sou · GRB3105d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Några länsstyrelser i norrlandslänen har föreslagit att ersättning för öppet och varierat odlingslandskap, liksom i stödområdena 4 och 5, skall kunna ges även till jordbruk utan djur i dessa län.84 Utvecklingen i framför allt stödområde 1 tyder på att ytterligare åtgärder behövs för att slå vakt om det öppna landskapet. Det har av bl.a. utredningens experter framhållits att djurkopplingen i nu- varande ersättningsform är mindre lyckad. Exempelvis kan anslutna jordbruk inneha långt större arealer än vad de får ersättning för, eftersom de inte har tillräckligt många djur för att matcha arealen. Å andra sidan finns det jordbruk, där mindre ersättning utgår än vad det finns djur till, eftersom tillräcklig areal inte uppnås. På många håll är det svårt att få ihop större arealer beroende på att skiftena är små och belägna långt ifrån varandra. har tagit fram uppgifter i anslutning till denna fråga som visar att Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 överskottsarealen, dvs. areal som inte matchar ersättningsformen, är omkring 50–i stödområdena 1–3.85 Utredningen återkommer till denna fråga i förslagskapitlet (kapitel 15). Länsstyrelserna anger vidare i svaren till utredningens enkät att ersättning bör kunna ges till jordbrukare och andra som har hästar. föreslog också att hästar skall vara stödgrundande i sin översyn av programmet 2001. Verket beräknade att denna förändring skulle kosta –2006. För- slaget har inte genomförts. Utredningen anser att det vore rimligt att hästar utgjorde stödgrundande djur när syftet är att bevara odlingslandskapet öppet och varierat. En jämförelse kan göras med hävd av betesmarker, där ersättning utgår även när det sker genom hästbete. Utredningen återkommer till denna fråga i förslags- kapitlet (kapitel 15). Enligt beslut skall den ekologiska produktionen utgöra en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk.86 IFOAM (International ), som är det internationella samarbetsorganet för eko- logisk produktion,87 definierar ekologisk odling som ett jordbruks- system med syftet att främja en miljömässigt, socialt och ekono- miskt acceptabel produktion av livsmedel som bygger på en hög självförsörjningsgrad. Målsättningen med ekologiskt jordbruk kan enligt sammanfattas med att: producera produkter av god kvalitet baserade på förnyelsebara resurser, upprätthålla och öka den långsiktiga bördigheten i jorden, bevara biodiversiteten inom produktionssystemet och dess omgivning, skapa ett kretslopp där förlusterna av näringsämnen minimeras, skapa en sund balans mellan växtodling och djurhållning, ge djuren en möjlighet att utöva sina naturliga beteenden och minska alla former av utsläpp.88 Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Istället för att förlita sig på externa insatsmedel såsom handels- gödsel, kemiska bekämpningsmedel och förebyggande medicin- ering söker den ekologiske jordbrukaren efter långsiktiga lösningar för att upprätthålla markernas bördighet och en god djurhälsa samt undvika sjukdomar och ogräs. Produktionen bygger på lokala och förnybara resurser89. Rådets förordning om ekologisk produktion av jordbruks- produkter m.m. anger gemenskapens regler för sådan produktion.90 Det svenska ersättningssystemet baseras på dessa. Ersättning läm- nas till jordbrukare med ekologisk odling med eller utan ekologisk djurhållning.91 En jordbrukare som vill marknadsföra sina produkt- er som ekologiska måste ansluta sig till godkänt kontrollorgan, såsom KRAV. I flera avseenden är reglerna enligt detta kontrollorgan striktare än EG-förordningens. Krav på anslutning för att få ersättning finns dock inte. Den ekologiska odlingen skall bedrivas på samma mark under hela åtagandeperioden.92 Skiftena skall vara klart avskilda från konventionell odling. Jordbrukaren skall kunna lämna uppgifter om odlingen, bl.a. avseende växtföljd och tillförda gödsel- och