sou · GRB349d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det måste finnas personal som kan bemöta blivande adoptivföräldrar på ett professionellt sätt, såväl i medgång som i motgång. Kunskap på det sociala området kan behövas för att kunna hantera hemutredningar och barnförslag på ett bra sätt, och för att veta när det är befogat att kontakta den som gjort utredningen. Kunskap om olika delar i adoptionsprocessen och vilka myndigheter som har ansvar för dessa skall finnas. Sammanslutningen skall vidare ha så gott omdöme att den i ett tidigt skede avbryter ett samarbete med en förmedlingskontakt, om kontakten på något sätt är tillförlitlig. För att bokföring och redovisning skall ske på ett korrekt sätt krävs relevant ekonomisk kompetens hos sammanslutningen. Sammanslutningen får enligt 7 § ta ut skäliga avgifter av dem som anlitar sammanslutningen för internationell adoptions- förmedling. För att de eller den som vill adoptera skall kunna jämföra olika sammanslutningars kostnader beslutar adoptions- myndigheten om villkor bl.a. vad avser inbetalning av avgifter och redovisning av kostnader m.m. för verksamheten. Det är angeläget att adoptionsmyndigheten fortsätter sitt arbete med att få fram så enhetliga redovisningar som möjligt. För att adoptionsmyndig- heten skall kunna bedöma skäligheten i avgiften krävs en öppen redovisning av samtliga kostnader. Det är angeläget att sammanslutningen i allt sitt arbete utgår från de grundläggande principer om barns bästa som finns i barn- konventionen och i , t.ex. subsidiaritets- principen, se vidare kap. 4. Stadgar, styrelse och revisorer Av stadgarna skall framgå att sammanslutningens huvudsakliga syfte är att förmedla internationella adoptioner utan vinstintresse. Sammanslutningen skall vidare vara öppen för alla, vilket motiveras av att sammanslutningen utför en samhällelig uppgift som den uppbär statsbidrag för. Det får inte förekomma att vissa grupper av personer hindras att bli medlemmar. Det är inte alla grupper som skyddas av bestämmelse om olaga diskriminering, varför ett förtydligande i lagen om internationell adoptions- förmedling bedöms vara nödvändigt. 6.3.4Auktorisation att förmedla barn från ett visst land Vid auktorisation att förmedla barn från ett visst land anser vi att adoptionsmyndigheten skall kunna beakta olika faktorer i ursprungslandet, en möjlighet som inte finns i gällande lagstiftning. Mot bakgrund av adoptionsverksamhetens natur är det dock angeläget att adoptionsmyndigheten ges möjlighet att bedöma om ett land och en förmedlingskontakt är lämpliga att samarbeta med. Liksom bör auktorisation för ett visst land ges för högst . För att vara aktuellt för adoptionssamarbete skall ett land ha en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering för inter- nationella adoptioner. Lagstiftningen eller motsvarande skall ta tillvara barns rättigheter och utgå från de grundläggande principerna om barnets bästa såsom de uttrycks i barn- konventionen och i . Sammanslutningen skall ha goda kunskaper om lagstiftningen i landet liksom om hur adoptionsprocessen är utformad. Det måste vidare finnas en fungerande administration (myndig- heter, domstolar) kring den internationella adoptionsverksamheten i det land för vilket auktorisation söks. Det kan finnas anledning att begränsa antalet svenska samman- slutningar i ett visst land. Om det uppstår en konkurrenssituation om barnen i ett land eller i en viss del av ett land eller hos en viss utlandskontakt, bör antalet svenska sammanslutningar som tillåts verka där begränsas. Detta kan vara fallet i länder där det är få barn som är tillgängliga för adoption. Om en sammanslutning verkar i ett land, är det vidare olämpligt att en annan sammanslutning ges auktorisation för det landet, om det finns risk för att denna sammanslutning konkurrerar ut den sammanslutning som redan har auktorisation för landet. Vi har i kap. 5 konstaterat att det finns stora etiska risker i internationell adoptionsverksamhet och att det är viktigt att aktivt arbetar för att minska risken för barnhandel. I den avgift som de svenska sammanslutningarna (i förlängningen adoptiv- föräldrarna) betalar i utlandet, ingår förmedlingskontaktens kostnader för adoptionen och ofta även kostnader för stöd och hjälp till barn som blir kvar på barnhemmen. I vissa fall ingår även mer omfattande kostnader för upprustning av barnhem, vård och stöd till mödrar och olika utbildningsprogram. Barnhemmen som adoptivbarnen kommer ifrån är ofta i behov av omfattande stöd och hjälp. är det svårt att kontrollera om pengarna som de erhåller i samband med adoptioner till utlandet verkligen går till barnhemmen. Fattigdom och nöd innebär stora behov som det finns en risk för att den som får tillgång till stora penning- summor också utsätts för frestelser. Intäkterna från verksamheten kan därmed innebära att barnen blir en handelsvara. Riskerna med detta blir allt större. Det är angeläget att visa att detta inte kan accepteras. För att öka säkerheten i adoptionsverksamheten bör adoptions- myndigheten, i samband med ansökan om auktorisation från en sammanslutning, få tillgång till en öppen redovisning av vilka specifika kostnader som ingår i sammanslutningens underlag för beräkning av avgiften i utlandet. Det måste stå klart vad samman- slutningen betalar för och sammanslutningen bör ha ansvaret för att redovisa detta. Redovisningen skall vara så pass detaljerad att det framgår vilka kostnader som är direkt avhängiga adoptionen och vilka kostnader som avser annat. När kostnadsbilden är redovisad skall adoptionsmyndigheten bedöma om det med hänsyn till redovisade uppgifter och andra omständigheter kring adoptionsverksamheten i landet i fråga är lämpligt med ett adoptionssamarbete. skall göra en bedömning utifrån kostnadsläget i allmänhet i landet. Utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden, som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen, successivt minskar. I det fall sammanslutningen inte kan lämna en tillräckligt relevant och utförlig redovisning får myndigheten ange hur redovisningen skall förbättras. Om sammanslutningen av olika skäl inte har möjlighet att följa myndighetens anvisningar, kan detta innebära att ifrågavarande förmedlingskontakt kommer att bedömas som olämplig att samarbeta med. Vi anser vidare att adoptionsmyndigheten vid beslut om auktorisation bör eftersträva en bättre balans i storlek mellan de svenska sammanslutningarna. Som situationen är nu finns det en mycket stor sammanslutning, en medelstor, två något mindre och två små sammanslutningar. Vår uppfattning är att det vore gynnsamt med åtminstone två större och mer jämbördiga sammanslutningar i . I detta ligger att myndigheten bör underlätta för de mindre sammanslutningarna att växa, om de önskar det. Om flera sammanslutningar ansöker om auktorisation för samma land, bör det t.ex. vara möjligt att ge en mindre sammanslutning prioritet. Om ett land och en kontakt är lämpliga för adoptionssamarbete beror också på andra faktorer än kostnadsbilden och balansen mellan sammanslutningarna. heten skall bedrivas seriöst och får inte ha något vinstintresse. Vidare måste situationen i allmänhet i landet vara stabil. Det får inte förekomma korruption som påverkar adoptionsverksamheten, handel med barn eller sådana större inre oroligheter, som kan äventyra säkerheten för barn och blivande adoptanter. Det är viktigt att landet aktivt arbetar med målsättningen att barnen i första hand skall stanna inom landet. Länder som har ekonomisk förmåga att ta hand om sina barn, men som av t.ex. sociala och kulturella skäl väljer att adoptera barnen internationellt, är tveksamma som samarbetspartner. Det kan inte uteslutas att internationell adoption i det sammanhanget fördröjer attityd- förändringar till ensamstående mödrar och till barn vars föräldrar tillhör olika folkgrupper, eftersom problemen exporteras. Vi anser att det kan ifrågasättas att medverkar i en sådan verksamhet. Tillgång till objektiv information Det är viktigt att adoptionsmyndigheten, i samband med auktorisation och tillsyn, får tillgång till objektiv information om förhållandena i ett annat land. skall enligt vår mening vara skyldig att kontakta den svenska utlands- myndigheten i landet, om det inte är uppenbart obehövligt. Uppenbart obehövligt kan i det här sammanhanget vara att adoptionsmyndigheten haft kontakt med utlands- myndigheten under en resa eller i ett annat auktorisationsärende. Skyldigheten att kontakta utlandsmyndigheten skall framgå av lagen om internationell adoptionsförmedling. Den svenska utlands- myndigheten skall i sin tur vara skyldig att lämna upplysningar om landet, vilket bör framgå av förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Vid behov skall adoptionsmyndigheten kontakta barnrätts- organisationer som verkar i ursprungslandet. En sådan kontakt kan ge en bredare bild av barns situation i landet. Eftersom barnrätts- organisationerna arbetar på fältet kan de snabbt fånga upp eventuella rykten om handel med barn i adoptionssammanhang. Sådana rykten skall föranleda vidare utredning av adoptions- myndigheten. Tillstånd från ursprungslandet att verka i landet En svensk sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land skall få verka i det landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett tillstånd till det, eller har förklarat att den är beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet i fråga. Detta krav skall framgå av lagen om internationell adoptionsförmedling. Kravet överensstämmer med vad som gäller för adoptionssam- arbete mellan länder anslutna till (artikel 12). I såväl som har de auktoriserade samman- slutningarna en förmedlingsplikt för sökande med medgivande att adoptera. Även de svenska sammanslutningarna bör ha en sådan plikt, vilket skall framgå av lagen om internationell adoptions- förmedling. Det händer dock att sammanslutningen inte har någon kontakt som kan eller vill förmedla ett barn till sökanden. I sådant fall finns någon förmedlingsplikt för sammanslutningen. I det fall sökanden inte uppfyllt sina avtalade förpliktelser gentemot sammanslutningen skall inte heller finnas någon förmedlingsplikt. Ett beslut att inte tillhandahålla adoptionsförmedling kan överklagas hos adoptionsmyndigheten. I detta sammanhang finns det anledning att beröra frågan om sammanslutningen i förmedlingsarbetet skall få tillämpa en policy som värderar sökande på olika sätt. Sammanslutningen är skyldig att tillämpa svensk lag. Svensk lag ger möjlighet för gifta, ensamstående och registrerade partner att adoptera. För att få socialnämndens medgivande skall de eller den som vill adoptera kunna ge barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Sökandens förutsättning att fungera som en bra adoptivförälder utifrån civilstånd, hälso- tillstånd, ålder, inställning till barnets hudfärg, kön osv., skall ha bedömts av socialnämnden. Regeringen har i prop. 1996/97:91 klart uttalat att sammanslutningarna inte längre skall göra någon lämplighetsprövning av sökande, som har fått medgivande. Huvudregeln måste enligt vår mening vara att sammanslutningen inte rangordnar sökandena när det är fråga om att förmedla ansökningar till utlandet. Förmedling av ansökningar skall ske på saklig grund. Om utlandskontakten bedömer att ensamstående eller registrerade partner kan vara lika bra adoptivföräldrar som gifta par, skall inte den svenska sammanslutningen utifrån egna värderingar styra i vilken ordning ansökningarna skall skickas till utlandet. Det som bör vara avgörande för när sökandens ansökan skickas till utlandet är den tidpunkt då sökanden registrerade sig hos sammanslutningen, betalade in medlemsavgiften eller annan jämförbar tidpunkt. Att den som matchar barn och föräldrar i ut- landet föredrar att gifta par adopterar deras barn är dock någonting som vi i inte kan påverka. Utlandets bedömningar av vem som kan bli en bra adoptivförälder måste respekteras. Det kan finnas anledning att göra undantag från huvudregeln. Som exempel kan nämnas adoption från , där högst av ansökningarna får avse ensamstående. Ett sådant krav från utlandet måste naturligtvis följas. En annan situation där det finns anledning att göra undantag är när sammanslutningen har i uppdrag att leta efter lämpliga föräldrar till ett visst barn, vilket förekommer vid adoption från . I det fallet skall sammanslutningen själv- fallet välja dem eller den som bedöms vara mest lämpade som föräldrar till det aktuella barnet, oberoende av kötid hos samman- slutningen. För att säkerställa att adoptionsmyndigheten snabbt får sådan information som behövs i tillsynen, bör det enligt vår mening i lagen om internationell adoptionsförmedling framgå att samman- slutningen skyndsamt skall meddela adoptionsmyndigheten sådana förändringar i sammanslutningens förmedlingsverksamhet i och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten. Sammanslutningarna har inte någon i lag reglerad dokumenta- tionsskyldighet för förmedlingsarbetet. Det är inte heller reglerat hur befintliga handlingar tas om hand i det fall en sammanslutning upphör med förmedlingsverksamheten. Av NIA:s generella villkor för auktorisation framgår att sammanslutningen ansvarar för att samtliga handlingar rörande barnet överlämnas till socialnämnden. I NIA:s anges följande på s. 23. För att säkerställa att handlingar finns tillgängliga om barnet senare önskar ta del av uppgifterna och de av någon anledning förkommit, bör kopior finnas arkiverade hos socialnämnden. Det kan röra sig om brev från barnhemmet, läkarintyg, födelseattest m.m. Organisationen bör således alltid ta kopior av alla handlingar med uppgifter om barnet och som de arkiveras hos organisationen se till att socialnämnden får en uppsättning kopior av handlingarna i samband med att de sänds till familjen. I det fall de sökande får handlingarna om barnet när de själva hämtar det, bör organisationen uppmana de sökande att lämna kopior av handlingarna till socialnämnden. För att adopterade skall kunna söka sitt ursprung och också få kännedom om omständigheterna kring adoptionen, är det av största vikt att uppgifter rörande sammanslutningens förmedlings- arbete dokumenteras och bevaras. Det är enligt vår uppfattning inte tillräckligt att sammanslutningen genom auktorisationsvillkoren ges ansvar för att samtliga handlingar rörande barnet överlämnas till socialnämnden. Det kan finnas en mängd uppgifter och handlingar som inte tillhör ett enskilt förmedlingsärende, men som kan innehålla viktig information om förmedlingsverksamheten . Det är angeläget att de adopterade kan få tillgång till sådana uppgifter och handlingar. Majoriteten av sammanslutningarna är ideella organisationer. Införande av en dokumentationsskyldighet inskränker samman- slutningarnas rätt att själva utforma sin verksamhet. Det är dock fråga om sammanslutningar som ansökt om och av staten beviljats auktorisation att förmedla utländska barn för adoption i . Sammanslutningarna uppbär statsbidrag för förmedlingsverksam- heten. Formerna för denna verksamhet är reglerade i lag. Därutöver skall vägas in adoptivbarnets intresse av att alla faktiska omständig- heter och händelser av betydelse i det enskilda förmedlingsärendet dokumenteras och bevaras och att så även sker när det gäller förmedlingsverksamheten i stort. När det gäller adoption skall barnets intresse alltid väga över i det fall det ställs mot ett annat intresse. Enligt vår mening talar allt för att det i lagen om internationell adoptionsförmedling bör införas en allmän dokumentationsskyldighet för sammanslutningarna, avseende deras förmedlingsverksamhet. När det gäller dokumentation av förmedlingsverksamheten i allmänhet kan det vara lämpligt att samla dokumentation om varje land för sig, eventuellt fördelat på olika förmedlingskontakter. Utöver denna allmänna dokumentationsskyldighet skall varje förmedlingsärende dokumenteras för sig. Alla uppgifter som rör det enskilda förmedlingsärendet skall dokumenteras och samlas på ett ställe. Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem. Skyldighet att överlämna vissa handlingar till socialnämnden Sammanslutningens skyldighet, som framgår av auktorisa- tionsvillkoren, att samtliga handlingar rörande barnet överlämnas till socialnämnden bör lagfästas. Rätt att ta del av dokumentation Den adopterade skall kunna ta del av de handlingar som rör honom eller henne själv i det egna adoptionsärendet. Den adopterade skall därutöver kunna ta del av handlingar som avser förmedlings- verksamheten i allmänhet i hans eller hennes ursprungsland då adoptionen förmedlades. Även andra personer som handlingarna rör skall kunna ta del av dokumentationen. Exempel på andra personer är adoptivföräldrar eller den adopterades barn. Det kan dock finnas handlingar eller uppgifter i en handling, som i och för sig kan anses röra den adopterade, men som avser en annan person än denne. Dessa handlingar eller uppgifter kan vara av sådan känslig art att ett utlämnande är till men för den andra personen. Den adopterade bör i sådant fall inte få ta del av handlingen eller uppgifter i handlingen. Ett exempel på en sådan handling kan vara adoptivföräldrarnas hemutredning. Den omständigheten att en viss uppgift om ursprunget eller om förmedlingsverksamheten i allmänhet kan uppfattas som obehaglig för den adopterade, skall inte kunna ligga till grund för att vägra utlämnande. Som framgår ovan skall en bedömning göras dels av om handlingen rör den som begär att få ta del av den, dels av om någon annan enskild person kan lida men av om handlingen lämnas ut. Ur rättsäkerhetssynpunkt bör finnas en möjlighet för den enskilde att få sin begäran överprövad i det fall sammanslutningen anser att en handling eller en uppgift i en handling inte skall lämnas ut. Ett lämpligt förfarande kan vara att sammanslutningen, med ett eget yttrande, överlämnar frågan till adoptionsmyndigheten för pröv- ning. I det fall adoptionsmyndigheten beslutar att utlämnande inte skall ske, får beslutet överklagas hos kammarrätten. Motsvarande förfarande finns i 7 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453) och i 16 § patientjournallagen (1985:562). När handlingarna i ett prövningsärende kommer in till myndigheten blir de allmänna handlingar och omfattas av myndighetens sekretessbestämmelse i 7 kap. 29 § sekretesslagen (1980:100). Rätt att ta del av befintliga handlingar Skyldigheten att dokumentera förmedlingsverksamheten gäller när den nya lagstiftningen träder ikraft. Det kan dock finnas anledning att överväga hur den dokumentation som finns före ikraftträdandet skall hanteras. Sammanslutningarna har inte haft anledning att räkna med att de skall behöva lämna ut handlingar som rör förmedlingsverk- samheten i stort eller enskilda förmedlingsärenden. De har dock stått under NIA:s tillsyn och har därmed varit skyldiga att på begäran av tillhandahålla myndigheten handlingar som rör verksamheten. Mot bakgrund härav, och att de utländska barn som redan adopterats i har ett stort intresse att få ta del av äldre handlingar, är det vår uppfattning att den som handlingarna rör även skall kunna få ta del av sådana handlingar som avser tiden före den nya lagstiftningens ikraftträdande. Vi anser att sammanslutningarna skall bevara dokumentationen så länge som den som förmedlats för adoption genom samman- slutningen, eller hans eller hennes närstående, behöver den. Detta innebär att dokumentationen behöver bevaras , eftersom den adopterade kan börja intressera sig för sitt ursprung först sent i vuxenlivet. Det kan också hända att den adopterade själv inte är intresserad av sitt ursprung, men att hans eller hennes barn har ett sådant intresse. Bevarande av dokumentation vid avveckling av en samman- slutning Om en sammanslutning upphör med sin förmedlingsverksamhet, skall