sou · GRB340d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Flera register eller andra system har nämligen ursprungligen utvecklats av och ett regelrätt personregister, , ingår alltjämt i ett delsystem i . har också, med Datainspektionens tillstånd, övertagit vissa personregister från . Redogörelsen nedan för nuvarande register eller annan auto- matiserad behandling av personuppgifter vid bygger på verkets förteckning över ADB-register enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen samt motsvarande förteckning enligt 39 § personuppgiftslagen. Vad gäller hänvisas till avsnitt 4.1.1.2. MOTIV – vilket står för Mottagningsstatistik för Integrations- verket – är ett verksamhetsstödjande system och utgör ett s.k. ADB-register. Registrets ändamål är att ge ett effektivt stöd för prognosarbete avseende behov av introduktionsplatser i kommun- erna. Registret används dessutom för att ge underlag i bosättnings- Behandling av personuppgifter inom verksamhetsområdet arbetet samt för att göra anslagsberäkning enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Rapportering sker sedan till bl.a. regeringen och . Person- uppgifter hämtas en gång från . Det rör sig om uppgifter om antal individer, mottagningsdatum, adresshistorik och ersättningstyp. Ingen extern åtkomst finns till MOTIV. STATIV utgör statistikdatabas för utvärde- rings- och uppföljningsarbete inom det integrationspolitiska om- rådet. Ändamålet med databasen är att genom statistik kunna ge en lägesbeskrivning av invandrarnas ekonomiska och sociala situation i samhället samt att kunna följa utvecklingen för invandrare över tiden. STATIV innehåller statistiska uppgifter på individnivå inom områdena demografi, inkomster, boende, sysselsättning, utbildning och arbetslöshet. Uppgifter inom det sistnämnda området inhäm- tas dels från () register, dels från () register. Enskilda individer kan inte sökas genom personnummer i databasen. Endast ett mindre antal anställda vid verket har tillgång till STATIV. Samtliga dessa har skriftligen åtagit sig att följa direktiv avseende sekretessen vid databasen. Ingen extern åtkomst eller utlämnande från databasen förekommer. AKTIV är en databas och ett register som inrättades av med Datainspektionens tillstånd . Integra- tionsverket fick vid sitt bildande överta AKTIV som alltjämt används inom . AKTIV:s ändamål är att göra resultatuppföljningar beträffande bl.a. kommunernas introduk- tionsinsatser för mottagna flyktingar, dvs. resultatuppföljningar av flyktingmottagandet. övertog nämligen från regeringsuppdraget att följa upp flyktingmot- tagandet års mottagningskontingent. Personupp- gifterna som bearbetas i AKTIV hämtas dels från , dels från (svenska för invandrare) och socialbidragsregistret, som båda förs av SCB. Uppgifterna från SCB avser exempelvis Behandling av personuppgifter inom verksamhetsområdet deltagande, status och resultat från undervisningen i svenska eller utvecklingen och graden av socialbidragsberoende för flykting- hushåll efter första kommunplacering. Dessutom hämtas uppgifter om arbetslöshet, sysselsättning och arbets- marknadspolitiska åtgärder från register som förs av AMS. Från inhämtas uppgifter om adresshistorik, utbetalda ersättningar till kommuner samt uppgifter som gör det möjligt att identifiera persongrupper. Bo-Data är ytterligare ett system som utvecklats för statistik- framställning. Ändamålet med Bo-Data är att ta fram aktuella be- skrivningar av situationen beträffande handläggningstider för bosättnings- och mottagningsärenden enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. har regeringens uppdrag att mäta dessa handläggningstider. I Bo-Data registreras personuppgifter om exempelvis dossier- nummer vid , placeringstyp, fullständigt namn, tillståndsdatum, tillståndsskäl, familjekod, språk och nationalitet. Fritext finns också. Integritetskänsliga uppgifter förekommer. Ingen extern åtkomst till Bo-Data finns. Någon gallring sker inte men avsikten är att personuppgifterna inte kommer att bevaras längre än vad som är nödvändigt för Bo-Datas ändamål. Liksom många andra myndigheter använder systemet Agresso för ekonomiadministration. Inga personupp- gifter förekommer i systemet. lönehantering sköts av Kammarkollegiet. Som tidigare nämnts (avsnitt 4.1.7) ingår fingeravtryck tagna enligt lagen om särskild utlänningskontroll i polisens finger- avtrycksregister. Det har också redogjorts för att den automati- serade registerföringen omfattas av polisdatalagen. Behandling av personuppgifter inom verksamhetsområdet (rikskriminalen) för även det s.k. U-boks- registret med automatiserad behandling. I läggs uppgifter in om utlänningar som meddelats förbud att återvända till i samband med att de utvisats