sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Villkor kan föreskrivas för i stort sett alla delar av en verksamhet med påverkan på miljön. En viktig typ av villkor är gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen. Trots att ett syfte med införande var att samla stora delar av den svenska miljölagstiftningen i en lag finns fortfarande ett antal regleringar av miljömässig betydelse utanför balken. De flesta av dessa lagar har ingen direkt inverkan på ett framtida handelssystems funktion, såsom djurskyddslagen, plan- och bygg- lagen m.fl. Det finns dock några lagar som berör handelsdirektivet genom att de har samma syfte eller fungerar på ett likartat sätt. Syftet med detta avsnitt är att beskriva några sådana miljöregle- ringar och analysera deras förhållande till handelsdirektivet. 3.2.1Skatt på koldioxid och energi Det svenska systemet för skatt på koldioxid och energi har utretts av skattenedsättningskommittén (SNED) som föreslår för- ändringar av det nuvarande systemet.31 En viktig fråga som SNED inte tar ställning till gäller hur dessa skatter bör hanteras i ett fram- tida system där vissa företag handlar med utsläppsrätter. Det är av särskild vikt om företagen skall införskaffa utsläpps- rätterna genom ett auktionsförfarande och därigenom får ytter- ligare utgifter för koldioxidutsläpp. Frågan om samordning med skatt på koldioxid och energi har analyserats i FlexMex2-utred- 31 SOU 2003:38 Svåra skatter! ningens första delbetänkande och kommer även fortsättningsvis att bli föremål för utredningens överväganden.32 Denna rapport kommer därför endast att beröra skatterna i den mån det finns ett direkt samband med frågor som ligger inom ramen för uppdraget. Det gäller främst då det är viktigt att få en helhetsbild av berörda verksamheters ekonomiska förutsättningar, t.ex. då reglerna om statligt stöd bedöms. Bedömningen komplice- ras av att det ännu är i hög grad osäkert vilken roll koldioxidskatten kommer att ha i ett system där utsläppshandeln kommer vara det huvudsakliga styrmedlet ifråga om verksamheters koldioxidutsläpp. I det nuvarande energiskattesystemet tillämpas en reducerad skattenivå för tillverkningsindustri, avseende den energi som för- brukas i själva tillverkningsprocessen. Därutöver gäller att s.k. råvaruenergi är helt skattebefriad. Med råvaruenergi avses sådan energi som finns bunden i en råvara, vilken inte används i en process som syftar till energiproduktion utan istället är ett led i en förädlingsprocess. I förslag förändras energi- skattesystemet i stora delar. Av intresse här är att energiintensiva företag, till stor del samma företag som omfattas av det framtida handelssystemet, även fortsättningsvis får skattelättnader enligt förslaget. Ett viktigt syfte bakom de föreslagna förändringarna är att konstruera skattesystemet på ett sätt som är förenligt med om statsstöd. 3.2.2Certifikat för elproduktion från förnybara energikällor Lag (2003:113) om elcertifikat trädde ikraft under inne- varande år. Syftet är att främja elproduktion från förnybara energi- källor genom uppbyggandet av ett marknadsbaserat system för handel med elcertifikat. Systemet vilar på två grundläggande be- ståndsdelar: dels har den som producerar el som klassificeras som förnybar rätt att erhålla certifikat för detta av staten, dels beläggs elförbrukare med en s.k. kvotplikt, en skyldighet att se till att en viss andel av den förbrukade elen kommer från en förnybar energi- källa. Kvotplikten uppfylls genom inköp av certifikat. De flesta elförbrukare (särskilt hushåll) behöver inte själva se till att kvot- plikten är uppfylld, eftersom denna skyldighet även kan uppfyllas av den som levererar elen. Kvotplikten innebär att 7,4 pro- SOU 2003:60 Handla för bättre klimat, s. 95 ff. cent av elen skall komma från förnybara energikällor, en siffra som skall höjas successivt. Systemet medför att producenter av förnybar energi får extra intäkter genom försäljning av certifikat (och sätts därmed