sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Vår uppfattning är att det behövs tydligare besked för de statliga myndigheternas del om vilka olika verksamheter som är så själv- ständiga i förhållande till varandra att sekretess råder i förhållandet mellan dem. Myndigheternas självständiga verksamhetsgrenar bör i större utsträckning än komma till uttryck i myndig- hetsinstruktionerna. När myndighetsuppgifterna beskrivs bör det dessutom anges till vilken verksamhet uppgiften hör. Härigenom skulle man uppnå en större förutsebarhet och skapa tydligare sekretessgränser även inom de statliga myndigheterna. 12.7.7En reglering av den inre sekretessen Förslag: En bestämmelse i sekretesslagen skall införas som anger att om det kan antas att en sekretessreglerad uppgift inte får lämnas ut från ett sekretessområde får uppgiften inte röjas inom sekretessområdet om det är uppenbart obehövligt för verksam- heten. De gärningar som straffbeläggs i 20 kap. 3 § skall utöver brott mot tystnadsplikten benämnas sekretessbrott. Sekretessgränser inom en myndighet syftar till att förhindra att uppgifter om den enskilde, utan lagstöd, sprids inom myndigheten för andra ändamål än för vilket myndigheten har erhållit uppgiften. Inom den verksamhet uppgiften är hänförlig till finns dock inte någon bestämmelse i sekretesslagen som direkt hindrar att upp- gifterna lämnas vidare. Detta gäller även när uppgiftslämnandet inte behövs för verksamheten. Följande exempel illustrerar problematiken. En sjukvårdsanställd söker vård för en viss sjukdom på det sjukhus där han eller hon Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter Den ovan föreslagna ändringen om sekretess inom en verk- samhet kommer då att hindra att uppgifterna om sjukdomen lämnas till en avdelning där man bedriver verksamhet av helt annat slag, t.ex. personalavdelningen. Detta gäller åtminstone om inte någon av bestämmelserna om begränsning i sekretessen i 14 kap. sekretess- lagen eller 1 kap. 5 § sekretesslagen är tillämplig. I 7 § patientjournal- lagen anges att varje journalhandling skall hanteras och förvaras så att ingen obehörig får tillgång till den. Varken den eller någon annan bestämmelse hindrar emellertid uttryckligt att uppgifterna lämnas vidare inom verksamheten. Därmed finns inget lagligt hinder mot att den undersökande läkaren eller sköterskan lämnar uppgifter om sjuksköterskans sjukdom till andra anställda, dvs. till patientens arbetskamrater, för att tillfredsställa deras nyfikenhet. Inom hälso- och sjukvården, och även , är man emellertid vanligtvis mycket försiktig när det gäller uppgiftslämnan- det mellan tjänstemän. Detta beror förmodligen på att den s.k. förtroendesekretessen med tillhörande tystnadsplikt har tillämpats i dessa verksamheter. Därmed blir de etiska över- vägandena mer centrala. Behovet av en reglering av den inre sekretessen har inte varit föremål för överväganden tidigare. Vi har tidigare redovisat att det är en etisk fråga vilka uppgifter som kan lämnas inom en verksam- het. Det torde dessutom strida mot grunderna i sekretesslagen att utan skäl utbyta uppgifter. Det kan därmed hävdas att det redan finns ett hinder mot obefogat uppgiftsutbyte. Frågan är dock om detta är tillräckligt. Utan någon uttrycklig reglering av frågan lämnar lagen uppgiftsutbytet öppet för mer personligt präglade ställnings- taganden. I och för sig skulle behovet av interna begränsningar kunna lösas inom ramen för respektive verksamhet. En gemensam reglering av den inre sekretessen för alla de verksamheter som tillämpar sekretesslagen menar vi dock skapar större klarhet i frågan. Behovet av en avgränsning av möjligheterna till uppgiftsutbyte framträder särskilt tydligt när det rör sig om stora verksamhets- områden. Sådana uppkommer bl.a. när verksamheten organiseras så att myndighetsgränserna dras på central eller regional nivå med regionala eller lokala underorgan. Det finns då en betydande risk för att känsliga, och därmed skyddsvärda, uppgifter kan komma att spridas i onödigt stor omfattning. Det har uttalats farhågor om att en reglering av den inre sekretessen skulle kunna leda till osäkerhet om vilka uppgifter som får röjas och därmed hindra arbetets gång på myndigheten. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter iakttas en inre sekretess hos många myndigheter utan att det ger upphov till några problem. Vad man främst har anfört som skäl mot en reglering är vikten av en fortsatt möjlighet till ett kollegialt och för en verksamhet fruktbart utbyte av erfarenheter och information samt möjligheten till nödvändiga konsultationer mellan kollegor. Vår uppfattning är att den här typen av informationsutbyte givetvis måste få äga rum även i fortsätt- ningen. Ett sådant utbyte bör dock i stor utsträckning kunna ske utan att den enskilde identifieras. Det främsta skälet för att reglera den inre sekretessen är behovet av att skapa större klarhet om vilket uppgiftsutbyte som kan anses vara tillåtet inom en verksamhet eller en myndighet. En reglering av den inre sekretessen bör, liksom de etiska principerna, syfta till att uppgifter som kan antas inte få lämnas utanför sekretessområdet inte heller utbyts inom en verksamhet i andra fall än när det före- ligger behov därav för att verksamheten skall kunna fullgöras. För att vara säker på att bestämmelsen inte blir onödigt åtstramande och hindrar ett behövligt informationsutbyte, bör den dock inte ange annat än en lägsta nivå för när uppgifter inte får föras vidare. Frågan om uppgifter i mindre uppenbara fall skall få utbytas inom verksamheten bör liksom avgöras av etiska principer. En sådan lägsta nivå kan åstadkommas genom att det i sekretess- lagen anges att en uppgift, som kan antas inte får lämnas ut från ett sekretessområde, inte får röjas inom sekretessområdet om det är uppenbart obehövligt för verksamheten. På så sätt skulle betydelsen av att inte i onödan utbyta känsliga uppgifter arbetskamrater emellan inskärpas, utan att regleringen blev särskilt ingripande. Allt utbyte av sådana uppgifter som har sin grund i skvaller, personlig nyfiken- het eller andra ovidkommande syften skulle bli olagligt. En bestämmelse om inre sekretess betyder inte att en ny sekre- tessgräns införs. Inom en verksamhet eller ett sekretessområde gäller inte sekretess i förhållandet mellan de anställda. Det får dock anses vara underförstått att det sekretesslösa tillståndet endast avser uppgiftsutbyten som behövs för verksamheten. Beträffande uppgifts- utbyten som inte behövs, bör en anställd inte ha större rätt att få del av uppgifter inom verksamheten än vad tryckfrihetsförord- ningen i kombination med sekretesslagen ger envar. Om en anställd inom sjukvården efterfrågar en uppgift som omfattas av sekretess hos en kollega och förfrågan inte sker i tjänsten, skall den uppfattas som en begäran att som enskild ta del av en allmän handling enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Sker förfrågan i tjänsten skall Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter den som innehar uppgiften enligt vårt förslag pröva om röjandet är uppenbart obehövligt för verksamheten. I de flesta fall bör anled- ningen till förfrågan framgå av sammanhanget. Om röjandet av en uppgift som efterfrågas av en anställd skulle bedömas vara uppen- bart obehövligt för verksamheten, bör den som innehar uppgiften vara vaksam på att frågan också kan vara en begäran om att få ut allmän handling. De uppgifter som avses att omfattas av den inre sekretessen är sekretessreglerade uppgifter som vid en allmän bedömning kan antas inte får lämnas ut från sekretessområdet. Detta gäller främst uppgifter för vilka sekretessen regleras med ett omvänt skade- rekvisit, dvs. där presumtionen är för sekretess. Även uppgifter där sekretessen regleras med ett rakt skaderekvisit kan dock komma att omfattas av den inre sekretessen. Detta gäller speciellt i de fall där det i lagen anges någon kvalificering för att sekretess skall komma i fråga och denna kvalificering är uppfylld. Den inre sekretessen skall vara tillämplig inom sekretessområdena, dvs. inom de verksamheter som inte åtskiljs av en sekretessgräns. Vi har t.ex. ovan föreslagit att det inte skall finnas några sekretess- gränser mellan nämnder i samma kommun eller landsting till den del verksamheterna är av samma slag. All kommunens verksamhet av samma slag kommer således att utgöra ett sekretessområde. Det är inom detta område som en bestämmelse om inre sekretess kommer att bli tillämplig. Att såsom sjukvårdsanställd bereda sig tillgång till upptagning för automatisk databehandling genom att läsa eller inhämta infor- mation från en patientjournal rörande en patient som man inte har del i vården av – när man inte heller i övrigt behöver tillgång till informationen för att fullgöra sina arbetsuppgifter – kan bedömas som dataintrång.67 Dataintrång är straffbart enligt 4 kap. 9 c § . Någon straffbestämmelse finns inte när någon läser eller inhämtar information från patientjournaler. Vi har därför övervägt att inom ramen för den inre sekretessen reglera, inte bara ett obehörigt röjande, utan även ett obehörigt efterforskan- de. På så sätt skulle den inre sekretessen bli teknikoberoende. Sekretesslagen reglerar emellertid inte annat än olovliga röjanden och utnyttjanden. Ett olovligt efterforskande skulle således bli en främmande fågel i lagen. För att efterforskandet skulle bli straff- bart skulle ett tillägg behöva göras i 20 kap. 3 § . 67 Jfr tingsrätts dom , mål nr B 11913-99, Hovrätten för västra dom , B 1056-01 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter omständigheter talar mot att låta en reglering av den inre sekre- tessen även inkludera ett olovligt efterforskande. har gjort en översyn av patientjournallagen som redovisats till den 20 december 2001.68 Social- styrelsen föreslår i rapporten ett förtydligande i patientjournallagen om att hälso- och sjukvårdspersonal vid en enhet är behörig att ta del av patientjournal på enheten endast om han eller hon deltar i vården av patienten eller av annat skäl behöver uppgiften för sitt arbete på enheten. Ett sådant stadgande om en inre sekretess i patientjournallagen skulle utgöra ett komplement till vårt förslag. översyn av patientjournallagen bereds för när- varande inom . anser vi därmed inte att det finns skäl att låta den inre sekretessen även innefatta ett förbud att efterforska uppgifter. Med en lagreglering av den inre sekretessen följer ett straff- ansvar. Såväl uppsåtliga som oaktsamma brott är straffbara. Vårt förslag medför emellertid att mindre avvikelser från det påbjudna handlingssättet inte utgör en överträdelse av den inre sekretessen. Detta framgår av att det skall vara uppenbart att en uppgift inte behövs i verksamheten för att en överträdelse av den inre sekre- tessen skall föreligga. Det är inte heller alla överträdelser som är straffbara. I ringa fall uppkommer inget straffrättsligt ansvar. Om en överträdelse har begåtts måste denna överskrida gränsen för det helt bagatellartade för att det skall kunna bli tal om brott. Vi föreslår således att den så kallade inre sekretessen regleras i lag. Regleringen bör endast avse de fall där det är uppenbart att röjandet inte behövs i verksamheten. Om det därutöver inom verksamheten bör ske något uppgiftsutbyte av sekretesskyddade uppgifter, som inte är direkt behövliga i verksamheten, får liksom avgöras med hjälp av etiska regler. I 20 kap. 3 § talas det om brott mot tystnads- plikten. Med hänsyn till att bestämmelsen handlar såväl om brott mot handlingssekretessen som om brott mot tystnadsplikten, före- slår vi att de gärningar som straffbeläggs i bestämmelsen skall benämnas såväl brott mot tystnadsplikten som sekretessbrott. 68 dnr 02-3852/2000 Möjligheterna till utbyte av uppgifter mellan några olika verksamheter 13Uppgiftsutbytet mellan vård- och omsorgsområdena Uppgifter om enskilda i såväl hälso- och sjukvården som i social- tjänsten är sekretessreglerade med ett omvänt skaderekvisit och båda verksamheterna är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde. Detta innebär att det inte finns något generellt undantag från huvudregeln om att uppgifterna inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Det kan dock finnas andra begränsningar i sekretessen, i form av uppgiftsskyldighet (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen) eller andra undan- tag från sekretessen t.ex. i 14 kap. 2 § sekretesslagen. Sekretessen gäller inte heller om det finns samtycke från den enskilde till att uppgifterna får lämnas ut. För både och hälso- och sjukvårdens del finns det – helt oberoende av sekretess – integritetsskyddande bestämmelser av vilka anses följa bl.a. att samtycke skall inhämtas från den som uppgifterna rör innan ett informationsutbyte sker. Detta gäller såväl inom som mellan myndigheter. Det förekommer dock både inom hälso- och sjukvården och att den enskilde på grund av sitt hälsotillstånd är oförmögen att ta ställning i sekretessfrågor eller att den enskilde vägrar lämna samtycke till ett uppgiftsutbyte. Frågan är i vilka fall uppgifter under sådana förhållanden ändå kan utbytas. Begreppet men i sekretesslagen har en mycket vidsträckt inne- börd och tar framför allt sikte på de olika kränkningar av den person- liga integriteten som kan uppstå om uppgifterna lämnas ut.1 Med men avses sådant som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans eller hennes personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en ömtålig uppgift 1979/80:2, Del A s. 83 Uppgiftsutbytet mellan vård- och omsorgsområdena avseende en enskild kan i många fall anses vara tillräckligt för att men skall föreligga. Det omvända skaderekvisitet är utformat på sådant sätt att det inte är tillåtet med ett utlämnande efter en avvägning mellan be- hovet av uppgifterna och befarad skada för den enskilde.2 I 14 kap. 2 § sjätte stycket finns en bestämmelse om undantag från sekretess på hälso- och sjukvården och område.3 Enligt bestämmelsen hindrar sekretessen i 7 kap. 1 § och 4 § första och tredje styckena inte att uppgift om enskild som inte fyllt eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel, eller närstående till denne lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och till annan sådan myndighet om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detsamma sägs i bestämmelsen gälla i fråga om lämnande av uppgift om gravid kvinna eller när- stående till henne, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet. Syftet med bestämmelsen är att vårdmyndig- heterna inte skall vara förhindrade att utbyta uppgifter med varandra för att bistå en enskild som är i behov av vård, behandling eller annat stöd. I förarbetena anges att undantaget från sekretess måste användas med urskillning och varsamhet. Endast i de situationer där det fram- står som direkt påkallat att bistå en enskild bör undantag göras. En förutsättning för att tillämpa undantaget bör normalt vara att den berörde personen kan antas direkt motsätta sig att uppgifter om hans eller hennes personliga förhållanden lämnas ut eller att saken brådskar så att det inte finns tid att inhämta samtycke. I första hand bör därför ett samtycke inhämtas.4 13.2Särskilt om uppgiftsutbyte mellan olika hälso- och sjukvårdsmyndigheter och kliniker Enligt förarbetena står det klart att skaderekvisitet i 7 kap. 1 § sekretesslagen medger att uppgift får lämnas från en läkare till en annan eller från en sjukvårdsinrättning till en annan, om uppgiften behövs i rent vårdsyfte. Visst utrymme sägs också finnas att lämna uppgifter till en annan vårdsektor i syfte att bistå en patient. 1979/80:2 Del A s. 168 3SFS 1991:426, prop. 1990/91:111, bet. 1990/91:KU34, rskr. 1990/91:111 s. 41 Uppgiftsutbytet mellan vård- och omsorgsområdena det gäller möjligheten att lämna uppgifter från den allmänna sjuk- vården till en privatpraktiserande läkare eller en företagsläkare har det ansetts att uppgiften kan lämnas ut om den i trängande fall behövs för medicinsk behandling av den som uppgiften rör.5 Frågan är dock om dessa uttalanden verkligen kan anses vara i överensstämmelse med innebörden av det omvända skaderekvisitet. När det gäller uppgiftslämnande mellan sjukhus har JO anfört att man i normalfallet – när det gäller somatiska journaler – kan utgå från att det inte är till men för patienten om hans journal på begäran överlämnas till en annan myndighet inom hälso- och sjukvården.6 Enligt JO är dock förutsättningarna för uppgiftslämnande annor- lunda när det gäller psykiatriska journaler. Detta med hänsyn till innehållet i sådana journaler och det förhållandet att patienterna i många fall är angelägna om att uppgifterna i journalerna inte förs vidare. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan bedömningen bli densamma även när det gäller en somatisk journal om innehållet i denna framstår som särskilt känsligt. Som exempel angavs gynekologjournaler. JO anförde vidare följande. I de fall man har anledning ifrågasätta om patienten skulle anse det vara till men för honom att journalen överlämnas till annan sjukvårds- myndighet så skall patientens egen uppfattning om möjligt inhämtas. Motsätter sig patienten att journalen lämnas ut så skall detta respekteras även om vederbörande läkare anser att ett utlämnande inte är till men för patienten. Detta beror på att begreppet men i sekretesslagen skall tolkas med utgångspunkt från den enskildes egen värdering. Inom den frivilliga hälso- och sjukvården blir det därför inte aktuellt att göra en egentlig menprövning annat än i sådana fall, där det gäller en journal med känsligt innehåll och det av praktiska skäl inte är möjligt att inhämta patientens egen uppfattning. Mot bakgrund av vad nu sagts så innebär ett önskemål från en patient – såsom i detta fall – att hennes journaler inte skall överlämnas till annan sjukvårdsmyndighet att detta måste respekteras utom i rena nödsituationer. Utgångspunkten i förarbetena är alltså att mellan myndigheter på hälso- och sjukvårdens område är det möjligt att utbyta uppgifter utan samtycke av den enskilde, om utlämnandet sker i rent vård- syfte. JO:s ovan redovisade bedömning uttrycker en begränsning av denna utgångspunkt. Motsätter sig en patient att en journal 6JO 1986/87 s. 198 ff. Uppgiftsutbytet mellan vård- och omsorgsområdena lämnas ut får journalen inte lämnas ut, även om vederbörande läkare anser att ett utlämnande inte är till men för patienten. Mot bakgrund av 2 a § hälso- och sjukvårdslagen har det ansetts vara ett naturligt inslag i vården att inhämta en patients samtycke till att uppgifter om honom eller henne lämnas vidare till andra sjukvårdsmyndigheter eller sjukvårdsenheter.7 Om samtycke inte kan inhämtas måste utlämnandet prövas enligt sekretesslagen om det gäller ett uppgiftsutbyte över sekretessgränserna. Menbedöm- ningen kan då utfalla på olika sätt. I många fall torde vad som uttalats i propositionen gälla, dvs. att uppgifterna kan utbytas i vårdsyfte. Gäller det särskilt känsliga uppgifter är det mer tveksamt om lagrummets utformning medger ett utlämnande. Visserligen är det här inte fråga om någon absolut sekretess, vilket också påpekats i förarbetena. Utformningen av det omvända skaderekvisitet medger dock inte ett utlämnande efter en avvägning mellan behovet av uppgifterna och befarad skada för den enskilde. Oavsett om det finns ett stort behov av uppgifterna för att ge den enskilde rätt behandling eller vård, krävs det för ett utlämnande av känsliga uppgifter att det står klart att uppgifterna kan lämnas ut utan att den enskilde lider men. Är det fråga om en ren nödsituation finns emellertid möjlighet att lämna ut uppgifterna i de nu angivna situationerna med stöd av nödbestämmelsen i brotts- balken (24 kap. 4 §). Om situationen är sådan att patienten vägrar att samtycka till uppgiftsutbyte torde inga slags uppgifter kunna utbytas inom och mellan sjukvårdsinrättningarna såvida det inte är fråga om en nöd- situation. Patienter har stora möjligheter att välja bland olika vårdgivare. Patienter skall erbjudas möjlighet att välja vårdinrättning/vård- givare och öppenvårdsmottagning för specialistsjukvård och sjukhus inom det egna . Likaså skall patienter erbjudas möjlighet att utanför det egna välja primärvård, att med vissa begränsningar välja öppenvård för specialistsjukvård och att välja behandling i sluten vård vid sjukhus inom länssjukvården eller i öppenvård för specialistsjukvård efter det att behovet har fastställts i hemlandstinget. Dessa valmöjligheter framgår av hälso- och sjukvårdslagen, rekommendationer från , Riks- avtalet för utomlänsvård, avtal inom sjukvårdsregionerna och avtal mellan landstingen. En sammanställning i förtydligande syfte finns 1990/91:111 s. 24 Uppgiftsutbytet mellan vård- och omsorgsområdena i rekommendation om valmöjligheter inom hälso- och sjukvården och tillhörande kommentarer med giltighet . Valmöjligheterna gäller lika för all offentligt finansierad vård – oavsett driftsform. En följd av sekretessbestämmelserna kan bli att en enskild som på grund av likgiltighet eller liknande inte förmår eller vill med- verka till ett samtycke om utlämnande av uppgifter går miste om adekvat vård. Patienternas valfrihet medför att uppgifter om patienten kan finnas på många olika sjukvårdsmyndigheter. Detta gör det än mer angeläget att säkerställa att informationen om patienten finns tillgänglig i en vårdsituation där den behövs. 13.3Särskilt om uppgiftsutbyte mellan olika social- tjänstmyndigheter För socialtjänstmyndigheternas del kan uppgiftsutbyte behöva ske exempelvis i samband med förflyttningar mellan olika äldreboende eller LSS-hem m.m. för att kravet på en så god omvårdnad som möjligt skall kunna tillfredsställas. Över sekretessgränserna kan upp- gifter utan samtycke emellertid bara lämnas inom ett smalt område. De fall det rör sig om torde i allmänhet befinna sig i gränszonen till situationer där ett presumerat samtycke från den enskilde kan åbero- pas. Bland det som får vägas in är om den mottagande myndigheten kan komma att använda uppgifterna på ett sätt som den enskilde uppfattar som ofördelaktigt för honom. Hänsyn måste också tas till det men som består i att uppgifter sprids till en större krets personer, som i sin tur kan tänkas vidarebefordra uppgifterna till andra.8 Som sagts finns det också för del integritetsskyddan- de bestämmelser av vilka bl.a. anses följa att samtycke skall inhämtas från den som uppgifterna rör innan ett informationsutbyte sker. Sådana bestämmelser är oberoende av sekretessbestämmelserna. Med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen har ett flertal regler om uppgiftslämnande från samlats i socialtjänstlagen. 1979/80:2 Del A s.182 Uppgiftsutbytet mellan vård- och omsorgsområdena 13.4Särskilt om uppgiftsutbyte mellan hälso- och sjukvårdsmyndigheter och socialtjänstmyndigheter Behov av ett uppgiftsutbyte uppstår vid samverkan mellan social- tjänsten och hälso- och sjukvården framför allt i samband med projekt i konkreta verksamheter inom äldreområdet, barn- och ung- domsområdet och psykiatrin. Det kan t.ex. gälla samverkan kring missbruksmottagningar, psykosteam, hospicevård och rehabiliterings- verksamheter. Vad som hindrar uppgiftsutbyte är att en del av verk- samheten är hänförlig till hälso- och sjukvården och en del till . Detta försvårar samverkan eller samarbetet kring människor med stora och sammansatta behov av vård och omsorg och kan i förlängningen få negativa konsekvenser för den enskilde. konstaterade i sitt betänkande – Sam- verkan – att en grundläggande förutsättning för att samverkan skall fungera genom hela vårdkedjan är att den information som behövs för att planera den enskildes vård och omsorg finns tillgänglig.9 uppdrog regeringen åt att utreda omfattningen av administrativt arbete i vården och lämna förslag till åtgärder för att få bort onödig administration i hälso- och sjuk- vården.10 Uppdraget genomfördes inom ramen för en utredning under ledning av f.d. överdirektören .