sou · GRB362 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt motionen borde därför kortare överträdelser av sändningstiden för annonser mellan hela klockslag i samband med direkt TV-sändning kunna godtas under förutsätt- ning att de varit oförutsedda eller tillfälliga, dvs. då endast för- ståeliga och driftmässiga omständigheter kan åberopas, vilket bör framgå av lagtexten i 7 kap. radio- och TV-lagen. Angående motionens förslag om undantagsregler för att utjämna antalet reklamminuter anförde att vad som nu föreskrivs i 7 kap. 5 § radio- och TV-lagen i vissa fall kan få verkningar som inte ter sig rimliga. Den reklam som skulle ha sänts om programmet slutat innan den nya timmen inträtt kan i sådana fall behöva uteslutas och placeras senare i en programtablå, något som kan medföra besvärande ekonomiska och andra nackdelar för den som bedriver sändningsverksamheten. Enligt utskottets mening borde regleringen därför skyndsamt ses över i syfte att kortare överträdelser skall kunna godtas om de varit oförutsedda eller tillfälliga på sådant sätt som åsyftas i motionen. har som sin mening gett till känna för regeringen vad anfört om en skyndsam översyn av 7 kap. 5 § radio- och TV-lagen (rskr. 2001/02:187). 1.2Utredningsuppdraget och dess bedrivande Utredningens direktiv fastställdes ursprungligen genom beslut vid regeringssammanträde (Dir. 2000:43). Därefter har utredningen meddelats tilläggsdirektiv, dels (Dir. 2001:11), dels (Dir. 2003:30). Genom de sistnämnda direktiven, som bifogas som bilaga, har utredningen fått i uppdrag att bl.a. utreda frågan om den tillåtna annonstiden . Enligt direktiven skall utredaren lägga fram för- slag till lagändringar som innebär att kortare överskridanden av den tillåtna annonstiden kan godtas om de har varit oförut- sedda eller tillfälliga. Utredaren och sekreteraren har vid ett besök på (härefter benämnt TV4) sammanträffat med bl.a. ansvariga för programverksamheten och programplaneringen. Syftet med mötet var bl.a. att få insikt i och kunskap om hur problemen med den nuvarande lagstiftningen gestaltar sig i praktiken. Utredningen har under arbetet med detta delbetänkande sammanträtt och däremellan haft vissa löpande, huvudsakligen skriftliga, kontakter med varandra. Enligt 1 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptag- ningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten har enligt samma lagrum andra stycket till ändamål att säkra ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av YGL. Enligt tredje stycket samma lagrum föreskrivs att vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. I 1 kap. 6 § stadgas att YGL är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I fråga om radio- program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från gäller vad som föreskrivs i YGL om radioprogram i allmänhet. Enligt andra stycket i 1 kap. 12 § YGL finns det i vissa fall möjlighet att i lag meddela föreskrifter om undantag från bestäm- melserna i YGL. Bestämmelsen tillåter förbud i övrigt (utöver vad som avses i första stycket, dvs. reklam för bl.a. alkoholhaltiga drycker och tobak) mot kommersiell reklam i radioprogram. Det får också ställas upp villkor för sådan reklam. Vidare får i lag ges föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten. I 7 kap. radio- och TV-lagen, som är tillämplig på sändningar av ljudradio- och TV-program, finns bestämmelser om reklam och annan annonsering. Enligt 1 § första stycket skall det före och efter varje sändning av annonser sändas en särskild signatur som tydligt skiljer annonserna från övriga sändningar. I 5 § första stycket föreskrivs att annonser får sändas högst mellan hela klockslag. I TV-sändning får dels mellan och 24.00, dels i rena undan- tagsfall, utsträckas till högst . Om sändningstiden inte omfattar mellan hela klockslag får annonser sändas under högst av . Av bestämmelsens andra stycke framgår att annonser i en TV-sändning får sändas under högst av sändningstiden . Enligt tredje stycket får programtjänster som uteslutande är avsedda för program där publiken erbjuds att beställa varor eller tjänster (försäljnings- program) sändas i televisionen trots vad som sägs i första och andra stycket. Med programtjänst avses ett samlat utbud av program som sänds under en gemensam beteckning. 6 § innehåller en föreskrift om den kortaste tillåtna annonstiden vid ett givet tillfälle. Enligt 7 § är huvudregeln att annonser i TV-sändning skall sändas mellan programmen. Under förutsättning att villkoren i 7 a § är uppfyllda får annonser dock avbryta ett program om det sker på sådant sätt att – med hänsyn till naturliga pauser samt programmets sändningslängd och karaktär – varken programmets integritet och värde eller rättighetshavarnas rättigheter kränks. Av 7 a § första stycket framgår att i sportprogram där det förekommer längre pauser eller i program som är föreställningar eller evenemang med pauser för publiken får annonser sändas i pauserna. I program som består av avslutade delar får annonser enligt andra stycket sändas mellan delarna. Vidare får enligt tredje stycket annonser sändas i spelfilmer och filmer som är gjorda för TV - utom TV-serier, lätta underhållningsprogram och dokumentärprogram – om den programlagda sändningstiden överstiger . Annonser får sändas en gång för varje hel period . Om den programlagda sändningstiden är minst längre än två eller flera fullständiga perioder får annonser sändas ytterligare en gång. Enligt fjärde stycket nämnda lagrum skall det i andra program än de som avses i första och andra styckena vara minst mellan annonssändningarna i programmet. I 7 b § stadgas att trots vad som sägs i 7 och 7 a §§ får annonser inte avbryta gudstjänster eller program som huvudsakligen vänder sig till barn . Enligt bestämmelsens andra stycke får program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskom- mentarer, dokumentärprogram och program om livsåskådnings- frågor inte avbrytas av annonser om den programlagda sändnings- tiden är kortare än . Om den programlagda sändnings- tiden är eller längre gäller vad som sägs i 7 a § andra och fjärde styckena. Att reklam inte får förekomma före eller efter ett program eller en del av ett program som huvud- sakligen vänder sig till barn , såvida det inte är fråga om sponsringsmeddelanden, framgår av sista stycket i detta lagrum. I 10 kap. finns bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av reglerna i lagen. Sålunda föreskriver 10 kap. 5 § första stycket tredje punkten – såvitt nu är av intresse – att den som åsidosätter bestäm- melserna om annonser i 7 kap. 5 § får åläggas att betala en särskild avgift. Vid prövningen av frågan om avgift skall påföras skall rätten enligt andra stycket särskilt beakta överträdelsens art, varaktighet och omfattning. I 10 kap. 6 § finns regler om fastställande av den särskilda avgiftens storlek. Av 12 kap. 4 § framgår att frågor om påförande av särskild avgift prövas av Länsrätten i på ansökan av och TV. Enligt 11 kap. finns slutligen möjlighet att återkalla ett tillstånd som meddelats av regeringen, om tillståndshavaren väsentligt brutit mot exempelvis föreskrifterna i 7 kap. 1 – 10 §§, och ett tillstånd att sända lokalradio, om tillståndshavaren t.ex. väsentligt brutit mot någon av föreskrifterna i 7 kap. 1 – 3, 5, 8 och 9 §§. Inom Europeiska unionen gäller beträffande TV-sändningar rådets direktiv (89/552/EEG) om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, ändrat genom och rådets direktiv /36/EG (TV-direktivet). Direktivets syfte är att skapa fri rörlighet för TV-sändningar. Enligt direktivets artikel 2 a skall medlemsstaterna säkerställa fri mottagning och får inte begränsa vidaresändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater av skäl som hör under områden som omfattas av direktivet. håller minimiregler som gäller för TV-sändningar. Medlemsstaterna har frihet att föreskriva att TV-programföretagen inom deras juris- diktion skall följa mer detaljerade eller striktare regler inom de om- råden som omfattas av direktivet. Den medlemsstat varifrån en sändning härrör skall se till att sändningen följer lagen i det landet. Inom ramen för sin lagstiftning och på lämpligt sätt skall medlems- staterna också säkerställa att TV-programföretagen inom deras jurisdiktion effektivt uppfyller bestämmelserna i direktivet. Kapitel 4 i TV-direktivet innehåller bestämmelser om TV-reklam, sponsring och köp-TV. Här finns exempelvis regler om reklamens placering och förbud mot viss typ av reklam. I artikel 18 finns bestämmelser om mängden reklam. Där föreskrivs att sändnings- tiden för köp-TV-inslag, reklaminslag och andra former av reklam, med undantag för sändningsblock för köp-TV i enlighet med artikel 18 a, inte får överstiga av den dagliga sändnings- tiden. Vidare stadgas att sändningstiden för reklaminslag inte får överstiga av den dagliga sändningstiden och att reklam- inslagens och köp-TV-inslagens längd inom en given timme mellan hela klockslag inte får överstiga . Vid tillämpningen av den aktuella bestämmelsen anses programföretagens annonseringar i samband med företagets egna program och produkter med programanknytning som har direkt koppling till programmen liksom meddelanden till allmänheten och välgörenhetsuppmaningar som sänds gratis inte utgöra reklam. I detta sammanhang kan anmärkas att reglerna i TV-direktivet om annonstider överensstämmer med motsvarande bestämmelser i konvention om gränsöverskridande television, vilken undertecknat men ännu inte ratificerat. Europeiska kommissionen arbetar med en översyn av TV-direktivet för att analysera det eventuella behovet av revide- ringar till följd av den tekniska utvecklingen och marknads- utvecklingen inom den audiovisuella sektorn. 3Motiven till de nuvarande reglerna Som nämndes i inledningen införde regler om annonser i TV-sändningar i samband med tillskapandet av en reklam- finansierad, tredje, marksänd TV-kanal . Bestämmelserna infördes i den då gällande radiolagen (1966:755). I propositionen till den nya lagstiftningen (prop. 1990/91:149) konstaterades att frågan om hur stor annonsvolym ett reklam-TV-företag bör få ha i sina sändningar beror på hur man gör intresseavvägningen mellan å ena sidan publikens intresse att få följa TV-programmen så ostört som möjligt och å andra sidan TV-företagens intresse av en stor annonsvolym, som ju innebär bättre intäktsmöjligheter. Departe- mentschefen ansåg att radiolagsutredningens förslag (SOU 1990:7), som innebar att de nya reglerna inte tog i anspråk hela det utrymme som (Europeiska konventionen om gränsöverskridande television) lämnar, utgjorde en rimlig kompro- miss mellan de motstående intressen som finns. En bestämmelse om att högst av en programtjänsts sändningstid får avse annonser under annonstid i televisionen infördes därför. För att undvika en koncentration av annonser under bästa sändningstid föreskrevs vidare att andelen annonser skulle beräknas särskilt för tiden mellan och 24.00. Angående den föreslagna maximitiden för annonser mellan hela klockslag – – uttalade departe- mentschefen att förslaget borde ses inte bara mot bakgrund av tioprocentsgränsen i fråga om hela sändningstiden, utan frågan har samband även med reglerna om annonsers inplacering i sänd- ningarna. Eftersom propositionen föreslog att annonser skulle få sättas in endast i pauserna mellan programmen ansåg departe- mentschefen att det krävdes en viss flexibilitet i regelsystemet. Därför infördes en regel om att det i rena undantagsfall är tillåtet att sända annonser under högst . Motiven till de nuvarande reglerna Radio- och TV-lagen trädde i kraft . Däri- genom upphävdes radiolagen och sex andra författningar på det radiorättsliga området. gäller radio- och TV- lagen även för lokalradio. De regler i radiolagen som gällde tillåten annonsmängd och placeringen av annonser överfördes i huvudsak oförändrade till radio- och TV-lagen. I propositionen (prop. 1995/96:160 s. 123) anfördes, med en hänvisning till prop. 1990/91:149, att de skäl som framfördes när reglerna tillkom fortfarande var gällande. Såvitt gällde annonsering i närradion – som inte haft någon mängdbegränsning – innebar den nya lagen att regeln om åtta minuters reklam kom att gälla även närradiosändningar. Vad beträffar regeln om att det i televisionssändning i rena undantagsfall är tillåtet att sända reklam , angavs i författningskommentaren i propositionen om radio- och TV-lag att det skall vara fråga om speciella och sällsynta fall (prop. 1995/96:160 s. 178). Bestämmelsen om att i de fall sändningstiden inte omfattar mellan hela klockslag annonser får sändas under högst av den tid som sändningarna pågår var en nyhet i radio- och TV-lagen. Motivet till regeln var att det i närradion inte sällan förekommer att en viss sammanslutning svarar för endast en del av (ovan anförd prop. s. 179). Genom lagstiftning som trädde i kraft ändrades 7 kap. 5 § radio- och TV-lagen på så sätt att den särskilda begränsningen av mängden annonser som får sändas under bästa sändningstid utgick och annonsinslagens längd tilläts öka mellan och 24.00. Bakgrunden till ändringen var följande. I sändnings- tillståndet för TV4 föreskrevs att programföretaget skulle fortsätta att sända och producera program lokalt. Eftersom en organisation för regional produktion av program kan vara kostsam för ett programföretag skulle en förändring av annonsbestämmelserna kunna vara ett sätt att ge lokal-TV-bolagen bättre utvecklings- möjligheter (prop. 1996/97:101). Därför ansåg regeringen att det var rimligt att föreslå en ändring av reklambestämmelserna för att uppnå syftet att regionala sändningar och produktioner skall finnas kvar. Regeringen fann dock ingen anledning att ändra på reglerna om den totala mängden annonser utan stannade vid att öka annonsutrymmet under bästa sändningstid. Motiven till de nuvarande reglerna Bestämmelserna om lokalradio överfördes från lokalradiolagen (1993:120), som därmed upphävdes, till radio- och TV-lagen. Därigenom kom radio- och TV-lagens regler om bl.a. reklammängd att gälla även för lokalradiosändningar. I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen 1999/2000:55 Kommersiell lokalradio väcktes en motion om att 7 kap. 5 § radio- och TV-lagen skulle ändras med innebörd att reklam i kommersiell lokalradio skulle få sändas under femton procent av sändningstiden med möjlighet att sända upp till tolv minuters reklam . avstyrkte motionen och anförde dels att det ingick i uppdrag att lägga fram en ekonomisk analys av sändningsverksamheten omfattande bl.a. sändningskostnaderna och programföretagens och konsumenternas intresse och betalningsvilja, dels att utskottet förutsatte att frågan om reklamtiderna i kommersiell radio och TV också i övrigt följs inom . Utskottet var därför inte berett att då förorda förändrade regler för reklam i radio och TV (bet. 1999/2000:KU15). Genom lagstiftning som trädde i kraft infördes möjligheter att i vissa fall och på visst sätt låta annonssändningar avbryta TV-program. Enligt regeringen var anledningen till föränd- ringsbehovet att de svenska reglerna om hur annonser fick placeras inte tillgodosåg sitt syfte, dvs. att skydda publikens möjlighet att ta del av programmen utan att störas av annonser (prop. 2001/02:82). En följd av den tidigare regleringen, enligt vilken annonser i huvud- sak endast fick sändas mellan programmen, var att längre program ofta avbröts av ett eller två andra program, omgivna av annons- sändningar. Avbrotten blev därmed betydligt längre än om avbrott för annonser under programmen skulle tillåtas. Vidare ansåg regeringen att skillnaderna mellan och andra länders lag- stiftning om reklam i TV fick till följd att företag med inriktning på den svenska marknaden fick en konkurrensfördel om de etablerade sig utanför och sålunda kom att lyda under ett annat lands lagstiftning. Eftersom syftet med ändringarna i första hand var att tittarna skulle få större möjlighet att se programmen utan att ut- sättas för längre annonsavbrott än nödvändigt, fann regeringen dock ingen anledning att föreslå någon ändring såvitt avsåg mängden reklam. Inte heller ansåg regeringen att det skulle införas en möjlighet att utjämna antalet reklamminuter vid en angränsande timme i samband med vissa typer av program, t.ex. sportsändningar (s. 12 f.). 4Praktiska problem med den nuvarande lagstiftningen Radio- och TV-lagens bestämmelser om annonser i TV-sändning gäller i första hand för TV4 eftersom de flesta övriga reklamfinansierade programföretag som sänder för en i huvudsak svensk publik är etablerade utomlands och därför faller utanför svensk jurisdiktion (jfr beslut SB 202/00 och 203/00. Se även SOU 2001:84 s. 101). De problem som har uppstått i anledning av den nuvarande lagstiftningen är därför främst hänförliga till TV4:s verksamhet. När överträdelser av bestämmelsen om högsta tillåtna annonstid har skett har det, som vi kommer att redogöra närmare för nedan, haft olika orsaker. har det berott på att program- tablån och inplanerade annonsblock förskjutits p.g.a. att en direkt- sändning av sportevenemang dragit ut . I andra fall har det berott på oavsiktliga överbokningar av annonstid och i åter andra fall har det varit fråga om avbrott i egenproducerade program. Nedan följer en genomgång av för radio och TV praxis i nämnda fråga, följt av ett avsnitt om TV4:s syn på problemet. och TV har vid fem tillfällen prövat fall då TV4 överskridit reglerna om största tillåtna annonsvolym. Här följer en sammanfattning av vart och ett av Gransknings- nämndens beslut. Praktiska problem med den nuvarande lagstiftningen Beslut (SB 385/95) Nämnden fann utrett att TV4 under de granskade dagarna (20 – ) vid fem tillfällen av mellan hela klockslag sänt annonser . TV4 anförde att överskridandena berodde på oavsiktlig överbokning till följd av att programmen omgavs av två fyraminutersblock reklam. Beträffande dessa fall konstaterade nämnden att det rörde sig om reklamblock som satts in i program som var kortare än och där programföretaget helt kunde kontrollera programtablån och tiden för annonssändningarna. Nämnden ansåg det uppenbart att det i dessa fall inte fanns någon anledning att acceptera överskridande av annonstiden . Att annonstiderna under timmen före och efter i två fall understigit föranledde ingen annan bedömning. De andra två tillfällena avsåg överskridanden i samband med avbrott under programmen Jeopardy och Bingolotto. Nämnden ansåg att programföretaget helt kontrollerade programtablån och annonssändningarna även i dessa fall. Med hänvisning till motiv- uttalandena i samband med införandet av 13 § andra stycket radio- lagen fann nämnden att det inte heller i dessa fall fanns skäl att godta överskridandena av annonstiden. konstaterade således att TV4 brutit mot 13 § andra stycket radio- lagen vid fem tillfällen och förelade TV4 att följa den nämnda bestämmelsen genom att inte på samma eller liknande sätt sända annonser inom en sändningstid av mellan hela klockslag. Beslut (SB 362/96) Nämnden fann utrett att annonsvolymen mellan och 24.00 den 7 respektive uppgick till i vart fall av sändningstiden, varigenom förelåg brott mot 13 § första stycket radiolagen. Under de granskade dagarna var annons- sändningarna vid i vart fall fem tillfällen . Enligt TV4 var orsaken till överskridande i två av fallen att viss för- skjutning av sändningstiden, som generellt sett är svår att undvika, medfört förskjutning av annonssändningar som var placerade över hela klockslag. I övriga fall berodde överskridandena enligt TV4 på överbokning av annonstid. Nämnden ansåg att de omständigheter Praktiska problem med den nuvarande lagstiftningen som TV4 åberopat inte var av den karaktären att undantagsregeln om att annonstiden i vissa fall får överstiga var tillämplig. Den ansåg även att det saknade självständig betydelse om annonstiden i omkringliggande sändningstimmar understiger . I ett fall som gällde annonstiden mellan och 11.00, bedömde nämnden ändå – med hänsyn till de restriktioner som finns när det gäller att sända reklam i anslutning till barn- program och då någon reklam inte heller förekom i sändnings- timmen före – att ett överskridande kunde accepteras. Beslutet utmynnade i förelägganden för TV4 att följa 13 § första och andra styckena radiolagen. Beslut (SB 76/98) Nämnden fann att TV4 brutit mot bestämmelserna om största tillåtna annonsvolym i 7 kap. 5 § radio- och TV-lagen genom att dels () sända annonser av den totala sändningstiden, dels genom att annonsvolymen (– 22.00 och – 11.00) uppgick och respektive och . TV4 anförde som skäl för överskridandena i två fall att det skett misstag i samband med introduktion av ett nytt annonsbokningssystem, vilket ledde till överbokning av annonstid. I det tredje fallet angavs över- trädelsen bero på att ett direktsänt program gick över tiden. Nämnden ansåg, mot bakgrund av att TV4 tidigare fällts för brott mot de aktuella bestämmelserna, att bolaget – även om överträdelserna inte skett uppsåtligen – brustit i sin interna kontroll av att dessa regler efterlevs. Mot bakgrund av de tidigare besluten bedömde nämnden att överträdelserna var så allvarliga att det var motiverat att med stöd av 10 kap. 5 § och 12 kap. 4 § radio- och TV-lagen hos Länsrätten i ansöka om påförande av särskild avgift. Länsrätten biföll yrkande och ålade TV4 att till staten betala en särskild avgift om , motsvarande – för två av tillfällena – 1,5 gånger och för ett tillfälle en gång den genomsnittliga annonsintäkten under aktuell sändningstid. TV4 överklagade domen till Kammarrätten i som satte ned den särskilda avgiften för två av överträdelserna (då de skett p.g.a. svårigheter vid introduktionen av ett nytt tidöppningssystem för Praktiska problem med den nuvarande lagstiftningen SOU 2003:62 annonsbokning) till respektive (dom i mål nr 7858-1998). När det gällde överskridandet av den tillåtna annonstiden p.g.a. av en förskjutning av ett direktsänt program, fann majoriteten inte skäl att ändra länsrättens dom. En ledamot var skiljaktig och ansåg att såväl orsaken till förskjut- ningen som den överskridna tiden () utgjorde sådana förmildrande omständigheter att avgiften borde sättas ned till hälften. Sedan TV4 överklagat domen beslöt Regeringsrätten (mål nr 3932-1999) att inte meddela prövnings- tillstånd. Beslut (SB 215/00) TV4 hade överskridit största tillåtna annonsvolym och mellan och 24.00 den aktuella dagen. Överskridandet berodde enligt TV4 på att en direktsänd ishockey- match förlängdes med s.k. sudden death och att den sålunda oplanerade förlängningen blev så lång att det inplanerade annons- blocket försköts. Annonsvolymen under sändningstimmen före den nu aktuella uppgick och den sammanlagda annonsvolymen under det ifrågavarande dygnet översteg inte . Mot bakgrund härav avstod nämnden från att ansöka om påförande av särskild avgift. Beslut (SB 319/00) TV4 hade överskridit största tillåtna annonsvolym vid fem tillfällen 2000-03-0105-31, varav i fyra fall under kvällstid (19.00 – 24.00) med mellan och och och , samt i ett fall mellan och 17.00 . Nämnden konstaterade att TV4 därigenom åsidosatt bestämmelsen om största tillåtna annonsvolym i 7 kap. 5 § första stycket radio- och TV-lagen.