sou · GRB342d1 · 2004-01-01 00:00:00 — USL ändras till följd av att socialförsäkringslagen (1999:799) träder i kraft (prop. 1998/99:119, bet. 1999/2000:SfU3, rskr. 1999/2000:12). I socialförsäkringslagen anges de grundläggande villkoren för att en person skall omfattas av USL. Medborgarskap har inte längre någon betydelse för rätten till underhållsstöd. De nya reglerna tillämpas i fråga om underhållsstöd som avser tid efter (prop. 1999/2000:118, bet. 2000/01:SfU7, rskr. 2000/01:94). – Stöd lämnas inte under Rätten till underhållsstöd inskränks. Underhållsstöd lämnas inte längre från och med den månad då föräldrarna flyttat isär eller rätt till stöd annars uppkommit utan först från och med månaden efter den månad då rätt till stöd uppkommit (prop. 2000/01:1, utg.omr. 12, bet. 2000/01:SfU1, rskr. 2000/01:92). – Den s.k. avbrottsregeln tas bort Skyddet för barn som är stärks. Ett barn som fyllt skall ha rätt till förlängt underhållsstöd som barnet bedriver studier, dock – liksom tidigare – längst till och med juni månad det år då barnet fyller . Ett studieavbrott skall alltså inte längre kunna leda till att rätten till underhållsstöd upphör slutgiltigt (prop. 2000/01:134, bet. 2001/02:LU1, rskr. 2001/02:46). – Möjligheterna att efterge en fordran vidgas, m.m. Möjligheterna att efterge statens fordran avseende återbetalning av underhållsstöd vidgas. En far kan medges eftergift om återbetal- ningsskyldighet har beslutats för tid före den dag då faderskapet fastställdes. En förutsättning är dock att det finns synnerliga skäl (prop. 2001/02:119, bet. 2001/02:SfU17, rskr. 2001/02:253). Vid beräkning av återbetalningsskyldighet skall den bidragsskyl- diges inkomst beräknas med utgångspunkt i det taxeringsbeslut som fattats närmast det år återbetalningsskyl- digheten avser. Beräkningen skall alltså inte längre alltid utgå från Ändringar som gjorts i underhållsstödssystemet –2003 det senaste taxeringsbeslutet (prop. 2001/02:119, bet. 2001/02:SfU17, rskr. 2001/02:253). – Underhållsstödet ersätts i vissa fall av efterlevandestöd till barn, förmögenhetsgränsen höjs, m.m. Underhållsstöd lämnas inte längre till ett barn av den anledningen att en av föräldrarna avlidit. Barnet är i stället berättigat till efter- levandestöd till barn enligt bestämmelserna i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn (prop. 2001/02:84, bet. 2001/02:SfU12, rskr. 2001/02:215). Beloppsgränsen över vilken den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet skall påverka återbetalningsskyldigheten höjs från till . Vid beräkningen av det inkomstunder- lag som används för att bestämma återbetalningsskyldigheten skall rekryteringsbidrag till vuxenstuderande beaktas (prop. 2002/03:2, bet. 2002/03:SfU5, rskr. 2002/03:48 ). 5Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet I detta avsnitt redovisas vissa grundläggande fakta om underhålls- stödssystemet. Uppgifterna avser situationen om inget annat anges. En utförligare faktaredovisning finns i bilaga 2. Det fanns cirka en miljon barnfamiljer med 1,9 miljoner barn i åldrarna 0–. Barnen fördelades på olika familje- typer enligt nedanstående sammanställning. Tabell 5.1 Familjesammansättning (), avrundade siffror Uppskattningsvis av barnen bodde hos båda sina föräld- rar, i en kärnfamilj, eller i en ny familj med halvsyskon. Cirka 500 000 barn bodde hos en av sina föräldrar. Barn som bor växelvis hos båda föräldrarna redovisas här som boende hos den förälder hos vilken barnet är folkbokfört. Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet berördes omkring 52 000 barn av en separation mellan föräldrarna. Det är dubbelt så vanligt att barn till sambor upplever en separation mellan föräldrarna som att barn till gifta föräldrar gör det. var 2,7 av 100 barn med gifta föräldrar och 5,3 av 100 barn med samboföräldrar med om en separation mellan för- äldrarna. Umgänge mellan barn och den förälder som barnet inte bor tillsammans med Uppgifter som har hämtats ur SCB:s undersökningar om levnads- förhållanden åren 1992/93 och 2000/2001 visar att andelen barn som bor växelvis hos föräldrarna eller där barnet träffar den andra föräldern har ökat mellan de aktuella åren, från till . Andelen barn där fadern är okänd eller som helt saknar kontakt med den andra föräldern har minskat från till . Den mest påtagliga förändringen mellan undersökningsåren är den kraftiga ökningen av växelvis boende, från 17 200 barn till 77 800 barn. Växelvis boende är vanligast bland barn i åldrarna 7–och sjunker därefter när barnen är i tonåren. Antalet barn i underhållsstödssystemet som hade växelvis boende var 21 600 vilket motsvarar av totalt 77 800 barn med denna boendeform. Geografiskt avstånd mellan barnet och den särlevande föräldern bodde mer än en tredjedel () av barnen mindre än från den förälder barnet inte bor tillsammans med. Ytterligare ungefär en tredjedel av barnen () bodde på mellan en halv och från den särlevande föräldern. Cirka ett av tjugo barn () hade eller längre till den förälder som barnet inte bor tillsammans med. Endast ett av hundra barn () hade eller längre till den särlevande föräldern. Det är något vanligare att små barn (1–) bor på mindre än från den andra föräldern än vad som är fallet för barn i åldern 13–, jämfört . Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet Gemensam eller ensam vårdnad Ett barn står under båda föräldrarnas vårdnad, om föräldrarna är gifta med varandra. Är föräldrarna sambor är vårdnaden gemensam för ungefär nio barn av tio. Även efter en separation fortsätter för- äldrarna att ha gemensam vårdnad om barnet. Ett kvarts år efter separationsårets utgång var vårdnaden gemensam för av barnen till föräldrar som varit gifta och separerat 2001 och för av barnen till föräldrar som varit sambor. Av de barn som bor tillsammans med en ensamstående mor har ungefär två tredjedelar också sin far som vårdnadshavare. Bor barnen hos en ensamstående far är gemensam vårdnad ännu van- ligare; vårdnaden är då gemensam för drygt åtta av tio barn. Totalt fanns det 330 000 barn i underhållsstödssystemet . Cirka 310 000 av barnen var i åldern 0–, vilket motsvarar av alla barn i samma ålder som bor med endast en av föräldrarna. Övriga cirka 20 000 var ungdomar åldern 18–som fick förlängt underhållsstöd. Drygt hälften av barnen var eller äldre. kom närmare 36 000 nya barn in i underhållsstödssystemet och en ungefär lika stor grupp, drygt 37 000, lämnade systemet. fanns det cirka 200 000 boföräldrar varav var kvinnor och var män. Unga boföräldrar är oftast kvinnor. Andelen boföräldrar som var män ökade med stigande ålder. Av kvinnorna hade en årsinkomst . Motsvarande siffra för männen var . Andelen kvinnor som hade inkomster var vilket kan jäm- föras av männen. Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet fanns det 210 000 bidragsskyldiga föräldrar varav var kvinnor och var män. var återbetalningsskyldiga för ett barn, för två och för tre eller fler barn. Av kvinnorna hade en inkomst . Motsvarande siffra för männen var . Andelen kvinnor som hade inkomster var vilket kan jäm- föras av männen. Återbetalningsbelopp kr/barn/ 1 000–1 172 Av ovanstående sammanställning framgår att var av de bidragsskyldiga skyldiga att återbetala fullt underhållsstöd, per barn och månad. var skyldiga att återbetala och en lika stor andel av de bidragsskyldiga hade så låg inkomst att de inte var återbetal- ningsskyldiga alls. För drygt 293 000 barn lämnades fullt underhållsstöd, dvs. som regel , för 21 500 barn lämnades utfyllnads- bidrag vid växelvis boende och för cirka 12 000 barn lämnades andra former av utfyllnadsbidrag. Antalet barn som får fullt under- hållsstöd har minskat något sedan systemet infördes . Antalet barn med underhållsstöd vid växelvis boende har däremot ökat kraftigt och barn med övriga utfyllnadsbidrag har minskat. Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet Statens totala fordran på obetalda återbetalningsbelopp uppgick till . Av dessa hade lämnats över till kronofogdemyndigheten för in- drivning. Närmare 49 000 () av de totalt 161 500 bidragsskyldiga för- äldrar som hade ett löpande ärende, dvs. något barn för vilket underhållsstöd betalades ut, hade skulder som överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning. För av dessa överlämnades underhållsstödsskulden , dvs. innan grundavdraget höjdes från till . Vidare hade cirka 16 500 bidragsskyldiga enbart en skuld på obetalda återbetalningsbelopp och underhållsstöd betalades inte längre ut till något barn. Den genomsnittliga skulden, beräknat på dem som har skuld, var för kvinnor och för män . Cirka en fjärdedel hade skulder och hade skulder som översteg . betalades underhållsstöd ut med . Av det utbetalda beloppet återkrävdes () av de bidragsskyldiga. De bidragsskyldiga återbetalade (av återkrävt belopp). Statens nettokostnad för underhållsstödet var alltså . Barn och föräldrar i och utanför underhållsstödssystemet – en jämförelse har jämfört förhållandena för barn och för- äldrar inom respektive utom underhållsstödssystemet (SOU 2001:24). Av utredningens redovisning framgår bl.a. följande. Föräldrar i underhållsstödssystemet hade en betydligt lägre in- komst än övriga särlevande föräldrar. Boföräldrar som inte nyttjade systemet, hade en taxerad inkomst som i genomsnitt var högre än för boföräldrar inom systemet. Skillnaden var än större för de bidragsskyldiga föräldrarna. De som var utanför systemet hade en genomsnittlig taxerad inkomst som var högre Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet än de som var i systemet. Skillnaden i genomsnittlig inkomst mellan boföräldrar och bidragsskyldiga var relativt liten i den grupp som fanns i underhållsstödssystemet, . Bland föräldrar utanför systemet hade de bidragsskyldiga föräldrarna däremot en avsevärt högre genomsnittsinkomst än boföräldrarna i samma grupp. Skillnaden var nära . 6Några utgångspunkter för arbete I direktiven till anges vissa utgångs- punkter för utredningens arbete (se bilaga 1). Utgångspunkterna för utredningens arbete är enligt direktiven följande. Det nuvarande underhållsstödssystemet fungerar i huvudsak väl. Utgångspunkten för översynen är att de grundläggande principerna för stödsystemet skall behållas. Arbetet skall utgå från principen om barnets bästa. Underhållsstödet skall också i fortsättningen vara en garanti för barnets försörjning. Översynen skall utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn. Huvudprincipen är och skall vara att föräldrarna har försörjningsansvaret för sina barn och att försörjningen av barn skall vara en högt prioriterad utgift för föräldrarna. Utgångspunkter för översynen skall vidare enligt direktiven vara att underhållsstödet skall: upplevas som rättvist, vara enkelt och förutsägbart för den enskilde, innehålla goda möjligheter för staten att styra kostna- derna, vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll, vara enkelt att tillämpa för administrerande myndig- heter. 6.2Ytterligare utgångspunkter för arbetet Förutom de utgångspunkter för arbetet som anges i direktiven har utredningen haft följande utgångspunkter för sitt arbete. Några utgångspunkter för arbete Underhållsstödet bör också i fortsättningen vara frikopplat från de civilrättsliga reglerna om underhåll. Underhållsstödet vilar på offentligrättslig grund och bygger, till skillnad från bidragsförskottssystemet, inte på reg- ler om underhållsbidrag. En konsekvens av frikopplingen är att underhållsstöd kan lämnas oavsett om något underhållsbidrag är fastställt eller inte och oavsett till vilket belopp ett eventuellt underhållsbidrag är fastställt. En annan konsekvens av frikopp- lingen är att återbetalningsbeloppet enligt lagen om underhållsstöd kan avvika från det underhållsbidrag som framkommer vid en tillämpning av regler. Från rättssystematisk utgångspunkt kan denna ordning anses otillfredsställande (se bl.a. Agell, A., Underhållsstödet. Ett rätts- systematiskt misstag, till 1999). Sam- tidigt har frikopplingen lett till att flera av de nackdelar som var förknippade med att det civilrättsliga systemet styrde det offentlig- rättsliga fallit bort. Således behöver ett barn inte längre sluta avtal med eller stämma den förälder som barnet inte bor tillsammans med för att få det statliga stödet. Fastställelse av underhållsbidrag när barnet fyllt kunde tidigare ofta utgöra en anledning till konflikt mellan barnet och den bidragsskyldiga föräldern. Onödiga processer om underhållsbidrag – dvs. domstolsprocesser som förs endast för att barnet skall få rätt till det statliga stödet – före- kommer i princip inte längre. Ett för lågt underhållsbidrag kan inte längre leda till att stödet från staten minskar. Även om frikopplingen till en början utsattes för viss kritik och ansågs svår att förstå torde den nu ha vunnit allmän acceptans. anser att underhållsstödet även bör vara frikopplat från regler om under- hållsbidrag. Reglerna måste dock samverka och det finns fort- farande skäl att behålla vissa kopplingar mellan regelverken, t.ex. såvitt gäller umgängesavdrag. I övrigt bör enligt utredningen bl.a. följande krav ställas på ett idealiskt stödsystem. Reglerna skall på objektiva grunder uppfattas som rättvisa och rimliga. Några utgångspunkter för arbete Reglerna skall vara enkla för den enskilde att förstå och enkla för försäkringskassorna att tillämpa. Reglerna skall bidra till enhetlighet och förutsebarhet i tillämp- ningen. Regelverket skall ge ett utrymme för individuella bedömningar. Stödsystemet skall inte orsaka det allmänna högre kostnader för administration än vad som är nödvändigt. Reglerna skall vara sådana att det är svårt att missbruka stöd- systemet. Efterlevnaden av reglerna skall kunna kontrolleras på ett så enkelt och rättssäkert sätt som möjligt och utan onödigt intrång i de berördas personliga integritet. Det säger sig självt att det knappast är möjligt att konstruera ett system som fullt ut motsvarar alla dessa krav. De olika intressena som angetts strävar mot varandra. Således främjar regler som inte ger utrymme för skönsmässiga bedömningar enhetlighet och förut- sebarhet i tillämpningen. innebär sådana regler att möj- ligheterna att ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet mins- kar eller faller bort. Här, som på andra områden, måste man därför göra avvägningar mellan de olika intressen som gör sig gällande. Det framstår också som självklart att önskemålet om enkelhet i tillämpningen inte bör få hindra införandet av materiellt motivera- de regler eller genomförandet av regeländringar som anses mate- riellt befogade. 7Barnets bästa och barnets försörjning 7.1FN:s konvention om barnets rättigheter ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) . har härmed åtagit sig att följa kon- ventionens bestämmelser. innehåller bestämmelser om olika rättigheter, dels medborgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. beslutade att godkänna den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga i (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6). I strategin ingår bl.a. att skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt statligt beslutsfattande som rör barn. Vid beslutsfattandet skall det finnas ett tydligt barnperspektiv. bärs upp av fyra grundläggande principer: icke-diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Vid tolkningen och genomförandet av övriga rättigheter som slås fast i konventionen skall dessa grundläggande principer tas i beaktande, men de har också en självständig betydel- se. Principen om barnets bästa är alltså en av grundpelarna i kon- ventionen. Vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa kom- ma i främsta rummet. Denna princip har således en mycket vid- sträckt betydelse. Artikeln om icke-diskriminering har en dubbel dimension; barn får inte diskrimineras i förhållande till vuxna och barn får inte heller diskrimineras i förhållande till andra barn. Artikel 2, punkt 1 uttrycker att varje barn inom ett lands jurisdiktion utan åtskillnad av något slag – oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnads- havares ras, hudfärg, kön, språk, religion, åskådning, nationella, et- niska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställ- Barnets bästa och barnets försörjning ning i övrigt – skall få del av de rättigheter som omfattas av barn- konventionen. Varje artikel i skall ses i belys- ning av bl.a. denna bestämmelse. Punkt 2 i artikeln sträcker sig längre och ålägger staterna att se till att barn skyddas mot alla for- mer av diskriminering på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller andra familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. 7.2Principen om barnets bästa och ansvaret för barns försörjning Principen om barnets bästa är väl förankrad i svensk rätt. Samma grundsyn kommer, som framgått, till uttryck i . I barns grundläggande rättigheter ingår att få omvårdnad, att få växa upp under trygga förhållanden och att få utvecklas i sin egen takt och utifrån sina egna förutsättningar. Det är i första hand föräldrarnas ansvar att se till att barnet får sina grundläggande behov tillgodosedda. Artikel 5 och artikel 18 i pekar särskilt på föräldrarnas ansvar. I artikel 18 ges uttryck för principen att båda föräldrarna har gemensamt an- svar för barnets uppfostran och utveckling. Vidare stadgas att föräldrar eller, i förkommande fall, vårdnadshavare har huvudan- svaret för barnets uppfostran och utveckling samt att barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet. Detta innebär dock inte att samhället kan undandra sig sitt an- svar. Föräldrarna skall ges lämpligt bistånd då de fullgör sitt an- svar för barnets uppfostran (artikel 18, punkt 2). Av avgörande betydelse för att barn skall kunna växa upp under trygga och goda förhållanden är att barnet får sina materiella grundbehov tillgodosedda. Barnets rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling betonas också i . I artikel 27, punkt 1 sägs följande. Konventionsstaterna erkänner rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, and- liga, moraliska och sociala utveckling. Bestämmelsen skall ses i relation till bl.a. artikel 31 om barnets rätt till kultur och fritid. Barnets bästa och barnets försörjning och lagen om underhållsstöd bygger på principen att det i första hand är föräldrarna som skall försörja barnet. Detta ligger i linje med artikel 27, punkt 2 där det slås fast att föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, har huvud- ansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. ålägger konven- tionsstaterna ett ansvar för att inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och vid behov till- handahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram (artikel 27, punkt 3). Artikel 27 i binder samman två grundläggande principer i konventionen. Den första principen är den som kommer till uttryck i artikel 6 om varje barns rätt till överlevnad och utveck- ling i kombination med bestämmelserna i artikel 29, punkt 1 (a) om att barnets utbildning skall syfta till att utveckla barnets fulla möj- ligheter i fråga om personlighet, anlag och fysiska och psykiska förmåga. Den andra principen är den om att det i första hand är föräldrarnas ansvar att säkerställa utvecklingen med bistånd från staten (artiklarna 5, 7 och 18). Artikel 27 erkänner således att barnets rätt till utveckling inte kan skiljas från frågan om barnets levnadsstandard. Principen om föräldrarnas primära och statens subsidiära ansvar för barnets försörjning återfinns även i rekommen- dation R (82) 2 till medlemsstaternas regeringar om förskott på underhållsbidrag. 7.3Underhållsstödet och barns ekonomiska standard Många barn lever under knappa ekonomiska omständigheter. De barn som har det sämst ställt ekonomiskt är barn i familjer som har högst en förvärvsinkomst. Så är fallet om föräldrarna sammanbor men där endast den ena föräldern förvärvsarbetar. Så är fallet också för barn som lever tillsammans med en ensamstående förälder (se SCB, Barn och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.2). Barn i underhållsstödssystemet lever ofta tillsammans med en ensamstående förälder. var ungefär 8 av 10 bo- föräldrar i underhållsstödssystemet ensamstående (se bilaga 2). Underhållsstödet har stor betydelse för barn med särlevande för- äldrar. av den disponibla inkomsten för ensam- Barnets bästa och barnets försörjning stående boföräldrar utgörs av underhållsstöd (se SCB, Barn och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.2). Underhållsstödet bidrar till att flertalet barn till särlevande för- äldrar kan leva ett ekonomiskt tryggt och socialt väl integrerat liv. Utan underhållsstödet skulle många barn hamna i en svår ekono- misk och social situation. Genom stödet underlättas också boför- älderns situation när det gäller försörjningsansvaret för barnet. Utgångspunkten i utredningens direktiv är att underhållsstödet även skall vara en garanti för barnets försörjning. Barnets ekonomiska situation kan naturligtvis inte ses isolerad från föräldrarnas situation. Ett barn är beroende av ekonomin i det hushåll där barnet lever även om boföräldrar med små ekonomiska resurser strävar efter att hålla sina barn skadeslösa och prioriterar barnens behov framför sina egna. Ett barn är också beroende av ekonomin hos den särlevande föräldern. Den förälderns ekonomi har betydelse för barnets möjligheter att få ett underhåll som överstiger underhållsstödets belopp och bestämmer även i övrigt ramarna för det ekonomiska ansvar den föräldern har möjlighet att ta för barnet. Den omständigheten att många särlevande föräldrar – t.ex. på grund av arbetslöshet, låg utbildning, låg lön inom yrket, brist på möjligheter att arbeta heltid, dåliga kunskaper i svenska språket, en kompetens som inte efterfrågas på arbetsmarknaden – har en an- strängd ekonomisk situation kan dock inte lösas inom ramen för underhållsstödet utan kräver åtgärder inom andra områden. 8Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick I detta avsnitt lämnas en redogörelse för hur bidragsförskottet och underhållsstödet varit avsedda att fungera sedan denna typ av stöd infördes . Ett generellt stöd till barn till ensamstående mödrar infördes i genom lag om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskott), se prop. Bakgrunden var de ofta svåra förhållanden som många barn till ogifta och frånskilda mödrar levde under. Bidragsförskottet innebar en möjlighet för barn att få ett förskott från samhället, när en underhållsskyldig far inte betalade det fastställda underhållsbidraget. Det ansågs stötande för det allmänna rättsmedvetandet, och även skadligt utifrån samhällets synpunkt, att barn på grund av försummelser från de bidragsskyldiga fädernas sida, skulle tvingas lita till fattigvården för sitt uppehälle. Det var således endast i förhållande till fadern som förskott kunde lämnas. Förmånens karaktär av förskott låg däri att när barnet beviljats bidragsförskott trädde det allmänna in i barnets rätt till underhållsbidrag från den bidragsskyldige fadern. Det allmänna tog alltså på sig besväret att driva in bidraget och risken för att detta inte blev betalt. Ett grundläggande villkor för att barnet skulle få bidragsförskott var att barnet inte sammanbodde med sin far. Utöver detta skulle tre förutsättningar vara uppfyllda för att ett barn skulle vara berät- tigat till bidragsförskott. Den första av dessa var att fadern, genom domstols beslut eller ett bevittnat avtal, enligt (FB) var skyldig att fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Det var således inte tillräckligt att faderskapet var fastställt och att fadern principiellt var underhålls- skyldig gentemot barnet. Dessutom krävdes att det belopp fadern