sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — Grundläggande för dagens situation är uttalandena i förarbetena till den nu gällande kärntekniklagen som behandlar bl. a. frågan kompetensfördelningen mellan SKI och SSI (prop. 1983/84:60 s. 54). Efter att ha redovisat atomlagstiftningskommitténs förslag1 – som innebar oförändrad myndighetsorganisation – och de något blandade remissreaktionerna anför föredraganden att en strikt ansvarsfördelning mellan de två myndigheterna inte alltid är lätt att nå och att det i praktiken kan leda till en viss överlappning av deras ansvarsområden och beslut. Hon framhåller vidare att det ur allmän synvinkel kan hävdas att ett system med två tillsynsmyndigheter har den fördelen att risken för att frågor trycks ned eller glöms bort minskar. Systemet innehåller också ett visst mått av motive- rad dubbelkontroll över kärnenergiverksamheten, vilket även torde gagna förtroendet för verksamheten. Föredraganden uttalar också som sin uppfattning att klara fördelar bör föreligga för att företa en organisatorisk förändring på tillsynssidan. Mot bakgrund av detta, och med hänsyn till att förutsättningarna för samordning av verksamheter och bedömningar skulle förbättras genom den nya lagstiftningen, var föredraganden inte beredd att föreslå någon form av sammanslagning mellan myndigheterna. Det påpekades dock att stora krav skulle komma att ställas på sam- arbete och samordning. Att därvid i viss omfattning de båda 1 betänkandet (SOU 1983:9) Lagstiftningen på kärnenergiområdet. Organisation av den statliga tillsynen myndigheternas verksamhet går in i varandra synes vara oundvik- ligt. En sådan överlappning behöver dock inte alltid vara till nack- del och får accepteras med hänsyn till lagens utformning samt den nära sammanvägning av säkerhets- och strålskyddsfrågor som måste göras. gjorde ingen annan bedömning. I samband med den översyn och modernisering av kärnteknik- lagen som gjordes bekräftades denna upp- läggning på nytt (prop. 1992/93:98 s. 20) tillkallade regeringen en kommitté för internationell granskning av den svenska tillsynen inom kärnteknikområdet. Kommittén övervägde bland annat också frågan om fördelningen av roller och ansvar mellan SKI och SSI och noterade att överlapp- ningen mellan deras ansvarsområden lett till motsättningar, i synnerhet beträffande tillsynen på avfallsområdet. Kommittén kom fram till att man inte ville rekommendera någon förändring. Däremot rekommenderade man myndigheterna att med ett gemen- samt och kraftfullt engagemang från de båda myndigheternas led- ning främja den pågående processen att förbättra samarbetet (SOU 1996:73). Därefter har regeringen senast avvisat förslag från kraftföretagen att omfördela ansvaret mellan SKI och SSI i frågor om låg- och medelaktivt kärnavfall med hänvisning till att en ändamålsenlig arbets- och kompetensfördelning hade utvecklats. Utomlands är det numera vanligast att säkerhets- respektive strålskyddstillsyn av kärnkraftverken hanteras samlat inom en myndighet. Detta är fallet i t. ex. , , och . har en uppdelning liknande den svenska, men med mer komplicerade förhållanden på grund av en ansvarsuppdel- ning mellan delstater och den federala nivån. I har man gått över till att ha en samlad myndighet efter att tidigare ha haft en uppdelning på två separata, övergången enligt uppgift beroende på att strålskyddsverksamheten var mycket svag och behövde förstärkas. Enligt företrädare för myndigheten räknar man med innan den nya organisationen fungerar fullt ut. Strålskyddstillsynen av kärnkraftverken är ibland samorganiserad med annan strålskyddstillsyn, ibland inte. Kärnsäkerhetsmyndig- hetens plats i administrationen skiftar också mellan länderna. Som exempel kan nämnas att kärnkraftinspektionen och strålskyddet i finns tillsammans med andra säkerhetsinspektioner inom HSE (Health and Safety Executive), något som anses värde- fullt för att kunna hantera industriella risker på likartat sätt, med Organisation av den statliga