sou · GRB349d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I regeringsbeslut bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om internationella adoptioner. Med stöd av bemyndigandet förordnades riksdags- ledamoten som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades kanslichefen vid för internationella adoptionsfrågor , socialkonsulenten vid i , ämnesrådet i och avdelningsdirektören i . Som experter i utredningen förordnades familjeterapeuten vid Folåsa behandlingshem och docenten vid . Sekretariatet har bestått av kammarrättsassessorn , huvudsekreterare, och byrådirektören i , sekreterare. , i , har varit utredningens assistent. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om internationella adoptioner, påbörjade sitt arbete . I beslut fastställdes tilläggsdirektiv för utredningen, innebärande att tiden för utredningen förlängdes. Härmed överlämnas Utredningens om internationella adoptioner betänkande Adoption – till vilket pris? Uppdraget är härmed slutfört. och har avgett särskilda yttranden. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).................. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner................ Förslag till lag om ändring i lagen (1997:192) om Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .............. Beskrivning av den internationella Förutsättningar för adoption enligt ............... Förmedling av utländska barn för adoption ........................... 2.5.1 Gången i ett adoptionsärende ...................................... 2.5.4 Andra sammanslutningar på adoptionsområdet ......... Adoptionsverksamhet i andra mottagarländer ....................... Internationella konventioner och barnets bästa ............ konvention om barnets rättigheter ... 4.1.3 Implementering av i ....... Kostnader och biståndsverksamhet i samband med 5.2.1 Lagen om internationell adoptionsförmedling ......... 5.3.1 Redovisning av intäkter och kostnader ..................... Kostnader i utlandet ................................................... 5.3.5 Kostnader för internationell adoption i andra 5.4.3 Enskilda organisationer – Forum Syd ....................... Permanenta byråns program ...................................... Överväganden och förslag – kostnader ................................ Internationell adoption – en hjälp på kort sikt....................... Internationell adoption – ett etiskt dilemma.......................... Överväganden och förslag – biståndsverksamhet ................ adoptionsförmedling – en vansklig kombination...... Auktorisation och tillsyn ............................................ 6.2.1 Lagen om internationell adoptionsförmedling.......... 6.3Överväganden och förslag – auktorisationsvillkor och andra bestämmelser i lagen om internationell 6.3.2 Auktorisation i två led ................................................ 6.3.3 Auktorisation rörande den svenska sammanslutningens förutsättningar för att Sakkunnigt och omdömesgillt sätt........................................... Stadgar, styrelse och revisorer.................................................. 6.3.4 Auktorisation att förmedla barn från ett visst Redovisning av kostnader......................................................... Lämpligt med adoptionssamarbete.......................................... Tillgång till objektiv information ............................................ Tillstånd från ursprungslandet att verka i landet.................... Förmedlingsplikt och policy...................................... 6.3.8 Avveckling av en sammanslutning............................. Överväganden och förslag – tillsyn....................................... förmedlingskontakter i utlandet.............................................. för internationella adoptionsfrågor, ... Olika ledningsformer för myndigheter ................................ 7.3.3 Styrelse med fullt ansvar............................................. 7.3.4 Styrelse med begränsat ansvar.................................... Överväganden och förslag..................................................... Myndighetens framtida uppgifter.............................. 7.4.2 Fortsatt behov av ledningsformen 7.4.3 Inordning i annan myndighet .................................... 7.4.4 Val av framtida ledningsform..................................... 7.4.5 Otydligheter som skapat problem............................. Den framtida myndigheten ........................................ Föräldrautbildning inför adoption ............................... 8.2.6 Föräldrautbildning i andra länder............................... Överväganden och förslag ..................................................... Obligatorisk utbildning i samhällets regi ................................ De auktoriserade sammanslutningarnas roll ........................... Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande .............................................. 9.2.6 Ålder och hälsotillstånd hos sökandena .................... Överväganden och förslag ..................................................... Synpunkter från de auktoriserade Problem som uppmärksammats av utredningen....... Ansvar för hemutredningarna.................................... Innehåll i hemutredningen ......................................... Krav på blivande adoptivföräldrar.............................. Kunskaper och insikter om adopterade .................................. Lämpad att adoptera................................................................. Yttrande om hälsotillstånd....................................................... Beslut om medgivande................................................ Stöd och hjälp efter en adoption ................................ 10.2.7 Andra länder................................................................ 10.3.3 Adoptionen är livslång ............................................... 10.3.4 Samhällets ansvar ........................................................ 10.3.5 Kunskap om adoption ................................................ 10.3.6 Stöd och hjälp enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen...... 10.3.7 Andra kommunala aktörer ......................................... 10.3.8 ansvar för vård och behandling............ 10.3.9 Adopterades intresseorganisationer........................... Organisation och genomförande i arbetet med Överväganden och förslag ..................................................... 11.3.2 Samverkan inom adoptionsområdet .......................... 11.3.3 Organisatoriska frågor................................................ 11.3.4 Utredningens förslag – stimulansbidrag.................... 11.3.5 Övriga frågor............................................................... Forskning och kunskapsutveckling.............................. 12.1.3 NIA:s roll .................................................................... 12.1.4 Utredningens hearing ................................................. 12.1.5 Adoptionsforskning i ........................ Överväganden och förslag ..................................................... 12.2.2 Statens ansvar för forskning och 12.2.3 Utredningens förslag – nationellt forsknings- och Adoptionskostnadsbidrag – åldersgräns m.m. .............. 13.2.3 Adoption av barn äldre än ................................ 13.2.4 Frågor i ....................................................... Överväganden och förslag..................................................... 13.3.1 Höjning av åldersgränsen........................................... 14.1.2 Överväganden och förslag.......................................... Att söka sitt ursprung m.m. .................................................. Adoption av ett känt barn ..................................................... 14.3.2 Överväganden och förslag.......................................... Rätt till ledighet för vård av adoptivbarn.............................. 14.4.2 Överväganden och förslag.......................................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....... 16.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella 16.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:192) om 16.4 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ...323 Bilaga 1: Direktiv ............................................................. Bilaga 2: Länder anslutna till ...... Bilaga 3: Länder med vilka de svenska sammanslutningarna har adoptionssamarbete och antal anlända barn 2001 och 2002............................ Bilaga 4: Genomsnittskostnad och avgift per adoptionsland/kontakt 2000 ...................................... Bilaga 5: Antal hemutredningar gjorda per län .................... Bilaga 6: Forskningshearing .............................................. Adoptie Driehoek Onderzoeks Centrum lagen (1962:381) om allmän försäkring Barne-, ungdoms og familieforvaltningen () Solidaritet – Internationella adoptioner Colombiano Bienestar Familiar () lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av Swedish International Development cooperation socialtjänstlagen (2001:453) Voorlichting en Informatie over Adoptie Wegwijzer Adoptie Nazorg () Inledning och beskrivning (kap. 1–4) I kapitel 2 beskriver vi den internationella adoptionsverksamheten och processen vid en sådan adoption i . I finns en centralmyndighet, för internationella adoptions- frågor (), som bl.a. har i uppgift att auktorisera sammans- lutningar och