sou · GRB380d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt Technopolis måste det även finnas en kontinuerlig dialog mellan dem som utformar ramvillkoren och dem som gör strategiska vägval beträffande programmet. Enligt Technopolis behövs nya styrmedel som komplement till satsningarna på EFUD, t.ex. att för nya oprövade tekniker skapa en samlad efterfrågan (demand clustering) och bättre instrument för riskdelning. Enligt Technopolis finns också utrymme för mera kre- ativt tänkande på detta område , även med de restriktioner som sätts av EU. Beträffande kommersiellt riskabla nya tekniker (som t.ex. svartlutsförgasning) skulle staten enligt Technopolis exempelvis kunna bygga och äga en anläggning, och sedan driva den tills det är kommersiellt möjligt att överföra den till privata intressen.8 Rekommendationer avseende det långsiktiga energiforsknings- programmets innehåll och administration Enligt Technopolis skulle ett effektivare resursutnyttjande uppnås om EFUD-satsningar koncentrerades till färre områden . I valet av områden att satsa på bör följande kriterier användas enligt Technopolis: bör satsa på EFUD-områden där vi har eller kan förväntas bygga upp komparativa fördelar i kunskapsskapande (knowledge generation), där vi har tillräcklig kritisk massa för kunskapsskapande (knowledge generation), där vi har eller kan förväntas bygga upp fungerande industriella kluster, där vi har potential för nationella konkurrensfördelar, och som kan ge ett bidrag till att uppnå de energipolitiska målen.9 8I rapporten uttrycks detta på engelska som build, own, operate, transfer (BOOT). 9Det vill säga att trygga tillgången på el och annan energi på med om- världen konkurrenskraftiga villkor, och att skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Resultatutvärdering av EFUD program Utöver att genom samråd inhämta intressenternas synpunkter me- nar Technopolis att analytiska hjälpmedel (framsynsstudier, road mapping, m.m.) behöver utnyttjas mer som underlag för att for- mulera strategin för programmet. Utan sådana analytiska hjälp- medel menar att det kommer att bli svårt att kon- centrera resurserna i programmet, eftersom en sådan fokusering ofrånkomligen kommer att gå emot några intressenters önskemål. Enligt Technopolis förstärker behovet av analytiska hjälpmedel också behovet av att låta en myndighet ansvara för programmet, eftersom det då blir lättare att bygga upp den analyskompetens som krävs. Enligt Technopolis är det nödvändigt att i grunden överväga pro- grammets strategi för att motverka det inbyggda momentum som har skapats under andra förhållanden än dagens. Det kan därför enligt Technopolis finnas skäl att göra en nollbasbudgetering av programmet. En sådan övning borde enligt Technopolis underlätta skapandet av en tydligare strategi som bättre kopplar samman de övergripande energipolitiska mål som gäller för statens EFUD- satsningar med de aktiviteter som bedrivs på den lägre nivån (enskilda forskningsprogram/-projekt). Technopolis anser att , som an- svarar för huvuddelen av energiforskningsprogrammet, ensam bör ansvara för hela programmet. Även som ensamt ansvarig myndig- het kan det dock enligt Technopolis finnas anledning för Energi- myndigheten att lägga ut delar av utförandet på underleverantörer i form av de andra myndigheterna. Ett förstärkt ansvar för Energi- myndigheten kan enligt Technopolis komma att kräva en förstärk- ning av myndighetens kompetens och förmågor. är kopplingen mellan den energirelaterade forsk- ning finansierar och resten av de statliga EFUD- satsningarna mycket svag enligt Technopolis. Visserligen kan det enligt Technopolis vara motiverat att avsätta en viss del av de re- surser staten lägger på EFUD på riktad, grundläggande (oriented basic) eller strategisk forskning. Men då måste det enligt Techno- polis finnas en tydligare koppling mellan dessa insatser och resten av programmet. Enligt Technopolis kan en sådan koppling inte uppnås med som