sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Om den framtida inriktningen är en helt fristå- ende KFM måste planering och uppbyggnad av en för KFM fristå- ende IT-miljö inledas omgående, vilket genererar merkostnader. Vi anser inte att utredaren har kunnat påvisa ett hållbart finansie- ringsförslag för kostnadsökningen. Förutom de kostnadsökningar som utredarens förslag innebär har SKV och KFM också att hantera betydande kostnadsökningar för den ändrade förmåns- rätten. Vi anser därför att det är absolut nödvändigt att förslaget inte leder till allvarliga konsekvenser för det operativa arbetet. Om detta förslag ska kunna genomföras måste medel anvisas för såväl engångskostnader som för fortlöpande driftskostnader för att det inte ska ge negativa återverkningar på produktionen, dvs. att för- slaget bekostas genom att resurserna tas från den operativa verk- samheten. Vi ifrågasätter utredarens beräkningar av de effektivitetsvinster som reformen förmodas föra med sig. Vi anser att de effektivitets- vinster som utredaren pekar på är osäkra och inte något som går att räkna in i en kalkyl av detta slag. Kostnadsökningarna är däremot reella och utredaren har inte kunnat påvisa att RSV:s beräkningar skulle vara felaktiga. Vi anser att det är en absolut nödvändighet att SKV har tillgång till ett debiterings- och krediteringssystem för borgenärsfunktio- nen innan dessa uppgifter överförs från KFM. Kostnader för utveckling och drift av ett sådant system måste räknas in som mer- kostnad av utredarens förslag, liksom kostnader för kompetens- överföring. Utöver detta tillkommer kostnader för samtliga övriga myndigheter som genom förslaget kommer att behöva bygga upp och underhålla en egen borgenärsfunktion. Förutom de utbrytnings- och uppbyggnadskostnader som upp- står måste även framgent allt administrativt stöd utföras på två myndigheter. Det är dessutom svårt för en mindre myndighet att upprätthålla den centrala kompetens bl.a. i utvecklingsfrågor som den stora myndigheten kan. Utredaren har, enligt vår bedömning, alltför lite belyst de effekter som förslaget leder till för verksamheten hos KFM, SKV och övriga berörda myndigheter. Enligt vår mening måste de kostnadsökningar som utredarens förslag innebär finansieras genom besparingar för såväl KFM som SKV. Detta kommer att innebära försämringar för såväl kvaliteten som resultatet i det operativa arbetet. Förutom det operativa arbe- tet kommer även utvecklingsarbetet inom såväl KFM som SKV att påverkas negativt inom ett antal viktiga områden, bl.a. arbetet med att utveckla ett nytt verksamhetsstöd för indrivningsverksamheten, 24-timmarsmyndigheten och utbyggnaden av serviceområdet. En del av finansieringen är också tänkt att ske genom de eventuella effektivitetsvinster som kan hämtas från bildandet av SKV. Ett sådant förfarande skulle bl.a. påverka resurserna på ett sådant sätt att medborgare och företag får betala priset för den omändring av organisationen som utredaren föreslår. Utredarens förslag innebär att det ekonomiska utrymmet för den operativa verksamheten och utvecklingsverksamheten kommer att begränsas, både för SKV och KFM. Verkställigheten, borge- närsarbetet och kontrollen kommer därmed med all sannolikhet att försämras, tvärtemot regeringens uppdrag i regleringsbrevet där det tydligt ställs krav på att ambitionen i såväl indrivningen som skattekontrollen ska öka. Vi föreslår en alternativ lösning som är billigare, kan genomföras snabbare och är rättssäker. Vi anser att utredaren borde utveckla – och välja – alternativet en rikstäckande KFM inom SKV. Som utre- daren själv påpekat finns t.ex. möjligheter att konstruera brand- väggar inom myndigheten för att opartiskheten även fortsätt- ningsvis ska kunna garanteras. Detta alternativ till en utbruten myndighet, som också utred- ningen belyst, innebär att framtidens rikstäckande KFM skapas inom SKV med tydliga brandväggar genom behörighetssystem och myndighetsinstruktion. Det finns ett flertal exempel på sådana lösningar inom myndighetens ram bland de statliga myndighe- terna. Ett exempel på detta är skattebrottsenheterna (prop. 1997/98:10) som bedrivs på särskilda enheter inom skatteförvalt- ningen och organisatoriskt hålls åtskilda från skatteutredningarna. Där har lösningar skapats med brandväggar för t.ex. sekretessfrågor för att garantera rättssäkerheten. Det är alltså fullt möjligt att utveckla en rikstäckande KFM inom SKV med bibehållen rätts- säkerhet. Det kommer dock att ställas ytterligare krav för att ingivare m.fl. skall uppleva KFM som opartisk. Ett viktigt steg är givetvis skiljan- det mellan den verkställande rollen och borgenärsrollen. Andra viktiga åtgärder som kan vidtas för att underlätta detta är att göra tydliga resursmässiga prioriteringar i regleringsbrev. En tydlig resursstyrning underlättas också av att dagens sammanblandade roller blir separerade. Vidare bör ingivare och intressen- ter ges full insyn i verksamheten genom representation i styrelse och intressentråd. De borgenärsneutrala verksamhetsgrenarna kan enligt vår mening rymmas inom en lösning med KFM inom SKV:s organisa- toriska ram. Vi menar att vårt förslag enligt ovan medför att nödvändiga utvecklingsresurser kan användas till utveckling av en rikstäckande KFM och SKV:s övertagande av borgenärsrollen. Utredarens förslag däremot, innebär att vi tvingas använda dyrbara och begrän- sade utvecklingsresurser till ett kostnadskrävande utbrytnings- arbete. Ett snabbt genomförande av en rikstäckande myndighet bör eftersträvas. Inom ramen för nuvarande organisation pågår också redan förberedelser för ett enmyndighetsarbete för KFM. Vi före- slår att den rikstäckande myndighet genomförs så kostnadsmässigt neutralt som möjligt. Detta kan ske om en rikstäckande KFM utvecklas inom ramen för nuvarande organisation. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall tillkallas för att utreda hur frågan om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter m.m. skall lösas om och de nuvarande tio skattemyn- digheterna bildar en myndighet. Utredarens uppdrag skall vara att förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksam- heten lämpligen bör organiseras. Utgångspunkten för utredarens förslag skall vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. En huvudfråga att besvara är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de bör utgöra en eller möjligen, såsom , flera fristående myndigheter. Konsekvenserna av olika lösningar i fråga om samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och indrivningsområdet samt administrativa stödfunktioner skall särskilt belysas samt de resurs- mässiga konsekvenserna av olika lösningar beräknas och redovisas. Om utredaren finner att kronofogdemyndigheterna bör inordnas i den nya skatteförvaltningen och detta fordrar en särskild organi- satorisk lösning inom skatteförvaltningen för att allmänheten skall ha tilltro till att uppgifterna utförs opartiskt, skall förslag lämnas till en sådan. Utredaren skall också redovisa en bedömning av om det finns verksamheter som bedrivs av kronofogdemyndig- heterna som inte bör omfattas av en sådan lösning. Om utredaren finner att det finns skäl för att krono- fogdemyndigheternas verksamhet skall vara organisatoriskt och budgetmässigt fristående från skatteförvaltningen, skall utredaren utgå från att verksamheten bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. I övervägandena ingår att ta ställning till myndighetens arbetsuppgifter. Efter förstatligandet av exekutionsväsendet var landet till en början indelat i 81 kronofogdedistrikt. En indelning med 24 kronofogdemyndigheter, en för varje län, infördes fr.o.m. . Ytterligare en sammanslagning, till 10 regionala myndigheter, genomfördes . fick rollen som centralmyndig- het. I det utredningsarbete som föregick detta hade valet stått mellan och , som var under uppbyggnad. Vid behandlingen av förslaget fann riksda- gen att önskad samverkan mellan taxerings- och indrivningsmyn- digheterna i viss mån kunde tala för ett samordnat centralorgan, även om betydelsen av detta inte borde överdrivas. Sett ur skatte- uppbördssynpunkt var en samordning önskvärd också då det gällde prioritering och planering. För en samordning talade vidare bl.a. önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB samt viss utbildning. Det förhållandet att kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och för allmänna och enskilda fordringar gemensam reglering borde dock beaktas. Utskottet uttalade vidare att om exe- kutionsväsendet tillfördes uppgifter i fråga om betal- ningsförelägganden, konkurser m.m. kunde en sådan möjlig utveckling, ytterligare tänkbara reformer och Länsberedningens arbete leda till ställningstaganden som inte fick bindas av den valda organisationsformen. Detta talade enligt utskottet för att central- myndighetsuppgifterna även inom borde anför- tros en särskild avdelning eller dylikt. Kronofogdemyndigheternas huvuduppgift är verkställighet enligt utsökningsbalken av dels privaträttsliga anspråk (enskilda mål), dels offentligrättsliga anspråk (allmänna mål). Bland de senare överväger skattefordringarna beloppsmässigt, medan vissa andra slag av fordringar (t.ex. felparkeringsavgifter och TV-avgifter) svarar för en mycket stor del av antalet mål. Vid indrivningen i all- männa mål företräder kronofogdemyndigheten också i vissa avse- enden det allmänna som borgenär. Borgenärsuppgiften består i första hand i att göra en utredning av gäldenärens ekonomiska förhållanden utöver den utredning som krävs för att fullgöra den verkställande uppgiften, samt att pröva frågor om uppskov eller avbetalningsplan, ansöka om försättande i konkurs och på olika sätt bevaka det allmännas fordringar i konkursen. Kronofogdemyndig- heterna har också vid sidan av skattemyndigheterna bemyndigats att föra processer om företrädaransvar. Kronofogdemyndigheterna kan av skattemyndigheten i ett enskilt fall bemyndigas att pröva ackordsfrågor. Kronofogdemyndigheterna handlägger också mål om betal- ningsföreläggande och handräckning (summarisk process). Huvuddelen av målen rör betalningsföreläggande, dvs. att i obestridda fall utfärda ett verkställbart avgörande. Vidare utövar kronofogdemyndigheterna tillsyn över förvaltningen i konkurser och handlägger skuldsaneringsärenden där myndigheten kan besluta om skuldsanering om alla berörda borgenärer ställer sig bakom förslaget. Vid skuldsanering företräder kronofogdemyndig- heterna det allmänna i fråga om fordringar i allmänna mål. Frågan om vilket ändamål och vilken inriktning tillsynen över konkursförvaltningen skall ha har utretts av Konkurstillsynsutred- ningen. Under arbetets gång uttalade att konkurstill- synen borde utformas så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda (bet. 1998/99:LU11). framhöll också att den i olika sammanhang kritiserade dubbelrollen för kronofogdemyndigheten, att både vara tillsyns- myndighet och borgenärsföreträdare för staten, blir både från prin- cipiella och praktiska utgångspunkter mer påtaglig än vad som gällt när förslag genomförs. Efter ett tillkännagivande från med önskemål om tilläggsdirektiv till utredningen (rskr. 1998/99:158) gav regeringen utredaren i uppdrag att förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunk- tionens organisation (dir. 1999:20). föreslog i sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62) att tillsynen skulle utövas av en självständig, rikstäckande myndighet som varken skulle vara inord- nad under kronofogdemyndighetens budgetansvar eller lyda under . Det huvudsakliga skäl som anfördes för förslaget var att det - oavsett om det fanns fog för det – från en del håll hävdades i den allmänna debatten att kronofogdemyndigheten ikläder sig dubbla roller genom att dels företräda staten i dess egenskap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Enligt utredningen sattes önskemålet om att tillsynsmyndigheten i allas ögon framstår som opartisk än mer i centrum än tidigare genom utredningens förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn. har i betänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) föreslagit omfattande ändringar i förmånsrättsord- ningen. Enligt bör förslagen i stort sett genomföras (se bet. 2001/02:LU26 och rskr. 2001/02:203). Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom Regeringskans- liet. Ett genomförande av reformen kommer att innebära att vissa av de nu prioriterade borgenärerna, som staten, får ett starkare intresse än av att engagera sig i och påverka insol- venshanteringen. Ett avskaffande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter kan antas leda till att den eller de myndigheter som företräder staten som borgenär måste ingripa tidigare än och utöva en mer aktiv borgenärsroll än . I delbetänkandet av Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) föreslår bl.a. att arbetet med stäm- ningsmannadelgivning skall flyttas från polisen till kronofogde- myndigheterna. Utredaren skall hålla sig informerad om den fortsatta beredningen av förslaget när det gäller delgivningsverksamheten. Kronofogdemyndigheterna och det nya I promemorian Det nya (Ds 2002:15) föreslås att en ny myndighet skall bildas genom att det nuvarande och de tio skattemyndigheterna slås samman. Den nya myndigheten, som föreslås heta , skall bli central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om skatter, socialavgifter, fastighetstaxering, folkbokföring och registrering av bouppteckningar. En förutsättning för att låta den nya skatteförvaltningen omfatta även det nuvarande är att frågan om kronofogdemyndigheternas ställning i förhåll- ande till den nya myndigheten kan lösas på ett tillfredsställande sätt. I promemorian berörs kortfattat för- och nackdelar med att infoga kronofogdemyndigheterna i det nya , liksom motsvarande i fråga om en lösning där kronofogdemyndig- heterna är fristående. Där sägs att en fördel med att infoga krono- fogdemyndigheterna i det nya skulle vara att verkets resurser kan utnyttjas på ett effektivt sätt utan att det behövs några särskilda arrangemang för att åstadkomma detta. Vidare anges att borgenärsfrågorna i skatteindrivningen därigenom sannolikt skulle lösas bättre än . framhålls att det finns starka invändningar mot ett inordnande. Det anges att lösningen berör principiella och grund- läggande frågor om exekutionsväsendets uppgifter och ställning i rättssystemet. Om kronofogdemyndigheterna infogas i skatteför- valtningen kommer exekutiv verksamhet i enskilda mål att hanteras av en myndighet som är beskattningsmyndighet. I promemorian pekas på ett antal frågor som uppkommer vid en sådan lösning (s. 259-261). Vidare framhålls i promemorian att kronofogdemyndigheternas andra borgenärsneutrala uppgifter, som konkurstillsynen, kan vara känsliga. Som ytterligare ett skäl som kan tala för en organisatoriskt och budgetmässigt fristående kronofogdeorganisation anförs i promemorian att det nya Riks- skatteverket riskerar att bli för stort om det omfattar även krono- fogdemyndigheternas uppgifter (dvs. få alltför många skilda verk- samhetsområden). I promemorian diskuteras var olika arbetsuppgifter skulle kunna placeras om kronofogdemyndigheterna är fristående i förhållande till skatteförvaltningen. En tänkbar lösning som förs fram är att skattemyndigheten verkställer allmänna mål och kronofogdemyn- digheterna enskilda mål. En annan lösning, med den nuvarande kronofogdeorganisationen som utgångspunkt, är att borgenärs- uppgifterna förs över till skatteförvaltningen. Det framhålls beträffande båda lösningarna att administrativa stödfunktioner kan behöva dubbleras och att verksamheten totalt sett kan bli dyrare i förhållande till lösningen att kronofogdemyndigheterna inordnas i skatteförvaltningen. Övervägandena i promemorian utmynnar i att kronofogdemyn- digheternas framtida ställning skall utredas Promemorian har remissbehandlats. De remissinstanser som uttalar sig om kronofogdemyndigheternas förhållande till det nya tillstyrker att kronofogdemyndigheternas ställ- ning utreds. Flera av remissinstanserna understryker vikten av att kronofogdemyndigheterna i sin verkställande funktion uppfattas som opartiska och några av dem anser att utgångspunkten för det aviserade utredningsarbetet skall vara att kronofogdemyndighe- terna skall vara fristående från skatteförvaltningen. Ett par remissinstanser anför att utredningen bör innefatta inte bara rent organisatoriska frågor utan även kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter. Frågan om skatteförvaltningens framtida organisation bereds nu vidare inom . Arbetet är inriktat på en proposition till och att en ny organisation skall gälla fr.o.m. . Utredaren skall förutsättningslöst ta fram och presentera underlag för hur kronofogdemyndigheternas verksamhet lämpligen bör organiseras när det nuvarande och de tio skatte- myndigheterna förs samman till en myndighet. Bör verksamheten inordnas i den nya skatteförvaltningen eller utgöra en eller flera fristående myndigheter? En huvudfråga att besvara i utredningsarbetet är om kronofogde- myndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de även fortsättningsvis bör utgöra en eller flera fristående Utredaren skall särskilt belysa konsekvenserna av olika lösningar i fråga om samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och indrivningsområdet samt En förutsättning för att kronofogdemyndigheternas verksamhet eller delar av den skall inordnas i den nya skatteförvaltningen är att det verkställande arbetet och de andra borgenärsneutrala uppgif- terna kan utföras opartiskt men också att medborgarna har tilltro till att handläggningen är opartisk. Utredaren skall lämna förslag till den organisation som krävs för att tilltron till detta skall kunna upprätthållas. I övervägandet av om kronofogdemyndigheterna bör vara fristå- ende från skatteförvaltningen ingår att besvara frågan om det är lämpligare att ändra kronofogdeorganisationen i något avseende och i så fall lämna förslag till sådana ändringar. I sammanhanget skall vikten av en tidig och noggrann uppföljning av fordringar beaktas. En utgångspunkt skall därför vara att borgenärsarbetet skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att betalningssvårigheter hos en gäldenär uppmärksammas . De resursmässiga konsekvenserna och konsekvenserna för effektiviteten i verksamheten samt servicen till medborgarna och andra intressenter av olika lösningar skall utgöra en del i utredarens bedömning av lämpliga lösningar och redovisas genomgående. Vidare skall utredaren belysa konsekvenserna för personalen av olika lösningar, i form av kompetensbehov, krav på förändringar i arbetsorganisationen m.m. Utredaren skall utgå från att verksamheten i en fristående kronofogdeorganisation, om en sådan förespråkas, bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. Oberoende av vilken lösning som förespråkas skall en utgångs- punkt vid fullgörandet av uppdraget vara att den framtida verksam- heten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ansvars- områden skall rymmas inom den totala resursram som gäller för , skattemyndigheterna och kronofogdemyn- digheterna. En utgångspunkt skall vidare vara att effektiviteten i verksamheten skall förbättras och att servicen till medborgarna och andra intressenter skall upprätthållas och om möjligt förbättras. Utredaren skall samråda med den utredning som tillsätts om översyn av skuldsaneringslagen. Samordningen av statens agerande i skatteindrivningen Den ordningen att kronofogdemyndigheterna vid sidan av sina verkställande uppgifter även svarar för vissa borgenärsuppgifter vid indrivningen av skatt och andra offentligrättsliga fordringar har den fördelen att information som kommer fram i det verkställande arbetet kan utnyttjas i borgenärsarbetet. Genom att båda uppgif- terna utförs av en och samma myndighet undviks i väsentlig mån onödigt dubbelarbete. Detta har varit det starkaste skälet för att ge kronofogdemyndigheterna vissa borgenärsuppgifter och efter hand även utöka dessa. som principiella invändningar kan riktas mot en sådan kombination av roller har det i flera samman- hang konstaterats att denna kombination i praktiken har kunnat hanteras väl av kronofogdemyndigheternas personal och inte har lett till några rättsförluster för enskilda eller till något starkare ifrågasättande av kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande arbetet. Det står emellertid klart att kronofogdemyndigheterna, för att kunna fullgöra borgenärsfunktionen, i stor utsträckning också behöver ha tillgång till sådan information som skatteförvaltningen förfogar över. Med nuvarande organisation har det visat sig finnas ett behov av särskilda åtgärder för att all tillgänglig information skall bli utnyttjad på bästa sätt. De samordningsåtgärder som har vidtagits torde åtminstone i vissa delar ha varit framgångsrika såtill- vida att de faktiskt har förbättrat effektiviteten i skatteindriv- ningen. kan inte helt bortses från att de skulle kunna öka risken för att kronofogdemyndigheternas opartiskhet ifrågasätts. Utredaren skall mot bakgrund av vad som har sagts särskilt analysera konsekvenserna, vid en lösning där kronofogdemyndig- heterna förblir fristående i förhållande till skatteförvaltningen, av att i större eller mindre utsträckning behålla borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyndigheterna respektive att flytta över dessa upp- gifter till den nya skatteförvaltningen. Det skall också närmare belysas vilka uppgifter som bör ses som ett utflöde av den verk- ställande funktionen och vilka som bör ses som borgenärsuppgif- Ett alternativ som utredaren skall pröva är att flytta över de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna, t.ex. talan om solidarisk betalningsskyldighet, till skatteförvaltningen eller annan myndighet men även fortsättningsvis låta kronofogdemyndig- heterna besluta om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot. En fråga som skall beaktas av utredaren är förutsättningarna för ett smidigt och effektivt informationsutbyte mellan skatteförvalt- ningen och kronofogdemyndigheterna, om borgenärsuppgifterna behålls hos de . Borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar m.m. I övervägandet av om de borgenärsuppgifter på skatteområdet som kronofogdemyndigheterna svarar för bör flyttas över till skatteförvaltningen ingår att besvara frågan vilken myndighet som skall ha hand om dessa uppgifter när det gäller andra offentligrätts- liga fordringar. Många av de myndigheter som debiterar sådana fordringar saknar i allt väsentligt resurser för och erfarenhet av fordringsbevakning och såväl belopps- som antalsmässigt är de utestående fordringarna inom vissa områden blygsamma. Om varje sådan myndighet skall svara för bevakningen av sina fordringar blir arbetet splittrat på många händer och det finns en risk för att effektiviteten i fordringsbevakningen totalt sett blir lidande. Detta bör särskilt uppmärksammas av utredaren, som i det samman- hanget bl.a. skall belysa konsekvenserna av alternativen att låta borgenärsuppgifterna i fråga om dessa fordringar ligga kvar hos kronofogdemyndigheten eller att lägga borgenärsuppgifterna även för dessa fordringar på skatteförvaltningen eller någon annan befintlig myndighet. Ett alternativ skulle kunna vara att de inle- dande borgenärsuppgifterna utförs av den myndighet som i grun- den har fordringen mot gäldenären medan senare åtgärder vidtas av någon annan myndighet, exempelvis skatteförvaltningen. Uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gentemot gäldenären skall, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat.