sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för , statsrådet , att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen dåvarande justitiekanslern som särskild ut- redare. Som sakkunnig i utredningen förordnades generaldirektören . förordnades som experter att biträda utredningen kammarrättspresidenten , riksåklagaren , rådmannen , hovrättsassessorn , domstols- sekreteraren , nuvarande chefsrådmannen , nuvarande justitierådet , general- sekreteraren i och nu- varande chefsrådmannen . Till sekreterare förordnades rådmannen . entledigades och förordnades som expert nuvarande lagmannen . entledigades och förordnades som expert hovrättslagmannen . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102). Experterna och har av- gett ett gemensamt särskilt yttrande. Uppdraget är härigenom av- slutat. Det svenska domstolsväsendet..................................... De allmänna domstolarna........................................................ 2.1.4 Utvärdering av pågående tingsrättsreform.................. De allmänna förvaltningsdomstolarna.................................... Dagens domarrekrytering m.m. .................................... Den nuvarande domarutbildningen och domarbanan ........... Domarutbildningens särskilda utbildningsinslag........ Den nuvarande handläggningen av ett utnäm- 3.3 Vissa andra juristbanor och vidareutbildning av jurister ....... Utbildning av biträdande jurister och advokater 3.4 Domarrekrytering m.m. i några andra länder ......................... Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare....................................... Resursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 1997:48) .............. systemet och verkets rapport om Domarbanans attraktionskraft (2001:2) ....................... angående överrättsnotariesystemet och FIDA- kraft (2001:2) ......................................... 3.5.10 Rekrytering av yngre jurister till åtgärder (Gärdagruppens rapport ) .................................. 3.5.11 redovisning till regeringen och 3.6Regeringens skrivelse Reformeringen av domstols- väsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106) .............. 3.7Reformeringen av domstolsväsendet – information och uppföljning av handlingsplanen (skr. 2000/01:112) ............ Mina överväganden om domarrekryteringen i Allmänna utgångspunkter för mina ställningstaganden ...... Olika modeller för rekrytering av ordinarie domare ........... En särskild domarutbildning...................................... 4.4.2 Modifieringar av dagens system................................. 4.4.3 Rekrytering av både domarutbildade och icke 4.4.4 En helt öppen domarrekrytering ............................... 4.4.5 Allmänna faktorer som påverkar domaryrkets 4.4.6 Min sammanfattande bedömning av en öppen Särskilt om domarlöner ......................................................... 4.5.2 Nuvarande ordning för lönesättning av ordinarie 5.1.1 Krav på en blivande domare ....................................... 5.2.1 Krav på en blivande domare ....................................... Beredningen av domaranställningar........................... 5.2.5 En ny av domaranställ- 5.2.6 Handläggningen inför en domaranställning.............. Beredningen av ansökningarna................................... Offentlighet och sekretess vid domaranställningar ............. Gällande regler m.m.................................................... Vilka är ordinarie domare? Domaren och beredningsorganisationen ...................... 7.3.2 i tingsrätt och länsrätt .... 7.3.3 Föredragandebehoven i hovrätt och kammarrätt...... 7.3.4 Föredragandebehoven i och Nuvarande utbildning av domare .......................................... Utbildningsinslagen i domarutbildningen................. 8.1.2 Utbildning av ordinarie domare................................. Mina överväganden om utbildningsbehoven .... 8.2.1 Utbildning av nyutnämnda ordinarie domare........... 8.2.2 Vidareutbildning och kompetensutveckling i övrigt av ordinarie domare.......................................... Utbildning av föredragande ....................................... Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och 9.2Gällande rätt avseende ordinarie domares förflyttnings- Domarresurser för förstärknings och Utredningens uppdrag m.m. ................................................. Jämställdhetsarbetet inom domstolsväsendet ...................... Marknadsföring och information rörande förändringen..... Avskaffandet av domarutbildningen..................................... 11.4.1 Situationen för den som påbörjat utbildningen........ 11.4.2 Konsekvenser för beredningsorganisationen i hovrätt och kammarrätt ............................................. 11.4.3 Konsekvenser för beredningsorganisationen i 11.4.4 Konsekvenser för den dömande verksamheten i tingsrätt och länsrätt................................................... 11.4.5 Konsekvenser för den dömande verksamheten i hovrätt och kammarrätt ............................................. och andra statliga arbetsgivare.................................... 11.4.7 Mina slutsatser om när domarutbildningen kan Konsekvenser av förslagen ......................................... Offentliga åtaganden och ekonomiska konsekvenser.......... 12.1.1 Kostnadskonsekvenser för berednings- organisationen i , Regerings- rätten, hovrätterna och kammarrätterna.................... 12.1.2 Kostnader för domare................................................. 12.1.3 Kostnader vid förstärknings- och vikariatsbehov ..... 12.1.4 Kostnader för .................................. 12.1.5 Kostnader för utbildning............................................ Finansiering av mina förslag .................................................. 12.2.1 Allmänna synpunkter ................................................. 12.2.2 Fördelar och nackdelar med ökade avgifter .............. 12.2.3 Mina förslag till finansiering....................................... Jämställdhetsaspekter och integrationspolitiska mål ........... Förslaget till lag om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol ............... Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) om Förslaget till lag om ändring i ................... Förslaget till lag om ändring i ........................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål....................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Ordinarie domare i tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrätt, Antalet fiskaler verksamma i tingsrätt och länsrätt Assessorer verksamma i tingsrätt och länsrätt Totala antalet icke ordinarie domare som tjänstgjorde i tingsrätt och Notarier i tingsrätt och länsrätt Domstolssekreterare och andra anställda utan dömande uppgifter Ordinarie domare, exklusive kallelsetjänster, födda mellan 1938–1952 Antal sökande till domaranställningar i Antal sökande till domaranställningar i , , Antal sökande till domaranställningar i län 2002 Antal sökande till domaranställningar i och Antalet sökande till domaranställningar i , , Antal sökande till domaranställningar i Fråga till advokater . Skulle du vilja byta arbete och bli Lagmän och chefsrådmän i tingsrätt och länsrätt, exklusive Könsfördelning bland ordinarie och icke ordinarie domare Som särskild utredningsman har jag haft i uppdrag att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Enligt uppdraget skall jag lämna förslag till förändringar som innebär att domstolar- na även kan rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. I uppdraget ingår att se över om det, för att säkerställa en god rekrytering till domaryrket, fortfarande skall finnas en särskilt reglerad domarbana. Om jag kommer fram till att det skall finnas en särskild reglerad domarbana, skall jag också lämna förslag på hur denna framöver skall vara utformad. Jag skall även se över och lämna förslag till hur domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall kunna tillgodoses. Utgångspunkten har angetts vara att ordinarie domare då skall anlitas. Mina överväganden om domarrekryteringen Jag har tolkat direktiven så att uppdraget endast avser rekryte- ringen till sådana domaranställningar som tillsätts efter ett ansök- ningsförfarande. Utnämningar av domare i och Regeringsrätten, presidenter och lagmän i hovrätter och kammar- rätter samt lagmän i tingsrätterna och länsrätterna i , och omfattas därför inte av mina förslag. Mot bakgrund av vad som sägs i direktiven har jag vidare utgått från att uppdraget har en vidare syftning än att enbart säkerställa en god domarrekrytering. Det gäller att finna en ordning för domar- rekryteringen som medför att våra domstolar kan möta de krav som behöver ställas på den dömande verksamheten. Om vi kan skapa förutsättningar för att också andra yrkeser- farenheter än de som varit traditionella hos domarna finns representerade i domstolarna anser jag att medborgarnas krav och förväntningar på domstolsväsendet kan tillgodoses på ett bättre sätt än . Domstolarna måste också kunna tillgodose de en- skilda parternas berättigade anspråk på kvalitet och kompetens vid domstolsavgöranden. Underlaget för rekryteringen till domaryrket behöver vidare öka för att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas. måste domarförsörjningen i hela landet säkerställas. Det bör även ges möjligheter för domstolarna att rekrytera specialkompetens så att kvaliteten i den dömande verksamheten kan höjas ytterligare. Sammantaget bör åtgärder med i huvudsak denna inriktning leda till att både domarna och dom- stolarna i sin helhet kommer att stå bättre rustade att möta de krav som ställs både nu och . rekryteras ordinarie domare nästan uteslutande bland den grupp jurister som genomgått domarutbildningen. Det finns dock inga formella krav på domarutbildning för en domar- anställning. Att rekrytering av andra jurister än dem som genom- gått domarutbildningen har varit föga framgångsrik beror bl.a. på att de domarutbildade gynnas. Det är svårt att ha en attraktiv domarutbildning om inte de som genomför utbildningen också ges rimliga möjligheter att bli domare. Domarutbildningen har varit av stort värde genom att den attraherat dugliga jurister som väl har kunnat fylla domstolarnas behov av skickliga domare. Frågan är emellertid om det längre går att sätta likhetstecken mellan domarutbildning och rekrytering av ordinarie domare. Domarutbildningen i sig ger inte de bredare livs- och yrkeserfarenheter som anses värdefulla för en domare. Önske- målet om att domarna skall ha olika yrkesbakgrund tillgodoses huvudsakligen genom att sidomeriter i form av tjänstgöring utanför domstolarna såsom arbete i och hos andra stat- liga arbetsgivare skattas högre vid anställning av ordinarie domare än enbart domstolstjänstgöring. Andra yrkeserfarenheter än de nämnda är ovanliga bland dem som anställs som domare. Om det förhållandet skall ändras och bredare erfarenheter skall finnas representerade bland domarna måste vi frångå vårt nuvarande slutna system för rekrytering av ordinarie domare. I dagens läge ger domarutbildningen inte heller ett tillräckligt underlag för att landets samtliga domstolar skall kunna försörjas med domare. En minskad rörlighet bland de domarutbildade har lett till att de domarutbildade inte står till förfogande för rekryte- ring av domare i hela landet. Det har inneburit rekryteringsproblem som berör inte bara domstolar på mindre orter utan också domstolar i residensstäder och andra regionala centra. Det är viktigt att det inledda reformarbetet beträffande tingsrättsorganisa- tionen fortsätter. Även om reformarbetet leder till att domstolar i ökande utsträckning koncentreras till större och mer centrala orter är detta inte tillräckligt. Det råder inte bot på det problem som uppkommit när det gäller rekryteringen av domare till residensstäder och andra regionala centra och än mindre löser det rekryteringsproblemen på andra orter. Domarutbildningen har under en lång följd av år möjliggjort att statsförvaltningen kunnat rekrytera kompetenta jurister. Mina överväganden utgår från att det i första hand är domstolarnas behov av skickliga och för domaryrket lämpliga personer som skall tillgodoses genom mina förslag. Modifieringar av dagens domarutbildning Enligt min mening har domarutbildningen ett värde i sig. Ur ett strikt arbetsgivarperspektiv finns vidare fördelar att man genom domarutbildningen kan knyta skickliga och lämpliga jurister till domstolsväsendet och behålla dem för framtida anställningar som ordinarie domare. Detta finns därför anledning att analysera om man med ett bibehållande av en särskild domarutbildning kan åstadkomma en förbättrad domarrekrytering. Jag anser inte att kvaliteten i dagens domarutbildning behöver ifrågasättas. Det är fråga om man på annat sätt kan öka utbildningens attraktionskraft för unga skickliga jurister. Jag ser det dock inte som en framkomlig väg att antalet utbildningsplatser skall begränsas i syfte att de domarutbildade skall garanteras en ordinarie domaranställning. I mina direktiv öppnas för möjligheten att koncentrera domarutbildningen till färre utbildningsorter än . Jag bedömer att ett sådant steg skulle medföra att dagens problem när det gäller att rekrytera domare i hela landet kommer att öka. Jag ser följakt- ligen inte det som en lösning för framtiden. En lösning som jag har övervägt är att domarutbildningen senareläggs och att det t.ex. skulle krävas en viss längre tids erfaren- het av juridiskt arbete för att antas till domarutbildningen. Jag bedömer att en sådan utbildning, med hänsyn till det begränsade rekryteringsbehov som finns, skulle behöva koncentreras till ett fåtal utbildningsorter. Enligt min uppfattning är det osäkert om etablerade jurister skulle vara beredda att bryta upp från sin hemmiljö för att genomgå utbildningen. Vidare skulle problemen med domarförsörjningen i hela landet kvarstå även i sådan modell. Jag ser därför inte att en senareläggning av domarutbildningen är en framkomlig väg. Min sammanfattande bedömning av möjligheterna att utveckla vår nuvarande ordning med en domarrekrytering som i huvudsak baseras på en särskild