jordförbättringsmedel. Förökningsmaterial skall vara ekologiskt odlat. Om ekologiskt förökningsmaterial inte finns att tillgå kan ge dispens att använda konventionellt obetat för- ökningsmaterial. Genetiskt modifierade organismer eller produkter får inte användas. Ogräs och skadedjur bekämpas i första hand genom odling i lämplig växtföljd. Även val av sort och art liksom mekanisk bearbetning har stor betydelse. Markens bördighet och biologiska aktivitet bibehålls av baljrika växtvallar, ettåriga gröngödslings- grödor och växter med djupt rotsystem samt genom nedbrukning av organiskt material från jordbruksföretag som odlar ekologiskt och tillförsel av gödsel eller biprodukter från ekologiskt hållna djur. För att förebygga skador av insekter, ogräs etc. får, utöver val av lämpliga grödor och växtföljd, användas bl.a. mekanisk bearbet- ning, värmebehandling och gynnande av naturliga fiender samt i undantagsfall vissa i första hand naturligt förekommande preparat. För frukt- och bärodlingar finns liknande regler liksom bestäm- melser om minsta antalet plantor per hektar, beskärning m.m. Vidtagna åtgärder skall dokumenteras. Ersättningen för ekologisk odling framgår av tabell 4.11. Ersättning lämnas också för ekologisk djurhållning. Alla djur av samma djurslag skall skötas enligt reglerna om ekologisk djur- Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 hållning som i vissa avseenden går längre än vad gällande djur- skyddslagstiftning föreskriver. Djurhållningen skall dokumenteras avseende bl.a. omfattningen av djurens utevistelse, fodrets ursprung och foderstat. Det skall också dokumenteras att inköpta djur är uppfödda enligt ekologiska produktionsmetoder. Ekologiskt och konventionellt hållna djur skall hållas åtskilda. Ersättning för ekologisk djurhållning lämnas i form av extra stöd för ekologiskt odlad slåtter- och betesvall samt grönfodergröda (den senare får inte ingå i arealersättningen).93 För den vall- eller grönfoderareal, som extra ersättning söks för, måste lantbrukaren ha minst en djurenhet per hektar (se tabell 4.11). Stödbelopp vid ersättning för ekologisk produktion Mjölkkor, am- och dikor Tackor, getter (hondjur) Ersättning per djurenhet är /ha Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.94 De övergripande miljökvalitetsmålen enligt Miljö- och lands- bygdsprogrammet är Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 ningsformen även bidra till Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det specifika målet är att miljövänliga produktionsformer skall öka. De operativa målen är dels att den ekologiskt odlade arealen skall fördubblas till år 200595, dels att den ekologiska animalieproduktionen skall öka så att av antalet mjölk- kor och slaktdjur av nöt och lamm finns i ekologisk produktion år 2005.96 Enligt utredningens tolkning är målet att alla djurslag skall öka, men ökningen preciseras endast för nötkreatur och lamm. En fördubblad areal motsvarade för målsättning- en . Eftersom åkerarealen har minskat motsvarar räknat åkerareal (2 ) . av antalet djur blir för: mjölkkor – 48 000, slaktdjur av nöt – 64 100 och lamm – 22 900. Beräkningen av målnivåer är baserad på uppgifter om antal husdjur i landet från och Jordbruksverket.97 Kostnaden för ersättningen för ekologisk produktion beräknades av bli för programperioden.98 har betalats ut. Åtgärden var öppen . Antalet lantbruk med åtagande inom ersättningsformen uppgick till 18 48599. var motsvarande antal 17 870. Av dessa utgjordes knappt 4 200 och 6 500 av lantbruk med äldre stöd. Den anslutna arealen var 2002 och 2001, varav 2002 och 2001 var areal som anslutits . Motsvarande areal och antal anslutna lantbrukare 1999 var och 16 570. Diagram 4.4 visar den ekologiska arealens fördelning på stödområden. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Ansökt ekologisk areal fördelad på stödområden Anmärkning: Den ansökta arealen motsvarar i stort sett den ersatta arealen. Källa: , 2003.100 Som diagrammet visar är den ekologiska odlingen störst i stöd- område 9 följt av stödområdena 5b, 5a, 4a, 2a och 2b. Rapporten om CAP:s miljöeffekter visade emellertid att som andel av åkermarken är den ekologiska odlingen störst i och lägst i slättbygder. Av samma rapport framgick att den ekologiska odling- en till största delen avsåg vall () vilket är av den totala ekologiska arealen. Detta skall jäm- föras med en vallareal på i den konventionella odlingen. Tabell 4.12 visar arealen åker med ekologisk produktion, antalet lantbruk med sådan produktion, den totala åkerarealen och den ekologiska åkerarealens andel av den totala åkerarealen fördelat på stödområden . Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 SOU 2003:105 Ekologisk produktion 2002 fördelad på stödområden 2001–2002 (%) areal (hektar) åkerarealen (%) Anmärkning: Redovisningen avser ansökt areal (se diagram 4.4). Källa: , 2003.101 Den ekologiska arealen har ökat . Störst var ökningen i stödområde 4 följt av 5m, 5b och 3. Det bör påpekas att i stödområde 9 skedde ökningen () ut- ifrån en förhållandevis stor areal. Tabell 4.13 visar den ekologiska produktionen fördelad på djurslag 2002. Ekologisk produktion 2002 fördelad på djurslag Totalt antal djur i 2002 (%) Ungnöt 6 mån–2 år Ej angivet (1) Ej angivet (35) (uppgift saknas) Anmärkning: Uppgifterna är baserade på antal djur för vilka ansökan om ersättning har gjorts. En differens föreligger mellan ansökta och ersatta djur, framför allt på grund av otillräcklig areal. Ett antagande har gjorts om att hälften av kalvarna går till slakt. För uppgifter om sugg- or, tackor och getter har använts stödsystem. Antalet lamm har beräknats utifrån ett antagande om 1,5 lamm per tacka. Källa: och , 2003.102 Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 De operativa målen är att av åkerarealen skall vara ekologiskt odlad och av de specificerade djurslagen skall vara i ekologisk produktion . Totalt var ekologiskt odlade 2002 vilket motsvarar av åkerarealen. Med nuvarande ökningstakt syns inte målet för anslut- en areal komma att uppfyllas fullt ut . När det gäller de ekologiskt producerade djuren så uppgick andelen mjölkkor till , slaktdjur av ungnöt till , köttkor till och andelen lamm till . Den senare siffran bygger på ett antagande om att av lammen går till slakt. Samtliga siffror är ungefärliga. För slaktdjur- en är således målen uppnådda. För mjölkkorna bedöms inte målet komma att uppnås fullt ut . Antalet ansökta djur kan skilja sig avsevärt från antalet djur med ersättning på grund av regler om minimiareal per djur. Många eko- logiska lantbruk har inte tillräcklig areal för att få ersättning för hela sitt djurinnehav. De kanske inte heller har behov av den angiv- na minimiarealen. Detta missgynnar t.ex. ekologiska mjölkprodu- center. Fördelen med krav på areal för att få djurstöd är att gårdar med egen foderförsörjning och med tillräcklig spridningsareal för gödsel gynnas. Ett alternativ är att även betesmark och andra gröd- or än vall och grönfoder skulle kunna berättiga till djurstöd. Utred- ningen anser att dessa regler bör ses över i syfte att öka anslut- ningen för ekologisk djurhållning, framför allt i fråga om mjölkkor. Anslutningen till KRAV är av särskilt intresse med tanke på de i vissa avseenden något striktare reglerna för sådan produktion. Den KRAV-godkända jordbruksarealen uppgick till vilket motsvarar av landets totala åkerareal och en ökning från 2001.103 Som andel av åkerarealen har anslut- ningen till KRAV ökat . Av den totala KRAV-godkända arealen utgjordes av vall och bete på åker, av spannmål och av bete och slåtter. Antalet lantbruk var cirka 3 535. Antalet KRAV- godkända mjölkkor, köttkor, ungnöt och lamm uppgick till 21 680, 13 350, 55 155 och 24 2002. KRAV-reglerna anger att torrsubstansintaget under betesperiod- en för idisslare till mer än hälften skall bestå av bete.104 Undantagna är mjölkkor och ungtjurar som kan tillåtas ha en lägre andel under förutsättning att betet utgör minst hälften av grovfoderintaget. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Detta skulle kunna ha en effekt på hävden av landets betes- marker, eftersom anslutningen till KRAV ökar. Av jordbruks- statistiken framgår att KRAV-märkta gårdar i genomsnitt har en större andel betesmarker än konventionella gårdar (jäm- fört med för landet totalt 2000).105 I Jord- bruksverkets, och studie av denna fråga inom projektet miljöeffekter avseende 2001 har man dock inte kunnat påvisa någon ökning av betesmarks- utnyttjandet vid övergång till ekologisk produktion. Det pekas i stället i denna rapport på att en risk finns att ersättningen för ekologisk produktion snarare gynnar utnyttjandet av betesvall än naturlig betesmark. Utredningen anser att aktuella regler bör anpassas så att utnyttjandet av naturliga betesmarker stimuleras. Uppfyllelsen av det specifika målet – att miljövänliga produk- tionsformer skall öka – liksom av de övergripande miljökvalitets- målen om bl.a. Ett rikt odlingslandskap hänger samman med i vilken utsträckning ekologisk produktion är mer miljövänlig än konventionell sådan. Denna fråga har inte studerats vetenskapligt i den utsträckning och på det sätt, som dess vikt motiverar, och resultaten av utförda studier är inte i alla avseenden helt entydiga, men vissa generella slutsatser kan dras. Den senaste och mest utförliga sammanfattande litteraturstudien i vårt land, som också omfattar litteratur från andra länder, har genomförts av Livsmedels- ekonomiska institutet under 2003.106 Utredningen anser att denna studie – bl.a. genom att vara omfattande och publicerad – utgör det bästa underlag som står till buds för en bedömning av den ekologiska produktionens miljöeffekter. De miljökonsekvenser av ekologiskt och konventionellt jord- bruk, som i första hand bör jämföras, är övergödning (främst genom kväveföreningar), effekter på biologisk mångfald och sprid- ning av miljögifter (främst genom bekämpningsmedel). Vissa andra miljöeffekter, t.ex. på markbiologi och markkvalitet, där ekologisk odling uppvisar klara fördelar107, har inte beaktats. Ekologisk odling tenderar att ge mindre läckage av kväve än konventionell sådan genom sin större andel vall, lägre djurtäthet och lägre kväveöverskott. Kväveintensiteten, dvs. mängden insatt kväve per hektar, är lägre än i konventionell odling. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 synkronisering av grödans upptag och kvävetillförseln i ekologisk odling tenderar att ge motsatt effekt, dvs. Oavsett odlingsform har dock odlingens närmare utformning, jordbruk- arens kunskap och noggrannhet m.m. stor betydelse för hur stort läckaget blir. I såväl teoretiska modellberäkningar som praktiska studier visar sig dock ekologisk odling i allmänhet ge lägre kväve- läckage per hektar.108 Ekologisk produktion innebär generellt en lägre avkastning per hektar och därmed lägre skörd per insatt mängd kväve än konven- tionell sådan. Därigenom blir läckaget per viktsenhet produkt inte lägre än för konventionell odling.109 Samma resonemang kan sägas gälla för djurproduktion, där t.ex. inga skillnader finns i miljö- påverkan (bl.a. avgång av metan och ammoniak) mellan ekologiskt och konventionellt uppfödda kor, men avkastningen per individ är lägre för de . Detta resonemang är emellertid inte applicer- bart på denna utvärdering, eftersom de i programmet uppsatta målen hänför sig enbart till arealen ekologiskt odlad mark och till antalet ekologiskt uppfödda djur – inte till mängden erhållen produkt. Ekologisk odling har gynnsam effekt på den biologiska mång- falden, framför allt på eller i anslutning till åker, till följd av dels en längre och mer varierad växtföljd än i konventionell odling, dels att kemiska bekämpningsmedel inte används.110 En genomförd litteraturgenomgång visar att den biologiska mångfalden generellt gynnas i som brukas ekologiskt.111 Det gäller många organismgrupper från markfauna upp till kärlväxter och fåglar. Det bör dock framhållas att antalet studier i är begränsat och att slutsatserna därför till betydande del baseras på studier i andra länder med hög intensitet i den konventionella odlingen. En sådan studie av särskilt intresse från grundas på en tidsserie om hela 21 år.112 Jordbrukslandskapets utformning (heterogenitet, hydrologi, före- komst av småbiotoper m.m.) har vid sidan av odlingsformen stor betydelse för den biologiska mångfalden.113 En genomförd studie i mellansvenska jordbruksbygder visade på landskapets helt avgörande betydelse i sammanhanget.114 En viktig fråga är om odlingsformen har någon betydelse för jordbrukslandskapets utform- Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 ning, framför allt förekomsten av landskapselement (åkerholmar, odlingsrösen, stengärdesgårdar, våtmarker m.m.) som gynnar den biologiska mångfalden. De få studier som genomförts tyder på att andra faktorer än odlingsformen är viktigast för förekomsten av sådana element.115 Det finns inget i de ekologiska produktions- principerna i sig som talar för att mångfalden av landskapselement skall främjas. Enligt KRAV-reglerna måste dock anslutna lantbruk- are visa längre gående hänsyn till skyddsvärda natur- och kultur- värden i jordbrukslandskapet än vad gällande lagstiftning före- skriver vilket givetvis främjar mångfalden. Detta är ett exempel på att det krävs mer för att anslutas till KRAV än för att enbart få ersättning för ekologisk produktion. Den största biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet finns i naturbetesmarker och slåtterängar. Det är svårt att avgöra i vilken omfattning naturliga betesmarker gynnas av ekologisk produktion, eftersom det saknas närmare studier av frågan. Tre faktorer talar dock för att så kan vara fallet: kravet på egenproducerat foder kan leda till ökat bete på natur- betesmarker för att frigöra för produktion av vinter- foder, kravet på utevistelse kan leda till ökat bete på naturbetesmarker och den lägre avkastningen från ekologiskt hållna djur kan leda till ökat djurantal och därmed till ökat bete på naturbetesmarker.116 Användningen av bekämpningsmedel har minskat markant liksom antalet tillåtna preparat. Därmed har också riskerna med denna användning minskat kraftigt, även om de moderna medlen är verksamma vid mycket små doser. utgör dock bekämpningsmedlen ett påtagligt miljöproblem i om- råden med intensivt jordbruk, särskilt vid spridning till mark, vatten etc. utanför det fält som behandlas.117 En genomförd studie i sådana områden visade på rester av ett flertal bekämpnings- medel i bäckar och åar, även halter som kan inverka negativt på organismer i vattenmiljön.118 Vidare inträffar regelbundet fiskdöd på många håll till följd av förgiftning med bekämpningsmedel. Genom att inte använda bekämpningsmedel har därigenom den Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 ekologiska produktionen en klar miljöfördel jämfört med konven- tionell sådan. Miljöeffekterna i fråga om bekämpningsmedel av en övergång till ekologisk odling hänger givetvis nära samman med hur sådana medel användes före övergången. I en undersökning om använd- ning av bekämpningsmedel i drygt 880 lantbruksföretag vid över- gång till ekologisk produktion, som genomförts av , framkom att användningen av bekämpningsmedel i dessa lantbruksföretag var låg redan före omställningen.119 Sålunda användes bekämpningsmedel på av den totala arealen och på av spannmålsarealen. Detta skall jämföras med en genomsnittlig användning av bekämpningsmedel på av den totala arealen och på av spann- målsarealen i den konventionella odlingen.120 I undersökningen av CAP:s miljöeffekter anges att grödfördelningen och ersättningens regionala fördelning med en relativt sett låg anslutningsgrad i de bekämpningsmedelsintensiva slättbygderna sammantaget medför att miljöersättningen för eko- logisk produktion har haft en begränsad effekt på använd- ningen av bekämpningsmedel. Till detta bör läggas att anslutningen har ökat och att den i absoluta tal största anslutna arealen finns i stödområde 9 (se tabell 4.11). Upplagring i av den giftiga tungmetallen kadmium från konstgödsel är ett annat miljögiftsproblem förknippat med kon- ventionell odling som inte förekommer i ekologisk sådan. Kadmium- upplagringen beror dock till största del på luftnedfall och natur- givna förutsättningar. Den utgör ett långsiktigt hot mot miljö och hälsa, men hotet har minskat betydligt genom att kadmiumhalterna i de aktuella fosforgödselmedlen har nedbringats påtagligt.121 Skillnaden mellan ekologiska och konventionella produktionsform- er varierar stort mellan landets olika delar. För de viktigaste miljö- aspekterna – övergödning, biologisk mångfald och miljögifter – tilltar skillnaden med intensiteten i jordbruket och är därför störst i slättbygder.122 Där behovet från miljösynpunkt av en övergång till ekologisk odling är störst, är således anslutningen relativt sett lägst. är dock den totalt anslutna arealen Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 störst i dessa områden (se tabell 4.11). En återhållande faktor i slättbygderna är den relativt sett stora förekomsten av jordbruk utan djurhållning. I har ersättningen för ekologisk pro- duktion i viss mån karaktären av ett allmänt stöd till bevarandet av ett extensivt jordbruk med mycket vallodling. I utredningens enkät till lantbrukare framkom att har kunnat fortsätta med ekologisk produktion med hjälp av ersätt- ningen, varav har kunnat utöka den ekologiskt odlade arealen. Ersättningen har enligt samma undersökning inte haft några avgörande effekter på de ekologiska lantbrukens inkomst eller djur- och arbetsmiljö. En viss effekt kan skönjas avseende landskapsvården och den yttre miljön i övrigt. Det fram- går vidare att en majoritet av de svarande anser att de har haft lägre kostnader för sin ekologiska produktion än ersättningens storlek. Det bör påpekas att andelen lantbrukare med ekologisk produktion är förhållandevis liten i denna enkätundersökning, varför uppgift- erna bör tolkas med viss försiktighet. Utredningen ser därför ingen anledning att närmare beröra ersättningens storlek i förhållande till kostnadsnivån. Enligt enkätstudie om ekologisk pro- duktion 2003 har fått förbättrad ekonomi vid övergång till sådan produktion, i övrigt är den oförändrad () eller har försämrats ().123 avsåg att fortsätta i nuvarande omfattning och att expandera sin ekologiska produktion. De flesta av de lantbrukare, som avsåg att expandera, odlade vall eller spannmål och hörde hemma i södra och . Som hinder för expansion angavs låg lönsamhet, stora investeringar och brist på arbetskraft eller succession. Som hinder för KRAV-anslutning angav flera lantbrukare höga avgifter i förhållande till låga produktpriser, omfattande administration m.m. Flertalet av lantbruken med ersättning för ekologisk produktion är inte anslutna till KRAV.124 av lantbruken med ekologisk produktion ansåg att de helt eller delvis fick avsättning för sina ekologiska produkter, medan ansåg att det var svårt att finna avsättning för dessa. Bland KRAV-anslutna lantbrukare uppgav flertalet att de ibland hade tvingats sälja sina produkter som Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 konventionella till lägre priser. Detta gällde i synnerhet för nöt- och lammköttsproducenter. När det gäller miljön så uppgavs förutsättningarna för att bevara ett öppet och varierat odlingslandskap liksom den biologiska mång- falden ha ökat genom ekologisk produktion. En majoritet av länsstyrelserna har i utredningens enkät uppgett att ersättningen för ekologisk produktion har en relativt stor miljö- nytta i förhållande till den administrativa hanteringen. Länsstyr- elserna har vidare uppgett att reglerna för djurhållning är krångliga och kan förenklas. Ett utbildningskrav för stödmottagare med ekologisk djurhållning skulle också underlätta detta.