sou · GRB391d15 · 2004-01-01 00:00:00 — Rapportens uttalande ledde fram till att kommunen senare beslu- tade att avskaffa systemet med boservice. Kostnaderna skulle bli för stora för kommunen om momsplikt förelåg. Antingen skulle den enskilde också behöva debiteras moms utöver den avgift som var fastställd eller så skulle kommunen vara tvungen att sätta ned avgiften så att bruttobeloppet också kunde inrymma moms. Sär- skilt problematiskt kunde läget bli om den avgift som debiterades måste ligga inom ramen för det planerade högkostnadsskyddet en- ligt nuvarande 8 kap 5 § SoL. Vid granskningen jämfördes behovsprövad hemtjänst och bo- service utan behovsprövning. Då konstaterades att den service som utfördes inom boservice var mer omfattande än det den äldre kunde få gjort inom ramen för ett biståndsbeslut om hemtjänst i form av serviceinsatser. De tunga städmomenten och fönsterputs- ning tillhandahölls inte inom ramen för ett hemtjänstbeslut, medan det gick att få dessa insatser utförda inom ramen för boservice. Konsekvensen av detta blev, enligt granskaren, att det i vissa fall kanske var de som var i sämst fysiskt skick som inte fick stor- städning och fönsterputs m.m. utfört. kommun har ett system för boservice som delvis liknar det system som finns i . Personer som är kan beställa trygghetslarm och/eller hemservice (boservice) utan att kommunen gör någon prövning av att den enskilde har behov av dessa insatser. Hemservice innefattar framför allt städning, tvätt, inköp, matdistribution och trygghets- 3 Beskrivningen bygger på muntlig och skriftlig information från tjänstemän i kom- mun. Service i hemmet för äldre människor larm men kan även omfatta andra enklare uppgifter i den enskildes hem. Stöd och hjälp i hemmet utöver dessa samt omvårdnadsinsatser av olika slag (även för personer som är ) bedöms alltid utifrån rätten till bistånd i socialtjänst- lagen. De avgifter som utgår för hemservice/boservice tillsammans med eventuella avgifter för ytterligare stöd och hjälp samt omvård- nad ryms inom ramen för bestämmelserna om högkostnadsskydd och förbehållsbelopp enligt 8 kap. 5 och 6 §§ SoL. I kan ålderspensionärer och förtidspensionärer utan behovsprövning köpa städning och hjälp med tvätt av kom- munen. Utförare är särskilda arbetstagare anställda i kommunen. Beställning av denna form av boservice sker hos omsorgsutredaren som inte gör någon prövning av om den enskilde behöver hjälpen eller inte. Utförd tvätt eller städning debiteras den enskilde med . Det finns ingen begränsning av antalet timmar. Pensionärer har alltså möjlighet att beställa hur mycket service som helst, och tjänsterna debiteras enligt ovan. Ingen begränsning sker heller uti- från de bestämmelser som finns om högkostnadsskydd och för- behållsbelopp i 8 kap. 5 och 6 §§ SoL. Servicen innebär alltså att kommunen säljer boservice för samma pris till samtliga pen- sionärer. För den som har små inkomster kan dock viss reducering av avgiften ske. Den enskilde måste själv ansöka om reducering av avgiften. Södra innerstadens stadsdelsförvaltning i planerar att som ett försöksprojekt införa en modell med s.k. serviceavtal i stället för bistånd (2003). Syftet är att tillgodose medborgarnas behov av insatser på ett administrativt enklare sätt. ska rättsäkerheten tryggas för den enskilde och det ska 4Beskrivningen bygger på muntlig och skriftlig information från tjänstemän i kom- mun. 5Förutom redovisade referenser bygger beskrivningen på muntlig och skriftlig information från politiker och tjänstemän i kommun. Service i hemmet för äldre människor bli enklare för honom eller henne att erhålla och utforma hem- tjänstens insatser, både service och personlig omvårdnad, efter eget önskemål. Uppföljningen av att den enskilde får de insatser som man kommit överens om ska också underlättas. Enligt förslaget ska insatser ges den enskilde antingen som bistånd eller som service. Beslut om bistånd föregås i vanlig ordning av utredning för att klarlägga den enskildes behov av insatser. Serviceinsatser i form av boservice ska kunna ges upp till alla över en viss ålder, enligt förslaget . Dessa insatser ska kunna utgå utan föregående prövning av om den enskilde behöver dessa insatser eller inte. Serviceinsatser utöver dessa timmar ska kunna utgå efter biståndsprövning Motivet för att föreslå en åldersgräns vid är att hjälp- behovet i stor utsträckning är en följd av det naturliga åldrandet. Ansökningar om hemtjänst för äldre personer avslås dessutom sällan, varför en förenklad väg att kunna erhålla serviceinsatser utan biståndsprövning kan ge administrativa vinster. Systemet har stora likheter med den modell som finns i Lin- kommun. Vad som skiljer är att har en 75- årsgräns medan förslaget i har en 80-årsgräns. Avgifterna ska följa reglerna i 8 kap. 5 och 6 §§ SoL om hög- kostnadsskydd och förbehållsbelopp. gav Äldre(- och handikapp)nämnden staben i upp- drag att utarbeta ett förslag till att på försök och i projektform pröva hemtjänst utan biståndsprövning, s.k. serviceavtal inom tre kommundelar. Försöket skulle pågå och följas upp och utvärderas av FoU i . I skrivelse till (stad 2003a) lade staben fram ett förslag till ett sådant försök. Det inne- bar att personer som fyllt boende i de tre kommundelarna själva skulle kunna beställa den hemtjänst man ansåg sig behöva utan föregående biståndsprövning. I två av kommundelarna skulle serviceavtalet omfatta per person med högst för städning, tvätt och strykning samt för fritt disponibel tid för t.ex. 6 Förutom redovisade referenser bygger beskrivningen på muntlig och skriftlig information från politiker och tjänstemän i . Service i hemmet för äldre människor dusch, inköp och ledsagning till olika aktiviteter. För hushåll där båda samboende är skulle den gemensamma tiden för städning, tvätt och strykning vara . Därutöver skulle servicen för varje hushåll kunna omfatta inköp av daglig- varor, telefonservice och hembärning av matlådor (tydligen utan särskild begränsning till antalet timmar ). I den tredje kommundelen skulle serviceavtalen utöver vad nu sagts även omfatta viss personlig omvårdnad. Den enskilde skulle kunna beställa personlig omvårdnad som träning av ADL-funk- tioner samt hjälp med frukost och kvällsmat samt värmning av färdiglagad mat. Avgifterna för de aktuella tjänsterna skulle följa den s.k. max- taxan inom äldreomsorgen (härmed avses avgiftsreglerna i 8 kap. 3 9 §§ SoL). Utöver avgifter för service som sagts skulle den enskilde vid behov kunna beställa larm enligt gällande taxa (tyd- ligen utöver vad som följer av avgiftsreglerna i 8 kap. 3 9 §§ SoL). beslutade att på försök införa serviceavtal i de tre angivna kommundelarna. Försöket skulle pågå till . FoU i Västman- land hade åtagit sig att utan särskild kostnad för kommunen följa upp och utvärdera försöket (FoU 2003). beslut överklagades i en skrivelse som inkom till Länsrätten i . Klaganden åbero- pade som grund för överklagandet att vissa invånare får understöd av staden utan uttryckligt stöd i lag och att kommunmedlemmarna därmed inte behandlas lika. Klaganden anförde att en sådan ord- ning inte tillåts enligt kommunallagen. Klaganden yrkade dessutom att Länsrätten interimistiskt skulle förbjuda att verkställa beslutet (stad 2003c). I beslut anförde Länsrätten bl.a. att det fanns skäl som talar för att det nu aktuella kommunala beslutet skall be- traktas som olagligt (Länsrätten i ). Läns- rätten anförde emellertid att något allmänt intresse inte kan åsamkas beaktansvärd skada genom avtalen och att det inte heller framkommit att någon enskild genom serviceavtalen skulle lida ekonomisk skada. Länsrätten fann därför inte skäl att förbjuda verkställighet av det överklagade beslutet. Ärendet har den 15 sep- tember 2003 inte slutligt prövats i Länsrätten. har i anledning av Länsrättens beslut