sou · GRB335d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I detta kapitel vill vi ge en aktuell bild av särskolan, dess utveckling och kvalitet. Den första delen av kapitlet är gemensam för hela sär- skolan, även om tonvikten ligger på grundsärskolan. Träningsskolan, gymnasiesärskolan och specialskolan behandlas sedan i särskilda avsnitt. Särvux och annan vuxenutbildning behandlas i kapitel 10. De senaste årens utveckling har lett till både positiva och negativa effekter för särskolans utveckling. Till de positiva effekterna hör att: N särskolan genom kommunaliseringen har kommit närmare grund- och gymnasieskolan och möjligheterna till samverkan har ökat, N mottagandet i särskolan har avdramatiserats, N många kommuner aktivt arbetar för att öka integreringen mellan sär- skolan och grund- och gymnasieskolan, N föräldrar och elever är nöjda med särskolan och eleverna trivs, N föräldrarnas inflytande har ökat, N nio av tio ungdomar i gymnasiesärskolan fullföljer sin utbildning. Vi har också uppmärksammat problem och svårigheter i dagens särskola. Till dessa problem hör att: N många kommuner saknar övergripande verksamhetsidéer och strategier för särskolan, N bristande strategier skapar problem för skolledare, som dessutom i många fall har fått ansvar för särskolan utan att ha tidigare erfarenheter och utan att ges möjligheter till kompetensutveckling, N inte har tillräckliga förutsättningar för att kunna ta emot och inkludera fler särskoleelever, Kvalitet och utveckling SOU 2003:35 N det förekommer att elever med utvecklingsstörning, som är placerade i en grundskoleklass, tillbringar större delen av skoldagen ensam med en assistent, N ett mottagande i särskolan ibland innebär den enda möjligheten för en elev att få extra resurser, N många lärare i särskolan uppger att de undervisar barn som inte har en utvecklingsstörning, N andelen elever som placeras i träningsskola varierar kraftigt mellan kommunerna, N det läggs större tonvikt på trygghet och omvårdnad i särskolan än på kunskap, stimulans och utmaning, N valmöjligheterna är sämre i särskolan än i övriga skolformer, N elevernas möjligheter till inflytande varierar, men generellt är svagt, N individuella utvecklingsplaner ofta saknas, N samverkan mellan gymnasiesärskolan och gymnasieskolan inte så ofta förekommer, N gymnasiesärskolans uppdelning i olika verksamhetsformer kan skapa problem för eleverna. Huvudmannaskapet för särskolan övergick successivt till kommu- nerna /1992 – 1995/96. har följt särskolans utveckling efter och redovisar sina iaktta- gelser i en rad rapporter mellan 1998 och 2002.1 Rapporterna byg- ger på litteraturstudier, enkäter till kommuner, lärare och vård- nadshavare samt skolbesök. I en av rapporterna ingår en djupstudie i nio fallstudiekommuner. har också granskat särskolan i ett antal tillsynsrapporter och . 1Skolverket Dnr 1996:565 Kvalitet i särskolan samt planerade insatser och prioriteringar (1999a). Uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten med ökat föräldrainflytande över val av skolform för utvecklingsstörda barn. (1999b). Kvalitet i särskolan samt planerade insatser och prioriteringar. (2001a). Kvalitet i särskolan – en fråga om värderingar. (2000a). Hur särskild får man vara? En analys av elevökningen i särskolan. (2002). I särskola eller grundskola – Integrering Kvalitet Föräldrainflytande. Skolinspektören har på vårt uppdrag genomfört en särskild studie av träningsskolans kvalitet och utveckling i tio kommuner.2 Vi har också genomfört en enkät till 70 kommuner rörande gymnasiesärskolans organisation, innehåll och kostnader.3 Kommunerna har i olika uppföljnings- och utvärderingsprojekt följt den egna särskolans utveckling. Många kommuner har genomfört mer eller mindre omfattande förändringar i organisa- tion, mottagande, undervisningsplanering m.m. de har haft huvudmannaskapet för verksamheten. Vi har haft möjlig- het att ta del av en del av det material som tagits fram av kommu- Flera forskare har i olika avhandlingar och projektrapporter redovisat undersökningar av förhållandena i särskolan och studerat frågor som rör delaktighet, gemenskap och utanförskap. Sammantaget ger publicerade rapporter, utredningar och annan litteratur en god bild av utvecklingen i särskolan och av dess pro- blem och möjligheter. Vi har kompletterat det tillgängliga materia- let med egna utredningar och studiebesök, deltagande i konferenser samt kontakter och möten med en rad personer och institutioner engagerade i särskolan. En viktig utgångspunkt för vår granskning av särskolan är dess kvalitet. Vad är då kvalitet i skolsammanhang? har i sina studier definierat kvalitet som graden av måluppfyllelse. De mål som ska uppfyllas är de som anges i de nationella styrdokumenten för skola och vuxenutbildning, t.ex. läroplaner, kursplaner och betygskriterier, men också i andra regelverk som ställer krav på verksamheten, exempelvis arbetsmiljölagen och FN: s barnkon- vention. Till kvaliteten hör också hur verksamheten uppfattas av de närmast berörda, elever, vårdnadshavare, skolledare, lärare och annan personal. Bedömningen av en verksamhets kvalitet måste grunda sig på såväl måluppfyllelsen – verksamhetens resultat – som processkva- liteten – hur verksamheten bedrivs. Processen handlar om det inre arbetet, t.ex. hur resurser används i verksamheten, hur personalen 2 , (2002). Hur särskild får man vara där? – Tio kommuner svarar på frågor om träningsskolan 3 (2002) samverkar, vilket inflytande eleverna har på arbetet eller hur det pedagogiska arbetet är organiserat. Vi ansluter oss till dessa utgångspunkter för en översyn av kvaliteten i särskolan. Majoriteten av landets särskolor har ett kommunalt huvud- mannaskap, även om fortfarande driver gymnasiesär- skolor i tio kommuner. De skolor som fortfarande har ett lands- tingskommunalt huvudmannaskap är i första hand gymnasieskolor inom naturbruk och vård och omsorg. I den mån landstingen driver program inom dessa områden i gymnasieskolan, driver de ofta också utbildning inom gymnasiesärskolan. Utöver de kommunala och landstingsdrivna skolorna finns det ett 40-tal fristående sär- skolor. Hörselskadade och döva elever med utvecklingsstörning kan gå i den statliga specialskolan Åsbackaskolan och när det gäller elever i skolpliktsålder i någon regional specialskola. Kommunernas övertagande av ansvaret för driften av särskolan har lett till stora förändringar Kommunernas övertagande av huvudmannaskapet för särskolan har inneburit stora förändringar framför allt i särskolans organisation. Särskolan har i stor omfattning på olika sätt integrerats i kommu- nernas grund- och gymnasieskolor. Integreringen har tagit sig olika former från lokalintegrerade särskoleklasser till speciella undervis- ningsgrupper och enstaka elever integrerade i grundskole- och gymnasieklasser. För elever och föräldrar har förändringen främst inneburit en större närhet till skolan. Flertalet särskoleelever går i en skola nära hemmet och kan vara kvar i sin närmiljö. När- heten och integreringen har lett till att avdramatisera mottagandet i särskolan. De organisatoriska förändringarna har emellertid också lett till att många skolor, som inte tidigare kom i kontakt med särskolan, nu har särskoleklasser eller grupper integrerade i sin skola. framhåller i sina utvärderingar att detta har medfört att rektorer och lärare utan tidigare erfarenhet av särskolan ansvarar för undervisningen av särskoleelever. Den bristande erfarenheten har lett till problem. En omfattande skolverksstudie visar t.ex. att rek- torn inte alltid känner till särskolans styrdokument och inte heller alltid fullt ut tar ansvaret för särskolans elever. I de nio fallkommu- ner, som har djupstuderat, upplever dock en majoritet av lärarna att de får det stöd de behöver i sin undervisning. Brist på kommunala strategier för särskolan leder till problem Ett allvarligt problem är att ovan nämnda studie också visar att rektorer och lärare upplever att det saknas kommunala strategier för särskolan i sju av de nio fallkommunerna. När särskolan inlemmas i grund- och gymnasieskolor blir skolor och klasser också mer heterogena. Det kräver att kommunerna som huvudmän och skolorna som verksamhetsansvariga har en beredskap att han- tera olikheterna också på en organisatorisk nivå. utvär- deringar visar att denna beredskap inte alltid finns och att konse- kvenserna blir särskilt tydliga när det gäller skolgången för särsko- lans elever. En del kommuner saknar verksamhetsidéer och mål för hur och särskolan ska relatera till varandra. Det finns såle- des inga övergripande idéer om vad man vill med särskolan eller hur man vill att den ska utvecklas i relation till övriga skolformer. Det allvarliga är att de elever som på ett eller annat sätt avviker, härige- nom tenderar att falla ur grundskoleklasserna. De placeras istället i speciella undervisningsgrupper. Sammansättningen av dessa grup- per kan i brist på strategier komma att styras av vilka elever som vid det aktuella tillfället behöver specialundervisning och vilka lärare som råkar finnas tillhands. Mindre hänsyn tas till vad som vore pedagogiskt lämpligt och bäst för eleverna. I mindre kommuner och i små skolor är utrymmet för pedagogiska särlösningar med nödvändighet mindre och det accentuerar problemen. Dilemmat kan vara att välja mellan att behålla barn med speciella behov i den egna skolan eller att flytta dem till skolor på längre avstånd, men med större möjligheter att tillgodose deras behov. kan det i mindre kommuner finnas möjligheter till olika former av integrerande lösningar, som fungerar bra för eleverna. Bristen på kommunala strategier för särskolans elever kan enligt tolkas som en medveten hållning i avsikt att låta sko- lorna själva organisera undervisningen utifrån egna behov och för- utsättningar. Men det kan också vara ett uttryck för en bristande kunskap om och engagemang för särskolan. t.ex. att i flera mindre kommuner känner sig lärare och rektorer ensamma och utelämnade med särskolans problem, därför att det saknas en strategi och ett kommunalt ansvarstagande. Våra egna kontakter och undersökningar bekräftar bild. Vi har dock fått ett intryck av att många kommuner – kanske inte minst till följd av rapporter – har satt igång egna utvärderings- och utvecklingsprojekt kring särskolan. Både organisatoriska och innehållsmässiga förändringar har genomförts eller planeras på många håll. Från och har vi t.ex. tagit del av strategiska planer för fortlöpande utbildning, information och handledning till rektorer med ansvar för särskola.4 I diskussioner med rektorer och lärare har vi kunnat konstatera att det inte bara handlar om kunskap utan också om attityder. Kom- muner, som har arbetat med både kunskaps- och attitydfrågor, framhåller vikten av att på ett tidigt stadium göra rektorer och per- sonal delaktiga i organisering och lokalisering av särskoleklasser. Vi har också erfarit att särskolan sällan finns nämnd i skolplaner och kvalitetsredovisningar. Detta kan bero på att man inte har velat skilja ut särskolan, utan att den ingår i de allmänna beskrivningar som gäller barn i behov av särskilt stöd. Men saknar för- äldrar och lärare det särskilda omnämnandet och tolkar det som att särskolan betraktas som mindre viktig. Även här visar våra egna undersökningar att en förändring är på gång. Av den tidigare nämnda studien om träningsskolan framgår t.ex. att i majoriteten av de undersökta kommunerna finns särskolan med i skolplaner och kvalitetsredovisningar. Finansieringen har stor betydelse för särskolan och resursfördel- ningen kan bli starkt styrande för hur man organiserar verksamhe- ten. Resursfrågorna behandlas i ett följande i kapitel om resurser och resursfördelning, kapitel 9. Särskolan kan organiseras på olika sätt, som fristående särskolor, som särskoleklasser och i olika former av integrering av individer eller grupper. I en rikstäckande enkät har Skol- verket undersökt kommunernas syn på särskolan: 4 Minnesanteckningar från studiebesök i (2002) N uppger att kommunen strävar efter att eleverna ska gå i sär- skoleklass, N strävar efter integrering i grundskoleklass, N anger någon annan princip för klassplacering (t.ex. indivi- duella förutsättningar och önskemål), N anger inte någon enhetlig policy i frågan5. Kommunerna erbjuder oftast särskoleklass som undervisningsform för särskolans elever. Antalet särskilda undervisningsgrupper har dock ökat . framhåller att det i stor utsträckning saknas utvärderingar, som på ett mer ingående sätt studerar och värderar den undervisning som pågår i särskolan. De studier som finns tar främst fasta på undervisningens förutsätt- ningar i form av organisation, timantal och lärarkompetens. I ovan nämnda enkät uppger flertalet kommuner att förutsätt- ningarna för att bedriva särskoleundervisning är goda. En bred majoritet – – av de särskoleansvariga uppger att deras kommuner tillhandahåller tillräcklig specialpedagogisk kompetens i stor eller ganska stor utsträckning. Flertalet särskoleansvariga anser också att kommunen ger tillräckliga ekonomiska förutsättningar. Något färre anser att kommunen ger tillräckligt goda förutsätt- ningar när det gäller fortbildning för personalen och lämpliga loka- ler. av kommunerna uppger att de kan erbjuda sär- skoleleverna utbildning utifrån deras behov och förutsättningar. En fjärdedel svarar att de bara delvis och drygt en procent att de inte alls kan göra detta konstaterar i sin lägesbedömning av barnomsorg, skola och vuxenutbildning , att integrering av särskoleelever i grund- skolan blir allt vanligare och det råder enligt verket ingen tvekan om att man i många kommuner och skolor kan se en stark strävan efter att på olika sätt integrera särskoleelever i grundskolan.6 Samti- digt framhåller att det tycks vara svårt att nå en social integrering, där samvaron mellan elever i de olika skolformerna är 6 (2002). lägesbedömning av barnomsorg, skola och vuxenutbildning . aktiv och naturlig. Den fysiska integreringen, enskilt eller i grupp, skapar möjligheter, men mycket mer måste till för att åstadkomma en integrering i reell bemärkelse. Enligt officiell statistik går av särskolebarnen integrerade i grundskoleklasser. Procentandelen har ökat något , men är relativt sedan kommunerna blev huvudmän för särskolan. En rektorsenkät i djupstudie i nio kommuner bekräftar att av särskoleeleverna är integrerade i en grundskoleklass och huvudsakligen följer under- visningen där. av eleverna är integrerade i en grundskoleklass, men får merparten av sin undervisning utanför klassen. av eleverna går i särskoleklass. föreslog i sitt betänkande Särskolan – en primärkommunal skola (SOU 1991:30) att begreppet individ- integrering ska begränsas till att omfatta sådana elever som enligt särskilt beslut mottagits för särskoleundervisning men som får sin undervisning i vanlig klass i eller gymnasieskolan minst halva antalet veckotimmar, som enligt timplanen gäller för aktuell årskurs. Det är dock långt ifrån säkert att de uppgifter som i olika sam- manhang lämnas om integrering följer denna definition. konstaterar också att undervisningen för särskoleelever kan se mycket olika ut, även om den på papperet förefaller lika. En elev kan t.ex. få sin undervisning tillsammans med grundskoleelever, en annan undervisas i sin grundskoleklass och resten av tiden ensam med en assistent. Våra egna erfarenheter ger vid handen att de kommuner som arbetar aktivt med integrerande eller inkluderande lösningar för sina särskolebarn i första hand arbetar med undervisning i olika specialgrupper i kombination med integrering i grundskoleklasser. Det kan t.ex. gå till så att ett barn, som är mottaget i särskolan, blir placerad i en grundskoleklass. Eleven får sedan en del, i många fall huvuddelen, av sin undervisning i en specialgrupp. Fördelen med att tillhöra en grundskoleklass är att samverkan blir naturligare och att personalen i både grundskoleklassen och specialgruppen kan ta ett gemensamt ansvar för eleverna. Vi tar upp integrering och inkludering i praktiken i ett följande kapitel 11, där vi redovisar olika erfarenheter av integrering. Viktigt med verksamhetsidéer och undervisningsstrategier Det finns en stor variation i hur man organiserar undervisningens innehåll i särskolan. Variationen går inte enkelt att hänföra till typ av kommun eller geografiskt läge. framhåller att före- komsten av en gemensam verksamhetsidé är avgörande för kvali- teten i undervisningen. En sådan verksamhetsidé saknas i många kommuner. Valet av pedagogiska metoder och innehåll, vad man som lärare vill åstadkomma och hur, betecknar som undervisnings- strategier. Utan uttalade strategier för undervisningen riskerar den enligt verket att leda till för lågt ställda krav och brist på utma- ningar. Fokus läggs ofta på det eleverna inte kan, i stället för på det som är möjligt att utveckla. En av huvudinvändning mot särskolans undervisning är att den alltför ofta är mer om- sorgsinriktad än kunskapsorienterad. Det är inte tillräckligt för en skolform att erbjuda en miljö där eleverna är trygga och trivs, men där de inte får några kunskapsmässiga utmaningar och inte får möj- lighet att utveckla sina kunskaper. Vi har både vid skolbesök och i samtal med såväl föräldrar som med kommun- och organisationsföreträdare uppmärksammat att undervisningen ofta sker i mycket små grupper. Framför allt i trä- ningsskolan är det t.o.m. ofta fråga om undervisning i en till en situationer. Det finns anledning att ifrågasätta om en så begränsad undervisningsform ger tillräckligt med utmaningar och tillfälle till samspel och stimulans. Bara i två av de nio fallkommuner, som har studerat, har de intervjuade lärarna och skolledarna beskrivit särskolans organisering som ett utslag av en medveten strategi eller synsätt. I de övriga sju kommunerna uppges organiseringen av undervisningen vara beroende av den enskilda skolans situation för dagen och ofta också av enskilda lärares idéer och ambitioner. De kommuner där organiseringen beskrivs vara ett utslag av en kom- munal strategi är båda större kommuner, medan den mer person- beroende verksamheten framför allt finns i mindre kommuner. Lärarna bedömer att eleverna i särskolan alltid eller ofta får den undervisning de har rätt till har också undersökt om de elever som har mottagits i särskolan också får den undervisning de har behov av. En intervjuundersökning i de nio fallstudiekommunerna ger vid handen att majoriteten av lärarna i särskolan anser att eleverna alltid eller ofta får den undervisning de har rätt till. Hälften av särskole- eleverna har fått individuella planer respektive individuell undervis- ning av klasslärare. De elever som har erbjudits, men inte mottagits i särskola, får inte i samma utsträckning adekvat undervisning enligt lärarnas bedömning. Det vanligaste stödet till integrerade elever är assistenter i klassrummet. har också undersökt hur skolgången i såg ut för elever som började i och senare mottogs i särskolan. För en femtedel av dessa elever har skriftliga åtgärdspro- gram eller handlingsplaner upprättats . En tredjedel hade tillgång till en assistent i . Sedan eleverna hade flyttat till särskolan fick ungefär hälften av dem assistentstöd. En sjättedel av vårdnadshavarna uppger att dessa barn inte har haft något extra stöd som grundskoleelever. Lärarna har skattat särskoleelevernas särskilda behov och betonar i första hand en särskilt anpassad pedagogik och därefter en lugn miljö, långsam studietakt, strukturerad undervisning, anpassad pedagogik och individuellt utformade planer. Undervisningen i särskolan karaktäriseras generellt av en hög personaltäthet. I de flesta fall kompletteras lärarpersonalen med en eller flera assistenter kopplade till undervisningsgruppen eller till en enskild elev. Stora skillnader när det gäller utvecklingsplaner Det finns stora skillnader mellan kommuner när det gäller att upp- rätta utvecklingsplaner eller motsvarande dokument för enskilda elever. Totalt sett har något fler än hälften av lärarna i enkät upprättat sådana individuella planer för sina särskoleelever. Skillnaderna är dock stora, i någon kommun är det som har upprättat utvecklingsplaner och i någon annan . Det är vanligare att upprätta utvecklingsplaner för ele- ver i särskoleklass än för integrerade elever i . särskoleklasser anser i stor utsträckning att särskoleeleverna får den undervisning de är berättigade till, men i är motsva- rande antal mindre än hälften. Vår uppdragsstudie om träningsskolan visar att alla de under- sökta skolorna upprättar utvecklingsplaner för sina elever och använder dem som underlag för åtgärder och utvärdering och i för- äldrakontakter.7 Föräldrarna är i hög utsträckning delaktiga i utfor- mandet av planerna, dock inte eleverna. Tre av fyra rektorer i stu- dien menar att upprättandet av individuella utvecklingsplaner är väsentligt och bör ha hög prioritet i skolan. De menar dock att utvecklingsplanerna är av mycket olika kvalitet och behöver utvecklas ytterligare. På en skola diskuterar lärare och föräldrar vad eleverna ska lära sig, men arbetslaget bestämmer hur det ska ske. Utvecklingssamtal i anslutning till upprättandet av de individuella utvecklingsplanerna förekom, men utan elevmedverkan. På frågan varför eleverna inte – utifrån sina förutsättningar – deltog i samta- len, svarar personal och föräldrar att de inte hade reflekterat över denna möjlighet. Förslag till skärpta krav på utvecklingsplaner I detta sammanhang kan det vara av intresse att nämna de förslag som föreligger för striktare bestämmelser om att upprätta indi- viduella utvecklingsplaner. I sin utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning (Regeringens skrivelse 1998/99:121) redogör regeringen för sin grundläggande syn på frågor som har särskild betydelse för barns, ungdomars och vuxnas lärande och utveckling. Regeringen initierar i planen olika åtgärder för att stödja en ökad måluppfyllelse i sko- lan. En sådan åtgärd var att inrätta en expertgrupp som ska analy- sera behovet av insatser för att stärka måluppfyllelsen och den indi- viduella planeringen i skolan. Expertgruppens redovisning finns i en särskild departementsskrivelse (Ds 2001:19), Elevens framgång –skolans ansvar. N att alla elever har rätt till en individuell utvecklingsplan, N att arbetslagets dokumenterade planering är en förutsättning för de individuella utvecklingsplanerna, N att en individuell utvecklingsplan kan ersätta andra krav på dokumentation, t.ex. åtgärdsprogram, N att det behövs tydliga strategier vid övergångar inom utbildnings- systemet. finns det ett lagstiftat krav på individuella studieplaner för de frivilliga skolformerna med undantag för gymnasiesärskolan. För elever i behov av särskilt stöd finns i alla skolformer en lagstadgad rättighet att få ett åtgärdsprogram. Expertgruppen ifrågasätter att kravet på en individuell dokumentation enbart ska finnas för denna grupp elever. Genom en individuell utvecklingsplan konkretiseras skolans mål och undervisningen blir individuellt anpassad efter ele- vens behov och förutsättningar. Eleven får en optimal möjlighet att lyckas. Detta är viktigt för alla elever. Gruppen betonar också att den individuella utvecklingsplanen har betydelse för uppföljningen och särskilt vid övergångar inom utbildnings- systemet. Den kan också utgöra ett underlag för att följa upp och utvärdera elevens förskoleår. Utvecklingsplanen kan slutligen ses som ett redskap för att utveckla kommunikationen mellan hem och skola. Stärkta rättigheter för elever i behov av stöd har i sitt avlämnade betänkanden(SOU 2002:121) Skollag för kvalitet och likvärdighet framlagt förslag om att stärka rättigheterna till särskilt stöd för alla elever i skolan. alla elever skall ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina behov och förutsättningar skall kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (skollagen 3 kap. 11 §.) Rektorn ges i förslaget ansvar för att en elevs behov av stödåtgärder utreds.