sou · GRB391d15 · 2004-01-01 00:00:00 — Vid upphandling av hemtjänst och servicetjänster där anbud kan lämnas även på en eller flera enskilda servicetjänster bör därför anges samtliga de CPV-koder som är relevanta för att utnyttja de möjligheter till konkurrens som finns. Våra överväganden och synpunkter Av de tjänster som nämns i de tre promemoriorna är följande att anse som A-tjänster: Städning (även storstädning och flyttstädning) Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens Till B-tjänsterna räknas följande: Socialt stöd och sällskap, t.ex. ledsagning och att dricka kaffe Tvätt som utförs i hemmet Matlagning som utförs i hemmet, inklusive bakning, syltning och saftning Matinköp som utförs av hemtjänstpersonal Tillagning och leverans av portionsförpackad mat Klassificeringen i A- och B-tjänster påverkas inte av att tjänsterna i fråga skall tillgodose ett socialt behov, inte heller av om tjänsterna tillhandahålls efter behovsprövning eller utan behovsprövning. Att ett antal avrop enbart kommer att innefatta städning eller andra A- tjänster påverkar inte valet av upphandlingsform. Exempel på upphandling av behovsprövad hemtjänst inklusive servicetjänster är upphandlingar av hemtjänst i ordinärt boende respektive av ledsagning och avlösning. I upp- handlingarna av hemtjänst har det varit möjligt att lämna anbud enbart på städtjänster, och värdet av de separata städtjänsterna har bara utgjort en liten del av det totala värdet av den levererade . Exempel på upphandling av hemtjänst inklusive servicetjänster som tillhandahålls utan behovsprövning är kommuns upphandlingar av hemtjänst inklusive boservice. I dessa upphand- lingar har det varit ett krav att anbuden skall omfatta hela sorti- mentet av hemtjänst och servicetjänster. Vid de intervjuer vi genomfört har inte framkommit något exempel på upphandling av hemtjänst och servicetjänster som värdemässigt dominerats av A-tjänster. En sådan situation kan uppkomma om alla eller nästan alla B-tjänster utförs av kom- munens egna anställda. 5.3Ramavtal med specifikt åtagande eller parallella ramavtal för kundval Ramavtal definieras i som avtal som ingås mellan en upp- handlande enhet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som görs . Hos olika upphandlande enheter finns varierande praxis för upphandling som syftar till ramavtal och för tillämpning av ramavtal och avrop. Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens Mot den bakgrunden har behandlat frågan om tillämpningen av ramavtal. I nämndens yttrande angående betänkandet Effek- tivare statlig inköpssamordning anges bland annat att en fråga som bör utredas är om och i så fall i vilka situationer parallella avtal bör tecknas och i så fall med hur många leverantörer. Med parallella avtal avses här avtal som ingås med flera leverantörer i samma upphandling avseende identiska produkter eller tjänster där leve- rantörerna inte kompletterar varandra och där inte någon av dem ensam förmår att leverera hela volymen.//Vid parallella avtal förekommer det att leverantörer inte får leverera något trots att deras anbud antagits i upphandlingen. Beställningar sker från andra leverantörer, med vilka avtal tecknats. Detta förfarande får/kan få till följd att företag drar sig för att inge seriösa anbud till upphandlande enheter i kommande upphand- lingar.//I det fall avtalet ingåtts med flera leverantörer, paral- lella avtal, bör en rangordning ske vid utvärderingen så att det vid avropstillfället finns en bestämd ordning mellan leverantörerna. NOU har vidare i ett utlåtande angående tecknandet av ramavtal med ett stort antal anbudsgivare och delegering av avropsrätten anfört följande. Vid tecknandet av ett ramavtal med många leverantörer kan uppstå flera negativa konsekvenser som talar mot affärsmässighet eller ändamålsenlighet för myndigheten själv. Av dessa vill NOU särskilt nämna att de inlämnade anbuden kan bli för höga, att av- ropen inte görs på de förmånligaste kontrakten och att