sou · GRB338d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Man kan också uttrycka saken på det viset att koldioxid- differentierad fjärrvärmeskatt är ett enkelt sätt att å ena sidan inlemma fjärrvärmesektorn i näringslivsbeskattningen och å andra sidan bibehålla konkurrensneutraliteten mellan olika värmeproduk- tionssystem genom att det skatteavlyft som görs för bränsle till fjärrvärme i stället läggs i oförändrad form direkt på hushåll och offentlig förvaltning som en koldioxidrelaterad fjärrvärmeskatt. Kommittén föreslår att de föreslagna förändringarna ska träda i kraft . ska ett system för utsläppsrättigheter införas. Enligt min uppfattning bör föränd- ringarna av energibeskattningen träda i kraft som systemet med utsläppsrättigheter och analyseras i ett sammanhang. Kommitténs förslag om att genomföra en större förändring av energibeskattningen före en annan större föränd- ring som har en tydlig bäring på energiområdet ter sig inte särskilt genomtänkt. av ledamoten () tillsattes i samband med att antog förslag till riktlinjer för en grön skatte- växling om –2010. Redan i den första meningen i sammanfattningen av direktivet slås fast att kommittén sammankallas inför arbetet med att förverkliga strate- gin för fortsatt grön skatteväxling. Kommittén har enligt min mening inte på ett seriöst sätt fullföljt denna uppgift. Tvärtom tycks den ha tagit som sin uppgift att på ett mycket ensidigt sätt argumentera mot och misstänkliggöra såväl den gröna skatte- växlingen som en ambitiös svensk miljöpolitik i allmänhet. Kommittén har därmed inte uppfyllt sin uppgift enligt direktiven. I det första stycket under rubriken i kommitténs direktiv anges den allmänna utgångspunkten för uppdraget: Den allmänna utgångspunkten för uppdraget skall i princip vara att energi så långt möjligt skall beskattas likartat oavsett användnings- områden. Detta främjar en samhällsekonomiskt effektiv resursanvänd- ning där incitamenten för energieffektivisering och miljöstyrning blir likartade i olika samhällssektorer. För en liten öppen ekonomi som den svenska skall undantagen från denna regel inte vara större än vad som är motiverat av konkurrensskäl och av globala miljöhänsyn och vad som krävs för att uppnå ett hanterbart system. Inom områden med nedsatt skatteuttag är det viktigt att tillämpa andra styrmedel för energi- effektivisering och miljöstyrning. Inte heller denna del av uppdraget har kommittén uppfyllt. I stället för att analysera hur de nuvarande undantagen från en generellt lika beskattning i alla samhällssektorer kan begränsas till vad som är motiverat av konkurrensskäl och globala miljöhänsyn, föreslår kommittén tvärtom en kraftig utökning av det skattenedsatta området till att i princip också omfatta hela den privata tjänstesektorn. Härmed minskar de totala miljöstyrande effekterna av skattesystemet. Kommitténs förslag innebär i sig en negativ grön skatteväxling om . Kommittén har som en av sina utgångspunkter haft att energibe- skattningen inom näringslivet måste utformas med hänsyn till om statsstöd. Enligt den så kallade Adria-Wien-domen innebär dessa att en enhetlig skattenivå måste tillämpas inom näringslivet. Enligt EG:s planerade energiskattedirektiv får dock lägre skattenivåer tillämpas för på visst sätt definierade energi- intensiva företag. Ytterligare undantag kan också ske enligt kommissionens miljöriktlinjer, bland annat genom tillämpning av så kallade långsiktiga avtal. Kommittén har inte, enligt min mening, använt de möjligheter EG-reglerna ger att utforma en modell som ger en så god miljöstyrande effekt som möjligt inom näringslivet med beaktande av restriktionerna för de mest energiintensiva företagen. I stället har den, nästan av ideologiska skäl, valt att behandla alla företag över en kam, vilket leder till en väsentligt försämrad miljöstyrning inom näringslivet. De väsentliga faktorerna vid bestämningen av näringslivets energibeskattning är nivån på skatten, fördelningen på olika energislag samt utformningen av nedsättningsregler för energi- intensiva företag. Olika nedsättningsregler kan kombineras med olika nivåer och fördelningar på ett stort antal sätt. Tyvärr är kommitténs analyser av hur nivåer, fördelning och begränsnings- regler kan kombineras på ett optimalt sätt inte särskilt pedagogisk. Det hade, enligt min mening, varit mer klargörande om kommittén först på ett tydligt sätt resonerat kring varje faktors (nivå, fördelning, begränsningsregler) betydelse var för sig för att sedan diskutera hur dessa kan kombineras. När det gäller nivån på skatten inom näringslivet har kommitténs inriktning redan från början varit att föreslå den lägsta övervägda, dvs. en utvidgning av de nuvarande reglerna för tillverkningsindustrin till hela näringslivet. Därmed får viktiga delar av näringslivet, framför allt den privata tjänstesektorn och den lätta industrin, helt i onödan en alldeles för låg miljöstyrning. Jag menar i stället att den naturliga utgångspunkten bör vara att följa direktiven om en så långt möjligt likartad skattenivå i hela samhället. Detta kan leda till en generell nivå på näringslivets beskattning som motsvarar hushållsnivån eller en betydande del av Hur högt nivån kan sättas beror främst på hur nedsättnings- reglerna kan utformas och samspela med nivån. Kommittén har övervägt två slag av nedsättningsregler. Den har fastnat för en enhetlig takregel där de totala energiskatterna inte får överstiga av ett företags produktionsvärde. Även om den är enkel har en sådan regel, enligt min mening, betydande nackdelar ur såväl miljöstyrnings- som finansieringssynpunkt. När nivån på energibeskattningen inom näringslivet skall sättas med en sådan takregel ställs man inför ett i praktiken olösligt dilemma. Om skattenivån sätts så hög att skatterna skall ha någon större miljöstyrande effekt, kommer ett mycket stort antal företag att slå i taket, vilket leder till att den miljöstyrande effekten av skatten till stor del upphör för dessa företag. Om man å andra sidan vill undvika detta måste skattesatserna sättas så låga att den miljö- styrande effekten blir mycket liten även i företag som skulle kunna bära en högre skatt. Detta dilemma kan lösas genom att stället välja att tillämpa två olika skattenivåer enligt de möjligheter som EG:s energidirektiv ger. Då kan en generell skattenivå för näringslivet sättas så att en betydande miljöstyrande effekt uppnås inom tjänstesektorn och den lätta industrin medan en lägre skattenivå tillämpas för energiintensiva företag. Jag förordar att denna modell med en s.k. icke-linjär övergång mellan de två nivåerna prövas som utgångs- punkt för den fortsatta beredningen av frågan. Den generella näringslivsnivån skulle då, enligt preliminära analyser, exempelvis kunna motsvara av hushållsnivån, medan den reducerade nivån för energiintensiva företag skulle kunna motsvara av hushållsnivån. Valet av energiskattemodell för näringslivet bör också omfatta ett tydligare resonemang och ställningstagande kring fördelningen av skatter på olika energislag, framför allt elektricitet och bränslen. Även skatten på elektricitet är, enligt min mening, en miljöskatt och det är därför viktigt att även näringslivet omfattas av denna skatt. Kommitténs förslag får även negativa konsekvenser för fjärrvärmens konkurrenskraft. Den privata tjänstesektorn och den lätta industrin svarar för av fjärrvärmens leveranser. Med den låga skatt på alternativ energitillförsel i dessa branscher, som följer av kommitténs förslag, finns en betydande risk att miljövänlig fjärrvärme från t.ex. biobränslen konkurreras ut av oljeeldning eller eluppvärmning inom industri och privat Med en högre nivå på den generella näringslivs- skatten uppstår inte denna risk. I det följande kommenterar jag först kommitténs principiella över- väganden i kapitel 3 kring allmänna frågor som fiskala och miljöstyrande skatter och grön skatteväxling m.m. Därefter diskuteras mer ingående olika modeller och överväganden kring nivåer, fördelning och begränsningsregler av energiskatter inom näringslivet. Slutligen görs en jämförelse av konsekvenserna av kommitténs respektive den av mig förordade skattemodellen. Alla energiskatter är miljöstyrande En central tes i kommitténs resonemang är att man bör skilja på fiskala och miljöstyrande skatter. Miljöstyrande skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Fiskala skatter bör ha så små snedvridande effekter som möjligt på resurs- allokeringen i ekonomin och bör därför bäras av hushållen direkt. Frågan är dock hur mycket detta skatteteoretiska resonemang hjälper oss i bedömningen av energibeskattningen? Enligt min mening är det vare sig meningsfullt eller korrekt att dela upp energiskatterna i fiskala och miljöstyrande på det sätt som görs av kommittén. I huvudsak finns det tre slags skatter på energi1 som ger större inkomster till statskassan, men som i varierande grad också har miljömässiga motiv och effekter: !Energiskatten på fossila bränslen Kommittén betraktar endast koldioxidskatten som en miljöstyr- ande skatt. De övriga två skatterna betraktas helt eller i huvudsak som fiskala skatter. Jag håller med om att koldioxidskatten måste 1 Här tas inte skatterna på svavel och kväve upp, som i huvudsak endast har miljömässiga motiv. Inte heller diskuteras trafikkomponenten i energiskatten på bensin och dieselolja, då det inte ligger i kommitténs uppdrag att behandla trafikbeskattningen. betraktas som en miljöstyrande skatt. Den ger dock också stora skatteinkomster, varför den också har en inte obetydlig fiskal betydelse. Hur är det då med de andra två skatterna? För att bedöma elskattens karaktär kan man dels se på hur den motiverats när den införts respektive höjts i ett flertal omgångar. Man kan också studera dess faktiska effekt på miljön. Under historiens gång har elskatten höjts . Såväl fiskala som miljömässiga motiv har framförts vid olika tillfällen. Vid de senaste fyra årens höjningar, som en del av den gröna skatteväxlingen åren 2000–2003, är det dock enbart miljömässiga motiv som legat till grund för höjningen. Några fiskala motiv har inte framförts och inte heller funnits eftersom staten dessa år haft stora överskott och andra skatter sänkts med betydligt större belopp. De miljömässiga motiven handlar om att allmänt befrämja hushållning med elektricitet, en effektiv energianvändning och att befrämja övergången till förnybara energislag bland annat vid uppvärmning. Faktiska effekter på miljön Förutsatt att priselasticiteten på elektricitet är större än noll, vilket i de flesta fall torde vara fallet, leder en högre elskatt och därmed också elpris till en minskad efterfrågan på elektricitet, jämfört med om ingen höjning görs. Detta får olika slags effekter på miljön, som kan variera beroende på i vilket perspektiv (kort eller långt) man ser det och hur den elektricitet producerats som på marginalen faller bort eller som man inte behöver bygga ut produktionen av. På kort sikt anses vanligen att marginalutbudet av kraft i främst kommer från import av dansk och tysk kolkraft. Om efterfrågan hålls nere i kan då denna import minska, vilket leder till klara fördelar för den globala miljön och därmed även miljön i . (En huvudorsak till att denna kraft, producerad i kondensverk med mycket låg totalverkningsgrad, överhuvudtaget har gått att sälja i är att och har haft mycket låg, om någon, miljöbeskattning på denna kraft. Att då ta ut en skatt i konsumtionsledet i kan sägas vara ett sätt att i någon mån kompensera för detta marknadsmisslyckande i andra länder.) Om man ser det framåt, på lång sikt, så ökar elkonsumtionen i takt med eller något långsammare än den ekonomiska tillväxten. Oavsett hur denna växande elproduktion kommer att produceras, kommer den att ha miljöeffekter av olika slag, t.ex.: !Vattenkraft: Förstörda skönhetsvärden, minskat fiske, minsk- ade turistinkomster m.m. !Kärnkraft: Miljöproblem vid uranbrytning, avfallsproblemen, risken för kärnkraftsolyckor !Vindkraft: Estetiska problem, buller, risk för