sou · GRB3115 · 2004-01-01 00:00:00 — För att förhindra att den reglerade elnätverksamheten skulle påverkas av förhållanden i den konkurrensutsatta elverksamheten infördes en åtskillnadsreglering i 1 § dåvarande lagen (1994:618) om handel med el, m.m. (numera överförd till 3 kap. 1 § ellagen [1997:857]). Regleringen innebär alltjämt att en juridisk person som bedriver elnätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el. Enligt nuvarande reglering får elnätföretag dock bedriva produktion av el om produktionen sker uteslutande för att täcka elnätförluster eller sker i mobila reservkraftaggregat som är avsedda för tillfälligt bruk vid elavbrott. Den gjorda åtskillnaden avsåg även att underlätta kontrollen av att kostnadsövervältring inte sker. Som ett ytterligare moment i strävan att åstadkomma rationell och effektiv drift av elnätverksamheten föreskrevs en sär- redovisningsskyldighet för elnätföretag. Grunden för regleringen var att skapa en långtgående särredovisning för att minska riskerna för korssubventionering även mellan elnätverksamhet och andra verksamheter än elverksamhet och för att skapa förutsättningar för en effektiv tillsyn. Tillsynen över elmarknaden – i stort att korssubventioneringar inte sker och att nättarifferna är skäliga – utövas av . Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn Regeringen uttalade i prop. 2001/02:56, Elmarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn, att en viktig bestämmelse i den nuvarande ellagstiftningen är att en juridisk person som bedriver elnät- verksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el. Regeringen konstaterade att den eftersträvade uppdelningen på skilda juridiska personer av elnätföretag och företag med produktion av och handel med el har genomförts av i stort sett alla aktörer på elmarknaden. Dock konstaterade regeringen att man genom en studie utförd av uppmärk- sammats på att det inte är ovanligt att de två åtskilda juridiska personerna har samma eller ett flertal gemensamma styrelse- ledamöter och att de två skilda juridiska personerna också har samma verkställande direktör. Av studien framgick bl.a. följande. Uppdraget och dess genomförande Av 186 undersökta elnätföretag hade 99 företag gemensam verkställande direktör med ett elhandelsföretag. Styrelsen i 140 nätföretag bestod av delvis samma personer som Av dessa var en majoritet av styrelsen gemensam i 92 nätföretag. Av de studerade elnätföretagen hade 94 nätföretag såväl gemensam verkställande direktör som gemensamma ledamöter istyrelsen med ett elhandelsföretag. Med hänsyn till vad som framkommit i nämnda rapport fann regeringen att det i relativt stor omfattning förelåg styrelse- och ledningsgemenskap mellan elnät- och elhandelsföretag. Den påvisade styrelse- och ledningsgemenskapen ansågs i praktiken innebära att endast en formell uppdelning i skilda juridiska personer genomförts i stället för en reell sådan. Detta förhållande medförde enligt regeringen en risk för att syftet med åtskillnads- regleringen till betydande del skulle urholkas. I syfte att komma till rätta med den otillfredsställande ledningsgemenskapen mellan elnätföretag och elhandelsföretag, föreslog regeringen i propositionen en ny bestämmelse i ellagen. Regleringens innebörd var att flertalet av styrelseledamöterna i ett elnätföretag inte får vara styrelseledamöter i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el samt att en verkställande direktör i ett elnätföretag inte får inneha samma befattning i ett företag som bedriver elverksamhet. Utöver nu nämnda åtskillnadsreglering föreslog regeringen även en ny reglering beträffande skäligheten av nättariffer (prop. 2001/02:56 s. 18 ff). Enligt den nya regleringen skall de samlade intäkterna från elnätverksamheten vara skäliga i förhållande till elnätkoncessionshavarens prestation, som skall bedömas på grund- val av dels de objektiva förutsättningarna att bedriva elnätverksam- het i det aktuella området, dels dennes sätt att bedriva elnät- verksamheten. Genom regleringen övergick avgifterna i princip från att ha varit kostnadsanknutna till att vara prestationsanknutna. Uppdraget och dess genomförande betänkande 2001/02:NU9 godtog regeringens ändringsförslag i prop. 2001/02:56 såvitt gällde nättarifferna. I åtskillnadsfrågan hade dock utskottet vissa synpunkter. Inledningsvis yttrade näringsutskottet att den främsta drivkraften för statsmakternas reglering av elmarknaden bör vara upprätthållande av en effektiv konkurrens i syfte att ta till vara konsumentintresset. Det är därför enligt utskottets mening viktigt att det upprättas