sou · GRB390d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det kostar ju i regel resurser att föra in kunskaper och det är inte alltid som kunskaper leder till genuin nytta eller ett värde som motsvarar insatta resurser. Å andra sidan kan brist på kunskaper i vissa fall få förödande konsekvenser för en verksamhet. Inom vården kan bristande kunskaper hos vård- personal orsaka oerhört lidande eller död. Om projekterarna hade läst på bättre inför Hallandsåsbygget kanske projektet inte hade genomförts på det sätt det gjorde. Ett forskningsprojekt om innovativa processer bör sammanfattningsvis ha en förutsättnings- lös utgångspunkt när det gäller kunskapsbehov. Frågor man kan härleda ur denna diskussion är: Vilket behov av innovativa processer har olika typer av verksamheter? I vilken grad driver olika typer av verksamheter innovativa processer? Dessa frågor leder, om man kombinerar dess svar, fram till bedömningar av strategiska luckor, eller uttryckt på annat sätt, strategiska kompletteringsbehov av innovativa processer. Behovet av innovativa processer kan också ställas mot förekomsten av innovativa komponenter i miljön. Sannolikt är det också stor skillnad mellan det faktiska utbudet av innovativa komponenter i miljön och den specifika aktörens bild av det utbudet. Sålunda kanske lösningen på ett problem för en kommun finns på ett universitet eller i en annan kommun utan att kommunen känner till det. Strategisk informa- tionssökning ser vi alltså som en mycket viktig komponent i det moderna samhället. Första steget är dock alltid att aktören har medvetandegjort sitt behov av innovativa komponenter. Redan visade att människor är instängda i grottor vars väggar består av bristande världsbild. Även forskaren var inne på liknande spår när han byggde sin teori om begränsad rationalitet som en följd av informationsbrist, något som gav honom . Många är dem som diskuterat skillnaden mellan den upplevda och reella verkligheten. Vi tar till oss dessa, men vill gå ett steg längre: Mot lösningar för att minska informationsbrister och tankelåsningar.7 7 Exempel på tidiga studier med inriktning på innovationer i offentlig sektor är , B. & , M. (1986). Innovationer i – metoder och resultatbilder. Den tredje generationens innovationspolitik 1.4.2Tre konferenser och en avslutande vernissage Hur närmade sig då studien svaren på de framställda frågorna? Det viktiga för oss var hur vi skulle kunna stimulera till diskussion med många och intressanta personer. Vi ville ordna produktiva mötes- platser där vi tillsammans med dem som deltagit i konkreta processer försöker förstå hur det kom sig att idéerna uppstod och hur de lyckades genomföras. Vi ville också förstå vilket värde de ger och gärna i förhållande till vilka resurser som sattes in. Kanske finns mönster, dvs. sådant som genomsyrar många innovativa processer trots att de görs i olika specifika sammanhang? Tanken uppstod tidigt att därför arrangera tre konferenser och sedan en stor avslutande konferens där bl.a. resultatet från utredningen presenteras och diskuteras. Under resans gång ändrade vi den avslutande aktiviteten till en vernissage. Till de tre konferenserna gjordes en personlig inbjudan till ett urval av intressanta personer. Den första konferensen ägde rum och fokuserade innovativa processer kopplade till kommunernas och landstingens kärnverksamhet och inre liv. Det hindrade oss inte från att också beröra andra aspekter. Sålunda berättade t.ex. AstraZeneca om hur de arbetar med innovativa processer. Platsen för konferensen var det anrika på i . Det var i källaren på detta bryggeri som den forskning inleddes som kom att leda till första DNA- projekt. Nästa konferens ägde rum och behandlade frågan om hur kommuner och landsting kan agera möjliggörare för innovativa processer i regioner. Tillväxtfrågor stod i fokus. Inte minst näringslivet var väl representerad på den andra konferensen. Den andra konferensen arrangerades på Arbetets museum mitt i det spännande industrilandskapet i – en symbol både för industrier som byggde vårt välstånd och för den innovativa omvandling som skett . Den tredje konferensen arrangerades och fokuserade forskningens betydelse för innovativa processer. Den konferensen ägde rum på ett av de unga lärosätena i , . Vid alla tre konferenser var strategin att blanda upp respektive huvudtema med angränsande teman. Vi strävade också efter att få deltagare med blandade Pedagogiska institutionerm, , samt Merritt, R.L. & , A.J. (1985). Den tredje generationens innovationspolitik Det var forskare och praktiker, politiker och tjänstemän, myndighetspersoner och projektentreprenörer. Frågor som diskuterades under konferenserna var: Vilka praktik- fall finns på innovativa processer? Vilken kunskap om innovativa processer finns i dokumenterad form? Vilka aktörer arbetar med innovativa processer i ? Vilka metoder eller ansatser finns för att främja goda innovativa processer? Vilka hinder möter innovativa processer och hur kan dessa hinder övervinnas? Den sista konferensen omvandlades som sagt till en vernissage. Den arrangerades i samarbete med en rad olika aktörer (se förordet) och ägde rum på det nyöppnade i . är en av ägarna och vi tyckte det passade bra att avsluta på en plats där kreativitetens anda råder. Där diskuterades utredningens metod, slutsatser och resultat. Där kunde besökarna också besöka olika stationer i form av livs levande innovativa processer. Vi tänkte att det kunde vara intressant för många att t.ex. fråga grundaren av vad som gjorde att den stortartade idén just uppkom i den ekonomiskt sargade kommun – eller att ställa frågor till en läkare hur mycket man sparat på införandet av digital röntgen. Vi ansåg också att det kunde vara intressant för människor att lyssna till den musik som ingår i den innovativa musikterapin på behandlingshemmet eller att fråga hur idén om uppkom. Intresset var stort – omkring 170 personer deltog som arrangörer, stations- företrädare och som deltagare. Dessutom gjorde , som via ledarskap drev fram innovationen Losec och andra läkemedel, ett gästspel i biosittningen. Här fanns personer från flera departement och snart sagt alla samhällssektorer och vi kunde konstatera ett synnerligen stort engagemang för temat innovativa processer. Arenor för dialog var en viktig del av utredningens sätt att arbeta. Den tredje generationens innovationspolitik 1.4.3Fallstudier som väg till kunskap och insikt Ett sätt att komma åt den inre kärnan i innovativa processer är att göra fallstudier. Tack vare samarbetspartners kunde vi göra ca 50 fallstudier av innovativa processer. I urvalet fanns både lyckade och mindre lyckade exempel. De flesta av fallen hämtades från nutid, men också historiska fall analyseras. De flesta fallbeskrivningarna kunde vi publicera. Andra måste vi dock hålla för oss själva av olika skäl. De sistnämnda var dock till lika stor nytta för vår strävan att öka förståelsen kring innovativa processer. Fallen handlar om aktörer som bedriver eller har bedrivit innovativa processer. Men fallen består också av aktörer, verktyg eller metoder som har stimulerat innovativa processer hos andra aktörer. All forskning kräver ett språk med förmåga att uttrycka viktiga detaljer och nyanser. Språket måste också kunna spegla större sammanhang på ett adekvat sätt. Därför är det vikigt att analysera och vidareutveckla begreppsapparaten inom området innovativa processer. I studien bestämde vi oss också för att testa hypotesen att bilder och andra visuella uttryckssätt inte bara är intressanta i illustrativ mening. De kan troligen också stärka tolkningsunderlaget på ett sätt som inte bara text förmår. Därför antog vi att bilder spelar eller skulle kunna spela en väsentlig roll i ämnet innovativa processer precis som de gör inom vetenskapliga områden som t.ex. biologi och historia. Vi hade förhoppningar om att studien eventuellt kunde leda fram till ett helt nytt visuellt beskrivningsspråk för innovativa processer. Resultatet blev att mycket energi lades på bilder i olika former samt att vi utvecklade grafiska processmodeller som kan vara av intresse också för framtida forskning.8 1.4.4Tvärsnittstudier för att fånga helheten Fallstudier och tvärsnittstudier är två kompletterande ansatser. Fallstudier ger insikter om de innovativa processernas inre kärna och om vilka externa faktorer som inverkar på dem. Men fallstudier förmår inte ge information om exempelvis utbredningen av innovativa processer i olika verksamhetstyper i landet. Därför inkluderade studien också flera olika tvärsnittsstudier. Merparten av dessa riktades till miljöer inom kommuner och landsting, men vi 8 Av ekonomiska skäl kan vi inte delge de visuella beskrivningsspråken i betänkandet. Den tredje generationens innovationspolitik gjorde också studier av tillväxtföretag, statliga organ, patient- organisationer, fack- och intresseorganisationer, medicinska företag och fackboksförfattare. Studierna hade olika karaktär men syftade till att kasta ljus över innovativa processer från olika håll. Mer information om tvärsnittsstudierna finns i kapitel 5. Studiens centrala komponenter. 1.4.5Hur vet man vad som är viktigt? Det finns en stor mängd innovativa processer i samhället men endast ett fåtal är kända för en specifik forskare, även om denne använder sig av avancerade sökmetoder. Inom ramen för de processer forskaren känner till upplevs några vara intressantare än andra. Den bedömningen beror på vilket bakomliggande problem eller vilka underliggande värderingar forskaren har. Hur gjorde vi då för att dels avgränsa studien? Ett första steg var att välja ut vissa delsektorer eller delfunktioner från det totala kommunala och landstingskommunala fältet. Ansatsen som valdes för att hantera detta problem kallar vi demokratiansatsen. Den gick i vårt fall ut på att studera vad riksdagspartierna angav som högprioriterade samhällsfrågor inför det senaste riksdagsvalet, som ju skedde 2002. Den tredje generationens innovationspolitik datakällan för detta var partiernas valmanifest. Även om förslagen till lösningarna på olika samhällsproblem varierar mellan partierna visade det sig att det fanns en relativt stor samstämmighet kring vilka samhällsfrågor som är de centrala. Tanken med denna ansats var i korthet att fokusera innovativa processer som är mer samhällsviktiga än andra, sett med demokratins representanters ögon. Ansatsen har brister och kan kritiseras. Men det är dock en framkomlig ansats – som också kan motiveras som rimlig eftersom den ytterst bygger på vad medborgarna anser är viktigt. Resultatet av fokuseringsstudien blev att vi koncentrerade oss på skolan, äldreomsorgen, vården och tillväxtproblematiken. Mer om hur urvalet gick till behandlas i bilaga 2. En sammanfattning av resultatet från studien presenteras i kapitel 7 och 8. Men läsaren kan vinna mycket på att följa de diskussioner och nedslag i verkligheten som ledde fram till resultatet. I kapitel 3 finns t.ex. inblickar i valda teorier om innovativa processer som i sig kan tjäna som tankeväckare och inspiration. I kapitel 4 presenteras ett urval av sammanfattningar från våra fallstudier. Där sprudlar det av idéer, reflektioner och tankeställare. I kapitel 5 ges en överblick över omfattningen och ändamålet med innovativa processer i kommuner och landsting. I kapitel 6 ges en mer fördjupad inblick i ett antal faktorer som kan stimulera fram och stödja innovativa processer. I kapitel 7 presenterar vi en definition av innovativa processer samt en modell för att kategorisera olika typer av innovativa processer. Där finns också våra övergripande slutsatser från bl.a. fallstudierna och breddstudien. Utredningens förslag återfinns i sammanfattad form i kapitel 8. Med dessa ord hoppas vi kunna inspirera läsaren att ägna tid åt de övriga kapitlen. 2Behöver innovativa processer? är långt ifrån ett samhälle som är färdigbyggt. Statsminister i SVT Agenda 2.1Vad är problem och vad är symtom? Ett problem i är att så få, enligt vår uppfattning, uttrycker en helhetssyn på samhället. Vissa efterfrågar mer social välfärd medan andra efterfrågar bättre tillväxtmöjligheter. Sanningen är inte bara att tillväxt ger möjligheter till social välfärd. Också social välfärd ger möjligheter till tillväxt. Dessutom kan offentliga sektorn ge upphov till avknoppningar av företag som blir riktiga tillväxtgaseller. Det finns många exempel på detta, inte minst från telekomsektorn och den medicinska sektorn. Ett historiskt exempel, tillika ett av utredningens fallstudier, är och Verkstad. När det offentliga kanalbygget hade kommit en bit blev fascinerad av den teknikutveckling som pågick i , inte minst ångmaskiner. Han fick då visionen om att anlägga en mekanisk verkstad i . Tänk att få bygga en egen ångbåt! Det var dock inte det primära syftet med kanalbygget, men var innovativ. Han sa han till Konungen att kanalbygget förstås behöver ett ångdrivet mudderverk och genom detta busiga knep lyckades han lägga grunden för en avknoppning som kom att bygga över 1 000 ånglok och 378 fartyg. Och företaget finns kvar än i dag.1 Ett annat problem i är att så många betonar behov av (eller krav på) mer resurser, när flera problem i själva verket borde lösas med innovativa processer. Det sistnämnda kan t.ex. handla om att utveckla nya sätt att bedriva vård eller omsorg som både sänker kostnader och ökar värdet för de medborgare som drar 1 hade en grundsyn som ligger i linje med utredningen processer. Han har sagt: Du kan hvad du vill, och när du säger du kan intet, så vill du intet. Behöver innovativa processer? nytta av vården eller omsorgen. Vi behöver en helhetssyn och som sätter värdet för medborgaren som högsta mål. Fokus i denna studie är kommuner, landsting och regioner. Att verkligen försöka analysera problemet understryks också av Stadsrådsberedningen i riktlinjerna till statliga utredningar: Utredarens uppgift är också att skilja mellan ett verkligt problem och symptomen på ett problem, att skilja mellan orsak och verkan. Det är inte helt otänkbart att det problem som presenteras i direktiven visar sig vara ett symptom på ett problem.2 Detta har vi försökt ta fasta på. En kommun eller en region kan betraktas som summan av alla medborgare, företag och organisationer som finns på det kommunala eller regionala territoriet. De regionala organen (länsstyrelse/landsting eller motsvarande) kan betraktas som koordinatörer av värdeskapande processer för regional utveckling. För att optimera värdeskapandet (i relation till insatta resurser) kan även krävas samverkan med forskning vid universitet. Också andra externa aktörers prestationer är viktiga att integrera i värde- skapandet (jämför t.ex. företags utveckling av nya läkemedel). Vidare är landstingen och kommunerna för sin finansierings skull beroende av den övergripande ekonomin i landet, som i sin tur är kopplad till såväl internationella processer som det välfärdsskapande kommunerna och landstingen erbjuder. Är en tillväxtnation eller gömmer sig allt svårare problem bakom knuten? Visst är det fortfarande på flera sätt ett välmående land med många ljusa sidor. Framförallt är statsfinanserna i balans (icke att förväxla med t.ex. kommunernas ekonomi).3 Vi har t.ex. en ofta högklassig sjukvård när det verkligen gäller, dvs. när det kommer till allvarliga skador eller sjukdomar. Den omfattande budgetsaneringen har varit gynnsam. Industri- produktionen och investeringar i landet har ökat i absoluta tal (även om trenden bröts 2001). Flera av de gamla anrika svenska industriföretagen går fortfarande bra, t.ex. , och . som , , OM och Hennes & är framgångsrika också på den internationella arenan. Men det finns enligt vår uppfattning oroväckande problem. Någon sa att det finns tickande bomber i det svenska samhället.4 2Kommittéhandboken (2000). : , Stadsrådsberedningen (Ds 2000:1), s. 22. 3Se vidare Statens årsredovisning 2002. 4Utredningen sammanställde ett stort material som speglar olika problemområden i det svenska samhället, men valde att ej publicera detta här. Behöver innovativa processer? Ett försök att smälta samman världarna har gjorts av exempelvis ekonomiska geografer. Frågan har då aktualiserats om det lokala spelar någon roll i en global värld. I en studie konstaterades att den globala strukturomvandlingen faktiskt bygger på många mindre konkreta verksamheter som är lokaliserade i och anpassade till specifika orter och regioner.5 Just denna studie publicerades och det är på ett sätt märkligt att sådant ska behöva sägas. Redan hade detta anslag . Men kanske är det så att allt för många i glömt bort det faktum att övergrip- ande fenomen som tillväxt eller kluster eller innovationssystem alltid består av små konkreta verksamheter och i slutänden specifika personer. Flera bedömare menar att den nationella näringspolitiken tappat i betydelse i takt med globaliseringens krafter. har och regional näringspolitik blivit allt viktigare. Undersökningar visade att samverkan mellan kommun och företag är viktigt för att kunna kraftsamla kring en gemensam lokal näringslivsutveckling.6 Andra har tillagt att det nya näringslivet är alltmer kunskapsintensivt och att det därför också krävs samverkan med universitet eller högskolor för att säkerställa utvecklingsprocesser. Problemet ska också ses i ljuset av en allt mer global ekonomi, som medför att rörligheten av företag och kapital ökar. För en kommun innebär det att man ständigt kan se förändringar av skattebasen. Vidare följer med pensioneringen ett behov att ersätta dem som går i pension. Om t.ex. den offentliga sektorn ska klara framtidens kompetensförsörjning krävs extraordinära insatser och kanske samhällsförändringar av grundläggande natur.7 5Andersson, R., , R. & , A. (red.) (1991). Internationalisering, företagen och det lokala samhället. 6Pierre, J. (1992). Kommunerna, näringslivet och näringspolitiken. 7Se t.ex. Kommunala framtider (2003). Se även , R. & Broomé, P. (2003). Generationsväxlingen och de sju dödssynderna. Behöver innovativa processer? I princip alla bedömare är ense om att behoven kommer att överstiga resurserna för landets kommuner och landstingskommu- ner . För många kommuner och landstings- kommuner är detta redan en realitet . 2.2Exempel på den offentliga sektorns interna problem Den offentliga sektorn går på knä på många håll. Många av problemen hänger samman med den offentliga sektorns inriktning och funktionssätt. Motivationen tryter och incitamenten för kraftsamling verkar svaga inom oroväckande många offentliga verksamheter. Här följer några problembilder som direkt är relaterade till kommuner och landsting. började det vetenskapliga intresset på allvar inriktas på analyser av hur offentlig sektor (stat, kommun och landsting) fullgör sina åtaganden. Bakgrunden var dels stora statliga projekt som 80, dels tecken på att den svenska ekonomin i stort var i gungning. Även om man till en början var ganska fokuserad på ekonomiska kalkyler kom insikten snart att den offentliga sektorns kvalitet, effektivitet och resultat inte bara bör bedömas efter ekonomiska kriterier. Snarare behövdes en bred bild Behöver innovativa processer? av hur olika processer i slutänden påverkade medborgarnas välfärd. Begreppet samhällsekonomiska kalkyler började användas.8 I näringslivet hade befattningen controller blivit vanlig vissa bedömare hävdade att den offentliga sektorn just saknade controllers som höll reda på effektivitet och resultat och som kunde använda mer ekonomisk styrning.9 började begreppet samhällsekonomisk kalkyl ersättas av begreppet hälsoekonomi.10 I det området behandlades frågor som finansiering, organisation och styrning av vården. Man har dock frångått de alltför komplexa modeller som fanns i de samhällsekonomiska modellerna . Innovativa processer kan leda till exempelvis nya tjänster, förbättrad service och bättre behandlingsmetoder i vården. Kan innovativa processer också vara en väg för att öka effektiviteten i offentlig sektor? Innan man går vidare bör man ställa sig frågan om detta är angeläget. har det gjorts alltmer empirisk forskning om offentlig sektor. Det finns en hel del forskning som pekar på att effektiviteten inte är så hög i offentlig sektor.11 I en debattartikel i skrev och , ordförande i bundet respektive att underskottet i kommuner och landsting är . bedöms det vara 19 miljarder. De pekade på den vanliga medicinen mot underskott i offentlig sektor, t.ex. skattehöjningar, effektiviseringar och att få fler i arbete. och menade dock att detta inte kommer att räcka framöver. De hastigt växande underskotten i kommuner och landsting kan medföra att svenskarna snart får betala delar av den offentliga välfärden via avgifter trots att de redan betalat in skatter. De avslutade artikeln på följande sätt: Det offentliga åtagandet är större än vi egentligen har råd med – eller betalar för. Vi är allvarligt oroade över hur den offentliga sektorn ska finansieras . Det finns inga enkla lösningar. Men det är hög tid att på allvar börja samtalet om olika vägar för att trygga vår gemensamma välfärd. 8Se Bohm, P. (1978). I Samhällets intresse. 9Frenckner, P. (1989). Värde för pengarna – Om controllerarbete och ekonomisk styrning i verksamhet. 10Se , P. & , C. (red.) (1995). 11Se Tanzi, V. & Schuknecht, L. (2000). Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective. Behöver innovativa processer? Kan ha nytta av att jämföra sig med andra länder? Europeiska centralbankssystemet (ECBS) består av och de nationella centralbankerna i alla medlemsstaterna i EU. publicerade de en rapport om prestation och effektivitet i den offentliga sektorn.12 Undersök- ningen omfattade 23 och byggde på data –2000, dvs. inte alldeles färska uppgifter. I undersökningen användes 15 hårda och mjuka indikatorer, t.ex. utbildningsnivå, medellivslängd och infrastruktur. Dessa viktas sedan på olika sätt. ligger relativt bra till (över genomsnittet) när det gäller den offentliga sektorns prestation. Problemet ligger i effektiviteten. Effektiviteten i offentlig sektor. Bearbetning efter , A, Schuknecht, L. & Tanzi, V. (2003). Public sector efficiency: An International Comparison (Working Paper 242). Som framgår av tabell 1 har , och delad förstaplats följda av , och . ligger tyvärr sist i listan. Medborgarna får alltså enligt Europeiska analys minst för pengarna i just . Därför lyfts fram i rapportens analysdel som ett interesting case. De skriver: The input efficiency score of 0.57 suggest that more than half the current spending would be sufficient to achieve 12 Se , A, Schuknecht, L. & Tanzi, V. (2003). Public sector efficiency: An International Comparsion (Working Paper 242). Behöver innovativa processer? the same public sector performance (s. 23). Innebörden är att genom effektivitetsökningar skulle kunna minska den offentliga sektorns kostnader utan att resultatet påverkas. Enligt deras beräkningar kostar den offentliga sektorn i . skulle alltså kunna skära ner kostnaderna med så mycket som 500 miljarder utan att det påverkar resultatet. I rapporten görs ingen analys av olika delsektorer inom den offentliga sektorn, t.ex. nationell nivå vs. Däremot analyseras olika kategorier av performance i offentlig sektor. Exempelvis ligger bra till när det gäller administration och infrastruktur. ligger bäst till när det gäller utbildning och när det gäller hälsa. Om det skulle vara som rapporten säger, är det besvärande för del. Den förväntade reaktionen från svenskt håll är kanske att rapportens beräknings- eller analysgrund har brister och att inte alls ligger så dåligt till som sägs i rapporten. Författarna till rapporten tar själva upp tolkningsproblemen och menar att resultatet måste tas med en nypa salt, och att en slutlig bild kräver mer detaljerad analys. Sålunda är det t.ex. svårt att bedöma vilken roll offentlig sektor spelar för indikatorer av typen medellivslängd. Vidare är det svårt att veta vilken roll offentlig sektor spelar jämfört med privat sektor när det gäller olika samhällsfrågor. Frågor föds också när det gäller analyser av det slag gjort.