på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen eller i samband med beslut om avvisning eller utvisning som fattats av eller . Registret omfattar såväl medborgare i Schengenstater som medborgare i tredje land. är åtkomlig för alla anställda inom polisen. Från överför uppgifter om utlänningar från tredje land till SIS för uppdatering av spärrlistan. Uppgifterna i gallras då tiden för ett åter- reseförbud har löpt ut. Även omfattas av polisdatalagens bestämmelser, se 15 § polisdataförordningen (1999:81). Beträffande utlandsmyndigheterna hänvisas till de redovisade systemen , m.m. i avsnitt 4.1.3. Inom ett flertal utlandsmyndigheter finns vidare ett antal äldre personregister som heter . Dessa register inrättades och fördes av utlands- myndigheterna med stöd av tillstånd från Datainspektionen. är ett hjälpmedel för utlandsmyndigheternas handläggning av ärenden om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Efter etableringen av Wilma- och Almasystemen har användningen av minskat kraftigt. Registren finns emellertid kvar vid utlandsmyndigheterna. pågår diskussioner mellan och om att verket skall ta över administrationen av . Utredningens förslag: Behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen författnings- regleras i en lag som ersätter utlänningsdataförordningen. Lagen omfattar all helt eller delvis automatiserad behandling av person- uppgifter inom verksamhetsområdet. Dessutom omfattas behandling, om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i ett register. I lagen behålls registerbegreppet endast för Migrations- verkets register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 5 kap. 5 § utlänningslagen. 5.1Användningen av modern informationsteknik och personlig integritet Begreppet informationsteknik – IT– har kommit att användas som en samlad benämning på användningen av datateknik och tele- kommunikation. Begreppet innefattar såväl den tekniska utrust- ningen för informationsbehandling som metoder och tillväga- gångssätt för att utnyttja denna. Den fortsatta förbättringen av datorernas prestanda och kapacitetsökningen i telenäten har till- sammans med att tekniken blivit allt billigare och enklare att använda medfört en närmast explosionsartad utveckling av informationstekniken . Informationstekniken har fått en stor betydelse för samhällsutvecklingen och innebär också helt nya förutsättningar för den offentliga förvaltningen. Datortekniken anammades förhållandevis tidigt av den offentliga förvaltningen, . Från att till en början avse användning av avgränsade s.k. ADB-register, sker praktiskt taget allt skrivarbete med användning av datorer. Automatiserade ärendehanteringssystem förekommer i stor utsträckning. Några myndigheter, t.ex. försäkringskassorna, har övergått till elektronisk ärendehantering med elektroniska akter i stället för pappers- baserade akter. I dessa system inkommer handlingar elektroniskt eller på papper varefter de bildfångas elektroniskt genom att skannas. De inkomna handlingarna lagras sedan i en elektronisk akt tillsammans med upprättade handlingar. Ärendena handläggs utan att den enskilde tjänstemannen har originalhandlingar tillgängliga på papper. All individrelaterad information som behövs för hand- läggningen av ett ärende lagras således på medium för automati- serad behandling. Informationstekniken brukas vidare i allt större utsträckning för uppföljning, framställning av statistik, kommuni- kation med andra myndigheter och enskilda samt för att sprida allmän information internt bland anställda eller till allmänheten. Denna utveckling påskyndas av de krav som riktas mot myndig- heterna när det gäller effektivitet, samverkan med andra myndig- heter och en förbättrad service gentemot medborgarna. I propositionen Åtgärder för att bredda och utveckla använd- ningen av informationsteknik (prop. 1995/96:126 s. 66 f.) formu- lerade regeringen övergripande mål för en nationell IT-strategi. För den offentliga förvaltningens användning av informationsteknik uttalades bl.a. att förvaltningen bör vara ett föredöme som användare av informationsteknik, att den offentliga förvaltningen skall utnyttja informationstekniken för att effektivisera verksam- heten och ge en god service till företag och medborgare. Mer rationella arbetsrutiner, effektivare organisations- och samarbets- former i den offentliga förvaltningen förbättrar servicen och minskar kostnaderna. Vidare angavs att informations- teknikens möjligheter att främja allmänhetens insyn i förvaltningen skall tillvaratas samt att alla offentliga organ bör kunna ta emot och besvara elektronisk post. Elektroniska kommunikationsmöjligheter med organ i EU, fortsatte regeringen, skall vidare göra det europeiska förvaltningssamarbetet effektivare. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136 s. 55 f.) har målsättningen vidhållits. Regeringen framhöll där att den statliga sektorn fortlöpande måste ompröva verksamhetsformer i syfte att åstadkomma högre kostnads- effektivitet. Som ett led i denna bör myndigheterna aktivt ta till sig ett effektivt utnyttjande av informationstekniken. Dock framhöll regeringen att det är viktigt att uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden inte sprids i onödan och att sådana uppgifter har ett tillfredsställande sekretesskydd. Allmänhetens förtroende angavs som en nyckelfråga för informationsteknikens användning i den offentliga förvaltningen. I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) utvecklade och preciserade regeringen målen för den fortsatta IT-strategin. Vad gäller den offentliga förvaltningen uttalades bl.a. att utvecklingen av s.k. 24-timmarsmyndigheter, som är elektroniskt tillgängliga för informationshämtande och ärendehantering, bör stimuleras (a. prop. s. 100). Regeringen har i propositionen Några förvaltningsrätts- liga frågor lämnat ett förslag till ändring i 5 § förvaltningslagen (1986:223), som reglerar myndigheternas tillgänglighet och öppet- hållande. Enligt förslaget införs en bestämmelse om att myn- digheterna skall vara skyldiga att kommunicera med medborgarna via e-post och telefax (prop. 2002/03:62). Lagändringen föreslås träda i kraft . års IT-utveckling inom den offentliga förvaltningen präglas av de målsättningar som regeringen formulerat i de nämnda propositionerna. De myndigheter som bedriver verksam- het enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen utgör inget undantag härvidlag. har – i sin funktion som central utlänningsmyndighet med ett övergripande ansvar för att bevaka att myndigheternas handläggning av frågor enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är effektiv – haft en viktig roll som processansvarig myndighet när det gäller att utveckla IT-stödet för informationsförsörjningen såväl inom myndigheten som i fråga om informationsutbyte med andra myndigheter i och utanför . När det gäller en närmare beskrivning av användningen av informationsteknik inom verk- samhetsområdet hänvisas till avsnitt 4. Med tanke på senare års oerhört snabba tekniska utveckling är det i det närmaste meningslöst att här försöka göra några långsiktiga antaganden om den kommande utvecklingen av informations- hanteringen inom det verksamhetsområde utredningen haft att kartlägga. Man kan dock anta att utvecklingen av informations- tekniken kommer att generera behov av ytterligare eller helt nya datorlösningar inom verksamhetsområdet. har t.ex. planer på att inom en överskådlig framtid övergå från pappersbunden till elektronisk akthantering. Den pågående intensi- fieringen av samarbetet inom EU i migrations- och asylfrågor torde vidare förutsätta ett ökat automatiserat informationsutbyte för att samarbetet skall fungera smidigt. Det är uppenbart att IT-utvecklingen är till nytta för samhället i många bemärkelser, inte minst för att den möjliggör oerhörda effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar för den offentliga förvaltningen. Snabb och enkel tillgång till en allt större mängd information är också ägnad att ge fylligare och säkrare fakta- och kunskapsunderlag för myndigheterna när de handlägger enskilda ärenden, gör utvärderingar, framställer statistik m.m. Detta gagnar dem som berörs av verksamheten likväl som samhället i stort. innebär utvecklingen att de personuppgifter som myndigheterna hanterar i sin verksamhet i allt större utsträckning insamlas och lagras automatiserat i stället för i pappersform. Detta kan naturligtvis innebära nackdelar från integritetssynpunkt. Ju större informationsmängder som finns samlade så att uppgifter kan sökas och sammanställas på ett allt enklare sätt desto mer ökar samhällets kontroll över enskilda samt risken för att den enskilde drabbas av oacceptabla intrång i sin personliga sfär. Den tekniska utvecklingen väcker därför frågor om risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Begreppet personlig integritet och behovet av skydd mot otillbörliga intrång däri har varit omdiskuterat i lagstiftnings- sammanhang alltsedan datortekniken började göra insteg i den offentliga förvaltningen. Datalagens införande motiverades bl.a. av den konflikt man fann föreligga mellan datoriseringen och den enskildes personliga integritet. Det har emellertid av naturliga skäl visat sig inte vara möjligt att definiera exakt vad som är ett otillbörligt ingrepp i den enskildes personliga sfär, inte minst därför att personlig integritet är ett värdeladdat begrepp vars innebörd inte kan fastställas objektivt utan är föremål för subjektivt vitt skilda uppfattningar. Klart