sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Domstolarna ges möjlighet att påverka utnämningen genom utlåtanden från ett domarråd vid domstolen (Präsidialrat). Domar- råden består av domare som inför utnämningen kommer med skriftliga utlåtanden beträffande de som sökt anställningen. I ut- låtanden ger domarråden ett omdöme över personliga och yrkes- mässiga egenskaper samt vem av de sökande som enligt rådet bör utnämnas. Vid förstagångsutnämningar i delstatsdomstolarna med- verkar dock inte domarrådet. Förbundspresidenten utnämner efter förslag från justitie- ministern och ett särskilt utskott domare till de federala domstolar- na. Vid anställningarna som federal domare förekommer inget ansökningsförfarande. Blivande domare nomineras för anställning- arna och de får inte nomineras om de är gamla. Urvalet till de federala domstolarna sker i samråd mellan den ansvarige ministern och ett särskilt utskott för val av domare (). Utskottet består dels av delstatsministrarna, del- statssenatorerna som ansvarar för de delstatsdomstolar som är underinstanser till den domstol där den aktuella domaranställning finns samt ledamöter som väljs av den tyska Förbundsdagen. Vid anställningen som federal domare medverkar ett domarråd (Präsidialrat) vid domarutnämningarna. För de domare som önskar komma i fråga som domare i en federal domstol är tjänstgöring i eller inom den centrala domstolsadministra- tionen av stort värde. De domare som kan komma i fråga för att nomineras är enligt uppgift av mycket hög klass. Vid samtal med företrädare från det tyska Förbundsstatens justitieministerium och med tyska domare har jag upplysts om följande. I finns det i princip inga problem att rekrytera domare. Det är alltjämt mycket attraktivt att vara domare och det är många som söker domaranställningar. Vid urvalet av domaraspiranter spelar examensresultatet stor roll liksom referenser från tidigare tjänstgöring. Försök görs och har gjorts med att lyfta fram faktorer som social kompetens vid rekryteringen. Det är dock svårt att mäta vilka som har dessa egenskaper. I anser man att den treåriga tjänstgöringen som icke ordinarie domare ger en bra bild av vilka som är lämpliga som domare. Domare erhåller sin första anställning som ordinarie domare . Det är inte ovanligt att de fram till pensioneringen flyttar mellan olika domstolar i regionen eller att de befordras till domare i en överrätt. Det är däremot ovanligt att domare hoppar av från domstolsväsendet och tar anställning inom annan juridisk verksamhet. Kritik har riktats mot att formerna för att rekrytera domare är ett gammalt system och att domare är för unga när de blir ordinarie domare. En modernisering av förfarandet har ägt rum. I den tyska domarlagen (9 §) föreskrivs numera att blivande domare skall ha social kompetens. I moderniseringsarbetet fanns också förslag, som försvann vid parlamentsbehandlingen, om att blivande domare skulle ha livserfarenhet och att de som minimikrav skulle ha arbetat utanför domstolarna. De olika delstaterna gör olika priorite- ringar vid urvalet av domare och vissa låter t.ex. social kompetens väga tungt vid urvalet. Vissa anser att dagens system ger goda möjligheter att forma domare . I vissa delstater förekommer det att de sökande intervjuas. Anlagstester förekommer inte vid rekrytering av domare. I kan domare rekryteras också bland jurister verk- samma utanför domstolsväsendet. Det förekommer dock sällan eftersom bl.a. lönerna för duktiga advokater ligger ca fem gånger högre än domares löner. En annan hämmande faktor är att de som arbetat privat och övergår i allmän anställning förlorar pensionsför- månerna från den tidigare verksamheten. Staten är inte villig att ta på sig kostnaderna som det innebär att garantera samma pensions- förmåner som arbetats in på den privata sidan. Befordrade domaranställningarna i underrätt utgörs av domstols- chefsbefattningar. Hälften av dem som är domare flyttar aldrig, de kvarstannar som domare vid samma dom- stol. De växlar