sou · GRB342d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns därför anledning att anta att de bidragsskyldigas möjligheter att betala aktuellt återbetalningsbelopp kommer att vara större än vad som är fallet. Därmed minskar också stor- leken på de bidragsskyldigas skulder. Till detta kommer möjlig- heterna för den bidragsskyldige att beviljas anstånd med att full- göra återbetalningsskyldigheten vid tillfälliga betalningssvårigheter. Under arbetet har utredningen bl. a. mött uppfattningen att det måste anses rimligt att en bidragsskyldig gäldenär som beviljats skuldsanering medges eftergift avseende skuld som kvarstår efter skuldsaneringens avslutande på grund av att den bidragsskyldige förpliktats att återbetala underhållsstöd trots att han eller hon saknar betalningsutrymme enligt reglerna om skuldsanering. För- hållandet beror delvis på att förbehållsbeloppet beräknas på ett annat sätt. Enligt bedömning torde förhållandet bli mindre vanligt om reglerna för att beräkna åter- betalningsskyldighet ändras på det sätt utredningen förordar. Det är i vart fall inte motiverat att införa några särskilda regler om eftergift som tar sikte på underhållsstödsskulder som finns kvar efter en avslutad skuldsanering. Huruvida eftergift bör beviljats får – liksom – bedömas från fall till fall. Enligt förarbetena till USL kan synnerliga skäl för eftergift före- ligga om den bidragsskyldige medgivits anstånd och det kan antas att den ekonomiska situationen inte kommer att förbättras inom överskådlig tid. har mött synpunkten att med medgivet anstånd borde jämställas att ärendet varit aktuellt hos kronofogdemyndigheten utan att något utmätningsbelopp kunnat fastställas, och att det kan antas att den ekonomiska situationen inte kommer att förbättras inom överskådlig tid. Enligt utredningens uppfattning torde det inte vara något som hindrar att eftergift i den aktuella situationen medges redan med En lagändring är därmed inte nödvändig för att uppnå det avsedda resultatet. Utredningen har alltså under sitt arbete inte funnit att det skulle finnas ett behov av att införa lättnader i reglerna om eftergift. En annan fråga som utredningen övervägt är om bestämmelsen om eftergift skulle kunna ges en mer generell utformning. Regeln skulle t.ex. kunna utformas på följande vis. får efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet och ränta, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidrags- skyldiges ekonomiska eller personliga förhållanden eller av annan anledning. Man skulle då komma bort från den in casu-betonade lagstiftning som den senaste ändringen avseende eftergift vid faderskapsfastställelse är ett exempel på. Enligt mening hade en mer gene- rell regel varit att föredra. Lagen har dock ändrats, varför det krävs starka skäl för att ändra den på nytt. Då utredningen under sitt arbete inte funnit några situationer som inte täcks av den nuvarande lydelsen kan några sådana skäl inte anses föreligga. Utredningen har också övervägt om den införda regeln om eftergift vid faderskapsfastställelse bör ändras eller upphävas. Regeln strider mot en av grundprinciperna i underhållsstödssyste- met, nämligen att det i första hand är föräldrarna som skall ta an- svaret för sina barns försörjning. Regeln innebär att fadern kan slippa återbetala underhållsstöd trots att det inte finns några syn- nerliga skäl av personlig eller ekonomisk art. Och detta trots att fadern i den aktuella situationen skyddas genom begränsnings- regeln i 21 § sista stycket USL om att återbetalningsskyldighet inte får beslutas tillbaka än före den dag då meddelande om att det inkommit en ansökan om underhållsstöd sänts till den bidragsskyldige. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att det allmänna i dessa fall tar över en del av försörjningsansvaret för barnet. Enligt utredningens mening ligger det närmare till hands att låta fadern ta detta ansvar även för tid då han var omedveten om sitt faderskap, om det inte finns synnerliga skäl för eftergift med hänsyn till hans personliga eller ekonomiska för- hållanden. Regeln har dock införts. Utredningen har därför stannat för att inte föreslå att den upphävs. gäller att inte får besluta om eftergift utan att det inkommit en ansökan om detta från den bidragsskyl- dige. kunde ta upp ett ärende om eftergift ex officio, dvs. Detta framgick inte uttryckligen av lagtexten, men angavs i förarbetena (prop. 1978/79:12 s. 205). Eftergiftsmöjligheten utnyttjades bl.a. i de fall en bidragsskyldig avlidit eller flyttat utomlands och försäkrings- kassan gjorde bedömningen att skulden inte skulle kunna drivas in. I olika sammanhang har efterfrågats en möjlighet för att själv kunna ta initiativ till beslut om eftergift. Även anser att det skulle kunna vara av värde om kunde besluta om eftergift även om någon ansökan därom inte lämnats in till kassan. Möjligheten skulle kunna användas t.ex. i de fall en bidragsskyldig på grund av sjuk- dom eller liknande inte kan medverka till att en ansökan om efter- gift kommer till stånd. Utredningen föreslår därför att en sådan regel införs. Utfyllnadsbidrag tas inte upp särskilt i Underhållsstödsutred- ningens direktiv. Det står dock enligt direktiven utredningen fritt att ta upp de frågor som bedöms relevanta för att få underhålls- stödssystemet att fungera bättre. Regeringen har också till utred- ningen överlämnat ett beslut av () från (dnr 1426-1999) angående utfyllnadsbidrag. I regleringsbreven för budgetåren 2002 och 2003 avseende () anges som mål att fler bidrags- skyldiga föräldrar skall reglera barnets underhåll direkt med den andra föräldern. Även om utfyllnadsbidrag inte nämns särskilt i regleringsbreven torde även de omfattas av det angivna målet. Också i RFV:s vägledning betonas fördelarna med utfyllnads- bidrag och att det är viktigt att försäkringskassorna aktivt verkar för att öka andelen utfyllnadsärenden (RFV:s vägledning 2001:9, Underhållsstöd s. 49 f.). Eftersom ett mål för försäkringskassornas arbete är att föräldrar i stället för att välja fullt underhållsstöd skall välja att få underhålls- stöd i form av utfyllnadsbidrag i kombination med att den bidrags- skyldiga föräldern direkt till barnet betalar det belopp som annars skulle ha återbetalats till det allmänna har Underhållsstödsutred- ningen ansett det befogat att närmare analysera regelverket också i de delar som inte behandlas i JO:s beslut. Enligt 8 § lagen om underhållsstöd (USL) kan underhållsstöd i vissa fall lämnas i form av utfyllnadsbidrag. Den vanligaste situa- tionen då utfyllnadsbidrag lämnas är när det finns anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern betalar underhåll direkt till barnet och att detta underhåll uppgår till åtminstone det belopp denna förälder med tillämpning av reglerna om återbetalningsskyl- dighet i 24–28 §§ USL skulle vara skyldig att återbetala till staten om barnet fick fullt underhållsstöd. En annan omständighet som leder till att utfyllnadsbidrag lämnas är att boföräldern endast an- söker om underhållsstöd i denna form. Detta kan bli aktuellt t.ex. då föräldrarna är överens om hur det ekonomiska ansvaret för barnet skall fördelas dem emellan. Ett av syftena med utfyllnadsbidraget är förstås att en förälder som önskar betala underhåll direkt till sitt barn skall ges möjlighet till detta. I förarbetena till USL sägs att möjligheten till utfyllnads- bidrag är avsedd för föräldrar som är överens om hur umgänge och försörjningsansvar skall fördelas. Tanken är att om den bidrags- skyldige betalar underhåll direkt till barnet så blir kontakten mellan barnet och denna förälder på ett naturligt sätt mer direkt (prop. 1995/96:208 s. 61 f.). I praktiken torde det vanligen gå till så att , mot bakgrund av den bidragsskyldiga förälderns taxerade inkomst, räknar ut vilket belopp denna förälder skulle vara skyldig återbetala till om fullt underhållsstöd lämnades till barnet. Detta brukar kallas för ett fiktivt återbetalningsbelopp. Om den bidragsskyldiga föräldern är beredd att betala detta fiktiva återbe- talningsbelopp till barnet – i praktiken vanligen till den andra för- äldern – beslutar att mellanskillnaden mellan fullt underhållsstöd och det fiktiva återbetalningsbeloppet skall betalas ut till barnet i form av utfyllnadsbidrag. Det kan tilläggas att om den bidragsskyldiga föräldern skulle betala ett högre belopp än det fiktiva återbetalningsbeloppet, så minskas inte det utfyllnadsbidrag barnet får på grund av detta. Finns det anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern i rätt ordning betalar underhåll som upp- går till minst det belopp som skulle ha lämnats i fullt underhålls- stöd till barnet har barnet dock inte rätt till underhållsstöd (4 § USL). Att märka är att beräkningen av det fiktiva återbetalningsbe- loppet endast utgör ett led i beräkningen av utfyllnadsbidragets storlek. kan inte ålägga den bidragsskyldige att betala underhåll direkt till barnet. 18.3.1Ett beslut av och en kammarrättsdom Vissa svårigheter kan uppstå när underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag. Detta gäller särskilt när skattemyndigheten får anledning att med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 7–14 §§ taxe- ringslagen (1990:324), TL, ompröva och ändra ett tidigare fattat taxeringsbeslut. Om det är den skattskyldige som begär ompröv- ning är huvudregeln att begäran skall göras före utgången av det femte året efter taxeringsåret (4 kap. 9 § TL). I de fall skattemyn- digheten tar initiativ till omprövningen skall omprövningsbeslut till den skattskyldiges fördel meddelas före utgången av det femte året efter taxeringsåret (4 kap. 13 § TL) medan beslut till den skattskyl- diges nackdel inte får meddelas efter utgången av året efter taxe- ringsåret (4 kap. 14 § TL). För samtliga dessa fall anges dock vissa särskilda omständigheter som kan medföra att ändring av taxe- ringsbeslutet görs senare än vad nu sagts. Dessutom kan beslut om ändrad taxering komma att meddelas långt efter de tidsgränser lagen innehåller, om skattemyndighetens beslut överklagas och ärendet blir föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. När underhållsstöd lämnas och den bidragsskyldiga föräldern är återbetalningsskyldig finns bestämmelser i 30 § andra stycket USL som reglerar de fall då taxeringen ändras. Under förutsättning att det taxeringsbeslut som legat till grund för beräkning av återbetal- ningsbeloppet ändrats väsentligt, skall skillnaden mellan vad som betalats och vad som rätteligen skulle ha erlagts regleras. Av 7 § RFV:s föreskrifter (RFFS 1996:18) om underhållsstöd framgår att ändrad uppgift om taxering skall anses vara väsentlig om det nya återbetalningsbeloppet över- eller understiger tidigare fastställt be- lopp med åtminstone per barn och månad. När utfyllnadsbidrag lämnas till barnet är något återbetalnings- belopp inte fastställt. Den beräkning som gör av det belopp den bidragsskyldige skall betala till barnet ger visser- ligen samma resultat som en uträkning av återbetalningsbelopp, men det är som ovan sagts ett fiktivt återbetalningsbelopp. Så länge utfyllnadsbidrag lämnas föreligger inte någon återbetalningsskyl- dighet och något återbetalningsbelopp skall inte fastställas. En viss osäkerhet har dock visat sig råda om hur man skall för- fara i samband med taxeringsändringar när utfyllnadsbidrag lämnas till barnet. När skattemyndigheten beslutar om en retroaktiv höj- ning av den bidragsskyldiga förälderns taxerade inkomst, leder detta till att det fiktiva återbetalningsbeloppet har varit lägre än det skulle ha varit om den senare fastställda högre taxerade inkomsten använts som underlag. Detta har i vissa fall av uppfattats så att det fiktiva återbetalningsbeloppet skall räknas om även för förfluten tid. Detta får emellertid inte bara den effekten att det fiktiva återbetalningsbeloppet räknas upp med retroaktiv verkan. En uppräkning av detta fiktiva återbetalningsbelopp, alltså det belopp den bidragsskyldiga borde ha betalat till barnet, medför även att det utfyllnadsbidrag barnet fått från är för högt. Det har i sådana fall hänt att återkrävt vad som utbetalats för mycket. Ett sådant agerande från kassans sida får till konsekvens att barnet riskerar att bli utan underhåll. Barnet har nämligen små möjligheter att kräva ett högre under- hållsbidrag från den bidragsskyldiga föräldern för förfluten tid (se 7 kap. 10 § , FB). Ett sådant fall av återkrav kom att slutligen avgöras av Kammar- rätten i (dom i mål nr 3111-2000). Målet gällde en kvinna som av läns allmänna försäkringskassa ålagts att i enlighet med 20 § USL betala tillbaka underhållsstöd som enligt kassan utgått felaktigt till ett av kvinnans barn. Bak- grunden var att två makar separerade 1995. Makarna hade efter se- parationen fortsatt gemensam vårdnad om de två barnen och till att börja med bodde det ena av barnen hos modern medan det andra barnet bodde hos fadern. Några underhållsbidrag fastställdes inte och inte heller utbetalades bidragsförskott eller underhållsstöd till något av barnen. flyttade emellertid även det andra barnet till modern, varvid hon vände sig till för att ansöka om underhållsstöd. Modern fick då information om att det normala är att den bi- dragsskyldiga föräldern betalar underhåll direkt till barnet och att underhållsstödet reduceras med detta belopp, varför hon ansökte om underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag. beräknade hur mycket den bidragsskyldige fadern skulle ha varit skyldig att återbetala till kassan om fullt underhållsstöd hade be- viljats, och underhållsstödet reducerades med detta belopp. Emellertid betalade fadern inget underhåll, varför modern på nytt vände sig till med ansökan om fullt underhållsstöd, vilket då beviljades. fick skattemyndig- heten anledning att ändra mannens taxerade inkomst, från cirka 190 000 till . Till följd av detta ändrades således – med retroaktiv verkan – inkomstunderlaget för beräkning av det belopp mannen enligt bestämmelserna i 24–28 §§ USL rätteligen bort erlägga till barnen. Kassan fann att det utfyllnadsbidrag kvinnan mottagit varit för högt varför hon, med stöd av den strikta regeln om återkrav i 20 § USL, ålades att betala tillbaka mellan- skillnaden mellan det stöd hon fått och det hon, med utgångspunkt i skattemyndighetens nya beslut om faderns inkomst, rätteligen borde ha erhållit. Kvinnan överklagade beslut, varvid läns- rätten, med hänvisning till uttalanden i förarbetena, fann att det enligt 20 § USL föreligger en strikt skyldighet att återbetala under- hållsstöd som utgivits felaktigt. Länsrätten konstaterade att föränd- ringen av den bidragsskyldige faderns taxerade inkomst medfört att utfyllnadsbidrag lämnats med för högt belopp och att kassan såle- des haft fog för att rikta återkrav mot kvinnan. Då kvinnan över- klagade länsrättens dom beslutade Kammarrätten i att inte meddela prövningstillstånd, men efter överklagande beslutade Regeringsrätten att fallet skulle tas upp i kammarrätten. Vid prövningen i kammarrätten yrkade kvinnan att hon skulle befrias från återbetalningsskyldigheten. Hon hade inte förorsakat den felaktiga utbetalningen och inte heller hade hon bort inse att hon inte hade rätt att uppbära utfyllnadsbidrag med det belopp kassan utbetalat. Hon hade inte lämnat någon uppgift om den före detta makens inkomster och det ålåg inte henne att anmäla att den andra förälderns inkomst ändrats genom skattemyndighetens be- slut om ändrad taxering. som var kvinnans motpart i kammarrätten hävdade att modern utifrån bestämmelserna i var återbetal- ningsskyldig, men att det förelåg sådana särskilda skäl att återkravet skulle efterges. Detta blev också innebörden i kammarrättens dom. Den fråga som aktualiserades i målet har kommenterats av Bejstam, L., Ett diskutabelt beslut om återkrav – och diskutabla återkravs- regler, JT 1999–2000 s. 722 f. En närmast motsatt situation uppmärksammades av Justitieom- budsmannen (JO) i ett beslut (JO:s ämbetsberät- telse 2000/01 s. 399 f.). Av JO:s beslut framgår att försäkrings- kassan hade beräknat den bidragsskyldiga förälderns fiktiva åter- betalningsskyldighet till , alltså samma belopp som fullt underhållsstöd. Med anledning av detta beslutade kassan att dra in utfyllnadsbidraget. Den bidragsskyldige, som ansåg att beräknat hans inkomst till ett för högt belopp, överklagade kassans beslut. Länsrätten avslog överklagan- det, men kammarrätten fann, efter kassans beslut, att inkomsten skulle beräknas till ett lägre belopp och därmed även det fiktiva återbetalningsbeloppet. JO konstaterar i sitt beslut att den bidragsskyldige, som från kassans beslut till kammarrättens dom, betalat för mycket, saknade möjlighet att från för- säkringskassan få tillbaka det överskjutande beloppet. I stället var han hänvisad till att vända sig till boföräldern. JO anförde att om den bidragsskyldige i stället hade vägrat att rätta sig efter kassans beslut om att han skulle betala direkt till boföräldern och boföräldern på grund härav ansökt om underhållsstöd, skulle kassan ha beslutat om fullt underhållsstöd och fastställt en återbetalningsskyldighet. Den bidragsskyldige skulle då, efter det att kammarrätten ändrat kassans beslut, fått tillbaka ett even- tuellt för mycket inbetalt belopp. Alternativt hade en eventuell skuld hos kronofogdemyndigheten justerats. Enligt JO:s mening är det olyckligt att möjligheten för den bidragsskyldige att återfå det han betalt för mycket skall vara olika beroende av hur han agerat tidigare; detta särskilt med hänsyn till att det är den bidragsskyldige – som följt kassans beslut – som har att på egen hand kräva in be- loppet. Tilläggas kan att följden av att den bidragsskyldiges inkomst minskas retroaktivt – om den ändrade taxeringen medför att utfyll- nadsbidraget räknas om för förfluten tid – blir att barnet har rätt att få ett högre utfyllnadsbidrag utbetalt. Utfyllnadsbidraget be- räknas nämligen inte med hänsyn till vad den bidragsskyldiga för- äldern faktiskt betalar utan utgör skillnaden mellan fullt under- hållsstöd och det fiktiva återbetalningsbeloppet. Och om detta fik- tiva återbetalningsbelopp minskar innebär detta att utfyllnads- bidraget blir högre. Effekten blir således att barnet sammanlagt från den bidragsskyldiga och från erhåller ett högre belopp än vad USL avser att garantera. 18.3.2En rättslig analys av de problem som kan uppkomma Som framgått ovan kan underhållsstöd i form av utfyllnad ge upp- hov till olika problem. En bidragsskyldig som direkt till barnet betalat vad han eller hon annars skulle ha återbetalat till staten saknar möjlighet att vid en ändring – sänkning – av den taxering som legat till grund för be- dömningen av bidraget från staten återfå vad som kan ha erlagts för mycket. Inte heller torde den bidragsskyldige ha möjlighet att återfå beloppet från barnet (se nedan). Och barnet riskerar att vid ändring – höjning – av taxeringen, om återkravet inte efterges, till staten få återbetala vad som kan ha lämnats för mycket i utfyllnad. Barnet torde dock ha små möjligheter att med framgång vända sig mot den bidragsskyldige och begära kompensation i form av ett högre underhållsbidrag. Det senare problemet kommer dock att bortfalla med utredningens förslag om att omprövning inte skall få ske för förfluten tid (se avsnitt 18.4). Som framgått blandas på ett ibland olyckligt sätt det offentlig- rättsliga stödet och det civilrättsliga underhållet samman när för- äldrar väljer utfyllnad i kombination med direktbetalning. Det be- lopp som den bidragsskyldiga föräldern betalar direkt till barnet blir civilrättsligt att se som ett underhållsbidrag till barnet – och ses också som ett sådant enligt 8 § USL – trots att beloppet som regel avviker från det underhållsbidrag som skulle ha fastställts om reg- lerna i FB tillämpats. Detta är olyckligt och kan bidra till missupp- fattningen att barn inte har rätt till överskjutande underhållsbidrag, dvs. underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets belopp. Därtill kommer att direktbetalning sannolikt måste ses som en överenskommelse (uttrycklig eller konkludent) om ett visst under- hållsbidrag (7 kap. 2 § FB). Det kan – beroende på innehållet i av- talet – innebära att beloppet inte kan ändras om inte förhållandena ändras eller bidraget utgått med oförändrat belopp . Det innebär också att ett bidrag som redan betalats i princip inte kan sättas ned. Enligt FB kan nämligen ett avtal om underhåll, mot den bidragsskyldiges bestridande, jämkas endast på så sätt att obetalda bidrag sättas ned eller tas bort (7 kap. 10 § FB). Har barnet en gång fått sitt underhållsbidrag behöver det alltså inte befara att på grund av ändrade förhållanden få betala tillbaka något av det som mottagits. Även om en ändring (sänkning) av den taxering som legat till grund för bedömningen av storleken på direktbetalningen alltså skulle anses utgöra ändrade förhållanden i FB:s mening – vilket är långtifrån självklart eftersom omständlig- heter som varit kända eller kunnat förutses när bidraget bestämdes inte kan föranleda jämkning (se prop. 1978/79:12 s. 116) – torde alltså någon återbetalningsskyldighet inte kunna åläggas barnet. Och vid en höjning av taxeringen kan barnet, mot den bidrags- skyldiges bestridande, inte med framgång kräva ett högre under- hållsbidrag, i vart fall inte för förfluten tid. Det är inte enbart i samband med ändringar av det taxeringsbeslut som legat till grund för bedömning som rätts- läget är oklart när det gäller utfyllnadsbidrag. Av 30 § första stycket USL framgår att återbetalningsbelopp som fastställts skall om- prövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras. torde försäkringskassorna när ett nytt beslut om årlig taxe- ring föreligger meddela den bidragsskyldiga föräldern och boför- äldern vilket återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om återbetalningsskyldighet hade förelegat. Sedan bestäms utfyllnads- bidraget med ledning av detta nya fiktiva återbetalningsbelopp och det nya bidraget gäller året då taxeringsbeslutet meddelades. tillämpar alltså 30 § första stycket USL analogt. Med att grunden för tillämplig procentsats ändras avses att det antal barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig ändras. Återbetalningsbeloppets storlek är ju inte bara beroende av den återbetalningsgrundande inkomstens storlek utan också av hur många barn den bidragsskyldige enligt bestämmelserna i 7 kap. 1 § FB är underhållsskyldig för. Antalet barn kan minska t.ex. till följd av att ett barn lämnar gymnasieskolan. En ökning av antalet barn torde i flertalet fall helt enkelt bero på att den bidragsskyldige får ännu ett barn. När underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag och den bidragsskyldiga föräldern skall betala ett fiktivt återbetalningsbe- lopp direkt till barnet, föreligger inte någon återbetalningsskyldig- het till staten. Vidare är det så att reglerna i 30 § USL om ompröv- ning av återbetalningsbeloppet enligt ordalydelsen endast tar sikte på sådana fall där ett återbetalningsbelopp fastställts enligt 24–28 §§ USL, alltså då underhållsstöd lämnas och den bidragsskyldiga för- äldern är återbetalningsskyldig till staten. Någon reglering av under vilka förutsättningar eller omprövning av ett fiktivt återbetalningsbelopp som ligger till grund för beslut om ut- fyllnadsbidrag skall göras finns således inte. Det bör dessutom uppmärksammas att beräkningen av det fiktiva återbetalningsbe- loppet endast är ett led i beräkningen av utfyllnadsbidraget. Vad den bidragsskyldige skall betala till barnet är inte en fråga som lyder under offentligrättslig lagstiftning. Om den bidragsskyldige direkt till barnet betalar det belopp han eller hon annars skulle ha återbetalat till staten är detta belopp dock, som redan sagts, att se som ett underhållsbidrag enligt 7 kap. FB, låt vara att underhålls- bidragets belopp inte är beräknat enligt reglerna i FB. Försäkringskassorna tycks dock även i dessa fall tillämpa be- stämmelserna i 30 § analogt.