sou · GRB39d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 7Något om olaglig införsel av handelsgödsel och bekämpningsmedel m.m. Utredningens bedömning: Olaglig införsel av handelsgödsel och bekämpningsmedel till förekommer i viss utsträckning. Eftersom tillräckligt underlag saknas, kan en uppskattning inte göras av de volymer som förs in till landet. Enligt direktiven skall utredningen försöka uppskatta hur stora volymer handelsgödsel och bekämpningsmedel som förs in olagligt från tredje land resp. EU-länder och för vilka skatt således inte betalas. För att utröna i vad mån och i vilken omfattning olovlig införsel förekommer har utredningen haft kontakt med ett flertal myndig- heter, bl.a. RSV genom Särskilda skattekontoret, skattemyndig- heter, åklagarmyndigheter och samt med vissa intresse- organisationer som LRF, Svenska Lantmännen och Industrin för Växt- och Träskyddsmedel (IVT). Det finns misstankar om att handelsgödsel och bekämp- ningsmedel olagligt förs in till . I något fall anser man sig ha vetskap om att smuggling förekommer. Utredningen har emellertid inga klara belägg för att så faktiskt är fallet. Det finns därför inte tillräckligt underlag för att kunna uppskatta hur stora volymer av dessa insatsmedel som förs in olagligt till . Trots att det råder osäkerhet om i vad mån olaglig införsel sker och i vilken omfattning detta förekommer lämnas i det följande vissa uppgifter som ger stöd för misstankarna att smuggling förekommer. Olika motiv för smuggling av bekämpningsmedel berörs också. Eftersom det inte finns klara belägg för att olaglig införsel av handelsgödsel och bekämpningsmedel förekommer, anges inte källan. Utredningen har också blivit uppmärksammad på vissa förfaranden med handelsgödsel inom landet som resulterat i att Något om olaglig införsel av handelsgödsel och bekämpningsmedel m.m. gödselmedelsskatt inte har betalats in till beskattningsmyndig- heten. Även dessa transaktioner skall något beröras i det följande. Som nämnts i det föregående saknas belägg för att handelsgödsel förs in olagligt till landet. Det finns emellertid vissa beräkningar som kan sägas utgöra indikationer på att illegal införsel av handelsgödsel faktiskt förekommer. Dessa beräkningar visar att den illegala införseln motsvarar av den totala förbrukningen. Detta skulle i sin tur motsvara ca i skattebortfall. Denna bedömning grundas på en jämförelse mellan å ena sidan inbetald skatt på kväve och å andra SJV:s förbruknings- statistik under växtodlingsåren 1995/96–2000/2001. Den framräk- nade procentsatsen utgör ett medeltal . Skattebrottsenheten vid i har i brottsutredningen N 34 utrett vissa transaktioner med handels- gödsel i . Av denna utredning framgår följande. –2000 importerar ett antal bolag handelsgödsel från de baltiska staterna. Dessa bolag registreras för gödselmedelsskatt. Varje bolag företräds av en s.k. målvakt. Efter registreringen lever det enskilda bolaget endast . Gödselmedlen säljs av särskilda finansieringsbolag till slutanvändar- na till priser som understiger gällande marknadspriser. Fakturering- en innefattar även gödselmedelsskatt. Importbolagen redovisar emellertid inte någon gödselmedelsskatt eller anger i deklarationen till beskattningsmyndigheten skatten till . Efter några redovis- ningsperioder med obetalda skatter försätts importbolagen i konkurs. Någon bokföring återfinns inte. När det gäller förfarandet i övrigt framkommer att handelsgödseln har transpor- terats med båt från de baltiska staterna till . I svensk hamn har gödseln lastats om till lastbilar varpå gödseln transporterats och levererats till slutanvändare, antingen jordbrukare eller oregistrerad grossist. Importbolagen har träffat avtal med säljarna och det är dessa bolag som står som köpare på fraktdokumenten. faktura på införselavgifter har skickats till importbolagen. Faktureringen av den svenske kunden sker, som ovan nämnts, av ett annat bolag, ett särskilt finansieringsbolag. Det är detta bolag som uppbär betalningen som oftast har skett kontant. Betalningen till säljarna, och transportörerna har ombesörjts av Något om olaglig införsel av handelsgödsel och bekämpningsmedel m.m. Enligt skattemyndighetens bedömning har gödselmedelsskatt undandragits statsverket med ca . Åtal har väckts mot sex personer för bl.a. grovt skattebedrägeri och grovt skattebrott. Skattemyndigheterna har genomfört vissa kontrollaktioner vad gäller gödselmedelsskatten. Utredningen har fått del av bl.a. följande uppgifter. fick i kännedom om att skånska lantbrukare hade köpt handelsgödsel från leverantör i med köpevillkoret fritt gården. Leveransen till respektive gård i ombesörjdes således av den danske säljaren. Ingen av de skånska lantbrukarna var registrerad som skattskyldig för gödselmedelsskatt. Med hjälp av danska myndigheter fick skattemyndigheten underlag för hur införseln av gödselmedlen gått till varefter revisionerna kunde genomföras. I första omgången gjordes 14 revisioner. Nästan alla avsåg lantbruksföretag inom ett och samma område. hade skattemyndig- heten avslutat sammanlagt 40 revisioner. De reviderade lantbrukar- na hade från köpt in kvävegödsel, omräknat till rent kväve, om totalt . Gödselmedelsskatten på den levererade kvantiteten beräknades till . RSV ansåg att de lantbrukare som tagit emot gödselmedlen var skattskyldiga till gödselmedelsskatt och beslöt därför att registrera dem som skattskyldiga. RSV:s beslut överklagades till länsrätten under påstående att köparen inte var skattskyldig till gödselmedelsskatt, eftersom han inte har fört in gödselmedlen till . Länsrätten i fann i domar att köparen inte hade fört in gödselmedlen till , eftersom medlen enligt köpeavtalet med säljaren hade levererats fritt gården. Länsrätten ansåg därför att köparen i i dessa fall inte var skattskyldig till gödselmedelsskatt och biföll överklagandena. Frågor om förslag till ändringar i bestämmelserna i om skattskyldighet och skattskyldighetens inträde behandlas i kapitel 11. Vidare har i påträffat organiserade former av skattefusk beträffande handelsgödsel. Fyra ärenden avser import av gödselmedel som skett under karuselliknande former. Genom detta förfarande har ett eller flera bulvanföretag lagts in i transaktionskedjan med syftet att gödselmedelsskatt inte skall betalas. Genom att inte betala skatten har kunderna kunnat erbjudas mycket låga priser på gödseln. I dessa ärenden, där Något om olaglig införsel av handelsgödsel och bekämpningsmedel m.m. importen omfattar drygt rent kväve, uppgår statens skatteförlust till totalt ca . Importen har skett från de baltiska staterna och . Gödselmedlen utgörs av ammoniumnitrat med en kvävehalt på . Det finns misstankar om att gödselmedel även köps från . För att slippa betala importavgifter till EU har ursprungsbeteckningen ändrats. Möjligheten att olagligt föra in bekämpningsmedel till är, jämfört med handelsgödsel, betydligt större. Bekämpningsmedel kan säljas i flytande form, i dunk, flaska, burk, tub m.m., eller i fast form, exempelvis som tabletter. Storleken på förpackningarna varierar. Det kan finnas flera motiv för att olagligt föra in bekämp- ningsmedel till . Ett motiv är att priset på sådana produkter är lägre i utlandet. Inom EU är, enligt uppgift, nettopriserna (avgifter och skatter fråndragna) lägst i , , och . Dock torde priserna på växtskyddsmedel inte variera mellan olika länder i den grad att prisskillnaden i sig utgör ett starkt motiv för illegal införsel. Ett annat motiv för illegal införsel är att det i utlandet finns intressanta medel som inte är godkända i . Sådana medel kan vara attraktiva för odlare med specialgrödor i de fall intresset för att få medlen godkända är svagt från tillverkarhåll. Enligt den s.k. marknaden sker olaglig införsel främst av preparat som inte är tillåtna i . Dessa preparat är i första hand avsedda för trädgårdsodlingen. Denna införsel sker troligen från , eller . Från marknaden finns även uppgifter om olaglig införsel av glyfosatprodukter. Ett nytt effektivt medel för bekämpning av svampsjukdomar har godkänts i bl.a. , , , och . Eftersom detta preparat ännu inte har blivit godkänt i finns indikationer på att en viss olaglig införsel har skett av detta medel 2002. Det finns således indikationer på att bekämpningsmedel olagligt förs in i landet men säkra hållpunkter för i vilken omfattning denna införsel sker saknas. Vid de kontakter utredningen har haft med företrädare för myndigheter och näringen har det framkommit Något om olaglig införsel av handelsgödsel och bekämpningsmedel m.m. olika meningar om omfattningen av smugglingen av bekämpnings- medel. En uppfattning är att smugglingen har ökat markant och att värdet av de insmugglade medlen uppgår till flera . En annan bedömning är att den olagliga införseln av växtskyddsmedel har minskat . Detta skulle delvis kunna förklaras med att marknaden är transparent med relativt likartade priser i flertalet länder samt att man i har en avgift på pesticider som är avsevärt högre än den svenska skatten på motsvarande produkter. Några säkra belägg för hur det egentligen förhåller sig finns som sagts inte. När det gäller olovlig införsel till av bekämpnings- medel utgår Miljöstyrelsen från att införandet av avgifter på sådana medel har lett till illegal handel med sådana medel över gränserna. Med en avgift på detaljpriset anses en illegal import av förbjudna medel som fullt tänkbar. De insmugglade mängderna bedöms emellertid inte som anmärkningsvärda och absolut inte tillräckligt stora för att störa den allmänna bilden av avgifts- systemet. Det övergripande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. På förslag av regeringen i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart fattade beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljö- kvalitetsmål.1 Regeringen aviserade i propositionen sin avsikt att göra en samlad översyn av vilka strategier och delmål som behövs för att miljökvalitetsmålen skall uppnås inom en generation. Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande och beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart och som miljöarbetet skall sikta mot. De är även utgångspunkten för ett mål- och resultatstyrningssystem med vars hjälp en styrning av miljöarbetet med deltagare inom alla samhällsområden skall kunna erhållas. När det gäller gamla miljömål har flera av dessa inlemmats i och täcks av miljökvalitetsmålen och har därmed inte längre någon aktualitet. antog regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier i syfte att nå 14 av de antagna miljökvalitetsmålen.2 I propositionen vidareutvecklas miljömålsstrukturen. Innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv återges i ett antal punkter som närmare anger vilken miljökvalitet som skall nås inom en generation. Flera av de 14 miljökvalitetsmålen berör jordbruket inkluderat trädgårds- näringen. Jordbruket, odlingslandskapet och jordbruksmarken har särskild betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt 1997/98:145, bet.1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36. Skogsbruket innefattas särskilt i miljökvalitets- målet Levande skogar. I nedanstående sammanställning redovisas de punkter för olika miljökvalitetsmål som kan ha betydelse för bedömningen av användningen av växtnäringsämnen och bekämpningsmedel i jord- och skogsbruket samt innehållet av kadmium i gödselmedel ur ett skatt/avgiftsperspektiv. För var och en av punkterna anges även summarisk gradering av dess relevans med hänsyn till nyttjandet av växtnäringsämnen inklusive handelsgödsel och i förekommande fall innehåll av kadmium samt riskerna med och användningen av bekämpningsmedel. Har en viss relevans ämnen överskrider inte den kritiska belastningen för mark Halterna av ämnen som före- kommer naturligt i miljön är ämnen i miljön är nära noll en i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa na för biologisk mångfald Nedfallet av luftburna kväve- den kritiska belastningen för övergödning av mark och Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stor det tillstånd som rådde och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon över- gödning Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten Skogsmark har ett närings- tillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen och föroreningar får inte Sjöar och vattendrag har God påverkas inte negativt av markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av Grundvattnet har så låga halter av föroreningar orsakade av mänsklig verksamhet att dess kvalitet uppfyller kraven på gällande svenska normer för dricksvatten och kraven på EG:s ramdirektiv för vatten Samtliga kustvatten har God Har viss relevans för Åkermarken har ett väl- balanserat näringstillstånd, bra samt så låg föroreningshalt att människors hälsa inte hotas sådant sätt att negativa Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga Mark- och vattenområden är Har viss relevans för fria från gifter, skadliga ämnen I propositionen 2000/01:130 anges vidare delmål och åtgärds- strategier för de 14 miljökvalitetsmålen. Delmålen anger inriktning- en och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljömålsarbetet och avser i de flesta fall läget . Karaktären på delmålen är olika. De kan avse att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att vissa förändringar skall vara genomförda. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan behandlades i en särskild proposition klimatstrategi i vilken delmål och åtgärdsprogram för det svenska klimatarbetet har lagts fast.3 har även antagit propositionen Kemikaliestrategi för Giftfri miljö 4 i vilken etappmål med avseende på bl.a. bekämpningsmedel och kadmiuminnehållet i handelsgödsel finns närmare preciserade. Utsläppen av kväve som orsakar övergödning härrör från ett flertal olika sektorer. Jordbruket är dock den största svenska källan till de kväveutsläpp som belastar havet. De svenska ammoniakutsläppen härrör i huvudsak från jordbrukets djurhållning. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269. flera av delmålen för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kräver åtgärder inom jordbruksektorn och bör utgöra en grund vid en bedömning rörande uttag av skatt. Det viktigaste delmålet är att skall de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om ha minskat med års nivå till . Innehållet av kadmium i handelsgödsel berörs främst av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och särskilt delmål 3 för vilket det anges att bör verka för att ett gränsvärde för kadmium i fosforgödselmedel införs på EU-nivå. Även bekämpningsmedel omnämns främst under miljökvali- tetsmålet Giftfri miljö. Det fjärde delmålet för miljökvalitetsmålet anger att hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen skall minska fortlöpande fram enligt indikatorer och nyckeltal som fastställs av berörda myndigheter. Övergripande mål om minskade hälso- och miljörisker för använd- ningen av bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring har ställts upp i propositionen 1997/98:2 Hållbart fiske och jordbruk.5 Målet för bekämpningsprogrammet åren 1997–2001 innebär att riskerna vid användning av bekämpningsmedel skall fortsätta att minska genom en bredd av åtgärder och genom att riskerna i högre utsträckning än tidigare kartläggs och kvantifieras. Regeringen gav SJV och KemI, med SJV som samordnande myndighet, i uppdrag att lämna förslag till ett handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen för åren 2002–2006. överlämnades rapporten med förslag till regeringen. Rapporten och förslagen beskrivs närmare i avsnitt 5.1.2. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116. fastställdes gemenskapens sjätte miljöhandlings- program. Programmet syftar till en hög skyddsnivå för miljön och för människors hälsa och till en allmän förbättring av miljön och livskvalitén. Vidare anger programmet prioriteringar för miljö- dimensionen i för hållbar utveckling. Programmet gäller för en period . I programmet fastställs de huvudsakliga miljömålen och, där så är lämpligt, delmål och tidsplaner som skall uppnås inom gemenskapen. Utsläpp av växtnäringsämnen behandlas inte specifikt under något enskilt mål. Däremot berörs utsläppen direkt eller indirekt under flera av målen och prioriterade områdena för insatser avseende natur och biologisk mångfald och miljö, hälsa och livskvalitet. Exempel på sådana mål är: Utarbetande av temainriktad strategi för skydd och bevarande av havsmiljöer med beaktande av bland annat villkoren och genomförandeskyldigheterna i havskonventionerna samt behovet av att minska sjötransporters och andra havs- och landbaserade verksamheters utsläpp och miljöpåverkan. Uppnå en sådan kvalitet på grundvatten och ytvatten som inte leder till betydande konsekvenser och risker för människors hälsa eller miljön och att se till att uttagen av vattenresurserna är hållbara på lång sikt. Kommissionen överlämnade till rådet och sitt meddelande Mot en strategi för att skydda och bevara den miljön, KOM(2002) 539 slutlig. För bekämpningsmedel anges att dessa bör användas på ett hållbart sätt så att riskerna för människors hälsa och miljön minskas. Bekämpningsmedel behandlas i artikel 7 i miljöhandlings- programmet och målet är att: Minska påverkan av bekämpningsmedel för människors hälsa och miljön och, mer allmänt, åstadkomma en mer hållbar användning av bekämpningsmedel samt en betydande total minskning av riskerna och av användningen av bekämpningsmedel som är förenlig med ett tillräckligt skydd av grödor. De bekämpnings- medel som är beständiga eller anrikas i miljön eller är toxiska eller har andra negativa egenskaper bör ersättas med mindre farliga medel om det är möjligt. Bland åtgärderna för bekämpningsmedel nämns att en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel skall tas fram. Strategin skall bl.a. omfatta en minimering av de risker för hälsa och miljö som användningen av bekämpningsmedel medför, förbättrade kontroller av användningen och spridning av bekämpningsmedel, en minskning av halterna av skadliga aktiva ämnen också genom att ersätta de farligaste med säkrare, även kemikaliefria alternativ, stöd till odling där mycket små mängder eller inget bekämpningsmedel behöver användas, bland annat genom att öka användarnas medvetenhet och främja användningen av regler för god praxis och stödja diskussioner om eventuell tillämpning av finansiella styrmedel. överlämnade kommissionen till rådet och och ekonomiska och sociala kommittén sitt meddelande Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel, KOM(2002) 349 slutlig. Meddelandet behandlas närmare i avsnitt 5.2.5. Bedömningen att tillförseln av näring till kust och hav i stort skall motsvara det tillstånd som rådde och att tillförseln av näringsämnen till havet inte skall orsaka någon övergödning är ett förtydligande av åtagande i internationella samman- hang. Delmålet att till ha minskat de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om med års nivå till är ett led i att uppnå de internationella åtagandena. Enligt överenskommelsen vid andra skall kväveföroreningar till och minska –1995. Målet har slagits fast genom beslut inom ramen för –för skydd av den miljön i Nordostatlanten (OSPAR). Konventionen trädde i kraft och omfattar Nordostatlanten och inklusive och samt staternas territorialhav. I enlighet med konventionens allmänna åtaganden skall medlems- staterna var för sig eller gemensamt anta program och åtgärder för att minska tillförseln av närsalter bl.a. från jordbruket. Parter i konventionen är , , , , , , , , , , , , , , och EU. Inom Helsingforskonventionen för skydd av (HELCOM) har åtagit sig att minska belastningen från mänsklig verksamhet på söder om –2005. Konventionen omfattar egentliga med , samt , Stora och lilla Bält samt upp till i . Genom konvention utökades området till att även omfatta vattenområden närmast kusterna. Konventionen har till syfte att skydda miljö mot föroreningar såsom utsläpp från landbaserade källor, atmosfäriskt nedfall m.m. ratificerade Helsingforskonventionen . Till konventionen finns ett särskilt jordbruksannex som främst tar upp åtgärder för att minska förlusterna av växtnäringsämnen samt riskerna med bekämpningsmedel. Parter i konventionen är , , , , Litauern, , , och samt EU. 9Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Efter har användningen av handelsgödsel i ökat påtagligt. Tillsammans med användningen av bekämpningsmedel och mekaniseringen har detta lett till strukturförändringar inom det svenska jordbruket. Gjorda uppskattningar tyder dock på att det genomsnittliga rotzonsläckaget från åkermarken inte är större än sedan.1 Det genomsnittliga rotzonsläckaget har emellertid skiftat beroende på förändringar i arealen , grödval m.m. har läckaget ökat i vissa regioner. Främst gäller detta i områden där djurtätheten har ökat och särskilt i områden där djurtäthetsökningen sammanfallit med att de naturliga förutsättningarna förorsakar en större risk för kväveutlakning. har jordbrukets kvävebelastning på haven ökat. Orsaken till detta är att sjöar torrlagts och sänkts, att våtmarker torrlagts och att diken och vattendrag rätats ut samt att det blivit vanligare att täckdika åkermarken. Sammantaget har dessa åtgärder lett till att vattnets uppehållstid i landskapet minskat. Härmed har kväveavgången, retentionen, minskat under vattnets transport till havet. Jordbruket är den största källan till kväveutsläpp som belastar haven. Regeringsförklaringen anger övergödningen som en faktor, vilken hotar havens ekosystem. Nödvändigheten av att vidta en rad åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning betonas bl.a. i regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.2 Att målet kommer att vara mycket svårt att nå inom tidsramen antyds av miljömålsrådet.3 M, et.al. Leaching of nitrogen in Swedish Agriculture - a Historical Perspective. Agraria 168, SLU. 2000/01:130, bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/01:36. 3de Facto 2002. uppföljning av 15 miljömål. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Bedömningen i kapitel 6 om utvärdering av nuvarande handelsgödselskatt ger vid handen att skatten haft en begränsad betydelse för att minska förbrukningen av handelsgödselkväve. Skatten har dock bedömts ha en viss utlakningsbegränsande effekt. När det i den fortsatta framställningen talas om skatt på gödselmedel avses, om inte annat framgår, även avgift på sådana medel. Enligt direktiven skall utredningen med utgångspunkt i utvärderingsanalysen utreda om skatten på handelsgödselkväve bör ändras för att dess effektivitet som miljöstyrmedel skall förbättras utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts. I det följande avsnittet belyses några delar som bedömts som viktiga för utredningens fortsatta överväganden. Av störst vikt är de framtida utsikterna att nå uppställda miljökvalitetsmål med avseende på kväveutlakning. Från jordbruksmark sker en utlakning av kväve till grundvatten, vattendrag, sjöar och haven. Utlakningen påverkas av kväveprocesserna i marken och dess storlek varierar kraftigt mellan år, område och odling till följd av en rad faktorer.