sou · GRB3130d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att bemyndiga stats- rådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad analys av den ekonomiska och sociala situatio- nen för studerande på olika utbildningsnivåer under den samlade studietiden inklusive studieuppehåll. Utredningen skall, mot bak- grund av de studerandes skiftande sociala situation, kartlägga sam- spelet mellan studiestödssystemet och andra förmånssystem som socialförsäkringssystemet inklusive bostadsbidragssystemet samt det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen och arbetslös- hetsförsäkringen. Som ett särskilt uppdrag skall utredningen före- slå hur det nya studiestödssystemet bör samspela med bostads- bidraget på lång sikt. Genom beslut gav regeringen utredningen i uppdrag att även analysera förutsättningarna för att införa ett barn- tillägg till studerande. Med stöd av bemyndigandet förordnades riksdagsledamoten som särskild utredare fr.o.m. . Som sakkunniga har förordnats departementssekreteraren i , ämnesrådet i Utbildnings- departementet (t.o.m. ), kansli- rådet i , departementssek- reteraren i , departements- sekreteraren i , depar- tementssekreteraren i och kansli- rådet i . Som experter har förordnats enhetschefen vid , utredaren vid Per , administ- rative strategen vid och enhetschefen vid . utredningen har en referensgrupp varit knuten bestående av repre- sentanter för olika studerande- och fackliga organisationer. Utredningen har tagit namnet Studiesociala utredningen. Som sekreterare förordnades från avdelnings- direktören och pol.mag. Sedan avsagt sig sitt uppdrag förordnades ämnesrådet som sekreterare fr.o.m. . knuten till sekreta- riatet. Ett särskilt yttrande har avgivits av , och . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Studerande och trygghetssystemen (SOU 2003:130). Betänkandet finns också till- gängligt på och . Utred- ningen har därmed slutfört sitt arbete. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Behovet av översyn....................................................... Utgångspunkter för uppdraget.................................... Politikområden som rör de studiesociala frågorna ................ 2.1.1 Utbildningspolitik – livslångt lärande för tillväxt 2.1.2 Arbetsmarknadspolitik – full sysselsättning............... 2.1.4 Ersättning vid arbetsoförmåga – halvera 2.1.5 Ekonomisk familjepolitik – minska skillnaderna mellan barnfamiljer och övriga familjer....................... Personer som studerar ................................................ Definition av studerande ......................................................... Studerande – en heterogen grupp ........................................... 3.2.1 Över en halv miljon studerande................................... Studerande med barn .................................................... Finansiering av studier ............................................................. Exempel på studiemedelstagares ekonomi.............................. Studerandes genomsnittliga ekonomiska standard ................ Studiestödet – en del av utbildningspolitiken......................... Studiestödets framväxt och utveckling ................................... Ett sammanhållet studiestöd ................................................... Regler om studiestöd .................................................... 5.3.2 Grunderna i det nya studiemedelssystemet................. Lån och återbetalning ................................................... Rekryteringsbidrag till vuxenstuderande................................ Samspel med andra trygghetssystem....................................... 5.5.3 Inkomster och dess prövning....................................... Studerande och studieuppehåll..................................... Skatte- och pensionslagstiftningen .............................. Gränser i systemet ........................................................ 5.6.3 Gränser till andra trygghetssystem .............................. Samspel med studiemedel ........................................................ Kartläggning av trygghetssystemen ........................................ Regler vid sjukdom............................................. Samspel med studiemedel .................................. Konsekvenser för studerande ............................ Regler för föräldrapenning................................. Samspel med studiemedel .................................. Konsekvenser för studerande ............................ Regler för tillfällig vård av barn ......................... Samspel med studiemedel .................................. Konsekvenser för studerande ............................ Regler för underhållsstöd................................... Samspel med studiemedel .................................. Konsekvenser för studerande ............................ Regler för vårdbidrag ....................................... Samspel med studiemedel ................................ Konsekvenser för studerande .......................... Sjuk- och aktivitetsersättning .................................... Regler för sjuk- och aktivitetsersättning ........ Samspel med studiemedel ................................ Konsekvenser för studerande .......................... Regler för ålderspension .................................. Samspel med studiemedel ................................ Konsekvenser för studerande .......................... Regler för socialbidrag ..................................... Samspel med studiemedel ................................ Konsekvenser för studerande .......................... I 1 Regler för arbetslöshetsersättning Regler för aktivitetsstöd................................... Samspel med studiemedel................................. Konsekvenser för studerande........................... Regler för bostadsbidrag........................................................ Studerande med bostadsbidrag.............................................. Samspel med studiemedel ...................................................... 7.3.1 Nuvarande samspel ..................................................... 7.3.2 Samspel på lång sikt .................................................... 7.3.3Alternativ utanför bostadsbidragssystemet – överföring av bostadsstödet för studerande till Alternativ inom bostadsbidraget................................ 7.3.7 Förslagets konsekvenser för hushåll med 7.3.8 Kostnader och finansiering av förslaget .................... 7.3.9 Författningsändringar och ikraftträdande m.m. ....... 7.4Bostadsbidragssystemets övriga konsekvenser för 7.4.1 Preliminärt bidrag som stäms av mot taxerad 7.4.2 Den övre åldersgränsen för hushåll utan barn........... Den ekonomiska situationen för studerande med barn .. Den ekonomiska standarden ................................................. Barntillägg till studerande inom studiestödssystemet ......... 8.2.1 barntillägg i studiestödssystemen ............... 8.2.2 Internationell utblick .................................................. 8.2.3 Det nya studiestödet – enbart kostnader för den Barntillägg till studerande inom familjestöden..................... Tillägg inom barnbidraget .......................................... Tillägg inom bostadsbidraget..................................... Alternativa ekonomiska barnstöd......................................... Behov av närmare avgränsning................................... Studerande som inte har studiestöd ........................... Statligt finansierade studiestöd ............................................. Förvärvsarbete eller studier med bibehållen ersättning....... Andra studiesociala frågor ......................................... De senaste årens förändringar............................................... Studerande med barn ............................................................. Studerande med funktionshinder.......................................... Studerande utan studiemedel ................................................ Nordiska studerande m.fl...................................................... Behov av tydligare gränser..................................................... 11.1.1 Bättre information och vägledning............................ 11.1.2 Definitionen av studerande........................................ 11.1.3 Studietid och ferier ..................................................... 11.2.1 Livslångt lärande ......................................................... Förbättringar för alla studerande .......................................... Förbättringar för studerande med barn ................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1993:737) om Förslag till lag om ändring i lagen (2001:761) om bostadstillägg för pensionärer m.fl........................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................... Bilaga 3 Enkät till studerande ........................................... Bilaga 4 Enkät till försäkringskassorna ............................... Bilaga 5 Enkät om socialbidrag ......................................... Bilaga 6 Enkät till arbetslöshetskassorna ............................ Bilaga 7 Statistikuppgifter om studerande med barn............ Utredningens uppdrag har varit att ge en samlad bild av hur den ekonomiska och sociala situationen ser ut för studerande . Utredningen har därför kartlagt hur gällande trygghetssystem samspelar med studiemedelssystemet. Arbetet har innefattat att söka finna de problem som studerande upplever att regelsystemen och tillämpningen av dessa resulterar i. Utredningen har bedrivit sitt arbete på ett mycket öppet sätt med täta kontakter med studerande. Även flera enkätundersök- ningar har genomförts med myndigheter och enskilda för att erbjuda många tillfällen att delge utredningen synpunkter. Den analys som gjorts av de olika politikområden som rör det studiesociala området visar att de av regering och riksdag uppsatta målen inte är helt förenliga. Exempelvis kan sysselsättningsmålet i viss mån motverka strävan att fler personer skall studera. Studerandebegreppet definieras inte på samma sätt i alla författ- ningar. Studerande definieras i vissa fall utifrån vilken typ av utbildning de bedriver och i andra fall utifrån hur studierna finansi- eras. Utredningens utgångspunkt har varit att beakta alla stude- rande i högskoleutbildning, annan eftergymnasial utbildning inklu- sive kvalificerad yrkesutbildning samt studerande i olika former av vuxenutbildning. Den ekonomiska situationen mellan olika studerande skiljer sig åt. Utredningens uppfattning är emellertid att de flesta studerande, trots knappa marginaler, klarar sin ekonomi . Många stärker sin ekonomi genom att förvärvsarbeta vid sidan av studierna. Vissa studerande, t.ex. personer med föräldraansvar, kan dock ha en ansträngd ekonomi. Detta gäller framför allt under studieuppehåll. Bostadsutgifternas andel av de studerandes totala utgifter har successivt ökat. Studerande med studiemedel kan i vissa fall ha en svag ekonomi. Studiemedlens belopp är kopplade till prisbasbeloppet. Det vore enligt utredningen intressant att pröva om studiemedlen kunde värdesäkras på ett annat sätt än vad som gäller . Dagens system för studiefinansiering är väl utvecklat och rymmer väldigt många studerande. Det nya studiemedelssystemet är flexi- belt och har bidragit till att stärka ekonomin för dem som studerar med statligt finansierade studiemedel. Utredningen har även upp- märksammat vissa gränser i systemet, t.ex. om längsta tid och övre ålder för rätt till stöd, som vissa studerande menar hindrar deras studieplan. Även inkomstgränsen i tilläggslånet kan vålla bekym- mer. Utredningen har i sitt arbete funnit att gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem behöver förtydli- gas eller förändras i vissa fall. Bestämmelserna kring samordningen mellan de olika systemen, dvs. vilka ersättningar som kan uppbäras , är varken enkla eller konsekventa och kan därför behöva förtydligas. Regelverken kring inkomstbegreppet, dvs. vilka ersätt- ningar som skall beaktas vid beräkningen av en förmån, är inte enhetliga. En översyn av inkomstbegreppet är därför motiverad. Trygghetssystemen bygger på principen om anknytning till för- värvslivet. Ett grundläggande villkor är att man kvalificerar sig till förmåner genom arbete. Denna princip är i vissa avseenden svår att förena med principen om livslångt lärande. förankring i förvärvslivet har ett svagt skyddsnät i en försäkrings- situation. Sjukpenningsystemet och studiemedelssystemet bör öppnas upp så att det går att förena partiell sjukskrivning med studier på deltid. Det sjukförsäkringsskydd som finns inom studiemedelssystemet är förhållandevis generöst men täcker inte alla situationer. Det är viktigt att informationen om detta skydd är gott. Rehabiliterings- ansvaret kan dock vara otydligt eftersom hanteringen delas mellan olika myndigheter. Bestämmelserna för sjukpenninggrundande inkomst motverkar tanken om ett flexibelt användande av studiemedlen eftersom stöd måste uppbäras kontinuerligt för att ge skydd. Ett effektivt sätt att gynna ökat barnafödande för personer som är studier vore enligt utredningen att förbättra nivåerna i föräldraför- säkringen för studerande. En möjlighet är att ersättningsnivåerna överensstämmer med totalbeloppet i studiemedlet. Utredningen noterar att i praktiken har studerande inte samma möjligheter som förvärvsarbetande att låta någon annan överta rätten till ersättning. Regelverken försvårar i detta avseende för studerande att kombinera föräldraskap med studier. Vid studie- medelsprövningen är det angeläget att hänsyn tas till om en pappa använt sig av möjligheten att behålla studiemedel vid barns födelse. Det bör också övervägas om studielånen, såsom vid egen sjukdom, skall kunna skrivas av vid tillfällig vård av barn. Bidragsdelen i studiemedlen ingår i inkomstunderlaget för återbetalning av underhållsstöd. Det finns enligt utredningens mening anledning att se över reglerna i detta avseende. Vårdbidragets syfte behöver klarläggas och sambandet med stu- diemedelssystemet behöver ses över för att undvika negativa effekter som försvårar studier t.ex. i samband med retroaktiva utbetalningar. Det bör därför övervägas om bidraget även i fort- sättningen skall räknas som inkomst vid beräkning av studiemedel. Utredningen noterar att studerande kan missgynnas vid beräkning av det inkomstunderlag som ligger till grund för sjuk- och aktivi- tetsersättning. Studiestödsreformen innebar en förbättring genom att studier finansierade med studiemedel blev pensionsgrundande. Konstruk- tionen har emellertid vissa svagheter bl.a. eftersom alla studerande inte omfattas. Vissa studerande med studiemedel kan under den samlade studie- tiden, inklusive studieuppehåll, få svårigheter att tillfälligtvis klara sin försörjning eftersom studiemedel endast lämnas då de faktiskt studerar. Huvudprincipen är att studerande inte har rätt till socialbidrag . Utredningen vill dock fram- hålla att regelverket medger att en person som studerar efter en individuell behovsprövning kan beviljas socialbidrag om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Utredningen konstaterar att regelverket kring arbetslöshetsersätt- ningen upplevs som svårt och komplicerat för många studerande. Det vore därför av värde om informationen till studerande om reg- lerna stärks. Utredningen har också identifierat vissa problem i den praktiska tillämpningen. Studerande som inte har eller kan få stu- diemedel saknar t.ex. möjlighet att kombinera arbetslöshetsersätt- ning med fortsatta deltidsstudier. En viktig del av utredningens uppdrag är att lämna förslag till hur det nya studiestödssystemet bör samspela med bostadsbidraget på lång sikt. Utredningen föreslår att bidragsdelen i studiemedlet inte skall ingå i den inkomst som utgör underlag för beräkning av bostadsbidrag. Utredningen gör också den bedömningen att det är angeläget att de studerande får god information om principerna för den modell för inkomstprövning som tillämpas inom bostadsbidraget. Syste- met med preliminärt bidrag som i efterhand stäms av mot taxerad inkomst får bekymmersamma effekter för studerande med ojämna inkomster. Vidare konstaterar utredningen att åldersgränsen inom bostads- bidraget för hushåll utan barn inte ligger i linje med princi- pen om livslångt lärande. Utredningen har analyserat om det finns förutsättningar att underlätta den ekonomiska situationen för studerande som är familjeförsörjare genom att införa ett barntillägg till studerande i något av trygghetssystemen. Utredningen konstaterar att stude- rande med familjeansvar kan ha en ansträngd ekonomi med knappa disponibla resurser. Detta gäller särskilt ensamstående föräldrar. Rent principiellt bör stöd till familjen lämnas inom familjepolitiken och inte inom utbildningspolitiken. De familje- politiska stöden är emellertid inte särskilt avpassade till studerande vilket försvårar möjligheten att inrymma ett barntillägg i befintliga stödformer. Däremot anser utredningen att den ekonomiska situa- tionen för studerande med barn kan underlättas genom att de ges möjlighet att utnyttja tilläggslån i studiemedelssystemet. Formen av studiefinansiering är viktig för att avgöra den sociala tryggheten. Personer som studerar med bibehållen lön eller andra skattepliktiga ersättningar har tillgång till vissa trygghetssystem. Eftersom doktorander kan finansiera sina studier på olika sätt betraktas vissa som studerande och andra som arbetstagare. Stipen- dier, som en del personer finansierar studier med, betraktas inte som inkomst och utgör ingen förmånsgrund i ersättningssystemen. Dessa personer har ett tunt skyddsnät. Det bör övervägas om skyddsbestämmelserna för SGI även skall omfatta personer som bedriver postdoktorala studier. På motsvarande sätt som för stude- rande med studiemedel kan tillämpningsproblem uppstå som rör frågan när forskarstudierna skall anses vara avslutade. Vidare är möjligheten att kombinera studier med utbildningsbidrag på deltid med sjukskrivning på deltid begränsad. Utredningen uppmärksammar mycket övergripande vissa studie- sociala problem. Det rör t.ex. svårigheter för studerande med barn att utifrån individens behov ordna barnpassning och barnomsorg och den oro studerande med funktionshinder hyser för att klara studierna . Enligt utredningens bedömning behöver informationen och väg- ledningen om de olika system som rör alla studerandes sociala och ekonomiska möjligheter och rättigheter stärkas. Det bör därför övervägas om kunskapen kring studerandes samlade sociala och ekonomiska villkor kan samlas i en gemensam form på nationell nivå. Studerandedefinitionen bör enligt utredningens mening förtydli- gas och göras mer enhetlig. Uppgifter och statistik över olika stu- derandegrupper i de olika trygghetssystemen är också bristfällig och behöver förbättras i vissa avseenden. För att förbättra för alla studerande har utredningen fört fram behovet av att informationen och vägledningen om de studiesociala trygghets- systemen till studerande förbättras och samlas, reglerna blir färre och enklare så att tillämpningen blir mer en- hetlig, definitionen av studerande förtydligas och statistiken förbättras, studerande kan kvalificera sig och få tillgång till de försäkrings- system som bygger på inkomstbortfallsprincipen t.ex. genom att bidragsdelen i studiemedlet beskattas, studiemedlen värdesäkras i takt med den samhällsekonomiska utvecklingen, undervisningen görs mer flexibel t.ex. med treterminssystem så att studietiden kan varieras mer utifrån individens behov, studier på deltid kan kombineras med sjukskrivning på deltid, skyddsbestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst an- passas till ett flexibelt användande av studiemedlen, samt att vissa åldersgränser för studerande anpassas till livslångt lärande. För att förbättra för studerande med barn har utredningen även fört fram behovet av att förändra samspelet mellan studiemedelssystemet och bostads- bidraget på så sätt att studiebidraget inte skall ingå i den inkomst som utgör underlag för bostadsbidrag, vårdbidraget undantas vid beräkning av studiemedel, studiebidraget inte beaktas vid beräkning av återbetalningen av underhållsstödet, alla studerande med barn ges möjlighet att utnyttja tilläggslån i studiemedelssystemet, nivåerna i föräldraförsäkringen förbättras för studerande, samt att förutsättningarna förbättras för studerande att tillfälligt vårda sjukt barn. Den ekonomiska och sociala situationen under den samlade stu- dietiden skulle kunna förbättras för studerande om regelverken kunde anpassas bättre utifrån nämnda behov. Ytterligare analyser och avvägningar behöver emellertid göras. Utredningens arbete kan ligga till grund för sådana framtida förändringar. 1Förslag till lag om ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1993:737) om bostads- bidrag att 4 § skall ha följande lydelse. beräknas med utgångspunkt i beräknas med utgångspunkt i komstskattelagen (1999:1229), komstskattelagen (1999:1229), ligt 4 a §, och ligt 4 a §, och kapital beräknat enligt 4 b §. kapital beräknat enligt 4 b §. Till de sammanlagda över- Till de sammanlagda över- skotten skall läggas belopp en- skotten skall läggas belopp en- ligt tredje stycket samt 5 ligt tredje stycket samt 5 Det på så sätt framräknade Det på så sätt framräknade beloppet är den bidragsgrun- beloppet är den bidragsgrun- stycket skall ökas med stycket skall ökas med 1. inkomst som på grund av 1. inkomst som på grund av 1 Senaste lydelse 2002:1075. 3 kap. 9–13 §§ inkomstskatte- lagen eller skatteavtal inte skall tas upp som intäkt i inkomstsla- get näringsverksamhet, tjänst eller kapital, 2.studiemedel i form av stu- diebidrag samt rekryterings- bidrag till vuxenstuderande, 3.skattefria stipendier , och 4.skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. 3 kap. 9–13 §§ inkomstskatte- lagen eller skatteavtal inte skall tas upp som intäkt i inkomstsla- get näringsverksamhet, tjänst eller kapital, 2.rekryteringsbidrag till vux- enstuderande, 3.skattefria stipendier , och 4.skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Denna lag träder i kraft , då lag om särskild bestämmelse om bostadsbidrag (2003:1076) upphör att gälla. För preliminärt bostadsbidrag, som beräknats före , gäller äldre bestämmelser då slutligt bostadsbidrag bestäms. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl. Härigenom föreskrives i fråga om lagen (2001:761) om bostads- tillägg till pensionärer m.fl. att 15 § skall ha följande lydelse. Tillägg till den bidragsgrun- Tillägg till den bidragsgrun- dande inkomsten skall göras för dande inkomsten skall göras för 1. inkomst som på grund av 1. inkomst som 3 kap. 9–14 §§ 3 kap. 9–14 §§ lagen (1999:1229) eller skatte- lagen (1999:1229) eller skatte- avtal inte skall tas upp som avtal inte skall tas upp som intäkt i inkomstslaget närings- intäkt i inkomstslaget närings- verksamhet, tjänst eller kapital, verksamhet, tjänst eller kapital, 2. studiemedel i form av stu- 2. rekryteringsbidrag till vuxen- bidrag till vuxenstuderande, 3. skattefria stipendier till den 3. skattefria stipendier till den 4. ersättning från avtalsgrupp- 4. ersättning från avtalsgrupp- Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2002:1083. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv redovisas i bilaga 1–2. Utredningens uppdrag är att göra en samlad analys av den ekono- miska och sociala situationen för studerande på olika utbildnings- nivåer under den samlade studietiden, inklusive studieuppehåll. Utredningen skall omfatta studerande i högskoleutbildning, annan eftergymnasial utbildning inklusive kvalificerad yrkesutbildning (KY) samt vuxenutbildning.