sou · GRB3104d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt skulle förutsättningarna för trafikutövning förbättras om delar av de s.k. tvärbanorna överfördes till . Jag föreslår att regeringen på nytt ser över fördelningen av infrastrukturansvaret mellan och för anslutande tvärbanor, t.ex. –– , i syfte att justera gränserna till hur trafik framförs eller skulle kunna utvecklas. 4Samspelet mellan infrastruktur- förvaltarna och deras kunder bör fortsätta utvecklingen av kriterier eller nyckeltal att lägga till grund för fördelning av tåglägen och annan infrastrukturkapacitet och den fortsatta utredningen bör särskilt uppmärksamma hur information som genomsnitts- beräknade nyckeltal inte kan fånga in ska beaktas under kapacitetstilldelningsprocessen. bör ges i uppdrag att utveckla och pröva använd- barheten av kapacitetstilldelningsmodeller där ekonomiska styrmedel används, antingen i form av förutbestämda avgifter, eller inom ramen för en budgivningsprocess som tillåter trafik- organisatörerna att själva utforma och värdera framkomlighets- förslag. bör fortsätta arbetet med att utveckla trafikerings- avtalet som instrument för förebyggande av trafikstörningar och bör i samband med detta arbete också utreda hur avgifter kan utnyttjas för att styra prioriteringen i den operativa trafik- ledningen. Trafikorganisatörer bör utan särskilt tillstånd få samverka inför kapacitetstilldelningsprocessen för att säkerställa nätverk om detta kan anses gagna resenärernas och godskundernas intres- sen. Järnvägsstyrelsen ska granska sådana nätverkssamarbeten, så att de inte utvecklas till konkurrensskadliga karteller och vid behov samråda med . I kap. 2 och 3 behandlas som framgått utvecklingen av järnvägens person- och godstrafik. Några åtgärdsförslag i dessa kapitel har stark koppling till infrastrukturförvaltarens processer för planering och tilldelning av infrastrukturkapacitet. Sammantaget bedömer jag att åtgärdsförslagen kommer att öka kravet på en effektiv fördel- ning av infrastrukturkapacitet samt på att infrastrukturförvaltarens Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder kapacitetstilldelning sker på ett kundorienterat, icke-diskrimine- rande och för alla intressenter transparent sätt. Kundorienterad, icke-diskriminerande och transparent tilldel- ning av infrastrukturkapacitet är också viktiga syften bakom EG- rättens regler rörande hur infrastrukturförvaltarens organiserar planering och tilldelning av infrastrukturkapacitet. I delbetänkan- det Rätt på spåret (SOU 2002:48) diskuterade jag hur kapacitets- tilldelningsprocessen bör organiseras i enlighet med EG-rättens krav och med beaktande av kraven på kundorientering och ett sam- hällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Min slut- sats blev att en infrastrukturförvaltare så långt som möjligt bör fördela infrastrukturkapaciteten med utgångspunkt i järnvägsföre- tagens och de auktoriserade sökandes (trafikorganisatörernas) efterfrågan på framkomlighet. När deras önskemål inte är möjliga att tillgodose helt och hållet bör den trafik som repre- senterar det minsta samhälleliga nyttobortfallet vara den som får träda tillbaka eller ges lägre prioritet. Jag utlovade att senare åter- komma med en diskussion om hur detta praktiskt kan gå till. I det fortsatta utredningsarbetet har jag därför låtit genomföra två studier om hur fördelningsprincipen samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen kan operationaliseras inom ramen för kravet på kundorientering. Jag har också följt det ambi- tiösa utvecklingsarbete i samverkan med olika bransch- intressenter startat i syfte att utveckla kapacitetstilldelningsproces- sen. I dialogen med har jag främst diskuterat hur sökan- des önskemål om framkomlighet ska kunna framföras och på ett kundorienterat sätt stegvis tas om hand i kapacitetstilldelningens olika delprocesser. 4.1Skärpta krav på kapacitetstilldelningen och dess resultat Syftet bakom de åtgärder jag föreslagit i kap. 2 och 3 är att åstad- komma ett effektivare och mer konkurrenskraftigt järnvägssystem. Ökar järnvägens konkurrenskraft kommer också efterfrågan på infrastrukturkapacitet att öka och konkurrensen om den att skär- pas. En ökad kapacitetsefterfrågan kan enbart mötas genom ut- veckling av den fysiska infrastrukturen och effektivare kapacitets- planering. Utveckling av den fysiska infrastrukturen är dock för- enad med höga kostnader och långa ledtider. Jag anser därför att Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder det är viktigt att vidta åtgärder som kan leda till en effektivare kapacitetsfördelning. Även andra faktorer skärper konkurrensen om infrastrukturka- paciteten. Exempel på sådana faktorer är ökad konkurrens om järn- vägens transportkunder, förändringar i framför allt godstrafikorga- nisatörernas krav på framkomlighet och ökade krav på säkerhet i tågtrafikledningens leverans av framkomlighet. 4.1.1Ökade krav på leveranssäkerhet Mitt förslag till ökat konsumentskydd för järnvägsresenärerna kommer med all sannolikhet att medföra ökad efterfrågan på kvalitetsgarantier för tågens behandling i trafikledningens leverans av tilldelad infrastrukturkapacitet. Innebörden i förslaget är att eventuella kostnader för förseningar till följd av driftsstörningar i persontrafiken i högre utsträckning ska bäras av järnvägs- systemets aktörer istället för att internaliseras hos resenärerna. Det är ju järnvägsaktörerna och inte resenärerna som kan minimera driftsstörningar i persontrafiken. Eventuellt utbetalade kompensa- tionskostnader föreslås också kunna föras vidare genom regress till den som orsakat driftsstörningen, om denne är någon annan än den gentemot resenärerna ansvarige transportören. Infrastrukturför- valtarens ansvar vid tågförseningar kommer mot denna bakgrund att hamna i blickpunkten. Infrastrukturförvaltarna kan själva orsaka tågförseningar när de vidtar olika typer av åtgärder i den fysiska infrastrukturen. De kan också indirekt påverka vilken eller vilka tåg som ska drabbas av störningar i trafiken. Om en trafikorganisatör orsakar en störning i trafiken har infra- strukturförvaltaren en skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att återställa trafiken till ursprungligen planerat och i trafike- ringsavtal överenskommet utförande. Sådana åtgärder påverkar oftast flera tåg med förseningar som följd. För att minimera störningarna i trafiken kan infrastrukturför- valtaren redan i tilldelningsprocessen planera in säkerhetsmargi- naler som gör effektiva återställningsåtgärder möjliga. Vissa trans- portkunder är mindre känsliga för förseningar än andra. Margina- lerna bör därför anpassas till tågens behov. Säkerhetsmarginaler stjäl dock infrastrukturkapacitet som annars kan användas för att tillfredställa andra sökandes efterfrågan på planerad framkomlighet. Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder Artikel 11 i direktiv /14/EG behandlar s.k. performance regimes och ställer krav på att banavgiftssystemet ska motivera sökande och infrastrukturförvaltare att reducera driftsavbrotten i trafiken till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Enligt min mening är det svårt att leva upp till detta krav inom ra- men för dagens svenska avgiftssystem. Andra typer av avgifter än de som används kan dock ge trafikorganisatörerna möjlighet att köpa den leveranssäkerhet de anser sig behöva för att t.ex. und- vika eventuella kompensationskrav från transportkunderna. Bud- givning av det slag som beskrivs i avsnitt 4.2.2 eller en lämpligt differentierad avgift för tåglägets utformning kan t.ex. brukas för detta ändamål. Enligt samhällsekonomisk teori kan en sådan avgift i flertalet fall betraktas som en trängselavgift, dvs. en komponent i den samhälls- ekonomiska prissättningen. Så snart någon trafikorganisatör inte kan få den framkomlighet som önskas utan att någon annan juste- rar sina önskemål föreligger nämligen trängsel, ett synsätt som lig- ger i linje med EG-rättens bestämmelser. Situationen på järnvägs- området är dock mer komplicerad än på vägtrafikområdet, där trafikföretagen kan tillåtas att själva planera var och när man vill köra. Trängsel planeras alltså inte bort utan uppstår i form av köer. I järnvägsfallet uppstår trängsel redan när tåglägen och andra former av infrastrukturkapacitet ska planeras. Man kan här tala om knapphet och att knapphetsavgifter ska betalas av en trafikorga- nisatör därför att en annan måste eftersätta sina framkomlighets- önskemål och antingen inte alls får något utrymme på spåret under ett visst tidsintervall eller får acceptera en sämre framkomlighet för sitt tåg. När planeringen väl föreligger i form av en tågplan ska trängsel, i vägtrafikens bemärkelse, inte behöva uppstå. I praktiken uppstår dock ofta störningar. Trafikorganisatörerna bör därför i princip ha möjlighet att uttrycka betalningsvilja för även en annan typ av trängselkomponent, de villkor under vilka deras tåg i förhål- lande till andra tåg ska prioriteras under den operativa tågdriften. Om sedan infrastrukturförvaltaren inte levererar avtalad framkom- lighet i enlighet med trafikeringsavtalets innehåll bör banavgiften reduceras genom att ett belopp motsvarande trängselkomponenten betalas tillbaka till berörda trafikorganisatörer som kompensation för avtalsbrott. Ett annat alternativ är att i trafikeringsavtalet mellan infrastruk- turförvaltaren och den sökande reglera hur sökandes tåg ska han- teras när störningssituationer uppstår. Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder utformas i syfte att reglera parternas inbördes rättigheter och skyl- digheter, inklusive skadeståndsrätt, vid orsakande av störningar i trafiken. I en sådan modell är det möjligt att hantera eventuella regresskrav från trafikorganisatörer som ekonomiskt kompenserat försenade resenärer, men inte själva orsakat förseningen. Regress- krav kan riktas mot infrastrukturförvaltaren för att denne indirekt orsakar förseningar för trafikorganisatörers tåg genom att vidta åtgärder som syftar till att återställa trafiken efter störningar. När infrastrukturförvaltaren inte själv är ansvarig för uppkomsten av en trafikstörning kan han i sin tur i form av regress rikta kravet vidare mot den trafikorganisatör vars tåg orsakade störningen. har tillsammans med olika berörda intressenter arbetat med att utveckla trafikeringsavtalen som instrument för förebyggande av störningar i trafiken. Tanken är att i avtalen bygga in ekonomiska incitament för att stimulera parterna att förebygga och minimera störningar och bidra till att snabbt återställa trafiken. Jag anser att bör överväga att basera åtminstone något av de ekonomiska incitamenten på en skyldighet för den part i trafikeringsavtal som orsakar störningar i trafiken att ersätta den andra parten för ekonomisk skada som den senare åsamkats till följd av störningen. Därigenom skulle eventuella regresskrav kunna hanteras inom ramen för regleringar i trafike- ringsavtal. 4.1.2Skärpt konkurrens om infrastrukturkapaciteten Ska godstrafik på järnväg kunna användas som en integrerad del av produktionen i ett jämnt och störningsfritt flöde mellan olika indu- strianläggningar som successivt förädlar råvaror och insatsvaror till en slutprodukt kommer högre krav på precision att ställas. Det- samma gäller om järnvägen ska kunna spela en större roll som undervägstransportör för gods, t.ex. till och från stora terminaler och hamnar varifrån godset sedan distribueras vidare. från detta perspektiv är det inte bara viktigt att trafiken anländer till destinationspunkten. För att möjliggöra effektiv produktionsopti- mering för godstrafikutföraren måste framkomligheten för gods- trafiken mellan olika centrala terminalpunkter garantera precision också beträffande avgångs- och körtider. Denna typ av efterfråge- mönster ökar dock risken för konkurrens med persontrafiken om infrastrukturkapaciteten. Skärpt konkurrens om kapaciteten ökar Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder också kraven på att tilldelningen sker på ett transparent och riktigt sätt liksom att kapaciteten fördelas effektivt. En faktor som ytterligare förstärker kravet på transparens i till- delningsprocessen är att konkurrensen om transportkunderna kan komma att öka inom järnvägssektorn. Detta kan bli följden av de åtgärder jag föreslår i såväl detta betänkande som i delbetänkandet Rätt på spåret. Ökad konkurrens om transportkunderna riskerar att leda till att trafikorganisatörerna i ökad utsträckning börjar efter- fråga framkomlighet på samma sträckor och tider. De tåg som får stå tillbaka i konkurrensen om den knappa kapaciteten kommer dock att förlora attraktivitet i förhållande till resenärer eller gods- kunder. Ett problem som är nära förknippat med konkurrensen om trans- portkunderna är formerna för produktionssamverkan mellan potentiella konkurrenter. Från kapacitetsplaneringssynpunkt är trafikorganisatörernas produktionssamverkan i syfte att upprätta trafiknätverk av särskilt intresse. Samarbetet sker ofta genom sam- planering av bytespunkter för att möjliggöra matning av gods eller passagerare mellan de inblandade trafikorganisatörernas trafik- upplägg. Detta kan vara känsligt sett från konkurrenssynpunkt, men viktigt för att möjliggöra sammanhängande nätverk. Samordning av bytespunkter sker oftast innan ansökningar om infrastrukturkapacitet lämnas in till infrastrukturförvaltaren. I princip kan denna typ av samarbete betraktas som en kapacitetsan- sökningskartell. Samordning av efterfrågan på framkomlighet kan även utnyttjas för andra syften, t.ex. att begränsa konkurrensen om transportkunderna. Jag har därför övervägt möjligheten att ålägga varje trafikorgani- satör som önskar ingå i ett bytespunktsamarbete en skyldighet att anmäla detta till Järnvägsstyrelsen innan infrastrukturför- valtaren startar sin kapacitetsplanering. Med tanke på branschens begränsade storlek har jag dock bedömt att Järnvägsstyrelsen och bör kunna stävja eventuellt konkurrensskadligt nätverkssamarbete inom ramen för sin allmänna tillsynsverksam- het. För denna bedömning talar också att varje infrastrukturför- valtare i ansökningar om kapacitet lätt kan avläsa förekomst av bytespunktsamarbeten. Tillsynsmyndigheterna bör därför inte ha Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder några svårigheter att bilda sig en god uppfattning om nätverkssam- arbetenas existens, omfattning och deltagare. 4.2Modeller för att åstadkomma samhällsekonomiskt effektiv framkomlighet på infrastrukturen Min uppfattning är som framgått att planeringen av kapacitetsan- vändandet i första hand bör utgå från trafikorganisatörernas efter- frågan på framkomlighet för sina tåg. Deras efterfrågan manifeste- ras i utgångsläget i ansökningar till infrastrukturförvaltaren om kapacitet. Infrastrukturförvaltaren är ansvarig för den planering av trafiken som behövs för att kollisioner och trafikstockningar inte ska uppstå på järnvägsnätet. Ansökningarna visar dock ofta bara vilket framkomlighetsalternativ för tågen ifråga som efterfrågas i första hand. Trafikorganisatörens förstahandsalternativ får antas motsvara den mest effektiva användningen av dennes egna produk- tionsresurser i förhållande till transportkundernas krav. Det finns oftast en mycket stor mängd andra framkomlighetsalternativ för tåget som också kan förenas med lönsam drift, om än mindre lön- sam än i det ansökta alternativet. Problemet är att trafikorganisatö- rerna har svaga incitament att upplysa infrastrukturförvaltaren om dessa alternativ. Var gränserna för trafikorganisatörens efterfrågan går är därför svårt för infrastrukturförvaltaren att avgöra. Denna information är emellertid av stor betydelse för infra- strukturförvaltaren när alla trafikorganisatörers önskemål om framkomlighet inte kan tillgodoses. Denne är ju då skyl- dig att planera bort risk för kollisioner och trafikstockningar. Det finns två olika metoder infrastrukturförvaltaren kan använda sig av för att få en bättre bild av hur trafikorganisatörernas efter- frågan ser ut. Den ena består i att infrastrukturförvaltaren använder förpublicerade prioritetskriterier. Den andra metoden är använd- ning av ekonomiska styrmedel för att sätta pris på olika framkom- lighetsalternativ, vilket kan göras på två olika sätt. Antingen genom att infrastrukturförvaltaren förpublicerar priser i form av avgifter, som dock måste kunna justeras senare i processen, för användande av viss infrastruktur . Eller genom att infrastruktur- förvaltaren låter trafikorganisatörerna själva värdera olika använd- bara framkomlighetsalternativ inom ramen för budgivningsproces- ser. Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder Metoderna kan kombineras inom ramen för olika kapacitetstill- delningsmodeller. Nedan skiljer jag på tre stycken modeller – den administrativa beslutsmodellen, den iterativa prissättningsmodellen och den mixade avgifts- och auktionsmodellen. Den administrativa beslutsmodellen bygger på användning av prio- ritetskriterier, som kan kombineras med användning av förpublice- rade avgifter. Användning av prioritetskriterier bygger på att infrastrukturför- valtaren om inget annat alternativ finns ensidigt fattar beslut om planering av trafiken på grundval av dessa. Den trafikorganisatör vars tåg missgynnas av prioritetskriterierna ges genom detta la- tenta hot ett incitament att upplysa infrastrukturförvaltaren om hur efterfrågan på framkomlighet för det missgynnade tåget ser ut innan infrastrukturförvaltaren beslutar i enlighet med kriteri- erna. Genom att använda prioritetskriteriernas indirekt styrande verkan kan infrastrukturförvaltaren i samordningsprocessen suc- cessivt planera framkomligheten baserad på indirekt framtvingad information om hur trafikorganisatörernas efterfrågan på fram- komlighet ser ut. För att leda till ett resultat som innebär samhällsekonomiskt effek- tivt användande av infrastrukturen ställs dock särskilda krav på prioritetskriteriernas utformning. Jag har under utredningsarbetets gång låtit utföra en studie, som redovisas i appendix 6, om möjlig- heten att basera prioritetskriterier på genomsnittsberäknade nyck- eltal som representerar samhällsekonomiska bedömningar. Nyck- eltalens funktion är att, på liknande sätt som beskrivs i appendix 6, spegla värderingen av de samhällsekonomiska effekter som uppstår när olika tidtabellåtgärder (förskjutning av avgång, fördröjning av körtid, anvisande av annan färdväg och ingen tilldelning av fram- komlighet alls) differentierade på typtåg, sträckor och tider vidtas. Effekterna kan indelas på följande sätt: Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder –annan restid eller väntetid. –ändrade intäkter, t.ex. till följd av bristande trafiksynkronise- ring vid resenärernas bytespunkter, –ändrade driftskostnader, t.ex. till följd av omloppsproblem. –eventuella trängsel-, miljö- och trafiksäkerhetseffekter till följd av eventuellt ökad bil-, båt-, och flygtrafik. –längre transporttid för varorna ger ökad kapitalkostnad, –logistikproblem kan ge högre produktionskostnader och lägre konkurrenskraft. –ändrade intäkter, t.ex. till följd av bristfällig samordning av bytespunkter, –ändrade driftskostnader, t.ex. till följd av omloppsproblem. –eventuella externa effekter till följd av eventuellt ökad bil- och fartygstrafik. Det är uppenbart att en stor mängd information krävs för att kon- struera tjänliga nyckeltal som på ett godtagbart sätt kan spegla effekterna i tabellen. Viktiga delar av informationen kan därtill inte samlas in förrän i ett sent skede i tilldelningsprocessen. Detta gäller särskilt för informationen om trafikorganisatörseffekterna. Pro- blemet skulle kunna hanteras genom att infrastrukturförvaltaren i beskrivningen av järnvägsnätet presenterar prioritetskriterier upp- byggda på nyckeltal som inkluderar värderingar av effekter i om- världen/samhället och för transportkunderna, men inte för trafik- organisatörerna. I samordningsprocessen försöker infrastrukturförvaltaren i syfte att lösa upp kapacitetskonflikter förmå trafikorganisatörerna att frivilligt justera sin efterfrågan på framkomlighet. Infrastruktur- förvaltaren gör detta genom att föreslå alternativ till den ansökta framkomligheten. Dessa förslag bör då bygga på en tillämpning av Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder Berörda trafikorganisatörer som inte sam- tycker till infrastrukturförvaltarens på detta sätt utarbetade förslag baserar med stor sannolikhet sitt nekande på information nyckel- talen inte fångat in. T.ex. särskilda kostnader som uppstår till följd av att tåget ingår i ett omlopp som bryts om tågläget ändras på visst sätt. Det kan också röra sig om att tåget ifråga kraftigt avviker från de tågtyper nyckeltalen differentierats på. I detta läge vet berörda trafikorganisatörer att om inte infra- strukturförvaltaren får del av och beaktar ytterligare i samman- hanget relevant information riskerar de att få ett sämre tågläge än nödvändigt. De har då incitament att ge infrastrukturförvaltaren sådan information och bör också ha en rättighet att göra det. Infrastrukturförvaltaren måste å sin sida värdera den information trafikorganisatörerna eventuellt kompletterar nyckeltalen med. Är informationen relevant och bör påverka kapacitetsplaneringen ska den också användas och ligga till grund för nya förslag till åtgärder som löser upp konstaterade kapacitetskonflikter. Nya förslag kan påverka en eller flera andra sökande, som i sin tur kan vilja kom- plettera nyckeltalen. På detta sätt fylls informationsunderlaget successivt ut. Det kan av infrastrukturförvaltaren dels utnyttjas till att lägga bättre underbyggda förslag under samordningsprocessen, dels till att fatta bättre grundade ensidiga prioriteringsbeslut om alla kapacitetskonflikter inte kan lösas upp på frivillig grund. I används en administrativ beslutsmodell för fördel- ning av infrastrukturkapacitet. Den bygger på att infrastrukturför- valtaren i sista hand har rätt att lösa upp eventuella kapacitetskon- flikter genom ensidiga beslut baserade på förpublicerade prioritets- kriterier. Några ekonomiska styrmedel används inte i denna mo- dell. Jag har noterat att i samverkan med trafikintres- senterna driver ett förändringsarbete i syfte att utveckla den använda administrativa beslutsmodellen. 4.2.1.1Den administrativa beslutsmodellens fördelar En effektivare kapacitetsfördelning kan enligt min mening åstad- kommas både enklast och snabbast genom en vidareutveckling av den traditionella administrativa beslutsmodellen för tilldelning av infrastrukturkapacitet. Den stora fördelen med denna modell är att den är inarbetad och känd. Modellen behöver därför bara anpassas till de nya krav som ställs på kapacitetsfördelningen. Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder logiken behöver inte bytas ut. Jag bedömer att utveck- lingsarbete har goda förutsättningar att resultera i en reformerad administrativ beslutsmodell, som är förenlig med EG-rätten och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Modellen bygger bl.a. på tanken att genomsnittsberäknade nyckel- tal som speglar samhälleligt nyttobortfall till följd av kapacitets- planeringsåtgärder ska läggas till grund för prioritetskriterierna. Modellen kan enligt min mening också göras förenlig med för- slagen om öppnare marknadstillträde som jag lagt fram i detta be- tänkande och i delbetänkandet Rätt på spåret. Modellen bygger på att det tåg som representerar störst samhällelig nytta ska premieras och därmed komma i åtnjutande av konkurrensfördelar i förhål- lande till konkurrerande tåg. Är tågen mer eller mindre likadant utformade med avseende på syfte med trafiken, typ av resenärer och gods osv. kan effekterna på respektive tågs intäktsförmåga till följd av att eventuella tidtabellsåtgärder vidtas förväntas bli ganska likartade. Detta behöver dock inte nödvändigtvis innebära att effekterna på kostnadssidan ser likadana ut för de bägge tågen. De konkurrerande tågen ingår t.ex. i var sitt företagsekonomiskt opti- merat fordonsomlopp.