sou · GRB341d1 · 2004-01-01 00:00:00 — beräknas närmare 100 personer ha deltagit från och till i inspektionsverksamheten. deltar också personer från andra myndigheter. Även om inspektionerna sker med inlånad personal utför inspektions- gruppen sitt tillsynsarbete under och får sin uppgift angiven genom direktiv från främst tillsynsenheten. deltar inte någon från tillsynsenhetens personal i det faktiska inspektionsarbetet, utan enheten följer istället inspektionerna på Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. nära håll bl.a. genom att löpande få muntlig rapportering som i sin tur kan innebära att inspektionsgruppen får ändrade direktiv för den fortsatta inspektionen. Till att leda en inspektion utses oftast en länspolismästare eller biträdande länspolismästare eller annan polis med lång och bred erfarenhet av polisverksamhet. Till inspek- tionsgruppen knyts sedan den expertis som inspektionsledaren kan behöva såväl utom som inom polisorganisationen. För inspektionsverksamheten har utarbetat en policy. I policyprogrammet anges bl.a. att inspektionsverksamhet skall drivas så att den på bästa sätt främjar Polisens utveckling. Inspektionsgruppen skall genomföra sitt arbete med noggrannhet, professionalism och integritet. Inspek- tionsgruppen skall bedöma Polisens verksamhet objektivt och redogöra för sina synpunkter sakligt och ärligt. Enligt policyn skall inspektionspersonalen kommunicera öppet och uppriktigt men vara varsam med information om anställda och andra granskade. Genom inspektionerna får en bild av hur läget i polisorganisationen är. Efter en inspektion brukar tillsynsenheten anordna ett s.k. miniseminarium där berörda arbetsenheter deltar. Vid dessa seminarier diskuteras inspektionsgruppens iakttagelser och synpunkter. Här kan också diskutera om iakttagelserna kan ha sin grund i att av vidtagna åtgärder blivit missriktade eller på annat sätt påverkat resultatet. Samsynen inom förbättras också genom dessa seminarier. Med resultatet av diskussionerna som underlag lämnas synpunkter om vilka åtgärder bör vidta för att förbättra polisverksamheten i landet eller få bort fel och brister inom ett visst område. Detta ligger i sin tur till grund för tillsynsenhetens förslag till s.k. missiv, som slutligt beslutas av rikspolischefen eller överdirektören. I missivet informerar riks- polischefen alla polismyndigheter hur de bör arbeta med en viss fråga eller inom ett visst område. Även i andra fall sänder Riks- polisstyrelsen ut en rapport eller ett protokoll över en inspektion till samtliga myndigheter. Detta sker främst när resultatet av en inspektion indikerar att samma brist eller fel förekommer inom flera polismyndigheter eller att goda exempel behöver spridas. Den eller de myndigheter som varit föremål för en inspektion får alltid del av inspektionsrapporten och ges möjlighet att komma med synpunkter på sakinnehållet. Det är inte ovanligt att läns- polismästaren i samband därmed åtar sig att arbeta på ett visst sätt Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. eller arbeta efter de rekommendationer som lämnar. undersöker senare genom bl.a. inspek- tioner om polismyndigheten hållit sitt åtagande. Tillsynsenhetens nu beskrivna sätt att utöva tillsyn kan beskrivas med följande exempel. konstaterades att brottsutrednings- verksamheten inte fungerade tillfredsställande. på- började tillsynsenheten en inspektionsrunda där tio polismyndig- heters brottsutredningsverksamhet undersöktes. Inspektionerna visade att samtliga myndigheters verksamhet uppvisade samma fel och brister samt var ineffektiv. Av detta resultat drogs slutsatsen att läget borde vara ungefär detsamma i hela landet. Resultatet av inspektionerna samt ett åtgärdspaket sammanställdes i en rapport (Iakttagelser vid inspektioner av brottsutredningsverksamheten – några sammanfattande synpunkter , VKA-128– 5535/99). Rapporten tar upp de viktiga stegen i en brottsutredning och hur arbetet i varje steg bör ske. Stegen är Förstahandsåtgärder, Andrahandsåtgärder, Förundersökningsledning, Förenklat utred- ningsförfarande, Överlämnandesituationer, Samordning av brotts- utredningar samt Övergripande funktion för brottsutrednings- verksamheten. Rapporten har tillställts samtliga polismyndigheter och den har beaktats i polismyndigheternas verksamhet. undersöker tillsynsenheten genom inspektioner och annan kontroll om polismyndigheterna har förändrat sitt arbets- sätt. Ett annat exempel på tillsynsenhetens arbetssätt är en inspektion av i vilken utsträckning polismyndigheterna i brottsutrednings- verksamheten använder den civilanställda personal som utbildats vid . Inspektionen, som innefattade två enkäter som tillställdes samtliga polismyndigheter och följdes upp med besök vid två polismyndigheter, visade att polismyndigheterna i liten om- fattning tog i anspråk den kompetens som dessa civilanställda har. I samband med att rapporten över inspektionerna tillställdes samtliga polismyndigheter uppmanade rikspolischefen länspolismästarna att de på ett bättre sätt skulle ta tillvara på den kunskap de civil- anställda har (Inspektion – Utbildning i brottsutredning för civil- anställda, VKA-128–950/01). Detta skulle bl.a. leda till att öka effektiviteten i utredningsarbetet och förbättra resursanvänd- ningen. Poliser skulle då kunna frigöras för annan verksamhet. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Slutligen skall nämnas ett metodutvecklingsprojekt om för- undersökningsledning som polismyndigheten i utfört; rapporten har tillställts samtliga polismyndigheter. har huvudsakligen talats om tillsynsenhetens verksamhet och hur genom inspektioner får kunskap och information om hur läget på landets polismyndigheter är samt hur tillsynsenheten arbetar för att få polismyndigheterna att följa de riktlinjer lägger fast. Som nämnts inledningsvis svarar olika arbetsenheter för bl.a. styrning och uppföljning av polisverk- samheten i landet. En av dessa enheter är utvecklings- och strategienheten. Denna enhet ansvarar för den s.k. nationella resultatmodellen. Detta är en väl utvecklad modell för Rikspolis- styrelsen att från samtliga polismyndigheter på ett strukturerat sätt en gång få statistiska uppgifter om verksamheten, dess resultat och myndigheternas aktiviteter. Bland annat erhålles uppgifter om genomströmningstider och balanser. Resultatet visar också vilka prioriteringar polismyndigheten gjort och om dessa stämmer överens med de som statsmakterna lagt fast. Modellen är uppbyggd kring nio områden som i princip avser att spegla hela polisverksamheten. Verksamhetsresultatet analyseras i första hand av utvecklings- och strategienheten, men också varje arbetsenhet använder materialet vid sin uppföljning och styrning av polisverk- samheten inom sitt respektive verksamhetsområde. Sedan verksam- hetsresultatet bearbetats rapporteras det till regeringen och används i arbete med framtids- och strategi- frågor. Det behandlade verksamhetsresultatet används också vid rikspolischefens resultatdialoger. Materialet har då utarbetats av utvecklings- och strategienheten i samarbete med ekonomibyrån. Meningen är att också polismyndigheterna skall använda resultatet vid styrning och ledning av sin verksamhet. Hitintills har få myndigheter dragit nytta av resultatet och många myndigheter har sett nationella resultatmodellen endast som ett sätt att rappor- tera om sin verksamhet till och regeringen. Ett förändrat synsätt framskymtar dock (se Revisionspromemoria, RRV dnr 30–2001–0503). För att underlätta för myndigheterna startade ett projekt med förenklade rapporteringsrutiner och bättre tillgänglighet. Statistiska uppgifter skall föras direkt från befintliga register i polisverksamhet till ett datasystem som behandlar uppgifterna i princip på samma sätt som gäller för den nationella resultatmodellen. Resultatet skall registreras i Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. stället för årsvis som gäller för nationella resultatmodellen. Informationen skall finnas på Polisens intranät och där kunna nås av varje enskild polis. Resultat skall vara uppdelat inte bara för hela polismyndigheten utan för varje polisområde. Uppgifterna skall rapporteras in till tre till , men då inte uppdelade på polisområden. Det nya systemets fördel är främst att polismyndigheterna på ett enkelt sätt får uppgifter om läget inom myndigheten. Ansvariga för verksamheten skall snabbt kunna se om något polisområde avviker, t.ex. att balanserna ökar på ett oförklarligt sett. Som nämnts arbetar ekonomibyrån bl.a. med att utarbeta under- lag till resultatdialogerna. En annan stor uppgift för ekonomibyrån är att i s.k. planeringsförutsättningar utveckla och precisera stats- makternas mål och inriktningar och göra en medelsfördelning. Till viss del kan rikspolischefens och överdirektörens mål- och resultatdialoger med ledningen för varje polismyndighet anses utgöra tillsyn. Dessa dialoger har mer och mer kommit att ersätta de ovan nämnda Rikspolischefsinspektionerna. Under dialogerna diskuteras olika frågor som exempelvis hur brottsutvecklingen i länet är, hur brottsutredningsverksamheten fungerar och hur över- enskommelser med åklagarna om ledningen av förundersökningar utformats. Vid dialogerna talas också om det resultat respektive myndighet visat. Mål- och resultatdialoger har tillsammans med bl.a. resultatet av den nationella resultatmodellen gett upphov till att det i Rikspolis- styrelsens regi pågår ett projekt för att genom en metodutveckling och strategi arbeta fram bättre arbetsmetoder för att utreda brott. Härvid har ledarskapet fått en framträdande roll. Arbetet sker genom att fyra grupper under ledning av , efter en fastställd lista, åker runt till samtliga myndigheter för att hjälpa dem fram till en bättre och effektivare brottsutredningsverksamhet. Gruppen stannar på varje myndighet. Även om huvudsyftet är att utveckla metoder för ett bättre arbetssätt, får projektet också till följd att balanserna vid myndigheterna avverkas och att viss tillsyn utövas. mål är att få ner balanserna till realistiska 100 000 ärenden. I det löpande tillsynsarbetet ligger också att ge råd och informa- tion till poliserna. Detta sker dels genom direkta kontakter mellan olika arbetsenheter och polismyndigheterna, dels genom att samtliga poliser får aktuell information över Polisens intranät eller i Polisens egen tidning. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. rätt att meddela föreskrifter beträffande medelsanvändningen används, men i övrigt utfärdas föreskrifter i syfte att nå enhetlig tillämpning i begränsad omfattning. Som nämnts har den lokala polisstyrelsen och länspolismästaren i sin egenskap av myndighetschef ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. För att få en bild av hur polismyndigheternas egenkontroll fungerar gjorde Rikspolis- styrelsen en inspektion i frågan . Resultatet av inspektionen har sammanställts i ett protokoll (Inspektion, Polismyndigheternas egenkontroll, VKA-128–465/01). Av protokollet framgår följande. Verksamheten för egenkontroll vid polismyndigheterna hade stora variationer beträffande före- komst, omfattning och innehåll. I ett antal myndigheter fanns en särskild organiserad eller utpekad funktion med tillsynsuppgift. Vid en myndighet fanns också tjänsteföreskrifter som närmare reglerar myndighetens kontroll och tillsyn av polisverksamheten samt bestämmelser om att en särskild tillsynsplan skall upprättas. Vid en annan myndighet förekom planmässigt fem till sex tillsynsinsatser . Annars förekom planlagda, regelbundet återkommande inspektioner i begränsad omfattning. Vid några myndigheter hade tidigare förekommande inspektioner upphört, bl.a. till följd av organisationsförändringar och resursbrist. Det var mindre vanligt att det avdelades särskilda resurser till tillsynsverksamheten. Utöver inspektioner förekom vid myndigheterna stickprovsvis granskning av vissa ärendetyper. Många av myndigheterna ansåg att