sou · GRB348d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Vilka som kan komma att träffas av de i enlighet med direktivet införda bestämmelserna har behandlats i avsnitt 3 med utgångs- punkt i den särskilda kartläggningen som finns i bilaga 4. I detta avsnitt behandlas vilka närmare ekonomiska eller andra konse- kvenser som förslaget kan få. De föreslagna bestämmelserna om öppen redovisning har visser- ligen inte tidigare tydligt framgått av lag. De återspeglar ändå vad som i praktiken kan anses ha gällt som norm för information om användningen av offentliga medel. Det bedöms således angå infor- mation som redan finns eller vart fall utan svårighet kan tas fram vid behov. Förslaget i denna del kan därför inte bedömas få några beaktansvärda ekonomiska konsekvenser för berörda offentliga företag eller offentliga myndigheter. Bestämmelserna om den separata redovisningen är nya i förhål- lande till tidigare. Visserligen brukar statliga myndigheter särredo- visa uppdragsverksamheten i sin årsredovisning och kommuner och landsting särskilt ange affärsverksamheten i sin rapportering till SCB. Det är emellertid osäkert om den nuvarande ekonomiska rap- porteringen i alla delar tillgodoser transparensdirektivets krav på separat redovisning. Detta kan innebära att berörd krets får ökade kostnader för redovisningen i form av t.ex. ändringar av redovisnings- system och liknande arbete. Sådana kostnader är i så fall främst av övergångsnatur. En mera utvecklad redovisningsmässig separering av olika verksamheter kan för övrigt förbättra möjligheten för företagen och dess ägare att analysera lönsamheten i olika bedrivna aktiviteter. Därigenom förbättras förutsättningarna att bedriva affärsverksamheter på ett företagsekonomiskt effektivt sätt. Även om vinsterna inte skall överskattas kan det leda till kostnads- besparingar och effektivitetsvinster som ytterst kommer ägare och, såvitt gäller offentliga företag, allmänheten till godo. Under alla förhållanden måste ett krav på separat redovisning genomföras De undantag som direktivet medger har också utnyttjats. De eventuella merkostnader som kan uppkomma utgör alltså en ofrånkomlig följd av direktivet. Förslaget innebär att de särskilda redovisningarna enligt direk- tivet skall granskas av revisor eller annan sakkunnig. Detta kan medföra vissa ökade kostnader för berörda företag, kommuner och landsting. Granskningen får dock enligt förslaget göras av före- tagets revisor och inom ramen för den vanliga revisionen. Däri- genom begränsas merkostnaderna. Eftersom är skyldigt att se till att direktivets bestämmelser tillämpas på rätt sätt av berörda företag och myndigheter är även dessa merkostnader en nödvändig följd av direktivet. Den särskilda rapporteringen för offentliga tillverkningsföretag fullgörs av regeringen men skall enligt förslaget göras av . Förslaget är i denna del kostnadsneutralt för staten eftersom en eventuell merkostnad för verket kompenseras av kostnadsbesparingar hos regeringen. Endast ett fåtal företag berörs av rapporteringen i denna del och dessa företag skulle oavsett lagstiftning ändå ha behövt anmodas att lämna in redo- visningar. Den information som skall lämnas är för övrigt årsredo- visning, andra handlingar och viss kompletterande information som redan finns tillgänglig hos företag. Lagförslaget i denna del bedöms därför inte få några särskilda ekonomiska konsekvenser för berörda företag. Förslaget får konsekvenser för i form av nya myndighetsuppgifter. Det föreslås för det första att verket får uppgiften att utöva tillsyn över efterlevnaden i lagen. Även om det förutsätts att verket inte skall behöva bedriva någon löpande och aktiv tillsyn, utan mer inrikta sig på att ingripa om ett missförhållande anmäls eller uppmärksammas i ett enskilt fall, så är det sannolikt att flera kvalificerade ärenden kommer att aktualiseras om reglernas efterlevnad. För den nya uppgiften behöver verket även anskaffa särskild kompetens som täcker redovisningsfrågor och ekonomisk analys. Om får uppgiften att med- dela föreskrifter till lagen så kräver detta resurser liksom upp- följningen av sådana föreskrifter. Till detta skall läggas behovet av resurser för åtgärder i samband med att de nya reglerna börjar att tillämpas, t.ex. rättsliga analyser och uppgifter enligt 4 § förvalt- ningslagen. Uppgiftsskyldigheten till kommissionen i enskilda fall kan också kräva tid. Den särskilda årliga rapporteringen om offent- liga tillverkningsföretag bedöms däremot angå ett fåtal företag och bör inte bli alltför resurskrävande. Den underlättas av att lag- förslaget innehåller regler som anger vilken information som skall lämnas in. Utredningen uppskattar sammantaget att lagförslaget medför ett varaktigt resursbehov hos på åtminstone fyra eller fem årsarbetskrafter. I ett inledande skede kommer behovet sannolikt att vara än större. Det är enligt utredningens mening angeläget att en tillräcklig resursförstärkning kommer till stånd före ikraftträdandet, så att inte den nya uppgiften riskerar att gå ut över arbetet med övriga konkurrensfrågor. Även domstolarna kan beröras genom att frågor om de nya reg- lernas tillämpning inom ramen för föreläggandeinstitutet kan komma att prövas där. De föreslagna reglerna berör dock en för- hållandevis begränsad krets och det kan inte bedömas att antalet ärenden för domstolarna skulle komma att öka mer än marginellt. Lagförslaget omfattar kommuner och landsting. Förslaget gäller hur bedriven affärsverksamhet skall redovisas. tillsyn av reglernas efterlevnad avser verksamhet där verket redan har tillsyn enligt KL. Lagförslaget påverkar således inte den kommunala självstyrelsen. De lagförslag som lämnas om redovisning och rapportering av information har ett undantag för företag med en nettoomsättning som understiger (ca ). För- slagen får således inga konsekvenser för små företag. I paragrafen anges den föreslagna nya lagens syfte. I enlighet med vad som krävs enligt transparensdirektivet är det först och främst insyn som skall tillgodoses. För att klart mar- kera att de särskilda redovisningarna skall kunna användas också för andra myndigheter som fullgör uppgifter på konkurrensom- rådet, anges att lagen syftar till att säkerställa konkurrensmyndig- heters insyn i de finansiella förbindelserna och de ekonomiska för- hållandena. (Jfr artikel 2 i transparensdirektivet) Genom den föreslagna paragrafen införs definitioner hämtade från transparensdirektivet. Definitionerna ligger till grund för tillämp- ningen av redovisnings- och rapporteringskraven enligt direktivet. Definitionen av offentlig myndighet i första punkten införlivar direktivets artikel 2.1 a. Den har dock förtydligats med hänsyn till att statliga myndigheter, kommuner och landsting skall räknas dit för svensk del. Även andra territoriella myndigheter, t.ex. kommun- förbund och utländska territoriella myndigheter, ingår i begreppet offentlig myndighet. Definitionen av offentliga företag i andra punkten första meningen motsvarar i sak artikel 2.1 b. Till offentliga företag torde alltså hänföras i första hand ekonomiska verksamheter inom staten, kommuner och landsting som omfattas av KL. I dessa fall finns per definition ett dominerande inflytande över företaget. Som offentliga företag räknas också aktiebolag och andra juridiska personer som kontrolleras av stat, kommun eller landsting eller annan offentlig myndighet och där det dominerande inflytandet kan utövas på grund av rösträtt eller av annan anledning, t.ex. föreskrifter i bolagsordning eller stadgar. Även andra företag än dotterföretag kan omfattas. Avgörande är om en eller flera offentliga myndig- heter var för sig eller tillsammans har det dominerande inflytandet över företaget. Lagförslaget innehåller inte någon definition av det grund- läggande begreppet företag. Motivet för detta har behandlats i avsnitt 4.2.1. Ett dominerande inflytande skall enligt andra punkten andra meningen presumeras under vissa omständigheter. Bestämmelsen