sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — en välgrundad bedömning av insatsbehovet under utbildnings- perioden en medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven en samordning av olika aktörers finansieringsansvar. Folkhögskolan är en del av det fria och frivilliga folkbildnings- arbetet. Folkhögskolornas huvuduppgift är att ge allmän med- borgerlig bildning. Varje folkhögskola bygger sin kursverksamhet utifrån huvudmannens specifika intressen/idéburna profil, peda- gogiska/metodiska idéer, traditioner, kunskap och erfarenheter i personalgrupperna, omgivande intressenters uppfattningar/krav, uppdragsgivares behov etc. I den meningen är folkhögskolan unik i det nationella arbetet med vuxnas lärande. Folkhögskolornas ekonomi baseras huvudsakligen på offentliga bidrag i form av stats- och landstingsbidrag. Om det svenska sam- hället även i fortsättningen ska ha tillgång till en utbildning/ bildning baserad på de värden som folkhögskolan representerar, krävs det att skolformen tillförsäkras resurser som garanterar stabilitet och utveckling på dess egna villkor. Det andra steget i ekonomiutredningen bygger till stor del på inter- vjuer med skolor som valts ut med hänsyn till ett antal parametrar som antas ge en mångfacetterad bild av de områden utredningen behandlar. De skolor som valts ut beskrivs i bilaga 1. Det andra steget bygger också på en fördjupning av enkäten . Nedan diskuteras några metodproblem. Dessa kan delas in i två grupper: dels specifika problem som har samband med popula- tionen, dels generella problem som har samband med de valda metoderna. Valet av skolor har gjorts med hänsyn till följande faktorer storlek med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag externat – internat av olika storlek ny/äldre skola huvudman med avseende på landsting respektive rörelse Antalet intervjuade skolor uppgår till 18. I valet av skolor har faktorerna arbete med funktionshindrade samt ny/äldre skola prio- riterats, vilket delvis förklarar att förhållandevis få landstingsskolor ingår i intervjuunderlaget. Intervjuerna har genomförts , – . Intervjuerna har genomförts utifrån ett antal i förväg preciserade områden/frågeställningar. Dessa har utvecklats under intervju- perioden. Varje folkhögskola bygger sin kursverksamhet i linje med huvud- mannens specifika intressen/idéburna profil, pedagogiska/metodiska idéer, traditioner, kunskap och erfarenheter i personalgrupperna, omgivande intressenters uppfattningar/krav, uppdragsgivares behov etc. I syfte att få ett underlag som kan underlätta samman- ställningar och jämförelser har de frågor som ställts under inter- vjuerna varit så precisa och tolkningsfria som möjligt. Svaren har ändå givit upphov till svårigheter vid sammanställningar och jäm- förelser. Orsaken till detta förklaras i huvudsak av att responden- ternas referensramar varierar kraftigt beroende på bakgrund, utbildning och erfarenheter. Också uppfattningar om vad som kan betecknas som folkbildningens kärna varierar, liksom var gränserna går ifråga om det genuina folkbildningsarbetet i förhållande till annan verksamhet. Problemställningen kan formuleras på ett annat sätt: Hur kan folkhögskolorna utvecklas i samklang med det omgivande samhällets förändringar och ändå sägas var en del av det traditionella folkbildningsarbetet? Vilka och hur skarpa är gräns- erna i folkbildningens utveckling? Hur tolkas dessa frågeställningar av folkbildningens aktörer? Grunden till det nuvarande bidragssystemet arbetades fram i anslutning till folkbildningspropositionen 1991, dvs. i det samman- hang då lades ned och ansvaret för statsbidrags- fördelningen till folkhögskolorna övergick till det nyskapade . Från den tidpunkten har FBR genomfört undersök- ningar avseende skolornas ekonomi , 91/92, 94/95–96 (omfattade 1½ år) och senast 99. Mot bakgrund av att folkhög- skolan proposition tillfördes ett i förhållande till 1990/91 i princip oförändrat statsbidrag, är det naturligt att jämförelserna bakåt i tiden går tillbaka till detta år. Undersökningarna har haft ett likartat upplägg med en stomme av gemensamma frågeställningar. Detta har beaktats vid formu- leringen av enkäten undersökning. Det betyder att jämförelser kan göras . I jämförelserna måste hänsyn tas till de relativt stora förändringar som ägt rum genom att folkhögskolan alltmer kommit att användas som ett aktivt arbets- marknadspolitiskt instrument. Det reguljära statsbidraget komplet- terades med det s.k. K-anslaget, vilket senare övergick till ett sär- skilt statsbidrag, som i sin tur 1997 lyftes in i folkhögskolornas del av det s.k. . Folkhögskolornas verksamhet ökade också genom uppdrag från det kommunala . De statsbidragsförändringar man siffermässigt kan konstatera vid jäm- förelser bakåt i tiden, har alltså samband med förändringar i verk- Ett ökat statsbidrag behöver därmed inte vara ett utryck för en generösare tilldelning. I de fall då folkhögskolorna har tillförts ökade statsbidrag utöver pris- och löneomräkning har statsbidragen också villkorats med ett krav om ökade verksamhets- volymer. För att särskilt belysa de ekonomiska villkoren komp- letterades enkäten med frågor, som avsåg att beskriva skolornas uppfattningar om förändringar i förhållande till de två föregående åren. I enkätens del 2 anger skolorna också på vilka områden man finner det angeläget att öka insatserna, men där man anser att man inte har råd att göra sådana satsningar, samt omfattningen av förestående investeringar. Av de 147 folkhögskolorna besvarade 133 enkäten. Av dessa bedömdes sju svar som ej användbara. De 14 icke svarande skol- orna har – i den mån vi kommit i kontakt med dem – angivit att man inte vill eller att man av olika skäl haft svårt att ta fram informationen. Några skolor har bedömts vara så särpräglade att de inte tagits med. Det är skolor som arbetar med gravt funktionshindrade och som för denna verksamhet uppbär förhållandevis stora bidrag från Sisus. Det slutliga antalet skolor som ingår i undersökningen är 123. Underlaget är därmed lika stort som enkät. När man – med avseende på skolornas storlek mätt i statsbidrag – jämför de skolor som tagits med i beräkningsunderlaget med totalpopulationen, visar det sig att det endast är små rörelseskolor som är något underrepresenterade. I fråga om geografisk beläg- enhet är rörelseskolor i storstad något underrepresenterade, vilket i sig är en återspegling av att små rörelsefolkhögskolor i stor utsträckning återfinns i dessa regioner. Svarsfrekvensen och beräkningsunderlagets storlek och sprid- ning får därför bedömas som tillräckligt för undersökningens analyser. Folkhögskolan är en del av det fria och frivilliga folkbildnings- arbetet. Detta innebär att folkhögskolorna i princip har frihet att arbeta utan centrala direktiv. Detta medför att skolorna i många avseenden är varandra mycket olika. Varierande, mer eller mindre kostsamma och intäktsgivande inriktningar, olika storlek, olika uppfattningar om pedagogiska och metodiska insatser i kursverk- samheten ger strukturella skillnader i ekonomierna. Den traditio- nella friheten medför dessutom att folkhögskolor hanterar eko- nomiadministration och ekonomistyrning på olika sätt och med olika kompetens. Faktorer av det här slaget bidrar till att man vid undersökningar av folkhögskolornas ekonomi ställs inför en rad metodproblem. Också varierande former för hur folkhögskolorna är organiserade – stiftelser, ideella föreningar, landstingsförvaltning etc. – ger svårig- heter. Utöver det grundmaterial enkätsvaren representerar har också statistik i form av konsumentprisindex, uppgifter om löneutveck- ling från Arbetsgivaralliansen och samt (), en enkät om landstingens bidrag till folkhögskolorna genomförd av 2002 samt äldre material från tidigare genomförda enkäter legat till grund för de jämförelser som görs i rapporten. uppföljningsstudie Nya folkhögskolor utgiven av i serien utvärderar No 1, 2003 har haft betydelse för rapportens diskussioner om denna skolgrupps ekonomiska situation. I