sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — utbildning, i eftergymnasial utbildning räknas även kortare hög- skolekurser på lägst 20 poäng. Huvuddelen av de anställda, som också varit anställda länge, har dock en omfattande försäkrings- kompetens som förvärvats genom internutbildning och arbete med försäkringen. Ännu är pensionsavgångarna inte särskilt stora. Det dröjer ytter- ligare , men då ökar de starkt. Även om det är en övervägande andel kvinnor i organisationen så är fortfarande kvinnorna underrepresenterade bland försäkrings- kassornas chefer. Sjukfrånvaron som låg på en hög nivå har ökat ytterligare. Snittet låg på av arbets- tiden. Merparten av sjukdagarna är förknippade med ett mindre antal långa sjukfall. I en försäkringskassa finns en eller flera socialförsäkringsnämnder. Totalt i landet finns det 150 socialförsäkringsnämnder. Det är för- säkringskassans styrelse som inrättar socialförsäkringsnämnderna. I normalfallet utgör en socialförsäkringsnämnds verksamhetsområde ett väl avgränsat geografiskt område. En socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter varav en ordförande och en vice ordförande. Fem av ledamöterna utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting som utgör försäkrings- kassans verksamhetsområde. De två övriga utses på förslag av organisationerna på arbetsmarknaden inom det län där försäkrings- kassan är verksam. Nämndernas ledamöter utses året då ordinarie val hållits. Socialförsäkringsnämnderna fattar beslut i frågor som har mycket stor ekonomisk och social betydelse för den enskilde och som också innebär ett stort åtagande för samhället. Vanligtvis beslutar varje socialförsäkringsnämnd i samtliga ärendeslag som enligt AFL eller annan författning ska avgöras av en nämnd. Styrel- sen kan besluta att ett eller flera ärendeslag endast ska beslutas av någon eller några nämnder. Denna möjlighet till specialisering bör dock endast utnyttjas restriktivt när det kan motiveras av starka organisatoriska eller ekonomiska skäl (se 18 kap. 16 § AFL och prop. 1997/98:41). Några särskilda krav på utbildning, kön eller ålder ställs inte för att utses till ledamot i socialförsäkringsnämnd. Däremot har regeringen framfört vikten av att det blir en jämn könsfördelning och en allsidig åldersfördelning. Socialförsäkringsnämnderna fattar beslut i följande ärenden: Aktivitets- och sjukersättning. Handikappersättning och vårdbidrag. Bilstöd till handikappade. Sjukdom och egenlivränta enligt lagen om arbetsskadeförsäk- ring och statligt personskadeskydd. Antalet ärenden vid varje sammanträde bör hållas på en sådan nivå att det finns utrymme för ledamöterna att ordentligt hinna sätta sig in i dem. bör ärendemängden per sammanträde av effek- tivitets- och kostnadsskäl vara väl avvägd (se prop. 1997/98:41). Ärendena i en socialförsäkringsnämnd ska avgöras efter före- dragning. Föredragandens uppgift i nämnden är att vara expert på de materiella och formella regler som gäller och ge nämnden den information som nämnden behöver i beslutsfattandet. FKF är de allmänna försäkringskassornas intresse-, arbetsgivar- och serviceorganisation. Förbundet är ett samarbetsorgan för de all- männa försäkringskassorna. FKF:s uppgift är bl.a. att tillvarata för- säkringskassornas intressen, hävda deras självständiga ställning, lokala förankring och de förtroendevaldas inflytande inom verk- samheten. FKF följer utvecklingen inom socialförsäkringsområdet. Det gäller såväl den försäkringsmässiga som den administrativa utvecklingen. Förbundet är formellt remissorgan. Enligt sina stad- gar arbetar förbundet även med att på olika sätt bistå försäkrings- kassorna i deras verksamhet. är också arbetsgivareorganisation på nationell nivå. Kollektivavtal om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare hos försäkringskas- san ska ingås och sägas upp av gemensamt med de allmänna försäkringskassorna, som företräds av FKF. har personal- och lönefrågor och de frågor som i övrigt rör för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare inom försäkrings- kassorna blivit allt mer framträdande. FKF arbetar bl.a. med kompetensutveckling genom Rådet för rikstäckande kompetensutveckling. Man anordnar bl.a. försäk- ringsutbildning samt utbildningar inom bl.a. försäkringsmedicin och ohälsoområdet. Inom arbetsmiljöområdet finns en partssammansatt arbetsmiljö- kommitté som bl.a. arbetar med att ta fram förslag till gemensamma arbetsmiljömål. Förbundets verksamhet finansieras genom förbundsavgift som tas ut i relation till respektive försäkringskassas förvaltningsutgifter samt genom bl.a. försäljningsintäkter från förlaget genom försälj- ning av vissa tjänster samt genom prenumerations- och annons- intäkter från tidningen . faststäl- ler förbundsavgiftens storlek. är den av respektive försäkringskassas totala förvaltningsutgifter. Försäkringskasseområdet är ett eget avtalsområde för de anställda inom försäkringskassorna. Det egna avtalsområdet grundar sig på ett huvudavtal som reglerar förhandlingsordningar, konfliktregler m.m.. Det finns även ett samarbetsavtal, som sär- skilt reglerar ordningen vid ramavtalsförhandlingar. Parter i dessa avtal är på arbetsgivarsidan; FKF och och på arbetstagarsidan; och . Det finns cirka 20 centrala avtal mellan dessa parter. Det handlar om, förutom huvudavtal och samarbetsavtal, ramavtal för löner, anställningsvillkor m.m. (f.n. 2002–2004), löne- och förmånsavtal, pensionsavtal, trygghetsavtal, samverkansavtal m.fl.. De centrala avtalen ger i vissa delar möjlighet för de lokala parterna på varje försäkringskassa, FK, ST-FK och SACO-S-föreningar att förhandla och teckna lokala kollektivavtal. 4 Styrning av statlig verksamhet Kapitlet syftar till att ge en övergripande bild av allmänna principer och former för och regeringens styrning av förvalt- ningen, dvs. myndigheterna och deras verksamhet. 4.1Allmänna principer och styrmedel och regeringens styrning sker i stor utsträckning via förvaltningen. Det finns ett antal allmänna principer och styrmedel för denna styrning av statlig förvaltning och verksamhet. I propositionen 1997/98:136, statlig förvaltning i medborgarnas tjänst ger regeringen uttryck för sin bedömning om vad som ska gälla beträffande statlig förvaltning. Regeringen menar att med utgångspunkt i regeringsformen bör förvaltningspolitiken bygga på de tre grundläggande värdena demokrati, rättsäkerhet och effektivi- tet. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kravet på rättssäkerhet innebär bl.a. att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut som bygger på gällande lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prö- vad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta ska ske kostnadseffektivt. Regeringen anger i propositionen att ett grundläggande syfte med förvaltningspolitiken är att skapa organisations- styr- och led- ningsformer som på ett väl avvägt sätt svarar mot kraven på demo- krati, rättsäkerhet och effektivitet. Regeringen anser vidare att den offentliga förvaltningen bör vara en förebild i arbetet såväl vad gäller användningen av informa- Styrning av statlig verksamhet tionsteknik som utvecklingen av dess egna tjänster på informa- tionsförsörjningsområdet. Man menar att myndigheter vars verk- samhet riktar sig till främst företag och medborgare bör erbjuda elektroniska tjänster för självbetjäning som komplement till tradi- tjänster. Regeringen anser också att staten bör vara en föredömlig arbetsgivare. I propositionen anges att anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, i huvudsak bör bedrivas i myn- dighetsform. Man anger också att en ökad samverkan mellan myn- digheter är nödvändig för att stärka en sammanhållen statsförvalt- ning. Behovet av samverkan bör inte i första hand tillgodoses genom organisationsförändringar utan i stället bör samverkan i olika former utvecklas. Regeringens syn på förvaltningspolitiken har