sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det gör det möjligt att tillståndspröva sådana verksamheter som ger upphov till olägen- heter p.g.a. strålning från exempelvis radioaktivt avfall. I 9 kap. 6 § 3 sägs att det kan förbjudas att släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen utan tillstånd om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas. Vidare måste enligt kap. 2, 3 § alla som bedriver en verksamhet vidta de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar eller vidta de för- siktighetsmått som behövs för att skydda mot skada eller olägenhet för miljön eller människors hälsa. Tillståndprövning av miljöfarlig verksamhet genomförs av miljödomstol eller av . Enligt kap. 22, § 25, åttonde stycket så ska en dom om tillstånd i förekommande fall innehålla bestämmelser om de villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön. Tillståndsprövande organ kan vidare uppdra åt tillsynsmyndigheten att utfärda närmare villkor för avfallshanteringen. Det är således full möjligt att tillståndspröva radioaktivt verksamhetsavfall enligt . I 6 kap. finns regler om miljökonsekvensbeskriv- ningar. Miljökonsekvensbeskrivningen måste utgöra en viktig kom- ponent vid prövning av verksamhetsavfall enligt . SSI måste få det viktiga uppdraget att förmedla utbildning och information om verksamheter som ger upphov till radioaktivt verk- samhetsavfall och strålskyddsfrågor relaterade till dessa. Enligt min mening är det fullt rimligt att systematiskt pröva ett antal verksamheter ur aspekten radioaktivt avfall enligt . Inom ramen för ett system för prövning av radioaktivt verksam- hetsavfall i enlighet med föreskrifter ställs dock ut- ökade krav på SSI. SSI måste spela en proaktiv roll genom att informera de tillstånds- prövande myndigheterna, tillsynsmyndigheterna och de berörda branscherna om problemen med radioaktivt verksamhetsavfall. SSI har i en skrivelse till utredningen tagit upp flera problem vad avser SSI:s roll i relation till . På grundval av de kunskaper som samlas hos SSI och andra bör en genomgång göras av vilka industriprocesser och verksam- heter som är mest angelägna att åtgärda. Detta kommer sannolikt att leda till att ett antal verksamheter som innehar tillstånd enligt måste omprövas för radioaktivt verksamhetsavfall. SSI ingår inte i den krets av myndigheter som har rätt att föreslå en omprövning av existerande verksamheter, men bör enligt min mening göra det. Jag anser därför att SSI bör få rätt motsvarande den som , och har att begära omprövning hos miljödomstolen enligt bestämmelserna i 24 kap. . Omprövning är en resurskrävande process som fordrar stora in- satser från den myndighet som begär omprövning och från övriga myndigheter, inklusive den som utfärdar tillstånd och verksamhets- utövaren. Ett snabbare och effektivare sätt än att begära om- prövning kan vara att tillsynsmyndigheten meddelar förelägganden eller förbud. Enligt min mening bör SSI också pröva möjligheterna att utnyttja tillsynsmyndigheterna för att uppnå en korrekt han- tering av radioaktivt verksamhetsavfall som inte reglerats. Detta kan i sig fordra ytterligare kontakter med och informations- insatser riktade mot tillsynsmyndigheterna. Man skulle dock slippa resurskrävande omprövningar. SSI har den samlade kompetensen vad gäller strålskydd i landet. Det måste vara SSI:s roll att kunna utfärda allmänna råd och före- skrifter för verksamhetsavfall, operativ tillsyn och tillsynsvägled- ning i de fall andra organ är tillsynsmyndigheter enligt . Detta kan uppnås genom att SSI anges i förordning (1998:900) om tillsyn enligt . Detta innebär att myndigheten kom- mer att ingå i tillsyns- och föreskriftsråd. SSI har till utredningen föreslagit hur definitionen på verksamhet med strålning i strålskyddslagen, 5 § skulle kunna utvidgas för att göra det möjligt att meddela allmänna råd och föreskrifter i de fall verksamhetsavfall inte prövas enligt . Det skulle