sou · GRB348d1 · 2004-01-01 00:00:00 — För att ligga till grund för åtgärdande av eventuella brister så bör revisionsintyget lämnas till bolagsstämman och verkställande direktören. Eftersom redovisningarna enligt transparensdirektivet berör också enheter där bolagsstämma och verkställande direktör inte förekommer bör bestämmelser anpassas så att intyget i sådana fall i stället lämnas till motsvarande organ. En statlig myndighet bör också få rätt att i enskilda fall infordra intyget för kontroll av att de nya redovisningskraven uppfylls (se vidare avsnitt 4.6.2). Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Förslag: En statlig myndighet skall ha tillsyn över företagens efterlevnad av de nya redovisnings-, revisions- och rapporte- ringskraven som införs i lag eller i föreskrifter till lagen. Myndigheten skall också överlämna den information som kommissionen har rätt till enligt transparensdirektivet. För att myndigheten skall kunna se till att företag följer bestämmelserna och lämnar behövlig information får vitesföre- lägganden användas. Regeringen eller en annan myndighet får meddela föreskrifter om att information från en öppen redovisning eller separat redovisning eller revisionsintyget från granskningen av dessa redovisningar mera regelbundet skall sändas in till en eller flera myndigheter. Skyldigheten att bevara information från den öppna redovis- ningen eller separata redovisningen skall sanktioneras i samma omfattning som skyldigheten att bevara företagets räkenskaps- information i allmänhet. Bakgrund: I transparensdirektivet finns många bestämmelser som inskärper medlemsstaternas ansvar för att redovisningskraven enligt direktivet efterlevs. Medlemsstaterna skall se till att kraven på en öppen redovisning och en separat redovisning fullgörs (artikel 1.1 och artikel 1.2). Medlemsstaterna skall också se till att varje företag som skall ha en separat redovisning gör en intern- redovisning för var och en av verksamheterna, korrekt fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper samt klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som tillämpas (artikel 3a.1). Medlemsländerna skall också se till att information från en öppen redovisning och en separat redovisning sparas (artikel 5.1 och 5.2). Om kommissionen finner det nödvändigt skall med- lemsstaterna på kommissionens begäran överlämna information från sådana redovisningar tillsammans med övrig nödvändig infor- mation, särskilt angående ändamålen med verksamheten (artikel 5.3). Medlemsstaterna skall dessutom lämna information om offentliga företag inom tillverkningsindustrin samt förse kommissionen med alla ytterligare uppgifter som är nödvändiga för att kunna göra en inträngande utvärdering av den information som lämnas (artikel 5a). Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Skälen för förslaget: För att medlemsländerna skall kunna uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet räcker det inte att enbart införa regler om revision. En myndighet måste kunna ingripa om bestämmelserna inte efterlevs och förmå företaget att följa bestämmelserna. För att tillsynen skall kunna bedrivas effektivt måste myndig- heten också ha rätt att ta in handlingar och begära upplysningar. Det behövs för att myndigheten skall kunna kontrollera dels om förutsättningarna för redovisningsskyldigheten är uppfyllda, dels om redovisningarna upprättas på ett godtagbart sätt. En myndighet måste också ha rätt att begära in och överlämna de redovisningar som kommissionen har rätt till enligt direktivet. Även annan information som kommissionen behöver för att utvärdera dessa redovisningar skall kunna inhämtas och överlämnas. I det föregående har föreslagits vissa bestämmelser om redo- visning för offentliga myndigheter såsom givare av offentliga medel. Detta kan ingå som ett led i myndighetsutövning. När det gäller myndighetsutövning finns särskild tillsyn. Den myndighet som skall utöva tillsynen i förevarande sammanhang bör därför endast svara för tillsynen över efterlevnaden av det bestämmelser som gäller för företag. Detta bör framgå av bestämmelserna. Sanktioner avseende redovisnings-, revisions- och rapporteringskraven För att garantera att myndigheten kan utföra de skyldigheter som direktivet ålägger medlemsstaterna bör det finnas tillräckliga sank- tioner. Att bestämmelserna är mycket allmänt hållna talar emot en generell straffrättslig sanktion. I stället bör som huvudregel ett sanktionssystem med vite finnas. Detta torde i regel tillgodose avsett syfte eftersom myndigheten genom ett vitesföreläggande kan förmå ett företag att fullgöra redovisningsskyldigheterna för framtiden och att sända in de handlingar eller lämna de upplys- ningar som myndigheten begär. Frågan är då om det bör finnas mera långtgående sanktionsmöj- ligheter? När det gäller överträdelser av förbuden mot konkurrensbe- gränsande samarbete i 6 § KL och missbruk av dominerande ställ- ning i 19 § KL finns bestämmelser om undersökningar av bl.a. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet böcker och andra affärshandlingar hos berört företag eller tredje man som bl.a. innebär en möjlighet att begära handräckning (se 47– 53 §§). Dessa bestämmelser innebär att på ansökan av får besluta om undersökningar under vissa omständigheter. Lagen innehåller också flera begränsningar och restriktioner för användningen. Bestämmelserna har bl.a. EG- rättens motsvarande bestämmelser som förebild. Med stöd av KL kan således använda andra sanktioner än vite för att få tillgång till en öppen redovisning, en separat redovisning och annan kompletterande information, om det är av betydelse för att utreda överträdelser av förbuden i 6 eller 19 §§ KL. När det gäller överträdelser av motsvarande förbud i fördraget får på kommissionens begäran göra undersökningar av företags affärshandlingar och även begära handräckning [se 2 a – 5 §§ lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler och 3 a § förordningen (1996:353) med instruktion för Konkurrens- verket]. Enligt 5 a § samma lag har kommissionen rätt att få handräckning av för att få tillgång till sådana företags affärshandlingar som kan behövas för att utreda överträdelser av . Bestämmelserna har sin bakgrund i flera EG-förordningar (se vidare avsnitt 4.6.3). Med stöd av nämnda bestämmelser kan myndigheterna tvångsvis få tillgång till en öppen redovisning, en separat redovisning och annan kompletterande ekonomisk information, om det är av betydelse för att utreda överträdelser av . Mot denna bakgrund kan det inte anses nödvändigt att införa några nya bestämmelser som ger möjligheter att använda under- sökningar eller handräckning för att myndigheterna skall kunna få tillgång till de särskilda redovisningar eller annan information som kommissionen har rätt till enligt transparensdirektivet. Frågan blir då om en möjlighet till undersökningar och handräckning bör finnas för att myndigheten skall kunna kontrollera om förutsätt- ningar för redovisningsskyldighet är uppfyllda eller om redovisnings- kraven efterlevs på rätt sätt. Det är visserligen väsentligt att ett företag inte kan slippa redovisningskraven genom att underlåta att lämna information av betydelse för myndighetens prövning av om de nya redovisnings- kraven följs i det enskilda fallet. Bestämmelser om undersökningar och handräckning innebär dock långtgående ingrepp och bör inte införas annat än om det visar sig uppkomma ett klart behov. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet utredningens mening är det alltså tillräckligt att myn- digheten för sin tillsyn får använda ålägganden som kan förenas med vite. Årlig tillsynsrapportering av information från de särskilda redo- visningarna och revisionsintyget Det kunde övervägas om inte lagregler borde införas om att infor- mation från de särskilda redovisningarna samt intyget från revi- sionen mera löpande borde sändas in till den myndighet som skall svara för tillsynen av hur de nya bestämmelserna efterlevs. Ett sådant system skulle ge myndigheten en möjlighet att följa hur praxis kommer att utvecklas och skulle kunna ligga till grund för bedömningar av i vilka fall enskilda tillsynsinsatser krävs. Ett sådant rapporteringssystem är inte nödvändigt enligt direk- tivet och bör i vart fall inledningsvis kunna undvaras. För att ge möjligheter till en sådan rapportering om behov uppkommer bör en myndighet kunna meddela föreskrifter om en årlig rapportering av de särskilda redovisningarna och intyg från revisionen. Sanktioner avseende bevarande av information När det gäller skyldigheten att bevara information från en öppen redovisning eller en separat redovisning är en vitessanktion inte lika meningsfull. Här bör samma sanktioner gälla som för underlåten- heten att bevara räkenskapsinformation i allmänhet. Detta är i linje med att de materiella reglerna för bevarande av information från redovisningarna enligt transparensdirektivet föreslås jämställt med bevarande av räkenskapsinformation enligt tillämpliga årsredovis- ningsförfattningar (se avsnitt 4.5.1). På så sätt undviks också gränsdragningsproblem beroende på om informationen ingår i handlingar som utgör räkenskapsinformation enligt gällande regler. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet 4.6.3Kommissionen möjligheter att direkt inhämta information Bedömning: Det saknas behov av andra lagändringar om infor- mationsutbyte med kommissionen än de som föreslås i avsnitt 4.6.2. Bakgrund: Enligt en förordning på det konkurrensrättsliga områ- det har kommissionen rätt att inhämta uppgifter direkt från svenska företag och göra kontrollbesök för att tillämpa konkur- rensreglerna i EG-fördragets artikel 81 och 82 (se artikel 11 i rådets förordning (EEG) nr 17/62). Bestämmelserna är av motsvarande slag som 45 § KL. Det kan nämnas att förordningen är på väg att ersättas av en ny (se rådets förordning (EG) nr 1/2003 om tillämp- ning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget). Den nya förordningen innebär dock ingen inskränkning i kommissio- nens möjligheter att inhämta information direkt från företag eller andra. Som tidigare nämnts får tillämpa artikel 81 och 82 i EG-fördraget. Då gäller samma bestämmelser om möjligheter att inhämta information som vid tillämpningen av KL [se 2 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemen- skapernas konkurrens- och statsstödsregler som bl.a. hänvisar till 45 § KL om föreläggande att inhämta handlingar och upplysningar och dit kopplade paragrafer om bl.a. vite, undersökningar och handräckning]. Kommissionens möjligheter att inhämta information för att tillämpa statsstödsreglerna i artikel 85 och 86 regleras i rådets för- ordning (EG) nr 659/1999. Förordningen innehåller inga bestäm- melser om rätt för kommissionen att inhämta upplysningar direkt från företag eller andra. Sådana upplysningar lämnas i förekom- mande fall för svensk del till kommissionen av regeringen. Kom- missionen har dock möjligheter att få handräckning av kronofog- demyndigheten för att granska räkenskapshandlingar och andra affärshandlingar [se 5a § lagen (1994:1854) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler]. Enligt 6 § samma lag är kommuner och landsting skyldiga att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla stöd som kan bli föremål för prövning av kom- missionen. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Skälen för bedömningen: De EG-förordningar som reglerar kommissionens möjligheter att inhämta information för tillämp- ningen av EG:s statsstöds- och andra konkurrensregler gäller vid sidan av transparensdirektivets regler om medlemsstaternas skyldighet att lämna information. På samma sätt bör bestäm- melserna lag om tillämpningen av Europeiska gemen- skapernas konkurrens- och statsstödsregler gälla vid sidan av de bestämmelser som i avsnitt 4.6.2 föreslagits för att införliva transparensdirektivets regler om information till kommissionen. Det behövs alltså inga andra ändringar i gällande lagbestämmelser om informationsutbyte med kommissionen för tillämpningen av än vad som föreslagits i avsnitt 4.6.2. 4.7.1Vilken myndighet skall fullgöra de nya myndighetsuppgifterna? Förslag: skall ha tillsyn över företagens efter- levnad av de lagbestämmelser och myndighetsföreskrifter som införs med anledning av transparensdirektivet. Den årliga rapporteringen till kommissionen som avser offentliga tillverk- ningsföretag och överlämnandet av annan ekonomisk informa- tion som kommissionen skall kunna få enligt transparensdirektivet skall också ombesörjas av verket. Bedömning: Om föreskrifter behöver utfärdas med redovis- nings-, revisions- eller rapporteringskrav bör det göras av regeringen eller . Bakgrund: De förslag som lämnats ovan innebär att regeringen eller en annan statlig myndighet skall fullgöra vissa uppgifter. Myndigheten skall kunna ingripa med sanktioner för att se till att reglerna efterlevs, om missförhållanden uppdagas. Varken direk- tivet eller förslaget innebär dock någon skyldighet för myndigheten att löpande ta in eller granska företagens redovisningar. Lagför- slaget ger dock en möjlighet att meddela föreskrifter om rapporte- ring av information. Om behov uppkommer skall föreskrifter också kunna meddelas om de nya redovisningarnas utformning och innehåll. En förvaltningsmyndighet föreslås också svara för den Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet årliga rapporteringen till kommissionen som avser information om offentliga tillverkningsföretag och holdingföretag. På kommissio- nens begäran skall myndigheten även hjälpa kommissionen att få fram den ekonomiska information som kommissionen begär och behöver för att tillämpa . Skälen för förslaget och bedömningen: För att säkerställa neutralitet i tillämpningen av reglerna om separat redovisning för offentliga och privata företag är det lämpligt att som huvudregel en enda förvaltningsmyndighet har den tillsyn över lagbestäm- melsernas efterlevnad som transparensdirektivet minst förutsätter. I gällande lagar om tillsyn av separata redovisningar föreskrivs att en myndighet skall ha tillsyn över efterlevnaden av bestämmel- serna. Tillsynen skall också omfatta de föreskrifter som har med- delas med stöd av lagarna (se avsnitt 2.3). En motsvarande norm för tillsynen får anses lämplig att införa även i detta sammanhang. Även om det är tänkbart att olika myndighetsuppgifter fördelas på olika myndigheter bör i princip en myndighet ha huvudansvaret för samtliga de myndighetsuppgifter som aktualiseras. Det ute- sluter inte att samråd och samarbete kan och bör äga rum med andra myndigheter i frågor som har naturliga beröringspunkter. Om regeringen väljer att delegera rätten att meddela föreskrifter om redovisningarna kan det t.ex. vara lämpligt att regeringen i samband med delegeringen anger att sådana föreskrifter skall förutsätta samråd med ESV såvitt avser statliga myndigheter och bolag. Innan regeringen eller dess myndighet meddelar föreskrifter om redovisningarna kan det även vara lämpligt att samråda med , eftersom föreskrifterna inte kan binda myndigheter under . Frågan är då vilken statlig myndighet som bör anförtros nämnda myndighetsuppgifter. Eftersom de aktuella reglerna till stor del behandlar ekonomiska redovisningar kan det först synas naturligt att huvudansvaret läggs på en statlig myndighet som svarar för redovisningsnormering, i första hand (). Nämnden bedriver dock inte någon tillsyn visavi enskilda företag och har t.ex. ingen rätt att inhämta handlingar eller att använda sanktioner i form av vite. verksamhet omfattar inte heller affärs- verksamheter som bedrivs inom statliga myndigheter, kommuner eller landsting. Myndigheten har inte heller erfarenheter av tillämp- Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet ningen av det EG-rättsliga regelverk som de ekonomiska redovis- ningarna skall underlätta tillämpningen av. () svarar bl.a. för redovisningsföre- skrifter som avser den statliga sektorn. Det är dock mindre natur- ligt att myndighetens ansvarsområde utsträcks till kommunala och privata företag. sysslar inte med statsstödsfrågor. Verket arbetar dock för effektiv konkurrens i privat och offentlig verk- samhet till nytta för konsumenterna. På så sätt har verkets uppgifter beröringspunkter med transparensdirektivets ändamål. Verket kan också enligt KL agera i enskilda fall i förhållande till den krets av företagsverksamheter som direktivet omfattar. har dessutom befogenheter som i viss mån gränsar till dem som direktivet kräver. För tillämpningen av KL får verket t.ex. ålägga en kommun eller ett landsting som bedriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten. Verket får också tillämpa de regler i EG-fördragets artikel 81.1 och 82 som ingår bland de regler som den separata redovisningen skall underlätta tillämpningen av. Verket har också i vissa sammanhang en roll i att hjälpa kom- missionen vid kontroller av svenska företag för att säkerställa bevis i ärenden om överträdelser av förbudsbestämmelserna. Att har särskild kompetens på det EG- rättsliga konkurrensområdet när det gäller förbudsbestämmelserna är en stor fördel. Förutsättningarna för redovisningskraven är beroende av innehållet i , t.ex. företags- begreppet och begreppet tjänst av allmänt intresse. Verket får även bedömas som bäst lämpad att kunna bedöma vilken information som behövs för sådant ändamål. Verket måste dock tillföras nya resurser bl.a. i form av kompetens i redovisningsfrågor för att kunna fullgöra de nya myndighetsuppgifterna på ett tillfreds- ställande sätt (se avsnitt 5). Sammanfattningsvis bör anförtros att fullgöra de myndighetsuppgifter som här föreslås. Det gäller i vart fall tillsynen över företagens efterlevnad av den föreslagna transparens- lagen och uppgiftslämnandet till kommissionen. När det gäller föreskrifter om redovisningarnas utformning och innehåll samt revisionen är ett alternativ att Regeringen själv utfärdar före- skrifterna. Regeringen har nämligen utfärdat sådana föreskrifter till gällande regler om separat redovisning (se avsnitt 2.3). Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet 4.7.2Var bör de nya bestämmelserna tas in? Förslag: De nya bestämmelserna tas i huvudsak in i en egen lag. Genom en ändring i konkurrenslagen görs den lagens bestäm- melser om uppgiftsskyldighet, vitesföreläggande och domstols- prövning tillämpliga också vid verkets tillsyn enligt den nya lagen. Bestämmelser om bevarande av information från en öppen och separat redovisning tas in i bokföringslagen respektive lagen om redovisning. Bedömning: Bestämmelser om bevarande av information från de särskilda redovisningarna för statliga myndigheter bör tas in i en förordning för myndigheter under regeringen och i riksdags- förvaltningens föreskrifter för myndigheter under . Skälen för förslaget och bedömningen: För att behandla offentliga och privata företag på ett neutralt sätt bör bestämmelserna om separat redovisning utformas på ett enhet- ligt sätt. Föreskrifterna om öppen redovisning för offentliga företag bör i princip tas in i samma lagstiftning som reglerna om separat redovisning. Det motiveras inte bara av att bestämmelserna härrör från samma direktiv. För de offentliga företag som också skall upprätta en separat redovisning är det också värdefullt att båda bestämmelserna finns i ett sammanhang. Frågan är då närmast om bestämmelserna bör tas in i tillämpliga ordinarie redovisningsförfattningar, i KL eller i en ny egen lag. Bestämmelserna om redovisningarna och tillsynen Både den separata redovisningen och den öppna redovisningen har som syfte att ge kommissionen underlag för tillämpningen av . Reglerna har således ett särskilt och mer be- gränsat syfte än annan redovisningsinformation. Varken direktivet eller de föreslagna reglerna är utformade så att informationen skall ingå i årsredovisningen. Infogandet av de nya bestämmelserna i årsredovisningslagen skulle dessutom göra den lagstiftningen mer svåröverskådlig och svårtillämpad för företag som inte alls berörs Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Därför bör de nya bestämmelserna i princip inte tas in i de ordinarie redovisningsförfattningarna. De särskilda redovisningarna enligt transparensdirektivet har en koppling till konkurrensrätten. Det sambandet talar för att de föreslagna bestämmelserna skulle kunna tas in KL. Den lagen träffar den breda företagskrets som de nya reglerna skall avse, dvs. både offentliga och privata företag. KL har också vissa bestämmelser om en allmän uppgiftsskyldighet för samma företag (se 45 § KL). KL innehåller dessutom bestämmelser om bl.a. vite och överklagande som passar i detta sammanhang. Ett skäl mot att införa reglerna i KL är att bestämmelserna om redovisningskrav skulle bryta systematiken i KL som väsent- ligen är en förbuds- och förvärvskontrollagstiftning. Det förenklar också överskådligheten om de nya bestämmelserna tas in i egen lag. De måste dock kompletteras med ytterligare bestämmelser. Det behövs i första hand bestämmelser om förelägganden, vite och överklaganden. Som tidigare angetts är det lämpligt att sådana bestämmelser motsvarar dem som finns i KL (se avsnitt 4.6.3). En enkel lösning är därför att ta in huvuddelen av de nya bestämmelserna i en egen lag – som kan kallas för transparenslagen – och att komplettera 45 § KL med en hänvisning dit. Därigenom kan gällande bestämmelser i om bl.a. vite, som hänvisar till 45 §, också gälla för de regler i transparenslagen som skall svara för efterlevnaden av. Alternativt skulle motsvarande bestämmelser kunna tas in direkt i transparenslagen. Ett skäl för detta är att KL är föremål för en större översyn och att det är osäkert hur de framtida reglerna i KL kommer att se ut. Utredningen har valt den förstnämnda lösningen. Dessa frågor bör dock övervägas vidare i den fortsatta beredningen av lag- förslagen. Som anförts ovan bör enhetliga bestämmelser om separat redo- visning gälla för offentliga och privata företagsverksamheter. Det finns i detta sammanhang alltså inte tillräckliga skäl för att undanta av staten bedrivna företag från de bestämmelser som föreslås. Av samma skäl bör alla offentliga företag följa samma regler för den öppna redovisningen såsom mottagare av offentliga medel, oavsett om företaget bedrivs av staten, kommuner eller landsting. Detta är också i linje med vad som föreslagits i Ds. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Bestämmelserna om bevarande av information De bestämmelser som föreslagits om bevarande av information från den separata redovisningen respektive öppna redovisningen föreslås i allt väsentligt motsvara reglerna för ordinarie räkenskapsinforma- tion. Bevarandeplikten skall också sanktioneras på samma sätt som bevarande av ordinarie räkenskapsinformation. För att förenkla författningsregleringen bör dessa bestämmelser tas in i ordinarie redovisningsförfattningar. Lösningen är inte helt konsekvent med den som valts för övriga regler men gör författningsregleringen mer överskådlig och är också befogad för att undvika en överlap- pande straffrättslig reglering. Som tidigare utvecklats kan det ibland fall vara osäkert vad som är räkenskapsinformation. Till viss del uppkommer ändå gränsdragningsproblem, eftersom arkiveringstiderna är olika för vanlig räkenskapsinformation och information från de särskilda redovisningarna. Det är emellertid inte lämpligt att enbart av detta skäl förlänga den tid som informationen behöver bevaras enligt direktivet. Det förslås alltså sammanfattningsvis att bestämmelserna om vad som är räkenskapsinformation enligt bokföringslagen och lagen om redovisning utvidgas så att information från en öppen redovisning och en separat redovisning alltid skall klassas som räkenskapsinformation. Det bör också föreskrivas att sådan informationen bara behöver sparas i fall den inte utgör räkenskapsinformation på annan grund.