sou · GRB341d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Såsom regeringens ombudsman företräder JK staten i vissa rätte- gångar som rör statens rätt, främst i skadeståndsmål. JK är också ensam åklagare i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål. Tillsammans med JO har JK exklusiv rätt att väcka åtal för brott i tjänsten av ledamot i eller Regeringsrätten. har JK endast inspekterat två polis- respektive åklagarmyndigheter. - har JK handlagt sammanlagt 136 tillsynsärenden som rört polis, 113 som rört åklagares och 57 som rört polis och åklagares gemensamma handläggning. Kritik meddelades i 11 ärenden, varav fem rörde polisens handläggning, fyra åklagares och två polis och åklagares gemensamma handläggning. JK har handlagt 102 ärenden med framställan om skadestånd från enskild på grund av polisens handläggning av visst ärende. För åklagares handläggning är motsvarande siffra 42 och i tio ärenden har grunden för framställan varit polis och åklagares gemensamma handläggning. Det bör här tilläggas att också Riksåklagaren och är behöriga att handlägga vissa skadestånds- frågor som grundas på påståenden om fel eller försummelse i åklagares respektive polisers handläggning. revisorer och har haft i uppdrag att granska den statliga verksamheten. Revisorernas granskning har huvudsakligen varit inriktad på förhållanden med anknytning till statens budget, men har också avsett en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. – en central förvalt- ningsmyndighet för statlig revision och redovisning – har bedrivit årlig revision och effektivitetsrevision samt utvecklat statlig redo- visning. revisorers och uppgifter övertas av . revisorer har genomfört utredningar av såväl Polisen som åklagarväsendet. Som framgått inledningsvis (avsnitt 3.1) har revisorer också uttalat sig i frågan om den statliga tillsynen. Därutöver redovisade revisorerna bl.a. en granskning av polisverksamheten i rapporten i samhällets tjänst (1993/94:RR2) och i rapporten Den Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (1994/95:RR4) redo- visades en undersökning av den ekonomiska brottsligheten och av ekobrottsbekämpningen. Revisorerna har också granskat organi- sationsförändringarna inom rättsväsendet och redovisat sina över- väganden och förslag i rapporten inom rättsväsendet (1998/99:RR9). I kapitel 6 redovisas närmare för revisorers uttalan- den om behovet av en översyn av tillsynen över polis och åklagare. Även har vid ett flertal tillfällen undersökt polisens och åklagarnas verksamhet vid ett flertal tillfällen. Som exempel kan nämnas Polisens resultatstyrning (RRV 1996:11), Hinder mot ett effektivare resursutnyttjande inom polisväsendet (RRV 1996:64, del 1) och Lägesbeskrivning av polisväsendet (RRV 1996:64, del 2), Polisens arbetstider (RRV 1998:53), Svårigheter med statistik rörande brottsutredningar, Brottmålskedjan – i och i andra länder (RRV 1999:30), Fortsatt utveckling av polisen (RRV 2000:9) samt Brottmålskedjan – Sammanfattande rapport (RRV 2001:3). har beslutat att en sammanhållen revisionsmyndighet under , , med ansvar för statlig redovisnings- och effektivitetsrevision skall bildas (förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116-119). Myndigheten skall rapportera till både och regeringen. Den skall ersätta revisorer och . Riksdags- beslutet innehåller en principmodell för en ny organisation av den statliga revisionen. Bland annat skall ledas av tre riksrevisorer och det skall för myndigheten finnas en styrelse. Såväl revisorerna som styrelsen skall utses av . Utredningen om regler för hade lagt fram förslag till författningsregler om och dess verksamhet (SOU 2001:97). Förslagen avsåg en ändring i riksdagsordningen, en lag om revision av statlig verksamhet och en lag med instruktion för . Förslaget innebär i korthet att skall utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av regeringen, och övriga myndigheter under regeringen. Vidare skall utföra årlig revision av och övriga myndigheter under regeringen. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. årliga revisionen ingår också granskning av årsredovisningen för staten. får vidare utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av riksdagsförvaltningen och myndigheter under . får enligt förslaget också rätt att från effektivitetssynpunkt granska samtliga bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande. Bolag och stiftelser skall också ha författningsreglerad upplysningsskyldighet gentemot . och regeringen har i huvudsak godtagit utredningens förslag och träder lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för i kraft (se prop. 2001/02:73, bet. 2001/02:KU25, rskr. 2001/02:328 och prop. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr. 2002/03:22). Inom främst polisverksamheten men även inom åklagarväsendet finns ett flertal register. Som några få exempel kan nämnas belastningsregister, misstankeregister, allmänt spaningsregister (), rationell anmälningsrutin (RAR) och för åklagarna Brottmålsdiariesystem (Brådis). Genom bl.a. anslutning till finns som stöd för kampen mot inter- nationell kriminalitet dataregistret Schengens informationssystem (SIS). Ändamålet med ett register och behandlingen av uppgifterna däri är för vissa register reglerat i författning medan andra utgör lokala ärendehanteringssystem utan författningsstöd. För att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204) bestämmelser och riktlinjer för all hantering av person- uppgifter. Lagen omfattar behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad, dvs. i första hand datoriserad. Utöver personuppgiftslagen finns bestämmelser om behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet i bl.a. polisdatalagen (1998:622) och polisdataförordningen (1999:81) och för åklagar- väsendet i förordningen (1995:1006) om registerföring vid åklagar- myndigheterna. Datainspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 § Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. förordningen 1998:1192 om instruktion för Datainspektionen). Regeringen har därför utsett Datainspektionen som tillsynsmyndighet för all automatiserad behandling av personuppgifter i , i såväl nationella som internationella register (se bl.a. 2-4 §§ datainspektionsförordningen och 2 § personuppgiftsförordningen, 1998:1191). För att Datainspektionen inte skall ha tillsynen över register med personuppgifter krävs ett uttryckligt undantag i lag eller annan författning. För Polisens eller åklagarnas register finns inte något sådant undantag. I personuppgiftslagen regleras Datainspektionens befogenheter. I sin roll som tillsynsmyndighet har Datainspektionen bl.a. rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas, upplysningar om och dokumentation av behandling av personuppgifter samt om säkerheten vid behandlingen. Datainspektionen kan också vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att fortsätta behandla upp- gifter på visst sätt eller vid vite förelägga denne att behandla upp- gifterna på ett visst angivet sätt. Även om personuppgiftslagens bestämmelser om behandling av personregister gäller också för Säkerhetspolisens () registerverksamhet och Datainspektionen därför har tillsyn även över denna verksamhet, finns som har till uppgift att utöva viss kontroll över (förordningen 1996:730 med instruktion för ). har till uppgift att i ärenden om registerkontroll pröva frågor om utlämnande av uppgifter från registret som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister, av lagen (1998:621) om misstankeregister och av polisdatalagen eller övriga uppgifter som eller behandlar enligt polisdatalagen om de inte ingår i en förundersökning eller särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet. skall också granska behandling av uppgifter enligt polisdatalagen, särskilt med avseende på vad som där sägs om att uppgifter om en person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackföreningar, hälsa eller sexuella läggning. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. består av åtta ledamöter, som alla utses av regeringen för en bestämd tid. En uppgift från register får lämnas ut endast om alla ledamöter i nämnden är ense. Ord- föranden kan dock, om nämnden inte är enig men han eller hon anser att utlämning bör ske, överlämna ärendet till regeringen. Nämnden skall avge en årlig berättelse om sin verksamhet till regeringen. Av det anförda framgår att utövar viss tillsyn över registerverksamhet och innebär en möjlighet till medborgerlig insyn i verksamheten. Inom parentes skall nämnas att även har insyn i verksamhet. 4Brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet Att tjänstemän inom den offentliga förvaltningen har ett personligt ansvar är en månghundraårig tradition och i svensk rätt har det funnits särskilda regler om ansvar – straffrättsligt och disciplinärt – för offentligt anställda. Huvudskälet härtill anses vara den offentliga verksamhetens särart. Inom rättsväsendet har poliser, åklagare och domare getts vida befogenheter att fatta beslut som för den enskilde kan få mycket ingripande konsekvenser. Att beakta är också myndigheternas självständighet i förhållande till riksdag och regering, och även den anställdes själv- ständighet i förhållande till sin överordnade. gällde ett långtgående straffansvar för offentligt anställda tjänstemän. I och med den s.k. ämbetsansvarsreformen kom flera