sou · GRB3104d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredaren skall analysera olika modeller för en utvecklad konkur- rens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. Analysen kan exempelvis avse en total avreglering eller olika former av kon- cessioner. Den rapport som tagits fram av Marknads- modeller för persontrafik på järnväg och det förslag till indelning i koncessionsområden som redovisats i betänkandet Rikstrafiken – en ny myndighet (SOU 1999:57) kan utgöra utgångspunkter för analysen. Det står dock utredaren fritt att välja de modeller som han anser bör analyseras närmare. Den förordade modellen bör om möjligt redovisa en stegvis utveckling av konkurrensen. Utredaren skall mot bakgrund av den för konkurrens alltmer öppnade järnvägsmarknaden se över myndighetsstrukturen inom sektorn. Vid detta arbete skall särskilt bedömas vilka förändringar av myndigheternas organisation och ansvarsområden som är nöd- vändiga för att överensstämmelse med EU:s järnvägspolitik skall uppnås. En fråga i detta sammanhang är vilken myndighet som skall ha ansvar för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall även ta ställning till i vilken utsträckning bör vara offi- ciellt representerat i internationella organisationer och andra orga- nisationer inom järnvägssektorn. Utredaren skall vidare föreslå de författnings- och organisa- tionsförändringar som är lämpliga för genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för trans- europeiska konventionella järnvägar. Utredaren skall dessutom föreslå hur COTIF skall genomföras i svensk rätt. Utredaren skall också göra en översyn av de nationella regler vilka har sin motsvarighet i överenskommelserna i COTIF och föreslå lämpliga ändringar i dessa. Utgångspunkten bör i denna del vara att de nationella reglerna bör överensstämma med de inter- nationella överenskommelserna såvida inte något särskilt intresse talar för motsatsen. I uppdraget ingår slutligen att göra en generell översyn av järn- vägslagstiftningen för att modernisera denna och – om så bedöms erforderligt – anpassa den till regeringsformens bestämmelser om normgivning. I samband därmed bör utredaren även lämna förslag på sådana ändringar som är lämpliga med hänsyn till vad som före- slagits avseende organisationen inom sektorn eller mot bakgrund av att ovannämnda regleringar genomförts. Utredaren skall i sitt arbete beakta de analyser och förslag som Godstransportdelegationen lägger fram i sitt betänkande. Vidare skall utredaren samråda med den utredning som genomförs av Ban- verket och avseende banavgifter. Utredaren skall även samla och redovisa erfarenheter från andra länder som exempelvis , , och . Utredaren bör samråda med övriga nordiska stater. Utredaren skall lämna förslag om hur skall vara representerat i olika internationella organisa- tioner. skall förslag lämnas om vilken organi- sation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall också föreslå de författningsändringar som är lämpliga med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägs- paketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar. Övriga delar av uppdraget skall redovisas . Utredaren skall i betänkandet särskilt redovisa konsekvenserna för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall i detta arbete samråda med Närings- livets . Tilläggsdirektiv till Utredningen om Sammanfattning av uppdraget Utredningen (N2001:09) om järnvägs- sektorns organisation m.m. skall avge sitt delbetänkande . Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat som särskild utre- dare med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lag- stiftningen inom järnvägssektorn (dir. 2001:48). Utredaren skulle enligt direktiven i ett delbetänkande lämna förslag om dels hur skall vara representerat i olika inter- nationella organisationer inom järnvägssektorn, dels vilken organisa- tion som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utre- daren skulle också i detta delbetänkande föreslå de författningsänd- ringar som är lämpliga med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för trans- europeiska konventionella järnvägar. Med ändring av direktiven i denna del skall utredningen i stället redovisa dessa förslag i ett delbetänkande . Tilläggsdirektiv till Utredningen om Beslut vid regeringssammanträde . Den särskilde utredaren med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn får följan- de tilläggsuppdrag. Utredaren skall till efter diskussion med järnvägssektorns aktörer föreslå vilka av AB Jernhusens stationer och terminaler som skall anses utgöra nyckelfunktioner i transport- systemet, hur dessa fastigheter skall förvaltas samt redovisa skälen för sin bedömning. Utredaren skall i sitt slutbetänkande även föreslå en lämplig form för att främja godstransporter på järnväg där sådana av gods- tågsoperatörer inte har bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Mot bakgrund av det utökade uppdraget skall utredaren, med ändring av det ursprungliga direktivet, redovisa sitt slutbetänkande . Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med upp- drag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn (dir. 2001:48). Med ändring av dessa direktiv förlängdes tiden för redovisning av ett delbetänkande från till . Detta delbetänkande Rätt på spåret (SOU 2002:48) har remissbehandlats och skall leda till en proposition som är avsedd att överlämnas till . godkände regeringens förslag att bolagisera () och /2001 överfördes de huvudsakliga delarna av tillgångarna i affärsverket till tre nya bolagskoncerner. Genom detta skapades med ansvar för persontrafiken, med ansvar för godstrafiken och som moderbolag för dels ett antal dotterbolag som skulle erbjudas till försäljning, dels som avsågs bli en kompetent ägare av järnvägsnära fastigheter. skall enligt de generella ägarkraven genom ett aktivt ägande säkerställa att aktieägarvärde skapas i de förvaltade dotter- bolagen. AB Jernhusen har fokuserat på att renodla verksamheten för att bli en ledande aktör inom området kommunikationsfastigheter. Regeringen har också understrukit betydelsen av att trafikoperatö- rernas nyttjanderätt till publika stationsytor säkerställs. AB Jernhusen har påbörjat en rationalisering av fastighets- beståndet, som bland annat innefattar initiativ till utförsäljning av ett antal mindre stationsfastigheter. AB Jernhusen har vidare ansett att nyttjanderätten till publika stationsytor kan säkerställas genom bildandet av servitut. Ett särskilt bolag, , har bildats av AB Jernhusen för att administrera dessa frågor. Sektorns aktörer och intressenter har ifrågasatt den rationalisering av AB Jernhusens fastighetsbestånd som påbörjats. Det finns, mot bakgrund av översynen av järnvägssektorns orga- nisation och den kritik som framkommit skäl att ytterligare över- väga hur AB Jernhusen skall förvalta det långsiktiga ägandet av sta- tioner och terminaler som anses som nyckelfunktioner i transport- systemet. Det är vidare viktigt att den framtida förvaltningen av dessa särskilda fastigheter har en bred förankring hos sektorns aktörer, kommunerna och berörda myndigheter. Marknaden för godstransport på järnväg är öppen för operatörer som godkänts som trafikutövare. Järnvägstransporter kan ske i den omfattning som det finns en kommersiellt lönsam marknad att tillfredställa. I vissa delar av landet har de operatörer som finns på marknaden bedömt att transportunderlaget inte har varit tillräckligt stort för att en lönsam trafik skall kunna upprätthållas. Eftersom det finns outnyttjad infrastruktur i form av spår och andra anlägg- ningar är det angeläget att främja godstransporter på järnväg. Sådana åtgärder får inte snedvrida konkurrensen eller bryta mot . Utredaren skall föreslå hur AB Jernhusen skall förvalta de stationer och terminaler som anses som nyckelfunktioner i transportsyste- met. De föreslagna lösningarna skall ha en bred förankring hos sektorns aktörer, kommunerna och berörda myndigheter. Detta förslag skall avrapporteras till regeringen . De ekonomiska avkastningskraven på AB Jernhusens fastig- hetsbestånd skall anpassas efter de uppgifter fastigheterna avses uppfylla. Utredaren skall vidare utreda olika former för att främja gods- transporter på järnväg. Förslagen skall stå i överensstämmelse med . Uppdraget skall i denna del redovisas i den slutliga avrapporteringen av utredningen. Tidpunkten för denna slutredovisning ändras från till . Förbättrat konsumentskydd för kollektivtrafikresenärer Denna promemoria innehåller förslag till förbättringar av resenä- rernas ställning vid transporter som sker med kollektivtrafik. Genom förslagen förbättras resenärsskyddet till en modern nivå som väl balanserar transportörernas och resenärernas intressen. För transportörerna får de betydelse genom att de förstärker resenärer- nas intryck av att kollektivtrafiken är en framåtsiktande och ansvarstagande sektor. Avsikten med förslagen är inte att transportörerna skall behöva betala ut stora belopp i ersättning till passagerarna. Syftet är istället att framför allt informationen om och kvaliteten i servicen skall förbättras så att störningar eller problem får så små konsekvenser för passagerarna som möjligt. Genom att transportö- rerna ger god information och det kan de negativa konse- kvenserna för passagerarna förebyggas. Informationen har också stor betydelse när en störning redan har uppkommit. Ett exempel på detta är att resenärer upplever en försening som långt mindre störande, om de får god, korrekt och löpande information om för- seningens orsak och längd. En viktig utgångspunkt för förslagen är kollektivtrafikens sär- drag. Kollektivtrafiken är ett system för kostnadseffektiva mass- transporter. Resenärsskyddet har utformas med hänsyn till detta. Det förbättrade skyddet tillskapas med två olika medel. För det första föreslås en ny lag om ersättning m.m. till passagerarna. För det andra föreslås att lämplig myndighet tillsammans med branschen skall förhandla om resvillkor som reglerar de frågor som inte täcks av den nya lagen. Dessa förslag kompletterar det förslag som lämnats av i syfte att förstärka betoningen på passagerar- skyddet vid sådana transporter som sker helt eller delvis med stöd av det allmänna. Lagförslagen bygger på två huvudprinciper, dels skall informa- tionen till passagerarna förbättras såväl före som under resan, dels skall passagerarna ges ett tillräckligt skydd i de situationer en resa inte uppfyller vad som rimligen kan förväntas. Resenärsskyddet i händelse av störningar syftar till att ge passa- gerarna en rimlig kompensation i den uppkomna situationen. Bland förbättringarna av resenärernas villkor kan nämnas att de får rätt till ersättning vid försening. Detsamma gäller då en transporttjänst inte hållit den kvalitet passagerarna haft anledning av förvänta sig. För att systemet inte skall bli obalanserat bör eventuell ersättning stå i rimlig proportion till resans pris. Förslagen kan träda i kraft . 2.1Lag om ersättning m.m. vid transport av passagerare 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om information, service och ersättning vid transport av passagerare. Den innehåller också bestämmelser om det inbördes förhållandet mellan de olika transportörer som genom avtal eller faktiskt är inblandade i en viss transport. 2 § Denna lag skall tillämpas på transporter av passagerare mellan platser inom . Lagen skall också tillämpas på internationella transporter av passagerare, om avgångs- eller destinationsorten ligger i . Lagen skall tillämpas på transporter av passagerare mot ersätt- ning. Den skall också tillämpas på transporter som utförs gratis av ett transportföretag. Undantag från lagens tillämpning 3 § Denna lag skall inte tillämpas på frågor vilka regleras i luftfartslagen (1957:297), sjölagen (1994:1009), järnvägstrafiklagen (1985:192), lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik eller lagen (1992:1672) om paketresor. Tvingande bestämmelser till passagerarens fördel 4 § En avvikelse från bestämmelserna i denna lag som avtalats mellan transportören och en passagerare skall endast gälla, om den är till fördel för passageraren. 5 § Transportörer skall ge god och tillförlitlig information om sina transporttjänster. För varje resa som sålts i förväg skall information om avgångs- och ankomsttid, vem som skall utföra transporten eller del av den, om detta är annan än den avtalande transportören, samt pris regi- streras. Passageraren skall på begäran ges en utskrift av denna information. Rätt till gratis resa då transporttjänsten inte uppfyller rimliga krav 6 § En passagerare har rätt att resa gratis, om en resa inte uppfyller vad passageraren rimligen hade att förvänta sig. Detsamma gäller om transporten på grund av försening har förlorat sitt syfte för passageraren. I de fall passageraren redan har betalat för resan, skall priset för resan betalas tillbaka. 7 § En passagerare har rätt till skälig ersättning för skada till följd av försening som är längre än vad som passageraren rimligen bör få tåla. Detta gäller dock inte, om transportören kan visa att denne vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan. Särskilda åtgärder vid försening eller annan störning 8 § Om en resa försenas eller om en annan störning förekommer vilken gör att resan avviker från vad passageraren haft anledning att förvänta sig, skall transportören omgående informera passagerarna om detta och dessutom vidta åtgärder för att minska konsekven- serna av förseningen eller störningen. Avtalande och faktisk transportör 9 § Transportörens skyldigheter enligt denna lag skall gälla både den som i eget namn sålt transporten (avtalande transportör) och den som utför hela eller delar av transporten (faktisk transportör). Den som sålt en transport skall anses ha gjort det i eget namn, om denne inte visar att passageraren givits så tydlig information att passageraren borde ha förstått att transporten såldes på uppdrag av annan. Den avtalande och faktiske transportörens respektive ansvar 10 § Den avtalande transportören har ansvaret för händelser under hela transporten, medan den faktiske transportören enbart är ansvarig för händelser som sker under den del av transporten som denne utför. Om passageraren framför anspråk eller reklamation gentemot endera av den avtalande eller den faktiske transportören, skall detta även anses ha gjorts mot den andre. Åtaganden av den avtalande och den faktiske transportören gentemot passageraren 11 § Om den avtalande transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande enbart åberopas gentemot denne. Om den faktiske transportören gör åtaganden gentemot passage- raren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande åberopas gentemot såväl den avtalande som den faktiske transportören. 12 § Den som orsakar en försening eller annan störning, för vilken transportören fått låta passagerare resa gratis enligt 6 § eller betala ersättning enligt 7 § skall ersätta transportören för detta. Denna lag träder i kraft . 3 Arbetet med promemorian Frågan om resvillkor för passagerare ligger inom såväl Kollektiv- trafikkommitténs (Dir. 2001:1) som (Dir. 2001:48) respektive uppdrag. /2003 har en för kommittén och utredningen gemensam arbetsgrupp haft i uppdrag att göra en fördjupad analys av problemen och genomföra in- ledande diskussioner med branschens aktörer. Arbetsgruppen har letts av och sekreterare i arbetsgruppen har varit Efter att ha haft ingående kontakter med olika branschföreträdare har arbets- gruppen utarbetat denna promemoria, inbegripet det författnings- förslag som framgår ovan. Rapporten har skrivits av jurist . Arbetsgruppens uppdrag avslutas i och med att lägger fram sitt slutbetänkande. Varje påstående om passagerarnas situation inom kollektivtrafiken är självklart en bedömning gjord på ganska lösa grunder. I vissa avseenden kan mer faktabetonade bedömningar göras. De lagregler som gäller för olika passagerartyper kan jämföras, och dessa kan i sin tur jämföras med den allmänna konsumentlagstiftningen. Detta görs nedan. Vidare kan transportörernas kompletterande resvillkor analyseras på motsvarande sätt. Frågan om eventuella brister i det rättsliga skyddets räckvidd leder till ett negativt resultat för passagerarna är däremot svårare att bedöma. Generellt sett kan dock sägas att ett svagt konsument- rättsligt skydd ofta leder till ett resultat som är otillfredsställande i praktiken. Viss information finns dock. I fråga om tågresande lade Riks- revisionsverket 2001 fram en rapport som tyder på att passagerar- nas ställning är svag och att detta faktiskt ger oönskade resultat. Denna rapport redovisas nedan. Vid sidan av detta har viss information från passagerare spontant kommit arbetsgruppen till dels. Som exempel kan nämnas infor- mation som lämnats från Pendlarnätet –. I denna skrivelse påstås att servicen inte är övertygande på sträckan –och att detta leder till stora problem för de många pendlarna. Förslag lämnas också på åtgärder. Den ordning som dessa förs fram i är intressant. De första två kraven är att punktligheten och informationen måste förbättras. Därutöver öns- kas bättre service och bättre tåg samt bättre ersättning vid för- seningar. En enstaka åsiktsyttring som den nu nämnda kan självklart inte tas som utgångspunkt för en generell bedömning av passagerarnas situation. Ur en synvinkel är det dock intressant och det är beto- ningen förbättrad service och information. Detta framkommer också i de enskilda brev från pendlare som bifogats yttrandet. 4.2RRV:s rapport avseende tågpassagerarnas situation gjorde en genomgång av tågpassagerarnas situation från ett konsumenträttsligt perspektiv. Denna genomgång resulterade i rapporten konsumentskydd för tågresenär - myndigheterna saknar konsumentperspektiv (RRV Dnr 23-2000-1318). I rapporten konstaterar RRV att konsumentskyddet brister på ett antal punkter. Som bakgrund till rapporten hade RRV inhämtat klagomålsstatistik från operatörerna och gjort en enkät hos ett urval kommunala konsumentvägledare. Enkätsvaren visar att rela- tivt få resenärer klagar hos konsumentvägledare. Samma sak gäller klagomål till operatörer. Generellt är det få av dem som drabbas av problem som faktiskt klagar, enligt vissa forskningsrapporter . Det är främst förseningar, trassel med biljetter och klago- målshantering som passagerarna klagar på. Liknande mönster upp- repas i operatörernas klagomålsstatistik, där det är biljett- och för- seningsproblem som leder till flest klagomål. I rapporten listar RRV de viktigaste punkterna som leder till problem för konsumenterna. Dessa är 1) krångliga biljett– och bokningssystem, 2) brister i stationsmiljö, säkerhet och tillgänglig- het för funktionshindrade, 3) utebliven servering 4) inställda tåg 5) förseningar 6) trängsel och dålig komfort, 7) bristande samord- ning av tidtabeller, 8) obekväma tågtider, 9) oklar ansvarsfördel- ning och 10) felaktig trafikantinformation. RRV konstaterar vidare att konsumentens ställning är klart sva- gare på järnvägsområdet än på områden där konsumenttjänstlagen är tillämplig. Järnvägslagstiftningen ger dessutom ett sämre kon- sumentskydd för tågresenärer än motsvarande lagstiftning ger flyg- och båtpassagerare. Statsmakternas intentioner att järnvägstrafik- lagens bestämmelser till skydd för resenärer skulle kompletteras med resvillkor som skulle förhandlas fram mellan Konsument- verket/KO och järnvägsföretagen har inte gått att realisera. De regler som tillämpas på järnvägsområdet ger små möjligheter till ersättning för uppkomna skador. Det finns anledning att anta att SJ:s Normalvillkor är oskäliga vid bedömning mot de krav som ställs i konsumenttjänstlagen och lagen om avtalsvillkor i konsu- mentförhållanden, samt bakomliggande EU-direktiv. Flera trafik- huvudmän har inte några heltäckande resvillkor, resvillkor skiftar mellan olika operatörer, de hålls inte lättillgängliga för konsumen- terna och det finns exempel på resvillkor med oskäligt korta rekla- mationstider, exempelvis har Skånetrafiken en tidsgräns . Sammantaget finner RRV att det finns starka skäl för att för- stärka tågpassagerarnas konsumenträttsliga skydd. Någon motsvarande genomgång av situationen inom övrig kol- lektivtrafik har inte gjorts. En beskrivning av vilka civilrättsliga regler som gäller för passage- rarnas ställning vid kollektivtrafik är självklart beroende av en defi- nition av detta begrepp. En sådan beskrivning får dock på grund av att det knappast går att utesluta någon transportform utom möjli- gen flyg bli en allmän beskrivning av passagerarnas rättigheter vid förseningar och andra störningar. Det kan vidare finnas anledning att jämföra med de regler som gäller inom flyget och för paket- resor, eftersom detta är de områden inom transportsektorn där passagerarskyddet är mest utvecklat. Det finns ingen civilrättslig reglering av passagerartransporter på väg i . Däremot finns regler om sjötransport i sjölagen (1994:1009) och regler om järnvägstransport i järnvägstrafiklagen (1985:192) och i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. Att området inte är reglerat innebär i första hand att transportö- rernas transportvillkor avgör vilka rättigheter en passagerare har. Detta gäller dock med viss modifikation. Transportörerna kan inte föreskriva vad som helst. Exempelvis torde det inte vara möjligt att frånskriva sig varje ansvar för försening, åtminstone inte om en tidtabell publicerats. Skälet till detta är att allmänna rättsliga princi- per fyller upp transportavtalet, och att villkoren inte på ett oskäligt vis kan avvika från sådana principer. I de frågor som inte alls är reglerade i transportvillkoren fyller också allmänna avtalsrättsliga principer ut avtalet. Till den del vill- koren är tysta i frågan om exempelvis ersättning vid försening torde en sådan rätt kunna åberopas med stöd av att transportören inte uppfyllt den utlovade tjänsten. För detta krävs dock att trans- portören publicerat en tidtabell som någorlunda exakt anger avgångs- eller ankomsttider. I dagens samhälle är tid en så viktig parameter att den torde anses vara en kärnegenskap i ett transport- avtal. Sjölagen innehåller regler om passagerarnas rättigheter vid förse- ning men ingen specifik reglering av deras rätt, om transporten rent allmänt inte uppfyller vad de haft rätt att förvänta sig. Transportö- ren skall svara för skada som uppkommer till följd av försening som denne vållar. Ansvaret är begränsat till 4 150 SDR (Internatio- nella valutafondens särskilda dragningsrätter, ca ), eller något mer än . Vid längre försening har passageraren också rätt att häva transportavtalet och få tillbaka vad han eller hon betalat. Varken järnvägstrafiklagen eller lagen om internationell järn- vägstrafik innehåller regler om ersättning vid försening eller annan störning i transporttjänsten. Som en följd får sådana frågor lösas med tillämpning av allmänna principer. Av intresse är särskilt avgö- randen från som dömt ut ersätt- ning för försening på basis av sådana resonemang. Luftfartslagen innehåller regler om passagerarnas rättigheter vid försening precis som sjölagen och har inte heller någon specifik reglering av deras rätt om transporten rent allmänt inte uppfyller vad de haft rätt att förvänta sig. Transportören skall svara för skada som uppkommer till följd av försening om denne inte kan visa att alla rimliga åtgärder för att undvika skadan hade vidtagits. Ansvaret är alltså ett kontrollansvar. Ansvaret är begränsat till 4 150 SDR, dvs. samma nivå som vid sjötransporter Någon särskild hävnings- rätt, som vid sjötransporter finns inte. I paketreselagen finns inte någon specifik reglering av ansvaret vid försening. Däremot har transportören ett generellt ansvar för fel i paketresan.