sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier. Huvuddelen av dessa publiceras som bilagor till utredningens huvudrapport. Denna bilaga har utarbetats av , f.d. chefsekonom, och kanslirådet vid fördelningsanalysenhet. Bilagan tar upp och diskuterar en mängd frågeställningar som rör fördelning och fördelningspolitik. Vad är det som ska fördelas? Hur kan fördelningen i ett land mätas? I vilka sammanhang kan och bör man med offentlig politik påverka fördelningen? Påverkar en generös fördelningspolitik individens ansvar för sin egen försörjning? Förutom en bred diskussion kring dessa frågor, redovisas i bilagan olika mått på hur fördelningen har utvecklats i . Denna utveckling sätts också i ett internationellt perspektiv. Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. kontaktperson har varit kanslirådet . Varför fördelningspolitik?............................................. Ett bredare perspektiv på fördelningspolitiken...................... Legitimitet och objektiva kriterier .......................................... Vad bör staten fördela?............................................................ Världens jämlikaste land utmanat? Det internationella perspektivet.............................................. Ett historiskt perspektiv .......................................................... 3.2.1 Utvecklingen av Gini-koefficienten för indivi- dernas förvärsinkomster i –1976 ............. 3.2.2 Den svenska löneutvecklingen –2000 .................. 3.2.3 Utvecklingen av Gini-koefficienten för justerad disponibel inkomst i –2000...................... Den valda gruppen ................................................................... Innehåll Bilaga 8 till LU 2003 Marknad och löner ...................................................... En övergripande stabilitet i löner och lönerelationer............ 5.2.1 De rika i ............................................................. 5.2.3 Vad kan göras i frågan? Två skilda synsätt ....................................................... De lägsta lönerna ................................................................... Förmögenheter och kapitalinkomster........................... Två felaktiga problemuppfattningar..................................... Förmögenhetsspridning som en rättvisefråga ..................... Finansiella effekters påverkan på den reala ekonomin ........ Ägande och privatekonomisk avkastning ............................ Förmögenhetsbildning, tillväxt och fördelningspolitik ...... Incitament och tillväxt............................................... Viljan att arbeta...................................................................... Skatten på arbete ........................................................ Fördelningspolitik och tillväxt ............................................. Krav och motkrav .................................................................. Bilaga 8 till LU 2003 Att mäta fördelningen av inkomster .............................................. Fördelningspolitiken är tänkt att bli ett fördjupningstema långtidsutredning. Av den anledningen har ett antal separata specialstudier igångsatts såväl i kartläggningssyfte som i syfte att söka nya problemformuleringar. Just denna studie, som således är en bland flera, skiljer sig från övriga genom att den från början inte är fokuserad på något speciellt område eller någon speciell frågeställning. Tanken är att vi som författare skall söka oss fram förhållandevis fritt över hela det fördelningspolitiska problemområdet i syfte att finna relevanta frågeställningar. Vårt fokus, och ett sådant måste naturligtvis alltid finnas, har således fått utvecklas underhand och fått växa fram under processens gång. Att studien skall vara ett underlag i den samlade långtids- bedömningen har konsekvenser. Långtidsutredningarnas kärna är deras scenarier: Konsistenta kalkyler över tänkbara samhälls- förlopp, där det finns såväl en real tillväxtsida som en finansiell sida. De