sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Andra initiativ inom IT-området I regeringsförklaringen uttalar statsministern att infrastrukturen skall länka ihop – regioner med grannländer. En skrivelse kommer att överlämnas till med en satsning på svensk infrastruktur. Stödet till kommuner för utbyggnad av bredband kommer att för- bättras. I budgetpropositionen föreslås att avsätts för bredbandsutbyggnaden. För att stimulera bredbands- utbyggnaden föreslår regeringen att kommunerna får utnyttja ytterligare respektive 2005 utöver de tidigare beslutade bredbandsstöden. Ansvaret för IT-politiken är i regeringen delat mellan flera departement. Det övergripande ansvaret för IT-infrastrukturen ligger på . Ansvaret för utveckling av stats- förvaltningen ligger på . tillsatte regeringen en IT-politisk strategigrupp inom med uppdrag att främja informationssamhällets fortsatta utveckling i (N2003/4799/ITFoU). Syftet är att bidra till en hållbar tillväxt och till att det IT-politiska målet uppnås. Regeringen har tillsatt en delegation med uppdrag att stimulera utvecklingen och användningen av elektroniska tjänster i offentlig sektor (dir. 2003:81). Delegationen skall inrikta sig sär- skilt på elektroniska tjänster som kan skapa stor nytta för med- borgare och företag samt effektivisera offentlig sektor. IT-Kommissionen (dir. 1998:38) har i sin slutrapport tjänster – hur då? (SOU 2003:55) sammanfattat sitt arbete och givit en mer utvecklad lägesbeskrivning med förslag på konkreta insatser för att förverkliga en resultatorienterad och nyttoinriktad IT-politik. Exempel på förslag är bl.a. tydligare roller och ökad samverkan inom området. I en tidigare rapport, Breddtjänster – ett nytt skede i IT-politiken (SOU 2002:51) skisserade kommissionen en ny IT-politik som också är en breddning av synen på IT. Rapporten innehöll ett handlingsprogram för breddtjänster med bl.a. ett delprogram för utveckling och användning av informa- tionsresurser i samhället. Båda dessa rapporter pekar på den digi- taliserade geografiska informations betydelse för tjänsteutveck- lingen. () har fått i uppdrag av regeringen att göra en utvärdering av IT-politiken (N2002/9592). Utvärderingen skall belysa relevanta aspekter och redovisas . 3.3Teknisk utveckling inom området Digitalisering inom förrättningsanknuten verksamhet Inom fastighetsbildningsområdet pågår en uppbyggnad av digitala förrättningsarkiv som kan förväntas rationalisera och effektivisera förrättningsverksamheten. Alla förrättningsarkiv väntas vara digitaliserade . Genom de digitala arkiven får förrättningslantmätaren tillgång till allt utredningsmaterial som erfordras i sin dator. Detta ger ökade möjligheter till specialisering och gör förrättningsverksam- heten mer mobil samt minskar behovet av ett vitt förgrenat kontorsnät. Kostnaderna för arkivlokaler och arkivhållning redu- ceras, som efterfrågan på tillgång till arkivmaterialet sannolikt ökar. Genom de digitala arkiven kan också enskilda fastighetsägare enkelt få möjlighet att själva kontrollera vad som gäller beträffande den egna fastigheten. Detta kan vara en möjlighet att förbättra registerkvaliteten – en fastighetsägare skulle själv kunna initiera ett enkelt förfarande för att ändra på obsoleta fastighetsrättsliga förhållanden. Parallellt med uppbyggnaden av de digitala förrättningsarkiven pågår skanning av de historiska kartorna. Tillgång till dessa kartor i digital form ger en bredare åtkomst till materialet och högre kvalitet än de analoga originalen. Dessutom minskar det tidigare stora slitaget på originalkartorna. Digitalisering pågår också av detaljplaner, ett arbete som beräk- nas vara rikstäckande vid utgången av 2004. Tillgången till digitala planer kommer att underlätta arbetet för planerare, byggnads- nämnder, länsstyrelser och förrättningsverksamheten samt ge med- borgarna bättre möjligheter till insyn i och påverkan på planerings- och plangenomförandeprocesserna. De statliga lantmäterimyndigheternas handläggningssystem, Trossen, utvecklas