sou · GRB3109 · 2004-01-01 00:00:00 — Antalet programtjänster som är möjligt att sända beror dock även av vilken bildkvalitet och vilken störningstålighet man önskar. Att TV-sändningar med digital teknik kräver mindre frekvens- utrymme leder till att det blir möjligt att ge fler programföretag sändningsutrymme i det markbundna nätet. Programutbudet för hushållen kommer därmed att öka. En konsekvens av att TV-program sänds digitalt är att det blir möjligt att sända TV också i andra nät än traditionella kabel-TV- nät. Även i elnät, bredbandsnät eller uppgraderade kopplade telenät är det möjligt att distribuera digitala TV-signaler. Att sända ett TV- program fordrar en överföringskapacitet på omkring 4–/s. Det betyder att det nät som används för överföringen måste ha en viss bandbredd för att mottagningen skall få godtagbar kvalitet. Utvecklingen går dock snabbt på detta område. Bättre kompri- meringsteknik i kombination med att befintliga nät uppgraderas till att klara högre överföringshastigheter och nyanläggning av fiberbaserade nät är några faktorer som medför att möjligheterna att ta emot TV-sändningar via alternativa nät sannolikt kommer att öka . En annan sida av digitaliseringen är att den genom ett effektivare frekvensutnyttjande frigör kapacitet i kabel-TV-nät som kan användas för andra ändamål än distribution av TV, exempelvis Internet-anslutning och telefoni. Vid utsändande av TV-signalen finns det sålunda möjlighet att utnyttja det utrymme som inte Vad händer när marknätet blir digitalt? används för sändning av TV-program till andra tjänster. Detta är visserligen möjligt även vid användande av analog teknik. är ett exempel på information som sänds cykliskt inbakad i TV-signalen. Övergången till digital sändningsteknik ger dock nya, utvidgade möjligheter att förse hushållen med tjänster utöver TV-programmen. Denna typ av tjänster benämns ofta tilläggstjänster och erbjuder i varierande utsträckning tittaren inter- aktivitet, dvs. tittaren kan själv påverka vad han eller hon vill se eller konsumera. Normalt skiljer man då mellan lokal och central interaktivitet. Vid lokal interaktivitet använder sig tittaren av information som har sänts ut med TV-signalen och lagrats i digital-TV-boxens minne. Därifrån kan tittaren hämta önskad information genom att använda fjärrkontrollen. Informationen finns tillgänglig för alla. Exempel på detta är text-TV, bredbildsformat, femkanalsljud, textning m.m. Om set-top-boxen har ett operativsystem (API) finns det dess- utom möjlighet för tittaren att bl.a. få tillgång till en elektronisk programguide (EPG), med information om t.ex. TV-program från olika TV-bolag (jfr En guide till digital-TV, Radio- och 2003, s. Central interaktivitet innebär att tittaren kan kommunicera direkt med programföretaget eller med sin operatör. Exempel på sådan interaktivitet är omröstningar, interaktiv reklam, interaktiva spel och pay-per-view-tjänster. För att möjliggöra central interaktivitet behövs förutom ett operativsystem och modem i digital-TV-boxen även tillgång till en returkanal, där information från tittaren kan överföras till den sändande. Returkanalen kan antingen finnas i kabelnätet eller i ett annat nät, t.ex. telenätet. Utredningen har inte haft någon möjlighet att under den korta tid som funnits till förfogande för uppdraget närmare kartlägga hur långt digitaliseringsprocessen har framskridit i de olika kabel-TV- näten eller undersöka vad en utebliven digitalisering har sin grund i. Detta har inte heller varit någon uttrycklig uppgift för utredningen eller en förutsättning för att genomföra uppdraget. Den redogörelse som följer nedan är därför mycket översiktlig och bygger, såvitt inte annat anges, huvudsakligen på faktauppgifter som lämnats till utredningen från de kabeloperatörer vi sammanträffat med. Vad händer när marknätet blir digitalt? Försöksverksamhet med TV-sändningar via kabel inleddes i (prop. 1984/85:199 s. 17). Grunden för näten utgjordes