sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — är det försvarbart om avfallet övervakas under acceptabla former. Markdeponier för radioaktivt avfall Anläggningar som har egna markdeponier är kärnkraftverken vid , Forsmark och samt de kärntekniska an- läggningarna i Studsvik. Avfall som deponeras i markdeponier ska inte medföra några allvarliga risker för vare sig individ eller sam- hälle efter avslutad deponering, oavsett hur platsen används. Detta betyder att endast avfall med huvudsakligen kortlivade radio- aktiva ämnen får deponeras i markdeponier. Aktiviteten hos den totala mängden avfall i deponin får inte överstiga 10 TBq, varav högst 10 GBq får utgöras av alfaaktiva ämnen. Deponering av visst kortlivat lågaktivt i markdeponi skulle enligt SSI kunna vara lämpligt. Deponier för konventionellt avfall antogs EG-direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG). Direktivet ligger till grund för den nya svenska förordningen på deponiområdet som kom 2001 (SFS 2001:512), och Naturvårds- verkets nya föreskrifter om deponering av avfall (NFS 2001:14). Genom den nya förordningen ställs strängare krav, bland annat på deponiernas bottentätning och bottenbarriär samt på bortledning och uppsamling av lakvatten. Kraven skiljer sig beroende på vilken typ av avfall som deponin tar emot. Båda regelsystemen definierar tre deponiklasser som har olika barriäregenskaper enligt tabell 4.5. för avfall med egenskaper som innebär hög för avfall med egenskaper som innebär för avfall med egenskaper som innebär låg Det finns ca 500 deponier i drift i . bedömer att kraven i den nya lagstiftningen leder till att minst hälften av dessa kommer att behöva stängas. Avfallet kommer att koncentreras till ett mindre antal deponier med högre standard, vilket i sin tur innebär bättre behandling och kontroll. Om avfallets aktivitetsinnehåll är tillräckligt lågt kan deponering ske på deponi för konventionellt avfall. En del borde därmed från strålskydds- synpunkt kunna deponeras på en deponi som tillhör en av de deponi- klasser som definieras i föreskrifter. Eftersom deponering förmodligen kommer att vara en viktig metod för om- händertagande av vissa delar av avfallet, och med hänsyn till EU- direktivet om deponering och förslag på tillämp- ning av detta, har SSI haft önskemål om att utreda kriterier för mottagning av aktuellt avfall på deponi. I avfall från icke tillståndsbunden verksamhet (RAKET) (2001:15) föreslås att ett system för bedömning av radiologiska risker, som är förknippade med deponering av radioaktivt avfall från icke tillståndsbunden verksamhet, grundas på ovan nämnda (Svensk Avfallskonvertering) i Kumla har på sitt område en stor klass 1-deponi som är . Mer yta finns för eventuell expansion. Det är den enda klass 1-deponin av denna storlek i landet. Deponins väl tilltagna utrymme gör det möjligt att utnyttja den till annat än det traditionella avfall som placeras där . bedömer det som möjligt att kunna inkludera visst lågaktivt radioaktivt avfall. finns inget slutförvar för långlivat radioaktivt avfall (sådant som inte kan placeras i SFR 1). SKB planerar dock att bygga ett sådant för att i första hand ta hand om långlivat radioaktivt avfall från den kärntekniska industrin. Det torde gå bra att även bereda plats för , vars volymer är små i sammanhanget. Till dess att ett slutförvar har färdigställts måste allt sådant avfall mellanlagras. kan mellanlagras vid där det finns ett bergrum för förpackat avfall, och som fortfarande har en stor andel ledig kapacitet. (SKB:s och Studsvik AB:s roller behandlas vidare i avsnitt 4.5.4). 4.5.3Slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall Utredningen har studerat ett alternativ till att deponera som av strålskyddsskäl måste slutförvaras i de slutförvar som finns eller planeras för kärntekniskt avfall. Ett sådant alternativ skulle kunna vara en samlokalisering med ett planerat slutförvar för kvicksilver. fick 1994 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett förslag till slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall så att detta tas om hand på ett säkert, miljöriktigt sätt. redo- visade uppdraget i rapporten av kvicksilver (NV 4752, 1997) där verket bland annat säger att den bästa lösningen från miljösynpunkt är att förvara det allra giftigaste kvicksilveravfallet i ett eller flera djupa bergrum i . Regeringen beställde senare en utredning kring slutförvaring i bergrum. Resultatet presenterades i rapporten i säkert förvar, SOU 2001:58. Rapporten ger ytterligare förslag kring hur man kan gå vidare med frågan. De höga grundkostnaderna för att anlägga ett djupförvar och den begränsade avfallsvolymen talar för att påtagliga kostnadsfördelar skulle uppnås om avfalls- ägarna kunde samarbeta kring ett gemensamt bergrumsförvar. Ut- redningen jämförde därför kvicksilverförvar med organisatoriska lösningar för hantering av radioaktivt avfall. Slutsatsen blev att den modell som skulle kunna vara aktuell som förebild är SFR, dvs. att bolagen samverkar för att behandla och förvara kvicksilveravfall. Finansieringen skulle därmed ske separat via varje bolag, utan att statligt förvaltade fonder skapas. Statens ansvar skulle också vara mer begränsat än vad det är för hanteringen av använt kärnbränsle. Det avfall som i första hand ska förvaras i bergrum är avfall innehållande mer än 1 viktprocent kvicksilver. De kommande 50 åren kommer ca kvicksilver att behöva placeras i bergrum. Kvicksilver i mindre giftiga former kan däremot förvaras i särskilda upplag ovan mark. För att styra avfallet till bergrumsförvaring behövs en ändring i reglerna om farligt avfall och ett beslut om när den nya bestäm- melsen ska träda i kraft. Därefter kan det ta 5–innan förslaget kan vara genomfört. Kostnaderna för förvaret kan sänkas betydligt genom att de fyra företagen (, , och ) som har stora mängder kvicksilveravfall samarbetar om en gemensam lösning. Det billigaste alternativet, dvs. om allt avfall läggs i ett enda förvar, beräknas kosta ca /kg kvicksilver. Den totala kostnaden för deponeringen i det billigaste alternativet beräknas till . (Kostnader för förbehandling av avfallet tillkommer med per ton). förslag är att gruvor som är i drift eller som lagts ner relativt är bäst lämpade som slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall. Regeringen har i sin proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) föreslagit att omhänder- tagande av kvicksilverhaltigt avfall ska ske i permanent förvaring djupt ner i berg. Det gäller i första hand avfall med 1 viktprocent kvicksilver eller mer, men undantag bör kunna göras både uppåt och nedåt i halterna beroende av skälighet i mening. bör vara den myndighet som bedömer frågor om undantag. Kraven på djupförvaring bör gälla fr.o.m. . Regeringens bedömning överensstämmer i stora drag med kvicksilverutredningens förslag. Samlokalisering av slutförvar av kvicksilver och kan vara en möjlighet. Det som är lämpligt att placera i SFR eller SFL 3–5 kan också vara lämpligt att samlokalisera med ett slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall. Noggranna analyser skulle dock krävas innan ett beslut om deponering av tillsammans med kvick- silverhaltigt avfall kan fattas, bland annat för att klargöra att de olika avfallstyperna på lång sikt inte kommer att påverka varandra negativt, av kemiska eller andra skäl. Lokaliseringsprocessen med MKB-prövningen kan försvåras avsevärt genom att två helt skilda miljöfarliga ämnen med olika miljöpåverkan och spridningsegen- skaper skulle förläggas till samma plats. Min slutsats blir att efter- som en slutförvaring av går att åstadkomma inom befintliga och planerade slutförvar avsedda för kärntekniskt avfall så är en samlokalisering med ett kvicksilverförvar ingen förstahandslösning. Kostnadsaspekter kan dock komma att spela in. 4.5.4SKB:s och Studsvik AB:s roller har inte SKB något direkt åliggande att ta emot men SKB har uttryckt ambitionen vi tar hand om använda kärnbränsle och radioaktiva avfall så att miljön och människors hälsa skyddas . I detta sammanhang kan det dock vara av intresse att belysa hur frågan om det låg- och medelaktiva radioaktiva avfallet har hante- rats i lagstiftningssammanhang. I propositionen till lag (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.4 uttalades bl.a. att radioaktivt avfall från annan verksamhet än drift av kärnkraftverk, t.ex. forskning och sjukvård, bör kunna förvaras i de anläggningar som uppförts av det av kraftindustrin gemensamt ägda företaget (s 328). I samband med att slutförvaret för låg- och medelaktivt driftavfall (SFR) tillståndsprövades och började byggas ingick det dåvarande (nuvarande ) och dåvarande Svensk Kärnbränsle- försörjning, SKBF (nuvarande , SKB) ett avtal5 om slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall. var helägt av staten. I av- talet som godkändes av regeringen regleras kostnader, under 4Denna lag är upphävd och ersatt av lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. 5Avtal om slutförvar av medel- och långlivat avfall godkänt genom regeringsbeslut, , dnr 2093/83. vilka förutsättningar och i vilka mängder medel- och lågaktivt avfall från ska tas om hand av SKB i SFR (slutförvar för låg- och medelaktivt driftavfall). Två huvudtyper av avfall omfattas av avtalet; dels avfall med anknytning till det svenska kärnkraftpro- grammet, dels övrigt avfall från svenska uppdrag. I regeringens godkännande av avtalet angavs att övrigt avfall från svenska upp- drag även ska avse, utöver det avfall som genereras i Studsviks- anläggningen, avfall som genereras utanför den verksamheten, t.ex. vid sjukhus och forskningsstationer. Av de totalt 22 000 fatekviva- lenter6 med avfall som avtalet omfattar, utgör 10 800 posten övriga svenska uppdrag. I regeringens beslut erinras om att anslag mot- svarande kostnaden för transport och slutförvaring av avfall från övriga svenska uppdrag () kommer att utbetalas under förutsättning att avtalet mellan och har godkänts av regeringen, vilket skedde . Avtalet omförhandlades och ett nytt avtal mellan , AB SVAFO och slöts mellan dessa parter. AB SVAFO hade bildats för att ansvara för den framtida avveck- lingen av de kärntekniska anläggningarna i Studsvik och . köptes SVAFO av . Det nya avtalet innebär vissa ändringar i fördelningen av olika typer av avfall som SKB ska ta emot och lagra från och . I det nya avtalet reduceras de tidigare 10 800 fatekvivalen- terna från övriga uppdrag till 7 000 fatekvivalenter. får SVAFO utnyttja en större volym, 15 000 fatekvivalenter, för avfall med anknytning till det tidigare svenska kärnkraftprogrammet. Kostnaderna för transport och slutförvar av det låg- och medel- aktiva avfallet från övriga svenska uppdrag (efter 1994 upp till 7 000 fatekvivalenter) är således redan täckta via ett statligt anslag 1984. Enligt information från SKB har bara en mindre del av de ursprungliga 10 800 fatekvivalenterna tagits i anspråk. Det är rimligt att anta att denna volym inte ska ses som en exklusiv tillgång för det nuvarande ( som genom förvärvet av SVAFO återigen är ansvarigt för hela mängden om 22 000 fatekvivalenter från det första avtalet). Det ursprungliga avtalet tecknades på upp- drag av regeringen och regeringen ställde också till förfogande det anslag ur vilket betalning till SKB skedde. Man kan därför hävda att utrymmet om 10 800 (7 000) fatekvivalenter ska vara en tillgång för det allmänna för vilken staten redan erlagt ersättning. 6 En fatekvivalent motsvarar ca eller i slutförvarsvolym. I avtalet förband sig vidare SKB att planera och dimensionera sina övriga framtida avfallsanläggningar så att även avfall av annan typ, dvs. långlivat avfall och rivningsavfall från kan omhändertas. För omhändertagande av detta avfall ska betala skälig ersättning. Det ovan nämnda innebär således att kan göra an- språk på utrymme i SKB:s planerade slutförvar för långlivat avfall (SFL) genom att SKB civilrättsligt har förbundit sig att skapa sådant utrymme. Vidare har det i propositionen till kärntekniklagen (1983/84:60) framhållits att det vid tillståndsprövning av ett slut- förvar är möjligt för tillståndsprövande myndighet att föreskriva en skyldighet att ta emot (s 39). Lagstiftaren anvisar således en tänkbar lösning i det enskilda fallet utan att då vidta någon särskild lagstiftningsåtgärd. Som konstaterats så bör inte slutförvarsfrågan bli något större problem från kapacitetssynpunkt. IKA-volymerna är väsentligt mindre än kärnavfallet även om isotopsammansättningen kan variera. Med de slutförvar som existerar, SFL och SKB:s plane- rade slutförvar, SFL, så bör allt kunna slutförvaras inom över- skådlig framtid. Ett kommersiellt gångbart alternativ skulle under vissa omständigheter det planerade kvicksilverförvaret kunna vara, vilket framgår av avsnitt 4.5.3. Ett sådant förvar skulle dock behöva uppfylla de speciella krav som förvaring av radioaktiva ämnen kan komma att kräva. Det är knappast troligt att det blir ett billigare alternativ än utnyttjandet av de förvar som SKB har byggt och planerar att bygga. SKB har deltagit i flera överläggningar med utredningen kring slutförvarsfrågan. SKB har under hela utredningen deltagit i utred- ningsgruppens möten och arbete. Utredningen har också haft en särskild överläggning med SKB:s ledning i denna fråga. En viktig komponent i utredningsarbetet har varit att klarlägga behoven av slutförvar och uppskatta kostnaderna för detta. Dessa har redo- visats ovan. På grundval av detta har SKB gjort ett åtagande att slutförvara allt som går att slutförvara i SKB:s slutförvar under vissa villkor. Principerna skulle enligt SKB vara självkostnadspris för slutförvaret och att medel från IKA-fonden kan tas i anspråk för att täcka de ökade allmänna kostnaderna för den licentiering eller omlicentiering som kan komma att krävas för att det ska bli möjligt att slutförvara vissa ämnen och material som inte ur- sprungligen varit med i planeringen. Det gäller t.ex. det existerande SFR för låg- och medelaktivt avfall som licentierades . Jag bedömer att detta är rimliga krav. Diskussionerna med SKB har också lett till en gemensam syn på det mest ändamålsenliga sättet att reglera relationen mellan staten och SKB. Det är min uppfattning, och den delas av SKB, att det mest ändamålsenliga är ett ramavtal mellan staten och SKB om att SKB upplåter slutförvarskapacitet för . Avtalet skulle reglera bl.a. de principer som nämnts ovan och fungera som en sorts av- ropsavtal för alla avfallsansvariga som behöver utnyttja slutförvars- kapacitet. Studsvik AB:s nuvarande roll och begränsningar har staten inte längre något ägande i . Inriktningen vid vilar således helt på kommersiella grunder . Denna omständighet sammantaget med att är den enda organisation i som har kompetens och kapacitet att hantera , har skapat en situation där ett icke statligt företag har monopolställ- ning för dessa tjänster. Utifrån principiella utgångspunkter diskuteras i det följande vilka konsekvenser Studsvik AB:s monopolställning kan medföra. En viktig omständighet i detta sammanhang är de tvingande regler om avfallsansvar som framgår av strålskyddslagen (1988:220). Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ska svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Om det är påkallat från strålskyddssynpunkt får SSI föreskriva hur det radioaktiva avfallet ska hanteras eller slutförvaras (13 §). Således gäller för avfallsproducenter av radioaktivt avfall – dvs. sådant avfall som inte faller under de undantagsgränser som fram- går av 2 § strålskyddsförordningen (1988:293) eller på annat sätt undantas från strålskyddslagens tillämpningsområde – att dessa är skyldiga att hantera och slutförvara avfallet. För SSI är det en tillsynsuppgift att se till att det sker i enlighet med lagstiftningens krav. Vad betyder det då att både SSI och avfallsproducenter av radio- aktivt avfall i praktiken är hänvisade till ett bolag, som också drivs med vinstintresse? Det skulle kunna hävdas att strålskyddslagens avfallsansvarsregler och SSI:s tillsynsuppdrag gynnar det vinstdri- vande företaget . Mot detta kan invändas att det råder fri etableringsrätt. Det kan dock konstateras, utan att närmare för- söka analysera orsakerna, att marknadskrafterna inte lett till att det råder konkurrens inom detta område. Bortsett från att en mono- polställning leder till frånvaro av priskonkurrens, bör också frågan ställas om monopolföretaget () erbjuder alla de tjänster som behövs för att producenterna av radioaktivt avfall ska kunna efterleva strålskyddslagens och SSI:s krav på omhändertagande? Om frågan besvaras med ja, är frånvaron av konkurrens endast negativ ur ett konsumentperspektiv. Om frågan däremot besvaras med nej, dvs. monopolföretaget motsvarar inte de behov som finns, är situationen i dubbel mening otillfredsställande och orsakerna till detta bör analyseras. Det bör också framhållas att inte är skyldigt att omhänderta annat radioaktivt avfall än det som företaget självt producerar (se nedan). Följande exempel illustrerar en situation där kan sägas inte motsvara de behov som finns för omhändertagande av radioaktivt avfall. Rökdetektorer (innehållande strålkälla) som an- vänds som brandvarnare, framför allt inom industrin, måste när de kasseras tas om hand och slutförvaras. Kasserade rökdetektorer har tidigare, mot ersättning, kunnat lämnas in till för om- händertagande. tar dock inte Studsvik emot dessa. Orsaken anges av företaget bland annat vara svårigheter att beräkna kostnaderna för det slutliga omhändertagandet i ett framtida slut- förvar för långlivat avfall. Detta förvar ska byggas av SKB, primärt i syfte att slutförvara det högaktiva och långlivade avfallet från kärn- teknisk verksamhet. De slutliga byggkostnaderna för detta förvar kan endast uppskattas, vilket gör det svårt för att fast- ställa en avgift för att omhänderta rökdetektorer. Osäkerheter i vad den slutliga kostnaden kommer att bli för Studsvik AB:s utrymme i SFL har alltså lett till att man tills vidare avstår från att ta emot rökdetektorer. En annan aspekt som påverkar Studsvik AB:s villighet att ta emot radioaktivt avfall har av företaget självt framhållits vara osäkerheten i att vidmakthålla och fastställa de ursprungliga ägarförhållandena för de produkter som ger upphov till det radioaktiva avfallet, efter att detta har mellanförvarats vid Studsvik AB:s anläggningar inför slutförvaring. Mellanförvaring av det radioaktiva avfallet pågår till dess att ett slutförvar har uppförts. Det kan således handla om flera tiotals år. Trots denna osäkerhet tar företaget emot radio- aktivt avfall (bortsett från rökdetektorer och brandvarnare). De ovan beskrivna situationerna visar att ett monopolföretag av kommersiella skäl (risk för förlust eller dålig lönsamhet) inte fullt ut kan erbjuda tjänster som motsvarar de krav som lagen ställer på producenter av produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. En slutsats är att när tjänster erbjuds uteslutande på kommersiella grunder kan liknande situationer alltid uppstå. Även om risken rent teoretiskt skulle kunna antas minska för att vissa tjänster inte skulle erbjudas på en marknad där det råder konkurrens, leder lönsamhetskravet till att det aldrig går att garan- tera ett visst utbud av tjänster. Konkurrens inom den bransch där är verksamt behöver inte nödvändigtvis garantera att det radioaktiva avfallet kan tas omhand på ett tillfredsställande sätt. Slutsatsen blir således att det inte är den omständigheten att har monopolställning som är problemet, utan det faktum att så länge det inte föreligger någon skyldighet att ta hand om avfallet, kommer privata företag alltid att styras av lönsamhets- krav. Former för att säkerställa att tar emot radioaktivt avfall Några möjliga lösningar för att komma tillrätta med situationen skulle kunna vara att t.ex. att inrätta statlig verksamhet inom om- rådet, att introducera statliga incitament för att stimulera eller kompensera näringslivet, att inrätta fonder (som betalas av avfalls- producenterna) som garanterar ersättning, eller att lagstifta eller avtala om skyldighet (för och andra företag inom branschen att ta hand om avfallet). Nedan kommenteras några av dessa. I det följande övervägs två alternativa former för att säkerställa att det radioaktiva avfallet kan tas om hand, och om så behövs slut- förvaras. Det första bygger på att via en avtalslösning förbinder sig att ta emot avfallet och det andra på att genom lag- stiftning framtvinga det önskade handlandet. genomförbarhet samt för- och nackdelar diskuteras nedan. Det bör nämnas att har uttalat sig positivt om att avtalsvägen förbinda sig att ta emot det i landet som behöver hanteras. I strålskyddslagens 13 § regleras verksamhetsutövarens ansvar för uppkommet radioaktivt avfall. Skyldigheten att hantera och slut- förvara det radioaktiva avfallet omfattar även den som inte längre bedriver någon verksamhet. Om ett tillstånd återkallas eller ett till- stånds giltighetstid har gått ut, kvarstår således skyldigheten för tillståndshavaren (prop. 1987/88:88, s 76). När det gäller ägarskapsfrågan för det radioaktiva avfallet ut- talades i samma proposition att ansvaret för bör övergå till innehavaren av slutförvaret (s 39). Det är oklart om det avfall som tar hand om också har överlåtits i enlighet med strålskyddslagens regler. Enligt uppgift har i avtal med överlåtarna förbundit sig att ansvara för avfallet. Enligt strålskydds- lagens regler gäller dock att om en formell överlåtelse inte skett av det avfall som lämnats in till , så är den ursprunglige avfallsproducenten bunden av reglerna i 13 § strålskyddslagen. Be- frielse från ansvarsreglerna kan således endast ske genom en prövad och godkänd överlåtelse enligt strålskyddslagen. Samma förhållande gäller sedan mellan och . För att Studsvik, när av- fallet överförs till SKB:s anläggning, ska bli befriad från ansvaret enligt 13 § strålskyddslagen, krävs en formell prövning av över- åtelsen. SKB blir då innehavare (ägare) av det radioaktiva avfallet och får ikläda sig strålskyddslagens ansvar. Det kan nämnas att strålskyddslagen inte har någon motsvarande regel som 14 § i kärn- tekniklagen, där befrielse från ansvarsreglerna sker när ansvaret anses vara fullgjort eller regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medger befrielse. vill i detta fall skydda sig mot eventuella framtida kostnadsökningar till följd av t.ex. nya villkor från myndigheter och/eller krav från SKB på viss hantering och behandling, innan avfallet kan föras till slutförvaret. Omhändertagandet av radioaktivt avfall är förvisso inte ett offentligt åtagande, utan snarare ett offentligt påbud riktat till de enskilda producenterna. I ett läge där dessa inte kan efterleva strålskydds- lagens ansvarsregler på grund av att nödvändiga tjänster inte finns att tillgå eller är för kostsamma, måste dock statens övergripande och slutliga ansvar för att ett fungerande nationellt system ska finnas för radioaktivt avfall diskuteras. Man kan också enkelt ut- trycka saken på så sätt att det offentliga har en skyldighet att möjliggöra efterlevnaden av beslutade regler och lagar. Ett direkt statligt operativt ansvar har dock inte varit något huvudalternativ i min utredning. På ett relativt tidigt stadium av utredningen utkristalliserade sig en bild av det nationella systemet för radioaktivt avfall som skulle kunna lösa upp den största delen av de problem som bl.a. SSI och pekat på. Jag övergår därför till att diskutera avtalsmodellen och lagstiftningsmodellen Som redan nämnts är positivt till att avtalsvägen för- binda sig att ta emot det i landet som behöver hanteras, med reservation för att de ovan redovisade frågeställningarna ut. Ett sådant avtal bygger på en motprestation från samhället, nämligen att får ersättning för sina tjänster.