sou · GRB377d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Om människor när de studiestödsberättigande veckorna har tagit slut ändå kommer att behöva hitta annan försörjning för att kunna fullfölja studierna, är det bättre att man spar studiestödet tills efter sfi-utbildningen. Även Statskontoret förutsätter att sfi inordnas i grundläggande vuxenutbildning och att reglerna för studerande på denna nivå till- ämpas. I rapporten aktualiseras frågan om att antalet studiestöds- Individens försörjning under sfi-studierna veckor kan behöva utökas vid en eventuell reform, vilket enligt Statskontoret självfallet skulle leda till ökade kostnader för staten. Detta är ett reellt problem. räcker inte studieveck- orna på grundläggande nivå till för många kortutbildade (2003f). Även för högutbildade som utöver svenska som andraspråk behöver studera t.ex. engelska eller data kan det vara svårt, eftersom denna grupp har hälften så många veckor till förfogande på grundläggande nivå. Ändå anser utredningen att det finns anledning att tro att konsekvenserna inte behöver bli så stora. efter statskontorets rapport antogs propositionen om vux- nas lärande (2000/01:72) av . Utifrån denna har också viktiga styrdokument för komvux reviderats. Det är nu tydligare än tidigare att studier ska bedrivas på ett flexibelt sätt utifrån de stude- randes behov och att studier på olika nivåer ska kunna läsas paral- lellt. Likaså ska validering vara ett själklart inslag i utbildningen. Olika exempel på kombinerade studier visar på att den totala tiden är kortare än om kurserna skulle läsas i en följd. Även svenskinlär- ningen går snabbare om man deltar i studier eller andra aktiviteter vid sidan om. Utredningen anser också att risken för att människor fastnar i systemet, blir kvarstannare, minskar om studierna base- rar sig på en individuell studieplan som i sin tur bygger på gedigen kartläggning, vägledning och validering. Om målet är klart för de studerande och man dessutom inte behöver läsa mer än man behö- ver, blir effekten såväl kortare studietid som ökad motivation. Dessutom har möjligheten för vissa studerandegrupper att få re- kryteringsbidrag tillkommit. Troligen skulle många sfi-studerande kvalificera sig för rekryteringsbidraget, vilket skulle utöka antalet studieveckor på grundläggande nivå för åtminstone kortutbildade personer. Denna bidragsform är dock dyrare för staten än studie- stöd. Dessutom kommer många liksom inte att läsa upp till D- nivå, utan istället kombinera sfi med aktiva arbetsmarknadsinsatser. Utredningen föreslår i kapitel 9 att sfi ska inordnas i komvux som en egen del. Det gör att det eventuellt går att tänka sig andra konstruktioner även för studiestödet. Studerande på sfi har mycket olika studiebakgrund och studiemål och deltar efter och ibland parallellt med sfi i utbildning på olika nivåer, från grundläggande till högskolenivå.. Det är därför inte självklart att studieveckorna för sfi behöver tas från de veckor som tilldelats grundläggande nivå. Mer rimligt och rättvist vore det att dessa tas från den nivå som den studerande i övrigt bedöms utnyttja minst. På detta sätt blir det för Individens försörjning under sfi-studierna dessa studerande inte svårare än för andra att få försörjning . Studiestöd för alla? Det främsta hindret för att sfi ska berättiga till studiestöd är som sagt att detta ofrånkomligt leder till högre kostnader för staten. Studiestödsnivån är högre än nivåerna för försörjningsstöd. Även de som inte har något samhällsstöd för sina studier, skulle ha rätt att söka studiestöd. Statskontorets beräkningar bygger på att alla sfi-studerande i de åldrar som omfattas av studiestödsrätten skulle övergå till studie- stöd som försörjningskälla om detta var möjligt. Utredningen menar dock att det är nödvändigt att göra en djupare analys av vilka grupper som skulle vara berättigade till, kvalificera sig för eller ha behov av studiestöd. Dessutom har ett par förutsättningar förändrats sedan Statskontorets