sou · GRB3104d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta ansvar är utformat som ett kontrollansvar, transportören skall ansvara om denne inte visar att felet berodde på något utanför dennes kontroll och som denne inte rimligen kunde förutse. Såväl förseningar som andra störningar under en resa till- hör sådant som skulle kunna vara fel. Det finns ingen belopps- begränsning för ansvaret. Det finns inte några allmänna transportvillkor som gäller för kol- lektivtrafiken. Skälet till detta står säkert att finna i att de olika verksamheter som kan föras in under detta begrepp i vissa avseende är vitt skilda. Det kan inte undvikas att generellt gällande resvillkor knappast skulle vara möjligt. Dessa skulle i så fall behöva reglera även sådana särfrågor som enbart är av intresse för ett visst trans- portslag, som taxi eller skärgårdstrafik. Bortsett från detta vore det dock önskvärt om åtminstone de centrala bestämmelserna var lika mellan olika transportslag. Detta skulle vara ett viktigt steg för konsumentskyddet. Det har inom ramen för detta arbete inte varit möjligt att samla in och analysera transportörernas resvillkor. När det gäller normal- villkoren på tågområdet gjordes en genomgång av professor i samband med den ovannämnda . analys finns bifogad som bilaga 1 till rapporten. I analysen konstaterats att konsumentens ställning på tågområ- det är förhållandevis svag. De avtalsvillkor som tillämpas på områ- det ger små möjligheter till ersättning för uppkommen skada. Efter att ha studerat aktuella villkor samt praxis står det klart att konsu- mentskyddet måste stärkas avsevärt. Vid en jämförelse med kon- sumenttjänstlagens bestämmelser framkommer att konsument- skyddet på tågområdet är klart svagare än vad som gäller på områ- den där konsumenttjänstlagen är tillämplig. Det hävdas till och med att SJ: s normalvillkor står i strid med reglerna i EU: s direktiv om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Oavsett hur det är med detta står det klart att det finns ett starkt behov av att förnya och förstärka de resvillkor som tillämpas inom kollektivtrafiken. Som ett försök att förbättra passagerarskyddet har en rad trans- portörer infört s.k. resegarantier. Det finns ingen generell utform- ning av resegarantierna, men de olika transportörernas lösningar liknar ändå varandra. Nedan följer en beskrivning av vad som skulle kunna beskrivas som en genomsnittlig resegaranti. Resegarantierna gäller huvudsakligen vid förseningar. Om den resande blir försenad på grund av störningar i trafiken eller på grund av att informationen är bristfällig eller ute- blir kan ersättning utgå. En del företag tycks bara ersätta försening, andra förefaller inkludera mer såsom att transportmedlet inte har utlovade egenskaper (rullstolslift, etc.). Garantierna innebär att kostnaderna för taxiresa ersätts. Den resande får dock själv beställa taxin. I några fall uppmanas till sam- åkning. Några företag anger att man ersätter med kostnadsfri resa. Det kan antas betyda att företaget anordnar resa med annat färd- medel utan kostnad, även om detta inte sägs klart ut. Skånetrafiken ersätter även kostnader för resa med egen bil. Ersättningen enligt resegarantierna är inte obegränsad. Tvärt om tillämpar transportörerna en ganska låg beloppsbegränsning. maximala ersättningsbeloppet ligger i intervallet 200–. Huvuddelen av transportörerna ligger i den nedre delen av inter- vallet. Detta är emellertid inte den enda begränsningen. Transportö- rerna gör också undantag för händelser som ligger utanför deras kontroll, s.k. force majeure. Force majeure- bestämmelserna synes vara tämligen lika utformade. Ersättning utgår inte vid extrema väderleksförhållanden, strömavbrott och arbetskonflikter. SL undantar också störningar p.g.a. polisavspärrningar. Flera företag undantar ändringar i trafiken som man informerat om. I något fall har man preciserat det till information som lämnats före ett visst klockslag . Västrafikens garanti gäller inte för större grupper som inte kan beredas plats på en och samma avgång. Utöver detta förutses passageraren själv vidta vissa åtgärder för att begränsa skadan. Några företag påpekar att man bör hålla sig informerad om ändringar i trafiken. SL synes kräva att passageraren söker upp en alternativ punkt varifrån trafiken fungerar. Östgöta- trafiken uppmanar resanden att söka hjälp av trafikledningen eller annan trafikpersonal. Det är oklart hur pass hårt man kräver att passageraren ska bevisa att denne försökt vidta åtgärd för att begränsa skadan. Samtliga företag tillhandahåller särskilda blanketter och kräver att originalkvitton bifogas. Såvitt framgår kräver inget företag att passageraren ska styrka att man faktiskt avsåg att resa vid den aktu- ella tidpunkten, t.ex. genom biljett i original eller kopia. Inte alla företag anger explicit vilken geografisk omfattning garantin har. SL anger att garantin gäller i alla sammanhang där man använder SL färdbevis, dvs. i vissa fall även för resor över länsgrän- sen. Västrafiken räknar upp vilka kommuner som omfattas. I detta kapitel redovisas skälen till de författningsförslag som läm- nats ovan. Som en första utgångspunkt redovisas i vilket avseende det finns ett behov av att reformera den nuvarande situationen. Mot bakgrund av ställningstagandena avseende reformbehovet definieras de allmänna utgångspunkterna för förslagen. I detta avsnitt tas särskild hänsyn till kollektivtrafikens särdrag i förhål- lande till andra transportslag och till behovet av att balansera rese- närernas och transportörernas respektive intressen. Övriga delar av kapitlet ägnas åt frågan om hur ett förbättrat resenärsskydd skall kunna uppnås. Det finns ett behov av att förstärka resenärernas ställning. Resenärerna har ett svagt rättsligt skydd vid sådana transporter som normal brukar användas inom kollektivtrafiken. Detta fram- står särskilt tydligt vid en jämförelse med andra sektorer. Det bety- der att olägenheter som uppstår inom kollektivtrafiken till följd av bristande information, bristande kvalitet och förseningar i prakti- ken övervältras på passagerarna. Till detta kommer att de resvillkor som erbjuds inte är harmoniserade och att passagerarna därför är föremål för olika villkor med oklarhet om vad som gäller i olika delar av resan och vem – om någon – som har ett ansvar. Det svaga rättsliga skyddet hade inte behövt drabba passagerarna om det fun- nits branschöverenskommelser med ett materiellt innehåll som innebär skäliga villkor för passagerarna. /KO har inlett överläggningar med branschen om sådana resvillkor. Efter intensiva försök har kollektivtrafikbranschen meddelat att de inte är beredda att förhandla vidare. Förhandlingar med SJ pågår dock i konstruktiv anda. Sammantaget är därför resenärernas ställning svag i kollektivtrafiken, så svag att det allmänt sett kan sägas att det finns anledning att förstärka deras ställning. Att konsumenters ställning inom en viss sektor är svag betyder inte med automatik att åtgärder behöver vidtas för att förstärka den. I vissa fall kan detta vara acceptabelt med hänsyn till den eko- nomiska balansen mellan konsumenterna och branschen. Detta är dock en undantagssituation och är kanske främst något som kan accepteras under en uppbyggnadsfas av en sektor som bedöms ha stort samhällsvärde. Kollektivtrafiken är inte en sådan bransch. Dess betydelse för samhället kan visserligen inte underskattas, men den befinner sig inte i ett sådant utvecklingsskede som kan motivera ett otillfreds- ställande resenärsskydd. Mot denna bakgrund finns det skäl att för- stärka resenärernas ställning vid kollektivtrafik. I föregående avsnitt har ståndpunkten intagits att det finns ett behov av att förbättra det konsumenträttsliga skyddet för passage- rare inom kollektivtrafiken. Detta ställningstagande har bland annat gjorts mot bakgrund av passerarnas ställning inom andra transportslag, som flyget, och mot bakgrund av andra konsument- gruppers skydd. Med hänsyn härtill skulle det kunna hävdas att passagerarskyddet borde förbättras så att det når upp till det skydd dessa andra grupper har. Det finns dock anledning att se till kollektivttrafikens särdrag. Kollektivtrafiken är ett system för kostnadseffektiva masstrans- porter. Resenärsskyddet bör utformas med hänsyn till detta. Det skulle kunna förefalla naturligt att utforma passagerarskyddet på samma sätt som det utformats inom andra transportslag. Detta är i och för sig en rimlig utgångspunkt. Att kopiera de regler som gäller inom exempelvis luftfarten kan dock inte komma i fråga. Skälet till detta är att kollektivtrafik är en helt annan typ av trans- porttjänst än flyg- eller paketresor. Kollektivtrafiken är ett system för masstransport till låg kostnad inom samhället. De viktigaste dragen hos kollektivtrafiken är att den är kostnadseffektiv som den är säker. Detta gör att bekvämlighet, punktlighet, kundservice, etc. inte kan ligga på samma nivå som vid dyrare och mer högkvalitativa transporttjäns- ter. Å andra sidan är detta något som transportköparen är medveten om. Det är rimligt att den som reser med kollektivtrafik tar en större del av risken för att transporten av olika skäl inte kan genomföras. För att skydda sig mot detta kan exempelvis den som reser till ett visst evenemang med ett kollektivt transportmedel ha en större tidsmässig säkerhetsmarginal. Detta får anses vara rimligt. Det kan också vara rimligt att kollektivtrafikresenären tar en större del av de ekonomiska risker som är förknippade med att en trans- port kan bli försenad. Detta skulle exempelvis kunna ske genom att ett eventuellt ersättningsansvar för förseningar begränsades snävare än inom andra transportslag. innebär detta inte att några större avvikelser från vad som gäller inom andra transportslag bör gälla. Vissa grundprinciper måste vara gemensamma, exempelvis att en transportör som säljer en resa får ta ansvar för den oavsett om transportören utför hela resan eller bara delar av den. Ett förbättrat resenärsskydd bör utformas så att det är hand- lingsdrivande. Informationen till passagerarna är därför central. Huvudeffekten hos ett system för bättre resenärsskydd bör inte vara att stora summor skall betalas ut i ersättning till passagerarna. Tvärt om bör syftet vara att systemet skapar handlingsmönster hos både transportörer och resenärer som minskar de förluster och besvär som kan uppkomma på grund av förseningar eller andra brister hos en transporttjänst. För att detta skall kunna uppnås måste passagerarna få god information och det i sådan tid att de kan anpassa sig efter upp- komna situationer. Grunden i systemet bör vara att en passagerare skall kunna vara säker på att en transport kommer att genomföras om ingen annan information givits . Lika viktig är informationen när det gäller transportens kvalitet. Utgångspunkten bör vara att passagerarna skall ha rätt till ersätt- ning om transporten inte uppfyller vad passageraren haft anledning att räkna med. Även här får informationen till passageraren en avgörande betydelse. Visserligen finns en viss grundnivå som en passagerare alltid har rätt att förvänta sig, men i vilken utsträckning en passagerare kan förvänta sig service utöver detta får avgöras mot bakgrund av den information passagerarna fått. den information som givits direkt till passageraren och vad framgår av transportörens marknadsföring. Transportörernas möjligheter att skydda sig mot orimliga kostnader Resenärernas skydd bör balanseras mot att transportörerna får rimliga möjligheter att skydda sig. Transportörerna skall också ha rätt att återkräva utgiven ersättning från den som orsakat för- seningen eller störningen. Ett system för förbättrat skydd för passagerarna får inte slå blint mot transportörerna. Tvärt om bör det vara uppbyggt så att det ger goda möjligheter för en ansvarstagande transportör att skydda sig mot ökade utgifter. Detta är inte minst viktigt för att det nya systemet skall accepteras av branschens aktörer. En grundprincip bör vara att transportörerna utan orimliga kost- nader skall kunna vidta åtgärder för att minska de ekonomiska kon- sekvenserna av det förbättrade resenärsskyddet. En viktig del i detta är betoningen på informationsåtgärder. Detta bör vara ett av de huvudsakliga medlen för transportörerna. Varje person som drabbas av en skada eller förlust eller riskerar att göra det är skyldig att själv vidta åtgärder för att minska sin skada. Detta gäller inte minst resenärer. Genom att så tidigt och så tydligt som möjligt ge information om olika störningar i en trans- porttjänst uppnår transportörerna två saker. För det första minskar det missnöje som störningen orsakar bland passagerarna. Den goodwill som kan skapas genom god information kan knappast överskattas. För det andra ger informationen passageraren möjlig- het att ändra sina planer och därigenom minska sina kostnader. Såsom påpekats ovan är det rimligt att de som reser med kollektiv- trafik tar ett ganska stort ansvar för sitt resande. Det bör exempel- vis kunna begäras att passagerarna har ganska stora tidsmässiga marginaler för sina resor. Transportörerna skall också ha möjlighet att skydda sig mot orimliga kostnader genom att vidta särskilda åtgärder för att minska resenärernas besvär. Precis som en skadelidande har en skyldighet att minska skadan, har även skadevållaren det. Ett exempel på typiska skademinskande åtgärder inom transportsek- torn är att passagerare brukar erbjudas gratis telefonsamtal vid Ett annat exempel är att passagerare erbjuds kost och logi vid långa förseningar. Andra åtgärder som syftar till att kompensera passagerarnas besvär, men som kanske inte direkt upphäver det besvär passagera- ren drabbats av bör också räknas transportörerna till godo. Detta kan till exempel vara att passagerarna erbjuds att ta taxi vid viss längre försening. I sådana fall bör en passagerare i många fall kunna anses vara tillgodosedd med taxiresan. Oavsett att transportörernas ekonomiska risker med ett förbätt- rat resenärsskydd kan begränsas genom sådana åtgärder som beskrivits, kommer vissa kostnader att uppkomma för dem. Detta innebär dock inte att alla sådana kostnader skall stanna på den enskilde transportören. Ofta orsakas förseningar eller andra stör- ningar av utomstående. I sådana fall kan transportören genom regresskrav få tillbaka det som betalats till passagerarna i kompen- sation. Det är viktigt att resenärsskyddet utformas så att transpor- törernas möjligheter att i sin tur kompensera sig inte minskas. 5.3Hur skall det förbättrade skyddet uppnås? Ovan har konstaterats att det finns ett behov att förbättra det kon- sumenträttsliga skyddet för passagerarna. Vidare har vissa centrala utgångspunkter redovisats. Dessa ställningstaganden ger emellertid inte svaret på frågan om hur det förbättrade skyddet skall uppnås. Nedan behandlas därför bland annat frågarna om lagstiftning behövs och om vad denna i så fall bör omfatta. Vidare diskuteras om resvillkoren behöver utvecklas och hur detta i så fall skall ske. Behovet av lagreglering? Det förbättrade skyddet bör åstadkommas genom lagstiftning. De ställningstaganden som gjorts i föregående avsnitt ger inget svar på frågan om hur det förbättrade skyddet för passagerarna bör åstadkommas. Generellt sett finns det två alternativ. Den ena är att skyddet förbättras genom särskilda bransch- åtaganden. Sådana åtaganden har ofta formen av branschvisa stan- dardavtal. Ofta förhandlas de fram i samarbete mellan bransch- organ och /KO. Det andra alternativet är att passagerares (eller konsumenters) rättigheter fastställs genom lag. Det bör framhållas att dessa båda alternativ inte är motstående. Ofta förekommer kombinationer av lagstiftningsåtgärder och branschåtaganden. Frågan är vilken lösning som bör väljas här? En utgångspunkt är de allmänna strävandena efter regelförenk- ling. Grundprincipen är att förenkla existerande regler och utmönstra sådana som inte behövs. I linje med detta bör ny lag- stiftning inte införas om detta inte är särskilt påkallat. Detta talar för att de problem som påvisats ovan bör lösas genom bransch- överenskommelser. Ett standardavtal överenskommet i samarbete mellan bransch- företrädare och /KO skulle dock inte kunna för- stärka passagerarnas skydd på alla de områden där detta behövs. Ett sådant avtal blir enbart bindande mellan passageraren och dennes avtalspart. Många av problemen inom kollektivtrafiken bottnar i att transportavtalet sluts med en transportör medan hela eller delar av transporten utförs av någon annan. Frågan om vilka rättigheter en passagerare har mot en sådan faktisk transportör kan inte lösas genom ett standardavtal mellan passageraren och den han eller hon köper biljetten av. Mot denna bakgrund finns det ett behov av lag- reglering. I samma riktning talar att /KO redan försökt åstadkomma en förbättring av passagerarnas rättigheter genom förhandlingar med företrädare för branschen men att dessa försök inte lett till önskat resultat. Nya försök skulle i och för sig kunna göras, men det finns inget som entydigt visar på att dessa skulle leda till bättre resultat. Med hänsyn till vad som sagts bör basen för förslagen vara en lagreglering av passagerarnas rättigheter. Det bör dock framhållas att skillnaden mellan de båda metoderna inte behöver vara så stor. Syftet med båda alternativen är ju att åstadkomma en balans mellan passagerarnas och transportörernas intressen. Genom det omfat- tande förankringsarbete som föregår lagstiftning, bland annat genom remissförfarandet, kommer båda sidors intressen att till- varatas. Heltäckande lösning eller kompletterat grundskydd? Den föreslagna regleringen skall skapa ett grundskydd för pas- sagerarna. Detta skydd bör kompletteras av transportörerna i deras resvillkor. En viktig fråga är vilken ambitionsnivå de förslagna reglerna bör ha. Bör de vara en uttömmande reglering av passagerarnas rättigheter eller enbart en basreglering? Syftet med de föreslagna reglerna är ett förstärkt skydd för pas- sagerarna. Det kan på goda grunder hävdas att en reglering borde vara heltäckande. I den nuvarande situationen tillvaratas ju inte resenärernas intressen i tillräckligt hög grad. Detta borde vara anledning nog att skapa ett nytt system som i detalj reglerar resenä- rernas rättigheter. Å andra sidan är detta inte den modell som normalt används i . Svensk lag brukar lämna ett relativt stort utrymme åt avtalsparterna och enbart reglera sådant som krävs för att balansen mellan dem skall kunna upprätthållas. Detta ger dessutom utrymme för olika transportörer att utveckla individuella lösningar i de frågor som regleringen lämnar öppna. På så sätt kommer regleringen inte att utgöra någon hämsko på konkurrensen inom sektorn. Mot denna bakgrund bör de föreslagna reglerna utgöra ett grundskydd vilket kompletteras av de olika transportörernas res- villkor. Fortsatt arbete med att förstärka resenärernas rättigheter Ett branschsamarbete om vilka kompletterande skyddsregler som bör gälla är önskvärt. Lämplig myndighet skall initiera en process att skapa kompletterande regler. I föregående stycke har det ställningstagandet gjorts att de nya reglerna skall vara en basreglering av passagerarnas rättigheter och att de bör kompletteras av transportörernas resvillkor. Att transportörerna måste se över sina resvillkor följer redan av att de nya reglerna kommer att gripa in i dem. Detta ger behov av en genomgång av dem för att anpassa dem till den nya lagstift- ningen. Det är önskvärt att denna modernisering av resvillkoren sker på ett sådant sätt att passagerarskyddet inte omintetgörs. Tvärt om kan det finnas anledning att ha särskild uppmärksamhet på de syf- ten som ligger bakom de lagförslag som läggs fram i denna prome- moria. De bör utgöra basen även för de nya resvillkoren. Denna modernisering av resvillkoren bör ske i samarbete mellan transportörerna och en lämplig myndighet. Detta är den metod för utvecklande av standardavtal brukar användas i . Den har också den fördelen att myndigheten kan rapportera till regeringen om den finner att den genomförda lagregleringen innehåller luckor vilka bör täppas till med ytterligare regler. På detta vis får man också ett system för kvalitetskontroll hos de föreslagna reglerna. Mot bakgrund av det nu anförda bör en lämplig myndighet ges i uppdrag att tillsammans med branschföreträdare utveckla standard- avtal som kompletterar de regler som föreslås i denna promemoria. Om verket i samband med denna process finner att lagregleringen innehåller oacceptabla brister eller luckor, bör ytterligare lagstift- ning övervägas. Åtgärder i samband med upphandling av kollektivtrafik har intagit ståndpunkten att konsu- mentperspektivet bör betonas i samband med bland annat upp- handling av kollektivtrafik. De förslag som lämnats ovan utgör ett komplement till kommitténs huvudförslag. Kommittén föreslår en rad åtgärder som framgår av betänkandet: Den andra delen av strategin innebär att staten via kompletteringar i befintliga regelverk ger de viktigaste aktörerna inklusive sina egna myndigheter, verk och bolag sådana riktlinjer att deras verksamhet är i linje med den nya lagens intentioner om ett ökat konsumentskydd. Vi föreslår att: Bestämmelser eller markeringar om ett ökat konsumentskydd bör föras in i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik. Motsvarande bestämmelser eller markeringar bör föras in i regel- verk som reglerar annan kollektivtrafik, t.ex. taxi och långväga buss. Rikstrafiken bör ges i uppdrag att införa konsumentskyddande villkor vid upphandling och i avtal. bör ges i uppdrag att utreda om det kvalitetscerti- fieringssystem man överenskommet med bussbranschen kan göras obligatoriskt. bör ges i uppdrag att teckna incitamentsavtal med tåg- operatörerna om hanteringen av regresskrav från tågtrafikföreta- gens sida. I ägardirektiven till ska vikten av att stärka konsumentens ställning betonas. Ovan har ståndpunkten intagits att resenärernas konsumenträtts- liga ställning bör förbättras. Detta skall ske genom ett grundskydd i lag kompletterat med förbättrade resvillkor. Dessa skall tas fram i samarbete mellan branschen och lämplig myndighet. Dessutom skall villkoren förbättras genom att resenärernas ställning betonas vid upphandling av kollektivtrafik. Nästa fråga är vilka delar som bör ingå i grundskyddet. Den viktigaste frågan i detta avseende är rätten till ersättning vid olyckor, förseningar och andra störningar. Utöver detta är informationen en viktig punkt. Nedan behandlas i vilka avseende resenärernas ställning i dessa frågor behöver lag- regleras. En passagerare skall ha rätt till skälig ersättning för försening som är längre än vad som passageraren rimligen bör få tåla. Detta skall dock inte gälla om transportören kan visa att denne vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan. Även om konsekvenserna inte är så allvarliga som vid en olycka, är förseningar kanske den störning i kollektivtrafiken som vållar mest dagliga bekymmer för passagerarna. I detta sammanhang används begreppet försening utifrån passagerarens perspektiv. Åtskillnad görs därför inte beroende på vad det är som har orsakat att passage- raren kommit fram till sin destination senare än planerat bara detta är något som kan hänföras till transportören. Detta innebär att försening anses föreligga även i de fall en viss transport ställs in. Svensk rätt innehåller ingen särskild reglering av transportö- rens ansvar vid försening. Om någon skulle väcka talan vid dom- stol, skulle en sådan talan få avgöras med stöd av allmänna princi- per. Frågan är om det inte finns skäl att särskilt reglera under vilka förutsättningar ersättning skall kunna betalas vid försening? Ett särskilt problem är dock att frågan om vad som är försening inte har ett entydigt svar. I vissa fall har en passagerare en biljett som utvisar ankomsttiden. I sådana fall finns det en klar referens- punkt för att bestämma vad som är en försening. I andra fall upp- kommer förseningen redan innan passageraren hunnit sluta ett avtal med transportören.