sou · GRB338d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Trots en kraftig sänkning av skatterna på fossila bränslen i energi- omvandlingssektorn ökar användningen av biobränslen även i näringslivsmodellen. Den främsta orsaken till detta är elcertifikaten som garanterar en hög nivå på biobränsleanvändningen. På lång sikt är det av stor betydelse att beakta utvecklingen av hela det nordiska elsystemet vid en analys av den svenska energi- omvandlingssektorn. MARKAL-modellen, som här utnyttjas, tvingar den svenska energiomvandlingssektorn att upp- fylla elbehovet, fjärrvärmebehovet och certifikatkvoten. Eftersom fossilkraftvärme, vid sidan av biokraftvärme, utnyttjas för att täcka Konsekvenser av kommitténs förslag en del av elbehovet, tvingar modellen fram en relativt stor andel vindkraft i näringslivsmodellen. Generellt tyder resultaten på att effekterna av näringslivsmodellen är relativt likartade ett system med handel med utsläppsrätter. Biobränslena dominerar och ökar (jämfört med nuläget) i samtliga analyserade fall. Dock synes naturgasen få en starkare ställning i näringslivsmodellen än i handelsmodellen. I näringslivsmodellen ökar naturgasens konkurrenskraft något i fjärrvärmesektorn, framförallt för hetvattenproduktion, medan den är oförändrad inom kondensproduktion samt inom energiintensiv och stor industri. Däremot minskar dess konkurrenskraft något inom liten industri, offentliga lokaler och småhus, medan osäkerhet råder om hur konkurrenskraften förändras inom privata lokaler och flerbostadshus. Såsom redovisats under bland annat avsnitt 3.1 talar mycket starka skäl för att i energibeskattningshänseende likställa energiomvandlingssektorn med det övriga näringslivet.Med hänsyn härtill, men även med beaktande av omfattningen av den reformering av energiskattesystemet som kommittén i övrigt föreslår, bör det, enligt kommitténs mening, finnas en beredskap för att följa upp eventuella – politiskt icke önskvärda – försämringar vad avser biobränslenas och spillvärmens konkurrens- kraft. En särskild utredare bör därför få i uppdrag att utreda och kvantifiera behovet av en styrmedelsmodell för biobränslen och spillvärme, så att de politiska målsättningarna om biobränslenas konkurrenskraft kan upprätthållas, även vid inkluderandet av energiomvandlingssektorn i näringslivsmodellen.6 Vid en sådan översyn måste även energiomvandlingssektorns förmodade infasning i ett europeiskt utsläppshandelssystem beaktas. Fördelningseffekterna av energiskatter diskuterades i avsnitt 3.3.3. I detta avsnitt redovisas de mera specifika fördelningseffekterna av finansieringen av näringslivsmodellen. 6 Anmärkning: Regeringen har genom beslut (dnr N2002/11666/ESB) uppdragit åt att undersöka förutsättningarna för en ökad biobränsle- användning i . Uppdraget skall redovisas . Mot bakgrund härav torde det, när det blir aktuellt, finnas ett gott underlag för de kompletterande analyser som kommittén nu diskuterar. Konsekvenser av kommitténs förslag Näringslivsmodellen ger för tjänstesektorn och energiomvand- lingssektorn betydande skattelättnader brutto, men även netto med beaktande av förslaget till finansiering. Lägre kostnader i tjänsteproduktionen kommer konsumenterna tillgodo i form av lägre priser. Om konkurrensen fungerar väl kan vi förvänta oss att de sänkta skatterna resulterar i en relativt snabb övervältring i lägre konsumentpriser. Å andra sidan drabbas också hushållen av vissa prisökningar på grund av de kostnadsökningar som drabbar den mindre energiintensiva och mera arbetsintensiva delen av industri- sektorn. Eftersom elpriserna i hög grad är internationellt bestämda blir effekten av skattereformen marginell för svenska elkonsumenter. Endast med högt kapacitets- utnyttjande kommer elpriset att påverkas, men effekten är marginell. Värmekonsumenterna kan, bortsett från energiskatten på fjärrvärme, förvänta sig något lägre energipriser (se tabell 16.3), ca per kWh i genomsnitt