. Inte heller förankringen bland markägare fungerade väl, varför regeringen in- ledningsvis valde att inte fatta beslut om vissa föreslagna områden. I stället ansökte regeringen hos kommissionen om utsträckt tid. Detta beviljades dock inte. Med hänsyn till risken att skulle kunna bli anmält till , beslutade regeringen att fast- ställa omfattningen av Natura 2000-områdena trots den begränsade förankringen av områdesurvalet. beslutade EU om ett nytt ramdirektiv för vatten. Det innehåller bl.a. nya förpliktelser för medlemsstaterna att åstadkomma en god ekologisk vattenstatus för såväl ytvatten som grundvatten inom unionen. Skyddet för tillgängliga vattenresurser avser både kvantitet och kvalitet. Direktivet förutsätter att med- lemsstaterna delas in i avrinningsområden, s.k. avrinningsdistrikt, och att det skapas avrinningsmyndigheter. Avrinningsområdena skall vara naturligt betingade. innebär att nödvändiga ändringar i nationell lagstiftning och inrättande av myndighets- strukturen skall vara genomförda . Dessutom skall karaktärisering av avrinningsdistrikten vara klar , åtgärdsprog- ram antagna 2009 och målen uppfyllda 2015. De svenska kommunerna har ett stort ansvar för samhällsplaneringen, reglerat i . De kommunala översiktsplanerna skall ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen. Syftet är att ömsesidiga konsekvenser av markanvändning och vattenanvändning skall kunna beaktas. Länsstyrelserna har en regionalt sammanhållande roll i denna typ av frågor och bedriver bl.a. tillsyn av mer omfattande verksamheter. De skall bevaka statens intressen och kan överpröva kommunala planer som inte tagits fram i rätt ordning. De avrinningsområden som enligt vattendirektivet skall definieras avses bilda distrikt. Dessa kommer att förändra förut- sättningarna för arbetet med vattenfrågorna i , eftersom nu- varande administrativa gränser mellan kommuner och län får mindre betydelse för beslut och åtgärder som rör vatten. Regeringen beslöt att tillsätta en särskild utredare för att utforma den nya myndighetsorganisation som krävs enligt direktivet. Denne föreslog att skulle delas in i fem vattendistrikt med Hur har vi ordnat det ? varsin ny vattenmyndighet, och att dessa myndigheter skulle svara för att miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan utarbetas. På den lokala nivån föreslogs att det genom kommunernas försorg skulle bildas cirka 70–90 samverkansorgan med bas i huvudav- rinningsområden samt att det på ännu mer lokal nivå bildas vatten- vårdssamfälligheter för skydd av vissa vattendrag eller grundvatten- förekomster45. Den metod för genomförande av EG-direktivet som utredaren föreslog skulle innebära att vattenfrågorna mer eller mindre bryts ut ur den kommunala översiktsplaneringen och i stället hanteras av en myndighet på en högre nivå. En helt ny regional statlig nivå mellan länsstyrelse och nationella organ lanserades av utredaren. Förslagen i betänkandet väckte livlig debatt. Från kommunalt håll hävdades bl.a. att det kommunala helhetsperspektivet på vatten- frågorna skulle gå förlorat och att det var oklart hur vattendirek- tivet och det kommunala planmonopolet skulle komma att fungera ihop. Vidare konstaterades att vattendirektivet skulle komma att föranleda ökade kostnader. Regeringen lämnade prop. 2003/04:02 Förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön till . I enlighet med direktivets krav föreslogs att landområden och kust- områden delas in i vattendistrikt som består av ett eller flera av- rinningsområden som följer vattnets naturliga flöden. Vad gäller administrationen konstaterade regeringen i propositionen att den myndighetsstruktur som hanterar miljöfrågor är väl inarbetad och ger en naturlig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten. Med denna utgångspunkt föreslogs att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Vad är betecknande för genomförande av EU-direktiv? Både Natura 2000 och vattendirektivet illustrerar hur EU- medlemskapet kan påverka den svenska samhällsorganisationen och vilka problem som kan uppkomma: svårigheter att kombinera hittillsvarande