sou · GRB391d14 · 2004-01-01 00:00:00 — Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen låg även en skyldighet att planera de kommunala insatserna för äldre (och funktionshindrade). Äldreberedningen tog i slutbetänkandet Äldreomsorg i utveckling (SOU 1987:21) upp denna fråga. Beredningen konstaterade att landstingen enligt hälso- och sjukvårdslagen redan hade en skyldig- het att i samverkan bl.a. med kommunerna planera hälso- och sjuk- vården. Beredningen ansåg det därför naturligt att även kommu- nerna borde ha skyldighet att planera sina insatser för äldre och föreslog att en sådan skyldighet lagfästes i socialtjänstlagen. Äldreberedningen anförde vidare att en viss stomme i plane- ringen borde vara gemensam för hela landet vad gäller bl.a. resurser, personal och ekonomi. borde få i uppdrag att till- sammans med de båda kommunförbunden och Statistiska central- byrån precisera vilka uppgifter det bör gälla. Beredningen hade även tagit upp frågan om ett eventuellt för- ändrat huvudmannaskap för äldreomsorgen och i anledning härav föreslagit att befintliga utvecklingsmedel skulle avsättas för att stödja försöksverksamhet med förändrat huvudmannaskap. Syftet skulle vara att åstadkomma en gemensam ledning av den lokala servicen och vården där kommunerna borde ha ett större ansvar . I propositionen 1987/88:176 anförde föredragande statsrådet att samordningen av samhällets insatser för äldre och samverkan mellan kommuner och landsting behövde utvecklas. Ett mer samlat politisk och ekonomiskt ansvar för äldreomsorgen borde åstadkommas. Mycket talade enligt statsrådet för att primär- kommunerna borde vara huvudmän för bl.a. hemsjukvård och lokala sjukhem. Statsrådet föreslog att frågan om förändringar i huvudmannaskapet samt andra förändringar i syfte att åstadkomma ett mer enhetligt ansvar för samhällets äldreomsorg skulle beredas i en särskild delegation. Äldredelegationen som sedan kom att till- sättas och som ledde fram till den signalerade huvudmanna- skapförändringen behandlas i denna rapport på s. 31 f. Landstingen hade redan en skyldighet att bl.a. i samverkan med kommunerna planera sina insatser inom hälso- och sjukvården. I syfte att så långt möjligt samordna kommunernas och landstingens ansvar för äldre föreslog statsrådet att det i social- tjänstlagen skulle införas en skyldighet för kommunerna att planera sina insatser för äldre. En sådan bestämmelse infördes också i socialtjänstlagen i en ny paragraf 20 a § med följande lydelse SFS 1988:1471. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Kommunen skall planera sina insatser för äldre. I planeringen skall kommunen samverka med landstingskommunen samt andra samhälls- organ och organisationer. I specialmotiveringen (författningskommentaren) till den nya para- grafen i socialtjänstlagen anförde statsrådet bl.a. följande. Syftet med kommunens planering skall vara att tillgodose äldre människors behov av boende, service och vård. I paragrafen ställs inte upp några krav på formerna för planeringen, men den bör ha sin utgångspunkt i de lokala förutsättningarna. Kommunen avgör alltså själv hur planeringsarbetet skall bedrivas. Det kan dock vara lämpligt att kommunen samordnar denna planering med annan planering som kommunen är skyldig att svara för, exempelvis enligt lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. och (1987:10). Bestämmelsen om kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre återfinns med en mindre förändring i den nuvarande socialtjänstlagen i 5 kap. 6 § andra stycket. 3.6Förberedelse inför en meningsfylld pensionstid I propositionen 1979/80:1 (s. 280) framhåller departementschefen det självklara i att pensionstiden måste få upplevas som meningsfull och innehållsrik för den enskilde. Det är viktigt att samhället med- verkar för att detta ska kunna uppnås. och Pen- sionärsundersökningen hade framhållit det angelägna i att myndig- heter, folkrörelser, företag och fackliga organisationer samverkar i föreberedelserna för människors pensionering. Särskilt tog man upp vikten av att kunna upprätthålla kontakten med de tidigare arbetskamraterna. Departementschefen annonserade att förberedelsen inför pensio- neringen hörde till de frågor som den föreslagna Äldreberedningen skulle behandla. Departementschefen pekade dock på att det var önskvärt att det i kommunernas verksamhetsplanering också ingår ett avsnitt om behovet av samordnade resurser för att förbereda människor inför pensioneringen. Det är kommunerna som bäst känner de enskilda situation. Kommunerna har också goda kontak- ter med folkrörelser, fackliga organisationer och företag. Departe- mentschefen ansåg därför att de bästa insatserna kunde göras inom ramen för kommunerna samordningsansvar. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen 3.7Kontaktverksamhet med aktiv sysselsättning En av de frågor som enligt socialtjänstpropositionen tillhörde området för omsorger om äldre var hur samhället skulle kunna befrämja gemenskap och bryta isolering och passivitet. Pensionärsundersökningen menade att det behövdes större informationsinsatser, framför allt från kommunerna. Enligt Pen- sionärsundersökningen hade också pensionärernas egna organisa- tioner en viktig uppgift när det gäller att skapa gemenskap samt bryta isolering och passivitet. Tillräckliga och lämpligt utformade informationsinsatser anpassade till lokala förhållanden var viktiga. Social jour genom kommunernas försorg kunde skapa större trygg- het då möjligheterna till andra kontakter var begränsade. Uppsökande verksamhet var också ett viktigt inslag i omsorgerna om äldre för att nå de uppsatta målen. Departementschefen instämde i stort med de synpunkter som framfört om möjligheterna att bryta äldres isolering och passivitet. Departementschefen framhöll att den upp- sökande verksamheten måste organiseras så att de enskildas inte- gritet kan skyddas. Det var viktigt att kommunerna kunde för- medla kunskaper om de enskildas rättigheter och förmåner. Det borde i stor utsträckning kunna ske genom personalen i den sociala . Telefonservice och ledsagning var insatser som ska- pade trygghet och bidrog till att bryta den äldres ensam- het och isolering. Pensionärernas egna organisationer hade enligt departementschefen en viktig funktion när det gäller att skapa kontakter mellan människor. beslut av pekade på att det behövdes alternativa boendeformer för äldre. Först kom sådana boendeformer att utvecklas i någon mer nämnvärd omfattning. fanns nästan alla vårdplatser i enkelrum. Standar- den hade stigit fram men bedömdes av före- dragande departementschefen i propositionen 1979/80:1 (s. 283) som ännu inte tillfredsställande. förekom det att äldre måste dela rum med någon som han eller hon inte var gift med. Toaletter förekom på vissa håll i korridorer i äldre och omoderna Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Däremot var det sällsynt att det i ålderdomshem bodde per- soner som inte uppnått pensionsåldern. Pensionärsundersökningen hade kommit fram till att av alla personer som bodde i ålderdomshem var mycket vård- krävande och hade behov av långtidssjukvård. Variationen var dock stor mellan de olika länen. Klart var att tillsyns- och vårdbehoven var större än . Pen- sionärsundersökningen menade emellertid att ålderdomshemmen var bättre rustade att ta hand om mer vårdkrävande personer än vad som var fallet . I propositionen redovisade föredragande departementschefen hur äldres boende såg ut . Framför allt service- husen hade utvecklats . då socialtjänstpropositionen skrevs skiljde man på och ålderdomshem. I såväl utrymme som former för service skiljde sig ålderdomshemmen från servicehusen. I ålderdomshemmen hade pensionärerna i regel endast ett rum, ibland inte ens med möjlighet att värma vatten för att kunna koka eller brygga kaffe, medan de boende i servicehusen hade egna lägenheter. Flertalet lägenheter () omfattade ett rum och kök eller kokvrå, av lägenheterna hade två rum och kök eller kokvrå och resterande andel tre rum eller flera. I ålderdomshemmen var pensionären helinackorderad och erlade avgift för allt i ett. I servicehusen hyrde pensionärerna sin lägenhet och hade där möjlighet att själva laga mat. Kommunalt bostads- tillägg kunde utgå. Pensionärerna fick betala särskilt för den service som de behövde. Antalet platser i ålderdomshem var 1975 drygt 60 000. Antalet bostäder i var 6 500, vilket betydde 6 900 hyresgäster. Enligt kommunernas planer för perioden 1985 skulle man bygga ytterligare 3 300 platser i ålder- domshem och 10 400 lägenheter i . Enligt måste det även inom överskådlig tid finnas en boendeform som motsvarade den som ålderdomshemmen representerade. Det ansågs annars finnas risk för att äldre med stort behov av vård och omsorg inte kunde få den service som mot- svarade deras behov. Utredningen pekade dock på att en alltför omfattande och kanske passiverande omvårdnad inte fick ges. Sam- manfattningsvis uttalade att de äldre i ålder- domshemmen framför allt fick sitt trygghetsbehov tillgodosett genom den omfattande service och omvårdnad som gavs där medan servicehusen tillgodosåg en högre grad av självständighet utan att Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Utredningen menade emellertid att be- greppet borde vara gemensamt för alla olika former av boende med gemensam service. Begreppet skulle markera inte bara att äldre utan att alla människor med särskilda servicebehov skulle kunna komma i fråga som hyresgäster. Utredningen ställde upp följande tre grundläggande krav för att denna form av boende skulle kunna betecknas som . Bostaden ska vara så utformad och utrustad att den boende kan utveckla sina personliga resurser att leva ett självständigt liv. Den boende ska varje tid kunna erhålla de tjänster som krävs för att han eller hon ska kunna klara sin tillvaro och känna sig trygg. Det ska finnas tillgång till personal som kan bedöma när det behövs social eller medicinsk vård och som kan svara för att sådan ges. föreslog också att ålderdomshemmen skulle ingå i begreppet . Dessa skulle ses som bostäder i med omfattande service och vård. Kommunerna måste även inom överskådlig tid kunna erbjuda äldre sådan omvårdnad. Utredningen uttalade sig för en gradvis utveckling av ålderdomshemmets form av helinackordering till ett boende som är förenat med ett mer differentierat utbud av tjänster. En sådan utveckling ansågs med- verka till att de äldre blev bättre aktiverade. behandlade även frågan om servicehusens geografiska placering. Dessa borde vara centralt placerade i de olika kommundelarna och inte som tidigare ofta förekommit placerade långt utanför annan bebyggelse. Husen borde inte heller innehålla alltför många rum och/eller lägenheter. Lägenheterna borde minst vara två rum och kök. Utredningen tog även upp frågan om avgifter på servicehusen. Ålderdomshemmens helinackorderings- princip kunde bibehållas där detta var lämpligt. I andra fall där kommunen tog betalt för olika tjänster som den boende betalade hyra borde han eller hon alltid få förbehålla sig ett belopp som motsvarade garantibeloppet vid helinackordering. Föredragande departementschefen anslöt sig i propositionen till förslag om att införa den gemensamma beteck- ningen för alla olika former av boende med gemensam service. Förutsättningen skulle vara att servicehuset uppfyllde de ovan angivna tre grundläggande kraven. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen förde att strävan måste vara att successivt övergå från helinackor- dering till ett boende med mer individuellt anpassad service. Departementschefen avsåg att ge den planerade Äldreberedningen i uppdrag bl.a. att behandla denna fråga. När det gällde avgifterna i olika former av boende menade departementschefen att den princip som dittills gällt om hel- inackordering i ålderdomshemmen kunde bibehållas tills vidare men att det avgiftssystem som gällde vid servicehusen framöver borde kunna gälla vid alla former av serviceboende. Som ovan anförts föreslog föredragande departementschefen att den dittills varande möjligheten för kommunerna att uppbära den boendes folkpension skull upphävas. För att pensionärerna så långt möjligt skulle kunna bo kvar i sin invanda miljö ansåg departementschefen att det var angeläget att det kommunala bostadstillägget fick en sådan utformning och en sådan nivå att pensionären fritt kunde välja bostad. De ändringar som tidigare beslutat om i fråga om regler för de kom- munala bostadstilläggen borde enligt propositionen kunna bidra till ett sådant val. hade konstaterat att den sociala hemhjälpen byggts ut kraftigt fram . Det året fick 340 000 äldre och funktionshindrade hemhjälp. Att äldre i ökad utsträck- ning kunnat bo kvar i den invanda bostaden berodde i stor ut- sträckning på att kommunerna utvecklat hemhjälpen. Den mesta hjälpen lämnades dock av grannar eller närstående. Personer i åldersgruppen hade i genomsnitt dubbelt så mycket hemhjälp som personer i åldersgruppen 75 . Andelen med social hemhjälp var större bland ensamstående än bland fler- personshushåll. framhöll också att det var ekonomiskt för- svarbart att tillhandahålla hemhjälp med i stället för att upplåta plats i ålderdomshem. Utredningen menade dock att de ekonomiska skälen för att bygga ut hemhjälpen inte var de avgörande utan att omfattningen av hemhjälpen måste bestäm- mas av sociala och humanitära hänsyn. Det var också enligt Pensionärsundersökningen tydligt att om- fattningen av hjälpen starkt varierade mellan kommunerna. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen munerna i fick pensionärerna i genomsnitt mindre hjälp än i kommunerna i norra . Behoven och möjligheterna att tillgodose hemhjälp för pensionärer varierade alltså från kom- mun till kommun. Det var därför också omöjligt enligt Socialutred- ningen att fastställa några allmänna normer för när och hur mycket social hemhjälp som borde utgå. betonade dock att det var viktigt att de som arbetar i inte direkt övertar sysslor och åligganden från den person som de hjälper. Personalens uppgift ska vara att gå in som förstärkning. Personalen måste därför utgå från vad personen kan, inte från vad han eller hon inte kan. Viktigt är inte bara att den enskilde får service och omvårdnad. Minst lika viktig är uppgiften att den enskilde får träffa en medmänniska och får stimulans i kon- takten med den som ska svara för service och omvårdnad. Per- sonalen har också en viktig uppgift i att informera pensionären om de möjligheter och rättigheter som han eller hon har. Den sociala hemhjälpen bör därför utvecklas mer mot en servicebetonad social hemtjänst. behöver också organiseras så att tjänsterna blir lätta att nå. Förmedling av hemtjänst bör kunna samordnas med annan verksamhet, i t.ex. en dagcentral eller i anslutning till ett . Det gör det lättare att arbeta i grupp. Den isolering som dittills varit utmärkande för de s.k. hemsamariternas arbete borde kunna brytas med ett sådant system. Det måste också vara en strävan att göra arbete i till ett fullvärdigt yrke och till heltids- arbete. Utbildningen måste förbättras och ges ett nytt ett innehåll. Man måste överväga i vilken mån utbildningen kan bli gemensam för hemtjänstpersonal och andra yrkesgrupper med vissa vård- uppgifter. Föredragande departementschefen anslöt sig i huvudsak till vad anfört om . Det finns anledning att här helt citera vad föredraganden anförde. Jag vill för min del till en början konstatera att den sociala har utvecklats kraftigt . Trots detta finns det pen- sionärer som inte får hjälp fast de behöver det. Variationer före- kommer också mellan kommunerna i riket. Jag förutsätter att bristerna kommer att uppmärksammas bättre genom att vi får en effektivare uppföljning och en planering av äldreomsorgen. Vad har uttalat om utformningen av uppgifterna inom är viktigt. Personalen bör sträva efter att stödja den hjälpbehövande och fullgöra de sysslor i hemmet som han eller hon inte har förutsättningar att klara själv. Däremot bör personalen inte Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen överta sysslor från den de skall hjälpa. Jag vill också understryka de i egentlig mening sociala inslagen i hemhjälpen att vara en kontakt, ett sällskap för den hjälpbehövande. I likhet med och Pensionärsundersökningen anser jag att nya organisationsformer bör prövas inom . Av målet normalisering följer att verksam- heten bör decentraliseras och integreras med andra verksamheter. Arbete inom den sociala måste nu betraktas som ett fullvärdigt yrke och i princip som ett heltidsarbete. Personalen inom är en stor tillgång inom den kommunala . I likhet med anser jag att verksamheten kommer att förändras och att hemtjänstpersonalen kommer att betraktas som en resurs för skilda insatser inom . Hemtjänstpersonalen är spridd i kommunen och kan bli en viktig kontakt mellan människor. Begreppet social hemtjänst ligger i linje med de mål som gäller för äldreomsorgen. Benämningen hemsamariter på personalen bör enligt min mening ändras. Det ankommer dock inte på mig att föreslå en annan benämning. Jag utgår från att berörda parter på arbetsmark- naden kommer att ta upp frågan till prövning. Jag har tidigare (av- snitt 2.4) diskuterat begreppet socialarbetare och föreslagit att också personal inom det sociala serviceområdet skall benämnas så. Långvariga och vårdkrävande sjukdomstillstånd blir av naturliga skäl vanligare i högre åldrar. Det kan vara svårt att avgöra om det är sjukdom eller stigande ålder som är huvudanledningen till att äldre behöver mer vård. Ansvaret för vård av sjuka låg fram till de änd- ringar som skedde i anledning av Ädelreformen helt på landstingen. Kommunerna hade och har fortfarande ansvaret för de äldres behov av social omsorg. Vid resursbrist kunde detta medföra tvister mellan kommuner och landsting om vilken huvudman som var ansvarig i enskilda fall. För den enskilde kunde detta innebära oklarheter och medföra betydande olägenheter. I propositionen 1979/80:1 (s. 290) konstaterade föredragande departementschefen att behovet av vård och omsorg av gamla skulle komma att öka. var det uppenbart att allt fler äldre önskade att bo kvar hemma i den invanda miljön i stället för att behöva flytta till få sina behov av vård och omsorg tillgodosedda. Vård i hemmet borde i ökad utsträckning bli ett alternativ till institutionsvård. I många fall är det då närstående till den äldre som svarar för den vård och omsorg som han eller hon behöver. Närståendevårdare behöver stöd i sitt arbete för att kunna klara denna uppgift. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen hur detta skulle kunna lösas framöver signalerade departements- chefen att han ämnade tillsätta en parlamentarisk utredning för att pröva hur stödet till närstående skulle kunna förbättras. Pensionärsundersökningen konstaterade att utbyggnaden av den somatiska långtidssjukvården inte hade ökat i till- räcklig omfattning. Många äldre fick inte den sjukvård som de behövde. hade uttalat att ett enhetligt huvud- mannaskap för långtidssjukvård och äldreomsorg inte borde komma i fråga. Det borde tydligare slås fast vilket ansvar de olika huvudmännen hade. Olika former av samverkan mellan huvud- männen borde byggas ut. Sjukvårdshuvudmännen (landstingen) skulle också svara för all institutionell vård och andra insatser när det finns ett medicinskt vårdbehov. Det skulle även gälla sjuk- vårdsinsatser i servicehusen. Socialnämnderna skulle se till att nöd- vändig samverkan mellan kommuner och landsting utvecklades. Kommunerna skulle även svara för äldres behov av sociala insatser under institutionsboende. t.ex. kurativa insatser och vissa kontak- ter med närstående. uttalade också att kommuner och landsting inte borde bygga upp tämligen likartade vårdresurser. Strävan skulle alltså vara att i samverkan tillhandahålla de vårdresurser som krävs. Utredningen hänvisade också till olika samverkansprojekt som byggts upp . Pensionärsundersökningen framhöll att vården av sjuka i hem- met kunde sägas innehålla tre komponenter. Den första är den rent sociala omvårdnaden som är en uppgift för kommunerna. Den andra är medicinsk vård och behandling som är ett ansvar för lands- tingen. Det kräver en väl utbyggd primärvård, där framför allt distriktsköterskornas insatser är av betydelse. Den tredje kompo- nenten är finansieringen av vårdkostnaderna. Varje huvudman skulle enligt svara för samtliga kostnader hän- förliga till respektive vårdområde. I socialhjälpslagen återfanns en särskild bestämmelse om störan- de vårdtagare, som i huvudsak avsåg äldre personer med allvarliga alkoholproblem. föreslog att den bestämmelsen skulle tas bort. Så blev också ställningstagandet i propositionen. Någon bestämmelse om störande vårdtagare kom inte att inflyta i socialtjänstlagen. Föredragande departementschefen anslöt sig till vad som redo- visats i betänkande om vården av äldre. För- slaget om åtskillnad mellan sociala och medicinska insatser inom Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen äldreomsorgen ansåg departementschefen som väl genomtänkt. Han ville emellertid särskilt peka på nödvändigheten av praktisk samverkan mellan kommuner och landsting inom social hemtjänst och sjukvård i hemmet. Det var viktigt att samarbetsformer ut- vecklades. En samordnad planering av insatser för äldre var av stor betydelse med hänsyn till det nära sambandet mellan långtids- sjukvård och vissa vårdformer inom äldreomsorgen. Sjukhemmen hade emellertid inte fått den hemliknande utform- ning som varit ett villkor från statens sida program. Utbyggnaden av långtidssjukvården hade inte heller skett i takt med det ökande antalet äldre. Departementschefen föreslog därför att dessa frågor skulle utredas av den Äldreberedning som han ansåg att tillsätta. I socialtjänstpropositionen pekades på behovet av forsknings- och utvecklingsarbete inom äldreomsorgen. Föredragande departe- mentschefen ansåg det nödvändigt med ökade insatser inom denna forskning. Den måste vara tvärvetenskaplig. Äldreberedningen skulle i samråd med Delegationen för social forskning få överväga de ytterliga initiativ som behövdes i denna fråga. Behovet av utbildad personal inom äldreomsorgsområdet var också en viktig fråga för hur omsorgerna om äldre skulle kunna ske på bästa möjliga sätt. De stora förändringar som förväntades fram- över i fråga om organisation och arbetsmetoder skulle komma att ställa krav på ökade utbildnings- och forskningsinsatser. Detta var frågor som överlämnades till Äldreberedningen att analysera. 3.12Lagförslaget i propositionen 1979/80:1 Om De överväganden om äldreomsorg som skedde i propositionen 1979/80:1 ledde fram till förslag om två paragrafer om omsorger om äldre människor. 1979/80: SoU 44) gjorde ingen ändring i regeringens förslag annat än att paragraferna fick andra nummer i det slutliga beslutet. Paragraferna fick följande lydelser. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen 19 § skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. 20 § skall verka för att äldre människor får goda bo- städer och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. För äldre människor med behov av särskilt stöd skall kommunen inrätta bostäder med gemensam service (). Övergången från ett yrkesverksamt liv skall underlättas genom in- formation och annat stöd. I specialmotiveringen (författningskommentaren) till 19 § (i rege- ringens förslag 18 §) skriver föredragande departementschefen bl.a. följande. I paragrafen anges syftet med insatser för äldre. De grundläggande kraven på självbestämmande och normalisering läggs fast. skall genom sina insatser ge de äldre valfrihet. Nämnden ska skapa förutsättningar för att äldre människor som önskar det kan bo kvar i sin invanda miljö.