den tidigare redovisade kartläggningen diskuteras skolornas intäkts- och kostnadsutveckling. Jämförelser görs mellan olika grupperingar med avseende på huvudmannatillhörighet, storlek, externat och graden av internat samt skolornas belägenhet. Redo- visningen bygger i stort sett på genomsnittsberäkningar av enkätmaterialet. I syfte att ytterligare belysa skolornas ekonomiska förhållanden har ett antal intäkts- och kostnadsposter bearbetats med avseende på spridning. I några sammanhang ges också sammanställningar i form av kvartiler. Ytterligare jämförelser har gjorts i avsikt att finna förklaringsgrunder till den ekonomiska utvecklingen. I detta avsnitt redogörs i sammanställningar mer ingående för beräkningar och resultat för vissa poster i enkätens båda delar. I den mån det är möjligt beskrivs utvecklingen med hjälp av tidigare undersökningar. 4.1Folkhögskolornas intäkts-/kostnadsutveckling I en analys av folkhögskolornas ekonomiska förhållanden kan intäkts- respektive kostnadsposter jämföras mellan olika gruppe- ringar såväl som . I det följande presenteras och diskuteras resultaten av enkätbearbetningen och jämförs med information om anslagsutveckling, konsument- och lönekostnads- index, undersökningar i andra sammanhang. Materialet uppdateras och diskuteras utifrån intervjuerna med de 18 folkhögskolorna. I bilaga 6–10 återges en del av det tabellmaterial som tidigare publicerats i anslutning till redovisningen av den ekonomiska kart- läggningen. När det gäller folkhögskolornas intäkter diskuteras dessa vanligen i ett antal grupperingar. Dessa är de offentliga bidragen och deras utveckling, dvs. bidrag från stat och kommun, offentliga projekt- medel från staten och EU etc. De flesta folkhögskolor bedriver vid sidan av den direkt statsbidragsfinansierade kursverksamheten också olika former av konferens- och uppdragsverksamhet. Den tredje intäktsgruppen utgörs av skolornas intäkter från kursdel- tagare och andra. Dessa intäkter avser huvudsakligen ersättningar för kost och logi, studiematerial etc. En särskild intäktsgrupp utgörs av huvudmannainsatserna och slutligen kan man urskilja kapital- och fondintäkter samt extraordinära intäkter som en sär- skild grupp. De statliga bidragen har i enkäten delats upp i posterna förstärkningsbidrag för funktionshindrade respektive invandrare särskilda projektmedel för utvecklingskostnader från FBR projektmedel samt övriga statsbidrag t.ex. från EU Den dominerande intäktsposten utgörs för de allra flesta folkhög- skolor av statliga bidrag i olika former eller i genomsnitt för samtliga folkhögskolor. Rörelsefolkhögskolorna har en något större andel, , och landstingsfolkhögskolorna har en betydligt mindre, . Någon särskild tendens beroende på en skolas storlek kan inte urskiljas i det statistiska materialet för någon av de båda grupperna. Däremot kan man konstatera att de traditionella statliga bidragen i viss utsträckning – särskilt för rörelseskolorna – minskat i betydelse i skolornas finansiering i jämförelse med projektmedel bl.a. från EU. Vid jämförelser är – med undantag av 1991/92 – de statliga bidragens andel av skolornas intäkter i stort sett . Avvikelsen är mindre än 0,8 procent- enheter för rörelsefolkhögskolor och för lands- tingsfolkhögskolor. I och med att folkhögskolornas särskilda statsbidrag minskades /03 skulle det ha inträffat relativt kraftiga förändringar i relationen mellan olika intäktsposter, om inte de kommunala upp- dragen hade minskat. Man kan därför inte se några större relativa förskjutningar mellan dessa båda intäktsposter. Allmänt och särskilt statsbidrag Om man studerar skillnader i allmänt och särskilt statsbidrag, kan man konstatera att storstadsskolorna har en förhållandevis högre andel särskilda statsbidrag. Om man också studerar rörelsefolkhög- skolor med enbart externat, vilka i de flesta fall utgörs av nya små folkhögskolor i storstadsområdena, kan man konstatera en kraftig avvikelse från medelvärdet vad gäller särskilda statsbidrag (21,i förhållande till för gruppen rörelseskolor). Detta är konsekvensen av att inrättandet av nya folkhögskolor i stor utsträckning har finansierats med statsbidrag ur det tids- begränsade särskilda statsbidraget dvs. det bidrag som successivt minskat . De övriga statliga bidragen har ökat i betydelse. Allt fler folkhög- skolor har vid sidan av de traditionella bidragen tagit på sig olika former av projektverksamhet. Vid jämförelse mellan skolgrupperna är andelen övriga bidrag – samtliga delposter – större för rörelse- folkhögskolorna än för landstingsfolkhögskolorna. Vid intervju- erna konstaterades att allt fler landstingsskolor ökar sin andel projektverksamhet. Landstingen utger bidrag till rörelsefolkhögskolorna i det egna landstingsområdet. Bidragens nivå följer ofta ersättningsnivåerna enligt rekommendation om interkommunala ersättningar. Bidraget till rörelsefolkhögskolorna i ett landstings- område är dock till sitt totalbelopp maximerat. I praktiken betyder detta att bidragen till rörelsefolkhögskolorna är lägre än rekom- mendationen. Därutöver utger alla landsting – med ett undantag – s.k. inter- kommunala ersättningar till samtliga rörelsefolkhögskolor och landsting eller landstingsfolkhögskolor för kursdeltagare, som studerar vid folkhögskolor utanför det egna landstingsområdet. Ersättningarna är villkorade av en ömsesidighet. Det innebär att en rörelsefolkhögskola eller ett landsting erhåller ersättning endast om (det egna) utger ersättningar till andra landsting eller till rörelsefolkhögskolor utanför det egna landstingsområdet. Det av rekommenderade bidraget låg 2001 på /deltagarvecka (2002 och 2003). De flesta landsting ansluter sig till rekommendationen; endast två landsting ligger 2003 kvar på den lägre nivån /dv. landsting utger över huvud taget inte interkommunala ersättningar, vilket alltså medför att folkhögskolorna i inte erhåller bidrag för sina utomlänselever. I detta sammanhang är det av intresse att försöka belysa de senaste årens utveckling av landstingens totala bidrag till rörelse- folkhögskolorna såväl inom som utom landstingsområdet. (Ersätt- ningar/kostnader för landstingens egna skolor diskuteras under rubriken huvudmannatillskott.) Man kan konstatera att landstingens bidrag till rörelseskolorna ökat . I genomsnitt ökades bidraget med 0,82 mnkr till 2,047 mnkr. Om man tar hänsyn till KPI har bidragen i realiteten sjunkit. I en jämförelse har landstingens genomsnitt- liga bidrag till rörelseskolorna minskat från 1999 till 2001. Landstingens bidrag till rörelsefolkhögskolor 1999 och 2001, tusental kr värde särsk. dv. Bidrag/dv. Beräkningarna bygger på en jämförelse mellan 1999 och 2001 års enkäter. Det vore önskvärt att göra jämförelser längre tillbaka i tiden. Det saknas dock fullständig information för att kunna göra detta. Det genomsnittliga bidraget till rörelseskolorna från det egna har ökat från 1,418 mnkr till 1,461 mnkr. För inter- kommunala ersättningar gäller det omvända förhållandet: 1999 utgavs i genomsnitt till rörelseskolorna 0,657 mnkr mot 0,621 mnkr 2001. Omräknat till totalt bidrag/ersättning per deltagar- vecka kan man konstatera att bidraget sjunkit från till 252 eller Att bidraget de båda åren ligger väsentligt lägre än den rekommenderade nivån, är delvis en konsekvens av att alla kurstyper inte genererar landstingsbidrag, samt att landsting utger ett lägre bidrag än det rekommenderade. Att ersättningsnivån sjunker totalt kan också vara ett uttryck för ett färre antal interkommunala kursdeltagare eller att sådana kurs- deltagare i vissa kurser inte genererar bidrag. I de tidigare enkäterna har uppdrags- och konferensverksamhet särskiljts som självständiga poster. Man kan konstatera att dessa verksamheter har mindre betydelse för landstingsfolkhögskolorna än för rörelsefolkhögskolorna. man konstatera ett samband mellan posterna. De enkättillfällen som redovisar högre uppdragsverksamhet redovisar lägre intäktsandel av konferenser och omvänt. För landstingsfolkhög- skolorna kan man inte konstatera