sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av bestämmelserna om sekretess i skolan, främst med avseende på den dokumentation som före- kommer i skolan och skollagskommittés förslag om en ny elevhälsa. Chefsrådmannen förordnades som särskild utredare av chefen för tet, statsrådet . Som experter har hovrättsassessorn , under- visningsrådet AnnSofi , förbundsjuristen och departementssekreteraren medverkat från och chefsjuristen från . Kammarrättsassessorn har varit sekreterare. Utredningen har tagit sig namnet Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan (U 2002:10). Härmed överlämnar utredningen betänkandet Sekretess i elever- nas intresse – Dokumentation, samverkan och integritet i skolan (SOU 2003:103). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna och betänkandet är därför skrivet i vi-form. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... Allmänt om skolväsendet ............................................ Offentligt skolväsende för barn och ungdom, m.m. ............. Offentligt skolväsende för vuxna............................................ Fristående skolor m.m............................................................. Skolhälsovård och elevvård.......................................... Sekretess inom elevvården............................................ Dokumentationsskyldighet avseende enskilda elever....... Förvaltningslagen och kommunallagen .................................. 4.2.2 Motivering av och underrättelse om beslut................. 4.2.3 Något om allmänna förvaltningsrättsliga Handlingsoffentlighet och sekretess.............................. 5.1Handlingsoffentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF)................................................ 5.1.2 Rätten att ta del av allmänna handlingar...................... 5.1.3 Andra viktiga bestämmelser för Handlingssekretess och tystnadsplikt (sekretess) ................. 5.2.1 Allmänt om sekretessens gränser................................. 5.2.2 Allmänt om sekretessens skyddsintresse och Sekretess i skolverksamhet ........................................... Undantag från sekretess ............................................... Vissa pågående arbeten med skol- och Elevhälsa (m.m.) ................................. En ny skollag (skollagskommitté)............................ 6.3Översyn av sekretesslagen (Offentlighets- och Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig Resultatet av vår kartläggning ................................................. 7.2Ärende och andra viktiga begrepp i tryckfrihetsförordningen (TF) ............................................... 7.2.2 Handlingar som på annat sätt färdigställts .............. 7.3 Dokument upprättade av skolan i elevvården ........................ 7.3.1 Protokoll och beslut m.m. i elevvårdsärenden............ 7.3.2 Åtgärdsprogram avseende särskilda stödåtgärder samt individuella handlingsplaner m.m. ...................... 7.3.3 Särskilda utredningar och tester i elevvården.............. 7.3.4 Dokumentation och beslut i ärenden om tillrättaförande av elev m.m. (disciplinärenden) ......... 7.3.5 Personalens journaler och andra anteckningar om 7.4 Dokument upprättade av skolan avseende studier .............. 7.4.1 Betyg, omdömen om elever som inte når målen och skriftlig information vid utvecklingssamtal ....... 7.4.2 Betygsunderlag och underlag för särskilda omdömen eller utvecklingssamtal ............................. 7.4.3 Individuella studieplaner, studieplanering och uppföljning av studieresultat...................................... 7.4.4 Personalens anteckningar om elever.......................... 7.5 Skriftväxling (inkomna eller upprättade brev m.m.) ........... Skriftväxling med utomstående ................................. Skriftväxling inom myndigheten ............................... 7.6 Övriga dokument................................................................... 7.6.1 Dokument som överlämnas vid skolbyten................ 7.6.2 Handlingar som framställs av elever (prov m.m.) .... 7.6.4 Diarier och andra liknande register ........................... Registrering samt bevarande/gallring.................................... Registrering och diarieföring?.................................... Bevarande eller gallring? Vår bedömning av behovet av nya sekretessregler............... Sekretess inom elevhälsan m.m. ................................ 8.1Sekretess och samarbete inom skolhälsovård och 8.1.1 Personalkategorier inom skolhälsovård och Sekretess inom skolhälsovården................................. Sekretess inom elevvården.......................................... 8.1.4 Kunskapen inom skolan om sekretessreglerna (erfarenheter från vår enkätundersökning m.m.) ..... 8.1.5 Vår bedömning av sekretess som hinder för samarbete inom en skolmyndighet ............................ 8.1.6 Vår bedömning av sekretess som hinder för samarbete mellan myndigheter m.m.......................... Sekretess och samarbete inom den nya elevhälsan............... Om elevhälsans inriktning.......................................... Personalkategorier inom elevhälsan........................... 8.2.3 Behovet av samarbete inom skolan ............................ Sekretess som integritetsskydd .................................. 8.2.5 Vår bedömning av behovet av nya sekretessregler.... 8.2.6 Vårt förslag till ändring av skolsekretessen ............... 8.2.7 Vårt förslag till ändring av hälso- och Sekretess vid tillsyn................................. 9.1.1 Generell sekretess i och andra 9.1.2 Särskild sekretess hos vid tillsyn över 9.2Några exempel på särskild sekretess hos vissa andra 9.2.4 ombudsmän och Justitiekanslern........... Vår bedömning av behovet av nya sekretessregler............... Vårt förslag till ändring av sekretessreglerna ....................... 9.4.1 Uppgifter som bör omfattas av sekretess.................. 9.4.3En bestämmelse om enhetlig sekretess för alla uppgifter om personliga förhållanden i Tystnadsplikt som bryter meddelarfriheten ............. Skolan och personuppgiftslagen................................. 10.1.1 Allmänt om lagens tillämpningsområde.................... 10.1.2 Förutsättningar för behandling av 10.1.3 Information och rättelse ............................................ 10.1.4 Säkerheten vid behandling ......................................... 10.1.5 Överföring av personuppgifter till tredje land.......... 10.1.6 Anmälan till Datainspektionen m.m. ........................ Personuppgiftslagens betydelse för skolan .......................... 10.2.1 Skolornas möjligheter att behandla 10.2.2 Särskilt om känsliga personuppgifter i skolan .......... Vår bedömning av behovet av särskilda regler för Konsekvenser av våra förslag ..................................... Förslaget till lag om ändringar i sekretesslagen (1980:100)............................................................................... Förfrågan till rektorer samt bifogat frågeformulär .............. Förfrågan till skolchefer......................................................... Diagram över enkäten ............................................................ Vi har haft i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna i sek- retesslagen (1980:100) om sekretess i skolan och att se över vissa andra frågor som rör dokumentationen i skolan. Uppdraget har inte omfattat frågor om sekretess i förskoleverksamhet eller inom vuxenutbildningen och inte heller frågor om tystnadsplikt eller do- kumentation inom de fristående skolorna. För att fullgöra vårt uppdrag har vi utrett: vad som från offentlighets- och sekretessynpunkt gäller för den dokumentation om enskilda elever som förekommer i skolan och om dessa förhållanden föranleder ändrade sekretessregler, om sekretesslagen behöver ändras med anledning av Skollags- kommitténs förslag om att införa en ny elevhälsa, om det behövs särskilda bestämmelser om sekretess i Skolver- kets tillsynsverksamhet för uppgifter som lämnas av enskilda, om det med anledning av personuppgiftslagen behövs särskilda regler för användningen av datorer i skolan. Dokumentation i skolan – förekomst och status Vi har kartlagt den dokumentation avseende enskilda elever som förekommer i skolorna samt analyserat i vilken utsträckning denna dokumentation är att anse som allmänna handlingar och om uppgifter som ingår i sådana handlingar är offentliga eller om de kan omfattas av sekretess. Vi redovisar i betänkandet våra slutsatser angående de skilda handlingarnas offentligrättsliga status med ut- gångspunkt i en indelning i fyra kategorier; dokument upprättade av skolan inom elevvården, dokument upprättade av skolan avseen- de studier, skolornas interna och externa skriftväxling samt övriga dokument (bl.a. uppsatser och andra handlingar som framställts av eleverna själva). Vår övergripande bedömning av situationen är att det i skolan finns ett mycket stort antal skilda typer av handlingar om enskilda elever och att det ofta kan vara svårt för skolpersonalen att på ett korrekt sätt tillämpa offentlighets- och sekretesslagstiftningen vid hanteringen av dessa, ofta svårbedömda, handlingar. Vi är dessutom av den uppfattningen att de nya arbetsformer som har börjat till- lämpas inom skolan, och som bl.a. innebär ökat dokumentations- krav för uppföljning och utvärdering av elevhälsan, sannolikt med- för att allt fler känsliga uppgifter om elever kommer att hanteras av skolpersonalen. Även införandet av nya arbetsmetoder med mer individualiserad undervisning kommer sannolikt att leda till ökad dokumentation om elever. Betydelsen av att skolpersonal på ett korrekt sätt kan hantera elevinformation, inte minst i fråga om of- fentlighet och sekretess, kommer därför att öka. Vår kartläggningen och analys visar emellertid inte på sådana problem med eller brister i sekretesslagstiftningen att det föranle- der nya eller ändrade sekretessregler. Det vore däremot önskvärt att kommuner och skolmyndigheter i större utsträckning än utfärdar allmänna råd eller andra generella anvisningar om hur do- kumentationen i skolan skall hanteras. Även utökade utbildnings- insatser för att förbättra skolpersonalens kunskaper om offentlig- hets- och sekretesslagstiftningen bör övervägas. Vi har kartlagt och analyserat vilka begränsningar i samarbetet mel- lan skolans olika personalkategorier som dagens sekretessbestäm- melser kan medföra. Vi har också övervägt olika förslag till författ- ningsändringar som kan underlätta samarbetet mellan de skilda yr- keskategorierna inom den nya elevhälsan och mellan dessa och öv- rig skolpersonal. I det sammanhanget har vi särskilt beaktat pati- entsäkerhetsperspektivet. Sekretesslagens betydelse för samarbete inom skolverksamheten Enligt vår bedömning utgör den sekretess som gäller inom en skolmyndighet inget rättsligt hinder mot samarbete internt inom skolhälsovården eller internt inom elevvårdsverksamheten. saknaden av sekretesshinder kan det i praktiken upplevas att sådana hinder för samarbete föreligger mellan de personalkategorier som arbetar med elevvårdsverksamhet. Sannolikt beror detta på att sek- retesslagens bestämmelser är svårtillgängliga som det finns en bristande kunskap om hur bestämmelserna skall tillämpas. Däremot kan sekretess hindra samarbetet mellan skolhälsovården och elevvården. Främst gäller det överföring av information från skolhälsovård till elevvårdsverksamhet. De flesta problem kan dock enligt vår uppfattning lösas genom att samtycke inhämtas från ele- ver och vårdnadshavare. Det finns dessutom vissa möjligheter att utbyta nödvändig information mellan dessa verksamhetsgrenar också i de fall samtycke saknas. En risk är dock att svårtillgängliga regler och bristande kunskap om hur de skall tillämpas leder till att de möjligheter som finns inte används fullt ut. Det finns också rättsliga begränsningar av möjligheterna till sam- verkan mellan skolmyndigheter genom utbyte av uppgifter om en- skilda elever. Även i dessa fall anser vi att de flesta svårigheter kan lösas genom att samtycke inhämtas från enskilda. Problem av stör- re omfattning förekommer främst mellan skolmyndigheter (nämn- der) inom en kommun. De problem som har direkt anknytning till sekretesslagens bestämmelser kommer dock att kunna lösas genom Offentlighets- och sekretesskommitténs lämnade förslag om lättnader i sekretessen mellan kommunala nämnder. Nya bestämmelser om skolsekretess på grund av den nya elevhälsan Enligt vår uppfattning är de grundläggande principer som gäller för sekretess inom skolverksamheten ändamålsenliga även vid införandet av en ny elevhälsa. Bestämmelserna i sekretesslagen av- seende sekretess i skolan bör dock generellt anpassas till den av föreslagna förändringen av verksamheterna, som i princip innebär en övergång från skolhälsovård och särskild elevvård till elevhälsa. Det förekommande begreppet sekretess hos psykolog eller kurator (den särskilda elevvården) bör ersättas med sekretess i elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, social eller specialpedagogisk insats eller omvårdnad. Även specialpedago- ger skall alltså i sekretessammanhang ingå i vad som benämns särskild elevvård. Begreppet sekretess i elevvårdande verksamhet i övrigt bör ersättas med sekretess i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Begreppet elevhälsoverksamhet bör alltså i sekretesslagen vara förbehållet den verksamhet som bedrivs av elevhälsans perso- nal. Begreppet elevvård bör inte finnas kvar i sekretesslagen. Vi föreslår således att sekretess enligt 7 kap. 9 § första stycket sekretesslagen skall gälla i förskoleklassen, , grundsär- skolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, specialskolan och same- skolan samt i en riksinternatskola, för uppgift om en- skilds personliga förhållanden i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, social eller specialpedagogisk insats eller omvårdnad, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående lider men. Sekretess skall enligt 7 kap. 9 § andra stycket