sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — uppgift att producera, förvalta och tillhandahålla grundläggande fastighetsinformation och geografisk information har stor betydelse för andra verksamheter inom olika samhälls- sektorer. Utan en fungerande infrastruktur för fastighetsinformation för- svinner möjligheterna till en tillförlitlig och kostnadseffektiv hante- ring av verksamheter som rör omsättning, värdering, kreditgivning och beskattning av landets fastigheter. Fastighetsinformationen används också i en rad myndigheters och statliga bolags verksam- heter samt i kommunerna. Den geografiska informationen används i stor utsträckning för att utföra och effektivisera andra offentliga åtaganden inom statliga myndigheter och kommuner, t.ex. miljövård, samhällsbyggande och räddningstjänst. fyller också funktionen som militärt kartverk, med Försvarsmakten som den största enskilda användaren av geografisk information. Den geografiska informa- tionen används också i ett antal olika tillämpningar inom jord- och skogsbruket, transport och kommunikationer, eldistribution, turism etc. Efterfrågan på den information till- handahåller ökar, liksom antalet användare av informationen och antalet tillämpningsområden. Tillväxten inom området geografisk informationsteknik är stark internationellt. Flera samhällsekono- miska studier indikerar att investeringar i fastighetsinformation och geografisk information ger nyttoeffekter i samhället som klart överstiger investeringskostnaderna. Den samlade verksamhet kring geografisk information och fastighetsinformation som skapades genom omorganisationen 1996 ger en bättre möjligheter att nå hög samhällsnytta. Det är av flera skäl inte troligt att fastighetsinformation och geo- grafisk information skulle vara tillgängliga i tillräcklig omfattning utan ett starkt offentligt åtagande. Det gäller såväl informations- innehåll, kvalitet, rikstäckning som infrastruktur. Nyttan av infor- mationen är fördelad på många olika användare inom olika sam- hällssektorer, där var och en inte har tillräckligt stor nytta för att vara motiverad att göra de stora ekonomiska åtaganden som krävs för uppbyggnad, drift och ajourhållning av informationen. Infor- mationen har på detta sätt likheter med annan infrastruktur som vägar och järnvägar, dvs. Ett annat motiv för ett offentligt åtagande är att produktion och förvaltning av informationen sannolikt medför ett sådant förhållande mellan fasta och rörliga kostnader att en marknadsimperfektion i form av ett naturligt monopol uppstår. Vid en sådan situation är det omöjligt att bedriva företagsekonomiskt lönsam verksamhet till ett samhällsekonomiskt effektivt pris. Några utgångspunkter för överväganden kring det offentliga åtagandet Det offentliga åtagandet inom informationsförsörjningen kan inte direkt härledas ur några generella förvaltningspolitiska, konkurrenspolitiska eller andra principer. Inte heller finns principer för det offentliga åtagandets utformning vad gäller samhällets försörjning med grundläggande information som direkt kan tillämpas. Åtagandet måste utformas genom en för- utsättningslös prövning av de verksamhetsmässiga förutsätt- ningarna i förhållande till de generella principerna. Villkoren skiljer sig åt för olika delar av samhällets infrastruktur för grundläggande information. Åtagandet är inte statiskt, en process för löpande omprövning måste skapas. Ansvaret för att bygga upp ett lägenhetsregister och ett eventuellt nationellt arkiv för satellitbilder kan här tas som illustrerande exempel. I flera avseenden är den nationella försörjningen med fastig- hetsinformation och geografisk information beroende av ett väl utvecklat och väl fungerande samarbete mellan staten och kom- munerna. Att tillse att ett sådant samarbete finns är en viktig del i statens övergripande ansvar för informationsinfrastrukturen. Vi menar att det finns goda skäl att närmare utreda hur kommunernas, och andra parters, medverkan i