sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det gäller till exempel begripligheten och motiveringen av beslut. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden Det kan konstateras att det finns både för- och nackdelar dels med modellen att ärenden avgörs av socialförsäkringsnämnd, dels med hur föredragning och beslutsfattandet i praktiken sker. Fördelarna med dagens modell utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv kan sägas vara att: ärendena avgörs efter föredragning av tjänsteman, ärendena avgörs av en grupp personer, lekmän i och med sitt deltagande har insyn och en kontrolle- rande funktion gentemot förvaltningen och dess hantering av enskilda ärenden. En fördel med föredragning och att någon annan än den som handlagt ärendet fattar beslutet är att man därmed bygger en metod att säkra att ett formellt och materiellt riktigt beslut fattas. Det uppfattas också som positivt att de handläggare som svarat för utredningen i ärendet och har alla kontakter med den försäkrade inte avgör ärendet och tar det formella ansvaret för det slutliga beslutet. Dels för att det är svårt att fatta beslut i dessa bedöm- ningsärenden, dels för att det kan vara tungt för den enskilde handläggaren att fatta negativa beslut med tanke på den relation som handläggaren ofta har med försäkrade i dessa typer av ärenden. Det är med andra ord fördelar både ur ett medborgar- och ett per- sonalperspektiv att ha en ordning med föredragning i dessa bedömningsärenden. Detta bygger självfallet på att reella föredrag- ningar faktiskt sker. Det bör dock noteras att man i sedvanlig myndighetsutövning där beslut fattas av tjänstemän också i normalfallet fattar beslut efter föredragning. I detta fall föredras ärendet av en handläggare och beslut fattas av en chefstjänsteman. För att säkerställa kvalitet och att vissa speciella aspekter och/eller kunskaper tillförs ärendet (t.ex. juridisk eller medicinsk) kan myndigheten i sin beslutsord- ning lägga in kravet att vissa experter eller andra befattningshavare inom myndigheten ska delta i handläggningen av ärendet. Att ärenden avgörs av en grupp i samband med ett specifikt beslutsmöte anses också som en fördel. Med automatik innebär det att den som föredrar ärendet inför församlingen på ett positivt sätt oftast tvingas vara formell och saklig i föredragningen av ärendet. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden En annan fördel med att beslutsfunktionen består av fler personer än en är att det skapar förutsättningar för en bred och kritisk granskning av underlag och förslag till beslut. Det upplevs också som en trygghet att få fatta ett kollektivt beslut i dessa typer av ärenden som det uppfattas som ett bra sätt att legitimera beslutet gentemot de försäkrade. Lekmännens roll i beslutsfunktionen uppfattas av många som positiv, och då inte bara av lekmännen själva. Nämndledamöterna representerar en stor erfarenhet och klokskap och de kan kon- struktivt bidra till att goda beslut fattas. Deras medverkan i beslutet kan också öka beslutens legitimitet och minska försäkringstagarnas benägenhet att överklaga. Något som talar för lekmännens med- verkar i beslutsfunktionen är att de primärt har en kontrollerande funktion gentemot förvaltningens hantering av enskilda ärenden. I en situation då det finns tryck på organisationen att producera beslut kan en beslutsfunktion med lekmän fungera som en åter- hållande kraft som ser till att dessa krav inte får konsekvenser på rättssäkerheten. Många sätter också likhetstecken mellan den roll socialförsäkringsledamöterna har och den roll nämndemän har i domstol. Det finns också nackdelar. En överdriven betoning av de förtroen- devaldas roll som innehavare av kännedom om lokala och regionala förhållanden kan innebära att sådan information tillförs vid beslutstillfället och inte som en del av utredningen. Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv har det därvid skapats en risk för att ovid- kommande subjektiva faktorer förs in vid bedömningen av frågor som bör bedömas utifrån strikt förvaltningsmässiga och försäk- ringsmässiga kriterier. Vidare kan det handla om i och för sig rele- vanta uppgifter, som enligt förvaltningslagen ska kommuniceras med den enskilde. Det är också en nackdel att det inte ställs krav på att någon som deltar i avgörandet av ärendena ska ha professionell försäk- rings- och förvaltningsrättslig kunskap att kritiskt kunna värdera underlag och förslag till beslut för att avgöra ärendena. Detta inne- bär bl.a. att förtroendemännen är beroende av den sakkunskap som föredragande har och kan förmedla som de kritiskt ska granska underlaget och föredragandes förslag till beslut. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden Dagens ordning ställer också mycket höga, ibland nästan orim- liga krav, på förberedelsetid bland ledamöterna. Förutom att det får konsekvenser för enskilda ledamöters möjlighet att utföra sitt upp- drag så får det också konsekvenser för i vad mån det är möjligt att rekrytera och behålla lekmän för denna typ av uppdrag . Den stora mängd ärenden som hanteras vid varje nämnd- sammanträde gör också att det kan ifrågasättas om beslutsfattandet sammantaget blir så mycket bättre. Det kan mer eller mindre ses som en tillfällighet om vissa ärenden blir föremål för närmare över- väganden i nämnden, medan de övriga i huvudsak expedieras. har också påtalat att ärendena i praktiken inte föredras utan oftast endast anmäls. Den utredningen föreslog att det i lag tas in en bestämmelse om innehållet i föredragningen i syfte att få en regelrätt föredragning till stånd. Om förfarande- utredningens förslag om regleringen av kraven för en mer regelrätt föredragning genomförs, får detta till följd att antalet ärenden per sammanträde måste minskas väsentligt, vilket i sin tur leder till ett ökat behov av sammanträden. Det kan å andra sidan hävdas att detta krav uppställs redan genom nuvarande reglering men att det i praktiken inte efterlevs, vilket skulle tala för att redan med nuva- rande ordning borde antalet ärenden per sammanträde dras ned väsentligt. Hanteringen i nämnden innebär också att handläggningstiderna för dessa ärenden blir längre än om beslut hade fattats inom för- valtningen, vilket är en brist utifrån ett service- och effektivitets- perspektiv. Det faktum att modellen bygger på att beslutsfunktionen enbart består av utomstående kan också uppfattas som om förvaltningen och dess tjänstemän själva inte har tillräcklig kompetens och erfa- renhet för att fatta väl avvägda beslut. Om kompetensen inom för- valtningen ska höjas är det nödvändigt att också visa förtroende för den framtida myndighetens tjänstemän och ge dem ett ansvar. Det finns också andra nackdelar med det nuvarande regelverket, som dock inte har med lekmannamedverkan i sig att göra utan mer med den bristande flexibiliteten när det gäller territoriella indel- ningar eller möjlighet till specialisering. Nämnden får således inte fatta beslut avseende andra fall än de som ligger inom ett väl speci- ficerat område. Varje nämnd förutsätts vidare ha kapacitet att fatta samtliga de individbeslut som inte tas av förvaltningen. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden har dock styrelsen beslutat att koncentrera handläggningen av vissa ärenden, vanligtvis arbetsskadeärenden. 6.3.2Kriterier för utformning av framtida beslutsfunktion Utformningen av den framtida beslutsfunktionen bör enligt utred- ningen utgå ifrån att behålla de delar som uppfattas som fördelar som justeringar bör ske av nackdelarna. För att framtida beslutsfunktion, för de ärenden som socialförsäkringsnämnderna avgör, som en del i helheten ska kunna bidra till en effektiv och rättssäker handläggning av socialförsäkringsärenden bör den enligt utredningen formas utifrån följande kriterier: ärenden ska avgöras efter föredragning beslut ska fattas av en grupp personer en person i beslutsfunktionen ska ha den professionella förvalt- nings- och försäkringsmässiga kunskap som krävs för att bedöma beslutsunderlag, förslag till beslut och avgöra ärendet beslutsfunktionen ska medge och uppmuntra kontinuerligt lärande och ansvarstagande i myndigheten lekmän ska ha insyn och en kontrollerande funktion i avgöran- det av enskilda ärenden de krav som ställs på lekmän ska vara rimliga organisation av beslutsfunktionen ska inte vara ett hinder för organisatoriska lösningar för myndigheten i stort. Utifrån dessa kriterier tas ställning till om förtroendemän bör medverka i beslutsfattandet vid ursprungsbesluten eller endast vid ett omprövningsförfarande. Det kan hävdas att lekmannamedverkan i och för sig kan säkras även i den senare modellen, såsom inom skatteförvaltning och inom migrationsområdet. En lekmannamedverkan som förekom- mer endast i omprövningsärenden är emellertid relativt inskränkt. Eftersom omprövning enligt de regler som gäller ska ske inom snäva tidsgränser är det förknippat med administrativa svårigheter att genomföra ett förfarande där en nämnd omprövar tjänste- mannabeslut. Det kan även anföras principiella skäl mot en sådan ordning. har till uppgift att snabbt rätta till tydliga felaktigheter. För det fall ett tjänstemannabeslut omprövas av nämnd, är det i realiteten inte fråga om en omprövning, utan en överprövning, dvs. en uppgift som ankommer på de allmänna för- Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden En sådan ordning är varken ändamålsenlig eller rationell. Vidare skulle det komplicera den nuvarande instans- ordningen. har dessutom föreslagit förändringar beträffande reglerna om omprövning, ändring och överklagande. Dessa innebär kortfattat att alla beslut ska kunna överklagas direkt till förvaltningsdomstol, men att den omprövning försäkringskas- san har att göra på eget initiativ utvidgas i omfattning, såväl för tjänstemannabeslut som för nämndbeslut. Vidare innebär förslagen att nämnden ska fatta samtliga beslut i de ärendeslag som ankom- mer på nämnden, dvs. såväl rätten till som beräkningen av en för- mån. Även i ljuset av dessa förslag skulle en ordning där nämnden fungerar som en intern överprövningsinstans lämpa sig illa. Detta innebär att förtroendemän ska medverka vid beslutsfat- tandet i ursprungsbeslut snarare än att de ska fylla en funktion såsom ett överprövande inslag av tjänstemännens beslut när den försäkrade begär att få sitt ärende omprövat. 6.3.3Vilka ärenden bör avgöras i särskild ordning? Vilka ärenden som ska avgöras av annan än tjänsteman har varierat över tiden. Den senaste översynen av i vilka ärenden socialförsäk- ringsnämnden ska besluta gjordes av utredningen om socialförsäk- ringsnämndernas framtida roll (SOU 1997:134). anser att kriterierna för vilka ärendeslag som ska avgöras i annan ordning än av tjänsteman i princip ska vara desamma som , nämligen ärenden med utrymme för bedöm- ning och som får ekonomiska konsekvenser för individ och stat . Utredningen har avstått från att djupare analysera om det finns behov av mindre förändringar inom ramen för dessa kriterier. I stället har utredningen inriktat sig på att finna en beslutsmodell som är flexibel och som kan användas oavsett hur myndigheten kommer att organisera handläggningen av de ärenden som beslutsfunktionen ska avgöra. Det bör dock noteras att förfarandeutredningen föreslagit att socialförsäkringsnämnden, till skillnad från vad som gäller , ska fatta beslut i samtliga frågor i de ärenden som ankommer på nämnden, dock att viss delegation ska kunna före- Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden Utredningens förslag nedan påverkar inte skälen för det förslaget. 6.3.4En flexibel modell för ökad likformighet och rätts- säkerhet Delar av utredningens förslag om avgörande av vissa socialförsäk- ringsärenden är primärt inriktade på att skapa en flexibilitet för hur beslut i de aktuella ärendeslagen kan ske. Andra delar av förslagen är inriktade på att skapa bättre förutsättningar för en likformig och rättssäker handläggning av och beslut i de aktuella ärendena. Det kan konstateras att en del av förslagen som är inriktade på flexibilitet kan genomföras även om man väljer att låta nuvarande beslutsform bestå. Vill man dock uppnå full effekt i form flexibili- tet, likformighet och rättssäkerhet är det utredningens uppfattning att alla förslag måste realiseras. Som tidigare konstaterats har det visat sig att det föreligger brister i vad mån ärenden faktiskt föredras inför socialförsäkringsnämn- derna . Arbetet i nämnderna bygger på att ledamöterna läser in ett omfattande textmaterial. Cirka 40–50 ärenden behandlas vid möten . Inläsningsarbetet tillhör det mera omfat- tande en förtroendeman kan ha. Utredningen ser reella föredrag- ningar som ett grundläggande krav och en självklarhet för att skapa förutsättningar för framtida beslutsgrupper att avgöra ärenden på ett ändamålsenligt sätt. Nuvarande ordning innebär att beslut i komplicerade ärenden för- utsätts ske utan att någon person med professionell juridisk och försäkringsmässig kompetens deltar i beslutet. Närvarande tjänste- man är en föredragande som inte deltar i beslutet utan endast kan anmäla avvikande mening. Enligt utredningens mening vore det en stor fördel för ärendenas beredning om en person med yrkesmässig kompetens inom socialförsäkringsområdet deltog i besluten. Det är inte lämpligt att Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden den som föredrar ärendet också fattar beslut. Denna person bör därför vara en annan tjänsteman än den som föredrar ärendet. Den professionella försäkrings- och förvaltningsrättsliga kom- petensen som krävs bör enligt utredningen säkerställas genom att en tjänsteman deltar i beslutsgruppen. Vilka tjänstemän som bör delta i beslutsgrupperna är givetvis en sak för myndigheten att avgöra. Enligt utredningen bör dessa kunna rekryteras från den grupp av tjänstemän som är föredragande. Om man inte kan rekrytera tillräckligt många från denna grupp får myndigheten kompetensutveckla alternativt rekrytera personer med denna kom- petens. Ordningen med en tjänsteman i beslutsgruppen skapar också förutsättningar för att låta de tjänstemän som utreder ärendena an- svara för dem hela vägen fram till föredragning inför beslutsgrup- pen. Att den tjänsteman som ansvarar för beredning av ett ärende också är den som föredrar ärendet och förslag till beslut leder till att kunskap på ett naturligt sätt återförs till organisationen. För att säkerställa kravet på förtroendemannainflytande bör förtroendemännen vara i majoritet i beslutsgruppen. Beslutsformen blir kollegial, varje ledamot – tjänsteman eller lekman – har var sin röst och ärendena avgörs med majoritetsbeslut. Sammansättningen av beslutsgrupperna säkerställer att den juri- diska och försäkringsmässiga kompetensen ges tyngd i beslutet som lekmannasynpunkter kan föras in. Detta förslag till sammansättning där behövlig professionell kunskap hämtas från myndigheten ser utredningen som ett bättre alternativ än den ordning som ligger inom ramen för förslaget om arbetsskadenämnder (se 6.2.4). Enligt är det inte rimligt att ha en modell som utgår från att beslut i ärenden, som myndigheten utreder och ansvarar för, är så svåra att avgöra att det ställer krav på att beslutsfunktionen i huvudsak består av extern expertis. I de fall extern expertis behövs för att på ett optimalt sätt utreda och avgöra ärenden bör denna expertis enligt nyttjas i beredningen istället för att vara en del i avgörandet av ärenden. Socialförsäkringsnämnderna kan avgöra ärenden om minst fyra ledamöter är närvarande. Utgångspunkten för utredningens förslag är bl.a. att på ett effektivare sätt än använda förtroen- Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden Det är därför rimligt att myndigheten vid avgörandet av de aktuella ärendeslagen fattar beslut genom deltagande av ett färre antal ledamöter, förslagsvis tre. Med en mindre grupp med tre ledamöter – en tjänsteman och två förtroendemän – blir beslutsfattandet smidigare. Arbetsbördan för var och en av lekmännen kan minska som fördjupade dis- kussioner av svåra ärenden underlättas. Det blir också färre per- soner som får kännedom om förhållanden som i många fall är känsliga för den försäkrade som ärendet rör. Detta innebär att den personliga integriteten för de försäkrade förbättras. Det kan också uppfattas som mindre pressande för den enskilde som vill närvara vid ett möte, att ställas inför en mindre grupp personer i stället inför en fulltalig nämnd. Med denna ordning kan sammanträden hållas betydligt tätare än vad som gäller för dagens socialförsäkringsnämnder eller för en framtida lösning med fler förtroendemän i respektive beslutsgrupp. Besluten kan expedieras snabbare, men varje beslut skulle få en grundligare behandling. Som tidigare nämnts innebär kravet på att ett ärende verkligen ska föredras i ordets rätta mening att det inte är möjligt att avgöra ärenden med samma hastighet som . En mindre sammanslutning enligt denna modell är ett sätt att möta kravet på ytterligare sammanträdestillfällen utan att minska på lekmannainflytandet men utan att kostnaderna för lek- mannamedverkan ökar. Det kan hävdas att lekmannainflytandet inte är tillräckligt påtag- ligt i en ordning där endast två förtroendemän deltar, utan att dessa till sitt antal borde vara fler, exempelvis fyra. Utredningen menar att en ordning med en tjänsteman plus två lekmän skapar bäst för- utsättningar för en smidig och flexibel organisation som kan avgöra ett större antal ärenden än men som kan anpassa sammanträdesfrekvensen för de enskilda förtroendemännen på ett sådant sätt att rekryteringen av personer från alla ålderskategorier och samhällsgrupper främjas. Genom att rekryteringsmöjligheterna och föredragningarna vid sammanträdena förbättras och att ett större ansvar för ärendet läggs på den enskilde individen i och med att antalet lekmän minskas vid varje beslutstillfälle ökar förutsätt- ningarna för att de närvarande förtroendemännen aktivt deltar i beslutet. Då ökar i praktiken förtroendemannainflytandet jämfört med vad som gäller . I stället för att som utse sju förtroendemän utses en grupp om åtta personer. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden Dessa möten är dock inte beslutsmöten utan endast avsedda som samrådsmöten där olika principfrågor och praxis diskuteras. Vid beslut i beslutsgruppen tjänstgör ledamö- terna i grupper om två. Respektive ledamot träder i princip i tjänst en gång och tar då ställning till ett färre antal ärenden. Beslutsgruppen fattar beslut genom en tjänsteman och två för- troendemän och är beslutsför endast om alla är närvarande. Men det är numerären och inte personerna som är det avgörande. Detta innebär att om en förtroendeman är förhindrad att delta vid ett specifikt sammanträde ersätts denne med en annan ledamot från förtroendemannagruppen enligt ett upprättat tjänstgöringsschema. En förutsättning för att denna ordning är genomförbar i praktiken är givetvis att ärendena – till skillnad från vad som får anses gälla – verkligen föredras i egentlig mening vid sammanträdena. Med den föreslagna modellen utmönstras begreppet nämnd i klassisk, förvaltningsteknisk, mening. Den framtida myndigheten avgör ärenden genom att fatta beslut i en särskild sammansättning, med en visst antal deltagare i gruppen – en tjänsteman och två för- troendemän. som de mindre beslutsgrupperna erbjuder en möjlighet att ha tätare beslutsmöten, men ändå lätta arbetsbördan för för- troendemännen, så innebär förtroendemannagrupperna att respek- tive förtroendeman också ingår i ett större kollektiv där man kan stödja varandra och utbyta erfarenheter. Beslutsgruppens storlek gör också att frågan om vem som är ordförande blir mindre relevant. Det kan vara naturligt att den ledamot som är tjänsteman fungerar som ordförande. kan också gruppen själv få avgöra vem som ska fungera som ord- förande vid mötet. För förtroendemannagruppen bör dock en ordförande utses. Ordföranden bör, förutom att sammankalla gruppen, ha till uppgift att stödja nya och mindre erfarna ledamöter. Förtroendemännen ska, som utredningen föreslog i delbetänkan- det, utses av de regionala försäkringsdelegationerna efter nomine- ring på motsvarande sätt och av motsvarande organisationer som . Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden Förtroendemännen bör utses för en period . Det som talar för en mandatperiod är att de nominerande organi- sationernas övriga förtroendemannauppdrag oftast är . Att ha samma längd på mandatperioden som för de nominerande organisationernas andra förtroendeuppdrag ses som en förutsätt- ning för att det ska finnas underlag för nominering i form av antal efterfrågade förtroendemän. Mandatperioden för ledamot i socialförsäkringsnämnd börjar med nuvarande ordning . Det kan finnas skäl att tidiga- relägga mandatperiodens början för att på så sätt få till stånd ett nomineringsförfarande tidigare under kalenderåret. Detta skulle innebära att nomineringen till ledamot i beslutsgrupperna på ett positivt sätt skulle konkurrera med de nominerande organisatio- nernas fördelning av andra förtroendeuppdrag. Hur förtroendemännen sedan de utsetts ska tjänstgöra i organi- sationen, dvs. vilka personer som primärt ska arbeta vilka dagar, bör dock vara en sak för myndighetens tjänstemannaledning att besluta om. Behovet av antal förtroendemän och var de geografiskt ska vara verka beror i huvudsak på ärendevolymerna samt hur handlägg- ningen organiseras. Som exempel på förändringar i volymer kan nämnas att antal beslut om förtidspension/sjukbidrag ökade med –2002. Assistansersättning ökade och handikappersättning . Myndighetens ansvar för att organisera övriga delar av handlägg- ningen i kombination med de skiftande ärendevolymerna talar för att det bör vara myndighetens sak att bestämma hur beslutsgrup- perna ska arbeta. Det finns således från regerings- eller riksdagshåll inget skäl att begränsa beslutsgruppernas möjlighet till att endast avse ärenden från viss kommun eller visst län. Nuvarande reglering som begränsar beslutsfunktionens verksamhet till ett geografiskt område samt att ledamöterna ska vara folkbokförda inom ett geo- grafiskt område ska därför upphävas. Det ska inte heller finnas några hinder för myndigheten att bestämma att för avgörandet av vissa av de aktuella ärendeslagen inrätta specialiserade beslutsgrup- per. Det innebär att beslutsgrupperna kan besluta i ärenden som avser personer folkbokförda i olika län Förslaget innebär således inte att vikten av att förtroendemännen utses lokalt och är lokalt förankrade minskar. Värdet med en sådan förankring följer emellertid av de grundläggande krav på medborgarperspektiv och decentraliserat beslutsfattande som bör prägla hela organisationens Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden Någon särskild reglering i dessa delar är dock inte behövlig. kan en ledamot av socialförsäkringsnämnd entledigas på tre sätt. Ledamoten kan begära att bli entledigad och visa på giltigt hinder. En ledamot som inte längre uppfyller kraven om att ha rösträtt vid val till kommunfullmäktige och vara folkbokförd inom verksamhetsområde kan entledigas. Även en minskning av antalet nämnder under pågående mandatperiod är ett skäl till att entlediga en ledamot. Enligt utredningens mening bör det vara möjligt att entlediga ledamöter av förtroendemannagruppen på i huvudsak samma sätt. I den sammanhållna myndigheten blir det dock inte längre självklart att en utsedd ledamot som flyttar fråntas sitt uppdrag. Det borde kunna vara möjligt att, om kraven på valbarhet i övrigt är uppfyllda, överföra vederbörande till annan förtroendemannagrupp kopplad till den ort som vederbörande har flyttat till. bör det också införas en möjlighet för de regionala försäkringsdelegationerna att entlediga en ledamot av förtroende- mannagruppen på grund av låg eller obefintlig aktivitet eller på grund av att vederbörande befunnits olämplig. Vilka förändringar förslaget innebär i form av t.ex. totalt antal för- troendemän samt vilka krav som ställs på dessa i form av förbere- delse- och mötestid i relation till dagens modell kan illustreras på följande vis. avgjordes ca 160 000 ärenden fördelat på 170 nämnder som totalt engagerade 1 190 förtroendemän.