sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — 10Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen och att införa ett system för handel med utsläppsrätter En skatt på koldioxidutsläpp och/eller ett system för handel med utsläppsrätter ger incitament för samhällets aktörer att minska utsläppen av växthusgaser. I ett effektivt system vidtas de åtgärder som på marginalen kostar mindre eller lika mycket som skatten alternativt vad utsläppsrätten kostar. En skattehöjning har två effekter: 1.En real effekt till följd av att ekonomins aktörer förändrar sitt beteende för att begränsa den utgiftsökning som skatten medför. 2.En omfördelning från den som betalar skatten till den som drar nytta av skatteintäkten. I detta kapitel presenteras några studier kring konsekvenser av att införa begränsningar av de svenska koldioxidutsläppen, bl.a. i ett system där vissa sektorer deltar i handel med utsläppsrätter enligt EU:s förslag till handel med utsläppsrätter. Delegationen redovisar inte några synpunkter i kapitlet, utan de slutsatser som presenteras står helt och hållet för författarna av de olika studierna. I avsnitt 10.1 beskrivs de anpassningsprocesser som uppstår i en ekonomi när en skatt eller ett system för handel med utsläppsrätter införs för att begränsa utsläppen av t.ex. koldioxid. I avsnitt 10.2 redovisas en analys av hur en begränsad handel enligt EU:s direktiv, under vissa specificerade förutsättningar kommer att påverka kol- dioxidutsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling. Av- snittet baseras främst på det arbete som () utfört på uppdrag av FlexMex2-utredningen.1 I avsnitt 10.3 redovisas det arbete som professor utfört på uppdrag av angående 1Göran : EMEC-körningar för FlexMex2. 2Runar : Fördelningseffekter av begränsad utsläppshandel (). Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . möjliga konsekvenser för de svenska hushållen av ett handels- system på EU-nivå kombinerat med ett nationellt utsläppsmål på -i förhållande till utsläppsnivå. Med konsekvenser avses kostnaden för de svenska hushållen, och hur dessa fördelas mellan olika typer av hushåll. I avsnitt 10.4 dis- kuteras motiven för och konsekvenserna av att gå före och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande. I avsnittet redovisas det arbete som , SLU, Umeå3 och professor , universitet4 utfört på uppdrag av . Det är viktigt att poängtera att de modellanalyser som pre- senteras i kapitlet baseras på antaganden om ekonomins funktions- sätt som, för att kunna modelleras, nödvändigtvis utgör för- enklingar av verkligheten. Detta innebär bl.a. att det inte är möjligt att analysera effekter på teknologisk utveckling som kan resultera av strängare klimatkrav, eller att kvantifiera kostnader som upp- kommer i samband med den strukturomvandling som blir resul- tatet av förändringar i klimatpolitiken. Värdet av den klimatförbättring som uppkommer vid strängare klimatkrav är inte inkluderat i beräkningarna, eftersom det är förenat med stora svårigheter och osäkerheter att analysera detta. Antalet scenarier som simuleras är också begränsat. Detta inne- bär bl.a. att den ekonometriska analysen av fördelningseffekter i avsnitt 10.3 inte är uttömmande vad gäller möjligheter att utforma politiken på ett sådant sätt att oönskade fördelningseffekter be- gränsas. De modellresultat som presenteras skall tolkas med dessa be- gränsningar i åtanke. Det är också viktigt att notera att de kost- nadsberäkningar som presenteras i kapitlet är bruttokostnaden, dvs. de skall vägas mot värdet av de klimatförbättringar som blir resultatet av en viss klimatpolitik. 3Tommy : Ekonomiska konsekvenser av att gå före och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande (). 4Lennart : Kortsiktig versus långsiktig kostnadseffektivitet i miljöpolitiken (). Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . 10.1Anpassningar i ekonomin när krav på utsläppsreduktioner införs Det kommer att vara förenat med ökade kostnader att minska utsläppen av koldioxid. Effekterna av en prishöjning på bränslen kommer att fortplanta sig genom ekonomin.5 Priset på sekundära produkter som elektricitet och oljeprodukter kommer att öka. Högre bränslepriser kommer att leda till ökade kostnader inom transportsektorn, jordbruket och industrin. Även om energi- kostnaderna bara motsvarar några procent av den totala kostnaden i industrin svarar de för en betydande andel i den energiintensiva industrin. Företagens möjligheter att överföra kostnadsökningarna på konsumenterna genom högre produktpriser beror på hur stark efterfrågan är på deras produkter och på den internationella konkurrensen. Hushållen kommer också att påverkas genom högre kostnader för uppvärmning, transporter, livsmedel, m.m. Som en följd av pris- och kostnadsökningar kommer en rad anpassningar hos företag och hushåll att äga rum. Dessa substi- tutioner kommer att sätta en gräns för vilka prisökningar som slutligen kommer att ske. Högre energikostnader kommer att ut- göra ett incitament för företagen att accelerera utbytet av kol- baserade eller äldre fabriker mot mer energieffektiva och mindre kolintensiv utrustning. Energiföretag får incitament att söka alternativ till kolbaserade kraftverk och därmed stimuleras en marknad för vattenkraft, gas och förnybar kraftproduktion. När kolpriserna ökar relativt naturgaspriser kommer moderna naturgas- verk att bli mer konkurrenskraftiga. Energiintensiv industri kommer att stå inför ett antal anpassningsbeslut. Skall man ersätta gamla fabriker och koncentrera produktionen till moderna, låg- kostnadsfabriker, modifiera ugnarna för att elda med naturgas i stället för med kol, investera i ett antal energihushållande processförändringar, ändra produkterna för att spara energi samt ändra produktmixen etc. I sista hand kommer det att ske en förändring i värdet av existerande fabriker och utrustning eftersom den existerande kapitalstocken är optimerad för de priser och förväntade framtida priser som rådde när den installerades, varför den med de nya priserna inte kommer att vara optimal. Anpassningarna kommer att ändra karaktär över tiden. På kort sikt minskar konsumenter och producenter energianvändningen 5 Regleringar som inte direkt verkar genom priset leder naturligtvis också till ökade kost- nader. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . antingen genom att konsumera färre energitjänster (sänkt inom- husvärme, mindre körsträcka med bil) eller genom att producera mindre. Producenter och konsumenter kan också tänkas kon- sumera mindre energi utan att minska konsumtion eller produktion genom att genomföra energieffektiviseringsåtgärder som tidigare befanns oekonomiska. På medellång sikt finns det möjlighet till byte av bränslen eller substitut mellan andra insatsvaror, som kan medföra betydande investeringar i ny utrustning eller infrastruktur. Konsumenter har i detta tidsperspektiv förutsättningar att ersätta energiintensiva varor med varor som kräver mindre energi att producera. På lång sikt kommer ny teknologi att finnas tillgänglig, som antingen använder mindre växthusgasintensivt bränsle eller är mer bränsleeffektiv. Ny teknologi blir tillgänglig genom satsningar på forskning och utveckling. I analysen måste också hänsyn tas till de vinster som de minskade utsläppen av växthusgaser medför och vinsten av att låta dem som förorsakar skadorna också betala för dem. Det är dock förenat med stora svårigheter och osäkerheter att analysera skadekostnaderna. För det första är det fråga om ackumulerade utsläpp. Skadorna från dessa kommer inte omedel- bart. De skador som uppstår beror på hela utsläppshistorien och inte unikt på den nuvarande koncentrationen av växthusgaser. Många av dagens klimatfrågor är knutna till åtaganden inom ramen för internationellt överenskomna regimer. I den utsträckning som dessa åtaganden ligger fast reduceras den inhemska klimatpolitiken till att finna så kostnadseffektiva sätt som möjligt att uppnå de överenskomna målen. Analysen i detta kapitel begränsas dock till att ange kostnaden för att uppnå en viss bestämd nivå på utsläppen av koldioxid under vissa givna antaganden. 