sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Med arkivservice avses mer omfattande utdrag eller kopiering ur arkiven som inte faller inom ramen för myndigheters normala skyldigheter att tillhandahålla information till allmänhet m.fl. Vi har övervägt om begreppet fastighetsutredningar kan innebära risker för att det utvecklas en omfattande uppdragsverksamhet i fastighetsrättsliga frågor som i förlängningen kan skapa bindningar till kunderna. Vi har dock bedömt att fastighetsutredningar bör ingå i uppdragsbemyn- digandet, eftersom de kan utgöra försteget till ett yrkande om förrättning och också ligger mycket nära kärnkompetensen inom fastighetsbildningen. Lantmäterimyndigheterna bedriver en anslagsfinansierad verksamhet med råd- och stöd till bl.a. kommuner, länsstyrelser och andra statliga myndigheter. Behov av råd och stöd finns också hos t.ex. samfällighetsföreningar. Motivet för punkten 2 är att skapa utrymme för en avgiftsfinansierad rådgivning i de fall anslags- finansieringen inte är tillräcklig för omvärldens behov. Vi åter- kommer till detta senare i samband med att vi diskuterar lant- mäterimyndigheternas roll i plan- och genomförandeprocesser. Avgiftsfinansierad utbildningsverksamhet i mån av resurser ser vi som ett naturligt inslag i lantmäterimyndigheternas verksamhet. Punkterna 3–4 omfattar uppdrag som, om de kan utföras i direkt samband med förrättningen, ger en klart bättre service till fram- förallt privatpersoner och sakägare i glesbygd. Lagfartspaket och värdeintyg för lagfart ger sakägaren nödvändiga dokument och annat underlag för att kunna ansöka om lagfart för en nybildad fastighet. Med mindre mät- och karteringsuppdrag i direkt anslut- ning till förrättningsmätning avser vi de uppdrag som i Lantmäteri- verkets föreskrifter benämns nybyggnadskarta, utsätt- ning, kontrollmätning, mät- och kartunderlag. När en fastighet bildats för nybyggnation skall berörd kommun inom ramen för sitt ansvar inom plan- och byggområdet tillse att det upprättas nybygg- nadskarta, att läget för nya byggnader sätts ut på fastigheten, att byggnadernas läge kontrollmäts och att nödvändiga mät- och kartunderlag upprättas. Som vi konstaterat tidigare kan det i vissa fall kan det vara en stor fördel för fastighetsägaren eller kommunen om lantmäterimyndighetens personal i direkt samband med de kart- och mätningsarbeten som krävs för förrättningen kan utföra även de andra moment som behövs för att kunna bebygga en nybildad fastighet. Av konkurrensskäl bör dock inte lantmäteri- myndigheter utföra denna typ av uppdrag om det t.ex. handlar om större tomtområden som skall exploateras. Punkt 5 syftar på de tillfällen då det vid en förrättning uppstår behov av att ändra en detaljplan för att kunna genomföra fastig- hetsbildningsärendet på ett sätt som ger en ändamålsenlig fastig- hetsbildning och tillgodoser sakägarnas yrkanden. I de fall berörd kommun inte själv ansökt om förrättningen och inte inom rimlig tid är beredd att utarbeta förslag till planändring, bör lantmäteri- myndigheten kunna upprätta ett ändringsförslag. Detta förutsätter att det rör sig om en enklare planändring av genomförandekaraktär. bör avstå från denna typ av uppdrag om den aktuella planändringen kan vara kontroversiell. Motivet för punkt 6 är de samordningsvinster som ligger i att kommuner som inte har egen lantmäterimyndighet eller utför s.k. förrättningsförberedelser, mot ersättning kan få direkt tillgång till den geografiska information och fastighetsinformation som alstras i samband med en förrättning. Punkterna 7–9 omfattar uppgifter som befinner sig i ett gräns- land mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet. Vi inkluderar dem för tydlighetens skull i vårt förslag till uppdrags- bemyndigande, men det vore också fullt möjligt att betrakta dessa uppgifter som givna myndighetsuppgifter. Punkterna 10–11, slutligen, är uppgifter som ingår i Lantmäteri- verkets ansvar för grundläggande fastighetsinformation och