är emellertid att den enskildes rätt till personlig integritet inte är en oinskränkt rättighet utan måste vägas mot andra intressen. I propositionen Hälsodata- och vårdregister (prop. 1997/98:108 s. 26 ff.) utvecklade regeringen sin syn på begreppet personlig integritet och den avvägning mot andra intressen som måste göras. Resonemanget belyser väl den grundläggande problematiken och har fortfarande aktualitet. Det återges därför här. Personlig integritet är – även om begreppet inte kan ges någon mer objektivt bestämbar innebörd – ett honnörsbegrepp. Det anses allmänt att det är viktigt att skydda den enskildes integritet och förhindra olika former av intrång däri. Innebörden av begreppen personlig integritet och intrång är dock olika för olika människor i olika situationer. Någon entydig förklaring till begreppet är inte möjlig att ge. En ofta använd beskrivning av integritetsskyddet innebär att man skall skydda den enskildes rätt att bli lämnad i fred. Andra försök att beskriva vad som menas med personlig integritet tar fasta på rätten till ensamhet, till förtrolig samvaro inom familjen, en rätt till anonymitet och distans till andra individer. Ett annat sätt att beskriva begreppet är att den enskilde skall kunna kontrollera spridningen av uppgifter eller ha en rätt att själv bestämma vilka uppgifter om sig själv som han eller hon vill dela med sig till andra. Ett skydd mot otillbörligt intrång är nödvändigt för att den enskilde skall uppnå en viss frihet att styra och kontrollera sitt eget liv. Den enskilde kan dock inte resa krav på en helt fredad sfär. Den personliga integriteten kan inte vara absolut i den mening att regler till skydd därför skall gälla och tillämpas undantagslöst eller oavsett motstående intressen. Ett visst mått av intrång måste accepteras. I stället får man bygga upp ett skydd mot sådant som bedöms utgöra ett otillbörligt intrång. Vad som upplevs som en integritetskränkning av en person behöver inte upplevas som en sådan av en annan person. Det är därför svårt att generalisera. Några omständigheter kan dock mera allmänt sägas påverka den enskildes uppfattning om risk för integritetsintrång. Stora mängder uppgifter, förekomsten av många olika register och den möjlighet till samkörning som det ger är sådana exempel. Vidare om de uppgifter som behandlas belyser den enskildes avvikelser från gängse normer, särskilt i kombination med om tilltron till att uppgifterna hålls hemliga sviktar. Svårigheter att uppnå rättelse och användning av personnummer är ytterligare omständigheter som ofta oroar den enskilde. I begreppet personlig integritet kan man lägga två delkomponenter. För det första att den enskilde bör tillförsäkras en sfär som skyddas mot otillbörliga intrång från myndigheter och andra som kan uppfattas som utomstående och för det andra att den enskilde bör ha rätt och möjlighet att själv vara med och bestämma i vilka sammanhang uppgifter om honom får utnyttjas och hur det i så fall skall ske. I båda fallen måste dock den enskilde tåla vissa ingrepp, framförallt från samhällets sida, när andra intressen, som av samhället bedöms som totalt sett viktigare, kräver det. Ingrepp får dock inte vara alltför långtgående, alltför besvärande eller betungande i förhållande till de syften som intrånget skall tjäna. Varje gång det blir aktuellt att utnyttja uppgifter om en enskilds personliga förhållanden måste således en avvägning göras mellan den enskildes rätt till personlig integritet och det allmännas behov av information. 5.2Behovet av en författningsreglering Utredningen har i uppdrag att granska regelsystemet och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att den rättsliga regleringen av behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen skall vara väl anpassad till personuppgiftslagen. I direktiven har regeringen ut- talat som sin uppfattning att mer specifika bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen skall regleras särskilt i lag. Det sägs också att utlänningsdataförordningen är avsedd att få en be- gränsad giltighet i avvaktan på att frågan om en lagreglering bereds vidare. Av 2 § personuppgiftslagen följer att från personuppgiftslagen avvikande bestämmelser kan meddelas i lag eller förordning. En förutsättning är dock att de avvikande bestämmelserna inte strider mot dataskyddsdirektivet såvitt gäller verksamhet som omfattas av gemenskapsrätten. En grundläggande förutsättning för att – i förhållande till personuppgiftslagen – särreglera den behandling av personupp- gifter som sker i verksamhet enligt utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen är att det finns behov av en sådan reglering. I propositionen Personuppgiftslag (prop. 1997/98:44 s. 40 f.) uttalade regeringen att den nya lagen i princip bara bör innehålla generella regler och att behovet av undantag och särregler för mer speciella områden får tillgodoses genom andra författningar. Regeringen framhöll att registerförfattningarna innehåller många preciserade och viktiga regler som inte kan ersättas av de generella bestämmelser som den nya lagen innehåller. Vid utskottsbehand- lingen av förslaget till personuppgiftslag uttalade Konstitutions- utskottet, i sitt av godkända betänkande, att det saknas anledning att nu avvika från den tidigare fastlagda målsättningen att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras särskilt i lag (bet. 1997/98:KU18 s. 43, rskr. 1997/98:180). Den tidigare fastlagda målsättningen formulerades av regeringen i propositionen Offentlighet, integritet och ADB. instämde häri vid propositionens riksdagsbehandling (prop. 1990/91:60 s.58 samtbet. 1990/91:KU11s.11). I verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstift- ningen behandlas personuppgifter av ofta mycket integritetskänslig natur. Verksamheten omfattar även ett mycket stort antal Redan detta förhållande talar – mot bak- grund av regeringens ståndpunkt och redovisade målsättning – med styrka för att behandlingen av personuppgifter inom verksamhetsområdet regleras särskilt i lagform. Även andra skäl talar emellertid för en särreglering i förhållande till person- uppgiftslagen. Enligt personuppgiftslagen får känsliga personuppgifter enligt lagens definition inte behandlas inom verksamhetsområdet utan den registrerades samtycke. De övriga undantagen från person- uppgiftslagens förbud mot behandling av känsliga personuppgifter torde mycket sällan vara tillämpliga i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Visserligen har regeringen genom en ändring av personuppgiftsförordningen (1998:1191) gjort ett generellt undantag från förbudet genom att föreskriva att känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet i löpande text, om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det (8 § personuppgiftsförordningen). Ändringen trädde i kraft . Det undantaget är emellertid inte tillräckligt för att myndigheter som bedriver verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen skall kunna behandla känsliga personuppgifter i alla de fall som det finns en befogad anledning att göra det. Det behövs alltså en särreglering, som gör undantag från person- uppgiftslagen i fråga om känsliga personuppgifter. Att det föreslagna undantaget inskränker personuppgiftslagens integritets- skydd genom att utvidga möjligheterna att behandla känsliga personuppgifter understryker ytterligare vad som sagts om att särregleringen bör underställas prövning. Emellertid anser utredningen att det även finns behov av att i särreglering utöka integritetsskyddet i förhållande till vad som annars skulle ha gällt enligt personuppgiftslagen. I likhet med många motsvarande registerförfattningar föreslås i det följande exempelvis regler som av integritetsskäl begränsar möjligheterna att söka efter information. Sådana begränsningsregler saknas helt i personuppgiftslagen. Ett annat skäl för att införa en särreglering är att det finns ett behov av att förtydliga eller precisera förhållanden som annars, med enbart personuppgiftslagens reglering, kan ge upphov till tolk- ningsproblem, t.ex. i fråga om vem som är personuppgiftsansvarig. Genom en särreglering klargörs vidare för allmänheten att det finns begränsningar för hur myndigheterna får lov att behandla uppgifter om enskilda, t.ex. i fråga om för vilka ändamål person- uppgifter får behandlas eller i fråga om extern åtkomst till lagrade uppgifter. Detta är ägnat att öka allmänhetens förtroende för myndigheternas hantering av personuppgifter i sin verksamhet. Det finns således starka skäl för en särreglering i lag av behand- lingen av personuppgifter i verksamheten enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Utredningen föreslår därför en sär- skild lag om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Denna lag skall ersätta utlänningsdataförordningen. 5.3Övergripande principer för utredningens överväganden Utgångspunkten för förslaget är att lagens övergripande syfte skall vara att skydda den enskilde mot otillbörliga intrång i dennes personliga integritet. måste emellertid också beaktas att det finns ett viktigt allmänintresse av att myndigheterna inom verksamhetsområdet på ett rationellt och effektivt sätt kan använda modern informationsteknik i fråga om sådan information som myndigheterna måste hantera för att kunna fullgöra sina uppgifter. Lagen bör således avspegla en rimlig avvägning i den inneboende intressekonflikten mellan samhällets behov kontra den enskildes anspråk på skydd för sin personliga integritet.