sou · GRB350d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen förordar vad som benämns som modell C. Till en början anser utredningen att arbetslösa bör omfattas. Gruppen arbetslösa definieras på samma sätt som . Till grup- pen räknas de som i grunden är helt eller delvis arbetslösa och som omfattas av SGI-skydd. För arbetslösa bör indexeringstidpunkten normalt infalla när en SGI-grundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid . Därefter bör SGI:n indexeras under förutsättning att ett ersättningsärende pågår. Startdagen för den SGI-skyddade perioden blir således viktigare . I samband med ett ersättningsärende bör försäkrings- kassan utreda startdag. En person kan ha arbetat heltid tidigare men övergått till arbete i lägre omfattning. Omfattas personen av SGI-skydd till den del som han eller hon inte arbetar beräknas ersättningen på grundval av den skyddade heltids-SGI:n. Den försäkrade kvalifice- rar sig för en ny SGI först när han eller hon har fått ett nytt hel- tidsarbete. Dessa principer bör gälla även fortsättningsvis. anpassas SGI efter den tillämpningsmodell som gäller för försäk- rade som är helt eller delvis arbetslösa. bör den skyddade SGI:n indexeras efter hela prisutvecklingen. En annan grupp som bör omfattas av den föreslagna anpass- ningsmodellen är egenföretagare. Definition av egenföretagare bör följa nuvarande tillämpning. Egenföretagare omfattas inte av lagen av sjuklön. Indexeringstidpunkten bör därför normalt infalla när en ersättningsperiod pågått . Eventuell karensdag räknas som i en ersättningsperiod. Med ersättningsperiod avses perioder med ersättning från . En egenföretagare kan under pågående ersättningsperiod komma in med nya uppgifter om inkomster som tjänats in före ersätt- ningsperioden. Dessa uppgifter kan medföra att SGI:n höjs. Någon ändring i denna del avses inte. Om en ny SGI beslutas under pågå- ende ersättningsperiod bör indexeringen ske efter den dag den nya SGI:n blivit gällande. En ökande grupp arbetstagare har lösligare anställningsformer. Det gäller personer som har tillfälliga eller tidsbegränsade anställ- ningar, t.ex. tim-, prov- eller projektanställda samt vikarier. hade ca 544 000 personer tidsbegränsade anställningar.7 Vid anställningens början avtalas vanligen en lön som personen behåller till dess anställningen upphör eller förlängs via ett nytt anställ- ningsavtal. Utredningen anser att dessa personer antingen bör få sin SGI indexerad eller också anpassad efter löneutvecklingen. Om en sådan försäkrad vid ersättningsperiodens första dag har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör SGI:n ändras om inkomsten från anställningen ändras. När anställningen upphört bör SGI:n i stället indexeras. Indexeringstidpunkten bör infalla räknat efter det att anställningen upp- hört. Om SGI kan fastställas på en äldre inkomst och personen därefter omfattas av skyddsbestämmelserna, bör indexeringen ske räknat efter den dag då senaste SGI-grundande anställning upphörde. Om en person kommer in med ett nytt anställningsavtal som visar att en tidsbegränsad anställning har förlängts eller övergått i en fast anställning – och lönen därigenom förändrats – bör precis som enligt nuvarande tillämpning en ny SGI kunna beräknas på grundval av dessa uppgifter. Utredningen har övervägt om även aktiebolagsdelägare bör omfattas av reglerna om indexering. Aktiebolagsdelägare betecknas som anställda i förhållande till bolaget. Dessa personer är enligt lagen (1991:1047) om sjuklön berättigade till sjuklön. Inom social- försäkringen omfattas de av samma regler som andra försäkrade med inkomst av anställning. Trots de problem som finns med nuvarande tillämpning är inte utredningen beredd att förorda några förändringar. Enligt utredningens uppfattning är det här primärt en fråga om hur SGI skall beräknas för denna grupp. I promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning m.m. (Ds 1999:19, s. 115) föreslogs att beräkningsunderlaget för en anställd som är företags- ledare i ett fåmansaktiebolag skulle bestämmas på ungefär samma sätt som försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete. Aktie- bolagsdelägare som blivit arbetslösa kommer emellertid att omfat- tas av samma regler om indexering av SGI som andra personer som blivit arbetslösa. I denna del bedöms förslaget innebära en viss för- bättring. 7 Enligt uppgifter från SCB Regelförändringarna bör avse samtliga förmåner där SGI utgör beräkningsunderlag. Förslaget innebär därför att indexering även bör ske för den som har rätt att få tillbaka sin SGI efter en period med sjuk- och aktivitetsersättning.8 Detsamma gäller biståndsarbe- tare m.fl. som vid återkomst till efter utlandsvistelse har rätt att få tillbaka lägst den SGI som han eller hon var berättigad till före utlandsresan.9 Även en förälder som fått sin SGI sänkt när bar- net uppnått , men får sin föräldrapenning beräk- nad efter den SGI som gällde innan sänkningen, bör omfattas av indexering.10 Indexeringen bör normalt ske räknat från den dag SGI-skyddet vid vård av barn upphörde. För föräldra- lediga som i grunden är arbetslösa kan SGI ha indexerats redan tidigare. I dessa fall bör indexeringstidpunkten infalla räknat från senaste indexering. 6.3.4Nuvarande regler behålls för anställda Som påpekats fungerar nuvarande regelverk i stort sett tillfreds- ställande för anställda. Det är relativt enkelt att fastslå vilken löne- ökning individen har fått. Anställda får sin SGI anpassad till den inkomst som personen skulle ha fått om han eller hon inte hade varit föräldraledig eller sjuk. Kopplingen till faktiskt inkomst- bortfall är stark. Har en löneökning avtalats påverkas den anställdes SGI. Försäkrade som inte kan styrka någon sådan avtalad löneför- höjning kan däremot inte få sin SGI anpassad. Även andra föränd- ringar av SGI under ett pågående ersättningsfall bygger på denna princip. Om en person t.ex. avtalar om utökad anställningsgrad och det får anses styrkt att han eller hon skulle ha fått en högre inkomst vid förvärvsarbete kan SGI höjas. Enligt utredningen saknas det därför skäl att låta den föreslagna indexeringsmodellen även omfatta anställda. En sådan ordning skulle medföra alltför stora avsteg från nuvarande princip om inkomst- bortfall. En individ som har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör således även fortsättningsvis få sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge han eller hon har sin anställning kvar. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod bör 8Enligt bestämmelser i 3 kap. 5 c § lagen om allmän försäkring 93 kap. 5 b § lagen om allmän försäkring 104 kap. 6 § sjätte stycket lagen om allmän försäkring ersättningen i stället indexeras. Första indexering bör ske räknat fr.o.m. dagen efter sista anställningsdagen. Det förekommer alltså att försäkrade under pågående ersätt- ningsperiod ändrar anställningsförhållande, t.ex. från deltid till hel- tid. Någon förändring av vad som gäller enligt nuvarande praxis föreslås inte. Utredningen föreslår således två typer av anpassningsmodeller. Den ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas till faktisk löneutveck- ling. Två modeller skapar enligt utredningen en tydlig ansvarsför- delning mellan socialförsäkringen och avtalsslutande parter på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter ges ett tydligt ansvar för att SGI skall kunna anpassas för personer med längre anställ- ningar, inklusive dem som är sjukskrivna eller föräldralediga från sin anställning. I sammanhanget är det viktigt att understryka betydelsen av att arbetsmarknadens parter ser till att föräldralediga och sjukskrivna omfattas av lönerevisioner. Socialförsäkringen ansvarar för att arbetslösa, egenföretagare och försäkrade med en lösligare anknytning till en arbetsgivare ges möjlighet till SGI- anpassning. Utredningen bedömer att försäkringskollektivet kommer att gynnas av dessa förändringar. Personer som enligt nuvarande regler är helt eller delvis arbetslösa kommer, till skillnad från , att vara garanterade en SGI-anpassning. Deras möjlighet till anpass- ning kommer inte längre att vara beroende av hur ett löneavtal är konstruerat. Dessutom kommer egenföretagare och i viss mån arbetslösa aktiebolagsdelägare att gynnas. För försäkrade med en pågående anställning sker inte några förändringar så länge anställ- ningen består. Även fortsättningsvis är alltså avtalen mellan arbetsmarknadens parter avgörande för om och på vilket sätt SGI skall kunna anpassas. Förändringarna bör också medföra påtagliga administrativa för- enklingar för försäkringskassorna. Det blir vidare enklare för enskilda att förutse utfallet från försäkringen. En indexering inne- bär att alla försäkrade, oavsett var de bor i landet, kommet att behandlas lika. 6.3.5Särskilt om retroaktiva avtal Att nuvarande regler behålls för anställda innebär att problemati- ken med retroaktiva löneavtal är aktuell. Som påpekats inledningsvis i detta kapitel är tidpunkten för ett löneavtals under- tecknande den tidigaste dag fr.o.m. vilken SGI kan ändras. Inom sjuk- och föräldraförsäkringen är det därför inte möjligt att betala ut ersättning retroaktivt från den tidpunkt avtalet gäller. I utred- ningens direktiv uttrycks visserligen inte särskilt att denna fråga bör ses över. Med hänsyn till de önskemål som framförts av de fackliga organisationerna och med beaktande av socialförsäkrings- utskottets uttalande väljer utredningen ändå att beröra frågan.11 SGI är en persons framtida inkomst. En ny SGI kan enligt lagen om allmän försäkring fastställas fr.o.m. den dag anledning till änd- ring uppkommer. Anledning till ändring är den dag inkomstför- hållanden ändras. Innan ett nytt avtal är undertecknat går det ju inte att säga att de framtida inkomstförhållandena har ändrats. Pro- blematiken med retroaktiva löneavtal är inte ny. Redan under 1980- talet var frågan föremål för en grundlig genomgång i en statlig utredning.12 Någon ändring föreslogs inte då eftersom det ansågs bli både komplicerat, svårt att administrera och medföra ökade för- säkringsutgifter. För ytterligare information hänvisas till bilaga 4. Frågan är om det finns förutsättningar att föreslå en sådan ändring. Utredningen bedömer visserligen att det rent administra- tivt går att hantera en sådan ordning. finns ett helt annat tek- nikstöd. Trots teknikstödet kommer dock en sådan ändring att komplicera och fördyra administrationen. Vidare måste det övervä- gas någon form av begränsningsregler. SGI ligger ju till grund för ett antal förmåner. Under en retroaktivtid kan en försäkrad ha beviljats tillfällig föräldrapenning eller haft kor- tare sjukperioder. Beräkning av ett tillägg skulle i så fall behöva göras särskilt för varje ersättningsperiod. Kortare ersättningsperio- der skulle därför behöva undantas. En ny ordning kommer inte bara att medföra en mer komplice- rad och kostnadskrävande administration. Förändringarna kommer också att medföra en tämligen kraftig ökning av försäkrings- kostnaderna. Utredningen ställer sig också frågan om detta är ett problem som bör hanteras inom socialförsäkringen. 11I sitt betänkande 2001/02:SfU framför utskottet att regeringen bör överväga en ändring om det är administrativt möjligt 12Jfr SOU 1983:48 Egenföretagares sjukpenning m.m. uppstår ju endast om avtalsförhandlingarna mellan arbetsmark- nadens parter drar ut . Mot bakgrund av utredningens direktiv, där det anges att administrationen av försäkringen skall vara enkel, går det inte att förorda några förändringar för beräkningen av SGI vid retroaktiva löneavtal. Vid denna bedömning har utredningen även vägt in ökade försäkringskostnader. De avtalsslutande parterna bör därför även fortsättningsvis hantera denna fråga. Avtalen skulle t.ex. kunna utformas så att eventuella retroaktiva ersättningar tillfaller även personer som varit frånvarande på grund av sjukdom eller för- äldraledighet under någon del av den retroaktiva tiden. Utred- ningen har erfarit att vissa fackförbund tar ett sådant ansvar.13 13 Jfr ALFA (allmänt löne- förmånsavtal, cirkulär 2002:A 5) ramavtal för anställda vid stat- liga myndigheter 7Beräkning av arbetslivsskade- ränta för förfluten tid I föregående kapitel har utredningen lämnat förslag till regler om rätten att följa löneutvecklingen under pågående ersättningsfall. Enligt sina direktiv skall utredningen i detta sammanhang även uppmärksamma frågan om löneutveckling vid beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Enligt nuvarande principer för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid delas livräntetiden upp i två delar, där en del avser den retroaktiva tiden och en del framtiden. Vid beräkning av liv- ränta för retroaktivtiden utreds hur inkomsten under den tiden utvecklats och varje inkomständring medför beräkning av ett nytt livränteunderlag. Beslut om livränta som omfattar retroaktiv tid innehåller därmed inte bara ett livränteunderlag och en livränta som räknas om enligt det särskilda tal som gäller för arbetsska- delivräntor. Ett sådant beslut innehåller dessutom flera livränteun- derlag och livräntor för skilda perioder . Genom att livränta för förfluten tid och livränta som avser fram- tiden beräknas på olika sätt blir storleken på livräntebeloppet – och i vissa fall även möjligheterna till livränta – beroende av när försäk- ringskassan fattar sitt beslut. Det är inte bara vid beräkning av livränta för förfluten tid som det finns anledning att räkna fram nya livränteunderlag. Även vid förlängning av tidsbegränsade livräntor fastställs ett nytt livränte- underlag. Detta baseras på en uppskattning av den försäkrades inkomst som frisk eller oskadad. Utfallet beror således också på om livräntan tidsbegränsas eller beviljas tills vidare. I det följande presenteras en problembeskrivning innan utred- ningen utvecklar sina överväganden och förslag. En närmare beskrivning av hur arbetsskadelivränta beräknas ges i bilaga 5. Beräkning av arbetslivsskaderänta för förfluten tid Utredningens bedömning: De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag. Ett problem är att utfallet vid beräkningen av arbetsskadeliv- ränta kan bli orättvist. Med nuvarande tillämpning kan livräntan vid i övrigt identiska förhållanden komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta. Ett annat problem är att nuvarande sätt att beräkna livränta medför stora administrativa svårigheter för handläggare. Problemen är i huvudsak desamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter som läm- nas bygger ofta på hypotetiska resonemang och lönestatistik. Någon möjlighet att kontrollera uppgifternas riktighet finns i regel inte. Det är svårt att uppnå likformighet. När livränta beviljas för förfluten tid måste nya livränteunderlag och livrän- tor beräknas för varje nytt löneavtal. Varje ändring skall sam- ordnas med eventuell sjukersättning eller aktivitetsersättning. Sättet att beräkna livräntor för förfluten tid har utvecklats i praxis. Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns nämligen inte i lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring (LAF). Utvecklingen har lett till att beslut om liv- ränta i många fall resulterar i ett stort antal livränteunderlag. Inte heller finns det någon bestämmelse som reglerar frågan om hur liv- ränteunderlaget skall beräknas vid omprövning eller vid förlängning av en tidsbegränsad livränta. Hur tillämpningen har vuxit fram och vilka försök som gjorts för att komma tillrätta med de problem som denna tillämpning fört med sig beskrivs närmare i bilaga 5. De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag. –utfallet av beräkning av arbetsskadelivränta och –administrativa svårigheter. Beräkning av arbetslivsskaderänta för förfluten tid 7.2.2Orättvist utfall vid beräkning av livränta Ett beslut om livränta från en viss tidpunkt kan som sagt resultera i att livräntans storlek varierar beroende på när fattar beslut om livränta och om beslutet gäller tills vidare eller är tidsbegränsat. Varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla som den retroaktiva livräntan omfattar skall enligt praxis beaktas. Löneförhöjningarna läggs till grund för bestämmande av livränteunderlag tidigast fr.o.m. avtalstidpunkten. Beslut om livränta skall omprövas om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsent- ligen har förbättrats. Det innebär att livräntan kan höjas eller sän- kas om inkomsten ändras. Om inkomständringen är så stor att för- utsättningarna för omprövning är uppfyllda skall en ny livränta beräknas. Vid beräkning av ny livränta görs en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan. Även vid höjning av en livränta kan det bli fråga om retro- aktiv tid och därmed flera livränteunderlag. När livränta har beviljats för en begränsad tid och därefter skall beviljas för en ny period grundas inte denna på det tidigare bestämda livränteunderlaget. I sådana fall fastställs livränteunderla- get med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha haft från vilken fortsatt livränta beviljas. Man beräknar således en fiktiv SGI baserad på en uppskattning av den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad. Vid i övrigt identiska förhållanden kan livränta därför komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta. I extrema fall kan det komma att innebära att en person beviljas livränta medan en annan inte alls får rätt till någon livränta. Om det i det enskilda fal- let blir till förmån eller nackdel för den försäkrade beror på relatio- nen mellan den löneutveckling som ägt rum och utvecklingen av det prisbasbelopp (fr.o.m. ett särskilt tal) som ligger till grund för anpassningen av den löpande livräntan. Fram till var fastställd livränta knuten till prisbasbeloppet och omräknades vid förändringar av detta. Prisbas- beloppet fastställs . Livräntan värdesäkrades således i förhållande till prisutvecklingen. Långsiktigt har det i skett Beräkning av arbetslivsskaderänta för förfluten tid en stadig ökning av köpkraften eller reallönerna. Löneutvecklingen har således överstigit prisutvecklingen. Konsekvensen har blivit att individer som antingen beviljats tidsbegränsad livränta eller livränta för förfluten tid i allmänhet har gynnats. Dessa har fått nya livrän- teunderlag fastställda grundade på löneutvecklingen. Personer som har beviljats livränta tills vidare har generellt sett missgynnats efter- som livräntan räknats om efter den lägre prisutvecklingen. sker uppräkningen av en fast- ställd livränta efter en väsentligen annorlunda modell. Den årliga uppräkningen är kopplad till den allmänna inkomstutveck- lingen. Uppräkningen kommer i regel att vara högre . Detta medför att de skillnader som följt av olika beräkningssätt generellt kommer att vara mindre . Förändringen innebär emellertid inte att problemen har upphört. Det kan fortfarande uppstå omotiverade skillnader. Vid upprepade tillfällen har det påtalats att nuvarande tillämpning är administrativt betungande. De problem som uppkommer är i stor utsträckning desamma som vid anpassning av SGI efter löne- utvecklingen. Uppgifter måste hämtas från tidigare arbetsgivare om personer som kanske inte har varit i arbete . De uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang eftersom indi- viduell lönesättning numera gäller inom de flesta områden. I de fall där arbetsgivaren inte finns kvar måste uppgifter hämtas från respektive fackförbund. Uppgifterna därifrån bygger i regel på lönestatistik. Detta innebär att livräntan i stället för att grundas på den försäkrades inkomstförlust kan komma att baseras på avväg- ningar som av arbetsgivaren eller förbundet bedöms som skäliga. Någon möjlighet att kontrollera uppgifternas riktighet finns nästan aldrig. Det är därför svårt att åstadkomma en likformig tillämpning. Varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla som den retroaktiva livräntan omfattar innebär beräkningar av nya livränteunderlag och livräntor. Varje ändring skall samord- nas med eventuell sjukersättning eller aktivitetsersättning vilket även detta innebär ett omfattande administrativt arbete. Beräkning av arbetslivsskaderänta för förfluten tid 7.3En rättvisare och enklare beräkning av livränta Utredningens förslag: Livränteunderlaget fastställs från den tidpunkt då livränta första gången börjar utges och bestäms enbart på grundval av förhållandena . Vid förlängning eller omprövning av livränta används ett och samma livränteunderlag som räknats upp med samma särskilda tal som livräntan räknas upp med. Om livränteunderlaget grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster skall ett nytt livränteunderlag kunna beräknas och läggas till grund för beräkningen av livränta fr.o.m. den dag då inkomstförhållandena skulle ha förändrats. Bedömningen av om ett nytt livränteunderlag behöver fastställas sker med utgångs- punkt i information som finns tillgänglig då livränta första gången börjar utges. Löneavtal som träffas med retroaktiv verkan kan medräknas i livränteunderlaget förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetid- punkten för livräntan. Enligt nuvarande tillämpning kan livräntan utfalla olika beroende på om den tidsbegränsas eller beviljas tills vidare. Utfallet kan även bli olika beroende på om beslutet avser förfluten tid eller framtid samt när fattar beslut. Enligt utredningens mening bör inte skillnader i ersättningsnivå mellan försäkrade bero på sådana faktorer. Som framgått är dessutom hanteringen administrativt betung- ande och komplicerad. Tillämpningen brister i likformighet. Mot bakgrund av dessa brister anser utredningen att reglerna bör förändras. Utredningen anser att förändrade regler bör leda till att storleken på livräntan inte bör vara beroende av när försäk- ringskassan skiljer sig från ärendet eller om livränta beviljas tills vidare eller tidsbegränsas, att systemet för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid blir rättvist, att det blir en förenklad administrativ hantering. Beräkning av arbetslivsskaderänta för förfluten tid Vid remissbehandlingen av tidigare förslag till förändringar har det bl.a. hävdats att en kortare handläggningstid hos försäkrings- kassorna och rätt bedömningar från början skulle medföra att retroaktiva beräkningar nästan aldrig skulle behöva göras. De pro- blem som följer av olika beräkningsprinciper skulle därmed nästan helt kunna försvinna. Det sätt på vilket försäkringskassorna hand- lägger arbetsskadelivräntor har naturligtvis betydelse för utfallet. Utfallet påverkas bl.a. av handläggningstiderna och bedömningen av skadans varaktighet. Men det är andra faktorer som har större betydelse. Såvitt utredningen kan bedöma är den vanligaste situ- ationen att rätt till livränta eller skäl för omprövning av en sådan har uppkommit långt innan den skadade kommer in med sin ansökan. Den största gruppen omfattar dem som även ansöker om sjuk- eller aktivitetsersättning. Här blir det i princip aldrig fråga om något annat än retroaktiva beslut. Enligt uppgifter från RFV utgör andelen retroaktiva beslut – oavsett eventuella handläggnings- rutiner – av samtliga beslut. Behovet av retro- aktiva beräkningar är därför inte i någon högre grad föranlett av faktorer som kan härledas till handläggning. Retroaktiva arbetsskadelivräntor kan således även fortsättningsvis bedömas utgöra merparten av besluten. Utredningen bedömer i stället att det bara finns ett sätt att komma till rätta med problemen och att skapa likformighet i tillämpningen. En och samma princip bör gälla för beräkning av livränta oavsett om det rör sig om förfluten tid eller framtid. Samma princip bör också gälla för förlängning och omprövning av livränta.