nationella infra- strukturprojekt skall kunna främjas och säkerställas. Det gäller t.ex. samverkan kring tätortsinformation, ett nationellt geo- detiskt referenssystem, den nationella vägdatabasen och ett nationellt adressregister. Nationella helhetslösningar är här nödvändiga för att få ut full samhällsekonomisk nytta av de offentliga investeringarna i systemen och för en tillväxtfrämjan- de IT-utveckling. Utvecklingen inom IT och geografisk informationsteknik är snabb och användarnas krav på informationens kvalitet, till- gänglighet etc. växlar . Dagens mest utvecklade tekniska lösningar kan vara allmängods . Detta innebär konkret att gränsdragningen mellan grundläggande information och vidareförädlad information samt mellan tillhandahållande och vidareförädling förändras . Det offentliga åtagandet måste därför i flera avseenden hanteras på ett sätt som ger flexibilitet. En annan viktig utgångspunkt för det framtida offentliga åtag- andet är den förskjutning från produktion/uppbyggnad av databaser till förvaltning av databaser, dvs. ajourhållning och utveckling av informationen, som är fullt genomförd redan inom 1–. med övergången till ett förvaltningsskede förefaller användarnas krav på informationen öka. Ny teknik och nya tillämpningsmöjligheter kräver data med hög kvalitet, aktualitet och tillgänglighet. En effekt av dessa förändringar är att tyngdpunkten i verk- samheten inte kommer att ligga i den nästan helt statsfinansie- rade produktionen, utan i den delvis användarfinansierade förvaltningen. En annan effekt är att verksamhetsfokus och målsättningar i än högre grad handlar om kvalitet och tillgäng- lighet och inte om kvantitet. målsättningar om antal uppbyggda databaser, grad av rikstäckning etc. förlorar i betyd- else och mer svårkvantifierade frågor som rör kvalitet, aktuali- tet och tillgänglighet hos befintliga data måste uppmärksammas i högre utsträckning. En ytterligare effekt är att kraven på förmåga att fånga upp och anpassa informa- tion och produkter efter användarnas behov ökar. En viktig utvecklingstendens är att det internationella och sär- skilt det europeiska samarbetet i frågor som rör informations- infrastrukturerna växer. Det svenska offentliga åtagandet kommer successivt att behöva anpassas till europeiska riktlinjer vad gäller standarder, referenssystem, innehåll i den grund- läggande informationen och villkoren för tillhandahållandet. En nära samverkan mellan behövs för att kunna påverka utformningen av de framväxande gemensamma riktlinjerna. Detta är betydelsefullt för att bibehålla och om möjligt förstärka internationellt starka ställning inom lantmäteriområdet, för att minska kost- naderna för framtida anpassning till europeiska riktlinjer och för att öka möjligheterna till tjänsteexport. Ökade kunskaper krävs också om förhållanden i andra länder inom lantmäteri- området. Behovet av och möjligheterna att göra europeiska jämförelser, eller benchmarking-studier, ökar. På lång sikt kan möjligen utvecklingen gå så långt att framställningen av geo- grafiska data i stor utsträckning sker samordnat i och många nationella kartverk avvecklas. Det offentliga åtagandet – grunddata, samverkan och utveckling för en bred användning i samhället Fokus har flyttats från att försöka definiera grund- data och basinformation i syfte att fastställa och avgränsa ett offentligt åtagande till att diskutera ansvaret för informationsinfra- struktur och grundtjänster. Bl.a. har i olika sammanhang framhävt utvecklingen av vad man kallar den mjuka infrastrukturen, med samverkan och grundtjänster, som avgörande för hur snabbt och väl kan utvecklas inom IT-området. Databaser med grundläggande information kan sägas vara en nöd- vändig men långt ifrån tillräcklig förutsättning för utvecklingen. Samhällets informationsinfrastruktur ska göra det möjligt att i digital form få tillgång till all den information som behövs inom offentlig förvaltning, i samhällstjänster till medborgarna, inom näringslivet och i vardagen. Mycket arbete krävs dock innan nödvändig information finns digitalt tillgänglig på ett sätt som gör den begriplig för olika datasystem och i olika tillämpningar. Det arbetet omfattar bl.a. standardiserade terminologier, system för metadata och olika allmänt tillgängliga tjänster för att nå och presentera information1. I rapporten användning av geografisk informationsteknik (), som utarbetade på regeringens uppdrag, framhölls också att statens ansvar för den grundläggande informationen måste utgå ifrån ett helhetsperspektiv på informa- tionsinfrastrukturen och dess tjänster. I rapporten beskrivs en infrastruktur bestå av följande komponenter som bör hanteras inom ramen för ett offentligt åtagande Regelverk och administrativa strukturer för uppbyggnad, förvalt- ning och tillhandahållande av informationen. Här ingår bl.a. regler för finansiering, prissättning, upphovsrättliga frågor och integri- tetsfrågor. T.ex. de allmänna kartorna i digital form. Underlättar produktion, ajourhållning och användning av data. 1 IT-samhällets mjuka infrastruktur, allmänna rapportserie, 46/2002. Grundläggande informationsförsörjning SOU 2003:111 Tekniska lösningar och strukturer Gör det möjligt att söka, beställa, hämta och utbyta data. 6.Väl utvecklade former för förmedling och överföring av data Ett konkret exempel på vikten av infrastrukturtänkande är statens och kommunernas ansvar för grundläggande geografisk informa- tion. Den statliga kartläggningen har omfattat skalområden från 1:10 000 och uppåt medan kommunerna ansvarar för mer stor- skaligt material. Statens respektive kommunernas ansvar för grund- data i detta sammanhang är historiskt betingat och har inte varit ifrågasatt. När papperskartor var slutprodukten var denna ansvars- fördelning kanske oproblematisk, i den digitala världen med nya användningsområden ställs nya krav på samverkan för att den fulla samhällsnyttan ska uppnås. I många verksamheter, och för utveck- ling av nya produkter och tjänster, är man beroende av såväl Lant- mäteriverkets information som kommunernas tätortsinformation, i digital form. För att få rikstäckande data måste en aktör vända sig till varje enskild kommun och till för leveran- ser, därefter göra den nödvändiga anpassningen av olika format m.m. till den egna tillämpningen. Något system för att samlat aktualisera informationen finns inte, inte heller gemensamma villkor för tillhandahållandet eller garantier för långsiktighet i leve- ranserna. Här finns ett stort samordningsbehov för att åstad- komma en effektiv informationsförsörjning. Detta menar vi är ett bra exempel på att ett offentligt åtagande bör innefatta samordningsuppgifter och utveckling av vissa bas- tjänster för att åstadkomma rikstäckande och långsiktig informa- tionssamordning och därmed främja användning och vidareförädling. Frågan om vilken information som är att betrakta som grunddata har penetrerats i många olika sammanhang och man kan konstatera att svaren har varit av övergripande och principiell natur. När det gäller frågan om grunddata kan man med stöd av dessa principer hävda att dessa i huvudsak utgörs av den geografiska information som byggts upp i enlighet med den av statsmakterna fastställda långsiktiga planen, och av informationen i fastighetsregistret, vars innehåll är författningsreglerat. Vi har inte funnit att informationen som sådan har ifrågasatts i några sammanhang. Istället är det högre kvalitet, mer aktuell information, andra uttags- och urvalsmöjligheter som efterfrågas av användarna, vilket i sig visar att frågan om vilka data som ska betraktas som ett offentligt åtagande måste kompletteras med i vilken form, med vilken aktualitet, standard etc. Svaren på de senare frågorna kan variera över tiden, efter nya användnings- områden eller nya tekniska möjligheter. Ett exempel på använd- ningsanpassning av den grundläggande informationen är det Fastig- hetsprisregister2 som skapades för att samman- ställa och bevara uppgifter om fastighetsöverlåtelser, för att fast- ställa fastighetstaxeringens riktvärdeområden, för värdering i sam- band med fastighetsöverlåtelser för kreditgivning och för fastig- hetsprisstatistik. I sig innehåller ingen annan grundinformation än fastighetsregistret, men för fastigheter som överlåts sparas uppgifter från fastighetsregistret i en särskild bas. Ett annat exempel är den ändringsdatabas som skapats för att göra det möjligt för alla användare att få aviseringar om föränd- ringar i fastighetsinformationen för ett visst fastighetsbestånd och inte behöva hämta all information inom ett visst administrativt område. Större förändringar i grunddatainnehållet – det kan gälla utbygg- nad, anpassning, avveckling m.m. – måste utgå ifrån krav i användarleden och bör underställas regeringens prövning. Det finns ett antal exempel på redan genomförda och planerade större förändringar i form av utvidgningar i den information Lantmäteri- verket förvaltar. Fastighetsdatasystemet kompletterades med ett byggnadsregister –93, efter regeringsbeslut och med särskilda anslag. Uppbyggnaden av ett elektroniskt pantbrevsregister i anslutning till fastighetsdatasystemet påbörjades och innebar en effektivare och säkrare pantbrevshantering. Pantbrevs- registret är avgiftsfinansierat och författningsreglerat. En lagrådsremiss bereds f.n. inom för att möjliggöra en av beslutad registerbaserad hushållsstati- stik, vilket bl.a. innebär uppbyggnad av ett lägenhetsregister i anslutning till fastighetsregistret. En tidigare utredning (SOU 1998:80) med förslag om att inrätta ett bostadsrättsregister i 2 innehåller inte några historiska uppgifter om köp m.m. anslutning till fastighetsregistret för säkrare hantering av uppgifter om ägare, pantförskrivningar m.m. har åter aktualiserats. Ett förslag att inrätta en särskild miljödel i fastighetsregistret bereds f.n. inom Regeringskansliet3. Inom det geografiska området har bl.a. EU-direktiv påverkat informationsinnehållet , landtäckedatabasen är ett exempel. EU:s Inspire-initiativ kommer också med all sannolikhet att påverka det offentliga åtagandet och Lantmäteri- verkets verksamhet. När det gäller framtida inskränkningar i infor- mation eller standardprodukter av mer genomgripande karaktär, t.ex. att slopa framställning av vissa kartserier eller ajourhållning av vissa teman som t.ex. våtmark, bör dessa konsekvensbedömas i användarleden och prövats av regeringen. Prövningen av det offentliga åtagandet när det gäller samord- ning, informationskvalitet och annan användningsanpassning, utveckling av grundtjänster m.m. är en mer komplex uppgift. Här menar vi att det är viktigare att säkerställa en process för en sådan löpande prövning än att försöka precisera gränsen mellan använd- ningsanpassning för en bred användning resp. kundanpassning eller att definiera vilka grundtjänster som kan ingå i ett offentligt åtag- ande. 9.1.3Vad är grundläggande information? På en övergripande nivå har det offentliga åtagandet för samhälls- nyttig information som anses vara basinformation, grunddata eller grundläggande information behandlats av flera statliga utredningar . (1997:146) fann att det var ett offent- ligt åtagande att långsiktigt säkerställa att vad utredningen kallade samhällets basinformation tillgängliggörs för breda grupper av användare i förvaltningen och samhället i övrigt till rimliga kostna- der. Utredningen fann att vissa grunddata utgjorde kärnan i det offentliga åtagandet för informationen och definierade grunddata som uppgifter vilka –identifierar fysisk eller juridisk person eller egendom eller utgör geografisk lägeskomponent, 3 , Redovisning av regleringsbrevsuppdrag . –äger beständighet i tiden och –har en bred användning och därför efterfrågas allmänt. föreslog att data som var att betrakta som grunddata skulle författningsregleras. Regeringen ansåg dock att en sådan reglering skulle bli oflexibel att hantera och att både omfattning och enskilda