om kostnadssänkningarna tillfaller konsumenterna, men med stor variation mellan olika orter. Effekterna på värmepriserna är svårbedömda eftersom spridningen i bränsleval är mycket stor mellan olika företag, varför skatte- vinsterna fördelas mycket ojämnt mellan företagen. Sannolikt kommer konsumenterna inom områden med fjärrvärme baserad på fossila bränslen att få prissänkningar som alla fjärrvärme- konsumenter drabbas av energiskatt på värme. Ur regionalpolitisk synvinkel har dock en värmeskatt klara fördelar och bidrar till en utjämning av energiskattebördan mellan tätort och landsbygd. De viktigaste fördelningseffekterna uppstår dock sannolikt som en effekt av modellens finansiering. Effekterna på hushållsnivå av de föreslagna energiskattehöjningarna visas i tabell 16.4. Skatt per kWh respektive liter Lägenhet, el, 2 000 kWh Lägenhet, el, 2 000 kWh, värme 10 000 kWh utan elvärme, el, 5 000 kWh , el eller fossilvärme, 20 000 kWh Bil, bensin eller diesel, Källa: Egna beräkningar. Konsekvenser av kommitténs förslag Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). Kommitténs förslag synes inte ha några konsekvenser då det gäller brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Jämställdheten mellan män och kvinnor, eller den kommunala självstyrelsen påverkas inte heller av förslagen. De förslag till förändringar som kommittén lämnar bör kunna träda i kraft . 17.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) I paragrafen förs in att lagens tillämpningsområde, utöver skatt på bränsle och elektrisk kraft, även skall omfatta skatt på värme. Rent terminologiskt möter det inte några hinder att införa regler om skatt på värme i LSE eftersom värme per definition är en energi- form. Genom det nya tredje stycket anvisas att bestämmelser om skatt på värme finns i 12 kap. Nuvarande kapitel 12, som behandlar överklagande omfattar numera endast en paragraf och ligger dessutom sist i LSE. Det möter därför inte några hinder att nuvarande kapitel 12 hädanefter betecknas kapitel 13. Det nya andra stycket syftar till att utvidga yrkesmässig- hetsbegreppet till att även omfatta vissa verksamheter som fort- farande bedrivs i förvaltningsform, för det fall dessa verksamheter inte betraktas som sådan verksamhet. Det rör sig definitionsmässigt om de verksamheter som enligt nu gällande lag har en nedsatt elskattesats enligt 11 kap. 3 § första stycket 3 och andra stycket 2, dvs. verksamhet för el-, gas-, värme- eller vatten- försörjning. Utvidgningen omfattar endast den del av den kommunala verksamheten som bedriver aktuell verksamhet. Genom utvidgningen jämställs energiomvandlingssektorn således i beskattningshänseende, oavsett om den bedrivs i , eller annan regi. Beträffande frågan om vad som avses med el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning har dåvarande i flera förhandsbesked bedömt omfattningen av begreppet. Ett antal av dessa förhandsbesked finns redovisade i Handledning för punktskatter 1997 (RSV 504) s. 261 f. Paragrafen som är ny, avser att definiera energiintensiv verksamhet. Enligt artikel 17 i det nya energibeskattningsdirektivet anges att det krävs att en verksamhet är energiintensiv för att komma ifråga för en eventuell lägre skattenivå. Det rör sig om ett objektivt kriterium som tar sikte på att urskilja de företag som har höga kostnader för energi i förhållande till sitt försäljningsvärde eller förädlingsvärde. För svenskt vidkommande innebär regleringen i direktivet att företag som vill komma i åtnjutande av den begränsningsregel som kommittén föreslår (9 kap. 9 §) måste definieras som energi- intensiva. Paragrafen erbjuder två definitioner på energiintensiva företag. Det är tillräckligt att företaget uppfyller endera av dessa två definitioner för att räknas som energiintensivt. I första stycket punkten 1 anges det första kriteriet, som består i att ett företags kostnader för energi (bränslen och elektrisk kraft) skall uppgå till av företagets försäljningsvärde. I kostnaderna skall ingå energi- och koldioxidskatt. I första stycket punkten 2 anges det andra kriteriet som består i att energiskatterna skall uppgå till av förädlingsvärdet. I andra stycket anges vilka kostnader som hänsyn skall tas till vid beräkningen gentemot försäljningsvärdet. Med kostnader för energi avses därvid såväl kostnader för att själv producera energi som kostnader för att köpa energi. I kostnaden skall medräknas energiskatter, enligt den ordinarie nivå som gäller för den aktuella verksamheten, dvs. som utgångspunkt näringslivsskattesatsen. Dock skall eventuella återbetalningar pga. begränsningsregeln inte beaktas. Detta ligger i sakens natur eftersom syftet med att bli klassificerad som energiintensivt företag är just att komma i åtnjutande av begränsningsregeln. Det bränsle som avses i paragrafen är enligt tredje stycket sådant bränsle som används för uppvärmning respektive drift av stationära motorer. Detta är den reglering som kommer att gälla enligt energibeskattningsdirektivet. Lagtekniskt regleras detta genom en hänvisning till den nya näringslivsnivån som framgår av 6 a kap. 1 § 8. Med försäljningsvärde avses samma värde som tillämpats i den svenska lagstiftningen, bland annat vid tillämpning av den s.k. 0,8-procentsregeln, och som kommer att gälla vid tillämpning av begränsningsregeln i 9 kap. 9 §. Ett företags förädlingsvärde anses normalt utgöras av värdet av de varor eller tjänster företaget producerar (produktionsvärdet) minus värdet av främst de råvaror, halvfabrikat och liknande från andra företag som det använder i produktionen (förbrukningen). Vad beträffar den närmare definitionen av begreppet i förevarande hänseende får detta ankomma på RSV, genom exempelvis före- skrifter i allmänna råd. Eftersom paragrafen har till syfte att återspegla bestämmelsen i artikel 17 i energibeskattningsdirektivet får det slutligen anmärkas att viss ledning för tillämpning av paragrafen bör kunna fås från nämnda direktiv, när det föreligger i sin slutliga utformning. Paragrafen omfattar de situationer som medger skattebefrielse för bränsle som används för olika ändamål. I betänkandets kapitel 3–5 har utförligt redogjorts för kommitténs förslag dels avseende en generell beskattningsnivå för hela näringslivet, dels för kommitténs syn på de olika möjligheterna till skattebefrielse. Kommitténs energibeskattningsmodell medför att skattefriheten för elprodu- ktion i punkten 7 slopas. I stället förs skattefriheten för vissa mineralogiska processer in i punkten 7. Skälen för denna befrielsegrund utvecklas i avsnitt 5.3.2. Genom den generella nivån tas den nuvarande sektoriella indelningen av näringslivet bort. Detta innebär att innehållet i punkterna 9–11 i paragrafen får skrivas om och omformuleras i en ny punkt 8. Den generella nivån förs således in i punkten 8 och omfattar all verksamhet som är yrkesmässig enligt 1 kap. 4 § LSE. En naturlig följd härav blir att det nuvarande innehållet i punkterna 10 och 11 slopas. Befrielsegrunden i punkten 12 som medger hel befrielse från svavelskatten i vissa angivna situationer skall finnas kvar, men justeras något av de skäl som anges i avsnitt 5.2.7. Vad beträffar särregleringen som återfinns i punkten 13 och som avser gruvfordon skall dessa fortsättningsvis beskattas i enlighet med den generella näringslivsnivån. Motiven till bibehållandet av denna särregel återfinns i avsnittet 5.2.8. Mot bakgrund av att innehållet i punkterna 10 och 11 slopas görs den redaktionella ändringen att punkterna 12 och 13 flyttas ned och omnumreras till 9 och 10. Ändringarna i paragrafen är föranledda av att det införs en generell beskattningsnivå för näringslivets energiförbrukning i 6 a kap. 1 § 8. Eftersom innehållet i punkterna 12 och 13 flyttas ned och omnumreras till 9 och 10 skall paragrafen inte längre hänvisa till dessa punkter utan enbart till punkten 8. Paragrafens nuvarande lydelse slopas som en konsekvens av att värme- och elproduktion som huvudregel föreslås beskattas enhetligt, i likhet med vad som gäller för verksamhet som är yrkesmässig enligt 1 kap. 4 § LSE. I stället förs i första stycket i paragrafen in en regel som genom sin konstruktion utgör ett undantag till den nämnda huvudregeln. Avsikten bakom paragrafens nya lydelse är att det bränsle som används för uppvärmning av hushåll och offentlig förvaltning, dvs. annan än yrkesmässig verksamhet, skall beskattas fullt ut, dvs. någon skattebefrielse skall inte medges. Som förutsättning härför gäller dock att det rör sig om icke skattepliktig värme enligt 12 kap. I det senare fallet medges skattebefrielse som energiskatt tas ut på den framställda värmen. I andra stycket förs en regel om proportionering in. Den skall tillämpas för det fall värmeproducenten använder sig av flera bränslen vid framställningen av värme. Genom proportioneringen skall producenten således hindras från att allokera icke skattepliktigt bränsle till den icke yrkesmässiga verksamheten. Även i tredje stycket förs en regel om proportionering in. Avsikten bakom regeln är att tillämpa proportionering för det fall värmeproducenten även framställer skattepliktig el med värmen (kraftvärmeproduktion). Om stycket blir tillämpligt i ett enskilt fall skall det tillämpas före andra stycket. Genom denna proportionering hindras producenten från att allokera icke skattepliktigt bränsle till sin värmeproduktion. Bestämmelsen kommenteras vidare i avsnitt 11.8. Upphävande av 4 § Upphävandet är en konsekvens av att värme- och elproduktion skall beskattas på ett enhetligt sätt. I paragrafens första stycke tas möjligheten bort att bli skattebefriad förbrukare med stöd av punkterna 1, 8 och 12. Punkten rymmer även följdändringar pga. att punkterna 7,10 och 11 slopas i 6 a kap. och att punkten 8 ändrats till att omfatta yrkesmässig verksamhet. Punkterna har dessutom, med anledning härav omnumrerats. I paragrafen har därtill uttryckligen införts att ett godkännande som skattebefriad förbrukare kan meddelas den som bedriver yrkesmässig växthusodling. Den tidigare hänvisningen som gällde i paragrafen medförde att godkännande med stöd av paragrafen endast avsåg det bränsle som åtgick för växthusuppvärmning. Ändringen innebär att den som bedriver yrkesmässig växthusodling, och är godkänd som skattebefriad förbrukare, har rätt att i enlighet med 8 kap. 1 tredje stycket från en skattskyldig köpa allt bränsle för denna verksamhet till rätt skattesats. Ytterligare förutsättningar för de redovisade ändringarna i institutet skattebefriade förbrukare har kommenterats i avsnitt 6.4. Paragrafens andra stycke tas bort i dess nuvarande lydelse, eftersom den som inte är skattskyldig eller skattebefriad förbrukare inte längre skall kunna söka preliminära beslut enligt 9 b §, utan i stället vara hänvisad till ändrad skatteberäkning. I stället förs i stycket in en bestämmelse om att ansökningar om återbetalningar enligt första stycket inte skall tillämpas i de fall det gäller att uppnå näringslivsskattesatsen (6 a 1 kap. 1 § 8). Denna rätt till återbetal- ning anges i stället i 5 § och skall åstadkommas genom redovisning i självdeklaration. Detta innebär således att ett ansökningsför- farande fortfarande skall tillämpas för flertalet skattebefriade områden i 6 a 1 kap. 1 § 8. till mängden kommer dock antalet ansökningar till Särskilda skattekontoret i , med stöd av paragrafen, att minska radikalt, eftersom det stora flertalet ansök- ningar försvinner i förhållande till tidigare (stora delar av industrin, jordbruket m.fl.) Paragrafens nuvarande lydelse slopas pga. att värme- och elproduktion fortsättningsvis skall beskattas enhetligt. I stället anges i första stycket i paragrafens nya lydelse näringslivets rätt till återbetalning i enlighet med näringslivsnivån, dvs. enligt 6 a kap. 1 § 8, för dem som inte kommer i åtnjutande av denna genom avdrag (skattskyldiga) eller vid inköp (skattebefriade förbrukare). Denna återbetalning skall komma näringsidkaren tillgodo genom att denne tar upp relevanta uppgifter i sin självdeklaration. Av andra stycket framgår vidare att begränsningsregeln i 9 kap. 9 äger tillämplighet även för denna kategori energiförbrukare. I tredje stycket anges att taxeringslagen (1990:324) gäller ifråga om återbetalning enligt paragrafen. 