sou · GRB325d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Av TPT:s statistik kan man t.ex. få svar på hur många uppdrag TPT utfört, hur många personer som omfattats av uppdragen och dessa personers medborgarskap, vilka polismyndigheter som har beställt resorna, vart resorna gått, vilka flygbolag som anlitats, vilken typ av resa det varit fråga om t.ex. en enskild resa eller en eskorterad resa, orsaken till transporten dvs. om det varit fråga om en avvisning, utvisning, utlämning etc. och vilken myndighet som beslutat härom. I alla ärenden som rör asyl finns dossiernummer angivet. Det går även att få fram de samlade kostnaderna för TPT:s verksamhet redovisade per kontinent. Dessa uppgifter hämtas ur TPT:s ekonomidatasystem. Även TPT:s personal upprättar verkställighetsrapporter. Dessa rapporter arkiveras efter upprättandet och någon statistik förs inte över uppgifter som framgår av rapporterna. 13.4Svårigheter att få fram relevant statistik Under utredningsarbetets gång har utredningen kontinuerligt fått del av månadsstatistik. Vidare har handläggare på resursenhets statistikfunktion i varit ytterst behjälpliga med att ta fram begärd information så långt detta varit möjligt. I flera fall har det emellertid visat sig att ingen statistik förs. Detta gäller t.ex. i vad mån de asylsökande visat upp andra identitetshandlingar än pass då de sökte asyl eller senare under handläggningen av asylärendet och hur många som inte medverkar till att fastställa sin identitet eller för att få fram resehandlingar. Det har inte gått att få fram tillförlitlig statistik över hur många som under handläggningstidens gång visar upp pass eller över i vilken utsträckning dag- och bostadsersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. sätts ned. Det går inte heller att få fram statistiska uppgifter om på vilken grund en person tagits i förvar. Det är enligt verkets statistikhandläggare inte en omöjlig uppgift att införa nya variabler och komponenter i registrerings- eller För att detta skall genomföras krävs dock att projektgrupper tillsätts där saken diskuteras. Kravspecifikationer måste skrivas och regionala IT-samordnare måste få lämna syn- punkter. Sedan krävs information till och utbildning av personalen. Innan statistik kan börja redovisas beträffande nya uppgifter kan det således ta . Eftersom ingen statistik förs över de uppgifter som framgår av TPT:s verkställighetsrapporter har utredningen i samråd med TPT låtit genomföra en genomgång av verkställighetsrapporter . Utredningen ville bl.a. ha svar på hur stor del av de utresta personerna som saknade resehandlingar, hur många resor som avbrutits till följd av att destinationslandet vägrat inresa och i hur stor omfattning tvång använts under resan. 13.5Brister i befintlig statistik För att få fram korrekt statistik krävs dels att relevanta uppgifter rapporteras, dels att uppgifterna som rapporteras är korrekta. När det gäller statistik krävs att de handläggare som har till uppgift att sköta rapporteringen verkligen registrerar uppgifterna i systemet och att uppgifterna registreras på ett korrekt sätt. I system STAMM finns valmöjligheter för den person som registrerar, vilket innebär att han eller hon dels kan låta bli att registrera vissa uppgifter, dels kan registrera uppgifterna på olika ställen i systemet. Detta kan leda till felkällor. På har en uppskattning gjorts att 4 – av alla verkets registreringar är delvis eller helt felaktiga. Felmargina- len kan öka när det är flera myndigheter inblandade. Vidare måste beaktas att det finns en viss registreringsbalans. Det kan dröja veckor eller ibland månader innan registreringar görs. handläggare har upplevt att STAMM är ett krångligt system att registrera uppgifter i. har planer på att komplettera och delvis ersätta STAMM med ett webb- baserat system. Med ett sådant system skulle det bli lättare att registrera och att få med alla relevanta uppgifter, eftersom registreringsfält skulle kunna vara obligatoriska. För utlands- myndigheternas ärendehantering har ett sådant system tagits fram kallat . Eftersom uppgifterna samlas in och rapporteras manuellt finns det felkällor i form av möjliga felräkningar. I de överlämnade ärendena enligt 8 kap. 17 § UtlL anges alla dossiernummer, vilket torde minska risken för räknefel. Det händer både att polismyndigheterna underlåter att skicka verkställighetsrapporter till och att dessa upp- gifter skickas till fel ställe och därmed riskerar att komma på avvägar. Detta är således också potentiella felkällor. och statistik skiljer sig åt, vilket myndig- heterna sett över. De har dock inte lyckats finna en slutgiltig lösning på problemet. Myndigheterna har bl.a. gemensamt gått igenom de angivna dossiernumren för att ta reda på vad skillnaden mellan de två myndigheternas statistik beror på. Utöver den mänskliga faktorn hos polisen har framkommit att ibland dröjer med registreringen av ärendena. Även för TPT:s statistik gäller att den mänskliga faktorn kan ha en viss betydelse som felkälla. Vad gäller vissa av uppgifterna som t.ex. antalet uppdrag kan de i princip inte bli fel eftersom de grundar sig på vilka uppgifter som registreras när resebeställningen görs och läggs ingen beställning blir det heller ingen resa av. När det gäller andra uppgifter kan den mänskliga faktorn spela in. Det finns både tvingande fält i systemet och fält där planeraren fritt kan gå vidare. Det finns vidare både fritextfält och s.k. rullgardinsmenyer där ett visst alternativ skall markeras. Det finns en visst inbyggd kontroll- funktion såtillvida att uppgifterna stäms av inför varje årsredovis- ning samt den årliga rapporteringen till Kriminalvårdens officiella statistik. Utredningens bedömning: bör se över vilken statistik som förs. Det vore av värde bl.a. att få fler statistiska uppgifter om den ökande gruppen av asylsökande som saknar giltiga identitetshandlingar. bör fortsätta att undersöka möjligheterna till förbättring av IT-stödet samt förbättra personalens utbildning i att använda sig av detta. Samordningen av statistik mellan och bör förbättras, vilket innefattar polismyndigheternas rapporte- ring till . TPT bör se över möjligheten att registrera vissa uppgifter ur de upprättade verkställighetsrapporterna, t.ex. antal verkställda utan resehandlingar och antal fall där tvång behövt användas. Det grundläggande kravet på den statistik som förs är att det går förhållandevis enkelt att få fram de uppgifter som behövs för att kunna utvärdera verksamheten. Det är främst när det gäller statistik som det föreligger brister såvitt avser vilken statistik som förs. När det gäller hur registrering/rapportering av uppgifter att lägga till grund för statistiken utförs finns brister både hos och . Det är, enligt utredningens bedömning, av stor vikt för möjligheten att få större kunskap om den ökande gruppen av asylsökande, som saknar giltiga identitetshandlingar då de söker asyl, att det finns bättre statistiskt underlag. Det skulle således behövas statistiska uppgifter även rörande vilka andra identitets- handlingar än pass som visas upp och även avseende hur många som visar upp identitetshandlingar samt hur många som vägrar samarbeta såvitt gäller identitetsfast- ställelsen. Sådana uppgifter skulle vara betydelsefulla även för bedömningen av om några ytterligare åtgärder behöver vidtas beträffande denna grupp. Ett problem för är att dess personal till stor del arbetar under stor tidspress. I den prioritering av arbetstiden som måste göras kan det finnas andra arbetsuppgifter som bedöms som viktigare än registrering i STAMM. Det är, enligt utredningens uppfattning, viktigt att all personal får klart för sig vad avsikten med registreringen är. Handläggarna måste få hjälp att förstå kopplingen mellan registrerandet av uppgifter och de bättre möjligheter detta ger att följa upp den egna arbetssituationen, vilket i sin tur kan leda till förbättringar av densamma. Statistik är avgörande för att verksamheten skall kunna utvärderas och andra prioriteringar göras t.ex. av befintliga resurser. För att statistiken skall vara rättvisande krävs dels att uppgifterna registreras, dels att registreringen är korrekt. För att handläggarna skall kunna registrera uppgifterna på ett korrekt sätt i systemet krävs att de får utbildning för detta ändamål. Enligt uppgift från skall all berörd personal ha genomgått en grundläggande STAMM-utbildning om 3 – . När ändringar införs i systemet ordnas vidareutbildning. Det finns även en s.k. på intranät där ledning ges om hur registrering av uppgifter skall gå till. är i stort behov av personal. Då nya enheter öppnas genom- förs snabbutbildningar. Även om avsikten är att utbildningen skall följas upp blir det inte alltid tid till detta med bristande kunskaper, bl.a. såvitt gäller registrering i STAMM som följd, vilket är mindre bra. Utredningen uppmuntrar att gå vidare med översynen av om det finns behov av ökat/förbättrat IT-stöd. Utredningen förordar vidare ytterligare utbildning av Migrations- verkets personal i detta avseende. Även i samordningen mellan och synes förbättringar kunna göras. Dels överensstämmer inte myndighet- ernas statistik, dels finns det vissa brister såvitt gäller polismyndig- heternas rapportering direkt till efter genomförd verkställighet. Detta bör och tillsammans kunna lösa. Slutligen skulle det vara av värde om det kunde föras statistik även över vissa av de uppgifter som framgår av TPT:s verkstäl- lighetsrapporter, såsom t.ex. antalet verkställda utan resehandlingar och hur många fall där tvång kommit att användas. antog konven- tionen om barnets rättigheter (). Konventionen innehåller bestämmelser avsedda att tillförsäkra barn grund- läggande rättigheter och att bereda barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Efter att ratificerat konventionen trädde den för svenskt vidkommande i kraft . Ratifice- ringen innebär att förbundit sig att följa bestämmelser. Konventionen har inte införlivats med svensk rätt genom särskild lag utan regeringen har att tillse att innehållet i svensk rätt motsvarar konventionsbestämmelserna. Svenska myndigheter är således inte direkt bundna av konventionens regler men bör vid tillämpning av svensk lag så långt det är möjligt tolka denna så att den inte strider mot . En enhällig riksdag godkände den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga i (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). Den nationella strategin utgår från de förslag som den parlamentariskt sammansatta lämnade i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116). hade i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med bestämmelser och intentioner. Utgångspunkten för strategin är att barnkonven- tionens anda och intentioner skall beaktas i allt beslutsfattande som rör barn. Både i propositionen och senare i skrivelse till (skr. 2001/02:166) anför regeringen att förverkligandet av i är en ständigt pågående process, som måste hållas levande samt att arbetet med att förankra det synsätt som genomsyrar konventionen är långsiktigt. hade med förtur behandlat frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen bl.a. när det gällde avvisning och utvisning där barn berördes. genomgång av utlänningslagstiftningen visade att den i huvudsak var förenlig med men en del förslag till förändringar lämnades dock i delrapporten och utlänningslagen (SOU 1996:115). genomfördes sedan vissa ändringar i utlänningslagen bl.a. för att garantera att barn har rätt att komma till tals i handläggningen av utlänningsärenden (11 kap. 1 a § UtlL). infördes en s.k. portalparagraf i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL av vilken framgår att det i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Vidare genomfördes en del ändringar såvitt gäller förvar av barn som beskrivs närmare i avsnitt 10.6. I förarbetena till lagändringarna anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1996/97:25 s. 246 ff.): Hänsyn till barns bästa tas redan i utlänningsärenden. En självklar huvudprincip är exempelvis att barn inte skall behöva leva åtskilda från sina föräldrar. Regeringens bedömning är att utlänningslagstiftningen är förenlig med de krav som barnkonven- tionen ställer men att förtydliganden bör göras. Utländska barn och familjer som vill invandra hit kan inte fritt få göra detta men humanitetens krav måste uppfyllas. På så vis är utlänningslagen en lagstiftning där barnets intresse måste vägas mot andra samhälls- intressen. Barn har det överlag bra i och många barn i andra inte minst fattiga länder skulle troligen i viss mening få det bättre om de kom hit. Barn med problem kan nog också ofta få bättre stöd i en svensk kommun än på många andra platser. Prövningen av barnets bästa kan dock inte i förhållande till utlänningslagstiftningen ges så långtgående innebörd att det nästan blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken finns då att det blir frestande att utnyttja barnen i fall där önskan att bosätta sig i ett visst land är stark men skyddsskälen otillräckliga. Ett element av detta kan finnas med när barn göms, när upprepade nya ansökningar lämnas in så att asylprocessen förlängs eller när identiteten undanhålls. En börda av förhoppningar och ansvar läggs här på barnen som svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest tragiskt är det när ensamma barn utan asylskäl sänds iväg för att själva finna sig en bättre framtid i ett främmande land utan föräldrarna, med eller utan avsikt att dessa senare skall kunna återförena sig med barnet i det nya landet. I sakens natur ligger att mer alltid kan göras för barn av stat och kommun. Dessa skall, i enlighet med vad som uttrycks i grundlagen, ha den enskildes välfärd som grundläggande mål för sin verksamhet. Regeringen anser, att det är möjligt att i flera avseenden gå längre än vad som gäller och föreslår därför flera konkreta förbättringar av barns ställning inom utlänningsrätten. Dessa förändringar är enligt regeringens uppfattning i anda. Den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa, som också är central i , bör komma till klart uttryck i utlänningslagen. Den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL bör kompletteras med en föreskrift att vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt kräver skall beaktas. I likhet med bl.a. anser regeringen att alla ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av