sou · GRB3119 · 2004-01-01 00:00:00 — Underrättelseförfarandet bör kunna behållas eller eventuellt utvecklas i nya former. har datastöd för handläggningen av LTF. arbetar med de egna föreskrifternas kvalitet och försöker förbättra denna kontinuerligt. Hos kommunerna återspeglas ofta inte ett motsvarande kvalitetsarbete. håller en genomgång med trafikingenjörerna i kommunerna. medverkar vid genomgångarna. Väghållarträffar hålls också och härutöver hålls träffar för att diskutera administrativa frågor. I en del kommuner prioriteras inte arbetet med föreskrifterna. Sannolikt beror det på att man inte har särskilda enheter som arbetar med just trafiknämndsfrågorna. Kvaliteten på föreskrifterna varierar också mycket. I liggaren för man ofta in bara kortfattade uppgifter om länsstyrelsernas föreskrifter. Hos de mindre kommunerna är trafikliggare enbart i pärmsystem fortfarande vanliga. Ett minimikrav är att man av föreskriften kan läsa ut var den gäller. Det förekommer att kartor är en integrerad del av Hur ser administrationen ut i praktiken? görs i föreskriftstexten hänvisningar till kartan som kan göra föreskriften svårbegriplig. Förutom i länets författningssamling presenteras författningarna (såväl de egna som i förekommande fall kommunernas) på webbplats på Internet med viss länkning till rättsinformationssystemet. Kungörandefunktionen är viktig att upprätthålla. Det finns i och för sig inte några goda skäl att kungöra kommunernas beslut genom just författningssamling. Den nuvarande ordningen för kungörande av kommunalt beslutade föreskrifter som inte omfattas av utmärkningsplikt är också tämligen ny. Vanligt förekommande är framför allt kommunernas LTF om att ett visst område skall vara tättbebyggt område. När det gäller skyltningen skulle det vara ändamålsenligt med vissa toleranser för en tillåten placering av skylten. De trafikingenjörer på som ansvarar för arbetet påpekar att det på grund av markförhållandena ibland inte går att placera skyltarna på just den plats som avsetts. Det kan också hända att skyltar riskerar att skymma varandra om de inte kan placeras med hänsyn till förhållandena på platsen. Det förekommer att åklagare och polis ringer och har frågor om trafikregleringen. Likaså förekommer det att allmänheten vänder sig först till eller kommunen som slussar samtalet vidare till . Överklaganden av kommunens beslut är inte särskilt vanligt förekommande och de utgör inte någon stor arbetsuppgift. Aktuell utveckling och synpunkter för framtiden skulle inte ha något emot en ordning där grundbeslut av god kvalitet förs in i ett nationellt system. Det är då förutsatt att länsstyrelserna rapporterar direkt till systemet. Om det föreslås en NVDB-anknuten föreskriftshantering skulle man inte invända mot detta. Över huvud taget skulle ett rikstäckande system vara fördelaktigt. Ett geografiskt informationssystem skulle dessutom vara ett bra hjälpmedel i arbetet. Ytterligare en fördel skulle vara om systemet hanterade de beslut som myndigheterna har fattat i egenskap av väghållare. Det är viktigt att kunna ha en genomgående likartad struktur på föreskrifterna. Om länsstyrelserna skulle ta hand om även Hur ser administrationen ut i praktiken? kommunernas föreskrifter skulle det innebära ett stort och kostsamt merarbete. Till detta kommer att säkerhetsfrågorna skulle bli mera svårhanterliga i ett decentraliserat system. bedriver redan nu ett arbete med att arbeta om föreskrifter meddelade med stöd av VTK respektive upphäva inaktuella föreskrifter med sikte på att man skall vara klar vid utgången av 2005. har man dock från sida avvaktat med att ange koordinater i föreskrifterna. I länet är 49 kommuner involverade genom i arbetet med nya föreskrifter. Det är värt att överväga hur föreskrifter med koordinater skall se ut. centralt har tidigare rekommenderat att besluts- myndigheterna, som huvudnummer, anger koordinater i före- skrifterna och att texten som verbalt anger start- och slutpunkterna skall vara sekundär. Det är rimligt att föreskrifterna skall vara begripliga för allmänheten. Kravet på begriplighet är även ett författningspolitiskt ställningstagande som man bör ta hänsyn till. 3.2.2Möte med i län Under loppet av beslutar ungefär 100 nya föreskrifter som rör trafikfrågor och en mindre mängd föreskrifter av andra slag. En betydande del av trafikföreskrifterna har en begränsad giltighetstid. Uppskattningsvis gäller det hälften av föreskrifterna. Bland de föreskrifter som kungör åt kommunerna dominerar föreskrifter om tättbebyggt område. brukar i regel ersätta en äldre föreskrift med en ny när det uppkommer ett behov av att ändra en äldre föreskrift. Det är ett sätt att göra regleringen lätt att överblicka. har tagit på sig uppgiften att vara (se avsnitt 5.1. Uppdraget som det projektet vilade på var en skrivelse från regeringen (Regeringens skrivelse 1998/99:17, Ett nytt offentligt rättsinformationssystem). Uppgiften var att göra föreskrifterna tillgängliga på Internet. Lagrummet är den webbportal från vilken alla länsstyrelsernas föreskrifter nu kan nås. I Lagrummet finns dock inga sökfunktioner av det slag som är Hur ser administrationen ut i praktiken? De kommunalt beslutade föreskrifter som skall kungöras genom författningssamling görs också tillgängliga genom rättsinformationssystemet. Det är dock inte i övrigt möjligt för att göra kommunalt beslutade föreskrifter tillgängliga på detta sätt. Skälet härför är bl.a. att det är den myndighet som har informationsansvaret som skall göra uppgifterna tillgängliga i rättsinformationssystemet (jfr 10 § rättsinformationsförordningen, 1999:175). kan inte överta informationsansvaret för kommunalt beslutade föreskrifter som inte skall kungöras genom författningssamling. Detta ansvar innebär nämligen en skyldighet att se till att föreskrifterna uppfyller kraven i rättsinformationsförordningen. Kommunerna är för övrigt inte ålagda att ange med stöd av vilken paragraf en föreskrift beslutats. Det vore allmänt sett bra om ett sådant krav gällde också kommunerna. Aktuell utveckling och synpunkter för framtiden är som nämnts försöksmyndighet för föreskrifts- rapporteringen till NVDB. För denna uppgift använder datorprogrammen och på försök (se närmare avsnitt 8.3.2 om IT-systemet för föreskriftshanteringen). fungerar det dock inte att leverera föreskrifter till . har uppgett att problemen skall lösas. Program av typen styr hur föreskriften formuleras och handläggaren blir bunden till en viss lösning. Denna bundenhet kan ses som en fördel genom att föreskrifterna får en likartad struktur. bör dock kunna vidareutvecklas. Det finns t.ex. ibland behov av att skriva mer än en trafikregel i en föreskrift, vilket inte är möjligt med . Det är också önskvärt att skapa bättre sökfunktioner. Föreskrifterna är redan nu inlagda på ett sätt som förbereder för en bättre sökbarhet. Det som är intressant med användningen av är möjligheten att sätta koordinater så att man kan få fram föreskrifterna via kartsystem. Det är en stor fördel att kunna klicka på ett vägavsnitt i en digital karta och få information om vad som gäller på det vägavsnittet. Över huvud taget är den typen av geografiska informationssystem ett bra arbetsredskap. Trafikliggarsystemet bör kunna ersättas av en lösning i regional eller central regi. Vad gäller kommunerna i länet så har ungefär Hur ser administrationen ut i praktiken? hälften av dem ekonomiska bekymmer . Det är rimligt att man på något sätt bistår dem om liggarsystemet ersätts. En möjlighet är att länsstyrelserna låter publicera föreskrifterna. Det skulle inte behöva vara särskilt resurskrävande. Att hålla författningssamling är dock inget självändamål. Det är möjligt att informationen om föreskrifterna i stället skall samlas centralt för hela landet. Det kartmaterial och exempelvis den bärighets- information som byggs upp i NVDB är mycket intressant. Den länskarta som ger ut och som innehåller lokala trafikföreskrifter av större allmänt intresse samt bärighets- information och höjder på broar m.m. är efterfrågad. Här kan jämföras med 13 kap. 1 § första stycket TrF om skyldighet för att ge ut sådan information (de s.k. länskungörelserna). Det bör vara en bärande idé att samla trafikföreskrifterna på ett sådant sätt att de blir lätt tillgängliga. Ambitionen bör vidare vara att föreskrifterna skall bli mera stringent utformade. Såväl länkningen till rättsinformationssystemet som användningen av bidrar till att förverkliga dessa ambitioner. I arbetet ingår att koordinatsätta föreskrifterna. Det är en fördel om man kan skriva om de äldre föreskrifterna direkt för NVDB. vill också gärna ha del av den information som NVDB innehåller. Utredningen har tagit del av synpunkter som lämnades av ett 20-tal externa deltagare vid en hearing i . Som ämne för hearingen angavs: Idéutbyte om hur lokala trafikföreskrifter kan tillkännages och hållas tillgängliga. Skall det t.ex. finnas en central databas för detta syfte? Några av de synpunkter som kom fram skall kort redovisas här. Hur ser administrationen ut i praktiken? hos är ett mycket stort informations- system som administreras via centrala databaser. Vid har man startat ett projekt för att utveckla en nationell kundtjänst. Detta är exempel på en vidareutveckling av idén med s.k. 24- timmarsmyndighet. har man dragit slutsatsen att en nationell kundtjänst förutsätter en central datahantering. En fördel med en centralt uppbyggd databas är att systemet får betydligt färre tekniska begränsningar än ett system som baseras lokalt. En central databas för lokala trafikföreskrifter ligger i linje med den strategi som vägleder kundtjänstprojektet . har avsikten varit att NVDB skall svara för grunddata om rikets gatu- och vägnät (se närmare avsnitt 5.1.). Kompletterande data skall finnas i andra databaser kopplade till NVDB. Alla LTF m.m. är inte intressanta i beaktande av de syften som NVDB är utvecklad för. Urvalet av trafikregler som skall behandlas i NVDB har skett utifrån de önskemål som lämnats av ett urval av möjliga användare av informationen i systemet. med tillfällig giltighet efterfrågas över huvud taget inte . De har hållits utanför rapporteringen under försöksskedet, eftersom man ännu har långa ledtider mellan rapportering och slutlig presentation i NVDB. Föreskrifterna kan därför vara inaktuella innan de kan presenteras. Det är dock ett bekymmer som kan förväntas undanröjt efter ett inledande skede. Om tillfälliga föreskrifter endast skulle publiceras i fulltext så vore det möjligt att göra dem tillgängliga . För kommunerna är det värdefullt om föreskriftshanteringen kan kopplas till NVDB. Systemet får gärna utformas så att kommunerna inte är tvingade att delta. Det skulle nämligen bli en mycket god anslutning även till ett frivilligt system. Ett 30-tal kommuner har tecknat avtal om att leverera information till NVDB. På det hela taget har dock anslutningen av nya kommuner gått ganska långsamt. En ordning där föreskrifter registreras centralt ökar kommunernas intresse för NVDB och gagnar utvecklingen av systemet. Dessutom kan en arbetsbesparing göras om skyldigheten att skriva om föreskrifter i enlighet med den s.k. Hur ser administrationen ut i praktiken? solnedgångsbestämmelsen paras med att föreskrifterna registreras i ett nytt rikstäckande system (se avsnitt 7.3.3). Kommunerna kommer att kunna dra nytta av flera slag av uppgifter i NVDB. Informationen kommer att vara till nytta för att exempelvis planera hållplatser för kollektivtrafiken och för att hantera sjukresor. Vid länsstyrelserna är en stor del av intresset för NVDB knutet till användningen av geografiska informationssystem och digitala kartor. Länsstyrelserna vill kunna erbjuda alla information via sådana medier, inte minst av praktiska skäl. De åsyftade förändringarna är välkomna från ett åklagarperspektiv. Möjligheterna till sanktioner och körkortsingripanden är viktiga för att lokala trafikföreskrifter m.m. skall efterlevas. Föreskrifterna och hanteringen av dessa måste hålla för en prövning i domstol. Till åklagarens arbetsfält hör att kontrollera att föreskriften är giltig, att den har korrekt form, att liggaruppgifterna är uppdaterade och att föreskriften i övrigt är kungjord på ett riktigt sätt. Åklagar- myndigheterna får inte automatiskt liggarutdrag. Åklagare har i trafiksammanhang ofta en funktion som motsvarar den dömande verksamheten. Det är då inte tillfredställande att inte ha fullständig information om föreskrifterna. Möjligheten att få regleringen presenterad på en digital karta skulle vara ett bra hjälpmedel i arbetet. När det gäller bevarande av föreskrifter bör observeras att gallring inte får ske innan preskription för aktuella typer av brott inträtt. Åtalspreskriptionen är (jfr 35 kap. 1 § BrB) och en yttersta preskriptionstid tillämpas (Härmed avses den absoluta preskriptionstiden för brott som bestraffas med böter och efter vilken ingen påföljd kan utdömas, jfr 35 kap. 6 § BrB). Initiativ till resning till förmån för den tilltalade omfattas dessutom inte av regler om preskription över huvud taget. Hur ser administrationen ut i praktiken? Polismyndigheterna måste lägga ganska mycket tid på att kontrollera liggaruppgifter mot utmärkningen. För polismyndigheternas del är det viktigt att enkelt få åtkomst till trafikliggaren. Vid återkommande tillfällen har diskuterats en skyldighet för kommunerna att kungöra vissa författningar genom en författningssamling. Att införa kommunala författningssamlingar är knappast en lämplig väg att gå för att publicera kommunala trafikföreskrifter. revisorer föreslår i en ny rapport som f.n. remitteras att det skall införas en skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar (se närmare avsnitt 7.3.1). Vidare sägs att kommunernas författningar i viss utsträckning bör ingå i rättsinformationssystemet. Det bör beaktas att rättsinformationsförordningen bygger på ett decentraliserat och lokalt informationsansvar (se närmare avsnitt 8.3.2 och 8.5.8). Ett centralt register bör vara anpassat till ett lokalt informationsansvar. Informationsansvaret stannar hos den ursprunglige uppgiftslämnaren om det endast är en teknisk bearbetning som sker centralt. Om systemet utformas så att informationsansvaret hamnar hos den som för ett centralt register måste sannolikt rättsinformationsförordningen ändras. Inom Statskontoret gör man en förstudie i syfte att utreda förutsättningarna för att återuppta försöken att reformera rättsinformationssystemet. I fokus står möjligheterna att använda XML-formatet och att förbättra sökmöjligheterna. Vidare bör rättsinformationen kunna bli mera överskådlig om systemet tillåter länkar i regelverket. Hur ser administrationen ut i praktiken? Stödsystem för hantering av trafikföreskrifter Programmet och användarhandledningen till detta program har byggts av för att kunna upprätta alla typer av trafikföreskrifter. är ett registreringssystem för framför allt lokala trafikföreskrifter. Det finns dock inte några tekniska hinder mot att använda programmet för att hantera annan normgivning. i län är pilotmyndighet för användningen av vid rapportering av lokala trafikföreskrifter till NVDB. är ännu inte så användarvänligt som man kan önska. Det måste beaktas att även handläggare vid små kommuner där man sällan skriver föreskrifter skall ha en möjlighet att använda programmet. Försöksverksamheten tjänar bl.a. till att uppmärk- samma och förbättra funktionen hos . Det finns dock gränser för hur intensivt ett arbete på att förbättra programmet kan bedrivas, eftersom det finns kommersiella aktörer som tillhandahåller liknande program. skall inte konkurrera med dessa aktörer med en egen programvara som är gratis. Det föreligger såvitt bekant inga principiella hinder mot ett elektroniskt kungörande av föreskrifter. deltar i en arbetsgrupp inom EU som bevakar frågan. Vissa krav på säkerhet förespråkas för en elektronisk hantering av föreskrifter. Informationen om föreskrifter måste alltid skyddas och garanteras mot förvanskning. Dessutom skall bl.a. behörigheten hos dem som rapporterar till systemet kontrolleras genom elektroniska signaturer. I har man börjat publicera föreskrifter elektroniskt och har ett mångårigt projekt på området (se närmare avsnitt 6.2.1). För statliga myndigheter gäller att de måste ange på vilken bestämmelse i trafikförordningen som föreskriften vilar. Samma krav gäller inte för kommunerna, vilket bör tas i beaktande. Vidare är det en olöst fråga om det är koordinaterna eller den geografiska Hur ser administrationen ut i praktiken? beskrivningen som skall anges i den egentliga föreskriften eller utgöra en alternativ beskrivning av läget (se nedan avsnitt 8.5.5). Skadeståndsanspråk mot staten kan aktualiseras i kölvattnet av en felaktig rättstillämpning. De myndigheter som kan komma i fråga för en central registrering och ett centralt tillkännagivande av föreskrifterna bör vara beredda att ta detta ansvar (jfr avsnitt 2.8.10). Det är också av stor betydelse att utmärkningen överensstämmer med den föreskrift som är tillkännagiven genom liggaren. Det är dock förutsatt att den föreskrift som beslutas skall förvaras hos respektive myndighet. Central myndighet för tillkännagivandet av lokala trafikföreskrifter m.m. Vid valet av central myndighet för hanteringen av LTF bör beaktas att Statskontoret har samordningsansvar för rättsinformationen. Å andra sidan är sektorsansvarig myndighet för trafikfrågor (se om samordningsmyndighet i avsnitt 8.3.3). 4Beskrivning av några problem i den nuvarande administrationen Såsom angetts i avsnitt 2.2.2 om de kommunala trafiknämnderna anses trafikfrågorna vara integrerade i kommunens fysiska och ekonomiska planering. Denna faktor har uppenbarligen haft betydelse för ställningstagandet att föra över beslutanderätten i lokala trafikfrågor till kommunala organ. I många fall kan kommunernas reglering av trafiken delas upp i två faser. För det första fattar kommunfullmäktige övergripande principbeslut, såsom handlingsprogram för kommunens trafik- och trafiksäkerhetspolitik. Sådana beslut kan även gälla planer för bebyggelse och trafiksaneringar. För det andra beslutas om konkreta lokala trafikföreskrifter genom vilka de trafikpolitiska besluten materialiseras. Det fattas också beslut om bestämmelser som inte har något direkt samband med de övergripande besluten. Det är här fråga om föreskrifter av övervägande teknisk art som ansetts lämpligen kunna fattas av nämnderna (jfr prop. 1977/78:81 s. 42 f. och , normgivning, 2000, s. 217). En gränsdragning kan göras mellan trafikreglerande åtgärder som inte kräver antagande av LTF och sådana åtgärder som kräver sådana föreskrifter. Förfarandet för att besluta föreskriften skall omfatta den färdiga föreskriften. Olika svårigheter kan dock uppträda i beslutsförfarandet. Beslutet i sig kan vara behäftat med felaktigheter eller så är föreskriften felaktigt tillkännagiven. Föreskrifterna skall oavsett vilken myndighet som har beslutat dem vara samlade i den kommunala trafikliggaren och därmed hållas tillgängliga för allmänhet och myndigheter. Liggaren måste vara ett pålitligt medium för att tillkännage föreskrifterna. Detta är dock inte alltid fallet. Slutligen skall utmärkning ha skett i överensstämmelse med den lokala föreskriften och de principer som gäller för utmärkningen. motsvarar utmärkningen inte dessa krav. Beskrivning av några problem Rättspraxis och erfarenheter från myndigheterna visar några av de problem som kan uppstå. 4.2Vad säger rättspraxis? 