sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En övergång till en icke-polisiär tjänst skulle innebära att säkerhetstjänsten fick ett tydligare uppdrag att fokusera på underrättelseinhämtning och analys och den öppna polisen fick ansvaret för utredning av brott. En renodling av säker- hetstjänstens uppgifter skulle också innebära att regeringen/ statsmakterna fick bättre möjligheter att styra säkerhets- och underrättelseverksamhet till de områden som är av störst intresse för samhället i stort. I styrningen kan uppdragsgivaren på ett nytt eller annat sätt effektivisera samordningen av de verk- samheter som bedrivs av de civila och militära tjänsterna, något som kan förmodas bli nödvändigt när hotbilden blir alltmer komplicerad och integrerad. Utvecklingen , särskilt händelserna , visar att det inte längre går att dra någon skarp gräns mellan militära och civila hot. Att vara en polisiär tjänst innebär olägenheter för underrättelse- inhämtningen, främst på grund av skyldigheten att rapportera och ingripa mot brott samt att inleda förundersökning. Detta kan innebära att värdefull underrättelseinhämtning måste avbrytas. Utländska icke-polisiära säkerhetstjänster är bl.a. av detta skäl ibland ovilliga att lämna information till polisiära tjänster. Med dagens hotbild är information som erhålls från andra länder än viktigare och av helt central betydelse för Säkerhetspolisens arbete. Inom en polisiär tjänst är också perspektivet på verksamheten av naturliga skäl mer kortsiktigt (förhindra och utreda brott) än vad som skulle bli fallet i en renodlad säkerhets- och underrättelse- tjänst. En icke-polisiär säkerhetstjänst skulle inte omfattas av bestäm- melserna i och polislagen. Däremot skulle den, för att kunna bedriva en verksam underrättelseinhämtning, behöva tillgång till vissa av de reella tvångsmedel och andra inhämtnings- Utredningens överväganden och förslag metoder som är förbehållna polisen, såsom hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning. Polisen har inte fått möjlighet att använda sådana arbetsmetoder i preventivt syfte. Det är möjligt att det skulle vara lättare att tillåta en renodlad säkerhets- underrättelsetjänst att använda sådana arbetsmetoder i sådant syfte. Även om Säkerhetspolisens uppdrag främst är inriktat på att förhindra och beivra brott, har under en lång följd av år tyngd- punkten i den dagliga verksamheten i allt högre grad flyttats från brottsutredande verksamhet till underrättelseinhämtning. Detta har medfört att säkerhetstjänsten behöver en delvis annan kompe- tens . Många av de anställda poliserna har också skaffat sig akademiska kunskaper, antingen i myndighetens regi eller på egen hand, i vissa fall med visst stöd från arbetsgivaren. Polisiärt utbildad personal behöver dock kompletteras eller ersättas med akademiskt utbildad personal. Utvecklingen inom har gått i riktning mot att anställa fler akademiker, framför allt när det gäller analysverksamhet och hotbildsbedöm- ningar. Att Säkerhetspolisen är en polisiär organisation gör dock att det finns begränsningar i vilka uppgifter dessa nya yrkes- kategorier kan tilldelas. Skillnaderna mellan de olika kategorierna gör också att den kompetens som finns inom verksamheten inte kan utnyttjas fullt ut. En övergång till civil tjänst skulle förmod- ligen medverka till att höja den samlade kompetensen och effektivi- teten i organisationen. I många länder som samarbetar med på underrättelse- området är säkerhetstjänsten fristående från polisväsendet, även om de ibland har vissa polisiära befogenheter. I flera länder har säkerhetstjänstens uppgifter och styrning förändrats, t.ex. i , och . I har säkerhetstjänsten övergått från att vara en polisiär tjänst till att vara civil. Enligt vad Säkerhetspolisen erfarit är erfarenheterna från denna förändring positiva. Bland annat har det lett till en höjning av kompetensen inom organisationerna och ett ökat förtroende från allmänheten. En central fråga, som måste få en tillfredsställande lösning om man överväger en civil säkerhetstjänst, är förhållandet till den öppna polisen. En sådan tjänst bör ha ett nära samarbete med en utpekad polisorganisation, t.ex. , som skall ansvara för utredningar av brott mot rikets säkerhet och terrorism. Säkerhets- tjänsten måste också få tillgång till de olika polisiära register som finns. Det vore i så fall naturligt att tydligare gränsa av säker- hetstjänstens ansvarsområde. Om organisationernas uppgifter och Utredningens överväganden och förslag ansvar tydligt definieras, bör gräns- och samarbetsproblem inte behöva uppstå. Om man studerar frågan om en civil tjänst finns det anledning att överväga om underrättelseinhämtningen i så fall, utöver det ansvar Säkerhetspolisen har , även bör omfatta viss gräns- överskridande grov organiserad brottslighet. I så fall måste relatio- nerna och ansvarsfördelningen i förhållande till den öppna polisen ut. Men i många andra länder har säkerhetstjänsten ett sådant uppdrag. En civil tjänst istället för en polisiär aktualiserar också frågan om säkerhetsunderrättelseinhämtning utomlands. En övergång till en civil tjänst förutsätter vidare att det skapas en ordning som säkerställer en ingående insyn i och kontroll av säker- hetstjänstens verksamhet, inte minst för att organisationen skall få förtroende hos allmänheten och politikerna och inte uppfattas som en stat i staten. Vid utformningen av denna insyns- och kontroll- funktion bör man ta till vara erfarenheterna från den tillsyn som utövat över Säkerhetspolisens personuppgifts- behandling, en tillsyn som varit av stort värde, både för en ökad insyn och för Säkerhetspolisens verksamhet. 6.7.3Organisation och uppgifter m.m. för en icke-polisiär säkerhetstjänst Innan utredningen går in på en närmare bedömning av frågan om säkerhetstjänstens organisation bör förändras, finns det anledning att försöka teckna en översiktlig bild av hur en fristående civil säkerhetstjänst utanför polisen skulle kunna organiseras och arbeta. Utredningen utgår från att säkerhetstjänsten som en fristående myndighet bör ledas av en särskild styrelse och att chefen för myndigheten skulle vara en generaldirektör. Den grundläggande uppgiften för en sådan säkerhetstjänst bör bestå i att medverka till att förebygga och avslöja hot mot rikets säkerhet och terrorism samt att inhämta underrättelser till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik samt svenskt rättsväsende. Vid finns fyra huvudenheter och en stab med personal för den övergripande planeringen av verksamheten samt juridik m.m. En övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst påverkar främst de två enheter som svarar för de operativa verk- samhetsgrenarna, dvs. säkerhetsskydd, kontraspionage, terrorism- bekämpning och författningsskydd. Utredningens överväganden och förslag Inom säkerhetsskyddet utförs arbete som rör bl.a. register- kontroll (tidigare personalkontroll), tekniskt säkerhetsskydd, IT- säkerhet, rådgivning åt totalförsvarsmyndigheter m.fl., säkerhets- skyddsutrustning, kontroll av myndigheternas säkerhetsskydd och internsäkerhet. Dessa uppgifter skulle rimligen ligga kvar i en icke- polisiär säkerhetstjänst. De uppgifter som faller inom säkerhetsskyddet och som avser personskyddet för den centrala statsledningen och de utländ- ska beskickningarna i samt samordning, säkerhetsarbete och personskydd i samband med statsbesök och liknande händelser är däremot direkta polisuppgifter och det synes ligga nära till hands att de vid en övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst förs över till polisen, lämpligen då . Vad som skulle kunna åberopas mot en överflyttning av dessa uppgifter är möjligen att den sekretesskultur som råder hos är lämplig vid detta slags arbete. Utredningen ser emellertid inga problem med att återskapa en sådan kultur inom en enhet vid Riks- kriminalpolisen. Det är dock angeläget att personskyddet vid en sådan organisatorisk lösning får del av de hotbildsanalyser som görs inom den nya säkerhetstjänsten. Kontraspionage och kontraterrorism bör enligt utredningens mening ligga kvar hos en icke-polisiär säkerhetstjänst i nuvarande omfattning. Dessa områden hör traditionellt till säkerhetstjänsten, och i de länder som har en icke-polisiär civil säkerhetstjänst om- fattar uppdraget ofta just kontraspionage och kontraterrorism. Däremot kan det diskuteras om inte delar av det som kallas författningsskydd kan föras över till den öppna polisen, och när- mast då till den enhet inom som enligt det föregående bör inrättas. Utredningen syftar då på de delar av författningsskyddet som avser kartläggning av brott med en främ- lingsfientlig, rasistisk, antisemitisk eller homofobisk bakgrund. Detsamma gäller kartläggningen av vissa brott som i vid mening kan sägas vara politiska, t.ex. brott begångna i kamp för djurens rättigheter. Det handlar här ofta om traditionell brottslighet, t.ex. ofredande, olaga hot eller skadegörelse. Syftet med en icke-polisiär civil säkerhetstjänst skulle vara att fokusera på långsiktiga säker- hetshot. Säkerhetstjänsten bör däremot även fortsättningsvis före- bygga och avslöja subversiv verksamhet. Den närmare gränsdrag- ningen bör givetvis bli föremål för diskussion. En möjlighet som därvid särskilt bör övervägas är att ansvaret för kartläggningen av sådana brott faller på den öppna polisen men att polisen i vissa fall Utredningens överväganden och förslag skulle kunna begära biträde av säkerhetstjänsten. Denna ordning tillämpas bl.a. i . När det gäller de uppgifter i det brottsbekämpande arbetet som skulle ankomma på en icke-polisiär säkerhetstjänst i fråga om brott mot rikets säkerhet och terrorism står det utan vidare klart att uppgifter som avser kartläggningar och analyser hör hemma där. Det rör sig här om uppgifter som med polisiära termer kallas underrättelseverksamhet och förspaning (dvs. framtagande av under- lag för spaning). Vidare bör de uppgifter som, när de utförs av polisen, brukar kallas brottövervakning och spaning utföras av säkerhetstjänsten. Säkerhetstjänsten bör under detta stadium också kunna samtala med enskilda personer, även om det inte är fråga om förhör i mening. Någon befogenhet att inleda förundersökning bör inte tilläggas en icke-polisiär säkerhetstjänst utan anmälan måste göras till åklagare när det finns skäl för detta. Däremot bör säkerhetstjänsten efter samråd med åklagaren kunna fortsätta sitt arbete under vad som brukar kallas förundersökningens spaningsstadium, dvs. skedet från det att anledning uppkommit att ett brott har förövats fram till dess att skälig misstanke mot en viss person föreligger. När skälig misstanke har uppkommit bör fortsatta åtgärder som exempelvis förhör med misstänkta som huvudprincip fullgöras av polisen under åklagarens ledning. För detta ändamål bör en särskild enhet finnas vid . En sådan enhet bör vara säkerhetstjänstens huvudsakliga kontaktpunkt med den öppna polisen. Något hinder bör dock inte finnas för åklagaren att anlita personal från säkerhetstjänsten även för åtgärder efter det att skälig misstanke har uppkommit. Även en icke-polisiär säkerhetstjänst behöver ha tillgång till vissa av de tvångsmedel och andra inhämtningsmetoder som är förbehållna polisen, såsom hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning samt husrannsakan. Säkerhetstjänsten bör under alla omständigheter ha möjlighet att tillämpa sådana metoder under samma förutsättningar som dem som gäller för polisen. Befogenheterna bör naturligtvis dock till- läggas endast de tjänstemän inom säkerhetstjänsten som har spanings- och utredningsuppgifter, något som i och för sig inte bör förutsätta polisutbildning. Som utredningen återkommer till (avsnitt 6.8) kan det ifrågasättas om inte en del befogenheter av det slag som här avses bör tilläggas säkerhetstjänsten även i preventivt syfte. Utredningens överväganden och förslag Däremot utgår utredningen från att personalen vid en icke- polisiär säkerhetstjänst skulle sakna befogenhet att besluta om eller verkställa frihetsberövanden. Sådana åtgärder måste ankomma på polisen. Enligt utredningens mening talar det mesta för att det- samma bör gälla i fråga om beslag. Utredningen ser inte att någon avgörande förändring skulle behöva uppkomma med avseende på sådan behandling av person- uppgifter som sker vid och som i fortsätt- ningen skulle förekomma vid en icke-polisiär säkerhetstjänst. Själv- fallet bör samma slags insyn finnas som och utredningen ser inget hinder mot att har samma uppgifter i fråga om säkerhetstjänstens personuppgiftsbehandling som den har när det gäller Säkerhetspolisens motsvarande verksamhet. Själv- fallet måste säkerhetstjänsten för sin del ha tillgång även till polisens uppgifter. Rekryteringen till en icke-polisiär säkerhetstjänst får ske enligt delvis nya förutsättningar. Säkerhetspolisen har kunnat rekrytera många av de skickligaste poliserna. Även efter en över- gång till en icke-polisiär säkerhetstjänst torde en del av personalen komma att rekryteras bland polisutbildade tjänstemän. Huvuddelen av den handläggande personalen torde i den nu diskuterade model- len dock ha annan akademisk utbildning. Med utredningens utgångspunkter blir en icke-polisiär säkerhets- tjänst en något mindre organisation än Säkerhetspolisen. Detta sammanhänger med att en del arbetsuppgifter förs över till den öppna polisen. Det gäller som framgått personskyddsuppgifter m.m., huvuddelen av de egentliga förundersökningsuppgifterna och en del av de uppgifter som ryms inom författningsskyddet. 6.7.4Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Säkerhetspolisen skiljs från Rikspolis- styrelsen och ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. I anslutning härtill bildas en ny enhet inom för särskild polisverksamhet. För vår beredskap mot terrorism spelar säkerhetsunderrättelse- arbetet en nyckelroll. I detta avseende är vi beroende av inter- nationellt samarbete och av resurser för analys och kartläggning. Utredningens överväganden och förslag Redan av detta skäl står det som utredningen ser det klart att säker- hetsunderrättelsearbetet även i fortsättningen bör falla på en central organisation. Övervägande skäl talar också för att detta arbete bör falla på den organisation som fullgör motsvarande uppgifter i fråga om de ren- odlade brotten mot rikets säkerhet. Mycket svåra gränsdragnings- uppgifter, särskilt när det gäller det internationella samarbetet, skulle annars ovillkorligen uppkomma. Även i andra länder hante- ras vanligen terrorismfrågorna av ett organ som svarar för skyddet av rikets säkerhet. Det anförda innebär att de uppgifter på området som för när- varande fullgörs av Säkerhetspolisen är av stor betydelse och att det är en angelägen uppgift att överväga om verksamheten är organise- rad på bästa möjliga sätt. I detta avseende instämmer utredningen för sin del i uppfatt- ningen att den nuvarande konstruktionen med Säkerhetspolisen som ett slags självständigt verk inom lämnar utrymme för betydande invändningar. Den bär en omisskännlig prägel av politisk kompromisslösning. Sådana lösningar måste naturligtvis ofta tillgripas i svårbemästrade frågor, men när det gäller en verksamhet av säkerhetstjänstens betydelse för landet bör otydlighet i ansvarsförhållandena så långt möjligt undvikas. Utredningen fäster sig då inte främst vid att den nuvarande orga- nisationen innebär att rikspolischefen kan behöva fatta operativa beslut i vissa fall utan snarare vid att den nuvarande organisationen tillägger rikspolischefen ett mycket diffust ansvar för Säkerhets- polisens verksamhet. På motsvarande sätt uppkommer det för Säkerhetspolisens ledning ett oklart förhållande till Rikspolis- styrelsens ledning. Att de praktiska problemen inte har blivit större än de faktiskt har blivit sammanhänger naturligtvis till stor del med att insatserna från de personer som svarat för ledningen av och Säkerhetspolisen omorganisation har präglats av god vilja och en strävan att undvika konflikter. Erfarenheter från förfluten tid visar att det är vanskligt att dra alltför stora växlar på att förhållandena alltid kommer att vara sådana. Utredningen vill också peka på att den organisatoriska lösningen – lyckligtvis – inte till följd av inträffade händelser eller av annat skäl har ställts på några mycket stora prov sedan sin tillkomst. Utredningen instämmer också i uppfattningen att nuvarande organisation skapar vissa problem i förhållandet mellan polisorga- Utredningens överväganden och förslag nisationerna och gentemot och andra myndig- heter samt allmänheten. Som utredningen strax återkommer till torde problemen vara särskilt stora visavi de utländska säkerhets- tjänsterna. En organisatorisk lösning av det slag som gäller i är internationellt sett mycket ovanlig. Det finns all anledning att anta att en renodling av säkerhets- tjänstens uppgifter skulle innebära att statsmakterna får bättre möjligheter att styra säkerhets- och underrättelseverksamheten. Verksamheten blir direkt underställd regeringen, vilket innebär att det är lättare för regeringen att effektivisera samordningen av de verksamheter som bedrivs av de civila och militära tjänsterna. Från utredningens utgångspunkter skulle detta vara en stor fördel. Utredningen delar också uppfattningen att utvecklingen i om- världen medför nya och högre krav på en modern säkerhetstjänst och att den förändrade hotbilden har medfört att säkerhetstjänsten behöver en delvis annan kompetens . Även om en större del av den handläggande personalen vid Säkerhets- polisen än har rekryterats utanför polisväsendet, skulle en övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst med säkerhet bidra till att höja den samlade kompetensen och effektiviteten i organisa- tionen. Urvalsmöjligheterna ökar högst väsentligt inte bara med avseende på den handläggande personalen utan också när det gäller högre chefer som inte genomgående skulle behöva vara jurister utan skulle kunna tänkas ha annan utbildning och erfarenhet. Som en mycket stor fördel för den svenska säkerhetstjänstens effektivitet ser utredningen att en övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst skulle innebära att säkerhetstjänsten frikopplas från den principiella skyldighet att rapportera och ingripa mot brott som enligt polislagen är grundläggande för polisverksamheten. Just på det område som säkerhetstjänsten svarar för är detta inte en lämplig ordning. Man måste acceptera att vissa mindre allvarliga brott – t.ex. vårdslöshet med hemlig uppgift – ibland lämnas obeiv- rade, om detta är nödvändigt för att inte värdefull underrättelse- verksamhet skall försvåras eller avbrytas. Att en civil säkerhetstjänst frikopplas från plikten att ingripa mot lagöverträdelser är av största betydelse för dess samarbete med underrättelseverksamheten inom Försvarsmakten och med säker- hetstjänster i andra länder. Det förekommer att utländska civila säkerhetstjänster med tanke på rapporteringsskyldigheten är obe- nägna att lämna information till polisorgan. Om den svenska säkerhetstjänsten med anledning härav inte skulle få fullständig Utredningens överväganden och förslag information är detta självfallet inte tillfredsställande. Av det redan anförda framgår att information som erhålls från andra länders säkerhetstjänster med dagens hotbild är av yttersta vikt för den svenska säkerhetstjänsten. Det finns i anslutning till det anförda anledning att framhålla konsekvenserna för problemen med s.k. överskottsinformation av den nu diskuterade förändringen. Denna problematik, som har behandlats av i betänkandet SOU 2002:8747 och som utreds i särskild ordning inom , försvinner inte helt och hållet om den civila säkerhetstjänsten frikopplas från polisen och från rapporterings- plikten, men den minskar högst väsentligt. Detta måste ses som en fördel. Som utredningen återkommer till i det följande föreligger det problem när det gäller samarbetet mellan Säkerhetspolisen och som är svåra att lösa med ett bibehåll- ande av säkerhetstjänsten som en polisorganisation. Om utredningens förslag i organisationsfrågan skulle ställas finns det anledning att överväga om inte Säkerhets- polisen genom ändringar i polislagen bör befrias från rappor- teringsplikten inom ramen för nuvarande organisation. Någon idealisk lösning är emellertid inte detta, med hänsyn till att det skulle innebära en avvikelse från vad som har ansetts vara grundläggande för polisverksamheten. De problem som före- ligger i detta avseende skulle inte heller lösas fullt ut. Ett annat problem som gör sig gällande vid nuvarande samarbete med utländska säkerhets- och underrättelse- tjänster och som skulle lösas genom en omorganisation är att det i vissa sammanhang förutsätts att de säkerhetstjänster som deltar i arbetet är direkt underställda regeringen. Detta är inte fallet för Säkerhetspolisen. Ytterligare en svårighet som den nuvarande organisationsformen för med sig gäller säkerhetstjänstens möjlighet att arbeta utanför rikets gränser. Enligt internationell praxis anses det inte böra förekomma att en polisorganisation utan särskilt tillstånd arbetar i en främmande stat. Säkerhetspolisen gör inte heller detta . Utredningens uppfattning är visserligen att även en från polisen fri- kopplad säkerhetstjänst normalt bör arbeta endast inom , men undantag är ibland påkallade, t.ex. då en person från vilken 47 Bl.a. s. 384 ff. Utredningens överväganden och förslag säkerhetstjänsten erhåller information lämnar landet. Dessa fall är svårbemästrade. har gett uttryck för uppfattningen att det finns allvarliga brister i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen, främst när det gäller samverkan på ledningsnivå. Kommittén ansåg att en föränd- ring måste åstadkommas och att de olika myndigheternas roller förtydligas och framför allt förankras hos all berörd personal (SOU 2002:122 s. 714 f). Enligt utredningens mening tillgodoser en orga- nisationsförändring av det slag som här har förordats dessa önske- mål. Genom bildandet av en civil säkerhetstjänst renodlas de båda myndigheternas ansvarsområden. Utredningen har utgått från att personskyddet och en del av författningsskyddet liksom sådan personal som avses ha verkställande befogenheter förs över från Säkerhetspolisen till en nybildad enhet inom och att den återstående delen av nuvarande Säkerhetspolisen ombil- das till en icke-polisiär säkerhetstjänst. Genom den samverkan som förutsätts mellan den civila säkerhetstjänsten och den nya enheten inom får den civila säkerhetstjänsten en kontaktpunkt inom den reguljära polisorganisationen som den saknar. I detta avseende skulle man nå fram till en ordning som tar till vara fördelarna med de tidigare strävandena att slå samman Säkerhetspolisen med utan de nackdelar som har ansetts vara förenade med en sådan reform. En övergång till en icke-polisiär säkerhetstjänst skulle således vara förenad med väsentliga fördelar. Man måste emellertid också beakta eventuella nackdelar. En första fråga som inställer sig är om inrättandet av en icke- polisiär säkerhetstjänst skulle innebära ett avsteg från den veder- tagna ordningen att det är polisen som svarar för upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet. I viss mån är naturligtvis detta fallet. Man måste emellertid hålla i minnet att det på många områ- den förekommer att en väsentlig del av förekommande spanings- och utredningsuppgifter fullgörs av organ utanför polisen. Några exempel bland många erbjuder de arbeten som fullgörs av skatte- myndigheterna när det gäller skattebrott, när det gäller olika brott mot införselbestämmelserna och i fråga om insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan. Enligt utredningens mening är säkerhetstjänsten så speciell till sin natur att det inte kan betraktas som något principgenombrott att övergå till en organisation av nu diskuterat slag. Utredningens överväganden och förslag