sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — Mulgan, , director, Strategy Unit, Cabinet Office, , , professor i agrarhistoria, , SLU Noguera, , dr, Inst för utvärd. av landsbygdspolitik, UDERVAL, Nypeöius, , ledamot kommunstyrelsen, , , jordbruksminister , , enhetschef, utvecklingsenheten, Glesbygds- verket , , ordf JAK-banken , , Nordregio, ledamot av veten- skapliga råd , Per, utredare, landsbygdsavdelningen, , , senior research fellow, , , , professor i landskapsplanering, SLU, Risinger, , avdelningschef, , , forskare, Norsk Senter för Bygdeforskning, Rönningen, , forskare, Norsk Senter för Bygdeforskning, Saxton, , departementsråd, utveckling och tillväxt, Schönbeck, , utredare, Shearmur, , professor of and Regional Economics, , Sehlan, , Analysenheten, , , professor, /Landscape, , UK , , utredare, landsbygdsavdelningen, , , projektledare, Svenska Nätverket för Leader + Sumelius, , Professor i lantbruksekonomi, , , utredare, verksledningssekretariatet, Jordbruks- , , kanslichef, , , Konsumentenheten, Sörell, , byrådir, enheten för varuförsörjning och service, Kon- , , regional utvecklingschef, Tivell, , SLU Kontakt Landsbygd, , , förbundsordförande, , Uusitalo, Eero, landsbygdsråd vid och huvud- sekreterare i landsbygdspolitikens samarbetsgrupp i Uusmann, , generaldirektör, , , professor i jordbrukspolitik, Tek- niska Universitet , , tekn.dr., SLU/Kontakt, Wakeford, , director general, , non- executive director at , Food and Rural Affairs Ministry, DEFRA. Member of the Governments Sustainability Commission , , Kommunenheten, Justitiedepartmentet , Hans, docent, , ledamot av , , professor, , ledamot av vetenskapliga råd , , enhetschef, , ITPS , , lantbruksexpert, Wragg, , Reserarch Fellow, Countryside and Unit, , UK , Per, särskild utredningsman inom för uppföljning av LBU-programmet , , departementssekreterare, Miljö- och landsbygds- enheten, Jordbruksdepartement , , generaldirektör, dier, ITPS , , VD i , , riksdagsledamot och ledamot i verkets styrelse Översyn av roll och upp- drag inom den nya regionala utvecklings- Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av roll och uppdrag inom den nya regionala utvecklingspolitik som beslutat om (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118) samt vid behov föreslå förändringar av dessa. analysera vilken myndighetens roll bör vara i genomförandet av den nya politiken, analysera hur myndighetens uppdrag kan förändras för att samverka med den nya politiken, analysera om det är ändamålsenligt med myndighetens nu- varande geografiska prioriteringar och indelning av gles- och landsbygdsområden samt lämna förslag till eventuella föränd- ringar av dessa, föreslå förändringar av myndighetsstrukturen för den regionala utvecklingspolitiken om detta föranleds av översynen, samt föreslå nya tydliga, mätbara och uppföljningsbara mål för myndighetens verksamhet om detta föranleds av översynen. Uppdraget skall redovisas . utveckling och nuvarande uppdrag skapades 1991 ur Glesbygdsdelegationen och är lokaliserat till . var namnet på myndigheten . Det övergripande syftet med bildandet av myndigheten var att skapa en ansvarig myndighet för samordning och bättre utnyttjande av de insatser som genomfördes för gles- och landsbygdsutveckling (prop. 1989/90:76, bet. 1989/90:AU13, rskr. 1989/90:346). Bakgrunden var bl.a. att allt fler myndigheter och organ arbetade med, och avsatte resurser för, ändamålet. efter bildande inriktades verk- samheten främst mot att initiera och medverka i pilotprojekt som bedömdes vara av betydelse för glesbygdens utveckling. Den största delen av myndighetens anslag, som då uppgick till , användes för projektfinansiering. fördes en dialog mellan regeringen och om myndighetens verksamhetsmål. Denna ledde till en delvis förändrad inriktning av verksamheten med bl.a. ökad betoning på myndighetens expertroll. Arbetet har därmed inriktats mot analys- och utredningsarbete samt medverkan i diskussioner om sektorssamordning i samband med utrednings- och planerings- processer inom myndigheter och kommittéer. Verksamheten med pilotprojekt fasades ut under och ingår numera inte i verkets uppdrag. har till uppgift att genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för gles- och landsbygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngdpunkten i skogslänens inre delar samt i skärgårdsområdena. Gles- och landsbygdsområden kate- goriseras av huvudsakligen i två grupper: tät- ortsnära landsbygd som omfattar områden som finns inom 5 till 45 minuters bilresa från tätorter med mer än 3 000 invånare samt glesbygd som omfattar områden med mer än 45 minuters bilresa till närmaste tätort med mer än 3 000 invånare. I glesbygdsområden bor av befolkning. Tätortsnära landsbygds- områden omfattar av befolkningen. skall enligt sin instruktion särskilt verka för sektorssamordning av centrala myndigheter och stat- liga bolag, främst inom områdena arbete, utbildning, service och kommunikationer, bedriva analys- och utredningsverksamhet samt genomföra central uppföljning och utvärdering av glesbygdsinsatser, förmedla kunskap till främst länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan samt andra organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling, vara förvaltningsmyndighet för gemenskapsinitiativet Leader+ samt svara för sekretariatsuppgifter åt övervakningskommittén för Leader+. Anslaget uppgår för till knappt 26 miljoner kro- nor. Antalet årsarbetskrafter uppgick till ca 33. Sedan bildades har regionalpolitiken förändrats. Detta har varit betingat dels av förändringar av den nationella politiken, dels av medlemskap i unionen. Inledningen av präglades av en ökad insikt om de regionala utvecklingsförutsättningarnas betydelse för företagens konkurrenskraft och tillväxt. Betydelsen av att alla regioner måste bidra till den nationella tillväxten uppmärk- sammades i ökad utsträckning. När 1994 inträdde i Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) och 1995 blev medlem i Europeiska unionen förändrades på flera genomgripande sätt förutsättningarna för den nationella regionalpolitiken. Politiken kunde inte längre avgöras enbart genom beslut fattade av riksdag. EG:s konkurrenslagstiftning, som gäller inom hela EU- och EES-området, begränsar t.ex. möjligheterna att lämna direkta stöd till företag. Härutöver påverkar, direkt och indirekt, EG:s struktur- och regionalpolitik den svenska regionalpolitiken. Dels genom att den genom medfinansieringsprincipen delvis styr inriktning, omfatt- ning och utformning av den nationella regionalpolitiken, dels genom att den styr den geografiska avgränsningen. Den geografiska avgränsningen påverkas av EG:s riktlinjer om statligt stöd till regionala ändamål och av den europeiska strukturpolitikens indel- ning av unionen i målområden. EU-medlemskapet har också bidragit till att delvis nya verktyg och arbetsformer införts. Genom en ökad grad av programstyrning kom regionalpolitiken i högre grad än tidigare att präglas av ett helhetsperspektiv. Programstyrning innebär bl.a. att insatser av olika aktörer inom olika politikområden och verksamheter skall bidra till att uppfylla en samlad långsiktig utvecklingsstrategi. I och med beslut att godkänna regeringens förslag om program för regionala tillväxtavtal i propositionen Regional tillväxtför arbete och välfärd (prop. 1997/98:62, bet. 1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204) lades en grund för en delvis ny regional näringspolitik för alla regioner i . Grundantagandet är att genom att öka den ekonomiska tillväxten i landets alla regioner skall den sammanlagda svenska ekonomiska tillväxten öka. De regionala tillväxtavtalen, vilka i hög grad utformades med EG:s strukturfondsprogram som förebild, genomförs i samverkan mellan lokala, regionala och centrala parter utifrån en utvecklingsstrategi för varje län. Genom införandet av