4.2.1När skall en LTF meddelas? Allmän domstol har inte bedömt att det är nödvändigt att besluta om lokal trafikföreskrift för att åstadkomma infrastrukturen i sig. För anordnande av ett övergångsställe fordras således inte lokal trafikföreskrift (NJA 1957 s. 509). – Konkreta och i författnings- form antagna LTF får presumeras vara beslutade med stöd av lagen om trafiknämnd. Visst stöd för denna uppfattning finns i den praxis som förvaltningsdomstolarna har att följa. Regeringsrättens avgörande RÅ81 2:19 gäller en trafiknämnds beslut att inrätta avgiftsbelagda parkeringsplatser på en gata (i ). Det har bedömts att beslutet skulle överklagas genom förvaltningsbesvär, eftersom beslutet fick anses meddelat med stöd av 1 § lagen om trafiknämnd. Vidare har Kammarrätten i i en dom (mål nr 882-1983) prövat en kommunalbesvärstalan mot ett beslut om trafiksanering i innebärande avstängning av ortens huvudgata. Beslutet hade utformats tämligen detaljerat med hänsyn till de många intressenter som var representerade. Beslutet hade följts upp med flera beslut i trafiknämnden om konkreta lokala trafikföreskrifter. Klaganden hävdade att regleringen av trafiken ankom på trafiknämnden och att fullmäktige inte var behöriga att besluta. Det beslut som kommunfullmäktige hade fattat bedömdes emellertid falla inom ramen för de befogenheter som enligt kommunallagen tillkom kommunen. Ö 1091/91) om resning gällande ett Föreläggandet avsåg det förhållandet att stopplikt inte iakttagits i en viss korsning i kommun. En försöksverksamhet med så kallat fyrvägsstopp i korsningen hade kommit till uttryck i en tidsbegränsad föreskrift. för överträdelsen fanns det dock inte längre något gällande beslut Beskrivning av några problem av kommunen om stopplikt. Därmed var inte heller någon LTF med detta innehåll intagen i kommunens liggare. Något straffansvar kunde därför inte utkrävas och den rättstillämpning som låg till grund för ordningsföreläggandet bedömdes uppenbart strida mot lag. Resning beviljades och föreläggandet undanröjdes. 4.2.3Föreskriften har inte trätt i kraft har i ett beslut avgjort ett mål gällande resning i ett ärende om godkänt föreläggande av ordningsbot för en hastighetsöverträdelse (hovrättens mål nr Ö 5840-01). Den lokala trafikföreskrift som hade lagts till grund för föreläggandet av ordningsbot saknade datum för ikraft- trädandet. Hovrätten hänvisade till 13 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar, kungörandelagen, varav framgår att det av en författning skall framgå när den träder i kraft. Den i målet aktuella lokala trafikföreskriften kunde inte anses ha trätt i kraft och föreskriften hade därmed inte blivit gällande. Hovrätten beviljade resning och undanröjde polis- myndighetens föreläggande av ordningsbot. Problemet att lagakraftbestämmelse saknas för en LTF har bedömts i åtminstone två hovrättsavgöranden . har i en dom (mål nr B 2199-01) gjort bedömningen att det av en lokal trafikföreskrift utan uttrycklig uppgift om datum för ikraftträdandet framgått att den trätt i kraft. Att allmänheten skulle kunna veta när en ny föreskrift träder i kraft ansåg hovrätten vara av central betydelse, särskilt då en överträdelse medförde påföljd. Av vikt måste dock också vara om det var fråga om föreskrifter med radikala ändringar eller om redaktionella ändringar. Hovrätten fann att ändringarna i detta fall avsåg äldre författningstext och att de i sak endast innebar anpassningar till vägmärkenas faktiska placering. Avsaknaden av ett uttryckligt datum för ikraftträdandet borde då, enligt hovrättens mening, inte medföra att föreskriften inte skulle tillämpas. dom överklagades till () som meddelade prövningstillstånd i målet. HD har i en dom (mål nr B 2770-02), med ändringar av hovrättens dom, lämnat åtalet utan bifall. HD har endast konstaterat att det i målet är fråga om ansvar för en hastighetsöverträdelse och att Beskrivning av några problem klagande enligt 35 kap. 6 § skall vara fri från straff eftersom det har förflutit händelsen inträffade. Hovrätten över och friade i ett mål gällande hastighetsöverträdelse den tilltalade från ansvar för brott i en dom (mål nr B 192-02). Efter att ha redovisat gällande rätt uttalade hovrätten att en bestämmelse om ikraftträdande av en viss föreskrift utgör en nödvändig och integrerad del av föreskriften i fråga.