sou · GRB313d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De frågor som myndigheten besvarar är ofta relaterade till de datamaterial som myndigheten själv för- fogar över. Det ansvar som myndigheten har för att förvalta databaserna gör att resurserna till stor del går åt för att ta hand om dem och att göra mer deskriptiva studier med dem som underlag. Vad gäller är dess arbetsuppgift i första hand kopplingen mellan arbetsmiljö och ohälsa. Myndighetens uppgift är att ta fram föreskrifter på området. För att göra det behövs veten- skapliga underlag om bevisade samband mellan miljö och hälsa. Vidare har verket till uppdrag att följa i vilken utsträckning arbets- Analysgrupp rörande hälsa och arbete givarna följer föreskrifterna. Slutligen har det också som uppdrag att kartlägga arbetsmiljön och de arbetsorsakade besvären. är den tredje större myndigheten med ett uppdrag inom området. Till skillnad från och är det en myndighet som i första hand är kun- skapsgenererande och inte förvaltande. Institutet är bland annat en viktig leverantör av arbetsmiljökunskap till . Forskare från har också medverkat i sjuk- försäkringsutredningen, och i . Ett flertal bilagor till utredningarnas betänkanden har producerats av forskare på och utgör goda forsknings- rapporter av samma slag som de som producerats av forskare som arbetar på universitet eller högskolor. Den forskning som utförs på avviker inte nämnvärt från annan forskning inom arbetslivsområdet helt enkelt för att institutet hämtar sin legitimitet i forskningsvärlden. Institutets existens leder till att forskningsområdet förstärks. Institutets myndighetsform gör visserligen att det också utför vissa utredningsuppdrag åt , men det är ändå sannolikt svårt, om det ens är önskvärt, att förvandla på ett sätt som gör det möjligt för det att leva upp till de krav som utredningen ställer på den analysgrupp som föreslås. Utredningen har ambitionen att skapa ett utpräglat utrednings- institut, där frågor som ska studeras bestäms av vad andra aktörer, framförallt regeringskansli och andra myndigheter, anser vara rele- vant. För en starkt forskningspräglad organisation kan detta rent av vara provocerande. Och det måste ske som ett komplement till forskningen, inte istället för forskning. Utredningen vill inte för- svaga finansieringen av forskningen utan istället skapa ett komple- ment till denna som kan stärka banden mellan forskningen och beslutsfattandet. Skulle etableringen av en analysgrupp på området leda till att skulle utvecklas till en konkurrent om utred- ningsuppdragen får det mot bakgrund av utredningens inställning till behovet av konkurrens på utredningsområdet närmast räknas som en extra poäng. blir, genom en framlagd pro- position (prop. 2002/03:35 Mål för folkhälsan), en fjärde viktig aktör på arenan arbete och hälsa. I propositionen föreslås 11 mål- områden för folkhälsoarbetet och ett av dessa är Ökad hälsa i arbetslivet. Övriga målområden är: Analysgrupp rörande hälsa och arbete Delaktighet och inflytande i samhället; Ekonomisk och social trygghet; Trygga och goda uppväxtvillkor; och säkra miljöer och produkter; En mer hälsobefrämjande hälso- och sjukvård; Gott skydd mot smittspridning; Trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa; Ökad fysisk aktivitet; Goda matvanor och säkra livsmedel; Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande. Det är som synes ett mycket brett spektrum av områden som ska täckas, vilka i viktiga avseenden är egentliga välfärdsfrågor. kommer att behöva repliera på en rad myndig- heter och organisationer för att samla in underlag. Detta har regeringen förutsett eftersom det i propositionen föreslås att reger- ingen ska ge uppdrag till såväl som till andra myndigheter rörande uppföljning och utvärdering av insats- erna inom samtliga målområden. Ansvaret för samordning föreslås åvila . Även kommer att beröras särskilt genom att styrelsens folkhälsorapport blir den viktigaste kanalen för redovisning av effekterna av insatser inom målområdena. Det är naturligt att se och arbete som ömsesidigt kompletterande, där den senares folkhälsoperspektiv och fokus på vad som medverkar till närvaro och frånvaro i arbetslivet blir viktiga inspel i respektive myndighets samlade analys. Relationerna mellan och övriga myndigheter bör således också – och främst – handla om samverkan. En av institu- tets grundläggande uppgifter är att sammanföra olika kunskapsfält och specialistkunskaper. Detta bör i sin tur betyda att AHA-insti- tutet kan fungera som katalysator för gemensamt och myndighets- övergripande arbete. Regeringen kan givetvis utforma myndig- heternas regleringsbrev så att denna samverkan kommer till stånd inom områden regeringen