sou · GRB310d1 · 2004-01-01 00:00:00 — En annan myndighet med erfarenhet av statlig upphandling, såsom Statskontoret, bemyndigas att pröva tillståndsansökan och får i uppdrag att även ansvara för upphandlingen. Uppgifterna anförtros en för ändamålet särskilt inrättad kom- mitté. beslutade att PTS utredning skulle remiss- behandlas. Tjugosju yttranden inkom varav fem var från myndig- heter som meddelade att de inte lämnar synpunkter på utred- ningen. I bilaga 4 lämnas en sammanställning av remissvaren. Enbart ett fåtal av PTS förslag har besvarats av de remiss- instanser som inkommit med yttranden. Nedan följer en samman- fattning av remissinstansernas svar på PTS förslag. PTS föreslag att ett allmänt inbjudningsförfarande skall genom- föras om det kan antas att frekvensbrist råder och att därmed användarkretsen skulle kunna utvidgas till andra användare än skydds- och säkerhetsmyndigheter. Följande remissinstanser tillstyrker i princip förslaget: Rikspolis- styrelsen, Försvarsmakten, Statskontoret, , Kust- bevakningen, , , , . Både och har dock lämnat tillägget att det gemensamma kommunikationsnätet bör avses i första hand för skydds- och säkerhetsmyndigheterna. Följande remissinstanser avstyrker i princip förslaget: Länsrätten i , , , , . De remissinstanser som avstyrker förslaget förordar därmed PTS förslag om ändringar av frekvenslagstiftningen, så att bestäm- melserna om anmälningsplikt, inbjudningsförfarande m.m. inte kommer att bli tillämpliga. En sådan ändring innebär även att användarkretsen begränsas till att omfatta enbart skydds- och säkerhetsmyndigheter. När det gäller Länsrätten i framgår av svaret att det är begränsat till enbart den juridiska frågan om de olika regelverken kommer i konflikt, förutsatt att respektive prövningsförfarande sker såsom individuella förfaranden. anser dock att användarkretsen skall vara något vidare än det PTS förordar och istället omfatta samtliga av de användarkategorier som föreslagit i sitt förhandlings- uppdrag. lämnar inte ett uttryckligt avstyrkande, men anför argument mot att öppna för andra än skydds- och säkerhetsmyndigheterna. () har i sitt svar poängterat att pröv- ningsförfarandet enligt frekvenslagstiftningen inte står i strid med . Samordnat förfarande för tillståndsgivning och upphandling PTS förslag att ett samordnat förfarande bör ske gällande till- ståndsgivning och upphandling i det fall ett allmänt inbjudnings- förfarande kommer till stånd. Följande remissinstanser tillstyrker förslaget: Statskontoret, , , , , , , . Inga av remissinstanserna har i princip avstyrkt förslaget. och anser att utgångs- punkten bör vara att endast ett förfarande genomförs. NOU har dock även när det gäller frågan om ett samordnat förfarande, uttryckt att detta inte är nödvändigt då de olika regelverken inte står i strid med varandra. Organisering av ett samordnat förfarande Vad gäller PTS förslag av organiseringen av ett samordnat för- farande är det enbart ett fåtal remissinstanser som lämnat syn- punkter och av dessa är det enbart sex instanser som förordat någon av lösningarna. förordar förslaget att PTS får i uppdrag att handha tillståndsgivning och upphandling. förordar PTS förslag att annan myn- dighet bemyndigas att pröva ansökan och uppdrag att ansvara för upphandlingen. , , , Landstingsförbun- det förordar förslaget att tillståndsgivning och upphandling anför- tros särskild inrättad kommitté. Försvarsmakten accepterar alla tre förslagen. Svenska IT-före- tagens organisation tillstyrker inte något av förslagen utan anser att ansvaret bör ligga på en myndighet med upphandlingsexpertis i samråd med PTS. 7.3RAKELs bedömning avseende frekvenstilldelning Vi har gjort en bedömning av hur lösningen på frekvenstilldelning skall kunna ske både utifrån gällande regelverk och utifrån förslag till nytt regelverk på frekvensområdet. I denna bedömning har hänsyn tagits till PTS utredning och remissinstansernas yttranden. 7.3.1Frekvenstilldelning enligt nuvarande regelverk Vi ställer oss i princip bakom den rättsutredning som PTS genomfört. Vi instämmer dock i NOUs remissvar, att det inte strider mot reglerna i att kräva att en anbudsgivare redan vid anbudsgivningen innehar aktuella tillstånd för att bedriva den tjänst som är föremålet för upphandlingen eller att i upphandlingen ställa som villkor att den anbudsgivare som vinner upphandlingen därefter införskaffar aktuella tillstånd för att avtalet skall träda i kraft. Båda dessa förfaranden innebär dock ett osäkerhetsmoment som ett samordnat förfarande skulle minimera. I PTS utredning framgår även att ett inbjudningsförfarande förutsätter att vissa kriterier enligt frekvenslagstiftningen är upp- fyllda. har av PTS begärt ytterligare underlag och analys för den tolkning och tillämpning PTS stödjer sig på. Resultatet av dessa avstämningar med PTS har medfört att vi kommit att över- väga ett helt nytt handlingsalternativ för lösning av frekvens- tilldelningen, nämligen att själv skulle kunna söka till- stånd. Genom att det nya lagförslaget (lag om elektronisk kommunikation) huvudsakligen innehåller de ändringar som PTS föreslår som en möjlig väg att undvika konflikt mellan frekvens- lagstiftningen och upphandlingslagstiftningen, kan konstateras att detta förslag redan har landat. Remissvaren på PTS utredning visar att ett inbjudningsför- farande torde vara lämpligaste lösningen om frekvensbrist råder, huvudsakligen beroende på att det inte skulle begränsa användar- kretsen. Detta leder även till att ett samordnat förfarande anses vara ett lämpligt förfarande. På frågan om organisation av ett sådant förfarande kan det av remissvaren utläsas att stöd finns för att inrätta en särskild kommitté som anförtros både tillstånds- givning och upphandling. Av avgörande betydelse för hur frågan om frekvenstilldelning kan lösas, är beroende av om det kan antas råda frekvensbrist eller inte för det frekvensband som är avsatt för samhällsviktig verksamhet. gjorde PTS en intresseundersökning för att få svar på denna fråga där intresseanmälan skulle ha inkommit till PTS . anmälde intresse för berört frekvensutrymme. Intresseundersökningen som PTS genomfört ledde till att även andra aktörer än inkom med intresseanmälan inom före- skriven tid. Enligt PTS bedömning innebär resultatet att frekvens- brist kan antas föreligga för detta frekvensband. För att skall kunna erhålla frekvenstillstånd bedömer vi att två förfaranden är möjliga: Om ett inbjudningsförfarande genomförs av PTS enligt nu- varande regelverk kan ansöka om tillstånd. Vi bedömer att PTS kan bevilja tillståndet givet att vi får bemyndigande från regeringen att utföra upphandlingen. Ett inbjudningsförfarande skulle kunna ske innan en upphandling inleds, men det är inte nödvändigt. Alternativt skulle vi kunna avvakta med att söka frekvens- tillstånd tills dess att den nya lagstiftningen träder i kraft, vilket föreslås ske . Ändringen innebär att undantas från ett inbjudningsförfarande och därmed kan ansöka om frekvenstillstånd direkt. Om ett inbjudningsförfarande genomförs och erhåller frekvenstillstånd blir frågan om att säkerställa att den som vinner upphandlingen har erforderliga tillstånd inte aktuell. Detta innebär även att frågan om ett samordnat förfarande eller hur detta skall organiseras är för handen. Inget av ovanstående för- faranden inverkar således på upphandlingen och dess prövnings- förfarande och därmed uppstår inte någon konflikt mellan frekvenslagstiftningen och upphandlingslagstiftningen. En viktig skillnad mellan alternativen är att ett inbjudnings- förfarande möjliggör att användarkretsen skulle kunna vidgas till även andra än skydds- och säkerhetsmyndigheter. Eftersom vi andvändarkretsen för det gemensamma systemet inledningsvis begränsas till skydds- och säkerhetsmyndigheter, torde inte alter- nativet att avvakta nya lagstiftningen på området innebära något problem. Vi anser att det inte krävs något särskilt regeringsbeslut i frågan eftersom den uppmärksammade frågan om eventuell konflikt mellan frekvenslagstiftningen och upphandlingslagstiftningen är aktuell. Frågan om frekvenstilldelning för kan därmed hanteras av oss enligt något av de här redovisade för- farandena. Att ett samarbete har påbörjats med Försvarsmakten om möjlig- heter till samutnyttjande av Försvarets telenät (FTN) har lett till att frågan om Försvarsmaktens undantagsmöjlighet gällande frekvenstillstånd undersökts med PTS. Resultatet av denna under- sökning är att PTS vidhåller sin uppfattning som även kommit till uttryck i dess utredning. Det innebär att även om tillståndsplikt inte gäller för Försvarsmakten enligt LRK så kan ett inbjud- ningsförfarande enligt telelagen ändå bli aktuellt under förutsätt- ningen att nätet anses bli allmänt tillgängligt på grund av en utvidgad användarkrets. Enligt den praxis som utvecklats med stöd av lagens förarbeten blir Försvarsmaktens nät allmänt tillgängligt om nätet upplåts till fler än två användarkategorier. Detta skulle bli fallet för ett gemen- samt radiokommunikationssystem i och med att det blir frågan om åtminstone fler än två användarkategorier förutom Försvars- makten. Slutsatsen är därmed att ett samarbete med Försvars- makten avseende FTN-nätet inte medför någon skillnad avseende ovan angivna förfaranden. 7.3.2Frekvenstilldelning enligt förslag på nytt regelverk Såsom framgått tidigare föreligger ett nytt lag- förslag till lagstiftning på frekvensområdet, lagen om elektronisk kommunikation. Vi har tagit del av lagförslaget och har av Närings- departementet beretts möjlighet att yttra oss över innehållet. Vi har också till viss del tagit del av remissinstansernas yttranden. Förslaget behandlar generella förändringar av frekvenslagstift- ningen som kan komma att påverka frekvens- och tillståndsfrågor för ett gemensamt radiokommunikationssystem. Vidare kommer sannolikt den planerade upphandlingen att genomföras nuvarande frekvenslagstiftning ersätts. Vi har därför analyserat lagförslaget avgränsat till frågor som gäller för ett gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet. lämnade ett skriftligt yttrande till departementet . Värt att notera i det nya lagförslaget är särskilt dess innebörd gällande frekvenstilldelning. Vid tillämpning av olika bestämmelser i lagen skall vid en intresseavvägning hänsyn även tas till olika ändamål med lagen, bland annat allmän ordning. Vi förordar att även säkerhetsintressen och säkerhet skall inrymmas beträffande detta ändamål, för att bättre harmonisera med EG-direktiv och med den i internationella sammanhang brukliga definitionen av skydds- och säkerhetsaktörer. När det gäller förslaget att göra undantag för tillståndsprövning genom allmän inbjudan för radioanvändning som skall användas uteslutande för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet har vi även föreslagit en komplettering med säkerhetsintressen. Undantaget avses därmed omfatta skydds- och säkerhetsmyndigheter. I förslaget till ny lag finns även ett visst stöd för att ett gemen- samt radiokommunikationssystem som opereras i ett gemensamt nät inte behöver anses vara allmänt tillgängligt och därmed att det inte är frågan om anmälnings- och tillståndspliktig verksamhet. Vi bedömer därför att om en ny lagstiftning träder i kraft, så kommer detta att innebära lättnader avseende frekvenstilldelning förutsatt att användarkretsen är begränsad till skydds- och säkerhetsaktörer. Åtminstone tyder allt på att reglerna för ett allmänt inbjudnings- förfarande inte behöver tillämpas, vilket innebär att direkt kan ansöka om tillstånd vid eventuell frekvensbrist. Vi har även analyserat att de villkor som enligt frekvenslag- stiftningen får förenas med ett tillstånd är möjliga att uppfylla för eller en framtida förvaltningsorganisation. Om det i ett senare skede blir frågan om att förvaltningsorganisationen skall inneha frekvenstillståndet, kan en överlåtelse av vårt tillstånd ske. Detta på grund av att nya regelverket föreslår att det införs regler som möjliggör överlåtelse av tillstånd efter medgivande av PTS. När det slutligen gäller frågan om direktmod som togs upp av anser vi att om detta blir aktuellt bör det vara som innehar frekvenstillståndet för direktmod. Vi bedömer att upphandlingen genomförs som en tjänsteupp- handling. Upphandlingen består dock av en kombination av olika delar, men tjänsteinslaget överväger. Resultatet av ett samarbete med Försvarsmakten kan inverka på upphandlingens innehåll, omfattning och avgränsning samt att sekretessfrågan aktualiseras. Avtalskonstruktionen innebär, i ljuset av vårt förslag till finan- siering av det gemensamma radiokommunikationssystemet, att staten tar den ekonomiska risken genom att förvaltningsorga- nisationen tillhandahåller tjänsterna åt användarna. kan som statlig myndighet genomföra upphandlingen för kommuner, landsting och regioners behov utan särskilda bemyndiganden. När det gäller frågan om strategi för upphandlingen har analyserat ett flertal möjliga alternativ för anskaffning av ett gemensamt radiokommunikationssystem. I denna analys har även de mer kommersiellt betingade anskaffningsförfaranden såsom koncession och Public Private Partnership (PPP) undersökts. Som en följd av att vi förordar att radiokommunikationssystemet finansieras genom offentliga medel och att användarkretsen i ett första skede begränsas till skydds- och säkerhetsmyndigheter kan det endast bli frågan om ett traditionellt köp dvs. en offentlig upphandling. ansåg att upphandlingen kan genomföras som antingen en tjänst eller infrastruktur. rekommendera att upphandlingen skulle göras i form av en tjänste- upphandling. Även Statskontoret bedömde att upphandlingen avsåg en tjänst. Vid kontakter med handling (NOU) i denna fråga fick dock Statskontoret beskedet att upphandlingen, med tanke på att staten föreslogs äga nätet eller ha rätt att ta över nätet, borde genomföras antingen som bygg- entreprenad och tjänsteupphandling parallellt, eller som byggkon- cession. NOU menade dock att två parallella upphandlingar kunde vara svårt att praktiskt genomföra och uppnå kompa- tibilitet. rekommenderade att staten skulle gå samman med andra aktörer som var intresserade av nätet och med dem dela kostnaderna för att bygga och driva nätet. Staten förutsågs äga nätet medan operatör skulle upphandlas för driften. En internationell jämförelse visar att i bl.a. , Neder- länderna och har staten ansvarat för och upphandlat en infrastruktur, men att nätet opereras av annan part. Frågan om vad som skall ingå i upphandlingen har analyserats med utgångspunkt från nuvarande kravspecifikationsarbete och våra förslag till finansiering och användarkrets för systemet. Vår bedömning är att upphandlingen omfattar en kombination av byggentreprenad, tjänst och vara. Med tanke på att upphandlingen avser ett långsiktigt avtal anser vi att formen för upphandlingen är en tjänst. Vi instämmer därmed i UGRs och Statskontorets upp- fattning att det är frågan om en tjänsteupphandling. Upphand- lingen kan dock sägas bestå av två delar, dels tjänst och bygg- entreprenad, dels vara. Även om upphandlingen består av två delar är det vår bedömning att upphandlingen kan ske och att möjlighet ges att lämna anbud i delar eller helhet. Inom ramen för samarbetet med Försvarsmakten har frågan om användning av Försvarsmaktens telenät med kompletterande radio- system penetrerats. Detta kommer att påverka upphandlingen avseende innehåll, omfattning och avgränsning men torde inte innebära att upphandlingsföremålet och därmed formen för upp- handlingen ändras. Det som även aktualiserats är att upphandlingen kan bli föremål för sekretess. Avslutningsvis vill vi nämna att den av oss förordade finan- sieringslösningen innebär att det inte kommer att bli aktuellt med avtal med externa parter såsom nätoperatör och systemleverantör som användarna skall kunna avropa tjänster från. Avtalsmodellen blir istället att förvaltningsorganisationen ingår avtal med externa parter och att användarna sedan genom anslutningsavtal med för- valtningsorganisationen kommer att kunna erhålla tjänster. Innan förvaltningsorganisationen bildas svarar för dessa upp- gifter. Detta medför att den ekonomiska riskfördelningen och riskhan- teringen kommer att ligga hos förvaltningsorganisationen och inte överlåtas till extern part. Avtalskonstruktionen innebär också att Statskontorets farhågor att det inte skulle vara möjligt att ingå avtal med extern part på grund av den finansiella risken har undanröjts. Avtalsmodellen illustreras i följande bild. - Landsting & regioner Vårt utredningsarbete har aktualiserat frågan om hur upphandlings- förfarandet kan ske med hänsyn till att upphandlingen inte enbart avser statliga myndigheter utan även omfattar kommuner, lands- ting och regioners behov av ett gemensamt radiokommunikations- system. Bakgrunden är att förfarandet förutom upphandlingslagstift- ningen skulle kunna involvera den kommunalrättsliga regleringen, dvs. den kommunala självbestämmanderätten. Vi har efter kon- takter med ett flertal personer och organisationer samt genom att ta del av ett antal utlåtanden i denna fråga, kommit fram till att det föreslagna förfarandet inte innebär något åsidosättande av dessa regelverk och att upphandlingen därmed kan genomföras utan särskild åtgärd. Ett utkast till upphandlingsunderlag med kravspecifikation har arbetats fram i samråd med representanter från skydds- och säkerhetsmyndigheterna. Samsyn finns inom arbetsgruppen om de viktigaste ställningstagandena. Avstämning av upphandlingsunderlag kommer att ske. Vi avser också att genomföra en särskild kvalitetssäkring av upphand- lingsunderlaget med hjälp av fristående expertis. Upphandlingsunderlaget har så långt möjligt utarbetats och sam- manställts utifrån skydds- och säkerhetsmyndigheternas behov och krav på det gemensamma radiokommunikationssystemet. Vi har givit arbetet med kravspecifikationen hög prioritet. Utkastet till kravspecifikationen består av av ca 200 sidor. Arbetet är ännu inte avslutat varför upphandlingsunderlaget är ett arbetsmaterial inom . Underlaget utgörs av en preliminär sammanställning av de huvudsakliga delar som måste ingå i upphandlingsunderlaget. Materialet består av utkast till kravspecifikation, kommersiella villkor, administrativa bestämmelser, utvärderingskriterier, leve- rantörskrav etc. Underlaget kommer att utarbetas i detalj och slutgiltigt sammanställas under det fortsatta arbetet. En kvalitets- granskning av upphandlingsunderlaget avses utföras innan upp- handling påbörjas. Vi har valt att i denna första fas av vårt arbete gå igenom och identifiera användarnas behov och formulera dessa i en krav- specifikation. Erfarenheter och kunskap från tidigare utredningar och projekt har återanvänts och beaktats så långt som möjligt. har också beaktat information och erfarenheter av liknande upp- handlingar som vi fått ta del av i kontakter med och andra upphandlingsenheter. I syfte att hålla ned kostnaderna men ändå tillhandahålla ett gemensamt system med fullgod täckning har i kravspecifikationen inkluderats att täckning med handburna mobila stationer skall garanteras i större tätorter medan täckning utanför större tätorter skall ske via fordonsmonterade mobila stationer. Den förändrade täckningen utgår dock från att erbjuda användarna motsvarande geografiska täckning som finns i de system de använder . Det innebär att vi utgår från att garantera täckning för handburen mobil station i orter som har mer än 2 500 invånare. Utöver det vill vi från RAKELs sida erbjuda användarna täckning för fordonsburen mobil station inom av svenskt territorium, med undantag av fjällen. Arbetet med kravspecifikationen sker i en särskild arbetsgrupp med representanter för de blivande användarna inom skydds- och säker- hetsmyndigheterna. I arbetsgruppen ingår , , , landsting och För- svarsmakten. som inte tillhör användarkretsen men som utgör en viktig aktör i detta samanhang har även deltagit i arbetet. Arbetet i gruppen har utgått från en sammanställning av de krav och behov som identifierats och dokumenterats av tidigare utred- ningar och projekt (, Statskontoret och Riks- polisstyrelsen). Utgångspunkt har varit att identifiera de verksamhetsmässiga, funktionella samt säkerhetsmässiga krav och behov som använ- darna har på ett gemensamt radiokommunikationssystem. Vikt har även lagts vid täcknings- och kapacitetsbehov vid normal verk- samhet samt vid större händelser och kriser. Arbetet har så långt som möjligt tagit hänsyn till att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar skall möjliggöras och baseras på en standar- diserad lösning. En standardiserad lösning innebär bl.a. att flera leverantörer kan lämna anbud, ger högre konkurrensfördelar och leveranstrygghet samt en mer säker framtida produktutveckling. Grundläggande verksamhetskrav som ansetts gemensamma och nödvändiga för operativ verksamhet hos alla skydds- och säker- hetsmyndigheter kommer att sammanställas i en gemensam del. Specifika verksamhetskrav och behov som identifierats och ansetts viktiga för endast en enskild eller ett par aktörer skall samman- ställas som bilagor till kravspecifikationen. Anledningen till detta är att kunna särskilja gemensamma krav från myndighetsspecifika så att en rättvisare kostnadsfördelning kan åstadkommas. De gemensamma verksamhetsmässiga, funktionella samt säkerhets- mässiga kraven och behoven har identifierats och dokumenterats. Exempel på gemensamma krav som arbetsgruppen identifierat är bland annat möjligheten till dynamisk gruppsamtalshantering, snabb uppkopplingstid, prioritering av olika typer av samtal, direkttrafik mellan mobila stationer, kryptering etc. Ett annat gemensamt krav som framförts är att ett gemensamt radiokom- munikationssystem skall vara robust, säkert med hög tillgänglighet även vid stora påfrestningar. Några individuella krav har än så länge inte framförts. Kravspecifikationen tar även hänsyn till att införandet av ett nytt kommunikationssystem skall vara så konstruerat att en effektiv samverkan och samband mellan användarna kan möjliggöras och vidareutvecklas. Kravspecifikationen omfattar den infrastruktur som är nödvän- dig för informationsåtkomst och kommunikation mellan verk- samhetens ledning och den fältoperativa personalen. Det innebär att kravspecifikationen och därmed upphandlingen av det gemen- samma systemet, avgränsas till de gemensamma delarna i systemet. Det faller därmed på berörda användare att själva svara för nödvändiga anpassningar och anskaffning av utrustning i den egna verksamheten (det skall dock inte uteslutas att det finns anledning att undersöka möjligheterna för ett gemensamt agerande i fråga om anskaffning av mobila stationer). I arbetet har även ingått att identifiera och sammanställa de gemensamma grundläggande krav och behov som ställs på den utrustning som fältoperativ personal behöver för sina respektive uppdrag (mobila handstationer och fordonsmonterade). Hänsyn har även tagits till de existerande lednings- och kommu- nikationscentraler (uppbyggnad, funktion m.m.). Som en naturlig del i kravspecifikationsarbetet har även miljö och hälsofrågorna beaktats. I arbetsgruppen finns en samsyn om de gemensamma behoven och kraven. Vi avser att genomföra en avstämning med myndig- hetsledningarna innan en upphandling påbörjas. har redan underställt myndigheterna några viktiga ställningstaganden när det gäller innehållet i kravspecifikationen. Detta gäller främst frågorna om täckning och att användarna själva skall få svara för anskaffning av utrustning till den egna verk- samheten. Ingen har haft någon principiell invändning mot avgränsningen vad gäller täckningen under förutsättning att den täckning man har också garanteras med det gemensamma systemet. Arbetet fortsätter i samråd med berörda myndigheter. 9.3Övriga delar i upphandlingsunderlaget Utöver kravspecifikationen består upphandlingsunderlaget av flera delar vilka redovisas i det följande.