sou · GRB391d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är nödvändigt att underlag för över- väganden om eventuella insatser för att stimulera utvecklingen, skärpa regelverk eller skapa incitament snabbt utarbetas. Beslut som berör boende och livsmiljö under åldrandet måste dock fattas med insikt om att det i regel tar att uppnå positiva effekter Planera för aktivt åldrande för enskilda individer och samhälle. Omvänt gäller att avsaknad av beslut kan få tydliga effekter om ett eller . På samma sätt kan alltför snabba beslut om investeringar eller regel- verksändringar ge negativa effekter flera decennier framåt när det gäller boende och livsmiljö. Vilka indikatorer kan användas för att följa förändringar och vilka är möjligheterna att arbeta med mätbara delmål? Trots att det finns åtskillig statistik att tillgå om boende och livs- miljö har särskilt statistiken om boendet betydande brister . Förslag om hur dessa brister kan avhjälpas har presenterats av i olika sammanhang (referens till remissyttrandet m.m.). Även här är det möjligt att fastställa en rad indikatorer för att följa utvecklingen, men valet av sådana indikatorer hänger åtminstone delvis samman med vilka prioriteringar som ska göras när det gäller flyttmönster, tillgänglighet och tillgång till grönområden, kollek- tivtrafik, handel och service. 6.3.3Förslag till åtgärder (nr 54 63) Den sociala bostadspolitiken bör också bli en förebyggande boendepolitik med utgångspunkt i människors eget ansvar för boende och livsmiljö under åldrandet, deras varierande förutsätt- ningar att göra val på bostadsmarknaden samt kommunernas nyckelroll när det gäller boende- och samhällsplanering. Att kvar- boende på lång sikt förutsätter att människor tidigt under åldrande väljer ett boende som det är möjligt att bo kvar i även vid behov av vård och omsorg bör också vara en viktig utgångspunkt. De frågor om ordinärt boende som vi behandlar i detta avsnitt måste ses i relation till de frågor om kvarboende vid behov av vård och omsorg som vi behandlar i avsnitt 8.4. Med en utveckling där allt fler kan få också avancerad vård i ordinärt boende måste staten ta ställning till de långsiktiga investeringsbehoven utifrån en samlad bedömning av vilken roll som det särskilda respektive ordinära boendet ska ha framöver. Planera för aktivt åldrande Informationen till den enskilde om boendets och livsmiljöns be- tydelse under åldrandet behöver förbättras, inte minst om vad olika typer av boende under åldrandet innebär och vilka villkor som är förknippade med dessa. Såväl staten som kommunerna bör över- väga vilka informationsinsatser som är möjliga och önskvärda inom området till enskilda människor. Här finns det erfarenheter att bygga på från andra länder, bl.a. där checklistor för boende under åldrandet utarbetats och rådgivning om boende för äldre prövats. Möjligheterna till samverkan med pensionärsorga- nisationerna bör utvecklas, både nationellt och lokalt. Möjligheter till samverkan med lokala konsumentvägledare bör också prövas. Kommunerna bör ta till vara de möjligheter som planmonopolet ger för att skapa goda boendeförhållanden och livsmiljöer under åldrandet genom lokala processer som mobiliserar alla berörda aktörer och låter dem komma till tals. Detta är en av de viktigaste framtidsfrågorna i ett samhälle med en åldrande befolkning. Här behöver alla relevanta delar av människors boende och livsmiljö ses i ett helhetsperspektiv. Genom dessa insatser kan lokalsamhället göras till huvudarena för arbetet med boende och livsmiljö under åldrandet. Pensionärsorganisationernas erfarenheter och synpunk- ter bör beaktas i sammanhanget, bl.a. genom de kommunala pen- sionärsråden. Kommunerna bör också överväga vilken roll som de allmännyttiga bostadsbolagen kan ha i detta arbete, men det finns all anledning att också ta till vara andra fastighetsägares möjligheter att främja utvecklingen. bör få i uppdrag att analysera de statliga styrmedlen inom området i förhållande till hur de kan främja människors självstän- dighet och delaktighet under åldrandet. I detta sammanhang bör boende och livsmiljö i vid mening beaktas, dvs. både bostadens utformning och faktorer som tillgång till handel, service, trafiklös- ningar, grönområden och möjligheterna till sociala kontakter i närmiljön. Inom ramen för denna analys bör en samlad utvärdering Planera för aktivt åldrande av bostadsanpassningsbidraget göras och förslag lämnas på den framtida utformningen. Bostadsanpassningsbidraget är nödvändigt även på , men den framtida utformningen bör analyseras både i förhållande till andra tillgänglighetsskapande åtgärder och till de krav som även vård- och omsorgspersonal och anhöriga kan ställa när omfattande behov av vård och omsorg ska tillgodoses i ordinärt boende (se även avsnitt 8.4). Regeringen bör också över- väga möjligheterna att komplettera de bostadspolitiska målen med en formulering om boendets och livsmiljöns betydelse under åldrandet. I det fortsatta arbetet med att öka tillgängligheten i samhället bör behov av insatser i boendet ges större vikt, och regeringen bör snabbt utreda hur den fysiska tillgängligheten i nyproduktion och befintligt bestånd kan främjas på lång sikt och skapa fler alternativ för äldre människor att välja boende och livsmiljö. Regelverken, som utreds av den kommitté som på uppdrag av regeringen ser över plan- och bygglagstiftningen, är viktiga i sammanhanget. Men regeringen bör också analysera behov och möjliga effekter av ekonomiska stimulanser till bl.a. hissinstallationer i flerfamiljshus och ombyggnader av våtutrymmen. Sådana tillgänglighetsskapande åtgärder kan både främja självständighet och delaktighet för personer i hög ålder och leda till att utbudet av goda bostäder för äldre personer ökar, vilket kan bidra till att fler personer väljer att byta bostad. Insatserna får dock inte bli så begränsade att män- niskor flyttar till bostäder som bara till en mindre del blivit till- gängliga, t.ex. genom hissinstallationer, men som inte erbjuder goda möjligheter till kvarboende vid behov av omfattande vård och omsorg. Forskning och utbyte av kunskaper och erfarenheter när det gäller boende och livsmiljö under åldrandet bör stärkas. Inte minst be- höver erfarenheter från utvecklingsarbete i villaområden, senior- boenden, kooperativa hyresrätter och andra mindre utforskade alternativ för boende under åldrandet sammanställas och föras ut Planera för aktivt åldrande till kommuner, bostadsföretag och andra aktörer inom området. Även erfarenheter från utvecklingsarbete i andra länder bör tas till vara. Forskning om boende och livsmiljö bör också främjas, särskilt sambandet mellan boende, mobilitet och teknik. Genusaspekter och förutsättningar för äldre invandrare bör särskilt beaktas i detta sammanhang. När det gäller offentliga miljöer bör en hundravision om tillgäng- lighet för alla till offentliga miljöer vara det naturliga steget när de insatser som pågår för att öka tillgängligheten utifrån den nationella handlingsplanen för handikappolitik avslutats; redan nu bör en sådan vision vara vägledande när nya offentliga miljöer pla- neras eller befintliga miljöer görs om. Kunskaperna om funktionsnedsättningar och funktionshinder under åldrandet bör förbättras, och den kunskap som finns bör föras ut till de aktörer som ansvarar för utformningen av bostäder, transportmedel, offentliga miljöer, affärslokaler, nöjesarrangemang etc. Staten bör ta ett ökat ansvar för att post- och teletjänster orga- niseras så att de många äldre personer som bor i landsbygds- och glesbygdsområden får möjligheter att leva ett självständigt liv. Vi utgår från att den kommitté som på uppdrag av regeringen ser över plan- och bygglagstiftningen behandlar frågor om regelverket för fysisk tillgänglighet i nyproduktion och befintligt fastighets- bestånd samt när det gäller tillgången till handel och extern service i olika delar av landet. Om dessa frågor inte löses av denna kommitté måste de snabbt uppmärksammas på annat sätt av regeringen. Planera för aktivt åldrande 6.4Förbättra kunskaperna om vad tillgång till service i hemmet betyder för självständighet och hälsa SENIOR 2005 föreslår: 64.Utveckla olika former av behovsbedömningar för olika typer av insatser inom äldreomsorgen inom ramen för nuvarande socialtjänstlag. 65.Regeringen bör ge i uppdrag att stödja utvecklingen av metoder för seriösa men enklare behovs- bedömningar inom ramen för nuvarande socialtjänstlag. 66.Regeringen bör ta initiativ till en uppföljning av den enskildes erfarenheter och upplevelser av olika former av behovsbedöm- ningar. 67.Regeringen bör överväga att stödja en försöksverksamhet med ökad tillgång till service i hemmet för äldre inom ramen för nuvarande lagstiftning. Varför är området angeläget i äldrepolitiken? I vårt diskussionsbetänkande Riv ålderstrappan! (SOU 2002:29) konstaterade vi att det är en viktig fråga även att äldre människors behov av service kan ordnas. Bland annat beskrev vi den förändring som har skett inom den kommunala och olika exempel på lokalt utveck- lingsarbete hos bostadsbolag och andra aktörer. Eftersom vi inte i övrigt behandlade frågor som direkt eller indirekt berör det offent- liga åtagandet för vård och omsorg om äldre människor tog vi inte upp lokala utvecklingsarbeten i kommunerna. Vi avstod från att bedöma det material som redovisades, men vi markerade att frågan om service i hemmet särskilt skulle behandlas i detta slutbetän- kande. Både för den enskilde individen och för samhället finns det två viktiga syften förknippade med service i hemmet. Tillgång till ser- vice i hemmet är en avgörande faktor för många äldres möjligheter att bo kvar i ordinärt boende och leva ett självständigt liv. Detta är också ett syfte med hemhjälp och andra insatser inom den kommunala äldreomsorgen. Ett annat syfte med service i hemmet, som ibland framhålls, är att en generös tillgång till service i hemmet Planera för aktivt åldrande kan vara förebyggande. Genom att uppmärksamma hjälpbehov skulle kommunerna kunna bidra till att skjuta upp eller förhindra mer omfattande vård- och omsorgsbehov i ett senare skede. Kunskaperna om vilka effekter som tillgång till service i hemmet har för äldre människor är dock påfallande små. Särskilt gäller detta eventuella hälsoeffekter. Det finns inga uppfölj- ningar och utvärderingar som kan styrka antaganden om att en generös tillgång till servicetjänster påverkar den enskildes hälsa och behov av vård och omsorg . Vare sig det gäller personer eller yngre finns det någon sådan information. Någon undersökning som t.ex. jämför hälsoutvecklingen bland äldre som fått hemhjälp med andra likvärdiga personer som inte fått, eller velat ha, hemhjälp är inte känd (2003 i bilagedel D). Med utgångspunkt i ett material som samlades in –1994 i kommun har docent gjort vissa skattningar som förefaller styrka värdet av tidigt insatt hjälp. Den fleråriga studien var longitudinell, dvs. följde samma iden- tifierade personer över tiden. Det gör det möjligt att avläsa utveck- lingen av hälsotillstånd och insatser från äldreomsorgen hos samma person . har jämfört omsorgstagare, som haft respektive inte haft hemhjälp och sedan avläst eventuella skillnader i behov av vård och omsorg och insatser från äldreomsorgen . Resultatet tyder på att behovet av omsorg ökat i mindre omfattning hos dem som haft hemhjälp tidigare jämfört med dem som inte haft hemhjälp. Om- sorgsinsatserna ökade inte heller i samma omfattning. Däremot kan man inte se någon skillnad i andelen som flyttade till särskilt boen- de med heldygnsomsorg. understryker att resultatet av en enda undersökning måste tolkas med stor försiktighet (Lager- gren 2003 i bilagedel D). har flera förslag om subventionerade servicetjänster presenterats som både har gällt personer i alla åldrar och som i vissa fall varit riktade till äldre. När det gäller förslag som särskilt avsett äldre har dessa ibland presenterats som ett alternativ till vissa av insatser. I nästan samtliga förslag har det saknats en analys av avgränsningen mot behovsprövad hemtjänst. berördes möjligheterna att sänka priset på hushållstjänster av flera statliga utredningar (SOU 1994:43, SOU 1996:55, SOU 1996:163, SOU 1997:17 och SOU 1998:25) inom ramen för bl.a. arbetsmarknadspolitiken, näringspolitiken, invandrarpolitiken och storstadspolitiken. Med ett par undantag Planera för aktivt åldrande saknas i princip socialpolitiska resonemang i dessa utredningar. (Se särskild översikt i bilagedel D.) Underlagen för utredningarna har varit begränsade och snäva när det gäller situationen för äldre. Svenska Kommunförbundets Äldreberedning tog upp frågan om tillgång till service både i slutrapporten framtid. Äldres vård och omsorg inför 2000-talet (1999b) och en underlagsrapport sättning av tjänster, Kartläggning och analys (1999a). I slutrapporten konstateras att äldres tillgång till hemtjänst bör utökas och att detta kan ske inom ramen för social- tjänsten eller genom prisnedsättning av hushållsnära tjänster. En utbyggnad av dessa tjänster skulle underlätta äldres vardag och göra det möjligt för dem att bo kvar längre i sin bostad. pekar också på att mycket talar för att utbyggd hem- tjänst skulle minska risken för skador. Inför slutrapporten från Svenska Kommunförbundets Äldreberedning gjordes beräkningar av vad det skulle kosta för kommunerna att återställa till tidigare nivåer. Beräkningen visar att om kommunerna skulle erbjuda samma täckningsgrad inom och med samma antal timmar per hjälp person som så skulle kostnaden för ha varit högre än den var (1999b). Olika former av service i hemmet Vad menar man då med service i hemmet? Det kan omfatta dels service som ingår i hemtjänstbegreppet, dels bostadsanknuten service som aldrig, eller sällan, har ingått i . Städning, tvätt, inköp samt matlagning är exempel på serviceinsatser inom , medan enklare reparationer/underhåll, transporter, trädgårdsskötsel och snöskottning är exempel på insatser utanför . En fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilken service i hemmet som behövs under åldrandet. Många äldre människor får behov av hjälp med service av olika slag under åldrandet. När behoven inträffar, hur omfattande behoven är och vilka insatser som behövs beror främst på hälsa och funktionsförmåga hos den enskilde. Några faktorer som påverkar hur behoven tillgodoses är om man är sammanboende eller har andra anhöriga, den äldres kunskap och erfarenhet av att utföra sysslorna samt ekonomiska förutsättningar att köpa insatserna på den privata marknaden. Planera för aktivt åldrande det gäller serviceinsatser inom ramen för hemtjänstbegreppet kan man urskilja två målgrupper. Det är dels de som bara är i behov av hjälp med serviceinsatser, dels de som behöver hjälp med både serviceinsatser och personlig omvårdnad. Risken för ohälsa och funktionshinder och därmed behov av hjälp ökar med ökande ålder. Även om det finns ett tydligt sam- band mellan ålder och ohälsa är det viktigt att påpeka att det bland personer som blir äldre finns de som drabbats av kroniska sjuk- domar och funktionsnedsättningar tidigare i livet. Dessa kan vara medfödda eller förvärvade, och medföra behov av stöd, vård och omsorg i varierande omfattning. Enligt kvarstår de skillnader i hälsa som funnits mellan olika socioekonomiska grupper (2001a). Störst är klyftorna bland män medan de ökar mest bland kvinnor. En manlig högre tjänsteman beräknas leva länge i åldersintervallet 35 än en icke facklärd arbetare. Motsvarande skillnad för kvinnor är . Antalet år med full hälsa har minskat för kvinnor i alla socioekonomiska grupper. De konstanta sociala skillnaderna bland män och de ökade skillnaderna bland kvinnor förekommer även bland personer i åldern 65 . Som vi visat i avsnitt 2.3.1 är den fysiska funktionsförmågan starkt relaterad till ålder. Skillnaderna mellan män och kvinnor är stora. Som exempel kan nämnas att av männen och av kvinnorna i åldersgruppen 65 har svårt att bära . Motsvarande siffror för åldersgruppen 75 är av männen och av kvinnorna. Städning är den syssla som det är vanligast att äldre behöver hjälp med. Resultat från en studie visar att i åldersgruppen 75 behöver hjälp med städning helt eller delvis. För ålders- grupperna 80 och är motsvarande siffror respektive . Tvätt och inköp av mat är de sysslor som därefter är vanligast att den äldre behöver hjälp med. För båda dessa sysslor är det i åldersgruppen som behöver hjälp (2000a). När det gäller sysslor som inte ingår i hemtjänstbegreppet, t.ex. trädgårdsskötsel, snöskottning och enklare reparations- och under- hållsarbeten (byta proppar och glödlampor, sopa ur takrännor m.m.) finns inga uppgifter om äldres behov av hjälp med dessa. Mot bakgrund av vad som redovisats tidigare är det rimligt att tänka sig att den fysiska funktionsförmågan påverkar möjligheterna Planera för aktivt åldrande att orka med snöskottning och tyngre moment när det gäller trädgårdsskötsel. Det är också känt att det finns en ökad risk för olycksfall när äldre klättrar upp på stolar och stegar. Man kan tänka sig att behoven av hjälp med denna typ av sysslor kan förväntas öka med tanke på den stora andel bland äldre och personer i åldern 55 som bor i småhus. Olika sätt att få behov av service i hemmet tillgodosedda minskade andelen äldre som fick hjälp från hem- tjänsten i ordinärt boende mycket kraftigt. Denna utveckling fort- satte , om än inte i samma takt som . har minskningen avstannat. Minskningen av andelen äldre med hemtjänst var störst bland personer i ålders- gruppen 65 , men även bland personer minskade andelen (t.ex. och SOU 2001:79). Förändringen kan inte förklaras av en motsvarande förbättring av äldre människors hälsa, framför allt inte bland de äldsta (Batljan & 2000). Utvecklingen av i ordinärt boende innebar att insatserna koncentrerades till personlig omvårdnad medan möjligheterna att få hjälp med serviceinsatser begränsades. Insatserna blev också mer standardise- rade, vilket minskade möjligheterna för den äldre att påverka hur hjälpen utförs (SOU 2001:79). Ett sätt att beskriva förändringen har varit uttrycket att omvårdnad prioriterats framför service (). Minskningen av antalet äldre som fått hemhjälp i ordinärt boende har påverkat olika grupper på mycket olika sätt. Antalet hjälpta personer minskade mycket kraftigt bland de gifta men betydligt mindre bland de ej gifta (ogifta, skilda och änkor/änke- män). Andelen ej gifta personer som fick hjälp minskade dock betydligt mer beroende på befolkningsökningen. I åldersgruppen var det i princip bara bland de gifta som andelen hjälpta minskade. Detta har inneburit krav på ökade insatser från anhöriga – i första hand make/maka (2003 i bilagedel D). I slutbetänkandet Välfärdsbokslut för 1990-talet (SOU 2001:79) av Kommittén Välfärdsbokslut konstateras att som den offentliga hjälpen har minskat har det skett en viss ökning av infor- mella insatser som ges av make, maka eller andra närstående inom eller utanför den äldres hushåll. Ökning av hjälp som köps på den Planera för aktivt åldrande privata marknaden, främst städning och tvätt, har dock varit betydligt större, om än från en låg nivå. Denna förändring av hjälp- mönster har berört äldre på olika sätt. Bland äldre med lägre utbildning har det framför allt skett en ökning av den informella hjälpen, medan det för äldre med högre utbildning skett en mycket stor ökning av dem som köper hjälp på den privata marknaden. Konsekvenserna av förändringarna har varit olika för män och kvinnor, både för de äldre och för deras anhöriga. förekom det att kommunerna inom ramen för olika arbetsmarknadsprojekt, såväl bland ungdomar som bland arbetslösa i alla åldrar, tillhandahöll serviceinsatser till en viss kostnad för bl.a. äldre. Det finns ingen sammanställning av vilka insatser som man kunde få hjälp med genom dessa projekt. Insatser som förekom var trädgårdsskötsel och snöskottning. Om det förekom att dessa projekt även utförde serviceinsatser som om- fattas av hemtjänstbegreppet är oklart. Behov av serviceinsatser tillgodoses i många fall av anhöriga. Om den äldre är sammanboende är det vanligaste att det är make/ maka/sambo som utför sysslorna. Det är också vanligt att vuxna barn och andra anhöriga utför serviceinsatser. Grannar och vänner kan också bidra med hjälp (se i bilagedel C). Om serviceinsatser ingår i varierar mellan olika kommuner. Vissa kommuner beviljar inte serviceinsatser till äldre som bara behöver hjälp med sådana insatser, utan bara till äldre som behöver både service och omvårdnad. Andra kommuner be- fortfarande vissa serviceinsatser som städning. Det kan dock finnas begränsningar både avseende innehåll och omfattning. Det är t.ex. vanligt att fönsterputsning inte ingår och att städning beviljas varannan eller (t.ex. 1997, 1998 och 2003a, 2000 och 2002c). Om och hur den privata marknaden fungerar varierar mellan olika orter och olika delar av landet. Det finns även uppgifter om att vissa tjänster köps på den svarta marknaden (SOU 1994:43, SOU 1997:17, SOU 1998:25 och 1999a). Det är inte känt om och i så fall i vilken omfattning äldre köper service i hemmet på den svarta marknaden. Planera för aktivt åldrande är det av de äldre som får insatser från äldreomsorgen (2003i). Det är alltså en klar majoritet som inte får några insatser. Kunskapen om de äldre som inte får några insatser och deras situation är mycket begränsade. har gjort en sammanställning av tillgänglig kunskap från olika källor om denna grupp som redovisas i rapporten utanför äldreomsorgen (2002i). Den visar att de äldre som inte får insatser från äldreomsorgen kan delas in i tre grupper. Det är: friska som inte behöver någon hjälp, de som behöver hjälp med vardagliga sysslor och de som behöver hjälp med både vardagliga sysslor och personlig omvårdnad. De vanligaste svaren när man frågar äldre varför de inte har hjälp från kommunen är att man antingen inte behöver hjälp eller får hjälp från anhöriga. I rapporten redovisas följande orsaker till att äldre står utanför äldreomsorgen: Inget behov av hjälp. haft hemtjänst; behöver inte hjälp längre eller hjälpen är inte anpassad till de upplevda behoven. Beviljats bistånd men avsagt sig hjälpinsatsen då hjälpen inte är anpassad till upplevda behov. Efterfrågar inte hjälp trots behov. Efterfrågar hjälp men behovet accepteras inte av bistånds- bedömaren. Saknar kunskap om äldreomsorgens insatser. Bland dem som inte efterfrågar hjälp trots att de behöver hjälp finns både de som inte har någon kunskap om vilken hjälp äldre- omsorgen kan erbjuda och de som av andra skäl inte efterfrågar hjälp. Det kan vara såväl äldre med psykiska besvär/sjukdomar som äldre invandrare som på grund av språksvårigheter inte vet vart de ska vända sig. Äldre med alkoholproblem och äldre som utsatts för övergrepp finns också bland dem som inte efterfrågar hjälp, ofta på grund av att problematiken är skamfylld. Planera för aktivt åldrande Räcker äldres människors inkomster till att köpa service i hemmet? har i olika sammanhang diskuterats äldres ekonomiska möjligheter att i större utsträckning än nu själva betala för främst serviceinsatser inom . SENIOR 2005 har därför låtit () göra beräkningar av vilka inkomster äldre har (se rapporten äldres inkomster att räcka för att köpa service i hemmet? i bilagedel D). I dessa beräkningar ingår inte förmögenhet. Bak- grunden till uppdraget är dels utvecklingen av serviceinsatser inom , dels diskussioner om olika former av subventionering av hushållsnära tjänster. I olika diskussioner om hur äldres behov av hjälp med servicetjänster ska lösas nu och har det ofta framförts att äldre kommer att ha sådana ekonomiska resurser att de kan köpa dessa tjänster själva. har det framkommit att de äldres ekonomiska förutsättningar kommer att variera i ännu större ut- sträckning än vad de gör (prop. 2000/01:149, Ds 2002:14 samt , i bilagedel B till SOU 2002:29). I diskussionsbetänkandet Riv ålderstrappan!