sou · GRB350d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Med denna lösning behöver inte föräldrarna anpassa sig till olika tidsgränser och förvärvsinsatser för att få behålla sin föräldra- penningnivå. Det blir också lättare att fördela antalet dagar över hela tidsperioden fram till barnets åttaårsdag. De gränsdragnings- problem som kan uppkomma inskränker sig till kvalifikations- villkoren. Innehållet i en fristående föräldraförsäkring bestäms av vilken familjepolitik man vill föra och hur mycket resurser man vill satsa för att t.ex. gynna ett ökande barnafödande. Det går därför att överväga ett generösare system med t.ex. kortare kvalifikationstid eller andra kvalifikationskrav för att få bli försäkrad. Även arbetsskadeförsäkringen bör frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag bör bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden om vilken inkomst som bör ersättas. En från SGI-systemet fri- stående arbetsskadeförsäkring kan, liksom en fristående föräldra- försäkring, anpassas när behov av detta uppstår utan att hänsyn behöver tas till andra ersättningssystem. Det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttids- frånvaro Utvecklingen inom nuvarande sjukförsäkring går från en ren inkomstbortfallsförsäkring mot ett system med försörjningsstöd. En fortsatt utveckling mot en sådan försäkringsmodell bör föregås av en förutsättningslös diskussion om vilka principer som skall styra den framtida sjukförsäkringen och därmed sjukpenning- skyddet. Sjukförsäkringens mål och syfte måste definieras (om). Utslagsgivande för valet av alternativa försäkringsprinciper är inte bara vilka behov som skall tillgodoses utan också vilka syften man vill uppnå. Utredningen bedömer att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro; en inkomstbortfallsförsäk- ring, en inkomstförsäkring eller ett försörjningsstöd. En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomstbort- fall som skall ersättas vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvs- hinder. En utgångspunkt är att försäkringen skall betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och en utgifts- sida. Detta innebär att förutsättningen för försäkringsskyddet är att det finns en förvärvsinkomst som genererar avgifter till systemet och att det vid sjukdom uppstår ett inkomstbortfall. Fördelen med en inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbar- heten. En sådan försäkring uppfyller inte bara högt ställda krav på försäkringsmässighet men också på tydlighet och överskådlighet. Nackdelen är att ett sådant system medför att ett stort antal individer kan komma att stå utan ett sjukpenningsskydd vid kort- varig sjukdom. En sådan försäkring behöver ofta förenas med någon form av förlängt försäkringsskydd i vissa situationer. Vilka effekter får en sådan här försäkring för de grupper som omfattas av skyddsbestämmelserna, dvs. arbetslösa, stude- rande och föräldralediga? En renodlad inkomstbortfallsförsäkring kan tänkas omfatta gruppen arbetslösa. Den fråga som då uppkommer gäller närmast ersättningens storlek vid sjukdom. Studerande som under sjukdom fortsätter att uppbära ersättning i form av studiestöd får med en sådan här försäkringslösning inte ersättning vid sjukdom eller annan korttidsfrånvaro från sjukförsäkringen. Utredningen bedömer att en genomtänkt försäk- ringslösning för samtliga studerande skulle innebära stora fördelar såväl av rättviseskäl som administrativt. Försäkringsskyddet vid sjukdom för den som är föräldraledig och som på grund av sjukdom inte kan vårda barnet kan i en inkomstbortfallsförsäkring lösas med ett efterskydd som är kopplat till rätten till föräldra- ledighet. En inkomstförsäkring kännetecknas av att den enskilde individen i regel blir garanterad ett sjukpenningskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Nuvarande sjukpenning- försäkringen kan såsom den kommit att utvecklas närmast beskrivas som en inkomstförsäkring. Kraven på ett inträde är relativt lågt ställda. För en inkomstförsäkring med generösa skyddstider bör det rimligen kunna ställas vissa krav för att få tillhöra försäkringen. Modellen kan också kombineras med krav på inkomstbortfall. Nuvarande sjukförsäkring innehåller sådana inslag, dock utan att dessa har fått en systematisk utform- ning. Fördelen med ett sådant försäkringsskydd är att den ger den enskilde trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Nackdelen är att det blir svårt att bedöma finansieringens storlek och att det ställs krav på upprepade justeringar i konstruktionen. En sådan här lösning innebär inga större förändringar för dagens skyddsgrupper, eftersom det i stort sett speglar nuvarande förhåll- anden. Däremot måste man