sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (dir. 2001:87). Översynen omfattar även systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet för asylsökande. förlängde regeringen utredningstiden till (dir. 2003:9). förordnade statsrådet som särskild utredare. förordnades som sek- reterare och . Departementssekreterarna , kanslirådet , ämnessakkunniga , samordnare , experten och sekreterare förordnades som experter och departementssekreteraren . entledigades och för- ordnades departementssekreterare som expert. entledigades och departements- sekreterare förordnades som expert. entledigades och efterträddes av sekreterare . Utredningen har antagit namnet Utredningen om flyktingmot- tagande och introduktion (N2001:11). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Etablering i . Möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75). Till betänkandet hör bilagan Flyktingmottagande och intro- duktion. Perspektiv och beräkningar. Med detta är uppdraget slutfört. Inledning och uppdrag................................................ 1.1.1 Hur vi arbetat med uppdraget...................................... 1.1.3 Utgångspunkter, avgränsningar och begrepp ............. Hur vi lagt upp betänkandet.................................................... En väg till egen försörjning och delaktighet................... Asyltiden – boende, verksamhet och försörjning.................. 2.1.3 Kommunernas och landstingens roll under Planeringsperiod med bosättning ........................................... 2.2.2 Planering med inriktning på arbete och 2.2.3 Regionalt och interregionalt samarbete....................... Det statliga ersättningssystemet ............................................. 3.3.1 Kostnadsbedömning med hjälp av reglerna för 3.3.2 Bedömning av kostnadsfördelningen mellan försörjning, sfi och verksamhet.................................... 3.3.4 Kostnaderna för en statlig etableringsersättning ........ 3.3.6 Ökade kostnader för samhället i dess helhet............. 3.3.7 Kostnader för en förlängd dagersättning................... En framtida finansiering......................................................... Finansiering och styrning........................................... Riktade insatser och generella system......................... Sektorsansvar för vissa statliga myndigheter........................ Ytterligare stöd för nyanländas etablering............................ 4.2.1 Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program................ Utbildning i svenska ................................................... Barn och ungdomar..................................................... 4.2.7 Hälso- och sjukvård och rehabilitering ..................... Uppföljning och utvärdering................................................. Ekonomiska konsekvenser och behov av Ekonomiska konsekvenser och finansiering ........................ Kostnader och resursbehov ........................................ Behov av författningsändringar............................................. En statistisk bakgrund............................................... Befolkning och befolkningsutveckling ................................. Väntetiden på uppehållstillstånd................................ Köns- och åldersfördelning........................................ Arbete och försörjning .......................................................... Skillnader efter födelseland........................................ 6.3.3 Utvecklingen av försörjningsläget års Hälso- och sjukvård............................................................... I väntan på beslut – asyltiden .................................... Boende och försörjning ......................................................... 7.1.1 Nytt flykting- och asylmottagande utreds i 7.1.2 Lokalt omhändertagande av flyktingar och 7.1.3 Genomförande med ändrade förutsättningar ........... 7.1.4 Samordnat asylmottagande i 7.1.5 Asylbidrag och väntan på förläggningar.................... 7.1.6 Långa väntetider kräver normalt boende................... 7.1.7 Eget boende förändrar situationen ............................ 7.1.8 Det ekonomiska ansvaret för asylsökande................ 7.1.9 Socialbidrag blir asylbidrag blir dagersättning ...... 7.2.1 Lång väntan kräver meningsfull sysselsättning......... 7.2.4 Förändrad syn på asyltidens betydelse ...................... 7.2.5 Aktiviteter med dubbla syften ................................... Problem och möjligheter ............................ 7.3.1 Hur påverkas integrationen av asyltiden? 7.3.2 Från så lite som möjligt till ....... 7.3.3 Hur påverkas integrationen av boendet under 7.3.4 Ersättningen till kommunerna otillräcklig ................ 7.3.5 Eget boende – kortvarig plåga eller långsiktigt 7.3.6 Asylsökande föredrar eget boende – trots 7.3.7 Alla har rätt att ha inneboende................................... Var ska de som fått uppehållstillstånd bo? 8.1.1 Jämnare fördelning av flyktingar eftersträvas ........... 8.1.2 Försök att hejda koncentrationen av invandrare ...... 8.1.3 Hur påverkar segregationen integrationen? Introduktionen och kommunstorleken..................... 8.1.5 Ansvarsfördelning och rutiner för bosättningen ...... 8.1.6 Överenskommelser för ett fåtal ................................. Problem och möjligheter i bosättningsarbetet ..................... Väntetider på bosättning ............................................ 8.2.2 Överenskommelser en dubbel förhandlingsfråga ..... Spridnings- och segregationsproblemen.................... 8.2.4 Andra verktyg för att åstadkomma spridning........... Flyktingmottagande och introduktion .......................... Från invandrarpolitik till integrationspolitik........................ 9.1.1 Mer omfattande introduktion för flyktingar............. Introduktionsperiodens längd preciseras .................. 9.1.3 Varierande innehåll i introduktionen......................... 9.1.4 De asylsökande förändrar introduktionens 9.1.5 Den individuella introduktionsplanen tar form ........ Utvärderingar förändrar introduktionen................... 9.1.7 Ingen lag men förbättringar och mer delaktighet ..... 9.1.8 Färre invandrare får rätt till den nya Innehållet i introduktionen ............................................ 9.2.1 Tvåårig heltidsintroduktion för alla 9.3 Uppföljningar 1991–1998 pekar på brister........................... Barn och gamla saknar introduktionsplaner ............. Brist på individualisering och Nya idéer om uppföljning av introduktionen........... Stora skillnader i kommunernas introduktion.......... Mycket ligger utanför kommunernas kontroll ......... Uppföljning av 1 000 individer i 28 kommuner 9.4 RRV:s revision 2002............................................................... Flera svaga länkar i kedjan.......................................... Gamla glapp består.................................................. 9.5 Vad tycker flyktingarna själva om sin introduktion? 9.6 Att komma överens om förändringar................................... Omfattande och långtgående förpliktelser ............... Överenskommelsen följs upp och utvecklas............. Planering för framtida utvecklingsarbetet................. 9.7 Problem och möjligheter i introduktionen .......................... Introduktionsplan saknas fortfarande för vissa ........ Introduktionsplaner ingen garanti för samverkan.... Introduktionsplanen som grund för uppföljning..... Individens delaktighet ännu inte uppnådd................ Avveckla eller utveckla introduktionsplanerna?....... Arbetsförmedlingens medverkan – ett gammalt Svårfångade orsaker bakom bristerna........................ Få säråtgärder inom arbetsmarknadspolitiken.......... En alltför liten grupp? 9.7.11 Hotande arbetskraftsbrist sätter fokus på 9.7.12 Personalförstärkning och samverkan ..... 9.7.13 Arbetsmarknadspolitiska insatser i kommunerna .... 9.7.14 Ett nymornat intresse för valideringens 9.7.15 som möjlighet och hinder i 9.7.16 Hälso- och sjukvårdens roll i introduktionen........... Samhällsinformationen som en del av introduktionen ... Ökade krav på innehållet i samhällsinformationen.............. De flesta får information inom sfi-utbildningen.................. Svårt att nå alla nyanlända...................................................... 10.3.1 Samhällsinformation i sfi, introduktion och 10.3.2 Sverige-pocket till alla som får permanent 10.3.3 Samhällsinformationen i invandrarnas tidningar 10.3.4 Få myndigheter tar ansvar för 10.3.5 Samordning av samhällsinformationen efterlyses..... 10.3.6 Invandrare ingen målgrupp för myndigheters 10.3.7 Kommuner informerar nyanlända på hemsidorna .... Samlad skriftlig samhällsinformation.................................... 10.4.1 Förberedelser inför 2000-talet med sikte på 10.4.2 Nuläge och framtidsplaner för samhällsinformationen till nyanlända........................ Samhällsinformation föremål för mycket Ny delegation och försöksverksamhet för e-tjänster .......... 10.6.1 Stärk användarperspektivet i den elektroniska Individens försörjning och det statliga 11.1.1 Introduktionsersättningens utformning och 11.1.2 Svårigheter och möjligheter med Den statliga ersättningen till kommunerna .......................... 11.2.1 De nuvarande ersättningarna till kommunerna......... 11.2.2 Räcker ersättningen? 11.2.3 Fördelar och nackdelar med ett riktat bidrag............ Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................... Bilaga 3 Sammanställning av svar på enkät ........................ Bilaga 4 Tidsprofiler och personkretsar .............................. Utredningen har haft i uppdrag att identifiera, analysera, förklara och undanröja hinder för egenförsörjning, delaktighet och en lång- siktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktions- verksamhetens innehåll och organisation som i relevanta lagar och förordningar Bakgrunden är oron för den utrikes födda befolk- ningens låga förvärvsfrekvens, jämförelsevis stora arbetslöshet, om- fattande och långvariga biståndsberoende och svårigheter att bli delaktiga i det svenska samhället. Uppdraget är brett och mångfacetterat och med den tid och de resurser som stått till utredningens förfogande har det inte varit möjligt att genomlysa alla aspekter av mottagande, introduktion och långsiktig integration. Bortsett från det underlag vi hämtat in i våra kontakter med kommuner, myndigheter, organisationer m.fl. har vi varit så gott som helt hänvisade till de undersökningar och studier som andra gjort. Målgruppen för vårt uppdrag har varit flyktingar och vissa anhöriga till dem, men i vårt utredningsarbete har vi prövat att inkludera också andra nyanlända. Några av våra förslag är primärt begränsade till vår målgrupp, men vi öppnar för en framtida möjlighet att inkludera en större grupp nyanlända. I en del av våra överväganden och förslag gör vi ingen distinktion mellan olika kategorier nyanlända. Normalisering, pro- fessionalisering, kontinuitet och tilltro till individens förmåga att fatta förnuftiga beslut har varit viktiga ledstjärnor i utredningsarbe- tet. För att markera individens eget ansvar och förmåga talar vi i betänkandet om etablering. Att etablera sig måste man göra själv. Men man kan få stöd av andra för sin etablering Synen på innehållet i asyltidens har successivt förändrats från att göra så få insatser som möjligt för de asylsökande, över strävan att göra väntetiden meningsfull till ett medvetet utnyttjande av asyl- tiden för integrationsförberedande verksamheter för vissa grupper av asylsökande. Utredningens förslag när det gäller boende och verksamhet är i linje med det och delvis också en fortsättning på det förändringsarbete som redan pågår. När det gäller boendet föreslår utredningen att asylsökande även fortsättningsvis ska ha möjlighet att välja om de vill bo i eller hos släktingar eller vänner, det inte utgår någon särskild bostadsersättning till dem som väljer eget boende. informationen till både värdfamilj och dem som väljer eget boen- de förbättras en skriftlig bekräftelse av att båda parter är medvetna om bo- endearrangemangens villkor ska utgöra förutsättning för att kallelser och beslut ska kunna sändas till bostadsadressen. När det gäller verksamhet och försörjning föreslår vi att asyltiden blir integrationsförberedande men utan att återvänd- andeperspektivet förloras. De väntetider som uppstår i väntan på beslut ska utnyttjas så att de som får stanna har fått en god grund för sin etablering i landet och de som måste återvända kan göra det med värdefulla erfarenheter och kunskaper. har fortsatt ansvar för den organiserade verk- samheten och kan upphandla delar av verksamheten av externa anordnare, asylsökande i arbetsför ålder ska få tidigare utbildning och yrkeserfarenhet kartlagd av handläggare och få information om möjligheterna att arbeta . företrädare för ska ge dem som bedöms stå nära arbetsmarknaden fördjupad yrkes- och arbetsmarknads- rådgivning, förmedla arbete till dem som har rätt att arbeta samt bistå vid anskaffning av praktikplatser. en svenskundervisning som erbjuds ska följa kursplanen för sfi och de studerande ska ha möjlighet att avlägga prov på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för tillträde till fortsatta studier. Svenskundervisningen ska förutom språkstudierna innehålla arbetslivs- och samhällslivsorientering i enlighet med förslaget från . dagersättning utgår på samma grunder för boende inom Migra- tionsverkets anläggningssystem och i eget boende och kan också reduceras av samma skäl. Utredningen har funnit att flera förändringar är nödvändiga för att öka nyanlända invandrares möjligheter att snabbare komma ut i arbete och försörjning. Det finns flera orsaker till att stora andelar nyanlända hamnar i arbetslöshet och långvarigt försörjningsstöds- beroende. Bland annat har kommunernas ansvar för flyktingmot- tagandet kommit att uppfattas som ett totalansvar, inte ett samord- ningsansvar, något som lett till att andra aktörer inte känt ansvar för de nyanlända eller haft åtgärder avpassade för dem och de har inte heller klart definierade uppdrag för målgruppen. att alla asylsökande som beviljas uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring ska erbjudas en planeringsperiod på som längst att även andra nyanlända under vissa förutsättningar ska kunna erbjudas en planeringsperiod att planeringsperioden ska ha en tydlig inriktning på arbete, för- sörjning och bosättning att perioden ska ha karaktären av ett flerpartssamtal som blir ett flerpartsavtal och där , företrädare för olika skolformer och sjukvård är viktiga parter, att när perioden är slut ska individen ha en handlingsplan för sin fortsatta etablering och en meritportfölj som han eller hon kan fortsätta att fylla på. Den viktigaste utgångspunkten planeringsperioden ska vara individens egna livsval och förutsättningar. Utredningen föreslår att får huvudansvaret för bosättningen och för att börja planeringsperioden. Detta ansvar innebär att att ska kalla den som fått uppehållstillstånd samt företrädare för och den kommun där personen till ett bosättningssamtal. Den kommun där indivi- den tidigare bott i eget boende kan då klargöra vilka alternativ till boende, arbete, utbildning etc. som finns i kommunen, i region- en eller på annat håll. Även en kommun med anläggningsboende kan ha intresse av att delta i bosättningssamtalet, t.ex. för att fånga upp arbetskraft som de har behov av. att betalar ut dagersättning tills bosättningen är klar. Så snart bosättningen har skett får den kommun där den nyanlände bosatt sig ett övergripande samordningsansvar för planeringsperio- den. Utredningen understryker i betänkandet vikten av att varje individs arbetsförmåga identifieras – inte anställningsbarheten och att individens roll och ansvar är centralt . Vi poängterar också att vägledning, kartläggning och bedömning, som är centrala delar , görs med professionellt stöd. Utredningen konstaterar också att det bör finnas en regional bas för planerings- och bosättningsarbetet och att både ett regionalt och interregional samarbete behövs och förslår att länsstyrelserna får i uppdrag att i samverkan med kommun- förbundet på länsnivå föreslå hur ett regionalt och interregionalt arbete kan utvecklas att resurser avsätts för att uppmuntra utvecklingsarbetet Utredningen har kommit fram till att det nuvarande systemet med en riktad statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottag- andet har spelat ut sin roll. Den riktade ersättningen fungerar inte som det incitament som man ursprungligen hade tänkt och dess- utom är systemet krångligt att administrera. När det gäller individ- ens försörjning har vi funnit att det av flera skäl skulle vara bättre med en ersättning som är densamma för hela landet och att det enklaste och bästa är om ersättningen betalas ut direkt till individ- erna utan mellanliggande administration. När det gäller individens försörjning föreslår vi att en statlig individbaserad etableringsersättning införs, som betalas ut direkt till den om är berättigad att erhålla den, dvs. till den som har en handlingsplan. etableringsersättningen betalas ut (ca /mån) under som längst ett år etableringsersättningen reduceras för den som inte följer hand- lingsplanen. får ansvar för att fatta beslut och betala ut ersättningen på underlag från kommunerna. Vårt förslag är att statens ekonomiska ansvar för flyktingar m.fl. kvarstår i samma omfattning som men utredningen föreslår förändringar i sättet att kompensera kommunerna. Vi anser att er- sättningen till kommunerna för den verksamhet som riktas till ny- anlända flyktingar m.fl. bör inordnas i det generella kom- munala statsbidrags- och kostnadsutjämningssystemet. Utred- ningen har i en modell visat hur det kan göras genom en kombina- tion av ökat statsbidrag till kommunerna och justeringar i kost- nadsutjämningen så att den beräknas på antalet flyktingar m.fl. som vistats 1–i landet. att det riktade statsbidraget till kommunerna tas bort att kommunerna får ersättning via det generella statsbidrags- systemet och med kostnadsutjämning för det som återstår sedan det som går till försörjning tagits bort. Eftersom förändringen av ersättningssystemet är en komplicerad operation, som kräver mer ingående beräkningar och överväganden än utredningen har haft möjlighet att göra, föreslås övergångsvis – och för att förbereda genomförandet – ett riktat, strukturellt bidrag till kommunerna avsedda att täcka kostnaderna dels för svenska för invandrare, dels för övrig verksamhet för flyktingar m.fl. Riktade insatser och generella system Den statliga etableringsersättning som utredningen föreslår om- fattar och innebär inte att nyanländas integration därmed för- väntas vara avslutad. Hur det tar att nå egen försörjning och delaktighet är i hög grad individuellt betingat och dessutom beroende av arbetsmarknadssituationen och lokala faktorer. Utred- ningens vision är att en planeringsperiod med professionellt stöd tillsammans med möjligheten att få ta del av olika aktörers och huvudmäns utbud med den statliga etableringsersättningen som försörjningskälla inte bara ska leda till arbete utan också in i de normala arbetsmarknads-, utbildnings-, hälso-, sjukvårds- och sociala systemen. För att förverkliga detta krävs förändringar både när det gäller de intensiva säråtgärderna och en fortsatt anpassning till en mångetnisk, mångspråkig och mång- kulturell befolkning inom viktiga politikområden. Utredningen menar att denna konkretisering av integrationspolitiken måste ske i en process med de berörda fackmyndigheternas medverkan och samverkan. att , , Migrationsverk- et, , Verket för skolut- veckling, och får ett sektorsansvar för nyanlända invandrares etablering, att ett nytt icke konjunkturberoende arbetsmarknadspo- litiskt program för nyanlända bör tas fram och att det ska ut- formas så att det kan kombineras med sfi och andra aktivi- teter under det år etableringsersättning utbetalas. Vi anser vidare att att utbildning i svenska måste kunna erbjudas i olika miljöer och att utbildningen ska kunna kombineras med arbete, utbildning m.m. att högskolornas utbud måste anpassas bättre till nyanländas behov och kompletteringsutbildningarna blir fler att nyanlända måste uppmärksammas i den fortsatta försöks- verksamheten med validering att en särskild utredning bör få i uppdrag att utreda hur grund- och gymnasieskolan kan förbättra insatserna för nyanlända elever former för hälso- och sjukvårdens medverkan i rehabiliteringen av nyanlända måste utvecklas liksom metoder och verksamhet inom . Vi tar också upp vilket innehåll samhällsinformationen ska ha, genom vilka kanaler den förmedlas så att alla nås, vilken utformning den ska för att nå fram och vem som ska ansvara för att den produ- ceras, ekonomiskt och praktiskt. som bör ges till nyinvandrade inom ramen för sfi och på det sätt och med det innehåll som föreslås av anser vi att det bör finnas en sammanhållen internetbaserad respektive skriftlig samhällsinformation för nyanlända att myndigheterna inom sina respektive områden måste ta ett större ansvar för att nå ut med information till nyanlända och andra som inte har svenska som modersmål Vi föreslår vidare att Statskontoret och ska få i uppdrag att utarbeta förslag till hur en sammanhållen grundlägg- ande Internetbaserad samhällsinformation till nyanlända ska kunna etableras och vidmakthållas och att ska verka för att en sammanhållen och för nyanlända invandrare producerad skriftlig samhällsinformation tas fram. Vi förslår också att Delega- tionen för utveckling av offentliga e-tjänster bör få tilläggsdirektiv att särskilt beakta och överväga hur nyinvandrades behov av offen- tliga e-tjänster ska kunna tillgodoses och att ansvar när det gäller att följa upp myndigheternas efterlevnad av förordningen (1986:856), bör preciseras, eventuellt genom en ändring av verkets instruktion. I betänkandet har vi också förslag till hur man genom upp- följning och utvärdering kan få bättre kunskaper om hur nyan- ländas etablerings fortskrider och vilka effekter utredningens förslag leder till. att uppföljnings- och utvärderingsmodeller som visar på effekt- erna av de tidiga och samlade insatserna för nyanlända bör utvecklas som gör det möjligt att följa nyanländas etablering över tiden att tydliga mål formuleras och indikatorer tas fram att SCB:s riktlinjer för redovisning av statistik för personer med utländsk bakgrund bör vara vägledande för all statistikredo- visning i den offentliga sektorn och att de måste följas av de för nyanlända invandrare mest relevanta myndigheterna. 1 Inledning och uppdrag Arbetsförmedlingen har lurat mig. De säger att jag ska klara sfi-prov och körkort och sedan ska de hjälpa mig att få jobb men sedan hän- visar de mig bara till och SAS. De gör ingenting – de vill att du själv ska ta reda på allting och söka jobb själv. De vill in i det längsta undvika att betala för någon utbildning och de hänvisar mig till CSN och till . Jag förstår inte hur det här landet fung- erar – är det som styr eller är det någon annan? Jag insåg att vägen till snickaryrket var lång här i trots att jag redan arbetat . Först var jag tvungen att lära mig svenska – klara sfi-provet – och därefter skulle jag behöva studera på en specialkurs innan jag kunde arbeta som snickare i . Jag upplevde att det fanns ett stort kulturellt problem med den här undervisningen och själv kände jag mig som en verklig outsider. Jag fick inte heller någon känsla av att de flesta elever egentligen var där för att lära sig svenska. De var där för att de var skickade dit och en del ville inte heller sluta för då fick de på något sätt mindre pengar. Citaten ovan och på andra ställen i betänkandet är hämtade från intervjuer vi gjort .