administrativa gränser med nya indelningar som följer andra principer, t.ex. natur- förhållanden, 45 SOU 2002:105 Klart som vatten. Hur har vi ordnat det ? behov att föra in tillkommande myndighetsuppgifter inom den befintliga myndighetsstrukturen, ökade arbetsuppgifter till följd av ny EU-reglering som måste finansieras, svårigheter att förena en ny ordning som följer av ett EU-beslut med den specifika ansvars- och uppgiftsfördelning som råder i på ett visst område. Därtill kommer problem med bristande transparens i besluts- processen, som innebär att det blir svårt såväl för medborgarna i gemen som för de politiska företrädarna att urskilja var den reella makten över besluten ligger. Det framstår som väsentligt att ut- veckla formerna för att kartlägga konsekvenser inför beslut på EU- nivå. Man bör då beakta såväl generella drag i den svenska sam- hällsorganisationen som de specifika system som etablerats på ett visst politikområde. Ansvarsfördelningen mellan stat och kom- muner framöver måste vara sådan att införandet av EG-direktiv sker smidigt och på ett sådant sätt att alla intressen blir hörda. Den bild som framträder av samhällsorganisationen är komplex. Ansvaret inom de flesta politikområden finns på flera nivåer. De ekonomiska förutsättningarna inom ett område påverkar starkt andra områden. Det finns kopplingar och samband mellan beslut och ekonomiska konsekvenser på olika nivåer som är synnerligen svåra att överblicka. Man möter en hög grad av invävdhet i sam- hällsorganisationen. Från kommunalt håll framförs ofta kritik mot att det statliga styrsystemet är allt för detaljerat och att styrformerna varierar avsevärt mellan olika verksamheter. Man menar att systemet gör det svårt för de lokalt förtroendevalda att göra avvägningar utifrån den lokala behovsbilden och prioritera utifrån den egna politiska ambitionen. Från statligt håll konstateras det däremot under- stundom att kommunerna inte klarar en del av sina mer grund- läggande åligganden och att den nationella likvärdigheten inte uppnåtts i tillräckligt hög grad. En orsak till den komplexitet som vuxit fram i samhällsorgani- sationen är ambitionen att slå vakt om likvärdighet i servicen och Hur har vi ordnat det ? Huruvida likvärdighet inom olika välfärds- områden faktiskt uppnås med det nuvarande styrsystemet är svårt att svara på. Styrningen har delvis bytt skepnad, från regler till mer allmänt hållna handlingsprogram och från generella stats- bidrag till projektbidrag erhållna i konkurrens. Den statliga modellen för styrning av kommuner och landsting är splittrad. Det går inte att urskilja någon statlig sammanhållen styrningsstrategi. Både mellan och inom olika områden varierar styrningen.46 Inom framförallt hälso- och sjukvården och skolan finns en hög grad av professionsstyrning, vilket starkt påverkar de förtroendevaldas möjligheter att faktiskt styra verksamheterna. Utifrån ett medborgarperspektiv är det komplexa systemet för ansvar, styrning och kontroll inom många områden svårt att förstå. Det är inte alltid lätt för medborgaren att veta vart man ska vända sig för att kräva sin rätt eller för att utkräva det politiska ansvaret. En viktig fråga är därför om den flernivåstyrning som man möter på flertalet politikområden är motiverad eller om det vore efter- strävansvärt med renodling av ansvar till en nivå för att öka tydlig- heten. Medlemskapet i EU påverkar alla samhällsnivåer. Det förutsätter inom vissa politikområden nya administrativa gränser, medför ibland nya uppgifter och påverkar ansvars- och befogenhetsför- delningen. Genomförandet av nya direktiv måste ofta ske under stor tidspress. Otydlighet i berednings- och beslutsprocesser med- för också här att det demokratiska ansvarsutkrävandet försvåras. I uppdrag ingår att ta del av erfarenheter från och följa utvecklingen i de nordiska länderna. Kommittén har bedömt det som intressant att bredda perspektiven något. I detta avsnitt ges därför en kortfattad överblick över ett urval europeiska länder. Tonvikten ligger på ansvarsfördelningen mellan olika sam- hällsnivåer samt systemen för lokalt och regionalt självstyre och de uppgifter dessa handhar.47 Kommittén avser att i sitt fortsatta 46I Statskontorets promemoria Hur styr staten kommunerna? () vilken utarbetats på kommitténs uppdrag görs en analys av den statliga styrningen inom fem områden. Om- rådena är skolan, försörjningsstöd, missbrukarvård, miljöområdet samt plan- och byggom- rådet. 47Huvudsaklig källa är (2003) Kommunsystem i . Hur har vi ordnat det ? arbete fördjupa denna analys bl.a. genom att utöka denna med aktuella erfarenheter från det pågående utvecklingsarbetet i övriga , till stöd för framtida överväganden och förslag. Den nordiska modellen kännetecknas av starka enhetsstater och kommuner med vidsträckta uppgifter och långtgående självstyrelse. Medan , och är parlamentariska monarkier, hade länge ett semipresidentiellt system med stark presidentmakt. I och med grundlag anses även ha ett parlamentariskt statsskick. De nordiska kommunerna är jämförelsevis stora med en medel- storlek på 30 800 i , 19 200 i , 11 600 i och 10 300 i . I , och finns två kom- munala nivåer, en lokal och en regional. De regionala kommunerna har en medelstorlek på 440 000 i , 335 000 i , 240 000 i . De kommunala systemen i de nordiska länderna har en likartad uppbyggnad. Till skillnad från i , och saknar den kommunala självstyrelsen i grundlagsskydd. Däremot har man i en separat valdag, vilket även tillämpade . Speciellt för är de heltidsengagerade borgmestere och amtsborgmestere, som fungerar som såväl politiska som administrativa ledare för kommunen respektive amtskommunen. I har man möjlighet att låta full- mäktiges majoritet utse hela styrelsen, förutsatt att två tredjedelar av fullmäktige godkänner denna ordning. Detta tillämpades 2001 i samt i ytterligare en kommun och en fylkeskommun. Typiskt för den nordiska modellen är att kommunerna tillhanda- håller en stor del av de offentliga välfärdstjänsterna. Genomgående ansvarar kommunerna för – i även för gym- nasieskolan – samt för social verksamhet, som barn- och äldre- omsorg. Andra kommunala uppgifter är lokal fysisk planering, tekniska tjänster samt kultur- och fritidsverksamhet. I svarar kommunerna även för hälso- och sjukvården och i för primärvården. I , liksom i , är sjukvården en huvuduppgift för den regionala amtskommunen. De norska fylkes- kommunerna svarade för sjukhusvården, vilken då 48 Till följd av sina särpräglade förhållanden har lämnat utanför i denna översikt. Hur har vi ordnat det ? Amts- och fylkeskommunerna i och svarar även för gymnasieskolan, liksom för regional plan- ering och utveckling. Den kommunala sektorn utgör därför en betydande del av sam- hällsekonomin i . I och var de kom- munala utgifterna respektive av BNP, i och i 11 %.49 De motsvarade av de samlade offentliga utgifterna i , och och i . Intäkterna härrör i betydande utsträckning från lokala inkomstskatter. Skatteandelen är högst i (för kommunerna och för landstingen) och () och något lägre i och (). Den kommunala sektorn är mer beroende av statsbidrag i (), () och () än i (15 respektive ). I såväl som utgjorde dock de generella statsbidragen betydligt mer än hälften av statsbidragen. Resterande intäkter utgjordes av avgifter. I , och beslutar de kommunala organen själva om skattesatsen. I sätter en maximi- och en miniminivå för skattesatsen. Samtliga kommuner och fylkeskommuner tillämpar den maximala skattesatsen. De kommunala organens uppgifter och kommunindelningen har debatterats livligt i samtliga nordiska länder. I har frikommunförsök permanentats genom en särskild lag om experiment i offentlig verksamhet. Frivilliga kommunsamman- läggningar uppmuntras med finansiella medel, dock med magert resultat. Fylkeskommunerna är under omstöpning. I gengäld fick fylkes- kommunen en tydligare roll inom det regionala utvecklingsom- rådet. Det kraftigt beskurna ansvarsområdet har givit tanken att reducera antalet fylkeskommuner eller att helt avskaffa dem ny aktualitet. I tillsattes 2002 en strukturkommission med uppdrag att analysera geografisk indelning och befolkningsunderlag för kommuner och amtskommuner, liksom fördelar och nackdelar med en ändrad ansvarsfördelning mellan stat, amtskommuner och kommuner. Kommissionen skall också analysera fördelar och nack- delar med att minska antalet direktvalda nivåer från tre till två. I direktiven klargörs att endast direktvalda organ kan ha beskatt- 49 Uppgifterna avser senare delen av och har hämtats från (2003). Hur har vi ordnat det ? ningsrätt samt att ansvarsfördelningen skall vara densamma i hela landet. Kommissionen skall ha avslutat sitt arbete senast vid års- skiftet 2003/04. En annan kommitté tillsatt av danska regeringen har analyserat sjukvårdens organisation. Denna förespråkade ett fortsatt regionalt ansvar, men med större regioner och mer central koordination än . I står frågan om en mellankommunal nivå ständigt på den politiska dagordningen. I avsaknad av en sådan bedrivs en stor del av den kommunala verksamheten i kommunalförbund. De är obligatoriska för större sjukhus och för handikappomsorg. Dessa finansieras av de kommuner som är medlemmar. En särskild form av kommunalförbund (samkommuner) är de 19 landskapsförbund som inrättades 1994. Landskapsförbunden bedriver regional plan- ering och fördelar statliga medel för regional utveckling. Förslag framförs återkommande om att landskapsförbunden skall omvand- las till direktvalda organ. En genomgående trend i de nordiska länderna, såväl som i andra delar av , är ett växande interkommunalt samarbete som ett sätt att hantera alltmer komplexa uppgifter och kompetenskrav och en ansträngd ekonomi. Eftersom och har lång gemensam historia på- minner samhällsorganisationen i de båda länderna om varandra. Denna kännetecknas bl.a. av svag självstyrelse. har världens äldsta obrutna författningstradition, men saknar skriven konstitution. Regeringsformen regleras dels av lagar om medborgerliga rättigheter, val till parlamentet o. dyl., dels av den praxis som utvecklats under århundraden. Det brittiska parlamentet har två kamrar. Underhuset utses genom majoritetsval i enmansvalkretsar och har den reella beslutsmakten. I överhuset sitter pärer, biskopar och laglorder som är utsedda på livstid. Dess- utom finns ärftliga pärer men antalet minskade kraftigt . Överhuset fungerar även som högsta domstol. pågår diskussioner om att förändra överhuset. Hur har vi ordnat det ? Den brittiska regeringen består av över hundra ledamöter, varav dess inre cirkel, kabinettet, utgörs av drygt 20 personer. Till skill- nad från i är ministrarna personligen ansvariga för arbetet inom sina departement. Dessa är dessutom vida större än sina svenska motsvarigheter och sköter uppgifter som i hand- läggs på myndighetsnivå. är formellt en enhetsstat bestående av fyra delar, , , och , vilka fått ökad självständighet. och fick en egen beslutsförsamling med betydande självstyre 1998 respektive 1999. Störst är självstyret i som fick ett eget parlament 1999. Exempelvis kan det skotska parlamentet, till skillnad från sin mot- svarighet i , variera den i fastställda inkomst- skattesatsen inom vissa givna gränser. Till de politikområden som centralmakten ansvarar för, s.k. reserved powers, hör ekonomisk politik, försvar, utrikespolitik samt socialförsäkrings- och invand- rarfrågor. Den brittiska regeringen stimulerar aktivt regionali- seringsprocessen i , vilken bl.a. resulterat i att regionala ut- vecklingsorgan bildats, utsedda av regeringen. Kommunernas ställning är betydligt mer kringskuren. Den grundläggande regeln om befogenheter, ultra vires, innebär att kommuner endast får bedriva sådan verksamhet som parlamentet givit dem uttryckligt tillstånd till. Antalet kommunala nivåer varierar. I stora delar av används ett tvånivåsystem med 34 och 238 . Också i finns två nivåer, med 32 Boroughs, som sköter den lokala servicen och Greater Authority, som ansvarar för utveck- lingsfrågor. I de sex övriga storstadsområdena finns däremot bara en nivå, 35 Metropolitan Districts. Också utanför storstadsområdena tillämpas på flera håll ett ennivåsystem med 46 , som handhar alla kommunala uppgifter. Det- samma gäller numera och , med 29 respektive 22 Unitary Districts. Även tillämpar en ennivåmodell med 26 . De främsta kommunala uppgifterna är utbildning, lokal miljö och planering, social service, polis och kollektivtrafik. Hälso- och sjukvård tillhandahålls av staten genom . I områden med två kommunala nivåer har den regionala nivån de viktigaste uppgifterna. uppgick den kommunala sektorns utgifter till av BNP och till av de totala offentliga ut- gifterna i . Inkomsterna utgjordes till av Hur har vi ordnat det ? skatter, av statsbidrag och av avgifter. Skatteintäkterna härrör från två typer av fastighetsskatt, varav den nationella regeringen fastställer den viktigaste och även kan reglera den andra. Liksom i leds de kommunala organen i i allmänhet av ett fullmäktige. har kommunerna rätt att, efter godkännande i en lokal folkomröstning, inrätta en modell med direktvald borgmästare, med eller utan styrelse. hade denna modell introducerats i sju kommuner. är en parlamentarisk republik. Dess parlament består, liksom det brittiska, av två kamrar. Deputeradekammaren har den lag- stiftande makten och utses i nationella val . Senaten, som utses av premiärministern, universiteten och olika intressegrupper, har begränsade befogenheter. Premiärministern utses av och är an- svarig inför deputeradekammaren. Också i har kommunerna en kringskuren ställning. De består av city councils i de fem största städerna och 29 county councils i resten av landet. I 80 mindre städer finns dessutom en andra nivå, town councils, med mer begränsade uppgifter. De irländska kommunerna har nästan inga uppgifter inom välfärds- området. De ansvarar i stället för bostadsbyggande, vägförvaltning och trafiksäkerhet, vatten och avlopp samt vissa planerande och reglerande uppgifter. Deras utgifter utgör därför av BNP och av de offentliga utgifterna. har den kommunala självstyrelsen stärkts och den är grundlagsskyddad. Kommunerna har även utrustats med en allmän kompetens som ger dem rätt att ta egna initiativ. Gemensamt för , och är att de är fede- rationer, där delstaterna har rätt att reglera villkoren för den kommunala självstyrelsen. I likhet med de nordiska länderna har kommunerna genomgående en stark ställning med omfattande väl- färdsuppgifter. Hur har vi ordnat det ? består av 16 delstater, s.k. Länder. På förbundsnivå stiftas lagar som gäller utrikespolitik, försvar, finanspolitik och andra områden av övergripande nationellt intresse. Det tyska parlamentet består av två kamrar. Förbunds- dagen utses i direkta val, medan förbundsrådet utses av delstatsregeringarna, i viss proportion till delstaternas invånar- antal. uppgift är att bevaka delstaternas intressen och lagar som berör delstaternas befogenhetsområde måste god- kännas av förbundsrådet. Regeringschefen, förbundskanslern, väljs av förbundsdagen och kan bara avsättas om det finns en majoritet för en ny förbundskansler. Statschefen, förbundspresidenten, har i huvudsak representativa uppgifter. Den federala författningsdom- stolen övervakar lagstiftningen, så att den ej bryter mot konstitu- tionen. Hit kan också enskilda personer besvära sig, om deras för- fattningsenliga rättigheter kränkts. Delstaterna har i princip rätt att stifta lagar om allt övrigt inom de ramar som anges av grundlagen. De har egna författningar, parlament och regeringar och ansvarar bl.a. för socialpolitik, skol- väsen, kulturpolitik och polisväsen. Subsidiaritetsprincipen spelar en central roll i den tyska författningen. Även har två kommunala nivåer. De 14 511 kommun- erna har mycket varierande storlek, från storstäder ned till enheter om fem invånare. 323 kretsar – Kreise – svarar för sådana uppgifter som kommunerna är för små för att sköta, men utövar också tillsyn över dessa. Dessutom har kretsarna uppgifter som delstaterna tilldelat dem. 116 större städer ingår inte i någon krets utan fullgör själva motsvarande uppgifter. Två av dessa, och , är dessutom delstater, medan delstaten består av två städer. Kommunernas uppgifter varierar mellan delstaterna. Vanligen rör de utbildning, social välfärd, hälso- och sjukvård, näringspolitik, miljöskydd och fritidsverksamhet. Ansvaren är sällan renodlat till ett organ, utan sammanvävt mellan flera nivåer, s.k. Politik- verflechtung.