sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Den nya socialförsäkringsmyndighetens ledning kommer bl.a. att ansvara för att fördela arbetsuppgifter och resurser inom orga- nisationen. Beslut om detta fattas utifrån bl.a. statsmakternas krav på effektivitet, demokrati och rättssäkerhet. Utformningen av myndighetens organisation hänger intimt samman med fördelning av arbetsuppgifter och resurser. närmare organisatoriska utformning bör, som för andra statliga myndigheter, vara en fråga för myndighetens ledning. Utredningens bedömning är att behoven av samverkan med bl.a. landsting, länsarbetsnämnd och arbetsförmedling kräver att socialförsäkringsmyndigheten finns representerad i länen. Bl.a. har detta aktualiserats i samband med regeringens uppdrag till Stats- kontoret, AMS, RFV, , och där de gemensamt ska utveckla och pröva nya former för lokal servicesamverkan. Projektet syftar till att utveckla, belysa och pröva de långsiktiga möjligheterna att över myndighets- gränserna utveckla service-, organisations- och arbetsformer som tar tillvara de effektivitetsvinster som en ökad samverkan kan ge. Även behov av medborgarinsyn talar för en representation på länsnivå. Det förtroendemannaorgan som föreslås knytas till varje Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden län, se avsnitt 7.7, medför också behov av vissa administrativa resurser. Utredningen förutsätter att personalen anställs i myndigheten och placeras på länsnivå. Även om den formella anställningen är i myndigheten bör det finnas en koppling till länet. Utgångspunkten bör vara att personalen inte ska flyttas till arbete på någon annan plats utan arbetet ska flyttas dit där personalen finns. Även om förslagen syftar till att skapa en sammanhållen myn- dighet är det inte meningen att alla viktiga beslut om verksamhets- utveckling m.m. ska ske på central nivå. En myndighet med så många anställda och med så viktig verksamhet av olika slag och som finns i hela landet kan givetvis inte styras i alla detaljer från en central nivå. En decentralisering och delegering måste ske. Under det senaste har arbetsgivaransvaret delegerats i staten. Från och med /94 är ramanslag den normala anslagsformen för myndigheter. Myndigheterna har inom en given kostnadsram stora befogenheter att besluta hur tillgängliga medel ska disponeras för lönekostnader, lokalkostnader och förvaltnings- kostnader. I den statliga förvaltningen tillämpas mål- och resultat- styrning, vilket inneburit att en rad beslut om hur verksamheten ska bedrivas har delegerats och decentraliserats till myndigheterna. Parallellt med denna delegering och decentralisering har myn- digheter med regional och lokal organisation haft en liknande utveckling inom myndigheterna. Den operativa verksamheten har i princip flyttat ut till regional och lokal nivå. Andra exempel är att lönesättning har delegerats och lokala löneförhandlingar sker på lokal nivå, medan gemensamma riktlinjer beslutas centralt. Eko- nomiskt ansvar finns på regional och lokal nivå. Anställningar sker på regional och lokal nivå. I flera hänseenden kan processer och arbetsrutiner vara ganska lika oavsett om socialförsäkringsadministrationen organiseras i form av en eller flera myndigheter. I båda fallen behövs kriterier och nyckeltal för regional fördelning av ekonomiska resurser. I båda fallen behöver man arbeta med och utveckla kundservicen på lik- artat sätt. Nedan övervägs frågan om en eller flera myndigheter inom socialförsäkringsadministrationen utifrån målen som anges i utred- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden De två alternativen består av chefsmyndighet med regionala myndigheter och ett enmyndighetsverk. För att de övergri- pande målen – att socialförsäkringen ska administreras rättssäkert, effektivt och med god tillgänglighet – ska kunna uppnås ställs, som tidigare nämnts, enligt utredningsdirektiven krav på förutsättningar i form av: tydligt ledningsansvar, nationell samsyn, helhetsper- spektiv och gemensamma förhållningssätt, gemensam verksam- hetsutveckling, gemensam arbetsgivarpolitik, gemensamma sats- ningar på utbildning och kompetensutveckling, effektivt arbete med och utveckling av IT-stöd samt likformighet och rättvisa i beslut som fattas. En myndighet ger det mest tydliga ansvarsförhållandet gentemot regeringen. Ledningen inom socialförsäkringsadministrationen blir också mest tydlig om en myndighetsledning styr. En myndighet ger också större förutsättningar för att centralt fattade beslut ska slå igenom i hela organisationen. En sammanhållen myndighet måste ta ansvar för verksamheten i sin helhet. Möjligheten att glida ifrån sitt ansvar eller skylla fel och brister på någon annan del av administrationen är mindre i en sammanhållen organisation. Formerna för ledning och styrning kan lättast utvecklas inom en myndighet. Där skapas t.ex. möjligheter för att anpassa verksam- heten efter de processer som den består av istället för efter geogra- fiska gränser. En nackdel med en myndighet med breda uppgifter och många anställda kan vara att myndigheten blir stor och komplicerad. Det ställs stora krav på ledningen av denna myndighet – såväl på intern styrning som på kontroll. En så stor förändring som det innebär att göra hela socialförsäk- ringsadministrationen till en myndighet tar mycket kraft. kan produktionen väntas sjunka. Det krävs en stor insats från en kompetent ledning för att både genomföra en så stor förändring och hålla produktionen på en rimlig nivå. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Nationell samsyn, helhetsperspektiv och gemensamma förhållningssätt En myndighet gör att man kan ha helhetssyn när det gäller bl.a. fördelning av arbetsuppgifter och finansiella medel. Det ger möj- ligheter att jämna ut arbetsbelastning i landet samt att göra riktade ekonomiska insatser. Resurserna inom organisationen kan då användas bättre. Flera myndigheter sätter däremot gränser för sam- verkan och fördelning av myndighetsutövning vid ärenden och för- svårar därmed en effektiv och rationell verksamhet. Flera myndigheter ger större risk för försämrad helhetssyn och att andra krav än verksamhetskrav (t.ex. regionalpolitiska) styr beslut om verksamheten. Myndighetsgränserna brukar också medföra att samverkan inte sker i önskvärd omfattning inom det administrativa området. Arbetsbelastningen och kompetensbeho- vet varierar mellan olika regionala myndigheter. Genom de formella och administrativa myndighetsgränserna försämras möjligheterna att utjämna resurser och att omfördela arbetsuppgifter inom landet. En jämförelse kan göras mellan socialförsäkringsadministratio- nen och de myndigheter som ombildats till enmyndighetsverk respektive () som behållit flermyndighets- modellen. För , AV och det nya gäller att företag utgör viktiga objekt för verksamheten. Företagen har ofta en länsöverskridande verksamhet. Detta är omständigheter som inte i lika hög grad är aktuella vad gäller socialförsäkringsadminist- rationen. Vad gäller AV spelar arbetsmarknadernas regionala prägel en central roll för valet av organisationsmodell. Härtill kommer också behovet med samverkan med länsstyrelserna vars roll i regio- nalpolitiken har lång tradition. Eftersom socialförsäkringsadminist- rationen har en koppling till arbetsmarknadspolitiken kunde det framstå som naturligt att myndighetsstrukturen här följde AV:s. En viktig skillnad mellan dessa bägge myndigheter är dock att socialförsäkringen är nationell. Den är inte föremål för regional- politiskt varierad anpassning utan ska tillämpas likformigt över lan- det. Utredningen anser att detta är ett skäl för att den nya social- försäkringsorganisationen ska utformas som en sammanhållen myndighet. Möjligheterna att rekrytera och behålla personal med rätt kom- petens är olika mellan olika regionala myndigheter. Närheten till t.ex. en högskola eller ett universitet kan vara avgörande för rekry- teringsmöjligheterna. Det är svårt att utjämna genom att förmå personal att permanent flytta till en annan ort. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden mellan myndigheterna medför bl.a. arbetsrättsliga problem. Man kan också se att vid en myndighet kan arbetsuppgifter och material flyttas istället för personal. Om hela socialförsäkringsadministrationen blir en myndighet skapas en mycket stor myndighet. De svårigheter som detta kan medföra måste hanteras med t.ex. delegering. Det är också mycket viktigt med tillsyn av och medborgarinsyn i verksamheten. Om hela arbetsprocessen finns inom en myndighet blir det lättare att ha ett helhetsperspektiv på verksamhetsutvecklingen. Det blir också lättare att delegera verksamhetsutvecklingsprojekt, som kan utvecklas i olika delar av landet, för att sedan om de bedöms vara lyckade, spridas inom hela organisationen. Genom en myndighet och en verksamhetsutveckling skapas bättre förutsättningar för att utgå från verksamhetens behov av utveckling. Verksamheten behöver inte begränsas av geografiska gränser. Gemensam arbetsgivarpolitik och gemensamma satsningar på utbild- ning och kompetensutveckling Om en myndighet skapas gäller en arbetsgivarpolitik för hela socialförsäkringsadministrationen. Det som beslutas angående arbetsmiljö, kompetensutveckling m.m. gäller för all personal i hela landet, vilket får positiva effekter för både organisation och personal. En myndighet gör att möjligheter för cirkulationstjänstgöring och arbetsbyte inom administrationen underlättas. Möjligheterna till specialisering av arbetsuppgifter underlättas vid en myndighet. Därigenom kan personalens kompetens höjas, både genom den erfarenhet de får i arbetet och som de kan delge varandra genom erfarenhetsutbyte i olika former och genom gemensamma satsningar på utbildning inom olika specialistområ- den. Detta får också positiva effekter på ärendehandläggningen. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Effektivt arbete med och utveckling av IT-stöd Genom en ordning där socialförsäkringsadministrationen består av flera olika organisationer som eller av flera olika myndigheter finns det behov av en mer komplex samråds- och samverkans- struktur, eftersom en myndighet har svårt att besluta över andra självständiga organisationer eller myndigheter. Denna komplexa samråds- och samverkansstruktur medför en administrativ tungroddhet, inte minst när det gäller styrning av IT- utvecklingen. Genom en myndighet blir förutsättningarna för en tydlig styrning bättre. Ovanstående fördel kan också uppnås genom en ordning med en chefsmyndighet med tillräckliga mandat att styra verksamheten. Likformighet och rättvisa i beslut som fattas Med flera självständiga myndigheter är riskerna större att olika myndigheter gör olika tolkningar och prioriteringar, vilket kan innebära att människor får olika möjlighet att komma i åtnjutande av förmåner beroende på var i landet de bor. En myndighet skapar bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning och likfor- mig tillgång till socialförsäkringen. För vissa arbetsuppgifter behövs specialisering för att uppnå största möjliga likformighet i beslutsfattandet. Förekomsten av myndighetsgränser försvårar koncentration av sådana arbetsupp- gifter som kräver specialist- eller expertkompetens. Även för arbetsuppgifter av mera begränsad omfattning kan det finnas behov av att koncentrera uppgifterna för att skapa specialistkompetens och minska sårbarheten. Också här kan konstateras att ovanstående fördelar har förut- sättningar att uppnås genom en ordning med en chefsmyndighet med tillräckliga mandat att styra verksamheten. När vi analyserat de båda organisationsalternativen utifrån de mål regeringen angivit i utredningens direktiv bedömer vi att bäst förutsättningar för att uppnå målen skapas genom en samman- hållen myndighet. Som sagts skapar organisationsstruktu- ren förutsättningar när det gäller att få en välfungerande och effek- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden En kompetent ledning, motiverade medarbetare och en konstruktiv kultur är dock väl så viktiga faktorer för att sedan uppnå detta. Det är alltid viktigt att ansvar – befogenheter – kompetens – resurser hålls samman. Genom detta kan ett verkligt ansvarsutkrä- vande ske. Som vi bedömer det blir ansvarsutkrävandet tydligare i en modell med en myndighet. En gemensam struktur och organisatorisk form ger verksam- heten bättre förutsättningar att agera på ett samlat och enhetligt sätt. En fördel med en gemensam organisation är att all kompetens blir tillänglig i hela organisationen. I en sammanhållen organisation blir det lättare att utnyttja det kunnande som finns i organisationen i ett nationellt metodutvecklingsarbete. En annan effekt blir att organisation av arbetet över geografiska gränser inte längre blir ett juridiskt problem. Det blir enbart en fråga om vad som är funktionellt för verksamheten och bra för den försäkrade. Genom en myndighet blir det lättare att arbeta målgruppsinrik- tat. Ärenden som hör samman med vissa målgrupper kan lättare koncentreras i en myndighet. I dagens organisation är ärendehandläggningen kopplad antingen till var den försäkrade är bosatt eller arbetar. Nästan uteslutande handläggs ärenden hos den försäkringskassa dit den försäkrade hör, alltså i det län där man är bosatt. Ett fåtal ärendeslag har koncentrerats, däribland kan nämnas efterlevandepensionen som handläggs i . Med en organisatoriskt samlad socialförsäkringsadministration som utgörs av en myndighet kommer det inte att finnas några for- mella geografiska begränsningar när det gäller var handläggningen kan ske. Inom myndigheten finns det inte några krav på geografisk koppling mellan bostadsort/arbetsort och var handläggningen sker. Viss typ av handläggning kommer även i denna modell att kräva en geografisk närhet till den försäkrade och kommer då också att handläggas lokalt t.ex. rehabilitering. För andra förmåner finns det istället anledning att koncentrera handläggningen. Argumenten i de fallen kan vara att skapa förutsättningar för ökad kunskaps- spridning, effektivitet samt lika handläggning och bedömning inom ett ärendeslag. Med koncentrering minskas även sårbarheten vid sjukdom och annan frånvaro, något som är ett problem på de mindre försäkringskassorna. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Vilka förmåner som ska beröras, i vilken omfattning och till vilka ställen koncentreringen av viss handläggning ska ske har utredningen inte underlag för att ta ställning till. Utredningen återkommer dock till frågan om handläggning av arbetsskador i slutbetänkandet. Däremot kan vissa antaganden göras bl.a. utifrån de försäkringskassebesök som utredningen gjort : På mindre orter, speciellt orter där det finns mindre högskolor eller andra utbildningar, finns det ofta möjlighet att knyta kompetens till på ett annat sätt än i stor- stadsregionerna. Personalen på mindre orter är oftast lättare att behålla. I större städer är risken stor att personalen lockas till andra arbetsplat- ser, vilket ökar risken för alltför hög personalomsättning. Löneläget för högutbildade t.ex. jurister är mycket högre i stor- stadsregionerna än på mindre orter där det inte finns så många alternativa arbetsgivare. IT-tekniken gör det möjligt att rent tekniskt handlägga ärenden på distans. Allt fler kontakter sker och kommer än mer att ske genom Internet. Sannolikt är det så att koncentrering av ärenden i den framtida organisationen kommer att ske till platser där bl.a. personalen är stabil, kompetent och löneläget inte är allra högst, med andra ord, till mindre orter i landet. Det övergripande arbetsgivaransvaret hamnar i enmyndighets- modellen hos den som ansvarar för resursfördelningen inom socialförsäkringsadministrationen. Personal, organisation, teknik och verksamhet bildar en helhet. En myndighet har större möjlig- het att anpassa organisation, personal och kompetens utifrån verk- samheten. I en sammanhållen organisation blir en gemensam arbetsgivarpolitik självklar. En gemensam kompetensutveckling är till fördel både för medarbetarna och för verksamheten. En gemen- sam personalförsörjning och chefsförsörjning underlättar när det gäller att rekrytera samt att behålla de medarbetare och chefer som behövs. Givetvis ska det finnas ett regionalt arbetsgivaransvar för arbetsmiljö och löner samt lokala förhandlingar. Det ska finnas möjlighet för fackliga organisationer och arbetsgivare att komma överens om myndighetsgemensamma riktlinjer i övergri- pande frågor. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Det finns en del arbetsgivarpolitiska problem på försäkringskas- sorna. Det handlar om hög sjukfrånvaro, hög medelålder, bristfällig kompetensutveckling, svårigheter att behålla strategiskt viktig och attraktiv personal m.m. har vi också sett goda exempel på satsningar på kompetensutveckling och diverse åtgärder i syfte att vara en attraktiv arbetsgivare. En gemensam arbetsgivarpolitik i sig löser inte problemen, men vi är övertygade om att den skapar en struktur som ger större möj- ligheter att klara de arbetsgivarpolitiska utmaningar som socialför- säkringsadministrationen står inför. Exempel på dessa utmaningar är att klara framtida rekryteringsbehov, att skapa attraktiva arbets- förhållanden och att kompetensutveckla för nya uppgifter. Kompetensen behöver öka i den nya socialförsäkringsadminist- rationen. Flera av de nyanställda på försäkringskassorna har aka- demisk utbildning. finns en kompetens hos de äldre medarbetarna som behöver överföras till de nya akademikerna. Denna utveckling är redan på gång och vi bedömer att den kommer att intensifieras. För att få större möjligheter att klara kompetens- kraven bedömer utredningen att administrationen behöver en sammanhållen strategi för personalförsörjningen. Denna strategi bör innefatta såväl rekrytering som avveckling av personal samt även utbildning och utvecklingsåtgärder för att behålla skickliga medarbetare. Det behövs en helhetssyn på verksamheten och ett sammanhållet synsätt i alla dessa viktiga personalförsörjningsfrå- gor. I och med att verksamheten förändras breddas kompetenskraven totalt sett som kraven på djupa kunskaper och god erfa- renhet ökar. När verksamheten blir mer komplex kan den erfor- derliga kompetensen inte finnas hos den enskilda medarbetaren utan det krävs en ökad specialisering i organisationen och bland de anställda. Det behövs en effektiv samverkan mellan medarbetare med olika bakgrund och kompetens och en ledning med ett helhetsperspektiv på verksamheten. Chefsförsörjningen är en mycket viktig fråga för den nya socialförsäkringsmyndigheten. En gemensam arbetsgivarpolitik ger förutsättningar för en aktiv och genomtänkt chefsförsörjning. Gemensamma riktlinjer för chefsrekryteringen, för vilka krav som ställs på chefer och ledare på olika nivåer inom organisationen, för kompetensutveckling och för uppföljning av cheferna bör finnas. Organisationen bör också ha en gemensam syn på hur ett Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden chefsförordnande ska omfatta och vad som ska hända med perso- nerna när de lämnar sina chefspositioner. Slutligen vill vi framhålla att en myndighet kan ge bättre förut- sättningar för gemensamma värderingar och förhållningssätt (kul- tur). En sammanslagning av nuvarande organisationer till en sam- manhållen organisation kan skapa förutsättningar för att bryta de olika kulturerna och skapa en ny gemensam. Det är viktigt att det skapas en ny organisation av de nuvarande 22 organisationerna. Detta kommer att innebära förändringar för såväl RFV som försäkringskassorna. Något om konsekvenserna tas upp i kapitel 8. Mer om vad förändringarna kommer att innebära och förslag till hur de ska genomföras återkommer utredningen till i sitt slutbetänkande. 7.5Ledningsformer på central nivå ska ha en styrelse med fullt ansvar. Det finns i huvudsak tre typer av ledningsformer för myndigheter under regeringen: myndighet som leds av en styrelse med fullt ansvar för verk- samheten, myndighet som leds av en chef och biträds av en lekmannasty- relse med begränsade beslutsbefogenheter (s.k. styrelse med begränsat ansvar), myndighet som ensam leds av en chef (s.k. enrådighetsverk). De tre ledningsformerna beskrivs i kapitel 4 om styrning. När det gäller den nya myndigheten kan både styrelse med fullt ansvar och styrelse med begränsat ansvar komma i fråga. För sty- relse med fullt ansvar talar att myndigheten har ett stort finansiellt ansvar, ett varierat verksamhetsinnehåll samt en komplex organisa- tion p.g.a. verksamheten och storleken. Det kan därför behövas förstärkning av ledningen, som man kan få genom en styrelse med fullt ansvar. Då tillförs sakkunskap genom olika ledamöter. Detta är en viktig aspekt vid val av ledningsform. I socialförsäkringsmyn- dighetens styrelse kan det finnas behov av t.ex. försäkrings-, IT- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Genom en styrelse med fullt ansvar blir det också en kontrollsituation i och med att generaldirektören behöver föredra olika ärenden för styrelsen och flera personer med olika slags kompetens kritiskt kan granska underlagen innan beslut fattas. Styrelsen med fullt ansvar är inte lämplig om syftet är medbor- gerlig insyn och kontroll. är den medborgerliga insynen mycket viktig inom socialförsäkringsadministrationen. Men denna föreslås ske genom andra former, se avsnittet 7.7 om förtroende- mannainflytandet. För en styrelse med begränsat ansvar talar det faktum att det kan finns ett värde av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Som ovan sagts kan detta dock lösas på annat sätt. Ansvaret för verksamhet och verksamhetsutveckling måste hållas samman. Verksamhetsansvaret – enligt den verksamhets- struktur som myndigheten väljer – måste vara entydigt definie- rat vad avser regeltillämpning, försäkringsadministration, resursanvändning, resultat och verksamhetsutveckling. Verksamhetsansvarig ska vara entydig beställare av verksam- hetsutveckling, inklusive IT-stödet. Verksamhetsutvecklingsprojekt bör delegeras till olika delar av landet. De metoder och arbetssätt som visat sig fungera bra kan sedan införas inom fler delar av organisationen. Styrning av verksamhetsutvecklingen och IT-verksamheten tas sär- skilt upp i direktiven. I dagens struktur har varje försäkringskassa ansvar för sin verksamhetsutveckling. Goda erfarenheter sprids inte på något systematiskt sätt över hela landet. Olika grupper av direktörer har dock etablerat regionala block för att diskutera olika sorters samverkan över länsgränserna. Det finns Fyrklövern (de nordligaste länen), Oktaven (i ), Kust till Kust (till ) och Treklövern eller Fyrklövern (i sydost). Något utredningen har noterat från olika besök på försäkrings- kassorna är det engagemang och den kompetens med vilket olika former av verksamhetsutveckling bedrivs. Det kan gälla att utveckla Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden nya metoder eller nya sätt att organisera arbetet. Denna entusiasm och vilja till utveckling bör tas tillvara i den nya myndigheten. Utredningen förutsätter att verksamhetsutveckling och olika slag av försöksverksamhet även i fortsättningen ska ske på olika håll i landet. Kunskaper, erfarenhet och goda exempel måste dock spridas bättre . De goda exempel som finns på olika håll inom socialförsäkringsadministrationen kan utgöra underlag och vara vägledande för hur andra delar av myndigheten kan arbeta eller organiseras. Om socialförsäkringsadministrationen blir en myndighet kan arbetssätt och metoder på ett enklare sätt utvecklas och spridas till hela administrationen. Verksamhetsutvecklingsprojekt kan och bör delegeras till olika delar av landet samt genomföras och utvärderas. De metoder och arbetssätt som visat sig fungera bra kan sedan implementeras inom fler delar av organisationen.