av de centralantennanläggningar som var mycket vanliga . har kabelnäten byggts ut så att de nu når uppemot 2,5 miljoner eller över hälften av de svenska hushållen (Medieutveckling , Radio- och , s. 57). De flesta som är anslutna till kabel-TV-nät är bosatta i flerfamiljshus men även boende i radhus och villor kan ibland ta emot TV-sänd- ningar via kabel. Ett kabelnät kan bestå av olika nätdelar och ofta är kabel- operatören ägare endast till en del av dessa. Det är exempelvis inte ovanligt att kabelföretag hyr kapacitet i ett stamnät som ägs av annan. Kabelnäten kan vara uppbyggda på olika sätt. Förutom av själva kablarna består de också av sändarutrustning som operatören förfogar över. Den del av kabelnätet som ligger närmast konsu- menterna är fastighetsnäten. Normalt är de kablar och installa- tioner som utgör fastighetsnätet att betrakta som fastighets- eller byggnadstillbehör och då ägs det av fastighetsägaren. I de fall nät- operatören är en annan än fastighetsägaren disponerar operatören fastighetsnätet med stöd av ett nyttjanderättsavtal med ägaren. Fastighetsnätet löper från överlämningspunkten i fastigheten till respektive lägenhet. Från fastighetens anslutningspunkt eller över- lämningspunkt kan kablarna vara installerade på två sätt, antingen som kaskadnät eller som stjärnnät. Ett kaskadnät har en kabel som löper genom hela fastigheten med avstickare till varje lägenhet. I stjärnnätet går i stället en separat kabel från fastighetscentralen till varje lägenhet. De flesta kabelnäten i är kaskadnät. Stjärn- nät förekommer i begränsad utsträckning och då främst i fastig- heter knutna till det nät som innehas av . Kablarna i ett kabel-TV-nät är försedda med förstärkare efter- som signalerna dämpas under överföringen. Olika kablar har olika bandbredd beroende på bl.a. vilket material kabeln är gjord av men även på hur många förstärkare den är utrustad med. Det är band- bredden som avgör hur stor kapacitet nätet har, dvs. hur mycket information som kan sändas i det på en och samma gång. För att kunna använda digital teknik behöver bl.a. centralerna och sändarna anpassas härtill genom ombyggnad. Kablarna som sådana är däremot användbara även för digital överföring. Det är svårt att få fram några tillförlitliga siffror på hur många kabelnät det finns i . Antalet beror på hur man definierar begreppet kabelnät, om man avser fysiska nät eller nätoperatörernas Vad händer när marknätet blir digitalt? Om man bortser från mindre kabelnät utgörs en kabel- operatörs logiska nät (kabel-TV-nätet) av en sammankoppling av flera olika fysiska nät, som antingen ägs av kabeloperatören eller någon annan. De delar som ägs av andra disponerar operatören som ovan nämnts genom avtal om nyttjanderätt. Enligt uppgift från finns det uppskattningsvis 200 nät- operatörer med alltifrån 5–6 upp till hundratusentals kunder. De största kabeloperatörerna är com hem ab (com hem) med ca 1,4 miljoner hushåll, () med ca 276 000 anslutna hushåll, med ca 310 000 hushåll samt () med ca 210 000 anslutna hushåll. Övriga operatörer är betydligt mindre räknat i antal an- slutna hushåll. Vissa operatörer är bostadsföretag eller bostads- rättsföreningar som själva ombesörjer att de boende i en viss fastighet får tillgång till TV-sändningar. , com hem och UPC har i stora delar digitaliserat de nät de äger eller disponerar genom avtal. Den del av näten som ännu inte är anpassade till digital sändningsteknik är framför allt fastighetsnäten. com hem var först i med att erbjuda digitala sändningar i sitt kabelnät och ca 1,2 miljoner av deras anslutna hushåll har möjlighet att ta emot dessa sändningar. Om- kring 140 000 abonnenter tar emot sändningarna. En stor del av com hems nät, motsvarande ca 574 000 hushåll, är även uppgraderat så att det kan överföra sändningar som sker på frekvenser upp till samt har dubbelriktade förstärkare, vilket möjliggör interaktivitet. Av UPC:s kunder kan ta emot digitala sändningar om de önskar och av dessa har valt att göra det. erbjuder ett digitalt tilläggsutbud som kan tas emot av av kunderna. Företaget har inga hus- håll som enbart tar emot digitala sändningar. I fråga om digitaliseringen av övriga kabelnät har utredningen fått uppgifter om att i stort sett en tredjedel av näten är digitali- serade fram till överlämningspunkterna till fastigheterna. Att digitaliseringen inte kommit längre beror sannolikt huvud- sakligen på de kostnader som är förenade med en uppgradering av näten. För vissa nät är det svårt att få kostnadstäckning för de investeringar som krävs. Dessutom har nyttjandet av tilläggstjänster ännu inte slagit igenom bland hushållen. Konsumenterna har bl.a. därför inte varit särskilt benägna att för sin del investera i nödvändig mottagarutrustning (set-top-box). För kabel-TV-anslutna hushåll är incitamentet att digitalisera dessutom mindre än för Vad händer när marknätet blir digitalt? konsumenter hänvisade till markbundna sändningar. I kabelnäten finns redan ett stort utbud av kanaler, vilka man har tillgång till i varje rum där det finns ett TV-uttag. Vid digital mottagning krävs en set-top-box till varje TV-apparat för att mottagning skall kunna ske av olika programtjänster. Som utredningen uppfattat det räknar de flesta kabeloperatörer med att fortsätta sända analoga signaler i näten även sedan de analoga marksändningarna har upphört, om det finns önskemål om detta från kunderna. En omvandling av den digitala TV-signalen till analog form kräver dock programföretagens godkännande. I vart fall SVT har samtyckt till att sådan omvandling sker. 5 Överväganden och förslag Enligt direktiven är vårt uppdrag att överväga vilka författnings- ändringar som behövs för att säkerställa att de som bor i kabel- anslutna fastigheter har tillgång till ett grundläggande utbud av TV- program även efter det att de analoga marksändningarna har upp- hört. Uppdraget får anses innefatta att utredningen har att ta ställ- ning till såväl vad som skall inbegripas i begreppet ett grund- läggande utbud som vilka åtgärder i lagstiftningshänseende som är påkallade för att tillförsäkra de som bor i kabelanslutna fastigheter tillgång till ett sådant utbud. Direktiven lämnar därutöver öppet för utredningen att föreslå andra ändringar med hänsyn till utveck- lingen i eller internationellt, särskilt inom Europeiska unionen. Med hänvisning till detta fäster utredningen i detta be- tänkande uppmärksamhet också på frågan om skyldighet att till- handahålla vissa programtjänster vid andra distributionsformer än kabelnät, främst då satellitnät, samt frågan om skyldighet för programföretag att tillhandahålla s.k. must carry-kanaler till nät- operatörer. Lagstiftningen om vidaresändningsskyldighet i kabelnät för vissa sändningar från marknätet garanterar kabel-TV- hushåll tillgång till högst tre TV-program som sänds av SVT och UR samt högst ett TV-program som sänds av en annan tillstånds- havare, nämligen TV4 (se 8 kap. 1 § RTVL). Är denna lagstiftning tillräcklig för att hushållen skall tillförsäkras ett grundläggande utbud när TV-marknaden helt övergår till digital sändningsteknik? Är vidaresändningsskyldigheten över huvud taget nödvändig för att kabelanslutna hushåll skall få del av ett grundläggande utbud i marknätet? Finns det en möjlighet att bestämmelser om abonnent- inflytande eller ökad konkurrens i kabel-TV-näten kan göra regler- na om förmedlingsplikt överflödiga? Detta är några av de frågor vi behandlar i kapitlet. Vid en bedömning att det även efter digitaliseringen finns ett behov av en lagfäst vidaresändningsskyldighet uppkommer frågor kring hur denna skall utformas. Härvid måste hänsyn tas till på området för elektronisk kommunikation, till vilket frågan om sändningsplikt hör. Frågor som aktualiseras är bl.a. vilka distri- butionssätt skyldigheten bör gälla för och vilka tjänster den bör omfatta. Redan inledningsvis bör framhållas att utredningens slutsatser rörande vidaresändningsplikten kan påverkas av de överväganden vi senare under utredningsarbetet kommer att göra beträffande juris- diktion och interaktiva tilläggstjänster (se Dir. 2000:43 och 2003:30). Till detta får vi anledning att återkomma i senare betänkanden. Vi ser dock i detta skede inte att det kan bli fråga om en ny bedöm- ning i några mer grundläggande frågeställningar. 