sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen ska utformas så att förutsätt- ningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså ska förut- sättningarna öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. Statsrådet förordnade som särskild utredare. Till huvudsekreterare i utredningen utsågs och till sekreterare och . Sakkunniga i utredningen har varit f.d. riksdagsman , departementsråd , departementsråd , departementssekreterare , överdirektör , departementssekreterare , kansliråd och ämnessakkun- nig . Experter i utredningen har varit byråchef , direktör , direktör , utvecklingschef , generaldirektör , verksamhetskoordinator , sakkunnig , enhetschef , hovrättsassessor , kansliråd Liso och departementssekreterare . Arbetet har bedrivits under benämningen , utredningen angående socialförsäkringsadministrationen. Särskilt yttrande har lämnats av sakkunnig . Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet 21+1! 1, En sammanhållen administration av socialförsäkringen (SOU 2003:63). Utredningens direktiv och arbete ................................. Övergripande om socialförsäkringen ..................................... Ohälsopolitiken och ohälsoutvecklingen ................................ 2.3.2 Samverkan och finansiell samordning........................... 2.3.3 Slutsatser och förslag enligt tidigare utredningar......... Organisation, ansvar och uppgifter ........................................ 3.2.1 Ansvar, uppgifter och reglering ................................... 3.3.1 Ansvar, uppgifter och reglering ................................... Partsförhållanden och kollektivavtal ........................... Styrning av statlig verksamhet...................................... Allmänna principer och styrmedel.......................................... Styrning genom regler.............................................................. Styrning genom utnämning ..................................................... Styrning genom organisation................................................... 4.5.1 En eller flera myndigheter ............................................ Tillsyn/Kontroll ....................................................................... Styrning av och inom styrning av försäkringskassorna....... 5.3.4 Utveckling, förvaltning och drift av IT-stödet ........... Direktörens verkställande ledning ............................... Förändringar och förändringsbehov ....................................... Den senaste översynen ................................................. 5.5.3 Andras bedömningar inom området ........................... Utredningens bedömning av förändringsbehoven ........... Synpunkter på förändringarna 1998........................................ Vad behöver förändras?........................................................... organisation – överväganden och förslag ....................... 7.1Medborgarperspektivet – en rättssäker och effektiv Personalperspektivet – en gemensam arbetsgivarpolitik....... En statlig organisation ............................................................. En eller flera myndigheter ....................................................... Alternativet regionala myndigheter............................. Alternativet en myndighet ........................................... En myndighet förordas ................................................ Ledningsformer på central nivå............................................... Verksamhetsutveckling och IT-verksamhet........................... Överväganden och förslag............................................ Administration av den allmänna pensionen ......................... Bakgrund och problembeskrivning ........................... 7.9.2 Möjliga framtida lösningar ......................................... Konsekvenser av utredningens förslag......................... Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Utredningens deluppdrag enligt direktiven ............. Ärenden som överlämnats till utredningen ............. Sammanfattning av tidigare och pågående Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen, , har i uppdrag att lämna förslag till den framtida utformningen av socialförsäkringsadministrationen, som enligt direktiven består av och de 21 försäkringskassorna. Förslagen ska skapa förutsättningar för att komma till rätta med bl.a. de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang. Förslagen ska även ses mot bakgrund av de krav som ställs på socialförsäkringsadministrationen och som gäller att genom gemensamma förhållningssätt bryta ohälsoutvecklingen samt att utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för de försäkrade. I delbetänkandet redovisas förslag till organisationsform, ansvarsfördelning, ledningsform och förtroendemannainflytande inom administrationen. Ett vidareutvecklat och detaljerat förslag till utformning av organisationen ska lämnas senast den 15 novem- ber 2003 med en plan över hur de föreslagna ändringarna bör genomföras. Utredningen tar sin utgångspunkt i medborgarperspektivet. Verksamheten ska skötas effektivt och rättssäkert. Medborgarna ska känna tilltro till socialförsäkringen och dess administration. Det är viktigt att det finns en legitimitet för systemet. De försäk- rade ska veta att de får den ersättning de är berättigade till, att bedömningen görs lika oavsett var i landet man bor och att man blir väl bemött. Det handlar även om korta handläggningstider och god tillgänglighet till information och tjänster som svarar mot samhällets och därmed medborgarnas behov. En så stor och viktig verksamhet kräver också medborgarinsyn. En av de viktigaste förutsättningarna för att administrationen ska fungera bra är en motiverad och kompetent personal. För de anställda handlar det om bra arbetsmiljö, goda möjligheter att utveckla den egna kompetensen samt ett tydligt och kompetent ledarskap. Vidare är det ytterst centralt att de anställda känner del- aktighet samt att de ges en möjlighet att påverka sitt arbete. Utred- ningen anser att en gemensam arbetsgivarpolitik skapar en struktur som ger större möjligheter att klara de arbetsgivarpolitiska utma- ningar som socialförsäkringsadministrationen står inför. Exempel på dessa utmaningar är att klara framtida rekryteringsbehov, att skapa attraktiva arbetsförhållanden och att kompetensutveckla för nya uppgifter. Utredningen föreslår att: Den nya organisationen för socialförsäkringsadministrationen ska vara statlig. Försäkringskassorna har uteslutande hand om stat- lig verksamhet, som finansieras av statliga medel och där staten är försäkringsgivare. Socialförsäkringen och ohälsoproblemati- ken är en nationell angelägenhet, vilket också bör återspeglas i valet av organisationsform. Ser man till försäkringskassornas funktion är det ur juridisk synvinkel inte mycket som talar för en fristående ställning. Försäkringskassorna har t.ex. inga medlemmar, ingen föreningsstämma, ingen privaträttslig revi- sion. Socialförsäkringsadministrationen ska bestå av en myndighet. Det är viktigt att ansvar, befogenhet, kompetens och resurser hålls samman. Ansvarsutkrävandet kan tydligare ske i en samman- hållen myndighet. Organisation av arbetet över geografiska gränser blir inte ett juridiskt problem. Det blir enbart en fråga om vad som är funktionellt för verksamheten och bra för den försäkrade. En myndighet kan också ge bättre förutsättningar för gemensamma värderingar och förhållningssätt. Utredningen bedömer att behoven av samverkan med bl.a. landsting, länsarbetsnämnd och arbetsförmedling kräver att socialförsäkringsmyndigheten finns representerad i länen. Även medborgarinsynen talar för detta. Utredningen förutsätter också att personalen anställs i myndigheten, men att det finns en koppling till länen. ska ha en styrelse med fullt ansvar. Det är lämpligt med en styrelse med fullt ansvar när myndig- heten har ett stort finansiellt ansvar, ett varierat verksamhets- innehåll samt en komplex organisation p.g.a. verksamheten och storleken. Det kan därför behövas förstärkning av ledningen, som man kan få genom en styrelse med fullt ansvar. Då tillförs sakkunskap genom olika ledamöter. I socialförsäkrings- myndighetens styrelse kan det finnas behov av t.ex. försäk- rings-, IT- och managementkompetens. Ett regionalt förtroendemannaorgan ska inrättas i respektive län. Det ska vara kopplat till socialförsäkringsmyndighetens verk- samhet i länet och bestå av 5–7 ledamöter som utses av rege- ringen. Fördelningen av ledamöter ska motsvara partifördel- ningen i . Regeringen utser en ordförande och en vice ordförande. Ledamöterna nomineras av partierna i respektive län. Mandatperioden ska vara . Det regionala förtroen- demannaorganets uppgift ska vara att utifrån ett medborgarper- spektiv bevaka bl.a. att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndig- heten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. De regionala förtroen- demannaorganen ska också utse ledamöterna till socialförsäk- ringsnämnderna och förtroendemän till externa samrådsorgan. Det regionala förtroendemannaorganet kompletteras med inrättandet av ett centralt förtroendemannaorgan för att formali- sera och säkerställa kommunikationen mellan förtroende- männen, styrelsen och chefen för myndigheten. Rådet ska kunna biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mera övergripande karaktär, till exempel vid viktiga policybeslut. Vidare gör utredningen följande bedömning: Ansvaret för IT-utveckling och verksamhetsutveckling måste hållas samman. Verksamhetsansvaret – enligt den verksamhets- struktur som myndigheten väljer – måste vara entydigt definie- rat vad avser regeltillämpning, försäkringsadministration, resursanvändning, resultat och verksamhetsutveckling. Verksamhetsansvarig ska vara entydig beställare av verksam- hetsutveckling, inklusive IT-stödet. Verksamhetsutvecklingsprojekt bör delegeras till olika delar av landet. De metoder och arbetssätt som visat sig fungera bra kan sedan införas inom fler delar av organisationen. Mycket talar för att behovet av tillsyn omfattar en granskning av socialförsäkringsmyndighetens totala arbete med att säkerställa en rättssäker och effektiv handläggning. Denna framtida funktion för granskning bör vara extern och den kan organiseras på olika sätt. Utredningen återkommer med förslag i denna fråga i slutbetänkandet . Inrättandet av den föreslagna socialförsäkringsmyndigheten ger bättre förutsättningar för samarbete mellan Premiepensions- myndigheten och . Frågan om administ- ration av den allmänna pensionen behöver dock utredas vidare. Utredningen avser att återkomma till den i slutbetänkandet . och har redovisat förslag till hur den arbetslivsinriktade rehabiliteringen kan utformas för att stärka arbetslinjen i sjuk- försäkringen. Förslaget innebär i korthet att Arbetsmarknads- verket ska börja arbeta med målgruppen sjukskrivna som har en anställning som de inte kan komma tillbaka till. Utredningens nuvarande bedömning är att förslaget är rimligt. Utredningen återkommer dock till denna fråga i slutbetänkandet . 1 Utredningens direktiv och arbete Av direktiven till utredningen av socialförsäkringsadmi- nistrationen (dir. 2002:166) framgår att förslag ska lämnas till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen ska utformas så att förutsättningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså ska förutsättningarna öka att genom gemensamma förhåll- ningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. Socialförsäkringsadministrationen består enligt direktiven av () och de allmänna försäkringskassorna. Utredningens uppdrag innefattar följande: 1.Att pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rättvist över landet samt att ett bra bemötande säkerställs. 2.Att särskilt beakta behovet av effektiv ledning och styrning av IT-verksamheten samt att överväga hur statistikverksamheten bör bedrivas om utredningen föreslår förändringar som påver- kar statistikverksamheten. 3.Att när organisationsformer övervägs beakta vikten av ett lokalt förtroendemannainflytande. 4.Att överväga formerna för de förtroendevaldas medverkan och inflytande bl.a. i socialförsäkringsnämnderna och i arbetet med samverkan och samordning inom rehabiliteringsområdet. 5.Att överväga om det är lämpligt att ändra Premiepensionsmyn- dighetens (PPM) och RFV:s roller och uppgifter inom pen- sionsadministrationen. 6.Att överväga ansvarsfördelningen mellan socialförsäkrings- administrationen och angränsande samhällsområden för att Utredningens direktiv och arbete skapa bättre förutsättningar för att bryta ohälsoutvecklingen och för att samhällets resurser på bästa sätt ska kunna utnyttjas av den försäkrade. Uppdraget ska slutredovisas . ska ett översiktligt förslag till organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan de berörda aktörerna redovisas, vilket sker i detta delbetänkande. Direktiven redovisas i bilaga 1. I bilaga 3 presenteras direktivens olika deluppdrag och om de redovisas i detta delbetänkande eller i slutbetänkandet. Utredningen fick tilläggsdirektiv (dir. 2003:62) som innebär att förslag ska lämnas till beslutsfunktion vid koncen- trerad handläggning av socialförsäkringsärenden (bil. Utredaren skall särskilt överväga möjligheten att ärenden som beslutas av socialförsäkringsnämnd avgörs av tjänsteman. Uppdraget ska redovisas . Utredningen, som har tagit namnet (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen) har kartlagt och analyserat socialförsäkringsadministrationen i syfte att kunna lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen bör utfor- mas. I utredningens arbete har främst sådant som och regeringen bestämmer om, dvs. sådant som anges i lagar, förord- ningar såsom instruktion samt i regleringsbrev, behandlats. Det rör bl.a. uppgifter och ansvar inklusive avgränsningar mot andra organisationer. Utredningen lämnar förslag om sådant. Frågor av lägre detaljeringsgrad behandlas och beslutas av myn- dighetens ledning eller vid nybildning av en myndighet av en orga- nisationskommitté. I delbetänkandet presenteras dock vissa bedömningar av lägre detaljeringsgrad. Dessa ska ses som utredningens rekommendationer. Faktainsamlingen bygger dels på omfattande studier av skriftligt material (se Referenser), dels på intervjuer och diskussioner med verksamma inom socialförsäkringsadministrationen samt med företrädare för olika intressenter och tillsynsorgan. Utredningen har besökt försäkringskassorna i , , , , , och Västra Utredningens direktiv och arbete samt även haft diskussioner med företrädare för försäk- ringskassan i . I samband med besöken har oftast inter- vjuer gjorts med styrelseordförande, direktör, företrädare för de lokala fackliga organisationerna samt med medarbetare från olika delar av verksamheten. Utredningen har träffat företrädare för RFV:s ledning och för olika delar av verksamheten. RFV har också bidra- git med skriftliga underlag till utredningen. Kontinuerliga diskus- sioner har förts med företrädare från () som också lämnat underlag. Förutom samråd med RFV, PPM och försäkringskassorna har utredningen även haft samtal med bl.a. , , , , Riksrevisions- verket (RRV), () och Kammarrätten i . Utredningen har också haft kontakt med andra utred- ningar inom angränsande områden t.ex. Utredningen om tydligare och effektivare statlig tillsyn (Ju 2000:06). Statskontoret har biträtt utredningen med underlag när det gäller det framtida förtroendemannainflytandet, jämförelser mellan olika statliga organisationsmodeller, tillsyn och IT-verksamhet. har fyra utredningssammanträden genomförts. Några av experterna har lämnat uppgifter och promemorior under arbetets gång. En hearing med handikapporganisationer har också genomförts i syfte att fånga upp deras synpunkter på socialförsäkringsadminist- rationen. Företrädare för , De Handikappa- des , Förbundet i , Mental Hälsa, , Ungdomar och Vuxna samt rade Barn och Ungdomar deltog i hearingen. Lokala och centrala arbetstagarorganisationer har fortlöpande informerats och beretts tillfälle att framföra synpunkter. Regeringen har överlämnat två ärenden angående flexibla och gränsöverskridande arbetsformer till utredningen, bilaga 4. I utredningsbetänkandet föreslås att en socialförsäkringsmyn- dighet inrättas. Benämningen ska inte ses som ett namnförslag. RFV och de 21 försäkringskassorna administrerar gemensamt socialförsäkringens nästan 50 förmåner. Inom området sjukförmåner ingår uppdraget att samordna den arbetslivsinriktade rehabili- teringen. PPM administrerar medborgarnas premiepensionskonton. De samlade utgifterna för socialförsäkringen (exkl. administra- tion) uppgick till . De domine- rande delarna är ekonomiskt stöd vid ålderdom, som står för cirka hälften av utgifterna, och ekonomiskt stöd vid arbetsoförmåga som står för en fjärdedel. Socialförsäkringen, liksom all annan statlig verksamhet, är indelad i politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Socialförsäkringens förmåner finns främst inom politikområdena Hälso- och sjukvårdspolitik, Handikappolitik, Ersättning vid arbets- oförmåga, Ekonomisk äldrepolitik samt Ekonomisk familjepolitik. Mer om övriga indelningar redovisas i avsnitt 3.1. De senaste årens ökning av sjukfrånvaron fortsatte även . En viss minskning kan dock skönjas 2003. Antalet personer som fått sjukpenning var 862 000 vilket var en ökning med 161 000 . har frånvaroperioderna blivit allt längre och de sjukskrivna återgår i mindre utsträckning än tidigare till arbete. Antalet sjukdagar har ökat . Ökningen av antalet långtidssjuk- skrivna, av vilka kvinnorna utgör en allt större andel, har även resulterat i en markant ökning av antalet nybeviljade sjuk- och akti- vitetsersättningar (som ersätter förtidspensioner och sjukbidrag fr.o.m. ). /2003 fanns det cirka 122 000 personer som varit sjukskrivna . Den totala sjukfrånvaron, inklusive karensdagar, sjuklönedagar och sjukpen- ningdagar motsvarar 400 000 årsarbeten. Frånvaron på grund av sjuk- och aktivitetsersättningar motsvarar också cirka 400 000 årsarbeten. Sammantaget innebär detta att frånvaron från arbetslivet på grund av ohälsa motsvarar av befolkningen i arbetsför ålder. (RFV:s årsredovisning 2002). Sjukfrånvaron varierar mellan och inom olika sektorer, branscher och arbetsplatser. Även regionalt är sjukfrånvaron ojämnt fördelad. Det finns många orsaker till den ökande sjukfrånvaron. Ökade krav i arbetslivet, resursbrister inom hälso- och sjukvården, en äldre arbetskraft, en större andel yrkesverksamma kvinnor och attitydförändringar i samhället är faktorer som brukar nämnas. Socialförsäkringsadministrationen har en mycket viktig uppgift när det gäller arbetet med ohälsan. En allt större andel av statens budget går till ersättning vid ohälsa vilket gör att den övriga verksamheten riskerar att urholkas. I samband med budgetpropositionen 2002 tog regeringen fram ett åtgärdsprogram, det s.k. 11-punktsprogrammet för ökad hälsa i arbetslivet. Programmet besår av följande insatser: 1.Nationella mål för ökad hälsa i arbetslivet. 2.Trepartssamtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. 3.Ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare att förebygga ohälsa. 4.Utveckling av arbetsmiljöarbetet. 6.Försök att minska ohälsan inom den offentliga sektorn. 7.Förnyelse av rehabilitering – individen i centrum. 8.Justering av gällande lagstiftning för att höja kvaliteten i rehabi- literingsarbetet. 9.Utveckling av former för sjukskrivningsprocessen. 10.Förbättrad statistik och forskning på ohälsoområdet. 11.Förbättrad tillgänglighet till behandling i hälso- och sjukvården. RFV har, bl.a i sin roll som stabsorgan till regeringen, ett ansvar när det gäller flera av punkterna ovan. RFV har tagit fram underlag och rapporter, deltagit i arbetsgrupper samt även fått ett antal uppdrag för att följa upp regelförändringar kopplade till 11-punktsprogram- met. I propositionen Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet (2002/03:89) som lämnades till 2003 föreslås ändringar inom en rad områden för att komma till rätta med ohälsan i arbetslivet. Förslagen är i korthet: Deltidssjukskrivning ska vara utgångspunkten. Uppmärksam- heten bör vara riktad mot den arbetsförmåga den försäkrade har – inte arbetsoförmågan. Arbetsgivarna ska i rehabiliteringsutred- ningen särskilt redovisa varför heltidssjukskrivning inte har kun- nat undvikas. Den intygsskrivande läkaren bör närmare ange det medicinska syftet med sjukskrivningen och om den försäkrade av medicinska skäl bör avhålla sig från arbete. Om sjukperioden pågår längre än – och om under- laget för beslut inte räcker – ska inhämta ett fördjupat underlag om arbetsförmågan från en annan läkare. Alla intygsskrivande läkare ska ges möjlighet till en kortare all- män utbildning i försäkringsmedicin. Försäkringskassorna föreslås få tillgång till ytterligare cirka 100 försäkringsläkare med halvtidsanställning. Teknisk översyn av reglerna om karensdag ska göras . Nuvarande regler slår olika vid olika typer av anställningar t.ex. för personer med flera arbetsgivare och för personer med koncentrerad arbetstid. Utbyte av sjukpenning mot sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning. ska senast efter sjukanmälnings- dagen utreda om sjukpenningen ska bytas ut mot sjukersättning eller aktivitetsersättning. I propositionen framhålls att de stora skillnaderna i försäkringskassornas handläggning av de långa sjukfallen är ett problem ur försäkringsrättslig synpunkt. För- säkrade med samma sjukdoms- och arbetsförmågeprognos kan ha olika ersättningar. Ekonomiska drivkrafter för arbetsgivarna för att minska sjuk- frånvaron. Med arbetslivsinriktad rehabilitering avses sådana rehabiliterings- åtgärder som är av betydelse för att underlätta återgång till arbets- livet för personer som är långvarigt sjukskrivna eller uppbär sjuk- bidrag/förtidspension. Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen definierades /92 genom vad som brukar benämnas som rehabiliteringsrefor- men. Reformen byggde på tre hörnstenar: bättre arbetsmiljö, en effektivare rehabilitering samt en generell arbetsgivarperiod. Refor- men har inte nått sitt fulla syfte som bl.a. var att minska sjukfrånva- ron och utslagning från arbetslivet. Det visar inte minst de senaste årens utveckling med allt fler och längre sjukfall. I takt med en allt högre andel långtidssjukskrivna i samhället ökar behoven av och kraven på en väl fungerande rehabilitering enligt utredningsbetänkandet Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78). De personer som är i behov av rehabilitering kan indelas i tre grupper. 1.personer som har en anställning som de kan återgå till när reha- biliteringen är genomförd, 2.personer som har en anställning men som av någon anledning inte kan återgå till det arbetet, 3.personer som saknar anställning. För den första gruppen har arbetsgivaren ett lagstadgat ansvar att ta fram en rehabiliteringsutredning som ska överlämnas till försäk- ringskassan samt att genomföra och bekosta rehabiliteringsåtgär- derna. När det gäller de två andra grupperna har Arbetsmarknadsstyrel- sen (AMS) och RFV fått i uppdrag att utarbeta förslag till hur den arbetslivsinriktade rehabiliteringen kan utformas för att stärka arbetslinjen i sjukförsäkringen.