sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är enbart i perioder när det i princip råder bostadsöverskott i hela landet som har möjlighet att välja ut de lämpligaste intro- duktionskommunerna för att göra överenskommelser om flykt- ingmottagande. är det just bostadsproblemen, som oftast nämnts som ett avgörande hinder för introduktionen, vid de kommunbesök som utredningen gjort. Förutom det arbete som och handläggare lägg- er ner på att medverka vid bosättningen så går mycket av de kom- munala flyktingmottagarnas tid och kraft åt att försöka hjälpa till att lösa bostadsproblem för de nykomna. Utan något så när stabila och rimliga bostadsförhållanden är det mycket svårt för de nykomna att koncentrera sig på skolgång och introduktion. Det system för medverkan vid bosättningen, som byggts upp, har inte bara som mål att de som beviljats uppehållstillstånd snabbt ska kunna få permanent bosättning och bra introduktion i en kommun. Ytterligare ett mål är att myndigheternas medverkan vid bosätt- ningen ska leda till att etnisk segregation undviks. Även detta mål har visat sig svårt att nå dels därför att den allmänna bostads- situationen i så hög grad dikterar bosättningsvillkoren, dels för att en del av de nykomna själva gör andra bedömningar än regering och riksdag när det gäller var det är bäst för dem att bo. Ytterligare en viktig faktor som påverkar bosättning och flyttningar är det allmänna arbetsmarknadsläget. En obligatorisk medverkan vid bosättningen, av den typ som gällde med Hela Sverige-strategin har visat sig leda till att en viss långsiktig spridning kan åstadkommas på det sättet men det sker till priset av en stor sekundärflyttning och sannolikt för- seningar i introduktion och arbetsmarknadsinträde. Hela Sverige- strategin –1989 lyckades initialt sprida bosätt- ningen av flyktingar m.fl. ganska bra över landet men hade halva gruppen koncentrerats till 13 kommuner. fanns hälften i nio kommuner och har flyttningarna lett till att hälften av de ursprungligen väl spridda flyktingarna sekundär- flyttat till åtta kommuner. Där utgjorde de 5–av befolkningen när avlidna och utvandrade räknats bort. Bilden ser likartad ut för senare årskullar av kommunmottagna flyktingar men de årskullar som bosatte sig 1995–2000 bor mer kon- centrerat än de som bosatte sig 1990–1994 vilket sannolikt är en effekt av att det egna boendet tillåtit människor att redan från början bosätta sig där de ville. För alla årskullar av flyktingar som bosatts 1985–1989, 1990–1994 och 1995–1999 avviker bosättnings- mönstren kraftigt från hela befolkningen; de bor alla mycket mer koncentrerat än resten av befolkningen. Kartor över bosättnings- mönstren för de olika årskullarna av flyktingar visar alla samma bild: Sverigekartan kan uppfattas som ett glas där saften från början är ganska väl blandad men i takt med att åren går sjunker frukt- saften mot botten – söderut – och vattnet blir allt klarare ju längre upp – norrut – man kommer. De uppföljningar och utvärderingar som stått till buds ger inte underlag för några säkra slutsatser om vinsterna för individerna och samhället av den långsiktiga spridningen av de nyinvandrade, som en obligatorisk bosättning kan åstadkomma. Trots motsatta am- bitioner har den etniska segregationen, ökat . Möjligheterna att med olika metoder försöka sprida de mottagna flyktingarna m.fl. har studerats inom ramen för ett jäm- förande internationellt forskningsprojekt, Research on Immigra- tion and Integration in the Metropolis, där erfarenheter från Eng- land, och redovisats av professor i arbetspappret Settlement Dispersal of Immigrants and Refugees in Europe: Policy and Outcomes (Working Paper Series No. 03–08). I alla tre länderna har man gjort olika försök att sprida flyktingar över landet. Bakgrunden har varit lik- artad, dvs. koncentrationen av asylsökande och flyktingar har blivit hög i storstäder och heta områden och detta har man av olika skäl velat förändra. 1997 uppskattades exempelvis härbärgera av landets flyktingar och asylsökande. Men även om det finns stora likheter mellan länderna så finns det också tydliga skillnader. De etniska kluster, där olika etniska grupper samlas i olika bostadsområden, som spelar en stor roll i och saknas i stor utsträckning i . Här är de invandrartäta bostadsområdena oftast mångetniska. För- klaringarna till de olika typerna av invandrartäta bostadsområden är delvis också olika. I och förklaras ofta seg- regationsproblemen med att de olika etniska grupperna söker sig till sina egna landsmän medan man i är benägen att söka orsakerna i strukturella faktorer och diskriminering. Oavsett vilka orsakerna till den etniska boendesegregationen är så är slutsats att det är svårt att motivera en påtvingad sprid- ning av flyktingarna. Hänger segregationen ihop med att olika etni- ska grupper frivilligt söker sig till varandra är det ur moralisk syn- punkt problematiskt att försöka tvinga fram ett annat bosättnings- mönster. Beror segregationen å andra sidan på strukturella faktorer och diskriminering så borde ansträngningarna vara inriktade på att förändra de strukturella faktorerna och bekämpa diskrimineringen snarare än att försöka bosätta offren mot deras vilja. Ett argument för spridning av flyktingarna, som är gemensamt för alla tre länderna, är att asylsökande och flyktingar betraktas som en börda för samhället och en börda som med spridningen åtmin- stone ska delas rättvist av alla landsdelar. Men i vilken utsträckning flyktingar är en börda beror bl.a. på vilket tidsperspektiv man till- lämpar, ålderssammansättningen på flyktingarna och arbetsmark- nadsförhållandena liksom på hur kommunernas verksamhet finan- sieras. Med dagens svenska statsbidragssystem blir invandrare som inte är självförsörjande en kostnad för kom- munerna där de bor. En alternativ lösning på problemet med de orättvist fördelade bördorna, som framför, är att försöka hitta budgetmekanismer som utjämnar kostnaderna snarare än att lägga pengar på ansträngningar att försöka sprida människorna. har försöken att sprida flyktingar inte lett till förbättrad integration vare sig på arbetsmarknaden eller i samhället, samman- fattar , som menar att forskningen bör öka sina an- strängningar att omdefiniera problemen och kritiskt pröva de antag- anden som ligger bakom försöken att sprida flyktingarnas bosättning. 8.2.4Andra verktyg för att åstadkomma spridning De medel som stått till buds för att styra de nykomnas bo- sättning har främst varit de regler och rutiner som gällt Migrations- verkets och medverkan i bosättningen. utredningens direktiv bör emellertid olika alternativ övervägas om det står klart att det finns anledning att påverka bosättningen. Särskilt nämns hemutrustningslånens utformning och syfte och deras eventuella betydelse för bosättningen. kan flyktingar m.fl. som omfattas av det kom- munala flyktingmottagandet söka och få hemutrustningslån. har ända sedan hemutrustningslån infördes administrerat verksamheten. Handläggare på Migrations- verket och kommunala flyktingmottagare fungerar som kontakt- personer och informerar regelmässigt dem som fått uppehålls- tillstånd och tagits emot i en kommun om möjligheterna att söka lån. De bistår också med ansökningsblanketter och kan också hjälpa till med ansökan. Alla personer som omfattas av det kommunala flyk- tingmottagandet kan ansöka om hemutrustningslån från bosättningen i en kommun. Lånet kan sökas för att utrusta både möblerad och omöblerad lägenhet. Bor den sökande i möble- rad lägenhet är det maximala lånebeloppet oavsett familjestorlek. För personer som bor i en omöblerad lägenhet varierar det maximala lånebeloppet beroende på antalet familjemedlemmar och egna tillgångar. Hemutrustningslånet är amorteringsfritt men ränta på lånet löper från det första lånet utbetalas. Amorteringstiden varierar mellan 1–beroende på skuldens storlek. Återbetalning av lånet påbörjas men personer med låg inkomst kan söka anstånd med återbetalningen eller an- söka om nedsatt betalning. Lånet är neutralt i förhållande till bostadsort, dvs. det utgår med samma summa och villkor oavsett var i landet låntagaren bosatt sig. –2001 har mellan 4 000–6 000 hemutrust- ningslån beviljats. 