avropshan- teringen fördyras och valet av det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet försvåras. Vidare kan förfarandets överensstämmelse med EG:s upphandlingsdirektiv för den klassiska sektorn ifråga- sättas. anges i yttrandet att Särskilda förhållanden kan dock råda i enskilda fall som kan göra en sådan tillämpning god- tagbar. Våra överväganden och synpunkter Såväl ramavtal med specifikt åtagande som parallella ramavtal för kundvalsmodell bör kunna tillämpas utan att stå i strid med be- stämmelser i . För avrop från parallella avtal skall finnas en fastställd ordning som är baserad på den rangordning av leveran- törer som gjorts vid anbudsutvärderingen. Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens Exempel på ramavtal med specifikt åtagande är de som tillämpas i . Avtal träffas med den leverantör som för ett visst geografiskt område lämnat anbudet med det lägsta timpriset. Leverantören åtar sig att i detta område utföra all hemtjänst, inklusive boservice, som avropas . Några garantier om viss uppdragsvolym finns inte, men uppgifter som lämnas i förfrågningsunderlaget om tidigare utfall ger god vägledning för anbudsräkning. Ett exempel på parallella ramavtal kan hämtas från , som tillämpar en kundvalsmodell för hemtjänst i ordinärt boende. Där är leverantörens åtagande att inom en kombination av kapacitetstak och geografiskt område som leverantören själv anger i sitt anbud utföra de uppdrag som blir följden av den enskildes val . Några garantier om uppdrag finns inte. Avtalen i Stockholmsmodellen motsvarar alltså den av NOU angivna defini- tionen av parallella ramavtal. Vår uppfattning är att det här före- ligger sådana särskilda förhållanden som kan göra tillämpningen godtagbar. Förutom att uppdragsbeskrivningen är identisk är priset per tidsenhet fastställt i förväg och lika för alla leverantörer. Vid upphandlingar som syftar till parallella avtal för kundval där priset (ersättningen till leverantören) fastställs av kommunen och uppgift om priset lämnas i förfrågningsunderlaget är utvärderings- modellen lägsta pris inte aktuell. Därmed återstår bara utvärde- ringsmodellen ekonomiskt mest fördelaktiga anbud. Eftersom priset är fastställt måste enligt vår uppfattning i förfrågningsunder- laget anges minst ett utvärderingskriterium som har att göra med tjänstens kvalitet. I upphandlingar av hemtjänst används fyra utvärderingskriterier, som poängsätts i en tregradig skala. För att tilldelas kontrakt måste anbudet ha uppnått ett visst lägsta antal poäng. Den invändning som med utgångspunkt från yttrandena från NOU kan anföras mot tillämpningen i är att de olika poängantal som anbuden erhåller vid anbudsutvärderingen inte tillämpas för rangordning vid avropen. Vår uppfattning är att det här föreligger sådana särskilda förhållanden som kan göra tillämpningen godtagbar. Dels svarar de kontrakterade leveran- törerna sammantaget för en mindre del av den totala i staden, cirka en fjärdedel. Dels skulle det vara praktiskt mycket komplicerat att vid varje nytt uppdrag kontrollera om någon av de leverantörer som fått högst poängantal skulle ha ledig kapacitet. Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens Men framför allt skulle grundtanken om den enskildes val av leve- rantör helt åsidosättas. Inom EU bereds ett förslag till nytt upphand- lingsdirektiv som kan komma att få stor betydelse för frågan om kundval. Direktivet beräknas komma att fastställas /2004. De nya reglerna skall därefter inför- livas i EU-ländernas nationella lagstiftning, för del . Ett av förslagen innebär att ramavtal ges en ny definition: ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera ekonomiska aktörer i syfte att fastställa villkoren för tilldelningen av kontrakt , särskilt i fråga om tänkt pris och, i tillämpliga fall, uppskattad kvantitet. När det gäller tillämpningsprinciper för ramavtal och avrop anges att i de fall den upphandlande enheten har avtal med flera leve- rantörer skall enheten vid varje avrop gå ut med förfrågan till samtliga leverantörer med ramavtal. Förfarandet kallas ibland för- nyad konkurrensutsättning. Direktivet avser bara upphandlingar över tröskelvärdet. De grundläggande principerna för upphandling över tröskelvärdet gäller emellertid även för upphandlingar under tröskelvärdet. Det är därför troligt att de nya reglerna även kommer att slå igenom i regler och regeltolkning för upphandlingar under tröskelvärdet. De föreslagna reglerna innebär en uppstramning av tillämpning av ramavtal som enligt vår uppfattning generellt sett är positiv. De kan dock bedömas medföra långtgående restriktioner för eller t.o.m. helt omöjliggöra tillämpning av kundvalsmodeller där den enskilde själv direkt väljer en av de leverantörer som kommunen har parallella ramavtal med. Den enskildes val kan i stället behöva kanaliseras via en avropsfunktion i kommunen, som har att pröva om valet går att tillgodose inom ramen för de fastställda reglerna för avrop. 5.4Kundvalsmodell med eller utan upphandling? innehåller inga specifika regler för upphandling av tjänster som avropas i en s.k. kundvalsmodell. Som exempel på kundvalsmodell med upphandling har vi ovan nämnt upphandlingar av hemtjänst i ordinärt boende. Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens Andra kommuner har valt att tillämpa kundvalsmodeller utan föregående upphandling. I kommun tillämpas en ordning med auktorisation av anordnare inom hemtjänst, ledsagning och avlösning. Auktorisation beviljas genom beslut av kommunen, efter ansökan från den som önskar utföra hemtjänst på de villkor som kommunen fastställt. Den enskilde som fått bistånd beviljat väljer leverantör (benämns i kommun anordnare) från en förteckning som kommunen upprättar. Något avropsavtal mellan leverantören och kommunen upprättas inte för de enskilda av- ropen. Kommunen betalar den enskilde leverantören för utförda tjänster med ett belopp som beslutas av kommunen. Utbetalningen baseras på en redovisning som leverantören lämnar. Frågan om kundval och upphandling togs upp av den statliga upphandlingskommittén. Kommittén anförde i sammanfattningen av sitt betänkande (SOU 2001:31) Mera värde för pengarna följande. Kundvalssystem med check är i regel utformade på sådant sätt att privata utförare bedriver en verksamhet på uppdrag av kommunen. Uppdragsförhållandet medför att det föreligger upphandlingsskyldighet. Kommittén har övervägt att föreslå reglering av kundvalssystem i eller i särskild lagstiftning. Kommittén har emellertid kommit fram till att kundvalssystem hänger intimt samman med vilka krav på styrning och kontroll som bör ställas på samhällsfinansierade välfärdstjänster och att kundvalssystem inte passar in i upphandlingslagstiftningens normsystem. Kommittén anser därför att kundvalssystem i äldreomsorg, sjukvård, barnomsorg m.m. bör utredas i särskild ordning. anförde i sitt yttrande över kommitténs betänkande att det var viktigt att den av kommittén föreslagna utredningen tillsätts och ges möjlighet att utreda och ge förslag avseende kundvalssystem. Oklarhet råder beträffande upphandlingslagstiftningens tillämpning i för- hållande till genomförandet av kundvalssystem. I proposition Ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m. 2001/02:142) anför regeringen att den delar kommitténs bedömning att frågan om kundvalssystem bör utredas i särskild ordning. Någon utredning är dock ännu inte tillsatt. Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens Våra överväganden och synpunkter I de kundvalsmodeller som vi tagit del av föreligger enligt vår uppfattning ett uppdragsförhållande, varför upphandling skall göras enligt . Kommunen har utfäst sig att garantera betal- ningen. När kommunen betalar ut ersättning för det enskilda upp- draget baserat på en redovisning från leverantören uppkommer ett de facto avtal. Om någon tolkningstvist skulle uppkomma mellan leverantören och den enskilde kommer den part som anser sig förfördelad att ha grund för att vända sig till kommunen, som kommer att ha en avgörande roll. Auktorisation, certifiering samt godkännande av utförare är benämningar som används i olika sammanhang där kundvals- modeller utan upphandling diskuteras. Ingen av dessa benämningar används eller definieras i eller i Socialtjänstlagen. Det är angeläget att en utredning om kundval och upphandling görs och att den även beaktar de nya förutsättningar som det nya upphandlingsdirektivet beräknas medföra. 5.5Vem får avropa från ramavtal? De kundvalsmodeller som finns skiljer sig åt även på andra punkter. En sådan punkt är vem som gör avrop från de ramavtal som tecknats. I är det biståndshandläggaren som gör avropet baserat på önskemålet från den enskilde. För det enskilda uppdraget upprättar leverantören tillsammans med den enskilde en handlingsplan som lämnas till biståndshandläggaren. I görs avropet av den enskilde och ett serviceavtal upp- rättas mellan den enskilde och leverantören. Enligt vår uppfattning finns ingenting i som lägger hinder i vägen för dessa olika modeller för avrop. Oavsett modell är det enligt vår uppfattning lika viktigt att kommunen följer upp att leve- rantörerna fullgör sina åtaganden och uppfyller kvalitetskraven. I det fall den enskilde gör avropet och undertecknar serviceavtal får särskilda rutiner skapas som ger möjlighet för kommunen att följa upp avtalstillämpningen. Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens 6 Upphandling eller egen regi? 6.1Mera värde för pengarna? För upphandling i konkurrens talar att konkurrens normalt medför högre effektivitet hos leverantörerna som i sin tur tar sig uttryck i lägre priser och/eller högre kvalitet för köparen. Om det inte finns förutsättningar för en fungerande konkurrens är upphandlingsinstrumentet inte lika effektivt som på en funge- rande konkurrensmarknad. Någon samlad analys av vilka effekter som uppkommit av de upphandlingar som genomförts finns inte. I det följande kommer vi att redogöra för dels olika uppgifter som belyser hur marknaden ser ut, dels de bedömningar som gjorts av personer vid intervjuer. Avslutningsvis redovisar vi våra syn- punkter och överväganden. genomförde en enkät om styrningen av äldreomsorgen med inriktning på de äldres möjlighet att välja leverantör och påverka innehållet i hjälpinsatsen. Resul- taten av enkäten finns sammanställda i en , utgiven . I rapporten används benämningen utförare. Ur sammanställningen har vi hämtat följande uppgifter med bäring på hur marknaden ser ut. I 240 kommuner utförs eller mer av äldreomsorgen i egen regi. Av de 104 kommuner som har privata leverantörer så är det 50 kommuner som anlitar en enda privat leverantör, 19 har två, 15 har tre och 20 kommuner har fyra eller fler. , , , och har fler än tio olika privata leverantörer. Av sammanlagt 310 icke kommunala leverantörer drivs 254 i aktiebolagsform, elva i kooperativ och 45 är ideella organisa- tioner, stiftelser eller andra typer av organisationer. Av de kommuner som har privata leverantörer har 78 gjort en upphandling i konkurrens medan 34 har valt annan form för fördelning av uppdragen. Bland de 78 som genomfört upphand- ling i konkurrens så har den egna regin inte fått delta i upp- handlingen i 50 kommuner. Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens SOU 2003:91 I rapporten finns även en sammanställning över vilken eller vilka privata leverantörer som fanns i de 104 kommuner som har icke kommunala leverantörer. Av sammanställningen kan utläsas att åtta leverantörer av hem- tjänst och därmed sammanhängande servicetjänster har uppdrag i fem eller flera kommuner. Av dessa hade fyra leverantörer uppdrag i 18 20 kommuner. I sammanställningen har inte någon uppdelning gjorts på olika typer av servicetjänster. tillhandahåller hela sorti- mentet av hemtjänst, inklusive servicetjänster av olika slag. Andra är specialiserade antingen på äldreomsorg i särskilda boenden eller på städning. Vid intervjuer med projektledaren för Svenska Kommunför- bundets projekt och konkurrensen samt med före- trädare för har bland annat följande framkom- mit. Flera av de upphandlingar som genomfördes medförde påtagliga prissänkningar, som möjliggjordes genom effektivisering av verksamheten. har prisnivån stabiliserats eller ökat, delvis som följd av att kvalitetsfrågorna lyfts fram på ett tydligare sätt. Konkurrensutsättningen har medfört kvalitetsökningar och en ökad kostnadsmedvetenhet i kommunernas egen verksamhet. En viktig faktor för att skapa intresse för att delta i upp- handlingar är att kommunen kan ge en trovärdig bild av att det finns en långsiktighet, dels i frågan om att göra återkommande upphandlingar, dels i vad kommunen vill vinna med upphand- lingar eller annan form av konkurrensutsättning. En annan viktig faktor är att kommunen lyckas skapa tilltro till att alla leverantörer ges möjlighet att konkurrera på lika villkor om de tjänster som skall utföras. En del i detta är att kom- munen ger utrymme för alla leverantörer att utforma egna praktiska lösningar av på vilket sätt de uppställda kvalitets- kraven skall uppfyllas. För att öppna upp även för mindre, lokala företag har det betydelse hur upphandlingen läggs upp. Det kan vara positivt om möjlighet ges att lämna anbud på enskilda typer av tjänster separat, t.ex. städning eller mattransporter, eventuellt i kombi- nation med möjlighet att lämna anbud på tjänster för ett Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens mindre geografiskt område. Om kommunen prioriterar att den enskilde bara skall behöva ha kontakt med en person för samt- liga tjänster, är det viktigt att ge utrymme för leverantörerna att anlita olika underleverantörer. För en del potentiella leverantörer kan det framstå som alltför arbetskrävande och osäkert att delta i upphandlingar. Ett för- farande med någon form av godkännande (certifiering) utan upphandling skulle enligt företrädaren för kunna vara mera attraktivt. Eftersom förutsättningarna för konkurrens skiljer sig åt mellan olika kommuner är det viktigt att kommuner skall kunna an- passa uppläggningen av upphandling/kundvalsmodell till de egna förutsättningarna. Uppgifterna är i huvudsak baserade på de uppgifter som dessa före- trädare tagit del av vid kontakter med ett stort antal personer inom kommunsektorn och bland de privata leverantörerna. Företrädare för har vid intervju redovisat sina bedöm- ningar avseende förutsättningar för marknadsutveckling inom föl- jande fyra delar av hemservice. Hemservice – privat finansierad direkt av hushållet Hemservice – förmån som bekostas av arbetsgivaren Bedömningen från är att den största potentialen finns i hemtjänst och de servicetjänster som vanligtvis ingår i hem- tjänsten. Denna del är också dominerande . Företrädarna för bedömer att kundvalsmodeller utan upphandling skulle bidra till att öka intresset från marknaden. En nationell modell när det gäller kundval vore, enligt deras uppfatt- ning, att föredra, i syfte att underlätta för företag att verka i flera kommuner. Långsiktighet och stabila förutsättningar framhålls vidare som viktiga förutsättningar för en utveckling av marknaden. Som tänkbara intressenter nämns företag inom städbranschen, säkerhetsbranschen, bemanningsbranschen, hemservicebranschen samt bostadsbranschen. Även företaget nämns som pre- sumtiv intressent. Några kvantitativa analyser av marknaden eller marknads- potentialen har inte gjort. Det finns inte heller underlag för Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens att bedöma hur förutsättningarna skiljer sig åt i olika delar av landet. Vid telefonintervju med företrädare för har framkommit att den uppläggning av boservice som man tidi- gare haft numera är avvecklad. Uppläggningen beskrivs i bered- ningens PM 7/2003. All hemtjänst och service i hemmet utförs numera i egen regi. Någon upphandling av hemtjänst eller service- tjänster är inte aktuell. Vid telefonintervju med företrädare för har framkommit att någon upphandling av hemtjänst eller service- tjänster inte gjorts och inte planeras. För att få en bild av hur marknaden ser ut just nu har vi gjort sökningar i Gula sidorna på Internet. Sökningarna gav följande resultat. (hela landet) Våra överväganden och synpunkter De uppgifter som framkommit i de intervjuer vi genomfört tyder på att upphandling i konkurrens kan bidra till lägre kostnader och/eller högre kvalitet. Våra egna erfarenheter är att upphand- lingsinstrumentet är effektivt om det finns förutsättningar för en fungerande konkurrens. Någon mera ingående studie av faktiska utfall har inte ingått i studien. För flera av de aktuella tjänsterna finns ett antal presumtiva leverantörer. Vår bedömning är därför att det finns en stor potential för att utveckla marknaden. De företag som kan tillhandahålla de aktuella tjänsterna är i de flesta fallen små företag. Det är därför viktigt att inför varje upp- handling göra en analys av marknaden. Analysen skall bland annat utgöra underlag för att paketera upphandlingen så att den på bästa sätt tar vara på den konkurrens som finns på marknaden. Analysen bör också innefatta kunskapsinhämtning om andra kommuners eller landstings eventuellt samtidiga upphandlingar. Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens erhålla underlag för att tidsmässigt förlägga en upphandling så att inte presumtiva anbudsgivare avstår från att lämna anbud på grund av att många upphandlingar görs . För att stimulera konkurrensen är det vidare lämpligt att anordna informationsmöten till vilka samtliga presumtiva anbudsgivare bjuds in. Det som kommer fram vid sådana möten kan bidra till att upphandlingen kan genomföras på ett mera effektivt sätt. När det gäller den synpunkt som framkommit i intervjuerna angående för- faranden med någon form av godkännande eller auktorisation utan upphandling har vi i föregående avsnitt konstaterat att det inte finns någon sådan form som är förenlig med bestämmelserna i . Det är mot den bakgrunden angeläget att den utredning om kundval och upphandling som nämndes i avsnitt 5.4 ovan kommer till stånd. 6.2När är kommunen skyldig att upphandla en viss tjänst? Kommunen är aldrig skyldig att upphandla en viss tjänst. Så länge som tjänsten ifråga skall utföras för att ett av kommunen definierat behov skall tillgodoses och detta inryms i den kommunala kompe- har kommunen alltid möjlighet att utföra tjänsten i egen regi, med egna anställda. Omvänt gäller, att om kommunen vill låta annan juridisk person utföra en tjänst skall tjänsten upphandlas i enlighet med reglerna i . Detta gäller även om den andra juridiska personen är ett av kommunen helägt bolag. En kommun som har avtal med en eller flera privata leverantör är inte förhindrad att låta avtalen löpa ut, avstå från att genomföra en ny upphandling och att bygga upp en organisation för att utföra tjänsterna i egen regi. 6.3När får kommunen varken utföra själv eller upphandla tjänsten? Den restriktion som finns vad gäller kommunens möjlighet att själv utföra eller upphandla en viss servicetjänst är den som följer av kommunallagens regler om den kommunala kompetensen. Om det inte är förenligt med den kommunala kompetensen att i egen regi Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens utföra en servicetjänst är det inte heller tillåtet för kommunen att upphandla tjänsten. I ett upphandlingskontrakt regleras den ersättning som leveran- tören skall ha för utförd prestation. Priser kan anges på olika sätt till exempel per definierad prestation, /tidsenhet eller för ett samlat serviceåtagande. Med avgift avses här det belopp som kommunen beslutar att den enskilde själv skall erlägga för tjänsten i fråga. Kommunens möjlig- het att av den enskilde brukaren ta ut avgift för hemtjänst och för annan liknande social tjänst regleras i socialtjänstlagen (SFS 2001:453, 8:e kapitlet). Bland annat anges att avgiften inte får vara högre än kommunens självkostnad. Vidare finns regler om den högsta sammanlagda avgift som kommunen får ta ut för stöd- och hjälpinsatser.