sou · GRB360d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I den fortsatta framställningen kommer vi endast att diskutera cap and trade modellen, eftersom EG:s handelsdirektiv förutsätter att det är denna modell som används i det tänkta handelssystemet. Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara och att de förorenande aktörerna som ingår i handelssystemet därefter enligt någon fördelnings- modell tilldelas överlåtbara utsläppsrätter som motsvarar det totala utsläppstaket. Härmed utgör handel med utsläppsrätter en kombi- nation av administrativt och ekonomiskt styrmedel. Taket är ett administrativt styrmedel i den meningen att det anger den rättsliga gränsen för hur stort det samlade utsläppet får vara. Det ekono- miska inslaget är att inom ramen för det satta taket kommer handeln med utsläppsrätter på en marknad att se till att det är de mest kostnadseffektiva åtgärderna som vidtas. Vi återkommer till detta längre fram. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 6.3Vilka styrmedel bör väljas? En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att medlet i största möjliga utsträckning skall riktas direkt mot det problem man vill lösa. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område upp- nås på bekostnad av andra mål. Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångspunkt i dels de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister och fördelningsproblem som motiverar de statliga ingripandena. Med en samhällsekonomiskt effektiv utsläppsnivå avses den utsläppsnivå där hänsyn tas till skadekostnader och kostnader för utsläppsminskning på ett sådant sätt att på marginalen skade- kostnaderna är lika med kostnaden för utsläppsreduktionen för ytterligare en enhet av utsläppen. För att nå den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån måste vi förutsätta att skadekostnadskurvan och kostnadskurvan för utsläppsminskningar är kända. Det är dock en orealistisk förutsättning. I praktiken saknas såväl information som kunskap om de skador som är förknippade med olika utsläpp liksom om de kostnader som är förknippade med olika reduktionsnivåer. Om dessa kostnader och värderingar av skadorna inte är kända kan vi knappast uppnå samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivåer. Om miljömålen inte kan bestämmas utifrån renodlade ekonomiska principer måste dock någon annan princip användas. Det uttalade kriteriet i den svenska miljö- politiken är att miljömålen dels skall spegla kritiska belastnings- punkter, dels skall bestämmas mot bakgrund av vad som kan betraktas som ekonomiskt rimligt. De svenska miljömålen är alltså i de flesta fall inte resultatet av någon uttrycklig värdering av kostnader och intäkter som en förbättrad miljökvalitet ger upphov till. I särskilt hög grad kan detta sägas gälla klimatmålet, eftersom skadekostnaderna och deras geografiska fördelning är mycket svåra att uppskatta. Även om informationstillgången sällan är sådan att vi kan uppnå den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån både kan och bör vi däremot alltid sträva efter en kostnadseffektiv klimatpolitik. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel Kostnadseffektivitet innebär att miljömålen skall nås till minsta möjliga kostnad. Till exempel är det i allmänhet inte kostnads- effektivt att varje sektor i samhället skall bidra lika mycket till utsläppsreduktionerna. I stället är villkoret för samhällsekonomisk kostnadsminimering att kostnaderna på marginalen för de åtgärder som vidtas skall vara lika stora för samtliga källor till problemet. Som framgår av ovanstående är tillgången på information ofta en avgörande faktor i valet av styrmedel. Informationsbehovet för en kostnadseffektiv klimatpolitik är mindre än för beslut om en effektiv utsläppsnivå. Om vi känner marginalkostnadskurvan2 för att minska utsläppen vet vi att vi med exempelvis en skatt kan nå en viss på förhand bestämd utsläppsnivå till lägsta möjliga kostnad. Känner