5.2Skall vidaresändningsplikten finnas kvar? Vår bedömning: Vi bedömer att de skäl som bär upp reglerna om vidaresändningsplikt i svensk lagstiftning är giltiga och kommer att vara det även efter det att de analoga sändningarna i marknätet har upphört. Andra möjligheter för att garantera de kabelanslutna fastigheterna tillgång till ett grundläggande TV- utbud efter digitaliseringen av marknätet anser vi vara otillräckliga. Ett lagstadgat krav på vidaresändningsplikt är motiverat utifrån ett starkt allmänt intresse av att tillförsäkra alla hushåll tillgång till ett grundläggande utbud av TV-program och står i överensstämmelse med EG-rätten. Vår bedömning är därför att vidaresändnings- skyldigheten skall finnas kvar. Reglerna om vidaresändningsplikt i kabelnät har till syfte att säkerställa att de som bor i en fastighet som är kabelansluten har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om fasti- heten inte hade varit ansluten till ett kabelnät och därigenom mildra effekterna av det faktiska monopol på trådsändningskapaciteten inom ett visst område som nätinnehavarna har. Reglerna är motive- rade av att det finns ett starkt allmänt intresse av att befolkningen i hela landet nås av det programutbud som utgör public service och som finansieras via TV-avgiften eller som sänds under väsentligen samma villkor som public service. Genom detta främjas yttrande- frihet och informationsfrihet samt ges hushållen tillgång till ett mångsidigt programutbud som under krav på saklighet och opartiskhet tar hänsyn till olika åldersgruppers behov, intresset av att spegla kulturell mångfald, funktionshindrades behov och andra samhällsviktiga intressen. Enligt 3 kap. 1 § YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Regler om vidaresändningsplikt är att se som en inskränkning i denna rätt och nätinnehavarnas yttrandefrihet, genom att de begränsar den sändandes möjlighet att bestämma över vilka radioprogram som sändningen skall omfatta. Som närmare redogjorts för i kapitel 2 medger emellertid 3 kap. 1 § 1 p. YGL att det i lag meddelas före- skrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmän- hetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Detta undantag står i överensstämmelse med artikel 31 i USO-direktivet. Den artikeln tillåter medlemsstaterna att föreskriva vidaresändnings- plikt, om det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset. En sådan plikt skall dock vara propor- tionerlig och öppen för insyn samt ses över regelbundet. Det är mot bakgrund av de särskilda förutsättningar och villkor som omgärdar bestämmelser om vidaresändningsplikt nödvändigt att först överväga om de intressen som vidaresändningsskyldig- heten avser att ta till vara kan tillgodoses på annat, för nätinne- havarna mindre ingripande sätt. I promemorian Abonnentinflytande i kabel-TV-nät (Ds 2001:52) diskuteras olika förslag till regler om abonnentinflytande för kabel- anslutna hushåll. Promemorian har inte lett till lagstiftning. Det är emellertid utredningens bedömning att även om det införs regler om ett mer formaliserat abonnentinflytande över utbudet i linje med vad som diskuteras i promemorian kommer dessa inte att i någon beaktansvärd mening inverka på behovet av en särskild vidaresändningsplikt. I nämnda promemoria behandlas även frågan om det finns möjlighet att öka konkurrensen i kabel-TV-näten genom regler om tillträde och samtrafik. Utredningen har enligt direktiven att över- väga om det är lämpligt och möjligt att genom lagstiftning skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. Vi kommer att redovisa våra överväganden i ett senare betänkande. Samtrafik och andra former av tillträde till elektroniska kommunikationsnät regleras i lagen om elektronisk kommunikation. Att ta ställning till i vilken mån det är möjligt att tillämpa dessa regler på kabel-TV-nät eller om det finns behov av särskilda bestämmelser för sådana nät kräver en djup och noggrann analys. Klart är dock att de intressen som skyldigheter avseende samtrafik och andra former av tillträde avser att tillgodose är av annorlunda karaktär än dem som bär upp vidaresändningsplikten. Utan att närmare ha undersökt behovet av ökad konkurrens mellan operatörer i kabel-TV-nät kan därför konstateras att en ökad sådan konkurrens inte på ett tillfredsställande sätt kan antas komma att tillgodose de intressen som vidaresändningsplikten skall ta till vara. Utgångspunkten för våra vidare bedömningar är således att even- tuella möjligheter till ökad konkurrens i kabel-TV-näten eller regler om abonnentinflytande inte kan ersätta förmedlingsplikten. Enligt artikel 31 i USO-direktivet får regler om vidaresändnings- plikt införas endast om det är nödvändigt för att uppfylla klart fast- ställda mål som avser allmänintresset. I 3 kap. 1 § YGL är mot- svarande villkor uttryckt som att en sådan skyldighet skall vara behövlig med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till all- sidig upplysning. I har i stort sett alla möjlighet att genom en enkel standardantenn ta emot sändningar från marknätet. Det analoga marknätet är förbehållet sändningar av public service-karaktär. Digitaliseringen av sändningarna medför att det i marknätet ges utrymme för sändning av ett betydligt större antal programtjänster, med varierande krav i fråga om utbud osv. Programtjänsternas tillgänglighet för medborgarna påverkas emellertid inte utan vidare av digitaliseringen. Visserligen medger digitaliseringen att program- tjänster kodas och endast kommer att tillhandahållas tittarna mot betalning. Också i det digitala marknätet kommer det dock att finnas programtjänster som är tillgängliga för alla utan annan utrustning än den som krävs för att TV-mottagaren skall vara anpassad för digitala sändningar. Så kommer t.ex. med all säkerhet public service-sändningar att vara gratis och okrypterade. Att ett hushåll ansluts till ett kabel-TV-nät utgör varken en till- räcklig eller nödvändig förutsättning för mottagning av kostnads- fria sändningar från det digitala marknätet. Tvärtom innebär anslut- ningen till kabel-TV-nätet att möjligheten att ta emot sändningar direkt från marknätet faller bort. Vid radio- och TV-lagens tillkomst motiverades också vidaresändningsplikten med att de boende i kabelanslutna fastigheter typiskt sett har en mycket svag ställning i förhållande till kabelföretagen och att det därför fanns ett behov av lagstiftning som säkerställer att de boende har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om de inte hade bott i en kabelansluten fastighet (jfr prop. 1995/96:160 s. 125). Enligt utredningens bedömning kommer kabelanslutna hushåll inte efter en fullständig digitalisering av TV-sändningarna att ha större möjligheter än att välja något annat mottagningssätt än via kabel. Vissa av hushållen har redan möjlighet att i stället för genom kabel ta emot TV-sändningar från marknätet eller via satellit. Så kan ske genom att man sätter upp en egen parabolantenn för mottagning av TV-signaler via satellit. Det är också möjligt att ta emot de marksända TV-programmen direkt genom att montera en takantenn eller använda en bordsantenn. Många kabelanslutna hushåll har dock inte dessa möjligheter. De som bor i lägenhet är beroende dels av att fastighetsägaren ger tillstånd till att en parabol- antenn monteras på balkongen eller fasaden, dels av att lägenheten är belägen i rätt väderstreck för att mottagning från satellit skall vara möjlig. Också mottagning av marksändningar med bords- antenn kräver att antennen kan riktas i rätt väderstreck. Vidare får avståndet till radiosändaren inte vara för långt. Dessutom är det i tätorterna ofta svårt att ta emot TV på detta sätt p.g.a. den täta bebyggelsen. Mottagning av marksändningar kan naturligtvis även ske via en centralantenn, som fungerar som mottagare för flera lägenheter i en fastighet. Såvitt utredningen känner till är det dock inte ovanligt, snarare tvärtom, att man vid inrättande av kabelnät tar de gamla centralantennanläggningarna ur bruk. Det kan således konstateras att det även efter digitaliseringen kommer att finnas ett stort antal hushåll som är beroende av trådbundna nät för att kunna ta emot TV-sändningar. En annan sak är att många hushåll kanske kommer att ha flera olika kabel- eller trådmöjligheter att välja mellan. Till den frågan återkommer vi i avsnitt 5.4.3. I sammanhanget kan också erinras om att för det fall det säkert kan fastställas att alla boende har möjlighet att ta emot must carry-program med enkla inomhusantenner eller mot- svarande, torde någon vidaresändning i ett kabelnät inte behöva ske (jfr prop. 1997/98:184 s. 63). Nuvarande regler om vidaresändningsplikt garanterar inte enbart att vissa kanaler över huvud taget sänds ut i kabelnäten. Bestäm- melserna innebär dessutom att kabelanslutna hushåll kan ta emot kanalerna gratis och utan att behöva betala för annat tvingande utbud. De hushåll som endast har möjlighet att ta emot TV-sändningar via kabelnät kan alltså inte tvingas att betala för sändningar som de redan har betalat via TV-avgiften och som är gratis för alla som har möjlighet att ta emot sändningarna via egen antenn eller central- antenn. Ett argument mot att bibehålla vidaresändningsplikten som ibland förs fram är att den inte behövs eftersom ingen kabeloperatör skulle ha framgång med att ta extra betalt för distributionen av de kanaler som omfattas av vidaresändningsplikt. Skyldigheten skulle enligt denna uppfattning infrias frivilligt, oberoende av lagreglering. I de allra flesta fall är detta säkert en riktig bedömning, men det kan tänkas situationer där frivillighet inte är en tillräcklig lösning. Det går således inte att bortse från risken att det kan uppstå svårlösta ersättningsfrågor och att detta eller andra för- hållanden leder till att kabel-TV-anslutna hushåll erbjuds ett sämre grundutbud än andra eller samma grundutbud men till sämre villkor än övriga hushåll. Ett exempel på det är att en eller flera av must carry-kanalerna paketeras tillsammans med programtjänster som kostar pengar. Det kan hävdas att en vidaresändningsplikt får negativ inverkan på konkurrensförhållanden i två hänseenden. Sålunda kan sägas att en vidaresändningsplikt som är begränsad till en distributionsform, t.ex. sändning genom kabel, skapar ojämlika förutsättningar i för- hållande till andra plattformar, särskilt då satellitsändningar. Vidare kan sägas att en programtjänst som omfattas av vidaresändnings- plikt har en fördel framför övriga programtjänster, som måste kon- kurrera med varandra om placering i kabeloperatörens utbud, pris- sättning osv. Till frågan om vidaresändningspliktens tillämpning på olika distributionsformer återkommer utredningen i avsnitt 5.4. De för- och nackdelar som kan vara förenade med att en programtjänst ges must carry-status har enligt utredningen främst betydelse för hur en vidaresändningsplikt skall avgränsas när det gäller val av program- tjänster. Också till den frågan återkommer vi längre fram. Ingen av nu berörda konkurrensaspekter anser utredningen emellertid inverkar på bedömningen av den grundläggande frågan om det finns ett behov av och är lämpligt med en lagreglerad vidaresändningsplikt. Skyldigheten att vidarebefordra vissa program har funnits i princip oförändrad , dvs. under hela den tid då kabel- näten i byggts upp. Den har således kunnat beaktas såväl vid avtal mellan kabelföretag och fastighetsägare som vid uppgörel- ser mellan parterna på bostadsmarknaden (jfr prop. 1995/96:160 s. 126). Att kvarhålla en vidaresändningsplikt kan mot denna bak-