sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — För hand- lingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet får regeringen i förordning föreskriva att endast en viss myndighet får pröva frågan om utlämnande av handlingen.3 Finns det sådana regler gäller således ett undantag från regeln att det är den myndighet som för- varar handlingen som skall pröva frågan om utlämnande. Hand- lingar som omfattas av en sådan föreskrift skall förses med en sådan anteckning som beskrivits i föregående stycke. Förutom de där angivna uppgifterna skall anteckningen innehålla vilken myndighet som är behörig att pröva fråga om utlämnande. 12 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen 215 kap. 3 § sekretesslagen 32 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen 9.2Bakgrunden till gällande regler De nuvarande reglerna för hur anteckningar om eventuell sekretess skall göras på en handling härstammar års tryckfrihets- förordning. Då infördes reglerna om att anteckningen skulle innehålla uppgift om tillämplig sekretessbestämmelse, vilken datum anteck- ningen gjorts och vilken myndighet som gjort anteckningen. I förarbetena är det bara frågan om anteckningen skall innehålla en uppgift om datum som får någon uppmärksamhet. lade till detta krav, eftersom det ansågs kunna ha betydelse vid pröv- ningen av frågan om handlingen kan lämnas ut.4 När tryckfrihetsförordningen reformerades flyttades de detaljerade reglerna om anteckning av eventuell sekretess till vanlig lag. Kvar i tryckfrihetsförordningen blev bara den grund- läggande bestämmelsen om att en anteckning får göras endast på en handling som omfattas av en sekretessbestämmelse och att anteck- ningen skall innehålla en hänvisning till den aktuella bestämmelsen. Departementschefen konstaterade att reglerna om innehållet i en anteckning fyller två syften. Dels att peka ut de uppgifter som behövs för att åstadkomma en praktisk anvisning om sekretess- prövning till myndigheten, dels att motverka att handlingar får en anteckning i andra fall än när det finns lagliga förutsättningar. Departementschefen ansåg att bara det senare syftet borde regleras i tryckfrihetsförordningen.5 Tryckfrihetsförordningens bestämmelse kompletterades med mera detaljerade bestämmelser i lag. Utöver kraven som redan gällde enligt tryckfrihetsförordningens äldre lydelse angavs av anteckningen skulle innehålla ordet hemlig. Den nuvarande bestämmelsen har formulerats så att det skall vara tydligt att anteckningen inte är ett bindande avgörande av sekretessfrågan. Vidare är bedömningen av om anteckning alls skall göras överlämnad till myndigheten. Preciseringen att ordet hemlig skall användas infördes för att understryka att anteckningen bara får göras om det finns en tillämplig sekretessbestämmelse. Det innebär att andra beteckningar, t.ex. konfidentiell eller endast för tjänstebruk, inte får användas.6 4Konstitutionsutskottets utlåtande nr 30 s. 40 1975/76:160 s. 209 1977/78:38 s. 39 – 40 och 1979/80:2 Del A s. 359 – 360, Ds Ju 1977:11/Del 2 s. 638 - konstaterade att det redan nu förekommer funktioner för hemligstämpling av uppgifter som har elektronisk form. Kommittén utgick från att det gick att utveckla en teknik som gör det möjligt för myndigheterna att markera sekretess- belagda uppgifter på motsvarande sätt i digitala informationssystem som sker med en stämpel. Upplysningarna som anteckningen skall innehålla måste finnas med även i den situationen.7 Frågan om anteckning för elektroniska uppgifter har varit aktuell i två JO-avgöranden. Det ena gällde en spärrmarkering i folkbok- föringsregistret.8 Där konstaterade JO att markeringen hade samma syfte som en anteckning enligt 15 kap. 3 § första stycket sekretess- lagen, dvs. att vara en varningssignal om att uppgiften inte får lämnas ut utan en noggrann prövning. JO angav vidare att markeringen var en form av hemligstämpel. Det andra avgörandet gällde markeringen SÄRSK.PRÖVN. i sjukförsäkringsregister.9 JO konstaterade att det saknas föreskrifter om hur en anteckning enligt 15 kap. 3 § första stycket skall göras i ett ADB-register. JO kritiserade vidare för att sekretessmarkeringen inte syntes i alla skärmbilder som tjänstemännen kunde komma att använda i samband med telefonsamtal till . Dessa två avgöranden visar att JO accepterat att sekretess- markeringar gjorts i olika register. Av besluten framgår inte om markeringen uppfyller de krav som anges i 15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen. Fallet från tyder dock på att så inte skulle vara fallet. JO har dock inte i något av fallen diskuterat innehållet i markeringarna. Vanliga uppgifter som är sekretessmarkerade i elektronisk form är uppgifter i folkbokföringen. En enskild kan, med hänvisning till att han eller hon t.ex. är utsatt för hot om våld, få en sekretess- markering i folkbokföringssystemet. Markeringen innebär att en noggrann prövning skall ske innan uppgifterna lämnas ut. I prak- tiken innebär det att endast ett fåtal anställda vid ett skattekontor har behörighet att se de uppgifter för vilka sekretessmarkering finns. Uppgiften om sekretessmarkering följer med vid överföring av folkbokföringsuppgifter till myndigheter och vissa organ, t.ex. 7SOU 1997: 39 s. 645 8JO 1987/88 s. 195 9JO 1990/91 s. 387 , kommuner, landsting, och Statens person- och adressregisternämnd (SPAR). Inom socialförsäkringsadministrationen används begreppen sär- skild prövning, särskild sekretessprövning, sekretessmarkering samt sekretessärende. Något av begreppen kan ibland finnas inlagda i en svarsbild. Syftet är att göra handläggaren uppmärksam på att en noggrannare sekretessprövning kan krävas, trots att det är fråga om uppgifter som normalt kan lämnas ut, t.ex. namn och adress. Det krävs särskild behörighet för att få tillgång till de uppgifter som markerats. Förutom de sekretessmarkeringar som görs på grund av uppgifter från folkbokföringen om att personuppgiften är skyddad, har försäkringskassorna själva möjlighet att i sitt eget register markera särskild prövning för en viss uppgift. Även andra myndigheter som tar emot folkbokföringsuppgifter, antingen direkt från eller via SPAR, markerar på olika sätt i sina register att uppgiften har en sekretessmarkering. 9.4Våra överväganden och förslag Förslag: Den nuvarande bestämmelsen i 15 kap. 3 § sekretesslagen skall ändras så att den bättre återspeglar att en anteckning om eventuell sekretess kan göras på alla handlingar oavsett medium. Av beskrivningen ovan framgår att det även för elektroniska hand- lingar finns ett behov av att kunna föra in en varningssignal om att sekretess kan gälla för uppgifter. Den nuvarande bestämmelsen i 15 kap. 3 § sekretesslagen är utformad så att den i första hand ger intryck av att vara avsedd för pappershandlingar. Ordalydelsen utesluter dock inte användning i elektroniska handlingar. Av våra direktiv framgår att lagstiftningen om offentlighet och sekretess måste vara utformad så att den är tillämplig oavsett vilken teknik som används. Enligt tryckfrihetsförordningen får myndigheter göra en anteck- ning på en handling om att det kan finnas hinder mot att lämna ut handlingen. En sådan anteckning får endast göras om uppgifter i handlingen kan omfattas av sekretess enligt en bestämmelse i sekretesslagen eller annan lag som sekretesslagen hänvisar till. Av det skälet skall anteckningen innehålla en uppgift om den tillämp- liga sekretessbestämmelsen. Enligt vår uppfattning är detta resone- mang lika hållbart för elektroniska handlingar som för pappers- handlingar. Vår uppfattning är att den nuvarande bestämmelsen i 15 kap. 3 § sekretesslagen måste ändras så att den bättre återspeglar att anteck- ningar kan göras både på pappershandlingar och elektroniska hand- lingar. Syftet med anteckningen skall dock vara detsamma. Ovan har framkommit att sekretessmarkeringar används i stor utsträckning bl.a. för folkbokföringsuppgifter. Inte i något fall vi stött på används dock ordet hemlig i det samman- hanget. I stället används bl.a. särskild prövning och sekretessärende. Dessa begrepp är enligt vår uppfattning mycket lämpliga för att beskriva vad det är frågan om, nämligen en varningssignal om att sekretess kan gälla och att en sekretessprövning måste ske. Vi före- slår därför att kravet på att anteckningen skall innehålla ordet hemlig bör tas bort så att de angivna uttryckssätten blir förenliga med bestämmelsens ordalydelse. Vi anser inte att det finns skäl att ändra på övriga uppgifter som bör framgå av en sekretessmarkering. De fyller sin funktion både för att underlätta för myndigheten och för att ge allmänheten till- räcklig information för att bedöma den sekretessprövning som kan komma att krävas. Ordalydelsen i bestämmelsen bör dock ändras så att den inte enbart syftar på en stämpel på en pappershandling. Bestämmelsen bör även täcka in att all nödvändig information inte måste stå samlad i en elektronisk handling. Där skulle det i stället kunna fungera så att t.ex. en markering i en skärmbild om särskild prövning kan härledas vidare till övriga nödvändiga uppgifter. är det fortfarande mest ändamålsenligt att använda en stämpel med nödvändiga uppgifter på en pappershandling. Bestäm- melsens andra stycke om s.k. kvalificerad hemligstämpel bör ändras på motsvarande sätt för att bli teknikneutral. 10Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter 10.1Folkbokföringsmaterial hos statliga arkivmyndigheter överfördes församlingarnas uppgifter inom folkbokföringen till de lokala skattekontoren. Som ett led i den processen beslutade regeringen att kyrkobokföringsmaterialet skulle lämnas över från församlingarna till landsarkiven. För uppgifter i kyrkobokföringsmaterialet kan det gälla folkbok- föringssekretess.1 Sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar gäller i högst . Det innebär att den del av materialet som är äldre än kan lämnas ut utan inskränkningar. Om materialet är yngre än kan sekretess gälla för enstaka uppgifter. Sekretess gäller om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Uppgifter i det aktuella materialet för vilka sekretess kan gälla är t.ex. köns- och identitetsbyten och dödsorsak. Kyrkobokföringsmaterial som är yngre än kan således inte lämnas ut utan att frågan om sekretess gäller eller inte prövas för varje uppgift. I de allra flesta fall gäller inte sekretess, men pröv- ningen måste naturligtvis göras. frågar allmänheten endast efter enstaka uppgifter och svaret lämnas då genom att lands- arkivet tar fram uppgiften i stället för att lämna ut hela handlingen. Praktiska problem uppstår då ett större antal uppgifter begärs utlämnade, t.ex. uppgifter om ett stort antal döda i en viss för- samling . För den situationen finns teoretiskt tre olika lösningar. Den första är att landsarkivets personal bedömer samtliga uppgifter i de aktuella böckerna och därefter lämnar ut dem så att den frågande själv får söka uppgifterna. Denna metod används inte, eftersom den är allt för tidskrävande. 1 7 kap. 15 § sekretesslagen Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter lösningen innebär att landsarkivets personal letar fram de efter- frågade uppgifterna, trots att de är många, och därefter lämnar ut uppgifterna snarare än handlingen. Även denna metod är resurs- krävande. Den rekommenderas av och tillämpas av några landsarkiv. Den tredje lösningen innebär att den som begär uppgifterna får hela materialet sedan han eller hon skrivit på ett generellt förbehåll om att endast använda vissa uppräknade typer av uppgifter. Denna lösning används av andra landsarkiv. Det finns dock vissa rättsliga invändningar mot metoden, se avsnitt 10.1.4. Frågan har fått aktualitet sedan inlett projektet åt de döda. Syftet med projektet är att komplettera cd-romskivan för åren 1950–1970. Skivan innehåller uppgifter om cirka 4,2 miljoner svenskar, som avlidit . (1950–1970) saknas dock uppgifter om de avlidnas för- och efternamn. Syftet med projektet är att komplettera skivan med de uppgifterna samt flicknamn, födelseförsamling, dödsdatum och civilståndsförändring. Arbetet bedrivs på det sättet att släktforskare över hela landet åtar sig att leta fram de saknade uppgifterna för en eller flera församlingar. 10.1.2Förbehåll vid utlämnande av allmänna handlingar En myndighet kan lämna ut uppgifter med förbehåll som inskrän- ker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller på annat sätt använda den. Ett sådant förbehåll får och skall göras om myndig- heten därmed kan undanröja risk för skada, men eller annan olägen- het som annars, enligt sekretesslagen, skulle ha hindrat att uppgiften lämnades ut.2 Genom förbehållet uppstår en tystnadsplikt för den enskilde. Att bryta den tystnadsplikten kan vara straffbart enligt 20 kap. 3 § . Denna typ av förbehåll kan användas endast i fråga om sekretess- bestämmelser som innehåller någon form av skaderekvisit. För- behåll får vidare göras endast om det behövs, och sammanvägt med andra omständigheter, är tillräckligt för att undanröja en skaderisk som annars skulle utgöra hinder mot utlämnande. Frågan om att göra förbehåll är alltså en del av skadebedömningen. Det innebär att en enskild kan begära att få del av en allmän handling med förbehåll. Om förbehållet tar bort skaderisken är nämligen inte 2 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter uppgiften hemlig i förhållande till den som begärt ut den. Den som begär att få ut en handling och får det med förbehåll behöver dock inte finna sig i det utan kan överklaga myndighetens beslut att göra förbehåll.3 Frågan om att göra förbehåll blir inte bara aktuell vid en begäran att få ut en allmän handling. Även om en enskild muntligen begär att få del av en uppgift för vilken en sekretessregel gäller, skall myndigheten pröva om ett förbehåll innebär att skaderisken för- svinner och uppgiften således kan lämnas ut.4 JO har i några ärenden bedömt hur förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen bör vara utformade. Det ena ärendet gällde att vissa polismyndigheter lämnade över anmälningar om brott till brottsofferjourer och gjorde generellt utfor- made förbehåll.5 JO konstaterade att ett förbehåll som görs i sam- band med utlämnande av handlingar, måste ange vilken handling det är fråga om, vem som är bunden av förbehållet och vad för- behållet har för innebörd. Det är en förutsättning för att straff- ansvar skall kunna bli aktuellt. JO skrev vidare: Ordningen med i förväg lämnade generella sekretessförbehåll är ägnad att bibringa mottagarna av anmälningarna den felaktiga uppfattningen att deras möjligheter att förfoga över de utlämnade uppgifterna är begränsade också i de fall där dessa inte omfattas av sekretess eller där mottagaren fått del av dem i andra hand. Å andra sidan kan något straffrättsligt ansvar rent faktiskt inte utkrävas om sekretessbelagda uppgifter skulle hanteras på ett felaktigt sätt av jourens medlemmar, eftersom man inte i fråga om den särskilda handlingen kan konstatera vem den har lämnats ut till i den bemärkelse som åsyftas i 14 kap. 9 § sekretesslagen. JO riktade i ärendet också kritik mot förbehåll som ålägger mot- tagaren att göra en avvägning mellan å ena sidan intresset av att de uppgifter han eller hon mottagit vidarebefordras och å andra sidan sekretessintresset. Ett sådant förbehåll ställer alltför stora krav på mottagaren av uppgiften. Det andra JO-avgörandet gäller det dilemma hamnade i när ombildades till AB.6 När upphörde att finnas som myndighet skulle myndighetens arkiv överlämnas till . hade behov av materialet för att 1979/80:2 Del A s. 350 5JO 1992/93 s. 197 6JO 1994/95 s. 574 Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter kunna fortsätta bedriva verksamheten. Problemet löstes genom att arkiv lånades ut till . avtalades att skulle se till att alla anställda som använde materialet skrev under ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen. I förbehållet åtog sig den anställde att iaktta vissa i sekretesslagen angivna bestämmelser. Med hänvisning till det ovan beskrivna ärendet, konstaterade JO att förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen inte kunde användas på det aktuella sättet. Beträffande straffansvar bedömde JO att förutsättningarna för att döma någon för brott mot den tystnadsplikt som skulle följa av förbehållet var mycket svaga. Även JK har haft att bedöma frågan om förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen.7 I den situationen var det fråga om ett TV-team som fick följa med en polispatrull på utryckning. Teamet skrev, innan uppdraget inleddes, på något som kunde upp- fattas som ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretess- lagen. JK konstaterade att det inte i samband med att tillstånd gavs till den aktuella typen av reportage var möjligt att göra ett för- behåll, eftersom det då skulle göras innan frågan om utlämnande av uppgifter blivit aktuellt. Polisens medverkan vid sådana reportage borde således begränsas till situationer där det inte finns någon risk för att röja sekretessbelagda uppgifter om t.ex. enskilda. Förbehåll skulle dock kunna vara möjligt om det är fråga om en i förväg planerad aktivitet där polisen med säkerhet kan bedöma vilken information som kommer att förmedlas. Att sekretessbedöma alla uppgifter i kyrkobokföringsmaterialet innan de lämnas ut är en betungande arbetsuppgift för landsarkiven. Arbetsuppgiften kan vidare uppfattas som tråkig och meningslös, eftersom det är en mycket liten andel av uppgifterna för vilka sekretess verkligen gäller. Det finns dock inte något annat sätt att bedöma om sekretess hindrar att en handling lämnas ut än att läsa igenom handlingen. För att rationalisera denna hantering har vissa landsarkiv valt att lämna ut kyrkobokföringshandlingarna med förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen. Förbehållet är utformat så att den som begär ut död- och begrav- ningsböcker eller personakter får ut dessa med förbehåll om att han 7 JK beslut dnr Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter eller hon endast får föra vidare uppgifter om dödsdatum, den dödes personnummer, samtliga namn, adress i församlingen, födelseför- samling, civilstånd och eventuellt datum för förändring av civilstånd. Övriga uppgifter om enskildas personliga förhållanden får inte föras vidare. Skulle den som fått ut handlingarna vilja föra vidare en sådan icke uppräknad uppgift måste han eller hon vända sig till landsarkivet för att detta skall kunna göra en bedömning av om uppgiften kan lämnas ut utan förbehåll. Denna typ av förbehåll används inte av alla landsarkiv. har rekommenderat att den som vill ha del av materialet antingen bör besöka landsarkivet för att få hjälp att ta fram önskade upp- gifter eller begära uppgifterna på telefon, e-post eller liknande och få ut dem mot betalning. Som framkommit ovan är denna metod resurskrävande, särskilt nu när projektet åt de döda inne- burit större efterfrågan på denna typ av uppgifter. Bedömning: Utlämnande av allmänna handlingar ur kyrkobok- föringsmaterialet eller uppgifter ur sådana handlingar avviker inte från den situation för vilken sekretessprövning och, som en del av den, frågan om förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretess- lagen, utformats. Den omständigheten att det kan vara fråga om utlämnande av stora mängder uppgifter är inte tillräcklig för att skapa en speciell form av utlämnande eller förbehåll. Kyrkobokföringsmaterialet omfattas av folkbokföringssekretess.8 Det innebär att sekretess gäller för uppgift om enskilds för- hållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Det är således frågan om en starkare presumtion för offentlig- het än vid ett vanligt rakt skaderekvisit. De allra flesta uppgifterna i kyrkobokföringsmaterialet är således offentliga. Men materialet kan innehålla uppgifter för vilka sekretess gäller. Det kan vara upp- gifter om t.ex. dödsorsak, identitets- eller könsbyten. Sekretess för uppgifter i allmänna handlingar gäller . Om en person begär ut kyrkobokföringsmaterial ligger det i sakens natur att detta innehåller få sekretessbelagda uppgifter, 8 7 kap. 15 § sekretesslagen Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter eftersom det råder en stark presumtion för offentlighet. Några sådana uppgifter kan dock finnas och det enda sättet att upptäcka dem är att gå igenom hela materialet och göra sekretessprövning för uppgifterna. Enligt vår uppfattning kan denna möjligen resurs- krävande åtgärd inte undvikas genom ett generellt förbehåll. Som framgått ovan måste ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen ange vilken handling det är frågan om, vem handlingen lämnats ut till och som därmed är bunden av förbehållet och vad förbehållet har för innebörd. Är inte förbehållet tillräckligt preciserat kommer inte det straffansvar som är förbehållets yttersta sanktion att kunna göras gällande. En annan allvarlig konsekvens av sådana generella förbehåll som diskuteras här, är att insynen för den som får ut kyrkobokförings- materialet inskränks i större utsträckning än vad lagen ger stöd för. I de allra flesta fall skulle det inte föreligga någon skada vid utläm- nande av t.ex. uppgifter om dödsorsak. Då saknas också lagliga förutsättningar att göra ett förbehåll om hur uppgiften får använ- das. Å andra sidan kan utlämnandet med generellt förbehåll i vart fall teoretiskt innebära att den som tar del av handlingarna får del av uppgifter i större utsträckning än vad som är lagligt. Det skulle vara fallet om en enskild uppgift i materialet är sådan att den, om den hade prövats särskilt, inte ens skulle ha lämnats ut med för- behåll till den som fått ut kyrkobokföringsmaterialet med generellt förbehåll. Polisen har vänt sig till regeringen för att få en lösning på de problem som uppstått med att låta journalister följa polisarbetet sedan JK-beslutet som beskrivits ovan. I denna situation är det fråga om att skydda uppgifter som lämnas ut som de uppstår. Det finns således inte något utrymme för att göra en sekretessprövning. En lösning som har diskuterats är ett nytt instrument som avviker från förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen. När det gäller kyrkobokföringsmaterialet är det dock fråga om vanligt utlämnande av allmänna handlingar eller uppgifter i sådana handlingar. Sekretessprövningen där frågan om förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen ingår, är avsedd för sådana utlämnande. Den omständighet som komplicerar det hela är att det kan vara fråga om utlämnande av stora mängder uppgifter och alltså en omfattande sekretessprövning. Vår bedömning är att den om- ständigheten inte i sig är tillräcklig för att skapa en speciell form av utlämnande eller förbehåll. Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter I praktiken innebär det att den som vill ta del av kyrkobok- föringsmaterial måste besöka landsarkivet för att få hjälp att ta fram önskade uppgifter. En annan möjlighet är att begära upp- gifterna på telefon, e-post eller liknande sätt och få ut dem mot betalning. Det är dessa möjligheter rekommenderar och vissa landsarkiv tillämpar. 10.2Överföring av sekretess till arkivmyndighet När en arkivmyndighet från andra myndigheter får uppgifter för arkivering, gäller eventuella sekretessbestämmelser även hos arkiv- myndigheten.9 Det innebär att arkivmyndigheterna i princip kan komma att pröva om sekretess gäller enligt varje bestämmelse i sekretesslagen. Bestämmelsen infördes i sekretesslagen sedan remissinstanser påpekat att statliga myndigheters handlingar skall överlämnas till arkivmyndighet . Av propositionen framgår att bedöm- ningen var att tiden för sekretess för uppgifter i allmänna handlingar normalt bör ha gått ut när handlingarna överlämnas till arkivmyndig- het. För de fall sekretess alltjämt skulle gälla vid överlämnandet behövdes dock en regel om överföring av sekretess till arkivmyndig- heter.10 är det inte någon naturlig utgångspunkt att sekretess- tiden normalt gått ut för uppgifter i allmänna handlingar som lämnas till arkivmyndigheter.