sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En överföring av samtliga borgenärsuppgifter på enligt alternativ III innebär den fördelen att en sammanhållen bor- genärsfunktion skulle behållas. är självt debiterande myndighet vad gäller fordringar avseende skatter och allmänna avgifter. Dessa utgör en relativt stor del av A-målen. Beloppsmäs- sigt är de helt dominerande, medan de antalsmässigt överskuggas av fordringar som avser felparkeringsavgifter, återbetalning av under- hållsstöd m.m. har i sin egenskap av beskattnings- myndighet en mycket god kännedom om gäldenärernas ekono- miska situation och kan i anledning därav antas vara en god borge- närsföreträdare inte bara för skatte- och avgiftsfordringar utan för samtliga offentligrättsliga fordringar. Att lägga samtliga borgenärs- uppgifter på inrymmer dock flera nackdelar vad gäller andra fordringar än fordringar avseende skatter och allmänna avgifter. En helt ny myndighet, , skulle kopplas in i ledet mellan debiterande myndighet och . befattning med fordringen skulle i de allra flesta fall inte innebära något mer än att vidarebefordra fordringen till Kro- nofogdemyndigheten för verkställighet. skulle inte ha någon egen kännedom om fordringarnas uppkomst utan skulle behöva hänvisa gäldenären till den debiterande myndigheten eller självt ta en sådan kontakt. För en gäldenär som enbart har en skuld avseende t.ex. underhållsstöd måste det också kännas främmande att vid frågor vända sig till i stället för till försäkrings- kassan. Alternativ IV, den debiterande myndigheten hanterar sina egna fordringar men hanterar de offensiva borgenärsupp- gifterna i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar, är ett mellanläge mellan alternativ II och III. Alternativ IV innebär ett sätt att söka undkomma de nackdelar som är förenade med de båda andra alternativen men ta tillvara fördelarna. befatt- ning med fordringarna enligt alternativ III är i normalfallet mycket begränsad och skulle i princip enbart innebära ett vidarebeford- rande av fordringen till för verkställighet. Det är enbart i det fall någon av de borgenärsåtgärder som utred- ningen karakteriserat som offensiva borgenärsåtgärder kommer i fråga (ansökan om likvidation, konkurs och företagsrekonstruktion samt beslut i fråga om ackord, nedsättning av fordran, skuldsane- ring och preskriptionsförlängning samt talan om företrädaransvar) som har anledning att de facto utföra några handläg- gande uppgifter. Det är också först när det gäller de offensiva bor- genärsuppgifterna som en sammanhållen borgenärsfunktion är till fördel för gäldenären och den debiterande myndigheten. En sam- manhållen borgenärsfunktion för offensiva borgenärsuppgifter skulle innebära att de debiterande myndigheternas agerande i för- hållande till gäldenären samordnas. Det dubbelarbete det skulle innebära om varje debiterande myndighet skulle handha samtliga borgenärsfunktioner undviks. har dessutom redan till- gång till uppgifter rörande gäldenärens ekonomiska förhållanden. Verket har också en offensiv borgenärsuppgift som omfattar samtliga statliga fordringar med undantag för studie- stödsfordringar, nämligen beslut i fråga om ackord. Skattemyndig- heten var också till utgången av den som var behörig att fatta beslut i fråga om nedsättning av fordran enligt skuldsane- ringslagen och godtagande av skuldsanering enligt steg 1 och 2 vad gäller allmänna fordringar. Före indrivningslagens tillkomst hade skattemyndigheten också den formella behörigheten att ansöka om konkurs. ansöker också om betalningssäkring enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter och väcker talan om företrädaransvar enligt 12 kap. 6 § skattebetalningslagen (1997:483) och 13 kap. 17 § aktiebolagslagen (1975:1385). För del är således inte de offensiva bor- genärsuppgifterna okända. Debiterande myndighet skulle i detta alternativ behålla de borgenärsuppgifter som inte är offensivt inriktade. I detta ligger att myndigheten påminner gäldenären om en fordran inte har betalats inom föreskriven tid och – om ford- ringen trots påminnelse inte betalas – ansöker om verkställighet hos ; alltså uppgifter motsvarande dem myndigheten har . De myndigheter som endast har ett mindre antal fordringar har alltjämt möjligheten att anlita Kammarkollegiet om de inte anser sig ha möjlighet att hantera fordringarna själva. Kammarkollegiet har, som tidigare konstaterats, visserligen inte särskilt stora resur- ser, men mot bakgrund av att det med denna lösning inte kan för- väntas bli en anstormning av ärenden och då det arbete som måste läggas ned i det övervägande antalet fall endast kommer att vara av mindre omfattning bör Kammarkollegiet ändå kunna möta beho- vet. Myndigheterna har dessutom möjlighet att anlita inkassoföre- tag eller liknande om de skulle föredra det. Vid en jämförelse mellan alternativ II–IV kan följande konstate- ras. Alternativ II innebär visserligen enligt tabell 11.2 tämligen blyg- samma engångskostnader. Tabellen upptar dock enbart exekutions- väsendets och skatteförvaltningens kostnader och inte de kostna- der de olika myndigheterna skulle åsamkas om de skulle nödgas utföra samtliga borgenärsuppgifter. De offensiva borgenärsuppgif- terna har utförts antingen av kronofogdemyndigheten eller av skattemyndigheten. Någon kunskap om sådana uppgifter finns därför inte hos övriga myndigheter. Det kan befaras att en så splitt- rad hantering som skulle bli följden av att varje myndighet skulle hantera samtliga borgenärsuppgifter skulle innebära avsevärda effektivitetsförluster. Alternativ III innebär till skillnad från alternativ II visserligen en samlad borgenärsfunktion. Den innebär dock en onödig och resurskrävande mellanstation innan en ansökan om verkställighet görs. Alternativ IV innebär en hos sammanhållen borge- närsfunktion vad gäller de offensiva borgenärsuppgifterna, vilket är till fördel för såväl gäldenären som övriga debiterande myndigheter som de nackdelar det skulle innebära om verket handhar samtliga borgenärsuppgifter undviks. har god kännedom om gäldenärens ekonomiska förhållanden och är redan förtrogen med offensiva borgenärsuppgifter. Utredningens ställ- ningstagande är att en lösning i linje med alternativ IV är den som bäst uppfyller de krav som kan ställas. Enligt de beräkningar gjort innebär alternativ IV – i likhet med de övriga alternativen – vissa merkostnader. Engångskostnaderna för uppbyggnad av IT-stöd beräknas uppgå till samma belopp som i alternativ III där övertar samtliga borgenärsfunktioner och innefattar ett nytt debiterings- och medelshanteringssystem (30–) och ett nytt separat bor- genärssystem (20–). Utredningen behandlar kostnadsaspekterna vidare i avsnitt 11.11. Utredningens förslag medför omfattande författningsändringar. Indrivningslagen, som reglerar kronofogdemyndighetens borge- närsuppgifter, föreslås upphävd. Även lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar (skatteackordslagen) föreslås upphävd. De debiterande myndigheternas och borgenärsupp- gifter skulle visserligen kunna regleras i en särskild lag motsvarande indrivningslagen. Utredningen har dock valt att samla bestämmel- serna om borgenärsuppgifterna i 20 kap. skattebetalningslagen. I de författningar som reglerar de offentligrättsliga fordringarna hänvi- sas till skattebetalningslagen. Förordningen om hantering av stat- liga fordringar förutsätts vara kvar. 11.3Allmänna mål och enskilda mål Begreppet enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsök- ningsbalken Begreppen enskilt mål och allmänt mål definieras i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. För en närmare redogörelse för vad som inne- fattas i begreppen se avsnitt 4.7.1. Som en följd av det förslag som redovisats i avsnitt 11.2 kommer inte att hantera några borgenärsuppgifter utan handha endast verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter. Alla åtgärder skall i stället vidtas i myndighetens verk- ställande funktion. Indrivningslagen föreslås i enlighet därmed slo- pad. Genom att kronofogdemyndigheten befrias från borgenärsupp- gifterna avskaffas huvuddelen av de skillnader i handläggningen som finns mellan allmänna mål och enskilda mål. De nya upp- gifter som i fortsättningen skall skötas inom ramen för verkställig- heten bör naturligen omfatta båda slagen av mål. De särregler som finns i utsökningsbalken vad gäller allmänna mål föreslås – med något marginellt undantag (se förslagen till ändring i 2 kap. 1 §, 3 kap. 23 § och 13 kap. 21 § utsökningsbalken) – slopade. Det finns därför enligt utredningens mening inte längre något intresse av att i utsökningsbalken upprätthålla begreppen enskilt mål och allmänt mål. Begreppen utmönstras därför. Den nuvarande avgränsningen av vad som utgör allmänna mål har emellertid även legat till grund för andra regelsystem, t.ex. avgränsningen av indrivningslagens, skatteackordslagens och skat- tepreskriptionslagens tillämpningsområden. Och även om indriv- ningslagen och skatteackordslagen föreslås slopade är en avgräns- ning av de fordringar som omfattas av borgenärsuppgifterna nöd- vändig även framgent när beslutsfunktionen flyttats från den verk- ställande myndigheten till debiterande myndighet och Skattever- ket. En naturlig plats för en sådan avgränsningsregel blir, mot bak- grund av utredningens förslag att regler om borgenärsuppgifter skall föras in i skattebetalningslagen, det inledande kapitlet i den lagen. Utredningen föreslår därför att det i en ny paragraf, 1 kap. 2 c § skattebetalningslagen, förs in en bestämmelse motsvarande den som finns i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. Kravet att överlämna obetalda fordringar för indrivning slopas. Den debiterande myndigheten skall själv avgöra om det finns skäl att ansöka om verkställighet. finns i princip en skyldighet för debiterande myndighet att all- tid överlämna obetalda fordringar till kronofogdemyndigheten för indrivning (se t.ex. 20 kap. 1 § skattebetalningslagen [1997:483], 13 § lagen [1976:206] om felparkeringsavgift och 10 kap. 29 § [1987:10]). En konsekvens av utredningens ställ- ningstagande att borgenärsuppgifterna (dock inte de offensiva bor- genärsuppgifterna) skall ligga på den debiterande myndigheten är att myndigheten skall avgöra i vilka fall en ansökan om verkställig- het skall göras. Bestämmelsen i 20 kap. 1 § skattebetalningslagen, som i utredningens förslag blir tillämplig även i fråga om andra offentligrättsliga fordringar än skattefordringar, har därför utfor- mats så att myndigheten får ansöka om verkställighet om ett belopp inte har betalats i rätt tid. En mängd omständigheter skall vägas in i bedömningen av om en ansökan om verkställighet skall ges in till . Faktorer som påverkar en sådan bedömning kan vara fordringens art, gäldenärens förhållanden, beloppets storlek och det resultat en verkställighet kan antas ge. Vad gäller böter, felparkeringsavgifter och andra liknande ford- ringar (se kommentaren under 17 kap. 3 § utsökningsbalken i avsnitt 12.2) bör dock en obetald fordran regelmässigt medföra att en ansökan om verkställighet görs. Det kan förutsättas att det förhållandet att myndigheten själv avgör när en ansökan om verkställighet skall ske kommer att innebära att antalet ansökningar kommer att gå ned. Myndig- heten kommer att i fler fall inleda en dialog med gäldenären för att få betalt för fordringen. Vidare torde i många fall gäldenärens oförmåga att betala vara så väl dokumenterad att det bedöms som utsiktslöst att verkställighet skulle kunna äga rum. Debiterande myndighet svarar mot staten för utsökningsavgif- terna. Undantag bör dock göras för avgifter i mål enligt bötes- verkställighetslagen (1979:189), lagen (1976:206) om felpar- keringsavgift och liknande. Frågan om ersättning för statens kostnader för förfarandet hos kronofogdemyndigheten, förrättningskostnaderna, regleras i 17 kap. utsökningsbalken och förordningen (1992:1094) om avgif- ter vid kronofogdemyndigheterna. Ersättning för förrättningskostnaderna tas ut i form av utsök- ningsavgifter enligt förordningen