sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — I enkätens andra del redovisar knappt hälften av rörelsefolkhögskolorna ett minskat antal undervisningstimmar , som inte beror av förändringar i verksamhetsnivå, i förhåll- ande till genomsnittet av de två föregående åren. Motsvarande uppgift för landstingsfolkhögskolorna är drygt en tredjedel. Också för de övriga områdena administration, kök/internat/lokal- vård samt fastighet redovisar skolorna minskade personalinsatser (se bilaga 10). Personalminskningarna ger ökade påfrestningar för personal- grupperna. Hälften av landstingsfolkhögskolorna redovisar ökad ohälsa i personalgrupperna. Rörelseskolor, som redovisar ökat antal sjukskrivningar, är något färre. Ett större antal sjukskrivningar leder i sig till ökade kostnader. Fr.o.m. halvårsskif- tet 2003 ökar kostnaderna för skolornas sjuklöner. Se diagram 5. I intervjuerna har de flesta skolorna, såväl landstings- som rörelse- skolor, markerat fortsatta personalminskningar som inte beror av volymförändringar. Minskningarna gäller företrädesvis pedagogisk personal. I intervjuerna har också några skolor presenterat riktlinjer för beräkning av lärartäthet. Man uppger ett belopp för lärarlönekost- nader i relation till statsbidraget . och 650 har nämnts. Detta medger en lärartäthet om omkring vilket, i jämförelse med vad som gällde , utgör en minskning av lärartätheten med knappt en tredjedel. Då bidrag för ökad lärartäthet utges till funktionshindrades studier har en förhållandevis låg lärartäthet vid en skola också återverkningar för kostnader för ökad lärartäthet för funktionshindrades studier. Se också avsnitt 7.2. Ökande kostnader för lokaler Kostnaderna för lokaler hyror och underhåll vid en given verksam- hetsnivå (alternativt ) varierar kraftig mellan folk- högskolorna. Detta beror i huvudsak på följande faktorer: lokaler och internat ägs av skolan lokaler och internat ägs av huvudmannen lokaler och internat ägs av helt utomstående organisation/ före- tag hyra baseras på självkostnad hyra baseras på marknadens prisnivå skolan har enbart externat Av enkätens del 1 framgår att ungefär 50 av de svarande rörelse- folkhögskolorna äger sina lokaler för undervisning och internat. Av dessa saknar omkring 20 räntekostnader, dvs. man har inte belånat sina lokaler. I några fall saknar man avskrivningar. Resterande knappt 40 folkhögskolor hyr lokalerna antingen av eller genom sin huvudman eller på den öppna marknaden. De nya folkhögskolorna i de större tätorterna och storstäderna betalar i regel marknadsmässiga hyror. Enligt intervjuerna betalar rörelse- skolor, som hyr lokaler av sin huvudman eller huvudmannen när- stående, ofta en hyra som baseras på självkostnad. Det förekommer att huvudmän debiterar marknadsmässiga hyror. Landstingsfolkhögskolorna hyr regelmässigt sina lokaler av huvudmannen. Skolor som bedriver kursverksamhet på annan ort kompletterar sina lokaler genom förhyrningar på den öppna mark- nanden. Även om det förekommer inslag av marknadsmässiga bedömningar av hyresnivån synes denna i regel vara baserad på självkostnad. I några sammanhang bedöms självkost- naden utifrån andra verksamhetskriterier (sjukvård) vilket kan ge förhållandevis kostsammare lokaler. Folkhögskolor, som äger sina lokaler, och landstingsfolkhög- skolor har i regel svårare att anpassa sina lokalytor till skiftande behov. För landstingsfolkhögskolor gäller ofta att lokalerna inte helt igenom är anpassade till folkhögskoleverksamheten som sådan. I några fall debiteras skolor för kostnader för skötsel av stora park- ytor eller annan markvård. Skolor som hyr uppvisar inte oväntat lägre driftskostnader för sina lokaler. Vid en detaljstudie kan man konstatera att rörelsefolkhögskolor som hyr sina lokaler oftare redovisar underskott. I enkätens andra del redovisar förhållandevis många skolor behov av renovering eller standardhöjande åtgärder. Landstings- folkhögskolor redovisar oftare än rörelsefolkhögskolorna behov av standardhöjande åtgärder i form av modernisering av internaten. Ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper I enkäten ombads skolorna presentera de tre mest angelägna områ- dena för vilka man i mån av ekonomiska möjligheter vill öka sina insatser. Merparten skolor menar, vilket också bekräftas i intervjuer, att allt fler sökanden till folkhögskolorna har en ofullständig eller avbruten gymnasieskola bakom sig, eller, som det utryckts i refe- rensgruppen, normalitetsbegreppet har blivit allt smalare i gymnasieskolan. Den allmänna bedömningen är att folkhögskolan allt oftare möter människor som behöver ett ökat stöd i undervis- ningen utan att de för den skull kan anses vara funktionshindrade. För att kunna behålla kvaliteten förutser de flesta folkhögskolorna ökade insatser för det sociala arbetet i anslutning till undervis- ningen liksom att lärartätheten måste upprätthållas även om utrym- met i stats- och landstingsbidrag inte medger detta. Man förutser också ökade personalutvecklingsinsatser. Det andra området för vilket man förväntar sig ett ökat behov av insatser är rekrytering till allmänna kurser. I enkätens del 2, dia- gram 6, redovisar omkring två tredjedelar av skolorna att man ökat sina ekonomiska insatser för rekrytering av kurs- deltagare. Alla intervjuade skolor ger uttryck för ökade svårigheter att nå de primära målgrupperna. Ofta anger man att svårigheter i kontakter med arbetsförmedlingar, försäkringskassor och andra institutioner ökar behoven av informationsinsatser. Också i själva antagnings- situationen, menar många, ökar arbetsinsatserna för framför allt lärare i samband med intervjuer. Det faktum att sökanden i all- mänhet inte accepterar ett nej från skolan ökar arbetsbelastningen. Alltfler antagna sökanden till de långa allmänna kurserna uteblir vid kursstarten, vilket ytterligare belastar skolorna ekonomiskt. Vid en kartläggning av folkhögskolornas ekonomi måste man också diskutera skolornas nivå och standard ifråga om utrustning. av skolorna uppger att man 2001 ökat investeringar för IT i förhållande till de två närmast föregående åren. I fråga om övriga investeringar kan man inte se ett liknande förhållande. Snabb utvecklingstakt vad gäller IT ger höga kostna- der. Detta gäller framför allt programvaror och drift (nätverks- administration och kommunikation). Speciallinjer såsom media, journalistik etc. samt viss kursverksamhet för funktionshindrade är särskilt utrustningskrävande. Vid skolbesöken uppgav många skolor att man prioriterar personalinsatser och att man därför i konkurrensen mellan olika resurkrävande områden hellre senarelägger investeringar i lokaler och utrustning. Detta ger en bild av att skolorna har ett uppdämt investeringsbehov vars omfattning är svårbedömt. Det är i första hand IT-investeringar som får stå tillbaka. Detta kan leda till hinder i utvecklingen av kursverksamheter som är teknikkrävande, t.ex. viss verksamhet med funktionshindrade. För sådan verksamhet utges inte särskilda statsbidrag för grundinvesteringar. Svårigheter att anpassa verksamheten Att anpassa verksamheten efter förändrade omvärldsfaktorer kräver att en folkhögskola identifierar skeenden och rum. Verksamhetsanpassning kräver också att skolan bygger strategier för vad som kan förändras under olika antagna och givna betingel- ser. Det är också viktigt att skolan uppfattar sig som en aktör, som har förmåga att påverka utvecklingen, och alltså inte i alla lägen accepterar för skolan negativa omvärldsförändringar. Verksamhetsförändringar måste ständigt prövas mot frågeställ- ningar om vad som utvecklar skolan i ett folkbildningsideologiskt perspektiv ligger i skolans/huvudmannens idé och profil är kvalitetsmässigt förbättrande/acceptabelt Begreppet folkbildningsideologiskt perspektiv är naturligtvis inte ett en gång för alla givet begrepp. Folkbildningsbegreppet måste kontinuerligt prövas och utvecklas. Detta kräver att skolan finns i ett utvecklingsarbete och i debatt tillsammans med andra aktörer inom och utom folkbildningen. Detta kräver också att skolans per- sonalgrupper och ledning/styrelse genom utbildning och erfarenhet har en förankring i folkbildningens grundläggande idévärld. Det är mot bakgrund av den här korta introduktionen som man ska se diskussionen om skolornas möjligheter att påverka sin eko- nomi. I intervjuerna har skolorna givit uttryck för olika förhållnings- sätt till en rad faktorer som påverkar ekonomins utveckling: att optimera intäkter och kostnader organisationens betydelse och omfattning uppfattar inte signaler i tid felbedömning av omställningsbehov och -tid svårigheter att agera i en tät social miljö Att optimera intäkter och kostnader Att optimera intäkter och kostnader innebär i det här samman- hanget att man prövar dem i flera dimensioner; att man prövar de olika ekonomiska faktorernas inbördes beroenden i sig och vid förändringar av verksamheten. För att exemplifiera innebär det att man vid förändring av olika verksamhetsinriktningars inbördes om- fattning prövar intäkternas utveckling och ställer dem mot de kostnadsförändringar som därvid uppkommer. På vilka sätt för- ändras intäkterna, då skolan förändrar omfattningen av en viss verksamhet och vilka olika kostnadsförändringar uppträder därvid? Hur ser det ekonomiska utfallet ut ? Många av de intervjuade skolorna arbetar med frågeställningar av den här arten, men få gör genomarbetade och gedigna analyser. Man menar att det krävs tillgång till en mer ekonomiskt kvalifi- cerad personal än vad man vanligen har möjlighet att nyttja. Organisationens betydelse och omfattning Skolorna uppvisar många olika organisationsstrukturer. Dessa är huvudsakligen beroende av skolornas storlek, tradition och relation till huvudmannen. Under intervjuerna har relationen skolledning – styrelse disku- terats med avseende på beslutskompetens. I de allra flesta fall finns det en detaljerad delegationsordning som klart uttrycker såväl beslutskompetens mellan skolledning och styrelse som mellan skolledning och övriga befattningshavare vid skolan. I några fall och oftast vid de mindre rörelseskolorna saknas eller är medveten- heten låg vad gäller beslutskompetensens gränser mellan ledning och styrelse. Endast i något fall är rektor också ledamot av styr- elsen. I intervjuerna har nästan alla skolledare uttryckt sin tillfreds- ställelse över att skolans styrelse sällan initierar eller regelmässigt hanterar frågor som avser verkställighet. Man menar också att detta – i perspektivet av att snabbt kunna hantera frågor om omställning och förändring – är viktigt. Skolledningarna har, med något undan- tag och under normala förhållanden, fullständig frihet att hantera förändringar inom de totala budgetramarna. I nästan samtliga inter- vjuade skolor beslutar rektor om anställning av personal. Den administrativa kompetensen varierar starkt mellan skolorna. De faktorer som synes styra graden av kompetens är skolornas storlek och närhet till huvudmannen. Större skolor har i allmänhet mer kvalificerad personal i ekonomiadministrationen, vilket torde bero på att ekonomifunktionernas komplexitet ökar med en skolas storlek, men också att en större skola har bättre ekonomiska förut- sättningar att kunna finansiera sådan personal. Skolor som saknar möjlighet att köpa framför allt ekonomiadministrativa funktioner av huvudmannen har i allmänhet behov av högre kompetens i admi- nistrationen. Detta gäller i regel större rörelsefolkhögskolor som saknar huvudman med en mer omfattande bakomliggande admin- istration. Det finns dock exempel på landstings(region)folkhög- skolor som måste hålla sig med en hög ekonomiadministrativ kompetens för att kunna klara komplexiteten i sina relationer till huvudmannen. I intervjuerna och i andra sammanhang konstateras inte oväntat ett visst positivt samband mellan skolornas resultatutveckling och graden av kompetens i de ekonomiadministrativa funktionerna. kan man konstatera ett visst avstånd mellan ekonom- funktioner och det pedagogiska arbetet. Närheten till ekonomiadministrativa