handlingar rörande sammanslutningens verksamhet och enskilda ärenden överlämnas till adoptionsmyndigheten för förvaring. Syftet med överlämnandet är att adopterade på ett enkelt sätt skall kunna få tillgång till dokument rörande adoptionen även efter det att en sammanslutning har upphört med sin verksamhet. När handlingarna kommit in till adoptionsmyndigheten anses de enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, TF, vara allmänna handlingar hos myndigheten. Undantag från denna regel finns bl.a. i 2 kap. 11 § punkt 3 TF, vilket dock inte bedöms vara tillämpligt (jfr prop. 1991/92:104 s. 16 f). I 7 kap. 29 § första stycket sekretesslagen anges att sekretess gäller hos statens adoptionsfrågor i ärende om sådana frågor för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Eftersom förvaring av sammanslutningarnas handlingar inte kan anses utgöra ett ärende, behövs ett tillägg i 7 kap. 29 § sekretesslagen, för att de förvarade handlingarna skall omfattas av myndighetens sekretess. När handlingarna överlämnats till myndigheten är det myndigheten som ansvarar för utlämnande av ifrågavarande hand- lingar. Om en handling skall lämnas ut prövas då med utgångs- punkt i den sekretessbestämmelse som gäller för myndigheten. 6.3.8Avveckling av en sammanslutning Någon form av ekonomisk säkerhet måste finnas för sökandena i det fall en sammanslutning upphör med sin förmedlings- verksamhet. Ett sätt kan vara att i lagen om internationell adoptionsförmedling införa ett krav på att sammanslutningen skall kunna betala tillbaka alla inbetalda avgifter samt ha medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt. Hur en sammanslutning skall uppfylla kravet, t.ex. genom att teckna en försäkring, bör inte regleras eftersom de olika sammanslutningarna arbetar under vitt skilda förhållanden. får i tillsynen bedöma om en sammanslutning uppfyller kraven. Vi lämnar en mängd olika förslag för att stärka adopterades rätt i samband med internationell adoption. Vi lämnar också förslag som kan öka objektiviteten i förmedlingsarbetet. Annan av sammanslutningen bedriven verksamhet får inte vara av den karaktären att den äventyrar integriteten i adoptions- verksamheten. Sammanslutningen skall ha stadgar som innebär att sammanslutningen är öppen för alla. För att en sammanslutning skall kunna få auktorisation för ett visst land skall lagstiftning eller annan reglering rörande internationell adoption hålla viss kvalitet, administrationen skall vara välfungerade och kostnadsbilden skall redovisas. Skadlig konkurrens om barnen och mellan svenska sammanslutningar i utlandet får inte uppstå. Därutöver skall adoptionsmyndigheten bedöma att det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sammanslutningarna och alla andra faktorer skall vara lämpligt med ett adoptionssamarbete. Vidare skall en svensk sammanslutning, som beviljats auktorisation för att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land, få verka i det landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett sitt tillstånd till det, eller har förklarat att den är beredd att acceptera sammanslutningens verksamhet i landet i fråga. Vi föreslår också att sammanslutningen, med vissa undantag, får en plikt att förmedla barn till sökande som har medgivande. Sammanslutningarna skall vidare vara skyldiga att till adoptions- myndigheten självmant lämna upplysningar av visst angivet slag. För att säkerställa att adopterade ges möjlighet att söka sitt ursprung föreslår vi att sammanslutningarna skall vara skyldiga att dokumentera sitt förmedlingsarbete och att den som dokumentationen rör skall få ta del av denna om inte en annan enskild person lider men. I det fall verksamheten upphör skall handlingarna överlämnas till adoptionsmyndigheten. För att skydda sökande som betalat in avgifter till samman- slutningen skall sammanslutningen kunna betala tillbaka alla inbetalda avgifter samt ha medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt.