sou · GRB397d1 · 2004-01-01 00:00:00 — från skatteuppbördssynpunkt var en samordning önskvärd även när det gällde prioritering och plane- ring. För en samordning talade vidare önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB och viss utbildning. Enligt utskottet borde dock Exekutionsväsendets organisation i ett historiskt perspektiv beaktas att kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och en för allmänna och enskilda mål gemensam reglering. Vidare ut- talades att utvecklingen av kronofogdemyndigheternas verksamhet och möjligheten att de tillfördes nya arbetsuppgifter i fråga om betalningsförelägganden, konkurser m.m., kunde medföra en för- skjutning av verksamheten mot det judiciella arbetet. En sådan utveckling och ytterligare tänkbara reformer kunde leda till nya ställningstaganden som inte fick bindas av valet av organisations- form. Detta i sin tur talade för att centralmyndighetens uppgifter hanterades av t.ex. en särskild avdelning inom myndigheten. EON kvarstod till då blev centralmyndighet för administrationen av exekutionsväsendet. Regionalt var dock kronofogdemyndigheterna i vissa avseenden fortfarande underställda länsstyrelserna. Länsstyrelserna svarade bl.a. för budget, medelstilldelning och, genom sin skatteavdelnings uppbördsenhet, viss tillsyn över indrivning och redovisning av skatter och avgifter i länet. var även överexekutor i hela landet och fungerade bl.a. som beslutande exekutiv myndighet i förhållande till kronofogdemyndigheten som var den verkställ- ande. Som centralmyndighet fick direktivrätt i orga- nisatoriska och administrativa frågor. Bl.a. fick verket rätt att utfärda föreskrifter om kronofogdemyndigheternas organisation och tillämpningen av bestämmelserna om arbetsfördelning samt svara för frågor rörande utbildning, tillsättning av vissa tjänster och utöva viss tillsyn över exekutionsväsendet. Däremot fick verket begränsade befogenheter att styra och leda den exekutiva verksam- heten. Avsaknaden av klara och effektiva styrfunktioner över exe- kutionsväsendets samlade verksamhet innebar att inte kunde ansvara för att inriktningen av indrivningsverksamheten skedde utifrån en för hela förvaltningen gemensam och samordnad målsättning. Efter principförslaget om ny indelning av landet i kronofogde- distrikt (prop. 1972:1, bil. 14) utreddes kronofogdemyndigheternas distriktindelning, organisation och personella resurser ett flertal gånger. De förslag som lades fram genomfördes dock inte, utan distriktsindelningen förblev oförändrad ända fram . Exekutionsväsendets organisation i ett historiskt perspektiv 1986/87:52, Exekutionsväsendets organisation m.m., konstaterade regeringen att de lednings- och styrproblem, som genom reform avhjälpts inom skatteförvaltningen, kvar- stod inom exekutionsväsendet. Vidare angavs att kronofogdemyn- digheterna var för små och sårbara för att klara av de alltmer komplicerade indrivningsfallen. Begränsade befordringsmöjlig- heter, svårigheten att rekrytera kompetent personal på alla nivåer till mindre orter och det begränsade erfarenhetsutbyte som verk- samheten gav, hämmade vidare personalens egen utveckling. En annan negativ effekt av de små myndigheterna var att organisatio- nen saknade förutsättningar att på ett enkelt sätt omfördela resur- ser vid ändrade förhållanden som påverkade arbetsbelastningen. Vidare komplicerades det administrativa arbetet vid kronofogde- myndigheterna av att de administrativa funktionerna var fördelade mellan , länsstyrelserna och kronofogdemyndig- heterna. Det ansågs därför nödvändigt att ändra exekutionsväsen- dets organisation. Vid bedömningen av vilka krav som skulle kunna ställas på en ny organisation utgick regeringen från det funktionella sambandet mellan taxering, debitering och uppbörd å ena sidan och indrivning å andra sidan och att detta ställde krav på samarbete på olika myndighetsnivåer. I propositionen diskuterades fyra alternativa lösningar. En lösning var att infoga