sou · GRB3106d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Dessutom skall nya och bättre förutsättningar skapas för att samhällets samlade resurser skall kunna användas på det sätt som är bäst för den försäkrade och som är bäst för att bryta ohälsoutveck- lingen. Frågor som skall övervägas i översynen De frågor som redovisats i avsnittet om tidigare utredningar skall vägas in i översynen. Dessutom skall följande särskilt övervägas. Den genomförda pensionsreformen innebär bl.a. att administrationen av pensionsförmånerna är delad mellan RFV och PPM. Premiepensionen är en del av pensionssystemet och därmed en del av socialförsäkringen. Däremot tillhör inte PPM socialför- säkringsadministrationen. Utifrån detta och med stöd av de erfa- renheter som finns bör det övervägas om det är lämpligt att vidta några administrativa ändringar inom pensionsadministratio- nen. Det är vidare viktigt att utredaren ägnar stor uppmärksamhet åt de frågor som rör ledning och styrning. När det gäller dessa frågor skall utredaren behandla bl.a. följande. har varje försäkringskassas styrelse det fulla ansvaret för ledningen av verksamheten. Styrelsen har bl.a. ansvar för att reglerna inom socialförsäkringen tillämpas likformigt. Detta ansvar gäller naturligtvis enbart inom kassornas geografiska och sakliga ansvarsområde. Utredaren skall pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likfor- migt och rättvist över landet samt att ett bra bemötande säkerställs. Även vikten av ett lokalt förtroendemannainflytande måste beak- tas. I första hand bör det prövas hur en förstärkt lednings- och samordningsfunktion på nationell nivå skulle kunna utformas. Denna centrala funktion skulle kunna ha som sin huvuduppgift att leda, samordna och utveckla verksamheten inom den samlade socialförsäkringsadministrationen. Därigenom skulle det nationella intresset av likformighet och rättssäkerhet i tillämpningen betonas. I samband med att utredaren prövar frågan om förtroende- mannarollen inom socialförsäkringsadministrationen skall han eller hon närmare överväga formerna för de förtroendevaldas medverkan och inflytande bl.a. i socialförsäkringsnämnderna och i arbetet med samverkan och samordning inom rehabiliteringsområdet. Det är också viktigt att utredaren behandlar ledningen och styr- ningen av IT-verksamheten. Med hänsyn till IT-verksamhetens centrala roll både för servicen till de försäkrade och för handlägg- ningen av ärenden inom socialförsäkringsadministrationen, inte minst vid genomförandet av de frekvent förekommande änd- ringarna av förmåner och regler inom socialförsäkringsområdet, är det angeläget att ledningen och styrningen fungerar effektivt. RFV:s arbete inom ramen för utvecklingen av 24-timmarsmyndig- heten bör särskilt studeras. Regeringen har ägnat RFV:s och kassornas IT-verksamhet stor uppmärksamhet och har bl.a. låtit Statskontoret regelbundet följa upp verksam- heten. Utredaren skall därför särskilt ta tillvara Statskontorets erfa- renheter i dessa frågor. Nära kopplat till handläggningen och IT-verksamheten finns också produktionen av statistik. Denna är viktig på flera sätt, inte minst för uppföljning och analys av ärendehandläggningen. Om sådana förändringar föreslås i översynen som bedöms påverka stati- stikproduktionen måste det också redovisas hur den framtida stati- stikverksamheten bör bedrivas. Slutligen kan det framhållas att regeringens 11-punktsprogram för att komma till rätta med ohälsoproblematiken kan komma att medföra beslut om åtgärder. Sådana åtgärder kan eventuellt komma att påverka ärendemängder m.m. inom socialförsäkringsadminist- rationen. Om någon förändring genomförs som bedöms få admi- nistrativa konsekvenser måste detta beaktas i översynen. Uppdragets genomförande och tidsplan Den framtida socialförsäkringsadministrationen skall utformas så att de tidigare beskrivna målen uppfylls. Utredaren skall dessutom väga in vad som sagts om tidigare utredningar m.m. liksom det som sagts om de frågor som skall