sou · GRB3130d3 · 2004-01-01 00:00:00 — 10 Andra studiesociala frågor Utredningen skall enligt direktiven även göra en analys av den sociala situationen för studerande. Villkoren för studerande varierar väldigt mycket. Trots vissa förbättringar på det studiesociala områ- det har utredningen, bl.a. genom de enkätundersökningar som utredningen låtit genomföra, uppmärksammats på vissa problem som det finns anledning att återge. Det ryms dock inte att analy- sera frågorna närmare inom denna utredningen. 10.1De senaste årens förändringar En rad förbättringar har gjorts på det studiesociala området . Studiemedelsreformen, som trädde i kraft , innebar flera viktiga förbättringar för den enskilde. Bland annat kom alla studerande med studiemedel att omfattas av pensionssystemet. Personskadeskyddet för studerande vid statliga universitet och högskolor har också förbättrats. gäller en försäkring som ger alla högskolestudenter ett per- sonskadeskydd motsvarande det arbetstagare har. Försäkringen, som är gratis för de studerande, är en olycksfallsförsäkring som gäller under skoltid samt färd till och från skolan. Även för stude- rande inom kvalificerad yrkesutbildning har samma skydd införts. Utbildningspolitiken bygger på demokrati och människors lika värde. Som exempel på viktiga insatser på detta område kan det nämnas att studentinflytandet på högskolan har utökats. Studenterna skall nu ges möjlighet till det inflytande som behövs för att på ett effektivt sätt kunna delta i och påverka verksamheten i högskolan. Studentrepresentanter har t.ex. beretts plats i alla beredande och beslutande organ. En ny lag för likabehandling av studenter i högskolan har antagits av . Den skall främja lika rättigheter för studenter och sökande och motverka diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, sexuell lägg- ning eller funktionshinder. Det statliga stödet för byggande av stu- dentbostäder har ökat. har investeringsbidraget för anordnande av bostäder för studerande ersatts med en investerings- stimulans för bostadsbyggande till fastighetsägare. Ett ofta uppmärksammat problem är att det för barnfamiljer, sär- skilt för ensamföräldrar, ofta upplevs som besvärligt att få tiden att räcka till både barn och studier. Studerandeorganisationer m.fl. har krävt åtgärder för att förbättra möjligheterna för studerande med barn att planera sin vardag. Det kan handla om att studerande ges ökat medbestämmande över kursplaneringen eller att kommunerna skall hålla förskolor öppna och . Jämställdhets- ombudsmannen (JämO) har granskat flera hög- skolor när det gäller policy och handlingsplaner för jämlikhet. JämO anser att det behöver föras ett resonemang om åtgärder i syfte att undanröja hinder för studenter med småbarn att förena studier och föräldraskap. Av utredningens studerandeenkät framgår att en inte obetydlig andel studerande anser att svårigheter att påverka schemaläggning och kursupplägg påverkar viljan att skaffa barn under studieåren. Utredningen har också uppmärksammats på att det ofta är svårt för studerande med barn att ordna barnpassning eller barnomsorg. Planeringsförutsättningarna är besvärliga eftersom barnomsorgen ofta kräver en god framförhållning medan utbildningsanordnarna sällan kan presentera schemaläggningen långt i förväg. Antalet studerande med funktionshinder har ökat kraftigt . Någon exakt statistik finns emellertid inte. Enligt Hög- skoleverkets statistik har antalet personer som kontaktat högsko- lornas samordnare för studenter med funktionshinder ökat från drygt 1 000 studenter till 3 2002. Personer med funktionshinder kan få svårt att klara studierna i samma studietakt som andra studerande. Utredningen har upp- märksammats på att studerande med funktionshinder anser det värdefullt att kunna studera i mer begränsad omfattning än vad studiemedelssystemet medger. Det finns vissa möjligheter att ta hänsyn till individuella behov inom ramen för studiefinansieringen. Vid studieresultatprövningen inom studiemedelssystemet kan det i