sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De bedömningar som utredningen gör i det följande utgår från att det är myndigheten, som själv bör fastslå fördelningen av ansvar, befogenheter och funktioner i myndigheten genom arbetsord- ningen. Vissa frågor är dock sådana, att avgörandet bör ske av regeringen och inte av myndigheten. Regeringen styr i sådana fall normalt myndigheten genom en instruktion. Instruktionen innebär en inskränkning i myndighetens frihet att själv besluta. Utred- ningen redogör i avsnitt 9.3.3 för några av de centrala frågor som lämpligen bör regleras i myndighetens instruktion. Några grund- läggande frågor av organisatorisk natur – som inrättandet av regio- nala försäkringsdelegationer, socialförsäkringsrådet, en överdirek- tör och vissa samordningsfrågor – bör regleras där. Den allmänna inriktningen bör dock vara att regeringen ska vara restriktiv med att inskränka den nya myndighetens mandat att själv bestämma sin organisation. Det finns inga riktlinjer från regeringen när det gäller fördelning av ansvar och uppgifter mellan central, regional och lokal nivå inom en myndighet. Dock kan de grundläggande förvaltningspolitiska värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet samt regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram fungera som en checklista för vad myndigheterna bör tänka på när de närmare fördelar ansvar och uppgifter inom sin organisation. Nedan följer en presentation av fyra principer för fördelning av ansvar och uppgifter. Även om det går att rent teoretiskt använda enbart en av dessa principer inom en organisation är det inte prak- tiskt möjligt eller ens önskvärt. Inte heller är det praktiskt möjligt att använda alla principerna inom alla delar av organisa- tionen. Det gäller därför att finna den rätta avvägningen mellan principerna för varje del av verksamheten. För att uppnå en effektiv styrning av myndighetens verksamhet bör det vara tydligt klargjort vilken funktion varje nivå i organisationen ska ha. Bildandet av en myndighet ger ökade möjligheter att göra detta. Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit en styrelse med fullt ansvar. har ansvaret för verksamheten och delegerar sitt ansvar i vissa avseenden. I arbetsordningen för den nya myndigheten regleras denna delegering. Utredningen anser att viktiga utgångspunkter bör vara att myn- digheten ska ledas av liten kompetent ledning med tydligt ansvar och tydliga befogenheter samt tillräckligt med resurser till sitt förfogande. som vissa gemensamma mål, policies och riktlinjer ska omfatta hela myndigheten bör en långtgående delege- ring av ansvar och decentralisering av uppgifter ske. Huvuduppgift för den centrala nivån med myndighetsledningen (huvudkontoret) är strategisk ledning och styrning samt vissa stabsfunktioner. I detta ligger att leda arbetet med strategiska styrdokument, mål för verksamheten och återrapportering av dem, policies för hela myn- digheten, gemensamma värderingar m.m. Dagens organisation har skapat resurser, erfarenheter och kom- petenser inom försäkringskassorna. I den nya myndigheten kan centrala funktioner eller visst verksamhetsansvar för hela organisa- tionen, t.ex. utvecklings- expert- och supportverksamhet, med för- del läggas i olika delar av landet. Det är önskvärt att detta övervägs i det framtida arbetet med verksamhetsutveckling. Den operativa verksamheten bör bedrivas på olika sätt inom olika ärendeslag. Den kan bedrivas på olika lokalkontor inom samtliga län, koncentreras till några län eller till ett ställe i landet. Bl.a. utvecklingen inom IT har gjort det möjligt att samla han- teringen av ett visst ärendeslag till en eller ett fåtal platser. Den främsta fördelen med sådan koncentrerad handläggning är att de anställdas kompetens höjs, eftersom de nu ägnar hela sin tid åt ärendeslag som de tidigare kom i kontakt med mer sällan. Det finns också goda möjligheter att diskutera svåra ärenden med insatta kolleger. Detta bidrar till att höja kvaliteten i besluten och höjer effektiviteten i handläggningen. En status som specialist gör även handläggartjänsterna mer attraktiva på arbetsmarknaden. Koncentration innebär också att det går att förlägga handläggning av ett ärendeslag till en plats där det går att rekrytera personal med rätt kompetens, såsom på orter med universitet eller högskolor med särskild inriktning. Bland nackdelarna med ärendekoncentration finns främst sådant som påverkar medborgarens kontakt med handläggare och sådant som kan försämra kvaliteten på besluten, t.ex. ökade svårigheter till kontroll på plats. Med koncentration av vissa ärendeslag till en eller ett fåtal platser i landet minskar möjligheterna till personliga möten. Kontakten mellan handläggare och medborgare får i stället skötas på andra sätt. Erfarenheterna från enhet i , som handlägger alla landets ärenden om efterlevandepension, visar att kunderna har uppskattat att de snabbt per telefon kunnat nå en på området kunnig handläggare. Koncentrering till ett ställe kan också göra att det är svårt att bedöma verksamhetens effektivitet och produktivitet, eftersom det inte är möjligt att benchmarka, dvs. jämföra sig med andra. Koncentrerad handläggning kräver en analys av kundmötet, det vill säga kundbehov för den specifika förmånen. Dessa måste avvä- gas mot krav på effektivitetsvinster. Detsamma gäller innan man beslutar om hur beslutsfunktionen inom vissa ärendeslag bör orga- niseras med tanke på bl.a. behovet av personlig inställelse. Tilläggas bör också att för ett visst ärendeslag kan det vara lämp- ligt med koncentrerad handläggning medan besluten bör spridas till funktioner på olika ställen i landet. I andra fall kan handläggningen behöva göras på många olika arbetsställen, medan besluten kan koncentreras. Utredningen anser att en lämplig form av koncentrering är att bygga upp kunskapscentra med specialistkompetens kring t.ex. olika förmåner, verksamhetsprocesser eller kundgrupper. I detta sammanhang bör det också övervägas om den nya myn- digheten kan skapa en kontaktpunkt för ett företag som har verk- samhet i flera län. Sådana beslut måste givetvis tas efter samråd med berört företag. Vid överväganden om koncentration av ärenden är det viktigt att ha en helhetssyn och framförhållning vad gäller den lokala närva- ron. Koncentration av ett ärendeslag kan innebära att ärendemäng- den sjunker på vissa lokalkontor till en nivå där det inte finns till- räckligt arbetsunderlag för att fortsätta verksamheten. Det är därför viktigt att det finns en samsyn mellan olika myn- digheter, att de har en gemensam servicestrategi och att de sam- verkar så att de är närvarnade där medborgarna finns. RFV arbetar tillsammans med , Cen- trala , (), och Statskontoret med ett regeringsuppdrag som handlar om att myndigheterna ska samverka lokalt och regionalt i syfte att göra den offentliga servicen bättre och billigare. Utredningen vill understryka att koncentration inte är detsamma som centralisering i den mening att verksamhet ska flyttas till . Ett bättre uttryck kan vara länsspecialisering. Det ska uppfattas så att det ska finnas en viss basverksamhet i alla län, men att de olika kontoren också kan få vissa uppgifter som är gemen- samma för flera län. Principen om att beslut ska fattas så nära dem som berörs som möjligt kan dels handla om ärendehantering, dels organisatoriska beslut. Handläggning av ärenden där personliga möten, handgriplig kontroll (t.ex. arbetsplatsbesök) eller kunskap om lokala förhållan- den behövs i stor utsträckning kan vara svår att koncentrera. Det behöver däremot inte innebära att handläggningen av alla sådana ärenden ska finnas kvar på samma plats där de har hand- lagts. Vid beslut om organisation (t.ex. placering av lokalkontor, utformande av samrådsformer) bör naturligtvis den berörda nivån vara inblandad, eftersom det där finns förståelse för de lokala för- utsättningarna. Utredningen anser att när det gäller den nya socialförsäkrings- myndigheten är närhetsperspektivet viktigt vid samverkan med andra aktörer om rehabilitering. Eftersom samverkan sker på kommun- och länsnivå måste myndigheten finnas representerad där. För övrigt är det viktigt att myndigheten beaktar de olika för- hållanden som råder i olika delar av landet när servicen till med- borgarna planeras. Vid ombildandet av flera separata organisationer till en myndighet finns möjligheter att göra effektiviseringsvinster genom att sam- ordna administrativa funktioner. Exempelvis kan upphandlingar och internutbildning samordnas och därmed genomföras mer effektivt och med högre kvalitet. Utredningen anser att det inom den nya socialförsäkringsmyn- digheten är möjligt att göra effektivitetsvinster bl.a. när det gäller att samordna olika administrativa funktioner. att delaktighet, samverkan och öppenhet på arbetsplatserna måste vara ledstjärnor i den nya myndigheten, inte minst i det kommande förändringsarbetet, att den samlade utbildnings- och kompetensnivån inom socialförsäkringens administration behöver höjas och att den interna personalrörligheten behöver uppmuntras, att arbetsgivaren, medarbetarna och de lokala personalorga- nisationerna behöver samverka för att skapa en bättre arbetsmiljö, att det är viktigt att arbetsgivaren tar ett tydligt ansvar för att såväl rekrytering som avveckling av personal görs på ett bra sätt, att vissa frågor som utredningen tagit upp kan parterna behöva avtala om, t.ex. att personalen i den nya myndig- heten bör anställas i myndigheten och placeras på länsnivå, att det är angeläget att det sker en inventering och analys av de avtal mellan parterna och de gemensamma anordningar som finns. En sådan behöver arbetsgivare och fack göra till- sammans så snart det står klart att en ny socialförsäkrings- myndighet ska bildas. Med arbetsgivarpolitik avser utredningen frågor om personal- och chefsförsörjning, kompetensutveckling, personalrörlighet, löne- och andra anställningsvillkor, jämställdhet, etnisk och kulturell mångfald samt frågor om arbetsförhållanden och arbetsmiljö. Målet för den statliga arbetsgivarpolitiken är enligt den senaste budgetpropositionen 2003/04:1 en samordnad statlig arbetsgivar- politik som säkerställer att relevant kompetens finns för att åstad- komma efterfrågat resultat. Arbetsgivarpolitikens inriktning är att de statliga arbetsgivarna inte ska vara löneledande, ska sträva efter att öka den etniska och kulturella mångfalden bland de anställda på alla nivåer, ska öka andelen kvinnor på ledande befattningar, ska verka för en god arbetsmiljö i syfte att minska sjukfrånva- ron. Regeringen menar också i budgetpropositionen att uppföljnings- systemet av myndigheternas kompetensförsörjning, som infördes , bör utvecklas i syfte att knyta det närmare budgetprocessen. Utöver redan fattat beslut att redovisningen av kompetensförsörj- ningen fortsättningsvis ska ske i myndigheternas årsredovisningar kommer krav på redovisning av mål och måluppfyllelse att ställas i regleringsbreven . Bakgrunden till detta är att kompetens- försörjningens koppling till budgetprocessen och övrig verksamhet ska tydliggöras. Utredningen menar att det är viktigt att den nya socialförsäk- ringsmyndigheten har en tydlig arbetsgivarpolitisk strategi, som stödjer verksamheten, ger de anställda utveckling i arbetet och möjlighet att kombinera arbetslivet med livet utanför arbetsplatsen. Myndigheten måste få de organisatoriska, personella och ekono- miska förutsättningar som behövs för detta. Den attraktiva arbetsplatsen bör byggas med individuell anpass- ning och utveckling, delaktighet och samhörighet. måste det tas hänsyn till det utgångsläge som finns . Enligt rådande organisationskultur (se 3.1) finns det t.ex. en konflikt mellan den kollektivistiska kulturen och medarbetarnas – framför allt de yngre medarbetarnas – behov av individuell feedback och individuella lösningar. I kompetensförsörjningen innefattas såväl en analys av kompetens- behov som rekrytering, kompetensutveckling och personalavveck- ling. Mål för kompetensbehovet i den framtida myndigheten ska for- muleras. En kompetensutvecklingsstrategi, sammanhållen kompe- tensutveckling och individuell kompetensplanering behövs. De utmaningar som den nya myndigheten står inför i form av bl.a. generationsväxlingen och nya intensifierade insatser inom rehabi- literingsarbetet medför ett stort samband mellan budgetutrymmet och förutsättningarna för kompetensförsörjningen. Kompetensför- sörjningen är ett medel för att nå verksamhetens mål och kan där- för inte hanteras fristående från myndighetens verksamhet. Utredningen anser att den samlade utbildnings- och kompetens- nivån inom socialförsäkringens administration behöver höjas. Den interna personalrörligheten behöver uppmuntras, dels för att indi- vider ska utvecklas, dels för att erfarenhetsutbytet inom myndig- heten ska öka. En intern rörlighet bidrar också till att skapa en gemensam kultur. Kompetensutveckling innebär både utbildning i form av kurser och utbildning/utveckling i form av erfarenhetsutbyte, vidgade och nya arbetsuppgifter, mentorskap, handledning, praktiktjänstgöring, utbytestjänstgöring, cirkulationstjänstgöring m.m. Kompetens- utveckling ger medarbetaren möjligheter att utföra nya eller för- ändrade arbetsuppgifter. Det stärker också myndighetens effekti- vitet och beredskap inför förändringar. Vid satsningarna på kompetensutveckling måste utveckling av ledare/chefer uppmärksammas. Chefsförsörjningen är en viktig fråga för den nya myndigheten. Inte minst under den kommande förändringsprocessen kommer cheferna att ha en viktig uppgift som förändringsagenter. De kommer inte enbart vara med och styra en mycket stor myndighet med personal i hela landet utan också få möta medarbetares frustration i samband med en stor för- ändring. Detta kräver att cheferna har personlig mognad. Det krä- ver också att det bland cheferna finns en gemensam bild av värde- ringar, normer och attityder som bör gälla i den nya organisatio- nen. Det är viktigt att myndigheten utifrån en analys av sitt kompe- tensbehov rekryterar personal så att den sammanlagda kompeten- sen på myndigheten blir tillräckligt hög. I detta ingår bl.a. att de enskilda medarbetarna och cheferna bör ha såväl olika kompetens och kunskap som olika ålder, kön, etnisk bakgrund m.m. Medarbe- tare och chefer med olika sorters kompetens och erfarenhet har olika infallsvinklar på problem och arbetsuppgifter, vilket gör det lättare att utveckla arbetet och komma fram till nya lösningar. Myndigheten behöver bl.a. rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse. Den nuvarande åldersstrukturen, som socialförsäk- ringens administration delar med många andra verksamheter, riske- rar att leda till både brist på flexibilitet och kontinuitet. som är född är inte särskilt rörlig, dvs. dessa personer övergår sällan till nya arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare eller slu- tar och tar anställning hos en annan arbetsgivare. Om flertalet av dem sitter kvar på samma befattningar tills de pensioneras leder det till bristande flexibilitet som det uppstår ett kon- tinuitetsproblem. Vid pensionsavgången kommer nämligen i stor utsträckning en generation som naturligen skulle ta över att saknas. När myndigheten utarbetar sina strategiska mål för kompetens- försörjningen behöver dessa frågor uppmärksammas. Belöningssystemen inom socialförsäkringens administration är ofta kollektiva. Målen är sällan nedbrutna till individnivå, något som efterfrågas av den yngre generationen. En effekt av detta kan vara att man har svårt att få genomslag för individuell lönesättning. En annan att framför allt yngre anställdas förväntningar på indivi- duell återkoppling och uppmärksamhet inte uppfylls, vilket kan resultera i att de söker sig till andra arbetsgivare. Detta område behöver utvecklas, som en del i en strategi för att hantera framtida personalförsörjning och där bl.a. chefsutveckling är ett viktigt medel. Även om de anställda i stor utsträckning troligen kommer att välja att fortsätta i den nya myndigheten (se vidare avsnitt 3.6.6), kan viss personalavveckling komma att ske. Att denna går till på ett tydligt och värdigt sätt är viktigt såväl för personen som får gå som för organisationens goodwill och för dem som är kvar. 3.6.3Jämställdhet och etnisk mångfald Statliga arbetsgivare ska öka andelen kvinnor på ledande befatt- ningar och sträva efter att öka den etniska och kulturella mångfal- den bland de anställda på alla nivåer. Detta sägs bl.a. i den senaste budgetpropositionen (prop. 2003/04:1). Ambitionerna om jämställdhet och etnisk sammansättning måste få genomslag i tydliga mål för den nya myndigheten. Medarbetarna inom socialförsäkringsadministrationen möter och arbetar med människor av olika etnisk och kulturell bakgrund. Bl.a. därför är det viktigt att det finns chefer och medarbetare med andra etniska bakgrunder än den traditionellt svenska. Det är också praktiskt att det finns handläggare som kan prata andra vanliga språk än svenska på de kontor där många kunder pratar andra språk. 3.6.4Delaktighet och möjlighet att påverka Delaktighet, samverkan och öppenhet på arbetsplatserna måste vara ledstjärnor i den nya myndigheten, inte minst i det kommande för- ändringsarbetet. Medarbetarna ska uppmuntras att ta eget ansvar. Ett samverkansavtal bör slutas mellan den nya myndigheten och de fackliga organisationerna. Avtalet reglerar formerna för det inflytandesystem som ska gälla inom myndigheten. Det syftar till en fördjupad samverkan mellan aktörerna. Samverkanssystemet är en vidareutvecklad och förenklad tillämpning av lagen om med- bestämmande i arbetslivet (MBL), arbetsmiljölagen (AML) och Avtalet om förhandlingsordning i frågor om tillsättning av vissa tjänster hos staten (ATS). Arbetsmiljöarbetet måste bli ännu bättre. Eftersom arbetet med att minska sjukskrivningarna är en viktig uppgift för myndigheten är det väsentligt för legitimiteten att myndigheten själv har en god arbetsmiljö med få sjukskrivningar. Naturligtvis ska myndigheten även ha en bra rehabiliteringsverksamhet för de anställda som behöver det. En god arbetsmiljö är dessutom en viktig konkurrensfördel när den nya myndigheten konkurrerar med andra arbetsgivare om arbetskraften. En god arbetsmiljö och en arbetsorganisation som ger möjligheter till personlig utveckling och ökat ansvar innebär en viktig stimulans för medarbetarna. Arbetsplatser med en bra fysisk miljö samt meningsfulla och utvecklande arbeten skapar arbetsför- hållanden med minskad frånvaro, ökat engagemang och förbättrad kvalitet. Ett effektivt arbetsmiljöarbete kräver fortlöpande utbild- ning i arbetsmiljöfrågor. Arbetsplatser, arbetsmetoder, arbetsorganisation, arbetstider och arbetsförhållanden ska ordnas så att de lämpar sig för olika perso- ner i olika skeden av livet. En väl utvecklad arbetsorganisation som tar hänsyn till människors olika förutsättningar och behov är viktig för att människor ska utföra ett gott arbete. Arbetsgivaren, medar- betarna och de lokala personalorganisationerna behöver samverka för att skapa en god arbetsmiljö. 3.6.6Anställningsavtal och arbetsrättsliga frågor En sammanhållen statlig socialförsäkringsadministration som utredningen föreslår kommer bl.a. innebära att försäkringskassorna inte längre kommer att utgöra ett eget avtalsområde där Arbets- givarverket tillsammans med företräder arbetsgivarsidan. Den nya socialförsäkringsmyndigheten kommer liksom andra statliga myndigheter som lyder direkt under rege- ringen att bli obligatorisk medlem i . Den nya myndigheten kommer också att ha en gemensam löne- politik och gemensamma anställningsvillkor för all personal. Med en myndighet och en arbetsgivarpolitik finns det bättre förutsätt- ningar att skapa enhetliga kompetenskrav för samma slags arbets- uppgifter. Rörlighet och karriär som riksspecialist bör också vara lättare att uppnå med en organisation. Gemensamma avtal bör också göra att arbetstidsavtal, bilersättning m.m. blir enhetliga. Lönenivån och löneutvecklingen på försäkringskassorna kommer också att anpassas till förhållanden på andra statliga myndigheter. Det finns många centrala avtal mellan parterna och dessutom är parterna ägare/ansvariga för tre gemensamma anordningar: för försäkringskasseområdet, för försäkringskasseområdet (FFO) och för för- säkringskasseområdet (ideell förening). Därutöver finns det lokala avtal i varje försäkringskassa. En inventering och analys av allt detta behöver nuvarande arbetsgivare och de fackliga organisationerna göra tillsammans så snart det står klart att en ny socialförsäkrings- myndighet ska bildas. Eftersom verksamheten på försäkringskassorna och på RFV övergår till den nya myndigheten, är 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd tillämplig. De bestämmelserna innebär att de rät- tigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och anställningsförhållanden som gäller för övergången i princip förs över till den nya arbetsgivaren. I praktiken betyder det alltså att anställningsavtalen automatiskt kommer att överföras till den nya myndigheten om arbetstagaren inte motsätter sig det. För att undvika onödig oro bland personalen i omställnings- arbetet bör vissa personalfrågor ut i processen. Det gäller frågor om placering, övergångsregler för per- sonalens pensionsförmåner och eventuella turordningsregler. Vissa frågor kan parterna behöva avtala om, t.ex. att personalen i den nya myndigheten bör anställas i myndigheten och placeras på länsnivå. Bedömning: Utredningen anser att grundorsaken till flertalet av problemen med IT-styrningen beror på den nuvarande verk- samhets- och organisationsstrukturen inom socialförsäkrings- administrationen samt en svag beställarkapacitet inom RFV. Dessutom finns brister i samverkan mellan beställare och utfö- rare av IT-stödet. Om utredningens förslag om en sammanhållen statlig myn- dighet ledd av en styrelse med fullt ansvar genomförs skapas väsentligt förbättrade förutsättningar för uppbyggnaden av en effektiv och väl anpassad IT-verksamhet i den nya myndigheten. Dessutom behöver beställarfunktionen i den nya myndig- heten förstärkas. Beställare och utförare av IT behöver samverka bättre i gemensamma projekt med tydlig och enhetlig ledning. Utifrån de krav och mål som ska gälla för den nya socialförsäk- ringsmyndigheten behandlas konsekvenserna för styrning av och ansvarsfördelning inom IT. Det gäller främst regeringens styrning, men på grund av att problemen inom denna verksamhet varit så stora och utredningsdirektiven särskilt tagit upp styrning av IT är det rimligt att utredningen även ger rekommendationer till social- försäkringsadministrationen internt. 3.7.1Vilka problem ska lösas? När det gäller den hittillsvarande IT-verksamheten har iakttagit bl.a. följande grundläggande problem: Regeringens mål och intentioner med verksamhetsutveckling och IT-användning har inte tillgodosetts i önskvärd utsträck- ning. Däremot bedöms den löpande produktionen fungera tämligen väl. RFV:s roll som systemägare med ansvar för socialförsäkrings- administrationens gemensamma och obligatoriska system har ett svagt genomslag vilket medfört osäkerhet samt bristande styrning och uppföljning i utvecklingsarbetet. Svag beslutskapacitet, administrativ tungroddhet och splittrad ansvarsfördelning, bl.a. beroende på en komplex samråds- och samverkansstruktur mellan försäkringskassorna och olika delar Förhållandena medför effektivitetsproblem bl.a. beroende på ett komplicerat partssammansatt förhandlingsför- farande där förankring och behovsanalys ska ske mot varje för- säkringskassa, som i sin tur kan ha olika uppfattningar om vilka krav som ska tillgodoses. Enligt Statskontoret, som på regeringens uppdrag följt IT-utveck- lingen inom socialförsäkringsområdet 1997–2002, är grundorsaken till flertalet av de problem som kunnat iakttas under en lång följd av år den nuvarande verksamhets- och organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen. Utredningen ställer sig bakom denna uppfattning.