sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Uppskov eller – med utredningens terminologi – anstånd, avbetalningsplan och tagande av säkerhet samt de båda avräkningsmöjligheterna skall ses som ett utflöde av de verkstäl- lande uppgifterna – och problemen med att ärenden bollas fram och tillbaka mellan inblandade aktörer kan nästan helt undvikas. Enligt utredningens mening innebär förslaget att det – beroende på vilken organisatorisk lösning som väljs (se kapitel 10 och 11) – inte finns någon, eller i vart fall mindre, anledning att ifrågasätta kronofogdemyndighetens opartiskhet i sin verksamhet. Utredningen utvecklar följande alternativ: Exekutionsväsendet inordnas i form av en kronofogde- avdelning i . En fristående rikstäckande bildas. Vad gäller placeringen av borgenärsuppgifterna övervägs: Borgenärsuppgifterna avskiljs från de verkställande uppgif- terna inom kronofogdeavdelningen/Kronofogdemyndig- heten genom en brandvägg. Borgenärsuppgifterna flyttas till , Kammarkol- legiet eller debiterande myndighet. De offensiva borgenärsuppgifterna flyttas till . Övriga borgenärsuppgifter flyttas till uppdragsgivande myndighet. 10.1Vad säger direktiven? Utredningens uppdrag är att förutsättningslöst ta fram och redo- visa underlag för hur verksamheten vid kronofogdemyndigheterna lämpligen bör organiseras när och de nuvarande tio skattemyndigheterna bildar en myndighet. Utgångspunkten för uppdraget är att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och övriga borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. Därtill skall effektiviteten i verksamheten förbättras och servicen till medborgarna och andra intressenter upprätthållas och om möjligt förbättras. Oberoende av vilken lösning som före- slås skall den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets respektive ansvarsområden rymmas inom den totala resursram som gäller för , skatte- myndigheterna och kronofogdemyndigheterna. En huvudfråga för utredningen är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i eller om de fortsättningsvis bör utgöra en eller möjligen flera fristående myndigheter. Om en fristående kronofogdeorganisation förespråkas bör verksamheten bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. Utredningen skall belysa konsekvenserna av olika lösningar i fråga om –samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, –borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, –kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsök- nings- och indrivningsområdet, nämligen summarisk process, konkurstillsyn och ärenden om frivillig skuldsanering, samt –administrativa stödfunktioner. Som en del av bedömningen av lämpliga lösningar skall utredningen redovisa de resursmässiga konsekvenserna, konsekvenserna för effektiviteten i verksamheten samt servicen till medborgarna och andra intressenter. Vidare skall utredningen belysa konsekvenserna för personalen av olika lösningar i form av kompetensbehov, krav på förändringar i arbetsorganisationen m.m. Finner utredningen att kronofogdemyndigheterna bör inordnas i och detta fordrar en särskild organisatorisk lösning för att allmänheten skall ha tilltro till att uppgifterna utförs opar- tiskt, skall utredningen lämna förslag till en sådan. Som framgår av avsnitt 10.1 utgör en allmän utgångspunkt för utredningens arbete att kronofogdemyndighetens framtida verk- samhet – om verksamheten skall vara organisatoriskt och budget- mässigt fristående från – skall bedrivas inom en enda rikstäckande myndighet. Några bärande skäl till varför exekutions- väsendet skulle organiseras i fler än en myndighet har utredningen inte funnit. En rikstäckande myndighet innebär i princip motsvarande fördelar för exekutionsväsendet som den före- slagna enmyndighetsreformen för skatteförvaltningen, t.ex. vad gäller utvecklingen av ledning och styrning samt möjligheten att skapa en mer processanpassad verksamhet och en mer enhetlig rättstillämpning och likartat beslutsfattande inom förvaltningen (se avsnitt 8.1). En