upprepat ta ställning till att ta in ytter- ligare grupper i skyddskretsen. Valet av denna grundmodell för försäkringslösning kräver också ett ställningstagande beträffande vilken principiell utformning skyddet skall ha för de grupper som omfattas. Ett ersättningssystem som grundas på behovet av försörjning, ett försörjningsstöd, utgörs av s.k. flat-rate-benefits. Kraven för att få rätt till ersättning inskränker sig till att individen saknar försörj- ningsförmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomstbortfall eller inkomstberäkningar saknar här betydelse. Läggs ett sådant resonemang till grund för den framtida försäk- ringen kommer i stort sett alla individer i förvärvsverksam ålder att omfattas. Individen garanteras en viss mininivå för sin försörjning under vissa godtagbara förvärvshinder. Ersättningen betalas ut som ett grund- eller garantibidrag. Fördelen med ett försörjningsstöd är att det är administrativt lätthanterligt och att en sådan modell garanterar att samtliga för- säkrade tillförsäkras en försörjning vid förvärvshinder. Nackdelen är att ett sådant system saknar koppling mellan förmåner från och avgifter till systemet. En sådan modell medför också stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som har valts för socialförsäk- ringarna i . Om det införs ett system med garanterat försörjningsstöd i vissa situationer kommer avtalsförsäkringarna att få en ökad roll för de anställda. Konsekvenserna för dagens skyddsgrupper är att fler kommer att omfattas än men att ersättningsnivån riskerar att bli lägre för personer som saknar arbetsgivare/anställning. Utredningen har under utredningsarbetets gång diskuterat olika lösningar och vill redan nu peka på en möjlig lösning för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttids- frånvaro. För majoriteten – – av det totala antalet som omfattas av sjukförsäkringen finns det klara fördelar med en inkomstbortfallsförsäkring. De kan räkna med kompensation för sitt inkomstbortfall efter fastställda regler för beräkning. En sådan försäkring uppfyller vidare högt ställda krav på tydlighet, överskåd- lighet och försäkringsmässighet. Det finns ett samband mellan avgifter och förmåner. Redan av denna anledning finns det således skäl att förorda en inkomstbortfallsförsäkring. Andra fördelar med en sådan försäkring är att det skapas balans i sjukförsäk- ringssystemet. En sådan lösning ansluter också till den allmänt accepterande tanken om en mer försäkringsmässig sjukförsäkring. Utredningen vill därför förorda modellen med en inkomstbort- fallsförsäkring som en tänkbar lösning. En sådan modell bör givet- vis kombineras med ett visst efterskydd som över kortare arbetsuppehåll. Det kan också komma att behövas lösningar för vissa grupper som faller utanför systemet. En av de största grupperna är de studerande. En standardförsäkring för studerande Gränsdragningar inom nuvarande skyddssystem upplevs som både godtyckliga och orättvisa. Detta får särskilt negativa effekter för studerandegruppen som helhet. Vissa studerande faller utanför helt medan andra visserligen omfattas men kan på ett till synes omoti- verat sätt förlora sitt skydd. Det finns – såvitt utredningen har erfarit – behov av en genomtänkt försäkringslösning för den stora grupp av studerande som saknar skydd. Med en sådan lösning är det lättare att beakta att studerandegruppen inte är en homogen grupp. Utredningen förespråkar därför en särskild lösning – en standardförsäkring – för de studerande. Det är utredningens uppfattning att innehållet i ett nytt system bör kunna utformas med nuvarande ersättningssystem som utgångspunkt. Det nya systemet bör dock till skillnad från dagens system utgöra en särskild försäkringslösning och ingå i ett sammanhållet system. Enligt utredningen är det motiverat att ett nytt försäkrings- system för studerande tar hänsyn till hur fast förankrad den enskilde studerande är i förvärvslivet. Den lösning som utred- ningen förespråkar består därför av en inkomstbaserad ersättning kombinerad med en grundersättning som utgörs av en garantinivå. Den inkomstbaserade ersättningen bör grundas på kvalifikationstid och tidigare förvärvsinkomster. En tänkbar modell är att ansluta beräkningsunderlaget till reglerna för beräkning av underlaget för den nya sjukersättningen, som börjar gälla . Grundersättningens nivå bör motsvara det nuvarande totalbeloppet i studiemedelssystemet. Möjligheten att teckna ett tillägg i en fri- villig försäkring bör också övervägas. Avsikten är att den nya sjuk- penningen för studerande först betalas ut sedan en månad förflutit av sjukfallet vilket motsvarar den tidsgräns som gäller för rätten att få studieskulden avskriven. Delrapportens