sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det kommittédirektiv (dir 2003:61) som främst styrt vårt arbete med effektiviseringsfrågorna återfinns som bilaga 1 till detta del- betänkande. Våra direktiv i övrigt (dir. 1999:109, 2001:25 och 2002:37) finns liksom våra tidigare delbetänkanden (SOU 2000:116, 2002:50 och 2002:107) tillgängliga via vår hemsida som har adressen . I det direktiv som närmast är aktuellt anges att en utgångspunkt för vårt arbete skall vara intresset av att handläggningstiderna hålls så korta som möjligt utan att möjligheterna att uppnå miljömålen försvåras eller allmänhetens rätt till insyn och deltagande åsido- sätts. Det är då angeläget att se över om prövningsinsatserna är rätt anpassade till miljöfrågornas betydelse. Prövningen skall uppfylla miljökraven utan att bli mer långtgående än vad som behövs från miljösynpunkt. Det finns skäl att utreda om tiden från första myndighetskontakt till ett lagakraftvunnet avgörande kan för- kortas. Uppdraget har i direktivet delats upp så att de förslag vi lämnar nu skall utgå från den nuvarande prövningsorganisationen. Därefter skall vi i ett kommande delbetänkande, senast vid utgången av , redovisa tänkbara alternativ för hur en framtida prövnings- organisation kan se ut i stort. Den frågan har betydelse för miljöprövningens effektivitet både när det gäller hur organisationen skall utformas för prövningen i första instans och för hur instans- ordningen skall utformas med hänsyn till att överprövningen skall Vårt uppdrag att effektivisera miljöprövningen och andras arbete med dessa frågor Efter en remissbehandling av vår redovisning av olika alternativ kommer regeringen att återkomma med tilläggsdirektiv för vår slutliga behandling av organisationsfrågan. Vi skall slut- redovisa våra uppdrag senast vid utgången av . När det gäller de frågor som skall behandlas i detta delbetänkande, nämns i direktivet olika möjligheter att med nuvarande organisa- tion effektivisera miljöprövningen, till exempel att göra vissa vatten- verksamheter anmälningspliktiga, att förenkla prövningsförfarandet vid mindre omfattande ändringar eller utökningar av miljöfarliga verk- samheter samt att förenkla förfarandet med miljökonsekvens- beskrivningar. Vidare anges att vi är oförhindrade att lämna förslag som rör prövningen enligt 17 kap. . Våra ursprungliga direktiv innehöll också uppdrag att utvärdera om det utvecklade förfarandet med omfattande samråd är effektivt och om det ger miljökonsekvensbeskrivningar av till- räckligt hög kvalitet. I uppdraget ingick att analysera ett förslag som presenterats av i dess slutrapport i grund och botten – erfarenheter från (SOU 1998:137) och som innebar att det bästa möjliga alternativet från miljösyn- punkt alltid skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning. Förutom dessa frågor som följer direkt av våra direktiv behandlar vi här också frågan om tillståndsprövning av täkter. Som vi redovisade i vårt principbetänkande (SOU 2002:50) har vi fått mycket syn- punkter beträffande den nuvarande prövningen i 12 kap. och har utrett dessa frågor vidare. Vi bedömer att de förslag utredningen lett till kan effektivisera prövningen. I vissa delar, när det gäller utformningen av de hänsynsregler som bör gälla, är det dock inte möjligt att nu lämna slutliga förslag. För att det skall vara möjligt att ta ställning till våra förslag om täkter, lämnar vi här princip- förslag i dessa delar och återkommer till frågorna i nästa betänkande då hänsynsregler kommer att behandlas i ett sammanhang. Vi bedömer att behandlingen av våra förslag i detta betänkande inte behöver avvakta utredningen i denna del. Vårt nästa delbetänkande som skall lämnas vid utgången av kommer sammanfattningsvis att innehålla dels en princip- utredning om prövningsorganisationen och dels slutredovisningar om tillämpningen av hänsynsregler hos domstolar och andra myndigheter samt om utformningen av vissa av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. , bland annat med hänsyn till systemet med miljökvalitetsnormer. En viktig del kommer också att vara en slutredovisning av vår pågående utredning av miljö- SOU 2003:124 Vårt uppdrag att effektivisera miljöprövningen och andras arbete med dessa frågor Den utredningen kommer också att innehålla förslag till förtydliganden och effektiviseringar, även om dessa avser sanktionssystemet snarare än tillståndsprövningen. Förutom vad som redovisas i detta delbetänkande och vad vår kommande utredning om prövningsorganisationen kommer att innebära, pågår också i andra sammanhang arbete som syftar till en effektivisering av miljöprövningen. En fråga av stor betydelse är möjligheterna att samordna den prövning som sker enligt med den som sker enligt . Här har i uppdrag att överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt. Vi skall samråda med i detta slag av frågor. skall slutredovisa sitt uppdrag, bland annat den del som gäller samord- ning mellan och , senast vid utgången av 2004. Vissa samordningsfrågor kan dock komma att aktualiseras tidigare genom de uppdrag båda kommittéerna har att utreda respektive prövningsorganisation. har tagit initiativ till ett projekt – FMH- projektet – som innebär en översyn av bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I den bilagan anges i en lista vilka typer av miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- pliktiga hos miljödomstolar eller länsstyrelser respektive anmälnings- pliktiga hos den kommunala miljönämnden (A-, B- eller C-verksam- heter). Översynen förväntas resultera i förslag som generellt sett innebär en nedflyttning av verksamheter till lägre prövningsnivå – från tillståndsplikt till anmälningsplikt och från anmälningsplikt bort från listan. Projektet kommer därmed att ge förutsättningar för kortare handläggningstider för vissa miljöfarliga verksamheter. planerar att redovisa sina förslag vid utgången av . De konsekvenser som våra förslag innebär för små och medel- stora företag liksom ekonomiska konsekvenser redovisas i anslutning till förslagen i varje kapitel i betänkandet. Vi har samrått med när det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag. Vi bedömer inte att våra förslag har någon inverkan på förhållanden som påverkar jämställdhet, integra- tionspolitiska mål, kommunalt självstyre och offentlig service i olika delar av landet. Vi bedömer inte heller att våra förslag aktualiserat konsekvensanalyser med avseende på brottslighet eller brottsföre- byggande åtgärder. Vårt uppdrag att effektivisera miljöprövningen och andras arbete med dessa frågor I vårt nästa delbetänkande kommer vi att återkomma till de påföljdsfrågor som kan aktualiseras genom våra förslag beträffande vattenverksamheter och täkter. 2Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Den utredning som redovisas i detta kapitel tar sikte både på förfarandet med att ta fram miljökonsekvensbeskrivningar och på det vidare förfarandet med tillståndsprövning enligt . Den syftar till en effektivisering av hela miljöprövningen enligt från första myndighetskontakt till ett avgörande i första instans och avser både nya verksamheter och ändringar eller utbyggnader av befintliga. Utredningen förutsätter befintlig prövnings- organisation, dvs. samma tillståndsmyndigheter som . Utredningen tar också upp miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet och har då vidgats till att avse innehållet i allt det besluts- underlag som sökanden redovisar i en tillståndsansökan. Frågor om beslutsunderlagets innehåll och kvalitet hänger nära samman med den del av vår utredning som gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna hos myndigheter och domstolar och som kommer att behandlas i nästa delbetänkande vid utgången av . Här presenteras nu vissa förslag som syftar till att förbättra besluts- underlaget från sökanden så att behovet av kompletteringar – sär- skilt i ett sent skede av prövningsprocessen - skall minska. Ytter- ligare slutsatser och förslag som gäller miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet i samband med tillämpningen av de allmänna hänsyns- reglerna kan komma att presenteras i nästa delbetänkande. (dir. 2002:97) har i uppdrag att göra en samlad översyn av . Kommittén har i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) lämnat förslag till de lagändringar som behövs för att införa regler om strategiska miljöbedömningar i svensk lagstiftning. Regeringen och har inte tagit ställning till förslagen . Våra förslag till ändringar av bestämmelser i 6 kap. utgår från den nuvarande lagstiftningen. Kapitlet inleds med redovisningar av internationella krav och åtaganden samt nuvarande svenska bestämmelser om miljökonsekvens- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning beskrivningar och tillståndsprövning i avsnitten 2.1 och 2.2. Där- efter redovisar vi i avsnitten 2.3, 2.4 och 2.5 de utredningar vi gjort beträffande miljökonsekvensbedömningar i andra länder, erfaren- heter av miljökonsekvensbeskrivningar och tillståndsprövning i , samt handläggningstider i och andra länder. De slutsatser och förslag som utredningarna leder oss till presenteras i avsnittet 2.6. I avsnittet 2.7 redovisar vi vilket behov vi ser av ytterligare utredningar på området. 2.1Internationella krav och åtaganden EG utfärdade ett direktiv om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt som brukar kallas MKB-direktivet. Det har därefter ändrats och kompletterats genom direktiv och 2003. Direktivet ställer krav på medlems- staterna att bedöma miljökonsekvenserna av vissa typer av projekt och innehåller krav på förfarandet vid bedömningen och på inne- hållet i underlaget. De typer av projekt direktivet gäller är både sådana som i tillståndsprövas enligt – miljö- farliga verksamheter, vattenverksamheter och täkter – och sådana som prövas enligt annan lagstiftning, till exempel kärnkraftanlägg- ningar, järnvägar, vägar, rörledningar och elledningar. Det är dock bara för stora projekt som det obligatoriskt krävs en miljö- konsekvensbedömning enligt direktivets regler. Exempelvis är huvud- delen av de miljöfarliga verksamheter för vilka kraven är obliga- toriska av den omfattningen att de i fordrar tillståndsprövning hos miljödomstol (A-listan). EG:s IPPC-direktiv syftar till att förebygga och minska föroreningar från verksamheter genom åtgärder som samordnas så att olika slag av påverkan bedöms i ett sammanhang. Direktivet anger principer som skall tillämpas vid tillståndsprövning och villkorsreglering. Det innehåller också krav på förfarandet vid prövningen och innehållet i beslutsunderlaget. De verksamhets- typer som träffas av IPPC-direktivet är av industriell karaktär och prövas i som miljöfarliga verksamheter enligt . Omfattningen av verksamheterna är sådan att de endera prövas av miljödomstol (A-mål) eller av länsstyrelsernas miljöprövnings- delegationer (B-ärenden). Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning MKB-direktivet träffar alltså betydligt fler typer av projekt eller verksamheter än IPPC-direktivet. är de projekt och verksamheter som omfattas av MKB-direktivets obligatoriska krav större till sin omfattning än de projekt som anges i IPPC- direktivet. Innehållet i MKB- och IPPC-direktiven är av central betydelse för förutsättningarna att effektivisera den svenska miljöprövningen. regler får inte ändras på ett sådant sätt att direktivens krav åsidosätts. De båda direktiven redovisas noggrannare i avsnitt 2.1.2 nedan. I SMB-direktivet har EG utvidgat kravet på bedöm- ningar av miljökonsekvenser till att också gälla vissa planer och program. Ett begrepp som i vissa sammanhang har använts för detta slag av bedömningar är strategiska miljöbedömningar. Kravet gäller planer och program som krävs i lagar och förordningar och som utarbetas eller antas av myndigheter eller som utarbetas av myndigheter för att sedan antas av regering eller riksdag. För sådana planer och program skall en miljökonsekvensbedömning genomföras i de fall de kan antas medföra betydande miljöpå- verkan. har i sitt delbetänkande Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) lämnat förslag till hur direktivets krav skall genomföras i svensk rätt genom ändringar och kompletteringar i (se avsnitt 2.2.1). Även i andra EG-direktiv ställs krav på att planer och projekt skall konsekvensbedömas. Enligt fågeldirektivet skall medlems- staterna utse särskilda skyddsområden till skydd för olika fågel- arter. Genom habitatdirektivet utökas skyddet till att avse livs- miljöer för både djur och växter. Genom det direktivet skapas ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarande- områden – Natura 2000-områden. Planer och projekt som kan påverka Natura 2000-områden skall enligt direktivet på lämpligt sätt bedömas med avseende på vilka konsekvenser de kan ha för målsättningen med bevarandet av området. En myndighet får god- känna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt. Direktivet innehåller inte någon hänvisning till MKB-direktivets mer detaljerade regler. Det finns också EG-direktiv som ställer krav på särskilda redovisningar som delvis kan överlappa MKB- och IPPC-direktivens krav på innehållet i beslutsunderlaget. Exempelvis ställer Seveso- direktivet, som har till syfte att förebygga och begränsa följderna av Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning allvarliga olyckshändelser, krav på säkerhetsrapporter från utövare av verksamheter där farliga ämnen förekommer. har förhandlats fram inom FN:s ekonomiska kommission för (UNECE). Den syftar till att förbättra ett internationellt samarbete vad gäller miljökonsekvensbedömningar och ställer krav på de stater som ingår som parter att upplysa och rådgöra med varandra om större projekt som kan medföra betydande gränsöverskridande miljöeffekter. I konventionen anges också att parterna skall främja information till allmänheten och göra det möjligt för allmänheten att delta i relevanta processer för beslutsfattande. Flera av de större projekt som särskilt nämns i konventionen överensstämmer med dem som enligt MKB-direktivet kräver miljökonsekvensbedömning. har ratificerat konventionen som trädde 1997. Den kompletterades i med ett protokoll om strategiska miljökonsekvensbeskrivningar. Århuskonventionen har också utarbetats inom FN:s ekonomiska kommission för (UNECE). Den knyter samman frågor om miljö och mänskliga rättigheter. Bland annat gäller den medborg- arnas rättigheter beträffande tillgång till miljöinformation, deltagande i beslutsfattande på miljöområdet och rättslig prövning av miljö- frågor. Den trädde i kraft och har undertecknats av både EG och , men inte ratificerats av vare sig EG eller . har två EG-direktiv tagits fram i syfte att anpassa EG-rätten till konventionen. Det första som gäller allmänhetens tillgång till miljöinformation har mindre betydelse för vår utredning. Det andra är ett direktiv om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program och utmynnar bland annat i ändringar av MKB- och IPPC-direktiven. Det skall vara genomfört i nationell rätt . Det pågår också arbete med ett tredje direktiv som kommer att gälla allmänhetens tillgång till rättslig prövning av miljöfrågor. De huvuddrag i MKB-direktivet (85/337/EEG, 97/11/EG och 2003/35/EG) som är av störst intresse från svenska utgångspunkter och för vår utredning är följande. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Direktivet skall tillämpas för att bedöma miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Medlemsstaterna får under vissa omständigheter besluta att inte tillämpa direktivet på projekt som gäller det nationella försvaret. (artikel 1) Direktivet ställer krav på tillståndsplikt för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering. Innan tillstånd ges skall de bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. Miljökonsekvensbedöm- ningen kan integreras i tillståndsförfarandet, och medlemsstaterna får föreskriva ett förfarande som uppfyller både kraven i IPPC-direktivet och MKB-direktiven. (artiklarna 2.2 och 2.2a) En miljökonsekvensbedömning skall identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt när det gäller –människor, fauna och flora, –mark, vatten, luft, klimat och landskap, –materiella tillgångar och kulturarv, –samspelet mellan faktorerna i första, andra och tredje streck- satserna. (artikel 3) I bilaga I till direktivet finns en lista på projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För projekt av dessa slag är där- med miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning obligatoriska. En särskild punkt i listan är följande Ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga. (artikel 4.1) I bilaga II finns en lista på projekt för vilka varje medlemsstat får bestämma om de skall bli föremål för miljökonsekvensbedömning enligt direktivet eller inte. Medlemsstaten får bestämma detta genom antingen en granskning från fall till fall, eller genom att fastställa gränsvärden eller kriterier. Oavsett vilken av modellerna som väljs skall vissa urvalskriterier som anges i bilaga III till direktivet beaktas. Som en särskild punkt i listan i bilaga II anges ändringar eller utvidgningar som inte ingår i bilaga I. (artiklarna 4.2 och 4.3) Som underlag för miljökonsekvensbedömningen skall exploatören – sökanden – lämna sådana uppgifter som specificeras i bilaga IV till direktiven och som är relevanta och skäliga från olika utgångs- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Uppgifterna, dvs. vad vi i kallar miljökonsekvens- beskrivningen, skall åtminstone omfatta –en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, –en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar, –de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvud- sakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra, –en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna, –en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i de föregående strecksatserna. (artiklarna 5.1 och 5.3) Sökanden skall ha möjlighet att innan tillståndsansökan lämnas in begära yttrande från den ansvariga myndigheten om vilka uppgifter som skall ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. När myndigheten avger ett sådant yttrande skall den först samråda med andra miljö- myndigheter och med sökanden. Yttrandet hindrar inte myndigheten att senare kräva ytterligare uppgifter. (artikel 5.2) Sådana myndigheter som på grund av sitt miljöansvar kan bli berörda av ett projekt skall ges möjlighet att yttra sig över tillstånds- ansökan och över miljökonsekvensbeskrivningen. (artikel 6.1) Resultatet av samråden med miljömyndigheter och allmänhet skall liksom miljökonsekvensbeskrivningen beaktas vid tillstånds- givningen. När ett beslut om en tillståndsansökan har fattats skall den ansvariga myndigheten informera allmänheten om detta och ge tillgång till innehållet i beslutet. (artiklarna 8 och 9.1) Direktivet innehåller också bestämmelser om vad som gäller när ett projekt kan antas medföra betydande påverkan på miljön i en annan medlemsstat. (artikel 7) Sammantaget anger alltså MKB-direktivet den process som erfordras för en miljökonsekvensbedömning. En sammanfattande bild av processen redovisas i det vägledningsmaterial om miljö- konsekvensbedömningar som givit ut (European Commission, Guidance on , ; tre publikationer om Screening, Scoping respektive ). Från detta material har det översiktliga schemat i bilaga 3 hämtats. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Där framgår att processen kan delas in i steg. Några av de centrala steg som ofta diskuteras när det gäller frågor om MKB- direktivets införande och tillämpning i olika länder är följande. Urval (Screening): Det förfarande genom vilket man beslutar om det för ett visst projekt krävs en miljö- bedömning enligt direktivets regler eller Urvalet styrs i första hand av artikel 4 Avgränsning (Scoping): Förfarandet med att bestämma innehållet i och omfattningen av den miljökonsekvens- beskrivning som skall ges in till den behöriga myndigheten. En avgränsning är inte obliga- torisk enligt direktivet, men de exploatörer som så önskar har enligt artikel 5.2 rätt att kunna få uttalanden från den behöriga myndigheten om hur en miljökonsekvens- beskrivning bör avgränsas. Granskning (Review): Förfarandet med att fastställa om en miljö- beslutsunderlag för ett tillståndsbeslut (eller formaliserad enligt direktivet och det finns alltså inget krav på att detta steg skall ingå i material anges att det är lämpligt att en ingår i miljökonsekvensbedömningen. Beslut (Decision): genom artiklarna 6, 7, 8 och 9 vilka samråd som krävs när det gäller en ansökan med beslutsfattandet och hur beslutet skall göras tillgängligt. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning IPPC-direktivet syftar till att genom samordnade åtgärder före- bygga och minska föroreningar för ett antal olika typer av industriella verksamheter som anges i direktivets bilaga I. Direktivet anger principer som skall tillämpas vid tillståndsprövning och villkors- reglering. Direktivet innehåller bland annat följande som har betydelse för förfarandet vid prövning av de anläggningar direktivet omfattar och för innehållet i beslutsunderlaget. Begreppen ändring av verksamheten och väsentlig ändring definieras enligt följande (artikel 2.10): ändring av verksamheten: en ändring av en anläggnings art eller funktion, eller en utvidgning av anlägg- ningen som kan få konsekvenser för miljön. väsentlig ändring: en ändring av verksamheten som enligt den behöriga myndigheten kan påverka människor eller miljö negativt och i betydande mån. I direktivet anges att en tillståndsansökan skall innehålla uppgifter om –anläggningen och verksamheterna där, –råvaror, och övriga insatsvaror, andra ämnen samt den energi som används eller genereras i anläggningen, –anläggningens utsläppskällor, –förhållandena på platsen, –art och mängd av varje utsläpp till olika delar av miljön som kan förutses från anläggningen samt en redogörelse för betydande effekter på miljön som utsläppen kan orsaka, –den teknik som föreslås och övriga metoder för att förebygga utsläpp från anläggningen eller, om detta inte är möjligt, för att minska utsläppen, –åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall som anlägg- ningen ger upphov till, om det behövs, –andra åtgärder för att följa de allmänna principer för verk- samhetsutövarens grundläggande skyldigheter (hänvisning till annan artikel i direktivet), –planerade åtgärder för att övervaka utsläpp i miljön, Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning –de huvudalternativ som sökanden övervägt, om det finns sådana, i form av en översikt. Tillståndsansökan skall också omfatta en icke-teknisk samman- fattning av uppgifterna i strecksatserna ovan. (artikel 6.1) Uppgifter som lämnats enligt kraven i MKB-direktivet eller Sevesodirektivet (dvs. miljökonsekvensbeskrivning och säkerhets- rapport) får ingå i eller bifogas ansökan för att uppfylla kraven ovan. (artikel 6.2) När det gäller en ny anläggning eller en väsentlig förändring för vilken MKB-direktivet är tillämpligt, skall alla relevanta uppgifter som kommit in eller slutsatser som dragits till följd av miljö- konsekvensbeskrivning och samråd enligt det direktivet beaktas när tillstånd meddelas. (artikel 9.2)