10.2KI:s ekonomiska modellberäkningar på nationell nivå och sektornivå Avsikten med KI:s modellstudier är att illustrera hur variationer av det nationella utsläppstaket, det antagna internationella priset på utsläppsrätter och den initiala fördelningen av utsläppsrätter kan påverka koldioxidutsläppen, samhällsekonomin och struktur- omvandlingen. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . 10.2.1Kort beskrivning av EMEC-modellen Den komplicerade väv av ekonomiska anpassningar som ökade energipriser resulterar i, gör att det blir nödvändigt att utnyttja komplicerade modeller för att kunna säga något om de ekonomiska konsekvenserna av att minska växthusgaserna. EMEC-modell6 är en statisk, allmän jäm- viktsmodell, vilket betyder att marknadens aktörer i modellvärlden anpassar sig fullt ut vid de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Modellen ana- lyserar inte de effekter som uppkommer på vägen till ett nytt jäm- viktsläge. Dessa kan vara omfattande, speciellt om anpassningstiden är kort och lönekostnaderna trögrörliga. Anpass- ningarna beror på antaganden som gjorts angående aktörernas känslighet inför prisförändringar. Den ekonomiska tillväxt som modellen resulterar i styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer såsom arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Det är också möjligt att låta begräns- ningar för miljöutsläpp inverka på tillväxtens inriktning. Ekono- miska modeller är ofta starkt förenklade, men förmedlar en kon- sistent helhetsbild av den ekonomiska utvecklingen. Fördelen med att använda denna typ av modell är enligt KI att den är generell, dvs. innefattar hela ekonomin, inte bara vissa delsektorer. Modellen kan därmed fånga upp de återverkningar som sker mellan sektorer vid t.ex. en skatteförändring eller införande av utsläppstak.7 Där- med fångas de totala samhällsekonomiska konsekvenserna upp på ett mer fullständigt sätt än i partiella modeller. Modellens långsiktiga karaktär innebär att marknadens aktörer hinner anpassa sig fullt ut till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Detta antas av KI vara en acceptabel förutsättning på 10 15 års sikt. Hur stora anpassningarna skall vara vid en given prisförändring beror på aktörernas känslighet för prisförändringar. Aktörernas priskänslig- het är en bedömningsfråga grundad på ett mycket varierande empiriskt underlag. 6EMEC står för Environmental Medium Term Economic Model. För en detaljerad beskriv- ning se An Environmental Medium Term Economic Model- EMEC, Working paper No. 69, 1999, . kan en höjd skatt på energi minska efterfrågan på de energiintensiva branschernas produkter, både från andra sektorer och från hushållen, och styra om efterfrågan till andra sektorers produkter. kan också de icke energiintensiva branscherna utsättas för en minskad efterfrågan på insatsvaror från de energiintensiva sektorerna. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . EMEC har 17 näringslivssektorer och en offentlig sektor8. Före- tag och hushåll efterfrågar 20 sammansatta varor och tjänster. Sammansatta varor bildas av importerade varor och inhemskt producerade varor som även exporteras. Näringslivet använder arbetskraft, realkapital, material och energi som insats i produk- tionen. Näringslivets aktivitet och hushållens konsumtion medför miljöföroreningar. Det är i första hand olika slags förbränning som medför utsläpp av koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider. Det totala utbudet av arbetskraft bestäms vid sidan av modellen medan kapital kan köpas fritt till en given ränta. Alla produk- tionsfaktorer är fritt rörliga mellan de olika sektorerna. Det råder fri konkurrens på alla marknader och inga skalfördelar förekommer i