ett sådant samband. Detta kan tyda på att rörelsefolkhögskolorna i regel är mer angelägna att utnyttja sin kapacitet i fråga om lokaler och förläggning fullt ut. Det kan också tyda på att rörelsefolkhögskolorna har en högre standard på sitt internat. I enkäten särredovisas uppdragsverksamhet inom ramen för det kommunala från annan uppdragsverksamhet. Andelen intäkter från uppdrag i det kommunala är högre för rörelsefolkhögskolorna. Om man ser till olika grupp- eringar kan nämnas att rörelsefolkhögskolor i storstadsområden och tätorter sammantaget har en förhållandevis högre andel. I intervjuerna har man menat att de förhållandevis små statsbidrags- volymerna måste kompletteras med olika former av uppdrags- verksamhet för att man ska kunna hålla bredd och djup i det pedagogiska arbetet. Några av de intervjuade rörelseskolorna, inrättade 1997, har mer än hälften av sin verksamhet finansierad med externa resurser företrädesvis via det kommunala kunskaps- lyftet. I intervjuerna menar de flesta – såväl landstings- som rörelse- folkhögskolor – att andelen uppdragsverksamhet efter en nedgång –2002 kommer att öka framöver. Uppdragsverksam- heten kommer också att ändra karaktär. Ökningen är en konse- kvens av minskade statsbidragsvolymer och ett minskat kommu- nalt kunskapslyft. Även de intervjuade landstingsfolkhögskolorna uppger att man ser möjligheter att bättre nyttja ledig kapacitet genom att ta till sig ökad uppdragsverksamhet och annan extern verksamhet. Personal- och deltagarintäkter avser huvudsakligen ersättningar för kost och logi samt studiematerial. Vid en jämförelse med utfallet i tidigare enkäter har de båda posterna sammantaget en större andel av de totala intäkterna. Detta gäller samtliga skolor. Landstings- kolorna ligger på en något lägre nivå. I intervjuerna har man upp- givit kostnaden för kost och logi till i storleksordningen 3 000 till per . Variationerna är dock stora beroende på rumsstandard och antal måltider. De skolor som anordnar korta kurser har i regel högre priser för kost och logi. Alla folkhögskolor har i intervjuerna angivit att man tar ut en deltagaravgift för service och/eller material. Avgiften pendlar i allmän kurs per läsår. Avgiften täcker kopiering, visst material, eftermiddagskaffe, vissa gemensamma sammankomster och dylikt. Vissa linjer, särskilt inom konsthant- verk, kan ha betydande avgifter för material. Övriga intäkter och extraordinära intäkter Den relativa andelen för posten övriga intäkter går för de båda skoltyperna åt motsatta håll. Rörelsefolkhögskolorna redovisar en högre andel än landstingsfolkhögskolorna. Orsaken är troligen att ekonomisystemen skiljer sig åt mellan rörelseskolorna i större utsträckning än vad som gäller för landstingsskolorna. I tidigare enkäter har extra ordinära intäkter liksom delar av ianspråktagna fondmedel redovisats under posten övriga intäkter. Justering av uppgifter medger en jämförelse . Man kan konstatera en ökning för rörelsefolkhögskolorna både i för- hållande till 1999 och i förhållande till landstingsskolorna. Detta torde ha samband med att rörelsefolkhögskolorna uppburit återbetalningar för tidigare pensionskostnader (s.k. alecta- medel). Vid en jämförelse inom de båda skolgrupperna kan man se att för rörelsefolkhögskolorna är huvudmannatillskottets andel av de totala intäkterna tämligen på en nivå om ett par procentenheter. För landstingsfolkhögskolorna har andelen ökat med och utgör knappt en tredjedel av de totala intäkterna. Utan närmare granskning av de båda skolgruppernas ekonomiska strukturer skulle man kunna påstå att landstingen tar ett betydligt större ekonomiskt ansvar än rörelsehuvudmännen. Av bilaga 5 framgår att knappt en tredjedel eller närmare bestämt av landstingsskolornas samlade intäkter består av insatser från Motsvarande andel för rörelseskolorna är . Vid jämförelse måste dock följande kommentarer ges: En förhållandevis stor del stor del av landstingsskolornas kostnader är kostnader för lokaler (24,mot för rörelse- skolorna) och utgörs för nästan alla landstingsskolor av intern- debiteringar. I praktiken innebär det att en ökning av hyreskost- nader i de allra flesta fall motsvaras av ett ökat huvudmannatill- skott. På intäktssidan saknar landstingfolkhögskolorna posten lands- tingsbidrag (med undantag för att några få skolor själva direkt uppbär interkommunala ersättningar). Den posten utgör för rörelse- folkhögskolorna av deras totala intäkter. När man jämför de båda skolgruppernas huvudmannainsatser diskuteras ofta värdet av vad man brukar kalla fria nyttigheter, d.v.s. tjänster som lämnas skolorna utan krav på särskild ersättning. Det är en utbredd uppfattning att landstingen ofta består sina skolor med fria nyttigheter till ett betydande värde. Landstingen debiterar regelmässigt tjänster såsom personal- och ekonomiadministrativa funktioner samt rådgivning och olika for- mer av specialisthjälp etc. Debiteringen har antingen formen av en totalkostnad för administrativa funktioner eller är specificerad för vissa funktioner. Debiteringarna följer i allmänhet en schablon, som sällan tar hänsyn till vad landstingsskolan i själva verket har behov av eller reellt nyttjar. Det händer också att landstingsskolor tvingas hålla en relativt hög kompetens i sin egen administration för att kunna möta huvudmannens formella krav på redovisningar, sammanställningar m.m., som ofta inte är relevanta i ett folkhög- skolesammanhang. Rörelsefolkhögskolor har sällan möjligheter att köpa tjänster hos sina huvudmän utan är, när det t.ex. gäller specialisthjälp, hänvisade att köpa dessa utifrån. Att kvantifiera värdet av eventuella fria eller delvis fria nyttig- heter liksom skillnaden mellan de båda skoltyperna vad avser mängden fria nyttigheter är inte möjligt. Denna diskussion bör beaktas då man jämför de båda skol- gruppernas huvudmannatillskott. Att i någon form av beräkningar ge uttryck för skattningar av de diskuterade värdena är inte möjligt. Man kan konstatera att huvudmannainsatsen är betydligt större från landstingens sida vad gäller ekonomiskt tillskott men – på grund av interndebiteringar för lokaler – väsentligt lägre än den tredjedel av de totala intäkterna, som anges i tabellmaterialet. På kostnadssidan har man haft en indelning i ett antal olika områden. Dessa är personalkostnader för undervisning, administration, internat/kök/lokalvård samt vaktmästeri/fastighets- skötsel. Samma delområden förekommer för gruppen förbrukning (varor) samt tjänster (servicefunktioner etc.). Lokalkostnader för såväl internat som för undervisningsverksamhet i form av hyror eller räntekostnader och avskrivningar för ägda fastigheter utgör vanligen en grupp. Slutligen brukar kapital- och fondkostnader samt extraordinära kostnader diskuteras särskilt. I enkäten har till skillnad från tidigare enkäter personalkost- nader hållits isär från andra kostnadstyper. Detta har gjorts för de kostnadsställen man naturligen urskiljer vid skolorna: undervis- ning, administration, kök/internat/lokalvård samt fastighet (vakt- mästare). Personalkostnaderna utgör totalt av folkhög- skolornas omslutning. Det föreligger inga skillnader mellan rörelse- och landstingsskolor. För undervisning är personalkostnaderna lika för de båda grupperna, dvs. såväl rörelse- som landstingsskolor sätter in lika stora andelar personalresurser i förhållande till de totala kostnaderna. Detsamma gäller för fastigheter (vaktmästeri) medan man kan spåra skillnader för administration och kök/ internat/lokalvård. En del av de administrativa behoven tillgodoses av landstingskanslierna i form av olika köpta tjänster, vilket gör att landstingsskolorna har en förhållandevis något lägre kostnadsandel för administrativ personal. Det omvända förhållandet gäller kök/ internat/lokalvård, vilket troligen är ett uttryck för att rörelse- folkhögskolor sett sig tvungna att genomföra besparingar i första hand inom detta område. Landstingsfolkhögskolorna är förmod- ligen mer trögrörliga när det gäller anpassningar i dessa funktioner.