även formulerats i det förvaltningspolitiska programmet, som också är ett styrinstru- ment gentemot myndigheterna. En effektiv styrning handlar om att anpassa valet av styrmedel till den verksamhet som ska styras. Riksdag och regering har en mängd styrmedel som kan kombineras för att styra förvaltningen. Riksdag och regering kan medvetet påverka förvaltningen genom makten att bestämma: regler i bl.a. lagar och förordningar, mål samt mål- och resultatdialog, förvaltningspolitiska dokument t.ex. handlingsprogrammet, tillsyn/kontroll, och regeringens styrning genom regler (normgivning) sker primärt genom att rättsregler i form av bindande föreskrifter utformas. utformar bindande föreskrifter i form av lagar och regeringen i form av förordningar. Styrning av statlig verksamhet att regeringen i sin tur får delegera till en myndighet att utfärda föreskrifter. I förvaltningslagen (1986:223) finns allmänna bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheterna ska handlägga ärenden och hur domstolarna ska handlägga förvaltningsärenden. Lagen ställer upp vissa regler för rättssäkerhet, t.ex. krav på opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning. bygger lagen på att det finns ett samband mellan rättsäkerhet och service. Det är inte tillräckligt att myndigheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i juridisk mening. De måste också lämna snabba, enkla och entydiga besked och hjälpa medborgaren att ta tillvara sin rätt. Lagen innehåller t.ex. regler om myndigheternas serviceskyldighet, om samverkan med andra myndigheter, om snabb och enkel handläggning, om ett lättbegripligt myndighets- språk och om muntliga inslag i handläggningen. Myndigheternas serviceskyldighet tas också upp i förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. Denna förordning innehåller föreskrifter om den tid inom vilken domsto- lar och statliga förvaltningsmyndigheter ska tillhandahålla domar, beslut och andra handlingar samt om deras skyldighet att lämna upplysningar och sända handlingar. Ett annat exempel på regeringens reglering av förvaltningen är verksförordningen (1995:1322) som i princip gäller för alla myndig- heter under regeringen. Verksförordningen anger vad som gäller för myndighetens ledning, chefens ansvar och uppgifter, ärende- hantering och beslut m.m. Formerna för det statliga budgetarbetet har första hälft stramats upp och ändrats. Formerna för budgeten och budgetarbetet regleras numera i lagen (1996:1059) om statsbudge- ten. Det finns också en förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som reglerar myndigheternas arbete med dessa dokument. Det finns även allmänna bestämmelser som rör myndigheternas ekonomiadministration. Sådana regler handlar om finansiering, krav på redovisning m.m. ger ut före- skrifter och allmänna råd till ekonomiadministrativa förordningar. Ytterligare ett exempel på styrning av förvaltningen genom reglering är regeringens förordningar om myndigheters instruktio- ner. I specifika instruktioner till respektive myndighet anges i mer eller mindre generella ordalag vilka uppgifter, ansvarsområden och Styrning av statlig verksamhet vilken roll i statsförvaltningen som myndigheten har. I instruktio- nen regleras även myndighetens ledningsform. Ekonomisk styrning är en samlingsbeteckning för resultat- och finansiell styrning i staten. Den ekonomiska styrningen av myn- digheterna ska vara mål- och resultatorienterad. Innebörden i denna orientering är att och regeringens fokus flyttats från hur förvaltningen utför sina uppdrag till vad den uppnår i form av resultat. Resultatstyrning (målstyrning) innebär förenklat att det är resul- tatet, utifrån på förhand uppställda mål, som är viktigast att mäta och som får bestämma verksamheten. beslutar om vilka effekter i samhället som myndig- heterna ska medverka till att uppnå (effektmål). Regeringen beslu- tar därefter om verksamhetsnära mål (verksamhetsmål), begär in den information