tillväxtavtalen kom program- arbetsformen att institutionaliseras i form av en nationell regional näringspolitik. senare hälft uppmärksammades inom regio- nalpolitiken allt mer behovet av ett väl fungerande utvecklings- arbete på nivå. Ett motiv för detta är en ökad förståelse för den lokala miljöns betydelse för näringslivets konkurrenskraft och tillväxt. En arbetsmetod med denna inriktning är den som bl.a. har praktiserats inom ramen för den s.k. omställningsgruppens arbete. Omställningsgruppen inrättades inom Näringsdeparte- mentet som en följd av de av regeringen initierade arbetet med utvecklingsprogram för kommuner med särskilda omställnings- problem främst på grund av strukturomvandlingar inom Försvars- makten (skr. 1999/2000:33, bet. 1999/2000:NU10). Gruppens arbete har bl.a. inriktats mot att bidra med kompetens och resurser för genomförandet av omvärldsanalyser som kan ligga till grund för lokala långsiktiga utvecklingsstrategier. Sammantaget har de förändringar av regionalpolitiken som skedde medfört att ansvaret för åtgärder i syfte att främja den regionala utvecklingen ytterligare har decentraliserats från central myndighetsnivå till den lokala och regionala nivån. Hanteringen av EG:s strukturfondsprogram och införandet av de regionala tillväxtavtalen har bl.a. bidragit till detta. Målet för landsbygdspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Detta mål inbegriper en hållbar livsmedelsproduktion med ökad miljöanpassning, ökad sysselsättning, regional balans och uthållig tillväxt. natur- och kulturvärden skall värnas och dess negativa miljö- påverkan minimeras. Politikområdet landsbygdspolitik sorterar under utgiftsom- råde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. Åtgärderna är i stor utsträckning riktade till lantbruksföretag men i viss utsträckning också till andra företag på landsbygden. Politik- området omfattar verksamhet vid och länsstyrel- serna. Vid Europeiska rådets möte i beslutades om viss reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Syftet är att öka jordbrukets konkurrenskraft genom en ökad marknads- orientering med sänkta administrativa priser. Ett annat syfte är att minska jordbrukets negativa effekter på miljön och att förenkla det jordbrukspolitiska regelverket. För att underlätta jordbrukets anpassning och strukturförändring i samband med reformeringen av marknadsordningarna togs ett steg mot en integrerad lands- bygdspolitik. Med detta menas att den gemensamma politiken för utveckling av landsbygden bör åtfölja och komplettera andra instrument i den gemensamma jordbrukspolitiken och därmed bidra till att uppnå de jordbrukspolitiska målen. Verksamheter i jordbrukets, skogsbrukets och renskötselns före- tag bedrivs ofta i kombination med annat förvärvsarbete eller annat företagande på landsbygden. En sådan bred verksamhet förbättrar förutsättningarna för kvinnors företagande på landsbygden. Detta motverkar även till viss del den problematiska demografiska utvecklingen och bidrar till ekonomisk tillväxt och utveckling av den lokala ekonomin. I ett flertal av de regionala tillväxtavtalen har naturresurserna och möjligheterna till vidareförädling av produkter från jord- och skogsbruket angetts vara viktiga tillväxtfaktorer. Den nya regionala utvecklingspolitiken beslutade om en ny regional utveck- lingspolitik i enlighet med propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118). Den nya politiken innebär att politikområdet regionalpolitik och delområdet regional näringspolitik inom näringspolitiken slagits samman och bildar politikområdet regional utvecklingspolitik. Målet för politiken är väl fungerande och hållbara lokala arbets- marknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Med hållbar avses att politiken skall bidra till att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden. Den sociala dimensionen innefattar bl.a. jämställdhetsaspekter. Effekterna av politiken skall främst mätas inom lokala arbets- marknadsregioner. Med en lokal arbetsmarknadsregion avses en funktionell region där människor bor och arbetar. Kvinnors lokala arbetsmarknader är i de flesta fall mindre än männens. Dessa funktionella regioner består oftast av ett flertal olika områdestyper såsom glesbygds-, landsbygds- och skärgårdsområden, små och medelstora städer samt i vissa fall även storstadsområden. De olika områdestyperna bör inte betraktas som isolerade från varandra eftersom ett ömsesidigt beroendeförhållande i de flesta fall råder mellan dem. Genom ett sådant synsätt minskar betydelsen av den särskilda gles- och landsbygdsdimension som funnits inom ramen för den tidigare regionalpolitiken. I den nya regionala utvecklingspolitiken betonas vikten av samordning av insatser inom olika politikområden. Politiken bör i första hand genomföras genom insatser inom de politikområden vars investeringar och insatser har stor strukturell betydelse för att målet för den regionala utvecklingspolitiken skall uppnås. Ansvaret för att målet uppnås bör främst uppfyllas genom åtgärder inom följande politikområden: de delar av forskningspolitiken som avser utveckling av innova- tionssystem landsbygdspolitik och politikområdena inom de areella näringarna, samt Den nya regionala utvecklingspolitiken innebär bl.a. att betydelsen av lokala utvecklingsförutsättningar och det lokala engagemanget för en hållbar regional utveckling betonas i högre grad . En följd av detta är bl.a. att man avser att inrätta lokala utvecklings- program för kommersiell service samt lokala program för entre- prenörskap och lokalt utvecklingsarbete. Programmen skall baseras på breda partnerskap inom vilka företrädare för näringsliv och för offentlig och ideell sektor på lokal nivå ingår, bl.a. kommuner och s.k. lokala utvecklingsgrupper. Programmen bedöms vara av störst betydelse för gles- och landsbygdsområden. Länsstyrelsernas roll som statliga företrädare på länsnivån tydliggörs inom den nya politiken, främst genom att de tilldelas ett bredare ansvar för samordning av statliga insatser i exempelvis arbetet med de regionala tillväxt- och utvecklingsprogrammen , i enlighet med propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138). beslut med anledning av propositionen innebär också att samverkansorganen skall utarbeta program för länets utveckling och ges möjlighet att utarbeta regionala tillväxt- program . ansvarar länsstyrel- serna, med undantag av , , och där försöksverksamhet med regionala självstyrelse- organ bedrivs, för dessa uppgifter. Förändringen möjliggör ett ökat kommunalt inflytande över regionala utvecklingsfrågor i de län kommunala samverkansorgan bildas. revisorer tog 2000 initiativ till en granskning av Gles- bygdsverkets roll i regionalpolitiken. Slutrapporten offentlig- gjordes 2001 och har remissbehandlats (Rapport 2000/01:12). Revisorerna konstaterar att stora förändringar skett inom regionalpolitiken sedan bildades. Bl.a. nämner de att näringspolitiken och regionalpolitiken har närmat sig varandra i stor utsträckning. har regionalpolitiken, liksom sektors- politiken, regionaliserats. Revisorerna konstaterar vidare att kom- munerna har fått ett ökat ansvar för välfärdspolitiken. De regionala tillväxtavtalen, som infördes , är tänkta att fungera som effektiva samordningsinstrument på den regionala nivån. Riks- dagens revisorer uppmärksammar även att medlemskap i påverkat politikens förutsättningar och genomförande. Vad gäller verksamhet menar revi- sorer att verket främst är engagerat i frågor som rör de välfärds- politiska delarna av regionalpolitiken. I samband med insatser för att främja tillväxten i gles- och landsbygden betonas främst den offentliga sektorns ansvar för strukturfrågor. Efterfrågan på Gles- bygdsverkets kompetens i arbetet med de regionala tillväxtavtalen har varit låg på den regionala nivån. Det konstateras även att inte egentligen utvärderar gles- och landsbygds- politiska insatser. På uppdrag av revisorerna genomfördes en analys av Gles- bygdsverkets rapportproduktion till . Analysen omfattade totalt elva rapporter. Analysen visar bl.a. att det är vanligt att rapporterna riktar sig till och till kommuner. Innehållet behandlar ofta gles- och landsbygdsfrågor som ett eget ämnesområde. Enligt analysen är det ovanligt att verkets rapporter går på djupet i sakfrågor som rör kommunikationer, högskoleutbildning, underlag för infrastrukturinvesteringar och andra frågor som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling på lång sikt. Revisorerna anser att uppdrag är otydligt och att bristen på uppföljningsbara mål för vad verket förväntas prestera gör det svårt att bedöma om är ett effektivt verktyg för att stimulera utvecklingen i gles- och lands- bygden. I rapporten konstaterar revisorerna även att en stor omorga- nisation genomförts av myndighetsstrukturen inom de regional-, närings- och innovationspolitiska områdena. Omorga- nisationen omfattade inte roll. Med anledning av granskningen föreslår revisorerna att rege- ringen bör ta initiativ till en översyn av roll i den regionalpolitiska myndighetsorganisationen. Revisorerna lämnar även förslag till inriktning för en översyn. revisorers granskning av genom- fördes innan regeringen presenterade sitt förslag till en ny regional utvecklingspolitik. Förändringar av politiken som be- slutat om i enlighet med propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118) har därför inte kunnat beaktas. Som en viktig utgångspunkt för granskningen har revisorerna använt den regionalpolitiska utredningens del- och slutbetänkanden jämte underlagsrapporter (SOU 2000:36 och 2000:87). Ställningstaganden till framtida roll i propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet Regeringen bedömer i prop. 2001/02:4, i likhet med revisorer och myndigheten själv, att en översyn av bör genomföras. Syftet är att utveckla och tydliggöra verkets roll inom den nya regionala utvecklingspolitiken. Som grund för ställningstagandet anges även den nya myndighetsstrukturen inom de regional-, närings- och innovationspolitiska områdena som infördes . Den nya strukturen innebär att tre nya myndigheter bildats: (), Verket för näringslivsutveckling () och Verket för innovationssystem (). Dessa myndigheter har bl.a. till uppgift att främja regional utveckling genom olika stimulans- och strukturåtgärder. Regeringen konstaterar att det är värdefullt med en myndighet som har till uppgift att beakta och väga samman såväl tillväxt- som välfärdsaspekter och som fokuserar på lokala utvecklingsförutsätt- ningar. roll är att främja och följa utvecklingen i dessa båda avseenden. godkände regeringens förslag till ny regional utvecklingspolitik. avslog det förslag till inriktning av översynen som revisorer föreslår. Motivet för detta är att regeringen i propositionen aviserar en översyn av och därefter avser att återkomma till i frågan (bet. 2001/02:NU2, rskr. 2001/02:116). Riks- dagen delar regeringens syn att roll bör tydlig- göras. Vikten av mätbara och uppföljningsbara mål för myndig- hetens verksamhet poängteras i sammanhanget. erinrar även regeringen om dess tidigare ställningstagande om att föränd- ringar av ansvarsfördelningen mellan relevanta myndigheter för att effektivisera verksamheten inte kan uteslutas. Slutligen konstateras att revisorers granskning av utgör en bra utgångspunkt för den planerade översynen. En särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna förslag till framtida roll i genomförandet av den nya regionala utvecklingspolitiken. Utifrån en analys skall utredaren lämna förslag till tydliggöranden och förändringar av nuvarande uppdrag och arbetsuppgifter så att dessa effektivt bidrar till att målet för den regionala utvecklingspolitiken uppnås. Utredaren skall analysera hur uppdrag främjar måluppfyllelsen av främst den regionala utvecklingspolitiken samt förhåller sig till myndigheter med närliggande uppdrag. I detta ingår att analysera vilka uppgifter som utförs av både Glesbygds- verket och närliggande myndigheter. Förslag som lämnas skall innehålla konsekvensanalyser som beskriver hur ansvarsfördel- ningen mellan och övriga myndigheter påverkas. Vid behov skall förslag lämnas i syfte att förändra eller tydliggöra ansvarsfördelningen. Utgångspunkten för uppdraget skall vara att främja en ända- målsenlig verksamhet och organisation som bidrar till att uppfylla målet för den regionala utvecklingspolitiken. Utredaren skall i sitt arbete utgå från behovet att främja lokala utvecklingsförutsätt- ningar, där såväl tillväxtaspekter som välfärdsaspekter sammanvägs och beaktas. Förslagen skall vara av sådan karaktär att regeringens behov av en expertfunktion inom området, inriktad mot analys- och utredningsverksamhet, uppföljning och utvärdering samt kunskapsförmedling, uppfylls. Med utgångspunkt i den roll och det uppdrag som utredaren föreslår gälla för skall han eller hon föreslå eventuella förändringar av verkets verksamhet och dess inriktning. Förslag till arbetsformer som stärker möjligheten att effektivt fullfölja uppdraget skall särskilt beaktas. Utredaren skall föreslå mål för verksamheten som är anpassade till den roll och det uppdrag som föreslås gälla för myndigheten. Målen skall även vara anpassade till den verksamhetsstruktur som gäller för politikområdet regional utvecklingspolitik, och som bl.a. påverkar utformningen av regleringsbrev. Målen skall vara tydliga, mätbara och uppföljningsbara och uppfylla och regeringens behov av att följa upp på vilket sätt är ett effektivt verktyg som bidrar till att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken. Utredaren skall särskilt analysera betydelsen för Glesbygds- verkets framtida roll av den förändrade regionala samhällsorga- nisation som beslutat om i enlighet med regeringens förslag i propositionen Regional samverkan och statlig länsförvalt- ning (prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138). Beslutet innebär bl.a. att länsstyrelsernas roll som statliga före- trädare på länsnivån tydliggörs inom den nya regionala utvecklings- politiken, främst genom att de tilldelas ett bredare ansvar för samordning av statliga insatser i exempelvis arbetet med de regionala tillväxt- respektive utvecklingsprogrammen. Utredaren skall analysera konsekvenserna av länsstyrelsernas förtydligade roll, bl.a. för nuvarande uppdrag att verka för sektors- samordning av centrala myndigheters och statliga bolags verk- samheter. Regeringen bedömer att en sammanhållen effektiv statlig länsförvaltning är ett prioriterat intresse vid organisering av den regionala statsförvaltningen. Utredaren skall vidare analysera om nuvarande geografiska prioriteringar (skogslänens inre delar och skärgårds- områden) som framgår av verkets instruktion samt den indelning i gles- och landsbygdsområden som verket använder är ändamåls- enliga. I sammanhanget bör den nya regionala utvecklingspolitikens betoning av lokala arbetsmarknadsregioner särskilt uppmärksam- mas. Utredaren skall i anslutning till detta analysera behovet av och ändamålsenligheten hos andra möjliga avgränsningar som kan ligga till grund för uppdrag. I detta skall dels andra geografiska avgränsningar analyseras, t.ex. områden med gles befolkningsstruktur, dels avgränsningar av mer funktionell karak- tär, t.ex. i syfte att uppmärksamma faktorer och processer som är viktiga för att främja lokala utvecklingsförutsättningar. Utredaren skall i anslutning till arbetet med att bedöma ända- målsenligheten med olika avgränsningar särskilt analysera för- hållandet mellan och uppgifter och vid behov lämna förslag för att tydliggöra ansvarsfördelningen dem emellan. Båda myndigheterna arbetar för att främja utvecklingen i gles- och landsbygdsområden utifrån respektive myndighets förutsättningar, befogenheter och roller.