sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — Muntlig bevisning är påverk- bar genom hot och andra yttre påfrestningar till skillnad från teknisk bevisning i form av t.ex. en upptagning av ett samtal. Som framgått ovan har den allmänna internationaliseringen bl.a. medfört att den kvalificerade kriminaliteten har blivit alltmer gränsöverskridande till sin karaktär. Därigenom kan också förutsättningarna för den kvalificerade brottsligheten att operera i tyvärr sägas ha blivit bättre. Att ingripa mot den kvalificerade kriminaliteten är en synnerli- gen angelägen uppgift för de brottsbekämpande myndigheterna. Det är i det sammanhanget svårt för bl.a. polisen att arbeta effektivt med hjälp av traditionellt förundersökningsarbete som syftar till att utreda ett redan begånget brott, alltså att använda rent straffrättsliga åtgärder. Väl så viktiga är åtgärder som tar sikte på underrättelse- och spaningsverksamhet. Om den kvalificerade brottsligheten skall kunna bekämpas måste myndigheterna redan i ett tidigt skede ha möjlighet att använda effektiva arbetsmetoder. Målet måste vara att effektivisera de brottsförebyggande insatserna vad gäller den kvalificerade krimina- liteten och att ge ett uttryckligt lagstöd för sådana arbetsmetoder. En annan viktig utgångspunkt är att inte skall isoleras utan att de brottsbekämpande myndigheterna skall få använda me- toder som är accepterade i vår närmaste internationella omgivning. Metoderna måste kunna användas i den skyddande verksamheten eller i underrättelseverksamheten i så stor utsträckning som möj- ligt. Där kan det handla om att det finns misstankar om pågående allvarlig brottslig verksamhet utan att man för den skull har identi- fierat vissa särskilda brott. Användningen av många av metoderna kan därför inte vara begränsad till situationer då det har inletts en förundersökning. I stället måste flera av arbetsmetoderna kunna användas i ett mer preventivt syfte, alltså för att förhindra och av- slöja brottslighet. En av utgångspunkterna i vårt arbete med att överväga de brotts- bekämpande myndigheternas arbetsmetoder är alltså bl.a. de upp- gifter som framgår ovan om brottslighetens struktur och inriktning samt tillvägagångssättet hos de kriminella och den omständigheten att myndigheterna skall få använda arbetsmetoder som på ett effek- tivt sätt och så preventivt som möjligt kan möta de hot som finns. Det finns anledning att också nämna några statistiska uppgifter för att ytterligare belysa utvecklingen av allvarlig brottslighet. An- talet anmälda mord, dråp alternativt misshandel med dödlig utgång ökade . ökade också antalet anmälda fall av misshandel/grov misshandel , rån/grovt rån , bedrägeri och andra oredlighetsbrott och brott mot narkotikastraffla- gen (1968:64) . Det totala antalet lagföringar var 125 vad gäller mord och dråp medan drygt 7 000 lagfö- ringar avsåg misshandel och grov misshandel, 723 rån/grovt rån och 327 grovt narkotikabrott (). I samband med överväganden angående en reglering av de brotts- bekämpande myndigheternas arbetsmetoder har frågor om person- lig integritet en central betydelse. Behovet av effektiva arbetsmeto- der måste ställas i relation till det eventuella integritetsintrång som sådana metoder kan komma att medföra. Det är mycket svårt, kanske omöjligt, att ge begreppet personlig integritet en generell definition. I stället får begreppets innebörd preciseras i varje situation där integritetsintrånget blir aktuellt att bedöma. En utgångspunkt måste dock vara att ingen medborgare i varje situation kan hävda rätt till handlingsfrihet eller rätt att bli lämnad i fred. uttryckte sig på följande sätt (SOU 1970:47 s. 56). En individ som lever i ett samhälle och sålunda ingår i en ge- menskap med andra människor kan självfallet inte göra gäl- lande något absolut anspråk på att få leva i fred för andra in- divider eller ostört av samhällets organ. Eftersom gemenska- pen med andra människor och samhörigheten med samhället är grundläggande för den enskilda människans villkor, är det tydligt att tanken på skydd för dylika anspråk står i motsats till åtskilligt som av andra skäl måste gälla. Regler som syftar till att skydda den enskildes personliga integritet måste så- lunda förses med olika, i skilda situationer mer eller mindre vittgående undantag eller på annat sätt begränsas till sin gil- tighet, så att andra människors och samhällets intressen i öv- rigt inte träds för när. I det sammanhanget måste nämnas att en annan och minst lika vik- tig utgångspunkt är att de brottsbekämpande myndigheterna inte får ges sådana befogenheter att medborgarnas tilltro till dem och rättssystemet påverkas negativt. Förtroendet kan skadas om med- borgarna upplever att det finns risk för att t.ex. polisen utan deras vetskap samlar information om enskilda och deras privatliv. Den skada som ett minskat förtroende för de brottsbekämpande myn- digheterna kan komma att medföra kan väga tyngre än fördelen av att viss brottslighet kan förhindras eller upp. En annan sida av saken är att de brottsbekämpande myndighe- terna måste ha sådana arbetsmetoder att man uppnår i tillräckligt hög grad positiva resultat i arbetet. I annat fall kan medborgarna även av den anledningen få ett minskat förtroende för myndighe- terna. Det kan också nämnas att en författningsreglering av arbetsme- toder som används utan uttryckligt eller s.k. positivt lagstöd kan sägas generellt öka skyddet för den personliga integri- teten och stärka rättssäkerheten. Enbart genom det förhållandet att arbetsmetoderna regleras uppkommer en ökad grad av förutsebar- het. minskar risken för att metoderna används på ett olämpligt eller felaktigt sätt. Skyddet för den personliga integriteten är i viss utsträckning fastställt i internationella konventioner och svensk rätt. Den rätts- liga regleringen kan sägas utgöra den yttre ramen för en diskussion kring den personliga integriteten i samband med de brottsbekäm- pande myndigheternas arbetsmetoder. Därmed är inte sagt att en särskild metod är godtagbar från integritetssynpunkt enbart på den grunden att användningen är lagligen grundad. Integritetsskäl kan naturligtvis göra sig så starkt gällande att en åtgärd som i och för sig ryms inom den legala ramen ändå inte bör godtas. Allmänhetens tilltro till rättsväsendet får under inga förhållanden skadas. Det har i olika sammanhang framförts farhågor att integritetsaspekterna har fått stå tillbaka till förmån för intresset av att förebygga och utreda brott (lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. s. 37). Av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (art 17) framgår att ingen må utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller korrespon- dens, ej heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Vidare framgår att envar har rätt till lagens skydd mot sådana in- gripanden eller angrepp. Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och grundläggande friheterna (), som gäller som lag här i landet, innehåller i artikel 6 bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång och i artikel 8 bestämmelser om rät- ten till skydd för privat- och familjeliv. Artikel 8 har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familje- liv, sitt hem och sin korrespondens. 2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av den- na rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens sä- kerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska väl- stånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- eller rättigheter. Inskränkningar i de rättigheter som ställs upp i första punkten kan således göras med stöd av lag och under förutsättning att de kan motiveras på det sätt som anges i den andra punkten. Kravet på lagenlighet har ansetts innebära att inskränkningen måste ha stöd i inhemsk lag. En sådan lag skall uppfylla rimliga an- språk på rättssäkerhet och ge skydd mot godtycke. Lagen skall vi- dare vara tillgänglig för allmänheten och den måste vara utformad med erforderlig precision så att inskränkningarna i de rättigheter som konventionen ställer upp är i rimlig utsträckning förutsebara. Vad gäller kravet på att inskränkningen skall vara nödvändig har detta ansetts innebära ett krav på att det skall föreligga ett angelä- get samhälleligt behov och att inskränkningen måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses genom inskränkning- en (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002 s. 264). Regeringsformen innehåller flera bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Av 1 kap. 2 § framgår att det allmänna bl.a. skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Begränsningar i förhållande till bestämmelsen får enligt 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Sådana be- gränsningar får aldrig gå utöver vad som har föranlett dem och får inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Det straffrättsliga skyddet mot integritetsintrång finns bl.a. i 4 kap. (BrB), som behandlar brott mot frihet och frid. De bestämmelserna tar bl.a. upp grov fridskränkning, olaga hot, hem- fridsbrott, ofredande, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning och dataintrång. I polisens brottsbekämpande verksamhet skall de allmänna princi- per beaktas som finns fastslagna i 8 § polislagen (1984:387). Den bestämmelsen har följande lydelse. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan för- fattning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång till- gripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen får ej grundas enbart på bestämmelserna i första stycket. När det gäller integritetshänsyn ger paragrafen uttryck för de s.k. legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. Det bör nämnas att de principerna kommer till uttryck även i många andra författningar som på annat sätt reglerar offentlig maktutövning. Kortfattat kan principerna sägas innebära följande. Legalitetsprincipen innebär att offentliga maktbefogenheter mås- te ha stöd i lag. Ändamålsprincipen innebär att ett ingripande eller en åtgärd inte får ske i något annat syfte än det som framgår av den tillämpade bestämmelsen och det ändamål för vilket det har beslutats. Behovsprincipen innebär att ett ingripande av visst slag får ske enbart när det finns ett påtagligt behov av detta och en mindre in- gripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att ett ingripande i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. De skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse får med andra ord inte stå i missförhållande till syftet med ingripandet. Särskilt om okonventionella spaningsmetoder I sammanhanget kan nämnas att i förarbetena till polislagen fördes en diskussion om s.k. okonventionella spaningsmetoder (SOU 1982:63 s. 129 ff. och prop. 1983/84:111 s. 46 ff.). De metoder som nämndes i det sammanhanget var bl.a. provokation, infiltration, agentverksamhet, desinformation och hemlig avlyssning. Begreppet okonventionella spaningsmetoder får inte uppfattas så att metoderna alltid skulle vara otillåtna att använda även om de inte är uttryckligen lagreglerade. Däremot kan sägas att många av metoderna används i undantagsfall och i särskilt kvalifice- rade utredningar. De är också vanliga i de flesta länder i vår omgiv- ning vid bekämpningen av kvalificerad brottslighet. Genom det internationella samarbetet får även de svenska brottsbekämpande myndigheterna i allt större utsträckning information som har in- hämtats med hjälp av okonventionella metoder. Vi återkommer till några av dessa metoder längre fram i betänkandet. I förarbetena till polislagen definierades dessutom några princi- per som anses gälla för de okonventionella spaningsmetoderna. En- ligt dessa principer, som givetvis har giltighet även på annat än okonventionella spaningsmetoder, får polisen aldrig 1.själv begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja brott, 2.provocera eller förmå någon att inleda en brottslig aktivitet, 3.underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller mot en person som misstänks för brott. Departementschefen ansåg att principerna inryms i den allmänna regeln som ger uttryck för legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna (8 § polislagen) och att det därför inte behövdes någon särskild lagreglering om okonventionella spa- ningsmetoder. Frågan om polisens användning av teknisk utrustning för att in- hämta information har varit föremål för debatt . Så- dana arbetsmetoder har behandlats av flera statliga utredningar och har kommenterats inom ramen för olika lagstiftningsarbeten. De metoder som har diskuterats kan delas in i två kategorier. För det första har det diskuterats om sådana metoder som an- vänds av polisen bör bli föremål för särskild lagreglering. För det andra har det övervägts att ge polisen befogenheter att använda sig av nya metoder, t.ex. buggning. Vi kommer i det följande att koncentrera oss på frågan om lagre- glering av sådana arbetsmetoder som, i större eller mindre ut- sträckning, redan används. I avsnitten 3.2-3.4 behandlas fyra olika tekniska metoder där lagreglering enligt vår mening bör övervägas: användning av handmanövrerade kameror, användning av dolda kroppsmikrofoner och inspelning av telefonsamtal samt positions- bestämning. Dessa metoder har det gemensamt att de används utan uttryckligt lagstöd, vilket har kritiserats från olika håll. Stöd för att använda metoderna synes hämtas genom hänvisning till sedvanerätt eller med åberopande av att metoderna inte är uttryckligen för- bjudna. En reglering av metoderna är därför angelägen, inte minst från integritets- och rättssäkerhetssynpunkt. Att inhämta information genom kameraövervakning kan ske på olika sätt. För det första kan fjärrmanövrerade kameror användas. Sådan övervakning kan ske antingen såsom allmän kameraövervak- ning, dvs. övervakning som allmänheten enligt huvudregeln skall upplysas om i förväg, eller hemlig övervakning. Dessa två metoder är föremål för lagreglering. För det andra kan handmanövrerade kameror användas. För denna metod saknas uttryckligt lagstöd. Vi har vid kontakter med företrädare för polisen erfarit att videofilmning med handmanövrerade kameror är mycket vanligt förekommande. filmas enskilda misstänkta och personer som dessa träffar. Även om filmning in i eller strax utanför bostäder förekommer, äger filmningen för det mesta rum i offentliga miljöer. Polisen använder sig vanligtvis av videokameror, medan användningen av exempelvis stillbildskameror är mindre vanligt förekommande. Utrustningen är lätt tillgänglig för polisen i hela landet. Beslut om att använda handmanövrerade videokameror fattas av den enskilde polismannen och någon särskild dokumentation över användningen görs inte. Den praktiska användningen av digitala kameror begränsas dock i viss mån av den lagstiftning som reglerar behandlingen av person- uppgifter. Frågan om polisens användning av bl.a. digitala bilder är föremål för överväganden inom (jfr Polisda- tautredningens betänkande SOU 2001:92 och prop. 2002/03:144). Vi ser därför ingen anledning att närmare beröra dessa frågor. Med handmanövrerade kameror avses här företrädesvis kameror som polismannen manövrerar direkt på platsen för filmningen ge- nom att hålla den i handen. Dagens teknik medför dock att det är möjligt att på distans styra kameror, även om det är en enskild polisman som styr kameran. Det kan mot denna bakgrund komma att uppstå situationer där gränsen mellan vad som skall anses vara fjärrmanövrerade kameror och handmanövre- rade kameror kan bli otydlig. Med begreppet handmanövrerade kameror menar vi mot denna bakgrund all användning av kameror i polisens verksamhet som inte är att hänföra till allmän eller hemlig kameraövervakning enligt den särskilda lagstiftning som beskrivs nedan. Det är således tillämpningsområdet för den befintliga lag- stiftningen om allmän och hemlig kameraövervakning som avgör vad som skall falla in under begreppet handmanövrerad kamera. 3.2.2Kameraövervakning enligt gällande rätt Fjärrmanövrerade kameror - allmän kameraövervakning Övervakning med kamera får ske genom s.k. allmän kameraöver- vakning enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Lagen omfattar fjärrmanövrerade tv-kameror och andra jämförbara instrument som kan användas för personövervakning. Lagen gäller inte övervakning inom ramen för en förundersökning. Upplysning om att sådan övervakning sker skall enligt huvudre- geln lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt. Om ljud kan avlyssnas skall detta upplysas särskilt. Upplysnings- skyldigheten är dock försedd med undantag. Upplysning behöver inte lämnas om övervakningen sker för att skydda vissa samhälls- viktiga anläggningar med anknytning till försvaret. Inte heller be- höver upplysning lämnas vid allmän kameraövervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastighetsövervakning. Dessa undantag gäller dock inte för upptagning av ljud. Tillstånd av krävs för allmän kameraövervakning som innebär att en övervakningskamera är uppsatt så att den riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Tillståndsplikten är dock försedd med undantag, bl.a. vad gäller polisens arbete. En polis- myndighet får bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med över- vakningen är att förebygga eller förhindra brott. Skyldigheterna i lagen är förenade med en straffsanktion. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot upplysningsplik- ten, tillståndsplikten etc. kan dömas till böter eller fängelse i högst . Övervakningsutrustning som har använts vid brottet kan därvid förklaras förverkad. Fjärrmanövrerade kameror - hemlig kameraövervakning Enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning får fjärr- styrda tv-kameror och liknande utrustning användas vid förunder- sökning i brottmål utan att upplysning om övervakningen lämnas. För att sådan övervakning skall få äga rum krävs dock att det rör sig om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott i den mån detta är straffbelagt. Regeringen har i pro- positionen Hemliga tvångsmedel offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74) föreslagit bl.a. att hem- lig kameraövervakning även skall få användas för annat brott, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straff- värde överstiger fängelse . Lagen är vidare begränsad till att gälla endast för det fall att nå- gon är skäligen misstänkt för brott, att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen och att skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Regeringen har i den ovan nämnda propositionen 2002/03:74 föreslagit bl.a. att hemlig kame- raövervakning i vissa fall även skall få användas för att övervaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Frågor om hemlig kameraövervakning enligt lagen prövas av rät- ten på ansökan av åklagaren. Genom bestämmelser i lagen (1952:98) med särskilda bestäm- melser om tvångsmedel i vissa brottmål utökas möjligheterna att använda hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brott- mål. Lagen gäller vid förundersökning i samband med vissa särskilt angivna brott, huvudsakligen brott mot rikets säkerhet. Vid förun- dersökning med anledning av sådana brott får hemlig kameraöver- vakning användas även om straffminimum för brottet understiger . Vidare medger lagen att åklagaren i sådana fall får besluta om hemlig kameraövervakning om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra en fördröjning eller annan olägen- het som är av väsentlig betydelse för utredningen. Om åklagaren fattar ett sådant beslut skall han eller hon ofördröjligen anmäla det- ta till rätten, som skyndsamt skall pröva frågan. Lagen om hemlig kameraövervakning och lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål är exklusiva såvitt avser polisens användning av dolda, fjärrmanövrerade kameror un- der en förundersökning. I andra fall än vid förundersökning är poli- sen hänvisad till övervakning enligt lagen om allmän kameraöver- vakning. Användningen av handmanövrerade kameror, vare sig dessa är dol- da eller inte, är inte föremål för lagreglering. Det finns heller inte några inskränkningar i rätten att använda sådana kameror i reger- ingsformen, bortsett från ett skydd mot optisk avläsning av läpprö- relser som har avsetts att inrymmas i det skydd som följer av 2 kap. 6 § regeringsformen (prop. 1975/76:209 s. 148). Inte heller någon bestämmelse i förbjuder användningen av sådana ka- meror. Metoden saknar dock ett uttryckligt lagstöd. Särskilda bestämmelser finns vad gäller fotografering av den som är anhållen eller häktad. Enligt 28 kap. 14 § RB och bestämmelserna i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. får den som är anhållen eller häktad fotograferas. Även en annan person får foto- graferas om det behövs för utredning av brottet. Beslut om foto- grafering fattas av undersökningsledaren. Denna typ av fotografe- ring äger emellertid rum med den fotograferades vetskap. JO (1999/2000 s. 91) har uttalat att det inte finns någonting som tyder på att lagstiftaren skulle ha avsett att genom dessa regler göra det möjligt att i hemlighet vidta åtgärder mot frihetsberövade och and- ra av i princip lika integritetskränkande slag som de förfaranden som avses med t.ex. reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Vi har ovan (avsnitt 2.3) redogjort för innehållet i artikel 8 i Eu- ropakonventionen. Frågan om metoden strider mot det skydd som uppställs i artikeln synes, såvitt känt, inte ha varit föremål för prövning i . Dåvarande har dock uttalat sig om frågan i ett fall som inte har prövats av domstolen eftersom parterna dess- förinnan förliktes. I fallet mot (nr 28/1994/475/556) hade en demonstrant som befann sig på offentlig plats blivit fotograferad av polis. Kommissionen fann att fotografe- ringen inte stod i strid med artikel 8. Vidare kan nämnas fallet Tsavachidis mot (nr 28802/95) där hade att bedöma huruvida övervakningen av en man som tillhörde Jehovas vittnen stod i över- ensstämmelse med artikel 8. Kommissionens slutsatser tog inte di- rekt sikte på kameraövervakning, men har ändå intresse vad gäller omfattningen av det skydd för privatlivet som uppställs i artikel 8. Kommissionen uttalade att det faktum att en aktivitet äger rum på en offentlig plats eller i vart fall inte är avsedd att ske i hemlighet, inte nödvändigtvis medför att aktiviteten faller utanför tillämp- ningsområdet för artikeln. Frågan om en sådan aktivitet faller inom ramen för artikeln måste i stället bedömas mot bakgrund av aktivi- teten som sådan.