sou · GRB328 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns inte någon före- skrift om rätt till överklagande av ett beslut enligt denna bestäm- melse, vilket innebär att rätten till att få ett beslut överprövat inskränker sig till en laglighetsprövning enligt kommunallagens regler. En sådan prövning innebär att varje medlem av en kommun (eller ett landsting) har rätt att få lagligheten av ett beslut prövat genom överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Ett överklagat beslut kan upphävas under vissa uttryckligt angivna förutsättningar, t.ex. att beslutet strider mot någon för- fattning. Domstolen får dock inte sätta ett nytt beslut i det över- klagade beslutets ställe utan kan endast avslå överklagandet (eller på formella grunder avvisa det utan sakprövning) eller undanröja det överklagade beslutet. Det är således inte fråga om någon full- ständig prövning i sak av överklagandet. Möjligheten till överklagande genom laglighetsprövning är inte i första hand avsedd för att tillgodose den enskildes rättssäkerhet Studiehjälpen – beskrivning och analys utan syftet är att kommunmedlemmarna skall kunna kontrollera lagligheten av beslut som fattas av fullmäktige eller nämnder. Här bör nämnas att det kommunala organet inte har skyldighet att lämna fullföljdshänvisning, – dvs. att informera om hur den som vill överklaga skall gå till väga – i beslut som endast kan överklagas genom laglighetsprövning. Överprövning av beslut om statligt inackorderingstillägg CSN:s beslut i ärende om statligt inackorderingstillägg kan över- klagas hos (). När ÖKS överprövar ett beslut som fattats av CSN skall nämnden beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet och har befogenhet att inte bara upphäva det överklagade beslutet utan också att ersätta det med ett annat beslut. Inackorderingstillägg för utbildning vid fristående skolor beviljas endast om inte motsvarande utbildning finns i hemkommunen eller dess samverkansområde. avslås cirka 400 ansökningar om inackorderingstillägg därför att motsvarande utbildning finns på sökandens hemort. CSN har ambitionen, såväl i fråga om utformningen av sina före- skrifter som i prövningen av de enskilda ärendena, att myndighe- tens rättstillämpning så långt möjligt skall överensstämma med vad som gäller enligt skollagens regler. Det kan emellertid inte uteslu- tas att olikheter kan uppstå, dels av det skälet att reglerna är olika utformade i fråga om tillträde till fristående skola jämfört med skolgång i en annan kommuns gymnasieskola, dels att rätten till överprövning av CSN:s beslut är mer vidsträckt än vad som gäller motsvarande kommunala beslut. Slutligen bör följande nämnas. Enligt 2 kap 2 a § förordningen (1996:1206) om fristående sko- lor skall fastställa till vilket nationellt program i gymna- sieskolan utbildningen i bidragshänseende skall hänföras. Denna bedömning syftar dock endast till att fastställa med vilket belopp bidrag skall lämnas. preciserade sina beslut enligt denna bestämmelse huruvida utbildningen i fråga motsvarade ett nationellt eller ett specialutformat program. har numera upphört med att göra bedömningar på den detaljeringsni- vån, vilket stämmer överens med vad verket skall göra enligt Studiehjälpen – beskrivning och analys förordningen men som försvårar CSN:s prövning av an- sökningar om inackorderingstillägg. Det extra tillägget är ett tillägg till studiebidraget och har till syfte att öka möjligheterna för ungdomar i inkomstsvaga hushåll att bedriva studier. lämnades tillägget till 17 400 elever till en kostnad av . I detta kap. lämnas först en beskrivning av stödets konstruktion och utveckling samt av de familjer och ungdomar som får extra tillägg. Därefter analyserar utredningen stödets måluppfyllelse främst mot utbildningspolitiska och familje- politiska mål. Extra tillägg är ett behovsprövat bidrag inom studiehjälpen. Bero- ende på storleken av det ekonomiska underlaget lämnas extra til- lägg med följande belopp: Ekonomiskt underlag i kronor 000–104 900 Det ekonomiska underlaget består av föräldrarnas och den studerandes beräknade skattepliktiga inkomst under läsåret (– ). Dessutom skall en femtedel av eventuell förmögenhet inräknas. Hänsyn tas till inkomster för för- äldrar som bor tillsammans. Om föräldrarna inte bor tillsammans och frågan om underhållsbidrag eller underhållsstöd har prövats beaktas endast inkomsten för den förälder som får underhålls- bidraget eller underhållsstödet. Studiehjälpen – beskrivning och analys Behovsprövat ekonomiskt stöd till studerande i gymnasiet har fun- nits . Fram , då det generella allmänna stu- diebidraget infördes, bestod det ekonomiska stödet enbart av behovsprövade ersättningar. fanns behovs- prövade stipendier med prövning mot elevens och föräldrarnas ekonomi. Därutöver fanns även behovsprövade lån. Då studie- hjälpssystemet kom infördes två snarlika bidragsformer med ekonomisk behovsprövning. Antalet stödtagare sjönk, bl.a. beroende på regeländringar, från cirka 80 000 elever strax efter införandet av studiehjälpssystemet till cirka 15 000 . Det extra tillägget infördes för att förstärka det ekonomiska stödet till ungdomar i inkomstsvaga familjer och där- med motverka den sociala snedrekryteringen till högre studier. lämnades stödet till knappt 20 000 stude- rande. Därefter sjönk antalet ner till cirka 10 000 omkring men ökade sedan igen upp till som högst 26 200 studerande . Därefter har antalet stödtagare åter minskat och var 17 400 . Variationerna i antalet stödtagare kan till stor del förklaras av läget på arbetsmarknaden och av flyktinginvandringen. Som nämnts fanns tidigare även lån behovsprövade mot föräldrar- nas ekonomi. De fanns kvar , men lämnades endast till något tusental elever . försämrades det inkomstprövade studiestödet till elever i gymnasieskolan genom de åtstramningar som genomfördes på grund av statsfinansiella skäl. höj- des såväl månadsbeloppen som inkomstgränserna i takt med pris- och löneutvecklingen i samhället. Detta system upphörde dock i samband med de ekonomiska åtstramningarna. De ovan redovisade månadsbeloppen och inkomstgränserna har varit oförändrade . Om månadsbeloppet varit knutet till basbeloppet skulle beloppet i den högsta beloppsklassen inte ha varit utan i stället nivå. Den största försämringen av det selektiva stödet kom dock genom de förändringar som genomfördes , då Studiehjälpen – beskrivning och analys den tidigare utbetalningen av studiehjälp (både studiebidrag och extra tillägg) under årets alla månader minskade till först 10 och . Årsbeloppet för extra tillägg minskade där- med . Om det extra tillägget utbetalades för årets alla månader och dessutom skrivits upp i takt med basbelopps- förändringarna, skulle årsbeloppet ha varit högre. Åtstramningarna av studiehjälpen blev sär- skilt kännbara för de inkomstsvaga familjerna. Årsbeloppet i stu- diehjälp minskade med för studerande med enbart studiebidrag, men med dubbelt så mycket () för stu- derande som även fick extra tillägg med det högsta beloppet. 7.5.5Vem får extra tillägg? Familjer som får extra tillägg är inte en över tiden enhetlig grupp. Gruppens sammansättning återspeglar de samhällsförändringar som ägt rum i främst . Utredningen redo- visar här vissa uppgifter om dem som får extra tillägg. Framställ- ningen bygger främst på två enkätundersökningar som CSN genomförde . Det är svårt att avgöra i vilken mån resultaten från dessa undersökningar återspeglar läget . Undersökningen gjordes i ett läge då arbetsmarknadssitua- tionen var god och då antalet stödtagare var som lägst (cirka 10 000). Vid undersökningen hade arbetslösheten ökat kraftigt och antalet stödtagare var som högst (cirka 25 000). , då knappt 20 000 elever får extra tillägg, torde förhållandena ligga någonstans mittemellan. Läget torde dock vara mera likt situatio- nen än . För att få en bild av läget har utred- ningen även låtit göra en analys av SCB:s undersökning Hushållens ekonomi (HEK) avseende . Reglerna om prövning mot familjernas ekonomi styr naturligtvis vilka medborgare som får det extra tillägget. Stödet har utvecklats till att främst vara ett stöd till familjer med mycket låg inkomst eller ingen skattepliktig inkomst alls. Studiehjälpen – beskrivning och analys tillkomst var fördelningen på de tre ovan angivna inkomstklasserna ganska jämn. Runt 1990 fanns ungefär hälften av stödtagarna i den lägsta inkomstklassen och en fjärdedel vardera i de båda andra. Den kraftiga ökningen av antalet stödta- gare bestod främst av familjer med mycket låg inkomst och finns av stödtagarna i den lägsta av de tre inkomstklasserna och har alltså en årsinkomst på . 1996 hade en tredje- del av hushållen med extra tillägg inga skattepliktiga inkomster alls. 1989 var den andelen betydligt lägre. Det var främst tvåföräldershushåll som helt saknade inkomst. Praktiskt taget alla dessa hushåll bestod av utländska medborgare. Eftersom hushållen med extra tillägg har en låg inkomst får dessa hushåll i regel också andra ekonomiska samhällsstöd. Det klart vanligaste samhällsstödet är bostadsbidrag. Såväl som var det av hushållen som även fick bostads- bidrag. En förklaring till att inte samtliga hushåll som får extra tillägg också får bostadsbidrag är att i ombildade familjer skall inkomsten för sambo, med vilken föräldern varaktigt sammanbor och som har samma folkbokföringsadress, räknas in i underlaget för bostadsbidrag. Detta gäller dock inte i fråga om extra tillägg. Anledningen till att sambos inkomst inte beaktas vid prövning av rätt till extra tillägg är att han eller hon inte är underhållsskyldig för andra barn än sina egna. En annan förklaring är att beräknings- grunderna för förmånerna skiljer sig åt. Eftersom en stor andel av stödmottagarna finns i ensamförälder- hushåll är det även vanligt att de får underhållsstöd/bidragsför- skott. gällde det för av ensamföräldrarna. Andelen hushåll med extra tillägg som även får socialbidrag ökade kraftigt . av alla hushåll med extra tillägg fick socialbidrag . 1989 uppgav av de svarande att de fått social- bidrag . Bland utländska medborgare var det som hade socialbidrag , bland svenska medborgare med utländsk härkomst var det och bland svenska medborgare . Vid den analys som utredningen låtit göra av hållens ekonomi (HEK) 2000 har en beräkning gjorts av den genomsnittliga disponibla inkomsten i hushåll med extra tillägg 2003. Den totala disponibla inkomsten är i genomsnitt . Hälften av den disponibla inkomsten utgörs av Studiehjälpen – beskrivning och analys De enskilt viktigaste av dessa är socialbi- drag som står för och bostadsbidrag som står för av inkomsten. Studiehjälpen i form av studiebi- drag och extra tillägg utgör av den disponibla inkomsten. Det genomsnittliga årsbeloppet i extra tillägg uppgavs i denna undersökning till 5 300 vilket utgör av den dispo- nibla inkomsten. Denna andel kan jämföras med en något osäkrare uppgift från CSN:s enkätundersökning . Där uppgav famil- jer med extra tillägg med det högsta beloppet (/år) att det extra tillägget stod för av den disponibla inkomsten. 7.5.6Familjeförhållanden, medborgarskap och arbetsmarknadsanknytning har det extra tillägget främst varit ett stöd till ensam- förälderhushåll. bodde tre fjärdedelar av studerande med extra tillägg tillsammans med sin mor – var det . blev det extra tillägget också ett stöd till invandrarfamiljer som ännu inte fått fäste på arbetsmarknaden. Antalet utländska medborgare bland studerande med extra tillägg sjudubblades och utgjorde då nära hälften av det totala antalet stödtagare med extra tillägg. Hushåll med ut- ländska medborgare skiljer sig i flera avseenden påtagligt från hus- håll med svenska medborgare. Hushållen består i större utsträck- ning av båda föräldrarna. Föräldrarna är i större utsträckning arbetslösa. Ofta saknar man helt skattepliktig inkomst och är bero- ende av socialbidrag för sin försörjning. Det försämrade arbetsmarknadsläget återspeg- lades tydligt i undersökningarna åren 1989 och 1996. Enligt under- sökningen 1996 stod föräldrarna i åtta av tio hushåll med extra tillägg utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Även sak- nade den största delen av de sammanboende föräldrarna anställning men av de ensamstående mödrarna arbetade, oftast på deltid. Studiehjälpen – beskrivning och analys Den behovsprövade studiehjälpen kom till som ett utbildningspolitiskt instrument för att rekrytera ungdomar från mindre bemedlade familjer till längre gymnasiestudier. Dess bety- delse för att rekrytera till utbildning har avtagit, som stö- det fortsatt att spela en viktig roll i familjepolitiken. Som framgått har stödet, främst , dessutom kommit att verka inom nya politikområden. Sålunda kan extra tillägg sägas ingå i arbetsmarknadspolitiken, som ett bidrag till tonårsfamiljer som drabbats av arbetslöshet. Det kan vidare sägas ingå i integrations- politiken, som ett bidrag till invandrade tonårsfamiljer som ännu inte etablerat sig på svensk arbetsmarknad. Slutligen har det anknytning till den del av socialpolitiken som handlar om kommu- nernas yttersta ansvar för medborgare vars behov inte kan tillgodo- ses på annat sätt. Nedan finns en analys av det extra tilläggets måluppfyllelse avse- ende de utbildnings- och familjepolitiska målen samt några kom- mentarer om stödets roll i integrationspolitiken. Med utbildnings- politiska mål avses främst att studiestödet skall verka rekryterande, dvs. att det ska förmå ungdomar att påbörja studier och i viss mån förmå dem som studerar att inte avbryta studierna, men även att studiehjälpen skall underlätta studierna och verka som en stimulans för ungdomar i gymnasial utbildning. Det familjepolitiska målet är att minska de ekonomiska skillnaderna mellan barnfamiljer med och utan barn inom ramen för den generella välfärden. 7.5.8Extra tilläggets betydelse i utbildningspolitiken Det extra tilläggets främsta utbildningspolitiska mål har varit att rekrytera till utbildning och främst att motverka den sociala sned- rekryteringen. Detta gällde också för de stödformer som fanns . Förutsättningarna för att stödet skall kunna fungera som ett instrument för att nå detta mål har dock förändrats genom ut- vecklingen av skolan och samhället i övrigt. Genom att erbjuda ett ekonomiskt stöd ville statsmakterna söka förmå ungdomar från ekonomiskt svaga familjer att välja gymnasie- studier framför förvärvsarbete och att välja en längre teoretisk gymnasielinje framför en kortare yrkesinriktad linje. Studiehjälpen – beskrivning och analys prövade studiehjälpen kunde fungera som ett medel för att nå dessa mål så länge ungdomar som avslutat befann sig i en reell valsituation, dvs. så länge det fanns en arbetsmarknad för ung- domar utan gymnasieutbildning och så länge gymnasieskolans lin- jer var olika långa. finns dessa förutsättningar. Alla program i gymnasieskolan är i princip lika långa och det finns någon arbetsmarknad för ungdomar med enbart grundsko- leutbildning. Som utredningen konstaterade i kap. 4 har studiehjälpens stu- diebidrag ingen större rekryteringseffekt. Det kan sägas gälla även för det extra tillägget, men dock inte i samma utsträckning som för studiebidraget. Det extra tillägget ges till familjer med mycket låg inkomst. De flesta ungdomar med extra tillägg får dub- belt så mycket studiehjälp som ungdomar med bara studiebidrag. I den forskning som refererades i kap. 4 konstaterades att stu- diehjälpens rekryteringseffekt är liten, men att den ändå finns för familjer med lägre inkomster. Den generella rekryteringseffekten var liten, men däremot var den selektiva effekten inte obetydlig. Studerande och föräldrar i familjer med låg inkomst ansåg i större utsträckning att studiehjälpen påverkat elevernas val att börja i gymnasieskolan och avhållit dem från att avbryta studierna. 7.5.9Extra tilläggets betydelse i familjepolitiken Förutom för att rekrytera till utbildning och underlätta studierna har det extra tillägget alltid haft en familjepolitisk betydelse för att bistå föräldrar med en svag ekonomi i deras ekonomiska ansvar för sina barn. I takt med att tilläggets utbildningspolitiska rekryte- ringseffekt avtagit har dess familjepolitiska betydelse accentuerats. De gjorda undersökningarna visar att familjer med extra tillägg har en svag ekonomi, vilket inte minst framgår av de egna kom- mentarer som många familjer lämnat i enkätundersökningarna och av de uppgifter de lämnat om sina ekonomiska förhållanden. Det extra tillägget är då av stor betydelse, framför allt för de av stödtagarna som får tillägg med det högsta beloppet, dvs. I de enkätundersökningar som genomförts har även funnits en öppen fråga där föräldrar och elever haft möjlighet att fritt lämna synpunkter på studiehjälpen och det extra tillägget. Svaren på den frågan ger en bild av hur stödtagarna upplever detta samhällsstöd. Studiehjälpen – beskrivning och analys Här skall återges några av de synpunkter som framfördes i enkät- undersökningen . Genomgående för de synpunkter som lämnades var en uppskattning av att det extra tillägget finns. Ofta uttrycktes en tacksamhet mot staten och mot CSN. Ofta betona- des att familjens ekonomi är så ansträngd att varje tillskott är vär- defullt, och att bidraget dessutom är viktigt för att eleven skall kunna vidmakthålla en levnadsstandard som inte alltför mycket skiljer sig från ungdomar från mera välbeställda familjer. Stödet används bl.a. för att täcka utgifter som eleven inte hade i grund- skolan såsom dagliga resor mellan hemmet och skolan samt skol- lunch. Även om det extra tillägget relativt väl uppfyller det familjepoli- tiska målet är det befogat att överväga om stödet är utformat på ett optimalt sätt. Mot bakgrund av att många stödtagarfamiljer helt saknar skattepliktig inkomst kan man exempelvis fråga sig om eko- nomiprövningens begränsning till skattepliktiga inkomster ger en bra bild av stödbehovet. Vidare bör diskuteras om ett framtida extra tillägg bör ha samma starka anknytning till de familjerättsliga underhållsreglerna som . I kap. 8 redovisar utredningen sina överväganden om det extra tillägget alltjämt bör vara kvar som ett selektivt stöd för familjer med ungdomar i gymnasial utbildning eller om det i stället bör slås samman med bostadsbidraget. 7.5.10Extra tilläggets betydelse i integrationspolitiken förändrades det extra tillägget till att i stor ut- sträckning vara ett bidrag till invandrare. var cirka 45 pro- cent av alla studerande ungdomar med extra tillägg utländska med- borgare och två tredjedelar av utländsk härkomst. I den högsta beloppsklassen var av stödtagarna utländska med- borgare och tre fjärdedelar av utländsk härkomst. Detta faktum återspeglar problemen i integrationspolitiken. Den stora invand- ringen, främst flyktinginvandringen, och , i kombination med arbetslösheten , medförde att ett stort antal invandrare inte kunde eta- blera sig på arbetsmarknaden, vilket fick till följd att de inte om- fattades av de trygghetssystem som är uppbyggda enligt inkomst- bortfallsprincipen, t.ex. vid arbetslöshet eller sjukdom. Invandrare har ofta små eller inga skattepliktiga inkomster och får extra tillägg med det högsta beloppet. Studiehjälpen – beskrivning och analys Det finns en del som talar för att det extra tillägget har en sär- skild betydelse för ungdomar av utländsk härkomst. Av de kom- mentarer som lämnades i CSN:s enkätundersökningar framgår att extra tillägg är av stort värde för familjerna. Utländska medborgare betonade påtagligt ofta tilläggets betydelse för den studerande själv snarare än för hela familjen. Ett skäl till detta kan vara det extra tilläggets relation till socialbidrag, eftersom av alla utländska medborgare med extra tillägg även fick socialbidrag . Vid bestämningen av socialbidragets storlek skall de inkomster som familjen har dras ifrån, däribland studiebidrag, bostadsbidrag och barnbidrag. Det extra tillägget skall som tidigare nämnts inte räknas som inkomst vid bedömningen av behov om bistånd enligt socialtjänstlagen. Detta kan ha bidragit till att extra tillägg ofta ses som ett stöd som går till den studerande för att möta hans eller hennes behov, medan exempelvis studiebidraget tillkommer hela familjen. 7.6Indragen studiehjälp – förutsättningar och konsekvenser 7.6.1Föreskrifter om närvaroplikt i gymnasieskolan Rätten till studiehjälp bygger på heltidsstudier, ett begrepp som genom CSN:s tillämpning av gällande regler är relaterat till närvaro i skolan. Enligt skolförfattningarna gäller följande i fråga om närva- roplikt i gymnasieskolan. Varken i skollagen eller i gymnasieförordningen (1992:394) finns någon uttrycklig föreskrift om skyldighet att närvara i skolan. Där- emot framgår det av andra bestämmelser att eleverna förutsätts vara närvarande. Exempel på detta är föreskrifterna i 6 kap 19 och 20 §§ om skyldighet att anmäla till skolan om en elev på grund av sjuk- dom eller annan orsak inte kan delta i skolarbetet och om rektors befogenheter att bevilja elev ledighet för enskilda angelägenheter. I 17 § sägs, att om en elev inte vid utbildningens början inställer sig till den utbildning som han har tagits in på och inte anmäler gil- tigt förfall hos rektor efter det att undervisningen startat, anses han ha avgått från utbildningen. Av 18 § 2: a st. framgår att om en elev har påbörjat en utbildning och därefter uteblivit från den i följd, utan Studiehjälpen – beskrivning och analys att detta berott på sjukdom eller beviljad ledighet, skall han anses ha avgått från utbildningen. En elev är således skyldig att vara närvarande i skolan, men stu- diehjälpens krav på heltidsstudier korresponderar inte med gymna- sieförordningens kriterier för att en elev skall anses ha lämnat ut- bildningen. Det är således mer regel än undantag att en person be- traktas som elev i gymnasieskolan, fastän rätten till studiehjälp har upphört. 7.6.2Skolans informationsskyldighet till elevernas föräldrar I direktiven till av skollagen (skollags- kommittén) föreskrevs att kommittén skulle utreda behovet av en skyldighet för skolan att i vissa sammanhang informera myndiga föräldrar, utan att lämna ut sekretsesskyddade uppgifter, t.ex. då eleven utan giltig orsak är frånvarande i sådan omfattning att detta kan komma att påverka rätten till studiehjälp. gäller bl.a. följande. Enligt 7 kap 7 § gymnasieförordningen skall rektor se till att ele- ven minst en gång per termin ges samlad information om sin kun- skapsutveckling och studiesituation. Om eleven inte fyllt skall även föräldrarna få sådan information. I samband med att frågan om utvecklingssamtal i gymnasieskolan behandlades i propositio- nen Gymnasieskola i utveckling (prop. 1997/98:169) bl.a. följande: Det bör inte vara något hinder för skolan att informera myndiga elever i gymnasieskolan om vikten och möjligheten för deras för- äldrar att delta i utvecklingssamtalen. Detta bör kunna göras utan att respekten för den myndige elevens integritet åsidosätts (bet. 1998/99:UbU 3 s. 34). I läroplanen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94, sägs bl.a. att rektor har ett särskilt ansvar för att föräldrarna får insyn i elevernas skolgång. Frågan om innebörden av elevernas integritetsskydd har upp- märksammats av JO i olika sammanhang. JO har påpekat att myn- diga elever inte i något sammanhang får behandlas som om de vore omyndiga. Vidare har JO framhållit vikten av att lärare och skol- ledning är uppmärksamma på frågan om eleverna är myndiga eller ännu står under någons vårdnad. I ett uttalande har JO konstaterat att den som är myndig har rätt att själv bestämma om sina personliga förhållanden och att det inte finns något undantag Studiehjälpen – beskrivning och analys för förhållande som rör skolan. JO säger vidare: Det finns inte något skäl för skolan att sedan en elev uppnått myndighetsåldern, kontakta elevens föräldrar i frågor som rör elevens förhållanden i skolan. Däremot är skolan skyldig att på en förälders begäran lämna ut uppgifter som inte omfattas av sekretess i den mån upp- gifterna finns noterade i allmän handling. Uppgifter om frånvaro omfattas i normalfallet inte av sekretess. (JO-beslut , dnr 4877-1996)