utöva tillsyn över dem. I finns sex auktoriserade sammanslutningar. I förhållande till sin folkmängd är ett stort mottagarland med ca 1 000 internationella adoptioner och ca 43 000 internationellt adopterade totalt i landet. I kapitel 3 beskriver vi adoptionsverksamheten i de tio största ursprungsländerna, med vilka har adoptionssamarbete. Dessa länder har förmedlat av de barn som har kommit till genom en auktoriserad sammanslutning. De beskrivna länderna är , , , , , , , , och . har ratificerat såväl konvention om barnets rättigheter () som Haag- konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (). Konventionerna beskrivs över- siktligt i kapitel 4, där också begreppet barnets bästa tas upp. Vår bedömning är att det är viktigt att båda konventionerna är aktiva instrument i arbete med internationella adoptionsfrågor. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med inter- nationell adoption (kap. 5) måste ta ställning till vad som är etiskt försvarbart att vi accepterar när det gäller kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption. Vi föreslår att de auktoriserade sammanslutningarna skall specificera uppgifter om adoptionskostnaderna i utlandet och att adoptionsmyndigheten skall göra en rimlighetsbedömning av dessa. Utvecklingen skall gå mot att endast faktiska kostnader förenade med adoptionen av ett barn skall utgöra underlag för adoptionsavgiften. Sammanslutningarnas biståndsverksamhet skall vara tydligt avskild från adoptionsverksamheten och får inte äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. ta initiativ till ett utökat samarbete på regeringsnivå mellan olika mottagarländer för att få till stånd ett gemensamt etiskt förhållningssätt till kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption, i det svenska utvecklingssamarbetet prioritera att inhemska alternativ till barnhem byggs ut, så att barn i första hand får växa upp under goda livsvillkor i en familj i sitt ursprungsland, och närmare undersöka Permanenta byråns program. För att minska risken för att barn blir en handelsvara i adoptionssammanhang, föreslår vi fler och tydligare villkor för auktorisation (se kap. 6). I artikel 32 i anges följande. 1.Ingen får göra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med internationell adoptionsverksamhet. 2.Endast kostnader och utgifter, inbegripet rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medverkar vid adoptionen, får debiteras eller betalas. 3.Ledning, administration och anställda i de sammanslutningar som medverkar vid en adoption får inte ta emot ersättning som är orimligt hög i förhållande till utförda tjänster. Till bestämmelsen finns en rekommendation som samman- fattningsvis innebär följande. Mottagarländer skall uppmuntras att stödja ansträngningar i ursprungsländer att förbättra nationella skyddsåtgärder för barn, inklusive program för att förhindra övergivande. Stödet får emellertid inte erbjudas eller efterfrågas på ett sätt som äventyrar integriteten i den internationella adoptions- processen, eller skapar ett beroende av inkomster som härrör från internationell adoption. Därtill får placeringsbeslut inte påverkas av nivån på betalning eller bistånd. Beloppen får inte påverka möjligheten att ett barn blir tillgängligt för adoption, inte heller ålder, hälsotillstånd eller några andra egenskaper hos det blivande adoptivbarnet. är inkorporerad i svensk rätt. För oss är det en självklarhet att skall följa intentionerna i konventionen, även i förhållande till de länder som inte är anslutna till konventionen. Detta gäller även de rekommendationer, som antogs enhälligt vid . Konventionstexten, med tillhörande rekommendationer, är inte alltid helt klar och ger utrymme för tolkningar, bl.a. när det gäller kostnader och utgifter. Det gäller för att ta ställning till hur anser att konventionen skall tolkas. När det gäller adoption skall barnets bästa främst beaktas, vilket innebär att i den mån barnets bästa ställs mot t.ex. vuxnas längtan efter barn, så skall alltid vad som är bäst för barnet väga över. Denna konflikt kan uppstå på två olika nivåer, dels i ett enskilt fall dels på ett övergripande plan. För det enskilda fallet finns redan reglering i lag. På det mer övergripande planet, t.ex. när det gäller förhållningssätt till ekonomiska frågor i samband med inter- nationell adoption, finns i princip ingen reglering utöver Haag- konventionen. Det gäller här att har ett förhållningssätt till internationell adoption som verkligen sätter barns intressen främst och som stämmer överens med svenska värderingar i övrigt. Det är viktigt att staten tar ett tydligt ansvar och inte lägger över detta på auktoriserade sammanslutningar och blivande adoptanter, som har sina intressen att bevaka. Det är vidare angeläget att försöker få till stånd ett samarbete med andra mottagarländer för att främja en sund utveckling av den internationella adoptions- verksamheten. Internationell adoption – en hjälp på kort sikt Internationell adoption kan för ett enskilt barn vara den bästa lösningen. Internationell adoption som generell lösning på utsatta barns svåra situation är endast en kortsiktig hjälpinsats, som inte löser de globala grundläggande problem som är orsak till att barn överges. För att förbättra utsatta barns livsvillkor på lång sikt, krävs framför allt insatser som gynnar en bred välfärdsutveckling i ursprungsländerna och mottagarländerna bör bidra till en sådan utveckling genom generella insatser. Målsättningen måste vara att barn får växa upp i sin biologiska familj eller i en annan familj i sitt ursprungsland. Eftersom det inte är realistiskt att tro att alla barn kan få den möjligheten, inte ens , måste arbetet med att förbättra barns villkor ske med såväl långsiktiga som kortsiktiga insatser. Om ett mottagarland som skall ha en internationell adoptionsverksamhet, och vara trovärdigt i sina insatser att förbättra utsatta barns villkor, måste tyngdpunkten på hjälpinsatser för barn vara sådan hjälp som på lång sikt förbättrar sociala och ekonomiska förhållanden i ursprungsländerna. Detta kan tänkas minska riskerna för att barn överges. Internationell adoption – ett etiskt dilemma I världen finns många barnlösa vuxna som längtar efter barn. I världen finns också många barn som saknar familj. Många vuxna vill ha ett så litet och friskt barn som möjligt. Eftersom de barnlösa vuxna är fler än de små, friska barn som är tillgängliga för adoption, uppstår en konkurrenssituation, där det finns en risk för att den som betalar mest också får de ur ett vuxenperspektiv mest attraktiva barnen, dvs. de små och friska barnen. Olika länder har olika kulturer för att bidra med stöd till olika ändamål. Vissa länder har större öppenhet eller tolerans för att betala stora belopp för att få adoptera ett barn. Sådana länders betalningsvilja och betalningsförmåga blir i praktiken normgivande för hur stora belopp som går att begära för att barn skall bli tillgängliga för adoption. Det är fullt förståeligt att ursprungsländerna tar emot bidrag till sin sociala verksamhet och att de väljer samarbetskontakter som är beredda att bistå dem med stora belopp. Det är vidare förståeligt att barnlösa vuxna är beredda att göra stora ekonomiska uppoffringar för att få ett efterlängtat barn. Så länge det finns fler vuxna som vill adoptera än lämpliga barn tillgängliga för adoption, kommer det att finnas en marknad för adoption, där ekonomiska medel har stor betydelse. Begreppet barnhandel innebär för de flesta att vuxna köper barn för att utnyttja dem på något otillbörligt sätt. Även om syftet i adoptionssammanhang är en önskan att ge ett barn en familj, så finns det en uppenbar risk för att barnen blir brickor i ett ekonomiskt spel, som drivs av vuxnas barnlängtan och svåra ekonomiska och sociala problem i ursprungsländerna. Ett sådant ekonomiskt spel måste kunna betecknas som en form av barn- handel. Att internationella adoptioner under vissa förhållanden kan sorteras in under begreppet barnhandel kommer bl.a. till uttryck i fakultativa protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. När blivande föräldrar måste betala mer för adoptionen än vad de faktiska kostnaderna uppgår till, tenderar barn att bli en handels- vara. Även om det som betalas utöver de faktiska kostnaderna används till ett gott ändamål, får ett sådant bidrag aldrig bli ett villkor för att ett barn skall bli tillgängligt för adoption. I takt med att kostnaderna för adoption trissas upp i konkurrensen mellan olika mottagarländer, finns också en risk för att det i barnens ursprungsländer skapas ett beroende av inkomster som härrör från den internationella adoptionsverksamheten. När det är fråga om stora belopp som lämnas utöver ersättningar för de faktiska kostnaderna, kan det tänkas att det är mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att förmedla barn för nationell adoption eller att placera barn i fosterhem. Internationella adoptioner kan i sådana fall hindra en positiv inhemsk utveckling, vilket inte är acceptabelt. Det finns också en risk för att internationella adoptioner bidrar till att bevara strukturer med en föråldrad kvinnosyn och en syn på utom- äktenskapliga och funktionshindrade barn, som inte kan godta. En sådan utveckling kan inte under några förhållanden accepteras. Det är av största vikt att alla, som på något sätt har anknytning till internationella adoptioner, eftersträvar en hög etik i adoptions- verksamheten. Internationell