kronofogdemyndigheterna i skatteförvaltningen, vilket skulle innebära att det exekutiva arbetet i de enskilda målen utfördes av skattemyndigheterna. En sådan ord- ning skulle dock kunna rubba allmänhetens tilltro till exekutions- väsendets opartiskhet. En annan lösning var att dela verkställighe- ten mellan skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten så att skattemyndigheten verkställde allmänna mål och kronofogdemyn- digheten enskilda mål. Ett delat exekutionsväsende skulle emeller- tid kräva dubbla organisationer, medföra dubbelarbete och därmed bli kostsamt. Som en ytterligare lösning diskuterades möjligheten att skilja ut arbetet med de s.k. borgenärsfunktionerna och föra över dessa till skatteförvaltningen. De exekutiva arbetsuppgifterna skulle då behållas hos kronofogdemyndigheterna. En sådan modell fanns i och skulle kunna vara till fördel i fiskalt hänseende eftersom uppbörden då skulle samordnas med indrivningen. En sådan uppdelning skulle dock kunna medföra att indrivningen blev mer omständlig och dyrare. Det sista alternativet som diskuterades var att behålla dåvarande verksamhetsform. Med detta avsågs att kronofogdemyndigheten även fortsättningsvis verkställde både Exekutionsväsendets organisation i ett historiskt perspektiv allmänna och enskilda mål samt utövade vissa borgenärsfunktioner. För att en sådan ordning skulle kunna fungera krävdes att krono- fogdemyndigheternas organisation bättre anpassades till skatte- myndigheternas regionala organisation och att det tillskapades en gemensam ledning av kronofogdemyndigheterna och skattemyn- digheterna. På så sätt skulle man uppnå nödvändiga samordnings- och samarbetseffekter i förhållande till skattemyndigheterna. Regeringen föreslog därför att det skulle bildas en kronofogde- myndighet i varje län och att även skulle leda exekutionsväsendets verksamhet. ändrades kronofogdemyndigheternas organisa- tion på det sätt som föreslagits så att en kronofogdemyndighet bildades i varje län. De nybildade länskronofogdemyndigheterna underställdes som chefsmyndighet med bl.a. direktivrätt för kronofogdmyndigheternas hela verksamhet. Där- med övertog verket det övergripande ansvaret även för hela exeku- tionsväsendets verksamhet. Som chefsmyndighet fick verket nu ansvar för att leda, styra och samordna såväl skatteförvaltningens som exekutionsväsendets respektive verksamheter, inklusive resurs- och personalfrågor. Även om omorganisationen 1988 hade inneburit ett stort framsteg stod det klart att länsindelningen inte var en i alla avseenden bra lösning. Många av myndigheterna var fortfarande så små att de inte gav ett tillräckligt underlag för att handha olika interna stödfunk- tioner på ett kostnadseffektivt sätt. Likaså hade de mindre myndig- heterna svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens för vissa opera- tiva funktioner där kravet på specialistkunnande var stort men arbetsvolymerna små i förhållande till det huvudsakliga arbetet – verkställigheten. Beträffande interna stödfunktioner ökade kompe- tenskraven, bl.a. på grund av ett utökat behov av anpassning till ny teknik m.m. (administrativ utveckling). Dessutom skärptes kraven på uppföljning och analys av verksamheten. gjorde ytterligare två utredningar rörande kronofogdemyndigheternas organisation, , REGU (RSV rapport 1992:8) och , (RSV rapport 1993:6). Syftet med utredningarna var att överbrygga en del av de problem som kvar- Exekutionsväsendets organisation i ett historiskt perspektiv stod omorganisation och minska kostnaderna för internadministration samt att effektivisera det operativa arbetet. ledde till att en ordnad samverkan mellan länsmyndig- heterna tog sin början . Landets kronofogdemyndig- heter delades in i åtta samverkansområden och i vart och ett av dessa områden utsågs en av myndigheterna till samordningsmyn- dighet. Till samordningsmyndigheten koncentrerades för området gemensamma resurser för stödfunktionerna och viss kompetens för de smala operativa