sou · GRB357 · 2004-01-01 00:00:00 — Ekonomisk tillväxt löser inte den offentliga sektorns finansieringsproblem på annat sätt än att högre inkomster borde ge människor större möjlighet att betala för offentliga tjänster. Vi har sett att den offentliga sektorn till och med har svårigheter att leva upp till sina nuvarande åtaganden. Situationen har hitintills hanterats genom att reducera volymen av tjänster, sänka standarden och avveckla vissa verksamheter. Detta är para- doxalt eftersom efterfrågan på de tjänster som sektorn levererar fortsätter att växa. Detta skulle inte vara ett problem om privata marknader fyllde ut det växande glappet mellan efterfrågan och utbud av dessa tjänster. Men sker det? Privata marknader har svårt att utvecklas så länge den offentliga sektorn erbjuder motsvarande tjänster starkt subventionerat, om ock i otillräcklig omfattning och med för låg kvalitet. Välfärdssamhället verkar ha slagit huvudet i skattetaket. Då finns bara tre utvägar: Bilaga 7 till LU 2003 Är det möjligt att producera samma volym tjänster till en lägre kostnad skapar detta utrymme för skattesänkning alternativt ökade volymer, förbättrad kvalitet och nya tjänster. Detta måste vara ett förstahandsalternativ att undersöka som erfarenheten säger oss att det inte blir lätt. Historiskt sett har produktivitets- utvecklingen i den offentliga sektorns produktion av tjänster varit negativ. Ändå är det kanske möjligt att vända utvecklingen19. I viss utsträckning fångar dessa produktivitetsstudier inte in kvalitetsutvecklingen, som har varit betydande t.ex. inom den slut- na sjukvården, väghållningen och väderinformationen. Det är möjligt att, om dessa kvalitetsförbättringar skulle kunnat innefattas i produktivitetsmåtten, produktiviteten skulle ha visat sig öka i stället för att falla på några av områdena. Ändå löser det inte finansieringsproblemet. Per styck blir tjänsterna i alla fall dyrare.20 Inom statlig administration bereder IT-revolutionen möjligheter till radikala produktivitetsökningar och kostnadsminskningar – skatte- och socialförsäkringsadministration, arbetsförmedling, studielån, informationstjänster – men dessa verksamheter väger inte så tungt i den offentliga sektorn som helhet. För de tungt vägande vård- och omsorgstjänsterna samt utbildning måste effek- tivitetsvinsterna sökas på systemnivå, dvs. genom att söka helt nya lösningar för att tillgodose samhällsbehoven.21 Till effektiviseringsstrategin kan också föras en striktare behovsprövning, så att man för varje krona i offentliga utgifter får ut ett större värde. Denna sorts effektivisering är dock inte lika okontroversiell som att förbättra effektiviteten i produktionen. Ett exempel på striktare behovsprövning är att tillämpa reglerna för sjukskrivning så att sjukskrivning bara sker på dokumenterad sjuklighet och utan hänsynstaganden till andra omständigheter. Ett annat exempel är att enbart ta emot barn till förvärvsarbetande i barnomsorgen. Båda exemplen har diverse olika följdverkningar som gör ett ställningstagande mindre självklart. 19Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling analyseras i [1994] och [1997]. Se också Rattsø (2002) för en bedömning av effektiviseringspotentialen. 20Bara om den förbättrade kvaliteten leder till en minskad efterfrågan eller minskade behov bidrar den till att lösa finansieringsproblemet. I viss utsträckning kan detta vara möjligt, även om det strider mot normala efterfrågesituationer. Ett exempel skulle kunna vara sjukvårdande behandlingar som i större utsträckning botar sjukdomar så att färre läkarbesök behövs. 21Murray [1994], s.25. Bilaga 7 till LU 2003 Privatisering används i olika betydelser. Se Appendix 1. Den betydelse som är av intresse här gäller en samtidig privatisering av finansiering, produktion och distribution. Avgiftsfinansiering innebär privatisering av finansieringen, men inte av tillhanda- hållandet (produktion och distribution). Den privatisering som åsyftas här innebär att man avvecklar vissa av den offentliga sektorns åtaganden, verksamheter som inte är avgiftsfinansie- rade i någon större utsträckning och förlitar sig på att marknaden ska ta hand om dessa tjänster. Det frigjorda finansieringsutrymmet kan användas för att sänka skatten eller bjuda ut nya tjänster, större volymer eller förbättrad kvalitet på gamla områden. Att finansiera offentliga tjänster med avgifter har diskuterats tidigare22 men det har bara avsatt begränsade spår i praktiken. Skälet härtill har förefallit uppenbart: tjänsterna är of- fentliga för att de inte kan eller bör tillhandahållas av privata före- tag på en marknad och lämpar sig därför heller inte för avgifts- finansiering. Samma förhållande gäller avgiftsfinansiering som privatisering att båda kan förenas med andra styrmedel för att motverka marknadernas bristande förmåga att tillhandahålla tjänsterna på ett effektivt och socialt önskvärt vis. Frågan är givetvis om avgiftsfinansiering har några fördelar i förhållande till privatisering. Specialdestinerade – öronmärkta – skatter diskuteras ibland som en form av avgifter. Detta berörs i avsnittet om skatters överskottsbörda. Se avsnitt 4.1. 22 Ett exempel är Avgifter i staten – nuläge och utvecklingsmöjligheter, [SOU 1979:23]. Utredningen kom fram till att det fanns en mycket begränsad potential för att avlasta skattefinansieringen med avgifter på statliga tjänster. Se också [1987] och [SOU 1995:4]. Bilaga 7 till LU 2003 Om denna beskrivning av situationen och alternativen är korrekt blir följande frågor viktiga att besvara: 1) Om den offentliga sektorn inte kommer att tillmötesgå en växande efterfrågan på de tjänster som den tillhandahåller, är det då möjligt att den privata sektorn – dvs. privata företag på marknadsmässiga villkor – kommer att göra det i stället? Och vad kan göras för att den ska göra det? Om den vidare utvecklingen av hälso- och sjukvård, utbildning, omsorgsverksamhet m.m. kan ske på privata marknader bereder den offentliga sektorns begränsade kapacitet inte något problem. Successivt skulle då en privat marknad för dessa tjänster växa fram vid sidan av den offentliga. Finansieringsproblemet skulle vara löst. Andra problem, som gäller samordningen mellan vad som tillhandahålls skattefinansierat och vad som tillhandahålls privat- finansierat, skulle behöva lösas. 2) Är det möjligt att bereda utrymme för en fortsatt utveckling av dessa tjänster i offentlig regi genom att finna annan finansiering än skatt, i första hand avgiftsfinansiering? Vilka fördelar har avgifts- finansiering framom privatisering? Om de privata marknaderna saknar förmåga att komplettera och vidareutveckla de offentliga tjänsterna eller bereder svårbemästrade samordnings- och fördelningsproblem och ökad skattefinansiering är utesluten återstår att pröva om det är möjligt att finna någon annan finansiering. Annan finansiering kan betyda olika saker. I denna studie är det väsentliga att den alternativa finansieringen knyter betalningar till motprestationer och på så sätt skiljer sig från skatt, som saknar denna koppling, och som därför ger upphov till samhällsekonomiska kostnader, s.k. överskottsbörda (se nedan). I varierande grad har specialdestinerade skatter, obligatoriska social- försäkringsavgifter, välfärdskonton och direkta avgifter en sådan koppling. Ju starkare kopplingen är desto lägre är karaktären av skatt och desto högre karaktären av avgift. Bilaga 7 till LU 2003 3) Blir avgifternas funktion i första hand att ransonera den offentliga sektorns tjänster hårdare eller att bidra till finansieringen? Avgifter har flera funktioner. En är finansiering. Avgifter ger intäkter som kan användas för nya tjänster. En annan är ran- sonering. Avgifter kan helt enkelt bli nödvändiga för att stödja ransoneringen av en efterfrågan som växer över den offentliga sektorns kapacitet att leverera. 4) Vilka effektivitetsförluster bereder det om den offentliga sektorn tillhandahåller en del av sina tjänster mot avgift i någon form jämfört med att skattefinansiera dem? Att den offentliga sektorn tillhandahåller tjänster betyder att riksdag, regering, kommunfullmäktige och underställda myndig- heter kontrollerar prissättning och distribution, dvs. villkoren för att medborgare ska få tillgång till tjänsterna. Om den offentliga sektorn börjar avgiftsfinansiera vissa tjänster, helt eller delvis, så förändrar det inte den offentliga sektorns kontroll i dessa avse- enden. Själva produktionen kan ske i offentlig regi men kan också ske i privat regi, på uppdrag och finansierat av den offentliga sektorn. Det är alltjämt politiska organ och myndigheter underställda dessa som kontrollerar tillhandahållandet. De effek- tivitetsförluster som kan uppstå och som vi ska behandla har med prissättningsprinciperna att göra, inte med om tjänsterna pro- duceras i offentlig eller privat regi (vilket i och för sig kan ha med effektiviteten i produktionen att göra, men är en annan fråga). Frågan gäller alltså vilka effektivitetsförluster som uppstår om brukare får betala avgifter för de tjänster som den offentliga sek- torn tillhandahåller i stället för att få tjänsterna gratis. 5) Vilka effekter har avgiftsfinansiering på inkomstfördelningen23? Effekterna på inkomstfördelningen är väl så viktiga. Alternativ finansierings effekt på inkomstfördelningen är troligen den mest uppmärksammade och diskuterade frågan. Effekterna består dels i att hushållen får betala för tjänster som varit gratis, dels i att hushållen minskar sin konsumtion av tjänster som prissätts, som de får tillgång till nya tjänster eller får sänkt skatt. 23 Begreppet inkomstfördelning används i utvidgad mening för att omfatta även konsumtionen av offentliga tjänster. Bilaga 7 till LU 2003 Hur effekten bedöms beror på vad avgiftsfinansieringen jämförs med. Görs jämförelsen med ett tillstånd utan både tjänster och avgifter innebär ett tillstånd där alla betalar för de tjänster de utnyttjar att fördelningen blir oförändrad. Om vi således skulle inskränka oss till att behandla frågan hur nya tjänster eller utökade volymer av offentliga tjänster ska finansieras så är slutsatsen att avgiftsfinansierade tjänster är fördelningsneutrala. Men om vi i stället vill behandla avgiftsfinansiering av de tjänster som till- handahålls och då som alternativ till skattefinansiering blir resultatet ett annat. Jämförs en situation där tjänsterna finansieras genom en progressiv skatt med en situation där var och en betalar för de tjänster som konsumeras innebär avgiftsfinansieringen troligen att inkomstfördelningen blir ojämnare. Det sätt på vilket skattefinansieringen är utformad inverkar således på hur jäm- förelsen utfaller. Därigenom sammanblandas frågan om avgifts- finansiering med hur skatterna utformas. Arten av tjänsterna inverkar också på fördelningseffekten. Då inverkar arten av dessa tjänster på fördelningseffekten. I möjligaste mån ska vi försöka hålla isär effekterna av avgifterna, skattefinansieringens utformning och arten av tjänster som kan finansieras med avgiftsintäkterna. I kapitel 2 analyseras den offentliga sektorns tillhandahållande av tjänster. Vad är det för slags tjänster, vilka tjänster väger tungt, vilka egenskaper har dessa tjänster som gör det motiverat eller problematiskt att skattefinansiera dem, vilket bidrag ger tjänsterna till att göra inkomstfördelningen jämnare? Vidare behandlas frågan i vilken utsträckning tjänsterna finansieras med avgifter, om avgiftsfinansieringen ökat i betydelse och om andra länder utnyttjar avgiftsfinansiering i större eller mindre mån än . Mot bakgrund av den offentliga sektorns svårigheter att tillmötesgå efterfrågan ställs därefter frågan om någon betydande, komplet- terande privat marknad för offentliga sektorns tjänster börjat uppstå. I kapitel 3 redovisas den ekonomiska forskningen beträffande vilka verksamheter som den offentliga sektorn bör ta sig an och hur de ska finansieras. Detta sker på grundval av en teori för marknadsmisslyckanden och en modell för inkomstfördelnings- effekter. Kapitlet avslutas med en diskussion av tänkbara effekter på den ekonomiska tillväxten av avgiftsfinansiering i stället för skattefinansiering. I kapitel 3 framgår att storleken på pris- och inkomstelasticiteter för offentliga tjänster, andra varor och tjänster och arbetsutbud har Bilaga 7 till LU 2003 stor betydelse för vilka effekter avgiftsfinansiering får på effektivitet och inkomstfördelning. Därför ägnas kapitel 4 åt att be- handla vad vi vet om skatters samhällsekonomiska kostnader (överskottsbörda) och offentliga tjänsters pris- och inkomstelas- ticiteter. En del vet vi men en viktig slutsats är att det finns mycket att göra för att förbättra kunskapsunderlaget för en välavvägd finansieringsstrategi. Mot bakgrund av teori och befintlig empiri diskuteras sättet att finansiera olika offentliga verksamheter i kapitel 5. På område för område diskuteras därefter utformningen av alternativ finan- siering givet att det är önskvärt att förbättra den offentliga sektorns finansiering utan att skada effektiviteten eller göra inkomst- fördelningen ojämnare, alternativt om alternativ finansiering kan bidra till att förbättra effektiviteten i resursallokeringen och den ekonomiska tillväxten eller göra inkomstfördelningen jämnare. Avslutningsvis diskuteras för- och nackdelar med avgifts- finansiering jämfört med privatisering. 2Offentliga tjänster och avgifter i 2.1Vård, omsorg och utbildning dominerar de offentliga tjänsterna För att kunna behandla de nämnda frågorna – om privat sektor kan tänkas träda in i stället för den offentliga, om avgifts- finansiering är möjlig eller ger upphov till effektivitetsförluster och vilka fördelningseffekter en alternativ finansiering ger upphov till – måste vi veta vad det är för tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller. Se diagram 2.1. De tunga områdena är social trygghet (barnomsorg, äldrevård m.m.), utbildning (grundskola, gymnasium, högskola m.m.) och hälso- och sjukvård. Dessa områden svarar för nästan tre fjärde- delar av den offentliga konsumtionen. Konsumtion, dvs. kostnader för skattefinansierade offentliga varor och tjänster, är bara en del av de offentliga utgifterna (49 pro- cent ). Resterande delar är transfereringar (socialförsäk- ringar och direkta bidrag till hushåll och företag, tillsammans ), investeringar () och räntor (). Offentliga tjänster och avgifter i Bilaga 7 till LU 2003 Diagram 2.1 Offentlig konsumtion fördelad på ändamål Fritid, kultur och Källa: Nationalräkenskaperna. 2.2Offentliga tjänster är i huvudsak individuella Vi behöver en beskrivning som tjänar syftet att ge svar på de ovan nämnda frågorna. En sådan beskrivning bygger på den finanspolitiska teorin rörande offentliga tjänster och dess indelning av tjänsterna i kollektiva och individuella nyttigheter. Därtill gör vi en uppdelning av de individuella nyttigheterna i sociala och privata. Se faktaruta 2.1 för definitioner. Den uppdelning som här görs är schablonmässig. Den bygger på en förlaga från Förvaltningsutredningen24. Redovisningen tjänar bara syftet att ge en grov uppfattning om i vilken riktning utveck- lingen gått och att på ett ungefär ange situationen . 24 Uppdelningen följer , B-C. [1979]. Bilaga 7 till LU 2003 Offentliga tjänster och avgifter i Diagram 2.2 Skatte- och lånefinansierade offentliga utgifter fördelade på kollektiva och individuella, sociala och privata nyttigheter, 1950–1995 Anm.: Skattesubventionerna redovisas . Redovisningsprinciperna i nationalräken- skaperna har ändrats så mycket att en jämförelse med senare år inte är möjlig. Källa: Nationalräkenskaperna samt egna beräkningar. Faktaruta 2.1 Kollektiva, individuella, sociala och privata offentliga verksamheter Till de kollektiva nyttigheterna har förts all offentlig konsumtion och bruttoinvesteringar under allmänna offentliga tjänster (t.ex. centrala statliga myndigheter, ambassader, central ), försvar, samhällsskydd och rättsskipning (polis, domstolar, brandförsvar)25 . De betraktas som kollektiva pga. någon av följande egenskaper: alla med- borgare tar del av dem i samma utsträckning, det går inte att utesluta vissa medborgare från konsumtion, en medborgares konsumtion inskränker inte andras. Nattväktarstaten brukar likställas med dessa tjänster. Dessa verksamheter har tagit en allt mindre del av den offentliga sektorns 25 Enligt den ändamålsindelning som nationalräkenskaperna använder. Offentliga tjänster och avgifter i Bilaga 7 till LU 2003 resurser i anspråk. tog de av de offentliga utgifterna. var deras andel av de offentliga utgifterna . har de haft ungefär samma andel. All annan offentlig konsumtion och bruttoinvesteringar har förts till individuella, sociala nyttigheter. Det är sjukvård, skola, barnomsorg, äldre- omsorg, kultur, fritidsverksamhet, kommunikationer m.m. Dessa tjänster är huvudsakligen individuella, dvs. att för varje tillkommande nyttjare eller prestation tillkommer en kostnad. En noggrannare indelning skulle kunna urskilja vissa kollektiva nyttigheter bland dessa såsom forskning och vägar, men de utgör en mindre del. Att de är sociala bygger på konven- tionen att det som tillhandahålls av den offentliga sektorn är socialt. Annan individuell konsumtion, som tillhandahålls av företag och köps av hushåll, är privat, även om den är skattefinansierad helt eller delvis genom subventioner till företag eller hushåll. I tillhandahållandet ingår att be- stämma pris och andra villkor för utnyttjandet, däremot inte nödvändigt- vis att producera och distribuera tjänsterna. Offentligt tillhandahållande kan t.ex. ske genom att privata företag på uppdrag av offentliga myndig- heter producerar och distribuerar tjänster. Andelen av den offentliga sek- torns utgifter som går till sociala, individuella nyttigheter har minskat och tog 1995 av de offentliga utgifterna. tog de av utgifterna. Individuella, privata nyttigheter, subventioner avser bidrag till närings- livet för produktion av olika varor och tjänster. Det är nyttigheter som sedan tillhandhålls av företag och köps av hushåll och företag. Av detta skäl benämns de privata. Här ingår bostadssubventioner, jordbruks- subventioner och andra bidrag till näringslivet, t.ex. regionala bidrag till skidliftar. Andelen av de totala offentliga utgifterna har legat på . Individuella, privata nyttigheter, skattesubventioner utgörs av avvikelser i den generella beskattningen, momsbefrielse, lägre energiskatt, etc. Skatte- subventionerna avser också individuella, privata nyttigheter som till- handahålls av företag. 1994/95 uppskattas dessa subventioner på den stat- liga budgeten utgöra , dvs. nästan lika mycket som subventionerna av de privata nyttigheterna.26 Någon uppskattning av skattesubventionerna längre tillbaka i tiden finns inte. 26 SOU 1995:36. Bilaga 7 till LU 2003 Offentliga tjänster och avgifter i Individuella, privata nyttigheter, bruttoinvesteringar gäller brutto- investeringar i affärsdrivande verksamheter (offentliga affärsverk och bolag), statliga såväl som kommunala, vilka i nationalräkenskaperna räknas till näringslivet pga. sin omfattande avgiftsfinansiering. De avser el, gas, värme, vatten och avlopp, sopor, kollektivtrafik, ham- nar m.m. Dessa verksamheter är till stor del avgiftsfinansierade, men inte helt. Dessa bruttoinvesteringar har utgjort av de totala offentliga utgifterna. Går man längre tillbaka finner man att denna utgiftspost var väsentligt större. tog den av ut- gifterna. Individuella, privata nyttigheter, socialförsäkringar utgörs av pensioner, sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsförsäkring m.m. År1995 sva- rade socialförsäkringsutgifterna för av den offentliga sektorns utgifter. Det är en ökning med ett par procentenheter . Dess- förinnan ökade deras andel kraftigt, vilket till ganska stor del beror på att bidragen gjordes skattepliktiga och att beloppen då höjdes. Att dessa bidrag är skattepliktiga gör att deras andel av utgifterna överskattar belast- ningen på de offentliga finanserna. Netto utgör de av de of- fentliga utgifterna. Socialförsäkringsutgifterna är en subvention av privat konsumtion, dvs. individuella, privata nyttigheter. Individuella, privata nyttigheter, övriga transfereringar avser bl.a. barn- bidrag, socialbidrag och bostadsbidrag och är också subventioner av privat konsumtion. Dessa övriga transfereringar till hushållen har utgjort en andel av offentliga utgifter . utgjorde av utgifterna och har ökat någon procentenhet . Av de totala offentliga utgifterna återstår utlandsbistånd, en knapp procentenhet och övriga transfereringar till utlandet – sammanlagt . Kontraktsenliga transfereringar (räntor, arrenden, patent och royalities och pensioner för offentliganställda) utgjorde av de totala utgifterna mot 1980. De kontraktsenliga transfe- reringarna är att betrakta som kostnader för verksamheten, som ska slås ut på övriga kategorier. Grovt räknat kan sägas att drygt hälften av den offentliga sektorns utgifter (inklusive transfereringar och skattesubventioner) går till privata, individuella nyttigheter, en knapp tredjedel till sociala, indi- viduella nyttigheter och en tiondel till kollektiva nyttigheter. var relationerna privata, individuella nyttigheter (exklusive skattesubventioner, för vilka ingen upp- Offentliga tjänster och avgifter i Bilaga 7 till LU 2003 skattning finns ), sociala, individuella nyttigheter och drygt en tiondel kollektiva nyttigheter. Går vi ännu längre tillbaka – till 1950 – finner vi att privata, individuella nyttigheter tog dryga (exklusive skattesubventioner), sociala individuella nyttigheter och kollektiva nyttigheter . Sett på detta vis kan man säga att den offentliga sektorn i hög utsträckning är privat och att den "privatiserats" allt mer. De kollektiva nyttigheterna minskar i andel. De sociala nyttigheternas andel var som störst kring 1980 och har minskat i andel. I än högre grad är den offentliga sektorn individualiserad. De sociala nyttigheterna är individuella till sin karaktär. Sammantaget svarade de individuella nyttigheterna (sociala och privata, inkl. skattesubventionerna) för av den offentliga sektorns utgifter . 2.3Offentliga tjänsters bidrag till inkomstomfördelningen Tillhandahållande av subventionerade offentliga tjänster motiveras ofta med att detta utjämnar levnadsförhållandena mellan människor. Genom den offentliga sektorns mycket kraftiga utbyggnad är subventionerade offentliga tjänster numera inte längre förbehållna låginkomsthushåll. Alla samhällsskikt utnyttjar subventionerad kultur, sjukvård, utbildning, transporter, infrastruktur m.m. Detta tillsammans med skatters och bidrags betydande omfördelningseffekt gör att den ytterligare omfördelningseffekten av subventionerade offentliga tjänster inte är så stor numera. Det framgår av (1994). Bilaga 7 till LU 2003 Offentliga tjänster och avgifter i Tabell 2.1 Inkomstfördelning för hushåll 1991 före skatt och bidrag, efter skatt och bidrag samt efter subventionerade offentliga tjänster Inkomst före skatt och bidrag Disponibel inkomst efter skatt och bidrag Jämförbar disponibel inkomst plus subventionerade offentliga tjänster Anm.: Avgifter, t.ex. i barnomsorgen, är frånräknade subventionerna. Jämförbar inkomst betyder att hushållsinkomsten dividerats med antalet konsumtionsenheter (vuxen=1, make/maka=0,7, barn=0,5). Observera att i denna undersökning av inkomstfördelningen ett enda år tillgodoräknas studerandehushållen, som har låga inkomster, subventioneringen av den högre utbildningen. Det gör inkomstfördelningen jämnare. När i stället livsinkomsten betraktas ökar studiefinansieringen tvärtom inkomstskillnaderna. Beräkningar anger exempelvis att varje årskull högutbildade kvinnor tillförs ca och varje årskull lågutbildade män får avstå ca genom studiestödsystemet, se , P & Hussénius, J. [2000], s. 10. Källa: , J. [1994]. Ojämnheten i fördelningen minskar genom skatter och bidrag. Då är hänsyn ännu inte tagen till hushållens samman- sättning och försörjningsbörda.