2002 var antalet beviljade lån 5 433 och merparten av låneansökningarna kom via kommunala flykting- mottagningar. Problem och möjligheter med styrande hemutrustningslån Några försök att använda hemutrustningslånet för att styra bosätt- ningen till vissa orter eller typer av bostadsområden har inte gjorts men är teoretiskt möjligt. Det skulle kunna göras genom att lånen eller lånevillkoren görs mer eller mindre förmånliga beroende på bosättningsort, typ av bostadsområde eller antal år i den första bosättningskommunen alternativt flyttning till annan ort. Oavsett vilka krav som skulle knytas till en ökad variation i hem- utrustningslånens storlek och villkor skulle det innebära att ett helt nytt ekonomiskt styrmedel introducerades. har de eko- nomiska styrmedlen, i form av statliga ersättningar, varit riktade till kommunerna. Med ett differentierat hemutrustningslån skulle styr- medlen istället riktas direkt till den enskilde låntagaren. Det skulle på ett mera direkt och sätt löna sig för den enskilde personen att bo på vissa orter. I de försök som gjorts att förmå personer som tillbringat asyltiden i eget boende att flytta från stor- stadsområden, har sådana tankar framförts. Om man, förutom att erbjuda mottagningskommunen full schablonersättning, också skulle kunna erbjuda invandraren bättre lånevillkor skulle det even- tuellt kunna ge extra stimulans åt dem som fått förslaget att flytta. innebär ett införande av flera nivåer i och varierande villkor för hemutrustningslånet också ökad administration och nya risker för oförutsedda och oavsiktliga styrningseffekter. Svårig- heterna att fastställa vilken bosättning som skulle belönas ska heller inte underskattas. Upp- och nedgångar i flyktinginvandringen, konjunkturer, arbetskraftsefterfrågan och bostadstillgång varierar erfarenhetsmässigt kraftigt från tid till annan. Orter som, ur integrationssynpunkt, betraktas som mycket lämpliga kan bara framstå som mindre lämpliga. Omvänt har exempelvis stora ökningar i antalet personer som beviljats uppehållstillstånd i kombination med bostadsbrist och/eller bostadsöverskott lett till att tidigare mindre lämpliga orter framstått som de enda möjliga och därför acceptabla. 9.1Från invandrarpolitik till integrationspolitik Insatserna för att stödja nykomna invandrare växte fram framför allt som en följd av den arbetskrafts- invandring som då redan pågått . Under nybörjarår som invandringsland var samhällets ambitioner främst inriktade på att låta den generella politiken, exempelvis socialförsäkringssystemet, omfatta också invandrarna. När den reg- lerade invandringen etableras är ett av motiven att invandringen ska hållas på en sådan nivå att den invandrade be- folkningen ska kunna leva på i stort sett samma levnadsstandard och med samma villkor som de svenskfödda. När systematiska skillnader mellan den infödda och den invand- rade befolkningens levnadsvillkor började bli synliga tolkades det som att den generella politiken inte räckte till. Behoven av särskilda insatser för invandrare kartlades och analyserades av den tillsatta (SOU 1974:69). Utredningen ledde sedan till att ett nytt politikområde – invandrarpolitiken – intro- ducerades . Rösträtt för invandrare i kommunal- och lands- tingsval tillämpades första gången vid val och ett antal sär- åtgärder, som syftar till att underlätta invandrarnas inlemmande i det svenska samhället, lagfästes . Ingre- dienser i invandrarpolitiken var exempelvis svenskundervisning, tolkhjälp, samhällsinformation och stöd till invandrarorganisation- er och kulturverksamhet. Invandrarnas barn fick rätt till hem- språksundervisning (sedermera modersmålsundervisning), studie- stöd på modersmålet och svenska som andra språk. 9.1.1Mer omfattande introduktion för flyktingar Målen för invandrarpolitiken formulerades som jämlikhet, valfrihet och samverkan och omfattade alla invandrare, oavsett skäl för in- vandringen. För organiserat överförda flyktingar hade emellertid ansvaret för både vissa generella (exem- pelvis sjukvård, skola och arbetsmarknadsservice) och invandrar- politiska åtgärder (sfi, samhällsinformation, tolkhjälp) och där- utöver för deras överföring, mottagande och bosättning. Motivet för att särbehandla de organiserat överförda flyktingarna var att man bedömde att de, med tanke på sina erfarenheter som flyk- tingar, hade särskilt stora behov av samhällets stöd. Majoriteten av invandrarna fick istället del av de invandrarpolitiska insatserna via de kommuner där de bodde och där bl.a. invandrarbyråer och tolk- förmedlingar ofta byggdes upp . De invandrarpolitiska målen och åtgärderna utreddes på nytt av den () och genomgick en del förändringar. ändrade invandringen karaktär och kom att domineras av asylsökande vilket riktade uppmärksamheten mot innehållet i och formerna för mottagande av asylsökande och flyktingar. Tyngdpunkten i det kommunala arbetet för att stödja nykomna kom successivt att förskjutas från arbetskrafts- och anhöriginvandrare till flyktinginvandrare. När det lokala flyktingmottagandet utreddes och infördes fick kommunerna två olika kategorier av nyinvandrade; asylsökande som fått uppehållstillstånd och de som fått uppehålls- tillstånd som anhöriginvandrare eller arbetskraft. För de båda kategorierna utvecklades delvis olika former för stöd och även statens ersättning till kommunerna utformades på olika sätt. Grundtanken var att staten skulle stå för kostnaderna för flyktingar och deras anhöriga eftersom flyktingmottagande var ett nationellt beslut och ansvar. Det statliga ansvaret för flyktingar innebar att kommunerna fick rätt att i efterhand söka och få ersättning för de socialbidrag som de gett till flyktinginvandrarna under ankomståret och . Ersättningssystemet ändrades 1991 då kommunerna istället fick ett samlat schablonbidrag för varje kommunmottagen. var det delvis samma säråtgärder – exempelvis sfi, tolkservice och invandrarundervisning för barnen – som båda kategorierna hade rätt till och gränsen mellan kategorierna var ibland bara en fråga om ankomstdag. När invandrarpolitiken på nytt utreds diskuterar skillnaden i de kom- munala mottagningsinsatserna mellan flyktingar och deras anhöriga och övriga invandrare. Kommittén konstaterar att anhörigin- vandrare kan ha samma behov av stöd som kommunmottagna flyk- tingar och deras anhöriga och förordar att även de vid behov ska omfattas av samma introduktionsprogram. De borde även kunna omfattas av den introduktionsersättning, som kommittén föreslog skulle ersätta socialbidragen till kommunmottagna. Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur för det invandrarpolitiska området (dir. 1997:10) övertog utredningsstafetten men med uttryckliga direktiv att inte vidare fördjupa sig i frågan om att ha samma typ av intro- duktion för alla nykomna. Mot den bakgrunden formulerade utred- ningen i sitt slutbetänkande dels ett övergripande nationellt mål för introduktionen som gäller alla nykomna, dels ett antal nationella mål som enbart omfattar de kommunmottagna. En arbetsgrupp inom utredde introduktionsersättningen och prövade förslaget att låta alla nykomna omfattas av introduktions- program och introduktionsersättning. Arbetsgruppen konstaterade att om fler fick rätt till introduktionsersättning skulle det innebära ökade kostnader för staten. De stannade vid att föreslå att kommun- erna skulle få möjlighet att på egen bekostnad ge introduktionser- sättning också till andra än kommunmottagna. Detta blev också för- slaget i propositionen om integrationspolitiken (prop. 1997/98:16) och ändringen i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning trädde i kraft . När invandringspolitiken formulerades sattes