sou · GRB350d3 · 2004-01-01 00:00:00 — En inkomstförsäkring utgör en mellanform av de två första lösningar och liknar närmast nuvarande försäkringslösning, såsom den har utvecklats. I de följande avsnitten utvecklas de olika principiella lösningarna eller modellerna närmare. I anslutning till varje grundmodell anges vilka fördelar respektive nackdelar som finns och vad det innebär för nuvarande grupper som omfattas av SGI-skydd. Utredningen kommer att ta del av remissinstansernas synpunkter innan ett huvudalternativ väljs i kommande slutbetänkande. Utredningen bedömer emellertid att det är värdefullt att redan nu resonera kring en möjlig lösning. Avslutningsvis presenteras därför dels en tänk- bar lösning som tillgodoser majoritetens behov av en väl funge- rande försäkring, dels en speciallösning för studerande. Utredningen vill dock än en gång understryka att dessa modeller gäller principer för ersättning vid kortvarig sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Sjukpenning är inte avsedd för längre sjukfall. Vid längre sjukfall kommer individen antingen att erbjudas rehabilitering eller kunna få ersättning i form av sjukbidrag eller förtidspension (aktivitetsersättning och sjukersätt- ning). Valet av modell påverkar inte denna ordning. En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomst- bortfall som uppstår vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvshinder. En utgångspunkt är att försäkringen betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och en utgiftssida. Fördelen med en inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbar- heten. Nackdelen är att ett sådant system medför att ett stort antal individer kan komma att stå utan ett sjukpenningsskydd vid kortvarig sjukdom. Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomst- bortfall som skall ersättas. En utgångspunkt är att försäkringen skall betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och en utgiftssida. Detta innebär att förutsättningen för försäkringsskyddet är att det finns en förvärvsinkomst som genererar avgifter till systemet och att det vid sjukdom uppstår ett inkomstbortfall. En inkomstbortfallsförsäkring har sin grund i de faktiska inkomstförhållandena. Försäkringen är en riskförsäkring och kompenserar oförutsedda inkomstförluster. En inkomstbortfalls- försäkring ersätter i första hand den inkomst som individen går miste om vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvshinder som ingår i försäkringen. En inkomstbortfallsförsäkring kan förenas med lågt ställda krav för att få tillgång till försäkringen. De låga inträdeskraven bör i sådana fall förenas med motsvarande högt ställda krav för att individen skall få ett fortsatt försäkringsskydd när han eller hon inte längre har någon förvärvsinkomst. Detta uppvägs av att det då är lätt att få tillbaka ett försäkringsskydd. Den som saknar inkomst saknar givetvis rätt till ersättning vid kortvarig sjukdom enligt denna princip. Även en inkomstbortfalls- försäkring kan dock vara förenad med någon form av efterskydd för att brygga över kortare arbetsuppehåll och ojämn sysselsätt- ning. Fördelarna med en sådan här inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbarheten. Den som uppbär förvärvsinkomst eller inkomst som träder istället för förvärvsinkomst kan räkna med kompen- sation för sitt inkomstbortfall efter fastställda regler för beräkning. Ersättningarna finansieras av ett avgiftsuttag på de inkomster som försäkras. En sådan försäkring uppfyller högt ställda krav på försäkringsmässighet men också på tydlighet och överskådlighet. Det finns också stora nackdelar med en renodlad inkomstbort- fallsförsäkring. En sådan försäkring medför nämligen att ett stort antal individer kan komma att sakna sjukpenningskydd vid tillfällig sjukdom. En renodlad inkomstbortfallsförsäkring blir lätt otymplig om man i begreppet inkomst lägger betydelsen förvärvsinkomst. En försäkring som vilar på principen om ersättning vid bortfall av förvärvsinkomst behöver ofta förenas med någon form av förlängt försäkringsskydd för vissa situationer. Ett annan alternativ är att med förvärvsinkomst jämställa bortfall av annat försörjningsstöd vid sjukdom. Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro Till de grupper som förlorar sitt försörjningsstöd vid sjukdom hör arbetslösa. De som är arbetslösa uppbär ofta, men inte alltid, någon form av kontantstöd som bortfaller vid sjukdom. En inkomstbortfallsförsäkring kan tänkas omfatta även gruppen arbetslösa. Den fråga som uppkommer gäller närmast ersättningens storlek vid sjukdom. Studerande som under sjukdom fortsätter att uppbära ersättning i form av studiestöd får med en sådan här försäkringslösning inte ersättning vid sjukdom eller annan korttidsfrånvaro. Detsamma gäller den som studerar utan studiestöd. Det nuvarande försäk- ringsskyddet säkerställer att en studerande återfår sitt försäkrings- skydd om sjukdomen medför att studierna avbryts. För den som däremot inte uppfyller kraven för att få behålla sitt försäkrings- skydd vilande skulle en försäkring som grundar sig på inkomstbortfallsprincipen inte innebära någon skillnad. Detta illustrerar problemet med dagens system. Det har också från studerandehåll framkommit önskemål om försäkringslösningar för dessa och andra grupper som faller utanför systemet. Det finns såvitt utredningen har erfarit behov av en genomtänkt försäkrings- lösning för den stora grupp av studerande som saknar skydd. En särskild försäkringslösning för samtliga studerande skulle inne- bära stora fördelar såväl av rättviseskäl som administrativt. Det skulle då också vara lättare att beakta att studerandegruppen inte är en homogen grupp. I kap. 12.7 presenterar utredningen en särskild försäkringslösning för studerande. Försäkringsskyddet vid sjukdom för den som är föräldraledig och som på grund av sjukdom inte kan vårda barnet kan i en inkomstbortfallsförsäkring lösas med ett efterskydd kopplat till rätten till föräldraledighet. En inkomstförsäkring kännetecknas av att den enskilde indivi- den i regel blir garanterad ett sjukpenningskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Modellen kan kombineras med krav på inkomstbortfall. Nuvarande sjukför- säkring innehåller sådant inslag, dock utan att den har fått en systematisk utformning. Fördelen med ett sådant försäkringsskydd är att den ger individen trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro delen är att det blir svårt att bedöma finansieringens storlek och att det ställer krav på upprepade justeringar i konstruktionen. Nuvarande sjukpenningförsäkring kan – såsom den har utvecklats – närmast beskrivas som en inkomstförsäkring. En sådan försäkring kännetecknas av att den enskilde individen i regel blir garanterad ett sjukpenningsskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Sjukpenningförsäkringen kännetecknas vidare av att kraven på ett inträde är relativt lågt ställda. Enbart en avsikt att förvärvsarbeta ger rätt till inträde i försäkringen. Genom att förhålla sig på ett visst sätt kan den enskilde utan att förvärvs- arbeta eller genom begränsade förvärvsinsatser behålla det för- säkringsskydd som han eller hon har skaffat sig. Det kan med andra ord hävdas att den enskilde försäkrat sig på en viss inkomstnivå även om detta inte hindrar att det under vissa förhållanden kan uppkomma förändringar i sjukpenningskyddet. Modellen är dock inte entydig. Kraven på att försäkringen skall gälla kan kombineras med krav på inkomstbortfall. En modell som förenar inkomstbortfallsförsäkringen med inkomstförsäkringen är en vilande försäkring alternativt en försäkring som använder sig av överhoppningsbara tider. Nuvarande försäkring innehåller sådana inslag, dock utan att detta har fått en systematisk utformning. Kraven för tillhörighet till försäkringen är lågt ställda. I praktiken krävs endast en avsikt att tillträda ett utlovat arbete. Mot detta skall ställas att den försäkrade, utan att åter börja ett förvärvsarbete, kan få behålla försäkringsskyddet utan begrän- sning. För en inkomstförsäkring med generösa skyddstider bör det rimligen ställas vissa krav på att få tillhöra försäkringen. Det kan antingen ske genom att nivån på ersättningen relateras till den tid den försäkrade kvalificerat sig genom arbete eller genom att uppställa krav på viss tids arbete för rätt till ersättning. Fördelen med en inkomstförsäkring är att det ger den enskilde trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Ett försäkringsskydd som får behållas under arbetsavbrott av vitt skilda slag utgör en kombination av inkomstbortfallsförsäkring och försörjningsstöd, låt vara på en högre nivå än en grundersättning. Möjligheten att lista ett allt större antal situationer under vilka sjukpennings- skyddet kan behållas ger stor flexibilitet och medger snabb anpass- ning till nya situationer. En risk är dock att utvecklingen leder till att förmånssystemet alltmer kommer att framstå som en del av ett bidragssystem. Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro En nackdel är att det blir svårt att bedöma finansieringens stor- lek. Det kan också förväntas uppstå krav på att än fler situationer skall bedömas som skyddsvärda. Ersättningsrätten kan också utfalla olika för försäkrade vid i övrigt jämförbara situationer beroende på om han eller hon uppfyller kraven på att dels komma in i för- säkringen, dels behålla skyddet. Det kommer alltid att behövas någon form av gränsdragning och en sådan kan ofta upplevas som godtycklig och slumpmässig. Klart är att en sådan lösning bidrar till behov av upprepade justeringar i konstruktionen. Graden av komplikation ökar med varje förändring och leder till att en total rekonstruktion måste göras. En sådan lösning medför inga större förändringar för dagens skyddsgrupper, eftersom det i stort sett speglar nuvarande för- hållanden. Däremot måste man upprepat ta ställning till att ta in ytterligare grupper i skyddskretsen. I utredningens direktiv nämns också nya grupper som missgynnas i det nuvarande systemet. Utredningens kontakter med företrädare för olika organisationer och intressegrupper bekräftar också att det finns fler grupper som har beaktansvärda skäl att omfattas av skyddsbestämmelser, t.ex. personer som studerar med postdoktorala stipendier eller med ersättning från trygghetsråd/stiftelse. Valet av denna grundmodell för försäkringslösning kräver också ett ställningstagande beträffande vilken principiell utformning skyddet skall ha för de grupper som bör omfattas. Valet av utform- ningen har betydelse för vilken ersättning som skall betalas ut vid sjukdom. Det vanligaste är att SGI skyddas genom att den hålls vilande eller genom att sjukpenningrätten består även under icke förvärvsverksam tid. Fördelen med vilande SGI är att ersätt- ning vid sjukdom överensstämmer med den ersättning individen går miste om. Nackdelen är att det krävs klara regler för aktivering av en vilande SGI, vilket i sig medför avgränsningsproblem och komplicerar regelverket. Skulle däremot lösningen med sjuk- penningrätt även under icke förvärvsaktiv tid väljas innebär det risk för överkompensation för vissa grupper, vilket bidrar till ökande orättvisor och kan förmodas ge fel signaler. Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro Ett försörjningsstöd innebär att krav för att få ersättning inskränker sig till att individen saknar försörjningsförmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomstbortfall eller inkomstberäkningar saknar här betydelse. Fördelen med ett försörjningsstöd är att det är administrativt lätthanterligt och att en sådan modell garanterar att samtliga försäkrade tillförsäkras en försörjning vid förvärvshinder. Nack- delen är att en sådan modell medför stora ingrepp i den för- säkringsmässiga lösning som har valts för socialförsäkringarna i . Ett ersättningssystem som grundas på behovet av försörjning, ett försörjningsstöd, utgörs av s.k. flat-rate benefits. Krav för att få ersättning inskränker sig till att individen saknar försörjnings- förmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomst- bortfall eller inkomstberäkningar saknar här betydelse. Läggs ett sådant resonemang till grund för den framtida sjukförsäkringen kommer i stort sett alla individer i förvärvsverksam ålder att omfattas. Individen garanteras en viss mininivå för sin försörjning under vissa godtagbara förvärvshinder. Ersättningen betalas ut som ett grund- eller garantibidrag. En lösning med ett generellt försörjningsstöd utesluter med all sannolikhet möjligheten att sam- tidigt upprätthålla en inkomstförsäkring eller en inkomstbortfalls- försäkring på nuvarande nivå. Valet står således mellan ett försörj- ningsstöd eller någon av de tidigare redovisade modellerna. Det mest naturliga är att kraven för tillhörighet till försäkringen måste ställas lågt. Eventuellt kan kravet vara åldersrelaterat eller att den enskilde ställer sig till arbetsmarknadens förfogande i viss omfattning. Rätten att kvarstå i försäkringen bör vara relaterat till kravet för tillhörighet och gälla fortlöpande. I ett försörjningsstöd ligger en låg inträdeströskel och en hög utträdeströskel. Man kan emellertid också tänka sig alternativet med både en hög inträdes- och utträdeströskel. Fördelen med ett försörjningsstöd i vissa angivna situationer är att en sådan modell garanterar att samtliga försäkrade tillförsäkras en försörjning när det föreligger hinder för förvärvsarbete. Ett sådant system är vidare både administrativt lätthanterligt för och enkelt för enskilda att förutse. Med en sådan lösning blir det arbetsmarknadens parter som får ansvaret för hur Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro den enskildes standard skall kunna upprätthållas vid sjukdom. Det som då står till buds blir arbetsrättsliga försäkringslösningar för personer som har en arbetsgivare eller privaträttsliga lösningar för den som saknar arbetsgivare. Nackdelen är att ett sådant system saknar koppling mellan förmåner från och avgifter till systemet. En sådan modell medför också stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som trots allt valts för socialförsäkringarna i . Om det införs ett system med ett garanterat försörjningsstöd i vissa situationer kommer avtalsförsäkringarna att få en ökad roll för de anställda. Detta minskar möjligheterna att upprätthålla lika villkor för alla. Därmed uppstår det en risk för att socialförsäkringssystemets legitimitet hotas. Ett så avgörande ingrepp i grunderna för det svenska social- försäkringssystemet kommer också att leda till krav på föränd- ringar i regelsystemen för andra förmåner som t.ex. föräldra- försäkringen, förtidspensionen eller den framtida sjukersättningen. Konsekvenser för nuvarande grupper är att fler kommer att omfattas än men att ersättningsnivån riskerar att bli lägre för personer som saknar arbetsgivare/anställning. Som tidigare påpekats utgör de nu redovisade alternativen tanke- modeller som i mer eller mindre renodlad form kan användas som grund för ett framtida sjukpenningskydd. En tänkbar lösning presenteras i nästa avsnitt. Inkomstbortfallsförsäkring är en möjlig lösning för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. En sådan lösning tillgodoser majoritetens behov av en väl funge- rande försäkring och ansluter till den allmänt accepterade tanken om en försäkringsmässig inkomstbortfallsförsäkring. Speciallösningar får då skapas för olika grupper som faller utan- för en sådan lösning, t.ex. studerande. Under utredningsarbetets gång har olika tänkbara lösningar diskuterats. Utredningen kommer att presentera ett huvudalter- nativ i kommande slutbetänkande efter att ha tagit del av syn- punkter och argument som kommer in under remissbehandlingen. Redan nu kan det dock vara värdefullt att peka på en tänkbar lös- Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro ning för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. De redovisade grundmodellerna eller principiella lösningarna har som framgått både fördelar och nackdelar. För nuvarande skydds- grupper synes det som att en inkomstförsäkring eller ett försörj- ningsstöd skulle vara de bästa alternativen. Emellertid anser utred- ningen att det bör påpekas att skyddsgrupperna – även om de till antalet utgör ett stort antal individer – ändå är i minoritet när det gäller det totala antalet som omfattas av sjukförsäkringen. Majori- teten – – utgörs av förvärvsaktiva som löpande gene- rerar avgifter för ett försäkringsskydd som utnyttjas vid ett annat tillfälle, t.ex. vid sjukdom. För dessa personer finns det klara fördelar med en inkomstbortfallsförsäkring. De kan räkna med kompensation för sitt inkomstbortfall efter fastställda regler för beräkning. En sådan försäkring uppfyller högt ställda krav på tydlighet, överskådlighet och försäkringsmässighet. Det finns ett samband mellan avgifter och förmåner. Redan av denna anledning finns det således skäl att förorda en inkomstbortfallsförsäkring. Vidare skulle en fortsatt utveckling av nuvarande trend eller ett införande av en inkomstförsäkring eller ett försörjningsstöd riskera att hota systemets legitimitet. De lågt ställda kraven för inträdet i sjukförsäkringen och de långa skyddstiderna medför att avgiftsunderlaget successivt minskar. Ett ökande antal försäkrade som får ersättning utan att det föreligger ett bortfall av förvärvsinkomst ökar därmed belastningen på sjukförsäkrings- systemet. Utredningen bedömer att det är viktigt att det skapas balans i sjukförsäkringssystemet. Enligt utredningen sker detta bäst om principen om en inkomstbortfallsförsäkring upprätthålls och förstärks. En sådan lösning ansluter också till den allmänt accepte- rande tanken om en mer försäkringsmässig sjukförsäkring. Utredningen vill därför förorda inkomstbortfallsförsäkringen som en tänkbar lösning när det gäller det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Valet av en sådan modell bör givetvis kombineras med ett visst efterskydd som över kortare arbetsuppehåll. Det kan också komma att behövas lösningar för olika grupper som faller utanför systemet. En av de största grupperna är de studerande. I kap. 12.3 har berörts alternativet att införa en särskild försäkringslösning för studerande. En sådan försäkringslösning kan bättre anpassas till studerandes skiftande behov. Nästa avsnitt innehåller därför Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro utredningens tankar kring utformningen av en försäkringslösning för studerande. 12.7 En standardförsäkring för studerande Det finns ett behov av en särskild lösning – en standard- försäkring – för de studerande. Därför förespråkas en obliga- torisk försäkring med inkomstbaserad ersättning i kombination med en grundersättning. Försäkringen utformas som en särskild försäkringslösning och ingår i ett sammanhållet system. Den inkomstbaserade ersättningen bör grundas på kvalifika- tionstid och tidigare förvärvsinkomster. Grundersättningens nivå bör motsvara det nuvarande totalbeloppet i studiemedels- systemet. Den nya sjukpenningen för studerande börjar inte betalas ut förrän en månad förflutit av sjukfallet. Möjligheten att teckna ett tillägg i en frivillig försäkring bör övervägas. Det finns behov av en särskild lösning för studerande Som framgår av den tidigare redovisningen är gränsdragningarna inom dagens skyddssystem både godtyckliga och orättvisa. Detta får särskilt negativa effekter för studerandegruppen som helhet. Systemet är för dem oförutsägbart och otydligt. Vissa studerande faller helt utanför medan andra visserligen omfattas men kan på ett till synes omotiverat sätt förlora sitt försäkringsskydd. Det finns med andra ord ett behov av särskilda lösningar för gruppen stude- rande. Utredningen har i kap. 8.2 berört den målkonflikt som föreligger mellan olika politikområden och konstaterat att den största mål- konflikten – ur skyddssynpunkt – föreligger mellan sjukförsäk- ringen och utbildningspolitiken/studiestödsverksamheten. Det finns därför anledning att se på behovet av ekonomiskt stöd under sjukdom för studerande i det perspektivet. Om det övergripande målet skall vara att skall vara en ledande kunskapsnation är det viktigt att utformningen av skyddsreglerna tar sikte på gruppen studerande som helhet och att eventuella undantag har sin grund i överväganden inom utbildningspolitiken. Flera samverkande och av varandra oberoende faktorer kan med- föra att den enskilde studerande står utan försäkringsskydd om det Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro blir aktuellt att avbryta eller göra ett uppehåll i studierna på grund av sjukdom. Det är också avgörande för rätten till ersättning om det rör sig om ett studieavbrott eller ett studieuppehåll. Några klara regler för detta finns dock inte. I dagens system kan studerande behålla studiestödet under sjukdom men får studieskulden avskriven med anledning av sjukdom som varar . Den som avbryter sina studier slutar också att uppbära studiestöd och återtar det försäkringsskydd som gällde före studierna. För dem som haft sin SGI vilande innebär det att den före studierna gällande SGI:n åter blir aktiv. I praktiken innebär det att den som har en vilande SGI har en fördel av att avbryta sina studier medan den som inte har en vilande SGI saknar anledning att göra det. Enligt utredningen kan det ifrågasättas det rättvisa i att olika studerandegrupper har olika försäkringsskydd. Det finns således klara behov av att strama upp regelsystemet men också att se över omfattningen. Utformningen av ett nytt sjukförsäkringssystem för studerande Ett studiehinder på grund av sjukdom innebär i likhet med ett försörjningshinder ett avbräck för den enskilde. Det innebär inte bara att studietiden förlängs utan också för många att den ekonomiska planeringen går överstyr. Det är därför viktigt att det står klart för den enskilde redan när studierna påbörjas vad som gäller om dessa behöver avbrytas. Det är utredningens uppfattning att innehållet i ett nytt system bör kunna utformas med nuvarande ersättningssystem som utgångspunkt. Det nya systemet bör till skillnad från dagens system utgöra en särskild försäkringslösning och ingå i ett sammanhållet system. Gruppen studerande är inte enhetlig. För ungdomar som just avslutat sin gymnasieutbildning är situationen en annan än för den som gör ett uppehåll i förvärvsarbetet för att fortbilda sig eller skaffa en ny yrkesutbildning. För vissa grupper finns det närmast behov av ett grundskydd medan det för andra handlar om att kunna upprätthålla den standard som ett långt arbetsliv gett. Utredningen anser att det är motiverat att ett nytt sjukförsäk- ringssystem för studerande tar hänsyn till hur fast förankrad den enskilde studerande är i förvärvslivet. Skillnader i ersättnings- nivåerna för de studerande bör grundas på bl.a. sådana faktorer. Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro Det är viktigt att den som uppnått en viss levnadsstandard efter många års förvärvsarbete kan förlita sig på att kunna upprätthålla denna standard även vid kortvarig sjukdom genom en rimlig ersätt- ningsnivå. Däremot bör den som har en kortare tids förvärvsinsats bakom sig när studierna påbörjas inte kunna förvänta sig mot- svarande ersättningsnivåer. Den lösning som utredningen förespråkar består av en inkomst- baserad ersättning kombinerad med en grundersättning som utgörs av en garantinivå. En svårighet blir att avgränsa den grupp som har en stabil förankring i förvärvslivet från den som har en kortare eller tillfällig förvärvsinsats bakom sig när studierna påbörjas. Ett sätt att åstadkomma avgränsningar är att avgränsningarna integreras i beräkningsmodellen. Den inkomstbaserade ersättningen bör grundas på kvalifikationstid och tidigare förvärvsinkomster.