sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vid förändring av en radioaktiv produkt, t.ex. som strålkällan byggs in i utrustningen kan SSI tilläggsdebitera en avfallsavgift om hanteringen av den nya produkten medför större avfalls- kostnader. Avgifterna är kopplade till producentansvaret. För att göra finansi- eringen så säker som möjligt föreslås att anmälan görs när en pro- dukt förs in till landet. Tillverkas produkten i bör anmälan göras när produkten överlåts. För verksamhetsavfall görs anmälan då villkoren fastställts i tillstånd enligt (exklusive avfall för löpande deponering). När anmälan gjorts fastställer SSI en avfallsavgift och debiterar avfallsansvarige. För verksamhetsavfall fastställs avfallsavgiften genom beslut i miljödomstol, länsstyrelse eller tillsynsmyndighet. Avgiften kan även i särskilda fall debiteras innehavare av övrigt avfall. För företag med handelstillstånd som kontinuerligt för in radio- aktiva ämnen blir det sannolikt administrativt betungande om all rapportering och inbetalning sker styckvis. I de fallen skulle kvar- talsvis inrapportering och inbetalning av avfallsavgiften kunna vara tillfyllest. Större delen av de produkter som kommer till går via företag med handelstillstånd, endast en mindre del direktimpor- teras. Vid direktimport debiteras direktimportören en avgift. Till- verkning av produkter i sker i begränsad utsträckning. För införsel av radioaktiva produkter till landet måste det utländska bolaget kontrollera med SSI att det mottagande bolaget har tillstånd att inneha den radioaktiva produkten. Kan den avfallsansvarige styrka att avfallet återtas och skickas tillbaka till ursprungslandet krävs bara att en säkerhet lämnas. Säkerheten ska vara i klass med kraven på hur IKA-medlen placeras, t.ex. en bankgaranti. För SSI gäller det att hålla reda på produktflödena för att veta vilka pro- dukter avfallsavgiften har erlagts för. c) Historiskt avfall För konsumentprodukter (bl.a. brandvarnare) som sålts före in- förandet av finansieringssystemet är det viktigt att det inte kostar något för innehavaren att bli av med avfallet då det annars riskerar att komma på avvägar. Konsumentprodukterna är inte heller till- ståndpliktiga i användarledet så det finns ingen kontroll över vart avfallet tar vägen. Kostnaden för omhändertagandet av det histo- riska avfallet får i stället läggas på nyförsäljning av produkter, eller så kan kostnaden eventuellt tas ut direkt av bolagen efter mark- nadsandel. Det senare kan bli fallet för de producenter som enbart omfattas av WEEE-direktivet (Equip- ment) och som kommer att få ett ansvar också för historiskt avfall från joniserande brandvarnare och rökdetektorer. d) Kontroll och övervakning SSI kommer att behöva övervaka och kontrollera att systemet, fun- gerar. En årlig genomgång av hanterings- och finansieringssystemet för att säkerställa att avfallet tas om hand på avsett vis samt att fondens intäkter och behållning är i balans med väntade utgifter bör vara en del av kontrollarbetet. Resultatet av granskningen bör presenteras i en årlig rapport där även fondens ställning och behåll- ning redovisas. Genom att låta en särskild enhet inom SSI utföra granskningen uppnås en viss grad av opartiskhet. Med lite längre mellanrum bör regeringen även låta en extern oberoende part gran systemet vilket exempelvis görs för pensionssystemet. Mellan- rummen är förslagsvis innan systemet riktigt kommit igång. Sedan räcker det antagligen med en genomgång . SSI får en central och dominerande roll när det gäller systemets funktion. SSI kommer att besluta om avgifter, debitera producenter och besluta om utbetalning av medel. Även om kontroll och övervak- ning utövas enligt avsnitt så kan det ändå finnas motiv för att skapa ett fristående organ som dels granskar och följer upp SSI:s verksamhet, dels kan komma med rekommendationer om verksamhetens utformning. En sär- skild rådgivande nämnd bör därför knytas till SSI. Den bör bestå av representanter