rikstäckande kronofogdemyndighet blir påtagligt mer flexibel eftersom det då inte längre kommer att finnas några administrativa hinder för var de olika arbetsuppgifterna skall utföras. Verksam- heter kan flyttas och förläggas till viss ort utan några särskilda administrativa åtgärder och helt utifrån vilka behov som skall tillgodoses. Det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och ärenden mellan handläggare för att förhindra eventuella skevheter i arbetsbelastning och bemanning på olika kontor. Det kommer dessutom att finnas förutsättningar att koncentrera vissa arbets- uppgifter eller funktioner, t.ex. administration, exekutiv försäljning av fast egendom eller specialindrivning, till ett mindre antal kontor på ett helt annat sätt än med dagens organisation. En sådan organi- sation kan i än större utsträckning anpassas till att möta de ekono- miska och demografiska förändringar som sker i omvärlden och tillgodose de krav som ställs från medborgare, företag m.fl. och ger förutsättningar för en kvalitativ och enhetlig ärendehantering. En rikstäckande myndighet bör även kunna ge större utrymme för att personalen skall få ökade utvecklingsmöjligheter med tillfälle att specialisera sig och fördjupa sin kompetens. I samband med förberedelsearbetet inför bildandet av det nya har ett antal utredningar bedrivits inom Riksskatte- verket för att ta reda på vilka rationaliseringsvinster som låter sig göras genom bildandet av det nya verket. Utredningar har bl.a. gjorts beträffande gemensamma administration inom områdena Ekonomi, lönehantering m.m. och Kompetens- försörjning. I , Ekonomisk långtids- utredning, , dnr 2206-03/830, har rationaliseringseffek- terna inom dessa områden beräknats uppgå till fördelat på 5 år.1 Utöver rationaliseringar avseende ekonomi, lönehantering och kompetensförsörjning kan enligt utredningens mening en gemen- sam myndighet även skapa förutsättningar för ytterligare rationa- liseringseffekter bl.a. när det gäller ledning och lokalisering av verksamheter. I propositionen Det nya (prop. 2002/03:99 s. 284) anför regeringen att ett av skälen för att genomföra omorganisatio- nen av skatteförvaltningen är att öka dess flexibilitet och effekti- 1 , Ekonomisk långtidsutredning, , dnr 2206-03/830 s. 29. vitet genom att göra det enklare att flytta arbetsuppgifter i stället för personal. Ett annat skäl är att möjligheterna till specialisering och koncentration av arbetsuppgifter ökar i en enmyndighetsorga- nisation. Ett tredje skäl är att enmyndighetsorganisationen erbjuder större möjligheter att på ett enkelt sätt ta hänsyn till förändringar rörande befolkningen och näringslivet. Detta sammantaget kommer troligen att ge effektivitetsvinster. De tillkom- mande kostnader för skatteförvaltningen som uppkommer i ett inledningsskede täcks inom ramen för ordinarie medelstilldelning. Några kostnadskonsekvenser utöver detta torde omorganisationen inte medföra för skatteförvaltningen. Däremot torde förutsätt- ningar skapas för en effektivare skattekontroll. Reformen bedöms av regeringen (a. prop. s. 1 f.) generellt sett ha en effektivitets- och servicehöjande effekt vilket medför att ökade satsningar kan ske inom skatteförvaltningens eget område. Utredningen utgår i sina fortsatta överväganden, oavsett om exekutionsväsendet inordnas i eller inte, från en rikstäckande myndighet och att de nuvarande regionmyndighets- gränserna kommer att försvinna. 10.3.1Ett med en skatteavdelning och en kronofogdeavdelning Som redogjorts för i avsnitt 8.1 skall och de tio skattemyndigheterna, om förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya antas av , bilda en ny myndighet med namnet . Under en över- gångsperiod skall även vara central myndighet inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. Den person som inom skall ha det högsta ansvaret för den operativa ledningen och materiella styrningen av kronofogdemyndigheterna skall utses av regeringen och vara en annan person än den som svarar för den övriga verksamheten inom . Denna ord- ning motiverades av att det, mot bakgrund av de invändningar av principiell natur som finns mot ett inordnande av kronofogdemyn- digheterna i , ansågs nödvändigt att tydliggöra en skil- jelinje mellan uppgiften som central myndighet för kronofogde- myndigheterna och övrig verksamhet. Det betonades att denna lösning endast avses gälla under en övergångstid (prop. 2002/03:99 s. 226). Att på det sätt som föreslås i propositionen göra kronofogde- myndigheten organisatoriskt underställd ett operativt kan, mot bakgrund av de kraftiga invändningar av såväl principiell som praktisk natur som kan riktas mot en sådan lösning, endast accepteras under en kortare övergångstid. Detta har även förutsatts i propositionen. Utredningen har därför inte funnit anledning att utreda detta alternativ vidare. Utredningen skall enligt direktiven utreda möjligheterna att inordna kronofogdemyndigheten i det nya . Den lös- ning utredningen därvid har att överväga innebär ett rikstäckande med ett gemensamt operativt ansvar för såväl den nuva- rande skatteförvaltningens som exekutionsväsendets uppgifter. är en effektiv organisation inom sitt område. Detta har inneburit att dess roll som företrädare för statens fiskala intressen blivit allt tydligare. För att det över huvud taget skall vara tänkbart att inom hantera såväl beskattningsverksam- het som exekutionsväsendets uppgifter krävs enligt utredningen att någon form av avgränsning inrättas som skiljer de båda verksam- heterna från varandra. Utredningen använder fortsättningsvis ordet brandvägg för att beteckna sådana regleringar som gör att olika verksamheter inom en och samma myndighet helt eller delvis hålls åtskilda. Åtskillnaden kan uppnås på olika sätt, såsom genom fysisk separation, skilda instruktioner, olika sekretessbestämmelser, jävs- regler och begränsningar av åtkomsten till respektive verksamhets datasystem. Genom en kombination av flera åtskiljande åtgärder kan en tydligare avgränsning uppnås. Inom exekutionsväsendets och skatteförvaltningens verksam- hetsområden finns flera exempel på lösningar som syftar till att, med olika långt gående avgränsningar, separera verksamheter från varandra. Inom exekutionsväsendet utgör tillsynsmyndigheten i konkurser det tydligaste exemplet på en verksamhet som avsetts vara i stor utsträckning organisatoriskt åtskild från kronofogde- myndighetens övriga verksamhet. Exempel från skatteförvalt- ningen utgör skattebrottsenheterna och . En utförlig beskrivning av de olika exemplen finns i bilaga 5. Utifrån de nu lämnade exemplen på hur man inom exekutionsvä- sendet och skatteförvaltningen tidigare behandlat frågor om gräns- dragning mellan olika verksamheter kan konstateras att kraven på tydlighet i avgränsningen varierar högst avsevärt. beroende på såväl verksamheternas art som hur en i organisationen inbyggd risk för obehörigt hänsynstagande från myndighetens sida kan uppfattas av den enskilde och för allmänhetens tilltro till verk- samheten. De krav som måste ställas på avgränsningen mellan beskatt- ningsverksamheten samt den verkställande och i övrigt partsneu- trala verksamheten inom exekutionsväsendet är att verksamheterna sköts av olika handläggare och att informationsutbytet dem emel- lan begränsas på samma sätt som då verksamheterna hanteras vid separata myndigheter. En utgångspunkt bör därför vara att de uppgifter som utförs av skattemyndigheterna, i ett gemen- samt utförs av en skatteavdelning och att de uppgifter som kronofogdemyndigheterna utför, utförs av en kronofogdeav- delning. Det kan konstateras att det redan finns en gränsdragning mellan verksamheterna så till vida att det gäller olika regler om sek- retess i skatteärenden och i utsökningsärenden (9 kap. 1 § respek- tive 9 kap. 19 § sekretesslagen). Sekretessreglerna utgör en betydel- sefull beståndsdel i avgränsningen mellan verksamheterna. Det starkaste skälet för att integrera exekutionsväsendet i Skat- teverket är att IT-stödet samt personal- och ekonomiadministrativa resurser