sou · GRB342d2 · 2004-01-01 00:00:00 — För sammanboende bidragsskyldiga vars partner är självförsörjande ger de nivåer utredningen har föreslagit för förbehållsbeloppet därför en överkompensation. Exempelvis framgår av tabellredogörelsen för vuxnas normal- behov (bilaga 5) att en ensamstående man sparar på att bli sambo. Förutsätts således partnern stå för hälf- ten av hushållskostnaderna och för halva bostadskostnaden skulle förbehållsbeloppen för en sammanboende bidragsskyldig med siffror bli (och ), (kommuner med fler än 75 000 invånare) och (övriga kommuner). Rättviseskäl talar för en differentiering av förbehållsbeloppet. Att låta förbehållsbeloppet vara olika högt beroende på om den bidragsskyldige är ensamstående eller sammanboende innebär, som redan framhållits, inte att man låter en ny partner delta i återbetal- ningen av underhållsstödet utan endast att man låter den bidrags- skyldiges förbättrade ekonomiska situation ge utslag vid bestäm- mandet av återbetalningsskyldigheten. Den bidragsskyldiges kost- nader för den egna försörjningen är typiskt sett lägre om han eller hon är sammanboende med en annan vuxen. Emellertid kan också flera invändningar resas mot en differentie- ring. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar En invändning är att risken ökar för att återbetalningsbeloppen blir inaktuella i snabbare takt än som annars vore fallet. Detta skulle dock kunna motverkas något om man låter statusförhållan- det – ensamstående respektive sammanboende – hos en bidrags- skyldig fastställas i taget. En annan invändning är att en differentiering kan leda till tvister om huruvida sammanboende föreligger eller inte och att det i sy- stemet byggs in ett incitament till fusk. Om reglerna utformas så att ensamstående bidragsskyldiga får fördelar kan det locka till missbruk av regelsystemet genom att man döljer sammanboendet. Noggranna undersökningar och kontroller från sida av huruvida sammanboende föreligger eller inte medför dess- utom risker för integritetskränkningar. Därtill kommer att redan det faktum att reglerna ges ett sådant innehåll att fusk kan före- komma riskerar att rubba tilltron till regelsystemet. Utredningen tror däremot inte att benägenheten att flytta samman skulle på- verkas negativt i någon högre utsträckning av en differentiering. Det lär i praktiken knappast vara särskilt vanligt att en ensamståen- de förälder och hans eller hennes nya partner sätter sig ned och gör en ekonomisk kalkyl innan de bestämmer sig för att flytta samman eller inte. Ett system med differentierade förbehållsbelopp kräver en mer omfattande administration än ett system med enhetliga förbehålls- belopp. Någon registrering av samboförhållanden har inte ansetts böra införas och är inte aktuell (se prop. 2002/03:80). Inte heller kan folkbokföringen användas som grund för en avgräns- ning, i vart fall så länge folkbokföring sker på fastighet och det inte går att urskilja huruvida två personer bor i samma lägenhet eller i var sin lägenhet i ett flerbostadshus. kan antas att det kan bli svårt att få bidragsskyldiga att lämna de behövliga uppgifterna till . Försäkringskassorna kommer alltså att få svårt att få fram un- derlag för sin bedömning och ärendena kommer inte att kunna handläggas automatiserat i samma utsträckning som . Med differentierade belopp är det knappast möjligt att undvika att det kan bli fråga om omfattande och ömtåliga utred- ningar för att skall få underlag för prövningen av om ett sammanboende föreligger eller inte. Utredningssvårigheter kan i sin tur leda till längre handläggningstider och att skulden för en återbetalningsskyldig förälder härigenom växer innan återbetal- ningsbeloppet fastställs slutligt. Snävar man in begreppet så att med sammanboende avses endast makar och sådana sambor som har Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar eller har haft gemensamt barn (jfr 7 kap. 3 och 5 §§ FB) skulle man visserligen i någon mån komma ifrån problemet med avsakna- den av registeruppgifter. En nackdel med det alternativet är emellertid att bidragsskyldiga som är sammanboende men saknar barn ändå blir överkompenserade. Detta är knappast tillfreds- ställande. Sådana bidragsskyldiga har ju generellt sett lägre kost- nader än sådana som är sammanboende och har barn. En annan nackdel är att det i ett system med fasta schabloner som det här är frågan om inte finns någon möjlighet att ta hänsyn till individuella förhållanden. Också bidragsskyldiga föräldrar som är samman- boende med en icke självförsörjande vuxen skulle alltså vid en differentiering få ett lägre förbehåll för egna levnadskostnader, låt vara att en differentiering kan kopplas samman med en rätt till förbehåll för underhåll åt s.k. hemmamake (se avsnitt 12.10). De ovan nämnda nackdelarna måste vägas mot rättviseaspekten och mot att statens utgiftsökning minskar med en differentiering. I bilaga 7 finns utredningens beräkningar av utfall för olika alter- nativ med lägre förbehållsbelopp för en sammanlevande bidrags- skyldig. Av tabell 4 framgår att kostnaderna för det av utredningen förordade alternativet, med förbehållsbelopp som skiljer mellan fyra olika regioner, uppgår till , om av överskottet tas i anspråk för återbetalning. Tas hänsyn till de stordriftsfördelar ett sammanboende innebär minskar kost- naden till . Den kostnadspost som har störst stor- driftsfördelar är boendet. Begränsas differentieringen till att gälla endast övriga stordriftsfördelar blir kostnaden . Införs ett differentierat förbehållsbelopp minskas således kostna- derna för underhållsstödssystemet väsentligt. Detta gäller även om man beaktar kostnaderna för den ökade administrationen. Vid en sammantagen bedömning anser Underhållsstödsutred- ningen att övervägande skäl f.n. talar mot en differentiering. Lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet har dock diskute- rats . I promemorian En ny FoB-lag (Ds 2000:17) föreslogs att varje lägenhet i flerbostadshus skulle förses med ett unikt nummer som skulle registreras i ett lägenhetsregister och bilda underlag för folkbokföring på lägenhet. Promemorian har remissbehandlats. fick , RSV och SCB i uppdrag att utreda fortsatta förberedelser för register- baserad folk- och bostadsstatistik. Förslagen bereds f.n. i . Det kan finnas skäl att ånyo överväga differentierade förbehållsbelopp i USL om ett system med folkbokföring på lägenhet införs. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar De ovan redovisade kostnadsaspekterna är dock inte oväsentliga i sammanhanget. Utredningen vill därför inte avfärda en ordning med differentierade belopp helt utan väljer att föra fram en sådan ordning som ett andrahandsalternativ. Med hänsyn till att det valda förbehållsbeloppet skall vara avsett för den bidragsskyldiges eget underhåll och hållas isär från sam- manboendes levnadskostnader och från barns levnadskostnader skulle vid en differentiering förbehållsbeloppet för en sammanbo- ende bidragsskyldig med siffror bli i och , i kom- muner med fler än 75 000 invånare och i övriga kommuner. En särskild fråga är hur kretsen sammanboende skall definieras. Som framgått ovan anser att det inte är rimligt att begränsa kretsen till makar och sambor som har eller har haft barn tillsammans. Den krets som rimligen bör omfattas av ett lägre förbehållsbelopp är bidragsskyldiga som stadigvarande sammanbor med make eller registrerad partner samt bidrags- skyldiga som är sambor (jfr prop. 2002/03:80). I dessa fall före- ligger typiskt sett en tydlig ekonomisk gemenskap. För att underlätta handläggning bör man, en- ligt utredningen, använda sig av vissa motbevisbara presumtioner. Motbevisbara presumtioner innebär fördelar från bevis- och kon- trollsynpunkt. Presumtioner innebär också att det intrång i den personliga integriteten som försäkringskassornas undersökningar kan innebära begränsas. Initiativet i bevisfrågor flyttas från försäk- ringskassan till de bidragsskyldiga, även om det medför att kraven på de bidragsskyldiga att själva redovisa ett underlag ökar. En bidragsskyldig som är gift eller registrerad partner bör anses vara sammanboende, om han eller hon inte visar annat. En bidrags- skyldig bör också anses vara sammanboende om han eller hon är folkbokförd på samma adress som en annan person och de har varit gifta med varandra eller registrerade partner eller har eller har haft gemensamt barn. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar Utredningen anser: Förbehållsbeloppet för egna levnadskost- nader bör anges i kronor. Som utvecklades i avsnitt 12.6 och 12.7 anser Underhållsstödsut- redningen att varje bidragsskyldig skall få rätt att förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs åter- betalningsskyldighet. Därmed uppkommer frågan hur detta förbe- hållsbelopp skall värdesäkras. Det finns olika sätt att värdesäkra belopp på. En möjlighet som förekommer i andra liknande sammanhang är att knyta förbehålls- beloppet till prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller till konsumentprisindex (KPI). Normalbeloppet vid löneutmätning justeras t.ex. med hänsyn till KPI. Dessa slags indexeringar syftar till att korrigera belopp för förändringar i penningvärdet. En nackdel med att knyta förbehållsbeloppet till något av ovan nämnda index är att dessa inte kompenserar för ändrade kon- sumtionsmönster hos befolkningen. De levnadskostnader som in- går i förbehållsbeloppet för en återbetalningsskyldig förälder kan sägas motsvara varukorgar med produkter som anses nödvändiga för att uppnå en viss levnadsnivå. Innehållet i en sådan varukorg ändras dock med tiden, i takt med att människors behov förändras, produktutveckling m.m. Ett exempel på detta är de ändringar som skett av KOV:s beräkningar av skäliga hushållskostnader. ingår t.ex. mikrovågsugn i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. och kostnad för mobiltelefon och mobiltele- fonsamtal i budgetposten , telefon, TV-avgift m.m. Ytterligare en nackdel är att KPI och prisbasbeloppet består av en sammanvägning av prisutvecklingen för många olika produkt- grupper, där vissa, t.ex. bensin, inte ingår i förbehållsbeloppet. Det finns därför en risk för att förändringar i prisbasbeloppet och KPI inte ger en korrekt bild av hur priset på de olika produkter som in- går i förbehållsbeloppet utvecklas. Även bostadskostnader ingår i det samlade KPI-värdet. Eftersom återbetalningsskyldigheten be- stäms genom ett delförbehåll för boende och ett delförbehåll för övriga levnadskostnader kan det leda till överkompensation vad gäller bostadskostnaden för den bidragsskyldige; dels kompenseras han eller hon genom höjt schablonbelopp för egna levnadskostna- der, dels genom högre förbehåll för bostadskostnad. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar leda till underkompensation vad gäller levnadskostnader i övrigt om bostadskostnaden ökar mindre än andra produktgrupper. Ett alternativ till att knyta förbehållsbeloppet till KPI vore möj- ligen att använda sig av del-KPI eller s.k. del-index. Del-KPI an- vänds bl.a. vid uppräkningen av KOV:s beräkningar av skäliga lev- nadskostnader. En sådan ordning löser dock inte problemet med att det kan ske förändringar i vilken konsumtion som kan anses nödvändig för att en skälig levnadsnivå skall uppnås. En annan variant av indexering som i och för sig skulle kunna övervägas är att låta förbehållsbeloppet följa löneutvecklingen. Un- derhållsstödsutredningen anser dock inte att en sådan lösning kan förordas. Förbehållsbeloppets uppgift är ju att tillförsäkra de bi- dragsskyldiga en viss konsumtionsstandard. Inkomstförändringar påverkar inte i sig den garanterade standarden. I stället är det be- dömningar av vad som är en rimlig levnadsnivå som bestämmer beloppet. Sådana prövningar bör göras med utgångspunkt i de för- hållanden och värderingar som gäller . Att då låta löneutvecklingen i samhället styra nivån på förbehållsbeloppet framstår inte som lämpligt eller ändamålsenligt. Ytterligare ett alternativ är att behålla dagens ordning med ett fast krontalsbelopp. Med en sådan lösning blir det enklare för den enskilde att förstå systemet än om beloppet knyts till ett index. Vidare kommer man ifrån problemet med att index inte beaktar att behoven kan förändras över tiden. Givetvis går det inte att komma ifrån att en ordning med ett fast krontal är mer tungrodd än att knyta förbehållsbeloppet till ett in- dex eftersom varje förändring av USL måste underställas . Trots detta gör den bedömningen att en ordning med ett fast krontal utgör den bästa lösningen. Det bör här särskilt påpekas att förslaget förutsätter att reger- ingen noga följer kostnadsutvecklingen och konsumtionsmönstren och vid behov tar initiativ till en lagändring vad gäller återbetal- ningsskyldigheten. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar 12.10Förbehåll för make eller sambo Utredningens bedömning: En bidragsskyldig förälder bör inte ha rätt att förbehålla sig något belopp för underhåll av make eller sambo. 12.10.1 Frågans behandling inom andra rättsområden Vid bestämmande av underhållsbidrag till barn ges en rätt att göra förbehåll för make som den bidragsskyldige bor tillsammans med, s.k. hemmamake, om det föreligger särskilda skäl. Med make jäm- ställs annan som föräldern varaktigt sammanbor med om de har barn gemensamt (7 kap. 3 § tredje stycket FB). Ett särskilt skäl kan vara av att det i hemmet finns ett barn i förskoleåldern eller flera barn i något högre åldrar eller att ett barn kräver särskild vård i hemmet på grund av sjukdom eller liknande förhållande (se NJA 1983 s. 678, jfr även NJA 1982 s. 133, 1990 s. 495 och 697). Ett annat skäl kan vara att den hemmavarande maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av ålder, sjukdom eller att arbetstillfällen saknas (prop. 1978/79:12 s. 98, jfr även s. 106 f.). En förutsättning för rätten till förbehållsbelopp är, enligt förarbetena, att hemma- maken har ingen eller endast en låg inkomst, däri inräknat de sociala förmåner som utgår (prop. 1978/79:12 s. 99). För make får förbehåll göras med normalt av prisbas- beloppet för år räknat, dvs. Till detta kommer bostadskostnaden. Enligt 7 kap. 4 § UB får lön tas i anspråk genom utmätning en- dast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. Även inom löneexekutionen finns således möjlighet att ta hänsyn till en make eller sambo som inte har några egna inkomster eller endast en mindre inkomst. 12.10.2 Inget förbehåll bör få göras Av vad som ovan redovisats framgår att s.k. hemmamakeförbehåll förekommer inom både underhållsbidragssystemet och löneexeku- tionssystemet. Den allmänna inställningen i samhället är att varje vuxen individ skall vara ekonomiskt självständig och inte beroende av an- höriga för sin försörjning. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar Vid sådana förhållanden som gör att den enskilde eller för framtiden inte kan försörja sig själv genom förvärvs- arbete träder i allmänhet den allmänna försäkringen (föräldrapen- ning, sjukpenning, sjukbidrag, förtidspension m.m.) eller andra stödformer (t.ex. ersättning från arbetslöshetskassa) in. I övrigt bör det nödvändiga skyddet för den enskilde lösas genom andra åtgärder som inriktas på att ge honom eller henne möjlighet att stanna kvar i eller komma ut i arbetslivet. Rent principiellt framstår det som felaktigt att låta underhåll till hemmavarande make eller sambo gå före försörjningen av barnet. Samma synsätt bör gälla för skyldigheten att återbetala underhålls- stöd. Möjligheten fyller knappast heller någon större praktisk funktion i dagens . Mot bakgrund av det sagda anser att den bidragsskyldige inte bör ha rätt att förbehålla sig något be- lopp för underhåll av hemmavarande make eller sambo. En sådan ordning innebär också att försäkringskassornas hantering under- lättas. 12.11Skall hänsyn tas till underhållsskyldighet mot andra barn? Utredningens bedömning: En bidragsskyldigs barn bör även behandlas lika. Det innebär att en bidragsskyldig inte skall ha rätt att göra något särskilt förbehåll för hemmavarande barn. Det innebär också att hänsyn skall tas till den bidragsskyl- diges försörjningsskyldighet gentemot sina andra barn när åter- betalningsbeloppet bestäms. 12.11.1 Vad gäller i underhållsstödssystemet? Återbetalningsreglerna i USL är så utformade att alla den återbetal- ningsskyldiges barn har likaberättigade anspråk på hans eller hennes försörjningsförmåga. Det har ansetts rimligt att reglerna om underhållsstöd även tar hänsyn till de av den återbetalnings- skyldiges barn som han eller hon lever tillsammans med eller är underhållsskyldig för i andra förhållanden. Detta innebär bl.a. att återbetalningsskyldigheten minskar om föräldern skulle få barn i ett nytt förhållande. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar 12.11.2 Frågans behandling inom andra rättsområden Om en person är underhållsskyldig mot flera barn är utgångspunk- ten i FB att barnen skall vara likställda. Bestämmelserna i kan emellertid ge hemmavarande barn ett visst försteg framför bidrags- berättigade barn. Om ett beräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov görs nämligen först ett förbehåll för detta barn. Fråga är alltså om en garantiregel som ak- tualiseras i sista hand. Förbehållet uppgår normalt – tillsammans med vad som utges till barnet från den andra föräldern eller för dennas räkning (t.ex. underhållsstöd som lämnas i förhållande till den andra föräldern) – till av prisbasbeloppet , dvs. Omständigheterna i det enskilda fallet kan emellertid göra det motiverat att räkna med ett högre eller lägre belopp (7 kap. 3 § fjärde stycket FB). Även hemmavarande styvbarn för vilka underhållsskyldighet föreligger (se 7 kap. 5 § FB) omfattas av regeln. Bestämmelsen om förbehåll för hemmavarande barn vid beräk- ning av underhållsbidrag har motiverats med att det hemmavarande barnet i allmänhet inte har rätt till underhållsstöd (tidigare bi- dragsförskott). Lön får tas i anspråk genom utmätning endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. RSV fastställer därför normalbelopp även för hemmavarande barn. uppgår normalbeloppet för varje barn till till och med det kalenderår barnet fyller och där- efter till . Med barn avses i detta sammanhang sådant hemmavarande barn som en gäldenär, dennes sammanlevande make eller sambo är skyldig att försörja enligt 7 kap. 1 § FB. Normalbeloppet för barn bör enligt RSV:s allmänna råd reduceras till hälften om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern (RSV Ex. 2001:43). 12.11.3 Barn till den bidragsskyldige skall vara likställda Den principiella utgångspunkten bör vara att inget av barnen till en bidragsskyldig förälder skall ges ett försteg framför andra barn. Alla barn bör ha samma anspråk på den bidragsskyldiges förmåga. Detta är utgångspunkten i FB och bör gälla även om underhållsstöd utgår. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar Det skulle i och för sig kunna hävdas att det kan kännas naturligt för en förälder att gynna de barn han eller hon bor tillsammans med framför bidragsberättigade barn. Detta särskilt om det bi- dragsberättigade barnet fått stöd till sin försörjning från staten genom underhållsstödet. Att låta en förälder gynna vissa barn framför andra barn är emellertid inte något intresse som förtjänar samhällets stöd. anser därför att det inte finns skäl att avvika från den nu gällande ordningen enligt USL. Liksom hit- tills bör den återbetalningsskyldiges barn ha likaberättigade anspråk på hans eller hennes ekonomiska förmåga. En bidragsskyldig bör alltså inte ges rätt att göra förbehåll för hemmavarande barn. Och återbetalningsreglerna bör även ta hänsyn till även övriga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för. Utredningen anser: Återbetalningsskyldigheten skall fastställas till en viss procent av den bidragsskyldiges överskott. Har den bidragsskyldige ett barn tas av överskottet i anspråk får återbetalning, dock högst det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Föreligger underhållsskyldighet för fler än ett barn divideras 69 med det totala antalet barn. Av det som anförts tidigare framgår att utredningen anser att en bidragsskyldig skall ha rätt att behålla medel för egna levnads- kostnader innan han eller hon blir återbetalningsskyldig för under- hållsstödet. Man kan tänka sig flera metoder för att beräkna återbetalnings- skyldigheten där hänsyn tas till det föreslagna förbehållsbeloppet. Ett alternativ är att man fortsätter att fastställa återbetalnings- beloppet med hjälp av ett grundavdrag och procentsatser men sam- tidigt inför en spärregel. Spärregeln aktualiseras i sista hand, när det står klart att återbetalningsskyldigheten inkräktar på förälderns be- hov. En annan möjlighet är att göra på det sätt som tillämpas vid be- räkning av underhållsbidrag och utmätning av lön. Återbetalnings- beloppet kommer då att bestämmas av storleken på det överskott som återstår sedan föräldern från inkomsten fått göra avdrag för det egna förbehållsbeloppet. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar Den första metoden kan vid en första anblick tyckas enklare att använda eftersom man i ett antal fall direkt kan se att föräldern har kvar medel till den egna försörjningen och då slipper göra beräk- ningen med att få fram överskottet. Frågan är dock hur ofta det kommer att inträffa. finns det en risk för att ett system uppbyggt på detta sätt kan uppfattas som omständligare för de föräldrar som berörs. Ett tredje alternativ är att göra en genomgång av de nuvarande återbetalningsreglerna och med användande av det belopp som den bidragsskyldige anses böra få behålla kontrollera när reglerna in- kräktar på detta belopp. En sådan ordning – där punktinsatser görs när behov visar sig – leder emellertid till olikheter i behandlingen av bidragsskyldiga och kan därför inte förordas. En nackdel med detta alternativ är också att de fortlöpande genomgångar som måste göras innebär ett visst ytterligare arbete för regering och riksdag, utöver det som följer av ställnings- tagande till en värdesäkring av förbehållsbeloppet. anser att alternativ två är den metod som bör användas när återbetalningsskyldigheten fastställs. Enligt utredningens uppfattning tillgodoser den metoden bäst kraven på en enkel reglering som är lätt att förstå och hantera för berörda parter. Återbetalningsbeloppet kommer alltså att bestämmas av storleken på det överskott som återstår sedan föräldern från den återbetalningsgrundande inkomsten fått göra avdrag för det egna förbehållsbeloppet och av det antal barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § FB eftersom beräkningen bygger på att dessa tar lika stora delar i överskottet. En fråga är om beräkningarna bör bygga på en enhetlig skattesats för alla bidragsskyldiga eller på den kommunala skattesats som gäller i varje enskilt fall. En regel som baseras på en individuell skattesats blir ofrånkomligen mer komplicerad och därmed svårare att förstå och att förklara. En sådan regel innebär dessutom ytter- ligare kostnader för staten i form av högre kostnader för under- hållsstödet och ökade kostnader för administrationen av under- hållsstödssystemet. har därför stannat för en enhetlig skattesats. Därvid har en skattesats om ansetts rimlig. Den fråga som därmed uppkommer är hur mycket av över- skottet som skall läggas till grund för bestämmandet av återbetal- ningsskyldigheten. Utgångspunkten är att det är föräldrarna som har ansvaret för sina barns försörjning. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar förordade reglerna får den bidragsskyldige förbehålla sig medel för egna levnadskostnader innan återbetalningsskyldighet inträder. Det ter sig då också rimligt att han eller hon får vidkännas att hela det överskjutande beloppet (efter avdrag för inkomstskatt, ) går till barnen i den mån så behövs. Denna ordning överens- stämmer med vad som gäller för föräldrars underhållsskyldighet enligt FB.