uppnås genom en ändring av 13 §. Förslag om detta finns redovisat i avsnitt 2.2 Verksamhetsavfall. Enligt min mening bör sådana verksamheter som prövas enligt främst av andra skäl än radioaktivt verksamhetsavfall bli föremål för tillståndsprövning eller omprövning också vad gäller det radioaktiva verksamhetsavfallet när det är aktuellt. I andra fall bör verksamhetsavfallet regleras enligt strålskyddslagen, med stöd av de ändringar som jag just redovisat. För att undvika dubbel prövning eller reglering i de fall som prövas enligt bör det i strålskyddslagen skrivas in en begränsningsregel. SSI har lämnat förslag till ett tillägg till strålskyddslagen, en ny paragraf 23 a §. Enligt detta tillägg behövs inte tillstånd enligt strålskyddslagen för sådan verksamhet som avses i 5 § andra stycket, om tillstånd krävs enligt (1998:808) och annat inte föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen. gäller parallellt med strålskyddslagen. Den som be- driver verksamhet med strålning är alltså skyldig att förutom be- stämmelserna i strålskyddslagen även beakta och tillämpa balkens regler. Skulle det uppstå en lagkollision, dvs. att en regel i miljö- balken är motsägelsefull i förhållande till någon regel i strålskydds- lagen, gäller bestämmelsen i strålskyddslagen före . Tillståndsprövande myndighet enligt bör beakta dessa förhållanden redan vid prövningen. Anknytning till finansieringssystemet för produktavfall Med hjälp av regler går det att ställa krav på verk- samhetsutövare att avsätta medel för efterbehandling genom att omhänderta uppkommet avfall. Det enklaste sättet att uppnå detta är att tillståndsprövande myndighet i tillståndet upplyser verksam- hetsutövaren om att denne är avgiftsskyldig enligt lagen om finan- siering av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet som finns närmare behandlad i avsnitt 2.1.2. IKA-fonden kan på detta sätt bli ett generellt instrument för finansiering av sådant radio- aktivt avfall som kräver finansiella garantier för omhändertagandet och eventuellt slutförvar. Även i de fall verksamhetsavfallet regleras genom strålskydds- lagen genom generella eller specifika föreskrifter med stöd av de tillägg som föreslagits ovan kan dessa kopplas till en avgiftsskyldig- het till IKA-fonden. Från hushållen uppskattas mellan 500 000 och 700 000 brand- varnare med strålkällor kasseras , åtminstone under det närmaste . Rökdetektorsavfallet beräknas enbart bestå av ett historiskt avfall på ca 1,3 miljoner rökdetektorer. Det totala antalet strålkällor som ska tas om hand upp- skattas då ligga inom intervallet 600 000–840 000. Den årliga av- fallsvolymen uppskattas till 90–110 betongkokiller à 1,7 kubik- meter, dvs. Slutna strålkällor och övrigt långlivat avfall levereras ca 200 strålkällor för skrotning . Dessa kan antas behöva deponeras i ett slutförvar för långlivade radioaktiva ämnen (SFL) på samma sätt som avfallet från brand- varnarna. Volymen är dock i detta fall liten och uppskattas till en femtedels betongkokill. Övrigt avfall, som skickas till från industri- och forskningsverksamhet, och som innehåller radio- aktivt avfall som kräver motsvarande typ av slutförvar, beräknas uppta en volym som motsvarar drygt en fjärdedels betong- kokill. Slutförvar av långlivat avfall Slutsatsen blir att det årliga behovet av utrymme för deponering i ett slutförvar för långlivade radioaktiva ämnen kan uppskattas till , åtminstone fram- över. Användningen av radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer kommer att minska och ersättas med alternativ teknik, varför behovet av slutförvar med tiden kommer att minska avsevärt och på lång sikt sannolikt landa eller mindre. Låg- och medelaktivt avfall tar emot och bränner ca avfall med relativt kortlivade radioaktiva ämnen från sjukhus, forskningsinstitutioner, läkemedelsföretag och industrier. Askan från detta läggs i avfalls- behållare och skickas till det befintliga slutförvaret SFR (Slutförvar för radioaktivt driftavfall) vid Forsmarks kärnkraftverk. Denna del av avfallsströmmen fungerar väl och inget ökat behov är att vänta här. Behoven kan sammanfattas enligt följande tabell. Mängderna är approximativa. 7 milj st/ 700 000 st/ 1,3 milj st/ 130 000 st/ 2 000 st/ 200 st/0, finns inget slutförvar för högaktivt och långlivat avfall. SKB () planerar dock att bygga ett sådant för att i första hand ta hand om långlivat radioaktivt avfall från den kärntekniska industrin, kallat SFL-5 (Slutförvar för lång- livat avfall). Ett färdigställt förvar kan enligt preliminära planer finnas klart inom 30–. Till dess måste allt sådant avfall mellan- lagras. kan mellanlagras vid där det finns ett bergrum för förpackat avfall med stor ledig kapa- citet. Med de uppskattningar som kan göras med dagens kunskap bedömer att det sannolikt kommer att finnas utrymme för hela perioden om 40–. De sammanställningar utredningen gjort av behov av kontra till- gång på existerande eller planerad slutförvarskapacitet visar att IKA-mängderna är små i förhållande till kärnkraftens behov och att mycket väl kan rymmas inom befintlig och planerad kapacitet. I vissa fall krävs omlicensiering för att möjliggöra för SKB att ta emot vissa nuklider som t.ex. SFR inte är licensierade för. Min bedömning är alltså att slutförvar för allt svenskt går att åstadkomma inom de befintliga och planerade slutförvaren för kärntekniskt avfall. Slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall Utredningen har enligt sina direktiv i uppgift att studera eventuella alternativ till att deponera , som av strålskyddsskäl måste slut- förvaras, i de slutförvar som finns eller planeras för kärntekniskt avfall. Ett sådant alternativ som undersökts skulle kunna vara en samlokalisering med ett planerat slutförvar för kvicksilver. Rapporten i säkert förvar, SOU 2001:58, ger förslag på hur man kan genomföra ett djupförvar för kvicksilver. De höga grundkostnaderna för att anlägga ett djupförvar och den begränsade avfallsvolymen talar för att påtagliga kostnadsfördelar skulle upp- nås om avfallsägarna kunde samarbeta kring ett gemensamt bergrumsförvar. Utredningen jämförde därför kvicksilverförvar med organisatoriska lösningar för hantering av radioaktivt avfall. Det avfall som i första hand ska förvaras i bergrum är avfall inne- hållande mer än 1 viktprocent kvicksilver. De kommande 50 åren kommer ca kvicksilver att behöva placeras i bergrum. Kvicksilver i mindre giftiga former kan däremot förvaras i särskilda upplag ovan mark. Det billigaste alternativet, dvs. om allt avfall läggs i ett enda för- var, beräknas kosta ca /kg kvicksilver. Den totala kostnaden för deponeringen i det billigaste alternativet beräknas till 260 miljo- ner kr. (Förbehandling av avfallet tillkommer med /kg). Samlokalisering av slutförvar av kvicksilver och kan vara en möjlighet. Det som är lämpligt att placera i SFR eller SFL 3–5 kan också vara lämpligt att samlokalisera med ett slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall. Noggranna analyser skulle dock krävas innan ett beslut om deponering av tillsammans med kvick- silverhaltigt avfall kan fattas, bland annat för att klargöra att de olika avfallstyperna på lång sikt inte kommer att påverka varandra negativt, av kemiska eller andra skäl. Avgörande är dock kostnads- bilden. En sådan lösning måste vara kostnadseffektiv jämfört med det alternativ SKB kan komma att erbjuda. En samlokalisering med ett kvicksilverförvar är enligt min mening inget förstahandsalter- nativ. har inte SKB något direkt åliggande att ta emot , men SKB har själva uttryckt ambitionen: Vi tar hand om använda kärnbränsle och radioaktiva avfall så att miljön och människors hälsa skyddas . Som konstaterats så bör inte slutförvarsfrågan bli något större problem ur kapacitetssynpunkt. IKA-volymerna är väsentligt mindre än kärn- avfallet även om isotopsammansättningen kan variera. Med de slutförvar som existerar, SFR, och SKB:s planerade slutförvar, SFL, så bör allt kunna slutförvaras inom överskådlig framtid. Utredningen har haft en särskild överläggning med SKB:s led- ning i denna fråga. En viktig komponent i utredningsarbetet har varit att klarlägga behoven av slutförvar och uppskatta kostnaderna för detta. På grundval av resultaten har SKB gjort ett åtagande att slutförvara allt som går att slutförvara i SKB:s slutförvar under vissa villkor. Dessa skulle enligt SKB vara självkostnadspris för slutförvaret och att medel från IKA-fonden kan tas i anspråk för att täcka de ökade allmänna kostnader för den licensiering eller om- licensiering som kan komma att krävas för att det ska bli möjligt att slutförvara vissa ämnen och material som inte ursprungligen varit med i planeringen. Det gäller t.ex. det existerande SFR för låg- och medelaktivt avfall som licensierades . Jag bedömer att detta är rimliga krav. Det mest ändamålsenliga förfaringssättet för att realisera slut- förvar av inom ramen för SKB:s slutförvar är ett ramavtal mellan staten och SKB om att SKB upplåter slutförvarskapacitet för . Avtalet skulle reglera bl.a. de principer som nämnts ovan och fungera som en sorts avropsavtal för alla avfallsansvariga som behöver utnyttja slutförvarskapacitet. Former för att säkerställa att tar emot radioaktivt avfall har staten inte längre något ägande i . Inriktningen vid vilar således numera helt på kommersiella grunder. Denna omständighet sammantaget med att är den enda organisation i som har kompetens och kapacitet att hantera , har skapat en situa- tion där ett icke statligt företag har monopolställning för dessa tjänster. tar t.ex. inte emot rökdetektorer. Några möjliga lösningar för att komma tillrätta med situationen skulle kunna vara att t.ex. inrätta statlig verksamhet inom området, introducera statliga incitament för att stimulera eller kompensera näringslivet, inrätta fonder (som betalas av avfallsproducenterna) som garanterar ersättning, eller att lagstifta eller avtala om skyldig- het för och andra företag inom branschen att ta om hand . Utredningen har studerat dessa alternativ och kommit fram till att lagstiftning om en skyldighet att ta emot radioaktivt avfall är den mest attraktiva vägen för att säkerställa att avfallet all- tid kan tas om hand. Ett förslag till sådan lagtext har tagits fram av SSI. Emellertid måste man i detta sammanhang beakta de föränd- ringar som skulle ske på marknaden för radioaktivt avfall om det nationella system som föreslås i denna utredning realiseras. I och med introduktionen av ett producentansvar och en därtill kopplad fond för att garantera betalningsansvaret för förändras mark- nadsbilden. En annan faktor av betydelse är det åtagande om att slutförvara allt som kräver slutförvar som SKB gjort. Effekterna på Studsvik AB:s situation blir enligt min mening flera. behöver inte längre i sin verksamhet absorbera osäkerheterna vad gäller slutförvar. Avfallsansvariga producenter eller andra aktörer kan sluta egna avtal med SKB om slutförvars- delen och Studsvik AB:s tjänster kan upphandlas separat. Därmed blir Studsvik AB:s verksamhet och tjänsteutbud helt självständiga och väldefinierade delar i avfallshanteringskedjan. Min övertygelse är att marknaden med dessa förutsättningar kommer att göra att Studsvik AB:s problem i nuvarande situation och problemen med Studsvik AB:s monopolställning i stort bortfaller. Den nya mark- nadssituationen kan också öppna upp för andra marknadsaktörer än . Det betyder att även om det går att lagstifta om ett åläggande för avfallshanterare att ta emot radioaktivt avfall så bör inte den lösningen nyttjas i den situation som förväntas uppkom- ma. Utvecklingen på marknaden bör dock följas noga av stats- makterna och myndigheterna. Skulle den gynnsamma utveckling som jag här utgår ifrån av olika skäl inte komma till stånd, kan en bindande lagstiftning övervägas igen. Som utgångspunkt för sina överväganden har utredningen bl.a. haft den kartläggning av avfallstyper, avfallsströmmar och utvecklings- tendenser som SSI utfört inom ramen för sitt interna projekt, IKA- projektet. Hela bakgrundsmaterialet kommer att publiceras som en särskild . Konsumentartiklar, rökdetektorer m.m. Den största enskilda typen av , räknat i antalet enheter, utgörs av kasserade radioaktiva brandvarnare från hushållen. Över 12 miljo- ner sådana har importerats sedan starten . säljs omkring 700 000 brandvarnare . Användningen av rökdetektorer med radioaktiva komponenter som ingår i sammankopplade brandlarmsystem har minskat. Det säljs dock ca 130 000 rökdetektorer . Man har successivt övergått till en ny teknik utan strålkällor. Under denna kategori säljs även produkter som mörkerriktmedel i form av kikarsikten, pejlkompasser och bäringskikare. Det förekommer även en del radioaktivt avfall från konsument- artiklar från äldre tider då det var tillåtet att använda klockor med lysande urtavlor och uranföreningar kunde användas till att ge lyster åt färg för keramik och ibland även för porslin och glas. NORM och TENORM m.m. Detta slags avfall kommer huvudsakligen från industriella processer som omsätter naturligt förekommande radioaktiva ämnen och kallas NORM (Normally Occurring Radioactive Material). Dessa har i regel anrikats genom processen. En teknisk term för detta är TENORM (Technically Enhanced Normally Occurring Radioactive Material). Restavfall, såsom slagg från gruvverksamhet, sandfilter eller motsvarande från vattenverk m.m., är i vissa fall så anrikade med naturliga radioaktiva ämnen med lång sönderfallstid, att av- fallet måste omhändertas på ett särskilt sätt. Förbränning av biobränsle och torv, ger upphov till aska med för- höjda halter av radioaktivt cesium, främst från nedfall efter Tjernobyl- biobränsleaska från trädbränslen och torvaska produceras . Utarmat uran är en restprodukt som blir över när man anrikar naturligt uran till kärnbränsle eller kärnvapen. Det är först när det utarmade uranet ska tas om hand som avfall som det utgör ett strål- skyddsproblem. En grov uppskattning är att högst några tiotal ton finns i . Den stora miljöfaran kommer från uranets kemiska giftighet. Öppna och slutna strålkällor Slutna strålkällor inom industrin skickas ibland tillbaka till leveran- tören när de kasseras, men ofta är det innehavaren som själv ansvarar för att avfallet tas om hand inom landet. Cirka 700 industriföretag har tillstånd att inneha strålkällor. skickas ett varierande antal, ett hundratal, starka till medelstarka strålkällor till . från sjukhus, forskning och utbildning består inte sällan av öppna strålkällor, t.ex. när det radioaktiva ämnet finns i en vätskeformig lösning. I genereras uppskattningsvis några tiotals kilogram avfall av radioaktiva kemikalier , vilket inte vållar något stort avfallsproblem. Fast avfall från dessa verksam- heter kan vara skyddskläder, glasburkar m.m., med små mängder radioaktiva ämnen. De flesta slutna strålkällor tas som regel tillbaka av leverantören i ett slags utbytessystem. De kasserade källorna skickas i dessa fall praktiskt taget alltid till utlandet varifrån de kom. Från industrin skickas ett tiotal och från sjukvårdens behandlingsapparater rör det sig om ca 50 från sju sjukhus. förekommer dock strålkällor inom vården som efter många års användning ska skickas till för omhänder- tagande. Verksamheterna inom forskning, sjukhus och utbildning väntas fortsätta med nuvarande omfattning. Sammanfattningsvis handlar det om etthundra till tvåhundra starka till medelstarka strålkällor från industri, sjukhus, forskning och utbildning som behöver slutförvaras i . Herrelösa strålkällor saknar känd rättmätig innehavare med ansvar för dess skrotning. är den som hittar en sådan vilsekommen källa även dess innehavare och därmed enligt strål- skyddslagen ansvarig för omhändertagandet. Det är viktigt att bygga ett effektivt system för att fånga in och minska riskerna från herrelösa källor, eftersom dessa kan ställa till med svåra konsekven- ser med ekonomiska skador och akuta strålskador. i varnar även för att terrorister kan använda radioaktivt avfall på av- vägar för att tillverka terrorbomber, s.k. smutsiga bomber. Herre- lösa strålkällor i anmäls till SSI någon eller . Strålskyddslagen och annan relevant lagstiftning Strålskyddslagens (prop. 1987/88:88) mål är att skapa sådana för- hållanden att människor skyddas till hälsa och säkerhet mot strål- ningens skadliga effekter. Strålskyddet ska utformas på ett sådant sätt att det så långt möjligt kan förebygga strålskador. Behövliga skyddsåtgärder ska alltid kunna vidtas med stöd av lagen allt efter- som kunskaperna om strålningens effekter ökas och nya ämnen eller tekniker utvecklas. Lagen (SFS 1988:220) ska således tillämpas i de fall där skadlig verkan av strålning kan uppkomma, till exempel vid verksamhet med strålning, som definieras i 5 § strålskyddslagen. Tillverkning, införsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen, samt användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning, är verksamhet med strålning. Den som bedriver verksamhet med strålning ska iaktta och följa de allmänna skyldigheter som anges i 6–11 §§ strålskyddslagen. Verksamhetsutövaren ska vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det räcker inte att endast följa de villkor och föreskrifter som myndigheten meddelat, verksamhets- utövaren ska dessutom på eget initiativ vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla strålskyddet. För verksamheter med strålning gäller normalt tillståndsplikt. Vidare är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ansvarig för att omhänderta, och, när det behövs, slut- förvara uppkommet radioaktivt avfall på ett från strålskyddssyn- punkt tillfredsställande sätt (13 §). En verksamhetsutövare som använt en teknisk anordning som kan alstra strålning är skyldig att oskadliggöra den när den inte längre ska användas om detta särskilt har föreskrivits (14 §). Innehavaren har fullt kostnadsansvar för avfallshanteringen. Radioaktiva ämnen utgör en klass av farligt gods och regleras därför av lagstiftningen om transport av farligt gods. De grund- läggande bestämmelserna finns i lag om transport av farligt gods (1982:821), vars syfte är att skydda människor, djur, egendom eller miljön mot skador orsakade av det farliga godset. Föreskrifter finns i förordningen om transport av farligt gods (1982:923) samt i föreskrifter utgivna av transportmyndigheterna. För vägtransport, vilket är det dominerande transportsättet för omhändertagande av strålkällor, har utsetts till transportmyndighet med bemyndigande att ge ut föreskrifter. Vad gäller de detaljerade föreskrifterna för transport av radioaktiva ämnen är samtliga base- rade på rekommendationer utarbetade av och publicerade som Safety Standard Series, Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material, 1996 Edition No. Avsändaren, dvs. den som till någon annan lämnar farligt gods eller som för egen räkning transporterar sådant gods, har ansvar för att lämna korrekta uppgifter om det farliga godset, så att detta kan hanteras, förpackas och transporteras på ett säkert sätt och i enlig- het med gällande bestämmelser. För verksamheter där farligt gods hanteras eller transporteras ska det finnas en eller flera säkerhetsrådgivare av ett fordon som transporterar farligt gods överstigande vissa mängder ska ha genomgått en speciell utbildning och avlagt ett godkänt prov. Bestämmelserna i anger funktionskrav för kollit, dvs. förpackningen med dess radioaktiva innehåll. Till de direktiv som har ett avgörande inflytande på utformningen av utredningens förslag hör och rådets direktiv /96/EG av om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE-direkti- vet) och förslag till rådets direktiv (Provisional 2003/0005 (CNS)) om kontroll av slutna strålkällor med hög aktivitet (HASS-direkti- vet).