sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Diskussionerna har rört tre frågor. Den första är om 14 kap. 5 § första stycket i sig ger någon rätt till insyn. Den andra är om bestämmelsen alls är tillämplig i förundersökningar, vilket beror på om man anser att förundersökningen är ett ärende där misstänkta och målsägande är parter eller inte. Den tredje frågan gäller förhållandet mellan sek- retesslagens och reglering. 8.2Klart och oklart om partsinsyn 8.2.114 kap. 5 § ger inte i sig någon rätt till insyn tycks man i såväl den allmänna debatten som i rättspraxis vara överens om att 14 kap. 5 § sekretesslagen inte i sig ger någon rätt att ta del av material eller att få ut någon handling, utan denna rätt måste framgå av annan lagstiftning eller följa av allmänna rätts- grundsatser.1 8.2.2Den misstänkte är part i förundersökningen Vad gäller frågan huruvida misstänkta och målsägande är parter i förundersökningen har det länge rått två olika synsätt, åtminstone vad gäller misstänkta. Dessa har kallats det traditionella respektive det nya synsättet. I huvudsak innebär de olika synsätten följande.2 Det traditionella synsättet: Den misstänkte är part under för- undersökningen. Rätten till partsinsyn regleras i 23 kap. 18 § rätte- gångsbalken och genom praxis. Konflikten mellan rätten till parts- insyn och sekretessbestämmelserna löses med hjälp av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen. Vissa hemliga uppgifter är så känsliga att det är av synnerlig vikt att de inte röjs ens för part. Det är här fråga om framför allt uppgifter om hemlig teleavlyssning, uppgifter som rör säkerhetsanordningar, uppgifter av betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller för rikets säkerhet samt namn och adresser beträffande vissa bevispersoner och skyddade adresser. I samband med slutdelgivningen får den misstänkte del av allt processmaterial. Det innebär att särskilt känsliga uppgifter, som under förundersökningen hållits hemliga med stöd av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen måste lämnas ut till den misstänkte i den mån uppgifterna utgör processmaterial. Särskilt känsliga uppgifter som saknar betydelse för ett åtal hemlighålls även i fortsättningen med stöd av 14 kap. 5 § första stycket sekre- tesslagen. Uppgifter som lämnas till den misstänkte kan förenas med ett förbehåll enligt 14 kap. 10 § första stycket sekretesslagen eftersom det anses att uppgifterna lämnas med stöd av 14 kap. 5 § första stycket. Det nya synsättet: Enligt det nya synsättet regleras den miss- tänktes rätt till insyn i förundersökning uteslutande av 23 kap. 18 § 1Se bl.a. , Nya förvaltningslagen s. 150 och RÅ 2001 ref 27 2Sekretess av intresse för åklagarväsendet, Den misstänkte är inte part i förundersökningen. Reglerna i 14 kap. 5 § första stycket är överhuvudtaget inte tillämpliga om förfarandet regleras i . Åtal får inte beslutas förrän den misstänkte har underrättats om brottsmiss- tanken, fått tillfälle att ta del av förundersökningsmaterialet och fått skäligt rådrum för att ange vad han anser nödvändigt (slut- delgivning). Den misstänkte har vid slutdelgivningen rätt att ta del av hela utredningsmaterialet (JO 1964 s. 214). Det är således inte möjligt att undanhålla sådant som finns i utredningen även om undersökningsledaren anser att materialet av olika skäl inte skall ingå i förundersökningsprotokollet. Några förbehåll enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen kan inte uppställas för den misstänktes eller hans försvarares förfoganderätt över protokollet och innehållet i detta, eller enligt material som han tagit del av enligt reglerna i 23 kap. 18 § . Detta följer av att han erhållit hand- lingarna enligt bestämmelser och inte sekretess- lagens. När åtal har väckts blir den tilltalade part i domstolsprocessen. Han har då en ovillkorlig rätt att få del av allt processmaterial i målet. Det nya synsättet har framhållits av bl.a. JO3, Buggningsutred- ningen4, Ekosekretessutredningen5 och av RÅ6 som det korrekta synsättet. Till stöd för att det nya synsättet och att den misstänkte inte är part brukar anföras att en förundersökning inte är ett ärende utan ett faktiskt handlande.7 I förarbetena till sekretesslagen framhålls att regeln om partsinsyn bara gäller ärende i den betydelse som begreppet har i tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen.8 Det brukar mot den bakgrunden understrykas att det av 32 § förvaltningslagen följer att denna lags regler om partsinsyn inte är tillämpliga i den verksamhet hos polis och åklagare som regleras av . Någon rätt till insyn i sådan verksamhet kan således inte grundas på 16 § förvaltningslagen.9 Av Regeringsrättens praxis framgår dock, trots det anförda, att en förundersökning anses utgöra ett av åklagarmyndigheten handlagt ärende, i vilket den misstänkte är part. 3JO 1995/96 s. 29 4Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) 5Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) 6Säkerhet och skydd för bevispersoner (Metodfrågor 1995:2) 7Jfr SOU 1976:47 s. 272 1979/80:2 del A s. 333 9Jfr JO 1995/96 s. 50, och betänkande Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) avslutas genom beslut i åtalsfrågan.10 I nedlagda förundersökningar och i förundersökningar där ett negativt åtalsbeslut fattas har den tidigare misstänkte i praxis ansetts ha rätt till insyn om han eller hon har beaktansvärda motiv för sin begäran om insyn.11 Regerings- rätten har dessutom ansett den tidigare misstänkte ha rätt till partsinsyn i en nedlagd förutredning12. Detta trots att den tidigare misstänkte varken kan åberopa , som inte reglerar denna typ av ärende, eller förvaltningslagen, vars partsinsynsregel inte är tillämplig i åklagarmyndighets brottsbekämpande verksamhet. Rätten till insyn grundade sig i detta fall enligt Regeringsrätten på allmänna rättsgrundsatser. 8.2.3Sekretesslagen får inte leda till inskränkningar i parts rättigheter enligt när det gäller att få del av omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende Som ovan har nämnts ger 14 kap. 5 § sekretesslagen inte i sig någon rätt att ta del av material eller att få ut någon handling, utan denna rätt måste framgå av annan lagstiftning eller följa av allmänna rättsgrundsatser. Vilken insyn en part har varierar således beroende på vilket processuellt regelverk som skall tillämpas i det enskilda fallet. Enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen hindrar sekretess aldrig att part tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Denna bestämmelse innebär dock ingen garanti för att en part får del av alla omständigheter som domstolen eller myndigheten grundar sitt avgörande på. Bestämmelserna i 16 § förvaltningslagen och 43 § förvaltningsprocesslagen innebär t.ex. att en myndighet i undantagsfall kan komma att grunda sitt avgörande på en omstän- dighet om vilken en part inte, eller endast delvis, har fått kännedom. En sådan begränsning är emellertid främmande för handläggningen vid allmän domstol. I 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen har därför stadgats att sekretess inte innebär någon begränsning i parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. RÅ 1984 ab 176, RÅ 1995 ref 28 och RÅ 2001 ref 27 11RÅ 1995 ref 28 12RÅ 2001 ref 27 Det har uppstått osäkerhet om sistnämnda formulering innebär att det finns utrymme att inskränka partens rätt till insyn enligt i fråga om andra omständigheter än sådana som läggs till grund för dom eller beslut, dvs. om första stycket kan bli tillämpligt i sådant fall. Det är främst i brottmålsförfarandet som dessa frågetecken uppstått. Principen om en parts rätt till oinskränkt insyn i brottmåls- förfarandet har ansetts så självklar att den inte kommit till direkt uttryck i någon regel i rättegångsbalken.13 Enligt förarbetena till sekretesslagen har den möjlighet som finns enligt förvaltningspro- cesslagen att begränsa en parts insyn avseende de omständigheter som en myndighet grundar sitt avgörande på ansetts främmande för handläggningen vid allmän domstol. Av följer nämligen, direkt eller indirekt, att en part alltid har rätt att ta del av alla omständigheter som domstolen grundar sitt avgörande på; därmed dock inte sagt att han eller hon har rätt att få utlämnat en handling av vilken dessa omständigheter framgår.14 JO har i JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 52 anfört följande. Det är en vedertagen uppfattning att bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen sammanställd med regler innebär att en kopia av förundersökningsprotokollet och stämnings- ansökan med bifogad skriftlig bevisning skall lämnas ut till den till- talade även i den mån de omfattas av sekretess (jfr prop. 1986/87:89 s. 145-149). Den tilltalades rätt i fråga om det färdiga för under- sökningsprotokollet sträcker sig således längre än den misstänktes rätt till insyn i förundersökningen enligt 23 kap. 18 § RB. 1986/87:89 om ett reformerat tingsrättsförfarande drog departementschefen vissa slutsatser efter en jämförelse mellan 14 kap. 5 § sekretesslagen och 23 kap. 21 § fjärde stycket rätte- gångsbalken.15 Slutsatsen var att en parts rätt att vid åtal ta del av förundersökningsprotokollet inte omfattar en rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter, som kommit fram under förunder- sökningen och återfinns i andra handlingar än