sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Verksamhetsområdet mineralindustrin består av ett stort antal industrigrenar, inom vilka produceras cement, kalk, glas, isoler- material, samt keramiska produkter såsom takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods och porslin. Nedan redovisas ÅF-Energi- konsults bedömning av antalet anläggningar inom mineralindustrin som omfattas av handelsdirektivet. Antal anläggningar som omfattas inom mineral- industrin * Viss osäkerhet råder om dessa anläggningar skall medräknas. Verksamhetsområdet annan verksamhet avser industriella anlägg- ningar för framställning av pappersmassa av trä eller andra fiber- material, samt papper och papp där produktionskapaciteten över- stiger . Enligt sker storskalig produktion av pappers- massa i 39 svenska anläggningar och storskalig produktion av papper och papp i 48 anläggningar. Det bör dock noteras att i 26 anläggningar är produktionen av pappersmassa integrerad med ett pappersbruk. Samtliga anläggningar har en kapacitet som över- skrider . Antal anläggningar inom svensk massa- och pappersindustri som berörs av handelsdirektivet sammanfattas i tabell 4.2 nedan. Tillstånd till utsläpp av koldioxid SOU 2003:120 Antal anläggningar som omfattas av annan verksamhet Enbart papper och papp I tabell 4.3 nedan redovisas de samlade utsläppen för respektive verksamhetsområde . Sammanställningen är gjord av IVL på uppdrag av delegationen. Data som använts är levererade av som i sin tur beställt underlaget från det s.k. . är ett konsortium bestående av IVL, SCB och . Uppgifterna har dels inhämtats från energistatistiken som drivs av SCB, dels från miljörapporter inläm- nade till länsstyrelser. Uppgifterna har kvalitetsgranskats och osäkerheten har uppskattats i redovisade uppgifter. upp- skattar den möjliga felmarginalen i redovisade värden till ca 20 pro- cent. Tillstånd till utsläpp av koldioxid Koldioxidutsläpp från berörda anläggningar (miljoner ton CO2, avrundningsfel kan förekomma) 1)Inkluderar industripannor. Det bör noteras att utsläppen från dessa inte går att få särredovisade för den enskilda pannan, utan endast för hela anläggningen som den står i, vilket innebär att CO2-utsläppen för industripannorna är något överskattade. Vidare inräknas i energisektorn i detta fall masugnsgas och LD-gas som säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab () och OK2/OK3 (). Däremot ingår inte koksverk, och heller inte CO2-utsläpp från förbränning av torv m.h.t. den bedömning delegationen gör avseende torv. 2)redovisar inte värden för raffinaderierna . De i tabellen angivna värdena för raffinaderierna åren 1991 1993 är beräknade som tidsviktade medelvärden (interpolation) av värdena . 3)Inkluderar koksverk, men inte masugnsgas och LD-gas som säljer för förbränning i kraftvärmeverken Lukab () och OK2/OK3 (). Trots det står för av verksamhetsområdets utsläpp. Vidare är utsläpp från valsning (som inte omfattas av handelsdirektivet) inkluderade då de inte kan särskiljas i underlaget, vilket kan innebära att utsläppen överskattats med ca 0,2-0,3 Mton/år. Tillstånd till utsläpp av koldioxid Delegationens förslag: Handelssystemet är obligatoriskt för de anläggningar som omfattas. krävs tillstånd till utsläpp av koldioxid för anläggningar som omfattas av handelssystemet. För att få tillstånd skall verksamhetsutövaren ge in en skriftlig ansökan till tillståndsmyndigheten. Har en ansökan om tillstånd ingetts till tillståndsmyndigheten får verksamheten fortsätta att be- drivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger. Om samma verksamhetsutövare inom en och samma anlägg- ning eller på en och samma plats utövar flera verksamheter som ingår i samma sektor skall dessa verksamheters produktions- kapacitet räknas samman. Delegationens bedömning: Den möjlighet som finns enligt artikel 24 i handelsdirektivet att låta handeln med utsläppsrätter även omfatta anläggningar under de kapacitetsgränser som anges för verksamheter i direktivets bilaga I bör kunna utnyttjas för att i handelssystemet införliva anläggningar som ingår i ett fjärrvärmenät. De ledtider som gäller inför försöksperioden 2007 är mycket korta. Det kan inte uteslutas att beslut i tillståndsärenden inte hinner fattas av tillståndsmyndigheten innan , eftersom tidsmarginalerna är mycket små. Det skulle innebära ett stort ingripande för en anläggning om verksamheten av det skälet inte får fortsätta. Därför skall verksamhetsutövare som lämnat in sin ansökan ha rätt att bedriva sin verksamhet tills det finns ett lagakraftvunnet beslut i tillståndsärendet. Innebär ett sådant beslut att verksamhetsutövaren får avslag på sin tillståndsansökan får verksamheten naturligtvis inte drivas vidare. För flertalet anläggningstyper innehåller handelsdirektivet, som framgår av faktaruta 4.1, någon form av tröskelvärde, t.ex. krav på minsta produktionsvolym. Hur skall man då göra om en verk- samhet består av flera enheter (t.ex. flera pannor), som var för sig inte kommer över tröskelvärdet? I direktivet anges att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter som omfattas av samma rubrik inom en och samma anläggning eller på en och Tillstånd till utsläpp av koldioxid samma plats skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman. Om flera verksamhetsutövare bedriver en anläggning utan att någon av dem har ett bestämmande inflytande så torde det vara på det sättet att produktionskapaciteten i respektive verksamhet inte skall läggas samman. I handelsdirektivet används olika begrepp som är av central betydelse för tolkningen av direktivet. Sådana begrepp är t.ex. activity och installation. På uppdrag av delegationen har Swed- power AB lämnat ett utlåtande med en analys av vissa juridiska begrepp som förekommer i handelsdirektivet.5 Av utlåtandet framgår att de nu nämnda begreppen inte varit föremål för prövning på vare sig nationell nivå eller på EU-nivå. Det är mot den bakgrunden som de slutsatser som presenteras i utlåtandet får ses. Med utgångspunkt från handelsdirektivets definition av anlägg- ning utgick delegationen i delbetänkandet SOU 2003:60 från att flera förbränningsanläggningar som är sammankopplade t.ex. i ett och samma fjärrvärmenät räknas som en och samma anläggning även om de geografiskt kan befinna sig långt ifrån varandra. Efter ytterligare analys av handelsdirektivets definition av be- greppet anläggning har delegationen kommit till slutsatsen att de förbränningsanläggningar som ingår i ett fjärrvärmenät men finns på skilda platser måste betraktas som separata anläggningar. Med den tidigare tolkningen skulle olika produktionsanläggningar för el som är anslutna till samma elnät vara att betrakta som en och samma anläggning, vilket skulle innebära att anläggningar inom energisektorn kraftigt skulle reduceras. Den nya tolkningen av begreppet synes stämma väl överens med hur anläggningar hanteras inom ramen för och IPPC-direktivet. I delbetänkandet SOU 2003:60 förordade delegationen att de anläggningar som understeg de angivna kapacitetsgränserna inte skulle omfattas av handelssystemet. Möjligheten att i handelssystemet inkludera anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet skulle i huvud- sak beröra anläggningar i energisektorn. har i sin utredning konstaterat att t.ex. gränsen 20 MW för tillförd effekt skapar vissa gränsdragningsproblem. 5 Utlåtande av ; Juridisk analys av vissa begrepp i EG:s förslag till handelsdirektiv samt i IPPC-direktivet (). Swedpowers synpunkter redovisas i SOU 2003:60, avsnitt 7.1.1. Tillstånd till utsläpp av koldioxid konsult att det skulle röra sig om marginella koldioxidutsläpp som skulle kunna inkluderas i systemet, om kapacitetsgränsen sänktes. Mot bakgrund av den ovan angivna förändringen av tolkningen av anläggningsbegreppet förordar delegationen nu att de anlägg- ningar som ingår i ett fjärrvärmenät skall inkluderas i handels- systemet även om anläggningarna understiger tröskelvärdet, för att därmed skapa förutsättningar för att inkludera alla panncentraler som ingår i ett fjärrvärmenät. En förutsättning är dock att effekten i nätets samlade pannor överstiger 20 MW. Delegationens förslag: För att få tillstånd krävs att verksam- hetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Övervakning skall ske genom beräkning eller mätning av utsläppen. Rapportering skall ske i enlighet med de riktlinjer som Europeiska kommissionen sannolikt kommer att besluta om . En verksamhetsutövare är skyldig att anmäla sådana föränd- ringar av sin verksamhet som kan kräva ett förnyat tillstånd. Nytt tillstånd skall meddelas om verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera verksamheten även efter förändringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- myndigas att meddela närmare föreskrifter om när anmälan krävs. En ny verksamhetsutövare är skyldig att anmäla att han tagit över driften av en anläggning. skall i sådana fall meddela förnyat tillstånd. För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Detta innebär att den beräkning av utsläppen som görs och den rapportering av utsläppen som sker så långt möjligt skall spegla de faktiska utsläppsför- hållandena. kommer kommissionen sannolikt att besluta om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med artikel 14 i handelsdirektivet. Varje verksamhetsutövare vid en anläggning skall efter slutet av varje kalenderår rapportera utsläppen från anläggningen under det be- Tillstånd till utsläpp av koldioxid rörda kalenderåret till den behöriga myndigheten i enlighet med riktlinjerna i handelsdirektivets bilaga IV. Dessa riktlinjer är enligt artikel 14 bindande för medlemsstaten. Som redovisats i av- snitt 3.2.2 kommer frågor om rapportering och övervakning att behandlas i etapp två av delegationens genomförande av handels- direktivet. Det är emellertid nödvändigt att till en del behandla dessa frågor , eftersom verksamhetsutövaren, för att få tillstånd till utsläpp av koldioxid från en anläggning, skall bedömas kunna övervaka och rapportera sina utsläpp. Uppgifter om hur verksamhetsutövaren avser att rapportera och övervaka sina kol- dioxidutsläpp skall han lämna redan i sin tillståndsansökan. Kom- missionen skall utarbeta bindande riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläppen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör ges i uppdrag att genomföra rikt- linjerna. Enligt artikel 7 i handelsdirektivet krävs i vissa fall förnyade tillstånd till utsläpp av koldioxid. En sådan situation är att verk- samhetsutövaren förändrar anläggningens art eller funktion eller att anläggningen utvidgas. De krav på övervakning och rapportering som ställs när ett nytt tillstånd söks skall gälla vid förändringar av verksamheten. Enligt delegationen bör regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter när förnyat tillstånd krävs. En annan situation är att anläggningen övertas av en ny verksamhetsutövare vilket också kräver förnyat tillstånd. Delegationens förslag: En ny anläggning eller en befintlig anläggning för vilken det krävs ett förnyat tillstånd enligt artikel 14 i handelsdirektivet kan inte få ett sådant tillstånd om det saknas erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljö- lagstiftning. En utsläppsrätt fyller två funktioner inom handelssystemet: dels att berättiga innehavaren till utsläpp av koldioxid, dels att kunna över- låtas. För dem som deltar i handelssystemet och som initialt till- delas utsläppsrätter sker det under förutsättning att verksamheten Tillstånd till utsläpp av koldioxid skall fortsätta att bedrivas. Vid tilldelningen krävs att verksam- hetsutövaren innehar tillstånd till utsläpp av koldioxid. Någon prövning av om verksamhetsutövaren har erforderliga tillstånd enligt eller enligt äldre miljölagstiftning kommer inte att göras. Det får förutsättas att de anläggningar som är i drift för tilldelningen har erforderliga miljörättsliga tillstånd. När det däremot gäller verksamhet som kräver nytt eller förnyat tillstånd inom såväl handelssystemet som enligt miljörättsliga be- stämmelser är situationen en annan. Om tillstånd enligt miljö- balken eller enligt äldre miljölagstiftning saknas får verksamhets- utövaren inte starta eller fortsätta att bedriva sin verksamhet även om han innehar tillstånd till utsläpp koldioxid. För att förhindra en situation där tilldelning sker till en verksamhetsutövare som saknar erforderliga tillstånd enligt aktuell miljölagstiftning anser delega- tionen det ändamålsenligt att knyta tillstånden till utsläpp av koldioxid till miljötillstånden. 4.5Organisation och handläggning av tillståndsärenden Delegationens förslag: Tillståndsansökan som skall prövas av behörig myndighet, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksam- heten inklusive den teknik som används, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att resultera i koldioxid- utsläpp. Vidare skall planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläppen anges. Länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhet, som resulterar i CO2-utsläpp. Delegationens bedömning: bör ges upp- draget att utveckla regler, kriterier och system för tillstånds- förfarandet. Handelsdirektivet lämnar till medlemsstaten själv att avgöra vilken/vilka behöriga myndigheter som skall svara för olika upp- gifter. Enligt Europeiska kommissionen kan det vara samma myndigheter som genomför IPPC-direktivet6, eller nya myndig- 6 Rådets direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. Tillstånd till utsläpp av koldioxid heter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myndighet utses skall dock deras verksamhet inom ramen för handelsdirektivet samordnas. På uppdrag av delegationen har Statskontoret analyserat vissa organisatoriska konsekvenser med anledning av handelsdirektivet.7 Enligt Statskontorets bedömning är samtliga verksamhetskate- gorier enligt faktaruta 4.1 tillståndspliktiga enligt . Enligt skall tillstånd för vissa anläggningar sökas hos miljödomstol (prövningsnivå A) och för andra hos (prövningsnivå B). Bland de anläggningar i som ingår i det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter finns såväl A- som B-anläggningar. I princip kan alltså både miljödomstolarna och länsstyrelserna vara behöriga myndigheter om man skall följa regler. Handelsdirektivet anger vad tillståndet för utsläpp av växthus- gaser skall innehålla. Till skillnad från tillstånd för andra utsläpp så skall tillståndet inte föreskriva några gränsvärden för utsläpp eller andra villkor. Enligt direktivet är det enda kriteriet som skall uppfyllas för att få tillstånd att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Prövningen av ansökningar om tillstånd för att släppa ut växthusgaser bör därför vara betydligt enklare än för andra typer av utsläpp. Det kan därför vara onödigt att belasta miljödomstolarna med den här sortens ansökningar. I stället kan länsstyrelserna även pröva A-anläggningar. Miljödom- stolarna skulle i så fall bara kopplas in när beslut om tillstånd överklagas till nästa instans. Såväl innan arbetet med att pröva tillstånd har inletts som detta arbete bedrivs, kommer den organisation som ges ansvar för tillståndsprövningen att behöva hjälp och stöd med att tolka hur prövningarna skall gå till. Mot denna bakgrund föreslår delegationen att skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. I SOU 2003:60 angav delegationen två alternativa lösningar på frågan vem som bör ges i uppdrag att som behörig myndighet pröva tillståndsansökningar. Uppdraget ges till länsstyrelserna. Den lösningen motiveras av att länsstyrelserna utför miljöbalksprövningar. 7 Handel med utsläppsrätter – uppgifter och organisation. Statskontorets diarienummer 2002/265-5. Tillstånd till utsläpp av koldioxid Uppdraget ges till . Den lösningen motiveras bl.a. av att i sin stödjande roll endast skulle behöva interagera med en aktör i stället för 21 stycken som fallet blir om ansvaret läggs på länsstyrelserna. Övervägande antal remissinstanser förordar i sina remissvar över SOU 2003:60 att ansvaret för att pröva frågan om tillstånd ges till länsstyrelserna. avstyrker förslaget att verket skall bli ännu en myndighet för tillståndsprövning för miljörelaterad verksamhet. Mot bakgrund av att länsstyrelserna på andra områden är till- ståndsmyndigheter utan att detta anses vara ett problem förenklas förhållandena för verksamhetsutövaren om miljöfrågorna prövas samlat hos länsstyrelserna. Mot denna bakgrund föreslår delega- tionen att uppgiften att pröva frågan om tillstånd ges till läns- styrelserna. Delegationens förslag: Miljödomstolen får på ansökan av till- syns- eller tillståndsmyndigheten återkalla ett tillstånd om detta inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art. Miljödomstolen får även återkalla ett tillstånd om verksamheten saknar erfor- derligt tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning. Enligt artikel 4 i handelsdirektivet får en verksamhetsutövare som har en anläggning som omfattas av direktivet inte bedriva verk- samhet i den anläggningen om han inte har tillstånd att släppa ut koldioxid. Denna bestämmelse avses bli genomförd i genom bestämmelserna i 2 kap. 1 § i den föreslagna lagen om till- stånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Det är här fråga om särskilt tillstånd till utsläpp av koldioxid som innebär krav på tillförlitlig övervakning och rapportering. Till- ståndet enligt den föreslagna lagregleringen förenas med de krav på övervakning och rapportering som myndigheten anser nödvändiga för att uppfylla att övervakningen och rapporteringen sker på ett tillförlitligt sätt. Om företaget åsidosätter tillståndsbestämmelserna eller tillståndskraven så måste tillståndet kunna återkallas. Tillstånd till utsläpp av koldioxid ståndet återkallas mister verksamhetsutövaren i praktiken sin möjlighet att driva verksamheten vidare. Återkallelse bör därför endast komma ifråga när överträdelsen är av allvarlig art, t.ex. att verksamhetsutövaren trots upprepade påstötningar inte rapporterar in uppgifter eller där så behövs inte satt upp erforderlig mät- utrustning eller andra liknande allvarliga åsidosättanden. Om över- trädelserna är mindre allvarliga torde möjligheten till att förelägga vid vite vara en tillräcklig åtgärd. Beslut om återkallelse bör med- delas av miljödomstolen på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyn- digheten. 