i en webb-version. Denna appli- kation ger även de kommunala lantmäterimyndigheternas med- arbetare möjlighet att arbeta flexibelt, utan uppkoppling mot det egna kontorets server. Tredimensionella tillämpningar utvecklas nu för bl.a. stadsplane- ring, visualisering och analyser. Den geografiska databasen är av grundläggande betydelse i detta sammanhang, men är ett osynligt verktyg. Detta illustrerar också hur geografisk infor- mation blir en naturlig del i den övriga informationshanteringen. GIS-samordnarens roll vidgas till att vara informationssamord- naren, som verkar tillsammans med representanter för andra discipliner för att skapa produkter/tjänster. Geografisk informa- tion ger inte så många slutprodukter, utan utgör en viktig del av sådana. kommer att mer arbeta tillsam- mans andra experter och inte lika mycket mot slutkund. Applika- tioner finns framme och vidareutvecklas . En omställningsperiod för användarna och beslutsfattarna, som ju måste arbeta på ett nytt och ovant sätt, krävs. Att ersätta egenhändig namnteckning med elektronisk signatur innebär möjlighet till radikala förändringar i olika processer. Inom lantmäteriets verksamheter gäller detta bl.a. förrättningsverk- samhet, inskrivningsverksamhet och tillhandahållande av grund- data. Rationaliseringsmöjligheterna är stora för både lantmäteriet och användarna. Tekniken för elektroniska signaturer är i princip på plats, men lagstiftningen ger ännu inte utrymme för att tillämpa tekniken och formerna för certifiering etc. är ännu inte helt färdigutvecklade. För förrättningsverksamheten skulle elektroniska signaturer innebära att ansökan om förrättning kan göras via Internet och att handlingar kan expedieras elektroniskt. För sakägaren innebär detta att man enklare kan följa och medverka i förrättningshandlägg- ningen. För inskrivningsverksamheten leder en utbredd användning av digitala signaturer och elektroniska ansökningar till snabbare och säkrare handläggning och minskat personalbehov. Antalet ärenden som kräver en fullständig handläggning minskar. Handläggningen av fastighetsaffärer och kreditprövning med fastighet som säkerhet kan också systemmässigt knytas ihop med inskrivningsverksam- heten. Bilderna blir digitala, smarta och gränslösa I arbetet med att bygga upp och vidmakthålla databaser med geografisk information är bilden en mycket viktig informations- källa. är den främsta källan till bildinformation traditionella flygbilder om detaljerad information efterfrågas och, , satellitbilder för översiktlig information samt viss miljöinforma- tion. Teknikutvecklingen på sensorområdet är nu snabb och de olika teknikerna börjar mötas. Dels utvecklas digitala sensorer för bildfångst från flygplan och dels ökar möjligheterna att ta detaljera- de bilder från satellit vilket i båda fallen bedöms öka använd- barheten av bilderna. effektiviseras produktionsproces- sen inom fotogrammetrin. Inom flygbaserade tekniker utvecklas även andra sensorer t.ex. laserscanners, för insamling av högkvalitativ höjdinformation över stora områden. Olika radartekniker kan användas för höjdmodeller och vissa former av övervakning. Utvecklingen innebär också ökade incitament för samarbete internationellt av såväl kostnads- som produktionsskäl. Den tekniska utvecklingen inom bildområdet kan sannolikt tillgodogöras i utveckling och ajour- hållning av grundläggande databaser. Ett referenssystem, GPS och nätverks-RTK Alla lägesbundna data får sitt läge bestämt i förhållande till ett geodetiskt referenssystem bestående av koordinater som mätts in i plan och höjd samt i förhållande till tyngdkraften. Ett problem vid samutnyttjande av data från olika källor är att referenssystemen varierar mellan olika länder och även inom länder. I har i princip varje kommun minst ett eget referenssystem. Detta innebär att data måste transformeras, räknas om, mellan de olika referens- systemen. En övergång till ett enhetligt globalt referenssystem – nationellt och internationellt – skulle medföra väsentligt ökade möjligheter för samutnyttjande av data. En långsiktig utveckling mot ett sådant enhetligt referenssystem samt anslutande realtidsnät för noggrann satellitbaserad mätning och positionering med GPS och kommer detta att innebära stora kostnadsminsk- ningar för underhåll av traditionella stomnät liksom väsentliga effektiviseringar och besparingar i samband med datafångst för geografiska databaser, fastighetsgränser, infrastrukturbyggnation m.m. Inom förrättningsmätningen väntas den nya tekniken få stor användning. Om lagstiftningen anpassas till detta kan de metallrör som utgör de fysiska gränspunkterna för en fastighet ersättas med ett system där koordinatangivelser i sig har rätts- verkan. Användningen av GPS ökar och kostnaderna för den nya tekniken sjunker. Nätverks-RTK, som är i försöksdrift i delar av och beräknas vara nationellt utbyggt , medger satellitbaserad mätning med cm-noggrannhet. Tekniken kan även användas för exempelvis maskinstyrning, fordons- lokalisering och noggrann navigation i realtid. Exempelvis kan tågen packas tätare på järnvägsspåren. Ny kommunikationsteknik ger nya tjänster och databehov Ny kommunikationsteknik (Internet, , m.m.) leder till att användare och vidareförädlare ställer nya krav på dataleveran- törerna. Tillhandahållandet av data måste anpassas till utvecklingen av framförallt nya mobila tillämpningar och tjänster. Positions- bestämning genom t.ex. GPS används allt mera tillsammans med digitalt kartmaterial. Lantmäteriets tjänst för tillhandahållande av trådlösa geografiska data, MapMate, är ett exempel på anpassning till denna utveckling. Ny utrustning i form av handburna små terminaler/telefoner kommer tillsammans med mobilt Internet att öppna för nya tjänster som ersätter traditionella analoga produkter. Användare kan exempelvis avgöra sin geografiska position och följa sina rörelser i terrängen genom att ta emot digitala data till en mobil- telefon istället för att bära på en traditionell papperskarta. Denna utveckling öppnar nya behov av att tillgängliggöra Lantmäteri- verkets grundläggande data. Ökningen av grunddataanvändningen beror dock på i vilken takt utbudet av tjänster för den nya tekniken utökas. Nya sätt att strukturera informationen Inom såväl databasuppbyggnad som systemutveckling blir det allt mer relevant att strukturera informationen enligt ett objekt- orienterat koncept. Objektorientering av en databas bygger på att all information kring ett objekt (t.ex. byggnader, fastigheter, vägar) knyts till objektet. Därmed försvinner den tidigare uppdelningen i kartorienterade data i form av punkter, linjer, ytor och övrig information i separata register. Den objektorienterade strukturen är lättare att relatera för användarna och gör det enklare att göra mer avancerade bearbetningar. Metoden med objektorientering sänker också underhållskostnaderna för databaser och system- lösningar och underlättar lån av objekt mellan olika baser. Objektorienteringen är mest utvecklad som systemutvecklings- metod. bedömer att objektrelateringen passar väl för både systemutveckling och som styrande princip för verkets hantering av data i geografiska databaser. har därför beslutat att inriktningen bör vara att helt övergå till objektorienterad informationshantering för de grundläggande databaserna. En sådan övergång förbereds nu genom informations- modellering och kompetensutveckling och bedöms kunna vara praktiskt genomförd inom 3–. Förbättrade förutsättningar för informationsutbyte Den ökade användarvänlighet som objektrelateringen av databaser och system kan ge förstärks av att standardiserade modellerings- metoder och språk kommit i bruk. Dessa kan mer entydigt beskriva systemutformning och utgöra bättre kommunikationslänkar mellan användare och systemutvecklare. Standardiseringen av geografisk information har tagit stora steg framåt – efter en ganska trevande startperiod på 10–. Ett flertal internationella standarder börjar närma sig färdigställande, vilket sannolikt kommer att underlätta samarbete och utbyte av data. Enhetliga beskrivningsspråk för data förstärker de positiva effekterna av standardiseringen. Så kallade Web services som baseras på datautbyte via Internet kan innebära ett ökat och mer effektivt informationsflöde. Operativa system för sådana lösningar ligger dock ännu . Uppbyggnaden av nationella och europeiska informationsinfra- strukturer för grundläggande data inom ramen för bl.a. det ovan nämnda Inspire-initiativet, innebär nya krav och möjligheter, bl.a. på nya samarbetsformer och konstellationer. Samverkan kommer att påverka teknikutvecklingen på olika sätt. Informationsinfrastrukturer – på lokal, nationell, europeisk och global nivå – kommer att byggas upp för utbyte av information, för ökad tillgänglighet och ökad användning av vikt både för närings- livet och den offentliga sektorn och också centralt för konkurrenskraft. För att åstadkomma detta krävs tekniskt att utarbetade standar- der verkligen införs och används så att informationen kan strömma fritt och organisatoriskt att befintliga aktörer sam- arbetar eller nya skapas för att ta ansvar för tillhandahållandet. I allt högre utsträckning blir tekniklösningar gemensamma för inter- nationellt verksamma kunder – inte minst för sådana som verkar inom EU. Detta ställer också krav på fler gemensamma informa- tionstjänster såsom EULIS och de tjänster EuroGeographics tillhandahåller, men också på en ökad standardisering av innehåll, utbud och tekniklösningar. Navigationssystemen i bilar är ett exempel på detta. har genom seminarier, intervjuer och enkäter inhämtat av synpunkter från ett stort antal användare av produkter och tjänster. Utredningens experter företräder också viktiga användare. Två seminarier anordnades tidigt för att ta del av användarnas synpunkter. En intervjuunder- sökning för erfarenheter och synpunkter från användare inom myndigheter, högskolor och företag har lagts ut som ett externt konsultuppdrag. Skriftliga synpunkter har kommit in från ytter- ligare ett tjugotal myndigheter och företag som svar på en enkät från utredningen. Ett antal skrivelser från olika användare av produkter och tjänster har kommit in till utred- ningen. Utredningen har även tagit del av kundnöjd- hetsundersökningar. Synpunkter från aktörer på marknaden redovisas också i avsnitt 10.3. Många användare menar att myndighetsroll behöver preciseras. Ansvaret för den grundläggande informationen och för den nationella informationsinfrastrukturen inom området liksom gränsdragningen mot uppdragsverksamheten, organisa- toriskt och ekonomiskt, måste göras tydligare. dubbelroll – att svara för ett s.k. naturligt monopol och agera på en konkurrensutsatt marknad – anses leda till otydlighet och brist på långsiktighet i statsuppdraget. Ett stort antal användare pekar på roll i den nationella infrastrukturen för geografisk information och fastig- hetsinformation. Utöver ansvaret för grundläggande information om geografi och fastigheter med hög tillgänglighet för en bred användning i samhället bör få ett ansvar för nationell samordning, samverkan, standardisering m.m. och för en långsiktig strategi för informationsutvecklingen. De flesta tar ställning för att verksamheten fortsatt skall bedrivas i myndighetsform och inte i bolag, några motiv är –allmänhetens tillgång till miljöinformation, –grundläggande geografisk information och fastighetsinforma- tion och ett antal bastjänster/basprodukter bör tillhandahållas med ett samhällsekonomiskt nyttoperspektiv som grund så att en bred användning främjas, –myndighetsformen underlättar samverkan i informations- försörjningen, i synnerhet myndigheter emellan. Verksamhet i bolag befaras leda till att de långsiktiga målen kan tappas bort och att problemen med de höga priserna ytterligare skulle förstärkas. Viktigast för de flesta är tillgång till data med tillräckligt hög kvalitet till en rimlig kostnad, bra modeller för finansiering och nyttjande av data, och en god servicenivå och att verkar för att samordning sker och att nationella normer skapas. Många ger uttryck för att ett tydligare statsuppdrag skulle behövas och gränsdragningen mellan och mark- bör fokusera på kärnverksam- heten och i mindre utsträckning arbeta med förädling, informa- tionstjänster, utveckling och försäljning av programvaror och också upphandla mer av produktionen. Fortsatt serviceförbättring och ökad lyhördhet strävar efter en ökad kundorientering i sina omvärldskontakter. Användarna förväntar sig fortsatta förbätt- ringar av servicen. Omvärldsförståelsen behöver fortsatta att öka liksom lyhördheten för användarnas och kundernas behov. Flera användare har betonat att förhandlingsprocessen med rörande avtal och priser är komplicerad. Till en del anses detta bero på att representanter inte har tillräckliga mandat för helhetsuppgörelser, till en del på attityder hos dem som förhandlar. En väg som förordas av många för att nå en ökad omvärlds- förståelse och lyhördhet är att ökar sin sam- verkan med användare. De önskar att en öppen dialog förs kring gemensamma frågor så att en ömsesidig förståelse kan utvecklas. Än fler användare – privata och offentliga – vill att deras inflytande på produkter och tjänster ökar. De flesta förordar någon form av råd, forum eller samverkansgrupp som kan föra en öppen dialog kring gemensamma frågor. De användare som redan ingår i samverkansgrupper eller har en längre erfarenhet av samverkan är nöjda med sitt inflytande. För dem har samverkan med lett fram till en avspänd, mer prestigelös och öppen attityd jämfört med andra samarbets- partners som de har mer formella relationer till. Många vill se en effektiv infrastruktur för dataförsörjning. De hinder som behöver överbryggas kan gälla såväl brist på tydligt samordningsansvar som på kompetens, säkerhet och resurser. Flera menar att som stor och viktig dataleverantör bör ha ett särskilt ansvar när det gäller samordning med andra verk- samheter. I informationsutvecklingen vill man se en samverkan i tidiga skeden för att kunna påverka denna. I flera fall finns redan samverkansavtal mellan användarna, med och utan . Sammantaget är många olika politik- områden berörda. Många användare vill se andra prismodeller än de som Lantmäteri- verket tillämpar. De flesta förespråkar modeller med ett samhälls- nyttigt perspektiv som främjar verksamhetsutveckling och en bred användning. En ny prismodell skulle öka användningen av Lant- mäteriverkets information, både direkt och indirekt, samt stimulera utvecklingen av tjänster. En generell sänkning av prisnivån är ett önskemål som återkommer hos flertalet. Åsikter som framförts är –att uttagskostnad bör gälla för information som används för statens myndighetsutövning eller fungerar som grundläggande infrastruktur i olika verksamheter, –att information som fungerar som samordnande infrastruktur bör tillhandahållas till låg kostnad med hänsyn till samhälls- nyttan, –att kostnaden skall stå i paritet med hur den används av respek- tive kund, –att signal om ändringar i informationen skall vara gratis och avgift erläggas först om ändringen tas ut, samt –att den förste köparen av icke lagerhållen information, t.ex. ortofoto, inte skall missgynnas med ett högre pris än de följande. Högskolor och universitet har 80 procents rabatt men anger ändå att man hindras av höga priser. Man pekar på att utbildning av studenter i att arbeta med geografisk informationsteknik indirekt bidrar till att produkter blir mer efterfrågade och använda. När det gäller nyttjanderätter och publicering som vänder sig till allmänheten anses att nytänkande krävs från sida ifråga om ersättning, vilken är väsentligt högre än konkurren- ternas. Det gäller bland annat bakgrundskartor på Internet och tryckta publikationer. Användarna vänder sig därför till andra leverantörer för enkla bakgrundskartor på Internet. regler för nyttjande anses komplicerade både när det gäller tolkningen av personuppgiftslagen och beräkningar utifrån antalet användare. Detta anges medföra problem för fortsatt utveckling och vidareanvändning, till exempel av mobila tjänster på landsbygden. Några få användare anser att Lantmäteriverkets priser för infor- mation är rimliga eller avstår från att kommentera prisnivån. Många anser dock att prisnivån är alldeles för hög generellt sett. Flertalet centrala verk menar att taxa är dåligt anpassad till rikstäckande uppdrag. Andra menar att vissa produkter kostar för mycket. Användare i offentliga verksamheter har i högre grad invändningar mot prisnivån. Det är de dyraste, oftast storskaliga produkterna såsom fastighetskartan eller ekonomiska kartan som användarnas organisationer avstår ifrån att köpa, liksom ortofoton. Många centrala verk anser att priset för digitala produkter är avgörande hinder för en effektiv användning av lägesbunden information och en effektiv verksamhet. Det begränsar kraftigt möjligheterna att använda sådana produkter för bland annat fysisk planering, projektering och förvaltning och missgynnar utvecklingen. En användare framför att prissättningen motverkar de regionalpolitiska målen. En annan menar att uppgifter som staten ålagt olika aktörer inte blir utförda eller utförda med en godtycklig kvalitet eller i ett för sent skede. Att användarna avstår från eller begränsar användningen av digitala data anges av användare få följande effekter. Publicering av information för allmänheten på Internet för- hindras. Enkla bakgrundskartor skaffas från alternativa leverantörer. Småskaliga kartor i rasterformat används istället för vektor- format. Därmed kan inte viss utveckling ske, till exempel rutt- planering för transporter. Regionalt och nationellt verksamma aktörer köper bara utsnitt av geografisk information som behövs för särskilda projekt. Inriktningen på för stunden aktuell verksamhet försvårar möjligheterna att göra mer övergripande och strategiska analyser, eftersom information då krävs för en hel region eller flera regioner. Universiteten anger att uppsats- och projektidéer ibland måste skrinläggas på grund av höga priser på data. I undervisningen används ibland data från andra länder med annan prispolitik. Skogsföretag och andra användare får svårt att ta reda på uppgifter om fornminnen, vilka de enligt lag är skyldiga att ta hänsyn till. Vissa aktörer avstår även från fastighetsinformation på grund av priset. Den tillämpade prismodellen och prisnivån för fastighets- information innebär enligt användarna att man bara hämtar information när det är nödvändigt. Aktörer på fastighetsmarknaden begränsar antalet frågor som ställs på samma fastighet som den är föremål för försäljning och belåning. Vissa kommuner och länsstyrelser avstår från att teckna avtal om registrering vid källan samt avisering. En del användare menar att lägre priser skulle innebära att får med sig fler aktörer i samverkan. När det gäller kommunerna är inställningen mer dubbelbottnad, eftersom de ser försäljning av egen information som en nödvändig inkomstkälla. De användare som jämfört priser menar dock att kommunerna har en väsentligt lägre prisnivå än t.ex. för tätortsinformation. En stor del av användarna har erfarenhet av att samverka med i ajourhållning och produktion av den grund- läggande informationen. Samverkan kan avse bl.a. följande. Uppdateringen av fastighetsregistrets delar. Där deltar bl.a. inskrivnings- och lantmäterimyndigheterna, skatteförvalt- ningen, alla kommuner och länsstyrelser. Till största delen är denna samverkan författningsreglerad, till viss del byggd på överenskommelser. Ajourhållning av de grundläggande geografiska baserna, , som vägar, järnvägar, tätortskartor och ortofoto. Samverkan sker där med stöd av överenskommelser. har ansvaret för fastighetsregistret. Lantmäteri- myndigheterna för in uppgifter i registrets allmänna del, inklusive registerkartan. I de andra delarna har många myndigheter till upp- gift att utifrån fattade beslut bidra till eller svara för ajourhållning vid källan. Det gäller bland annat följande myndigheter. för uppgifter i inskrivningsdelen.