vissa fall göras undantag från den ordinarie beräkningen av studietakt för personer som har funktionshinder. Det nya rekryteringsbidraget kan också lämnas till kortutbildade vuxna som har vissa funktionshinder och som därför behöver extra tid på sig för att uppnå studiemålen. Stödet innebär att studerande kan få med förmånlig finansiering. Att inte kunna klara sina studier är dock fortfarande en källa till oro bland studerande med funktionshinder. Även om studiemedel är den viktigaste finansieringskällan finns det studerande som bekostar sina studier utan studiemedel. Det kan exempelvis gälla studerande som förvärvsarbetar vid sidan av stu- dierna eller också studerande som av olika skäl inte är berättigade till studiemedel. Utredningen har i sin kartläggning pekat på de problem som kan uppstå på grund av att många trygghetssystem knyter studerandebegreppet till att studierna finansieras med stu- diemedel. Det finns emellertid också andra studiesociala problem förbundna med att studerandebegreppet ofta kopplas till finansie- ringsformen. Flera studeranderabatter t.ex. vid resor med SJ och SAS är eller har varit knutna till att de studerande uppbär studiemedel. De som finansierar sina studier på annat sätt kommer inte i åtnjutande av dessa rabatter. Expansionen av högskolan har lett till brist på studentbostäder. Det är på många håll svårt att få bostad inom rimlig tid. Bostadskostna- derna är på vissa håll höga. Studerande har uppmärksammat utred- ningen på att en del bostadsföretag som förmedlar studentbostäder endast godkänner studerande med studiemedel som bostads- sökande. Studerande med annan finansieringsform utesluts således. Studerande och några försäkringskassor har påpekat för utred- ningen att reglerna för att få bostadsbidrag skiljer sig åt om man bor tillsammans med en kamrat eller om man är sammanboende. Många studerande väljer att bo tillsammans med en eller flera kamrater. Detta kan försvåra för vissa att styrka rätten till bostadsbidrag. Utredningen har erfarit att nordiska medborgare som studerar i under vissa förutsättningar upplever problem att ta del av en del sociala förmåner. Studerande från har t.ex. helt nyli- gen blivit nekade bostadsbidrag i för att de inte anses som bosatta i landet. Likaså har vissa romer som lever i gränstrakterna mellan olika länder vittnat om svårigheter att få tillgång till studie- sociala förmåner som är bosättningsbaserade. Utredningens kontakter med studerande visar att det är viktigt att administrationen av studiemedelssystemet och de andra trygghets- systemen fungerar väl. Det är angeläget att informationen som lämnas om systemen är lättillgänglig, korrekt och begriplig. Stude- rande, som ofta har knappa ekonomiska resurser, är sårbara för t.ex. långa handläggningstider. Det är därför särskilt viktigt att ser- vicen till studerande är god. Utgångspunkten för utredningens arbete har varit att grundstruk- turen i de befintliga förmånssystemen skall ligga fast. Till de grundläggande principerna hör bl.a. inkomstbortfallsprincipen. Utredningen har i sitt arbete funnit att det finns behov av att i vissa fall förtydliga eller möjligen förändra nuvarande gränser för att få systemen att löpa smidigare. Trygghetssystemen har en lång tradi- tion i vårt land. Systemen för socialförsäkringar och arbetslöshets- försäkringar har genomgått stora förändringar i syfte att bättre nå de uppställda målen. På utbildningsområdet har antalet studerande ökat kraftigt och särskilt har det blivit fler vuxna studerande. En stor andel vuxna studerande har också barn. Det finns alltså nu många fler människor som t.ex. var- var studier och arbete jämfört med när systemen fick sin nuvarande grundstruktur. Det ökade antalet personer som berörs av trygg- hetssystemen medför en större heterogenitet som skärper kraven på att systemen samspelar väl. Utredningen lyfter i det följande fram aspekter som förtjänar att uppmärksammas inför framtida utveckling och anpassning av regelverken. 