även fortsättningsvis kan samutnyttjas. Det innebär vissa stordriftsfördelar, särskilt vad gäller IT men även beträffande andra administrativa stödfunktioner samt styrnings- och ledningsfunk- tionen. Stordriftsfördelarna motverkas dock av att det här är fråga om två skilda slag av verksamheter där intressekonflikter finns. Av till- trosskäl måste den personal som skall handha de verkställande och övriga partsneutrala uppgifterna utföra sitt arbete skilt från den övriga personalen. Även beträffande styrnings- och ledningsfunk- tionen måste särskilda åtgärder till. För att garantera tilltron till kronofogdeavdelningens judiciella arbete krävs att det operativa ansvaret för verkställighetsarbetet hålls skilt från det operativa ansvaret för skatteavdelningens beskattningsverksamhet. Ett sådant särskiljande inom ett verk är i och för sig något som förekommer för mer begränsade verksamheter inom andra områden, se t.ex. chefens för ställning inom (15 § förordningen [1988:78] med instruktion för ) och säkerhetspolischefens ställning inom (7 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). Det innebär dock att styrnings- och ledningsfunktionen ändå måste dubbleras och en inskränkning i generaldirektörens möjlig- heter att styra och leda en väsentlig del av myndigheten. När det gäller IT-stödet torde detta även vid en uppdelning av verksamhe- terna på två myndigheter kunna vara gemensamt, i den utsträck- ning som är kostnadseffektivt. Det kan också hävdas att IT-stödet åtminstone till en del inte behöver bli dyrare i två separata myndig- heter med mer renodlad verksamhet. IT-lösningarna skulle sanno- likt bli mindre komplexa och därmed enklare att anpassa till för- ändrade förhållanden, som ny lagstiftning eller nya uppdrag. Ett inordnande ansluter till nuvarande ordning – kronofogde- myndigheten är ju en del av – och är därmed enkelt att genomföra. Det finns ett funktionellt samband mellan skatteförvaltningens och kronofogdemyndighetens verksamheter så till vida att verkställighet av beskattningsbeslut är ett steg i upp- bördskedjan. Sambandet mellan skatteförvaltningens och exeku- tionsväsendets verksamheter är dock – mot bakgrund av utredning- ens uppfattning att det är uteslutet att hantera borge- närsuppgifter tillsammans med verkställande uppgifter – inte större än mellan vilken annan stor ingivare som helst och kronofogde- myndigheten. Den beloppsmässigt största andelen av de fordringar kronofogdemyndigheten hanterar emanerar emellertid från skat- teförvaltningen. Det tyngsta argumentet mot en sammanslagning av skatteför- valtningens och exekutionsväsendets verksamheter är att – även om borgenärsuppgifterna hålls åtskilda från de verkställande uppgif- terna på det sätt utredningen redogör för i avsnitt 10.5.1 – olika intressenters tilltro till en sådan myndighets opartiskhet kan riskera att urholkas. Konsekvensen av en sammanslagning är bl.a. att verk- ställigheten kommer att handhas av som fattar beskattningsbesluten. Att en och samma myndighet utgör en av de största borgenärerna som myndigheten skall vara en opartisk verkställande myndighet för samtliga borgenärers räkning är en kombination av funktioner som kan ifrågasättas. Även den nuvarande organisationen för tillsyn i konkurs kan komma att i än högre grad ifrågasättas eftersom ett inordnande av kronofogde- myndigheten i innebär att en myndighet som regel- mässigt är borgenär i konkurser också utför tillsynen. Motsvarande synpunkter kan anläggas också i fråga om skuldsanering och sum- marisk process. Den risk för att tilltron till opartiskheten urholkas som redan med dagens ordning har påtalats kan komma att accen- tueras. Risken att uppfattas som partisk kan också innebära att varken borgenärsuppgifterna eller de verkställande uppgifterna bedrivs så effektivt som regelverket avser. Det kan bli svårt att skapa trovärdighet för en verkställande myndighet för såväl privat- rättsliga som offentligrättsliga fordringar som hanterar statens borgenärsuppgifter. Det kan försvåra internationella över- enskommelser om verkställighet och genomförandet av dessa i . En annan nackdel är att förutsättningarna för att tilldela den verkställande myndigheten ytterligare partsneutrala arbetsuppgifter kan begränsas. Samma principiella diskussion fördes även i sam- band med tillkomsten av skuldsaneringsinstitutet. Kronofogde- myndigheten ansågs lämplig att handha den frivilliga skuldsane- ringen medan domstolen gavs uppgiften att besluta om tvingande skuldsanering (se prop. 1993/94:123 s. 83 f.). 10.3.2Effekter av ett inordnande av exekutionsväsendet i I detta avsnitt utvecklas ytterligare för- och nackdelar med att inordna exekutionsväsendet i , utöver vad som tagits upp i avsnitt 10.3.1. IT och andra administrativa stödfunktioner En fördel med att inordna kronofogdemyndigheten i är att skatteförvaltningens och exekutionsväsendets gemensamma resurser skulle kunna fortsätta att utnyttjas och utvecklas. Främst gäller det de gemensamma IT-stöden där utvecklings- och kost- nadsbesparingar beräknas finnas. I princip är den tekniska infrastrukturen för gemensam för de olika verksamhetsområdena. Varje verksamhets- område hänförligt till skatteförvaltningen eller exekutionsväsendet har i sin tur sina specifika applikationer (program/system) t.ex. , INIT, DUFFEX och SkuSan (kronofogdemyndigheten) samt skattekontot, Magi och Årlig taxering (skatteförvaltningen), se vidare avsnitt 3.2.1 för en utförligare beskrivning av de olika verksamhetsapplikationerna. De olika applikationerna kan i sin tur bestå av andra gemensamma komponenter (andra gemensamma programvaror). Mellan de olika applikationerna finns också ett mer eller mindre omfattande samband i form av bl.a. informationsut- byte och därmed ett visst systemberoende. Så hämtar t.ex. och information från skattekontot och omvänt. Av bilaga 6 framgår en del av de olika applikationernas systemberoenden. Förhållandet att det finns en gemensam infrastruktur och vissa gemensamma programvaror som de olika IT-stöden bygger på innebär att vissa rationaliseringsvinster kan uppnås i en gemensam organisation. I och med byggandet av INIT kommer exekutionsvä- sendet och skatteförvaltningen att få samma tekniska plattform – så långt det är möjligt – och kunna utnyttja samma information och tjänster samt dra nytta av varandras erfarenheter och kompetens. Även om exekutionsväsendets verksamhetssystem har en gemensam infrastruktur med beskattningsverksamhetens stödsy- stem har de olika applikationerna ett mer eller mindre omfattande systemberoende och det finns system som inte alls (t.ex. ) eller endast i begränsad omfattning (t.ex. SUPRO) samverkar med exekutionsväsendets övriga verksamhetssystem eller beskattnings- verksamhetens system. Vad gäller och bygger de på helt skilda tekniker där respektive teknik har sin struktur vilka inte är jämförbara och inte enkelt kan avspeglas i det andra systemet. har byggts på och ingående delar har successivt blivit integrerade. Det går alltså inte att bryta ut en funktion utan att detta får konsekvenser för övriga funktioner i . Beträffande SkuSan och SUPRO kan nämnas att de bygger på tekniska platt- formar som inte ingår i system utan driften av dem sker hos SchlumbergerSema. Den samordningsvinst som det innebär att ha IT-stöden för de olika verksamhetsområdena samlade skulle kunna bli större förut- satt att samtliga system byggde på samma tekniska plattform och ingick i gemensamma infrastruktur. Det förhål- landet att den verkställande och i övrigt borgenärsneutrala verk- samheten skall hållas åtskild från övrig verksamhet kan kräva en del förändringar i de olika verksamhetssystemen, t.ex. i form av åtkomstbehörighet. Det är dock oklart om det är tekniskt genom- förbart att införa sådana begränsningar. Enligt bör ett särskilt system för enbart borgenärsuppgifterna byggas, se vidare under avsnitt 10.5.3. Ett inordnande av exekutionsväsendet i kan vidare, som också påtalats tidigare, skapa förutsättningar för rationaliser- ingar och besparingar av andra