5 Tilldelning av utsläppsrätter I detta kapitel redogörs för hur tilldelningen av utsläppsrätter bör gå till enligt delegationen. Först ges allmänna utgångspunkter om tilldelning (5.1) och om den nationella fördelningsplanen (5.2). Därefter ges i avsnitten 5.3 5.8 delegationens syn på tilldelning i olika fall. Avslutningsvis redovisas förslag avseende organisation och handläggning av tilldelningsärenden (5.9). Delegationens förslag: För den treårsperiod som börjar skall en verksamhetsutövare tilldelas utsläppsrätter gratis för de anläggningar för vilka han har tillstånd till koldioxidutsläpp. Beslut om tilldelning skall meddelas . Om verksamhetsutövaren innehar mer än en anläggning skall tilldelningen göras för varje anläggning. Om en ansökan om tillstånd ges in 30 sep- tember skall tilldelning ske i den mån det finns utsläppsrätter kvar att fördela. Tilldelningen skall baseras på de principer som anges i den nationella fördelningsplanen. Den totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter, exklu- sive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp, under treårs- perioden får inte överstiga utsläpp motsvarande XX1 miljoner ton koldioxid. 1 Delegationen har i detta skede inte annat underlag än det som låg till grund för bedöm- ningen i delbetänkandet SOU 2003:60. Osäkerheten består dessutom i att de siffror som kommer att anges i den kommande fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kom- missionen. Regeringens kommande proposition, som är avsedd att överlämnas till , kommer att visa regeringens samlade bedömning av avvägningen mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov av utsläpp av koldioxid. Tilldelningen av antalet utsläppsrätter för nytillträdande an- läggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp får högst uppgå till utsläpp motsvarande Y2 miljoner ton koldioxid . Regeringen bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tilldelningen och om högsta tillåtna mängd utsläpp som skall gälla för nytillträdande anlägg- ningar respektive för utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror. Utsläppsrätter som inte kan överlåtas kan efter ansökan ut- färdas för vissa anläggningar under omständigheter som faller inom ramen för force majeure3 och som godkänts av Europeiska kommissionen. Handelsdirektivet anger att EU:s medlemsstater skall redovisa för kommissionen hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall göras. Enligt direktivet skall medlemsstaten fördela minst 95 pro- cent av utsläppsrätterna gratis 2007. Delegationen anser dock att genomförandet av handelsdirektivet bör ske så okomplicerat som möjligt. Delegationen har därför, av praktiska skäl, bedömt att tilldelningen av utsläppsrätter till bör vara gratis 2007.4 Vidare skall medlemsstaten bestämma det totala antalet utsläppsrätter som den kommer att fördela . Regleringen skall gälla och verk- samhetsutövaren skall från denna tidpunkt kunna ansöka om till- delning. Beslut om tilldelning skall meddelas senast den 30 septem- ber 2004 och föregås av att regeringen till kommissionen skall inlämna en fördelningsplan. Kommissionen skall godta eller avslå planen helt eller delvis. För det fall en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd skall han tilldelas utsläppsrätter i den mån sådana finns kvar att tilldela. 2Se förklaring i föregående fotnot. 3Oförutsedd, vanligen extraordinär händelse, som får anses utesluta möjligheten att fullgöra en avtalad prestation e.d. 4Som framgått av avsnitt 2.2 tillkom stadgandet, att kan tilldelas på annat sätt än gratis, först efter parlamentets behandling av direktivet . ursprungliga direktivförslaget, som delegationens första delbetänkande baserades på, angav att tilldelningen till skulle vara gratis 2007. Delegationen har som ett steg i det fortsatta arbetet låtit utreda frågan om statens ersättningsskyldighet vid auktion och gratis tilldelning. (Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter av f.d. justitierådet , se bilaga 3.) Siffran för den högsta totala årliga tilldelningen av antalet ut- släppsrätter för den handlande sektorn , lik- som siffran för högsta antalet utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp är förenad med osäkerhet. Osäkerheten består i att de siff- ror som anges i fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kommissionen. Om den dialog mellan kommissionen, övriga med- lemsstater och regeringen, som naturligen följer av prövningen av den svenska fördelningsplanen, skulle leda till att beloppet måste ändras gör delegationen bedömningen att detta kan beaktas i utskottsbehandlingen och erforderliga ändringar därvid göras i den föreslagna lagen så att lagen kan träda i kraft . När det gäller force majeure klausulen skall kommissionen enligt artikel 29 i handelsdirektivet avgöra huruvida force majeure före- ligger och i förekommande fall tillåta att ytterligare icke-över- låtbara utsläppsrätter tilldelas de anläggningar som berörs. Kom- missionen skall utarbeta riktlinjer om de omständigheter då force majeure skall anses föreligga. Delegationen har i betänkandet SOU 2003:60 föreslagit att bl.a. följande principer skall ligga till grund för fördelningsplanen: Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara huvudsakligen baserad på historiska utsläpp 2001.