handlingar att avkriminaliseras. Reformen hade i princip tre syften: att avsevärt inskränka det straffbara området, att på ett mer rationellt sätt bestämma den personkrets som skulle vara underkastad straffansvar och att åstadkomma ett närmande mellan den offentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem. Lagstiftaren anlade en privaträttslig syn på offentligt anställda. Kritik kom att riktas mot reformen och kom det straff- rättsliga ansvaret att utvidgas. Genom ändringen återinfördes bl.a. brottet tjänstefel. I lagen (1994:260) om offentlig anställning () finns bestäm- melser om skyldighet för en arbetsgivare att under vissa förut- sättningar göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare om han eller hon skäligen kan misstänkas för att ha begått brott i tjänsten. Bestämmelserna gäller även för anställda inom Polisen och åklagar- väsendet. Naturligtvis gäller bestämmelserna om anmälningsskyl- dighet inte bara om den offentligt anställde misstänks för tjänstefel utan även när annan brottslighet föreligger, såväl sådan som Brottsanmälningar och klagomål mot anställda regleras i som sådan som regleras i andra lagar och författningar. För en polis gäller också särskilda regler med innebörd att han eller hon alltid är skyldig att rapportera brott som kommer till hans eller hennes kännedom (se 9 § PL). Detta gäller även om den som kan misstänkas vara inblandad i händelsen är anställd inom Polisen och åklagarväsendet. Hur en anmälan mot en polisanställd om brott i tjänsten skall handläggas finns reglerat i polisförordningen och i av Rikspolis- styrelsen utfärdade föreskrifter och meddelade råd (RPSFS 2000:19, FAP 403-2). I dessa finns också bestämmelser om hur en anmälan om brott utanför tjänsten skall handläggas. Handlägg- ningen av en anmälan om brott eller annat klagomål mot åklagare i tjänsten regleras i av Riksåklagaren utfärdade föreskrifter (RÅFS 1996:1). Några särskilda bestämmelser om hur en utredning skall göras eller vilka krav som bör ställas för att inleda en förunder- sökning eller för att väcka åtal finns inte. I dessa avseenden gäller bestämmelser i samma utsträckning som i alla andra brottutredningar. Om en anställd döms för ett brott kan han eller hon få lämna sin anställning. I lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) finns bestämmelser om uppsägning, avsked och avstängning. För perso- ner som har s.k. fullmaktsanställning (lagen 1994:261 om full- maktsanställning) gäller vissa särskilda bestämmelser om upp- hörande av anställning m.m. Riksåklagaren och vice riksåklagaren anställs med fullmakt, och det finns även inom Polisen befattnings- havare som har en fullmaktsanställning. En anställd kan också, om han eller hon gör sig skyldig till tjänsteförseelse, meddelas disciplinpåföljd, men också i dessa fall kan avsked och uppsägning komma i fråga. Bestämmelser om tjänsteförseelser och disciplin- påföljder finns i . Disciplinpåföljderna är varning och löne- avdrag. Inom Polisen finns en central personalansvarsnämnd () som handlägger frågan om skiljande från tjänst på grund av person- liga förhållanden (uppsägning och avsked), disciplinpåföljd, åtals- anmälan och avstängning. PAN:s uppdrag finns reglerat i verksför- ordningen. Nämnden skall dock inte handlägga ärenden med an- mälan mot dem som är anställda av regeringen och viss annan personal. I dessa fall handläggs ärendena av . beslutar också i frågor om disciplinansvar, Brottsanmälningar och klagomål mot anställda åtalsanmälan, avskedande och avstängning för alla åklagare, oavsett om de anställts av regeringen eller inte. I det följande redovisas hur ett ärende om brottsmisstanke mot en anställd inom Polisen och åklagarväsendet handläggs, hur regle- ringen ser ut och hur myndigheterna organiserat sin verksamhet. Före det ges en beskrivning av hur utvecklingen varit . Sist lämnas en redogörelse för vilka disciplinära åtgärder som kan förekomma och hur handläggningen av dessa ärenden är organiserad. Även här lämnas en beskrivning av utvecklingen över tiden. 4.2Internutredningar – En bakgrund Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott eller tjänsteförseelser bör utredas har varit föremål för upp- märksamhet . Det har i princip alltid varit poliser som har utrett ärenden där anställda inom Polisen misstänkts för att ha begått brott i tjänsten, och åklagare som har varit för- undersökningsledare. Hur ärendena skall handläggas och vem som får befatta sig med dem har förtydligats från att ha varit oreglerad praxis till att författningsregleras. De nu gällande bestäm- melserna om handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen gäller . Även efter denna tidpunkt har emellertid frågan varit föremål för utredning. I det följande lämnas en redogörelse för de mest väsentliga utredningar som har gjorts , och vilka förändringar dessa har lett till. Anmälan mot polisman, 1975:20 tillkallade regeringen en särskild utredare för att utreda förfarandet vid utredningar av brott eller förseelser begångna i tjänsten av tjänstemän inom Polisen. I uppdraget ingick att dels försöka finna en lösning som innebar att internutredningarna ut- fördes under inseende av personer som var helt fristående från Polisen, dels skapa enhetliga regler för åklagarinträde vid förunder- sökning. fanns inga särskilda regler för handläggningen av ett ärende med misstanke om att en polis begått brottslig gärning. Enligt en överenskommelse mellan Brottsanmälningar och klagomål mot anställda styrelsen angavs emellertid att brott i tjänsten inte skulle anses som en utredning av enkel beskaffenhet som polis kunde leda. Ut- redningens undersökningar visade att rutinerna för handläggningen skiftade avsevärt i olika delar av landet. Olikheterna hänförde sig till frågan om åklagarinträde och frågan om vem inom Polisen som skulle leda utredningen när den inte överlämnats till åklagare samt till valet av utredningspersonal. Utredningen fann inte anledning att ifrågasätta utredningarnas objektivitet, men fann att den dåvarande ordningen för handlägg- ning av internutredningar – och det faktum att det på sina håll före- kom att de misstänkta tjänstemännen förhördes av sina egna kollegor – kunde ge upphov till kritik om bristande objektivitet. Mot denna bakgrund fanns skäl att finna en ordning för handlägg- ningen av anmälningar mot poliser för brott och förseelser i tjäns- ten som var ägnad att så långt som möjligt undanröja tvivel om utredningarnas objektivitet. Att för ändamålet inrätta ett nytt från åklagare och polis fri- stående utredningsorgan avvisades. För att inrätta ett sådant organ ansåg utredningen att det måste krävas att den rådande ordningen var behäftad med betydande brister och att den ingav allvarliga betänkligheter. Så var inte fallet. Utredningen pekade på flera andra nackdelar med ett sådant fristående organ, bl.a. att det för att få organet att arbeta effektivt och med hög kvalitet krävdes att man anställde f.d. poliser och att detta skulle kunna förfela syftet med organet. Vidare skulle det vara svårt att dimensionera antalet anställda. Utredningen ansåg att de ändringar som borde ske i princip kunde göras inom den redan befintliga organisationen: att åklagare och polis alltjämt skulle verkställa undersökningarna. Utredningen förslog att i alla ärenden med misstanke om att anställd inom Polisen begått brott skulle åklagare kopplas i. Det skulle inrättas särskilda utredningsenheter i , och som i princip skulle handlägga samtliga ärenden. Polis- styrelsen skulle ha insyn i utredningarna; bl.a. skulle en under- sökning inte få läggas ned eller avslutas innan polisstyrelsen fått tillfälle att yttra sig. Vidare skulle medborgarvittnen närvara vid förhör under förundersökning. Samtliga bestämmelser som skulle komma att avvika från annars gällande regler för förundersökning skulle samlas i en särskild förfarandelag. Förslagen remissbehandlades men ledde inte till någon ny lagstiftning utan frågan överlämnades i stället till fortsatt Brottsanmälningar och klagomål mot anställda Emellertid skedde förändringar såtillvida att Riks- åklagaren meddelade föreskrifter (beslutade i samråd med Riks- polisstyrelsen) med innebörd att en anmälan mot en polis skulle utan dröjsmål överlämnas till åklagare för prövning av frågan om förundersökning skulle inledas eller inte. Förundersökning kom alltså alltid att verkställas under åklagares ledning. Enligt Rikspolis- styrelsens föreskrifter skulle en anmälan mot en polis tas upp av ett polisbefäl och därefter överlämnas till länspolischefen (i , och till polischefen). I föreskrifterna och anvisningarna angavs också vilka befattningshavare inom Polisen respektive åklagarväsendet som fick handlägga ärendet, m.m. Praktiskt ledde det också till en på regional nivå ökad samverkan mellan polis och åklagare. I , och polisdistrikt skapades också enheter med personal som i princip uteslutande ägnade sig åt utredningsverksamhet med ärenden som rörde arbetstagare inom Polisen. Handläggningen av anmälningar mot polispersonal, SOU 1979:71 Det var Utredningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m.m. som fick uppdraget att på nytt se över utredningsförfarandet vid brott eller förseelser begångna i arbetet av anställda inom Polisen. I denna del skulle utredningen kunna utgå från tidigare utrednings slutsatser om att det behövdes särskilda regler för att handlägga anmälningar mot anställda inom Polisen, att utredningar med misstanke om brott i tjänsten av en polis skulle utredas i särskild ordning och att det fanns behov av obligatoriskt åklagarinträde. I direktiven angavs att utredningen särskilt skulle överväga om det borde gälla samma regler vid brottsutredningar som vid hand- läggning av disciplinärenden, bl.a. vad avsåg bestämmelserna om vem som skulle vara undersökningsledare. Denna del av uppdraget behandlas nedan i avsnitt 4.4. Utredningen konstaterade att, eftersom det måste ställas höga krav på den personal som skall utreda anmälningar om brott begånget av en polis, utredningspersonalen måste ha en god ut- bildning och hålla en hög standard. Att finna denna personal utan- för Polisens organisation – eller åklagarnas – var enligt utredningen inte möjligt. Eftersom utredningen ansåg att det var mindre troligt att åklagare skulle attraheras av ett sådant utredningsuppdrag – annat än som den självklara utredningsledaren – borde utrednings- Brottsanmälningar och klagomål mot anställda verksamheten även fortsättningsvis utföras av polisutbildad personal. Utredningens undersökningar hade också visat att intern- utredningarna höll hög kvalitet och att de präglades av noggrannhet och fullständighet. Granskningen hade inte gett anledning till antagande att de för utredningen ansvariga åklagarna och poliserna tagit obehörig hänsyn till polispersonal som berörts av anmäl- ningarna. Mot detta talade också den stora andel av de väckta åtalen som ogillats av domstol. Det fanns därför inte anledning att rikta någon sakligt grundad kritik mot den då rådande ordningen. Utredningens utgångspunkt var därför att en reform av utrednings- verksamheten inte fick leda till en sänkt kvalitet och att sakliga förändringar inte rättfärdigas av reformens ändamål, dvs. att öka allmänhetens förtroende för internutredningsverksamheten. En särreglering för anställda inom Polisen borde i möjlig mån undvikas; utredningsförfarandet borde inte avvika från vad som i allmänhet gällde för förundersökning i brottmål och borde inte heller organisatoriskt läggas utanför det ordinarie rättssystemet. Eftersom utredningen enligt sina direktiv hade att lämna förslag till en ordning som innebar att åklagaren vid förundersökningar som berör polisanställda skulle anlita biträde av utredningspersonal som var fristående från Polisen, undersöktes möjligheten att den i och för sig polisutbildade personalen skulle vara verksam i en fristående organisation. Utredningen undersökte två modeller. Den ena var att utredningsverksamheten skulle knytas till och den andra att utredningsenheterna kopplades till åklagar- väsendet. Därutöver undersöktes möjligheten att inom Polisens befintliga organisation ha mer fristående utredningsenheter. Det skall i detta sammanhang nämnas att var den högsta polismyndigheten på regional nivå med ansvar för polisverksamheten i det egna länet (se avsnitt 3.3.1). Länen var sedan uppdelade i lokala polisdistrikt med en polischef som högste ansvarig. På fråga om det fanns skäl att vid länsstyrelserna inrätta särskilda utredningsenheter med uppgift att handlägga ärenden när en polis misstänkts ha begått brott ifrågasatte utredningen om dessa enheter kunde anses ligga utanför Polisen. För att en sådan enhet skulle anses självständig fick den ligga utanför länspolischefens expedition och administrativa enhet. Ansvaret för denna nya enhets arbete skulle dessutom inte ligga under en tjänsteman vid utan under en fristående åklagare. Till detta kom att, eftersom anmälningar mot poliser till allra största delen var en Brottsanmälningar och klagomål mot anställda storstadsföreteelse, det saknades arbetsunderlag för särskilda utred- ningsenheter vid länsstyrelserna utanför storstadslänen. En annan nackdel med länsstyrelsealternativet var länsstyrelsernas ställning utanför det egentliga rättsväsendet. Att förlägga utredningsenheter inom åklagarväsendet var enligt bestämmelserna om förundersökning i möjligt utan att några ändringar behövde göras. Hos åklagarmyndigheterna fanns redan den kompetens som krävdes och åklagarna hade också möjlighet att verkställa förundersökningen. För att kvaliteten i utredningarna inte skulle sjunka genom reformen skulle det till de särskilda utredningsenheterna kopplas polisutbildad personal för att fungera som förhörsledare m.m.; personalen skulle lämna polis- organisationen och ha åklagarmyndigheten som arbetsgivare. Att de därigenom inte skulle ha en polis befogenheter att fatta vissa beslut, bl.a. om tvångsåtgärder, skulle troligen inte medföra några problem eftersom det skulle gå lätt att istället inhämta ett åklagarbeslut i frågan. Några författningsändringar skulle därför inte behövas.