sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 5 § Om det finns anledning anta att den som omfattas av tillsynen har begått brott, får denne inte föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som brotts- misstanken avser. Av rättssäkerhetsskäl får inte den som omfattas av tillsynen och som kan antas ha begått brott, föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som omfattas av brottsmisstanken. 1 § Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen 1.lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning och rapportering i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. 2 §, 2.underlåter att göra anmälan enligt 2 kap. 11 eller 12 §, 3.lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 18 § och därigenom föranleder att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas. Är ett brott som avses i första stycket att anses som grovt, döms till fängelse i högst . I ringa fall döms inte till ansvar. Enligt paragrafens första stycke första punkt kan den dömas till ansvar som uppsåtligen lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid. Genom paragrafens första stycke andra punkt kan den dömas till ansvar som uppsåtligen underlåter att göra anmälan som enligt 2 kap. 11 § kräver förnyat tillstånd när verksamhetsutövaren pla- nerar att ändra anläggningens art eller funktion eller att utvidga verksamheten. Ansvar kan även utkrävas av den som övertar en anläggning och är anmälningsskyldig enligt 2 kap. 12 §. I paragrafens första stycke tredje punkt föreskrivs att den som lämnar vilseledande eller oriktig uppgift i sin ansökan om tilldel- ning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 18 § och därigenom föranleder att ett för stort antal utsläpper tilldelas kan dömas till ansvar. Detsamma gäller för den, t.ex. verksamhetsutövarens revisor, som lämnar sådana uppgifter i ett intyg till en ansökan. Enligt paragrafens andra stycke kan en gärning enligt första stycket bedömas som grov. Det får överlämnas till domstolarna att avgöra när en gärning skall bedömas som grov. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. 2 § Till ansvar enligt denna lag döms inte om gärningen är belagd med straff enligt . Av paragrafen framgår att samma gärning inte skall föranleda ansvar både med stöd av denna lag och enligt . Denna lags straffbestämmelser i 1 § skall enligt paragrafen gälla subsidiärt i förhållande till bestämmelser. 3 § Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet. Av paragrafen framgår att den som ådömts ett vite inte kan dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av före- läggandet. 1 § Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd enligt 2 kap. överklagas hos miljödomstolen. 2 § Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av utsläpps- rätter enligt 3 kap. överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 3 § Beslut av tillsynsmyndigheten enligt 4 kap. 2-3 §§ överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 4 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I paragrafen föreskrivs att det krävs prövningstillstånd till kammar- rätten när det gäller beslut om tilldelning enligt 3 kap. och beslut om vitesföreläggande enligt 4 kap. 2 3 §§. 5 § I 23 kap. 1 § finns bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut. I paragrafen ges en upplysning om att regler om överklagande när det gäller miljödomstolens domar och beslut finns i 23 kap. 1 § . Överklagandereglerna i är tillämpliga på avgöranden enligt denna lag när det är fråga om tillsynsmyndig- hetens beslut som skall överklagas till miljödomstolen och för vilka det krävs prövningstillstånd till . Överklagande- reglerna är också tillämpliga på miljödomstolens avgörande när det gäller återkallelse av tillstånd enligt 2 kap. 13 §. För dessa avgöran- den krävs inte prövningstillstånd till . 6 § Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft och gäller till och med Bestämmelsen anger att lagen skall tillämpas . I inledningen till författningskommentaren (avsnitt 11.1) ges en förklaring till varför bestämmelserna förts in i en lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter med begränsad giltighetstid. 11.3Förslaget till lag om ändring i 3§ Genom tillägget i denna paragraf görs undantag från den grundläggande hänsynsregeln som paragrafen ger uttryck för när det gäller verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning i fråga om utsläpp av koldioxid. 2 § Genom tillägget i denna paragraf klargörs att ett tillstånd, god- kännande eller dispens inte får förenas med villkor som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. 25 § I paragrafens första stycke anges vilka villkor som en dom i förekommande fall skall innehålla. Genom tillägget i paragrafen klargörs att det i en dom inte får föreskrivas villkor som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. 1 § Genom tillämpning av denna paragraf skulle tillsynsmyndig- heten i det fall ett tillståndsvillkor inte reglerar koldioxidutsläpp kunna kräva av verksamhetsutövaren att koldioxidutsläppen begränsas. Genom tillägget i paragrafen klargörs att tillsynsmyn- digheten varken kan eller får föreskriva begränsningar som avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och inte heller gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Villkor som meddelats med stöd av eller äldre miljölagstiftning vad avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid och gränsvärden eller liknande begränsningar för användning av fossila bränslen som inte har betydande lokal påverkan upphör att gälla för verksamhet som omfattas av lagen (2004:xx) om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Reservationer och särskilda yttranden Min reservation tar upp kopplingen mellan handelssystemet och övriga styrmedel av betydelse för utsläppen av koldioxid där jag anser att delegationen nu bör ta ställning för att övriga styrmedel skall bibehållas 2007. Jag tar också upp två frågor som gäller lagstiftningen kring handelssystemet. Handelssystemet och övriga styrmedel Tyvärr finns ett mycket bristfälligt underlag i delegationen för ställningstaganden om hur relationen mellan olika styrmedel skall hanteras. I argumentationen kring koldioxidskatten och ändringar i ägnar delegationen sig endast åt principiella resone- mang. Några analyser baserade på empiriska studier av verkliga konsekvenser av förändringar av skatten och finns inte med i delegationens underlag. Detta är en mycket allvarlig brist inför kommande ställningstaganden om såväl ändringar i miljö- balken som av koldioxidskatten. Om styrmedel skall tas bort med hänvisning till införandet av handelssystemet så är det angeläget att tydligt visa på att de mål som dessa styrmedel bidrar till att nå istället kan nås genom handelssystemet. Handelssystemet kan i viss utsträckning bidra till minskade koldioxidutsläpp (beroende på omfattningen av tilldel- ningen) men det finns även andra mål inom miljö- och energi- politiken som och koldioxidskatten skall bidra till att vi når. Dessa är t.ex. att begränsa de nationella utsläppen av kol- dioxid enligt klimatmål, att gynna inhemsk förnybar energiproduktion i samt att bidra till en hushållning med Reservationer och särskilda yttranden Delegationen gör ingen ordentlig analys av vilken effekt förändringar av och koldioxidskatten kan få på möjligheten att nå dessa mål. Min bedömning är att det är mycket stora osäkerheter kring handelssystemets betydelse vad gäller dess påverkan dels på de sam- lade koldioxidutsläppen och dels på att nationella mål inom miljö- och energipolitiken nås. Mot denna bakgrund anser jag att det är angeläget att de förändringar av som diskuteras i be- tänkandet i största möjliga mån inte genomförs 2007. Den ändring av som föreslås av dele- gationen bör begränsas genom att möjligheten att ställa upp grän- ser för användningen av fossila bränslen inte tas bort. Däremot bör ändringen om möjligheten att ställa upp gränser för utsläpp av koldioxid genomföras mot bakgrund av att Handelsdirektivet ställer krav på en sådan förändring. Jag anser också att det inte bör genomföras någon sänkning av koldioxidskatten . Istället kan det, för att uppnå nationella klimat- mål, eventuellt behövas skärpta styrmedel inom klimatpolitiken även för den handlande sektorn. Den uppföljning av klimatpoli- tiken som skall göras får utvisa detta. 2007 bör handelssystemet, mot bakgrund av alla osäkerheter kring systemet, endast användas som ett komplement till övriga nationella styrmedel. Lagen om utsläppshandel bör infogas i Jag anser att en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med lag- stiftningen för handel med utsläppsrätter skall vara att den infogas i . Genom regleras frågor av liknande karak- tär och handelssystemet bör rimligen ses som en del av den övriga miljölagstiftningen. Problem med lagreglering av tilldelning och beslut om den nationella fördelningsplanen Jag vill också ta upp frågan om utformningen av kap 3 i den till- fälliga lag som delegationen föreslår. Genom utformningen av lagen, bland annat med angivande av nivåer för tilldelad mängd, finns det en betydande risk att regleringarna enligt lagen kommer Reservationer och särskilda yttranden skilja sig från den fördelningsplan som skall godkännas av EU- kommissionen . Det kan betyda att de beslut om lagreglering av tilldelningen som fattas av blir inaktuella strax efter att fattat sitt beslut. Ett annat förfarande som bör övervägas, som ett alternativ, är att i ett första skede, i samband med beslut om regeringens principproposition, bemyndigar regeringen att utforma och till kommissionen lämna in ett förslag till nationell föredelningsplan i enlighet med de principer regeringen redovisar i propositionen samt att i den tillfälliga lagen om handel med utsläpps- rätter bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen beslutar att fastställa föreskrifter för tilldelningen i enlighet med kommissionens beslut om den svenska nationella fördelnings- planen. Jag har ingen bestämd uppfattning om vilket förfarande som är mest lämpligt men bör vara väl medveten om de problem som finns med det förfarande som delegationen föreslår. Reservationer och särskilda yttranden Utredningens uppgift har varit att lämna svar på två frågor, näm- ligen hur mycket utsläppsrätter som ska tilldelas och hur dessa ska fördelas mellan företagen. I det första betänkandet misslyckades vi med att rekommendera en tilldelningsvolym. Den siffra som nämndes, , missuppfattades av så gott som samtliga remissinstanser och media som trodde det var en rekommendation för tilldelningvolym. Dessa plus torv innebar en nästan 75-procentig ökning i förhållande till , inom ramen för ett euro- peiskt system som syftar till att minska utsläppen med ca 20 pro- cent. Anledningen till att jag inte reserverade mig var att siffran angav ett möjligt behov, inte en möjlig tilldelning. Vi sköt den frågan till regeringen, som skulle ställa den i relation till rimliga mål, och därmed styrmedel, för andra sektorer. Bortsett från detta så är det uppenbart att plus torv även som prognos (utan att man räknar med utsläppsrätts- handelns inverkan) för sektorns utsläpp är alldeles för högt. senaste prognos anger runt 2001 som alla år . I det nu föreliggande andra betänkandet har vi misslyckats med att svara på frågan om hur, givet bubblans storlek, rätterna ska fördelas mellan företagen. Handelsdirektivet ska vara genomfört som svensk lag till (artikel 31) Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv . men direktivet trädde i kraft först efter att ha fram- förhandlats med parlamentet. Kommissionen har därtill skapat en oerhörd oklarhet om vad som gäller. Jag förmodar därför att inte kommer att vara ensamt om att missa denna orimligt snålt tilltagna deadline. Att lämna ifrån oss ett lagförslag innan tilldelningen är färdig- förhandlad och att överlämna nästan allting vad gäller den faktiska tilldelningen till regeringen att besluta om fyller ingen stor funk- tion. Reservationer och särskilda yttranden I hela texten finns en falsk förutsättning inbyggd, nämligen ett likhetstecken mellan behov och tilldelning. Om alla får vad de vill så ställs det inte så stora krav på lagstiftning. Men om de nu på- gående förhandlingarna om tilldelningsplan i enlighet med direk- tivets syfte i stället leder till att tilldelningen blir mindre än behovet, så kommer det att ställas höga krav på en lagstiftning som innebär att taket för utsläppsrätter inte bryts igenom av okoordi- nerade beslut och överklaganden. Ett hållbart beslut måste fattas gällande 1.Ett tak för antalet rätter, med en särskild andel reserverad för produktionsökning och nytillträdande. 2.En därur härledd faktor för tilldelning, exempelvis 0,9 gånger genomsnittliga utsläpp 2001 och 0,98 gånger genom- snittliga ej utbytbara utsläpp 3.Faktor för nytillträdande, för dels utbytbara dels ej utbytbara utsläpp 4.Regler för indragning av rätter om ett företag överdrivit pro- duktionsplaner. Detta har aktualiserats av planer på att använda det gamla oljekraftverket i i baslast, vilket skulle ge flera miljoner ton kol- dioxid i utsläpp och alltså ge grund för en mycket stor till- delning. Om det sedan visar sig att kraftverket bara körs några hundra timmar (som ) så måste det finnas någon grund för att pröva om detta beror på oförutsedda omstän- digheter eller på en medveten bluff, och att i det senare fallet återkalla rätterna. 5.Förutseende av situationen att nytillträdande överskrider sin kvot. Ska detta leda till omfördelning av kvoterna eller till att den siste nytillträdande får köpa alla rätter? 6.Diverse undantag, prövningar etc. Det allra mesta av detta arbete är ogjort och får nu istället göras i inför en proposition. Benchmarking har svårbedömda konsekvenser. Benchmarking är i allmänhet inte väl definierat, medan bästa tillgängliga teknik är något bättre definierat. Nya företag bör inte belönas med extra utsläpprätter för att de väljer en sämre teknik än BAT. Benchmarking kan för befintliga företag vara en bättre metod än historiska utsläpp.Särskilt om det tillämpas i alla medlemsstater för sektorer där kommissionen bestämt att det ska tillämpas. Reservationer och särskilda yttranden Det är förhastat att avlöva . Jag anser att miljö- balkens regler ska fortsätta gälla när inte de gemensamma reglerna uttryckligen förbjuder det. Jag ser positivt på handel med utsläppsrätter om syftet är att minska de klimatpåverkande utsläppen. Eftersom det nu råder oklarhet om handelsdirektivet verkligen kommer att minska ut- släppen är det oansvarigt att avhända sig något klimatpolitiskt styrmedel. Energieffektivitet, begränsning av mängden fossila bränslen , möjlighet att föreskriva användning av förnybara bränslen med mera har betydelse inte bara för klimatpolitiken utan också för långsiktig resursanvändning, försörjningstrygghet, andra miljömål, sysselsättning och industripolitik. Handelsdirektivet kan inte er- sätta andra viktiga samhällsmål. Reservationer och särskilda yttranden av , ledamot () Delegationen har arbetat med frågan om huruvida bör renodla handelssystemet eller använda både handel och koldioxidskatt för den handlande sektorn. Frågan är vilket alter- nativ som är mest effektivt för att hantera koldioxidutsläppen och hur vi ska rigga ett system för att handeln ska bli ett strategiskt och förhoppningsvis framgångsrikt instrument i kampen för att hejda och minska utsläppen av växthusgaser. Målet om att vi ska nå en nivå som inte längre hotar vårt klimat är vi överens om. Delegationen väljer att inte fatta beslut i detta betänkande om ska ha ett eller två styrmedel inom detta område. Jag kan acceptera att delegationen avvaktar med beslut i denna fråga men redan nu anser jag att man kan se varthän det bör gå. Enligt min mening är analysen i kapitel 9 Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering tydlig och visar att koldioxidskatten ska avvecklas för de aktörer som ingår i handelssystemet. När det gäller en tänkt finansiering för hur koldioxidskatten ska kunna avvecklas presenteras ett antal olika alternativ i samma kapitel. Som en allmän princip bör man till att börja med utgå från att den koldioxidskatt vi har har tillkommit för att fungera som en miljöavgift med ambitionen att bromsa och minska ut- släppen. Att den sedan innebär en viss inkomstkälla för staten är mer att betrakta som en bieffekt i sammanhanget. Rent principiellt skulle koldioxidskatten anses ha varit en formidabel framgång om utfallet skulle ha varit att utsläppen minimerats till den grad att staten inte fick in en enda krona på skatten. Miljöavgifter tillskapas inte för att bli ännu en inkomstkälla för staten utan är till för att minska och förhindra miljöskador. Koldioxidskattens fiskala aspekt bör således inte överskugga denna principiella bakgrund. När då går vidare med sin klimatpolitik och på ett tyd- ligare sätt länkar samman den i ett europeiskt perspektiv genom det förestående handelssystemet får man inte låta finan- sieringsfrågan angående koldioxidskattens avveckling bakbinda hela processen. Det är rimligt att överväga ett antal olika skattebaser och fundera på en mix av olika alternativ. Delegationen presenterar härvidlag ett batteri av formellt möjliga förslag som kan tjäna som en god ut- Reservationer och särskilda yttranden Den fortsatta processen bör dock ha ett par riktlinjer att följa. För det första måste det finnas en balanserad hantering av ett förändrat skatteuttag. En avvecklad koldioxidskatt för den hand- lande industrin bör inte belasta de enskilda hushållen genom till exempel att deras kostnader ökar på grund av en högre koldioxid- skatt på drivmedel. För det andra bör man överväga om det är nödvändigt att till sista kronan täcka upp hela det ekonomiska bortfallet endast inom den förhållandevis snäva sektor som energi- och miljöskatterna ut- gör. Finansieringsfrågan skulle kunna vinna på att ses i ett bredare statsfinansiellt sammanhang. Man kan rent hypotetiskt ställa sig frågan om den nödvändiga prioritering och avvägning som en skatteförändring ger upphov till istället bör ske inom samlade budgetarbete för att inte onödiga suboptimeringar ska uppstå. Reservationer och särskilda yttranden Till delbetänkande (SOU 2003:60) har jag skrivit ett särskilt yttrande (s. 352 355). Det som anges där är fortfarande giltigt, men vissa faktorer bör särskilt framhållas i anslutning till detta nya delbetänkande. har sedan många årtionden förespråkat ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. En stor fördel jämfört med tillstånds- givning är enkel administration och att den som har verkliga möjligheter att förändra den miljöpåverkande aktiviteten själv kan besluta om aktivitetens utformning. Därigenom kan den skadliga påverkan på miljön begränsas på mest effektiva sätt. För att systemet med utsläppsrätter ska fungera effektivt borde dessa auktioneras ut. Tyvärr har EU låst sig för att utsläppsrätterna ska delas ut gratis 2007. Därigenom krävs ett omfattande ansökningsförfarande och därpå följande myndighetsarbete för att avgöra hur många utsläppsrätter som ska tilldelas varje anläggning. Jag hoppas att man så snabbt som möjligt kommer att kunna gå över till auktionering. Vidare finns det ett antal olika frågor inom systemets konstruk- tion som gör det till ett blandsystem som i många hänseenden mer liknar ett tillståndssystem än ett marknadssystem med tillräckliga ekonomiska incitament. Bland annat borde det finnas förutsäg- barhet för framåt i ett väl fungerande system med eko- nomiska styrmedel. Periodlängd och årligt utfärdande Delegationen har diskuterat, men ännu inte tagit slutlig ställning till, om tilldelade utsläppsrätter ska utfärdas, då tillstånd återkallats på grund av att verksamheten upphört (avsnitt 5.7 Villkorad tilldelning). Jag anser att den som avstår från att släppa ut koldioxid ska kunna få sälja sina framtida rätter. Annars saknas de avsedda incitamenten till att minska den skadliga miljöpåverkan. Reservationer och särskilda yttranden diskuteras hur framåt som utsläppsrätter bör tilldelas. Om man håller sig inom så korta perioder som treårs- eller femårs- perioder finns risken att incitamenten till miljöförbättrande åtgär- der blir alltför svaga. Industrin kan också tvingas anpassa sina investeringar till periodskiftena, vilket vore mycket olyckligt. Delegationen har övervägt om anläggningar som måste ha utsläpps- rätter ska befrias från koldioxidskatten (kapitel 9). För att ha enkla regelsystem är det bäst att undvika dubbla styrmedel för att nå samma sak. Men det är inte alltid självklart att man bör undvika dubbla styrmedel, exempelvis är systemet med beskattning av tran- sportsektorn fyllt av mångfaldiga styrmedel såsom försäljnings- skatt, årlig fordonsskatt, bränsleskatt, energiskatt, koldioxidskatt, kilometerskatt, trängselskatt och vägavgifter i olika former och blandningar. kan det vara en fördel och ibland en nackdel att ha dubbla styrmedel. Jag lutar närmast åt att det i detta fall vore bäst att ha enbart utsläppsrätter som styrmedel under förutsättning att dessa blir tillräckligt kraftfullt verkande. Tyvärr finns det starka tecken på att utsläppsrätterna inte med nuvarande regler kommer att bli ett tillräckligt styrmedel. Jag förordar därför att koldioxidskatten bibehålls tills vidare. Ett ytterligare skäl till denna ståndpunkt är att delegationen annars skulle vara skyldig att peka på en annan inkomstkälla för staten. Vi har inte studerat konsekvenserna av olika förslag tillräckligt för att kunna förorda någon viss skattehöjning på annat håll. För att systemet med utsläppsrätter ska fungera som ett effektivt klimatpolitiskt styrmedel ska den årliga tilldelningen begränsas till ett visst antal ton koldioxid (kapitel 5). I det förra delbetänkandet (s. 17) gjorde delegationen bedömningen att den handlande sek- torns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton kol- dioxid 2007. Sammanvägningen av vilka utsläpp av klimatgaser som kan tolereras inom industrin, transportsektorn och hushållssektorn kan inte göras av delega- Reservationer och särskilda yttranden tionen som har studerat enbart den handlande sektorn. Denna sammanvägning måste det ankomma på regeringen att göra. Om de olika sektorerna ska belastas ungefär proportionellt bör utsläpps- rätterna ligga på cirka 15 Mton. Om regeringen skulle välja att dela ut fler utsläppsrätter måste rimligen en snabb årlig nedtrappning genom- föras eller motsvarande minskningar av transporterna och hus- hållssektorn göras. (Jämför mitt särskilda yttrande, s. 353 354 i SOU 2003:60.) Delegationen föreslår att beslut om tilldelning av utsläppsrätter ska fattas av en fristående myndighet som ska inrättas. Jag ställer mig tveksam till inrättandet av ytterligare en myndighet för denna upp- gift men har valt att inte reservera mig mot detta förslag. Jag utgår dock från att regeringen noga överväger behovet av en separat myndighet och då prövar möjligheten att fördela de olika arbets- uppgifterna på lämpligt sätt till befintliga myndigheter.