gälla inom samma område för uppgift om enskilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen skall inte gälla beslut i ärende om insatser i elevhälso- verksamhet eller annan särskild elevstödjande verksamhet. En sekretessbrytande bestämmelse om utlämnande av uppgifter från skolhälsovården till den övriga skolverksamheten Skolhälsovården bör även i fortsättningen utgöra en i sekretessla- gens mening självständig verksamhetsgren i förhållande till all skol- verksamhet i övrigt. Mot bakgrund av den nya elevhälsans inrikt- ning bör det införas utökade möjligheter att lämna uppgifter från skolhälsovården (elevhälsans medicinska verksamhetsgren) till öv- rig skolpersonal som arbetar med elevhälsa eller annan särskild elevstödjande verksamhet. I sekretesslagens bestämmelser om sek- retess inom hälso- och sjukvård skall begreppet elevhälsoverksamhet som avser medicinsk insats eller omvårdnad införas för att avgränsa den del av elevhälsan som motsvarar dagens skolhälsovård från an- nan hälso- och sjukvård. Vi föreslår således att det i 7 kap. 1 § första stycket sekretessla- gen anges att uppgifter om enskilda, utan hinder av hälso- och sjukvårdssekretess, skall få lämnas från elevhälsoverksamhet som avser medicinsk insats eller omvårdnad till annan elevhälsoverk- samhet eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom sam- ma myndighet, om uppgiften behövs för att en elev skall få nöd- vändigt stöd. Bestämmelsen skall tillämpas mycket restriktivt och först när samtycke inte kan erhållas. Förslagen till ändringar av sekretessen i 7 kap. 1 § och 9 § första och andra styckena är direkt kopplade till de materiella förändring- ar av skollagen – om införandet av en ny elevhälsa – som bereds inom . Ändringarna bör därför träda i kraft sam- tidigt som de materiella bestämmelserna om elevhälsan. saknar helt möjlighet att sekretessbelägga integri- tetskänsliga uppgifter som enskilda lämnar direkt till verket i dess tillsynsverksamhet. Vi anser att är i stort behov av att kunna sekretessbelägga sådana uppgifter som enskilda personer lämnar i samband med verkets tillsyn över såväl offentliga som fri- stående skolor. Utan en sådan möjlighet är det svårt för verket att på ett effektivt sätt bedriva tillsyn över landets offentliga och fri- stående skolor och den offentliga barnomsorgen i de fall uppgifter behövs från enskilda personer. Inte sällan kan dessa personer känna osäkerhet inför att lämna uppgifter om personliga förhållanden som sedan blir helt offentliga hos verket. Det kan leda till att vikti- ga uppgifter utelämnas i anmälningar och att utred- ningar blir ofullständiga. En annan besvärande konsekvens av da- gens regler är att de personer som trots allt lämnar – ofta mycket känsliga – uppgifter om personliga förhållanden till , kan lida men av att verket måste lämna ut uppgifterna när de efterfrågas av andra. En enhetlig bestämmelse om sekretess i tillsynsverksamhet kan uppgifter sekretessbeläggas hos med stöd av dels den generella bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen om överföring till tillsynsmyndigheter av den sekretess som gäller hos granskade och andra myndigheter, dels den särskilda bestämmelsen i 7 kap. 9 § sjätte stycket om sekretess för uppgifter från fristående skolor. I sin tillsynsverksamhet måste därför tillämpa ett flertal olika sekretessbestämmelser beroende på vem som läm- nat uppgifterna. Uppgifter i en och samma typ av handling kan dessutom, beroende på vem avsändaren är, omfattas av sekretess med olika skaderekvisit. Vem som har skickat in en handling till är också avgörande för om sekretessen omfattar samtli- ga uppgifter om enskildas personliga förhållanden eller endast upp- gifter om personliga förhållanden som förekommer i elevvårds- verksamhet. Att därutöver införa ytterligare en sekretessbestäm- melse som har att ta hänsyn till i tillsynsverksamheten, framstår för oss inte som en bra lösning för vare sig el- ler de enskilda personer som vill orientera sig om vilken sekretess som gäller hos verket. Vi anser i stället att samtliga uppgifter som förekommer hos i dess tillsynsverksamhet skall omfattas av en och sam- ma sekretess, oavsett om uppgifterna kommer från det offentliga skolväsendet eller barnomsorgen, från fristående skolor eller från enskilda personer. Sekretessen bör omfatta samtliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Även om vissa uppgifter omfattas av sekretess med ett omvänt skaderekvisit hos , är det enligt vår bedömning lämpligt att välja ett rakt skaderekvisit för den enhetliga sekretess som vi föreslår. Vår uppfattning är att känsliga uppgifter om elever och andra enskilda därigenom får ett tillräckligt starkt sekretesskydd. Vi föreslår därför att det i sekretesslagen införs en ny bestäm- melse som innebär att sekretess skall gälla hos i verksamhet med tillsyn för uppgift om enskilds personliga förhål- landen, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. En följd av förslaget blir dels att den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 9 § sjätte stycket sekretesslagen om sekretess hos för uppgifter från fristående skolor upphör att gälla, dels att den generella bestämmelsen i 13 kap. 1 § om sekretess vid myndigheters tillsyn är tillämplig i tillsynsverksamhet. gäller enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen tystnadsplikt som bry- ter meddelarfriheten – kvalificerad tystnadsplikt – för de sekretess- belagda uppgifter som förekommer hos i tillsynsverk- samheten. Undantag görs endast för uppgifter som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Vi anser att kvalificerad tystnadsplikt hos i fortsättningen bör gälla för de uppgifter om personliga förhållan- den som kan sekretessbeläggas enligt den nya bestämmelsen om sekretess i verkets tillsynsverksamhet. Liksom bör undantag dock göras för uppgifter som hänför sig till ett ärende om tillrätta- förande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Un- dantag bör också göras för uppgifter som avser betyg eller skriftligt omdöme avseende studieresultat, dvs. sådana uppgifter som inte omfattas av sekretess vare sig hos eller inom det offentliga skolväsendet. Förslaget om sekretess i tillsynsverksamhet har ingen koppling till materiella bestämmelser om en ny elevhälsa. Bestäm- melserna bör träda i kraft . När personuppgifter behandlas med datorstöd inom det offentliga skolväsendet måste det ske i överensstämmelse med bestämmelser- na i personuppgiftslagen (1998:204), eftersom det inte finns någon särskild registerförfattning för skolverksamheten. En förutsättning för att personuppgifter alls skall få behandlas i skolan är därför att sådan behandling är tillåten enligt särskilda bestämmelser i person- uppgiftslagen eller att samtycke inhämtas av de registrerade perso- nerna. Personuppgifter får utan samtycke behandlas i skolan på de i lagen angivna grunderna om det är nödvändigt för att en arbetsupp- gift av allmänt intresse skall kunna fullföljas eller för att den per- sonuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet. Under förutsättning att skolorna följer de krav på behandling av personuppgifter som uppställs i personuppgiftslagen – bl.a. om hur uppgifter får användas och att information skall lämnas till de regi- strerade – finns det således inga hinder för skolorna att utan sam- tycke använda sig av datorstöd i verksamheten och registrera per- sonuppgifter som inte är känsliga i personuppgiftslagens mening. Med känsliga personuppgifter avses dels uppgifter som avslöjar bl.a. etniskt ursprung, politiska åsikter eller religiös övertygelse, dels uppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Inom ramen för ett elevvårdsärende får sådana känsliga personuppgifter behandlas av en skolmyndighet även utan samtycke om det sker i löpande text – exempelvis i beslut, protokoll, rapporter eller åtgärdsprogram som upprättas med hjälp av ordbehandling – och om det är nödvändigt för ärendets handläggning. Uppgifter om etniskt ursprung får dessutom behandlas utan samtycke om det behövs för att tillgodo- se elevers rätt till modersmålsundervisning. För att känsliga per- sonuppgifter skall få behandlas med datorstöd i andra fall än de nu nämnda krävs emellertid att samtycke inhämtas från berörda elever eller deras vårdnadshavare eller att sådan behandling ges särskilt författningsstöd. Registrering av uppgifter om elevers hälsa – och i vissa fall om deras religiösa övertygelse – kan behövas t.ex. för att hantera frågor om elevers rätt till särskild mat eller önskemål att avstå från idrottsundervisning. Vi anser emellertid att sådan regi- strering av känsliga personuppgifter endast bör förekomma om det finns ett uttryckligt samtycke från den enskilde eleven eller dennes vårdnadshavare. Samtycke bör också krävas för behandling av andra känsliga personuppgifter, om det över huvud taget finns skäl att behandla sådana uppgifter i skolan. Enligt vår bedömning behövs därför ingen särskild författnings- reglering om behandling av personuppgifter i skolan. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) dels att 7 kap. 1 och 9 §§ och 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 7 kap. 45 §, av följan- de lydelse. Sekretess gäller, om inte annat följer av 2 §, inom hälso- och sjukvården för uppgift om en- skilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.