syfte och remissinstansernas medverkan Under arbetets gång har utredningen konstatera att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet, dvs. att bygga ut eller bygga om skyddsbestämmelserna. tar slutlig ställning vill utredningen genom denna delrapport inbjuda till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. Delrapportens syfte är således följande: Att analysera och peka på de problem som dagens skydds- bestämmelser för SGI ger upphov till. Att på en övergripande och principiell nivå teckna konturerna av en ny försäkringsstruktur. Att presentera tre olika grundmodeller eller principiella lös- ningar för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Att i anslutning till dessa modeller peka på en möjlig lösning som kombineras med en standardförsäkring för studerande. Att via remissbehandling få synpunkter och underlag för struk- turella och principiella lösningar inför det kommande slut- betänkandet. För att komma vidare har utredningen behov av att de olika remiss- instanserna medverkar i utredningsarbetet genom att – utifrån sina specifika utgångspunkter – bidra med värdefulla kunskaper och synpunkter. Utifrån detta underlag kommer sedan utredningen att arbeta vidare med ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. I sitt slutbetänkande kommer utredningen att redovisa en sammanställning av remissvaren och de slutsatser som utred- ningen kan dra av dessa. Vidare kommer utredningen också att redovisa överväganden och förslag i de övriga frågor som ingår i utredningens uppdrag. 1.1Utredningens uppdrag och arbetsformer Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) har inte bara betydelse för storleken av sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring utan utgör också beräkningsgrunden för vissa andra förmåner såsom rehabiliteringspenning och föräldrapenning. SGI bygger på princi- pen om inkomstbortfall, dvs. man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och inkomstens storlek påverkar i sin tur storleken på SGI. I vissa situationer kan man emellertid vara försäkrad för sjukpenning trots att man inte har någon inkomst. Till de grupper som omfattas av sådana s.k. SGI-skyddade tider hör – under vissa omständigheter – bl.a. föräldralediga, studerande och arbetslösa. SGI-systemet i allmänhet och skyddssystemet i synnerhet är komplexa med regler som är svåra att överblicka och tillämpa. Systemen har också kritiserats från flera håll. De synpunkter som har framförts är bl.a. att inkomstbortfallsprincipen urholkas allt mer, att vissa grupper överkompenseras medan andra underkom- penseras samt att reglernas komplexitet medför rättssäkerhets- problem. har därför SGI-systemet varit föremål för olika utredningar och översyner som resulterat i – mer eller mindre – genomgripande förslag till ändringar. Bortsett från några mindre ändringar har dock dessa förslag inte lett till någon mer omfattande reformering av systemet. Under senare hälften av 1990- talet har också en mängd riksdagsmotioner väckts som berör SGI- systemet. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst och – mot bak- grund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå änd- ringar. Utredningen skall enligt sina direktiv också se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Vidare ingår i uppdraget att se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen dels under pågående ersättnings- fall, dels vid beräkningen av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Utredningen skall redovisa internationella erfarenheter och idéer samt försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden. Utgångspunkten för utredningen är att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att admini- strera. skall utredningen särskilt beakta regelsystemets effekter för personer som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid tar emot ersättning från trygghetsråd får s.k. postdoktorala stipendier är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen (1991:900). Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1. Utredningen påbörjade sitt arbete . Under denna sin första period har utredningen tagit del av en mängd litteratur, artiklar, utredningar och rapporter på området. Utred- ningen har också tagit intryck av annat pågående arbete, bl.a. en förstudie som gjorts i regi – Processen sjuk- penninggrundande inkomst. Arbete har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter och de sakkunniga. har sammanlagt sex sammanträden ägt rum med experterna och de sakkunniga. Dessutom har enskilda kontakter förekommit mellan dessa och utredningens sekretariat. Den särskilda utredaren har varit angelägen om att bedriva ett utåtriktat arbete och har därför – dels genom egna studiebesök, dels vid uppvaktningar – träffat företrädare för olika myndigheter och intresseorganisationer. Därutöver har utredningen tagit del av brev och mejl från både enskilda individer och personer som på olika sätt berörs av nuvarande regler/problematik i sitt arbete. För att studera internationella erfarenheter och idéer har den särskilda utredaren och utredningssekreteraren gjort studiebesök i och och där tagit del av olika modeller, analyser och utredningsförslag. Ytterligare utredningsaktiviteter planeras inom det internationella området, bl.a. flera studiebesök. 1.2Varför en delrapport? Det svenska socialförsäkringssystemet har vuxit fram . Utvecklingen har gått från behovsprövade bidrag med rötter i den traditionella fattigvården till alltmer generella och inkomstrelaterade försäkringssystem. De flesta socialförsäkringar är konstruerade med tanke på de förvärvs- arbetande och innebär att den försäkrade individen får ersättning för ett inkomstbortfall. Även grundprincipen för det nuvarande systemet för sjukpenning – som infördes – har varit att försäkringen skall vara en inkomstbortfallsförsäkring. Detta innebär bl.a. att man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och att inkomstens storlek i sin tur påverkar storleken på SGI. Om den försäkrade inte längre har någon inkomst skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäk- ringen. Undantag från denna huvudregel medgavs ursprungligen endast under vissa begränsade perioder. Individen kunde vid kortare arbetslöshetsperioder få behålla sin sjukpenning, dvs. han eller hon fick behålla ett försäkringsskydd på inkomster som inte längre uppbars. Efterhand utvecklades dessa skyddsbestämmelser till att omfatta alltfler grupper som ansågs skyddsvärda, t.ex. studerande och föräldrar som vårdar sina barn. Denna utvidgning har framför- allt skett via rättspraxis. Situationer som i det enskilda fallet har fått stötande konsekvenser har efter hand förts in i skyddsbestämmel- serna, vilket har krävt upprepade anpassningar av SGI-systemet. I samband med dessa ändringar har det dock inte gjorts någon konsekvensanalys av systemet i stort. Detta har bl.a. bidragit till att systemet dels blivit komplicerat, dels kommit att betraktas som orättvist av grupper som hamnar utanför skyddssystemet. Till detta kommer att arbetslivet har genomgått betydande för- ändringar under framförallt . Teknikutveckling, arbets- löshet, lösligare anställningsformer etc. har medfört att gamla mönster på arbetsmarknaden stöps om och formeras på nytt. En allt rörligare arbetsmarknad och ökad arbetslöshet har medfört att många individer inte har kvar en förankring i ett yrkesområde på samma sätt som . är det inte ovanligt att en person varvar kortare arbeten med studier, föräldraledighet, arbetslöshet osv. Det innebär att olika system och politikområden ställs mot varandra. En person som omfattas av flera olika skyddsbestämmel- ser rör sig mellan dessa system och problem kan därför uppstå på grund av att de aktuella systemen är uppbyggda med olika mål och syften. Dagens möjligheter att ha kvar sjukpenningskyddet efter den senaste faktiska förvärvsinkomsten medför att anknyt- ningen till ett inkomstbortfall försvagats. De olika – etappvisa – ändringarna av skyddssystemet har med andra ord bidragit till att de principer som var styrande vid tillkomsten av SGI-systemet mer och mer har kommit i bakgrunden. SGI-reglerna antar mer formen av en försörjningsgaranti än en försäkring för faktiskt inkomst- bortfall. Det sker successivt en ökning av antalet försäkrade som inte generar avgifter till systemet. Sambandet mellan avgift-förmån blir svagare. Trots utvidgningen täcker dock försäkringsskyddet inte alla de behov som ur olika aspekter framstår som skyddsvärda. Tvärtom tillkommer ständigt nya grupper som på ett till synes omotiverat sätt faller utanför skyddssystemet. Gränsdragningar inom systemet upplevs som godtyckliga och orättvisa av alltfler grupper. Utredningen har under arbetets gång kunnat konstatera att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att systemet justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. I detta sammanhang finns det också anledning att åter diskutera vilka principer som bör vara vägledande för omfattningen av det ekonomiska skyddet vid till- fällig sjukdom. Skall de ursprungliga principerna behållas och tydliggöras? Vad händer i så fall med grupper som faller utanför och är det brister som bör lösas inom sjukförsäkringens ram? Eller har inkomstbortfallsprincipen spelat ut sin roll? Vilka andra prin- ciper bör då vara tillämpliga? Skall det fortfarande vara en försäk- ring i samhällets regi eller är andra lösningar lämpligare? Enligt utredningens mening är utredningens huvudsakliga upp- gift att överväga och lämna förslag till vilka grundläggande prin- ciper som skall ligga till grund för rätten att behålla SGI under tid då förvärvsarbete inte utförs. En sådan diskussion om principer bör enligt utredningens mening inte bara föras inom utredningen utan föras på en större arena redan på ett tidigt stadium i utrednings- Utredningen är nämligen övertygad om att en förutsätt- ningslös och bred diskussion är av avgörande betydelse för att dessa principer skall få en fast förankring i samhället. För denna diskussion är det bl.a. värdefullt att inhämta sedvanliga remiss- instansers synpunkter på olika principiella och strukturella lös- ningar. Först därefter kommer utredningen att ta ställning till ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. I syfte att stimulera till en sådan bred och offentlig debatt redo- visar utredningen därför sin analys och sitt huvudsakliga uppdrag i föreliggande delrapport. Utifrån analysen och problembeskriv- ningen pekar utredningen på olika strukturella och principiella lösningar. Rapporten kommer att remissbehandlas i särskild ord- ning och även läggas ut på utredningens hemsida. Förhoppningen är att utredningen härigenom skall väcka debatt, få kommentarer och synpunkter som tillsammans kan bidra till en allsidig belysning inför det fortsatta arbetet och slutbetänkandet som lämnas . Delrapporten behandlar främst utredningens huvuduppgift, dvs. utformningen av SGI-skyddet vid vissa förvärvsavbrott. En annan angelägen fråga för utredningen är att se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under bl.a. pågående ersättningsfall. Enligt vad utredningen har erfarit är nuvarande regler otidsenliga och orättvisa, framför allt för arbetslösa och egenföretagare. Om detta vittnar inte minst företrädare från olika fackliga organisationer som utredningen har träffat. Utredningen har övervägt att även behandla denna fråga i föreliggande delrapport men funnit att den problematiken inte är av sådan principiell betydelse att den redan nu bör presenteras och diskuteras. Det synes nämligen råda stor samstämmighet om att nuvarande regler för löneutveckling bör ändras och i stället ersättas med någon form av generell uppräk- ning. Utredningen avser därför att arbeta vidare med denna fråga och återkomma med förslag till lösning i slutbetänkandet. Även övriga frågor som ingår i vårt uppdrag – t.ex. retroaktiv arbets- skadelivränta – kommer att behandlas i slutbetänkandet. Rapporten inleds med några bakgrundsfakta i kapitel 2 om SGI- systemet i allmänhet samt en introduktion till nuvarande skydds- Därefter lämnas en utförligare beskrivning av de olika skyddssituationerna studier (kap. 3), arbetslöshet (kap. 4) samt graviditet och föräldraskap (kap. 5). I kapitel 6 redovisas kortfattat övriga situationer som kan medföra rätt till SGI-skydd vid förvärvsavbrott. Några exempel på grupper som hamnar utför skyddssystemet presenteras i ett särskilt avsnitt, kap. 7. Bakgrunds- avsnitten avslutas med en problembeskrivning i kap. 8. I kap. 9 diskuteras bl.a. huruvida den nuvarande försäkrings- strukturen är ändamålsenlig. Förslag till ny försäkringsstruktur lämnas därefter i kap. 10–11. Hur det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och korttidsfrånvaro kan se ut redovisas i ett särskilt kapitel, kap. 12. Enligt utredningens uppfattning kan man urskilja tre grundläggande modeller eller principiella lösningar. De olika modellerna eller lösningar presenteras översiktligt med för- respektive nackdelar. Utredningen vill dock redan här poängtera att det inte är några uttömmande förslag till lösningar som ges. De redovisade alternativen utgör enbart tankemodeller och kan i mer eller mindre renodlad form användas som grund för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Utredningen pekar också på en möjlig lösning som kombineras med en speciallösning – en standardförsäkring – för studerande. Avslutningsvis knyts delrapportens syfte, disposition och innehåll samman i kap. 13. Innan de olika skyddssituationerna presenteras närmare ges i detta kapitel en kortfattad beskrivning av några bakgrundsfakta som kan vara av intresse bl.a. när det gäller förståelsen av systemet för sjuk- penninggrundande inkomst (SGI). Kapitlet inleds med en redovis- ning av det grundläggande kravet för att omfattas av en socialför- säkringsförmån i . Därefter ges en presentation av de kvali- fikationsvillkor som måste vara uppfyllda för att en person skall kunna få en SGI fastställd. Även finansieringen av sjukförsäkringen berörs. SGI används inte bara som underlag för att beräkna sjuk- penning utan styr också en mängd andra förmåner.