intern domstolskarriär/domarutbildning är att den ordningen inte kan tillgodose önskemålet om att olika arbets- och livserfarenheter skall kunna tillföras domstolarna. I ett slutet system för rekrytering av domare blir konkurrensen om domaranställningar inte heller tillräckligt stor. Bortsett från ovannämnda förhållanden ger domarutbildningen inte längre en tillräcklig bas för domarförsörjningen i hela landet. Dagens problem att få lämpliga jurister att vilja bli ordinarie domare runt om i landet beror inte på att vi har för få eller för många domarutbildade jurister. Det beror inte heller på att de domarutbildade inte är tillräckligt skickliga för att bli domare. Jag ser därför inga möjligheter att genom förändringar av domar- utbildningen få till stånd en god rekrytering av ordinarie domare i hela landet. Det kan till och med vara så att ytterligare förändringar kan bli kontraproduktiva. Utbildningens attraktivitet kan påverkas negativt om det ideligen görs ändringar i förutsättningarna för ut- bildningen. Rekrytering av både domarutbildade och icke domarutbildade Önskemålet om att det bland domarna skall finnas jurister som har erfarenheter från olika områden kan tillgodoses om man i högre grad än öppnar för att jurister utan domarutbildning kan rekryteras. En väg kan då vara att kraftigt skära ned antalet utbildningsplatser så att antalet domarutbildade svarar mot endast en viss del av det förväntade rekryteringsbehovet. En annan väg kan vara att man på annat sätt försöker åstadkomma en bredare rekryte- ring. Det huvudsakliga syftet med en ordning där både domarut- bildade och jurister med annan bakgrund rekryteras som ordinarie domare är att båda kategorierna skall finns representerade i åt- minstone det stora flertalet domstolar. En väsentlig svaghet med båda modellerna är att de inte kan förväntas leda till att detta syfte nås. Att mera allmänt försöka åstadkomma en bredare rekrytering skulle kräva att jurister med domarutbildning och jurister med annan bakgrund kan konkurrera på jämbördiga villkor om domar- anställningarna. Det skulle kunna minska attraktionskraften hos domarutbildningen. Jag förordar följaktligen inte en lösning som bygger på en kombination av en öppen rekrytering och rekrytering av domarut- bildade. En helt öppen domarrekrytering Jag har i mitt utredningsarbete blivit övertygad om att domarna och domstolarna kommer att vara bättre rustade att möta de krav som behöver ställas både nu och om vi överger vårt slutna system för rekrytering av ordinarie domare och övergår till en helt öppen rekrytering. Med en öppen rekrytering uppnås att domarna kommer att ha olika yrkeserfarenheter något som är till gagn i den dömande verksamheten. En öppen rekrytering innebär vidare att rekryteringsunderlaget breddas väsentligt och att det därmed skapas förutsättningar för en större konkurrens om domar- anställningarna. Med en större konkurrens ökar möjligheterna att till domaryrket välja ut de skickligaste och lämpligaste juristerna. En fördel är också att de domstolar dit det är svårt att rekrytera domare gynnas genom att lokalt verksamma jurister ges möjlighet att få anställning vid dessa domstolar. En öppen rekry- tering innebär att domstolarnas behov av specialistkompetens lättare kan tillgodoses. En positiv effekt av en öppen rekrytering anser jag vara att jurister inte behöver ta ställning till om de kan tänka sig att bli domare längre fram i tiden. De får då möjlighet att pröva olika yrken och sedan träffa sitt val. En svaghet med vårt nuvarande system är nämligen att det stora flertalet jurister i praktiken redan i unga år utesluts från möjligheten att senare i livet bli ordinarie domare. Självklart finns det bland dessa många väl kvalificerade och för domaryrket lämpliga personer. En öppen rekrytering är inte heller behäftad med en annan svaghet som präglar nuvarande ordning nämligen svårigheten att vid antagningen till domarutbildningen bedöma hur olika personer kommer att utvecklas senare i livet. En domarutnämning blir aktuell efter dessa inledande bedömningar. Det är alltså inte givet att den som genomgått utbildningen senare i livet har de rätta kvaliteterna för att vara en god domare. Omvänt kan en person som inte har bedömts ha de rätta kvaliteterna mogna och utvecklas till en jurist som skulle bli alldeles utmärkt som domare. En fördel med dagens domarutbildning är att unga juristerna ges inblickar i domaryrkets speciella karaktär. Sådana erfarenheter och kunskaper har inte de som inte fått genomgå utbildningen. Enligt min mening kräver dock dömande verksamhet inte att man genomgått den traditionella domarutbildningen. Avsaknaden av ut- bildningen kan kompenseras genom att nyanställda domare