sou · GRB3106d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Tjänstemannautbyte och cirkulationstjänstgöring behövs i den nya myndigheten, både för medarbetarnas kompetensutveckling och i syfte att sprida erfarenheter, öka likformigheten och inte minst etablera en ny gemensam kultur. bör planera för detta. 8.3.6Bibehållande av nödvändig kompetens i organisationen Som nämnts i avsnitt 8.3.2 antas personalen från försäkrings- kassorna och RFV gå över till den nya myndigheten. Trots detta kan onödig oro skapas om det inte ges öppen och tidig informa- tion. I samband med denna oro brukar också medarbetare sluta, främst sådana som har god kompetens och lätt kan få nya arbeten. Dessa medarbetare är viktiga att behålla. Om anställda med bra kompetens inom ledarskap och organisa- tion blir övertaliga bör förändringsledningen och de berörda fun- dera på om de kan ordna lösningar så att de övertaliga kan stå till ledningens förfogande för att kunna gripa in och lösa vissa frågor som uppstår under förändringsarbetet. Inför övergången till en ny myndighet bör avvecklingsarbetet hållas samman och ledas från en särskild avvecklingsorganisation. 8.3.7Kort övergångstid och täta uppföljningar Ett förändringsarbete tar tid och engagemang – tid och engage- mang som tas från handläggningen/produktionen. En produk- tionsnedgång blir alltid fallet vid en stor förändring av en stor organisation. Som tidigare konstaterats är en avgörande fråga för organisationskommittén och den nya myndigheten om man kan göra denna produktionsnedgång så liten som möjligt. bl.a. en mycket kompetent förändringsledning, att tillräckliga resurser tillförs förändringsarbetet och att övergångstiden är så kort som möjligt. Täta uppföljningar behöver göras under förändringsarbetet och utvärderingar efteråt, för att bl.a. dra erfarenheter av det som hänt och kunna förbättra det fortsatta arbetet. Uppföljningar av hur väl mål slår igenom m.m. är intressanta både för den nya organisatio- nen och för . Det gäller också att inte slå sig till ro när en hygglig likformighet och en någorlunda enhetlig kultur kan skönjas utan fortsätta arbe- tet. Krafter mot förändringen finns både under förändringsarbetet och efteråt. Man kan räkna med en lång etableringstid för den nya myndigheten även om förändringsarbetet fram till dess att den bildas planeras att bli kort. Kultur och värderingar förändras lång- samt. Det kan finnas praktiska genomförandeproblem som gör att vissa av de förändringar som utredningen föreslår inte kan träda i kraft . Detta gäller t.ex. den nya beslutsmodellen för avgörandet av vissa socialförsäkringsfrågor. Med tanke på de förbättringar som den nya beslutsmodellen kommer att innebära för alla berörda, är det optimalt om den kan träda i kraft som den nya myndigheten inrättas. Mot bakgrund av det förbere- delsearbete som krävs finns det dock en risk för att införandet av beslutsmodellen måste senareläggas. Eftersom den reformen är fri- stående från bildandet av den nya myndigheten kan den genom- föras . Det finns olika alternativ när det gäller övergångslösningar, tid- punkt och former för genomförandet. Detta är dock närmast en fråga för den framtida organisationskommittén att överväga. För att förslagen, som utredningen ger, ska kunna genomföras behöver förändringsarbetet påbörjas genast och bedrivas skyndsamt. Följande hållpunkter i förändringsarbetet kan redan nu urskiljas. I del- och slutbetänkandet har en analys av synergier, konsekvenser samt saker att tänka på vid en fusion gjorts. Förväntningar och krav har beskrivits. Analysen, förväntningar och krav stäms av och preciseras ytter- ligare genom synpunkter från berörda. Direktiv till organisationskommittén beslutas och en särskild utre- dare samt sakkunniga och experter utses. De fackliga organisationerna bör på ett formaliserat sätt med- verka i arbetet genom bl.a. att representanter ingår som experter i kommittén och genom att de kontinuerligt hålls informerade och får tillfälle att komma med synpunkter. Erfarenheten visar också att det i förändringsarbetet finns behov av mer informella diskus- sioner mellan förändringsledningen och fackliga företrädare. Kommittén bör börjar arbeta med strategi och planering för för- ändringsarbetet innan riksdagsbeslut tas. Detta för att den nya myndigheten ska kunna börja . Kommittén bör även överväga om vissa förslag inte hinner genomföras till och i så fall klargöra tidplan och former för genom- förandet av dessa förslag. En proposition med övergripande ställningstaganden och förslag till nödvändiga lagändringar utarbetas inom och ges till för beslut . Strategi och planering presenteras redovisar tidigt för all personal målbilden för förändringsarbetet, upplägget av det fortsatta förändringsarbe- tet, en plan för kommunikationen m.m. Förhandlingar – fack börjar. RFV och försäkringskassorna avvecklas när den nya myndigheten bildas, vilket innebär att avtalsförhållanden behöver överföras eller avslutas, handlingar eventuellt arkiveras m.m. Vid bildandet av den nya myndigheten upphör också RFV:s sty- relse, liksom försäkringskassornas styrelser. En särskild avvecklare bör utses, som arbetar parallellt med organisationskommittén för den nya myndigheten. Direktiv bör tas fram för detta. En avvecklingsorganisation etableras. Förändringsarbetet sätter i gång i hela organisationen projekt förankras, presenteras, beman- nas och sätts i gång. Myndighetens nya ledning börjar arbeta. Medarbetarrådslag eller liknande markerar en tydlig början på förändringsarbetet. Arbetet med den nya myndighetens utformning Ledningsstruktur för nya myndigheten slås fast. Budget för den nya myndigheten arbetas fram. Arbete med instruktion och regleringsbrev utförs med utgångs- punkt i vissa förslag från . En inventering av avtal som RFV och försäkringskassorna har bör göras och berörda parter informeras om de nya förhållandena. En ny myndighet bildas, vilket kräver åtgärder avseende ekonomi- administration, utbildning m.m. Personalen från försäkringskas- sorna och RFV går över till den nya myndigheten enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. utses och får utbildning Förtroendemannaorgan utses, får utbildning och förtydligar till- sammans med organisationskommittén/den nya myndigheten sitt uppdrag. Den nya sammanhållna myndigheten träder i kraft Utvärdering av arbetet görs, byggd bl.a. på kontinuerliga uppfölj- ningar under förändringsarbetets gång. börjar den nya myndigheten att arbeta. I detta kapitel redovisas konsekvenser av utredningens förslag. Vissa nya förslag ges också i avsnitt 9.3, som behandlar konsekven- ser för den rättsliga regleringen. Argument för en sammanhållen myndighet ges i ANSA:s del- betänkande. Med den föreslagna socialförsäkringsmyndigheten möjliggörs en ökad effektivitet och kvalitet i handläggningen, vilket får konsekvenser för medborgarna i form av bättre service och ökad rättssäkerhet i handläggningen. Enmyndighetsmodellen gör bl.a. att ärenden kan flyttas mellan olika arbetsställen. På det sättet kan man få en jämnare arbets- belastning, vilket gör att ärendena kan handläggas snabbare. Enmyndighetsmodellen gör också att vissa administrativa rutiner kan samordnas. Dessa åtgärder främjar effektiviteten. Tillämpningen av regler ska vara likformig. Det innebär att lika fall ska behandlas lika och att likartade bedömningar ska göras i ärenden med likartade förutsättningar. Utredningen menar att led- ningen kan styra mot likformig tillämpning genom gemensamma värderingar, organisation av handläggningen och beslutsfunktio- nerna, kompetensutveckling samt handläggningsstöd. På detta sätt ökar rättssäkerheten. Vissa försäkringskassor är involverade i regeringens pilotprojekt om servicedeklarationer, serviceåtaganden. Serviceåtagandena ska arbetas fram under medverkan av de försäkrade och personalen. Åtagandena ska vara styrande för verksamheten och följas upp. Denna process bör tas över av hela myndigheten, menar utred- ningen. Serviceåtagandena bör ha rikskaraktär, men med möjlighet till lokala preciseringar. Detta är en åtgärd som kan förbättra servicen. Den nya socialförsäkringsmyndigheten är en av de statliga myn- digheter som har störst möjlighet att förverkliga tanken om 24- timmarsmyndigheten. Med växelsamverkan, Internet och callcen- ter-funktioner kan man bokstavligen hålla öppet . Detta blir lättare i en samlad organisation än om verksam- heten ska byggas upp i 22 organisationer i samverkan. En konsekvens av de förslag som lagts i delbetänkandet och i slutbetänkandet är att medborgarinflytandet genom förtroendemän i den framtida organisationen kommer att ske på det sätt som beskrivs nedan. En försäkringsdelegation ska finnas i varje län. Den ska vara kopplad till socialförsäkringsmyndighetens verksamhet i länet. Försäkringsdelegationens uppgift ska vara att utifrån ett medbor- garperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god ser- vice och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Försäkringsdelegationen bör också ha i uppgift att följa upp hur väl myndigheten hanterar klagomål från enskilda i länet samt redovisa uppföljningen till regeringen och myndighetens ledning (se avsnitt 4.2). Försäkringsdelegationerna ska kompletteras med inrättandet av ett centralt förtroendemannaorgan, socialförsäkringsrådet, för att formalisera och säkerställa kommunikationen mellan förtroende- männen, styrelsen och chefen för myndigheten. Rådets uppgift ska vara att kunna biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mera övergripande karaktär, till exempel vid viktiga policybeslut. Förtroendemän ska även i fortsättningen delta som beslutsfat- tare i vissa socialförsäkringsärenden. En förändring enligt förslagen kommer dels innebära att bättre förutsättningar skapas för ett mer flexibelt och effektivt sätt att organisera förtroendemannamedver- kan vid handläggning av enskilda ärenden, dels att förtroendemän som ledamöter ges bättre förutsättningar och därmed en starkare roll i beslutsfattandet. Myndigheten ska ledas av en styrelse med fullt ansvar. Den ansva- rar för ledningen av myndigheten inför regering och riksdag. Inget hindrar att styrelseledamot eller ordförande har en politisk bak- grund, men de kan inte ingå i styrelsen i egenskap av förtroende- män och företrädare för ett visst parti eller annan organisation, utan som kloka personer, som kan tillföra styrelsen viktig kompetens. Inrättandet av den nya statliga socialförsäkringsmyndigheten kommer bl.a. innebära att försäkringskassorna inte längre kommer att vara ett eget avtalsområde där tillsammans med företräder arbetsgivarsidan. Den nya socialförsäkringsmyndigheten kommer liksom andra statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen att bli obligatorisk medlem i . Inrättandet av den nya myndigheten medför också att mister dagens huvud- sakliga finansieringskälla, som utgörs av avgifter från försäkrings- kassorna. Den nya myndigheten kommer att ha en gemensam lönepolitik och gemensamma anställningsvillkor för all personal. Med en myn- dighet och en arbetsgivarpolitik finns det bättre förutsättningar att skapa enhetliga kompetenskrav för samma slags arbetsuppgifter. En gemensam organisation kan också möjliggöra nya karriärvägar. Den ger större möjlighet att specialisera sig. Utredningen anser att den samlade utbildnings- och kompetens- nivån inom socialförsäkringens administration behöver höjas. Den interna personalrörligheten behöver uppmuntras, dels för att indi- vider ska utvecklas, dels för att erfarenhetsutbytet inom myndig- heten ska öka. En intern rörlighet bidrar också till att skapa en gemensam kultur. Gemensam kompetensutveckling gagnar både en likformig regeltillämpning och vi-känslan. Den stärker också myndighetens effektivitet och beredskap inför förändringar. En gemensam kompetensutveckling och en intern rörlighet förenklas i en sammanhållen organisation. Gemensamma avtal medför att arbetstidsavtal, bilersättning m.m. blir enhetliga. Lönenivån och löneutvecklingen på försäk- ringskassorna kommer i den nya myndigheten att anpassas till för- hållanden på andra statliga myndigheter. Det finns många centrala avtal mellan parterna och dessutom är parterna ägare/ansvariga för tre gemensamma anordningar: för försäkringskasseområdet, för försäkringskasseområdet och för försäkrings- kasseområdet (ideell förening). Därutöver finns det lokala avtal i varje försäkringskassa. Det är angeläget att det sker en inventering och analys av allt detta. En sådan behöver arbetsgivare och de fack- liga organisationerna göra tillsammans så snart det står klart att en ny socialförsäkringsmyndighet ska bildas. I samband med detta behöver också frågan om pension för dem som är anställda på försäkringskassorna hanteras. De anställda hos försäkringskassorna har rätt till tjänstepension enligt ett särskilt pensionsavtal som mycket liknar statliga pensionsavtal. Då de anställda övergår till att bli statligt anställda, kan statliga pensionsavtal (PA 03) inte direkt tillämpas på dem. Det krävs ett särskilt kollektivavtal med övergångsregler, bl.a. eftersom det har skett avsättningar till de avgiftsbestämda pen- sionsförmånerna i PA 03 från ingången av . Finansieringen av tjänstepensionerna för personalen på försäk- ringskassorna sker på annat sätt än för statliga myndigheter exklu- sive affärsverken. En övergång till samma system för att finansiera tjänstepensionerna för f.d. anställda hos försäkringskassorna som det som gäller för vanliga statliga myndigheter medför att anslag behöver räknas om och vissa förmåner behöver regleras om. Det kan dock påpekas att i Årsredovisning för staten (skr. 2002/03:101) ingår redan försäkringskassorna i de konsoliderade resultat- och balansräkningarna för staten. För verksamheten på försäkringskassorna och på Riksförsäk- ringsverket (RFV) gäller så kallad verksamhetsövergång. Det inne- bär att för anställningsavtalen är 6 b § lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd tillämplig. Regeln innebär att den anställdas anställ- ningsavtal automatiskt kommer att överföras till den nya myndig- heten om arbetstagaren inte motsätter sig det. 9.3Konsekvenser för den rättsliga regleringen av socialförsäkringsadministrationen 9.3.1Myndighetens partsroll och frågan om företrädare för det allmänna Förslag: En funktion som allmänt ombud ska inrättas hos den nya myndigheten. Det allmänna ombudet ska ges samma möj- ligheter att överklaga ett beslut som RFV har . Om det allmänna ombudet har överklagat myndighetens beslut, företräder ombudet det allmänna även i högre instans oavsett vem som har initierat processen där. RFV kan överklaga beslut till länsrätten. Om socialförsäkringsadministrationen samordnas till en enda myndighet försvinner denna möjlighet eftersom en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut. Här diskuteras om motsvarigheten till den nuvarande möjligheten för RFV att överklaga beslut bör finnas kvar samt hur den i så fall bör organiseras. Vidare behandlas frågan om vem som bör företräda staten. Enligt 20 kap. 12 § sista stycket AFL får RFV överklaga domstols och försäkringskassas beslut även till förmån för enskild part. Behörigheten gäller såväl tjänstemannabeslut som beslut i social- försäkringsnämnd. Bestämmelsen infördes i samband med att för- säkringsrätterna inrättades . Motiven för RFV:s partsroll är flera. som bestämmel- sen infördes lagfästes det att verket ska verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist (se 20 kap. 12 § första stycket AFL). Denna skyldighet sågs som något som redan låg i RFV:s tillsynsfunktion. Den uttryckliga bestämmelsen i 20 kap. 12 § första stycket AFL verkar ha uppfattats närmast som en självklarhet. För att verket skulle kunna fullgöra bevakningsplikten krävdes att verket kunde vara part i mål vid försäkringsrätt och Försäkringsöverdomstolen. Statsmakterna har även hänfört RFV:s funk- tion som partsföreträdare för det allmänna till huvudområdet normgivning (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41). Verket anges ha två instrument när det gäller normgivningen. Främst kommer utfärdandet av bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till statsmakternas författningar, men dessutom kan RFV genom utövandet av partsfunktionen och genom åtgärder för att sprida praxis och annan liknande information till försäk- ringskassorna verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringens bestämmelser. Enligt vad förfarandeutredningen (SOU 2001:47) uppgett utövas RFV:s funktion som partsföreträdare för det allmänna främst i högre förvaltningsdomstol (kammarrätt och Regeringsrätten). Det är mindre vanligt att RFV överklagar en försäkringskassas beslut eller tar över talan vid länsrätt. Ombudsfunktionen är organiserad som en del av RFV. Det har ibland framförts farhågor att detta förhållande skulle innebära en konfliktsituation, eftersom RFV både är partsföreträdare och normgivare i övrigt. hade bl.a. till uppdrag att se över RFV:s roll enligt 20 kap. 12 § AFL. Utredningens slutsats var att nuvarande ordning inte behövde ändras utifrån de rollkonflikter som kunde tänkas förekomma. Det bör noteras att RFV:s partsroll på pensionssidan är något annorlunda. Bestämmelsen i 7 a § första stycket förvaltningspro- cesslagen (1971:291) om förvaltningsmyndighets partsställning gäller inte i fråga om mål enligt 2–4 kap lagen om inkomstgrundad ålderspension, dvs. mål om pensionsrätt m.m. Någon regelrätt två- partsprocess gäller alltså inte i sådana mål. Om en enskild överkla- gar ett sådant beslut hos en allmän förvaltningsdomstol, bestämmer RFV om verket ska vara part i målet. Om en enskild klagar till kammarrätten och verket har varit part i länsrätten, är verket alltid motpart i kammarrätten. Även om RFV har beslutat att inte vara part, får domstolen förelägga verket att svara i målet. RFV får överklaga ett avgörande av en allmän förvaltningsdomstol även om verket inte har varit part där. Om en enskild överklagar ett annat beslut enligt denna lag, får RFV överta PPM:s eller en allmän för- säkringskassas uppgift att i allmän förvaltningsdomstol föra det all- männas talan. RFV för på motsvarande sätt som enligt AFL det all- männas talan i Regeringsrätten. Partsställningen i den nya organisationen På motsvarande sätt som gäller för den allmänna ska den nya myndigheten vara den enskildes motpart vid överklaganden. Det följer av förvaltningsprocesslagen och det finns inga skäl att gå ifrån en sådan ordning. De skäl som framförts för särlösningen på pensionsområdet grundas på att skatteförvalt- ningen och socialförsäkringsadministrationen fattar beslut i olika delar av samma ärende (se prop. 1997/98:151). Denna situation påverkas inte av omorganisationen och skälen för en sådan särlös- ning kvarstår därför i dessa fall. När RFV och försäkringskassorna sammanförs i en myndighet uppkommer först och främst frågan om de skäl som anförts för att RFV skulle kunna föra talan självständigt gäller även i den nya organisationen. Som nämnts ovan är skälen dels RFV:s tillsynsroll, dels rollen som normgivare mot administrationen i övrigt. Båda uppgifterna kan sägas följa av kravet på att socialförsäkringen ska tillämpas likformigt och rättvist. Detta krav gäller för övrigt redan genom den objektivitetsprincip som slås fast i 1 kap. 9 § regeringsformen – och som omfattar det grundläggande kravet på opartiskhet och lika behandling. Bestämmelsen för RFV i 20 kap. 12 § första stycket AFL är egentligen en dubblering. Kravet förändras inte av omorga- nisationen som sådan utan kvarstår oförändrat. Utredningen anser att den nya organisationen ger bättre förut- sättningar för en likformig och rättvis tillämpning av såväl mate- riella som formella regler. Verksamheten – och personalen – kommer emellertid huvudsakligen att vara densamma och såväl till- syns- som normgivningsaspekten kommer även i fortsättningen att vara viktig. Detta talar starkt för att det även i den framtida organi- sationen finns någon som vid sidan av den klagande kan föra vidare ett beslut till överprövning. Utredningen menar därför att den funktion RFV har bör finnas kvar även efter en genomförd omorganisation. En särskild fråga är hur en sådan funktion bör organiseras. Det är givetvis mycket viktigt att funktionen i sitt arbete är självständig mot myndigheten i övrigt. De alternativ som närmast kan komma i fråga är att antingen inrätta en fri funktion – ett allmänt ombud – inom myndighetens organisation eller också att organisera den som en särskild myndighet. En särskild myndighet skulle vara administrativt mer tungrodd och troligen även betydligt mer kostnadskrävande. Därför krävs mycket tungt vägande skäl för att välja en sådan lösning. Det finns dessutom en risk att den normgivande roll som delvis motiverar funktionen skulle försvåras av en sådan organisatorisk lösning. Skälen för en särskild organisation är i stort sett desamma som de som anförts som kritik mot att ombudsrollen organiseras i RFV vid sidan av verkets övriga roller. Som nämnts ovan har dock relativt förfarandeutredningen gjort bedöm- ningen att dessa skäl inte är tillräckligt starka för att man ska välja en särskild organisatorisk lösning. I sammanhanget bör man tänka på att utgångspunkten är en tvåpartsprocess, där den ursprungliga beslutsmyndigheten för statens talan i de lägre, allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Den risk för partiskhet som skulle kunna finnas hos beslutsmyndigheterna har inte ansetts vara ett tillräckligt skäl för att lägga det allmännas processfunktion på fristående myndig- heter (jfr prop. 1995/96:22). Det är dessutom så, att statsmakterna på andra förvaltningsområden inte har dragit sig för att förena en central förvaltningsmyndighets normgivningsfunktion med upp- giften att företräda det allmänna i rättegång eller motsvarande. Exempel kan hämtas från , AMS och Socialstyrel- sen. Mot bakgrund av den grundläggande strukturen i dessa delar för statsförvaltningen i övrigt, är skälen för en egen organisation av en sådan funktion inte så starka att de överväger. I stället talar över- vägande skäl för att funktionen som allmänt ombud ska ligga inom den nya myndigheten. Med en sådan lösning får man även en över- ensstämmelse med vad som kommer att gälla för det nya Skatte- verket (prop. 2002/03:99). Hur det allmänna ombudet ska organiseras kan bedömas vara en fråga för myndighetsledningen. För att markera ombudets själv- ständiga ställning gentemot myndigheten har emellertid funktionen för reglerats i en särskild lag. Av lagförslaget framgår vidare att regeringen utser det allmänna ombudet. I propositionen uttalas att regeringen inte bör delegera denna uppgift till myndig- heten. Ordningen innebär vidare att det allmänna ombudet utfor- mas som en centralt placerad funktion som fullgörs av en eller ett fåtal personer, men där ombudet har en möjlighet att uppdra åt tjänsteman på att fullgöra ombudets uppgifter. Som nämnts ovan följer av förvaltningsprocesslagen att den nya myndigheten är motpart vid överklaganden. Av processekonomiska skäl kan hävdas att om ett allmänt ombud inträtt i processen, bör denna föra det allmännas talan även i fortsättningen beträffande den sakfrågan. Även denna ordning motsvaras av vad som kommer att gälla på skatteförvaltningens område. Om man ska överföra RFV:s samtliga nuvarande möjligheter att föra talan på ett allmänt ombud, skulle detta innebära att ombudet skulle få exklusiv rätt att företräda myndigheten i Regeringsrätten. Skälen för nuvarande ordning kan antas vara att processföring i högsta instans ställer särskilda krav på processförarna. De kraven påverkas inte av övergången till en ny organisation. Den sakkom- petens som upprätthåller den funktionen på RFV antas över- föras till den nya myndigheten.