sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Kommissionens huvud- sakliga uppgift är att utvidga de grundläggande principerna om öppenhet och demokratisk kontroll i den offentliga förvaltningen och anpassa lagen till nya förhållanden. I andra kapitlet i grundlag regleras de grundläggande fri- och rättigheterna. Kapitlets 12 § innehåller stadganden om yttrandefriheten och offentligheten. Angående offentligheten anges att handlingar och upptagningar som innehas av myndig- heterna är offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Vidare framgår att var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar. trädde en ny lag om offentlighet i myndig- heternas verksamhet i kraft (Regeringens proposition RP 30/1998). Lagen bygger på offentlighetsprincipen enligt grundlagen. Lagen omfattar rätten att ta del av offentliga handlingar samt regler om tystnadsplikt och handlingssekretess. med lagen trädde förordningen om offentlighet och god informationshantering i myndigheternas verksamhet i kraft. Lagen omfattar all offentlig maktutövning. Jämfört med tidigare reglering innebär detta en utvidgning. Förutom sedvanliga myndig- heter inom statlig och gäller offentlighet även för information som förekommer hos statliga eller kommu- nala affärsverk. Den gäller också i fråga om privata organ som med stöd av lag utövar offentlig makt eller utför ett offentligt uppdrag. Definitionen av de handlingar som kan begäras ut med stöd av offentlighetsprincipen är vid (5 §). Strävan har varit att göra den så teknikneutral som möjligt. I lagens 2 kap. finns utförliga regler om när en handling blir offentlig. Avsikten har varit att skapa en öppnare beredning med en offentlighet som kommer in i ett tidigare skede än vad som var fallet. Huvudregeln för handlingar som upprättas av en myndighet är att de blir offentliga när det ärende som de ingår i har slutbehandlats hos myndigheten. Vad gäller handlingar som kommer in till en myndighet så blir de offentliga i samband med att de kommer in till myndigheten. I vissa fall finns en skyldighet för en myndighet att lämna ut uppgifter i ett ärende som inte har slutbehandlats. Det gäller i fråga om lagstiftningsprojekt och planer, utredningar och avgöranden i allmänt betydelsefulla frågor. Myndighetens skyldighet innebär att information skall lämnas om hur långt behandlingen av ärendet har fortskridit, vilka alternativ som föreligger och bedömningen av dess konsekvenser. Slutligen skall myndigheten informera om vilka möjligheter enskilda har att påverka ärendet. En offentlig handling skall lämnas ut . Offentlighetslagen anger tidsgränser för när ett utlämnande senast skall ske. I vanliga fall har myndigheten högst på sig. Om en begäran att få ut handlingar rör ett stort antal handlingar eller om det av annan anledning krävs specialåtgärder eller en större arbetsinsats än normalt utsträcks tidsfristen till en månad (14 § sista stycket). Enligt den finska offentlighetslagen har enskilda inte bara en rätt att ta del av handlingar och få kopior av dessa. Myndigheterna har också en skyldighet att aktivt verka för rätten till information om myndigheternas verksamhet (20 §). Myndigheten skall genom att framställa och sprida informationsmaterial, handböcker, statistik m.m. främja öppenheten och öka insynen i verksamheten. anses alltså inte tillräckligt att handlingar finns tillgängliga utan de skall också göras lättåtkomliga på olika sätt. Information skall därför också ges om myndigheternas verksamhet och de rättigheter och skyldigheter som enskilda har i detta sammanhang. Myndigheterna skall också använda sig av olika informations- kanaler. Datakommunikation betonas i det sammanhanget få ökad betydelse. Exempelvis framhålls det att diarier och andra handlingar av central betydelse för allmänhetens möjligheter att få uppgifter skall finnas att tillgå på bibliotek eller via det allmänna datanätet. I anslutning till detta åläggs myndigheterna att