vi inte till kostnadskurvan för att minska utsläppen vet vi i alla fall att den på förhand okända utsläppsnivån, som exempelvis en skatt resulterar i, nås till lägsta möjliga kostnad. En annan faktor som påverkar valet av styrmedel är den osäker- het som är förknippad med hur stora intäkterna och kostnaderna är av att minska utsläppen. Vi vet att det på förhand inte går att säga om en reglering är bättre eller sämre än handel med utsläppsrätter eller en miljöavgift. Valet av styrmedel blir beroende av lutningen på skadekostnadskurvan och kostnadskurvan för att minska utsläppen. En brant skadekostnadskurva innebär att ytterligare utsläpp orsakar mycket stor skada. En tumregel för styrmedelsvalet skulle därför kunna vara att välja kvantitetsstyrning när vi har att göra med mycket skadliga ämnen och prisstyrning i de fall marginella utsläppsförändringar inte orsakar någon katastrof. Vid val av styrmedel måste hänsyn också tas till att valet har effekter på fördelningen av samhällets resurser mellan bl.a. in- komstgrupper, företagstyper, regioner samt mellan företag och hushåll. Till exempel är en viktig skillnad mellan en miljöskatt och en administrativ reglering att den senare inte ger några stats- finansiella intäkter och därmed färre möjligheter att korrigera för oönskade effekter. Å andra sidan innebär en finansiell avgift en belastning för det enskilda företaget, vilket kan ha betydelse för den fortsatta driften. I en diskussion av valet mellan olika styrmedel har också tidsdimensionen stor betydelse. 2 Marginalkostnaden för utsläppsreduktioner beskriver kostnadsökningen av att reducera ut- släppen ytterligare en enhet. Den marginella skadekostanden anger den ökning av skadekost- nader som utsläpp av ytterligare en enhet innebär. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel varaktighet påverkar användbarheten av olika klimatpolitiska styr- medel, och man bör skilja mellan tre olika tidsperspektiv: Vid en akut situation, då utsläppen mycket snabbt måste be- gränsas eller ges en annan inriktning, måste anpassningen till minskade utsläpp ske vid given teknik och med utnyttjande av existerande kapitalutrustning. På medellång sikt, då målet är att t.ex. minska utsläppen av växthusgaser totalt eller tillväxten av be- stämda växthusgaser, aktualiseras teknikförändringar och inver- kan på produktions- och konsumtionsmönster. I det långsiktiga perspektivet, då hänsyn tas till förväntningar om ökade risker för effekterna av växthusgaser kan styrmedlen också påverka samhällsstrukturens utveckling i stort, struktur- omvandlingen i näringslivet, industrins lokaliseringsval, plane- ring av bebyggelse, transportsystemets utformning m.m. Det är en väsentlig skillnad mellan det ekonomiska systemets anpassningsmöjligheter på kort, medellång sikt och lång sikt, vilket har konsekvenser för bedömningar av vilka effekter olika klimatpolitiska styrmedel kan få i olika tidsperspektiv. Åtgärder som påverkar priser och syftar till att förändra attityder brukar betraktas som relativt långsamt och långsiktigt verkande styrmedel, även om åtgärderna kan träda i kraft så fort beslut fattats om detta. När styrmedlet väl är i kraft kan dock anpassningstiden vara längre för ekonomiska styrmedel än för tvingande administrativa styr- medel. Administrativa styrmedel har å andra sidan i regel en relativt lång starttid, dvs. tiden det tar från att beslut fattas om en viss åtgärd tills styrmedlet i fråga kan träda i funktion. Detta beror på att detaljbestämmelser måste utformas och en organisation måste byggas upp för styrning och kontroll av verksamheten. Anpass- ningstiden är däremot kort. Direkt reglering av hushålls och före- tags resursanvändning har därför i allmänhet uppfattats som ett medel för styrning på kort sikt. 6.3.2Styrmedelsval i samband med klimatförändringar Klimatproblemet har vissa speciella egenskaper som är av största betydelse vid val av styrmedel. En fundamental faktor är till att börja med att det från klimatsynpunkt saknar betydelse varifrån Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel utsläppen av klimatpåverkande gaser sker. Varje molekyl av växt- husgaser som släpps ut i atmosfären medför samma risk vare sig den kommer från en taxi i , en stålindustri i eller en kraftstation i . Detta betyder att alla måste dela på ansvaret. Kostnaderna för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika sektorer inom ett land. Sammantaget är kostnaderna dessutom mycket stora. Detta är bakgrunden till önskemålet att få till stånd de överenskomna globala åtagandena till lägsta möjliga kostnader. Att skadorna beror på de totala utsläppen i absoluta tal och inte på deras storlek i förhållande till produktion eller konsumtion är också väsentligt, och motiverar att kvantitativa, absoluta mål för utsläppen av växthusgaser ställs upp. De styrmedel som i huvudsak har valts av politiker för att hantera miljöproblem är olika typer av kvantitativa och administra- tiva regleringar. Bland kvantitativa regleringar märks gränsvärden som inte får överskridas, förbud mot vissa typer av utsläpp, m.m. Regleringarna kan också vara av administrativ natur. Det kan gälla krav på katalysatorer eller krav på koncessionstillstånd för vissa typer av verksamhet. Administrativa styrmedel uppfyller i allmänhet inte kravet på kostnadseffektivitet. För att kravet på kostnadseffektivitet skall vara uppfyllt måste den reglerande myndigheten ha fullständig kunskap om alla tänkbara teknologier vid alla tänkbara utsläpps- källor. Det finns emellertid inte anledning tro att samtliga utsläpps- källor har samma kostnader för att reducera utsläppen. Detta betyder inte att administrativa styrmedel behöver vara ett dåligt alternativ i klimatpolitiken. En kvantitativ reglering har den goda egenskapen att miljömålet med mycket stor sannolikhet upp- nås, förutsatt att vi har ett bra kontrollsystem och kraftiga sank- tioner mot dem som bryter mot reglerna. Administrativa styrmedel har främst använts vid högt prioriterade mål och då inte ens enstaka avvikelser kan accepteras. Det har också tidigare ansetts vara svårt att finna det pris på miljön, som skulle resultera i just den utsläpps- mängd som tolererades av samhället. När det gäller att med ekonomiska styrmedel hantera problemen med externa effekter och frånvaro av nyttjanderätter är någon form av internalisering den åtgärdstyp som i första hand bör övervägas. Det kan innebära att någon form av rättigheter för utnyttjande etableras (t.ex. utsläppsrätter) eller att resursanvändning eller ut- släpp belastas med skatter eller avgifter som svarar mot en sam- Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel hällelig värdering av de externa kostnaderna. Fördelen med att använda ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen är att de skapar incitament att reducera utsläppen genom att det blir förenat med en kostnad att släppa ut t.ex. växthusgaser. Under förutsätt- ning att alla betalar samma pris är ekonomiska styrmedel också i allmänhet kostnadseffektiva. Detta betyder t.ex. att differentierade skatter i allmänhet inte är kostnadseffektiva. En viktig egenskap hos de prispåverkande ekonomiska styr- medlen är att de är likformigt verkande i förhållande till skade- funktionerna. En ökad skatt på t.ex. koldioxid leder till att den åstadkomna begränsningen har samma värde oberoende av hur den har åstadkommits – genom ändrad produktionsteknik, renings- åtgärder eller ändrad produktutformning. Samma typ av likfor- mighet kan åstadkommas vid användning av utsläppsrätter. En nödvändig förutsättning är då att rätterna görs överlåtbara, så att de kan utnyttjas av de aktörer för vilka de har störst utbyte. Det finns emellertid ett antal begreppsmässiga och praktiska problem som måste lösas för att handel med utsläppsrätter skall bli det effektiva styrmedel som det har potential till. För att handel med utsläppsrätter skall fungera måste utsläppsrätten få karaktär av legalt