kon- kurrensmässigt i ett bättre läge än producenter av annan energi), vilket kan förväntas öka incitamenten för marknadens aktörer att investera i förnybar elproduktion. Elcertifikatslagen ersätter ett tidigare subventionsbaserat system för gynnande av elproduktion med förnybara energikällor. Elcertifikatslagen har betydelse för utsläppen av koldioxid i . Utredningen beräknade att systemet skulle medföra minskningar av koldioxidutsläppen med 5 Mton till 2010, jämfört med om systemet inte skulle införas.33 Elcertifikatslagen överlappar handelsdirektivet i så motto att bägge regleringarna har till syfte att främja en övergång till användning av förnybara energikällor. Det är emellertid svårt att se några rättsliga konfliktsituationer mellan regelverken. Inget hindrar att en verksamhet som behöver utsläpps- rätter för koldioxidutsläpp från den egna verksamheten dessutom måste införskaffa elcertifikat motsvarande en del av den energi som köps in utifrån i form av elkraft. Liksom för skatterna ligger betydelsen av elcertifikatskravet snarare i att det utgör en del av helhetsbilden för verksamheternas ekonomiska situation. I det sammanhanget kan det undantag för den elintensiva industrin som ges i 4 kap. 2 § elcertifikatslagen noteras. El som förbrukas i tillverkningsprocessen inom vissa industrier omfattas inte av kvotplikten. Undantaget täcker i det närmaste helt in de verksamheter som berörs av handelssystemet i dess omfattning 2007 (det avser stål- och metallverk, massa- och pappersindustrin, träskiveindustrin, bas- kemikalieindustrin, gruvindustrin, cementindustrin och petroleum- raffinaderier). De allra flesta verksamheter inom handelsystemet kommer därför inte att behöva införskaffa några elcertifikat för el som förbrukas i tillverkningsprocessen, vilket får antas vara den klart största delen av verksamheternas elförbrukning. 33 SOU 2001:77 Handel med elcertifikat ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor. 3.2.3Avgift på utsläpp av kväveoxider Lag (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion trädde ikraft . Den grundläggande bestäm- melsen är att vissa verksamheter måste betala en avgift om per kilo för utsläpp av kväveoxider. Avgiftsskyldiga är förbrän- ningsanläggningar med en uppmätt, nyttiggjord energiproduktion av . Bland berörda anläggningar finns, för- utom värmekraftverk, även industrier med egen energiproduktion såsom pappers- och massabruk och raffinaderier. Totalt omfattas ca 150 enheter av avgiftsskyldigheten. Dessa anläggningar torde även omfattas av handelssystemet för utsläppsrätter av koldioxid. Systemet är uppbyggt på så vis att ett genomsnittligt utsläpp per producerad energienhet beräknas för de berörda anlägg- ningarna. De anläggningar som ligger under genomsnittstalet får därefter tillbaka pengar medan de anläggningar som ligger över genomsnittet får betala ut extra pengar. Avgiften administreras av . Systemet infördes i syfte att uppnå en snabbare minskning av kväveoxidutsläppen än vad som ansågs vara möjligt genom tradi- tionell tillstånds- och tillsynsverksamhet. De praktiska resultaten av systemet får betecknas som goda; har mängden kväveoxid per producerad enhet minskat från i medeltal per MWh producerad energi till 0,26 . Detta kan antyda att det finns betydande miljövinster att uppnå genom ekonomiska incitament även för de verksamheter som berörs av BMT-kravet.34 En skillnad mot ett system för handel med utsläppsrätter är att en anläggning inte kan köpa sig rätt att släppa ut mer kväveoxider än annars, systemet förutsätter att utsläppen endast kan minska. Härigenom uppstår inte någon konflikt med gällande tillstånd. Vid ett första påseende är det svårt att se några potentiella konflikter med ett system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. Handelssystemet kommer inte att medföra någon förändring av regleringen för utsläpp av kväveoxider. De utsläppen kommer även fortsättningsvis att regleras genom BMT-kravet i förening med den här beskrivna avgiftsskyldigheten.35 den diskussion som förs i avsnitt 4.1.2 rörande handelssystemets förhållande till gräns- värden baserade på tekniska standarder såsom BAT och BMT. avsnitt 5.2.2 om de rättsliga möjligheterna att ta bort kravet på utsläppsgränsvärden för vissa ämnen. IPPC-direktivet,36 som antogs 1996, tillkom som en följd av en allt större medvetenhet om bristerna med det sektorsbaserade synsätt som dittills hade dominerat gemenskapens åtgärder på miljö- området. Det sektorsbaserade synsättet innebär att föroreningar av luft, land och vatten hanteras var för sig, ev. även av olika myn- digheter. Ett sådant angreppssätt anses bl.a. medföra risk att för- oreningar kanaliseras från ett medium till ett annat beroende på vart det enligt lagstiftningen är mest förmånligt att släppa ut. Grundtanken i IPPC-direktivet är därför att möjliggöra en samord- nad bedömning av verksamheters påverkan på miljön i dess helhet, vilket också framgår av dess första artikel. Direktivet är antaget med stöd av artikel 175 EGF. Att artikel 175 är den rättsliga kompetensgrunden har betydelse för medlems- staternas möjlighet att nationellt tillämpa strängare bestämmelser.37 Det finns därför, med vissa förbehåll, i princip inget som hindrar medlemsstaterna från att använda sig av strängare regler än de som meddelas i IPPC-direktivet. Grunden i direktivet är att vissa verksamheter måste ansöka om tillstånd hos myndigheterna för att verksamheten skall få be- drivas.38 Vilka verksamheter som är tillståndspliktiga specificeras i direktivets bilaga I, det rör sig främst om större anläggningar för energiproduktion eller annan mer omfattande industri. 3.3.1Materiella krav på verksamheter De grundläggande krav på verksamheten som skall övervägas vid utfärdande av tillstånd för drift återfinns i artikel 3. Bland dessa skyldigheter bör särskilt noteras krav på att vidta alla lämpliga förebyggande åtgärder mot föroreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används, och att energianvändningen är effektiv. Därutöver krävs bl.a. att uppkomsten av avfall undviks och att nödvändiga åtgärder skall vidtas när verksamheten upphör för att återställa platsen i ett tillfredsställande skick. En viktig utgångs- punkt för direktivet är att samtliga miljöpåverkande aspekter från en verksamhet skall prövas i ett sammanhang, i syfte att finna de 36Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att före- bygga och begränsa föroreningar. 38Artikel 4 IPPC-direktivet. lösningar som sammantaget får minst påverkan på miljön i dess helhet. På motsvarande sätt som BMT anger ambitionsnivån i miljö- balken anges ambitionsnivån för åtgärder enligt IPPC-direktivet av begreppet bästa tillgängliga teknik (BAT). Definitionen av BAT återfinns i artikel 2.11. För att tekniken skall bedömas som till- gänglig krävs att den skall vara tillräckligt utvecklad för att den skall kunna användas på ett sätt som är såväl tekniskt som eko- nomiskt genomförbart för den aktuella branschen. Vid den bedöm- ningen skall förhållandet mellan teknikens kostnad och nytta beaktas. Det saknar betydelse om tekniken finns i landet eller ej så länge som verksamhetsutövaren kan få tag i den på rimliga villkor. Eftersom begreppet BAT skulle kunna ge utrymme för olika tolk- ningar i olika medlemsländer innehåller direktivet en del bestäm- melser som syftar till att harmonisera tillämpningen. Artikel 16 stadgar därför att medlemsstaterna skall rapportera till kommis- sionen om hur landet har tillämpat kravet på bästa tillängliga teknik inom olika sektorer m.m. Delvis på grundval av den information som medlemsstaterna lämnat publicerar kommissionen s.k. BAT Reference Notices (BREFs) vari rekommendationer av vad som kan anses utgöra BAT för olika verksamheter återfinns. En fråga som varit föremål för särskild diskussion är huruvida artikel 3 skall tolkas på så sätt att det krav på användande av bästa tillgängliga teknik som nämns i den första punkten även gäller för de andra punkter som räknas upp, vilka bl.a. gäller energieffek- tivitet.39 Tolkningen kan antas få betydelse för ambitionsnivån vid bedömningen enligt dessa punkter; om bästa tillgängliga teknik skall användas kan relativt sett mer krävas i form av åtgärder för bl.a. energieffektivitet. Svaret på frågan borde rimligtvis vara att BAT även innefattar energieffektivitet. Slutsatsen erhålls genom att direktivets bilaga IV som listar relevanta omständigheter att beakta vid bedömningen av vad som är BAT, nämner energieffektivitet i punkt 9. Tolkningen ligger för övrigt även väl i linje med IPPC- direktivets allmänna syfte att beakta verksamheters påverkan på miljön i dess helhet. I avsnittet om beskrevs reglering avseende val av energikälla, som innebär att förnybara energikällor skall väljas i första hand. I IPPC-direktivet nämns dock inte något om att för- 39 H. och J. , PM angående vissa frågor om förhållandet mellan å ena sidan IPPC-direktivet och och å andra sidan förslaget till direktiv om handel med ut- släppsrätter, , . nybara energikällor skall ges företräde. Förmodligen kan en sådan preferens inte heller tolkas in under begreppet energieffektivitet, bl.a. med hänvisning till myndigheterna enligt artikel 9.4. inte i tillstånden skall föreskriva användning av viss teknik.40 Från syste- matisk synpunkt skulle det förefalla något märkligt att tolka in ett krav på energiproduktionens form, eftersom direktivet räknar upp en mängd olika miljöskyddsaspekter att ta hänsyn till, men förblir tyst vad gäller val av energikälla. Utgångspunkten bör därför vara att IPPC-direktivet inte uppställer något krav avseende verksam- heters val av energikälla. Mycket av styrkan i direktivets krav på energieffektivitet torde bero på hur myndigheter väljer att tolka och tillämpa kravet i prak- tiken. Den finska Miljöcentralen har tagit fram en rapport rörande tillämpningen av energieffektivitetskravet i olika EU-länder.41 Be- träffande tillämpningen av kravet på energieffektivitet i andra medlemsstater kan följande noteras. Liksom i förekommer direkt bindande villkor om viss energieffektivitet sällan eller aldrig, vilket inte betyder att frågan förbises helt i tillståndsprövningen. Olika varianter av mer indirekt reglering används. Finska och brittiska tillstånd kan, liksom svenska, innehålla förelägganden till verksamhetsutövaren om att närmare utreda möjligheterna till energieffektivisering samt att ge förslag till åtgärder. I Storbritan- nien anses det för övrigt vara tveksamt om det är rättsligt möjligt att uppställa villkor på viss bestämd energieffektivitet. Vanligt i övrigt är att krav ställs på att anläggningen förses med sådan utrust- ning som möjliggör kontinuerlig mätning och tillsyn över energi- förbrukning, verkningsgrad m.m. Helhetsbilden som framträder är att energieffektivitetsfrågan vanligtvis blir föremål för någon form av reglering i tillstånden, men att denna reglering är flexibel i den meningen att den inte tvingar fram en viss grad av energieffek- tivitet. 40Energieffektivitetskravet har getts denna tolkning av tyska kommentatorer, se H-J. och A. Wieneke, Klimaschutz durch Emissionshandel, i Deutsches Verwaltungsblatt, häfte 14 2001, s. 1088. 41Energy Efficiency in Enviromental Permits, Finska Miljöcentralen, . Miljö- centralen är en myndighet under det finska . IPPC-direktivet präglas av en strävan efter att i största möjliga utsträckning harmonisera tillståndsförfarandet för att minska skill- naden mellan de olika länderna i denna del. Därför anges relativt detaljerat formalia såsom vad en ansökan om tillstånd skall inne- hålla och vilka uppgifter och villkor tillståndsbeslutet skall eller kan innehålla.42 Viktigt är att tillstånd skall innehålla villkor som lägger fast utsläppsgränsvärden för förorenande ämnen. Direktivet använ- der sig av en vid definition av föroreningar som anses innefatta koldioxid och övriga växthusgaser, varför det enligt IPPC-direk- tivet vore fullt möjligt eller rent av önskvärt att gränsvärden för dessa utsläpp föreskrevs. Målsättningen var att frågan om tillstånd i alla länder skulle hanteras genom ett enda tillståndsbeslut som handlades av en enda myndighet. På grund av ländernas olika traditioner i denna fråga fick dock den ambitionen ges upp och ersättas med en bestämmelse om att fullständig samordning skulle ske mellan olika behöriga myndigheter, i syfte att säkerställa en integrerad bedömning av verksamheten (artikel 7). Det är därför även fortsättningsvis tillåtet för länderna att använda sig av olika tillståndsbeslut för olika utsläppsmedier så länge som nödvändig samordning sker. Tillstån- den måste förnyas och uppdateras regelbundet enligt artikel 13.1. En sådan förnyad prövning skall ske även om inga nya omständlig- heter tillkommit ifall tillräckligt förflutit sedan det gamla tillståndet gavs. Vidare skall en förnyad prövning alltid ske om betydande föroreningar orsakas, om bästa tillgängliga teknik har förändrats så mycket att väsentliga förbättringar kan ske utan att oskäliga kostnader uppstår eller om det krävs av säkerhetsskäl. Inom gemenskapen finns ett antal andra direktiv på miljöområdet som kan påverka verksamheter som omfattas av handelsdirektivet. Vissa direktiv är redan i kraft och har en indirekt inverkan på utsläpp av koldioxid. Ett exempel är det s.k. takdirektivet43 som syftar till att minska utsläppen av bl.a. svaveloxider (SOx), kväve- 42Artiklarna 6 och 9 IPPC-direktivet. 43Europaparlamentets och rådets direktiv /81/EG av om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar. oxider (NOx) samt flyktiga organiska kolväten (VOC) vilket i många fall indirekt påverkar utsläpp av koldioxid. Andra direktiv, och förslag till sådana, är en del av gemenskapens klimatstrategi och syftar direkt till att minska utsläpp av koldioxid. Exempel på sådana är förslaget till direktiv för främjande av kraft- värme44 som syftar till att främja investeringar i och effektiv användning av kraftvärmeverk. Direktivförslaget ställer inte upp några kvantifierade nivåer för den nationella andelen kraftvärme och medlemsstaterna är tänkta att ha ett relativt stort handlings- utrymme vid implementeringen. Ett annat exempel är direktivet för byggnaders energiprestanda45 som trädde i kraft . Direktivet syftar till att minska utsläppen av koldioxid genom en mer effektiv energianvändning i byggnader. De planerade åtgärder- na utgörs till stor del av information, kontroll samt energicerti- fiering. Även detta direktiv ger medlemsstaterna en betydande flexibilitet då t.ex. kravnivåer bestäms nationellt och implemen- teringsfristen löper t.o.m. . Ovannämnda direktiv ger alltså medlemsstaterna ett väsentligt handlingsutrymme. Det innebär att det finns möjligheter att välja nivå och omfattning av de krav som ställs och det finns även öpp- ningar för att införa strängare miljöåtgärder under artikel 176, förutsatt att det inte strider mot direktivet ifråga eller annan EG- rätt. Direktiven syftar till att minska utsläppen av koldioxid och kan komma att medföra krav på de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Det går inte att se att skulle föreligga någon direkt konflikt mellan de olika regleringarna. Framtida implementering av direktiven behöver dock samordnas med han- delssystemet för att undvika ev. bristande koherens i arbetet för att minska verksamheters klimatpåverkan. 44Förslag till och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grund- val av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi, KOM (2002) 415 slutlig. 45Europaparlamentets och rådets direktiv /91/EG av om bygg- naders energiprestanda. 4Handelsdirektivet i förhållande till befintlig miljörätt Vid införandet av ett system för handel med utsläppsrätter, som i prövats i någon större omfattning, uppstår ofrånkomligen frågor rörande hur systemet förhåller sig till de redan befintliga instrumenten för miljöskydd. Skall det nya syste- met ersätta det äldre eller skall de tillämpas parallellt? Om de tillämpas , skall de då hållas strikt åtskilda från varandra eller är det möjligt att integrera det nya systemet inom ramen för det befintliga? I fallet med gemenskapens direktiv för handel med utsläppsrätter gäller frågorna framför allt förhållandet till de i med- lemsstaterna befintliga regleringarna för miljöprövning av större punktkällor, vilket på europeisk nivå regleras genom IPPC- direktivet. Några av de mest grundläggande frågorna har redan besvarats på policynivå. Det står därför klart att handelssystemet skall tillämpas med befintlig miljörätt och att de skall samverka i den meningen att många verksamheter kommer att träffas av båda regelverken. Ännu återstår dock vissa frågor om hur de olika regle- ringarna kommer att fungera tillsammans. Först behandlas för- hållandet till IPPC-direktivet. Resultatet av den jämförelsen kom- mer i efterföljande avsnitt appliceras på frågan om förhållande till handelsdirektivet. 4.1Handelsdirektivet i förhållande till BAT-kravet Vid en betraktelse av de bägge direktiven på ett principiellt plan, står det klart att även om syftet att minska belastningen på miljön är gemensamt, skiljer sig medlen för att uppnå detta fundamentalt åt. Den traditionella tillståndsordningen (command and control) innebär relativt detaljerad myndighetsstyrning, medan utsläpps- handel vilar på synsättet att marknaden är bäst lämpad att finna en optimal fördelning av resurserna förutsatt att aktörerna erbjuds lämpliga drivkrafter genom reglering. När utsläppshandel förut- sätter stor flexibilitet för den enskilde aktören att själv bestämma nivån för miljöskydd, bygger systemet med tillstånd på att samtliga aktörer skall uppnå ungefär samma skyddsnivå, dvs. Skill- naden framgår redan av direktivens olika syften (artikel 1 i resp. direktiv): handelsdirektivets syfte att minska utsläppen av växthus- gaser har ett viktigt tillägg i det att genomförandet skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt, vilket saknas i IPPC-direk- tivet. Utifrån denna grundläggande olikhet uppkommer vissa mer specifika problem att ta ställning till. Vilka verksamheter som berörs av IPPC-direktivet och handels- direktivet anges i bilaga I till respektive direktiv. Av bilagorna framgår att samtliga verksamheter som kommer att delta i handels- systemet även träffas av IPPC-direktivet, med undantag för vissa energianläggningar (anläggningar med en installerad tillförd effekt på mellan 20 och 50 MW berörs av handelsdirektivet men inte av IPPC-direktivet). Utgångspunkten för analysen är därför att de allra flesta verksamheter inom handelssystemet även skall ta hänsyn till IPPC-direktivets krav. i framställningen har beskrivits hur BAT-kravet styr nivån på verksamheters åtgärder för miljöskydd enligt IPPC-direk- tivet. I detta avsnitt diskuteras hur handelsdirektivet kan antas fungera då verksamheter skall förhålla sig till BAT- kravet. 4.1.1Gränsvärden för utsläpp av koldioxid Handelsdirektivet skall enligt artikel 1 tillämpas på de sex växthus- gaser som regleras i Kyotoprotokollet (i det inledande skedet dock endast på koldioxid, denna rapport berör därför främst situationen att direktivet endast tillämpas på utsläpp av koldioxid). Om det med stöd av IPPC-direktivet föreskrevs en viss maximal tillåten utsläppsmängd av koldioxid skulle det stå i direkt konflikt med handelssystemets funktion. Om verksamhetsutövarna vore bundna av sådana gränsvärden skulle naturligtvis utrymmet för handel med utsläppsrätter vara mycket begränsat. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att utsläppsgränsvärden för växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Bestämmelsen ifråga undanröjer därmed i de flesta fall risken för sådana direkta kon- flikter till följd av utsläppsgränsvärden. Beträffande koldioxid kan det påpekas att det aldrig ger upphov till lokala föroreningar. Regeln om lokala föroreningar syftar därför på de andra växt- husgaserna. 4.1.2Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid