sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Av kriterierna framgår bl.a. att den totala mängden tilldelade utsläppsrätter skall vara förenlig med målet i EG:s bördefördelning med hänsyn tagen till prognoser om utsläppsutvecklingen för den handlande respektive den icke-handlande sektorn. Tilldel- ningen skall vidare premiera anläggningar som använder sig av ren teknik och beakta skillnader avseende olika anläggningars möjlighet att minska utsläppen. På grund av de gemenskaps- rättsliga reglerna om statsstöd är det viktigt att tilldelningen inte gynnar vissa verksamheter på ett sätt som inte kan rätt- färdigas utifrån sakliga och objektiva grunder. Vid övervägande av frågan huruvida IPPC-direktivets/miljö- balkens krav på energieffektivitet och ytterligare krav på användning av förnybara energikällor skall upprätthållas för de verksamheter som omfattas av handelssystemet bör föl- jande faktorer beaktas. Priset på utsläppsrätter utgör den vik- tigaste faktorn för om kravens upprätthållande skulle få någon effekt eller inte. I den mån kraven ger upphov till investeringar för att minska utsläpp leder det till större faktiska utsläpps- minskningar inom än vad som hade varit fallet om endast handelssystemet påverkade koldioxidutsläppen. Sådana utsläppsminskningar sker till en högre marginalkostnad än minskningar som betingas av handelssystemet. Ett upprätt- hållande av kraven skulle inte påverka de totala utsläppen inom EU-bubblan eftersom mängden utsläppsrätter att tillgå fort- farande skulle vara densamma. Det föreligger ett samband mellan frågan om upprätthållande av krav och den svenska tilldelningen av utsläpps- rätter. Handeln har goda förutsättningar att substituera miljö- balkens system med kravregler. Detta förutsätter emellertid att tilldelningen inte är alltför generös (jfr. En generös tilldelning som inte når upp till kravnivå substituerar inte , utan innebär istället en sänkning av ambitionsnivån jämfört med tidigare ordning. För räkning har vid haft i uppdrag att analysera vissa rättsliga frågeställningar som uppkommer i samband med implementeringen av EG:s direktiv för handel med utsläppsrätter. Detta uppdrag redovisas genom följande rapport. Då frågorna för uppdraget berör olika rättsområden har utred- ningen utförts av en arbetsgrupp vid som representerar kompetens inom de aktuella rättsområdena. Rappor- ten har författats av , jur. kand, forsknings- assistent, och , doktorand i internationell miljö- rätt. Arbetet har utförts i samråd med , docent i civilrätt, Per , professor i internationell rätt med inriktning mot europeisk integrationsrätt samt , lektor i miljö- rätt. Vi vill rikta ett tack till från för hjälp med utredning av vissa frågor rörande kravet på energieffektivitet. De rättsliga frågeställningar som omfattas av uppdraget kan sammanfattas som; hur handelsdirektivet och IPPC-direktivet förhåller sig till varandra hur regler implementerar IPPC-direktivets krav hur handelsdirektivet och förhåller sig till varandra konkurrensaspekter på implementeringen av handelsdirektivet. Fokus för jämförelsen av de olika lagstiftningarna är de krav som ställs under IPPC-direktivet och på de verksamheter som kommer att omfattas av handelssystemet. I anslutning till detta uppkommer även vissa frågor rörande tillståndsgivning. Uppdraget innebär även att redovisa handlingsalternativ. Dessa skall ta hänsyn till miljömässiga, konkurrensrelaterade och vissa ekonomiska konsekvenser av att vid handelssystemets införande behålla respektive lyfta de krav som ställs under IPPC- direktivet och . Handlingsalternativen skall också rela- tera till det svenska klimatmålet och syftet med handelsdirektivet. Rapporten inleds genom kapitel 2 med en beskrivning av vissa övergripande EG-rättsliga frågor samt det förslag till ändring av handelsdirektivet som gjorts för att länka de projektbaserade meka- nismerna till systemet. Kapitel 3 innehåller en genomgång av relevant svensk och europeisk miljörätt som den ser ut innan handelssystemets införande. Mot den bakgrunden diskuteras, i kapitel 4, hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljö- rättslig reglering. I detta kapitel identifieras de konflikter som kan komma att uppstå vid implementeringen av handelsdirektivet. I kapitel 5 görs en analys av medlemsstaternas EG-rättsliga hand- lingsutrymme vid genomförandet av direktivet. Handelsdirektivets regler ger vidare upphov till vissa frågor rörande befintliga tillstånd enligt och förhållandet till de tillstånd som skall utfärdas under handelsdirektivet. Dessa frågor behandlas i kapitel 6. I kapitel 7 behandlas rättsliga frågor om den nationella tilldel- ningen av utsläppsrätter, särskilt utifrån bilaga III i handelsdirek- tivet. I detta sammanhang aktualiseras frågor rörande EG:s stats- stödsregler. Utifrån utredningen om förhållandet mellan handelsdirektivet och befintlig miljörätt aktualiseras frågan om vilka förändringar som behöver göras i svensk rätt vid handelsdirektivets genom- förande. I uppdraget ingår att redovisa för konsekvenserna av olika handlingsalternativ, vilket görs i kapitel 8. I kapitel 9 redogör vi för våra slutsatser och ger vissa rekommendationer. I rapporten förekommer återkommande vissa termer och begrepp som kan behöva förklaras närmare. EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser refereras till som handelsdirektivet. Med EG eller gemenskapen avses Europeiska gemenskapen, dvs. den del av samarbetet inom EU som inte faller under det mellanstatliga samarbetet gällande rättsliga och inrikes frågor eller utrikespolitik. EG regleras rättsligt genom EG-fördraget som i rapporten förkortas EGF. Med den handlande sektorn avses alla verksamheter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. Detta står i motsats till den icke-handlande sektorn, som följaktligen syftar på all verksamhet som inte omfattas av handelssystemet (men som genererar kol- dioxidutsläpp). I handelsdirektivet används ordet sektor även i betydelsen bransch. När det endast talas om sektorer, utan att det föregås av handlande respektive icke-handlande, avses därför branscher. Vissa termer förekommer mycket ofta i texten och förkortas därmed för att undvika att texten blir alltför otymplig. Första gången en sådan term förekommer i texten skrivs den ut i sin helhet och förkortningen anges. Därefter används enbart för- kortningen. 2Gemenskapens direktiv om de flexibla mekanismerna 2.1Allmänt om EG-rätten och handelsdirektivet Direktivet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser1 utgör ett led i gemenskapens program för att uppfylla de åtaganden som gemenskapen och medlemsstaterna åtog sig genom Kyoto- protokollet. Direktivets materiella innehåll har tidigare beskrivits relativt utförligt i första delbetänkande2, och behandlas därför närmare endast i delar som har direkt relevans för de frågor som berörs i denna rapport. Implementeringen av Kyotoprotokollet faller både inom EG:s och inom medlemsstaternas kompetens. Därför har både gemen- skapen och medlemsstaterna ratificerat och är parter till Kyoto- protokollet vilket därmed utgör ett s.k. blandat avtal. För miljö- rättsliga konventioner används normalt denna konstruktion och den innebär en skyldighet för EG och medlemsstaterna att genom- föra implementeringen av förpliktelserna i nära samarbete.3 2.1.1EG:s kompetens på miljöområdet Gemenskapens kompetens för att anta lagstiftning på olika poli- tikområden återfinns i EU- och EG-fördragen som utgör s.k. primärrätt. Gemenskapens kompetens på miljöområdet behandlas i artikel 174 176 EGF. Enligt artikel 174 skall gemenskapens miljö- politik bidra till att följande mål uppnås; att bevara, skydda och förbättra miljön att skydda människors hälsa att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem. 1Europaparlamentets och rådets direktiv //EG om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61. för avslutandet av denna rapport hade direktivet ännu inte fått något officiellt nummer eller publicerats i EGT. Det kan sökas via referensen KOM (2001) 581. 2Se SOU 2003:60 Handla för bättre klimat, avsnitt 7.1. 3EG-domstolens yttrande 2/91. ECR [1993], s. I-01061. Under artikel 175 kan gemenskapen införa lagstiftning för att uppnå målen i artikel 174. De flesta beslut om lagstiftning tas enligt huvudregeln i artikel 175.1. Denna punkt hänvisar till med- beslutandeförfarandet i artikel 251 som innebär att rådet kan ta beslut med kvalificerad majoritet och att har möjlighet att föreslå ändringar och i vissa fall hindra förslag till lagstiftning. Endast vid de undantag som anges i artikel 175.2 tas beslut om lagstiftning på miljöområdet med enhällighet av rådet. Direktiv antagna enligt artikel 175 skall utgöra s.k. minimidirek- tiv, vilket innebär att medlemsstaterna kan välja att ha en högre nivå av miljöskydd. I artikel 176 stadgas att de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 175 inte hindrar medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana nationella åt- gärder får dock inte strida mot fördraget. Med fördraget avses även sekundära rättsakter som direktiv.4 Möjligheten till en högre nivå av miljöskydd är ett uttryck för subsidiaritetsprincipen som stadgas i artikel 5 EGF. Den innebär att på områden där gemen- skapen inte har exklusiv kompetens skall den vidta åtgärder endast i de fall målen inte kan förverkligas av medlemsstaterna i tillräcklig utsträckning, utan uppnås bättre på gemenskapsnivå. Den valda kompetensgrunden kan ha viss betydelse för förståelse och tolkning av handelsdirektivet eftersom den visar direktivets roll i det EG-rättsliga systemet. Syftet med direktivet är att för- bättra skyddet för miljön. Detta innebär viss skillnad mot de direk- tiv som antas med stöd av artikel 95 EGF, s.k. harmoniserings- direktiv. Sådana direktiv har inte sällan miljömässig betydelse, men skillnaden ligger i att de beslutas med det huvudsakliga syftet att förverkliga den inre marknaden. Det centrala i sådana direktiv är harmoniseringen av de olika medlemsstaternas lagstiftningar med målet att öka marknadens ekonomiska effektivitet. En vidare betydelse av den valda kompetensgrunden är att med- lemsstaterna som utgångspunkt inte får vidta strängare åtgärder när ett direktiv beslutats med stöd av artikel 95. Avsikten med rätts- akter under artikel 175 är inte i första hand att underlätta handel 4 Att även sekundära rättsakter avses har inte uttalats tydligt i rättspraxis men ledande skribenter utgår från att så är fallet, jfr. Krämer, and Environmental , tredje uppl., Sweet & , , 1998, s. 125. Se även J. , European Environmental , publishing, , 2000, s. 117. m.m. mellan medlemsländerna, varför nationella åtgärder inte på samma sätt skulle motverka direktivets syfte.5 Direktiv utgör en form av sekundärrätt som gemenskapen, grundat på kompetenserna i primärrätten, antar för att genomföra gemen- skapens mål som de anges i fördragen. Gemenskapen kan använda olika typer av rättsakter vid antagandet av sekundärrätt. Direktiv är en av dem och används för att samordna medlemsländernas lag- stiftning. Enligt artikel 249 EGF är direktiv bindande med avseende på de resultat de syftar till medan formerna för hur de skall genom- föras är upp till medlemsstaten att bestämma. Direktiv riktar sig till medlemsstaterna och anger mål som medlemsstaten själv skall genomföra i sin nationella rättsordning. Trots att direktiv skall ge medlemsstaterna handlingsutrymme för formerna för implementering innehåller många av dem detalje- rade regleringar som begränsar detta utrymme. Handelsdirektivet har antagits under artikel 175.1 och skall därmed utgöra ett minimidirektiv. Ändå stadgar direktivet ett omfattande system med en detaljerad reglering som medlemsstaterna är skyldiga att följa vilket begränsar valet av former för genomförande. Direktivet ger dock fortfarande viss flexibilitet vid implementeringen vilket är nödvändigt just för att systemet är så omfattande och situationen vad gäller energiförsörjning, typer av industri etc. varierar stort inom gemenskapen. Vid antagandet av ett direktiv ges normalt en tidsfrist för med- lemsstaterna för att implementera bestämmelserna i fråga. Vid fristens utgång måste direktivet vara korrekt och fullständigt genomfört för att medlemsstaten inte skall göra sig skyldig till fördragsbrott. Om staten inte genomför en fullgod implementering vid fristens utgång får direktivet ändå s.k. vertikal direkt effekt. Detta innebär att rättssubjekt i medlemsstaterna kan stödja sig på dess innehåll gentemot staten. I enlighet med principen om EG- rättens företräde vid konflikter med nationell rätt blir direktivet gällande vid sådana situationer. 5 Syftet med rättsakter under artikel 175 tydliggörs särskilt i C-318/98 Fornasar [2000] ECR I-4785 där domstolen uttalar att gemenskapslagstiftningen på miljöområdet inte strävar efter en fullständig harmonisering av reglerna., skäl 46. Medlemsstaternas handlingsfrihet begränsas dock redan innan implementeringsfristens utgång. I fallet Wallonie,6 som rörde till- stånd för hantering av farligt avfall, slog fast att direktiv har en viss s.k. spärrverkan redan medan fristen löper. Innebörden är att medlemsstaterna, enligt lojalitetsprincipen i arti- kel 10 EGF, inte kan anta lagstiftning som allvarligt skulle riskera uppnåendet av direktivets mål. Ännu en begränsning av medlems- staternas handlingsutrymme utgör principen om att nationella domstolar redan under implementeringsfristen så långt möjligt skall tolka nationella bestämmelser konformt med EG-rätten. När det gäller handelsdirektivet går implementeringsfristen, enligt artikel 31, ut . Det är endast 5 måna- der efter det att direktivet antagits vilket är en ovanligt begränsad frist. Skälet är att alla tidsfrister av nödvändighet blir korta om handelssystemet skall kunna träda i funktion 2005. 2.2Länkning av de projektbaserade mekanismerna Sedan betänkande publicerades har kom- missionen, , presenterat ett förslag till direktiv för att genomföra en ändring av handelsdirektivet.7 Förslaget beskrivs nedan för att ge en överblick över det planerade systemet då det har vissa beröringspunkter med frågorna för vårt uppdrag. 2.2.1Direktivförslaget för de projektbaserade mekanismerna Syftet med det föreslagna direktivet är att sammanlänka medlems- staternas användning av Kyotoprotokollets projektbaserade meka- nismer gemensamt genomförande (fortsättningsvis JI Joint Imple- mentation) och ren utveckling (fortsättningsvis CDM Clean Development Mechanism) med gemenskapens handelssystem. För- slaget har tillkommit under artikel 175.1, liksom handelsdirektivet, eftersom det rör miljöskydd. JI syftar till att länder med kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet kan utföra projekt för minskning av utsläpp av 6C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL mot Région Wallonne [1997] ECR I-7411. 7Förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv //EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överens- stämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer, 2003/0173 (COD), KOM (2003) växthusgaser i andra länder med sådana åtaganden. De reduktioner som uppnås kallas utsläppsminskningsenheter (fortsättningsvis ERUEmission Reduction Units). JI-projekt kan genomföras även mellan EG:s medlemsstater. Eftersom varken medlemsstaternas eller gemenskapens kvantifierade åtaganden påverkas innebär det endast en omfördelning av var utsläppen sker. Den viktigaste skill- naden mellan CDM och JI är att under den förstnämnda utför länder med kvantifierade åtaganden projekt i utvecklingsländer, som inte har kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet. Ut- släppsreduktioner genom CDM kallas certifierade utsläppsminsk- ningar (fortsättningsvis CER Certified Emission Reductions). Det övergripande syftet med den föreslagna ändringen är att tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna, dvs. ERU och CER, skall jämställas med de utsläppsrätter som delas ut i medlemsstaterna. Det skall ske genom konvertering till utsläpps- rätter som skall kunna handlas med inom gemenskapens handels- system. Möjligheten att omvandla ERU och CER på marknaden förväntas sänka kostnaderna för att uppnå gemenskapens åtagande under Kyotoprotokollet. Enligt Kyotoprotokollet artikel 12.10 kan utsläppsminskningar som uppkommit från CDM-projekt användas för åtagan- den under den första åtagandeperioden (2008 2012). Det innebär att de även i gemenskapens fall kan användas först och alltså inte ingå i den handel med utsläppsrätter som kommer att pågå 2005 2007. När det gäller JI-projekt stadgar Marrakechavtalen8 att ERU skall utfärdas först och det är därför naturligt att inte heller de kommer att ingå i gemenskapens system 2005 2007. Även om JI och CDM bidrar till en positiv global klimateffekt kan de förväntas ge en viss negativ miljöeffekt inom EG. Genom att utsläppsminskningarna sker utanför gemenskapen går man miste om den bieffekt som normalt uppstår. Vid minskning av utsläpp av växthusgaser förbättras normalt t.ex. luftkvaliteten, främst genom minskade utsläpp av svavel och kväveoxid.9 8Från sjunde partskonferensen (CoP7) under Kyotoprotokollet som hölls i /. 9Commission Staff Working Paper, SEC(2003) 785. 2.2.2Supplementaritet och det svenska klimatmålet Enligt Kyotoprotokollet skall de flexibla mekanismerna endast användas supplementärt till nationella åtgärder för att fullgöra staternas åtaganden.10 Det finns dock ingen beslutad kvantifierad nivå för hur stor andel av utsläppsminskningarna som måste ske genom nationella åtgärder. Vid partskonferenser under Kyoto- protokollet har man valt att säga att de nationella åtgärderna skall utgöra en signifikant beståndsdel av ett lands ansträngningar för att minska utsläppen av växthusgaser.11 Inom EU finns inte någon fastlagd gemensam gräns för supple- mentariteten. Tilldelningen av utsläppsrätter visar dock vilka krav man ställer på de omfattade verksamheterna i förhållande till det nationella målet. De ytterligare utsläppsminskningar som krävs måste genomföras i den icke-handlande sektorn. antog målet att landets utsläpp skall minskas med -som ett genomsnitt av åren 2008 2012 jämfört med och att det skall göras utan användning av de flexibla mekanismerna.12 Detta skall dock övervägas igen och med införandet av handelssystemet kommer de flexibla meka- nismerna att bli en del av det svenska klimatarbetet. Det viktigaste skälet till kravet på supplementaritet är att det finns en oro, inte minst hos utvecklingsländerna, att de industria- liserade staterna kommer att köpa sig fria genom de flexibla mekanismerna istället för att påbörja den nationella anpassning som är nödvändig för att uppnå långsiktiga klimatmål. En sådan utveckling skulle med all säkerhet ytterligare försvåra den redan komplicerade uppgiften att enas om internationella åtaganden för tiden efter 2012.13 I artikel 11a(2) i förslaget till direktiv för länk- ning av de projektbaserade mekanismerna anges att kommissionen skall göra en översyn av systemet när antalet omvandlade ERU och CER uppgår till av den totala mängden utsläppsrätter som delats ut av medlemsstaterna. Med utgångspunkt i resultatet av översynen får kommissionen överväga om man bör införa en maximigräns på t.ex. av den totala mängden utsläpps- rätter för den aktuella perioden. 10Artikel 6.1(d), 12.3(b) och 17 Kyotoprotokollet. 11J.1 preambel, CoP7 Marrakechavtalen /, (CP, 2001b: 3). 2001/02:55 klimatstrategi, bet. 2001/02:MJU 10, rskr. 2001/02:163. Oberthür och H. E. , The Kyoto Protocol – International Climate Policy for the 21st Century, Springer, , 1999, s. 199. Införlivandet av JI och CDM i handelssystemet innebär att aktörerna får tillgång till fler utsläppsrätter än de som delas ut av medlemsstaterna. Det innebär att priserna på utsläppsrätter kan förväntas sjunka till följd av att tillgången inom gemenskapens handelssystem ökar. Även om EG diskuterar att sätta en gräns för användning av de projektbaserade mekanismerna vid 6 kan de komma att påverka incitamenten och kraven på staterna och företagen att genomföra förändringar nationellt. 3 Befintlig svensk och europeisk miljörätt I detta kapitel beskrivs de delar av respektive EG:s miljö- rätt som är av betydelse vid genomförandet av direktivet för handel med utsläppsrätter. Kapitlet är av deskriptiv natur och syftet är att ge en bakgrund till den analys som görs i efterföljande kapitel. 3.1.1Syfte och övergripande struktur (1998:808) trädde i kraft efter att ha föregåtts av omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete talet. Ett av syftena med balken var att sammanföra en tämligen fragmenterad miljölagstiftning under ett gemensamt ramverk. Ut- över den samordnande funktionen syftade reformen till en allmän höjning av ambitionsnivån i miljöarbetet samt till att bredda miljö- rättens tillämpningsområde.14 Lagen skall ses i ljuset av utveck- lingen på miljöområdet i vilken Förenta nationer- nas miljökonferens i intar en framträdande roll. Det var i efterdyningarna till som begreppet hållbar utveckling kom att bli ett centralt tema inom miljödebatten, vilket även återspeglas i . I portalparagrafen (1 kap. 1 §) anges således att balkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 1. Den rättsliga omfattningen av detta målstadgande får ännu så länge karaktäriseras som delvis oklar, även om det anses klart att det innebär en höjning av ambitionsnivån jämfört med äldre rätt.15 Paragrafen innehåller vidare en sorts tillämpningsföreskrift med rättstillämpande myndigheter som huvudsaklig adressat. Balken skall tillämpas så att: människor och miljö skyddas från skador och olägenheter värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas den biologiska mångfalden bevaras mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social och kulturell och samhällsekonomisk syn- punkt långsiktigt god hushållning tryggas återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Stadgandet bör sannolikt förstås på så sätt att om det vid tolkning av balkens övriga bestämmelser finns utrymme för olika uppfatt- ningar eller osäkerhet, bör frågan lösas på det sätt som bäst överensstämmer med de fem delmålen vilka i sin tur skall förstås utifrån begreppet hållbar utveckling. är indelad i 33 kapitel, vilka i sin tur är ordnade i sju olika avdelningar. Första avdelningen (kap. 1 6) innehåller över- gripande bestämmelser med giltighet för alla verksamheter och åtgärder med anknytning till balkens tillämpningsområde. Här kan särskilt det andra kapitlet noteras, vilket innehåller s.k. allmänna hänsynsregler. Avdelning 2 (kap. 7 och 8) behandlar naturvårds- frågor såsom regler för inrättande av olika typer av områdesskydd mm. Tredje avdelningen (kap. 9 15) bär rubriken be- stämmelser för vissa verksamheter. I denna avdelning anges krav på verksamheter som kan anses vara av särskilt miljöfarligt slag. Det kan noteras att det är här som den grundläggande skyldigheten att inhämta myndighets tillstånd för drift av vissa miljöstörande verksamheter återfinns (9 kap. 6 §). I fjärde avdelningen (kap. 16 25) finns gemensamma processuella regler för de verk- samheter och åtgärder som faller under balkens tillämpnings- område. Här regleras frågor om vilken myndighet som är behörig att besluta i ärenden om tillstånd och dispenser, möjligheter att 15 Se härom B. , återverkningar, , , 2001, s. 26 ff. överklaga m.m. I avdelning 5 7 slutligen, regleras bland annat frågor om tillsyn, miljöbrott och ersättningsfrågor. andra kapitel innehåller s.k. allmänna hänsynsregler. Det är fråga om materiella bestämmelser som gäller för samtliga verksamheter och åtgärder som faller under balkens tillämpnings- område.