sou · GRB341d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Länspolismästarmodellen är införd i hela landet. I samband därmed diskuterades hur man skulle lösa frågan om till- synen över polisorganisationen (prop. 1991/92:52, s. 15 f.). Efter- som tillsynen över länspolismästarens egen myndighet hade efter- satts skulle vid sidan om ges ett särskilt ansvar för tillsynen över länspolismästarens myndighet (tidigare 2 b § RPS-instruktionen, SFS 1992:772). Nyss nämnda departementspromemorior och princip- beslut låg till grund också för regeringens förslag till ett andra steg i polisreformen, vilket också godtogs av (se prop. 1984/85:81, bet. 1984/85:JuU18, rskr. Detta andra steg innebar i huvudsak att de regionala och lokala polismyndigheterna gavs ett avgörande inflytande över verksamhetens inriktning och resursfördelning, med utgångspunkt i de allmänna riktlinjerna för verksamheten som statsmakterna beslutat. Det infördes ett system med en grundläggande organisation, även kallad basorganisation, som beslutades av regeringen, och i övrigt s.k. fria resurser. De fria resurserna skulle stå till de regionala och lokala polismyndig- heternas förfogande. Detta kompletterades med en ökad frihet för de lokala myndigheterna att förfoga över sin egen budget inom s.k. medelsramar. (Ett steg mot mål- och resultatstyrning inom Polisen.) Vidare innebar den nya organisationen att verksamheten vid de lokala polismyndigheternas operativa avdelningar renodlades till förmån för en egentlig polisverksamhet. stärktes medborgarinflytandet på den regionala nivån. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. fick en ny instruktion (SFS 1988:762), som var föranledd bl.a. av tillkomsten av verksförordningen (1987:1100) som i sin tur var en produkt av arbetet med att förstärka och regeringens fortlöpande styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. I detta arbete var utgångspunkten att regeringsformen var en tillräcklig grund för regeringen att styra myndigheterna. Styrningen borde dock få en ändrad karaktär. styrning borde gälla verksamhetens huvudinriktning och regeringens krav på myndig- heterna borde preciseras. Myndigheterna skulle dock ges större frihet vid verksamhetens utövande. Ansvarsförhållandena borde därför göras tydligare. I det då pågående arbetet med en decentralisering och en större självständighet för främst kommunerna, stärktes de förtroendevaldas ställning i förvaltningen, och kom de statliga central- myndigheternas roll att i huvudsak inriktas mot tillsyn, uppföljning och utveckling, områden där sakkunskapen starkt markerades (a. prop. s. 21). Departementschefen uttalade att huvudsyftet med lekmannadeltagande i myndigheternas ledningar borde vara möjlig- heten att få insyn i verksamheten. Lekmännen skulle fatta så få beslut som möjligt och istället ha en mer rådgivande funktion. Hos de centrala myndigheterna borde verkschefen ha ansvaret för verk- samheten och vara den ansvarige inför regeringen (a. prop. s. 83-92). I 12 § i nya instruktion reglerades att verks- förordningen skulle tillämpas på . I verks- förordningen fanns bestämmelser om att en myndighet leds av en chef och att denna ansvarar för myndighetens verksamhet (3-4 §§). I 5 § verksförordningen reglerades att chefen skulle se till att verksamheten bedrevs författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs. Motsvarande bestämmelser finns i nu gällande verksförordning, som också är tillämplig på ledning. fick åter en ny instruktion (SFS 1989:773, omtryckt i SFS 1996:55). Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. I den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) togs frågan om en översyn av polisorganisationen åter upp. I propositionen föreslogs att polismyndigheterna skulle ges möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder. Härigenom skulle den demokratiska basen i polisverksamheten kunna breddas; fler lekmän skulle beredas tillfälle att delta i berednings- och beslutsprocessen vid polis- myndigheterna. Verksamhetens förankring i olika kommuner eller delar av en kommun skulle kunna stärkas genom att lekmän med lokal anknytning utsågs som ledamöter i nämnden. De lokala polismyndigheterna föreslogs också få en ökad frihet att besluta i organisationsfrågor. I propositionen (s. 66 f.) angavs att roll som central förvaltningsmyndighet borde renodlas. Styrelsens främsta uppgifter borde vara att förmedla statsmakternas beslut i olika frågor till den övriga polisorganisationen, att följa upp att besluten hade genomförts inom polisverksamheten, att förse regeringen med underlag för ställningstaganden i olika frågor, att utveckla och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar inom Polisen samt att ge polismyndigheterna den service och det stöd de efter- frågade. befogenheter att leda polisverksamhet borde begränsas ytterligare. I propositionen angav departements- chefen att lämpligen borde inrikta sin tillsyn på sådana frågor och områden där styrelsen huvudsakligen skall bedriva sin verksamhet (a. prop. s. 70). Styrelsen borde därför prioritera de s.k. funktionsvisa inspektionerna, dvs. inspektioner där styrelsen ser på vissa speciella grenar inom verksamheten, t.ex. polismyndig- heternas ekonomi, personaladministration och dataverksamhet. Den mera allmänna och övergripande tillsynen samt tillsynen som rör det polisoperativa området borde i större utsträckning ankomma på den regionala polismyndigheten. slog fast principerna för en utveckling av styrformerna mot fortsatt decentralisering och ökad inriktning på polisverksamheten mot bl.a. förebyggande arbete (bet. 1999/91:JuU1, rskr 1). Beslutet grundade sig på förnyelsepropositionen. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. gav regeringen i uppdrag att se över den centrala polisorganisationen i syfte att i högre grad koncentrera uppgifter till områden där en effektiv verks- ledning behövs för att säkerställa att polisverksamheten i landet bedrivs och utvecklas i enlighet med och regeringens intentioner och beslut. Enligt tilläggsdirektiv skulle Rikspolis- styrelsen göra en förstudie till en omorganisation av Rikspolis- styrelsen och den kvalificerade kriminalpolisverksamheten. Som en komplettering till uppdrag fick en särskild ut- redare i uppdrag att se över den centrala polisorganisationen i ett statsmaktsperspektiv och ett EU-perspektiv. Utredningen, som antog namnet , redovisade sitt uppdrag i betänkandet Den centrala polisorganisationen (SOU 1993:92). I betänkandet uttrycktes synpunkter om att det behöv- des en stark central förvaltningsmyndighet inom Polisen, men att inte kunnat leva upp till den rollen. Det angavs att inte koncentrerat uppgiften på de funktioner av stöd- och servicekaraktär som en central förvaltningsmyndighet har att utföra inom ramen för en mål- och resultatstyrning av modernt snitt. Vidare angav att i praktiken inte stått under någon tillsyn. Mot bl.a. denna bakgrund föreslog utredningen att den centrala polisorganisationen alltjämt skulle bestå av en enda förvaltningsmyndighet men att Rikskrimi- nalpolisen och Säkerhetspolisen skulle vara självständiga i polis- operativa frågor. Härigenom skulle den centrala myndigheten kunna koncentrera sig på verksfunktionerna ekonomi- och personal- administration, tillsyn, uppföljning och utvärdering, teknisk ut- veckling m.m. Den nya myndigheten skulle benämnas . Med förslagen som utgångspunkt fick en mer självständig ställning gentemot . I övrigt antogs inte utredningens förslag av riksdag och regering (se bl.a. prop. 1993/94:100). Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. började under /95 utveckla ett system för mål- och resultatstyrning av verksamheten inom Polisen. Avsikten var att skulle skapa en för landet enhetlig begreppsapparat och målstruktur samt ta fram resultatmått för en relevant bild av verksamhetens utveckling och hur verksamhetsmålen uppfylls. tog fram ett förslag till resultatmodell, där redovisningen bl.a. är uppbyggd på att spegla regeringens prioriteringar. Den nya resultatmodellen tillämpas . Avskaffandet av som högsta polismyndighet i länet Regeringen tillkallade en kommitté med uppgift att utreda och lämna förslag till förändringar i Polisens styrsystem. Kom- mittén som antog namnet , lämnade sitt betänkande Styrningen av polisen (SOU 1998:74) . hade enligt polislagen tillsyn över Polisen och i samma lag angavs att hade det regionala tillsynsansvaret. skulle således centralt, och regionalt, se till att de prioriteringar och riktlinjer som riksdag och regering lagt fast för polisverksamheten fick genomslag, att verksamheten bedrevs effektivt och att kraven på rättssäkerhet iakttogs. Tillsynsmyndigheterna skulle bl.a. se till att författningsbestämmelser och särskilt föreskrivna villkor efter- levdes. Tillsynsmyndigheterna skulle också se till att förvaltningen fungerade väl. Med kommitténs betänkande som grund föreslog regeringen i budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 4, s. 52 f.) bl.a. att polisstyrelsen skulle vara styrelse över polismyndig- heten och att ansvar för polisverksamheten i länet skulle upphöra. Fr.o.m. finns det endast en polis- myndighet i varje län, dvs. hade i denna del uttalat att behovet av demokratisk insyn och demokratiskt inflytande för förankringen i samhället tillgodosågs genom att polisstyrelsen delvis bestod av av regeringen utsedda lekmän (SOU 1998:74, s. 49 f. och 59 f.). Kommittén uttalade vidare att det alltjämt borde finnas möjlighet att inrätta polisnämnder och Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Härigenom skulle medborgarinflytandet stärkas (s. 66 f.). tillsynsansvar skulle upphöra och Rikspolis- styrelsen skulle ensam ha ansvaret för tillsynen över polisverk- samheten. besatt enligt kommittén den kunskap och kompetens som behövdes för en effektiv och säker tillsyn och styrelsen hade dessutom en uppbyggd och väl fungerande tillsyns- verksamhet. Enligt regeringens bedömning skulle också få till uppgift att utveckla och precisera statsmakternas mål för polis- verksamheten. skulle härför få utökad rätt att ut- färda föreskrifter i fråga om användningen av tilldelade medel (a. prop. s. 56). anslöt sig till regeringens förslag och fattade beslut i enlighet med vad utskottet hade förordat (bet. 1998/99:JuU5, rskr. beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda Polisens organisation för att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. I uppdraget ingick bl.a. att studera möjligheten att skapa en samlad nationell polisresurs genom ett samgående av . Kommit- tén, som antog namnet /, överlämnade sina förslag (SOU 2000:25). Förslagen innebär bl.a. att och Säkerhetspolisen skall slås samman. Liksom tidigare uttalat, ansåg /att det inte var fullt tillfredsställande att utövar tillsyn som styrelsen driver egen operativ verksamhet. Kommittén föreslog därför att tillsynen över operativa del skulle stärkas. Därför borde en oberoende nämnd – med parlamentarisk sammansättning – inrättas med uppgift att utöva tillsyn över den verksamhet som bedrivs vid och . Övriga delar av den centrala polisen skulle inte omfattas av nämndens tillsynsansvar. Nämnden skulle också överta registernämndens arbetsuppgifter (se nedan under avsnitt 3.5.7). Nämnden skulle få tillgång till ett starkt sekretariat med särskilt lämpade experter för att en säker och effektiv tillsyn skulle kunna utövas. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Förslagen har remissbehandlats och remissvaren beträffande frågan om en särskild oberoende tillsynsnämnd varierar. Rikspolis- styrelsen är tveksam till om en oberoende nämnd är det bästa sättet att säkerställa kontrollen av Polisen, men delar kommitténs be- dömning att det finns behov av en kvalificerad och kontinuerlig tillsyn över och insyn i den operativa verksamhet som styrelsen be- driver. Även och JK är tveksamma till den före- slagna lösningen. JK påtalar dock vikten av en rättslig tillsyn av den centrala polisens operativa verksamhet. Statskontoret, , och ställer sig mer positiva till förslaget. JO delar kommitténs uppfatt- ning att det finns ett påtagligt behov av en av ordinära organ utövad rättslig kontroll av den operativa verksamhet som bedrivs inom . JO m.fl. anser emellertid att ställning till för- slaget bör tas först sedan denna kommitté lämnat förslag om den ordinära tillsynen över hela Polisen. Beredning av ärendet pågår vid Justitiedeparte- mentet. Även andra utredningar och kommittéer har lämnat förslag till förändringar av Polisens verksamhet och arbets- uppgifter. lämnade ett del- betänkande Mot ökad koncentration – förändringar av polisens arbetsuppgifter (SOU 2002:87). I betänkandet föreslås att vissa av de arbetsuppgifter som polisen har skall skötas av andra och att Polisen därigenom skall kunna koncentrera sig på polisverk- samhetens kärnfrågor; att minska brottsligheten och öka tryggheten. lämnar i sitt betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) förslag till en ny polisdatalag, som skall ha till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av person- uppgifter i Polisens verksamhet. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt första delbetänkande Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenk- lingar (SOU 2001:59) bl.a. undersökt om man på ett relativt enkelt sätt kan förbättra förutsättningarna att förkorta genomströmnings- tiderna. Utredningen föreslog att möjligheten i att låta åklagaren utfärda stämning och kallelse till huvudför- Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. handling skulle utvidgas. Åklagaren föreslogs också få rätt att besluta om viss personutredning. Det skulle också bli möjligt att vid vite kalla personer som skall höras under en förundersökning. Avståndet inom vilket hämtning till förhör får ske föreslogs utökas. Förslagen har godtagits av riksdag och regering och förändringarna trädde i kraft (prop. 2001/02:147, bet. 2001/02:JuU24, rskr. 2001/02:249). I det andra delbetänkande Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) var förslagen koncentrerade till frågan om att åstadkomma förbättringar av den brottsutredande verksamheten, bl.a. genom utvidgat användningsområde för för- enklad brottsutredning enligt 23 kap. 22 § RB. Även vissa tvångs- medel skulle få användas vid det förenklade förfarandet, exempelvis hämtning och medtagande till förhör, gripande, beslag och husrann- sakan. Med uppdrag att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butiksnatterier, lämnade BRU i sitt tredje delbetänkande (SOU 2002:44) förslag till en försöksverksamhet om förenklad handlägg- ning av snatteribrott och att ordningsbot skulle få utfärdas vid sådana brott. Även i BRU:s fjärde delbetänkande (SOU 2002:45) är förslagen inriktade på att åstadkomma en förkortning av genomströmnings- tiderna i brottmål. I betänkandet behandlas frågan om införande av ett permanent snabbförfarande för brottmål innebärande bl.a. att tiden från polismyndighets kännedom om brottet till huvudför- handling reduceras till omkring . uttalade i sitt betänkande 2001 (SOU 2002:122) att när det gäller ansvars- och uppgiftsfördel- ningen inom den öppna Polisen är det närmast självklart att Riks- polisstyrelsen ansvarar för samordningen av planering och för- beredelser i samband med särskilda händelser. Genom att Riks- polisstyrelsen skall ha ett samordningsansvar optimeras möjlig- heten att upparbeta och upprätthålla erforderlig kompetens för en god planering och förberedelse. Ett annat skäl för detta ansvar är att det är den centrala nivån som har bäst förutsättningar att över- blicka landets samtliga polisresurser. skall också verka för att de poliser som skall medverka vid olika händelser också utbildas för detta. Någon författningsändring behövdes enligt inte eftersom det redan framgår av instruktionen för . Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Allmänt om regleringen för tillsyn Enligt 7 § PL är central förvaltningsmyndighet för Polisen och har ensam, sedan länsstyrelsernas ansvar för Polisen upphörde , tillsyn däröver. skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom Polisen. Enligt 2 § RPS-instruktionen skall särskilt utveckla och precisera de mål och riktlinjer som och regeringen lägger fast för polisverksamheten samt förmedla detta till polisorganisationen. Enligt 2 a § RPS-instruktionen skall i sin till- synsverksamhet särskilt se till att polisarbetet bedrivs i överens- stämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav, samt att för- valtningen inom Polisen fungerar väl. skall dessutom följa upp och analysera polis- verksamheten. Om de angivna målen inte uppnås eller om verksamheten inte bedrivs på ett tillfredsställande sätt, skall Riks- polisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt försöka åstadkomma rättelse. Vid behov skall Rikspolisstyrel- sen anmäla förhållandena till regeringen. får meddela föreskrifter dels om använd- ningen av de medel som tilldelas polismyndigheterna för att säker- ställa att polisverksamheten inriktas på de mål som statsmakterna angett, dels för att uppnå nationell enhetlighet i verksamheten när ett sådant krav är särskilt framträdande (13 c § RPS-instruktionen). Eftersom verksförordningen i stora delar är tillämplig på polismyndigheterna har även länspolismästaren ett ansvar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt (se 1 kap. 7 § PF och 6-7 §§ verksförordningen). Bestämmelserna i 3 kap. 1 § PF reglerar att även de lokala polisstyrelserna har vissa tillsynsuppgifter. Häri stadgas att polisstyrelsen har samma ansvar som redovisats ovan för . Av 11 § verksförordningen framgår att polisstyrelserna också har att pröva om polisverksamheten bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall också biträda länspolismästaren och föreslå de åtgärder som styrelsen finner motiverade (12 § verksförordningen). Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. tillsynsverksamhet utövas delvis av styrelsens tillsynsenhet. Tillsynsenhetens huvuduppgift enligt Rikspolis- styrelsens arbetsordning är att utöva tillsyn och utföra inspektioner inom Polisen – med syfte att statsmakternas beslut och prioriteringar iakttas, att verksamheten bedrivs rationellt och effektivt, att rationaliseringsarbeten genomförs samt att rättssäker- heten upprätthålls. Tillsynsenheten skall vidare granska större övergripande utvecklingsprojekt inom , främst med inriktning på samordning och resultatanalys, samt svara för övergripande riskhantering inom . Internrevisionen, som arbetar på uppdrag av , har till uppdrag att självständigt granska Rikspolisstyrel- sens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sin ekonomiska redovisningsskyldighet. Internrevisionens uppdrag är reglerat i förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Eftersom tillsynsansvaret över Polisen är ett uppdrag för hela utövas en stor del av tillsynen av de olika arbets- enheterna inom styrelsen. Att ge polismyndigheterna information och anvisningar, att följa upp och analysera olika verksamhets- områden samt att göra utvärderingar sköts huvudsakligen av arbetsenheterna. Man kan uttrycka det på så sätt att arbetsenheterna utför den löpande tillsynen som huvudsakligen inriktas mot att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med och regeringens priori- teringar och riktlinjer (2 a § p 1 RPS-instruktionen), medan till- synsenhetens tillsynsarbete närmast avser att undersöka om polis- arbetet bedrivs effektivt och rättssäkert samt om förvaltningen fungerar väl (2 a § p 2-3 RPS-instruktionen). Å andra sidan kan man säga att de olika arbetsenheternas arbetsuppgift är att styra och leda polisarbetet enligt av statsmakterna fastställda riktlinjer och inte att granska polisverksamheten. Fördelningen av arbetet mellan tillsynsenheten och arbetsenheterna åskådliggörs i följande figur. SOU 2003:41 Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Anvisningar Analys Uppföljning Utredning Tillsynsenhetens tillsynsverksamhet utförs huvudsakligen genom inspektioner och annan kontroll. till har sammanlagt 119 inspektioner ägt rum. Fem av dessa var s.k. Rikspolischefsinspektioner. En sådan inspektion präglas av att flera av arbetsenheter besöker en polismyndighet för att på plats ta reda på vissa förhållanden. Iakttagelser och synpunkter redovisas sedan vid ett sammanträde, där även rikspolischefen eller överdirektören är närvarande, och dokumenteras sedan i ett gemensamt protokoll. Övriga inspektioner omfattade en mängd olika områden. Vissa inriktades på vissa särskilda frågor medan andra avsåg ett visst område inom polisverksamheten. Som exempel kan nämnas han- tering av utlänningsärenden, dokumentation av frihetsberövanden, sjöpolisverksamheten, tjänstehundar, närpolisverksamhet, trafik- polisverksamhet, kompetensutvecklingsfrågor och ledarutveckling. Ett flertal av inspektionerna har rört brottsutredningsverksam- heten dels generellt, dels avseende vissa brottskategorier. var cirka hälften av alla inspektioner inriktade på att kontrollera att verksamheten vid polismyndigheterna drevs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdag och regering lagt fast. Övrig inspektionsverksamhet var inriktad mot en granskning av att verksamheten bedrevs effektivt och med iakttagande av rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen fungerade väl. ändrades delvis inriktningen på inspektionsverksamheten bl.a. genom att en verksamhet inspek- teras i ett sammanhang vid flera polismyndigheter och redovisas samlat i en rapport, s.k. temainspektioner. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. inspektioner förekommer, dvs. inspektioner där en funktion i en myndighet granskas och redovisas i en rapport. Riksåklagaren och har och genomfört gemensamma inspektioner för att granska hur samarbetet mellan åklagare och polis fungerar när det gäller handläggningen av rasistiska brott och våld mot kvinnor. En gemensam inspektion med att kontrollera äldre ärenden har också genomförts. Syftet med de gemensamma projekten är dels att granska kvaliteten i handläggningen, dels att se hur samarbetet mellan polis och åklagare fungerar. De inspektioner som genomförs beslutas av rikspolischefen eller överdirektören. Vad som skall inspekteras och vilken eller vilka myndigheter som skall omfattas av inspektionen bestäms på grundval av olika omständigheter. Bland annat kan en inspektion initieras av chefen för tillsynsenheten, eller annan enhetschef, eller av en chef vid en polismyndighet. Som exempel kan nämnas att när det tillsattes ett flertal nya länspolismästare tog rikspolis- chefen kontakt med dem och frågade hur styrelsen och då främst tillsynsenheten skulle kunna hjälpa till att förbättra verksamheten och vilka problem som myndigheten hade. Vissa av svaren resul- terade i inspektioner i syfte att finna orsaken till påtalade problem och brister samt sätt att lösa dem. Att en viss polismyndighet inspekteras kan bero på att det in- träffat en särskild händelse eller att myndigheten visat ett bra eller dåligt resultat, men man ser också till att det blir en relativt jämn fördelning av inspektioner vid samtliga 21 myndigheter. Rikspolis- styrelsen uppmärksammar också medias rapportering om polis- verksamheten. En avgörande faktor för hur många inspektioner som skall ske är den ekonomiska ram som ställs till tillsynsenhetens förfogande. Eftersom tillsynsenhetens fasta organisation består av en chef, en kanslidirektör, en poliskommissarie och en förste byråsekreterare utförs inspektionerna till stor del med hjälp av tillfälligt anlitade personer inom Polisen.