föra förteckningar över tillgängliga handlingar och att ordna sin verksamhet på ett sådant sätt att allmänheten kan ges en god service. I myndigheternas skyldigheter ligger även att de skall sörja för en god informationshantering (18 §). Myndigheten skall se till att handlingar och informationssystem ordnas på ett sätt som gör att uppgifterna är tillgängliga som sekretessbelagda uppgifter skyddas. Det sägs också särskilt att skyldigheten att lämna information i form av statistiska sammanställningar och liknande är större inom sådana områden där andelen sekretessbelagda handlingar är större och insynsmöjligheterna följaktligen är mindre. Socialtjänst och företagsstöd nämns som exempel på detta. Sekretessregleringen i finsk lagstiftning fanns tidigare utspridd i ett stort antal lagar och förordningar. Vidare fanns regler om handlingssekretess och tystnadsplikter på olika ställen. I den nya offentlighetslagen har grundregler om handlingssekretess och tyst- nadsplikt samlats i sjätte kapitlet. Begränsningar i offentligheten får göras med hänvisning till vissa särskilt angivna skyddade intressen. Dessa kan vara såväl enskilda som allmänna. Utgångspunkten är att det är själva handlingen, och inte som hos oss uppgiften, som sekretessbeläggs. Detta hindrar dock inte att en del av en handling kan vara offentlig och att denna skall lämnas ut om detta kan ske utan att sekretessbelagda uppgifter röjs (10 §). Någon skillnad i realiteten gentemot vårt system är det därmed inte fråga om. De mest frekvent förekommande sekretessgrunderna finns sam- lade i en enda bestämmelse i offentlighetslagen (24 §). Mer sällan förekommande sekretessgrunder finns i andra lagar. Sekretessreglerna är inte myndighetsanknutna utan tillämpas oberoende av hos vilken myndighet en handling finns. Det kallas sekretessens allmängiltighet. Ett skäl för denna lagstiftnings- konstruktion har angetts vara att det ger en tydligare definition av sekretessbegreppet vilket underlättar för en enhetlig praxis. Ett annat skäl som anförts är att myndigheter kan vara organiserade på mycket olika sätt och att allmängiltiga regler kan tillämpas på ett sätt som är oberoende av vilken myndighet som är ansvarig. I tidigare lagstiftning var sekretessen absolut. Den nya lagen har inneburit en övergång till skadebedömningar i allt högre grad. Syftet har varit att begränsa sekretessen så långt som möjligt. I likhet med den svenska sekretesslagen förekommer tre olika kate- gorier av sekretessbestämmelser. Dessa återfinns i 17 §. Den första kategorin kallas för sekretessbestämmelse oberoende av skaderekvisit och innebär att sekretess gäller oavsett om det finns någon risk för skada eller ej. Den andra är sekretess- bestämmelse baserad på offentlighetspresumtion. Den motsvarar vårt raka skaderekvisit och innebär alltså att offentlighet gäller om det inte finns risk för skada. Den tredje kategorin motsvarar vårt omvända skaderekvisit och kallas för sekretessbestämmelse baserad på sekretesspresumtion. I de fallen råder offentlighet om det uppenbarligen inte leder till skadliga konsekvenser om uppgiften lämnas ut. Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter kan ske i vissa fall. Den första möjlighet är om det i lag föreskrivs en rätt att lämna ut eller få uppgifter. Den andra är att om den vars intresse sekretessen skall skydda samtycker till ett utlämnande. Under vissa förut- sättningar får ett utlämnande även ske om en uppgift behövs för vissa särskilt angivna ändamål (26 §). Sekretesskyddade uppgifter kan också lämnas ut för att användas vid forskning, statistik eller annan liknande ändamål om det är uppenbart att ett utlämnande inte kränker de intressen som sekretessen skall skydda (28 §). Förutom de allmänna möjligheter till utlämnande av sekretesskyddade uppgifter med stöd av uppgiftsskyldighet enligt lag eller samtycke från den som uppgifter rör som finns i 26 §, ges i 29 § särskilda föreskrifter för sådant uppgiftslämnande mellan myndigheter. De möjligheter till uppgiftslämnande som tillkommer är dels utlämnande av handlingar som behövs för att en överinstans skall ha tillgång till samma beslutsunderlag som den första beslutsinstansen, dels att en myndighet som skall utöva övervakning eller tillsyn över annan myndighet skall få tillgång till de handlingar som krävs för uppdraget. Myndigheter ges också en allmän möjlighet att till en annan myndighet lämna ut adress- och telefonuppgifter som är sekretessbelagda till skydd för enskild. Slutligen får en myndighet ge en annan myndighet tillgång till uppgifter i ett personregister genom direktuppkoppling. Förutsättningen är att den mottagande myndigheten enligt lag skall ha tillgång till uppgiften vid sitt beslutsfattande. Som ett exempel på denna form av uppgiftslämnande nämns studiestödsbeslut. För att studiestöd skall beviljas krävs att vissa andra typer av förmåner inte har beviljats. Den myndighet som har att fatta beslut om studiestöd har därför rätt att ta del av uppgifter om andra förmånstyper. Sökmöjligheten begränsas dock ytterligare med hänsyn till personuppgiftsdirektivet. Det krävs nämligen samtycke från den enskilde om det är fråga om sökning av sekretesskyddad uppgift, om det inte framgår direkt av lag att den sekretessbelagda uppgiften skall lämnas ut.13 Utöver de i offentlighetslagen angivna begränsningarna i sekre- tessen när det gäller uppgiftsutbyte mellan myndigheter, finns ytterligare begränsningar i lagstiftningen som berör respektive myndighet. I överväger man möjligheten att samla även begränsningarna i sekretessen mellan myndigheter i offentlig- hetslagen. Det pågår en utvärdering av lagen. Denna skall vara färdigställd . En särskild offentlighetslag tillkom i , Lov om offentlighet i forvaltningen (Offentlighetsloven), nr 69. Lagen innehåller allmänna regler om allmänhetens rätt till insyn i förvaltningsdokument. Den gäller dock bara dokument som är av senare datum än , då lagen trädde i kraft. Offentlighetslovens huvudregel är att saksdokument hos en statlig eller myndighet är offentliga om inte undantag gjorts i Offentlighetsloven, föreskrifter meddelande med stöd av denna eller i speciallagstiftning. Privata rättssubjekt omfattas av lagen i den mån de har i uppgift att fatta beslut i enskilda ärenden eller att utfärda föreskrifter. Detta innebär att privata subjekt ofta faller utanför lagens ram även om de ägs eller har upprättats av stat eller kommun. På denna punkt råder dock viss osäkerhet om lagens 13 Vid regelns tillkomst övervägdes det att i stället införa en generalklausul med en form av intresseavvägningsrekvisit. Med hänvisning bl.a. till kravet på att skyddet för personuppgifter skall vara lagreglerat avvisades dock den tanken. tillämpningsområde och hur gränsdragningen skall ske. Exempelvis har vissa organ uttryckligen undantagits från lagen. Det gäller t.ex. statsägda företag som Postbanken och Norsk Tipping AS.14 I andra fall är situationen mer oklar. Domstolarna räknas inte som förvaltningsorgan och den dömande verksamheten faller därför utanför Offentlighetslovens tillämpningsområde. Insynen i den verksamheten regleras i stället av de olika rettspleielovene. I dessa gäller inte någon offentlig- hetsprincip utan i huvudsak medges enbart partsinsyn. i såväl brott- som tvistemål är dock offentliga. Lagen gäller inte heller för , och ombudsman. Det anges dock i 84 § i den norska grund- lagen att mötesoffentlighet gäller för förhandlingar. omfattas uttryckligen även olika slags elektroniska upptagningar av dokumentbegreppet. kunde datalagrad information likställas med pappersdokument genom särskild föreskrift. De dokument som är föremål för insyn är sådana som har utfärdats av, kommit in till eller framlagts för ett förvaltningsorgan. Utgående handlingar blir offentliga när de har avsänts. Beträffande andra typer av handlingar inträder offentlighet när saken är slutbehandlad av myndigheten. Till skillnad från t.ex. i finns det emellertid en möjlighet att senarelägga offentligheten om de dokument som föreligger kan ge en direkt missvisande bild av ärendet och ett offentliggörande kan komma att skada allmänna eller enskilda intressen (4 §). Bestämmelsen tillämpas dock ytterst sällan. Insynsrätten gäller inte utkast, skisser och annat arbetsmaterial. Reglerna om undantag från offentlighetsprincipen har samlats i fyra paragrafer i offentlighetsloven (5, 5 a, 6, 6 a §§) Undantagen hänför sig till dokumentet som sådant och inte bara till de upp- gifter som finns i dokumentet. Ett avsteg från denna regel gäller i fråga om uppgifter som är föremål för tystnadsplikt (5 a §). För sådana uppgifter gäller en absolut sekretess bara för uppgiften som sådan medan dokumentet i övrigt är offentligt, såvida inte de åter- stående delarna av dokumentet ger en uppenbart missvisande bild av innehållet eller de undantagna uppgifterna utgör en väsenligt del 14 Stortingsmelding nr 32 (1997-98) avsnitt 4.2.1. Om det förekommer undantagna dokument i ett ärende innebär det vanligen inte att ärendet i sin helhet är hemligt. Ärendet i sin helhet kan dock sekretessbeläggas om ett offentliggörande av de resterande, offentliga dokumenten skulle ge en uppenbart miss- visande bild av saken och ett offentliggörande skulle kunna skada allmänna eller enskilda intressen (6 § andra stycket). Det finns i lagen dels absoluta sekretessregler, dels s.k. fakulta- tiva regler som anger att dokument av ett visst slag kan bli föremål för sekretess. Den första kategorin omfattar, som nämndes, uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller. Sekretessen kan dock brytas efter samtycke från den som sekretessen gäller till skydd för (10 §). I den andra kategorin inryms dokument som kan – men inte måste – sekretessbeläggas enligt offentlighetslagen. Detta gäller bl.a. interna dokument som en myndighet har utarbetat inom ramen för förberedelsen av ärendet, dokument som innehåller uppgift som kan skada rikets säkerhet, försvar eller förhållandet till främmande makt eller internationella organisationer, vissa budget- dokument, statsrådets protokoll, dokument i ärenden om tillsätt- ning av offentliga tjänster, dokument rörande lagöverträdelser, examenssvar och upplysningar som kan underlätta genomförande av straffbelagda handlingar. När det gäller upplysningar som kan underlätta genomförande av straffbelagda handlingar gäller sekre- tessen endast uppgiften i fråga och inte hela det dokument där den förekommer, såvida inte de återstående delarna ger en uppenbart missvisande bild av innehållet eller de undantagna upplysningarna utgör den väsentligaste delen av innehållet (6 a §). De nu angivna fallen innebär alltså inget uttryckligt förbud mot att handlingar offentliggörs. I stället är det så att varje myndighet har en skyldighet att självständigt värdera om ett dokument bör offentliggöras eller inte. Detta kallas för meroffentlighet och innebär att någon form av prövning alltid skall ske (2 § tredje stycket). Några närmare anvisningar – mer än att vissa sekretess- bestämmelser innehåller skaderekvisit – har inte getts. De sekretessgrunder som har nämnts utvecklas och preciseras i de föreskrifter som har utfärdats i anslutning till offentlighets- loven. Till det kommer ytterligare sekretessregler i speciallag- stiftningen. I 13 § forvaltningsloven finns t.ex. bestämmelser om tystnadsplikt som sedan medför att en absolut handlingssekretess gäller om sådana uppgifter tas in i en myndighetshandling. När det gäller myndigheters möjligheter att utbyta uppgifter finns det i speciallagstiftningen vissa bestämmelser om upp- Offentlighet och sekretess SOU 2003:99 giftsskyldigheter som bryter tystnadsplikten. I 13 b § 5 och 6 forvaltningsloven anges också undantag från tystnadsplikten när det gäller uppgiftsutbyte mellan myndigheter. tillsatte den norska regeringen en utredning med uppgift att göra en översyn av Offentlighetsloven (Kongelig resolution nr 28 ). Mandatet innebär att förslag kan lämnas om antingen ändringar i den gällande lagen eller om en helt ny offentlighetslov. Bland de frågor som utredningen skall se över kan följande nämnas. Lagens tillämpningsområde, särskilt med avseende på det förhållandet att privata organ i allt högre utsträckning har kommit att utföra uppgifter som traditionellt sett har skötts av stat eller kommun. I anslutning till det skall även frågan om insyn i statligt ägda bolag övervägas. Dokument som utarbetas som ett led i beredningen av ett ärende undantas från offentlighet. Utredningen skall se över de undantagsregler som finns i syfte att öka insynen. Handlingsoffentlighet i kommunerna. Insynen i kommunikation med andra stater och internationella organisationer eftersom den ökade internationa- liseringen har inneburit att tidigare inrikespolitiska angelägen- heter har fått internationell karaktär i allt högre grad. Offentlighetsloven i förhållande till informationsteknologin. Tidpunkten för när offentlighet bör inträda. Rent allmänt skall utredningen sträva efter att finna lösningar som är lätta att tillämpa och som så långt som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen. Man skall också överväga att samla den gällande särlagstiftningen och föreskrifterna i offentlighetsloven. Utredningsarbetet skall vara avslutat . Genom Amsterdamfördraget infördes en ny artikel 255 enligt vilken medborgarna skall ha tillgång till , rådets och kommissionens handlingar. I enlighet med denna artikel antog rådet och en ny förordning om allmänhetens tillgång till , rådets och kom- missionens handlingar.15 Denna nya förordning började tillämpas . Den ersätter därmed äldre beslut om tillgång till EU-institutionernas handlingar. I förordningen har begreppet handling en bred definition. Ingen typ av handlingar utesluts i förväg från rätten till tillgång. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i förordningen. Ett av- slag i frågan om att lämna ut en handling måste bygga på ett av de undantag som nämns i förordningen. En ansökan om tillgång till en handling skall inges i skriftlig form. En sådan ansökan skall behandlas skyndsamt. En bekräftelse om mottagande skall skickas till sökanden. Institutionen skall efter det att ansökan registrerats antingen bevilja tillgång till den begärda handlingen och ge tillgång till den inom samma tidsfrist eller skriftligen ange skälen för att ansökningen helt eller delvis avslagits. Sökanden skall få tillgång till en handling antingen genom att få del av den på stället eller genom att erhålla en kopia, inklusive en kopia i elektronisk form, om handlingen finns i sådan form, i enlig- het med sökandens önskemål. I förhållande till äldre beslut om tillgång till handlingar inne- håller förordningen flera nyheter, vars syfte är att öka insynen och förbättra allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar. Bl.a. är det numera möjligt att få tillgång till handlingar som kommit från tredje man, t.ex. en medlemsstat, övriga institutioner eller allmänheten. Vidare kan en handling som skyddas av ett undantag ändå lämnas ut om det allmänna intresset av utlämnande är större än intresset att skydda handlingen. Det gäller dock inte om undantaget avser viktiga allmänintressen (allmän säkerhet, försvar, internationella förbindelser eller finansiella frågor) eller skydd av privatlivet. Även inom är frågan om tillgång till officiella doku- ment aktuell. antog en rekommendation till medlemsstaterna angående tillgång till 15 Förordning (EG) nr 1049/2001. allmänna handlingar.16 Rekommendationen utgår från att tydliga regler om rätt att ta del av handlingar innebär att medborgarna kan få en korrekt och kritisk bild av förvaltningen, leder till effektivitet i förvaltningen och minskar risken för korruption samt bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för förvaltningen. Rekommendationens handlingsbegrepp är brett. Det omfattar således all information som fäst på ett medium. Begreppet omfattar inte utkast till handlingar. Huvudrekommendationen är att medlemsländerna skall garan- tera rätten att ta del av förvaltningens handlingar. Den rätten skall gälla lika för alla i landet utan diskriminerande inslag. Rätten att ta del av handlingar kan dock inskränkas med hänsyn till viktiga allmänna och enskilda intressen. Enligt rekommendationen skall sådana inskränkningar tydligt anges i lag. Inskränkningarna måste också vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och stå i proportion till sitt syfte. 16 Rec (2002)2 of to member states on access to official documents. En allmän översyn av sekretesslagen 3Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur 3.1Sekretesslagens koppling till tryckfrihets- förordningen Offentlighetsprincipen förverkligas på tre olika sätt, nämligen genom förhandlingsoffentligheten, yttrande- och informations- friheten samt genom handlingsoffentligheten. När man talar om offentlighetsprincipen är det oftast handlingsoffentligheten man avser. Denna uttrycks i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen där det sägs att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. En lagfäst rätt att ta del av allmänna handlingar går års tryckfrihetsförordning. Denna rätt har sedan successivt utvidgats. Sekretesslagens systematik bygger på de grunder för undantag från offentlighetsprincipen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Huvudregeln är således att den verksamhet som bedrivs inom stat, kommun och landsting skall vara öppen för insyn. Huvud- regeln får endast brytas för att skydda de intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. I sådant fall skall begräns- ningen av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om det är lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen. 3.2Intresseavvägningen mellan offentlighet och sekretess 3.2.1Lagrådets framställning om en undersökning I lagstiftningsarbetet pågår ständiga intresseavvägningar mellan offentlighet och sekretess. Det förekommer ibland kritik mot att sekretessen breder ut sig på bekostnad av offentligheten. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur uppgifter som sekretessbeläggs, desto sämre blir insynen i myn- digheternas verksamhet. Utan insyn finns det risk att viktiga demokratiska värden och principer sätts ur spel. Lagrådet har i ett yttrande från sammanträde angående ett förslag om starkare sekretesskydd för uppgifter i den exekutiva verksamheten (9 kap. 19 § SekrL) anfört följande.1 Frågan om sekretess skall gälla eller inte är en fråga om avvägning mellan olika intressen. Från de synpunkter Lagrådet har att beakta saknas i fråga om ett enskilt lagförslag vanligen anledning att ta ställning till en sådan värderingsfråga, så också i förevarande fall. Mot bakgrund av Lagrådets skyldighet att granska lagförslags förhållande till grundlagarna – i detta fall 2 kap. tryckfrihetsförordningen – finns dock rent generellt anledning att framhålla att det förekommer talrika ändringar som innebär en utvidgning av sekretess medan begräns- ningar av gällande sekretess sällan föreslås. Ofta kan detta bero på att lagstiftningen avser nya rättsområden, där frågan om sekretess inte tidigare varit aktuell. I andra fall är det däremot, såsom , fråga om skärpningar av bestämmelser i sekretesslagen. Ett tidigare exempel från denna lagrådsavdelnings erfarenhet gäller förhållandet mellan upphovs- rätt och sekretess. Det är önskvärt att i något sammanhang en samlad bedömning görs av utvecklingen på sekretessens område, så att inte avlägsnar sig från den offentlighetsprincip som landet med sådan skärpa förfäktar i internationella sammanhang. Så kan ske i anslutning till offentlighets- och sekretesskommitténs arbete. Utan en genomgång av de senaste årens ändringar på sekretessens område går det knappast att bedöma om vi går mot mer sekretess eller inte.