gemensamma administrativa funk- tioner, såsom ekonomi, personal m.m. Graden av rationaliserings- effekter är beroende av hur den gemensamma myndigheten utfor- Det bör framhållas att införandet av brandväggar närmast rör förutsättningarna för det operativa arbetet och inte utgör något hinder mot en långtgående samordning, med de rationaliserings- möjligheter detta kan innebära, av övriga administrativa stödfunk- tioner. En gemensam organisation kan vara till fördel i servicehänseende för den enskilde som endast behöver vända sig till en enda myndig- het med sina frågor när det gäller myndighetens verksamheter. Att enskilda borgenärer som önskar verkställighet blir hänvisade till , som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som skall drivas in, kan som tidigare framhållits sätta verkets opar- tiskhet i fråga. Även med en avgränsning i form av brandväggar är gränslinjen mellan beskattningsverksamhet, borgenärsverksamhet och verkställande verksamhet för en utomstående svår att urskilja och förstå. Att det av en instruktion för skulle framgå att verksamheterna inom skatteavdelningen och kronofogdeavdel- ningen bedrivs skilda från varandra hjälper föga och förutsätter att man har kännedom om det regelverk som styr verksamheterna. En möjlighet skulle vara att för kronofogdeavdelningens borge- närsneutrala funktioner behålla beteckningen Kronofogdemyndig- heten – trots att den inte är någon självständig myndighet – för att tydliggöra att de verkställande och i övrigt borgenärsneutrala upp- gifterna bedrivs skilt från den övriga verksamheten (jfr valet av beteckning beträffande kronofogdemyndigheternas tillsynsverk- samhet, tillsynsmyndigheten). Mot bakgrund av vad Konkurstill- synsutredningen kommit fram till vad gäller den nuvarande till- synsfunktionen (se nedan under kronofogdeavdelningens övriga verksamhet) är det tveksamt om avgränsningen vid ett inordnande av kronofogdemyndigheten i kan göras så tydlig att den kan anses garantera att de olika intressenternas tilltro till att verksamheten bedrivs opartiskt upprätthålls. Det kan även ifrågasättas om en brandvägg kan anses utgöra en till- räckligt tydlig ordning för att i ett internationellt perspektiv vinna acceptans för en kronofogdeavdelnings opartiskhet. Till skillnad från den tidigare tillträdda var det först genom ikraftträdandet av konventionen av om domstolsbehörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område – Brysselkonventionen – som kronofogdemyndigheten i mål om betalningsföreläggande och handräckning kom att jämställas med domstol i konventionens mening. utgjorde utslagen endast rättegångshinder.2 Det bör noteras att det krävts stora ansträngningar från svensk sida för att få utslagen accepterade som exekutionstitlar som kan verkställas i utlandet med stöd av konventioner eller EG-rättsakter. Skälet till detta är att de inte har utfärdats av en domare eller någon annan befattningshavare vid en domstol. ställning är också aktuell i några pågå- ende EG-rättsliga ärenden. behandlas bl.a. ett för- slag om en gemensam europeisk exekutionstitel för obestridda fordringsanspråk i en rådsarbetsgrupp inom EU. Enligt förslaget till en förordning om en europeisk exekutionstitel för obestridda fordringar skall en borgenär kunna få en utländsk exekutionstitel verkställd på motsvarande sätt som en inhemsk, dvs. utan exekva- turförfarande eller någon annan prövning. Frågan om andra exeku- tionstitlar än sådana som meddelas av domstol skall kunna omfattas av detta snabbspår har rests. I det nu aktuella förslaget sägs dock i en särskild fotnot att domstol inbegriper svensk kronofogde- myndighet. För svensk del är det naturligtvis viktigt att svenska utslag i mål om betalningsföreläggande omfattas av förordningen. Enligt förslaget till rambeslut om verkställighet av förverkande- beslut skall medlemsstaterna verkställa varandras beslut om förver- kande enligt principen om ömsesidigt erkännande. I vissa fall skall en medlemsstat dock kunna vägra att verkställa ett beslut.