dock arbetsuppgifter inom domstolen och fastställs av domarna vilka uppgifter som skall handhas av respek- tive domare. De tyska domarlönerna fastställs i lag och är således inte föremål för särskilda förhandlingar. Domares löner är indelade i lönegrader. av domare är lönesatta i lönegrad R1 som beroende på levnadsålder, samt om anställningen är i östra eller västra delen av landet6 varierar mellan 2 665–. Lönespannet avgörs i princip av domarens levnadsålder. Vid fyllda uppnås den högsta lönen. När det gäller utbildningen av domare så är justitieministerierna på delstatsnivå ansvariga. Domstolschefen håller utvecklingssamtal med domare vart 4–. Dessa samtal är på grund av domares självständighet en mycket delikat uppgift. Domstolschefen kan vid samtalen t.ex. ta upp om det framkommit att domaren inte uppträder korrekt mot parterna eller allmänheten i sin tjänsteutövning. Tillsynen innefattar en rätt för domstolschefen att kritisera hur domaruppgiften har utförts samt en rätt att uppmana domaren att göra sina sysslor på ett snabbt och effektivt sätt. En domare kan gå till en särskild domstol (Dienstgericht) om han eller hon vid domstolschefens tillsyn känner sig kränkt i sin självständighet. Dienstgericht är knuten till domstolarna och består enbart av ordinarie domare. Normalt kan besluten av denna domstol överklagas. Den juridiska beredningen av mål sköts normalt i de tyska dom- stolarna av domarna själva. Endast i de högsta domstolarna finns det jurister som bereder målen för domare. I betänkandet En öppnare domarbana (SOU 1974:96) redovisade utredningen sin översyn av domarutbildning och domarkarriär vid 6 En statstjänsteman, dvs. även domare har i f.d. av vad motsvarande befattning har i f.d. . Dagens domarrekrytering m.m. SOU 2003:102 de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdom- stolarna.7 I direktiven framhölls att den slutna domarkarriären hade obe- stridliga förtjänster och att systemet medverkat till den svenska domarkårens goda anseende för duglighet, självständighet och plikttrohet. Enligt departementschefen medförde den slutna karriären emellertid risk för att domarkåren isolerades från sam- hällsverksamheten i övrigt och de värderingar och uppfattningar som gällde inom skilda delar av samhället. Departementschefen framhöll vidare att en ordning som innebar, att den som utsågs till domare i allmänhet hade varit verksam inom andra områden inom rättsväsendet, otvivelaktigt skulle tillföra domstolarna värdefulla erfarenheter. I direktiven framhölls vidare att en ökad samhällsorientering inom domarkåren inte kunde tillgodoses enbart med hjälp av utbildningspolitiska åtgärder. Av största betydelse var att domar- kåren i praktisk verksamhet tillgodogjorde sig erfarenheter från andra områden av samhällslivet. Enligt direktiven krävdes för att tillgodose kraven att domarkarriärens utformning omprövades. Vid en sådan omprövning låg det enligt direktiven nära till hands att ha en helt öppen domarkarriär. Departementschefen ansåg dock att det fanns en risk för rekryteringsproblem om en omedelbar över- gång till en öppen rekrytering skedde. Även om det fanns skäl att se över domarutbildningen ansåg han att den utgjorde ett element som alltjämt borde vara kvar. I direktiven angavs vidare att fördelarna med att med hjälp av en domarkarriär fylla domstolarnas behov av icke ordinarie domare. Departementschefen ansåg vidare att det för framtiden borde försöka avskaffa systemet med skilda domarkarriärer för de all- männa domstolarna och för förvaltningsdomstolarna. I direktiven betonades att det för föredragandeuppgifter och för vikariatsändamål fanns behov av domarutbildad personal. En utväg som anvisades i direktiven var att ett visst antal av de som genom- gått domarutbildning erbjöds att för upp- rätthålla särskilda tjänster inom domstolsväsendet. 7 Utredningen lämnade också förslag om antalet ledamöter i hovrätt och hovrättsavdelnings organisation samt i frågan om lekmäns deltagande i rättskipningen i hovrätt och kammarrätt. punkten borde dock vara att det stora flertalet av dem som genom- gått domarutbildning inte skulle vara knutna till domstolarna efter utbildningens avslutande. Utredningen anvisades att överväga skilda åtgärder för att nedbringa domstolsväsendets behov av icke ordinarie domare till det minsta möjliga. De domarutbildade jurister som inte erhöll anställning inom domstolsväsendet utan ägnade sig åt annan verksamhet skulle enligt direktiven organisatoriskt knytas till den nya verksamheten. Utredningen skulle också överväga frågan om ordningen för tillsättande av ordinarie tjänster. Huvudlinjerna i utredningens förslag Kännetecknande för de dåvarande domarbanorna var enligt utred- ningen den långa utbildnings- och prövotiden. Särskilt gällde detta för de allmänna domstolarnas del. Allmänt sett ledde en lång utbildnings- och prövotid inom en yrkeskarriär just till att denna blev sluten. Möjligheterna att förena en sådan yrkesbana med tjänstgöring inom andra verksamhetsområden begränsades av att tjänstemannen vid utbildningens avslutande hade nått en sådan ålder, att han på grund av bostads- och familjeförhållanden o.d. ofta var mindre benägen än tidigare att byta verksamhetsområde. Det mötte även svårigheter att inordna verksamhet utom domstol i någon större utsträckning. Utred- ningen ansåg att ju kortare den föreskrivna utbildningstiden var för den särskilda yrkesbanan desto större blev i allmänhet möjlig- heterna att efter genomgången utbildning pröva på även andra verksamhetsområden. Utredningen hänvisade till att det tidigare i olika sammanhang hade undersökts vilka möjligheter som fanns att inom ramen för den gällande domarkarriären tillföra domstolarna ökade erfaren- heter från bl.a. åklagar- och advokatverksamhet. domarutredning övervägde sålunda möjligheten att i tjänstgöringsgången för blivande domare inordna viss tids obligato- riska tjänstgöring hos åklagare eller advokat. Detta skulle emeller- tid kräva att antalet begynnelsetjänster utökades. domar- utredning fann det vara olämpligt att då genomföra en sådan ordning, eftersom den redan långsamma befordringsgången till ordinarie tjänst därigenom skulle försämras ytterligare. Detta skulle i sin tur inverka menligt på rekryteringen till domarbanan. förslag av domarutredning infördes emellertid i hovrätternas arbetsordning en bestämmelse om rätt att för för- ordnande till assessor tillgodoräkna sig högst tjänstgöring hos statsåklagare och advokat. Bestämmelsen hade senare ut- sträckts till att gälla även tjänstgöring hos annan åklagare. Möjlig- heten att utbyta viss tids föreskriven domstolstjänst mot tjänst- hos advokat eller åklagare hade kommit till användning endast i begränsad utsträckning. domarutredning kom även för sin del fram till att ut- sikterna var små att inom överskådlig tid på den statliga domar- banan nå sådan jämvikt mellan begynnelse-, passage- och slut- tjänsterna, att tjänstgöring hos åklagare eller advokat kunde bli ett normalt led i befordringsgången utan att denna försenades oskäligt. Efter ett förstatligande av de dåvarande kommunala rådhusrätterna kunde emellertid möjligheterna tänkas bli större. domar- utredning tillade att så långa tjänstledigheter som behövdes för att domstolsjuristerna skulle erhålla närmare kännedom om det prak- tiska rättslivet utanför domstolarna inte rymdes inom ramen för en domarkarriär av nuvarande slag. utredning menade att de fått till uppgift att lägga fram förslag till en framtida domarutbildning och domarbana, vilket skulle utformas i huvudsak efter de riktlinjer som departements- chefen hade dragit upp i direktiven. Utredningsarbetet inriktades på detta. Frågan huruvida en reformering av domarkarriären kunde ske på andra vägar än dem som departementschefen hade anvisat hade likväl av utredningen inte kunnat förbigås. Från vissa håll hade det till utredningen framhållits den meningen, att de uppställda önskemålen om ökad samhällsorientering borde kunna tillgodoses inom ramen för dåvarande system. En sådan lösning skulle emeller- tid enligt utredningens mening – om den kunde realiseras – möta just de svårigheter som de båda tidigare domarutredningarna hade pekat på. Den ständigt ökande efterfrågan på fiskaler och assesso- rer för tjänstgöring i kommittéer, departement, och centrala verk måste enligt utredningen rimligen medföra att ordinarie domartjänst inte kunde beredas alla som befann sig på domarbanan. Aspirantantagningen hade ökat kraftigt i hovrätterna och antogs nästan fler aspiranter än det antal domstolsjurister som behövdes för återbesättande av ordinarie domartjänster. Sambandet mellan domstolsväsendets behov av hovrättsassessorer och antalet hovrättsassessorstjänster hade enligt utredningen fått ges upp. Mot denna bakgrund var det enligt utredningens mening knappast möjligt att inom ramen för en sluten karriär åstadkomma annat än relativt begränsade förändringar, även om man kunde räkna med att liksom dittills en del av bl.a. fiskalerna slutligt över- gick i annan verksamhet. Utredningen ansåg det mindre troligt, att man på frivillig väg verkligen skulle kunna åstadkomma nämndvärd förändring i fråga om frekvens av domstolsjuristernas verksamhet utanför domstolsväsendet på de områden dit en del sökte sig för en begränsad tid eller att man skulle kunna praktiskt åstadkomma att andra områden av rättsväsendet öppnades för tjänstgöring . Utredningen framhöll att om den eftersträvade breddningen av erfarenheterna nåddes på detta sätt, blev följden att antalet tjänstlediga fiskaler och assessorer ökades ytterligare. Till- hörigheten till domarbanan kom då i praktiken inte längre att med- föra, att de som var inne på domarbanan kunde räkna med slut- tjänst inom denna bana, även om man utgick från en viss ökning av antalet ordinarie domartjänster . Domarkarriären kom därigenom i realiteten att efter hand förlora sitt innehåll. Uppe- hållandet av en formell domarkarriär blev i en sådan situation ett hinder mot ett förutsättningslöst sökande efter praktiska lösningar i skilda hänseenden. Utredningen framhöll vidare att en ordning där alla domare i början av domarkarriären skulle tjänstgöra kortare eller längre tiden inom andra karriärer inom rättsväsendet med- förde svårigheter i bl.a. befordringshänseende för dem som hade tjänster inom dessa karriärer. Mera genomgripande förändringar i syfte att tillföra domarkåren erfarenheter från andra samhällsom- råden förutsatte därför enligt utredningens mening att dåvarande ordning med sluten domarkarriär övergavs. Skilda varianter av en öppnare domarbana Utredningen övervägde skilda modeller för utformningen av domarutbildningen och domarkarriären inom ramen för direktivens tankegångar. Utredningen undersökte till en början en ordning som i största möjliga utsträckning och på bekostnad av andra önskemål skulle tillgodose kravet på vidgad erfarenhet hos de blivande domarna från skilda verksamhetsområden utanför dom- stolsväsendet. Olägenheterna med en sådan ordning för den enskilde domaren och för domstolsväsendet i dess helhet be- dömdes av utredningen som allt för stora. Utredningen fick därför pröva andra lösningar. Utredningen konstaterade att den vid sina överväganden hade att utgå från att det inom domstolsväsendet skulle finnas icke ordinarie anställningar för aspiranter i hovrätt och kammarrätt samt för tingsfiskaler, assessorer och föredragande i de båda högsta instanserna. Särskilda tjänster för fiskaler i hovrätt och kammarrätt borde däremot enligt utredningen inte finnas. Föredragningsupp- gifterna i hovrätt och kammarrätt borde i princip utföras av aspiranterna. Hovrätternas och kammarrätternas domare förut- sattes vara ordinarie domare. Ett antal icke ordinarie assessors- tjänster ansågs av utredningen nödvändiga för vikariats- och för- stärkningsändamål. En domarutbildning och domarkarriär som främst syftade till att tillgodose önskemålen i direktiven om ökad samhällsorientering skulle enligt utredningen kunnat se ut enligt följande (modell 1). Den grundläggande utbildningen i hovrätt och kammarrätt gjordes tvåårig. För hovrätternas del förlades utbildningen till hovrätt och till tingsrätt, där aspiranten fullgjorde tingsfiskaluppgifter. Utbildningen i kammarrätt förlades i allmänhet till kammarrätt. skulle tjänstgöring i länsdomstol eller tingsrätt kunna komma i fråga. Utbildning i hovrätt och kammarrätt gavs lika meritvärde vid sökande av domaranställning inom hela domstols- väsendet. Efter genomgången utbildning upphörde anställningen inom domstolsväsendet. Den obligatoriska adjunktionen i hovrätt togs enligt utredningens modell bort. Enligt utredningen minskade behoven av särskilda tingsfiskalstjänster till drygt hälften med hänsyn till att arbetsuppgifterna i motsvarande utsträckning över- togs av domaraspiranter. Enligt utredningen åstadkoms med modellen att det stora fler- talet domaraspiranter tvingades att genast efter avslutad utbildning söka sig till andra verksamhetsområden. Även de som till en början lyckades få anställning vid domstol måste senare lämna domstols- väsendet för . Ordinarie domartjänster kom därigenom att genomgående tillsättas med sökande som hade förvärvat yrkeserfarenhet även från andra områden än domstols- väsendet. Utredningen ansåg dock att en sådan ordning var behäftad med påtagliga nackdelar. En så lång domarutbildning som kunde vara otillfredsställande, särskilt som endast ett fåtal aspiranter kunde få fortsätta att tjänstgöra vid domstol när utbild- ningen slutade. Tidsbegränsningen av de icke ordinarie tjänsterna måste ibland komma att medföra betydande svårigheter för tjänste- innehavarna. Den stod dessutom i strid mot dåvarande strävanden på det arbetsrättsliga området. Sammantaget kunde dessa nackdelar antas verka återhållande på rekryteringen till domarbanan. Vid utformningen av en mera öppen domarbana blev det därför enligt utredningen nödvändigt att i olika hänseenden beakta be- hovet av anställningstrygghet för dem som tjänstgjorde vid dom- stol. Utredningen övervägde därför en annan ordning som avvek från den redovisade (modell 2). Enligt den modellen förespråkade utredningen att den grund- läggande domarutbildningen förkortades till . Utbildningstjänstgöringen i tingsrätt – eller länsdomstol – be- gränsades . Antalet tingsfiskalstjänster be- hövde då inte reduceras i så hög grad som i modell 1. Fler arbetstillfällen erbjöds de nyutbildade. Anordningar tillskapades, som gjorde det möjligt att vid behov övergångsvis sysselsätta dem som inte genast efter avslutad utbildning fick ny anställning inom eller utom domstolsväsendet. Ingen tidsbegränsning infördes för de icke ordinarie domartjänsterna. Önskvärd cirkulation på tjänsterna fick i stället söka befrämjas genom andra åtgärder, exempelvis i fråga om lönesättning eller meritvärdering. Utredningen ansåg att en sådan ordning öppnade möjlighet att låta flertalet aspiranter på hovrättssidan få tingsfiskalstjänst. De domarutbildade jurister i hovrätt eller kammarrätt som inte sökte och fick sådan tjänst fick i allmänhet genom domarutbildningen förutsättas ha goda utsikter i konkurrensen om andra arbetstill- fällen på den offentliga och den enskilda sektorn. Det kunde enligt utredningen sägas vara unikt att man efter sin akademiska examen fick underkasta sig så lång sammanlagd utbildning som (notariemeritering och domarutbildning) utan att ha en garanti om fortsatt anställning därefter. Med hänvisning till direktiven ansåg dock utredningen att den grundläggande domarutbildningen var så värdefull att den borde behållas i en ny domarkarriär. Utbildning gav i praktiken mycket stort meritvärde på arbetsmarknaden. Utredningen var övertygad om att de som hade gått igenom domarutbildning enligt deras förslag skulle komma att få lämpliga anställningar. Det fanns därför enligt utredningen skäl utgå från att minst samma intresse skulle komma att finnas för domarutbildning , även om sådan inte gav garanti för fortsatt anställning inom domstols- väsendet. När det gällde de icke ordinarie domartjänsterna skulle dessa enligt utredningens förslag innehas tills vidare. Därigenom fick dessa domare samma anställningstrygghet som andra innehavare av statlig icke ordinarie tjänst. Frånvaron av tidsbegränsning av de icke ordinarie domarnas förordnande gjorde att det i och för sig blev möjligt för ett antal domstolsjurister att tjänstgöra på icke ordinarie tjänster inom domstolsväsendet fram till slutlig domartjänst. Hur många som kunde göra en sådan intern karriär berodde bl.a. på i vilken omfattning assessorstjänster skulle komma att tillsättas med sökande utanför domstolsväsendet och kunde inte närmare anges. Det var dock enligt utredningen inte troligt att det skulle vara annat än en mindre del som önskade göra en sådan karriär eftersom grundtanken med reformen var att bredda domarnas samhällserfarenheter utanför domstolsväsendet och sådana erfarenheter i utnämningsärenden bedömdes som meri- terande. Utredningen stannade för modell 2. Utredningens förslag inne- bar inte en helt öppen domarkarriär. En sådan karriär kunde enligt utredningen inte förenas med bibehållande av en grundläggande domarutbildning. Utredningen ansåg dock att deras förslag lade en mer ändamålsenlig grund för en friare domarrekrytering och en breddning av domarnas samhällserfarenheter än de dåvarande slutna domarkarriärerna. Till förmån för en öppnare domarbana kunde enligt utredningen även anföras att integreringen mellan den allmänna domarbanan och förvaltningsdomarbanan underlättades. Detsamma gällde enligt utredningen det motstånd av psykologisk art som avhöll jurister från andra verksamhetsområden från att söka tjänst i en sluten domarkarriär. Från motsatta synpunkten sett kunde det enligt utredningen finnas risk för att själva tillhörigheten till en sluten domarkarriär kunde motverka benägenheten hos en ung dom- stolsjurist att pröva på annan verksamhet. Genom att anknytningen till domstolsväsendet upphörde efter utbildningens avslutande försvann denna återhållande faktor hos dem som redan hyste ett intresse för att bredda sina erfarenheter, exempelvis genom verk- samhet som åklagare eller advokat. Den dåvarande aspirantutbildningen ansågs allmänt vara av god kvalitet. Detta fick enligt utredningen antas hänga samman med att tyngdpunkten i utbildningen hade lagts på det självständiga arbetet med föreberedande och föredragning av målen. Aspiranten hade en meningsfylld och ansvarsfull syssel- sättning. Utredningen ansåg vidare att utbildningens effektivitet höjdes genom att aspiranten stod under prövning. Genom den nära kontakten med den mångfald olikartade mål och juridiska problem som förekom i en överrätt fick aspiranten en ingående och mångsidig träning i domstolsarbetet. Aspiranten övade också upp sin förmåga att sammanfatta och logiskt redovisa ett omfattande material samt att finna de juridiskt relevanta frågorna och föreslå lösningar på dem. Utbildningen gav dessutom en bas av domstolserfarenhet, som var värdefull för den som senare i livet sökte domartjänst. Utredningen framhöll att behovet av en grundläggande domarutbildning hade ökat genom notarieutbild- ningsreformen, som medfört att tjänstgöringstiden som notarie i tingsrätt kunde bli betydligt kortare än vad som var fallet . Enligt utredningen skulle aspirantantagningen kunna frikopplas från hovrätternas och kammarrätternas behov av arbetskraft för de ordinarie arbetsuppgifterna och utbildningen i huvudsak äga rum vid sidan av domstolsarbetet. Utbildningen skulle i sådant fall komma att få en mera teoretisk inriktning. I en sådan utbildning ansåg utredningen att tyngdpunkten skulle komma att ligga på kursverksamhet av olika slag. Ett sådant system var av praktiska skäl svårt att genomföra. Den grundläggande domarutbildningen borde därför menade utredningen i allt väsentligt motsvara den dåvarande aspirantutbildningen. I praktiken behövde det enligt utredningen göras vissa skillnader mellan hovrätterna och kammarrätterna med hänsyn till de båda domstolarnas skilda mål- områden.