sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — För svensk del skulle det framstå som naturligt att denna prövning gjordes av kronofogdemyndigheten. Andra länder, där denna pröv- ning naturligen skulle göras av en domstol, har emellertid ställt sig tveksamma till en sådan ordning. 2 har Brysselkonventionen i förhållandet mellan EU-staterna, med undantag för , ersatts av den i stort sett likalydande I-förordningen. Det faktum att kronofogdemyndigheten har hand om uppgifter som i många länder handhas av domstolar för alltså med sig problem i förhandlingar med andra länder. Ett inordnande av kronofogdemyndigheten i skulle sannolikt ytterligare försvåra förhandlingsarbetet och tidigare överenskommelser skulle kunna ifrågasättas och leda till omförhandlingar. Komplicerade och från kostnadssynpunkt olämpliga särlösningar som innebär en uppdelning av verksamheterna på flera myndigheter, t.ex. att vissa uppgifter överlämnas till domstol, skulle därmed kunna bli fallet (jfr vad som tidigare gällde för handläggningen av handräcknings- mål och mål om lagsökning och handräckning för fordran under avsnitt 4.3.1). Ett inordnande av exekutionsväsendet i innebär att förslag om en fristående Tillsyns- myndighet aktualiseras. Som redovisats i avsnitt 8.3 anser Kon- kurstillsynsutredningen att det kan ifrågasättas om nuvarande ord- ning med tillsynsmyndigheten som en särskild enhet inom krono- fogdemyndigheten utgör tillräckliga garantier mot risken för intressekonflikter. Enligt utredningens mening är det mot bak- grund av de argument som framfört inte rimligt att tänka sig att svarar för konkurstillsy- nen. Någon annan lösning får då sökas när det gäller denna verk- samhet. Närliggande problematik gör sig även gällande inom skuld- saneringsverksamheten och som berörts med avseende på det internationella perspektivet, även den summariska processen. Det kan därför vid ett inordnande bli aktuellt att söka andra lösningar även för dessa verksamheter. 10.4.1Exekutionsväsendet bryts ut från Det alternativ till ett inordnande av exekutionsväsendet i Skatte- verket som utredningen har att överväga, är möjligheterna av att bilda en fristående rikstäckande kronofogdemyndighet. En sådan lösning kan ge förutsättningar för en renodling av kronofogde- myndighetens roll och uppgifter. Det är dock tydligt att inte heller denna organisation löser problematiken med myndighetens dubbla roll. Utredningens ställningstagande att borgenärsuppgifterna måste skiljas från de verkställande uppgifterna gäller således även om kronofogdemyndigheten bildar en fristående myndighet. I ett gemensamt måste, som tidigare anförts, av prin- cipiella skäl gränsen mellan skatteavdelningen och kronofogdeav- delningen vara mycket tydlig. Det innebär att konsekvenserna av att bilda en separat inte skiljer sig i särskilt hög grad från följderna av att bilda ett gemensamt , så vitt gäller den praktiska hanteringen och informationsutbytet mellan de olika verksamheterna. Om kronofogdemyndigheten bildar en fristående rikstäckande myndighet och borgenärsuppgifterna flyttas från myndigheten löser man helt den principiella problematiken. Därmed får man en helt självständig, renodlad, ensam behörig exekutiv myndighet som kan koncentrera sig på den verkställande uppgiften och agera friare och mer effektivt i denna roll. I stället för att inrätta brandväggar utgör själva myndighetsgränsen till och andra myn- digheter en tydlig skiljelinje myndigheterna emellan och mellan de verksamheter som bedrivs inom respektive myndighet. För den enskilde torde en sådan ordning framstå som naturlig och förut- sätter inte heller någon närmare kännedom om det regelverk som styr verksamheten för att man skall kunna känna tilltro till den. Visserligen kommer med en sådan lös- ning att precis som inrymma flera olika verksamheter. Någon risk för att olika intressenter inte skulle ha tilltro till att de kvarva- rande verkställande och i övrigt partsneutrala verksamheterna bedrivs opartiskt finns dock inte. De problem i ett internationellt perspektiv som ett inordnande av exekutionsväsendet i kan innebära och som beskri- vits i tidigare avsnitt (se avsnitt 10.3.2) undviks vid en utbrytning av myndigheten. Inte heller begränsas möjligheterna att inom Kro- nofogdemyndighetens ram hantera andra partsneutrala uppgifter som summarisk process, skuldsanering och tillsyn i konkurs. De inskränkningar i generaldirektörens möjligheter att leda och styra myndigheten, som det innebär att hålla det operativa ansvaret för verkställighetsarbetet och övrigt partsneutralt arbete skilt från myndighetens övriga verksamhet, undviks också. En annan aspekt är att exekutionsväsendet inte längre skulle behöva bli föremål för prioriteringar och resursfördelning i förhål- lande till skatteförvaltningens verksamhet som är fallet och också skulle bli vid ett inordnande. En myndighet med en inte fullt så diversifierad verksamhet kan också antas ha bättre förutsätt- ningar att snabbare anpassa sig till ekonomiska och demografiska förändringar och de krav som ställs från omvärlden. Däremot begränsas möjligheterna att utnyttja gemensamma IT- stöd och andra gemensamma administrativa stödfunktioner om inte särskilda arrangemang, t.ex. samverksansavtal möjliggör detta. 10.4.2Effekter av en utbrytning av exekutionsväsendet I detta avsnitt utvecklas ytterligare för- och nackdel med en utbrytning av exekutionsväsendet utöver vad som beskrivits i avsnitt 10.4.1. Av tabell 10.1 framgår nuvarande kostnader för IT-stöd och administration, i fråga om kronofogdemyndigheterna, skattemyn- digheterna och . beräkning av kostnader för stöd- funktioner , mkr IT och andra administrativa stödfunktioner Det starkaste argumentet mot en fristående är kostnadsaspekten. På utredningens uppdrag har Riksskattever- ket beräknat kostnaderna vid en utbrytning av exekutionsväsendet från RSV-koncernen.5 De uppgifter som redovisas i det följande är hämtade från redovisningar om inget annat anges. 3Se not 5. 4Se not 5. 5Riksskatteverkets promemorior och , uppdaterade . har reserverat sig i vissa avseenden och anfört att det finns ett visst mått av osäkerhet i beräkningarna vilket åskådliggjorts med angivande av intervaller. Särskilt kostnadsberäkningarna för ett utbrytande inrymmer en betydande osäkerhet. Som beskrivits i avsnitt 10.3.2 är flera stöd- och styrfunktioner i form av IT-stöd och övrig administration, som t.ex. personal och ekonomi, till stora delar gemensamma för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. En utbrytning av exekutionsväsendets IT-stöd innebär enligt att ett motsvarande stöd måste byggas upp för den nya myndigheten och får givetvis även effekter på kvarvarande organisation. Visserligen kan verksamhetsspecifika applikationer flyttas från en myndighet till en annan men för deras fortsatta drift krävs att det finns en teknisk infrastruktur. I den mån en verksamhetsspecifik applikation till vissa delar består av andra gemensamma komponenter måste systemberoenden byggas bort och ersättas för att applikationen skall kunna användas inom den myndighet dit applikationen skall flyttas. En fristående där all IT-verksamhet bedrivs i egen regi kräver således investeringar när det gäller infra- struktur (t.ex. gemensamma tekniska plattformar, webbsida, intra- nät) och utvecklingsverktyg (bl.a. datorhall, nätverk och reserv- kraft) och innebär löpande kostnader för IT-personal, m.m. Mer- kostnaden för detta har av beräknats uppgå till 100–. Jämfört med dagens kostnader motsvarar detta en kostnadsökning med 56–70 procent.6 Till detta skall läggas kost- nader av engångsnatur för rekrytering, metoduppbyggnad och strategier, upphandlingar och avtalsförhandlingar m.m. Engångs- kostnaderna för detta har beräknats uppgå till 20–fördelat . Därutöver tillkommer även en engångskostnad på för att bygga bort systemberoenden i form av t.ex. informa- tionsutbyten och gemensamma komponenter. I denna kostnad har beaktats och förutsatts att det