vägas in vid översynen. Utredaren skall samråda med RFV, PPM och försäkringskas- sorna samt andra berörda myndigheter och organisationer. Utreda- ren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informe- rade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Det är flera frågor i översynen som kan påverka såväl ansvarsför- delningen inom den nuvarande socialförsäkringsadministrationen som fördelningen av uppgifter och ansvar mellan socialförsäkrings- administrationen och angränsande samhällsområden. Dessa frågor är centrala för genomförandet av uppdraget och utgör grund för detaljutformning av organisationsstruktur och roll- och ansvars- fördelning. Inledningsvis bör därför sådana frågor behandlas och förslag till översiktlig organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan berörda aktörer utformas. Detta förslag skall lämnas till regeringen . Ett vidareutvecklat och detaljerat förslag till utformning av orga- nisationen skall lämnas med en plan över hur de föreslagna ändringarna bör genomföras. Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn (S 2002:14) Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen om Översyn av socialförsäkringsadministrationen (dir. 2002:166) skall i samband med översynen av socialförsäk- ringsadministrationen lämna förslag till beslutsfunktion vid koncentrerad handläggning av socialförsäkringsärenden. Uppdraget skall redovisas . Frågan om handläggningen av ärenden enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring har varit föremål för översyn genom en sär- skild utredare, om ökad koncentration av handlägg- ningen av arbetsskadeärenden m.m. samt skapandet av en kun- skapsbank, koncentrationsutredningen (S 2002:08, dir 2002:45). Utredningen överlämnade delbetänkandet Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och rätt- visa, SOU 2002:80. lämnades slutbetänkandet (SOU 2003:1) Att samla och sprida kunskap om skadlig inverkan och framgångs- rik rehabilitering. I uppdragsbeskrivningen till koncentrationsutredningen slogs det fast att det är viktigt att skapa förutsättningar för en mer lik- artad bedömning i arbetsskadeärenden. Erfarenhetsmässigt är för- delen med att koncentrera handläggningen av ärenden med hög komplexitet, som alla är unika, till färre specialister att kunskaps- nivån och kompetensen hos specialisterna ökar och därmed kvali- teten på utredningarna. En sådan ordning ökar förutsättningarna för likformighet i tillämpningen och ökad rättssäkerhet för de för- säkrade och bör få till följd att de regionala skillnaderna i arbets- skadeärenden minskar. Även den försäkringsmedicinska utred- ningen vinner på att arbetsskadehandläggningen koncentreras. Kunskaperna hålls då mer samlade och ny kunskap får större genomslag vid den försäkringsmedicinska bedömningen. Syftet med att koncentrera handläggningen av arbetsskador till ett mindre antal försäkringskassor är att kvaliteten på handlägg- ningen och beslutsunderlagen skall höjas som genom- strömningstiden skall minska och hållas på en rimlig nivå. redovisar hur handläggningen kan koncentreras till mellan en och maximalt fem arbetsskadeenheter och föreslår en koncentration till tre orter i riket. Vidare föreslås att ett nytt beslutsorgan, arbetsskadenämnd, inrättas för prövning av arbetsskadeärenden. föreslås bestå av fem ledamöter, varav tre skall tillsättas av regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer, och två av sty- relse. De tre förstnämnda skall vara en lagfaren ordförande, en läkare och en arbetsmiljöexpert. Förslaget i denna del har mötts av kritik från flertalet av de domstolar som har varit remissinstanser. Kritiken kan sammanfattas enligt följande. Det är allmänt sett olämpligt att viss sakkunskap skall vara repre- senterad först vid beslutsfattandet. Sakkunskap bör inhämtas redan under ärendets handläggning. Den beslutsfattande experten kom- mer ofta under nämndsammanträdet att tillföra ärendet nya upp- gifter som har betydelse för bedömningen av ärendet. Ärendet måste då lyftas ut för att uppgifterna skall kommuniceras med den enskilde. Detta leder till en fördröjning av avgörandet. Den sak- kunnige läkaren kan komma att hamna i en jävsituation då han eller hon från sin ordinarie verksamhet har kännedom om den försäk- rade. Frågan om jäv har även lyfts fram i fråga om de tilltänkta arbetsmiljöexperterna. Enligt nuvarande ordning beslutar socialförsäkringsnämnd i fler- talet arbetsskadeärenden efter föredragning av tjänsteman. Nämn- den består enbart av lekmän. Socialförsäkringsnämnderna inrätta- des . hade, beroende på ärendeslag, beslut i social- försäkringsärenden fattats av pensionsdelegation eller försäkrings- nämnd. Pensionsdelegationerna beslutade bland annat om arbets- skadelivränta. I pensionsdelegationerna ingick bl.a. två läkare och två ledamöter med särskild erfarenhet av arbetsförhållanden. Dessa specialister utsågs av (). Genomförandet av en ny beslutsorganisation motiverades bl.a. med att besluten borde fattas av förtroendevalda med erfaren- heter och kunskaper från olika områden. Ingen yrkesgrupp borde ges företräde enbart på grund av sina yrkeskunskaper. borde därför inte, enligt uttalande i lagförarbetena ha läkare som ledamöter enbart i deras egenskap av läkare. (SOU 1985:21 s. 69–71, prop. 1985/86:73 s. 24 och s. 37–38 och SfU 1985/86:12 s. 9–11.) I samma förarbeten diskuterades även ett förslag om att läkare skulle finnas till hands vid nämndens sammanträden – utan att delta i avgörandet. Inte heller läkarmedverkan i den formen godtogs, bl.a. med hänvisning till att ett ärende skulle vara färdigkommuni- cerat och klart för avgörande vid nämndens sammanträde. De överväganden som låg till grund för avskaffandet av specia- listmedverkan i beslutsfattandet lagstiftningsärende har, enligt flertalet av de domstolar som varit remissinstanser, alltjämt bärighet. Mot bakgrund av den kritik som förslaget om arbetsskadenämn- der har föranlett finns det anledning att ytterligare utreda frågan om beslutsorganisationen vid koncentrerad handläggning av arbets- skadeärenden. Beslut i arbetsskadeärenden fattas av socialför- säkringsnämnd och en möjlighet skulle kunna vara att låta detta vara fallet även fortsättningsvis. Genom socialförsäkringsnämnder tillförsäkras verksamheten visst förtroendemannainflytande. Det finns anledning att överväga om detta kan vara ett tillräckligt skäl för att ha beslutsordningen med nämnderna kvar vid koncentrerad handläggning. pekar i sitt delbetänkande bl.a. på att handläggarna kommer att vara högt kvalificerade och specialiserade. Det kommer också att krävas hög kvalitet på beslutsunderlagen. Utredaren tar också upp att det är betydelsefullt att arbetsmiljö- inspektion finns på orten och att arbetsskadeenheterna har mycket erfarenhet och kunskap att inhämta genom gemensamma semina- rier och utbildningar. Enheterna skall också ha egna resurser i form av försäkringsläkare vilket gör att dessa läkare specialiseras på arbetsskadefrågor. Det finns även med denna bakgrund skäl att överväga om nämndbeslut är ändamålsenliga eller om en ordning med tjänste- mannabeslut är mer fördelaktigt vid koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden. I det senare alternativet bör övervägas att ärenden som beslutas av socialförsäkringsnämnd antingen helt eller i viss omfattning avgörs av tjänsteman. Förutom att överväga beslutsformen för de arbetsskadeärenden som beslutas av socialförsäkringsnämnd, kan skäl också finnas att överväga beslutsformen vid koncentration även av andra ärendeslag som beslutas av socialförsäkringsnämnd och då särskilt i förhållande till den organisationsstruktur som utredningen kom- mer fram till bör gälla för socialförsäkringens administration. Utredaren skall i samband med översynen av socialförsäkrings- administrationen lämna förslag till beslutsfunktion vid koncentre- rad handläggning av socialförsäkringsärenden. Utredaren skall också lämna förslag till hur koncentrerad hand- läggning av t.ex. arbetsskadeärenden kan inordnas i den framtida organisationsstrukturen. Uppdraget skall redovisas . En kulturanalys har genomförts i syfte att studera socialförsäk- ringsadministrationens organisationskultur och kartlägga de värde- ringar som stöder respektive hindrar en framtida ordning med en samlad socialförsäkringsmyndighet. Syftet är också att identifiera områden där särskilda insatser kan behövas för att underlätta en kommande organisationsförändring. Organisationskultur är den uppsättning gemensamma normer, värderingar och verklighetsuppfattningar som utvecklats och utvecklas i en organisation när medlemmarna samverkar med var- andra och med omvärlden. Kulturen påverkar organisationens inre liv, medvetet och omedvetet. Grundläggande värderingar skapar attityder/tankemodeller som i sin tur ger upphov till beteenden. Analysen utgår från Kulturväven, en modell utvecklad av . Modellen ska, som namnet säger, ses som en väv, dvs. ett antal faktorer som samverkar. Varje avsnitt i de tre kulturanalyserna, Försäkringskassorna, RFV samt RFV/data, inleds med en kort beskrivning av varje faktor. Inom ramen för analysen har totalt 127 personer intervjuats, individuellt eller i grupp. Ett representativt urval ur personal och styrelserepresentanter från försäkringskassorna i , och har intervjuats, liksom från RFV, RFV/Data och FKF. Intervjuerna genomfördes under september- . Dessutom har studier av skriftligt material gjorts, såsom utred- ningar, policydokument, verksamhetsplaner, personaltidningar och annat. Alla har rätt till lika behandling och bedömning. All handläggning och alla utbetalningar ska vara rätt. Under denna rubrik behandlas organisationens historia. Viktiga händelser, erfarenheter från omorganisationer och andra föränd- ringar samt spår av dessa i nuvarande kultur, tas upp. Många delar av det historiska arvet finns levande och påverkar tankemodeller och värderingar. I historier som berättas, t.ex. om framgång och misslyckanden finns signaler till de anställda om dåvarande och nuvarande normer som gäller. I människokärlekens tjänst (inskription på styrelseordförande- klubba) I det historiska arvet finns ursprunget som folkrörelse. Här finns bakgrunden till försäkringskassornas fristående ställning och att inte vara statliga. Det är framför allt anställda med en lång anställningstid och styrelseledamöter som håller folkrörelsetanken levande, nyanställda har svårt att se kopplingarna till dagens all- männa försäkring. Utvecklingen har gått från välvillighetskultur till myndighetskultur. ses som en historisk kvarleva. Viktiga händelser har varit den stegvisa utbyggnaden av social- försäkringarna och datoriseringen underhand. Dessa har inneburit förändringar i både ansvarsområden och arbetsmetoder. På 1980- talet infördes rambudgetering, vilket innebar en förändring från ekonomiskt tillflöde efter behov till ekonomistyrning på alla nivåer. RFV styrde tidigare genom detaljerade instruktioner och hand- böcker. Detta skapade mycket strukturberoende arbetsformer vilka lever kvar än . De äldre vill arbeta utifrån tydliga instruktioner, de yngre vill tänka själv, vilket skapar krockar. Centralkontoren har historiskt sett haft mer makt än lokalkon- toren. decentraliserades all hantering av enskilda ärenden från centralkontoren till lokalkontoren, likaså budget och personalansvar. har all personal internutbildats, man har genomgått olika, stegvisa, utbildningar med kunskapstest inlagda. Alla fick en bred utbildning vilket medförde att det var möjligt att byta försäk- ringsområde och arbetsuppgifter. Detta har bl.a. bidragit till den tidigare låga personalomsättningen. Avsnittet beskriver hur organisationen är uppbyggd och hur den fungerar i verkligheten. Organisationsprinciperna varierar mellan försäkringskassorna: en har valt en renodlad processorienterad organisation som modell för sin pågående utveckling. Andra utvecklar den funktionsindelade organisationen genom ständiga förbättringar, dvs. små steg i taget men med ett processtänkande som bas. har vissa försäkringskassor, regionalt eller med andra med liknande storlek och struktur, bildat nätverk med andra försäkringskassor (även andra organisationer) för att utbyta idéer om organisation, verksamhetsutveckling. Man bedriver också pro- jekt, t.ex. gemensam kompetensutveckling. Det finns inga sådana forum för erfarenhetsutbyte i RFV:s eller FKF:s regi. Historiskt är detta en relativt ny företeelse, har alla verkat efter kan själv-principen. Alla har ett litet centralkontor för de övergripande frågorna och all ärendehantering på lokalkontor med egen budget, personal- ansvar. Dessa styrs genom mål- och resultatuppföljningar. De flesta arbetslagen på kontoren har frihet att organisera sitt eget arbete. Decentraliseringen av verksamheten är förhållandevis långt driven. Vissa lokalkontor är stora, andra små vilket innebär att en chef kan ha personalansvar för upp till 30 medarbetare eller fler. I detta avsnitt behandlas följande frågor: Vem har makt – formellt och informellt? Finns det speciella yrkesgrupper som har mer makt än andra? Informella nätverk med makt? Direktören har det övergripande ledningsansvaret och arbetar i en ledningsgrupp som består av avdelningschefer på centralkonto- ret. Chefer har traditionellt tillsatts efter specialistkompetens och lång och trogen tjänst (belöningstanken). tillsätts chefer utifrån andra kriterier, ledaregenskaper är viktiga och många har rekryterats externt, vilket ses som positivt. Det har dock varit rela- tivt låg cirkulation på chefsposterna och många f.d. experter finns kvar som chefer. Detta leder ibland till krockar mellan unga aka- demiker med egna synpunkter på hur arbetsuppgifter ska handläg- gas och chefer (och kollegor) som är skolade i den gamla hand- bokskulturen. RFV har makt genom mål- och resultatstyrningen och i tillsyns- rollen och uppfattas av många anställda framför allt som kontrol- lant och felfinnare, De kommer alltid med kritik, aldrig beröm. De är lååångt borta, befinner sig i en annan värld, visar ingen för- ståelse för den verklighet vi lever i på försäkringskassorna. På ledningsnivå finns misstron mot RFV, att verket ska blanda sig i frågor som de fristående försäkringskassorna ska hantera själva. Många efterfrågar stöd, och samarbete har etablerats med vissa avdelningar på RFV, andra avdelningar är fullständigt omöjliga att kommunicera med. RFV har tagit fler initiativ till utveckling av metodstöd , t.ex. i och detta har ökat kontaktytorna mellan tjänstemännen. Detta leder till föränd- ringar i attityder, upplevelsen är att man får mer stöd och har ett bra samarbete med de kontakter man har på RFV. Etableringen av den nya verksamhetsstödenheten på RFV ses också som positivt som vissa ser den som en styrning från RFV:s sida; man har inte tillåtelse att ha direktkontakt med en individuell handläg- gare. Misstron finns där således. Rehab-handläggare har högre status internt än andra, får mer resurser och mer uppmärksamhet. Detta leder till en viss avund- sjuka hos andra. har en omvärdering skett av erfarna handläggares kunskaper, de värdesätts högre. är det inte enbart akademisk examen som räknas. Om styrelsen: , när det är så dags har de börjat sprattla De förtroendevalda uttrycker flest föreställningar, såsom RFV vill ha makten över allt, etc. De anser att deras roll och inflytande på verksamhet och utveckling är mycket viktig. Styrelsen är dock anonym för flertalet av de anställda. De anses mycket sällan ta egna initiativ, tillföra ny kompetens eller tillföra värdefulla kontakter. Rollen ses som rent formell, de bifaller de förslag till beslut som ledning presenterar på styrelsemöten. Avsnittet beskriver hur verksamheten styrs och vad som fokuseras, mäts i stödsystem såsom ekonomi-, PA-system, verksamhetsplane- ring och personalpolitik. Får medarbetarna relevanta signaler om vad som är viktigt ur myndighetens perspektiv? Hur ser belönings- systemet ut? Vilka förebilder/rollmodeller finns, vem blir hjälte och vem blir svart får. Det finns ett tydligt resultattänkande på alla nivåer. Mål- och ramstyrning finns på försäkringskassorna, någon försäkrings- kassa har arbetat med styrkort medan andra kommer att börja med det SFA-gemensamma . Riksmålen är både stöd/och irritationsfaktor De uppfattas av alla som ouppnåeliga i vissa delar, trots att försäk- ringskassorna skiljer sig markant i måluppfyllelse. De är ensidigt fokuserade, man mäter t.ex. inte hur många man lyckats få tillbaka i arbetet, enbart hur många man pensionerat. Det finns ingen inbör- des prioritering och man ställs ofta i situationen när man måste prioritera p.g.a. tidsbrist. Målen är sällan nedbrutna till individnivå, även om det förekommer, något som efterfrågas av den yngre gene- rationen. Lagändringar (de är många) komplicerar handläggningen, oavsett försäkringsslag. Dessa kommer ibland snabbt, utan förberedelsetid, vilket skapar problem i arbetsplaneringen. Det är ibland omöjligt att hålla sig informerad om alla förändringar. Uppdelningen i Vad (RFV)- och Hur (försäkringskassorna)-frå- gor som gjorts av RFV har visat sig vara mycket svår i praktiken. De gemensamma IT-systemen driver på en utveckling mot gemen- samma handläggningsrutiner (Hur) och insikten om behoven av gemensamma metoder och gemensamma synsätt i Hur-frågorna växer. Belöningssystemen är uppbyggda på principen lika för alla, indi- viduella belöningar är sällsynta, det är en kollektivistisk kultur. Det finns många personalförmåner som tas för givna. Belöningar före- kommer på gruppnivå i form av tårta till kaffet, pengar till gemen- samma aktiviteter med det är på gränsen till tabubelagt att premiera en individ för goda arbetsinsatser. Förklaringarna till detta kan vara många, bl.a. den historiska folkrörelseanknytningen med kollekti- vet som det viktiga och att det finns en övervikt av kvinnor i per- sonalen, som enl. genusforskningen inte låter någon sticka upp. En effekt av detta är att man har haft svårt att få genomslag för individuell lönesättning. En annan att yngre anställdas förvänt- ningar på individuell återkoppling och uppmärksamhet inte upp- fylls, vilket resulterar i att vissa söker sig till andra arbetsgivare. Den kollektiva kritiken som ges skapar osäkerhet om vem som har gjort fel och därmed möjlighet att lära av sina misstag och framsteg. Det finns således ont om hjältar, den kollektiva kulturen hindrar att någon sticker eller höjs upp. Vissa upplever att man kan bli svart får om man ifrågasätter alltför mycket, har egna idéer. Flera pekar på risken för att indivi- der som inte når upp till dagens höga prestationskrav riskerar att bli satt på undantag i arbetsgruppen. Det finns inte samma utrymme för dem som inte hänger med, som . Man kan dock ha hur dåliga resultat som helst utan att något händer – det kommer inga sanktioner från ledningen. Goda möjligheter till kompetensutveckling finns för den som tar för sig. Här finns dock inte alltid en koppling mellan den kompe- tensutvecklingen som sker och övrig strategisk verksamhets- utveckling. Otroligt mycket statistik produceras, man mäter allt Statistiken används i den interna resultatuppföljningen. RFV beställer dessutom ofta uppgifter och statistik utan att syftet alltid framgår. Detta skapar merarbete då man måste ta fram en del manuellt, trots IT-systemen. Betydelsen av uppgifterna i tid- rapporteringssystemet anses av anställda vara överdriven, då upp- delningen av tiden/vecka läggs in i systemet som sista arbetsuppgift och då baseras på grova skattningar. Otydligheter i syftet med viss statistikproduktion förstärker polariseringen mellan RFV och försäkringskassorna, en del tolkas som att RFV inte litar på att försäkringskassorna gör sitt jobb. I detta avsnitt behandlas de rutiner och ritualer som finns och om de är ändamålsenliga. Vad lägger man vikt vid? Hur ser det interna regelverket ut – och hur följs det? Attityder gentemot omvärlden? På många nivåer är man styrd av lagstiftning, normer och rutiner som förstärks av IT-systemens kontrollfunktioner.