sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — Den som är arbetslös kan exempelvis inte vid domstol kräva att regeringen ska ställas till svars för grundlagsbrott. Regelns uppgift är att understryka betydelsen av insatser för att människor inte ska ställas utanför arbetsmarknaden. Rätten till arbete är i första hand en politisk fråga. be- står arbetsmarknaden av en mängd aktörer som, var och en för sig men också tillsammans, har ett ansvar för att denna rätt kan för- verkligas. Det gäller både arbetsmarknadens parter, myndigheter och andra organisationer som på olika sätt påverkar utvecklingen på arbetsmarknaden. Frågor som rör funktionshindrade människors villkor har histo- riskt hänförts till det medicinska och sociala området. Under 1900- talets sista decennium förändrades detta synsätt och handikappoli- tiken kom att mer handla om mänskliga rättigheter och medborgar- rätt. Med medborgarrätten som utgångspunkt förskjuts frågorna från att i första hand handla om vård och omsorg till att handla om hur rättigheter och skyldigheter för enskilda människor med funk- tionshinder ska kunna hävdas. Regeringsformens program- och målsättningsstadgande får i och med det en mer uppfordrande innebörd. Medborgarrätten är en av utgångspunkterna för utrednings- arbetet och då särskilt och den nationella handlingsplanen för handikappolitiken.3 Dessa båda dokument klarlägger vad medborgarrätten står för i det praktiska arbetet. 3Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Den moraliska och politiska grunden för både standardreglerna och handlingsplanen utgörs av de internationella reglerna om mänskliga rättigheter. De trettio artiklarna i FN:s allmänna för- beskriver, definierar och erkänner de med- borgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heterna. Rättigheterna har senare utvidgats och preciserats i en rad konventioner och deklarationer som antagits av FN:s generalför- samling och andra FN-organ. ratificerade om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionsstaterna erkänner där bl.a. rätten till arbete och till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor vad gäller bl.a. lön och befordran. Konventionen om- nämner inte uttalat funktionshinder som en diskrimineringsgrund men kommissionen för social utveckling har fastslagit att denna konvention omfattar diskriminering på grund av funktionshinder. Det handikappolitiska perspektivet med medborgarrätten som grund fick sitt första tydliga uttryck i de standardregler, som antog i januari 1993.4 I de tjugotvå standardreglerna framhålls bl.a. att staterna bör er- känna principen att förutsättningar skapas för människor med funktionsnedsättning så att de ska kunna utnyttja sina mänskliga rättigheter. Förutom att lagar och regler på arbetsområdet inte får diskriminera personer med funktionshinder, framhålls att staterna bör ge stöd på olika sätt, genom t.ex. yrkesutbildning, kvoterings- system, lån eller bidrag till småföretag, skattelättnader och ekono- miskt bistånd.5 I standardregel nummer sju lyfts inte bara rätten till arbete fram. Där understryks även att denna rätt kräver insatser från samhällets sida. Målet är att var och en ska ha arbete på den öppna arbets- marknaden. Det framgår dock av regeln att för människor vars be- hov inte kan tillgodoses på den öppna arbetsmarknaden kan an- ställning med särskilt stöd vara ett alternativ. EU har med som grund lagt fast en strategi om funktionshindrades deltagande i samhällslivet6 som även 4FN:s Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. 6The European Union Disability Strategy. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga arbetsmarknadens parter har anslutit sig till.7 Parterna framhåller där både företagens sociala ansvar och att det finns ett ekonomiskt mervärde i att öppna arbetslivet för människor med funktions- hinder. Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handi- kappolitiken Från patient till medborgare - En nationell handlingsplan för han- dikapppolitiken, kan närmast ses som en svensk tillämpning av standardreglerna.8 Frågor som rör arbetsmarknaden och arbetslivet tas inte uttalat upp i handlingsplanen men den utgör ändå en viktig grund för utredningens arbete. I handlingsplanen lyfts medborgar- perspektivet fram mycket tydligare än i tidigare dokument. Det framgår att det politiska arbetet med att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet ska inriktas mot att ta bort de hinder som gör det omöjligt. I den nationella handlingsplanen presenteras tre nationella mål för handikappolitiken. en samhällsgemenskap med mångfald som grund, ett samhälle som utformats så att människor med funktions- hinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar samt kvinnor och män med funktionshinder. De huvudområden som, enligt planen, ska prioriteras är: att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhälls- sektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle och att förbättra bemötandet. Vidare ska, enligt planen, det handikappolitiska arbetet inriktas mot att: identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, 7Declaration of the social partners on the employment of people with disabilities. 8Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga förebygga och bekämpa diskriminering av personer med funk- tionshinder, ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsätt- ningar för självständighet och självbestämmande.9 De offentliga myndigheternas ansvar betonas eftertryckligt och utgångspunkten är att dessa bör se till att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder. Ett särskilt stort ansvar läggs på de myndigheter som har ett sektorsan- svar för handikappfrågorna inom sitt område. Sektorsmyndighe- terna ska samla, stödja och driva på övriga verksamheter inom sektorn. Dessa myndigheter får i uppdrag att utarbeta förslag till etappmål för respektive sektor. Inom arbetsmarknadsområdet har sektorsansvaret för handikappolitiken. Exempel på andra myndigheter med sektorsansvar inom handikap- politiken är , , och . I en skrivelse till redogjorde regeringen för hur arbetet med att genomföra den nationella hand- lingsplanen för handikappolitiken har utvecklats.10 Avsikten är att regeringen ska återkomma till med en redogörelse för hur arbetet med att genomföra handlingsplanen går framåt. Under rubriken en arbetsmarknad för alla redovisar regeringen att utvecklingen på arbetsmarknaden har varit gynnsam för alla . Personer som har funktionshinder utan att därmed ha nedsatt arbetsförmåga är sysselsatta i samma omfattning som per- soner utan funktionshinder. Regeringen konstaterar dock att även om personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsför- måga har ökat sin sysselsättningsgrad har de trots detta fortfarande svårigheter på arbetsmarknaden. Bland de fortsatta ansträngning- arna för att åstadkomma en arbetsmarknad för alla nämns regering- ens satsningar på rehabilitering och samverkan, den nya diskrimine- ringslagstiftningen samt resultaten av och denna utrednings förslag till effektiviseringar Vidare nämns den pågående översynen av ansvaret för och samordningen av systemet med arbetshjälpmedel, m.m. 10Regeringens skrivelse 2002/03:25, Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga I slutbetänkandet av handikapputredning, lanserades den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen.11 Enligt denna princip ska varje enskild sektor i samhället utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionshinder. Kostnaderna för eventuella anpassnings- åtgärder ska finansieras inom ramen för den ordinarie verksam- heten. I praktiken har denna princip inte tidigare fått något större genomslag även om det hänvisas till den i olika utredningar och politiska dokument. I nationella handlingsplanen för handikappoli- tiken får den emellertid stort utrymme och utgör grunden för för- slagen om insatser för att göra samhället tillgängligt.12 Genom att framhålla medborgarrätten liksom ansvars- och finansieringsprincipen kan synsättet ändras och tillgängligheten ses som det normala. Även om handlingsplanen inte lägger förslag som uttalat gäller arbetsmarknaden skulle en konsekvent tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen påverka denna. En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter som ägde rum i 1993 antogs en rekommendation som uppmanar alla stater att upprätta nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. Syftet med dessa handlingsplaner är att identifiera åtgärder för att förbättra främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter. I den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna13 redovisar regeringen åtgärder som ska genomföras för att förverk- liga de krav som är förenade med de olika deklarationerna om mänskliga rättigheter. Med hänvisning till handlingsplanen för handikappolitiken, anför regeringen att den nationella handikappo- litiken lyfter fram medborgarperspektivet och vikten av att per- soner med funktionshinder ses som medborgare med samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Regeringen framhåller betydelsen av att flera aktörer i samhället, både offentliga och enskilda, i sitt arbete bidrar till att de mänskliga rättigheterna främjas och skyddas. Ansvaret för att dessa rättig- 11Kultur åt alla, SOU 1976:20. 12Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79. 13En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02: 83). Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga heter inte kränks vilar på regeringen samt den statliga och kommu- nala förvaltningen. Vidare säger regeringen att både arbetsgivare och fackliga organisationer, som centrala aktörer i samhällslivet, har en betydelsefull roll i denna fråga. Några lagar på arbetslivsområdet som berör utredningens arbete I diskussionen om företagens sociala ansvar är en av grunderna att företagens verksamhet inte bara ska styras av ekonomiska intressen. I har företagens sociala ansvar reglerats och gjorts tydligare genom olika lagar. Några exempel med anknytning till denna utredning får illustrera detta förhållande. Lagen om anställningsskydd14 (LAS) begränsar arbetsgivarens uppsägningsrätt genom att ställa krav på saklig grund vid upp- sägning och att arbetsgivaren innan uppsägning ska se över möjlig- heten till bl.a. omplaceringar. Vid tillämpning av turordnings- reglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska en arbetstagare som har nedsatt arbetsförmåga och som på grund därav har beretts särskild sysselsättning hos arbetsgivaren enligt 23 § LAS, få före- träde till fortsatt arbete. Detta oberoende av placering i turord- ningen, om det kan åstadkommas utan allvarliga olägenheter. Arbetsmiljölagen15 ställer stora krav på arbetsgivaren vad gäller arbetsmiljön i vid mening. Enligt 2 kap 1 § ska arbetsförhållandena anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Detta krav innebär långtgående individuella anpassningar av arbetsmiljö och arbetsförhållanden för att förhindra både utslag- ning och utestängning från arbetslivet. trädde lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder i kraft.16 Lagen, som innehåller förbud mot såväl indirekt som direkt diskriminering, gäller till förmån inte endast för arbetstagare och arbetssökande utan även för den som fullgör arbetspraktik eller utbildning (utan att vara anställd) på en arbetsplats. Lagen ger även ett visst skydd åt inhyrd och inlånad personal. Diskrimineringsförbudet gäller när en arbetsgivare: 14Lagen (1982:80) om anställningsskydd. 15Arbetsmiljölagen (1977:1160). 16Lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktions- hinder (ändrad senast genom SFS 2003:309). Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga beslutar i en anställningsfråga, tar ut en arbetssökande till anställningsintervju eller vidtar annan åtgärd under anställ- ningsförfarandet, beslutar om befordran eller tar ut arbetstagare till utbildning för befordran, beslutar om eller vidtar annan åtgärd som rör yrkespraktik, beslutar om eller vidtar annan åtgärd som rör annan utbildning eller yrkesvägledning, tillämpar löne- eller andra anställningsvillkor, leder och fördelar arbetet, eller säger upp, avskedar, permitterar eller vidtar annan ingripande åtgärd mot en arbetstagare. gäller även då arbetsgivaren vid anställning, befordran eller utbildning för befordran genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är jämförbar med den för personer utan sådant funktionshinder och det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana åtgärder. direkt diskriminering gäller dock inte vid beslut om anställning, befordran eller utbildning för befordran om ett visst funktionshinder är nödvändigt på grund av arbetets natur eller det sammanhang där det utförs. I likhet med både lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen ställer även denna lag krav på att arbetsgivaren ska genomföra vissa anpassningar av arbetsplatsen. Diskrimineringslagstiftningen ses återigen över av som ska lämna sitt slutbetänkande . Kommittén ska bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden.17 I samband med att anställningsskyddet förstärktes i , tillkom också lagen om anställningsfrämjande åtgärder, oftast kallad främjandelagen.18 Denna lag kan i viss mening ses som en svensk tillämpning av de tankar som låg bakom särskilda lagar om kvotering som hade blivit vanliga i övriga 18Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Syftet med främjandelagen var att skapa åtgärder för att främja anställning av äldre och personer med nedsatt arbets- förmåga. ges bl.a. möjlighet att anmoda arbetsgivaren att i samband med nyanställningar öka andelen personer med nedsatt arbetsförmåga i arbetsstyrkan. Främjandelagen har på många sätt spelat en undanskymd roll och tillämpas ytterst sällan, med undantag av de särskilda reglerna om varselskyldighet i samband med uppsägning på grund av arbets- brist, men den bör ändå uppmärksammas eftersom den berör ut- redningens uppdrag. Vår nationella lagstiftning innehåller många regler som på olika sätt ålägger arbetsgivarna ett tydligt socialt ansvar. Vid den praktiska tillämpningen gäller olika skälighetsbedömningar. Insatser utöver den gräns som dessa bedömningar sätter hänförs ofta till berörda samhällsorgan, inte minst . Det finns här tydliga paralleller till handlingsplanen för handikappolitiken, som ålägger verksamheter som riktar sig till allmänheten att undanröja enkelt åtgärdade hinder. I avsnittet om nämndes Declaration of the social partners on the employment of people with disabilities, där parterna understryker företagens sociala ansvar. Den europeiska samorganisationen för nationella arbetsgivarföreningar framhåller19 att europeiska företag ser sig själva som en viktig integrerad del av samhället. Som skäl anges att de därför agerar på ett socialt an- svarstagande sätt genom att de anser att vinsten är företagets vikti- gaste mål men inte dess enda existensberättigande. EU har också genom en grönbok velat starta en bred debatt om hur Europeiska unionen ska kunna främja företagens sociala an- svarstagande. Den framhåller i detta samman- hang att understryker vikten av social dialog mellan arbetsmarknadens parter och kollektivavtal på alla nivåer i arbetet med att utveckla företagens sociala ansvar21 19Releasing Europes employment potential: Companies views on European Social Policy beyond 2000. 20Främjande av en europeisk ram för företagens sociala ansvar (KOM 2001) 366. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Den sociala ekonomin kan ses som ett ytterligare steg i diskussionen om företagens sociala ansvar. Själva begreppet social ekonomi blev 1989 en officiell term inom EU men det är inte helt klart vad som avses. En arbetsgrupp inom har beskrivit social ekonomi på följande sätt: med social ekonomi avses organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är orga- nisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. Dessa sociala verk- samheter bedrivs huvudsakligen i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande sammanslutningar. Verksamheter inom den sociala ekonomin har allmännyttan eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft.22 Utifrån denna beskrivning omfattar den sociala ekonomin en rad olika verksamheter. Många av verksamheterna har som syfte att främja utveckling och arbete i glesbygd, men också att skapa syssel- sättning åt människor som står utanför den vanliga arbetsmark- naden. Med stöd av medel från , som delvis har haft en inriktning mot människor med funktionshinder, har verk- samheter med anknytning till social ekonomi kunnat startas och utvecklas. Beskrivningen av social ekonomi identifierar dock inte helt tydligt vad som menas. Mycket av det föreningsarbete som pågår i vårt land borde kunna hänföras dit, liksom s.k. sociala arbets- kooperativ som startas för att bereda arbetstillfällen åt människor med nedsatt arbetsförmåga. Särskilda krav på de offentliga arbetsgivarna Detta avsnitt inleddes med en hänvisning till regeringsformens första kapitel. När det gäller offentliga arbetsgivare framgår det av regeringsformens bestämmelser att den som söker anställning vid en statlig myndighet kan sägas ha ett särskilt skydd mot diskrimi- nering.23 Där anges att vid tillsättning av statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.24 22 Social ekonomi- tredje sektorn för välfärd, demokrati och tillväxt. Slutrapport av regeringens arbetsgrupp om den sociala ekonomin och dess utveckling. 23SOU 2002:43, Ett utvidgat skydd mot diskriminering, betänkande av Diskrimineringsut- redningen, 2001. 24RF, 11 kap. 9§, andra stycket. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Denna grundlagsbestämmelse kompletteras av bestämmelser i lagen om offentlig anställning () och i anställningsförord- ningen. I anges att skickligheten ska sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat.25 I en bestämmelse i anställ- ningsförordningen anges att myndigheten vid anställning utöver skickligheten och förtjänsten också ska beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social-, och sysselsättningspolitiska mål.26 Detta är grundläggande. Allt oftare diskuteras även frågan om det därutöver kan ställas särskilda krav på de offentliga arbets- givarna när det gäller anställning av personer med nedsatt arbets- förmåga eller andra personer som möter svårigheter på arbets- marknaden. Flera förslag och deklarationer, varav några nämns här pekar på att det finns sådana uppfattningar. Uppgiften för Mångfaldsprojekt27 var bl.a. att i ett sammanhang och ur ett tillväxtperspektiv kartlägga och analysera hur kön, funktionshinder, sexuell läggning, ålder, etnisk tillhörighet och klass påverkar enskildas möjligheter på arbetsmarknaden och till företagande. I likhet med vad som fram- förs i många andra dokument och sammanhang menade att arbetet för mångfald i arbetslivet i första hand handlar om allas lika värde. Att låta befolkningens mångfald speglas överallt i arbetslivet ansåg projektet vara lönsamt både för den en- skilde arbetsgivaren och för samhället i stort. Projektet lämnade flera förslag som hade en klar arbetsgivarpolitisk inriktning bl.a. att regeringen bör uppmana de statliga myndigheterna att beakta hur de ska ta tillvara och öka mångfalden bland sina anställda när de utformar målen för kompetensförsörjningen. Staten uppmanades att vara ett föredöme på detta område men det betonades även att alla parter på arbetsmarknaden, både arbetsgivare och arbetstagare, måste arbeta mer aktivt för att öka mångfalden i arbetslivet.28 Redan tidigare hade regeringen i den integrationspolitiska pro- positionen29 deklarerat att staten bör vara ett föredöme när det gäller ökad mångfald i arbetslivet. Med mångfald avsågs i detta sammanhang att öppna arbetsmarknaden för personer med annan etnisk eller kulturell bakgrund. 254 §, lagen (1994:260) om offentlig anställning. 264 §, anställningsförordningen (1994:373). 27Mångfald innefattar här aspekterna kön, funktionshinder, sexuell läggning, ålder, klass och etniskt tillhörighet. 28Alla lika olika - mångfald i arbetslivet, Ds 2000:69. 1997/98:16. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga I regeringsförklaringen vid öppnande slog statsministern fast att äldres, förtidspensionerades och funktionshindrades resurser måste bättre tas till vara. Med fler som arbetar ökar utrymmet att göra arbetslivet bättre för alla. Den offentliga sektorn ska gå före och vara en mönsterarbetsplats. Dessutom påpekades att samtliga myndigheter, alla kommuner och landsting ska sätt upp mål och utarbeta handlingsplaner för att öka mångfalden och motverka diskriminering vid anställning, med en förhoppning om att privata arbetsgivare gör samma sak. invigdes det europeiska . Initiativet togs av EU som i och med det bl.a. ville öka medvetenheten om rätten till skydd mot diskriminering. Det betyder att människor med funktionshinder har rätt att slippa bli utsatta för diskrimine- ring och ska ha samma möjligheter att använda sina rättigheter som andra. EU menar också att samarbetet bör öka mellan statliga organisationer, arbetsmarknadens parter, sociala myndigheter och människor med funktionshinder. Det svenska temat för är mänskliga rättigheter och funktionshinder. 3.2Arbetsmarknaden – kvinnor och män med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga Enligt en undersökning som genomfördes hade knappt 1,2 miljoner kvinnor och män (20,) i befolkningen 16–något funktionshinder. Av dessa var kvinnor och män. Ungefär hälften av dessa personer, eller av befolkningen mellan 16–, bedömde själva att deras arbetsförmåga är nedsatt. En något större andel kvinnor än män angav att funktionshindret medför att arbets- förmågan är nedsatt.30 30 Funktionshindrades situation på arbetsmarknaden, 4:e kvartalet 2002, Information om ut- bildning och arbetsmarknad 2003:3, AMS och SCB. Begreppet nedsatt arbetsförmåga är i AMS:s och SCB:s undersökning inte detsamma som arbetshandikapp i AMS:s statistik. Arbetshandikapp i AMS:s statistik innebär att den arbetssökande på grund av funk- tionshinder är i behov av särskilda insatser eller åtgärder. AMS mäter arbetssökande och mäter arbetslöshet. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga deltog av de personer som har funktionshinder i arbetskraften vilket är en minskning från . Andelen personer med funktionshinder utan nedsatt arbets- förmåga har däremot ökat. fanns i arbets- kraften jämfört 2000. Andelen personer med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga har dock minskat. ingick , varav män och kvinnor, i arbetskraften mot 2000. var andelen män och kvinnorna utgjorde 58,6 procent.31 Detta kan jämföras med att av befolkningen som inte har något funktionshinder ingick i arbetskraften både 2002 och 2000.32 Av befolkningen totalt var sysselsatt 2002. Av den del av befolkningen som är sysselsatt anger att de har funktionshinder.