sou · GRB370d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En verksamhet som inte på annan grund är tillstånds- eller anmälningspliktig, men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälas för samråd hos innan verksamheten får påbörjas (12 kap. 6 § ). Tillstånd enligt kan meddelas endast om kraven enligt tillämpliga regler uppfylls. Målet med är att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Balken skall tillämpas bl.a. så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas samt den fysiska miljön används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas (1 kap. 1 § ). Av central betydelse för all verksamhet är de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Dessa regler innefattar bl.a. att verksamhetsutövaren skall ha den kunskap som behövs, att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att verksamheten kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (försiktighetsprincipen) och att lokaliseringen skall vara lämplig och orsaka minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Andra allmänna hänsynsregler som verksamhetsutövaren är skyldig iaktta är hushållningsprincipen, produktvalsprincipen och principen om att det är förorenaren som skall betala. När frågor prövas om tillstånd enligt balken är den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten skyldig att visa att de förpliktelser som följer av de allmänna hänsynsreglerna iakttas (2 kap. 1 § ). Vid tillståndsprövning av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet skall dessutom hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas. Enligt dessa regler gäller bl.a. att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov (3 kap. 1 § ). Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för Gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning energiproduktion skall enligt 3 kap. 8 § så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. När det gäller vattenverksamhet är ytterligare ett krav för tillstånd att verksamheten endast får bedrivas om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den (11 kap. 6 § ). Det kan anmärkas att i sitt andra delbetänkande under utveckling (SOU 2002:50) föreslagit att denna samhällsekonomiska prövning skall begränsas till att enbart avse prövning av frågor om tvångsvis tillträde till mark och rätt till strömfall. Enligt kommittén framstår det som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land. Som exempel nämns att vindkraft- anläggningar som uppförs till havs med nuvarande regler måste vara samhällsekonomiskt tillåtliga, medan likadana anläggningar på land inte behöver vara det och att regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet gäller exempelvis för vattenkraftbaserad elproduktion, men inte för elproduktion som baseras på förbränning. Förfarandereglerna vid tillståndsprövning enligt varierar något beroende på vilka myndigheter eller domstolar som svarar för tillåtlighets- och tillståndsprövningen. Generellt gäller dock att sökanden skall ge in de handlingar och uppgifter som behövs, bl.a. för att kunna bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna uppfylls. En ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet skall innehålla en miljökonse- kvensbeskrivning med uppgift om det samråd som skett. Det är verksamhetsutövaren som svarar för utarbetandet av miljökonsekvensbeskrivningen och för det samråd som skall ske. Tillstånd enligt får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser (16 kap. 4 § ). Kommunens översiktsplan är formellt sett inte bindande vid tillståndsprövningen, men den utgör ett viktigt beslutsunderlag vid myndigheters beslut om mark- och vattenanvändningen. Enligt 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten- områden m.m. skall den myndighet som tillämpar hushållningsbe- stämmelserna i 3 och 4 kap. , i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena Gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. 6.5Tillstånd enligt viss annan lagstiftning Vissa områden inom territorialhav och ekonomiska zon kan antas vara lämpade för etablering av storskaliga vindkraftsparker till havs. Etablering till havs kan kanske på också komma ifråga t.ex. för vågenergianläggningar. Innanför territorialgräns är såväl PBL som fullt tillämpliga med de krav på tillstånd m.m. som beskrivits ovan. I den mån det vid etablering till havs blir aktuellt att med geofysiska mätningar, borrning eller på annat sätt utforska konti- nentalsockeln inför anläggning av t.ex. ett vindkraftverk, krävs dessutom tillstånd av regeringen enligt 3 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Tillstånd kan krävas för bottenundersökning både där vindkraftsanläggningen skall uppföras och där ledningen skall dras. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska konti- nentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den. I fråga om förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. . Vid etableringar av produktionsanläggningar längre ut till havs, kan konstateras att plan- och bygglagens räckvidd endast sträcker sig till territorialgräns. Utanför territorialgränsen men inom det havsområde som utgör ekonomiska zon, krävs dock enligt lagen (1992:1140) om ekonomiska zon tillstånd av regeringen bl.a. för uppförande och användning i kom- mersiellt syfte av anläggningar och andra inrättningar, t.ex. vind- kraftverk. Tillstånd av regeringen krävs också för utläggande av elkablar på kontinentalsockeln inom den ekonomiska zonen (15 a § lagen om kontinentalsockeln). Elektriska anläggningar, varmed avses anläggningar med däri ingående särskilda föremål för produktion, överföring eller användning av el, skall enligt 9 kap. 1 § ellagen (1997:587) vara så beskaffade och placerade samt brukas på ett sådant sätt att betryggande säkerhet ges mot person- eller sakskada eller störning i driften vid den egna anläggningen eller vid andra elektriska anläggningar. Ellagen innehåller inte något krav på tillstånd för att Gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning uppföra en produktionsanläggning för el. Däremot får en elektrisk starkströmsledning inte byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession) av nätmyndigheten (). Nätkoncession som avser en utlandsförbindelse prövas av regeringen. En nätkoncession avser antingen en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). En transformator- eller kopplingsstation som skall anslutas till en eller flera nya ledningar för vilka det krävs nätkoncession för linje, får inte börja byggas förrän nätkoncession har meddelats för byggande av minst en av de nya ledningarna (2 kap. 1-3 §§ ellagen). För nätanslutning och byggande av överföringsledningar eller sjökablar till produktionsanläggningar för el krävs således nätkoncession enligt ellagen. Nätkoncession får meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. En nätkoncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje skall bl.a. bestämmelserna i 2-4 kap. tillämpas. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om nätkoncession för linje. När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. . 7Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor I detta avsnitt redovisas vissa synpunkter som i olika sammanhang förts fram ifråga om PBL och dess tillämpning och på angränsande lagstiftning när det gäller uppförande av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor. Redovisningen innebär inget ställningstagande till om alla framförda synpunkter är riktiga i sak eller generellt representativa för tillämpningen. Den avser dock att ge en bild av hur regelverket och dess tillämpning uppfattas. I den probleminventering gjorde påtalades brister i prövningssystemet. Dessa redovisades i utredningens lägesrapport , en ren energikälla tar plats (SOU 1998:152). I sitt slutbetänkande Rätt plats för vindkraften (SOU 1999:75) gjorde vissa överväganden rörande formerna för prövningen och lämnade förslag om reformering av systemet. Av redovisningen i betänkandena framgår att både myndigheter och företrädare för branschen upplever tillståndsprövningen som splittrad och olämpligt utformad. Synpunkter som förts fram gäller vidare bl.a. att helheten i översiktsplaneringen inte avvaktas innan beslut fattas i miljöprövningen, att handläggningstiderna är för långa och att mera objektiva bedömningsregler behövs. Enligt utredningen är den för landbaserade vindkraftverk effekt- relaterade gränsen för tillståndsplikt enligt inte lämplig. För att undvika dubbelarbete och begränsa tidsåtgång bör enligt utredningen hanteringen enligt och PBL samordnas. I betänkandet lämnas vissa förslag till sådan samordning. En fråga som enligt utredningen flera tagit upp är den skillnad som finns vid prövning av vindkraftverk som avses bli förlagda på Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor land respektive till havs. Enligt utredningen är detta otillfredsställande, varför prövningsreglerna i detta avseende borde ses över i syfte att harmonisera dem. I utredningsrapporten i (, ) redovisas områden med särskilt goda vindförutsätt- ningar, vilka kriterier som bör gälla för sådana områden, plane- ringsmål m.m. I rapporten konstaterar att gällande regelsystem i flera avseenden är hinder för en storskalig utbyggnad av vindkraft. Rapporten innehåller vissa synpunkter på tillståndshanteringen. Enligt rapporten pekar erfarenheterna från utbyggnad av vindkraft i och internationellt entydigt på behov av en väl planerad utbyggnad. Det framförs också att till- ståndshanteringen regionalt och kommunalt av branschen och många som hanterar dessa frågor upplevs som komplicerad och orimligt utdragen. Till detta kan enligt rapporten läggas att tillståndsprövningen ifråga om tillämpning och värdering av gällande regelsystem anses variera över landet. En trång sektor är enligt rapporten de personella resurserna hos ansvariga myndigheter. 7.3Region Styrkor och svagheter i planerings- och etableringsprocessen för vindkraft i Huvudrapporten och svagheter i planerings- och processen för vindkraft i (, remissupplaga ) med bilagd intervjuundersökning (I motvind eller medvind?, utförd av ) behandlar framförallt etablerings- processen för vindkraft. I rapporten och undersökningen framkommer bl.a. följande synpunkter. Det behövs en helhetssyn för vindkraft från nationell till lokal nivå, dvs. från nationella mål och riksintressen till handläggning av vindkraftsärenden lokalt. Det finns också behov av en regional helhetssyn då det gäller vindkraften som ett strategiskt instrument och som underlag för den kommunala översiktsplaneringen samt vid samordning mellan kommuner, då vindkraftsetableringar ofta är Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor aktuella vid kommungränserna. Den kommunala översiktsplaneringen tar , vilket kan göra att många projekt blir inaktuella innan hela planeringsprocessen är färdig. Rådande system för etablering av vindkraftverk styrs i stor utsträckning av var det finns samarbetsvilliga markägare och vägar som kan utnyttjas vid byggandet, och mindre av ett övergripande synsätt över optimala förutsättningar och minimerade lokaliseringsnackdelar. Ett förfarande där kommunen tar större ansvar för lokaliseringen av vindkraft skulle ge mera optimerade placeringar sett till helheten. En reformering av nuvarande planinstrument, som bättre anpassas till vindkraftens speciella förutsättningar och om möjligt mindre tidskrävande är önskvärt. En samordning med miljöprövningen bör eftersträvas. Kunskapsunderlaget för att lokalisera vindkraftverk till havs är ofullständigt. Detaljplaneförfarandet är kostnadskrävande, tidskrävande och omständligt. Det kan uppfattas som att detaljplan används av kommuner som är negativa till vindkraft för att förhala ärendet. Samordning mellan planprövning enligt PBL och miljöprövning enligt försvåras av olikheter i förfarandet. Tillämpningen av plan- och bygglagens bestämmelser om sakägare och berörda vid detaljplanering för vindkraftsetablering är oklar. En översyn av PBL bör därför innefatta hur planering för vindkraft kan ske på ett adekvat sätt och hur samordningen med miljöprövningen kan underlättas. I stort sett motsvarande synpunkter förs fram när det gäller områdesbestämmelser som instrument för planering av vindkraft. Därtill kommer bl.a. att områdesbestämmelser måste överensstämma med kommunens översiktsplan och att de ger lägre rättssäkerhet för berörda, genom att de inte ger en formell byggrätt. Kravet på tillstånd enligt både PBL och anses medföra krångel och att handläggningen tar . Resursbrist anges generellt vara en av de viktigaste anledningarna till fördröjning av tillståndsansökningar. Det konstateras att det inte finns några regler om samordning av prövningen eller i vilken turordning prövningen skall ske. Vissa frågor, såsom landskapsbildspåverkan, prövas vid båda tillfällena. För den som skall etablera sig är processen svårgreppad och uppfattas som onödigt komplicerad. Försök att samordna förfarandet, t.ex. vid samrådsförfarandet, har lett till vissa missförstånd. Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor regelverken för prövningsprocesserna är därför önskvärd med syfte att samordna dessa så att förfarandet blir enklare och kan ske snabbare utan avkall på rättssäkerhet och medborgarinflytande. Tydligare krav på prövningsunderlag behövs liksom tydligare kriterier för vägning av olika intressen. Det är önskvärt att informationen till berörda integreras på ett tydligare sätt i prövningsprocessen. När det gäller bygglovsprövning (utan planläggning) konstateras att det inte föreligger något krav på miljökonsekvensbeskrivning och att ansökningshandlingarna ofta är bristfälliga. Allmänhetens möjligheter till insyn och påverkan är sämre än vid planläggning. Klargörande av vilka som skall anses som sakägare och berörda är önskvärt. Möjlighet att tidsbegränsa bygglov för vindkraftverk och kräva återställning av platsen bör införas. Ifråga om miljöprövningen framförs bl.a. att reglerna för prövning bör utformas så att suboptimeringar av vindkraftens effekt och placering undviks. 7.4Framförda synpunkter vid möten med branschföreträdare Vid de möten som hållits med företrädare för , Sveriges Energiföreningars () och Svensk Fjärrvärme respektive med , Vindkraftsleverantörerna i och Vindkraftens Investerare och Projektörer har bl.a. följande synpunkter förts fram på bestämmelserna i och tillämpningen av dessa regler. För andra energislag krävs lov i den mån en byggnad uppförs, medan lovplikten för vindkraften är knuten till anläggningen (turbinen). En vattenkraftanläggning är inte som sådan lovpliktig enligt PBL. För vattenkraften är den stora stötestenen. Vatten- kraftanläggningar skall utföras i enlighet med meddelad vattendom. Bygglov krävs för kraftstationsbyggnaden och för förekommande tunnlar. Bygglovsprövningen är en mindre fråga i sammanhanget. Detaljplan krävs normalt inte för kraftstationsbyggnaderna. Lovprövningen tar ofta sikte på det estetiska utseendet och anpassningen till landskapsbilden. Det krävs inte bygglov för att sätta in en turbin i en gammal kraftstationsbyggnad. Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor För kraftvärmeverk och sopförbränningsanläggningar krävs bygglov för byggnaden. Sådana anläggningar uppförs som regel i industriområden. Planbestämmelserna är ofta avgörande. krävs planändring, t.ex. för att befintlig detaljplan inte tillåter den tänkta byggnadshöjden. Planändringar tar tid. Det har förekommit att miljöprövningen skett först och att miljötillstånd givits med villkor att planändring sker. Visst godtycke förekommer, t.ex. genom krav på målad skorsten, andra fönster eller vackra byggnader. Detta kan medföra stora merkostnader. Marginella ändringar av en vindkraftanläggning bör inte kräva lov. Lovet bör inte heller reglera vilken maskinell utrustning som skall användas. Prövningen enligt PBL bör inriktas på höjd och bredd, inte effektgränser. När det gäller vindkraft är påverkan på landskapsbilden en central fråga. Det är angeläget att bli av med godtyckliga beslut. Vad som är estetiskt tilltalande är en subjektiv bedömning. Det finns inget intresse av kortare tidsbegränsade lov. En eventuell möjlighet till omprövning efter viss som anpassas till anläggningens avskrivningstid (på land och till havs) bör koordineras med tillstånd enligt . Energifrågorna ägnas relativt litet intresse i den översiktliga planeringen vilket innebär att andra intressen kommer före i översiktsplaneringen och vid tillämpningen av hushållningsbe- stämmelserna. Mycket av översiktsplanearbetet går ut på att försvara eller skydda olika miljöer eller intressen, vilket hindrar exploateringsintressena. Värmekraftverk kan ligga nästan var som helst, medan vatten- och vindkraft kräver naturliga lägen. Översiktsplaneringen kan vara en viktig förutsättning för ett snabbt förfarande med ett projekt. Det är viktigt att kommunen hävdar intresset av energiproduktion i översiktsplaneringen, t.ex. så att lämplig plats för vindkraft pekas ut. I vissa fall avsätts områden för vindkraft i översiktsplaner (t.ex. i och ). Vindkraften bör hävdas som riksintresse. Undantaget för energiproduktion inom vissa kuststräckor har också kommit att omfatta vindkraften, vilket bör ändras. När det gäller lovprövningen av vindkraftverk förekommer mycket underhandskontakter, eftersom man inte vill föreslå någon viss lokalisering utan att känna till kommunens inställning. Frågorna hanteras dock mycket olika och ibland är frågorna politiskt känsliga. är det svårt att få något tydligt ställningstagande från kommunen innan underlag om den Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor planerade anläggningen tagits fram. Den generella inställningen till vindkraft varierar. Vissa kommuner är mycket positiva medan andra är negativt inställda. De frågor som tilldrar sig intresse i samband med lov- och tillståndsprövningarna gäller sikt, buller och ljusförhållanden. Kompletteringar krävs ofta. Allt större krav ställs på visualiseringar och siktfältsmätningar. Eftersom miljökonsekvensbeskrivningar är mycket dyra produkter att arbeta fram är det viktigt att kraven på miljökonsekvensbeskrivning enligt och enligt PBL samordnas. Samma underlag bör kunna användas enligt bägge lagarna. Ett bygglovsärende avseende vindkraftverk går knappast fortare än 6 månader och handläggningen fram till beslut kan ta upp till . När det gäller större projekt uppstår ofta lokala politiska diskussioner, där lokala opinioner kan få stor betydelse. Vissa byggnadsnämnder väntar med sitt ställningstagande till dess att miljöprövningen är klar. Andra kommuner avvaktar pågående översiktsplanearbete. Frånsett omgivningsaspekterna gäller det att finna markägare som är villiga att upplåta sin mark, att hitta lämplig nätanslutning m.m. Detta gör att det är svårt att tillfredsställa kravet på alternativ lokalisering enligt . Kravet på bygglov för vindkraftverk kan hindra en tänkt lokalisering. När det gäller PBL är det inte i första hand lagstiftningen som brister, utan tillämpningen. De största problemen är att förfarandet är omständligt, att visst godtycke förekommer, att handläggningstiderna generellt sett är för långa, att för många får överklaga och att överklagandena tar . Det är viktigt att förenkla prövningsförfarandet och att förkorta tiderna för handläggning och beslut. Ett problem är dessutom att kunskapsnivån i kommunerna är låg. För vindkraften krävs ofta detaljplan. tillåts bara en viss höjd vilket påverkar lönsamheten negativt. Det förekommer avslag med hänvisning till detaljplanekravet. Om bedömer att detaljplan krävs, klargörs det under hand. Det förekommer dock att en ansökan vilandeförklaras i avvaktan på detaljplanearbete. Det är inte vanligt att vindkraftverk lokaliseras till tidigare detaljplanelagda områden. Även inom planområden för industri har det förekommit att särskild detaljplan för vindkraftverk krävts. Däremot förekommer lokalisering till områden som särskilt Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor planläggs just för vindkraftverk. Detaljplan borde inte krävas till havs. Detaljplaneläggning sker efter kommunens direktiv, efter underhandskontakter. Producenten får i regel betala planlägg- ningskostnaderna enligt särskilda plankostnadsavtal. Att vindkraftverk prövas både enligt PBL och är inte motiverat. Dubbelprövningen är ett dyrt byråkratiskt förfarande, som måste ändras. I stort sett samma frågor behandlas vid bägge prövningarna. Det borde räcka med en miljökonsekvensbeskriv- ning och en myndighet. Både antalet överklaganden och överprövningstiderna är ett stort problem, särskilt som sakägarbegreppet är vitt. I princip alla bygglovsbeslut överklagas. Föreningar bör inte få överklaga. Överklagandena tar ca 2-5 gånger så som själva bygglovsbeslutet och stjälper ibland hela projektet. Överklaganden sker ofta också enligt . Det bör vara fast angivet vilka som kan överklaga. Kanske borde någon form av avgift införas vid överklagande. En hel del överklaganden upplevs som okynnesöverklaganden. Prövningstillstånd bör införas efter första instans. Det förekommer erbjudanden om att ta tillbaka överklaganden mot ekonomisk ersättning. Kravet på bygganmälan utgör inget hinder eller problem. 8Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor m.m. Analysen av lagstiftningen och de synpunkter som förts fram på den och dess tillämpning föranleder överväganden bl.a. i fråga om bygglovspliktens omfattning och om handläggningen och prövningen av ärenden om bygglov såvitt avser produktionsanlägg- ningar för el från förnybara energikällor, om förfarandet vid detalj- planeläggning och hur intresset av produktion av el från förnybara energikällor tillgodoses i översiktsplaneringen, om överprövningen av beslut samt om samordningen mellan prövningen enligt PBL och och relevansen över huvud taget av förekommande dubbelprövning. Den centrala frågeställningen vid denna utvärdering är om det finns lagstiftningshinder eller andra hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor och om reglerna i övrigt är objektiva och förfarandena lämpliga från effektivitetssynpunkt. Nuvarande regler om bygglovsplikt för byggnader och anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor framstår som motiverade från de synpunkter PBL avser att tillgodose. De synes inte i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Vissa skillnader i regleringen kan konstateras såtillvida att vissa typer av anläggningar för produktion av el inte synes kräva bygglov.