fågelskador, m.m. !Biobränslen: Risk för näringsutarmning i skogen, vissa miljö- problem vid energiskogsodling m.m. !Fossila bränslen: Utsläpp av koldioxid, svavel, m.m. Man kan naturligtvis hävda att den teoretiskt mest riktiga miljöbeskattningen vore att ge sig på vart och ett av dessa problem för sig med en separat avpassad skatt för varje miljöproblem. Detta är dock praktiskt ohanterligt eller omöjligt. Det skulle också strida mot EU-regler att t.ex. ta ut en skatt på importerad el. Av konkurrensskäl har då också koldioxidutsläpp vid svensk elproduk- tion varit obeskattade. Kommittén har inte heller angivit några andra exempel på mer effektiva styrmedel för att begränsa miljöeffekterna av en framtida ökad elanvändning. Mot denna bakgrund kan en generell elskatt i konsumtionsledet ses som en hygglig möjlighet att i priset internalisera de miljöeffekter som alla former av elproduktion har, mer eller mindre. Därutöver kan andra styrmedel användas för att prioritera och styra mellan olika produktionssätt som anses ha mer eller mindre miljöbelastning. Energiskatten på fossila bränslen Energiskatten på fossila bränslen vid sidan av trafiken är den av de här analyserade tre skatterna som ger klart minst i intäkter till staten. Eftersom det redan finns en särskild skatt på utsläpp av koldioxid, kunde man möjligen hävda att energiskatten på fossila bränslen främst har fiskala motiv. Man kan dock också här finna ytterligare miljömotiv, förutom koldioxidutsläppen, för en ytter- ligare beskattning: kolmonoxid, sotpartiklar, cancerogena aroma- tiska kolväten, m.m. Slutsatsen av ovanstående resonemang är att det kan framföras – och också vid deras tillkomst har framförts – klara miljömotiv för framför allt koldioxidskatten och energiskatten på el, i viss ut- sträckning också för energiskatten på fossila bränslen. Det faktum att skatterna också ger betydande inkomster till statskassan utgör inget skäl för att någon av skatterna skulle betraktas som renodlade eller i huvudsak fiskala skatter ur skatteteoretisk synpunkt. Enligt min mening kan alltså alla de nämnda skatterna betraktas som miljöstyrande i större eller mindre grad. Det förhållandet att vissa av dem av praktiska skäl tas ut i konsumtionsledet i stället för i produktionsledet förändrar inte detta faktum. Även många andra styrande skatter, t.ex. på alkohol och tobak, tas ut i konsumtions- ledet. Med ett sådant synsätt faller en stor del av kommitténs resone- mang som grundar sig på att alla energiskatter med undantag av koldioxidskatten betraktas som i huvudsak fiskala utan någon nämnvärd miljöstyrning. I stället måste på dessa skatter tillämpas det resonemang, som också görs av kommittén, att de bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt, dvs. på såväl hushåll, offentlig sektor som på näringslivet. I betänkandet finns ett antal ofullständiga resonemang, illustrerade med subjektivt valda exempel, som knappast kan tolkas som annat än försök att allmänt diskreditera tanken på en grön skatteväxling. Det gör det motiverat att här närmare utveckla idé och praktik kring den gröna skatteväxlingen och bemöta kommitténs resone- mang. Ett mer miljörelaterat skattesystem Den gröna skatteväxlingen skall ses som ett sätt att allmänt göra skattesystemet mer miljörelaterat. Detta är motiverat eftersom utvecklingen har gått åt det motsatta hållet under en lång följd av år. Detta illustreras i tabell 1. Skatteinkomster –2001. Inkomstskatt m.m., företag Källa: 1950–1991: , 2001: ekonomiska vårproposition. De miljörelaterade skatterna, främst skatter på energi, ingår i gruppen övriga indirekta skatter, som har behållit en eller till och med minskande andel av BNP det senaste halvseklet. har andra skatter, främst på arbete, nära fyradubblats uttryckt som andel av BNP. De flesta skatter, inte minst på arbete, har olika slags snedvrid- ande effekter i form av risk för skatteundandragande, främjande av orationellt beteende, etc. Rätt utformade miljöskatter har däremot rättvridande effekter genom att i kostnaden för en produkt internalisera kostnader som annars inte skulle ha beaktats i prissätt- ningen och därigenom styra konsumtion och produktion i en mer miljövänlig riktning. Genom att där så är möjligt byta ut en snedvridande skatt på t.ex. arbete mot en rättvridande skatt på miljöpåverkan åstadkommes sammanlagt ett bättre fungerande skattesystem (den s.k. double dividend-hypotesen). Detta har också varit utgångspunkten för förslag och för beslut om en grön skatteväxling på 2001–2010. Miljömål och fiskala mål kan förenas I betänkandet (avsnitt 3.3.1) hävdas att det finns en klar mål- konflikt mellan fiskala mål och miljömål. Detta understryker betydelsen av en klar distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter. Som motiv för påståendet framförs att en framgångsrik miljöskatt innebär att skatteintäkterna minskar över tiden allteftersom företag och hushåll anpassar sin konsumtion efter skatten. Detta citat förbiser det faktum att en skatt mycket väl på ett framgångsrikt sätt kan uppfylla både fiskala mål och miljömål . Förutsättningen för detta är att det som beskattas är relativt trögrörligt, dvs. har en låg priselasticitet, vilket i de flesta fall gäller för energiförbrukning. Följande räkneexempel på bensin kan illustrera detta (siffrorna något schabloniserade): Priset är /liter varav är skatt. Skatten höjs , dvs . Priset höjs då . Priselasticiteten är , vilket gör att försäljningen minskar . Skatteintäkterna ökar med –0,012*6,6 kronor=52 öre. Härvid uppnås alltså både en miljöeffekt (minsk- ade utsläpp ) och en fiskal effekt (ökade skatte- intäkter ). Hur stor den ena och den andra effekten blir beror bland annat på hur hög priselasticiteten är. Om man, som i den gröna skatteväxlingen, inte strävar efter att höja statens totala skatteinkomster kan i stället den ökade skatteinkomsten användas till att sänka skatter på andra områden som är mer snedvridande än energiskatten, t.ex. skatten på arbete. Bra fördelningseffekter av skatteväxling I betänkandet torgförs på ett okritiskt och ovetenskapligt sätt uppfattningen att grön skatteväxling är till nackdel för låginkomst- tagare och glesbygd. Bland annat refereras en nyligen publicerad bilaga till långtidsutredningen som påstås visa detta. Grön skatteväxling är emellertid inget enhetligt begrepp. En skatteväxling kan utformas på många olika sätt och fördelnings- effekterna beror helt på hur utformningen görs. LU-bilagans godtyckligt valda exempel, som hittats på av författarna, bygger på att en höjd koldioxidskatt växlas mot sänkt moms eller en proportionell sänkning av inkomstskatten. glesbygd och med låga inkomster gör av med en större andel av sin inkomst på energivaror än andra hushåll, drar utredningen slut- satsen att de missgynnas om skatteåterföringen sker helt propor- tionellt mot inkomsten. Detta exempel har dock ingen likhet med den skatteväxling som faktiskt har ägt rum –2003. De partier som utformat växlingen är väl medvetna om att hushållens kostnader för energi är något degressiva, dvs. ökar något långsammare än inkom- sten. Just därför har de också sett till att skatteåterföringen får en liknande eller bättre låginkomstprofil. Det uppnås genom en inkomstskattesänkning med höjt grundavdrag. En låginkomst- tagare har därigenom efter skatteväxlingarna 2001–2003 fått sin inkomstskatt sänkt med och en höginkomsttagare med . I procent av inkomsten innebär detta en större sänkning för låginkomsttagaren än de höjda energiskatterna, tvärtom för höginkomsttagaren. I själva verket är det alltså låginkomsttagarna som har gynnats av skatteväxlingen. När det gäller glesbygdsbor, är det främst högre priser på bensin som skulle kunna göra att dessa drabbades mer av en grön skatteväxling än stadsbor. Men den genomförda skatte- växlingen har inte omfattat bensin, varför någon sådan effekt inte har uppstått. När skatteväxlingen även kommer att omfatta bensin, utgår jag från att också glesbygdskonsekvenserna av skatteväxlingen kommer att beaktas. Fortsatt skatteväxling i näringslivet möjlig På samma sätt som med de fördelningspolitiska konsekvenserna för hushållen, använder också kommittén ett okritiskt och vinklat resonemang för att illustrera hur, enligt kommitténs uppfattning snett, en grön skatteväxling kan slå för näringslivet. Det gör man med räkneexempel som inte alls beaktar de nedsättningsregler för energiintensiva företag som finns och som också kommer att finnas i framtida skattemodeller. En av utredningens huvuduppgifter, som den helt försummat att utföra, har i själva verket varit att visa hur en framtida energibeskattning för näringslivet kan utformas som kan ligga till grund för en fortsatt grön skatteväxling även inom näringslivet. Detta är också fullt möjligt att åstadkomma genom rätt utformning av nivåer och begränsningsmodeller i näringslivsbeskattningen. Andra tveksamheter i betänkandet Förutom de ovan behandlade huvudinvändningarna finns det också skäl att reagera mot en lång rad av andra ensidiga, ofullständiga och ibland helt vilseledande resonemang i den inledande delen av betänkandet. Jag tar här upp några av dessa resonemang. Kommittén säger (avsnitt 3.1) att Slutsatserna är att energibe- skattningen av näringslivet bör vara likformig. Att beskatta samma bränsle olika för olika användningsområden ger fel signaler efter- som miljöeffekterna inte varierar med användningen Konstaterandet i den andra meningen är viktigt. Genom likartad beskattning på olika användningsområden nås den mest kostnads- effektiva miljöstyrningen. Detta är också utgångspunkten i utredningens direktiv. Mot den bakgrunden är inskränkningen av näringslivet i den första meningen förvånande. Slutsatsen i den andra meningen är lika tillämplig i jämförelsen med hushållen och den offentliga sektorn. Det är först när det ger samma skatteeffekt att t.ex. installera en värmepump, en lågenergilampa eller en pelletspanna i en industrilokal som på ett försäkringsbolag, i ett hem eller en skola som samhällets totala investeringsresurser för miljöstyrning kan användas på ett optimalt sätt. Därför är det viktigt att skattenivåerna så långt möjligt är lika i hela samhället, såväl näringslivet som hushåll och offentlig sektor. Undantag bör endast ske när det är särskilt motiverat med hänsyn till den internationella konkurrensen. Upphäver effekten av koldioxidskatten? I betänkandet (avsnitt 3.3.2) sägs att en positiv elskatt på näringslivet är kontraproduktiv ur miljösynpunkt också därför att den innebär en (relativ) sänkning av koldioxidskatten. Här gäller det inte antingen – eller utan både – och. Båda skatterna behövs för att dels minska koldioxidutsläppen, dels minska de miljöeffekter som följer av en ökad elanvändning. Båda skatterna har effekt genom att de dämpar efterfrågan på och befrämjar effektivare användning av el respektive bränslen. uppnås det primära syftet att befrämja en effektivare energi- användning och styra över till mer miljövänliga energislag, t.ex. biobränslen. Sedan är det också viktigt att avväga elskatten och koldioxidskatten inbördes så att man kan uppnå en eftersträvad balans i miljöeffekterna dem emellan. Om man inte hade någon elskatt alls skulle resultatet av en hög koldioxidskatt i stor utsträck- ning bli en snabbare ökning av elanvändningen med det miljö- effekter detta för med sig, till exempel ökad import av kolpro- ducerad el. För detta resonemang finns det ingen skillnad mellan närings- livet och hushållssektorn. Därför är konstaterandet i betänkandet märkligt, när kommittén uppenbarligen inte drar samma slutsats för hushållen, t.ex. när näringslivsmodellen föreslås finansieras genom lika höjningar av bränsleskatten och elskatten för hushållen. Elskatt och kärnkraftens avveckling I betänkandet (avsnitt 3.3.2) sägs vidare: Motivet synes bygga på en föreställning att det skulle vara lättare i någon mening att avveckla kärnkraften om vi med höga skatter på el först kunde minska elkonsumtionen. Det motsatta argumentet förefaller dock minst lika rimligt, dvs.