sou · GRB331 · 2004-01-01 00:00:00 — III.3 Samlade erfarenheter och slutsatser Det svenska Agenda 21- och Habitatarbetet har fått ett brett genomslag i det svenska samhället även om det sist- nämnda begreppet som sådant varit relativt okänt. Det har snarare beaktats genom det kontinuerliga planerings- arbetet i kommunerna . Det finns ett stort antal likheter mellan och Habitat, vilka framhållits i tidigare rapporter, (jfr avsnitt I). De är båda resultat av FN-konferenser, de tar båda sin näring från det lokala arbetet där delaktighet och samverkan är ledstjärnor. Såväl arbetet med som Habitat har i en internationell jämförelse varit framgångsrikt i . Det finns naturligtvis skilda uppfattningar om detta beroende på vilken syn man haft på hur arbetet borde ha bedrivits samt vilket resultat som man har förväntat sig. framförs kritik mot bristande stöd i ett tidigt skede från nationell nivå genom t.ex. nationella informa- tionskampanjer. För den fortsatta verksamheten är det viktigt att brister förs fram, diskuteras och förs in i det fortsatta arbetet. Ett mycket omfattande arbete har gjorts i såväl Agenda 21:s som Habitats anda. Genom arbetet har en ökad förstå- else utvecklats bland olika samhällsgrupper kring frågor som rör hållbar samhällsutveckling och den enskilda indivi- dens, företags och organisationers samt kommuners ansvar i sammanhanget. Under har diskussioner förts kring hållbar utveckling för regioner och städer. Hållbarhetsbegreppet har på olika sätt diskuterats och ana- lyserats av olika grupper i samhället, de har också konkreti- serats utifrån de lokala förutsättningarna. Diskussionerna har också tydliggjort behovet av samarbete och visat på att Kultur och regional utveckling Projektet som resurs för regional utveckling bedrivs av och är ett led i myndig- hetens långsiktiga arbete med att väcka intresse och sprida kunskap om kulturarvet som regional utvecklings- faktor. Det syftar även till att utveckla kulturmiljöarbetet till en drivande kraft i omställningen till ett hållbart sam- hälle. Sambanden mellan kulturarv och regional utveck- ling har tillmätts en ökad betydelse. Kulturmiljön framhålls som en viktig faktor för en regions identitet och attraktivitet, kulturmiljörelaterade insatser ger arbetstillfällen och bidrar till en god livsmiljö och en god hushållning med befintliga resurser. En fallstudie kommer att analysera kulturarvets socioekonomiska effekter samt visa på metoder för värdering av de effek- ter som bevarande och bruk av kulturarvet genererat. Projektet pågår t.o.m. . det inte finns några patentlösningar. Avsaknaden av en tyd- lig organisation samt tydliga signaler från såväl lokal som nationell nivå, är något som ofta förs fram i undersökningar när det gäller hinder som begränsar hållbarhetsarbetet. Det finns också önskemål på att en mer tvärsektoriell ansats bör anläggas som bättre speglar frågornas komplexitet och vidd. Stora satsningar i samarbete mellan kommuner, folk- bildningsorganisationer och konsulter har gjorts inom ramen för Agenda 21-arbetet i . Likaså sker en omfattande kunskapspåbyggnad inom ramen för företags och organisationers arbete med att införa miljöledningssys- tem. Mer än 2200 företag har certifierat sin verksamhet i enlighet med den internationella miljöledningsstandarden ISO 14001. Satsningar har även skett inom ramen för Habitatarbetet, där bl.a. på olika sätt har aktuali- serat olika frågeställningar med anknytning till boende och hållbar stadsutveckling. med och med Habitat finns det dock fortfarande kunskaps- och informationsluckor. Det handlar både om en förståelse för vidden i begreppet hållbar utveckling men också om grundläggande miljökunskap samt sambanden mellan olika dimensioner, såsom kopplingarna mellan ohälsa och miljö- faktorer. Vad är och Habitat i praktiken, vad krävs för att uppnå ett hållbart samhälle? Vad kan jag som enskild individ göra? Genom ökad kunskap ökar också för- ståelsen för olika, ibland obekväma, åtgärder inom