produktionen. Handelsbalanskvoten, dvs. förhållandet mellan storleken på exporten och importen, bestäms utifrån, medan sparandet i den svenska ekonomin är ett resultat som modellen ger. Modellen är normerad till den utländska prisnivån. Hushållens och företagens användning av energi är i modellen belagd med energiskatt och miljöskatter. Den privata konsum- tionen är föremål för mervärdeskatt och andra indirekta varu- skatter. Användningen av arbetskraft är belagd med sociala avgifter. Företag och hushåll reagerar på priser inklusive skatter i valet av produktionsteknik genom att byta till relativt billigare produk- tionsfaktorer och i konsumtionsvalet genom att byta till relativt billigare konsumtionsvaror. Företagen väljer i modellen mellan tre slag av arbetskraft (lågutbildade, tekniker och icke tekniker) och sex energislag (olja, kol, gas, trädbränsle, råolja, el och fjärrvärme) i flera steg för att erhålla optimala sammansättningar av arbete och energi. Sedan väljer företaget mellan arbetskraft och kapital för att få en optimal sammansättning av förädlingsvärde och mellan energi och material (dvs. övriga insatsvaror) för att få optimal samman- sättning av aggregatet energimaterial. Slutligen väljer företagen en optimal mix av förädlingsvärde och aggregatet energimaterial för att producera varor och tjänster. 8 Modellen har följande näringslivssektorer: 1) Jordbruk, 2) Fiske, 3) Skogsbruk, 4) Gruvor och mineralbrott, 5) Annan tillverkningsindustri, 6) Massa-, pappers- och grafisk industri, 7) Kemisk industri, 8) Järn-, stål- och metallverk, 9) Verkstadsindustri, 10) Petroleum- raffinaderier, 11) El- och värmeverk, 12) , 13) , 14) Bygg- nadsindustri, 15) Samfärdsel, 16) Tjänster, 17) . Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . 10.2.2 Referensscenario och olika simuleringsalternativ Referensscenariot är detsamma som presenterades i Konjunktur- institutets rapport till Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige9 och motsvarar basscenariot i den senaste . Referensscenariot skall enligt KI inte ses som en prognos utan som en möjlig utvecklingsbana för svensk ekonomi i ett långsiktigt perspektiv givet antaganden om produktivitet, sysselsättning, energieffektivi- sering och omvärldens utveckling. De antaganden som KI gör om produktivitet, sysselsättning, energieffektivisering och omvärldens utveckling mynnar i nedan presenterade referensscenario. Referensscenariots makroekono- miska utveckling beskriver en relativt ljus bild i förhållande till vad det tidiga uppvisade. Den privata konsumtionen växer snabbare än BNP, , och investeringarna ökar . Den offentliga sektorn växer i betydligt lång- sammare takt (1,) än BNP. Exporten ökar medan importens ökningstakt är 2010. Överskottet i utrikesbalansen för varor och tjänster blir av BNP . Tabell 10.1 ger försörjningsbalansen och vissa nyckeltal. är scenariots slutår då ekonomin antas ha nått jämvikt på alla marknader. Försörjningsbalans och vissa nyckeltal 1980 2010. -0,1 -3,8 -1,1 1)Arbetade timmar. 2)I procent av BNP för slutåret. Källa: SCB och EMEC. 9 Handla för att uppnå klimatmål (SOU 2000:45). Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . De produktivitetsantaganden och förutsättningar på världsmark- naden, som ligger till grund för referensscenariot, gör att tillväxt- takten kommer att skilja sig åt mellan sektorer. Inom tillverk- ningsindustrin är det framför allt verkstadsindustrin som har en hög tillväxt. Kemisk industri, massa-, pappers- och grafisk industri samt järn-, stål- och metallverk har en relativt likartad utveckling där förädlingsvärdet växer med . Gruvor och mineralbrott uppvisar en något lägre tillväxt i förädlingsvärdet med . Det är framför allt de areella sektorerna som har en låg tillväxt. En hårdnande internationell konkurrens bidrar till denna låga tillväxttakt. Tjänstesektorn får en relativt god tillväxt med . I förhållande till historiska data innebär denna utvecklingsbana enligt KI inga dramatiska förändringar av tidigare trender. Verk- stadsindustri kommer i likhet med den historiska utvecklingen att utgöra en stark tillväxtsektor inom industrin. I el-, gas- och värmeverk antas tillväxttakten bli lägre än då utbyggnaden av kärnkraften bidrog starkt till sektorns höga tillväxttakt. Tjänstenäringarna går framåt, men sam- färdselsektorns tillväxt blir relativt sett inte lika stark som efter 1970-talet. Strukturomvandling i näringslivet 1997 2010. Jordbruk, fiske och skogsbruk -2,5 -1,1 Massa, papper och grafisk industri -0,0 -1,0 Järn-, stål- och metallverk -1,0 -0,2 -1,7 El-, gas-, värme-, och -1,9 -0,1 -3,4 -0,1 -0,5 Handel och övriga tjänster 1) Förädlingsvärde till faktorpris. 2) Arbetade timmar. Källa: EMEC. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . KI har på uppdrag av delegationen gjort simuleringar, där det nationella utsläppstaket 2010 skall uppnå värdena -och -i förhållande . KI har ana- lyserat konsekvenserna av olika förutsättningar för fördelning av utsläppsrätter samt effekterna av olika modeller för hur netto- inköpta utsläppsrätter kan avräknas mot ett nationellt mål. Dessa förutsättningar beskrivs nedan i kalkyl 1 4. Dessutom har KI genomfört beräkningar med olika antagna priser för utsläpps- rätterna på den internationella marknaden.10 För överskådlighetens skull presenteras endast resultat från beräkningar där det inter- nationella priset antas vara /kg koldioxid.11 Konsekvenserna av de olika kalkylerna beskrivs i förhållande till referenskalkylen, dvs. den utveckling som skulle resultera som en följd av dagens uppsättning av styrmedel. I referenskalkylen ingår alltså inte EU:s utsläppshandel och Kyotoprotokollet och förutsätts inte vidta några ytterligare åtgärder för att begränsa utsläppen av koldioxid. I referenskalkylen för hamnar de totala koldioxidutsläppen utsläppsnivå. Ett utsläppstak som innebär att utsläppen i kalkylerna 1, 2, 3 och 4 skall minska jämfört med nivå innebär således en kraftig reduktion av utsläppen jämfört med referenskalkylen och därmed förknippade kostnader. Kalkyl 1: I den första kalkylen tillåts handel med utsläppsrätter endast i . Utsläppen skall minska respektive jämfört med . Ett resultat av simuleringen är att modellen anger det pris på utsläppsrätterna som gör att det nationella utsläppsmålet nås. Denna kalkyl tas med för att ge en uppfattning om storleksordningen på vinsten av att tillåta handel vid de givna förutsättningarna. Kalkyl 2: I den andra kalkylen tillåts internationell handel, dels begränsat till EU enligt handelsdirektivet, dels en global handel för de sektorer som omfattas av handelsdirek- 10Dessa priser har specificerats av delegationen och baseras på de rekommendationer som PricewaterhouseCoopers gör i rapporten på koldioxidekvivalenter PM . 11I KI:s rapport redovisas resultaten från simuleringar med priserna 6, 15 och /kg koldioxid. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . Priset på utsläppsrätter i en EU-handel har antagits variera mellan per ton CO2 (ca /kg CO2). Vid en global handel antas priset vara per ton CO2 (ca /kg CO2). Målen är att minska ut- släppen respektive . Fördel- ningen av utsläppsrätter i den handlande sektorn antas för enkelhetens skull vara den, som motsvarar det resultat som erhölls i den första kalkylen, när endast handel i tillåts. En annan fördelning kunde ha valts.12 För den icke-handlande sektorn väljs en skatt som ger de utsläppsnivåer som erhölls i den första kalkylen. De totala utsläppen tillåts överskrida det natio- nella taket med de inköpta utsläppsrätterna, som mot- svaras av utsläppsminskningar i andra länder. I denna kalkyl utgår man ifrån att det inte spelar någon roll om utsläppsreduktionen sker i eller om vi betalar för en reduktion som genomförs utomlands. De reduktioner som görs utomlands får vi tillgodoräkna oss när vi avgör om vi nått våra utsläppsmål.13 Kalkyl 3: I den tredje kalkylen är förutsättningarna identiska med kalkyl 2, med