sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — Kärnkraftverkens säkerhet och strålskydd SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera förutsättningarna för säkerheten och strålskyddet vid de svenska kärnkraftverken mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden. förordnades fr.o.m. som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. experten Till sekreterare förordnades fr.o.m. departe- mentssekreteraren och fr.o.m. departementssekreteraren . Utredningens assistent har varit . Utredningen, som har antagit namnet (M 2002:01), överlämnar härmed sitt betänkande Kärnkraftverkens säkerhet och strålskydd (SOU 2003:100). Utredningen har härmed avslutat sitt arbete. Kärnkraftens uppbyggnad i ........................................ Kärnkraften i omvärlden.......................................................... Regerings- och myndighetssamarbete......................... 2.5.2 Samarbete om kärnsäkerheten mellan Säkerhets- och strålskyddsarbetet i ................... 3.3Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid svenska 3.3.1 Riktlinjer och beslutsnivåer för kärnsäkerheten ......... 3.3.2 Företagets verktyg och metoder för Strålskyddsarbetet vid anläggningarna......................... 3.4.4 Beredskap på nationell nivå .......................................... Ekonomiska och politiska faktorer ................................ 4.1.1 Utbud, efterfrågan och prisbildning ............................ 4.1.3 Konsekvenser av ett avvecklingsbeslut........................ 4.1.4 Teknisk eller ekonomisk livslängd? Konsekvenser av fallande priser och ökad konkurrens........ 4.2.1 Kärnkraftsföretagens kostnader, intäkter, resultat och krav på avkastning................................................ 4.2.2 Åtgärder för att sänka produktionskostnaderna och för att öka tillgängligheten .................................. 4.2.3 Ekonomiska konsekvenser för företagen i händelse av en olycka.................................................. Ägarnas styrning av verksamheten........................................ 4.4Tillgången till leverantörer, entreprenörer och 4.4.1 Leverantörer till de svenska kärnkraftverken............ Entreprenörer och konsulter som anlitas av Anläggningar för provning m.m. ............................... Outsourcing av verksamhet vid kärnkraftsföretagen .......... Översyn av konstruktionsförutsättningar............................ Modernisering av anläggningarna ......................................... Utveckling av teknik och metoder........................................ 5.5.1 Övergång från analog till digital teknik..................... Bränsle och härdteknik............................................... Nya reaktorer och reaktorkoncept ....................................... Internationella standarder och harmonisering..................... Risk för minskad rapporteringsvilja...................................... 6.4.3 Tillsyn i samband med avveckling ............................. 6.4.4 Mänskliga och organisatoriska aspekter.................... Nya former av terrorism........................................................ 6.5.1 Hotbild och fysiskt skydd vid de svenska Det internationella samarbetet .................................. 6.5.3 Svenska åtgärder efter ......... 7.1Vilken kompetens finns det behov av inom kärnkraftsindustrin och hos myndigheterna? Vad påverkar tillgången på kompetens?................................ 7.2.1 Samhällets inställning till kärnkraft – avveckling 7.2.2 Uppbyggnad av strategisk kompetens....................... 7.2.3 Intresse att välja yrken med teknisk- 7.2.4 Åldersfördelning i samhället och vid 7.2.5 Forskning och internationellt samarbete................... Kompetensförsörjning inom kärnkraftsindustrin................ 7.3.1 Ingen brist på kompetens ......................... 7.3.3 Inventering av strategisk kompetens ......................... Vad gör industrin? Forskning och utveckling ........................................... Ansvar och finansiering .............................................. Organisation av den statliga tillsynen ......................... Studie av samband och samverkan ........................................ För- och nackdelar med tillgängliga alternativ..................... Bilaga 1: Kommittédirektiv ............................................... Bilaga 2: Haverierna i och i Tjernobyl....... Bilaga 3 Principen för kok- och tryckvattenreaktorer ............ Bilaga 4 Organisationstablåer för SKI och SSI .................... Bilaga 5 Litteraturlista ..................................................... As Low As Reasonably Achievable As Operated Safety Analysis Report Final Safety Analysis Report International Commission on Radiation Protection International Nuclear Event Scale Människa, teknik och organisation (det företag som äger ) (amerikanskt kärnkraftverk) Utredningen har haft i uppdrag att analysera förutsättningarna för säkerheten och strålskyddet vid de svenska kärnkraftverken mot bakgrund av de betydande förändringar som skett i omvärlden. Exempelvis har elmarknaden avreglerats och ägarförhållandena ändrats. Det första beslutet om att ställa av en reaktor har tagits och nya former av terroristhot har uppträtt. Förändringarna kan direkt eller indirekt påverka insatserna på säkerhet och strålskydd vid kärnkraftverken och arbetet vid de två tillsynsmyndigheterna () och (). Två frågor lyfts fram särskilt i direk- tiven (se bilaga 1), nämligen frågan om resurser och kompetens för att upprätthålla kärnsäkerhetsarbetet i och frågan om orga- nisationen av den statliga tillsynen. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Mot bakgrund av en översikt över kärnkraftsproduktionens upp- byggnad och situation i (kapitel 2) lämnas en relativt utförlig beskrivning (kapitel 3) av dels den kravbild som gäller för säkerheten och strålskyddet vid kärnkraftverken, dels hur kärn- säkerhetsarbetet bedrivs och är organiserat i företagen och vid till- synsmyndigheterna. Kravbilden är i stor utsträckning utvecklad för att svara mot åtaganden enligt internationella konventioner och har utformats i enlighet med den samsyn som växt fram mellan olika länders regeringar och myndigheter. Vissa grundläggande principer tillämpas världen över när det gäller både reaktorsäkerhet och strålskydd. Också mellan kärnkrafts- producerande företag i olika länder har samsyn successivt utveck- lats och erfarenheter utbytts till grund för säkerhets- och strål- skyddsarbetet. medverkar aktivt i det interna- samarbetet på dessa områden och vår lagstiftning är anpas- sad till vad som internationellt betraktas som god praxis. I enlighet med internationellt vedertagna principer ligger ansva- ret för att kärnkraftsproduktionen sker på ett säkerhets- och strål- skyddsmässigt riktigt sätt på den som har tillstånd att driva anlägg- ningen. Tillsyn utövas av nationella myndigheter. Den svenska lag- stiftningen på området och ansvarsfördelningen mellan företag och myndigheter ansluter till dessa principer. Således är det företagens uppgift att vidmakthålla säkerheten och strålskyddet i verksam- heten och att ta initiativ till förbättringar när erfarenheter från driften eller tillgång till ny teknik och nya metoder ger anledning till det. Myndigheternas uppgift är att utforma krav och förvissa sig om att företagen har förutsättningar att uppfylla dem, men inte att ange de tekniska lösningarna. Kärnkraftsföretagen arbetar med säkerhets- och strålskydds- frågorna på alla nivåer och har system och strukturer för detta som också granskas av tillsynsmyndigheterna. Myndigheternas tillsyn omfattar dels föreskriftsarbete, dels löpande tillsyn och granskningar av planer på förändringar i verk- samhet eller organisation, dels granskningar och förelägganden vid avvikelser, händelser eller uppdagade brister i övrigt. Ekonomiska och politiska omvärldsförändringar I kapitel 4 behandlas de nya förutsättningarna för kärnkrafts- produktionen till följd av främst förändringarna på elmarknaden. Konkurrensen och prisvariationerna har ökat och produktionen närmar sig kapacitetstaket som det tills vidare är oklart hur länge de svenska kärnkraftverken får fortsätta att drivas. Sjunkande priser efter avregleringen har tillsammans med ökad skatt på kärnkraftsproduktionen inneburit en avsevärd ekonomisk press. Sammantaget har förändringarna lett till en strävan hos kärn- kraftsproducenterna att öka tillgängligheten och sänka produk- tionskostnaderna genom åtgärder som skulle kunna påverka även säkerhet och strålskydd. Effekterna är dock inte entydiga. Å ena sidan skall kostnaderna pressas, å andra sidan skall tillgängligheten vara hög, dvs. det skall förekomma så få och så korta störningar som möjligt i produktionen, vilket i sin tur förutsätter säker drift. Den första som drabbas av de ekonomiska följderna av en störning eller en olycka är kraftverket, och detta utgör ett inbyggt, starkt incitament för att upprätthålla säkerheten. Utredningen har låtit undersöka hur det ekonomiska resultatet faktiskt utvecklats efter avregleringen inom två av kärnkrafts- företagen (och Kraft- grupp AB) och därvid försökt att klarlägga om exempelvis säker- hetsmotiverade investeringar minskat eller skjutits . Eftersom investeringar i modernisering och underhåll även förbätt- rar den tekniska säkerheten har det dock visat sig omöjligt att ur redovisningen urskilja någon sådan effekt. Kostnader som har anknytning till säkerhets- och strålskyddsarbetet kan inte heller särskiljas från andra drifts- och underhållskostnader. konstateras att medan företagen styrdes enligt tekniska parametrar har styrningen blivit alltmer marknadsorienterad. En fråga som utredningen tar upp särskilt är trenden att före- tagen rationaliserar genom att lägga ut verksamhet på t. ex. konsulter, entreprenörer eller underleverantörer (s.k. outsourcing). har det framför allt gällt arbetsuppgifter som inte är centrala för kärnkraftverkens drift – t.ex. städning - eller mer tids- begränsade uppdrag i samband med revisionsavställningar eller större anläggningsarbeten. Det är inte osannolikt att outsourcing fortsätter eller ökar i omfattning. Eftersom det är angeläget att ansvarsförhållandena alltid är entydigt klarlagda föreslår utred- ningen en ändring i kärntekniklagen så att regeringen kan delegera till myndighet att besluta om föreskrifter som preciserar förutsätt- ningarna för en tillståndshavare att lägga ut uppdrag. Lika viktig som de tekniska förhållandena är säkerhetskulturen i företaget. Från företagens sida hävdas att säkerheten alltid priori- teras. Erfarenheter både i och utomlands från tillsyns- myndigheternas arbete , liksom en del händelser ute på verken, antyder emellertid att den mer ansträngda ekonomin kan ha negativ påverkan. Även om företagsledningens uttryckliga policy är att alltid sätta säkerheten främst är det tänkbart att den ekonomiska pressen leder till dubbla budskap på andra nivåer i organisationen: sparkrav och strikt budget för den dagliga verk- samheten är mer konkret för personalen än en överordnad och mer teoretisk policy. Den ekonomiska pressen på den avreglerade marknaden kan väntas bestå. Utredningens bedömning är att kraven på tillsyns- myndigheterna därmed ökar att följa hur kärnsäkerhetsarbetet utvecklas. Detta gäller inte minst när reaktorerna åldras och alltfler moderniserings- och uppgraderingsbehov aktualiseras. Utfallet av förhandlingarna mellan staten och kraftindustrin om den fortsatta kärnkraftsavvecklingen kommer att ytterligare påverka kärnsäker- hetsarbetet hos både företag och myndigheter. Som framgår av kapitel 5 tyder inte de förändringar i tekniska för- utsättningar som utredningen studerat på någon dramatisk utveck- ling för svensk del. Omfattande arbeten med att verifiera och revidera de äldre konstruktionsförutsättningarna har lagt en god grund för fortsatt successiv förnyelse av befintliga reaktorer och för myndigheternas tillsyn däröver. Dagens svenska reaktorer har tack vare successiv modernisering en bättre teknisk säkerhet än för sin idrifttagning. Planer för fortsatta moderniseringar och uppgraderingar i varierande omfattning finns hos alla de tre kärnkraftsföretagen. I avvaktan på beslut om fram- tiden för görs dock tills vidare inga andra än renodlat säkerhetsmotiverade investeringar där. Förbättringar sker kontinuerligt av analysmetoder och kontroll- och övervakningssystem. Exempel på detta är övergången från analog till programvarubaserad digital teknik i kontrollrummen, något som kräver vaksamhet på frågor om samspelet människa – teknik – organisation. Ett annat exempel är den ökade använd- ningen av probabilistisk säkerhetsanalys för att fördjupa säkerhets- analyserna och ge underlag för bland annat optimering av före- tagens säkerhetspåverkande investeringar. Sammanfattningsvis har utredningen inte sett några tekniska omvärldsfaktorer som på ett avgörande sätt skulle hota säkerhets- eller strålskyddsarbetet. En av förutsättningarna för denna bedöm- ning är en fortsatt aktiv utrednings- och tillsynsverksamhet hos både SKI och SSI när det gäller kärnkraftverken; för SKI:s del beträffande t.ex. granskning och värdering av de nya komponenter och system som installeras i anläggningarna och för SSI:s del beträffande t.ex. strålskyddet för personalen vid de utbyten av material och utrustning som skall ske och de arbeten som skall utföras inom kontaminerade områden. Myndigheternas resurs- behov måste dessutom enligt utredningens mening ses i ljuset av de många gransknings- och tillståndsförfaranden som kommer att behöva hanteras om kärnkraftsföretagen fullföljer de effekt- höjningar och moderniseringar m.m. som de planerar att genom- föra . I sammanhanget tar utredningen upp ett problem som gäller möjligheterna att ompröva villkor eller ställa nya för tillstånd som givits enligt . behövs tillstånd för kärn- teknisk verksamhet enligt såväl som kärntekniklagen och strålskyddslagen. Reglerna är delvis överlappande och oklarhet kan råda om rätten för SSI eller SKI att föreskriva om strängare säkerhets- eller strålskyddsvillkor för ett tillstånd som meddelats med stöd av . Enligt utredningens mening är det ange- läget att anpassning av säkerhets- och strålskyddsvillkor skall kunna ske snabbt och smidigt när erfarenheter eller tillgång till ny teknik och nya metoder motiverar det. Ett förslag till ändring i i detta syfte finns i avsnittet Förslag till författnings- ändringar. Internationellt pågår samarbete och utvecklas processer som har stor påverkan på det svenska säkerhets- och strålskyddsarbetet. Såväl inom som inom ICRP, de internationellt mest ton- givande organisationerna på säkerhets- respektive strålskydds- området, arbetar man med att uppdatera och för- stärka standarder och utveckla principerna. Inom strålskydds- området räknar ICRP med att införliva också skydd av miljön i sina nya rekommendationer. Strävandena har ökat både hos de västeuropeiska tillsynsmyndigheterna och hos kärnkraftsföre- tagen att internationellt harmonisera t. ex. säkerhetskrav. Europeiska kommissionen har tagit ett initiativ till ny lagstiftning som skulle kunna påverka framför allt SKI:s arbete , men förslaget är tills vidare omtvistat. En god säkerhetskultur vid kärnkraftverken och en fungerande rapportering av drifterfarenheter är väsentliga förutsättningar för kärnsäkerheten. De hot som en ständigt ökad kostnadspress kan innebära för säkerhetskulturen som långa perioder av lugn och ostörd drift kan leda till självgodhet och bristande upp- märksamhet på avvikelser har uppmärksammats både av tillsyns- myndigheterna i och utomlands och av kraftföretagen. Detta har illustrerats genom ett antal händelser vid olika kärnkraftverk. Kärnkraftsföretagen strävar efter att följa och bedöma säker- hetsklimatet vid anläggningarna genom bl.a. enkäter till personalen och utvecklingen av säkerhetsindex. Inom SKI pågår arbete för att ta fram lämpliga indikatorer och utveckla tillsynsinsatser för att förstärka den ordinarie tillsynen och de årliga samlade värdering- arna av anläggningarnas säkerhet och säkerhetsarbete. Den ingående granskning av de nationella säkerhetsprogrammen som sker inom ramen för den internationella kärnsäker- hetskonventionen bidrar till att i någon mån motverka eventuella tendenser till självgodhet. Spridning av erfarenheter och best practice där kan vidare bidra till att identifiera kommande problem. Det finns farhågor hos både kärnkraftverken och myndigheterna att beredvilligheten från personalen att rapportera om missöden och avvikelser kan hämmas genom risk för åtal även vid bagatell- artade avvikelser och när tillståndshavaren redan vidtagit åtgärder. Utredningen föreslår att ändring görs i kärntekniklagen och i strål- skyddslagen för att bidra till att undanröja detta problem utan att fördenskull ändra det grundläggande kravet att misstanke om brott mot villkor och föreskrifter alltid skall anmälas till åklagare. För- slagen framgår av avsnittet Förslag till författningsändringar. Flera frågor i samband med den kommande avvecklingen har betydelse för kärnsäkerhetsarbetet och för den tillsyn över miljö- effekter som successivt behöver byggas upp. Det är angeläget att dessa aspekter, framför allt sådana som rör reaktionen hos berörd personal och risken för kompetensflykt liksom risken för krympande säkerhetsinvesteringar, beaktas i de förhandlingar som förbereds mellan staten och kraftindustrin om omställning av energisystemet. De politiska besluten om att avveckla kärnkraften i , dvs. att definitivt upphöra med all kärnkraftsproduktion, har inte lett till att konkreta avvecklingsåtgärder har börjat vidtas av typen nedmontering, dekontaminering av mark eller byggnader, etc. har tagits slutligt ur kommersiell drift men kommer sannolikt att befinna sig i s.k. servicedrift fram till den tidpunkt då även ställts av. Konkreta avvecklingsåtgärder i syfte att återställa en anläggningsplats till sådant skick att annan verksamhet kan bedrivas där kommer att dröja bland annat eftersom anlägg- ningar måste finnas i drift för att ta hand om högaktivt avfall och använt bränsle samt stora volymer avfall av andra slag. Utredningen anser att någon form av samordning bör ske av till- ståndsprocesser för och tillsyn över de konkreta åtgärder som vidtas för att påbörja och sedan genomföra en fullständig avveck- ling. Såväl SSI och SKI som andra myndigheter kommer att involveras. Eftersom tidpunkten för mer omfattande sådana åtgärder ligger längre fram i tiden är frågan rimligen inte över- hängande men bör tas upp för att etablera en rationell lösning. Enligt utredningens mening bör ett första steg tas när större klar- het nåtts i fråga om den fortsatta tidplanen för kärnkraftens utfas- ning ur elsystemet genom att regeringen uppdrar åt berörda myndigheter att utarbeta ett samlat förslag till hur prövning och tillståndsgivning för konkreta avvecklingsåtgärder skall se ut samt överväga eventuella behov av författningsändringar. Efter terrorattackerna i gjordes både i och utomlands översyner av de s.k. dimensionerande hotbilder som ligger till grund för kraven på både anläggningarnas konstruktion och skyddet mot obehörigt intrång. När det gäller anläggningarnas konstruktion har resultaten av översynerna inte visat på att några större förändringar bör krävas. När det gäller att skydda mot obehörigt intrång förbereder SKI föreskrifter med ytterligare skärpning av vissa krav. Inte heller här rör det sig emellertid om några revolutionerande förändringar; beredskapen vid kärnkraftverken är väl utbyggd och övad. Den siktar till att ett radioaktivt utsläpp måste kunna hanteras oavsett orsaken till händelsen, alltså oavsett om det är en olycka eller en terroraktion. Övningarna baseras numera också på scenarier med terrorattacker. Det har dock under utredningsarbetet framkommit att utvärderingarna av övningarna inte alltid leder till att motive- rade förbättringsåtgärder vidtas. Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt som samordnande myndig- het att regelbundet rapportera till regeringen om utfallet av övning- arna och de åtgärder som detta föranlett. Utredningen har också blivit uppmärksammad på att informa- tion som skulle kunna användas i terrorsyfte kan bli tillgänglig genom att uppgifter som finns i handlingar inte längre kommer att vara sekretessbelagda. För att begränsa denna risk föreslår utredningen ett mindre tillägg till sekre- tesslagen. Förslaget finns i Förslag till författningsändringar. En genomgång har gjorts av vilka kompetensbehov som är kritiska för att kärnkraftverken skall kunna drivas säkert till sista dag. En liten men viktig del av denna kompetens byggs upp vid universitet och högskolor, ofta i anslutning till forskningsverksamhet. Stora delar utgörs av personal med teknisk eller naturvetenskaplig grundutbildning som sedan byggt upp sin kompetens med hjälp av egen arbetserfarenhet men också kurser och vidareutbildning externt. Härtill kommer att både industrin och myndigheterna har behov av expertstöd från utomstående konsulter, expertis hos utrustningsleverantörer, osv. förutsågs att kompetensproblem skulle uppstå inom det kärntekniska området när kärnkraftverken skulle börja avvecklas. Farhågorna har inte besannats. förutser kraftindustrin inte heller några större problem med kompetens- försörjningen. Sådana specialister som eventuellt försvinner från den svenska marknaden på grund av generationsskifte räknar före- tagen med att kunna anlita utomlands vid behov. Samtliga verk har en strategisk, rullande personalplanering för att identifiera behov. Inte heller myndigheterna ser några egentliga problem, även om främst SSI mött en del rekryteringsproblem när det gällt specialistkompetens inom radiokemi. SKI har en strategisk personalplan och SSI har påbörjat en liknande genomgång. I ett längre perspektiv finns det enligt utredningens mening anledning för både myndigheterna och industrin att vara vaksamma på utvecklingen när fler reaktorer avvecklas och övriga går mot slutet av sin livslängd. För återväxt av kompetens inom det kärn- tekniska området delar utredningen bedömning att SKC- avtalet och den samordnade satsning som gjorts på forskning och utbildning inom det området ger en struktur som har förutsätt- ningar att täcka SKI:s och branschens behov av strategisk kompe- tens . Några farhågor om brist på generell kompetens förekommer inte såvida inte tillströmningen av stude- rande till tekniska och naturvetenskapliga utbildningar minskar radikalt. Återväxten av strålskyddskompetens ter sig mer bekymmersam. Kärnkraftverkens framtida kompetensbehov inom strålskyddet ser visserligen ut att kunna tillgodoses, förutsatt att tillströmning till relevanta kurser och utbildningar inte minskar radikalt jämfört med nu, men SSI har pekat på problem när det gäller vissa högre utbild- ningar och delar av den spetskompetens som myndigheten är bero- ende av. Forskningsverksamheten på området har minskat . En brist på strålskyddskompetens kan bli problematisk med tiden, när den kärntekniska verksamheten i alltmer får betoning på strålskyddet vid avfallshantering - sanering - rivning av anläggningar. Å andra sidan ligger den verksamheten bort. Än så länge finns tid att bygga upp nödvändig kompetens. Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt SSI att kartlägga det strategiska kompetensbehovet inom strålskyddsområdet på lång sikt för den kärntekniska verksamheten i landet och lämna förslag till åtgärder för att säkerställa återväxten av kompetens.