sou · GRB378d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Av Post- och , 2002, framgår att av 278 kommuner som svarat på enkäten äger ett nät för den egna förvaltningen (s.k. förvaltningsnät) eller ett allmänt nät och säger att de äger både ett allmänt nät och ett förvaltningsnät. Den statliga satsningen med i stöd fortsätter, om än i något långsammare takt än vad IT-propositionen angav. Upp- starten av den statsstödda uppbyggnaden av IT-infrastrukturen kom i praktiken i gång först efter propositionen, bland annat på grund av kravet på att ett lokalt IT-infrastrukturprogram skall finnas antaget och godkänt innan statligt stöd kan lyftas. Enligt Länssamverkan Bredband och så hade 249 kommuner ett klart IT-infrastruktur- program och av dessa var 236 godkända av . 28 kommuner förväntas få sitt program klart . Högst sju av landets kommuner förväntas helt avstå från att upprätta ett lokalt IT-infrastrukturprogram. Det betyder att kommunerna snabbt svarat upp mot det önskemål som uttrycktes i betänkandet IT-infrastruktur för stad och land (SOU 2000:111) att kommunerna skall ta ett ansvar för analys, planering, prioritering och strategier för utbyggnaden av IT-infrastrukturen i den egna kommunen och regionen och som också regeringen tagit fasta på i stödförord- ningarna. För de kommuner som var tidigt ute med att utarbeta sina IT- infrastrukturprogram kunde utbyggnad av ortssammanbindande nät och områdesnät starta redan under föregående . Enligt Länssamverkan Bredband kommer dock utbyggnaden att ta ordentlig fart under innevarande år. Denna bedömning gör de efter en enkätundersökning hos länsstyrelserna och de regionala själv- styrelseorganen. Ursprungligen var tanken i IT-propositionen att utbyggnaden skulle ta fart . Av orsaker som ovan redogjorts för blev det egentliga startåret först och utnyttjandet av stöden har ökat markant . Detta har föranlett regeringen att förlänga möjligheten att utnyttja det stat- liga stödet med . Den försening som har uppstått har ändå enligt min mening varit en nödvändig tid för eftertanke och reflexion inför kommunernas uppgift att ta sig an bredbandsutbyggnaden i den egna kommunen. Genom denna förskjutning har de flesta kommuner utarbetat sina program, vilket med största sannolikhet kommer att innebära att de medel som står till förfogande kommer att användas på ett så optimalt sätt som möjligt. Brist på privat kapital Bristen på kapital kommer dock troligen att få en negativ effekt på utbyggnaden av bredbandsnäten. Enligt vad som angavs i betänk- andet IT-infrastruktur för stad och land (SOU 2000:111) så skulle det statliga stödet och den kommunala insatsen tillsammans med investeringsvilligt kapital som de kommersiella aktörerna själva skulle stå för ge en i stort sett heltäckande utbyggnad av det orts- sammanbindande nätet. Vad avser områdesnätet är behovet mycket större varför dessa pengar enbart förväntades täcka delar av behovet. Detta innebär att näten inte kommer att nå lika långt som ursprungligen avsågs. Även om många kommuner, i avsaknad av privat kapital, ökar sin egen andel kommer det att saknas kapital, vilket leder till att ambitionsnivån måste sänkas beträffande hur stor del av landet som kan få ett utbyggt nät till och med . Trots detta kommer den nu pågående uppbyggnaden av det orts- sammanbindande nätet att innebära att en klar majoritet av alla tätorter kommer att få en anslutning till ett öppet nät med hög överföringskapacitet. Stomnätsutbygganden kommer också enligt min bedömning till stor del att färdigställas med de förändringar av villkor och omfördelning av medel som regeringen beslutat om. Enligt Länssamverkan Bredbands enkätundersökning gällande så var det då av upphandlingarna som gått till rent privata operatörer. av upphandlingarna togs hem av kommuner eller kommunala bolag samt av statliga företag3. Denna bild har snabbt förändrats, framförallt beroende på att TeliaSonera nu klassificeras som ett privat företag men också beroende på en ökning av andelen traditionellt privata företag. Vid motsvarande undersökning genomförd av (Projektet kring IT- infrastruktur, ) så hade nästan hälften av de 140 avtalen om anläggande av ortssammanbindande nät gått till privata operatörer, ensamma eller i samverkan med andra. I under- sökningen redovisas följande siffror: 3 Med statliga företag menas här de som ägs av staten till eller mer. Slutna avtal ortssammanbindande nät Privata bolag i samverkan med statliga bolag, kommun eller kommunala bolag Kommunalt bolag och statligt bolag i Kommunen och kommunala bolag i samverkan Övriga eller uppgift saknas I samma undersökning redovisas också utfallet av de 114 avtal som slutits för etablering av områdesnät. Privata bolag i samverkan med statliga bolag, kommun eller kommunala bolag Kommunen och kommunala bolag i samverkan Övriga eller uppgift saknas Utvecklingen har således gått från att kommunerna har dominerat till att de privata bolagen dominerar. Detta förhållande är enligt min mening en spegling av att de privata operatörerna inte haft de ekonomiska förutsättningar som krävs för att delta i den första fasen av utbyggnaden av IT-infrastrukturen. Som en följd av den dominans som kommun och stat inledningsvis hade avseende uppdrag att bygga bredbandsnät med hjälp av de statliga stöden har också kritik riktats mot detta faktum. Denna kritik kan till att börja med synas vara korrekt men är enligt min mening inte relevant även om avsikten då reglerna för stödet fastslogs var att framförallt de privata operatörerna skulle lockas att gå in och investera i områden som inte av egen kraft kan bära en kommersiell satsning. I reglerna sades tydligt att upphandling skall ske på konkurrensneutrala villkor. Enbart i avsaknad av anbud kan kommuner välja att själv anlägga nät. Orsaken till att så få privata operatörer inledningsvis hade upp- drag att anlägga nät är inte att de saknat möjlighet att delta i upphandlingen. Tvärtom är det nog så att man i många fall valt att avstå från att lämna in en offert, ofta på grund av orsaker som nämnts ovan om det allmänna konjunkturläget för branschen. Så även om avsikten inte var att kommunala och statliga aktörer skulle bli dominerande på bredbandsuppbyggnaden så är läget att tack vare att kommuner och stat fortsatt engagera sig i utbyggnaden så har den inte gått i stå utan löper på i acceptabel takt. 2.2.4Staten som aktör på marknaden De statliga aktörerna interagerar med andra offentliga och privata aktörer på flera sätt. VV, VF, (SvK) I diagrammet ovan visas en värdekedja i vilken de interaktioner avbildats som kunnat kartläggas mellan å ena sidan de statliga aktörerna (SvK), () (), () samt () samt och å andra sidan privata och andra offentliga aktörer, främst kommuner och kommunala bolag. Dessutom har slutkunder inkluderats i diagrammet för att visa att när man når kapacitets- och IP-nivån så konkurrerar aktörerna om samma slutkunder. De vanligaste inter- aktionerna visas med kraftigare pil. Staten uppträder på telekommarknaden i huvudsak i tre fall. Nedifrån räknat är den första stora affärstypen att och upplåter kanalisationsutrymme, dvs. erbjuder andra att bygga nät med hjälp av deras fysiska infrastrukturer, vägbankar Av tekniska och rättsliga skäl upp- låter inte plats i sina ledningsstråk. Den största affären av denna typ är upplåtelse av utrymme i vägbankar. Nästa stora affärstyp i värdekedjan är att upplåter svart fiber. Den tredje och i affärsomfattning troligen den klart största affärstypen för staten är när , och i viss mån upplåter kapacitetstjänster i sina nät. Syftet och motivet för staten att agera högre upp i värdekedjan än att enbart erbjuda kanalisationsutrymme är två: Att utnyttja möjligheten att kostnadseffektivt etablera nät i befintliga fysiska infrastrukturer. Att erbjuda marknaden den överkapacitet som nästan oundvik- ligen uppstår när statliga verk och bolag bygger bredbandsnät i första hand för eget internt bruk. IT-företagens telekområd har i sin , nytta, nöje och välfärd, , berört