sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Uppgifter om rena studieresultat eller studieprestationer är i prin- cip alltid offentliga. Detsamma gäller normalt uppgifter om elevers frånvaro. Det innebär att uppgifter som en lärare antecknar i från- varo- och studieresultatsjournaler – eller i liknande loggböcker eller listor – normalt inte kan sekretessbeläggas (jfr avsnitt 7.3.5 om an- teckningar i elevvårdsverksamheten). Sådana uppgifter blir alltså som regel både allmänna och offentliga när de anteck- nas eller på annat sätt färdigställs och skall därför lämnas ut till den som begär att få se dem. Det finns därför anledning att vara försik- tig när man i frånvarojournaler antecknar uppgifter om sjukdoms- diagnoser eller andra orsaker till frånvaron. 7.5Skriftväxling (inkomna eller upprättade brev m.m.) När utomstående personer – exempelvis andra myndigheter, elever, föräldrar eller företag – skickar brev till en skolmyndighet eller per- sonligen överlämnar ett meddelande till någon vid myndigheten, blir brevet eller meddelandet att anse som inkommet enligt 2 kap. 6 § TF och således allmän handling. Den avgörande tidpunkten är när brevet eller meddelandet har anlänt till myndigheten (t.ex. med posten) eller på annat sätt kommit behörig befattningshavare till handa. Även ett brev som skickas hem till en lärare är alltså normalt en till skolan inkommen och allmän handling, om innehållet rör skolverksamheten och lärarens arbete vid skolan. Brev eller andra meddelanden som skolpersonalen eller andra personer inom skolmyndigheten framställer för att de skall skickas eller överlämnas personligen till utomstående personer är enligt 2 kap. 7 § TF att anse som upprättade när de har expedierats. Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status praktiken blir alltså en kopia av ett sådant brev eller meddelande en allmän handling när brevet eller meddelandet har postats eller på annat sätt avsänts eller överlämnats till den enskilde mottagaren. Detta gäller såväl ett enkelt skriftligt meddelande om kommande utflykter som läraren ger till eleverna för vidare befordran till för- äldrarna, som ett formellt beslut från skolledningen till parterna i ett disciplinärende. Att inte bevara en kopia – eller originalet – av en sådan utgående allmän handling är att se som gallring, vilket in- nebär att en myndighet i princip alltid skall behålla en kopia om det inte finns stöd för annat i särskilda gallringsbestämmelser (se av- snitt 7.7.2). I fråga om såväl inkomna som expedierade handlingar gäller i hu- vudsak samma regler oavsett om brevet eller meddelandet är skrivet på papper och skickas med vanlig post, eller om det är elektroniskt framställt och överlämnas på t.ex. en cd-romskiva eller skickas med e-post. Offentlighet eller sekretess? Det är inte möjligt att generellt uttala sig i frågan om en handling som en skola har fått in från eller skickat till en utomstående per- son är offentlig eller inte. Det avgörande är helt och hållet hand- lingens innehåll, t.ex. om den avser elevvårdande verksamhet eller endast allmän information om studier och andra vanliga skolaktivi- teter. Viktigt är att endast uppgifter i en handling kan sekretessbe- läggas, inte en handling som sådan. Det kan därför vara en fördel att inte i ett och samma brev eller meddelande till utomstående onödigtvis blanda t.ex. känsliga elevvårdsuppgifter med offentlig information. Det förekommer ofta skriftväxling inom en och samma skolmyn- dighet, t.ex. från nämnden till ledningen vid en skola eller från en skola till en annan. Till skillnad från när brev eller meddelanden kommer in från eller skickas till utomstående (jfr avsnitt 7.5.1), blir sådana handlingar inte nödvändigtvis allmänna. När ett organ som ingår i en myndighetsorganisation överlämnar en handling till ett Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status annat organ inom samma organisation, skall handlingen nämligen inte på den grunden anses inkommen eller upprättad annat än i de fall organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra (2 kap. 8 § TF). Det betyder att handlingar ofta kan skickas mellan t.ex. olika enheter inom en myndighet utan att anses som inkomna eller upprättade. I vissa fall kan emellertid två enheter anses så självständiga att de skall jämställas med två myndigheter i det avse- endet. Två organ kan dessutom anses vara självständiga i förhållan- de till varandra i vissa fall men inte i andra, beroende på i vilken egenskap de kommunicerar med varandra. Det är således inte möjligt att generellt slå fast i vilka fall olika organ (t.ex. skolor) inom en myndighet skall anses självständiga i förhållande till varandra i tryckfrihetsförordningens mening, men en utgångspunkt för bedömningen i de enskilda fallen kan vara att ett organ som har egen beslutanderätt, t.ex. i disciplinärenden, upp- träder som självständigt i förhållande till andra organ i sådana ären- den.24 I skolverksamheten torde skriftväxling mellan en nämnd och personalen vid en under nämnden lydande skola kunna förekomma utan att handlingarna blir allmänna när skolan agerar som ett beredningsorgan åt nämnden eller när personalen yttrar sig på nämndens begäran i ett ärende där nämnden skall fatta beslut.25 Detsamma gäller när personalen svarar på enkäter eller liknande på uppdrag av nämnden. Däremot torde nämnden och skolan anses som självständiga i förhållande till varandra i frågor där exempelvis rektor har egen beslutanderätt i verksamheten, t.ex. om rektor skriftligen informerar nämnden om ett i skolan pågående ärende där han eller hon har att fatta beslut.26 Som vi påpekar ovan är det inte heller möjligt att generellt uttala sig om vad som gäller när två skolor inom en myndighet skickar handlingar till varandra. Det får på samma sätt som i fråga om kommunikation mellan skolor och nämnder avgöras från fall till fall med utgångspunkt i vad skriftväx- lingen rör. I avsnitt 7.6.1 redovisar vi dock särskilt vad vi anser gäll- er i den vanliga situationen att handlingar skickas mellan skolor när elever överflyttas. Skriftväxling mellan personalen inom en och samma skola – t.ex. mellan skolläkaren och rektor i ett elevvårdsärende – torde enligt vår mening inte beröras av tryckfrihetsförordningen bestämmelser 24Bohlin, Offentlighetsprincipen, s. 105 RÅ 1969:9 och 1987:29 samt JO 1971 s. 364, 1973 s. 328 samt 1981/82 s. 284 26Jfr JO 1987/88 s. 182 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status om att handlingar bli allmänna när de har kommit in till eller expe- dierats av myndigheten. Sådana handlingar som skickas inom en skola skulle därmed bli allmänna först när de anses upprättade på annat sätt, vanligtvis när ärendet är avslutat. Offentlighet eller sekretess? I likhet med vad som gäller för extern skriftväxling är det inte möj- ligt att generellt uttala sig om i vilka fall handlingar som skickas internt inom en myndighet kan omfattas av sekretess. Det är helt beroende på innehållet i handlingarna (jfr avsnitt 7.5.1). 7.6.1Dokument som överlämnas vid skolbyten När elever skall byta från en skola till en annan, t.ex. vid övergång från grundskola till gymnasieskola eller mellan grundskolor vid ändrad bosättning, förekommer det att handlingar vid den gamla skolan överlämnas till den nya skolan. När skolorna ligger i olika kommuner eller nämnder eller av annan anledning inte tillhör sam- ma myndighet, blir enligt 2 kap. 6 § TF samtliga handlingar som överlämnas allmänna vid båda skolorna i och med att de expedieras från den gamla skolan och kommer in till den nya skolan. När sådana handlingar översänds mellan skolor inom en och samma myndighet (nämnd) torde handlingarna däremot inte bli att anse som expedierade från den avsändande respektive inkomna till den mottagande skolan. I frågor om överflyttande av elever mellan två skolor inom samma myndighet agerar nämligen skolorna – en- ligt vår uppfattning – inte som sinsemellan självständiga organ i