sou · GRB383d2 · 2004-01-01 00:00:00 — All- mänt sett är det givetvis oftast lämpligt att sammanföra lag- bestämmelser som har ett nära samband med varandra i en enda lag. I regel innebär en sådan lösning att det blir lättare att få en överblick över regleringen och att tillämpningen därigenom kan bli säkrare. Å andra sidan är det här fråga om bestämmelser som gäller extrema undantagssituationer och som därför sannolikt inte kommer att tillämpas särskilt ofta. Det kan därför hävdas att över- blicken över de regler som vanligen tillämpas snarare främjas av att de särskilda nya reglerna inte belastar lagen. Det kan också sägas att överblicken över de nya reglerna blir bättre om de samlas i en sär- skild lag. Enligt utredningens mening är skälen för detta alternativ något starkare än de som talar för en inarbetning av reglerna i smittskyddslagen. Utredningen förordar därför att de bestämmels- er som behövs förs in i en särskild lag om extraordinära smitt- skyddsåtgärder. Utredningen har också övervägt om de som berörs av beslut om hälsokontroll, karantän eller avspärrning bör ha rätt till ersättning för ekonomiska förluster som de drabbas av på grund av sådana beslut. För dem som tvingas avstå från förvärvsarbete på grund av beslut om karantän har utredningen förordat rätt till ersättning av allmänna medel. Enligt utredningens mening bör denna rätt regleras i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare. Från den utgångspunkten föreslås följdändringar i vissa andra författningar. Beträffande den närmare utformningen och innebörden av de bestämmelser som föreslås hänvisas till författningskommentaren. Utredningens förslag innebär bl.a. att det blir möjligt att vidta vissa smittskyddsåtgärder som inte kan komma i fråga . Om det finns risk för spridning av smittkoppor eller SARS kan smitt- skyddsläkaren sålunda besluta att viss hälsokontroll skall genom- föras. Han kan också under närmare angivna förutsättningar besluta att personer som kan antas ha varit utsatta för smitta av någon av dessa sjukdomar skall hållas i karantän. En annan nyhet är att skall kunna avspärra vissa områden av smittskydds- skäl. Förslaget innehåller också bestämmelser om rätt att överklaga och om rätt till ersättning i form av smittbärarpenning för personer som hållits i karantän. Det är i regel svårt att göra samhällsekonomiska beräkningar på smittskyddsområdet. De beräkningar som tidigare gjorts i olika sammanhang avseende kostnader för att förebygga smittsamma sjukdomar och kostnader för dem som blivit smittade (kostnader för vård och behandling, sjukskrivning och produktionsbortfall) anses mycket osäkra; se t.ex. betänkandet (SOU 1999:51) Smitt- skydd, samhälle och individ, Del A s. 295 ff. När det gäller att beräkna ekonomiska konsekvenser av de regler om extraordinära smittskyddsåtgärder som utredningen föreslår tillkommer den svårig- heten att det är osäkert om den situation som förutsätts för regler- nas tillämpning kommer att uppstå. Mot bakgrund av det sagda anser utredningen det inte meningsfullt att presentera någon egentlig kostnadsberäkning. Utredningen vill emellertid här något beröra vilka kostnader som kan antas uppstå. Vad beträffar den beredskap som krävs för att föreslagna smitt- skyddsåtgärder vid behov skall kunna tillgripas torde den knappast föranleda några nya kostnader. Den epidemiberedskap som lands- tingen redan enligt gällande ordning skall ha torde i huvudsak täcka de krav som den nya ordningen ställer. Inte heller torde genomförandet av enstaka hälsokontroller kunna leda till annat än försumbara kostnadsökningar. Detta arbete bör kunna skötas med hjälp av personal som också under normala förhållanden deltar i smittskyddsarbetet. Några kostnader för de lokaler som kan komma att behövas kan knappast antas uppstå. Sådana lokaler torde i regel finnas tillgängliga på de flygplatser eller de hamnar där åtgärden i första hand kan aktualiseras. Om situa- tionen däremot blir sådan att många hälsokontroller måste utföras kan särskilda personalkostnader troligen upp- stå. Såväl omfördelning som förstärkning av personalen kan då komma att behövas. Om det inte blir fråga om en mycket bör emellertid kostnadsökningen kunna bli begränsad. Vad beträffar kostnader som kan antas uppstå med anledning av ett beslut om karantän är det i första hand kostnader för lokaler, personal och måltider som kan komma i fråga. Alla dessa poster är svåra att beräkna. När det gäller karantänslokaler har utredningen förordat i första hand användning av mindre hotell, pensionat eller kursgårdar. Beträffande den möjligheten kan anmärkas att kostnad- en kan bli beroende av i vilken utsträckning hotell- eller kurs- verksamhet kan bedrivas i den akuta situationen. Det kan tilläggas att kostnaderna också kan påverkas av om det blir möjligt att utan kostnad ta i anspråk militära förläggningar. Efter ett beslut om karantän aktualiseras också kostnader för den ersättning som enligt utredningens förslag skall utgå till den som på grund av karantänsbeslutet måste avstå från förvärvsarbete. Osäkerhetsfaktorerna är givetvis många även vid en beräkning av dessa kostnader. Följande räkneexempel kan emellertid vara av ett visst intresse. Förutsättningar: En anställd försäkrad har efter beslut av smitt- skyddsläkaren hållits i karantän . Beslutet har grundats på att han kan antas ha varit utsatt för smitta av smittkoppor. Den anställdes sjukpenninggrundade inkomst är sådan att han är berättigad till den högsta smittbärarpenning som kan utbetalas eller per dag. Resultat: Den anställde blir berättigad till smittbärarpenning med 17 x 635 = brutto. Givetvis kan också samhället drabbas av ett produktionsbortfall på grund av att en del av dem som hålls i karantän genom frihets- berövandet hindras att utföra förvärvsarbete som de annars skulle ha utfört. Beslut om avspärrning kan föranleda ett antal olika kostnader som blir i hög grad beroende på det avspärrade områdets storlek och beskaffenhet i övrigt. Sålunda finns det till att börja med anledning att räkna med kostnader för att åstadkomma fysiska hinder för trafik till och från området och för polisbevakning. Det kan också uppstå kostnader för olika specialarrangemang för att tillgodose skilda slag av service till dem som vistas inom området, t.ex. livsmedelsleveranser. Liksom när det gäller beslut om karantän kan vidare en samhällskostnad i form av produktionsbortfall uppstå på grund av att en del av dem som får sin rörelsefrihet begränsad inte kan utföra något förvärvsarbete. Utredningens förslag innebär bl.a. att polismyndigheten skall lämna biträde vid verkställighet, förutom vid beslut om avspärr- ning, även vid beslut om hälsokontroll och karantän. När det gäller dessa beslut får emellertid kostnaderna antas bli försumbara. Detsamma torde gälla utredningens förslag till överklagande- bestämmelser. Antalet överklaganden kan inte antas att bli så stort att domstolarnas arbetsbelastning påverkas i någon nämnvärd grad. Utredningen har också föreslagit ändringar i smittskyddslagen och karantänslagen av innebörd att dessa lagar skall bli tillämpliga på smittkoppor och dessutom en ändring i karantänslagen som innebär att SARS förs in i den lagen. Dessa förslag kan inte antas leda till några nämnvärda kostnader som inte redan berörts. Det är tydligt att en tillämpning av de föreslagna bestämmelserna i ett krisläge skulle kunna leda till en betydande ökning av kost- naderna för smittskyddet. Mot en tänkbar kostnadsökning skall emellertid ställas de kostnader för samhället som skulle kunna upp- stå vid en epidemisk spridning av någon av de aktuella sjukdomar- na. Det finns en uppenbar risk att dessa kostnader skulle kunna bli mycket stora. Enligt utredningens mening bör den särskilda lag och de författ- ningsändringar som har förordats i det föregående träda i kraft med den nya smittskyddslag som har granskats av Lagrådet. Som framgår av avsnitt 7.1 utgår utredningen från att regeringen avser att i proposition till föreslå att den nya smittskyddslagen skall träda i kraft . Mot denna bakgrund föreslår utredningen att även utred- ningens författningsförslag skall träda i kraft . Något behov av övergångsbestämmelser finns inte. 10.1Förslaget till lag om extraordinära smittskyddsåtgärder Som framgår av avsnitt 7.10 har utredningen valt den lagtekniska lösningen att flertalet erforderliga bestämmelser angående de nya smittskyddsåtgärderna tas in i en särskild lag som är avsedd att komplettera den nya smittskyddslag som regeringen väntas föreslå . Som namn på den särskilda lagen har utredningen valt lag om extraordinära smittskyddsåtgärder. I paragrafens första stycke konstateras att det i lagen som komplett- ering till smittskyddslagen (2003:000) ges särskilda bestämmelser till skydd mot spridning av de allmänfarliga sjukdomar som anges i en bilaga till lagen. Med allmänfarliga sjukdomar avses sjukdomar som tas upp i bilagan till smittskyddslagen. Bestämmelsen innebär bl.a. att både smittskyddslagen och förevarande lag kan aktualiseras när fråga är om någon av de aktuella sjukdomarna. Det är dock tydligt att vissa bestämmelser i smittskyddslagen inte skall till- lämpas i mål enligt förevarande lag. Detta är fallet då samma fråga reglerats särskilt i de båda lagarna; se t.ex. behörighetsreglerna i 7 § första stycket förevarande lag och 8 kap. 3 § smittskyddslagen. Detsamma gäller emellertid också beträffande en del av de bestäm- melser i smittskyddslagen som innehåller begränsningen enligt denna lag. Som exempel kan nämnas bestämmelsen i 8 kap. 8 §. Det får också anses framgå att det inte är avsett att bestämmelserna i 8 kap. 6 eller 7 § skall tillämpas i mål enligt förevarande lag. I bilagan till förevarande lag har endast smittkoppor och SARS tagits upp. För att lagen skall kunna tillämpas på någon annan all- mänfarlig sjukdom krävs därför i princip att bilagan ändras genom I andra stycket stadgas emellertid – för det fall att beslut om ändring i bilagan inte kan avvaktas – att regeringen får föreskriva att lagens bestämmelser från den tidpunkt regeringen bestämmer skall tillämpas även på annan allmänfarlig sjukdom eller på sjukdom som anges i föreskrift som regeringen meddelat med stöd av 9 kap. 3 § smittskyddslagen. I tredje stycket sägs att en sådan föreskrift skall underställas prövning. Andra stycket har utformats med bestämmelsen i 9 kap. 3 § i det till Lagrådet remitterade förslaget till ny smittskyddslag som före- bild. Enligt den bestämmelsen kan regeringen under närmare angiv- na förutsättningar föreskriva att smittskyddslagens bestämmelser om allmänfarliga sjukdomar från en angiven tidpunkt skall till- lämpas på en viss smittsam sjukdom. Även en sådan föreskrift skall underställas prövning. Anledningen till att bestämmelsen i 9 kap. 3 § getts den utform- ning den fått berörs i lagrådsremissen (s. 224) bl.a. genom en hän- visning till ett yttrande av Lagrådet i den proposition som föregick antagandet av smittskyddslag (prop. 1988/89:5 s. 327 ff.). Innebörden av yttrandet är bl.a. att regeringsformens krav på lag- form när fråga är om bestämmelser som begränsar vissa fri- och rättigheter gör en utformning av detta slag nödvändig. Utredning- en har inte funnit anledning att i detta sammanhang förorda en annan lösning. Bestämmelsen i andra stycket är – liksom förebilden i 9 kap. 3 § i det remitterade lagförslaget – avsedd att tillämpas endast när smitt- risken är förhållandevis hög. Den tar sikte på sjukdomar som redan klassificerats som allmänfarliga men också på sjukdomar som för- anlett förordnanden enligt 9 kap. 3 §. Enligt denna paragraf får smittskyddsläkaren besluta att den som anländer till från utlandet skall genomgå hälsokontroll på platsen för inresan. Förutsättningen är att det finns risk för sprid- ning av någon av de sjukdomar som lagen omfattar. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.3. Det bör understrykas att möjligheten att besluta om hälso- kontroll inte är avsedd att användas i något större antal fall. Även en begränsad hälsokontroll kan visa sig både tids- och resurs- krävande. Beslut att utföra hälsokontroll bör därför meddelas bara när det finns särskild anledning att räkna med att det bland de inresande finns någon som bär på någon av de sjukdomar som omfattas av lagens bestämmelser. Motiv till bestämmelserna finns i avsnitt 7.4. I paragrafen finns grundläggande bestämmelser om karantän. I första meningen föreskrivs att smittskyddsläkaren får besluta att den som kan antas ha varit utsatt för smitta av sjukdom som avses i 1 § skall hållas i karantän i en viss byggnad eller inom ett visst område. Ett sådant beslut får enligt bestämmelsen meddelas om det behövs för att hindra att sjukdomen sprids. I andra meningen klar- görs att beslutet innebär förbud att lämna byggnaden eller området samt att där ta emot besök. Som framgår av den allmänna motiveringen är det avsett att para- grafen skall möjliggöra isolering av personer som inte är sjuka men kan antas ha varit utsatta för smitta av någon av de sjukdomar som anges i bilagan till lagen. Den är däremot inte avsedd för fall då någon företer sjukdomssymptom som ger anledning till misstanke om att han smittats. I sådana fall kan i stället bestämmelserna om isolering i 5 kap. i den nya smittskyddslagen bli tillämpliga. Ett sär- skilt fall som kan uppkomma är att någon sätts i karantän med stöd av förevarande paragraf. Efter någon eller visar det sig att han insjuknat i smittkoppor. Han bör då inte längre hållas i karantän utan omgående isoleras på sjukhus, vid behov med stöd av bestämmelserna i smittskyddslagen. I den allmänna motiveringen har framhållits att karantänsvist- elsen normalt bör kunna äga rum i andra lokaler än vårdinrättning- ar. I fall då flera personer sätts i karantän bör i görligaste mån undvikas att de anvisas att vistas tillsammans. Isoleras de var för sig kan uppenbarligen smittrisken helt elimineras för det fall att någon av dem skulle insjukna under karantänsvistelsen. Någon särskild bestämmelse föreslås inte för det fallet att den som enligt beslutet om karantän skall vistas i den egna bostaden inte respekterar beslutet eller underlåter att på begäran av smittskydds- läkaren lämna erforderlig information om sitt hälsotillstånd. I ett sådant fall är det emellertid ingenting som hindrar att smittskydds- läkaren meddelar ett nytt beslut om karantän där vederbörande åläggs att vistas i en för karantänsvistelsen lämpligare byggnad. I paragrafen regleras möjligheten att besluta om avspärrning av områden där sjukdom som avses i 1 § förekommer. I fråga om de allmänna överväganden som ligger till grund för bestämmelserna hänvisas till avsnitt 7.5. Om det behövs för att förhindra spridning av sjukdom som avses i 1 § får enligt första meningen besluta att ett visst område skall vara avspärrat. Enligt andra meningen innebär ett beslut om avspärrning förbud för den som vistas i området att lämna det och förbud för den som befinner sig utanför området att besöka det. I tredje meningen föreskrivs att styrelsen får medge undantag från beslutet om avspärrning om det kan ske utan risk för spridning av sjukdomen. Bestämmelsen om möjlighet till undantag ger utrymme för att redan i beslutet om avspärrning medger de undan- tag som då kan förutses bli nödvändiga. Dessa undantag kan avse främst personer som ombesörjer särskilt viktig service för dem som vistas i området, t.ex. sjukvårdspersonal och personer som sköter livsmedelsförsörjningen eller renhållningen. Bestämmelserna möjlig- gör också undantag på andra grunder, t.ex. när starka personliga skäl kan åberopas. När det gäller sådana fall är emellertid en restrik- tiv tillämpning avsedd, antingen frågan kommer upp redan i sam- band med beslutet om avspärrning eller . Ett beslut om avspärrning enligt denna paragraf torde i regel vara att anse som en författning enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Detta innebär att beslutet skall kungöras enligt den lagens föreskrifter. Enligt 6 § skall författningar som beslutas av centrala myndigheter under regeringen i princip kungöras i den författningssamling som myndigheten enligt regeringens beslut låter ge ut. Av författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår att skall ge ut (). Huvudregeln är alltså att beslut om avspärrning skall kungöras i SOSFS. Det finns emellertid enligt 6 § möjlighet att i stället kungöra beslutet i berört läns författningssamling. Dessa föreskrifter hindrar givetvis inte att ett beslut om avspärr- ning bör bringas till allmänhetens kännedom även på annat sätt, t.ex. genom meddelande i massmedierna. I själva verket torde en sådan ordning i de allra flesta fall vara påkallad. Avspärrningens effektivitet blir ju helt beroende av om beslutet blir känt utan dröjsmål. I paragrafen finns bestämmelser som ställer krav på skyndsam handläggning. Enligt första stycket är beslutsmyndigheterna skyldiga att utan dröjsmål pröva vissa framställningar. Kravet på skyndsamhet gäller dels när någon som skall hållas i karantän begär att beslutet inte längre skall gälla och dels när någon ansöker om undantag från beslut om avspärrning. Hur lång handläggningstid som kan godtas anges inte. Frågan får avgöras från fall till fall. I regel bör dock beslut meddelas senast dagen efter det framställningen nått myndigheten. I paragrafens andra stycke föreskrivs att beslutsmyndigheten skall häva beslut som avses i första stycket om det inte längre finns skäl för beslutet. Här är det tydligt att beslutet i regel måste meddelas som det kan konstateras att skälen för beslutet upphört att gälla. I paragrafen finns bestämmelser om rätt till överklagande. I första stycket föreskrivs att smittskyddsläkarens beslut enligt lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om beslutet gäller karantän eller upphörande av karantän. I bestämmelsen nämns inte beslut om hälsokontroll. Sådana beslut kan alltså inte överklagas. Hänvisningen till allmän förvaltningsdomstol innebär enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar att över- klagandet skall ske hos länsrätten. Som framhålls i avsnitt 7.5 är det inte avsett att beslut om avspärrning skall kunna överklagas. Emellertid framgår av 4 § att på ansökan av någon som berörs av ett sådant beslut skall kunna medge undantag från beslutet. Enligt andra stycket i förevarande paragraf får ett beslut av styrelsen att avslå en ansökan om undantag överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. I denna paragraf finns bestämmelser som rör förfarandet vid dom- stol. I första stycket regleras vilken länsrätt som skall anses behörig. Det föreskrivs sålunda att frågor som ankommer på länsrätt enligt lagen prövas av den länsrätt inom vars domkrets den som har beslutat i frågan har sin verksamhet. En motsvarande bestämmelse finns i 8 kap. 3 § i det remitterade lagförslaget. I andra stycket finns en bestämmelse som understryker kravet på skyndsam handläggning. Enligt denna bestämmelse skall länsrätten ta upp mål om karantän, upphörande av karantän eller undantag från beslut om avspärrning till avgörande senast från det överklagandet kom in. Att särskild skyndsamhet är på- kallad vid länsrättens handläggning av berörda målgrupper beror givetvis i första hand på att de överklagade besluten rör viktiga begränsningar i grundlagsskyddade rättigheter. Härtill kommer att överklagandena rör åtgärder som har mycket kort varaktighet. En prövning först efter det att åtgärderna upphört skulle i regel inte vara meningsfull. I tredje stycket föreskrivs att 12 och 15 §§ delgivningslagen inte gäller vid delgivning med enskild i mål enligt denna lag. Bestäm- melsen innebär att det inte är möjligt att använda vare sig s.k. surrogatdelgivning eller kungörelsedelgivning vid delgivning av enskilda personer. En motsvarande bestämmelse finns i 8 kap. 10 § i det remitterade lagförslaget. Enligt 9 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) är förfarandet vid förvaltningsdomstolarna i princip skriftligt. I andra stycket föreskrivs emellertid att det i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Av tredje stycket framgår att muntlig förhandling skall hållas i kammarrätt och länsrätt, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller sär- skilda skäl talar mot det. Dessa regler gäller generellt om inte annat har föreskrivits. I 8 kap 6 § i det remitterade förslaget har beträffande mål om isolering tagits in bestämmelser som bl.a. innebär att parterna får en absolut rätt till muntlig förhandling. För tillfällig isolering och övriga målgrupper är det avsett att förvaltningsprocesslagens regler skall gälla. Enligt utredningens mening finns det inte tillräcklig anledning att för de målgrupper som är aktuella frångå regler- ingen i 9 § förvaltningsprocesslagen. Denna reglering skall alltså tillämpas i mål enligt förevarande lag. I 59 § i gällande smittskyddslag finns föreskrifter om rätt till offentligt biträde i mål om isolering. Enligt förslaget till ny smitt- skyddslag finns en motsvarande bestämmelse i 8 kap. 9 §. utredningens mening finns inte tillräckliga skäl att när det gäller mål enligt förevarande lag införa en möjlighet att förordna offent- ligt biträde. Någon bestämmelse i ämnet föreslås därför inte. I förevarande lag har inte upptagits någon föreskrift angående krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Detta innebär att bestämmelserna i 8 kap. 2 § i den föreslagna nya smittskyddslagen skall tillämpas. Av den paragrafen framgår att prövningstillstånd krävs i andra mål än de som räknas upp i para- grafen, bl.a. isolering enligt 5 kap. 1 eller 3 §. Eftersom mål enligt förevarande lag inte ingår i uppräkningen krävs prövningstillstånd när det gäller överklagande i sådana mål. Enligt 8 kap. 11 § i det remitterade lagförslaget gäller beslut enligt smittskyddslagen om inte annat förordnas i beslutet. En motsvarande bestämmelse har tagits in i förevarande paragraf. Den skillnaden föreligger emellertid att undantaget för det fall att annat förordnas i beslutet fått utgå. Något praktiskt behov av ett sådant undantag har inte ansetts föreligga. I paragrafen föreskrivs att polismyndighet skall lämna biträde på begäran av smittskyddsläkaren vid verkställighet av beslut om hälsokontroll enligt 2 § eller karantän enligt 3 § och på begäran av vid verkställighet av beslut om avspärrning enligt 4 §. I fråga om beslut om karantän kan biträdet i första hand bestå av hjälp med att föra den som skall hållas i karantän till den plats där karantänsvistelsen skall äga rum eller med att återföra honom dit om han avvikit. När det gäller hälsokontroll kan det bli fråga om att bistå sjukvårdspersonalen med att upprätthålla ordningen. Vid beslut om avspärrning kan det främst bli aktuellt med vakthållning i anslutning till det avspärrade området. Enligt denna paragraf straffas den som överträder förbud som avses i 4 § med böter. Vid ringa brott skall dock ej dömas till straff. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.6. Enligt 4 § innebär ett beslut om avspärrning förbud för den som vistas i det avspärrade området att lämna det och förbud för den som befinner sig utanför området att besöka det. Det är dessa för- bud som straffbestämmelsen avser. För straffbarhet förutsätts att gärningen begås uppsåtligen (se 1 kap. 2 § ). Böterna döms ut i dagsböter eller om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter i penning- böter (se 25 kap. 1 § ). I paragrafen föreskrivs att smittskyddsläkaren får uppdra åt en erfaren läkare vid en smittskyddsenhet eller vid en infektionsklinik inom att fullgöra uppgifter som smittskyddsläkaren har enligt denna lag. Bestämmelsen har kommenterats i avsnitten 7.3 och 7.4. En likalydande bestämmelse finns i 1 kap. 9 § i förslaget till ny smittskyddslag. I avsnitt 7.9 har utredningen förordat en rätt till ersättning av allmänna medel för personer som på grund av beslut enligt lagen har tvingats avstå från förvärvsarbete.