11.1Behov av tydligare gränser 11.1.1Bättre information och vägledning Bestämmelserna inom både socialförsäkrings- och studiestöds- området är många och inte alltid okomplicerade. Detsamma gäller arbetslöshetsförsäkringen. Studerande har ett stort behov av att kunna skaffa sig lättillgänglig information om vad som gäller. Detta är en förutsättning för att kunna planera ekonomin inför studierna, och efter det att utbildningen har avslutats. Detta är speciellt viktigt eftersom det för studerande ofta finns särskilda regler eller annan regeltillämpning. Även ur rättssäkerhetssynpunkt är information och vägledning om gällande bestämmelser angelägen. Enskilda kan i samband med inkomstprövningen bli återbetalningsskyldiga av t.ex. bostads- bidrag och studiemedel. Studieekonomin skulle kunna förbättras för vissa om trygghetssystemen bättre kan tas tillvara och enskilda inte räds att utnyttja en förmån som de faktiskt har rätt till. Upp- gifter från bl.a. studerandeorganisationer och resultatet av utred- ningens studerandeenkät visar att det finns studerande som avstår från att söka bostadsbidrag. Om kunskapen kring systemen stärk- tes skulle också studerande med studiemedel kunna förbättra situa- tionen vid sjukdom och vård av sjukt barn genom att bättre begagna studiemedlens särskilda trygghetssystem. Utredningens enkäter stödjer denna uppfattning. Krångliga regler bör förenklas. Inom ramen för denna utredning är det dock inte möjligt att peka på hur regelverket inom ett visst område skulle kunna förenklas. Inom flera myndigheter pågår redan ett sådant arbete. Om bestämmelserna förtydligas i vissa avseende skulle det, i kombination med förbättrad information, bidra till att öka kunskapen och förståelsen för dagens trygghets- system. Planeringsförutsättningarna för dem som studerar eller vill studera skulle också förbättras. Enligt utredningens bedömning behöver informationen och vägledningen om de olika system som rör alla studerandes sociala och ekonomiska möjligheter och rättigheter stärkas. Behovet härav har framgått klart vid utredningens kontak- ter med studerande och av genomförda enkäter. Myndigheter, läro- säten och studerandeorganisationer har ett stort ansvar i detta avseende. Rättstillämpningen måste också bli mer enhetlig oavsett var i landet studerande bor. Utredningen noterar att Centrala stu- diestödsnämnden , på uppdrag av regeringen, redovisat omfattningen av myndighetens studiesociala verksamhet och läm- nat förslag till hur deras verksamhet i detta avseende kan utvecklas. Utredningen anser att det bör övervägas om kunskapen kring stu- derandes samlade sociala och ekonomiska villkor kan samlas i en gemensam form på nationell nivå. Detta skulle öka förut- sättningarna att möta och tillgodose studerandes skiftande behov av stöd . Åtgärder i detta avseende är angelägna. Kriterierna för vem som skall anses vara studerande är av central betydelse för hur reglerna om olika trygghetsförmåner tillämpas. Utredningen kan konstatera att studerandebegreppet inte definie- ras på samma sätt i alla författningar. Studerande kan t.ex. definie- ras utifrån vilken typ av utbildning de bedriver eller hur utbild- ningen finansieras. I vissa sammanhang är det av avgörande bety- delse om man faktiskt uppbär studiestöd. Sådan avgränsning inne- bär att studerande, som av olika skäl inte kan få studiestöd, auto- matiskt ställs utanför det skyddsnät som tillkommer studerande som uppbär studiestöd. Vissa studerande utnyttjar t.ex. möjlig- heten att spara veckor i studiemedelssystemet för att utsträcka den totala studietiden. Dessa studerande riskerar emellertid att inte betraktas som studerande som de faktiskt inte upp- bär studiemedel, vilket kan orsaka problem om de t.ex. blir sjuka och en vilande SGI bryts. Utredningen har visat att studerande finner olika vägar att finan- siera sina studier. Under vissa förutsättningar kan man t.ex. studera med bibehållen sjukersättning, aktivitetsersättning eller aktivitets- stöd. Personer som studerar med bibehållen lön eller andra