finansiär, eftersom rådet skall finansiera fri, nyfikenhetsstyrd forskning. I rapporten sägs att energiforskningsprogrammet bör utformas och administreras på ett sätt som reducerar de problem med fragmentering som enligt Technopolis finns i svensk FoU. Resultatutvärdering av EFUD program bygga upp kritiska massor inom de FoU-områden som är relevanta är nödvändigt enligt Technopolis. Projekten måste bli färre och större. En större koncentration av FoU-resurser bör ske till platser där forskarsamhället och näringslivet enkelt kan interagera. Detta skulle enligt Technopolis t.ex. kunna innebära ökade satsningar på kompetenscentra eller ökad användning av forskningsinstitut. Enligt Technopolis är för litet för att ha kritiska massor inom särskilt många EFUD-områden. Energiforskningsprogram- met behöver därför enligt Technopolis ge öppningar för och stöd till att bygga upp bilaterala och multilaterala grupper såväl inom forskning som utveckling och demonstration. I första hand torde den typen av aktiviteter komma att ha /i fokus, men ibland kan även samarbeten med aktörer längre bort behövas enligt Technopolis. Enligt Technopolis måste en ny strategi även ta hänsyn till förändringar i den internationella omvärlden, såsom t.ex. EU:s sjätte ramprogram. En av de viktigaste delarna i arbete är att analysera de resultat som nåtts inom ramen långsiktiga energipolitiska program. Det mest omfattande och betydande underlaget för resultatanalys har utgjorts av det arbete Technopolis utfört på utredningens uppdrag. Vi har därför ansett att en relativt utförlig redogörelse för Technopolis rapport har varit på sin plats. Givetvis måste dock analys av den EFUD som bedrivits baseras på det samlade underlagsmaterial som tas fram inom ramen för utredningen. Således måste, utöver Techno- polis arbete, hänsyn även tas till bl.a. det arbete RRV utfört på uppdrag av utredningen (se kapitel 8), vilket delvis tangerar det område Technopolis belyst, samt till de iakttagelser utredningen själv gjort vid intervjuer och studiebesök och de synpunkter som framförts av utredningens referensgrupp. Vi vill också peka på att det finns skäl att anlägga viss för- siktighet i tolkningen av det underlagsmaterial Technopolis presen- terat, i synnerhet som svarsfrekvensen i den enkät som gjorts var relativt begränsad. Visserligen inkom 562 stycken användbara enkätsvar, men dessa utgör dock inte mer än ca 30 av Resultatutvärdering av EFUD program det totala antalet projekt som 2002 bedrivits inom ramen långsiktiga energipolitiska program. Mot bakgrund av den redogörelse för Technopolis arbete som presenterats i kapitlet menar vi att det utifrån utredningens ut- gångspunkter i övrigt finns skäl att särskilt peka på följande. Technopolis menar att verksamheten inom ramen långsiktiga energipolitiska program blivit mer inriktad på forskning än vad som var tänkt, på bekostnad av utveckling och demonstra- tion. Såvitt kan bedöma har dock verksam- heten större kopplingar till näringslivet än vad Technopolis hävdar. För det talar enligt vår mening ett antal omständigheter som lyfts fram i Technopolis rapport: Visserligen tyder den meta-utvärdering av tidigare gjorda utvär- deringar som Technopolis gjort på att EFUD-verksamhetens relevans för näringslivet genomsnittligt sett är relativt låg. Men bl.a. det faktum att av projekten leds av företrädare för industrin, vilket rimligen bör avspegla att åtmin- stone dessa projekt har industrirelevans, talar ändå för att den genomsnittliga bilden inte ger hela sanningen. Ett annat skäl till att den genomsnittliga bilden bör nyanseras är att det, att döma av enkäten, finns en klar skillnad mellan hur projektledare från industrin respektive från den akademiska världen ser på moti- ven för att bedriva, och hur man värderar resultaten från, EFUD. Naturligt nog tyder enkäten också på att senare led i innovationskedjan (utveckling och demonstration) är avsevärt mer accentuerade i industriledda projekt än i