sou · GRB340d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Denna form av utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden (samt även medborgarskapsärenden) är författ- ningsreglerad i förordningen (1992:247) med instruktion för ut- rikesrepresentationen och har utretts av Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheter m.m. I sitt betänkande Utlands- myndigheternas medverkan i utlänningsärenden m.m. (SOU 2001:110) har utredningen föreslagit vissa ändringar i sekretess- hänseende som rör denna medverkan. Förslagen har ännu inte lett till någon lagstiftning. får, efter medgivande av , bevilja nödfallsviseringar för viseringsskyldig utlänning som vid inresa saknar visum på grund av att han eller hon av tidsbrist eller tving- ande skäl inte har kunnat ansöka om sådant. får vidare utfärda sjömansviseringar för utlänning som är och som i samband med av- eller påmönstring skall resa in i landet för att kunna fortsätta till en annan Schengenstat. När det gäller arbetstillstånd får, i den utsträckning som Migra- tionsverket medger, en polismyndighet, och länsarbetsnämnder bevilja tillstånd. prövar ärenden om avvisning av asylsökande och vissa andra utlänningar. I övriga fall prövas ärendena av polis- myndigheten. Anser polismyndigheten det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet överlämnas till . Ärenden om utvisning prövas av eller, för det fall ärendet rör utvisning på grund av brott, av allmän domstol. Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet, vilken kan vara polismyndigheten, Migrations- verket eller . verkställer egna avvisningsbeslut, utvisningar på grund av brott och i regel avvisning och utvisning i säkerhetsärenden. I övrigt ansvarar Migrations- verket för verkställighet av sådana beslut, dock med möjlighet att överlämna verkställigheten av avvisning eller utvisning till polis- Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen myndighet eller att begära polismyndighets bistånd för genom- förande av ett beslut om förvar. Brott mot utlänningslagen utreds och åtalas av allmän åklagare samt prövas av allmän domstol. Många beslut i utlänningsärenden, dock inte viseringsärenden, får överklagas. Polismyndigheternas beslut om avvisning får över- klagas till . beslut om avvisning och utvisning, avslag eller återkallelse av uppehållstillstånd eller, i vissa fall, arbetstillstånd m.m. får överklagas till . Allmän förvaltningsdomstol prövar vissa överklaganden, t.ex. beslut om tagande i förvar och omhändertagande av pass. Även ärenden om resning prövas av allmän förvaltningsdomstol. Förutom handläggning av utlänningsärenden bör nämnas den verksamhet som polismyndigheterna har huvudansvaret för och som gäller kontroll av att utlänningar inte reser in i eller vistas i i strid mot utlänningslagen. Närmare bestämmelser härom finns i 5 kap. utlänningslagen och i utlänningsförordningen. Kon- trollen utförs dels som en gränskontroll, dels som den s.k. inre utlänningskontrollen. Den förstnämnda avser kontroll av samtliga inresande och utresande utlänningar till eller från gränskon- trollorter vid yttre gränser som inte räknas som inre gräns mot Schengenstat. och är skyldiga att bistå polisen i denna kontroll. Den inre utlänningskontrollen avser kon- troll av att utlänningar som vistas i har tillstånd att uppe- hålla sig här eller att utlänningar som arbetar som anställda här har erforderligt arbetstillstånd. är skyldig att i sin sjötrafikövervakning bistå polisen även med den inre utlännings- kontrollen. medverkar både i den yttre och den inre utlänningskontrollen. Avslutningsvis kan påpekas att regeringen i en lagrådsremiss av lämnat förslag till bl.a. en ny utlänningslag. Förslaget avser bl.a. en ny instans- och processordning enligt vilken beslut skall kunna överklagas till vissa länsrätter och en kammarrätt. Dessa domstolar skall handlägga ärendena som migrationsdomstolar respektive Migrationsöverdomstol. Förslaget följer beslut om att skall läggas ned och att överprövningen av asylärenden skall flyttas till domstols- väsendet. Efter det att Lagrådet framfört kritik mot regeringens förslag har ärendet beretts vidare i . Regeringen har beslutat att tillsätta en parlamentarisk kommitté som bl.a. skall se över utlänningslagens materiella regler och anpassa Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen dessa till en övergång från handläggning hos förvaltningsmyndighet och regering till ett system där överprövning sker i domstol (dir. 2003:28). Enligt direktivet skall uppdraget redovisas . kommer regeringen således inte att lägga fram ett nytt förslag om ändrad instansordning. Regler om förvärv, förlust och befrielse från svenskt medborgar- skap finns i medborgarskapslagen. Tillämpningsbestämmelser finns i medborgarskapsförordningen (2001:218). En utlänning kan beviljas svenskt medborgarskap efter ansökan (naturalisation), om han eller hon uppfyller vissa krav, som finns angivna i 11 § medborgarskapslagen (en del lättnader i kraven ges i 12 §). Han eller hon skall bl.a. ha styrkt sin identitet, ha permanent uppehållstillstånd i samt ha haft hemvist här under vissa minimitider (olika tider beroende på till vilken kategori ut- länningen hör) samt haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Det sistnämnda kravet medför att uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren normalt hämtas in i natura- lisationsärenden liksom upplysningar från kronofogdemyndigheten om eventuella obetalda skulder. Dessutom kan upplysningar in- hämtas från socialnämnd om sökandens personliga förhållanden för att bringa klarhet i hur utlänningen försörjer sig. Svenska medborgares barn – som inte förvärvar svenskt med- borgarskap genom födelse, adoption eller föräldrars äktenskap – kan erhålla svenskt medborgarskap efter anmälan. Detsamma gäller vissa andra särskilt angivna utlänningar, företrädesvis barn och ungdomar, med permanent uppehållstillstånd i . Med- borgare i nordiska länder som haft hemvist här kan normalt förvärva medborgarskap efter anmälan. Svenska medborgare kan förlora sitt medborgarskap under förutsättningar som anges i 14 §. I 15 § finns regler om befrielse från svenskt medborgarskap. Länsstyrelserna prövar anmälningar om svenskt medborgarskap som gäller medborgare i ett annat nordiskt land. prövar ärenden om förklaring om svenskt medborgar- skap. I övrigt prövas medborgarskapsärenden av som första instans. I vissa fall skall emellertid anmälningar och ansök- Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen ningar om medborgarskap, som prövas av , ges in till en svensk utlandsmyndighet inom vars verksamhetsområde utlänningen är bosatt. Detta gäller bl.a. ansökningar om naturalisa- tion från utlänningar som har fyllt och som inte är folk- bokförda i . Utlandsmyndigheterna skall därvid göra den utredning som behövs för ärendets prövning och sedan sända handlingarna till för fortsatt handläggning. Även i andra med- borgarskapsärenden skall utlandsmyndigheterna, på motsvarande sätt som beträffande utlänningsärenden, se avsnitt 3.1, medverka i enskilda ärenden på begäran av utlänningsmyndighet. och får i prejudikatsyfte överlämna vissa medborgarskapsärenden, däribland naturalisations- ärenden, till regeringen. Underrättelse om förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan eller anmälan skall ske till skattemyndigheten och, i före- kommande fall, till den utlandsmyndighet som har tagit emot anmälan eller ansökan. eller en länsstyrelses beslut om förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller beslut om förklaring. Övriga beslut får överklagas till , dock med undantag för säkerhetsärenden som överklagas till regeringen. Med säkerhetsärende avses ett ärende där hos har föreslagit att ansökan avslås av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet. Vid handläggningen av naturalisationsärenden brukar Migra- tionsverket begära ett s.k. kontrollbesked från (Säkerhetspolisen) då annan klar avslagsgrund inte bedöms före- ligga. Syftet är att utröna om det finns några hinder av säkerhets- mässig karaktär mot att bevilja sökanden svenskt medborgarskap. Som inledningsvis framgått är det inte helt självklart vad som skall avses med verksamhet enligt utlännings- och medborgarskaps- lagstiftningen. Ser man till de myndigheter som i direktiven nämns som verksamma inom rättsområdet, är det närmast som i princip inte bedriver annan egentlig verksamhet än Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen att handlägga ärenden enligt utlänningslagen och medborgarskaps- lagen. , polismyndigheterna och utlandsmyndig- heterna har annan verksamhet som sina huvudsakliga uppgifter. , som är den centrala förvaltningsmyndigheten för integrationsfrågor, bedriver ingen verksamhet enligt utlännings- eller medborgarskapslagarna. Enligt förordningen (1998:201) med instruktion för skall verket bl.a. arbeta för att kommunerna har beredskap och kapacitet att ta emot skydds- behövande som beviljats uppehållstillstånd och, vid behov, med- verka vid deras bosättning. Därutöver skall verket följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra ny- anlända utlänningar för vilka kommunerna får statlig ersättning samt återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen. Vidare beslutar om viss statlig ersättning till kommuner och landsting för flyktingmottagande och sjukvårdskostnader. är den centrala utlänningsmyndigheten i . Enligt förordningen (1988:429) med instruktion för Migrations- verket är verket en central myndighet för migrations- och med- borgarskapsfrågor i den mån dessa inte skall prövas av annan myndighet. Enligt instruktionen har vidare att fullgöra de uppgifter som verket har enligt utlänningslagstift- ningen, medborgarskapslagstiftningen eller andra författningar. Därutöver skall verket svara för överföring av organiserat uttagna flyktingar, de s.k. kvotflyktingarna, som i samarbete med () tas emot i för medel som anslås av och regeringen till flyktingkvoten. Dessutom skall svara för mottagandet av asylsökande och vissa andra utlänningar med tidsbegränsade uppehållstillstånd samt för dessa ändamål ha huvudansvaret för boendet, besluta om statlig ersättning för vissa sjukvårdskostnader, fortlöpande bevaka att myndigheternas handläggning av frågor enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är effektiv, föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning som behövs för verksamheten samt vara den i ansvariga myndigheten i frågor som rör den europeiska flykting- fonden. Nedan följer en översiktlig beskrivning av verksamhet enligt författningar med nära koppling till utlänningslagen. Beskrivningen tar sin utgångspunkt i verksamhetsdefinitionen i 1 § utlännings- dataförordningen. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Verksamhet som gäller utlänningars vistelse i och avlägsnande från landet Utöver utlänningslagen finns regler om utvisning i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får nämligen utvisas ur landet enligt sistnämnda lag, om det behövs av hänsyn till rikets säkerhet eller det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som inne- fattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll fattas av regeringen som enda instans. Frågan tas upp på ansökan av eller av regeringen självmant. En polismyndig- het, en länsstyrelse eller skall anmäla till Riks- polisstyrelsen om myndigheten finner anledning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas. Förhandling i frågan skall som regel hållas vid varvid är utlänningens motpart. Yttrande skall inhämtas från Migrations- verket. prövar överklagade beslut om offentligt biträde. I tidigare nämnda lagrådsremiss om ny instans- och process- ordning, se avsnitt 3.1, har regeringen föreslagit väsentliga ändringar i lagen om särskild utlänningskontroll. Ett av förslagen är att skall fatta beslut om utvisning i första instans med regeringen som överklagandeinstans. Verksamhet som gäller utlänningars rätt att arbeta i landet Utlänningars rätt att arbeta i regleras uttömmande i utlänningslagen och utlänningsförordningen eller av föreskrifter som meddelats efter bemyndigande i dessa författningar. Enligt lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg får och, efter bemyndigande av regeringen respektive , sjöarbetsförmedling eller svensk utlandsmyndighet ge tillstånd för att vissa utlänningar skall få ta anställning på svenska fartyg i utrikes trafik. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar och verksamhet som rör bistånd och stöd till utlänningar som enligt lag eller annan författning handläggs av I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till 1) utlänningar som är asylsökande, 2) utlänningar som har beviljats uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2-4 eller 6 § ut- länningslagen och som inte är folkbokförda här eller 3) utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas (1 § första stycket LMA). Enligt LMA har huvudansvaret för mot- tagandet av de två förstnämnda kategorierna utlänningar, 1) och 2), och är för detta ändamål ålagt att driva förläggningar. Migrations- verket får emellertid uppdra åt andra att driva förläggningar. Den som är eller har varit verksam vid en förläggning som drivs av enskild är enligt LMA ålagd tystnadsplikt och får alltså inte obehörigen röja vad han eller hon erfarit om enskildas personliga förhållanden. Alla utlänningar av kategorierna 1) och 2) skall erbjudas plats och i vart fall registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i . För bistånd till utlänningar enligt kategori 3) svarar socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. Enligt LMA skall ge de utlänningar verket ansvarar för sysselsättning i lämplig omfattning genom deltagande i svenskundervisning, skötseln av förläggningen och annan verk- samhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. Vid en förläggning registrerade utlänningar har under angivna förutsätt- ningar rätt till bistånd av olika slag, nämligen logi, bostads- ersättning, dagersättning eller särskilt bidrag. Beslut om bistånd fattas av . När det gäller särskilt bidrag avser de inte sällan bidrag för en utlännings vårdavgift, dvs. den avgift som utlänningen själv skall betala för hälso- och sjukvård m.m. enligt förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa ut- länningar. Alla registrerade vid en förläggning får en personlig handling med sitt foto och sin namnteckning, ett s.k. , som visar att de är registrerade. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Även utlänningar enligt LMA:s kategori 3) har rätt till visst bistånd i form av dagersättning och särskilt bidrag. Beslut om dessa bistånd fattas av den socialnämnd som ansvarar för utlänningen. och socialnämndens beslut enligt LMA får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt LMA har kommun som har lämnat bistånd rätt till ersättning från staten för biståndet. I förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. ges ytterligare föreskrifter om sysselsättning och bistånd m.m. har dessutom utfärdat föreskrifter och allmänna råd som komplement till LMA och förordningen. Enligt förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land får besluta om statligt bidrag till utlänning som önskar lämna för bosättning i ett annat land. Sådant bidrag får ges till kvot- flyktingar, till dem som fått uppehållstillstånd efter att ha sökt asyl här eller till dem som har anknytning till en sådan utlänning. Enligt förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till får bevilja bidrag för vissa anhörigas resor hit till landet. Verksamhet som gäller ersättning för och bosättning av utlänningar som enligt lag eller annan författning handläggs av Enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m. skall träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av kvotflyktingar, utlänningar som har fått uppehållstillstånd efter att ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande samt vissa andra utlänningar. För- ordningen innehåller omfattande och detaljerade bestämmelser om kommuners rätt att få schablonbelopp eller ersättning för särskilda eller extraordinära kostnader som de haft för mottagna utlänningar i en mängd olika hänseenden. Ersättning lämnas t.ex. för ekono- misk hjälp som kommuner lämnat enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Även landsting har enligt förordningen rätt till ersättning för vissa kostnader. Kommuner och landsting är skyldiga att lämna Integrations- verket de uppgifter som krävs för bedömningen av deras rätt till ersättning. Det kan t.ex. gälla uppgifter som visar att kommunen är Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen berättigad till ersättning för särskilda kostnader som kommunen haft på grund av en utlännings sjukdom eller funktionshinder, som utlänningen hade vid ankomsten till eller som annars kan antas ha ett samband med utlänningens situation som flykting etc. träffade staten och en överenskommelse om landstingens åtagande och statens ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. Enligt överens- kommelsen erbjuds asylsökande m.fl. akut sjuk- och tandvård m.m. Överenskommelsen har förlängts och justerats ett antal gånger. I den omfattning som landstingen ger vård lämnas ersättning enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Även kommuner och apotek ersätts för kostnader som de har för sådana utlänningar som avses i 1 § första stycket 1) och 2) LMA. Ersättning enligt förordningen beslutas och betalas av . Landsting och kommuner är skyldiga att lämna de uppgifter som krävs för bedömning av deras rätt till ifrågavarande ersättning. Beslut om ersättning för kostnader kan i vissa fall överklagas till regeringen. Enligt förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. beslutar om bl.a. ersättning för bistånd och annat som en kommun utgett enligt LMA eller förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Förordningen (2000:415) om statlig ersättning till kommuner och landsting för kostnader för vissa utlänningar med tids- begränsade uppehållstillstånd innehåller bestämmelser om statlig ersättning till kommuner och landsting för vissa kostnader som kommunerna och landstingen haft för medborgare i Förbunds- republiken som kommer från provinsen och som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt utlännings- lagen och som inte heller omfattas av LMA. Ersättning ges bl.a. för kostnader för bistånd enligt social- tjänstlagen (2001:453) av motsvarande karaktär som bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. för hälso- och sjukvård, undervisning, tolkkostnader m.m. Ersättning betalas av Migrations- verket efter ansökan i efterskott för varje kalenderår. Verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Landsting och kommuner är skyldiga att lämna de uppgifter som krävs för bedömningen av deras rätt till ersättning enligt förordningen. Förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration innehåller bestämmelser om statliga bidrag som kan ges i form av organisationsbidrag, verksamhetsbidrag eller projektbidrag till organisationer som till övervägande delen har medlemmar med invandrarbakgrund. hand- lägger dessa bidragsärenden. Enligt förordningen (2001:22) om den europeiska flykting- fonden prövar frågor om stöd till insatser från den europeiska flyktingfonden som inrättats enligt rådets beslut /596/EG. Ekonomiskt stöd kan för vissa ändamål och efter ansökan lämnas till myndigheter eller organisationer. Migrations- verket skall höra innan beslut fattas. Enligt förordning (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar skall Centrala studiestöds- nämnden handlägga ärenden om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar som har fått uppehållstill- stånd. Förordningen innehåller en mängd bestämmelser om under vilka förutsättningar lån får beviljas m.m. och är skyldiga att på nämndens begäran lämna vissa uppgifter om enskilda utlänningar. 4Behandling av personuppgifter inom verksamhetsområdet I utredningens direktiv anges att utredaren som en utgångspunkt för uppdraget skall kartlägga den nuvarande behandlingen och de framtida nödvändiga behoven av att behandla personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Utredningen har vid genomförandet av denna kartläggning tagit del av ett antal tillstånd från Datainspektionen rörande ett flertal personregister, främst tillstånd för men också för och . Andra dokument och handböcker med beskrivningar av automatiserade system och dess innehåll har i olika skeden presenterats för utredningen. Den särskilde utredaren och sekreteraren har dessutom företagit ett studiebesök vid i . Vid besöket presenterades och förevisades nuvarande system för automatiserad behandling av personuppgifter. På sekretariatsnivå har kontakter förekommit med systemansvariga inom Migrations- verket samt med företrädare för och Rikspolis- styrelsen. I detta avsnitt redovisas vad som inhämtats om behandling av personuppgifter inom de aktuella myndigheterna. Det bör noteras att redogörelsen inte gör anspråk på att vara annat än en översiktlig redovisning av den kartläggning som utredningen genomfört. Beskrivningen inskränker sig vidare till behandling som sker i personregister eller annars ingår i eller är kopplade till större automatiserade system. Annan fristående behandling i ordbehand- lingsprogram, e-post etc. lämnas utanför redogörelsen. Redan här kan nämnas att åtskilliga av de personuppgifter som behandlas inom verksamhetsområdet omfattas av sekretess. Utred- ningen tar i avsnitt 7 upp olika sekretessfrågor. Även i avsnitt 6 berörs i viss mån sekretess för personuppgifter. Behandling av personuppgifter inom verksamhetsområdet Som framgått av avsnitt 3 är en central ut- länningsmyndighet som har ett visst övergripande ansvar för migrations- och medborgarskapsfrågor inom landet. Regeringen har i den senaste budgetpropositionen och i regleringsbrev angett att har ett processansvar i förhållande till utlands- myndigheterna samt ett samordningsansvar gentemot övriga be- rörda myndigheter i migrationsprocessen, dvs. polismyndigheterna och (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 8 s. 43). Det är också som utvecklat de största systemen för automatiserad behandling av personuppgifter i den ifrågavarande verksamheten. Det kan nämnas att det enligt myndighetsinstruktionen åligger verket att föra register och statistik över utlänningar i den utsträckning som behövs för verksamheten. Inledningsvis beskrivs översiktligt verkets stora verksamhets- stödjande systemet som benämns STAMM (avsnitt 4.1.1). Beskriv- ningen omfattar även de automatiserade kopplingar av olika slag som finns mellan STAMM och andra externa datorsystem för in- formationsutbyte (avsnitten 4.1.1.2 och 4.1.2). Vidare beskrivs bl.a. myndighetsöverskridande system (avsnitt 4.1.3) samt pågående ut- vecklingsarbete (avsnitt 4.1.4). I efterföljande avsnitt beskrivs de särskilda databaserna för statistikrapportering m.m., för länder- och praxiskunskap, registrering av utlänningars fingeravtryck samt vissa övriga register vid verket (avsnitten 4.1.5 - 4.1.8). 4.1.1STAMM ett verksamhetsstödjande datasystem