sou · GRB350d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring är sjukpenning- grundande inkomst (SGI) den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete här i landet, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst eller på annan grund. För rätt till sjukpenning krävs att SGI uppgår till av prisbasbeloppet. Vid beräkning av SGI bortses från sådan inkomst av anställning och annat förvärvsarbete som Bilaga 1a SOU 2003:50 överstiger det för året gällande prisbasbeloppet. Den sjukpenninggrundande inkomsten har i första hand betydelse för storleken av sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, men utgör också grunden när man bestämmer vissa andra förmåner såsom rehabiliteringspenning, föräldra- penning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, när- ståendepenning, dagpenning inom totalförsvaret och smittbärar- penning. Den sjukpenninggrundande inkomsten har dessutom betydelse för bestämmande av livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Om den försäkrade inte längre har någon inkomst av arbete skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenning- försäkringen. Sjukpenningskyddet kvarstår emellertid i vissa situa- tioner som kan betecknas som skyddsvärda. En sådan situation är när försäkringsskyddet i socialförsäkringen alternativt något annat trygghetssystem utnyttjas eller då något allmänintresse utgör motiv för att låta den försäkrade behålla försäkringsskyddet. Till de grupper som omfattas av sådana s.k. SGI-skyddade tider hör bl.a. de som bedriver studier, för vilka de uppbär studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395), bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt utbildningsbidrag (nedan kallat studiestöd), bedriver studier inom det egna yrkesområdet, avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid än , deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitets- stöd, är helt eller delvis arbetslösa före ingången av den månad under vilken han eller hon fyller och som är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten samt aktivt söker sådant arbete och är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, minskar sin arbetstid i samband med graviditet (före barnets födelse) eller som är hemma för vård av barn (barn ) eller fullgör sin värnplikt. Reglerna om att skydda en tidigare SGI har utvecklats efter hand sedan lagen (1962:381) om allmän försäkring infördes. För när- varande används två huvudsakliga principer för att åstadkomma detta. Den ena lösningen innebär att vid t.ex. arbetslöshet har den försäkrade - om han eller hon skulle insjukna - rätt till sjukpenning baserad på den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten. Den andra lösningen innebär att en försäkrad som t.ex. studerar och uppbär studiestöd har rätt att få ha sin tidigare SGI vilande . Om han eller hon t.ex. har en tillfällig anställning och på grund av sjukdom behöver avstå från denna, baseras sjukpenningen i sådana fall på inkomsten från den tillfälliga anställningen, s.k. studietids- SGI. Om personen emellertid på grund av ett längre sjukfall måste avbryta studierna aktiveras den vilande sjukpenninggrundande inkomsten. En ytterligare form av SGI-skydd finns för föräldrar fram till dess barnet fyller . I sådana fall räknas föräldrapenningen på den sjukpenninggrundande inkomst som gällde före sänkningen på barnets ettårsdag, dvs. här gäller en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Under s.k. SGI-skyddade tider får den sjukpenninggrundande inkomsten dessutom anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Enligt nuvarande regler gäller att en fast- ställd sjukpenninggrundande inkomst ändras om den försäkrades inkomstförhållanden har förändrats. En försäkrad som har sin sjukpenninggrundande inkomst beräknad på en viss inkomst får därför, enligt regler som utbildats i praxis, en ny sjukpenning- grundande inkomst fastställd med hänsyn till löneutvecklingen inom yrkesområdet. Detta gäller även om den försäkrade inte längre arbetar inom yrkesområdet men på grund av reglerna om SGI-skyddade tider får behålla en sjukpenninggrundande inkomst på grundval av det tidigare arbetet. Av allmänna råd (1996:13) Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid inkomst av anställning enligt lagen om allmän försäkring (AFL) framgår att den sjuk- penninggrundande inkomsten anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde på så sätt att det är de föränd- ringar av löneavtalet som gäller alla inom ett avtalsområde som ligger till grund för löneutvecklingen. Om en försäkrad som har en anställning får ett individuellt lönetillägg utöver det generella tillägget, räknas även detta in i den sjukpenninggrundande inkoms- För den som är arbetslös och som därför inte har någon anknytning till en anställning kan därför enbart en generell löne- ökning komma i fråga när den försäkrades SGI anpassas till löne- utvecklingen. När livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring beviljas första gången fastställs livränteunderlaget utifrån den inkomst som är aktuell från vilken livränta skall utges. Om det är aktuellt att utge livränta för förfluten tid skall enligt praxis varje nytt löneavtal som är känt och börjat gälla som den retroaktiva livräntan omfattar därvid beaktas. har i en rapport till (S2001/2827/SF) föreslagit att de nuvarande reglerna bl.a. av administrativa skäl bör ändras. För studerande som har studiestöd gäller särskilda regler inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom. De reglerna finns i studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsförordningen (2000:655). Bestämmelserna innebär att den studerande kan få behålla studiestödet han eller hon på grund av sjuk- dom är helt oförmögen att bedriva studier. En förutsättning är att sjukanmälan görs till och godkänns av . Om sjuk- perioden varar än kan studieskulden för perioden avskrivas i efterhand. Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall den sjukpenninggrundande inkomsten hållas vilande den försäkrade studerar med studiestöd. Detta oavsett omfattningen av studiestödets storlek. Vid sjukdom skall sjukpenningen - som tidigare redo- visats - beräknas enbart på inkomst av eget arbete under studie- tiden, s.k. studietids-SGI. Detta innebär att den som t.ex. på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studie- stöd men inte någon sjukpenning enligt den vilande sjukpenning- grundande inkomsten eftersom denna endast aktiveras när per- sonen avbryter sina studier helt. Olika trygghetsråd liksom andra motsvarande stiftelser har till huvuduppgift att lämna stöd till personer som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Stiftelsernas verksamhet grundas på avtal mellan arbetsmarknadens parter för respektive delar av arbetsmarknaden; privata respektive offentliga verk- samhetssektorer. Trygghetsråden är enligt lag skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som utges och ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde. Till skillnad mot en studerande som har studiestöd får en person som tar emot ersättning från trygghetsråden och studerar inte behålla sin tidigare SGI. Även om de i grunden är arbetslösa betraktas de som studerande och omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa. Av dem som disputerar och erhåller doktorsexamen går vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala stipendier. Syftet med dessa stipendier är att forskare efter sin forskar- utbildning skall få möjlighet att förkovra sig vanligen utomlands för att sedan återvända till med internationella forsknings- erfarenheter. Det är ett antal organisationer som finansierar denna typ av forskningsstipendier. Olika forskningsprogram inom EU avsätter också medel för postdoktorala stipendier. Behovet av en översyn Reglerna om SGI-skyddade tider har genomgått successiva förändringar . Reglerna återfinns i lagar, förordningar och föreskrifter. Ett omfattande regelsystem har även med tiden utvecklats i praxis. Sammantaget har därmed reglerna blivit oöverskådliga och komplexa att hantera och tillämpa. Vidare är reglerna till vissa delar olika, trots att liknande förhållanden är för handen, t.ex. vid studier. har i en rad samman- hang framförts kritik mot nuvarande regler om SGI-skyddade tider. har också nya regler om försäk- ringsbegreppet införts genom den nya socialförsäkringslagen (1999:799), vilket innebär vissa förändringar även i reglerna om SGI-skyddade tider. Fackföreningar, studentorganisationer, lärosäten såväl som enskilda personer har påpekat problemen som de postdoktorala stipendierna ger upphov till i förhållande till rådande socialförsäkringssystem, bl.a. i frågan om SGI-skyddade tider. Reglerna om att följa löneutvecklingen har kritiserats bl.a. med hänsyn till att utvecklingen mot en rörligare arbetsmarknad har gjort att de försäkrade i många av dessa fall inte har kvar en för- ankring inom det egna yrkesområdet. Bland annat är det många försäkrade som visserligen omfattas av försäkringen, men som inte längre har kvar någon anställning eller åtminstone inte den som ligger till grund för den sjukpenninggrundande inkomsten. läggningen av dessa ärenden innebär även att betydande admini- strativa resurser vid landets försäkringskassor behöver avsättas för utredning och beslut om löneutveckling. föreslog i sitt betänkande Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90) att reglerna om rätt till studiestöd under sjukdom skulle ses över i särskild ordning. I regeringens propo- sition Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10) anges att den av utredningen aktualiserade översynen bör ingå som en del i uppföljningen av det reformerade studiestödssystemet, vilket trätt i kraft . Regeringen har mycket tydligt önskat se en ökning av den internationella rörligheten bland forskare. Inte minst har detta framförts i den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). Betoningen av ökad mobilitet är sammanlänkat med satsningar på yngre forskare. Detta innebär i praktiken en ökning av postdoktorala satsningar. Detta är även en tydlig trend inom EU. I sitt betänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) föreslår en ny regel i syfte att skapa en garanti för att förtroendevalda inte skall förlora ekonomiskt på grund av sitt poli- tiska åtagande i samband med t.ex. sjukfrånvaro eller föräldra- ledighet. Förslaget innebär att förtroendevalda som får ersättning enligt kommunallagen (1991:900) under vissa förhållanden skall ha rätt att få ha sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst vilande det politiska uppdraget fullföljs. Eftersom kommitténs förslag tekniskt behöver analyseras ytterligare anser regeringen att denna analys bör ske i anslutning till föreliggande uppdrag. En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Utgångspunkten skall vara att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs. Även det efterskydd som finns i form av en särskild beräknings- grund för föräldrapenning skall ingå i utredningen. Förslagen skall så långt som möjligt utformas så att de under- lättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barna- födande. Utredaren skall även se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. I detta sammanhang skall även frågan om löneutvecklingen i samband med beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid uppmärksammas. Utredaren skall i förslagen särskilt uppmärksamma regel- systemets effekter för personer som på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid, tar emot ersättning från trygghetsråd, får s.k. postdoktorala stipendier eller är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen (1991:900). När det gäller frågan om att kombinera deltidsstudier med sjuk- skrivning på deltid skall utredaren särskilt uppmärksamma samt ta hänsyn till effekterna av eventuella förslag i förhållande till andra studerandegrupper. Utredaren skall vidare redovisa dels de internationella erfaren- heter och idéer som finns inom området, dels de försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden och som kan anses ha samband med reglerna om skyddstider. Det finns inget hinder för utredaren att föreslå alternativa lösningar, om dessa kan anses uppfylla kraven på en fungerande försäkring som är mer tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa samt de administrativa kraven att försäkringen skall vara enkel och att undantag så långt det är möjligt skall undvikas. Utredaren skall dock föreslå ett huvudalternativ. Det står utredaren fritt att ta upp och föreslå även andra förändringar som har samband med uppdraget, t.ex. skyddstiderna i socialförsäkringslagen (1999:799) och de särskilda regler som gäller för studerande inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom. Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som översynen motiverar. Utredaren skall redovisa uppdraget . Tilläggsdirektiv till Utredningen om Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande till- kallade statsrådet en särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en analys av samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (dir. 2001:104). Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag . Introduktion till vissa grupper Utredningens uppdrag är att göra en analys av reglerna om skydds- tider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. I direktiven anges att utredaren i förslagen särskilt skall uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som –på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid, –tar emot ersättning från trygghetsråd, –får s.k. postdoktorala stipendier eller –är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen (1991:900) I denna bilaga redovisas relevant bakgrundsinformation. I detta avsnitt redovisas regelsystemets effekter för personer som tar emot ersättning från trygghetsråd. Olika trygghetsråd liksom andra