tillsynen Man har där också övervägt att lyfta ut strål- skydd och kärnkraftinspektion till en särskild organisation, men inte ansett att tillräckliga fördelar skulle stå att uppnå jämfört med den organisatoriska turbulensen under ett omorganisationsskede. Företrädare för den finska myndigheten har framhållit att man redan från början sett sambandet mellan reaktorsäkerhet och strål- skydd i kärnkraftverken som starkare än sambandet mellan kärn- kraftverkens strålskydd och annat strålskydd. Det har tagit sig uttryck i att alla den finska myndighetens verksamheter i relation till kärnkraftverken varit samlade inom en särskild avdel- ning i myndigheten. Innan hela myndigheten lokaliserades till samma plats var samordningen mellan olika slags strålskydd obetydlig trots att allt formellt hanterades inom samma myndighet. 9.2Studie av samband och samverkan Utredningen har låtit göra en förutsättningslös studie2 av samband inom och mellan de båda myndigheterna och av deras arbetssätt (för SSI:s del endast den verksamhet som är inriktad mot kärn- kraftindustrin). Syftet med studien har varit att få underlag för att bedöma om de båda myndigheternas verksamhet kan grupperas på annat sätt än , och i så fall vilka alternativ som i princip är till- gängliga. Arbetet omfattade dels genomgång av skriftligt material, dels intervjuer med chefer vid och samt med företrädare för kärnkraftindustrin. Av rapporten framgår sammanfattningsvis följande. De båda myndigheternas tillsyn vad gäller kärnkraften riktar sig mot samma anläggningar och samma arbetsprocesser, men med stöd av olika regelverk och med olika syften. Tyngdpunkten i SKI:s tillsyn ligger på att eliminera olycksrisker genom tekniska barriär- system, driftsäkerhet och säkerhet i hanteringen av kärnämne medan SSI:s tillsyn framförallt gäller strålningens effekter på människa och miljö vid normal drift, dvs. personstrålskydd och strålskyddsfrågor vid transporter och hantering av kärnavfall. Enligt rapporten har SKI:s enhet för inspektion (RI) ett omfattande kontaktnät inom hela myndigheten medan Reaktor- säkerhetsavdelningens fackenheter – Anläggningssäkerhet (RA), 2 Rapport och externa samband mellan tillsynsmyndigheterna på kärnkraftsområdet. Organisation av den statliga tillsynen Reaktorteknologi och strukturintegritet (RT) samt Människa- teknik-organisation (RM) – framförallt samverkar med varandra och med RI. Viss samverkan sker med Avdelningen för nukleär icke-spridning respektive Avdelningen för kärnavfallssäkerhet, det gäller främst RT och RM. Samverkan med SSI framgår av följande figur. Samverkansmönstret mellan SKI och SSI = Verksamhetsområdet och transporter = Verksamhetsområdet och lokalisering = Verksamhetsområdet och IT = Avdelningen för nukleär icke-spridning = Avdelningen för kärnavfallssäkerhet Organisation av den statliga tillsynen Inom SSI var all kärnkraftinriktad verksamhet samlad inom en enhet . Nuvarande organisation bygger på en funktionsprincip, och tre avdelningar har numera uppgifter som berör kärnkraften integrerade med uppgifter som rör andra verksamheter där strålkällor används. Inom avdelningarna finns verksamhetsområden, så att inom Avdelningen för personal- och patientsäkerhet finns verksamhetsområdet anläggningar (KTA), inom Avdelningen för avfall och miljö verk- samhetsområdena Anläggningar och transporter (AT) respektive Förvar och lokalisering (FL), och inom Avdelningen för beredskap och miljöövervakning verksamhetsområdet och IT (B/IT). Samverkan mellan de verksamhetsområden inom SSI som har mest att göra med kärnkraften framgår av figuren nedan. Ju kraftigare linje dess intensivare samverkan. Samverkan mellan vissa verksamhetsområden inom SSI Utöver dessa kontakter mellan avdelningar, verksamhetsområden och enheter förekommer kontakter genom ömsesidig styrelse- representation samt genom representation i vissa nämnder och arbetsgrupper inom myndigheterna. Även tillståndshavarnas syn på myndigheternas tillsyn finns belyst i konsultrapporten på grundval av intervjuer som gällt bl. a. deras kontakter med myndigheterna, uppläggningen av myndig- heternas tillsynsarbete och samordningen av myndigheternas Organisation av den statliga tillsynen Synpunkter på regelverket har också framförts, både i kontakterna med konsulten och direkt till utredningen. Av rapporten framgår att tillståndshavarna upplever att tillsynen av reaktordriften i huvudsak fungerar väl och att ansvarsfördel- ningen på detta område mellan myndigheterna med något undantag är tydlig. Samma gäller föreskrifterna. Undantaget gäller tillsynen av anläggningarnas beredskap inför haverier och olyckor där tillståndshavarna anser att gränssnittet mellan myndigheterna är oklart och att överlappningar förekommer. När det gäller tillsynen av transporter och förvaring av kärnavfall uppfattar tillståndshavarna ansvarsfördelningen mellan myndig- heterna som oklar och menar att överlappning förekommer i stor utsträckning. Ett exempel är att ansökningar som rör nya eller reviderade typbeskrivningar för kärnavfall engagerar båda myndig- heterna och tar orimligt att handlägga. Myndigheternas hantering av frågorna om det framtida slut- förvaret av utbränt kärnbränsle är också överlappande. Särskilt gäller detta granskningen av de planer och forskningsprogram som läggs fram av () – ansvarig för arbetet med att förbereda slutförvaret - och de samråd som sker med kommuner m. fl. Det kan tilläggas att de oklarheter som kärnkraftindustrins företrädare pekat på har bekräftats direkt eller indirekt av myndighetsföreträdarna vid konsultens intervjuer. I rapporten betonas att den framförda kritiken inte får undan- skymma att tillståndshavarna i stort anser att tillsynen fungerar väl samt att myndigheterna är kompetenta och har en hög grad av integritet i sitt arbete. Avslutningsvis följer en genomgång av principiellt tillgängliga modeller för en starkare samordning, nämligen strukturella sam- ordningsåtgärder, överordnat samordningsansvar för en myndig- het, samordning av tillsynsmetodiken, gemensamma tillsyns- aktiviteter samt ömsesidig representation i styrelser och nämnder. När det gäller vad som i konsultrapporten benämns överordnat samordningsansvar skulle det ligga närmast till hands att, för de områden där oklarheter råder om ansvarsfördelningen, Organisation av den statliga tillsynen antingen ge SSI samordningsansvaret för allt som har med befintliga avfallsanläggningar, transporttillstånd och bered- skapsförberedelser att skaffa medan SKI skulle ges sam- ordningsansvaret för allt som hör samman med utformning och prövning av slutförvarssystem, eller ge SSI samordningsansvaret för alla avfalls-, transport- och beredskapsfrågor eller ge SKI samordningsansvar för avfall, transporter och beredskap. Ingen överflyttning skulle ske av praktisk verksamhet eller resurser. Vissa justeringar skulle behöva göras i relevanta förord- ningar och i myndigheternas instruktioner. När det gäller en strukturell samordning skulle valet stå mellan att antingen slå samman myndigheterna till en helt ny eller att organisatoriskt och praktiskt flytta verksamheter och resurser mellan myndigheterna för att uppnå sammanhängande sakansvar. I båda fallen förutsätts nödvändiga justeringar göras i lagstiftningen. 9.3För- och nackdelar med tillgängliga alternativ Vid sidan av de olika modeller som konsultrapporten tar upp finns som ett noll-alternativ att behålla nuvarande organisationer och uppgifter och försöka lösa iakttagna problem genom förtyd- liganden i lagtexterna och förstärkt samarbete. Fördelen skulle då vara att man undviker att riva i organisationerna och att kontinuitet i arbetet säkras. Man bör dock inte räkna med att kunna lösa de identifierade problemen på detta sätt: dels skulle sådana förtyd- liganden som tillståndshavarna efterlyst knappast kunna göras utan att faktiskt ändra ansvars- och arbetsfördelning mellan myndig- heterna, dvs. etablera ett överordnat samordningsansvar eller genomföra strukturell samordning av något slag, dels är det erfarenhetsmässigt sällan möjligt att utforma lagar så att ansvars- fördelningen mellan tillämpande myndigheter kan klargöras i alla detaljer. Detta gäller särskilt i sådana fall som här, där myndig- heternas kunskapsområden delvis är överlappande och tillsyn utövas över samma anläggningar och processer men utifrån olika synvinklar. Inom beredskapsområdet, ett av de identifierade fyra problem- områdena, pågår arbete hos SSI att utforma nya Organisation av den statliga tillsynen De oklarheter som företagen pekat på bör kunna hanteras i det sammanhanget. En tänkbar variant på noll-alternativet skulle kunna vara att lokalisera de två myndigheterna tillsammans. Samlokalisering skulle göra det möjligt att inrätta en gemensam kontaktmanna- organisation i förhållande till kärnkraftverken, SKB och Studsvik, att etablera ett gemensamt organ – i stil med – för sam- råd i avfallsfrågor och att uppmuntra myndigheterna att växa ihop där så är kompetensmässigt gynnsamt, snarare än tvinga dem ihop oavsett kompetensprofil och myndighetskultur. Det skulle också underlätta agerandet i en olyckssituation när båda myndigheternas informationsbanker och kompetens behöver utnyttjas samlat. I enlighet med mål- och resultatstyrningens grundprinciper är det emellertid myndigheternas egna beslut var inom en kommun eller en region som de lokaliseras. SSI har beslutat att flytta till nya lokaler (i ) och kommer där att göra tekniska åtgärder för att inrätta och utrusta laboratorier och en central för kris- hantering vid radioaktiva nedfall. För SKI:s del gäller inte sådana specifika lokalbehov, men myndigheten har just förlängt sitt hyres- kontrakt (i ). I överväganden om eventuella förändringar i ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna måste beaktas att SSI har en mer generell uppgift än SKI. Kärnenergitillsynen svarar f.n. personal- mässigt för storleksordningen en tredjedel av SSI:s hela verksam- het. Den personal som hanterar frågorna arbetar inom integrerade enheter och inte inom någon separat, kärntekniskt orienterad orga- nisationsenhet. SKI:s uppgifter, å andra sidan, avser direkt kärn- tekniska verksamheter och kommer – när kärnkraftav- vecklingen konkret genomförs, dvs. när bränslet förts bort från anläggningarna – sannolikt att få minskad omfattning. En strål- skyddsmyndighet av något slag kommer däremot att behöva finnas kvar för dels andra strålningsfrågor (som ), dels strålskydds- frågor (personal- och miljöskydd) under hela avvecklingsfasen som ju omfattar tiden ända tills den plats där en anläggning funnits är sanerad och inte längre behöver stå under tillsyn. Det är emellertid för tidigt att ta hänsyn till sådana förändringar i myndig- heternas verksamhet. När avvecklingsfasen kommer att börja i praktiken beror bl. a. på när anläggningar finns i drift för att ta hand om avfallet och det utbrända bränslet. Utfallet av kommande förhandlingar mellan staten och kraftindustrin om omställningen Organisation av den statliga tillsynen av energisystemet har likaledes betydelse för hur och när avveck- ling i större skala börjar ske. Alternativen att öka samordningen av tillsynsmetodiken eller satsa på gemensamma tillsynsaktiviteter har prövats av SSI och SKI i olika sammanhang och en del framsteg har gjorts. De förbättringar av samarbete och dialog som förutsattes i betänkandet 1996 från den internationella granskningskommittén tycks dock med tiden ha tynat av. SSI brukade medverka i SKI:s arbete med återkommande säkerhetsgranskningar av kärnkraft- verken. Samordnade inspektioner förekommer men bara sällan. I större utvärderingsprojekt organiseras dock fortfarande arbets- grupper där personal från båda myndigheterna deltar. Inför de årliga revisionsavställningarna samordnar SSI och SKI i viss utsträckning sina förberedelser inklusive bedömning av tänkbara stråldoser vid olika aktiviteter. Myndigheterna ger ut gemensamt årsrapport till regeringen om säkerhets- och strålskyddsläget. Frågan är hur mycket längre man kan komma med tanke på myndigheternas olika verksamhetsinriktning och expertis. Modellen med ömsesidig representation i styrelse och nämnder tillämpas redan för SSI och SKI men har alltså inte varit tillräcklig för att lösa problemen. Modellen att ge en myndighet ett överordnat samordningsansvar i förhållande till en eller flera andra myndigheter är naturligtvis mer genomgripande, även om inte uppgifter och resurser konkret skulle flyttas mellan myndigheterna. Modellen skulle kunna tillämpas på de verksamhetsområden där SSI:s och SKI:s tillsynsansvar går in i eller tangerar varandra. Avgörande för vilken av dem som skulle få samordningsansvar – i bemärkelsen ansvaret för det slutliga beslutet i en fråga - för ett område skulle vara vilken typ av kompetens som är mest väsentlig vid tillsynen av området, något som skulle variera från område till område. Modellen är emellertid, även efter nödvändiga justeringar i lag- stiftningen, sannolikt svår att få att fungera i praktiken. Den skulle inte heller innebära någon avgörande förbättring i förhållande till nuläget: industrins problem att ha flera kontaktpunkter skulle endast delvis bli löst, risken för onödigt dubbelarbete skulle kvarstå och nya svårlösta gränsdragningsfrågor skulle uppstå. Det skulle också bli nödvändigt att noga överväga hur respektive myndighets instruktion och verksamhetsinriktning kan utformas så att tvek- samhet inte uppstår om innebörden i överordnat samordnings- ansvar och om hur detta relaterar till ansvaret som självständig Organisation av den statliga tillsynen Skulle denna modell väljas får man räkna med en period av organisatorisk oreda medan detaljerade överväganden görs om exakt hur och var ansvaret skall definieras och läggas ut samt hur samordningen praktiskt skall gå till. Härtill kommer risken att, om den ena myndigheten skulle ges samordningsansvar för alla avfallsfrågor inklusive SKB:s program för slutförvaring, kan minskat engagemang hos den andra leda till minskade insatser och med tiden sjunkande kompetens när det gäller att granska SKB:s planer och utformningen av slutförvar. En sådan utveckling vore olycklig med tanke på betydelsen av att säkra förutsättningarna för en i alla avseenden tekniskt välfungerande och rationell process. Modellen strukturell samordning kan utformas på i princip två olika sätt: antingen läggs alla myndigheternas nuvarande uppgifter samman i en nybildad myndighet, eller förs ett antal definierade uppgifter, och resurserna för att utföra dem, från den ena myndig- heten till den andra. Exempelvis kunde alla SSI:s kärnenergi- anknutna uppgifter föras till SKI, eller SKI- uppgifter när det gäller kärnavfall till SSI. För en sammanslagning till helt ny myndighet talar följande: Ansvaret och resurserna för all tillsyn på kärnenergiområdet samlas entydigt hos en enda myndighet. Statlig tillsyn över hela kärnbränslecykeln samlas, systemsyn underlättas. Förutsätt- ningarna förbättras att snabbt agera rationellt i en olycks- situation när beredskapsåtgärder skall sättas i verket. Tillståndshavarna får en enda kontaktväg och slipper eventuella motstridiga beslut/bestämmelser. Omvänt minskar möjlig- heterna för tillståndshavarna att spela ut myndigheterna mot varandra. Den samlade kompetensbasen för kärnteknisk verksamhet blir större, vilket kan vara av betydelse om kompetensförsörjningen skulle hotas vid fortsatt kärnkraftavveckling. Det blir lättare för utländska samarbetsparter att finna rätt kontakt i och organisera samverkansprojekt inom t ex forskning. Medel för att stödja forskning inom kärnenergianknutna discipliner samlas på ett ställe. Kan även vara gynnsamt för vissa strålskyddsrelaterade områden där resurserna f.n. är mycket små. Basen för anlitande av extern expertis, t.ex. i granskningarna av SKB:s planer och program, blir mer kompetent och samlad. Organisation av den statliga tillsynen Utveckling mot en ännu mer övergripande säkerhets- och skyddsmyndighet – kanske innefattande säkerhetsinspektioner på andra tekniska områden såsom t.ex. sprängämnesindustri eller järnvägar – skulle kunna ske . Viss resursbesparing bör kunna nås genom minskat onödigt dubbelarbete, framför allt på avfallssidan, samt genom samlad informationsverksamhet, administration och verksledning. Man bör dock inte räkna med omfattande rationaliserings- vinster/synergieffekter eftersom samarbete före- kommer inom de områden där likartad kompetens hanterar likartade frågor. Avfallsområdet är ett undantag. På lednings- nivån är kontakterna också frekventa, och generaldirektörerna sitter i varandras styrelse. Mot alternativet talar framför allt de svårigheter som kan förutses när två organisationer med omvittnat olika myndighetskultur och arbetssätt skall smältas samman. Resultatet kan bli med svag tillsyn över kärnkraftverken som ändrade betingelser för säkerhet och strålskydd ökar behovet av att till- synen fungerar väl och kanske skärps. Eventuella motstridiga syn- punkter på reaktorsäkerhet kontra strålskydd skulle döljas inom samma myndighet. har som nämnts argumentet för att behålla två myndigheter varit bland annat risken för att viktiga aspekter i tillsynen annars faller bort. En risk med detta alternativ skulle också kunna vara att starka krav på en ständig, strikt kärn- kraftkontroll för att minimera olycksrisker kan leda till minskat utrymme i en sammanslagen myndighet för verksamheter med annat strålskydd än det kärnenergianknutna (t.ex. UV, radon, mobiltelefoni). Att föra alla SSI:s kärnenergianknutna verksamheter till SKI skulle kunna ge följande fördelar: Ansvaret och resurserna för all tillsyn på kärnenergiområdet samlas entydigt hos en enda myndighet. Statlig tillsyn över hela kärnbränslecykeln samlas, systemsyn underlättas. Förutsätt- ningarna förbättras att snabbt agera rationellt i en olycks- situation när beredskapsåtgärder skall sättas i verket. Man får en myndighet som strikt fokuserar på det kärntekniska området som kan komma att ställa extra höga krav på den statliga tillsynen. Organisation av den statliga tillsynen Tillståndshavarna får en enda kontaktväg och slipper eventuella motstridiga beslut/bestämmelser. Omvänt minskar möjlig- heterna för tillståndshavarna att spela ut myndigheterna mot varandra. Den samlade kompetensbasen för kärnteknisk verksamhet blir större, vilket kan vara av betydelse om kompetensförsörjningen skulle hotas vid fortsatt kärnkraftavveckling. Det blir lättare för utländska samarbetsparter att finna rätt kontakt i och organisera samverkansprojekt inom t.ex. forskning. Medel för att stödja forskning inom kärnenergianknutna discipliner samlas på ett ställe. Basen för anlitande av extern expertis, t.ex. i granskningarna av SKB:s planer och program, blir mer kompetent och samlad. Viss rationalisering, framför allt på avfallssidan, bör kunna nås eftersom en del samordnade tillsynsaktiviteter underlättas och onödigt dubbelarbete minskas. Även informationsverksamhet och verksledning bör kunna rationaliseras något genom sådan samordning. Kvarvarande delar av SSI kan renodlas och fokusera på nya strålskyddsproblem, t.ex. i samband med den pågående utbygg- naden av mobiltelefonin. De främsta nackdelarna skulle vara att sambandet mellan olika slags strålskydd skulle brytas och att det skulle bli svårt att föra en sam- manhållen och konsekvent strålskyddspolitik. Även strålskydds- forskningen skulle riskera att splittras. Kärnkraftberedskapen skulle avskiljas från annan strålskyddsberedskap, med risk för otydlighet/överlappning både i planering och vid verkställighet. Detta skulle kunna vara en komplikation när ställning skall tas till de förstärkningar inom den allmänna strålskyddsberedskapen som föreslagits i samband med utbyggnaden av landets beredskap mot s.k. NBC-hot (Nukleära, Biologiska och Kemiska). Vidare finns risk för att den renodlade strålskyddsmyndighet som skulle bli kvar skulle bli svag; ca 1/3 av personalen, eller av budgeten, hos SSI bedöms f. n. arbeta med frågor som är knutna till kärnteknisk verksamhet.