sou · GRB3101 · 2004-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2002:57) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på hur sam- arbetsområdet civil säkerhet inom Östersjöstaternas råd () kan vidareutvecklas. Chefen för förordnade generalmajoren, tillika totalförsvarsrådgivaren till vid Försvarsdepartementet, att vara särskild utredare. Som expert i utredningen förordnade chefen för departementet avdelningsdirektören . förordnades avdelningsdirektören att vara sekreterare i utredningen. Chefen för förordnade f.d. huvudavdelningschefen vid och tidigare huvud- sekreteraren i Försvarsberedningen att vara expert i utredningen. Utredningen har knutit till sig en referensgrupp vilken verkat . I referensgruppen har ingått följande personer som utsetts av sina respektive myndigheter att bistå utredningen: Ambassadören vid , professorn vid (CRiSMART), byrådirek- tören vid Försvarsmakten, internationella samordnaren och utredaren vid , sjöövervakningschefen vid , handläggaren av Nato/PFF och interna- frågor vid , institu- tionschefen vid , direktören vid och avdel- ningsdirektören vid . Utöver de myndigheter som representerats i referensgruppen har underlag inhämtats från följande svenska myndigheter: Migrations- verket, , , , , , , , , Post- och telestyrel- sen samt . Underlag har även inhämtats från sekretariat, , polska inrikesministeriet och polska utrikesministeriet, EU-Interreg III sekretariat i , Nordregio, , svenska representationen vid Europeiska unionen samt Nato:s enhet för Civil Emergency Planning. Utredningen har dessutom varit i kontakt med olika företrädare, nu eller tidigare, verksamma med civil säkerhet inom . Bland dessa kontakter bör följande namn särskilt omnämnas: ambassadören och departementsrådet , bägge tidigare knutna till UD och sekretariat, avdelningsdirektören från samt ambassadören vid UD. Utredningen har antagit benämningen Utredningen om utveck- ling av området civil säkerhet inom Östersjöstaternas råd. Vid redovisningen av överväganden och förslag i det betänkande som föreligger, används beteckningarna utredningen och vi. Inhämtade lägesbeskrivningar av samarbetsområdet civil säker- het utgör en väsentlig del av underlaget för utredningens över- väganden och förslag. Vidare har utredningen i sitt arbete prövat tänkbara utvecklingsmöjligheter inom samarbetsområdet civil säkerhet. Utredningen har också försökt att ge en högst preliminär uppskattning av kostnaderna för de förslag som läggs fram. Utredningens får härmed överlämna betänkandet Utveckling av området civil säkerhet inom Östersjöstaternas råd. Uppdraget är med detta slutfört. Short summary in English/Sammanfattning..................... Short summary in English .................................................................. To establish a centre for the development of civil To develop a common centre for sea surveillance and sea control for the Baltic Sea region .......................... To initiate a programme using modern technology to enhance civil security .................................................... To establish a centre for research and teaching concerning corruption and trans-national crime ............. To strengthen the secretariat of the ....................... To promote an exchange of ideas with other regions ..... av civil säkerhet............................ Gemensamt centrum för sjöinformation i Teknikprogram för säkerhet i ............. Skydd och utveckling av rättsstaten ................................. Förstärkning av sekretariat..................................... Nya programområden och ekonomiska överväganden ......... Definitioner och avgränsningar............................................... 2.2.1 Innebörden av civil säkerhet...................................... 2.2.2 Åtgärder för att öka den civila säkerheten................ Utredningens tolkning av uppdraget...................................... 3.1.1 Gemensamma intressen dynamisk utveckling....... 3.1.2 Geografiska fakta om och Östersjö- 3.1.3 , ett känsligt och förorenat innanhav........ 3.2Samhällsområden där civil säkerhet är av gemensamt Miljö - och hälsa .......................................................... 3.2.2 Migration och transnationell kriminalitet................. Hanteringen ...............av civil säkerhet och dess aktörer 4.1Hanteringen av civil säkerhet inom tre program- 4.2 Internationella aktörer inom civil säkerhet ............................ EU Den Nordliga dimensionen The Northern Dimension.......................................... 4.3Svenska myndigheter verksamma med civil säkerhet Försvarshögskolan/CRiSMART............................... Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem............................................... Urval och indelning ................................................................. Hot mot civil säkerhet............................................................. Hot mot den sociala tryggheten ............................... Hot mot hälsa och miljö............................................ Hot mot infrastrukturen ........................................... Hot mot demokratiska rättsstater ............................ Brister i samarbetet om civil säkerhet..................................... Olika sätt att skapa civil säkerhet.............................. Brister i samarbete om riskbedömning..................... Brister i samverkan om riskbegränsning................... Brister i samverkan om krishantering....................... Kriterier för urval och val av utvecklingsområden Val av utvecklingsområden ...................................................... Förslag på åtgärder ..................................................... av civil säkerhet .................................. 7.2Gemensamt centrum för sjöinformation i Östersjö- Teknikprogram för säkerhet i ................... Skydd och utveckling av rättsstaten........................................ Förstärkning av sekretariat ........................................... Endast översiktliga uppskattningar......................................... Förslagens ungefärliga kostnader............................................ 8.2.1 av civil säkerhet .................... 8.2.2 Gemensamt centrum för sjöinformation i 8.2.3 Teknikprogram för säkerhet i ...... 8.2.4 Skydd och utveckling av rättsstaten.......................... 8.2.5 Förstärkning av sekretariat.............................. Finansiering från EU.................................................. 1Short summary in English/Sammanfattning Short summary in English On , 2002 the Swedish government decided to initiate an enquiry concerning the possibilities on how to further develop civil security within the framework of the . The term encompasses a wide range of questions and tends to be given different interpretations depending on the circumstances it is used in. The enquiry considers it vital that different steps to enhance civil security are analysed systematically. The model the enquiry has used should also be utilised on other occasions when civil security is discussed, thereby giving a better understanding where different actions fit into a broader picture. The model comprises three steps: The first step, risk assessment, contains an inventory and assessments of existing risks/threats. When making this assess- ment the three links – type of threat, societys vulnerability to threats and consequences should the threats materialize – have to be analysed. The second step, risk elimination, is to try to eliminate or to minimise the risks/threats. Depending on the threat this can be done in different ways reducing one or several links of the chain: threat, vulnerability, consequences. Examples of measures for that purpose could be vaccination against diseases or choosing safer methods for transporting dangerous che- micals. The third step, crisis management, is to develop the methods and find resources needed to handle crises that are bound to materialize despite all precautions, that means creating capa- cities for crisis management. Short summary in English/Sammanfattning As a basis for the different suggestions the enquiry puts forward, an inventory has been made of the various international orga- nisations and the different Swedish authorities engaged in civil security in the Baltic Sea area. Based on an analysis of possible risks and threats and on what is already going on to counter them two conclusions can be drawn: Although very much is already being done by many actors to counter different threats and minimise risks, there is a lack of an overall view concerning many of the prospective dangers. Each agency or organisation is concentrating on their own specific tasks without too much thought on what the neigh- bour is or is not doing, attention should be paid to different ways of preventing a crisis. Today, the focus seems to be on developing resources and methods of handling crises, if or when they occur. The enquiry has used the following criteria to select its proposals: The majority of the members of should be able to participate as well as benefit from the proposal. It should contribute to making the member states more equal when it comes to their ability of providing civil security. It should fit into the concept of The Northern Dimension. It must be possible to implement it step by step as economic resources become available. It should promote multinational co-operation in areas where it does not exist today. The enquiry has seven proposals on how to enhance civil security within the framework of the . 1 To establish a centre for the development of civil security It should be a multinational institution with the task of conducting research and teaching in areas that have an impact on civil security. It should be located in Tartu. Short summary in English/Sammanfattning 2To develop a common centre for sea surveillance and sea control for the Baltic Sea region Initially the main task for the centre should be to develop methods on how to enhance co-operation between different agencies that have a role when it comes to civil security in the Baltic Sea region. Methods for enhanced co-operation should be given a broad inter- pretation including procedures, use of technology, a common way of thinking etc. The manning of the centre should be multi- national and multi-agency. 3To initiate a programme using modern technology to enhance civil security The EU has initiated a programme with that aim. The Baltic Sea region with its well developed structures for co-operation stands out as a region where ideas that come out of the EU programme could be implemented on a multinational scale, and thereby also involve . The needs of the Baltic Sea region could also serve as an input to the EU-programme. 4To establish a centre for research and teaching concerning corruption and trans-national crime Corruption and trans-national crime is an increasing problem in the Baltic Sea region that affects all states in the region. A multi- national centre specialising in research and teaching in these topics would enhance the possibilities of creating common standards and methods to address problems connected with these phenomena. The centre could be a part of . The centre could also be an useful instrument in support of the activities of The Task Force on Organised Crime. 5 To strengthen the secretariat of the There is no institution or body of any kind today that has an overall view on what is going on in the field of civil security in the Baltic Sea area. The risk is that actors in this field might start projects in areas where others are already working or, perhaps Short summary in English/Sammanfattning worse, neglect important aspects thinking that someone else is already taking care of a certain problem. There might also be good ideas that could be used by others but are not utilised because they are not known. The secretariat should therefore be given the resources needed to create an information network for matters related to civil security. 6 To promote an exchange of ideas with other regions Although much more can be done in the Baltic Sea area to enhance civil security, much has also been done. could therefore serve as an example for other regions with similar problems. probably there are also things that could learn from others. An exchange programme with organisations similar to the should therefore be initiated. The developments in the region with its extraordinary circumstances are of great interest to all states in the Baltic Sea region. to the complexity of the problems and the need to investigate the needs and possibilities together with all parties concerned the enquiry sees no possibilities at this stage to make any specific suggestions concerning . The enquiry therefore suggests that a more thorough, multi- national study is initiated to assess the possibility of developing activities in the region that could be beneficial to all states in the region. Short summary in English/Sammanfattning Utredningens uppgift är att lämna förslag på hur samarbetsområdet civil säkerhet inom Östersjöstaternas råd () kan vidareutveck- las. Möjligheterna skall vidare prövas att utvidga samarbetet till att omfatta ytterligare områden än de tre nu beslutade program- områdena räddningstjänst, katastrof- och krishantering samt över- vakning. Civil säkerhet är ett begrepp som omfattar mycket och ges skiftande innebörd i olika sammanhang. Denna utredning disku- terar risker för samhällets normala funktion vid alla typer av hot utom militära. Den civila säkerheten kan höjas genom att man på olika sätt söker begränsa sådana risker och reducera deras kon- sekvenser om de skulle realiseras. Utredningen anser att det är viktigt att analysera åtgärder för att öka säkerheten i systematiska steg. Den modell för detta som utredningen tillämpat bör användas även i andra sammanhang för att skapa överblick och systematik. Ett första steg, riskbedömning, bör omfatta en inventering och värdering av förekommande risker. Därvid bör strävan vara att beakta och väga samman de tre leden: de hot som samhället kan ställas inför, samhällets sårbarhet för hoten och möjliga kon- sekvenser om hoten skulle realiseras. Målet bör vara att peka ut särskilt allvarliga risker och att särskilja risker som kan begränsas från sådana som är svåra eller omöjliga att begränsa. Ett andra steg, riskbegränsning, bör vara att, när det är möjligt, eliminera eller begränsa de risker som bedöms vara allvarliga. Detta kan ske på många sätt genom att direkt påverka ett eller flera av de tre leden i kedjan, hot, sårbarhet och konsekvenser. Ett tredje steg, krishantering, bör vara att hantera de kriser i form av störningar i samhällets funktion som trots alla förebyggande åtgärder kan komma att uppstå. En förmåga till krishantering be- höver utvecklas genom förberedelser. Akuta insatser behöver genomföras när kriser eller olyckor av olika slag uppstår. Efter det akuta skedet behöver samhällets normala funktion återställas och utvärderingar göras för att skapa ökad säkerhet för framtiden. Utredningen har som en grund för sina förslag gjort en över- siktlig kartläggning av olika förhållanden i som har betydelse för den civila säkerheten i regionen och som bedömts vara av gemensamt intresse. Det gäller geografiska utgångspunkter, miljö och hälsa, migration och transnationell kriminalitet, kor- Short summary in English/Sammanfattning SOU 2003:101 ruption, transporter, elektroniska kommunikationer och energi- försörjning. Utredningen har också sökt kartlägga vilka aktörer som finns inom civil säkerhet i regionen, såväl internationella organ av olika slag som svenska myndigheter. Ett relativt omfattande samarbete finns redan utvecklat på många delområden. För att få en bild av den civila säkerhetens mångfacetterade karaktär har utredningen skisserat ett antal hot mot ett urval av funktioner i samhället. Det gäller den sociala tryggheten, hälsa och miljö, infrastrukturen och demokratiska rättsstater. I anslutning till detta har bedömningar också gjorts av brister som finns i regionens samarbete om civil säkerhet. En allmän slutsats som kan dras av de kartläggningar och be- dömningar som gjorts är att mycket visserligen görs för att öka den civila säkerheten inom olika delområden men att en helhetssyn ofta saknas. Det skulle behövas mer av en övergripande och gemensam riskbedömning. Med en sådan som grund bör stora förbättringar kunna nås genom ett utvecklat samarbete mellan länderna i regio- nen. Flera av de insatser som görs har sin tyngdpunkt inom krishantering. Utredningen anser att en förskjutning bör ske mot förebyggande åtgärder. De bör dels omfatta den nämnda gemen- samma riskbedömningen dels riskbegränsning, dvs. åtgärder för att eliminera eller minska risker så att kriser inte uppstår eller åtmin- stone blir mindre allvarliga. Utredningen lämnar sju konkreta förslag på projekt som skulle kunna initieras inom ramen för . Förslagen har valts för att: Medge ett multilateralt engagemang där huvuddelen av medlemsstater kan bidra såväl som dra nytta av att de genom- förs. Bidra till en ökad jämlikhet mellan medlemsstaterna genom att områden eller stater som tidigare mest varit mottagare av stöd ges tillfälle att bli aktiva säkerhetsproducenter. Vidareutveckla den Nordliga dimensionen inom ramen för samarbetet inom eller med EU och därvid också kunna tjäna som inspirationskälla för andra regioner. långsiktiga, kunna realiseras stegvis, efterhand som eko- nomiska resurser kan avdelas och acceptans skapas. Påskynda utvecklingen av ett omfattande, mångnationellt sam- arbete inom där sådant samarbete saknas. Short summary in English/Sammanfattning 1 av civil säkerhet Utredningen föreslår att det inrättas ett av civil säkerhet med uppgift att forska och undervisa inom områden som kan ha bäring på civil säkerhet. Målsättningen bör vara att institutet skall kunna bli sammanhållande för likartade aktiviteter vid andra institutioner i . Det skall verka för att sammanföra såväl praktiker som forskare från olika länder och därmed bidra till att forma ett gemensamt tänkande inom området civil säkerhet. Institutet bör lokaliseras till Tartu i . 2Gemensamt centrum för sjöinformation i Östersjö- regionen Utredningen föreslår att det upprättas ett för gemensamt centrum för utveckling och samordning av samarbete om sjöinformation i och angränsade hav. Detta centrum bör ha internationell bemanning med representation av personal från fiskerikontroll-, gränskontroll-, kustbevaknings- och brotts- bekämpande myndigheter från alla berörda stater. Där bör även finnas experter på analys och effektivisering av komplexa system och processer. 3 Teknikprogram för säkerhet i Utredningen föreslår att ett gemensamt program tillskapas mellan Östersjöstaterna för att utveckla ny teknik som kan bidra till säkra samhällen inom regionen. Arbetet bör inledas med att i samverkan mellan myndigheter, forskare och industri inventera behov och möjligheter samt lämna förslag till prioriterade insatser. Efter ställ- ningstaganden av deltagande länder bör sedan mångnationella pro- jekt inom forskning och teknikutveckling genomföras inom ut- valda områden för att kunna begränsa risker för samhällets normala funktion och förbättra möjligheterna att ingripa om denna funk- tion trots allt hotas. Programmet skall ses som en regional tillämpning av EU:s program för teknikutveckling avseende civil säkerhet. Short summary in English/Sammanfattning 4 Skydd och utveckling av rättsstaten Utredningen föreslår inrättandet av en och utveckling av rättsstaten som genom forskning och utbildning kan bidra till en fördjupad kunskap avseende transnationell brottslighet och korruption i . Institutionen bör samloka- liseras med Rättshögskolan i (). 5 Förstärkning av sekretariat Utredningen föreslår att sekretariat förstärks för att därmed skapa förutsättningar för en kontinuerlig uppföljning av området civil säkerhet. Utredningen förslår att ges uppgiften att initiera kunskaps- utbyte mellan andra regioner där dagens samarbete avseende civil säkerhet i skulle kunna tjäna som inspirations- källa. Härvid skulle den ovan föreslagna förstärkningen av sekretariat kunna utgöra en resurs. Utredningen föreslår att det genomförs en kompletterande, multi- nationell, studie avseende möjligheterna att utveckla verksamheter i vilka skulle kunna vara till gagn för i sin helhet. Nya programområden och ekonomiska överväganden Som en konsekvens av utredningens överväganden och förslag menar utredningen att arbete med civil säkerhet bör omfatta ytterligare två programområden: kunskapsuppbyggnad och samord- ning samt utveckling av teknik och metoder. Avslutningsvis redovisar utredningen översiktliga kostnadsupp- skattningar för förslagen. Utredningen tillsattes genom regeringsbeslut . Uppdraget i sammandrag lyder: Utredaren skall lämna förslag på hur samarbetsområdet civil säkerhet inom Östersjöstaternas råd () kan vidareutvecklas. Utredaren skall vidare överväga möjligheterna att utvidga samarbetsområdet civil säkerhet till att omfatta ytterligare områden än de tre nu beslutade programområdena räddningstjänst, katastrof- och krishantering samt övervakning. Utredaren skall redovisa ett utvecklingsprogram för om- rådet civil säkerhet . Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . En rapportering av arbets- läget skall göras . Direktiven i sin helhet, (Dir. 2002:57), har fogats som bilaga till utredningen. 2.2.1Innebörden av civil säkerhet Det finns inte någon officiell CBSS-definition av begreppet civil säkerhet. Inom används begreppen civil security och civil protection parallellt i frågor som rör civil säkerhet. Även uttrycket civil safety används emellanåt när civil säkerhet åsyftas. I utred- ningen har använts den definition som lades fast vid en konferens om civil säkerhet i och ett möte i (Doc CSO 01/99-01) nämligen: The state of protection of a societys normal functioning from all threaths other than military ones. Denna utredning diskuterar alltså risker för samhällets normala funktion förknippade med alla typer av hot utom militära. För att bedöma vad som är en risk för samhällets normala funktion krävs en sammanvägning av flera olika parametrar. En sådan parameter utgörs av samhällets sårbarhet, en annan av möjliga hot. Detta hot kan därefter ligga till grund för en värdering av sannolikheten för att en allvarlig situation skall inträffa. För att kunna bedöma allvaret i situationen måste också de möjliga konsekvenserna för samhället av det inträffade vägas in. Vid bedömningar av vilka risker samhället kan ställas inför bör således i allmänhet alla leden och aspekterna beaktas: hot, sårbarhet och konsekvenser om hoten skulle realiseras. 2001/02:158 Samhällets säkerhet och beredskap, avsnitt 4.2). Ett begrepp som ofta förekommer inom den civila säkerheten är mjuk säkerhet, (soft security). Med detta begrepp åsyftas säkerheten för människor i samhället i relation till ett stort antal områden: utsläpp av farliga ämnen, hälsofara, organiserad brottslig- het, korruption, människohandel, illegal invandring, sjukdomar, smitta, problem som rör minoriteter etc. Även sådan civil säkerhet som inte direkt kan hänföras till säkerhet för människor som indi- vider, behandlas i utredningen. Det gäller främst teknisk infra- struktur, transporter, försörjningssystem, miljö och den demo- kratiska rättsstatens funktion i stort. Civil säkerhet angår alla men uppfattas ofta olika, även av dem som är verksamma inom området. Frågan är om det överhuvud- taget är möjligt eller om det skulle föra saken framåt att försöka samlas runt en uppfattning av ett begrepp som är så vitt och så förgrenat som civil säkerhet. De många besläktade och använda begreppen inom civil säkerhet går in i varandra. Det finns också en skillnad i innebörd mellan det svenska uttrycket civil säkerhet, det engelska civil security och sannolikt också mellan andra översättningar av civil säkerhet.