sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om det skulle visa sig möjligt att införa handel med utsläpps- rätter för de energiintensiva företagen skulle nedsättningsproble- matiken kunna elimineras för dessa branscher. Detta som en följd av att dessa branscher i stället för att energibeskattas då skulle ingå i ett handelssystem. 3Principiella överväganden och sammanfattande förslag Sammanfattning av kommitténs förslag: Förslaget bygger i huvudsak på de tankegångar som förs fram av i dess slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Detta står i överensstämmelse med budgetpro- positionen för vari riktlinjer för en reformering av ener- giskattestrukturen dras upp med utgångspunkt i Skatteväxlings- kommitténs principskiss. Vid utformningen av förslaget har kommittén strävat efter att ge det nya energibeskattningssystemet en långsiktigt hållbar utformning, som genom sin generella karaktär inte klassificeras som statsstöd enligt EG-rätten. Det föreslagna energibeskatt- ningssystemet skall dessutom ge utrymme för en breddad skatteväxling, som det genom sin funktion bevarar näringslivets konkurrenskraft. En ytterligare strävan har varit att förslaget i möjligaste mån skall ligga i linje med det kommande energibeskattningsdirektivet. Kommitténs förslag kan samman- fattas i följande punkter: -Näringslivets energibeskattning skall hållas åtskild från hushållens energibeskattning. Fortsättningsvis skall näringslivet endast belastas med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt) och inte fiskala skatter (energiskatt) med undantag för EG:s minimiskatt på el. En renodling av energibeskattningen föreslås således ske med utgångspunkt i modell. -Den tidigare avgränsningen av de nedsättningsberättigade sektorerna skall tas bort, vilket innebär att hela näringslivet skall omfattas av samma modell för energibeskattning. Detta innebär bland annat att begreppet tillverkningsprocessen i industriell verksamhet utmönstras ur lagstiftningen. För att säkerställa näringslivets konkurrenskraft, för de företag som Principiella överväganden och sammanfattande förslag har höga energikostnadsandelar i förhållande till sitt försälj- ningsvärde, föreslår kommittén ett generellt nedsättnings- system som, utifrån objektiva kriterier, skall träffa företag med höga nivåer på koldioxidskatteuttaget och, för el, energiskatteuttaget. -Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen, som tas ut inom energiomvandlingssektorn, tas bort. I stället föreslår kommittén att en energiskatt införs för konsumtion av fjärr- värme utom för näringslivet. De samhällsekonomiska principerna för beskattning av energi i en liten öppen ekonomi som den svenska analyserades utförligt inom ramen för arbete. Denna kommitté granskade idén om en grön skatteväxling och redovisade 1997 sitt slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Kommitténs uppgift var att utifrån ett samhällsekonomiskt per- spektiv analysera de miljöstyrande inslagen i den dåvarande skatte- lagstiftningen och mot bakgrund av denna analys undersöka förut- sättningarna för en ökad miljörelatering av det svenska skatte- systemet. (SOU 2002:47) diskuterar också energibe- skattningen och uppmärksammar framförallt skattebortfallet orsakat av nedsättningsregler och skattebefrielse för nu obeskatt- ade bränslen. Utredaren pekar på möjligheten att mer likformigt beskatta nu obeskattade bränslen, såväl inhemska som importer- ade (s. 387). Skattebortfallet från dessa uppskattas till ca . Syftet med detta kapitel är att, mot bakgrund av principiella överväganden, sammanfatta förslag och redovisa de konsekvenser som förslagen, i olika avseenden, leder till. Kapitlet inleds, i avsnitt 3.1, dels med en kort samman- fattning av mycket omfattande och grundliga analys av gröna skatter, dels med vissa principiella ställningstaganden. Detta följs i avsnitt 3.2 av en redogörelse för problemen med nuvarande energiskattestruktur. I avsnitt 3.3 diskuteras, utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, olika Principiella överväganden och sammanfattande förslag aspekter på energibeskattning och miljöpolitik1 som bakgrund till den jämförande modellanalysen och modellvalet i avsnitten 3.4–3.7. Kapitlet avslutas med en analys av huvudmodellens konsekvenser dels med avseende på miljön, dels med avseende på energiomvand- lingssektorn i avsnitt 3.8 respektive 3.9. I appendix beskrivs dataunderlaget för den empiriska analysen samt presenteras de fullständiga modellresultaten. modell bygger på distinktionen mellan fiskala skatter och miljöstyrande skatter. Fiskala skatter bör ha så små snedvridande effekter som möjligt på resursallokeringen i ekonomin. Detta innebär att de i huvudsak måste bäras av hushål- len direkt, medan miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. I dagens energiskattesystem tillämpas en, jämfört med övrig- sektorn,2 reducerad skattenivå för energi som förbrukas för upp- värmning och drift av stationära motorer inom tillverknings- industrin samt inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruks- näringarna. Dessutom medges ytterligare nedsättning för de mest energiintensiva företagen. I modell behålls en sådan reducerad skattenivå, som innebär att endast kol- dioxidskatt och svavelskatt tas ut på dessa näringar. Av tradition har tjänstesektorn tillsammans med hushållen inkluderats i den s.k. övrigsektorn, som ur energibeskattningssynpunkt behandlats som hushåll. Energiomvandlingssektorn analyseras också i Skatteväxlings- kommitténs slutbetänkande. Slutsatserna är att energibeskatt- ningen av näringslivet bör vara likformig. Att beskatta samma bränsle olika för olika användningsområden ger fel signaler eftersom miljöeffekterna inte varierar med användningen. Av detta följer att det finns starka argument för att ha samma principer för beskattningen av energiomvandlingssektorn som för övriga delar av näringslivet. identifierade tre betydande problem som dagens beskattning ger upphov till inom energiomvandlings- 1 För en mera formaliserad analys, se . och Kriström B.: Miljöekonomi. 2 Övrigsektorn, i svensk energistatistik, består av bostäder och service m.m.; se avsnitt 3.2. Principiella överväganden och sammanfattande förslag sektorn (a.a. s. 407). Det första är att bränsle beskattas enligt olika principer vid värme- och elproduktion. Det andra är att bränsle, som åtgår för värmeproduktion inom industrin, beskattas enligt andra principer än om samma bränsle används för värmeproduktion i fjärrvärme- och kraftvärmesektorn. Det tredje är att de frekventa förändringarna i kraftvärmebeskattningen har medfört att endast investeringar med mycket kort återbetalningstid genomförs. För att lösa problemen med beskattningen av el- och värme- produktion föreslår att det skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma principer som gäller för tillverkningsindustrin. Det innebär, i den modell som kommittén föreslog, att bränslen som används i el- och värme- produktion enbart belastas med koldioxidskatt på samma nivå som för industrin. Vidare föreslogs att en konsumtionsskatt på el och värme som tas ut vid leverans till slutkonsument, skulle ersätta energiskatten på de insatta bränslena. I budgetpropositionen för (prop. 2000/01:1) dras riktlinj- erna upp för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i principskiss. Vad gäller de konkurrensutsatta sektorerna uttalas att det reducerade skatte- uttaget för dessa bör behållas. I budgetpropositionen uttalas emel- lertid också att utformningen av nedsättningssystemet för det kon- kurrensutsatta området behöver utredas vidare. I direktiven till denna kommitté () ges exempel på tre alternativa avgränsningar: 1.Ingen generell nedsättning alls medges. 2.Det slag av generell nedsättning som gäller . 3.Området för generell nedsättning avgränsas på ett snävare sätt än , exempelvis till på ett visst sätt definierade energiintensiva företag. Enligt direktiven ankommer det nu på kommittén att analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrens- utsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskatte- lättnader. Till de vanligaste kriterierna på konkurrensutsatt verksamhet hör att priserna på företagets/branschens produkter är internationellt Principiella överväganden och sammanfattande förslag bestämda, varför kostnadsökningar i mycket liten utsträckning kan övervältras framåt på konsumenterna. Ett konkurrensutsatt företag är, i nationalekonomisk terminologi, pristagare, dvs. det tar mark- nadspriset som givet och anpassar sin produktionsvolym till detta pris. Även hemmamarknadsföretag kan vara konkurrensutsatta. Emellertid finns det en tendens i den allmänna debatten att likställa energiintensiv verksamhet med konkurrensutsatt verksamhet. Om alla företag i ekonomin rangordnas efter förmåga att tåla kostnadsökningar, skulle vi få en trappa av företag på olika nivåer. En sådan rangordning skulle visa att en stor del av den energi- intensiva verksamheten är internationellt konkurrensutsatt, utan möjligheter att kompensera ökade energiskatter med högre priser. finns, som framgår av den empiriska analysen i avsnitt 3.7, säkert många företag som inte kan klassificeras som energi- intensiva, eller ens som exportföretag, men som också riskerar att slås ut vid energiskattehöjningar, även om energiskattehöjningarna på aggregerad nivå skulle kompenseras med lägre arbetsgivar- avgifter. Detta talar för att det nationalekonomiska kriteriet på konkurrensutsatt verksamhet är mera adekvat. Det är inte teknologin eller exportandelen utan graden av marknadsmakt som avgör om ett företag är konkurrensutsatt eller inte. Utifrån ett EG-rättsligt perspektiv finns det skäl som talar för att all näringsverksamhet bör betraktas som konkurrensutsatt i ett vidare perspektiv. I den s.k. Adria-Wien-domen3 som meddelades och rörde tillämpningen av (se avsnitt 12.6) har slagit fast att tjänstesektorn ur energibeskattningssynpunkt måste behandlas på lika villkor som det övriga näringslivet. Detta innebär att all näringsverksamhet, juridiskt sett, är konkurrensutsatt. Konkurrens inom landet skiljer sig således inte, i detta avseende, från interna- tionell konkurrens. Kommitténs utgångspunkt är därför att all näringsverksamhet skall behandlas lika i energibeskattningen. Till de oklara följderna av Adria-Wien-domen hör huruvida energiomvandlingssektorn måste ges samma regler som övriga näringslivet. har, i ett förhandsavgörande gällande 3 Mål C-143/99 , mot Finanzlandesdirektion für Kärnten, 2001 s. . Principiella överväganden och sammanfattande förslag ett tyskt kraftföretag,4 hänvisat till att elmarknaden i det aktuella fallet ännu inte var fullt avreglerad och att därmed vissa hinder för handel mellan medlemsstaterna fortfarande accepteras. Å andra sidan genomgår energiomvandlingssektorn en radikal omvandling med omfattande liberaliseringar av el- och gasmarknaderna. Efter avregleringen av den svenska elmarknaden är elproduktionen lika konkurrensutsatt, och exponerad för samma marknadsrisker, som övriga näringslivssektorer. På en konkurrensutsatt elmarknad har elproduktionen karaktären av kapitalintensiv processindustri, utan några speciella teknologiska eller marknadsmässiga egenskaper som skulle kunna motivera en särbehandling. Utgången av en prövning i avseende särbehandling av energiomvandlings- sektorn i ett med avreglerade elmarknader förefaller högst oviss. Enligt kommitténs uppfattning är det därför starkt önskvärt att ett långsiktigt energiskattesystem också omfattar energiom- vandlingssektorn. 3.1.4Anpassning till övriga styrmedel Vid sidan av kommitténs arbete pågår, som framgår av kapitel 2, ett stort antal närliggande utredningar och aktiviteter. En fråga kom- mittén måste ställa sig är hur kommitténs uppdrag skall inordnas i den övriga av aktiviteter. Direktiven föreskriver att kommittén skall samråda med, och beakta arbetet i, andra aktuella utredningar m.m. Så har också skett i hög grad. Däremot saknar kommittén en, i första hand från regeringens sida, överordnad koordinering av hanteringen av de olika styrmedlen, av vilka energibeskattningen är ett. Kommittén som sådan saknar såväl mandat som erforderlig tid att själv påta sig ett sådant, samordningsansvar. Något sådant krav framställs heller inte i kommitténs direktiv. Kommittén har på grund härav inte haft någon möjlighet att ta ett helhetsgrepp över området, även om ett sådant framstår som starkt angeläget, utan i stället valt att fokusera på utformningen av en stabil och långsiktigt hållbar modell för näringslivets energibeskattning. Strävan har dock varit att utifrån givna förutsättningar utforma denna modell så att t.ex. system för handel med utsläppsrätter eller långsiktiga avtal kan komplettera 4 Mål C-379/98 mot , i närvaro av: och Land , 2001 s. . Principiella överväganden och sammanfattande förslag Kommitténs närmare överväganden i denna del presente- ras i avsnitt 3.5. 3.2Problem med nuvarande energiskattestruktur I gäller att bränslen beskattas med energi- och koldi- oxidskatt enligt skattesatser fastställda för varje energislag. (Svavel- skatten omfattas inte av kommittédirektiven och lämnas utanför det fortsatta resonemanget.) För biobränslen gäller skattefrihet, råtallolja beskattas dock av näringspolitiska skäl. El beskattas med energiskatt. Skattenivån varierar mellan olika sektorer i samhället. Näringslivets skattebas delas upp i tre sektorer, nämligen en industrisektor, en energisektor och en övrigsektor. Sektorerna omfattar följande näringsgrenar (jfr tabell A 3.1 och tabell A 15.1): Jordbruk (inkl. växthusnäringen), skogsbruk och vattenbruk (SNI 01–05); Gruvindustri och mineralutvinning (SNI 10–14); Tillverkningsindustrin (SNI 15–37). El-, gas-, värme- och vattenförsörjning (SNI 40-41). Byggverksamhet (SNI 45); Offentlig verksamhet (SNI 70, 80 och 85); Transporter (SNI 60–64) ; Övriga tjänster (SNI 50–55, 65–90). Industrisektorn omfattas av såväl generella som särskilda nedsätt- ningsregler. Inom sektorn gäller för jordbruk, skogsbruk och vattenbruk att all energiförbrukning beskattas likartat. För tillverkningsindustrin (inklusive gruvindustrin och mineralut- vinningen) omfattar nedsättningsreglerna den energi som förbru- kas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. För övrig förbrukning inom tillverkningsindustrin gäller samma beskattning som för övrigsektorn. I huvudsak gäller följande nedsättningar: Principiella överväganden och sammanfattande förslag -Generell nedsättning för industrisektorn (den s.k. industri- skattesatsen): för bränslen som används för annat ändamål än drift av motordrivna fordon betalas ingen energiskatt och av koldioxidskatten. För el betalas ingen energiskatt. -0,8-procentsregeln gäller för hela industrisektorn: nedsättning ges för den del av koldioxidskatten som överstiger av försäljningsvärdet. För den överskjutande delen betalas i skatt. Eftersom en nollskattesats gäller för el är regeln endast tillämplig på bränslen. -1,2-procentsregeln gäller för vissa industrier: tillverkning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller (t.ex. cement, kalk, sten och glas) medges ytterligare nedsättning för skatt på kol och naturgas. Dessa företag betalar ingen koldioxidskatt för den del av skatten som överstiger av försäljningsvärdet. Beträffande industrisektorns energibeskattning gäller även att s.k. råvaruenergi är skattebefriad, dvs. om bränsle förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning så tas inte någon skatt ut. För el gäller en liknande reglering, även om den pga. nollskattesatsen för närva- rande inte fyller någon funktion. Energiomvandlingssektorn: Elproduktion är skattebefriad. Skatten tas i stället ut i konsumtionsledet genom energiskatt på el. Värmeproduktion i värmeverk betalar full energi- och koldioxid- skatt. För värmeproduktion inom kraftvärmeproduktion reduceras energiskatten som full koldioxidskatt utgår. Industriellt mottryck, dvs. industrins kraftvärmeproduktion, omfattas av industriskattesatsen och betalar ingen energiskatt men koldioxidskatt. Regeringen har dock föreslagit att skattereglerna för kraftvärmeproduktion i fjärrvärmen likställs med dem som gäller för industrins mottrycksproduktion (se prop. 2002/03:1 samt betänkandets avsnitt 13.6.3). För el gäller en något lägre skattesats än för övrigsektorn. Övrigsektorn belastas slutligen, liksom hushållssektorn, av full skatt. I tabell 3.1 ges en översikt över den gällande svenska bränslebeskattningen. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Den svenska bränslebeskattningen i sammandrag 1Industrisektorn inkluderar flera näringar; se ovan i löptexten. 2Ytterligare nedsättning kan här komma ifråga med stöd av 0,8- och 1,2- procentsreglerna. 3För värmeleveranser till industrin tillämpas industriskattesatsen. Den fråga kommittén först har att ställa sig är om den nu gällande svenska modellen svarar mot de målsättningar om enhetlighet som kommittén ställt upp för näringslivets energibeskattning. Av redo- visningen ovan framgår att den nuvarande energibeskattningen inom näringslivet är allt annat än enhetlig. Energianvändning beskattas således olika inom olika delar av näringslivet. Inom industrisektorn är beskattningsnivån dessutom beroende av om energin kan anses ha använts i, eller utanför, tillverknings- processen. Bland annat mot bakgrund av den tekniska utvecklingen har det visat sig vara svårt att dra en enkel och lättillämpad gräns för tolkning av begreppet tillverkningsprocessen. Distinktionen är inte enkel att tillämpa och leder därför till återkommande domstolstvister mellan beskattningsmyndigheten å ena sidan och enskilda företag å andra sidan (se avsnitt 13.4.1 för exempel på olika gränsdragningsproblem). Förutom nämnda differentieringar gäller även olika skattenivåer för energibeskattningen av värme- produktion beroende på vem som producerar värmen. har som redovisats ovan ingående analyserat vilka problem detta ger upphov till. Det allra största problemet med den nuvarande modellen för näringslivets energibeskattning får ändå anses vara den sektoriella indelningen. Genom medlemskap i gäller EG:s stats- stödsregler, som bland annat innebär att en medlemsstat som Principiella överväganden och sammanfattande förslag huvudregel inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet (en mer utförlig redogörelse för dessa regler ges i avsnitt 12.6). Dessa statsstödsregler har kommit alltmer i fokus och måste med nödvändighet beaktas i ett sådant sammanhang som det nu aktuella. Avgörande för den utvecklingen torde bland annat dom i det ovan nämnda Adria- målet ha varit. I domen (som refereras i avsnitt 12.6.6) fastslogs i korthet att det är statsstöd att välja ut vissa sektorer av näringslivet och ge dessa skattemässiga fördelar framför andra. Domen har medvetandegjort reglerna i EG-fördraget och den problematik som otvivelaktigt föreligger vid utformningen av särregler av det slag som kommittén har att utreda. Den svenska sektoriella indelningen av näringslivet utgör statsstöd. EG-kom- missionen har givit tidsbegränsade godkännanden för den svenska modellen. finns dock inte något godkännande för hela modellen utan endast för den del som avser koldioxidskatten (se avsnitt 12.6.7). Det finns inte några som helst garantier för att godkännande ges även för energiskattedelen. Förutom de gemenskapsrättsliga problem som den sektoriella indelningen ger upphov till innebär den vidare att verksamheter som inte definieras som industriell verksamhet hamnar utanför tillämpningsområdet för nedsättning, även om de i själva verket bedriver en energiintensiv verksamhet. Ett belysande exempel på detta är tvätteribranschen. Å andra sidan gäller att samtliga företag som definieras såsom bedrivande industriell verksamhet kommer i åtnjutande av industriskattesatsen oberoende av hur energiintensiv verksamhet som de i själva verket bedriver. Det sagda innebär att den nuvarande svenska energiskatte- modellen för näringslivet inte kan anses uppfylla de krav som kommittén anser bör kunna ställas på en sådan modell. Genom en utformning som innebär att modellen utgör statsstöd är underkastat prövning vid varje förändring av betydelse av modellen. Även om sådana förändringar under vissa angivna förutsättningar kan godkännas är sådana godkännanden dels tidsbegränsade, dels förenade med oerhört krävande arbetsin- satser för att tillgodose krav på information inför varje ny prövning. Med dessa återkommande prövningar föl- jer en ovisshet som kan verka hämmande för den energiintensiva delen av näringslivet, bland annat beträffande långsiktiga invester- ingar m.m. Denna ovisshet bidrar till den ryckighet som redan före EU-inträdet präglade det svenska energibeskattningssystemet. Principiella överväganden och sammanfattande förslag har reglerna i LSE förändrats ett 50-tal gånger. Inom energiomvandlingssektorn är det omvittnat att bland annat investe- ringar i kraftvärme uteblir eller skjuts pga. nu nämnda problem. Det finns slutligen anledning att ifrågasätta de nuvarande urvalskriterierna för nedsättningsberättigade sektorer. Utöver de tillämpningsproblem och andra skevheter dessa ger upphov till ligger de inte i linje med EU:s nya energibeskattningsdirektiv där i stället den ansatsen valts att utifrån objektiva kriterier avgöra vilka företag som är energiintensiva, och därmed kan komma ifråga för nedsättning. Efter direktivöverenskommelsen framstår det som än mer ohållbart att fortsätta tillämpa den nuvarande sektoriella indelningen. Sammanfattningsvis gör kommittén, utifrån det ovan anförda, bedömningen att den nuvarande modellen för näringslivets energi- beskattning inte kan förordas som ett tänkbart alternativ för fram- tiden. En ny modell måste således utarbetas. 3.3Principiella utgångspunkter för en reformering av näringslivets energibeskattning En effektiv hushållning5 med knappa resurser i en marknads- ekonomi karakteriseras av att: hushållen avväger sin konsumtion av varor och tjänster i förhållande till de relativa priserna på dessa varor och tjänster, företagen i sina teknologival anpassar sig till de relativa priserna på olika produktionsfaktorer, konsumenternas värderingar på konsumtionssidan motsvaras av företagens utbud på produktionssidan av ekonomin. För denna sammanjämkning svarar marknaden, den osynliga handen. Såväl hushåll som företag kan i vissa avseenden betraktas som pro- ducerande enheter, som konkurrerar om framförallt arbetskraft och energi med näringslivet. I en ekonomi utan skatter kommer hushållen att ställas inför samma priser på arbetskraft och energi som näringslivet. I en ekonomi med samhällsekonomiskt effektiva 5 Med effektiv hushållning eller samhällsekonomiskt effektiva åtgärder avses här åtgärder som ökar storleken på den gemensamma kakan, medan dess fördelning ligger utanför effektivitetsanalysen. Vi gör således en klar åtskillnad mellan skatters effektivitetsaspekter och fördelningsaspekter. Principiella överväganden och sammanfattande förslag (optimala) skatter gäller normalt inte detta. Målsättningen med sådana skatter är att störa så lite som möjligt, dvs. att minimera effekterna på hushållens konsumtionsmönster och företagens pro- duktionsmönster. Normalt innebär detta en högre skattenivå för hushållen än för näringslivet, men samma skattenivå för alla delar av näringslivet. De grundläggande principerna för en samhällsekonomiskt effek- tiv beskattning, och därmed en effektiv hushållning med de knappa resurserna i ekonomin, är väl kartlagda inom teorin för optimal beskattning. Skatter skapar en kil mellan vad som är privat- ekonomiskt lönsamt och vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. Detta leder till samhällsekonomiska effektivitetsförluster som också utgör förluster i välfärd. Dessa välfärdsförluster betecknas vanligen överskottsbördan, välfärdsbördan eller dödviktskostnaden för skattesystemet.