föreskriften. Utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen får införandet av en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen ändå en stark och meningsfull innebörd. Både vid bedömningen av om humanitära skäl för uppehållstillstånd finns liksom i hela asylprocessen får en sådan portalbestämmelse en reell innebörd. Jämförelsevis kan erinras om att någon sådan generell regel inte finns i utlänningslagstiftningen i något av de andra länder som ovan angetts hämtat upplysningar om. Regeringen vill påminna om, att den grundläggande avvägningen mellan olika intressen sker i lagstiftningsarbetet genom beslut. En avvägning måste emellertid, på denna grund, i sista hand göras i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av beslutet. 14.2Hur står de förslag och överväganden som utredning lämnar i överensstämmelse med ? Det är en naturlig utgångspunkt för denna utredning, som har att se över regler och praxis som även berör barn, att beakta innehållet i . Flera av utredningens förslag grundar sig direkt på överväganden i anda. Vad gäller utredningens övriga förslag och överväganden har genomgående övervägts om de skulle kunna anses stå i strid med eller dess anda. har utredningen funnit att så är fallet. De förslag som direkt berör barn kommenteras kort nedan. Ändringen i 6 kap. 3 § UtlL Utredningen föreslår en något utvidgad möjlighet att ta barn i verkställighetsförvar. Enligt dagens regler krävs för att ett barn skall kunna tas i verkställighetsförvar – om det inte rör fall där det är aktuellt med förordnande om omedelbar verkställighet – att barnet tidigare varit föremål för ett uppsiktsbeslut. På sätt redogjorts för i avsnitt 10.6 innebär detta att om en familj som skall avvisas eller utvisas avvikit och sedan påträffas kan föräldrarna och barnen inte tas i förvar utan att först ha delgivits ett uppsiktsbeslut, vilket i många fall är verkningslöst eftersom de då avviker igen. Med tanke på de undersökningar som gjorts om hur dåligt barn mår av att leva gömda förefaller det inte vara i överensstämmelse med principen om barnets bästa att ge familjer i denna situation en ytterligare möjlighet att gömma sig innan en verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan äga rum. På samma sätt som gäller för förvarstagande vid verkställighet av ett avvisningsbeslut med förordnande om omedelbar verkställighet bör dock krävas att det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan för att ett förvarstagande skall kunna ske. Utredningen har särskilt övervägt den föreslagna ändringens förhållande till art. 37 b i . Förvar får enligt denna artikel endast tillämpas som en sista utväg. Med hänsyn till att ingen förändring föreslås av det grundläggande kravet, att det inför varje enskilt förvarsbeslut måste övervägas om det är tillräck- ligt att fatta ett beslut om uppsikt, kan utredningen inte se annat än att den föreslagna ändringen är förenlig med i detta hänseende. Ändringarna i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll När det gäller lagen om särskild utlänningskontroll så tillämpas reglerna för förvar av barn enligt gällande lagstiftning enbart för barn . För barn mellan gäller således samma regler som för vuxna. var även gränsen i utlänningslagen för att reglerna för vuxna skulle kunna tillämpas. ändrades dock i samband med den översyn som gjordes av om utlänningslagstiftningen var förenlig med och som resulterade i ändringar bl.a. i detta avseende fr.o.m. (prop. 1996/97:25 bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Som anges i avsnitt 10.6 finner utredningen inga skäl att ha en annan åldersgräns för förvarstagande av barn i lagen om särskild utlänningskontroll än i utlänningslagen. Därför föreslås att 8 § i lagen om särskild utlänningskontroll ändras på så sätt att åldersgränsen anpassas till gräns för barn, nämligen . I avsnitt 10.6 lämnar utredningen även förslag såvitt gäller frågan om var barn som tas i förvar enligt lagen om särskild utlännings- kontroll får placeras. I utlänningslagen finns en regel som förbjuder placering av barn i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (6 kap. 19 § UtlL). En motsvarande regel föreslår utredningen skall införas i den nya 8 a § i lagen om särskild utlänningskontroll. Endast om det finns synnerliga skäl skall barn kunna placeras i sådana lokaler. Ett sådant undantagsfall skulle kunna tänkas vara om ett barn placerades tillsammans med sin enda vårdnadshavare för att undvika att det skiljs från honom eller henne. Vuxna kan i dessa ärenden av säkerhetsskäl aldrig placeras i (se avsnitt 10.7.1 och 10.8). Ett annat tänkbart synnerligt skäl är om det rör sig om en person som åldersmässigt närmar sig vuxen- gränsen och som misstänks planera ett mycket allvarligt terrordåd. I ett sådant läge måste i en avvägning mellan att värna barnets rättigheter och samhällets behov av ordning och säkerhet det senare anses väga tyngre. Det är dock viktigt att understryka att i ett fall där ett barn kommer att vistas utom skall de lokaler där han eller hon vistas i så stor utsträckning som möjligt vara särskilt anpassade för att motsvara de krav som måste kunna ställas i fall där barn omhändertas. Det bör vidare aldrig kunna ske att ett barn som vistas utom Migra- tionsverkets förvarslokaler får dela rum med någon annan än en vårdnadshavare eller annan närstående. Som beskrivs i avsnitt 10.6 föreslår utredningen vidare att en hänvisning skall tas in i lagen om särskild utlänningskontroll till utlänningslagens regel om de tidsramar som begränsar möjligheten att hålla barn i förvar. saknas en sådan hänvisning och vad som gäller för barn som tas i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll är därför oklart. är fråga om en mycket speciell typ av ärenden med starka samhällsintressen bör det, enligt utredningens bedömning, finnas en möjlighet att vid synnerliga skäl hålla även ett barn i förvar längre än vad utlänningslagens regel för barn medger. De fall som utredningen tar upp som exempel på synnerliga skäl är om det är fråga om ett barn som närmar sig och som utvisats p.g.a. misstanke om mycket allvarlig brottslighet där verkställighet inte hunnits med inom den snäva tidsram som gäller för barn. Ett ytterligare krav bör då vara att det föreligger en påtaglig risk för att utlänningen utan förvarstagande håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet i . Ändringarna i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) När det gäller möjligheterna till nedsättning av dagersättning kan sådan nedsättning ske även för ensamstående personer som fyllt 16 men inte , enligt 10 § LMA. I 20 § LMA anges vidare att den som har fyllt har rätt att själv föra sin talan i mål eller ärende enligt lagen. Regeln infördes för att en god man inte skulle behöva förordnas för att den som fyllt och vistas här utan vårdnadshavare skall kunna överklaga ett beslut enligt lagen (prop. 1993/94:94 s. 101). Enligt går gränsen mellan barn och vuxen . Utredningen har svårt att finna att skälen för att få sätta ned ersättning för ett ensamstående barn mellan väger tyngre än behovet att värna barnets rättigheter. Den avvägning som här måste göras är dels vikten av att ha en möjlighet att markera mot den enskilde utlänningen att han eller hon agerar på ett sätt som inte är godtag- bart dels vikten av att behandla barn på ett humant sätt som inte strider mot anda. Utredningen anser inte att skälen för en möjligheten att sätta ned dagersättning för ensam- stående barn är tillräckligt starka, varför denna möjlighet bör tas bort. För föräldrar med medföljande barn finns ingen begränsning såvitt gäller möjligheten att sätta ned deras dagersätt- ning. När det gäller barnfamiljer har det vid kontakter med hand- läggare vid framkommit att det är mycket sällsynt att dagersättning sätts ned för de vuxna. Det angivna skälet är att det är svårt att kontrollera att den del av ersättningen som skall gå till barnet verkligen kommer barnet till godo i fall där en förälders dagersättning sätts ned. Enligt uppgifter som lämnats från verkets huvudkontor förekommer det dock att föräldrars dagersättning sätts ned, vilket upplevs som ett verkningsfullt instrument vid t.ex. bristande deltagande i organiserad verksamhet. Från verket centralt har framhållits att asylsökande barn på samma sätt som svenska barn är skyddade mot vanvård och att i fall där föräldrar inte lever upp till sina skyldigheter att ge dem t.ex. mat och kläder skall samhället gripa in. Utredningen har övervägt att föreslå att den befintliga möjligheten att sätta ned dag- och bostadsersättning enligt LMA för utlänningar som är vårdnadshavare för medföljande barn tas bort. Vid en samlad bedömning har dock utredningen kommit fram till att skälen mot att ta bort denna möjlighet väger tyngre än skälen för att ta bort den varför utred- ningen beslutat att inte föreslå någon ändring i denna del. 15Ordningen i några andra europeiska länder I återfinns relevanta bestämmelser i udlaendingeloven, som har genomgått betydande förändringar, vilka trädde i kraft tillsammans med ändringar i bl.a. äktenskapslagen. Vidare förändrades möjligheten att få socialbidrag för alla danskar på så sätt att endast den som uppehållit sig i under sju av har rätt till fullt socialbidrag. Övriga får en s.k. starthjälp som innebär lägre bidrag. Även om denna ändring inte specifikt är riktad mot invandrare eller asylsökande får den främst praktiska konsekvenser för dessa grupper. En av ändringarna i utlänningslagstiftningen innebär att man tillämpar en s.k. intjäningsprincip när det gäller uppehållstillstånd och medborgarskap.