om avgifter vid kronofogdemyn- digheterna. Utsökningsavgifterna är grundavgift, förberedelseav- gift, försäljningsavgift och särskild avgift. Grundavgiften, som med vissa undantag tas ut för varje exekutionstitel av vilken verkställig- het har sökts, uppgår i A-mål till . I E-mål rörande utmätning med begränsad tillgångsundersökning uppgår grundavgiften också till . I andra mål är grundavgiften . Grundavgiften vid förnyelseansökan är också . Om förnyelseansökan har gjorts under sjunde – elfte månaden av en ettårsperiod och endast leder till bevakning , är dock avgiften . Förberedelseavgift och försäljningsavgift förekom- mer vid exekutiv försäljning. Försäljningsavgiften är av köpeskillingen vid försäljning av lös egendom. Vid försäljning av bl.a. fast egendom utgår även en förberedelseavgift. Förberedelse- avgiften är av taxeringsvärdet eller – där det inte finns något taxeringsvärde – av det belopp som egendomen har värderats till. Försäljningsavgiften är av taxeringsvärdet eller – när taxeringsvärde inte finns – av det belopp egendomen har värderats till. Den särskilda avgiften tas ut när det uppkommit en särskild kostnad för staten för en åtgärd i målet och motsvarar kostnaden. Gäldenären skall som regel slutligt stå för kostnaderna i målet. I E-mål svarar i princip sökanden mot staten för kostnaderna och är i allmänhet skyldig att betala dem, om de inte kan eller får tas ut av gäldenären. Utsökningsavgifter tas även ut för förrättningskostna- derna i A-mål, men i sådana mål är sökanden befriad från att ansvara för kostnaderna (17 kap. 13 § utsökningsbalken). Utredningen menar att målen hos skall hanteras på samma sätt oavsett om det är fråga om en privaträttslig eller offentligrättslig fordran. En myndighet skall även i fråga om en obetald offentligrättslig fordran få avgöra om det finns skäl för att ansöka om verkställighet. Ansvaret för kostnaderna bör vara en sådan omständighet som vägs in vid en bedömning av om verkstäl- lighet bör sökas. Den debiterande myndigheten bör i likhet med andra ingivare ansvara mot staten för kostnaderna i målet i den mån de inte kan tas ut av gäldenären. Det undantag som finns i 17 kap. 13 § utsökningsbalken bör därför upphävas. Emellertid finns, som påtalats i avsnitt 11.4, vissa typer av ford- ringar där det får förutsättas att myndigheten regelmässigt ansöker om verkställighet om fordringen inte betalas. Det rör sig här om fordringar på böter, felparkeringsavgifter och liknande (se vidare kommentaren till 17 kap. 3 § utsökningsbalken i avsnitt 12.2). Har myndigheten på grund av fordringens natur inte full frihet i sin bedömning om ansökan om verkställighet skall göras förefaller det inte ändamålsenligt att myndigheten skall svara mot staten för kostnaden i det fall avgiften inte kan tas ut av gäldenären. Ett undantag bör därför föras in i 17 kap. 3 § utsökningsbalken som reglerar vissa undantag från bestämmelsen att sökanden ansvarar mot staten för förrättningskostnader. Utredningen återkommer till utsökningsavgifternas konstruk- tion och nivå under avsnitt 11.12. En offentligrättslig fordran handläggs, i likhet med en privat- rättslig fordran, för ansökan och återre- dovisas därefter. Pågår löneutmätning vid den ettåriga handläggningstiden utgång förlängs handläggningstiden med . Har ett beslut om anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd fattats enligt 4 kap. 10 a § utsökningsbalken handläggs ansökningen under den som föranleds av beslutet. Enligt 4 kap. 9 § utsökningsbalken skall ett mål om utmätning handläggas för ansökan. Målet skall därefter återredovisas till sökanden. Från regeln om en ettårig handlägg- ningstid finns flera undantag. Löneutmätning för underhållsbidrag, som avses i 4 kap. 1 a § första stycket utsökningsbalken, fortgår utan tidsbegränsning. Detsamma gäller löneutmätning för kon- kursbos räkning. Sökanden kan också genom en förnyelseansökan få ett mål handlagt under i sänder (4 kap. 9 a § utsökningsbalken). Bestämmelserna i 4 kap. 9 och 9 a §§ utsökningsbalken gäller inte allmänna mål (4 kap. 36 § utsökningsbalken). För en huvudgrupp av de allmänna målen, nämligen de som tillkommer staten och inte grundas på studiestödslagen, gäller inte någon särskild handlägg- ningstid. De är anhängiga hos kronofogdemyndigheten så länge det finns en obetald fordran som inte är preskriberad. Till huvudgrup- pen hör också de icke statliga fordringar som räknas upp i 14 § indrivningsförordningen (felparkeringsavgifter, fordran enligt för- ordningen [1980:400] om ersättning vid vissa viltskador m.m., avgifter enligt 10 kap. [1987:10], fordran enligt 48 § andra stycket jaktlagen [1987:259], böter som tillkom- mer jaktvårdsfonden och viltskadefonden, TV-avgift och avgift en- ligt lagen [1994:419] om brottsofferfond). Den andra, efter indriv- ningslagens införande, mycket marginella gruppen allmänna ford- ringar redovisas däremot tillbaka på ett likartat sätt som de enskilda målen i den mån inte ett särskilt avtal har ingåtts om annan redo- visning. Den ettåriga handläggningstiden för enskilda mål infördes genom lagstiftningen om reformerad löneexekution (prop. 1994/95:49). redovisades de enskilda målen tillbaka till sökanden så snart det hade konstaterats att verkställighet inte kunde ske. Ändå var de flesta målen föremål för handläggning större delen av året. Detta berodde på att det var en fördel för sökanden att ge in ansö- kan om han ville få del i löneutmätning, som hanteringen av den överskjutande skatten var klar först . Ungefär hälften av målen återkom till myndigheten nästan direkt efter att de redovisats till sökanden. Att redovisa och nyregi- strera mål tog stora resurser i anspråk hos kronofogdemyndighe- terna. Även för sökandena innebar skickandet fram och tillbaka mycket arbete. Den ettåriga handläggningsfristen med möjligheter till förnyelseansökan tillkom för att åstadkomma en mer kontinu- erlig handläggning hos kronofogdemyndigheten av enskilda mål, mer lik den som tillämpas i allmänna mål (a. prop. s. 66 f.). Som tidigare påpekats är utredningens utgångspunkt att de olika typerna av mål skall hanteras lika. Det är den debiterande myndig- heten, eller i vissa fall , som skall handha borgenärs- uppgifterna. Någon anledning att för de offentligrättsliga fordring- arna ha en ordning som avviker från den som gäller för privaträtts- liga fordringar vad gäller handläggningstid finns inte. Utredningen föreslår därför att även de offentligrättsliga fordringarna skall åter- redovisas till debiterande myndighet efter den ettåriga handlägg- ningstidens utgång om inte en förnyelseansökan görs. Genom för- slaget kommer samtliga offentligrättsliga fordringar att hanteras på samma sätt. Någon tillförlitlig statistik över hur många av de allmänna målen som blir avslutade på grund av att fordran blir betald finns inte. Det kan dock förmodas att ett inte försumbart antal ärenden skulle komma att återredovisas vid handläggningsårets slut utan att fordringarna är fullt betalda. Detta skulle kunna leda till ett betydande merarbete för såväl som debiterande myndighet. Ett sätt att undvika merarbetet skulle vara att förlänga handlägg- ningstiden, kanske till . En sådan generell förlängning skulle emellertid enligt utredningens mening inte vara någon bra lösning. Det måste vara ett krav på att utredning även framgent skall påbörjas så snart ansökan om verkställighet kommit in. Det kan inte anses vara tillfredsställande att en sådan utredning skulle ha giltighet om den sträcks ut till . kan alltför stora föränd- ringar ske. Till detta kommer att en sådan generell förlängning kan upplevas pressande för gäldenären. En annan lösning kan vara att knyta an till de undantag från den ettåriga handläggningstiden som finns . Som nämnts finns nu ett sådant undantag i det fall det vid ettårsperiodens utgång pågår utmätning av lön för underhållsbidrag. Enligt utred- ningens mening skulle en generell regel om automatisk förlängning av handläggningsfristen när utmätning av lön pågår skapa förut- sättningar för en väsentligt