den fortlöpande verksamhetsuppföljningen och resultatdialogerna är en del av myndigheternas egenkontroll. Uppföljningen av egen- kontrollen föreföll mindre utvecklad liksom sättet att informera berörda enheter om iakttagelserna. I samband med att skickade ut rapporten till samtliga polismyndigheter uttalade rikspolischefen och tillsyns- enhetens chef att frågorna om egenkontroll med inriktning på rättssäkerhetsfrågor bör ges erforderligt utrymme i myndigheter- nas verksamhetsplanering. Flera myndigheter borde tydliggöra de organisatoriska och ansvarsmässiga förhållanden som skall gälla på området. Efter denna rapport har myndigheternas egenkontroll blivit bättre och inte minst har dessa frågor kommit upp i myndig- heternas medvetande. hölls ett seminarium med tio deltagande polismyndigheter varvid frågan om egenkontroll diskuterades. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Av 4 § PL framgår att det är polismyndigheten som ansvarar för polisverksamheten inom polisdistriktet. Det är länspolismästaren som myndighetschef som fattar alla beslut, såvida inte det ankom- mer på polisstyrelsen. Länspolismästaren delegerar dock besluts- fattandet i stor utsträckning. Eftersom det är myndigheten som har ansvaret för verksamheten kan länspolismästaren ompröva och överpröva en lägre polis beslut. Detta gäller oavsett om beslutande- rätten delegerats eller inte; delegeringen kan alltid återkallas. Läns- polismästaren utövar genom denna möjlighet en löpande tillsyn över polisverksamheten i sitt distrikt. Ett polisbeslut om att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en förundersökning överprövas normalt inte av polismyndig- heten/länspolismästaren utan överlämnas till åklagare för överpröv- ning. Den som är missnöjd med polismyndighetens beslut kan givetvis också vända sig direkt till åklagare med en begäran om överprövning. Allmän åklagares behörighet att överpröva en polis beslut i en förundersökningsfråga har sin grund i de allmänna bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. RB. Det skall obser- veras att åklagarens behörighet i detta avseende inte utgör en tillsyn över Polisens arbete. Riksåklagaren har haft samma uppgifter och funktioner ända sedan ämbetets tillkomst . Även om också tillsynsfunktionen varit densamma har formen för och omfattningen av tillsynsverksam- heten ändrats . Dels har sättet att bedriva tillsyn förändrats, dels har ansvaret för den egentliga rättsliga tillsynen mer och mer kommit att delegeras till regional nivå. I det följande redovisas bakgrunden till den utveckling som har lett fram till de nuvarande förhållandena. Som redovisats i kapitel 2 var riksåklagaren redan vid förstatligan- det landets högsta allmänna åklagare; Riksåklagaren hade redan då ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Riks- åklagarens chefsskap innebär att han har tillsyn över åklagarverk- Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. samheten och att han äger överpröva underordnade allmänna åklagares beslut och lämna direktiv för deras handläggning eller själv överta uppgifterna (prop. 1962 nr 100, s. 264). I propositionen angavs också Riksåklagarens disciplinära befogenheter gentemot den underordnande personalen. Departementschefen uttalade att tillsynsverksamhet borde förläggas i en till- synsbyrå. Bland tillsynsbyråns arbetsuppgifter skulle främst ingå att biträda vid inspektioner samt handlägga huvuddelen av tillsyns- ärendena, däribland de egentliga överprövningsärendena (a. prop. s. 265). I samband med förstatligandet reglerades en skyldighet för såväl Riksåklagaren som länsåklagarna (chefer för de regionala åklagar- myndigheterna) att företa regelbundna inspektioner. I 4 § åklagar- instruktionen (1964:739) reglerades bl.a. att Riksåklagaren genom inspektioner och andra lämpliga åtgärder skulle hålla sig under- rättad om åklagarväsendets tillstånd och behov. I 18 § reglerades att länsåklagaren skulle inspektera underställda åklagarmyndig- heter och granska diarier, liggare, dagböcker och register. Riks- åklagaren och den inspekterade åklagarmyndigheten skulle under- rättas om resultatet av länsåklagarens inspektioner. Länsåklagaren hade också till uppgift att verka för en enhetlig rättstillämpning och därvid ge åklagarna råd och upplysningar (19 §). I samband med regionreformen kom såväl Riksåklagarens som överåklagarnas (ny titulatur för chefen för en av de 13 nya regionåklagarmyndigheterna) arbetsuppgifter och även myndig- heternas organisation att diskuteras (se bl.a. prop. 1982/83:158, JuU1983/84:6, rskr 35 och prop. 1984/85:100 bil 4, JuU1984/85:30, rskr 304). Utredningen om en översyn av , RÅ- utredningen, hade till regeringen lämnat förslag om en ändrad administrativ indelning av kansliet som tog sikte på en förstärkning av den judiciella planeringsfunktionen inom kansliet, ett med- borgarinflytande i form av inrättande av en rådgivande nämnd på central nivå inom åklagarväsendet (se nedan under avsnitt 3.4.3) samt ändrade former för tillsynsverksamheten (DsJu 1983:19). Som utgångspunkt för förslagen låg att hade konstaterat att avsaknaden hos av en resurs Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. för mera övergripande juridiska uppgifter utanför den egentliga tillsynssektorn var en svaghet. Utredningen föreslog därför att en särskild enhet för planeringsfrågor av såväl juridisk som administra- tiv natur skulle inrättas (a.a. s. 85 f.). Vad avser Riksåklagarens inspektionsverksamhet ifrågasatte RÅ- utredningen omfattningen av denna (a.a. s. 41 f). Vid denna tid- punkt () besökte riksåklagaren cirka åtta myndigheter och biträdande riksåklagaren mellan tio och tolv myndigheter. Med på inspektionerna var vanligen kanslibyråchefen, tillsynsbyråchefen och en avdelningsdirektör från tillsynsbyrån. lade riks- åklagaren och hans kansli ned minst fem arbetsmånader på inspek- tionsverksamheten. betonade vikten av att Riks- åklagaren såsom centralmyndighet hade god kontakt med och kännedom om åklagarmyndigheterna, men menade att detta kunde Riksåklagaren få på annat sätt än genom inspektioner, bl.a. genom deltagande i kurser och regionala möten. Inspektionerna kunde dessutom ge ett felaktigt intryck av att landets åklagare utförde sina arbetsuppgifter på ett sådant sätt att de måste inspekteras. RÅ- utredningen menade sammanfattningsvis att Riksåklagaren borde överväga att begränsa sin inspektionsverksamhet. Utredningen betonade dock att inspektion i direkt granskningssyfte givetvis skulle kunna komma ifråga om anledning fanns. Även om det låg utanför uppdrag ansåg utredningen att även de regionala chefernas inspektionsskyldighet borde begränsas. ansåg också att det fanns skäl att begränsa över- prövningsverksamheten. Även om antalet överprövningsärenden hos Riksåklagaren inte var så många (227 ärenden och 266 ärenden ) gick förhållandevis mycket arbetskraft åt. Dess- utom var ändringsfrekvensen låg (a.a. s. 64 f). (Riksåklagarens arbetsgrupp för översyn av det regionala åklagarväsendet) hade gjort samma iakttagelser och föreslagit att överprövningsverksamheten endast skulle ske i två instanser, genom att statsåklagaren skulle överpröva underordnande åklagares beslut och att riksåklagaren endast skulle överpröva beslut fattade av statsåklagare, dvs. icke redan över- prövade beslut (Riksåklagarens promemoria Åklagar- väsendets organisation, s. 185 f.). ansåg också att åklagares beslut om att väcka åtal borde överprövas endast i undantagsfall. Ett sådant beslut innebar att saken skulle komma att prövas av allmän domstol. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. föreslog samma begränsning som Åklagar- utredningen, dvs. införande av ett tvåinstanssystem i överpröv- ningsverksamheten samt att beslut om att väcka åtal normalt inte borde omprövas av högre åklagare (1983:19, s. 72-73). Arbetsläget på tillsynsbyrån hade under varit ansträngt och vissa juridiska mer långsiktiga projekt hade därför fått läggas åt sidan till förmån för löpande arbetsuppgifter. Departementschefen ansåg emellertid inte att det på grund av det då rådande arbetsläget eller av andra vägande orsaker fanns skäl att skapa en ny organisationsenhet inom (se prop. 1984/85:100, bil. 4, s. 61 f). Departementschefen ansåg där- för att olika långsiktiga projekt med judiciell inriktning alltjämt skulle ligga kvar på tillsynsbyrån. Ansvaret för det ökade behovet av rådgivning och information skulle också falla under tillsyns- byrån. Eftersom tillsynsverksamhet bara var en av Riksåklagarens många arbetsuppgifter, måste den dock vägas mot de andra arbets- uppgifterna och mot den totala tillgången på resurser. Departe- mentschefen angav att de resurser som kunde avdelas för renodlad tillsynsverksamhet fick fördelas på de tre tillsynsfunktionerna, dvs. inspektioner, överprövning och rätten att utfärda föreskrifter. Departementschefen framhöll att rätten att påkalla ändring av en lägre åklagares beslut, framför allt då det gällde beslut att lägga ned eller besluta att inte inleda förundersökning, innebär en garanti för målsäganden att få sin sak allsidigt prövad. Han betonade också att Riksåklagaren och statsåklagare alltid skall kunna ta upp frågan om omprövning mot bakgrund av den allmänna tillsynsskyldigheten (a. prop. s. 69). Liksom ansåg departementschefen emellertid att det fanns skäl att göra vissa inskränkningar i över- prövningsverksamheten. Bland annat borde beslut som skulle komma under allmän domstols prövning normalt inte överprövas. Detta skulle avse inte endast beslut om att väcka åtal utan också andra beslut, exempelvis ett beslut om beslag. Departementschefen ställde sig också bakom utredningens förslag om att införa ett tvåinstanssystem i överprövningsverksamheten. Därutöver ansåg departementschefen att det fanns skäl att begränsa överpröv- ningarna till sådana som begärts av någon av parterna eller någon som på annat sätt hade ett intresse av att få saken prövad. Normalt borde överprövning ske endast på begäran av den tilltalade eller den misstänkte samt av målsäganden (a. prop. s. 70). På frågan om hur överprövningsinstitutet skulle regleras uttalade att någon särskild författningsreglering i ämnet Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Däremot ansåg utredningen att det kunde vara lämpligt att regeringen lämnade ett visst stöd åt Riksåklagaren och stats- åklagarna vad gäller tvåinstanssystemet och att åklagarinstruktionen därför skulle behandla överprövningsinstitutet något (DsJu 1983:19 s. 74-75). I propositionen nämndes inte frågan och någon ändring i åklagarinstruktionen gjordes inte heller. Beträffande inspektionsverksamheten ansåg departementschefen att skyldigheten för chefen för den regionala åklagarmyndigheten att inspektera de lokala myndigheterna skulle avskaffas. Detta var en kvarleva från äldre tider då myndigheterna var nya och inte hela åklagarkåren hade en juridisk utbildning (prop. 1984/85:100, bil, 4 s. 76). Myndighetscheferna skulle dock ha kvar möjligheten att göra inspektioner om det ansågs erforderligt. Beträf- fande Riksåklagarens inspektionsverksamhet uttalade departements- chefen följande. Å ena sidan skulle den hos Riksåklagaren ökade satsningen bl.a. på planmässig information och utfärdande av rikt- linjer, t.ex. utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, minska behovet av inspektioner. Å andra sidan skulle upphörandet av regionala inspektioner kunna öka behovet av inspektioner av Riksåklagaren. Sammantaget menade departementschefen att det varken fanns behov av att minska eller öka inspektionsverksam- heten. Som en resursbesparing skulle inspektionerna kunna göras med mindre personalresurser. Departementschefen poängterade att tillsynsverksamheten borde bedrivas under friare former och att den skulle vara inriktad på att ge åklagarna på fältet ökat stöd och ökad information. godkännande av regeringens förslag föranledde vissa ändringar i dåvarande åklagarinstruktion (1974:910; se SFS 1985:491).