den mening som avses i 2 kap. 8 § TF. Det gäller oavsett om de hör till samma rektorsområde eller inte. I de flesta fall torde handlingarna emellertid vara allmänna vid den gamla skolan för överlämnandet, på grund av att de har upprättats av eller inkommit till den skolan. De behåller då självfallet sin status som allmänna handlingar även hos den nya mottagande skolan. För att allmänhe- ten skall kunna hitta, och utnyttja sin rätt att ta del av, allmänna Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status handlingar är det också viktigt att det av skolornas diarier eller re- gister – eller av ett centralt diarium eller register hos myndighe- ten/nämnden – framgår att handlingar avseende elever har över- förts mellan skolorna. Offentlighet eller sekretess? Mot bakgrund av vår uppfattning att elevinformation som i sam- band med byte av skola överlämnas från en skola till en annan of- tast är eller blir allmänna handlingar, skall som huvudregel sådana handlingar lämnas ut till enskilda på begäran om inte uppgifterna i dem omfattas av sekretess. Om handlingarna är offentliga eller hemliga beror helt på vilka uppgifter de innehåller, t.ex. studie- el- ler betygsuppgifter respektive information i elevvårdsärenden. 7.6.2Handlingar som framställs av elever (prov m.m.) Under förvarar skolor ofta skriftligt material som har upprättats av eleverna inom ramen för skolarbetet. Det kan röra sig om t.ex. svar på ämnesprov, uppsatser och redovis- ningar av projektarbeten. När sådana handlingar har fyllts i, skapats eller på annat sätt framställts av eleverna, lämnas de ofta till läraren för någon form av bedömning. Läraren utnyttjar sedan materialet, eller det bedömda resultatet, som underlag för t.ex. utvecklings- samtal eller betygsättning. Ofta återlämnas materialet till eleverna efter det att en bedömning av resultatet har gjorts, men det är i lärarens vård – eller har tagits om hand av annan perso- nal på skolan – måste materialet anses förvarat av skolan i den me- ning som avses i 2 kap. 3 § TF. Handlingar som förvaras av en skola är allmänna där, om de kan anses upprättade av eller inkomna till myndigheten. Elever är inte anställda av skolan och enligt vår uppfattning inte heller på annat sätt fast knutna till skolorganisationen på ett sådant sätt att det skriftliga material som överlämnas till lärarna skall anses upprättat av en myndighet, dvs. I och för sig intar elever, jämfört med vad som förekommer i annan förvaltningsverksamhet, en särskild ställning i förhållande till myndigheten. Oavsett om det rör sig om den obligatoriska eller den frivilliga gymna- Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status sieskolan, är eleverna skyldiga att skriva de prov och uppsatser m.m. som sedan lämnas till lärarna och de har också en särskild be- roendeställning gentemot skolan. Från offentligrättslig synpunkt kan emellertid förhållandet mellan skola och elev enligt vår upp- fattning inte rimligen bedömas på annat sätt än vad som är fallet beträffande förhållandet mellan andra myndigheter och utomståen- de personer som är i kontakt med dessa. När en elev överlämnar en skriftlig uppsats eller någon annan handling till en lärare för be- dömning e.d, torde detta alltså offentligrättsligt vara att se på sam- ma sätt som när en person fyller i en självdeklaration och lämnar den till en tjänsteman vid skattemyndigheten eller när en intagen överlämnar ett ansökan om permission till personalen vid en krimi- nalvårdsanstalt. De handlingar som eleverna framställer inom ramen för skolar- betet måste därför anses vara inkomna till skolmyndigheten enligt 2 kap. 6 § TF när de har kommit behörig befattningshavare till handa, dvs. när de har lämnats till en lärare eller någon annan ur skolans personal. som handlingarna därefter förvaras av skolans personal – dvs. normalt till dess att de lämnas tillbaka till eleverna – utgör de således allmänna handlingar hos skolan. Hand- lingarna skall därför, med undantag för sådana uppgifter som om- fattas av sekretess, lämnas ut till den som begär det (jämför också avsnitt 7.3.3 om tester och utredningar i elevvårdsverksamhet).27 Det är viktigt att påpeka att om en skola återlämnar elevmaterial utan att behålla kopior av handlingarna, innebär det att skolan av- händer sig allmänna handlingar. Detta är inte tillåtet utan särskilt stöd i kommunala reglementen (föreskrifter för de statliga skolorna). Under förutsättning att det finns sådana be- stämmelser får uppsatser, prov e.d. emellertid återlämnas utan att skolan behåller någon kopia. Det kan påpekas att även om man intar en annan ståndpunkt än vår i fråga om elevernas ställning i förhållande till skolan – dvs. att utgångspunkten i stället är att elevers handlingar har tillkommit på skolans uppdrag i en sådan ordning att de inte skall anses inkomna till skolmyndigheten – torde det inte påverka handlingarnas offent- ligrättsliga status. De skulle då i stället anses som färdigställda och upprättade inom skolmyndigheten när de överlämnas till läraren för bedömning och därmed allmänna på den grunden. I sak skulle det således inte innebära någon skillnad. 27 Jfr , Sekretess i skola och förskola, s. 111 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status I detta sammanhang bör något nämnas om de elevhandlingar som kan förekomma i skolor som arbetar med s.k. portfoliopeda- gogik. I dessa skolor är det vanligt att ett urval av elevernas arbete efter hand sparas i särskilda individuella pärmar, mappar e.d, som sedan förvaras i skolans lokaler under elevens skolgång. Enligt vår uppfattning är det inte möjligt att göra generella uttalanden i frågan om huruvida dessa handlingar i tryckfrihetsförordningens mening skall anses förvarade av skolan eller av eleven själv eller kanske av bägge. I de fall lärare och annan personal har fri tillgång till ele- vernas mappar bör dock innehållet enligt vår uppfattning anses för- varat av skolan och därmed utgöra allmän handling. Om däremot en elevmapp är låst – eller förvaras i ett låst skåp – och endast ele- ven själv har tillgång till nyckel och därigenom åtkomst till innehål- let, torde innehållet inte kunna anses vara förvarat av skolan. Det bör påpekas att situationen i princip är densamma för den händelse att mapparna är elektroniska, dvs. när elevmaterialet lagras på da- tormedium. Avgörande är om endast eleven eller såväl eleven som skolans personal har teknisk åtkomst till innehållet i en mapp. Frågan om förvaring, som alltså kan vara helt avgörande för om handlingarna är allmänna eller inte, måste bedömas med utgångs- punkt i hanteringen vid respektive skola. Det kan dock vara påkal- lat med viss försiktighet i fråga om urvalet av de handlingar som ingår i mapparna eller pärmarna, eftersom det är möjligt att hand- lingarna kan komma att anses såväl inkomna till som förvarade av skolan. De kan därför komma att utgöra allmänna, och sannolikt offentliga, handlingar vid skolan. Avslutningsvis förekommer det också att elever och skolperso- nal i samråd upprättar olika former av skriftliga överenskommelser (kontrakt). Det kan förekomma antingen inom ramen för ett ärende eller som ett led i skolans faktiska handlande. I de fall då eleven genom underskrift e.d. skriftligen godkänner handlingens innehåll, torde den enligt vår uppfattning vara att anse som in- kommen och därmed allmän i och med att den tas om hand av sko- lans personal. Om en sådan överenskommelse på grund av omstän- digheterna inte utgör en inkommen elevhandling, t.ex. om den en- dast ingår som en del i ett dokument som upprättas av skolan, tor- de den i stället normalt bli allmän direkt när den är färdigställd. Om överenskommelsen görs inom ramen för ett elevvårdsärende och tas in som en del i ett åtgärdsprogram, blir den dock allmän först när ärendet är avslutat. Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status Offentlighet eller sekretess? Uppgifter som förekommer i handlingar som elever själva har framställt kan, liksom andra uppgifter inom skolan, under vissa förutsättningar sekretessbeläggas med stöd av 7 kap. 9 § om de av- ser elevvårdande verksamhet, men inte om de är rent undervis- nings- och studierelaterade. Det innebär att sådana handlingar som elever överlämnar till skolans personal och som innehåller svar på provskrivningar eller redovisningar av projektarbeten e.d, nästan undantagslöst torde vara offentliga om handlingarna har framställts inom ramen för den vanliga undervisningen. När eleverna däremot har framställt handlingar som ett led i elevvårdande verksamhet – t.ex. när de har genomfört ett specialpedagogiskt test eller skriftligt svarat på frågor under en lektion som ingår i ett program för sär- skilda stödåtgärder – kan uppgifterna i vissa fall sekretessbeläggas om de avser personliga förhållanden. En speciell och enligt vår uppfattning svårbedömd situation kan uppstå när det förekommer känsliga uppgifter i en handling som en elev har framställt helt utan koppling till den elevvårdande verk- samheten. Som exempel kan tas att en yngre elev i en vanlig uppsats om vad som har hänt skriver om mycket svåra och känsliga sociala förhållanden inom familjen. Det är inte själv- klart att innehållet i uppsatsen måste anses utgöra uppgifter i sko- lans elevvårdande verksamhet enbart av den anledningen att de rör känsliga sociala förhållanden. Däremot torde så vara fallet om upp- satsen leder till att eleven direkt eller indirekt blir föremål för nå- gon form av stödåtgärder. En uppsats kan också tänkas innehålla information som kan vara mycket genant för eleven själv eller nå- gon annan enskild person, utan att det för den sakens skull finns någon som helst anledning att från skolans sida vidta några elevvår- dande åtgärder gentemot eleven. I många fall torde sådana för ele- ver eller andra personer känsliga uppgifter bli såväl allmänna som offentliga när elevers handlingar överlämnas till skolans personal. Det förekommer också att elever lämnar in skriftligt material till skolorna utan att det finns någon direkt individrelaterad koppling till studie- eller elevvårdsverksamhet. Som exempel kan nämnas när elever skriftligen besvarar enkäter e.d. för att skolan, kommunen, eller någon annan myndighet skall få underlag för stati- stik eller utredningar om elevers inställning i olika frågor. Enligt vad vi erfarit har det t.ex. förekommit att elever besvarat frågefor- mulär avseende sina etiska värderingar och sin samhällssyn; uppgif- Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status ter som sedan skall utgöra underlag för någon form av utvärdering av t.ex. elevers värdegrund eller livsstil. Sådana handlingar – vilka i likhet med andra elevhandlingar blir allmänna i och med att de lämnas till skolpersonalen – kan vara ytterst integritetskänsliga om de inte lämnas anonymt, men de torde enligt vår uppfattning sällan eller aldrig kunna sekretessbeläggas med stöd av bestämmelserna i 7 kap. 9 § sekretesslagen. Däremot kan uppgifter i sådana handling- ar i vissa fall komma att omfattas av sekretess enligt andra bestäm- melser, t.ex. 9 kap. 4 § sekretesslagen avseende myndigheters verk- samhet med framställning av statistik eller andra jämförbara under- sökningar. Avslutningsvis bör också nämnas att uppgifter som ingår i eller utgör underlag för bl.a. kunskapsprov kan sekretessbeläggas med stöd av 4 kap. 3 § sekretesslagen, om det kan antas att syftet med provet motverkas om uppgiften röjs. Avsikten med denna bestäm- melse är således inte att skydda uppgifter om enskildas personliga förhållanden, utan sekretessen gäller med hänsyn till myndigheter- nas provverksamhet. Inom skolan kan det t.ex. bli fråga om att sekretessbelägga standardiserade prov e.d. Om frågorna i ett sådant prov kan sekretessbeläggas, torde emellertid även elevernas svar kunna bli föremål för sekretess om det redan genom svaren är möj- ligt att få information om provet och frågorna.28 Inom ramen för det arbete som pågår i inom Utbildningsdeparte- mentet med insatser för att förstärka kvalitetsarbetet i skolverk- samheten, har regeringen uttalat sig för införande av individuella utvecklingsplaner för elever i grundskolan.29 Ett viktigt syfte med individuella utvecklingsplaner, som skolorna skall upprätta i samråd med elever och föräldrar, är att tydliggöra vil- ka insatser som krävs för att eleven skall nå målen och hur insatser- na skall följas upp och diskuteras mellan skola och hem. Det har också uttalats att individuella utvecklingsplaner inte är statiska do- kument, utan att de kan komma att ändras och revideras allt efter- som elevernas situation förändras. 28Se , Sekretess i skola och förskola, s. 111 29Se bl.a. prop. 2001/02:14 Hälsa, lärande och trygghet, s. 41 f samt regeringens skrivelse 2001/02:188 Utbildning för kunskap och jämlikhet, s. 18 ff Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status Enligt vad vi erfarit om tanken bakom de individuella utveck- lingsplanerna, som skall upprättas för samtliga elever, torde de åt- gärder som vidtas inte utgöra ärendehantering i förvaltningslagens mening (se avsnitt 7.2.1). I likhet med individuella studieplaner blir därför en utvecklingsplan vanligtvis allmän när den är färdigställd, dvs. då den har fått sitt tänkta slutgiltiga skick och avsikten således är att den inte skall om- eller överarbetas (se avsnitt 7.2.2). Att en färdig utvecklingsplan sannolikt kommer att förändras eller revideras längre fram på grund av ändrade förhål- landen för eleven, hindrar inte att den skall anses vara färdigställd när den har fått den utformning som är tänkt att gälla vid den aktu- ella tidpunkten. Om en individuell utvecklingsplan formellt skall godkännas av rektor eller någon annan befattningshavare vid sko- lan, blir den i stället allmän handling när den har justerats eller på annat sätt godkänts. Offentlighet eller sekretess? Det är inte möjligt för oss att dra några säkra slutsatser om vilken information om enskilda elever som kan komma att finnas i ut- vecklingsplanerna. Informationen kan dessutom komma att skilja sig åt från elev till elev, från skola till skola och från kommun till kommun. Med utgångspunkt i de uttalanden som regeringen har gjort anser vi det emellertid rimligt att anta att många individuella utvecklingsplaner – till skillnad från gymnasieskolornas studiepla- ner – kan komma att innehålla information som inte uteslutande rör studieresultat e.d, utan som också avser det som utgör elevvård. Det innebär att många uppgifter som kan bli föremål för sekretess enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen kan komma att blandas med offentliga studieuppgifter på samma sätt som gäller för t.ex. skriftlig information vid utvecklingssamtal. En förutsättning för att syftet med individuella utvecklingsplaner skall kunna uppnås är dessutom att det finns en nära och aktiv samverkan mellan skola och hem. Den skriftliga informationen om en elev kan därigenom komma att bli omfattande. Det är mot denna bakgrund mycket viktigt att tydliggöra den betydelse som bestämmelserna om offentlighet och sekretess har för arbetet med individuella utvecklingsplaner. Enligt vår uppfatt- ning finns det därför ett starkt behov av att fastställa tydliga riktlin- Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status jer för utformningen av skriftliga individuella utvecklingsplaner, t.ex. genom utfärdande av allmänna råd. 7.6.4Diarier och andra liknande register Allmänna handlingar skall enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen registre- ras av myndigheten när de kommer in eller upprättas (se avsnitt 7.7.1). Ett sådant register eller diarium, där det framgår vilka all- männa vilka handlingar som finns hos en myndighet, utgör enligt 2 kap. 7 § TF en allmän handling i sig själv när den har färdigställts för anteckning eller införing. Varje enskild anteckning som därefter görs i registret blir därför allmän . Offentlighet eller sekretess?