sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Tilldelningsmetoderna jämfört med delegationens teknik (BAT) Förenlig med de klimat- aktörerna, dvs. Beror inte på metoden Beror inte på meto- i sig, utan på hur den den i sig, utan på metoden i sig, metoden i sig, hur den tillämpas. utan på hur den utan på hur den handelsdirektivet, dvs. enl. bilaga III: gör ej skillnad mellan Beror på tillämpning. Beror på tillämpning. företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt teknik kan få fler nieras alltför brett. ningsåret kan få fler ren teknik kan få rätter än de behöver. kan få fler rätter än än de behöver. beaktar hur nya del- Kan ej användas då Ja, om tidigt basår Ja, om tidigt basår - tar hänsyn till ren teknik, bl.a. energi- regelsystem till slutet av * Motsvarar kriterierna förenlig med och förenlig med EU:s konkurrens- regler och har givetvis även samma förutsättningar som de som i tabellen anges för dessa kriterier. 13Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet Detta kapitel är ett försök att sammanfatta de synpunkter som branschföreträdare och andra intressenter framfört i olika samman- hang. Alla parter i diskussionen om koldioxidproblematiken vittnar om att man tar frågan på allvar. I ett system med tak och handel med utsläppsrätter är tilldelningsfrågan en kontroversiell fråga. Enligt direktivet skall tilldelningen vara gratis. Men även beslutet på vilka grunder som gratis tilldelning skall ske är förknippat med svårigheter. Delegationen är av uppfattningen att beslutet om vilken för- delningsmetod som skall användas vid gratis tilldelning mer är en fråga om att få till stånd en process som sammanjämkar olika intressen än om att upprätta ett sofistikerat statistiskt fördel- ningssystem. Under arbetets gång har därför branschföreträdare, företag och intresseorganisationer givits möjlighet att fram- föra sina synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet till ordförande, sekretariatet och delegationens ledamöter. I samband med delegationens hearing bereddes ett antal branschföreträdare för de anläggningar som direkt berörs av EU:s direktivförslag för handel med utsläppsrätter och tillfälle att skriftligen lämna synpunkter på pro- memorian Principer för tilldelning av utsläppsrätter daterad . I promemorian lämnades ett sekretariatsförslag till kriterier som skulle kunna ligga till grund för gratis tilldelning av utsläppsrätter. Vidare angavs de klimatpolitiska mål som är utgångspunkt för dele- gationens arbete och att avräkningen mot det nationella målet i det fortsatta arbetet förutsätts vara den tilldelade mängden utsläpps- rätter. Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet Det centrala i promemorian är beskrivningen av en modell för hur tilldelningen av utsläppsrätterna föreslås ske inför perioden 2007. Med utgångspunkt från skrivningarna i promemorian inbjöd Delegationen branschföreträdare och Svenska Naturskyddsför- eningen att lämna synpunkter på bl.a.: Modellen i stort. Hanterar modellen de särdrag som karaktäriserar en viss sektor? Uppfyller modellen de kriterier som delegationen fastställt. Ekonomiska konsekvenser för berörd bransch när modellen tillämpas. Branschernas synpunkter på hur tilldelningen lämpligen skall vara utformad mellan anläggningar inom en bransch. Det följande är ett försök att sammanfatta de synpunkter som framförts av olika intressenter i olika sammanhang. 13.1Allmänna synpunkter på handelssystemet Alla branschföreträdare understryker vikten av att de sektorer som omfattas av utsläppshandel befrias från koldioxidskatten. Skogsindustrierna menar att handel med utsläppsrätter kan vara ett kostnadseffektivt sätt att uppfylla . Avgörande är dock om handel med utsläppsrätter läggs ovanpå andra styrmedel eller inte. Den svenska skatten på koldioxid är väsentligt högre än i resten av världen. Utsläppshandeln måste också utformas så att den ger utrymme för tillväxt. efterlyser en helhetssyn på skatte- och styr- medelsfrågan. Det måste också ske en tydligare uppdelning med miljöstyrning i produktionsledet som rent fiskala skatter och avgifter läggs i konsumentledet. Handel med utsläppsrätter skall bidra till minskade utsläpp av växthusgaser men införandet av systemet får också andra styrande effekter. Föreningen anser att det behövs ett grundläggande resonemang och beskrivningar av konsekvenser av detta. listar ett antal grundläggande krav som föreningen anser måste vara uppfyllda för ett väl fungerande system för handel med utsläppsrätter, däribland att handelssystemet måste vara Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet harmoniserat med EU, att inte bör ha ett nationellt mål för utsläppsminskning som står i konflikt med handelssystemet, be- gränsar systemets effektivitet eller snedvrider konkurrensen till svenska företags nackdel. påpekar vidare att det finns flera obesvarade frågor avseende anläggningars tillhörighet som kommer att ha stor påverkan såväl på branschen som helhet som mellan anläggningar inom branschen. Som exempel nämns bland annat industri- mottryck, torv, masugnsgas och koksugnsgas samt spillvärme från el och avfall. och menar att den handel med utsläppsrätter som EU skall införa 2005 innebär en straffskatt på effektiva företag med ett redan ambitiöst miljöarbete. I stället kom- mer stålproduktionen, enligt och , att flyttas till utomeuropeiska företag med höga koldioxidutsläpp. anser att handelssystemet skall stimulera till teknisk utveckling och att det skall öka omvand- lingstrycket inom berörda sektorer. De direkt berörda branschorganisationerna anser att åtagande enligt överenskommelsen om bördefördelningen () skall ligga till grund för fastställandet av det totala antalet utsläppsrätter som skall fördelas i . Att avvika från den bördefördelning som förhandlat fram innebär, för branschorganisationerna, ett avståndstagande från den grund- läggande tanken på konkurrensneutralitet. () framhåller vikten av att samma tilldelningsform tillämpas i alla länder som omfattas av handels- systemet. Om skilda system tillämpas kan detta leda till snedvrid- ningar av konkurrensen. Att fick sig tilldelat i bördefördelningen bygger på hänsyn till konkurrenssituationen inom EU. Svenska industrier har genomfört tidiga åtgärder och fick i bördefördelningen utrymme för viss expansion. och pekar på att världens stål- industrier konkurrerar på en världsmarknad. Exportandelen av den svenska stålproduktionen är . Det innebär att företagen inte är fria att sätta priserna efter kostnaderna. Priserna sätts beroende på konkurrensen. Högre kostnader i kan inte tas Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet ut i form av högre priser. Till bilden hör också att mindre än hälf- ten av världens stålproduktion kommer att bli bunden av Kyoto- åtgärder (). av världens stål tillverkas i länder som inte har några åtaganden beträffande utsläpp av växthusgaser. Den europeiska ståltillverkningen utgjorde av världsproduktionen. Cementa framhåller att av företagets produktion går på export till och , som inte deltar i handelssystemet. Medverkan i EU:s handelssystem kan leda till fördyringar som är så stora att Cementa blir utkonkurrerade med förlorad inhemsk produktion som följd. Plast- och Kemiföretagen menar att de branscher som ingår i handelssystemet med undantag för el- och värmesektorn är utsatta för internationell konkurrens. När bubblan skall fördelas bör hän- syn tas till detta faktum. Kemiindustrin exporterar av sin produktion. Priset sätts på världsmarknaden med som prisledare. Detta gör att ökade kostnader för produktion i är omöjliga att ta ut av kunden. Det utrymme som skapas av bördefördelningens bör därför tillfalla den konkurrensutsatta industrin som skapar tillväxt och välfärd. Skogsindustrierna menar att den internationella konkurrensen måste beaktas när bubblans storlek diskuteras. Handelssektorn svarar för av de svenska utsläppen av koldioxid. Det är viktigt att utnyttjar de möjligheter som bördeför- delningen inom EU ger. Inget annat land torde ställa högre krav på sin industri än vad bördefördelningen kräver. Utrymmet för enskilda länder inom EU-bubblan bedömdes utifrån nationella förhållanden och utifrån redan genomförda åtgärder för att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser. anser att det behövs en internationell harmo- nisering av energiskatter och miljöavgifter för att vi skall kunna hålla konkurrenskraftiga energipriser som branschen skall kunna utvecklas och överleva i en allt hårdare internationell konkurrens. Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet 13.3Fördelningssystem Auktion eller gratis historisk tilldelning De flesta företrädare för i handelssystemet ingående anläggningar förespråkar gratis tilldelning. () och (Svebio) förespråkar däremot auktion som fördelnings- system. SNF menar att av bubblan skall auk- tioneras ut. Enligt Svebio strider systemet med att dela ut gratis utsläppsrätter mot principen att förorenaren skall betala och är förödande för industrins vilja att frivilligt gå före och lösa miljöproblem utan lagstiftning. De som tidigt satsat på att minska sina koldioxidutsläpp går miste om värdefulla utsläppsrätter medan de som fortsatt att hänsynslöst bidra till klimatförändringen tilldelas dessa värdepapper gratis. pekar på att mekanismen för tilldel- ning av utsläppsrätter måste utformas så att de svenska anlägg- ningarna, vilka redan investerat stora summor i modern, energisnål teknik, inte straffas med höga merkostnader för att hjälpa öst- och sydeuropeiska raffinaderier att modernisera sin teknik. Enligt SPI är det inte mycket vunnet i klimatfrågan om de svenska raffinade- rierna tvingas reducera eller lägga ned sin verksamhet så att det svenska behovet av bränslen och drivmedel istället får importeras från utländska raffinaderier. Systemet för tilldelningsprinciper måste utformas med omsorg för att inte snedvrida konkurrensen och leda till suboptimeringar. 13.3.1Fördelningssystem – absoluta eller relativa reduktionsmål Skogsindustrierna och Plast- och kemiföretagen föreslår att tilldel- ningen baseras på specifika utsläpp av koldioxid, dvs. kg koldioxid per kg produkt. Tilldelningen bör göras till varje koncern och sum- meras upp till branschnivå. Den totala tilldelningen i ton föreslås därefter ske genom att det specifika utsläppstalet multipliceras med en antagen produktion för . Skogsindustrierna förordar ett relativt mål. Ett absolut utsläppstak för tilldelning av utsläppsrätter ger inte utrymme för expansion. En modell med ett absolut tak riskerar att kraftigt fördyra investeringar för ökad produktion eller förädling genom att växande enheter tvingas köpa utsläppsrätter. Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet riskerar produktionen att stagnera och verksamheten läggas ner. Ett absolut tak speglar inte heller en anläggnings energi- eller koldioxideffektivitet. Enligt Plast- och kemiföretagen blir drivkraften med ett relativt mål att företagen ges en möjlighet att sälja utsläppsrätter om de specifika utsläppen effektiviseras. Detta skulle ge en positiv effekt för en miljömässigt önskvärd utveckling. och anser att en i förväg bestämd storlek på bubblan kan för stålindustrin innebära en icke-konkur- rensneutral situation. Ett tak baserat på historiska data för stål- industrin i betyder ökade pålagor för svenska stålverk som konkurrerande verk i kan sälja utsläpps- rätter. 13.3.2Tilldelning baserad på historiska emissioner eller benchmarking? Bland de tillfrågade branscherna finns inte någon enhetlig syn på frågan om tilldelning bör ske på basis av historiska utsläpp eller i relation till ett benchmark. Flertalet av de som förordar tilldelning baserad på emissioner gör det mer av praktiska än av teoretiska skäl. och Plast- och kemiföretagen på att benchmarking har principiella fördelar, men att sådan tilldelning inte är praktiskt möjlig. SPI menar att raffinaderi- branschen har för få aktörer i för att fördela en tillldelad kvot genom intern benchmarking. En tilldelning baserad på bench- marking måste göras på Europanivå. Plast- och kemiföretagen menar att man alternativt skulle kunna använda sig av som arbetas fram inom ramen för IPPC-direktivet under förutsättning att dessa metoder används generellt inom hela . Även Skogsindustrierna är negativa till benchmarking, men av mer principiella skäl. Således menar man att tilldelningen bör baseras på det specifika utsläppet av koldioxid, dvs. kg per kg produkt. Tilldelningen bör göras till varje koncern och summeras upp till branschnivå. Den totala tilldelningen i ton sker därefter genom att det specifika utsläppstalet multipliceras med antagen produktion för . Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet De som tydligast förespråkar benchmarking är och , som pekar på att de stora malmbaserade stål- företagen inom ramen för IISI (dvs. den internationella stål- industrins gemensamma branschorganisation) har tagit fram en databas för livscykelanalyser. Vid en vetenskaplig genomgång har och , med denna studie som utgångs- punkt, kunnat konstatera att svenska verk släpper ifrån sig ungefär koldioxid per kg producerat varmband, medan de bästa konkurrenterna ligger mellan 1,8 (de 35 bästa anläggningar- na i världen). Det finns, enligt och , många anläggningar som har avsevärt högre utsläpp. anser det vara lämpligt att använda historiska utsläppsdata som metod för fördelning av utsläppsrätter mellan olika branscher inom den handlande sektorn, eftersom det är svårt att finna någon annan bra fördelningsprincip. , Cementa, Plast- och kemiföretagen anser det vara en bra idé att låta branscherna själva välja det år eller antal år som skall ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter till respektive bransch. och anser att tre sena år bör väljas som fördelningsår. föredrar fem valfria sammanhängande fördelningsår. SPI invänder generellt mot alternativet tre maxår eftersom det skulle innebära att verksamheter med stora svängningar mellan enstaka år kan tillgodogöra sig maxår, men som statistiskt inte kommer att vara representativa för perioden 2007. önskar i första hand fördelningsåren 2000 2002 alternativt de tre bästa åren 2002. Bland de direkt berörda branscherna finns en enhetlig syn på att för den konkurrensutsatta industrin bör utnyttja det utrymme som EU:s bördefördelning medger. och anser att en i förväg bestämd storlek på bubblan kan för stålindustrin innebära en icke kon- kurrensneutral situation. En fortsatt utveckling och ökad produk- Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet tion av s.k. höghållfasta stål som ger en klimatmässig fördel i slutapplikationen kan komma att hämmas och bli oekonomisk beroende på hur många utsläppsrätter som kan behöva köpas och priset på dessa. tillhör de länder som har ökat sin pro- duktion . Det utsläppsutrymme som finns enligt börde- fördelningen bör kunna utnyttjas av den handlande sektorn. Detta framhålls även av Plast- och kemiföretagen. anser att en av huvudfrågorna är hur totala antal utsläppsrätter skall bestämmas och fördelas för att undvika alltför stora negativa effekter för den konkurrens- utsatta industrin. SPI har svårt att förstå varför någon skulle vilja straffa svensk industri genom att sätta upp ett hårdare sparbeting än vad EU:s bördefördelning medger. Cementa menar att grundproblemet är att storleken på utsläpps- bubblan är för liten och kommer att skada speciellt konkurrens- utsatt basindustri med exportberoende och höga specifika råmaterialbaserade utsläpp. Systemet tar inte hänsyn till effekter där ökad kvalitet på den handlande sektorns produkter bidrar till minskad koldioxidemission i nästa led. Skogsindustrierna poängterar att den konkurrensutsatta handels- sektorn svarar för av de svenska utsläppen av koldioxid. Det är viktigt att utnyttjar de möjligheter som bördefördelningen inom EU ger. Inget annat land torde ställa högre krav på sin industri än vad bördefördelningen kräver. Ut- rymmet för enskilda länder inom EU-bubblan bedömdes utifrån nationella förhållanden och genomförda åtgärder för att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser. vill öka omvandlingstrycket och stimulera teknisk utveckling inom berörda sektorer och förhindra en inlåsning av dagens näringslivsstruktur. Inom bör därför utsläppstaket i den begränsade bubblan vara minst -jämfört med alternativt . 13.4Särbehandling av råvarurelaterat utsläpp Det är en allmän uppfattning att icke utbytbara råvarurelaterade utsläpp bör särbehandlas. Ett antal branschföreträdare hänvisar till tillverkningsprocessen för att kräva en särbehandling. och hänvisar till att vid tillverk- ningen i av järn och stål, som baseras på malm, används Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet råvarorna pellets av magnetitmalm från , kol samt kalksten och dolomit. Processen sker huvudsakligen i en masugn. Denna fylls uppifrån med pellets, koks och kalksten. I processen får man råjärn som vidareförädlas till stål som gjuts till ämnen för fortsatt bearbetning. I processen sker en kemisk omvandling så att järn- atomerna i malmen befrias från syreatomer och flytande råjärn samlas i botten av masugnen. Syret frigörs med hjälp av kol som attraherar syret bättre än järnatomerna gör. Koldioxiden uppstår på grund av den kemiska process som är nödvändig för att framställa järn. Det är således en kemisk naturlag som bestämmer hur mycket koldioxid som frigörs när syreatomerna tas bort från järn- molekylerna. Det finns enligt och inga realistiska alternativa processer. Teoretiskt sett går det att använda andra metoder, men dessa är oekonomiska. anger att kalkbranschens råvarubundna utsläpp inte är utbytbara och anser att råvarubundet utsläpp inte skall utsättas för nedskärningskrav, eftersom detta endast kan åstadkommas genom att skära ned produktionsvolymen. Pro- dukten bränd kalk tillverkas genom att kalksten upphettas till mer än varvid den i stenen ingående CO2 frigörs: (CaCO3 + Energi CaO + CO2). Till produkten kan sedan tillsättas vatten varvid släckt kalk bildas. Processer finns även där CO2 leds in i den släckta kalken och en återkarbonisering sker till kalksten. Pro- cessen förekommer t.ex. inom pappersindustrin. Även i andra sammanhang sker en långsam återkarbonisering av den brända kalken. hävdar att CO2 per ton bränd kalk och CO2 per ton bränd dolomit uppstår av mine- ralråvaran. Cementa framhåller att av CO2-utsläppen kommer från råmaterialet kalksten genom en kemisk reaktion. har genom beslut av Miljödomstolen fått till- stånd att bl.a. bygga en ny anläggning för produktion av miljö- anpassad, svavelfri dieselolja genom omvandling av en tyngre eldningsoljekomponent (VGO). Anläggningen består av två sepa- rata processer, en vätgasanläggning och en s.k. hydrokracker. Den i ansökan redovisade ökade mängden av CO2 uppkommer bl.a. genom att ren vätgas först tillverkas genom att nafta och vatten får reagera med varandra. Förutom ren vätgas bildas en restprodukt bestående av CO2, enligt den kemiska formeln (C5 H12 + 10 H2O + energi 16H2 + 5 CO2). Denna koldioxid kan hänföras till kategorin råvarubundet processutsläpp. Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet går med tidshorisonten 2005 2007 inte att påverka genom effek- tiviseringsåtgärder eller utbyte. På lång sikt kan vätgas komma att tillverkas genom andra processer. Skogsindustrierna och Plast- och kemiföretagen delar i princip uppfattningen att processer där alternativ saknas måste särbehand- las. Under i övrigt lika tilldelningsförfarande innebär dock en sär- behandling av råvarubundet processutsläpp att övriga anläggningar i handelssystemet får ta på sig en större börda. Skogsindustrierna anser därför att om råvarubundet processutsläpp skall särbehandlas skall den aktuella mängden lyftas ut och behandlas utanför bubblan för handelssystemet. anser att om vissa råvarubundna processutsläpp på något sätt skall undantas måste det dels tydligt framgå hur dessa processer på annat sätt får motsvarande utsläppsminskande tryck, dels får det inte ske på bekostnad av andra anläggningar inom den handlande sektorn. Den svenska energibranschen står sig mycket bra vid en internationell jämförelse och omfattande utsläpps- minskande åtgärder har redan vidtagits, såväl före som . anser att det är mycket viktigt att hänsyn tas till tidigare vidtagna åtgärder vid tilldelningen av utsläppsrätter. 13.5Utsläpp förorsakade av lagstadgade krav Med hänvisning till punkt 4 i bilaga III till EU-direktivet hem- ställer att i det fall lagstiftningen innebär att verksamhets- utövaren måste ändra produktionsförhållanden eller bygga nya anläggningar för att möta nya, lagstadgade krav och då detta ger upphov till ökad CO2-emission, skall verksamhetsutövaren tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning. 13.6Tidigare vidtagna åtgärder (early action) Skogsindustrierna förordar att fördelningen baseras på ett treårigt genomsnitt. Dessa måste väljas så att hänsyn tas till tidigt genom- förda åtgärder. Perioden 1991 svarar upp mot detta krav, även om merparten av åtgärder i massa- och pappersindustrin har vidtagits . Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet och pekar på att svenska verk släpper ifrån sig betydligt mindre koldioxid per ton producerat varmband jämfört med de bästa konkurrenterna. Cementa pekar på att svenska cementugnar släpper ut mindre CO2 per ton klinker jämfört med cementugnar. Svensk cementindustri har anpassats till energi- effektiva processer. Spillvärme tas tillvara i fjärrvärme- och el- produktion. Vidare har av fossila bränslen ersatts med alternativbränsle. pekar på att EU:s förslag till handel med utsläppsrätter innebär att de mest energieffektiva industrierna kommer att betala för effektivisering av äldre, ineffektivare anläggningar. 13.7Nya deltagare (new entrants) SPI menar att det är ett rimligt krav när det gäller såväl expansion av befintliga anläggningar som investering i nya anläggningar att tilldelningsmekanismerna är kända och fastställda. SPI vill att tyd- liga regler inkluderas i utredningens förslag. I annat fall uppstår en osäkerhet för aktuella industrier, som kan resultera i att önskvärda investeringar försenas eller uteblir. Förslaget bör sålunda innehålla tydliga regler för: Befintliga anläggningar med dokumenterade historiska utsläpp t.o.m. . Ökad produktion vid befintliga anläggningar. Nya anläggningar som är definierade och miljögodkända senast vid allokeringstillfället. Nya anläggningar som tillkommer efter allokeringstillfället fram t.o.m. . SPI och har pekat på det oönskade i situationen att nya verksamheter genom en begränsning i tilldelningen skulle åläggas avsevärda kostnader i förhållande till befintlig verksamhet. Det skulle enligt SPI leda till att utveckling av ny produktion och ny teknik hindras samt innebära en stark snedvridning av kon- kurrensförhållandena mellan äldre och nyare verksamheter. Med hänvisning till direktivet föreslår SPI att nya verksamheter som prövats och senast vid allokeringstillfället erhållit tillstånd enligt tilldelas lika många utsläppsrätter som motsvarar Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av handelsdirektivet den emission av CO2 som genereras vid den av Miljödomstolen godkända produktionen och därmed sammanhängande energi- användningen. Den med den lovgivna produktionen samman- hängande energiförbrukningen och CO2-emissionen är således en del av tillståndet. Detta gäller både vid etablering av helt ny verksamhet som vid expansion av befintlig verksamhet. Vad gäller övriga expansioner föreslår SPI att anläggningar som inte har tillstånd vid allokeringstillfället men som erhåller miljötillstånd för expansion eller nya anläggningar 2007 skall kunna ges dispens för emissionerna 2007 för att därefter inlemmas i systemet inför de kommande femårsperioderna.