ingen tidsgräns för när insatserna för invandrare skulle vara avslutade. Med tanke på invandrarpolitikens ursprung i den generella politi- ken var det kanske naturligt och dessutom fanns då också en före- ställning om att de olika invandrargrupperna skulle komma att bilda bestående etniska minoriteter i det svenska samhället. Politikområdet där säråtgärderna för invandrare samlades be- nämndes invandrar- och minoritetspolitiken (prop. Minoritetspolitiken försvann proposition (1985/86:98) om invandrarpolitiken och begreppet minoriteter kom därefter att beteckna inhemska minoriteter. De olika invandrarpolitiska sär- åtgärderna som sfi, tolkservice, organisationsstöd och samhälls- information m.m. levde emellertid vidare med smärre förändringar under beteckningen invandrarpolitik. började frågan ställas hur länge invandrare hade behov av särskilda insatser. Behövde invandrare som bott i 10, 15 eller fortfarande samhällsinformation och nyhetsförmedling på modersmålet, tolkservice vid sjukhusbesöket och särskilt stöd till sina organisationer? Omvänt ställdes också frågan hur länge människor egentligen är invandrare och ärvs till och med invandrarskapet av barn, som både är födda i och svenska medborgare? Istället för att vara något förmånligt som gav tillgång till särskilda sam- hällsåtgärder uppfattades invandrarskapet ibland snarare som stigmatiserande. Den nya syn på invandrarpolitiken som lanserade i sitt slutbetänkande framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) innebar att säråtgärderna så mycket som möjligt borde begränsades till insatser under en övergångstid . Därefter borde den generella politiken ta vid och svara mot alla invånares behov. Detta såg man som ett uttryck för att numera är ett mångkulturellt land. En arbetssökande invandrare är i första hand arbetssökande, inte invandrare, och ska som arbets- sökande få del av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som alla andra i samma situation. Den generella politiken måste också ta hänsyn till befolkningens etniska och kulturella mångfald och både utgå från och spegla det faktum att är mångkulturellt. Introduktionsprogram och individuella handlingsplaner för ny- anlända sågs som de viktigaste instrumenten för den nya tids- begränsade invandrarpolitiken. I normala fall skulle ett introduk- tionsprogram sträcka sig över efter uppehålls- tillstånd men under vissa omständigheter skulle introduktionen kunna förlängas upp till . När den senare tillsatta utredningen om introduktion för nyan- lända formulerade förslag till nationella mål för introduktionen stannade den vid en tvåårig introduktionsperiod med möjlighet till förlängning till . Utredningen ville också lagfästa introduk- tionens längd och innehåll. I propositionen (prop. 1997/98:16) hade de invandrarpolitiska säråtgärderna samlats under begreppet integrationspolitik istället för den tidigare utpekande invandrarpolitiken. Målen för den nya integrationspolitiken fastslogs som lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett kulturell och etnisk bakgrund en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för. Vidare sades bl.a. att det integrationspolitiska arbetet särskilt skall inriktas på att ge individer förutsättningar för egen försörjning och delaktighet. Någon ny lag om introduktionsprogram bedömdes inte som nödvändig eftersom det mesta av det som ingår i introduktionen, som sfi, skolgång och försörjningsstöd redan är lagreglerat. Inte heller fastställdes någon bestämd tidsgräns för introduktionen. Normalt borde ett introduktionsprogram omfatta högst , menade , men med möjlighet till förlängning för personer som behöver . Ett intro- duktionsprogram bör dock påbörjas från det att uppehållstillstånd beviljats. 9.1.3Varierande innehåll i introduktionen När den första samlade invandrarpolitiken tog form i mitten av 70- talet bestod den av en lång rad åtgärder, som ofta i varierande om- fattning införts successivt eller som försöksverksamhet . Till åtgärderna hörde bl.a. sfi, tolkservice, invandrar- byråservice, samhällsinformation, nyhetstidning och radio- och TV- program på invandrarspråk. Det fanns också stöd till organisationer och trossamfund samt tidskrifter på invandrarspråk. I grund- och gymnasieskolan fanns invandrarundervisning och studiestöd på modersmålet och svenska som andra språk, i förskolan fick barnen hemspråksträning. Dessutom infördes rösträtt i kommunal- och landstingsval. Till det svenska samhället kom riktad information om invandring och invandrare riktad. De invandrarpolitiska åtgärderna var utformade som erbjud- anden som invandrare kunde ta i anspråk om de så önskade och det fanns ingen koppling mellan exempelvis socialbidrag och sfi. Där- emot fanns en rätt till 240 timmars svenskundervisning med bibehållen lön för nyinvandrade med anställning. Något program för den fanns inte heller utom för de flyktingar som togs emot på AMS-förläggningar inom ramen för den årliga flykt- ingkvoten och dessa utgjorde en mycket liten andel av den årliga invandringen. 9.1.4De asylsökande förändrar introduktionens innehåll Det var det ökande antalet asylsökande som drev fram en utveckling av särskilda introduktionsprogram för de som beviljades uppehållstillstånd och därmed också skulle tas emot och introduceras i någon kommun. Till att börja med var ambitionen främst att de kommunmottagna flyktingarna skulle få del av samma invandrarpolitiska åtgärder och samma offentliga ser- vice som andra invandrare. Kommunerna fick stor frihet att själva välja hur de ville samordna och organisera det lokala omhändertag- andet. Alternativ som nämndes i var att kom- munen helt inordnade mottagandet i den ordinarie kommunala organisationen eller byggde upp en särskild organisatorisk enhet för flyktingmottagandet. Mellanformer kunde också tänkas när exempelvis invandrarbyrån eller ett visst socialdistrikt fick ett huvudansvar för att samordna de olika insatser som behövdes. Den samordning som sågs som nödvändig gällde dels de olika kommunala insatserna inom social-, skol-, fritids- och kultur- förvaltning, dels nödvändiga insatser från hälso- och sjukvården och arbetsförmedlingen. Samordningen skulle ske både i varje enskilt fall och i den övergripande planeringen men varje fack- myndighet och ansvarade för sina respektive insatser för de kommunmottagna. Den bärande prin- cipen var att det var den ordinarie verksamheten inom varje fack- område, som skulle ge stöd och service också till de kommun- mottagna. skulle exempelvis fortfarande ha ansvaret för arbetsplacering av flyktingarna även om omhänd- ertagandet i övrigt överförts till annan huvudman, som Agfa- utredningen uttryckte det. Det exakta innehållet i de samordnade insatserna skulle anpassas till de individuella behoven. Ett schab- lonbidrag per mottagen utgick till kommunerna för att täcka bl.a. de kostnader som uppstod. Nästa steg i utvecklingen mot särskilda introduktionsprogram för kommunmottagna flyktingar m.fl. togs när ersättningen till kommunerna förändrades. Bakgrunden till föränd- ringen var växande problem för dem som fått uppehållstillstånd att få en bosättning i en kommun och att komma in på arbetsmarknaden och bli självförsörjande. Ett av hindren var ersättningssystemet till kommunerna. Det uppmuntrade kommunerna att passivt be- tala ut socialbidrag hellre än att satsa på aktiva åtgärder för att de kommunmottagna skulle bli självförsörjande, menade regeringen i sin proposition om nytt ersättningssystem (prop. 1989/90:105). faktum att olika fackmyndigheter ansvarade för olika åtgärder gentemot de kommunmottagna ledde också ofta till glapp mellan insatserna och det förlängde tiden av socialbidragsberoende. 9.1.5Den individuella introduktionsplanen tar form Det nya ersättningssystemet med ett schablonbidrag som i princip täckte alla kostnader för flyktingar m.fl. syftade till att premiera ak- tiva åtgärder för att snabbt få in kommunmottagna i egen för- sörjning.