sou · GRB341d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Avsikten med uppföljningen är att få reda på väsentliga felaktigheter dels i åklagarnas verksamhet, dels i systemet. Därutöver utövar Riksåklagaren tillsyn genom analyser av statistiskt material insamlat av justitieministeriet. Klagomål mot åklagare utgör en väsentlig del av tillsynen över åklagarverksamheten (se nedan). Föremål för klagomål kan vara ett avgörande som en åklagare gjort (ändringsprövningsärende) eller något annat åklagarförfarande, t.ex. dröjsmål med åtalsprövning (klagomålsärende). I är polisen och åklagarväsendet delvis inte skilt från var- andra. Riksadvokaten (att jämställa med Riksåklagaren) och stads- advokaterna är fristående från polisorganisationen men på den lokala nivån hör åklagarna organisatoriskt till polisen (påtale- myndighet i politiet). Ansvaret för brottsbekämpningen i är på central nivå delat mellan Justis- og politidepartementet och Riksadvokaten. Man talar om polis- och åklagarmyndigheten som ett tvåspårigt system. Det är justitieministern som har det konstitutionella och parlamentariska ansvaret för polisens verksamhet, medan ansvaret för handläggningen av brottmål på central nivå delas mellan Justis- og politidepartementet och Riksadvokaten. Riksadvokaten har det överordnade ansvaret för den brottsutredanden verksamheten, medan Justis- og politidepartementet och Politidirektoratet (att jämställa med ) har ansvaret för övrig polis- verksamhet, såsom den brottsförebyggande verksamheten. Depar- tementets uppgifter är främst att förvalta och följa upp regelverket, att fördela resurser, att fastställa och informera om centrala målsättningar och resultatkrav samt att kontrollera att de uppfylls. Under departementets styrning har Politidirektoratet ansvaret för den överordnade faktiska ledningen av politi- och lensmannsför- valtningens verksamhet samt att fördela resurserna och följa upp resultaten. Politidirektoratet är det centrala förvaltningsorganet för polis- väsendet och är underordnat justis- og politdepartementet och handlar under justitieministerns konstitutionella ansvar. Politidirektoratet leds av en direktör som är utsedd av Kongen i stadsråd (regeringen efter beslut av Kungen) för . är indelat i 27 polisdistrikt med en polismästare som chef (som också är åklagare på lokal nivå). Det finns sex särorgan (centrala förvaltningsorgan) för särskilda polisärenden. distrikten och särorganen är, med undantag av säkerhetstjänsten, i administrativa och polisiära frågor underställda Politidirektoratet. I förhållande till brottsutredning och annan handläggning av brott är polisen underställd åklagarmyndigheten; först stats- advokaterna och därefter Riksadvokaten. är vad avser handläggning av enskilda ärenden inte underordnade justis- og politipartementet. Regeringen kan emellertid ge åklagar- myndigheten instruktioner, men bara efter beslut av Kongen i statsråd. Politidirektoratet inrättades som ett led i en större pågående effektiviserings- och utvecklingsprocess i polisförvalt- ningen, som berör den centrala, regionala och lokala polisen. Mål- sättningen är bl.a. att klargöra ansvaret mellan organen och att skapa en enhetlig operativ polisverksamhet. I en rapport från departementet till , Politireform 2000, lämnas såväl struk- turella som organisatoriska förslag till förändringar av polis- väsendet i . De konkreta förslagen innebär i huvudsak att det skall finnas färre och mer bärkraftiga polisdistrikt. Även frågan om kontroll av och tillsyn över polisväsendet disku- teras. pågår en större organisationsutvecklingsprocess (OU-prosess). (påtalemyndigheten) leds av Riksadvokaten. Regionalt finns det tio statsadvokatämbeten. och statsadvokatämbetena betecknas samlat som Den högre åklagarmyndigheten. Ledarskapet för Den högre åklagarmyndig- heten är delad mellan Justis- og politidepartementet och Riks- advokaten. Riksadvokaten har ledarskapet över den egentliga åklagarverksamheten vid statsadvokatämbetena och departementet är det administrativt överordnade organet. Riksadvokaten har det överordnade ansvaret för brottsutredningsverksamheten och led- ningen av åklagarmyndigheten och är dessutom överinstans för överklagande av åtalsbeslut som fattas av statsadvokater. Riks- advokaten fastställer i samarbete med departementet de generella reglerna om vilka prioriteringar som skall göras och hur målen för verksamheten skall nås. Detta sker bland annat genom det årliga mål- och prioriteringsrundskrivet. Statsadvokatämbetena leds av en förstestatsadvokat. Økokrim har en särställning eftersom organet är en kombination av en polis- enhet och en åklagarmyndighet. Den del av åklagarmyndigheten som är integrerad i polisen be- står av en polismästare, vice polismästare, övervakningschef, polis- inspektörer, polisadvokater, polisadjutanter och polisfullmäktige. Befattningshavarna har alla en juridisk examen och är anställda vid påtalemyndigheten i politiet. Styrning och tillsyn över polisen och åklagarna Politidirektoratet skall säkerställa att polisdistrikten och sär- organen uppnår de politiska målen. Politidirektoratet skall fördela resurserna så att de utnyttjas till fastlagda krav på produktivitet och kvalitet i polisverksamheten. Politidirektoratet skall också säker- ställa att polisens verksamhet följer de för verksamheten gällande lagar och förordningar. Vidare har Politidirektoratet huvudansvaret för tillsynen över och kontrollen av den ekonomiska förvaltningen i verksamheten. Det är en viktig rättsprincip att det över polisen generellt skall finnas en betryggande folkvald styrning och kontroll. Detta sker delvis genom den egenkontroll som sker i polisens organisation, bl.a. i form av legalitetskontroll och rättssäkerhetsmässiga bedöm- ningar. Integreringen av åklagarmyndigheten i polisen skall också bidra till en effektiv kontroll av polisverksamheten. Bestämmelserna om kontrollen finns i polislagen, påtala- instruksen (åklagarinstruktionen) och annat regelverk som reglerar tjänsteutövning. Tillsynsansvaret följer av det tvåspåriga systemet i den mening att ansvaret för tjänsteutövningen i brottsutredningar har den överordnade åklagarmyndigheten. I andra sammanhang utövar normalt Politidirektoratet den tillsyn som tidigare tillkom Justis- og politidepartementet. Det dagliga ansvaret tillkommer emellertid polismästare som den högste lokala chefen. Inspektionsverksamheten utgör en viktig tillsynsfunktion och utförs av Politidirektoratet. Syftet med inspektionerna är att kontrollera hur uppdragen utförts och hur resurserna disponerats i polisdistrikten, och att lägga en grund för goda samarbetsrelationer, för att skapa idéer och ta initiativ till nya arbetsmetoder etc. Vid inspektionerna granskar Politidirektoratet också om verksamheten följer de fastlagda systemen för intern- kontroll. Inspektionerna är också ett huvudinstrument i statsadvokaternas uppföljning av brottsutredningsverksamheten i polisdistrikten. Målet är båda att kontrollera och vägleda. Syftet med inspek- tionerna är tredelat. För det första skall man följa upp att polis- distriktens resultat i brottsutredningsverksamheten stämmer överens med de mål som har fastställts centralt, regionalt och lokalt. För det andra skall man granska att polisdistrikten har goda rutiner för brottsutredningsverksamheten. Slutligen undersöks om kvaliteten på utredningarna och åtalsprövningen är god. Det senare sker genom en aktgranskning. Genom handläggningen av brottmål i domstol blir delar av utredningen föremål för granskning. Domstolskontrollen anges vara en viktig kontrollmekanism över polisens verksamhet. Mål- och resultatstyrning som styrinstrument är fundamentet för den styrning av förvaltningen som utövas av Justis- og politi- departementet och Politidirektoratet. Inom givna ramar är det polisdistrikten och särorganen som på egen hand gör sina priori- teringar och dispositioner. Styrningsdialoger med företrädare för polisdistrikten och sär- organen skall bidra till att säkra enhetlighet mellan polisens nationella och lokala mål samt utgöra en utvärdering av resultaten. Styrningsdialogerna sköts av Politidirektoratet. Gruppen leds av en polismästaren, som förordnats av Politidirektoratet för detta upp- drag. Även , ombudsman och Datatillsynen utövar tillsyn över polisen. På riksnivå och regional nivå är åklagarmyndighet och polis skilda från varandra, men på lokal nivå är åklagarna, liksom i , integrerade i polisorganisationen. Den danska polisen och åklagar- myndigheterna hör under och är liksom i organiserat efter ett tvåspårigt system. Högst ansvarig är justitieministern. Rigsadvokaten () är överordnad övriga allmänna åklagare och i vissa delar även polisen. Till skillnad från i är emellertid justitieministern överordnad Rigsadvo- katen i åtalsmässiga frågor. Det finns en lokal och en central polisnivå, där justitieministern och rikspolischefen gemensamt är den centrala nivån och polis- distrikten den lokala. I finns 54 polisdistrikt exklusive och , samt sju polisregioner. Justitieministern är den högste chefen för polisen och utövar sin befogenhet genom rigspolitichefen, polisdirektören i polisdistrikt och för övriga polisdistrikt polismästarna. Rigspolitichefens uppgifter och befogenheter är reglerade i retsplejeloven. Rigspolitichefen har ett förvaltningsuppdrag med ansvar för personal- och ekonomi- förvaltning, polisens byggnader och IT-system, men bedriver också operativ verksamhet som främst syftar till att bistå polisdistrikten med personal eller dylikt, t.ex. med aktionsstyrka och polishundar. Den juridiskt utbildade personalen (främst åklagare) ligger emellertid direkt under justitieministerns ansvar. I polisdistrikt bestämmer polisdirektören vilka tjänsteområden hans eller hennes närmast underlydande skall ha och i direktörens frånvaro har en polisinspektör – vice polis- direktör – det högsta ansvaret i distriktet. Vid övriga polisdistrikt bestämmer antalet underlydande, minst en polisfullmäktige – som också är vice polismästare – och i större distrikt dessutom en eller flera poliskommissarier. Polismästaren är ansvarig för den lokala – i polisen integrerade – åklagarenheten. I praktiken är det vice polismästaren (vice polisdirektören) som är den daglige ledaren för polisverksamheten och åklagarmyndigheten i distriktet. I varje polisdistrikt finns en lokal nämnd. Nämnden består av polispersonal, borgmästarna i de kommuner som polisdistriktet omfattar samt en eller flera (beroende på antalet kommuner i distriktet samt invånarantal) av kommunen valda ledamöter. Polis- mästaren (polisdirektören) skall hålla nämnden underrättad i frågor som rör polisens verksamhet och organisation. Justitieministern fattar beslut om omfattningen av upplysningsskyldigheten. Leda- möterna kan också själva begära att en viss fråga diskuteras i nämnden och nämnden får också göra uttalanden i allmänna frågor om polisdistriktets organisation. Justitieministern fastställer med stöd av bestämmelserna i rets- plejeloven polisdirektörens och polismästarnas förhållande till åklagarmyndigheten och till Rigspolitichefen samt dessa myndig- heters inbördes samverkan. Polismästarna (polisdirektören) är emellertid själständiga chefer vad gäller att leda polisens verk- samhet och har ansvaret för att poliserna utför de dem ålagda arbetsuppgifter. En poliskommission har fått i uppdrag att lämna förslag till dels polisens framtida organisation, dels till en ny lovgrundslag för polisens verksamhet inklusive dess maktbefogenheter. Kom- missionen har i ett första betänkande bl.a. föreslagit att antalet polisdistrikt skall minskas till 25 och att distriktens verksamhet skall organiseras med närpolisområden och andra underavdelningar. I det andra betänkandet har lämnats förslag om en ny lovgrundslag. I denna skall, enligt förslaget, de grundläggande bestämmelserna om polisens arbetsuppgifter och verksamhet, syftet därmed, användande av tvångsmedel samt polisens rätt att använda våld finnas. Några förändringar vad avser nuvarande struktur av ledarskapet för verksamheten föreslås inte. De allmänna åklagarna är Rigsadvokaten, statsadvokaterna, polis- mästarna (i polisdirektören) samt de personer som anställts för att bistå dessa i den rättsliga behandlingen av brottmål. Den högste chefen är justitieministern. Rigsadvokaten är allmän åklagaren i . Det finns sex regionala statsadvokater som handlägger brottmål vid landsret (hovrätt). Ytterligare ett statsadvokatämbete är an- svarigt för handläggningen av ekonomisk brottslighet i hela landet. inrättades dessutom för Särskilda internationella brottmål. Polisdirektören och polismästarna är lokala åklagare och är som nämnts en del av polismyndigheten. Dessa är åklagare vid byret (tingsrätt) och har ansvaret för polisdistriktets brottsutrednings- verksamhet och den lokala åklagarmyndighetens verksamhet. Den lokala åklagarmyndigheten handhas i praktiken av polisdistriktets jurister och polistjänstemän. Rigspolitichefen har tillsyn över polismästarnas (polisdirektörens) allmänna organisation av arbetet. Rigspolitichefen styr verksam- heten genom att besluta de generella bestämmelserna om polisens arbete och utövar tillsyn genom olika former av inspektioner vid polisdistrikten. Om justitieministern anser att ett enskilt polisärende av säregen beskaffenhet bör lösas på ett särskilt sätt, kan han eller hon överta ledarskapet av ärendet eller låta en viss utpekad tjänsteman överta ärendet. Detta sker emellertid mycket sällan. Rigspolitichefen kan inte, utan särskilt bemyndigande från justitieministern, ge polismästarna instruktioner i konkreta frågor. Rigspolitichefens uppgift ligger primärt på ansvaret över resurs- och personalförvaltning, med undantag från den juridiska personal som justitieministerns ansvarar för. Rigspolitichefen utför också på vägnar, revision av polisdistriktens ekonomi- förvaltning. Justitieministern har tillsyn över de allmänna åklagarna och utfärdar direktiv om hur åklagare skall utföra sitt åklagaruppdrag. Justitieministern kan också ge åklagarna order om handläggningen av konkreta ärenden, såsom att inleda, fortsätta eller avsluta en brottsutredning. Justitieministern är emellertid mycket återhållsam med att utnyttja denna befogenhet. Justitieministern handlägger också överklaganden av Rigsadvokatens beslut, om han eller hon fattat beslutet som första instans. Rigsadvokatens beslut i ett pågående ärende kan emellertid inte överklagas. Justitieministern kan dock – i sin överordnande ställning – ändå välja att pröva en fråga, även om den redan prövats av två instanser, nämligen statsadvokaten och Rigsadvokaten, något som också sker med stor återhållsamhet. Under justitieministern har Rigsadvokaten tillsyn över de allmänna åklagarna. I sitt tillsynsuppdrag har Rigsadvokaten samma rättigheter som justitieministern vad gäller att besluta om hand- läggning av ett särskilt ärende och om generella direktiv för hur åklagarna skall utföra sitt uppdrag. överklaganden av beslut fattade av en statsadvokat. Rigsadvokaten kan också ålägga en statsadvokat att överta en eller flera ärenden som annars åvilar polismästaren (polisdirektören) att handlägga. Samma tillsynsansvar som Rigsadvokaten har över stats- advokaterna har dessa över polismästarnas (polisdirektörens) hand- läggning av brottmål. I sin tillsynsuppgift har statsadvokaten samma rättigheter som Rigsadvokaten, och han eller hon över- prövar också polismästarnas (polisdirektörens) beslut på parts begäran. Polisen och åklagarväsendet är delvis samma organisation och ligger under ansvarsområde. Rikspolischefen och polischeferna ansvarar inte enbart för polisverksamheten utan är också åklagare i vissa ärenden vid tingsrätt. Riksåklagaren är högsta åklagaren i landet och är överordnad även Rikspolischefen i åklagarärenden. Rikspolischefen ansvarar för polisväsendets verksamhet på uppdrag av justitieministern, som är polisens huvudman. Rikspolischefens uppgift och ämbetets särskilda uppdrag regleras polislag och av justitieministern utfärdade förordningar. Biträdande rikspolischef är rikspolischefens ersättare och biträder denne i arbetet. Den isländska polisorganisationen är indelad i 25 polisdistrikt. Häradshövdingen (sýslumaður) är polischef i sitt distrikt och leder polisarbetet i distriktet, utom i Reykjavík där en särskild polischef leder arbetet. Polischeferna ansvarar för polisens dagliga verk- samhet, för polisarbete i sitt område samt för att riktlinjerna för polisens arbetsuppgifter fullföljs inom distriktet. Även dessa frågor regleras i polislagen. Polisernas arbets- och ansvarområden regleras däremot med utgångspunkt av tjänstebeteckningen i enlighet med bestämmelserna i förordningen om tjänstegrader inom polis- väsendet. Av bestämmelserna framgår bl.a. att på uppdrag av polischefen är det en poliskommissarie som har huvudansvaret att leda polisstyrkans dagliga arbete. Poliskommissarien assisteras av en eller flera polisinspektörer, varav en är kommissariens ersättare. Polisutredningar genomförs huvudsakligen hos distriktspolisen, dvs. vid polischefens kriminalavdelningar. Det förekommer emellertid att vissa utredningar handläggs av rikspolischefen. I dessa ärenden väcker rikspolischefen också åtal, men han eller hon kan uppdra åt biträdande rikspolischef, åklagare eller annan juristutbildad person att föra talan vid tingsrätt och i övrigt utföra uppdraget. Justitieministern svarar för åklagarväsendets verksamhet. Det isländska åklagarväsendet är indelat i två nivåer. Riksåklagaren är åklagarväsendet högste representant. Därunder handhar polis- cheferna – inkluderat rikspolischefen – åklagarmakten. Ansvars- fördelningen inom åklagarväsendet mellan Riksåklagaren och polischeferna – däribland rikspolischefen – regleras i lagen om handläggningen av brott som omfattas av allmänt åtal. Riksåklagare ansvarar för polischefernas handhavande av åklagarmakten och utfärdar allmänna föreskrifter för verksam- heten. Riksåklagaren assisteras av en biträdande riksåklagare. Hos myndigheten finns ytterligare tre åklagare samt annan juristut- bildad personal. Vid polismyndigheten arbetar i allmänhet också juristutbildade handläggare som fungerar som åklagare ute i landet. Också hos rikspolischefen arbetar åklagare och juristutbildade handläggare som också kan fungera som åklagare. Beslut om allmänt åtal för svårare brott mot strafflagen – t.ex. mord, grov misshandel, sexualbrott och allvarliga brott mot rusmedels- och narkotikalagen – fattas av Riksåklagaren, medan beslut om allmänt åtal för lindrigare brott fattas av en polischef eller i förekommande fall av rikspolischefen. Rikspolischefen väcker åtal bl.a. i ärenden om brott mot rikets säkerhet, skattebrott, grova bedrägeribrott och i allmänhet när det gäller brott som syftar till att företag eller privatpersoner på ett olagligt sätt berikar sig inom en annars laglig verksamhet. Riksåklagaren svarar ensam för alla offentliga åtal som behandlas i . Det är rikspolischefens uppgift att informera polischeferna om statsmaktens påbud och beslut som gäller polisens arbete, samt arbeta för och kontrollera att dessa bestämmelser följs i polisens verksamhet. Dessutom planerar och leder rikspolischefen enskilda polisuppdrag som kräver omfattande förberedelser och deltagande av poliser från flera distrikt. Rikspolischefen informerar justitie- ministern om frågor som gäller polisens arbete och kommer med förslag om allmänna föreskrifter för polischeferna. Vidare ansvarar rikspolischefen för drift och underhåll samt kontrollerar polis- stationerna och polisens utrustning. Riksåklagaren utövar tillsyn över polischefernas handläggning av åtalsärenden. En polischefs beslut att avvisa en anmälan utan polisutredning eller att lägga ned en utredning kan överklagas till högre instans, dvs. Riksåklagaren kan i förekommande fall ändra polischefens beslut och också ge polischefen order om att undersöka ett ärende, besluta om åtal och på detaljnivå ge direktiv om ärendets handläggning. Riksåklagarens tillsyn över polis- chefernas handläggning av ärenden är mot denna bakgrund om- fattande. Riksåklagaren får även ge åklagare bindande instruktioner i enskilda ärenden. Han eller hon kan också besluta om att utredning skall inledas och ge föreskrifter om utredningens utförande. Det är Riksåklagaren som beslutar om överklagande av domstols- avgöranden. Slutligen skall nämnas att enligt bestämmelserna i lagen om offentligt åtal har justitieministern ansvaret för åklagarväsendets verksamhet. Justitieministern kan enligt dessa bestämmelser av- kräva Riksåklagaren rapport om enskilda mål. Dessutom finns i den isländska strafflagen bestämmelser som förutsätter justitie- ministerns samtycke till att allmänt åtal väcks. I dessa fall kan justitieministern, utöver att ge sitt samtycke till åtal, beordra Riksåklagaren att inleda utredning och vidta andra åtgärder samt ge samtycke till överklagande. Trots dessa bestämmelser måste det ses som undantag än regel att justitieministern ger Riksåklagaren sådana instruktioner eftersom huvudregeln i det isländska rättsystemet är att Riksåklagaren, som åklagarmyndig- hetens högsta instans, skall vara självständig i sitt arbete. Det finns emellertid exempel på att justitieministern har tillsatt särskild åklagare att handlägga allmänt åtal. Dock är det uppenbart att i praktiken utövas den huvudsakliga tillsynen av Riksåklagaren. Vid handläggs enskilda ärenden och allmänhetens klagomål riktade mot polischefers beslut och i förkommande fall Riksåklagarens. Den finska ordningen liknar i stor utsträckning den svenska (se avsnitt 4.3). Förundersökning av brott som en polis misstänks ha begått leds alltid av en åklagare, oavsett om brottet har begåtts i tjänsten eller inte, och själva utredningsarbetet utförs i huvudsak av poliser. Ärenden som behandlas som ett ordningsbotsärende eller i ett strafforderförfarande (motsvarande strafföreläggande) handlägger polismyndighet själv utan att åklagare behöver kopplas in. Till exempel trafikbrott eller trafikförseelser kan behandlas i nämnda ordning. I dessa fall får polismyndigheten själv genomföra smärre förundersökningsåtgärder, såsom att höra vittnen eller målsäganden under förutsättning att det redan i inledningsskedet står klart att ärendet kan avgöras genom ordningsbot eller strafforder. Utförande av mer omfattande förundersökningsåtgärder förutsätter att utredningen leds av åklagare. Om en polis förfarande står i strid mot hans eller hennes tjänsteplikt kan det innefatta ett tjänstebrott och ärendet kan då inte behandlas i ett strafforderförfarande. Den åklagare som är undersökningsledare beslutar om att inleda eller inte inleda förundersökning. Samme åklagare leder ut- redningen och ger anvisningar för denna och beslutar vid behov om tilläggsutredningar samt att förundersökningen skall läggas ned. Åklagaren har i princip samma rättigheter och skyldigheter som en polis har när han eller hon är förundersökningsledare; åklagaren är aldrig undersökningsledare i andra ärenden än när en polis misstänks för brott. Åklagare kan meddela strafforder – som överförs till behörig åklagare för fastställande – men däremot inte ordningsbot eller anmärkning, eftersom dessa beslut tillkommer polisen exklusivt. Även om en viss utsedd åklagare är förunder- sökningsledare görs åtalsprövningen alltid av en annan åklagare, som också driver åtalet och för talan i domstol. Det är som fastställer vid vilka åklagar- myndigheter som det skall finns undersökningsledare och även vilka åklagare som skall utses till förundersökningsledare och vilket deras ansvarsområde skall vara. I varje härad utses en viss åklagare som kontaktperson för polisbrottsärenden. Det är han eller hon som ser till att en anmälan mot en polis på en behörig åklagare, som också skall vara undersökningsledare. Den åklagare som skall vara undersökningsledare skall komma från ett härads- eller åklagarämbete som finns på en annan ort än den där den misstänkte polisen tjänstgör. Enligt åklagarnas joursystem finns i huvudstadsregionen en jourhavande åklagare som har behörighet att leda polisärenden i hela landet.