sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — har i förvaltning och ajourhållning funnits en tydlig åtskillnad mellan fastighetsinformation och geografisk information, av bl.a. historiska skäl. I allt fler tillämpningar och produkter integreras dock de bägge informationsslagen och olika aktualitet i karta och register blir allt svårare att hantera för användarna. I de enkäter och intervjuer som gjorts inom ramen för vår utredning visar det sig att användarna inte har kunskap om de olika förutsättningarna för aktualisering inte heller uppfattat att infor- mation från registerkartan, liksom adresserna, är fastighetsinfor- mation och inte geografiskinformation. Gränsen mellan infor- mationsslagen kommer dock successivt att bli mindre markant. Den av planerade genomgripande omstrukture- ringen av databaserna innebär att en objektorienterad databasstruk- tur kommer att införas . Förenklat kan det e beskrivas som att ett objekt, t.ex. en byggnad, inte längre kommer att vara helt olika företeelser i det skrivna registret och i de geo- grafiska databaserna. Objektorienteringen kommer att påverka ajourhållningen – informationen bör uppdateras samlat – och med- verka till att många av dagens skillnader mellan registerinformation och karta kommer att försvinna. Det gäller både informationens aktualitet och dess gränssnitt mot användarna. En objektoriente- ring innebär ett mer flexibelt tillhandahållande av inte minst den geografiska informationen jämfört med . Enligt våra direktiv skall vi redovisa lämpliga verksamhetsformer för ajourhållning av register och andra databaser, redovisa när, var och hur ajourhållningen skall ske, vem som skall ombesörja denna 9 T.ex. i GIS-system för räddningstjänst och polis, för positioneringstjänster och för risk- hantering i planeringen. samt principerna och villkoren för extern ajourhållning. Hinder mot en utökad användning av principen om ajourhållning vid källan skall också redovisas. Vi har funnit att det inom ramen för utredningen inte är lämpligt att redovisa detaljerade förslag om uppdateringen av olika objekt i databaserna. Vi menar att frågan måste hanteras nära verksamheten, användarna och möjliga samverkansparter för att för varje objekt och tidpunkt hitta den optimala ajourhållning som ger önskad aktualitet och kvalitet till lägsta kostnad. Uppgiften bör ingå i verksamhetsansvar. Vi redovisar i det följande ett antal principiella iakttagelser och förslag. En av våra slutsatser är att inte bara uppbyggnad utan också uppdateringar är något som löpande måste prövas, med beaktande av nya tekniska och andra förutsättningar, kvarvarande hinder och aktuella behov i samhället. Våra förslag att ge ett nationellt samordnings- ansvar inom området och att ett Geodataråd inrättas med repre- sentanter för viktiga producenter inom området, skall ses som ett led i att åstadkomma en effektiv nationell informationsinfrastruktur. I en sådan är en effektiv ajourhållning grundläggande. Ajourhållning av geografisk information – tidigare ställningstaganden m.m. I fördjupade anslagsframställning (FAF) 1994/95– 1996/97 berörs ajourhållningen på ett övergripande plan. Verket konstaterar att ajourhållning och övrig förvaltning av databaserna är en viktig uppgift, att användare av databaser ställer högre krav på informationens aktualitet jämfört med kartanvändarna och att det därför är angeläget att databaserna uppdateras ofta och med kopp- ling till användarbehoven. Regeringen lyfte också i den efter- följande proposition (1994/95:96) fram en effektiv ajourhållning som en framgångsfaktor för effektivitet och användarnytta. redovisade 1997 i en rapport10 från ett rege- ringsuppdrag en strategi för ett heltäckande system för ajour- hållning av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Som övergripande långsiktiga mål angavs att ajourhållningen skulle ha ett användarperspektiv – dvs. data- baserna skulle ha ett innehåll, en täckning, kvalitet och aktu- 10 Regleringsbrevsuppdrag för , rapport samverkan vid ajourhållning av databaser med grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. alitet som svarar mot användarnas behov – inom ramen för ekonomiska och andra begränsningar, ajourhållningssystemet skulle vara dynamiskt med hänsyn till teknik- och metodutveckling, stabilt över tiden, geografiskt heltäckande och kostnadseffektivt. Som delmål angavs att en heltäckande bild av befintliga och presumtiva källor, en metadatabas, skall finnas senast vid utgången av . ett regelverk och en grundstruktur som beskriver ansvar, arbets- former, ersättningsprinciper m.m. finns . erforderliga standarder finns och används . samverkan är etablerad med samtliga statliga och kommunala myndigheter samt av övriga källor . Vi kan, som framgått av kapitel 6, konstatera att inget av målen har uppnåtts helt, men att de har fortsatt aktualitet. Vi kan också konstatera att flera mål är beroende av frivillig extern medverkan i utvecklingen, som standardisering, avtal om samverkan kring informationsutbyte m.m. vilket som kan bädda för goda lösningar men också för instabila system utan garantier för långsiktighet och rikstäckning och med höga transaktionskostnader. Aktuell utveckling av ajourhållning har ett internt uppdrag inom resul- terat i ett förslag till plan för utveckling av ajourhållning m.m. som f.n. bereds inom verket. I rapporten, informa- tionsutveckling , redovisas också det aktuella läget för aktualisering av olika informationsslag. Enligt planen skall bl.a. informationen om geografi och fastigheter sammanföras till objekt- orienterade data i en gemensam systemlösning för en effektiv informationsutveckling och ett effektivt tillhandahållande. Lant- mäteriverket efterlyser i rapporten ett tydligare ansvar i standardi- seringsarbetet vilket är en förutsättning för en effektiv kontinuerlig ajourhållning. Ytterligare en förutsättning för att fler objekt i fastighetsregistrets allmänna del skall kunna ajourhållas av en beslu- tande myndighet är en lagändring som öppnar för annan än lant- mäterimyndighet att föra registret. har genomfört en rad verksamheter som är led i en ajourhållningsstrategi, allt ifrån ett aktivt deltagande i standardiseringsarbete, informations- modellering, utarbetande av ramavtal för samverkan och ajourhåll- ning till utveckling av tekniska system för informationsutbyte. De led som behövs för att åstadkomma en fungerande informa- tionssamverkan kan illustreras av arbetet med den nationella väg- databasen , en samverkan mellan , Lantmäteri- verket, skogsnäringen och kommunerna, och arbetet med Gräns- snitt 2000 för en samlad nationell digital registerkarta. Arbetet med att ta fram gemensamma mål, besluta om ansvarsfördelning, genomföra informationsmodellering, standardisering, systemutveck- ling och inte minst ta fram avtal för finansiering, nyttjanderätter etc. är en lång och ofta mödosam process. I flera fall har det också visat sig att informationsutbytet är tekniskt svårare än man bedömt från början. Ajourhållning vid källan – behov av författningsändring m.m. Nuvarande författningsreglering är som framhållits i många olika sammanhang ett hinder mot ajourhållning vid källan av planer, bestämmelser m.m. i fastighetsregistrets allmänna del. Vi föreslår därför ändringar som öppnar för att vissa beslut skall kunna regi- streras vid den beslutande myndigheten och inte bara vid lant- mäterimyndighet. Enligt lagen (2000:224) om fastighetsregister (4 §) skall genom en hänvisning till 19 kap. fastighetsbildningslagen (1970:983) upp- gifter i fastighetsregistrets allmänna del föras in eller tas bort av lantmäterimyndigheten. Motsvarande befogenhet har inskrivnings- myndigheten i fråga om uppgifter i fastighetsregistrets inskriv- ningsdel (19 kap. jordabalken). Vi föreslår att det öppnas en möjlighet för regeringen att föreskriva att uppgifter får föras in eller tas bort även av andra myndigheter än lantmäterimyndigheten genom ett tillägg till nuvarande 4 § nämnda lag. En hänvisning till denna bestämmelse bör för tydlighetens skull införas i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen. En sådan ordning gäller redan nu för upp- gifter i övriga delar av fastighetsregistret och för tilläggsinforma- tion. Vi menar dock att tydliga kvalitets- och kompetenskrav måste ställas och vara uppfyllda innan en myndighet blir godkänd som Vi menar också att noggranna överväganden bör ligga till grund för beslut om ajourhållning av olika informationsslag vid källan. Användarnas behov av aktualitet och kvalitet samt de even- tuella kostnader som kan uppstå måste ingå i bedömningen. Nyttan för användarna måste uppväga eventuella ökade transaktions- kostnader i form av avtalshantering, utbildning, råd, stöd och till- syn, systemutveckling och förvaltning. Vi har funnit att hinder för ajourhållning vid källan i många stycken sammanfaller med hinder för hela utvecklingen inom området geografisk informationsteknik. Vi har också funnit att en stor del av de åtgärder som tidigare identifierats har fortsatt gil- tighet. ett samordningsansvar för geografisk information och fastig- hetsinformation i bör tilldelas ett nationellt geodetiskt referenssystem är en förutsättning bl.a. för ett effektivt utbyte av geografisk information med hög kvalitet mellan olika verksamheter och bör införas skyndsamt ökade satsningar på utveckling av gemensamma standarder och informationsmodeller behövs och att användningen av befint- liga standarder på olika sätt behöver främjas samverkansprojekt som den nationella vägdatabasen, den natio- nella digitala registerkartan och basadressregistret bör följas upp och eventuella hinder för fullföljande undanröjas olika myndigheters ansvar för att bidra till informations- infrastrukturen bör tydliggöras samverkan mellan staten och kommunerna fortsatt måste utvecklas. Våra förslag att ge ett nationellt samordnings- ansvar inom området och att ett Geodataråd inrättas med repre- sentanter för viktiga producenter inom området, är led i att åstadkomma en effektiv nationell informationsinfrastruktur. I en sådan är en effektiv ajourhållning en av grunderna. 9.2.4En ny grundinställning till upphandling I våra direktiv allmänna utgångspunkter anges att Produktion /../ skall ske på ett kostnadseffektivt och konkurrensneutralt sätt som kraven på kvalitet och tidsmässigt utförande tryggas. Härvid utgör bl.a. principen om registrering vid källan en viktig utgångspunkt. har haft ett explicit krav om extern upphandling av uppbyggnad av de digitala geografiska databaserna. I regleringsbrevet för anges att Vid produktion av grund- läggande geografisk information skall ökad effektivitet åstadkom- mas genom utnyttjande av upphandling i konkurrens. Denna upp- handling skall vidareutvecklas och som lägst uppnå intervallet 20–. Kravet har varit oförändrat . Erfarenheterna av den upphandling som genomförts är till över- vägande delen klart positiva (se avsnitt 6). Detta framgår av Stats- kontorets rapport, de bedömningar redovisat i olika former och av synpunkter från konkurrenter. Upphandlingen har varit totalt sett lönsam, de direkta produktionskostnaderna har kunnat sänkas, omvärldens förtroende har ökat och viss teknik- utveckling har implementerats snabbare. Några negativa synpunk- ter som framförts är för att införa ett upphandlings- förfarande, otydligt formulerade mål från staten, förlängd produk- tionstid, ojämn kvalitet i leveranser och missbedömningar av en potentiell marknad. Den årliga produktionen av geografisk information minskar nu kraftigt, från knappt till 2006 (se kapitel 12). Uppbyggnad ersätts av ökade satsningar på ajourhållning och utveckling av kvalitet i databaser och register. Det innebär att målen för upphandlingen bör omprövas och omformuleras. Ett övergripande mål bör vara att extern upphandling skall användas som ett medel för att åstadkomma en effektiv verksamhet i den grundläggande informationsförsörjningen. Ett sådant mål innebär att man för alla större insatser som inte utgör myndighetsutövning, inte bara produktion av geografisk information, skall göra en bedömning av när det är mest lämpligt att upphandla externt jämfört med att bygga upp registrering vid källan eller utföra i egen regi. Sådana bedömningar bör också omprövas löpande eftersom teknikutveckling eller användarnas behov kan ändra på de grund- läggande förutsättningarna. har byggt upp vad Statskontoret kallar en väl fungerande upphandlingsinfrastruktur med hög kompetens och fungerande rutiner som ger goda förutsättningar för upphandling i större skala inom nya områden inom ramen för de utvecklings- projekt kommer att driva. Kostnader för att bygga upp en upphandlingsfunktion är alltså redan tagna. För att avgöra vilka nya uppgifter, utöver flygfoto, fotogrammetri m.m., som lämpar sig för upphandling måste olika moment i utvecklings- projekt, kvalitetshöjning och ajourhållning först beskrivas och en analys av effekterna av olika utförande alternativ genomföras. För detta krävs tid, vilket också Statskontoret påpekar i sin utvärdering. Vi menar att extern upphandling bör övervägas för alla större moment i informationsutveckling och i nya större projekt, också för fastighetsinformation, och att skälen för att välja arbete i egen regi eller registrering vid källan särskilt redovisas. Utöver kostnads-, kvalitets- och tidsaspekter skall t.ex. rättssäkerhet, försvarsintres- sen, främjande av ajourhållning vid källan och den aktuella eller potentiella marknadssituationen beaktas. Vi ställer oss också bakom den kritik som riktats mot att ange ett mål för upphandlingen som en procentandel av kostnaderna för en viss (inte heller klart definierad) verksamhet. Det innebär att höga anbud, som kan tyda på dåligt genomförd upphandling, ger bättre måluppfyllelse än om man lyckas pressa kostnaderna radikalt. I en förvaltningsfas kan dessutom tvingas välja upphandling framför registrering vid källan för att uppfylla kvoten upphandlat även om det senare skulle vara mer kostnadseffektivt och användaranpassat. Vi menar att som övergripande mål bör gälla att Lantmäteri- verket skall upphandla alla större uppgifter inom informations- utvecklingen som inte uppenbart lämpar sig bättre för egenregi- verksamhet eller ajourhållning vid källan. bedömningar skall redovisas öppet och tydligt. Den marknads- och konkurrenspolicy som vi föreslår skall utarbetas bör utformas så att den kan ligga till grund för generella ställningstaganden. Av återrapporteringen till regeringen bör framgå vilka moment som utförts i egen regi, vid källan eller upphandlats, liksom bedömning av utfallet – kostnadseffektivitet och hur användarnas behov uppfyllts. 9.3Samverkansprojekt och större utvecklingsinsatser Utredningens förslag: ges ett uppdrag att utarbeta ett fördjupat underlag för en samlad bedömning av behovet av att höja kvaliteten i fastighetsregistret (avsnitt 9.3.2). En god nationell försörjning med fastighetsinformation och geo- grafisk information som främjar en bred användning och ökad samhällsnytta kan bara åstadkommas genom en väl utvecklad och väl fungerande samverkan och samordning mellan myndigheter, mellan stat och kommun och i viss utsträckning mellan offentlig och privat sektor. Att skapa gynnsamma förutsättningar för ett sådant samarbete är en viktig del i statens övergripande ansvar för informationsinfrastrukturen. Det finns flera exempel på pågående och planerad uppbyggnad av vad man kan kalla delar av en nationell infrastruktur inom det geografiska informationsområdet. Vi har på olika sätt erfarit att en helhetssyn saknas och att det finns ett behov av att tydliggöra de offentliga aktörernas olika roller i den nationella informations- försörjningen – inte minst kommunernas medverkan i den natio- nella informationsförsörjningen. medverkar i en rad nationella samverkans- projekt såsom den nationella vägdatabasen, , en nationell digital registerkarta, NDRK, ett nationellt geodetiskt referens- system, ett rikstäckande adressregister och i samverkan med kom- munerna kring tätortsinformation. Under vårt arbete har vi erfarit att det inom flera av projekten finns svårigheter att åstadkomma rikstäckande lösningar av god kvalitet inom rimlig tid. Vi menar att det finns goda skäl att närmare granska hur kommunernas, och andra parters, medverkan i de olika nationella infrastrukturprojekten skall kunna främjas och säkerställas. Nationella helhetslösningar är nödvändiga för en bred användning, för att få ut full samhällsekonomisk nytta av de offent- liga investeringarna i systemen och för en tillväxtfrämjande IT- utveckling. utveckling av ajourhållning vid källan är också i hög grad beroende av att infrastrukturprojekten fullföljs –ett nationellt gemensamt referenssystem är grunden för ett effektivt datautbyte av god kvalitet, utan kostnadskrävande och komplicerade mellansystem, –redovisning av det statliga och kommunala vägnätet samt skogsbilvägarna skall ajourhållas från NVDB, –NDRK är förutsättningen för att olika användare skall kunna få tillgång till en rikstäckande samlad fastighetsindelning, ett behov som finns i många verksamheter. En fullständig Digital Sverigekarta bygger också på att NDRK färdigställs. Problem och hinder kan vara av varierande slag, liksom de åtgärder som kan behövas för att undanröja dessa. Det kan gälla brist på en fungerande stöd- och rådgivningsverksamhet, brist på samordning och standarder, dåliga tekniska systemlösningar eller oenighet i frågor om ekonomisk ersättning och nyttjanderätter. Författnings- reglering som behövs för att säkra kvalitet och kontinuitet i flera fall kan saknas eller vara dåligt anpassad till verksamheten. Vi anser att det är angeläget att nationella infrastrukturprojekt där stat och kommun samverkar följs upp, att hinder för att projekten fullföljs identifieras och att olika alternativ för att främja projektens fullföljande övervägs. Kostnader för åtgärder bör då vägas mot den ökade nytta en fullföljd uppbyggnad skulle få i samhället. De förslag vi för fram om en samordningsroll för Lantmäteri- verket innebär att verket får ett ansvar för att uppmärksamma sådana hinder. Det Geodataråd vi föreslår kan vara ett lämpligt organ för beredning av åtgärdsförslag. Den nationella vägdatabasen, Den nationella vägdatabasen, , med som huvud- man, har initialt byggts upp med data från och som grund. Ajourföringen av vägnätet skall ske från skogsnäringen, och kommunerna. Ajourhållare får ingen ekonomisk ersättning men tillgång till NVDB-data kostnadsfritt för det egna området. Från NVDB skall upp- dateringar av vägnätet hämtas, dvs. den är en viktig del av ajour- hållningen vid källan. uppger att det inte har varit svårt att få skogsnäringen att delta i ajourhållningen11. Avtal om medverkan har däremot varit svåra att träffa. har 39 kommuner, mest mindre, träffat avtal om medverkan. Ersättningsfrågan kan ha betydelse för utfallet, liksom de större kommunernas bedömning av den egna nyttan av utbytet. Kommunernas data behöver också i allmänhet anpassas. I projektet har investerats i uppbyggnad och förvaltning, förvaltningskostnaden budgeteras till och intäkterna bedöms uppgå till . NVDB- data tillhandahålls till uttagskostnad, intäkterna avspeglar ändå en relativt begränsad användning. En del i den ringa användningen kan vara att kommunernas medverkan inte säkerställts och att NVDB utan kommunernas medverkan har ett begränsat värde. Den nationella registerkartan, NDRK Till fastighetsregistrets allmänna del hör enligt förordningen om fastighetsregister (2000:308) en digital registerkarta. En rikstäck- ande digital redovisning av fastighetsindelningen är av stor betyd- else för många användare och användningsområden och kommer att kunna rationalisera många verksamheter, bl.a. genom den Digi- tala Sverigekartan. Inom områden med statliga lantmäterimyndig- heter kommer fastighetsindelningen att färdigställas och som följer sker komplettering med planer m.m. För fastighetsredovisningen i tätorter inom område med stat- lig lantmäterimyndighet är beroende av tillgång till kommunala kartdata. Produktionen är försenad pga. att avtal med vissa kommuner inte kunnat tecknas.12 En fullständig nationell digital registerkarta (NDRK) är också beroende av de kommunala lantmäterimyndigheternas (KLM) medverkan. Dessa har tillsammans med och arbetat för att ta fram avtal och arbetsmetoder samt skapa standarder och system för datautbyte. Systemutveckling och avtalstecknande har varit mer tidsödande än man från början bedömt och projektet är försenat. 11Skogforsk har gjort bedömningen att skogsnäringen kan tjäna i underhåll och transporter om en nationell vägdatabas etableras. 12Lantmäteriverket Årsredovisning 2002. Det finns också en risk att den digitala redovisningen förblir ofullständig genom att en lantmäterimyndighet med stöd av fastighetsbildningskungörelsens (1971:762) 30 § kan föra en analog registerkarta. En sådan ingår enligt 3 § i förordningen om fastighetsregister (2000:308) inte i fastighetsregistrets allmänna del. En heltäckande digital redovisning är alltså beroende av att samverkansavtal mellan och kommunerna finns. Samverkan kring den digitala registerkartan är av avgörande betydelse för en bred användning och ökad samhällsnytta. Lant- mäteriverket har olika former av överenskommelser med alla kom- muner utom en om samverkan kring den digitala registerkartan. Med vissa kommuner finns äldre avtal som begränsar Lantmäteri- verkets möjligheter att använda informationen. Det finns en strävan att ersätta dessa äldre avtal med nya. Ett 100-tal kommuner har nya s.k. normalavtal som innebär att kommunerna ersätts för ajourhållning. En s.k. nyttoprincip tillämpas som innebär att kom- munen får en viss del av intäkter från försäljning av den grundläggande informationen. Ersättningen till KLM- kommuner och till övriga kommuner är budgeterad till 5,5 respek- tive . Vi anser att det är av stor vikt att en heltäckande redovisning av fastighetsindelningen, planer och bestämmelser snabbt kommer till stånd. Möjligheten att med stöd av fastighetsbildningskungörelsen föra en analog registerkarta bör utmönstras då de tekniska syste- men för datautbyte mellan KLM och utvecklats. I 2 § lagen om lantmäterimyndighet anges som ett krav för att inrätta en lantmäterimyndighet att myndighetens informationssystem kommer att få en sådan teknisk standard som säkerställer det informationsutbyte mellan stat och kommun som behövs inom lantmäteriområdet. Detta, menar vi, talar för att riks- dagen menat att inte bara det nationella skrivna registret skall upp- dateras av KLM utan även, då databaser och tekniken utvecklats, en nationell digital registerkarta. Geodetiska referenssystem samt geodetisk mätning med GPS har i rapporten 2000 presenterat ett för- slag till långsiktig plan för en utvecklad geodetisk infrastruktur. Förslaget utarbetades med stöd av en extern referensgrupp. En plan för genomförandet har i samråd med utarbetats på uppdrag av regeringen. Regeringen har ännu inte tagit ställning i frågan. Den geodetiska infrastrukturen är grundläggande för all han- tering av lägesbunden information, men kännetecknas av bristande enhetlighet. Det finns i ca 700 olika referens- system, och och kommunerna arbetar i stor omfattning i olika referenssystem. Detta försvårar utbyte och sam- utnyttjande av geografisk information mellan myndigheter och kommuner och innebär problem för alla aktörer med behov av data från olika källor, i form av kvalitetsbrister, dubbelarbete och höga kostnader för att sammanföra och förädla data från olika källor. Bristen på enhetlighet är ett hinder mot ajourhållning vid källan. De befintliga referenssystemen är heller inte anpassade för modern satellitpositionering. förslag innebär att ett nytt globalt anpassat referenssystem, SWEREF 99, och ett nytt höjdsystem införs natio- nellt. Reformen planeras pågå om 5–. Kom- munernas medverkan i reformen är central. be- dömer att omfattande rådgivnings- och stödinsatser för kommuner och övriga användare är en grund för ett lyckat genomförande.