geo- grafisk information eller utgör ett led i verkets uppgifter inom totalförsvaret. I de senare uppgifterna ingår de insatser som tidigare benämndes militärgeografiska verk samt upp- drag som s.k. försvarsmaktslantmätare. Vårt förslag till uppdragsbemyndigande ovan inkluderar inte två typer av uppdrag som i varierande utsträckning utförs vid lantmäterimyndigheterna. Det ena av dessa områden rör planer och andra dokument som ingår i plan- och byggprocessen. I avgränsning av den lokala myndighetsservicen begränsades lant- mäterimyndigheternas möjligheter att på uppdragsbasis producera sådana dokument till de fastighetstekniska delarna av en detaljplans genomförandebeskrivning samt fastighetsplaner. Utvecklingen har senare inneburit att de statliga lantmäteri- myndigheterna erbjuder kommunerna ett antal olika fastig- hetsrättsliga produkter som ingår i kommunernas ansvarsområden enligt . Det kan enligt Lantmäteriverkets pris- lista röra sig om översiktsplaner, detaljplaner, fastighetsplaner, områdesbestämmelser, genomförande- och konsekvensbeskrivningar till detaljplaner, framtagande av ramavtal/exploateringsavtal m.m. bedömer att de fastighetsrättsliga uppdragen för kommunerna har en potential att växa och verket har i sina marknadsplaner gett uttryck för en tydlig ambition att öka antalet fastighetsrättsliga uppdrag som skapar integrerade lösningar mellan planering och plangenomförande. Uppdragen till lantmäterimyndigheterna är betydelsefulla främst för mindre kommuner som inte har tillräcklig egen kompetens i plan- och genomförandefrågor. I dessa kommuner används upp- dragen till de statliga lantmäterimyndigheterna som ett sätt att knyta ihop planering och genomförandeaspekter och få den inte- grerade process som varit det huvudsakliga argumentet för kom- Kommunerna upplever också ett växande behov av att tidigt få in genomförandeaspekterna i plane- ringen så att eventuella problem i genomförandeskedet kan tydlig- göras och om möjligt undvikas redan innan detaljplan är fastlagd. Det finns också exempel på att kommuner för att få samord- ningsfördelar och spara tid ger lantmäterimyndigheten i uppdrag att parallellt med fastighetsbildningen även ansvara för ansökningar om tillstånd enligt och därmed sammanhängande miljökonsekvensbeskrivningar. Det finns också grundläggande samband mellan kommunernas uppgifter inom samhällsplaneringen och lantmäterimyndigheternas uppgifter inom fastighetsbildningen. Fastighetsindelningen skall vara anpassad till markanvändningen. Ett uttryck för detta är att alla ändringar i fastighetsindelningen skall genomföras enligt gällande planer eller på sådant sätt att framtida planläggning inte försvåras. I har också införts en bestämmelse om att kommunerna alltid skall samråda med lantmäterimyndig- heten i samband med utarbetande av detaljplaner. Detta plansamråd finansieras genom de anslagsmedel som lantmäterimyndigheterna disponerar för råd och stöd inom sitt verksamhetsområde. Icke desto mindre kan det finnas skäl att tveka inför en utveck- ling där planering-plangenomförande-fastighetsbildning blir allt mer sammanvävt genom omfattande uppdragsverksamhet vid de statliga lantmäterimyndigheterna. Det finns en principiell skillnad mellan fastighetsbildningen och andra aktiviteter inom plan- och byggprocessen i den meningen att ändrad fastighetsindelning och i förekommande fall ersättningsfrågor endast kan ske med rätts- verkan genom fastighetsbildningsbeslutet. Något märkliga situa- tioner kan också uppstå när en lantmäterimyndighet som ett uppdrag utformar kommunala dokument som sedan sätter ramarna för eller är direkt styrande för den senare fastighetsbildningen. De statliga lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet inom plangenomförandet kan också öka svårigheterna för sakägarna att överblicka vilka olika huvudmän som är inblandade i de komplexa samhällsbyggnadsprocesserna och vilka roller och ansvarsförhåll- anden dessa har i förhållande till varandra. Kraven