fortsatta arbetet med att utveckla INIT kan inriktas mot en vald lösning av var olika arbetsuppgifter, t.ex. borgenärsuppgifterna, skall placeras, så att inga nya systembe- roenden hinner utarbetas. För det nya innebär utbrytningen att kostnaderna för den tekniska infrastrukturen och gemensamma system i sin helhet får bäras av kvarvarande verksamhet. IT-kostnaderna kommer därmed att öka för skatteförvaltningens verksamhet. Mer- kostnaden har beräknats till 47–. Till detta tillkommer s.k. avvecklingskostnader som är engångskostnader för bl.a. analys och konsekvenser i de applikationer som blir kvar samt tekniska specifikationer vad gäller konsekvenser för infrastrukturen. 6 En närmare redovisning över dagens kostnader och hur dessa är fördelade inom finns i avsnitt 3. naderna för detta beräknas uppgå till 50–fördelat . administrationsledningskostnader uppgår till totalt . Verket beräknar att av detta belopp hänför sig till exekutionsväsendet. Att en så begränsad del av kostnaderna kan hänföras till exekutionsväsendet beror enligt på att förvaltningen och utvecklingen av en del stödfunktioner (olika system, rutiner, riktlinjer, handböcker m.m.) är gemen- samma. Bryts kronofogdemyndigheten ut försvinner ett antal användare av dessa gemensamma funktioner. På grund av stor- driftsfördelarna påverkas dock arbetsmängden endast marginellt. Motsvarande stöd- och styrfunktioner såsom verksledning, sekre- tariat, rättslig styrning och stöd, ekonomi, kommunikation, perso- nal m.m. byggas för den nya . Enligt Riks- skatteverket beräknas antalet personer som inom Kronfogdemyn- digheten skall arbeta med detta uppgå till cirka 120 årsarbetskraf- ter. Kostnaderna för dessa har beräknats till per år.7 Däri ingår kostnaderna för exekutionsavdelnings per- sonal, som enligt verket uppgår till 56 årsarbetskrafter . Merkostnaden för koncernen uppgår därvid enligt verket till . Kostnader för lokaler, resor, telefoni m.m. har inte beaktats. Utöver personella resurser beräknas övriga årliga kostnader för blanketter, pressbevakning, förvaltning av intranät, webb-bevak- ning m.m. uppgå till . Därutöver tillkommer engångskostna- der på för framtagning av logotyp och omskyltning av kontoren. Av tabell 10.2 framgår de sammantagna kostnadsökningarna, vilka av beräknas uppgå till 259–, varav engångskostnader på 79–. 7 En årsarbetskraft har av beräknats kosta med ledning av genomsnittligt utfall för . beräkning av totala kostnadseffekter vid en utbrytning, mkr Stödfunktioner enl. tabell 10.1 Ny kostnad för stödfunktioner Det torde inte vara ekonomiskt möjligt för en fristående Krono- fogdemyndighet att vara representerad i form av kontor med en komplett kärnverksamhet på lika många platser i landet som kan antas vara möjligt med ett gemensamt . En rikstäckande organisation skapar emellertid som redovisats tidigare goda förut- sättningar för att myndigheten skall kunna finnas på de platser och i den utsträckning det behövs, vilket kan åstadkommas bl.a. genom samverkanslösningar med andra myndigheter i form av s.k. med- borgarkontor. När det gäller tillgänglig- het och service till medborgarna kan denna, precis som , även tillgodoses via tekniska media, såsom servicetelefon, elektroniska hemsidor, medborgarterminaler m.m. Vad gäller tilltron till den i övrigt borgenärsneutrala verksamheten och att denna bedrivs opartiskt innebär en fristående Kronofogde- myndighet inte några problem av det slag som aktualiseras vid ett inordnande av exekutionsväsendet i (se avsnitt 10.3.1). Förutsatt att borgenärsuppgifterna skiljs från verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter kan således tillsyn i kon- kurser, summarisk process och skuldsanering fortsätta att bedrivas Inte heller uppstår sådana komplikationer i ett internationellt perspektiv som har beskrivits i avsnitt 10.3.2. 