sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredaren skall utifrån dessa förändringar och den av () genomförda granskningen analysera befogenheter och resursfrågor inom samt lämna förslag i dessa delar. Utredaren skall också överväga möjligheter till omprioritering av resurser inom Finans- inspektionen. Analysen bör också grundas på jämförelser med tillsynsmyndigheter i andra länder, i första hand övriga med- lemsstater inom EU. Exempel på effektiv resursanvändning i samband med tillsyn bör lyftas fram och beskrivas. Uppdraget skall redovisas . Tillsyn av finansmarknaden i är central förvaltningsmyndighet för tillsyn över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäk- ringsväsendet. De övergripande målen för verksamhet är bl.a. · att bidra till stabiliteten i det finansiella systemet genom tillsyn av finansiella företag, regelgivning och tillstånd, samt · att bidra till konsumentskyddet inom det finansiella systemet, genom tillsyn av stabiliteten hos enskilda finansiella institut. Utvecklingen på den svenska värdepappersmarknaden har medfört att konsumentskyddet fått en större betydelse för hur den finansiella tillsynen bedrivs. Från att ha varit en angelägenhet för en relativt begränsad krets aktörer är utvecklingen på värde- pappersmarknaden nu något som berör en stor del av den svenska befolkningen. Detta sammanhänger inte minst med förändringarna i pensionssystemet. var av de svenska hushållens finansiella tillgångar placerade i aktier och fonder, mot . Vidare har andelen svenskar som äger aktier, obligationer eller andra finansiella instrument ökat från 20 till . Värdepappersmarknaden har även vuxit i betydelse inom det finansiella systemet. I takt med värdepappersmarknadens ökade globalisering ställs nya och annorlunda krav på tillsyn och reglering. Ny teknik har en central roll i denna utveckling som ur risksynpunkt innebär såväl fördelar som nackdelar. De finansiella marknadernas allt ökande komplexitet och den fortsatta internationaliseringen - tillsammans med konsumenternas ökade intresse för värdepapperstjänster - talar för att Finansinspek- tionens roll behöver stärkas. Detta gäller såväl organisationen som de formella befogenheterna. Utvecklingen inom EU understryker också detta behov. På den svenska värdepappersmarknaden finns en lång tradition av samspel mellan offentlig tillsyn och reglering samt självreglering. En relativt stor del av övervakningen och regleringen utförs av andra än . Bland annat utövas tillsynen över revisionsverksamhet samt över revisorer och registrerade revi- sionsbolag av . För att bättre samordna den framtida regleringen av värdep- appersmarknaderna inom EU och öka samverkan mellan tillsynsmyndigheterna i de olika medlemsstaterna lämnade en expertgrupp inom EU förslag till reformeringar av beslutsstrukturen inom området (den s.k. Lamfalussy- rapporten). Med ledning av förslagen träffades en överens- kommelse vid . En viktig del av förslagen var bildandet av en reformerad kommittéstruktur med syfte att förenkla och effektivisera regelgivningen inom värdepappersmarknadsområdet. Som en följd av överenskom- melsen har två nya kommittéer - Europeiska värdepapperstillsyns- kommittén och - inrättats. Kommittéerna skall bl.a. vara verksamma vid utarbetande respek- tive antagande av genomförandeåtgärder avseende lagstiftning på Inom EU pågår ett intensivt arbete med olika EG-direktiv inom värdepappersmarknadsområdet, delvis som en följd av handlingsplanen för finansiella tjänster (KOM (1999) 232). De nya direktiven kommer bl.a. att leda till en reformerad marknadstillsyn och ett förstärkt samarbete inom EU i fråga om denna tillsyn. En central förändring är att det i varje medlemsland skall finnas en enda ansvarig myndighet för tillsyn av värdepappersmarknaden. Den svenska modellen med en relativt omfattande självreglering kommer därmed med stor sannolikhet att behöva förändras och roll som tillsyns- myndighet stärkas. Arbetet inom EU medför således att den svenska tillsynsmyndigheten för värdepappersmarknaden – Finans- inspektionen - ges en starkare och tydligare roll. Direktivförslaget om insiderhandel och otillbörlig marknads- påverkan (marknadsmissbruk) (KOM (2001) 281 slutlig) innebär i huvudsak att regler införs som syftar till att motverka otillbörlig marknadspåverkan, samt att räckvidden för insiderbestämmelserna enligt rådets direktiv /592/EEG av om samordning av föreskrifter om insiderhandel (EGT nr L 334, 18.11.1989, s. 30, Celex 31989L0592) utvidgas. Förbudet mot marknadsmissbruk riktar sig mot såväl fysiska som juridiska personer. Direktivförslaget innehåller även vissa bestämmelser av preventiv karaktär, såsom krav på ett snabbt offentliggörande av insiderinformation. Medlemsstaterna åläggs att införa vissa sanktioner mot överträdelser av direktivets bestämmelser. Vidare anges att varje medlemsstat skall utse en enda tillsynsmyndighet som skall tilldelas vissa angivna befogenheter och samarbeta med övriga medlemsstaters tillsynsmyndigheter enligt vissa principer. Sannolikt kommer det av direktivet att framgå att dess bestämmelser skall vara genomförda i medlemsstaterna senast . Inom EU pågår också ett arbete med att ta fram ett nytt direktiv om prospekt. Förslaget har benämningen direktiv om spridning av prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad (KOM (2001) 280 slutlig). finns svenska regler för prospekt såväl i lag som i föreskrifter från , och dessutom i rekommendationer från självreglerande organ. Ansvaret för granskning av prospekt ligger hos och Stockholmsbörsen. Viss granskning förekommer också hos de övriga marknadsplatserna. Avsikten är att det nya prospektdirek- tivet skall ersätta direktiv om börsprospekt som är inarbetat i och rådets direktiv /34/EG av om upptagande av värdepapper till officiell notering och om uppgifter som skall offentliggöras beträffande sådana värdepapper (EGT nr L 184, , s. 1, Celex 32001L0034) och rådets direktiv /298/EEG av om samordning av kraven på upprättande, granskning och sprid- ning av prospekt som skall offentliggöras när överlåtbara värde- papper erbjuds till allmänheten (EGT nr L 124, 5.5 1989, s. 8, Celex 31989L0298). Direktivförslaget om prospekt innebär bl.a. att blir ansvarig för all granskning av prospekt. ges troligen också rätt att besluta om administrativa sanktioner vid överträdelser av prospektreglerna. Delegation av vissa befogenheter kan bli möjlig, men direktivet innebär sammantaget att roll stärks i för- hållande till finansmarknadens aktörer och självreglerande organ. Direktivet förväntas bli antaget . Direktivet skall i sådant fall vara genomfört i medlemsstaternas nationella lagstift- ning . avser att lägga fram ett förslag om revidering av rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet (EGT nr L 141, , s. 27, Celex 31993L0022) och ett förslag till direktiv eller förordning om öppenhetskrav för emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. Därutöver har det inom EU antagits en förordning (rådets dok 3626/1/2 REV1(fi,sv) ) som innebär att alla börsnoterade företag skall upprätta koncernredovisning enligt de internationella redovisningsstandarder (IAS/IFRS) som har antagits för tillämpning inom gemenskapen. I pågående utvecklingsarbete ligger ett ökat krav på att Finans- inspektionen skall utveckla en mer riskfokuserad och stabilitetsinriktad tillsyn. Krav följer bl.a. av den revidering av internationella kapitaltäckningsregler som pågår parallellt inom - en global samarbetsorga- nisation för banktillsynsmyndigheter - och EU. De nya kapital- täckningsreglerna är avsedda att träda i kraft . Krav på en mer riskfokuserad och stabilitetsinriktad tillsyn över banker och kreditmarknadsföretag ligger också i de förslag som finns i Ds 2002:5 Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler som i sin tur bygger på förslag i huvudbetänkande (SOU 1998:160). Förslagen i den nämnda departements- promemorian innebär dessutom att ansvars- område vidgas och att inspektionen utrustas med ytterligare befogenheter och sanktionsmöjligheter. genomförde IMF en granskning av den finansiella stabiliteten och tillsynen i . Granskningen genomfördes inom ramen för ett "Financial Sector Assessment Program". Den slutliga rapporten från granskningen kommer troligen att presenteras . En särskild utredare skall kartlägga och analysera Finansinspek- tionens förändrade roll och resursbehov mot bakgrund av de förändringar som kännetecknar värdepappersmarknaden och andra reformer som beslutats eller planeras inom ansvarsområde. Effekter av förändringar som utredaren skall beakta är krav på utvecklad tillsyn och reglering inom värdepappers- marknadsområdet, nya regler för kapitaltäckning, samt nya bank- och finansieringsrörelseregler. Utredaren skall i sitt arbete ta hänsyn till de synpunkter som IMF kommer att föra fram i sin granskning av den finansiella stabiliteten och tillsynen i . Vidare skall utredaren granska hur självregleringen på värdepappersmarknaden fungerat och vilket utrymme den bör få mot bakgrund av denna analys. Utredaren skall även överväga på vilket sätt kan få ett större inflytande och ansvar över självregleringen. Utredaren skall också överväga formen för och organisationen av tillsynen över svenska börsbolags efterlevnad av internationella redovisningsstandarder. Utredaren skall också i övrigt beakta de krav som EU kan komma att ställa inom området. Utredaren skall även överväga om, och i vilken omfattning, bör få en roll vid tillsynen över revisorer, registrerade revisionsbolag och revisionsverksamhet i bolag som givit ut värdepapper som är noterade vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats. Utredaren skall utifrån dessa förändringar och den av IMF genomförda granskningen analysera befogenheter och resursfrågor inom samt lämna förslag i dessa delar. Utredaren skall också överväga möjligheter till omprioritering av resurser inom . Analysen bör också grundas på jämförelser med tillsynsmyndigheter i andra länder, i första hand övriga medlemsstater inom EU. Exempel på effektiv resurs- användning i samband med tillsyn bör lyftas fram och beskrivas. Utredaren skall i sitt arbete samråda med , andra berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag. Utredaren skall också in- hämta synpunkter från , , , , , och . Utredaren skall beakta två av rapporter som beskriver resurssituationen, dels budgetunderlaget för budgetåren 2003-2005 (Fi2002/1009), dels rapporten om resursbehov för införande av nya kapitaltäckningsregler (Fi2002/1432). Utredaren skall vidare ta hänsyn till vad som händer i den fortsatta beredningen inom av förslagen i Ds 2002:5 Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler, samt regeringens förslag avseende i budgetpropositionen för . Utredarens uppdrag skall redovisas . Specifikation av personalkostnader 2003–2006 Inledningsvis kan konstateras att FI har en kostnadsnivå i termer av totala driftskostnader per anställd som ligger något under genomsnittet i jämförelse med fjorton andra svenska för- valtningsmyndigheter. Denna jämförelse ger inte anspråk på att vara ge en uttömmande bild då olika myndigheters verksamheter är av mycket olika karaktär, men den ger ändå en bild av det totala kostnadsläget. Utredningen kan konstatera att den framtida tillsynen kommer att öka kraven på specialkompetens. FI kommer således att behöva fler anställda med lång och bred erfarenhet av de finansiella mark- naderna samt med avancerade kunskaper om riskanalys. Detta innebär sannolikt en högre kostnad per anställd . Utredningens skattning är att den ändrade kompetensprofilen ger en ökning av personalkostnaden i storleksordningen . Utredningen har primärt fokuserat på kommande behov av bemanning och IT-stöd. För att fånga upp övriga kostnader i analysen av framtida resursbehov har i den sammantagna kostnadsanalysen valts driftskostnaden per årsarbetskraft enligt ovan. Senaste officiellt