sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En förutsättning för att arbetet skall kunna räknas som krishantering bör dock vara att arbetet påbörjas i anslutning till krisens akuta skede och att det är tydligt kopplat till krisens konse- kvenser. Det bör också röra sig om åtgärder som klart och tydligt avviker från det rutinmässiga i berörda organisationer och verksam- heter och vars omfattning är relativt omfattande. Regeringen framhöll att det är viktigt att erfarenheterna av inträffade nationella och internationella kriser tas till vara vid upp- byggnaden av samhällets krishanteringsförmåga. För att skapa och upprätthålla en god förmåga till krishantering krävs såväl utbild- ning som regelbundna övningar. För att kunna hantera en svår påfrestning på samhället i fred krävs vidare väl inarbetade rutiner och planer för informations- hantering samt att olika organs information samordnas för att minska risken för dubbla budskap och tvetydig information. Rege- ringen tillade att det är av stor betydelse att utbildning och övningar genomförs på området. Enligt regeringen borde förmåga att hantera extrema fredstida situationer förstärkas. Särskilt samordningsför- mågan och informationsberedskapen borde förbättras. Utbildnings- och övningsverksamheten borde utökas väsentligt. Regeringen ansåg vidare att bl.a. frågor om telekommunikationer och IT-stöd, Vissa riksdagsbeslut m.m. efter lokaler, reservkraft samt underrättelse- och delgivningsfunktionen borde ägnas särskild uppmärksamhet. Regeringen gjorde vidare bedömningen att länsstyrelserna borde göra risk- och sårbarhetsanalyser med inriktning på alla de för- hållanden som kan ge upphov till en allvarlig krissituation inom länet. En väsentlig uppgift borde också vara att i en krissituation samordna statliga myndigheters åtgärder inom länet och i för- hållande till berörda kommuner. Regeringen ansåg att ett sådant ansvar borde författningsregleras. I samband med planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet borde länsstyrelserna beakta behovet av samverkan över länsgränserna i en krissituation. Här- igenom fick länsstyrelserna ett områdesansvar också för andra all- varliga krissituationer än höjd beredskap. Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet I den behandlade propositionen konstaterade regeringen att Försvars- makten har stor kompetens och förmåga när det gäller stöd till samhället i fred. Denna kompetens och de resurser som Försvars- makten har borde så långt som möjligt komma samhället i övrigt till godo. Regeringen ansåg att de författningsmässiga grunderna för Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till civil verksamhet borde förtydligas för att ge förutsättningar för ett bättre utnyttjan- de av Försvarsmaktens resurser och kompetens i samhället i övrigt. Det fanns enligt regeringens bedömning behov av mer generella bestämmelser som innebär att Försvarsmakten vid behov bör kunna utöka sitt stöd till civil verksamhet. Det författningsförslag som Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. hade lämnat (SOU 2001:98) gav enligt regeringens bedöm- ning möjligheter till detta. Regeringen anslöt sig till utredningens förslag som innebar bl.a. att Försvarsmakten skulle ges möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser och att stöd skulle kunna ges såväl till statliga myndigheter och kommuner som till enskilda. Ett förtydligande av de författningsmässiga grunderna i linje med huvuddragen i utred- ningens förslag skulle ske i en ny förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Regeringen ansåg att stödet borde vara beroende av vissa gene- rella förutsättningar, bl.a. att det begärda stödet kan anses vara till nytta för samhället, att Försvarsmakten har tillgång till lämpliga Vissa riksdagsbeslut m.m. efter resurser och att uppgiften inte allvarligt hindrar Försvarsmaktens ordinarie verksamhet eller myndighetens medverkan enligt räddnings- tjänstlagen (1986:1102). Vidare får Försvarsmaktens personal inte sättas in i situationer där det finns risk för att den, då stöd lämnas, kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. Däremot såg regeringen inget hinder mot att Försvarsmaktens personal med- verkar i en insats även om det finns risk för att den som begär stöd, i allmänhet polisen, kommer att bruka tvång eller våld under insats- en. Vid begäran om stöd är det enligt regeringens bedömning Försvarsmakten som skall bestämma om stöd skall lämnas eller inte. Försvarsmaktens skyldighet att lämna stöd vid räddningstjänst och enligt det s.k. nödhelikoptersystemet skulle dock finnas kvar. I remissyttrande över utredningens betänkande framförde Försvars- makten att det borde finnas möjligheter att ge myndigheten upp- gifter i vissa extraordinära situationer, såsom t.ex. terroristattacker. Försvarsmakten anförde att det borde införas en författnings- bestämmelse som möjliggör för regeringen att – i vissa för nationen mycket allvarliga och extraordinära situationer – som en sista utväg kunna bruka landets militära resurser när de civila inte längre ensamma räcker till. Ett sådant förfarande förutsätter att författ- ningen ges i form av lag. Utredningen hade tagit upp frågan om möjligheten att i extrema situationer använda sig av militär personal och utrustning för åtgärder som skulle kunna innebära en våldsanvändning mot civila. Utredningen anförde att en sådan våldsanvändning måste regleras i lag, sannolikt genom ett bemyndigande från till rege- ringen att sätta in militära resurser i vissa extraordinära situationer. Ett sådant bemyndigande skulle dock, enligt utredningen, kräva en grundlagsändring. Med hänsyn till detta och till att ett sådant bemyndigande skulle innebära en väsentlig förändring av hur rege- ringen får använda Försvarsmakten, drog utredningen slutsatsen att ett sådant författningsförslag måste föregås av överväganden på politisk nivå. Flera remissinstanser instämde i utredningens bedöm- ning. Regeringen konstaterade att en av de mest centrala begräns- ningarna som vunnit allmän anslutning ifråga om Försvarsmaktens verksamhet i fredstid är att man inte skall sätta in väpnad trupp mot den egna befolkningen eller andra civila. Försvarsmaktens remissyttrande rörde enligt regeringen frågan om fördelning av beslutanderätten mellan riksdag och regering, vilket var en stor och komplex fråga som Utredningen om Försvarsmaktens stöd till Vissa riksdagsbeslut m.m. efter andra myndigheter m.m. enligt sina direktiv inte hade haft mandat att se över. Regeringen ansåg sig inte ha möjlighet att på före- liggande underlag göra några överväganden i detta avseende. Den hänvisade till det beslut om tillkallande av en särskild utredare som ligger till grund för förevarande utrednings arbete (dir. 2001:120). Utredarens överväganden och slutsatser kan, uppgav regeringen, sedan utgöra en utgångspunkt för eventuella ytterligare åtgärder från regeringens sida i frågan. Regeringen beslutade om en ny förordning – förord- ningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet – som innehåller bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Förordningen trädde i kraft . (Bestämmelserna redovisas i avsnitt 3.6.) Beredskapen mot terrorism och andra svåra påfrestningar på samhället i fred I propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) angavs ett tiotal områden inom vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Områdena, som bl.a. avser terrorism, skiljer sig i stor utsträckning från varandra och till skill- nad från planeringen för att kunna motstå ett väpnat angrepp, finns det inte någon gemensam hotbild att utgå från. Här sker i stället bedömningar av sårbarheter, hot och risker inom vart och ett av de olika delområdena. Regeringen har lämnat en redovisning till om beredskapen mot svåra påfrestningar. Den senaste redovisningen lämnades i skr. 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen beslutade att departe- mentsvis skulle utföra en genomgång av behovet av åtgärder och författningsregleringar inom de områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning på samhället i fred. Mot bakgrund av dessa genomgångar lämnade regeringen i förevarande proposition en redo- visning av prioriterade områden för beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Regeringen erinrade om att beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred består dels av förebyggande åtgärder för att minimera riskerna för att sådana händelser och tillstånd inträffar, dels åtgärder för att kunna hantera händelserna, om de ändå skulle Vissa riksdagsbeslut m.m. efter Åtgärderna syftar inte till att enbart tillgodose de krav som ställs på samhället i en så extrem situation som en svår påfrestning innebär. I stället är det i många fall fråga om åtgärder som bidrar till en grundläggande robusthet och flexibilitet som ökar beredskapen vid olyckor och störningar i samhället. Vissa åtgärder vidtas också inom ramen för planeringen av ännu extremare situationer än en svår påfrestning på samhället i fred, nämligen planeringen inför ett väpnat angrepp. Inom området terrorism uttalade regeringen följande om hotens och riskernas karaktär.8 Det finns transnationella terroristnätverk som har förmåga att utföra terroristattentat i . Dessa har funnits representerade länge i och flera individer som ingår i dem står under Säkerhets- polisens uppsikt. Det rör sig dels om individer som reser på kurser och möten hos terroristorganisationer i andra länder, dels om individer som har olika typer av kontakter med kända ledare inom olika terrornätverk och organisationer. Bland annat på grund av Säkerhets- polisens uppsikt över dessa individer är det inte sannolikt att de kommer att genomföra terroristattentat i . Även terrorist- nätverk utomlands har förmåga att genomföra terrordåd riktade mot . Det finns en stor risk för att också grupper i som inte står under Säkerhetspolisens bevakning, eller inte ens är kända av Säkerhetspolisen, har denna förmåga. Säkerhetspolisen bedömer dock att vare sig de i boende med terroristanknytning, utländska terrornätverk eller de inhemska grupper som har deltagit i träning utomlands har för avsikt att genomföra terrordåd i landet. Beträffande hotet från inhemska extremistmiljöer gör Säkerhets- polisen bedömningen att det finns aktörer med avsikt att angripa det svenska statsskicket, men att deras förmåga i de sammanhangen är så begränsad att det inte går att tala om ett hot mot det demokratiska styrelseskicket. Däremot kan inhemska extremistmiljöer utgöra ett hot mot rikets inre säkerhet i termer av deras avsikt och förmåga att genom våld eller hot om våld försöka påverka statens företrädare och genom att angripa enskilda individers medborgerliga fri- och rättig- heter. Säkerhetspolisen bedömer att den generella hotbilden från såväl transnationella grupper som inhemska extremistgrupper vad gäller terrorattentat mot svenska intressen är låg. Regeringen gjorde sammanfattningsvis bedömningen att står i stort väl rustat i kampen mot terrorism. Den konstaterade att genom Säkerhetspolisens arbete finns det en god överblick över olika terroristorganisationers verksamhet. Hotbilden när det gäller 2001/02:158 s. 80 f. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter internationell terrorism riktad mot bedömdes vid den tid- punkten som låg. Regeringen noterade att polisväsendet både på lokal och också nationell nivå har planer för polisinsatser vid sär- skilda händelser, t.ex. terroristangrepp. 5.3Antagande av rambeslut om bekämpande av terrorism godkände ett av Europeiska unionen upprättat utkast till rambeslut om bekämpande av terrorism (bet. 2001/02:JuU22 och rskr. 2001/02:267). Ärendet initierades i riks- dagen genom regeringens proposition antagande av ram- beslut om bekämpande av terrorism (prop. 2001/02:135). Ram- beslutet antogs senare vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor . Rambeslutet innehåller bestämmelser om bl.a. vilka gärningar som ska utgöra terroristbrott i medlemsstaternas nationella lag- stiftning samt vilka straffrättsliga påföljder dessa gärningar ska kunna leda till. Terroristbrott (artikel 1.1) Rambeslutet är den första internationella överenskommelsen som innehåller en definition av terrorism. Följande handlingar skall, i enlighet med brottsbeskrivningen i nationell lagstiftning, betraktas som terroristbrott. a)angrepp mot en persons liv som kan leda till döden, b)allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet, c)människorov eller tagande av gisslan, d)förorsakande av omfattande förstörelse av en regeringsanlägg- ning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruktur, inklusive datasystem, en fast plattform belägen på kontinen- talsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som kan komma att utsätta människoliv för fara eller förorsaka bety- dande ekonomiska förluster, e)kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transport- medel eller godstransportmedel, f)tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av skjutvapen, sprängämnen eller kärnvapen, av Vissa riksdagsbeslut m.m. efter biologiska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling, g)utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översväm- ningar eller explosioner, vilka utsätter människoliv för fara, h)att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser, när detta utsätter människoliv för fara, i)hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp i punkterna a–h. För att en av de nu uppräknade handlingarna skall kunna betraktas som terroristbrott måste emellertid vissa ytterligare rekvisit vara uppfyllda. För det första måste handlingen ha begåtts uppsåtligen och genom sin art eller sitt sammanhang kunna allvarligt skada ett land eller en internationell organisation. För det andra måste det vara styrkt att gärningsmannen begått handlingen i syfte att i) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, ii) otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller iii) allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutio- nella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Rådet har i ett särskilt uttalande till protokollet – i samband med att rambeslutet antogs – uttalat bl.a. att beslutet inte kan tolkas så att man hävdar att beteendet hos dem som har arbetat för att bevara och återupprätta demokratiska samhällen som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilken dessa samhällen bygger, vilket i synnerhet var fallet i några medlemsstater under , nu kan betraktas som terroristhandlingar. Det får inte heller tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när det utövar en sådan rätt. Grundläggande rättigheter (artikel 1.2) Rambeslutet skall inte kunna ha som effekt att skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna i enlighet med artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen på något sätt ändras. Artikel 6 i fördraget anger bl.a. att EU skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera Vissa riksdagsbeslut m.m. efter de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europa- konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i , och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. I detta sammanhang kan även beaktandesats nr 10 i inledningen av rambeslutet nämnas. Denna lyder: Detta rambeslutet respekte- rar de grundläggande rättigheterna, såsom de säkerställs i Europe- iska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och som de följer av de författnings- enliga traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna såsom principer i gemenskapsrätten. Unionen iakttar de principer som fastställs i artikel 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen och avspeglas i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna, särskilt kapitel VI i denna. Inget i detta rambeslut kan tolkas som om syftet vore att begränsa eller hindra de grund- läggande rättigheterna eller friheterna, t.ex. strejkrätt, mötesfrihet, föreningsfrihet eller yttrandefrihet, inbegripet rätten att tillsam- mans med andra bilda fackföreningar och ansluta sig till sådana fackföreningar för att försvara sina intressen och den därmed sammanhängande rätten att demonstrera. Brott som begås av en terroristgrupp (artikel 2) Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för att straff- belägga handlingar som består i att någon uppsåtligen a) leder en terroristgrupp eller b) deltar i en terroristgrupps verksamhet, vari inbegrips att förse gruppen med information eller ge den materiellt stöd eller bidra med alla former av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet (punkt 2). Med terroristgrupp avses en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med termen strukturerad grupp avses en grupp som inte till- kommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlem- marna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur (punkt 1). Vissa riksdagsbeslut m.m. efter Brott med anknytning till terroristverksamhet (artikel 3) Vissa andra gärningar anses vara särskilt frekventa i samband med utförandet av terroristbrott. Medlemsstaterna skall under vissa förutsättningar betrakta dessa gärningar som brott med anknytning till terroristverksamhet. De brott som avses är grov stöld som begås i syfte att utföra någon av de handlingar som räknas upp i artikel 1.1, utpressning i syfte att begå någon av de handlingar som anges i artikel 1.1 samt upprättande av förfalskade administrativa dokument i syfte att utföra någon av de handlingar som räknas upp i artiklarna 1.1 a-h och 2.2 b. Anstiftan, medhjälp och försök (artikel 4) Anstiftan av eller medhjälp till brotten i artiklarna 1.1, 2 och 3 skall vara straffbart. Försök till brotten i artiklarna 1.1 och 3, med undantag för innehav enligt artikel 1.1 f och brott enligt artikel 1.1 i, skall vara straffbart. Rambeslutet innehåller vidare bestämmelser på en rad andra områden. Bland annat finns det bestämmelser om vilka påföljder som skall kunna komma i fråga för de olika brotten. Allmänt gäller att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att brotten i artiklarna 1-4 skall beläggas med effektiva, proportio- nella och avskräckande straffrättsliga påföljder, som kan medföra utlämning. Det finns också bestämmelser om juridiska personers ansvar, om behörighet att väcka åtal och att lagföra brotten samt om skydd för brottsoffren. Regeringens förslag till lag om straff för terroristbrott Regeringen har i proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott lämnat förslag till lagändringar som huvudsakligen syftar till att genomföra rambeslutet. I propositionen har rege- ringen förslagit bl.a. att det införs en särskild lag om straff för terroristbrott och att regler om domsrätt utvidgas. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter Förslaget till lag om straff för terroristbrott innebär att den skall dömas för terroristbrott som begår en gärning som i svensk rätt motsvaras av de handlingar som räknas upp i artikel 1.1 i ram- beslutet, om gärningen kan allvarligt skada en stat eller en mellan- statlig organisation och avsikten med gärningen är att 1) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, 2) otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisa- tion att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller 3) allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutio- nella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellan- statlig organisation. Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott har föreslagits bli straffbart. Vidare har i propositionen föreslagits att det införs en uttrycklig bestämmelse om svensk domsrätt för de brott som omfattas av förslaget till lag om straff för terroristbrott, oberoende av inne- hållet i lagen på gärningsorten. Förslaget innebär att det inte ställs upp något krav på dubbel straffbarhet. Det har också föreslagits att den i annan lagstiftning använda beskrivningen av terrorism – våld, hot eller tvång för politiska syften – utmönstras och ersätts med en hänvisning till sådan brottslighet som omfattas av den föreslagna lagen om straff för terroristbrott. Den nya lagen jämte lagändringarna har föreslagits träda i kraft . 5.4Antagande av rambeslut om en europeisk arresteringsorder godkände ett av Europeiska unionen upprättat utkast till rambeslut om en europeisk arresteringsorder (bet. 2001/02:JuU29 och rskr. 2001/02:256). Ärendet väcktes i genom regeringens proposition antagande av rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna (prop. 2001/02:118). Rambeslutet antogs senare vid för rättsliga och inrikes frågor . Rambeslutet innehåller bestämmelser som i princip ersätter de utlämningsförfaranden som tillämpas mellan EU:s medlemsstater. Utlämningskonventionerna , 1995 och 1996 samt andra Vissa riksdagsbeslut m.m. efter bestämmelser om utlämning som gäller inom EU skall således inte längre tillämpas mellan medlemsstaterna. Rambeslutet medger fortsatt tillämpning av särskilda avtal eller överenskommelser om utlämning som kan finnas mellan vissa av medlemsstaterna och som ytterligare förenklar och underlättar utlämningsförfarandet. Enligt regeringen gör bestämmelserna det möjligt att undanta t.ex. det nordiska utlämningssamarbetet från rambeslutets tillämpnings- område. I propositionen redovisade regeringen de lagändringar som den menar att rambeslutet kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning lades dock inte fram i propositionen. Regeringen angav i stället att den avsåg att återkomma med sådana förslag i ett senare sammanhang. Som utredningen återkommer till längre fram i detta avsnitt har härefter i promemorian Lag om europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU (Ds 2002:62) lämnat förslag till sådana lagändringar som departe- mentet menar föranleds av rambeslutet. Bestämmelserna i rambeslutet går ut på att en europeisk arreste- ringsorder från de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat – dvs. en begäran om gripande och överlämnande av en efterlyst person – skyndsamt och med få formaliteter skall verkställas av de rättsliga myndigheterna i en annan medlemsstat. Syftet med rambeslutet är att göra utlämningsförfarandet mellan EU:s medlemsstater enklare och mer effektivt. Rambeslutet innebär bl.a. att kravet på dubbel straffbarhet avskaffas för ett antal allvarliga brott som redovisas i en särskild lista, om brottet i den stat som har utfärdat ordern kan medföra fängelse . Tanken bakom valet av de brott som räknas upp i listan torde vara att listan skall omfatta grov, gränsöver- skridande brottslighet som kan förekomma mellan medlems- staterna. Terrorism nämns i listan, liksom flera av de vanligaste brottsbalksbrotten (t.ex. mord, grov misshandel, våldtäkt, rån och bedrägeri) och en del brott och brottstyper inom specialstraff- rätten. De brott som anges i listan motsvarar inte nödvändigtvis brott som i den svenska lagen har samma beteckning. Att medlems- staternas definitioner av brotten i listan skiljer sig åt skall inte ha någon betydelse för frågan om överlämnande kan ske. I praktiken är det definitionen i den stat som har beslutat om arresterings- ordern som skall tillämpas (a. prop. s. 17). Avskaffandet av kravet på dubbel straffbarhet innebär emellertid inte att varje gärning som kan hänföras till listan utan vidare skall