sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Något asyllån infördes aldrig men synen formulerades som: Ett bra och effektivt mottagningssystem där de asylsökande själva får ta ansvar kan bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället och för dem som inte får stanna kan det underlätta ett återvändande. (Regeringens skrivelse 1993/94:127, Invandrar- och flyktingpolitiken) De aktiviteter som ska ingå i verk- samheten ska alltså både förbereda för ett fortsatt liv i och för ett – i bästa fall självmant – återvändande till hemlandet eller ett annat land. När 1999 tog över polisens ansvar att genom- föra av- och utvisningsbeslut, blev det dubbla syftet med aktivi- teterna än mer accentuerat. För handläggarna på mottagningsenheterna tillkom nu uppgiften att vid en serie samtal förbereda de asylsökande på att återvända självmant om deras asyl- ansökan slutgiltigt avslogs av . Tanken var också att väntetiden mellan avslag och Ut- länningsnämndens prövning skulle kunna användas för aktiviteter, som förberedde återvändandet; det kunde alltså bli frågan om att förändra innehållet i den organiserade verksamheten så att den skulle kunna vara till nytta för den avvisade efter hemkomsten. Det dilemma som finns inbyggt i det dubbla uppdraget beskrivs i en översyn av mottagningssystemet, som genomfördes av på uppdrag: Detta är en grannlaga uppgift eftersom risken är mycket stor att den asylsökande uppfattar handläggarnas frågor om en framtid i hemlandet som ett ifrågasättande. Det krävs en särskild metodik för att en handläggare ska härbärgera att tro på den asylsökande, upprätta en handlingsplan som planerar för två framtider – en i och en någon annanstans – att respektera den asylsökandes val att överklaga ett avslag i första instans, att finnas tillhands som stöd och ha makten att fatta beslut om att ta den asylsökande i fängsligt förvar. Som systemet är uppbyggt just , krävs det av I väntan på beslut - asyltiden handläggaren att kunna både slå och trösta och för detta finns inga väl fungerande metoder. Trots de uppenbara svårigheterna i det dubbla uppdraget visar erfarenheterna sedan förändringen infördes att handläggare i en majoritet av avvisningsärendena lyckas ge ett sådant stöd att de avvisade väljer att självmant resa hem. Enligt regeringens direktiv ska föreliggande utredning analysera i vilken mån förutsättningarna för integration påverkas av individens situation och samhällets insatser asylansökan pröv- as. Utgångspunkt för analysen ska vara att den som beviljas uppe- hållstillstånd ska ges goda förutsättningar för att snabbt komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande. Vidare vill regeringen ha en analys av i vilken mån koncentrationen av asylsökande och nyan- lända flyktingar till vissa kommuner och bostadsområden påverkar integrationsprocessen och hur de som upplåter bostad för asyl- sökande påverkas av situationen. Barns och ungdomars situation ska uppmärksammas liksom eventuella skillnader mellan kvinnor och män i fråga om integra- tionsprocessen. Analysen av barns och ungdomars situation bör bl.a. utgå från hur boendet asylansökan prövas påverk- ar barn och ungdomar och i vilken utsträckning kommunerna ger dem det stöd de har behov av. Situationen för barn som kommit till utan vårdnadshavare bör uppmärksammas särskilt. 7.3.1Hur påverkas integrationen av asyltiden? Som framgått av den redogörelsen har samhällets syn på asyltidens utformning och betydelse för den framtida integrationen förändrats under resans gång. Det är inte lätt att ur de olika redovisningarna, av invandrarnas situation i , urskilja just asyltidens betydelse för graden av integration och delaktighet . Medan åtskilliga rapporter och uppföljningar redovisar invandrarnas förhållanden efter vistelsetid i finns det mycket få undersökningar som ställer deras sysselsättningsgrad, inkomster och levnadsförhållanden i övrigt i relation till hur lång asyltiden varit och hur den varit utformad. I väntan på beslut - asyltiden gjorde en undersökning där han försökte urskilja hur asyltidens längd påverkade de sökandes benägenhet att söka och få arbete. Det statistiskt säkerställda sam- band han fann var att de som drabbats av långa utredningstider fick sitt första arbete snabbare än de med korta väntetider. Resultatet tolkades som att väntetiden visserligen försämrade yrkeskompeten- sen men förstärktes kulturkompetensen och det senare överskuggade det förra. Det föreföll som om det generellt krävdes – som asylsökande eller nyinvandrad – innan man lyck- ades få fotfäste på arbetsmarknaden. Dessutom fann han att olika nationaliteter behövde olika för att etablera. Hans slutsats, efter att ha kontrollerat för skillnader i utbildningsbakgrund m.m. blev att det förelåg etnisk diskriminering på den svenska arbets- marknaden. På något annat sätt kunde han inte förklara skillnad- erna mellan nationaliteterna. har i sin avhandling in följt närmare 56 000 personer som beviljats uppehållstill- stånd av flykting- eller flyktingliknande skäl –1991. Han har bland mycket annat försökt urskilja hur en lång väntetid på förläggning påverkar benägenheten att studera och sannolikheten för att ha arbete . Resultaten visar att studiebenägenheten ökar med lång förläggningstid och när det gäller sannolikheten för att ha arbete 1995 är det bara iranska och irakiska män och rumänska kvinnor som påverkats negativt av den långa väntetiden. Den oro som finns för vad lång väntetid innebär för de asylsök- andes framtida liv är grundad i en allmänmänsklig erfaren- het av vad långa avbrott i det normala livet kan föra med sig. Kun- skapen visar att det är svårare för människor att komma tillbaka i arbete efter långa sjukskrivningar och den långa och ofrivilliga arbetslöshetens plåga är ofta omvittnad. För de asylsökande är väntetiden också ofta förknippad med andra försvårande om- ständigheter som vi vet påverkar människors välbefinnande och därmed också deras koncentrationsförmåga, inlärningsmöjligheter och initiativkraft. I det forskningsprojekt om Hälsofrämjande introduktion, som bedrivs vid i samverkan med , utgår man från fem grundläggande förutsättningar för hälsa: att man har det allra viktigaste i livet inom räckhåll; ofta gäller det självklart familj och vänner men det kan också gälla ens hus och hem att man inte hotas till liv och lem I väntan på beslut - asyltiden att man är tillförsäkrad sina mänskliga rättigheter och bemöts med respekt att man kan bibehålla eller återupprätta sina identitetsskapande roller; som man/kvinna, make/maka, mor/far, yrkesman eller andra samhälleliga roller att man kan se och förstå helheten i den situation man befinner sig i och också kan påverka den. Asylsökande saknar ofta flera av dessa grundläggande förutsätt- ningar. Familjen är kanske splittrad och familjeåterföreningen drar ut . Rollen som exempelvis familjefar och -försörjare är svår att återupprätta när barnen snabbare än föräldrarna orienterar sig i det nya landet och där vägen till egen försörjning är lång. Möjligheterna att själv påverka utgången i asylärendet – det som framstår som allra viktigast – är mycket begränsade. Ett beslut om asyl grundas normalt inte på den sökandes agerande utan på personens behov av beskydd i förhållande till hemlandet, dvs. på vad som redan har skett och kan komma att ske någon annanstans. Och att urskilja helheten i det asylpröv- nings- och mottagningssystem som en sökande befinner sig i – dessutom i ett land vars kulturella och juridiska regler är främ- mande – klarar knappast ens alla infödda svenskar. Att mer eller mindre ofrivilligt lämna sitt land är kort sagt aldrig någon sinekur men svårigheterna vägs delvis upp av förhoppningarna om säkerhet till liv och lem eller om ett bättre liv än i det land man lämnat. Utredningen bedömer inte att bristen på vetenskapliga belägg, för just asyltidens påverkan på integrationen, behöver leda till någon tvekan när det gäller ambitionerna att göra den dels så kort som möjligt, dels så aktiv och hälsofrämjande som möjligt. Inte i några politiska dokument, som gäller vare sig migrations- eller inte- grationspolitik, finns heller några andra mål än att försöka förkorta asyltiden. Vare sig samhället eller de skyddsbehövande människor- na har något att tjäna på långa handläggningstider men trots det har de gång på gång och under långa perioder varit alldeles för långa. Det ligger inte inom ramen för utredningsuppdraget att lägga några förslag avseende vare sig utformningen av utlänningslagstiftningen eller medelstilldelningen till de ansvariga myndigheterna men vi vill ändå understryka hur angeläget det är att ansträngningarna att korta väntetiderna inte mattas. Mot bakgrund av de många årens erfarenheter av hur svårt det är att – trots god vilja – undvika att det uppstår långa väntetider är det desto mera angeläget att I väntan på beslut - asyltiden asyltiden utformas så att det finns beredskap att möta också långa väntetider. 7.3.2Från så lite som möjligt till Medan ansträngningarna att korta asyltiden så mycket som möjligt aldrig har ifrågasatts så har däremot utformningen och innehållet i asyltiden diskuterats vid många tillfällen. Diskussionen har ofta gällt rimligheten i, och effekterna av, att sätta igång olika aktiviteter för asylsökande innan man vet om de kommer att få stanna i landet eller ej. Frågan har självklart en ekonomisk sida – alla åtgärder kostar – men diskussionen har också gällt hur de själva och deras förvänt- ningar påverkas av de olika åtgärderna. Hur tolkar de asylsökande det faktum att så att säga kostar på dem svenskunder- visning, samhällsinformation, lägenhet och försörjning? Tror de att de ska få stanna? Blir det svårare för dem att återvända? Eller är det möjligt att ge asyltiden ett innehåll, som kan utgöra en början på introduktionen för ett fortsatt liv i som möjlig- heten och förberedelsen för ett återvändande kan hållas levande? Ända var samhällets principiella in- ställning att asylsökande inte skulle bli föremål för samma om- sorger som de som beviljats uppehållstillstånd. Motivet var både att man ville undvika att ge människor i falska förhoppningar och att man oroade sig för att asyltiden i sig kunde fungera som magnet. menade emellertid aldrig att åtgärderna kunde vara mera lockande än möjligheten att få uppehållstillstånd. Vi var ju sannolikheten för att få uppehållstillstånd rent statistiskt tämligen goda. I ett avseende kopplades asyltiden i ihop med de framtida integrationsinsatserna. Det gällde boendet i kommuner- na som bl.a. motiverades med att samma kommunala personal då skulle ansvara för kontakterna med de nykomna både under asyl- och introduktionstiden och det skulle, enligt utredningen, innebära effektivitetsvinster. Kostnadskrävande särlösningar för asylsökandes service skulle därigenom kunna undvikas. Inte heller som delvis arbetade paral- lellt med förordade andra I väntan på beslut - asyltiden insatser för de asylsökande än bostad och försörjning på en skälig nivå. Därtill kom akut sjukvård och vissa åtgärder för barnen men för vuxna asylsökande var det inte motiverat med andra insatser än någon form av meningsfull verksamhet som lämpligen kunde an- ordnas av kommuner studieförbund eller andra organisationer. Remissinstanserna var inte heller särskilt engagerade i frågan och bara påpekade att insatserna måste anpassas till det förhållandet att det är osäkert om den tillståndssökande kommer att få stanna i landet. Om dessa begränsade insatser främst motiv- erades av ekonomiska skäl eller av oro för att skapa en dragnings- kraft framgår inte av den proposition som följde på utredningen (1983/84:124). Däremot poängteras i propositionen att ett kom- munalt mottagande av asylsökande innebär att de kan leva som andra människor i en normal miljö och att de efter att ha fått tillstånd kan få en behovsanpassad introduktion i samma miljö. Stora förhoppningar knyts också, i både Agfa-utred- ningen, och den följande propo- sitionen, till möjligheterna att med hjälp av det lokala omhänder- tagandet sprida de nyinvandrare till fler och lämpligare kommuner. Därigenom hoppas man förhindra höga koncentrationer av utrikes födda till vissa kommuner och kommundelar. Asyltidens innehåll och framtida integration De båda utredningar – Arbete åt asylsökande och Mottagande av asylsökande och flyktingar – lyfter fram de eko- nomiska och mänskliga aspekter och även hur de asyl- sökandes sysslolöshet påverkar den allmänna opinionen. Regeringen konstaterar i sin proposition (1993/94:94) att väntetiderna tyvärr och ofrånkomligt blivit långa. En lång och passiv väntan orsakar stora och onödiga kostnader för samhället, skriver regeringen och fortsätter: Sysslolösa asylsökande kan ge den svenska allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet. Asylsökande bör av dessa skäl ha möjlighet att genom arbete försörja sig och sin familj i de fall väntan på beslut blir lång. I och med denna proposition understryks vikten av att asyltiden under upp till fylls med arbete, studier och an- nan organiserad verksamhet. Istället för det förslag om asyllån som utredningen om asylmottagande la, föreslog utredningen om arbete åt asylsökande att en ersättning skulle utgå för utfört arbete. I den följande propositionen stannade regeringen för en dagersättning, I väntan på beslut - asyltiden som skulle kunna sättas ned om den asylsökande inte deltog i den organiserade verksamheten. De asylsökande som skaffat sig arbete på den öppna marknaden skulle betala för bostad och eventuellt uppehälle på förläggning. Bakom förslagen fanns, förutom be- sparingsskälen, en mera långsiktig integrationsaspekt, som reger- ingen formulerade i propositionen. Om asylsökande under vänte- tiden får leva i passivitet och bidragsberoende får detta allvarliga konsekvenser för deras framtid. Mera aktivitet men inte samma som för flyktingar med tillstånd Kopplingen av asyltidens innehåll till den framtida integrationen in- nebar emellertid inte att regelrätt sfi-utbildning borde påbörjas . Skälet var främst den koppling som då fanns till lagen om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare. För att inte minska de asylsökandes attraktivitet på den öppna arbetsmarknaden förordades istället en skyldighet för alla asylsökande att delta i svenskundervisning i annan form. Inte ens de som bodde i eget bo- ende fick någon rätt att delta i sfi. Däremot underströks att den svenska de asylsökande skulle få lära sig skulle vara av så hög kvalitet att den inte bara underlättade livet utan också kunde förkorta integrationstiden för dem som så små- ningom fick uppehållstillstånd. För dem som avvisades konstater- ades att språkkunskaper alltid var av värde. Övriga organiserade verksamheter som de sökande skulle ha skyldighet att delta i var arbete på förläggningen med städ- ning, trädgårdsarbete, kaféverksamhet, barn- och fritidsverksamhet m.m. Det ingick också att man deltog i orientering om det svenska samhället och i studiecirklar samt verksamhet utanför förläggningen. Regeringen utgick ifrån att de förändringar som genomförts skulle leda till kostnadsbesparingar på flera sätt. Dessutom bedömde man att den redan tidigare införda möjligheten för asylsökande att arbeta skulle minska kostnaderna i mottagningssystemet liksom ett förslag om att lägga ut all förläggningsverksamhet på entreprenad. Den ordning som infördes i och med att proposition 1993/94:124 antogs och trädde i kraft gäller i princip fortfarande. Att den organiserade verksamheten är tänkt att förbereda de asylsök- I väntan på beslut - asyltiden ande för den framtida integrationen framhålls också i regeringens integrationspolitiska proposition 1997/98:16, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik. Däremot har aldrig omfattningen och innehållet i den organiserade verksam- heten preciserats i regleringsbrev. , som genomförde en granskning av den organiserade verksamheten är kritiskt till att det saknas tyd- liga operativa mål för aktiviteterna , liksom priori- teringar mellan migrationspolitiska och integrationspolitiska mål för asylsökande. (RRV 2002:19) konstaterar vidare att lagen om mottagande av asylsökande inte är utformad så att den ger stöd för de integrationspolitiska aspekterna av den organiserade verksamheten. Slutresultatet blir, enligt verket, en osäkerhet om den organiserade verksamhetens mål och medel. Ska den med all kraft inriktas på att förbereda dem som får stanna för den fortsatta intro- duktionen i någon kommun eller ska den organiserade verksamheten först och främst inrikta sig på att göra väntetiden meningsfull? Och hur ska den påbjudna balansgången mellan förberedelser för ett fortsatt liv i och ett återvändande hanteras? Osäkerheten speglas också i de intervjuer gjort med handläggare inom som arbetar med den organiserade verksamheten. Handläggarna är exempelvis på det klara med vad kraven på individualisering av verksamheten innebär eller vad syftet med verksamheten har för den som fått avvisningsbeslut och om de då verkligen ska delta i den. Vidare är man inte klar över om det är önskvärt att de asylsökande ska ha någon arbetslivskontakt eller till och med arbeta på den öppna arbetsmarknaden. Det är också svårt att veta hur hårt man ska driva kravet på att deras deltagande i verksamheten när man ska betona frivillighet och det egna ansvar. Central överenskommelse ytterligare ett steg i utvecklingen träffades en överenskommelse mellan , , , och om att utveckla introduktionen för flyktingar och andra invandrare. I de delar som berör asyltiden skymtar en ambition att ytterligare förstärka de integrations- inriktade åtgärderna men det dubbla syftet – för- beredelse för att integreras i eller återvända till hemlandet – finns fortfarande kvar. Dock är de inblandade myndigheterna I väntan på beslut - asyltiden överens om att försöka förstärka de rent arbetsmarknadsinriktade åtgärderna. Bland annat förordas att de asylsökandes utbildnings- bakgrund och arbetslivserfarenhet ska kartläggas . Dessutom ska arbetsförmedlingen vid behov medverka och erbjuda rådgivning åt dem med arbetslivserfarenhet. Under de knappt överenskommelsen gällt när gransk- ningen görs, har emellertid förvånansvärt lite hänt på lokal nivå för att fylla överenskommelsen med ett konkret innehåll, konstaterar . Medel för insatser med anledning av överens- kommelsen har inte avsatts och några resultat av den samverkan, som överenskommelsen talar om kan verket ännu inte urskilja. Bara hälften av de asylsökande deltar Deltagandet i organiserad verksamhet har aldrig nått de för alla som var ambitionen när den infördes. Riks- revisionsverkets granskning visar att ca hälften av de asylsökande deltog i organiserad verksamhet och i genomsnitt . Enligt Migra- tionsverkets redovisning fanns det i genomsnitt 16 962 asylsökande i mottagningssystemet. Av dessa bedömdes kunna delta i organiserad verksamhet och av dessa deltog . deltog i organiserade verksamhet och deltog 27–. I undersökning bestod innehållet i den organiserade verksamheten för hälften av deltagarna av att de läste svenska och för övrigt varierade innehållet. Mycket få, eller , hade sin organiserade verksamhet i form av en praktik- plats. Mellan av de asylsökande vägrade delta i organiserad verksamhet eller var frånvarande utan giltiga skäl. Slut- ligen var det ca 250 personer, , som arbetade på den öppna arbetsmarknaden. När det gäller arbetsmarknadsinriktade insatser konstaterar att handläggare i allmänhet inte arbetar aktivt för att de asylsökande ska få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Insatser för de asylsökande från arbetsför- medlingarnas sida är sällsynta och mellan av de sökande har inte haft någon praktik inom ramen för den organi- serade verksamheten. Validering av yrkesutbildning eller erfarenhet genom arbetsförmedlingens försorg sker inte. I väntan på beslut - asyltiden Många orsaker bakom det låga deltagandet Bakom det låga deltagandet i organiserad verksamhet finns flera or- saker. har bl.a. pekat på oklara mål och ambi- tionsnivåer och därmed svårigheter att följa upp och utvärdera in- satserna. Bristande resurser och tid, dålig samverkan med andra myndigheter och kvalitativa brister i den organiserade verksam- heten ligger också bakom det låga deltagandet. Andra komplikationer är den stora variationen av nationaliteter, åldrar, bakgrunder, hälsotillstånd, modersmål, bostadsförhållanden och personliga önskemål och ambitioner, som måste hanteras inom mottagningssystemet. Om handläggarna inom den organiserade verksamheten tillsammans med de asylsökande ska kunna utforma individuella och konstruktiva planer för den organiserade verk- samheten, som också upplevs som meningsfulla och nyttiga för de sökande, krävs att det finns ett rikt och varierat utbud av aktiviteter att välja och vraka bland. Att utforma och upphandla ett sådant rikt utbud, som dessutom måste kunna variera , kräver både tid och pengar. Att knyta och upprätthålla kontakter med lokala arbetsplatser för att hitta och förmedla lämpliga praktikplatser kräver goda yrkesrådgivningskunskaper, branschkännedom och ännu mera tid. Att på ett insiktsfullt och nyanserat sätt motivera asylsökande, som tvekar att satsa helhjärtat innan uppehållstill- ståndet är klart, som mår dåligt eller som aldrig tänkt sig att arbeta utanför hemmet och heller inte ser nödvändigheten i att lära sig svenska, kräver stor psykologisk skicklighet, tålamod och tid. Att motivera och förklara varför graviditet inte är en giltig grund för att befrias från deltagande i organiserad verksamhet och varför dagersättningen satts ned på grund av ogiltig frånvaro kräver pedagogiska utförsgåvor av stora mått. Några ekonomiska fördelar har en asylsökande inte av att öka sitt deltagande i den organiserade verksamheten. De fördelar en asylsökande måste kunna se är att han kan lära sig svenska och att han genom deltagande i organiserad verksamhet sannolikt kan förbättra sina framtida chanser att få arbete och tjäna pengar. Till detta kommer sedan rent praktiska problem som måste hanteras; att tolkar måste beställas och vara närvarande och att både de asylsökande som bor i eget boende och de som bor på anlägg- ningarna allt oftare finns spridda på många orter. Även de logistiska uppgifterna med att boka mötestider, lokaler, tolkar och ta hänsyn till resorna kräver sin tid. har uppskattat att varje handläggare som sysslar med organiserad verksamhet ansvarar för I väntan på beslut - asyltiden mellan 120 och 176 asylsökande . Om de oav- brutet enbart ägnar sig åt att samtala med sina asylsökande skulle de rent teoretiskt kunna ägna ca och asylsökande åt sådana samtal och då har de inte avsatt någon tid för arbetsplatsgemensamma frågor än mindre deltagit i någon komplex extern upphandling eller försökt hitta en skräd- darsydd praktikplats åt en irakisk snickare eller en iransk ingenjör specialiserad på att konstruera anläggningar för juicetillverkning. Att hälften av de asylsökande deltar i orga- niserad verksamhet kanske trots allt är en bra siffra, säger i sin granskningsrapport när de efterlyser klargör- anden från statsmakterna avseende både målen för och omfatt- ningen av den organiserade verksamheten. 7.3.3Hur påverkas integrationen av boendet Tanken på att boendet kan ha betydelse för den framtida integrationen spelade en stor roll redan i Agfa-utred- ningen. Det var ambitionen att ge de asylsökande ett normalt boende som motiverade övergången till ett lokalt omhändertagande av asylsökande direkt i kommunerna istället för omhändertagande på institution. Att statsmakterna bara retirerade med de asylsökande tillbaka till förläggningarna grundandes knappast på att man omvärderat institutionernas inflytande på integrationen utan på kommunernas problem med att hantera blandningen av väntande och avvisade asylsökande. Ambitionen blev istället att försöka utforma institutionerna, förläggningarna, så att ett normalt boende i vanliga lägenheter blev möjligt.