funktionerna. Även om denna organisation medförde vissa fördelar hade den brister. Eftersom myndighets- gränserna inom samverkansområdena kvarstod blev effekterna av att koncentrera administrativa funktioner mindre än väntat. Dess- utom hade cheferna för samordningsmyndigheterna inte lika vid- sträckta befogenheter i det eller de andra län som ingick i området som i det egna länet. Cheferna för de myndigheter som inte var samordningsmyndigheter upplevde å sin sida en försämring beträff- ande strategiskt administrativa frågor. Samordningen blev därmed resurskrävande och återverkade negativt på styr- ning av verksamheten. Mot bakgrund av de svagheter som konstaterats i samverkans- modellen, redovisade på uppdrag av regeringen i sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1997–1999 ett förslag till en organisation med färre myndigheter. Därigenom skulle brister vad gällde sårbarhet, enhetlighet och utveckling mot- verkas och organisationen bli mer flexibel för att möta framtida krav samt resurs- och volymförändringar. Dessutom skulle organi- sationen främja en god kompetens och en enhetlig rättstillämpning samt ge bättre förutsättningar för ledning och samordning av exe- kutionsväsendet. Regeringen delade uppfattning att det borde bildas färre men större myndigheter. Med anledning av ändringar i länsindelningen förordades en indelning av krono- fogdemyndigheternas organisation i nio verksamhetsområden (prop. 1996/96:1 utg. omr. 4 s. 66). I valdes sedermera en orga- nisation med tio regioner. genomfördes region- aliseringen av kronofogdemyndigheterna Tio regionmyndigheter bildades som ersatte de tidigare 24 (SFS 1996:1448, prop. 1996/97:1 utg. omr. 4, bet. 1996/97:JuU1, rskr. 1996/97:98). är chefsmyndighet inom såväl skatteförvaltningen som exekutionsväsendet.1 Verket är inom skatteförvaltningen central förvaltningsmyndighet för frågor om skatter, socialavgifter, mervärdesskattebaserad avgift till EU-budgeten, registrering av bouppteckningar, folkbokföring och vissa brottsutredningar. Inom exekutionsväsendet är central förvaltningsmyn- dighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, frågor om indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen), frågor om betalningsföreläggande och handräckning, frågor om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) samt frågor om tillsyn i och lönegaranti vid konkurs.2 , skattemyndigheterna och kronofogdemyndig- heterna brukar med ett samlingsnamn benämnas . Detta begrepp kommer att användas i det följande. är organisatoriskt underställt Finansdeparte- mentet. Till skillnad från skatteförvaltningen ligger emellertid den lagstiftning som ligger till grund för exekutionsväsendets hantering under ansvarsområde. har dock förordningsmakten beträffande den tillämpliga lagstift- ningen liksom ansvaret för databaslagstiftningen och indrivnings- lagen. 1 Med skatteförvaltningen avses skattemyndigheterna och till den del verket stödjer skattemyndigheterna, 1 kap. 1 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen, och med exekutionsväsendet avses kronofogdemyndigheterna och till den del verket stödjer kronofogdemyndigheterna 1 kap. 1 § förord- ningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. 2 Se 2 kap. 1 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen respektive 2 kap. 1 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. skall, vad gäller exekutionsväsendet, särskilt meddela föreskrifter om verkställighet av lag enligt särskilda bemyndiganden, 1.genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följd- riktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom verksam- hetsområdet, 2.lämna direktiv om organisationen och arbetsformerna inom exekutionsväsendet, 3.fördela de ekonomiska och andra resurser som ställs till exeku- tionsväsendets förfogande, 4.följa upp kronofogdemyndigheternas ekonomiska redovisning och analysera resultatet samt 5.verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ord- ning.3 Verksförordningens (1995:1322) allmänna regler är tillämpliga på i den omfattning som föreskrivs i 2 kap. 7 § för- ordningen med instruktion för skatteförvaltningen.4 verksamhet styrs härutöver av vad regeringen i det för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet gemensamma regleringsbrevet beslutar att förvaltningarna skall göra under näst- kommande budgetår och hur finansieringen av detta skall ske. I regleringsbrevet för uttalas följande övergripande mål för politikområde Skatt, tull och exekution.5 Eftersträvade skatte-, tull- och avgiftsintäkter skall säkerställas på ett rättssäkert och ekonomiskt effektivt sätt, som enkelhet skall efter- strävas och brottslighet motarbetas. Vidare anges följande mål beträffande verksamhetsområde Exekution. Rättstrygghet och rättssäkerhet skall upprätthållas vad gäller betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som verkställs av kronofogdemyndighet- erna. Specifika mål följer därefter för varje enskild verksamhets- 32 kap. 2 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet. 42 kap. 5 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet hänvisar till instruktionen för skatteförvaltningen beträffande verksförordningens tillämpning, led- ning, styrelse, personalansvarsnämnd, organisation m.m. 5Regeringsbeslut , Fi 2002/4500. Indelningen i politikområden syftar till att möjliggöra en bättre koppling mellan mål, kostnader och resultat så att regering och riksdag skall få ett bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser. Ett politikområde kan omfatta en begränsad del av en verksamhet som bedrivs inom ett utgiftsområde men även beröra flera utgiftsområden. gren.6 I regleringsbrevet anges även hur och i vilken omfattning skall återrapportera och redovisa verksamhet. Vidare anger regeringen ett antal övergripande mål gemensamma för hela , såsom utvecklingsarbete, elektronisk hantering av dokument och information, riskhantering, internationellt samarbete m.m. Även i den till grund för regleringsbrevet liggande budgetpropo- sitionen uppställs krav på förvaltningens verksamhet.7 Härutöver finns ett stort antal målstrukturer och handlingspla- ner som styr såväl som verk- samhet. Som exempel kan nämnas regeringens handlingsprogram – En förvaltning i demokratins tjänst –, jämställdhetsplaner och olika policies. Det finns även riktlinjer som inbegriper flera myndigheter såsom de gemensamma riktlinjerna för ekobrottsbekämpning. är beläget i där det stora flertalet anställda arbetar. Omkring 1 070 personer är fast anställda vilket motsvarar 981 årsarbetskrafter. generaldirektör är chef för myndigheten och överdirektören är generaldirektörens ställföreträdare. Verkets sty- relse består av högst tio personer som utses av regeringen med generaldirektören som styrelsens ordförande.8 Verksledningen har till sin hjälp ett sekretariat som utgör ett administrativt stöd och även biträder verksledningen med beredning och utredning av sär- skilda frågor. Under verksledningen finns bl.a. en internrevisionsenhet vars granskning omfattar hela . Enheten agerar på upp- drag av styrelsen och verksledningen. Förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. är tillämplig på intern- revisionens arbete vilket bl.a. innebär att skall besluta om en revisionsplan och åtgärder med anledning av internrevisionens redovisade iakttagelser. verksamhet är i övrigt uppdelad på sju avdel- ningar som framgår av ovanstående organisationsschema. Exekutionsavdelningen har det samlade ansvaret för ledning, styrning, utveckling och uppföljning av verksamheten vid krono- fogdemyndigheterna inom områdena utsökning/indrivning, sum- marisk process, tillsyn i konkurser, skuldsanering och förebyg- 6 Utredningen återkommer till dessa mål i avsnitt 4 under respektive verksamhets- beskrivning. 2002/03:1, utg.omr. 82 kap. 8 10 §§ förordningen med instruktion för skatteförvaltningen. Avdelningen är indelad i ett sekretariat och fyra enheter. Sekretariatet ligger direkt under avdelningschefens ansvar och har samordningsansvaret inom avdelningen för planering, uppfölj- ning, remisser, yttranden, utbildning m.m. samt svarar för den interna administrationen. Rättsenheten ansvarar för det rättsliga stödet och styrningen av kronofogdemyndigheternas verksamhet och för utveckling av all- män förvaltningsrätt, IT-juridik och utbildning. Hos rättsenheten ligger även ansvaret att företräda staten som borgenär vid domstol och att handlägga skadeståndsärenden avseende kronofogdemyn- dighetens hantering av enskilda ärenden. Vidare har rättsenheten ansvaret för internationella frågor som rör indrivningsverksam- heten och obeståndsfrågor. Slutligen svarar enheten för författ- ningsarbete och allmänjuridiska frågor inom exekutionsväsendet. Utvecklingsenheten ansvarar för utveckling och införande av regelverk, styrinstrument, arbetssätt och arbetsmetoder inom kro- nofogdemyndigheternas verksamhet. Enheten har även ansvar för omvärldsbevakningen som särskilt utgör en del av verksamheten inom den förebyggande kommunikationen. Enhetens arbete bedrivs till stor del i projektform. Controller- och utvärderingsenheten ansvarar för dialogen med kronofogdemyndigheterna avseende planering, uppföljning och analys av deras verksamhet. Enheten svarar vidare för utvärdering, dvs. att studera och analysera hur regelverket och kronofogdemyn- digheternas verksamhet fungerar i praktiken. Stödenheten samordnar IT-frågor för verksamhetsområdet och svarar för utveckling, underhåll och utvärdering av de verksamhets- anknutna IT-systemen samt rutiner för medelshantering och redo- visning. Enheten ansvarar även för framtagandet av blanketter, bro- schyrer och verksamhetsområdets information på Riksskattever- kets webbplats. Skatteavdelningen har det samlade ansvaret för ledning, styrning och uppföljning av verksamheten inom beskattning, folkbokföring, fastighetstaxering och skattebrottsbekämpning. Verksamhetsstödsavdelningen har det samlade ansvaret för utveckling och förvaltning av det administrativa stödet och IT- stödet till skattemyndigheterna inom områdena beskattning, folk- bokföring och fastighetstaxering. Avdelningens ansvarsområde omfattar även frågor gemensamma för såväl skatteförvaltningen som exekutionsväsendet, nämligen utveckling och samordning av diarie- och arkivfrågor samt analys, konstruktion, originalfram- ställning och administration av blanketter. Kommunikationsavdelningen ansvarar för kommunikationen av budskap externt och internt, rådgivning i kommunikationsfrågor samt tillhandahåller kanaler och verktyg för kommunikation. Avdelningen är systemägare och förvaltningsansvarig för Riks- skatteverkets webbplats, servicetelefon och gemensamma telefoni. Avdelningen ansvarar även för det likaledes gemensamma datoriserade kontors- och informationsstödet. De återstående tre avdelningarna, IT-avdelningen, ekonomiav- delningen och personalavdelningen, som handhar administrativa stödfunktioner inom , behandlas utförligt under avsnitt 3.2. Anslagsfördelningen mellan myndigheterna ingående i Cirkeldiagrammet nedan visar anslagsfördelningen mellan myndigheterna ingående i . För tilldelade regeringen 471 984 tkr i anslag. Kronofogdemyndigheternas anslag uppgick till 1 394 855 tkr och skattemyndigheterna tilldelades 4 956 115 tkr. Anslaget till kronofogdemyndigheterna ges med rätt för Riks- skatteverket att besluta hur medlen skall fördelas mellan Riksskat- teverket och kronofogdemyndigheterna. Fördelningen görs för avsättningar till gemensamma ändamål såsom utvecklingsinsatser m.m. beslutade för att avsätta 191 693 tkr av kronofogdemyndigheternas anslag till gemensamma ändamål. Av dessa medel gick i storleksordningen till IT-avdel- ningen för de verksamhetsstödjande systemen, till exeku- tionsavdelningen för kostnader för arbetsgrupper, berednings- grupper och andra grupper där personer från kronofogdemynd- igheten deltar, projekt, enkätundersökningar m.m. Resterande del gick till ekonomi-, personal- kommunikations- och verksamhets- stödsavdelningarna. Genom regleringsbrevet för har Riksskattever- ket tilldelats 483 156 tkr för . Kronofogdemyndigheterna har tilldelats ett anslag om 1 427 948 tkr, varav avsättningar till gemensamma ändamål gjorts med 167 564 tkr med motsvarande fördelning som . Exekutionsväsendets kostnader i förhållande till RSV- koncernens kostnader I årsredovisning för (s. 65) anges att exekutionsväsendets kostnader uppgår till av de samlade kostnaderna för såsom visas i ovanstående cirkeldiagram. Enligt uppgift från ställs vid denna jämförelse kronofogdemyndigheternas kostnader i relation till skattemyndigheternas kostnader. Även fördelningen av Riksskatte- verkets kostnader mellan kronofogdemyndigheterna och skatte- myndigheterna anses motsvara denna kostnadsfördelning. Det innebär att av kostnader schablonmässigt anses vara hänförliga till exekutionsväsendets verksamhet. För att få en mer rättvisande bild av hur stor andel av kostnader som faktiskt belöper på exekutionsväsendets verksam- het, har utredningen bett att närmare försöka identifiera dessa kostnader. har härvid redovisat beräkningar som baseras på uppskattningar av nedlagd tid (personalkostnader) och övriga kostnader som anses hänförliga till uppgifter för exekutionsväsen- det. Denna bedömning ligger till grund för de kostnadsberäkningar som redovisas fortsättningsvis i dessa avsnitt. Beräkningarna avser kostnaderna under . Det finns ett visst mått av osäkerhet kring beräkningarna. stödfunktioner är av effektivitetsskäl mycket sammanflätade mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Att för hela gemensamma system, rutiner, handböcker, rikt- linjer m.m. tas fram och förvaltas innebär enligt verket stora bespa- ringar som inte enkelt låter sig beräknas. Det går därför inte att av nedanstående beräkningar dra några entydiga slutsatser beträffande kostnadernas storlek för exekutionsväsendet om dessa uppgifter skulle utföras utanför ramar. Av beräkningar framgår att utöver den perso- nal som arbetar på exekutions- och IT-avdelningarna kan 11,3 års- arbetskrafter hänföras till exekutionsväsendet. Vilka funktioner dessa stödjer framgår av det följande. Cirkeldiagrammet nedan visar de årsarbetskrafter som på Riks- skatteverket arbetar för exekutionsväsendets räkning i relation till de årsarbetskrafter som står till skatteförvaltningens förfogande. I jämförelsen ingår inte IT-avdelningens resurser. På exekutionsavdelningen arbetade under 51,5 års- arbetskrafter vilket motsvarar lönekostnader på 27 622 tkr med tillägg för kostnader för övriga personalkostnader, såsom utbild- ning, konferenser, resor m.m., uppgående till 2 050 tkr. Till dessa kostnader kan läggas dels kostnaderna för 0,8 årsarbetskrafter om 462 tkr som på kommunikationsavdelningen kan hänföras till arbete med , presstjänst och broschyrer för kronofogdemyndigheternas räkning, dels 0,8 årsarbetskrafter om 412 tkr som på verksamhetsstödsavdelningen kan hänföras till arbete med till exekutionsväsendet hörande diarie- och arkivfrågor samt blanketter, och dels 0,8 årsarbetskrafter om 465 tkr som hos verksledningens sekretariat kan hänföras till arbete med exeku- tionsväsendet. Utöver dessa kostnader tillkommer kostnader för de administ- rativa stödfunktioner som redovisas i det följande. utgör en gemensam IT-organisa- tion för och tillhandahåller tjänster för hela den samlade förvaltningens verksamhet. I enlighet med 2 kap. 11 § andra stycket förordningen med instruktion för skatteförvalt- ningen utgör avdelningen en särskild resultatenhet vars verksamhet finansieras med ersättningar från användarna, dvs. Riksskattever- kets övriga avdelningar och i övrigt. De tjänster avdelningen tillhandahåller är: drift och övervakning av koncernens IT-system, utveckling och förvaltning av tekniska plattformar, utveckling och förvaltning av koncernens applikationer, samt användarservice med en koncerngemensam hjälpfunktion och en närservicesverksamhet.