för producenterna, avfallshanterarna och myn- digheterna. Dess uppgift bör vara att nära följa och informera sig om verksamheten, dess organisation, effektivitet, omfattning och funktion. Nämnden bör också kunna ge rekommendationer till SSI i dessa frågor. För att sköta administrationen av bör SSI via en särskild enhet fastställa avgifter, godkänna utbetalningar och övervaka systemet samt sköta redovisning och annan administration. Det kan alltså krävas vissa organisatoriska förändringar för att SSI ska kunna ta hand om all administration kring . Kärnavfallsfonden blir förvaltare av IKA-fondens medel Förvaltare av fondens medel föreslås bli Kärnavfallsfonden. Kärn- avfallsfonden hanterar medel avsatta för omhändertagande av radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet. Liksom det mesta av ska detta avfall också slutförvaras i SFR (slutförvar för radioaktivt avfall) och SFL (slutförvar för långlivat avfall). Förvaltade medel i Kärnavfallsfonden kräver en lång placerings- horisont. Placeringarna ska ha en låg riskprofil även om så hög av- kastning som möjligt eftersträvas. Kärnavfallsfonden investerar därför nästan uteslutande i realränteobligationer (inflationsskyd- dade) med långa bindningstider utgivna av . Denna placeringsstrategi passar även för . I förhållande till de medel som Kärnavfallsfonden nu hanterar kommer att bidra med en mindre andel. Kostnaderna för skötsel och administration av fonden bör därför bli relativt låga. Medlen kan förvaltas gemensamt men redovisning och bokföring av medlen sker separat. Kärnavfallsfonden har bundit en stor del av sina medel till en realavkastning som inte går att uppnå . IKA-medel som placeras i Kärnavfallsfonden kan därför inte räkna med samma goda avkastning som övriga medel. Vid placering av IKA-medel i fonden får fonden därför antingen marknadsvärderas och andelar därefter tilldelas, eller så får IKA-medlen placeras separat, vilket gör att för- valtningskostnaderna blir något högre. Den avfallsansvarige ansvarar för att avfallet tas om hand Producenten, dvs. tillverkaren i landet eller den som för in radio- aktivt ämne landet ansvarar i princip för att avfallet tas om hand. Ansvaret innebär bl.a. att anlita en avfallshanterare och erlägga er- sättning till denne. SSI övervakar och kontrollerar att producenten tar sitt ansvar. Det anlitade företag debiterar den avfallsansvarige för utförda tjänster, t.ex.: eller annat företag för behandlingskostnader SKB för slutförvaringskostnader i bergrum eller annan deponeringsanläggning för markdeponikost- nader. Den avfallsansvarig kräver ersättning från IKA-fonden för sina utlägg för avfallshantering. SSI beräknar vilken ersättning företaget är berättigat till och ger förvaltaren i uppdrag att utbetala medel till berört företag. Förvaltaren utbetalar medel till det berörda förtaget. Vid utförsel av avfall: Anmälan görs till SSI. SSI godkänner exporten samt utbetalningen. Förvaltaren ut- betalar inbetalade medel till den avfallsansvarige. I avfallshanterarrollen ingår hela eller delar av den praktiska kedjan av omhändertagande av avfallet, från att samla in, transportera, de- montera, behandla, konditionera, paketera och mellanlagra till att slutförvara. Avfallshanterare kan vara , , , avfallsstationer, återvinningsföretag och transportörer. Avfalls- hanteringsbolagen får lämna uppgifter om avfallshanteringskost- nader till SSI för verifiering av kostnadsberäkningar och fast- ställande av avfallsavgifter. Avfallshanteringsföretagen behöver tillstånd från SSI för att de ska få hantera radioaktivt material. Det blir det avfallsansvariga företagets uppgift att upphandla dessa tjänster för att omhänderta avfallet. För herrelöst avfall och i de fall den avfallsansvarige producenten inte finns på marknaden längre blir det SSI som får ta hand om upphandlingen av avfalls- hanteringstjänster. är det bara som har tillstånd att behandla radioaktivt avfall samt SKB som kan slutförvara radioaktivt material