uppgifter inom ramen för grunddata kunde ändras . Tills vidare menade regeringen att grunddata kunde definieras som offentlig information av vikt för sam- hällets effektivitet och med bred användning. I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) slogs fast att en enkel, säker och kostnadseffektiv tillgång till samhällets grundläggande infor- mation är ett offentligt åtagande av väsentlig betydelse för den offentliga förvaltningen, för medborgarna och för företagen. Rege- ringens ställningstaganden gav dock ingen ledning i frågan om vad som skulle definieras som grunddata. Regeringen konstaterade endast att denna fråga hänger nära samman med motivet för det offentliga åtagandet. lämnade en arbetsgrupp inom som haft i uppdrag att inventera och analysera det allmännas ansvar för spridning av offentlig basinformation i elektronisk form sin rapport (Ds 2000:34). Arbetsgruppen drog slutsatsen att det inte var möjligt att generellt avgöra vilken information som skulle kunna sägas vara en del av ett offentligt åtagande vad gäller elek- tronisk information. Arbetsgruppen förordade istället en selektiv ansats där frågan om en viss typ av information skulle anses utgöra ett offentligt åtagande skulle bedömas från fall till fall. Basinformation borde enligt arbetsgruppen utmärkas av att den hade en frekvent och mångsidig användning och att det fanns ett varaktigt behov av informationen. Med mångsidig användning av- sågs att informationen skulle ha en bred användning inom olika områden och enkelt kunna kombineras och användas tillsammans med uppgifter inom andra informationssystem. Om en viss typ av information uppfyllde ovanstående kriterier och till största delen tillgodosåg behov inom offentlig förvaltning borde den utgöra ett offentligt åtagande enligt arbetsgruppen. Om informationen pri- märt användes av privata aktörer krävdes enligt arbetsgruppen särskilda motiv för att informationen skulle utgöra ett offentligt åtagande. Information inom ett offentligt åtagande ur ett användarperspektiv har formulerat en egen målbild för verksamheten inom området grundläggande information med en definition av basinformation som inte strider mot tidigare försök till avgräns- ningar, men som kan användas som ett komplement. Inte minst viktigt är att peka på ansvaret för Försvarsmaktens behov av infor- mation, men också att väga in informationens betydelse för vidare- förädling och utveckling av tjänster liksom allmänhetens behov av informationen: Enligt denna målbild syftar det offentliga åtagandet inom fastig- hetsinformation och geografisk information till att tillhandahålla information som –svarar mot den offentliga sektorns behov, –tillgodoser försvarsmaktens behov av information såväl i freds- tid som vid kris och krig, –bidrar till att effektivisera den offentliga sektorns verksamheter och utveckla kommunikationen med medborgare och andra som berörs av verksamheterna, –ger goda förutsättningar för vidareförädling och utveckling av nya produkter och tjänster inom informationsområdet, samt –motsvarar behoven av lättillgänglig och direkt användbar infor- mation hos allmänhet, organisationer och företag. Vad är att betrakta som grundläggande geografisk information? De tidigare utredningarna visar att geografisk information har ansetts höra till den grundläggande information som bör ingå i ett offentligt åtagande. Det råder inte heller någon tvekan om att den geografiska informationen generellt sett uppfyller kriterierna om frekvent och mångsidig användning. Det är också så att informa- tionen huvudsakligen används i offentliga verksamheter. De analyser av samhällets grundläggande information som genom- förts av ovan beskrivna utredningar har dock genomförts utifrån ett generellt och principiellt perspektiv. De kriterier som angetts för vilka data som skall anses vara grunddata eller en del av den grundläggande informationen har därför varit så pass vida att de inte ger någon direkt ledning för att bedöma det offentliga åtagan- dets avgränsning för ett enskilt informationsslag. man utgått ifrån samhällets, dvs. den offentliga sektorns, allmän- hetens och näringslivets, behov av en fungerande informations- infrastruktur och olika parters del i denna, som t.ex. ansvarsfördel- ningen mellan olika myndigheter och mellan stat och kommun. Vi menar att diskussionen av det offentliga åtagandet för Lantmäteri- verket inom informationsförsörjningen måste utgå ifrån det sam- lade behovet av geografisk information, och ses efterfrågestyrt och inte i ett producentperspektiv. Ett konkret exempel är information om vägar som måste anses tillhöra kategorin geografiska grund- data. Vägdata omfattar dock allt ifrån översiktliga vägsträckningar, väglänkar, noder, adresser, viadukthöjder, bärighet, hastighets- begränsningar och gator i tätort till skogsbilvägar. Vägdata produ- ceras av flera myndigheter, av kommunerna och av näringslivet och vägdata i olika former används i en mängd olika sammanhang i samhället. Det förefaller inte fruktbart eller meningsfullt att här avskiljt söka definiera ansvar för grunddata eller ett offentligt åtagande utan att se till användarnas behov och till en effektiv infrastruktur för väginformation i samhället. Vägdata är också ett bra exempel på information där inte bara nationella överväganden måste göras. Det inom EU initierade projektet är ett exempel på detta. Om grunddata eller grundläggande geografiska data ändå måste specificeras finns en något mer konkret och operationell definition i förslag till inriktning av verksamheten (LI94). Där definieras begreppet grundläggande geo- grafisk information som den analoga och digitala information verket har ett samhällsuppdrag att ta fram, bildmaterial (flygbilder, ortofoton), databaser, och allmänna kartor. Detta sätt att resonera kring den grundläggande informationen har en poäng så till vida att informationsinnehållet i statsuppdraget har prövats i samband med regeringens ställningstagande till den långsiktiga planen och till budgetförslag. Till det statsuppdrag som framgår av den långsiktiga planen bör också läggas de senare mål för databasuppbyggnad som regeringen angett i regleringsbreven, i den mån dessa medför några tillägg till den ursprungliga planen. Det offentliga åtagandet kan dock omfatta mer än statsuppdraget, eftersom det inte finns någon direkt kopp- ling mellan den grundläggande information som beställs i den långsiktiga planen och anslagen till . grundläggande geografiska information består med detta synsätt av den information som helt eller delvis byggts upp med utnyttjande av statliga anslag. Dessa baser innehåller i sin tur data om ett stort antal objekt (t.ex. byggnader, sjöar, vägar, kraftledningar). Denna informationsmängd utgör den grundlägg- ande geografiska information som ingår i det offentliga åtagandet. I det offentliga åtagandet ingår att förvalta och utveckla informa- tionen med utgångspunkt i användarnas behov. I det offentliga åtagandet ingår också att vissa särskilda produkter och tjänster skall framställas och tillhandahållas, t.ex. de allmänna kartorna, med målet att åstadkomma största möjliga samhällsnytta. Vad är att betrakta som grundläggande fastighetsinformation? Vilken fastighetsinformation som är att betrakta som grundlägg- ande, och därmed som ett offentligt åtagande är i stor utsträckning definierat i författningar. Lagen (2000:224) om fastighetsregister reglerar att det skall föras ett fastighetsregister som skall ge offent- lighet åt den information som ingår i registret. I förordningen om fastighetsregister (2000:308) finns detaljerade bestämmelser om bl.a. vilka uppgifter som skall ingå i fastighetsregistret. I lagen (1994:448) och förordningen (1994:598) om pantbrevsregister regleras det pantbrevssystem som finns i anslutning till informationen i fastighetsregistret. Det innehåll i fastighetsregistret som definieras i författningarna kan dock inte uppfattas som statiskt.