sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 9.6Att komma överens om förändringar Som en direkt följd av första kartläggning av kommunernas introduktionsverksamhet (rapportserie 2000:5) påbörjade verket ett arbete med att försöka utveckla introduktionen. Det ingår i utredningens direktiv att nära följa och tadel av resultaten av de insatser som görs inom ramen för denna samverkan. Bakgrunden var de brister i introduktionen för flyktingar m.fl. som kartläggningen hade påvisat, bl.a. när det gällde individualiseringen i introduktionsplanerna och samverkan mellan de olika aktörerna som förväntas bidra till introduktionen. Verket ifrågasatte också, mot bakgrund av kartläggningens resultat, del- aktigheten i introduktionsplaneringen från huvudpersonernas sida; individens delaktighet i den egna introduktionen var allt för låg i allt för många kommuner, menade . Den strategi valde för att få till stånd en bättre samverkan mellan de berörda myndigheterna och kommun- erna var att försöka skapa allianser och göra överenskommelser med de fem mest berörda aktörerna, , Skol- verket, , och Integra- tionsverket. Ett mönster för tanken på en gemensam överenskom- melse fanns i ett par tidigare överenskommelser, som slutits mellan dåvarande och . Men siktade på att försöka skapa en samsyn mellan flera av de viktigaste aktörerna i introduktionsarbetet. Initiativet togs först på generaldirektörsnivå och av Integrations- verkets generaldirektör. Därefter tillsattes en gemensam arbets- grupp med representanter från de berörda aktörerna och ett förslag till överenskommelse om utveckling av introduktionen för flykt- ingar och andra invandrare togs fram. I sin första version under- tecknade sedan de ansvariga verkscheferna samt Svenska Kommun- förbundets ordförande överenskommelsen . Därefter var det tänkt att respektive aktör själv skulle ansvara för att överenskommelsen förankrades inom myndigheterna och och att de överenskomna insatserna skulle bli genomförda. I förlängningen skulle detta sedan leda till att sam- arbetet effektiviserades och att asylsökandes, flyktingars och andra invandrares resurser skulle kunna tas till vara och utvecklas. Två uppföljningar av överenskommelsen har genomförts av , en och ytterligare en och dessa har lett till vissa modifikationer och förändringar i överenskommelsen. 9.6.1Omfattande och långtgående förpliktelser Den första överenskommelsen innehöll en rad punkter där olika aktörer utlovade nya eller förbättrade insatser samt – framför allt – mer samverkan. Introduktionen i överenskommelsen sågs som något mer än de två åren efter kommunmottagningen, som intro- duktionsprogrammen normalt omfattar och åtgärderna sträckte sig redan från asyltiden. De avgivna löftena i överenskommelsen om- fattade också alla nyinvandrade, dvs. inte enbart de personer som omfattas av ersättningsförordningen. Överenskommelsen förut- sätter därmed en väsentlig utökning av de berörda aktörernas verk- samhet men de ekonomiska konsekvenserna av denna utökning berördes inte närmare. För asyltiden innebar överenskommelsen att och skulle samverka för att utveckla den organiserade verksamheten . Den asylsökandes utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet skulle kartläggas och arbetsförmedlingen skulle vid behov medverka i kartläggnings- arbetet. Asylsökande med yrkeserfarenhet skulle få tillgång till arbetsförmedlingens rådgivning dels för att klargöra hur yrkes- kunskaperna skulle kunna byggas på, dels för att vara bättre för- beredda inför ett eventuellt uppehållstillstånd. I de fall den asyl- sökande får uppehållstillstånd skulle i samråd med arbetsförmedlingen – redan före bosättningen – göra en första bedömning av om personen ifråga skulle kunna få arbete direkt. Vidare skulle och tillsammans sörja för att asylsökande får information om hur det är att bo i och hur villkoren för introduktionen ser ut i olika kom- Slutligen förband sig att i samband med bosättningen förse den mottagande kommunen med information som skulle kunna underlätta introduktionen. Även i kommunen betonade överens- kommelsen arbetsmarknadsinriktningen och förutsatte bl.a. att kommunen, utbildningsanordnaren och arbetsförmedlingen samar- betar både vid planeringen och genomförandet av introduk- tionsinsatserna. Arbetsförmedlingen förband sig att ge rådgivning och att erbjuda och bekosta de program och stöd som kan under- lätta arbetsmarknadsinträdet. Kommunen å sin sida skulle erbjuda arbetsplatsförlagd introduktion som ett alternativ för dem som redan har utbildning i sitt yrke. Kommunen och arbetsförmed- lingen skulle också samverka kring de personer som har svårt att lära sig svenska genom språkstudier; de borde få möjlighet att delta i sysselsättnings- och språkprogram. åtog sig i överenskommelsen att verka för att svensk- utbildningen blir mer flexibel och individualiserad, att lärarna har utbildning i svenska som andraspråk och att nya inlärningsmetoder prövas. förband sig å sin sida att genom kommunerna arbeta för att svenskutbildningen efter individuella bedömningar kombineras med praktik och att kom- munerna samarbetar med varandra och andra aktörer om den. Där- utöver var man överens om att försöka få in svenska faddrar, kontaktpersoner och/eller mentorer som stöd åt dem som genom- för sin introduktion. 9.6.2Överenskommelsen följs upp och utvecklas Överenskommelsen resulterade i en rad möten, konferenser och seminarier runt om i landet med det uttal- ade syftet att få till stånd det överenskomna samarbetet på lokalt och regionalt plan. Dessutom informerades de berörda parterna via cirkulär, interna möten, intranät och hemsidor på Internet om innehållet i överenskommelsen. riktade särskilt insatserna mot de 30 kommuner som tillsammans svarade för av det kommunala flyktingmottagandet. En första uppföljning av överenskommelsen gjordes gemensamt i form av rapporter från de berörda aktörerna där de beskrev vad som gjorts . I 28 av de 30 största mottagar- kommunerna hade överenskommelsen presenterats på lednings- nivå. I 25 kommuner var ett utvecklingsarbete redan på gång och i 17 kommuner hade arbetet påbörjats med att ta fram lokala över- enskommelser. En enkät sändes ut till en kontrollgrupp, bestående av 30 kommuner med blygsammare flyktingmottagande där inga direkta kontakter tagits av , Där visade sig över- enskommelsen ha haft mindre genomslagskraft; bara 16 av kom- munerna besvarade enkäten och av dessa var det sju som hade spritt kännedom om överenskommelsen inom kommunen. – – hade arbetet resulterat i ett förslag till lokal överens- kommelse mellan kommunen, arbetsförmedlingen och Migra- tionsverket. Regional samverkan hade påbörjats i och ytterligare tre län rapporterade att de planerade att påbörja ett regionalt utvecklingsarbete med överenskommelsen som grund. Tillsammans rapporterade ledningarna för de berörda myndig- heterna och att överenskommelsen mottagits positivt inom sina respektive verksamheter. Den hade upplevts som ett stöd i utvecklingen av introduktionen för nyanlända invand- rare och bara enstaka kommuner och länsarbetsnämnder hade pekat på problem med överenskommelsen. Dessa gällde i första hand frågan om även asylsökande skulle omfattas av arbets- marknadspolitiska insatser eller ej. På denna punkt efterlystes förtydligande. De samverkande parterna bestämde sig emellertid för att avvakta med en revidering av överenskommelsen tills man hunnit få nästa uppföljning . I sin granskning av introduktionsverksamheten noterar RRV att många av de kommunföreträdare som intervjuats ansåg att överens- kommelsen hade haft eller kommer att ha en positiv inverkan när det gäller att få till stånd en bättre lokal samverkan i introduktions- arbetet. RRV konstaterar att formerna för samverkan ännu inte påverkats i särskilt hög grad av överenskommelsen vid tiden för deras granskning. Dessutom befarar RRV att möjligheter att följa upp introduktionsverksamheten liksom det på- började utvecklingsarbetet är för begränsade. Den uppföljning av överenskommelsen som de medverkande parterna gjorde gemensamt byggde, förutom av redovisning från de fem aktörerna, på en enkätundersökning. En- käten skickades ut till dåvarande samtliga 289 kommuner, 320 arbetsförmedlingar samt mottagningsenheterna inom Migrations- verket. I kommunerna skickades enkäten till både sfi-ansvariga och till den instans som ansvarar för mottagandet. I enkäten ställdes frågor om 17 olika samarbetsområden, som alla finns omnämnda i överenskommelsen; förekommer samarbete inom området och i sådana fall hur eller – om det inte förekommer – varför. Svarsfrekvensen var låg, . Från kommunerna kom svar från någon samverkande part i 153 kommuner och i 99 kommuner svarade minst två av de samverkande parterna. Den samverkan som förekom oftast var mellan kommunen och arbetsförmedlingen och därefter följde samarbete för att utveckla svenskundervisningen. Minst samverkan fanns mellan mottagnings- enheter och andra parter. Det förekom i 44 kommuner. Någon bortfallsanalys har inte gjorts och därför är det omöjligt att veta varför inte nästan hälften av kommunerna svarade. En del av dem finns bland dem som regelmässigt tar emot många flyktingar och där det är känt att samverkan förekommer. Därför kan man inte dra slutsatsen att ett uteblivit svar innebär att ingen samverkan förekommer. Kommuner med förhållandevis stort flyk- tingmottagande tillhörde annars de flitigaste svararna medan kommuner med mycket få mottagna flyktingar oftare avstod från att svara. rapporterade att de fortsatt sitt kontakt- och påverkansarbete gentemot de 30 största flykting- mottagande kommunerna för att förmå dem att sluta lokala eller regionala överenskommelser. I ett tiotal av kommunerna hade också sådana lokala överenskommelser slutits liksom i två län. I sin gemensamma nulägesanalys betonade de samverkande aktörerna det initiativ som tagits gentemot regionala instanser för att få till stånd en regional samverkan i introduktionsarbetet. En sådan samverkan skulle inte minst gynna de mindre kommunerna som inte har möjlighet att erbjuda ett lika differentierat utbud av språkundervisning, praktik m.m. som de större, menade de. Enkätresultaten visade att introduktionsåtgärderna i icke flykting- mottagande kommuner var mycket få; oftast inskränkte de sig till svenskundervisning. Den sparsamma samverkan mellan och andra samarbetsparter tolkades som att det var ett nytt och oprövat sam- verkansområde som dessutom innebar ett paradigmskifte i förhållande till tidigare rådande tänkesätt. Dessutom hade antalet asylsökande ökat kraftigt vilket tvingat Migrations- verkets mottagningshandläggare att koncentrera sig på att bygga upp nya mottagningsenheter och se till att nykomna asylsökande fick tak över huvudet. Till de utvecklingsområden som undertecknarna av överens- kommelsen identifierade för det fortsatta arbetet hörde bland annat en intensifierad samverkan mellan och kommunerna och utifrån ett förstärkt uppdrag till i budgetpropositionen , utveck- ling av den organiserade verksamheten inom så att den – i tillämpliga delar – förbereder asylsökande för den kommunala introduktionen, spridning av lärande exempel från konkret lokal verksamhe och att sprida information om de nya kursplanerna för sfi. Slutligen enades undertecknarna om att göra vissa revideringar i överenskommelsen. Kommunerna fördes in som en samverkande part och bland behoven av översyn och regel- förändringar noterades att utländska medborgares rätt till svenskt studiestöd bör ses över. Ett par av de tidigare översyns- eller regel- ändringsbehoven hade tillgodosetts medan övriga behov kvarstod. 9.6.3Planering för framtida utvecklingsarbetet har arbetat fram mål och strategier för det fortsatta arbetet med att utveckla nyanländas introduktion. Överenskommelsen utgör en plattform för den planeringen, som sträcker sig och ambitionen är att allt fler kommuner ska sluta lokala eller regionala överenskommelser om utveckling av introduktionen. Därutöver har verket gjort en första överens- kommelse med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna och tagit initiativ till en överenskommelse med samarbetsparter inom hälso- och sjukvården. Siktet är inställt på att en sådan överens- kommelse ska vara klar . gjorde en rundfråga i sin organisation för att se hur utvecklingen av lokala och regionala överenskommelser fortskred. Den visar att räknar med att antalet överenskom- melser om utveckling av introduktionen kommer att fördubblas. kommer de samverkande parterna också att försöka mäta resultaten av överenskommelserna i termer av i vilken ut- sträckning nyanlända faktiskt har nått de nationella målen. Det innebär att fokus flyttas från de skriftliga överenskommelserna till effekterna av överenskommelserna för de berörda invandrarna. För det är ju inte samarbetsavtalet i sig som är målet, vilket Integra- tionsverket påpekar i sin avrapportering . Det är processerna som startar i de lokala arbetsgrupperna som är avgörande för hur det operativa arbetet kommer att utvecklas. Dokumentet i sig får mera en funktion av garanti för samarbetets fortlevnad. I de fall då anat att avtalet tenderat att bli ett självändamål, snarare än ett verktyg för utveckling av introduktionen, har verket därför bromsat processen. Det är först när resultatinriktade uppföljning föreligger som det finns ett underlag för att avgöra om lokala och regionala samarbetsavtal är en bra metod för att utveckla introduktionen. revisorer genomförde en granskning av arbete med att främja integration. (Främja och förklara – kan förändra? Rapport 2002/03:16). I rapporten behandlas bl.a. arbetet med att sluta överenskommelser om samarbete med myndigheter, kommuner och organisationer på arbetsmarknaden. Revisorerna ifrågasätter om det är en bra metod för att ändra inriktning eller prioriteringar i en myndighets verk- samhet och menar att det strider mot principerna för svensk stats- förvaltning. Om regeringen inte ger tydliga signaler om att ett visst område är prioriterat varken kan eller bör myndigheten ägna sig åt detta område. Om regeringen å andra sidan har klargjort att området är viktigt ska myndigheten ägna sig åt detta även utan överens- kommelser, skriver revisorerna. Deras förslag är att regeringen bör klargöra för alla statliga myndigheter med betydelse för de inte- grationspolitiska målen vad deras ansvar på området innebär. 9.7Problem och möjligheter i introduktionen När det samordnade flyktingmottagandet och det nya systemet för statlig ersättning till kommunerna infördes knöts stora för- hoppningar till nyordningen. Den präglades, menade regering och riksdag, av en helhetssyn på integrationsarbetet, som innebar att alla olika samhällorgans insatser måste samordnas och utgå från den enskildes individuella behov. I denna samverkan borde även de fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationer- na få en mera aktiv roll . Med en sådan helhetssyn och nära samverkan, där alla berörda var naturliga bundsförvanter i ett arbete för solidaritet och med- mänsklighet, skulle samhällets samlade insatser under en intro- duktionstid ge flyktingar m.fl. förutsättningar att snabbast möjligt få bostad, arbete eller utbildning, goda kunskaper i svenska och om det svenska samhället samt delaktighet i samhällslivet. Statens nya schablonersättning var utformad med av- sikt att ge kommunerna stor frihet att själva prioritera de åtgärder som lokalt bedömdes vara mest angelägna och verkningsfulla. De motprestationer staten krävde av kommunerna, var att de skulle upprätta en introduktionsplan för alla kommunmottagna och att genomföra ett introduktionsprogram som omfattade svensk- utbildning, praktik i den omfattning som var möjlig, samhällsin- formation och information om vardagslivet i en kommun. Nyckelorden i det nya flyktingmottagandet var individuell och samordning och de gestaltades och fick sitt konkreta uttryck i det dokument, som omväxlande benämns introduktionsplan, individuell handlingsplan eller utvecklingsplan. Kraven på indivi- dualisering i introduktionsplanen innehöll flera olika aspekter. Dels innebar individualiseringskravet att aktiviteterna i introduktionen skulle utgå från individens behov och förutsättningar och att åtgärderna skulle utformas och samordnas därefter. Dels innebar individualiseringskravet att introduktionsplanen skulle utformas i dialog med individen, som därmed också skulle bli delaktig i och ta ansvar för sin introduktion. Ytterligare en, till synes elementär, aspekt av individualiseringen var att alla kommunmottagna skulle ha en introduktionsplan. 9.7.1Introduktionsplan saknas fortfarande för vissa Inget av dessa krav på introduktionsplanen har visat sig vara enkla att leva upp till i den kommunala verkligheten. I ett inledande skede inriktades många ansträngningar på att få till stånd de obliga- toriska introduktionsplanerna för alla. I uppföljningar från både då- varande regioner, Riksdagsrevisorerna och senare från , kan avläsas hur man gång på gång noterar att förekomsten av introduktionsplaner ökar men att de fort- farande saknas för vissa kategorier av mottagna. Det gäller även i den senaste granskningen, som RRV genomförde , där av de slumpmässigt utvalda personerna, som hade tagits emot mellan 1999–07–01 och 2000– 06–31, saknade introduktionsplan. Redan i en tidig granskning av invandrarpolitikens inriktning och resultat 1992 pekade revisorer på att det rådde osäkerhet om huruvida även kommun- mottagna barn skulle ha en introduktionsplan och osäkerheten ledde till att många kommuner inte gjorde introduktionsplaner för barnen. Av måldokument framgår numera klart att både barn och vuxna ska ha en individuellt utformad introduktion men trots detta är det fortfarande barn och unga som i en del kommuner regelmässigt saknar introduktionsplan. En del kommuner avstår från att göra introduktionsplaner för gamla och sjuka liksom för de som redan har arbete. Det kan diskuteras hur stort problem det är att en del aldrig får någon individuell introduktionsplan upprättad trots att det enligt ersättningsförordningen är ett krav för att kommunerna ska få det statliga schablonbidraget. Introduktionsplanen som dokument är ju inget självändamål utan främst ett verktyg för att genomföra den individuella och samordnade introduktionen. Även personer utan introduktionsplan kanske får en bra introduktion. Det har exem- pelvis påpekats, nu senast från RRV, att flyktingsamordnare i små kommuner med få mottagna kan ha planen och samordningen i huvudet snarare än på papper. Småskalighetens och närhetens bak- sida är sårbarhet och bristande kontinuitet. Försvinner personen, som sitter inne med all kunskap om de som befinner sig i intro- duktionen, är det svårt för andra att ta vid utan dokumentation. Att introduktionsplanen i sig inte var någon garanti för kvaliteten i den individuella introduktionen uppmärksammades tidigt efter införandet. Det som såg bra ut på pappret motsvarades inte alltid av lika bra åtgärder i verkligheten. Det framstod därför som mindre meningsfullt att försöka följa och utvärdera introduktionen enbart utifrån förekomsten av introduktionsplaner. Även tanken på att an- vända introduktionsplanerna som ett slags kvitto på att de kom- munmottagna också fått den introduktion, som staten så att säga betalade för med schablonbidraget, övergavs snart. försökte återkräva utbetalad schablonersätt- ning för kommunmottagna som aldrig fått någon introduktionsplan upprättad. Kravet prövades av regeringen, som konstaterade att ersättningsförordningen inte gav någon rätt att åter- kräva pengarna. Därmed upphörde intresset för introduktionsplan- ernas kvittofunktion och uppföljningarna inriktades istället på inne- hållet i introduktionen och planernas betydelse som planerings- och uppföljningsinstrument. I direktiven till denna utredning ingår emel- lertid att överväga introduktionsplanens roll och be- tydelse för utbetalandet av den statliga ersättningen samt om det bör finnas möjlighet att i vissa situationer återkräva utbetalad ersätt- ning. Vi återkommer till denna aspekt av introduktionsplanen i avsnittet om den statliga ersättningen till kommunerna. 9.7.2Introduktionsplaner ingen garanti för samverkan Förhoppningen att introduktionsplanen skulle leda till att alla be- rörda kommunala instanser och statliga myndigheter samarbetade och samverkade med individen i fokus har bara delvis infriats. I de uppföljningar som gjorts konstateras för det mesta att samordning och samverkan har blivit bättre men att den fortfarande saknas i allt för stor utsträckning. Inte ens det tydliga kravet i ersättnings- förordningen, på att arbetsförmedlingen skall vara med i ett samråd i introduktionsplaneringen, uppfylls alltid. I Integra- tionsverkets uppföljning Hur togs de emot saknades arbetsförmed- lingens medverkan i en fjärdedel av introduktionsplanerna och i RRV:s granskning i 24 kommuner hörde det till undantagen att både arbetsförmedlingen och sfi planerade introduktionen tillsam- mans med individen och kommunens handläggare. I de kommuner där arbetsförmedlingen regelmässigt deltar i planeringsfasen bidrar de mera sällan med kvalificerad vägledning. Samarbetet förefaller vara mer av en symbolisk handling än direkt påverkande för pla- neringen, konstaterar RRV som generellt karaktäriserar arbetsför- medlingens medverkan i planeringsfasen som avvaktande. Trots dessa påtalade brister i samverkan är det ändå med arbets- förmedlingen och sfi som kommunerna oftast redovisar samverkan. Andra berörda, som exempelvis sjukvården, är mycket sällan in- blandade i introduktionsplaneringen trots att just hälsoproblem rapporteras vara ett av de vanligaste hindren för en effektiv intro- duktion, enligt många kommunala företrädare. Det är bekymmersamt att det tycks vara så svårt att få till stånd den konstruktiva samverkan mellan de berörda parterna med tanke på att alla försäkrar hur viktig sådan samverkan är. RRV finner i sina intervjuer en del av förklaringen till arbetsförmedlingens avvaktande hållning i prioriteringar – i klartext: det är annat som är viktigare att göra med de begränsade resurser som finns –men också i en föreställning om att det är kommunerna, som är ansvariga under introduktionsfasen. Kommunernas samordningsansvar uppfattas uppenbarligen – ibland även av kommunerna själva – som ett totalan- svar för de kommunmottagna snarare än som ett ansvar för att åstadkomma en ansvarsfördelning, som tyd- liggörs i introduktionsplanen. Oavsett vad samverkansproblemen bottnar i står det klart att enbart krav på introduktionsplaner inte med nödvändighet leder till en fruktbar samverkan. 9.7.3Introduktionsplanen som grund för uppföljning Introduktionsplanerna har också setts som ett möjligt verktyg för att mäta resultat och måluppfyllelse i introduktionen. RRV:s granskning har visat att de fungerar dåligt som instrument för re- sultatinriktad uppföljning. I de flesta kommuner följs individernas introduktion upp med varierande tidsintervall men eftersom intro- duktionsplanerna sällan innehåller några specificerade, mätbara, realistiska och tidsatta mål är det inte möjligt att uttala sig om mål- uppfyllelsen. Uppföljningstillfällena används i första hand för att diskutera vardagsproblem som uppstått under introduktionen sna- rare än graden av måluppfyllelse. Som underlag för nationell uppföljning av introduktions- verksamhetens resultat har introduktionsplanerna haft begränsad betydelse. De har ingen bestämd form och inget bestämt innehåll och kommunerna, som ansvarar för att upprätta dem, har ingen skyldighet att regelbundet och strukturerat redovisa vare sig intro- duktionsplaner, -innehåll eller -resultat till som har det nationella uppföljningsansvaret. De nationella uppfölj- ningar som gjorts har istället främst baserats på annat underlag hämtat ur statistiska sammanställningar från olika samhällsområden (exempelvis arbetsmarknads-, befolknings- och socialförsäkrings- statistik) eller särskilda enkätundersökningar.