motsvarande stiftelser har till huvuduppgift att lämna stöd till personer som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Stiftelsernas verksamhet grun- das på avtal mellan arbetsmarknadens parter för respektive delar av arbetsmarknaden; privata respektive offentliga verksamhetssekto- rer. Till skillnad mot en studerande som har studiestöd får en per- son som studerar med ersättning från trygghetsråden inte behålla sin tidigare SGI. Även om en sådan person i grunden är arbetslös betraktas han eller hon som studerande och omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa. Personen omfattas i dessa fall inte av SGI-skydd trots att trygghetsråden enligt lag är skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde. Inledningsvis behandlas vilka ersättningar som kan lämnas från de olika trygghetsråden. Därefter redovisas hur dessa ersättningar behandlas i SGI-hänseende. Ersättning från trygghetsråd/stiftelse Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal som har till syfte att ge arbetstagare som har sagts upp på grund av arbetsbrist stöd i omställningen till ny försörjning. Detta sker genom ett aktivt omställningsarbete som kan påbörjas vid uppsägningstillfället eller i vissa fall tidigare. Omställningsavtalen har träffats och finansieras av parter på arbetsmarknaden och fungerar som komplement till den generella arbetsmarknadspolitiken. Huvudregeln är att arbetstagare anställda i ett företag eller myndighet som är ansluten till ett trygghetsråd omfattas av ett omställningsavtal. Verksamheten finansieras genom att de anslutna företagen beta- lar en avgift som beräknas som en procentuell andel av lönesum- man. Procentsatsen varierar mellan de olika trygghetsråden. Trygg- hets- och omställningsavtal finns huvudsakligen för privattjänstemän och statligt anställda. Antalet arbetstagare som omfattas av sådana avtal är knappt en miljon. Omställningsavtal saknas för huvuddelen av det privata LO- området och för hela den kommunala arbetsmarknaden. Inom det privata tjänstemannaområdet verkar , medan verkar inom det statliga området. Arbetstagare som omfattas av ett omställningsavtal kan få olika former av stöd. Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägled- ning mot ett nytt arbete eller mot start av en egen verksamhet. Ekonomiskt stöd kan också ges i form av studielön eller månadsbi- drag för försörjningen vid praktik, inskolning, utbildning eller vid start av eget företag. Stödet motsvarar i regel nivån på arbetslös- hetsersättningen. Avgångsersättning () är en inkomstutfyllnad och beräknas med utgångspunkt från den inkomstrelaterade arbetslöshetsersätt- ningen. Riktpunkten är att den arbetslöse skall få en ersättning som tillsammans med arbetslöshetsersättningen – beroende på vilket trygghetsavtal som tillämpas – motsvarar mellan av den tidigare lönen. Inkomsttrygghetstillägg (löneutfyllnad) kan beviljas den arbetsta- gare som får en ny tillsvidareanställning med en lägre lön än i den förra anställningen. Ersättningen kan lämnas och motsvarar i regel skillnaden mellan lönen i respektive anställning. Förändras lönen i den nya anställningen justeras vanli- gen tillägget i motsvarande mån. Trygghetsråden betalar inga sociala avgifter för avgångsersätt- ning.1 Ersättningen beskattas i stället med en särskild löneskatt på 24,26 procent.2 Enligt den information utredningen tagit del av är trygghetsrå- den emellertid skyldiga att betala sociala avgifter på de bidrag och ersättningar som inte uttryckligen belagts med särskild löneskatt. Sociala avgifter betalas därför på t.ex. studielön och bidrag vid praktik, inskolning och start av eget företag. Ersättningarna är även skattepliktiga för den enskilde. Utredningen om omställningsavtal har haft regeringens uppdrag att kartlägga och belysa de omställnings- och trygghetsavtal som finns på arbetsmarknaden och vilka effekter de har bl.a. för enskilda som har fått stöd, för berörda grupper av arbets- tagare och arbetsgivare och ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningens slutsatser framgår av betänkandet Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda (SOU 2002:59). En förteckning över befintliga omställningsavtal, deras avtalsparter, avgifter samt antal anställda som omfattas finns i bilaga 2 till nämnda betän- kande. Utredningen om omställningsavtal konstaterar att omställnings- avtalen har positiva effekter. De som drabbas av uppsägningar får snabbt ett individ- och situationsanpassat stöd från trygghetsråden och lyckas i stor utsträckning få nya arbeten eller starta egna före- tag. Relativt många går vidare till längre utbildningar. Utredningen gör vidare bedömningen att de positiva effekterna av omställningsavtal 116 § socialavgiftslagen (2000:980) 21 § lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster. i stort skulle bibehållas om en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal. Omställningsavtal på de delar av arbetsmark- naden som saknar sådana skulle enligt utredningen också få positiva fördelningspolitiska effekter. Nämnda utredning har före- slagit att utbildningsstöd från trygghetsråden bör behandlas som annat studiestöd i sjukpenninghänseende. Lagen (1962:281) om allmän försäkring (AFL) SGI är den årliga inkomst i pengar som den försäkrade kan antas komma att tills vidare få för eget arbete i , t.ex. som arbets- tagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning). Förutom lön kan t.ex. ackordsersättning, övertidsersättning och olika typer av lönetillägg betecknas som inkomst i pengar och där- med också ingå i SGI.3 Vissa andra skattepliktiga ersättningar utgör inte inkomst av eget arbete och kan därför inte räknas in i den försäkrades SGI. Hit hör bl.a. sjukpenning, föräldrapenning, vårdbidrag och pensionsförmå- ner. Av samma skäl kan inte heller dagpenning från arbetslöshets- kassa eller aktivitetsstöd räknas in i SGI. Även vissa ersättningar som inte är skattepliktiga, såsom exempelvis olika typer av studie- stöd, är inte heller sjukpenninggrundande eftersom ersättningarna inte kan betecknas som inkomst av eget arbete. Ersättningar som anges i 1 § första stycket 1–5 och fjärde stycket lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster är inte sjukpenninggrundande.4 Exempel på sådana ersättningar är kollektivavtalsgrundat avgångsbidrag (AGB) från Arbets- marknadens () och avgångsersättning () som omfattas av s.k. trygghetsavtal. Det finns ingen särskild reglering i AFL om hur de ersättningar som är avgiftspliktiga för trygghetsråden skall betraktas i SGI- hänseende. Enligt den information utredningen erhållit betraktas dock inte ersättningen som inkomst av eget arbete. Det stöd som lämnas vid t.ex. utbildning kan därför inte läggas till grund för SGI. I flera situationer när olika typer av försäkringsförmåner eller bidrag utbetalas kan i stället den SGI som kan fastställas på inkomster före förvärvsavbrottet vara skyddad mot sänkning. 3 Detta framgår av Vägledning (2002:4) Sjukpenninggrundande inkomst, s. 35 ff 4 3 kap. 2 § första stycket AFL Avgångsersättning som omfattas av trygghetsavtal ses alltså inte som inkomst av eget arbete och är därför inte sjukpenninggrun- dande. Det finns ingen särskild skyddsreglering för försäkrade som uppbär avgångsersättning under arbetslöshet eller bedriver studier med utbildningsstöd från något trygghetsråd. För att behålla sin SGI måste därför dessa personer omfattas av någon annan skydds- bestämmelse. Avgångsersättning kan lämnas som komplement till arbetslös- hetsersättning. Det finns inget hinder mot att en person som upp- bär sådan ersättning kan vara anmäld som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. Nuvarande SGI-regler innebär därför inga problem för en person som är arbetslös och uppbär avgångsersätt- ning. Däremot uppstår det problem i de fall en person finansierar stu- dier med utbildningsstöd från något trygghetsråd. Till skillnad mot t.ex. en studerande som har studiestöd omfattas inte den som stu- derar med utbildningsstöd från något trygghetsråd av SGI-skydd. Även om personen i grunden är arbetslös betraktas han eller hon som studerande och omfattas därför inte heller av de regler som gäller för arbetslösa. Eftersom han eller hon inte heller uppbär statligt stöd i form av studiestöd gäller inte skydds- bestämmelserna vid studier. Detta gäller under förutsättning att villkoren inte är uppfyllda för studier inom eget yrkesområde. Det torde inte vara ovanligt att en person som blivit uppsagd på grund av arbetsbrist väljer att studera i riktning mot ett annat yrkesom- råde. De som studerar med utbildningsstöd från något trygghetsråd, och som inte omfattas av SGI-skydd vid studier inom eget yrkes- område, får inte behålla sin SGI. SGI-skyddet upphör vid den tid- punkt då förflutit sedan senaste stadigvarande arbete avbröts. Vid sjukdom som inträffar innan personen fått ett nytt arbete som kan läggas till grund för SGI kan inte någon sjukpen- ning lämnas. Vid föräldraledighet kommer den försäkrade då inte ha kvalificerat sig för en ersättning på sjukpenningnivå. Enligt den information utredningen fått från företrädare från olika trygghetsråd verkar dessa bestämmelser hämmande för per- soner som är rädda att förlora sitt sjukpenningskydd. I synnerhet synes detta gälla äldre personer.