ökar på lant- mäterimyndigheternas företrädare att vara tydliga med sin roll och integritet. Om lantmäterimyndigheterna skulle börja uppfattas som nära allierade med den kommunala organisationen för plan- genomförande eller t.o.m. markexploatering kan förtroendet för fastighetsbildningen skadas. Den möjlighet en sakägare enligt lagen om lantmäterimyndighet har att begära att ett fastighetsbildningsärende skall överföras från en till en statlig lantmäterimyndighet utgör en säkerhetsventil när en nära integration mellan olika roller inom planering och plangenom- förande sker i kommuner med lantmäterimyndighet. Någon motsvarande säkerhetsventil finns inte för de statliga lant- mäterimyndigheterna och kraven på en tydligt oberoende ställning för dessa måste därför sättas högre. Det finns också en konkurrensaspekt på frågan, eftersom flera privata konsultföretag är verksamma inom samhällsbyggnadsom- rådet och utför detaljplaner, miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Om lantmäterimyndigheterna satsar på att öka sin uppdrags- verksamhet inom samhällsbyggandet har de möjlighet att genom sin tunga och givna roll i samhällsbyggnadsprocessen allvarligt försämra möjligheterna för de privata företagen. Potentialen inom uppdragsområdet i kombination med att konkurrens finns om flera uppdrag, riskerar också att leda till en situation där de statliga lantmäterimyndigheterna leds in i ett kommersiellt agerande som kan vara förtroendeskadligt. Vidare är det inte givet att ett väl fungerande samspel mellan planering, plangenomförande och fastighetsbildning förutsätter att de olika plandokumenten och avtalen färdigställs av lantmäteri- myndigheterna på uppdragsbasis. Genom ett välutvecklat sam- rådsförfarande och genom rådgivning kan lantmäterimyndigheten inom ramen för sin myndighetsroll på olika sätt bidra till det kommunala arbetet inom plan- och byggprocessen. Fastighets- bildningen kan också inledas före detaljplanebeslutet oavsett om lantmäterimyndigheten utför uppdrag i samband med planlägg- ningen eller ej. Lantmäterimyndigheterna är inte heller den enda källan till fastighetsrättsliga kunskaper. Sådana kan byggas upp inom berörd kommun eller tillföras av någon konsult. Slutligen är det värt att notera att fastighetsrättsliga tjänster i form av fastighetsrättslig rådgivning, avtalsupprättande, projekt- ledning och detaljplanearbete m.m. utfördes av Metria . Därefter har lantmäterimyndigheterna tagit över denna verk- samhet och ramen för vad som var tillåten uppdragsverksamhet i anslutning till fastighetsbildningen vidgades därmed utöver bestämmelserna i egen författningssamling . Vi har kommit till slutsatsen att uppdrag som innebär att de statliga lantmäterimyndigheterna utformar avtal, planer m.m. som utgör en del av de kommunala uppgifterna inom planering och plangenomförande inte bör ingå i uppdragsbemyndigandet för statliga lantmäterimyndigheter. Ovanstående ställningstagande har skett på basis av de förutsätt- ningar för plan- och byggprocessen som gäller . Vi har sam- tidigt noterat att frågan om de framtida formerna för planering och plangenomförande uppmärksammats i flera sammanhang och är under utredning. Den parlamentariskt sammansatta kommitté som har i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:97) skall över- väga om nuvarande former för planering och plangenomförande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad. Kommittén skall också överväga och redovisa vilka åtgärder som kan vidtas i syfte att effektivisera och förkorta beslutsprocessen enligt PBL. Vidare skall kommittén överväga om det är motiverat att behålla planformerna områdes- bestämmelser och fastighetsplan, vilka är lite utnyttjade i kommunerna. Kommittén skall redovisa sina förslag . Före omstruktureringen 1996 hade de statliga lantmäterimyndig- heterna bedrivit en omfattande uppdragsverksamhet inom MBK (mätning, beräkning och kartering). Huvuddelen av denna uppdragsverksamhet bedrevs åt mindre