sou · GRB360d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det gäller både koldioxid- utsläppen totalt för och för de ca 300 anläggningar som i enlighet med direktivförslaget skall ingå i handelssystemet. Prog- noser för koldioxidutsläppen för tiden fram är också av grundläggande betydelse för att kunna utarbeta ett handelssystem som skall begränsa kostnaderna för att dels uppnå det av uppsatta nationella målet, dels uppfylla åtagandet enligt Kyoto- protokollet. De analyser som genomförts av delegationen med avseende på olika fördelningsmetoder baseras på statistikunderlag som på uppdrag av delegationen tagits fram av och Energimyndigheten25. Det skall observeras att analysen av olika tilldelningsmetoder, som redovisas nedan, inte kommer att utgöra underlag för den slutliga tilldelningen i handelssystemet för perioden 2007. Den slut- giltiga tilldelningen på anläggningsnivå kommer att baseras på ett 23Det nu föreliggande direktivförslaget grundar sig på ett förslag som kommissionen läm- nade (KOM (97) 30 slutligt, EGT C 139, , s. 14). Det ursprungliga förslaget har omarbetats väsentligt. nådde en politisk överenskommelse om direktivet. Direktivet beräknas, efter förnyat hörande av parlamentet, formellt kunna beslutas av rådet så att det kan träda i kraft . 24Statistik för blir tillgänglig först . 25Rapport från och . Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter ansökningsförfarande, där varje berörd anläggning kommer att lämna erforderliga uppgifter. Inför den anmälan om tilldelningsmetod för perioden 2007 som skall lämna till har delegationen analyserat konsekvenserna på bl.a. anlägg- ningsnivå av olika tilldelningsmetoder. Med de ledtider som är praxis för remissförfarande, propositionsarbete och lagrådsremiss, måste delegationen fatta beslut om förslag till tilldelningsmetod . För att få en, för de berörda anläggningarna acceptabel tilldelningsprincip måste delegationen i analysen av tilldelnings- principer arbeta med bästa möjliga befintliga statistiska underlag. Utsläppsuppgifterna som ingår i underlaget för val av tilldelnings- metod bör, enligt delegationen, inte alltför mycket avvika från de utsläppsuppgifter som slutligen kommer att användas utifrån de inlämnade ansökningarna, eftersom ett val av tilldelningsmetod i så fall kan sägas vara taget på felaktiga grunder. De officiellt rapporterade svenska CO2-utsläppen har justerats och räknats om , vilket till en del varit beroende av att energistatistikens kvalitet och utformning inte svarat mot utsläppsberäkningarnas behov. arbe- tar bl.a. genom SMED26 för att förbättra den officiella svenska utsläppsstatistiken som används i internationell rapportering. Tidsperspektivet för färdigställande av det arbetet är dock avsevärt längre än den tid som delegationen har till sitt förfogande. Det statistiska underlaget som legat till grund för delegationens analyser har varit kvalitetssäkrade data som tagits fram för dele- gationens räkning inom ramen för . Huvudkälla för bränsleanvändningen på anläggningsnivå har varit de energi- uppgifter som anläggningarna redan lämnat till SCB för åren 1990 2001. Främsta skälen till detta är att enhetlighet eftersträvas i val av datakälla och att det med givna tidsramar var enda möjlig- heten att täcka in de flesta anläggningarna. För att delegationen skulle få en uppfattning om kvaliteten i lämnade energiuppgifter har dessa jämförts med uppgifter lämnade till myndigheterna i andra sammanhang. Inlämnade miljörapporter från berörda anläggningar är i detta sammanhang den i särklass viktigaste alternativa källan till uppgifter om bränsletyp/-använd- ning samt CO2-utsläpp. Alternativa datakällor för bränsleanvänd- ningen, emissionsfaktorer, systemgränser mellan förbrännings- och 26 , Svenska MiljöEmissionsData, ett samarbete mellan IVL, SCB och . Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter processutsläpp har använts där data från huvudalternativen saknats eller identifierats som felaktiga. Speciellt svåranalyserade anlägg- ningar/branscher har specialstuderats, bl.a. och raffinaderier. Kvalitetsanalysen har utgått som typår. Baserat på resultatet från jämförelsen av olika datakällor ned på anläggnings- nivå, bedömdes osäkerheten i utsläppssiffror per företagskategori, samt totalt för hela den handlande sektorn. Även siffror som finns för icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp av CO2 har medtagits i bedömningen. Resultatet för den handlande sektorn har därefter tillämpats på övriga år 2001. Hänsyn har därvid tagits till kvalitetsvariationer till följd av vald datainsamlingsmetod för energistatistiken. Dessutom har utsläpps- siffror