kan, utifrån nationalräkenskapernas bokföringssystem, sägas utgöra ett kontinuerligt test på vad som är möjligt att som politiker och medborgare önska sig . De ställer de övergripande prioriteringsfrågorna på sin spets, och de ger underlag för att diskutera vad som kan göras för att stärka tillväxten. Vi har naturligtvis, när detta skrivs, inte tillgång till de scenarier som är tänkta att publiceras i ett huvudbetänkande vid slutet av . De kommer att ha sin utgångspunkt i data som ännu inte finns. Men det är å andra sidan inte svårt att gissa ungefär hur det kommer att se ut. Bilden är att den finansiella kalkylen kommer att bli besvärlig att få att gå ihop på ett tilltalande sätt. Vi kursiverar därför att det är där problemen sitter. Att realt anpassa munnen Bilaga 8 till LU 2003 efter matsäcken borde i sig inte vara något oöverstigligt problem bara de nödvändiga ekonomisk-politiska medlen funnes tillgängliga i beslutsfattandet, men det är inte säkert att så är fallet. Handlade det bara om att strama åt och att minska konsumtionen och detta kunde ske utan allvarliga konsekvenser för sysselsättning och tillväxt skulle naturligtvis länder som och välja att betala det politiska priset och se till att hålla balans i sina offentliga budgetar. Det är på den finansiella sidan – riskerna för att vi som följd av höga räntor och/eller stora underskott i offentliga budgetar och bytesbalans skall tvingas föra en annorlunda politik än den vi faktiskt skulle vilja – som de stora latenta problemen ligger. Det ekonomiska skeendet utspelas alltid i löpande priser. Det är de finansiella restriktionerna som sätter gränserna för vad som är möjligt att åstadkomma. Bytesbalans, budgetbalans och hushålls- budgetar är vad som tvingar fram korrigeringar i det real- ekonomiska handlandet. Ser vi framåt är det ingen tvekan om att vi här står inför ett dilemma. Det brukar ibland kallas för kniptången eller sockertången med tanke på dess åtminstone tre delar/flanker: 1.Skatteuttagens omfattning har nått en nivå där det inte är helt lätt att genomdriva höjningar. Tvärtom talar mäktiga krafter från den internationella konkurrensen för att ett antal strategiskt viktiga sänkningar är angelägna och kanske t.o.m. kommer att visa sig nödvändiga. 2.Demografin skapar problem. En åldrande befolkning skall, till stor del med skattemedel, försörjas av en krympande andel i förvärvs- aktiv ålder. 3.De konsumtions- och investeringsområden som det i första hand åvilar det offentliga att finansiera – vård-skola-omsorg, infra- struktur m.m. – är områden där man på goda grunder kan hävda att efterfrågan kommer att stiga och följaktligen kräva sin finansiering. De befolkningsgrupper som växer i antal är de som har lägst förvärvsdeltagande; framförallt äldre och invandrare. Det är också grupper som på den offentliga sektorns utgiftssida drar höga kostnader. De offentliga budgetarna innehåller ett antal gökungar som riskerar att växa sig rejält feta. Vi kan också notera hur utvecklingen rent strukturellt i rasande takt gått i fel riktning. har ett stort antal Bilaga 8 till LU 2003 personer i förvärvsaktiv ålder lämnat arbetsmarknaden. Förvärvs- frekvenserna har sjunkit i alla åldersgrupper, men på ett speciellt tydligt sätt bland de allra yngsta, som bedriver sina studier allt längre upp i åldrarna, och bland de äldre där förtidspensioner och avtalspensioneringar resulterat i ett rejält avtapp från arbets- marknaden. Därtill kommer skenande sjukskrivningstal och att – jämfört med situationen /arbetslöshetschock – en allt större andel av befolkningen synes ha blivit fastlåst i långtids- arbetslöshet och/eller en svag förankring på den ordinarie arbets- marknaden. Det finns onekligen anledning att ställa oroade och oroande frågor kring hur mycket av fördelningspolitik som samhällsekonomin tål. Detta är en välkänd problematik. Den kan sägas vara huvud- budskapet redan i (LU) 1999/20001. Med betydande sannolikhet kommer den inte att beskrivas som ett mera lättlöst problem i LU 2003. Mycket talar för att budskapet snarare kommer att framstå som än mer allvarstyngt. Ut- rymmet för skattesänkningar kommer sannolikt inte att vara lika stort som det framtonade i uttalanden från finansdepartement och konjunkturinstitut . Allt detta lägger naturligtvis sin skugga över vad som kan sägas om fördelningspolitiken. Det handlar då inte bara om vad vi har råd med i form av fördelningspolitik, utan också om hur vi skall få råd med allt det vi vill se åstadkommet också i andra avseenden. Alla analyser av detta problem utmynnar i samma sak – behovet av att öka förvärvsdeltagandet, dvs. att öka antalet skattebetalare och att minska antalet bidragstagare. Fördelningspolitikens effekter på den s.k. arbetslinjen är ett ofrånkomligt delproblem i en uppsats som denna. Hur står det till? Antagligen finns det ingen enskild samhällspolitisk frågeställning som i ägnats och fortfarande ägnas så många kvalificerade forskartimmar som just förekomsten av inkomst- och standard- skillnader och dessas konsekvenser. Ett mycket omfattande och gediget arbete har sammanställts genom kommittén Välfärds- 1 SOU 2000:7. Bilaga 8 till LU 2003 bokslut2 under ledning av och en styrgrupp av forskare knuten till honom. En studie som denna måste naturligtvis i stor utsträckning ta sin utgångspunkt i de analyser som där utförts av ett 40-tal oberoende forskare. Det mesta av befintligt statistiskt material av relevans för denna utredning har gåtts igenom och analyserats. En annan självklar källa för inspiration är de fördelningspolitiska rapporter som , på uppdrag, publiceras från fördelningsanalys- enhet. Så långt möjligt har vi dock sökt undvika att gå i dessa redan upptrampade spår för analysen. Vi är som nation oerhört upptagna av fördelningsfrågorna som problem och vi har i internationell jämförelse varit mycket framgångsrika i att åstadkomma en inkomstutjämning mellan medborgarna. Vi belyser detta, men gör det med lätt hand därför att förhållandet måste betraktas som väl känt från bl.a. de ovannämnda studierna. Ett intressant förhållande är att den i internationell jämförelse kraftiga utjämning som uppnåtts i är en framgång som uppnåtts genom politik i flera led. Den kraftfullaste effekten kan t.o.m. sägas ligga utanför den egentliga politiska sfären. Det handlar om att lönestrukturen är förhållande- vis sammanpressad. Antagligen är det i det avseendet vi som nation är som mest unika. Därtill kommer skattesystem, förhållandevis generösa ersättningsnivåer inom socialförsäkringarna och då spe- ciellt vad gäller arbetslöshetsersättningen, bostadsbidrag, stöd till studerande och mycket annat av såväl generell som mera selektiv karaktär. Inkorporerar vi också den offentliga konsumtionen i bedömningen framtonar bilden av som ett land med långtgående och framgångsrikt genomförda fördelningspolitiska ambitioner än tydligare. Vi kan vara stolta – men är uppenbart inte nöjda. Alla opinions- undersökningar visar med överväldigande kraft att det svenska folket skulle önska ett samhälle präglat av ännu mindre av löne- och standardskillnader än de som råder. Detta trots att verklighets- uppfattningen bland dem som svarar på LO:s enkäter i frågan tycks vara att löneskillnaderna mellan olika yrken är avsevärt mindre än vad de enligt befintlig lönestatistik faktiskt är. pågår en samhällsdebatt där den i , i inter- nationell jämförelse, starkt sammanpressade löne- och incitaments- strukturen beskrivs som en allvarlig hämsko på våra möjligheter att 2 SOU 2001:57. Bilaga 8 till LU 2003 skapa dynamik och utveckling och att hävda oss i den inter- nationella konkurrensen. Frågan framställs ofta som närmast en ödesfråga – som ett av vårt lands mera grundläggande struktur- problem. Vad är nu detta? Hur kan två så skilda uppfattningar existera parallellt och dessutom omfattas med en sådan övertygelse hos dem som uttalar sig? Det handlar då inte bara om en polarisering av åsikter mellan, för att uttrycka det förenklat; höger- och vänster- människor. En