sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Exempel på offentligrättsliga avgifter är avgift för prövning av ansökan om pass eller körkort, godkännande av läkemedel samt lantmäterimyndigheternas förrättningsverksamhet. Att besluta om att införa avgift för varor och tjänster som efter- frågas frivilligt, dvs. för uppdragsverksamhet, hör till regeringens kompetensområde. Uppdragsverksamhet har följande kännetecken: Regeringen har rätt att besluta om att verksamheten skall bedrivas och att den skall vara avgiftsbelagd. Regeringen har rätt att bestämma avgiftens storlek, men har i regel delegerat rätten till myndigheten. Varor och tjänster är frivilligt efterfrågade. Det kan finnas mer än en producent. Exempel på avgift som tas ut för uppdragsverksamhet är avgifter som betalas för utredningsuppdrag, utbildningar och konsul- tationer. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Det bör nämnas att till regeringens kompetensområde hör även sådana avgifter som en myndighet tar ut av en annan myndighet, oavsett om efterfrågan är frivillig eller tvingande. Rätten att ta ut avgifter För att en myndighet skall få ta ut avgift respektive bestämma avgiftens storlek krävs ett bemyndigande från regeringen. Bemyn- digandet ges vanligtvis i myndighetens instruktion eller i regle- ringsbrevet. Om det gäller offentligrättsliga avgifter skall besluta att verksamheten skall bedrivas och att den skall vara avgiftsbelagd. Regeringen fastslår sedan efter bemyndigande i en förordning vilken myndighet det är som skall ta ut avgiften. Bara om medgivit det kan regeringen överlåta åt en myndighet att bestämma nivån på en offentligrättslig avgift. Det finns några fall där ett sådant s.k. medgivande till subdelegering skett, t.ex. till som beslutar om avgifter för lant- mäteriförrättningar och som bestämmer kött- besiktningstaxan. I avgiftsförordningen finns ett generellt bemyndigande att med vissa begränsningar bedriva uppdragsverksamhet. Enligt 4 § får nämligen en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla vissa uppräknade varor och tjänster. Varor och tjänster enligt 4 § får emellertid tillhandahållas bara om verksam- heten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. En myndighet som använder sig av det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen får själv bestämma avgifternas storlek inom ramen för full kostnadstäckning. Det ekonomiska målet talar om hur stor del av kostnaderna för en viss verksamhet som skall täckas av intäkter. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Om ett annat ekonomiskt mål skall gälla, t.ex. viss kostnadstäckningsgrad eller täckning enbart av vissa angivna kostnader, skall regeringen besluta särskilt om detta. Det förekommer också att inget preci- serat ekonomiskt mål kan anges, t.ex. entréavgifter vid de flesta museer. Ett motiv för undantag från full kostnadstäckning är om ett sådant avgiftsuttag skulle motverka syftet med verksamheten. Vad är långsiktig självkostnad? Det ekonomiska målet full kostnadstäckning innebär att myndig- heten skall sätta avgifterna så att den långsiktiga självkostnaden täcks vid en normalvolym. Enligt () föreskrifter till 5 § avgiftsförordningen innebär detta att avgifterna skall sättas så att intäkterna på ett eller täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kost- nader. Anledningen till att det är den långsiktiga självkostnaden som skall täckas är att myndigheten inte skall behöva ändra priset om volymen tillfälligt går upp eller ner. Den långsiktiga själv- kostnaden täcks alltså om verksamheten t.ex. uppvisar överskott och påföljande år ungefär lika stort underskott. Språngvisa höjningar och sänkningar av avgiften bör undvikas och en jämn avgiftsutveckling eftersträvas. För vilken verksamhet gäller det ekonomiska målet? Ett ekonomiskt mål gäller för respektive avgiftsbelagd verksamhet. Med avgiftsbelagd verksamhet avses normalt den indelning som finns i budgeten för avgiftsbelagd verksamhet i myndighetens regleringsbrev. Avgörande för hur verksamheten skall vara indelad är statsmakternas behov av information om hur det ekonomiska målet uppfylls för en viss verksamhet, eftersom myndigheterna skall särredovisa avgiftsbelagd verksamhet enligt den indelning och struktur som framgår av budgeten för avgiftsbelagd verksamhet i regleringsbrevet. Anslagsfinansierad verksamhet, offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdragsverksamhet skall redovisas åtskilda. När det gäller offentligrättslig verksamhet ger lag och Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet förordning vägledning vid indelningen. Om och i så fall hur upp- dragsverksamhet skall indelas beror på om det är fråga om olika slags uppdragsverksamhet eller verksamhet med olika eller separata ekonomiska mål. En myndighet som bedriver avgiftsbelagd verksamhet av olika slag behöver ofta för sin interna styrning dela in verksamheten på en mer detaljerad nivå än vad som krävs för den externa redo- visningen. Denna indelning brukar benämnas avgiftsområden. Ett avgiftsområde kan bestå av en eller flera produkter eller produkt- grupper. Indelningen i avgiftsområden syftar alltså till att myndig- heten utifrån sina behov skall skapa bättre förutsättningar för en god styrning och uppföljning av de olika verksamheterna. Intäkter och kostnader kan t.ex. sorteras efter kundgrupp om det är olika produkter som efterfrågas. En indelning per kundgrupp kan göra det lättare att stämma av att varje kundgrupp betalar alla kostnader som gruppen orsakar. Vilka kostnader skall ingå i avgiftsunderlaget? Ett ekonomiskt mål om full kostnadstäckning förutsätter att det är möjligt att identifiera alla relevanta kostnader som en viss avgifts- belagd verksamhet orsakar. För en myndighet som är helt avgifts- finansierad måste naturligtvis alla myndighetens kostnader med- räknas i avgiftsunderlaget och fördelas på ett rättvisande sätt mellan de olika avgiftsbelagda verksamheter som myndigheten bedriver. För en myndighet som är både anslags- och avgiftsfinansierad handlar det om att dels identifiera vilka direkta kostnader som den avgiftsbelagda verksamheten orsakar, dels besluta hur stor andel av de indirekta (gemensamma) kostnaderna som skall hänföras till den avgiftsbelagda verksamheten. Kapitalkostnader är ofta en gemensam kostnad. För att statens räntekostnader för upplåning skall föras ut på de verksamheter där kostnaderna uppstår används i huvudsak två finansieringsmodeller. För det första tillgodoses myndighetens behov av rörelsekapital genom en kredit kopplad till ett räntekonto hos . För det andra finansieras utgifter för investeringar i anläggnings- tillgångar som används i verksamheten med lån i Riksgälds- kontoret. Kostnaderna för räntor och avskrivningar på anlägg- ningstillgångar som används i avgiftsfinansierad verksamhet skall således räknas med i avgiftsunderlaget. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet som fastställer ränta och andra villkor för ut- respektive inlåning på marknadsmässiga grunder. Övriga gemensamma kostnader kan t.ex. vara kostnader för ledning, administration på olika nivåer, utbildning, bibliotek, lokaler och telefon. är det inga problem att, med stöd av relevanta fördelningsnycklar, fördela dessa kostnader mellan en myndighets anslagsfinansierade och avgiftsfinansierade verksamhet – i varje fall inte om myndigheten använder tidredovisning för att kunna fördela lönekostnaderna mellan olika slag av verksamheter. Vissa gemensamma kostnader kräver dock en hel del analys innan man vet om de skall belasta den avgiftsfinansierade verksamheten eller ej. Till exempel skall en myndighet som bedriver anslags- finansierad verksamhet som omfattar remisser, EU-arbete, arbete med föreskrifter och allmänna råd etc. normalt inte ta med en andel av kostnaderna för sådant arbete vid beräkning av avgifter som tas ut i uppdragsverksamhet. En myndighet som bara bedriver avgiftsbelagd verksamhet måste naturligtvis beräkna avgifterna så att kostnaden för eventuellt arbete med remisser, EU etc. täcks. När det gäller offentligrättsliga avgifter bestämmer vilka kostnader som skall beaktas vid avgiftssättningen. I full kostnadstäckning ligger också att myndigheten efter att ha gjort en riskbedömning skall göra ett påslag så att avgiften täcker t.ex. kundförluster och risk för att kostnader underskattats. Myndigheten måste dessutom anta vilken volym som kan för- väntas. Eftersom avgiften skall beräknas så att den täcker den långsiktiga självkostnaden måste man anta en normalårsvolym, dvs. en uppskattad genomsnittsvolym för framåt. Varje avgift som myndigheten tar ut för en vara eller tjänst behöver inte vara beräknad så att självkostnaden för varan eller tjänsten täcks. Det betyder att avgiften för en prestation kan sättas så att den innebär överuttag i förhållande till självkostnaden under förutsättning att avgiften för en annan prestation, som hör till samma verksamhet (avgiftsområde), beräknas lämna motsvarande underuttag. Det är t.ex. naturligt att avgifterna av praktiska skäl baseras på en genomsnittligt beräknad timkostnad (vid tidtaxa) eller en genomsnittlig tidsåtgång för att utföra en viss typ av tjänst (vid fast avgift). Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Enligt 7 § avgiftsförordningen skall myndigheterna samråda med () om de avgifter som myndig- heten tar ut. Samråd skall ske även om avgifterna avses vara oför- ändrade. I de fall regeringen bestämmer avgiftens storlek skall sam- råd ske med ESV innan förslag lämnas till regeringen om avgiften. ESV får medge undantag från samrådsskyldigheten. Av ESV:s föreskrifter till 7 § framgår hur myndighetens sam- rådsunderlag bör vara utformat. För varje avgiftsbelagd verksamhet med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål skall bl.a. redo- visas utfallet av intäkter och kostnader för senast avslutad resultat- period, balanserat resultat samt budgeterade intäkter och kost- nader. Principer eller metoder för fördelning av de för myndig- heten gemensamma kostnaderna skall också redovisas. Rätten att disponera avgiftsinkomster För att en myndighet skall få disponera inkomsterna i den avgifts- belagda verksamheten krävs att statsmakterna har medgivit detta. Offentligrättsliga avgifter bör i regel inte disponeras av myndig- heten utan tillföras statskassan och redovisas mot en inkomsttitel. Myndigheten tilldelas då anslagsmedel för att täcka kostnaderna för verksamheten. Detta kallas för att avgiftsinkomsterna redovisas brutto på statsbudgeten. Enligt den huvudprincip som fastslogs i budgetpropositionen 1992 bör bruttoredovisningsprincipen tillämpas för offentligrättslig verksamhet När den avgiftsbelagda verksamheten huvudsakligen syftar till att garantera att den av statsmakterna beslutade omfattningen och ambitionsnivån upprätthålls, t.ex. Statens kärnkrafts- inspektions tillsyn över kärnkraftverk. När det är ett svagt samband mellan avgiftens storlek och kostnaden för den enskilda prestationen, t.ex. kronofogde- myndigheternas utsöknings- och indrivningsverksamhet. När avgiften är satt utifrån en genomsnittligt beräknad kostnad för ett antal berörda myndigheter, t.ex. ansökningsavgifter enligt 9–14 §§ avgiftsförordningen. Avsteg från bruttoredovisningsprincipen bör göras Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Om verksamheten är efterfrågestyrd på så sätt att avnämarna är beroende av att myndighetens resurser är anpassade till efter- frågan. En besvärande kösituation skulle annars kunna uppstå, t.ex. köttbesiktningen vid . Om myndigheten bedriver integrerade verksamheter i form av offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdragsverk- samhet, t.ex. och Lantmäteri- verket. Avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster disponeras normalt av myndigheten. Rätten att disponera avgifts- inkomsterna framgår i regel av myndighetens regleringsbrev. I avgiftsförordningen ges myndigheter ett generellt bemyndi- gande att disponera avgifter som tas ut med stöd av 4 § avgiftsför- ordningen. Detsamma gäller de avgifter myndigheten tar ut för kopior, bevis, registerutdrag m.m. enligt 15 § avgiftsförordningen. Med uttrycket att bedriva avgiftsfinansierad verksamhet menas vanligen att myndigheten disponerar intäkterna i den avgiftsbelagda verksamheten. Det bör emellertid noteras att även verksamhet där avgifterna redovisas mot inkomsttitel är avgiftsfinansierad sett ur statens synvinkel, medan den ur myndigheternas synvinkel är anslagsfinansierad. Begreppet avgiftsbelagd kan ses som ett samlat uttryck för såväl verksamhet där avgifterna redovisas mot inkomsttitel som verksamhet där avgifterna disponeras av myndig- heten. Tillämpningen av bruttoredovisning på statsbudgeten av offentlig- rättslig avgiftsbelagd verksamhet ger både positiva och negativa styreffekter. Till de positiva hör att myndigheten inte riskerar att misstänkas för att sätta ekonomiska intressen före syftet med verksamheten. Denna misstanke kan, i de fall myndigheten disponerar inkom- sterna, uppstå om t.ex. avgiften för tillsyn eller liknande tas ut enligt tidsåtgång. Vidare ger bruttoredovisningen större möjlighet att ta ut en fast avgift som bygger på en för verksamheten genomsnittligt beräknad kostnad, vilket innebär en enkel administration. Framför allt gäller detta för ansökningsavgifter som tas ut enligt 10 § avgiftsför- Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Det bör vidare påpekas att bruttoredovisning av intäkterna innebär att man slipper ett omfattande budgeterings- arbete för myndigheter med en regional organisation. I en sådan organisation kan de olika myndigheterna ha vitt skilda förutsätt- ningar vad gäller kostnader för lokaler, resor etc. Om en och samma avgift tillämpas för en viss vara eller tjänst uppkommer underskott hos vissa myndigheter och överskott hos andra. Om myndigheten disponerade inkomsterna skulle olika resultatkrav i så fall behöva fastställas beroende på skillnader i bl.a. kostnadsnivåer i olika regioner. Det förtjänar också att nämnas att en avgift som är densamma i hela landet i regel uppfattas av dem som skall betala som mer rättvis än en avgift som är differentierad med hänsyn till kostnadsskillnader, t.ex. till följd av myndighetens geografiska läge. Bruttoredovisning kan tillämpas även om den avgiftsbelagda verksamheten är efterfrågestyrd förutsatt att myndigheten har möjlighet att omprioritera sina resurser när så krävs. Den negativa effekten av bruttoredovisning är att det naturliga incitamentet att regelbundet ompröva avgifterna saknas. Kopp- lingen mellan avgiftsintäkterna och kostnaderna för verksamheten torde dock bli tydligare i och med att en budget för avgiftsbelagd verksamhet normalt skall upprättas i myndighetens regleringsbrev. Detta gäller i princip även för sådan verksamhet som redovisas brutto på statsbudgeten. Styreffekter av redovisning utanför statsbudgeten Bland de styreffekter som uppstår då redovisning utanför stats- budgeten tillämpas kan nämnas följande Myndighetens ekonomiska resultatansvar blir tydligt. Goda möjligheter ges till en flexibel anpassning av myndig- hetens resurser till skiftande förutsättningar över tiden. Ett sätt för regeringen att styra myndighetens resurstilldelning vid redovisning utanför statsbudgeten är att regeringen beslutar om avgifternas storlek. Om t.ex. myndighetens förslag till avgifts- höjning avslås måste myndigheten sänka ambitionsnivån eller på annat sätt rationalisera verksamheten. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Det ekonomiska målet full kostnadstäckning skall ses . Regeringen har därför i 23 § kapitalförsörjningsförordningen gett myndigheter rätt att under vissa förutsättningar disponera överskott i den avgiftsbelagda verksamheten. En myndighet som disponerar inkomsterna i sin avgiftsbelagda verksamhet får således balansera räkenskapsårets resultat i ny räk- ning, förutsatt att det ackumulerade överskottet uppgår till högst av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret. Om det ackumulerade överskottet är större än av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning skall myndigheten föreslå regeringen hur hela det ackumulerade över- skottet skall användas. Likaså beslutar regeringen efter förslag från myndigheten hur ett underskott som inte täcks av balanserat resul- tat skall täckas. Bestämmelsen gäller för den avgiftsbelagda verksamheten i sin helhet oavsett hur verksamheten indelats enligt regleringsbrevets budget för avgiftsbelagd verksamhet, men bara om myndigheten har rätt att disponera inkomsterna. Om regeringen önskar att myndigheten skall lämna förslag till disposition av överskott respektive täckning av underskott för någon enskild verksamhet bör detta framgå av myndighetens regleringsbrev. Skrivelsen till regeringen om förslag till disposition av överskott respektive åtgärder för täckning av underskott skall lämnas senast då myndigheten beslutat om årsredovisningen. Redovisning och budgetunderlag m.m. Myndigheter skall upprätta och till regeringen lämna bl.a. årsredovisning och budgetunderlag enligt förordningen om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag. Av förordningen framgår att avgiftsbelagd verksamhet skall särredovisas. Redovis- ningen skall följa den indelning och struktur som framgår av bud- geten för avgiftsbelagd verksamhet i myndighetens regleringsbrev. Kravet på särredovisning av den avgiftsbelagda verksamheten gäller oavsett om myndigheten disponerar avgiftsinkomsterna eller inte. I budgetunderlaget skall myndigheten redogöra för bl.a. verk- samhet som finansieras med avgifter. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Budgeten för avgiftsbelagd verksamhet i regleringsbrevet är ett instrument för styrning av avgiftsbelagd verksamhet och skall ange ungefärlig omfattning och förväntat ekonomiskt resultat i de budgeterade verksamheterna. Budgeten skall också ge en bild av den avgiftsbelagda verksamhetens inriktning och omfattning. Med utgångspunkt i de uppgifter som redovisas i budgetunderlaget och årsredovisningen bör det sedan finnas underlag för regeringen att följa upp om myndigheten lever upp till det ekonomiska mål som ställs på verksamheten. Avgiftsbelagd verksamhet i konkurrens Det förekommer knappast att en myndighets hela verksamhet är konkurrensutsatt i den meningen att andra producenter tillhanda- håller motsvarigheter till alla varor och tjänster som produceras. Varor och tjänster som kan erbjudas på en marknad med funge- rande konkurrens ses normalt inte som en statlig angelägenhet. Större eller mindre delar av vissa myndigheter med anslags- eller avgiftsfinansierad verksamhet kan dock i varierande omfattning ha inslag av verksamhet som är konkurrensutsatt. Eftersom statsmakterna har uttalat som huvudprincip att staten inte skall bedriva verksamhet på en marknad med fungerande konkurrens är det naturligt att det inte finns något särskilt regel- verk för konkurrensutsatt avgiftsbelagd verksamhet. Det finns dock en del saker som är extra viktiga att tänka på för myndigheter som bedriver verksamhet som helt eller delvis är konkurrensutsatt. I ESV:s handledning Sätt rätt pris! (ESV 2001:11) ges bl.a. följande rekommendationer. En myndighet som bedriver avgiftsbelagd verksamhet av olika slag behöver ofta för sin interna styrning dela in verksamheten på en mer detaljerad nivå än vad som krävs för den externa redovisningen (dvs. enligt den indelning och struktur som framgår av budgeten för avgiftsbelagd verksamhet i myndighetens regleringsbrev). Om olika marknadssituationer förekommer är det lämpligt att dela in verksamheten i konkurrensutsatt respektive icke konkurrensutsatt verksamhet. På så sätt minskar risken för att en konkurrensutsatt Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet verksamhet subventioneras av en verksamhet som bedrivs utan konkurrens eller vice versa. Vidare bör naturligtvis verksamheter med olika eller separata ekonomiska mål åtskiljas i redovisningen. Det kan vara lämpligt att även göra en organisatorisk åtskillnad av konkurrensutsatt uppdragsverksamhet, t.ex. genom att organi- sera den i en eller flera enheter/divisioner. Eventuell in- och utlåning av personal till respektive från verksamheten i fråga blir då extra tydlig. Huvudregeln för statliga myndigheters prissättning är att avgif- terna skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, dvs. priset skall vara lika med den långsiktiga självkostnaden. Utgångspunkten vid prissättningen är alltså att det skall finnas ett tydligt samband mellan kostnad och avgift. Om priset i stället skulle sättas på marknadsmässiga grunder skulle det vara utbud och efterfrågan, kundens betalningsförmåga och konkurrenternas prisnivåer som skulle styra prissättningen. Hur skall myndigheten agera om den långsiktiga självkostnaden är högre eller lägre än det pris konkurrenterna tar ut? När självkostnadspriset är lägre än marknadspriset, dvs. det pris som kunderna är villiga att betala, bör myndigheten kontrollera om samtliga med verksamheten förenade kostnader har beaktats, inklusive en rättvisande andel av kostnader för eventuellt utveck- lingsarbete, administration på olika nivåer, lokaler, kapitalkostnader m.m. Om så är fallet är det självkostnadspriset som bör tas ut. Är självkostnadspriset högre än marknadspriset bör myndig- heten försöka rationalisera verksamheten eller på annat sätt minska kostnaderna så att myndigheten har möjlighet att konkurrera sam- tidigt som kostnaderna täcks, dvs. den långsiktiga självkostnaden bör nagelfaras och varje post ifrågasättas. Om kostnaderna inte kan påverkas i tillräckligt hög grad bör myndigheten överväga att lägga ner verksamheten eftersom det finns andra producenter som kan tillgodose marknadens behov. Då måste myndigheten ta ställning till eventuella konsekvenser. Vad händer med efterfrågan på övriga tjänster? Hur påverkas priserna på de övriga tjänsterna? Kanske måste dessa priser kortsiktigt höjas eftersom de övriga tjänsterna får bära en större andel av de gemen- samma kostnaderna. Hur påverkas myndighetens kompetens Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet genom att en viss tjänst läggs ned? Hur påverkas marknaden? Vad händer med marknadspriset om myndigheten drar sig ur mark- naden? Den löpande uppföljningen är ett viktigt instrument för att följa om det ekonomiska målet för verksamheten uppnås. Det är också viktigt att noga följa upp och redovisa verksamhet som är konkur- rensutsatt och som annars skulle kunna utsättas för misstanke om att vara subventionerad på bekostnad av någon annan verksamhet. För att myndigheten skall kunna styra verksamheten på ett bra sätt krävs att myndigheten har god information om verksamheten, vilket i sin tur ställer krav på en noggrann uppföljning. Hur myndighetens interna styrning och ekonomiska informa- tion är utformad styr myndighetens möjligheter att analysera sitt ekonomiska resultat. En god kostnadsredovisning, en utvecklad verksamhetsstatistik och möjlighet att identifiera intäkterna är grundläggande förutsättningar för uppföljning och utvärdering. Om inte indelningen av den avgiftsbelagda verksamheten stämmer överens med den organisatoriska strukturen är det viktigt att utveckla objektplanen så att den möjliggör att internt följa upp utfallet för varje område. Olika slag av verksamheter utnyttjar ofta gemensamma produk- tionsresurser. Genom att använda en välstrukturerad objektplan t.ex. med dimensionerna kostnadsslag (löner, hyror osv. ), kost- nadsställen (i regel organisatoriska enheter) och kostnadsbärare (t.ex. projekt, ärenden eller produktgrupper) ges goda förut- sättningar för uppföljning och styrning av verksamheten. Intäk- terna bör i regel redovisas i samma struktur som valts för kost- naderna. Lönekostnaderna är i regel en stor del av myndighetens kostnader.