sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Rekrytering till domaryrket måste vidare inriktas på att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas sam- tidigt som man kan säkerställa domarförsörjningen i hela landet. Jag har i mitt utredningsarbete blivit övertygad om att ett system med en öppen rekrytering av ordinarie domare är den väg som bör väljas för att både domarna och domstolarna i sin helhet skall stå bättre rustade att möta de krav som behöver ställas både nu och . Med en öppen rekrytering uppnås att domarna kommer att ha olika yrkeserfarenheter något som är till gagn i den dömande verksamheten. En öppen rekrytering innebär vidare att rekryte- ringsunderlaget breddas väsentligt och att det därmed skapas förut- Mina överväganden om domarrekryteringen sättningar för en större konkurrens om domaranställningarna. Med en större konkurrens ökar möjligheterna att till domaryrket välja ut de skickligaste och lämpligaste juristerna. En annan fördel är att de domstolar dit det är svårt att rekrytera domare gynnas genom att lokalt verksamma jurister ges möjlighet att få anställning vid dessa domstolar. Behovet av specialistkompetens kan också lättare tillgodoses. En positiv effekt av en öppen rekrytering anser jag vara att jurister inte behöver ta ställning till om de kan tänka sig att bli domare längre fram i tiden. De får då möjlighet att pröva olika yrken och sedan träffa sitt val. Vi får också en domarrekryte- ring där rekryteringsunderlaget inte är begränsat till dem som på ett tidigt stadium bedömts kunna utvecklas till att bli lämpliga domare . Som jag sagt är det svårt att göra sådana prognoser för en persons utveckling senare i livet. En nackdel med en öppen rekrytering är att intresset för dagens domarutbildning kommer att urholkas och att utbildningen inte längre blir ett attraktivt val för unga skickliga jurister. Jag är med- veten om att unga jurister kan ha olika motiv för att söka sig till domarutbildningen. För en del är motivet säkerligen att de bestämt sig för att bli domare medan motivet för andra kan vara att utbild- ningen har stort meritvärde när man söker anställningar utanför domstolsväsendet. En del väljer kanske domarutbildningen därför att de ännu inte bestämt sig om de vill bli domare eller inte. Vid den enkätunderundersökning bland yngre jurister som FIDA- gruppen genomförde har garantier för en domaranställning angetts som en av de viktigaste åtgärderna för öka domarbanans attraktionskraft. Av detta kan man möjligen våga dra slutsatsen att en förhållandevis stor del av dem som genomgår domarutbild- ningen har siktet inställt på en framtid som ordinarie domare. Åtminstone hos denna grupp men också hos många andra unga jurister torde intresset för domarutbildningen svalna betydligt ifall de domarutbildade måste konkurrera med andra jurister om domar- anställningarna. Risken är därför stor att utbildningen kommer att locka färre och mindre kompetenta jurister än . Detta talar för att utbildningen inte kan behållas utan får läggas ned. års domarutredning (se En öppnare domarbana (SOU 1974:96) s. 139) påpekade för övrigt att en öppen domarkarriär inte kan förenas med en grundläggande domarutbildning. Intresset för en domarutbildning påverkas också av vilket värde som tillmäts den vid domaranställningar. Mina överväganden om domarrekryteringen påpekade att om domarutbildningen skulle finnas kvar kon- sekvensen krävde att de domarutbildade gavs en särställning (se En öppnare domarbana s. 161 ff.). Vägande praktiska skäl talade enligt utredningen också för att man tillmätte den grundläggande domar- utbildningen ett betydande värde vid tillsättning av domartjänst. I annat fall riskerade man att intresset för utbildningen blev ringa. Även om dessa uttalanden gjordes har de enligt min mening fortfarande bärkraft. Domarutbildningens för- måga att attrahera skickliga jurister är således intimt förknippad med utbildningens meritvärde. Som jag tidigare framhållit kan man dock vid en öppen domarrekrytering inte ge utbildningen samma särställning som den har . Om domarutbildningen skulle behållas kan det enligt min mening vidare ifrågasättas om en fri rekrytering av domare kan bli en realitet. Trots uttalanden om värdet av en öppnare domar- rekrytering har vi fortfarande ett slutet system. Ett förändrat meritvärderingssystem i kombination med ett aktivare rekryte- ringsförfarande kan säkerligen bidra till att vi får domare med en bredare bakgrund än dagens domare. Frågan är dock om inte de domarutbildade ändå skulle komma att dominera scenen. En positiv bieffekt av ett avskaffande av domarutbildningen är att det ger utrymme för framför allt hovrätterna och kammarrätter- na att skapa en beredningsorganisation som präglas av större effek- tivitet och kontinuitet än dagens organisation. Jag återkommer senare till den frågan. Jag ser det även som en fördel om utbild- ningsinsatserna för domare kan koncentreras på dem som tillträder en domaranställning, dvs. när de behövs som mest. Om domarutbildningen läggs ned kan man ställa sig frågan huruvida det medför att de skickliga unga jurister som attra- heras av utbildningen kommer att stå till förfogande för domar- rekrytering . Går domstolsväsendet med andra ord förlustig denna resurs för rekrytering av ordinarie domare? Jag kan inte se att det behöver bli fallet. De unga jurister som har håg och fallenhet för domaryrket kommer även att kunna meritera sig för en domaranställning genom t.ex. arbete som före- dragande i domstol i kombination med andra yrkeserfarenheter. Att sedan domstolstjänstgöringen inte utgör ett led i en domar- utbildning bör enligt min mening inte i någon nämnvärd grad påverka deras intresse för domaryrket. Jag har alltså svårt att föreställa mig att jurister skulle avstå från att söka domaranställ- ningar av den anledningen att de inte som tidigare haft möjlighet Mina överväganden om domarrekryteringen till en domarutbildning. Härtill kommer, som jag tidigare nämnt, att underlaget för domarrekryteringen inte tidigt kommer att snävas in till en begränsad krets jurister och att domaranställ- ningarna kommer att stå öppna för den stora grupp av landets jurister som är betagna möjligheten att bli domare. Konkurrensen kommer därigenom att öka och det bör i sin tur leda till att kvaliteten och kompetensen på domarkåren i hela landet kommer öka eller bibehållas jämfört med . Jag vill vidare framhålla att domaryrket i sig har en sådan drag- ningskraft att det bör locka många jurister förutsatt att anställ- ningsvillkoren, arbetsförhållandena och andra faktorer också är sådana att de utgör en lockelse. Jag vill därför understryka betydel- sen av att dessa frågor uppmärksammas och åtgärder vidtas för att mera allmänt öka domaryrkets attraktionskraft. Sådana satsningar torde för övrigt vara nödvändiga redan med dagens rekryterings- system om inte problemen skall förvärras. Sammanfattningsvis bedömer jag att en öppen domarrekrytering kommer att innebära att vi kan rekrytera skickliga och för domar- yrket lämpliga personer i hela landet. Jag anser alltså att man bör gå över till öppen domarrekrytering och att domarutbildningen då bör läggas ned. Redan det förhållandet att mitt förslag innebär ett väsentligt systemskifte medför att en nyordning knappast kan ske omgående utan måste genomföras i ett längre tidsperspektiv. Vid en fri rekry- tering kommer det vidare att behövas ett rekryteringsförfarande som är av ett helt annat snitt än dagens. Detta förfarande måste bl.a. inkludera en ny ordning och ett nytt organ för beredningen av anställningsärenden. En reform av rekryteringsförfarandet måste alltså genomföras och det nya beredningsorganet komma till stånd innan en öppen domarrekrytering kan bli en realitet. Om domarutbildningen avskaffas eller stramas åt får det flera konsekvenser för verksamheten i domstolarna och för annan statlig verksamhet. Dagens domarutbildning innebär att de domarut- bildade är en arbetskraftsresurs i flera avseenden och denna