sou · GRB3128 · 2004-01-01 00:00:00 — I ett brev till förklarade dåvarande miljö- ministern att avslaget hade skett mot bakgrund av att regeringen inte har några möjligheter att bevilja medel för den av- sedda verksamheten. I brevet ingick en redogörelse för den rätts- liga bakgrunden för beslutet. I samband med granskningen av SKB:s FUD-program 98 före- kom flera uttalanden om önskvärdheten av att stöd skulle kunna ges till miljöorganisationer för deras verksamhet på det nationella planet med utredningar och information på kärnavfallsområdet. Synpunkter av den innebörden fördes fram i remissyttranden till Kärnkraftinspektionen av och av . påpekade i sitt granskningsyttrande att vissa organisationer med natur- och miljö- skyddsinriktning i har getts rätt att överklaga beslut som är fattade med stöd av balken4. Institutet ansåg att regeringen borde klargöra vilka former som kan tänkas för att ge dessa org- anisationer möjlighet att tillgodogöra sig och bedöma underlag för beslut. Av sammanhanget framgår att uttalandet syftade på ekon- omiskt stöd till dessa organisationer. I sitt granskningsyttrande till regeringen över FUD- program 98 anförde Kärnkraftinspektionen följande under rubrik- en Stöd till miljöorganisationer (SKI Rapport 99:15 s. 3): En viktig fråga som berörts i flera remissyttranden är om, och i så fall på vilket sätt frivilligorganisationer (miljöorganisationer) kan ges särskilt stöd för att delta i samrådsprocessen. SKI före- slår liksom SSI att regeringen tar upp denna fråga till behand- ling, särskilt vad gäller organisationer på nationell nivå. På lokal nivå anser SKI att de politiskt förtroendevalda i berörda komm- uner är bäst lämpade att bedöma de lokala frivilligorganisa- tionernas representativitet och demokratiska legitimitet och på grundval härav fördela medel för stöd till informationsinsatser i samband med den lokala samråds- och beslutsprocessen. Detta kan ske inom ramen för de medel som kommunerna kan erhålla från kärnavfallsfonderna enligt gällande regelverk. Även KASAM – för kärnavfallsfrågor – tog upp frågan i sitt yttrande till regeringen (SOU 1999:67 s. 65): Avslutningsvis finns ytterligare en fråga att ta upp i detta samm- anhang. Den berör frågan om resurser för olika frivilligorganisa- tioner (miljöorganisationer) att delta i samrådsprocessen. KAS- AM har observerat att såväl som föreslagit att regeringen tar upp denna fråga till behandling, särskilt vad gäller organisationer på nationell nivå. KASAM menar att på lokal nivå är de politiskt förtroende- valda i berörda kommuner de som är bäst lämpade att bedöma representativitet och demokratisk legitimitet hos lokala frivillig- organisationer. På grundval av sådana bedömningar finns redan nu möjligheter att fördela medel för stöd till informations- insatser i samband med den lokala samråds- och beslutsprocess- en. Dessa medel kan tas från de bidrag som förstudiekommuner kan erhålla från Kärnavfallsfonden enligt gällande regelverk. Men på riksnivå finns inte denna möjlighet. Mot bakgrund av den betydelse som samrådet med miljöorganisationer ges i milj- öbalken, bör nu övervägas om det bör skapas former för någon slags stöd till dessa organisationer på nationell nivå så att de lätt- are ska kunna utöva den roll som de tilldelats i . KAS- AM menar att det är en politisk avvägningsfråga att bedöma om miljöorganisationer på central nivå har en sådan representativitet 4 En närmare redovisning för dessa regler finns i avsnitt 4. och legitimitet att de bör få stöd med detta syfte. Denna av- vägning ankommer det på regering och riksdag att göra. Först när denna fråga har övervägts från principiella utgångspunkter kan det närmare analyseras hur ett sådant stöd skulle kunna ut- formas. Det är därför för tidigt för KASAM att nu konkret för- eslå hur frågan bör lösas. I regeringsbeslutet med anledning av gransk- ningen av SKB:s FUD-program 98 sägs följande under rubriken Informationsfrågor och resurser för