sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Något rättvise- begrepp däremellan finns inte. Av detta följer att rättvisa i en viss mening närmast ofrånkomligt leder till olikheter i något annat avseende. Självklart leder detta över mot spekulationer över hur utbytesekvationerna ser ut. Vad är det vi måste uppge om vi hårddrar en viss rättviseuppfattning? Mellan fördelningsrättvisa och behållarättvisa är det uppenbart att någon sorts kompromiss måste eftersträvas. Politikens strider i den frågan handlar om i vilken utsträckning man på marginalen behöver vrida utvecklingen i den ena eller andra riktningen. Man rör sig med andra ord i en zon där rättvisa i absolut mening inte kan existera, så länge vi håller fast vid att rättvisa måste betyda den ena eller den andra formen av rättvisa. Det finns därför all anledning att, som många gjort före oss, ställa ut en varning för ordets användande. Att fördelningspolitik närmast definitions- mässigt är en fråga om målkonflikter är en anledning till att en Bilaga 8 till LU 2003 utredning som denna måste skrivas med avsevärt fler frågetecken än frågeställningar som det är möjligt att entydigt besvara. Hur angelägen en stark utjämning än bedöms vara, så måste hänsyn också tas till de återverkningar som kan uppstå i incitamentsvärlden och på ekonomins funktionsduglighet. Vi skiljer här på två grunder för sådana hänsynstaganden; dels internt vad som skulle krävas inom en sluten ekonomi utan utrikeshandel; dels vad som krävs när produktionsfaktorerna i form av såväl arbete som kapital är internationellt rörliga. Den senare frågan ställer numera sannolikt avsevärt större krav på att staten måste vara beredd att acceptera uppkomsten av inkomst- och standardskillnader än om det enbart handlade om internt nationella överväganden. Den är också förknippad med obehagligheten att såväl frågor som svar kan upplevas som påtvingade samhället av krafter utanför det demokratiska systemet. En för den praktiska politiken väl så viktig avvägning handlar om fördelningsrättvisa kontra åtgärder som syftar till att ge alla så rättvisa livschanser som möjligt. Återigen ställs en fråga där politiken inte på något absolut sätt kan välja det en eller det andra. Målsättningen att ge alla så likvärdiga livschanser som möjligt kan ändå ses som en alternativ form av fördelningspolitik jämfört med att omfördela ett uppkommet fördelningsresultat, när loppet så att säga redan är kört. är motsättningen inte lika absolut som mellan de bägge ovan redovisade rättvisebegreppen. Här handlar det mer om att frågeställningarna kring vad som kan vara rättvisa blir så mycket mer komplicerade genom att dörrar öppnas till en rad frågeställningar där individens eget ansvarstagande över tiden, och inte politiken, är det centrala. Men även om en politisk strategi i syfte att stärka medborgarnas livschanser skulle visa sig vara en mycket framgångsrik väg att på åstadkomma jämlikhet så räcker detta inte. Politiken kommer aldrig ifrån att alla människor inte är lika starka utan har skilda förutsättningar att hävda sig på marknadens villkor. Behovet av fördelningspolitik kan aldrig på något radikalt sätt elimineras enbart genom att öka var och ens möjligheter att utveckla sina personliga färdigheter. Återigen handlar det om att hitta någon form av balans och inte minst om att kunna väga det långsiktiga mot det kortsiktiga. Bilaga 8 till LU 2003 Fördelningspolitik är inget egentligt politikområde. Det är ett perspektiv – en bedömningsgrund – man kan lägga på en viss form av politik. Ändå förleds man från debatten lätt att tro att omfördelningar är något av politikens yttersta syfte. Fördelnings- politik är på en och samma gång ingenting och allt. De fördelningspolitiska konsekvenserna vilar ofta tungt över sakfrågornas behandling. har genomfört en pensionsreform i vilken det var utsagt att ingen enskild skulle förlora på genomförandet. fick reformen inte kosta något. Den skulle till yttermera visso ge nya och starkare incitament till medborgarna i arbetslivet. Allt detta uppnåddes sannolikt. Men för att få samtliga tre påståendena att gälla måste man naturligtvis trixa en del med tidsperspektiv, definitioner och antaganden. är det nog så att alla tre argumenten var nödvändiga förutsättningar för att en i sak extremt angelägen reform skulle vara politiskt möjlig att slussa genom . Behöver det vara på det sättet? Det är lätt för oss som utredare att hävda att varje enskild politisk fråga i första hand bör analyseras och värderas utifrån vad som är bra respektive dåligt sett utifrån vad den enskilda frågan i första hand gäller. Den fördelningspolitiska dimensionen tenderar då att få en mera underordnad ställning. Så har vi också argumenterat på flera ställen i denna rapport. Men det ändrar naturligtvis inte på några politiska realiteter. Den fördelnings- politiska dimensionen är såväl en viktig restriktion i besluts- fattandet, som den står för något viktigt och eftersträvansvärt för det goda samhället. Den fråga som då inställer sig är om man på något sätt skulle kunna frilägga den fördelningspolitiska dimensionen i ett stort eller litet paket för sig i syfte att på mera sakfrågeorienterade grunder kunna behandla annat som förtjänar att bli diskuterat med sådana utgångspunkter. En parallell skulle kunna vara EMU-debatten, och dess fråga om att skapa en särskild stabiliseringspolitisk box vid sidan av allting annat inom finanspolitiken, för att kompensera för den förlust av penningpolitiska instrument som en EMU- anslutning skulle innebära. Det enkla svaret är naturligtvis att det inte går. De fördelningspolitiska aspekterna är för djupt förankrade i alla enskildheter och detaljer av stor selektiv betydelse för enskilda individer – och det är som alltid i detaljerna som Bilaga 8 till LU 2003 Dessutom – och det är viktigt – är just de fördelningspolitiska konsekvenserna av vad som föreslås den dimension i vilken de politiska partierna ofta på ett tydligt sätt vill visa upp sig själva – sin identitet och vad de står för. Utan ett betydande inslag av fördelningspolitisk profilering och politisk konfrontation i frågan skulle antagligen demokratin ha svårt att mobilisera sin valmanskår. hävdas ändå just denna synpunkt; att den fördelnings- politiska dimensionen i högre grad än vad som gäller borde kunna renodlas som en fråga för sig. Man hävdar exempelvis att de fördelningspolitiska övervägandena i första hand bör koncentreras till skattesystemet och skatteskalan, och att därmed en del annat fördelningspolitiskt plick och plock skulle kunna avföras från debatten. Argumentet faller bl.a. på att skattetrycket nu nått en sådan nivå att dess inkomstutjämnande funktion blivit allvarligt begränsad. Det finns helt enkelt inte utrymme för något större inslag av progression. Ändå är det nog efter en väg av förenklingar staten bör söka sig fram. Där så är möjligt bör man försöka etablera rejäla, tydliga och lättförstådda system inom vars ram så mycket som möjligt av den direkta omfördelningen av medborgarnas faktorinkomster genom- förs. Det blir då också lättare att upprätthålla vissa grundläggande principer för de omfördelningar som genomförs via politiska beslut. Avvägningen mellan fördelningsrättvisa och behållarrättvisa kan då bättre tydliggöras och de ekonomiska incitament som systemen skapar fås under bättre kontroll. Socialförsäkringssektorn är det bästa exemplet på ett område där detta borde vara möjligt. En iakttagelse vi har gjort under detta arbetes gång är att för vanligt folk är det som kan hänföras till fördelningspolitik, i betydelsen omfördelning, av ganska marginell betydelse jämfört med livet självt. Vad som skapar inkomst- och standardskillnader är de månadslöner olika personer lyckas uppnå på marknaden, vilken tid de lägger ner på arbete under loppet av , vem de sammanbor med, hur många barn de skaffat och inte minst vilka inflationsvinster de kunnat nyttiggöra sig under loppet av ett liv. En del av dessa skillnader ligger utanför vad staten bör intressera sig för. Andra kan synas både skäliga och rättvisa och bör sägas vara Bilaga 8 till LU 2003 ett uttryck för incitamentsmässigt önskvärda inkomstskillnader. Andra får hänföras till slumpens skördar. Ytterligare andra kan absolut inte kallas rättvisa, men kan ändå vara svåra att komma åt med lagstiftning och ekonomisk-politiska åtgärder. Det är ur vår synvinkel viktigt att konstatera att faktorer av ovanstående slag väger mycket tyngre än den s.k. fördelningspolitiken för att förklara de inkomst- och standardskillnader som faktiskt finns inom den arbetande delen av befolkningen. Det är här meningsfullt att söka hålla isär å ena sidan löner och ersättningsnivåer per tidsenhet och å den andra hur många timmar, månader och år som olika personer arbetar med den lönenivå man erhåller på marknaden. Marknadslönerna är den stora inkomst- spridaren. När månadslöner och timlöner sätts stiger Gini- koefficienten för den del av befolkningen som har en anställning från noll till ca 0,18. Det är en i internationell jämförelse låg spridning, men en förklaringsfaktor för den samlade fördelningsbilden som vida överstiger allt annat vi har anledning att diskutera. Trenden på lönebildningens område har under det senaste 1½ decenniet sakta men säkert gått i riktning mot en ökad löne- spridning. Detta har skett efter den mycket kraftiga löneutjämning som skedde , och bör åtminstone delvis ses som en rekyl på vad som då skedde. Vi har försökt beskriva denna mera långsiktiga cykel så gott det går utifrån befintlig statistik. Vi gör inga prognoser i frågan, men det finns här åtskilliga frågor av stor praktisk relevans som behöver diskuteras. Det gäller alltifrån vissa mycket höga ersättningsnivåer inom det privata näringslivet till hur lönenivåerna i botten på skalan skall kunna skyddas när behovet av att erbjuda de stora grupper, som betraktas som svårsysselsatta, ett meningsfullt deltagande i arbetslivet utvecklats till ett akut samhällsproblem. Däremellan finns frågor som handlar om behovet av att hålla i internationell jämförelse konkurrenskraftiga löner inom många former av professionellt arbete och inte minst, att skapa incitament som stimulerar till studier och personlighetsutveckling. När vi går något djupare i senare decenniers historia ser vi hur beteendeförändringar på arbetsmarknaden till betydande del nyanserat den fördelningspolitiska bilden. Mest uppenbart i det avseendet är kvinnornas inträde i avlönade arbeten . Under senare epoker spelar omfattningen av deltidsarbete i förhållande till heltidsarbete en viktig roll för att Bilaga 8 till LU 2003 förklara vad som händer med inkomstspridningen. Trenden är att arbetskraften i ökande utsträckning arbetar heltid, vilket verkar i inkomstutjämnande riktning. Men i dåliga tider, såsom under 1990- talets första hälft, bryts denna trend. Då ökar heller inte lönerna i den övre ändan av inkomstskalan i den omfattning som sker av snabb tillväxt, med sektorer som drar iväg såsom inom IT och kapitalmarknadssektorn . Att inkomstspridningen under krisåren inte ökade på det sätt som skett är något av en lapsus. Egentligen var det två negativa faktorer som tog ut varandra: Vi fick varken en press underifrån i form av fler heltidsarbetande eller en framväxt av fler välbetalda arbeten. genom ett annat filter kan fördelningspolitiken beskrivas som ytterligt framgångsrik. Det gäller t.ex. om vi ser till vad de offentliga systemen betyder för den som blir sjuk eller arbetslös eller den som fötts med handikapp som gör det svårt att konkurrera på marknadens villkor. Men det handlar då om konkreta, riktade program i förhållande till väldefinierade problem och situationer. Dessa program står naturligtvis på sina egna ben och bör utformas utifrån vad problemet gäller. Att de dessutom fått en sådan volymmässig omfattning att de slår igenom med ett antal procentenheter på mått över den totala inkomstfördelningen i samhället är i det sammanhanget av mera underordnad betydelse. Det är kvaliteten i själva programmen som är det viktiga. Men är de i allra högsta grad också fördelningspolitik. Det är, som vi ser det, viktigt att vid en diskussion om fördelningspolitikens framtida inriktning se skillnaden mellan dessa bägge infallsvinklar på det samlade fördelningspolitiska komplexet. Mycket av det vi skulle kunna föra in under rubriken fördelnings- politik är målstyrt och välmotiverat. Den kritik som kan riktas mot systemen handlar mer om tillämpning, administration och praxis än om att det skulle vara något fel med systemens mera grundläggande idéer. Talar vi däremot om den stora majoriteten av medborgare som sällan är sjuka och som är arbetslösa kanske en eller två gånger under sina liv ser frågeställningarna annorlunda ut. i relation till dem är det viktigt att förstå att livet är viktigare, och alltid kommer att vara viktigare, än politiken för de fördelningar som Bilaga 8 till LU 2003 Vill någon förespegla det svenska folket att det med generella medel skulle vara möjligt att på något genomgripande sätt, via fördelningspolitik, höja standarden för breda inkomst- grupper så ljuger vederbörande. Vi tycker oss ha visat detta med viss tyngd i det kapitel som handlar om hur inkomstfördelningen slår för vanligt folk – dvs. Kapa toppar eller att höja från botten Frågan tangerar en frågeställning som i rapporten återkommit i olika varianter: Om det skall utjämnas; är det då toppen som bör kapas eller botten som bör höjas? En Gini-koefficient gör ingen skillnad i det avseendet, men för praktisk politik är frågan viktig. Det är olika ekonomisk-politiska medel som i första hand kommer i fråga om det är det ena eller andra man vill åstadkomma. Vi tycker oss ana att globalisering och internationell konkurrens gör det allt svårare att upprätthålla skatter som hårt brandskattar höga inkomster. Det samhällsekonomiska intresset av att personer som är rika och tjänar mycket skall välja att bo i och inte i eller är stort. Utrymmet att socialisera inkomster är i krympande. Möjligheterna att i transfereringens form om- fördela är därför snarare mindre än de som visades i kapitlet Vanligt folk. Och inte heller där framstår det som så överväldigande stort. En fråga blir därför om det går att göra fördelningspolitik av det som enligt vår analys verkligen betyder något: Människors sätt att i arbete leva sina liv. Självklart går det. I hög grad handlar det om kvalitetsaspekter på samhällspolitiken i vid mening. Utvecklingen kommer sannolikt att tvinga fram en ökad tydlighet i spelreglerna för var gränsen går mellan individens eget ansvar och vad den offentliga sektorn skall svara för. Inom ramen för dessa spelregler, som självfallet kommer att innehålla betydande inslag av fördelningspolitik, får sedan den faktiska fördelningen bli vad den blir. Regelrättvisa är på många sätt viktigare än fördelningsrättvisa vad gäller de faktiska utfallen. När människor tydligt vet vad som gäller har de också enligt all erfarenhet en betydande kapacitet att anpassa sig till spelets regler. Bilaga 8 till LU 2003 Före andra existerade knappast reavinster som en faktor av fördelningspolitisk betydelse. Folk var olika rika, men de gjorde sig sällan några gigantiska oförtjänta värdestegringar på sitt ägande. Den årliga reala avkastningen – inklusive utdelningar – på en aktieplacering var . De som via kapital ändå blev rika blev det genom eget framgångsrikt företagande. Den fromma förhoppning man kan hysa är att den nya ekonomisk-politiska regim som introducerats genom att låg inflation obönhörligt skall eftersträvas i den ekonomiska politiken blir långsiktigt framgångsrik. Det skulle i så fall också ur ett fördelningspolitiskt perspektiv närmast ofrånkomligt innebära en återgång till tidigare decenniers mera normala förhållanden. Detta öppnar kanske i sin tur för en delvis annorlunda hantering av kapitalinkomsterna i de fördelningspolitiska övervägandena. Men än återstår antagligen en del luft att pressa ur de förväntnings- bubblor vi fått uppleva. Mest uppenbart är att rådande vinst- förväntningar för börsföretagen kommer att behöva skruvas ned. Den offentliga sektorn lider en akut brist på ökade resurser. Det ligger ingen ironi i formuleringen. Sakläget är det att strukturella förändringar i samhället motiverar resursinsatser på den offentliga sektorns område som hotar att spränga möjliga ramar. På ett extremt sätt belyses detta exempelvis när Svenska kommun- förbudet gör en långtidsutredning1 för resursbehoven inom kommunernas ansvarsområde . Det är då allvarliga saker det handlar om – skolan, barnomsorgen, äldre- vården. Inte ens kommunernas ständiga hopp i det korta perspek- tivet, om mera pengar från staten, duger i det perspektivet som ett realistiskt halmstrå för optimism. Den enda lösning kommun- förbundets utredare ser är att fler jobbar fler timmar: Det är verkligheten som behöver förändras. Men att ändra verkligheten i form av värderingar och beteenden tar tid, och det är sällan glasklart på vad sätt man bör sätta in stötarna. Frågan för denna bilaga handlar om fördelningspolitikens 1 [2002]. Bilaga 8 till LU 2003 position i detta större sammanhang. De svar som ges är förhållandevis enkla: 1.Fortsätter utvecklingen i tangentens riktning drabbar det både utrymmet för en omfördelande politik och kvaliteten i de offentliga tjänsterna. Detta kommer vanligtvis att beskrivas som att fördelningspolitiken på olika sätt suger musten ur den offentliga sektorns kärnverksamheter. Pressen på det politiska systemet att dra ner på transfereringsutgifterna kommer att vara betydande. För den skull är det dock ingen helt säker prognos att det är just fördelningspolitiken som i första hand kommer att få stryka på foten. Under alla omständigheter kommer också kärn- verksamheterna att drabbas, och det antagligen hårt, innan politiken väljer att ta pengar från akut behövande medborgare. Bristen på ökade resurser är ett fundamentalt samhällsproblem. Med eftersläpande löner och en arbetsorganisation som saknar realistiska möjligheter att producera det man är tänkt att producera inom den offentliga tjänsteproduktionen skapas inget bra samhälle. 2.Det skapar ett analytiskt dilemma. Vi fäster i denna bilaga stort avseende vid att en kvalitativ utveckling inom vård-skola-omsorg, med en arbetslinje i fokus, långsiktigt skall hjälpa till att upprätthålla ett jämlikt samhälle – att ett fungerande rättsväsende och en bra skola är viktiga fördelningspolitiska instrument. Men om prognosen för arbetsvillkoren på dessa områden är av det pessimistiska slaget? Det smyger sig lätt in ett inslag av förljugenhet i de förhoppningar som ständigt knyts till att kvalitetsförbättringar inom vård-skola-omsorg skall rädda situationen. Må så vara, men ändå måste en huvudstrategi för ett samhälle med höga välfärdsambitioner vara att söka sig fram den vägen. När krubban är tom bits hästarna. Politikens roll att hålla ordning i stallet blir uppenbart allt svårare. Det finns två framtidsbilder för vad som kommer att hända med de resurser som en aktiv fördelningspolitik kräver. Den ena är att politiken under de ekonomiska omständigheternas tryck kommer att pressas på defensiven, därför att vi inte kommer att anse oss ha råd. Den andra är att samhället med olika medel faktiskt lyckas vända ett antal besvärande trender på arbetsmarknaden och att det därigenom blir möjligt att befästa välfärdssamhällets kanske viktigaste . Bilaga 8 till LU 2003 del åtgärder som då behöver komma i fråga skulle kanske av vissa beskrivas som social nedrustning, av andra som nödvändiga åtgärder för att stärka incitamenten i arbetslivet. Men i huvudsak måste nog, även om det är svårt, ett framgångsrikt värnande av de fördelningspolitiska målen handla om att söka utveckla det vi rubricerar som den offentliga sektorns kärnverksamheter. Först om vi är framgångsrika i det avseendet finns det möjligheter att också värna om höga marginalskatter och generösa bidragsnivåer, dvs. fördelningspolitik i traditionellt snäv betydelse. Att mäta fördelningen av inkomster I detta appendix beskrivs översiktligt de metoder och definitioner som i kapitel 3 och 4 använd för att beskriva inkomstfördelningen. Det är på intet sätt invändningsfritt hur inkomster skall mätas eller vilka mått och definitioner som skall användas för att bäst spegla hushållens faktiska nytta av inkomsten. Normalt försöker man skapa ett begrepp som på ett så realistiskt sätt som möjligt skall spegla individens eller hushållets konsumtionsutrymme. Olika val av metoder och definitioner ger olika resultat både avseende nivå och trend. Det förekommer därför olika beskrivningar av inkomstfördelningens utveckling, vilket kan verka förvirrande. Fördelningsanalyser är inte någon exakt vetenskap och varken forskningen eller internationell standard ger en entydig vägledning. De analyser som redovisas i denna bilaga avviker i några avseenden från den officiella statistiken. Syftet är att uppnå en i ekonomisk mening mer rättvis beskrivning av fördelningen av inkomsterna i betydelsen vilka konsumtionsmöjligheter olika personer har med hänsyn till försörjningssituationen. För att komma så nära hushållets faktiska konsumtionsmöjligheter som möjligt används regelmässigt den disponibla inkomsten. Denna definieras som hushållets totala inkomst från arbete, kapital och transfereringar minus betald skatt, betalt underhållsbidrag, återbetalt studiemedel och återbetalt socialbidrag. Erhållet studie- medel betraktas som transferering och ingår i disponibel inkomst. Eftersom inkomststatistiken baseras på taxeringen mäts inte alla Bilaga 8 till LU 2003 inkomster på ett i ekonomisk mening neutralt och symmetriskt sätt. Värdeökningar i aktier och andra tillgångar ligger utanför den disponibla inkomsten och registreras som inkomst och tas upp till beskattning först när man realiserar dem. Dessa egenskaper i skattereglerna innebär att inkomstfördelningen i den officiella statistiken kan vara svårbedömd. Realisationsvinster och därmed inkomstspridningen varierar kraftigt år . I tidigare fördelningspolitiska bilagor till budget- och ekonomiska vårpropositioner användes en schablonmetod för att utjämna kapitalinkomsterna över tiden1 Schablonmetoden hade dock betydande problem. Dels antogs med denna metod att alla aktiesparare fick samma procentuella avkastning, dvs. alla var lika skickliga placerare eller hade lika stor tur. Dels var de förmögenhetsunderlag som användes för att beräkna avkastningen bristfälliga. För att illustrera reavinsternas betydelse redovisas istället, där så är lämpligt, utvecklingen med och utan dessa vinster. I några redovisningar används alltså två inkomstbegrepp, justerad disponibel inkomst med och utan reavinster. Om inget annat anges avser redovisningen justerad disponibel inkomst inklusive reavinster. Det faktum att individ och hushåll blandas friskt i denna bilagas text är ingen slump. Vi vill mäta individernas nytta eller inkomst och hur stora skillnader det är mellan olika individer i detta avseende men det inses lätt att individen då inte kan betraktas som oberoende av övriga hushållsmedlemmar. I de flesta hushåll torde en viss gemensam ekonomi förekomma, åtminstone delar nog de flesta på de hushållsgemensamma utgifterna. Hur inkomst- fördelningen ser ut inom hushållen vet vi väldigt lite om, det standardmässiga antagandet är här att alla hushållsmedlemmar lever på samma materiella standard. Detta är ett starkt antagande som förmodligen i många fall är felaktigt men enligt de flesta bedömare är detta förhållningssätt det minst missvisande. Beräkningen av disponibel inkomst bygger, där så är möjligt, på "kosthushåll". En persons ekonomiska standard är givetvis beroende även av inkomsterna hos andra i familjen eller hushållet, givet att de har en gemensam ekonomi. För att bäst mäta detta 1 Se Regeringens proposition [2000/01:100]. Bilaga 8 till LU 2003 används (SCB:s) definition av "bostads- hushåll". I inkomstfördelningsundersökningen (HEK) finns detta hushållsbegrepp tillgängligt och fr.o.m 1993. används det s.k. HINK-hushållet.