sou · GRB3105d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Ersättningen för ekologisk odling har genom att öka förekomsten av miljövänliga odlingsformer125 på ett märkbart sätt bidragit till att uppfylla det specifika målet liksom de övergripande miljökvalitets- målen, i första hand Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Utredningen bedömer att ytterligare insatser krävs för att för- bättra måluppfyllelsen i fråga om anslutningsgraden. Det gäller särskilt i slättbygderna och för jordbruk utan djurhållning. En åtgärd kan vara att öka eller på annat sätt ändra reglerna för ersätt- ningen. Det finns också skäl att i fråga om måluppfyllelsen för flera av de övergripande miljökvalitetsmålen se längre än till denna ersätt- ningsform, dvs. att titta närmare på möjligheterna att föra eko- logisk och konventionell odling närmare varandra, bl.a. genom att främja inslag av ekologisk odling i den konventionella. På detta sätt kan åtgärderna få ett större genomslag. Ett sådant förslag till resurseffektivt jordbruk () lades fram av Ekologiska lant- brukarna och 1998 (se bilaga 5). Detta berörs närmare i kapitel 15. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Växtnäringsläckage från jordbruket har en negativ inverkan på den miljön.126 Algproduktionen i både och har ökat som en konsekvens av övergödningen med syrebrist i vattnet och döda havsbottnar som följd. Miljöersättningen för minskat kväveläckage skall bidra till att uppfylla det delmål under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som innebär att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om skall minska jämfört med nivå. Inom denna ersättningsform lämnas ersättning för insatser med syfte att minska kväveutlakningen . Sådd av fånggröda i samband med sådd av huvudgrödan, vanligen spannmål, eller senast vid sista sådatum berättigar till ersättning. Ersättning lämnas också för sådd av fånggröda efter skörd av potatis, rot- frukter eller grönsaker. Detsamma gäller för vårbearbetning, dvs. ingen bearbetning efter skörden (se tabell 4.14). Fång- grödan får brytas beroende på län. Efter skörd av huvudgrödan får inte gödselmedel eller kemiska bekämp- ningsmedel spridas i fånggrödan fram till brytdatum. Fånggrödan får inte heller utnyttjas för slåtter, bete eller annan produktion förrän efter tidigaste brytdatum. För ersättning krävs att motsvarande av den vårsådda arealen odlas med fånggröda eller att höstbearbetning inte sker på motsvarande andel av denna areal. Åtgärderna kan kombin- eras på samma mark. Utsädet vid sådd av fånggröda skall utgöras av vallgräs, vallgräsblandning eller rajgräs enligt särskilda regler bero- ende på typ av gröda. Ersättning för sådd av fånggröda och vårbearbetning lämnas i , , , , och till skiften som uppgår till . Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Stödbelopp vid ersättning för åtgärder för minskat kväveläckage Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.127 Det övergripande miljökvalitetsmålet enligt Miljö- och lands- bygdsprogrammet är Ingen övergödning. Åtgärden skall också med- föra insatser för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det specifika målet är att minska kväveläckaget från genom t.ex. odling av fånggröda och vårbearbetning och på så sätt bidra till målet om en minskning av den kvävebelastning på havet som orsakas av mänsklig verksamhet. En satsning på att minska kväveläckaget sker också genom vilken beskrivs i avsnitt 6.5.1. Det operativa målet är att skall odlas med fång- gröda eller vårbearbetas. Ersättningsformen har i det ursprungliga programdokumentet för Miljö- och landsbygdsprogrammet beräknats medföra en minskning av det vattenburna kväveläckaget från med kväve . Tillsammans med riktade informations- insatser till samtliga jordbrukare har åtgärden senare bedömts minska det vattenburna kväveläckaget till haven med kväve . Kostnaden för ersättningen för minskat kväveläckage beräknades av uppgå till för perioden –2006.128 har utbeta- lats. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Den anslutna arealen var och 2001. 129 Anslutningen översteg således med mycket bred marginal det uppsatta målet. av arealerna kombin- erades fånggrödor och vårbearbetning 2002 och 2001. Ersättnings- formen var inte öppen 2000. 1999 fanns endast fånggrödor . Antalet anslutna jordbruk uppgick till 9 2002 och 8 2001. 1999 var motsvarande antal 1 200. En förändring skedde av villkoren för ersättningen vid över- gången till den nuvarande programperioden som till stor del för- klarar ökningen i anslutning. Exempelvis har den tidigare koppling- en av fånggrödor till vårbearbetning nu tagits bort. En ansluten jordbrukare kan också välja att inte ha någon vårsådd gröda varvid kravet på en areal med fång- gröda motsvarande av denna bortfaller detta år. Denna flexibilitet i ersättningsformen underlättar en variation i växtföljden. Även satsningar genom Greppa Näringen har bidragit till ökningen i anslutning. 4.11.5Tidigare utvärderingar och litteratur I studien av CAP:s miljöeffekter konstaterades att kväve- utlakningen från var oförändrad . Avrinning, areal åker och djurtäthet är faktorer av stor betydelse för bruttoutlakningen. Denna var relativt sett störst i och beroende på en större avrinning i dessa områden. I slättbygder och skogsbygder hade brutto- utlakningen ökat något till följd av en minskad areal vall och träda respektive ett större antal djur per hektar. I södra slätt- bygder hade den däremot minskat något till följd av minskad åker- areal. I rapporten framhölls att behovet av åtgärder är stort om det uppsatta målet för minskning av kväveutsläppen från mänsklig verksamhet skall kunna uppnås. På uppdrag av har en studie genomförts vid av vilka effekter miljöersättningen för odling av fånggröda haft på kväveutlakningen.130 Insådd fånggröda, som brukas ned respektive hösten, har ingått i beräkningarna liksom vårbearbetning utan insådd. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 har baserats data för olika produktionsområden när det gäller grödfördelning, skördar, gödsling m.m. Medelutlakning och belastning inklusive effekterna av förekommande fånggrödor för har beräknats genom att använda arealstatistik för kombinerad med data för produktionsområden . Jord- bruksverket har genomfört en enkätundersökning om fånggrödor, där dessa bedömts efter en femgradig skala. I beräk- ningarna har hänsyn tagits till dessa resultat. En alternativ beräk- ning har gjorts som endast inkluderat den areal där fånggrödan var av god klass. Reduktionen av kväveutlakningen genom fånggröda och vår- bearbetning är enligt dessa beräkningar med störst effekt i , och . Om hänsyn tas till den sämre utvecklingen av vissa fånggrödor, är effekten något lägre, . Arealen med fånggröda och vårbearbetning uppskattades till av den totala åkerarealen i det berörda området. I beräkningarna har inte hänsyn tagits till att jordbruk- aren kan välja att inte utföra åtgärderna . Diagram 4.5 visar bidraget från respektive åtgärd till den minskade utlakningen samt hur åtgärderna är fördelade arealmässigt. Olika åtgärders procentuella bidrag till minskad kväveutlakning och respektive arealandel Källa: och , , 2001131 Diagrammet visar att kombinationen av fånggröda och vårbearbet- ning är den mest effektiva för att minska utlakningen. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Det operativa målet – att skall odlas med fånggröda eller vårbearbetas – är redan flerfaldigt uppfyllt. Då ersättnings- formen bedöms ha stor effekt på ett allvarligt miljöproblem, är det angeläget att en större omfattning accepteras och finansieras. Ersättning för den nu aktuella arealen syns rymmas inom budget- ramen för innevarande programperiod. Inför nästa programperiod bör emellertid det operativa målet höjas till åtminstone dagens anslutningsnivå och budgeten anpassas till denna. Regeländringar och en intensiv satsning genom Greppa Näringen är de främsta orsakerna till en anslutning långt över det uppsatta målet. Utredningen anser att den ökade flexibilitet som blivit följden av regeländringarna är önskvärd. De genomförda beräkningarna av ersättningsformens bidrag till ett minskat kväveläckage måste emellertid också göras med hänsyn tagen till att omfattningen av åtgärderna inom åtagandet kan variera över tiden, dvs. en jordbrukare kan avstå från åtgärder (enligt regeln om av vårsådd areal). Därtill är det viktigt att åtgärder kommer till stånd på de jordar, där läckaget är som störst, för att uppnå maximal effektivitet. På denna punkt är informationen otillräcklig. Det kan även bli aktuellt – för den händelse att effekterna efter hänsyn tagen till dessa faktorer skulle visa sig vara lägre än tidigare beräknats – att återigen koppla vår- plöjning till insådd av fånggröda som gällde under den förra programperioden. En sådan koppling torde vara lättare att genom- föra , eftersom Greppa Näringen bedöms ha bidragit till en ökad vårbearbetning.132 I svaren på utredningens enkät till länsstyrelserna angav man i fem av de sex län, som var berörda av frågan, att den administrativa kostnaden var begränsad i förhållande till de belopp som betalades ut i ersättning för minskat kväveläckage. Ersättningsformen bedöms sålunda vara kostnadseffektiv. Utredningen anser att det specifika målet att minska kväveläcka- get från genom odling av fånggröda eller vårbearbetning är uppfyllt. Detsamma gäller för åtgärdens bidrag till uppfyllelsen av det övergripande miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Ersätt- ningsformen har också medfört insatser för miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 En aktuell fråga i sammanhanget är om bruket av fånggrödor leder till en ökad användning av bekämpningsmedlet Glyfosat som är vanligt förekommande vid brytning av fånggröda. Studien om CAP:s miljöeffekter har pekat på att en sådan ökning kan ske.159 Miljöbelastningen av en ökad användning av Glyfosat skall då vägas mot miljövinsterna av ett minskat kväveläckage. Utred- ningen anser det vara för tidigt att nu dra några slutsatser eller föreslå några åtgärder men förutsätter att utvecklingen följs genom de kontinuerliga studierna av CAP:s miljöeffekter framöver. 4.12Våtmarker inklusive småvatten – miljöersättning för skötsel och projektstöd för anläggning Våtmarker inklusive småvatten fyller en viktig funktion i det svenska landskapet för de natur- och kulturhistoriska värdena, hydrologin, lokalklimatet och landskapsbilden.133 Våtmarker är betydelsefulla för den biologiska mångfalden och har förmågan att minska de negativa konsekvenserna av växtnäringsläckage från jordbrukmark. Våtmarker hjälper också till att upprätthålla en stabil grundvattennivå och ett varierat landskap. I dagens odlings- landskap finns endast en liten del kvar av alla våtmarker som en gång funnits. Detta är ett resultat av de stora dikningarna och sjö- sänkningarna som genomfördes senare hälft i syfte att vinna odlingsbar mark. Uppskattningsvis har arealen våt- marker i slättbygder minskat . I Miljö- och landsbygdsprogrammet finns två ersättningsformer som avser våtmarker. Miljöersättning kan utgå för skötsel av befintliga och nyanlagda våtmarker. Projektstöd kan utgå för anläggning av nya våtmarker på jordbruksmark. Våtmarkerna skall skötas på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden ökar och näringsretentionen optimeras. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Skötsel av våtmarker inklusive småvatten Ersättning för skötsel av våtmarker kan lämnas för våtmarker som besiktigat (se tabell 4.15). fastställer också den aktuella arealen som måste uppgå till för att ersättning skall beviljas. Särskilda skötselvillkor gäller, bl.a. att dammvallar, brunnar och övriga anläggningar skall underhållas så att deras funktion består och att sly skall tas bort i den utsträckning som bestämmer. Om tilläggsersättning lämnas skall den avslagna växtligheten forslas bort från våtmarken. Inom en våtmark är det inte tillåtet att sprida gödselmedel, bekämpningsmedel eller kalk om inte beslutar annat. Åtagandeperioden är med möjlighet till förlängning för att ge långsiktig miljönytta. En jordbrukare eller någon annan brukare måste dock förbinda sig att hålla våtmarken i befintligt skick under från det att åtagandet ingås, även om detta upphör . Stödbelopp vid ersättning för skötsel och anläggning av våtmarker och småvatten +800 kr/ha av stödberättigade kostnader (högst /ha/år, , och högst /ha/år) Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.134 Anläggning av våtmarker inklusive småvatten Stöd för anläggning av våtmarker kan sökas som projektstöd. Anläggningen följs av ett 10-årigt åtagande avseende skötsel medan våtmarken skall finnas kvar . Projektstöd för anläggning av våtmarker lämnas i hela landet utanför Mål 1. I , , , och lämnas stöd enbart till anläggningar som av läns- styrelsen bedöms ha särskild betydelse från miljösynpunkt. Förutom detta stöd fanns tidigare statligt stöd för regionalt hållbar utveckling till landets kommuner genom det lokala investerings- Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 programmet, s.k. LIP-medel, vari bl.a. ingick anläggning av våt- marker.135 Stöd lämnas till jordbrukare eller någon annan brukare av mark- en för att anlägga en våtmark. Stöd lämnas även till organisationer som samordnar flera projekt eller ett projekt som berör flera mark- ägare. De övergripande miljökvalitetsmålen är enligt Miljö- och lands- bygdsprogrammet Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. Utredningen anser att även miljökvalitetsmålet Myllrande våtmark- er är centralt i sammanhanget. Ersättningsformen skall även indirekt bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. De specifika målen är en reduktion av utlakningen av växtnäringsämnen till sjöar, vattendrag och hav och en ökad biologisk mångfald. Dessa mål kan delvis stå i konflikt med var- andra, exempelvis hyser näringsfattiga våtmarker med låg närings- retention andra arter än näringsrika sådana med hög retentions- kapacitet. För att slå vakt om den biologiska mångfalden behövs olika typer av våtmarker. Kvalitetskriterier för hur våtmarker skall placeras, utformas och skötas för att uppnå optimal näringsreten- tion och gynna den biologiska mångfalden utreds av m.fl. på uppdrag av regeringen. Slutredovisning skall ske i december 2003.136 Miljöersättningen för skötsel och projektstödet för anläggning av våtmarker har som operativt mål att våtmarker skall skötas eller vara anlagda –2006. Det operativa målet har beräknats med utgångspunkt i att det i miljömålspropositionen anges att skall anläggas eller restaureras , varav skall finansieras genom LIP-medel. Åtgärderna har i programdokumentet för Miljö- och landsbygds- programmet beräknats medföra en minskad kvävebelastning på haven med kväve . Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Kostnaden för miljöersättningen för skötsel av våtmarker bedöm- des av bli för programperioden.137 har beta- lats ut. Av de , som av beräknats utgå för anläggning av våtmarker under program- perioden, har tecknats in och totalt betalats ut. Den areal som omfattas av miljöersättningen för skötsel och projektstödet för anläggning uppgick till nära (varav 700 från projektstöd) och 2001.138 Inom det tid- igare miljöstödet för anläggande och återskapande av våtmarker och småvatten fanns ytterligare –2002. var ersättningsformen stängd för anslut- ning. 1999 var arealen för det dåvarande miljöstödet . Antalet jordbruk anslutna till den nuvarande miljöersättningen för skötsel var omkring 2002 och 2001. Anslutningen till det tidigare miljöstödet –2002 var runt 455 jordbruk. Under innevarande programperiod har våtmarker anlagts på 200 jordbruk med hjälp av projektstöd. 140 jordbruk har dessutom fått beslut om projektstöd för anläggning av ytterligare våtmarker. Sammanlagt har således dessa färdig- ställda och planerade våtmarker en areal av . Arealen anlagda och skötta våtmarker uppgår därmed till inklusive beslutade men inte slut- förda anläggningar. 4.12.5Tidigare utvärderingar och litteratur Projektstöd lämnas inte för restaurering av befintliga våtmarker, eftersom stödet är kopplat till miljöersättningen där det krävs att marken före anläggningen är åker- eller betesmark. Jordbruksverk- et framhöll i sin översynsrapport att frågan om stöd även för förbättring av befintliga våtmarker bör utredas inför nästa Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Verket föreslog vidare att medel för rådgivning avsätts och framhöll att ersättningsnivån kan vara för låg och bör höjas för att öka anslutningen och därmed måluppfyllelsen. Kostnaden för de föreslagna förändringarna, som endast delvis har genomförts, beräknades till för perioden – 2006. I projektet miljöeffekter gjordes en första upp- följning av projektstödet för anläggning av våtmarker. Det visade sig att våtmarker anlagda med projektstöd i betydligt högre grad än tidigare anlagts i slättbygder, något som ger en indikation på bättre miljönytta. Ändrade regler anges som möjlig orsak. I en studie vid av artrikedomen i anlagda våtmarker konstaterades att en ökning av antalet häckande par hade skett för vissa fågelarter, bl.a. storspov, grågås och sång- lärka, och att ökningen var mer sannolik om arten fanns represen- terad i området före restaureringen.139 fann i en studie av anlagda våtmarker och småvatten på jordbruksmark i att flertalet var utformade som dammar med permanent vattenspegel i stället för att vara grunda och naturligt placerade i landskapet.140 Zonering av övergången mellan vatten och fast mark var ovanlig. Hävden hade delvis uteblivit vilket var negativt för miljön. Land- skapselement hade dränkts i vissa fall. Flertalet anläggningar bar också spår av grävmaskinsarbete med bl.a. kvarblivna jordmassor. Studien utfördes på en tredjedel av de anlagda våtmarkerna och avsåg stöd som beviljats under den tidigare programperioden. Enligt studier vid har merparten av de anlagda våtmarkerna en utformning som inte är optimal när det gäller att minska kväveläckaget.141 För att optimera näringsreten- tionen bör en våtmark vara grund och vattnet måste ha tillräckligt lång uppehållstid i denna. Våtmarken behöver skötas med exempel- vis slåtter för att kunna fungera även på . Därför är det en fördel om vattennivån kan styras så att slåtter möjliggörs. Det operativa målet för ersättningsformerna – att våtmarker skall ha anlagts eller skötas – är vid halvtidsutvärde- ringen uppnått till . Måluppfyllelsen är låg i synnerhet med tanke på att en betydande del av dessa våtmarker Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 anlades och sköttes . Därtill kommer att en del av de inräknade våtmarkerna inte har färdig- ställts . Till en viss del beror denna låga måluppfyllelse på att beslut om projektstöd fattades först under programperiodens andra år och att anläggningen oftast tar . Sannolikt är dock en viktigare orsak att ersättningen för anläggningen inte står i pro- portion till arbetsinsatsen vilket har påpekats av bl.a. Jordbruks- verket.142 Utredningen finner det viktigt att denna fråga blir när- mare belyst. Utredningens experter har framhållit att ersättningsformen i högre grad bör beakta de minskade markvärden som anläggning av en våtmark kan ge upphov till. Utredningen finner även denna fråga viktig att belysa. De specifika målen är en reduktion av utlakningen av växt- näringsämnen till sjöar, vattendrag och hav och en ökad biologisk mångfald. Dessa mål kan endast till viss del anses vara uppfyllda med hänsyn till arealanslutningen. Länsstyrelserna har i svaren på utredningens enkät angett att miljönyttan med våtmarker är tvek- sam. Utredningen har uppfattat det som att det snarare är utform- ningen och lokaliseringen av anlagda våtmarker än syftet med stödet som man ifrågasätter. För att bättre gynna den biolog- iska mångfalden behöver dock vissa våtmarker anläggas med detta som huvudsyfte. Uppgifter saknas för att bedöma kvaliteten på de våtmarker som anlagts genom programmet. Våtmarkscentrum i har i en delrapport till Jordbruks- verket studerat 114 anlagda och skötta våtmarkers retentions- kapacitet och biologiska mångfald. Våtmarkernas areal uppmättes till . Av rapporten framgår att: kväveretentionen per våtmarksyta varierade kväve per hektar och år, mindre våtmarker var generellt effektivare per ytenhet än större och tre fjärdedelar av de undersökta våtmarkerna saknade helt högre arter eller hyste generalistarter.143 De stora variationerna i retentionseffektivitet visar enligt Våt- markscentrum att betydligt större kväveretention skulle kunna erhållas om lokaliseringen och dimensioneringen av våtmarker skedde med detta som utgångspunkt. Två förklaringar till de låga artantalen angavs, nämligen att våtmarkerna dels kan vara anlagda Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 sent, dels är av en sådan kvalitet eller konstruktion att de inte kan hysa någon nämnvärd biodiversitet. Utredningen utgår från att dessa frågor tas upp mer ingående i slutrapporteringen . Vid behov bör ytterligare studier genomföras, eftersom dessa fråg- or är av stor vikt. De övergripande miljökvalitetsmålen är Ett rikt odlingsland- skap, Ingen övergödning och Myllrande våtmarker. Utredningen anser att ersättningsformerna endast i viss mån har bidragit till uppfyllelsen av dessa mål. Detsamma gäller för övriga berörda miljökvalitetsmål. Denna bedömning baseras på den förhållandevis låga anslutningen och oklarheterna om betydelsen för kväve- retention och biologisk mångfald. Utredningen bedömer att ytterligare satsningar behöver göras för att öka måluppfyllelsen och undanröja de oklarheter som finns beträffande våtmarkers miljönytta. Först måste dock Jordbruks- verkets avrapportering till regeringen avvaktas. Rådgivning om anläggning och skötsel av våtmarker framstår som särskilt angeläget. projektstödet för inläggning ökar nu när LIP-medlen har upp- hört.144 Syftet med ersättningen till skyddszoner är att minska förlusterna av växtnäringsämnen från till vatten.145 Skyddszonerna har också positiva effekter för växt- och djurlivet. Ersättning ges för bevuxna remsor av utmed vattendrag. En skyddszon som gränsar mot ett vattenområde skall vara och med en sammanlagd areal om (ersättning lämnas för skyddszoner). Bland särskilda villkor märks att skyddszonen skall vara bevuxen eller sås med vallgräs eller vallgräs med blandning av vallbaljväxter. Skyddszonen skall också ligga obruten på samma mark . Om skyddszonen skördas får detta ske tidigast och skörden skall forslas bort. fanns skötselkrav om att gräset skulle slås av i skyddszonerna. Detta krav har tagits bort. i åtagandeperioden får skyddszonen brytas beroende på län. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 skyddszonen får varken gödselmedel eller kemiska bekämp- ningsmedel spridas. Stödet lämnas i hela landet utanför Mål 1 enligt ersättningsnivån i tabell 4.16. Tabell 4.16 Stödbelopp för ersättning för skyddszoner Årlig ersättningsnivå /ha Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.146 De övergripande miljökvalitetsmålen enligt Miljö- och lands- bygdsprogrammet är Ingen övergödning och Ett rikt odlingsland- skap. Utredningen anser att ersättningsformen även bidrar till att målet Giftfri miljö genom att minska riskerna med användning av bekämpningsmedel. Det specifika målet är att minska läckaget av växtnäringsämnen från till vatten. Därtill kommer att den biologiska mång- falden gynnas. Det operativa målet är en anslutning på . Kostnaden för ersättningen för skyddszoner bedömdes av Jord- bruksverket uppgå till för programperioden.147 har utbetalats. Arealen skyddszoner var och 2001.148 Av dessa utgjordes den största andelen av areal som anslut- its under den förra programperioden.