sou · GRB355 · 2004-01-01 00:00:00 — Bristande kommunikation Tidigt konstaterades också svårigheterna att kommunicera över kompetens-, roll- och verksamhetsgränser, något som ofta förstärktes av ålders- gränserna mellan de unga teknikkunniga och deras äldre verksamhetskollegor. Bristande affärs- och verksamhetsanknytning. Resultatet av dessa begränsande faktorer blev en bristande koppling mellan IT-utvecklingen och den normala verksamhetsplane- ringen och –utvecklingen. De här förhållandena befästes i allt väsentligt . Det skapade en tradition och invanda arbetssätt m.m. som är svåra att förändra. har den långvariga kritiken mot dem börjat ge resultat. En nyorientering har påbörjats. Del- vis kommer den inifrån IT-funktionen själv, delvis är den ett resultat av att besluts- fattare och användare fått ökad kompetens, kan dra fördel av mer lättanvänd teknik och därmed ökar sitt inflytande. Men besvärande många av rubrikerna ovan är ännu aktuella. Problemformuleringarna har ännu ofta en teknisk grundprofil som kan leda fel. Vaksamheten och förmågan att parera sådana tendenser har ökat påtagligt. En gammal fras – en teknik som söker en lösning – har dock fortfarande viss relevans. Under den första Internetyran var det ofta viktigare att finnas på nätet med en hemsida än att den skulle uppnå konkreta resultat. Samma fara ligger också inbyggd i 24-timmarssatsning- arna, om detta att en tjänst kan levereras på nätet blir styrande för medelstilldelningen i ett trängt budgetläge istället för om den är viktig och svarar mot användarnas krav (om på nätet eller ej). Teknikbetoningen finns ofta redan i själva IT-strategierna. De ger vanligen stort ut- rymme åt utvecklingen av teknisk infrastruktur och stödfunktioner, men innehåller mindre av långsiktiga strategier för informationsresurser och tjänsteutveckling. Sam- tidigt saknas, som framgått ovan, de senare strategierna ofta också i verksamhetsplane- ringen. Många organisationer, både i näringslivet och i den offentliga sektorn brottas fort- farande med de s.k. stuprörssystemen från tidigare decennier. Det är just fristående från ax-till-limpa-system avsedda för vissa specifika uppgifter, system som bara med stora svårigheter kan samverka sinsemellan. utökas beståndet med nya sådana sy- stem, nu under beteckningen applikationer, inte minst i kommunsektorn. Det är ärende- och administrationssystem för att administrera barnomsorg, äldreomsorg och tekniska tjänster eller för skoladministration. De är bredare, modernare och mer lätt- använda än sina föregångare, men är utformade av leverantören enligt principen från ax-till-limpa och har även i sin moderna form svårt att samverka med andra system. ligger dock problemen i att informationen i respektive register inte är utbytbar mellan systemen, snarare än i tekniska olikheter. Specialist- och konsultberoendet är stort i IT-sektorn även . Det finns också klara brister i anknytningen till verksamhetsansvariga och till användarna. kontakter kring frågor om tjänstedesign visar på de problem som finns kvar när det gäller användarorientering och samverkan för effektiv tjänsteutformning. som flera av de traditionella problemen kvarstår sker dock viktiga föränd- ringar. RRV pekar i sin studie av IT i verksamhetsutvecklingen (2002:30) på viktiga goda exempel: -konsekvent användning av verksamhetsstrategin för att få fram investeringsförslag, utvärdering av investeringarna mot strategin och förstudieprojekt som beredningsform för utvecklingsförslag (Lantmäteriet), -systematiska genomgångar av produktionsprocesserna för att finna förbättringsmöjlig- heter (SCB), -experiment för att analysera en IT-investerings realism och effektivitet (), - framtidslaboratorium där ledning och användare kan se praktiska exempel på IT-lös- ningar (). RRV betonar att insatser för att utveckla IT-stödet kommer att halta om de inte avvägs mot andra systematiska och återkommande utvecklingsinsatser riktade mot verksamhets- och styrningsprocesser. gör, liksom RRV, bedömningen att formerna för IT-utvecklingen måste förändras om ambitionerna bl.a. bakom 24-timmarsinitiativet ska kunna förverk- ligas. Mer realistisk resultat- och nyttoredovisning och -säkring Statskontoret pekar på bristen på kalkyler och lönsamhetsbedömningar, och aviserar initiativ för att ta fram vägledningar och modeller för detta i samverkan med myndig- heterna. Det är något som välkomnar. Men problemen ligger kanske redan på en mer grundläggande och mindre teknisk nivå. Det finns en bristande realism i analys, planering och genomförande av utvecklings- projekt och investeringar som leder till att en inte obetydlig andel av påbörjade IT-pro- jekt aldrig slutförs och att många av de projekt som genomförs blir försenade, överskri- der budget och har svårt att redovisa de resultat som ställts i utsikt. RRV har i ett antal studier granskat IT-projekt och IT:s roll i verksamhetsutvecklingen. De visar att utvecklingsprojekten har påtagliga problem, och bekräftar också att den tradition som skisserats här fortfarande består, inte minst klyftan mellan verksamhets- planer och IT-utvecklingen. Två större studier av drygt 230 projekt vardera gjordes (RRV 1999:16 respektive 1999:38). De granskade projekten redovisade utvecklingskostnader på , enligt RRV sannolikt en betydande underskattning. Konsultandelen av kostnaderna ligger i storleksordningen . Drygt hälften av pro- jekten gällde ersättningar för befintliga system. Merparten av de granskade projekten hade haft problem med att hålla tidplaner och budget. Medan investeringar i den tek- niska plattformen låg väl till i dessa avseenden var projekt inriktade på sakverk- samheten var överrepresenterade bland projekten med stora problem. Det gällde även projekt som ersätter tidigare system. RRV konstaterar att bristerna i strategier för verksamhetsutveckling skapar problem i arbetet med att bereda förslagen till beslut om IT-investeringar. () beslutsunderlagen har brister när det gäller beskrivning av förslagens förväntade effekter och risker under genomförandet. En IT-investering i sig åstadkommer de effekter som eftersträvas för verksamheten. Det kan därutöver behövas t ex förändrade arbetssätt, personalut- veckling och organisationsförändringar. slutsats av RRV:s studier och av tidigare liknande svenska och internationella studier är att det ytterst handlar om vilken bild beslutsfattare och projekt- ansvariga har av den förändringsprocess som genomförs samt dess omgivning. Det saknas helt enkelt en realistisk och logiskt hållbar utvecklingsteori som passar för det utvecklingsskede vi står inför. En teori som beskriver de mekanismer som gör att ett projekt eller ett utvecklingsprogram kan ge de eftersträvansvärda och viktiga effekter som beskrivs i målsättningar och visioner. En teori grundad också på empiriskt underlag om hur de nya tjänsterna fungerar i praktisk verksamhet, hur olika typer av projekt och utvecklingsprogram har lyckats respektive misslyckats och som dragit nytta av sådana observationer till förändringar i både teori och praktiska tillämpningar. I rapporten – några exempel, 51/2002, presenteras sex exempel på informationscentrerad utveckling, som sträcker sig från hur dokumentation organiseras för att stödja bygget av en avancerad kustkorvett till information om läke- medel och biverkningar i en nätversion av den populära läkemedelskatalogen . Redovisningarna tar i första hand sikte på metodik och förutsättningar för utvecklingen av kvalificerade tjänster. har med sin produktionskedja för tjänster som ger nytta försökt öppna systemutvecklingens svarta låda för att se logiken i tjänsteutvecklingen ända fram till nyttofunktionen ser ut och vilka komponenter som samspelar. Den kan ses som ett bidrag till den nödvändiga teoriutvecklingen som i sin tur kan ändra och förbättra den utvecklingsmetodik som mer och mer verkar ha nått vägs ände. Därutöver behövs också nytt och verklighetsförankrat faktaunderlag, från vad som skulle kunna kallas erfarenhetsforskning, som visar mer ingående vad som fungerat och inte i olika utvecklingsinsatser, inte för att finna fel utan för att lära och utnyttja. Det är en uppgift för den traditionella forskarvärlden, både inom IT-området och i andra disci- pliner. Det kan innebära fler studier av hur ett utbud av digitala finansiella tjänster tas emot av kunderna och vilka nya möjligheter och problem som då uppstår, eller det kan vara studier av hur vissa utvecklingsprojekt genomförs och vilka resultat de ger. Det är emellertid också en uppgift för de företag och myndigheter som med- verkar i utvecklingsarbetet att i större utsträckning och mer systematiskt följa upp, dokumentera och återföra erfarenheter från sitt utvecklingsarbete. Men om inte dessa insatser också översätts till praktiska strategier, modeller och arbetsmetoder är föga vunnet. Det behövs som stöd i det mer reguljära utvecklings- arbetet. Men det behövs också som stöd för de beslutsfattare, beställare och olika an- vändargrupper som enligt redan etablerad erfarenhet måste spela en mer aktiv roll i utvecklingsarbetet. Det är anmärkningsvärt att generation efter generation av utvecklingsprojekt bygger på överoptimistiska tidplaner, vilket ofta också för med sig överoptimistiska budgetberäk- ningar. I diskussionen under samma fenomen myntades begreppet optimismfaktor för detta fenomen. I vissa fall ansågs den vara så stor som två eller tre, dvs att ett projekt kunde ta två eller så som beräknat. RRV:s undersökningar tyder på att den faktorn sjunkit betydligt, men fortfarande skapar bety- dande problem. Inför den breda utvecklingsverksamhet som förutses måste det tas krafttag för att få realistiska tidplaner och resultatmål. Det räcker då inte att bara lyfta fram de goda exemplen. Det måste finnas kurage att även ta itu med misslyckandena. Ett första steg skulle kanske kunna uttryckas som att införa komplikationsfaktorer i tidsbedömningen, d.v.s. att utöka tiden för sådana moment i utvecklingsarbetet som erfarenhetsmässigt brukar orsaka förseningar. Bättre projektstruktur och modulinriktad utveckling Den utvecklingstradition med djupa rötter som beskrevs i tidigare avsnitt innehåller inbyggda strukturproblem. betonade i avsnittet om en ny utvecklingsstrategi att det traditionella applikationsinriktade systemarbetet ersätts av en dubbel utvecklingsstrategi: med pro- jekt för att bygga upp en gemensam infrastruktur inte bara för tekniken utan också gemensamma informationsresurser och grundläggande tjänster, kompletterad med ut- vecklingsprojekt för målgruppsspecifika tjänster. Grundprincipen ska vara att bättre balansera processutveckling och strukturutveckling. Tjänsteutvecklingsprojekt (verksamhetsprocesser) -egna externa tjänster Plattformsprojekt (infrastruktur) Figur 8 Systemutveckling ersätts av två nya projekttyper Det innebär att de flesta av vad RRV kallar sakprojekt mer tydligt inriktas på att utforma produktionsprocesser och tillhandahålla tjänster. Projekten kan göras mindre och mer lätthanterliga därför att de kan dra nytta av redan befintlig teknisk plattform, existerande informationskällor samt grundfunktioner och –tjänster, för kontroller, ut- betalningar, och för tjänsteförmedling. De infrastrukturerna utvecklas som regel i särskilda projekt, t ex för en ny gemensam databas, ett portalbygge eller utveckling av gemensamma funktioner. Men inte sällan initieras sådana modulutvecklingar därför att de behövs för en viss ny tjänst, dvs en samplanering mellan infrastrukturinsatser och målgrupps- och processinriktad tjänste- utveckling. Ett viktigt beslut är att undvika nya applikationsprojekt byggda på principen från-ax- till-limpa. Beställarna bör beställa mer moduluppbyggda system, som innefattar inte- grerbar teknik och bearbetningsfunktioner, men som inte omfattar leverantörsspecifika register. Det ger beställarna större frihet att definiera och även förändra kraven på de grundregister som ska ingå, och som ska ses som en del i beställarorganisationens in- formationsplattform. Detta ställer högre krav på beställarnas kompetens än vad tidigare praxis normalt gjort. föreslår därför i ett följande avsnitt breda insatser bl.a. för kompetens- utveckling av beslutsfattare och beställare. Förändringsmetodik, modeller och arbetsverktyg De svagheter i förändringsmetodik som diskuterats ovan måste också behandlas målmedvetet och kraftfullt. De insatserna bör inriktas på flera områden. Utgångspunkten bör logiskt och praktiskt sett vara att skapa en övergripande och mo- dern referensram för olika aspekter av utveckling i den digitala tjänstemiljön. IT-kom- missionen pekar i det tidigare avsnittet på ett antal viktiga aspekter som då bör beaktas. I detta arbete måste många aktörer medverka, och bidra med kritisk prövning av tidigare traditioner och konstruktiva förslag till nya utvecklingsvägar. Ett sätt att skapa kraft och kritisk massa i ett sådant stort och genomgripande arbete kan vara att skapa ett virtuellt digitala tjänsteutvecklingens teori och praktik, där såväl forskare, konsulter, utvecklingsansvariga i förvaltning och näringsliv och användarföreträdare kan medverka. Institutet bör samverka med andra viktiga aktörer, som , m fl. Syftet bör vara att granska och analysera dagens ut- vecklingspraxis och teoribildningar, identifiera aktuella och akuta behov av nytänkande, modeller och arbetsverktyg, skapa en decentraliserad men sammanhållen metodutvecklings- och forskningsmiljö samt stimulera till erfarenhetsutbyte och ut- vecklingssamarbete mellan forskning och praktik. Några angelägna områden för granskning och utveckling kan nämnas . Medan kompetens, tänkande och praktik utvecklats påtagligt när det gäller pro- cessanalys och processlösningar saknas ännu mycket vad gäller idéer, metoder och re- kommendationer för strukturanalyser särskilt av gemensamma informationsplattformar och tjänsteplattformar. Det gäller områden som informationsarkitekturer, d.v.s. strukturer av informationskällor, informationsflöden m.m. och tjänstearkitektur, samt standardisering på respektive områden. Tjänstedesign är ett annat område som behöver analyseras och utvecklas om nyttokraven ska kunna uppfyllas. Metoderna för informationsanalys, databasuppbyggnad, integrering m.m. behöver vidareutvecklas, kvalitetssäkras och göras så lätthanterliga att de kan användas utan massivt konsultstöd. En breddning av medverkan i utvecklingsprocesserna, och särskilt i de tidigare faserna, fordrar metoder och verktyg som kan användas av beslutsfattare, beställare och verk- samhetsföreträdare för översiktliga, lättbegripliga men ändå pålitliga kartläggningar, problemanalyser och strategiska vägval i det fortsatta utrednings- och utvecklingsarbe- tet. är det svårt, om inte omöjligt, att finna en metodik eller ett arbetsverktyg som underlättar för en förvaltningschef eller verksamhetsansvarig att själv göra en första analys av vägen från en vision av nya 24-timmarstjänster till att också förverkliga dem. Därmed är det också onödigt svårt att utöva ett aktivt beställarinflytande. finns det ett behov av att pröva och utveckla mer kraftfulla men komplexa analysverktyg och simuleringsmodeller. Det är verktyg som utvecklats och prövats bl.a. inom försvaret och i större internationella koncerner. Med de nya testbäddarna som växer fram, och ett ökat samarbete och erfarenhetsutbyte kring dessa uppgifter, kan utvecklingsarbetet få en ny och mer kvalificerad metodgren. N Regeringen bör, i samarbete med näringslivets branschföreträdare, initiera en kraft- samling, t ex inom ramen för en framtida delegation, för att höja kvaliteten i ut- vecklingsarbetet för IT och digitala tjänster N Regeringen bör utfärda nya riktlinjer för hantering av utvecklingsprojekt och IT- relaterade investeringar N En organsationskommitté för ett virtuellt digitala tjänsteutveck- lingens teori och praktik bör tillsättas med målet att inrätta ett sådant institut . N och Statskontoret bör ges i uppdrag att i kontakt med det nya institutet utforma ett program för metodutveckling och förnyelse av digitala utvecklings- arbetets arbetsformer i förvaltning och näringsliv Kompetenslyft eller kompetenskris? Tyngdpunktsförskjutning behövs även för IT-kompetenserna En snabb och bred tjänsteutveckling riskerar att bli ett dyrt hastverk om den utförs av organisationer med bristfällig kompetens eller för få kompetenta. nya och bredare IT-begrepp, som behövs för att tjänsteutvecklingen ska ha förutsätt- ningar att skapa eftersträvade nyttoeffekter, visar på nya kompetensområden som måste utvecklas. har sökt få en översiktlig bild av hur den nuvarande utbildningen på olika nivåer motsvarar de nya kompetensutvecklingskraven. I det arbetet har IT-kom- missionen kunnat dra nytta av aktuella punktvisa översikter och analyser som gjorts av andra intressenter. En motsvarande granskning av vad olika internutbildningar erbjuder har också gjorts. Den kompetensutveckling som utbildningssystemet och intern vidareutbildning ger har av några bedömare betecknats som passabel på det tekniska området men framstår som mer splittrad och ofokuserad på informations- och tjänsteområdet. Eftersom utbildning, även interna kompetensutvecklingssatsningar, har effekt först på bör rikt- punkten för åtgärder vara de behov som kan urskiljas . Risken för framtida kompetenskriser och paniksituationer liknande den då alla organi- sationer skulle skaffa sig ett webbansikte är uppenbar, fast kan då gälla mer grundläggande verksamhetsfunktioner och utvecklingssituationer. förordar här en breddning och tyngdpunktsförskjutning i IT-utbild- ning och -forskningen på universitets- och högskolenivå. bör aspekter av det bredare IT-begreppet, särskilt informations- och tjänsteperspektiv, återspeglas i andra utbildningar och forskningsområden. Det gäller i första hand samhällsvetenskapliga ämnesområden, vars kompetenser har stor relevans för både förändringsarbete och för nya produktionsformer och arbetsorganisationer, men också olika tekniska ämnesom- råden, där kombinationen teknik och digitala tjänster kommer att bli allt viktigare. Den kvalificerade yrkesutbildningen, som i viss utsträckning också sker som uppdrags- utbildning vid universitet eller högskolor, bör långsiktigt ämnesmässigt breddas vad gäller IT-relaterade frågeställningar. Det gäller naturligtvis i första hand de utbildningar som inriktas på arbete i IT-branschen. Men den är också relevant för yrken som i fram- tiden får ökat inslag av utveckling av informationskällor och deras förvaltning, där vidareutbildning av läkarsekreterare kan vara ett idémässigt exempel, och på tjänste- utveckling och -förvaltning, exempelvis för kommunala handläggare och administra- törer. En motsvarande breddning kan göras av IT-utbildningen på gymnasienivå. Här har det exemplifierats med en översiktlig skiss till nya nationella kurser. För såväl högskoleutbildning som kvalificerad yrkesutbildning spelar efterfrågan på arbetsmarknaden en stor roll när det gäller utformning av kurser och de sökandes be- dömning av utbildningens betydelse för att få ett bra arbete. har antalet sökande till många IT-relaterade utbildningar sjunkit. Undantagna är vissa mer speciali- serade IT-tekniska utbildningar. Därför är arbetsgivarnas bedömningar och medvetenhet om de framtida behoven viktiga. Önskvärt vore att olika branscher med utvecklade planer för tjänsteutveckling och digital service lät göra en analys av de framtida kom- petensbehoven och lade den till grund för kontakterna med utbildningsorganisationer och arbetsmarknad. Det gäller inte minst kommuner och landsting, där personalbrist hotar enligt gjorda prognoser. Uppgiften blir då att finna och attrahera personer med kompetens både för 24-timmarsservice och för andra digitaliseringsuppgifter som har mer av rationaliseringskaraktär för att minska personalbehoven på . har också låtit granska erfarenheterna från en fyraårig vidareutbild- ningskampanj som genomförts främst för länsstyrelser, kommuner och andra berörda organisationer kring geografiska informationssystem, kallad StrateGIS. Kampanjmodellen, byggd på en flerstegsprincip, har sedan fått bilda grunden för ett förslag till kompetensutvecklingskampanj som gäller informations- och tjänste- utveckling mer allmänt, och som ska vara relevant för såväl offentlig förvaltning som näringslivet. Ny profil på IT-utbildning och forskning på postgymnasial nivå har gjort en översiktlig och explorativ granskning av hur IT- och systemvetenskapliga institutioner presenterar sina utbildningar på sina hemsidor, samt sökt efter mer tydliga IT- eller informatikrelaterade utbildningar inom andra institu- tioner. Kommissionen har också tagit del av de översikter som gjorts över IT-relaterade utbildningar samt studier som granskat utbildningsläget på olika del- områden. Slutligen har observationer diskuterats med företrädare för och andra bedömare som från olika utgångspunkter följer utvecklingen på IT-utbild- ningens område. Resultat och slutsatser redovisas i en arbetsrapport informatik- och IT-kompetens för tjänsteutveckling? En översikt av utbildning och forskning vid universitet och högskolor, av . Bedömningen efter den explorativa granskningen är att den övervägande delen av utbildning och forskning på IT-området har utvecklats och moderniserats i flera av- seenden, men gjort detta inom relativt traditionella referensramar. Dåvarande KFB, kommunikationsforskningsberedningen gjorde en allmän bedömning av läget i rapporten om användning av informations- och kommuni- kationsteknik – en kunskapsöversikt (KFB-Meddelande 2002:2): den forskning som bedrivits i kring informations- och kommunikationsteknik till övervägande del varit teknikdriven. De teoretiska ansatserna har präglats av ett systemtänkande som snarare utgått från teknikens kapacitet och rationalitet än från användarnas förutsätt- ningar och problem. I rapporten konstateras att forskningsprojekt som tilldelats medel av flera forskningsfinansiärer sällan fokuserat på individen eller på individuella förutsättningar för IT som stöd för informationshantering, kommunikation och samarbete. KFB identifierar två problem i utvecklingen av teknik. Det första är tillämpningsklyftan, dvs. avståndet mellan utbudet av produkter och deras praktiska tillämpning. Ett tekniskt framsteg bidrar inte alltid till en lösning ur användarnas perspektiv. Idéer som i sig är goda blir inte användbara eftersom utvecklaren saknar kunskap om användaren eller användningsområdet. Det första problemet blir omvänt det andra och handlar om beställarkompetensen. Det finns en brist på tydligt formulerad efterfrågan av tekniska tjänster från beställares och konsumenters sida. Beställare saknar kompetens och ut- bildning att efterfråga lösningar som passar dem, istället väljer man mellan de alternativ som presenteras av teknikproducenten, som i många fall inte är insatt i den verklighet tekniken ska fungera i. Av materialet framgår att informatik huvudsakligen är organisatoriskt placerad i tre olika ämnesområden: ekonomi, data- och systemvetenskap eller samhällsvetenskap. Vilka ämnen som organisatoriskt är nära placerade med informatik verkar både ge en fingervisning av lärosätets syn på ämnet och influera forskningen. I de fall informatik är nära sammanlänkad med samhällsvetenskap är både grundutbildningen och forskningen i stor utsträckning tvärvetenskaplig. Här märks en strävan att förstå teknisk förändring och hur människor möter och använder teknik. Vid den genomgång av närmare 20 informatikinstitutioner i som IT-kommissio- nen gjort bekräftas KFB:s slutsatser till stor del. Informatik är, trots sitt namn, på många lärosäten ett ämne med stark teknisk dominans. Programmering, databaser, systemutveckling är på ofta basblock i utbildningen. I det material tagit del av märks en avgörande skillnad mellan studier i användning och studier om utveckling. Medan utveckling handlar om att förstå och utveckla system och i huvudsak är en hantverkskunskap med många laborativa inslag är användarstudierna mer teoribaserade.