sou · GRB367d4 · 2004-01-01 00:00:00 — och styrning av den framtida kollektivtrafiken ska kunna förbätt- ras. Detta kapitel är i huvudsak begränsat till att diskutera relatio- nerna mellan ägare inbördes och med deras trafikhuvudmän. Det innebär inte att de övriga delar i nätverket är ointressanta. Vi dis- kuterar relationerna mellan trafikhuvudmän och operatörer i kapi- tel 14 och behandlar resenärernas behov och önskemål i kapitel 3. beslöt 1978 att kommuner och landsting, med vissa undantag, skulle ha ett gemensamt ansvar för den lokala och regio- nala kollektivtrafiken i länen. Ansvaret och de organisatoriska grunderna regleras i Lagen (1997:734) om ansvar för viss kollek- tivtrafik, populärt kallad trafikhuvudmannalagen. Den har sedan sin tillkomst haft en stor betydelse för kollektivtrafikens utveckling. Den regionala kollektivtrafiken är mycket bättre än den var före trafikhuvudmannareformens genomförande. Det gemensamma ansvaret för kollektivtrafiken har lett till en länsvis expansion och samordning av trafikutbud, informations- och biljettsystem m.m. till nytta för konsumenter och samhälle. Det gemensamma ansvaret bör bibehållas och vidareutvecklas. Den regionala kollektivtrafiken bör därför även i fortsättningen vara ett gemensamt ansvar för kommuner och landsting. Många trafikhuvudmän anser att trafikhuvudmannalagen fungerar bra och att den inte bör ändras. Det förekommer dock kritik mot lagens tillämpning på olika håll. Från ägarsidan rör kriti- ken främst bristen på möjligheten till lokalt inflytande över den lokala kollektivtrafiken. Från operatörshåll kritiseras det s.k. tra- fikhuvudmannamonopolet, dvs. den i praktiken exklusiva rätten för trafikhuvudmännen att bedriva kollektivtrafik i länen. Denna fråga behandlas i kapitel 14. Lagen innehåller mycket lite om målen med verksamheten, men desto mer om hur kollektivtrafiken skall organiseras i olika delar av landet och vad som händer när de kollektivtrafikansvariga inte kommer överens i olika avseenden. Med bevarande av principen om det gemensamma ansvaret anser vi att lagen bör förändras i vissa avseenden. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken Från ett nationellt perspektiv är det generella målet om ett långsik- tigt hållbart samhälle och de mer specifika transportpolitiska målen givna utgångspunkter för transportsektorns alla områden, inklusive kollektivtrafiken. Det är svårt att finna skäl för att de transport- politiska målen inte ska ha högsta prioritet också på kollektivtra- fikområdet även om det primärt inte är staten utan kommuner och landsting som ansvarar för och sköter kollektivtrafiken. Lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik innehåller en portalformulering som säger att huvuduppgiften för de kollektiv- trafikansvariga är att främja en tillfredsställande transportförsörj- ning. Detta är det övergripande transportpolitiska målet, dvs. det generella tillgänglighetsmålet. Övriga transportpolitiska mål uttrycks inte explicit, men de förekommer indirekt bl.a. via krav på miljöförbättrande åtgärder. Det är dock i få län som de kollektivtrafikansvariga utgår ifrån eller nämner de transportpolitiska målen i sina inbördes konsortial- avtal eller i trafikavtalen med sina trafikhuvudmän. Följaktligen har trafikhuvudmännen heller inte de transportpolitiska målen som någon viktig eller explicit uttryckt utgångspunkt. Det är heller inte självklart att alla de transportpolitiska målen ska formuleras explicit i lagen. Däremot är det från ett statligt per- spektiv angeläget att få redovisat hur olika delar av transportsek- torn bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Lagen bör därför uttrycka vissa krav på uppföljning och utvärdering av den lokala och regionala kollektivtrafikens planer, åtgärder och resultat. Resultaten bör beskrivas och redovisas på ett sådant sätt deras bidrag till uppfyllandet av de transportpolitiska målen kan uppskattas. De kollektivtrafikansvariga eller deras trafikhuvudmän bör redovisa dessa uppgifter till en av regeringen utsedd myndig- het, som bör åläggas att sammanställa, analysera och redo- visa resultaten för regeringen. Förutom de nationella målen finns det naturligtvis även ange- lägna utvecklingsmål på regional och lokal nivå, som aktörerna på dessa nivåer bör formulera. Kollektivtrafiken betyder alltmer för regioners och kommuners utveckling och synes pågå en utveck- ling, där kollektivtrafiken på ett mer tydligt sätt integreras med andra politikområden, på lokal och regional nivå. Kollektivtrafiken blir ett strategiskt medel att nå mål på andra politikområden. Ägarna måste formulera tydliga verksamhetsmål för kollektivtrafi- Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken ken utgående från såväl ett samhälls- som ett konsument- och pro- ducentperspektiv. Mål och verksamhet måste följas upp. Det kommer att krävas en större öppenhet inom kollektivtrafikbranschen när det gäller redo- visning av vad man faktiskt har uträttat och vilka effekter detta fått. Redovisningen bör ha både såväl företagsekonomiska som sam- hällsekonomiska utgångspunkter. Vi har i tidigare avsnitt tagit upp vikten av bättre statistik i kollektivtrafiken. Det är en nödvändig del för att kunna åstadkomma en bättre uppföljning. En indelning i samhälle, ägare, trafikhuvudman, entreprenör och kund kan tänkas utgöra en grundläggande struktur för en mer öppen och trans- parant verksamhetsredovisning. Utvecklad benchmarking, utveck- ling av transparenta nyckeltal och en öppen redovisning av mål- uppfyllelse är ett måste för trovärdigheten. Lagen (1997: 734) om ansvar för viss kollektivtrafik omformuleras så att kopplingen till de transportpolitiska målen förstärks. I lagen bör även föras in krav på uppföljning av hur verksamheten bidragit till uppfyllandet av de transportpolitiska målen. 17.3.4En mer aktiv ägarstyrning Den framtida kollektivtrafiken måste betraktas som en integrerad del i ägarnas övriga verksamheter och mer medvetet och systema- tiskt användas som ett strategiskt medel för utveckling på olika lokala och regionala politikområden som energifrågor, trafiksäker- het, miljö, utbildnings- och arbetsmarknad, tillväxt, jämställdhet etc. Det förutsätter en mer aktiv ägarstyrning än vad som normalt utövas . En mer aktiv ägarstyrning av kollektivtrafiken efterfrågas både av de kollektivtrafikansvariga och av företrädare för trafikhuvudmän- nen. En aktiv ägarstyrning förutsätter ett större engagemang hos ägarna i kollektivtrafiken utveckling. Det förutsätter i sin tur att ägarna skaffar sig en ökad kunskap om kollektivtrafikens förutsätt- ningar och samhällsnytta, dvs. vad den betyder för andra samhälls- sektorer. Det förutsätter även en ökad kompetens hos trafik- huvudmännen i att för ägarna förklara kollektivtrafikens förutsätt- Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken ningar och beskriva vilka effekter olika åtgärder kan få på de verk- samheter och politikområden som ägarna är engagerade i. Allt detta förutsätter en bättre dialog mellan ägare och huvudmän. Flertalet ägare arbetar dock inte med kollektivtrafikfrågorna på ett tillräckligt medvetet, integrerat och aktivt sätt. Det innebär att styrningen i frågor om mål och strategisk inriktning av trafik- huvudmannen blir svag. Kollektivtrafiken saknar på många håll en aktiv och professionell ägarstyrning. Makten över kollektivtrafiken har därför ofta hamnat hos trafikhuvudmännens ledningar och sty- relser. Styrelsen ses ofta som ett ägarforum i stället för ägarinsti- tuten ägarsamråd, stämmoombud och bolagsstämma. I en av kommitténs underlagsrapporter (Lindvall2) hävdas att den viktigaste vägen för att stärka ägarna skulle vara en bättre fungerande styrelse. Aktiebolagslagen anger dock att styrelsen svarar för bolagets angelägenheter, organisation och förvaltningen utifrån bolagets bästa. Styrelsen har till uppgift att leda bolaget. Styrelsen är därför formellt sett inte ett forum för ägarna. Frågor utifrån ett ägarperspektiv måste därför ske i annat forum, hos ägarna. Utan en kontinuerlig diskussion om kollektivtrafikens roll som medel i samhällsutvecklingen hos ägarna och en formulerad vision på lång sikt och mål för verksamheten på kort sikt kommer inte ägarstyrningen att stärkas. menar att uttrycket för en passiv ägare ofta är en slum- rande, mindre väl fungerande styrelse samt att så är fallet inom kollektivtrafiken. Han skriver vidare att det inom kollektivtrafiken förefaller finnas tydliga brister i styrelsens funktion, branschkom- petens och kontaktnät m.m. Kommittén anser att i sina slutsatser inte tar tillräcklig hänsyn till att styrelserna rekryteras från en politisk bas och att den kompetens som förutsätts i sam- manhanget just är den politiska. Angeläget är att politikerna i sty- relsen kan tillföra kunskap om andra samhällssektorer, med vilka kollektivtrafiken måste samspela. Det kan även finnas skäl att komplettera styrelsen kompetens från andra branscher, där t.ex. marknadsanalys och marknadsföring är väl utvecklad. Däremot behöver styrelsen inte tillföras ytterligare kompetens om kollek- tivtrafiken. Den trafikhuvudmannens tjänstemän för. En ägarstruktur med många ägare, som har olika förutsättningar, behov och kompetens, kan vara en komplicerande faktor vid sam- verkan och i utvecklingsarbete. Å andra sidan kan en struktur med 2 , 2003. Ägarstyrning inom svensk kollektivtrafik. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken flera ägare också underlätta utvecklingen genom att man represen- terar en större samlad kompetens på de lokala politikområden och marknader som kollektivtrafiken ska betjäna. Dessutom är oftast den övervägande delen av kollektivtrafiken och det kollektiva resandet i ett län eller region av lokal karaktär. Det innebär att kommunerna behöver samordna den kollektiva linjetrafiken med egen skolskjuts och färdtjänst, med de egna trafikplanerna, med sin stadsplanering och andra lokala funktioner. I praktiken behövs en samordning med stora delar av den lokala samhällsservicen och politiken. finns behovet av en över ett län eller större region samordnad reguljär kollektivtrafik. De lokala och regionala utgångspunkterna talar för att organisatoriska lösningar med flera ägare oftast är naturligt och nödvändigt, även om undantag finns. Oavsett valet av organisationsform måste ägarstyrningen skapa former och förutsättningar/regelverk och ge tydligt uppdrag åt det bolag eller annat organ som har att i samverkan med kommunerna och svara för anordnandet av trafiken. Den politiska styrningen bör ligga på en så hög generaliseringsnivå att den ger verkställande organ en viss frihet att utveckla strategier och för- verkliga planer för trafiken. De organisatoriska lösningarna som leder fram till att samverkan utvecklas och att länstrafikbolaget styrs på ett sätt som gynnar genomförandet av uppdraget kan vara olika över landet. Både storlek och förutsättningar är så olika att en modell sannolikt inte passar bra överallt. Kommittén rekommende- rar därför inte någon särskild modell utan vill istället förespråka att en ökad organisatorisk och metodmässig flexibilitet. 17.3.5Vidgat ansvarsområde och nya verksamhetsområden Vi har sagt att verksamheten i kollektivtrafiken bör utfor- mas med utgångspunkt i nationella, regionala och lokala mål. Det transportpolitiska delmålet om tillgänglighet och tillfredsställande transportförsörjning anser vi har en viss särställning, inte minst ur ett konsumentperspektiv. En fokusering på medborgarnas tillgäng- lighet och resbehov gör att de länstrafikansvariga och deras huvudmän inte behöver vara begränsade till att enbart arbeta för och med den lokala och regionala linjetrafiken inom länen, även om denna utgör kärnverksamheten. Lagens formulering om/inskränkning till den linjebundna kol- lektivtrafiken bör därför tas bort. På så sätt blir de kollektivtrafik- Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken ansvariga gemensamt ansvariga för medborgarnas generella till- gänglighet och de kan med utgångspunkt i detta mål välja verksam- het och verktyg mera fritt. Med tillgängligheten som främsta mål kan trafikhuvudmannens uppgift formuleras som att vara en var- dagens resebyrå för länsinnevånarna. Detta ligger nära det tänkande som utvecklas inom ramen för det som kallas Mobility Manage- ment. Medlen att åstadkomma denna tillgänglighet blir då en andra- handsfråga. I princip bör alla färdmedel kunna användas om det gynnar länsinvånarnas tillgänglighet. Om det t.ex. finns ett stort behov att stimulera viss interregional buss/tåg/flygtrafik så ska de länstrafikansvariga kunna göra det utan att det ska anses komma i konflikt med denna lag eller andra lagar, t.ex. kommunallagen. En utökad samverkan mellan den inomregionala linjetrafiken med buss och den kommersiella långväga busstrafiken är ett exempel. En samordning av trafikutbudet är en förutsättning för en attraktiv och effektiv kollektivtrafik. Det är önskvärt att lagstift- ningen möjliggör en långtgående samordning och integrering av alla de transportformer, som har ett ekonomiskt stöd från samhäl- let (reguljär kollektivtrafik på väg och järnväg, skolskjuts, sjuk- resor, färdtjänst, kompletteringstrafik etc.). Förutom den resurs- mässiga effektiviteten innebär det att resenärerna får tillgång till ett större samordnat utbud. Lagstiftningen bör ändras så att trafikhuvudman får ges ansvaret för skolresor om de länstrafikansvariga är överens om det. I lagen bör även skrivas in rätt för trafikhuvudmän i bolagsform att ta över ägarnas beställningscentraler för färdtjänst och sjukresor utan före- gående upphandling. Inom ramen för Lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik bör trafikhuvudmannen ges ett generellt uppdrag att beakta trafik med alla kollektiva transportformer som tåg, buss, flyg, båt och andra kollektiva transportmedel. Lagens fokusering på den linjebundna trafiken bör tas bort. Trafik- huvudmännen bör få ett generellt uppdrag att beakta alla kollektiva transportformer och möjligheter att ta ansvar för ett bredare verk- samhetsområde. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken Samhällets och ägarnas mål med kollektivtrafiken, är en viktig utgångspunkt vid val av organisationsform. Den måste även präglas av medborgarnas legitima rätt att kunna föreslå förändringar och utkräva ansvar av de som bär ansvar för trafiken. Det förutsätter tydlighet i ansvarsfördelning och befogenheter inom kollektivtrafi- ken. Det kan kallas det demokratiska medborgarperspektivet. Vi har tidigare lyft fram konsumentperspektivet som en viktig utgångspunkt för all verksamhet inom kollektivtrafiken. Det gäller även valet av organisationsform. Organisationsformen spelar en roll för hur verksamheten kan bedrivas. Därför är även innehållet i den konkreta verksamheten en viktig organisatorisk utgångspunkt. I ljuset av de förändringar som skett, och sker, i samhället, inte minst en tilltagande regionalisering ser vi även ett ökande behov av att kunna anpassa organisationsformen till olika lokala och regio- nala förutsättningar. Oavsett organisationsform finns det behov av att utveckla och förbättra ägar- och verksamhetsstyrningen i flera avseenden. Det handlar bl.a. om att: finna förutsättningar och former och för ett aktivt ägande och strategiskt sektorövergripande engagemang, finna vägar för bättre integration med de regionala sektorområden där kollektivtrafiken kan spela en roll som strategiskt medel, utveckla dialogerna i det värdeskapande intressentnätverket (se avsnitt 17.2.1), utveckla resultatstyrning och resultatmätning samt att ställa krav på en mer öppen, transparent och relevant redovisning av ekonomi och verksamhet. För bolagsformen gäller att ägarna bör: definiera tydliga roller för bolagsstämma, styrelse, VD, revisor och lekmannarevisor utvecklar dialogen sig emellan (ägarsamråd) samt mellan stämman och styrelsen. Förvaltning eller bolag? Två egenskaper skiljer kollektivtrafiken från de flesta andra offent- liga verksamheter. Det är dels att användarna via sina avgifter beta- Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken lar ca hälften av kollektivtrafikens kostnader, dels att det finns en direkt konkurrens gentemot alternativa färdsätt, framförallt med bil. Kollektivtrafiken är en blandning av offentlig och marknads- mässig verksamhet eller annorlunda uttryckt en samhällelig service som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad. Organisationsfor- men måste kunna hantera denna dualism, så att både lokala och regionala ägare och användare ges möjlighet att påverka verksam- heten och dess utveckling. bedrivs kollektivtrafiken oftast som aktiebolag under aktie- bolagslagen i stället för som förvaltning under kommunallagen. Det har sannolikt påverkat synen på kollektivtrafiken. Termer som affärsmässighet, vinst/förlust och konkurrens har skymt dis- kussionen om kollektivtrafikens samhällsnytta. När länstrafikreformen infördes valdes så gott som uteslutande aktiebolaget som organisationsform för trafikhuvudmannen. För- klaringen var sannolikt den föga rationella lagen om kommunalförbund. Genom att offentlighetsprincipen numera gäller i bolag i vilka kommuner utövar bestämmande inflytande och att kommunala bolagen också omfattas av lagen om offentlig upp- handling, så har de rättsliga skillnaderna ur ett affärsmässigt per- spektiv avsevärt minskat mellan och drift i aktiebolagsform. Kommunallagen erbjuder numera sådana delega- tionsmöjligheter att motsvarigheter till den verkställande direktö- rens beslutsbefogenheter inom s.k. löpande förvaltning enligt aktiebolagslagen kan etableras även inom . De rent juridiska skälen att välja bolagsform istället för förvaltning har således minskat. Förvaltningsformen är även lämplig när flera län/regioner sam- äger interregionala trafikbolag, framför allt inom tågtrafikområdet. Att ha två ägarstyrningsnivåer är inte att rekommendera ur styr- nings- och policyimplementeringssynpunkt. Det är fullt möjligt att verksamhet vad beträffar interregional kollektivtrafik bedrivs i för- valtningsform med samarbetsavtal som grund mellan ägarna/regio- nerna. Å andra sidan utgör bolagsformen enligt en del förespråkare en bättre form för att ta tillvara konsumenternas intressen och även att utforma kollektivtrafiken så att den blir mer konkurrenskraftig gentemot framförallt bilen. Bolagsformen kan ge en större kraft- samling kring kollektivtrafikens aktuella frågor och riskerar inte att marginaliseras i jämförelse med ägarnas kärnfrågor, som skola, vård och omsorg. Det kan å andra sidan innebära en risk för att bolaget, Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken som en organisation för sig, distanseras från den verksamhet ägarna bedriver i förvaltningsform. Kommittén anser att det finnas goda möjligheter att utveckla samverkan så att dessa potentiella problem med bolagsformen undviks. Det förutsätter en aktiv och ansvarsfull ägarstyrning. Pas- siva ägare kan skapa problem för vilken förvaltningsform som helst. Det finns för- och nackdelar med både förvaltningsform och bolag, men vi kan inte se något skäl till att förespråka den ena eller den andra formen. Det måste vara upp till ägarna att själva välja organi- sationsform utifrån lokala och regionala förutsättningar. Lokala eller regionala trafikhuvudmän Ägarna bör organisera kollektivtrafiken så att man utifrån de resur- ser som står till buds åstadkommer en bästa möjlig trafikförsörj- ning, på både lokal och regional nivå. Organisationen bör avspegla resandets struktur och trafikens funktion i länet. Frågan är då om tyngdpunkten i organisationen ska ligga på lokal eller regional nivå. Åena sidan ser vi ett allt längre resande (se fig. 17.3) och en funktionell samverkan inom och mellan olika samhällssektorer över större områden. Det talar för en organisation där tyngdpunkten ligger på kollektivtrafikens regionala funktioner. En bra regionalt inriktad trafikhuvudman har ett helhetsperspektiv på länet och fångar in de förändringar som där sker, som utgångspunkt för for- mulering och förverkligande av strategier för kollektivtrafikens och därmed länets utveckling. Om man har en trafik som i ökande grad har regionala funktioner så bör den även planeras, beslutas och finansieras regionalt. Åandra sidan ser vi ett behov av att öka det lokala inflytandet på kollektivtrafiken. Sedan trafikhuvudmännen fick ansvar även för den lokala kollektivtrafiken anser vissa att det har skett en försäm- ring av det lokala inflytandet. Trafikhuvudmännen har varken haft intresse/resurser/möjlighet att påverka lokalisering och byggande av bostäder, skolor, industriområden m.m. har kommu- nerna saknat möjligheter att påverka kollektivtrafiken på det sätt som man gjorde tidigare. Där kollektivtrafiken förut var en viktig faktor i den kommunala planeringen har det uppstått ett tomrum där kollektivtrafiken i många fall kommer in när allt redan är fär- digbyggt. Detta gör det svårare att åstadkomma en attraktiv och effektiv kollektivtrafik. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken Figur 17.2 Andel pendlare över kommungräns i olika län Andel pendlare över kommungräns i olika län D, T, S Källa: , Skånetrafiken. Det är i städerna som kollektivtrafiken har de kraftigaste samban- den med de övriga kommunala verksamheterna. Kollektivtrafiken bör därför vara en obligatorisk planeringsfaktor i den kommunala samhällsplaneringen, som kommunerna måste garanteras ett stort inflytande på den lokala kollektivtrafikens utformning. Det talar för en organisation där kommunerna har ett större infly- Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken tande på kollektivtrafiken. Det kan leda till ett ökat kommunalt engagemang i kollektivtrafiken. Fler kommuner med stora eller mellanstora städer fungerar som informella trafikhuvudmän för den egna inomkommunala kollektivtrafiken. I lagens mening är de inte trafikhuvudmän. Kommittén har fört en diskussion om för och nackdelar med att låta enskilda kommuner formellt få bli sina egna trafikhuvudmän för den inomkommunala kollektivtrafiken. Vi anser att vissa villkor måste uppfyllas för att en kommun ska få bli trafikhuvudman för sin inomkommunala trafik. Villkoren syftar framförallt till att garantera att den ur konsumentsynpunkt önskvärda samordningen inte försämras. Den kommunala trafik- huvudmannen måste underordna sig en samverkan, som beslutas om av den regionala trafikhuvudmannen. Det bör gälla: samordningen med den övriga kollektivtrafiken i länet, samordnat biljett- och taxesystem, samordnat system för linje- och hållplatsbeteckningar. Vi utesluter inte att det finns ytterligare villkor som bör uppfyllas för att den önskvärda samordningen inte skall försämras. Samordningskraven gör att kommunens möjligheter att självt styra och planera utbudet blir mycket begränsade. Det kommunala huvudmannaskapet reduceras i stort sett till att finansiera och bestämma omfattningen av den egna kollektivtrafiken. Även om flera av länets kommuner skulle välja att bli sin egen trafikhuvudman för den inomkommunala trafiken så bör lagens krav på en gemensam trafikhuvudman för den regionala trafiken kvarstå. Den regionala trafikhuvudmannen måste ha mandat att med utgångspunkt i ett helhetsperspektiv göra förändringar i den regionala kollektivtrafiken, i avvägningen mellan olika slags trafik etc. Ett system med lokala och en regional huvudman medför också komplikationer ur styrningssynpunkt. Vi kan få politiker som sitter både i den lokala och i den regionala trafikhuvudmannens styrelser. Hur dessa ska agera vid konflikter mellan den lokala och regionala trafikhuvudmannen blir en intrikat fråga. Vi tror dessutom att ett system med många kommunala trafikhuvudmän kommer att leda till en försämrad trafik i länens mindre kommuner. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken Det viktiga är inte det kommunala ägandet av kollektivtrafiken utan att kommunerna garanteras ett reellt inflytande över kollek- tivtrafiken i det egna närområdet.