sou · GRB391d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Minskningen av andelen äldre som får hemtjänst kan dock till viss del förklaras med bättre hälsa och minskad förekomst av funktionsnedsättning hos de äldre. Det får mot bakgrund av detta konstateras att det knappast kan vara aktuellt att återställa nivå. Det är inte realistiskt att äldre själva helt ska betala för service i hemmet Lösningar som bygger på att äldre själva helt ska betala för servicetjänster är inget realistiskt alternativ. Stora grupper bland de nuvarande, och även blivande, äldre har så låga inkomster att de knappast möjliggör att servicetjänster köps på den öppna mark- naden. Det är också så att det inte finns fungerande mark- nader för dessa tjänster på många orter. Juridiska förutsättningar i kommunallagen och socialtjänstlagen Flera kommuner har uppmärksammat det behov av hjälp med service i hemmet som många äldre får under åldrandet. Genom olika lokala försök har kom- munerna försökt stimulera lösningar som helt eller delvis ligger utanför reglerna om bistånd och hemtjänst i socialtjänstlagen. Planera för aktivt åldrande av dessa lösningar har ifrågasatts ur juridisk synpunkt. Främst har det gällt om kommunernas regler att ge service till äldre människor över en viss ålder utan behovsprövning är förenliga med lik- ställighetsprincipen i kommunallagen och att reglerna om bistånd i socialtjänstlagen förutsätter någon form av behovsprövning. Det sistnämnda förhållandet, att servicetjänster tillhandahålls utan behovsprövning, innebär också att tjänsterna inte omfattas av regler om momsbefrielse i mervärdesskattelagen. Det innebär att såväl kommunen som den enskilde ska betala moms. När detta påtalades i en granskningsrapport avseende beslutade kommunen att avsluta försöket mot bakgrund av att det bedömdes som för dyrt för kommunen. När socialtjänstlagen (1980:620) trädde 1982 lag- reglerades hela äldreomsorgen. Det innebar också en formalisering av det rättsliga beslutsfattandet och möjligheter för den enskilde att överklaga. Vid handläggning av ett ärende har kommunerna att tillämpa regler i både socialtjänstlagen och förvalt- ningslagen (1986:223). som gått har det inte gjorts någon systematisk uppföljning av enskildas erfarenheter och upplevelser av behovsbe- dömningen. och länsstyrelserna har i sitt tillsyns- arbete främst inriktat sig på dokumentation av ärendet och den enskildes rättssäkerhet (1994, 1996, 1997a, 2001d och 2002c). Beslut om bistånd, antingen det utgår med stöd av 4 kap. 1 § eller 4 kap. 2 § SoL är myndighetsutövning mot enskilda. Med myndig- hetsutövning avses en myndighets beslut om förmåner, rättigheter och andra jämförbara förhållanden där den enskilde har att rätta sig efter beslutet. Är det fråga om ett beslut om en förmån, t.ex. bi- stånd, kan den enskilde inte få mer än vad som beslutats av social- nämnden eller den domstol som efter överklagande har prövat frågan. Beslut som innebär myndighetsutövning kan inte överlämnas till ett privat rättssubjekt (bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ) utan stöd i lag. Något sådant lagstöd finns inte i fråga om beslut som innebär myndighetsutövning enligt social- tjänstlagen. Däremot kan en kommun enligt 2 kap. 5 § SoL överlåta uppgifter inom som inte innefattar myndighets- utövning till ett privat rättssubjekt. Det ska då ske genom avtal. Som exempel kan ges att kommunen genom avtal kan överlåta på ett enskilt rättssubjekt att utföra de hemtjänstuppgifter som Planera för aktivt åldrande kommunen beslutat att en person har rätt till. Däremot kan ett privat rättssubjekt inte besluta att en person ska få hemtjänst enligt socialtjänstlagen. En helt annan situation råder om den enskilde själv träffar överenskommelse med en privat utförare om att städa och hjälpa till med andra serviceinsatser i hemmet mot betalning från den enskilde. En speciell form av lösning i de lokala försöken har varit den där man anfört att