sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det kommer att finnas situationer när en återkallelse kommer att göras utan att den enskilde och/eller arbetsgivaren samtycker till detta (exempelvis om arbetsförmed- lingen prövat och funnit att den som anvisats skyddat arbete kan övergå till annan anställning). Även andra, mer udda, fall kan före- komma. Utredningen vill dock understryka att i normalfallet skall återkallelse ske i samråd, och vara resultatet av en gemensam plane- ring, mellan arbetsförmedlingen, arbetsgivaren och den enskilde. Utredningen föreslår att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Utredningen anser det både vara möjligt och lämpligt att särskilja olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag för och andra aktörer. En sådan uppdelning i kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet tydliggör kravbilden. Mer viktigt är att ett sådant system syftar till att öka genomströmningen. Enligt direktiven för utredningen skall utredaren lämna förslag till hur genomströmningen i kan öka. Risken för inlås- ningseffekter minskar med utredningens förslag. En rehabiliterande anställning i genomströmningsfasen är inte en tillsvidareanställning som , utan en visstidsanställning. Med visstidsanställning blir målet att övergå till annat arbete mer tydligt både för den anställde och för arbetsgivaren. Upp- delningen i två faser; genomströmningsfasen och arbetstrygghets- fasen tydliggör syftet. Utredningen menar att ett tydliggörande av uppdragen och tydliga mål i genomströmningsfasen för övergångar kommer att leda till en ökad genomströmning. Som framgår av tidigare avsnitt föreslår både utredningen och en förändrad modell i tre delar; kartläggning, genom- strömning och arbetstrygghet. 5En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättnings- system. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4 att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella löne- bidrag för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och omkostnadsersättning för de utvecklingsinsatser och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utveck- lingsprogram som upprättat att, i en försöksverksamhet, former för en övergångspremie ut- värderas att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat via Arbets- marknadsverket. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva finansie- ringsmodellens ändamålsenlighet och vid behov lämna förslag på en alternativ modell. Bland annat skall utredaren pröva om det är möj- ligt med en merkostnadsersättning som är delvis uppdrags- eller individbaserad och som tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Möj- liga målkonflikter skall synliggöras och förslag lämnas på hur dessa skall hanteras. I och med att utredningen föreslår ett nytt system för skyddat arbete i tre faser blir det naturligt att koppla finansie- ringen till detta förslag. Utredningen vill dock understryka att den nya finansieringsmodellen med stor fördel kan användas också i en situation där fortsätter att vara ensam aktör. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Detta kapitel inleds med en genomgång av de ursprungliga kra- ven på finansieringsmodellen, följt av ett avsnitt som behandlar konstruktionen av merkostnadsersättningen. Därefter följer ett avsnitt om merkostnadsersättningen utifrån olika aspekter. Där- efter avhandlas merkostnadsbegreppet. I följande avsnitt behandlas hur merkostnadsersättningen fastställs. Sedan följer ett avsnitt om finansieringsmodellens ändamålsenlighet. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag. 5.1Ursprungliga krav på finansieringsmodellen Frågan om finansieringsmodellens ändamålsenlighet har inte behandlats särskilt utförligt i tidigare utredningar eller i andra sammanhang. Tyngdpunkten har ofta legat på ersättningsnivåer eller olika relationstal och inte på de grundläg- gande principerna för finansieringsmodellen. I proposition 1978/79:139 som föregick bildandet av stiftelsen () formulerades åtta krav på finansieringssystemet: -Det skall garantera arbetshandikappades rätt till avlönat arbete och möjlighet till rehabilitering under skyddade och till de arbetshandi- kappade anpassade former. Behov föreligger att expandera verk- samheten. -Det skall beakta de skilda förutsättningarna som kan föreligga för regionerna att bedriva verksamheten och ge likartade förutsätt- ningar för de arbetshandikappade i alla delar av landet att kunna erhålla arbete. F.n. föreligger en betydande obalans mellan regio- nerna. -Det skall med beaktande av ovanstående möjliggöra och stimulera till ett affärsmässigt beteende och en rationell företagsekonomisk resursplanering och resursuppbyggnad. -Det skall stimulera till en hushållning med statens resurser och en strävan att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försäljning av produktionen. -Det skall ge en värdebeständig, inflationsskyddad finansiering. -Det skall vara lämpligt för en stiftelseorganisation, där de regionala stiftelserna samordnas i en koncern under en central statlig stiftelse som utfärdar anvisningar och ger råd till verksamheten. Centrala stiftelsens beslut om medelsfördelning förutsätts grundade på bl.a. förslag till driftbudget och investeringsprogram från resp. regional stiftelse. -Det skall vara administrativt enkelt och billigt. -Det skall utan större omläggningar kunna tillämpas även efter en övergång från anslagsfinansiering till fondfinansiering. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Utredningen kommer som en del i uppföljningen av finansierings- modellens ändamålsenlighet att utgå från dessa ursprungliga krite- rier. Verksamheten inom är finansierad genom försäljning av de produkter och tjänster som företaget producerar och genom den statliga merkostnadssättningen. () är dessa intäktskällor lika stora (se avsnitt 5.3.1). 5.2.2Förändringar av merkostnadsersättningens konstruktion Det går en tämligen rak linje från de ursprungliga finansierings- principerna till dagens system när det gäller att fastställa merkost- nadsersättningen. Av tabell 5.1 nedan framgår de viktigaste föränd- ringarna. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Viktiga förändringar i merkostnadsersättningen Statsbidrag (driftbidrag) utgår med en viss procent av lönekost- Resultatprocent, dvs. högsta/lägsta timvolym. Statsbidrag utgår med en viss procent av lönekostnaden. bidrag lämnas för merkostnader i verksamheten, dock ej för fastig- hetsfonden där statsbidrag ges i Resultatprocent, dvs. kopplat till en högsta timvolym. Statsbidrag utgår med fast kron- merkostnader i verksamheten, inkl. Resultatprocent, dvs. kopplat till en lägsta timvolym. Statsbidrag utgår med fast kron- merkostnader i verksamheten, inkl. Resultatprocent, dvs. kopplat till en lägsta timvolym. Finansieringen av den löpande driften skulle inledningsvis ske genom intäkter från verksamheten och genom ett statligt s.k. driftsbidrag för att täcka uppkommet underskott. Detta drifts- bidrag relaterades till lönekostnaderna för de anställda med arbets- handikapp. Utöver driftsbidraget kunde ett särskilt investerings- bidrag för nyinvesteringar lämnas. Bidrag till fastigheter lämnades i särskild ordning. Finansieringsmodellen var före- mål för ett antal mindre översyner. Inför /85 förändrades konstruktionen genom att merkostnadsersättningen fastställdes som ett visst procenttal av En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten lönekostnaden för de anställda med arbetshandikapp. Detta pro- centtal benämns resultatprocent och utgjorde kvoten mellan mer- kostnadsersättningen och lönekostnaderna för de anställda med arbetshandikapp. Bidrag till fastigheter lämnades fortfarande i sär- skild ordning. Med merkostnadsersättningen följde ett villkor som angav högsta antal arbetstimmar. I översynen av 1990/91 (SOU 1991:67) bedömde utre- daren den s.k. resultatprocenten vara ett tveksamt styrmått och ifrågasatte konstruktionen. Konstruktionen av merkostnadsersätt- ningen bedömdes innebära att verksamhet mättes och styrdes på ett alltför schablonmässigt sätt som kunde leda till fel- aktiga incitament. Mer etablerade och företagsekonomiska mått gav bättre styrsignaler. I proposition 1991/92:91 föreslogs att mer- kostnadsersättningen skulle ändras till att avse ett fast krontals- belopp som skulle justeras med hänsyn till pris- och löneut- vecklingen, den s.k. krontalsmodellen. Med merkostnadsersätt- ningen följde ett krav på lägsta antal arbetstimmar och övergångar. Merkostnadsersättningen skulle också inkludera medel för fastig- heter som tidigare legat utanför merkostnadsersättningen. Föränd- ringen trädde i kraft . 5.2.3Nuvarande konstruktion av merkostnadsersättningen Huvudprinciperna från förändringarna 1992 är fortfarande giltiga. Merkostnadsersättningen avser ett fast krontalsbelopp. Med mer- kostnadsersättningen följer ett krav på lägsta antal arbetstimmar och minsta andel rekryterade från prioriterade grupper samt över- gångar. räknas inte merkostnadsersättningen upp med hänsyn till pris- och löneutvecklingen. I tabellen i bilaga 3 visas utvecklingen av merkostnadsersättningen (mnkr) i löpande och fasta priser, antalet arbetstimmar, merkost- nadsersättning i löpande och fasta priser, lönekostna- derna för anställda med arbetshandikapp, utvecklingen av resultat- procenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekost- naderna för anställda med arbetshandikapp), de totala intäkterna i En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten löpande priser och merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna. intäktskällor kommer som inledningsvis nämndes från två håll; intäkter i form av försäljning och merkostnadsersättning. I löpande priser har merkostnadsersättningen fördubblats , medan de totala intäkterna tredubblats. Merkostnadsersättningens andel av de totala intäk- terna har trendmässigt minskat (även om den både ökat och mins- kat ). uppgick andelen till . var andelen som lägst och uppgick till av de totala intäkterna (faktureringen var detta år den högsta i histo- ria). Därefter har merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna ökat kraftigt. Detta beror huvudsakligen på att intäk- terna från faktureringen minskat. Faktureringen (exklusive Resurs) har minskat från 5 till 4 . uppgick merkostnadsersättningens andel av de totala intäkterna därför åter till . Som framgår av tabellen har merkostnadsersättningen varierat , liksom det antal arbetstimmar som varit förknippade med ersättningen. Merkostnadsersättningen har i löpande priser ökat från 1980 till 2002 (i fasta priser har, , merkostnadsersättningen minskat med ). Verksamheten har dock förändrats kraftigt sedan bil- dandet av 1980. Om man studerar utvecklingen sedan bolagiseringen 1992 framgår att merkostnadser- sättningen har varierat men är i stort densamma som 1992, ca i löpande priser. I fasta priser har, , merkostnadsersätt- ningen minskat med . 5.3.2Merkostnadsersättningen och kostnaden för en årsplats Som framgår av tabellen i bilaga 3 har merkostnadsersättningen ökat , från till beroende på att den totala ersättningen har varit oförändrad (4 ) som antalet arbetstimmar, den s.k. tim- volymen justerats ned. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten har staten bidragit med 4 i merkostnads- ersättning och till det bl.a. kopplat ett sysselsättningskrav om (resultat ). Omräknat innebär detta således en genomsnittlig ersätt- ning om . Normalarbetstiden för ett heltidsarbete inom motsvarar på årsbasis . Det innebär att staten betalar ca per heltidsarbets- tillfälle/år, vilket motsvarar ca 16 000 årsanställda på heltid (har f.n. ca 24 400 anställda med arbetshandikapp). väljer istället att relatera statens ersättning till medeltalet anställda (som är ett anställningsbegrepp som används i årsredovisningssammanhang). beräknar antalet arbetstim- mar på den s.k. kontrakterade tiden för den anställde med arbets- handikapp (t.ex. /vecka). Från den kontrakterade tiden dras sedan eventuell frånvaro i form av sjukfrånvaro, tjänstledighet, semester osv. Olika typer av utvecklingsinsatser (t.ex. utbildning) ingår också i beräkningarna av antalet arbetstimmar. räknar ut medeltalet anställda genom att dividera med (normalarbetstid justerad för sjukfrånvaro, semester o.s.v.). Medeltalet anställda uppgick, enligt årsredovis- ningen 2002, till 21 301 personer. Det innebär att staten, med detta sätt att räkna, betalar ca per anställd i medeltal/år. Skillnaden mellan de olika beräkningssätten är att den förra beräkningen antar att man är närvarande enligt den normalarbetstid som gäller, medan den senare visar kostnaden efter frånvaro i olika former. har en relativt hög sjukfrånvaro, . Statens ersättning uppgick till . Motsvarande siffra för ett maximalt lönebidrag om (och bruttolön på eller ) är enligt gäl- lande regelverk . Skyddat arbete hos och löne- bidrag är dock inte helt utbytbara. Skillnaden i kostnader mellan dem är motiverade av att de kännetecknas av olika attribut, dvs. i merkostnadsersättningen till ingår ersättning för att före- taget förutsätts ha en organisation uppbyggd enbart för att skapa jobb för personer med arbetshandikapp, anpassar arbetsuppgifter och arbetstakten, har extra/särskilda stödinsatser m.m. Mycket tyder dock på att skillnaderna i attribut i praktiken blivit allt mindre (se kapitel 10). En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 5.3.3Beroendet av statlig merkostnadsersättning Ett sätt att mäta effektiviteten – som används i strategirapporten mot (1996) – är att använda just merkost- nadsersättning som nyckeltal. var merkostnads- ersättningen per arbetad timme och 1980 var motsva- rande ersättning (penningvärde). Med hjälp av konsumentprisindex kan ersättningen 1980 räknas om till prisnivå (se tabellen i bilaga 3). Omräkningen visar att 1980 mot- svarar (80*273/100) penningvärde. Skillnaden mellan effektiviteten 1980 och 2002 är således 67 (218–151) kronor räknat i fast penningvärde. Det betyder att om skulle ha samma effektivitet nu som 1980 så hade staten för behövt skjuta till ytterligare (67*28,). Frågan är dock om ovanstående kan användas som ett mått på effektiviteten inom . Mycket tyder på att det initialt fanns en stor ledig kapacitet och att verksamheten var mindre effektiv i förhållande till sina kostnader eller till och med överfinansierad. Potentialen för effektivitetsförbättringar torde därmed ha varit betydande. Beräkningarna visar dock att beroendet av statlig merkostnadsersättning minskat betydligt . Utredningen vill dock understryka att detta effektivitetsmått inte säger något om en av huvuduppgifterna i uppdraget, att rehabilitera anställda med arbetshandikapp. Som inledningsvis nämndes har tyngdpunkten i de tidigare analy- serna ofta legat på själva nivån eller på olika relationstal och inte på de grundläggande principerna för finansieringsmodellen. I detta sammanhang används ofta den s.k. resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp), trots att begreppet egentligen mönstrades ut . Som framgår av tabellen i bilaga 3 har resultatprocenten kontinuerligt minskat fram , men därefter ökat. låg kvoten på 145–. Sedan bolagiseringen 1992 har resultatprocenten minskat från till . En viktig fråga är vid vilken nivå, uttryckt i resultatprocent, sta- tens ersättning kan begränsas. Denna fråga har behandlats i många En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Frågan om rimlig nivå på resultatprocenten har dock inte analyserats utifrån verksamhetens merkostnader och den framtida utvecklingen av merkostnader, utan endast utifrån själva procentsatsen. Riksdagsbeslutet där propositionen 1991/92:91 bifölls innebar en successiv nedtrappning av merkostnadsersättningen innebärande att statens ersättning (exklu- sive ersättning till fastigheter) inte fick överstiga lönekostnaden för personer med arbetshandikapp (dvs. Som framgår av tabellen nåddes ambition 1997. I mot (1996) angavs målsättningen att merkostnadsersättningen skulle kunna begränsas och utgöra högst 85–av lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp med i stort sett bibehållna övriga restriktioner. I Lybrands slutrapport analys av (1998) gjordes bedömningen att det inte kan vara rimligt att anta att den s.k. resultatprocenten långsiktigt skall understiga en nivå av fram (givet då gällande krav på sysselsättningsvolym m.m.) Nuvarande resultatprocent ligger således inom det intervall som flera aktörer långsiktigt bedömt som både rimlig och önskvärd. En helt avgörande fråga är dock att detta sätt att mäta effektiviteten inte säger något om den verkliga effektiviteten. Låga kostnader, låg andel merkostnader kan ju vara ett för samhället sämre utfall om också antalet övergångar minskar. Högre kostnader i skulle mycket väl kunna försvaras om antalet personer som övergår från till den reguljära arbetsmarknaden ökar. Några sådana kalkyler har, såvitt utredningen erfarit, inte presente- rats. Utredningen konstaterar att regeringen inte heller efterfrågat eller ställt krav på några sådana analyser och har därmed inte något underlag för sådana bedömningar. Mot denna bakgrund anser utredningen att enbart ett mål för högsta resultatprocent riskerar att styra verksamheten fel. Den nuvarande traditionella lönsamhetsstyrningen av är en bidragande orsak till att den rehabiliterande verksamheten är satt på undantag och inte kan utvecklas. har vid olika tillfällen använt sig av statsfinansiella analyser och kommit fram till att en anställning på marginalen inom är mer lönsam för staten än andra alternativ. Mot bakgrund av att målgruppen för skyddat arbete hos är En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten ...personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser vilar analysen på antagandet att alternativet till alltid är olika former av passiva stöd. Antagandet bygger dock på teori (vad regelverket säger) och inte på empiri (hur det i praktiken ser ut). Analyserna står och faller med detta. 5.3.5Internationell jämförelse av ersättningens nivå Det är svårt att göra internationella jämförelser mellan arbetsmark- nadspolitiska program för personer med arbetshandikapp i allmän- het och av skyddat arbete i synnerhet. Vad som finansieras varierar ofta. De senaste uppgifterna om statsbidrag i förhållande till löne- kostnaderna (resultatprocent) visar att andelen uppgår till i , i , i och i Norge.1 En viss försiktighet vid jämförelsen måste iakttas, eftersom det rör sig om delvis olika verksamheter. Det statliga brittiska företaget är den verksamhet som närmast kan liknas vid . Som framgår av ordet merkostnadsersättning baseras statens ersätt- ning till på utgångspunkten att företaget skall få ersättning för de merkostnader som uppstår genom att företaget anställer och utvecklar personer med arbetshandikapp. Begreppet merkostnad är emellertid inte definierat. Ägaren – staten – har inte preciserat vad som är merkostnader eller vad som får utgöra mer- kostnader. I proposition 2002/03:1 framgår att staten ersätter för de merkostnader som bolaget har. Merkostnads- ersättningen skall enligt propositionen bl.a. täcka kostnader för anpassad arbetstakt, geografisk spridning, diversifierad verksamhet och stödinsatser för arbetsanpassning. I nuvarande avtal mellan staten och är formuleringen täckande av merkostna- der och som villkor anges att medlen får användas till drift, fastig- heter och investeringar i verksamheter som ger arbete åt anställda i och hos andra huvudmän som ordnar arbete åt personer 1 Jämförelsen avser motsvarande verksamheter inom det område som klassificeras som 5.2 Sheltered Employment i LMP-databas. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten med arbetshandikapp med bidrag från . I och med att merkostnadsbegreppet inte är definierat existerar det olika uppfatt- ningar om vad merkostnader är och/eller hur stora de är. definierar merkostnader som kostnader som orsakas av uppdraget från staten och som innebär insatser utöver vad som är normalt för företag inom övrigt näringsliv. Företagets verksamhet bygger enligt detta synsätt på mål och förutsättningar som ger bolaget – i förhållande till andra företag – vissa restriktioner. I strategirapporten mot (1996) redogör för de olika slag av merkostnader man identifierat i verksamheten. I studien framgår dock inte storleken på merkost- naderna eller hur de storleksmässigt förhåller sig till varandra. Företaget har därefter tagit fram en rapport av merkostnader – en första analys (1998). redovi- sar i rapporten – gällande – merkostnadernas art, innehåll och storlek samt beräkningsgrunderna. Enligt rappor- ten motiveras merkostnaderna av: den anpassade arbetstakten, arbetet med övergångar till reguljära arbetsmarknaden, extra/sär- skilda stödinsatser för de anställda, uppsägning eller permittering av anställda sker inte, den stora geografiska spridningen av arbets- platser och ambitionen att ha arbetsplatser där de behövs, det sär- skilda uppdraget som gäller praktikplatser, mångfalden affärer och att omstrukturering och marknadsanpassning begränsas bl.a. genom att regionalpolitiska hänsyn skall tas. Nedan sammanfattas företagets definitioner av bolagets merkostnader utifrån hur de beskrivs i nämnda rapport. - den anpassade arbetstakten Arbetstakten är anpassad till målgruppens förmåga och möjlighet- er. Detta innebär merkostnader relativt övrigt näringsliv i form av högre direkta och indirekta personalkostnader. Merkostnaden orsakas av att har fler anställda i produktionen än andra företag. De direkta kostnaderna innebär främst betydligt högre lönekostnader. Detta innebär också att indirekta personalkostnader blir högre genom att företaget t.ex. måste hålla större lokaler, inve- En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten stera i mer utrustning och maskiner, administrera fler löner, bekosta mer arbetskläder och tvättar, utbilda och ge företagshälso- vård till fler anställda. Merkostnaderna utgörs av motivationsarbete, kontakter med potentiella arbetsgivare, praktik och pryo hos blivande arbetsgivare med bibehållen lön i och inskolning av nya medarbe- tare som ersätter de som lämnat företaget. - extra/särskilda stödinsatser Personalutvecklingsinsatserna i är mer omfattande än hos andra arbetsgivare i och med att det krävs ett intensivt arbete att successivt överbrygga hinder mellan den anställde med arbets- handikapp och hans/hennes arbetssituation. Detta motiveras bl.a. av olika stödinsatser i form av extra lång introduktion, utbildning, arbetsväxling, arbetsanpassning, en hög standard på arbetsmiljö och företagshälsovård samt ett anpassat produktionsupplägg och instruktion. - uppsägning eller permittering av anställda sker inte har inte sagt upp eller permitterat anställda med arbetshandikapp på grund av arbetsbrist orsakad av konjunktur eller andra marknadsskäl. Detta innebär en merkostnad för i jämförelse med andra företag som i liknande situation skulle säga upp eller permittera. - den stora geografiska spridningen skall erbjuda sysselsättning där behoven finns. Den geografiska spridningen orsakar merkostnader genom att stor- drifts- och samordningsfördelar i produktion och administration inte kan utnyttjas på samma sätt som andra företag med en mer koncentrerad verksamhet kan göra. Detta skulle kunna betecknas som småskalighetsnackdelar i och med att varje produktions- En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten enhet kräver egna produktionsresurser och en byggnad/skal, en egen administration och ledning samt transporter m.m.