bindande äganderätt och kunna förknippas med varaktighet. Därför måste utsläppsrätten vara väl definierad (varaktighet, giltig- het) och det totala antalet utsläppsrätter måste vara känt. I korthet kan sägas att för att ett styrmedel som tak och handel med utsläppsrätter skall fungera krävs att följande funktioner etableras: Enheten som det skall handlas med skall vara väl definierad, t.ex. i ton CO2-ekvivalenter. Omfattningen av den aktuella marknaden skall vara väl defi- nierad. Taket skall anges och omfatta den totalt tillåtna mängden utsläpp av växthusgaser som får släppas ut inom ett fastställt tidsintervall, t.ex. . Utifrån omfattningen av handelssystemet (växthusgaser och utsläppskällor) skall lagstiftaren efter tillståndsansökan utse adressater som skall omfattas av kvotplikt3. Utsläppskällorna använder handelsvaror, t.ex. kol och olja som vid förbränning ger upphov till utsläpp som påverkar klimatet. 3 Kvotplikt innebär att ett företag måste inneha utsläppsrätter för att få släppa ut växthus- gaser, t.ex. koldioxid. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel Tilldelningsform skall anges. Det kan gälla fri tilldelning eller auktion i någon form. Regler för att överföra utsläppsrätter från en åtagandeperiod till en annan skall vara fastställda. Ett kontroll- och sanktionssystem måste fastställas som garan- terar att det fastställda taket upprätthålls, dvs. att företagen fullföljer sina åtaganden. Ett rapporteringssystem skall upp- rättas och ett strikt sanktionssystem med avgifter måste in- föras. Ett register måste införas som tillhandahåller information om vem som innehar utsläppsrätter, antal utsläppsrätter per inne- havare och utsläppsrättens giltighetstid. Vissa organisatoriska funktioner måste etableras, t.ex. organisa- tioner som administrerar tilldelningen av utsläppsrätter, som för register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar i detsamma, och som kontrollerar överensstäm- melsen mellan aktörernas faktiska utsläpp och det antal utsläppsrätter de redovisar. 6.3.3Varför är handel med utsläppsrätter bra? Låt oss inledningsvis konstatera att tak och handel med utsläpps- rätter inte är det enda styrmedel som kan användas för att nå fastställda miljömål för koldioxidutsläppen. Det är naturligtvis möjligt att använda administrativa styrmedel och andra ekonomiska styrmedel som t.ex. miljöavgifter. Valet av styrmedel är underkastat de övergripande klimatpolitiska målen. Enligt Kyotoprotokollet har EU åtagit sig ett kvantitativt klimatmål. Det måste tillgodoses. En kvantitativ reglering kan i princip definieras som en rättig- het att nyttja en miljöresurs i en av myndigheterna bestämd om- fattning. Det kan t.ex. gälla ett tillstånd att släppa ut ett maximalt antal ton miljöförstörande ämnen. Rättigheten karaktäriseras av att den är individuell. Den kan inte överlåtas och den kan inte sparas över tiden. En sådan kvantitativ reglering är emellertid i regel inte kostnadsminimerande. Ett alternativ till denna typ av reglering är tillstånd som kan överlåtas och sparas, s.k. överlåtbara rättigheter. Utgångspunkten för ett handelssystem för utsläppsrätter enligt cap and trade modellen är att det sätts ett absolut tak för de totala utsläppen inom en viss region. Därefter fördelas utsläppsrätter mellan berörda Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar det totala taket. För fördelningen av utsläppsrätter finns i huvudsak två principer. Den ena innebär att man delar ut utsläppsrätterna gratis till före- tagen. Den andra principen innebär att man auktionerar ut ut- släppsrätterna. Även någon form av kombination av gratis tilldel- ning och auktion är tänkbar. Om de totala utsläppen fastställs och man vill tillåta en dynamik i ekonomin för att möta befolkningsökning, ändrad teknologi, rörlighet och ekonomisk tillväxt måste de allokerade utsläppsrätterna vara överlåtbara. Om inte detta vore fallet skulle nya aktiviteter definitionsmässigt vara omöjliga. Taket kan betrak- tas som en reglering, men till skillnad från konventionella regle- ringar är utsläppsrätterna överlåtbara mellan utsläppskällorna. Detta skapar flexibilitet och handlingsfrihet för att finna kostnads- effektiva lösningar. Eftersom utsläppen av växthusgaser påverkar klimatet på samma sätt, oavsett var på jorden utsläppen faktiskt sker, blir överlåtbarheten ett ekonomiskt styrmedel, som till- sammans med det angivna taket garanterar att det klimatpolitiska målet uppnås till lägsta möjliga kostnad. Det är lätt att visa att en miljöavgift kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. För att få till stånd en kostnadseffektiv minskning av utsläppen behöver staten inte detaljerade kunskaper om företagens kostnader för utsläppsminsk- ningar. Det räcker med att staten bestämmer sig för att varje källa till utsläpp skall betala en viss bestämd avgift. Orsaken till att resultatet blir en kostnadseffektiv lösning är att företagen kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (miljöavgiften) med kostnaden för att minska samma enhet inom den egna verksamheten (marginalkostnaden för en utsläppsminskning ). Det blir alltså lönsamt för alla företag att rena utsläppen så länge som kostnaden för att minska utsläppen är lägre än miljöavgiften. I slut- läget kommer alla företag att ha samma marginalkostnad för att minska utsläppen. Sammantaget leder detta till den lägsta totala kostnaden för att minska utsläppen med en viss mängd. Det intressanta är att ett kostnadsminimerande resultat också fås med styrmedlet handel med utsläppsrätter. Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöavgift (under förutsättning att inte något företag med sina aktioner kan påverka mark- nadspriset). Ett marknadspris kommer att skapas som avspeglar marginalkostnaden för att minska det sista tonnet utsläpp för att uppnå det totala utsläppsmålet. Detta faktum beror på att före- Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel tagens betalningsvilja för utsläppsrätter direkt avspeglas i kostna- derna för att minska utsläppen. Företag med höga kostnader för utsläppsminskningar väljer att köpa utsläppsrätter, vilka skapas genom att företag med låga kostnader för att minska utsläppen minskar sina utsläpp. Varje företag kommer att köpa och sälja rätter tills incitamenten till ytterligare handel är uttömda. Detta kommer att vara fallet när alla företag har en marginalkostnad för utsläppsminskning som överensstämmer med marknadspriset för utsläppsrätter. Både avgifter och handel med utsläppsrätter leder alltså till en kostnadsminimering. Vad är då skillnaden mellan handel med utsläppsrätter och någon form av miljöavgift? I princip handlar det om att i fallet med miljöavgifter känner beslutsfattaren till priset på rätten att släppa ut (detta motsvaras av miljöavgiften), men utsläppsminskningen blir dock inte känd förrän i efterhand. När det gäller tak och handel med utsläppsrätter känner beslutsfattaren däremot till vilka utsläppsbegränsningar som kommer att uppnås redan när taket fastställts, medan priset på utsläppsrätter initialt inte är känt utan etableras i handeln på marknaden. Man kan nå samma kvantitativa punkt som taket motsvarar med miljöavgifter, men det förutsätter en sökprocess, där man söker sig fram till den nivå på miljöavgiften som ger en viss önskvärd utsläppsreduktion. Det skulle således innebära att skulle behöva besluta om att höja och sänka miljöavgiften vid ett antal tillfällen för att hitta rätt nivå. Handel med utsläppsrätter ger företag rätten att släppa ut koldioxid. Det är viktigt att notera att handel med utsläppsrätter i detta avseende inte skiljer sig från andra regleringsåtgärder. Regle- ringar som anger gränsvärden för utsläpp eller kräver bästa möjliga teknik ger också företagen rätten att släppa ut koldioxid. Inom ramen för det fastställda taket behöver inte alla företag vidta samma miljöeffektiva åtgärder. Den stora skillnaden mellan handel med utsläppsrätter och traditionella styrmedel är att företag som deltar i handel med utsläppsrätter kan få betalt för de åtgärder som över- stiger minimikraven. Man skapar en marknad för åtgärder mot utsläpp utöver de krav som en kvantitativ reglering ställer. Nackdelarna med systemet är knutna till hur väl utsläppsmark- naden fungerar, samt om transaktions-, mät-, övervaknings- och administrationskostnaderna blir höga jämfört med andra styrmedel. Om marknaden består av få aktörer finns risk för att dessa kan påverka utfallet på marknaden. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel själva bytesprocessen blir höga påverkar detta också hur väl mark- naden fungerar. 6.4Praktiska erfarenheter av utsläppshandel Det bör poängteras att det inte finns någon naturlig, frivillig efter- frågan på utsläppsrätter som kan agera som drivkraft för handel. Det är kravet på att inneha utsläppsrätter som gör det intressant för företag och länder att delta i handeln. Kyotoprotokollet ställer sådana krav vad gäller utsläpp av växthusgaser, men Kyoto- protokollet har ännu inte trätt i kraft. Trots att Kyotoprotokollet inte trätt i kraft finns det exempel på handel med växthusgaser och handelssystem för utsläppsrätter. Det kan t.ex. handla om nationella system, varav det mest kända exemplet torde vara handelssystemet för SO2 på . I andra fall kan det handla om att handeln har startat i förväntning om att restriktioner skall komma att införas för utsläpp av växthusgaser och att det därför finns skäl att skaffa sig erfarenhet inför ett kommande handelssystem. Viss handel med utsläppsreduktioner sker också med förhoppning att reduktionerna skall kunna användas i ett framtida handelssystem. Några exempel på sådan handel är att BP och har startat interna handelssystem och satt upp interna reduktionsmål och ett frivilligt system för utsläppshandel i , . Utöver det EU-system för handel med utsläppsrätter som planeras (se vidare kapitel 7) finns inhemska, nationella initiativ i flera europeiska länder, varav några beskrivs i avsnitten 6.4.1 6.4.4. I sammanhanget bör också nämnas att de nordiska energi- och miljöministrarna och energiminist- rar fattade beslut om att etablera som ett testområde för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Bland aktiviteterna inom detta testområde ingår att undersöka möjligheterna att etablera en gemensam marknad för handel med utsläppsrätter. Försöksverksamheten avser främst gemensamt genomförande. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel har ett nationellt system för handel med utsläppsrätter. Systemet är frivilligt och staten har skapat incitament för företagen att delta. Företagen som deltar i handel har reduktionsmål som antingen sätts som absoluta tal (34 företag) eller relateras till produktionsvolymen (ca 6 000 företag). De två grupperna får handla med varandra, men mellan dem finns det en sluss (gateway) som förhindrar ett nettoflöde av utsläppsrätter från gruppen med relativa mål till gruppen med absoluta mål. Reduk- tioner som skapats med hjälp av klimatprojekt inom de sektorer i som inte deltar i handeln kan användas i systemet, förutsatt att projekten är godkända. Innan handeln började gjorde staten en upphandling av reduktioner, i vilken företag fick erbjuda reduktionsvolymer till olika priser (kostnader). erbjöd reduktioner motsvarande 4 Mton CO2 jämfört med utsläppsnivån 2000 och staten betalade £215 miljoner för dessa . De företag som erbjudit reduktioner får absoluta utsläppsmål fastställda. Om de överskrider dessa mål måste de köpa utsläppsrätter. Om företagen reducerar utsläppen ytterligare kan de sälja utsläppsrätter. De ca 6 000 företag som har relativa (produktionsrelaterade) mål har långsiktiga avtal med staten om utsläppsreduktioner och energieffektiviseringar. Dessa avtal löper och företagen får som incitament att delta en 80 procentig rabatt på en energi- skatt (climate change levy). Det danska beslutade att införa ett system för handel med utsläppsrätter.