sou · GRB39d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I rapporten anges inriktningen på det fortsatta arbetet t.o.m. . Eftersom en ny skatte- eller avgiftsmodell inte kan övervägas isolerat från andra styrmedel och åtgärder lämnas här en sammanfattning av rapporten i denna del. För den framtida användningen av bekämpningsmedel är ambitionen att den skall vara långsiktigt hållbar på en risknivå som kan accepteras. Ett konkurrenskraftigt (livskraftigt) jordbruk förutsätter – enligt nu gällande marknadsregler och inom över- skådlig tid – att dessa medel kan användas. Av den riskbild som beskrivits i rapporten och utifrån nuvarande kunskaper om användningen av kemiska bekämpningsmedel framgår att i ett internationellt perspektiv har nått långt i arbetet med att minska riskerna med användningen av bekämp- ningsmedel. Nuvarande kunskaper säger oss dock att så länge dessa medel används kommer rester av dem att spridas och även ge upphov till effekter i miljön. Att användningen har ökat och att det finns en risk för att tidigare förbjudna medel eller användnings- områden – utifrån en gemensam EU-lagstiftning – kan bli godkända igen är exempel på hur utvecklingen har gått åt fel håll. Det går inte att bortse ifrån att dessa omständigheter lett till en konflikt mellan å ena sidan målsättningen att jordbruket skall vara konkurrenskraftigt och kunna överleva och å andra sidan olika miljökvalitetsmål, främst Giftfri miljö. Detta förhållande gäller även Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten om detta miljökvalitetsmål inte förutsätter att kemiska bekämp- ningsmedel inte kan användas. När mål och inriktning för det fortsatta arbetet t.o.m. fastställts har SJV och KemI i den genomförda utredningen valt att balansera svenskt jordbruks konkurrenskraft mot miljökvalitets- målen. Därför prioriteras en rad åtgärder som förväntas leda till att riskerna med bekämpningsmedel ytterligare minskar. I ett längre perspektiv, fram , krävs enligt SJV och KemI genomgripande förändringar för att komma bort från det kemikalieberoende som livsmedelsproduktionen nu vilar på. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö förutsätter insatser för att utveckla och implementera alternativ till kemisk bekämpning. Bedömningen hur arbetet bör inriktas fram sammanfattas i följande punkter. Det krävs ett kontinuerligt arbete för att bibehålla det som uppnåtts (nya kunskaper, ändrade ekonomiska förutsättningar, nya producen- ter m.m. förändrar kontinuerligt förutsättningarna för produktionen inklusive användningen av bekämpningsmedel). Det är viktigt att vända den negativa trenden i fråga om använd- ningen och förhindra en utveckling som innebär att bekämpnings- medel som tidigare förbjudits återigen kommer till användning. Det fortsatta arbetet bör ske genom utökade och riktade åtgärder utifrån mer definierade risker och kombineras med fortsatta generella åtgärder. Deltagande och stödet från jordbruks- och trädgårdsnäringen bör öka i det framtida arbetet. Andra styrmedel än lagstiftning måste ytterligare utvecklas och utnyttjas för att kunna minska riskerna och motverka en negativ utveckling, bl.a. frivilliga åtaganden av näringen, rådgivning, information och utbildning samt ekonomiska styrmedel. Den nationella lagstiftning som finns på bekämpnings- medelsområdet fyller i stora drag de behov som finns. Endast mindre justeringar bör vara aktuella. En utökning och förbättring av tillsynen är ett viktigt led i att förbättra verkningsgraden av befintlig och eventuell ny lagstiftning. Förutsättningar skall skapas för ett effektivt samarbete . Det krävs fungerande system för miljöövervakning, statistik över användning, ytterligare kunskaper om effekter av bekämpnings- medel m.m. I detta ingår också att delta i diskussionen om Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten kommande jordbrukspolitik och i utformningen av framtida miljö- och landsbygdsprogram . Alternativ till kemisk bekämpning skall fortsätta att utvecklas och implementeras. 10.2Ramen för utredningens uppgift Utredarens uppgift är att, med utgångspunkt i utvärderings- analysen, undersöka om bekämpningsmedelsskatten bör ändras för att dess effektivitet som miljöstyrmedel skall förbättras, utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts. I begreppet ändring av skatten innefattas såväl ändring av själva skattesatsen som ändring av basen för uttaget av skatten. Utredaren skall också studera andra former av styrmedel eller åtgärder som fyller samma syfte som en miljöskatt. Uppgiften i denna del tolkas så att om andra former av styrmedel eller åtgärder är tillräckliga för uppnå en förbättrad miljöeffekt skall behovet av en skatt på bekämpningsmedel omprövas. 10.3Olika former av styrmedel och åtgärder För att påverka beteendet hos bl.a. näringsliv och privatpersoner kan olika former av styrmedel användas. En skatt som tas ut på ett produktionsmedel för att förbättra miljön är ett exempel på ett ekonomiskt styrmedel. I SJV:s och KemI:s utredning Förslag till handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen , SJV:s rapport 2002:7, lämnas en utförlig redogörelse för andra former av styrmedel på bekämpningsmedelsområdet samt andra åtgärder som kan vidtas för att uppnå en bättre miljöeffekt. Som styrmedel beskrivs WTO-systemet med bl.a. grundläggande GATT-regler och om fri rörlighet för varor, konkurrensregler, skatter och avgifter och möjlighet till nationella regler. Vidare redogörs för de harmoniserade rättsakter inom EU som berör användningen av bekämpningsmedel. Här beskrivs systemen för godkännande av bekämpningsmedel, reglerna på vattenpolitikens område, livsmedelslagstiftningen, fodermedels- lagstiftningen och kraven för en god arbetsmiljö. I rapporten analyseras möjligheterna och begränsningarna att vidta åtgärder Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten med hänsyn till EU- och WTO-reglerna. Ett annat viktigt styr- medel är den gemensamma jordbrukspolitiken. I rapporten behandlas också nationella styrmedel. Som exempel anges insatser och utveckling inom näring och handel, insatser och utveckling inom bekämpningsmedelsindustrin, föreskrifter för spridning av bekämpningsmedel, insatser och utveckling gällande forsknings- och försöksverksamheter samt rådgivnings-, informa- tions- och utbildningsaktiviteter ävensom tillsyn och uppföljning. I den nämnda rapporten lämnas också en utförlig redogörelse för olika åtgärder som kan vidtas för att minska användningen av bekämpningsmedel och dess risker. Som förebyggande odlings- åtgärder behandlas balanserad växtföljd, såteknik, etableringsteknik inom trädgårdsodlingen, jordbearbetning, konkurrenskraftiga grödor, balanserad kvävegiva, herbicidtoleranta grödor, sjukdoms- resistenta sorter, skördetidpunkt och odlingsperiod inom trädgårdsodlingen. Vidare behandlas direkta bekämpningsåtgärder som utveckling och användning av nya kemiska växtskyddsmedel, utveckling och användning av mekaniska åtgärder, utveckling och användning av biologiska och andra icke-kemiska bekämpnings- medel och metoder. Ytterligare åtgärder är stöd och underlag till rådgivningen från SJV:s växtskyddscentraler, övrig rådgivning, teknik och hantering samt forskning och försök. Även stöd till ekologisk produktion bör framhållas i detta sammanhang. 10.4.1Allmänt om effekten av ett styrmedel En av målsättningarna med att använda olika styrmedel eller att vidta särskilda åtgärder på miljöområdet är att hanteringen av vissa produkter inte skall skada människors hälsa eller miljön eller den biologiska mångfalden. När det gäller bekämpningsmedel är strävan således att eliminera eller i vart fall minska resterna av sådana medel i mark och vatten samt i våra livsmedel. Den effekt som uppnås genom att använda ett styrmedel eller att vidta en viss åtgärd kan vara direkt eller indirekt. En skatt kan vara ett användbart styrmedel för att påverka bruket av bekämpningsmedel. I vilken omfattning användningen påverkas styrs inte bara av nivån på skatteuttaget utan också, som tidigare berörts, av