sou · GRB359d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det bakomliggande syftet med kravspecifikationen är att höja kvaliteten på DNS inom se- domänen, men även inom huvuddomänerna under toppdomänen. Hur bör en reglering utformas närmare? Målsättningen är att förbättra tillgängligheten till tjänster inom domäner registrerade under se-domänen och vidareutveckla den svenska infrastrukturen för Internet i . För att kraven skall kunna följas upp avser även att utveckla ett verktyg som gör det möjligt för NIC-SE att mäta kvaliteten i se-domänens underliggande domäner. I ett därefter kommande steg är avsikten att även erbjuda Internetanvändare i en funktion för att mäta kvaliteten i den egna domänen och även viss support vad beträffar uppföljning av eventuella brister. Vårt förslag: Lagen bör innehålla de övergripande krav som kan ställas på den tekniska driften av den nationella toppdomänen för . Det bör även införas en skyldighet för den administrativt ansvarige att följa de nationella föreskrifter som i vederbörlig ordning beslutats inom området. Sådana föreskrifter bör utformas med särskilt beaktande av de riktlinjer om teknisk drift av en nationell toppdomän som ICANN antagit. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela sådana tekniska föreskrifter. Det kan konstateras att varken GAC:s principer eller de övriga dokument som utarbetats – inom , ICANN eller Centr – ställer upp några mätbara eller konkretiserade krav på den tekniska driften av en nationell toppdomän. Det råder också vissa svårigheter att närmare precisera sådana. Oaktat detta förhållande har den tekniska driften av den nationella toppdomänen för utförts på ett väl fungerande sätt. Det kan därför ifrågasättas om det föreligger behov av en offentligrättslig reglering i denna fråga utöver den självreglering som finns. Det samhälleliga intresset av en väl fungerande Internetanvändning är dock stort. Redan detta förhållande medför enligt utredningens mening att det bör ges i vart fall en övergripande reglering i en ny lag om domännamns- hantering. Den nya reglering vi föreslår har enligt sin ändamålsbestämmelse till syfte att säkerställa att administrationen av en nationell toppdomän för utförs på ett robust, säkert och effektivt sätt i allmänhetens intresse. En på detta sätt formulerad bestäm- melse ger möjlighet för tillsynsmyndigheten att utifrån eventuella Hur bör en reglering utformas närmare? internationella eller nationella riktlinjer och dokumentation om bästa teknik m.m. i föreskriftsform kunna säkerställa en väl fungerande teknisk drift av den nationella toppdomänen. Avsaknaden av tekniska krav samt den oklarhet som synes föreligga om vad som bör gälla i tekniskt hänseende, medför en svårighet att närmare bestämma de tekniska kraven på driften. Starka skäl talar för att överlåta till regeringen eller tillsynsmyndig- heten att efter behov och vederbörligt samråd med den lokala Internetgemenskapen, inklusive den administrativt ansvarige, med- dela föreskrifter om t.ex. de tekniska konfigurationer som är nödvändiga för att domännamnet skall fungera. Mot denna bak- grund är det lämpligt att införa en reglering av innebörd att den administrativt ansvarige är skyldig att följa de föreskrifter som regeringen eller annan därtill bemyndigad meddelat om tekniska krav på driften. Sådana föreskrifter bör utformas med särskilt beaktande av de riktlinjer som ICANN i förekommande fall har antagit. Utvecklingen går fortsatt mot en ökad användning av Internet för viktiga samhällsfunktioner. Statsmakterna har därför konstaterat att det är ett samhälleligt intresse att Internet fungerar på ett tillfredsställande och säkert sätt. 2001/02:158 s. 104, Sam- hällets säkerhet och beredskap, klargör således regeringen att det är angeläget att samhällsviktiga system har en hög säkerhetsnivå och att insatserna för informationssäkerheten ökas. Informationssäkerhet syftar till att skydda information främst med avseende på tillgänglighet, kvalitet, sekretess och spårbarhet. Med tillgänglighet avses möjligheten att utnyttja resurser efter behov i förväntad utsträckning och inom önskad tid. Med kvalitet avses att informationen skall vara användbar för en given användare och ett givet problem. I sammanhanget avses med sekretess att innehållet i ett informationsobjekt inte får göras tillgängligt eller avslöjas för obehöriga. Spårbarheten går ut på att verksamheten och 2 se Informationstekniska standardiseringens (ITS) rapport för informations- säkerhet, , . Hur bör en reglering utformas närmare? tillhörande system skall innehålla funktioner som gör det möjligt att entydigt härleda utförda operationer till enskilda individer. Informationssäkerhet kan delas upp i administrativ säkerhet och teknisk säkerhet. Med administrativ säkerhet avses huvudsakligen de administrativa rutiner och procedurer som rör informations- hanteringen. Teknisk säkerhet kan delas upp i IT-säkerhet och fysisk säkerhet. Vad begreppet IT-säkerhet skall anses innefatta är inte helt klart. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har accepterat en definition av begreppet IT-säkerhet i betydelsen skydd av information i informationsbehandlande tekniska system (SOU 2001:41, s. 189). Utredningen godtar denna definition. IT-säkerhet kan i sin tur delas upp i ADB-säkerhet och kommunikationssäkerhet. Med ADB-säkerhet avses säkerhet i form av skydd av data och system mot obehörig åtkomst eller obehörig eller oavsiktlig förändring eller störning vid databehandling. Med kommunikationssäkerhet avses säkerhet i samband med överföring av information eller styrsignaler. Det är tydligt att IT-säkerhet omfattar ett antal vitt skilda funktioner, t.ex. säkerhet beträffande innehållet i och överföringen av information. Vad begreppet IT-säkerhet inte innefattar är fysisk säkerhet. Med detta begrepp avses säkerhet i ett systems omgivning avseende byggnads- eller andra tekniska skyddsåtgärder, t.ex. säkerhet för infrastruktur med användande av säkerhetsskåp, inbrottslarm, brandskyddsväggar m.m. Av det anförda framgår att med säkerhet avses en egenskap eller ett tillstånd som innebär skydd mot okontrollerad insyn, förlust eller påverkan. I IT-sammanhang kan man säga att ett system är säkert i den utsträckning man anser sig kunna lita på dess funktionalitet. Denna bedömning påverkas av de existerande och potentiella hot som man kan se mot systemet. Med hot förstås en möjlig oönskad händelse som ger negativa konsekvenser för en utsatt verksamhet. De hot som kan före- komma mot Internet i stort och dess användning är av skiftande karaktär. De kan delas in i fysiska och logiska hot. Med fysiska hot avses t.ex. brister i elförsörjning, brand, översvämning, fysiska intrång, explosioner, avgrävning av kablar m.m. Med logiska hot avses t.ex. resursblockering, felaktiga implementationer av IP, programmerade attacker, förfalskning av avsändaradress m.m. Dessa former av hot kan i sin tur delas in i avsiktliga och oavsiktliga hot. Vad som förstås med avsiktliga hot är tämligen klart. Hur bör en reglering utformas närmare? liga hot kan utgöras av dator- och programvarufel, mänskliga misstag och naturfenomen som åska, brand, översvämning m.m. Regeringen konstaterar i prop. 2001/02:158 s. 105 att erfaren- heter från det säkerhetsarbete som bedrivits av myndigheter och företag avseende IT-relaterade hot, dvs. hot via eller mot informa- tionssystem, visar att den största sårbarheten kan härröras till oavsiktliga hot såsom tekniska fel, bristande planering m.m. Även sårbarheten avseende avsiktliga hot genom egna anställda (s.k. insiders) är stor eftersom möjligheterna för någon inom en organisation att obehörigt föra med sig hemligheter ut eller att förbereda ett system för en attack utifrån är relativt stora. 9.3.2.2Säkerhet vad gäller DNS DNS utgör en viktig funktion för att uppnå effektivitet i nätet (jfr bl.a. prop. 1999/2000:86 s. 45). Det är därför av vikt att säkerställa att DNS fungerar på ett robust, säkert och effektivt sätt. Robusthet kan tillskapas genom att tillse att det i systemet finns kapacitet att motstå olika former av attacker däribland DOS-attacker (dvs. Denial of Service-attack som avser en tillgänglighetsförhindrande attack, vanligen utförd genom avsiktlig överbelastning), att den för verksamheten använda utrustningen har en geografisk spridning och organisatorisk spridning med fysiskt skydd, att organisation är utformad på ett sådant sätt att beroenden undviks samt att kompetensen hos driftsorganisationerna är hög. Korrektheten av informationen i och därmed hela DNS-tjänsten kan äventyras av olika anledningar. En sådan är att den admini- strativt ansvarige eller av denne anlitat organ, NIC- SE, levererar en felaktig zonfil för toppdomänen se, dvs. ett utdrag av för adresseringsfunktionen nödvändig information om IP- adresser och domännamn ur toppdomänens originaldatabas. En annan är att extern person manipulerar DNS-data. Så kan ske genom förfaranden i samband med att zonfilen överförs från NIC- SE och se-domänens masterserver till toppdomänens slavservrar. Manipulationen av DNS-data kan också ske i användarnas namn- server (resolver), på rotservernivå och på huvuddomänsnivå. Många har alltså möjlighet att göra behöriga såväl som obehöriga medvetna eller omedvetna ändringar i DNS. Därmed följer ökade risker för förekomst av falska uppgifter i systemet. Falska uppgifter öppnar möjligheter för obehöriga att styra om trafik, avlyssna eller Hur bör en reglering utformas närmare? förvanska information och störa transaktioner. En standard för säker hantering av domännamnsinformation – Secure DNS (DNSSEC) – har därför utvecklats. För att DNS-tjänsten skall fungera krävs, förutom DNS- operatörer, även medverkan av operatörer som tillhandahåller IP- transport. Vad utredningen har att ta ställning till är dock begränsat till hur robusthet, säkerhet och effektivitet kan uppnås i administrationen av den nationella toppdomänen se eller den däri ingående delen av DNS-tjänsten. Övriga delar av DNS-tjänsten, roten och huvuddomänerna, ansvarar andra organ för. 9.3.2.3Säkerhet i administrationen av se-domänen Ett kritiskt moment vid registreringen av domännamn är att korrekt information erhålls och lagras i DNS-databasen för den nationella toppdomänen se. Ett andra sådant moment utgörs av uppdateringsfunktionen som kräver ett säkert införande av ändringar i databasen så att all information är aktuell och korrekt. DNS-databasen eller originaldatabasen för toppdomänen se handhas för räkning av dotterbolaget som en del av uppdraget att sköta den praktiska driften av administrationen av denna. DNS-databasen finns på en server hos NIC-SE och används, bl.a. av säkerhetsskäl, inte för adressöversättning. De delar som behövs för adresseringsverksamheten dras ut ur databasen till en s.k. zonfil som kopieras regelbundet till en operativ original- namnserver. Zonfilen bör innehålla information om vilken IP- adress det är som motsvarar ett efterfrågat domännamn, till vilken värd e-post skall levereras, vilket domännamn som motsvarar en efterfrågad IP-adress, minst en specificerad officiell namnserver för zonen samt parametrar för och information om zonen. Skulle de inlagda och därefter kopierade uppgifterna vara felaktiga kan kommunikation inte ske till rätt adress. Ett sådant scenario är mycket allvarligt. För att tillförsäkra administrationen en hög säkerhet måste, såsom funnit, det finnas klara rutiner för verksamheten samt en organisation som har såväl tekniska som personella förutsättningar att klara de krav som administrationen av den nationella toppdomänen se kräver. Hur bör en reglering utformas närmare? vikt är också att det inom organisationen förekommer kontroll av de personer som skall utföra denna verksamhet. I sin rapport i robust har PTS konstaterat att DNS-systemet har utformats med redundans, dvs. reservkapacitet t.ex. i form av en alternativ anslutningskabel eller dubblerad datorutrustning. Som ovan redovisats används