ges en grundläggande utbildning i samband med att de börjar sin anställ- ning. Jag är övertygad om att erfarna jurister, med rätt personliga egenskaper och med en viss individuell inledande utbildning i samband med utnämningen, relativt snabbt kommer att fungera väl som domare. Av helt avgörande betydelse för att en öppen domarrekrytering skall kunna bli framgångsrik är att det finns jurister på de offentliga och privata sektorerna som har de kvalifikationer som krävs för domaryrket och att dessa är beredda att byta sitt yrke mot ett arbete som domare. I mina överväganden har jag utgått från att reformeringen av domstolsväsendets organisation fortsätter och att det skapas domstolar av lämplig storlek. Det helt övervägande antalet domsto- lar kommer då sannolikt att finnas i storstadsregionerna, residens- städerna och andra större städer. I storstadsregionerna är arbets- marknaden för jurister så stor och diversifierad att den ger ett mycket gott underlag för rekrytering av skickliga jurister. När det gäller de övriga orter dit domstolarna kan komma att koncentreras finns det nästan undantagslöst ett relativt stort antal jurister som är verksamma där. Med hänsyn till det sagda tror jag att det kommer att finnas ett gott rekryteringsunderlag i hela landet. Jag bedömer vidare att domaryrket har sådana kvaliteter att det är ett intressant yrkesval för många jurister som är verksamma på olika områden. Trots att domarutbildning inte är ett formellt krav för en anställ- ning som ordinarie domare är det ytterligt ovanligt att jurister med annan bakgrund söker en domaranställning. Orsakerna härtill kan vara flera men en viktig orsak kan vara den nuvarande ordningen för bedömning av de sökandes meriter. Även om dagens merit- värdering bygger på att det skall ske en helhetsbedömning av deras skicklighet och lämplighet för domaryrket är det otvivelaktigt så att de domarutbildade prioriteras på grund av det värde som domarutbildningen anses ha. Vid en öppen rekrytering måste meritvärderingssystemet därför ändras så att domarutbildning och erfarenhet av domstolsarbete samt andra utbildningar och yrkeser- farenheter på ett mera jämlikt sätt kan jämföras och värderas i förhållande till varandra. Det innebär inte att domarutbildningen skall nedvärderas men de kunskaper och erfarenheter som den gett en sökande måste tåla en objektiv jämförelse med andra meriter. En öppen domarrekrytering förutsätter vidare olika marknads- föringsinsatser och ett mer aktivt rekryteringsförfarande med mer förfinade urvalsmetoder än dagens. Det kommer inte att vara möjligt att behålla en särskild domarutbildning vid en öppen domarrekrytering. Attraktions- kraften hos domarutbildningen kommer att avta och risken är att utbildningen kommer att locka färre och mindre kompetenta juris- ter än . Ett bibehållande av utbildningen kommer också att försvåra strävandena att jurister med annan bakgrund skall kunna anställas som domare. Inte minst de försök som har gjorts för att åstadkomma en breddad rekrytering har visat att det inte är möjligt om det finns en särskild domarutbildning. Jag förordar därför att den särskilda domarutbildningen avvecklas. Ett sådant steg medför inte att domstolsväsendet går förlustigt en värdefull resurs för rekrytering av ordinarie domare. Unga jurister som har håg och fallenhet för domaryrket kommer även att kunna meritera sig för en domaranställning. Jag har svårt att föreställa mig att jurister skulle avstå från att söka domaranställningar av den anledningen att de inte som tidigare haft möjlighet till en domarutbildning. Vid en övergång till en ordning där det inte längre skall finnas en särskild domarbana och all rekrytering av domare sker på den öppna arbetsmarknaden krävs det att lönesättningen för nyan- ställda domare kan ske på ett mera flexibelt sätt än och att individuella ingångslöner kan användas för att möjliggöra en rekrytering av kompetenta jurister. Jag ser det dock inte som ett självändamål att lönespridningen bland de nyanställda skall bli alltför stor. I vissa situationer kommer det dock att vara helt nöd- vändigt att man frångår grundnivån och tillämpar en mera fri lönesättning för att de skickligaste och för yrket lämpligaste perso- nerna skall kunna rekryteras. Det bör vara nämnden som bereder domaranställningar som fattar beslut om ingångslön. I anslutning till frågan om ingångslöner diskuteras lönebild- ningen . Jag anser att tiden inte är mogen för att införa individuella löner för domare i rådsklassen. Däremot bör man kunna bygga vidare på det system som redan har införts avtalsvägen och skapa en ordning med personliga lönetillägg som kan ges till ett antal domare oberoende av vid vilken domstol de är anställda.