valt att avvakta med att påbörja försöksverksamheten till dess att ärendet är slutligt prövat (stad 2003b). Service i hemmet för äldre människor 4.3Personlig omvårdnad utan biståndsbeslut ger även personlig omvårdnad utan biståndsbeslut (2000a och b samt Önstorp 2002). Den som fyllt kan få personlig omvårdnad efter en för- enklad prövningsmodell, som kommunen inte betraktar som bi- ståndsprövning. I personlig omvårdnad ingår personlig hygien, påklädning/avklädning, hjälp vid måltider, träning, social samvaro, ledsagning, larm och tillsyn. Hemtjänst i form av personlig om- vårdnad förutsätter att den enskilde och ansvarig utförare gör en genomgång av den enskildes behov av hjälp med aktiviteter i det dagliga livet (en s.k. ADL-trappa). I ingår följande moment i ADL-trappan: Överflyttning mellan säng och andra möbler Varje moment gås igenom och den enskilde och utföraren kommer överens om vilken hjälp den enskilde behöver. Därefter skrivs ett avtal mellan den enskilde och utföraren om de insatser som man kommit överens om. Är utföraren och den enskilde inte överens om vilka insatser som behövs hänvisas personen till biståndshand- läggaren. Beslut om serviceavtal är inte möjliga att överklaga. Om oenig- het uppstår ska ärendet handläggas som ett ärende om bistånd enligt socialtjänstlagen. Biståndshandläggaren prövar om den en- skilde har rätt till bistånd. Ett negativt besked om bistånd kan över- klagas med förvaltningsbesvär. Kommunen ser inte utredningen (genomgång av ADL- trappan) som en biståndsutredning utan som en civilrättslig överenskommelse mellan två jämbördiga parter. 7 Förutom redovisade referenser bygger beskrivningen på muntlig och skriftlig information från politiker och tjänstemän i . Service i hemmet för äldre människor Det planerade försöksverksamheten i kommun med serviceavtal i stället för biståndsbeslut ska som framgår av avsnitt 4.2.5 även omfatta personlig omvårdnad. Personer ska kunna erhålla personlig omvårdnad genom serviceavtal med utförarna och respektive hemtjänstområde. Den enskilde ska vara beroende eller delvis beroende av insatser enligt bedömningsinstrumentet . Förslaget innebär att den enskilde kontaktar utförarenheten i sitt område och kommer överens om tid för hembesök. Vid hem- besöket fyller sektionschefen eller annan särskilt utsedd ansvarig hos utföraren i bedömningsinstrumentet tillsammans med den en- skilde. Insatsernas innehåll och omfattning skrivs ner i en service- plan. Därefter skrivs ett serviceavtal som båda parter underteck- nar. Om den enskilde inte är i behov av insatser enligt ADL- trappan eller är hänvisas han eller hon till bistånds- prövning av sina behov av omvårdnadsinsatser 4.4Statliga utredningar m.m. som berör service i hemmet har flera förslag om subventionerade servicetjänster presenterats som har gällt både personer i alla åldrar och i vissa fall varit riktade till äldre. När det gäller förslag som särskilt har avsett äldre har dessa ibland presenterats som ett alter- nativ till vissa av insatser. I nästan samtliga fall har det saknats en analys av avgränsningen mot behovsprövad hem- tjänst. berördes möjligheterna att sänka priset på hushållstjänster av flera utredningar inom ramen för bl.a. arbets- marknadspolitiken, näringspolitiken, invandrarpolitiken och stor- stadspolitiken. På statlig nivå har frågan tagits upp i Uppskattad sysselsättning – om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn (SOU 1994:43), betänkande av , , fram- tiden och mångfalden (SOU 1996:55), slutbetänkande från Invand- rarpolitiska kommittén, Behov och resurser i vården – en analys (SOU 1996:163), betänkande av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000), Skatter, 8 Förutom redovisade referenser bygger beskrivningen på muntlig och skriftlig information från politiker och tjänstemän i kommun. Service i hemmet för äldre människor tjänster och sysselsättning (SOU 1997:17), betänkande av Tjänste- beskattningsutredningen och Tre städer – En storstadspolitik för hela landet (SOU 1998:25), slutbetänkande av . Med ett par undantag, HSU 2000 och Tjänstebeskattningsutred- ningen, saknas i princip socialpolitiska resonemang i dessa utred- ningar. Svenska Kommunförbundets Äldreberedning tog upp frågan om tillgång till service både i slutrapporten framtid. Äldres vård och omsorg inför 2000-talet (1999b) och en underlagsrapport sättning av tjänster, Kartläggning och analys (1999a). I slutrapporten konstateras att äldres tillgång till hemtjänst bör utökas och att detta kan ske inom ramen för social- tjänsten eller genom prisnedsättning av hushållsnära tjänster. En utbyggnad av dessa tjänster skulle underlätta äldres vardag och göra det möjligt för dem att bo kvar längre i sin bostad. pekar också på att mycket talar för att utbyggd hem- tjänst skulle minska risken för skador. Inför slutrapporten från Svenska Kommunförbundets Äldreberedning gjordes beräkningar av vad det skulle kosta för kommunerna att återställa till tidigare nivåer. Beräkningen visar att om kommunerna skulle erbjuda samma täckningsgrad inom och med samma antal timmar per hjälpt person som så skulle kostnaden för ha varit högre än den var (1999b, s. 60 och s.155). En sammanfattning av dessa utredningar redovisas längre fram i denna bilagedel i rapporten och Svenska Kom- munförbundets Äldreberedning om servicetjänster i hemmet till äldre och eventuella subventioner. I 8 kap. 5 § regeringsformen (1974:152, RF) föreskrivs att grunderna för rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen ska anges i lag. Bestämmelser om kom- munernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden ska enligt denna paragraf också anges i lag. I 8 kap. 7 och 8 §§ RF anges i vilka Service i hemmet för äldre människor fall regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning kan meddela föreskrifter i olika ämnen. Bestämmelser om kommunernas (och landstingens) befogenheter anges i 2 kap. kommunallagen (1991:900, KL). Av 2 kap. 1 § KL framgår att kommunerna (och landstingen) själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunernas (eller landstingens) område eller deras medlemmar. En förutsättning är dock att det gäller uppgifter som inte enbart ska handhas av staten, en annan kommun eller ett annat landsting eller av någon annan. Detta är den s.k. lokaliseringsprincipen. En kommun får alltså bara ta hand om sådana uppgifter som på något sätt har anknytning till kommunen eller till kommunens medlemmar. Den verksamhet som kommunen får bedriva behöver dock inte vara direkt knuten till kommunens geografiska område utan det avgörande är om upp- giften på något sätt är knuten till kommunen som sådan eller till dess medlemmar. Eftersom medlemmar i en kommun är de som är folkbokförda i kommunen, äger fast egendom där eller är taxerade till kommunalskatt där, sträcker sig alltså befogenheten för kom- munen även till personer som kan vara folkbokförda i andra kom- muner. Ett annat krav som följer av 2 kap. 1 § KL är att den uppgift som kommunen kan åta sig ska uppbäras av ett allmänt till kommunen knutet intresse. Utanför den kommunala kompetensen faller i princip sådana uppgifter som mer riktas till vissa enskilda än till alla kommunmedlemmar. Undantag kan dock gälla för sådana upp- gifter som visserligen riktar sig till vissa enskilda men som tjänar det allmänna intresset att ge kommunens medlemmar samma ser- vicenivå. Är så fallet kan alltså en åtgärd vara fullt lagenlig. Kommunerna ska enligt 2 kap. 2 § KL behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (likställighets- principen). Om en särbehandling vilar på sakligt objektiv grund får Service i hemmet för äldre människor kommunmedlemmar behandlas olika även om de befinner sig i samma situation. Likställighetsprincipen gäller alla kommunmedlemmar. Det är alltså inte möjligt för en kommun att införa särregler för invånarna i en viss kommundel som inte kommer invånarna i övriga kom- mundelar till godo, annat än om särbehandlingen kan motiveras på sakligt objektiva grunder. Som professor framhåller i Kommunalrättens grunder (2002) är likställighetsprincipen av särskild betydelse när fullmäktige fastställer avgifter för kommunala prestationer. Om det inte i särskild lag är föreskrivet annat innebär den kommunala avgiftsmakten att lika avgift ska utgå för lika prestation. Med andra ord ska alltså lika förutsättningar ge lika avgifter. Likställighets- principen kan alltså komma att åsidosättas om en kommun tar ut olika avgifter för samma prestation eller tar ut samma avgift för olika prestationer. Avgifter får dock utan att det föreligger något särskilt lagstöd härför differentieras om kommunen kan åberopa sakligt objek- tiva skäl för detta. Avgiftsdifferentiering som vilar på personlig grund strider dock mot likställighetsprincipen, vilket också pro- fessor framhåller i sin bok (2002). Utan särskilt lagstöd är kommunerna således förhindrade att fördela avgiftsuttaget mellan nyttjarna med hänsyn till deras individuella betalningsförmåga. Ett visst utrymme anses dock finnas för s.k. social differentiering, vilket alltså innebär att kommunen utan särskilt lagstöd kan före- skriva lägre avgifter för kommunmedlemmar som generellt sett har sämre betalningsförmåga än andra. I andra fall ska alltså en even- tuell avgiftsdifferentiering för att vara lagenlig vila på sakligt objek- tiv grund eller framgå av särskild lagregel. Av 2 kap. 4 § KL framgår att det kan finnas särskilda föreskrifter om kommunernas skyldigheter och befogenheter. Sådana före- skrifter ska meddelas i lag. En sådan lag kan innebära skyldigheter och befogenheter som utgör undantag från de regler i kommunal- lagen som begränsar kommunernas möjligheter att vidta olika åt- gärder. En kommun kan därmed differentiera avgifter för olika kommunala tjänster om det framgår av lag att så får ske. Enligt socialtjänstlagen får sociala tjänster i form av bistånd till enskilda personer differentieras utifrån vars och ens betalningsförmåga. Det enda kravet är att avgifterna inte får vara högre än att reglerna om avgiftsunderlag, högkostnadsskydd och förbehållsbelopp iakttas och att den s.k. självkostnadsprincipen tillämpas. Service i hemmet för äldre människor Med hänsyn till likställighetsprincipen i kommunallagen är det inte möjligt att genomföra en försöksverksamhet där kontroll- gruppen och utvärderingsgruppen ingår i samma kommun. Kom- muninnevånarna får nämligen inte behandlas olika och alla i samma kommun måste erbjudas samma service. Det innebär att kontroll- gruppen måste utgöras av personer i en kommun som inte genom- för ett försök. 5.1.3Kommunernas möjligheter att driva olika verksamheter I viss utsträckning driver kommunerna verksamheter av olika slag, som kan betecknas som näringsverksamhet. Av 2 kap. 7 § KL fram- går att kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmän- nyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller . Det måste dock finnas en klar skiljelinje mellan den kommunala näringsverksamheten och enskild näringsverk- samhet som drivs utifrån ett tydligt vinstintresse. Den kommunala näringsverksamheten begränsas även av kravet på att de avgifter som kan tas ut av kunderna inte får vara högre än att självkostnads- principen upprätthålls. Den näringsverksamhet som en kommun får bedriva brukar betecknas som sedvanlig affärsverksamhet. Det ska alltså röra sig om sådana allmännyttiga prestationer som att till- godose vatten, avlopp, fjärrvärme och transporter. Bara i undan- tagsfall kan det vara lagenligt för en kommun att ägna sig åt sådan näringsverksamhet som ligger inom ramen för vad man kan kalla det egentliga näringslivet. Det betyder dock inte att en kommun är förhindrad att parallellt driva typiska kommunala verksamheter i de fall sådana också efter avtal med kommunen drivs av privata organ, t.ex. inom en viss kommundel eller jämte kommunen i hela området. Kommunen får alltså inte tillhandahålla servicetjänster för olika målgrupper på en öppen marknad. Service i hemmet för äldre människor Enligt 4 kap. 1 § SoL har den enskilde rätt till bistånd för sin för- sörjning och livsföring i övrigt om de inte själva kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. Genom biståndet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Den enskildes rätt till bistånd motsvaras av en rätt för denne att, om han eller hon inte är överens med kommunen om vad som ska utgå som bistånd, överklaga socialnämndens beslut och i domstol få prövat sin rätt till bistånd. I 4 kap. 2 § SoL finns vidare en möjlighet för socialnämnden att ge bistånd till enskilda personer även i de fall dessa inte har rätt härtill enligt 4 kap. 1 § SoL. För att kunna ge bistånd till enskilda utöver vad den enskilde har rätt till krävs att det ska finnas skäl för det. Tillämpningen av såväl 4 kap. 1§ som 4 kap. 2 § SoL förutsätter att det finns ett behov hos den enskilde som behöver tillgodoses. Att med stöd av 4 kap. 2 § SoL ge alla enskilda, t.ex. över en viss ålder, stöd och hjälp utan behovsprövning strider därför mot bestämmelserna i kommunallagen. Även om insatserna skulle rikta sig till alla medlemmar i kommunen är det rimligt att anta att det strider mot likställighetsprincipen att utan behovsprövning ta ut differentierade avgifter beroende på betalningsförmåga. Det är således troligt att sociala tjänster till enskilda utan behovsprövning inte är förenliga med likställighetsprincipen om insatserna bara riktas mot vissa grupper och/eller om avgifterna differentieras utifrån de enskildas betalningsförmåga. Om insatsen inte gäller alla kommunmedlemmar kan den strida mot likställig- hetsprincipen oavsett om de avgifter som utgår är differentierade eller inte. För att en tjänst som en kommun riktar till kommunmed- lemmarna vid sidan av reglerna i socialtjänstlagen ska vara lag- enlig krävs alltså följande: den ska rikta sig till alla kommunmedlemmar om inte sär- behandling får ske på sakligt objektiv grund, i princip ska samma avgift tas ut av alla om inte sociala skäl medger avgiftsnedsättning i vissa fall, Service i hemmet för äldre människor den ska vara att se som en angelägenhet av allmänt intresse med anknytning till kommunen, den får inte drivas i vinstsyfte, den får inte innebära intrång i det egentliga näringslivet. Beslut om bistånd, antingen det utgår med stöd av 4 kap. 1 § eller 4 kap. 2 § SoL är myndighetsutövning mot enskild. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Med myndighetsutövning avses beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter gentemot i första hand de enskilda medborgarna. Myndighetsutövning kan även riktas från en myndighet mot en annan myndighet, t.ex. när med stöd av 13 kap. 6 § SoL förelägger en kommun att avhjälpa ett missförhållande inom . I första hand är det emellertid myndighetsutövning mot enskild som det finns anledning att beröra här. Det innebär att samhället utövar sin befogenhet att besluta om förmåner, rättigheter, skyldig- heter och andra jämförbara förhållanden. Den enskilde har att rätta sig efter beslutet. Är det fråga om ett beslut om en förmån, t.ex. bistånd, kan den enskilde inte få mer än vad som beslutats av socialnämnden eller den domstol som efter överklagande har prö- vat frågan. Beslut som innebär myndighetsutövning kan alltså inte överläm- nas till privat rättssubjekt (bolag, förening, samfällighet, stiftelse, eller enskild individ) utan stöd i lag. Något sådant lagstöd finns inte i fråga om biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen. Däremot kan enligt 2 kap. 5 § SoL uppgifter inom som inte inne- fattar myndighetsutövning överlämnas till privat rättssubjekt. Det ska då ske genom avtal.