sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — FRA har därvid att klargöra vilka möjligheter FRA har att bedriva signalspaning till stöd i uppdragsgivarnas verksamhet. Utredningen vill i sammanhanget peka på den sekretesskultur som har utbildats inom FRA och som, enligt vad som har framförts till Utredningen, framstår som ett hinder mot att FRA:s tjänster kan utnyttjas på ett effektivt sätt. En öppnare attityd, med beaktande av nödvändig sekretess, måste självfallet vara till gagn för såväl uppdragsgivare som för FRA. Utredningen anser det lämpligt att FRA utvecklar en särskild ordning för att söka kontakt med såväl nuvarande som potentiella uppdragsgivare bland departement och myndigheter för en bedömning av om det signalspanings- material som FRA kan tillhandahålla har relevans för dessa. En förebild för detta finns enligt Utredningens mening inom den brittiska underrättelsetjänsten. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att i sitt betänkande har givit exempel på vissa potentiella uppdragsgivare med ansvar när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (se SOU 1999:37 s. 241 ff.). Det bör emellertid ankomma på regeringen och att i regleringsbrevet, i inriktnings- dokument eller på annat sätt ge FRA grundläggande anvisningar om detta. Avslutningsvis vill Utredningen framhålla att Utredningen finner det mindre lämpligt att FRA lämnas att från egna utgångspunkter internt göra prioriteringar mellan olika signalspaningsuppdrag. En prioritering förutsätter i och för sig den kunskap om signalspaningens förutsättningar och kapacitet som FRA besitter. Prioriteringen är också en fråga om FRA:s resurser. En prioritering mellan de olika uppdragsgivarnas behov av signalspaningsinformation måste emellertid ofta göras med utgångspunkt i bl.a. säkerhetspolitiska överväganden och hur angeläget det är att en viss information i olika tidsperspektiv kan lämnas. En prioritering bör därför enligt Utredningens mening alltid Den övergripande inriktningen av verksamheten göras av FRA med utgångspunkt i anvisningar som bör ges av regeringen och i samråd med uppdragsgivarna. Utredningen vill i detta sammanhang peka på den roll som har ansett att bör kunna ha bl.a. när det gäller frågor om prioritering (se SOU 1999:37 s. 257, 288 och 292). Frågan om FRA har följt den tyngdpunktsförskjutning som har skett av underrättelseverksamheten mot ökade satsningar på det internationella säkerhetssamarbetet FRA har ökat satsningarna på det internationella säkerhetssamarbetet genom att bidra med signalspaningsinformation från potentiella och pågående konfliktområden. FRA:s förmåga i dessa sammanhang är under en fortsatt uppbyggnad. Sålunda har FRA aktivt utvecklat och genomfört signalspaningsuppgifter för svenska militära insatser i Bosnien och Kosovo. FRA ger därvid stöd åt Försvarsmakten med bemanning och utbildning av telekrigförband. Syftet är att stärka Försvarsmaktens förmåga att bedriva signalspaning bl.a. för att bidra till skydd av egna trupper. Utredningen har kunnat konstatera att en tillfredsställande ökning av insatser när det gäller det internationella säkerhetssamarbetet har skett från FRA:s sida. Utredningen har också noterat att FRA:s insatser har uppskattats och att FRA har visat skicklighet på området. Liksom när det gäller att vidga kretsen av myndigheter, som FRA bör kunna ge stöd i samband med s.k. nya hot, anser Utredningen att FRA bör överväga vilka myndigheter FRA kan ge stöd i samband med det internationella säkerhetssamarbetet. Det gäller inte minst för att öka säkerheten för personal som är verksam utomlands. Den övergripande inriktningen av verksamheten 5.3Uppgifter som FRA bör ha Utredningen betonar vikten av att FRA fortsätter att vidta åtgärder för att följa den tyngdpunktsförskjutning som sker av underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot i form av bl.a. terrorism, gränsöverskridande organiserad grov brottslighet och spridning av massförstörelsevapen. Enligt Utredningens mening ställer den säkerhets- politiska utvecklingen krav på den militära underrättelse- tjänsten och därmed också på FRA att i följande hänseenden -kunna möta anpassningsprincipens krav på att ge tidig förvarning och att skapa förutsättningar för en till omvärldsläget anpassad operativ förmåga hos de militära förbanden, -ge stöd åt Försvarsmaktens utveckling mot ett flexibelt och rörligt insatsförsvar (ett s.k. nätverks- baserat försvar), -kunna utveckla förmåga till analys av globala trender av säkerhetspolitisk relevans för landet och till analys av utvecklingen mot alternativa krigföringsmetoder, -utveckla kompetens att bedöma hot och risker riktade mot samhällsviktiga infrastrukturer, inklusive risken för s.k. informationsoperationer, -utveckla underrättelsefunktionen inom ramen för det internationella säkerhetssamarbetet. När det gäller frågan om vilka uppgifter som FRA bör ha vill Utredningen inledningsvis betona vikten av att FRA fortsätter att vidta åtgärder för att generellt sett följa den tyngdpunktsförskjutning som sker av underrättelse- verksamheten mot nya nationella säkerhetshot. FRA bör öka stödet till och vidga kretsen av olika myndigheter för vilka det signalspaningsmaterial som FRA har tillgång till kan ha relevans. Det är således fråga om stöd till olika myndigheter med ansvar för åtgärder mot olika säkerhetshot. Dessa hot behöver inte utgöra ett direkt hot mot landet, men åtgärderna syftar till att stärka samhällets förutsättningar att hantera Den övergripande inriktningen av verksamheten I detta sammanhang vill Utredningen peka på behovet av en tydligare inriktning av verksamheten från regeringens sida genom regleringsbrev och särskilda beslut. Utredningen gör inte någon annan bedömning i fråga om de krav som för framtiden bör ställas på FRA än den bedömning härvidlag som har kommit till uttryck i den senaste försvarspropositionen Nya krav på underrättelse- verksamheten (se prop. 2001/02:10 s. 247 f.). I enlighet med propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (se prop. 2001/02:158 s. 110) har FRA också genom ändringar i myndighetens instruktion givits ansvar att tillhandahålla teknikkompetens inom informationssäkerhetsområdet och bl.a. medverka till skydd mot attacker mot IT-system. Utredningen ser detta som en betydelsefull uppgift för FRA . När det gäller de uppgifter som FRA bör ha hänvisar Utredningen i övrigt till den redovisning som Utredningen i dessa hänseenden har lämnat ovan under avsnitt 2.1.4. FRA:s signalspaningsinformation skall, som framgår av nämnda avsnitt, kunna utgöra en naturlig del i Försvarsmaktens nätverksbaserade ledningskoncept. I detta sammanhang vill Utredningen peka på att värdet av att hantera och delge information i nära realtid särskilt beaktas. Utredningen vill också peka på vikten av att den tekniska signalspaningen (TES) upprätthålls. Härutöver vill Utredningen anföra följande. Enligt Utredningens uppfattning kan och bör signalspaningsverksamheten bidra med mer underrättelser inom ramen för säkerhets- och utrikespolitiken än vad som är fallet. Verksamheten bör också koncentreras till att i form av uppdrag bidra med information som är relaterad till de s.k. nya hoten. De mer direkta hoten mot torde enligt Utredningens uppfattning i dessa sammanhang i första hand utgöras av terrorism, organiserad brottslighet samt informationsoperationer och säkerhetshot i form av underrättelseinhämtning mot från andra länders sida. Andra hot mot säkerhet där signalspaningen för framtiden bör ha beredskap bedömer Utredningen vara kriser och konflikter i omvärlden som berör dels mer indirekt genom ett generellt försämrat säkerhetspolitiskt omvärldsläge, dels direkt genom Den övergripande inriktningen av verksamheten säkerhetshot mot svensk trupp och personal i samband med det internationella säkerhetssamarbetet. Utredningen anser således att FRA:s signalspaning för framtiden mer långsiktigt bör kunna inriktas mot att på uppdrag lämna uppgifter om bl.a. terrorism. Det gäller t.ex. underrättelser om de grupperingar som finns, men också i hög grad om olika aktörers (stater, organisationer eller grupper) positioner i och kring olika terroranknutna händelser m.m. Signalspaningen bör självfallet ske i nära samverkan med i första hand men också med . Utredningen anser vidare att FRA:s signalspaning för framtiden bättre bör kunna inriktas mot att på uppdrag lämna information om gränsöverskridande organiserad grov brottslighet. Det gäller bl.a. internationell narkotikabrottslig- het, smuggelbrottslighet och ekonomisk brottslighet. Ett nära samarbete skall självfallet ske med ansvariga myndigheter som , , , m.fl. I dessa sammanhang bör även övervägas, om resurserna medger, en fördjupad sjö- och luftövervakning i syfte att direkt stödja och bl.a. vid miljöbrott i form av oljeutsläpp till sjöss m.m. Utredningen ser informationssäkerhet som ett mycket viktigt område för FRA att lämna bidrag till för bevakning . Som framgår av den redovisning som har lämnats ovan under avsnitt 2.1.4 är det angeläget att upprätthålla en hög informationssäkerhet mot IT-relaterade hot mot samhällets informationssystem. För att förhindra allvarliga informationsattacker mot bör också i enlighet med de uttalanden som har gjorts i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (se prop. 2001/02:158 s. 103) underrättelse- tjänstens arbete förstärkas. I olika sammanhang, liksom i den angivna propositionen (se sid. 103 ff.), har det givits beskrivningar av samhällets ökande sårbarhet genom att allt fler funktioner bygger på informationsteknologi, vilket innebär att angrepp mot tele- och datorsystem kan få förödande konsekvenser för infrastruktur, ekonomisystem, försörjningssystem m.m. Det är fråga om IT-relaterade hot av säkerhetspolitisk dignitet. I propositionen har det också beskrivits olika problem som måste kunna bemästras för att öka informationssäkerheten i Den övergripande inriktningen av verksamheten IT-systemen och för att adekvata åtgärder skall kunna vidtas till skydd mot hot av skilda slag. Hoten mot svenska IT-system måste enligt Utredningen mötas med kraftfulla åtgärder. FRA besitter den speciella kompetens som krävs för att bidra med åtgärder i dessa sammanhang. Den teknik som FRA använder för att följa och inhämta information bör enligt Utredningens mening kunna utnyttjas för att skydda och svenska intressen mot attacker mot IT-systemen. Genom att rikta signalspanings- insatser mot global kommunikation till och från kan FRA utnyttja sin förmåga att upptäcka attacker mot svenska informationssystem oberoende av var en aktör befinner sig. Detta kräver emellertid ändringar i lagstiftningen (se avsnitt 12). FRA bör i enlighet med den nyssnämnda propositionen och ändringarna i myndighetens instruktion enligt Utredningens mening bl.a. inrikta sin verksamhet mot att bistå myndigheter och andra berörda, som ansvarar för informationsbehandlingssystem med underrättelser som kan ge en hotbildsuppfattning att läggas till grund för skydd mot IT-relaterade hot mot systemen. FRA bör kunna avpassa sina resurser för att t.ex. lämna underrättelser om det globala informationsnätets struktur, vilka metoder som olika typer av aktörer utnyttjar och vilka avsikter dessa kan tänkas ha bl.a. för att ödelägga informationssystem, för virusspridning och för att tillskansa sig information. En viktig uppgift med anknytning till informationssäkerhet är också att skydda registrerades eller andras fri- och rättigheter mot obehörig avlyssning av elektroniska kommunikations-system. I detta sammanhang kan (som framgår nedan av avsnitt 12.2) pekas på att bl.a. den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande skyldigheterna () lägger ett ansvar på medlemsstaterna att vidta positiva åtgärder, genom lagstiftning eller på annat sätt, för att skydda de enskildes privata sfär mot ingrepp. Sådana ingrepp avser inte enbart medborgarnas fri- och rättigheter i traditionell mening utan även obehöriga intrång i elektroniska informations-system eller datorer och oavsett om det gäller sjukjournaler, bankkonton, uppgifter i register m.m. Den kompetens som FRA utvecklar i sin signalspaningsverksamhet bör, enligt Utredningens mening, Den övergripande inriktningen av verksamheten kunna utnyttjas för att skydda den enskildes privata sfär i enlighet med krav på aktivt ingripande från statens sida. Utredningen vill i dessa sammanhang peka på att i omvärlden prioriteras signalspaningsorganens verksamhet till skydd för IT-system mycket högt. Signalspaningsorganens möjligheter att spela en avgörande roll för skyddet mot kvalificerade IT-relaterade hot bedöms i dessa sammanhang som stora. Möjligheterna för FRA att kunna fylla en roll i IT- sammanhang kräver emellertid, som har nämnts, att FRA ges legala och tekniska förutsättningar för att fullt ut kunna bevaka information i det globala kommunikations- nätet. 6FRA:s underrättelserapportering till och till andra myndigheter Utredningen uppfattar att mottagarna av FRA:s underrättelserapportering i huvudsak är nöjda med denna. Utredningen bedömer emellertid att vissa kritiska synpunkter som har förts fram till en del kan vara berättigade och att åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med problem eller missuppfattningar bl.a. i fråga om källredovisning och sekretess. En lösning i dessa hänseenden kan enligt Utredningens uppfattning delvis finnas i bättre underhandskontakter med rapport- mottagarna. Rapporteringen är, som det brukar uttryckas i underrättelsesammanhang, kärnan i underrättelsearbetet. Rapporteringen syftar till att presentera ett inhämtat och berett underrättelsematerial av betydelse i första hand för den särskilde rapportmottagaren som har begärt rapporteringen (uppdragsgivaren). Underrättelsematerial, som har kommit fram i samband med ett uppdrag och som kan ha intresse också för andra, skall självfallet delges också dem. Underrättelsematerial brukar i och för sig beredas och ställas samman till en rapport även utan att det finns någon särskild uppdragsgivare. Sådana rapporter syftar vanligen till att sprida mer allmän information och har ofta formen av regelbundna sammanställningar av underrättelsematerial eller av särskilda orienteringar i en viss fråga. Sammanställningarna görs då oftast av ett underrättelseorgan som har s.k. all Ett underrättelseorgan med all source- funktion har att, på grundval av allt tillgängligt fakta- och analysmaterial från andra underrättelsekällor bl.a. öppna källor, signalspaning, personbaserad inhämtning m.m., ta fram och slutligt sammanställa bearbetade underrättelser. Det har framhållits att ett underrättelseorgan, som endast har till uppgift att ställa samman underrättelsematerial av s.k. single source-karaktär, ibland kan såsom egen rapportering komma att vidarebefordra sammanställningar av underrättelsematerial som har erhållits i samarbete med andra underrättelseorgan. Detta kan skapa problem i samband med värderingen av rapporteringen på grund av osäkerhet om underrättelsekällan. En fråga som ständigt aktualiseras i samband med underrättelserapportering är behovet av att skydda en informationskälla och av att inte avslöja en inhämtningsmetod. Det kan därför vara angeläget att inte redovisa varifrån viss information eller vissa uppgifter härrör. En avsaknad av källhänvisningar skapar dock osäkerhet hos mottagaren av rapporteringen om underrättelsematerialets eller rapportens trovärdighet och det kan minska användbarheten för mottagaren. Även ett sekretesskydd som ofta är förknippat med underrättelserapportering kan minska möjligheterna att använda rapporten. Fråga om sekretess är därför betydelsefull. Utredningens överväganden och förslag skall enligt utredningsdirektiven ta sikte på om FRA:s rapporter till och andra myndigheter uppfyller berättigade anspråk på kvalitet. Häri ligger enligt Utredningens mening också ett krav på att en rapport skall ges i sådan form eller avfattning att den blir användbar mot bakgrund av i första hand uppdragsgivarens särskilda intresse. Rapporten bör då inte ges en mer allmän karaktär. En självklar utgångspunkt måste också vara att värdet av informationen i rapporten kan bedömas av rapport- mottagaren. Det kan betyda att samma information behöver formuleras olika beroende på vem denne är. Utredningens bedömning av FRA:s rapporter, som i huvudsak har skriftlig form, har skett mot bakgrund av uppgifter som har lämnats av olika uppdragsgivare och mottagare av rapporteringen. Utredningen har också granskat all FRA:s skriftliga rapportering . 6.2Synpunkter som har framförts med avseende på FRA:s rapportering Den bild av FRA:s rapportering som har givits Utredningen av de myndigheter som erhåller rapporter från FRA varierar starkt dels med avseende på de olika typerna av rapportering, dels med hänsyn till i vilken relation FRA står till mottagaren av rapporteringen och vilka kontakter FRA har med denne. Sålunda anses t.ex. rapporteringen om proliferation genom- gående uppfylla de krav på kvalitet som uppdragsgivarna ställer. Rapporteringen har då karaktär av att vara kontinuerlig och grundad på ett uppdrag som följs upp i samband med regelbundna möten mellan FRA och uppdragsgivaren. Uppdraget åt FRA är på så sätt preciserat till målet för underrättelseinhämtningen och till vad rapporteringen skall innehålla. Uppdraget utförs också samråd med uppdragsgivaren. Andra exempel på då rapporteringen anses väl fylla uppdragsgivarnas krav är när underrättelseuppdraget har varit antingen preciserat i ett särskilt avtal med FRA och uppdragsfinansierat eller då rapporteringen har kommit till i ett nära samarbete med FRA. Detta gäller exempelvis för UD men också för som har ett avtal med FRA som är grundat på uppdragsfinansiering. Vidare har haft personal stationerad vid FRA som har kunnat följa och påverka hur olika uppdrag har utförts. En allmän förutsättning för att rapporteringen skall anses hålla god kvalitet är enligt vad Utredningen har erfarit att inriktningen när det gäller det enskilda uppdrag som ges FRA är noga angiven. Rapporteringens kvalitet anses därutöver bygga på en löpande och tät dialog under inhämtningsfasen mellan handläggare vid den uppdragsgivande myndigheten och handläggare vid FRA. Ett uppdrag kan därvid utvecklas och preciseras ytterligare under hand. Det har påpekats att en grundläggande förutsättning emellertid är att uppdragsgivaren har kännedom om FRA:s kapacitet och förmåga som underrättelseorgan. Den typ av rapportering som omnämnts inledningsvis och som inte grundas på ett särskilt uppdrag utan syftar till att sprida mer allmän information (se avsnitt 6.1) förutsätter enligt flera uppdragsgivare att det är fråga om en återkommande rapportering som kan följas kontinuerligt. Det krävs i allmänhet också att den som tar del av rapporteringen har tillgång till andra källor inom det område som avses med rapporten. Det gäller såväl öppna som slutna sådana. Rapporter av denna mer allmänna karaktär anses ofta kunna ge bidrag för att bedöma trovärdigheten i annan information som uppdragsgivaren har tillgång till. Vissa kritiska synpunkter på FRA:s rapportering har framförts till Utredningen i följande hänseenden. Några uppdragsgivare har riktat kritik mot FRA:s rapportering i fråga om att den i vissa fall saknar källhänvisningar i den meningen att uppgift inte finns om vem som har lämnat den information som rapporten bygger på. Avsaknaden av källhänvisning minskar möjligheterna för mottagaren att värdera rapporten och minskar därmed också trovärdigheten av denna. Möjligheten till källkritik uppfattas som viktig för bedömningen av rapporteringen. Synpunkter har anförts på att FRA:s rapportering i vissa fall innehåller både signalspaningsmaterial och annan information. Sådan annan information kunde vara av s.k. öppen natur eller bestå av annat bearbetat eller obearbetat underrättelsematerial av något slag. Utan en tydlig redovisning av vad som är signalspaningsmaterial och annat material i en rapport försvåras enligt vissa uppdragsgivare en bedömning och värdering av rapportens trovärdighet och betydelse. Det har också av vissa l sagt att FRA:s rapportering i princip endast bör återge signalspaningsmaterial. Det förhållandet att rapporteringen på angivet sätt skulle kunna vara blandad, utan att källan redovisas klart, kan även enligt vissa uppdragsgivare skapa s.k. rundgång i underrättelsesystemet genom att samma information kan uppfattas komma från olika informationskällor. Därmed kan rapporteringen framstå som mer väl underbyggd än vad som är det verkliga förhållandet och innebära en falsk bekräftelse av samma information. Synpunkter har också framförts på att FRA:s rapportering i viss utsträckning innefattar en analys av signalspanings- material tillsammans med annan information och att det inte bör ankomma på FRA att i egenskap av s.k. single source- organ göra en sådan typ av analys. Den kan, enligt vad som har sagts, bli missvisande och ge intryck av att ha ett fullständigt och samlat underrättelsematerial som grund. Sålunda har det ifrågasatts om FRA som har till uppgift att utföra signalspaning bör göra egna kommentarer och bedömningar eller antaganden på grundval av annat än signalspaningsmaterial. En grundläggande princip skulle vara att endast ett s.k. all source-organ har att göra mer omfattande analyser. Under alla förhållanden måste det, enligt vad vissa har framfört, klart framgå av rapporteringen att FRA inte är ett s.k. all source-organ. Vidare bör det enligt vissa klart framgå vilket underrättelsematerial eller annat material, utöver rent signalspaningsmaterial, som rapporteringen grundar sig på. Sålunda bör det för rapportmottagaren göras tydligt i vad mån bedömningar görs av FRA med utgångspunkt i annat än rent signalspaningsmaterial. Invändningar har också gjorts mot att FRA generellt utformar rapporter för att kunna delge dessa med flertalet av de myndigheter som ger uppdrag till FRA och utan att dessa har begärt rapporteringen. Det har sagts att detta kan medföra att rapporteringen blir eller kan uppfattas som allmänt hållen och att den inte är avsedd att tillgodose en enskild uppdragsgivande myndighets behov. Det har påpekats att FRA:s delgivning därför i princip endast bör ta sikte på den enskilda myndighetens särskilda uppdrag. Delgivning av rapporten bör också i princip endast ske med myndigheten och inte med enskilda tjänstemän. Delgivningen bör således, enligt vissa kritiker, inte göras generellt med ett antal mottagare, utan rapportinnehållet bör strikt styra vilken enskild myndighet som skall delges. Någon har påpekat att vissa typer av FRA:s rapportering mer direkt framstår som information av mer allmän karaktär och inte som underrättelser riktade till uppdragsgivare. Värdet av rapporteringen skulle i dessa fall inte heller kunna bedömas bl.a. på grund av att den ofta saknar källhänvisningar. Förekomsten av denna typ av generell information i form av signalspaningsrapportering skulle kunna leda till att FRA:s rapportering även i övrigt inte värdesätts fullt ut. Det har framhållits att den sekretessbeläggning som är nödvändig beträffande FRA:s rapportering i sig innebär att rapporteringen kan bli mindre användbar. FRA sekretessbelägger emellertid enligt vad som har påpekats generellt all rapportering och hänvisar därvid till bestämmelserna om försvarssekretess i 2 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100). Rapporteringen till vissa myndigheter förses även med en särskild markering som innebär att en rapport endast får delges vissa behöriga personer. Det har framförts att en onyanserad eller schematisk sekretessbeläggning eller en särskild markering inte bara begränsar användbarheten av rapporteringen, utan den kan även ge mottagarna en felaktig uppfattning om rapportinnehållets värde och karaktär. Det har också påpekats att sekretesstämpeln liksom den särskilda markeringen på rapporterna framstår att vara förtryckt och att en sådan rutin inte är förenlig med grunderna för sekretesslagen.