protokoll eller anteckningar, i den mån det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om åklagaren ger in materialet med de sekretessbelagda uppgifterna till domstolen gäller till en början enbart 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen, dvs. materialet får inte heller då lämnas ut till parten, i 1986/87:89 s. 145 och 147 14Regner m.fl. s. 14:44 den mån det av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om materialet åberopas som bevis och på så sätt blir processmaterial träder dock andra stycket in och parten får en ovillkorlig rätt att ta del av det. JO har kritiserat resonemanget.16 Utgångspunken för resonemanget i propositionen, som inte hänför sig till någon lagändring, synes en- ligt JO vara att 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen kan vara tillämplig i det straffprocessuella förfarandet i fråga om sådant material vid allmän domstol som inte är undantaget från sekretess- lagens tillämpningsområde genom bestämmelsen i andra stycket. En förutsättning för att det skall förhålla sig på det sättet är, enligt JO, att det utanför sekretesslagen finns bestämmelser eller all- männa rättsgrundsatser som slår fast en rätt till partsinsyn i det straffprocessuella förfarandet vid allmän domstol, vid sidan av den rätt enligt som åsyftas i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. JO kunde för sin del inte finna något rättsligt stöd för att den tilltalade, utöver den insynsrätt som direkt framgår av regler eller i övrigt avses i 14 kap. 5 § andra stycket, skulle ha rätt till någon form av insyn. JO uttalade slutligen att det är en allmän uppfattning att bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen är svåra att tolka och tillämpa samt att det finns motstridiga uppfattningar om innebörden av bestämmelserna. utredde frågan om innebörden av 14 kap. 5 § sekretesslagen för förundersökningarnas del.17 Enligt utredningen visade bl.a. rättspraxis att bestämmelsen i sin nuvarande lydelse är svårtolkad och att den tillämpas olika. uppfattning var att det inte förekommer några parter i ett förunder- sökningsförfarande eller i annan brottsutredande verksamhet. Eko- sekretessutredningen föreslog att paragrafen skulle ändras så att det av denna klart kunde utläsas hur reglerna i sekretesslagen förhåller sig till annan reglering. För det första borde det, enligt utredningen, tydligt framgå att bestämmelsen i 14 kap. 5 § är en kollisionsnorm och inte en regel som skapar rätt till insyn. 16JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 49 f. 17Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) följa direkt av författning, av allmänna rättsgrundsatser eller av rättspraxis på ett visst område. Vidare ansågs det viktigt att klarlägga förhållandet mellan sekretesslagens reglering och . Utredningen föreslog därför att första stycket skulle reglera rätten till partsinsyn i andra fall än när är tillämplig medan andra stycket enbart skulle behandla den frågan. I andra stycket togs begreppet part bort. Detta för att markera även sådana rättigheter som tillerkänner annan än part, t.ex. misstänkts eller försvarares rätt att få insyn i förundersökning enligt 23 kap. . Ändringsförslaget skulle innebära att misstänktas rätt till insyn påverkades eftersom denna enbart skulle bli beroende av reglerna i . Därför ansåg utredningen att förändringen inte skulle genomföras innan frågan om misstänkts (och målsägandens) rätt till insyn i förundersök- ningsförfarandet lösts. Lydelsen av 14 kap. 5 § sekretesslagen föreslogs bli följande. Sekretess hindrar inte att den som är sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, och som på grund härav har rätt till insyn, tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Sekretess hindrar aldrig att den som är part i ett mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Om rätten att ta del av omständigheter eller handlingar följer av gäller inte första stycket. Sekretess innebär inga begräns- ningar i fråga om rätt till insyn enligt och hindrar aldrig den som är part att ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Första och andra styckena tillämpas inte, om avvikande bestäm- melser har meddelats i lag. 2001/02:191 Sekretessfrågor – Ekonomisk brottslighet m.m. s. 67 f. anförs följande angående 14 kap. 5 § sekretesslagen. I doktrinen har det anförts att paragrafen reglerar kollisionen mellan sekretesslagens bestämmelser om sekretess och den rätt till partsinsyn som kan finnas föreskriven på annat håll än i sekretesslagen (Sekretess- lagen En kommentar, m.fl., s. 14.40 f). Regeringsrätten har dock tolkats som om Regeringsrätten har ansett att 14 kap. 5 § ger en part en självständig insynsrätt (a st). Regeringsrätten har i RÅ 2001 ref. 27 klargjort att inte heller Regeringsrätten anser att stöd för partsinsyn kan hämtas direkt i 14 kap. 5 §. Regeringsrätten anför att stadgandet avser en situation där någon på annan grund har rätt till partsinsyn och att stadgandet då ger vederbörande en rätt till insyn som inte tillkommer annan som begär tillgång till allmän handling. Regeringsrätten anför dock att rätten till partsinsyn inte behöver stödja sig på en uttrycklig författnings- bestämmelse utan kan framgå av allmänna rättsgrundsatser. Regeringen anser att den ovisshet om hur 14 kap. 5 § skall tolkas som har rått får anses undanröjd genom ovan nämnda dom. Frågan om vilken rätt till insyn en målsägande eller en misstänkt skall ha i en förundersökning synes bero på om man anser att målsäganden/den misstänkte intar ställning av part i en förunder- sökning eller inte. har givit uttryck för åsikten att den misstänkte och målsäganden inte är att anse som parter i en förundersökning och inte heller har rätt till insyn i större omfattning än som framgår av regler. Regerings- rätten har å sin sida i ett flertal fall klargjort att Regeringsrätten anser att den misstänkte har rätt till partsinsyn i avslutade förunder- sökningsärenden utan krav på uttryckligt stöd för en sådan rätt i 23 kap. (RÅ 1984 Ab 176, 1992 not 190 och 1995 ref. 28). Av ovan nämnda dom framgår att Regeringsrätten anser att denna insynsrätt grundar sig på allmänna rättsgrundsatser. Regeringen avser inte att i detta lagstiftningsärende ta ställning till om den rätt till insyn som misstänkta har enligt och rättspraxis bör ändras. Eftersom rättsläget avseende 14 kap. 5 § sekretesslagen kan anses oklart och då en eventuell ändring av bestämmelsens ordalydelse i förtydligande syfte kräver ytterligare överväganden avser inte regeringen att i detta lagstiftningsärende föreslå någon ändring i 14 kap. 5 §. 8.4Våra överväganden och förslag Förslag: Det skall direkt av 14 kap. 5 § sekretesslagen framgå att bestämmelsen i sig inte ger någon rätt till insyn, utan att den enbart reglerar den konflikt som kan uppstå mellan rätten till partsinsyn enligt andra bestämmelser eller rättsgrundsatser och sekretesslagen. Vi föreslår därför ett mindre tillägg i bestämmelsen. Med hänsyn till tidigare diskussioner om 14 kap. 5 § sekretesslagen har vi, mot bakgrund av förslag övervägt vilka ändringar som är lämpliga att göra i bestämmelsen. ändring som tycks vara helt okontroversiell är att i första stycket lägga till att den som är sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, och som på grund härav har rätt till insyn, får ta del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Genom tillägget blir det tydligt redan genom bestämmelsens ordalydelse att bestämmelsen i sig inte ger någon rätt till insyn, utan att denna skall följa av andra bestämmel- ser eller allmänna rättsgrundsatser. Vi föreslår därför ett sådant tillägg. I förarbetena till sekretesslagen ansågs misstänktas rätt att ta del av vad som framkommit vid förundersökning följa av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen när det gällde sekretessbelagda upp- gifter.18 Därefter har det uttalats osäkerhet om huruvida en misstänkt verkligen är part i förundersökningen. I 14 kap. 5 § andra stycket talas det uteslutande om parts rätt. Mot den bakgrund föreslog att ta bort partsbegreppet ur bestämmel- sen. Med hänsyn till Regeringsrättens ställningstagande i frågan, dvs. att misstänkta är parter i förundersökningen finns det inte längre något skäl att göra en sådan ändring.19 När det gäller målsägande ger inte någon rätt till insyn under förundersökningen. Någon anledning att ta bort partsbegreppet ur bestämmelsen av hänsyn till målsäganden finns därmed inte. Av dessa skäl avstår vi från att föreslå någon ändring i detta avseende. I 14 kap. 5 § andra stycket första meningen anges att sekretess aldrig hindrar att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Denna mening avser dock inte bara domar och beslut i enlighet med reglering, utan även domar och beslut där förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen och lagen (1996:242) om domstolsärenden tillämpas. I andra meningen anges att sekretess inte innebär någon begränsning i parts rätt enligt rätte- gångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. har föreslagit första meningen i andra stycket även skall komma till uttryck i första stycket. Därefter skall andra stycket innehålla en bestämmelse om att första stycket inte gäller när rätten att ta del av omständigheter och handlingar följer av . Detta för att principen att några inskränk- ningar inte får göras i en parts rättigheter enligt 1979/80:2 Del A s. 335 19RÅ 2001 ref 27 tydligt skall framgå. Vidare har utredningen föreslagit att bestäm- melsen skall ange att sekretess inte innebär begränsningar i fråga om rätt till insyn enligt och att sekretess aldrig hindrar den som är part att ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Av har ansetts följa, mer eller mindre direkt, att en part alltid har rätt att ta del av alla omständigheter som dom- stolen grundar sitt avgörande på.20 Det är denna princip som framgår av lydelsen i 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen. Enligt Eko- sekretessutredningen är det ett vanligt missförstånd att rättegångs- balkens regler om partsinsyn kan inskränkas med stöd av 14 kap. 5 § så länge det inte är fråga om omständigheter som läggs till grund för dom eller beslut.21 Frågan är dock om detta verkligen är ett missförstånd och inte i själva verket gällande rätt. I NJA 1996 s. 439 var frågan huruvida en tilltalad efter resning i ett mål om våldtäkt och misshandel mot en styvdotter skulle få tillgång till patientjournaler som hovrätten med stöd av 38 kap. 8 § funnit skulle tillhandahållas rätten. konstaterade att handlingarna var under- kastade sekretess enligt 9 kap. 16 §, att de inte åberopats som bevisning av åklagaren eller införts i målet av denne och att de inte legat till grund för något domstolsavgörande av saken samt att det i saknas utryckliga bestämmelser om parternas rätt i en situation som den aktuella. Någon ovillkorlig rätt för den till- talade att ta del av handlingarna fanns således inte. Det konstaterades att det fick anses vara av synnerlig vikt med hänsyn till enskilt intresse att uppgifterna i patientjournalen inte röjdes. Högsta dom- stolen vägrade att lämna ut handlingarna till den tilltalade under hänvisning till sekretess. tycks ha utgått från att S såsom part hade en insynsrätt som inte var ovillkorlig. Det är oklart om insynsrätten berodde på någon indirekt bestämmelse i eller på allmänna rättsgrundsatser. fann dock att det fanns utrymme att tillämpa 14 kap. 5 § första stycket sekretess- lagen. I förra kapitlet diskuterade vi sekretess för känsliga personupp- gifter. Frågan är vad direkta och indirekta regler säger om att lämna ut t.ex. en målsägandes skyddade adress till en 1979/80:2 Del A s. 335 21SOU 1999:53 s. 417 Försök har gjorts att besvara frågan22 men något säkert svar finns inte. En ändring av andra styckets lydelse i enlighet med Ekosekretess- utredningens förslag skulle få till följd att första stycket inte var tillämpligt om rätten att ta del av omständigheter eller handlingar följer av . Ändringen skulle vidare innebära att sekretess inte utgör någon begränsning i fråga om rätt till insyn enligt . Det är emellertid inte alltid så tydligt vad säger om partsinsyn i olika frågor och det råder inte sällan oenighet om hur långt en parts rätt till insyn verkligen sträcker sig (jfr NJA 1996 s. 439). menar vi att det finns skäl att undersöka vilken rätt till insyn som avses ge i olika fall. En särskilt viktig fråga i det sammanhanget är partsinsynen i förhållande till skyddade personuppgifter. En under- sökning om insynsrätten enligt ligger dock utanför vårt uppdrag att utföra. (Ju 2001:10) arbetar just nu med en översyn av reglerna i 33 kap. rättegångs- balken om skyldighet för part att uppge namn m.m. samt domstols möjlighet att hemlighålla uppgifter i samband med kallelser, för- handling och delgivning (dir. 2001:107). Vår uppfattning är således att först när det klarlagts vilken reell insynsrätt som föreligger enligt och eventuella begränsningar gjorts i bestämmelser till skydd för utsatta målsägande, vittnen m.fl., bör någon ändring av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen övervägas. 22 Säkerhet och skydd för bevispersoner, Riksåklagaren, 1995:2 En anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling får enligt tryckfrihetsförordningen göras endast på en handling som omfattas av bestämmelser i sekretesslagen eller i annan lag till vilken sekretess- lagen hänvisar. I en sådan anteckning skall den tillämpliga sekretess- bestämmelsen anges.1 Mera detaljerade regler om vad en sådan anteckning skall inne- hålla finns i sekretesslagen.2 I första stycket regleras den s.k. vanliga hemligstämpeln. En myndighet får utmärka att det kan antas före- ligga hinder mot utlämnande av uppgift i allmän handling enligt en sekretessbestämmelse genom en särskild anteckning. En sådan an- teckning skall innehålla beteckningen hemlig samt ange tillämplig bestämmelse, dagen för anteckningen och den myndighet, som har låtit göra den. I andra stycket regleras s.k. kvalificerad hemligstämpel.