sou · GRB360d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt bedömer branschen själv att produktionsökningarna kommer att fortsätta de kommande tio åren. Svenska anläggningar som omfattas av EU-direktivet Mineralindustrin består av ett stort antal industrigrenar, inom vilka produceras cement, kalk, glas, isolermaterial, samt keramiska pro- dukter såsom takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods och porslin. Nedan redovisas bedömning för de verksamheter inom mineralindustrin som tas upp i handels- direktivet. Handelsdirektivet omfattar anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som över- stiger per dag, eller av kalk i roterugn med en produk- tionskapacitet som överstiger per dag eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger per dag. produktion av cement domineras i princip helt av ett företag, , som ägs av den tyska Heidelbergerkoncernen. Cementa har av marknaden i . Cementas produktionen sker i tre anläggningar (på , på , samt ), vilka alla har en kapacitet som klart överskrider direktivets tröskelvärde. Framställningen och användningen av cement följer främst konjunkturen för bygg- och anläggningsprojekt. Vid god konjunk- tur inom dessa områden kan cementförbrukningen öka avsevärt. Storskalig produktion av kalk sker i i ugnar i sju anlägg- ningar, vilka ägs av två större nordeuropeiska koncerner. har kalkbränningsugnar i , , och i . har helägda anläggningar i och i samt en delägd anläggning i på (Kalkproduk- tion ). Alla anläggningarna har en kapacitet som klart överskrider kraven för handel med utsläppsrätter9. I finns inga större konkurrenter till de företag som är etablerade i landet förutom en begränsad import av speciella kvaliteter. Framställningen och användningen av bränd kalk följer kon- junkturen för den tunga industrin till följd av att järn- och stål- 9 I anläggningar hos två företag (Stockviksverken i och Sugars anläggningar i Örtofta och Köpingsbro) som med pannanläggningar över 20 MW ingår som en del av energisektorn ovan, sker bränning av kalk i en sådan omfattning att även den verksamheten inom industrierna omfattas. I det här sammanhanget redovisas dock dessa anläggningar endast under energisektorn. Svenska anläggningar som omfattas av EU-direktivet industrin står för och massa- och pappersindustrin för av användningen . Vid god byggkonjunktur kan kalkförbrukningen för den sektorn flerdubblas från i storleks- ordningen till . Handelsdirektivet omfattar anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger per dag. I finns två anläggningar för storskalig produktion av glas (Floatglas i och ) och en för storskalig produktion av glasfiber (i skånska ). Dessa tre anläggningar bedöms klart överskrida direktivets tröskelvärde. anser att också tre anläggningar för produk- tion av stenull (Paroc AB:s anläggningar i respektive , samt Saint-Gobain Isover AB:s anläggning i ) bör tas med i detta verksamhetsområde. Visserligen anges inte explicit i handelsdirektivet att sådan verksamhet skall omfattas, men eftersom dessa anläggningar har en smältningskapacitet som klart överstiger per dag antar att de om- fattas av direktivet. Handelsdirektivet omfattar anläggningar för tillverkning av kera- miska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktions- kapacitet som överstiger och/eller en ugnskapa- citet som överstiger 4 m³ och med en satsningsdensitet10 på /m³. Enligt bedömning finns totalt tre svenska anläggningar inom detta verksamhetsområde som torde beröras av direktivet: som tillverkar tegel i , 10 Begreppet satsningsdensitet kommer av att man satsvis fyller ugnen med material som sedan t.ex. bränns, värms eller torkas. Tröskelvärdet innebär att ugnen skall klara av att varje kubikmeter gods väger . Svenska anläggningar som omfattas av EU-direktivet som tillverkar taktegel i i , samt som bränner eldfast tegel11. I tabell 8.7 nedan sammanfattas hur många anläggningar inom den svenska mineralindustrin som torde komma att omfattas av handelsdirektivet. Antal anläggningar som omfattas inom mineral- industrin * Som framgått finns viss osäkerhet kring om dessa anläggningar skall medräknas. Beträffande CO2-utsläppen kan sägas att den koldioxid som frigörs från cement inte kan reduceras på annat sätt än genom minskad produktion. När det gäller bränslerelaterad koldioxid bedömer ÅF- Energikonsult möjligheterna att minska koldioxidutsläppen vara relativt goda genom övergång till alternativa bränslen såsom exempelvis returbränslen (gummi, plast, spilloljor, papper m.m.). I svarar alternativbränslen för en andel av . Även beträffande storskalig produktion av kalk gäller att den koldioxid som frigörs från kalkstenen inte kan reduceras – utan att produktkvaliteten försämras – på annat sätt än genom minskad produktion. bedömer att möjligheterna att minska koldioxidutsläppen i kalkproduktion är begränsade även när det gäller bränslerelaterad koldioxid. 11 Utöver de anläggningar som enligt omfattas av direktivet finns inom verksamhetsområdet andra anläggningar som inte omfattas, men som i sin produktion upp- når delar av de tröskelvärden direktivet anger. T.ex. finns två svenska anläggningar för stor- skalig produktion av keramik och porslin (utanför och i ), som båda har ugnskapaciteter som uppgår till flera hundra kubik- meter, dvs. klart överstigande direktivets krav på 4 m³, men som har lägre produktionskapa- citeter än samt satsningsdensiteter lägre än /m³. Svenska anläggningar som omfattas av EU-direktivet anläggningar är höga och bränslebyte försvåras till följd av kva- litetskrav på slutprodukten. I tabell 8.8 nedan redovisas CO2-utsläppen för berörda anlägg- ningar. CO2-utsläpp 2001 från berörda anläggningar inom mineralindustrin (miljoner ton CO2) Detta verksamhetsområde avser industriella anläggningar för fram- ställning av pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, samt papper och papp där produktionskapaciteten överstiger per dag. Enligt sker storskalig produktion av pappers- massa i 39 svenska anläggningar (ägda av ca 20 olika företag) och storskalig produktion av papper och papp i 48 anläggningar (ägda av ca 25 olika företag). Det bör dock noteras att i 26 anläggningar är produktionen av pappersmassa integrerad med ett pappersbruk. Samtliga anläggningar har en kapacitet som överskrider per dag. De viktigaste konkurrenterna för svensk massa- och pappers- industri finns i , , , och . De viktigaste marknaderna för papper finns inom landet samt i Tysk- land, och . För massa är den inhemska mark- naden samt export till , och viktigast. Enligt förväntas exporten av papper och papp öka . Priset på pappersmassa har börjat stiga och förväntas enligt stiga ytterligare . Uppgången kan dock för svensk del motverkas av en stärkt kronkurs. Enligt är den svenska fabriksstrukturen inom verksamhetsområdet överlag i relativt konkurrenskraftigt skick och Svenska anläggningar som omfattas av EU-direktivet några dramatiska förändringar är inte att förutse under de närmaste 5 10 åren. Inga stora nya anläggningar eller nedläggningar planeras, men väl fortsatta kompletterande investeringar och mindre ned- läggningar vid existerande bruk i syfte att öka kapaciteter samt öka specialisering och förädlingsgrad inom existerande produkt- områden. Antal anläggningar inom svensk massa- och pappersindustri som berörs av handelsdirektivet sammanfattas i tabell 8.9 nedan. Antal anläggningar som omfattas av annan verksamhet När man studerar CO2-utsläppen inom verksamhetsområdet (se tabell 8.10 nedan) bör man ha i minnet att produktionen har ökat, t.ex. med för avsalumassa och för papper . Att utsläppen ändå varit relativt stabila, åtminstone , förklaras enligt ÅF-Energi- konsult bl.a. av att äldre omoderna anläggningar har ersatts med moderna energieffektiva anläggningar, varigenom användningen av olja relativt sett har minskat, samt att en övergång dessutom har skett från kol till naturgas och gasol. CO2-utsläpp från berörda anläggningar inom annan verksamhet (miljoner ton CO2) Delegationens förslag: Det är den tilldelade mängden utsläpps- rätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2012. Riks- dagen skall vid kontrollstationen 2004, som komplement, över- väga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.1 har både ett internationellt åtagande och en nationell målsättning i fråga om utsläppsreduktioner. Ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter kommer liksom ett nationellt handelssystem att omfördela de faktiska utsläppen. I det rade handelssystemet kommer EU:s fördelningsöverenskommelse (burden sharing agreement) att utgöra en utgångspunkt för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter, men däremot inte bestämma i vilka länder som reduktionerna av utsläpp kommer att ske. Avsikten med detta kapitel är att diskutera tre frågor: Kan man genom antalet initialt tilldelade utsläppsrätter påverka hur mycket vi släpper ut i ? Under vilka förutsättningar skall antas ha uppfyllt sina internationella åtaganden vid ett svenskt deltagande i ett europeiskt handelssystem för utsläppsrätter Hur förändras förutsättningarna om vi skall uppnå ett visst utsläppsmål i ? I avsnitt 9.1 ges en kort översikt av internationella åtaganden och i avsnitt 9.2 beskrivs det nationella målet. Därefter diskuteras i avsnitt 9.3 vad som kan påverkas genom att förändra 1 Att en sådan kontrollstation skalll hållas framgår av den svenska klimatstrategi som antogs av (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr.2001/02:163). Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med skall enligt beslut uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla meka- nismer. antalet initialt utdelade utsläppsrätter. I avsnitt 9.4 behandlas frå- gan om under vilka förutsättningar som deltagare i ett europeiskt handelssystem skall anses ha uppfyllt sina interna- åtaganden. I avsnitt 9.5 behandlas frågan hur systemet fun- gerar om vi har ett nationellt mål att reducera utsläppen i . I Kyoto åtog sig EU att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008 2010) minska sina utsläpp med åtta pro- cent jämfört med med visst begränsat avdrag för sänkor. Det för hela EU gemensamma åtagandet har efter förhandlingar fördelats mellan EU:s medlemsstater på ett sådant sätt att åtagan- dena avses återspegla hänsyn till utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnader för åtgärder. Dessa förhållanden förklarar varför genom bördefördelningen åtagit sig att begränsa sina utsläpp till högst av utsläppsnivå. Utifrån dagens befolkningsprognoser för EU:s medlemsstater skulle Sve- riges utsläppstak innebära att vi är det land i EU, som har lägst utsläpp per invånare. Vid miljörådet antogs en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Som långsiktigt mål anges att koldioxidutsläppen skall stabiliseras på en halt under 550 ppm och att det troligtvis innebär en minskning av de globala utsläppen av koldioxid. 9.2Nationella mål för perioden 2012 Enligt regeringens proposition 2001/02:55 om klimatstra- tegi bör klimatarbetet utformas så att det nationella utsläppsmålet och åtagandet enligt Kyotoprotokollet kan nås på ett kostnads- effektivt sätt. Regering och riksdag har vid ett flertal tillfällen uttalat att det är ett mål att genomföra reduktionen av utsläppen av växthusgaser så billigt som möjligt. Man säger vidare att skall vara drivande i de internationella förhandlingarna och att användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan minska kostnaderna för åtaganden betydligt. Man uttalar vidare att kost- nadseffektivitet är ett viktigt kriterium för svensk klimatpolitik, såväl nationellt som internationellt och här kan mekanismerna, utöver insatser inom landet, spela en roll. Genom att verka för att åtgärder vidtas, inte bara inom vårt lands gränser, utan också utom- lands, räcker en given resursinsats till mer långtgående utsläpps- reduktioner än om resurserna bara används inom landet. 2001/02:55, som ställde sig bakom, föreslår regeringen ett reduktionsmål för att precisera den minskning av utsläppen som klimatpolitiska beslut fram- hållit. Målet innebär att de svenska utsläppen av de sex växthus- gaserna som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än utsläppen . Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. 9.3Vad kan påverkas med den initiala tilldelningen av utsläppsrätter? Oberoende av omfattningen på EU:s handelssystem är det viktigt att poängtera att det är EU:s bördefördelning som bildar förut- sättning och ram för EU:s handelssystem, liksom att varken EU eller har några utsläppsmål för perioden 2007. Hur reduktionen mellan och skall ske är inte fastlagt. Vidare är de 15 länder som ingår i EU gemensamt ansvariga för att uppnå sitt åtagande att reducera utsläppen års nivå. Det är också av intresse att klargöra vad man kan påverka med den initiala tilldelningen av utsläppsrätter. Tilldelningen har effekter både på den handlande sektorn och den icke-handlande sektorn: Tilldelningen av utsläppsrätter till den handlande sektorn på- verkar inte det faktiska utfallet i den handlande sektorn i respektive land. Den slutliga utsläppsmängden i den handlande sektorn är oberoende av antalet tilldelade utsläppsrätter. För alla länder som handlar finns sammantaget dock endast en begränsad mängd utsläppsrätter. Det faktiska utfallet i varje enskilt land bestäms av det internationellt fastställda priset på utsläppsrätter och kostnaderna för att vidta åtgärder i det enskilda landet och anläggningen. Däremot påverkar tilldel- ningens storlek givetvis företagens totala kostnader, eftersom tilldelningen avgör i vilken mån företagen behöver köpa eller kan sälja utsläppsrätter. Tilldelningen till den handlande sektorn kan också påverka kostnaden för att vidta åtgärder i den icke-handlande sektorn. Det blir fallet om de krav som ställs på den handlande och den icke-handlande sektorn fastställs vid ett och samma tillfälle. Eftersom skall uppnå ett visst givet tak enligt börde- fördelningen, medför en riklig tilldelning av utsläppsrätter till den handlande sektorn att den icke-handlande sektorn får ta ett större ansvar och därmed blir det relativt kostsammare för den icke-handlande sektorn att medverka till att nå taket än i det fall då man tilldelar den handlande sektorn ett mindre antal utsläppsrätter. 9.4Under vilka förutsättningar kan sägas ha uppfyllt sina internationella åtaganden? 9.4.1Handeln omfattar alla sektorer Om handeln omfattar alla samhällssektorer i samtliga medlems- länder kommer EU:s överenskommelse om bördefördelning att vara basen för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter, men där- emot inte bestämma i vilka medlemsländer som utsläppsminsk- ningarna kommer att ske. I detta fall har regeringen inte fler utsläppsrätter att fördela än som motsvarar bördefördelningen (). Med stor sannolikhet kommer att bli nettoköpare i ett sådant system. Nettoimporten av utsläppsrätter leder till att kommer att bokföras för högre utsläpp än som annars skulle vara fallet. Detta skall dock inte tolkas som att inte uppfyller sitt åtagande enligt den överenskomna bördefördelningen. har endast deltagit i den avsedda handeln och har ju betalt för åtgärder som vidtagits i andra länder. Effekten på klimat- förändringarna är oberoende av var utsläppsminskningarna sker och handeln bidrar till att sänka kostnaderna. 9.4.2Om handeln begränsas till vissa sektorer Om endast har sitt internationella åtagande (börde- fördelningen) att ta hänsyn till är det två krav som ställs på i det fall som handeln med utsläppsrätter är begränsad till vissa sektorer: 1.För den handlande sektorn skall de berörda anläggningarna visa upp utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen. 2.Visa att man uppnått målen, dvs. att landet uppnått det nationella tak för utsläppen som fastställs i bördefördelningen. Vid en sådan utvärdering bör, enligt delegationen, det fast- ställda taket jämföras med summan av de utsläppsrätter som ini- tialt delats ut till den handlande sektorn och de faktiska utsläppen i den icke-handlande sektorn. Eftersom de faktiska utsläppen i den handlande sektorn är beroende av det pris som kommer att råda på utsläppsmarknaden och kostnaderna för att minska utsläppen inom respektive anlägg- ning, kommer de faktiska utsläppen i den handlande sektorn med stor sannolikhet att avvika från det nationella tak som fastställts i bördefördelningen, som definierar ansvar för EU:s gemen- samma åtagande för utsläpp från samtliga samhällssektorer. Dele- gationen anser att det är det från bördefördelningen beräknade och initialt utdelade antalet utsläppsrätter som tillsammans med de faktiska utsläppen från de icke-handlande sektorerna bör ligga till grund för bedömningen om fullföljt sina åtaganden enligt bördefördelningen. Det faktiska utfallet efter handel är inte den relevanta bedömningsgrunden. Bördefördelningen är ingen exakt vetenskap utan är endast vägledande för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter. Avsikten är ju att handeln med utsläppsrätter skall resultera i att man når klimatmålet till lägsta möjliga kostnad. Det vore en slump om bördefördelningen i sig skulle motsvara denna kostnadseffektiva punkt. Detta betyder att vid bedömningen av om uppfyllt sitt internationella åtagande så kan de faktiska utsläppen avvika från de beräknade utsläpp som bördefördelningen leder till. Om handeln med utsläppsrätter resulterar i en netto- import av utsläppsrätter kommer att bokföras för högre utsläpp än vad som annars skulle bli fallet. Nettoimport av utsläppsrätter skall, enligt delegationen, inte ses som om har gjort avsteg från sitt åtagande enligt EU:s överenskommelse om bördefördelning. De faktiska utsläppen från ett land som köper fler utsläppsrätter än det säljer kommer att överstiga den överenskomna nationella tilldelningen. Frågan är om man bör korrigera för dessa över- utsläpp i de sektorer som omfattas av handeln genom att avkräva de övriga sektorerna större nedskärningar än vad de annars skulle ha behövt genomföra? Genom en sådan korrigering skulle ju landets totala utsläpp hållas under det nationella taket. Det skulle emellertid leda fel att avkräva de nettoköpande länderna åtgärder inom deras icke-handlande sektorer som upp- väger överutsläppen i handelssektorn. I konsekvens därmed skulle man nämligen behöva bevilja nettosäljarländerna en möj- lighet att öka utsläppen från sina icke-handlande sektorer till vad som motsvarar det lediga nationella utrymme som uppstår när dessa länders handelssektor frigör utsläppsrätter för utnyttjande i andra medlemsländer. På en sådan korrigering skulle ingen vinna. skulle förlora ekonomiskt, eftersom korrigeringen medför att man vidtar onödigt dyra åtgärder i köparländernas icke- handlande sektorer som man missar billigare åtgärder i säljarländernas motsvarande sektorer. Denna form av justering av resultaten skulle ta bort fördelen med internationell handel, näm- ligen att vidta åtgärderna där det är billigast. Avsikten med att göra utsläppsrätterna överlåtbara är just att man saknar information för att besluta om den åtgärds- eller utsläppsfördelning som gör att kostnaden för att reducera ut- släppen ytterligare en enhet är densamma i de olika länderna. Handeln klarar av detta. Genom denna handel uppnås det gemen- samma målet till en lägre kostnad. Om är nettoköpare har vi i praktiken fått betala för åtgärder som vidtagits i andra länder. Av dessa skäl bör den initiala tilldelningen ligga till grund för bedömningen av om fullgjort sina internationella åtagan- den. 9.5Hur förändras förutsättningarna om skall uppnå ett visst utsläppsmål i ? Den avgörande förutsättningen i detta avsnitt är att har ett mål för utsläppsnivån i . Den kommande diskussionen förutsätter inte att den nationella nivån (i procent av nivån ) i sig skiljer sig från det internationella åtagandet. Det är möjligt att hävda att minskningen skall ske i . Detta innebär att vid beräkningen av om det nationella målet uppnåtts, skall summan av utsläppen från den icke- handlande sektorn och det totala antalet utsläppsrätter som han- deln resulterar i (inklusive nettoinköp av utsläppsrätter, som inne- bär att de faktiska reduktionerna görs i annat medlemsland, men betalas av svenska företag) jämföras med det nationella målet. förutsätts bli nettoköpare av utsläppsrätter i det euro- peiska handelssystemet. Att utsläppsnivån skall reduceras i betyder att de utsläppsrätter som nettoköper i samband med handeln med utsläppsrätter inte medräknas när det bestäms om uppfyller bördefördelningen, men att de medräknas när det gäller att bedöma om utsläppen minskat i . Som sagts är det faktiska resultatet i den handlande sektorn en okänd faktor. Det enda vi vet om resultatet av handeln är att det blir vad det blir. Det finns i princip bara ett till- vägagångssätt (om man inte accepterar att låta den tilldelade mängden utsläppsrätter avräknas mot det nationella målet) att tillgodose målet att reducera utsläppen i , när internationell handel tillåts och vi förutsätter att är nettoköpare av utsläppsrätter: När det blivit klart vad handeln ger för resultat i den handlande sektorn, får den icke-handlande sektorn reducera sina utsläpp ytterligare för att kompensera för nettoinköpen av utsläppsrätter i den handlande sektorn. Detta skulle kunna medföra stora kostnader. Det är emellertid svårt att se vilka dessa styrmedel är och hur de skall utformas för att klara den snabba kompensationsprocess, som regelsystemets utformning kräver. Det går att konstruera exempel som visar att det inte ens är möjligt att kompensera nettoinköpen med åtgärder i den icke-handlande sektorn. Detta kan bli fallet om den handlande sektorn svarar för en majoritet av utsläppen. Nettoinköp av den handlande sektorn kan i ett sådant fall kräva att utsläppen reduceras till noll i de icke-handlande sektorerna för att kompensera för nettoinköpen i den handlande sektorn. Ett sådant kompensationsförfarande står dessutom i skarp kontrast till de positiva uttalanden om angelägenheten av flexibla mekanismer som regering och riksdag gjort i ett antal sammanhang. De icke- handlande sektorerna skulle alltså utsättas för krav på att reducera sina utsläpp som kompensation för utsläppsminskningar som gjorts i annat land och som den handlande sektorn redan betalt för. Delegationen har under arbetets gång diskuterat ett antal mål- modeller. De slutsatser som delegation dragit av dessa diskus- sioner kan sammanfattas på följande sätt. Delegationen har konstaterat att det vid en handel som omfattas av alla sektorer inte finns anledning för att upprätthålla kravet på att de verkliga utsläppen efter handel skall motsvara den andel som bördefördelningen implicerar. Att kräva detta skulle vara detsamma som att förneka själva avsikten med handel. Om de faktiska utsläppen i det enskilda landet blir högre eller lägre än det nationella taket spelar därvid ingen roll så länge all förbränning av fossila bränslen har täckning av utsläppsrätter. Bördefördelningen garanterar att EU:s gemensamma åtagande om –uppfylls. Var de slutliga utsläppsminskningarna efter handel uppstår för- ändrar inte detta faktum. I ett fall där handeln med utsläppsrätter bara omfattar vissa sektorer i medlemsländerna uppfyller, enligt delegationen, respek- tive medlemsland sitt internationella åtagande under förutsättning att summan av de utsläppsrätter regeringen fördelat till företag inom den handlande sektorn och de faktiska utsläppen från den icke-handlande sektorn inte överstiger taket. Det spelar ingen roll om utsläppen inom den handlande sektorn är högre än de ut- släppsrätter som regeringen fördelat till de berörda företagen så länge all förbränning av fossila bränslen inom dessa sektorer har täckning av utsläppsrätter.