en, som regeringen också åsyftat, klar boskillnad mellan elnätföretag och företag som bedriver produktion av eller handel med el (bet. 2001/02:NU9 s. 24). Utskottet ansåg dock att regeringens förslag var behäftat med ett antal problem som kräver ytterligare beredning och överväganden. Ett sådant var kostnads- aspekterna för små företag på elmarknaden till följd av förbudet mot dubbelrepresentation i elnät- och elverksamhetsföretagens styrelse och på dessa företags poster som verkställande direktör. yttrade att en kostnadsbelastning kunde innebära att de små företagen riskerar att slås ut och att konkurrensen och effektiviteten på elmarknaden därmed kan minska. Möjligheten att införa undantag för små företag fördes fram och diskuterades inom utskottet. Utskottet ansåg dock att införande av undantag alltid är förenat med vissa problem. Det gäller olika typer av avgränsningar, vilket kriterium som skall väljas, var gränsen skall sättas, hur företag som passerar gränsen skall behandlas, etc. Ett annat problem som enligt utskottets mening borde beaktas är frågan om risk för korssubventionering mellan fjärrvärmeföretag och elhandelsföretag. Regeringens förslag skulle leda till bl.a. en inkongruens genom att gemensam verkställande direktör inte skulle komma att tillåtas för elnätföretag och företag som bedriver produktion av eller handel med el, men att detta kommer att vara tillåtet för ett fjärrvärmeföretag och ett elhandelsföretag. Utskottet ansåg detta olyckligt och anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av aktuella frågor och återkomma till med ett nytt förslag. Därvid skall frågan om kongruens i regelverken för å ena sidan elnätföretag och företag som bedriver produktion av och handel med el och å andra sidan fjärrvärmeföretag och elhandels- företag särskilt uppmärksammas. Uppdraget och dess genomförande Sedan regeringens och behandling av den funktionella åtskillnadsfrågan har ett nytt EG-direktiv, och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG, antagits. I direktivets artikel 15 ställs vissa krav på att det skall föreligga juridisk åtskillnad, men även viss funktionell sådan, mellan den som i en del av ett vertikalt integrerat företag bedriver elnätverksamhet (distributionssystem) och annan verksamhet utan samband med distribution, t.ex. produktion av och handel med el. I kravet ligger att den systemansvarige åtminstone vad gäller juridisk form, organisation och beslutsfattande skall vara oberoende av annan verksamhet utan samband med distribution. I artikelns andra stycke framgår dock att det finns visst rum för medlemsstaterna att själva bestämma om undantag från åtskillnadskravet för det fall att det integrerade elföretaget har mindre än 100 000 anslutna kunder eller levererar till små, enskilda system. El- och gasmarknadsutredningen har av regeringen (dir. 2003:22) fått i uppdrag att genomföra den åtskillnadsöversyn på elområdet som näringsutskottet begärde i sitt betänkande (bet. 2001/02:NU9). Den utredningen har också mandat att överväga behovet av skärpta regler om åtskillnad. Distribution av hetvatten utgör enligt regeringen ett naturligt monopol. Det finns därför enligt regeringen skäl att se över konkurrenssituationen på värmemarknaden och vidta åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme (se bl.a. prop. 2001/02:56, s. 51, prop. 2002/03:1, utgiftsområde 21, s. 39 och prop. 2003/04:1, utgiftsområde 21, s. 50). delade regeringens bedömning och konstaterade att den fria prissättningen av fjärrvärme kombinerat med förekomsten av naturliga monopol innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Statsmakterna har i ökad grad följt utvecklingen på fjärrvärme- marknaden i syfte att uppmärksamma ett eventuellt Uppdraget och dess genomförande behov av åtgärder. De uppföljningar som har genomförts har visat att kundernas, speciellt konsumenternas, ställning är svag i förhållande till fjärrvärmeföretagen och att konkurrensen behöver stimuleras på värmemarknaden. Vidare har det framkommit att betydande strukturförändringar har skett på fjärrvärmemarknaden . Ägandet av fjärrvärmeföretagen har i ökad utsträck- ning övergått till nationellt och internationellt verksamma integre- rade energikoncerner på bekostnad av huvudsakligen det kommunala ägandet. Vidare har statsmakterna kunnat konstatera att fjärrvärmeverksamhet också bedrivs i allt högre grad med ökade avkastningskrav, oavsett ägare. Det förekommer en stor pris- spridning mellan de olika fjärrvärmeföretagen och prissättningen på fjärrvärmen bestäms i högre utsträckning än tidigare efter alternativa uppvärmningsformer. Såväl som regeringen har funnit att den fria pris- sättningen av fjärrvärme innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter, att det är befogat att eftersträva en ökad pristransparens i syfte att uppnå en ökad genomlysning av prissättningen på värmemarknaden och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning rörande bl.a. konkurrenssituationen på värmemarknaden och åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme (se bl.a. prop. 2001/02:56, bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 12 decem- ber 2002 (dir. 2003:160) att tillsätta en särskild utredare med uppgift att bl.a. belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, och genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarkna- den såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. Uppdraget och dess genomförande 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och om det behövs föreslå reglering eller andra åtgärder. Uppdraget skulle enligt regeringens beslut delredovisas och vara avslutat . I del- redovisningen skall utredaren genomföra den kompletterande analys som tillkännagivit avseende åtskillnad mellan el- verksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Genom regeringsbeslut (dir. 2003:77) beviljades utredaren förlängd tid till med att delredovisa uppdraget. Vidare beslutades tilläggsdirektiv i vilka utredaren upp- drogs att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värme- mätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skall redovisas . beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). Utredaren skall enligt tilläggs- uppdraget utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme utifrån det regelverk som finns i rörledningslagen (1978:160). Uppdraget skall i sistnämnda del redovisas . Med anledning av detta tilläggsuppdrag utsträcks också slutredovisningen av utredningens uppdrag till . beslutade regeringen (dir. 2003:138) om ytterligare förlängd tid till med att delredovisa uppdraget. 1.3Uppdragets utformning såvitt avser frågan om åtskillnad För att efterkomma önskan om en kompletterande analys på el- och värmeområdet anger regeringen i utredningens direktiv att utredaren har att genomföra en sådan analys som begärt när det gäller åtskillnad mellan elnätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Utredningens uppdrag skall i denna del delredovisas. Uppdraget och dess genomförande Utöver den kompletterande analys som begärt skall utredningen överväga behovet av bestämmelser som reglerar åtskillnaden mellan å ena sidan elnätverksamhet och konkurrens- utsatt verksamhet på elmarknaden och å andra sidan fjärrvärme- verksamhet samt skärpta regler och tillsyn av särredovisning i fjärrvärmeverksamhet. Enligt regeringen och föreligger det en risk för kors- subventionering mellan konkurrensutsatt och monopolskyddad verksamhet eftersom fjärrvärmeföretag ofta drivs inom integrerade energikoncerner där även såväl elhandel som el- produktion och elnätverksamhet ingår. I vissa fall drivs fjärr- värmeföretagen även i samma juridiska person som elproduktion och elhandel. I syfte att undvika korssubventionering och prisdiskriminering skall utredningen överväga behovet av skärpta regler och tillsyn av särredovisning av fjärrvärmeverksamhet. Kongruensen mellan kraven på åtskillnad mellan å ena sidan elnätsverksamhet och elhandel och elproduktion och å andra sidan fjärvärmeverksamhet och elhandel och elproduktion skall beaktas. Vidare skall behovet av särskilda regler för kraftvärmeföretag analyseras. Utredningens uppdrag kan enligt våra direktiv sägas omfatta tre huvuddelar med två skilda redovisningstidpunkter. I detta del- betänkande redovisar vi som en första del av vårt uppdrag vår kompletterande analys i fråga om avgränsningen mellan fjärrvärme- verksamhet och verksamhet på elmarknaden. Med hänsyn till uppdragets i denna del begränsade frågeställning och till att frågan om åtskillnad skall delredovisas har vi haft att utgå från rådande förhållanden vid vår bedömning. Det bör påpekas att den analys vi gjort och de slutsatser vi kommit fram till därför kan komma att påverkas av det fortsatta utredningsarbete som vi har att bedriva. Utgångspunkten för vårt arbete har varit att analysera vilket behov av åtskillnadsåtgärder som föreligger mellan fjärrvärme- verksamhet och elmarknadsverksamhet för att förhindra konkurrenssnedvridningar och prisdiskriminering. För att kunna göra en korrekt bedömning av denna fråga är det av vikt att fastställa i vilken utsträckning det förekommer gemenskap mellan Uppdraget och dess genomförande de aktuella verksamheterna. Sådan gemenskap kan bestå i att verksamheterna bedrivs dels inom samma juridiska person eller inom samma företagskoncern, dels med i huvudsak samma perso- ner i ledningsfunktion när verksamheterna är juridiskt åtskilda från varandra. I arbetet med att kartlägga i vilken utsträckning sådan gemenskap föreligger mellan de aktuella verksamheterna har utred- ningen anlitat i (ECON). ECON har på utredningens och El- och gasmarknads- utredningens gemensamma uppdrag gjort en kartläggning av i vilken utsträckning verkställande direktörer och ledamöter av styrelsen i företag som bedriver elnätverksamhet alternativt verksamhet med fjärrvärme också har motsvarande funktioner i företag som bedriver produktion av eller handel med el. I upp- draget ingick även att göra en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av ett förbud mot gemensamma lednings- funktioner och då med särskilt fokus på de mindre företagen. Med ECON:s rapport som grund har utredningen analyserat behovet av åtskillnadsregler såvitt gäller avgränsningen av fjärr- värmeverksamhet från elmarknadsverksamhet och föreslår de åtgärder som anses behövliga för att de identifierade problemen skall kunna undvikas utan att hämma fjärrvärmens fortsatta tillväxt eller onödigtvis belasta de mindre företagens verksamheter med utslagning och begränsad valfrihet för konsumenterna som en tänkbar följd. Vi har vidare behandlat frågan om vilken tillsyn som det före- slagna regelverket om åtskillnad föranleder och hur denna tillsyn bör utformas. Slutligen har vi analyserat hur det föreslagna regelverket påverkar berörda myndigheters resursbehov. Vi har också övervägt hur myndigheternas verksamhet i de delar som berörs av vårt förslag skall finansieras. Vi har under hand beaktat det förslag till regelverk som El- och gasmarknadsutredningen avser att lämna såvitt gäller avgränsningen mellan elnätverksamhet och verksamhet med produktion av och handel med el inom elmarknaden (SOU 2003:113). Vi har också i vårt arbete beaktat de av utarbetade rapporterna Fjärrvärmen på värmemarknaderna, Värme i , Värme i och Värme i . Under utredningens gång har kontakter tagits med bl.a. bransch- organisationen , () samt . Uppdraget och dess genomförande gjorts på och , på , , Centralkommunernas Transmissionsselskab I/S och Energitilsynet i samt El- och värmeproduktionsföre- taget EW i , där även Fjärrvärmetransmissionsföretaget och närvarade. Utredningen har uppvaktats av fjärrvärmekunder som framfört synpunkter på situa- tionen på värmemarknaden. Utredningens experter och sakkunnig har under arbetets bedrivande bistått med värdefulla synpunkter och material i frågan. Under denna första del av arbetet har utredningen haft sex sammanträden. Utredningen begränsar sitt arbete i nu aktuell del till de fråge- ställningar som aktualiserats dels genom näringsutkottets yttrande (bet. 2001/02:NU9) med anledning av regeringens förslag om åtskillnadsreglering i prop. 2001/02:56, dels genom regeringens direktiv till utredningen. För att kunna sätta in fjärrvärmeverksamheten i sitt sammanhang finns det anledning att ge en kortfattad beskrivning av fjärrvärme och hur den fungerar. I det andra kapitlet ger vi därför en kortare beskrivande bakgrund över bl.a. vad fjärrvärme är och hur fjärr- värmesystemet är uppbyggt. Delbetänkandets tredje kapitel innehåller en redovisning av företagsstrukturen på fjärrvärmeområdet. Kapitlet tar sin naturliga utgångspunkt i den rapport som utredningen låtit ECON utarbeta. I det fjärde kapitlet redovisas utredningens överväganden angående ökad transparens och åtskillnad mellan elmarknads- verksamhet och fjärrvärmeverksamhet. Det femte kapitlet behandlar vissa frågor om den tillsyn som kommer att behövas för att upprätthålla en fungerande kontroll av att det föreslagna regelverket efterlevs. I det sjätte kapitlet analyseras de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Inriktningen är här, i enlighet med uttryck- liga önskemål, att klargöra huvudsakligen de konsekvenser som kan drabba de mindre företagen. Slutligen redovisas i det sjunde kapitlet en kommentar till det författningsförslag som vi lämnar i detta arbete. 2 Allmänt om fjärrvärme 2.1Vad är fjärrvärme? Vad som avses med fjärrvärme är inte strikt definierat. Fjärrvärme kan dock beskrivas som ett tekniksystem som används för att förse stadsdelar eller hela städer med värme från ett gemensamt värmeledningssystem, som oftast har vatten som distributionsmedium och värmebärare.1 Utifrån sådana kriterier har fjärrvärme ofta definierats som produktion av hetvatten och distribution av detta i ett rörlednings- system för kollektiv uppvärmning av byggnader som ett led i ett avtalsförhållande mellan kunder och leverantören av värmen (se bl.a. SOU 1999:5, s. 17), dvs. det finns både tekniska, ekonomiska och juridiska aspekter i definitionen. Denna definition är dock inte tekniskt heltäckande vad gäller distribution. Även ånga kan utgöra ett distributionsmedium. och som ett nytt affärskoncept har en variant av värmedistribution vuxit fram. Denna benämns närvärme och avser egentligen att värmen produceras i kundens närmiljö ofta med användande av lokala bränslen och under andra lokala förutsättningar. Rent terminologiskt torde en viss avvikelse mellan närvärme- och fjärrvärmesystemen vara avsedd. Närvärme beskrivs dock ofta som fjärrvärme i mindre skala. Vad som avses med mindre skala är oklart men har exemplifierats som små fjärrvärme- anläggningar eller värmesystem som försörjer mindre samhällen eller bostadsområden, t.ex. en ekoby eller ett villaområde. Vad som skiljer närvärme från fjärrvärme skulle alltså vara storleken på 1 , och , , Fjärrvärme: Teori, teknik och funktion, Student- litteratur, 1993, s. 11. värmesystemets anläggningar resp. dess distributionsområde som är närområdet. Närvärme kan alltså egentligen betraktas som ett marknadsföringsbegrepp. En inte helt ovanlig företeelse är att värmeleverans utgör en affärsverksamhet som bygger på professionell pannskötsel. I detta fall är det fråga om en verksamhet som bygger på ett kund– leverantörsförhållande genom att det finns ett avtal. Möjligheterna att ansluta nya kunder till pannan är dock minimal eftersom pannan och tjänsten är anpassad till den specifika kunden. Inte heller förekommer det i dessa fall någon avsikt att ansluta andra kunder till värmesystemet. Färdig värme bör därför anses falla utanför vad som anses utgöra fjärrvärme. 2.2Kort om fjärrvärmesystemets uppbyggnad Fjärrvärme är sålunda ett tekniskt system som används huvud- sakligen för att täcka olika byggnaders, fastigheters, stadsdelars eller hela städers värmebehov. Det används även för beredning av varmvatten i bostadshus och i kommersiella och offentliga lokaler. I normalfallet byggs svenska fjärrvärmesystem som slutna system. Härmed avses att vattnet i fjärrvärmeledningarna inte tappas ur systemet för att t.ex. användas som varmvatten hos kunderna. Det svenska fjärrvärmesystemet är uppbyggt på ett relativt okomplicerat sätt. Systemet använder sig nästan uteslutande av vatten som värmebärare. Det förekommer dock vissa leveranser av ånga även i , huvudsakligen till industrier som ligger nära ett kraftvärmeverk. Fjärrvärmesystemet består i princip av två delar, anläggningar för upphettning av vatten m.m. och ett samman- hängande ledningsnät för distribution av hetvatten m.m. till en eller flera kunder. För att ett fjärrvärmesystem skall kunna fungera och försörja kunder med värme krävs viss teknisk utrustning. Värmen i fjärr- värmesystemet produceras i och levereras från hetvattencentraler eller från kraftvärmeverk. En hetvattencentral består av en för- bränningsanläggning där värmebäraren, oftast hetvatten, hettas upp genom förbränning av ett bränsle. Det kan också förekomma att värmebäraren värms upp i t.ex. en elpanna eller med en värme- pump. I inte obetydlig utsträckning erhålls även värme i form av spill- värme från industrier. av fjärrvärmeproduktionen kommer från spillvärmeleverantörer. Med spillvärme avses värme- energi som inte kan tas tillvara vid en process och som normalt går förlorad. Fjärrvärmen är, som tidigare nämnts, flexibel när det gäller produktion och bränsleval. Genom att en fjärrvärmeanläggning består av olika sorters utrustning för framställning av värme – t.ex. kraftvärmeverk, eldningspannor och värmepumpar – finns många produktionsmöjligheter och reservutrustning för att täcka bortfall av produktion eller spetsbehov av värme i varje nät. Fjärrvärmens produktionsutrustning är dessutom anpassad för att kunna använda många sorters bränsle för uppvärmning, t.ex. olja, kol, el, torv, ved, avfall och naturgas, vilket ger stor frihet i valet av energislag. Fjärr- värmeproduktion kan dessutom kombineras med elproduktion i kraftvärmeverk, fjärrkylaproduktion och avfallsbehandling. En fjärrvärmeanläggning, t.ex. hetvattencentraler och kraft- värmeverk, kan mot denna bakgrund sägas bestå av teknisk utrust- ning och tillhörande konstruktioner som behövs för produktion, distribution och fördelning av hetvatten eller annan värmebärare till externa förbrukare. Ett svenskt fjärrvärmenät består av ledningar som i huvudsak är nergrävda i mark.