sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Skadeverkningarna på den ekonomiska tillväxten riskerar kanske annars att bli för stora. Under påverkan av extremt höga kapital- avkastningar möter man ibland frågan om vad som är på väg att hända fördelningsmässigt när kapitalet bara får mer och mer i förhållande till vanligt folks långsamt växande arbetsinkomster. Från försäkringsbolagens sida spreds föreställningar om att fonderade pensionssystem skulle bli avsevärt mycket billigare än dagens pay-as-you-go-system. I den mån aktiemarknaden sågs som ett kedjebrev så var det ett enligt mångas mening närmast säkert sådant. Men vi möter också den rakt motsatta föreställningen, speciellt hos människor som satt sig ned och försökt begripa innebörden av tidigare långtidsutredningar: Hur blir det egentligen med det privata ägandet och den privata kapitalbasen om den offentliga sektorn konjunkturcykel efter konjunkturcykel skall åstadkomma ett sparandeöverskott på av BNP? Och om i (LO) dessutom skall få igenom av staten finansierade buffertfonder inför ett EMU inträde? Kommer då inte med tiden förmögenhetsmassan att socialiseras och den privatekonomiska basen att urholkas? Vad det här handlar om är frågor som intuitivt kan sägas äga stor relevans för det fördelningspolitiska klimat vi kommer leva i under de närmaste decennierna. Vi skall därför ägna viss möda åt att försöka diskutera dem. Det handlar om frågor som kan komma att spela en väsentlig roll i det ekonomisk-politiska skeendet – för sysselsättning och tillväxt – under de kommande decennierna. Huvudsyftet med detta förhållandevis långa kapitel är dock att söka förklara varför de ovan refererade bägge fördelnings- politiska framtidsbilderna bottnar i dålig analys och att det är andra Bilaga 8 till LU 2003 former av övervägande som bör styra den framtida politiken på förmögenhetsägandets område. Handlade det bara om fördelningspolitik skulle framställningen kunnat göras avsevärt kortare än vad som blivit fallet. Det är lätt redan på intuitiva grunder att hävda att några eviga kedjebrev som ger en avkastning som fjärmar sig från den reala ekonomins utveckling inte kan existera. Det är också enkelt att hävda att det för staten, inom ramen för en marknadsekonomi, är omöjligt att evigt och i stor omfattning berika sig på den privata sektorns bekostnad. I den senare frågan skall vi föra ett resonemang utifrån bokföringsmässiga identiteter inom nationalräkenskapssystemet, och kraven för att dessa identiteter skall kunna uppfyllas på ett för samhällsekonomin acceptabelt sätt. Argumenten har i det avseendet närmast karaktären av en vattentät bevisning. Med mera intuitiva utgångspunkter är det lätt att hävda att det måste finnas ett ömsesidigt beroende mellan utvecklingen inom offentlig respektive privat sektor av ekonomin för att helheten skall fungera. Som en biprodukt av analysen följer vissa frågeställningar som bör vara av intresse också i ett mera övergripande långtids- utredningssammanhang, vilket har fått motivera vissa utvidgningar från ämnet. Men först en viss reservation inför vår egen makroekonomiska bakgrundsbild och den syn på fördelnings- politiken som den skulle möjliggöra. Just nu framställs det som något närmast självklart att man i prognossammanhang bör utgå från att den under snart introducerade och befästa nya ekonomisk-politiska regimen, med ett inflationsmål på låg nivå och med ytterst begränsade tillåtna svängningar kring detta, kommer att kunna bedrivas med framgång. Lyckas man i det avseendet, och om framtiden kommer att präglas av ett stort mått av finansiell stabilitet baserat på förtroende för penningpolitiken, så har detta naturligtvis fördelningspolitiska implikationer. Uppkomsten av oförtjänta kapitalvinster, något som präglat en stor del av efterkrigstiden, skulle inte behöva få någon stor omfattning. Riskkomponenten vid marknadens värdering av aktier skulle kunna hållas på en låg nivå. Detta skulle i sin tur kunna bli en grund för att utveckla en mera tolerant syn på sådana Förmögenheter och kapitalinkomster Bilaga 8 till LU 2003 förmögenhetsskillnader som sannolikt är nödvändiga i en marknadsekonomi. Att framtiden kommer att präglas av ett, jämfört med tidigare epoker, stort mått av finansiell stabilitet och därmed begränsade svängningar i inflationstakt och i tillgångsmassornas värde- utveckling kan dock inte göras till mer än en hypotes och en from förhoppning. Just nu präglas världsekonomin och världens kapital- marknader av extremt stora obalanser och spänningar som kan komma att behöva korrigeras. Om så sker kommer det obevekligt att få konsekvenser också på den reala utvecklingen. De mål och de restriktioner som har ställts upp för inflation, budgetbalans m.m. kan lätt komma att hotas. Det kan då i själva verket visa sig farligt att envist söka hålla sig kvar inom den snitslade bana som lades ut när förutsättningarna för målens uppfyllande var mera gynnsamma. Detta senare är naturligtvis frågeställningar som i första hand hör hemma i utredningens huvudbetänkande. Men vi kan här inte avstå från att markera ett mått av osäkerhet kring prognos- förutsättningarna för våra egna fördelningspolitiska resonemang när vi antar att variabiliteten i förmögenhetsvärdena kommer att plana ut på en lägre nivå när bara den nuvarande turbulensen lagt sig. Det kan mycket väl bli tvärt om: Att det pågående börsraset är inledningen till en period av ännu mera av finansiell turbulens.1 6.2Förmögenhetsspridningen som en rättvisefråga Att äga ett eget kapital av viss storlek ger frihetsgrader åt livet som den som från månad till månad är beroende av enbart sina löpande inkomster inte kan unna sig. Den samlade förmögenhetsmassan är också fördelad bland hushållen på ett sätt som av historiska skäl framstår som avsevärt svårare att försvara med moraliska argument än de skillnader i inkomster som individerna själva löpande tjänar in genom arbete på marknaden. perioders svängningar i inflation, realräntor och skatteregler har skapat omfördelningar som måste bedömas som uppkomna på ett i hög grad nyckfullt sätt. Vi har redan i vårt inledningskapitel påpekat hur detta gynnat vissa generationer på bekostnad av andra. Den ekonomiska politiken har här ett stort ansvar för de skillnader som finns. Real och finansiell förmögenhet kan också överföras mellan genera- 1 Denna möjlighet utvecklas närmare i Economist [2002]. Bilaga 8 till LU 2003 tioner på ett avsevärt mera lättvindigt sätt än vad det innebär att hos nästa generation bygga upp ett humankapital. Allt detta leder med ett jämlikhetsperspektiv i fokus till ett antal högst fundamentala frågeställningar. Praktisk politik tvingas på område efter område att brottas med konsekvenserna av att grovt sett halva befolkningen har en privatekonomiskt förhållandevis god ställning, med de frihetsgrader detta ger, medan den andra halvan förblivit i genuin mening proletariserad. Tendensen förefaller under några decennier ha varit att arv och strategiskt gjorda överföringar till barnen av ett historiskt sparande kommit att spela en allt större roll för på vilka villkor dessa får möjlighet att etablera sig i samhället. Mest uppenbar är denna jämlikhetsproblematik på bostadsmarknaden. Trösklarna att bilda ett första eget hushåll och att få ett på egen hand uppbyggt fotfäste i vuxenlivet är betydande. Den ojämna förmögenhetsfördelningen i meningen att en förhållandevis resursstark ekonomisk medelklass av medelålders och äldre existerar parallellt med likaså stora samhällsgrupper som lever ur hand i mun – månad för månad – påverkar naturligtvis de fördelningspolitiska förutsättningarna också i många andra avseenden. Vore det så att nästan alla hade ekonomiska buffertar av en viss storlek skulle de offentliga välfärdssystemen med stor sannolikhet ha begränsats i sin omfattning genom väl valda självrisker i ett antal situationer där det offentliga nu griper in och svarar för att likviditetskriser inte skall behöva uppkomma i hushållens dagliga försörjning. Men fördelningen av förmögenhetsägande är nu som den är, och det finns egentligen inga tecken på att den andel av befolkningen som äger en viss förmögenhetsmassa ens skulle vara i stigande jämfört med situationen säg . Mer än hälften av befolkningen måste definieras som egendomslös i meningen att de äger mindre än säg en halv årslön för en industriarbetare – då inräknat också icke lätt likvidiserbara tillgångar såsom bil och bostadsrätt. Andelen kan svänga i takt med att marknadsvärdena på villor och bostadsrätter förändras, men rent strukturellt och beteendemässigt förefaller det svenska folket vara nästan lika proletariserat som det var för 4 á 5 decennier sedan. Den andra hälften av befolkningen är dock mera välbeställd än motsvarande andel ett antal decennier bakåt i tiden. Förmögenhetsägandet har vidgats uppifrån och ned och inte som man med ett jämställdhets- perspektiv skulle önska också nerifrån och upp. Bilaga 8 till LU 2003 Fördelningspolitikens konfliktfrågor kan påfallande ofta tolkas i termer av skilda synsätt på medborgarnas kapacitet att på egen hand hantera påfrestningar av ekonomisk art. Man kan t.o.m. hävda att den mest centrala ideologiska skiljelinjen i svensk debatt går mellan dem som hävdar en politisk strategi i syfte att lära/tvinga/motivera individerna att ta ett större eget ekonomiskt ansvar och de som ser en utbyggnad av de offentliga trygghets- systemen som den naturliga basen för att begränsa motsvarande påfrestningar på individernas ekonomi. Bestod det svenska samhället av avsevärt färre egendomslösa skulle sannolikt självriskerna i socialförsäkringssystemen vara högre än vad de är. Men är det inte så. Ett försök att komma förbi detta dilemma är förslagen om någon sorts medborgarkonton som diskuteras i kapitel 7, där individerna förutsätts tvångsspara – kanske – till ett personligt konto som skall täcka vissa av de risker och personliga kostnader som finansieras med generella skattemedel. I avsaknad av eget kapital och egna ekonomiska resurser kan man hävda att den stora ekonomiska resurs flertalet medborgare har att luta sig mot när det kniper är det offentliga finansierings- systemet och statens beskattningsmakt. Enbart det offentliga pensionssystemet kan uttryckas som ett kapital, en fordran riktad mot det allmänna, som till sitt värde är större än hela national- förmögenheten. Också övriga socialförsäkringar skulle kunna uttryckas i någon sorts förmögenhetstermer. Medborgarna har uppenbart stora egenintressen att bevaka när det gäller tryggandet av statens finanser nu och för framtiden. Det är närmast etablerad utredningspraxis att försöka sammanfatta arbetsinkomster och kapitalinkomster i ett och samma beskriv- ningsmått. Kapitalinkomsterna adderas på individnivå till arbets- inkomsterna och det är utifrån denna summa som vi försöker bedöma hur det står till med den ekonomiska jämlikheten i landet. Men hur meningsfull är egentligen denna sammanslagning? Kapitalet har som framgått två dimensioner av fördelnings- politisk innebörd. Den ena handlar om fördelningen av rikedomen i sig och vad skillnader i förmögenhet kan innebära i ett socialt sammanhang, den andra om de inkomster som kapitalet genererar. Bilaga 8 till LU 2003 I en sammanläggning med arbetsinkomster är det naturligtvis enbart den senare dimensionen (och inte kapitalstockarnas fördelning) som är av intresse. Ser vi inledningsvis problemet makro är det viktigt att konstatera att alla kapitalinkomster i en sluten ekonomi har sin grund i produktionen. Det är produktionsresultatet som kan delas upp i en lönekostnadsandel och en överskottsdel. Den senare räknas – sedd som en inkomstkälla – företrädesvis netto efter avdrag för avskrivningar/kapitalförslitning. Arbetsersättningar och kapitalinkomster summerar till ett värde som identitetsmässigt är exakt detsamma som nettonationalprodukten. Häri ligger den mest klassiska av alla fördelningspolitiska konflikter – kampen mellan arbete och kapital. Om just detta talas det inte särskilt mycket – åtminstone inte i marxistiska termer. Det är på sitt sätt intressant att notera hur arbetets mest välorganiserade särintresse, dvs. LO, betraktar den s.k. funktionella inkomstfördelningen som en fråga man i lönebildning och ekonomisk politik bör värdera främst utifrån vad som är bäst för sysselsättningen och det makro- ekonomiska skeendet och inte som en kampfråga. I en traditionell fördelningspolitisk studie blir det naturliga att på individnivå söka fånga in förmögenhetssidan dels som en direkt- avkastning (en ränta), dels i form av realisationsvinster när en förmögenhetsmassa försäljs och överskottet måste tas upp till beskattning. Orealiserade värdestegringar lämnas däremot normalt utanför även om dessa, med ekonomers syn på saken, bör betraktas som inkomst redan när en värdeförändring uppkommer. Men eftersom man i stället tar upp värdestegringarna vid realisations- tillfället är detta i första hand en periodiseringsfråga, vilket ur analyssynpunkt kan vara väl så besvärande när man gör fördelningsanalyser . En alternativ metod att fånga in kapitalet är att i stället för att se till skillnaderna i disponibel inkomst (inklusive kapitalinkomster) se till den faktiska konsumtion som hushållen unnar sig. På så sätt fångar man åtminstone i princip in på vad sätt det historiska sparandet och dess värdetillväxt möjliggör förbättrade levnads- villkor för vissa, men inte för andra. Men som bör ha framgått av den tidigare diskussionen innebär också denna metod endast ett halvhjärtat infångande av den fördelningsproblematik som ligger dold i förmögenhetssidan. Går vi från disponibel inkomst till en konsumtionsnorm i våra mått på fördelningen i samhället är det inte ens sannolikt att spridningen i standard ökar. Bilaga 8 till LU 2003 tvärt om, eftersom de med höga inkomster sparar mer än de med låga. Det analytiskt mest rimliga är nog därför att betrakta inkomst- fördelning och förmögenhetsfördelning som två separata problem- områden och att avstå från att försöka sammanfatta de bägge i ett och samma mått. Självfallet bygger de bägge dimensionerna till- sammans upp de klasskillnader som råder i samhället. Just ägandet är kanske, i hård konkurrens med bildning och utbildning, den mest klasskiljande variabel vi känner. Kapital och kapitalavkastning har introducerats i socialförsäkrings- sammanhang också som en fråga om huruvida det inom vissa system – mest uttalat när det gäller en eventuell äldrevårds- försäkring – borde avsättas medel som sedan förutsätts förräntas i syfte att trygga systemens finansiering när påfrestningarna på det offentligas finanser om några decennier beräknas bli som störst. Frågan kan ses som ett fördelningsproblem mellan generationerna. Ett annat exempel är den kampanj som bedrevs när kapital- marknadsyran var som värst om att i stort sett alla trygghetssystem borde fonderas. Bättre pensioner till mindre än halva kostnaden förespeglades. Här återkommer de två grundläggande frågor som vi har anledning att diskutera: Hur mycket kan sparas i kollektiva former för att möta morgondagens behov? Och vilken avkastning kan man realistiskt räkna med på ett sådant sparande? Det är naturligtvis en väsentlig skillnad mellan å ena sidan att spara genom att bygga upp realkapital, kunskapskapital eller annat som stärker den framtida försörjningsbasen för kommande generationer och därigenom möjligheterna att klara pensioner och äldrevård och å den andra, att skriva olika former av finansiella och moraliska skuldförbindelser i syfte att reglera generationskontrakten. Bilaga 8 till LU 2003 6.3Finansiella effekters påverkan på den reala ekonomin Vi skall i det följande föra vissa resonemang på temat hur företeelser som är hänförliga till den finansiella sfären påverkar och styr utvecklingen inom den reala ekonomin, dvs. sysselsättning, tillväxt, kapacitetsutnyttjande och liknande. Det är framförallt två effekter som det finns anledning att framhäva som av latent mycket stor betydelse för den period som ekonomin nu står inför. Den första är realisationsvinsternas – inflationsvinsternas – betydelse för efterfrågeutvecklingen. Från nationalräkenskaperna lär vi oss att nationalinkomsten är detsamma som national- produkten justerad för diverse inkomster och utgifter över landets gränser. Inkomsterna har sin grund i produktion och all produktion innebär att en exakt lika stor inkomst skapas som produktionsvärdet. Genom inflation och prisstegringar skapas i ett privatekonomiskt sammanhang inkomster som ligger utanför detta räkenskapssystem i form av prisstegringsvinster. Summa inkomster blir därigenom större än summa produktion. Detta uppmärk- sammas i företagens redovisningar bl.a. under rubriken pris- stegringsvinster på lager. Om ett företag vid försäljningstillfällena konsekvent sätter ett pris som motsvarar vad det vid tillfället kostar att återanskaffa varan uppkommer i inflationstider en värde- stegringsvinst som motsvarar inflationen varan legat i lager. Försäljningspriset blir högre än den faktiska, historiska anskaffningskostnaden. Men måste kontinuerligt varor för framtida försäljning återanskaffas till den högre prisnivån. Lyckas man inte realisera prisstegringsvinsten urholkas företagets finansiella ställning. I en real redovisning (företagsredovisningens motsvarighet till nationalräkenskaperna) skall denna vinst deflateras bort. Men självklart handlar det om en privatekonomisk vinst (inkomst) för företaget och dess ägare.2 Det kan inte råda någon tvekan om att den inkomstbildning som skett vid sidan om produktionen haft en stor realekonomisk betydelse för att hålla uppe efterfrågan och aktivitetsnivåer . De mekanismer som lett till detta är av många olika slag – varav vissa skall diskuteras i det följande. Utvecklingen – med en prisutveckling på tillgångsmarknaderna som vida överstigit BNP-deflatorns utveckling bör kanske t.o.m. beskrivas som så extrem att ett ökat sparande från de inkomster 2 Bröms, J. & Rundfelt, R. [1974]. Bilaga 8 till LU 2003 som har sin grund i produktionen har pressat upp aktievärden och fastighetspriser på ett sådant sätt att sparkvoten sjunkit. Ett ökat sparande skulle således ha resulterat i en sjunkande sparkvot totalt sett inom hushållssektorn. Den fråga man måste ställa handlar om vad som kommer att hända med efterfrågan och därmed med ett antal för den reala ekonomin, och för gällande ekonomisk- politiska mål, fundamentala variabler när denna mekanism försvinner och rekylerar i sin motsats: Om 1990-talets gynnsamma utveckling var något vi skulle kunna kalla inflationsekonomins sista suck. Den andra finansiella mekanism vi har anledning att begrunda handlar om att utvecklingen nu är inne i en fas då i stort sett alla aktörer har anledning att se över sin egen soliditet – sina finansiella balanser. Delvis är detta en följd av de lägre inflationsförväntningar som råder. Men det handlar också om en strukturell rekyl på de omfattande överinvesteringar som lockats fram av börsyran med extremt höga förhoppningar på det som kallades den nya ekonomin. Höga börskurser innebar låga kapitalkostnader för företagen. Men det gäller inte längre, varför företagen har anledning att internt se över sin finansiella situation. Alla kan dock inte höja sin finansiella soliditet . Staten kan inte ha stora budgetöverskott som företag och enskilda försöker minska sin skuldsättning. Det skulle kräva osannolikt stora bytesbalansöverskott. Problembilden är gemensam för de flesta länder, vilket naturligtvis gör problemet ännu allvarligare. Bytesbalansöverskott överallt är en logisk omöjlighet. Hur kommer ekvationen att lösas? Vad kan göras? Mellan inkomster och kapital råder naturligtvis över tiden ett samband i den meningen att det är via inkomsterna och sparandet som kapital och förmögenheter byggs upp. Det är de investeringar som är sparandeprocessens resultat som i samhällsekonomisk mening är det egentliga sparandet. I en sluten ekonomi kan vi bara spara genom att investera. I en öppen ekonomi kan dessutom ett sparande ske genom bytesbalansöverskott som ökar landets samlade fordringar (eller minskar dess skulder) på utlandet. Också det är en form av sparande. Men det är också allt: Investeringar plus bytesbalans är nationens samlade sparande. Bilaga 8 till LU 2003 Därtill kommer – som vi ovan framhållit som en väsentlig fördelningspolitisk fråga – att det via förmögenhetsmarknaderna kan ske omfattande omfördelningar i ägandet som följd av inflation, ekonomisk-politiskt bestämda realräntor och skattereglers inverkan på de faktiska lånekostnaderna. Marknads- värdet av de samlade tillgångarna kan från tid till annan växa avsevärt snabbare än vad som motiveras bara av det egentliga sparandet. Mycket i den förmögenhetsfördelning vi nu kan notera på individnivå har i själva verket en sådan grund. Frågan är vilka politiska slutsatser vi bör dra från detta och om vi har anledning att tänka i helt andra banor när, som och förhoppningsvis framgent, den ekonomiska politiken bygger på att vi skall klara att hålla en inflationstakt stabilt kring . En likvärdig inflationsregim kan förväntas också vid ett eventuellt EMU-medlemskap. Blir låginflationspolitiken framgångsrik förändras kanske också på vad som är ett rimligt förhållningssätt till kapital- ägandet. Det kommer nämligen inte längre att vara lika lätt att bli rik annat än via på egen hand skapade inkomster och sparsamhet med dessa, när priserna på bostäder och andra tillgångsslag inte blåses upp av inflation och inflationsförväntningar. En rimlig hypotes är att kapitalets och de finansiella flödenas roll för det makroekonomiska utvecklingsförloppet kommer att behöva ges en avsevärt mera central roll i framtida bedömningar av de makroekonomiska utsikterna än vad som historiskt bedömts som nödvändigt. Vi lever nu i efterdyningarna av 1990-talets olika överslag. Aktievärdena har djupdykt och i stort sett återgått till tidiga 1990-talsvärden. Det samlade börsvärdet som när det stod som högst motsvarade av BNP är i skrivande stund i storleksordningen av BNP. Bostadspriserna ligger fortfarande på topp men riskerna för en rekyl också här är betydande. Kanske är det t.o.m. så hotfullt att den allt lättare penningpolitik som bedrivs och kan förutses i syfte att lindra börskraschens genomslag på den reala ekonomin leder till att en ännu allvarligare bubbla vidmakthålls för att avslöjas på fastighetsmarknaderna. Ingen kan veta. Samhällets beredskap att hantera de svårigheter som ännu bara kan anas påverkas naturligtvis att många mentalt lever kvar i 1990- talsproblematiken och de frågeställningar denna gett anledning till. Det gäller inte minst denna uppsats huvudtema och de fördelningspolitiska problem som värdestegringarna skapade. Det gäller naturligtvis också, och nära sammanknutet, de makro- Bilaga 8 till LU 2003 av god ekonomisk tillväxt har skapat föreställningar om ekonomisk styrka och robusthet såväl nationellt som på individnivå som kan visa sig sakna täckning. Den politiska beredskapen att söka skydda privata förmögenhetsvärden (annat än via penningpolitiken) och att söka efter medel att trots sjunkande kapitalvärden ändå upprätthålla en tillräcklig privatfinansierad investeringsverksamhet är antagligen inte den bästa. Analyserna av vad som skulle kunna göras i detta avseende är också högst rudimentära. Det finns t.ex. ingen konsensus kring dubbelbeskattningens effekter på företagens kapitalförsörjning och investeringsvilja. Men just frågor som kretsar kring förmögenhetsvärden kan visa sig vara av största strategiska betydelse för att upprätthålla styrfarten i den samlade ekonomin. Den goda cirkel som världsekonomin fick uppleva under 1990- talet förklaras antagligen till en betydande del av den utveckling som utspann sig på kapitalmarknaden. Nysparandet för pensioner och annat var mycket högt som sparkvoterna sjönk. Detta paradoxala förhållande uppkom genom att köpkraft via värdestegringen på aktier transfererades från sparare till dem som i olika former upplöste sitt historiska sparande.