överenskommelsen om service i hemmet är ett civilrättsligt avtal, dvs. ett avtal mellan två jämbördiga parter, som det är fråga om myndighetsutövning som i detta fall ändå innebär att det är kommunen som ytterst bestämmer om den äldre ska få insatserna eller inte. Det går inte att tillhandahålla insatser inom ramen för som civilrättsliga avtal. I socialtjänstlagen regleras kommunens rätt att ta ut avgifter för bl.a. insatser inom äldreomsorgen (8 kap. 3–9 §§ SoL). Kommunen får ta ut inkomstprövade avgifter för hemtjänst, dagverksamhet och hälso- och sjukvård av den enskilde. Reglerna anger vidare hur den äldres inkomster (avgiftsunderlag) ska beräknas, nivån på förbehållsbeloppet (minimibelopp samt faktisk boende- kostnad) som den enskilde har rätt till innan avgift för hemtjänst får tas ut för hemtjänst. Enligt vad som sägs i regeringens pro- position Avgifter inom äldre och handikappomsorgen (prop. 2000/01:149, s. 44) bör samtliga insatser av vård-, omsorgs- och servicekaraktär som förekommer inom en kommun, oavsett hur de benämns och enligt vilken taxa de debiteras, omfattas av bestäm- melsen om högsta avgift för hemtjänst, dagverksamhet samt kom- munal hälso- och sjukvård. Avgiften påverkas av den enskildes inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital. Däremot får den enskildes förmögenhet inte påverka avgiftens storlek. kom det rapporter från olika håll i landet, där äldre människor fått avslag på ansökningar om hemtjänst, främst i ordinärt boende, med hänvisning till att per- sonen har tillräckliga medel att själv bekosta städning eller annan serviceinsats. I regeringens proposition Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80 s. 95) uttalade regeringen att den enskildes ekonomi inte får avgöra om han eller hon ska få biståndsinsatser för livsföringen som inte innebär ekonomiskt stöd. instämde (bet. 2000/01:SoU18 s. 84) i regeringens uttalande om att den enskildes ekonomi inte får avgöra om han eller hon ska få hemtjänst. Den enskildes ekonomi ska beaktas först vid bestäm- mande av vilken avgift den enskilde ska betala för insatsen. Planera för aktivt åldrande rapporten av rätten till äldre- och handikapp- omsorg (2003a) redovisas den uppföljning som har gjort tillsammans med länsstyrelserna. Resul- tatet av den nationella studien visar att det är ovanligt att kom- munerna prövar den enskildes rätt till äldre- och handikappomsorg utifrån den enskildes ekonomiska situation. I samma rapport från (2003a) redovisas att den tidigare observerade utvecklingen när det gäller äldres möjlighet att få hjälp med serviceinsatser som städning och inköp av dagligvaror inom har fortsatt. Andelen förvaltningar som prövar om anhöriga och närstående kan utföra insatserna har fördubblats . Flertalet gör en prövning om make/maka/samman- boende inom hushållet kan utföra sysslorna, medan en fjärdedel även utreder om anhöriga och närstående utom hushållet kan ut- föra insatserna. Ett annat resultat är en restriktivare hållning när det gäller de insatser som beviljas vad gäller omfattning. Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen (1974:152) ska bestämmelser om kommunernas befogenheter och deras åligganden anges i lag. Bestämmelser om kommunernas befogenheter anges i kommunal- lagen (1991:900, KL). Av 2 kap. 1 § KL framgår att kommunerna själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunernas område eller deras medlemmar. En förutsättning är att det gäller uppgifter som inte enbart ska handhas av staten, en annan kommun eller ett landsting eller av någon annan. Detta är den s.k. lokaliseringsprincipen. En kommun får alltså bara ta hand om sådana uppgifter som på något sätt har anknytning till kommunen eller till kommunens medlemmar. Den verksamhet som kommunen får bedriva behöver dock inte vara direkt knuten till kommunens geografiska område utan det avgörande är om uppgiften på något sätt är knuten till kommunen som sådan eller till dess medlemmar. Eftersom medlemmar i en kommun är de som är folkbokförda i kommunen, äger fast egendom där eller är taxe- rade till kommunalskatt där, sträcker sig alltså befogenheten för kommunen även till personer som kan vara folkbokförda i andra kommuner. Ett annat krav som följer av 2 kap. 1 § KL är att den uppgift som kommunen kan åta sig ska uppbäras av ett allmänt – till kommunen knutet – intresse. Utanför den kommunala kompetensen faller i princip sådana uppgifter som mer riktas till vissa enskilda än till alla kommunmedlemmar. Undantag kan dock gälla för sådana upp- Planera för aktivt åldrande gifter som visserligen riktar sig till vissa enskilda men som tjänar det allmänna intresset att ge kommunens medlemmar samma ser- vicenivå. Är så fallet kan alltså en åtgärd vara fullt lagenlig. Kommunerna ska enligt 2 kap. 2 § KL behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (likställighets- principen). Om en särbehandling vilar på sakligt objektiv grund får kommunmedlemmar behandlas olika även om de befinner sig i samma situation. Likställighetsprincipen gäller alla kommunmedlemmar. Det är alltså inte möjligt för en kommun att införa särregler för invånarna i en viss kommundel som inte kommer invånarna i övriga kom- mundelar till godo, annat än om särbehandlingen kan motiveras på sakligt objektiva grunder. Gemensamt för de olika systemen med boservice är dock att de på olika sätt kan uppfattas som stridande mot den kommunala kompetensen som den är utformad i kommunallagen eller lagens krav på likställighet mellan kommunmedlemmarna. Inte i något av dessa fall har emellertid kommunens beslut att införa ett system med boservice ställts under prövning enligt 10 kap. KL. Det finns dock två rättsfall (Länsrätten i län och Kammarrätten i ) som på lite olika sätt berör frågor om att kommunen tillhandahåller insatser utan behovsprövning och med ålder som grund för att få en viss insats. I båda domarna, en kammarrättsdom som inte beviljats prövningstillstånd i Regeringsrätten och en läns- rättsdom, har kommunens beslut bedömts strida mot lag. Likställighetsprincipen är av särskild betydelse när fullmäktige fastställer avgifter för kommunala prestationer. Om det inte är föreskrivet något annat i en särskild lag ska kommunen ta ut lika avgift för lika prestation. Det är med andra ord inte tillåtet för en kommun att utan stöd av lag ta ut t.ex. inkomstrelaterade avgifter för en tjänst. Likställighetsprincipen kan alltså komma att åsidosättas om en kommun tar ut olika avgifter för samma prestation eller tar ut samma avgift för olika prestationer. En kommun får differentiera avgifter för olika kommunala tjänster om det framgår av lag att så får ske. Enligt socialtjänstlagen får sociala tjänster i form av bistånd till enskilda personer differentieras utifrån vars och ens betalnings- förmåga. Förutom kraven på att avgifterna ska vara skäliga och självkostnadsprincipen ska reglerna om beräkning av avgiftsunder- lag, högkostnadsskydd och förbehållsbelopp iakttas. Planera för aktivt åldrande Som en allmän regel för avgiftssättning inom alla verksamhet gäller självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § KL. Prin- cipen innebär att en kommun inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kom- munen tillhandahåller. En fråga som ställs är om kommunen genom att tillämpa olika former av behovsbedömning särbehandlar t.ex. personer över en viss ålder i förhållande till andra personer med samma behov av insatser från äldreomsorgen på ett sätt som strider mot likställig- hetsprincipen i kommunallagen. Centralt för bedömningen av om så är fallet är om personer får någon fördel jämfört med personer i en annan åldersgrupp beroende på tillämpningen av en annan metod för behovsbedömning. Om insatserna inte går utöver vad enskilda i andra åldersgrupper får genom en mer omfattande behovsbedömning bedöms inget hinder föreligga. Är den enklare formen av behovsbedömning enbart en särskild metod och er- bjuder kommunen inte andra insatser än vad personer med samma behov kan få efter en mer omfattande utredning strider detta knappast mot kommunallagens likställighetsprincip. I viss utsträckning driver kommunerna verksamheter av olika slag, som kan betecknas som näringsverksamhet. Av 2 kap. 7 § KL framgår att kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla all- männyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommu- nen eller . Det måste dock finnas en klar skiljelinje mellan den kommunala näringsverksamheten och enskild närings- verksamhet som drivs utifrån ett tydligt vinstintresse. Den kom- munala näringsverksamheten begränsas även av kravet på att de avgifter som kan tas ut av kunderna inte får vara högre än att den s.k. självkostnadsprincipen upprätthålls. Den näringsverksamhet som en kommun får bedriva brukar betecknas som sedvanlig affärsverksamhet. Det ska alltså röra sig om sådana allmännyttiga prestationer som att till- godose vatten, avlopp, fjärrvärme och transporter. Bara i undan- tagsfall kan det vara lagenligt för en kommun att ägna sig åt sådan näringsverksamhet som ligger inom ramen för vad man kan kalla det egentliga näringslivet. Kommunen får alltså inte tillhandahålla servicetjänster för olika målgrupper på en öppen marknad. Planera för aktivt åldrande Juridiska förutsättningar i mervärdesskattelagen Reglerna för mervärdesskatt är harmoniserade på EG-nivå och det viktigaste direktivet är det s.k. sjätte direktivet (EU 1977). De svenska reglerna om när skattskyldighet för mervärdesskatt före- ligger bygger på det sjätte direktivet och finns i mervärdesskatte- lagen (1994:200, ML). Mervärdesskatt ska redovisas och betalas till staten vid skatte- pliktig omsättning inom landet av varor eller tjänster när omsätt- ningen görs i en yrkesmässig verksamhet. Enligt huvudregeln är alla omsättningar skattepliktiga. Det finns dock vissa undantag från denna huvudregel, vilka särskilt räknas upp i lagstiftningen. De regler om undantag från skatteplikt som finns i sjätte direktivet har i den svenska lagstiftningen tagits in i 3 kap. Omsättning av tjänster som utgör social omsorg är undantagen från skatteplikt enligt 3 kap. 4 § ML. Med social omsorg förstås offentlig eller privat verksamhet för barnomsorg, äldreomsorg, stöd och service till vissa funktionshindrade och annan jämförlig social omsorg (3 kap. 7 § ML). I rekommendationer RSV S 1996:7 (Riks- skatteverket 2003) uttalas följande: Med social omsorg bör avses sådan omvårdnad som kommunen ansvarar för enligt SoL, dvs. omsorg, service och vård till familjer och enskilda som behöver det. Social omsorg bör även innefatta omvårdnad i hem för vård eller boende och annan social service efter individuell behovsprövning. Med äldreomsorg bör avses sådan omsorgsverksamhet för äldre människor som bedrivs enligt SoLService utan individuell behovsprövning omfattas inte av undantaget. Generellt kan sägas att det som tillmäts avgörande betydelse av domstolar och myndigheter vid bedömning av om en tjänst är skattepliktig för mervärdesskatt är tjänstens natur och förekomsten av en individuell behovsprövning. Tjänster som tillhandahålls olika kategorier, t.ex. pensionärer eller ungdomar, mot mer eller mindre subventionerad avgift och efter fritt val utan någon individuell behovsprövning omfattas inte av undantaget från mervärdesskatt. Planera för aktivt åldrande Är det möjligt och meningsfullt att undanröja de juridiska hindren? Enligt vår bedömning skulle man kunna undanröja de juridiska hinder som finns i kommunallagen för att tillhandahålla service i hemmet utan behovsprövning genom ett tillägg i socialtjänstlagen eller i en särskild lag. Ett sådant förslag skulle göra det möjligt för kommuner att införa service i hemmet utan behovsprövning. Den enskildes avgift för service i hemmet skulle i ett sådant förslag kunna samordnas med reglerna om avgifter för hemtjänst i socialtjänstlagen vilket skulle göra det möjligt för äldre att efter- fråga tjänsterna oberoende av inkomst. Det är däremot enligt vår bedömning inte möjligt att genom en lagändring medverka till att servicetjänster utan behovsprövning blir befriade från moms mot bakgrund av gällande EG-direktiv. Efter noggrant övervägande har vi därför kommit fram till att vi avstår från att lägga ett sådant förslag av två skäl. För det första skulle servicetjänster som är momspliktiga blir dyrare för den enskilde och/eller för kommunen. För det andra skulle administrationen av momspliktiga servicetjänster bli så omfattande att vi inte bedömer att det skulle finnas något intresse bland kommunerna för att införa service i hemmet utan behovsprövning. Mot denna bakgrund kan konstateras att kunskapsuppbygg- naden i allt väsentligt måste ske med utgångspunkt i nu gällande regler i socialtjänstlagen. Som tidigare redovisats finns inga regler i socialtjänstlagen som reglerar hur behovsbedömningar ska gå till. Det gör det möjligt att utveckla olika former av behovsbedöm- ningar för olika insatser inom äldreomsorgen. Den behovsbedöm- ning som görs vid prövning av om en person behöver begränsad insats bör kunna vara mindre om- fattande än den som görs inför beslut om omfattande insatser. Det måste dock vara fråga om seriösa men enkla behovsbedömningar som inte får urholka tilltron till lagstiftningen och myndigheters tillämpning av den. Hur bråttom är det att undanröja hindren? Bristen på tillräckliga faktaunderlag är ett tungt vägande skäl som talar emot att nu lägga ett konkret förslag om en statlig satsning på service i hemmet för äldre. Ett förslag som senare kan visa sig vara för dåligt eller felaktigt underbyggt. För att motivera en satsning Planera för aktivt åldrande från staten krävs säkra underlag som beskriver och analyserar effekter och konsekvenser för såväl individ som samhälle. Det finns därför behov av en uppföljning och utvärdering av konsekvenser och effekter av hur man kan lösa äldres behov av service i hemmet. Uppföljningar och utvärderingar av detta slag tar . En parallell är den försöksverksamhet med uppsökande verksamhet bland äldre i form av förebyggande hembesök som bedrevs 2001 i 21 kommuner. I (2002d) till regeringen framgår att är för att kunna dra slutsatser av försöken. För att göra denna form av uppföljningar och utvärderingar ur både ett individ- och ett samhällsperspektiv behövs kontrollerade studier över . Vilka mätbara delmål och indikatorer kan användas för att följa förändringar? följer genom den officiella statistiken antalet och andelen äldre som får hemhjälp i både ordinärt och särskilt boende samt ungefärlig omfattning av insatserna. Av statistiken framgår inte vilka insatser som den äldre får hjälp med. Inom ramen för SCB:s ULF-undersökningar följs flera variabler som är av betydelse för bedömning av äldres hjälpbehov och hur dessa tillgodoses. En allvarlig brist i detta sammanhang är åldersgränsen . De s.k. som genomförts och i ordinärt boende utan övre åldersgräns ger viss kompletterande information. I SCB:s undersökning (HEK) ställs en fråga om hur många som avstår från hemhjälp på grund av kostnaden. 6.4.3Förslag till åtgärder (nr 64 67) Utveckla olika former av behovsbedömningar för olika typer av insatser inom äldreomsorgen inom ramen för nuvarande social- tjänstlag. Enligt denna kan insatser, t.ex. hemtjänst, utgå till enskilda efter behovsbedömning. I lagstiftningen finns inga regler som föreskriver hur en behovsbedömning ska göras. Det är därmed enligt vår mening möjligt att göra behovsbedömningar på olika sätt vid olika typer av insatser. Planera för aktivt åldrande vara betydligt mer grundlig vid beslut om omfattande hemtjänst inklusive personlig omvårdnad eller ett beslut om flyttning till ett särskilt boende. Däremot bör det vara möjligt att göra en seriös men enklare behovsbedömning när det gäller begränsade insatser som service i hemmet . Ett exempel på en sådan behovsbedömning finns i beskrivningen från när det gäller personlig omvårdnad. Där gör den äldre och utföraren en genomgång av den enskildes behov av hjälp med aktiviteter i det dagliga livet och under förutsättning att man kommer överens får den äldre de insatserna utan vidare pröv- ning. En sådan genomgång innebär formellt en behovsbedömning som medför att någon moms inte ska tas ut för den aktuella tjänsten. Behovsbedömningen, oavsett om den är enklare eller mer omfattande, ska göras med beaktande av gällande regler i förvalt- ningslagen och socialtjänstlagen. Det innebär att kommunen inte får överlåta på en privat entreprenör att göra bedömningen av om den enskilde behöver olika serviceinsatser eller omfattningen av servicen. Ett sådant ställningstagande är nämligen myndighets- utövning. Regeringen bör ge i uppdrag att stödja utvecklingen av metoder för seriösa men enklare behovsbedömningar inom ramen för nuvarande socialtjänstlag. Ett motiv för detta är utveckla och säkra kvaliteten i detta arbete. Ett annat motiv är att om flera kommuner använder samma eller liknande metoder så ökar för- utsättningarna att göra uppföljningar och utvärderingar både av metoderna och utfallet vid användning av dem. Regeringen bör ta initiativ till en uppföljning av den enskildes erfarenheter och upplevelser av olika former av behovsbedöm- ningar. Det gäller särskilt bemötande, rättsäkerhet och vilja att efterfråga insatser från äldreomsorgen. Planera för aktivt åldrande Regeringen bör överväga att stödja en försöksverksamhet med ökad tillgång till service i hemmet för äldre inom ramen för nu- varande lagstiftning. För att få fram ett kunskapsunderlag avseende konsekvenser och effekter på både individ- och samhällsnivå krävs någon form av nationellt initiativ och stöd för att en sådan upp- följning och utvärdering ska kunna vara användbar på nationell nivå. På ett liknande sätt som t.ex. den tidigare försöksverksam- heten med förebyggande hembesök bör några kommuner inbjudas att delta i en försöksverksamhet under 4 med ett generösare tillhandahållande av servicetjänster till äldre. Det finns många frågor som behöver besvaras vid en uppföljning och utvärdering av en försöksverksamhet. En sådan gäller vilka personer som kommer att använda sig av möjligheten att få del av en mer generös tillgång till service i hemmet; åldersfördelning, män och kvinnor, ensam- boende och sammanboende, äldre invandrare och personer med olika ekonomiska förutsättningar. Planera för aktivt åldrande 6.5Möjliggör ett aktivt åldrande för människor som behöver vård och omsorg SENIOR 2005 föreslår: 68.Öka kunskaper och insikter om möjligheter till ett aktivt åldrande för äldre människor med behov av vård och omsorg, och motverka föreställningar om att dessa inte kan eller vill vara aktiva. 69.Kommuner och landsting bör ta till vara möjligheterna att förebygga ytterligare vård- och omsorgsbehov hos äldre män- niskor genom ett förebyggande förhållningssätt och arbete. 70.Huvudmännen för vård och omsorg måste på ett bättre sätt uppmärksamma äldres behov av rehabilitering, habilitering och funktionsuppehållande träning och betydelsen av detta för både individ och samhälle. 71.Utveckla det lokala folkhälsoarbetet och de lokala kultur- och fritidsaktiviteter som avser personer med behov av vård och omsorg. 72.Öka personalens kompetens att arbeta med frågor som berör olika former av aktiviteter hos äldre med behov av vård och omsorg. Varför är området angeläget i äldrepolitiken? I den offentliga debatten framställs ofta en äldre människa som antingen pigg och frisk och klarar sig själv eller sjuk och helt vårdbehövande. Det är en förenklad och i många avseenden osann bild. För många människor är ålderdomen en period när man i allt väsentligt har en bra hälsa och klarar sig själv, men där sjukdomar, skador och, i mycket hög ålder, åldrandet kan medföra att man i något avseende har en funktionsnedsättning som gör att man behöver hjälp och stöd för att hantera denna.