undantag av att i denna kalkyl måste de utsläppsminskningar som skall ingå för att nå -respektive -göras i Sverige.14 Det nationella taket måste således uppnås genom att den icke-hand- lande sektorn och hushållen ytterligare minskar sina utsläpp med en mängd som motsvarar de nettoinköpta utsläppsrätterna. Nettoinköp av den handlande sektorn kompenseras i modellen med att skatten höjs i den icke- handlande sektorn så att kravet på utsläppsreduktionen inom upprätthålls. Kalkyl 4: I den fjärde kalkylen förändras den tredje kalkylen så att fördelningen av utsläppsrätter ändras och förutsätts vara proportionell mot tidigare utsläpp. 12Den initiala tilldelningen av utsläppsrätter kommer endast att påverka antalet utsläpps- rätter som sektorn kommer att köpa på den internationella marknaden. Däremot kommer priset på utsläppsrätten att bestämma mängden utsläpp från den handlande sektorn. 13Detta är likvärdigt med att säga att de utsläpp i som är förenade med nettoinköpta utsläppsrätter inte skall medräknas när vi bedömer om vi nått vårt nationella mål. 14Detta är likvärdigt med att säga att de utsläpp som är förenade med nettoinköp av ut- släppsrätter skall medräknas när vi bedömer om vi nått vårt nationella mål. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . endast för utsläppstaket -. I kalkyl 2 och kal- kyl 3 baseras tilldelningen av utsläppsrätter på marginal- kostnaderna i de handlande sektorerna. 10.2.3Vissa resultat från simuleringarna KI:s utredning har resulterat i ett stort antal kvantitativa kon- sekvensbeskrivningar. För åskådlighetens skull har delegationen valt att i detta avsnitt endast visa en begränsad del av resultaten. Om inte annat anges är KI:s rapport källan till de tabeller som redovisas i avsnitt 10.2. 10.2.3.1Priset på utsläpp och samhällsekonomiska konsekvenser En begränsning av koldioxidutsläppen medför att produktionen i utsläppsintensiva sektorer fördyras relativt produktionen i andra sektorer och att resurser flyttas över till mindre utsläppsintensiva sektorer. Kalkyl 1 Enbart handel i tillåts I KI:s modellanalys framkommer att om handel med utsläppsrätter begränsas till blir utsläppspriset /kg CO2 för att nå en utsläppsreduktion på och /kg CO2 för att nå en utsläppsreduktion på (se tabell 10.3). För -målet motsvarar detta en inhemsk situation där kostnaden för det sist reducerade kilot koldioxid är oberoende av i vilken sektor reduktionen äger rum. BNP minskar i det nya jämviktsläget med respektive med i förhållande till referenskalkylen. Till detta kommer anpassningskostnader. Exporten minskar med 12,9 miljarder kro- nor respektive . Dessa siffror skulle också uppstå om man auktionerade ut utsläppsrätter motsvarande de tillåtna utsläppen och priset skulle i det fallet bli per kilo koldioxid. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . Pris på utsläppsrätt i handlande sektor öre/kg CO2 Pris på utsläpp i icke-handlande sektor öre/kg CO2 -8,4 Export miljarder kronor* -12,9 -16,4 * I förhållande till referenskalkylen. Miljarder kronor priser. Om internationell handel tillåts blir, enligt KI:s analys, effekterna inte alls lika stora på de makroekonomiska indikatorerna. Storleken på effekterna beror på om de ytterligare utsläpp i som är förenade med nettoinköpta utsläppsrätter skall medräknas eller ej för att beräkna om det nationella målet uppnås. Detta framgår av resultaten i kalkyl 2 och kalkyl 3. Kalkyl 2 Handel inom EU. Utsläpp förenade med nettoinköpta utsläppsrätter ingår inte vid beräkning om nationellt mål uppnåtts. I kalkyl 2 införs internationell handel med utsläppsrätter. De hand- lande sektorerna kan köpa ett obegränsat antal utsläppsrätter till ett pris som bestäms på en internationell marknad. Priset på utsläpps- rätten kommer att bestämma mängden utsläpp från den handlande sektorn, medan den initiala tilldelningen av utsläppsrätter enbart påverkar antalet utsläppsrätter som sektorn kommer att köpa på den internationella marknaden.