sou · GRB341d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I det följande behandlas den statliga tillsynen mer allmänt, och även om resonemanget kan appliceras på den konstitutionella kontrollen, är det mer att hänföra till den tillsyn som sker av andra statliga och kommunala myndigheter. Tillsynen kan utövas av den egna centrala förvaltningsmyndigheten men också av ett fristående kontrollorgan. Den statliga tillsynen har alltid ansetts som viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som riksdag och regering fattat beslut om. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Med- borgarna skall genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Mot denna bakgrund har det också ansetts viktigt att tillsynen organiseras på ett sådant sätt att den får allmänhetens för- troende men också förtroende hos den myndighet som skall tillses. Ett stort antal statliga myndigheter utövar tillsyn som sammantaget omfattar många olika samhällsområden. har i sin rapport tillsyn – ett förvalt- ningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10, bilaga 2) delat in myndig- heter med tillsynsuppgift i följande fyra kategorier. Mer utpräglade tillsynsmyndigheter. Denna kategori består av myndigheter som i sina instruktioner uttryckligen har tillsyn som huvuduppgift, exempelvis och . Myndigheter med både tillsyn och annan verksamhet. Hit hör myndighet som i sin instruktion har tydliga uppgifter om tillsyn vid sidan av annan verksamhet. Exempel som anges är Data- inspektionen, och . Myndigheter med oklar reglering. De myndigheter som hör hit har allmänt uppfattats som tillsynsmyndigheter men uppgiften om tillsyn regleras på ett otydligt sätt. Exempelvis förekommer inte orden tillsyn eller kontroll, utan istället begrepp som övervaka, bevaka, följa och utreda. Hit har räknats myndigheter som och . Myndigheter med närliggande uppgifter. Med dessa myndigheter har avsett myndigheter som enligt sina instruk- tioner har uppgifter som begreppsmässigt ligger nära tillsyn. Dessa myndigheter skall bl.a. följa upp och utvärdera olika förhållanden och frågor. Som exempel på dessa myndigheter har angetts , samt organen Handikapp- och . Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Den statliga tillsynen bidrar till kontroll och styrning genom att inhämta information om och påverka utvecklingen på de områden där den utövas i syfte att stärka efterlevnaden av reglerna på området. Informationen från myndigheternas tillsyn ingår som underlag för återrapporteringen om måluppfyllelsen till regering och till riksdag. Därför måste tillsynen också vara effektiv och redovisningen av tillsynen god. Information om tillsyn skall också bli tillgänglig för allmänheten, bl.a. skall den kunna spridas genom medier. Men i första hand är syftet att tillsynsobjekten skall kontrolleras och styras så att deras verksamhet överensstämmer med de regler och mål som riksdag och regering beslutat om. Kontroll är nödvändig för rättssäkerheten och för att demokra- tin skall fungera. Den förebygger risken för att medborgare blir fel- aktigt behandlade av myndigheterna, att företag konkurrerar på olika villkor etc. Olika former av efterhandskontroll blir viktigare i takt med att decentraliseringen inom och från staten ökar. Staten behöver genomföra kontroller – där vissa former av tillsyn kan vara ett inslag – för att verifiera att de valda åtgärderna för att nå målen ger avsedd effekt eller för att motivera att nya åtgärder vidtas så att utvecklingen kan styras på rätt väg. I det följande framgår att i tillsynsarbetet över Polisen skall till- synsmyndigheten särskilt se till att verksamheten bedrivs enligt av statsmakterna fastlagda prioriteringar och riktlinjer samt att arbetet uppfyller rättssäkerhetens krav. Därutöver skall tillsynsmyndig- heten se till att polisarbetet bedrivs effektivt och att förvaltningen fungerar väl. Målet med tillsynen över åklagarna har preciserats något annor- lunda. Även om tillsynsmyndigheten också skall se till att verk- samheten bedrivs effektivt, skall tillsynsmyndigheten i sitt tillsynsarbete verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen. För tillsynen över Polisen synes – i vart fall vid första anblicken – effektiviteten och mål- och resultatstyrningen författnings- mässigt ha fått en starkare framtoning än vad som gäller för tillsynen över åklagarna. Denna senare tillsyn har författnings- mässigt mer en prägel av en rättslig kontroll. Inom ramen för till- synen har överåklagarna och Riksåklagaren också getts möjlighet att ta över en lägre åklagares uppgifter och att genom över- och omprövning fatta ett nytt beslut. Sådan möjlighet tillkommer inte . Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Av nu förda resonemang framgår att begreppet tillsyn inte är enhetligt och att tillsyn utövas på olika sätt. revisorer har uttalat att tillsyn i första hand innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs (förslag till 1994/95:RR9, s. 2). Det har emellertid hävdats att till- synen avser en övervakning och en efterkontroll av hur offentliga organ sköter sina ålagda uppgifter. Det har också hävdats att rådgivning, utbildning och författningsarbete är en del av tillsynens uppgifter och att gränsdragningen mellan tillsyn, information och uppföljning är flytande (a.a. s. 8). Att begreppet tillsyn är oklart har konstaterats i flera utred- ningar och granskningar. Inledningsvis har revisorers och rapporter nämnts. Även regeringen har i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) gjort bedömningen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig. Tillsynen bör också ges en tydligare inne- börd. Regeringen har därför givit Utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn i uppdrag att närmare överväga frågan om statlig tillsyn. I det följande lämnas en kortare sammanfattning av utredningens delbetänkande. 3.2.3Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14 I uppdrag, som skall genomföras i två etapper, ingår bl.a. att kartlägga den statliga tillsynen och de problem som förekommer. Utredningen har i sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag redovisat den första etappen. Utöver kartläggningen har en framträdande uppgift varit att finna sätt att skilja mellan tillsyn och andra granskningsuppgifter. I delbetänkandet föreslår utredningen att tillsyn skall vara ett system som staten tillskapat för att tillförsäkra medborgarna att förhållandena inom ett visst samhällsområde uppfyller ställda krav. De krav som ställts eller de utfästelser som staten lovat medborgarna skall i princip vara gjorda i lag, dvs. ha formen av statsmaktsbeslut. Med tillsyn skall avses att i efterhand granska om ett fattat beslut var rätt eller fel; det skall granskas om beslut har fattats i enlighet med gällande bestämmelser i lag eller annan författning. Uppdraget eller mandatet att utöva tillsyn skall Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. tillsynsorganet ha fått genom lag, men det skall kunna preciseras på annat sätt, exempelvis i ett regleringsbrev. Mandatet innebär inte bara en rätt utan också en skyldighet för tillsynsorganet att utöva tillsyn. Tillsynsorganet skall på grundval av tillsynen ha rätt att fatta beslut riktade mot den för tillsynsobjekten ansvarige, de objektsansvariga. Mandatet skall också ange vilka tvångsmedel som tillsynsorganet förfogar över. Tvångsmedlen skall kunna avse både möjlighet att granska tillsynsobjektet och rätt att stänga en verksamhet eller att meddela ett vitesförläggande. Tillsynsutred- ningen menar att i detta ligger att tillsynsorganet skall ha en mycket hög grad av oberoende i förhållande till tillsynsobjektet och den objektsansvarige. redovisar i sitt betänkande att många av de beskrivna tillsynsuppgifterna inte skall anses som till- syn, men väl vara kompletterande uppdrag för tillsynsorganet. Det vanligaste kompletterande uppdraget är att svara för normering av de förhållanden hos tillsynsobjektet vilka skall vara föremål för granskning. Med normering avses inte endast tillsynsorganets rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd samt sedvanlig rådgivning utan också att utfärda tillstånd till den objektansvarige att bedriva viss verksam- het. Som ytterligare kompletterande uppdrag som med fördel kan överlåtas till tillsynsorganet anges överblicksuppdraget. I detta uppdrag ligger att samla in och analysera information om ett sam- hällsområde där organet har ett tillsynsansvar. Denna överblicks- kunskap används sedan i planeringen av tillsynen. Den statliga till- synen måste dock skiljas från resultatstyrning, utvärdering, upp- följning och revision, som i sig inte skall förväxlas med de till till- syn kompletterande funktionerna normering och överblick. har slutligen lämnat förslag till fyra konkreta åtgärder för att åstadkomma ökad tydlighet och effektivitet av statlig tillsyn. Den första åtgärden är ett fortsatt arbete på sektoriell grund. Den andra är skapandet av en vars verk- samhet och aktiviteter bör syfta till att stärka professionen bland de tjänstemän vilka arbetar inom den statliga tillsynen. En tredje åtgärd anges vara att tydliggöra den statliga tillsynen i en gemensam lag. I denna lag skall begreppet statlig tillsyn preciseras och därutöver reglera bl.a. tillsynsorganets rätt till information och handräckning samt möjligheterna till sanktioner och överklaganden av beslut i till- synsärenden. Slutligen föreslås en fördjupad prövning av den principiella frågan om primärkommuner även skall bedriva statlig tillsyn. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Polisverksamheten och dess organisation har under alla tider varit föremål för många diskussioner och förändringar. En stor föränd- ring var förstatligandet av Polisen . Även efter förstatligan- det har åtskilliga förändringar genomförts. Flertalet av föränd- ringarna har rört den lokala och regionala polisorganisationen, men även har varit föremål för förändringar. Många diskussioner om Polisen och dess organisation har rört frågan om medborgarinflytandet över verksamheten; genom det säkerställs den demokratiska kontrollen av och insynen i polisverksamheten. Beslut om att förstatliga Polisen med verkan från , fattades dels genom ett principbeslut , dels genom slutligt riksdagsbeslut (prop. 1962:148, SU 1962:183, rskr. 1962:387 och prop. 1964:100, SU 1964:114, rskr. Som ny statlig myndighet inrättades . Styrel- sen organiserades på samma sätt som andra centrala statliga verk och ställdes direkt under regeringen. Det viktigaste skälet för att skapades var att man i den tidigare kommunala polisorganisationen saknat ett centralt organ som hade kunskap och kompetens att fortlöpande meddela allmänna råd och anvis- ningar om hur polistjänsten skulle utövas samt att från rikssyn- punkt utöva tillsyn över Polisen. verksamhet skulle främst vara inspekterande, rådgivande och samordnande. fick rätt att utöva viss ledning av polisarbetet och befogenhet att inom vissa områden utfärda direktiv om hur polis- verksamheten skulle bedrivas. Möjligheten till en central direktivrätt angavs ha stor betydelse för att verksamheten skulle kunna bedrivas efter en enhetlig plan för hela landet. Enligt dåvarande instruktion (1965:674) för skulle styrelsens ansvar utövas genom att styrelsen dels genom inspektioner höll sig underrättad om Polisens tillstånd och behov, dels genom meddelande av allmänna råd och anvisningar verkade för planmässighet, samordning, enhetlighet och rationalisering inom Polisen, dels, i den mån så var föreskrivet, meddelade föreskrifter för lägre polismyndigheter, dels ledde polisverksamheten, om än i Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. svarade också för extern och intern informationsverksamhet. Någon särskild enhet inom styrelsen för tillsynsfrågor inrättades inte . skulle på regionalt plan även efter förstatligandet vara den högsta polismyndigheten i länet och ha ansvaret för och ledningen av polisverksamheten. Vid alla länsstyrelser, utom , kom att inrättas en särskild tjänst som länspolischef. Även i de tre storstäderna gjordes undantag. I och kom polismästaren att ansvara för städernas verksamhetsområde även i fråga om de regionala ledningsuppgifterna. Länspolischefen ansvarade för länets verksamhet utanför storstadsområdena. I in- fördes inte någon länspolischef utan ansvaret som högsta polis- myndighet i länet skulle alltjämt falla på överståthållarämbetet och polischefen skulle ha ansvaret för styrningen och ledningen av stadens polisverksamhet. I de tre storstadslänen fanns således två regionala chefsmyndigheter. skulle ägna uppmärksamhet åt Polisens organisa- tion, se till att verksamheten bedrevs rationellt och effektivt samt verka för ett gott förhållande mellan Polisen och allmänheten. Ansvaret för ledningen av polisverksamheten och den operativa verksamheten skötte emellertid länspolischefen i princip ensam och fattade då själv beslut men på vägnar. Länspolis- chefen hade ställning som tjänsteman i och hade där en egen expedition. Som en viktig uppgift ankom det på länspolis- chefen att göra inspektionsresor och på annat sätt utöva tillsyn över Polisen. En stor del av hans eller hennes arbetstid togs i an- språk för sådana inspektioner (16 a § länsstyrelseinstruktion 1958 nr 333, genom ändring SFS 1964 nr 765). Då Polisen kom att skiljas från den kommunala förankringen behövdes anknytning på annat sätt. Därför inrättades polisnämnder i varje polisdistrikt (prop. 1964:101, s. 91 f.). Nämnden fyllde också en viktig funktion när det gällde att tillgodose allmänhetens krav på insyn i polisverksamheten. Polis- chefen skulle hålla nämnden underrättad om frågor av mera allmän betydelse för distriktets polisverksamhet. skulle emellertid inte bli ett organ för inspektion och granskning av polis- chefens tjänsteåtgärder. Nämndens främsta uppgift var att vara ett rådgivande organ åt polischefen och fungera som ett lokalt samrådsorgan. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Från polisnämnd till polisstyrelse polisutredning föreslog i sitt betänkande Polisen i sam- hället att polisnämnderna skulle ersättas av regionala polisstyrelser (SOU 1970:32). anförde att det var angeläget att se till att polisverksamheten utövades på ett sätt och med sådana medel att den fick stöd bland den allmänhet som polisen har att tjäna. Med hänsyn till verksamhetens art och dess betydelse borde insynen utövas på sådant sätt att medborgarna fick möjlighet att påverka besluten. På grundval av utredningens förslag avskaffades de kommunala polisnämnderna och ersattes av polisstyrelser (prop. 1971:173, bet. JuU1972:1, rskr 1972:19). Polisstyrelsen skulle bestå av polischefen och sex medborgarrepresentanter. Viktiga frågor om organisation och arbetsordning skulle beslutas i plenum, liksom frågor om ut- gifter för polisverksamheten i distriktet och andra frågor av större ekonomisk betydelse. Ärenden som innebar utövning av polis- ledning föll utanför styrelsens ansvarsområde och beslut i dessa frågor fattades av polischefen ensam. Även om polisstyrelserna gavs viss beslutanderätt var deras med- verkan i och påverkan av polisverksamhet begränsad, särskilt med tanke på att all polisledning föll utanför styrelsens ansvarsområde. polisutredning konstaterade i sitt betänkande att flera polisstyrelser ansett att medborgarinflytandet och den medborger- liga insynen borde vidgas (SOU 1979:6, s. 116). För att stärka insynen och det medborgerliga inflytandet i polisverksamheten föreslog utredningen att polisstyrelsernas bestämmanderätt skulle utökas (a.a. s. 177 f.). Regeringen föreslog i princip samma riktlinjer som utredningen lagt fast för en fortsatt reformering av Polisen, och god- kände i ett principbeslut i huvudsak riktlinjerna (prop. 1980/81:13, bet. JuU 1980/81:24, rskr 210). Departementschefen uttalade att man skulle sträva efter en ordning som innebar att den förtroende- valda polisstyrelsen förvandlades från ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening styrande organ för Polisen (a. prop. s. 60). Han uttalade att polisstyrelsen i plenum borde fatta de lång- siktiga besluten om fördelning och användning av resurserna inom polisdistriktet. Även viktigare frågor om organisation och verksam- hetsplanering skulle fattas av polisstyrelsen i plenum. Detta innebar att de grundläggande prioriteringarna skulle bestämmas av polis- styrelsen inom den ram som riksdag och regering lagt fast. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. rent operativa polisledningen skulle alltjämt ligga kvar på polis- chefen eller honom underställt polisbefäl. I samma arbete antogs riktlinjerna att lekamannainflytandet även på regional nivå skulle stärkas, och då främst beträffande frågor om resursfördelning, rekrytering, utbildning samt allmän inriktning av verksamhet som berör flera distrikt (a. prop. s. 101 f.). Den som bäst kunde utöva medborgarinflytandet var politiskt valda styrelse. I likhet med vad som borde gälla på lokal nivå skulle läns- styrelsens styrelses beslutanderätt uteslutas i princip endast vad avsåg utövande av polisledning i särskilt fall. Därutöver antogs riktlinjer om att den regionala myndigheten i första hand borde ägna sig åt allmänna planerings-, tillsyns- och resursfördelningsfrågor (a. prop. s. 93). Till länspolischefens upp- gifter skulle höra bl.a. att väga de lokala distriktens krav mot varandra och samordna verksamheten mellan distrikten om det behövdes. Länspolischefen var för att kunna fullgöra sina skyldig- heter tvungen att hålla sig underrättad om läget i de lokala distrikten. På vilket sätt han eller hon skulle hålla sig underrättad diskuterades inte i propositionen. polisutredning hade också fått i uppdrag att undersöka om det i pågående försöksarbetet med med- borgarvittnen i polisverksamheten skulle införas i hela landet. Den legala grunden för att låta s.k. medborgarvittnen deltaga i polis- förhör eller annan polisiär verksamhet fanns redan då i 23 kap. 10 § RB. Enligt polisutredningen fanns i och för sig inget behov att av rättssäkerhetsskäl låta medborgarvittnen deltaga i förhör, eftersom det inte fanns anledning anta att obehöriga eller annars olämpliga förhörsmetoder förekom (SOU 1979:6, s. 193 f.), men det skulle kunna bidra till att befästa allmänhetens förtroende för Polisen. Regering och riksdag ansåg att det fanns skäl att införa ett system med medborgarvittnen och lagen (1981:324) om medborgar- vittnen trädde i kraft (prop. 1980/81:13, s. 71 f., bet. JuU 1980/81:24, rskr. 1980/81:210). Genom lagen ges en kommun möjlighet – men ingen skyldighet – att utse medborgarvittnen för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i polisverksamheten. uttalade att medborgarvittnen medverkade till att trygga rättssäkerheten och stärka förtroendet för polis- och Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. åklagarverksamheten samt – inte minst – var en garanti mot obefogade anmälningar mot befattningshavare (a. bet. s. 8). På grundval av förslag års polisberedning (SOU 1982:63) föreslog regeringen att en ny polislag skulle antas (prop. 1983/84:111). I lagen, som antogs av (bet. 1983/84:JuU16, rskr. 182) angavs och preciserades att var länets högsta polisorgan och i denna egenskap hade ansvaret för polisverksamheten i länet. hade också tillsyn över den polisverksamhet som be- drevs i länet. Någon förändring vad avsåg tillsynsfunktion avsågs inte och i detta avseende hänvisades till prop. 1980/81:13 s. 93-100. I lagen preciserades också att skulle vara central förvaltningsmyndighet, med tillsynsansvar över Polisen. skulle verka för planmässighet, samordning och rationalisering av Polisens arbete, något som gäller alltjämt. I propositionen angavs att kunde fullgöra de sistnämnda uppgifterna på olika sätt, bl.a. genom inspektioner och allmänna råd (prop. 1983/84:111, s. 71). Allmänna råd skulle kunna meddelas över hela polisområdet, men med sådan försiktighet att de lokala och regionala styrelserna i första hand fattade besluten om polisverksamheten. I viss omfattning skulle också få rätt att meddela föreskrifter (som till skillnad från allmänna råd är av bindande natur). För ställning var det grundläggande att styrelsen inte skulle leda polis- verksamheten eller meddela föreskrifter eller annars bestämma om verksamheten annat än när regeringen förordnat därom. Riks- polisstyrelsens befogenheter att meddela föreskrifter och allmänna råd för polisverksamheten och att leda denna kom således att begränsas, till förmån för en decentralisering av hela Polisen. kom att, förutom vad som reglerades i den nya polislagen, få sina uppgifter i en ny instruktion (SFS 1984:731). Den nya instruktionen reglerade ingen skyldighet för Rikspolis- styrelsen att företa inspektioner. Frågan behandlades inte närmare i Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Däremot diskuterades den frågan och frågan om Riks- polisstyrelsen framtida roll och funktion i den s.k. organisations- propositionen (prop. 1983/84:89, se även polisberednings förslag i departementspromemoriorna Beslutsstrukturen inom polis- väsendet, Ds Ju 1982:4, framtida uppgifter och organisation, Ds Ju 1982:10, 1983:10 och Ds Ju 1982:6-8 om polisorganisationen , och län samt ). I organisationspropositionen framhöll departementschefen att i uppbyggnadsskedet av det statliga polisväsendet var det befogat att gavs delvis långtgående befogenheter gentemot de lokala och regionala polisorganisationerna, men att behovet av stark styrning, främst över den lokala organisationen, fallit bort (a. prop. s. 33-34). I stället skulle roll som central förvaltningsmyndighet inriktas på olika former av central service samt stöd och råd åt polismyndigheterna. skulle som en viktig uppgift ha att förmedla statsmakternas beslut i prioriteringsfrågor. Nära den uppgiften låg styrelsens kontrollfunk- tion, dvs. Departementschefen uttalade att omfattningen av inspektionsverk- samhet i huvudsak skulle vara oförändrad, men att det var önskvärt att denna anpassades till den framtida modellen för resursstyrning inom Polisen, dvs. till systemet med basorganisa- tion, fria resurser och medelsramar (se nedan). skulle också få utökade, viktiga uppgifter på metodutvecklings- området. I de uppgifterna låg bl.a. att studera olika problem i den dagliga polisverksamheten och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar. I och med ikraftträdande av den nya polislagen begränsades rätt att utfärda föreskrifter. I organisations- propositionen påpekade departementschefen att behovet av en detaljreglering av hur verksamheten vid polismyndigheterna skulle bedrivas måste vägas mot intresset att låta myndigheterna lösa sina uppgifter utifrån sina egna kunskaper och erfarenheter. Den grund- läggande synen var att polismyndigheternas handlingsfrihet skulle öka. Departementschefen framhöll att föreskriftsrätten inom organisa- tionsområdet helt borde upphöra i och med införandet av det nya systemet med basorganisation, fria resurser och medelsramar (se nedan). På grundval av de i organisationspropositionen lämnade förslag infördes Länspolismästarmodellen successivt. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. det inte längre kom att finnas en länspolischef, anställd av , som skulle ansvara för ledningen över polisverksam- heten, utan att detta skulle falla på länspolismästaren. Länspolis- mästaren var både regional polischef och chef för en av de lokala polismyndigheterna i länet. Länspolismästaren skulle överta i princip alla de uppgifter som länspolischefen tidigare hade haft. Länspolismästaren skulle emellertid inte utöva tillsyn över polis- verksamheten i sitt eget distrikt på grund av de jävs- och intresse- kollisioner som kunde uppstå. Denna tillsyn skulle istället hand- läggas vid någon av enheter.