projekt som leds av företrädare för den akademiska världen. Technopolis beskriver i rapporten den av projektledarna angivna fördelningen av projekten längs innovationskedjan (se figur 7.3) som att verksamheten totalt sett har en kraftig övervikt för forskning. Ett alternativt sätt att beskriva figur 7.3 är att av projekten handlar om tillämpad forskning eller senare led i innovationskedjan, dvs. att verk- samheten i relativt liten utsträckning handlar om fri, nyfiken- hetsstyrd forskning. Naturligt nog tyder enkäten också på att projekt avseende grundforskning främst är finansierade av . Att döma av Technopolis enkät tycks samverkan mellan de tre huvudgrupperna industri, universitet/forskningsinstitut samt Resultatutvärdering av EFUD program statliga organ/branschorganisationer vara relativt väl utvecklad. Mer än hälften av den samverkan som finns har också eta- blerats års långsiktiga energipolitiska programs ramverk. Vi menar således att verksamheten sannolikt har större industri- relevans än vad Technopolis hävdar. tycks det dock, att döma av enkäten, som att de industriledda projekten inom pro- grammet ofta är mera inriktade på mellansteg på väg till marknaden – som att ta fram nya metoder och kunskap, o.d. – än på att ta fram färdiga produkter som direkt kan introduceras på marknaden. En viktig fråga att fundera över är om man bör söka flytta fokus i EFUD-satsningarna mot senare steg i innovationskedjan, och hur man i sådana fall bör gå tillväga. Att det, som Technopolis hävdar, saknas en tydlig koppling mellan de övergripande mål som gäller för energipolitiken/energi- forskningsprogrammet och verksamheten i enskilda forskningspro- gram/-projekt håller utredningen med om. Härmed kan det även vara svårt att utvärdera om de övergripande målen uppnåtts. Såväl Technopolis meta-utvärdering som rapporten i övrigt tyder på att den vetenskapliga kvaliteten i forskningen är bra. delar Technopolis åsikt att tydligare foku- sering behövs i programmet och att ett effektivare resursutnytt- jande sannolikt skulle kunna uppnås om EFUD-satsningar koncentrerades till färre områden . De kriterier Technopolis föreslår torde vara en bra utgångspunkt för en diskussion om hur sådana prioriteringar kan ske. måste man vara ödmjuk inför de svårigheter som det skulle innebära att prioritera hårdare: Vem är kapabel att göra de nödvändiga bedömningarna? Kan man avgöra vilka tekniker som är de bästa på lång sikt? Kanske skulle ett komplement till att tydligare prioritera mellan områden också kunna vara att utpeka ett par områden som särskilt betydelsefulla nationella projekt? Oavsett om man bör prioritera bland de områden som satsas på eller ej, så kan det finnas skäl att, som Technopolis är inne på, minska den organisatoriska fragmenteringen. Att bygga upp kri- tiska massor inom FoU-områden som är relevanta och att sträva efter färre och större projekt kan vara en rimlig väg att gå, liksom att fortsatt satsa på kompetenscentra som form. Sannolikt finns också mycket som talar för att man, som Technopolis föreslår, för administrationen av statens EFUD-satsningar bör skapa en samlad Resultatutvärdering av EFUD program arena dit relevant sektorskunskap och analytisk förmåga koncen- treras. Vid en sådan förändring måste dock bl.a. beaktas att nöd- vändig grundforskning fortsatt ges rimliga förutsättningar. Om en samlad arena tillskapas för administrationen av statens EFUD-satsningar är rimligen bäst lämpad för att åläggas en sådan uppgift. Detta skulle dock eventuellt, som Technopolis pekar på, kräva en förstärkning av myndighetens kom- petens och förmågor. I sammanhanget bör påpekas att såväl den enkät Technopolis genomfört som Technopolis egen ana- lys av programmets administration tyder på att de fyra myndighe- ternas administration av programmet i många stycken verkar fun- gera väl. delar Technopolis åsikt att forskning, utveckling och demonstration är bra, men inte tillräckligt för att kunna åstadkomma den typ av förändringar som den politiska nivån vill se. Således behövs även andra styrmedel än EFUD för att uppnå omställning av energisystemet, t.ex. styrmedel som syftar till att skapa incitament för investeringar (såsom skatter, allmänna ramvillkor för företagande, olika former av stöd, etc.). Den här typen av andra styrmedel, som måste vara uthålliga för att vara verksamma, är väsentliga på både kort och lång sikt, och i åtmin- stone det korta perspektivet förmodligen viktigare än EFUD. Satsningar på EFUD måste harmoniera med övriga styrmedel som vidtas i syfte att uppnå omställning av energisystemet. Sannolikt kan det också, som Technopolis är inne på, behövas nya instrument och idéer för att hantera gränssnittet stat/näringsliv. Att döma av Technopolis enkät förväntar sig projektledarna själva att resultaten av projekten inte kommer att realiseras på kort sikt, utan snarare på 5 10 års sikt. Detta gäller i synnerhet för intellektuella rön, men i hög grad även i de fall där projektledarna förväntar sig direkta ekonomiska effekter. Detta förstärker den iakttagelse som gjordes i kapitel 6 om att såväl FoU som om- ställning av energisystemet tar tid, och att det därför gäller att ha rätt förväntningar och inte tro att en viss mängd resurser som sätts in i EFUD snabbt skulle kunna ge en systemomställning. 8Samarbete mellan staten och näringslivet Av energipolitiska beslut1 framgår att teknisk utveckling och marknadsutveckling bör främjas . I propositionen betonade regeringen bl.a. vikten av branschgemensam forskning, att ny energiteknik blir kommersiellt tillgänglig samt att det finns ett nära och aktivt samarbete mellan staten och näringslivet. Mot denna bakgrund skall bl.a. bedöma om nya former av samarbete kan stärka insatsernas förankring hos näringslivet. Som underlag för detta gavs genom tilläggsdirektiv till utredningen () i uppdrag att biträda utredningen genom att analysera vissa frågor kring sam- verkan mellan staten, högskolan och näringslivet avseende energi- relaterad forskning, utveckling och demonstration (EFUD). Uppdraget resulterade i rapporten och kommersiali- sering inom den långsiktiga energipolitiken, vilken kapitlet i huvud- sak bygger på.2 I avsnitt 8.1 beskrivs syfte och metod för RRV:s studie. Därefter behandlas kort energiteknikmarknader och när- ingslivsstrukturer (8.2), användningen av de långsiktiga medlen i projekt (8.3) och stöd till samverkan och kommersialisering (8.4). I avsnitt 8.5 jämförs samverkan mellan akademi och näringsliv inom energisektorn med motsvarande samverkan inom andra områden, och i avsnitt 8.6 analyseras samverkan och resultat inom ramen långsiktiga energipolitiska program. Slutligen redovisas RRV:s slutsatser och förslag (8.7) och sam- manfattande kommentarer (8.8). 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272. 2Riksrevisionsverket, Effektivitetsrevisionen (RRV 2003:12). Samarbete mellan staten och näringslivet 8.1Syfte och metod för RRV:s studie Samarbetet mellan stat och näringsliv – som sker vid bl.a. företag, högskolor och universitet, forskningsinstitut, kompetenscentra samt andra typer av offentliga organisationer – anses ofta öka möj- ligheterna för att ny kunskap skall komma till stånd och framför allt leda till tillämpbara resultat. De nätverk som uppstår mellan de inblandade parterna när ny kunskap skapas och omsätts i praktisk användning brukar betecknas som ett innovationssystem, vilket också inkluderar t.ex. underleverantörer, kunder samt olika typer av offentliga och privata stödaktörer. Hur effektivt innovations- systemet fungerar beror dels på samspelet mellan aktörerna, dels på mer institutionella faktorer som t.ex. lagar, regler och konkur- rensförhållanden. De statliga insatserna i innovationssystemet kring det långsiktiga programmet är av stor betydelse och kan indelas i sex olika typer av roller: Staten som finansiär av forskning, utveckling och demonstra- tion. Staten som utförare av forskning. Staten som stödaktör. Staten som användare. Staten som skapare av lagar, regler och policies. Staten som aktör på energimarknaderna (, ). Ur ett systemperspektiv är det dock inte de enskilda uppgifterna som är de mest intressanta, utan snarare det samspel som sker mellan statens olika roller vid utförandet av dessa uppgifter. Det är dessa gränsytor som utgjort fokus i RRV:s granskning. RRV har koncentrerat sig dels på den samverkan som sker mellan forskarsamhället och näringslivet inom energisektorn, dels de processer som leder till att energirelaterad forskning, utveckling och demonstration resulterar i produkter, tjänster etc. som kan introduceras på en marknad. Det övergripande syftet har varit att beskriva, analysera och värdera hur samverkans- och kommersia- liseringsprocesserna fungerar beträffande EFUD. Inom ramen för arbetet har RRV bl.a. gjort intervjuer3, doku- mentstudier, databasbearbetningar samt två enkätundersökningar. 3 genomfördes drygt tio intervjuer med bl.a. affärsrådgivare, forskare, statliga stödaktörer, branschföreträdare samt handläggare eller representanter för ledningen vid och . Samarbete mellan staten och näringslivet Databasbearbetningen innebär att RRV har upprättat en egen pro- jektdatabas baserat på information ur databas. Drygt 1 500 unika projekt har identifierats. Stödmottagarna har delats in i lärosäten, privata företag och övriga organisationer. Enkät till stödmottagare i det långsiktiga programmet Technopolis och RRV:s uppdrag har i viss mån tangerat varandra. För att få mer information om de projekt som bedrivits inom ramen för det långsiktiga programmet har RRV och Technopolis valt att skicka ut en gemensam enkät. Antal utskick, svarsfrekvens m.m. framgår av kapitel 7. RRV har koncentrerat analysen beträffande den gemensamma enkäten till de svar som inkommit från projekt som erhållit stöd från . För projekten som finansierats av Energi- myndigheten har RRV fört samman den information som erhölls via den databas upprättat med de svar som lämnats i enkäten. Av enkätsvaren från projektledare i projekt finansierade av Energi- myndigheten ansågs 414 stycken vara användbara för analysen. Av dessa ansåg RRV att 202 tillhörde gruppen lärosäten, 104 privata företag och 108 gruppen övriga. Som en del i arbetet har RRV också gjort en uppföljning av en enkätundersökning som verket gjorde inom ramen för en annan studie år 2001.4 Den tidigare enkätundersökningen riktade sig till samtliga forskare vid tekniska, naturvetenskapliga och medicinska fakulteter vid de 11 universitet och högskolor som då hade ett holdingbolag. Enkäten vände sig till ca 10 000 forskare varav 2 761 besvarade enkäten. I enkäten ställdes frågor om forskarnas syn på och erfarenheter av samverkan och kommersialisering. Den upp- följning RRV nu gjort innebär att vissa av frågorna enkät har ställts i en e-postenkät till 494 energiforskare vid institutioner vid , () och där energiforskning utgör en be- tydande del av verksamheten. Analysen baseras på 205 svar och 4 Från forskning till tillväxt – statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv (RRV 2001:11). Samarbete mellan staten och näringslivet innebär att svaren från e-postenkäten jämförts med svaren i enkäten i syfte att undersöka eventuella skillnader mellan gruppen energiforskare och samtliga forskare vid de tek- niska, naturvetenskapliga och medicinska fakulteterna när det gäller samverkan och kommersialisering av forskningsresultat. Ett grundläggande syfte med att ge stöd till forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet är att ny och effektivare energiteknik skall nå marknaden. För att kunna sälja en vara eller tjänst på marknaden måste den produceras inom ett nytt eller befintligt företag. Även i de fall där projekten leder till effektivise- ringsåtgärder som inte säljs på en marknad är företag vanligen mottagare av resultaten. Hur näringslivsstrukturen inom energi- området ser ut har därför betydelse för förutsättningarna för att det långsiktiga programmet skall kunna nå önskade resultat. Marknaden för produktion och distribution av el och värme är den marknad där FoU-verksamheten kring förnybar energi i huvudsak skall finna sin avsättning. Avregleringen av den svenska elmarknaden har inneburit omfattande strukturföränd- ringar inom energibranschen. Strukturförändringarna har främst inneburit att de stora aktörerna har växt ytterligare och att inter- nationella energiföretag har ökat sitt ägande på den svenska mark- naden. Även fjärrvärmebranschen har påverkats av de institu- förändringarna och en viss koncentration har skett även där. Ett grundproblem med utvecklingen mot en långsiktigt hållbar energiproduktion är att denna process till stor del inte primärt är marknadsdriven. Det saknas ofta en tydlig efterfrågebild av den nya tekniken. Incitamenten att producera energi via förnybara pro- cesser som oftast är dyrare än de befintliga teknikerna blir följ- aktligen svaga. Beträffande introduktionen av ny energiproduktion bygger utvecklingen därför i högre grad än inom många andra områden på politiska initiativ. Det finns olika vägar att gå för att på politisk väg skapa marknader som har svårt att etablera sig. En är den satsning som utgör fokus för , nämligen att med statliga medel ge stöd till forskning, utveckling och demonstration av nya tekniska lösningar för att på detta sätt under- lätta för nya produkter och tjänster att nå marknaden. Samarbete mellan staten och näringslivet Många av de EFUD-projekt som genomförs inom ramen långsiktiga energipolitiska program syftar dock till att i vid bemärkelse åstadkomma effektivisering av såväl produktion som användning av energi, vilket också är viktigt för att uppnå målen med programmet. Den FoU som är inriktad på energieffektivise- ring täcker ett mycket brett fält, vilket innebär att företag även inom andra branscher än energibranschen blir intressant som målgrupp för det långsiktiga programmet. Ett viktigt fält är effek- tivisering av energikrävande industriella processer – särskilt betydelsefulla är fordons-, metall- samt pappers- och massa- industrierna, i vilka en eventuell energibesparing får stora effekter i processerna eller produkterna. Men även åtgärder för att effek- tivisera energianvändningen i t.ex. bostäder och inom kommuni- kationer kan ge väsentliga bidrag i en omställning av energi- systemet. Att energiområdet berör många olika branscher innebär också att det inte alltid går att tala generaliserande om näringslivets engagemang i t.ex. EFUD, vilket man bör ha i åtanke när vi i det följande diskuterar samverkan mellan forskning och näringsliv samt förutsättningar för kommersialisering av forskningsresultat. 8.3Användningen av de långsiktiga medlen i projekt För perioden 2004 avsattes för forsk- ning, utveckling och demonstration av ny energiteknik. Medlen anvisas under anslagen Energiforskning (ram ), Energi- teknikstöd (ram ) och Introduktion av ny energiteknik (ram ). En närmare beskrivning av innehållet långsiktiga energipolitiska program ges i kapitel 3. Huvuddelen av medlen i det långsiktiga programmet är avsedda att finansiera projektverksamhet. Då Energimyndigheten dispone- rar majoriteten av de långsiktiga medlen, , är det följaktligen denna myndighet som beslutar om flertalet projekt. RRV har därför valt att närmare studera hur projektdatabas fördelar sig på olika mottagartyper. RRV har iden- tifierat drygt 1 500 unika projekt som har beviljats medel inom det långsiktiga programmet från . Dessa projekt fördelar sig på mottagartyper enligt figur 8.1 nedan. Samarbete mellan staten och näringslivet Fördelning på typer av mottagare (procent) Gruppen övriga organisationer, där bl.a. branschorganisationer ingår, bedriver dock inte alltid projekt själva. Istället kanaliseras en del av de medel som ovanstående redovisning bygger på vidare till ett antal utförare som genomför det faktiska projektarbetet, vilket beskrivs närmare i nästa avsnitt.