rapport pre- senterades. Utredningen har inte gjort en sådan analys här, men vill peka på några omständigheter. Som redovisades ovan saknar en stor del av anhöriginvandrarna samt andra som inte har permanent uppehållstillstånd principiell rätt till studiestöd i . Detta innebär att många hinner påbörja och även avsluta studierna . Risken att människor medvetet skulle vänta innan de deltar i sfi-studier så att fler skulle påbörja studierna tidi- gast , bedömer vi som marginell. Statskontoret gjorde bedömningen att även det statsfinansierade försörjningsstödet eller introduktionsersättningen till kommun- mottagna flyktingar skulle ersättas av studiestöd. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) föreslår att denna grupp ska få en etableringsersättning efter bosättning i en kommun. Så länge de följer den upprät- tade individuella handlingsplanen för sin etablering, ska de enligt förslaget kunna få ersättningen, oavsett om de kvalificerar sig för andra former av ekonomiskt stöd, såsom aktivitetsstöd eller studie- stöd. Om etableringsersättningen införs, kommer de allra flesta i denna grupp att studera på sfi med denna ersättning . Dessutom finns det mot bakgrund av den utveckling av intro- duktionen som sker i kommunerna samt ett antal förslag från Utredningen om flyktingmottagande och introduktion, skäl att tro Individens försörjning under sfi-studierna att en större andel sfi-studerande parallellt med studierna kommer att delta i olika former av arbetsmarknadsinsatser, i såväl arbetsförmedlingens som kommunens regi. Denna grupp kommer förmodligen att delta i sfi i lägre omfattning än halvtid. Sedan Statskontorets rapport skrevs har det dessutom blivit möjligt för arbetsförmedlingen att anvisa till sfi inom ramen för ett av arbets- marknadsprogrammen. Det innebär att somliga kommer att ha aktivitetsstöd de studerar på sfi. Det kommer även fortsättningsvis att finnas studerande som ar- betar och som föredrar att studera parallellt med arbetet i begrän- sad omfattning. Förhoppningsvis kommer vi att få se en ökad tendens till att arbetstagare, särskilt i bristyrken, kan delta i sfi som en form av kompetensutveckling med stöd av arbetsgivaren. För de som inte har principiell rätt till studiestöd eller som på grund av ålder eller andra skäl inte kvalificerar sig för studiestöd, kommer försörjningsstöd förmodligen att behöva kvarstå som en alternativ försörjningskälla. I diskussioner kring huruvida sfi bör vara studiestödsberättigande eller inte, är en ofta förekommande invändning att det inte är rim- ligt att studerande i sfi ska behöva ta lån för dessa studier. En av motiveringarna är att eftersom många nyanlända befinner sig i en utsatt situation och i ett skede där de ska börja om i sina liv kan man inte begära att de ska försätta sig i skuld. Många kan dessutom ha studier på andra nivåer framför sig. Vissa menar att samhället bör ta ett större ansvar för att möjliggöra att alla får till- gång till grundläggande svenskkunskaper och därför skapa en sär- skild form av sfi-studiebidrag i stället. Statskontoret har dock i sina beräkningar utgått från att de allra flesta kommer att ta bidragsdelen av studiemedlet om sfi blir stu- diestödsberättigande. Utredningen gör en liknande bedömning, även om det givetvis kommer att finnas de som har behov även av lånet. Bedömningen grundar sig på att de sfi-studerande som tar emot försörjningsstöd förmodligen kommer att kunna fylla på bidragsdelen av studiemedlet med försörjningsstöd upp till bidrags- nivån i kommunen. Detta förekommer för personer som deltar i utbildning på grundläggande nivå. Enligt allmänna råd (SOSFS 2003:5), kan inte ställa krav på Individens försörjning under sfi-studierna att den som står till arbetsmarknadens förfogande ska ta lån för att själv klara sin försörjning eller livsföring i övrigt. För gruppen som finansierar sina studier genom sina anhör- igas inkomster kommer enbart bidragsdelen vara ett betydelsefullt tillskott. För dem som förvärvsarbetar parallellt med sfi-studier, är det svårt att förutse vad som sker. Vissa kommer att fortsätta att studera i den omfattning som de gör , medan andra kommer att se möjligheten att kunna ta ledigt på hel- eller deltid för att kunna studera mer koncentrerat. För dem som fortfarande arbetar i viss omfattning, kan bidragsdelen vara tillräcklig. Statskontoret har i sina beräkningar inte enbart tagit hänsyn till förändrade transfereringar från försörjningsstöd och andra bidrag till studiestödet och vilka kostnader dessa skulle medföra. De har också vägt in ett förmodat förändrat beteende hos de studerande. Sådana beskrivningar av dynamiska effekter är svåra men nödvän- diga att göra. Utredningen menar dock att man också måste ta hän- syn till samhällsekonomiska och mer långsiktiga effekter för att göra en korrekt bedömning av kostnaderna. Exempelvis kan bättre möjligheter till effektiva studier medföra att studerande når sina studiemål snabbare och därmed kommer snabbare ut i arbete och i yrken som motsvarar deras övriga kompetens. Det som talar för en sådan effekt är att studiestödet mer än för- sörjningsstödet för individen torde framstå som en investering. Studiestödet har i praktiken också ett starkare krav på resultat. Det är också troligt att fler som arbetar för att försörja sig, skulle kunna delta mer koncentrerat i studierna. Avslutningsvis konstaterar utredningen att de beräkningar som Statskontoret gjort över ökade pensionskostnader kan behöva mo- difieras. Studiebidraget är pensionsgrundande och Statskontorets beräkning visar att pensionskostnaderna skulle öka med ca . Men dessa bedömningar gäller för en situa- tion då reglerna antas få fullt genomslag. Enligt det nya pensions- systemet kan man få garantipension, som innebär att personer med Individens försörjning under sfi-studierna dålig anknytning till arbetsmarknaden eller med låga inkomster under de yrkesverksamma åren garanteras en viss nivå på pensionen. Med tanke på att många av de som studerar sfi kan tänkas beröras av garantin finns det anledning att modifiera kalk- ylen. Det kan vara så att en person som enligt det gamla systemet skulle få garantipension också skulle få det enligt det nya, som ett resultat av mycket låga inkomster. Samhället får i detta fall inte högre pensionsutgifter. Det är dock inte möjligt att här sätta en trovärdig siffra på storleken av denna effekt. För att få underlag att ta ställning till om sfi-utbildningen ska bli studiestödsberättigande, bör en fördjupad utredning tillsättas. Utredningen har funnit att möjligheterna för studerande att finan- siera sina sfi-studier är otillräckliga och ofta kontraproduktiva. Utredningen bedömer att det finns ett behov av ett generellt eko- nomiskt stöd för sfi-studier, som inte utgår från invandrarkategori eller är beroende av eller arbetsförmedlingens bedömningar, utan är kopplat till studierna. Det är av många skäl rimligt att de studiestödsformer som finns för övrig vuxenutbild- ning även skulle omfatta sfi. Detta är emellertid en reform som åtminstone kortsiktigt kan bli finansiellt kostsam för staten och som måste finansieras. Utred- ningen har varken utifrån direktiv eller utredningsresurser haft möjlighet att föreslå hur detta skulle kunna göras. Vi har dock pekat på ett antal förändrade förutsättningar, på studiesociala förhållanden och på perspektiv som vi anser bör utgöra en utgångs- punkt för en fördjupad utredning som i ett samhällsekonomiskt perspektiv beaktar såväl utgifter som inte enbart tar hänsyn till de offentligfinansiella kostnaderna och intäkterna, utan också de sam- hällsekonomiska effekterna på . En sådan bör ge tillräckligt underlag för att ta ställning till om en reform bör genomföras och i så fall hur och när. 15 Finansiering av sfi-utbildningen I utredningens direktiv står att vi ska ge förslag på en framtida kostnads- och ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Bak- grunden är bland annat att finansieringen av sfi är olika för flyktingar och andra sfi-studerande. Detta anser många är otill- fredsställande av olika skäl. En direkt anledning till att se över statsbidragssystemet för sfi är att Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (dir. 2001:11) enligt sina direktiv ska föreslå former för en obliga- torisk introduktionsersättning. Ytterligare skäl till en översyn är vårt förslag om en inordning av sfi i skolformen komvux. Med detta följer att det vore rimligt att kostnaderna för sfi finansieras i samma ordning som annan vuxen- utbildning. Detta sammantaget ligger till grund för den analys och de slut- satser samt förslag om förändringar som redovisas i detta kapitel. Våra utgångspunkter har varit att vi och Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion utifrån respektive uppdrag ska hitta lösningar som kan utgöra en helhet. har valt att förutsättningslöst pröva frågan om huruvida stadsbidraget ska vara generellt eller riktat samt olika former av dessa. Våra grund- läggande utgångspunkter om normalisering och värdet av harmoni- sering inom utbildningssystemet gäller också på detta område, men vi har också tagit hänsyn till vikten av att inte motverka kommu- nernas vilja att ta emot flyktingar och deras anhöriga. Vi anser att det för statsbidraget bör finnas ett enhetligt system som innefattar såväl flyktingar som andra invandrare. Detta är också möjligt att genomföra på olika sätt. Man kan föra samman den andel av generalschablonen som kan anses finansiera sfi för flyktingar med det belopp som motsvarar kommunernas kostnader för övriga sfi-studerande och på så sätt skapa ett specialdestinerat statsbidrag för hela sfi-utbildningen inom dagens totala kostnads- Men det är också möjligt att finna en strukturell faktor som ringar in den målgrupp som sfi vänder sig till och som motsvarar dagens kostnader för att skapa en delmodell för sfi i utjämnings- systemet. I ett övergångsskede kan denna faktor också bestämma storleken på en riktat statsbidrag till olika kommuner. Delar av underlaget som detta kapitel bygger på har tagits fram gemensamt med Utredningen om flyktingmottagande och intro- duktion. Vi hänvisar till denna utrednings betänkande (SOU 2003:75), för en beskrivning av förslag om förändringar av hela det särskilda statsbidraget för flyktingmottagandet. 15.1Kostnader för och finansiering av sfi Det råder enighet om att staten ska bekosta flyktinginvandringen och att kommunerna är viktiga aktörer. Dessa förhållanden nöd- vändiggör ett statsbidragssystem. När det gäller andra invandrare, betraktas dessa däremot som vilka kommuninnevånare som helst. Det innebär att kommunernas sfi-utbildning finansieras på två olika sätt. När det gäller flyktingar och andra som omfattas av för- ordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmotta- gande, förutsätts kostnaderna för sfi täckas av denna ersättning. För övriga sfi-studerande finansieras utbildningen genom skatte- intäkter i kommunen och generella statsbidrag. Denna ordning är otillfredsställande av flera skäl. En del anser att den särskilda ersättningen för flyktingmottagandet ger incitament att prioritera flyktinggruppen framför andra sfi-studerande, trots att behovet varierar stort inom båda grupperna. Andra hävdar att systemet försvårar uppföljning av kostnaderna. I vissa kommuner är styrnings- och kostnadsansvaret för sfi-utbildningen nämligen uppdelat mellan två olika nämnder. I den praktiska verksamheten kan detta i sin tur ibland leda till att olika studerande får tillgång till utbildning och exempelvis praktik i olika utsträckning. För att få en uppfattning om de nationella kostnaderna för sfi kan man gå till väga på olika sätt. En sätt att uppskatta kostnaderna för dem som omfattas av flyktingmottagandet är att utifrån gene- ralschablonen skapa en modell som bygger på schabloniserade bedömningar av kostnadsstrukturen, som i sin tur bygger på offentlig statistik. En sådan beräkningsmetod innebär att man måste förutsätta att statsbidragsreglerna är utformade så att bidra- get faktiskt täcker kommunernas kostnader för flyktingmottagan- det, vilket vi gör i följande modell. Bidraget är utformat för att täcka kommunernas kostnader under . Kostnaderna fördelar sig mellan stöd till försörjning och annan verksamhet. Med hjälp av bland annat Integ- rationsverkets uppföljningar av kostnaderna och kommunernas räkenskapssammandrag har beräkningar gjorts av hur den totala kostnaden fördelar sig. De olika skattningar som gjorts av hur stor andel som går till försörjning varierar mellan , något som det inte finns någon enkel förklaring till. Där- för antar vi här en försörjningsandel på . Som ett beräkningsexempel antar vi att landets samtliga kom- muner har en överenskommelse om att ta emot 10 000 flyktingar. Vi antar dessutom att 6 000 av dessa är , 2 600 är och 1 400 är . Med dessa antaganden skulle statsbidragssumman bli . Då blir kost- naderna för försörjningen för denna grupp eller kohort på 10 000 personer strax . Resterande skulle då vara ämnade för annan verksamhet. Det finns inte heller någon säker grund för en skattning av hur stor del av dessa kostnader som går till sfi-utbildning. Uppgifterna varierar från drygt hälften till två tredjedelar. För våra beräkningar antar vi att cirka två tredjedelar av de 435 miljonerna, alltså , avser sfi-utbildning för mottagna flyktingar. Av statistiken om kommunernas räkenskaper kan man utläsa att en tredjedel av sfi-utbildningen finansieras av statsbidraget till flyktingmottagandet. Detta motsvarar väl den faktiska andel stude- rande som utgör kommunmottagna flyktingar. Förut- satt att denna finansiering täcker kostnaderna för de mottagna flyktingarna innebär det att två tredjedelar av kostnaderna rör övriga invandrare. Vi har ovan bedömt att kostnaderna för sfi för en kohort flyktingar på 10 000 individer uppgår till under . En verksamhetsvolym som är över åren skulle alltså innebära årliga kostnader för kommunerna på strax för övriga sfi-studerande. Det är viktigt att komma ihåg att beräkningarna är gjorda med antagandet att 10 000 flyktingar ingår i den kohort som beräkning- arna gjorts för. Ett större antal ger naturligtvis högre kostnader. –2002 beviljades i genomsnitt ca 11 400 flyktingar uppehållstillstånd. För att göra en uppskattning av den totala sfi-kostnaden, kan man kan också välja att utgå från statistiken från kommunernas räkenskaper. I denna framgår det att sfi-utbildningen för totalt kostade ca . Vi konstaterade att ungefär en tredjedel av kostnaderna finansieras genom generalschablonen, vil- ket skulle utgöra ca . Därmed skulle kommunernas del av kostnaderna uppgå till ca . Osäkerheten är dock betydande. I det kommunala räkenskapssammandraget finns orim- liga skillnader mellan enskilda kommuners kostnader för sfi i för- hållande till antalet inrapporterade elever. I flera fall redovisar, framför allt små kommuner, låga eller inga kostnader för sfi trots att de har elever. Ett skäl till detta kan vara skillnader i tolkningar vad som ska ingå i kostnaderna för sfi respektive flyktingmotta- gande och övriga verksamheter, exempelvis arbetsmarknadsinsat- ser. Ett annat är att sfi-undervisningen bedrivs integrerat med den kommunala vuxenutbildningen eller gymnasieskolan, vilket kan medföra att kostnaderna för sfi underskattas. Det är i princip möjligt att jämföra de modellbestämda kostna- derna med de kostnader som anges i kommunernas räkenskaper. De båda sätten att beräkna kostnaderna når trots allt ganska likar- tade resultat. Vi har för dessa beräkningar dock valt att utgå från de modellbestämda kostnaderna. Man brukar skilja mellan riktade och generella statsbidrag. Ett rik- tat statsbidrag tar sikte på en entydigt definierad verksamhet och ett generellt statsbidrag tar sikte på att se till att en verksamhet görs finansiellt möjlig. Det generella statsbidragssystemet består av ett antal delar där de viktigaste inslagen utgörs av ett generellt bidrag för varje invånare, en inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Samtliga delar tar hänsyn till invånarantalet i respektive kommun, medan kostnads- utjämningen och delar av det generella bidraget även tar hänsyn till befolkningens sammansättning. Inkomstutjämningen ger därutöver kompensation för skillnader i skattekraft. utgår som allmän kassaförstärkning utan särskilda krav på eller redovisning av någon verksamhet utöver den ordinarie fortlöpande uppföljning som SCB och sektorsmyndigheterna ansvarar för. Förespråkare för generella statsbidrag kan förenklat påstås ha en större tilltro till kommunerna och/eller till statens förmåga att styra på annat sätt än genom pengar. De menar man kan utgå ifrån att kommunerna strävar efter att skapa så hög välfärd som möjligt för sina invånare. De behöver därmed inte styras till att bedriva viss verksamhet utan bara garanteras tillräckliga medel och sätta upp mål för verksamheten. Utifrån dessa väljer kommunen sedan den verksamhetsinriktning som ger den högsta välfärden för kommun- invånarna. Däremot kan generella statsbidrag innebära att staten behöver bygga upp system för uppföljning av den kommunala verksamheten. Det finns stora likheter mellan det generella statsbidraget och generalschablonen för kommunens flyktingmottagande. För utbe- talning ställs inte i något av de båda systemen krav på en given verksamhet. Det är kommunerna, inom vissa ramar och utifrån lokala förutsättningar som avgör verksamhetens omfattning och inriktning. Olikheterna gäller tidsaspekterna. Det generella syste- met har årsbefolkning som bas medan generalschablonen har delar av året som bas. Om man överväger att integrera generalschablonen i det generella systemet uppstår svårigheten att finna lösningar som översätter kortare tidsperioder till årsbaserade faktorer. Det kan kanske vara så att variationerna när det gäller antalet flyktingar är så snabba att det inte går att acceptera enbart årsvisa mätpunkter. Detta sammanhänger naturligtvis med hur omfattande verksam- heten är för de olika kommunerna. Om försörjningsdelen skulle tas bort, som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion föreslår, försvinner dock ungefär två tredjedelar av kostnaderna. Då minskar inte bara total summan utan också den absoluta variationen. Den framtida finan- sieringen bör dock innebära att incitamenten att ta emot flyktingar bibehålles. Det framtida systemet bör utformas så att man hittar en balans mellan kravet på rättvisa och på genomförbarhet när det gäller uppföljningen. Det riktade statsbidraget kan sägas innebära ett klart uttalat stöd eller en subvention till en viss specificerad verksamhet. Före den kommunalekonomiska reformen fick kom- munerna riktade statsbidrag till stora delar av sin verksamhet. Till exempel grundades bidraget till barnomsorgsverksamheten på antalet inskrivna barn i kommunen. Det riktade statsbidraget ställde alltså krav på och gynnade en specificerad verksamhet. Såväl staten som kommunerna hade omfattande kostnader för beräkning och administration av dessa statsbidrag. Riktade statsbidrag till olika verksamheter beräknades dessutom ofta utifrån de resurser som krävdes för att bedriva verksamheten. Det behövs t.ex. lärare för att bedriva undervisning. Man skulle då kunna säga att ett sådant riktat statsbidrag subventionerar använd- ningen av lärare. Den uppmuntrar därmed till resurs- användning istället för till produktion av ett visst resultat, vilket man givetvis vill uppnå. Teoretiskt sett är det dock möjligt att utforma riktade stats- bidrag så att de beräknas och utbetalas i förhållande till den pro- duktion som man vill att en given verksamhet leder till, snarare än till resursanvändning. Man kan tänka sig ett sådant produktions- orienterat riktat statsbidrag för sfi. Svårigheten med tjänstepro- duktion av det här slaget är emellertid att det inte är helt lätt att skilja mellan produktion och resultat. Ett statsbidrag som ersätter kommuner efter antalet personer med genomgången sfi är ersätt- ning efter resultat snarare än produktion.