sou · GRB360d1 · 2004-01-01 00:00:00 — utbytbara och som används med det primära syftet att pro- ducera kraft-, värme -, eller transportenergi.8 De genomsnittliga utsläppen 2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. have- rier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning skall verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläpps- rätter baserad på de genomsnittliga utsläppen . Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k. opt-out), bör enligt delegationen inte användas. Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med ut- släppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör enligt delegationen inte an- vändas. Delegationen ser med oro på de prognoser som görs om ökade utsläpp av växthusgaser i transportsektorn9. Enligt delegationen krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transportsektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets10 första åtagandeperiod 2008 2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser.11 Därutöver förespråkar 8I den fortsatta framställningen kommer vi att använda de kortare begreppen icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp och utbytbara bränslerelaterade utsläpp. I tabellerna kommer vi av utrymmesskäl att använda begreppen råvaruutsläpp och bränsleutsläpp. 9SIKA, Etappmål för en god miljö (Rapport 2003:2). Följande förslag till etappmål läggs fram i rapporten: är utsläppen av klimatpåverkande gaser från transport- sektorn högst högre än . har utsläppen minskat med jämfört med . Vidare sägs att ett förbättrat underlag för bördefördelningen mellan sektorer tas fram inför kontrollstationen , då även etappmålen för tran- sportsektorn omprövas. 10Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i . EU ratificerade Kyoto- protokollet . 11Det handelssystem som föreslås 2007, bygger på ett s.k. nedströms system för handel, vilket innebär att skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs vid Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter delegationen att verksamheter som inte omfattas av handels- direktivet, 2012 skall ges möjlig- het att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.112 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl. Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel till- gängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya del- tagare räknas dels de verksamheter som fått sitt första tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller som har förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördel- ningsplanen anmälts till kommissionen.13 Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av icke-utbytbara råvarurela- terade utsläpp som sker mellan och i den natio- nella fördelningsplanen bokförs under rubriken nya deltagare som förnyat sitt tillstånd och fördelas 2007. Delegationen återkommer till regelsystemet för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kom- missionen. vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden 2001 används vid fördelningen.14 Undantag från deltagande i handelssystemet 2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till lång- siktiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljörikt- linjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller nedsättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten. Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter 2007 fattas . Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer utsläppspunkten eller brukarledet. För transportsektorn skulle transaktionskostnaderna för denna lösning bli mycket höga. Av detta skäl används i detta fall i stället ett s.k. uppströms system för handel, vilket skulle innebära att oljeraffinaderier, andra importörer, naturgas- importörer är de som gör åtaganden om att begränsa utsläppen av koldioxid. 12Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03). 13Se avsnitt 1.5.2. 14Åtgärder som vidtagits 1997 beaktas inte. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand och . En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas. En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hante- ringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- området saknas . Delegationen föreslår därför att rege- ringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd. I detta kapitel redovisas delegationens förslag till principer för ett system för fördelning av utsläppsrätter för perioden 2007. Det är delegationens bedömning att dessa principer i huvudsak kan användas . Handelssystemet inklusive tilldelningsför- farandet bör dock utvärderas inför åtagandeperioden 2012 varvid förändringar i dessa principer inte kan uteslutas. I avsnitt 1.1 redovisas två viktiga utgångspunkter inför fördel- ningen av utsläppsrätterna. Den första innebär att den nationella utsläppsnivån inte kan styras genom att öka eller minska antalet utsläppsrätter. Den andra innebär att det inte medför en konkur- rensfördel på marginalen att producera ytterligare en enhet för företag som får utsläppsrätterna gratis jämfört med de företag som måste köpa utsläppsrätterna. I avsnitt 1.2 beskrivs de krav som handelsdirektivet ställer på utformningen av fördelningsplanen. Vidare diskuteras omfattningen av handelssystemet. I avsnitt 1.3 redovisas de ansträngningar som gjorts för att basera delegationens överväganden på bästa möjliga statistik. Beräkningen av det totala antalet utsläppsrätter för den handlande sektorn för perioden 2007 redovisas i avsnitt 1.4. I avsnitt 1.5 diskuteras några generella synpunkter på fördelningsplanens utformning. I avsnitt 1.6 redovisas delegationens överväganden rörande viktiga faktorer som påverkar utfallet av en fördelningsmodell. Där beskrivs också några huvudmodeller som delegationen arbetat med för att ana- lysera effekterna på sektorer och anläggningar. I avsnitt 1.7 redo- visas resultat på sektorsnivå av modellanalyserna. I avsnitt 1.8 redo- visas modellresultat när tilldelningen görs direkt till anläggnings- nivå. Dataunderlaget för dessa beräkningar är kvalitetssäkrade. Trots detta är de förenade med relativt stor osäkerhet. I kapitlets annex A illustreras i diagramform det faktum att tilldelningen av Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter utsläppsrätter endast handlar om hur mycket som skall betalas av den handlande sektorn, och inte om utsläppens faktiska storlek. I annex B anges fördelningen av de totala utsläppsrätterna på huvud- grupper. I annex C redovisas de emissionsfaktorer som används vid de modellberäkningar som delegationen låtit göra. I ett handelssystem som omfattar alla verksamheter som ger upp- hov till utsläpp garanteras miljön genom ett kvantitativt utsläpps- tak. Ett av kraven i ett handelssystem med tak är att deltagarna i handeln åläggs att visa upp att de faktiska utsläppen motsvaras av ett lika stort innehav av utsläpps- rätter. Handel resulterar i att alla får samma kostnad för att minska utsläppen med ytterligare en enhet. Det intressanta är att oberoende av hur många utsläppsrätter som delas ut till ett enskilt företag kommer företaget att hamna på den utsläppsnivå som anges av skärningspunkten mellan det inter- nationella marknadspriset på utsläppsrätter och företagens margi- nalkostnadskurva för att minska utsläppen. Det internationella marknadspriset och företagets marginalkostnadskurva för att minska utsläppen är givna och oberoende av hur många utsläpps- rätter som delas ut till ett enskilt företag och är i princip oberoende av antalet utsläppsrätter, som delas ut initialt i . Den nationella utsläppsnivån (vad som släpps ut i ) som uppnås inom ramen för handelssystemet kan inte styras genom att öka eller minska antalet utsläppsrätter (se annex A). kan däremot enligt handelsdirektivet självt bestämma det totala antalet utsläpps- rätter som delas ut gratis till de handlande företagen och vem som skall få dem. Hänsyn skall dock tas till de kriterier som anges i direktivets bilaga III. Den initiala fördelningen är en fördelnings- och industripolitisk fråga snarare än en miljöpolitisk fråga. En av de största utmaningar- na med att utveckla ett system för handel med utsläppsrätter är att besluta om vem som skall få det ekonomiska värde, som är för- knippat med användningen av den nya, begränsade resurs som en utsläppsrätt innebär. En av de viktigaste uppgifterna som dele- gationen har, för att få till stånd en fungerande marknad för handel med utsläppsrätter, är därför att besluta om hur den inledande fördelningen skall göras. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter Tilldelning baserad på någon form av historiska utsläpp (grand- fathering) påverkar de genomsnittliga kostnaderna, men inte de marginella kostnaderna (varje utsläpp har en alternativkostnad, eftersom företaget inte kan sälja den utsläppsrätten). Av det skälet leder inte grandfathering till att företaget får en konkurrensfördel för att producera ytterligare en enhet i förhållande till det företag som måste köpa utsläppsrätten. Tilldelning som baseras på grandfathering innebär en överföring av en klumpsumma. Stor- leken på förmögenhetsöverföringen beror på hur många utsläpps- rätter som tilldelas och på marknadspriset. Ägaren blir dock alltid mer förmögen än i en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut, eller där de tilldelade utsläppsrätterna är lika många som de ur- sprungliga oreglerade utsläppen. Målet med att upprätta en nationell fördelningsplan är för det första att fastställa antalet utsläppsrätter som inledningsvis skall fördelas till de anläggningar i som omfattas av handels- direktivet (Det totala antalet utsläppsrätter för handelssystemet i fastställs därmed eftersom summan av medlemsländernas utdelade utsläppsrätter definierar det totala antalet utsläppsrätter som ingår i handelssystemet). För det andra skapar fördelnings- planen en möjlighet att bedöma om den handlande sektorn på ett acceptabelt sätt medverkar till att landet når de mål för utsläppen som satts upp för samtliga samhällssektorer. Detsamma gäller förhållandet mellan sektorer inom den handlande sektorn och mellan anläggningar inom respektive delsektor i den handlande sektorn, förutsatt att man som delegationen förordar, inledningsvis definierar delbubblor för de delsektorer som ingår i den hand- lande sektorn. Enligt den gemensamma ståndpunkt som antogs av rådet inför antagandet av och rådets direktiv om ett sys- tem för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen- skapen (15792/02) skall enligt artikel 9 medlemsstaterna för perioden 2007 upprätta en nationell fördelningssplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för perioden och över hur den föreslår att fördela dem. I artikel 10 anges att för treårsperioden 2007 skall medlems- staterna fördela utsläppsrätterna gratis. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i handelsdirektivets bilaga III15, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Planen skall innehålla en för- teckning över de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem (bilaga III pkt 10). Planen skall offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna . Planen skall granskas av den kommitté som inrättats med stöd av artikel 8 i beslut 93/389 EEG och som skall biträda kommissionen. Den nationella fördelningsplanen skall underkastas prövning för bedömning av om den är förenlig med om statsstöd. Reglerna om statsstöd återfinns i EG-fördraget i artiklarna 87–89. Av artikel 87.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. Enligt artikel 87.3 är medlemsstaterna skyldiga att till anmäla sådana planerade förändringar i lag- stiftningen som kan betraktas som statsstöd. Kommissionen måste godkänna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlemsstat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller handlar i strid mot kommissionens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav. efter att en nationell fördelningsplan anmälts av i enlighet med vad som ovan sagts får kommissionen avslå planen eller någon del av denna om den av kommissionen anses vara oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller fördelningen av utsläppsrätterna inte skett gratis. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall följas av en motivering. För den treårsperiod som börjar skall med- lemsstaten bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och fördelningen av utsläpps- rätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas senast den aktuella perioden börjar och grundas på den nationella fördelningsplan som inlämnats och bedömts av kommissionen. Beslut skall vara förenliga med kraven i 15 Se kapitel 7, faktaruta 7.2, där innehållet i bilaga III redovisas. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter fördraget, särskilt artiklarna 87 och 88 i detta. Det poängteras att när medlemsstaterna beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter. Den av regeringen utsedda behöriga myndigheten skall 2007 utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. När handelsperioden börjar måste enligt delegationens mening alla frågor som rör fördelningen av utsläpps- rätter vara lösta. Om det vore möjligt att revidera fördelningen av utsläppsrätter skulle detta skapa osäkra spelregler för företagen. Det skulle därmed finnas incitament för företagen att uppvakta politiker för att få fler utsläppsrätter i stället för att köpa dessa på marknaden för utsläppsrätter. Det sammanlagda antalet utsläpps- rätter måste vara fixerat . Det skulle åter leda till osäkerhet om det under pågående period skulle vara möjligt att ändra det sammanlagda antalet utsläppsrätter. Företag (anlägg- ningar) som gör investeringar för att reducera utsläppen på grund- val av den initialt tilldelade mängden utsläppsrätter skulle förför- delas av en senare ytterligare tilldelning av utsläppsrätter, eftersom detta skulle leda till ett ökat utbud av utsläppsrätter och därmed kan priset på utsläppsrätter förväntas sjunka. Likaså skulle en i efterskott beslutad minskning av antalet utdelade utsläppsrätter innebära osäkerhet och effektivitetsförluster. uppskattar att handelssystemet kommer att omfatta mellan 4 000 och 5 000 anläggningar16 inom EU och täcka av koldioxidutsläppen. De sektorer och anläggnings- typer som omfattas framgår av faktaruta 7.1 i kapitel 7. 16 Sannolikt innebär detta en underskattning av antalet. Se avsnitt 7.1.1. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter 1.2.2Möjligheten att bedriva handel med utsläppsrätter för anläggningar under tröskelvärden Delegationens förslag: Delegationen föreslår att den möjlighet som finns enligt artikel 24 att låta handeln med utsläppsrätter även omfatta anläggningar under de kapa- citetsgränser som anges för de verksamheter som beskrivs i handelsdirektivets bilaga I inte skall utnyttjas. Delegationen vill peka på behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets första åtagande- period 2008 2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Ju fler anläggningar som omfattas av ett handelssystem, desto effektivare blir handelssystemet som styrmedel för att uppnå ett gemensamt klimatmål. Att sätta kostnadseffektiva mål för varje sektor och delsektor utan möjlighet till handel är mycket svårt. Av bl.a. det skälet har låtit analysera förut- sättningarna för att 2007 inkludera den svenska transportsektorn i handelssystemet.17 I den gemensamma ståndpunkten som antogs av miljöministrarna framgår att möjligheten att inkludera andra sektorer än de som räknas upp i bilaga I endast står till buds från och med år 2008.18 Detta innebär att transportsektorn inte kan inkluderas i handels- systemet . Enligt delegationen finns det dock behov av att redan nu börja analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inklu- dera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoproto- kollets första åtagandeperioden 2012. Möjligheten att i handelssystemet inkludera anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet skulle i huvud- sak beröra anläggningar i energisektorn. ÅF har i sin utredning19 konstaterat att t.ex. 20 MW gränsen för tillförd effekt skapar vissa 17Per Kågeson: Trafiksektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter. 18Det kommer också att förutsätta att kommissionen godkänner att sådan verksamhet in- begrips, med beaktande av alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den inre mark- naden, möjliga snedvridningar av konkurrensen, systemets miljömässiga integritet och plane- rade övervaknings– och rapporteringssystems tillförlitlighet. 19ÅF-Energikonsults arbete har redovisats i rapporterna Kartläggning av svenska anlägg- ningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter () och Kartläggning av svenska anläggningar som omfattas av ett system för handel med ut- släppsrätter – revision och uppdatering(). Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter anger ÅF att det skulle röra sig om marginella koldioxidutsläpp som skulle kunna inkluderas i sys- temet, om kapacitetsgränsen sänktes. Delegationen har inte annan information tillgänglig än att de kapacitetsgränser som anges i direktivet kommer att användas av andra länder i handelssystemet. Av dessa skäl förordar delegationen att anläggningar under de angivna kapacitetsgränserna inte omfattas av handelssystemet. 1.2.3Möjligheten till tillfälligt undantag för vissa anläggningar Delegationens förslag: Den i direktivet angivna möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar bör inte utnyttjas av . Om en medlemsstat så önskar kan man hos ansöka om att vissa verksamheter och vissa anläggningar fram till och med tillfälligt skall få undantas från handelssystemet. För att kommissionen skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av annan nationell politik kommer att begränsa utsläppen lika mycket som om anläggningarna omfattades av handelssystemet. Vidare kräver kommissionen att anläggningarna underkastas samma krav på övervakning, rapportering och sanktioner som gäller för han- delssystemet. Kommissionen kommer endast att medge undantag från gemen- skapens handelssystem under förutsättning att berörda anlägg- ningar uppfyller samma krav som om de omfattades av handels- direktivet. Undantagen kommer dessutom endast att ges tillfälligt fram till och med . Detta står enligt dele- gationen i skarp kontrast till näringslivets krav på stabila och långsiktiga planeringsregler. En utgångspunkt för delegationens bedömning är det faktum att ju fler som deltar i handelssystemet desto större förutsättningar har systemet att lyckas med uppgiften att reducera koldioxidutsläppen till lägsta möjliga kostnad. Det är därutöver viktigt för delegationen att förespråka ett system där den flexibilitet och handlingsfrihet som tillgången till ett marknadsbaserat handelssystemet innebär får en viktig roll i strävan att reducera koldioxidutsläppen. Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter anläggningarna får i ett marknadssystem en central roll i besluts- processen och kan anpassa besluten till sina speciella förutsätt- ningar. Den nu gällande modellen för näringslivets energibeskattning utgör genom sin utformning statsstöd och är därmed underkastad prövning av varje förändring av betydelse av modellen. När skatter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar en försvagning av sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag utgör generellt sett driftsstöd enligt artikel 87 i EG-fördraget.20 Enligt punkt 51.1 i miljöriktlinjerna kan dessa undantag under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftsstöd. Om en medlems- stat inför nya miljöskatter21 på ett icke harmoniserat område eller högre än gemenskapsnivå kan som framgår av kapitel 11 undantags- beslut vara motiverade i följande två fall: Skattebefrielsen kan villkoras genom avtal mellan medlems- staten och de stödmottagande företagen. Skattebefrielsen kan tillåtas även utan avtal eller villkor. Detta förutsätter, om nedsättningen avser en harmoniserad skatt, att det belopp som företagen faktiskt betalar är högre än gemen- skapens minimibelopp. Om nedsättningen avser en nationell skatt i avsaknad av en gemenskapsskatt skall de företag som beviljas nedsättningen likväl betala en betydande del av den nationella skatten. Oavsett att möjligheterna att få sådant stöd godkänt kan bedömas som goda, medför enligt SNED22 ett införande av en sådan förut- sättning i energibeskattningssystemet att fortsatt har en energibeskattning som är beroende av tids- begränsade beslut. föreslår att begränsnings- regelns tillämpning inte görs beroende av att berörda företag ingått långsiktiga avtal. Från det pågående arbetet med energiskatte- 20Med driftsstöd avses operativt stöd. 21I miljöriktlinjernas svenska lydelse används genomgående uttrycket avgift. Korrekt uttryck borde dock vara skatt. Exempelvis betecknas uttrycken i riktlinjernas engelska och franska lydelse tax respektive taxe. 22Skattenedsättningskommitténs betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38). Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter direktivet23 har bland annat framkommit att långsiktiga avtal kan vara en framkomlig väg för att underskrida den tänkta minimi- skattesatsen på el. Av samma skäl förespråkar delegationen att undantag från deltagande i handelssystemet inte skall kunna göras med hänvisning till att långsiktiga avtal kan vara grund för skattenedsättning. Företrädare för har framhållit att deltagande i handelssystemet är ett starkare skäl till att bevilja skattened- sättning. Enligt delegationen kan det däremot på kort sikt finnas utrymme för frivilliga avtal, eftersom handelsdirektivet endast omfattar ett begränsat antal sektorer av det svenska samhället. Delegationen vill dock starkt understryka vikten av att göra handelssystemet heltäckande. 1.3Data och förutsättningar för den empiriska analysen En avgörande utgångspunkt i analysen av alternativa fördelnings- system är kunskap om storleken och fördelningen av koldioxid- utsläppen fram .