sou · GRB391d15 · 2004-01-01 00:00:00 — Att införa utökade offentliga åtaganden inför en framtid där gapet mellan behov och resurser är växande kunde inte anses prioriterat. Detta med tanke på att hemserviceinsatserna till viss del kommer att konsumeras av pensionärer utan rörelsehinder som framför allt är intresserade av att utöka sin fritidskonsumtion. I rapporten redovisas ett räkneexempel där en prisnedsättning bör vara självfinansierande vid ett kundpris på . Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet Ett expertutlåtande för den parlamentariska äldreberedningen SENIOR 2005 från , ämnesråd vid Finansdeparte- mentets enhet för mervärdesskatt Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet Reglerna för mervärdesskatt är harmoniserade på EG-nivå och det viktigaste direktivet är det s.k. sjätte direktivet (77/338/EEG). De svenska reglerna om när skattskyldighet för mervärdesskatt före- ligger bygger på det sjätte direktivet och finns i mervärdesskatte- lagen (1994:200, ML). Mervärdesskatt skall redovisas och betalas till staten vid skatte- pliktig omsättning inom landet av varor eller tjänster när omsätt- ningen görs i en yrkesmässig verksamhet. Enligt huvudregeln är alla omsättningar skattepliktiga. Det finns dock vissa undantag från denna huvudregel, vilka särskilt räknas upp i lagstiftningen. En kommuns tillhandahållande av varor eller tjänster anses alltid ske yrkesmässigt, om det inte är frågan om myndighetsutövning (4 kap. 6 7 §§ ML). Det innebär att om en kommun har skatte- pliktig omsättning av varor eller tjänster inom landet, skall mer- värdesskatt redovisas. Bestämmelser om undantag från skatteplikt finns i artikel 13 i sjätte direktivet. har i flera mål (bl.a. C-141/00, Kügler, p. 28) uttalat att bestämmelserna om undantag i artikel 13 i sjätte direktivet, skall tolkas restriktivt eftersom de utgör avvikelser från den allmänna principen att mervärdesskatt skall tas ut på alla till- handahållanden av tjänster och alla leveranser av varor som en skattskyldig utför mot vederlag. Vad gäller frågan om den mervärdesskatterättsliga behandlingen av social omsorg och servicetjänster i hemmet är det främst två artiklar i sjätte direktivet som är av intresse. Enligt artikel 13.A 1 c i sjätte direktivet är sjukvårdande behandling som ges av medicinska eller paramedicinska yrkesutövare, såsom dessa definieras av medlemsstaterna i fråga, undantagen från skatteplikt. Enligt artikel 13.A är även tillhandhållande av tjänster och varor som är nära kopplade till socialt bistånd eller socialförsäkring däribland sådant som tillhandahålls av ålderdomshem, offentligrättsliga organ eller andra organisationer som är erkända som välgörenhetsorganisa- tioner av medlemsstaten i fråga, undantaget från skatteplikt. har i målet C-141/00, Kügler, haft att ta ställning till om de tjänster som ett bolag tillhandahöll genom ambulerande Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet vårdverksamhet skulle vara undantagna från skatteplikt. Bolaget hade som ändamål att bedriva välgörande verksamhet genom att tillhandahålla behandlande sjukvård, även i patienternas hem, av legitimerade sjuksköterskor och sjukvårdare samt grundläggande omvårdnad och skötsel av hushållet. Vad gällde omfattningen av begreppet sjukvårdande behandling hänvisade domstolen till en tidigare dom (C-384/98, D.) där man fastställt att begreppet inte lämpar sig för en tolkning som omfattar andra medicinska åtgärder än dem som utförs i syfte att diagnostisera, vårda och i möjligaste mån bota sjukdomar eller komma till rätta med hälsoproblem. Domstolen konstaterade därför att eftersom undantagen skall tol- kas restriktivt, kan inte annan verksamhet, nämligen den avseende grundläggande omvårdnad och skötsel av hushållet, omfattas av begreppet. Därmed gäller inte undantaget i artikel 13.A 1 c för dem. Domstolen hade därmed att ta ställning till om tjänsterna i stället kunde omfattas av undantaget i artikel 13.A . Domstolen konstaterade att de ifrågavarande tjänsterna avseende grundläggan- de omvårdnad och skötsel av hushållet som tillhandahålls personer i en fysisk eller ekonomisk behovssituation i princip är nära kopp- lade till socialt bistånd eller socialförsäkring och därmed omfattas av artikel 13. Det kan således noteras att domstolen ser dels till vad det är för typ av tjänster, dels till att det finns en behovs- situation. När ett tillhandahållande av en vara eller tjänst skall beskattas, beräknas skatten med den gällande skattesatsen. Skattesatsen be- stäms av respektive medlemsland enligt de regler som finns i artikel 12 i sjätte direktivet. Huvudregeln är att alla omsättningar skall beskattas med en normalskattesats, vilken måste vara lägst 15 pro- cent (artikel 12.3 a). I är normalskattesatsen . Länderna får därutöver ha två reducerade skattesatser vilka inte får vara lägre än . Dessa reducerade skattesatser får dock endast tillämpas på vissa varor och tjänster som särskilt angivits i en lista i bilaga H till sjätte direktivet. tillämpar skattesatserna respektive på vissa varor och tjänster. Utöver listan i bilaga H finns det ett antal särregleringar, bl.a. i vissa anslutningsfördrag, som gör att vissa länder får tillämpa redu- cerade skattesatser även på annat. Detta har gjort att reglerna blivit svåröverblickbara och att de inte ger alla länder samma möjligheter. I syfte att strukturera upp regelverket lade fram ett förslag med vissa förändringar av reglerna, KOM(2003) 397 slutlig. Förslaget innebär bl.a. att alla varor och Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet tjänster som får omfattas av lägre mervärdesskattesats än normal- skattesatsen skall räknas upp i listan i bilaga H. För andra varor och tjänster måste normalskattesatsen tillämpas. Kommissionens för- slag innebär att en del länder förlorar den möjlighet de har att tillämpa reducerade skattesatser på vissa varor och tjänster efter- som dessa inte tas upp i bilaga H. Förslaget innebär också att några varor och tjänster läggs till i bilagan. Kommissionens inställning är att listan skall vara så kort som möjligt. Genom att tillämpa nor- malskattesatsen i så många fall som möjligt minskar man bl.a. de tillämpningsproblem som uppkommer genom att avgränsningar måste göras mellan varor och tjänster som finns med på listan och sådana som inte finns med. Kommissionen menar också att mer- värdesskatten bör vara så enhetlig som möjligt eftersom den inte är något lämpligt styrmedel. Mervärdesskattens främsta syfte är i stället att generera skatteinkomster. Trots detta föreslår kommis- sionen att listan skall utökas med ett fåtal tjänster. Detta motiveras bl.a. med att det redan finns flera länder som tillämpar reducerad skattesats för dem och att en sådan tillämpning inte menligt skulle påverka den inre marknadens sätt att fungera. Förslaget förhandlas i rådet och det kan förutses att diskussionerna om vad som slutligen skall stå med på listan i bilaga H kommer att bli intensiva eftersom vissa länder menar att listan inte borde ut- ökas såsom kommissionen föreslagit. Bland de nya punkter som kommissionen föreslagit skall med på listan i bilaga H finns städning av bostäder, punkt 10. Denna tjänst finns med i det försök med lägre skattesatser för vissa arbets- intensiva tjänster som vissa länder deltagit i och som upphör efter (direktiv /85/EG, beslut /185/EG och direktiv /93/EG). Kommissionen föreslår också att listan skall utökas med vård i hemmet (t.ex. hjälp i hemmet och vård av barn, gamla, sjuka eller funktions- hindrade), punkt 18. I den engelska språkversionen motsvaras vård i hemmet av domestic care services och i den franska språkversionen les services de soins à domicile. I förklaringen till förslaget uttalas att tillämpningen av en reducerad mervärdesskatte- sats skulle kunna utgöra ett komplement till andra åtgärder som redan vidtagits på nationell nivå i syfte att förbättra hjälpen till familjer och avhjälpa problem som hör ihop med t.ex. befolk- ningens åldrande. Kommissionen konstaterar också att de flesta av medlemsstaterna redan tillämpar ett undantag eller en reducerad skattesats på vissa av dessa tjänster. Det framgår inte närmare vilka Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet tjänster som avses, dvs. om det avser den typen av vård- och omsorgstjänster som i är undantaget från skatteplikt eller om en vidare krets av tjänster avses. De regler om undantag från skatteplikt som finns i sjätte direktivet har i den svenska lagstiftningen tagits in i 3 kap. I 3 kap. 4 § ML anges att omsättning av tjänster som utgör social omsorg är undantagen från skatteplikt. Med social omsorg förstås offentlig eller privat verksamhet för barnomsorg, äldreomsorg, stöd och service till vissa funktionshindrade och annan jämförlig social om- sorg (3 kap. 7 § ML). Bestämmelsen fördes in i mervärdesskatte- lagstiftningen i samband med skattereformen. Eftersom reformen innebar att alla varor och tjänster skulle vara skattepliktiga om de inte särskilt undantogs var det nödvändigt att särskilt reglera undantaget för social omsorg för att dessa tjänster även fortsättningsvis skulle vara skattebefriade. Undantaget ansågs överensstämma med EG-rätten och kvarstod därför även efter EU- inträdet . Frågan vad undantaget för social omsorg omfattar togs upp i betänkandet Reformerad mervärdeskatt m.m. (SOU 1989:35, s. 198) inför skattereformen. Bl.a. uttalades där att skattefrihet bör gälla oavsett om verksamheten bedrivs i offentlig eller privat regi. Det avgörande är således inte i vilken form verksamheten bedrivs (jfr de senare EG-målen C-216/97 , C-141/00 Kügler och generaladvokatens yttrande i C-45/01 Christoph-Dornier-Stiftung där det slås fast att den juridiska form verksamheten bedrivs i inte har betydelse för bedömningen av skattefriheten). Det avgörande bör i stället vara tjänstens natur. I den påföljande propositionen uttalade departementschefen (prop. 1989/90:111 s. 109) att skatte- friheten i princip bör gälla omvårdnaden och vad som tillhandahålls som en del av denna. Vidare uttalade han följande: Vad som till- handahålls olika kategorier, t.ex. pensionärer eller ungdomar, mot mer eller mindre subventionerad avgift och efter fritt val utan någon individuell behovsprövning bör inte omfattas av skattefri- heten. Frågan om undantagets omfattning har därefter varit före- mål för flera avgöranden i och Regerings- rätten. Dessutom har tagit upp frågan i sina rekommendationer RSV S 1996:7. Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet Generellt kan sägas att det som tillmäts avgörande betydelse av domstolar och myndigheter är tjänstens natur och förekomsten av en behovsprövning. Med individuell behovsprövning avses i tillämpningen kommunens prövning av behovet av stöd och hjälp, inte en ekonomisk behovsprövning. gör i sina rekommendationer (RSV S 1996:7) kopplingar till socialtjänstlagen (1980:620, SoL) och uttalar föl- jande: Med social omsorg bör avses sådan omvårdnad som kommunen an- svarar för enligt SoL, dvs. omsorg, service och vård till familjer och enskilda som behöver det. Social omsorg bör även innefatta omvård- nad i hem för vård eller boende och annan social service efter indi- viduell behovsprövningMed äldreomsorg bör avses sådan omsorgs- verksamhet för äldre människor som bedrivs enligt SoLService utan individuell behovsprövning omfattas inte av undantaget. Ett mål i Regeringsrätten avseende ett överklagat förhands- besked av rörde en förening som drev som- margårds- och lägerverksamhet (RÅ 1995 ref. 9). menade att det väsentliga vid avgörandet är dels tjänstens natur, dels förekomsten av individuell behovsprövning. konstaterade därvid att det i detta fall inte var frågan om social omsorg i form av barnomsorg enligt socialtjänstlagen eller socialtjänstförordningen (1981:750). Eftersom det inte skedde någon individuell behovsprövning vid antagandet av deltagarna i lägerverksamheten ansåg att det inte heller var frågan om annan jämförlig social omsorg. Tillhandahållandena var därmed skattepliktiga. Regeringsrätten fastställde avgörandet. Ett senare förhandsbeskedsärende i (avgjort , ej överklagat) är av särskilt stort intresse för de frågor beredningen undersöker. Det gällde en kommuns tillhanda- hållande av s.k. boservice. En kommun avsåg att erbjuda alla som redan beviljats hemtjänst eller som var en möjlighet att förvärva vissa tjänster mot ersättning. Tjänsterna avsåg bl.a. städ- ning, storstädning, städning av förrådsutrymmen, vind och källare, omplantering av blommor, gräsklippning, övrigt trädgårdsarbete, rastning av hund, hårvård, hjälp vid kalas och gardinbyte. utgick vid besvarandet av frågan från att mottagaren av de aktuella tjänsterna inte skulle ha erhållit bistånd för dem enligt socialtjänstlagen. Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet Tjänsterna avseende boservice skall utan någon individuell behovs- prövning mot särskild avgift erbjudas alla som redan har hemtjänst eller är . Med hänsyn till dessa omständigheter kan verk- samheten, främst mot bakgrund av de tidigare återgivna förarbets- uttalandena, inte hänföras till sådan äldreomsorg eller annan jämförlig social omsorg som aves i 3 kap. 7 § ML. Inte heller är någon av de andra undantagen från skatteplikt för omsättning av tjänster i 3 kap. Tillhandahållandena var därmed skattepliktiga. I ett annat ärende i (avgjort , ej överklagat) tillhandahöll ett bolag enskilda personer vissa tjänster i deras hem. Tjänsterna avsåg bl.a. städning, tvätt, hjälp med personlig hygien och sängbäddning. Kommunen hade fattat biståndsbeslut gällande ett visst antal timmar avseende tjänsterna. ansåg, med hänvisning till prop. 1989/90:111 s. 109, prop. 1993/94:99 s. 151 och RÅ 1995 ref. 9, att de tillhandahållna tjänsterna enligt praxis fick anses vara social omsorg, eftersom det avgörande vid bedömningen är tjänstens natur och förekomsten av individuell behovsprövning i samband med tjänstens tillhandahållande. Det förhållandet att verksamheten bedrevs i bolagsform hade, med hänsyn till principen om skatte- neutralitet mellan verksamhetsformer vid tillhandahållande av lika- dana varor och tjänster, ingen betydelse. I ytterligare ett ärende i (avgjort , ej överklagat) till- handahöll ett bolag stöd till familjer, barn och ungdom på uppdrag av stadsdelsnämnd och socialnämnd enligt socialtjänstlagen och efter en individuell behovsprövning. Nämnden hänvisade till ut- talandena i förarbetena och konstaterade att det var frågan om undantagen social omsorg i dessa fall. Regeringsrätten avgjorde ett ärende där frågan var om samtalsterapi utgjorde undantagen social omsorg (RÅ 2003 ref. 21). Regeringsrätten kon- staterade där bl.a. att i det fall mottagarna av samtalsterapin själva bar kostnaden för behandlingen, förekom inte en offentligrättslig prövning av terapibehovet av det slag som de enskilda personer som kommer i kontakt med verksamheten via kommunernas socialförvaltning underkastas. Undantaget ansågs inte tillämpligt. Vad gäller bedömningen av tjänstens natur har Skatterättsnämn- den i ett ärende ansett att det var frågan om barnomsorg och därmed undantagen social omsorg när ett bolag erbjöd arbetsgiva- ren tillfälliga tjänster bestående i att tillhandahålla arbetsgivarens personal barntillsyn av tillfällig art i hemmet i situationer där den Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet kommunala barnomsorgen saknade kapacitet. Nämnden menade att även om det enligt SoL inte föreligger en ovillkorlig skyldighet för en kommun att bedriva sådan verksamhet som avses med ansökningen, skiljer sig denna verksamhet enligt nämndens mening till sin natur inte från sådan barnomsorg som kan organiseras – och faktiskt undantagsvis tillhandahålls i regi med stöd av bestämmelserna i . Regeringsrätten fastställde avgörandet. har senare (, dnr 4695-99/100) i en skrivelse till skattemyndigheterna ansett att motsvarande bedöm- ning kan göras när det är frågan om bl.a. äldreomsorg. Äldreomsorg utgör enligt mervärdesskattelagen social omsorg. Med äldreomsorg avses enligt praxis äldreomsorg enligt social- tjänstlagen. Som framgått ovan har även accepte- rat att äldreomsorg i privat regi anses utgöra social omsorg i mer- värdesskattesammanhang om den till sin natur inte skiljer sig från äldreomsorg som utförs i regi med stöd av socialtjänst- lagen. Är det inte frågan om undantagen social omsorg i form av äldreomsorg, kan det vara frågan om annan jämförlig social omsorg som är undantagen från skatteplikt enligt mervärdesskattelagen. I praxis har härvid krävts att omsorgsfrågan föregåtts av en indi- viduell behovsprövning. I praxis har också den bedömningen gjorts att i det fall tjänsten till sin natur inte är social omsorg och det inte skett en individuell behovsprövning är det inte frågan om undan- tagen social omsorg. Vidare kan konstateras att rättsutvecklingen inom EG och nationellt i tycks gå i samma riktning. Inom såväl EG- rätten som den svenska nationella rätten har avgörande betydelse tillmätts dels tjänstens natur, dels förekomsten av behovsprövning. SENIOR 2005 har diskuterat ett förslag om att vissa tjänster skall erbjudas äldre personer utan föregående behovsprövning. Det är här viktigt att betona att det är skattemyndigheternas och domstolarnas sak att avgöra hur tjänsterna skall bedömas mer- värdesskatterättsligt. Mot bakgrund av den praxis som utvecklats inom EG och nationellt i är det dock mycket som talar för att sådana tillhandahållanden inte kan komma att omfattas av skattefriheten. Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet I beredningen har frågan också väckts om avgiften för de er- bjudna tjänsterna skall samordnas med avgifterna för hemtjänst enligt socialtjänstlagen. En sådan ordning torde innebära att det inte sker en individuell behovsprövning av själva tjänsten som sådan och att avgiften, dvs. priset för tjänsten, bestäms utifrån köparens ekonomiska förhållanden enligt en i förväg bestämd taxa. Såvitt känt har inte frågan om det ändå kan anses vara undantagen social omsorg i mervärdesskattelagens mening varit uppe till be- dömning i någon domstol. Det är dock mycket tveksamt om det förhållandet att priset beräknats på ett visst sätt skulle kunna medföra att det anses ha skett en sådan individuell behovsprövning att tjänsten utgör undantagen social omsorg. Prövningen har då inte avsett behovet av stöd och hjälp. Om slutsatsen är att tillhandahållandena blir skattepliktiga, upp- kommer frågan om det är möjligt att ändra de svenska reglerna så att de aktuella tjänsterna omfattas av undantaget. I samband med EG-inträdet gjordes bedömningen att de svenska mervärdesskatte- reglerna rörande bl.a. social omsorg överensstämmer med EG- reglerna (prop. 1994/95:57, s. 95). Eftersom de svenska reglerna måste följa reglerna i det sjätte direktivet och den rättspraxis som finns inom EG, skulle sannolikt en ändring av de svenska reglerna så att de aktuella tillhandahållandena blir skattefria, innebära att man avviker från det tvingande . Eftersom grundtanken i mervärdesskattesystemet är att alla omsättningar skall vara mervärdesskattepliktiga, och undantagen från systemet skall tolkas restriktivt, är det sannolikt inte heller någon fram- komlig väg att begära en ändring av med hänsyn till de nu aktuella fallen. Vid en beskattning skall normalskattesatsen tilläm- pas. Det är ännu oklart vad resultatet av kommissionens förslag till ändring av skattesatsstrukturen kommer att bli, dvs. om de nya kategorier som i förslaget har lagts till på listan över vad som får omfattas av reducerad skattesats kommer att finnas kvar där när ändringen av direktivet slutligen antas. Eftersom det inte heller är helt klart vad de föreslagna kategorierna omfattar går det inte nu att bedöma om alla de tjänster som beredningens diskussioner rör kommer att täckas av dessa. Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet Proposition 1989/90:111 Reformerad mervärdeskatt m.m. Proposition 1993/94:99 Ny mervärdesskattelag Proposition 1994/95:57 Mervärdesskatten och EG SOU 1989:35 Reformerad mervärdeskatt m.m. Betänkande av Kom- mittén för indirekta skatter rekommendationer m.m. om undantag från skatteplikt för omsättning avseende sjukvård, tandvård och social omsorg enligt mervärdesskattelagen, RSV S 1996:7 skrivelse Mervärdesskatt – äldre- omsorg i privat regi, dnr 4695-99/100 RÅ 1995 ref. 9 RÅ 2003 ref. 21 förhandsbesked , refererat i Skattenytt nr 3, s. 90 förhandsbesked , refererat i rättsfallsprotokoll 23/00 () förhandsbesked , refererat i rättsfallsprotokoll 24/00 () mål C-141/00, mot Finanzamt für Körperschaften I mål C 384/98, D. och W. mål C-216/97, och mot Commissioners of Customs and Excise. mål C-45/01, Christoph-Dornier-Stiftung für Klinische Psychologie mot Finanzamt Giessen. Europeiska gemenskapernas kommissions förslag till rådets direk- tiv om ändring av direktiv /388/EEG med avseende på redu- cerade mervärdesskattesatser, KOM(2003) 397 slutlig Rådets beslut /185/EG av om att tillåta medlemsstaterna att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på vissa arbetsintensiva tjänster i enlighet med det förfarande Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet som föreskrivs i artikel 28.6 i direktiv /388/EEG, EGT L 059, , s. 10 Rådets direktiv /85/EG av om ändring av direktiv /388/EEG beträffande möjlighet att på försök tilläm- pa en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster, EGT L 277, 28.10.1999, s. 34 Rådets direktiv /93/EG av om ändring av direktiv /388/EEG i syfte att förlänga möjligheten att tillåta medlemsstaterna att tillämpa reducerade mervärdesskattesatser på vissa arbetsintensiva tjänster, EGT L 331, 7.12.2002, s. 27, rättat i EGT L 18, 23.1.2003, s. 55 Rådets sjätte direktiv /388/EEG av om harmo- nisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättnings- skatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig be- räkningsgrund, EGT L 145, , s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv /93/EG, EGT L 331, 7.12.2002, s. 27. Konsekvenser och effekter av ökad tillgång till service i hemmet , docent vid och Stiftelsen Äldrecentrum Konsekvenser och effekter av ökad tillgång till service i hemmet Konsekvenser och effekter av ökad tillgång till service i hemmet Kortfattad, översiktlig beskrivning av utvecklingen av stödet till de äldre perioden –2000 .................... Internationella jämförelser avseende hemhjälpens omfattning och inriktning.......................................... Förebyggande hembesök hos äldre personer................ 5Ej biståndsprövade, subventionerade tjänster för äldre . 6Effekter och konsekvenser av ökad tillgång till service Effekter på hälsa, vårdberoende och vårdkonsumtion ........ 6.3Ekonomiska konsekvenser för den enskilda och Krav och metoder för uppföljning och utvärdering av en försöksverksamhet samt behov av forskning ............ Sammanfattning av slutsatser.................................... Konsekvenser och effekter av ökad tillgång till service i hemmet Konsekvenser och effekter av ökad tillgång till service i hemmet Samhällets insatser för de äldre i form av hemhjälp och annat stöd i syfte att öka möjligheterna till ett självständigt boende byggdes ut mycket kraftigt . nådde hemhjälpen en mycket hög andel av de äldre i gruppen uppgick denna som mest till av samtliga. Härefter skedde emellertid en omsvängning. Den snabba ökningen av antalet äldre kombinerat med en ekonomisk åtstramning fram- tvingade en tydligare prioritering och antalet äldre som fick hem- hjälp sjönk drastiskt speciellt i de yngre åldersgrupperna. I samband härmed har hjälpen i hemmet förskjutits allt mer mot per- sonlig omvårdnad och serviceinsatserna städning, tvätt, matlag- ning etc. har skurits ner. Utvecklingen har ifrågasatts av flera skäl. Man har pekat på be- tydelsen av att kommunerna genom en väl utbyggd hjälp i hemmet kan följa behoven hos de äldre och anpassa insatserna i förhållande till dessa behov.