motsvarar föreskriften enligt artikel 1.2. Den föreslagna regeln utgör en presumtionsregel och kan därför vederläggas i det enskilda fallet. Definitionen av offentliga företag i tillverkningssektorn enligt artikel 2.1 c har med en redaktionell anpassning tagits in i tredje punkten. Definitionen påverkar vilka företag som skall rap- portera till enligt 7 § för att informationen skall kunna sändas vidare till kommissionen enligt 9 §. Definitionen av företag som är skyldiga att ha separat redovis- ning i artikel 2.1 d och av olika verksamheter i artikel 2.1 e ingår i sak som en del av de materiella bestämmelserna i 4 § om vem som skall upprätta en separat redovisning och redovisningens innehåll. Definitionen av exklusiva rättigheter i fjärde punkten motsvarar i sak artikel 2.1 f. Det omfattar verksamheter där ett företag fått ett legalt monopol på att bedriva viss ekonomisk eller kommersiell verksamhet. Begreppet verksamhet täcker även det som enligt direktivet benämns tillhandahållande av viss tjänst. Verksamheten kan alltså i princip avse såväl tillhandahållande av varor eller tjänster eller andra nyttigheter. Rättigheten skall enligt direktivet härröra från en medlemsstat. Detta omfattar i första hand rättigheter som beviljas av eller annan medlemsstats högsta beslutande församling. I bestämmelsen förtydligas att det också kan vara fråga om rättigheter som beviljats av en offentlig myndig- het. Definitionen av särskilda rättigheter enligt femte punkten mot- svarar artikel . Det är här fråga om att ett begränsat antal företag får en fördel framför andra. Det kan ske genom att antal företag som får vara verksamma begränsas eller att vissa företag tilldelas rättigheter som ger dem en konkurrensfördel framför andra. Inte alla rättigheter som en stat, kommun eller ett landsting beviljar är att anse som en särskild rättighet enligt direktivet. Undantagna från definitionen av särskilda rättigheter är sådana rättigheter som beviljats genom objektiva, proportionerliga och icke-diskriminerande kriterier. Ett motsvarande undantag föreslås infört i andra stycket. Undantaget bör i vart fall kunna tillämpas när en rättighet beviljas efter prövning mot konkurrensneutrala villkor i samband med offentlig upphandling eller i samband med bevil- jande av licenser och andra verksamhetstillstånd, t.ex. tillstånd att bedriva bankrörelse. En förutsättning är att villkoren uppfyller kraven på objektivitet, proportionalitet och icke-diskriminering. (Jfr artikel 1.1 och 4.1 i transparensdirektivet) Genom den föreslagna paragrafen införlivas bestämmelser om öppen redovisning av offentliga finansiella förbindelser i direktivets artikel 1.1. Paragrafen träffar offentliga företag och offentliga myndigheter. Vilka verksamheter som hör dit har behandlats i för- fattningskommentaren till 2 §. För att underlätta hänvisningar i andra paragrafer och för att peka på sambandet med transparensdirektivet används beteck- ningen öppen redovisning. Det bör dock framhållas att paragra- fen i sig inte innebär någon skyldighet för företaget att ta in infor- mationen i en årsredovisning eller att på annat sätt göra informa- tionen tillgänglig för allmänheten. Paragrafens första stycke första meningen innebär en skyldighet för alla offentliga företag att redovisa i princip alla sina finansiella mellanhavanden med offentliga myndigheter på ett öppet sätt. Det gäller inte bara om företaget bedrivs i en särskild juridisk person. Det gäller också om företaget ingår som en del av staten, en kom- mun eller ett landsting. För företaget skall enligt den föreslagna bestämmelsen framgå vilka offentliga medel som mottagits och hur dessa har använts. Bestämmelsen innebär att kravet på öppenhet i direktivets mening gäller såväl direkt tillförda offentliga medel som medel som tillförts genom förmedling av ett annat offentligt företag eller en bank eller annat finansiellt institut. Begreppet finansiellt institut bör tolkas vitt och i princip avse alla slag av institut som sysslar med kapitalförmedling. Enligt första stycket andra meningen skall det för den offentliga myndigheten framgå vilka offentliga medel som getts till offentliga företag samt hur dessa skall användas. Motivet för bestämmelsernas utformning har behandlats närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3.1). De föreslagna bestämmelserna gäller bara de finansiella flödena i gränssnittet mellan myndighet och företag. Paragrafen omfattar alltså inte de finansiella förbindelserna mellan en central myndighet och en lokal myndighet (se förslaget till första stycket andra meningen som talar om medel som direkt tillförts ett offentligt företag). Paragrafen anger inte i detalj hur den öppna redovisningen skall utformas. Det bör i stället bedömas från fall till fall med hänsyn till bestämmelsen syfte att det ekonomiska materialet i efterhand skall kunna ligga till grund för kommissionens prövning av om otillåtna statsstöd lämnats. Andra stycket anger vilka slag av transaktioner som är särskilt viktiga att redovisa öppet. Exemplifieringen är hämtad från direk- tivets artikel 3. Föreskriften kan anses motiverad av att det är just sådana förmögenhetsöverföringar som det är av särskilt intresse att få information om när det gäller kontrollen av EG:s statsstöds- regler. Tredje stycket motsvarar undantagen i artikel 4.1. Utformningen av bestämmelserna har behandlats i allmänmotiveringen (se av- snitt 4.3.2). Undantaget i tredje stycket första punkten motsvarar artikel 4.1 a. Vägledning för tolkningen torde kunna hämtas från tillämpningen av samhandelskriteriet enligt . Undantaget i andra punkten avser förbindelser med offentliga företag som är kreditinstitut. Också begreppet kreditinstitut får tolkas i enlighet med vad som gäller inom EG-rätten. Föreskriften gör undantag för vad som förenklat kan beskrivas som insättningar på vanliga villkor. Undantaget i tredje punkten motsvarar i sak artikel 4.1 d, men har förtydligats så att storleksgränserna skall ha understigits för vart och ett av och att undantaget för kreditinstitut är beroende av balansomslutningen vid utgången av räkenskapsåren. Gränserna är kopplade till företagets verksam- het, dvs. omsättningen i myndighetsdelen torde inte räknas med. (Jfr artikel 1.2, 2.1 d och 4.2 i transparensdirektivet) Paragrafens första stycke motsvarar direktivets artikel 2.1 d. Arti- keln är utformad som en definition av företag som är skyldiga att upprätta separat redovisning, men ålägger i praktiken alla företag att under vissa förutsättningar särredovisa olika delar av verksam- heten. Bestämmelsen träffar både offentliga och privata företag. Av samma skäl som för bestämmelsen om öppen redovisning har det ansetts lämpligt att införa begreppet separat redovisning. I förhållande till direktivet förtydligas att redovisningen skall göras för varje räkenskapsår. Vilket som är företagets räkenskapsår bestäms enligt ordinarie redovisningsregler för företaget. Skyldigheten att upprätta en separat redovisning förutsätter enligt första stycket första punkten att företaget beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter. Dessa definitioner förutsätter i sin tur att rättigheterna beviljats av en medlemsstat eller en offentlig myndig- het. En separat redovisning kan också bli aktuell enligt andra punkten om företaget bedriver tjänster av allmänt intresse enligt angiven artikel i . En förutsättning i detta fall är dock att företaget för sådan tjänst fått offentligt stöd i någon form, vilket inkluderar såväl bidrag som andra ersättningar. Även indirekta stöd i form av t.ex. särskilda skatterabatter kan vara att betrakta som ett offentligt stöd. Det kan anmärkas att en viss verksamhet kan falla in både under första och andra punkten. En nödvändig förutsättning för en skyldighet att upprätta separat redovisning är dock i båda fallen att företaget också bedriver annan verksamhet (jfr artikel 1.2 d och e). Redan i begreppet företag torde förutsättas att den andra verksamheten är av ekonomisk natur. Annars finns det ingenting att särredovisa. Det har förtydligats i paragrafen. Andra stycket motsvarar artikel 4.1 och anger när en separat redovisning trots första stycket inte behöver upprättas. Undan- tagen i punkterna a) och b) är av motsvarande slag som beträffande den öppna redovisningen (se författningskommentaren till 3 §). Undantaget i punkten c) avser i enlighet med direktivet situa- tioner när den bedrivna verksamheten avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (jfr artikel 4.2 c). Undantaget torde i vart fall kunna tillämpas när ersättningen ges efter upphandling enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling eller motsvarande för- farande. Undantaget i punkten d) innebär att en separat redovisning enligt denna lag inte behöver upprättas för verksamheter som omfattas av särskilda EG-bestämmelser om separat redovisning av motsvarande slag. En översikt över sådana gällande bestämmelser har lämnats i det föregående (se avsnitt 2.3). Motivet för bestämmelsen har diskuterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.2.2. Om förut- sättningar för undantaget finns behöver 5 och 6 §§ inte heller tillämpas. Detta följer av att dessa bestämmelser avser en separat redovisning som upprättas enligt förevarande lagförslag. Undan- taget har sitt upphov i artikel 1.2. Undantaget i punkten d) är inte begränsat till fall när särregler om separat redovisning finns i en svensk lag eller författning. Undantaget kan också tillämpas när motsvarande bindande regler finns i en EG-förordning. (Jfr artikel 1.2 och 3a.1 i transparensdirektivet) Den föreslagna paragrafen reglerar den separata redovisningens innehåll och motsvarar direktivets artikel 1.2 och delvis artikel 3a.1. Vissa mindre kompletteringar har gjorts i förhållande till direk- tivets text. Till följd av artikel 1.2, som innebär att medlemsländerna skall säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen åter- speglas korrekt i den separata redovisningen, anges i första stycket första punkten att organisationen och finansieringen av olika verk- samheter skall beskrivas. Ett sådant material torde i praktiken ändå vara nödvändigt som utgångspunkt för en korrekt fördelning och en tillfredsställande kontroll av att intäkter och kostnader avspeglas korrekt för olika bedrivna verksamheter. Andra punkten i första stycket tillgodoser artikel 1.2 a. Eftersom redovisningen enligt paragrafen skall omfatta företagets verksam- het torde intäkter och kostnader i t.ex. myndighetsutövning exkluderas. Av den föreslagna bestämmelsen följer att intäkter och kostnader skall anges uppdelat på den verksamhet till vilken de hör. På så sätt kan resultatet för varje affärsverksamhet framgå. Enligt bestämmelsen behöver uppdelningen bara göras på två redovisningsobjekt. Det ena omfattar de affärsverksamheter som bedrivs med exklusiva rättigheter eller särskilda rättigheter eller finansieras med statligt stöd och är av allmänt ekonomiskt intresse (sammanfattas i betänkandet med begreppet konkurrensskyddad Det andra redovisningsobjektet omfattar de övriga ekonomiska eller kommersiella verksamheter som bedrivs i företaget (annan affärsverksamhet). I 8 § föreslås ett normgiv- ningsbemyndigande om den separata redovisningens innehåll som vid behov bl.a. kan användas för att meddela föreskrifter om en ytterligare redovisningsmässig uppdelning av olika verksamheter och avgränsningen mot myndighets- och förvaltningsverksamhet. I andra punkten har också intagits de kvalitetsnormer för den separata redovisningen som finns i artikel 3a.1 b. Första stycket tredje punkten införlivar dels artikel 1.2 b som föreskriver att fullständiga uppgifter skall lämnas om tillämpade metoder för konteringen och fördelningen av olika kostnader på olika verksamheter, dels artikel 3a.1 c som föreskriver att det klart anges vilka principer för kostnadsredovisning som ligger till grund för den separata redovisningen. För att främja att fullständiga upp- gifter finns anges att den separata redovisningen också skall ange metoderna för beräkningen av intäkter och kostnader samt att informationen om principerna även skall avse intäkterna. Andra stycket är avsett att i sak införliva föreskriften i artikel 3a.1 a. I artikeln föreskrivs att en separat internredovisning skall föras för var och en av verksamheterna. Genom kravet på en löpande redovisning av händelser av ekonomisk art främjas en tillförlitlig intäkts- och kostnadsredovisning av olika verksamheter. Begreppet händelser av ekonomisk art omfattar i första hand sådana händelser som kallas för affärshändelser enligt bokförings- lagen (1999:1087). Det omfattar också ekonomiska händelser enligt lagen (1997:614) om redovisning och bokföringsförord- ningen (2000:606). Begreppet kan även få betydelse för eko- nomiska händelser inom en myndighet, en kommun eller ett landsting, om händelserna är av betydelse för den separata redovis- ningens innehåll. Det kan t.ex. gälla interna köp eller försäljningar av de varor, tjänster eller andra nyttigheter som företaget annars tillhandahåller inom ramen för den konkurrensskyddade eller övriga affärsverksamheten. Den löpande redovisningen av händelser av ekonomisk art ingår som en del av företagets separata redovisning. Detta innebär att andra bestämmelser som gäller för den separata redovisningen, t.ex. revisionsplikten enligt föreslagna 6 §, också kommer att omfatta den löpande redovisningen av händelser av ekonomisk art. (Jfr artikel 1 och artikel 3a.1 i transparensdirektivet) Paragrafen, som innebär en revisionsplikt, föreslås som ett led i medlemsstaternas skyldighet att se till att kraven på en öppen redo- visning och en separat redovisning fullgörs (artikel 1.1 och artikel 1.2), att varje företag som skall ha en separat redovisning gör en intern- redovisning för var och en av verksamheterna, korrekt fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper samt att det klart anges vilka principer för kostnadsredovisning som tillämpas (artikel 3a.1). Enligt första stycket skall granskningen utföras av den eller de som granskar företagets ordinarie räkenskaper (företagets revisor) eller annan oberoende sakkunnig. Med sakkunnig avses att per- sonen har den erfarenhet och insikt som uppdraget kräver. Granskningen skall bl.a. avse huruvida en öppen redovisning och separat redovisning fullgjorts i enlighet med denna lag. Detta inne- fattar såväl skyldigheten att upprätta redovisningarna som skyldig- heten att upprätta redovisningarna på rätt sätt. Revisorn eller den sakkunnige skall enligt andra stycket utfärda ett särskilt intyg över granskningen. Intyget skall lämnas till stäm- man och styrelsen. I företag där stämma eller styrelse saknas skall intyget lämnas till motsvarande organ, dvs. i praktiken de befatt- ningshavare som den ordinarie revisionsberättelsen skall lämnas till. När det gäller överlämnandet skall också samma regler som för revisionsberättelsen tillämpas. I 8 § föreslås ett normgivningsbemyndigande som innebär att myndighetsföreskrifter vid behov kan utfärdas om kompletterande regler för revisionen och om att revisionsintyget mera regelbundet eller i vissa generella fall skall sändas in till en myndighet. Möjlig- heten för att i enskilda fall begära in intyget i sin tillsyn följer av förslaget till ändring i 45 § KL. Utformningen av bestämmelsen har också behandlats i den all- männa motiveringen (avsnitt 4.6.1). (Jfr artikel 5a i transparensdirektivet) Mot bakgrund av direktivets krav i artikel 5a.1 och 5a.3 föreslås i första stycket att vissa offentliga företag inom tillverkningsindustrin skall sända in vissa redovisningshandlingar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. till 9 § andra stycket skall sända handlingarna vidare till kommissionen. När ett företag hör till kretsen offentliga företag inom tillverk- ningsindustrin framgår av 2 § 2 och 3. En förutsättning för rapporteringen är dock att företagets totala nettoomsättning överstiger .