adoption måste sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta görs , där internationell adoption främst ses som en alternativ familjebildning. Vi anser det vara helt nödvändigt att tar ställning till vilka spelregler vi kan acceptera och hur kan agera för att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption. Drift av barnhem, från vilka adoptivbarnen kommer, och administration i samband med internationell adoption innebär självfallet stora kostnader för ursprungsländerna. Det är inte annat än rimligt att de blivande adoptanterna ersätter ursprungsländerna för de faktiska kostnader som belöper på det enskilda barnets adoption eller en beräknad genomsnittskostnad per barn. Att de blivande adoptanterna även skall vara tvingade att bekosta ursprungsländernas välfärdsutveckling i övrigt, kan emellertid ifrågasättas. Enligt vår mening är det ur de svenska adoptanternas synvinkel inte rimligt att de ur egen ficka finansierar en utbyggnad av välfärden i ett annat land. Därigenom riskerar barnen att bli en handelsvara och det finns också en risk för att ursprungsländerna blir beroende av inkomster från internationell adoptionsverk- samhet, något som inte kan accepteras. Att förena det yttersta målet för sammanslutningarnas bistånds- verksamhet – som bör vara att barn skall tas om hand av biologiska föräldrar, släkt eller i vart fall av en familj inom landet – med det yttersta målet för adoptionsverksamheten – att förmedla barn för adoption i – innebär enligt vår uppfattning uppenbara svårigheter. En målkonflikt torde ständigt vara närvarande i verksamheten. Det går inte heller att bortse ifrån att biståndsverksamheten är en förutsättning för sammanslutningarna att framstå som attraktiva samarbetspartner när det gäller adoption. intryck är att sammanslutningar/länder som har en omfattande biståndsverksamhet ofta får betydligt fler barn för adoption än de som har en mindre omfattning på sin verksamhet. Det sistnämnda knyter an till vad som ovan sagts om kostnader och barnhandel, med den skillnaden att här är det sammanslut- ningarna och inte de enskilda föräldrarna, som genom bistånds- verksamheten betalar för att få barn tillgängliga för adoption. Genom att en stor del av biståndsprojekten finansieras med medel från Sida är också svenska staten med och betalar för att vuxna i skall få möjlighet att bilda familj. Det är enligt vår mening av största vikt att överväger hur vi kan bidra till bättre levnadsvillkor för utsatta kvinnor och barn, utan att integriteten i adoptionsverksamheten äventyras. Utredningens förslag rörande kostnader och biståndsverksamhet Ett första steg för att komma till rätta med beskrivna problem, är att adoptionsmyndigheten i samband med beslut om auktorisation för ett visst land skall bedöma, om det är lämpligt att ett adoptionssamarbete inleds eller fortsätter, bl.a. med hänsyn till kostnadsbilden. För att kunna göra en sådan bedömning krävs att den svenska sammanslutningen presenterar en specificerad redovis- ning av samtliga utlandskostnader. Det är angeläget att kostnaderna bedöms vara rimliga i förhållande till kostnadsläget i ursprungs- landet. Utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen (genomsnittligt beräknade) successivt minskar. Om sammanslutningen inte kan lämna en tillräckligt relevant och utförlig redovisning får myndig- heten ange hur redovisningen skall förbättras. Om samman- slutningen av olika skäl inte kan följa myndighetens anvisningar, kan detta innebära att ifrågavarande förmedlingskontakt kommer att anses som olämplig att samarbeta med. I rekommendationen till framhålls att stödet till ursprungsländerna inte får äventyra integriteten i adoptions- verksamheten. Vår uppfattning är att biståndsverksamhet som bedrivs av auktoriserade sammanslutningar måste vara villkorslös. Om den verkligen skall uppfattas som villkorslös kan verksam- heten inte vara kopplad till en förmedlingskontakt. Det får inte ens finnas misstankar om att det svenska biståndet ges under förut- sättning att det förmedlas barn för adoption i . För att verksamheten med internationella adoptioner skall hållas så ren som möjligt, kan sammanslutningarna inte tillåtas bedriva biståndsverksamhet gentemot en verksamhet från vilken barn förmedlas för adoption eller gentemot en person som bistår sammanslutningen i adoptionsverksamheten. Detta skall framgå av auktorisationsvillkoren i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. Att ha biståndsverksamhet i ett land, från vilket sammanslutningen förmedlar barn för adoption, bör dock inte vara något hinder, under förutsättning att bistånds- verksamheten hålls helt skild från adoptionsverksamheten såväl ekonomiskt som personellt.