sou · GRB341d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att dels granska den ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet, dels överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot polisanställda och åklagare uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Som ordförande i kommittén förordnades lagmannen . Dåvarande riksdagsledamöterna , riksdagsledamoten , läraren , advokaten , dåvarande riksdagsledamoten , ombudsmannen , riksdagsledamoten , dåvarande riksdagsledamoten och riksdagsleda- moten har, med förordnande från , ingått såsom ledamöter i kommittén. förordnades som experter i kommittén numera hovrättsrådet, tillika vice ordförande, , byråchefen , f.d. biträdande riksåklagaren , numera ämnesrådet och f.d. länspolismästaren . Som sekreterare i kommittén har hovrättsassessorn tjänstgjort. Kommittén har antagit namnet Kommittén om tillsynen över polis och åklagare. Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Förstärkt granskning av polis och åklagare (2003:41). Ledamoten har avgett reservation vad avser organisationen för internutredningsverksamheten. I övrigt är betänkandet enhälligt. Utredningsuppdraget är med detta slutfört. Bakgrund och nuvarande förhållanden.......................... De generella direktiven............................................................ 2Polisens och åklagarväsendets organisation – 3Tillsyn och annan kontroll över Polisen och Tillsyn ur ett konstitutionellt perspektiv.................... Allmänt om statlig tillsyn............................................. 3.2.3 Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14 ................................................. Tillsynen över Polisen.............................................................. Tillsynen över åklagarväsendet................................................ 3.4.3 Medborgerlig insyn i åklagarverksamheten................. 3.5 Annan tillsyn över Polisen och åklagarväsendet .................... 3.5.3 revisorer och ............ 4Brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet ...................................... Internutredningar – En bakgrund ......................................... Internutredningar – Nuvarande förhållanden ...................... 4.3.1 Regleringen vid brottsmisstankar mot polisanställda och åklagare.......................................... 4.3.2 Organisationen för utredningar av anmälningar mot polisanställda och mot åklagare.......................... 4.3.3 Statistiska uppgifter om antal anmälningar m.m....... 4.3.4 inspektioner av Polisens Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare – En genomgång av lagstiftning och Disciplinärenden – En bakgrund........................................... Disciplinärenden – Nuvarande förhållanden ........................ 4.5.1 Regleringen av det disciplinära ansvaret .................... 4.5.2 Handläggningen av disciplinärenden......................... 4.5.3 Statistiska uppgifter om antal ärenden vid Kartläggning av nuvarande regelverk och tillämpning......... 5.3Kartläggning av de övriga nordiska ländernas regelverk Den ordinära tillsynen ........................................................... 6.1.4 Remissvar på betänkandet Den centrala polisen (SOU 2000:25) ........................................................... 6.2.3 (SOU 2002:37) ................ Överväganden och förslag......................................... Den ordinära tillsynen............................................... 7.1Vilken inriktning och vilket innehåll bör den ordinära tillsynen över polis och åklagare ha?..................................... Vilken inriktning?....................................................... Finns det brister i tillsynen över Polisen? Finns det brister i tillsynen över åklagarna?......................... 7.4Kan bristerna åtgärdas inom ramen för nuvarande 7.5Finns tillräckliga skäl för att inrätta ett särskilt 8.2Huvudalternativ i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av polisanställda ................................. 8.3Reformer i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av polisanställda ................................................. 8.4Reformer i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av åklagare .......................................................... 8.5Utredningar om brott utan samband med arbetet av polisanställda och åklagare..................................................... Formen för reglering.............................................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Förslaget till lag om ändring i ................... Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)........... Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:1339) om Förslaget till förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m...................... Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)............................................................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för ............. Förslaget till förordning om ändring i åklagarförordningen (1996:205) ........................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren .................... Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) ........................... Kommitténs direktiv 2000:1001............................................ Kommitténs tilläggsdirektiv 2002:82.................................... De nordiska länderna............................................................. Kommitténs uppdrag har varit att granska den ordinära tillsynen av Polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. I uppdraget har ingått att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén har också haft att överväga om regleringen, organisa- tionen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klago- mål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Reformbehovet redo- visas närmare i kapitel 6. Det behövs en ambitiös tillsyn av polis- och åklagarmyndigheterna. Det övergripande syftet med tillsynen är att bidra till att verksam- heterna drivs på ett ur alla synvinklar optimalt sätt och att de har medborgarnas förtroende. För att på bästa sätt uppfylla sitt syfte bör den ordinära tillsynen över polis och åklagare i första hand vara inriktad på att – i former som säkerställer demokratisk insyn och kontroll – dels finna de fel och brister som kan förekomma i Polisens eller åklagarnas verk- samhet, dels klarlägga orsakerna till deras uppkomst, dels lämna information till dem som bedriver verksamheten om felen och bristerna samt orsakerna. Dessutom måste en uppföljning ske för att granska att felet eller bristen avhjälpts och att orsaken till uppkomsten av felet eller bristen åtgärdats. Kommittén föreslår en tydlig reglering av innehållet i tillsynen. I fråga om såväl polis som åklagare bör innehållet vara en granskning av att beslut fattas i enlighet med gällande författningar, att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig, att besluten fattas i rätt tid, att besluten är försedda med de skäl som krävs, att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de priori- teringar och riktlinjer som och regeringen lagt fast, och att verksamheten bedrivs effektivt. I fråga om Polisen, som har betydande förvaltningsuppgifter, bör dessutom granskas att förvaltningen fungerar väl. Den tillsyn som utövas över Polisen – främst av Rikspolis- styrelsen – har vissa brister och behöver förbättras. Förbättringar krävs när det gäller att se till att det tas fram, analyseras och sprids information inom verksamheten om statistiska uppgifter avseende brotts- utredningsverksamheten, att sprida information inom verksamheten om upptäckta fel och brister och få genomslag för förändringsförslag, granskningen av vilka åtgärder som vidtagits i fråga om upp- täckta fel och brister och vilka resultat som uppnåtts genom dessa åtgärder, samordningen med tillsynen över åklagarna så att tillsynen över brottsutredningsverksamheten ger en helhetsbild, dvs. belyser såväl polisens som åklagarnas insatser, tillsynen av och Säkerhetspolisens verksamhet, och tillsynen på lokal nivå. Även i tillsynen över åklagarna - vilken utövas av Riksåklagaren och de överåklagare som är myndighetschefer – finns brister. Förbätt- ringar behövs såvitt avser den rättsliga tillsynen och samordningen med tillsynen över Polisen. Även om det är en fördel om tillsynen utövas av ett från den granskade myndigheten helt fristående organ är kommitténs slut- sats att en tillsyn som anförtros chefen eller styrelsen kan – rätt utförd – uppfylla det övergripande syftet med tillsynen. bakgrunden och mot bakgrund av de förslag till förbättringar som kommittén föreslår, har kommittén funnit att det inte finns till- räckliga skäl för, utan tvärtom betydande nackdelar med, att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisen och åklagarna. Kommittén anser alltså att de brister som finns bör åtgärdas inom ramen för nuvarande organisation. Såvitt avser Säkerhetspolisens och verk- samheter anser kommittén att det inte är lämpligt att Rikspolis- styrelsen utövar tillsyn över sin egen operativa verksamhet. För att åtgärda denna brist föreslår kommittén att anförtros ansvaret för nämnda tillsyn. Vidare bör polisstyrelserna ges ett tydligt tillsynsansvar så att de fortsättningsvis – bl.a. för att säkerställa den demokratiska insynen och kontrollen – arbetar aktivt med tillsynsfrågorna. Polisstyrelserna bör åläggas att upprätta en verksamhetsplan för tillsynen. För att förbättra tillsynen över åklagarväsendet föreslår kom- mittén att – jämte Riksåklagaren – de överåklagare som är myndig- hetschefer skall ha ett tydligt, författningsreglerat tillsynsansvar. För att enskilda på ett enkelt sätt skall få kännedom om att åklagar- beslut i vissa fall kan överprövas av högre åklagare – vilket är ett viktigt verktyg för tillsynen över åklagarverksamheten – skall det av vissa beslut, som kan bli föremål för överprövning, framgå hur den enskilde skall agera för att överprövning skall ske. Kommitténs slutsats är att utredningsverksamheten vad avser brotts- misstankar mot polisanställda generellt sett inte uppvisar brister utan att utredningarna i allmänhet håller god kvalitet och att obehörig hänsyn inte tas. Mot bakgrund härav har kommittén kommit fram till att den centrala frågan i uppdraget är att lämna förslag som är ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärks. Kommittén har diskuterat fyra olika huvudalternativ i syfte att stärka allmänhetens förtroende för verksamheten (se avsnitt 8.2). Efter att noga ha vägt de olika alternativen mot varandra är den slutsats kommittén har dragit att nuvarande ordning för handläggningen av anmälningar mot polisanställda i princip bör behållas. Men förbättringar av ordningen bör genomföras; förbätt- ringarna skall i första hand avse att utomståendes insyn i utred- ningarna utökas och att information om verksamheten sprids till allmänheten. I fråga om utredningar om brott av polisanställda föreslår kommittén att det i författning slås fast att det för handläggningen av internutredningarna skall finnas dels särskilt utsedda åklagare, dels särskilda utredningsenheter inom Polisen. Lekmannainsynen i internutredningsverksamheten förbättras genom att det åläggs polisstyrelserna i de polismyndigheter där internutredningsenheter finns att utse minst två personer att följa verksamheten. Handläggningstiderna för internutredningarna förkortas genom att det införs regler om att en förundersökning mot en polisanställd avseende brott i arbetet skall bedrivas med särskild skyndsamhet och att förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan skall fattas så snart det kan ske och senast för delgivning av brottsmisstanke. För åklagare som är ansvariga för internutredningarna skall finnas en särskild organisa- tion för beredskapstjänstgöring. För att en anmälan mot en polisanställd skall bli handlagd på ett kompetent sätt och med god kvalitet även när ärendet måste hand- läggas utom kontorstid anser kommittén att regeringen bör ge i uppdrag att se till att de som tjänstgör som jourhavande polisbefäl och annan beredskapspersonal fortlöpande ges sådan utbildning att det säkerställs att erforderliga förstahands- åtgärder vidtas i ärenden där polisanställda misstänks för att ha begått brott. Regeringen bör också ge och Riks- åklagaren i uppdrag att gemensamt och regelbundet sammanställa och sprida information om internutredningsverksamheten. kunnat utröna sköts också utredningar om brott av åklagare regelmässigt på ett invändningsfritt sätt. Att Riksåklagaren, som har det yttersta personal- och arbetsgivar- ansvaret, handlägger frågor om förundersökning och åtal när en åklagare misstänks för att begått brott i tjänsten, är emellertid inte invändningsfritt. Kommittén föreslår därför att Justitiekanslern () övertar Riksåklagarens ansvar när det gäller att besluta om att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i samband med arbetet av åklagare. För att stärka allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet bör de av kommittén föreslagna reglerna för handläggning av internutredningar i princip även gälla utredningar om brott när polisanställda är misstänkta för brott utan samband med arbetet. en åklagare misstänks för ett sådant brott bör emellertid inga särskilda förfaranderegler gälla. Kommittén föreslår att de särskilda handläggningsreglerna för anmälningar mot anställda inom Polisen skall samlas i en av regeringen utfärdad förordning. kunnat finna fungerar nuvarande ordning för handläggningen av disciplinärenden i princip väl både såvitt avser polisanställda som åklagare; några skäl till genomgripande för- ändringar har inte framkommit. Emellanåt synes emellertid i ärenden avseende polisanställda ha förekommit att anmälan till det organ som beslutar om disciplinpåföljd (personalansvars- nämnd, , eller ) inte gjorts, trots att ärendet motiverat en anmälan. För att råda bot på detta föreslår kommittén att regeringen uppdrar åt att sprida information till länspolismästarna om praxis i disciplinärenden, så att länspolismästarna får kunskap om i vilka fall ett ärende bör överlämnas till eller . Lag om ändring i Härigenom föreskrivs att det i skall införas en ny paragraf, 23 kap. 25 §, av följande lydelse. Närmare föreskrifter om för- undersökning om brott av anställda inom Polisen med- delas av regeringen. Denna lag träder i kraft den Lag om ändring i polislagen (1984:387) Härigenom föreskrivs att 5 § polislagen (1984:387) skall ha följande lydelse. För ledningen av polismyn- För ledningen av och tillsyn digheten finns en polisstyrelse. över polismyndigheten finns en Polisstyrelsen består av polismyn- dighetens chef (polischefen) och av polismyndighetens chef (polis- av det antal övriga ledamöter som chefen) och av det antal övriga ledamöter som regeringen be- Polisstyrelsens ledamöter utom polischefen utses av regeringen. För dessa ledamöter skall lika många suppleanter utses. De ledamöter och suppleanter som utses skall vara svenska medborgare, vara bosatta inom distriktet och ha rösträtt vid val av kommunfullmäktige. De bör utses så att erfarenhet av verksamhet blir företrädd bland dem. Vidare bör beaktas att de olika delarna av polisdistriktet blir representerade. Denna lag träder i kraft den 1 Senaste lydelse 1998:1555 Lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1975:1339) om justitie- kanslerns tillsyn skall ha följande lydelse. Justitiekanslern får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Ger utredningen i ärende justitiekanslern anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. Om befattningshavaren enligt första stycket är allmän åklagare, biträdande åklagare eller extra åklagare skall Justitiekanslern i stället för åklagare inom åklagar- väsendet fatta beslut om att inleda förundersökning och om åtal skall väckas. I mål som har anhängiggjorts vid tingsrätt bör talan fullföljas till högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det. Denna lag träder i kraft den Den nya lagen gäller inte i ärenden i vilka förundersökning har inletts före ikraftträdandet. 1 Senaste lydelse 1987:996 Förordning om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m. 1 § I denna förordning finns vissa bestämmelser om handlägg- ningen av ärenden som rör frågan om en anställd inom Polisen gjort sig skyldig till brott i samband med arbetet eller utan samband med detta eller på något annat sätt handlat felaktigt i sin myndighetsutövning. 2 § Ett ärende skall av polismyndighet överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte 1.om det i en anmälan har påståtts att en polisanställd har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning, 2.om en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen genom något som en polisanställd har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i en polisarrest, 3.om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda för- undersökning mot en polisanställd för brott som har samband med arbetet, eller 4.om det genom en anmälan eller på något annat sätt har uppkommit fråga om att en polisanställd har gjort sig skyldig till något brott som inte har samband med arbetet. Ett ärende behöver inte överlämnas till åklagare om 1.det är fråga om ett annat brott mot trafikförfattningar än brott mot 1 § andra stycket eller 3-5 §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, 2.det inte inträffat någon allvarlig skada som sägs i första stycket, och 3.polismyndigheten beslutat att inleda förundersökning. Beslut om att lägga ned en sådan förundersökning skall fattas av åklagare. 3 § En förundersökning i ett ärende som enligt 2 § skall överlämnas till åklagare skall ledas av en åklagare. 4 § Den polismyndighet där anmälan har gjorts eller där frågan om att inleda förundersökning har uppkommit skall vidta de åtgärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas upp. 5 § En förundersökning mot en polisanställd som misstänks för brott i samband med arbetet skall bedrivas med särskild skynd- samhet. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket . Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. 6 § Inom Polisen skall det finnas särskilda utredningsenheter för utredning av ärenden som avses i denna förordning. Rikspolis- styrelsen skall efter samråd med Riksåklagaren föreskriva hur många utredningsenheter som skall finnas, enheternas lokalisering och inom vilka polisdistrikt en utredningsenhet skall vara verksam. 7 § Inom åklagarväsendet skall det finnas åklagare som särskilt har utsetts för att utföra åklagaruppgifterna i ärenden som avses i denna förordning. Åklagarna skall vara överåklagare, vice över- åklagare, chefsåklagare eller vice chefsåklagare. En annan åklagare får dock utföra sådana uppgifter som inte utan olägenhet kan skjutas upp. Åklagare som avses i första stycket första meningen skall delas in för beredskapstjänstgöring enligt grunder som Riksåklagaren bestämmer. 8 § Förhör med en polisanställd i ett ärende som avses i denna förordning skall hållas av undersökningsledaren eller av en polis som är verksam vid en särskild utredningsenhet. I fall där förhör inte utan olägenhet kan skjutas upp, får förhör hållas av en annan polis som inte tjänstgör vid samma polismyndig- het som den som skall höras. Om inte undersökningsledaren av särskilda skäl bestämmer något annat, skall den som håller förhöret i ett sådant fall vara lägst kommissarie och ha högre tjänsteställning än den som hörs. 9 § Länspolismästaren skall, om inte polisstyrelsen bestämt annat, se till att de övriga ledamöterna fortlöpande underrättas om ärenden som avses i denna förordning och om hur de ärenden som överlämnats till åklagare har slutbehandlats. Polisstyrelsen i en polismyndighet där det finns en särskild utredningsenhet skall utse minst två personer som är ledamöter eller ersättare i en polisstyrelse eller en polisnämnd att särskilt följa utredningarna i sådana ärenden. Polisstyrelsen får besluta att en eller flera personer med särskild sakkunskap skall biträda de utsedda. Övriga polisstyrelser får utse en eller flera av sina ledamöter eller ersättare eller av ledamöterna eller ersättarna i en polisnämnd att särskilt följa utredningarna samt besluta om biträde till de utsedda. 10 § De som utsetts enligt 9 § skall ha rätt att få fullständig information om och få ta del av samtliga handlingar i ärendena samt beredas tillfälle att närvara vid förhör och ställa frågor till förunder- sökningsledaren. Åklagarens underrättelse till polismyndighet 11 § I ett ärende som avses i denna förordning skall åklagare underrätta den polismyndighet där den misstänkte personen är anställd om beslut som avser huruvida förundersökning skall inledas eller läggas ned eller åtal skall väckas. Denna förordning träder i kraft den Förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558) Härigenom föreskrivs i fråga om polisförordningen (1998:1558) dels att 5 kap. skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 1 § samt 3 kap. 1 § skall ha följande lydelse. enligt 5 § polislagen (1984:387) enligt 5 § polislagen (1984:387) för sin ledning och tillsyn ha en tretton andra ledamöter, utses av regeringen för en utses av regeringen för en Regeringen utser bland ledamöterna, utom länspolismästaren, ordförande och vice ordförande i polisstyrelsen. Polisstyrelsen skall se till att verksamheten är organiserad på 1. att polisarbetet ett ändamålsenligt sätt och att den samordnas med verksamheten vid och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, effektivt och uppfyller rättssäker- hetens krav, och Polisstyrelsen skall i sin ett ändamålsenligt sätt och att den samordnas med verksamheten vid andra polismyndigheter. 1.att beslut fattas i enlighet med gällande författningar, 2.att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig, 3.att beslut fattas i rätt tid, 4.att beslut är försedda med de skäl som krävs, 5.att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, 6.att verksamheten bedrivs effektivt, och Polisstyrelsen skall fast- ställa en plan för sin tillsynsverk- samhet. Denna förordning träder i kraft den Förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för Härigenom föreskrivs att 2 a, 13 d, och 22 §§ förordningen (1989:773) med instruktion för skall ha följande lydelse. Av 7 § polislagen (1984:387) Av 7 § polislagen (1984:387) tillsyn över polisväsendet. att beslut fattas i enlighet med och regeringen har lagt rättssäker, följdriktig och enhetlig, fast för den, att beslut fattas i rätt tid, att beslut är försedda med de effektivt och uppfyller rättssäker- skäl som krävs, hetens krav, och Polisen fungerar väl. och regeringen har lagt