ökad effektivitet genom minskad han- tering av ansökningar hos såväl som debiterande myndighet och leda till ett bättre resultat av verkstäl- ligheten. Den skulle också underlätta arbetet för såväl Kronofog- demyndigheten som sökanden. Visserligen kan en sådan generell regel uppfattas som en belastning för gäldenären. Med tanke på de möjligheter till förnyelseansökan som finns torde dock nack- delen för gäldenären vara begränsad. Utredningen föreslår därför en ändring av 4 kap. 9 § andra stycket utsökningsbalken med inne- börd att, om det vid utgången av en ettårsperiod pågår utmätning av lön, målet skall handläggas under ytterligare en ettårsperiod. Utredningen föreslår (se avsnitt 9.7.3 och 11.7) att det upp- skovsinstitut som finns i indrivningslagen skall omvandlas till en verkställighetsåtgärd och således vara tillämpligt även på privat- rättsliga fordringar. I stället för uppskov används begreppet anstånd i överensstämmelse med utsökningsbalkens terminologi. Bestämmelserna om anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd föreslås införas i 4 kap. 10 a–10 d §§ utsökningsbalken. För att bestämmelsen om att ett anstånd får förenas med en avbetalnings- plan (4 kap. 10 a § andra stycket) inte skall komma i konflikt med den ettåriga handläggningstiden föreslås en justering av 4 kap. 9 § första stycket utsökningsbalken med innebörd att handläggningsti- den pågår under den som föranleds av ett beslut om anstånd enligt 4 kap. 10 a §. får bevilja anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd om det kan antas vara till fördel för sö- kanden eller i avvaktan på att frågan om betalningsuppgörelse eller anstånd prövats av sökanden. Ett anstånd kan innefatta en avbetalningsplan och tagande av säkerhet. Den debiterande myndigheten får träffa en betalningsuppgö- relse om det kan antas vara till fördel för det allmänna eller om det är påkallat med hänsyn till den enskildes personliga förhål- landen. En betalningsuppgörelse kan innefatta en avbetalnings- plan och tagande av säkerhet. Är gäldenären föremål för offen- siva borgenärsuppgifter får träffa en betalnings- uppgörelse. möjlighet att bevilja anstånd med inbetalning av skatt om det finns synnerliga skäl slopas. har möjlighet att i egenskap av bor- genär besluta om uppskov med betalningen och en avbetalningsplan (7–9 §§ indrivningslagen). Kronofogdemyndig- heten får också ta emot säkerhet (10–13 §§ indrivningslagen). Utredningen har tidigare (se avsnitt 9.7.3) föreslagit att uppskovs- reglerna skall göras tillämpliga på alla typer av mål. alltså omvandlas till en verkställighetsåtgärd och bestämmelserna införas i utsökningsbalken. I överensstämmelse med begreppsan- vändningen i utsökningsbalken bör termen anstånd användas i stället för uppskov. Här skall förutsättningarna för att besluta om anstånd något utvecklas. Det finns enligt indrivningslagen tre alternativa grunder för upp- skov. Uppskov kan beviljas om det kan antas vara till fördel för det allmänna, om det är påkallat av gäldenärens personliga förhållanden eller i avvaktan på att anstånd med betalningen prövats av behörig myndighet. En borgenär har ofta – innan en ansökan om verkställighet görs – haft ingående diskussioner om fordringen med gäldenären och ser verkställigheten som en sista utväg att få betalt för sin fordran. Det är därför inte meningsfullt att göra ett anståndsbeslut bero- ende av medgivande från borgenären. uppgift är att se till att man uppnår bästa möjliga utfall av verkstäl- ligheten. Utgångspunkten för bedömningen av om anstånd skall beviljas enligt utsökningsbalken måste vara att ett anstånd kan antas vara till fördel för borgenären genom att det totalt sett blir ett bättre utfall av verkställigheten. I en sådan bedömning skall vägas in t.ex. om ett anstånd medför att gäldenären får möjlighet att driva sin näringsverksamhet vidare och därigenom generera inkomster som kan komma borgenären till del eller ges rådrum att själv avyttra egendom vilket kan medföra ett högre pris och liknande.