frivilligorganisationer: och andra miljöorganisationer har i sina remissyttranden till Kärnkraftinspektionen kritiserat att använder medel ur Kärnav- fallsfonden för företagets informationsverksamhet. Det är viktigt att allmänheten får tillgång till saklig och all- sidig information om kärnavfallsfrågan. Informationsinsatser in- går i uppgifterna för . Reg- eringen har ställt särskilda medel ur Kärnavfallsfonden till förfo- gande för Kärnkraftinspektionen och (jfr regeringens beslut , dnr M97/2167/5). Med stöd av 7 § förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. kan Kärnkraftinspektionen lämna bidrag med högst 2 milj. kr. till kommuner som berörs av Svensk Kärnbränslehantering AB:s arbete. Dessa bid- rag är bl.a. avsedda att täcka berörda kommuners kostnader för information till allmänheten i hithörande frågor. Såväl Kärnkraftinspektionen som för kärnavfalls- frågor har tagit upp frågan om särskilt stöd till frivilligorg- anisationer (miljöorganisationer) på nationell nivå för att under- lätta dessas deltagande i olika former av samråd. Regeringen överväger frågan om särskilt stöd bör ges till frivilligorganisa- tioner. ansökte Folkkampanjen mot kärnkraft och kärnvapen tillsammans med hos regeringen om medel för upplysningsverksamhet och medborgarmedverkan i frågan om kärnavfallshantering. Ansökan knöt an till den fram- ställning som gjort (se ovan). Man angav nu ett medelsbehov av till dess att metod och lokalisering fastställts. begärde hos regeringen ett bidrag om för kostnader vid en planerad nationell samman- komst . skickade ut den förstnämnda ansökan på remiss . De remissvar som kom in innehöll som regel de allmänna synpunkter som tidigare hade framförts i samband med granskningen av SKB:s FUD-program 98 (se ovan). I yttrandet från KASAM – för kärnavfallsfrågor – fördes dock in några ytterligare aspekter. KASAM menade således att en nödvändig förutsättning för att kunna få stöd borde vara att organisationen i fråga har en viss storlek, har en organisatorisk stadga och har en demokratisk uppbyggnad. I detta sammanhang erinrade KASAM om bestämmelserna i om klagorätt för vissa organisationer5. En ytterligare förutsättning borde enligt KASAM vara att organisationen även deltar i kommunens arbets- grupper eller motsvarande på den kommunala nivån. Ärendet har ännu () inte avgjorts av regeringen. Samma är förhåll- andet med en framställning där föreningen (i ) ansökte om bidrag till kostnad- er för en skrift som föreningen ville ge nationell spridning. Frågan om stöd till miljöorganisationer aktualiserades även i samband med granskningen av den komplettering till FUD-prog- ram 98 som SKB färdigställde . I sitt gransknings- yttrande till regeringen uttalade Kärnkraftinspektionen följande (SKI Rapport 01:20 s. 3): Flertalet miljöorganisationer och opinionsgrupper framför öns- kemål om resurser för egen verksamhet i anslutning till plats- valsprocessen. SKI har samma uppfattning som vid gransk- ningen av FUD-program 98 och anser det således angeläget att regeringen avgör om stöd bör ges till miljöorganisationer. I samband med granskningen av kompletteringen till FUD-pro- gram 98 hade förstudiekommunerna pläderat för en avsevärd höj- ning av gränsen för det belopp som Kärnkraftinspektionen fick be- sluta om när det gäller ersättningar för kommunernas kostnader för informationsverksamhet. Regeringen behandlade frågorna om ers- ättning till kommuner och till frivilligorganisationer i ett samman- hang och anförde i sitt beslut : Enligt 7 § förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. får Kärnkraftinspektionen bevilja kommuner där undersökningar pågår som avser lokal- isering av slutförvar ersättning ur kärnavfallsfonden med för informationsinsatser. har regeringen beviljat ett antal kommuner medel därutöver. Regeringen avser ändra förordningen så att det belopp som anges i förordningen höjs. Ur dessa medel kan kommunen i sin tur ge stöd till lokalt verksamma föreningar och opinions- grupper. 5 Jfr Avsnitt 4. Regeringens ställningstagande till frågan om stöd till frivillig- organisationer har därefter kommit till uttryck genom de direktiv som gäller för denna utredning. 3Regler för ersättningar ur Kärn- avfallsfonden De medel som reaktorinnehavarna enligt lagen (1537) om finans- iering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finans- ieringslagen) betalar in till Kärnavfallsfonden får användas för i huvudsak följande ändamål Ersättningar till reaktorinnehavarna för deras kostnader för att fullgöra skyldigheter enligt 10–12 §§ lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet. är det främst fråga om kostnad- er för forsknings- och utvecklingsarbete inför slutförvaring av använt kärnbränsle m.m. samt för förberedelser för slutför- varingen (mellanlagring, transporter, etc.). tillkom- mer kostnader främst för genomförandet av slutförvaringen samt för rivning av reaktorerna). Statens kostnader för att komplettera och granska reaktorinne- havarnas forsknings- och utvecklingsverksamhet samt för att pröva olika tillståndsfrågor. Kostnader för Kärnavfallsfondens förvaltning. Kostnader som reaktorinnehavarna, staten eller kommunerna har för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall (jfr ned- an, avsnitt 3.2). Följande uppgifter ger en uppfattning om proportionerna mellan olika kostnader som f.n. täcks med medel som reaktorinnehavarna betalar in till fonden enligt finansieringslagen (milj.kr): Ersättningar till reaktorinnehavarna m.fl. Ersättningar till andra statliga myndigheter Källa: Kärnavfallsfondens årsredovisningar för . 3.2Särskilt om ersättningar till vissa kommuner En viktig förutsättning för det samrådsförfarande i förstudiekom- munerna som utvecklades successivt (jfr avsnitt 2) var, att dessa kommuner gavs möjligheter att få ersättning för sina kostnader för information m.m. till den egna kommunens invånare. När förstudiearbetet inleddes i och fanns ingen möjlighet för kommunerna att få ekonomiskt stöd från staten. Kommunerna lät därför till en början kostnaderna för sin verk- samhet täckas av SKB. uppdrog emellertid regeringen åt att på begäran av kommun i vilken SKB genomför eller genomfört förstudier betala högst per kalenderår från Kärnavfallsfonden för kostnader som möjliggör för kommun att följa och bedöma samt lämna inform- ation i frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och kärn- avfall. Regler om sådant stöd finns i 4 § lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. (finansieringslagen), i 7 § förordningen (1981:671, än- drad senast 2001:1006) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Det finns också föreskrifter om rutiner m.m. i samband med utbetalning av sådant stöd som Statens kärn- kraftinspektion har utfärdat . Enligt 4 § finansieringslagen skall de avgifter som reaktorinne- havarna betalar till Kärnavfallsfonden täcka bl.a. de kostnader som reaktorinnehavarna, staten eller kommunerna har för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av an- vänt kärnbränsle och kärnavfall. Bilaga 2 SOU 2003:128 I den proposition som ligger till grund för denna lagbestämmelse ges följande allmänna motivering för systemet med ersättning kommunernas kostnader för deras information till allmänheten (prop. 1995/96:83 s. 29): Frågor som rör slutförvar av använt kärnbränsle och kärnavfall är i flera avseenden komplicerade och svårbedömbara. Vikten av att allmänheten ges insyn i och information om den verksamhet som i landet bedrivs på kärnenergiområdet har fått förnyad akt- ualitet i samband med arr SKB påbörjat arbetet med att finna platser lämpliga för slutförvar. Det finns mot denna bakgrund särskilda skäl att i de kommuner där undersökningsarbeten av- seende slutförvaret pågår lokalt kunna lämna information till all- mänheten. Det bör klart komma till uttryck i lagtexten att nämnda verk- samheter omfattas av kostnadsansvaret enligt kärntekniklagen och finansieringslagen. Reaktorinnehavares, statens och komm- unernas informationsinsatser till allmänheten bör således finans- ieras genom avgiftsmedlen. I motivuttalandet för lydelsen av den aktuella lagparagrafen (4 §) står bl.a. följande (prop. 1995/96:83 s. 32): Avgiftsmedlen skall dessutom täcka reaktorinne- havarnas, statens och kommunernas kostnader för information- sinsatser som riktar sig till allmänheten. Det skall vara infor- mation som riktar sig till allmänheten, dvs. personer bosatta i . Avsikten är emellertid inte att t.ex. organisationer skall kunna erhålla medel för att informera om kärnavfallsfrågor. För att kommunerna skall kunna lämna information måste de följa och bedöma frågor om slutförvar. Även dessa kostnader omfatt- as av stadgandet i den mån de är nödvändiga för att ge infor- mation till allmänheten. Frågor om användningen av medlen skall fortfarande ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I anslutning till att den nya bestämmelsen trädde i kraft bestämde regeringen att var den myndighet som närmast skulle avgöra frågor om kostnadsersättningar till kommun- erna. Bestämmelsen om Kärnkraftinspektionens uppgift och befogen- het i detta sammanhang finns i 7 § förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Para- grafen fick följande lydelse: får bestämma ersättningen för informationskostnader till högst 2 milj- oner kronor per kommun och kalenderår i kommuner där under- sökningar pågår eller har pågått som avser lokalisering av slutförvar för använt kärnbränsle. Bestämmelsens utformning har inneburit att det varit möjligt för berörda kommuner att hos regeringen ansöka om ytterligare medel för ett visst kalenderår. Denna möjlighet har utnyttjats dels av , dels av de tre kommuner (, och ) där SKB sist kom igång med förstudier. har bestämmelsen ändrats så att Kärnkraft- inspektionen nu får bestämma om ersättningar upp till högst per kommun och kalenderår (SFS 2001:1006). Kärnkraftinspektionen har beslutat om rut- iner m.m. i samband med ersättningarna. I beslutet anges hur ans- ökningar om ersättning skall utformas. Som villkor för ersättning gäller bl.a. att en årlig verksamhetsberättelse skall upprättas över använda medel och att medelsanvändningen skall redovisas till läns- styrelsen efter granskning och verifiering av kommunens revisorer. I beslutet framhålls att medelsanvändningen skall ske enligt gängse principer och praxis som tillämpas i den kommunala förvaltningen i övrigt. I Kärnkraftinspektionens beslut understryks att det är kommun- ens ansvar att se till att den information som lämnas till allmänhet- en är bred och allsidig och att olika parter får komma till tals. Vid- are påpekas att ersättning inte kan utgå för en eventuell folkom- röstning, eftersom kostnader för kommunalt beslutsfattande bör stanna hos kommunen. Efter tillkomsten av bidragssystemet har förstudiekommunerna fått ersättning från Kärnavfallsfonden via länsstyrelserna för huv- uddelen av sina gransknings- och informationskostnader. Utbetal- ningarna från fonden uppgick åren 1995–1999 till i genomsnitt ca . har de uppgått till ca 15,3, 13,5 respektive beroende bl.a. på att tre nya förstudiekommuner tillkommit. har Kärnkraftinspektionen beviljat vardera till var och en av och kommuner. En ans- ökan från kommun har, när detta skrivs , inte avgjorts. I de angivna beloppen t.o.m. ingår även bidrag som regeringen har beviljat några kommuner för särskilda insatser, bl.a. för kostnader i samband med behand- lingen av frågan om en inkapslingsanläggning i kommunen. Av redovisningar från förstudiekommunerna om hur utbetalade medel har använts framgår att kommunerna i viss utsträckning har lämnat ekonomiskt stöd till lokalt verksamma frivilligorganisa- tioner som har engagerat sig i opinionsbildningen kring kärnavfalls- Det har mestadels rört sig om smärre bidrag till att täcka kostnader för olika arrangemang som dessa organisationer har arr- angerat och till vilka allmänheten haft tillträde. I beviljades emellertid bidrag för den löpande verksamheten till en kritiskt inställd opinionsgrupp, . När så skedde första gången motiverade kommunstyrelsens arbetsutskott beslutet med att hade till syfte att utifrån ett kritiskt förhållningssätt till metod och platsvalsprocess granska kärnav- fallsfrågan. Genom detta bidrar man på ett aktivt sätt till att all- sidighet i förstudien kan upprätthållas. Med sitt engagemang och sina kunskaper har man intagit en särställning i kommunen som opinionsbildare, menade utskottet. Med den motiveringen ställde kommunen till förfogande år , år och år att användas i gruppens verk- samhet. Frågan om mer betydande bidrag till lokala frivilligorganisation- er var aktuell i av 1990- talet. Företrädare för kommunen ansåg emellertid att de belopp som begärdes var orimligt stora och att ansökningarna inte var tillräckligt väl motiverade. Endast mindre belopp för särskilda änd- amål beviljades. I sitt granskningsyttrande över SKB:s FUD-program 98 kommenterade Kärnkraftinspektionen frågor kring stöd till lok- alt verksamma miljöorganisationer. Inspektionen ansåg (SKI Rapp- ort 99:15 s. 3) att de politiskt förtroendevalda i berörda kommuner är bäst lämpade att bedöma de lokala frivilligorganisationernas repre- sentativitet och demokratiska legitimitet och på grundval härav fördela medel för stöd till informationsinsatser i samband med den lokala samråds- och beslutsprocessen. Detta kan ske inom ramen för de medel som kommunerna kan erhålla från kärnav- fallsfonderna enligt gällande regelverk. I en promemoria, som upprättats inom , sägs att medverkan av lokala frivilligorganisationer i den information och kompetensuppbyggnad som bedrivs av för- studiekommunerna är önskvärd med hänsyn till att syftet med att bevilja kommunerna särskilda medel är att främja insyn och del- aktighet. Enligt promemorian finns inga hinder mot att de lokala frivilligorganisationerna kan få medel för aktiviteter ur de medel 6 SKI-PM 99:56 (1999–10–25) Kommunernas användning av medel enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. som beviljas en kommun. En redovisning för hur medlen använts skall i så fall ske till kommunen och ingå i kommunens årliga redo- visning till berörd länsstyrelse och Kärnkraftinspektionen. Sammanfattningsvis kan nu () konstateras att det sätt som olika förstudiekommuner har använt medel ur Kärnavfall- sfonden har inte föranlett några anmärkningar från berörda länssty- relser, från Kärnkraftinspektionen eller från dem som har haft som uppgift att revidera redovisningarna. Också regeringen har uttalat sig i frågan. Det skedde i regerings- beslutet med anledning av SKB:s komplett- ering av FUD-program 98. I beslutet står att kommuner kan anv- ända medel som de beviljats av Kärnkraftinspektionen för att i sin tur ge stöd åt lokalt verksamma föreningar och opinionsgrupper. Slutsatsen är att det har utvecklats en praxis av innebörd att kommuner har möjlighet att använda medel som utbetalats till dem med stöd av 4 § finansieringslagen som stöd till lokalt verksamma föreningar eller opinionsgrupper. 4Om kommunernas roll i arbetet med slutförvaring av kärnavfall En översiktlig bild av kommunernas roll i arbetet med slutförvaring av kärnavfall ges i rapporten för slutförvaring av kärnavfall – Förstudier i åtta kommuner (SOU 2002:46). Följande framställning är hämtad från den rapporten (s. 73–74). För den berörda kommunen är en eventuell förläggning av ett slutförvar för använt kärnbränsle en utomordentligt allvarlig och komplicerad fråga. Den ställer stora krav på både politisk och adm- inistrativ nivå. Frågan kräver också överväganden av delvis annat slag än vid frågor om lokalisering av konventionella industrianlägg- ningar. Det finns inget formellt krav på tillstånd från kommunen för en förstudie av den typ som ingår i platsvalsprocessen. SKB har emell- ertid haft som princip att påbörja sådana studier endast om kom- munen medger det. I regel har kommunerna medverkat aktivt i arb- etet med att genomföra studierna. Olika former har valts för denna medverkan. När det gäller platsundersökningar är det självfallet av mycket stor betydelse att den berörda kommunen är positiv till verksam- heten. Inte heller i detta skede behövs något formellt ställnings- tagande av kommunen i slutförvarsfrågan. Däremot kan det tänkas att platsundersökningarna medför sådana fysiska aktiviteter att kommunen måste ta ställning till dem, antingen som tillståndsmyn- dighet eller som remissinstans. Det är dock först när processen har lett fram till att en plats i landet har valts ut för detaljundersökning som den berörda kom- munen på grundval av 17 kap. och kärntekniklagen skall ta ställning till förläggningen av ett slutförvar på den platsen. Kommunens roll vid tillståndsprövningen har beskrivits tidigare. Som framgått innebär bestämmelser om utökat sam- råd att den som avser att bedriva verksamheten är skyldig att sam- råda med kommunen om bl.a. den miljökonsekvensbeskrivning som skall ingå i en ansökan. Vid miljödomstolens prövning av en ansökan är kommunen en given remissinstans. Kommunen får också föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. I mål där tillåtligheten skall prövas enligt 17 kap. har kommunens uppfattning en särskild tyngd, eftersom regeringen i princip får tillåta verksam- heten endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt det. Denna särställning för kommunen i beslutsprocessen innebär att den kan ställa långtgående krav på verksamhetsutövaren under det samråd som skall ligga till grund för en ansökan om tillstånd. När det gäller en verksamhet av så speciellt slag som slutförvar- ing av kärnavfall kan det givetvis innebära svårigheter för en kom- mun att göra en självständig bedömning av vad verksamheten kan komma att innebära för kommunen. Detta är skälet till att staten genom Kärnavfallsfonden ger visst ekonomiskt stöd till de kom- muner där SKB genomför eller har genomfört förstudier. 5Former för och aktuella planer på samråd med berörda kring lokalisering av slutförvar för an- vänt kärnbränsle, m.m. Av avsnitt 1 framgår att bl.a. kommuner samt frivilligorganisa- tioner som remissinstanser har medverkat i den omfattande gransk- ning av SKB:s FUD-program som sker . Granskningen och remissförfarandet har inneburit regelbundna möjligheter för intresserade att följa frågorna kring kärnkraftens avfallsproblem och att påverka innehållet i de planer och program som har upprättats. Utöver remissförfarandet i samband med SKB:s FUD-program har det utvecklats former för olika samråd mellan dem som berörs av kärnkraftens avfallsproblem. Ett viktigt syfte med dessa samråd är att säkerställa att olika frågeställningar får en så allsidig genomlysning som möjligt på ett tidigt stadium. En såd- an tidig genomlysning av frågeställningarna, inte minst om kritik riktas mot de planer som den blivande verksamhetsutövaren pres- enterar, bör kunna öka kvaliteten i underlaget för de beslut som både verksamhetsutövaren och tillståndsgivande myndigheter har att fatta. En viktig effekt blir förbättrade möjligheter för dem som berörs av kärnavfallshanteringen att utöva inflytande på hur frågan löses. Med uttrycket berörda avses i detta sammanhang dels de aktu- ella kommunerna och den allmänhet som bor där, dels också all- mänheten i ett vidare begrepp som även omfattar organisationer som är verksamma i frågor som gäller natur- och miljövård. I detta avsnitt redovisas först (avsnitt 5.1) tillämpliga regler en- ligt för dessa samråd. Därefter följer en mycket över- siktlig bild av de samrådsförfaranden som har förekommit under de förstudier som bedrev (avsnitt 5.2). Dessa förstudier syftade till att identifiera platser där bolaget önskade bedriva mer detaljerade studier, s.k. platsundersökningar. Vad som förekommit när det gäller samråd under det nu påbörjade skedet med platsundersökningar re- dovisas därefter (avsnitt 5.3).