statens roll på bred- bandsområdet. I det osäkra läge som råder för IT-branschen och konjunkturen så efterfrågar tydliga, stabila och lång- siktiga spelregler. Detta är enligt min mening en i grunden självklar begäran. Långsiktighet och stabilitet är alltid eftersträvansvärt. Dock måste reglerna kunna ändras då verkligheten förändras på så markant sätt som inom IT-området. Staten kan inte stillasittande betrakta den allmänt negativa utvecklingen inom IT-området. Då är det nödvändigt att ompröva tidigare strategier och ställnings- taganden. Staten måste därför balansera mellan denna stabila och lång- siktiga strategi och en flexibilitet för att parera omvärldsfaktorer av vikt. IT-företagen skriver också att i områden där de kommersiella aktörerna inte kan möta efterfrågan kan stat och kommun spela en viktig roll. Detta stämmer helt med den strategi som staten lagt fast. Vad som hänt är att de områden där de kommersiella aktörerna inte klarar av att möta efterfrågan har, på grund av det rådande marknadsläget, blivit fler och inträffar vid allt högre befolkningsdensitet. De IT-politiska inriktningarna slår fast att staten har ett över- gripande ansvar för att hela landet, alla medborgare, får möjlighet ta del av den nya informationstekniken, detta ur bland annat ett demokrati- och rättviseperspektiv. Detta ansvar kan aldrig stanna enbart vid att erbjuda ekonomiskt stöd till vissa regioner. Staten har här ett mycket större ansvar att se till att det i praktisk handling också verkligen anläggs IT-infrastruktur i hela landet. Det är viktigt att balansera mellan ambitionen att utvecklingen i första skall hand drivas av de privata aktörerna och möjligheten att i ett svårt konjunkturläge hålla liv i IT-utvecklingen. Att stat och kommun även i fortsättningen skall inta en mycket aktiv roll som finansiär av utbyggnad av infrastruktur i de områden där utbyggnad inte kan ske på marknadsmässiga villkor anser vi vara ställt utom allt tvivel. Därom torde också allmänt stor enighet råda. Frågan är om statliga och kommunala aktörer, inklusive statliga och kommunala bolag, även i fortsättningen skall vara aktiva i rollen som utförare av nätutbyggnaden och som operatörer av näten. Här finns enligt min mening ingen enkel princip att följa. Antingen fortsätter statliga och kommunala aktörer att, till- sammans och i konkurrens med privata aktörer, ta ett ansvar för att infrastrukturen kommer på plats och möjliggör därigenom markna- den för tjänster att växa. Alternativet är att stat och kommun intar en mer passiv roll som utförare och operatör. skulle följden av ett sådant strategival bli att nätutbyggnaden avtar och därigenom ytterligare försvårar finansiering och utveckling av nyttiga tjänster. För att fortsättningsvis skall kunna hålla sin position inom IT-området är det viktigt att få en fungerande tjänstemarknad. En sådan kräver en utbyggd IT-infrastruktur för att nå en tillräckligt stor kundmassa så att det finns ekonomiska incitament att driva utvecklingen. Enligt min mening hade denna utveckling påverkats negativt utan de offentliga aktörernas medverkan. Statliga och kommunala aktörer kan bidra till att stärka konkurrensen på området. Det är också det som har skett i samband med utbyggnaden av ortssammanbindande nät och områdes- nät med statligt stöd. Förutom privata bolag har kommunala och statliga aktörer liksom alla tänkbara konstellationer av privata, kommunala och statliga aktörer deltagit i upphandlingarna. Enligt min mening är därför det senare alternativet, att stat och kommun intar en mer passiv roll som utförare och operatör, avsevärt sämre än det förstnämnda. Omfattningen av det statliga engagemanget kan däremot kon- tinuerligt prövas. I tider med stor privat investeringsvilja och med en marknadssituation som präglas av en väl fungerande konkurrens kan det finnas skäl att staten tar ett steg tillbaka och intar en mer passiv roll. Men mot bakgrund av hur marknadssituationen i varit har det varit nödvändigt med ett offentligt engagemang i dessa frågor. Utan de statliga och kommunala insatserna, vid sidan av rent ekonomiskt stöd, så skulle bredbandsutbyggnaden till stora delar gått i stå. Sammanfattningsvis anser jag att den strategi som staten verkar efter är riktig. Det vill säga att så långt som möjligt nyttja den privata investeringsviljan, med ekonomiskt stöd till vissa regioner, som man självklart nyttjar de resurser i form av statlig infrastruktur som primärt finns uppbyggd för andra syften men som på ett utmärkt sätt kan stödja en snabb utbyggnad av en IT- infrastruktur i hela landet. Därigenom skapas snabbare förutsätt- ningar för de tjänstebaserade företagen att nå ett stort kundunder- lag och därigenom underlättar för att nå målet att skall som första land bli ett informationssamhälle för alla. Kapitlet omfattar en beskrivning av omfattningen och karaktären av den infrastruktur som staten förfogar över i anslutning till den verksamhet som bedrivs av , , , samt de helägda bolagen , och som eventuellt kan användas för att underlätta utbyggnad av nät med hög överföringskapacitet, beskrivning av de särskilda krav som respektive aktörs verksamheter ställer och som är aktuella i detta sammanhang samt beskrivning av de intressekonflikter som kan finnas mellan IT-infrastrukturens utbyggnad och utnyttjande och de uppgifter som aktörerna har. Först ges en beskrivning av respektive aktör och avslutningsvis ges en samlad beskrivning av infrastrukturerna tillsammans med en analys av hur stor andel av befolkningen som rent teoretiskt kan nås av befintlig utbyggnad av fiber i banvallar och kraftledningar. I utredningen har vi valt att benämna de fysiska infrastrukturer som kan användas för att underlätta utbyggnaden av nät med hög överföringskapacitet för kanalisationsutrymmen. En väg, en järn- väg, en kraftledning, en mast eller ett torn är med denna nomen- klatur att betrakta som ett kanalisationsutrymme medan t.ex. skogs- och inte i det här avseendet är att betrakta som ett sådant. I ett kanalisationsutrymme anbringas vanligen kanalisation i vilk- en ett nät slutligen etableras. I fallet med en väg är det ofta fallet att man först förlägger ett rör i vägbanken i vilket sedan en fiber- ledning förs in. Men det förekommer också att man förlägger en fiberledning i vägbanken utan att något rör förläggs. Den tekniken är också den vanliga i banvallar. I upphängda kraftledningar anbringas fiberledningar uteslutande direkt i kanalisationsutrymmet. har en produkt där man erbjuder tredje part att anbringa egen fiberledning i Produkten kallas av för Upplåtelse av kanalisation för optisk fiberkabel, men i vår nomenklatur skulle den alltså ha kallats Upplåtelse av kanalisationsutrymme för optisk fiberkabel. och torn som används för att anbringa radioutrustning av olika slag betraktas även de i detta sammanhang som kanalisations- utrymme. Sammanfattningsvis används alltså följande nomenklatur i utred- ningen: Fysisk infrastruktur såsom väg, järnväg, kraftledning, mast eller torn som kan användas för att underlätta utbyggnaden Rör eller annan anordning som anbring- as i kanalisationsutrymme för att under- lätta etableringen av nät. En fysisk ledning eller radioutrustning som anbringas i kanalisationsutrymme eller kanalisation (OSI nivå 1). En ledning som aktiverats så att kom- munikation är möjlig mellan dess änd- punkter (OSI nivå 2). Länkar som kopplats samman för att bilda ett nät som kan användas för att realisera tjänster för elektronisk kom- munikation (OSI nivå 3). Termen nätkapacitet förekom i den numera upphävda telelagen. I den nya lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation talas istället om nät. Följande förklaring ges i avsnitt 13 i propositionen till den nya lagen: Innehavet av nät som sådant är inte anmälningspliktigt enligt telelagen. Däremot är tillhandahållande av nätkapacitet inom ett allmän tillgäng- ligt telenät anmälningspliktigt. För att följa terminologin i de nya EG- direktiven skall dock inte endast tillhandahållandet