sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Som jag redan sagt har och regeringen under en lång följd av år uttalat att det är önskvärt att rekryteringen till domar- yrket breddas så att olika arbetslivserfarenheter kan komma dom- stolsväsendet till godo. Dessa uttalanden ger mig anledning att ställa frågan vilka domare vi vill ha och vad samhället kräver av domarna och domstolarna. Jag har i föregående avsnitt anfört några synpunkter på domaryrket som sådant och därvid pekat på domstolarnas och domarnas betydelse som värnare av rättsstaten. Domarna lyder vidare under lagarna och har att tillämpa dem på ett objektivt och opartiskt sätt och i enlighet med lagstiftarens intentioner. För samhället är det emellertid också viktigt att domstolarna och domarna har allmänhetens förtroende. Domstolarnas legitimitet beror inte bara på det rättsliga regel- systemet utan även på deras auktoritet hos allmänheten. När man diskuterar frågan om vilka domare vi behöver är det alltså inte enbart de sedvanliga kraven på självständighet och juri- disk skicklighet som gör sig gällande utan den dömande verksam- heten måste också ses i medborgarperspektivet, dvs. vad har med- borgarna rätt att förvänta sig av domare och domstolar. I sin dagliga verksamhet ställs domaren inför en mängd skiftande situa- tioner där inte enbart den juridiska kompetensen sätts på prov utan även sådana faktorer som förmåga att leva sig in i människors för- hållanden och allmän kännedom om olika samhällsföreteelser är av betydelse. Samhället blir också mer komplext och nya problemom- råden både i relationerna mellan enskilda individer och i närings- livet blir en del av domarnas vardag. Utvecklingen karaktäriseras även av att allmänhetens intresse från tid till annan koncentreras på vissa frågor som framstår som särskilt betydelsefulla. För att bara nämna några exempel vill jag peka på sådana faktorer som den ökade insikten om brottsoffers situation, barns rättigheter och behov i skiftande sammanhang, våld mot kvinnor samt olika aspekter på vårt alltmer mångkulturella samhälle där åsikter och traditioner kan brytas mot varandra. Mina överväganden om domarrekryteringen ständigt och gamla begrepp och samverkansformer förändras radikalt liksom finansieringsformer och andra företeelser. Utveck- lingen på IT-området är ytterligare ett exempel på nya samhälls- företeelser. Bilden kan kompletteras med den stora mängd nya måltyper som tillförts de allmänna förvaltningsdomstolarna. Liksom andra samhällsorgan blir domstolarna ofta utsatta för kritiska bedömningar i den allmänna debatten och det framförs tvivel om domarnas förmåga att på ett kompetent sätt kunna hantera olika samhällsföreteelser. Jag menar att denna kritik i allt väsentligt är oberättigad. Debatten förs nästan uteslutande med utgångspunkt i vad medborgarna tycker är rätt och rimligt men utan hänsynstagande till det rättsliga regelverk som domarna har att följa och till olika rättssäkerhetsaspekter. Man kan uttrycka saken så att domarna får klä skott för vad som allmänheten anser vara ofullkomligheter i lagstiftningen eller rätt och rimligt från rättspolitiska synpunkter. Inte desto mindre måste debatten tas på allvar eftersom den kan påverka allmänhetens förtroende för domstolsväsendet. Allmänheten förtroende för domstolarna och 19 andra samhälls- institutioner har belysts genom nationella mätningar som under en följd av år utförts av . Institutet är en forsknings- och utbildningsorganisation vid . Mät- ningarna år 20021 visade att av de tillfrågade hade mycket stort eller ganska stort förtroende för domstolarna. Den samhällsinstitution för vilka flest hade mycket stort eller ganska stort förtroende var sjukvården () följt av polisen (), universitet och högskolor (), kungahuset () och FN (). Mätt i s.k. balansmått2 som kan sägas vara uttryck för respektive institutions förtroendebas kom domstolarna på sjunde plats efter sjukvården (48), universitet och högskolor (47), polisen (45), radio och TV (34), kungahuset (33) och FN (29). Balansmåttet för domstolarna var 29. Institutets undersökningar visar också att förtroendet för domstolarna varit relativt stabilt perioden –2002 dock med en viss sjunkande tendens framför allt 1996 och 1997. Enligt min mening är det betänkligt att allmänhetens förtroende för domstolarna inte är större än vad som framgår av de redovisade 1Mätningarna har publicerats i Fåfängans marknad med och som redaktörer. 2Balansmåttet har räknats fram genom att andelen tillfrågade som hade stort förtroende för respektive institution minskats med andelen tillfrågade som hade litet förtroende för institutionen. Mina överväganden om domarrekryteringen De redovisade mätningarna ger inte upplysning om orsakerna till att domstolarna inte ligger högre på förtroendeskalan och det finns alltså inget underlag för att påstå att den allmänna debatten om domstolarna är en huvudorsak eller ens är en bidra- gande orsak. Jag ser det emellertid som angeläget att förtroendet stärks. Det är tänkbart att en utveckling mot att domarna har mera skiftande livs- och yrkeserfarenheter än kan bidra till att det målet nås. Självfallet är det så att domaren i sin dagliga gärning inte skall låta sig influeras av tillfälliga strömningar i samhället eller tryck från massmedia. Inte heller skall domare låta sig styras av sitt privata vetande och sina egna uppfattningar i den dömande verk- samheten och frångå kraven på opartiskhet och objektivitet men domarna behöver kunskaper som förvärvats på olika områden för att kunna förstå och sätta sig in i de olika mål som de har att döma i. Både med utgångspunkt i samhällets intressen av ett väl funge- rande domstolsväsende och i medborgarperspektivet är det enligt min mening angeläget att domarnas juridiska skicklighet och själv- ständighet i dömandet paras med den kännedom om olika sam- hällsföreteelser som behövs i den dömande verksamheten. För att medborgarnas krav i vidare bemärkelse skall kunna uppfyllas är det alltså enligt min mening nödvändigt att domare har varierande erfarenheter. Domstolarna måste vidare kunna tillgodo- se de enskilda parternas berättigade anspråk på kvalitet, kompetens och snabbhet vid domstolsavgöranden. Domstolarnas arbetsupp- gifter är mer komplicerade än tidigare och det ställer sina särskilda krav på att domarna liksom domstolspersonalen i övrigt har erforderligt kunnande på skiftande rättsområden. Vid sidan av domare med ett bredare spektrum av livs- och yrkeserfarenheter behöver ett system för rekrytering av domare också ge utrymme för att domstolarna kan tillföras specialkompetens inom olika rätts- områden. Behovet av en specialisering har framhållits i regeringens handlingsplan för reformeringen av domstolsväsendet (skr. 1999/2000:106 s. 8 f.). Vidare har domarnas, domstolsväsendets och omvärldens intresse av specialisering belysts vid en förstudie som bedrivits av och (Specialisering – En förstudie i samarbete med , publikation 2003:3). Jag har ingen annan uppfattning beträffande behovet av en ökad specialisering än den som uttalats av regeringen och som framkommit vid förstudien. Jag anser dock att detta inte i första Mina överväganden om domarrekryteringen hand är en utbildnings- och organisationsfråga. Viktigare är att jurister med speciella kunskaper och erfarenheter på olika områden kan rekryteras som domare. Man kan givetvis inte begära att den enskilde domaren i fram- tiden skall ha alla de livs- och yrkeserfarenheter som krävs för handläggningen av de mål av oerhört skiftande slag som domaren har att ta ställning i. Framtidens domare kan i likhet med dagens inte behärska alla ämnesområden. Medborgarnas förväntningar på den dömande verksamheten kan emellertid mötas om det i fram- tidens domstolar finns domare med olika samhällserfarenheter, olika yrkeserfarenheter och olika specialkompetens. I sådana dom- stolar kan domarna dra nytta av sina kollegors erfarenheter och kompetens och detta kan också vara till gagn för domstolarnas övriga personal. Domstolarna skulle på detta sätt kunna stå bättre rustade för att kunna handlägga ett vitt spektrum av rättsliga angelägenheter. Det kan påstås att redan dagens system möjliggör rekrytering av jurister med varierande yrkeserfarenheter. Det finns sålunda inga formella krav på domarutbildning för anställning som ordinarie domare. Erfarenheterna i visar dock att en domarrekryte- ring av andra jurister än dem som genomgått domarutbildningen varit föga framgångsrik bl.a. eftersom tendensen är att de domarut- bildade behöver gynnas. Liknande erfarenheter synes ha gjorts i andra3 länder som försökt bredda rekryteringen. Det är svårt att ha en domarutbildning om inte de som genomför utbildningen också ges rimliga möjligheter att bli domare. En ökad rekrytering av jurister utan domarutbildning drar undan intresset för domarut- bildningen. Förhållandena i är också sådana att vi har ett i praktiken slutet system där domarna nästan undantagslöst rek- ryteras bland den grupp jurister som genomgått domarutbild- ningen. Domarutbildningen i sig ger dock inte de bredare livs- och yrkeserfarenheter som anses värdefulla för en domare. Önskemålet om att domarna skall ha olika yrkesbakgrund tillgodoses huvudsak- ligen genom att sidomeriter i form av tjänstgöring utanför domstolarna skattas högre vid anställning av ordinarie domare än enbart domstolstjänstgöring. De yrkeserfarenheter vid sidan av domstolstjänstgöring som dagens domare har hänför sig i allmän- het till arbete i eller som sekreterare i utrednings- väsendet. Vidare är tjänstgöring som föredragande i ett riksdags- 3 I t.ex. och . Mina överväganden om domarrekryteringen utskott, hos ombudsmän eller hos Justitiekanslern en inte ovanlig erfarenhet vid sidan av domstolstjänstgöring. De regio- nala skillnaderna är stora och ett sätt att åstadkomma en önskad breddning av yrkeserfarenheter vid sidan av domstolstjänstgöring har varit att inrätta särskilda utredningsavdelningar i , och . Det har inneburit att domarutbildade jurister har kunnat stanna kvar på dessa orter och meritera sig genom att arbeta som utredningssekreterare. Det har sannolikt varit en stor fördel för de domarutbildade på dessa orter och kan ha ökat attraktionskraften hos domarutbildningen. Möjligheten att utöver domstolstjänstgöring bredda sina erfarenheter på detta sätt har dock bidragit till att de domarutbildade i dessa regioner har en ganska likartad erfarenhetsbakgrund. Bland dem som genomgått domarutbildningen och senare an- ställs som ordinarie domare är andra yrkeserfarenheter än de nämn- da ovanliga. I allmänhet saknar sålunda domarna längre tids erfarenhet av arbete i det privata näringslivet, som advokat eller som jurist i företag. Det är svårt att ge en entydig bild av varför domarutbildade jurister inte efter utbildningen i högre utsträckning tjänstgör inom näringslivet. Jag bortser då från dem som inte fullföljer utbildningen och övergår till privat verksamhet. En förklaring när det gäller arbete som advokat är att en jurist som har fullständig domarutbildning måste praktisera innan han får titulera sig advokat och att det för många advokatbyråer inte är ekonomiskt försvarbart att anställa en assessor. En annan förkla- ring kan vara att advokatbyråerna vill forma de unga juristerna och att assessorerna har hunnit bli för gamla för att passa in i mönstret på byrån. En orsak är naturligtvis också att domaryrket inte är ett attraktivt alternativ för dem som arbetat som advokat eller i annan privat verksamhet . Den domarutbildning som vi haft har varit av stor betydelse för möjligheterna att rekrytera skickliga jurister som domare. Om en domarutbildning, som , skall vara inkörs- porten till anställningen som ordinarie domare är det givetvis så att utbildningen måste ha hög kvalitet och därmed vara ett attraktivt val för unga jurister. Jag anser att utbildningen med de förändringar som har genomförts fortfarande lyckas attrahera skickliga och för domaryrket lämpliga personer. Under mitt utred- ningsarbete har jag gång på gång mötts av frågan om det är något fel på dem som domarutbildas eftersom jag i utredningen för att kunna fullfölja uppdraget behöver ifrågasätta dagens system. Mina överväganden om domarrekryteringen vill, för att ingen skall känna sig osäker på den punkten, slå fast att de jurister som genomgår domarutbildning sedan de breddat sina erfarenheter kommer att ha god förmåga att konkurrera till sig en befattning som ordinarie domare. På denna punkt anser jag inte att det har skett några försämringar över tiden utan snarare är det så att dagens domarutbildade personer är minst lika framstående som gårdagens. Detta belyses inte minst av att andra arbetsgivare som anställer jurister ser domarutbildning som en värdefull erfarenhet. Det är alltså inte kvaliteten i utbildningen som behöver ifrågasättas. Däremot är det naturligtvis så att utsikterna till en ordinarie domaranställning spelar en stor roll för utbildningens attraktions- kraft. Så är också fallet med anställningsvillkoren och särskilt lönen för dem som genomgår domarutbildningen och för de ordinarie domarna. En faktor som då behöver tas med i mina överväganden och som enligt min uppfattning är en av flera förklaringar till att det har blivit svårare att rekrytera ordinarie domare är att domar- yrket har blivit allt mer konkurrensutsatt. I tider med högkonjunk- tur har arbetsgivare på den privata sektorn i allt större utsträckning ökat sin efterfrågan på jurister och även kunnat erbjuda dem goda löner. Detta har framför allt gällt yngre jurister och försvårat rekry- teringen till domarutbildningen och föranlett avhopp från domarutbildningen. Vid lågkonjunktur har det däremot fortfarande funnits goda möjligheter att locka skickliga jurister att söka sig till domarutbildningen. har frågan om domarutbildningen varit föremål för ett antal utredningar.4 Under avsnittet om tidigare utredningar har de senaste 30 årens utredningar redovisats. Utred- ningsarbetet har lett till vissa förändringar av främst de olika utbildningsmomenten. Den domarutbildning som har utretts har dock i grunden varit densamma under hela den redovisade perio- den. En orsak till varför utbildningen, relativt oförändrad har stått sig under i stort sett är självklart att domarutbild- ningen har lyckats attrahera ett stort antal dugliga jurister som väl har kunna fylla domstolarna behov av skickliga domare. Frågan är emellertid om man numera kan sätta likhetstecken mellan domar- utbildning och domarrekrytering. Även om vi genom domarutbild- ningen får skickliga jurister som domare ger utbildningen, som jag 4 domarutredning, domarutredning, domarutredning, domarutredning, domarutredning, domstolskommitté. Utöver dessa finns ytterligare ett stort antal statliga utredningar som berört domarrekryteringen. En redo- görelse av de sistnämnda utredningarna finns intagen i betänkandet års domar- utredning En öppnare domarbana (SOU 1974:96). Mina överväganden om domarrekryteringen sagt, i sig inte de bredare livs- och yrkeserfarenheter som en domare bör ha. Härtill kommer att de som efter utbildningens slut anställs som domare har en tämligen likartad bakgrund där antingen domstolstjänstgöring eller arbete hos vissa offentliga arbetsgivare är de helt dominerande inslagen. Om andra yrkeser- farenheter skall finnas representerade i domstolarna måste vi frångå vårt nuvarande slutna system för rekrytering av domare. En annan fråga som behöver ställas är om domarutbildningen längre ger ett tillräckligt underlag för att landets samtliga domstolar skall kunna försörjas med ordinarie domare. I förhållande till andra länder i är ett till ytan stort land med långa avstånd mellan olika regioner och även mellan de olika befolkningscentrumen. Stora delar vårt land är också gles- befolkat. Förutsättningarna för att bedriva domstolsverksamhet i olika delar av landet skiftar därför starkt. Domstolsväsendet i har framför allt tidigare karaktäriserats av att vi på ett antal mindre orter har haft små allmänna domstolar med bara en eller ett par ordinarie domare. Den reformering av domstolsväsendet som inleddes har lett till att vissa mindre tingsrätter numera lagts ned och verksamheten koncentrerats till större domstolar. Ytter- ligare nedläggningar är förutskickade. finns det emellertid små tingsrätter kvar på olika orter. Problemen med små domstolar finns även inom länsrättsorganisationen där en handfull domstolar har en storlek som gör det svårt att få till stånd en lämplig organisation. Allt för små domstolar får återverkningar på möjligheterna att rekrytera skickliga och för yrket lämpliga perso- ner som ordinarie domare till landets samtliga domstolar. Histo- riskt sett är det inget nytt fenomen att det i mindre tättbefolkade delar av landet har varit svårare att locka lämpliga sökande till domaryrket. Detta problem är inte heller unikt för domstols- väsendet utan delas med många arbetsgivare inom såväl privat som offentlig verksamhet. När det gäller rekryteringen av domare har dock svårigheterna ökat högst påtagligt och ett relativt nytt inslag är att det inte längre berör enbart mindre orter långt från de stora tätorterna.5 Det är svårt att peka ut någon enskild omständighet som är orsaken till att förhållandena har försämrats . I stället har enligt min mening ett 5 Orter som , , , , , , , , har haft ett lågt antal (1–4) sökande till anställningar som rådman – 2002. Mina överväganden om domarrekryteringen flertal faktorer samverkat till de ökande svårigheterna att rekrytera skickliga och för domaryrket lämpliga personer i hela landet. Domarutbildningen bedrivs vid de sex orter i landet där hov- rätterna och kammarrätterna är lokaliserade.6 Det är också vid dessa domstolar som de domarutbildade har sin anställning. Tjänstgöring inom ramen för domarutbildningen förekommer därutöver vid ett antal tingsrätter och länsrätter. Svårigheterna att få personer under domarutbildningen att flytta har medfört att den delen som avser tjänstgöring i tingsrätt och länsrätt har förlagts så att den så långt som möjligt fullgörs i närheten av en av de sex överrättsorterna. juristen antas till domarutbildning till dess att vederbörande är färdig med utbildningen har det förflutit . Vid olika undersökningar har möjligheten att stanna kvar på bostadsorten framhållits som den efter lönen viktigaste faktorn för att göra domarutbildningen attraktiv.7 I den undersökningsgrupp som omfattade tingsnotarier och länsrättsnotarier ansåg att denna möjlighet skulle öka attraktiviteten i domarut- bildningen. I gruppen fiskaler och assessor hade samma uppfattning. Denna bild har bekräftats vid mina samman- träffanden med företrädare för hovrätternas och kammarrätternas yngreföreningar och det har som ett starkt önskemål framhållits att domarutbildningen skall leda till en snabb domaranställning på bostadsorten. Jag kan konstatera att rörligheten, dvs. viljan och möjligheterna att flytta, har minskat jämfört med förhållandena ett antal decenni- er tillbaka i tiden. En huvudorsak till denna utveckling kan vara att det numera i en familj normalt finns två yrkesarbetande personer. Svårigheter för en medföljande partner att få likvärdiga arbets- uppgifter på en ny ort innebär stora begränsningar i rörligheten. Det förhållandet att utbildningsplatserna har koncentrerats till överrättsorterna eller dess närhet har å ena sidan en positiv effekt för domarutbildningens attraktivitet. En sådan koncentration får emellertid negativa återverkningar på det som domarutbildningen egentligen syftar till nämligen att de domarutbildade skall kunna rekryteras som ordinarie domare till domstolarna i hela landet. Koncentrationen kring överrättsorterna innebär att de domarut- bildade i än högre grad rotar sig på dessa orter och det blir svårare att rekrytera domarutbildade jurister utanför dessa regioner. Även inrättandet av särskilda utredningsavdelningar i , 6Stockholm, , , , och . 7FIDA-gruppens rapport attraktionskraft (2001:2). Mina överväganden om domarrekryteringen och har medverkat till att de domarutbildade blivit mer fast rotade. De domarutbildade kan då stanna kvar på överrätts- orten och meritera sig genom att arbeta som utredningssekretare i väntan på en domarutnämning. Förväntningarna på att utnämnas till ordinarie domare i överrättsorten eller dess närområde blir också svårare att tillmötesgå eftersom antalet sådana domaranställ- ningar inte står i relation till antalet domarutbildade. I praktiken är det endast i som det nuvarande systemet inte skapar överskott av icke ordinarie domare och detta trots att kon- kurrensen till domaranställningar utanför överrättsorterna minskar. Jag kan alltså konstatera att svårigheterna att rekrytera ordinarie domare i hela landet har ökat och att en betydelsefull faktor för att förklara detta är att domarutbildade jurister av olika skäl inte kan eller vill byta bostadsort när de har erforderliga förutsättningar för att utnämnas till ordinarie domare. Denna bild bekräftas av vad som framkommit om de icke ordinarie domarnas inställning vid den undersökning som utfördes på uppdrag av den s.k. FIDA- gruppen, se ovan. Att vårt nuvarande system leder till att de domarutbildade är knutna till vissa områden och inte står till förfogande för rekryte- ring av domare till landet i dess helhet ser jag som ett grund- läggande strukturellt problem. Oavsett om domarutbildningen skall utgöra den huvudsakliga basen för rekryteringen av ordinarie domare eller inte är det en väsentlig förutsättning för att rekryte- ringen till landets samtliga domstolar skall säkerställas att det inledda reformarbetet med inriktning på att skapa större domstolar fullföljs. Även om reformarbetet leder till att domstolar i ökande utsträckning koncentreras till större och mer centrala orter är detta inte tillräckligt. Det råder inte bot på det problem som uppkommit när det gäller rekryteringen av domare till residensstäder och andra regionala centra och än mindre löser det rekryteringsproblemen på andra orter. Ur rekryteringssynpunkt är det därför viktigt att reformarbetet inte bara inriktas på att de minsta domstolarna skall slås ihop med andra domstolar utan också på att över lag skapa domstolar av ändamålsenliga storlekar. har en sammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna åter förts fram som en framtidsvision. I ett mera näraliggande tidsperspektiv kan redan tillskapandet av ändamålsenliga domstolar inom ramen för den nuvarande strukturen bidra till att domstolsarbetet blir mer attrak- tivt vilket i sig främjar rekryteringen. Det kan också leda till Mina överväganden om domarrekryteringen det behövs färre domare än och det i sin tur kan öka konkurrensen till domaranställningarna och medföra att domaryrkets status höjs. Med större domstolar ökar också möjlig- heterna att lokalisera domstolarna till orter som har en diversifierad arbetsmarknad och som av olika orsaker kan vara en attraktiv boendemiljö. I sammanhanget vill jag också erinra om att det årliga antalet lediga domaranställningar kommer att stiga då den stora grupp ordinarie domare som är födda går i pension. Om domaranställningar på olika orter förmår locka endast ett fåtal kompetenta sökande eller i vissa fall inga alls kommer detta problem att öka inom en relativt snar framtid. Jag anser att risken då är uppenbar att blivande vakanser inom domarkåren inte kommer att kunna fyllas om de domarutbildade även fortsättningsvis skall vara de som huvudsakligen rekryteras som ordinarie domare. Ett system för rekrytering av domare måste därför vara utformat så att det även kan tillgodose det framtida rekryteringsbehovet till följd av de ökade pensionsavgångarna. En fråga som jag anser mig böra ställa inför mina vidare över- väganden är vilket ändamål domarutbildningen skall tjäna. Som jag redan berört tjänstgör många domarutbildade i , och på andra statliga arbetsplatser. som domar- utbildningen syftar till att skapa en bas för rekrytering av ordinarie domare försörjer den också centrala statsförvaltningen med kom- petenta jurister.