sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Å andra sidan är kriminal- vårdens transportorganisation beroende av var tingsrätterna är lo- kaliserade. Även åklagarna är beroende av och tjänar på korta av- stånd till tingsrätterna etc. Medborgarperspektivet innebär i detta sammanhang att det inte skall vara orimliga geografiska avstånd mellan medborgarna och rättsväsendets myndigheter. Å andra sidan bör man beakta att myndigheternas verksamhet ställer olika krav på närhet. Detta för- hållande leder till att vissa av rättsväsendets myndigheter bör finnas lokaliserade till många orter över hela landet. De omorganisationer av framför allt polis- och åklagarväsendena som ägt rum har på många orter fått till följd att de geografiska avstånden mellan utredningspersonalen och åklagarna har ökat. Det har framförts att det i sin tur har inneburit försäm- ringar när det gäller det faktiska utredningsarbetet och samarbetet mellan polis och åklagare. Det finns nu skäl att överväga vilka åt- gärder som skulle kunna vidtas för att i möjligaste mån överbrygga de hinder som uppstått genom organisationsförändringarna. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Här kan nämnas att i det arbete som pågår i särskild ordning med att reformera tingsrättsorganisationen utgör bl.a. den geogra- fiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter en vik- tig komponent. Även för övriga delar av rättsväsendet och alldeles oavsett om organisationsförändringar har ägt rum finns det skäl att ägna lokali- seringsfrågor särskild uppmärksamhet. En fråga som bör vara aktu- ell att överväga i detta sammanhang är om det finns behov av ett särskilt samordningsforum för lokaliseringsfrågor inom hela rättsväsendet. Vid ett sådant forum skulle myndigheterna ha att t.ex. presentera sina såväl kortsiktiga som långsiktiga planer i loka- liseringsfrågor. Även andra frågor som hör samman med var viss verksamhet skall vara lokaliserad bör kunna diskuteras och sam- ordnas inom ramen för ett sådant forum. En särskild beredning tillkallas med uppgift att verka för rättsvä- sendets utveckling. En huvuduppgift för beredningen blir att un- dersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effekti- viteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. En viktig uppgift för beredningen är att bidra till att utveck- lingsarbetet inom rättsväsendet sker samlat och utifrån ett helhets- perspektiv. Målet för beredningen skall vara att bidra till att uppnå en ökad kvalitet i vid bemärkelse inom hela rättsväsendet. Beredningen skall därvid särskilt uppmärksamma frågor om en effektivare lagföring för brott och kortare genomströmningstid för mål och ärenden. I det sammanhanget skall beredningen överväga om det behövs för- ändringar i de regelsystem som styr främst polisens spanings- och utredningsverksamhet, åklagarnas verksamhet samt rättegångsför- farandet. Beredningen bör även överväga om det behövs några or- ganisatoriska åtgärder på detta område. Beredningen skall kontinuerligt kartlägga och följa det utveck- lingsarbete som äger rum inom rättsväsendet. Resultaten av de granskningar av rättsväsendets myndigheter som har gjorts i olika sammanhang bör analyseras och beaktas. Beredningen skall fortlö- pande identifiera organisatoriska, administrativa och författnings- mässiga hinder för en rationell och effektiv verksamhet. Beredning- en skall vidare bedöma och utveckla andras och egna förslag och idéer och därefter initiera det arbete som krävs. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) las att den formella kompetensen att genomföra förändringar i vissa fall ligger hos myndigheterna och i andra fall hos regering och riks- dag. Beredningens uppdrag innebär i detta hänseende självfallet ingen förändring. I många fall kan beredningen fullgöra sitt upp- drag genom att ta initiativ till att myndigheterna uppmärksammas på att det finns ett behov av förändring och sedan överlämna åt myndigheterna att själva besluta om åtgärder eller om att lägga fram förslag. I andra fall krävs att beredningen själv lägger fram förslag. Det får bli en uppgift för beredningen att från fall till fall ta ställning till vilken väg som bör väljas. En del frågor som ligger inom ramen för beredningens uppdrag kan vara föremål för redan pågående arbete inom eller hos någon myndighet. Det är inte avsikten att sådant arbete skall avstanna eller försenas genom tillsättandet av beredningen. I sådana fall förutsätts i stället att beredningen och berörda parter kommer överens om hur arbetet i fortsättningen skall bedrivas. som beredningen arbetar kan det också framträda nya områden där ett reformbehov föreligger. Även i sådana fall får det förutsättas att beredningen och berörda parter kommer överens om hur arbetet skall bedrivas. En aktiv medverkan från rättsväsendets myndigheter är en nöd- vändig förutsättning för att utvecklingsarbetet skall kunna bli framgångsrikt. Hinder för ett snabbt och effektivt flöde genom rättskedjan identifieras bäst med hjälp av dem som rent faktiskt arbetar inom rättsväsendet. Beredningens arbete skall således ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet. För detta ändamål skall inrättas särskilda referens- och arbetsgrupper. Inom de områden som här redovisas bör det finnas utrymme för förändringar av olika slag. Beredningen är oförhindrad att ta upp även andra frågor som arbetet ger anledning till och som gäller ut- vecklingen av rättsväsendet. För domstolarnas del kan det t.ex. gäl- la handläggningen av tvistemål och övriga domstolsuppgifter. Beredningens arbete skall dock, åtminstone tills vidare, såvitt gäller domstolsväsendet endast omfatta verksamheten vid de all- männa domstolarna. Detta hindrar emellertid inte att beredningen när den lägger fram sina förslag kan ta hänsyn till att de lösningar som tas fram kan komma till användning också inom domstolsvä- sendet i övrigt. I det följande redovisas några frågor som beredningen särskilt bör uppmärksamma inom ramen för sitt arbete. Minskade genomströmningstider i brottmål Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) En huvuduppgift för beredningen är att se över rättsväsendets han- tering av brottmål i syfte att undersöka möjligheterna att med bi- behållen rättssäkerhet förkorta den totala genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Beredningen bör här kunna lämna förslag till åtgärder av olika slag. Dessa förslag kan komma att innefatta allt från att identifiera behov av författ- ningsändringar till att ta fram färdiga förslag till sådana. Även för- slag till förändringar av såväl administrativ som organisatorisk ka- raktär bör kunna ingå i beredningens överväganden. Frågor om ut- bildning och kompetensutveckling skulle också kunna bli aktuella att överväga i detta sammanhang. Det är också en uppgift för beredningen att överväga på vilket sätt den moderna tekniken på ett bättre sätt än kan stödja brottmålsprocessen och därigenom också bidra till bl.a. kortare genomströmningstider. Uppdraget i denna del innefattar även att undersöka om det i lagstiftningen finns hinder mot ett effektivt utnyttjande av IT-stödet i rättsväsendets verksamhet. Den brottsutredande verksamheten m.m. En annan huvuduppgift för beredningen, som hör nära samman med den föregående, är den brottsutredande verksamheten. En väl fungerande brottsutredningsverksamhet torde vara en grundförut- sättning för en hög uppklaringsprocent samt ett snabbare flöde ge- nom brottmålskedjan. Beredningen skall överväga på vilket sätt denna verksamhet kan förbättras. Frågan bör närmas utifrån ett brett angreppssätt och kan komma att innefatta överväganden som innebär förslag till för- ändringar av såväl författningsmässig som administrativ och organi- satorisk karaktär. Även frågor om rollfördelning, utveckling av ar- betsmetoder, möjligheter att utnyttja modern teknik, utbildning och kompetensutveckling samt rekrytering bör kunna ingå i över- vägandena. För att nå målen när det gäller kriminalpolisverksamhe- ten är det nödvändigt att beredningen också i viss utsträckning be- handlar frågor om ordningspolisverksamheten. Det är emellertid inte avsikten att beredningen mera allmänt skall göra någon över- syn av arbetsmetoderna inom ordningspolisverksamheten. Beredningens överväganden när det gäller frågor av författ- ningsmässig karaktär kan innebära allt ifrån att identifiera behov av författningsändringar till att presentera färdiga förslag till sådana. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Såvitt avser beredningens överväganden av författningsmässig karaktär och frågor om arbetsmetoder är det motiverat att även in- begripa och skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet i beredningens uppdrag. När det gäller frågor av organisatorisk karaktär skall det i be- redningens uppdrag även ingå att se över frågan om en specialise- ring av utredningsverksamheten inom närpolisen och jämföra detta med andra alternativ. Beredningen skall vidare beakta de synpunkter som framförs i betänkande (SOU 1999:88) såvitt gäller den brottsutredande verksamheten. Det innebär att bered- ningen skall ha till uppgift att bl.a. se över frågan om ansvarsför- delningen mellan polis och åklagare. Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet Beredningen skall följa det arbete som pågår inom rättsväsendet när det gäller utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet. Beroende på resultatet av denna kartläggning bör beredningen kunna lämna förslag som syftar till att uppnå största möjliga sam- ordning även inom detta område. Beredningens överväganden kan komma att handla om gemensam utbildning och gemensamma ut- bildningsinstitutioner samt olika former av utbytestjänstgöring inom rättsväsendet. Även frågor om behörighetskrav för yrkesba- norna inom rättsväsendet eller för fullgörandet av särskilda uppgif- ter där kan ingå i övervägandena. Beredningen skall överväga om det finns anledning att ta några ini- tiativ när det gäller att få till stånd en ökad samordning mellan rättsväsendets myndigheter i lokaliseringsfrågor. Det kan t.ex. ifrå- gasättas om det finns behov av ett särskilt samordningsforum där myndigheterna hade att presentera såväl sina kortsiktiga som lång- siktiga planer i lokaliseringsfrågor. Om beredningen kommer fram till att så är fallet bör man också kunna redovisa på vilket sätt och i vilka former ett sådant forum skulle kunna verka. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Förutom att beredningen skall arbeta med referens- och arbets- grupper bör beredningen särskilt uppmärksamma behovet av sam- råd med dels berörda myndigheter inom rättsväsendet, dels sådana utredningar som initieras under beredningens arbete och som kan ha samband dess uppdrag. Beredningen bör samråda med -rättegångsutredning (Ju 1999:11), -utredningen om genomförandet av polisregisterlagstiftningen (Ju 2000:01) samt -Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (dnr Ju96/3163). Beredningen bör dessutom hålla kontakt med den arbetsgrupp inom domstolsväsendet som arbetar med processrättsliga frågor. Beredningen bör hålla sig informerad om den fortsatta bered- ningen med anledning av betänkandena Den centrala polisen (SOU 2000:25) och Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansvarets räckvidd – (SOU 2000:88). Förslag skall presenteras i delbetänkanden av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Beredningen skall senast före utgången av redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen samt en plan för det fortsatta arbe- tet. Bilaga 2, Dir. 2001:61 Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand snatteribrott. I upp- draget ingår att närmare analysera vissa rättsliga frågeställningar som har uppmärksammat i ett antal beslut som berör utredningen av sådan brottslighet. beslutade regeringen att tillkalla en bered- ning med uppgift att verka för rättsväsendets utveckling. En hu- vuduppgift för beredningen är att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvalitén i rättsvä- sendets arbete. När det gäller lagföringen av brott skall beredning- en särskilt undersöka möjligheterna att förkorta den genomsnittli- ga genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straff- verkställighet. Beredningen skall också särskilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan förbättras. I beredningens uppgift skall även ingå att överväga frågor om utbildning, kompe- tensutveckling och personalrörlighet inom rättsväsendet. Beredningens överväganden bör kunna leda till förslag som kan komma att omfatta allt från författningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organisatorisk karaktär. Beredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet och ta hänsyn till det utvecklings- arbete som pågår. Delbetänkanden skall presenteras av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Kommittédirektiv (Dir. 2001:61) Beredningen skall senast före utgången av redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen samt en plan för det fortsatta arbetet. anmäls cirka 60 000 snatterier och stölder i butik. Av dessa upp. Av de uppklarade snatteribrotten lagför- des genom strafföreläggande. prövades av domstol och blev föremål för åtals- underlåtelse. Snatteribrotten utgör således genom sitt stora antal en inte obetydlig belastning på rättsväsendet. utgör snatte- ribrotten en relativt homogen grupp av brott. Dessa faktorer gör att utredning och lagföring av snatteribrott torde vara särskilt läm- pade att studera från ett rationaliserings- och effektiviseringsper- spektiv. Utredning och lagföring av snatterier Det normala förfarandet när butikssnatterier upptäcks är att bu- tikskontrollanten eller någon annan i butiken uppmanar den miss- tänkte att följa med till butikens kontor e.d. Där ombeds den miss- tänkte att identifiera sig och tillfrågas om han eller hon erkänner eller förnekar brott. Därefter gör butikskontrollanten en skriftlig polisanmälan. Flertalet snatteribrott lagförs genom strafföreläg- gande. Ett strafföreläggande innebär att den misstänkte skriftligen föreläggs ett bötesstraff. Ett föreläggande kan förenas med förver- kande eller annan sådan rättsverkan av brott samt enskilt anspråk. Strafföreläggande får utfärdas för ett brott för vilket böter ingår i straffskalan. Ett godkänt strafföreläggande gäller som dom som vunnit laga kraft. förslag om en utvidgning av ordningsbotsinstitutet har i samråd med Riksåklagaren i en skrivelse till (dnr Ju 1999/3148) föreslagit att ordnings- bot skall kunna utfärdas även för brott som har dagsböter och fängelse i straffskalan men där påföljden i det enskilda fallet blir penningböter. Syftet med förslaget är främst att möjliggöra till- lämpning av ordningsbotsinstitutet vid snatteribrott men även vid Kommittédirektiv (Dir. 2001:61) annan typ brottslighet som generellt sett kan anses lämplig för en sådan förenklad handläggning. har i beslut som meddelats 2000 respektive 2001 aktualiserat frågor som rör polisens handläggning av snatteri- brott. I det första beslutet (dnr 4538-1998) (dnr Ju 2000/1167) be- handlar lämpligheten av att tillämpa ett för- enklat förfarande, den s.k. snattefonen, vid butikssnatterier och därmed sammanhängande frågor. Snattefonförfarandet innebar i korthet att i stället för att göra en skriftlig anmälan till polisen ringde exempelvis butikskontrollanten upp polisen som höll ett telefonförhör med den misstänkte, varigenom utredningen kunde slutföras direkt. Förfarandet förutsatte att den misstänkte hade er- känt brottet och samtyckt till att höras på telefon. I det andra beslutet (dnr 3932-1999) behandlas frågan om vilken typ av dokumentation som bör krävas inom ramen för utredning av snatteribrott. I samma beslut tar vidare upp frågan om lämpligheten av att använda civilanställd personal för utredning av sådan brottslighet. Det tredje beslutet (dnr 4614- 1999) rör möjligheten att besluta om beslag inom ramen för en summarisk utredning enligt 23 kap. 22 § . I det fjärde beslutet (dnr 4766-1999 och 1849-2000) aktualiseras slutli- gen frågan om lämpligheten av att vid utredning av snatteribrott infordra en skriftlig berättelse från den misstänkte i stället för att ett muntligt förhör hålls med denne. De ställningstaganden som JO gör i sitt beslut i snattefonärendet har betydelse inte bara för möjligheten att tillämpa snattefonförfa- randet utan också för –möjligheten att tillämpa det förfarande som normalt tillämpas i samband med snatteribrott –möjligheten att utvidga ordningsbotsinstitutet på det sätt som föreslagit. Snattefonärendet och därmed sammanhängande frågor Snattefonförfarandet tillämpades i . I sitt beslut underkände förfarandet på flera punkter. Enligt bedömning utgör en butikskon- trollants ingripande ett s.k. envarsgripande enligt 24 kap. 7 § andra Kommittédirektiv (Dir. 2001:61) Enligt den bestämmelsen får envar gripa en person som begått ett brott på vilket fängelse kan följa och som påträffas på bar gärning eller flyende fot. Den gripne skall skynd- samt överlämnas till närmaste polisman. anser att bestämmelsen måste tolkas som att det överlämnande som skall ske till polisen avser ett fysiskt överlämnade. Överlämnande per telefon kan enligt således inte komma i fråga enligt gällande rätt. När det sedan gäller frågan om identifiering av den misstänkte anser att det normalt bör krävas ett person- ligt sammanträffande mellan den misstänkte och en företrädare för polisen. Identifiering genom telefonsamtal med den misstänkte och kontroll i olika register är enligt således inte tillräckligt. Att helt eller delvis överlämna uppgiften att identi- fiera den misstänkte till butiksägaren, en butikskontrollant eller någon annan enskild person kan enligt över huvud taget inte godtas. En förutsättning för att kunna använda snattefonförfarandet, och även ordningsbotsinstitutet, är att polisen kan tillämpa det s.k. förenklade utredningsförfarandet enligt 23 kap. 22 § rättegångsbal- ken. Enligt den bestämmelsen behöver förundersökning inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäll- er brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Det förenklade förfarandet är således formellt tillämpligt på snatte- ribrott. ifrågasätter emellertid lämpligheten av att tillämpa förfarandet vid snatteribrott med hänvisning till att sådan brottslighet i många fall kan vara juridiskt komplicerad. har uttalat (bl.a. dnr 4614- 1999) att straffprocessuella tvångsåtgärder med stöd av 24-28 kap. endast kan vidtas inom ramen för en förunder- sökning. Om en tvångsåtgärd företagits i en situation där förunder- sökning inte har inletts med stöd av 23 kap. 1 § rätte- gångsbalken anses en förundersökning rent faktiskt inledd. Justi- tieombudsmannen konstaterar sammanfattningsvis att gällande rätt mot den bakgrunden utesluter användande av straffprocessuella tvångsmedel inom ramen för en summarisk utredning enligt 23 kap. 22 § . Kommittédirektiv (Dir. 2001:61) Det aktuella ärendet rör brott mot knivlagen, men berör också utredning av snatteribrott eftersom beslag inte sällan förekommer i sådana utredningar. Enligt 23 kap. 21 § första stycket skall vid förun- dersökningen protokoll föras över vad som därvid förekommit av betydelse för utredningen. Enligt tredje stycket samma paragraf får dock i mindre mål i stället för protokoll föras kortfattade anteck- ningar över det väsentliga som förekommit vid förundersökningen. Ett sådant förfarande är vanligt förekommande i snatteriutredning- ar. Enligt bedömning (dnr 3932-1999) är det emellertid inte tillräckligt att dokumentera snatteriutredningar på detta förenklade sätt, eftersom händelseförloppet måste klarläg- gas i alla de hänseenden som krävs för att åklagaren skall kunna göra ett välgrundat ställningstagande i ansvarsfrågan. Infordrande av skriftlig berättelse från den misstänkte Enligt 8 § förundersökningskungörelsen (1947:948) får i stället för att förhör hålls med den misstänkte en skriftlig berättelse fordras in. Med stöd av den bestämmelsen har polismyndigheterna i och län i vissa fall använt en blankett i sam- band med utredning av snatteribrott. Blanketten, som sänds till den misstänkte, är utformad på så sätt att den misstänkte genom att erhålla denna underrättas om brottsmisstanken. På blanketten finns vidare särskilda utrymmen där den misstänkte kan lämna uppgift om sin inställning i skuldfrågan samt ange om han är villig att ta emot strafföreläggande. Det finns också utrymme för angivande av önskemål om försvarare och om kompletterande utredning samt för erkännande att den misstänkte tagit del av samtliga handlingar i ärendet. Blanketten har endast använts när bedömningen varit att det rört sig om ett klart fall av snatteri och gärningsmannen varit för brottet. (dnr 4766-1999 och 1849-2000) anser emellertid att inhämtande av en skriftlig berättelse från den miss- tänkte i stället för att förhör hålls i allmänhet inte är någon lämplig utredningsmetod i snatteriutredningar, med hänvisning till att bu- tikssnatteri generellt sett inte är en alldeles okomplicerad brotts- typ. Kommittédirektiv (Dir. 2001:61) Kompetens hos utredande personal Enligt 3 kap. 6 a § polisförordningen (1998:1558) skall polismyn- digheten fördela ärenden mellan anställda efter deras kvalifikationer och vid fördelningen beakta bl.a. vad som krävs för att upprätthålla kvalitet och säkerhet vid handläggningen. Bestämmelsen torde inte utesluta att även civilanställd personal deltar i arbetet med brottsut- redningar. När det gäller utredning av snatteribrott har emellertid uttalat (dnr 3932-1999) att polismän nor- malt bör anlitas för uppgiften, eftersom sådana brott kan ge upp- hov till svåra juridiska bedömningar. förslag med anledning av snattefonärendet har med anledning av beslut i snattefonärendet begärt att regeringen överväger författ- ningsändringar som gör det möjligt att handlägga snatteriärenden på detta förenklade sätt. Behovet av en översyn Den utveckling som ägt rum inom rättsväsendet syftar till att få en effektivare och snabbare hantering av ärenden med bibehållen rättssäkerhet. Ett ärende skall inte handläggas på en högre nivå än som är nödvändigt. Därigenom kan rättsväsendets resurser tas till vara på ett bättre sätt. Effektiv användning av resur- serna för brottsbekämpningen förutsätter bl.a. att handläggnings- formerna i olika avseenden förenklas. Ett viktigt inslag i reformar- betet inom rättsväsendet har varit att i fråga om mindre brott minska belastningen på domstolarna och även på åklagarna. Som ett led i detta utvecklingsarbete finns behov av att göra en allmän översyn av hur snatteribrott handläggs och hur förfarandet kan förenklas för den typen av brott med bibehållen rättssäkerhet. Inom ramen för en sådan allmän översyn bör en närmare analys göras av de rättsliga frågeställningar som aktualiserats av Justitie- ombudsmannen i de beslut som behandlats ovan. Vidare aktualise- ras frågan om vilka uppgifter ordningsvakter bör ha när det gäller att ingripa mot personer som gör sig skyldiga till snatteri. Ovan har beskrivits vilken funktion ordningsvakter normalt har vid in- Kommittédirektiv (Dir. 2001:61) gripande mot snatterier. Frågor som bör analyseras är exempelvis i vilken utsträckning ordningsvakter bör kunna medverka i samband med identifikation av en för snatteri misstänkt person samt vid do- kumentering av förhållanden som är av betydelse för utredningen av sådana brott. En aspekt som är viktig att beakta när man överväger ytterligare effektivisering och rationalisering av utredning och lagföring av vissa brottstyper, är vilka konsekvenser detta kan få för allmänhe- tens uppfattning om de brott som berörs. Ordningsbot kan utfärdas endast för mindre allvarlig brottslighet.