för transportsektorn och totala utsläppssiffror för jämte tillhörande osäkerhetsuppskattningar tagits fram. Osäker- heten i uppskattningarna för de totala utsläppen av alla växthus- gaser för alla samhällssektorer ligger 2001 på i storleksordningen +/-. Samma osäkerhetsintervall gäller för utsläppen av CO2 från transportsektorn. För de totala utsläppen av CO2 varierar osäkerheten i uppskattningarna . Mellan och är osäkerheten ungefär +/-, för att sedan öka till 2001. Osäkerheten i uppskattningarna av CO2-utsläppen från den handlande sektorn är cirka +/-2001. Med det sålunda kvalitetssäkrade dataunderlaget skapas de bästa möjliga tillgängliga förutsättningar för att den till lämnade anmälan om fördelningsmetod för perioden 2007 skall vara acceptabel för de berörda anlägg- ningarna vad avser dataunderlag. De historiska siffrornas kvalitet och robusthet är också av betydelse för delegationens bedömning av de prognoser för framtida utsläpp av CO2 som Energimyndig- heten för delegationens räkning har tagit fram. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter 1.4Det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn Delegationens förslag: Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till 24 Mton CO2 2007. Hur stort skall det sammanlagda antalet initialt utdelade utsläpps- rätter till den handlande sektorn vara? Den gemensamma stånd- punkten som antogs av rådet lämnade vissa fri- hetsgrader till medlemsstaten att tilldela det antal utsläppsrätter som på ett tillbörligt sätt speglar de nationella förutsättningarna. I den gemensamma ståndpunkten anges inte heller hur en medlems- stat skall bestämma hur många utsläppsrätter som skall fördelas till enskilda anläggningar. Bilaga III pkt 1 anger att den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstaternas skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut /358/EG och Kyoto-protokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläpps- rätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av handelsdirektivet och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Den nationella fördelningsplanen skall spegla en lämplig för- delning av utsläppsrätter till den handlande sektorn jämfört med de övriga samhällssektorerna likaväl som den skall utgöra en väl av- vägd plan för hur fördelningen av utsläppsrätter skall göras inom den handlande sektorn, dvs. mellan sektorer och inom sektorer. Det första steget blir att besluta om vilken andel av tillåtna utsläpp under Kyotoprotokollet, som den handlande sek- torn i EU:s handelssystem skall stå för. Eftersom det saknas mål för kan medlemsstaten göra en bedömning av vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas 2007 för att målen skall nås. En sådan bedömning bör ske med hänsyn till utgångsläget och andra viktiga samhällsmål samt de kriterier som handelsdirektivet anger. Svaret kan fås exempelvis genom en top-down ansats eller genom en bottom-up ansats. Dessa kommer att beröras. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter Det finns många vägar som kan leda till målet . Medlems- staten har frihetsgrader att välja väg över tiden så länge målet nås. En preliminär bedömning av lämplig andel av utsläppen som den handlande sektorn skall stå för kan fås genom att jämföra bl.a. följande metoder att definiera den andel av totalt tillåtna utsläpp som skall uppnås av den handlande sektorn. 1.Andelen som den handlande sektorn skall ansvara för av den totalt tillåtna utsläppsmängden bestäms av den handlande sek- torns andel av de totala utsläppen ett visst historiskt år eller genomsnitt av år. 2.Andelen motsvaras av den förväntade framtida andelen av den totalt tillåtna mängden utsläpp. 3.Andelen bestäms av den andel som representerar de bidrag som anläggningar i den handlande sektorn skulle bidra med om Kyotomålet skall kunna nås till lägsta möjliga kostnad. Denna metod innebär att aktiviteter med de lägsta kostnaderna för att reducera utsläppen får bidra mer än de aktiviteter där kost- naderna är högre. Metoden kan därmed sägas i viss mån beakta early action.27 Om dessa ansatser jämförs kan man få ett intervall som anger gränser för det sammanlagda antalet utsläppsrätter som kan delas ut till den handlande sektorn. För att nå Kyotomålet måste det sammanlagda antalet utsläppsrätter vara konsistent med de förvän- tade resultaten för faktiska utsläpp från de andra samhällssektorer som tillsammans med antalet initialt tilldelade utsläppsrätter till den handlande sektorn skall resultera i att målet enligt Kyoto- protokollet nås. med att en topdown ansats utvärderar den andel som den handlande sektorn skall svara för, om Kyotoprotokollets mål skall nås, kan motsvarande beräkningar göras med en bottom-up ansats, 27 Delegationen har på grund av avsaknad av data inte gjort några beräkningar med denna metod. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter som tar sin utgångspunkt i utsläppen från de enskilda anlägg- ningarna som ingår i handelssystemet. Delegationen har i sitt utvärderingsarbete använt sig av en kom- bination av de båda ansatserna. Som framhålls i kapitel 12 tjänar de olika modelltyperna delvis olika syften. I det praktiska arbetet finns inte vattentäta skott mellan ansatserna. Kvar står dock det faktum att bottom-up ansatsen skapar större förutsättningar att ta hänsyn till den enskilda anläggningens förutsättningar. Det har inte varit möjligt av data- och tidsskäl för delegationen att fullt ut analysera konsekvenserna för fördelningsplanen med denna ansats. Det finns i det här sammanhanget skäl att påpeka att det inte finns något a-priori skäl till att de båda ansatserna skulle ge olika resultat vad gäller den svenska fördelningsplanen. Man kan med en bottom-up ansats inte utan vidare addera de enskilda anlägg- ningarnas bedömda tilldelning. Den sammanlagda mängden måste sedan vara av en storleksordning som gör att det nationella målet i dess helhet nås som de krav på reduktion av CO2-utsläpp som ställs på de olika samhällssektorerna är samhällsekonomiskt effektiva och speglar en fördelning av ansvaret att minska kol- dioxidutsläppen som anses vara rättvis. En top-down ansats måste på samma sätt ta hänsyn till att bilaga III kriterierna uppnås på anläggningsnivå som förutsättningar skapas för att sam- hällets övriga mål kan uppnås. En top-down ansats med tilldelning först till sektornivå innan fördelning till anläggningsnivå begränsar i och för sig i viss mån frihetsgraderna för tilldelningen till enskilda anläggningar. För att reducera risken för att speciella omständigheter skall drabba enskilda anläggningar har en analys gjorts av variationen i utsläppsmängden för åren 1990 2001 för varje i handelssystemet ingående anläggning. Skulle en sådan analys visa stor variation finns anledning att analysera om tilldelning till sådana anläggningar skall behandlas i särskild ordning under förutsättning att tilldelningen uppfyller bilaga III:s kriterier. I denna mening har delegationen utfört en bottom-up analys.28 I tabell 1.1 nedan visas den handlande sektorns utsläpp av kol- dioxid . I enlighet med delegationens bedöm- ning av hur torv bör behandlas (se avsnitt 1.5.3) ingår inte utsläpp från torvförbränning. Som framgår av tabellen uppgick med detta sätt att räkna summan av utsläppen till 18,3 Mton CO2. 28 Vissa resultat från en sådan analys beskrivs i avsnitt 1.8. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter Utsläpp av koldioxid från den handlande sektorn 1990 2001 (miljoner ton CO2) verk, exkl. Lukab, Järn och Stål exkl. * redovisar inte värden för raffinaderier för åren 1991 1993. De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna är beräknade som tidsviktade medelvärden av värdena för och . I arbetet med kvalitetssäkring av historiska data (1990 2001) konstaterade att osäkerheten för såväl totala utsläpp av alla gaser som för de totala utsläppen av alla gaser från transportsektorn bedöms ligga i intervallet 10 , vilket bedöms vara bra i ett internationellt perspektiv. Osäkerheten för koldioxidutsläppen i den handlande sektorn bedömdes ligga runt +/-. Delegationen har vid sin bedömning av det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn tillämpat en försiktighets- princip. Mot bakgrund av att de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet i stor utsträckning konkurrerar på en interna- tionell marknad, finns det enligt delegationen skäl att ta särskild hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån. Om tilldelningen baserades på en sådan underskatt- ning förväntas de svenska anläggningarna förfördelas i förhållande till sina internationella konkurrenter. Av detta skäl har delega- tionen valt att öka det totala antalet utsläppsrätter med 2 Mton CO2 , som motsvarar av den statistiskt rappor- terade bedömda utsläppsnivån . Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter alltså bara för hälften av en eventuell maximal statistisk under- skattning av den faktiska utsläppsnivån. Delegationen föreslår vidare att en buffert på 2 Mton CO2 avsätts för att tillgodose behovet av utsläppsrätter för nya deltagare. Delegationen föreslår därutöver att en buffert på 2,3 Mton CO2 avsätts för att tillgodose delegationens förslag att täcka behovet av utsläppsrätter för ökningen av icke-utbytbart råvarurelaterat CO2-utsläpp 2007. Sammantaget gör delegationen bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO2 2007. I annex B redovisas beräkningen och fördelningen av totala antalet utsläppsrätter. 