7–8 §§ Paragraferna har justerats av hänsyn till att återbetalning med stöd av 5 § skall ske genom att näringsidkaren på årsbasis tar upp de relevanta uppgifterna i självdeklaration och alltså inte skall ansöka särskilt om detta. Paragrafen har omformulerats i förhållande till tidigare lydelse för att nu inrymma den av kommittén föreslagna begränsningsregeln, 0,7-procentsregeln. Paragrafen tar sikte på skattskyldiga och skattebefriade förbrukare. Övriga icke skattskyldiga får visserligen även de tillämpa begränsningsregeln men detta åstadkoms genom en hänvisning i 5 §. Anledningen till att denna åtskillnad görs i paragrafen är de problem som kan uppstå vid tillämpning av skattebetalningslagen och de hänvisningar som där görs till paragrafen. För att inte komma i konflikt med dessa bestämmelser har åtkomsten till begränsningsregeln delats upp på sätt som föreslås. Regeln är generell till sin utformning och gäller näringsidkare i denna deras näringsverksamhet. Den tidigare förutsättningen att företaget skall tillhöra en särskilt utpekad sektor av näringslivet finns alltså inte längre. Det krav som ställs är att bränsle- och elförbrukningen skett i en yrkesmässig verksamhet. Det nya nedsättningssystemet ersätter såväl den tidigare 0,8-procentsregeln, vilken varit intagen i paragrafen, som 1,2-procentsregeln, vilken återfunnits i punkten 2 av övergångsbestämmelsen till ändringen (1997:479) i LSE, övergångsbestämmelsen senast ändrad genom SFS 2002:1142. Som ytterligare förutsättning för paragrafens tillämpning gäller att företaget måste klassificeras som energiintensivt enligt den nya 1 kap. 4 a §. Detta ligger i linje med det kommande energibeskatt- ningsdirektivets krav för att för en del av näringslivet tillämpa en lägre energibeskattningsnivå. Regelns tillämpning ansluter till tidigare reglering vad gäller betydelsen av försäljningsvärde. Uttrycket bör således ha samma betydelse som handelstermen ex factory enligt de internationella regler för tolkning av handelstermer som utarbetats av Internatio- nella Handelskammaren (s.k. INCOTERMS), jfr prop. 1996/97:29. En skillnad i tillämpningen är att regeln är en takregel, liksom 1,2-procentsregeln var. Det är dock ingen absolut takregel eftersom EG:s minimiskattenivåer som ett genomsnitt måste iakttas för varje bränsleslag respektive elektrisk kraft. De i paragrafens tredje stycke angivna miniminivåerna är upp- räknade och kompletterade med de nya miniminivåerna som föreslås gälla i det kommande energibeskattningsdirektivet. Kommittén har därvid använt sig av en växelkurs om = (EGT C 237, 2.10.2002 s. 1). Nya minimi- nivåer att iaktta finns således för naturgas, kolbränslen och el. Vad beträffar tredje stycket finns ett behov av omarbetning med hänsyn till det kommande energibeskattningsdirektivet. Med tanke på att överenskommelsen om energibeskattningsdirektivet inte träffades förrän har kommittén inte haft möjlighet att vidta samtliga förändringar som torde krävas för att uppnå enhetlighet med direktivet. Detta får i stället göras i samband med att LSE ges en nödvändig översyn i anslutning till att energi- beskattningsdirektivet skall börja tillämpas i medlemsstaterna. Av fjärde stycket framgår att beräkningen av skattebefrielsens storlek skall göras för en period om ett kalenderår. Paragrafen ändras endast såtillvida att preliminära skattesatser kan bestämmas även för el, samt att begreppet nedsättning ersätts med återbetalning. I punkten 5 ändras ordet leverans till överföring. Genom denna ändring torde den skattefrihet som åstadkoms genom avdrag i 11 kap. 5 § 5 LSE kunna åstadkommas genom att förbrukningen inte skall vara skattepliktig Om nätinnehavarna skall vara skattskyldiga bör således regleringen av beskattningen av dessa förluster kunna hanteras på ett enklare sätt, nämligen genom att förbrukningen inte skall vara skattepliktig. Detta är en återgång till den reglering som gällde före LSE. Någon ändring i materiellt hänseende åsyftas således inte, utan det är enbart den lagtekniska regleringen som ändras. I paragrafens första stycke anges tre skattesatser, en för närings- livsändamål och två för övriga ändamål. Det är alltså dessa tre skattesatser som skall redovisas i de skattskyldigas elskattedeklara- tioner. Den lägre skattesatsen kan dock endast användas under vissa närmare angivna förutsättningar. Generellt gäller att förbrukningen skall avse yrkesmässig verksamhet. För producenter och nätinnehavare skall den lägre skattesatsen kunna tillämpas direkt för den egna förbrukningen, detta framgår av punkten 1 a. För el som dessa förbrukar i sin egen näringsverk- samhet kan alltså redovisningen av den lägre skattesatsen ske direkt i elskattedeklarationen. Om däremot förbrukningen sker av annan än den skattskyldige, måste två förutsättningar vara uppfyllda för att överföringen skall kunna tas upp med den lägre skattesatsen, punkten 1 b. För det första måste förbrukaren ha ett högspänningsabonne- mang. För det andra skall förbrukaren lämna en försäkran om att elen skall användas i näringsverksamheten. Är dessa två förutsätt- ningar för handen kan den skattskyldige redovisa den överförda elen med den lägre skattesatsen och är fri från ansvar för eventuella felaktiga uppgifter i den försäkran som förbrukaren lämnat. Inget hindrar att förbrukaren anger en viss andel som skall hänföras till näringsverksamheten. Om förbrukaren i sin försäkran anger att av överförd el skall förbrukas i yrkesmässig verksamhet, kan alltså den skattskyldige använda sig av denna uppgift och redovisa av överförd el till den lägre skattesatsen. Resterande redovisas till den högre skattesatsen. I andra stycket införs en regel med syfte att likställa elbeskattningen vid produktion av icke skattepliktig värme som levereras för annan än yrkesmässig verksamhet, dvs. för uppvärmning av hushåll och offentlig förvaltning. Bestämmelsen medför att det inte spelar någon roll för beskattningen vem som producerar den icke skattepliktiga värmen. Detta innebär t.ex. att en bostadsrättsförening inte kan bolagisera sin elpanna för att komma i åtnjutande av näringslivsskattesatsen. Så länge den producerade värmen används för uppvärmning av annan än yrkesmässig verksamhet är skattesatsen alltså ändå densamma. Denna regel som närmast kan beskrivas som en stoppregel är helt nödvändig för att upprätthålla de olika skattenivåer som föreslås gälla för yrkesmässig respektive annan verksamhet. Utan regeln skulle det bli mycket lätt att genom olika förfaranden, t.ex. driftsavtal eller liknande, bolagisera all produktion av icke skattepliktig värme. Bestämmelsen kommenteras ytterligare i avsnittet 11.8. Motsvarande regel för bränslebeskattningen föreslås införas i 6 a kap. 3 §, se kommentar ovan. I tredje stycket finns, liksom , indexeringsregeln, dvs. en regel om att energiskattesatserna skall följa den allmänna prisutveck- lingen. De indexerade skattesatserna fastställs av regeringen före november månads utgång och bygger på en jämförelse mellan det allmänna prisläget året närmast före det år beräk- ningen avser och prisläget . I den föreslagna paragrafen är det endast den vanliga skattesatsen som är föremål för indexering. Näringslivets skattenivå förutsätts därmed vara föremål för särskilda överväganden innan en höjning eller sänkning beslutas. I fjärde stycket ges en definition av begreppet högspännings- abonnemang. Med detta skall förstås ett sådant abonnemang som ansluter till nätinnehavares elnät med högre nominell växelspän- ning än .