t.ex. miljöområdet. Bristande kunskap kan å andra sidan leda till bristande engagemang hos såväl medborgaren som tjänste- män, politiker och företagare. är det viktigt att peka på att det inte finns något självklart samband mellan kunskap och handling. Att öka kunskapen leder inte direkt till beteendeförändringar. För att uppnå ett långsiktigt för- ändrat beteende som är bättre från t.ex. miljösynpunkt är det viktigt att tydliggöra en grundläggande idé som kan medföra ett ökat positivt intresse hos berörda aktörer. är också viktigt att undanröja strukturella hinder och att på så sätt kunna skapa handlingsalternativ. Ett sätt att skapa helhetssyn och synliggöra sambanden mellan skilda verksamheter är att utarbeta gemensamma visioner, måldokument, och strategier för det lokala arbe- tet med hållbar utveckling. Den nationella strategin för hållbar utveckling som presenterades kan utgöra underlag och inspiration för ett sådant lokalt arbe- te. Vi återkommer till detta i avsnitt V.4. I arbetet med att nå ett långsiktigt hållbart samhälle används en mängd olika verktyg och metoder. Ett av de mest framträdande i såväl Habitat- som Agenda 21-pro- cessen är olika former av samhällsplanering och då sär- skilt fysisk planering. Planeringsinstrumentet, inklusive metoder för att på olika sätt verka för en ökad delaktighet av olika grupper, blir således mycket viktigt. Likheterna och kopplingarna mellan och Habitat var något som regeringen tog fasta på när för och Habitat tillsattes . Kommitténs arbete hade föregåtts av en nationell samordnare . Att också på lokal och regional nivå samordna Agenda 21-arbetet med frågor som rör boende och stadsmiljö är av största vikt, då de båda i många fall kan korsbefrukta varandra. Tyvärr är det inte ovanligt att processerna sker separerat eller i parallella spår. Orsaken till detta kan vara att man ser på frågorna utifrån olika perspektiv; man kommer t.ex. från olika organisatio- ner med olika kultur. Det kan också finnas en spänning mellan olika kommunala förvaltningar då man kan ha upp- fattat det som att en grupp har monopol på en viss fråga och inte vill släppa in andra eller diskutera alternativa sätt att gå till väga etc. Allt fler kommuner försöker dock på olika sätt integrera Agenda 21- och Habitatfrågor och skapa lokala mötesplatser där dessa frågor kan diskuteras för att tillsammans med invånarna utveckla närsamhället. Även om det lokala arbetet, baserat på kommunalt självstyre, är avgörande i arbetet för hållbar utveckling, finns risk för suboptimeringar. Vissa frågor och problem har strukturella orsaker, som måste lösas i ett samspel mel- lan nationell och lokal nivå. Dit hör integrationspolitiken, där sociala skillnader mellan befolkningsgrupper måste lösas. Komplexa frågor, såsom hur transporterna ska lösas, kan vara mer lämpliga att samordna på en mellankommu- nal eller regional nivå, istället för att varje kommun försö- ker lösa frågor som kringfartsleder, kollektivtrafik eller lik- nande. Ytterligare sådana frågor kan röra avloppsrenings- anläggningar, energiförsörjning, dricksvattenförsörjning, anläggande av deponier eller liknande. Genom ny teknik och utbyggda kommunikationer är det också möjligt att bo allt längre ifrån sitt arbete. Detta ställer ökade krav på en mellankommunal samordning och regionplanering. I detta sammanhang vill kommittén också uppmärksamma regionala obalanser som ett grundläggande hinder i arbetet för ett hållbart . Det gäller obalanser som leder till att vissa orter avfolkas och får ett allt sämre serviceutbud och tomma lägenheter medan andra regioner i landet har en starkt ökande befolkning som ställer krav på ytterligare service, flera bostäder etc. IV.1 Det internationella samarbetet om boende och stadsutveckling sedan IV.1.1 Framgångar och svårigheter Genom och Habitatagendan lyftes urbaniserings- och boendefrågorna på ett påtagligt sätt upp på den globala politiska dagordningen. Det blev tyd- ligt att de försämrade livsvillkoren i växande