1.5Val av tilldelningsmetod – generella synpunkter Det är viktigt att notera att det föreslagna handelsdirektivet har fördelat olika uppgifter till kommissionen och medlemsstaterna. Därmed har man å ena sidan försökt förhindra att fördelningen till berörda anläggningar görs på ett sätt som står i strid med EU:s statsstöds- och konkurrensregler, som man å andra sidan lämnat frihetsgrader som gör det möjligt för en medlemsstat att ta hänsyn till de specifika förutsättningar som råder i landet i fråga. Kommissionen kommer i sin utvärdering att granska den nationella fördelningsplanen mot bakgrund av det åtagande medlemsstaten gjort i samband med bördefördelningen inom EU för att uppnå åtagandet enligt Kyotoprotokollet. Den granskning som görs enligt statsstödsreglerna och konkurrensreglerna syftar till att undvika att snedvridning av konkurrens uppstår till följd av den nationella fördelningsplanen. 1.5.1Vilken tilldelningsbas skall användas? Delegationens förslag: Delegationen har analyserat olika till- delningsmetoder och funnit att en emissionsbaserad tilldelning bäst svarar mot de kriterier delegationen angivit för val av tilldelningsmetod. Som framgår av analysen i kapitel 12 är den emissionsbaserade till- delningsmetoden den som bäst uppfyller de kriterier som dele- Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter Den är enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. Nackdelen har bedömts vara att den inte alltid stäm- mer överens med möjligheterna att minska utsläppen. Det skulle en fördelningsmetod baserad på benchmarking eller bästa tillgängliga teknik göra. uppfyller dessa metoder knappast kriterierna enkelhet och transparens. Det avgörande för delegationen har dock varit att det inte funnits data tillgängliga för att på ett mer allomfattande sätt använda benchmarking eller bästa tillgängliga teknik. Delegationen föreslår att ansträngningar görs att inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod skapa en databas som gör det möjligt att använda dessa metoder. 1.5.2Hur skall nya deltagare hanteras? Nya deltagare föreslås behandlas olika beroende på dels som tillstånd enligt handelsdirektivet erhålls, dels om anläggningen fått ett första tillstånd att släppa ut växthusgaser eller fått ett gammalt tillstånd förnyat. När det gäller en anläggning som fått ett första tillstånd bedöms det framtida behovet av utsläppsrätter på grundval av en benchmarkinganalys eller bästa möjliga teknik. När det gäller en anläggning som fått ett gammalt tillstånd förnyat på grund av en utvidgning av verksamheten görs en uppdelning i icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp och i bränslerelaterade utsläpp. När det gäller bränslerelaterade utsläpp hänvisas nya deltagare som fått sitt tillstånd förnyat på grund av en utvidgning av verksamheten till andrahandsmarknaden för utsläppsrätter. Delegationen bedömer att den framtida marknaden för ut- släppsrätter kommer att göra det möjligt för nya deltagare att köpa bedömt behov av utsläppsrätter för att täcka bränsle- relaterade utsläpp. När det gäller icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp föreslås nya deltagare få utsläppsrätter i förhållande till rege- ringens bedömning av det framtida behovet för att täcka be- rörda anläggningars behov av icke-utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter Artikel 11 pkt 3 i handelsdirektivet anger att när medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter.29 Vidare anges i bilaga III pkt 6 att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. Det finns inte något i direktivet eller i kommentarerna till den aktuella paragrafen som anger att nya del- tagare skall erhålla utsläppsrätter på samma villkor som de anlägg- ningar som bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som ingår i den fördelningsplan som underställer kommissionens prövning . Enligt delegationen ställer det legala språket i de berörda avsnitten i direktivet ganska låga krav på medlemsstaten. Nya deltagares behov skall beaktas. Det enda som krävs av medlemsstaten är att sättet på vilket nya deltagare skall få tillgång till utsläppsrätter skall be- skrivas. Anläggningar som kommer i drift efter men bör enligt delegationens mening inte per automatik tilldelas utsläppsrätter i . Delegationen föreslår nämligen att hanteringen av nya deltagare baseras på en ny deltagare erhåller tillstånd enligt handels- direktivets artikel 4: 1.Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd före , blir installationen behörig att få gratis tilldelning av utsläppsrätter. 2.Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd enligt han- delsdirektivet mellan och gör regeringen eller den myndighet regeringen utser en be- dömning av kommande utsläpp och tilldelar anläggningen utsläppsrätter inom ramen för den totala bubbla (inklusive buffert) som är anmäld av regeringen . 29 I Artikel 3 pkt h definieras ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter 3.Om en anläggnings verksamhetsutövare får tillstånd enligt handelsdirektivet mellan och föreslås regeringen eller den myndighet regeringen utser fatta ett av följande beslut: Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utnyttjar eventuellt kvarvarande utrymme i avsatt buffert och tilldelar anläggningen utsläppsrätter då anläggningen av regeringen bedöms tas i drift. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer beslutar att behov av utsläppsrätter får inköpas av företagen i fråga på andrahandsmarkanden. Detta kan under alla förhållanden bli fallet om bufferten är fullt utnyttjad. Det finns enligt delegationen skäl till att anläggningar som bedriver kontinuerlig verksamhet från kan behandlas på annat sätt än de anläggningar som kommer i drift efter , men före slutet av . Den förstnämnda typen av anläggningar byggdes då införandet av ett handelssystem inte kunde förutses. Ägare av den senare typen av anläggningar har emellertid denna vetskap och anläggningarna byggs med full kännedom om att ett handelssystem skall införas. Delegationen menar dock att nya deltagare i regel är bärare av ny teknik och i regel har låga specifika utsläpp av koldioxid och vill därför ge nya deltagare förutsättningar för att medverka till att reducera koldioxidutsläppen. En gratistilldelning av utsläppsrätter förutsätter att staten för- fogar över utsläppsrätter som kan delas ut till nya deltagare. Efter- som en tilldelning till nya deltagare, som får sitt första tillstånd inte kan baseras på historiska utsläpp måste en annan tilldelningsmetod väljas. Möjliga alternativ kan exempelvis vara någon form av bästa möjliga teknik eller benchmarking. Delegationen förutsätter i sina resonemang att nya deltagare använder en teknik och bränslen som ur koldioxidsynpunkt är fördelaktiga. Oberoende av vilken metod som väljs måste tilldelningskriterierna i direktivförslagets bilaga III uppfyllas. Möjligheten för staten att inom ramen för en given bubbla avsätta en buffert för nya deltagare finns enligt handelsdirektivet. Detta skulle emellertid minska antalet utsläppsrätter för de an- läggningar som redan är i drift. Enligt bilaga III pkt 6 skall den nationella fördelningsplanen innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. Skälet till att delegationen förordar en uppdelning av koldioxidutsläppen i icke- utbytbara råvarurelaterade utsläpp och utbytbara bränslerelaterade utsläpp är att en sådan uppdelning gör det möjligt att i samband med fördelningen av utsläppsrätter göra en åtskillnad mellan sådana utsläpp som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att substituera för och sådana som är bundna till en på kort sikt icke substituerbar råvara och därför inte går att på ett kostnadseffektivt sätt byta ut.30 Mot denna bakgrund föreslår delegationen att framtida, av rege- ringen eller den myndighet regeringen bestämmer, bedömd omfatt- ning av icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp definieras som utsläpp från nya deltagare och tilldelas utsläppsrätter. Framtida bränslerelaterade utsläpp från befintliga anläggningar som fått ett förnyat tillstånd hänvisas till andrahandsmarknaden för utsläpps- rätter. Enligt handelsdirektivet skall koldioxidutsläpp från användning av fossila avfallsbränslen vid t.ex. cementproduktion täckas med utsläppsrätter på samma sätt som andra fossila bränslen. För alter- fossila bränslen föreslås dock att det pågående arbetet med dessa frågor i anslutning till den fortsatta behandlingen av direktivet avvaktas. Den nationella fördelningsplanen skall enligt bilaga III pkt 4 stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemen- skapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. Som en direkt följd av EU:s krav på minskad svavelhalt i bensin och diesel, kommer planerade tillverkning av vätgas att leda till öka- de koldioxidutsläpp31. Enligt delegationen bör anläggningen vara behörig att efter förnyat tillstånd och ansökan få gratis tilldelning för de icke-utbytbara råvarurelaterade utsläppen från den före- slagna bufferten. 30Icke-utbytbart råvarurelaterat och bränslerelaterat utsläpp definieras i avsnitt 1.6.2.