av allmänt tillgäng- liga elektroniska kommunikationstjänster utan även tillhandahållandet av allmänt kommunikationsnät mot ersättning vara anmälningspliktigt. Det senare motsvarar alltså att enligt telelagen inom ett allmänt till- gängligt telenät tillhandahålla nätkapacitet. I stället för nätkapacitet bör därför i fortsättningen talas om nät. består organisatoriskt av ett huvudkontor, sju regioner, fyra affärsenheter samt fyra enheter med speciella ansvarsområden. Dessutom sorterar även Vägtrafikinspek- tionen under organisation. huvudsakliga uppgift är att bidra till att de uppsatta transportpolitiska målen uppfylls. De transportpolitiska målen består av ett övergripande mål och sex delmål. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och lång- siktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och närings- livet i hela landet. De sex delmålen är: 5.en positiv regional utveckling För att åstadkomma detta bedriver sin verksamhet runt fyra huvuduppgifter. Den övergripande sektorsuppgiften består i att driva på hela utvecklingen av transportsystemet. Hit hör bland annat det över- gripande ansvaret för trafiksäkerhetsfrågor, handikappanpassning av väg- och kollektivtrafiken och miljöfrågor. I myndighetsutövningen ingår att ta fram regler för till exempel fordon, körkort och yrkestrafik och att tillämpa dessa. I den statliga väghållningen ingår att som beställare utveckla och förvalta det av staten innehavda vägnätet samt att utöva tillsyn över kommunernas väghållning. sju regioner är självständiga myndigheter med ansvar för väghållningen inom respektive region. I uppgiften produktion ingår att på beställning av eller andra utföra projektering, byggande, drift och underhåll av vägar och tillhörande anläggningar. Verksamheten bedrivs på företags- ekonomisk grund i fyra affärsenheter. I sin kärnverksamhet förvaltar totalt väg i , fördelat som , riksväg samt länsvägar. äger också en stor mängd fastigheter, ofta små mark- områden, som ligger utmed vägarna. Till skillnad från vägområdet, som vanligtvis ägs av annan markägare och där vägen är förlagd med stöd av vägrätt, har själv äganderätten till dessa marker i anslutning till vägarna. Dessa markområden kan med för- del användas för och liknande och upplåts också för sådant när någon begär. har inga egna telenät, utöver ett eget radionät för intern kommunikation. De nät som finns i vägbanken ägs uteslut- ande av operatörer. Historiskt har det funnits ett nära samarbete mellan det gamla och . var den enda aktör som förlade kablar i vägbankarna. är läget radikalt annorlunda. Flera operatörer har förlagt bredbandsnät i vägbanken. förläggning har skett mest i de stora vägarna men blir det allt vanligare att bredbandsnät etableras i mindre vägar, oftast med någon form av inblandning. har ingen samlad bild över exakt hur mycket fiberkabel som är förlagd i vägbankarna. När nya nät byggs så läggs de in i vägdatabank men stora delar av de nät som lagts finns inte med i databasen. Skall man ta fram information om all kabel som förlagts krävs därför ett stort efter- forskningsarbete som kräver engagemang på regionnivå, ett arbete som enligt bedömning skulle ta . Bestämmelser om allmänna vägar finns i väglagen (1971:948). Till väg hör enligt 2 § väglagen vägbana och övriga väganordningar. Anordning som stadigvarande behövs för vägens bestånd, drift eller brukande och som kommit till stånd genom väghållarens försorg eller över- tagits av denne är väganordning. Vägområde utgörs av den mark som tagits i anspråk för väganordning (3 § samma lag). Väghållning omfattar enligt 4 § väglagen byggande av väg och drift av väg. Vid väghållning skall tillbörlig hänsyn tas till enskilda intressen och till allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljö- skydd, naturvård och kulturmiljö. En estetisk utformning skall eftersträvas. Staten är väghållare för allmänna vägar (5 § väglagen). Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock besluta att en kommun skall vara väghållare inom kommunen, om det främjar en god och rationell väghållning. Enligt 6 § väglagen handhar väghållningen för statens räkning och har tillsyn över kommunernas väghållning. Väghåll- ningsmyndighet är enligt samma lagrum, då staten är väghållare, den till hörande regionala förvaltning som regeringen bestämmer och, då en kommun är väghållare, den kommunala nämnd som en kommun utser till detta. Vägrätt innefattar enligt 30 § väglagen befogenhet för väghåll- aren att, utan hinder av den rätt som annan kan äga till fastigheten, nyttja mark som behövs för väg. Förutsatt att någon inskränkning inte har gjorts i arbetsplan eller i beslut om förändring av enskild väg till allmän innefattar vägrätten även i övrigt befogenhet för väghållaren att i fastighetsägarens ställe bestämma över markens användning vägrätten består samt att tillgodogöra sig alster och andra tillgångar som kan utvinnas ur marken. För att bygga en väg skall enligt 15 § väglagen en arbetsplan upprättas. Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar i anspråk mark för väg med stöd av upprättad och, i fall då så behövs, fast- ställd arbetsplan (31 § väglagen). Vägrätt uppkommer även genom att väghållaren övertar mark med stöd av beslut om enskilds vägs förändring till allmän. Vägrätt upphör när vägen dras in (32 § väglagen). Väghållaren är då skyldig att i den omfattning det behövs ställa i ordning väg- Väghållaren får därvid i allmänhet föra bort vad som har anbringats inom vägområdet för vägändamål. Väg skall enligt 26 § väglagen hållas i ett för samfärdseln till- fredsställande skick genom underhåll, reparation och andra åtgärd- er. Åtgärder som erfordras för detta, liksom renhållningsåtgärder räknas till drift av väg. Till drift av väg räknas också serviceåtgärder och förbättringsåtgärder. I 44 § väglagen anges att inom ett vägområde får inte utan väg- hållningsmyndighetens tillstånd dras elektriska ledningar, vatten- ledningar eller andra ledningar eller utgöras arbeten på en redan dragen ledning. får meddela de före- skrifter om arbetet och om rätt till upplag eller annan anordning som behövs med hänsyn till vägens bestånd, drift eller brukande. Sådant tillstånd behövs dock inte när tillstånd har meddelats enligt annan lag eller författning och anmälan om arbetet har gjorts hos väghållningsmyndigheten. Om det på grund av inträffad skada krävs skyndsam reparation av en ledning som har dragits fram inom ett vägområde får arbetet påbörjas utan tillstånd eller anmälan. Ledningens ägare skall i så fall underrätta väghållnings- myndigheten om arbetet. Vägkungörelsen (1971:954) gäller för allmän väg (1 §). Allmän väg är riksväg eller länsväg. I kungörelsen anges närmare vad som räknas som väganordning (2–4 §§). I 5 § vägkungörelsen finns en hänvisning om att bestämmelser om rätt för att meddela föreskrifter i fråga om tekniska krav på väg och anordningar som hör till väg finns i 18 § förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. I 7 § vägkungörelsen anges att statlig väghållningsmyndighet är region. Enligt 52 § vägkungörelsen skall väg- och ledningsarbeten inom vägområdet utföras så skyndsamt som möjligt och så att fara inte uppstår för trafiken på vägen. Sedan ledningsarbete utförts inom vägområde, skall enligt 53 § vägkungörelsen området genom ledningshavarens försorg återställas i det skick som det befann sig i före arbetets början. Om väghållningsmyndigheten begär det, skall dock väg- beläggning som skadats vid ledningsarbetet återställas genom väg- hållningsmyndighetens försorg. Uppstår sättningar till följd av ledningsarbete, skall de arbeten som sättningarna föranleder, om väghållningsmyndigheten begär det, utföras genom väghållnings- myndighetens försorg. Åtgärder som vidtas genom väghållnings- myndighetens försorg utförs på ledningshavarens bekostnad. Vägmarksområde som självständig fastighet Vägmark kan även utgöra en självständig fastighet. Staten kan då äga vägmarken och disponerar då över marken som andra fastig- hetsägare.