sou · GRB387d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning bör problem med upphand- lingsskyldighet endast uppkomma i de fall då ett aktiebolag eller ett kommunalförbund är trafikhuvudman, eftersom ett landsting som ensamt är länstrafikansvarigt eller en kommun som ensam är länstrafikansvarig också skall vara trafikhuvudman. I kommunala bolag utövar kommuner och landsting ägarfunk- tionen enligt aktiebolagslagens (1975:1385) bestämmelser. Ett aktiebolag är en självständig juridisk person som har tillgångar och skulder och kan gå i konkurs. Styrelsen för bolaget svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Med hänsyn till det anförda är det utredningens uppfattning att t.ex. en kommun inte kan anses utöva en kontroll över en trafik- huvudman som är ett aktiebolag motsvarande den kontroll som kommunen utövar över sin egen förvaltning. Ett kommunalförbund kan bildas för samarbete mellan kom- muner, mellan landsting eller mellan landsting och kommuner. Enligt 23 § kommunallagen (1991:900) skall det i ett kommunal- förbund som beslutande församling finnas förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Varje förbundsmedlem skall vara repre- senterad i den beslutande församlingen med minst en ledamot och en ersättare. Ett kommunalförbund är en självständig juridisk person. Mot bakgrund av nu redovisade omständigheter anser utred- ningen att en enskild kommun eller ett enskilt landsting inte kan anses utöva en kontroll över ett kommunalförbund motsvarande den som kommunen eller utövar över sin egen för- valtning. Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet Enligt utredningens uppfattning får det vidare anses tveksamt om en trafikhuvudman som t.ex. fått i uppdrag att anordna färdtjänst och att administrera en beställningscentral kan anses bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med de myndigheter som äger trafikhuvudmannen. Sammanfattningsvis anser utredningen att det saknas rättsliga förutsättningar att föreslå undantag från upphandlingsskyldighet när ett kontrakt tilldelas trafikhuvud- mannen att bedriva samordningstjänster (beställningscentraler) för sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst. Det är utredningens upp- fattning att denna fråga kan komma att aktualiseras på nytt. I sådant fall bör överväganden om undantag från upphandlings- skyldighet ske i ett större sammanhang. Utredningen är införstådd med att redovisat uppfattningen att lagen om offentlig upphandling skall ändras, så att undantag skall ges från upphandlingsskylighet i de fall som redovisats ovan. Detta föranleder dock inte någon annan bedömning avseende upphand- lingsskyldigheten än den som redovisat. Såsom utredningen anfört kan krav på upphandling försvåra en samordning av olika samhällsbetalda resor när uppdrag skall ges till en trafikhuvudman att driva en beställningscentral för t.ex. sjuk- resor och färdtjänst. I detta sammanhang bör dock anmärkas att det i 7 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik stadgas att trafikhuvudmannen, efter överenskommelse med eller en kommun i länet, får upphandla samordningstjänster (beställ- ningscentraler). På så vis kan olika kommuner och landsting enas om att ge trafikhuvudmannen i uppdrag att upphandla en beställ- ningscentral för exempelvis sjukresor och färdtjänst. Trafik- huvudmannen kan i sin tur sörja för att kraven som ställs i upp- handlingen på en beställningscentral tillgodoser önskemål som främjar samordning mellan olika samhällsbetalda resor. Enligt utredningens bedömning utgör Regeringsrättens av- görande i RÅ 2000 ref 60 inte hinder mot att exempelvis flera kommuner gör en gemensam upphandling av en beställningscentral och att kommunerna därefter tecknar gemensamt kontrakt för en sådan beställningscentral. Samordning kan enligt utredningens uppfattning också ske genom att kommuner och landsting i egen regi driver en gemensam beställningscentral. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Av 15 § samma förordning framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för bl.a. sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet och för jämställdheten mellan kvinnor och män. I betänkandet föreslås ändringar beträffande bl.a. färdtjänsten som rör ledsagare, föreskrifter och villkor m.m. och att det införs nya bestämmelser om exempelvis kvalitet inom färdtjänsten, ett barnperspektiv inom både färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt att skall ha ett uttalat sektorsansvar för de nämnda verksamheterna. Utredningen lämnar också förslag som kan inne- bära vissa förändringar i de nuvarande färdtjänst- och riksfärd- tjänstregistren. Enligt utredningens bedömning, vilken närmare utvecklas nedan, kommer förslagen att medföra vissa kostnadsökningar och endast marginellt påverka den kommunala självstyrelsen. De framlagda förslagen får inte någon sådan inverkan på andra i 15 § kommitté- förordningen angivna områden som motiverar en särskild kon- sekvensbeskrivning av dessa. 11.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär endast marginell påverkan av den kommunala självstyrelsen. Av 3 § lagen (1997:736) om färdtjänst framgår bl.a. att varje kom- mun ansvarar, såvitt gäller kommuninvånarna, för att färdtjänst anordnas inom kommunen. Enligt 4 § lagen (1997:735) prövas frågor om tillstånd till riksfärdtjänst av kommunen där den sökande är folkbokförd. I båda lagarna finns således bestämmelser om vad som krävs för tillstånd till respektive verksamhet, ledsagare m.m. Utredningens förslag kan med hänsyn till det anförda inte anses i någon större utsträckning ge fler rättigheter för medborgar- na. Utredningens förslag om att skall ha ett uttalat sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten innebär inte att verket utövar tillsyn över verksamhet, se avsnitt 6.9. Mot bakgrund av nu redovisade omständigheter anser utred- ningen att förslagen i betänkandet endast marginellt kan anses på- verka den kommunala självstyrelsen. Utredningens uppfattning är vidare att förslagen som rör registerfrågor inte påverkar den kommunala självstyrelsen. Utredningens bedömning är att vissa av förslagen i betänkandet kommer att medföra ökade kostnader för bl.a. kommunerna. Det är enligt utredningens uppfattning mycket svårt att uppskatta de ifrågavarande kostnaderna, eftersom tillämpningen av lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst skiljer sig åt mellan kommunerna och trafikhuvudmännen. Kom- munerna skiljer sig också åt vad avser samåkning och annan praktisk hantering av de aktuella verksamheterna. På grund av svårigheterna att uppskatta kostnaderna har utredningen anlitat att göra en ekonomisk utvärdering av vissa av förslagen i betänkandet. I denna utvärdering har deltagit representanter från . i dess helhet framgår av bilaga 6. Enligt utvärdering av handikappolitiken, se avsnitt 4.3, kommer den pågående anpassningen av den allmänna kollektiv- trafiken till funktionshindrades behov leda till färre till- ståndshavare (50 000–200 000) till färdtjänst. Enligt utredningens bedömning är det skäligt att anta att kostnaderna för färdtjänsten och riksfärdtjänsten kommer att minska under ett längre tids- perspektiv. Utredningen har dock till uppgift att uppskatta de aktuella kostnaderna av förslagen i betänkandet. Utredningens bedömning är att det endast är förslagen i betänkandet om ledsagare, medresenär, föreskrifter och villkor samt ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten som kan medföra ekonomiska konsekvenser av betydelse för bl.a. kommunerna. Enligt utredningens uppfattning kan kostnader också uppkomma för genom förslaget om ett sektors- ansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. har gjort en uppskattning av alla dessa kostnader. Utredningen gör, liksom i betänkandet SOU 2003:4, den bedömningen att de förslag som innebär eventuella förändringar i de nuvarande färdtjänst- och riksfärdtjänstregistren kan medföra mindre kostnader av engångskaraktär för bl.a. kommuner och trafikhuvudmän. Förslagen om medresenär, avgifter inom riksfärdtjänsten och om överklagande av beslut om rättelse eller information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) innebär att området för över- klagande till allmän förvaltningsdomstol utökas. Domstols- prövning med anledning av dessa bestämmelser får förväntas förekomma i begränsad omfattning och bedöms därför inte påverka förvaltningsdomstolarnas resursbehov. utvärdering av de ekonomiska konsekvenserna Vid utvärderingen av de ekonomiska konsekvenserna använde en förenklad metodik, i vilken det gjordes ett slump- mässigt urval av ett antal kommuner. Landets kommuner sortera- des efter totala kostnader för färdtjänsten i tre grupper. De tio kommuner med störst kostnader för färdtjänsten har bildat en grupp i vilken samtliga tio kommuner har undersökts. I två fall har urvalsenheten varit kommungrupp i stället för kommun (omfattar samtliga kommuner i och omfattar och De 40 kommuner som därnäst hade störst totala kost- nader för färdtjänsten bildade en grupp från vilken tio kommuner drogs. De återstående 213 kommunerna bildade en tredje grupp från vilken 20 kommuner drogs (slutlig urvalsstorlek blev 18 kommuner). Verket har efter en inledande kontakt med kommunerna per telefon sänt över ett informationsmaterial och en enkät till dessa. Kommunerna har därefter själv fått uppskatta kostnaderna för att genomföra olika preliminära förslag. Efter utskicket har gjort djupintervjuer med representanter för kommunerna där utgångspunkten för intervjuerna varit nämnda informations- material och enkät. Det skattningsförfarande som verket gjort innebär en enkel sammanvägning av resultaten från de tre grupperna enligt gängse stickprovsteori. I vissa fall har kommuner- na inte kunnat uppskatta kostnaderna för några av de preliminära förslagen i enkäten och verket har då med utgångspunkt i tillgänglig statistik uppskattat hur kostnadsförändringen blir för kommunen. Den osäkerhet som kan finnas i resultatet av den ekonomiska utvärderingen på grund av att under- sökning inte omfattar alla kommuner har åskådliggjorts i ett s.k. konfidensintervall. I sammanhanget bör vidare anmärkas att vissa preliminära förslag i utskicket till kommunerna inte är helt i överensstämmelse med utredningens slutliga förslag i betänkandet. De preliminära förslagen motsvarar dock i huvudsak förslagen i betänkandet. Nedan följer kortfattade beskrivningar av utvärdering av ekonomiska konsekvenser av vissa av förslagen i betänkandet. Utredningens bedömning: Utredningens förslag om ledsagare, medresenär, ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riks- färdtjänsten samt sektorsansvaret för nämnda verksamheter medför vissa kostnadsökningar. Det förtjänar åter att påpekas att utredningen gjort bedömningen att det endast är förslagen i betänkandet om ledsagare, medresenär, föreskrifter och villkor, ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt sektorsansvaret för nämnda verksam- heter som kan medföra några större kostnadsökningar. Kommunerna tillämpar nu gällande lagstiftning på olika sätt. Det betyder att kommunerna har olika bestämmelser om t.ex. antalet resor, ledsagare, medresenär och barns möjlighet att få färdtjänst. kalkyler visar hur mycket kostnaderna för färdtjänsten förväntas öka jämfört med dagens kostnader. Verket har således inte utgått från att nu gällande lagstiftning skall tolkas på visst sätt. Utredningens preliminära förslag om ledsagare, som ligger till grund för beräkning av kostnaderna, motsvarar i princip förslaget om ledsagare i betänkandet. Utredningen föreslår att om den som söker tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resorna, skall tillståndet gälla även för denne eller dessa ledsagare. I det förslag som verket haft som utgångspunkt för sin utvärdering ingår dock inte förslaget om ledsagare inom riksfärdtjänsten. Om kommunerna inte har kunnat ange kostnaderna för det preliminära förslaget om ledsagare har i stället använt uppgifter om bl.a. samåkningsgrad, antal resor med ledsagare, antal resor med medresenär, antal enkelresor och antal tillståndshavare för att kunna beräkna dessa kostnader. skattar kostnaderna för förslaget om ledsagare till ± . I utvärderingen konstateras att förslaget om ledsagare också kan leda till ett intäktsbortfall för kommunerna, eftersom fler medresenärer på resorna genom för- slaget betraktas som ledsagare. Enligt motivuttalanden bör näm- ligen en ledsagare resa avgiftsfritt (prop. 1996/97:115 s. 78). Det ifrågavarande intäktsbortfallet har verket uppskattat till , vilket ingår i totalsumman . Det preliminära förslag av utredningen om medresenär, som legat till grund för verkets utvärdering av kostnaderna, är helt i överens- stämmelse med utredningens förslag om medresenär i betänkandet. Utredningen föreslår att om det är skäligt att den som söker tillstånd till färdtjänst skall ha sällskap på resorna av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa. utvärderingen framgår att flera kommuner beviljar tillstånd till färdtjänst för en eller flera medresenärer. Av de till- frågade kommunerna var det fem som angav det preliminära för- slaget om medresenär kan leda till ökade kostnader. Åtta kommu- ner angav att nämnda förslag endast marginellt kommer att påverka kostnaderna eller att man inte kunnat uppskatta kostnaderna. Övriga kommuner anförde att förslaget om medresenär inte skulle innebära några ökade kostnader. har skattat kostnaderna för förslaget om medresenär till ± . Ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten Utredningen föreslår i betänkandet att när färdtjänsten eller riks- färdtjänsten rör barn skall i varje enskilt fall beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Vid bedömningen huruvida mindre barn skall ges tillstånd till färdtjänst bör enligt utredningen vårdnads- havarens ansvar för barnet beaktas. I det förslag som legat till grund för beräkning av kostnaderna ingår inte förslag om ett barnperspektiv inom riksfärdtjänsten. Enligt förefaller de flesta kommuner ha ett barnperspektiv avseende färd- tjänsten. En stor majoritet av kommunerna har svarat att barn från sex till beviljas tillstånd till färdtjänst utan att föräldra- ansvaret beaktas. Verkets beräkning visar att förslagen om ett barnperspektiv inom färdtjänsten kan förväntas medföra ökade kostnader om ± . Sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten Förslaget om ett sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten kommer enligt att medföra behov av i vart fall en hel- tidsanställning nationellt och en deltidsanställning vid varje region inom verket. Enligt tillkommer dessutom kostnader för konsulter. De årliga kostnaderna för de anställda och konsulterna kan enligt verket uppskattas till . Till detta skall läggas kostnader för att samla, bearbeta och lagra information för utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Kostnaderna för det sistnämnda kan enligt verket beräknas till och därefter till . Enligt verket krävs också att studier genomförs som riktar sig mot både producenterna av tjänsterna och brukarna av dessa samt att en mer omfattande och systematisk utvärdering av färdtjänsten och riks- färdtjänsten sker vart andra eller tredje år. Verket uppskattar kostnaderna för studier och en större utvärdering av dessa verk- samheter till . De årliga kostnaderna för ett sektors- ansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten kan därmed uppskattas till ca 4–. Föreskrifter om antalet resor Utredningen förordar att det skall vara fortsatt tillåtet att genom individuella föreskrifter begränsa antalet resor inom färdtjänsten. Enligt utredningens uppfattning är det dock angeläget att i en konsekvensbeskrivning beskriva hur borttagande av föreskrifter om antalsbegränsningar av resor kan påverka kommunernas kostnader för färdtjänsten. I utvärdering finns beskrivet hur olika föreskrifter beträffande antalet resor i län respektive påverkat antalet resor och därmed kostnaderna för färdtjänsten. övergick ansvaret för samordningen av resorna inom från de enskilda kommunerna till länstrafiken. I samband därmed ändrades bl.a. föreskrifterna om antalet resor och tidigare begränsningar togs bort. – ökade antalet resor med men ökade antalet tillstånd till färdtjänst med samma procenttal. Enligt är det därför svårt att uttala om för- ändringen av antalet resor beror på att antalsbegränsningen tagits bort. Enligt verket tyder dock resultatet på att avskaffande av an- talsbegränsningar av resor inte i någon större utsträckning påverkat antalet genomförda resor i . ändrades föreskrifterna om begränsningar av antalet färdtjänstresor i och varje tillståndshavare bevilja- des 120 resor . De ändrade föreskrifterna har enligt inte påverkat antalet arbetsresor i någon större omfattning. Medel- antalet resor i kategorin övriga resor har dock sjunkit med ca 0,7 resor och person eller med ca åtta resor . Enligt verket har det nämnda inneburit en besparing för kommunen med ca . Utredningen föreslår att resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde får begränsas till antalet endast om det är skäligt. Förslaget torde inte medföra några nämnvärda kostnadsökningar för kommunerna. Utredningens förslag i betänkandet är att det skall vara möjligt att förena tillstånd till färdtjänst med individuella villkor som tar hänsyn till tillståndshavarens funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret. konstaterar att kommunerna i flera fall medger att tillståndet till färdtjänst förenas med villkor som tar hänsyn till vad utredningen förordar. Enligt verket har det inte varit möjligt att uppskatta kostnaderna för aktuellt förslag. bedömning är dock att förslaget om villkor inte innebär några kostnadsförändringar för kommunerna. För att de lämnade förslagen skall kunna genomföras fordras att berörda kommuner, trafikhuvudmän, m.fl. får tid att förbereda vissa åtgärder, rörande t.ex. avgifter inom riksfärd- tjänsten och sektorsansvaret för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Med hänsyn härtill och med beaktande av den tidsåtgång som erfordras för den fortsatta beredningen av förslagen i regerings- kansli och riksdag bör förslagen kunna träda i kraft . Övergångsbestämmelser i lagen (1997:736) om färdtjänst I avsnitt 6.13 föreslår utredningen att det i lagen om färdtjänst skall införas bestämmelser motsvarande numera upphävda övergångs- bestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620), dels om gynnande för- valtningsbeslut, dels om att lagen om färdtjänst skall tillämpas på tillstånd till färdtjänst som har meddelats före ikraftträdandet av lagen om färdtjänst. Enligt utred- ningens bedömning finns det inte behov av förslag till ytterligare övergångsbestämmelser i lagen om färdtjänst. Övergångsbestämmelser i lagen om behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten Av övergångsbestämmelserna till personuppgiftslagen (1998:204) framgår att beträffande skadestånd skall den lagens bestämmelser tillämpas bara om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att personuppgiftslagen har trätt i kraft. Motsvarande övergångsbestämmelse bör finnas i den nu föreslagna lag om behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Lagens bestämmelser om skadestånd skall således tillämpas endast om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att lagen trätt i kraft. För behandling av personuppgifter som har påbörjats före ikraftträdandet kommer skadeståndsbestämmelserna i antingen datalagen (1973:289) eller personuppgiftslagen att vara tillämpliga. För register gäller särskilda övergångsbestämmelser i personuppgiftslagen och motsvarande bestämmelser bör finnas i nu ifrågavarande lag. Med hänsyn härtill skall bestämmelserna i den nya lagen inte börja tillämpas förrän , i fråga om sådan behandling av personuppgifter som påbörjats före eller behandling av personuppgifter som utförs för ett visst ändamål, om behandling för ändamålet påbörjats före . 13.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:736) om färdtjänst Enligt förslaget skall insatser inom färdtjänsten vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fort- löpande utvecklas och säkras. För att utföra uppgifter inom färdtjänsten skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Det finns olika kvalitetsaspekter inom färdtjänsten exempelvis bemötande, att det föreligger skäliga hämtningstider, att fordon kommer och att resorna sker på ett trafiksäkert sätt. Genom utredningens förslag om ett sektorsansvar för bl.a. färd- tjänsten får i uppdrag att analysera huruvida kvalitets- aspekterna uppfylls inom denna verksamhet. Bestämmelsen i tredje stycket tas bort. Det skall således inte längre finnas en skyldighet för trafikhuvudmannen att låta kommunen yttra sig i varje tillståndsärende om färdtjänst. De närmare över- vägandena i denna del finns i avsnitt 6.8. Det införs en bestämmelse om ett barnperspektiv inom färd- tjänsten. När färdtjänsten rör barn skall i varje enskilt fall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. I enlighet med den definition av barn som ges i FN:s konvention om barnets rättig- heter, skall med barn avses varje människa under . Genom bestämmelsen framhålls vikten av att barnets bästa alltid beaktas, utreds och redovisas i varje enskilt ärende med anknytning till färdtjänsten. I paragrafen anges att om den som söker tillstånd till färdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resorna, skall till- ståndet gälla även för denna eller dessa ledsagare. Genom bestäm- melsen får behovet av ledsagare inte endast anknytning till själva resan utan kan avse också exempelvis vistelsen vid resmålet. Begreppet ledsagare definieras i paragrafen. En ledsagare är en enskild som behöver medfölja tillståndshavaren i samband med resorna för att han eller hon skall kunna genomföra sina resor och ändamålen med dessa. Paragrafen är ny och reglerar att ett tillstånd till färdtjänst kan in- kludera en eller flera medresenärer. En medresenär skall definieras som en enskild som utan att vara ledsagare reser i sällskap med tillståndshavaren. Den som beviljas tillstånd till färdtjänst får inte någon obegränsad rätt att ta med medresenärer på resorna, utan beslutsfattaren får göra en skälighetsbedömning av huruvida med- resenär skall beviljas. Se vidare avsnitt 6.4. I bestämmelsen regleras att det skall vara fortsatt tillåtet att genom individuella föreskrifter begränsa antalet resor inom färdtjänsten. Resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde skall dock få begränsas till antalet endast om det är skäligt. Det tidigare använda begreppet nödvändiga resor skall inte längre användas inom färd- tjänsten. Resor till exempelvis arbete, vissa studier, daghem och dagverksamhet för äldre får anses vara av väsentlig betydelse för den enskilde. Se avsnitt 6.5.1. Det föreskrivs också att det skall vara möjligt att förena tillstånd till färdtjänst med individuella villkor som tar hänsyn till tillstånds- havarens funktionshinder och de behov som följer av funktions- hindret. Genom bestämmelsen kan tillståndet till färdtjänst förenas med villkor som t.ex. särskild förare och allergisanerat fordon. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.5.2. Den tidigare bestämmelsen i andra stycket andra punkten tas bort, eftersom regionförbund inte anges som länstrafikansvariga enligt 4 § lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. 13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:735) om riksfärdtjänst Se kommentaren till 6 § lagen (1997:736) om färdtjänst.