publicerade data är med 891 000 för FI enligt ovan. För att ta hänsyn till den ökade personalkostnaden har utredningen har valt att räkna resursbehovet såsom gånger bemanningsbehovet. Därefter antas en schabloniserad kostnadsökning om , dvs. av kostnaden för 200 anställda. För de kostnader som uppstår hos andra organ än FI och andra myndigheter, har utredningen fått ta del av tentativa kostnads- bedömningar. I den mån kostnaden för en viss bemanning har beräknats, har för jämförelsens skull även här antagits en drifts- kostnad per anställd om . Personalkostnader för nuvarande ansvar Utredningen kan konstatera att det på flera punkter är nödvändigt att förstärka resurserna för verksamhet som redan bedrivs och för uppgifter som redan vilar på FI. De handläggningstider som präglar vissa delar av tillståndsverksamheten är exempelvis inte tillfreds- ställande. Utredningens bedömning är att särskilda konsultinsatser för att analysera och förbättra FI:s processtyrning kommer att krävas. Arbetet med att reducera ärendebalanser hanteras lämp- ligast genom extra insatser av existerande personal, samt med de förstärkningar som planeras inom ramen för nuvarande verk- samhetsplan. Vad gäller området tillsyn light, föreslår utredningen att man till PRV överlåter ansvaret där det endast finns ett uppdrag att bedriva en registrering som för valutaväxlare och betalnings- förmedlare. Detta ger allmänheten en tydligare bild av vad tillsynen omfattar respektive inte omfattar, men torde inte ge någon större kostnadseffekt för vare sig FI eller PRV. För tillsynsobjekt där utredningen föreslår reducerad bevakning, sker en förenkling för tillsynsobjekten själva, men resurseffekten för FI torde bli måttlig. De tillsynsobjekt för vilka en utökad tillsyn kan komma att övervägas ger dock ett ökat resursbehov – hur stort kan inte bedömas . Personalkostnader för tillkommande ansvar Direktiv och lagändringar ger behov av ökade personalresurser. Sannolikt kommer samordning av resurser kunna ske framöver när efterlevnaden av dessa nya krav ersätter tidigare tillsynsuppgifter. Under uppbyggnaden av kompetens och rutiner för det nya ansvaret, krävs dock sannolikt att skilda personalgrupper arbetar med de olika frågeställningarna. Utredningen har inte kunnat beräkna sådana framtida synergivinster. De huvudsakliga förändringar som leder till nya resursbehov är implementeringen av de nya kapitaltäckningsreglerna (II) samt förslaget till reformerade bank- och finansieringsrörelseregler. De nya kapitaltäckningsreglerna kommer att ställa stora krav på såväl FI som på de dessa kommer att gälla. Som anges ovan gjordes i rapporten 2002/1432 bedömningen att de resurstillskott som äskats i budgetunderlaget för budgetåren 2003– 2005 var tillfyllest. Dessa uppgick till . Att Baselkommittens arbete har försenats och att de nya reglerna nu planeras vara i kraft bedöms inte nämnvärt påverka detta behov. Den resursförstärkning som äskats består av ett beräknat behov om totalt 15 nya tjänster , samt ytterligare 3 och ytterligare 2 . Därtill uppstår ett begränsat konsultbehov om ca , samt behov av nytt IT-stöd enligt separat bilaga. Utredningen har tagit del av de beräkningar som är gjorda och finner dem väl avvägda. Sannolikt kommer dock rekryteringen av lämplig kompetens dra ut , vilket innebär en förskjutning av den ökade bemanningen så att ungefär hälften bör ske . Personalkostnaden har kunnat inkluderas i tillgängliga budgetmedel för året. Vad gäller förslaget till reformerade bank- och finansierings- rörelseregler har utredningen har tagit del av de beräkningar som gjordes i samband med FI:s remissvar. De anger ett tillkommande resursbehov om cirka 5 årsarbetskrafter för nytillkomna tillsyns- objekt, i den mån lagstiftaren väljer att ny definition av inlåningsföretag. Utredningens uppfattning är att detta är en rimlig bedömning. Ytterligare nya regelverk där det krävs särskilda resursinsatser är lagen om säkerställda obligationer, där behovet kan beräknas till ca 2 årsarbetskrafter . Vad gäller förslaget till ny lag för investeringsfonder var utred- ningens bedömning att FI behöver extra resurser i storleks- ordningen för att kunna hantera detta utökade ansvar. Utredningen har ingen annan ståndpunkt. Förändringarna beträffande marknadstillsynen härrör från ett antal olika direktiv, där ansvaret antingen finns hos FI, annan myndighet eller hos privata organ till vilken tillsynen delegerats. För att få en uppfattning om konsekvensen av andra ansvarsfördelningar än de utredningen föreslår har beräkningar gjorts utifrån den samman- tagna resursinsatsen som krävs, dvs. oavsett vilket organ som framöver bär ansvaret. FI:s tillsynsansvar kräver med den ökade ambitionsnivå som utredningen föreslår ökad bemanning. bedrivs detta arbete av ca 5 personer. Denna bemanning bör enligt utredningen uppgå till minst det dubbla. Utredningen föreslår också att marknadsplatserna får ett utökat ansvar för sin övervakning av att regler efterlevs och får formell anmälningsskyldighet när överträdelser misstänks. syssel- sätter marknadsplatserna ca 6 personer för detta och har därtill konsultkostnader om ca . Denna kostnad kvarstår och ökar sannolikt något. Vad gäller utredningsinsatser vid misstanke om överträdelser sysselsätter FI ca 5 personer för detta och EBM ca 4 st. Utredningens uppfattning är att en sammantagen bemanningen om minst 10 personer krävs för detta arbete framöver. Som anges i avsnitt 4 är nuvarande uppdelning mellan FI och marknadsplatserna inte effektiv och ger en otydlig ansvarsbild. är bemanningen hos FI för denna uppgift ca 3 personer och hos de reglerade marknadsplatserna ca 7 personer. Därtill uppstår konsult- kostnader för de revisionskonsulter som hyrs in av marknads- platserna på ca avhängigt antalet nyemissioner. Därtill uppstår betydande kostnader hos andra organ som är involverade i denna process, t.ex. för NBK som har en årlig kostnad om ca . Denna kostnad torde dock bara till begränsad del kunna hänföras specifikt till prospekt- relaterad verksamhet. En bedömning om framtida behov skulle vara en utökning av bemanningen hos FI om 1-2 personer inför direktivets ikraft- trädande, och sedan en total bemanning om 10-12 personer. Behovet av revisionskonsulter kvarstår och har i beräkningarna uppskattats till framöver. Som anges ovan, är dock denna verksamhet av tillståndskaraktär, varför denna kostnad framöver bärs direkt av den som ansöker om att få sitt prospekt godkänt. Detta innebär att dessa kostnader redovisas särskilt med full kostnadstäckning via avgifter. Då det slutgiltiga direktivet ännu inte är klart, är beman- ningsbehovet ännu svårbedömt. De flesta arbetsuppgifter som direktivet innebär är dock nya, i och med att de inte sköts av FI och bara i begränsad utsträckning i de olika själv- regleringsorganen. En tentativ bedömning, givet den inriktning och omfattning på direktivet som kan skönjas , skulle dock vara en utökning av bemanningen hos FI om 2-5 personer inför direktivets ikraftträdande, och sedan en total bemanning om totalt ca 15 personer. Bedömningen är dock mycket osäker av de skäl som nämnts. Som anges ovan ser utredningens det som mest effektivt att man utvecklar () för att hantera denna uppgift samt att man utreder samordningsfördelar med . har ca 9 anställda. har ca 17 anställda. Till detta kommer konsultkostnader om ca . har en totalkostnad för sin verksamhet om ca . Oklarheten i omfattningen av den framtida tillsynen av efterlevnaden av redovisningsreglerna och tillsynen av revisorer framöver gör det svårt att uppskatta den samlade kostnaden för detta. En mycket tentativ uppskattning är dock att en ny myndighet med samlat ansvar för redovisning och revision, med viss delegering av tillsynen, kräver en bemanning i storleksordningen 35-45 personer. Till detta kommer sannolikt behov av konsultinsatser. Att notera är att FI tillhandahåller administrativ service åt BFN för vilket BFN betalar . Scenariot innebär också att de kostnader som Redovis- ningsrådet har kvarstår. FI har en mindre enhet på fyra personer som ansvarar för den normgivning och tillsyn som rör finansiella företags externa redovisning, och som bevakar utvecklingsarbetet inom redovis- ningsområdet. Denna kostnad ökar då tillsynen av de finansiella företagen kvarstår hos FI, och då denna kompetens dessutom är nödvändig för andra tillsynsuppgifter. Vidare bedrivs ett omfattande internationellt samarbete, bl.a. inom ramen för CESR- fin, Som diskuteras ovan är ovanstående direktiv endast en del av nya, tillkommande ansvarsområden. Övriga områden är bl.a. direktiv om finansiella konglomerat och penningtvätt, samt tillsyn av försäkringsförmedling och tjänstepensioner. Även dessa nya direktiv skapar nya resursbehov hos FI. Vad gäller konsumentaspekterna är utredningens bedömning att en höjd ambitionsnivå på detta område i första hand torde falla på , vilket i så fall kräver att KOV får tillräckliga resurstillskott för detta. Utredningen har dock inte utvärderat storleksordningen av dessa resurser. Utredningens förslag att överlåta ansvaret för finansräken- skaperna till SCB innebär en marginell förändring i resursbehovet då FI sysselsätter cirka två personer i detta arbete. Däremot uppstår inte längre behov av resurser för den kostnadspost som FI betalar till SCB. Denna kostnadspost uppgår till . Sammanställning av tillkommande personalkostnader Nedanstående tabell ger det sammanlagda nya resursbehovet för ett framtida FI i enlighet med utredningens förslag med en separat redovisnings/revisionsmyndighet, med viss delegerad tillsyn till privata organ och ett överlåtande av insiderbrottsutredningar på EBM och statistik till SCB. Tillsammans ger detta ett behov av tilläggsanslag om , om , om . 1) antaget 200 anställda Specifikation av IT-kostnader 2003-2006 För att kunna hantera den IT-utveckling som planeras krävs betydande resursinsatser. Den löpande kostnaden för drift och underhåll har historiskt uppgått till ca 10 miljoner . beräknas en kostnad om ca 13 miljoner. Orsaken till höjningen jämfört är de nödvändiga förstärkningar av verksamhetsstöd som utredningen ser framför sig. För att kunna ha nödvändigt systemstöd för tillkommande ansvarsområden på plats , krävs att detta arbete planeras genom verksamhetsanalyser och färdigställande av kravspecifikationer. Merparten av kostnaderna uppstår dock 2004-2006 då utvecklingen genomförs. En viss förstärkning av bemanningen krävs också för att kunna hantera den växande verksamheten. Samtliga investeringsbehov är beräknade med den del som är anslagsbelastande. Detta innebär att för investeringar där låne- finansiering i krävs i enlighet med statens kapitalförsörjningsförordning, har beräkningen skett baserat på den årliga kostnaden för räntor och amorteringar utifrån sedvanlig avskrivningstid. Ökat behov av låneram i enlighet med detta framgår nedan. För att kunna bevaka och analysera de transaktioner som sker på de reglerade marknadsplatserna krävs uppbyggnad av ett datalager, samt utveckling av analysverktyg för att bearbeta data. Den beräknade sammantagna kostnaden uppgår till cirka 13,5 miljoner , varav hälften består av konsultinsatser. Motsvarande system finns utvecklade i ett antal länder, bl.a. , , och . För att kunna övervaka marknadsplatsernas krävs utökade analysverktyg och informationstjänster. Detta innefattar att byta ut eller komplettera SIX med andra informationssystem som Reuter och . Därtill behövs tillgång till system motsvarande det marknadsövervakningssystem som används av Stockholmsbörsen . Därtill behövs sannolikt utökad sökmotor mot Internet och andra informationsdatabaser. Den beräknade sammantagna kost- naden uppgår till omkring 18 miljoner för perioden, varav huvuddelen utgör licenskostnader. Nyutveckling krävs för hantering/värdering av portföljrisker. Därtill kommer att krävas en utvärderingsmodell för att jämföra bankernas resultat från deras egna riskmodeller.