kommuner, ofta i form av särskilda avtal mellan lantmäteriet och kommunerna, s.k. . Efter omstruktureringen förändrades situationen genom bildandet av uppdragsdivisionen Metria. Denna övertog uppdrags- verksamheten inom MBK från lantmäterimyndigheterna, vars lokala myndighetsservice inom området begränsades till de uppdrag som anges i – och som vi också valt att inkludera i vårt förslag till avgränsning av den fram- tida fastighetsbildningsanknutna uppdragsverksamheten. Vi har i kapitel 10 funnit att det inte finns tillräckliga motiv för ett fortsatt statligt åtagande avseende den verksamhet inom mätservice och detaljkartor som Metria utför i södra och , upp till mellersta . Generellt sett finns därmed ännu mindre motiv för att bedriva sådan uppdragsverksamhet i lantmäterimyndigheternas regi. Frågan är närmast om det finns verksamhetsmässiga eller regionalpolitiska skäl för att tillåta en utvidgad uppdragsverksamhet inom MBK-området i delar av landet. Vi menar att det utifrån fastighetsbildningsverksamhetens pers- pektiv numera saknas tillräckliga sådana skäl. En organisation präg- lad av små kontor där en icke oväsentlig del av verksamheten rör uppdrag utanför kärnuppgiften fastighetsbildning ger inte tillräckligt goda långsiktiga förutsättningar för kompetensutveck- ling och opartiskhet. Utvecklingen av Internet och andra former för kommunikation har också inneburit nya förutsättningar för kontakterna med sakägare och med andra myndigheter. Dessutom utgörs en större del av förrättningarna av ärenden från s.k. rikskunder, vars behov av lokal närvaro torde vara mindre. Till detta kommer att vårt förslag om upphandling av vissa förrätt- ningsmoment öppnar möjligheter att kunna få kart- och mätnings- tekniska moment utförda av andra än lantmäterimyndigheternas egen personal. Möjligheterna för de mindre glesbygdskommuner som är de huvudsakliga mottagarna av lantmäterimyndigheternas uppdrags- verksamhet i norra att finna andra utförare är mer svår- bedömda. För att sådana möjligheter finns talar att Metria under faktiskt verkade i regionen och att etableringshindren inom verksamhetsområdet torde vara små, frånsett då de problem som långa avstånd mellan kunderna skapar. Kommunernas behov av MBK-verksamhet är också långsiktigt och kan drivas inom ramen för långa avtal som borde ge en stabil grund även för verksamhet i privat regi. Verksamheten är heller inte särskilt svår att upphandla, vilket visas av att många kommuner i andra delar av landet valt att göra detta. Problematiskt i sammanhanget är att få privata mät- företag förefaller vara verksamma i inland. Detta är dock ingen bra indikation på att privata alternativ saknas, eftersom lantmäterimyndigheterna och Metria har dominerat marknaden för i inre . Det förefaller osannolikt att marknaden kunnat bära även ett antal privata aktörer. En indikation på att potentiell konkurrens kan finnas är att det förekommer att kommuner avböjer anbud från privata aktörer av rädsla för att förlora den stabila tillgången till lantmäterimyndigheternas eller Metrias tjänster. Sannolikt är det så att en stabil tillgång till MBK-resurser som kan tillgodose de mindre kommunernas behov förutsätter att antingen lantmäterimyndigheterna eller privata aktörer kan utföra mätningsverksamhet både på marknaden och i anslutning till fastig- hetsbildningen. Valet står då mellan att låta lantmäterimyndig- heterna bedriva en omfattande uppdragsverksamhet eller att genom upphandling av förrättningsmoment skapa en grund för privata aktörer. Vi menar att det senare alternativet ger en långsiktigt bättre fungerande ansvarsfördelning mellan privat och offentligt. Avgörande för vår syn på detta är bedömningen att skälen för- svagats för att behålla hela det nuvarande kontorsnätet inom fastig- hetsbildningen. Sammantaget finner vi därför att uppdragsverksamhet inom MBK-området inte bör ingå i det framtida uppdragsbemyndigandet för fastighetsbildningsanknuten uppdragsverksamhet. 8.5Råd, stöd och tillsyn Utredningens förslag: Som en följd av bl.a. vårt förslag om den statliga lantmäteriverksamhetens organisation som en myndighet bör ansvaret för tillsyn med anknytning till fastighetsbildningen flyttas från (avsnitt 8.5.5). En särskild nämnd – – inrättas för att utföra den kontrollerande, formella tillsynen över de statliga och kom- munala lantmäterimyndigheterna (avsnitt 8.5.6). övertar regeringens uppgifter i fråga om tillstånd för lantmäterimyndighet (avsnitt 8.5.6). skall ha en självständig ställning i förhåll- ande till . Ordförande och ledamöter förordnas av regeringen (avsnitt 8.5.6). behåller ansvaret för den del av det nuvarande tillsynsansvaret som innebär rådgivande, stödjande och utvecklande verksamhet inom fastighetsbildningsområdet (avsnitt 8.5.6). I likhet med andra myndigheter har och lant- mäterimyndigheterna enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skyl- dighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Enligt instruktionen för det statliga lantmäteriet (1995:1418) är central förvaltningsmyndighet för frågor om bl.a. fastighetsindelning. Verket skall ge råd och stöd inom verksam- hetsområdet samt bedriva utvecklingsverksamhet. På framställan av domstolar eller andra statliga myndigheter skall verket utreda och avge yttranden. Vidare framgår av instruktionen att Lantmäteri- verket är chefsmyndighet för lantmäterimyndigheterna i länen och att verket skall leda och utöva tillsyn över verksamheten vid lant- mäterimyndigheterna. Lagen (1995:1393) om lantmäterimyndighet innebär att också skall utöva tillsyn över verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndigheterna (6 §). Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:78) framgår att tillsynsrollen innebär att kontrollera att verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndig- heterna bedrivs på ett rättssäkert och kompetent sätt samt att tillse att de villkor som statsmakterna satt upp för att få inrätta kom- munal lantmäterimyndighet fortlöpande uppfylls. Vid missförhåll- anden skall ingripa, i första hand genom att lämna råd och anvisningar med förslag till åtgärder. Vid allvarliga miss- förhållanden kan rätten att bedriva verksamhet vid lantmäterimyndighet återkallas. och de länsvisa lantmäterimyndigheternas verk- samhet inom råd, stöd och tillsyn med anknytning till fastig- hetsbildningen kan delas in i fem områden. Rådgivning i frågor som rör fastighetsrätt, plangenomförande och fastighetsvärdering vid lantmäterimyndigheterna. Denna verk- samhet utnyttjas främst av små- och mellanstora kommuner och länsstyrelserna, men även av andra myndigheter, fastighetsägare, allmänheten m.fl. En viktig del av verksamheten är det samråd med kommunerna rörande detaljplaneförslag som skall ske enligt (1987:10). Dessa samråd kostade 6,5 mnkr , vilket motsvarar ca 310 tkr per lantmätermyndighet, och är helt anslagsfinansierad. Härutöver lämnas också fastighetsrättslig råd- givning mot avgift, i de fall behovet av råd och hjälp sträcker sig utöver vad förvaltningslagen ger stör för . 2.Rådgivande, stödjande och reglerande verksamhet vid Lant- mäteriverket i form av utfärdande av föreskrifter, produktion av handböcker, rapporter och annan information, utbildningsverk- samhet samt direktrådgivning. Verksamheten riktar sig främst mot de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna och utgör den stödjande delen av den tillsynsroll som har gentemot dessa myndigheter. Viss rådgivning sker också till all- mänheten, statliga myndigheter, kommuner m.fl. Verksamheten bedrivs inom fastighetsbildningsdivisionens stab vid Lantmäteri- verket. Kostnaderna uppgick till ca . Finansiering sker huvudsakligen genom anslag, med undantag för utbildnings- verksamheten som finansieras genom avgifter samt vissa intäkter från försäljning av handböcker. 3.Utredningar och yttranden i ärenden eller mål hos domstolar eller andra statliga myndigheter på framställning av dessa enligt 4 § i lantmäteriinstruktionen. Denna verksamhet finansieras genom anslag. 4.Utveckling av fastighetsbildningen och förrättningsinstitutet avseende lagstiftning, metoder och teknik. Utvecklingsverksam- heten sker huvudsakligen vid , men sker ibland i samverkan med andra statliga myndigheter. Den finansieras både med anslag och genom lantmäteritaxan. Kostnaderna uppgick till ca Utvecklingsverksamheten är, som framgått ovan, en uppgift enligt lantmäteriinstruktionen. 5.Kontrollerande tillsyn över fastighetsbildningen vid statliga och kommunala lantmäterimyndigheter i enlighet med tillsynsroll enligt lantmäteriinstruktionen och lagen om lantmäterimyndighet. Denna verksamhet har en mycket begränsad omfattning. Det formella tillsynsansvaret utövas av enheten för planering och juridik som hör till de koncerngemensamma funktionerna vid . Huvudansvarig för tillsynen är enligt Lantmäteri- verkets interna arbetsordning verkets chefsjurist. Tillsynsverksamheten vid består av två huvud- delar, dels en mer formell och kontrollerande tillsyn, dels stödjande och rådgivande verksamhet gentemot de statliga och kommunala lantmäterimyndigheterna. Den senare verksamheten är helt domi- nerande. Den mer formella tillsynsverksamheten omfattar i sin tur två olika moment. Det ena momentet består i tillsyn över det sätt på vilket förrättningsverksamheten bedrivs av de enskilda förrätt- ningslantmätarna. Denna inriktning vilar på 4 kap. 1 § fastighets- bildningslagen (1970:988), där det framgår att det vid den enskilda förrättningen är förrättningslantmätaren som utgör lantmäteri- myndigheten. I den mer formella tillsynen ingår också tillsyn över de kommunala lantmäterimyndigheternas ekonomi, organisation och kompetens, faktorer som enligt lagen om lant- mäterimyndighet är föremål för särskilda krav i samband med inrättande av lantmäterimyndighet. En del i den form- ella tillsynen utgörs av insamling av statistiska uppgifter från de kommunala lantmäterimyndigheterna. Den insamlade statistiken omfattar antalet diarieförda ärenden, antal fullbordade ärenden, antal ärenden som överförts till statlig lantmäterimyndighet samt intäkter för de kommunala lantmäterimyndigheterna. Inspektions- besök med åtföljande rapporter förekommer i begränsad utsträck- ning och ännu har inte alla kommunala lantmäterimyndigheter besökts. Någon målsättning eller plan för den formella tillsyns- verksamheten finns inte. Kostnaderna för den formella tillsynen har aldrig överstigit . Verksamheten är anslagsfinansierad. I den stödjande och rådgivande tillsynsverksamheten ingår utar- betande av bindande föreskrifter med förfaranderegler för fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering, utarbetande av handböcker och rapporter rörande tillämpningen av fastighetsbildningslagen m.m., löpande information, metodstöd, fastighetsrättslig rådgiv- ning till bl.a. enskilda lantmätare samt utbildningsverksamhet i olika former. Även denna del av tillsynsverksamheten finansieras huvudsakligen genom anslag. Vissa avgiftsintäkter inflyter också från försäljningen av handböcker samt utbildningsverksamheten. Mellan den formella och den mer utvecklande delen av tillsynen över de kommunala lantmäterimyndigheterna finns en koppling så till vida att enligt förarbetena till lagen om lantmäterimyndighet (prop. 1995/96:78) i första hand genom rådgivning och samråd skall verka för att kommun som inte uppfyller villkoren för lantmäterimyndighet skall kunna utveckla verksamheten så att den uppfyller dessa villkor. 8.5.4Tidigare erfarenheter och iakttagelser utvärderade på regeringens uppdrag sin verksamhet inom råd, stöd och tillsyn (M1999/142/HS). Verkets slutsats utifrån bl.a. en enkätundersökning var att den stödjande och rådgivande verksamheten vid lantmäterimyndigheterna och vid centralmyndigheten fyllde en viktig funktion inom samhällsbygg- nadsområdet. Mottagarna av stödet betonade att stödverksamheten hade positiva effekter vad gäller rättssäkerhet, kostnader och kompetensutveckling.