sou · GRB3105d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Uppdrag bör ges åt länsstyrelserna att, enskilt eller i samarbete, ta fram regionala beskrivningar av hur den regionala skötsel- historien sett ut när det gäller betesmarker och ängar. Man bör också här beskriva vilka hävdberoende organismer som är av betyd- else i dessa marker och hur sambanden kan se ut mellan hävd och krav hos hotade arter. Ett antal pedagogiskt välskrivna skötselplaner bör publiceras av för att visa hur artutgångspunkt, hävdutgångs- punkt och rekreationsutgångspunkt kan användas eller kombina- tioner av dessa vid arbetet med naturbetesmarker och ängar. Också brukaraspekter bör tydligt finnas med i dessa mönsterplaner. Forskning kring hävdtrycksdynamik bör stimuleras. Ängar och betesmarker har i ett historiskt perspektiv varit områden från vilka näringsämnen som kväve, fosfor och kalium kontinuer- ligt bortförts. En hel del av de bortförda närsalterna har via tamdjuren och tamdjurens gödsel hamnat på åkrarna och fått dessa att behålla en viss produktivitet. I och med att konstgödsel infördes i jordbruket blev ängarna och betesmarkerna onödiga ur ett närsaltsperspektiv för bönderna. Ängsslåttern försvann till förmån för vallodling och hemtagning av boskap till ladugårdarna minskade också. Förenklat kan man säga att de naturliga fodermarkerna som fanns kvar i landskapet inte längre berövades närsalter i alls samma utsträckning som . Redan tidigt bör många av dessa marker ha kommit att förändras från förlustområden vad gäller närsalter till inkomstområden. förändrades situationen framförallt när det gäller kväve. I fick vi då ett nedfall som regionalt var mycket stort och som motsvarade normala kvävegödselgivor i åkerodling . Naturbetesmarkerna och ängarna kom då att bli stora inkomstområden sett i ett historiskt perspektiv. Dagens naturbetesmarker är ofta belägna inom samma fålla som t.ex. en äldre åker eller en f.d. gödslad vall. Ofta ser man därför hur betesdjuren göder naturbetesmarksytor genom att först beta gammal vall och senare vila och avge gödsel inom de ofta trädrika naturbetesmarksavsnitten. Det finns alltså ett antal processer som kontinuerligt kan bidra till att naturbetesmarker och i viss mån också ängar långsamt eutrofieras. Tydliga belägg för detta finns från en rad studier gjorda i , och . Avsevärda förändringar i kärlväxtfloran har noterats. Svenska undersökningar inom detta område är fåtaliga. I den ovan refererade studien av naturbetes- marker från har man dock kunnat notera liten, men signifikant förändring av i riktning mot mer kvävegynnade arter. Med stor sannolikhet är problemet störst i sydvästra och avtar mot nordost. Förändringstakten är långsam, men kan vi ha förlorat en rad organismer från många betesmarker p.g.a. eutrofiering. Inte minst bör detta gälla ängssvampar. Den relativa långsamheten hos processen samt parallell igenväx- ning har antagligen bidragit till att effekterna har varit svåra att observera. Det finns all anledning att på ett mer samlat sätt undersöka effekten av en eutrofiering och åtgärder för att motverka dessa. Man kan dock initiera motåtgärder mot eutrofieringen av ängar och naturbetesmarker. En metod som bör kunna utnyttjas är slåtter. En annan är att med t.ex. saltstenar vänja kor att till- bringa sin idisslingstid på ytor av mindre naturvärde och därigenom styra gödseldepositionen i viss mån. bör ges i uppdrag att initiera forskning kring eutrofiering av naturbetesmarker och ängar. Uppdraget kan göras i samarbete med befintliga forskningsprojekt inom området. Pilotförsök kan initieras i några län för att med slåtter och styr- ning av betesdjur minska eutrofieringsgraden på naturbetsmarker. 6 Dialoger med organisationer, typ Bo på lantgård Som en del i miljöersättningssystemet riktat mot naturbetesmarker och ängar finns ett obligatoriskt utbildningsprogram för dem som erhåller miljöersättning. Programmet drivs av . Bl.a. tack vare programmet finns det hos många bönder med naturbetesmarker ett genuint intresse för t.ex. den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena på dessa marker. Bland en naturintresserad allmänhet finns också ett stort intresse. pågår en hel del andra aktiviteter som berör landsbygden och relationen mellan stad och land. I dessa andra sammanhang är dock medvetenheten om naturbetesmarkernas värden relativt begränsad. Naturbetesmarkerna och ängarna kan bli en mer allmänt känd byggsten resurs för att forma och bevara en levande landsbygd. Allmänna upplysningskampanjer är antagligen för trubbiga verktyg i detta sammanhang. Istället kan man tänka sig att exempelvis och ges i uppdrag att starta utvecklings- dialoger, på temat naturbetesmarker, med ett antal organisationer som arbetar med landsbygdsutveckling. Det kan t.ex. röra sig om Bo på lantgård, glesbygdshandeln, KRAV, m.fl. Det kan också riktas mot hästsportsorganisationer och hembygdsföreningar. Dessa skulle kunna vara kopplade till kurstillfällen med studiebesök m.m. och ges i uppdrag att starta utvecklings- dialoger, på temat ängar och naturbetesmarker, med ett antal organisationer som har anknytning till landsbygdsutveckling, rekreation och turism. Miljöersättningarna är skattefinansierade liksom det övriga jord- bruksstödet. Det är därför rimligt att dessa medel används på ett så bra sätt som möjligt för skattebetalarna. har de miljö- ersättningar som utgått för skötsel av ängar och naturbetesmarker huvudsakligen varit relaterade till de biologiska och i viss mån kulturhistoriska värdena. Rekreationsaspekterna har haft en under- ordnad betydelse. Det är väsentligt för hållbarheten hos ett miljö- ersättningssystem att det får så stor politisk och folklig förankring som möjligt. Antagligen besöks många av de ängar och betes- marker som erhåller miljöersättningar i mycket ringa grad av allmänheten. Undantaget är ofta tätortsnära eller stora speciellt uppmärksammade områden. Tätortsnära ängar och betesmarker ger alltså mer rekreativ nytta än mera från tätorterna avlägset belägna områden. Dessutom kan tätortsnära betesmarker fungera som intresseväckare, vilket innebär att dessa områden kan stimulera till besök på mer avlägset belägna betesmarker. Det kommunala engagemanget för naturbetesmarkerna har generellt varit lågt, antagligen till stor del på grund av kommunerna i de flesta fall inte haft någon reell eller formell roll. Undantag finns där kommunerna har varit mycket engagerade och adderat vissa resurser till de statliga miljöersättningarna. Ett framgångsrikt exempel är kommun som gjort en mycket bra insats genom att tillhandahålla en betessamordnare, alltså en person som hjälper markägarna/djurhållarna att hitta djur till sina marker respektive marker till djuren. har också bekostat stängs- lings- och röjningsinsatser. Det finns alltså skäl att överväga att på något sätt mera regel- mässigt involvera kommunerna i hanterandet av ängar och natur- betesmarker. En metod att uppnå detta kan vara att konstruera en tilläggsersättning till brukarna. Denna ersättning kan bara erhållas om de aktuella ängs- och betesmarkerna hanteras i samråd med kommunen och på ett sådant sätt att de görs tillgängliga för besök. För tillfället förbereds en naturvårdsatsning från Regeringens sida. Det ovanstående förslaget kan i viss mån sägas överlappa denna satsning. Det finns dock anledning att undersöka om Regeringens satsning eventuellt kan kompletteras med en koppling till miljöersättningssystemet. Utred möjligheterna till kommunalt delansvar för en del av miljö- ersättningarna som berör betesmarker och ängar. 8 Breddning av mottagare av miljöersättningar är de miljöersättningar som går till ängar och naturbetes- marker nästan helt riktade mot jordbruksföretag. I vissa delar av landet finns det mycket få jordbruksföretag kvar. I många bygder saknas det helt enkelt bönder som kan ansöka om miljöersätt- ningar. Det finns anledning att undersöka på vilket sätt det går att finna kompletterande förvaltnings- och skötselformer för vissa ängar och betesmarker. I är det t.ex. så att det finns ett speciellt utformat miljöstöd till ideella föreningar som åtar sig skötseln av naturområden. Visserligen förekommer det redan i att föreningar erhåller miljöersättning för skötsel av t.ex. slåtterängar men ersättningsformen är anpassad efter att det är ett jordbruksföretag som erhåller ersättningen. En ersättningsform anpassad till föreningar skulle kunna utformas så att det verkligen blev attraktivt för många föreningar att åta sig ett skötselansvar. Det finns också anledning att försöka finna former för att använda rid- trav- och övriga fritidshästar i skötseln av naturbetes- marker. Hästarna är en stor potentiell resurs i detta sammanhang men antagligen behövs någon form av stimulerande eller organ- iserande åtgärd för att hästarna bättre skall komma till nytta i detta sammanhang. En miljöersättningsform införs som är anpassad till att den som skall sköta en naturbetesmark är en ideell förening. Länsstyrelserna ges i uppdrag att starta projekt i hästtäta delar av länen för att förbättra betestrycket på områden med för lågt betes- tryck. De svenska naturbetesmarkerna och ängarna och deras administra- tiva hantering skiljer sig avsevärt från många av grannländernas motsvarigheter. Vid internationella förhandlingar bl.a. om EU:s jordbrukspolitik och miljöpolitik kan det ibland vara svårt att få förståelse för svenska förhållanden och idéer. Det är därför viktigt att svenska myndigheter aktivt arbetar med att förklara de svenska förhållandena men också försöker informera om lyckade skötsel- system som eventuellt skulle kunna få spridning till andra euro- peiska länder. Ölandsmodellen är ett exempel på ett sätt att arbeta med natur- betesmarker. Denna modell skulle kunna få internationell efter- följd. Förslag till samlad hantering av gårdens natur- och kulturvärden från Inkommet förslag till samlad miljöersättning för bevarande av odlingslandskapets kultur- och naturvärden från Miljö- och landsbygdsprogrammet är utan tvekan ett av de viktigaste instrumenten då det gäller att uppnå de av regeringen antagna miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen är formulerade utifrån en helhetssyn på landskapets miljömässiga, ekonomiska och sociala kvaliteter som kräver en samlad hantering av en rad olika åtgärder. Miljöersättningarna för slåtterängar och betesmarker har tidigare förts ihop till en ersättningsform med gårdsvisa åtgärds- planer inkluderande bägge markslagen, vilket kan ses som ett steg i riktning mot ett breddat perspektiv på odlingslandskapets samlade värden. Innan man med fog kan säga att miljö- och landsbygds- programmets miljöersättningar bygger på en helhetssyn i linje med miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap behövs emellertid åtminstone två steg till. Ett av dessa steg är att möjliggöra ett bevarande av odlingslandskapets värdefulla byggnader. Det andra – som föreliggande förslag avser – är att åstadkomma en samordning och balansering av de åtgärder som syftar till bevarande av bio- logiska och kulturhistoriska värden i betes-, ängs- och åkermarker. Därmed uppnås ett landskapsperspektiv som medverkar till att öka förståelsen av sambanden mellan biologiska, kulturhistoriska, produktions-, rekreations- och upplevelsevärden. Ersättningsnivåerna för skötsel av landskapselement inom åtgärden Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlinglandskapet har i genomsnitt i princip halverats jämfört med föregående programperiod. har skötselkraven sänkts till en nivå som ligger under hälften av vad som tidigare krävdes. Nuvarande skötselkrav räcker inte till för att bevara, underhålla och synliggöra landskapselementen på ett sätt som bidrar till allmänhet- ens förståelse av odlingslandskapets historiska dimension. Efter- som i synnerhet vissa linjeelement i anslutning till större samman- hängande åkerarealer nu blivit lättare att sköta enbart med maskin- ella metoder, kan befaras att mer svårskötta element missgynnas. De kraftigt sänkta skötselkraven har på liknande sätt också gjort det relativt sett mer lönsamt att ansluta sig till ersättningsformen i slättbygder än i norra och skogs- och glesbygder, vilket återspeglas i större skillnader vad gäller graden av anslutning till åtgärden. Ytterligare en förklaring till den minskade anslutningen i skogs- och norrlandslänen är höjningen av kvalifikationsgränsen till för anslutning till ersättningsformen, vilket utestänger små brukningsenheter med få landskapselement i eller i anslutning till . Ersättningsformen har tidigare, av många handläggare vid länsstyrelserna, även bedömts vara krånglig att administrera samt ge upphov till fler eller större felaktigheter i besluten än övriga ersättningsformer. har vid utformningen av föreliggande förslag till samordning av ersättningsformerna inom åtgärderna för bevar- ande av biologiska och kulturhistoriska värden i åker-, ängs- och betesmarker, utgått ifrån följande sex grundkriterier: Landskapsperspektiv – helhetssyn på odlingslandskapets sam- lade värden. Jämvikt – balanserad hantering av natur- respektive kultur- värden. Demokrati – alla som uppfyller kraven skall ha möjlighet att ansluta sig. Flexibilitet – möjlighet till regional anpassning och riktade satsningar. Tydlighet – lätt att förstå. Enkelhet – lätt att administrera. En helhetssyn på odlingslandskapets samlade värden förutsätter i praktiken dels en samordning av åtgärderna i den enskilda gårdens samtliga markslag, dels en samordning av insatserna på land- skapsnivå som även riktar sig till kringliggande gårdar och byar. För detta behövs möjligheten till styrning av insatser till särskilt värdefulla områden. En sådan vidare tillämpning av miljö- och landsbygdsprogrammets åtgärder utgår rimligen från olika region- ala kunskapsunderlag, såsom kulturmiljöprogram, naturvårds- program, bevarandeprogram för odlingslandskapets natur- och kulturvärden och tillväxtprogram. Länsstyrelser, kommuner och de nya samverkansorganen kan sedan på lämpligt sätt integrera miljöersättningarna med andra åtgärder i arbetet med regional utveckling – exempelvis genom att upprätta särskilda landskaps- planer på by-, trakt-, kommunnivå eller för en kulturgeografisk region. Att biologiska och kulturhistoriska värden bedöms och hanteras så att de framträder på ett likvärdigt sätt är i samman- hanget nödvändigt för förståelsen och förankringen hos brukare och allmänhet. En uppdelning i grund- och tilläggsersättning även för åkermarkens värden medger bibehållandet av ett demokratiskt system med möjlighet för alla som uppfyller villkoren att söka grundersättning, men ger möjlighet att inom ramen för till- läggsersättningen styra medlen till de mest värdefulla, hotade eller eljest angelägna miljöerna. Härmed förbättras också möjligheterna till samordning med projektstöd och andra åtgärder inom miljö- och landsbygdsprogrammet men även då det gäller att – som ovan beskrivits – passa in åtgärderna i ett vidare system av insatser (t.ex. inom ramen för regionala tillväxtprogram). En samordning av ersättningsformerna för bevarande av biologiska och kultur- historiska värden i åker-, ängs- och betesmarker som här föreslås – med möjlighet till anpassning av skötselinsatserna och en samman- lagd kvalifikationsgräns om , för anslutning – torde dessutom medverka till en minskning av de regionala skillnaderna i anslutningsgrad. Detta främst genom en ökad anslutning i skogs- och norrlandslänen. I föreliggande förslag har kriterierna för grundersättning inom de olika markslagen utformats så att de liknar varandra till form och omfattning. Detsamma gäller tilläggsersättning och tilläggsåtgärd- er. Själva sammanslagningen till en övergripande ersättningsform innebär en förenklad handläggningsprocess med mindre risk för felaktigheter. En samlad benämning tydliggör vad åtgärderna syftar till, med betydligt större relevans . Ett beslut om ersättning och, där tilläggsersättning är aktuell, en åtgärdsplan minskar risken för missförstånd och skapar trygghet för brukaren. Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet Hässjning - ha * 1000 Krav: Åtgärdsplan, Hamling - träd * 500 avlägsnad gräs- och ört- Hamling - träd * 500 Krav: Årlig avbetning + Krav: Åtgärdsplan, behovs- Lieslåtter - ha * 6600 Krav: Årlig slåtter + Krav: Åtgärdsplan, Efterbete - ha * 700 Hässjning - ha * 1000 Hamling - träd * 500 X = Sammanlagd ersättning för linjeelement, punktelement och ytelement Beroende på gårdens karaktär och företagets inriktning ges möjlighet att söka ersättningen för ett eller flera markslag. Det är angeläget att diskutera ytterligare om, och i så fall i vilken omfattning, det bör vara möjligt att erhålla ersättning för tilläggs- åtgärder inom ramen för grundersättningen – dvs. utan krav på att uppfylla villkoren för tilläggsersättning. Beloppen i modellen bygger på en kombination av förslagen i LBU-översynens rapport (SJV Rapport 2001:19) samt tidigare och nuvarande ersättnings- nivåer – med viss justering utifrån nedan beskrivna nivellering av skötselkraven. Siffrorna skall inte läsas som absoluta ersättnings- nivåer, men tjänar som illustration av modellens konstruktion och inbördes relationer. Grundersättningen för åkermarken måste med nödvändighet även fortsättningsvis beräknas utifrån ett system som bygger på arbetsinsatsen i relation till förekommande element. Skillnaderna mellan olika marker vad gäller förekomst, typ och omfattning av landskapselement, är alltför stora för att det skall vara möjligt att utgå från en eller ett fåtal schablonnivåer omräknade per areal. Den skärpning som föreslås vad gäller skötselkraven för grundersättning måste betraktas som rimlig då den fortfarande i genomsnitt mot- svarar en nivå som ligger under hälften av förra programperiodens krav som ersättningen () motsvarar ungefär hälften. En viss skärpning av kraven enligt förslaget, bedöms dessutom medverka till att skogs- och norrlandslänen inte längre missgynnas. Kravet på behovsprövat underhåll i ängs- och betesmarker gäller främst kulturvärden som hotas genom slitage och/eller igenväxning, och innebär visserligen ett lägre krav än i – men är ändå rimligt eftersom ersättningen beräknas på arealen. Tilläggsersättningen förutsätter, enligt förslaget, en något mer kvalificerad skötsel av markernas värden än vad som krävs inom ersättningen för slåtterängar och betesmarker. Förutom att åkermarkernas värden inom tilläggsersättningen sköts i en omfatt- ning som motsvarar vad som krävdes under förra programperioden, så förutsätts kulturvärdena (främst landskapselement) skötas även i ängs- och betesmarker där särskilda insatser krävs. Nivån och inriktningen på skötseln anges i skötsel- eller åtgärdsplaner liknan- de dem som förekommer, men innefattande samtliga tre mark- slag. Dock behövs en viss nivellering av beloppen så att ängsslåtter ger en högre ersättning som rimmar med arbetsinsatsen vilken även omfattar tillvaratagande av höskörden. Dessutom förutsätts en anpassning till helhetssynen på landskapets värden som innebär att även enbart särskilt höga kulturmiljövärden skall kunna kvalificera för tilläggsersättning. Detta innebär att nuvarande krav på avsaknad av s.k. negativ påverkan måste avskaffas i de ängs- och betesmarker som innehåller särskilt höga kulturmiljövärden och därmed berätt- igar till tilläggsersättning – något som sannolikt även skulle för- bättra förutsättningarna för företag i skogs- och norrlandslänen att erhålla tilläggsersättning och därmed i ökad omfattning ansluta sig till åtgärden. Avseende tilläggsåtgärder inbegriper förslaget två principiellt vikt- iga förändringar gentemot tidigare. Den ena är omvandlingen av åkermarkens landskapselement hässja och hamlat träd till till- läggsåtgärderna hässjning och hamling. Den andra är införandet av tilläggsåtgärden hässjning i ängsmark. Motiven är följande: Hamling är en åtgärd snarare än ett landskapselement. Hamling sker på liknande sätt oavsett om den bedrivs i åker, äng eller betesmark. Förändringen möjliggör en konsekvent och histo- riskt relevant hantering av hamling i samtliga markslag samt innebär förtydligande för brukaren och förenkling för hand- läggaren. Hässjning är en åtgärd snarare än ett landskapselement. Införandet av hässjning i slåtterängar, där åtgärden traditionellt bedrivits, har tydlig historisk relevans, betydelse för miljö- målsuppfyllelse då ytterligare incitament ges till skötsel av ängsmark, positiv inverkan på landskapsbilden samt bidrar till förståelse av odlingslandskapets historiska dimension. Lieslåtter och efterbete ligger kvar som tilläggsåtgärder i ängsmark – dock med en höjning av ersättningen för lieslåtter till en nivå som bättre motsvarar arbetsinsatsen. Detta är inte minst viktigt vad gäller att skapa incitament till skötsel av ängsmarker i enlighet med miljömålens intentioner. Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap Ett samlat grepp kring miljövärdena hos gårdens samtliga markslag med bibehållen differentiering avseende grund- och tilläggsnivåer i ersättningen, medger en adekvat hantering av delmålens såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter. Detta genom att skötseln av ett ökande antal marker och landskapselement då verkligen kan sägas ske på ett sätt som bevarar deras värden. Om exempelvis arealen skötta ängsmarker skall öka i enlighet med miljömåls- intentionerna måste givetvis ersättningar stå i rimlig proportion till arbetsinsatsen – men för att skötsel av ängarnas natur- och kultur- värden också av utföraren skall komma att betraktas som en produktionsinriktning krävs dessutom att värdena förstås som ingående i ett agrart system omfattande hela odlingslandskapet och därmed förenade verksamheter. Det är därför angeläget att betrakta miljöersättningarna i relation till övriga styrmedel som medverkar till miljömålsuppfyllelsen. Samtliga insatser som på ett eller annat sätt tillvaratar odlings- landskapets inneboende kvaliteter, grundar sig på värdering av landskapet. Beroende på vem eller vilka, om det är få eller många som värderar, skiljer sig bedömningarna avseende behoven av insatser och åtgärdernas inriktning. Det svenska odlingslandskapet är dessutom mångfacetterat med stora regionala karaktärs- skillnader. Det är knappast möjligt, eller ens önskvärt att fullt ut åstadkomma en standardisering av värderingsprocessen. Istället krävs en god kompetens hos dem som skall utföra värderingarna. Länsstyrelser och länsmuseer besitter en bred samlad kunskap som torde kunna utnyttjas bättre i arbetet med miljöersättningarna. För att kunna hantera landskapets flytande värdeskala även i ett vidare landskapsperspektiv – från gement till unikt – behövs förvisso ett antal värderingsnivåer med olika grader av insatser. Föreliggande förslag erbjuder fyra sådana grundnivåer: 1.Inga eller endast ideella initiativ. 2.Grundersättning (ett eller flera markslag). 3.Grund- + tilläggsersättning (ett eller flera markslag). 4.Grund- + tilläggsersättning + tilläggsåtgärd/er (ett eller flera markslag). I själva verket inrymmer varje nivå ett antal mellannivåer som upp- står mer eller mindre automatiskt beroende på förutsättningar och val. Lägger man till övriga åtgärder inom LBU respektive Mål 1, ges möjlighet till ytterligare en grundnivå genom kombination: Ovanstående + annan åtgärd enl. LBU el. Även denna med god möjlighet till inbördes nyansering. Om man sedan tar i beaktande övriga till buds stående styrmedel; såsom naturvårdsanslaget, bidrag till kulturmiljövård, olika EU-medel, riksintressen, världsarv, kommunala områdesbestämmelser (), statliga och kommunala områdesskydd (Miljö- balken), fornlämningar och byggnadsminnen (Kulturminneslagen) etc. – vart och ett med mer eller mindre väl inarbetade och fungerande kriterier för värdering – så framträder en mängd möjliga värderingsnivåer som gott och väl torde räcka till för att uppfylla behoven. Sammanfattning av förslagets konsekvenser En samlad hantering av gårdens värden i samtliga markslag kräver ett mer kvalitativt synsätt utifrån ett breddat värdeperspektiv.