sou · GRB370d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Kraven som uppställs i direktivet på utförande av miljöbedömningar innebär att myndigheter åläggs att, till den del det inte sker, upprätta miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program. Detta kräver att myndigheterna får tillräckliga resurser för att kunna utföra detta arbete. Därutöver ställs, som nämnts tidigare, kravet i direktivet på tid för samråd, vilket i vissa fall kan leda till att beslutsprocessen för respektive plan eller program förlängs något. Dessa krav uppställs dock i direktivet och är minimikrav som måste följa. Plan- och programbeslut kan förutses bli bättre förberedda och förankrade när de föreslagna kraven införs. Den möjligen något längre besluts- processen i första skedet kan sannolikt i många fall leda till kortare handläggningstid totalt sett genom att planen eller programmet som beslutas löper mindre risk att behöva rivas upp genom ett senare överklagande. har i sitt fortsatta uppdrag att arbeta vidare med frågor om handläggningstider och inflytande i ett bredare sammanhang. Kravet på miljöbedömningar i SMB-direktivet löser i sig inte några miljöproblem. Inte heller är kravet en garanti för ett mer miljöinriktat beslutsfattande. Miljöbedömningar enligt SMB- direktivet utgör bara ett underlag för planer och program som beslutas. I plan- och programbesluten ingår miljöhänsyn som ett bland andra hänsynstaganden. Det förutsätts alltid ske en avvägning mellan berörda allmänna och enskilda intressen. En sådan proportionering är basen för lagstiftning och offentlig myndighetsutövning. I många beslutssituationer behöver grundproblemet, sett från ett miljö- och hushållningsperspektiv, nödvändigtvis inte vara att ett tillräckligt beslutsunderlag saknas. Andra intressen såsom sysselsättning, det ekonomiska värdet i en plan, etc. kan av olika skäl ges större vikt än intresset av att bevara miljövärden. 11.1Förslag till lag om ändring i (1998:808) Som nämnts i avsnitt 9.4 har begreppet miljökonsekvensbeskriv- ningar använts genomgående för enhetlighetens skull. Det har därvid gjorts skillnad på miljökonsekvensbeskrivningar för vissa verksamheter och åtgärder och miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program. Detta har lett till att några av kapitlets befintliga rubriker har kompletterats och att andra föreslås tas bort för att inte förvirra läsaren vid tillämpningen. Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program är delar av beslutsunderlaget för respektive plan- eller programtyp. SMB- direktivet innehåller inga bestämmelser om överklagande. I svensk författning förutsätts detta hanteras enligt följande. Miljökonse- kvensbeskrivningarna för planer och program är i sig inte överklagbara. Dessa skall bara ses som en hjälp att ytterligare bredda och fördjupa underlaget inför beslut. Till den del det går att överklaga själva beslutet om antagande av plan och program framgår detta av respektive författning vari uppställs plan- eller programkrav. I nuvarande paragraf införs ett nytt andra stycke där det slås fast när en miljökonsekvensbeskrivning vid utarbetandet av planer och program skall ingå. Denna bestämmelse motsvarar delar av artiklarna 4 och 5 i direktivet. Paragrafen anger syftet med miljökonsekvensbeskrivningar generellt. Ett nytt tredje stycke förs in i paragrafen där syftet med miljökonsekvensbeskrivningar för just planer och program anges. I andra stycket föreslås en konsekvensändring med hänvisning till att det stycket som hänvisas till har flyttats ner från andra till tredje stycket. I föreslagen bestämmelse slås på ett generellt plan fast när miljö- konsekvensbedömningar för planer och program skall genomföras. Regeringen ges här bemyndigande att närmare fastställa vilka planer och program som skall omfattas av kraven samt vad som avses med betydande miljöpåverkan. Avsikten med bemyndigandet är inte att öppna för möjligheten att nationellt lägga nivån under den som anges i artikel 3 i direktivet, utan för en precisering i enlighet med vad som anges i artikel 3.2 ff. Det är således fråga om ett tydliggörande av avgränsningen. Paragrafen omfattar artiklarna 2-4 samt bilaga II i direktivet. Som nämnts i den allmänna motiveringen anses inte det som skall preciseras vara krav som bör återfinnas i lag utan i förordning eftersom detaljnivån är hög i dessa avseenden. Paragrafen omfattar krav i artiklarna 5, 6 och bilaga I i direktivet och är utformad på samma sätt som 7 §, som bygger på MKB- direktivets krav. Det som i SMB-direktivet definieras som en miljörapport motsvaras i den föreslagna författningstexten av begreppet miljö- konsekvensbeskrivning för plan eller program. Direktivets miljöbedömning är det som kallas miljökonsekvensbedömning i författningstexten. Den betydande miljöpåverkan som skall redogöras för i punkten 5 i paragrafen skall inkludera sekundära, kumulativa, samverkande, permanenta och tillfälliga, positiva och negativa effekter på kort, medellång och lång sikt. I punkten 7 skall redogöras för problem som har påträffats när uppgifterna sammanställs. Dessa problem kan t.ex. vara tekniska brister eller brist på kunskap. Samråd skall enligt förslaget i de flesta fall ske med de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen eller programmet. Endast för planer och program på nationell nivå föreslås samråd istället ske med . Detta med hänsyn till dess roll som centralt ansvarig för tillämpningen av . Med begreppet nationell nivå avses en avgränsning av geografisk art snarare än att planen eller programmet i sig beslutas av en nationellt verkande myndighet. Paragrafen är utformad för att möta krav i artikel 6 i direktivet. Bestämmelsen rör det gränsöverskridande samrådet som krävs enligt artikel 7 i direktivet. Paragrafen är uppbyggd efter motsvarande bestämmelse för miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder. Paragrafen motsvarar krav i artikel 8 i direktivet. Det anges här vad som skall beaktas vid beslut om plan eller program. Att beakta får i detta fall anses innebära att det tas under övervägande. Något krav ställs inte på att man måste välja ett visst alternativ. Det är således inte något ovillkorligt tvång att välja det miljömässigt bättre alternativet. Beslutande myndighet eller kommun har många hänsyn att ta, där miljöhänsyn bara är ett. I bestämmelsen skapas mekanismer för uppföljning. Dessa motsvarar krav i artikel 10 i direktivet. Härutöver erinras om bestämmelser om tillsyn som återfinns i 26 kap. . Paragrafen motsvarar krav i artikel 9 i direktivet. Dessa bestämmelser har endast bytt paragrafnummer från tidigare 11-13 §§. Bestämmelsen uppfyller krav i artiklarna 5 och 11. 11.2Följdhänvisning i berörda författningar I respektive författning som uppställer krav på sådana planer eller program som omfattas av direktivets bestämmelser behövs en hänvisning till nu föreslagna bestämmelser i 6 kap. . Kommittén har i avsnitt 7 försökt ange vilka dessa författningar kan vara. Det är dock så som förslaget är uppbyggt upp till regeringen att närmare ange vilka dessa planer och program är. Därför kan först därefter exakt anges vilka författningar som omfattas av den föreslagna hänvisningsbestämmelsen. Det är också först som man kan ta ställning till om eventuella krav på någon form av miljökonsekvensbeskrivning för en plan eller ett program som faller utanför både SMB- och MKB- direktivets krav skall kvarstå eller avskaffas. I de författningar som gör en hänvisning till befintliga 6 kap. 10–13 §§ behöver paragrafnummer ändras i enlighet med kommitténs förslag. Särskilt yttrande av () Införandet av SMB-direktivet i svensk lagstiftning är positivt för utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Tyvärr har tidspressen för kommittén lett till att en mer djupgående diskussion med tillämpare av föreslagna bestämmelser inte hunnits med. Den goda avsikten med lagstiftningsförslaget kan därför leda till oklarheter och ökad istället för minskad byråkrati. Jag förutsätter därför att de myndigheter som får ansvar för implementeringen av lagstiftningen ger ut handböcker med mera och att det sker samordnat för alla som har att tillämpa den nya lagstiftningen. Samordningen mellan begrepp och åtgärder i och PBL är inte heller tillgodosedd i detta delbetänkande. Begreppet betydande miljöpåverkan har olika betydelse och osäkerhet råder om vad som gäller. När ska en miljöbedömning göras i en detaljplan och en översiktsplan och vad gäller för en fördjupad översiktsplan och en regionplan? Den kritiken är i allra högsta grad befogad, inte minst med tanke på ifrågasättande av hur bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar tillämpas enligt nuvarande regler i PBL. uppfyller inte kraven om miljökon- sekvensbeskrivningar för infrastrukturprojekt, anläggning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse inklusive shoppingcentrum och parkeringsplatser, skidanläggningar, hamnar för fritidsbåtar, fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden, permanenta campingplatser och temaparker. Dessa oklarheter och eventuella lagstiftningsändringar med anledning av detta borde vara en uppgift för . Tidspressen och upplägget att snabbt få in direktivet i svensk lagstiftning utifrån ett minimalistiskt synsätt, har delvis utestängt den nödvändiga diskussionen om varför miljöbedömningar enligt SMB-direktivet är bra för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart samhälle. Politiken har fått stå tillbaka för juridiken och upprätthållandet av tidsramarna från när SMB-direktivet ska vara infört i svensk lag har varit viktigare än att se till helheten och samordningen med bland annat . Jag vill dock betona att planeringsförutsättningarna varit givna utifrån regeringens utredningsdirektiv. Jag ämnar därför återkomma till dessa frågor när översynen av hela PBL berör detta område. Översyn av plan- och bygglagstiftningen Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs. Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i (1987:10, PBL) och m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL), beslutsprocessen inklusive instansordningen samt Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsätt- ningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instansordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL. åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas. Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i som har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen. De senaste årens allmänna utveckling Villkoren för den fysiska planeringen och byggandet har förändrats i flera väsentliga avseenden . I många kommuner ökar befolkningen med stora krav på bostadsbyggande och infra- struktur som följd. I flertalet kommuner är dock utvecklingen den motsatta, befolkningen minskar. Vidare innebär internationalise- ringen av ekonomin en fortlöpande förändring. Därmed förändras även förutsättningarna för lokal och regional utveckling. sker en vitalisering av arbetet med utvecklingsfrågor på regional och lokal nivå. Programformen och partnerskapstanken utvecklas genom att olika sektorer och organisationer i ökande utsträckning deltar i och samverkar kring utvecklingsarbetet. Insikten om betydelsen av att samverka över sektorsgränser och större geografiska områden ökar. På den regionala nivån pågår försök med olika former av utökat självstyre och andra samverkansformer. En översyn av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har aviserats (prop. 2001/02:7). medlemskap i innebär på många sätt en utmaning för den svenska förvaltningskulturen. Bland annat det förhållandet att olika initiativ, rekommendationer och direktiv skall genomföras i svensk förvaltning och lagstiftning innebär, när det gäller den fysiska planeringen och byggandet, i viss utsträckning en inskränkning av kommunernas handlingsutrymme. Även i andra avseenden har det svenska samhället förändrats efter den nuvarande plan- och bygglagstiftningens tillkomst. Byggindustrin har koncentrerats ytterligare. statlig och verksamhet har i ökad utsträckning privatiserats eller utsatts för konkurrens. Detta har bl.a. lett till att planeringen nu är mindre enhetlig inom landet. Bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå . Efter 1990-talets krisår har en viss återhämtning börjat i byggsektorn med ett något ökat byggande av bostäder. har bostadsbristen i landet ökat, främst i tillväxtregionerna. I dessa beräknas sysselsättning och befolkning öka kraftigt . Ett lågt bostadsbyggande riskerar att begränsa den ekonomiska tillväxten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Tillgången på mark för bostadsbyggande och kostnaderna för markanskaffning och kommunala avgifter är faktorer av stor betydelse för produktionskostnaden och bostadsbyggandet. De regionala skillnaderna på bostadsmarknaden är betydande. råder bostadsbrist i 77 kommuner med tillsammans hälften av landets befolkning. Bostadsbristen är koncentrerad till tillväxtom- rådena. möter andra regioner problem som hänger samman med vikande befolkningstal och svag ekonomisk tillväxt. Boendekostnaderna i är bland de högsta i , vilket beror på de höga produktionskostnaderna till följd av bl.a. bristande konkurrens i byggsektorn. Detta problem har fått ökad uppmärksamhet . I många kommuner minskar det kommunala markinnehavet genom överlåtelser till privata intressenter. Till detta kan läggas att byggföretagen numera i allt större utsträckning bygger i egen regi för senare försäljning till offentliga eller privata ägare. Denna utveckling innebär att nya aktörer kommit till, liksom en ny rollfördelning och förskjutningar i maktförhållanden mellan samhället, näringslivet och den enskilde. Även konkurrensförhållandena och den höga prisnivån inom handeln i har uppmärksammats . Kommunernas planering har betydelse för förutsättningarna för etablering av nya företag på marknaden. Möjligheterna till nyetablering är en grundläggande förutsättning för en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Detta förhållande gäller givetvis också inom byggområdet. Diskussionen om medborgarinflytande och medborgerliga rättigheter har varit livlig i . Inte minst har frågan om kvinnors och mäns lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen kommit i fokus på ett annat sätt . Forskning och utveckling visar på vikten av att samhälls- planeringen svarar mot såväl kvinnors som mäns behov, värderingar Barns rättigheter, liksom behoven hos den ökande andelen äldre och hos människor med funktionshinder, har också fått ökad uppmärksamhet. Frågor om etnisk diskriminering och boendesegregation har stor aktualitet. Bristande tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder uppmärksammas allt mer som en form av diskriminering. Intresset för kultur- och kulturmiljöfrågor ökar kraftigt. Utvecklingen inom IT-området ger nya möjligheter för olika grupper inom samhället att få information och delta i beslutsprocesser. Miljö- och hälsofrågor med anknytning till fysisk planering och bebyggelse ägnas stort intresse. Det handlar om att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer möjligheter till en god livsmiljö och välfärd. Dagens miljöproblem medför dessutom avsevärda kostnader genom bl.a. produktionsförluster, materialförstöring, försämrad hälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och utarmning av såväl förnybara som icke förnybara naturresurser. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling har till stor del fångats upp i arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen. Strategier för hållbar samhällsutveckling har fått en ökad betydelse i svensk politik. Planering, byggande och förvaltning av den byggda miljön betraktas som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling. Sammantaget ställer utvecklingen nya och ökade krav på plan- och bygglagstiftningen. I det system av regler som lägger fast förutsättningarna för samhällsbyggandet spelar plan- och bygglagstiftningen en central roll. PBL trädde i kraft efter ett långvarigt utredningsarbete. beslutades om en mera omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen. Efter förslag från Plan- och byggutredningen reformerades lagstiftningen därefter . överfördes huvuddelen av de tekniska kraven på byggnadsverk från PBL till BVL. Ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande infördes för de byggtekniska kraven. genomfördes andra lagändringar som syftade till ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Ändringarna innebar bl.a. en förstärkning av översiktsplaneringen och en utvidgning av medborgarin- flytandet. Genom de ändringar som trädde i kraft förtydligades vidare förutsättningarna för kommunerna att ta ett större ansvar för arkitektoniska värden och kulturmiljövärden. Tillkomsten av har lett till vissa följdändringar i PBL, främst med anledning av att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. överfördes till . Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft , ställs det numera tydligare krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser. Ändringarna innebär också att enkelt avhjälpta hinder i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser bör vara åtgärdade senast vid utgången av 2010. Vissa av Plan- och byggutredningens förslag har inte resulterat i några slutgiltiga ställningstaganden från regeringens sida. Det gäller bl.a. förslag om en ny instansordning för prövningen av överklaganden (SOU 1994:134) och frågor rörande plangenomförande (SOU 1996:168). för transporter och IT pekade vidare i sitt betänkande (SOU 2001:44) på behovet av att tydliggöra jämställdhet i PBL. har också från andra håll väckts många förslag till ändringar i plan- och bygglagstiftningen bl.a. från , i och stadsbyggnadskontor. Även och Riksantikva- rieämbetet har redovisat behovet att se över olika frågor som rör plan- och bygglagstiftningen. har funnit att konkurrensaspekterna inte tillmäts