inte se-domänens original- eller kunddatabas i sig för adressöversättning. Zonfilen kopieras ur kunddatabasen till en operativ namnserver eller masterserver. Denna masterserver används i sin tur för vidare kopiering av zon- filen till två distributionspunkter. Dessa utgörs av två namnservrar som av bl.a. redundansskäl är lokaliserade en hos NIC-SE och en hos Netnod. Båda namnservrarna drivs och underhålls av NIC-SE. Från dessa namnservrar hämtas och kopieras informationen om se- zonen av bl.a. de för tillfället sju officiella namnservrarna för den nationella toppdomänen se. Det är alltså dessa namnservrar – inklusive masterservern – som utnyttjas av användarna på Internet för adressöversättning. De sju – åtta - officiella namnservrarna, vanligen kalla- de slavservrar eller speglande servrar, är placerade på olika platser i syfte att skapa geografisk spridning och därmed minskad sårbarhet. Bl.a. finns sådana hos Netnod, vid KTHNOC, vid , hos UUNET i (numera MCI) samt hos (fr.o.m. enligt uppgift från ). För att upprätthålla en hög nivå av robusthet i administrationen av toppdomänen se bör namnservrar och annan viktig utrustning placeras geografiskt, men även organisatoriskt, skilda från varandra i väl skyddade och underhållna utrymmen, med tillgång till reservkraft m.m. Sålunda har viktig utrustning för DNS-tjänsten placerats i de bergrum som PTS inrättat för telekommunikationer (se prop. 2001/2002:158 s. 101). Med organisatorisk åtskillnad avses i detta sammanhang att t.ex. driften av namnservrarna i DNS anförtros åt flera uppdragstagare. Tillgängligheten, dvs. möjligheten att uttnyttja resurser efter behov i förväntad utsträckning och inom önskad tid, till för se-domänen viktiga namnservrar bör även säkerställas genom tillskapandet av alternativa distributionsvägar. Detta kan uppnås genom att ha flera Hur bör en reglering utformas närmare? olika anslutningar mot Internet och mot olika operatörer. Strävan bör alltså vara att skapa så få beroendeförhållanden som möjligt. Vidare bör namnservrarna för toppdomänen se vara placerade på funktionellt bästa sätt med hänsyn till trafikvolymer m.m. Av vikt är också att namnservrarnas placering inte möjliggör att flera av dem slås ut till följd av enstaka fel eller medför att en större grupp användare inom inte kan få tillgång till någon se-server i . Säker hantering av DNS-information Det är av mycket stor betydelse för funktionen av den nationella toppdomänen se att kopieringen eller speglingen av zonfilen för se- domänen görs på ett sådant sätt att kopiorna är aktuella och korrekta. har konstaterats att det tekniska system som används för DNS-tjänsten har vissa säkerhetsbrister (se bl.a. SOU 2000:30 s. 62 f.). Förhållandet beror huvudsakligen på att informationsflödet till och från namnservrarna för se-domänen är oskyddat. förordade användningen av tekniken DNSSEC. Enligt vad som framgått under utredningens arbete pågår alltjämt arbetet med att ta fram den nämnda tekniken för säker DNS även om en övergång dit redan påbörjats. DNSSEC definierades ursprungligen i RFC 2065, Extensions.3 Dokumentet har dock ersatts av RFC 2535 med samma namn.4 Tekniken använder DNS för distribution av kryptografiska nycklar och signaturer. I DNSSEC skyddas den känsliga informationen av kryptografiska kontroll- summor. Detta torde innebära att DNSSEC i huvudsak medför säkrare namnuppslagningar, minskad risk för manipulation av information och förfalskade domännamn. Tekniken är därför väl lämpad för att minimera eller avvärja t.ex. attacker som används för att dirigera om webbklienter från en webbplats till en webbplats med t.ex. pornografiskt innehåll. När arbetet med framtagandet av standarden eller tekniken har lett till ett slutresultat torde DNSSEC alltså ge användaren möjlighet att kryptografiskt verifiera om en DNS-uppslagning är korrekt och på så vis kunna upptäcka en attack och vidta nödvändiga åtgärder för att avstyra denna. Hur bör en reglering utformas närmare? Övergången lär dock kräva omfattande tekniska och organisato- riska anpassningar. Utöver DNSSEC finns även en teknik för att säkra DNS- kommunikationen kallad Transaction Signatures, TSIG. Denna teknik regleras i RFC 2845, Secret for DNS (TSIG).5 Den bygger på kryptering av överföringen och innebär att parterna kan använda en gemensam hemlig nyckel för digital signering av DNS-transaktioner och autentisering av trafik – dvs. kontroll av att trafiken kommit fram oförändrad – mellan parter, för zonfilöverföring samt för autentisering vid dynamisk uppdatering av DNS (DDNS). Vårt förslag: Lagen bör innehålla de övergripande driftssäkerhets- krav som kan ställas på driften av den nationella toppdomänen för . Det bör även införas en skyldighet för den administrativt ansvarige att följa de nationella föreskrifter som i vederbörlig ordning beslutats inom området. Sådana föreskrifter bör utformas med särskilt beaktande av de riktlinjer för säkerhet vid drift av en nationell toppdomän som ICANN antagit. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. I GAC:s principer föreskrivs inte närmare vad den administrativt ansvarige faktiskt skall göra såvitt gäller upprätthållande av en robust och säker administration av en nationell toppdomän. Vissa generella bestämmelser av betydelse ger principerna dock, t.ex. i artikel 10 som avser att reglera förhållandet mellan ICANN och den administrativt ansvarige. Av artikel 10.2.1 i GAC:s principer följer att den administrativt ansvarige för en nationell toppdomän skall ombesörja att de auktoritativa eller officiella master- och slavnamnservrarna för toppdomänen hanteras och vidmakthålls på ett stabilt och säkert vis. Vidare skall den administrativt ansvarige tillse bl.a. att zonfilen för den nationella toppdomänen samt riktiga och uppdaterade registreringsuppgifter fortlöpande hålls tillgängliga för att trygga den nationella toppdomänens driftstabilitet. Hur bör en reglering utformas närmare? Enligt artikel 10.2.3 skall den administrativt ansvarige trygga säkerheten och integriteten av innehållet i registerdatabasen. Med integritet torde avses förmågan att upprätthålla ett värde genom skydd mot oönskad förändring, påverkan eller insyn. I uppgiften ligger att bestämma riktlinjer för datadeposition eller för speglingsplats för registrerade data som handhas av denne. Bestäm- melsen knyter an till det ovan förda resonemanget om tillförlitlig- heten av den information som namnservrarna skall innehålla. Artikel 10.2.5 ålägger den administrativt ansvarige en skyldighet att följa ICANN:s riktlinjer i olika frågor, t.ex. om samverkans- förmåga mellan en nationell toppdomän och andra delar av DNS och Internet samt erhållande och vidmakthållande av och tillträde för allmänheten till riktig och uppdaterad kontaktinformation avseende personer som registrerar domännamn. Med införandet i en ny lag av en ändamålsbestämmelse av innebörd att administrationen av en nationell toppdomän skall utföras på ett robust, säkert och effektivt sätt i allmänhetens intresse, ges den övergripande ramen för verksamheten i driftsäker- hetshänseende. Att närmare ange vilka specifika åtgärder som skall vidtas för att säkerställa driftsäkerhet kan medföra föreskrifter med utförliga tekniska specifikationer m.m. Ett införande i lag av på så sätt utformade bestämmelser låter sig inte lämpligen göras enligt svensk lagstiftningstradition. Det finns också möjlighet för att bättre teknik kan utvecklas och en lagreglerad skyldighet att upprätthålla visst säkerhetsskydd på ett angivet sätt kan därför medföra en tung och tidskrävande införandeprocess. För att skapa vissa närmare kriterier för verksamheten bör dock lagen innehålla skyldighet för den administrativt ansvarige att säkerställa att en nationell toppdomän – inom rimliga gränser och med användande av bästa kända teknik – skyddas från såväl fysiska som logiska hot och att säkerhetskopior görs av registreringsdata nödvändiga för en fungerande och effektiv adressering på Internet. Det finns därutöver skäl att låta regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela nödvändiga kompletterande föreskrifter på detta område. Därvid bör särskilt beaktas de riktlinjer för verksamheten som utarbetas av ICANN. Hur bör en reglering utformas närmare? 9.3.3Ett offentligt register avseende kontaktinformation I samband och som ett led i administrationen av en nationell toppdomän erhålls en mängd uppgifter som på något sätt måste systematiseras i ett register. Detta sker till stor del genom namntilldelningsförfarandet under vilket informationen antecknas i ett register i en databas. I registret införs bl.a. uppgifter om det registrerade domännamnet, vilka namnservrar som betjänar domännamnet, kontaktuppgifter till den tekniska administratören hos domännamnsinnehavaren och de övriga tekniska uppgifter som behövs för att upprätthålla domännamnet. En viktig uppgift är att hålla registret uppdaterat och tillse att informationen i det är korrekt. Den aktuella kunddatabasen används därefter såväl i den tekniska driften av toppdomänen för domännamnsuppslagning som i den administrativa verksamheten med namntilldelning. 9.3.3.1Den s.k. who is-tjänsten GAC:s principer föreskriver i artikel 9.1.7 att staten bör tillse att den administrativt ansvarige för en nationell toppdomän för följer de riktlinjer som ICANN har utarbetat för verksamheten. De riktlinjer som avses omfattar enligt artikel 10.2.5 bl.a. riktlinjer för erhållande och vidmakthållande av samt tillträde för allmänheten till riktig och uppdaterad kontaktinformation avseende personer som registrerar domännamn. Den kontaktinformation som bör finnas i ett register tillgängligt för allmänheten tillhandahålls redan på frivillig väg genom den s.k. who is-tjänst som kan nås via NIC-SE:s webbplats. 6 Who is- tjänsten utgörs av en sökbar registerfunktion där uppgifter kan erhållas om vem som innehar ett domännamn, dennes offentliga kontaktuppgifter huvudsakligen i form av adressuppgifter, upp- gifter om de namnservrar som betjänar domännamnet, var den tek- niska administratören hos domännamnsinnehavaren kan nås samt övriga tekniska uppgifter som behövs för att upprätthålla domän- namnet. Hur bör en reglering utformas närmare? Vårt förslag: Lagen skall innehålla en skyldighet för den administra- tivt ansvarige att tillhandahålla ett allmänt tillgängligt register med kontaktinformation m.m. Domännamnsinnehavare skall låta registrera sitt domännamn och kontaktinformation i det nämnda centrala registret för vilket den administrativt ansvarige för en nationell toppdomän för är registeransvarig. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyn- digheten får meddela närmare föreskrifter om registerverksam- heten. Registret får användas för att fastställa vem som är innehavare till en huvuddomän samt för att i övrigt vid behov kunna komma i kontakt med domännamnsinnehavaren eller dennes företrädare. Det register som avses skall enligt GAC:s principer vara allmänt tillgängligt. Med hänsyn till att driften av registret enligt vårt förslag kan utföras av ett privaträttsligt organ måste en reglering i detta hänseende komma till stånd för att så med säkerhet skall bli fallet. En väg att gå för att göra registret allmänt tillgängligt är att göra tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingar tillämp- liga på registret. Detta kan ske genom att organet och dess register- verksamhet anges i den bilaga som avses i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100). En annan väg att gå är att, såsom utred- ningen föreslagit i EkomL, i lag ange att registret skall hållas allmänt tillgängligt samt överlåta till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten att meddela de närmare föreskrifterna för hur detta skall gå till och vad registret skall innehålla. I enlighet med vad som konstaterats ovan i kapitel 6 skall personuppgiftslagen (1998:204), PUL, tillämpas på ett register med kontaktinformation eftersom detta innehåller personuppgifter.