funktioner har betydelse att snabbt och effektivt kunna hantera och följa upp resultatutveck- ling, vilket de flesta intervjuade har givit uttryck för. Skolor, som har merparten av sina vardagliga ekonomifunktioner utanför skolan, har svårare att få fram relevant information för uppföljning och korrigeringar i ekonomistyrningen. Detta gäller regelmässigt där huvudmannens system är byggda för andra verksamhets- områden. Sådana skolor får också en del icke relevant information eller tvingas bearbeta informationen för att få den användbar. Skolor som köper sina ekonomiadministrativa tjänster från profes- sionella företag har ofta ett mycket gott stöd från sin leverantör. Många anser dock att det förmodligen skulle vara billigare att ta hem arbetet. På samma sätt som graden av kompetens i ekonomiadmini- strationen samvarierar med resultatutveckling har närheten till eko- nomihantering och ekonomiinformation ett samband. Skolor med en högre grad av egenhantering uppvisar ofta ett mer positivt resultat vilket kan bero på att man snabbare kan möta löpande behov av budgetförändringar. Andra faktorer som påverkar resultatutvecklingen Även om en skola har en god omvärldsuppfattning och informa- tion om villkor och möjligheter, så krävs det analyser och hand- lingsförmåga. En rad faktorer påverkar skolans framtida utveckling såsom att uppfatta signaler i tid att agera i en tät social miljö Det kan vara svårt att uppfatta vad som är relevanta signaler om omställningsbehov. Detta kräver förmåga att analysera skeenden i relation till skolans aktuella verksamhet och verksamhetsinriktning. I det här sammanhanget har också förmågan att bedöma tids- perspektiv för förändringsarbete betydelse. Medinflytandefrågor och förankringsarbete måste få ta den tid som krävs för att kon- flikter inte ska uppkomma. Folkhögskolorna är små enheter där personal och skolledning ofta finns i nära relation till varandra och det förekommer inte sällan att anställda vid rörelsefolkhögskolor har framträdande positioner i huvudmannaorganisationen. För att kunna möta problemställningar av den här arten krävs väl genomtänkta strategier och handlingsplaner. I intervjuerna har det framkommit att skolorna har starkt varierande uppfattningar om dessa faktorers betydelse i ledningsarbetet. Detta kan naturligtvis vara beroende av i vilken grad skolan tidigare varit tvungen att hantera sådana frågor men också en kompetensfråga i skolled- ningen. 5Samhällsstödets effekter för folkhögskolornas folkbildningsarbete Utifrån ett utvärderingsperspektiv ingår i arbetet att beskriva hur folkhögskolornas folkbildningsarbete har påverkats och påverkas av den ekonomiska verkligheten. Det gäller t.ex. hur varierande former för och omfattning av samhällsstödet till skolorna utvecklar och begränsar innehåll och form för folkhögskolornas arbete. Det samhällsstöd som diskuteras i detta sammanhang är olika former av direkta och indirekta statsbidrag och villkoren för dessa. Landstingens bidrag/huvudmannainsatser och effekter har disku- terats under 4.2. Inledningsvis ges en kort bakgrund till förändringarna 1991 i statens bidragsgivning och bidragsfördelningen till folkhögskolor- na. Därefter diskuteras bidragens rörlighet i förhållande till behov av folkhögskoleverksamhet och slutligen några möjliga utgångs- punkter för förändring av fördelningskriterier. I skriften statsbidragsfördelning ger FBR en utförlig redovisning av anslagsutvecklingen och anslagens fördel- ning till folkhögskolorna –2002. I folkbildningspropositionen 1991markerades folkbildningens eget ansvar för folkbildningsarbetet och dess utveckling. Från stats- maktens sida proklamerades – utifrån folkbildningens egen vilja – ett målstyrt och självstyrande system. Den detaljstyrning genom förordningar och allmänna föreskrifter och råd, som dittills präglat statmaktens bidragsgivning, upphörde i stort sett genom över- lämnandet av anslagen och bidragsfördelningen till FBR, den ideella föreningen bildad av (studieförbunden) samt och (folkhögskolorna), som avlös- te . Folkbildningen tillförsäkrades ett i princip oförändrat statsbidrag i nivå med /anslag. Det ankom på FBR att fördela ansla- get till driften av sin egen administration, till studieförbunden och till folkhögskolorna. FBR valde att i en avsiktsförklaring mellan rådets tre medlemmar fördela statsbidraget mellan studieförbunden och folkhögskolorna i paritet med respektive områdes tidigare bidragsnivåer. Fördelningen kom därvid att bli 1 182,5 mnkr eller till studieförbunden och 866,12 mnkr eller 42,3 pro- cent till folkhögskolorna. Denna fördelningsgrund tillämpas fort- farande för det allmänna folkbildningsanslaget. proposition visade regering och riksdag sin tilltro till folkbildningens förmåga att utveckla och driva folkbildningsarbetet på sina egna villkor. Inte minst tillkomsten av FBR med sin sam- mansättning av folkbildningens företrädare är uttryck för detta. Ett partsammansatt organ har små eller i praktiken inga möjlig- heter att fördela resurser mellan sig på grundval av en egen vär- dering av parternas kvalitativa insatser. Det är därför helt naturligt att den anslagsfördelning som gjordes 1991 mellan studieförbund och folkhögskolor kom att ha sin utgångspunkt i kvantitativa bedömningssätt. Det är inte heller nu möjligt att genomföra en omvärdering av anslagsrelationen mellan folkhögskola och studie- förbund. Om en förändring – som inte är betingad av klara kvantitativa yttre omständigheter – anses nödvändig, måste detta beslutas utanför folkbildningen självt, dvs. tas på den politiska nivån. En klar kvantitativ yttre omständighet kan anses föreligga då anslaget till folkhögskolorna för särskild utbildningsinsats läggs samman med folkbildningsanslaget. Sammanläggningen bör medföra att relationen omräknas så att studieförbunden och folkhögskolorna inte beloppsmässigt får ändrade förhållanden. Anslagets fördelning mellan folkhögskolorna Det allmänna anslagets fördelning mellan folkhögskolorna baseras på varje skolas genomförda verksamhetsvolymer. En folkhögskolas möjlighet att öka sin verk- samhetsvolym är ytterst begränsad och möjlighet föreligger i prin- cip endast då andra skolor inte når upp till sin medgivna volym. de 10 000 utbildningsplatser (numera 7 000) som tillkom har principen varit densamma. Det skulle /92 ha varit möjligt att variera verksam- hetsvolymer utan negativa konsekvenser för den enskilda skolan i form av framtida minskningar av statsbidra- get. Genomförandet av denna princip hindrades bl.a. genom den anslagsreduktion, som genomfördes redan året efter nyordningen 1991. Den nuvarande anslagsfördelningen mellan folkhögskolorna bas- eras helt på kvantitativa bedömningar utan hänsynstagande till folkhögskolors skiftande kvalitet och inriktningar eller förändringar i regionala behov. Av samma skäl som för anslagets fördelning mellan studieför- bund och folkhögskolor är det inte möjligt eller ens önskvärt att i kvalitativa bedömningar företa omfördelningar av anslaget till folk- högskolorna. Detta är något som man både i intervjuerna och i referensgruppen tagit avstånd från. Det är däremot angeläget att kunna möta regionala förändringar i behovet av folkhögskoleverksamhet. Det är också angeläget att nya intressegrupperingar får möjligheter att profilera folkhögskole- verksamhet på egna villkor. I referensgruppen och i intervjuerna har man uttryckt att inrätt- andet av nya folkhögskolor kan vara ett sätt att låta nya huvud- mannagrupper få tillgång till folkhögskola. Inrättandet av nya skolor kan också vara ett sätt att möta förändringar i regionala behov liksom att skolor etablerar filialverksamheter. I bilaga 2 ges en sammanställning över antalet filialer. Inte oväntat uttrycker man i intervjuerna och i referensgruppen, att behoven av nya folkhögskolor och ökad verksamhet i områden med framväxande behov bör mötas med ökade resurser. Man tar bestämt avstånd från en finansiering genom nedskärningar hos befintliga folkhögskolor eller med stöd av tillfälliga resurser. Man menar också att alltför låga ingångsvolymer vid inrättandet av nya folkhögskolor kan leda till bristande kvalitet eller att komplett- eringar med annan verksamhet medför att folkhögskoleprofilen tunnas ut. har såväl landstings- som rörelsehuvudmän överlåtit folkhögskolor till nya huvudmän. Överlåtelse har ägt rum till etablerade institutioner såsom studieförbund och Svenska kyr- kan samt till nybildade intressegrupperingar. I både referensgrup- pen och bland merparten intervjuade har man uppfattningen, att statsbidragsresursen bör återgå i sin helhet till FBR i syfte att möta behovet av nya skolor och regionala behov. Man tar också avstånd från den handel med statsbidragsresurser som förekommit . Merparten av den s.k. handeln med deltagarveckor, med i hög grad varierande värdering av del- tagarveckans värde, torde ha begränsats i och med FBR:s dis- kussion i Riktlinjer för anordnarskap och statsbidragets avgränsning avseende folkhögskolorna om ansvaret för anordnandet av en folkhögskolekurs. Man menar att statsbidragsresurser, som frigörs genom att enskilda skolor inte når upp till sina bidrags- berättigade volymer, ska återföras till FBR. Det allmänna anslaget, som 1991/92 stod till förfogande för för- delning till folkhögskolorna, räknades fram genom att först avsätta medel till FBR:s administration, driften av FIN, avsättning av resurser för förstärkningsbidrag för funktionshindrades studier samt vissa andra särskilda stöd t.ex. förstärkningsbidrag för musik- undervisning. Bidraget differentierades mellan landstingsfolkhög- skolor och rörelsefolkhögskolor med hänsyn till den differen- tiering som tillkom som en kompensation för vissa arbetsgivaravgifter. har FBR genomfört flera förändringar i fördelningsprinciperna. Avsikten med vissa förändringar har varit en önskan om att förenkla statsbidragshanteringen men också att styra folkhögskoleverksamheten både mot vissa målgrupper och pedagogiskt/metodiskt. Avsikten har i andra sammanhang varit delvis den motsatta; att avskaffa styrningar av bidrag till viss verksamhet. Förändringar i fördelningsprinciperna har också tving- ats fram som en konsekvens av anslagsförändringar. De viktigaste förändringarna är följande: införandet av särskilt bidrag för verksamhet med deltagare med tidigare kort utbildning och stöd till skolor med internat avskaffandet av ovan nämnda stöd avskaffandet av de särskilda stöden till musikutbildningar och vissa andra utbildningar samt vissa bidrag till några enskilda folkhögskolor förenkling av hanteringen av särskilda stöd för funktionshind- rades studier (förstärkningsbidragen). FBR genomförde 1995, i avsikt att förstärka intentionerna proposition, ytterligare differentieringar i bidragsfördelningen. Således tillkom ett särskilt bidrag för korttidsutbildade och för kursdeltagare i internat. Det särskilda bidraget för internatboende motiveras av en då pågående diskussion om att det är förhållandevis dyrare att driva ett internat än ett externat. Omfördelningen för korttidsutbildade och internaten visade sig ha sammantaget mycket marginella effekter. Båda bidragen avskaf- fades 1999 i samband med att också förstärkningsbidragen för musik och vissa andra bidrag avskaffades. De senare bidragen avskaffades med motivet att det bör vara en enskild skola som avgör vilka verksamheter som ska prioriteras. finns det alltså ett enhetligt bidrag . Vissa differentieringar kvarstod dock eller infördes: förstärkningsbidragen till funktionshindrades studier förstärkningsbidragen till invandrares studier en minskad differentiering mellan landsting- och rörelse- folkhögskolorna nu i form av ett särskilt profilbidrag om ett särskilt utvecklingsbidrag om De differentieringar som genomförts och förändrats under perio- den –2001 har haft till syfte att förstärka intentionerna i motiven för statens bidragsgivning till folkhögskolorna. Differentieringarna med utgångspunkt från funktionshindrade och senare också invandrare har sin bakgrund i en schabloniserad differentiering .