som kräver långvarigt slutet förvar. kan även andra aktörer erhålla tillstånd. För visst avfall kan markdeponi bli aktuellt. Endast kan erbjuda klass 1 deponi, men ett flertal företag kan erbjuda klass 2 och klass 3 deponier. Avfallshanteringsprocessen kan förenklas avsevärt för de avfalls- ansvariga om ett bolag tar på sig att ta hand om hela eller större delar av avfallsprocessen. Detta bolag kan tänkas vara eller . De avfallsansvariga bolaget kan också bilda ett nytt gemensamt bolag för att sköta avfallshanteringen. Avfallshanterarna kan tänkas få en del initiala kostnader för ny- och ombyggnationer och godkännande av hanteringsmetod m.m. som kan uppkomma innan de mottager något avfall. Reglerna bör därför vara tydliga så att avfallshanteringsföretagen vågar göra inve- steringar för att omhänderta avfallet. Omhändertagande av brandvarnare och rökdetektorer För brandvarnare, som bl.a. säljs till hushåll, och rökdetektorer omfattar hanteringen flera steg. I det följande beskrivs hur han- teringen och finansieringen av brandvarnare och rökdetektorer kan se ut. Dessa täcks också av EU:s direktiv om avfall från elektriska och elektroniska produkter. Det speciella med brandvarnare och rökdetektorer är att de är konsumentprodukter och finns i ett stort antal vilket kräver ett storskaligt system. Det säljs ca 830 000 brandvarnare och rökdetektorer i . Enligt SSI har totalt ca 12,5 miljoner brandvarnare och rökdetektorer sålts i . Nedan följer en kort beskrivning av stegen för omhänder- tagande av brandvarnare och rökdetektorer. 1.Yrkesmässig införsel till landet av brandvarnare är tillstånds- pliktig verksamhet och ansökan görs till SSI. 2.SSI debiterar en fastställd avgift som importören betalar in till IKA-fonden. 3.Importören säljer brandvarnaren till en affär som i sin tur säljer den vidare till en konsument vars innehav inte är tillståndsplik- tigt. 4.Konsumenten lämnar in den förbrukade brandvarnaren på en avfallsstation. 5.Importören är t.ex. medlem i , som anlitar en transportör, vilken tar allt elektroniskt avfall från kommunens avfallsanläggning till en lämplig förbehandlingsstation. 6.Förbehandlingsstationen plockar ut jonisationskamrarna och sänder dem till (vilket förutsätter ett tillstånd från SSI). Övrigt material sänds till återvinning. 7.Studsvik AB eller någon annan förbehandlingsstation plockar ut strålkällan och placerar den i ett slutförvaringskärl. Studsvik mellanlagrar kärlen tills SFL är färdigbyggt. När SFL är färdig- byggt sker transport till slutförvaringen. Avfallshanteringstjänsterna upphandlas av den berörda importören som efter att ha betalt för tjänsten kräver ersättning från SSI. SSI bestämmer hur mycket som ska utbetalas och låter sedan IKA-fonden utbetala det fastställda beloppet. När hela avfallshanteringskedjan har betalts ska importören kunna erhålla det överskjutande belop- pet inklusive ränta minskat med administrationskostnaderna och en skälig kostnadsandel av historiskt och herrelöst avfall. Det är fritt fram för producenten att hitta andra avfallshante- ringslösningar så länge SSI godkänner hanteringsprocessen. För en producent skulle avfallsarbetet kunna underlättas om ett avfalls- bolag skapades som tog hand om hela avfallshanteringsprocessen. Bolaget skulle kunna samordna avfallshanteringen för flera produ- center. Förhoppningsvis uppstår det då skalfördelar och specialise- ringsfördelar för avfallsbolaget, vilket gör att kostnaden för im- portören blir lägre. För SSI:s del blir det färre parter att ha kontakt med samt kunnigare att motparter inom avfallshantering. Fondens omfattning och utveckling Örhlings har också gjort beräkningar på fondens omfattning och utveckling under några olika antaganden. Dessa bygger i sin tur på uppgifter som tagits fram av SSI, och som över- siktligt har beräknat kostnaderna för olika steg i omhändertagan- deprocessen. Sådana beräkningar av kostnaderna för att ta om hand har inte tidigare gjorts. Beräkningarna visar att fonden kom- mer att öka till maximalt ca . Efter det att slutförvaret SFL-5 tagits i bruk och allt mellanlagrat avfall placerats i slutförvar kommer nivån på fondens saldo att stabiliseras på ca . Detta bygger dock på statistiska antaganden om marknadens utveckling. Dessa kan mycket väl komma att ändras över den tidsperiod som studerats, men uppgifterna ger ändå en bild av storleksordningen på kostnaderna för omhändertagandet av radioaktivt avfall. Kostnaderna för att ta hand om har delats in i fem katego- rier: Av speciellt intresse är administrationskostnaden och slutförvars- kostnaden. Enligt en uppskattning från SSI skulle det föreslagna systemets administration kräva ytterligare fyra heltidstjänster. Administrationskostnaderna har i beräkningarna nedan fördelats proportionerligt mot kostnaderna för omhändertagande av respektive Administrationskostnaderna motsvarar av den totala omhändertagandekostnaden. SKB har lämnat ett underlag om approximativa kostnader för slutförvar i av SKB planerade eller uppförda slutförvar i bergrum. Kostnaderna gäller framförallt en skälig andel för uppförandet och driften av ett eller flera bergrum som kan slutförvara materialet. Strålkällor från brandvarnare och rökdetektorer, andra slutna strål- källor samt övrigt långlivat avfall förväntas förvaras i SFL enligt dessa beräkningar. Delar av avfallet kan dock vara möjligt att förvara i SFR. Aska från biobränsle föreslås slutförvaras på klass 2 deponi med särskilda föreskrifter, eller möjligen på klass 1 deponi. har i sammanställningarna nedan (tabell 2.1) delats in i följande grupper: Övrigt långlivat avfall (SFL). Här ingår bland annat volframslig kontaminerad med torium, uranfärg, vattenfilter där radium har anrikats, kontaminerat metallskrot, blackningsmedel innehållande radium, utarmat uran från flygindustrin eller som använts som strålskydd och toriumhaltiga flygplansdelar. Radiokativt driftavfall (SFR). Material som blivit kontaminerat till följd av hantering av radioaktiva substanser och som upp- kommit vid sjukhus, institutioner och läkemedelsföretag. Större delen av avfallet är brännbart. Här återfinns också inducerat avfall. Aska från biobränse. Aska från biobränsle kan efter för- bränning bli olämpligt att fritt disponera. Övrig deponi gäller bl.a. aska från torv som efter förbränning också kan ha bli olämpligt att fritt disponera. Angivna kostnader och volymer innehåller stora osäkerheter och ska ses som approximationer av framtida volymer och kostnader. Tabell 2.1 Avfallsvolymer och kostnader för olika avfallsgrupper (kostnader i tkr) (kostnader i ) 2Initialt beräknas en engångskostnad på tillkomma för start av system 3Beräknas på SFL slutförvaringskostnad på 100 tkr/m3 Brandvarnare står för den största delen av IKA:s kostnader enligt nuvarande kostnadsberäkningar. För privatpersoner är det tillåtet att kasta enstaka brandvarnare som hushållsavfall. För före- tag kan upp till fem brandvarnare lämnas till kommunala behandlingsanläggningar. Kostnaderna för omhän- dertagandet av brandvarnare ingår i den allmänna avfallskostnaden. har i genomsnitt 420 000 brandvarnare importerats till . (Tillverkning förekommer inte i ). För perioden –2000 uppskattas importen ha legat på ca 630 000 . –2001 har försäljningen av brand- varnare legat kring 700 000. blev importen 1,2 miljoner p.g.a. att gav ett allmänt råd1 att innehavare och ägare av byggnader ska bedriva systematiskt brandskyddsarbete. Trenden har alltså varit starkt stigande. Försäljningen 2002 beräknas dock bero på en engångseffekt och den uthålliga försäljningsnivån bedöms ligga kring 700 000 brandvarnare , vilket motsvarar importen åren 1999–2001. Av en beräknad årlig försäljning om 700 000 joniserande brand- varnare är mål att återvinnas. Av rökde- tektorerna förväntas 130 000 stycken säljas samt återvinnas . 1 Allmänt råd 2001:2 från . Försäljningen av rökdetektorer har minskat. Rökdetektorer används i stor utsträckning av företag och i offentliga lokaler medan brandvarnare i större utsträckning återfinns i hus och lägenheter. I det framtida systemet måste man också ta hänsyn till föränd- ringar i fördelningen mellan joniserande brandvarnare och rökde- tektorer, som utnyttjar en radioaktiv strålkälla, och optiska brand- varnare och rökdetektorer. Enligt uppgifter från importörerna sker nu en snabb övergång från joniserande rökdetektorer till optiska rökdetektorer och en något långsammare övergång från joniserande brandvarnare till optiska brandvarnare. Det kan komma att inne- bära att producenter av optiska brandvarnare blir tvungna att uppfylla sina förpliktelser för det historiska avfallet (som omfattar såväl joniserande som optiska brandvarnare och rökdetektorer) under WEEE-direktivet i stället för under IKA-fonden. För brandvarnare och rökdetektorer finns ingen betydande pro- ducent som återtar avfallet till ursprungslandet. Om kostnaderna för omhändertagandet av avfall blir betydligt högre i än i övriga länder kommer producentåtertagandet av avfall antagligen att öka, vilket skulle ändra finansieringsförutsättningarna. Alla länder i EU ska dock införa producentansvar för brandvarnare och rökdetektorer enligt det direktiv2 som redan har trätt i kraft. Mycket beror på hur de väljer att konstruera sina system och vilka krav de ställer på omhändertagandet av strålkällor. Nästan alla produkter som ger upphov till produktavfall importeras från utlandet. Det är endast en liten del som tillverkas i (bl.a. tillverkar strålkällor). Dessa produkter kan antingen stanna i när de blivit avfall eller återsändas till producenten utomlands. Det är osäkert hur mycket som återsänds till producenter utomlands, men för vissa strålkällor verkar det vara merparten av avfallet. För de ca 200 strålkällorna som tas om hand beräknas att priset vid full kostnadstäckning kommer att ligga på ca /strål- källa (exkl. administrationskostnader och ränta). 2 och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, EU-direktiv (2002/96/EG) även kallat WEEE-direktivet. Övrigt långlivat och radioaktivt avfall Störst osäkerhet i kostnadsbedömningen svarar volymerna övrigt långlivat och radioaktivt avfall för. Ett extremt år skulle volymen kunna mångdubblas. Kostnaderna blir dock fortfarande relativt små i jämförelse med övriga poster. Löpande deponering av radioaktivt Aska från biobränsle eller torv kan deponeras på klass 2 deponier med särskilda föreskrifter. Ingen behandling eller mellanlagring krävs. Deponeringen sker strax efter det att askan har uppstått. Kost- naden för avfallshanteringen tas alltså ut strax efter det att avfallet har uppstått. Några ytterligare kostnader för avfallet förväntas ej uppkomma efter deponeringen. Detta är ett system som fungerar bra . Någon betalning till IKA-fonden är därför inte nödvändig. Deponi är ej tillståndspliktig enligt strålskyddslagen.3 Tillsyn utförs av som har ett övergripande ansvar för deponier. Detta kan också komma att gälla visst övrigt driftsavfall som går till godkänd behandlingsanläggning. För importerade produkter där en producent utomlands har åtagit sig att omhänderta uppkommet avfall i ursprungslandet skulle det räcka med att ställa en säkerhet för produkten fram till dess att avfallet förts ur landet. Säkerheten bör vara i klass med hur IKA-medlen ska placeras, t.ex. en bankgaranti. En avgift bör dock erläggas för kostnaderna för administrativt arbete samt eventuellt även för kostnaderna för omhändertagandet av herrelöst avfall. 3 Strålskyddslagen SFS 1988:220 Tabell 2.2 Hur årliga avfallsvolymer och kostnader kan variera för olika avfallsgrupper (kostnader i tkr). (kostnader i tkr) Avfallsvolymerna kan svänga kraftigt från till ett annat. En orsak är att försäljningen av produkter varierar mellan åren. Ett exempel är det år då brandvarnare krävdes i alla lägenheter. In- förandet av nya produkter eller nya regler kan även komma att påverka avfallsflödet. Den maximala årliga kostnaden visar hur avfallskostnaderna varierar med den maximala årliga volymen. Kostnaderna beräknas i stort sett vara direkt beroende av volymen. Ökar volymen antas även kostnaderna öka . 2.1.3Förslag till ny lagstiftning Ett införande av ett strikt producentansvar med krav på tidig fondering av avgifter för att täcka kostnaderna för omhänder- tagandet av det radioaktiva avfallet kräver ny lagstiftning, dels i form av tillägg till strålskyddslagen, dels i form av en helt ny finan- sieringslag för upprättandet av IKA-fonden. Under avsnittet för- fattningsförslag redovisas utredningens samlade förslag till de ändrade eller nya författningar som krävs för att det föreslagna nationella systemet ska kunna realiseras. I detta avsnitt kommen- teras de lagförslag som redovisas under författningsförslag avseende ett förslag om ändring i strålskyddslagen (1988:220), förslag till lag om finansieringen av hanteringen av och förslag till förord- ning om producentansvar för radioaktivt produktavfall. Jag anser inte att det inom ramen för denna utredning är motiverat att lämna förslag till förordning om IKA-fonden. Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) 13 a § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att radio- aktivt avfall av sådana produkter som producenten tillverkar, till landet för in eller överlåter samlas in, omhändertas och, vid behov, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Genom denna bestämmelse införs begreppet producentansvar i strålskyddslagen. Paragrafen är utformad med regler om producentansvar som förebild. Någon särskild definition av producentbegreppet är inte nöd- vändigt då detta följer av bestämmelsen som sådan. Enligt 13 § strålskyddslagen är huvudregeln att det är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning som ansvarar för det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet. Genom att införa producentansvar för en viss typ av vara kan ansvaret för om- händertagandet av avfallet flyttas från den som köpt och använt varan (avfallsinnehavaren) till den som tillverkat, till infört eller sålt varan (producenten). Införs ett producentansvar enligt den föreslagna paragrafen innebär detta således ett undantag från huvudregeln i 13 § strålskyddslagen. Producentansvaret kan avse det fysiska ansvaret för insamling och omhändertagande av radioaktivt avfall eller ett ekonomiskt ansvar där avfallsinnehavaren själv får lämna avfallet för omhän- dertagande och eventuellt slutförvar, men där kostnaden ligger på producenten. Ansvaret kan läggas på vissa led i producentkedjan, t.ex. tillverkaren och den som till landet inför ett radioaktivt ämne eller en produkt som innehåller ett sådant ämne, eller omfatta hela producentkedjan från tillverkning till återförsäljare. Den närmare utformningen av producentansvaret får bestämmas av vad som bedöms som lämpligt för den aktuella typen av radioaktivt avfall. Syftena med att införa producentansvar för en viss typ av vara som innehåller radioaktiva ämnen kan vara flera. Genom att inne- havaren av det radioaktiva avfallet inte drabbas av någon kostnad i samband med att han gör sig av med avfallet ökar möjligheten att nå målet insamling och risken minskar för att radio- aktivt avfall kommer på avvägar. För att ytterligare förstärka insamlingen kan stödjande regler införas med en skyldighet för avfallsinnehavaren att sortera ut och lämna ifrån sig det radioaktiva avfallet enligt producenternas anvis- ningar. Sådana regler bör kunna utfärdas med stöd av det befintliga bemyndigandet i 13 § andra stycket strålskyddslagen. Genom att producentens ansvar för varan inte upphör vid en för- säljning av varan skapas vidare incitament för producenten att minska avfallets farlighet liksom avfallsmängderna. I praktiken torde producentansvaret ofta innebära att kostnaden för ett från strål- skyddssynpunkt tillfredsställande omhändertagande av avfallet läggs på priset på varan. Utredningen föreslår att producentansvar införs för , t.ex. brandvarnare och slutna strålkällor.