sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Handelssystemet och den tilldelning av utsläppsrätter som skall ske avser endast den handlande sektorn, medan det svenska nationella målet avser samtliga samhällssektorers ut- släpp. Det finns inte något mål uppsatt för den aktuella perioden, utan tilldelningen nu avser endast ett steg på väg mot målet . Delegationens kriterier för val av tilldelningsmetod När har diskuterat vilka grundläggande för- utsättningar som bör gälla för ett system för handel med utsläpps- rätter har utgångspunkten varit att systemet bl.a. skall uppfylla myndigheternas krav, vara effektivt och accepteras och uppfattas som rimligt av så många aktörer som möjligt. Såvitt delegationen kan bedöma är det dock omöjligt att skapa ett perfekt system, som alla aktörer accepterar utan synpunkter och som hanterar alla problemställningar som uppkommer vid tilldelningen. Att fördela utsläppsrätter handlar om att fördela en förmögenhet och så länge den tillgängliga förmögenheten inte är oändligt stor kan man anta att vissa aktörer kommer att få mindre än de anser sig vara i behov av. Inget fördelningssystem, hur sofistikerat det än görs, torde därför komma att uppfattas som rättvist av alla aktörer. Rättvisa är ju också ett subjektivt begrepp utan någon helt entydig definition. Mot denna bakgrund har när den sökt definiera lämpliga kriterier för val av tilldelningsmetod valt att istället för rättvisa tala om att systemet skall vara acceptabelt Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper Detta och övriga kriterier som delegationen anser bör gälla framgår av figur 12.3 nedan. Delegationens kriterier för val av tilldelningsmetod anser att den tilldelningsmetod som väljs för gratis tilldelning av utsläppsrätter skall 1)vara förenlig med de klimatpolitiska målen 2)vara acceptabel för aktörerna, dvs. 3)vara förenlig med 4)vara förenlig med 5)vara förenlig med handelsdirektivet 6)möjliggöra för att ett komplett regelsystem skall kunna vara klart Som framgått menar att man som utgångs- punkt för arbetet med den nationella fördelningsplanen bör söka bestämma lämplig nivå på bubblans totala storlek och motsvarande delbubblor för de olika delsektorer som ingår i den handlande sektorn. Vidare anser delegationen att det om möjligt finns skäl att göra fördelningen av utsläppsrätter i två steg, först till sektors- sedan till anläggningsnivå. Värderingen av hur väl ovanstående kriterier uppfylls av olika tilldelningsmetoder har utredningen framför allt gjort i det första steget, dvs. i analysen av lämplig metod för att fördela utsläppsrätter till sektorsnivån. Särskilda omständigheter att ta hänsyn till har identifierat vissa speciella omständlig- heter som det kan finnas skäl att ta hänsyn till vid tilldelningen av utsläppsrätter. En sådan omständighet är om icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp bör behandlas i särskild ordning vid tilldelningen eller inte. Med sådana utsläpp avses utsläpp som är en del av den kemiska processen, och för vilka det inte finns några andra anpassnings- Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper möjligheter till krav på minskade CO2-utsläpp än att skära ner produktionen 2007. Vid icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp sker en emission av kol- dioxid där kolet initialt är bundet till råvaran som skall processas och därför inte kan bytas ut. Tre fall av icke-utbytbara råvaru- relaterade utsläpp kan urskiljas enligt delegationen: Tillverkning av kalk, cement och katalytisk krackning för bensin- framställning. För att bilda den önskade produkten måste kolet först avlägsnas. Därvid uppstår koldioxid, som en icke önsk- värd restprodukt. Järn- och stålframställning. Kolet är i detta fall inte bundet i den produkt som skall framställas, utan tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran, i det här fallet syre. Kolet är bundet i den råvara som skall förädlas. Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp skall skiljas från bränsle- relaterade utsläpp, dvs. utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att producera kraft-, värme-, eller transportenergi. När det gäller bränsleutsläpp finns i all- mänhet valmöjligheten att övergå till ett bränsle som inte släpper ut lika mycket CO2. I detta avsnitt analyseras de tilldelningsmetoder som det enligt delegationens mening finns skäl att överväga inför den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från . Avsnittet bygger i huvudsak på arbete som IVL utfört på utredningens uppdrag5. Med hänsyn till att berörda verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätterna gratis handlar de tilldelningsmetoder som kan övervägas i praktiken om någon form av s.k. grandfathering enligt delegationens mening. Grandfathering innebär att tilldelningen sker utifrån historiska aktiviteter eller utifrån aktuella aktiviteter som inte kan påverkas av den enskilda aktören. De varianter som det enligt delegationens mening finns skäl att överväga, och som också är de som behandlas i IVL:s rapport, är: 5 IVL , Fördelning av utsläppsrätter – ett uppdrag åt FlexMex2- utredningen (). Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper Principen för denna är att de aktörer som tidigare genererat emissioner tilldelas utsläpps- rätter baserat på dessa. Emissionsbaserad tilldelning är i många avseenden den enklaste formen av grandfathering. Emissioner är också relativt enkla att mäta och övervaka, åtminstone så länge det enbart är koldioxid som skall ingå i handelssystemet. Någon variant av produktionsbaserad tilldelning. Principen för sådan tilldelning är att multiplicera produktionen för en anlägg- ning eller grupp av anläggningar med någon form av emissions- faktor, och använda detta som bas för tilldelningen. Emissions- faktorn kan tas fram på olika sätt. Den kan vara aktörsspecifik, vara specifik för en grupp av anläggningar (dvs. bygga på benchmarking) eller vara teknikspecifik. Beträffande produktionsbaserad tilldelning, oavsett i vilken form den förekommer, bör sägas att den blir problematisk om de pro- dukter som omfattas av systemet inte är likadana. Ju mer heterogen en produktgrupp är, desto större blir problemen. Det är uppenbart att det är svårt att jämföra ett ton papper med ett ton stål, men det finns även stora skillnader mellan exempelvis olika papperskvalite- ter. Dessutom kan skillnader i en enskild anläggnings produkter uppkomma över tiden, till exempel vid förändring av produkt- portfölj eller produktkvaliteter. Vid grandfathering – oavsett vilken av ovanstående typer som väljs – baseras tilldelningen på aktiviteter (fördelningsår). Tidsperioden kan vara , en följd av år eller ett antal oberoende år som väljs ut på något sätt. Valet av för- delningsgrundande år är en av de viktigaste frågeställningarna vid tilldelning med grandfathering. Olika val kan bl.a. få följande konsekvenser: Om ett enskilt år väljs. Risk för att representativiteten blir lidande, till exempel på grund av avbrott i verksamheten, extrema händelser, variationer i yttre förutsättningar etc. Denna risk kan minskas genom att väljs som utgångs- punkt, till exempel tre, fyra eller fem. Om tidigt/tidiga år väljs. Aktörer som gjort tidiga åtgärder gynnas jämfört med om ett sent/flera sena år väljs. Större problem med att nya anläggningar tillkommit och produk- tionsförändringar skett sedan fördelningsåret/-åren, jämfört Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper med om ett sent/flera sena år väljs. Ju som väljs, desto svårare blir det att hitta tillförlitliga underlagsdata. Om sent/sena år väljs. Mindre problem med att nya anlägg- ningar och produktionsförändringar tillkommit efter för- delningsåret/-åren som tilldelningen baseras på. Gynnar inte aktörer som genomfört tidiga åtgärder. I det följande behandlas i tur och ordning emissionsbaserad tilldelning (avsnitt 12.3.1), produktionsbaserad grandfathering som är aktörsspecifik (12.3.2), produktionsbaserad tilldelning med branschvisa emissionsfaktorer, dvs. benchmarking (12.3.3) samt produktionsbaserad tilldelning med emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga teknik, BAT (12.3.4). Avslutningsvis jämförs de olika metoderna med de kriterier ställt upp (12.3.5) De metoder som beskrivs i det följande kan principiellt sett – låt vara med varierande svårighet – användas för tilldelning såväl till sektorer/branscher som till anläggningar (direkt eller vid fördel- ning inom sektorer/branscher). I emissionsbaserad grandfathering baseras den berörde aktörens tilldelning av utsläppsrätter på hans tidigare utsläpp, beräknat utifrån ett visst valt år eller flera valda år. Principen illustreras, i detta fall för fördelning mellan olika branscher, i figur 12.4 nedan. Princip för emissionsbaserad tilldelning Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper Fördelningsåret eller -åren (i figuren , 1990) används för att bestämma de historiska emissionerna för en anläggning eller bransch. Varje aktörs andel av det totala antalet utsläppsrätter som skall delas ut bestäms också av hur fördelningen såg ut vid det/de valda fördelningsåret/-åren (i figuren alltså ). Vid tilldel- ningen erhåller aktören således i det här fallet samma andel av det totala antalet utdelade utsläppsrätter vid tilldelningen som hans emissioner motsvarade av de totala emissionerna . Om i figurens exempel bubblans totala storlek för bestäms till exakt samma nivå som gällde (vilket är fallet i den vänstra stapeln ) får varje aktör exakt lika mycket utsläppsrätter som man hade utsläpp . Om det beslutas att bubblans totala storlek för istället skall vara lägre (stapeln i mitten) eller högre (stapeln till höger) än utsläpp justeras varje aktörs tilldelning med samma skalfaktor (-x % eller +y %) så att deras tilldelade mängder utsläppsrätter på proportionerligt sätt blir mindre eller större än de historiska emissionerna. Fördelarna med emissionsbaserad grandfathering är bl.a. att metoden är enkel att förstå och att den kräver förhållandevis lite data, t.ex. jämfört med de metoder som behandlas i följande av- snitt. Nackdelarna med metoden ser lite olika ut beroende på om tilldelningen utgår från tidiga eller sena fördelningsår. Med ett tidigt/flera tidiga år hanterar metoden inte eventuella förändringar i produktionen vid berörda anläggningar. Med ett sent/flera sena år däremot gynnas inte företag som redan vidtagit reduktionsåtgärder (dvs. early action). Produktionsbaserad grandfathering innebär en utveckling av den rent emissionsbaserade som beskrivs i föregående avsnitt, i så måtto att metoden även tar hänsyn till eventuella förändringar i produktion eller emissioner som skett efter det fördelningsår som används för tilldelningen. Detta görs genom att tilldelningen beräknas utifrån den effektivitet (emissioner per producerad enhet) som anläggningarna hade vid fördelningsåret, men proportionell mot den produktion som anläggningarna har vid det år man vill använda för beräkningen (ett senare år än fördelningsåret alltså). Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper Om summan av de beräknade värdena för alla anläggningar skiljer sig från den beslutade bubblans totala storlek kan man även i detta fall justera den tilldelade mängden utsläppsrätter med en skalfaktor. Fördelen med denna metod är att den tar hänsyn till produk- tionsförändringar som skett efter det fördelningsår som används för att beräkna den generella tilldelningen. Bland nackdelarna kan bl.a. nämnas att metoden kräver mer information än en ren emissionsbaserad tilldelning och därför torde vara något svårare att använda i den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU- omfattande handelssystem som skall införas från . En annan nackdel är det kan vara svårt att hantera skillnader i produkter mellan aktörer, både mellan branscher och inom en enskild bransch. Vidare kan det vara svårt att hantera förändringar i enskilda anläggningars produkter. 12.3.3Produktionsbaserad tilldelning med branschvisa emissionsfaktorer – Benchmarking Benchmarking innebär att man jämför en anläggning, i det här fallet anläggningens koldioxidutsläpp, med ett riktvärde, ett benchmark. För att kunna jämföra anläggningar av olika storlek behöver man ange CO2-utsläpp i förhållande till exempelvis produktion. För ett pappersbruk kan det t.ex. vara ton CO2 per ton producerad massa. Detta mått kallas ibland specifik emission eller nyckeltal och är ett effektivitetsmått för anläggningen. Anläggningens specifika emis- sion kan sedan jämföras med t.ex. motsvarande mått för branschen. För att jämförelsen skall vara relevant krävs att anläggningens verksamhet är så lik branschens som möjligt. Man kan genomföra tilldelning av utsläppsrätter baserat på sådana benchmarks. Tilldelningen för en anläggning beräknas i det fallet som anläggningens produktion multiplicerat med den speci- fika emissionen för branschen, i ton CO2 per producerad enhet. Om summan av de beräknade värdena för alla anläggningar skiljer sig från den bubbla som beslutats (i det här fallet för branschen) kan man även i detta fall justera den tilldelade mängden utsläpps- rätter med en skalfaktor. Att det ovan talas om branschvisa emissionsfaktorer och benchmarking inom branscher är naturligt. Visserligen kan man tänka sig att benchmarking skulle kunna ske mellan samtliga Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper branscher som ingår i den handlande sektorn. Men det är naturligt- vis mycket svårt att definiera ett mått på produktion som är gemensam för alla branscher. Ett sätt att göra benchmarking mellan branscher skulle möjligen kunna vara att utnyttja ekonomiska mått, som förädlingsvärde, produktionsvärde eller antal arbetstimmar. Om benchmarking blir aktuell som metod för den svenska till- delningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från torde det dock endast kunna komma att handla om benchmarking inom någon eller några branscher. I figur 12.5 nedan visas schematiskt hur benchmarking går till. Varje stapel motsvarar en anläggning. Stapelns höjd anger den specifika emissionen i ton CO2/ton produkt. Stapelns bredd anger produktionens storlek. Ytan på stapeln betecknar alltså de totala CO2-utsläppen. Emissioner före tilldelning visas till vänster i figuren. I exemplet antar vi att det totala antalet utsläppsrätter är samma som de historiska emissionerna. Den specifika emissions- faktorn är branschens totala emissioner dividerat med branschens totala produktion, vilket i det här fallet är CO2/ton produkt. Efter tilldelningen får alla anläggningar samma specifika emission. De anläggningar som hade lägre emissioner än genomsnittet kom- mer alltså att få mer utsläppsrätter än sina emissioner, medan de anläggningar som hade högre emissioner än genomsnittet får färre utsläppsrätter än sina emissioner. Schematisk beskrivning av benchmarking Ton CO2/ ton produkt Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper Principen för benchmarking är att utsläppen av koldioxid skall sättas i relation till något jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer. Alla aktörer skall tilldelas lika många utsläppsrätter per detta jämförelsemått. Detta kommer att gynna de aktörer som är mer koldioxideffektiva än andra. Tanken med ett system som gynnar de mest effektiva anläggningarna kan tyckas attraktiv. Ett problem är dock hur man skall hitta och definiera de jämförelse- mått som skall användas. Valet av dessa kommer att ha stor betydelse för vilka som blir vinnare respektive förlorare i handels- systemet. Ett annat problem är hur man vid en benchmarking inom skall gruppera anläggningar med samma benchmark. För vissa verk- samheter finns det också för få anläggningar inom för att man skall kunna skapa relevanta benchmarks. Ett sätt att komma runt det problemet skulle kunna vara att definiera internationella benchmarks som grund för tilldelningen. En sådan metod skulle också ge möjlighet att ta hänsyn till branschens och anläggningens effektivitet jämfört med omvärlden, vilket är fördelaktigt. Man tar därmed bättre hänsyn till internationell konkurrens, branschens förmåga att reducera emissioner samt gynnar anläggningar med koldioxideffektiv teknik. Svenska och utländska förutsättningar kan dock skilja sig beträffande t.ex. pris på råvaror och energi, eller att en anläggning inte är utsatt för internationell konkurrens. Sammantaget kan fördelarna med produktionsbaserad tilldelning med branschvisa emissionsfaktorer (benchmarking) bl.a. sägas vara att metoden tar hänsyn såväl till anläggningarnas möjlighet att reducera sina emissioner som till anläggningar som redan använder koldioxideffektiv teknik och tidigare genomförda koldioxidredu- cerande åtgärder. En konsekvens av metoden är att anläggningar med mer kol- dioxideffektiv teknik än benchmark av naturliga skäl kan komma att få fler utsläppsrätter än de behöver. En svårighet är också att det finns få för ändamålet lämpliga benchmarks framtagna. Som allmän metod för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter för den första perioden (åren 2005 2007) i det EU-omfattande han- delssystem som skall införas från kan bench- marking därför vara svår att använda. Till det bidrar också att det inom landet kan vara svårt att skapa jämförbara produktgrupper med tillräckligt stort antal anläggningar. Detta hindrar dock inte att det kan finnas enskilda branscher som redan nu lämpar sig för inhemsk eller internationell benchmarking. Metoden torde dock, i Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper synnerhet för internationell benchmarking, vara förenad med relativt höga kostnader för att ta fram underlagsdata. 12.3.4Produktionsbaserad tilldelning med emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga teknik (BAT) Denna metod liknar i mycket den benchmarking som beskrivs i föregående avsnitt. Den huvudsakliga skillnaden är att man i detta fall jämför de berörda anläggningarnas CO2-utsläpp med vad som skulle kunna uppnås om den bästa tekniken användes, istället för att jämföra med de genomsnittliga utsläppen i t.ex. en bransch. Uttrycket bästa tillgängliga teknik (på engelska , BAT) definieras enligt IPPC-direktivets artikel 2.11 som det effektivaste och mest avancerade stadium vad gäller ut- vecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra grun- den för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet. I artikel 2.11 klarläggs denna definition ytter- ligare, enligt följande: med teknik avses både använd teknik och det sätt på vilket anläggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avveck- las, med tillgänglig avses att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industri- branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tek- niken tillämpas eller produceras inom den berörda medlems- staten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rim- liga villkor kan få tillgång till den, med bästa avses den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet. I likhet med benchmarking har produktionsbaserad tilldelning med emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga teknik bl.a. för- delarna att metoden tar hänsyn såväl till anläggningarnas möjlighet att reducera sina emissioner som till anläggningar som redan an- vänder koldioxideffektiv teknik och tidigare genomförda kol- dioxidreducerande åtgärder. Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper Den största svårigheten med metoden är att det inte mer än undantagsvis finns data om bästa tillgängliga teknik (BAT-nivåer) av sådant slag att de skulle kunna ligga till grund för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från . Att, åtminstone på kort sikt, använda metoden skulle därmed medföra stora utvecklings- kostnader för att ta fram data. Beträffande datatillgången bör dock nämnas att EU har publice- rat referensdokument för BAT för bland annat de sektorer som kommer att ingå i handelssystemet. Dokumenten är indelade i olika kapitel som beskriver olika processer inom respektive bransch. För varje process redovisas vilka miljöparametrar som är relevanta för processerna, exempelvis emissioner av NOx, SOx, kolväten, tung- metaller och PAH. Som regel anges också emissionsdata för olika anläggningar. ges förslag på BAT-nivåer för dessa para- metrar, alternativt ges förslag på tekniska lösningar som kan användas för att uppnå BAT-nivåer. Dokumenten redovisar inte slutliga BAT-nivåer utan syftar snarare till att ge ett underlag som kan underlätta för medlemsstaterna att ta fram BAT-nivåer i fram- tiden. Koldioxid finns som regel inte beskrivet som en miljöpara- meter i dokumenten, men uppgifter om energianvändning före- kommer oftast. Dessa uppgifter anger dock inte lägsta möjliga energianvändning för de olika processerna utan man redovisar snarare typisk energianvändning för en anläggning. Mot bakgrund av dokumentens beskaffenhet bedömer IVL i sin rapport till Flex- att de befintliga dokumenten inte kan användas för att sätta BAT-nivåer på vilka tilldelning av utsläppsrätter kan ske för perioden 2007. I tabell 12.1 nedan jämförs de fyra tilldelningsmetoder som be- handlats i avsnitten 12.3.1 12.3.4 med de kriterier FlexMex2- utredningen har ställt upp för valet av tilldelningsmetod för gratis tilldelning av utsläppsrätter. De bedömningar som görs bör betraktas mer som diagnostiska än absoluta sanningar. Till det bidrar bl.a. att för vissa av kriterierna sammanvägda bedömningar måste göras av flera olika aspekter. Det senare gäller i synnerhet för kriteriet förenlig med handels- direktivet. En förutsättning för detta kapitels diskussion kring val Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper av tilldelningsmetod var ju att de metoder som behandlas bl.a. skulle kunna hantera handelsdirektivets krav på att tilldelningen av utsläppsrätter skall vara gratis, varför detta krav naturligtvis upp- fylls av samtliga metoder i tabellen. Beträffande kriteriet förenlig med handelsdirektivet avser den bedömning som görs i tabellen därför främst i vilken mån metoden i fråga tillgodoser de krav på den nationella fördelningsplanen som ställs i bilaga III till direk- tivet (dessa krav finns återgivna i faktaruta 7.2 i kapitel 7). Det bör dock sägas att det för flertalet av de krav som ställs i bilaga III saknar betydelse vilken tilldelningsmetod som väljs. Vissa av kraven handlar istället om t.ex. den totala bubblans storlek eller själva planens innehåll o.d. Såvitt delegationen kan bedöma är det främst följande krav i handelsdirektivets bilaga III som har betydelse i det här sammanhanget: De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska ut- släppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläpps- rätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgas i medlemsstaterna. Planen får omfatta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur detta beaktas. Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. Som kommentar till tabellen bör också sägas att delegationen be- träffande de olika delarna i kriteriet acceptabel för aktörerna har valt att (med + och -) mer söka rangordna metoderna sinsemellan, än att ge ett absolut bedömningsvärde för varje metod. SOU 2003:60 Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper