sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Fanns möjligheten att göra ingripanden i nära anslutning till gränsen i större utsträckning än vad som sker skulle detta öka möjligheten att ta vara på sådana dokument innan personerna i fråga haft chans att göra sig av med eller gömma dem. Naturligtvis får det inte bli fråga om en förtäckt gränskontroll utan även här bör det bli fråga om selektiva kontroller mot personer som kan hänföras till en viss profil på sätt anhörigkommittén skissat men där förutom antagande om brotts- benägenhet även den oklara identiteten skulle vara av betydelse. Enligt utredningens uppfattning bör även denna fråga utredas. har låtit utföra en förstudie till en gränskontrollutredning. Enligt denna förstudie bör regeringen tillsätta en särskild utredare att se över gränskontrollfrågor. Utredningen delar den bedömningen. 9.5.3Bättre identitetsutredningar i den inledande asylprocessen Utredningens bedömning: Det är av grundläggande betydelse för arbetet med fastställande av en asylsökandes identitet att en omfattande identitetsutredning görs i ett så tidigt skede av asyl- processen som möjligt. Utredningen anser att satsning på initialprocessen är lovande eftersom denna bör leda till en avsevärd förbättring av utförda identitetsutredningar. Regeringen bör ge i uppdrag att redovisa hur verkets arbete med identitetsfastställelse faller ut. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Det är av yttersta vikt att så snabbt som möjligt påbörjar en identitetsutredning och försöker få fram handlingar som styrker den asylsökandes identitet. Från flera håll har för utredaren framhållits vikten av detta samt av att identitets- utredningen görs på ett grundligt och systematiskt sätt. Det har emellertid framkommit att så inte alltid är fallet. Enskilda polismän har uppgett att det saknas uppgifter som kan vara till hjälp i arbetet med att söka fastställa utlänningens identitet eller medborgarskap när de får ärenden överlämnade från . Dessa polismän har uppgett att det finns brister i identitetsutredningarna. Även enskilda tjänstemän vid har framfört att det brister i verkets identitetsutredningar och att åtgärder ofta vidtas i ett alltför sent skede. Det mest uppenbara problemet med detta är naturligtvis att det är svårare att få fram uppgifter från den enskilde ju går. När han eller hon lämnar in sin asylansökan torde viljan att hjälpa till med att klarlägga sin identitet vara betydligt större än efter det att ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats. Om ärendet drar ut till följd av svårigheter med identifieringen drabbar detta både den enskilde och samhället. I avsnitt 4.6.1 beskrivs bl.a. den satsning som inlett såvitt gäller den inledande asylprocessen och att en av avsikterna härmed var att ta tillvara uppgifter som kan vara till nytta senare i asylprocessen. Med hänsyn till de resurser som verket tillfört den inledande processen bl.a. vad avser personal med bred kompetens bör en klar förbättring vad gäller de utförda identitetsutredningarna kunna förväntas framöver. Utredningen vill starkt understryka vikten av tidiga och grundliga identitets- utredningar. Eftersom frågan är av så grundläggande betydelse för möjligheten till senare verkställighet av de beslut som fattas om avvisning och utvisning, vilket i sin tur är en förutsättning för trovärdigheten av asylpolitiken i stort, bör regeringen uppdra åt att lämna en redovisning av hur verket lyckats med föresatsen att förbättra identitetsutredningarna. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar 9.5.4Behövs särskilda regler för personer som saknar identitetshandlingar? Utredningens förslag: Asylsökande som saknar identitets- handlingar och som inte samarbetar när det gäller att fastställa sin identitet eller för att få nya resehandlingar skall inte fullt ut få samma förmåner som andra personer som ansöker om asyl. Personer ur denna grupp skall inte kunna undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd enligt 4 kap. 3 a § UtlF. Dessa personer bör inte heller ha en lika hög dagersättning som personer som medverkar till fastställandet av sin identitet. Utredningen föreslår därför utökade möjligheter att sätta ned dagersättningen enligt 10 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Utredningen föreslår även utökade möjligheter att sätta ned bostadsersättningen, dvs. bidrag till s.k. eget boende, för personer i denna grupp. Möjligheten att sätta ned dagersättning för ensamstående barn mellan tas bort. Utredningens bedömning: Frågan om under vilka former personer i denna grupp skall delta i s.k. organiserad verksamhet enligt 4 § LMA bör ses över. I den svenska asylprocessen behandlas alla som ansöker om asyl på i huvudsak samma sätt. Detta innebär t.ex. att samma regler gäller för personer som har giltiga identitetshandlingar eller på annat sätt kunnat göra sin identitet sannolik och för dokumentlösa personer vars identitet är oklar. Ingen åtskillnad görs heller mellan de personer som på grund av förhållandena i hemlandet inte har möjlighet att få fram några dokument till styrkande av sin identitet men som ändå gör så gott de kan för att bistå myndigheterna vid identitetsfastställelsen och de personer som av olika skäl inte vill samarbeta för att klarlägga sin identitet eller sitt medborgarskap. I avsnitt 9.1 anges att oklar identitet är ett ökande problem som utgör en belastning för hela asylsystemet med bl.a. långa handläggningstider i alla ärenden som följd. Detta drabbar inte bara dem som har verkliga skyddsskäl och som får vänta än nödvändigt på att få sin sak prövad. Det drabbar även dem som inte bedöms ha skyddsskäl och som slutligen får ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det kan inte nog understrykas hur påfrestande det är för de enskilda utlänningarna att gå och Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar vänta på ett besked från myndigheterna, inte minst gäller detta för barnen. Utredningen vill åter igen framhålla att det är av yttersta vikt att även tiden i , efter ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut, minimeras. Om inte sådana beslut verkställs efter utgången av den tid som den enskilde haft på sig att lämna landet är risken överhängande att han eller hon inges falska förhoppningar om möjligheten att trots allt kunna få stanna kvar i . Åter är det barnen som blir värst drabbade. Ju de blir kvar i desto mer anpassar de sig till ett liv här med nya nätverk och band som blir allt svårare att klippa av. Eftersom detta även är något som svenska myndigheter tar hänsyn till är risken dessutom stor att föräldrar ser det som en möjlighet att få stanna kvar om de håller sig undan verkställighet och av denna anledning kanske t.o.m. håller sig gömda. Flera undersökningar har visat hur dåligt personer mår, som väljer att leva gömda, inte minst barnen. Det är därför angeläget att allt görs för att undvika en sådan situation. Som utredningen understryker bl.a. i avsnitt 4.6.2 har mottagningshandläggare här en viktig roll och deras kontakter med de enskilda kan ha avgörande betydelse för om de väljer att återvända till hemlandet självmant eller inte. Dokumentlösheten är, som tidigare nämnts, inte något nytt problem även om omfattningen av dokumentlösheten har ökat betydligt. Utredningen har i avsnitt 4.6 pekat på flera faktorer som har betydelse för effektiviteten i verkställighetsarbetet och som på lite kan få effekt om de ses över. Trots att någon slutgiltig lösning på problemet knappast kan åstadkommas förrän en grundligare analys av vad den dramatiska ökningen av antalet personer som blir kvar i efter lagakraft- vunna beslut beror på (se avsnitt 4.1) måste åtgärder vidtas för att försöka hindra utvecklingen. Utredningen är av den uppfattningen att det är av stor vikt vilka signaler som sänds ut till enskilda personer som antingen redan sökt asyl här eller som står i begrepp att göra det. För en person som har att välja på att antingen visa upp sitt pass eller andra identitetshandlingar eller att undanhålla sådana handlingar måste det innebära någon skillnad beroende på vad han eller hon väljer att göra. Det är dels viktigt att hitta incitament för dessa personer att visa upp sina handlingar, dels är det viktigt att för det fall så ej sker Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar detta också ger återverkningar på olika sätt, t.ex. såvitt gäller de förmåner som ges. Förutom de förslag som utredningen lämnar gör utredningen den bedömningen att det inom befintlig lagstiftning finns verk- ningsfulla instrument för att åtminstone delvis komma till rätta med dokumentlösheten. Utredningen vill därför även peka på dessa instrument, vilka redogörs för i det följande. antog Europeiska unionens råd ett direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlems- staterna (2003/9/EG), vilket är ett steg i riktning mot en gemensam asylpolitik. Rådsdirektivets huvudsakliga syfte är att garantera asylsökande inom EU ett värdigt mottagande med jämförbara mottagandevillkor i medlemsstaterna. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes sekundära förflyttningar då förhoppningen om att finna bättre mottagandevillkor i en annan medlemsstat är relevant. I de fall utredningens förslag berörs av direktivet anges detta. Undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd Enligt 1 kap. 5 § första stycket UtlL skall en utlänning ha arbetstillstånd för att få arbeta i , om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i något av de övriga nordiska länderna. I paragrafens andra stycke anges att regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd, vilket regeringen har gjort i bl.a. 4 kap 3 a § i UtlF, som gällt . I denna bestämmelse föreskrivs att en asylsökande är undantagen från skyldigheten att ha arbets- tillstånd i de fall bedömer att dess beslut i hans eller hennes ärende inte kommer att kunna fattas från ansökan. Undantaget gäller fram till dess lagakraft- vunnet beslut föreligger i ärendet. utfärdar särskilt bevis om undantag från skyldighet att ha arbetstillstånd. I propositionen Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94 s. 36 f.) diskuterades frågan om det fanns anledning att ändra på denna regel. Först redovisades skälen till varför bestäm- melsen begränsats. En generell rätt för alla asylsökande att få börja arbeta sedan asylansökan gjorts hade bedömts kunna leda till en inte obetydlig ökning av antalet asylsökande. Det skulle för en del personer utan egentliga asylskäl kunna framstå Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar som ett lockande alternativ att anmäla sig som asylsökande i och därmed få rätt att arbeta här . En ökning av antalet asylsökande utan asylskäl riskerade att urholka asylrätten. Därefter angavs att reformen dittills endast haft begränsad praktisk betydelse eftersom läget på arbetsmarknaden inneburit att det varit omöjligt för de flesta asylsökande att få något arbete på den öppna arbetsmarknaden. Eftersom inget kommit fram som föranledde en annan bedömning av de skäl som talar emot att asylsökande ges en generell rätt till arbete föreslogs inte någon ändring. Sedan detta skrevs har förflutit och verkligheten ser annorlunda ut. Inströmningen av asylsökande har ökat betydligt liksom andelen dokumentlösa. Enligt Migrations- verkets statistik har bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd utfärdats i en ökande omfattning enligt följande: 1999, 1 2000, 4 2001 och 9 2002. Enligt det ovan omnämnda rådsdirektivet om miniminormer för mottagande av asylsökande skall medlemsstaterna fastställa en tidsperiod inom vilken den sökande inte skall ha tillträde till arbetsmarknaden (art. 11.1). Enligt samma direktiv skall medlemsstaterna vidare besluta på vilka villkor sökanden kan beviljas tillträde på arbetsmarknaden om ett beslut i första instans inte har fattats efter att asylansökan lämnades in och denna försening inte kan tillskrivas den sökande (art. 11.2). Utredningens överväganden och förslag i denna del Det är inte omöjligt att en av alla tänkbara orsaker till att asylinströmningen ökar just till är att det spritts vetskap om att det går att arbeta här under asylprocessen. Även den ökande dokumentlösheten kan till viss del vara påverkad av detta. Om asylutredningen befaras dra ut utfärdar bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Om den asylsökande inte har några identitetshandlingar är det svårt att fatta snabba beslut framförallt om det även är oklart vilket land som är den asylsökandes hemland. Just de farhågor som framfördes i ovan anförda förarbeten rörande en eventuell generell rätt för asylsökande att arbeta kan, i vart fall beträffande vissa grupper av asylsökande, ha besannats Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar trots att bestämmelsen om undantag från kravet på arbetstillstånd gavs en begränsad räckvidd. Med hänsyn dels härtill, dels till att borttagandet av möjligheten att få arbeta asylansök- ningen prövas kan vara ett av flera möjliga sätt att ge signaler om att dokumentlösa asylsökande som inte samarbetar inte bör ges samma förmåner som andra asylsökande, föreslår utredningen att denna grupp inte bör kunna undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Utredningen har övervägt om förslaget skulle kunna anses strida mot det antagna rådsdirektivet för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Enligt rådsdirektivet skall, som ovan anges, en asylsökande som inte fått beslut i första instans som huvudregel beviljas tillträde på arbetsmarknaden. Detta gäller dock inte om förseningen kan tillskrivas den asylsökande. Eftersom utredningens förslag rör begränsningar i möjligheten att arbeta, som är direkt hänförliga till den enskilde asylsökandes bristande medverkan, är förslaget enligt utredningens uppfattning förenlig med rådsdirektivet. Nedsättning av dag- och bostadsersättning Asylsökande har enligt reglerna i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. rätt till bistånd i form av logi, bostads- ersättning, dagersättning och särskilt bidrag. Logi på förläggning s.k. anläggningsboende (ABO) har alla asylsökande rätt till som inte själva ordnar bostad (14 §). De asylsökande som har inkomst eller egna tillgångar och har logi och eventuell kost på en förläggning skall betala ett skäligt belopp som ersättning (15 §). De som på egen hand ordnar bostad s.k. eget boende (EBO) har rätt till bidrag till bostadskostnad s.k. bostadsersättning (16 §). Enligt 4 § förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. lämnas bostadsersättning med för en ensam- stående utlänning och med sammanlagt för en familj. De asylsökande som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring s.k. dagersättning. Enligt 5 § i den nämnda förordningen skall dagersättningen täcka kostnader för livsmedel, kläder, skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror samt täcka utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel om inte annat följer av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. Enligt 6 § i Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar den först nämnda förordningen lämnas dagersättning per person med följande belopp. Barn 0–3 år Barn 4–10 år Barn 11–17 år För familjer som har fler än två barn lämnas hel dagersättning endast för de två äldsta barnen. För vart och ett av de yngre barnen lämnas dagersättning med hälften av det belopp som gäller för barnet enligt tabellen. Så kallat särskilt bidrag har asylsökande rätt till om det föreligger något annat angeläget behov (18 § LMA). Enligt 7 § i förordningen (1994:361) om mottagande av asyl- sökande m.fl. anges att särskilt bidrag lämnas för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov eller som är nödvändiga för en dräglig livsföring. Det kan röra sig om kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, handikapp- och spädbarnsutrustning samt i vissa fall för avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård. När lagen om mottagande av asylsökande m.fl. infördes anförde regeringen att det var av största vikt att en asylsökande inte genom att hålla sig undan kunde försvåra utredningen och därmed fördröja handläggningen av ärendet (prop. 1993/94:94 s. 50). Dagersätt- ningen kan således, enligt 10 § första stycket LMA, sättas ned för asylsökande som fyllt bl.a. om han eller hon genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd, dock inte till den del ersättningen är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning7. Om en asylsökande som fyllt även efter en sådan nedsättning försvårar utredningen genom att hålla sig undan kan, enligt andra stycket i samma bestämmelse, bostadsersättning sättas ned helt om han eller hon erbjuds plats på en förläggning. I en sådan situation kan även dagersättningen sättas ned helt om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen. En efter att lagen trätt i kraft ändrades den på så sätt att ett tredje stycket infördes, 7 Detta innebär att dagersättningen för en ensamstående kan sättas ned med . Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar enligt vilket dagersättning och bostadsersättning kan sättas ned på samma sätt om en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Skälen till detta var att det ansågs nödvändigt att någon form av ekonomisk sanktionsmöjlighet skulle finnas för det fall att utlänningen vägrar att medverka till en åtgärd som är nödvändig för att verkställigheten skall kunna genomföras t.ex. vid vägran att medverka till att söka en pass- handling som krävs för återresan (prop. 1993/94:150 bilaga 11 s. 6). Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har enligt 12 § LMA inte rätt till bidrag. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda om de svenska bestämmelserna för bidrag och inkvartering är tillräckliga för att uppfylla det ovan nämnda rådsdirektivet om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna samt under vilka förutsättningar mottagande- villkor kan dras in helt eller delvis (Dir. 2003:11). Utredningens förslag, bedömningar och överväganden i övrigt rörande dagersättning Utredningen har redan berört att det är viktigt att mottagnings- handläggarna ges ytterligare möjligheter att vidta åtgärder mot enskilda personer som inte samarbetar vid identitetsfastställelse. Åtgärderna bör utformas så att ett bristande samarbete leder till att den aktuelle personen inte får samma förmåner som övriga asyl- sökande. Ett sätt att åstadkomma detta är att utöka möjligheterna till nedsättning av dagersättningen enligt 10 § LMA. Enligt utredningens uppfattning skall dagersättning kunna sättas ned före ett fattat avvisnings- eller utvisningsbeslut även i de fall då en asylsökande försvårar utredningen i ärendet om uppehålls- tillstånd på annat sätt än genom att hålla sig undan, nämligen då en utlänning som saknar dokument inte medverkar till att fastställa sin identitet. Bristande medverkan i detta hänseende skall således införas som ytterligare ett kriterium för nedsättning av dagersätt- ning enligt 10 § LMA. Enligt uppgifter från sattes dagersättning ned för 352 personer till följd av bristande medverkan i Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Det är emellertid osäkert om denna statistik är rättvisande eftersom det är tänkbart att de handläggare som registrerat nedsättningen angett en allmän kod i stället för den som avser sådan nedsättning. Totalt sattes dagersättning ned för 6 034 personer . De regionala samordnarna i återvändandefrågor har förklarat att dagersättningen enligt deras uppfattning inte reduceras i någon större utsträckning. Samordnarna har vidare uppgett att det förts diskussioner inom verket om användningen av matrekvisitioner i stället för kontant- bidrag men att det finns olika uppfattning om detta. Utredningen konstaterar först och främst att det är otillfreds- ställande att det inte har gått att få fram mer exakta uppgifter om i vilken utsträckning de befintliga reglerna om nedsättning av dagersättning kommer till användning i praktiken. Bestämmelserna förefaller dock inte tillämpas i någon större utsträckning. Utredningen vill därför även framhålla möjligheten att tillämpa befintliga regler då en asylsökande inte medverkar till åtgärder som skulle möjliggöra verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Flera av de juridiska ombud för de asylsökande och flera av de representanter för frivilligorganisationer som utredaren varit i kontakt med har varnat för att en ökad användning av nedsättning av dagbidragen eller en åtstramning av dessa regler kan bidra till att de asylsökande i större utsträckning arbetar utan tillstånd eller drivs in i kriminalitet i form av snatteri eller stöld för att finansiera sin dagliga livsföring. Det kan, enligt utredningens bedömning, möjligen finnas en viss sådan risk. Utredningen finner det dock angeläget att understryka att alla individer har ett eget ansvar för sina handlingar och de åtgärder som föreslås rör en grupp som valt att inte samarbeta. Utredningen anser att det är orimligt att personer som inte medverkar till att göra sin identitet sannolik eller som inte medverkar till att verkställighet av ett avlägsnandebeslut skall kunna ske skall erhålla samma förmåner som andra asyl- sökande. På sätt närmare anges och motiveras i avsnitt 14.2 skall en nedsättning av dagersättningen dock inte längre kunna ske för ensamstående barn mellan . Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Utredningens överväganden rörande bostadsersättning för eget boende Reglerna om bidrag för eget boende infördes som ett led i att mottagandet skulle präglas mindre av omhändertagande och mera av ökat eget ansvarstagande. Regeringens utgångspunkt var att mottagandet skall organiseras så att det så långt som möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför förläggnings- systemet och att de tar ansvar för sitt eget liv, vilket uppgavs i hög grad underlätta integrationen för den som får stanna och också ge goda förutsättningar för ett återvändande. Några remissinstanser hade fört fram farhågor om att eget boende för asylsökande i större utsträckning skulle göra det svårare för myndigheterna att hålla reda på var de asylsökande fanns och därmed leda till längre handläggningstider. Regeringen menade dock att detta gick att motverka bl.a. genom att alla asylsökande skulle registreras vid en förläggning och att skulle svara för biståndet. Detta skulle medföra att en asylsökande fick ett starkt intresse av att själv hålla kontakt med verket om eventuella adressändringar. Regeringens slutsats var att den föreslagna ordningen, som innebar att asylsökande i större utsträckning skulle komma att bo utanför förläggningssystemet, inte skulle medföra att det blev svårare för myndigheterna att hålla kontakt med dem (prop.1993/94:94 s.34 f.). Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) påpekade i sitt betänkande att utvecklingen mot eget boende i stället för förläggningsboende i viss utsträckning medfört svårigheter för den inre utlänningskontrollen och för verkställighetsarbetet. Utredningen anförde även att det ur strikt kontrollsynpunkt skulle vara bättre om eget boende över huvud taget inte kunde komma i fråga för personer med oklar identitet eller för personer för vilka verkställighetsproblem kan förutses. resonerade man kring att den praktiska betydelsen av att sådana utlänningar i stället bodde på förläggning inte borde överdrivas eftersom verkställigheten ofta försvårades av att utlän- ningen höll sig undan redan innan eget boende förekom. Vidare framhölls att en fullständig återgång till förläggningsboende skulle innebära stora kostnader för statsmakterna, vilka sannolikt inte skulle uppvägas av den förbättrade kontrollmöjligheten och därmed följande effektivitet i verkställighetsarbetet.