sou · GRB349d2 · 2004-01-01 00:00:00 — bör i regel ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan i princip fylla samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande. När vi skall välja ledningsform för den myndighet som skall vara ansvarig för internationella adoptionsfrågor skall vi, som framgår av Förvaltningspolitiska handlingsprogrammet, utgå från den verk- samhet som myndigheten skall bedriva och vilka mål som skall uppnås. Vi kommer inte att föreslå några större förändringar beträffande vilka arbetsuppgifter som myndigheten skall ha enligt sin instruktion, jämfört med nuvarande förhållanden. Följande förändringar i instruktionen bedöms dock vara nödvändiga. skall enligt gällande instruktion underlätta adoption i av utländska barn. Uttrycket underlätta kan ge intryck av att myndigheten skall uppmuntra adoption, vilket inte är en lämplig uppgift för myndigheten, utan den bör vara helt neutral. För att undvika den otydlighet som ligger i uttrycket anser vi att myndig- hetens inledande och övergripande uppdrag i stället formuleras som att myndigheten skall övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptions- förmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit till uttryck i och i samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt. När det gäller fördelning av statsbidrag bör ett förtydligande göras i instruktionen. Endast sammanslutningar som faktiskt förmedlar barn bör kunna erhålla statsbidrag. De förslag som vi lägger avseende auktorisation och tillsyn påverkar inte instruktionen. I det fall ansvaret för utarbetande av handboken för social- nämnder läggs på en annan myndighet än adoptionsmyndigheten, påverkar detta adoptionsmyndighetens instruktion. När det gäller myndighetsinstruktioner har Utredningen om en översyn av verksförordningen (Ju 2001:12) bl.a. i uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning och att redovisa en lämplig gränsdragning mellan verksförordningen och myndig- heternas instruktioner. Utredningen kommer enligt uppgift att redovisa sitt uppdrag för regeringen , varför vi inte berör frågan om instruktion närmare. 7.4.2Fortsatt behov av ledningsformen nämndmyndighet För att den myndighet som ansvarar för internationella adoptions- frågor skall fortsätta att ha ledningsformen nämndmyndighet, krävs att det ur rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt med kollektiva beslut. Ärenden om auktorisation, tillsyn, vägrad adoptionsförmedling, yttranden till socialnämnderna m.fl. är enligt vår mening inte av den karaktären att det ur rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt med kollektivt beslutsfattande. Beslut om auktorisation har visserligen avgörande betydelse för sammanslutningarnas verksam- het, men kan överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. När det gäller vägrad adoptionsförmedling får sammanslutningarna inte längre göra någon lämplighetsbedömning av dem eller den som vill adoptera. Det enda myndigheten numera skall bedöma är om sammanslutningen har en utlandskontakt, för vilken en sökande uppfyller kraven. Sammantaget gör vi bedömningen att det utifrån myndighetens framtida arbetsuppgifter ur rättssäkerhetssynpunkt inte längre finns behov av att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor är organiserad som en nämndmyndighet. Inte heller andra skäl talar för att behålla nuvarande ledningsform. 7.4.3Inordning i annan myndighet I samband med att en nämndmyndighets organisation omprövas, skall prövas om myndighetens uppgifter kan inordnas i en redan befintlig myndighet. Den enda befintliga myndighet som enligt vår mening skulle kunna vara aktuell är , som har tillsyn över i landet, och som har god kunskap om barn i allmänhet. har dessutom en gång varit en särskild nämnd inom . Internationella adoptionsfrågor skulle vid en inordning i kunna bilda en egen avdelning inom . Fördelen med denna lösning är att vissa samordningsvinster skulle kunna göras när det gäller frågor som t.ex. ekonomi, personal, IT och kompetensutveckling. Nackdelar är att det kan föreligga risk för att internationella adoptionsfrågor försvinner i den mängd frågor som hanterar. Den tydlighet i ansvarsfördelning mellan verksamhets- områdena socialtjänst och internationell adoptionsförmedling, som bör eftersträvas, riskerar att luckras upp. Att utveckla en kompetens om internationella adoptionsfrågor blir förmodligen svårare i en stor organisation där internationella adoptionsfrågor kan komma att ställas mot andra prioriterade områden. Social- styrelsens huvuduppgifter handlar om normering och tillsyn inom sitt område. är centralmyndighet enligt lagen med anledning av tillträde till och fullgör de uppgifter som följer av denna lag. Om NIA:s uppgifter överförs till finns risk för att denna uppgift blir otydlig i förhållande till andra länders centralmyndigheter och andra myndigheter och organisationer i adoptivbarnens ursprungsländer. Tydligheten i myndighetens uppdrag som centralmyndighet för internationella adoptionsfrågor, skulle därmed försämras i förhållande till utlandet. Att återföra internationella adoptionsfrågor till är mot bakgrund av ovanstående enligt vår mening inte lämpligt. 7.4.4Val av framtida ledningsform Internationell adoption är en förhållandevis liten fråga i det svenska samhället. adopteras ca 1 000 utländska barn i . Adoption är också ett udda område i den bemärkelsen att det inte riktigt passar in i ett fack, eftersom adoption spänner över en mängd olika områden. Av inte minst etiska skäl är det angeläget att arbetar aktivt med internationella adoptionsfrågor såväl nationellt som internationellt. Vår uppfattning är att internationella adoptionsfrågor bäst tas om hand i en egen myndighet, som har ett tydligt uppdrag att ansvara för frågor om internationell adoptionsförmedling och arbetet som centralmyndighet enligt . med fullt ansvar bedöms vara olämplig för den framtida myndigheten, då denna ledningsform passar bäst för myndigheter som arbetar under affärsverksmässiga förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. Internationell adoption berör etiskt svårhanterliga områden, där det är viktigt att som nation sätter tydliga gränser för vad som är godtagbart ur svensk synvinkel. Myndighetens beslut i framför allt ärenden om auktorisation kan vara av känslig art och myndigheten arbetar inom ett komplicerat område och med många utländska kontakter. Detta skulle kunna motivera en stark medborgerlig insyn i verksamheten. med begränsat ansvar skulle kunna vara tänkbar i detta sammanhang, men är den kritiserad för sin otydlighet i ansvarsfrågan. Myndighetsutövning bör präglas av ett klart och tydligt ledningsansvar. Gentemot de sammanslutningar och enskilda, till vilka myndighetens beslut kommer att riktas, är det viktigt att myndighetens ledningsansvar blir tydligt. Mot bakgrund härav anser vi att ledningsformen enrådighetsverk, med insynsråd, skulle kunna vara lämplig för myndigheten. Det skulle ge möjlighet till insyn i verksamheten som ansvarsfrågan skulle bli mer tydlig än . Möjlighet till insyn kan vara av värde eftersom myndigheten har att hantera frågor som har att göra med internationellt samarbete och i vissa fall känsliga frågor där sammanslutningar och enskilda berörs. Det handlar också om att vara ledande inom adoptionsområdet och arbeta för ett godtagbart etiskt förhållningssätt. Riksdag och regering kan genom föreskrifter och regleringsbrev styra myndighetens verksamhet. För att ledningsformen skall fungera krävs dock en tydlig lagstiftning och ett väl sammansatt insynsråd, som kan ges insyn och en rådgivande roll. Experterna i ett insynsråd bör avspegla den internationella verksamheten och skulle kunna vara 2–3 till antalet. Därutöver kan rådet innehålla 3–4 ledamöter som är nominerade av riksdagspartierna. 7.4.5Otydligheter som skapat problem Förhållandet till andra aktörer Internationell adoption spänner över många olika områden och en mängd samhälleliga aktörer är på något sätt berörda i ett internationellt adoptionsärende. Nedan ges exempel på olika aktörer. Kommunernas socialtjänst utreder dem eller den som har ansökt om medgivande för att få ta emot ett utländskt barn för adoption. beslutar om medgivande skall lämnas eller ej och nämndens beslut att inte lämna medgivande får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. har tillsyn över social- tjänsten i länet, och skall ge såväl allmänheten som råd i medgivandeärenden och även utöva en aktiv tillsyn i dessa ärenden. har tillsyn över i landet och arbetar på ett övergripande plan med socialtjänstfrågor. Migrations- verket handhar frågor som t.ex. uppehållstillstånd och skatte- myndigheten ansvar för folkbokföring. Allmän domstol beslutar om adoption. utövar tillsyn över de auktoriserade sammanslutningar som arbetar med förmedling av internationella adoptioner. har också i uppgift att i samråd med utarbeta den särskilda information som behövs för bedömning av ett hems lämplighet att ta emot ett barn i syfte att adoptera det. Informationen ges ut av i Internationella adoptioner – . har som framgår ovan ansvar för handboken medan och har ansvar för tillsyn över . Detta har skapat otydligheter för såväl enskilda som handläggare. Det förekommer att får frågor som egentligen hör hemma inom ansvarsområde, vad gäller att lämna rådgivning och stöd till enskilda och utredare i samband med hemutredning, samt i frågor som har direkt anknytning till frågor om tillsyn över . bero på att den som behöver råd inte är klar över vem som har ansvar för att ge detta, dels på att inte har kunnat ge det efterfrågade stödet. Att utredare vänder sig direkt till kan också bero på att ger ut handboken för socialnämnder och att yttrar sig i medicinska ärenden. Det uppfattas då som naturligt att diskutera även andra frågor i utredningen. Dessutom kan frågorna komma upp i samband med att utredaren vill ha mer information i frågor som gäller internationella adoptioner, de auktoriserade sammanslutningarnas uppgifter och vilka krav som ställs från olika utlandskontakter. En följd av att får och besvarar frågor som har anknytning till är att inte alltid får vetskap om de problem som finns. får härmed svårare att utöva en aktiv tillsyn över arbete i adoptionsanknutna frågor. Det är enligt vår mening angeläget att varje samhällelig aktör tar ansvar för sina adoptionsanknutna frågor. Om någon brister i sitt ansvar skall inte någon annan myndighet, sammanslutning eller enskild ta över detta. Myndigheten som ansvarar för internationella adoptionsfrågor skall naturligtvis på ett övergripande plan även i fortsättningen, som service till andra myndigheter, samman- slutningar/organisationer och enskilda, svara på allehanda adoptionsanknutna frågor även om dessa inte direkt hör till myndigheten. Detaljfrågor och rådgivning i enskilda ärenden skall givetvis hanteras av den aktör som är ansvarig för området. Detta förutsätter att alla som arbetar med adoptionsanknutna frågor ges möjlighet till kompetensutveckling, eftersom frågorna är sällan förekommande hos många aktörer. Myndigheterna skall också hjälpa varandra och ge service till den enskilde medborgaren för att denne inte skall behöva ringa runt till olika instanser. Det gäller dock att på ett bra sätt kunna balansera vilka frågor en myndighet skall svara på och vilka frågor myndigheten bör hänvisa till någon annan aktör. ger i egenskap av expertmyndighet ut handboken för socialnämnder. ges ut efter samråd med Social- styrelsen. I handboken ges vägledning och råd i hur en utredning för medgivande om adoption lämpligen bör göras. är uppskattad av de kommunala utredarna och används flitigt. För att förtydliga länsstyrelsernas och roll vad gäller rådgivning och tillsyn i dessa sammanhang och för att det inte skall råda tvekan om vem som har ansvar för olika frågor rörande hemutredning, bemötande osv. är det viktigt att det i handboken anges i vilka frågor handläggarna bör vända sig till , , myndigheten som ansvarar för internationella adoptionsfrågor, andra myndigheter eller domstolar. För att undvika den otydlighet som uppstår mellan myndigheternas ansvarsområden är kanske ett bättre alternativ att får ansvar för att ge ut handboken i samråd med myndigheten som ansvarar för internationella adoptionsfrågor. Vad som talar emot detta är dock att endast i begränsad omfattning numera ger ut publikationer av typen handbok. I samband med att adoptionsmyndighetens organisation ses över bör regeringen noga överväga vem som skall ge ut handboken. Som en följd av detta bör även övervägas om ansvaret för yttranden i medicinska ärenden skall läggas hos , se vidare avsnitt 9.3.6. Mot bakgrund av att nu gällande villkor för auktorisation enbart avser svenska förhållanden och att tillsynsverktygen är otillräckliga, har haft svårt att utöva en aktiv tillsyn över samman- slutningarna, se vidare avsnitt 6.4. har inte betonat tillsyn och kontroll över sammanslutningarna, utan i första hand gett stöd och råd för uppbyggnaden av dem och fört en dialog med dem i den löpande verksamheten. En följd härav är att kommit att uppfattas som otydlig som tillsynsmyndighet. är därtill en liten myndighet med tämligen små resurser, vilket begränsat bl.a. den internationella verksamheten. Vi anser att det är angeläget att myndigheten ges möjlighet att arbeta aktivt med tillsyn över auktoriserade sammanslutningar, vilket innefattar utökade internationella kontakter. Detta kräver en hög grad av oberoende gentemot de auktoriserade samman- slutningarna. Vidare är det av stor vikt att myndigheten i egenskap av centralmyndighet kan vara aktiv i arbetet kring Haagkonven- tionen samt i det nordiska och europeiska samarbetet om inter- nationella adoptionsfrågor. Våra förslag med utökade auktorisationsvillkor och fler tillsynsverktyg, se kap. 6, ger myndigheten helt andra möjligheter att agera men ställer också stora krav på bl.a. oberoende och tydlighet hos den nya myndigheten. Myndigheten skall dels arbeta med enskilda ärenden dels arbeta på en övergripande nivå såväl nationellt som internationellt. Att aktivt arbeta internationellt med etiska adoptionsanknutna frågor, är en viktig uppgift för myndig- heten. Myndighetens nya möjligheter kräver ökade resurser för bl.a. internationella kontakter och innebär sannolikt viss utökning av personalstyrkan. Myndighetens verksamhet kräver god kompe- tens och goda kunskaper inom områden som berör internationella frågor, ekonomi, juridik och sociala förhållanden samt kunskaper i olika språk. Myndigheten skall ha ett nära samarbete med det nationella forsknings- och som vi föreslår i kap. 12. Vi föreslår att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor får ledningsformen enrådighetsverk med ett väl sammansatt insynsråd, för att ge myndigheten en tydlig och smidig ledningsform. Vi lägger dock inte något förslag till ändring i instruktionen i detta avseende, då regeringen i denna fråga bör avvakta Utredningens om en översyn av verksförordningen betänkande. I den nya myndighetens instruktion bör dock uppgiften att underlätta adoption i av utländska barn ändras till uppgiften att myndigheten skall övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptions- förmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit till uttryck i och i samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt. Vidare bör endast sammanslutningar som faktiskt förmedlar barn kunna erhålla statsbidrag. Även om vi inte föreslår några större förändringar beträffande de uppgifter myndigheten skall ha jämfört med vad som gäller , kommer nya villkor för auktorisation och fler tillsynsverktyg att ge myndigheten helt andra möjligheter att agera. Vi förespråkar också en renodling av verksamheten, bl.a. genom att framhålla att alla i detta sammanhang involverade samhälleliga aktörer måste ta ansvar för sina adoptionsanknutna frågor. Det är angeläget att myndighetens nya förutsättningar kan utgöra en plattform för en framtida stark och oberoende tillsyns- myndighet, som också kan vara aktiv i det internationella arbetet. En viktig del i detta är att myndighetens kompetensprofil är sådan att myndigheten uppfattas som en auktoritet på området. För att markera att nyordningen inte enbart handlar om ny ledningsform och nytt namn för myndigheten, föreslår vi att skall avvecklas som nämndmyndighet och att regeringen skall bilda en helt ny myndighet för internationella adoptionsfrågor. 8 Föräldrautbildning inför adoption Utredningens bedömning: Alla adoptivbarn har rätt att komma till väl förberedda föräldrar. Utifrån barnets bästa måste därför deltagande i föräldrautbildning inför adoption vara en förut- sättning för att de eller den som vill adoptera skall kunna ges medgivande. För att säkerställa att alla blivande adoptivföräldrar får en utbildning av god kvalitet med fokus på adoptivbarns särskilda behov, måste samhället tillhandahålla föräldra- utbildning, för att garantera oberoende, objektivitet och professionalism i utbildningen. Kommunerna skall ansvara för föräldrautbildning med utgångspunkt i ett enhetligt utbildnings- material. Utredningens förslag: Vi föreslår att det blir obligatoriskt för dem eller den som vill adoptera att ha deltagit i föräldrautbildning inför adoption för att medgivande skall kunna lämnas. Ett enhetligt utbildningsmaterial skall tas fram centralt. I direktiven anges att det är viktigt att föräldrar till adoptivbarn har tillräckliga kunskaper om barn och om adoptivbarns särskilda behov och får allt stöd de behöver och efterfrågar. Utredningen skall pröva hur de blivande adoptivföräldrarnas kunskapsbehov såväl före som efter adoptionen kan tillgodoses. I finns inget lagstadgat krav på deltagande i föräldra- utbildning som villkor för att få medgivande att adoptera ett utländskt barn. Enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, åvilar det dock den socialnämnd som beslutar om medgivande för adoption att, innan beslut fattas, försäkra sig om att de blivande adoptivföräldrarna har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Av förarbetsuttalanden (prop. 1996/97:91 s. 73) framgår att socialnämnden i samband med hemutredningen bör bedöma om föräldrarnas kunskaper är tillräckliga. Är de inte det bör deltagande i föräldrautbildning före adoptionen vara en förutsättning för att adoptionen skall få genomföras. Enligt artikel 5 b) om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner skall den mottagande statens behöriga myndigheter ha säkerställt att de tilltänkta adoptivföräldrarna har fått den rådgivning som kan vara nödvändig. betonade nödvändigheten av noggrannhet och objektivitet hos mottagarländernas myndigheter, vad avser förberedelse av de blivande adoptivföräldrarna. Av kommunenkäten framgår att för att säkerställa att sökanden har tillfredsställande kunskaper om barn och barns behov hänvisar av kommunerna sökanden till att först delta i föräldra- utbildning. av kommunerna erbjuder föräldra- utbildning i egen eller grannkommuns regi. De flesta kommuner med egen utbildning ligger i . Det i särklass vanligaste är att sökanden hänvisas till utbildning i någon auktoriserad sammanslutnings regi. Det förekommer att hemutredaren, för att kunna föreslå att medgivande lämnas, kräver att sökanden genomgår föräldra- utbildning, dock utan att utredaren först har gjort någon prövning av sökandens förkunskaper. I vissa fall godtar utredaren endast utbildning i en viss sammanslutnings regi. Nedan ges några exempel på hur kommuner kan arbeta med föräldrautbildning. bedriver föräldrautbildning parallellt med utredning, som genomförs med utgångspunkt i PRIDE-modellen. Utredaren både utbildar och utreder sökanden. Utbildningen ges vid fem sammankomster med rubrikerna 1) Möte med gruppen och varandra, information om lagstiftning m.m., 2) Om adoptivbarns utveckling och ursprung, 3) Att hantera kriser och förluster, 4) Att leva med barn, referenter bjuds in och 5) Barns behov av anknytning, om samspel och anknytningsprocessen. erbjuder dem eller den som vill adoptera att delta i gruppsamtal inför adoption, vilket dock inte skall ses som en direkt utbildning. Efter att sökanden anmält intresse om utredning om medgivande erbjuds sökanden att delta i gruppsamtal . Vid träffarna talas allmänt om adoption. Ämnena barnlöshet, att i fantasin träffa den biologiska modern och fördomar tas upp. Det är ofta första gången sökanden får tala om sin barnlöshet. Ett ärende öppnas först sedan sökanden skickar in en skriftlig ansökan om medgivande. väljer att inte gå vidare efter att ha deltagit i gruppsamtalen. En annan handläggare än den som hållit i gruppsamtalen utreder sökanden. I ges gruppsamtal vid fyra tillfällen. Deltagarna har kommit olika långt i adoptionsprocessen, men ingen har ännu fått medgivande. Samtalen utgår från NIA:s skrift Till er som går i adoptionstankar. Kommunen samverkar med flera närliggande kommuner. erbjuder gruppsamtal 3–4 gånger. Samtalen sker alltid innan utredningen påbörjas och utgår från NIA:s skrift Till er som går i adoptionstankar. Samtalsledarna är noga med att informera även om de svårigheter som kan uppkomma efter en adoption. Flera landsting ger särskilt anordnade föräldrakurser för adoptivföräldrar inom ramen för sin mödra- och barnhälsovård. Landstingens föräldrakurser är oftast kostnadsfria. Vissa landsting ger ekonomiskt bidrag till de auktoriserade sammanslutningarnas föräldrautbildning. Något landsting betalar sökandens kostnad för deltagande i en sammanslutnings föräldrautbildning. Nedan ges några exempel på föräldrautbildning. i organiserar och genomför i samarbete med och Hola folkhögskola föräldrautbildning som förläggs som internat på folkhögskolan en till två . Innehåll i kursen är bl.a. adoptivbarns hälsa, att vara adoptivförälder, etiska funderingar, språkutveckling, fördomar och attityder, m.m. Föräldrar som adopterat tidigare finns med och berättar om sina erfarenheter liksom vuxna adopterade. Det är som täcker deltagarnas kostnader liksom vissa kostnader för cirkelledarna. , Primärvården i , påbörjar en kontakt med de blivande adoptivföräldrarna efter att socialnämnden beslutat om medgivande. De blivande föräldrarna får träffa sjuksköterska och psykolog från barnavårdscentralen (BVC) varvid en kontakt etableras. Kontakten tas sedan upp när barnet anländer. Inom , Barnhälsovården i , genomförs en utbildningsdag för blivande adoptivföräldrar. Dagen innehåller frågor om barnhälsovård, barns separationer, barns möjlighet att knyta an, m.m. Härutöver erbjuds föräldrarna fem gruppträffar tillsammans med barnhälsovårdens psykolog. Rekrytering till utbildningen och träffarna sker genom och kontaktpersoner och genom att brev skickas till berörda socialsekreterare. Utbildningen är avgiftsbelagd. 8.2.5De auktoriserade sammanslutningarnas föräldrautbildning De auktoriserade sammanslutningar som tillhandahåller föräldra- utbildning är (), Barnen – Adoptioner (BFA–A) och för Internationell Adoption (FFIA). Vissa ursprungsländer kräver att föräldrarna skall ha deltagit i föräldrautbildning. När utbildningen bedrivs i studiecirkel är det vanligt att landstingspersonal deltar, t.ex. psykologer, logopeder, barnläkare och BVC-sjuksköterskor. AC:s studiematerial Adoptionskunskap innehåller bl.a. följande. Varför vill man ha barn – adoptivbarn?, Adoptionsetik, Ofrivillig barnlöshet, Jag – adoptivförälder, Utreda, reda ut, Något om barns utveckling, Drömbarnet, verklighetsbarnet, vårt önskebarn, Att adoptera ett lite äldre barn, Bakgrund och identitet, Ryggsäcksproblem, Tonårsproblematik, Adopterade och invandrare, Det svåra med att vara förälder och Adoptionsresan. I anslutning till varje kapitel ges hänvisningar till referenslitteratur för egen läsning. AC:s utbildning genomförs i lokalavdelningarna ute i landet och bedrivs i studiecirkelform.