städer, framförallt i utvecklingsländerna, är en global angelägen- het. Agendans tydliggörande av rätten till en god livsmil- jö och trygga boendevillkor, den lokala nivåns betydelse samt betoningen av delaktighet har fungerat som en ny plattform både för det internationella utvecklingssamar- betet och utformning och genomförande av politiska ini- tiativ i världens länder. Habitatagendan innehåller inga entydiga strategier och instrument för genomförandet, utan bygger i hög grad på nyckelbegrepp som decentra- lisering, partnerskap mellan offentlig och privat sektor, delaktighet och underifrånperspektiv, kompetensutveck- ling, nätverkssamarbete samt erfarenhetsutbyte kring goda exempel. Det är därför svårt att få en allmän bild av hur Habitatagendan har förverkligats. I en utvärderingsrapport, framtagen av UN-Habitat inför femårsuppföljningen av (se nedan), pekas på en rad framsteg i arbetet för bättre boendevillkor och hållbara städer världen över. Det kon- stateras emellertid att det har varit svårt att få samma bestående genomslag för boende- och stadsutvecklings- frågorna som för de globala miljöfrågorna. Insikten om kommunernas nyckelroll har i och för sig ökat, men trots tydliga tendenser till ökad decentralisering av uppgifter från central till lokal nivå är bristen på resurser, styrme- del och kompetens på den lokala nivån återkommande hinder. Bristen på ekonomiska resurser och styrmedel för investeringar i bostäder, service och infrastruktur som tillgodoser alla befolkningsgrupper är ett generellt pro- blem som lyfts fram. Framstegen anses trots dessa svårig- heter vara betydande, inte minst genom mängden lokala initiativ, där boende och intresseorganisationer varit starkt drivande. Att få ett kontinuerligt samspel mellan dessa initiativ och den nationella politiken är en utma- ning som lyfts fram. IV.1.2 Istanbul+5 – uppföljningskonferens i Viktiga principer och mål bekräftades efter , , hölls ett extra möte i för att följa upp och utvärdera arbetet med att förverkliga Habitatagendan samt besluta om fortsatta insatser. Stor vikt lades vid att redovisa och diskutera erfarenheter och lärdomar av Habitatarbetet. Mötet ledde även till antagande av ett slutdokument, en Deklaration om städer och andra sam- hällen i det nya millenniet (se nedan). ledde inte till nya åtaganden eller beslut om konkreta åtgärder men har ändå blivit en viktig bas för det fortsatta arbetet. Vid konferensen bekräftades centrala mål och principer i Habitatagendan. Framförallt tydliggjordes synen på urbaniseringens möj- ligheter och problem, liksom boendets centrala roll för att bekämpa fattigdom och främja en ökad delaktighet i samhället. Konferensen innebar vidare att kunskaperna om både svårigheter och möjligheter i genomförandet fördjupades och nyanserades. Vikten av demokratiska styrelseskick, decentralisering och lokalt genomförande baserat på folkvalda församlingar lyftes tydligt fram, både i det konkreta erfarenhetsutbytet och i den slutliga deklarationen. Erfarenheter och lärdomar diskuterades Vid mötet redovisades vid ett antal seminarier olika erfa- renheter av arbetet för att förverkliga Habitatagendan från olika delar av världen med såväl ministrar och loka- la politiker som experter, frivilligorganisationer och andra aktiva deltagare. Några problem och frågeställ- ningar som diskuterades var: Insikten att de lokala myndigheterna, som står närmast medborgarna, har en nyckelfunktion för att förbättra livsvillkoren och boendeförhållandena i världens stä- der tycks vara generellt accepterad. Å andra sidan kan den lokala nivån inte ensam lösa problemen i drabba- de områden. Skillnader i livsvillkoren i olika områden Internationella insatser för stöd till den lokala nivån En rad lokala och internationella initiativ har tagits för att förstärka kopplingen mellan den lokala nivån, nationella policies och den internationella agendan. Initiativen har fokuserat på inflytandefrågor, och finansier- ingsfrågor. Som exempel kan nämnas några program där har varit aktivt. Local Initiative for (LIFE) bildades efter och drivs av UNDP (FN:s utveck- lingsprogram) som ett pilotprojekt i elva länder. Programmet bygger kapacitet på lokal nivå, baserad på metoder där lokala grupper och frivilligorganisationer formulerar sina egna utvecklingsprojekt. Fokus har ofta varit på avfallshantering, inflytande och medvetande- görande om miljöfrågor. Programme startades av Världs- banken men har sedan tagits över av UN-Habitat. Programmet bygger upp institutioner i olika världsdelar för kapacitetsutveckling inom kommu- ner. Programmet har fokus på initiativ för ökat delta- gande i planeringen (City Consultations) samt jäm- ställdhetsfrågor. har programmet utnytt- jat sitt stora nätverk med kommuner för att driva på HIV/Aids-förebyggande åtgärder. initierades av UN-Habitat och för att skapa en plattform för samverkan mellan viktiga aktörer för att utveckla och finansiera program som ska leda till Habitat-agendans genomfö- rande. är Millenniedeklarationen den vägledande målsättningen. Initiativet har två huvudfå- ror, en som handlar om att initiera utvecklingsplanering på nivå (City Development Strategies) och en som syftar till att skapa nya innovativa finansierings- former för förbättring av bostäder och infrastruktur för städernas fattiga. har oftast strukturella orsaker, som måste lösas genom generella åtgärder på nationell nivå eller genom gräns- överskridande samverkan mellan flera parter. Nyckeln till framgång i många lokala Habitatprojekt ligger i ett aktivt stöd från den nationella nivån, men samarbetet mellan skilda beslutsnivåer är fortfarande outvecklat världen över. Bristen på decentralisering av beslutsrätt från central till lokal nivå, hämmar möjlig- heterna till en god lokal utveckling. Det gäller både den formella rätten att fatta beslut men framför allt kommuners finansiella utrymme där rätten till beskatt- ning av fastigheter skulle kunna utgöra en stor inkomstpotential. Tillgången till mark för bostäder liksom de boendes rättigheter i snabbt expanderande städer har blivit ett stort problem som myndigheterna inte klarar av. Medborgerliga rättigheter är ofta knutna till registre- ring och sanktionering av boende. Sluminvånare får därför förutom en osäker fysisk grund inte heller till- gång till service om de inte kan garanteras någon form av rättighet till bostad och mark. Finansieringssystem baserade på nationella resurser (inhemskt sparande) saknas ofta i många utvecklings- länder. Kapitalmarknaden och bankväsendet är ofta outvecklade och det saknas lämpliga former för utlå- ning till bostäder för hushåll med låga inkomster. Både i utvecklingsländerna och i den industrialiserade delen av världen utvecklas nya samarbetsformer med det privata näringslivet och framväxten av partnerskap mellan den offentliga och privata sektorn framhölls som ett av de största framstegen sedan Istanbul- konferensen . Det är av stor vikt att organ med politisk representation sätter spelreglerna för den pri- vata sektorns agerande. En strävan mot en samordning av åtgärder inom ramen för en helhetssyn är en central fråga i allt flera länder. En helhetssyn i skilda projekt förutsätter en insikt om gemensamma problem hos skilda aktörer och ett sam- ordnat agerande genom hela processen. Inslag av medborgarsamverkan och nya former att organisera de frivilliga organisationerna är återkom- mande inslag i det lokala arbetet i världens länder. Det finns tendenser till ett mer interaktivt arbetssätt, där de boende deltar aktivt genom hela processen. Detta aktualiserar även frågan om hur målet om delaktighet kan förenas med behovet av en klar ansvarsfördelning och att i demokratiska val utkräva politiskt ansvar. I flertalet utvecklingsländer utgör familjer med ensam- stående mödrar en stor, och ibland dominerande andel, av de fattiga hushållen. Kvinnors aktiva medverkan är här en avgörande faktor för framgång. Bistånd och tekniköverföring från västvärlden är i hög grad