sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Här är det produktionen som styr, processinriktningen ligger som en grund i verksamheten. Avdelningen har aldrig riktigt passat in i myndighetskulturen, vilket återspeglas bl.a. i de styr- och lednings- problem som finns. 3.2Ledord för den nya myndigheten Det ställs ett antal krav på den nya myndigheten, dels i form av krav som ställs på alla statliga myndigheter och som behandlar t.ex. demokrati, rättssäkerhet och effektivitet, dels i form av specifika krav för den nya socialförsäkringsmyndigheten, som formulerats bl.a. i denna utrednings direktiv. I övervägandena som följer har utredningen som utgångspunkt ett antal ledord, som formulerats mot bakgrund av de krav som ställs på den nya myndigheten samt mot bakgrund av det nuläge som råder bl.a. i form av organisa- tionskultur. Tilltro till den allmänna försäkringen Detta ska vara fokus för den nya myndigheten. För att tilltron ska vara stark krävs bl.a. en rättssäker och effektiv handläggning samt att överutnyttjande, fusk och missbruk minimeras. Hög kompetens är en förutsättning för att kunna sköta verksam- heten på rätt sätt och upprätthålla tilltron till den allmänna försäk- ringen. Kompetensförsörjningen är central för den nya myndig- heten. En strategi för kompetensförsörjning bör utvecklas. Den nya myndigheten ska vara en myndighet som arbetar med handläggning/produktion och utveckling. Den ska också vara kun- skapscentrum vad gäller socialförsäkringarna. Myndigheten ska ha hög förmåga att följa utvecklingen, förutse eventuella trendbrott, analysera dess orsaker och föreslå åtgärder. Organisa- tionen bör också sträva efter att bygga upp kunskapscentra med specialistkompetens kring förmåner, verksamhetsprocesser och kundgrupper. Teknik som ger möjligheter Ett viktigt redskap för att kunna använda den styrka som en god kompetens ger är teknik i form av bl.a. bra IT-stöd. IT-verksam- heten behöver dock styras på ett bättre sätt. Grundorsaken till flertalet av problemen med IT-styrningen är enligt utredningens mening den nuvarande verksamhets- och organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen samt en svag beställarkapa- citet inom RFV. En kundorientering som bl.a. medför hög servicenivå är viktig i den nya myndigheten. Kundorienteringen innebär också en modernise- ring av arbetsmetoder och av former för kontakt med kunderna. Vissa försäkringskassor är involverade i regeringens pilotprojekt om servicedeklarationer (serviceåtaganden). Serviceåtagandena ska arbetas fram under medverkan av de försäkrade och personalen. Åtagandena ska vara styrande för verksamheten och följas upp. Denna process bör tas över av den nya myndigheten. Serviceåta- ganden bör ha rikskaraktär, men med möjlighet till lokala precise- ringar. Den nya socialförsäkringsmyndigheten är en av de statliga myn- digheter som har störst möjlighet att förverkliga tanken om 24- timmarsmyndigheten. Med växelsamverkan, Internet och callcen- ter-funktioner kan man bokstavligen hålla öppet . Professionalitet, kvalitet och rättssäkerhet bör prägla den nya myndigheten. Kvalitetssäkring och mätning av kvalitet genom bl.a. Q-ben bör vidareutvecklas. Lika fall ska behandlas lika, oavsett var i landet de handläggs och beslutas. Myndigheten ska ha beredskap och kapacitet att själv vidta åtgärder vid behov, t.ex. omprioriteringar av arbetsuppgifter och omfördel- ning av ärenden för att möta arbetstoppar eller stödja länskontor som är överbelastade. På grund av en allt snabbare förändringstakt inom socialförsäkringsområdet krävs det också korta tider mellan beslut av t.ex. nya regler och i kraftträdande. Organisationen måste ha hög beredskap att möta förändringskraven. Den nya myndigheten bör ha en struktur och ett arbetssätt som gör verksamheten lätt att följa upp och utvärdera. De förtroende- mannaorgan som utredningen föreslår ska kunna fungera som all- mänhetens ögon och öron in i myndigheten. Delaktighet, samverkan och öppenhet på arbetsplatserna En motiverad och kompetent personal är en viktig förutsättning för att den nya myndigheten ska fungera bra. Delaktighet och möj- lighet att påverka det egna arbetet skapar motivation. Samverkan och öppenhet på arbetsplatsen behövs för att chefer och medarbe- tare tillsammans ska skapa en bra arbetsmiljö och goda möjligheter för kompetensutveckling. Delegering, lokal anpassning och samverkan med andra organ Även om försäkringen är nationell och måste fungera likformigt över hela landet så är det inte givet att myndighetens uppgifter ser likadana ut i hela organisationen. Demografiska och näringsgeo- grafiska faktorer spelar in och kan innebära att kraven på myndig- heten ser olika ut i olika delar av landet. Myndigheten måste ha god förmåga att anpassa sig till detta. För att nå målen om halvering av sjuktalen krävs samverkan med kommun, landsting, arbetsgivare och länsarbetsnämnd/arbetsför- medling. Myndigheten måste ha en så pass delegerad struktur att man kan möta kompetenta aktörer på regionalt och lokalt plan på ett likvärdigt sätt. Bedömning: Fokus för den framtida myndigheten ska vara att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidrags- systemen och att svara för samhällets samordning av rehabili- tering. Även om de nuvarande försäkringskassorna med utred- ningens förslag kommer att ingå i en ny myndighet utgör läns- nivån en viktig nivå i den nya organisationen. Vad gäller RFV:s roll sker en betydande förskjutning när den centrala ledningen för den nya myndigheten formeras. För att försäkringsdelegationerna ska kunna fullgöra sina uppgifter krävs att de tilldelas erforderliga resurser. 3.3.1En ny central nivå Socialförsäkringsadministrationen bör enligt utredningens mening i huvudsak ha samma uppgifter i fortsättningen som . Med utredningens förslag kommer främst styrningen och organisatio- nen av administrationen att förändras. Fokus för den framtida myndigheten ska vara att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen och att svara för samhällets samordning av rehabilitering, dvs. det som är dagens försäkringskassors uppgifter. Även om de nuvarande för- säkringskassorna med utredningens förslag kommer att ingå i en ny myndighet utgör länsnivån en viktig nivå i den nya organisationen. Skapandet av den nya myndighetens centrala nivå kommer att innebära den största initiala förändringen för RFV. Fokus för RFV:s verksamhet kan sägas ligga i normering och tillsyn mot försäkringskassorna samt i rollen som stabsorgan för . Myndigheten har en expert- och utredarkultur. RFV är inte utformad för att utöva ledning över, vara produktions- ansvarig för och drivande i utvecklingsarbetet inom en riks- täckande, regionalt uppdelad, verksamhet. RFV är varken organi- satoriskt och kulturmässigt eller kompetensmässigt för en sådan uppgift, vilket är naturligt eftersom myndigheten inte har det uttalade . Den centrala nivån i den framtida socialförsäkringsmyndigheten bör vara en liten kompetent ledning med tydligt ansvar och tydliga befogenheter. Huvuduppgift för den centrala nivån med myndig- hetsledningen (huvudkontoret) är strategisk ledning och styrning samt vissa stabsfunktioner. I detta ligger att leda arbetet med stra- tegiska styrdokument, mål för verksamheten och återrapportering av dem, policies för hela myndigheten, gemensamma värderingar m.m. som vissa gemensamma mål, policies och riktlinjer ska omfatta hela myndigheten bör en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter ske. Det är viktigt att den regio- nala nivån har möjlighet till viss anpassning av sin verksamhet, på det sätt som bäst säkerställer regionens behov, men så att kravet på enhetlighet kan tillfredsställas inom gemensamma ramar, på det sätt som bäst säkerställer regionens behov. I utredningens delbetänkande föreslogs att ett regionalt förtroen- demannaorgan – en försäkringsdelegation – skulle inrättas i respektive län. Den ska vara kopplad till socialförsäkringsmyndig- hetens verksamhet i länet och bestå av 5–7 ledamöter som utses av regeringen. Fördelningen av ledamöter ska motsvara partirepre- sentationen i . Regeringen utser en ordförande och en vice ordförande. Ledamöterna nomineras av partierna i respektive län. Mandatperioden ska vara . I delbetänkandet sades också att försäkringsdelegationens upp- gift ska vara att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontak- terna underlättas genom god service och information samt att nöd- vändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Försäkringsdelegationen föreslås också utse förtroendemän till de beslutsfunktioner som avgör vissa socialförsäkringsärenden samt förtroendemän till externa samrådsorgan. De beslutsfunktio- ner som föreslås ersätta socialförsäkringsnämnderna beskrivs när- mare i kapitel 6 i detta betänkande. Utredningen överväger för- troendemännens roll i externa samrådsorgan inom rehabilitering i kapitel 5. Ytterligare en uppgift för försäkringsdelegationen övervägs i kapitel 4. Det gäller försäkringsdelegationens uppföljning av en föreslagen klagomålshantering. För att försäkringsdelegationen ska kunna fullgöra sina uppgifter krävs att de tilldelas erforderliga resurser. Det regionala förtroendemannaorganet föreslogs kompletteras med inrättandet av ett centralt förtroendemannaorgan för att forma- lisera och säkerställa kommunikationen mellan förtroendemännen, styrelsen och chefen för myndigheten. Rådet uppgift föreslogs vara att kunna biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mera övergripande karaktär, till exempel vid viktiga policybeslut. I delbetänkandet föreslogs även att myndigheten skulle ledas av en styrelse med fullt ansvar. Den ansvarar för ledningen av myn- digheten inför regering och riksdag. Utredningen vill här påpeka att inget hindrar att styrelseledamot eller ordförande i styrelsen har en politisk bakgrund. Man kan dock inte ingå i styrelsen i egenskap av förtroendeman och företrädare för ett visst parti eller annan organisation, utan i egenskap av klok person, som kan tillföra sty- relsen viktig kompetens. Bedömning: Regeringen har större förutsättningar att ange mål för verksamhetens resultat om hela socialförsäkringsadministra- tionen blir en myndighet. är det viktigt att målstruk- turen inte blir för komplicerad och att den tar hänsyn till att olika verksamhetsdelar samspelar med varandra. Det är angelä- get att det pågående utvecklingsarbetet som och RFV bedriver inom detta område fortsätter och att omfat- tande dialoger förs mellan och den nya socialförsäkringsmyndigheten. Samordningen av och helhetssynen gällande styrning av olika sektorer och verksamheter måste förstärkas. Arbetsmarknads- verket och sjukvårdshuvudmännen måste ges tydliga inrikt- ningar att arbeta för minskad ohälsa om socialförsäkringsadmi- nistrationen ska kunna nå sina mål. För en närmare beskrivning av styrningen av socialförsäkrings- administrationen och styrningen inom administrationen se del- betänkandets kapitel 5. Nuvarande mål, uppdrag, ansvar och uppgifter för RFV är pri- märt reglerade i förordning (1998:739) med instruktion för Riksför- säkringsverket samt i regeringens återkommande reglerings- brev. Eftersom försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska personer är de inte inordnade i den statliga myndighets- hierarkin. I 18 kap. Lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, regleras bestämmelser om organisation. Försäk- ringskassorna räknas dock som förvaltningsmyndigheter i viktiga hänseenden. Såväl förvaltningslagen (1986:223) som tryckfrihets- förordningen (1949:105) och sekretesslagen (1980:100) gäller för försäkringskassornas ärendehandläggning. Det övergripande målet för RFV, precis som för hela socialför- säkringsadministrationen, är att försäkringen ska administreras rättssäkert och effektivt. Systemen ska tillämpas likformigt och rättvist och åtgärder ska vidtas för att förebygga och minska ohälsa. Detta anges i budgetpropositioner och regleringsbrev till RFV och försäkringskassorna. Försäkringskassornas uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lokal nivå och att svara för samhällets samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering. Detta anges i lagen (1962:381) om allmän försäkring och i RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna. Regering och riksdag har fastställt effektmål för respektive poli- tikområde och angett vilka verksamhetsområden som ska ingå i Regeringen har även fastställt verksam- hetsgrenar och verksamhetsmål. Utifrån effektmål och regeringens verksamhetsmål fastställer RFV, inom ramen för ekonomistyrningen av försäk- ringskassorna, riksmål för försäkringskassorna. Regeringens regleringsbrev till RFV är mycket detaljerat. Ett exempel är målhierarkin när det gäller poli- tikområde 19 Ersättning vid arbetsoförmåga. Här finns ett mål för ökad hälsa i arbetslivet som bl.a. säger att frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning ska i förhållande till 2002 halveras . Detta mål är under verksamhetsområdet mot ohälsa nedbrutet till följande mål: Försäkrade som varit sjuk- skrivna längre än ska veta vilken handläggare på försäk- ringskassan som är deras kontaktperson. och håller för tillfället på med ett utvecklingsarbete i syfte att skapa ett regleringsbrev som fungerar som ett bättre styrinstrument än dagens. Regeringens styrning av den nya myndigheten Myndigheten styrs huvudsakligen av sin instruktion. Denna kom- pletteras på ettårsbasis av regleringsbrevet. Syftet med reglerings- brevet är att styra myndigheten i syfte att nå de politiska målen inom de ekonomiska ramar som fastställt. Reglerings- brevet ska innehålla såväl finansiell styrning som resultatstyrning. Uppgifter och regler som anges på andra ställen t.ex. i instruktio- nen eller i lag ska inte upprepas i regleringsbrevet. Målen för politikområdet ska bidra till önskade förändringar av tillstånd i samhället. Målen för verksamhetsområdet ska beskriva önskade effekter i samhället och verksamheten. Målen för verk- samhetsgrenarna ska vara nedbrutna från politikområdenas och verksamhetsområdenas mål. De ska avse prestationer och effekter i verksamheten och de ska vara uppföljningsbara. Krav på redovisning av mål och måluppfyllelse för myndighetens kompetensförsörjning, som regeringen beslutade om 1997 och som givits i separata regeringsuppdrag, ska från och med reglerings- breven ställas i regleringsbreven. Regeringen har större förutsättningar att ange mål för verksam- hetens resultat om hela socialförsäkringsadministrationen blir en myndighet. är det viktigt att målstrukturen inte blir för komplicerad och att den tar hänsyn till att olika verksamhetsdelar samspelar med varandra. Utredningen anser att eftersom återrapporteringen ska utgöra underlag för att bedöma myndighetens insatser och för regeringens resultatredovisning till i budgetpropositionen bör åter- rapporteringen ses över i syfte att skapa ett fåtal uppdrag som myndigheten ska fokusera på. Uppdragen kan innehålla krav på information och analyser som inte har koppling till särskilda mål eller löpande uppföljning t.ex. utvärderingar, metodutveckling, utveckling av uppföljningssystem eller utformning av riktlinjer. Det kan också behövas uppdrag för aktiviteter som kräver samarbete med andra myndigheter/aktörer. Regleringsbrevsuppdrag ska dock inte användas för att detaljstyra myndigheten. Utredningen anser att det är viktigt med en omfattande, aktiv och tydlig dialog mellan och den nya socialför- säkringsmyndigheten i samband med arbetet med regleringsbreven. Bl.a. behöver konsekvenser av olika mål diskuteras utifrån ett hel- hetsperspektiv. Det är viktigt att satsningar inte konkurrerar med varandra och prioriteringar som inte är bra för helheten görs utifrån olyckligt formulerade mål i regleringsbrevet. Det är ange- läget att det pågående utvecklingsarbete som och bedriver inom regleringsbrevsområdet fortsätter när den nya myndigheten bildas. Genom en omfattande dialog kan politiska ambitioner, långsik- tighet och helhetssyn bli tydliga i styrningen. Om de grundläg- gande värderingarna och verksamhetsmålen är förankrade i verk- samheten behövs inte en styrning och uppföljning på detaljnivå för att se att målen uppnås. För att detta ska bli möjligt krävs konti- nuerliga dialoger om önskvärda utvecklingsvägar m.m. mellan representanter för socialförsäkringsmyndigheten som har kunskap om kundernas upplevelser och medarbetarnas vardag och repre- sentanter för , som genom förvaltningen ska för- verkliga politiska ambitioner. Utredningen menar att det är viktigt att kraven på socialförsäk- ringens administration och dess resurser stämmer överens om regeringens mål att halvera sjukersättningarna verkligen ska kunna uppnås. Ett exempel: När sjukpenningutvecklingen ökade väldigt mycket dröjde det till 2002/2003 innan admi- nistrationen förstärktes så att förutsättningarna för att kunna arbeta med ohälsan förbättrades. gick resurserna åt för att betala ut ersättning. Detta trots att det genom prognostiserad utveckling av försäkringskostnaderna fanns mycket tydliga indi- katorer på de ökade arbetsvolymerna på försäkringskassorna. Utredningen vill också påpeka att samordningen av och helhets- synen gällande styrning av olika sektorer och verksamheter måste förstärkas. och sjukvårdshuvudmännen måste ges mer tydliga inriktningar att arbeta för minskad ohälsa om socialförsäkringsadministrationen ska kunna nå sina mål. Utred- ningen är dock medveten om att det pågår ett omfattande arbete i syfte att samordna olika aktörers arbete. Bl.a. har Arbetsmarknads- styrelsen, RFV, och regeringens uppdrag att återrapportera hur de ska kunna bidra till att uppnå regeringens mål att halvera sjukfrånvaron till 2008. De fyra myn- digheterna har dessutom inskrivet i sina instruktioner att de ska samverka för att resurserna för arbetslivsinriktad rehabilitering används så effektivt som möjligt i syfte att människor ska kunna återgå till arbete (se vidare kapitel 5). 3.4.2Styrning inom socialförsäkringsmyndigheten för att uppnå likformig tillämpning Bedömning: Utredningen anser att den nya myndigheten bör styra mot en mer likformig tillämpning i huvudsak genom gemensamma värderingar, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompetensutveckling samt handläggnings- stöd. styrs inte försäkringskassorna direkt av regeringen via regleringsbrev, utan RFV bryter i stället ner sitt regleringsbrev till regleringsbrev för försäkringskassorna. På detta sätt tolkar först RFV regeringens mål och formulerar utifrån den tolkningen mål för försäkringskassorna, som sedan har 21 olika uttolkare. Med den föreslagna myndigheten blir dock styrningen från regeringen rak. har direktionen som består av RFV:s led- ning samt direktörerna för försäkringskassorna utvecklat en roll som nationellt ledningsorgan. Nya arbetssätt har tagits fram i syfte att nå större samsyn inom socialförsäkringsadministrationen och bättre genomslag för olika beslut. Denna direktion agerar utan något uttalat stöd i dagens formella system, vilket gör lednings- arbetet mycket resurskrävande. I den nya myndigheten blir led- ningsarbetet en naturlig funktion av ett formellt ansvar. När det gäller regeringens styrning påpekades ovan att samord- ning av olika sektorer och verksamheter behövs. Detta gäller också inom socialförsäkringsadministrationen. En helhetssyn behövs samt mål och prioriteringar som är väl kända och förankrade i hela organisationen. Hela ledningskedjan måste fungera så att cheferna längst ut i organisationen kan hjälpa medarbetarna att prioritera på rätt sätt. Omfattande dialoger behövs också såväl mellan olika hierarkiska nivåer inom organisationen som mellan olika chefer på samma nivå och medarbetare på samma nivå. Detta krävs för att mål ska förank- ras, beslut ska kunna tas och föras ut på rätt sätt och för att likfor- migheten i handläggning och beslut av ärenden ska vara acceptabel. Ett allmänt krav på verksamheten inom socialförsäkringsadmi- nistrationen är att det ska vara likformig tillämpning. I ordböcker definieras likformig bl.a. som ungefär samma form, av samma slag som eller överensstämmer med en norm eller ett krav. Lik- formighet innebär alltså att något har likheter med något annat men ändå inte är precis likadant. På motsvarande sätt finns det normalt när det gäller rättsregler förhållanden som är ungefär lika- dana som de förhållanden som gällt i andra fall där samma regler har tillämpats. Utgångspunkten i all rättstillämpning är att lika fall ska behand- las lika, dvs. Det betyder inte att tillämpningen alltid blir densamma utan att de enskilda ska behandlas lika, dvs. få samma rätt och möjlighet att få sin sak prövad. Likformig tillämpning innebär alltså att lika fall ska behandlas lika och att likartade bedömningar ska göras i ärenden med lik- artade förutsättningar. Här kan också läggas till att hänsyn ska tas till specifika förhållanden som kan beaktas inom lagstiftningens ramar. I den föreslagna myndigheten skapas förbättrade förutsättningar för att styra eller påverka beslut och åtgärder inom hela förvalt- ningen. Detta, i sin tur, skapar förutsättningar för ett mer likfor- migt beslutsfattande och en mer enhetlig rättstillämpning. För att likformig tillämpning ska kunna ske krävs att ett antal kriterier uppfylls. Här tas en del kriterier som har bäring på styr- ning och organisation upp. En sådan är att värderingar behöver vara likartade hos handläggare/beslutsfattare. Attityder och värderingar hos chefer har också stort genomslag med avseende på hur t.ex. en ny bestämmelse ska tillämpas. Det är därför viktigt med aktiviteter där gemensamma värderingar skapas och förankras. Handläggningens och beslutsfunktionernas organisation har också betydelse för hur likformig och rättvis tillämpningen av regelverket blir. Rent allmänt kan sägas att risken för olikformig tillämpning är större ju fler personer som tillämpar en viss bestämmelse i och med att fler personer gör tolkningar och lägger in sina egna värderingar när beslut ska fattas. Om handläggningen/beslutsfattandet dess- utom är fördelad på många enheter och det dessutom är lågfre- kventa ärenden ökar risken för olikformighet. Handläggarnas och beslutsfattarnas kompetens är också viktig för likformigheten. Med kompetens menas kunskaper inom det egna verksamhetsområdet, inom angränsande verksamhetsområden samt kännedom om förhållanden i övrigt i samhället som kan ha bety- delse för det egna arbetet samt förmåga att söka vägledning i för- arbeten, rättspraxis m.m. En gemensam kompetensförsörjning för handläggare i hela den nya myndigheten är därför viktig. Även handläggarstöd, blanketter m.m. är faktorer som påverkar hur tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen blir. Mot bakgrund av det som ovan sagts anser utredningen att den nya myndigheten kan styra mot en mer likformig tillämpning genom bl.a. förankring av gemensamma värderingar i myndigheten, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompe- tensutveckling samt handläggningsstöd genom IT m.m. 3.5Principer för fördelning av ansvar och uppgifter Bedömning: Utredningen anser att en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter bör ske i den nya myndigheten. Utredningen anser vidare att möjligheten till kunskapscentra med specialistkompetens t.ex. kring olika förmåner, verksam- hetsprocesser eller kundgrupper bör utvecklas. Utredningen anser att när det gäller den nya myndigheten är närhetsperspektivet viktigt vid samverkan med andra aktörer inom rehabiliteringsområdet. Utredningen anser också att det i samband med genomföran- det av den nya socialförsäkringsmyndigheten är möjligt att göra effektivitetsvinster bl.a. när det gäller att samordna olika admi- nistrativa funktioner.