sou · GRB3104d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om i vilka fall och under vilka förutsättningar medlemsstaterna får vidta samordnings- åtgärder eller utge ersättning för allmän trafikplikt i den mån detta inte regleras i förordning 1191/69/EEG. I förordningen anges inledningsvis att det är ett väsentligt mål för den gemensamma transportpolitiken att avskaffa olikheter som kan snedvrida konkurrensvillkoren på transportmarknaden. I artikel 3 i förordningen stadgas bl.a. att medlemsstaterna med beaktande av föreskrifterna i förordning 1191/69/EEG varken ska vidta sådana samordningsåtgärder eller ålägga sådana skyldigheter som ingår i begreppet allmän trafikplikt som medför rätt till stöd enligt artikel 73 i fördraget, utom i de fall och under de omständig- heter som anges i artikeln. Medlemsstaterna kan således endast åberopa artikel 73 i EG-fördraget i de fall som anges i förord- ningarna. De fall och omständigheter som anges i förordningen är i fråga om samordning av transporter bl.a. när stöd beviljas företag som måste bära kostnader för den infrastruktur de använder medan andra företag inte drabbas av liknande kostnader. Då värdet av sådana kostnader ska beräknas ska hänsyn tas till de infrastruk- turkostnader som konkurrerande transportmedel inte behöver bära. Vidare har tidigare stöd under vissa förutsättningar kunnat beviljas i avsikt att underlätta utvecklingen av kombinerade trans- porter. Stöd kan bl.a. även ges för fullgörande av sådana skyldig- heter som ingår i begreppet allmän trafikplikt när ersättning betalas till företag som bedriver transporter på järnväg och inre vattenvägar och som inte omfattas av förordning 1191/69/EEG. Den sista bestämmelsen ska ses mot att förordning 1191/69/EEG inled- ningsvis inte tillämpades på företag, med undantag för de nationella järnvägsföretagen, som huvudsakligen tillhandahöll transport- tjänster av lokal eller regional karaktär. Denna begränsning är nu borttagen. Förhandsinformation enligt artikel 88.3 i EG-fördraget behöver inte ges när ersättning betalas ut enligt förordningen. 3.4Förslag till nya EG-förordningar Det pågår ett arbete inom EU med att ersätta för- ordningarna 1191/69/EEG och 1107/70/EEG med två nya. Med hänsyn härtill kommer jag att i korthet redogöra för innehållet i de förslag till förordningar som kommissionen lämnat till rådet. Det är dock fortfarande oklart om dessa förordningar kommer att träda i kraft och i så fall hur de i slutändan kommer att se ut. Förslaget till förordning om stöd till samordning av transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar6 föreslås ersätta förordning 1107/70/EEG. I förslaget anges undantag från huvudregeln rörande statstöd för stöd till utveckling eller drift av transportinfrastruktur och till godtransportföretag för nyttjandet av infrastruktur. Gemenskapen har förespråkat en strategi för att uppnå ett hållbart transportsystem som möjliggör och uppmuntrar åtgärder för att ersätta för obetalda tilläggskostnader för konkurre- rande transportsätt, som t.ex. infrastrukturskador, föroreningar, buller, trafikstockning samt hälso- och olyckskostnader. Då så ännu inte har blivit verklighet föreslås att ett stödsystem till trans- portföretag för godstransport för användningen av infrastruktur kan godtas för det fall det avser att kompensera för obetalda kost- nader hos konkurrerande transportsätt. Det bör enligt förslaget krävas att medlemsstaterna visar att sådana system endast ersätter för bestämda obetalda särkostnader och de bör vara tidsbegränsade. Dessutom får stödet inte ge upphov till en snedvridning av konkur- rensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Förslaget till förordning om medlemsstaternas åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vat- tenvägar7 föreslås ersätta förordning 1191/69/EEG. Som namnet antyder är förordningen endast tillämplig på kollektivtrafik. 4Tänkbara stödåtgärder i form av bidrag m.m. till olönsam godstrafik En stödåtgärd i from av bidrag till olönsam godstrafik på järnväg kan utformas på olika sätt. För det första kan bidrag ges genom investeringsstöd, t.ex. till anläggningar och utrustning. För det andra kan stöd ges direkt eller indirekt till järnvägsföretag genom t.ex. driftsbidrag, rabattering av infrastrukturavgiften eller genom någon form av upphandlingsförfarande för att tillse att gods trans- porteras på just järnväg. 6KOM(2000)5, Förslag till rådets förordning om stöd till samordning av transporter på järnväg, väg och inte vattenvägar. 7KOM(2000)7, Förslag till och rådets förordning om medlemsstaternas åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. 4.2Stödåtgärders förenlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget För att kunna fastställa om en ersättning utgör stöd till ett företag i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget måste en bedömning göras om åtgärden beviljas av staten eller med statliga medel, kan snedvrida konkurrensen, gynnar vissa företag eller viss sektor, påverkar handeln mellan medlemsstater. Oavsett om stödet ges i form av ett direkt bidrag till ett företag eller genom att en rabatt ges på de avgifter som infrastruktur- förvaltaren debiterar järnvägsföretaget eller om en upphandling av godstrafiken sker kommer stödet att finansieras genom statliga medel. Vidare skulle ett stöd gynna enskilda järnvägsföretag genom att minska de kostnader som de normalt skulle ha haft och stödet kommer att gynna dessa företag på bekostnad av konkurrenter från andra transportslag än järnvägen. Detsamma gäller vid införandet av ett rabattsystem. Det skulle således vara ett selektivt stöd som kan komma att snedvrida konkurrensen. Eftersom företagen verkar på en marknad som är öppen för konkurrens från andra aktörer i gemenskapen kan det antas att kriteriet för påverkan på handeln mellan medlemsstater kommer att uppfyllas. Med hänsyn till ovanstående torde ett stöd till olönsamma godstransporter vara att anse som statsstöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget och därmed i princip förbjudet om det inte faller inom några av de undantag som finns i fördraget och som utvecklats i den sekundära gemenskapsrätten. Innan jag går vidare till dessa undantag kan det vara lämpligt att nämna något om den meddelade domen av i det s.k. Altmark-målet (C-280/00). Domstolen fann i detta mål bl.a. att offentligt stöd som syftar till att möjliggöra linjetrafik inom ramen för stads-, förorts- och regional trafik inte omfattas av artikel 87.1 i EG-fördraget i de fall då detta stöd utgör ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande före- taget har tillhandahållit för att fullgöra allmän trafikplikt. För att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersättning inte utgör statligt stöd måste, enligt domen, fyra villkor vara uppfyllda. För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och denna skyldighet ska vara klart definierad, för det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, för det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhål- lits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av denna skyldighet, för det fjärde ska, när urvalet sker utanför ramen för ett offentligt upphandlingsförfarande, storleken av ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt transportföretag skulle ha åsamkats. Kan denna dom få någon inverkan på frågan om stödåtgärder till godstransport på järnväg är förenliga med ? Det ska först erinras om att målet handlade om ett lokalt buss- företag som hade beviljats tillstånd och stöd för persontrafik med buss. Ett av kraven som domstolen ställer upp för att stödet inte ska omfattas av artikel 87.1 är att företaget tillhandahåller allmän- nyttiga tjänster. Under förutsättning att det finns tillgång till andra former av godstransport än på järnväg och att tillgången av dessa tillgodoser transportbehoven torde Altmark-domens inte kunna åberopas för att införa en stödåtgärd till ett specifikt transportslag på en kommersiell, öppen och fungerande marknad.8 4.3Stöd med tillämpning av artikel 87.2-3 i EG-fördraget Enligt artikel 87.3 c kan stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter vara förenligt med den gemensamma markna- den när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har sett positivt på offentligt stöd som gynnar järnvägen som transportmedel, i synnerhet investeringar i infra- rapport från Kommissionen om läget när det gäller arbetet med riktlinjerna för statligt stöd till tjänster av allmänt intresse, KOM (2002) 636, där kommissionen uppger att den inom ramen för tillämpningen av konkurrensreglerna bl.a. har som målsättning att övervaka att de tjänster som är utsatta för konkurrens och som inte avser allmänhetens intresse, inte klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen anger i sin rapport om konkurrenspoliti- ken 2002 bl.a. följande rörande kombinerade transporter.9 Gemen- skapen har sökt uppnå ett balanserat intermodalt transportsystem och gynnandet av kombitransporternas konkur- renskraft gentemot landsvägarna är en del av denna politik. Det centrala målet för EG:s kombitransportpolitik är att nå en bättre balans mellan transportsätten och flytta transporterna från landsväg till andra transportmedel. Kommissionen är positivt inställd till stödordningar som avser att främja dessa transportsätt genom för- värv av utrustning avsedd för kombitransport och konstruktion av särskild infrastruktur. Det finns således stora möjligheter att införa ett stödsystem för att främja järnvägen genom olika former av investeringsbidrag t.ex. genom bidrag till utrustning avsedd för kombitransport. Vad där- emot gäller driftstöd är kommissionen negativt inställd till sådana stöd eftersom dessa tillåter en verksamhet att kunna överleva på en marknad på bekostnad av dess konkurrenter. I vissa undantagsfall kan drifttillstånd tillåtas, t.ex. genom det ovan beskrivna transport- stödet eller genom kompensation för kostnader som andra trans- portslag inte har. Det har i praxis ansetts att artikel 87.3 c inte direkt kan tillämpas i fråga om stöd av bevarande karaktär, t.ex. omkostnadsgarantier, eller produktionsstöd m.m.10 Det är därför inte troligt att ett drift- stöd skulle kunna godkännas genom att direkt tillämpa artikel 87.3 c . Övriga undantag i artikel 87.2-3 är inte tillämpliga. 4.4Stöd enligt artikel 73 i EG-fördraget 4.4.1 Förordning 1107/70/EEG Som ovan redogjorts för stadgas i artikel 73 i EG-fördraget att stöd är förenligt med fördraget om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Enligt artikel 3.1 b) i förordning 1107/70/EEG kan, i fråga om samordning av transporter, stöd beviljas företag som måste bära kostnader för den infrastruktur som de använder medan andra företag inte drabbas av liknande kostnader. 9XXXII:e rapporten om konkurrenspolitiken, 2002, s. 10Se bl.a. EU-Karnov 1998/99, s. 1102, not 14 och där angiven praxis. artikel 10 i direktiv /14/EG11 att medlemsstaterna inför ett tidsbegränsat system för ersättning för användning av järnvägs- infrastruktur för bevisligen icke täckta miljökostnader, olycksrela- terade kostnader och infrastrukturkostnader i den mån dessa kost- nader överstiger motsvarande kostnader för järnvägen. Jag har i delbetänkandet Rätt på spåret angett att på avgiftsområdet betraktats som ett föregångsland i fråga om att tillämpa de principer i om En modell för ett stegvis införande av gemensamma avgiftsprinciper för transport- infrastruktur (KOM (1998) 466). Idén med ett system med gemensamma avgifter är att skapa likvärdiga konkurrensförhållan- den på en öppen transportmarknad och att låta transporterna betala sina verkliga kostnader – med andra ord internalisera de externa kostnaderna för nedsmutsning genom utsläpp, väntetider och olyckor m.m. På detta sätt ska konkurrensneutralitet skapas mellan transportslagen. arbetar kontinuerligt med att utveckla ett rättvisande kostnadsansvar för de olika transportsätten. Vill genomföra en stödåtgärd enligt denna artikel 3.1 b i förordningen måste man kunna visa att ett sådant stöd verkligen innebär kompensation för bestämda obetalda externa kostnader för konkurrerande transportmedel. Kommissionen godkände en förlängning av en dansk stödåtgärd som uppväger effekterna av järn- vägsinfrastrukturavgifter genom ett miljöbidrag till transport av gods med järnväg.12 Stödet ges till järnvägstransportörer som utför godstrafik på järnväg till eller från danska stationer. Järnvägstrans- portörer som utför transittrafik erhåller inget stöd utom för det fall operatören kan visa att godset har omlastats från väg till järnväg. Kommissionen ansåg att stödåtgärden var att betrakta som stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Kommissionen godkände emel- lertid stödåtgärden med tillämpning av artikel 73 i EG-fördraget och artikel 3.1 b i förordning 1107/70/EEG. 4.4.2 Förordning 1191/69/EEG Av artikel 1.1 i förordning 1191/69/EEG i dess lydelse enligt för- ordning 1893/91/EEG framgår att förordningen ska tillämpas på 11 och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruk- tur och utfärdande av säkerhetsintyg. 12 Ärende N 287/2002 transportföretag som utför transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. Förordningen är således per definition tillämplig även på företag som utför godstransporter. Enligt artikel 1.3 och 1.5 får medlemsstaterna bibehålla eller besluta om allmän trafikplikt endast vad gäller stads-, förorts- och regionala persontransporter. Enligt artikel 1.4 får medlemsstaternas behöriga myndigheter emellertid ingå avtal med ett transportföre- tag om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt för att säker- ställa en tillräcklig tillgång till transporttjänster, särskilt med beak- tande av sociala och miljömässiga faktorer samt fysisk planering eller för att erbjuda specialtaxor för vissa grupper av passagerare. Även om förordningen inte uttryckligen undantar godstrafik bör man enligt min mening vara försiktig med att tillämpa den på godstrafik. Det är förordningen antogs och förvaltades järnvägstransportörerna och näten i stor utsträckning av medlemsstaterna själva. har det skett en betydande avreglering inom järnvägssektorn, framförallt på godssidan. Den föreslagna förordningen som eventuellt kommer att ersätta förordning 1191/69/EEG är dessutom endast tillämplig på kollektivtrafik. Jag har heller inte kunnat finna något fall där stöd till godstrafik godkänts med tillämpning av denna förordning. 4.5Stödåtgärder i form av rabatter enligt artikel 9 i direktiv /14/EG Av artikel 7.3 i direktiv /14/EG framgår att de avgifter som infrastrukturförvaltaren ska ta ut för minimipaketet och ban- tillträdestjänsterna ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Jag har i del- betänkandet Rätt på spåret anfört att detta bör tolkas som den kort- siktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Därutöver får en extra avgift tas ut för att visa att det föreligger brist på kapacitet (artikel 7.4) och hänsyn får även tas till kostnader för miljöpåver- kan (artikel 7.5). I artikel 10 ges en möjlighet att kompensera järn- vägstrafiken för kostnader som drabbar denna om inte avgifter tas ut i motsvarande utsträckning inom andra trafikslag. Denna artikel motsvarar i huvudsak artikel 3.1 b i förordning 1107/70/EG. I artikel 9 i direktivet anges att utan att det påverkar bl.a. artikel 87 i EG-fördraget och trots vad som sägs i artikel 7.3 i direktivet kan rabatter under vissa förutsättningar ges på de avgifter som infrastrukturförvaltaren debiterar järnvägsföretaget. Huvudregeln därvid är att rabatter ska begränsas till den faktiska besparingen av administrativa kostnader för infrastrukturförvaltaren. Enligt artikel 9.3 får emellertid förvaltaren införa ett program, som är tillgängliga för alla användare av infrastrukturen för bestämda trafikflöden, med tidsbegränsade rabatter för att främja utvecklingen av ny järn- vägstrafik eller rabatter som uppmuntrar till användning av avsevärt underutnyttjade linjer. En tänkbar stödåtgärd till olönsam godstrafik, under förutsätt- ning att det är fråga om trafik på avsevärt underutnyttjade linjer, skulle därmed vara att införa en rabatt på de avgifter som infra- strukturförvaltaren debiterar järnvägsföretaget. En ytterligare för- utsättning är att en sådan åtgärd inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intres- set (jfr art. 87.3 c i EG-fördraget). Stöd till godstrafiken på järnväg bör bl.a. med hänsyn till inte utformas som ett driftstöd. Detta får anses vara fallet med direkta driftsbidrag till olönsamma godstransporter eller då bidraget ges efter en upphandling. Satsningar bör istället ske genom olika former av investeringsstöd, t.ex. i utrustning för att underlätta för kombinerade transporter. Som ovan nämnts finns dock en möjlighet enligt direktiv /14/EG att införa rabatter på infrastrukturavgifterna på linjer som är avsevärt underutnyttjade.