sou · GRB348d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Under utredningsarbetet har 4 sammanträden hållits med expert- erna. Överläggningar har hållits med företrädare för Konkurrens- verket, ESV, Verket för näringslivsutveckling (), Stats- kontoret och . Dessutom har diskussio- ner om direktivets tillämpning förts med tjänstemän vid EG-kom- missionen. Transparensdirektivet övergripande syfte är att skall kunna få tillgång till ekonomisk information som behövs för att kontrollera att företag inte får statliga stöd eller andra fördelar av en medlemsstat som strider mot för företag och stater. Transparensdirektivet i en inofficiell konsoli- derad version och de officiella ändringsversionerna finns intagna i bilaga 2. I artikel 86.1 EG-fördraget föreskrivs att företag som av en medlemsstat har erhållit ett legalt monopol eller andra särskilda rättigheter att bedriva en viss sorts verksamhet, vare sig företaget är offentligt eller privat, ändå måste följa konkurrensreglerna. Huvud- regeln är alltså att EG-fördragets konkurrensregler, t.ex. artikel 82 om förbudet mot missbruk av dominerande ställning, gäller fullt ut för samtliga företag. Det finns emellertid i artikel 86.2 ett undantag till denna huvudregel, vilket omfattar företag som bedriver en verksamhet i det allmännas intresse och där företaget ofta har vissa åtaganden, t.ex. att tillhandahålla tjänsten till alla medborgare till ett enhetligt och lågt pris. För att kunna uppfylla sitt åtagande erhåller företaget ofta ett legalt monopol, dvs. en ensamrätt, på att tillhandahålla servicen. Samtliga medlemsländer är involverade i näringslivsaktiviteter genom offentligt ägda eller på annat sätt offentligt kontrollerade företag. Genom sitt engagemang i näringslivet kommer medlems- staterna att direkt eller indirekt att konkurrera med privata företag. EG-fördraget hindrar inte att staten äger och driver företag. Medlemsstaterna har dock enligt artikel i fördraget ett över- gripande ansvar att verka för en fungerande konkurrens, som är en grundläggande princip på den gemensamma marknaden. syftar därför till att balansera gemenskapens och medlemsstaternas intressen. Föreskriften specificerar medlemsstaternas skyldigheter i fråga om offentliga företag för att hindra att medlemsstaterna gör dessa till redskap för en mer nationellt inriktad ekonomisk politik, där förverkligandet av den gemensamma marknaden kommer i skymundan. Med statlig intervention avses bland annat att medlemsstaterna väljer att reglera marknadsförhållanden på ett sätt som gör att de allmänna konkurrensreglerna inte längre råder på den aktuella marknaden. Det engelska uttrycket "state intervention" används även för statsstöd. Medlemsstaterna intervenerar på marknader dels genom utfärdandet av generella regler om t.ex. prissättning och produktionskvoter, dels genom skapandet av legala monopol eller beviljande av särskilda rättigheter. När ett legalt monopol inrättas leder detta per definition till att monopolföretaget får en dominerande ställning på sin marknad. Enligt står medlemsstaterna inte fria att efter eget skön skapa eller bibehålla legala monopol. Enligt artikel 86.3 har kommissionen rätt att utfärda direktiv och beslut till medlemsstaterna i frågor som rör offentliga företag. I samband med arbetet med förverkligandet av den inre marknaden har kommissionen ägnat offentliga företag och legala monopol en allt större uppmärksamhet. Artikel 86 är ett viktigt redskap i detta arbete. Inom sekundärrätten som har artikel 86.3 som rättslig grund märks särskilt transparens- direktivet. Avreglering av tidigare reglerade områden är en utveck- lingstendens inom hela EG (, E., Kommentarer till EG- rätten, 1996, 19:3). 2.1.2Öppen redovisning av offentliga finansiella förbindelser EG-fördraget ålägger kommissionen att se till att medlemsstaterna inte ger sådant stöd till offentliga eller privata företag som strider mot den gemensamma marknaden. De finansiella förbindelserna mellan myndigheter och offentliga företag kan dock vara kom- plicerade och svåra att granska. Transparensdirektivet kräver att finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet så att det klart framgår vilka allmänna medel som offentliga myndigheter direkt – eller indirekt, via andra offentliga företag eller finansiella institutioner – tillfört offentliga företag samt på vilket sätt dessa allmänna medel har använts (artikel 1.1). Det gäller i synnerhet ekonomiska tran- saktioner i form av täckande av driftunderskott, tillskott av kapital och vissa andra slag av värdeöverföringar (artikel 3). Med offentliga myndigheter avses stat, regionala myndigheter, lokala myndigheter och alla övriga territoriella myndigheter (artikel 2.1 a). För svensk del berörs alltså staten, kommuner och landsting. Med offentliga företag avses varje företag över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler (artikel 2.1 b). Direktivets föreskrifter om en öppen redovisning av finansiella förbindelser behöver inte tillämpas i vissa fall på grund av verksam- hetens art eller dess storlek. Undantagen avser främst offentliga företag vilkas tjänster inte kan påverka handeln mellan medlems- staterna i nämnvärd omfattning samt offentliga företag med en nettoomsättning som understiger (ca ). För offentliga kreditinstitut är motsvarande storleksgräns en balansomslutning på (ca ). Direktivet föreskrifter om öppen redovisning har i allt väsentligt haft samma innehåll . Genom en ändring kom direktivet att omfatta tidigare undantagna offentliga företag inom vatten- och energiförsörjningen, post- och telekommunikationer samt transporter. Direktivet kom även att omfatta offentliga än offentliga insättningar på normala affärsmässiga villkor (85/413/EEG). 2.1.3Särskild information om offentliga tillverkningsföretag Överföringar av finansiella medel mellan det offentliga och offent- liga företag kan ske genom en mängd olika slags finansiella trans- aktioner och inte bara i form av kapitaltillskott eller liknande. Eftersom det särskilt inom tillverkningsindustrin hade konstaterats att betydande statligt stöd getts utan att anmälas så kompletterades direktivet (93/84/EEG) med ett särskilt rapporterings- system för offentliga tillverkningsföretag (artikel 5a). För att begränsa den administrativa belastningen på medlemsstaterna utformades rapporteringssystemet så att både offentligt tillgängliga uppgifter och uppgifter som är tillgängliga via majoritetsägare skulle kunna utnyttjas. Föreskrifterna innebär att det för vissa offentligt företag eller företagsgrupper skall till kommission lämnas viss eko- nomisk information. Det förutsätter att nettoomsättning senaste räkenskapsåret som överstiger (f.n. ca ) och att företaget är verksamt inom tillverknings- industrin enligt en definition som tillämpas i statistiksammanhang. Den information som skall lämnas är i första hand årsredovis- ningen. Om det inte framgår av årsredovisningen skall särskild information lämnas om kapitaltillskott och andra värdeöverföringar (se artikel 5a.2). För företagsgrupper kan en koncernredovisning godtas under vissa förutsättningar (se artikel 5a.3). 2.1.4Separat redovisning av konkurrensskyddad och annan affärsverksamhet Bakgrunden till den senaste ändringen av transparensdirektivet är att olika ekonomiska sektorer som tidigare kännetecknats av nationella, regionala eller lokala monopol öppnats eller håller på att öppnas för konkurrens. I ingressen till direktivet framhålls vikten av att tillämpas rättvist och effektivt, särskilt när det gäller att se till att det inte förekommer något miss- bruk av en dominerande ställning enligt artikel 82 i fördraget och att det inte ges statligt stöd enligt artikel 87 i fördraget som är oförenligt med den gemensamma marknaden. Det anges vidare att medlemsstaterna ofta beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter till företag inom dessa sektorer eller betalar ut bidrag eller någon annan form av ersättning till företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dessa företag konkurrerar ofta även med andra företag. Enligt artikel 86.2 och 86.3 i fördraget är det i princip medlems- staternas sak att, efter eget bestämmande, anförtro vissa företag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, medan kommissionen har ansvaret för att säkerställa att bestämmelserna i artikel 86 tillämpas korrekt. Enligt artikel 86.1 skall medlems- staterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta eller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget. Tillämpningen av konkurrensreglerna och artikel 86 i fördraget försvåras med komplexiteten i de förhållanden som gäller för de olika typer av offentliga eller privata företag som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter eller som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Tillämpningen försvåras också av att ett och samma företag kan bedriva ett stort antal olika verksamheter för vilka avregleringen av marknaderna nått olika långt i olika medlemsländer. Medlemsländerna och kommissionen behöver därför få detaljerade uppgifter om de berörda företagens finansiella och organisatoriska struktur, framför allt en separat och tillförlitlig redovisning för olika verksamheter som bedrivs av samma företag. Sådan information har tidigare inte alltid varit tillgänglig eller tillräckligt detaljerad och tillförlitlig. Transparensdirektivets ställer därför krav på att varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning tydligt redovisar vilka intäkter och kostnader som härrör från de olika verksamheterna (se artikel 1.2). De företag som är skyldiga att ha separat redovisning är dels varje företag som har beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter av en medlemsstat enligt artikel 86.1 i fördraget, dels företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget och som får statligt stöd i någon form för tillhandahållandet av en sådan tjänst. En förut- sättning är dock att företaget bedriver även viss annan verksamhet (artikel 2.1 d). De olika verksamheter som skall separeras är, å ena sidan, alla varor eller tjänster för vilka ett företag har beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter eller anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och å andra sidan, varje annan enskild vara eller tjänst som ingår i företagets verksamhet (artikel 2.1 e). Med exklusiva rättigheter avses rättigheter som en medlemsstat beviljar ett företag genom lag eller annan författning eller något administrativt instrument och som ger detta företag ensamrätt att tillhandahålla en tjänst eller bedriva en verksamhet inom ett bestämt geografiskt område (artikel 2.1 f). Begreppet berör således olika slag av legala monopol. Med särskilda rättigheter avses rättigheter som en medlemsstat beviljar ett begränsat antal företag genom lag eller annan författ- ning eller något administrativt instrument och som, inom ett bestämt geografiskt område, –på annat sätt än utifrån objektiva, proportionerliga och icke- diskriminerande kriterier begränsar antalet företag som har tillstånd att tillhandahålla en viss tjänst eller utföra en viss verksamhet till två eller flera, –ger flera konkurrerande företag, på annat sätt än enligt dessa kriterier, tillstånd att tillhandahålla en viss tjänst eller utföra en viss verksamhet, eller –ger ett eller flera företag, på annat sätt än enligt dessa krite- rier, författningsenliga fördelar som i väsentlig grad påverkar andra företags möjligheter att tillhandahålla samma tjänst eller bedriva samma verksamhet på i allt väsentligt likvärdiga villkor. Begreppet särskilda rättigheter berör alltså, förenklat uttryckt, olika slag av regleringar eller tillstånd som på ett oproportionerligt sätt gynnar vissa företag framför andra. Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse definieras inte i transparensdirektivet utan avgränsas i stället genom en hänvisning till EG-fördraget (artikel 86.2). Det berör vad som i bland brukar kallas för allmännyttiga tjänster. Föreskrifterna om en separat redovisning enligt artikel 1.2 behö- ver inte tillämpas i vissa fall. Undantag finns bl.a. för företag vilkas tjänster inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämnvärd omfattning och företag med en nettoomsättning som understiger (se artikel 4.2). Både den öppna redovisningen och den separata redovisningen kan betraktas och betecknas som särskilda ekonomiska redovisningar i förhållande till företagens ordinarie redovisning. Trots detta kan de ingå som en del av företagens ordinarie redovisnings- material. De ekonomiska uppgifterna om t.ex. intäkter och kost- nader som lämnas i den separat redovisningen kommer av naturliga skäl också att ha sin utgångspunkt i den ordinarie redovisningen, om inga särregler föreskrivs. Av tillämpningsskäl är det också viktigt att en samordning kan göras med vad som gäller för den ordinarie redovisningen. I det följande beskrivs därför gällande ordinarie redovisningsregler för den krets som i första hand kan komma att beröras av transparensdirektivets redovisningskrav. Vidare behandlas översiktligt reglerna om revision. Myndigheter under regeringen omfattas av förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring (bokföringsförordningen) samt för- ordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (års- redovisningsförordningen). Regler om bevarande av verifikationer och annan räkenskapsinformation finns i arkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446). Myndigheten skall enligt 5 § 1 bokföringsförordningen löpande bokföra alla ekonomiska händelser enligt bestämmelserna i 8– 12 §§. Med ekonomiska händelser avses enligt 3 § alla förändringar i storleken och sammansättningen av en myndighets tillgångar, skulder eller kapital som beror på myndighetens ekonomiska rela- tioner med omvärlden, såsom in- och utbetalningar samt upp- komna fordringar och skulder. Enligt 8 § skall de ekonomiska hän- delserna bokföras så att de kan presenteras i registreringsordning (grundbokföring) och i systematisk ordning (huvudbokföring). Det skall ske på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera fullständigheten i bokföringsposterna och att överblicka verksam- hetens förlopp, ställning och kapitalförändring. Med bokförings- post avses enligt 3 § varje enskild notering i bokföringen. Myndigheten skall enligt 5 § 2 också se till att det finns verifika- tioner enligt 13–16 §§ för alla bokföringsposter samt systemdoku- mentation och behandlingshistorik enligt 18 §. Enligt 13 § skall det för varje ekonomisk händelse finnas en verifikation. Om myndig- heten har tagit emot en uppgift om den ekonomiska händelsen, skall denna uppgift, i förekommande fall kompletterad med upp- gifter enligt 14 och 15 §§, användas som verifikation. Verifikatio- nen skall enligt 14 § innefatta uppgift om när den har samman- ställts, när den ekonomiska händelsen har inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller och vilken motpart den berör. I förekommande fall skall verifikationen även innefatta upplysning om handlingar eller andra uppgifter som har legat till grund för den ekonomiska händelsen samt var dessa finns tillgängliga. Bokföringsskyldigheten skall enligt 6 § bokföringsförordningen fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Härvid skall de särskilda bestämmelser för statlig verksamhet som regeringen och ESV meddelar iakttas. Om en myndighet bedriver flera verksamheter, skall den enligt 7 § ha en bokföring som omfattar samtliga verksamheter. Från det kravet får ESV medge undantag. I bokföringsförordningen regleras inte närmare när flera verksamheter föreligger. En myndighet skall enligt 19 § bokföringsförordningen för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovis- ning som skall upprättas enligt årsredovisningsförordningen. Enligt 1 kap. 3 § i den förordningen skall myndigheten upprätta lämna årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Dessa handlingar skall kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. Årsredo- visningen, delårsrapporten och budgetunderlaget skall enligt 1 kap. 4 § avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs. Årsredovisningen skall ges in till regeringen. En kopia av års- redovisningen skall även lämnas till ESV och . Årsredovisningen skall enligt 2 kap. 4 § årsredovisningsförord- ningen bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning, finansieringsanalys, samt noter. Myndighetens årsredovisning skall även innehålla en sammanställning över väs- entliga uppgifter från resultaträkning, balansräkning och anslags- redovisning. Sammanställningen skall även innehålla uppgifter om låneram, anslagskredit samt vissa nyckeltal. Myndigheten skall i årsredovisningen även lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten. Enligt 2 kap. 5 § skall årsredovisningen upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed. Årsredovisningens delar skall upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. I resultatredovisningen skall myndigheten enligt 3 kap. 1 § årsre- dovisningsförordningen redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på åter- rapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. I de fall regeringen inte beslutat om krav på återrapportering skall myndigheten redovisa och kommentera hur prestationerna har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. Av resultatredovisningen skall också framgå hur verksamhetens kostnader och andra intäkter än sådana av anslag fördelar sig enligt den indelning för återrapportering av verksamheten som regeringen beslutat. Resultaträkningen skall enligt 4 kap. 1 § i sammandrag redovisa myndighetens samtliga intäkter och kostnader under räkenskapsåret. Balansräkningen skall enligt 4 kap. 2 § i sammandrag redovisa myndighetens samtliga till- gångar och skulder samt kapital på balansdagen. Ställda panter och ansvarsförbindelser skall tas upp inom linjen. I 5 kap. årsredovis- ningsförordningen finns närmare bestämmelser om värdering av tillgångar och skulder. I anslagsredovisningen skall myndigheten enligt 6 kap. 1 § redo- visa utfallet på de anslag myndigheten disponerar och de inkomst- titlar som myndigheten redovisar mot i enlighet med den indelning som framgår av regleringsbrev eller något annat beslut av reger- ingen eller myndighet som har fördelat dispositionsrätt. Av anslagsredovisningen skall även framgå i vilken utsträckning myn- digheten med stöd av ett tilldelat särskilt bemyndigande beställt varor eller tjänster eller beslutat om bidrag, ersättning, lån eller lik- nande som medför utgifter följande budgetår men som saknar täckning av anslag som myndigheten disponerar. Av anslagsredo- visningen skall också framgå hur myndigheten har uppfyllt andra finansiella villkor som regeringen har angett. Finansieringsanalysen skall enligt 6 kap. 2 § visa myndighetens betalningar fördelade på drift, investeringar, uppbörd och transfe- reringar. Av analysen skall framgå hur dessa verksamheter har finansierats och hur myndighetens likvida ställning har förändrats. I anslutning till finansieringsanalysen skall myndigheten lämna de kommentarer och förklaringar som är nödvändiga för att bedöma finansieringsanalysen. Utöver vad som följer av övriga bestäm- melser i årsredovisningsförordningen skall årsredovisningen inne- hålla de tilläggsupplysningar som ESV föreskriver. En myndighet skall enligt 5 § 4 bokföringsförordningen bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i arkivlagen och arkivförordningen. Med räkenskap- sinformation avses enligt 3 § 4 bokföringsförordningen sådana sammanställningar av uppgifter som avses i 8–21 §§, dvs. grund- bokföring, huvudbokföring), sidoordnad bokföring, verifikationer, handling m.m. som en verifikation hänvisar till, systemdoku- mentation och behandlingshistorik, årsredovisning, specifikation till årsredovisning, rapportering till statsredovisningen samt delårs- rapport. Som räkenskapsinformation anses också avtal och andra handlingar av särskild betydelse för att belysa verksamhetens ekonomiska förhållanden samt sådana uppgifter i övrigt som är av betydelse för att det skall gå att följa och förstå de enskilda bokföringsposternas behandling i bokföringen. Affärsverken omfattas inte av bokföringsförordningen. För affärs- verken gäller dock i huvudsak samma bestämmelser i årsredovis- ningsförordningen som för en myndighet (se 1 kap. 1 § andra stycket årsredovisningsförordningen). För affärsverken finns också vissa särbestämmelser i 10 kap. årsredovisningsförordningen. Enligt 10 kap. 1 § skall affärsverket till reger- ingen lämna en av granskad årsredovisning avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen skall omfatta affärsverket och, i förekommande fall, affärsverks- koncernen. Årsredovisningen skall bestå av förvaltningsberättelse, resultaträkning, balansräkning, finansieringsanalys och noter. Affärsverken skall även lämna delårsrapporter och en verksamhets- plan för de kommande tre åren enligt närmare bestämmelser i 2 § respektive 3 § i samma kapitel. För såväl myndigheter under regeringen som affärsverken kan regeringen besluta om anvisningar för redovisningen genom regleringsbrev eller särskilda beslut. Enligt 23 § bokföringsförordningen får ESV meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bokföringsför- ordningen. Enligt 11 kap. 1 § årsredovisningsförordningen får verket meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av årsredovisningsförordningen. Vid ESV finns ett särskilt råd för redovisningsfrågor. Rådet skall ge verkets generaldirektör de råd som behövs för att främja utvecklingen av god redovisningssed i staten. 2.2.3Redovisning i kommuner och landsting Kommuner och landsting omfattas av lagen (1997:614) om kom- munal redovisning (kommunalredovisningslagen). Kommuner och landsting skall enligt 2 kap. 1 § kommunalredovis- ningslagen löpande bokföra alla ekonomiska händelser enligt 3 §, vid räkenskapsårets utgång avsluta bokföringen med en årsredovis- ning, se till att det finns verifikationer enligt 4 § för alla bok- föringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik enligt 7 §. Bokföringen skall enligt 2 kap. 2 § kommunalredovisningslagen vara ordnad så att det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt, en till- räcklig kontroll av verksamheten kan upprätthållas och en till- fredsställande finansstatistisk information kan lämnas. Med ekonomiska händelser avses enligt 1 kap. 5 § alla föränd- ringar i storleken och sammansättningen av en kommuns eller ett landstings förmögenhet som beror på kommunens eller landsting- ets ekonomiska relationer med omvärlden, såsom in- och utbetal- ningar, uppkomna fordringar och skulder samt andra åtgärder eller transaktioner som påverkar förmögenhetens storlek eller samman- sättning. Enligt 2 kap. 3 § skall de ekonomiska händelserna bokföras så att de kan presenteras i registreringsordning (grundbokföring) och i systematisk ordning (huvudbokföring). Detta skall ske på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera fullständigheten i bokföringsposterna och överblicka verksamhetens förlopp, ställ- ning och resultat. Enligt 2 kap. 4 § skall verifikationer finnas för varje ekonomisk händelse.