sou · GRB315d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av statens engagemang för framställning och anpassning av läromedel och studiematerial för barn, elever och vuxenstuderande med funktionshinder (U 2001:05, dir. 2001:65). Enligt direktiven skulle utredaren redovisa sitt uppdrag . Efter ansökan från utredaren beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2002:131) att förlänga utredningstiden, vilket innebar att utredaren skulle redovisa uppdraget . Till särskild utredare förordnades dåvarande projektledaren, nuvarande kommunrådet . Till sekreterare förordnades departementssekreteraren fr.o.m. och avdelningsdirektören fr.o.m. . Som experter förordnades departementssekreterarna samt kanslirådet . Till utredningen knöts en referensgrupp bestående av , , och , Föreningen , , , Per , Special- pedagogiska institutet, , , , , , , , Nationellt centrum för flexibelt lärande, , och , . Jag har i arbetet även konsulterat flera olika grupper som myndighetschefer för berörda områden och representanter för handikapporganisationerna. Inom ramen för mitt arbete har jag också arrangerat två hearings. Jag har i mitt arbete dessutom anlitat externa experter och konsulter. Vidare har jag samrått med den särskilda utredaren för LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06). Ansvarig kommittéassistent har varit . Jag får härmed överlämna slutbetänkandet Läromedel – specifikt (SOU 2003:15). Internationella överenskommelser som styr.......................... 1.2.1 konvention om barnets 1.2.5 EG-direktiv om upphovsrätt och Så här har jag arbetat................................................................ Vad har hänt sedan FUNKIS? FUNKIS ledde till bl.a. nya myndighetsstrukturer............... 2.1.3 Propositionen Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd ..................................... Riksdagsbehandling av FUNKIS-förslagen ........................... Läromedelsfrågan – ny utredning............................................ Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL)..................... Aktuella utredningar med uppdrag som tangerar läromedel för funktionshindrade............................................. 2.5.1 Utredningen om vissa hjälpmedel för personer 2.5.2 Utredningen om översyn av utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med Utvärdering av folkbildningen ..................................... 2.5.4 Ny IT-strategi för skolan ............................................. 2.5.5 Mål i mun - förslag till handlingsprogram för Utvecklingsplan för skolan...................................................... 2.7Myndighetsstrukturen inom det handikappolitiska Läromedel i tiden ....................................................... En kort tillbakablick................................................................. Finns det någon definition i skolans styrdokument? 3.3Utifrån vilka förutsättningar arbetade FUNKIS med Specialpedagogiska institutets definition................................ IKT-baserade läromedel vidgar begreppet.............................. Arbetsgruppen för en ny IT-strategi för skolan..................... Hur ser andra länder på definitioner? Svensk verklighet – från diskborste till dataprogram ............ Skall läromedel kallas något annat?......................................... Pedagogiken, individens behov och .............. Metodik, pedagogik och didaktik ........................................... Studerande med funktionshinder ................................ Vad skall styra valet av läromedel?.......................................... 4.3.1 Normalisering, integrering och inkludering leder Organisationernas syn och framförda behov......................... Brist på inflytande......................................................... 4.5.3 Så här ser det ut – en ny lärarutbildning.............. Forskning och utveckling inom området ............................... IKT och dess betydelse ............................................... 5.1.2 Olika användningsområden av IKT-baserade 5.1.3 IKT i förhållande till specifika funktionshinder ......... Handikappgruppernas syn på IKT.......................................... Framtidens användning av IKT............................................... Sammanfattning och slutsatser ............................................. En effektiviserad läromedelsframställning ................... Marknaden för läromedel....................................................... Den offentliga läromedelsproduktionen ................... 6.1.2 Produktionsstöd och köpta tjänster .......................... Den privata läromedelsproduktionen ........................ 6.2.1 Tillgången till anpassad teknik ................................... Grunder för framtida statliga insatser................................... 6.3.2 Ekonomiskt och personellt stöd................................ Information om läromedel ......................................... 6.3.7 Visionen om en bank............................................... Forskning och utveckling........................................... Möjlig ny organisation ........................................................... 7.2.1 Motiv för att en ny organisation behövs ................... 7.2.2 Hur kan en framtida organisation se ut? Ett nytt institut ........................................................... 7.3.2 Uppdrag för det nya institutet ................................... 7.3.3 Utvidgat uppdrag för Talboks- och punktskrifts- (TPB)........................................................ Läromedel i ekonomiska termer ................................. Kostnader per myndighet........................................... 8.1.2 Bidrag från fonder och stiftelser................................ myndigheter, stiftelser och organisationer ............... Ekonomiska konsekvenser vid utökad målgrupp ................ Ekonomiska resurser för det nya institutet.......................... Användning av resurserna ..................................................... 2Pedagogiska texter och andra artefakter för kunskap och 3Ekonomisk uppföljning av området Läromedel för Sedan man uppmärksammade att brister förelåg i läromedelsförsörjningen för funktionshindrade elever och studerande har ett antal utredningar gjorts. Genomgående har dessa konstaterat att statliga stödinsatser är nödvändiga för att framställning och anpassning av läromedel för funktionshindrade skall kunna hållas vid liv. Den dåliga lönsamheten medför att läro- medelsproducenterna saknar intresse för denna sorts produkter. Således har utveckling och produktion skett i statlig regi eller med olika sorters utvecklings- och produktionsstöd. Målgrupperna kan ibland vara så små att helt individuella läromedel måste framställas. har teknikutvecklingen påverkat diskussionerna kring läromedlens utformning, inte minst kring läromedel för funktionshindrade. En följd av den tekniska utvecklingen är att alla elever, inte bara funktionshindrade, använder teknisk utrustning i sina studier. När läroboken är dominerande i undervis- ningssituationen öppnas möjligheterna för att fler aktörer än de traditionella läromedelsförlagen skall kunna träda in på marknaden. Andra faktorer som har påverkat läromedelssituationen är skolans förändrade roll, liksom synen på lärandet och det peda- gogiska arbetet. Lärande bygger alltmer på samverkan, kom- munikation och problemlösning. strävar skolan efter ett individanpassat lärande där individen deltar som medansvarig för sin egen utveckling. Frågan för funktionshindrade rör främst de särskilda, individ- anpassade redskapens utformning för att kunna kommunicera med omgivningen. Begrepp som likvärdighet och tillgänglighet är grundläggande. Alla funktionshindrade bör ha lika rätt till det stöd som behövs för att de egna behoven i inlärningssituationen skall kunna tillgodoses. Mitt utredningsuppdrag är att göra en översyn av statens enga- gemang för framställning och anpassning av läromedel och studie- material för barn, elever och vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning. Staten bör även fortsättningsvis ha ett åtagande att se till att elever med funktionshinder, som är beroende av särskilt utvecklade läromedel, ges tillgång till sådana utgående från det egna behovet. För barn i förskolan och för vuxna i vuxen- utbildningen saknas ett sådant åtagande. De förslag jag lägger fram omfattar läromedelsförsörjning för funktionshindrade barn i förskoleverksamhet, barn, ungdomar och vuxna inom det offentliga skolväsendet, sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn, kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag samt folkhögskoleutbild- ning. Ett antal internationella konventioner, resolutioner och rekom- mendationer styr funktionshindrades rättigheter. I vissa fall omfattar dessa även rätten till läromedel. Grundläggande är konvention om barnets rättigheter och . Jag redovisar i korthet detta i kapitel 1. Jag har valt att i kapitel 2 ge en tämligen omfattande historie- skrivning kring beslut som tagits inom området funktionshindrade i utbildningssystemet , både avseende genomförda organisatoriska reformer i form av tillskapade nya myndigheter och antalet tillsatta utredningar med närliggande upp- drag. Mycket har hänt och för icke så initierade läsare kan det vara svårt att finna de nya strukturerna. Många av de reformer som redan genomförts och resultaten av pågående utred- ningar kommer sannolikt att knytas samman . De statliga insatserna för elever med funktionshinder i skolan har omorganiserats så att två nya myndig- heter inrättats, nämligen (), som ansvarar för specialskolorna för döva och hörselskadade elever, och , vars uppdrag är att ge special- pedagogiskt stöd för barn, elever, ungdomar och vuxna med funk- tionshinder. riktar sitt stöd till kommuner och andra huvudmän med ansvar för förskola, skola och skolbarns- omsorg samt vuxenutbildning. En viktig del av verksamheten är anpassning och utveckling av läromedel för elever med funktions- hinder. I avvaktan på resultat från denna utredning hanteras läro- medelsfrågorna fortsatt inom och i stort sett i samma former som tidigare under dåvarande i skolan (). I kapitlet redogör jag vidare kortfattat för bl.a. de uppdrag som vilar, eller har vilat, på ett antal andra statliga utredningar, vilkas arbetsuppgifter har beröringspunkter med denna utredning. Jag har i kapitel 3 fört ett resonemang kring begreppet läromedel och stannat för att fortsatt använda det för sådant material och sådana lärverktyg som används i undervisningen för att nå de mål som är uppställda för utbildningen i fråga. Den enskilda individens behov skall vara styrande för vilka läro- medel respektive personligt hjälpmedel vederbörande skall ha rätt till i sin lärsituation. Det är angeläget att avlägsna sig från det diagnostänkande som länge styrt tilldelningen av läromedel och hjälpmedel. Eleven skall ha tillgång till ett undervisningsmaterial som motsvarar övrigas i undervisningssituationen. Materialet kan vara en fullt likvärdig anpassning eller ett för tillfället specialfram- taget motsvarande material, som fyller de krav på kvalitet som måste ställas. Vilken utrustning som behövs för att en elev skall kunna till- godogöra sig undervisningen och nå de uppställda utbildnings- målen avgörs från fall till fall utgående från elevens behov av läro- medel och i samråd mellan elev, lärare och andra berörda, däribland ansvarig huvudman. Drygt 50 000 barn, elever, och vuxna med funktionshinder i för- skola, skola och vuxenutbildning beräknas komma att beröras av utredningens förslag. I gruppen finns många olika och starkt indi- viduella behov av läromedel, utrustning och hjälpmedel. Gruppen är enligt min uppfattning inte större än att det med en samman- hållen, effektiv organisation för utveckling och produktion skall vara möjligt att tillgodose dessa individuella behov av läromedel. Utgångspunkten i mina resonemang är att studerande med funktionshinder skall ha samma rätt som övriga elever att snabbt och effektivt få tillgång till samma mångfald läromedel. Jag har under utredningsarbetet tagit del av de synsätt som förts fram av representanter för olika handikapporganisationer. Frågor kring bl.a. tillgänglighet och olika behov har diskuterats. De studerande lär sig i olika takt och har individuellt olika lärstilar. I en skola med förändrade pedagogiska mönster kommer inte läroböcker att användas i samma utsträckning eller på samma sätt som . Detta kommer att ställa andra krav på funktions- hindrades behov av läromedel. Det behöver inte vara till nackdel att inte alla i undervisningssituationen har samma läromedel. De olika komponenterna kan utgöra en helhet. Organisationernas representanter pekar på flera faktorer som negativt påverkar funktionshindrades utbildningssituation. Det är t.ex. känslan av utanförskap, tidsperspektiv i inlärningssituationen samt bristen på inflytande över läromedelsförsörjningen. Känslan av utanförskap grundar sig på att elever med funktions- hinder genom brister i läromedelsförsörjningen inte kan tillgodo- göra sig undervisningen på samma sätt som sina klasskamrater. Brister i skolmiljö, särlösningar och att inte få läsa på sitt eget sätt och i egen takt förstärker känslan av utanförskap. Man pekar också på att anpassade läromedel ofta inte levereras . Med en starkare behovsstyrd läromedelsproduktion torde många av de krav och önskemål som framförts kunna tillgodoses. Detta förutsätter ett väl fungerande samspel mellan förlag, författare, utbildningsanordnare, berörda myndigheter samt andra aktörer. Den snabba utvecklingen på Informations- och Kommuni- kationsTeknikområdet (IKT) och de växande användnings- områdena medför möjligheter för ökad delaktighet i undervisnings- situationen för funktionshindrade elever. Jag konstaterar i kapitel 5 att det inte råder någon brist på bra programvaror eller tekniska förutsättningar. Snarare ligger begränsningarna i att utbildningsanordnarna inte inköper lämpligt material och att lärare och övrig personal ofta saknar utbildning, handledning och stöd när det gäller användandet av tekniken. Jag har understrukit vikten av att såväl skolledare som skolans personal i övrigt har god kännedom om olika funktionshinder och funktionshindrades förutsättningar. Specialpedagoger är en viktig resurs. Dessa liksom övrig personal i skolan måste tillförsäkras kontinuerlig kompetensutveckling. Jag har i kapitel 7 inledningsvis kortfattat redogjort för mitt uppdrag att föreslå hur det statliga åtagandet rörande läromedel för barn, elever och vuxenstuderande med funktionshinder bör utformas och organiseras. Jag ger även en kort redovisning av de uppdrag de nuvarande huvudaktörerna har och den ansvars- fördelning som råder. Huvudansvaret för det statliga läro- medelsåtagandet vilar främst på och Talboks- och (TPB), medan även ett antal andra myndigheter och organisationer bidrar till att finansiera verk- samheten. Jag redogör därefter för mina förslag till ny utformning och organisation av det framtida statliga åtagandet. Utifrån en bedömning av den totala nuvarande verksamheten drar jag slutsatsen att en sammanhållen organisation och finan- siering skulle gagna såväl produktionen av läromedel som den enskilda individ som är i behov av anpassat studiematerial. Jag före- slår därför att den nuvarande läromedelsavdelningen vid Special- pedagogiska institutet läggs ner. Det samlade ansvaret för läro- medelsförsörjningen för funktionshindrade barn, elever och vuxen- studerande bör tillvaratas av ett nyinrättat institut. Det nya insti- tutet lokaliseras till . Det nya institut som jag föreslår skall utgöras av en liten, central organisation som förutsätts arbeta på ett flexibelt sätt i nära sam- verkan med andra aktörer på området liksom med den kommer- siella marknaden. Institutet skall ha huvudansvar för att tillgången på och tillgängligheten till läromedel för funktionshindrade barn, elever och vuxenstuderande säkerställs och i mindre omfattning än som sker inom upprätthålla en egen produktionsapparat för läromedel. Jag har beskrivit de huvudsakliga uppdrag jag anser att institutet skall ha. Dessa är att göra behovsanalyser, bedriva utvecklings- arbete, följa teknikutvecklingen, bevaka och initiera FoU-arbete, svara för att behövlig läromedelsproduktion kommer till stånd, ansvara för det statliga produktionsstödet och ge konsultativt stöd. Vidare bör institutet ha i uppdrag att informera om läromedel och vara vägledande i fråga om befintliga distributionskanaler, utveckla och ansvara för en läromedelsbank, ta ansvar för att kvalitets- säkring av produkter sker samt samverka med TPB i fråga om låneverksamhet. Jag föreslår även ett utvidgat uppdrag för TPB. Genom mina för- slag tillkommer nya grupper läshandikappade elever och studerande som bör komma i åtnjutande av läromedel framtagna genom det nya institutets försorg. Dessa bör också kunna utnyttja ett låne- system för att tillgodose sina behov av lättillgängligt kurs- och studiematerial. De informations- och distributionskanaler som redan finns hos TPB bör kunna utnyttjas effektivare liksom den kompetens och kapacitet som besitter när det gäller att snabbt anpassa och mångfaldiga ett studiematerial. De ekonomiska fördelarna med ett utlåningssystem är väsentliga. Slutligen föreslår jag att en organisationskommitté får i uppdrag att förbereda bildandet av ett nytt institut med ansvar för det stat- liga åtagandet vad avser läromedelsproduktion för funktions- hindrade barn, elever och vuxenstuderande. I kapitel 8 redovisar jag hur det tilltänkta institutet och dess verksamhet skall kunna finansieras. Jag redovisar hur den samlade kostnaden för läromedelsverksamheten fördelas och konsta- terar att det statliga stödet till läromedelsförsörjning för funk- tionshindrade är fördelat på många aktörer. Från effektivitets- synpunkt anser jag att det behövs en samordning av resurserna och har i kapitlet föreslagit att det tilltänkta försörjning för barn, elever och vuxenstuderande med funktions- hinder bör kunna ha en sådan samordnande roll. Verksamheten inom det föreslagna institutet finansieras genom att resurser motsvarande dem som kan frigöras vid en föreslagen nedläggning av nuvarande läromedelsverksamhet inom Special- pedagogiska institutet får disponeras av det nya institutet. Vidare föreslår jag att medel tillförs det föreslagna institutet som mot- svarar de delar av anslagen som , Sisus och CFL disponerar för läromedelsframställning. Ett antal utredningar har tidigare gjorts inom området läromedel för funktionshindrade sedan man uppmärk- sammade att brister förelåg. En utförlig redogörelse för de tidigare utredningarna och framåt återfinns bl.a. i slutbe- tänkandet från , FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66, s. 333 ff). De tidigare utredningarna har lett till omorganisation såväl av som inom myndigheter med åtföljande förändringar i ansvarsfrågan avseende läromedel. har även policy rörande pedagogik och funktionshinder förändrats. Specialskolans vara eller inte vara samt integrering i det reguljära skolsystemet eller inte har varit aktuella frågor. Exempelvis är frågan om utbildningen av barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning under utredning för tillfället. har teknikutvecklingen satt sina spår i diskus- sionerna kring läromedlens utformning, inte minst kring läromedel för funktionshindrade. En mer komplicerad bild än tidigare, då läroboken dominerade i inlärningssituationen, framträder när det gäller produktion och användning. Fler aktörer inträder på läro- medelsmarknaden vid sidan av de etablerade läromedelspro- ducenterna i form av traditionella förlag. Genomgående har tidigare utredningar konstaterat att ett statligt ansvar och statliga stödinsatser är nödvändiga för att framställning och anpassning av läromedel för funktionshindrade skall kunna hållas vid liv. Den dåliga lönsamheten medför att läromedelspro- ducenterna saknar intresse för denna sorts produkter. Egen utveckling och produktion i statlig regi eller olika sorters utveck- lings- och produktionsstöd måste vara lösningen. Målgrupperna kan vara så små att ibland helt individuella läromedel måste utarbetas för elever med funktionshinder. Den senaste utredning som hade i uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till produktion av läromedel för funktionshind- rade, Utredningen om funktionshindrade elever i skolan – , förordade en ny, renodlad läromedelsöver- syn. Mot bakgrund av utredningens förslag uppdrogs åt en särskild utredare att göra översynen. Mitt uppdrag preciserades i de utredningsdirektiv som beslutades vid regeringssammanträde . (Kommittédirektiv 2001:65, Utredning om läromedel för barn, elever och vuxenstu- derande med funktionshinder.) Genom beslut vid regeringssam- manträde om tilläggsdirektiv, (kommitté- direktiv 2002:131), förlängdes utredningstiden t.o.m. . Direktiven återfinns i bilaga 1. Sammanfattningsvis omfattar direktiven följande uppdrag. Utredarens uppgift är att göra en översyn av statens engagemang för framställning och anpassning av läromedel och studiematerial för barn, elever och vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning. Utgångspunkten skall vara att staten även fortsättningsvis bör ha ett åtagande att se till att elever med funk- tionshinder, som är beroende av särskilt utvecklade läromedel, ges tillgång till sådana. För barn i förskolan och vuxna i vuxenutbild- ningen saknas ett sådant åtagande. Motivet för ett fortsatt åtagande inom läromedelsområdet är att framställning och anpassning av vissa läromedel och studiematerial inte kommer till stånd på den kommersiella läromedelsmarknaden utan offentligt stöd i någon form. Detta beror på att det är kost- samt att utveckla och underhålla kompetens kring olika funktions- hinder samt att produktionen sker i små upplagor till ofta höga kostnader. Översynen skall omfatta vilka målgrupper som skall täckas in av det statliga åtagandet, målen för den statliga läromedelsproduk- tionen samt hur det statliga åtagandet bör utformas och organi- seras. De möjligheter som teknikutvecklingen innebär skall beaktas. Vidare skall utredaren särskilt analysera möjligheten att i högre utsträckning stimulera utveckling och produktion på den kommersiella läromedelsmarknaden av läromedel med hög kvalitet. Ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter behöver tydlig- göras. Förutsättningar skall ges för funktionshindrade att delta i utbildningsverksamheter på lika villkor som andra barn, elever och vuxenstuderande. För studerande med funktionshinder i det offentliga skolväsendet för vuxna finns inget särskilt läromedels- stöd. Huvudmannen är inte skyldig att bekosta läromedel i kom- munal vuxenutbildning. Den studerande ansvarar för att anskaffa läroböcker och annat studiematerial som används för eget bruk. Utgångspunkten för den breda översynen bör vara att söka åstadkomma ett system där behovet av anpassade läromedel och studiematerial styr möjligheterna att få stöd – inte i första hand ålder, diagnos eller verksamhetsform. Specialpedagogiska institutets dubbla ansvar, att å ena sidan självt utveckla, framställa och distribuera läromedel för vissa grup- per med funktionshinder och å andra sidan bidra med produktions- stöd, kan framstå som svårförenliga uppdrag. Ett alternativ kunde vara att skilja på myndighetsansvar för behovsinventering och beställning av läromedel och ansvar för utveckling, produktion och distribution. Talboks- och (TPB) har inte något ansvar i förhållande till de målgrupper som omfattas av direktivet. Ansvarsfördelningen mellan , och bör dock bedömas av utredaren. I och med att direktiven även omfattar studiematerial för vuxenstuderande bör även Sisus ansvar omfattas av denna bedömning. Den nya tekniken kan innebära förbättrad tillgänglighet och kvalitet hos produkterna. har den också medfört nya till- gänglighetsproblem.