resurs kommer inte att finnas kvar. Hovrätterna och kammarrätterna på- verkas dels genom att de nuvarande beredningsresurserna bort- faller, dels genom att icke ordinarie domare inte kan nyttjas i den dömande verksamheten. I tingsrätterna och länsrätterna orsakar ett avskaffande av domarutbildningen ett bortfall av de domarresurser som tingsfiskaler och länsrättsfiskaler utgör. Vidare kommer den resurs som de domarutbildade utgör för förstärknings- Mina överväganden om domarrekryteringen insatser att falla bort. Därutöver kommer en reform att innebära att de två högsta instanserna, som till föredragandeorganisa- tionerna rekryterar i huvudsak assessorer, kommer att få bredda rekryteringen av föredragande. Jag återkommer senare till dessa frågor. Mina ställningstaganden får också konsekvenser för rekrytering av hyresråd eftersom även dessa har domarutbildningsbakgrund. Hyresråden är inte ordinarie domare15 men rekryteras på mot- svarande sätt som domarna. Jag ser inte några hinder mot att prin- cipen om en öppen rekrytering får genomslag också vid anställning av hyresråd. , utredningsväsendet, riksdagsutskotten, ombudsmän och andra arbetsgivare som rekryterar domarutbildade kommer konsekvenserna att bli att de som övriga arbetsgivare på arbetsmarknaden får rekrytera fritt bland verksamma jurister. Jag har ovan redovisat att jag i mitt uppdrag har att ta ställning till domstolarnas behov, se avsnitt 4.3. Andra arbetsgivares intressen kan enligt min mening inte få vara styrande för hur domarrekryteringen bör utformas. Jag ser det inte heller som min uppgift att ge några riktlinjer eller anvisningar för och andra statliga arbetsgivare utanför domstols- väsendet skall klara sin kompetensförsörjning. En ytterligare konsekvens av att avveckla den nuvarande domar- utbildningen är att hovrätternas och kammarrätternas arbetsgivar- ansvar för de domarutbildade upphör. Det gäller självklart inte de jurister som redan har anställts vid dessa domstolar. Dagens ordning gör det svårt för hovrätterna och kammar- rätterna att organisera verksamheten inom de givna ekonomiska ramarna. Om och när en assessor har för avsikt att återvända till hovrätten eller kammarrätten är förhållanden som dessa domstolar inte alls råder över. Nedskärningar i tingsrätternas och länsrätter- nas budgetar har lett till och leder fortfarande till att dessa dom- stolar inte längre efterfrågar assessorer eftersom ekonomiska resur- ser för vikarier och annan förstärkning av verksamheten saknas. Hovrätterna och kammarrätterna, där assessorerna är anställda, har utöver allmänna nedskärningar i den egna bud- geten även i stor utsträckning fått ta det ekonomiska ansvaret för tingsrätternas och länsrätternas ekonomiska åtstramningar. Till bilden kan också läggas att det i stor utsträckning är hovrätterna 15 Före utnämndes hyresråd med fullmakt. anställs hyresråd genom ett regeringsbeslut. Hyresråd utnämnda efter detta datum är således inte ordinarie domare. Mina överväganden om domarrekryteringen och kammarrätterna som fortfarande har det yttersta arbetsgivar- ansvaret för ett stort antal assessorer verksamma i Regeringskansli- et, hos ombudsmän, i utredningsväsendet och som föredragande i de högsta instanserna. Det är mindre vanligt att assessorerna i den gruppen återvänder till hovrätterna och kammar- rätterna. När dessa assessorer ändå av olika skäl väljer att återvända saknas det i allmänhet uppgifter för dem i en hovrätt eller kammar- rätt eftersom den dömande verksamheten, utöver utbildningsplat- serna, så långt möjligt skall utföras av ordinarie domare och dom- stolarnas avdelningar är uppbyggda för att tillgodose att så blir fallet. Dagens budgetsystem, som innebär att respektive domstol tilldelas en viss summa pengar för att driva verksamheten, gör det nästan omöjligt för hovrätterna och kammarrätterna att admini- strera och planera med en så stor osäker faktor som arbetsgivar- ansvaret för assessorerna innebär. Hovrätterna och kammarrätterna får därmed i praktiken svara för det ekonomiska utfallet vid ett stort antal andra fristående domstolar och myndigheter. Denna ordning, som i realiteten omöjliggör en långsiktig strategi för dessa domstolars verksamhet, är naturligtvis inte tillfredsställande. Att hovrätterna och kammarrätterna befrias från de problem som arbetsgivaransvaret för de domarutbildade medför ser jag som en positiv bieffekt av en öppen rekrytering och nedläggning av domarutbildningen. Domstolarna spelar, som jag tidigare framhållit, en fundamental roll i en rättsstat som garant för medborgarnas fri- och rättigheter. liksom anslutning till EU har ytter- ligare accentuerat domstolarnas betydelse. Redan av den anled- ningen bör domaryrket framstå som ett attraktivt val för många jurister. Den dömande verksamheten kringgärdas vidare av sär- skilda självständighetsgarantier som medför att domaryrket i för- hållande till andra yrken är särpräglat. Enligt min mening finns det knappast några anställningar som erbjuder så stor frihet från styr- ning kombinerade med stort ansvar i den dagliga gärningen. En annan omständighet som bör göra domaryrket attraktivt är att arbetet är mångfasetterat och spänner över vida rättsområden. Mina överväganden om domarrekryteringen går emellertid inte att bortse från att lönens storlek är av betydelse för domaryrkets attraktionskraft vid sidan av sådana faktorer som stimulerande och betydelsefulla arbetsuppgifter, goda arbetsför- hållanden och möjligheter till personlig utveckling. Om domaryrket även skall vara ett lockande alterna- tiv för skickliga jurister är det enligt min mening angeläget att lönen framstår som konkurrenskraftig i jämförelse med andra juristyrken. Det ingår visserligen inte uttryckligen i mitt uppdrag att ta upp domarlönerna och under inga förhållanden kan det vara min uppgift att närmare gå in på den lämpliga lönenivån för domar- na. Lönenivån är en fråga som regleras inom ramen för gällande förhandlingssystem och som har samband med de allmänna prin- ciperna för den statliga lönepolitiken. Den är ett viktigt instrument för utveckling av verksamheten inom olika verksamhetsområden och syftar till en ökad effektivitet vid utnyttjandet av befintliga resurser. Det går långt utanför ramarna för mitt uppdrag att för domarnas del föreslå några avsteg från vad som allmänt gäller beträffande lönesättningen på den statliga sektorn. Med den modell för rekrytering av morgondagens domare som jag föreslagit ovan kan jag emellertid inte undvika att beröra lönefrågan. En öppen rekrytering till domaryrket förutsätter nämligen att lönesättningen av domarna, i varje fall i förhållande till andra juristyrken inom den statliga sektorn, medverkar till att jurister ser domaryrket som attraktivt. I olika sammanhang har det framhållits att de svenska domar- lönerna är låga vid en internationell jämförelse. Vid mina möten med företrädare för domarkåren har det också påpekats att domar- lönerna inte står sig i förhållande till löneläget inom andra jurist- yrken i och man jämför sig ofta med advokatkåren. Enligt min mening är emellertid denna bild inte helt riktig. Om man går till våra nordiska grannländer kan man konstatera att domarlönerna i generellt sett är något lägre än i . I och har domarna i motsvarigheten till rådsklassen ca 70 000 norska resp. danska kronor mer i årslön än de yngsta svenska domarna har i svenska kronor. Jämförelser av denna art baserad enbart på årslönen i landets valuta blir emellertid sällan rättvisande. Hänsyn måste också tas till det allmänna löneläget för offentlig- anställda och inte minst vad man så att säga får för pengarna. Utan att fördjupa mig ytterligare i denna fråga vill jag ändå hävda att skillnaderna mellan domarlönerna inte är så stora och att löneläget i inte på något mera markant sätt avviker från andra länder i Mina överväganden om domarrekryteringen Vad gäller advokatkåren är det onekligen så att ett antal framgångsrika advokater med affärsjuridisk inriktning har inkomster som väsentligt överstiger domarlönerna. Det är också advokatbyråer med denna inriktning som förmår erbjuda unga jurister höga löner och därmed konkurrera med statsförvaltningen på arbetsmarknaden. Att vissa advokater har höga inkomster kan dock inte tas till intäkt för att advokater generellt sett tjänar betydligt mer än domare. har med hjälp av genomfört en enkätundersökning i vilket bl.a. löner för advokater undersöktes. Den taxerade medianinkomsten för för samtliga advokater som svarade på enkäten var . En advokat på en enmansbyrå hade en taxerad inkomst på i genomsnitt medan medianvärdet i samma kategori var . På stora byråer (fler än 10 advokater) var den genomsnittligt taxerade inkomsten och median- inkomsten 724 000 kr.16 I sammanhanget vill jag också påpeka att lönen inte är det enda konkurrensmedlet på arbetsmarknaden. Omständigheter som in- tressanta och stimulerande arbetsuppgifter, goda arbetsförhållan- den, trygghet i anställningen och möjligheter att disponera fritid spelar också stor roll som konkurrensmedel. I dessa avseenden står sig domaryrket väl i förhållande till advokater och andra jurister på den privata arbetsmarknaden. De gjorda jämförelserna utesluter inte att man överväger vad som kan åstadkommas inom befintliga löneutrymmen i syfte att öka domaryrkets konkurrenskraft och stärka kvaliteten och effektiviteten i den dömande verksamheten. I avsnitten nedan kommer jag att efter en redogörelse för nuvarande ordning, ta upp frågor om lönesättningen vid anställningstillfället och lönebild- ningen . I sammanhanget vill jag peka på en fråga som kan behöva över- vägas i samband med en öppen domarrekrytering. När det gäller de som blir domare efter att ha haft en annan offentlig anställning torde pensionsförmånerna inte påverkas. Pensionsfrågan kan däre- mot bli mer komplicerad för de domare som varit verk- samma på den privata sektorn. För domaryrkets attraktionskraft är det viktigt att en anställning som domare inte leder till att domaren får sämre pensionsförmåner än om han fortsatt sin tidigare yrkes- verksamhet. Det går emellertid inte att nu överblicka hur pensions- 16 Uppgifterna är hämtade ur tidskriften , nr 5 för s. 17. Mina överväganden om domarrekryteringen utfallet kommer att bli och kan det helt enkelt bero på vilka pensionsförmåner som den enskilde tjänat in före domarutnämningen. Enligt min mening är det viktigt att man i ett längre tidsperspektiv följer utvecklingen och försöker motverka att pensionsfrågan blir ett hinder mot rekrytering av jurister från den privata sektorn. 4.5.2Nuvarande ordning för lönesättning av ordinarie domare ansvarar enligt arbetsgivar- nyckel för de lokala löneförhandlingarna för nästan alla ordinarie domare. har inte till domstolarna delegerat rätten att förhandla om de ordinarie domarnas löner. Ett centralt ramavtal som inte omfattar domstolschefer, 2002–2004, har slutits mellan och . Avtalet är sifferlöst och innehåller endast vissa principer för löne- sättningen. Utgångspunkten vid lönesättningen är att lönen skall vara individuell om inte arbetsgivare och den lokala arbetstagar- organisationen funnit skäl att överenskomma om annat för vissa grupper (5 §). I avtalet nämns att en väl fungerande individuell lönesättning förutsätter en regelbundet återkommande dialog mellan chef och medarbetare. Dialogen skall vara strukturerad och inriktas på sådana frågor som kan ha betydelse för individens framtida resultat, utveckling och lön. Dialogen är också ett viktigt led i den individuella kompetensutvecklingen (6 §). I avtalet ges också möjlighet för de lokala parterna att komma överens om att för hela eller del av myndigheten tillämpa en ord- ning, som innebär att lönerevision sker genom att chef och med- arbetare överenskommer om ny lön. Om chefen och medarbetaren i något fall inte kan komma överens om ny lön, gäller att frågan återgår till arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen för kollektivavtalsreglering. För cheferna inom domstolsväsendet tillämpas (cirkulär 2001:A7). De lokala parterna, Dom- stolsverket och , har ansvaret för den lokala lönebildningen och att denna sker på en nivå som ekonomin möjliggör. och har träffat ett avtal som innebär att lönen i den s.k. rådsklassen fr.o.m. är indelad i sex steg mellan 41 500–. Mina överväganden om domarrekryteringen lönen är och lönen ökar sedan stegvis i takt med tjänst- göringstiden. Därutöver har det genom avtalet skapats en ny löne- nivå för 88 av de redan anställda domarna som fr.o.m. nämnda datum erhåller . Den sistnämnda möjligheten gäller för hovrättsråd, kammarrättsråd samt rådmän i tingsrätterna och länsrätterna i , och samt någon ytterligare domstol. Huvudkriteriet för att erhålla den högre lönenivån är den enskildes höga kompetensnivå och erkänt stora förmåga till god arbetsinsats. Dessa kriterier är grunden för bedömningen men därutöver måste beslutet även grunda sig på minst ett av ett antal angivna stödkriterier. Dessa är att personen i fråga har en särskilt hög kunskapsnivå inom ett visst område, har intresse och förmåga att bidra till förändrings- och förnyelsearbete i betydelsen att konstruktivt bidra till verksamhetens utveckling och resultat, företrädesvis på den lokala arbetsplatsen, eller har intresse och förmåga att förmedla kunskap och erfarenhet till medarbetare. Den nya lönenivån har föregåtts av en intern intresse- anmälan i aktuell domstol. Domstolschefen beslutar, efter hörande av lokal , vem som skall erhålla den högre nivån. Beslut skall vara skriftligt och innehålla en motivering utifrån vilka kriterier som har legat till grund för beslutet. Beslutet skall vidare ange från vilken tidpunkt den högre lönenivån gäller, vilket dock kan vara tidigast och måste infalla under avtals- perioden. Vid utgången av oktober månad 2003 hade 83 domare placerats i den högre lönenivån. För fullständighetens skull bör nämnas att röster höjts för att den delen av avtalet som innebär att domstolschefen skall kunna besluta om särskilda löneförmåner innebär ett hot mot domarnas självständighet. Sedan avtalet slutits har man därför från sida begärt att avtalets skall omförhandlas. har meddelat att verket inte är berett att omförhandla avtalet. Månadslönen för chefsrådmän är f.n. och för vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt . När det gäller domstolschefer omfattas de, som nämnts, av chefsavtalet som slutits mellan och . Domstolscheferna berörs inte av lönerevision enligt andra avtal. De principer som gäller för lönesättning som anges i gällande ramavtal om löner m.m. skall dock vara vägledande även vid lönesättningen av domstolschefer (6 § chefsavtalet). I lönehänseende är domstols- cheferna indelade i grupper som är relaterade till respektive domstols storlek. Vid lönesättning föreslår arbetsgivaren löner för Mina överväganden om domarrekryteringen Om enighet inte kan uppnås gäller arbetsgiva- rens förslag (8 § chefsavtalet). gäller också för miljöråden och fastighetsråden. Vid anställningar av denna grupp domare förekommer individuella ingångslöner som framförhandlas före utnämningen mellan den blivande domaren och . I samband med löneför- handlingar sker också särskilda bedömningar av dessa domare. Vid dessa förhandlingar är inte den domstol där de är verksamma motparter vid förhandlingarna. Mitt förslag: Jag anser att det bör ges ökade möjligheter att differentiera ingångslönen för domare. Det bör vara nämnden som bereder domaranställningar som fattar beslut om ingångs- lön. Som framgår av redogörelsen ovan får alla nyanställda rådmän samt hovrättsråd och kammarrättsråd i princip samma lön och möjlig- heterna att differentiera ingångslönerna med hänsyn till den nyanställdes lön i förhållande till tidigare anställning, skicklighet m.m. är små. Visserligen finns det utrymme för att i enstaka fall ge den nyanställde en något högre lön än den normala ingångslönen genom utnyttjande av lönetrappan men den ordningen kan knappast ses som ett instrument för en mera individualiserad löne- sättning av nyanställda domare.