en förutsättning för arbetet i utvecklingsländerna. En nyckel till långsiktiga och bestående förändringar är att biståndet kompletterar nationella och lokala initia- tiv. IV.1.3 Deklarationen om städer och samhällen i det nya millenniet Den deklaration som antogs vid generalförsamlingens möte i tar avstamp i de problem och möjligheter som följer av den starka tendensen till fortsatt urbanisering världen runt, där hälften av väldens invånare bor i städer. Ökning- en av den befolkningen beräknas till ske i utvecklingsländernas städer. En av fyra av världens stadsinvånare lever under fattigdomsgränsen (som i FN-systemet anges till per dag) och majori- teten av de människor som lever i fattigdom saknar dess- utom rättslig säkerhet för sina bostäder. ens en acceptabel bostad. Miljöförhållandena hotar hälsa och livskvalitet för miljarder människor. Deklarationens huvudbudskap är att konkreta åtgärder måste vidtas i alla länder för att motverka de problem och ta till vara de möjligheter som urbaniseringen för med sig, såväl för städer och samhällen som för omgivande landsbygd. Fattigdomen i världen en huvudfråga Deklarationen tar avstamp i ett av de övergripande målen för hela FN-systemet som är att bekämpa fattig- domen i världen. Deklarationen tar bl.a. sikte på den ökande fattigdomen i städerna och slår fast ländernas ansvar att verka för ett boende med säkra hyresvillkor och legala rättigheter. Ett särskilt åtagande kopplar till Millenniedeklarationens mål om att väsent- ligt förbättra levnadsförhållandena för åtminstone 100 miljoner sluminvånare. Deklarationen slår fast ländernas ansvar att främja tillgången till rent dricksvatten för alla, grundläggande infrastruktur och samhällservice, inklusi- ve sanitet, sophantering och transporter. Demokrati och vidgat deltagande är grundläggande Behovet av demokratiska beslutsprocesser med ökad öppenhet och ökat deltagande blev en av de viktigaste frågorna vid förhandlingen om deklarationen. Med utgångspunkt i Millenniedeklarationens fokusering på en god samhällsstyrning (good governance) poängteras att detta också gäller för den lokala nivån, vilket även förut- sätter ett bättre samarbete mellan olika beslutsnivåer. Principen om decentralisering fick ett stort genomslag, även om ett förslag till en särskild deklaration om lokalt självstyre inte kunde accepteras. Ett bra styrelseskick i städer och kommuner kan enligt deklarationen bidra till ökad sysselsättning och bättre utbud av varor och tjän- ster, bl.a. genom ett utvecklat samarbete med det lokala I många lokalsamhällen pågår ett aktivt demokratiarbete. Deklarationen poängterar vidare betydelsen av en god samhällsstyrning för att åtgärda lokala utmaningar om fattigdom och miljöproblem. Kvinnor har inte likvärdiga möjligheter att delta i besluts- fattande i samhällsutvecklingen i alla länder. Därför för- binder sig länderna i deklarationen att verka för att förän- dra attityder, strukturer, politik och lagar för att eliminera hinder i samhället och familjelivet och möjliggöra ett aktivt deltagande från kvinnor. Deklarationen lyfter sär- skilt fram målet om att stärka kvinnornas ställning för att bekämpa fattigdom samt att gynna kvinnors fulla och lika deltagande i beslut som rör boende och bebyggelse. annat viktigt åtagande i deklarationen är att genomföra reformer för att ge kvinnor full och rättvis tillgång till eko- nomiska resurser, inklusive arvsrätt och ägande av mark och annan egendom, liksom att kunna ta lån eller att stå för hyran av en bostad. Integrering av Habitatagendan och I deklarationen uppmärksammas sambanden mellan arbetet med Habitatagendan och . Generellt ses förverkligandet av Habitatagendan som en del av kampen för att utrota fattigdomen och främja en hållbar utveckling. I detta sammanhang görs en särskild hänvis- ning till världstoppmötet i . Deklarationen betonar även vikten av samordning mellan den lokala Agenda 21-processen och det lokala Habitatarbetet, framförallt när det gäller syfte, policy och strategier. Kommunernas roll behöver stärkas Den lokala nivåns betydelse för ett framgångsrikt arbete slås fast i Habitatagendan. I deklarationen välkomnas den decentralisering av administrationen i städer och för- stärkning av kommunernas eller de lokala myndigheter- nas roll som gjorts i många utvecklingsländer. Stöd till en bättre samordning och planering inom funktionella stadsregioner uppmuntras. Deklarationen lyfter fram målet att stödja kompetensutveckling med inriktning på decentralisering och delaktighet samt att stärka institu- tioner och lagstiftning för en ökad delaktighet. Deklarationen uppfordrar till handling på alla nivåer Deklarationen ger förnyat stöd både för det fortsatta internationella samarbetet och för utvecklingsbiståndet inom området boende, bebyggelse och hållbar stadsut- veckling. I detta sammanhang tydliggörs nyckelfrågor och viktiga samband mellan fattigdom, stadsutveckling, boende och hållbar utveckling. Grundläggande principer för utvecklingsbiståndet slås fast, t.ex. demokratiska och effektiva styrelseformer, de lokala myndigheternas plane- ring och insatser samt kvinnornas ställning. Även om förhållandena mellan olika delar av världen skiljer sig, kan deklarationen tas till utgångspunkt också för diskussioner om det fortsatta arbetet i . Grundfrågan – hur städer och samhällen ska utvecklas i samspel med omgivande landsbygd – är central även i ett svenskt perspektiv. Att utveckla formerna för demokra- tiska beslutsprocesser och medborgerligt inflytande när det gäller lokal och regional planering är i hög grad aktu- ella också i . Frågan om hur vi ska samordna bebyggelseplaneringen med det lokala Agenda 21- arbetet är av stor betydelse för en mer samlad lokal utvecklingsplanering i svenska kommuner. Av särskilt intresse är vidare hur olika nationella mål ska omsättas och integreras i det lokala arbetet. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt V. IV.1.4 Andra internationella konferenser om stadsutvecklingsfrågor Sedan har olika problem och möjligheter som hänger samman med stadsutveck- lingen diskuterats vid ett flertal internationella konferen- ser. I raden av konferenser arrangerade av UN-Habitat kan nämnas on , som genomfördes i och som underströk beho- vet av fundamentala attityd- och policyförändringar för att tackla den fattigdomen. arrangerades 21 i , som byggde på Global Initiative for Sustainable Development, med stöd av , , och . Konferensen for Sustainable Cities anordnades en internationell konferens i om uthålliga lösningar för urban utveckling, grundade på information från 250 exempel. Av dessa hade ett 50-tal valts ut. Förslagsställarna bakom dessa exempel möttes för att diskutera olika aspekter på uthål- lig stadsutveckling. Bland det tiotal projekt som belöna- des fanns flera projekt som stöds av . Ett av de prisbelönta exemplen var ett s.k. city to city cooperation-projekt mellan Emthanjeni i och . Samarbetet går bl.a. ut på utveck- ling av lokalt Agenda 21-arbete i . Det har lett till att vattenanvändningen har minskat och nya metoder för sanitet och avfallshantering har introducerats i Emthanjeni. har utbytet lett till ömsesidigt lärande där kommunerna söker bygga kontakter på alla nivåer, något som också framhölls i juryns motivering. Som ett led i att stärka samordningen av och det inter- nationella stödet för genomförande av Habitatagendan arrangerade UN-Habitat ett första globalt möte om stadsutvecklingsfrågor, . Mötet var ett expertmöte som samlade över 1000 rege- ringsrepresentanter, företrädare från lokala myndigheter, organisationer och forskarsamhället. Syftet var att disku- tera hur urbaniserings- och globaliseringsprocesser kan fås att samverka för en ökad välfärd. En av huvudfrågor- na för mötet var förberedelser för världstoppmötet i . Diskussionerna rörde en mängd olika sakfrågor som hade sin grund i Habitats två globala kampanjer, Secure Tenure, säker och trygg besittningsrätt, och , styrning och förvaltning av städer.