en rad andra faktorer. En skatt har alltså Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten normalt en viss direkt effekt på användningen av bekämpnings- medel. Om användningen minskar blir resultatet i allmänhet att också riskerna för skador på miljö och hälsa minskar. Genom att tillämpa ett styrmedel som skatt med avsikten att minska använd- ningen når man alltså indirekt den effekten att också riskerna med användningen minskar. Med indirekt effekt av en skatt avses också att resurser skapas för att kunna bekosta utveckling och forskning m.m. vars resultat i sin tur kan användas för att åstadkomma den avsedda effekten. 10.4.2Närmare om effekten av en bekämpningsmedelsskatt Enligt utredningen – Bekämpningsmedel – Handels- gödsel (SJV:s rapport 1992:42) kan en generell avgift som tas ut på alla bekämpningsmedel ha en dämpande effekt på den totala användningen. Utredningen kom dock fram till att vid en jämförelse med andra åtgärder, såsom anpassning av doser i ogräsbekämpningen, användning av medel som används i lägre doser och indragning av godkännandet av enstaka bekämpnings- medel, framstod avgifter som ett mindre kostnadseffektivt alternativ för att minska bekämpningen. Utredningen bedömde att utifrån en beräknad användning om 1 900–() skulle en avgift motsvarande per dos, vilket i sin tur motsvarar av preparatpriset, beräknas ge en minskning av användningen med endast 4–. Utredningen konstaterade därför att en avgiftsbeläggning av bekämpningsmedel inte leder till några större minskningar av användningen så länge avgifterna ligger på dessa nivåer. Som orsak härtill angavs bekämpningsmedlens höga produktivitet. Därför krävdes det enligt utredningen stora höjningar av avgifterna för att få en påtaglig effekt på användning- en. För bekämpning av svampar och insekter i stråsäd var det nödvändigt med avgifter på och högre per hektardos för att användningen nämnvärt skulle påverkas. Ogräsbekämpningen angavs vara än mindre känslig för avgifter. En avgift på bekämp- ningsmedel sågs mer som ett sätt att finansiera andra åtgärder. Utredningens uppfattning i berörda avseenden delades av senare utredningar.7 7 Se bl.a. SJV:s rapport (1996:2) Förslag till handlingsprogram för att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel . Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Sambandet mellan efterfrågan på bekämpningsmedel och förändringen av kostnaderna för sådana medel, priselasticiteten, har berörts i avsnitt 6.2.1. Där omnämnda studier visar att priselastici- teten generellt sett ligger mellan -0,2 och -0,5. Den nuvarande skatten motsvarar i genomsnitt av produktpriset. I en av de studier som nämnts i det angivna avsnittet visade gjorda beräkningar att en generell avgift motsvarande av produkt- priset skulle ge en minskning av användningen . utredningar och studier visar således att en skatt, där storleken på uttaget ligger på en nivå som svarar mot nu gällande skattesats, inte har någon större effekt på användningen av bekämpningsmedel. För att en skatt i sig skall leda till en minskning av användningen med åtminstone 5–krävs att uttaget bestäms till en nivå som är cirka fem gånger så hög som gällande skattesats. 10.4.3Alternativ till skatt som ekonomiskt styrmedel För att uppnå en minskad användning av bekämpningsmedel kan andra styrmedel än skatt eller avgift tillämpas. Som tänkbara alternativ har främst kvotering och överlåtbara köplicenser nämnts.8 Vidare kan förbud att använda bekämpningsmedel vara effektivt när vissa medel med oacceptabla miljö- och hälsomässiga egenskaper skall tas bort från marknaden. Tids- och arealmässiga begränsningar för bekämpningsmedelsanvändningen kan vara effektiva i situatio- ner när godkända medel ger oacceptabla miljöeffekter inom särskilt känsliga områden, på vissa grödor eller under vissa perioder . Kvotering innebär att staten eller en myndighet centralt beslutar hur stor mängd av olika typer av bekämpningsmedel som får användas vid jordbruksföretagen. Kvoter på bekämpningsmedel kan vara såväl fasta som omsättningsbara. De fasta kvoterna knyter an till det enskilda jordbruksföretaget medan de omsättningsbara kvoterna gör det möjligt för det enskilda företaget att sälja en större eller mindre del av kvoten till andra företag. Vid fastställandet av fasta kvoter kan hänsyn tas till skillnader i behovet av bekämpningsmedel på grund av olikheter mellan marker som skall behandlas med avseende på gröda, jordmån, bruknings- historia, klimatmässiga förutsättningar m.m. vilket förmodas ge upphov till en komplicerad reglering. 8 Se bl.a. SOU 1990:59 Sätt värde på miljön! Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten tillämpas på så sätt att t.ex. en lantbrukare, på basis av tidigare års val av gröda, får sig tilldelad en behandlingsfrekvenskvot. Om han inte använder denna kvot fullt ut kan den överskjutande delen säljas till en annan lantbrukare som behöver använda större mängder bekämpningsmedel. Den samlade kvoten för landet kommer inte att påverkas av detta. Om omsättliga kvoter införs kommer kvotpriset att läggas till marknadspriset, varför omsättliga kvoter i likhet med skatter kommer att medföra att bekämp- ningsmedlen blir dyrare. Prisstegringen ger därmed ett incitament till att minska förbrukningen. Med överlåtbara licenser avses att staten eller en myndighet utfärdar licenser motsvarande antingen en viss total förbruknings- mängd eller ett totalt antal doser som fastställts för landet som helhet. Jordbruksföretagen har rätt att köpa och använda bekämp- ningsmedel som motsvarar licenserna eller att överlåta/sälja dessa vidare. Rester av bekämpningsmedel kan förekomma i vatten som rinner från . Ett särskilt styrmedel för att minska användningen och därmed riskerna för att rester av bekämpningsmedel förs vidare från åkermarken skulle vara att ta ut en skatt på utsläpp från jordbruk till vatten. Utredningen vattenadministration har i betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105) analyserat förutsättningarna för att införa en avgift på olika former av utsläpp till vatten.9 Den principmodell för avgifter på påverkan av vatten som redovisas i betänkandet omnämns i avsnitt 9.4.3. Enligt denna modell torde användningen av bekämpningsmedel kunna utgöra bas för avgiftsuttag. Utredningens förslag: Skatten på bekämpningsmedel bibehålls som en del av ett styrmedelspaket. För att minska användningen av bekämpningsmedel och riskerna härmed kan en skatt på sådana medel tillämpas som ett ekonomiskt styrmedel. Det finns flera länder som använder detta styrmedel men basen för skatte- eller avgiftsuttaget varierar från land till land. Kostnaderna för administration och kontroll skiljer sig också åt 9 Se även kap. 1. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten beroende på vilken modell för uttaget som tillämpas. Erfaren- heterna av vissa system är begränsade, eftersom dessa relativt har införts i respektive land. Resultat från mer omfattande utvärderingar saknas därför. Det finns dock visst underlag för att kunna bedöma de olika modellernas för- och nackdelar. Alternativ till skatt som ekonomiskt styrmedel Andra ekonomiska styrmedel som har diskuterats som alternativ till en skatt på bekämpningsmedlen är, som nämnts i föregående avsnitt, bl.a. kvotering och överlåtbara köplicenser. Enligt vad utredningen känner till har dessa former av styrmedel inte tillämpats i något land i syfte att begränsa användningen av bekämpningsmedel. Det finns således inte några erfarenheter av de effekter på miljön som dessa modeller kan ha. I de undersökningar som utredningen har tagit del av, nationella och internationella, har kvotering eller överlåtbara köplicenser inte förordats som ekonomiskt styrmedel för att uppnå en minskning av bekämp- ningsmedelsanvändningen. Den danska Miljöstyrelsen har dock framhållit att kvotering är ett realistiskt alternativ. För att nå fram till ett bestämt mål om minskning av bekämp- ningsmedelsbruket har modellerna med kvotering och överlåtbara köplicenser den fördelen jämfört med andra former av ekonomiska styrmedel att myndigheterna i dessa fall har möjlighet att fastställa hur stor den totala förbrukningen skall vara. Det finns emellertid klara nackdelar med dessa system. Ett problem är att ogräs och angrepp från skadegörare på grund av olika omständigheter kan variera mellan olika år. Om inte tillräck- liga mängder bekämpningsmedel får användas med särskilt stora mängder ogräs eller angrepp av skadegörare kan produktions- bortfall bli följden. Ett system med kvoterad användning av bekämpningsmedel är svårt att administrera, eftersom det krävs en mängd information som måste beaktas av myndigheterna. Det ställs också stora krav på kontrollapparaten för att systemet skall fungera. Med andra ord blir kostnaderna när det gäller administration, kontroll och uppföljning betydligt större för detta system än för ett system med uttag av en skatt. Även ett system med mängdbaserade licenser blir administrativt komplicerat, eftersom det finns en stor mängd av olika preparat och använd- ningsområden. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Det är oklart vilken miljöeffekt ett system med kvotering eller överlåtbara köplicenser skulle få. Däremot kan det slås fast att båda systemen skulle medföra en omfattande administration och därmed höga kostnader för att fungera tillfredsställande. Mot denna bakgrund anser utredningen att kvotering eller överlåtbara köp- licenser som ekonomiskt styrmedel inte framstår som tänkbart alternativ till en skatt som tas ut på bekämpningsmedlen. Som nämnts i avsnitt 10.4.3 har frågan om att införa en avgift på utsläpp till vatten övervägts i betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105). Skall skatten som styrmedel behållas? Andra former av styrmedel har berörts i avsnitt 10.3. I den mån dessa styrmedel tillsammans med andra åtgärder är tillräckliga för att uppnå det mål som satts upp om minskning av bekämpnings- medelsbruket är det berättigat att ställa frågan om en skatt egentligen behövs på dessa medel. Utredningen kommer till samma resultat som flertalet andra utredningar, nämligen att en skatt, på den nivå som den har legat, inte är ett särskilt effektivt styrmedel för att minska användningen av bekämpningsmedel. Fastställda mål uppnås i första hand genom att andra styrmedel tillämpas och andra åtgärder genomförs. Utredningen anser emellertid att en skatt likväl bör ingå i styrmedelspaketet. En skatt leder till en minskad användning, låt vara att omfattningen härav är begränsad, och den bidrar till att hos användaren inskärpa vikten av att i görligaste mån hålla förbrukningen nere. En skatt kan också motiveras för att andra lämpliga åtgärder skall kunna finansieras med statliga medel. Utredningen anser därför att en särskild miljöpålaga skall tas ut på bekämpningsmedel även i fortsättningen. Huruvida detta skall ske i form av en skatt eller avgift är beroende bl.a. av den bas som väljs för uttaget. Av förenklingsskäl behandlas i den fortsatta framställningen en skatt på bekämpningsmedel men, som har framhållits, är övervägandena, om inte annat anges, tillämpliga även på en avgift. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Utgångspunkter för valet av skattemodell Effekten av en skatt har berörts i avsnitt 10.4.2. För att en skatt som ensamt styrmedel skall få en påtaglig effekt på förbrukningen av bekämpningsmedel krävs en betydligt högre nivå på uttaget jäm- fört med dagens skattesats. För att minska användningen 5–krävs således att den nu gällande skattesatsen blir cirka fem gånger så hög. Utredningen anser att en skatt skall ses som en del av ett om- fattande program innehållande andra styrmedel och övriga åtgärder. Även i det sammanhanget bör skatten ur miljösynpunkt göras så effektiv som möjligt. Bedömningen hur effektiv en miljöskatt är sker mot bakgrund av det resultat man vill åstadkomma genom att använda detta styrmedel. Målet är ytterst att eliminera eller i vart fall minimera de risker som är förknippade med den skadliga hanteringen. Det finns emellertid olika vägar för att komma fram till det uppställda målet. Svaret på frågan hur en skatt på bekämpningsmedel lämpligen bör utformas, vad gäller såväl basen för uttaget som själva skattesatsen, är därför beroende av vilken väg som väljs för att uppnå den avsedda effekten. insatser har varit inriktade på att i första hand minska användningen av bekämpningsmedel. Om förbrukningen minskar nås normalt även den indirekta effekten att riskerna med bruket minskar. Enligt SJV:s och KemI:s bedömning är utrymmet för att ytterligare minska användningen begränsat, bl.a. på grund av utformningen av gällande jordbrukspolitik. Insatserna bör därför i högre grad fokuseras på att minska riskerna. Ett system för uttag av en skatt kan således utformas så att det primärt skall ha till effekt att minska förbrukningen av bekämp- ningsmedel. Om syftet i första hand i stället är att minska riskerna med bruket av sådana medel kan en annan modell för uttaget vara att föredra. Oavsett vilken modell för skatte- eller avgiftsuttaget man väljer skapas resurser för att kunna finansiera kostnaderna för andra mer effektiva åtgärder. SJV och KemI har efter samråd med andra myndigheter och organisationer föreslagit ett omfattande handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel för tiden fram . En modell för skatteuttag bör ha den utformningen att den inte motverkar syftet med detta förslag. En annan viktig aspekt är att uttaget av skatt på bekämpningsmedel inte längre enbart är en fråga Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten för enskilda länder. Detta styrmedel övervägs också på EU-nivå med i första hand det syftet att kunna åstadkomma en samsyn mellan medlemsländerna om hur en skatte- eller avgiftsmodell lämpligen bör utformas. 10.5Alternativa baser för uttag av skatt De baser för uttag av skatt som tillämpas i olika länder eller som har övervägts i andra utredningar, såväl nationella som internatio- nella, är i huvudsak följande. 1.Skatten baseras på mängden (vikten) verksam beståndsdel i bekämpningsmedlet. 2.Skatten tas ut efter en viss procentsats på försäljningspriset. 3.Skatten beräknas på en fastställd normaldos per arealenhet (hektardos). En gemensam fråga för samtliga alternativ är om en enhetlig skatt skall tas ut eller om uttaget skall differentieras, exempelvis efter bekämpningsmedlens användningsområde eller efter medlens farlighet för miljö och hälsa. Differentiering av skattesatsen behandlas i avsnitt 10.6. De olika modellernas för- och nackdelar har belysts i olika utredningar. I kapitel 5 finns en redogörelse för flertalet av dessa utredningar. En sammanfattande uppställning i tabellform över olika skatte- och avgiftsmodellers för- och nackdelar finns i bilaga 6. 10.5.1Skatten baseras på mängden verksam beståndsdel En särskild miljöavgift på bekämpningsmedel infördes i . Avgiften hade redan från början karaktären av en skatt. Basen för uttaget av skatten har varit mängden verksam beståndsdel i medlet. är det enda land som tillämpar denna modell för uttag av skatt på bekämpningsmedel. Skälet till att modellen valdes var att den är enkel att hantera och att skatten kan beräknas på ett enkelt sätt.10 Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Enligt andra utredningar har skatten haft en begränsad betydelse för den minskning av förbrukningen som har skett sedan skatten infördes. I stället bedöms skatten ha haft en betydelsefull indirekt effekt. I arbetet Study on a European Union wide regulatory framework for levies on pesticides (1999)11 har det svenska systemet närmare studerats. I studien framhålls att erfarenheterna från visar att de indirekta effekterna av en förhållandevis låg skatt på bekämpningsmedel kan bli riktigt stora genom att intäkterna från miljöskatten används på ett effektivt sätt. Hur förbrukningen av bekämpningsmedel har utvecklats sedan skatten infördes har beskrivits i kapitel 6. Genomsnittet av den försålda mängden verksamt ämne till jordbruket, trädgårds- näringen och skogsbruket åren 1981–uppgick till .