som behövs för att bedöma om målen uppnåtts, bedöma resultatet, vidta relevanta åtgärder utifrån detta samt redo- visa för i vilken utsträckning effektmålen uppnåtts. Den/de myndigheter som ansvarar för verksamheten ska bidra till att målen uppnås och har stor frihet att välja hur detta ska gå till. De ska också förse regeringen med relevant resultatinformation. Inom ramen för det årliga budgetarbetet beslutar om vilka ekonomiska ramar som ska gälla för olika utgiftsområden. Utifrån detta beslutar regeringen om vilka anslag och anslagsposter som ska disponeras av respektive myndighet samt vilka villkor som ska gälla för användningen. Myndigheten disponerar sedan medlen, ansvarar för att hushålla med dem och redovisar därefter hur de använts. Detta är en del av den finansiella styrningen. Det ställs krav på koppling mellan den ekonomiska redovisningen och den verksamhetsmässiga (resultat-) redovisningen som sker inom ramen för resultatstyrningen. Styrning av statlig verksamhet Centrala dokument i ekonomistyrningen är regeringens årliga regleringsbrev till myndigheterna, myndigheternas delårsrapporter, årsredovisning och budgetunderlag samt regeringens budgetpropo- sition. reglerar verksamhet och finansiering och syftar till att styra myndigheten att inom ramen för de ekonomiska ramarna uppnå de mål som riksdag och regering formulerat. Verk- samhetsavsnittet anger vilka mål som gäller samt vilka krav på åter- rapportering som ställs. I de fall regeringen ansett det behövligt framgår också vilka specifika uppdrag som man lägger på myndig- heten. Av finansieringsavsnittet framgår vilka anslag och övriga inkomster som myndigheten disponerar samt vilka villkor som gäller för dessa. Myndigheternas årsredovisning omfattar redovisning av resultat och ekonomi och avser all den verksamhet som myndigheten ansvarar för. Budgetunderlaget är däremot ett dokument som tar sikte och består av myndighetens förslag till finansiering av verksamheten de tre närmast följande åren. Ett annat inslag i ekonomistyrningen är regeringens mål- och resultatdialog med myndighetsledningen. Detta är ett komplement till de dokumentstyrda delarna i ekonomistyrningen och syftar till att följa upp verksamheten och utifrån detta diskutera om fram- tiden. Regeringens utnämningsmakt innebär att den utser de chefer som får i uppdrag att leda myndighetens verksamhet. Regeringen utser myndighetschefer samt ordförande och ledamöter i styrelser. Regeringen tillsätter även överdirektörer. I regel utnämns myndighetschefer för förordnanden med möjlighet till förlängning . Ledamöter i myndighetens styrelse väljs normalt för ett eller . Normalt tillämpas inte något nomineringsförfarande. Om riks- dagsmän ska ingå i en styrelse nominerar dock partikanslierna. Inom vissa myndigheter som har regional/lokal organisation sker också ett nomineringsförfarande (t.ex. inom polisen). Styrning av statlig verksamhet Med organisationsstyrning menas och regeringens möj- lighet att utforma organisations- och ledningsformer för en speci- fik verksamhet eller sektor. Det omfattar även att ange fördelning av ansvar och befogenheter mellan berörda myndigheter och orga- nisationer. De allmänna principerna för ledningen av myndig- heterna anges i verksförordningen. I myndighetens instruktion anges ansvarsområden och uppgifter samt vilken ledningsform som gäller för myndigheten. I instruktionen framgår också vilka undantag som gjorts från verksförordningen. 4.5.1En eller flera myndigheter finns dels en utveckling mot färre regionala myndigheter inom statsförvaltningen, dels en utveckling från en ordning med en central myndighet och flera regionala myndigheter till en ordning med en enda myndighet. Generellt kan även sägas att utvecklingen gått mot att den centrala nivån får ansvar för ledning och styrning, strategier osv. medan den regionala och lokala nivån får ansvar för den operativa verksamheten. Exempel på myndigheter som har övergått från en central och flera regionala myndigheter till en enmyndighetsmodell är och . I samband med EU-medlemskapet genomgick tullen omfattande förändringar pga. ändrade arbetsuppgifter. Regeringen anmälde i budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1) att organisation skulle ändras så att chefsmyndigheten relsen och tolv regionala tullmyndigheter skulle bli en sammanhål- len myndighet med en central och en regional nivå. Med denna struktur ansåg regeringen att förutsättningar för en bättre enhet- lighet i tullarbetet skulle erhållas. Det skulle även främja flexibilitet och effektivitet. 1999/2000:141 föreslog regeringen att myndigheterna inom – Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkes- inspektionen skulle ombildas till en myndighet. Enligt regeringens uppfattning innebar förslaget fördelar framför allt med hänsyn till att tillsynen på arbetsplatserna ska kunna stär- kas och att tilldelade resurser ska kunna användas samhällsekono- SOU 2003:63 Styrning av statlig verksamhet För förslaget talade också behovet av likformighet och rättssäkerhet. Ett ytterligare skäl för förslaget var att liknande förändringar gjorts på andra tillsynsområden bl.a. . Skälen till förändringarna var även här att öka enhetligheten i myn- dighetsutövningen. Regeringen betonade att Yrkesinspektions- distriktens karaktär av regionala tillsynsorgan borde bibehållas även i den nya organisationen. Det var viktigt att nätverken och möjlig- heterna för arbetsmarknadens parter m.fl. att påverka den regionala nivån inte försvagades, menade regeringen. 2002/03:99, Det nya , föreslår regeringen att de nuvarande tio skattemyndigheterna och () slås samman till en ny skattemyndighet. Regeringen konstaterar att myndighetsgränserna inom skatteförvaltningen numera från verk- samhetssynpunkt i stort sett inte fyller något egentligt behov annat än när det gäller ansvarsfördelningen. Tvärtom utgör dessa admi- nistrativa gränser och därav följande formalia ett hinder för en rationell verksamhet. Myndighetsgränserna utgör dessutom psy- kologiska hinder som hämmar verksamhetsutvecklingen. Myndig- hetsgränserna är inte nödvändiga för ansvarsfördelningen. Den kan ske på annat sätt. Regeringen anför bl.a. följande fördelar med den föreslagna organisationen: Formerna för ledning och styrning kan utvecklas. Det skapas t.ex. möjligheter att anpassa verksamheten efter de processer som den består av i stället för efter geografiska principer. Möjligheterna till koncentration och specialisering ökar. Det blir lättare att ta hänsyn till befolknings- och näringslivs- förändringar. Flexibiliteten i organisationen ökar mycket påtagligt eftersom det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och material inom skatteförvaltningen utan att personalen behöver flyttas. Detta innebär sammantaget att det blir betydligt lättare att jämna ut skillnader i arbetsbelastningen. Möjligheterna att utnyttja datorstödet förbättras. Detta ger möjligheter att arbeta mera rationellt. förmåga förbättras att inom givna ekono- miska ramar tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att de ger största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. Styrning av statlig verksamhet En enhetlig rättstillämpning underlättas eftersom RSV inte formellt kan styra över skattemyndigheternas besluts- fattande annat än i begränsad omfattning. Bl.a. har en chefsmyndighet –AMS – och ett antal regionala myndigheter – de 21 länsarbetsnämnderna med sty- relser med begränsat ansvar. togs ordningen med styrelser med fullt ansvar vid länsarbetsnämnderna bort. Både regeringen och AMS ansåg att styrelserna med fullt ansvar medförde en otydlig styrning och ett otydligt ansvar för verksamheten inom . Ett annat exempel på denna form är polisväsendet, som består av (), de 21 polismyndigheterna samt . I polisväsendets budgetunderlag för åren 2002–2004 förslår RPS att regeringen låter utreda frågan om en myndighet eftersom RPS menar att den nuvarande organisatio- nen inte fullt ut ger de möjligheter till ledning och styrning som krävs för att utnyttja resurserna på ett effektivt sätt. När det gäller styrning av en statlig myndighet gäller att riksdag och regering styr myndigheten genom mål och resultatkrav, därigenom sker det politiska inflytandet, medan myndighetens led- ning styr hur verksamheten i myndigheten bedrivs. Ledningsformen beskriver vem/vilka som ansvarar för ledningen av den/de myndigheter som fått ansvar för en specificerad verk- samhet. Det finns i huvudsak tre typer av ledningsformer för myndigheter under regeringen: myndighet som leds av en styrelse med fullt ansvar för verk- samheten, myndighet som leds av en chef och biträds av en lekmannasty- relse med begränsade beslutsbefogenheter (s.k. styrelse med begränsat ansvar), myndighet som ensam leds av en chef (s.k. enrådighetsverk). Styrning av statlig verksamhet Styrelse med fullt ansvar med fullt ansvar för verksamheten inne- bär att styrelsen har det yttersta ansvaret för alla beslut som rör verksamheten utom i frågan att utse generaldirektör, vilken utses av regeringen, normalt efter samverkan med styrelsen. Detta inne- bär inte i praktiken att styrelsen ska fatta beslut i alla frågor, utan det är angeläget att en stor del av besluten delegeras. De främsta uppgifterna för styrelsen är den strategiska och långsiktiga plane- ringen, ekonomin och andra viktiga frågor såsom resultatuppfölj- ning, omprövning och effektivisering av verksamheten. Dessa frå- gor bör inte delegeras. Det är myndighetschefens uppgift att sköta den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Chefen har en VD-liknande, verkställande funktion. Myndigheter med affärsliknande förhållanden eller stort finan- siellt ansvar, varierat verksamhetsinnehåll och komplicerad organi- sation kan behöva ledningsförstärkning, som man kan få genom denna form. Detta är den ovanligaste ledningsformen inom statsförvalt- ningen. En trend kan dock märkas från myndighetsstyrelser med begränsat ansvar till styrelser med fullt ansvar. Exempel på myn- digheter som har styrelser med fullt ansvar är , , samt affärsverken, universiteten och högskolorna. Styrelse med begränsat ansvar Styrelse med begränsat ansvar för verksamheten förekommer på myndigheter där det finns ett värde av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande, där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myn- digheter är av särskild vikt. Chefen för myndigheten är i regel styrelsens ordförande. För- delning av ansvar och beslutsbefogenheter är generellt reglerat i verksförordningen och ytterligare reglering sker i respektive myn- dighets instruktion. Ansvaret varierar mellan olika styrelser. har RFV haft en styrelse med begränsat ansvar. De flesta centrala myndigheter har denna form av styrelse. Styrning av statlig verksamhet Ledningsformen enrådighetsverk förekommer i de sammanhang där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myn- digheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröj- ning. har i regel ett insynsråd med av regeringen tillsatta ledamöter. Detta råd syftar till att fylla samma funktion som styrelser med begränsat ansvar gällande insyn och medborger- ligt inflytande. Exempel på myndigheter som har enrådighetsverk är Statskontoret, RRV och Försvarsmakten. Ytterligare en form för att styra myndigheten och påverka dess effektivitet är att inrätta ett kvalificerat kontrollorgan med uppgift att nagelfara verksamhetens resultat och program. På nationell och övergripande nivå utgör revisorer och RRV (från ) exempel. ombudsmän, , är ett annat exempel. JO ska ha tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullföljer sina uppgifter. På vissa områden finns särskilda expertorgan med utvärderingsuppgifter, som t.ex. Brottsförebyg- gande rådet. Det finns också myndigheter som arbetar med tillsyn av verksamhet såväl inom som utom staten t.ex. Datainspektionen.