sou · GRB365d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 4 Alkohol vid ungdomsevenemang Detta kapitel innehåller inte några nya förslag i egentlig mening. Istället pekas på hur man genom att fullt ut tillämpa de bestäm- melser som finns i alkohollagen kan minska alkohol- förekomsten vid ungdomsevenemang. Efter att ha gjort ett stort antal studiebesök tillsammans med utredningens sekreterare är min uppfattning att det förekom- mer betydligt mer alkohol (och också en yngre publik) i samband med musikevenemang än vid idrottsevenemang. Vid merparten av de stora musikevenemang som vi besökt, huvudsakligen , har det funnits olägenheter som haft samband med förekomsten av alkohol. Det har varit problem med ordningen och nykterheten på själva festivalområdena, men också på områ- dena utanför desamma (särskilt på närliggande campingplatser). Orsaken till olägenheterna inne på festivalområdena har bl.a. haft samband med hur de alkoholserveringar som funnits där sköttes. Verktygen för att åstadkomma bättre ordning och nykterhet och också tillse att ungdomar inte kommer åt att dricka alkoholdrycker vid sådana serveringar finns i alkohol- lagen. Eftersom det finns stora problem med hur dessa serveringar fungerar efterlyses: 1)en mer aktiv tillståndsprövning 2)mer aktiv tillsyn över den tillfälliga serveringen till allmän- heten, men också en 3)mer aktiv påföljdshantering (av de administrativa åtgärds- bestämmelserna i 7 kap. och av straffsanktionsbestämmel- serna i 10 kap.) Kommunerna har i alkohollagen givits en möjlighet att ta betalt för den viktiga tillsynen över dem som fått serveringstillstånd. en fråga för kommunen. Som en möjlig väg att skapa förutsättning för en förbättrad tillsyn vill jag ändå i denna fråga erinra om att: Det kan finnas skäl för kommunen att överväga en differentie- rad nivå på avgiftsuttaget avseende tillsyn. Ett evenemang som pågår i kräver rimligen mer tillsyn och tillsynsbered- skap än ett som endast pågår /kväll Olägenheterna på områdena utanför festivalområdena har framför- allt berott på att ungdomarna i mer eller mindre grad har lämnats i fred och att alkoholdrycker därför fritt kunnat konsumeras och langas. För att minska mängden alkohol på dessa områden skulle det behövas: En ökad närvaro av vuxna och väsentligt ökade insatser från berörda myndigheter – särskilt från polisen , företrädesvis , har kom- munerna meddelat ca 2 700 tillfälliga tillstånd avseende servering till allmänheten. Många av dessa tillstånd avser festivaler och stads- och centrumfester (evenemang) av olika slag. Det handlar om extra serveringstillstånd i områden där det oftast redan finns ett utbud av restauranger, restauranger som också passar på att marknadsföra sitt alkoholutbud under festivals/fest- dagarna. I samband med festligheterna anordnas också olika slag av musik- och nöjesaktiviteter, inte sällan koncentrerade till öltälten och restaurangerna, och ofta med ungdomsgruppen som primär målgrupp. De alkoholfria miljöerna begränsas liksom de alkoholfria aktiviteterna, i vissa fall utestängs yngre ungdomar när ålders- gränser införs. Vid merparten av de stora musikevenemang som vi besökt har det funnits olägenheter som haft samband med förekomsten av alkohol. Det har varit problem med ordningen och nykterheten på själva festivalområdena, men också på områdena utanför desamma (särskilt på närliggande campingplatser). I avsnitt 4.4 lämnas för- slag till hur förekomsten av alkohol skulle kunna minskas vid sådana evenemang. I avsnitt 4.5 görs en jämförande studie för iakttagelserna från musikfestivalerna i (Storsjöyran), ( De tre festivalerna har det gemensamt att de lockar en mycket stor publik. De skiljer sig ändå åt i flera avseenden. På 2002 rådde till exempel förhållandevis god ordning och nykterhet medan det på 2002 fanns mycket stora olägenheter i form av fylleri och oordning. Nästan varje svensk kommun har åtminstone något årligt evenemang som kan sägas locka även ungdomar (särskilt gäller detta olika typer av musikevenemang). Vissa evenemang lockar enbart ungdomar. I kartläggningsarbetet av ungdomsevenemangen har en enkät skickats till samtliga kommunernas alkoholhand- läggare. I enkäten har ställts frågor bl.a. om vilka evenemang man haft och om det funnits problem med alkohol i samband med evenemangen. Handläggarna har också fått svara på om de har förslag på hur förekomsten av alkohol skulle kunna minskas. Sammanlagt svarade 204 kommunala handläggare, från lika många kommuner, på dessa frågor i enkäten. Svaren varierar mycket, delvis kanske beroende på ambitionsnivån hos respond- enterna (en orsak kan naturligtvis också vara ett handläggaren inte känner till eller inte har besökt något aktuellt evenemang). En sammanställning av handläggarnas svar om vilka evenemang man haft finns som bilaga 5. Sammanställningen kan sägas vara en exempelkatalog över i detta samband aktuella evenemang som anordnades 2002 (även om katalogen naturligtvis inte är fullstän- dig). I avsnitt 4.9 finns exempel på vad handläggarna anser bör göras för att minska tillgången på alkohol vid evenemangen. 4.3Varifrån kommer den alkohol som ungdomarna dricker i samband med olika evenemang? Några som borde känna till svaret på frågan är alkoholhandläggarna i kommunerna. Dessa lever nära frågan och har också ofta (i de fall serveringstillstånd funnits) i sin tillsynsroll besökt evenemanget. I enkäten till samtliga alkoholhandläggare i landets kommuner ställdes därför bl.a. frågorna: Om det fanns problem med berusade barn eller ungdomar vid evene- manget – varifrån tror Ni att den kom? Och vilken typ av dryck tror Ni de druckit? Även om många av handläggarna har avstått från att svara på frågan helt (eller endast besvarat den andra frågan) finns det tillräckligt många svar för att kunna bilda sig en uppfattning. Sammanlagt var det 204 kommunala handläggare (från lika många kommuner) som besvarade de två frågorna. Några handläggare svarade att den alkohol som förekommer på festivaler kommer från de alkohol- serveringar som funnits på området, medan den alkohol som funnits utanför festivalområdet kommit från ettdera Systembolaget eller affärer som säljer öl. Detta är också vår uppfattning efter ett antal studiebesök . Representanter från i har till utredningen uppgett att man haft problem med insmugglad sprit som bl.a. säljs i vissa mindre butiker. Det finns anledning misstänka att åldersgrän- ser inte tillämpas vid sådan illegal försäljning. På motsvarande sätt har representanter från i uppgivit att man har problem med försäljning av hembränt. Med stor sannolikhet förekommer också illegal alkohol, t.ex. hembränd sprit, i samband med festivaler och då förmodligen i huvudsak på områdena utanför festivalområdet. 4.4Utredningens förslag till hur tillgången på alkohol kan minska vid ungdomsevenemang Framförallt vid de olika musikevenemang (festivaler) som vi besökt har vi kunnat konstatera att flera av alkohollagens regler har åsidosatts. har det uppenbarligen skett redan vid själva tillståndsprövningen/beslutet om tillstånd, men det har i än högre grad gällt på det sätt evenemanget därefter tillåtits fungera. Detta avser då såväl hur den alkoholservering som funnits på området skötts, som accepterandet av det rikliga flödet av alkohol i närom- rådet till festivalerna. Alkoholkonsumtionen i har ökat . För att bromsa upp den skadeökning som väntas har antagit en nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador (prop. 2000/01:20). En särskild alkoholkommitté har inrättats. handlingsplanen understryks den viktiga och avgörande roll som kommunerna har i detta arbete. I detta sammanhang är alkohol- lagen ett viktigt redskap. I handlingsplanen konstateras att kom- munerna ansvarar för hanteringen av serveringstillstånd för sprit- drycker, vin och starköl. Det betonas att kommunerna bör kontrollera tillståndshavare minst en gång . De restauranger som vänder sig till en ungdomlig publik bör kontrolleras mer frekvent (a.a. s. 55). Mot bakgrund av erfarenheterna från gjorda studiebesök vid olika festivaler vill jag framhålla att tillsyn över de tillståndshavare som fått tillfälliga serveringstillstånd i samband med festivaler (som ju ofta vänder sig till en ungdomlig publik) är minst lika viktig som tillsyn över stadigvarande restaurangrörelser. Alkohollagens förarbeten och handlingsplanen anger inrikt- ningen vid tillämpningen av lagen; den sociala hänsynen ska vara vägledande och gå före t.ex. de närings- och marknadspolitiska hänsynen. Kravet på att förhindra skador och olägenheter finns också inskrivet i lagen (3 kap. 4 § och 6 kap. 2 §). En restriktiv tillämpning anbefalls. I handlingsplanen betonas vikten av att detta efterföljs/effektueras. Alkohollagens prövningskriterier i 7 kap. 7–9 §§ gäller även för den tillfälliga serveringen – det finns inget i lagen eller i förarbetena som styrker tesen att man kan göra en mer summarisk prövning eftersom det bara gäller ett tillfälligt tillstånd för någon eller . Med hänsyn till serveringens inriktning, kundkrets och de yttre omständigheterna bör prövningen vara extra noggrann. Mot bakgrund av erfarenheterna från de studiebesök som gjorts efterlyser utredningen i samband med servering av alkohol- drycker vid festivaler: 1)en mer aktiv tillståndsprövning 2)mer aktiv tillsyn över den tillfälliga serveringen till allmän- heten, men också en 3)mer aktiv påföljdshantering (av de administrativa åtgärds- bestämmelserna i 7 kap. och av straffsanktionsbestäm- melserna i 10 kap.) innehåller alkohollagen de verktyg som behövs för att minska förekomsten av alkohol vid ungdomsevenemang. Vad som krävs från berörda myndigheter är en vilja och ambition att (följa och) använda reglerna. Redogörelsen nedan kan tjäna som exempel på tips hur festi- valerna i som helhet förhoppningsvis blir något nyktrare och därigenom trevligare för alla. Festivaler och olika centrumfester berör ofta ett flertal myndig- heter och förvaltningar. Det krävs tillstånd från polismyndigheten, t.ex. ianspråktagande av allmän plats, tillstånd till offentlig tillställ- ning och till högtalaranläggning utomhus. Olika kommunala för- valtningar blir berörda, t.ex. för avstängningar och upplåtelse av mark, miljökontoret för livsmedelshanteringen och räddningstjänsten vad gäller olika säkerhetsfrågor. Det är nödvän- digt att alla dessa myndigheter och förvaltningar tillsammans och i samråd med arrangörerna redan i ett tidigt skede planerar aktivite- terna och klargör de olika villkor och förutsättningar som finns i olika lagstiftningar. Goda rutiner i kommunen för en aktiv myn- dighets- och förvaltningsgemensamt agerande minskar risken för senare problem. Om man redan i samband med planeringen av en festival befarar att det finns risk för att olägenheter skall uppstå på festivalen måste naturligtvis åtgärder sättas in för att i görligaste mån minska risken. Exempel på sådana åtgärder behandlas i detta kapitel. I kommunens skriftliga information/riktlinjer för serveringstill- stånd bör bl.a. klart framgå hur före ett evenemang ansökan skall vara inne för att ansökan skall kunna hinna prövas. Kommunen behöver även vid tillfälliga evenemang till allmänheten ofta remittera ansökan till olika myndigheter t.ex. till polismyndig- heten och för att få dessa expertmyndighetens syn på den tänkta serveringen. Ett remissförfarande kräver alltid . Det förtjänar att påpekas att riktlinjerna då och då behöver ses över. Dels ändras vissa av alkohollagens bestämmelser , dels skapas genom prövning i förvaltningsdomstolarna praxis på områ- det. Det är inte helt ovanligt att domstolarna ger den överklagande parten rätt i fall där kommunen enbart grundat sitt beslut på riktlinjerna. Det finns naturligtvis då skäl att se över dessa. Väl genomarbetade och med lagstiftningen överrensstämmande rikt- linjer kan tillsammans med ett bra informationsmaterial hjälpa till att hålla lycksökare borta från att ansöka om tillstånd. Det är också i viss mån en fråga om rättssäkerhet. Det skall vara möjligt för en sökande att i förväg kunna bedöma hur stora möjligheter denne har att kunna få serveringstillstånd. Avslutningsvis kan nämnas att ett skäl att se över riktlinjerna också kan vara att kom- munen har ändrat sin ambitionsnivå t.ex. genom att bestämma sig för att öka tillsynen över serveringsrörelser. Alkoholhandläggaren skall vara med från början Det är en fördel om alkoholhandläggaren kommer in i initialskedet i planeringen av evenemanget och kan bevaka alkohollagens krav. Ju senare denne kommer in desto svårare kan handläggningen bli och pressen på handläggaren att kompromissa och jämka kan öka. Handläggning får ske under tidsbrist och prövningen blir mer summarisk. Allt är klart utom serveringstillståndet. Alkoholhand- läggaren utsätts för ett opinionstryck, som inte hade varit nödvän- digt om han eller hon kommit med i ett tidigt skede och från början kunnat hävda alkohollagens krav. Alkohollagens regler är inte förhandlingsbara. Alkoholhandläggaren är expert på vad som gäller och vad som krävs för serveringstillstånd. Är förutsätt- ningarna inte uppfyllda gäller alkoholfri servering. Då blir server- ingen också öppen för alla, även ungdomar . Undvik oklarheter myndighetsrepresentanter emellan Genom att olika representanter från myndigheter finns med i diskussionen tidigt undviks missförstånd eller oklarheter som annars lätt kan uppstå. Ett exempel när det gick snett är en konsert på . En känd artist skulle uppträda på en scen som var placerad på gräsytan. Intill scenen fanns ett serveringstält med sittplatser i vilket tillfälligt serverings- tillstånd fanns meddelat för försäljning av vin (och mat). På övriga delar av fanns endast lättdrycker att köpa. På ett möte endast någon dag innan konserten framförde insatschefen vid polismyndigheten oro för befarade ordningsstörningar när publi- ken på läktarna skulle upptäcka att servering av vin fanns på gräs- ytan – men att de inte hade tillgång till denna servering (ungefär 15 000 åskådare såg konserten). Läget blev akut och frågan restes om de fasta försäljningsställen (kiosker) som finns på läktarna även kunde tillåtas sälja vin under konserten. Efter ett mycket snabbt förnyat remissförfarande med polismyndigheten (i vilket ansökan ändrats i enlighet med den nämnda frågeställningen) beslutade kommunen att servering nu skulle få ske även i de åtta fasta kios- kerna på läktarna. Från kioskerna såldes därför under konserten ost- och korvtallrik, grillad eller kokt korv och lättdrycker eller vin i praktiska ta med dig förpackningar av plastmuggar i pappersställ och plastlock. Eftersom besökarna fick ta med sig dryckerna ut i publikhavet fanns ingen som helst kontroll över vem som egentligen drack vad. Även om det inte uppstod några kända alkoholpolitiska olägen- heter – delvis säkert beroende på inriktningen på evenemanget och att medelåldern på besökarna låg kring så kom flera av alkohollagens regler att åsidosättas under evenemanget (förutom nämnda brist på uppsikt över vem som drack vad, kan här nämnas att alkohollagen även för tillfälligt serveringstillstånd till allmän- heten förutsätter att det tillhandahålls lagad mat, att det finns sittplatser, att serveringsytan är avgränsad m.m.). Om diskussionen hade förts under mer normala omständigheter (i ett tidigare skede) hade det varit lättare att diskutera om alkohol- servering över huvud taget var lämplig/möjlig under det aktuella uppträdandet. Vid tillståndsprövningen gäller bl.a. kriterierna i 7 kap. 7–9 §§. Bara för att det rör sig om ett tillfälligt tillstånd som gäller någon dag eller , så innebär inte det att prövningen kan göras mer summarisk. Det är inte ovanligt att tillstånds- havaren anlitar oerfarna personer att arbeta med försäljning av såväl alkoholdrycker som mat. Detta ställer extra höga krav på tillstånds- havaren/serveringsansvariga. Antalet besökande är ofta mycket stort. Inslaget av ungdomar är ofta stort, inte minst sen och . Inom festområdet/centrumkärnan är det inte sällan stökigt och polisen tvingas kanske ha en högre toleransnivå på onykterhet och oordning än vad som annars är normalt (jfr av- snitt 4.5.2 vad en enskild polistjänsteman ansåg om ordningsläget på den då pågående ). Höga krav när det gäller lämplighetsprövningen I samband med här aktuella evenemang söks och beviljas vanligen tillfälligt serveringstillstånd till allmänheten. Tillämpningen har utvecklats dithän att det ställs lägre krav bl.a. på tillståndshavarens kunskaper i alkohollagstiftningen när det gäller sådana tillstånd. Saken berörs i förarbetena till alkohollagen (prop. 1994/95:89 s. 66). Det kan dock inte ha varit lagstiftarens mening att i motiv- uttalanden ge stöd för en utveckling där kravet på personlig lämplighet, och då särskilt kunskaper i alkohollagstiftningen, kan ställas lägre vid tillstånd för här aktuella evenemang än vid stadigvarande servering. Vid evenemang med offentlig servering och kanske tusentals besökare där serveringen sker under pressade förhållanden (och som nämnts tidigare ofta med oerfaren personal, som kanske tror att det huvudsakligen handlar om att langa ut drycker så snabbt som möjligt) måste kraven på personlig lämplighet enligt 7 kap. 7 § ställas högt. Detta gäller inte minst kravet på kunskap om alkohollagstiftningen. En restauratör måste alltid kunna hävda försäljningsförbuden, särskilt det som gäller underåriga personer. Restauratören skall naturligtvis också kunna se till att regel- systemet i övrigt följs. Kravet i 7 kap. 8 § på att tillståndshavaren skall tillhandahålla lagad mat måste också hävdas. Det räcker inte bara med att en meny kan visas upp vid ansökningstillfället utan det bör klarläggas att ett faktiskt tillhandahållande av lagad mat utgör en nödvändig förut- sättning för att kunna få servera alkoholdrycker (genom tillsyn kontrolleras sedan att så verkligen sker). Precis som vid vanlig restauration skall drycken utgöra komplement till maten och inte tvärtom – renodlade barer och dryckesställen har vi inte i – åtminstone inte . Man bör sålunda ta in uppgifter om planerat matutbud från sökanden men också uppgift om att godkänt lokalen för hantering av sådana livsmedel. Man kan begära in möbleringsritningar. Hur många sittplatser är planerade? Är bor- den avsedda för matservering? Även om av livsmedelshygieniska skäl vill ha så liten och enkel mathantering som möjligt finns det ingen möjlighet (eller anledning) att kom- promissa bort alkohollagens krav på tillhandahållande av lagad mat. Regelsystemet gäller fullt ut. Här har kommunerna en utmärkt möjlighet att genom att hävda matkravet strama upp alkohol- serveringen. Matutbud och verksamhetsinriktning utgör också vik- tiga hörnstenar när den så viktiga alkoholpolitiska prövning skall göras. Två exempel från verkligheten Att det inte alltid säljs så särskilt mycket mat under ett evenemang kan illustreras med omsättningssiffrorna från en av serveringarna under 2002 i (festivalen beskrivs närmare nedan). Det aktuella serveringsstället hade beviljats tillfäl- ligt utökad serveringsyta under de . Enligt den rapport som varje serveringsställe lämnade efter avslutad festival såldes på det aktuella stället mat för ca , vin för , starköl för samt övrigt för ca . Här handlade det med andra ord om näst intill uteslutande dryckesförsäljning. Även om exemplet förhopp- ningsvis är extremt är det nog tyvärr inte helt unikt. Det är alltså den som har serveringstillstånd att servera alkohol- drycker som också skall tillhandahålla lagad mat. En restauratör kan inte enbart sälja alkoholdrycker under förevändning att det finns så många andra företagare i dennes närhet som säljer sådan mat. Ett sådant fall var en konsert i . Utredningens sekreterare besökte konserten. Där hade en badplats inhägnats och besökande fick betala entré för att komma in på festområdet och där lyssna på en känd artist som skulle uppträda. Artisten lockade en bred publik och många var de familjer som hade tagit med sig mat och dryck (t.ex. vin) för att ha picknick inne på området . På området fanns också snabbmatställen av mycket enkel karaktär som sålde hamburgare, varm korv och lik- På festområdets ena sida fanns ytterligare en avgränsning gjord; ett VIP-område och ett öl-område. Båda var avskilda från varandra och från övriga festområdet. Matservering pågick på VIP-området, men inte på öl-området. På det ungefär 40 gånger öl-området fanns två öltält. Utanför tälten fanns ca 10 långbord med fasta träbänkar. I ett av tälten (det andra användes inte ) serverades starköl eller starkcider för vardera samt läsk för . Serveringen av starköl gick till så att försäljaren skruvade av kapsylen på en plastflaska och därefter överräckte flaskan till kunden. Därmed var serveringen avklarad, dvs. några glas användes inte. Kunden kunde därefter röra sig med flaskan på öl-området (de flesta satt och drack ur flaskorna vid ovan beskrivna långbord). Ordningsvakterna såg till att inte någon kunde ta med sig flaskor ut på festområdet. Eftersom ingen sågs äta mat tillfrågades den serveringsansvarige om det över huvud taget fanns mat att tillgå. Denne bekräftade att de inte serverade någon mat på öl-området men att mat ju fanns ute på festområdet (det gick med andra ord inte att äta en hamburgare och till detta bli serverad t.ex. en starköl). Han menade att de all- tid gjort så här och att detta var ett bra upplägg. Efter viss diskus- sion ändrade sig den serveringsansvarige dock och tillstod att det nog blivit fel . Den alkoholpolitiska prövningen i 7 kap. 9 § har redan nämnts. Den måste tillerkännas extra tyngd när det gäller festivalstillstån- den. är det mycket folk i rörelse, olika nöjesarrangemang i anslutning till serveringarna, många barn och ungdomar . Att polismyndighetens synpunkter bör inhämtas är närmast en självklarhet i festivalssammanhang. Av förarbetena till alkohol- lagen framgår att polismyndighetens åsikt alltid skall tillmätas stor betydelse. Vid en eventuell domstolsprocess brukar så också vara fallet. Ett exempel på när polismyndighetens yttrande spelade en avgörande roll i ett ärende om serveringstillstånd i samband med ett musikevenemang ges här. Två aktiebolag hade ansökt om att tillsammans få bedriva tillfällig servering i ett tält (som var uppställt i en inhägnad park) i samband med en två dagars konsert i . Endast de som var fyllda skulle få komma in i serveringstältet. Kommunen, som tidi- gare år meddelat motsvarande tillstånd, avslog detta år ansökan med hänvisning till risken för alkoholpolitiska olägenheter. Bola- gen överklagade beslutet och menade bl.a. att tillstånd borde ges av rättviseskäl (man argumenterade ungefär som andra får ju till- stånd). Kommunen genmälde att man intagit en mer återhållsam linje beträffande tillfälliga tillstånd. Man uppgav också att man höll på med att omarbeta sina riktlinjer för serveringstillstånd i detta avseende. yttrande fick (förmodligen) en avgörande betydelse för utgången av målet. I yttrandet beskrevs erfaren- heterna från tidigare liknande evenemang, då en ökning konstate- rats av skadegörelse och våldsbrott i förhållande till vanliga . Tillgängligheten av alkohol, menade polismyndigheten, hade då haft stor inverkan. Myndigheten menade vidare att alkoholintaget i ett öltält blir mer okontrollerat än i en traditionell serveringslokal, oavsett inställningen hos vakt- och serveringspersonal och arran- gör. Mot bakgrund av detta och de positiva erfarenheterna från en konsert (då ingen alkoholservering förekommit) avstyrkte polismyndigheten ansökan. Länsrätten i avslog , nr 1385, överklagandet. Att överväga lämpliga serveringstider är mycket viktigt. Att begränsa serveringstiden har i vissa fall haft god effekt. I finns en årlig gatufest. Efter varje års fest har man följt upp vad som var bra respektive mindre bra med årets fest. Vid gatufest fanns en hel del problem i samband med alkoholserveringarna. Bland annat som ett försök att stävja problemen beslutade kommunen enligt uppgift att minska serveringstiden med vad gäller en av festival- dagarna . Gemensamma serveringsytor/överblickbarhet/avgränsningar