10.5.1Brandvägg mellan borgenärsuppgifter och verkställande uppgifter Utredningen har i avsnitt 9.7.3 föreslagit att borgenärsuppgifterna skiljs från verkställande och övriga partsneutrala uppgif- ter. I detta avsnitt behandlas frågan om det är lämpligt och ur prin- cipiell synvinkel möjligt att inom en och samma myndighet utföra såväl borgenärsuppgifter som borgenärsneutrala uppgifter. För att detta över huvud taget skall vara ett tänkbart alternativ krävs enligt utredningen att någon form av avgränsning, en brandvägg, inrättas som skiljer de båda uppgifterna från varandra. Utredningen ger i bilaga 5 exempel på brandväggslösningar inom nuvarande organisa- tion och bakgrunden till dessa. För att en brandvägg skall fylla sin funktion krävs att verksam- heterna därigenom faktiskt hålls åtskilda. Enligt utredningens mening kräver förtroendet från olika intressenters sida att borge- närsuppgifterna rent fysiskt genom handläggarnas lokalisering blir åtskilda från de borgenärsneutrala arbetsuppgifterna och att infor- mation som förvärvas i exempelvis verkställighetsarbetet i princip inte kommer myndigheten till del i egenskap av borgenärsföreträ- dare i ett ärende i större omfattning än vad som gäller för vilken borgenär som helst. Detta innebär stora skillnader mot dagens förhållanden. Ett av de starkaste argument som framförs för att framhålla kronofogde- myndighetens förtjänster som statens borgenärsföreträdare är myndighetens omfattande tillgång till uppgifter om gäldenären. De uppgifter man då åsyftar torde vara samtliga uppgifter som krono- fogdemyndigheten via åtkomst till databaser eller på annat sätt för- värvar såväl i sin egenskap av verkställande myndighet som i egen- skap av borgenärsföreträdare för staten. För att brandväggar skall utgöra en godtagbar lösning på problemet med kronofogdemyn- dighetens dubbla roll kan emellertid, enligt utredningens mening, de handläggare som skall hantera borgenärsuppgifterna inte behålla dagens obegränsade tillgång till alla de uppgifter som myndigheten inhämtar i det verkställande arbetet. ras med förhållandet avseende skattebrottsenheterna där skatte- brottsutredarna inte har direktåtkomst ens till offentliga uppgifter från beskattningsdatabasen. De uppgifter skattebrottsutredarna behöver måste särskilt begäras hos handläggare inom beskattnings- verksamheten. Dagens obegränsade informationsflöde mellan kronofogdemyn- dighetens arbete med verkställighet och arbetet med borgenärs- uppgifterna grundas på att dessa anses utgöra olika delar av samma verksamhet. Det finns således en gemensam databas för denna verksamhet, utsöknings- och indrivningsdatabasen, där de uppgif- ter som används gemensamt i verksamheten samlas, 2 kap. 1 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheter- nas verksamhet. För verksamheten gäller numera enligt 9 kap. 19 § sekretesslagen, med vissa undantag, en presumtion för att uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden är sekre- tessbelagda om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller honom närstående lider skada eller men. Om verkställigheten och utförandet av borgenärsuppgifterna i stället blir självständiga verksamhetsgrenar bör vardera verksam- heten alltjämt omgärdas av samma sekretess som gäller för den gemensamma verksamheten. För överförande av sekretessbe- lagda uppgifter mellan dessa verksamhetsgrenar blir då de bestäm- melser som reglerar sekretess mellan myndigheter gällande, 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Detta innebär även att utsök- nings- och indrivningsdatabasen bör delas upp i två separata data- baser för att samla uppgifter hänförliga till verkställighet för sig och borgenärsarbete för sig. Alternativt bör åtkomsten till uppgifterna i databasen begränsas till att avse uppgifter rörande verkställighet respektive borgenärsarbete. Handläggarna av borgenärsuppgifterna kommer att kunna ha direktåtkomst till offentliga uppgifter i bl.a. och även i INIT. Det innebär att handläggarna kommer att ha direktåtkomst till uppgifter om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten i ett pågående mål eller i ett avslutat mål, om verkställighet för annan förpliktelse söks eller om verk- ställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än (9 kap. 19 § sekretesslagen). Även beslut i mål eller ärenden kommer att omfattas av handläggarnas direktåtkomst. Däremot får de handläg- gare som hanterar borgenärsuppgifterna inte ha direktåtkomst till uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Eftersom sådana uppgifter inte registreras i , utan i stället antecknas i gäldenärsjournalen, blir det knappast aktuellt att begränsa direktåtkomsten beträffande de uppgifter som redovisas i . Med INIT förs anteckningar om samtliga uppgifter som behövs för att handlägga ett ärende i systemet. Detta innebär att borgenärshandläggarnas åtkomst till INIT måste begränsas. Uppgifter i övrigt som myndigheten i sin verkställande roll får tillgång till och vilka antecknas i gäldenärsjournalen omfattas till största delen av sekretess. Detta innebär inget absolut hinder för att handläggarna av borgenärsuppgifterna skall få del av upp- gifterna. Däremot krävs att de handläggare som hanterar borge- närsuppgifterna i varje enskilt ärende framställer en begäran hos handläggarna av verkställighetsuppgifterna som skall pröva om uppgifterna skall lämnas ut genom en intresseavvägning enligt generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen, dvs. om det är uppen- bart att intresset av att uppgiften skall lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Ett syfte med utredning- ens förslag att skilja borgenärsuppgifterna från de verkställande och i övrigt borgenärsneutrala uppgifterna är att enskilda borgenärer inte skall komma i ett sämre läge än staten. Man kan fråga sig om inte detta trots allt blir följden eftersom en enskild borgenär inte kan åberopa generalklausulen. Sekretess hindrar emellertid inte att en sökande tar del av material i sitt eget ärende (14 kap. 5 § sekre- tesslagen) och därigenom får tillgång till de uppgifter om gäldenä- rens förhållanden som kronofogdemyndigheten har. Denna s.k. partsinsyn torde i praktiken ge enskilda borgenärer den möjlighet som generalklausulen erbjuder myndigheter. Den begränsning av kronofogdemyndighetens, i egenskap av borgenärsföreträdare, tillgång till uppgifter från myndighetens övriga verksamhet, vilken enligt utredningens mening är nödvän- dig, gör att det kan ifrågasättas om inte de effektivitetsvinster som förknippats med att ha verksamheterna samlade inom kronofog- demyndigheten går förlorade. Handläggarna av borgenärsuppgif- terna kommer i större utsträckning att vara hänvisade till sådana uppgifter som de uppdragsgivande myndigheterna i förekommande fall skall lämna i samband med ansökan om indrivning enligt 7 § indrivningsförordningen (1993:1229). För att denna ordning skall leda till en effektiv fordringshantering krävs att de uppdragsgivande myndigheterna har god kännedom om de gäldenärer vars ford- ringar de överlämnar och att de dessutom lämnar denna informa- tion vidare till kronofogdemyndighetens borgenärshandläggare. Beträffande skattemyndighetens fordringar bör införandet av en brandvägg inom kronofogdeavdelningen/inte innebära några förändringar varken för verkställighetsarbetet eller för arbetet med borgenärsuppgifterna vad gäller tillgången till information från skattemyndighetens sida jämfört med dagens situation. Den direktåtkomst som kronofogdemyndigheterna har till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen enligt 2 kap. 8 § första stycket lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i skatteför- valtningens beskattningsverksamhet och de sekretessbrytande bestämmelserna i 4 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet grundas på kronofogdemyndigheternas behov av information för att sköta utsökning och indrivning (1 kap. 5 § lagen om behandling av upp- gifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet).8 Behovet kommer ju att vara detsamma även för en av brandväggar avskild borgenärsverksamhet, varför kronofogdeavdelningens/Krono- fogdemyndighetens handläggares direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen inte påverkas av en sådan uppdelning. Gentemot beskattningsverksamheten finns inte samma behov av att särskilja kronofogdeavdelningens borgenärsarbete, i vart fall inte beträffande sådana fordringar som avser skatter och allmänna avgifter. Här kan konstateras att det redan enligt dagens ordning finns en tydlig gränsdragning mellan verksamheterna så till vida att det gäller olika regler om sekretess i skatteärenden och i indriv- ningsärenden (9 kap. 1 § respektive 9 kap. 19 § sekretesslagen). Med dagens sekretessregler blir därför möjligheterna att överföra information inom ett Skatteverk mellan skattehandläggarna och de handläggare som kommer att utföra borgenärsuppgifter i indriv- ningsärenden begränsade i samma utsträckning som då upp- gifterna hanteras av två separata myndigheter. En viktig aspekt vid sidan av de praktiska synpunkter som kan anläggas på en konstruktion med brandväggar är omvärldens syn på en sådan lösning. Det är, som påtalats tidigare, enligt utredningens mening tveksamt om en sådan lösning är tillräckligt tydlig och kan anses garantera att såväl olika intressenters som övriga medborga- res tilltro till en opartisk handläggning av de borgenärsneutrala 8 Se närmare under avsnitt 6. Det kan även ifrågasättas om det kan anses utgöra en tillräckligt tydlig ordning för att i ett internatio- nellt perspektiv vinna acceptans för kronofogdemyndighetens opartiskhet. I sammanhanget bör nämnas att ansåg att den nuvarande lösningen med som en särskild enhet inom kronofogdemyndigheten inte, särskilt mot bakgrund av utredningens förslag om en ändrad konkurstillsyn, innebar en tillräcklig åtskillnad mellan kronofogdemyndighetens uppgifter som borgenärsföreträdare och tillsynsuppgiften. 10.5.2Borgenärsuppgifterna flyttas från kronofogdeavdelningen/ Mot bakgrund av att en betydande del, beloppsmässigt sett, av de allmänna fordringarna avser skatter och allmänna avgifter är det naturligt att överväga att placera kronofogdemyndighetens nuva- rande borgenärsuppgifter – vid ett inordnande av kronofogdemyn- digheten i – på skatteavdelningen eller – om en fristå- ende bildas – på . Det finns också andra skäl som talar för att placera borgenärs- uppgifterna, i vart fall beträffande skatter och allmänna avgifter, på skatteavdelningen/. Skatteavdelningen/har en mycket god kännedom om såväl dessa fordringar som gälde- närerna. har skatteförvaltningen tillgång till en omfattande information om sina skattskyldiga och åtkomst till vissa uppgifter i kronofogdemyndighetens databaser. Många av de samordnings- problem som har funnits mellan skattemyndigheten och kronofog- demyndigheten kan undanröjas. Samordningsproblemen har till stora delar sin grund i att kronofogdemyndigheten och skattemyn- digheten delar på flera av borgenärsuppgifterna. Vidare skulle det dubbelarbete som, enligt vad skattemyndigheten har påtalat, sker hos de båda myndigheterna upphöra. Skatteavdel- ningen/skulle dessutom ha större möjligheter att på ett tidigt stadium bedöma en gäldenärs betalningsvilja och betal- ningsförmåga vilket i sin tur skulle kunna skapa bättre förutsätt- ningar att företa adekvata borgenärsåtgärder och få en samlad uppföljning för skatter och allmänna avgifter. skulle alltså kunna leda till en mer effektiv hantering av borgenärs- uppgifterna beträffande skatter och allmänna avgifter vilket i sin tur kan innebära att färre ärenden behöver överlämnas för verkställig- het. Beträffande övriga allmänna fordringar framstår inte effektivi- tetsskälen för att överföra hanteringen av borgenärsuppgifterna till skatteavdelningen/lika tydligt. En fördel med att ha borgenärsuppgifterna koncentrerade till en myndighet är att man får en samlad bild och uppföljning av statens samtliga offentlig- rättsliga fordringar. kännedom om regelverket för dessa fordringar och deras uppkomst är emellertid inte lika god som kännedomen om de egna fordringarna.