skatte- pliktiga ersättningar har tillgång till vissa trygghetssystem. Utred- ningen vill även peka på att eftersom doktorander har olika sätt att finansiera studier betraktas vissa som arbetstagare och andra som studerande. Formen av studiefinansiering är mycket viktig för att avgöra vilken rätt den enskilde har i de olika trygghetssystemen. Eftersom effekterna skiljer sig åt beroende på finansieringsform försvåras överblicken. Studerandedefinitionen bör därför enligt utredningens mening förtydligas och göras mer enhetlig. Uppgifter och statistik över olika studerandegrupper i de olika trygghets- systemen är också bristfällig och behöver förbättras i vissa avseen- den. Inom socialförsäkringsområdet och arbetslöshetsförsäkringen saknas t.ex. ofta uppgifter om huruvida en person studerar. Ett förbättrat och tydligare uppgiftslämnande från myndigheter om de personer som studerar med olika stöd skulle effektivt bidra till att öka kunskaperna om studerandes villkor. Studietid kan definieras på olika sätt. Den samlade studietiden inkluderar även kortare uppehåll t.ex. . Studie- medel lämnas under faktisk studietid. Det är alltså möjligt att stu- dera med studiemedel . Undervisningen är dock normalt sett förlagd under cirka tio av årets oavsett utbildning eller utbildningsnivå. Det innebär att de flesta stude- rande har ett eller flera längre studieuppehåll . Det flexibla lärandet används ofta som ett samlingsbegrepp på utbild- ningsområdet. Studiemedelssystemet är visserligen flexibelt men utbildningsväsendet har svårt att erbjuda undervisning , även om sommarstudier förekommer. Anordnare av vuxenutbild- ning och högre utbildning vid universitet och högskolor uppmunt- ras i olika sammanhang till ett mer öppet förhållningssätt till stude- randegruppers behov och önskemål om mer individuellt anpassade undervisningstider. Införande av ett treterminssystem har tidigare diskuterats och skulle enligt utredningens mening vara välkommet. Stu- dentråd hävdar t.ex. att ett sådant system skulle minska de ekono- miska problem som många studerande har under studieuppehållen. Utredningen anser att studerande som vill ägna sig åt effektiva stu- dier bör uppmuntras till detta. Om ett mer flexibelt undervisnings- system kan förenas med t.ex. lärarnas behov av tid för forskning och ledighet skulle detta kunna få positiva effekter på genom- strömningen i utbildningsväsendet. Utredningen har blivit uppmärksammad på att situationen i samband med studieuppehåll och ferier upplevs som den ekono- miskt mest bekymmersamma under den samlade studietiden. Läget på arbetsmarknaden har naturligtvis stor betydelse för studerande både och efter avslutad utbildning. De stude- rande som av olika skäl inte kan arbeta under studieuppehållen vittnar om svårigheter att få tillgång till trygghetssystemen. Utred- ningens enkätundersökningar visar också att studerande har svårt att lämna entydiga besked om var de befinner sig i sin utbildningsplan. Detta försvårar för arbetslöshetskassorna att avgöra om studerande har rätt till arbetslöshetsersättning. Regel- systemet kring socialbidraget är så utformat att bidraget skall fun- gera som samhällets yttersta skyddsnät. Utredningen menar att det är viktigt att tillämpningen inte likriktas för personer som studerar, utan att det sker en individuell behovsprövning från fall till fall. Utredningen kan konstatera att trygghetssystemen har olika mål och funktion. Studiemedelssystemet är ett generellt system som skall fungera för väldigt många människor. Speciella behov skall tillgodoses inom de andra förmånssystemen. Utredningen har vid sin analys funnit att systemen inte alltid fungerar som tänkt. Detta framgår av den genomförda kartläggning över hur de olika trygg- hetssystemen samspelar med studiemedelssystemet. Gällande reg- ler om vilka ersättningar som skall beaktas när en viss förmån skall bestämmas är inte helt konsekventa. I enlighet med direktiven har utredningen därför lämnat förslag till en förändrad gränsdragning mellan studiemedelssystemet och bostadsbidraget. Det kan även diskuteras om t.ex. den skattepliktiga delen av vårdbidraget, som är en kompletterande ersättning tänkt att ersätta förvärvsarbete för föräldrar som vårdar funktionshindrat barn, skall beaktas vid beräk- ning av studiemedlen. Likaså kan det ifrågasättas om studiebidraget skall beaktas vid beräkningen av den återbetalningsgrundande inkomsten i underhållsstödet. Utredningen menar att det finns ett behov av att förändra reglerna för vilka förmåner som bör beaktas vid bestämmande av ett visst stöd. Av utredningens kartläggning framgår att försäkringssystemen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Eftersom många studerande inte har en anknytning till arbetslivet behandlas inte alla studerande lika i en försäkringssituation. Studerande som saknar förankring till förvärvslivet har ett svagt skyddsnät. Studiesociala utredningen noterar att Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst () särskilt uppmärksammat denna pro- blematik kring de studerandes situation och bl.a. förordat en för- ändrad försäkringsstruktur beträffande sjukförsäkringen. I detta sammanhang vill Studiesociala utredningen även peka på en alter- nativ lösning. är studiebidraget i studiemedlen obeskattat. Frågan om skattepliktiga studiemedel aktualiserades i samband med pensionsreformen. Utgångspunkten var att pensionsrätten skulle knytas till studiemedlens bidragsdel för att därmed bli pensions- grundande. Den tekniska utformningen kunde lösas genom att göra studiebidraget skattepliktigt. En uppräkning av bidraget skulle ske motsvarande skatteuttaget med beaktande av grundavdrag m.m. Ett alternativ var att behålla studiebidraget obeskattat men beakta bidraget som en s.k. fiktiv eller tänkt inkomst som är pensions- grundande. Utredningen kan konstatera att reformeringen av studiemedels- systemet innebar en välkommen förbättring för studerande genom att bidragsdelen blev pensionsgrundande för alla. Diskussionen som förgick förändringen handlade dock främst om den tekniska utformningen av pensionsrätten och andra ekonomiska frågor. Enligt utredningens uppfattning berördes inte de olika trygghets- systemens samspel i detta sammanhang. Studiemedlet skiljer sig markant från andra sociala ersättningar genom att vara obeskattat. Som utredningen visat utgör en skattepliktig ersättning ofta ett kvalifikationskrav för att kunna utnyttja vissa förmånssystem. Studerande kan naturligtvis inte betraktas som arbetstagare, men möjligen skulle det vara mer rättvist att likställa ersättningen med andra skattepliktiga förmåner och ersättningar. Att bidragsdelen i studiemedlen numera utgör grund för pension stöder denna uppfattning. Enligt utredningens bedömning skulle vissa av studerandes problem kunna lösas eller lindras genom att bidragsdelen i studiemedlen beskattas, under förutsättning att bidraget då betraktas som inkomst vid beräkning av andra ersätt- ningar som föräldraförsäkring, sjukförsäkring och aktivitetsstöd. En närmare konsekvensanalys behöver emellertid genomföras. Trygghetssystemen bygger på principen om anknytning till för- värvslivet. Ett grundläggande villkor är att man kvalificerar sig för förmåner genom arbete. Denna princip är i vissa avseenden svår att förena med principen om livslångt lärande. Studerande som ännu inte hunnit skaffa sig en förankring till arbetslivet kan stå utan skydd om en försäkringssituation uppstår. Även studerande som varvar studier och yrkesarbete kan stöta på svårigheter. Otrygg- heten kan likaså medföra att personer, som t.ex. är arbetslösa eller sjuka, inte vågar ta steget in i studier. Deltagandet i livslångt lärande är generellt sett högt i landet, inte minst genom att vuxenutbildningen är så väl utvecklad. ningen har vid sin analys funnit att vissa gränser i bl.a. studie- medelssystemet och i bostadsbidragssystemet kan motverka livs- långt lärande. Studiemedel lämnas under viss längsta tid. Stude- rande har därför ett visst antal veckor till sitt förfogande på olika utbildningsnivåer. Den övre åldersgränsen för rätt till studiemedel är bestämd till . Bostadsbidrag lämnas inte till personer såvida de inte har barn. Som utredningen redogjort för vore det önskvärt om de aktuella avgränsningarna kunde göras mer generösa eller utformas mer flexibelt för att bättre överens- stämma med principen om det livslånga lärandet. Möjligheten att kombinera partiella studier med sjukskrivning på deltid bör också enligt utredningen förbättras för att underlätta det livslånga lärandet. har flera insatser genomförts för att främja famil- jebildning och stödja barnfamiljer ekonomiskt. Maxtaxa, allmän förskola, barnbidragshöjning och stärkt föräldraförsäkring är några viktiga exempel. Ekonomin är viktig när studerande familjeplane- rar. Ett sätt att ytterligare öka barnafödandet bland personer som är i studier är enligt utredningens bedömning att förbättra nivåerna i föräldraförsäkringen för studerande. Om ersättningen kunde motsvara nivåerna i studiemedlen skulle den ekonomiska situatio- nen för studerande förbättras. Benägenheten att skjuta upp barna- födandet till efter avslutad utbildning eller till dess en fast förank- ring på arbetsmarknaden uppnåtts skulle därmed kunna minska. Frågor av studiesocial natur spelar också en viktig roll för stude- rande som redan har barn eller som planerar att skaffa barn . Studerande med små barn har i allmänhet högre öns- kemål och behov av en flexibel utbildningsplanering. Deltagande i både vuxenutbildning och högskoleutbildning är högre för kvinnor än män. Flera av de problem och svårigheter beträffande samspelet mellan studiestödssystemet och övriga trygghetssystem som utredningen uppmärksammat berör kvinnor och ensamstående föräldrar. Unga kvinnor som ännu inte hunnit kvalificera sig inom sjuk- och föräldraförsäkringen kan hamna i en mycket besvärlig ekonomisk situation om de får barn under stu- dietiden. Utredningen menar att jämställdhetsperspektivet därför bör uppmärksammas vid en eventuell anpassning av kvalifikations- kraven och nivåerna i de försäkringssystemen. Det förhållande att det i vissa ersättningssituationer krävs sysselsättning på heltid – t.ex. vid sjukdom i det särskilda sjukförsäkringsskyddet i studie- medelssystemet – kan missgynna kvinnor. Tilläggslånet i studiemedelssystemet är utformade på ett sätt som inverkar negativt på personer som direkt före studierna vårdat barn . Systemet bör enligt utredningens mening förändras så att det bidrar till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. En möjlighet, som utredningen för fram, är att öppna upp bestämmelserna så att det blir möjligt för alla stude- rande med barn att utnyttja möjligheten till tilläggslån. Möjligheten för studerande att tillfälligt vårda ett sjukt barn med ersättning från socialförsäkringssystemet är starkt begränsade. Studerande med studiemedel har möjlighet att behålla studiemedlet , men någon möjlighet att få lånet avskrivet finns inte. För att öka möjligheterna att förena studier med föräldraskap bör det övervägas om inte reglerna härom kan förbättras för studerande. Syftet med utredningen har bl.a. varit att ge en samlad bild av hur den ekonomiska och sociala situationen ser ut för studerande . Utredningen har i sin kartläggning uppmärksam- mat vissa omständigheter som studerande upplever som särskilt bekymmersamma under studierna. Eftersom studerandegruppen är så stor och heterogen ser studietiden väldigt annorlunda ut för skilda individer. Studietiden skiljer sig naturligtvis i längd men är dock begränsad för alla. För en del personer är studietiden frik- tionsfri i studiesocialt hänseende. För yngre studerande, som inte hunnit kvalificera sig i trygghetssystemen genom arbete, är situa- tionen mer otrygg. Detta påverkar givetvis benägenheten att t.ex. våga bilda familj . Forskarstuderande som finan- sierar studierna med stipendier saknar också kvalificeringsgrund i trygghetssystemen. Likaså studerande utan studiefinansiering kan ha svårt att kvalificera sig.