sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det föreslagna rådet bör delta i beredning av frågor i anslutning till INSPIRE. 25 Många informationsägare eller producenter är också viktiga användare. En bättre samordning mellan departementen har efterlysts i många sammanhang och torde vara nödvändig inte minst för att genomföra EU-initiativet INSPIRE. lägesrapporter och den strategiska planen för en nationell informationsinfra- struktur kan utgöra ett stöd för prioriteringar och samordning inom . 9.5.6Ny planeringsprocess för informationsutveckling Den nioåriga plan som varit grunden för uppbyggnaden av Lant- mäteriverkets grundläggande information är snart slutförd. Några nya mer långsiktiga planer har inte lagts fast för informationsförsörjning (med undantag för planen för utveckling inom geodesiområdet26, till vilken regeringen dock inte ännu har tagit ställning). Den för statliga myndigheter normala planeringsgången, med ettåriga verksamhetsplaner och treåriga budgetunderlag, med sammanfattade verksamhets- och investeringsplaner, är otillräcklig för verksamhet som i många stycken innebär uppbyggnad och utveckling av grundläggande infrastruktur. Såväl inom den offentliga sektorn som i den privata finns ett starkt beroende av informationsförsörjning. Alla använ- dare som investerar i systemlösningar m.m. som bygger på grundläggande geografisk information och fastighetsinformation är beroende av långsiktighet, kontinuitet och förutsägbarhet för att kunna göra långsiktiga nyttobedömningar och för att kunna planera för anpassning av verksamhetssystem. Vidareförädlare på området är för den egna affärsutvecklingen lika beroende av kända och långsiktiga planer för utvecklingsverksam- het. Om utveckling av informationen i olika avseenden skall få ett snabbt genomslag i form av ökad användning i samhället, nya tjänster etc., måste den vara förankrad och känd på förhand. I slutrapport27 lyfts också betydelsen av all- mänt kända långsiktiga utvecklingsplaner för information och infrastruktur fram som en av de främsta framgångsfaktorerna för utveckling inom informationstjänstesektorn. 26 För svensk geodetisk verksamhet har en strategi tagits fram; Geodesi 2000, svensk geodetisk verksamhet . 27 SOU 2003:57. Vi menar därför att verket bör få ett uppdrag att ta fram en mer långsiktig strategisk plan för informations- utveckling inklusive en långsiktig finansieringsplan. Med tanke på den snabba utvecklingen inom området kan en sexårig planerings- period vara lämplig. Strategin skall vara förankrad i , och hos användare och vidareförädlare. EU-initiativ, som t.ex. INSPIRE, kommer också ha en avgörande betydelse i samman- hanget. Den strategiska planen skall kompletteras med handlings- planer för olika delar av utvecklingsverksamhet. Planen bör revideras . I uppdraget bör ingå att redovisa åtgärder för att skapa en mer öppen planeringsprocess där arbetsgång och former för deltagande är kända och där strategiska dokument är lätt tillgängliga. strategidokument och handlingsplaner bör så långt möjligt beskriva prioriteringar inom ajourhållning, teknisk utveckling, utveckling av informationsinnehåll m.m., men också innehålla bedömningar av användarnytta, investeringsbehov och finansiering samt av hur priset på information och produkter påverkas. Strategidokument och en långsiktig finansieringsplan kan också utgöra ett stöd för en mera utvecklad mål- och resultatdialog med regeringen. Utredningens bedömning: Någon bolagisering av hela eller delar av produktions- och uppdragsverksamhet bör inte genom- föras (avsnitt 10.1.4). Som framgått i kapitel 6, föreslog Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen (SOU 1993:99) att uppdragsverksamheten inom det statliga lantmäteriet skulle avskiljas från övriga myndighets- uppgifter i ett uppdragsbolag. Regering och riksdag behandlade i samband med omstruk- tureringen av det statliga lantmäteriet två gånger frågan om lant- mäteriets verksamhetsformer. Vid första behandlingen (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375 beslöts att i ett första steg genomföra en mer begränsad bolagisering, omfatt- ande främst verksamheter som kunde skada förtroendet för myndighetsutövningen. De verksamheter som skulle bolagiseras var kartografisk uppdragsverksamhet, fristående förlagsverksamhet och fastighetsekonomisk uppdragsverksamhet. Statsmakternas andra behandling av frågan om lantmäteriets verksamhetsformer (prop. 1994/95:166. bet. 1994/95:BoU17, rskr. 313) resulterade i att endast den fastighetsekonomiska uppdrags- verksamheten bolagiserades (Svefa); senare även privatiserat). Övrig bolagisering sköts utan tidsplan. underströk dock att beslutet att senare bolagisera även förlags- verksamheten och den kartografiska uppdragsverksamheten låg fast. Statsmakternas motiv för att inte bolagisera i samband med den övriga omstruktureringen har återgetts utförligt i kapitel 6. Synergieffekter, den pågående uppbyggnaden av digitala data samt att den nya myndigheten inte stabiliserat sina verksamhetsformer var de viktigaste motiven. I budgetpropositionen för menade regeringen av samma skäl som tidigare att det var lämpligt att tills vidare inte genomföra någon bolagisering och hade ingen annan uppfattning (prop. 1997/98:1) 1997/98:BoU01, rskr. 1997/98:78). I samband med behandlingen av revisorers rapport om det statliga lantmäteriet (2001/02:RR10) kommenterade riks- dagen inte revisorernas förslag om att regeringen för borde redovisa sin syn på en bolagisering av hela eller delar av Metria (2001/02:BoU7, rskr. 2001/02:156). Frågan om en bolagisering av delar av lantmäteriets verksamhet har tidigare analyserats av och Statskontoret. analyserade på uppdrag av regeringen förutsättningarna för en bolagisering av den produktions- och uppdragsverksamhet som bedrevs vid verket. I sin rapport (Dnr. 119-96-5319) menade att en bolagisering skulle ge affärsmässiga fördelar för berörda verksamheter och tydliggöra konkurrensneutraliteten. Verket rekommenderade ändå att all verksamhet skulle stanna inom myndigheten. Verket bedömde att affärsmässigheten i verksamheterna var osäker, att en bolagisering skulle motverka målet om en bred användning av den grund- läggande informationen, att verksamheten var känslig för stör- ningar och att en bolagisering var en lång process som skulle med- föra avsevärda kostnader för kapitalisering av bolaget. Statskontoret fann vid sin studie av förutsättningar för en bolagisering av Kartcentrum och övriga Metria, att frågan borde utredas vidare (Dnr 364/97-5). Bland annat borde uppdrags- verksamhetens affärsmässiga mognad samt banden mellan denna verksamhet och övriga delar av granskas närmare. Preliminärt bedömde Statskontoret att synergieffekterna inte var så starka att detta skulle förhindra en bolagisering. Inom några områden såg Statskontoret allvarliga hinder för en bolagisering i form av bristande konkurrens. Detta gällde framförallt Lantmäteri- verkets förlagsverksamhet och marknaden för mätning, beräkning och kartering (MBK). Statskontoret bedömde att konkurrens- problemen i samband med lantmäteriets och kommunernas age- rande på MBK-marknaden var så allvarliga att de behövde mötas med åtgärder. Vid sin senare analys utgick Statskontoret från ett kon- kurrensperspektiv och fann då att de konkurrensproblem som var förknippade med lantmäteriets uppdragsverksamhet var så stora att detta motiverade en bolagisering av hela uppdragsverksamheten. har i en senare skrivelse ifrågasatt den analys av marknadsförhållandena som låg till grund för denna slutsats. 10.1.3Bolagisering av kärnverksamheter? Diskussionen om en eventuell bolagisering av lantmäteriets verk- samheter har av naturliga skäl fokuserats på uppdragsdivisionen Metria. Med anledning av vårt breda uppdrag att överväga lämpliga verksamhetsformer för lantmäteriet samt de önskemål som fram- förts av under utredningsarbetet, redovisar vi i detta avsnitt både vår syn på en bolagisering av Metria och vår syn på möjligheterna till en bredare bolagisering. Vi kan inledningsvis konstatera att det knappast är realistiskt att överväga en lösning där hela det statliga lantmäteriets verksamhet bolagiseras. Skälet till detta är att framförallt lantmäteriets verk- samhet inom fastighetsbildning och fastighetsregistrering innebär myndighetsutövning. Inom fastighetsbildningen fattar lantmäteri- myndigheterna beslut som är bindande för enskilda fastighetsägare och den svenska modellen för fastighetsbildningen innebär också att även tvångsvis förändring av fastighetsindelningen som i andra länder hanteras av domstol sker genom ett förrättningsförfarande. För fastighetsbildningen och den därmed anknutna fastighetsregi- streringen utgör myndighetsformen med bl.a. dess väl utbyggda regelverk för offentlig insyn och kontroll därför ett naturligt val. Vårt ställningstagande i detta avseende följer också de förvaltnings- politiska riktlinjer som vi redovisat i kapitel 5. Det ovan sagda innebär att alla eventuella bolagiseringar av lant- mäteriets verksamheter måste bygga på förutsättningen att fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering inte utgör en del av bolaget. En bolagisering av de delar av verksamhet som avser förvaltning och tillhandahållande av grundläggande geo- grafisk information och fastighetsinformation, strider mot några av de bolagiseringskriterier som lagts fast av regering och riksdag (se kapitel 5). kommer att ha behov av betydande statliga anslag för framförallt förvaltning och utveckling av den grundläggande geografiska informationen. Inom ramen för förvaltningen av den grundläggande informationen har också vissa uppgifter som innebär myndighets- utövning. Dessa uppgifter har inte någon större omfattning, men är inte direkt lämpade att utföra i bolagsform. Vi tror också att det, även om det finns fler statliga myndig- heter som utövar monopolverksamheter, generellt sett är mindre lämpligt att inrätta nya bolag för att handha verksamheter som inte är tillfredsställande konkurrensutsatta. De senaste årens erfaren- heter inom den statliga sektorn har också visat på de svårigheter som kan uppstå när samhällsuppgifter och infrastrukturansvar skall utövas i bolagsform. Vidare har inom ramen för sitt ansvar för att förvalta den geografiska informationen viktiga band till flera andra statliga myndigheter och utför i flera fall författningsreglerade upp- gifter till stöd för t.ex. Försvarsmakten och . Ajourhållningen av den grundläggande fastighetsinformationen är helt beroende av information som är ett utflöde av flera statliga myndighets myndighetsutövning. En bolagisering av ansvaret för den grundläggande informationen skapar sämre förutsättningar för utvecklingen av denna samverkan och därmed för utvecklingen av den nationella informationsinfrastrukturen. Vi tror också att det svenska deltagandet i det växande europeiska samarbete inom informationsområdet som vi beskrivit i kapitel 3, ges bättre förut- sättningar med som myndighet. Myndighets- formen ger bättre förutsättningar för både samverkan mellan olika svenska myndigheter och för samverkan med andra europeiska kartverk. Med som myndighet finns också bättre förutsättningar för eventuella samordnande initiativ eller författ- ningsreglering från regeringens sida. En annan faktor av betydelse är att ansvarar för Försvarsmaktens försörjning med geografisk information. Denna funktion rör nationella säkerhetsintressen och måste kunna utövas i former som ger både staten i bred bemärkelse och Försvars- makten ett stabilt och långsiktigt inflytande över verksamheten. Bolagsformen ger i detta avseende sämre förutsättningar än myndighetsformen. Slutligen innebär en bolagisering av informationsförsörjningen att förvaltningsansvaret för fastighetsregistret måste bedrivas åtskilt från de viktigaste källorna till förändringar i registret, fastighetsbildningen och inskrivningsverksamheten. Dessa verksamheter utgör myndighetsutövning och kan inte ingå i ett bolag. Detta skulle försämra förutsättningarna för en kostnads- effektiv ajourhållning av den grundläggande fastighetsinforma- tionen. Vi menar snarare att det finns skäl att stärka banden mellan olika verksamheter inom fastighetsområdet. Våra förslag i kapitel 11 innebär att inskrivningsverksamheten bör föras till Lantmäteri- verket. Sammantaget menar vi att det finns så allvarliga nackdelar förknippade med en bolagisering av ansvar för den grundläggande informationen att dessa inte kan väga upp de fördelar i form av t.ex. ett friare ekonomiskt regelverk som en bolagisering kan ge. Den mest omfattande bolagisering som är teoretiskt möjlig – dvs. att sammanföra verksamhet kring förvalt- ning och tillhandahållande av grundläggande data med Metrias pro- duktions- och uppdragsverksamhet inom ramen för ett gemensamt bolag – medför utöver ovan beskrivna nackdelar också betydande konkurrensproblem som skulle bli värre än i nuvarande organi- sation. Ett bolag kan inte som en myndighet beläggas med krav på åtskillnad av olika verksamheter och är inte heller lika öppet för insyn. Även i kombination med omfattande särskilda regelverk och kontrollsystem skulle en så bred bolagisering skapa betydande konkurrensproblem. Gemensamt för bolagiseringsalternativen är också att de knappast bidrar till någon ökad tydlighet om det offentliga åta- gandet inom lantmäteriområdet. Det realistiska alternativ till bolagisering som återstår att pröva är därmed det alternativ som diskuterats sedan mitten av 1990- talet, dvs. att bolagisera hela eller delar av pro- duktions- och uppdragsverksamhet inom division Metria. 10.1.4Bör hela eller delar av Metria bolagiseras? En bolagisering av verksamheterna inom upp- dragsdivision Metria har aktualiserats tidigare. Förutsättningar för en bolagisering finns så till vida att verksam- heten är av betydande omfattning (Metria har intäkter på knappt ), inte innebär myndighetsutövning och inte heller pri- märt styrs av politiska uppgifter och mål. De hinder för en bolagi- sering som tidigare anförts, t.ex. den pågående digitaliseringen och effekterna av omstruktureringen av lantmäteriet, har upphört att gälla. Trots detta är utgångspunkten för våra fortsatta resonemang i detta kapitel att någon bolagisering av hela eller delar av Lant- mäteriverkets produktions- och uppdragsverksamhet inte bör ske. Det grundläggande skälet till detta ställningstagande är att vi inte kan se tillräckligt starka långsiktiga motiv för att staten skall äga och driva ett bolag för produktion av grunddata och/eller konsult- verksamhet inom lantmäteriområdet. Det finns till skillnad från t.ex. Systembolaget, eller inga varaktiga motiv för ett statligt bolag som är baserade på särskilda politiska mål eller är nationalekonomiskt förankrade. Vi menar att sådana motiv bör finnas om staten skall ta på sig den i grunden artfräm- mande rollen att driva konkurrensutsatt verksamhet. Även om bärande långsiktiga motiv saknas för ett statligt bolag kan en bolagisering utnyttjas som ett led i en övergång till privat verksamhet. Så skedde vid bolagiseringen av lantmäteriets fastig- hetsekonomiska verksamhet i samband med omstruktureringen av lantmäteriet . Det statliga bolaget blev då av statligt ägande helt privatiserat. Erfaren- heterna från detta tillfälle visar dock på de kommersiella risker för staten som kan vara förknippade med en sådan strategi. Det är svårt att på förhand avgöra hur kommersiellt bärkraftiga verksamheter inom en statlig myndighet egentligen är när de blir fullt marknads- utsatta. Detta gäller även Metrias verksamheter, eftersom Metria fungerar som både som extern uppdragsdivision och intern utförar- organisation. Metrias affärsområden och deras andel interna och externa intäkter framgår av tabell 10.1 nedan. Tabell 10.1 Metrias interna och externa intäkter (mnkr). 1Avser avgiftsintäkter, ej anslag 2Exklusive intäkter från övriga delar av Metria, inkl. anslag Beroendet av interna intäkter – och av anslagsmedel – är särskilt stort inom Metrias affärsområde , där av intäkterna var interna. Om affärsområdena Geodata samt Försälj- ning (den senare skulle automatiskt upphöra vid en bolagisering) exkluderas i tabellen ovan sjunker Metrias beroende av interna beställningar till drygt en fjärdedel. Affärsområde ansvarar för bl.a. uppbyggnad, förvalt- ning och leveranser av grundläggande geografisk information. En bolagisering av dessa verksamheter skulle medföra avsevärda kom- mersiella risker för staten, avskilja verksamheter som i hög ut- sträckning inte är lämpliga för upphandling och försämra möjlig- heterna att utföra statsuppdraget. sjunker successivt omfattningen på de uppdrag till Metria som är en del av den långsiktiga planen för upp- byggnad av grundläggande geografisk information och fastighets- information. Totalt väntas avslutandet av den långsiktiga planen medföra att det årliga investeringsbehovet sjunker med ca mellan . Framförallt affärsområdet data kommer oavsett bolagisering eller ej att behöva anpassas till en situation där uppbyggnaden övergår i ett ajourhållningsskede. Även affärsområdet påverkas av att beställ- ningarna i samband med databasuppbyggnaden avtar. De avtagande interna beställningarna till Metria visar att intäkts- möjligheterna för ett eventuellt bolag är krympande, men försvagar också de motiv i form av bl.a. synergieffekter som tidigare funnits för en stor intern produktionsapparat. Det finns också en osäkerhet i Metrias kommersiella förutsätt- ningar utanför som beror på andra faktorer än rena intäktsströmmar. Flera av Metrias verksamheter drar på andra sätt nytta av att de ingår i . T.ex. är den GIS- konsulting som bedrivs inom affärsområde ting i stor utsträckning kopplad till myndighetssamverkan mellan och andra myndigheter, Kartcentrum har mono- pol på de allmänna kartorna, Geodatas uppdragsverksamhet är i stor utsträckning kopplad till andra myndighetsuppgifter och affärsområdet drar nytta av inter- nationella samarbete. Sammantaget menar vi att det tidigare anförda problemet med osäkra kommersiella förutsättningar för viktiga delar av Metria utanför kvarstår. Detta förstärker de grundlägg- ande skäl mot en bolagisering vi anfört ovan. Vi har också funnit att bristande konkurrens, särskilda egen- skaper hos produkter och tjänster samt viktiga synergieffekter med uppgifter från regering och riksdag, i vissa fall gör det mest ändamålsenligt att fortsätta bedriva delar av Metrias nuvarande verksamhet inom . Våra slutsatser i dessa frågor framgår av den fortsatta framställ- ningen i detta kapitel. Vi gör i det följande en genomgång av marknads- och konkur- rensförhållanden för Metrias olika verksamheter och bedömer de särskilda motiv som kan finnas för ett fortsatt offentligt åtagande. Därefter definieras vilken uppdragsverksamhet som bör utgöra ett offentligt åtagande inom ramen för och vilken uppdragsverksamhet som bör avskiljas och utföras av andra aktörer. Det är svårt att på ett samlat sätt beskriva och begreppslägga de marknader som verkar på genom sin uppdrags- division Metria. användes ofta begreppet MBK-verk- samhet, med vilket avsågs insatser inom mätning, beräkning och kartering som innebar att geografiska data samlades in och användes för att t.ex. upprätta kartor inom olika skalområden. Genom att geografiska data i allt högre utsträckning blivit digitala – både när de samlas in, lagras och utnyttjas – kan numera infor- mationstekniken tillämpas även på detta område. Begreppet geo- grafisk informationsteknik () har därför blivit ett vanligt samlingsbegrepp för att beskriva såväl datainsamling, produktion av databaser och kartor samt utnyttjande av data för olika tillämp- ningar med hjälp av informationsteknik. Området geografisk informationsteknik innefattar i sin tur flera olika delområden som delvis kräver skilda kompetenser och delvis utgör olika delmarknader. Den snabba och ofta språngvisa teknik- utvecklingen gör att dessa delmarknader är mycket dynamiska och har flytande gränser. Det breda tillämpningsområdet för inne- bär också att det finns många olika kundkategorier inom privat och offentlig sektor med olika behov och inriktning på verksamheterna. Vidare är det vanligt med uppköp, samgåenden och överlåtelse av verksamhet mellan de olika aktörerna inom området. Kopplingarna till andra verksamheter inom t.ex. samhällsbyggandet och kopp- lingarna till den allmänna IT-utvecklingen, gör dessutom att många företag som verkar inom geografisk informationsteknik har sin huvudsakliga verksamhet inom andra områden. Även här ökar internationaliseringen. Ett viktigt och växande område inom geografisk informations- teknik är geografiska informationssystem (GIS), där digital geografisk information används tillsammans med andra data för att göra analyser, beräkningar, simuleringar, dokumentation och pre- sentationer. GIS fungerar ofta som ett viktigt beslutsstöd i många offentliga och privata verksamheter. Eftersom en stor del av sam- hällets informationsmängd har en lägeskomponent, är potentialen för detta område mycket stor. Nya användare och använd- ningsområden uppstår kontinuerligt. En tendens i detta samman- hang är att GIS får ett närmare samband med den generella utveck- lingen inom informationstekniken. GIS är dock ännu ett för- hållandevis ungt område inom IT med stora inslag av utveck- lingsverksamhet, snabb teknikutveckling och många mindre företag som försöker exploatera nya nischer. 10.2.2Metrias verksamhet och marknader De ovan beskrivna förhållandena innebär att det är svårt att finna en indelning av Metrias uppdragsverksamhet som är entydig och funktionell vid en genomgång av berörda marknader och kon- kurrensförhållanden. Å ena sidan medför en alltför grov indelning av Metrias verksamhet att verksamhetsområden som har olika kon- kurrens- och marknadssituation sammanblandas. En alltför detalje- rad indelning av Metrias breda verksamhet, å andra sidan, blir praktiskt nästan ogenomförbar och riskerar att ge en bild som blir alltför svåröverskådlig och dessutom snabbt blir inaktuell när aktörerna på marknaden utvecklar sin verksamhet. Svårigheterna att på ett samlat sätt beskriva marknads- och konkurrensförhållanden för uppdragsverksamheten avspeglar dyna- miken hos teknik och marknad. Vi har nedan valt att beskriva marknads- och konkurrens- förhållanden utifrån en indelning som i huvudsak följer Lant- mäteriverkets interna uppdelning av verksamheten i produkt- områden. Produktområdena sammanfaller i stort sett med den affärsområdesvisa indelning som strukturerar Metrias uppdrags- verksamhet. Detta ger följande delmarknader där Metria agerar: 1.Bildprodukter i olika förädlingsnivåer Här ingår flygfotografering och fotogrammetrisk verksamhet i form av framställning av flygbilder och ortofoton samt produkter som höjd- och terrängmodeller. Även försäljning av satellitbilder och digitala ortofoton baserade på satellitbilder ingår. Metrias verksamhet inom detta område bedrivs vid Bildenheten i inom ramen för Metrias affärsområde samt inom Metria Geodata. Verksamheten hade intäkter på , varav avsåg extern uppdragsverksamhet och avsåg interna beställningar inom ramen för den allmänna kartläggningen. Här ingår geodetisk mätning (mätning på marken) med olika mätningstekniker (t.ex. satellitbaserad GPS-mätning) som sker för en rad olika ändamål. Ett viktigt område är framställning, ajour- hållning och förvaltning av storskaliga kommunala databaser samt primärkartor, grundkartor, ledningskartor, projekteringsunderlag m.m. som kommunerna behöver för uppgifter inom samhälls- byggandet. Andra områden är mätning för infrastrukturprojekt, gruvmätning och industrimätning. Metrias verksamhet inom området bedrivs vid Geodesienheten i samt vid Metrias lokala kontor i södra och inom ramen för affärs- området GIS- och mätkonsulting. Intäkterna uppgick till , varav utgjordes av extern uppdragsverksamhet och utgjordes av interna beställningar för den anslags- finansierade riksavvägningen samt förrättningsmätning. GIS-konsulting, programvaror och utbildning