tillräcklig betydelse vid kommunernas planering för handeln. Vidare har i sin 8:e rapport till regeringen "Tänk tillgängligt" påtalat brister i lagstiftningen. Plan- och bygglagstiftningen berörs också av utredningsarbete som redan pågår. Det gäller bl.a. inom (M1999:03) i de delar miljöbalksöversynen kan innebära förändringar av reglerna i 3 och 4 kap. av frågor om hushållningen med mark och vatten, samt när det gäller miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Regeringen tillkallade genom beslut en nationalkommitté för att ytterligare förankra, samordna och utveckla arbetet med åtaganden inom och Habitatagendan (dir. 2000:48 samt 2001:121). ska redovisa en samlad slutrapport . Regeringen tillsatte en särskild arbetsgrupp för att bereda frågor om ändringar i instansordningen för överklagande av beslut enligt PBL. Utgångspunkten för arbetet har varit att avlasta regeringen prövningen av överklagade ärenden enligt PBL och att förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Arbetsgruppen överlämnade en avslutande promemoria (M2002/2275/R). fick 2000 i uppdrag att ta fram områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk samt lämna förslag till planeringsmål för vindkraften. , som rapporterade sina slutsatser , berörde i sin rapport bl.a. regional och tillståndsgivning. Regeringen har vidare tillsatt en kommission för att bl.a. föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn (dir. 2002:24). En parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) har fått i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden, samt överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan. Regeringen har även tillsatt en utredning av skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. (dir. 2002:96). Av regeringen redovisade behov av översyn Regeringen har i olika sammanhang redovisat behov av översyn av plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten har i de flesta fall varit intresset av en planering som syftar till ett mera hållbart samhällsbyggande. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uttalas bl.a. att regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av PBL i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. I propositionen slås fast att den byggda miljön skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö, natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas, byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Detta ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålen, tillsammans med andra nationella mål, skall kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande mot ekologisk hållbarhet. I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anges vidare att regeringen avser att i den aviserade översynen av PBL, i förhållande till hållbar utveckling, inbegripa frågan om etablering av externa köpcentra för dagligvaruhandel. Analyser av den nuvarande situationen visar att etablering av sådana köpcentra innebär längre transporter och att antalet mindre butiker har minskat med försämrad tillgänglighet för vissa icke bilburna grupper. Inför beslut om etablering är det därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är också angeläget att möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på serviceutbud och tätortscentra både i ett lokalt och mellankommunalt perspektiv utreds och redovisas. En etablering av externa köpcentra kan också ge positiva effekter, bl.a. ett ökat utbud och lägre priser. Det är därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter på konsumentpriserna. I detta sammanhang måste det även studeras vilka möjligheter det finns för etablering av lågprisbutiker i kommunernas stadskärna och närområde. Närvaron av konkurrerande butiker har positiva effekter för kommuninnevånarna, bl.a. genom ett ökat utbud i form av flera typer av butiker och nya kedjor och därigenom lägre priser. Konkurrensförhållandena inom detaljhandeln och dess betydelse för prisnivån tas också upp i propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Regeringen konstaterar i propositionen att konkurrensen i inom detaljhandeln, och särskilt på dagligvaruområdet, är svag och att prisskillnaderna inom detaljhandeln mellan olika regioner är stora. har i sina rapporter kunnat konstatera att dessa problem alltjämt kvarstår och pekar på olika kommuners tillämpning av PBL som en viktig förklaringsfaktor till de prisskillnader som finns. I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr.