sou · GRB377d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Anledningen till att man inte börjat på sfi kan vara bristen på barnomsorg, problem med hälsan, väntan på att resten av familjen ska få uppehållstillstånd i eller bostadsproblem Detta tyder på att gruppen flyktingar i högre grad tidigt påbörjar sfi-studier än gruppen övriga invandrare. Det finns, erfar vi, ofta ett krav på deltagande i sfi för individer som är beroende av försörj- ningsstöd eller erhåller introduktionsersättning. En annan förklar- ing kan vara att fler i gruppen övriga invandrare än i gruppen flyk- tingar är självförsörjande. Utredningen menar att en förvånansvärt stor andel invandrade inte påbörjar studier under denna relativt långa tidsperiod inte minst mot bakgrund av kommunens ansvar enligt Skollagen 13 kap 3 § att för bosatta i kommunen erbjuda utbildning inom tre måna- der från folkbokföring. Enligt Skollagen 13 kap 4 § ska kommunen dessutom aktivt verka för att nå dessa individer och för att moti- vera dem att delta i utbildningen. Myndigheten för skolutveckling diskuterar begreppen kvalitet och kvalitetsredovisning i skriften och förbättra kvali- tet (2003). Denna skrift samt regeringens skrivelse Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188) ger ett brett underlag för kommunen och sfi-utbildningens aktörer att definiera begreppen samt granska och sätta upp mål för sfi-utbildningens kvalitet och måluppfyllelse i kommunen. Även Skollagskommit- téns betänkande (SOU 2002:121) kan stödja sådant arbete. Utred- ningen hänvisar till dessa skrifter och avstår från diskussioner kring begreppet kvalitet samt kring utformningen och själva upprättandet av kvalitetsredovisningen i kommunen. Enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning ska varje skola som ingår i det offentliga skolväsendet upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i uppföljningen och utvärderingen av verksamheten. Den ska bygga på skolornas kvalitetsredovisningar. På båda dessa nivåer ska redovisningen innehålla en bedömning av i vilken mån de nationella målen för utbildningen uppnåtts och vilka åtgärder man avser att vidta om de inte uppnåtts. Det grundläggande motivet för kravet på kvalitetsredovisningar är att de ska fungera som hjälpmedel för att utveckla och förbättra verksamheten. Kvalitetsredovisningen är inte avsedd att ersätta utan bygga på lokala utvärderingar, egen tillsyn, inspektion etc. inom områden som skolan eller kommunen själv anser särskilt vik- tiga ur kvalitetssynpunkt. I detta avsnitt resonerar vi kring sfi-statistiken; kring de variabler som samlas in samt kring bakomliggande orsaker till den varierande grad av måluppfyllelse som präglar sfi-utbildningarna. Flera rapporter, t.ex. Vem älskar sfi? (1997) och Språk och arbete (revisorer 2001) visar på brister i redovis- ningen av statistiskt underlag. Utredningen menar att det fortfa- rande finns utrymme för förbättringar även om flera positiva för- ändringar gjorts. I takt med att alltfler olika anordnare genomför och redovisar sina olika verksamheter blir det än viktigare att anvisningarna till uppgiftsinlämnandet är så otvetydiga som överhuvudtaget går. påpekar också detta i ett yttrande till reviso- rer (2000b): Ett ytterligare kvarstående problem i insamlingen är att få en heltäck- ande statistik. Detta problem beror delvis på kommunernas använd- ning av entreprenörer för undervisningen. Det har nämligen visat sig svårt att få fullständiga uppgifter från kommunerna om vilka anord- nare man anlitar. En orsak är naturligtvis att byten av entreprenör ofta förekommer. Vilka uppgifter som kommunerna är skyldiga att för uppföljning och utvärdering lämna regleras i föreskrifter om uppgifts- insamling från skolhuvudmän, SKOLFS 2000:157. Häri föreskrivs att kommunen ska lämna uppgifter som rör t.ex. anordnare, elever, lärare, kursstart- och slut, undervisningstimmar, avbrott m.m. Ändringar i denna författning kommer att gälla (Dnr 71-2003:967). Det är denna SKOLFS inklusive förändringar som kommenteras nedan. Uppgifterna från kommunen lämnas till SCB, som alltså har data på individnivå. Därefter lämnas avidentifierat material till Skol- verket för vidare bearbetning. 6.3.1Oklarheter, skillnader och jämförelser Som grund för insamlandet till SCB av statistik kring sfi:s direkta verksamhet handhar och distribuerar SCB en blankett som skol- huvudmannen ska fylla i. Till denna hör instruktioner till ifyllandet som bygger på definitioner i SKOLFS 2000:157. nerna, blanketten och dess instruktioner har fått ett delvis nytt utformande i samband med nya kursplanerna för sfi. Det är alltså SKOLFS tillsammans med instruktionerna som utgör underlag för statistik och därmed presentationer av målupp- fyllelse på såväl som nationell nivå. De definitioner som anges i SKOLFS och de instruktioner som distribueras i samband med blanketten till skolhuvudman är ibland oklara och skiljer sig ibland åt, vilket kan leda till olika tolkningar i olika kommuner. Några exempel följer här. Eleven har gått över till annan utbildningsanordnare (ej sfi) utan att ha godkänts i sfi (kod Y) bör ändras. Godkänts i sfi bör bytas mot godkänts i aktuell kurs. Eleven har gjort en överenskommelse med skolan om ett studieuppehåll (kod R). Här uppges i SKOLFS att eleven och skolan kommit överens om ett uppehåll fr.o.m. ett visst datum eller att eleven varit frånvarande utan att återkomma till undervisningen (vår kursivering). I instruktio- nerna till kommunen uppges ingen tidslängd, vilket kan ge upphov till olika tolkningar. Det bör vara viktigt för såväl den studerande som för verksam- heten att datum både för när uppehållet inleds och när den stu- derande ska återkomma till utbildningen är bestämt. Sjukdom (kod S) uttrycks på olika sätt i SKOLFS respektive instruktionerna till kommunen. I SKOLFS uttrycks detta med definitionen Eleven har gjort avbrott/studieuppehåll på grund av sjukdom medan det i anvisningarna står Eleven har gjort avbrott på grund av sjukdom (vår kursivering). Detta gäller även arbete/långtidspraktik (kod A) och graviditet/barnledig- het/barnomsorg (kod Q). För de flesta studerande gäller säkerligen att man har en överenskommelse i någon form om när man ska komma tillbaka till sfi; att det alltså egentligen handlar om ett uppehåll. Utredningen menar också att det ligger en stor skillnad i att göra avbrott p.g.a. graviditet/barnledighet och att göra avbrott p.g.a. bristande barnomsorg. Utredningen har sett exempel på hur individer inte tillåts anmäla sig till sfi om man inte har ordnad barnomsorg. I de kommuner som har lång kö till barnomsorgen finns alltså en dold kö till sfi (som man har rätt att påbörja från ankomstdatum till kommunen). Utredningen lägger i kapitel 8 ett förslag till förändringar kring genomförande och ansvarsfördelning av praktik. Vid ett eventuellt realiserande av detta förslag vore det värdefullt att via inrapporte- ringsblanketten kunna följa upp detta. Vissa målsättningar och ambitioner är liknande för vuxenutbildning och sfi. finns skillnader i anvisningar för kommunens redovisningar som gör att jämförelser försvåras, t.ex. redovisas inte avbrott på samma grunder inom sfi respektive kom- vux. Detta kan vara en av anledningarna till en onyanserad bild av sfi. Utredningen menar att det vore positivt om vissa aspekter av sfi skulle kunna jämföras med övrig vuxenutbildning. Nedan följer några exempel på olikheter i anvisningar samt påpe- kanden om uppgifter som sfi-utbildningen skulle kunna dra nytta av att veta. Olika formuleringar kring när en kursdeltagare/elev ska regi- streras: För sfi gäller att 1 timmas närvaro eller mer innebär registrering. För deltagare i komvux ska den registreras som deltagit i kurs. Utredningen erfar att begreppet deltagit ofta tolkas som att deltagaren ska ha deltagit innan registrering görs. För sfi registreras nu Deltagande i läs- och skrivinlärning inom grundläggande vuxenutbildning, vilket utredningen välkomnar, då detta tydliggör den studerandes rättighet att studera både inom sfi och alfabetisering/läs- och skrivträning inom grund- läggande vuxenutbildning. Trots att detta alltså numera ska anges på blanketten, erfar utredningen att vissa studerande fortfarande rapporteras enbart som studerande i grundläggande vuxenutbildning. Det omvända förhållandet förekommer också. Det vore intressant i följande uppföljningar, med bakgrund av utredningens förslag, att se hur många som studerar övriga kur- ser på grundläggande och gymnasial nivå. För komvux ska anges kurs , kurs på kvällstid och icke schemalagd tid (t.ex. kurs som ges på distans eller undervisning som anordnas under andra flexibla former). Även här vore det intressant att kunna följa upp utredningens för- hoppning om att sfi kommer att anordnas i mer flexibla former än vad som är fallet . I SKOLFS står att arbetsplatsorientering/förvärvsarbete under kursen ska uppges för sfi, men i definitionerna (som motsva- rar instruktionerna till kommunernas ifyllnad av blanketten) och på blanketten finns ej förvärvsarbete med. För att kommu- nerna ska få ett underlag som grund för att bedöma behovet av t.ex. kvällsundervisning och praktik vore det värdefullt att ha tillgång till uppgift om förvärvsarbete. Undervisningstimme, dvs. erbjuden timme, anges för kom- vux. För sfi anges elevtimme. Detta försvårar en jämförande bedömning av skolformernas frånvarostatistik. Vi menar också att det vore värdefullt att få en överblick över vad som erbjuds i kommunerna och att en bedömning av frånvaron egentligen först kan göras i relation till erbjuden tid. Kostnadsberäkningar för sfi sker alltså nu utifrån detta timunderlag. För komvux anges att summa kostnader och intäkter ska specificeras, medan sfi enbart ska uppge total summa kostnader och intäkter. Inte heller lokalyta behöver kommunen ange för sfi. Anledningen till denna är enligt att det är så pass vanligt att kommunerna upphandlar all sfi och att kom- munen då bara kan ange hur mycket man betalat till anordna- ren. Enligt är det ovanligt att all komvux i en kommun upphandlas. De kostnader per heltidsstuderande på sfi som kommunerna inrap- porterade till SCB varierar mellan 5 900 och 360 200. Dessa kostnader får anses mycket osäkra. Följande tabell illustrerar detta. Vad gäller uppgifter om utbildningsbakgrund kan dessa, för grup- pen invandrare, anses något osäkra av flera anledningar: SCB skickar för detta ändamål ut en enkät för att samla in uppgifterna. Den som studerat inom svenska skolväsendet registre- ras och rapporteras genom skolans försorg till SCB, men för en individ som haft sporadisk skolgång i sitt hemland kan det vara svårt att uppge antal totala år i skola. Av de som invandrat 1998- 2000, var och som studerade på sfi saknades uppgifter om utbildning för enligt uppgift som utredningen låtit ta fram ur STATIV, databas. Uppgifter om utbildningsbakgrund ska alltså hanteras med försik- tighet. 6.4Avbrott/studieuppehåll och måluppfyllelse Den dåliga måluppfyllelsen inom sfi, mätt i hur många som klarar slutnivå, och de många avbrotten är något som flitigt debatteras och kritiseras. Denna statistik – som vi ovan konstaterat är svår att jämföra med andra skolformer - tas som intäkt för att kvaliteten i sfi-utbildningen är dålig. Vi granskar nedan på detta påstående, med vår beskrivning av brister i redovisningen i bakhuvudet. Vi vill betona att det som beskrivs nedan är en statistisk beskriv- ning av verksamheten då den förra kursplanen gällde. Hur den nya kursplanen kommer att påverka avbrott, uppehåll, måluppfyllelse m.m. återstår att se. Vi menar att det ändå kan vara värdefullt att föra ett resonemang kring detta, eftersom ett sådant kan ligga till grund även för framtida presentationer och analys av siffrorna. 6.4.1Definition av avbrott/studieuppehåll I redovisningen av statistiken för sfi syns oftast avbrott/studie- uppehåll som en enda kategori. Inom denna kategori ryms så vitt skilda orsaker som sjukdom, graviditet, arbete, brist på barn- omsorg, flytt till annan kommun. Det stora antalet avbrott (studieuppehåll nämns mer sällan i media) anses emellanåt bero på en dålig sfi-utbildning. När dessa olika anledningar skärskådas närmare blir ett sådant resonemang både ologiskt och missvisande och ger en onödigt negativ bild av sfi-verksamheten. ju ofta avbrott/studieuppehåll något som sfi-utbildningen inte kan påverka. I kategorin avslutat utbildningen utan godkänt resultat i tabellerna ingår orsakerna avskiljts från kursen p.g.a. att han/hon inte kunna tillgodogöra sig undervisningen, slutat utan att ha uppnått godkänt och fått intyg samt slutat eftersom han/hon lämnat landet. Att den studerande inte fått godkänt är förvisso sant, men att någon t.ex. lämnar landet bör inte kopplas till mål- uppfyllelse i sfi-verksamheten. Det antal avbrott/studieuppehåll som uppges i statistiken är antal inrapporterade avbrott/uppehåll vid mättillfället. Uppgiften visar alltså inte om en studerande har gjort flera avbrott före mät- tillfället, om man har gjort avbrott utan att det rapporterats ännu eller om man kommer tillbaka dagen efter mättillfället. Uppgiften speglar inte heller hur långa eller hur ofta förekommande avbrot- ten/studieuppehållen är för en och samma individ. I Vem älskar sfi? (, 1997) gjordes två undersökningar kring avbrott/studieuppehåll. Man redovisar där att många stude- rande kommer tillbaka till utbildningen efter sina avbrott/uppehåll. 6.4.2Vem gör avbrott/uppehåll? Nedan visar 226 (2003a) att ungefär hälften av de studerande gjort avbrott/studieuppehåll vid mättillfället. Ålder spelar ingen större roll i detta sammanhang, men en mindre andel studerande med längre utbildning hade gjort avbrott/studieuppe- håll än de med kortare utbildningsbakgrund. Bland engelsktalande var andelen avbrott störst, medan bland indi- vider med ryska som modersmål gör var tredje avbrott/studieuppe- håll. Nybörjare 99/00, avbrott/studieuppehåll t.o.m. 01/02. Andel (%) av Andel (%) i högst 6 år Sydkurdiska (Sorani) 1) Bosniska/kroatiska/serbiska Som beskrivits ovan kan den studerande ha gjort ett eller flera samt korta eller långa avbrott inom utbildningen; det som syns i statistiken ovan är situationen vid mättillfället. Det saknas alltså kunskap om hur individers väg inom sfi ser ut, vad som utlöser avbrott och uppehåll samt vilka åtgärder som utbildningen har att ta till för att stödja individens fortsatta studier och/eller återkomst till utbild- ningen. Inom ramen för utredningens resurser har vi inte haft möj- lighet att göra en sådan uppföljning. Utredningens kontakter med kommuner har givit vid handen att en mindre andel av de studerande i mindre kommuner gör avbrott jämfört med i storstäder. Detta har troligen att göra med den när- mare kontakt som den mindre volymen medger. 6.4.3Orsaker till avbrott/studieuppehåll Det kan finnas flera orsaker till avbrott och uppehåll, något som också redovisar. Vi försöker här titta dels på kategorisering av dessa orsaker, övriga möjliga orsaker samt se på några för sfi-studerande specifika förklaringar till avbrott/uppehåll. Vi har inte kunnat finna några direkta belägg för att sfi-stude- randes missnöje med utbildningen skulle vara en större anledning till avbrott, varken vid våra kontakter med kommuner eller i littera- turen. Som lyfts fram i Vuxenutbildning – tematisk rapport (Skol- verket 1998) finns det dock anledning att problematisera denna förnöjsamhet, som t.ex. dels kan bero på urvalet av informanter och dels på att de studerande saknar kunskap om och/eller inte har for- mulerat målen med sin utbildning. Vem älskar sfi? (1997) visar att de studerande i stort sett var nöjda med sin utbildning. I rapportens avbrottsundersök- ning fick studieavbrytarna en direkt fråga om de ansåg att deras avbrott på något sätt hade med undervisningen att göra. Där sva- rade 39 nej, 6 ja och 4 delvis. I en internationell undersökning, International Adult Literacy Survey (2001) ansåg fyra av fem som deltagit i sfi att utbildningen var bra. Nedanstående tabell beskriver orsakerna till avbrott/studieuppe- håll vid mättillfället. Angiven orsak till avbrott/studieuppehåll Andel avbrott/studieuppehåll av totala t.o.m. läsåret 01/02 för elever som antalet nybörjare läsåret 99/00: påbörjat sin utbildning läsåret 99/00 Till annan utbildningsanordnare (ej sfi) Flyttat till annan kommun Graviditet/barnledigt/problem barnomsorg Källa: 226, bygger på tabell 8.4D Var femte elev som avbryter studierna gör det på grund av arbete eller andra studier och var tionde avbryter på grund av sjukdom eller barnledighet. I de flesta fallen känner dock sfi-anordnarna inte till anledningen till avbrotten. Att en stor andel studerande () gör avbrott/studieuppehåll utan känd anledning är inte acceptabelt. Möjligen kan ovan beskrivna svårigheter och kommuners tolkningar av de olika avbrotts- och studieuppehålls- koderna bidra till att Eleven har uteblivit från undervisningen av okänd anledning (kod K) så ofta anges. Det är rimligt att anta att fler studerande inom sfi än inom annan utbildning har en svår psykosocial situation. Man väntar t.ex. oro- ligt på nyheter om familjen i det krigshärjade hemlandet eller man har koncentrationssvårigheter och svåra mardrömmar efter krigs- upplevelser eller tortyr. Det kan för vissa studerande ibland vara motiverat att göra ett studieuppehåll av såväl personliga som peda- gogiska skäl. Utredningen erfar också att ett avbrott kan vara ett uttryck för insatser från arbetsförmedlingen (som anvisar arbete eller praktik) i samråd med anordnaren. Det kan också vara så att anvisar ett arbete antingen i samförstånd med den studerande eller att den studerande tvingas avbryta studierna för att aktivt söka jobb. Ytterligare en anledning till uppehåll kan vara att man i flera kommuner kommit överens om en avsevärt kortare väntetid inför sfi än den lagstadgade 3-månadersgränsen. I vissa fall kan denna iver omöjliggöra förberedelse, nogsam kartläggning och undan- röjande av eventuella hinder - såsom barnomsorg och hälsofrågor - för en effektiv språkinlärning. Detta kan medföra att man behöver göra ett uppehåll senare under utbildningen. Att sfi-utbildningen tidigare utgjordes av en enda kurs gjorde också att vägen till målet av många studerande upplevdes som mycket lång och dess mål ouppnåeligt jämfört med gymnasiets kortare kurser. Detta kan ha bidragit till att man bestämde sig för att göra ett uppehåll/avbrott. Vem älskar sfi? (1997) beskriver i en av de avbrotts- undersökningar som ingick i studien att flera avbrytare var nöjda med sin situation, men att ett relativt stort antal av olika anled- ningar varit tvungna att avbryta sina studier och mot sin vilja blivit kvar hemma. 6.4.4Avbrott/studieuppehåll och undervisningen Att närmare hälften av de studerande vid ett visst mättillfälle inte befinner sig i utbildning får naturligtvis stora konsekvenser för möjligheten att erbjuda optimal inlärningsmiljö. Vem älskar sfi? (1997) uttrycker detta i samand med avbrottsundersökningarna: Sammantaget ger undersökningen en bild av en verksamhet med stor rörlighet men där elevernas avbrott, avbrottsorsaker och gruppbyten så långt man kan bedöma oftast vid närmare betraktande är högst för- klarliga. Snarare framstår denna rörlighet närmast som inbyggd i själva verksamheten och omfattningen av denna turbulens som ett mått på några av de inherenta svårigheter sfi-verksamheten har att tampas med. Den ovan beskrivna situationen medför allvarliga konsekvenser för undervisningen. Att inte som i annan undervisning kunna räkna med en stabil studiegrupp som förblir intakt ens under en termin har naturligtvis en negativ effekt på såväl undervisnings- planering som tryggheten och inlärningsklimatet i gruppen. En ständig påfyllning av nytillkomna elever försvårar högst väsent- ligt möjligheterna till kontinuitet och optimal progression i språkinlärningsarbetet. Naturligtvis måste, i en diskussion kring en utbildnings målupp- fyllelse, hänsyn tas till samhället i vilket utbildningen bedrivs samt till vilka studerande som finns i utbildningen. All diskussion kring sfi-utbildningens måluppfyllelse bör alltså ta sin utgångspunkt i att sfi och dess aktörer varken är eller bör vara isolerat från samhället i övrigt. Det omgivande samhället påverkar individens livsbetingelser även vad gäller språkinlärningen, se kapitel 2. Varje diskussion kring sfi-utbildningens måluppfyllelse måste också relateras till de mål som sfi:s kursplaner formulerar. Det är dessa som sfi-verksamheten ska mätas mot och inte mot de för- väntningar som finns och de krav som reses från olika håll. Det är ännu för tidigt att se hur den nya kursplanen påverkar deltagande, måluppfyllelse och studietid. Den nya möjligheten att läsa delkurser och få betyg för dessa skulle kunna innebära ett för- ändrat mönster. Utgångspunkten för de resonemang som förs i det följande är uppgifter från läsår då alla fortfarande skulle läsa samma kurs och mätas efter samma slutnivå De uppgifter som redovisas är hämtade från offici- ella statistik, den statistik utredningen erhållit från , den statistiska bearbetning som KPMG gjort utifrån uppgifter samt från databas . 6.5.1Nått slutnivå – godkänd resonerar oftast numera kring vilka resultat de stude- rande uppnått efter , vilket är ett avsevärt bättre mått än antal godkända . För vissa av de kortutbildade studerande är dock ; börjar man arbeta med sin läsinlärning på ett and- raspråk måste det få ta tid. Måluppfyllelsen bör dessutom alltid relateras till antalet närvaro- timmar i utbildning, dels eftersom de studerande kan ha gjort längre och flera uppehåll och dels eftersom inga siffror finns att tillgå på hur många timmar som erbjuds de studerande. Det kan också vara så att en person som läst få timmar ändå har tillgång till många språkinlärningstillfällen via t.ex. förvärvsarbete, praktik eller andra studier. Hur stor andel av nybörjarna blir godkända inom ? statistik visar att av dem som påbörjade sfi /02 klarade sfi-utbildningens mål redan under det första Andelen som blir godkända efter har i stort sett varit oförändrad (34–) . Tabellen nedan visar andelen godkända relaterat till utbildnings- bakgrund. Att av de mycket kortutbildade i vuxen ålder når sfi-nivå under denna korta tidsrymd kan tyckas som mycket bra. I vilken omfattning dessa studerande varit regi- strerade inom grundläggande vuxenutbildning vet vi dock inte, vil- ket får illustrera den osäkerhet som råder för statistik relaterad till analfabeter och kortutbildade. För samtliga personer som varit nybörjare i sfi åren 1995/96 /2000 95/96 till 99/00 Som synes i tabellen ovan har utbildningsbakgrund en avgörande betydelse för andelen godkända . Förutom utbild- ningsbakgrund spelar även ålder en stor roll, vilket illustreras i nedanstående tabell. Andel (%) av totalt Källa: 226, tabell 8.5 A Som synes i tabellen ovan är det störst andel bland gruppen 25–som avslutat utbildningen med godkänd slutnivå inom i genom- snitt . Vilket modersmål man har spelar inte lika stor roll för om den studerande avslutar utbildningen med godkänt betyg under denna Statistiska uppgifter visar dock att studerande med ryska, bos- niska/kroatiska/serbiska och persiska generellt sett oftare når god- känt betyg, medan studerande med t.ex. turkiska och kurdiska har större svårigheter. Hur tar det att avsluta utbildningen med godkänt betyg? Antalet elevtimmar (närvarotimmar) för att nå sfi-nivå varierar mycket. Det genomsnittliga antalet timmar till slutnivå 01/02 för nybörjarna 98/99 var . Tabellen nedan visar antalet timmar för de nybörjare 95/96 som nått nivå t.o.m. läsåret 01/02, alltså under en något längre tidsperiod än vad vanligtvis utgår från. De stude- rande som når nivå gör det med relativt få timmar – i alla ålders- klasser och även med olika lång utbildningsbakgrund. Som synes nedan minskar dock längre utbildningsbakgrund antal timmar till slutnivå generellt sett. Genomsnittligt antal timmar till slutnivå 01/02 för nybörjare 1995/96