sou · GRB377d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Organisationen betyder också att ansvaret för sfi för såväl nyanlända flyktingar som andra invandrare i behov av sfi samlas på ett ställe, vilket ökar sannolikheten att priorite- ringar när det gäller utbildning och andra insatser inte styrs av invandrarkategori utan behov. Det är enligt utredningen viktigt att i diskussionen kring upp- handling av utbildning skilja mellan åsikter kring upphandling som fenomen å ena sidan och synpunkter på hur upphandlings- förfarandet bör gå till å andra sidan. Vi anser att möjligheten att engagera olika utbildningsanordnare kan bidra till att skapa ett diversifierat utbud som möter olika behov av inriktningar och inlärningsmiljöer. Det finns ingen anledning att inskränka kom- munernas frihet att utifrån gällande styrdokument anordna verk- samheter på det sätt som anses bäst och effektivast. Däremot vill utredningen betona vikten av att upphandling av utbildning sker på ett professionellt sätt av utbildningskunniga upphandlare och helst i samverkan med viktiga aktörer som flyk- tingmottagningen, arbetsförmedlingen och arbetsmarknadens par- ter, inte minst lärarfacken. Förfrågan måste bygga på genomtänkta kvalitetskriterier som måste sättas före kortsiktiga ekonomiska sådana. Det är viktigt att kommunen har en strategi för långsiktigt utvecklingsarbete och kompetensutveckling inom verksamheten, oavsett eventuella byten av anordnare. Vidare är det viktigt att se till att en upphandling av flera anord- nare inte motverkar syftet att öka och differentiera utbudet efter olika behov. Om kommunens sfi-studerande splittras upp på flera anordnare som alla har samma breda uppdrag, kan möjligheterna till differentiering i värsta fall minska, genom att underlaget för varje anordnare blir mindre. Det måste också finnas ett system som möjliggör kontinuerlig uppföljning. Det är dock svårt att hitta sätt att komma undan den bristande kontinuitet som själva uppdel- ningen i upphandlingsperioder innebär. Utredningen ser ett behov av att kommunerna får tillgång till kompetent stöd vid upphandling av utbildning. Det handlar om formulering av kvalitativa kriterier, men också om bedömning av de anbud som kommer in. Nationellt centrum för sfi och svenska som Sfi – ansvar och organisation andraspråk står till tjänst med allmän information och rådgivning när det gäller t ex upphandling av sfi. Utredningen bedömer dock att det även behövs stöd i form av bland annat informationsmate- rial, nätverk och utbildningsinsatser. bör få ett uppdrag att i samråd med ta fram förslag på hur lämpligt stöd bör utformas och genomföras. Andra aktörer och samverkan En sfi-utbildning som riktar sig till en mycket heterogen målgrupp och som karaktäriseras av individualisering och flexibilitet, skapar många olika och varierande kontaktytor mellan sfi och andra aktö- rer vilket ställer krav på samsyn, samordning och samarbete. Förut- sättningarna för samverkan ser dock olika ut i kommunerna. Det kan i mindre kommuner t.ex. vara lättare att skapa en tät och informell samverkan, medan det i stora kommuner med flera utbildningsanordnare, arbetsförmedlingskontor och stadsdels- nämnder finns ett stort behov av fasta strukturer och rutiner. Som vi tidigare visade ser kommunernas övergripande organisa- tion olika ut, vilket påverkar behovet av och formerna för sam- verkan. Uppföljningar visar att samverkan kring introduktion och sfi ökar i kommunerna, men att det fungerar mer eller mindre väl på olika platser. Därför är det inte fruktbart att föreslå generella lösningar på hur samverkan bör byggas upp. Vi återkommer där- emot till specifika behov av samverkan längre fram i betänkandet. En grundläggande förutsättning för samverkan är dock att det hos berörda parter finns en kunskap om och respekt för varandras verksamhetsområden, arbetssätt och kompetens. Ett sätt att bygga upp detta kan vara att genomföra gemensam kompetensutveckling för dem som inom sitt ansvarsområde möter målgruppen sfi-stude- rande. I en granskning av introduktionen drar (2002) slutsatsen att utvecklade personliga kontakter och engagerade nyckelpersoner ofta har stor positiv betydelse för sam- arbetet på lokal nivå. Nackdelen är att en sådan organisation blir mycket personberoende och därmed sårbar. Att inrätta systema- tiska rutiner och arbetssätt torde enligt RRV bidra till att minska en sådan sårbarhet. Utredningen delar utifrån sina erfarenheter helt och hållet RRV:s uppfattning. På lång sikt är det nödvändigt att formalisera Sfi – ansvar och organisation samverkan, så att det finns tydliga uppdrag och ansvarsområden som inte står och faller med enskilda eldsjälar. Samarbetet måste resultera i förändrade rutiner, strukturer och regelverk, liksom för- ändrad resursanvändning, inte minst för att garantera en kontinui- tet, likvärdighet och rättsäkerhet för individen. Interkommunal och regional samverkan För att öka förutsättningarna för individualisering anser utred- ningen att det är nödvändigt att kommuner i sin sfi-verksamhet ser bortom den egna kommungränsen. En starkare koppling till arbets- livet och samverkan med arbetsförmedlingen ökar ytterligare behovet av samarbete med andra delar av regionen. De erfarenheter som utredningen tagit del av tyder på att det finns stora fördelar med att kommuner går samman i något slags nätverk eller förbund som möjliggör ömsesidig samverkan, snarare än att man enbart köper och säljer platser till varandra. Detta ska- par förutsättningar för gemensam planering av omfattning och utbud och för att kunna fördela utbudet så att kostnaderna balanse- ras. Vi har också sett att lärcentra, inslag av distansutbildning och annat stöd för flexibelt lärande kan bidra till en sådan samverkan, särskilt när långa avstånd och dyra kommunikationer utgör hinder. Kommunerna bör i högre grad nyttja och anpassa sådana olika stöd för flexibelt lärande till sfi-utbildningen. En annan slutsats är att det kan vara en fördel om t.ex. läns- styrelsen eller någon annan regional aktör kan fungera som bas för arbetet. De nätverk och samverkansorgan som redan finns på regi- onal nivå, såsom de regionala tillväxtprogrammen, regionala kom- petensråd eller sammanslutningar som eller bör också kunna utgöra baser för en ökad sam- verkan kring sfi och andra verksamheter som kan och bör kombi- neras med utbildningen. Utredningen anser inte att det är nödvändigt att föreslå särskilda bestämmelser om interkommunala ersättningar för sfi. En rätt att ta del av utbildning i andra kommuner än hemkommunen skulle förvisso öka möjligheterna för individen att välja. Vi menar dock att frivillig samverkan mellan kommuner som gemensamt skapar förutsättningarna för ett breddat och balanserat utbud är att före- dra. Sfi – ansvar och organisation Den föreslagna paragrafen om samverkansavtal i förslaget till ny skollag utgör en viktig markering till kommunerna om möjlig- heterna att samverka. Utredningen stödjer detta förslag. Utredningen anser att det också vore önskvärt med en tids- begränsad möjlighet att söka särskilda utvecklingsmedel som avser att utveckla en interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter såsom yrkesutbildning, grund- utbildning, kompletterande högskoleutbildning, lärande i samhälls- och arbetslivet samt arbetspraktik och förvärvsarbete. Detta skulle uppmärksamma och påskynda den utveckling som en förnyad sfi- utbildning kräver. Kraven i utredningens direktiv på att förslag ska rymmas inom ramen för dagens kostnader gör det inte möjligt att lämna förslag om finansiering av en utvecklingspott. Men utred- ningen anser att en sådan skulle vara så betydelsefull att man bör överväga att reservera en del av det föreslagna tillfälliga riktade statsbidraget för ändamålet, något som utredningen föreslår i kapi- tel 15. Sfi-utbildningen i kommunens regi omfattar inte asylsökande som ännu inte fått uppehållstillstånd. Det är som ansvarar för den verksamhet som erbjuds vuxna asylsökande . Utredningen har inte haft i uppdrag att utreda verk- samhet som pågår asyltiden. Däremot är det som sker under asyl- tiden en viktig utgångspunkt för den planering av introduktions- insatser och studier som görs när flyktingar som fått uppehållstill- stånd tas emot i en kommun. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har haft i uppdrag att göra en översyn även av verksamheten och lämnar i sitt betänkande förslag på förändringar. Några av dessa är: har även fortsättningsvis huvudansvar för den organiserade verksamheten men kan upphandla hela eller delar av den av kommuner och/eller andra utförare. Samhällsinformation bör om möjligt ges på modersmål eller genom tolk. Undervisning i svenska ska ske enligt de nya kursplanerna för sfi. Sfi – ansvar och organisation stödjer dessa och andra förslag rörande asyltiden eftersom de bör bidra till att skapa goda förutsättningar för de individer som sedan påbörjar sfi-studier i kommunens regi. Normaltiden för ett asylärendes handläggning är , men för vissa asylsökande är väntan mycket längre. Vissa får uppe- hållstillstånd först efter flera avslag, överklaganden och nya ansök- ningar, vilket kan dra ut . bor de asyl- sökande antingen i Migrationsverkets anläggningsboende eller väl- jer att ordna boendet själva, s.k. eget boende, vilket ofta blir hos anhöriga eller bekanta. utgjorde andelen i eget boende . Alla asylsökande ska delta i någon form av organiserad verksamhet (OV) som anordnas av Migrations- verket. Tanken bakom den organiserade verksamheten är att den ska vara till nytta för den sökande oavsett om han får tillstånd att stanna eller inte. OV består t.ex. av svenskundervisning, samhälls- information, självförvaltning, familjebaserad verksamhet, andra studier eller praktik. Om asylärendet beräknas ta än , kan sökande undantas från krav på arbetstillstånd och har då rätt att ta ett vanligt avlönat arbete fram till dess att beslut fattas. då dåvarande tog över ansvaret för asylsökande från AMS, fanns ingen verksamhet för asylsökande. Dock förekom det att kommuner tog emot asylsökande i sfi- utbildningen, trots att de inte fick statsbidrag för detta. köpte sfi-utbildning av kommunen. I propositionen (1993/94:94) om mottagande av asylsökande m.m. gör regeringen bedömningen att asylsökande bör erbjudas svensk- undervisning i annan form än regelrätt sfi, genom försorg. Den undervisning som därefter byggdes upp fick beteckningen vardagssvenska. Denna samt orientering i det svenska samhället är inledningsvis obligatoriskt att delta i. Undervisningen syftar till att underlätta livet i och vara integrationsför- Sfi – ansvar och organisation beredande för dem som får stanna. Det finns dock inga fastställda mål eller någon kursplan. Undervisningen upphandlas i regel. Det förekommer dessutom att asylsökande i eget boende deltar i kommunens sfi-utbildning, genom att upphandlar platser. Enligt Migrations- verket (yttrande till RRV 2002) har undervisningen inte fungerat tillfredsställande och det har varit svårt att följa upp kvaliteten. Undervisningen har heller aldrig varit föremål för utvärdering. Undervisning enligt kursplanen för sfi gjordes en överenskommelse mellan region syd och om att anordna sfi-utbildning och annan verksamhet för ett antal asylsökande. Försöket ansågs slå väl ut. startades inom myndigheten ett projekt för att utvär- dera och utveckla hela den organiserade verksamheten inklusive svenskundervisningen, vilket har resulterat i en förnyad inriktning för verksamheten som i högre grad ska bygga på individuella behov och förutsättningar. Som ett led i detta fattade Migrations- verket beslutet att svenskundervisningen för asylsökande ska följa kursplanen för sfi i alla landets regioner. Denna indi- viduella verksamhet ska dock enbart erbjudas dem som ingår i den s.k. normalprocessen. I denna ingår alla som inte snabbhandläggs för att de har uppenbart ogrundade asylansökningar eller skall sän- das tillbaka till annat land för att få sin asylansökan prövad där. Tanken bakom beslutet om att erbjuda sfi-utbildning är dels att förbättra möjligheterna att styra och följa upp verksamheten, dels att underlätta en övergång från Migrations- verket till kommunen för dem som får uppehållstillstånd. Genom att man utgår från samma kursplan är det lättare att bedöma och bygga vidare på de kunskaper i svenska som individerna har förvär- vat . avser att också upphandla alfabetisering som en del av undervisningen. Det kommer däremot inte att ske enligt kursplan för svenska som andraspråk på grund- läggande nivå på komvux. Sfi – ansvar och organisation Eftersom inte är huvudman för sfi har myndig- heten inte rätt att fastställa betyg. Det är endast rektor i det offent- liga skolväsendet som har rätt att utfärda betygsdokument. Det innebär i princip att varje studerande som uppnått godkänt betyg på en sfi-kurs inom ramen för verksamhet måste genomgå prövning i en kommun. Kommunen har rätt att ta ut en avgift för denna. När asylsökande får uppehållstillstånd fungerar bosättningen lite olika beroende på om de bott i eget boende eller i anläggnings- boende. Om man bott i eget boende i en kommun, blir man i regel folkbokförd i denna kommun. Om man bott i anläggningsboende kan man att hitta en lämplig bosättningskommun med hjälp av . kan det ta tid att hitta lösningar och många kan få bo kvar i anläggningsboende under efter uppehållstillståndet och då är man fortfarande regi- strerad hos och kan delta i dess verksamhet.. För kommunens planering kan det vara viktigt att få del av rele- vant information från asyltiden såsom kartlägg- ning som beskriver familjesituation, utbildningsbakgrund, yrkes- erfarenhet m.m. samt information om vilken verksamhet som indi- viden deltagit i och vilka resultat som uppnåtts. kan dock inte lämna över all information som finns i en persons handlingsplan utan att denne först godkänt detta. Enligt ska individen få med sig betyg och eventu- ella intyg från praktikplatser när de bosätter sig i en kommun. Enligt en uppföljning av (2002) framgår det dock att skriftlig dokumentation från har följt med ungefär hälften av de asylsökande Kommunerna efterfrågar dessutom mer information från . Enligt en granskning av RRV (2002a) saknas det framför allt information om individers yrkes- och utbildningsbakgrund samt de aktiviteter som de deltagit i inom ramen för OV. Enligt rapporten får kommunerna mycket sällan kännedom om de handlingsplaner som upprättas av . Sfi – ansvar och organisation Med anledning av att svenskundervisning för asylsökande ska bedrivas utifrån kursplanen för sfi, bör och gemensamt se över behovet av studiedokumentation och hur informationen i denna kan delges de kommuner där flyktingar m.fl. bosätter sig. Regeringen bör överväga en översyn om huruvida asyl- sökande ska omfattas av sfi-utbildning. Utredningen anser att beslut att erbjuda asyl- sökande svenskundervisning enligt kursplanen för sfi är positivt och ett steg i rätt riktning. Det bidrar till att undervisningen blir mer likvärdig över landet och att den genom kursplanens olika stu- dievägar individualiseras redan från början. Fastställda mål och betygsnivåer ger förutsättningar för tydligare styrning och bättre uppföljning av svenskundervisningen för asylsökande. Det är enligt utredningen emellertid viktigt att även läs- och skrivundervisning sker efter gällande kursplan för svenska som andraspråk på grundläggande nivå, och att detta inte enbart är tillgängligt för studerande på A-nivå. Det är inte möjligt att tillgodogöra sig sfi- undervisning eller andra studier utan grundläggande läs- och skrivfärdigheter (se vidare 11.2). Utredningen vill utöver detta uppmärksamma att ett direktiv att utgå från en fastställd kursplan i sig inte är en garanti för kvalitet och likvärdighet. Eftersom övriga styrdokument för sfi-utbild- ningen inte tillämpas, finns inga formella krav på lärarbehörighet, kompetensutveckling eller kvalitetsuppföljning. Inte heller har skolmyndigheterna något uppdrag eller ansvar att stödja och följa upp utveckling och kvalitet inom svenskundervisningen i Migrations- verkets regi. Det finns alltså inga garantier för att denna förändring medför kvalitetsförbättringar. Det finns behov av samverkan mellan och mottagande kommuns sfi-utbildning av flera skäl. Det är viktigt att sfi-anordnaren får del av relevant information i samband med att en person skriver in sig på sfi i en kommun: den kartläggning av t.ex. utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet som gjorts av , vilka kurser som individen har deltagit i samt antalet timmar och en bedömning av uppnådd nivå. Sfi – ansvar och organisation relevant att veta vilken samhällsinformation som de fått del av och eventuell praktik som genomförts. Enligt vad utredningen erfar, finns ännu inga utarbetade former för sådan dokumentation. Individen ska givetvis godkänna att uppgifterna lämnas vidare. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har i sitt betänkande (SOU2003:75) föreslagit förbättrade rutiner för hur information ska förmedlas till mottagande kommun. I anknytning till dessa, föreslår vi att och gemensamt utarbetar rutiner kring hur uppgifter av relevans för sfi kan dokumenteras och göras tillgängliga för mottagande kommun. Det är enligt oss väsentligt att och kommunerna hittar lösningar på hur man kan säkerställa så konti- nuerliga sfi-studier som möjligt för individen. För de flyktingar som bosätter sig i den kommun som de vistats i , skulle det vara en fördel om individen har möjlighet att fortsätta studera utan avbrott. Detta skulle underlättas om sfi-undervis- ningen inom respektive kommunen bedrevs av samma anordnare, eller extern. deltar ett antal asylsökande som bor i eget boende i kommunens sfi-utbildning, genom att köper platser. Det finns också erfarenheter från den försöksverksamhet som bedrivits i . Utredningen har inte tagit del av något som tyder på att det skulle uppstå några särskilda uttalade problem med att asylsökande deltar i samma grupper som dem som fått uppe- hållstillstånd. Erfarenheter från där asylsökande omfattas av samma norskundervisning som flyktingar och invandrare tyder inte heller på några nackdelar. Det finns också behov av ett samarbete mellan och kommuner för att möjliggöra att även asylsökande kan få betyg från sfi-kurserna. Varje enskild prövning i kommunen innebär en kostnad för och det är inte rimligt i längden att söka särskild prövning för varje enskild individ. Detta gör det nödvändigt att samverka för att hitta lämpliga lösningar. Utredningen har inte haft i uppdrag eller möjlighet att ta ställ- ning till lösningar när de gäller denna och andra komplikationer som kan uppstå med dagens system. Men vi vill ändå peka på att det kan behövas en långsiktig lösning när det gäller betygssättning, kvalitetskrav m.m. Så vitt vi kan se finns det två alternativ: att får rätt att utfärda betyg eller att målgruppen för sfi-undervisning utökas till att omfatta även asylsökande. Sfi – ansvar och organisation diskuterar i Ds 2003:33 möjligheten att utöka rätten att utfärda betyg inom vuxenutbildningen till fler än kommunen och föreslår en översyn, vilket möjligen talar för det första alternativet. Men utredningen anser att man snarare bör överväga det . Det är förmodligen mer effektivt att använda de existerande resurserna i kommunerna även för asylsökande som bor i kommunen. Problemen med övergången mellan olika anordnare skulle underlättas betydligt och ett större elevunderlag skulle öka möjligheterna att sätta samman elevgrupper med varierande studievana, utbildning m.m. Dessutom skulle detta betyda att asylsökande skulle få tillträde till en svenskundervisning som regleras i lag och förordning med krav på bland annat kvalitetsuppföljning och lärarbehörighet. Det finns enligt utredningen anledning att åter se över frågan om huruvida svenskundervisning för asylsökande ska utgöras av sfi- utbildning och om det i så fall bör vara kommunerna som ansvarar för utbildningen även för denna målgrupp. 6 Måluppfyllelse och uppföljning Att göra statistiska uppföljningar och analyser är naturligtvis inget självändamål utan syftar till att ge exempelvis underlag för budget, för planering av verksamheten och för åtgärder som syftar till kvalitetsutveckling. Den nationella statistiken om utbildningens måluppfyllelse används som sådant viktigt underlag och åberopas och presenteras ofta som en objektiv sanning, inte minst i media. Så långt det är möjligt är det därför viktigt att den statistik som samlas in, sammanställs och presenteras är vederhäftig, relevant och jäm- förbar och mellan jämförbara skolformer. utvärderingar och granskningar har påvisat stora brister när det gäller såväl kommunernas redovisning som myndigheternas insamling och presentation av statistiken, vilket gör att de slutsat- ser som dras, såväl i rapporter som i media, kan bli förenklade eller t.o.m. missvisande. Detta är allvarligt eftersom den bild av sfi som presenteras påverkar alla inblandade; såväl ansvariga för sfi och aktörer kring och inom verksamheten som de individer som ska motiveras att delta. Syftet med detta avsnitt är inte att analysera eller ens presentera allt befintligt statistiskt underlag kring sfi-verksamheten. För sådant hänvisar vi till olika rapporter och andra myn- digheters granskningar, t.ex. Språk och arbete – svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad (reviso- rer 2000/01:3). Vi vill istället resonera kring de uppgifter som sam- las in och eventuellt används i kommunens årliga kvalitetsredovis- ning samt kring bakomliggande orsaker till den varierande grad av måluppfyllelse som präglar sfi-utbildningen både ur individens och kommunens perspektiv. Innan vi påbörjar detta resonemang vill vi dock titta på hur många som finns i sfi-utbildning och hur många som påbörjar sfi- studier. 6.1Antal och andel i sfi-utbildning 226 visar att 18 457 individer påbörjade sin sfi- utbildning under läsåret 01/02, dvs. de deltog i under- visning. Under läsåret fanns totalt 39 978 sfi-studerande i utbildning. En fråga som dock inte redovisas i statistik är hur många av nyanlända invandrare som påbörjar sina stu- dier relativt snabbt. SCB har därför för utredningen tagit fram nedanstående siffror utifrån invandringen . Antal invandrade till landet Andel (%) i sfi 98/99–01/02 98/99–01/02 Att av invandrade påbörjar sin sfi- utbildning är anmärkningsvärt. Det finns dock flera aspekter kring denna uppgift som bör diskuteras. En möjlig delförklaring till den låga siffran är att många individer som har rätt till både sfi-utbildning och studier på grundläggande vuxenutbildning enbart registreras på grundvux. De ungdomar som läser grundläggande svenska på gymnasiet och de äldre som istället för sfi deltar i annan verksamhet anordnad av kommunen eller av olika organisationer finns inte heller med i ovanstående uppgift. Uppgiften måste också ses i perspektivet av att det finns andra vägar att lära sig svenska, att några har fått arbete, andra är föräld- ralediga, många behöver rehabilitering innan man börjar studera osv. Vi ville också undersöka om någon grupp i högre grad påbörjar studier än andra; om kön och ålder spelar in. Andel (%) Andel (%) i sfi 98/99–01/02 98/99–01/02 Kvinnor påbörjar, som synes ovan, i något högre grad sfi-studier än män . Tabellen nedan visar att en relativt högre andel i åldrarna 20–39 påbörjar sfi-studier. Äldre åldersgrupper påbörjar i lägre grad sfi . Andel (%) Andel (%) i sfi 98/99–01/02 98/99–01/02 Huruvida utbildningsbakgrund och flyktingstatus påverkar om man påbörjar sina sfi-studier har inte gått att fastställa inom ramen för utredningens resurser. Rapport ration 2002 (2003a) skriver dock följande om flyktingar och inskrivning i sfi: Av flyktingar var 7 769 personer 2000. Av dessa hade aldrig varit inskrivna på sfi vi undersöker 1997–2000. De som aldrig börjat sfi återfinns i alla åldersgrupper, i de flesta kommuner, har olika utbildnings- bakgrund, födelseland och sysselsättningsstatus.