finner särskilt angelägna och där man eftersträvar att skapa synergieffekter. Förhoppningsvis kan dock samverkan bli så givande för alla parter att den kommer till stånd utan regeringsingripande för samverkans egen skull. Analysgrupp rörande hälsa och arbete Under har både forskningen och myndig- heternas verksamhet blivit allt mer sektoriserad. Forskare och experter inom myndigheterna har ofta inte överblick över det som från politisk sida upplevs vara de övergripande samhällsproblemen, vilket kan hänga samman med att breda kunskaper på bekostnad av djupa, sällan belönas inom forskningen eller myndighetsvärlden. Detta leder i sin tur till att beslutsfattarna kan få svårt att snabbt få fram relevant beslutsunderlag. Det finns få aktörer i som har sett det som sin uppgift att försöka sammanfatta och dra relevanta slutsatser på basis av det aktuella forsknings- och utred- ningsläget. Med tanke på den ökade sektoriseringen inom forsk- ningen och myndigheterna kräver detta dessutom sannolikt mer . Inom ramen för statliga utredningar finns varken tillräckligt mycket resurser eller tillräcklig tid för att det ska vara möjligt att etablera ett sådant arbetssätt i relation till forskningen och myndigheternas utredningsverksamhet. En institution bör skapas med uppdrag att etablera en ny länk mellan politik och forskning inom området arbete, hälsa och arbetslinjen. Den nya institutionen i form av ett utredningsinstitut bör bli en mötesplats för de viktigaste aktörerna inom området. I nästa kapitel lägger utredningen sina konkreta förslag om form, organisation, ledning, styrning, finansiering, lokalisering och be- manning. 3Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete Enligt direktiven till utredningen önskar regeringen tydliga förslag till hur en analysgrupp bör utformas, givet att utredningen finner att en sådan bör inrättas. Som framgått i det föregående kapitlet finns det enligt utredningen behov av en instans motsvarande den analysgrupp regeringen behandlar i direktiven. redovisar i detta kapitel sina förslag till for- mell ställning, ledning, styrning, dimensionering och finansiering av analysgruppen. Utredningen har också funnit det angeläget att redovisa förslag till geografisk lokalisering, hur medarbetare till analysgruppen kan och bör rekryteras samt de arbetsvillkor i stort som utredningen finner viktiga för att skapa den miljö för och kvalitet på arbetet som är en förutsättning för en framgångsrik verksamhet. Utredningen diskuterar också hur den viktiga kva- litetssäkringen av verksamheten bör utvecklas. I det föregående kapitlet har utredningen ingående redovisat och diskuterat de huvuduppgifter och de grunduppdrag som analys- gruppen föreslås få. De aktörer tillsammans med vilka analys- gruppen ska verka har stor betydelse för den organisation och den finansiering som kan bedömas mest ändamålsenlig. Genomgången av nationella och internationella exempel (se bilaga 2) har också gett underlag inför ställningstagandena i fråga om den närmare utformningen. Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete en självständig statlig myndighet, och Arbetsliv, , inrättas. Verksamheten regleras i en förordning med instruktion för myndigheten. Utredningen har noga övervägt de olika former under vilka en instans, med de uppdrag som efterfrågas i direktiven och de preciseringar som gjorts i det föregående kapitlet, bäst skulle kunna arbeta. Det finns i princip en rad alternativ: självständig myndighet, del av befintlig myndighet eller organisation av annat slag med mer eller mindre autonom ställning, kommitté knuten till regerings- kansliet, motsvarande till exempel , centrumbildning av den art man inrättar med jämna mellanrum i med tidsbegränsad verksamhetsperiod eller institut i anslutning till ett universitet. Inför sitt slutliga ställningstagande har utredningen utgått från ett antal nyckelbegrepp som finns såväl i direktiven som i utred- ningens preciseringar av vad en analysgrupps huvuduppgifter och grunduppdrag bör vara. De viktigaste av dessa nyckelbegrepp är: leverans av besluts- underlag, besvara politik- och samhällsrelevanta frågor, analyser och utredningar på vetenskaplig grund, mötesplatser mellan politik och forskning, sektorsövergripande analyser, efterfrågestyrd verk- samhet, kvalitet, integritet, flexibilitet och att lämna bästa möjliga svar på en fråga inom den tid som står till förfogande. Enligt utredningen är formell självständighet en av de viktigaste förutsättningarna för att analysgruppen ska kunna fullgöra sina uppdrag. Om gruppen skulle placeras inom en redan befintlig myndighet kommer verksamheten sannolikt mycket snart att präglas av samma begränsningar som dagens utredningsverksamhet inom ramen för de existerande myndigheterna lever under. Tanken med en fristående analysgrupp är att just sådana begränsningar ska kunna överskridas och att gruppen fritt ska kunna röra sig mellan olika ansvarsområden. Självständighet är vidare viktig för att gruppen ska få tillräcklig tyngd i relationerna med andra myndigheter och forskning så att analysgruppens arbete ska kunna respekteras i en vidare krets. Självständighet medför också att det blir lättare att utvärdera Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete Om analysgruppen kommer att bli en del av en större myndighet kommer det vara svårt att dra gränsen mellan analysgruppens uppgifter och myndighetens andra verksamheter. Detta gäller såväl om gruppen skulle finnas i en förvaltande som en kunskapsgenererande myndighet även om risken är störst i den förra. Skulle gruppen inordnas i finns risk att den återigen knyts onödigt hårt till ett visst departements område och därmed inte verkar tillräckligt gränsöverskridande. En risk kan också vara att uppfattningen blir – rätt eller orätt – att gruppen inte har frihet att göra oberoende granskningar av olika samhälls- fenomen. Erfarenheterna från har förvisso fram till i sep- tember 2002 varit goda men icke desto mindre läggs i sin nuvarande form ner. Analysgruppen ska också, enligt föregående kapitel, fungera som kunskapsmäklare mellan forskning och utredningar, regeringskansli och myndigheter inom området. Företrädare för dessa grupper ska kunna vända sig till analysgruppen för att få kontakt med forskning som är intressant och relevant för olika frågor. Genom att analys- gruppen har god kännedom om olika discipliners forskning kan den ge information om var man kan söka just den kunskap som efterfrågas. Det är angeläget att analysgruppen kan få den karaktär av mötesplats mellan forskare och beslutsfattare som de tidigare stora offentliga utredningarna hade. Analysgruppen ska också kunna fungera som stöd till beslutsfattare som vill erbjuda forskare och forskargrupper möjlighet att delta i olika former av utred- ningsprocesser. Alternativet med ett institut knutet till eller arbetande i direkt anslutning till ett universitet är, med de uppdrag analysgruppen ska ha, inte lämpligt. I föregående kapitel anger utredningen tydligt att analysgruppen ska ha en tydlig karaktär av utredningsinstitut inom vilket analyser och synteser av bland annat forskning ska utföras med utnyttjande av så långt möjligt vetenskaplig metodik. En lösning innebärande ett forskningsinstitut skulle skapa samma begräns- ningar i leveranskapacitet som forskningen vid universiteten har. Analysgruppen ska inte utgöra konkurrent till forskning eller utredningsverksamhet vid myndigheter, utan vara ett komplement. Det finns anledning att här återknyta till direktiven. I dessa slås fast att analysgruppen ska bidra till att en samlad bild av ohälsan på arbetsmarknaden redovisas, kunskaperna om ohälsan på arbets- Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete marknaden kontinuerligt uppdateras och relevanta forsknings- resultat tas tillvara och att enighet om ohälsobilden skapas. De första tre punkterna är inte kontroversiella. En fullständig enighet om ohälsobilden är dock inte möjlig att nå även om det är angeläget att försöka kartlägga och ständigt följa upp i vilka avseenden det råder enighet respektive oenighet. En viktig uppgift för analysgruppen kan vara att lyfta fram de konflikter som kan finnas mellan olika tolkningar av hälsan och ohälsan i arbetslivet. Ofta kan helt olika synsätt, som dessutom på avgörande punkter står i strid med varandra, leva sida vid sida utan att konflikterna lyfts upp till ytan. Sannolikt skulle det främja såväl forskningen inom olika discipliner som utredningsverksamheten inom myndighetssfären, att man tydliggör motstridiga tolkningar av verkligheten. Detta kan bidra till en vitalisering av debatten och analysen om dessa frågor. Det kan dock inte vara en ambition att uppnå fullständig enighet. Tvärtom är utredningens uppfattning att konflikter om hur skeenden ska tolkas ofta en viktig drivkraft att få fram ny kunskap. myndighetens chef benämns generaldirektör och att myndig- heten leds av en styrelse med fullt ansvar. Som framgår av genomgången i bilaga 2 kan ledningen av en statlig myndighet utformas på en rad olika sätt. Man kan arbeta utan styrelse, det vill säga som enrådighetsverk, med delvis beslutande styrelse eller med styrelse med fullt ansvar. Vidare kan en statlig myndighet ledas av en generaldirektör, en direktör, en föreståndare eller av en person med annan titulatur. Till myndigheten kan vidare olika slag av referens- och rådsgrupper knytas. har vid sina ställningstaganden i frågor om ledning och styrning åter fäst stor vikt vid de aktörer med vilka ska samverka; främst forskning, regeringskansli och politik, myndigheter och utredningsväsendet. Det faller sig då naturligt att välja en lednings- och styrningsform som inte i väsent- liga avseenden avviker från den gängse inom den statliga myndig- hetssfären. Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete Myndighetens chef bör benämnas generaldirektör för att därmed ha samma formella status som de statliga myndigheter med vilka institutet ska samverka. Riksdag och regering utfärdar en förord- ning med instruktion för institutet och verksamheten vid institutet regleras därefter också genom regleringsbrevet. bör ledas av en styrelse med fullt ansvar i vilken generaldirektören är huvudföredragande. Det är enligt utredningen utomordentligt viktigt att får en styrelsesamman- sättning som väl speglar de aktörsgrupper som utgör institutets huvudsakliga verksamhetsfält och att denna är en styrelse med fullt ansvar. Regeringen behandlade frågan om myndigheters ledningsformer i proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Regeringen anför där att man anser att frågan om ledningsformer bör tillämpas flexibelt. Vad gäller styrelse med fullt ansvar anser regeringen att den ledningsformen bör övervägas främst för myn- digheter som har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. Avslutningsvis anför regeringen att den, för att kunna skapa och utveckla den framtida statsförvaltningen mera effektivt, bör ha större möjligheter att flexibelt tillämpa olika led- ningsformer. Regeringen finner det angeläget att den vid val av ledningsform bör kunna utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana som de är fastlagda av och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksam- heten och de uppställda målen. Utredningen anser att den självständighet som måste känne- teckna bäst gagnas av att institutets styrelse får ett aktivt ansvar för verksamheten och tillsammans med myndighetens chef garanterar den oväld och frihet från bindningar till andra aktörer som måste säkerställas. Man talar ibland om vise män (och kvinnor) för att beteckna ett ansvar eller ett uppdrag som är något annat och mera än ett traditionellt styrelseuppdrag. Utredningen vill gärna använda detta uttryck om den styrelse som är i åtanke för . Med de uppdrag institutet föreslås få och sin ställning mellan politik, forskning och praktik behöver styrelsens ledamöter besitta breda erfarenheter och åtnjuta stor respekt från omvärlden. I en styrelse med fullt ansvar är det särskilt viktigt att ledamöterna står obundna av olika partsintressen och uteslutande företräder myndigheten. Utredningen föreslår att den breda representation som krävs säkerställs genom att det i styrelsen finns företrädare för arbetsliv, Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete forskning, myndigheter och politiker. Beträffande styrelseord- förande och generaldirektör bör enligt utredningen gälla att endera av dem ska vara forskare, den andra/andre hämtas från någon av de övriga grupperna. Totalt bör styrelsen bestå av ordförande och sex övriga ledamöter. Detta skulle innebära att det i styrelsen finns två personer från var och en av de fyra grupperna: arbetsliv, forskning, myndigheter och politiker. Dock gäller med detta förslag att den grupp från vilken generaldirektören hämtas endast har en fullvärdig styrelseledamot. Generaldirektörens ställning som myndighetens chef och huvudföredragande i styrelsen torde dock medföra ett starkt inflytande. Utredningen återkommer till styrelsens uppdrag längre fram i detta kapitel. ska ha en viss grundfinansiering och därutöver kunna arbeta uppdragsfinansierat. Inledningsvis torde huvud- parten av verksamheten behöva vara anslagsfinansierad. Som framgått i genomgången av de olika slag av institut, som finns i har man löst finansieringen på en rad olika sätt (se bi- laga 2). För de statliga myndigheterna är anslag över statsbudgeten det vanligaste, för de privata är stiftelseformen – anslagsstiftelse eller stiftelse med eget kapital – det vanligaste. För samtliga, oav- sett ägarform gäller att det finns en grundfinansiering som kan vara större eller mindre. Inget av de exempel som beskrivits är helt beroende av att få uppdrag men de allra flesta har en större eller mindre del av sin verksamhet uppdragsfinansierad. Utredningen gör bedömningen att varken anslagsfinansiering fullt ut eller uppdragsfinansiering fullt ut är lämplig. Institutet ska enligt vad som redovisats i kapitel 2 arbeta på ett sådant sätt och med sådan kvalitet att efterfrågan på institutets tjänster växer fram. I ett inledningsskede måste man sannolikt räkna med en fullständig eller i det närmaste fullständig anslagsfinansiering. Med de huvud- uppgifter och framför allt de grunduppdrag utredningen föreslår för institutet följer behov av en viss uppbyggnadstid som sannolikt svårligen går att förena med jakt på uppdrag utöver grundupp- Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete Vartefter verksamheten växer bör en allt större del kunna uppdragsfinansieras. Utredningen behandlade i kapitel 2 vissa skäl för uppdragsfinan- siering. Här ges några ytterligare argument. Med de grunduppdrag för institutet som utredningen föreslår är det naturligt att se också andra än som beställare. För att ska kunna fungera som länk mellan beslutsfattare och främst forskning, krävs att det besitter kompetens i gränsskiktet mellan beslutsfattande och forskning. Det måste också finnas kunskap om myndigheters uppdrag och arbetsvillkor. Personalen måste sam- mantaget vara bevandrad i alla miljöerna och kunna fungera som översättare och tolkare och medverka till att beslutsrelevansen i resultat och erfarenheter framgår. Innehållsligt bör institutet kunna erbjuda allt från samman- fattningar av var forskning och utredningsverksamhet står till grundläggande analyser och kartläggningar då man också ska kunna genomföra egna kompletterande studier. Det är inte enbart som har behov av syntetise- rande analyser av givna problem. Sådana behov finns rimligen hos myndigheter, utredningar, organisationer, arbetsgivare och företag. Med enbart anslagsfinansiering finns en risk att institutets verk- samhet snabbt blir statisk. Att finnas på en marknad, om än inled- ningsvis kanske liten, kan leda till större vitalitet och med stor sannolikhet till en för många mer relevant verksamhet. Som utred- ningen tidigare framhållit kan konkurrens om kunskapsgenerering aldrig ses som ett hot mot sådan verksamhet. Det ligger därtill, vilket är omvittnat från sådana instanser där uppdrag söks och erhålls, ett stort värde i att utforma vad som kan kallas anbudsunderlag. Att precisera problemställningar så att uppdragsgivare och uppdragstagare kan vara helt överens om vad som önskas och vad som utlovas ökar relevansen i arbetet och kan ses som en garant för att institutet kan medverka till att formulera svarbara frågor. Det måste dock ligga i institutets intresse att inte förknippas med någon eller några särskilda intressen. De uppdrag man åtar sig ska utföras med all den oväld som karaktäriserar god forskning. Det måste också vara möjligt för institutet att tacka nej till uppdrag Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete som ligger för långt från institutets kompetens eller som på något sätt kan hota dess oberoende ställning. Utöver anslag och uppdrag kan det också i enskilda fall bli aktuellt med medel från forskningsråd och fonder. Enligt utred- ningens uppfattning ska forskare som arbetar på kunna söka och ta emot forskningsanslag. En förutsättning för detta är att institutets personal prioriterar sina grunduppdrag och att projekt finansierade av forskningsmedel inte tillåts inkräkta menligt på huvuduppgifter och grunduppdrag. Utredningen be- handlar denna fråga ytterligare i ett senare avsnitt i detta kapitel. anslaget till institutet inledningsvis blir . Dessa medel hämtas från och Riks- försäkringsverkets förvaltningsanslag med vardera. Resterande medel hämtas från anslag inom politik- område 14. Institutets basorganisation bör vara förhållandevis liten, dock inte mindre än att en kritisk massa finns. Expertkunnande måste finnas på alla de områden som institutet ska verka på. Utredningen uppskattar den fasta personalstyrkan till mellan 15 och 20 personer, inklusive administrativ personal. Hög grad av flexibilitet måste eftersträvas till vilket utredningen återkommer i ett följande avsnitt om arbetsvillkor och anställningsförhållanden vid institutet. De ovan nämnda myndigheterna blir, med de föreslagna huvud- uppgifterna och grunduppdragen, vid sidan av de viktigaste samarbetsparterna och de myndigheter vars ansvars- områden mera direkt berörs av institutets verksamhet. Som fram- hållits i kapitel 2 är det i hög grad dessa myndighetsområden jämte regeringskansli, forskning och politik som institutets verksamhet ska överbrygga. kommer sannolikt inte hela anslaget att förbrukas. Utredningen gör dock bedömningen att just upp- byggnadsskedet är så betydelsefullt för framtid att dess ledning och personal inte ska behöva jaga uppdrag . Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete Uppbyggnaden innebär också behov av investeringsmedel. Utredningen förutsätter att sådana erhålles på sedvanligt sätt genom en låneram i Riksgälden. Denna ram bör inte understiga 3 miljoner. lokaliseras till i ändamåls- enliga arbets- och möteslokaler.