sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Någon bedömning av de samhällsekonomiska aspekterna hann inte genomföras. Tyngdpunkten i betänkandet låg istället på den framtida associationsformen. I betänkandet föreslogs att skulle ombildas till aktiebolag. Motivet var bl.a. att denna associationsform bättre tillvaratog koncernpotentialen. Stiftelse- formen stod inför förändringar bl.a. gällande beskattning och framstod som ofördelaktig ur affärssynpunkt. Utredningen före- slog också en förändrad bidragskonstruktion för merkostnads- ersättningen. I utredningen prövades och avvisades ett förslag från AMS om att få tillgång till delar av den statliga merkostnads- ersättningen för köp av tjänster. I betänkandet föreslogs istället att dåvarande rollfördelning mellan och AMS skulle bestå. 1.4.3Samhall - en arbetsmarknadspolitisk åtgärd (SOU 1997:64) tillsatte regeringen en utredning för att se över de syssel- sättningsskapande åtgärderna för arbetshandikappade, kallad . I uppdraget ingick, vad gäller , att pröva det ekonomiska resultatet och möjligheterna till ytterligare ekonomiska resultatförbättringar, pröva om målen för verksamhet och statsmakternas resultatkrav innebar de mest ade- kvata kriterierna för att bedöma resultaten, studera måluppfyllelse och resultat bl.a. i fråga om den rehabiliterande verksamheten. Utredningen skulle vidare analysera verksamhet och mål- grupperna för den samt diskutera om verksamhetsformerna och målgrupperna behövde förändras. Utredningen lämnade förslag som innebar en starkare markering av uppgift att rehabilitera och utveckla de anställda och att detta så långt som möjligt skulle kunna leda till arbete hos andra arbetsgivare. Utredningen föreslog därför att kravet på övergångar till anställning på den reguljära arbetsmarknaden skulle skärpas från dåvarande till . Detta fick dock inte innebära att andelen gravt handikappade minskade. Målgruppen föreslogs även framöver att utgöras av personer med arbetshandi- kapp som inte kunde få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Samarbetet mellan AMV och borde också vidareut- vecklas och fördjupas. I betänkandet föreslogs bl.a. att borde beräkna och redovisa den samhällsekonomiska intäkten av över- gångar. Därutöver föreslog utredningen att merkostnads- ersättning skulle delas upp i en lönerelaterad del och en del som varierade med antalet övergångar. Utredningen utvecklade också ett förslag om införande av en personalekonomisk redovisning som grund för detta. Även denna utredning hade snäva tidsramar. Flera av utredningsdirektiven kunde inte uppfyllas. Utredningens förslag föranledde inte några förändringar i lagstiftning, eller i regeringens direktiv till . 1.4.4Samhall – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) genomförde RRV en effektivitetsrevision av den arbets- marknadspolitiska åtgärden . Granskningen ingick i en temarevision avseende stöd till arbetshandikappade. RRV konstate- rade att måluppfyllelsen inte var tillfredsställande. Måluppfyllelsen var, enligt RRV, hög i meningen att erbjöd sysselsättning i den omfattning statsmakterna ålagt bolaget och att företaget fanns på orter över hela landet. Arbetsuppgifterna ansågs meningsfulla i betydelsen att det som producerades i verksamheten efterfrågades på marknaden. Måluppfyllelsen var däremot låg när det gällde relationen mellan den för åtgärden tänkta målgruppen och vilka som i praktiken fanns på . RRV konstaterade att många som anvisats till inte tillhörde den tänkta målgruppen och arbetsförmågan var därmed högre än vad som tidigare antagits. Måluppfyllelsen kunde också, enligt RRV, öka vad gällde i vilken utsträckning arbetshandikappade utvecklades i arbetet. RRV bedömde att över- gångarna kunde öka markant i och med att den s.k. övergångs- potentialen vida översteg antalet övergångar. RRV fann två huvudorsaker till den bristande måluppfyllelsen: det förändrade arbetsmarknadsläget och förhållanden inom AMV:s och verksamhet. AMV hanterade inte regelverket på avsett sätt. För komplicerades verksamheten av att flera av målen stod i konflikt med varandra. RRV konstaterade att affärs- verksamheten prioriterades på bekostnad av de arbetsmarknads- politiska och sociala målen. RRV:s sammanfattande slutsats var att vissa effektivitetsbrister kunde åtgärdas inom ramen för nuvarande konstruktion, bl.a. genom att strama upp praxis inom AMV samt genom en ökad fokusering från sida på uppdraget att utveckla personalen. RRV ansåg däremot att de målkonflikter som fanns för verksamhet var svåra att överbrygga. Målkonflikterna hade, enligt RRV, successivt förvärrats till följd av den föränd- rade situationen på arbetsmarknaden och arbetslivets allt högre krav på yrkesmässig kompetens. I syntesrapporten till arbetshandikappade – modeller för reformering av statens insatser (RRV 2000:14) sammanfattade RRV sina slutsatser och lämnade förslag på tre olika modeller för hur stödet till arbetshandikappade (däribland skyddat arbete hos ) skulle kunna utformas för att bli mer effektivt. Nedan görs en genomgång av statligt ägande i allmänhet och av statligt ägande och i synnerhet. Den svenska staten är största företagsägare och arbets- givare. förvaltas 62 företag/koncerner varav 47 företag ägs helt av staten och 15 tillsammans med andra. Totalt är ca 200 000 personer anställda i dessa bolag. Företag med statligt ägande kan i princip delas in i två grupper; de som verkar med marknadsmässiga villkor och krav samt företag som främst har som uppgift att infria särskilda samhällsintressen. I den första gruppen ställs marknadsmässiga avkastningskrav och utvärderingen I den andra gruppen skapas värde främst ur den samhällsnytta företagen åstadkommer. Utvärderingen av dessa företag blir därmed komplex. Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av något eller flera av följande karakteristika: Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt. De verkar på en marknad med särskilda förbehåll. En del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är fullt konkurrensutsatta. Speciella mål sätts, varvid bland annat kraven på avkastning avviker från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga villkor. Utvärderingen och uppföljningen baseras bland annat på kvalitativa parametrar härledda ur samhälls- ekonomiska eller sektorpolitiska mål och effektivitets- /resultatkrav. Kraven på till exempel kostnadseffektivitet kan vara högt ställda även om andra mål har stor betydelse. Graden av samhällsintresse och ägarens styrning skiljer sig mycket mellan de olika bolagen i denna grupp. Precis som andra ägare har staten främst tre verktyg för att påverka företagen; rapporteringskrav, tillsättande av styrelseordfö- rande och styrelse, och kapitalstruktur. Rapporteringskraven syftar till att få såväl företagen med statligt ägande som utövandet av den statliga ägarförvaltningen genomlysta. Genomlysningen är både en demokratifråga och en fråga om att visa att man hushållar effektivt med resurserna. Genom att regeringen - på bolagsstämma - utser ordförande och övriga styrelseledamöter kan regeringen ta sitt ägaransvar. Regeringen blir därmed också ytterst ansvarig för att de statliga företagens styrelser får den kompetens som är relevant för den verksamhet och den fas som respektive företag befinner sig i. Att optimera kapitalstrukturen handlar om att utnyttja både lånat och eget kapital effektivt. Med hänsyn till sedvanliga effektivitets- krav förutsätts också statliga företag fokusera på kärnverksam- heten. 1.5.2Statens styrning av sina bolag Statliga aktiebolag är enligt aktiebolagslagen (1995:1385) under- kastade samma regelsystem som privata aktiebolag. Aktiebolaget är en självständig juridisk person, där det högsta beslutande organet är bolagsstämman. Ägaren utövar sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter på bolagsstämman. och styrelsen kan i sin tur utse en verkställande direktör. Den verkställande direktören handhar den löpande förvaltningen, dvs. driften av bolagets rörelse, förvaltningen av dess medel och bokföringen. Staten kan styra ett aktiebolag genom lag, bolagsordning, avtal och/eller ägardirektiv. Statens intentioner med ett egenägt bolag kan också komma till uttryck i förarbeten till lagar och i ägar- policyförklaringar. Lagstiftning kan vara aktuell när det gäller viss produktion. I den mån ett av företagen på den lagreglerade marknaden är ett statligt bolag blir sådan lagstiftning ett styrinstrument även för bolaget i fråga. I avtal regleras bland annat de åtagande som bolagen har i för- hållande till staten och eventuell ersättning härför. Sådana åtagande kan också regleras i bolagsordningen. Bolagsord- ningen innehåller den betydelsefulla s.k. ändamålsparagrafen, där verksamhetens inriktning närmare anges. Bolagsordningen skall även innehålla uppgifter om aktiernas nominella värde och om antalet styrelseledamöter. Val av styrelseledamöter till ett bolag är en viktig styrmöjlighet för staten. I ägardirektiv till styrelsen klargör ägaren för ledamö- terna i styrelsen vad som förväntas av dessa. När det gäller statliga bolag kan riktlinjer för den aktuella verk- samheten även finnas i förarbeten till lagar, såsom propositioner och utskottsbetänkanden. Nuvarande former för utövande av ägarfunktionen inom innebär att har det huvudsakliga ansvaret för att utöva ägarrollen i de statligt ägda bolagen. Några undantag finns där vissa bolag är starkt knutna till ett specifikt politikområde. är ansvarig för att ta fram regeringens samlade ägarpolicy. Utöver de formella instrumenten ovan finns givetvis den infor- mella dialogen mellan ägaren och bolaget. omfattas av den fastställa ägarpolicyn och tillhör grup- pen med särskilda samhällsintressen. Staten förfogar över olika styrmedel för att tillgodose olika mål och åtaganden. Ett ovanligt styrmedel är att staten använder sig av ett statsmonopol genom att bilda en myndighet, ett affärsverk eller ett bolag som producerar vissa varor och tjänster i syfte att uppfylla mål och/eller åtaganden. regleras inte av någon lag. I bolagsordningen framgår av den s.k. ändamålsparagrafen att bolagets syfte är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt perso- ner med arbetshandikapp där behoven finns. Verksamheten skall anpassas till de förutsättningar personer med arbetshandikapp har och bedrivas enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens. Aktierna medför inte rätt till utdelning. Upp- kommer vinst, skall vinstmedlen balanseras i ny räkning för främ- jande av bolagets fortsatta verksamhet. Vid bolagets likvidation skall bolagets behållna tillgångar tillfalla aktieägaren (staten). Bestämmelsen i 3 § får inte ändras utan att regeringen lämnat till- stånd därtill. godkännande krävs för att ändra 3 § beträffande syftet för . I avtalet med staten regleras de särskilda åtaganden och villkor som skall gälla för statens bidrag till och för bolagets verksamhet. I avtalet preciseras verksamhetsmål och återrapporte- ringskrav. I avtalet framgår också att verksamheten skall bedrivas med affärsmässig effektivitet och ett högt resursutnyttjande inom bolaget, bl.a. genom fortsatta strukturella förändringar i syfte att minska kostnaderna för produktionen samt genom insatser för en god beläggning. Bolaget skall löpande söka nya affärsmöjligheter för att säkerställa ökad omsättning och förädlingsvärdets tillväxt. Avtalets formella uppbyggnad liknar de regleringsbrev som utfär- das för statliga myndigheter. Några särskilda ägardirektiv för finns inte. Bolags- ordning och avtalet mellan staten och bolaget har bedömts vara såpass utförliga att några särskilda ägardirektiv inte behövs. Hur staten utövar sitt ägande i ligger utanför denna utrednings uppdrag. Ekonomisk analys av (1998) har emellertid en sådan analys genomförts. Rapporten konstaterade att ägarens mål och riktlinjer innehöll målkonflikter. Statens mål och riktlinjer upp- levdes som ofullständiga och otydliga av . Styrningen gav utrymme för övertolkning av ägarens intentioner. I rapporten rekommenderades ägaren att överväga de mål och direktiv som stod i strid med viktigare mål och att rangordna målen samt formulera målen på ett tydligare sätt. Vidare borde ägaren överväga avvägningen mellan å ena sidan den ägarstyrning som bör ske genom bolagsstämman och å andra sidan sättet att meddela de villkor som kan behöva knytas till användningen av anslaget till . Ägaransvaret borde vidare skiljas från ansvaret för merkostnadsanslaget och den informella dialogen mellan ägaren och borde, enligt rapporten, mer involvera styrelsen i ledningen av företaget. Vidare ansåg Lybrand att en effektiv ägarstyrning även borde innefatta krav beträffande kapitalstruktur, avkastning och utdelning. 1.6Nuvarande regler/styrdokument rörande Skyddat arbete hos och bolaget är omgärdat av författningar, avtal och andra dokument. En förordning reglerar själva anvisningen från länsarbetsnämnden till . En lag reglerar tystnadsplikt för anställda. Bolagets ändamål finns reglerat i bolagsordningen för . Vissa villkor och restriktioner knutna till merkostnadsersättningen finns reglerade i det årliga avtalet med staten. Därutöver är vissa definitioner och rutiner reglerade i ett särskilt samverkansdokument mellan AMS och . 1.6.1Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp I förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp regleras skyddat arbete i 32-37 §§. I förordningen framgår att med skyddat arbete avses arbete för personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Den som är anvisad skyddat arbete är undantagen lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Skyddat arbete finns i två former: offentligt skyddat arbete och skyddat arbete hos . skall regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till en annan anställning. Begreppet skyddat arbete i förordningen skall förstås så, att de anställda är skyddade från konkurrens från personer utan arbets- hinder när det gäller att få och behålla ett arbete. Skyddade arbeten är således endast förbehållna personer med arbetshandikapp.1 1.6.2Lag (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen Enligt lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhall- gruppen får en anställd inte obehörigen röja vad han därvid fått veta om en anvisad arbetstagares personliga förhållanden. är ett aktiebolag och skiljer sig inte vad gäller lagstiftning etc. från andra aktiebolag. Till skillnad från statliga myndigheter och motsvarande organisationer kan inte regeringen i reglerings- brev ange vad som ska gälla för . som företag har ett arbetsmarknadspolitiskt uppdrag för de arbetshan- dikappade har därför ägaren, staten, lagt fast i bolagsordningen. 1 Funktionsnedsättning kan avse fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador/–sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, sjukdomar eller tillstånd kan vara av bestående eller övergående natur, dvs. stabila, progressiva eller periodiska. I ett arbetsmarknadspolitiskt sammanhang är en avgörande fråga om en person är arbetshandikappad, dvs. har en funktionsnedsättning som också innebär att arbetsförmågan är nedsatt. I vad mån arbetsförmågan är nedsatt kan dock inte enbart definieras med utgångspunkt från funktionshindret, utan avser egentligen förmågan att utföra specifika arbetsuppgifter. Ett arbetshandikapp kan brytas genom att arbetsuppgifter och arbetsvillkor anpassas till individen. Enligt 10 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp definieras en person med arbetshandikapp som den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårighet att få eller behålla ett reguljärt arbete. beslutar om medel för . Chefen för departementet bemyndigas genom regeringsbeslut att själv eller genom ombud träffa avtal med . I avtalet mellan staten och klargörs det arbetsmarknadspolitiska uppdrag har tilldelats. De verksamhetsmål för som anges i avtalet med staten är : sysselsättningen, dvs. timvolymen för anställda arbetshandikappa- des sysselsättning skall uppgå till ett minsta antal arbetade timmar, rekryteringen, dvs. av de personer med arbetshandikapp som re- kryteras till skall en minsta andel avse vissa prioriterade grupper, övergångar, dvs. övergångar till arbeten utanför skall årli- gen omfatta en viss andel av de anställda. I avtalet mellan staten och framgår också att i möjligaste mån skall undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i första hand ske genom naturlig avgång. Enligt avtalet med staten bör vid eventuell omstrukturering av verksamheten om möjligt ta regionalpolitisk hänsyn. Nedläggningar av verksam- het bör om möjligt undvikas på orter med svagare arbetsmarknad. I avtalet mellan staten och framgår att AMS beslutar, i sam- råd med , om den regionala fördelningen av arbetstillfällen för arbetshandikappade anställda i bolaget. Se vidare avsnitt 10.4.1. Samverkan mellan och regleras i ett särskilt sam- verkansdokument som upprättats av parterna. Nuvarande samver- kansdokument är . Dokumentet reviderades bland annat till följd av företagets nya bolagsindelning samt tillkomsten av ett kvalitetssäkringsdokument. På central nivå sker samverkan inom ramen för den s.k. samrådsgruppen. Till samrådsgruppen hänskjuts frågor av principiell betydelse. Inom samrådsgruppen bereds t.ex. den regionala fördelningen av arbetstillfällen. I samverkansdokumentet definieras vad som avses med priorite- rade grupper. I avtalet mellan staten och hänskjuts frågan om närmare definition av prioriterade grupper till och AMS. Personer med funktionshinder och personer med arbetshandikapp skall inte diskrimineras på arbetsmarknaden.1 De skall ha samma rätt till att försörja sig genom arbete som alla andra. På dessa enkla, men fundamentala principer, baserar sig den nationella handlings- plan för handikappolitiken som den svenska antog . Den svenska planen ansluter sig nära till den strategi som under det senaste årtiondet utformats internationellt. Politiken är i allt mindre grad inriktad på den funktionshindrades fysiska och psykiska begränsningar, utan i stället på personens resurser och vilja att delta i samhällslivet och på arbetsmarknaden. I fokus är, enligt planen, möjligheterna, inte svårigheterna, och rätten till ett fullvärdigt medborgarskap. Denna strategi har givits en tydlig formulering i de av antagna standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet: Stan- dard Rules on Equlization of Opportunity for Persons with Disabili- ties. De 22 reglerna beskriver det ansvar världens stater har för att människor med funktionshinder skall bli delaktiga i samhällslivet och för att uppnå jämlikhet i levnadsförhållanden. En särskild ton- vikt läggs vid allas rätt till arbete och egen försörjning genom arbete och integrering på den öppna arbetsmarknaden. I en av reg- lerna sägs att; 1 () definierar i korthet funktionsnedsättning som en nedsättning av kroppsliga funktioner eller avvikelser i den anatomiska strukturen (kroppsnivå). Funktionshinder avspeglar konsekvenserna av en funktionsnedsättning med avseende på begränsningar i individens dagliga aktivitet (aktivitetsnivå). Handikapp uppstår i mötet med omgivningen som ett resultat av funktionsnedsättningar och funktionshinder och avspeglar de nackdelar individen konfronteras med i samhället (social nivå). Vare sig funktionsnedsättning eller funktionshinder behöver dock innebära ett handikapp. För definition av arbetshandikapp se avsnitt 10.5.2. den öppna arbetsmarknaden är målet – men anställning i små grup- per eller med särskilt stöd kan vara ett alternativ. Det är viktigt att sådan anställning främjar möjligheten att få arbete på den ordinarie arbetsmarknaden. ligger inte bara till grund för den svenska handlingsplanen, utan har också i hög grad influerat den politik för funktionshindrades integration i de europeiska samhällena, som formulerade 1996 i det vägledande dokumentet, Union Disability Strategy, och som arbetsmarkna- dens parter anslutit sig till i en särskild deklaration: Declaration of the social partners on the employment of people with disabilities. Betoningen av möjligheter för personer med funktionshinder att aktivt delta på alla områden inom samhällslivet förstärktes ytterli- gare i och med det s.k. Amsterdamfördraget . Enligt artikel 13 i detta fördrag har EU befogenhet att bekämpa dis- kriminering på grund av kön, religion, ras, ålder, sexuell läggning och funktionshinder. Inom EU har politiken alltmer förskjutits mot ett rättighetsbaserat synesätt. Alla frågor som rör människor med funktionshinder måste behandlas som aspekter av mänskliga rättigheter, hindren måste rivas på alla nivåer i samhället, som det sägs i en rapport från EU kommissionen, Towards a barrier-free Europe. Att öka delaktigheten i arbetslivet genom att höja sysselsätt- ningsnivåerna för personer med funktionshinder är också en väsentlig del av den Europeiska sysselsättningsstrategin. Inom ramen för den s.k. första pelaren, förbättra anställbarheten, finns en särskild riktlinje som ger medlemsländerna i uppdrag att mot- verka diskriminering och främja social integrering genom tillgång till arbete för bland andra personer med funktionshinder. I flera länder har därför statistiska mål och delmål satts upp för att mäta framste- gen (eller bakslagen) för en integrerande arbetsmarknadspolitik. Det fullvärdiga medborgarskapet är i centrum för det nu pågå- ende Europeiska , ett kampanjår i EU:s regi, som syftar till att öka medvetenheten om den rätt till skydd mot diskriminering som människor med funktionshinder har. Målet är att öka erfarenhetsutbytet kring goda lösningar och fungerande strategier och stärka samarbetet mellan alla aktörer. Här spelar handikapprörelsens egen paraplyorganisation inom EU, , en viktig roll. 2.2Från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv I alla de aktuella internationella dokumenten och programmen finns en tydlig strävan till att främja en social integrering av perso- ner med funktionshinder genom tillgång till arbete. I riktlinjerna för handikappolitiken, internationellt och nationellt, sker en för- skjutning från ett selektivt, segregerande synsätt med särskilda handikappinsatser till ett mer generellt, integrerande synsätt, ofta baserat på en ny rättighets- och antidiskrimineringslagstiftning. På ett mer konkret plan tar sig denna strävan uttryck i att passiva ekonomiska stödformer ersätts med aktiva åtgärder för att öka del- aktigheten och sysselsättningen på arbetsmarknaden. Traditionella arbetsmarknadspolitiska program, såsom skyddad sysselsättning, ersätts av program som fokuserar på integrering på den ordinarie arbetsmarknaden. Nyckelbegreppen i den europeiska diskussionen är mainstreaming, social inclusion och empowerment. Med mainstreaming menas att insatserna för funktionshindra- des delaktighet skall vara levande inom alla samhällslivets områden och inte utformas som en särskild sektorsvis politik. Den offentliga politiken skall fungera inkluderande, inte exkluderande, vilket är innebörden i begreppet social inclusion. De enskilda skall vara deltagande och aktiva i det som berör deras egna liv. Alla männi- skor skall ha makt – empowerment – över sina liv, dvs. äga sina egna liv och inte bemötas som klienter och objekt för andras väl- vilja. 2.3Funktionshindrades ställning i arbetslivet i internationell jämförelse Att funktionshindrades ställning i arbetslivet lyfts fram i flera länder gör länderjämförelser angelägna. Sådana jämfö- relser är dock komplicerade. Tillgången på jämförbara fakta och dataserier över verksamheter och utvecklingen i olika länder är begränsad.