sou · GRB335d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I gränslandet mellan grundskola och särskola – intervjuer med föräldrar till barn som blivit individuellt integrerade. tar att det finns en medövningseffekt i blandade undervisnings- grupper, dvs. eleverna lär av varandra. Det är också viktigt för ele- ver i särskolan att få den sociala träning och den stimulans det innebär att i olika sammanhang träffa och umgås med barn och ungdomar både med och utan utvecklingsstörning. Ett starkt sär- skiljande av elever med utvecklingsstörning eller autism ger också signaler till andra elever om att annorlunda barn och ungdomar inte passar i skolan. Det är viktigt för alla elever att möta och få förstå- else för också det som är annorlunda. Ett närmande mellan elev- grupperna får dock aldrig ske på bekostnad av särskoleelevernas trygghet och självförtroende, eller gå ut över övriga elevers möjlig- het att få stöd och hjälp. Frågorna om inkludering är därför grann- laga frågor som måste hanteras med stor lyhördhet för individer, situationer och sammanhang. Lite anpassning för elever placerade i uppmärksammar i sina utvärderingar att när särskoleele- ver är individuellt integrerade i grundskoleklasser sker i många fall mycket lite av anpassning och särskilda insatser för att eleven ska klara skolgången. De insatser som görs handlar också genomgående om stöd till det enskilda barnet, inte om förändringar som rör hela gruppen eller klassen. visar all erfarenhet att inkludering kräver mycket i form av såväl engagemang och intresse från perso- nalens och ledningens sida, som en medveten styrning av ekono- miska och pedagogiska resurser. En ökad samverkan mellan särskolan och grund- och gymnasie- skolan kräver ansträngningar och insatser från båda skolformerna. Samverkan måste innebära ett ömsesidigt samspel och får inte ske helt på den ena partens villkor. Vi kommer i vårt fortsatta arbete att ägna speciell uppmärksamhet åt förutsättningarna för en ökad sam- verkan och en inkluderande skola. Vår utgångspunkt i det fortsatta arbetet är att sätta elevernas behov och intresse i fokus, snarare än hänsynen till organisatoriska eller personella överväganden. Stora skillnader mellan kommunerna i andel elever i träningsskola Elevökningen i grundsärskolan har ingen motsvarighet i tränings- skolan. Det framgår dock tydligt att flera faktorer, enskilt och i samspel med varandra avgör vilken placering som kommer i fråga. Beslutet om var i särskolan en elev ska placeras har kommit att påverkas dels av föräldrarnas önskemål, men också av hur skolans stödresurser i övrigt är organiserade. Verksamhetsformen förefaller ha en underordnad betydelse om det finns en lämplig grupp för eleven i fråga. En del kommuner har dock en strikt uppdelning mellan grundsärskola och träningsskola och utreder noggrant elevens förmåga och möjlighet att läsa enligt grundsärskolans eller träningsskolans mål. Om en strikt indelning av verksamheterna, grundsärskola och träningsskola ska kvarstå, anser vi att mycket noggranna bedöm- ningar måste göras. Dialogen med föräldrarna, gruppens samman- sättning och den individuella utvecklingsplanen måste bli styrande för hur undervisningen ska organiseras utifrån elevens behov och förutsättningar. En sådan styrning är också nödvändig för att verk- samhetsområdena ska kunna närma sig varandra och samverka och komplettera varandra. Det senare förhållningssättet stärks av att i sitt betänkande föreslår att begreppet grund- särskola ska användas för hela den obligatoriska särskolan. Grund- särskolan kommer enligt förslaget att ha två inriktningar, utbild- ning i ämnen respektive utbildning inom ämnesområden. Skillna- derna mellan elever i nuvarande träningsskola och grundsärskola tonas på så sätt ner. Eftersom elever med utvecklingsstörning utgör en mycket heterogen grupp, skulle denna förändring kunna inne- bära att undervisningen görs mer flexibel för att kunna möta indi- viduella behov. Vi kommer att följa denna fråga i vårt fortsatta arbete. En fråga som enligt vår uppfattning är mindre svårhanterlig, men inte desto mindre viktig, är valmöjligheterna inom särskolan. De är mycket mer begränsade än i den övriga skolan. Enligt Skol- verkets utvärderingar använder sig särskolan t.ex. mer sällan av ele- vens och skolans val. Många lärare är också av den uppfattningen att särskolans elever inte har förutsättningar att välja. Skolans val- möjligheter måste emellertid stå öppna alla elever. Det finns inget stöd för att flertalet elever i särskolan inte skulle ha förutsättningar för att ta ställning till olika valmöjligheter och för att vara med att påverka sin skolsituation. Vi menar att det i högre grad handlar om attityder än om faktiska förutsättningar. Många särskolor utarbetar individuella utvecklingsplaner för sina elever, dock långt ifrån alla. De förslag som ligger hos reger- ingen kan komma att leda till en förändring härvidlag. Vi har haft möjlighet att ta del av internationella jämförelser av vilka det fram- går att den vanligaste metoden för att integrera elever i behov av särskilt stöd i reguljär undervisning är att anpassa läro- och kurs- planer till individen genom individuella undervisningsplaner. Det är också så man arbetar i och , där det inte finns några särskilda läro- och kursplaner för elever med utvecklingsstörning eller andra funktionshinder. Utvecklingen av de individuella utvecklingsplanerna är av intresse för vårt fortsatta arbete. Nio av tio ungdomar som börjar gymnasiesärskolan fullföljer sin utbildning. Detta kan ses som ett gott betyg till skolformen. I de utvärderingar och undersökningar vi har tagit del av framkommer en bild av att det varierar i vilken utsträckning eleverna på gymna- siesärskolan får möjlighet till inflytande och påverkan över sin utbildning. Inom vissa program har eleverna stora möjligheter till inflytande, medan de inom andra har mycket lite att säga till om. Det finns anledning för oss att i det fortsatta arbetet särskilt upp- märksamma valmöjligheter och inflytandefrågor. Gymnasiesärskolan ska förbereda för vuxenliv Personal inom utbildningen hävdar ofta att den sociala kompeten- sen är viktigare än kognitiva färdigheter. uttalar sig elever om sin utbildning i termer av att utmana mer, inte vara så pjoskig och att sätta ribban högre. hävdar också i sina utvärde- ringar att även de kognitiva färdigheterna måste ses som en del av kunskapsbegreppet. Inte minst med tanke på att arbetslivet är allt mer teoretiserat och kräver att arbetstagarna ska kunna arbeta självständigt efter instruktioner är det viktigt att även i särskoleut- bildningen lägga vikt vid kognitiva kunskaper. Gymnasiestudierna ska förbereda för vuxenlivet. Därför har det betydelse vilka ämnen som behandlas i skolan och hur de integreras med varandra. Eleverna bör under sin utbildning få många möjlig- heter till praktik och arbetsträning. Kommunerna har ett stort ansvar för att ta fram praktikplatser till eleverna, vilket kräver stora insatser. Kommittén har haft möjlighet att ta del av exempel på framgångsrika projekt med syftet att genom en rad olika åtgärder hjälpa eleverna ut på arbetsmarknaden. Vi kommer i vårt fortsatta arbete att ägna ytterligare uppmärksamhet åt frågorna om hur gymnasiesärskolan ska kunna förbereda eleverna för livet efter skolan. Samverkan är viktigt också för gymnasiesärskolan Vi har i utvärderingar och genom egna undersökningar tagit del av exempel på såväl segregerade som mer eller mindre integrerade lösningar för gymnasiesärskolan. Vi har också i samtal med elever, föräldrar och lärare uppmärksammat en betydande oro för att gymnasiesärskolan ska avskaffas som särskild skolform. Det är erfarenhetsmässigt svårare att skapa gemenskap mellan ungdo- mar med utvecklingsstörning och övriga ungdomar, än det är . finns det exempel på lösningar som i varje fall har ökat kontakterna mellan elevgrupperna. Elever i gymnasie- särskolan kan t.ex. samläsa med gymnasieskolan i vissa karaktärs- ämnen eller delta tillsammans med gymnasieskolans elever i aktivi- teter som inte ställer så stora krav på intellektuella färdigheter. Vi har ställt oss frågan hur utbildningen skulle kunna utformas för att ge utrymme för både sär- och samundervisning. Vi menar att skol- ledarna har en nyckelroll i detta arbete och att den geografiska när- heten har betydelse. I vårt fortsatta arbete kommer vi att utreda möjligheterna att nå en bättre samverkan mellan gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I detta avsnitt redogör vi för kostnaderna och kostnadsutvecklingen i särskolan och särvux samt fördelningen av kostnader i särskolan jäm- fört med övriga skolformer. Kommittén bör i sitt fortsatta arbete se över resurser och resurs- fördelning i särskolan och särvux bland annat med hänsyn till att: N den genomsnittliga elevkostnaden i såväl den obligatoriska som i den frivilliga särskolan varierar kraftigt mellan kommuner, skolor och program. Variationerna kan ha betydelse för likvärdigheten, N särskolan har egna anslag, särskilda från övriga skolanslag, i flerta- let kommuner i landet. Oron för en sämre resurstilldelning är en viktig anledning till att slå vakt om den särskilda skolformen, N anslagen till särvux är små såväl i reella tal som i förhållande till anslagen för övrig vuxenutbildning. Även här är skillnaderna mel- lan kommunerna påfallande, N resursfördelningen mellan och särskolan är styrande för föräldrarnas val av skolform, N olika resursfördelningssystem kan underlätta respektive främja samverkan inom och mellan skolformerna. Kommunerna har ansvaret för särskolan och kostna- derna för verksamheten ingår i kommunernas skolbudget. Totalt satsade kommunerna på utbildning . Särskolans andel av den totala summan är ca eller . med sju miljarder i förhållande till 2000. Den procentuella kostnadsökningen är högst inom särskolan, där kostnaderna för den obligatoriska särskolan ökade och för gymnasiesärskolan . Tabell 9.1 Kostnadsutvecklingen över tid Kostnaderna för den obligatoriska särskolan 2001 De totala kostnaderna för den obligatoriska särskolan uppgick till och kostnaden per elev till . Härtill kommer hemkommunens kostnader för skolskjut- sar. Motsvarande elevkostnad i ligger på . av eleverna i särskolan är integrerade i . Kostnaderna för dessa elever är svåra att särredovisa och de redovisas därför i kostnader. Som särskole- kostnader redovisas således huvudsakligen kostnader för verksam- het som inte är integrerad. Kostnaderna för den obligatoriska särskolan ökade med . Det är dock inte undervisningskostnaderna eller lärartätheten som har ökat, utan framför allt övriga kostnader, t.ex. kostnaderna för elevassistenter. Gymnasiesärskolan kostade 2001 totalt ca och den genomsnittlig kostnad per elev uppgick till . De genomsnittliga elevkostnaderna för gymnasieskolan ligger 2001 på . Kostnaden per elev varierar avsevärt mellan kommunerna både för den obligatoriska särskolan och för gymnasiesärskolan. Totalkost- naden per elev (exklusive skolskjutsar) varierar mellan och i den obligatoriska särskolan, även om man bortser från de kommuner som har de högsta och de lägsta kostnaderna per elev. Undervisnings- kostnaden varierar mellan och för av kommunerna. I gymnasiesärskolan varierar totalkostnaden (exklusive skol- skjutsar) per elev och under- visningskostnaderna . När det gäller skillnader mellan olika typer av kommuner kan vi notera att undervisningskostnaderna per elev ligger högst i kommungrupperna övriga större kommuner och större städer, 134 200 respektive , och lägst i storstäderna med . Däremot har storstäderna och förortskommu- nerna de högsta kostnaderna för lokaler och inventarier, 37 000 respektive , medan övriga mindre kommuner har den lägsta kostnaden med . En förklaring till de stora skillnaderna ligger i antalet elever och gruppstorlekar, i små elevgrupper blir kostnaderna högre per elev. Lokalkostnaderna slår igenom i storstäderna. Eleverna i särskolan har också i ännu högre grad än i andra skolformer varierande stöd- behov och enstaka elevers resursbehov kan därför påverka den genomsnittliga kostnaden avsevärt när elevantalet är litet. Huvudmännens kostnader för särvux är totalt . Kostnaden per elev uppgår till . Den genomsnittliga kostnaden per elev i komvux är som jämförelse . En stor del av skillnaden i kostnader kan förklaras av det låga antalet undervisningstimmar i särvux. Även inom Särvux är spridningen i kostnader stor mellan kom- munerna. För av kommunerna ligger kostnaden mellan och per elev. Högst kostnader för undervisningen per elev har förortskommunerna och lägst övriga mindre kommuner. Anslagen till särvux har ökat , men är ändå mycket små i förhållanden till satsningarna på annan vuxenutbild- ning. Skillnaderna mellan kommunerna är också här mycket påfal- lande. avsätter regeringen av statsbidraget till vuxenutbildningen för särvux utbyggnad. I vår kommunenkät rörande gymnasiesärskolan, ställde vi också en fråga om kostnaderna för gymnasiesärskolans olika program.1 Enkäten visar att kostnaderna för gymnasieskolans olika pro- gram varierar mycket kraftigt inte bara mellan de olika program- men, men också mellan samma program i olika kommuner. emellertid svårt att jämföra kostnaderna, eftersom kommunerna inte alltid redovisar dem på samma sätt. De kommuner som betalar eller tar ut interkommunala ersättningar anger ofta dessa kostna- der. Variationen i kostnader hänger också samman med antalet elever i en grupp eller med enstaka elevers stödbehov. De tillfrågade kommunernas kostnader för specialutformade program varierar mellan och per elev. De högsta kostnaderna ligger på verksamhetsträning, där kostnaderna varierar mellan och . Flertalet kommuner uppger dock kostnader på . Kostnaderna för Hotell och Restaurangprogrammet ligger på mellan 91 000 och 200 000 och för Industriprogrammet på mel- lan 130 000 och . För yrkesträning ligger kostnaderna på . Särskolan har egna anslag De kontakter vi har haft med kommunföreträdare i olika samman- hang pekar entydigt på att det stora flertalet kommuner avsätter resurser till såväl den obligatoriska som den frivilliga särskolan i särskilda anslagsposter, som fördelas direkt till respektive verksam- heter. De skäl som anges är bland annat fördelen med att tydliggöra kostnaderna, större möjligheter att få kostnadstäckning samt att det är naturligt när man har särskilda enheter för särskolan. Det är framför allt mindre kommuner som inte särskiljer kostnaderna för särskolan. I några kommuner ligger alla resurser för elever i behov av särskilt stöd inklusive elever med utvecklingsstörning samlade i ett centralt resurscentra. Tillräckligt stöd ges bara i särskolan Av enkäter och intervjuer med föräldrar och med de organisationer som företräder barn och ungdomar med funktionshinder framgår att resurshanteringen i kommunerna ofta upplevs som ett stort problem. I det kärva budgetläge som har rått i kommunerna under större delen av , har det blivit allt svårare att få extra resurser till elever i behov av särskilt stöd. Ofta kan man få tillräck- ligt stöd för en elev med utvecklingsstörning bara under förutsätt- ning att eleven mottas i särskolan, där resurserna ofta har varit mer En effekt är att föräldrar ibland har känt sig tvingade att acceptera en placering i särskola, trots att man velat ha sitt barn kvar i . framhåller i sina utvärderingar att det ofta saknas kommunala strategier för hur resurser ska fördelas. Om det dessutom utvecklas mer eller mindre vattentäta skott mellan resur- ser för grundskola, gymnasieskola och särskola, blir resursfördel- ningen ett problem för enskilda rektorer att hantera. Lösningarna kan då komma att skilja sig mycket åt, inte bara mellan olika kom- muner, utan också mellan olika skolor. Integrering uppnås lättare med decentraliserade bidragsmodeller Internationella studier har tagit upp resurshanteringen som ett generellt problem och påvisar t.ex. att resursfördelningssystem antingen kan utgöra ett effektivt hinder för integrering, eller en starkt pådrivande faktor, beroende på hur det konstrueras.2 I de länder där finansieringssystemet karaktäriseras av att bidrag utgår direkt till specialundervisning och med mer pengar ju fler ele- ver som deltar, finns starkt kritiska röster mot systemet. Föräld- rars, lärares och andra aktörers värderingar och förhållningssätt kan betyda att det sker mer av etikettering och kategorisering. Man avsätter också medel för sådant som inte hör till undervisningen, t.ex. diagnostisering och organisering i olika grupper. I dessa länder finns också ett större antal elever i behov av särskilt stöd placerade i speciella grupper. I länder med ett starkt decentraliserat system, där huvudansvaret för specialundervisningen ligger regionalt eller lokalt, är man mer positiv till sitt fördelningssystem. Elevrelaterade budgetsystem tycks ha klara nackdelar. är skolor beredda att ta emot elever i behov av särskilt stöd, men mer troligt är att skolorna föredrar elever som inte orsa- kar för mycket extra arbete. Man behöver mycket klara kriterier för att kunna hantera elevrelaterade bidrag på ett bra sätt. 2 for Development in Special Needs Education (1998). Provisions for Pupils with Special Educational Needs – Trends in 14 European Countries. (1999). Inclusive Education at Work – Students with Disabilities in Mainstream Schools. for Development in Special Needs Education (1999). Finansiering av specialundervisning. En studie I 17 länder om förhållandet mellan finansiering av specialundervisning och totalintegrering. De modeller som for Development in Special Needs Education rekommenderar i sin studie är ett decentraliserat system där beslut om hur pengarna ska användas fattas på lokal nivå. Man framhåller att det är lättare att på den lokala nivån för- ändra och anpassa systemet efter behov och att det är sannolikt att en decentraliserad modell är mer kostnadseffektiv och inte ger utrymme för strategiskt handlande. Vår sammanfattning med kommentarer De genomsnittliga elevkostnaderna för såväl den obligatoriska som den frivilliga särskolan varierar kraftigt mellan kommuner, skolor och vad gäller gymnasiesärskolan, program. Särskolan utgör ofta en egen anslagspost i kommunernas budget. Det finns både praktiska och historiska skäl för att anslagen till särskolan skiljs ut i den kommunala budgethanteringen. finns det en risk för att de separata anslagen kan komma att utgöra ett hinder för integrationssträvanden. Sättet att fördela resurser är mycket olika i olika kommuner, vil- ket försvårar jämförelser. Flertalet kommuner har dock ett fördel- ningssystem, där särskolan har egna anslag, ofta också centralt för- delade på den obligatoriska och den frivilliga särskolan. Det gör att särskolans resurser är garanterade på ett annat sätt än medlen inom de stora skolanslagen. Det är t.ex. lättare att anpassa anslagen efter antalet elever och lättare att ta hänsyn till förekomsten av elever i särskilt stort behov av stöd. I övriga skolbudgetar konkurrerar en enskild elevs behov med såväl skolans generella resursbehov, som med andra elevers behov av särskilt stöd. Det är också detta som leder till att det kan vara lättare att garantera resurser för en elev som mottas i särskolan. Därmed tvingas föräldrar ibland att välja särskola för sina barn, även om de skulle ha föredragit att barnet gick i . Det framgår också mycket klart i kommitténs många kontakter med personalgrupper och andra berörda, att rädslan för att mista resurser är ett viktigt skäl för att slå vakt om särskolan som separat skolform. Det ligger uppenbarligen en stor trygghet för särskolan i att ha speciellt avsatta resurser för verksamheten. Resursfördelningen kan emellertid bli ett hinder för integra- tionssträvanden, eftersom försök till samverkan kan leda till dis- kussioner om vem som ska bekosta vad. Problemen kan i sin tur leda till att såväl särskolorna som grund- och gymnasieskolorna slår vakt om sina resurser och inte ger sig in i projekt som kan ge finansieringsproblem. Grund- och gymnasieskolornas rektorer tar budgethanteringen till intäkt för att de elever som tillhör särskolans personkrets inte hör hemma i deras skolor och särskolans personal har ett starkt motiv för att vara rädda om sina resurser. Resursfördelningen kan på så sätt bli styrande för hur man organiserar olika verksamheter. Särvux resurser är påfallande låga både i reella tal och i förhål- lande till satsningarna på övrig vuxenutbildning. Skillnaderna mel- lan kommunerna är också mycket stora. Vi kommer i det fortsatta arbetet att göra en fördjupad översyn av resurshanteringen inom skolan och dess effekter för integra- tionssträvanden. Vi ser det också som väsentligt se över de stora skillnaderna i kostnader för särskole- och särvuxverksamhet mellan kommunerna. Vi är medvetna om att skillnaderna har många fullt naturliga förklaringar, men de är ändå anmärkningsvärt stora och kan ha konsekvenser för likvärdigheten i skolan. 10 Särvux och folkbildning I detta kapitel behandlar vi den kommunala vuxenutbildningen för personer med utvecklingsstörning. Vi behandlar också kortfattat utbildning för personer med utvecklingsstörning på folkhögskola och inom annan folkbildning. Utbildningen i särvux har byggts ut, men det finns fortfarande många brister i utbildningen; N utbildning erbjuds i för liten omfattning, N gränsdragningen mot daglig verksamhet utgör ett speciellt pro- blem, N skillnaderna i den kommunala utbyggnaden är mycket stora, N utbildningen erbjuder för få undervisningstimmar, N undervisningsgrupperna är ofta mycket små, N invandrare har inte samma tillgång till särvux. Folkhögskolornas och studieförbundens verksamhet är viktiga komplement till särvux. Utbildningen för vuxna med en utvecklingsstörning utvecklades ur den försöksverksamhet som genomfördes i flertalet landstings- kommuner . /89 blev särvux en reguljär skolform och innefattar /92 också undervisning på träningsskolenivå. Ansvaret för särvux gick över från landstingen till kommunerna. bestämmelser som reglerar särvux återfinns i skollagen och i sär- vuxförordningen. Särvux vänder sig till vuxna som vill komplettera sin utbildning. Den är öppen för personer som är eller har slutfört utbildning i gymnasieskolan. I skollagen (12 kap., 6 – 7 §§ samt särvuxförord- ningen 3 kap. 3 §) regleras personkretsen. Behörig att delta i särvux är således den som: N har en utvecklingsstörning eller ett betydande och bestående be- gåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada föran- ledd av yttre våld eller sjukdom, N är folkbokförd i den aktuella kommunen, N saknar eller ha brister i de kunskaper som kursen ska ge, N har förutsättningar att följa kursen. Utbildningen syftar till att ge kunskaper motsvarande dem som ges i den obligatoriska särskolan och i gymnasieskolans yrkesutbild- ning. Särvux följer samma läroplan som gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen, men har egna kurs- och timplaner. Timplanerna anger bara riktvärden, eftersom eleverna i särvux behöver varierande tid på sig för att fullfölja kurserna. Särvux delas upp i tre nivåer: Träningsskolan motsvarar träningsskolan för barn och ungdomar och omfattar undervisning i kommunikation samt i verklighets- uppfattning och omvärldskunskap och bygger på kursbeskrivningar från träningsskolans kursplan. Deltagare i särvux kan läsa de nationella program som finns i gymnasiesärskolan. Det är dock ganska sällan som deltagare i vux- enutbildning läser hela program. De väljer i stället oftast att läsa enstaka kurser. De olika kurserna inom den gymnasiala särvux är öppen för deltagare som har förutsättningar att följa undervisningen och som saknar eller har brister i sådana kunskaper som kursen avser att ge (särvuxförordningen 3 kap.3 §). Det innebär att deltagare som studerar kärnämnen på en nivå som motsvarar grundsärsko- lans kan läsa gymnasiala kurser. Många yrkeskurser inom den gymnasiala särskolan kan vara av intresse för vuxenstuderande inom särvux. Betyg sätts på varje avslutad kurs eller delkurs i den del av särvux som motsvarar grundsärskolan och inom gymnasial särvux.