sou · GRB363d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Översyn av socialförsäkringsadministrationen Dir. 2002:116 Beslut vid regeringssammanträde . Socialförsäkringsadministrationen består av () och de allmänna försäkringskassorna. En särskild utredare skall lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen skall utformas så att förutsätt- ningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså skall förutsättningarna öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. Uppdraget skall slutredovisas men skall utredaren redovisa ett översikt- ligt förslag till organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan de berörda aktörerna. Nuvarande organisationens roll- och ansvarsfördelning RFV är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. RFV:s roll omfattar verksamhetsgre- narna normgivning, tillsyn över de allmänna försäkringskassorna och (), systemägarskapet för de gemensamma IT-systemen samt ekonomistyrning. Dessutom skall RFV agera stabsorgan till regeringen, ansvara för officiell statistik inom socialförsäkringsområdet samt följa och utvärdera utveck- lingen av socialförsäkringen. Tillsammans med försäkringskassorna har RFV ansvar för handläggning och information. het i handläggningsprocessen ökar bl.a. till följd av ny teknik och framväxten av ärendehanteringssystem och internet-tjänster. PPM handhar försäkringsfunktionen i premiepensionssystemet. Denna verksamhet ställer krav som är unika i statsförvaltningen och därför inrättades en särskild myndighet för denna funktion. Försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska personer. De är inte statliga myndigheter men finansieras fullt ut med statliga medel. Det finns 21 försäkringskassor som under sig har ett antal lokalkontor. Varje försäkringskassa har en styrelse som ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Ledamöterna utses av regeringen. Försäkringskassorna har i uppdrag att handlägga enskilda ären- den inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lokal nivå samt att svara för samhällets samordning av arbetslivs- inriktad rehabilitering för sjukförsäkrade personer. De flesta ären- den handläggs av på den ort där den försäkrade är bosatt men vissa ärendeslag handläggs koncentrerat vid särskilda av regeringen utsedda försäkringskassor. Försäkringskassornas ärenden avgörs antingen av en tjänsteman eller av en socialförsäkringsnämnd. Nämnden avgör ärenden om rätten till vissa förmåner som handikappersättning, vårdbidrag, förtidspensioner, arbetsskadelivränta och assistansersättning. Nämndens ledamöter utses av styrelse. För den dagliga verksamheten ansvarar kassans direktör. Direktören anställs genom beslut av regeringen efter RFV:s hörande på förslag av sty- relsen. I medverkan i den arbetslivsinriktade rehabi- literingen ingår att upprätta en rehabiliteringsplan för en försäkrad som behöver en arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd. Planen skall innehålla uppgifter om vilka åtgärder som skall vidtas, vem som bär ansvaret, tidplan och kostnader för rehabiliteringen. Inom ramen för de s.k. särskilda medlen som anslås över statsbudgeten har möjlighet att köpa arbetslivsinriktade rehabi- literingstjänster. Bland annat när det gäller organisatoriska frågor har socialför- säkringsadministrationen en annorlunda ansvarsfördelning än stat- liga myndigheter. I statliga myndigheter är det vanligen myndig- hetschefen som beslutar i organisatoriska frågor. När det gäller för- säkringskassorna måste ibland regeringen och i vissa fall fatta sådana beslut. Exempel på sådana beslut är koncentration av handläggningen av efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. I ett lämnat betänkande (SOU 2002:80) föreslås en koncentration av arbetsskadeförsäkringen och även beslut i detta ärende kommer att tas av regeringen. Vissa arbetsmarknadsfrågor ligger nära socialförsäkringsområdet. () omfattar () och en länsarbetsnämnd i varje län. AMS är den centrala förvaltningsmyndigheten för allmänna arbetsmarknadsfrågor och är chefsmyndighet för länsarbetsnämn- derna. Vid AMS finns en styrelse med fullt ansvar och vid länsar- betsnämnderna finns styrelser med begränsat ansvar. AMS ger riktlinjer och uppdrag till länsarbetsnämnderna, fördelar resurser och följer upp verksamheten i länen. Länsarbetsnämnderna har motsvarande ansvar för arbetsförmedlingarna i det egna länet. Inom AMS finns dessutom vissa rådgivande nämnder. När det gäller enskilda personers behov av rehabilitering finns olika aktörer som skall se till att sådan kommer till stånd. Förutom arbetsgivaren finns fyra olika aktörer på det offentliga området som var och en har ett ansvar när det gäller rehabilitering. Hälso- och sjukvården ansvarar för den medicinska rehabiliteringen, till vilken bl.a. räknas - utöver ordinär sjukvård - rådgivning, stödåtgärder och funktionsprövning. Kommunens socialtjänst ansvarar för den sociala rehabiliteringen, som bl.a. avser frågor som service, råd, upplysning och bistånd i personliga angelägenheter. Arbetsförmed- lingen ansvarar för arbetslivsinriktad rehabilitering för arbetslösa, där den som är i behov av särskilt stöd erbjuds utredande, vägle- dande, rehabiliterande och arbetsförberedande insatser med målet arbete, i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Försäk- ringskassan har en initiativroll och ett samordningsansvar för reha- bilitering av sjukförsäkrade personer. (), som är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor, bildades . Detta skedde genom att tio distrikt och Arbetarskyddssty- relsen gick samman och bildade en enda myndighet. Därmed kom yrkesinspektionsdistrikten, som benämns arbetsmiljöinspektio- nen, att utgöra en avdelning inom . Verket har en styrelse som består av högst sju ledamöter inklusive generaldirek- tören. AV har bl. a. tillsynsansvar i fråga om arbetsgivarnas skyldigheter att ha en organiserad arbets-, anpassnings- och rehabiliteringsverk- samhet för fullgörande av uppgifter enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) och 22 kapitlet lagen (1962:381) om allmän försäkring. Tillsynsansvaret omfattar även frågan om skyldighet för arbetsgi- vare att tillhandahålla företagshälsovård. Frågor som rör möjligheterna att såväl effektivisera socialförsäk- ringsadministrationen som att skapa nya och bättre förutsättningar för att använda samhällets samlade resurser på ett bättre sätt har behandlats i olika sammanhang. Nedan pekas på några utredningar och andra sammanhang där sådana frågor aktualiserats. revisorer har i sin rapport /99:1 framhållit att granskningen visar att kostnader, kvalitet och prestationer varierar på ett omotiverat sätt mellan olika försäkringskassor. RFV har i sin tillsynsverksamhet också följt upp sådana frågor och funnit lik- nande brister. Försöksverksamhet har bedrivits i olika former för att stärka samverkan mellan skilda samhällsområden i rehabiliteringsarbetet. Dessutom har , , och ett gemensamt uppdrag från regeringen att samverka inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Samverkan i dessa frågor har förbättrats och en mängd goda resultat uppnåtts. visar dock utvärderingar bl.a. att förändringar av roller och ansvar krävs för att en effektiv samverkan skall kunna åstadkommas. Så anses det t.ex. att ett gemensamt ansvar över sektorgränserna behövs för att rehabilitera särskilt utsatta personer. Även betydelsen av gemensam politisk styrning för att göra prioriteringar lyfts fram. bedrivs samverkan inom rehabiliteringsområdet i enlighet med de riktlinjer som regeringen angav i propositionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administra- tion (prop.1996/97:63). I proposition Vissa socialförsäkringsfrågor m.m. (prop. 2002/03:2) föreslår regeringen att skall få utökade möjligheter att bidra med medel för samverkan inom reha- biliteringsområdet. Regeringen gav RFV och AMS uppdrag att förnya den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. AMS och RFV skall bl.a. redovisa erfarenheterna som gäller ansvarsfördelningen mellan och arbetsförmedlingen som gäller Även erfarenheterna när det gäller ansvars- fördelningen för de sjukskrivna som har en anställning, men där det är klarlagt att de inte kommer att kunna återgå i arbete hos sin ordinarie arbetsgivare, skall redovisas. Om erfarenheterna visar att ansvarsfördelningen behöver förändras skall AMS och RFV lämna förslag till regeländringar. skall en redovis- ning av dessa frågor lämnas. I betänkandet Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78) framhålls att det offentliga ansvaret för rehabilitering präglas av en hög grad av sektorisering. Fyra parallella sektorer finns med olika mål, medel och ansvar. I betänkandet föreslås att en ny rehabiliteringsförsäk- ring införs och att en ny statlig myndighet inrättas för att leda och samordna arbetet med rehabilitering. gav (bet. 2001/02:SfU1, rskr. 2001/02:84) regeringen tillkänna att regeringen bör återkomma till med ett förslag om en finansiell samordning som omfat- tar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, och arbetsmarknadsmyndigheterna. Med anledning av till- kännagivande har det tillsatts en arbetsgrupp inom Regeringskans- liet för att utarbeta ett sådant förslag. Förslaget skall träda i kraft . I betänkandet (SOU 2002:5) Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet föreslås att försäkringskassorna organiseras inom ramen för den normala statliga myndighetsstrukturen och att regeringen skall tillsätta en utredning med uppdrag att lämna närmare förslag till utformning och genomförande av den nya organisationen. Dessutom föreslås att regeringen skall överväga utformningen av en fast organisatorisk samverkan mellan arbetsförmedlingen och . Utredningen (S 2002:01) om Analys av Hälsa och Arbete (AHA) har i uppdrag att föreslå hur en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet skall utformas. Utredningen skall också föreslå den närmare inriktningen för analysgruppens arbets- område och redovisa för- och nackdelar med olika organisations- former samt klarlägga analysgruppens funktion och ansvar i för- hållande till andra myndigheter. Ett delbetänkande (SOU 2002:62) Kunskapsläge sjukförsäkringen har redan lämnats och slutbetän- kande skall lämnas . Regeringen har utsett en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till utformning av en koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden och inrättandet av en kunskapsbank på områ- det (S 2002:08). lämnade utredaren betän- kande (SOU 2002:80) Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och rättvisa. Slutbetänkande skall lämnas . har i sin uppföljningsrapport men behöver förenklas (RRV 2002:20) framhållit att socialförsäk- ringsadministrationen behöver tydligare ledning. Riksrevisionsver- ket har dessutom i olika sammanhang uttalat sitt stöd för att för- säkringskassorna inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen och att socialförsäkringsadministrationen ges en tydlig och samman- hållen organisationsform med den centrala myndigheten som chefsmyndighet. Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda den statliga tillsynen (Ju 2000:06). I delbe- tänkandet (SOU 2002:14) Statlig tillsyn som lämnades kartläggs den statliga tillsynen samt de problem som före- kommer. I slutrapporten skall utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att granska styrningen inom socialförsäkringsadministrationen mot bakgrund av att en ökad fokusering krävs på resultat och resultatstyrning. Statskontoret har särskilt undersöka hur försäkringskassornas sty- relser arbetar och hur samarbetet mellan styrelse och direktör fungerar. I rapporten styrning av socialförsäkringens admi- nistration (2002:26) som redovisades konstateras att styrningen, med många styrande aktörer i mångfal- diga och komplicerade konstellationer, bäst och enklast kan beskri- vas som överstyrning. Behovet av en översyn Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2002/03:1 Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handi- kapp) aviserat en översyn av socialförsäkringens administration. Som motiv för översynen pekar regeringen särskilt på att det finns stora skillnader mellan hur reglerna tillämpas och hur människor blir bemötta i olika delar av landet. Av RFV:s årsredovisning framgår att handläggningen av flera slags förmåner visar all- varliga kvalitetsbrister. En granskning som () gjort visar att de försäkrade inte får tillgång till socialförsäk- ringen på lika villkor. JO anser vidare att det finns systemfel. Felen, som är fler och allvarligare än hos andra myndigheter, rör sig om bl.a. oacceptabelt långa handläggningstider, bristfälliga besluts- underlag, underlåtenhet att besvara brev och slarvigt förda journa- ler. Skälen till bristerna är enligt JO låg utbildningsnivå, dåligt efterföljande av förvaltningslagen (1986:223) samt otillräcklig led- ning, kontroll och styrning. Bland annat skrivna inom pekar på bristande delaktighet hos personalen, brist på öppenhet och hög arbetsbelastning. Detta leder till stressbesvär och sjukdom. Sjukfrånvaron har stigit från 4,7 pro- cent 2001. Detta är oroande. Än mer oroande är dock utvecklingen inom enskilda kassor. Värt att notera är dock att sjukfrånvaron minskat i fyra försäkringskassor . Försäkringskassornas resurserna har inte helt motsvarat de kraftigt ökande arbetsmängderna. Samhällets största utmaningar blir att bryta den ogynnsamma ohälsoutvecklingen. Detta kräver extra- ordinära insatser både när det gäller hur trygghetssystemen utfor- mas och hur socialförsäkringsarbetet organiseras. För att administ- rationen trots sina begränsade resurser skall kunna möta framtidens utmaningar krävs att resurserna används optimalt. Utgångspunkten är ett helhetsperspektiv och ett gemensamt förhållningssätt. I en så stor och geografiskt spridd organisation som försäkrings- kassorna utgör måste det ges ett stort utrymme för decentraliserat beslutsfattande, även om kärnverksamheten avser relativt standar- diserade och enhetliga tjänster. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2002/03:1) också betonat att nya och bättre förutsättningar måste skapas för att använda samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. Problembilden för ohälsoutvecklingen är komplex och berör flera olika samhällsområden. De åtgärder som krävs för att förbättra situationen går över sektorgränserna. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan olika aktörer kan därför behöva justeras och nya organisationsstrukturer prövas för att samhällets resurser skall kunna utnyttjas på ett optimalt sätt. De områden som är av särskilt intresse är de som har direkt koppling till arbetslivet. För- bättringar i arbetsmiljö och effektivare arbetslivsinriktad rehabili- tering är exempel på sådana områden. Övergripande mål för den framtida organisationen Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2002/03:1) slagit fast att det övergripande målet för administrationen av socialförsäkringen är att denna skall administreras rättssäkert, effektivt och med god tillgänglighet så att tilltron till den bevaras och stärks. Detta mål gäller som grundförutsättning för den fram- tida organisationen. Hänsyn skall även tas till det etniska perspek- tivet och jämställdhetsmålet, så att kvinnor och män behandlas lika t.ex. inom rehabiliteringsområdet. Organisationen skall ha helhetsperspektiv och gemensamma för- hållningssätt som en grundförutsättning. Tydligt ledningsansvar, nationell samsyn och likformighet i de beslut som fattas samt inriktning på gemensam verksamhetsutveckling innefattas i detta. Vidare skall funktionerna för normering, handläggning och tillsyn vara tydligt angivna och organisationen skall ha förutsättningar att effektivt ta fram och genomföra IT-lösningar. RFV:s roll som cent- ralt styrorgan vid t.ex. normering i förhållande till rollen som till- synsmyndighet skall förtydligas. För att garantera en bra arbets- miljö samt en god kompetensförsörjning krävs bl.a. en väl funge- rande gemensam personalpolitik samt gemensamma satsningar för utbildning och kompetensutveckling. Dessutom skall nya och bättre förutsättningar skapas för att samhällets samlade resurser skall kunna användas på det sätt som är bäst för den försäkrade och som är bäst för att bryta ohälsoutveck- lingen. Frågor som skall övervägas i översynen De frågor som redovisats i avsnittet om tidigare utredningar skall vägas in i översynen. Dessutom skall följande särskilt övervägas. Den genomförda pensionsreformen innebär bl.a. att administrationen av pensionsförmånerna är delad mellan RFV och PPM. Premiepensionen är en del av pensionssystemet och därmed en del av socialförsäkringen. Däremot tillhör inte PPM socialför- säkringsadministrationen. Utifrån detta och med stöd av de erfa- renheter som finns bör det övervägas om det är lämpligt att vidta några administrativa ändringar inom pensionsadministratio- nen. Det är vidare viktigt att utredaren ägnar stor uppmärksamhet åt de frågor som rör ledning och styrning. När det gäller dessa frågor skall utredaren behandla bl.a. följande. har varje försäkringskassas styrelse det fulla ansvaret för ledningen av verksamheten. Styrelsen har bl.a. ansvar för att reglerna inom socialförsäkringen tillämpas likformigt. Detta ansvar gäller naturligtvis enbart inom kassornas geografiska och sakliga ansvarsområde. Utredaren skall pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likfor- migt och rättvist över landet samt att ett bra bemötande säkerställs. Även vikten av ett lokalt förtroendemannainflytande måste beak- tas. I första hand bör det prövas hur en förstärkt lednings- och samordningsfunktion på nationell nivå skulle kunna utformas. Denna centrala funktion skulle kunna ha som sin huvuduppgift att leda, samordna och utveckla verksamheten inom den samlade socialförsäkringsadministrationen. Därigenom skulle det nationella intresset av likformighet och rättssäkerhet i tillämpningen betonas. I samband med att utredaren prövar frågan om förtroende- mannarollen inom socialförsäkringsadministrationen skall han eller hon närmare överväga formerna för de förtroendevaldas medverkan och inflytande bl.a. i socialförsäkringsnämnderna och i arbetet med samverkan och samordning inom rehabiliteringsområdet. Det är också viktigt att utredaren behandlar ledningen och styr- ningen av IT-verksamheten. Med hänsyn till IT-verksamhetens centrala roll både för servicen till de försäkrade och för handlägg- ningen av ärenden inom socialförsäkringsadministrationen, inte minst vid genomförandet av de frekvent förekommande änd- ringarna av förmåner och regler inom socialförsäkringsområdet, är det angeläget att ledningen och styrningen fungerar effektivt. RFV:s arbete inom ramen för utvecklingen av 24-timmarsmyndig- heten bör särskilt studeras. Regeringen har ägnat RFV:s och kassornas IT-verksamhet stor uppmärksamhet och har bl.a. låtit Statskontoret regelbundet följa upp verksam- heten. Utredaren skall därför särskilt ta tillvara Statskontorets erfa- renheter i dessa frågor. Nära kopplat till handläggningen och IT-verksamheten finns också produktionen av statistik. Denna är viktig på flera sätt, inte minst för uppföljning och analys av ärendehandläggningen. Om sådana förändringar föreslås i översynen som bedöms påverka stati- stikproduktionen måste det också redovisas hur den framtida stati- stikverksamheten bör bedrivas. Slutligen kan det framhållas att regeringens 11-punktsprogram för att komma till rätta med ohälsoproblematiken kan komma att medföra beslut om åtgärder. Sådana åtgärder kan eventuellt komma att påverka ärendemängder m.m. inom socialförsäkringsadminist- rationen. Om någon förändring genomförs som bedöms få admi- nistrativa konsekvenser måste detta beaktas i översynen. Uppdragets genomförande och tidsplan Den framtida socialförsäkringsadministrationen skall utformas så att de tidigare beskrivna målen uppfylls. Utredaren skall dessutom väga in vad som sagts om tidigare utredningar m.m. liksom det som sagts om de frågor som skall vägas in vid översynen. Utredaren skall samråda med RFV, PPM och försäkringskas- sorna samt andra berörda myndigheter och organisationer. Utreda- ren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informe- rade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Det är flera frågor i översynen som kan påverka såväl ansvarsför- delningen inom den nuvarande socialförsäkringsadministrationen som fördelningen av uppgifter och ansvar mellan socialförsäkrings- administrationen och angränsande samhällsområden. Dessa frågor är centrala för genomförandet av uppdraget och utgör grund för detaljutformning av organisationsstruktur och roll- och ansvars- fördelning. Inledningsvis bör därför sådana frågor behandlas och förslag till översiktlig organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan berörda aktörer utformas. Detta förslag skall lämnas till regeringen . Ett vidareutvecklat och detaljerat förslag till utformning av orga- nisationen skall lämnas med en plan över hur de föreslagna ändringarna bör genomföras. Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn (S 2002:14) Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen om Översyn av socialförsäkringsadministrationen (dir. 2002:166) skall i samband med översynen av socialförsäk- ringsadministrationen lämna förslag till beslutsfunktion vid koncentrerad handläggning av socialförsäkringsärenden. Uppdraget skall redovisas . Frågan om handläggningen av ärenden enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring har varit föremål för översyn genom en sär- skild utredare, om ökad koncentration av handlägg- ningen av arbetsskadeärenden m.m. samt skapandet av en kun- skapsbank, koncentrationsutredningen (S 2002:08, dir 2002:45). Utredningen överlämnade delbetänkandet Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och rättvisa, SOU 2002:80. lämnades slutbetänkandet (SOU 2003:1) Att samla och sprida kunskap om skadlig inverkan och framgångs- rik rehabilitering. I uppdragsbeskrivningen till koncentrationsutredningen slogs det fast att det är viktigt att skapa förutsättningar för en mer lik- artad bedömning i arbetsskadeärenden. Erfarenhetsmässigt är för- delen med att koncentrera handläggningen av ärenden med hög komplexitet, som alla är unika, till färre specialister att kunskaps- nivån och kompetensen hos specialisterna ökar och därmed kvali- teten på utredningarna. En sådan ordning ökar förutsättningarna för likformighet i tillämpningen och ökad rättssäkerhet för de för- säkrade och bör få till följd att de regionala skillnaderna i arbets- skadeärenden minskar. Även den försäkringsmedicinska utred- ningen vinner på att arbetsskadehandläggningen koncentreras. Kunskaperna hålls då mer samlade och ny kunskap får större genomslag vid den försäkringsmedicinska bedömningen. Syftet med att koncentrera handläggningen av arbetsskador till ett mindre antal försäkringskassor är att kvaliteten på handlägg- ningen och beslutsunderlagen skall höjas som genom- strömningstiden skall minska och hållas på en rimlig nivå. redovisar hur handläggningen kan koncentreras till mellan en och maximalt fem arbetsskadeenheter och föreslår en koncentration till tre orter i riket. Vidare föreslås att ett nytt beslutsorgan, arbetsskadenämnd, inrättas för prövning av arbetsskadeärenden. föreslås bestå av fem ledamöter, varav tre skall tillsättas av regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer, och två av styrelse. De tre förstnämnda skall vara en lagfaren ordförande, en läkare och en arbetsmiljöexpert. Förslaget i denna del har mötts av kritik från flertalet av de domstolar som har varit remissinstanser. Kritiken kan sammanfattas enligt följande. Det är allmänt sett olämpligt att viss sakkunskap skall vara repre- senterad först vid beslutsfattandet.