sou · GRB391d4 · 2004-01-01 00:00:00 — Utred behovet av statliga insatser inom boendet för att möjliggöra kvarboende även vid omfattande vård- och omsorgsbehov. För att vård och omsorg ska kunna tillgodoses i det ordinära boendet måste boendets utformning svara mot de krav som kan ställas på vård- och omsorgspersonalens arbetsmiljö samt på den fysiska miljön för anhöriga/närstående som ger vård och omsorg. Utred- ningen bör pröva möjligheten att bostadsanpassningsbidrag även ska kunna utgå för att tillgodose anhörigas och personalens behov. Dessa frågor bör utredas inom ramen för det uppdrag som Bo- verket föreslås få i avsnitt 6.3 som berör tillgänglighet i det ordinära boendet. 8.5Förtydliga stödet till anhöriga/närstående till äldre människor som behöver vård och omsorg SENIOR 2005 föreslår: 95.Lagreglera kommunernas skyldighet att stödja anhöriga/när- stående. 96.Regeringen bör ta initiativ till en översyn av hur termerna anhörig och närstående används i lagstiftning som på olika sätt berör vård och omsorg om bl.a. äldre. 97.Kommunernas arbete med att utveckla stödet till anhöriga och närstående behöver fortsätta. 98.Uppmärksamma de varierande förutsättningarna för olika anhöriga/närstående som ger vård och omsorg åt äldre män- niskor. 99.Utred hur tillgång till vård och omsorg om äldre påverkar jämställdhet mellan män och kvinnor. 100.Utred ansvaret för tekniska hjälpmedel till anhörig- vårdare/närståendevårdare. Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg Varför är området angeläget? I propositionen Äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88:176) framhölls att det är samhället som har det övergripande ansvaret för att den enskilde får den service och vård som behövs. Den som behöver hjälp ska inte vara beroende av att släkt och vänner kan och vill hjälpa till. Närståendes insatser får därför bara ses som ett frivilligt komplement. I samma proposition redovisades att olika studier visade att omfattningen av närståendes insatser var två till större än samhällets service- och vårdinsatser. Vidare underströks att det förhållandet att en närstående åtar sig en vårduppgift inte får innebära att och hälso- och sjuk- vården undandrar sig sitt ansvar. Eftersom det till stor del är kvinnorna som svarar för dessa vårdinsatser är det också från jämställdhetssynpunkt nödvändigt att närstående inte känner sig pressade att avstå från eget yrkesarbete för att ägna sig åt vård av närstående. Anhöriga eller närstående? Både socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen utgår från den enskilde individen och hans eller hennes behov. I både lagarna används begreppen anhörig och närstående. De används även i annan lagstiftning inom vård- och omsorgsområdet, som t.ex. lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet vid närståendevård och lag (1995:831) om transplantation. Innebörden av begreppen är inte klart definierade i vare sig lagtext eller förarbeten. I olika för- arbeten ges olika definitioner som ibland överensstämmer och som ibland skiljer sig åt. I propositionen Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124 ) ges följande definitioner: Med anhörig avses här den person som inom familj- eller släktkretsen bistår en annan. förekommer också att grannar och vänner träder in i anhörigas ställe och antar funktionen som anhörig. Därför bör i lagtexten talas om närstående som är ett vidare begrepp. 1996/97:124 s. 132) I delbetänkandet Döden angår oss alla – värdig vård vid livets slut (SOU 2000:6) från Kommittén om vård i livets slutskede anförs att begreppet närstående används som en samlingsbeteckning för olika Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg särskilt nära och förtroendefulla förhållanden av familjemässig karaktär. I propositionen om transplantationslagen (prop. 1994/95:148) används i enlighet med lagrådets förslag inte beteckningen när- stående utan personer som stått den avlidna nära. I detta sam- manhang avses i första hand familjen och andra anhöriga, dvs. make, sambo, registrerad partner, barn, föräldrar, syskon, far- och morföräldrar, barn till make som inte är ens eget m.fl. I det en- skilda fallet kan även andra, som t.ex. mycket nära vänner, anses som personer som stått den avlidna nära. Frågan om att vänner kan vara närstående har behandlats i pro- positionen Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården 1993/94:149). Där betonas att för att vänner ska anses som närstående ska det vara fråga om djup vänskap. Enbart bekanta eller vanliga goda vänner anses inte vara närstående (prop. 1993/94:149 s. 69). I regeringens proposition (prop. 1987/88:176) med förslag till lagen om ersättning och ledighet vid närståendevård framhölls att med närstående avsågs inte bara anhöriga utan även andra. Att allt fler människor bor ensamma eller lever tillsammans utan att vara gifta var ett skäl för att även personer utanför släktskapskretsen borde omfattas av förmånerna. Avgörande för om någon var när- stående var den personliga relationen mellan vårdaren och den sjuke. Det ovan redovisade visar också på ytterligare betydelser av anhörig och närstående. Att vara anhörig och närstående är inte detsamma som att vara anhörigvårdare eller närståendevårdare. En person kan vara anhörig/närstående men inte givare av vård och omsorg till den äldre. En aspekt som tas upp i olika sammanhang är den äldres in- ställning till vård och omsorg från en anhörig. I lagen om ersätt- ning och ledighet för närståendevård är en utgångspunkt för att lagstiftningen ska vara tillämplig att den sjuke samtycker till att vård och omsorg ges av den närstående personen. I den deklaration som antogs vid i pekas särskilt på att anhörigvård bygger både på samtycke från den äldre och från den anhörige (1999). Ytterligare ett par begrepp som kan finnas skäl att definiera är anhörigomsorg och anhörigstöd. I propositionen Ändring av social- tjänstlagen (prop. 1996/97:124) ges följande definitioner. Med anhörigomsorg avses olika former av hjälpinsatser som ges av Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg anhöriga till personer som på grund av sjukdom eller funktions- hinder behöver sådana i sin dagliga livsföring. Med anhörigstöd (eller stöd till anhöriga) avses olika insatser som primärt syftar till att fysiskt, psykiskt och socialt underlätta den anhöriges situation. Kommittén Vård i livets slutskede tar upp en särskild aspekt på detta med anhörig och närstående. I sitt delbetänkandet (SOU 2000:6) anför kommittén att det allra vanligaste är att det är patien- tens närmaste familj eller släkt som är att anse som personer som har stått den sjuke nära. En nära släkting som patienten inte haft kontakt med bör dock inte automatiskt räknas som närstående. Det är i första hand patienten som avgör vem som ska betraktas som närstående. Kommittén tar även upp att det kan uppstå konflikter mellan närstående. Ett annat förhållande som berör anhöriga och anhörigas roll är den situation som uppstår om den enskilde på grund av sjukdom eller liknande inte själv kan ta tillvara sina intressen och rättigheter när det gäller vård och omsorg. Frågan uppmärksammade i Ut- redningen om bemötande av äldres slutbetänkande Bemötande av äldre (SOU 1997:170). I (Ju 2002:04) uppdrag (dir. 2002:55) ingår att granska och ta ställning till behovet av ändringar i regelverket för gode män och förvaltare. En fråga som ska uppmärksammas särskilt är om god man, förvaltare eller någon ny form av legal ställföreträdare ska kunna lämna samtycke till åtgärder inom hälso- och sjukvård och socialtjänst för personer som inte på grund av sjukdom eller liknande inte själva förmår att ge samtycke. Utredaren ska även ta ställning till anhörigas roll i detta sammanhang. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete . Undersökningar visar att anhöriga gör mycket stora insatser inom vården och omsorgen om de äldre. Det gäller främst make/ maka/sambo, men även vuxna barn som är i 50 60-årsåldern. De flesta studier pekar på att det är kvinnor: maka/sambo, döttrar och svärdöttrar, som utför merparten av dessa insatser (Szebehely 1998 och material i bilagedel C av detta betänkande). Insatserna är av stort värde såväl för den enskilde och den anhörige som för samhället. I flera avseenden kan den formella vården och omsorgen inte ersätta innehåll och kvalitet i den omsorg som ges av anhöriga/närstående (t.ex. Thoraeus 1990). En aspekt som bör uppmärksammas i detta sammanhang är äldre människors vård och omsorg om funktionshindrade vuxna barn. Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg Anhöriga och närstående behöver stöd Det finns behov av stöd till de anhöriga/närstående som vill och kan ge vård och omsorg till en äldre släkting/närstående. Då de anhörigas/närståendes situation ser mycket olika ut behöver det finnas olika former av stöd för att underlätta deras situation och för att i vissa fall förebygga behov av vård och omsorg hos den anhörige/närstående själv på grund av ett för tungt ansvar. Olika studier visar att många anhöriga vill hjälpa den äldre som behöver hjälp och stöd, men att man inte vill vara ensam om ansvaret (t.ex. material i bilagedel C av detta betänkande). I olika sammanhang har det framhållits att det bästa stödet för anhöriga är tillgång till offentlig vård och omsorg (). har anhöriga fått ta en större del av ansvaret för vård och omsorg om äldre. Det är i första hand kvinnliga anhöriga till äldre med små ekonomiska resurser (SOU 2000:38). Det är inte klarlagt vad denna utveckling inneburit för anhöriga och deras livssituation. En fråga som ställts, utan att besvaras, är om det ökade ansvaret för vård och omsorg om äldre har bidragit till den stora ökningen av sjukskrivningar bland kvinnor i övre medelåldern. infördes en ny bestämmelse i socialtjänst- lagen som föreskrev att kommunen genom stöd och avlösning borde underlätta för närstående som vårdar äldre, funktionshind- rade och långvarigt sjuka (prop. 1996/97:124). Bestämmelsen inne- håller inte några närmare föreskrifter om hur stödet bör utformas. Det är en frivillig verksamhet för kommunen. I samband med Nationell handlingsplan för äldrepolitiken 1997/98:113) infördes ett treårigt (1999 2001) stimulans- bidrag till landets samtliga kommuner för att utveckla stödet till anhöriga (ofta kallat Anhörig 300). till regeringen (2002a) visar att stödformer som fanns har vidareutvecklats och att nya stödformer har tillkommit och spridits till fler kommuner. Dagverksamhet, korttidsboende och avlösning i hemmet är exempel på traditionella insatser medan anhörigkon- sulent, anhörigcentra är exempel på nya stödformer. Det finns någon form av anhörigstöd för dem som vårdar äldre i nästan alla kommuner. av kommunerna har stödformer för anhöriga till vårdbehövande äldre med utländsk bakgrund och som inte behärskar svenska språket. I rapporten beskrivs att det inte är ovanligt att anhöriga tackar nej till erbjuden hjälp då man Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg tycker att den är av dålig kvalitet eller inte motsvarar deras önskemål. Inom ramen för arbetet med Nationella handlingsplanen för utveckling av hälso- och sjukvården (prop. 1999/2000:149) har regeringen, och tecknat ett avtal om att arbetet med att utveckla stödet till anhöriga ska fortsätta 2004). uppföljning av detta arbete (2003b) visar att endast en tredjedel av kommunerna uppger att de har gjort någon systematisk upp- följning av anhörigstödet. Det är därmed oklart i vilken utsträck- ning anhörigstödet verkligen når dem som är i behov av stöd. fick ca 2 100 personer beviljad hemhjälp som utfördes av anhörig/närstående som var anställd av kommunen. Då detta är en anställning erhöll den an- hörige/närstående lön som var skattepliktig och pensionsgrun- dande. var drygt 5 500 personer beviljade ekonomisk ersättning av kommunen i form av s.k. anhörigbidrag för att ersätta anhörig/närstående för utförd hjälp i hemmet. Jämfört med samma tidpunkt var det en ökning med drygt 500 personer. Det skattefria bidraget utbetalades till den äldre och var inte pensionsgrundande för den anhörige (2003j). Att det s.k. anhörigbidraget utbetalas till den äldre och inte är pensionsgrundande för den anhörige kan eventuellt påverka benägenheten att ta på sig att utföra vård- och omsorgsinsatserna. beslutade (bet. 2001/02:SoU11) om ett tillkännagivande till regeringen där man anser att det vore önskvärt att i socialtjänstlagen införa en särskilt reglerad skyldighet för kommunerna att stödja dem som vårdar närstående. Tillkänna- givandet omfattar samtliga tre målgrupper som anges i 5 kap. 10 § SoL, dvs. äldre, funktionshindrade och långvarigt sjuka. Vad menar vi här med äldre? Livsloppsperspektiv, med tonvikt på personer i 50 60-årsåldern och äldre. Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg Hur förhåller sig området till nationella mål inom andra politik- områden och statliga myndigheters ansvar? Vård och omsorg om äldre regleras främst i hälso- och sjuk- vårdslagen, socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Gemensamt för dessa lagar är att det är individens behov av vård och omsorg som är utgångspunkten vid en bedömning. En fråga som ofta ställs är vilka skyldigheter anhöriga har när det gäller äldres behov av vård och omsorg i . Denna fråga kan behandlas ur många aspekter: juridiskt, känslomässigt och praktiskt m.m. Enligt (1987:230) har äkta makar en ömse- sidig skyldighet att bidra till familjens underhåll. Dessa regler gäller även för registrerade partner enligt lagen (1994:1117) om registre- rat partnerskap. Till familjens underhåll räknas såväl ekonomi som andra insatser för den gemensamma hushållningen. Den gemen- samma hushållningen innefattar de sysslor som normalt före- kommer i ett hem såsom städning, matlagning, tvätt, inköp m.m. Lagstiftningen som reglerar makars rättsförhållanden förutsätter att makarna fördelar dessa sysslor mellan sig. I ett hem där ena maken på grund av sjukdom eller funktionshinder inte kan utföra en syssla får det ankomma på den andra maken att utföra den. Det innebär bl.a. att den enskilde inte har rätt till bistånd enligt social- tjänstlagen om makar kan bistå varandra ekonomiskt eller med olika sysslor i hemmet. När det gäller äkta makars skyldighet att bistå varandra praktiskt tyder de få domar som finns på att man dragit en gräns mellan sysslor i hemmet och personlig omvårdnad (1985a och 1985b och Esping 1994, s. 153). Domar- na visar att makar har en långtgående skyldighet när det gäller att gemensamt ta ansvar för sysslor i hushållet, medan denna skyldig- het inte omfattar personlig omvårdnad. För sambor finns det inte någon motsvarande reglering till äkta makars biståndsplikt mot var- andra. Sambolagen (2003:376) omfattar enbart sambors gemen- samma bostad och bohag. Huvudsyftet med sambolagstiftningen är att ge den svagare parten ett minimiskydd vid samboförhållandets upplösning. Den nya sambolagen som trädde i kraft omfattar både heterosexuella och homosexuella samboförhållan- den. Valet av form för familjebildning, äktenskap/partnerskap eller samboförhållande, har med stor sannolikhet ingen eller liten be- Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg tydelse för de känslomässiga och praktiska aspekterna när det gäller att makar och sambor hjälps åt med praktiska sysslor i hemmet och i övrigt hjälper varandra. I har vuxna barn inga lagliga skyldigheter att tillgodose föräldrars behov av vård och omsorg. Denna skyldighet upphörde när socialhjälpslagen (1956:2) trädde i kraft. I familjerätten fanns dock sådana regler kvar (1999). Vuxna barn är viktiga givare av omsorg när det gäller framför allt ensam- boende föräldrar med behov av omsorg, trots att det inte är någon skyldighet enligt lag (t.ex. 1999, Szebehely 1998 och material i bilagedel C av detta betänkande). Bland anhöriga som gör stora insatser för äldre finns ett stort antal som är i förvärvsaktiv ålder. Det kan dels vara make/maka/ partner/sambo, dels vuxna barn och barnbarn. Inom jämställdhetspolitiken har tillgång till barnomsorg varit en viktig faktor för att göra det möjligt för män och kvinnor att delta på lika villkor i arbetslivet. Tillgång till vård och omsorg om äldre har i mycket begränsad omfattning uppmärksammats i detta sam- manhang. Ett undantag är jämställdhets- och socialförsäkrings- ministrarnas informella ministermöte som ordnade under sitt halvår som ordförande i . Där lyftes en bra äldreomsorg i samhället fram som en faktor som kan förbättra förutsättningarna för att förena familj och arbete i synnerhet för kvinnor (2001). Att tillgång till vård och omsorg inte tagits upp i jämställdhetsarbetet innebär att det inte finns någon kunskap om och i så fall hur äldres behov av vård och omsorg påverkar anhörigas/närståendes situation i arbetslivet. Det gäller särskilt situationen för kvinnliga anhöriga/närstående. En annan fråga som påverkar anhörigas/närståendes möjligheter att ge vård och omsorg är tillgången till tekniska hjälpmedel. När det gäller individuella hjälpmedel för den äldre regleras detta i hälso- och sjukvårdslagen medan arbetshjälpmedel för vårdper- sonalen är en fråga för arbetsgivaren med hänvisning till bl.a. arbetsmiljölagen. Det innebär att hjälpmedel för de anhöriga som är anställda som s.k. anhörigvårdare är ett ansvar för i första hand kommunen. Den stora majoriteten anhörigvårdare/närstående- vårdare är dock inte anställda och det är oklart vem som har ansvaret i denna situation. I en uppföljning av anhörigas erfaren- heter och synpunkter på kommunens stöd till anhörigvårdare (2002e) framhålls betydelsen av tekniska hjälpmedel för att klara att vårda den anhörige. Där framkommer också att det Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg finns svårigheter när det gäller både information och tillgång till tekniska hjälpmedel för anhöriga/närstående. I Hjälpmedelsinsti- tutets verksamhetsprogram för är ett mål att utveckla och sprida kunskap om hjälpmedlens betydelse för en ökad trygghet och förbättrat stöd till anhöriga (). LSS- och hjälpmedelutredningen (S 2001:06) ska enligt direktiven (dir. 2001:81) ta upp gränsdragningen mellan individuella hjälpmedel för personer med personlig assistans och arbetshjälpmedel för personlig assistenter. Vilka är hindren för att förtydliga stödet till anhöriga/när- stående till äldre människor som behöver vård och omsorg? För att kunna förtydliga stödet till anhöriga/närstående behövs ytterligare kunskap som belyser villkoren för män och kvinnor situationen för anhöriga/närstående till äldre invandrare situationen för anhöriga/närstående med begränsade ekono- miska resurser. Ett övervägande av att lagreglera kommunernas skyldighet att stödja anhöriga/närstående behöver inte bara analyseras ur ett eko- nomiskt perspektiv, utan även ur ett juridiskt. Vilka är anhöriga? Vilka är närstående? Hur ska kommunen hantera den enskildes rätt till bistånd och se till att inga åtgärder kan vidtas mot hans eller hennes vilja enligt socialtjänstlagen som kommunen är skyldig att stödja anhöriga/närstående? Hur bråttom är det att undanröja hindren? Arbetet som pågår med att utveckla stödet till anhöriga för att göra det möjligt för dem som vill och kan att ge vård och omsorg under rimliga förhållanden behöver fortsätta. Den pågående förändringen av familjemönster och sociala nätverk bör beaktas när det gäller att även närstående som inte är anhöriga ger vård och omsorg. Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg Vilka mätbara delmål och indikatorer kan användas för att följa förändringar? saknas det indikatorer inom detta område. Det är möjligt att få viss information från ULF-undersökningar men det finns pro- blem med den övre åldersgränsen . Ökade satsningar på stöd och hjälp till anhöriga/närstående måste innebära att indikatorer utvecklas för att följa utvecklingen inom detta område. Det behövs också ökad kunskap om i vilken omfattning när- stående som inte är anhöriga utför olika insatser. 8.5.3Förslag till åtgärder (nr. Lagreglera kommunernas skyldighet att stödja anhöriga/när- stående. har tidigare beslutat om ett tillkännagivande till regeringen om att det är önskvärt att i socialtjänstlagen införa en särskilt reglerad skyldighet för kommunens socialnämnd att stödja dem som vårdar en närstående. Enligt tillkännagivandet bör rege- ringen göra en analys av de ekonomiska konsekvenserna av en sådan lagreglering samt redovisa för olika alternativa lagregleringar i avsikt att ytterligare stödja anhöriga. Inom Social- departementet pågår en analys av de ekonomiska och juridiska konsekvenserna av en sådan skyldighet. Enligt uppgift från Social- departementet kommer material i denna fråga att presenteras /2004. Vi vill understryka att arbetet med denna fråga inte bör fördröjas utan att det är angeläget att tidsplanen hålls. Utöver tillkännagivandet från vill vi understryka att det är av stor vikt i den juridiska analysen att regeringen beaktar den äldres, funktionshindrades och sjukes situation och ställning vid en lagreglering av skyldigheten för kommunen att stödja an- höriga/närstående. Regeringen bör ta initiativ till en översyn av hur termerna anhörig och närstående används i lagstiftning som på olika sätt berör vård och omsorg om bl.a. äldre. Översynen bör ske mot bakgrund av Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg bl.a. den pågående förändringen av familjemönster och socialt nätverk. I nuvarande lagstiftning används termerna ibland som om de överensstämmer, ibland som om de skiljer sig åt. Ett sådant arbete bör ta hänsyn till resultatet av arbete i de delar som berör detta område. Kommunernas arbete med att utveckla stödet till anhöriga och närstående behöver fortsätta. Det är då viktigt att kommunerna gör en uppföljning av anhörigstödet för att klarlägga om det verkligen når de anhöriga och närstående som är i behov av stöd samt ut- vecklar kvaliteten i de stödinsatser som erbjuds anhöriga/när- stående. Uppmärksamma de varierande förutsättningarna för olika an- höriga/närstående som ger vård och omsorg åt äldre människor. Som framgått tidigare ges omsorg av anhöriga/närstående i olika åldrar och både av anhöriga/närstående som bor tillsammans med den äldre och i ett annat hushåll. Det innebär att anhörigas/när- ståendes behov av stöd ser mycket olika ut och det är inte bara möjligheterna att få stöd inom ramen för som är av betydelse för förutsättningarna att ge vård och omsorg. Tillgången på kommunikationer är ett exempel på faktorer som påverkar både möjligheterna att ge vård och omsorg och upprätthålla sociala kon- takter i de fall man inte bor i samma bostad. För anhöriga/när- stående som är yrkesverksamma behöver möjligheterna till flexibilitet i arbetslivet uppmärksammas. Utred hur tillgång till vård och omsorg om äldre påverkar jäm- ställdhet mellan män och kvinnor. En åldrande befolkning ger nya uppgifter för jämställdhetsarbete. Förutsättningarna för kvinnors och mäns lika deltagande i arbetslivet behöver uppmärksammas inte bara när det gäller ansvar för hemmet och föräldraskap utan även ansvar för vård och omsorg om äldre anhöriga/närstående. Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg Utred ansvaret för tekniska hjälpmedel till anhörigvårdare/när- ståendevårdare. Anhöriga/närstående kommer att ha stor betydelse även i framtidens vård och omsorg om äldre. En viktig förut- sättning för att de ska ha möjlighet att klara sin uppgift är att de kan få information om och tillgång till tekniska hjälpmedel. Ansvaret för hjälpmedel till anhöriga/närstående som ger vård och omsorg är inte klarlagt . Reservationer och särskilda yttranden av ledamöterna (), de (), () (), (), (), () och (). Vi har vid ett stort antal tillfällen under utredningens gång framfört att vi vill att SENIOR 2005 ska utreda och lägga fram förslag om att införa en skattereduktion för hushållsnära tjänster.