sou · GRB360d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Krav av typen bästa tillgängliga teknik, gränsvärden för förore- ningar och energieffektivitet skulle lägga en hämsko på handeln med utsläppsrätter. I handelsdirektivet föreslås därför vissa änd- ringar i IPPC-direktivet, i syfte att se till att systemet för handel med utsläppsrätter fungerar smidigt. Således föreslås i IPPC- direktivet införas, att i det fall en anläggning som ingår i EU:s 7Rådets direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. 8Energimyndigheten, Konsekvenser för av gränsen 20 MW (ER 13:2002). 9I direktivet definieras förorening som direkt eller indirekt överföring genom mänsklig verksamhet av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön, medföra försämring av materiell egendom, medföra försämring av eller hindra möjligheterna att dra nytta av de fördelar naturen er- bjuder eller annan legitim användning av miljön. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter system för handel med utsläppsrätter släpper ut en växthusgas som omfattas av handelssystemet, så skall anläggningens tillstånd inte omfatta gränsvärden för direkta utsläpp av denna gas, såvida detta inte är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Vidare föreslås i IPPC-direktivet införas, att för de verksamheter som ingår i handelssystemet skall medlemsstaterna få välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanlägg- ningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. Att det i IPPC-direktivet sägs att effektiv energianvändning skall föreskrivas i samband med utfärdandet av tillstånd påverkas dess- utom enligt inte av förslaget om handel med utsläppsrätter. Medlemsstaterna har i princip frihet att själva välja hur stränga minimikrav rörande energieffektivitet de vill föreskriva för olika verksamheter, och IPPC-direktivet skulle kunna tolkas som att det bara innebär en måttligt ambitiös gemensam minimi- nivå. För svenskt vidkommande inkorporeras IPPC-direktivet i den nationella lagstiftningen via . Det är således även av betydelse hur kopplar till ett handelssystem. Denna fråga berör i kapitel 14. Beträffande kopplingar till IPPC-direktivet bör även nämnas att handelsdirektivet anger att för anläggningar som omfattas av båda direktiven skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt IPPC-direktivet. Detta innebär t.ex. att handels- direktivets krav beträffande tillstånd och tillståndsansökningar får integreras med de förfaranden som anges i IPPC-direktivet. En eller flera anläggningar? För flertalet anläggningstyper innehåller handelsdirektivet, som framgår av faktaruta 7.1, någon form av tröskelvärde, t.ex. krav på minsta produktionsvolym. Hur skall man då göra om en verk- samhet består av flera enheter (t.ex. flera pannor), som var för sig inte kommer över tröskelvärdet? Skall dessa enheter betraktas som en anläggning eller som flera? I direktivet anges att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och samma plats skall dessa verksamheters produktions- kapacitet räknas samman. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter Med utgångspunkt i den juridiska begreppsanalys som Swedpower utfört på uppdrag10 menar delegationen att formuleringen bör tolkas på följande sätt: Om en verksamhetsutövare bedriver flera olika verksamheter (t.ex. ett koksverk och en förbränningsanläggning) vid samma anläggning eller på samma plats, bör detta betraktas som två separata verksamheter. Om en verksamhetsutövare driver flera produktionsenheter, t.ex. flera pannor, inom anläggningen eller på samma plats skall effekten av dessa läggas samman, dvs. i förhållande till de kapacitetsgränser som anges i direktivet är det i detta fall den samlade effekten som är avgörande. Med hänsyn till hur be- greppet anläggning definieras i direktivet11 räknas också flera förbränningsanläggningar som är sammankopplade, t.ex. om de ingår som produktionsenheter i ett och samma fjärrvärmenät, som en och samma anläggning, även om de geografiskt kan befinna sig långt ifrån varandra. Om olika verksamhetsutövare bedriver var sin verksamhet inom samma anläggning eller på samma plats, t.ex. om en industri driver en panna och ett utomstående företag en annan panna, skall dessa verksamheter inte läggas samman utan betraktas som två separata enheter. Detta skall ske trots att verksamheterna faller under samma rubrik i förteckningen. Enligt handelsdirektivet skall alla personer, fysiska såväl som juri- diska, ha rätt att inneha utsläppsrätter. Tilldelning av utsläppsrätter kommer dock endast att ske till verksamhetsutövare för anlägg- ningar med tillstånd. För den treårsperiod som börjar skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis. För nästa period, den femårsperiod som börjar , skall medlems- staterna fördela av utsläppsrätterna gratis. 10Swedpower, Juridisk analys av vissa begrepp i EG:s förslag till handelsdirektiv samt i IPPC-direktivet (). 11En fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verk- samheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter Medlemsländerna skall för varje period utforma en egen nationell fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i direktivets bilaga III, vilka beskrivs i faktaruta 7.2. Kriterier för den nationella fördelningsplanen 1.Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut /358/EG och Kyoto- protokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. 2.Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG. 3.De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet. 4.Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lag- stiftningen. 5.Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. 6.Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. 7.Planen för beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 8.Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. 9.Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 10.Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläpps- rätter som avses tilldelas var och en. 11.Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas. Inför perioden 2007 skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna . Planen skall sedan godkännas av kommissionen, som kommer att pröva dels om planen uppfyller kriterierna enligt direktivets bilaga III, dels om fördelningsplanen är förenlig med den europeiska gemenskapens regler om statsstöd. Inom tre måna- der efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en med- lemsstat får kommissionen avslå planen eller någon del av denna. Den enskilda medlemsstatens slutliga beslut inför om det sammanlagda antal utsläppsrätter som den skall fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning, skall sedan fattas innan den aktuella perioden börjar, dvs. Utsläppsrätter skall kunna sparas mellan år inom handels- perioderna och mellan två handelsperioder. Sparande mellan den första perioden, 2005 2007, och den andra perioden, 2008 2012, föreslås dock vara något som medlemsländerna själva skall besluta om. Miljöministrarna stödjer detta förslag i sin gemensamma ståndpunkt. 7.1.3Rapportering, register och årlig kontroll av antal rätter Medlemsstaternas behöriga myndigheter skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning endast om den anser att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter övervakningskrav som skall innefatta övervakningsmetod och över- vakningsfrekvens samt rapporteringskrav. Tillståndet skall även innehålla krav på att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under kalenderåret. Verksamhetsutövaren skall informera den behöriga myndigheten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion, eller utvidgningar av anläggningen, som kan innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste förnyas. Medlemsstaterna skall se till att utsläppen övervakas i enlighet med de riktlinjer för övervakning och rapportering som direktivet fastslår och att varje verksamhetsutövare vid en anläggning i slutet av varje kalenderår rapporterar utsläppen från anläggningen till den berörda myndigheten. Dessa rapporter skall kontrolleras av en part oberoende av verksamhetsutövaren och de behöriga myndigheterna skall underrättas om resultatet. Medlemsstaterna skall upprätta och föra ett register för att se till att utfärdande, innehav, överföring och annullering av utsläpps- rätter redovisas korrekt. Medlemsstaterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater. Registret skall omfatta separata konton för redovisning av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller överlåts. Kommissionen skall anta en förordning för att införa ett stan- dardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överföring och annullering av utsläppsrätter. Kommissionen skall också utse en central förvaltare, som skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överföring och annullering av utsläppsrätter redovisas. De verksamhetsutövare som inte uppfyller sina åtaganden enligt direktivet, dvs. som inte överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka en anläggnings ut- släpp under det föregående året, kommer att åläggas två typer av sanktioner. Den ena är att medlemsstaten skall se till att namnen offentliggörs på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter Den andra sanktionen är att verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter skall åläggas att betala en avgift för överskridande av utsläppsrätterna. För handelssystemets första period, 2005 2007, skall avgifts- beloppet uppgå till för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut av anläggningen och som verksamhetsutövaren inte över- lämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften skall inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret. För kommande perioder, , skall avgiften vara för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. Medlemsländerna skall fastställa regler om påföljder för över- trädelser av nationella bestämmelser, t.ex. rörande övervakning och rapportering av utsläpp. Som framgått av kapitel 6 kan generellt sägas att för att ett system för handel med utsläppsrätter skall fungera, så krävs att vissa insti- tutionella funktioner har etablerats. Några exempel på sådana funktioner är att någon organisation måste administrera tilldel- ningen av utsläppsrätter, att någon organisation måste föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar i detsamma, och att någon organisation måste kontrollera att det finns en överensstämmelse mellan aktörernas faktiska utsläpp och det antal utsläppsrätter de redovisar. De nödvändiga funktionerna kan utföras av en och samma organisation eller av flera olika. I handelsdirektivet ges inte någon uttömmande redovisning av vilka arbetsuppgifter som behöver utföras om ett system för handel med utsläppsrätter införs i enlighet med förslaget, eller av vilka organisationer som bör ansvara för dessa arbetsuppgifter. Dock pekas på flera ställen i direktivet på arbetsuppgifter som skall utföras av en behörig myndighet. Ett exempel är att en behörig myndighet skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Ett annat exempel är att en behörig myndighet till berörda anläggningar skall utfärda årets andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter Direktivet lämnar till medlemsstaterna att själva avgöra vilken/vilka eller hur många behöriga myndigheter man vill utse. Enligt kan det vara samma myndigheter som genomför IPPC-direktivet, eller nya myndigheter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myndighet utses måste dock deras verksamhet inom ramen för handels- direktivet samordnas. Utöver de uppgifter som skall utföras av en behörig myndighet pekas i direktivet även på andra uppgifter för vilka medlemsstaterna måste utse lämpliga utförare. Till exempel bör någon organisation ges i ansvar att administrera den nationella fördelningsplanen. Vidare bör någon organisation ges i uppgift att administrera det nationella registret. Ett ytterligare exempel är att någon organi- sation skall ges i uppdrag att kontrollera de berörda anläggningar- nas uppgifter om utsläpp. Enligt faller det på medlemsstaternas ansvar att bestämma huruvida kontrollerna genomförs av deras behöriga myndigheter eller av opartiska kontrollörer, och vem som skall stå för kostnaderna för sådana kontroller. Enligt handelsdirektivet definieras nya deltagare som varje anlägg- ning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. När medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläpps- rätter. Som framgått av faktaruta 7.2 skall också den nationella fördelningsplanen innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i systemet för handel med utsläppsrätter. Det finns dock inte något i direktivet eller i kommentarerna till det som anger att nya deltagare skall få utsläppsrätter på samma villkor som de anläggningar som är i drift och som ingår i den nationella fördelningsplan som medlemsstaterna skall under- ställa kommissionens prövning . EU:s förslag till handel med utsläppsrätter 7.1.7Kopplingar mellan EU:s handelssystem och andra mekanismer I direktivet anges att det är önskvärt att koppla de projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling till EU:s handelssystem för att uppnå målet att minska de globala utsläppen av växthusgaser och att uppnå kostnadseffek- tivitet. Utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismer- na skall därför godkännas för användning i EU:s handelssystem enligt regler i ett nytt direktivförslag som kommer att presentera . skall kommissionen överlämna en rapport till och Rådet om tillämpningen av handelsdirektivet och bl.a. utnyttjandet av tillgodohavanden från projektbaserade mekanismer. EU:s handelssystem är tänkt att kunna kopplas till andra länders handelssystem under förutsättning att de utsläppsrätter som utfär- das i den andra staten uppvisar tillfredsställande miljökvalitet och att övervakningen, efterlevnaden och bestämmelserna avseende de nationella registren är förtroendeingivande. EG skall i sådana fall sluta avtal med det berörda landet om ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter. Kommissionen avser att ta fram bestämmelser för hur detta skall ske. 7.2Andel av utsläpp som omfattas I detta avsnitt ges för respektive EU-land en uppskattning av hur stor del av CO2-utsläppen som handelsdirektivet kommer att täcka och hur stor andel av landets CO2-utsläpp de olika berörda sek- torerna står för. var transportsektorn, som inte om- fattas av handelsdirektivet, den sektor vars koldioxidutsläpp ökade mest inom EU. Totalt för EU ökade transportsektorns CO2- utsläpp med ca . Den sektor vars CO2-utsläpp minskade mest mellan och (ca minus ) var energisektorn, som däremot omfattas av handelsdirektivet.12 Tabell 7.1 anger statistik över de olika EU-ländernas utsläpp av koldioxid . Med hänsyn till att transportsektorn 12 Commission of Communities, from Community under the UN Framework Convention on Climate Change (Commission Staff Working Paper, SEC(2001) 2053). EU:s förslag till handel med utsläppsrätter är den sektor vars utsläpp ökat mest har för jämförelsens skull även respektive lands CO2-utsläpp från transportsektorn lagts in i tabellen. Utsläpp 1990 och 1999 av koldioxid totalt samt från transportsektorn (miljoner ton) Källa: Klimatkonventionen (transportsektorn 1990), kvalitetssäkrade data som rapporterats till (), Europeiska Miljöbyrån (övrigt). För de olika EU-länderna visas i figur 7.1 nedan hur stor andel av respektive lands totala koldioxidutsläpp som härrör från de sek- torer som omfattas av handelsdirektivet. Observera att figuren utgör en uppskattning baserad på olika källor. I stora drag torde den dock ge en korrekt bild av dagens förhållanden. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter Uppskattning för EU-länderna av CO2-utsläpp inom sektorer som omfattas av handelsdirektivet Som framgår av figuren är och de länder där handelsdirektivet torde komma att täcka minst andel av de totala koldioxidutsläppen. Detta förklaras av att energisektorn jämfört med många andra länder har låga CO2-utsläpp i , vars elproduktion till stor del sker med kärnkraft, och i , som har stora andelar vattenkraft och kärnkraft. 7.3EU:s konkurrens- och statsstödsregler Som sades i inledningen till kapitlet lämnar handelsdirektivet viss frihet till de enskilda medlemsstaterna beträffande hur den konkreta implementeringen skall ske. Därvid måste dock hänsyn tas till vissa allmänna EG-rättsliga regler. Av störst betydelse torde gemenskapens regler om konkurrens och statsstöd vara. Mot denna bakgrund ges i detta avsnitt en översiktlig redovisning av innehållet i dessa regelverk. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter Allmänt sett gäller för alla områden som omfattas av EG-fördraget. Reglerna är i princip tillämpliga endast på företagens ageranden, inte på medlemsstaters. konkurrensregler bygger på två typer av förbud. Ett förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag (arti- kel 81) och ett förbud mot missbruk mot dominerande ställning (artikel 82)13. För att förbuden skall vara tillämpliga krävs att aktuella förfaranden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Syftet med reglerna är att uppnå en ordning som säkerställer kon- kurrensen på den inre marknaden. Detta innebär att systemet med utsläppsrätter som sådant inte kan ifrågasättas enligt artikel 81 och 82. Orsaken till att innehållet i artikel 81 behandlas åtskilt från innehållet i artikel 82 är skillnaden i tillämplighet. Medan förbudet i artikel 81 gäller fram tills dess att undantag meddelats, föreligger ett förbjudet missbruk enligt artikel 82 endast när så har konstaterats. De båda artiklarna syftar emellertid till samma sak, dvs. en oförvanskad konkurrens. Artikel 81 förbjuder konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag oavsett om dessa tar sig uttryck i uttryckliga avtal eller inte. För att en konkurrensbegränsning skall omfattas av förbudet i artikel 81 krävs att fem kriterier är uppfyllda: det skall röra sig om (i) avtal mellan (ii) företag som kan (iii) påverka handeln mellan medlemsstater och som (iv) har till syfte eller resultat att påverka konkurrensen på (v) ett märkbart sätt. Konkurrensbegränsande avtal kan förekomma på alla typer av marknader och konkurrensbegränsningarna bedöms på samma sätt för marknaden för utsläppsrätter som för varje annan marknad. Ett exempel på konkurrensbegränsande avtal i ett system för handel med utsläppsrätter skulle kunna vara samordnad budgivning vid auktioner för att hålla priserna på utsläppsrätter nere. Sam- ordnad budgivning vid auktioner kommer att falla under förbudet i artikel 81. Kommissionen kan på ansökan av avtalsparterna förklara att ett avtal inte omfattas av förbudet i artikel 81. Ett sådant icke- ingripandebesked kan endast meddelas om kommissionen finner att artikel 81 eller 82 över huvud taget inte är tillämpliga. 13 De svenska motsvarigheterna, 6-8 och 19 §§, Konkurrenslagen är mycket lika artiklarna 81 och 82. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter Vidare kan kommissionen, trots att den finner att konkurrensen begränsas, bevilja undantag från samarbeten. Fyra kriterier skall vara uppfyllda, nämligen att avtalet måste (i) bidra till att förbättra produktionen eller distributionen av varor, eller främja tekniskt framåtskridande, (ii) som konsumenterna får en skälig andel av den uppkomna vinsten, (iii) inte ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål, eller (iv) ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av ifrågavarande varor. Formellt sett kan undantag ges endast i form av individuella beslut eller genom att avtalet omfattas av ett gruppundantag. Artikel 82 riktar sig mot konkurrensbegränsningar som ett eller flera dominerande företag tillämpar ensidigt till skillnad från artikel 81 som avser avtal eller samordnade förfaranden mellan två eller flera företag. Även artikel 82 innehåller fyra kriterier som måste vara uppfyllda för artikelns tillämpning. Ett (i) företag skall (ii) missbruka sin (iii) dominerande ställning på den gemensamma marknaden varvid detta missbruk skall (iv) påverka handeln mellan medlemsstaterna. För att klargöra om ett företag har en domine- rande ställning måste den relevanta marknaden avgränsas. Denna indelas därvid i en produktmarknad och en geografisk marknad. Avgörande för om vissa produkter skall räknas som tillhandahållna på samma marknad är deras inbördes substituerbarhet. Utbytbara produkter ingår i samma produktmarknad. Den relevanta geogra- fiska marknaden måste också bestämmas.