och samma person kan låta sig uppröras av skillnader i villkor mellan medborgare som han eller hon finner orättvisa, för att i nästa andetag säga att det ekonomiska signalsystemet borde ge tydligare utslag i olika avseenden. Vi kan å ena sidan önska ett samhälle med så få klassgränser som möjligt, där ingen ser anledning att över huvud taget reflektera över den andres ekonomiska situation och vilka levnadsvillkor han eller hon valt att leva under, och å den andra sidan ett samhälle som via ekonomiska incitament förmår att skilja en god engagerad insats från lättja, slöhet och dålig arbetsmoral. Bägge känslorna ryms lätt i samma bröst. Det är ganska lätt att förutspå åtminstone vissa av de trender och tendenser som kommer att göra sig gällande på fördelnings- politikens område . De ligger redan i LU:s kortbunt och det är egentligen bara att bläddra fram dem. Andra utsagor är mera kontroversiella och beroende av politiska bedömningar. I bägge fallen finns dock starka skäl att fördjupa diskussionen kring hur frågorna skall hanteras på ett bra sätt. Det gäller inte minst de frågor och de påståenden som har något närmast ödesbestämt över sig. 1.Det kommer med betydande sannolikhet att bli mindre förmånligt att vara bidragsberoende. När det offentliga ställs inför starkare besparingskrav så kommer pressen på att åstadkomma besparingar också inom transfereringssystemen att öka. De som har det materiellt sämst kommer i det avseendet att drabbas speciellt hårt, särskilt om ännu fler skall vara beroende av det som övriga skattebetalare är villiga att bistå med. Tendensen är redan uppenbar. Det är med alla rimliga mått Bilaga 8 till LU 2003 (undantag möjligen stigmatiseringsfrågan) mindre av en sinekur att leva på socialbidrag än vad det var för något decennium sedan. Karensdagar och skärpta kvalifikationsregler till social- försäkringarna ligger, om inget görs, i tangentens riktning. 2.Kraven på arbete och/eller aktiva egna insatser för att komma i åtnjutande av de offentligfinansierade försäkringssystemen kommer att skärpas. Arbetslinjen kommer att fördjupas och förfinas också i den praktiska tillämpningen ute i försäkrings- kassor och på arbetsförmedlingar. En av de stora framtids- utmaningarna är att vinna genomslag för en väl fungerande arbetslinje, med rehabiliterings- och utvecklingsprogram som fungerar som något annat än bara meningslös terapi och ett trakasserande av den enskilde, såsom programmen ofta utmålas i media. På ena eller andra sättet måste samhället dra konsek- venserna av att det nu faktiskt gäller allvar. Utan att vända nu aktuella trender mot ett minskat aktivt arbetskraftsdeltagande så ligger vi illa till. 3.Staten kommer sannolikt att i skattereglerna tvingas vara mer generös såväl i förhållande till höga inkomster som i förhållande till uppbyggandet av större privata förmögenheter. I hög grad handlar det här om konsekvenser av internationell konkurrens och en växande internationell rörlighet för produktionsfaktorerna. En vital riskkapitalmarknad, med många driftiga aktörer som ser affärsmöjligheter över hela landet, är en långt viktigare utvecklingskraft än vad det var när tung basindustri var landets huvudsakliga försörjningskälla. I den ekonomi vi hoppas skall växa fram spelar kvalificerad arbetskraft, som har högtbetalda alter- arbetsmarknader i andra länder, en viktig strategisk roll för produktion och framväxt också av mindre kvalificerade arbeten. Alltför höga skatter på höga inkomster kan här bli en allvarlig belastning på den svenska ekonomins utvecklingsförmåga. 4.Tendenser till en ökad villighet hos arbetsgivarna att betala höga löner till personal med speciella kvalifikationer är sannolikt ett generellt fenomen helt oberoende av behovet av att få de dugliga att stanna inom landet. Många arbetsgivare upplever i ökande utsträckning att de eventuella stjärnor man kan knyta till sig kan vara av oerhörd strategisk betydelse för hela verksamhetens attraktivitet. På ekonomjargong kan deras produktivitet sägas mångdubbelt överstiga också en mycket hög lön. Unik kunskap och kompetens kan för fler grupper än sportens och nöjeslivets Bilaga 8 till LU 2003 stjärnor komma att ge en avkastning som inte varit aktuell. 5.Med en betydande sannolikhet kommer ansträngningar att behöva läggas ned över hela inkomstskalan för att sänka marginalskatter och marginaleffekter. Vår analys i kapitel 4 av Vanligt folk är en indikation bland många på att detta kanske heller inte är helt fel ens sett ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. Men mer om det längre fram. Argumenten ovan är väl kända och skulle kunna utvecklas på många sätt. Vi har angett dem här som en bakgrund och en relief till vad vi fortsättningsvis har att säga. Det är nämligen, som vi ser det, viktigt att redan från första början förstå att värnandet om en jämn fördelning av inkomster och förmögenheter i samhället ser ut att bli en kamp i uppförsbacke och att det kommer att finnas begränsat med resurser att använda för ändamålet. Vi har mot denna bakgrund sett det som vårt uppdrag att söka diskutera vad som skulle kunna vara kloka riktmärken för en framtida fördelningspolitik. Det finns därför stor anledning att försöka föra en diskussion kring vad det i någon djupare mening är vi vill åstadkomma under täcknamnet fördelningspolitik. Trots mängden av utomordentligt kvalificerade utredningar är det ändå inte helt enkelt att bilda sig en konsistent samlad bild av de faktiska förhållandena. Data är ofta svårtolkade och inte alltid helt intuitivt gripbara. Alldeles för ofta känns det som om något väsentligt utelämnats i analyserna. På ett tidigt stadium stod det klart att för att kunna kommunicera med tänkta läsare av rapporten så skulle det behövas någon sorts röd tråd, en stomme av analys från vilken olika befogade utvikningar skulle kunna göras. Alternativet vore att rekapitulera en mångfald av statistik och tabeller som åtminstone för den i problematiken oerfarne skulle framstå som lätt förvirrande och omöjlig att ta till sig utan betydande intellektuella ansträngningar. Av skäl som kommer att utvecklas såväl teoretiskt som på grund av befintliga datas kvalitet och meningsfullhet, kommer vi att försöka slå sönder den samlade fördelningsbild som statistiken ger i ett antal delbilder och delproblem. Detta får på intet sätt tolkas Bilaga 8 till LU 2003 som att vi vill bortse från den sociala betydelsen av en helhet i form av ett i största möjliga mån jämlikt och klasslöst samhälle. Just denna fråga kommer i själva verket att uppta ett betydande utrymme i vår rapport. Men det finns också andra problem och frågeställningar, och dessa kommer inte till sin rätt om de inte urskiljs och tydliggörs. Vi har valt att lägga ett första primärt fokus på vad vi valt att rubricera som Vanligt folk. Med detta har vi skurit bort det mesta av vad som är svårt i fördelningspolitiska sammanhang. Vi har inskränkt denna delstudie till den grupp av personer som har en lön. Därmed försvinner stora medborgargrupper som traditionellt förorsakar stora analytiska problem och många trycksidor av reservationer kring hur resultaten bör tolkas. Dessa grupper – pensionärerna, egen- företagarna, ungdomar som till stora delar ännu inte funnit sin plats i livet, socialbidragstagarna, de helt utanför som inte finns tolkningsbart representerade i statistiken m.fl. – kan i många sammanhang sägas vara de fördelningspolitiskt mest intressanta grupperna. De bör naturligtvis heller inte glömmas bort, men i denna studie har vi tyvärr inte haft den tid till vårt förfogande som skulle krävas för en mera sammanhållen diskussion. Grupperna diskuteras enbart, där så känts relevant, utifrån olika mera principiella frågeställningar. Men ingen kan förneka att det också är relevant att försöka bedöma på vad sätt fördelningspolitiken och de fördelnings- politiska instrumenten fungerar sett i relation till kärn- arbetskraften. Till påfallande stor del är det också skilda ekonomisk-politiska medel som är de mest intressanta om och när situationen för de olika grupperna av fördelningspolitiska skäl anses behöva förbättras, eller för den delen försämras. Också det är ett skäl att i analysen inte blanda samman allt under en övergripande fördelningspolitisk måttstock som vi inte ens själva tycker oss kunna tolka med någon riktig insikt. Vi kommer heller inte ifrån, när vi skall diskutera framtiden, att en kärnpunkt för de politiska krafter som kommer att göra sig gällande sannolikt ligger just i hur situationen ter sig för och upplevs av den mest lågbetalda delen av kärnarbetskraften. Sjukvårdsbiträdet och den ensam- stående mamman brukar här fungera som något av debattens riktkarlar. Det ger i sig något av en fixpunkt i sökandet efter en syntes mellan LU:s bägge dimensioner – den finansiella och den reala. Vad det då handlar om är bl.a. att söka värdera en av den Bilaga 8 till LU 2003 fördelningspolitiska diskussionens klassiker; betydelsen av finan- siell omfördelning kontra real tillväxt. Också andra för fördelningspolitiken fundamentala fråge- ställningar diskuteras sannolikt bäst genom att se till villkoren för den stora gruppen av löntagare och egenföretagare med normallåga arbetsinkomster. Självklart kan denna grupps inkomstsituation inte fundamentalt förändras utan en ekonomisk tillväxt som ställer totalt sett ökade inkomster till hushållens förfogande. Ytterligare omfördelningar kan sannolikt bara ske på marginalen. Det kan t.o.m. hävdas att den praktiska politikens problem kommit att bli det motsatta jämfört med vad som antagits som närmast ett fördelningspolitiskt axiom: De skatter och avgifter som normal- inkomsttagarna, inklusive dem strax under genomsnittet, har att betala har nått en sådan nivå att de kan ifrågasättas just med ett låginkomsttagarperspektiv för ögonen. Behovet av att minska antalet bidragsberoende är lika mycket ett låginkomsttagarintresse som något annat. Att vissa låginkomsttagare definieras som vinnare på en viss fördelningspolitik hindrar inte att andra låg- inkomsttagare kan bli de som måste dra det tyngsta lasset, speciellt när frågan värderas satt i relation till vad den egna privata ekonomin kan förväntas orka att bära. Behovet av ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet När de ekonomiska resurserna är begränsade är det naturligt att efterfråga en ökad precision i användandet. Ordet precision kan ges såväl en snävare som en bredare tolkning. Just nu tycks det vara en gängse uppfattning inom politiken att vi måste prioritera vård- skola-omsorg framför transfereringar. Det riskerar, som vi redan antytt, att bli fördelningspolitikens utgiftssida som får retirera. De politiska slutsatser som intuitivt dras är därför kanske inte fel ens sett ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. Uppenbart träffar det fördelningspolitiskt oerhört rätt när man ger den sjuke vård och därmed möjlighet att leva ett anständigt liv. Vill vi med begränsade resurser stödja barnen och deras möjligheter i livet (och för den delen också barnfamiljerna) har det sannolikt en större precision att erbjuda en god skolmiljö än att sända pengar till familjekassan. I själva verket är det kanske så att just disponibel hushålls- inkomst och dess omfördelning har en sämre träffsäkerhet när det gäller att pricka in behovet av ökade resurser för att leva ett Bilaga 8 till LU 2003 anständigt liv än mycket annat. Frågor och betänkligheter på detta tema dyker också ständigt upp när man funderar över vad som skulle kunna vara en rationell fördelningspolitik. Vad är det egentligen i djupare mening vi vill åstadkomma med den fördelningspolitik som bedrivs? Och vad är tidshorisonten? Svårigheterna att tydliggöra denna problematik är en anledning varför vi valt nobelpristagaren i ekonomi Amartya Sen till något av en guru för vissa av de resonemang vi avser att föra. Amartya Sen – frihet och förmågor Vi gör inte anspråk på att fullt ut kunna tolka och begripa djupare filosofiska tankegångar.