sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I följande avsnitt lämnas en kort redogörelse för hur kronofogde- myndigheternas arbetsuppgifter organiserats i några EU-stater och i . Texten är med förlagets, för Vidareut- bildning av Jurister, ) medgi- vande hämtad från artikel i 4:00.1 Artikeln återges i stort sett oförändrad med undantag för vissa redaktionella förändringar, där bl.a. inledningen och redogörelser för den svenska ordningen tagits bort, förkortningar skrivits ut och numreringen på de olika avsnitten ändrats. Beträffande källor hän- visas till den käll- och litteraturförteckning som återfinns i artikeln. Av artikeln framgår att det inte finns något annat land än som valt att organisatoriskt lägga så många olika arbetsuppgifter på en och samma myndighet. Om vi begränsar oss till att enbart tala om verkställighet och borgenärsrollen är det endast som har en modell som till viss del motsvarar den svenska modellen. Även i är det en myndighet som verkställer betalningsför- pliktelser för såväl privat- som offentligrättsliga anspråk. Efter en översiktlig beskrivning av huvuddragen beträffande orga- nisation och arbetsuppgifter för några europeiska stater inom verk- ställighets- och indrivningsområdena görs en jämförelse med den svenska organisationen. Sedan kommenteras fastighetsexekution. I den följande framställningen avses med orden verkställighet och indrivning vidtagandet av exekutivt tvång med stöd av utsök- ningslagstiftning respektive de åtgärder en enskild borgenär eller 1 , Hur är kronofogdemyndighetens arbetsuppgifter organiserade i några EU-stater och i ?, Ny Juridik 4:00 s. 51–68. det allmännas borgenärsrepresentant med stöd av lag kan vidta för att få betalt för sin fordran eller genom att begära verkställighet för utmätning eller säkerställande av gäldenärens tillgångar. Vid en internationell jämförelse framgår att det finns påfallande många olika nationella organisatoriska lösningar och fördelningar av arbetsuppgifter när det gäller verkställighet och indrivning av betalningsförpliktelser för privat- och offentligrättsliga fordringar. En internationell jämförelse med några andra rättstillämpande myndigheters organisationer, t.ex. polis- och skattemyndigheter, visar även att den organisatoriska bilden framstår som jämförelsevis mer svåröverskådlig inom verkställighets- och indrivningsområ- dena. För att illustrera några olika organisatoriska lösningar och för- delningen av arbetsuppgifter inom verkställighets- och indriv- ningsområdena följer här en genomgång av några europeiska stater. Verkställighet och indrivning av betalningsförpliktelser för ford- ringar fullgörs i av flera olika myndigheter, främst bero- ende på vilka slags fordringar som skall verkställas eller drivas in. Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga ford- ringar sker, på ansökan från enskilda borgenärer, på uppdrag av fogedretten som utgör en avdelning av byretten. Fogedretten mot- svaras närmast av tingsrätt i särskild utsökningssammansättning. Huvudman för by- och fogedretterna är justitieministeriet. Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter sker hos skatte- myndigheterna, told- og skatteregioner (skattefogdar) och kom- munernas skatteförvaltningar (pantefogdar). De kommunala skatteförvaltningarna ansvarar för indrivning av personliga skatter, arbetsmarknadsbidrag och andra kommunala fordringar och de regionala told- og skatteregionerna för företagarskatter. Skattein- drivningen leds av Told- og , som närmast motsvaras av Riks- skatteverket, under huvudmannaskap av skatteministeriet. Betalningsförpliktelser för böter och viten, m.m. drivs in av de lokala politimästardistrikten. Huvudman för denna verksamhet är justitieministeriet. Studielån och TV-avgifter drivs in av hypoteksbanken, som är ett statligt organ. Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga ford- ringar sker i vissa fall genom av vid grevskapsdomstolarna, County Courts, anställda exekutiva tjänstemän, bailiffs. I denna egenskap lyder de under justitieministeriet, . Dessa bailiffs har även andra arbetsuppgifter än utmätningar, t.ex. att eskortera fångar och delge handlingar. Till skillnad från proceduren vid County Court sköts verkstäl- ligheten av High Court-domar inte av tjänstemän knutna till själva domstolen, utan av en separat organisation. Ansökningar om verk- ställighet av High Court-domar lämnas till en under-sheriff, som är ansvarig för verksamheten inom ett distrikt. Han har en sheriffs officer till sitt förfogande, som förestår den dagliga verksamheten i distriktet, med hjälp av underställda bailiffs. De senare skall inte förväxlas med de i County Court anställda bailiffs. Samtliga dessa befattningshavare i distriktet är underställda en high sheriff, som utnämns i taget av drottningen. High sheriff är ansvarig för under-sheriffens exekutionsverksamhet. Under-sheriffen tillsätts i sin tur av distriktets high sheriff. High sheriff och under- sheriff är inte statsanställda tjänstemän, utan dessa befattningar utövas i privat verksamhet av egna företagare, i regel av advokater. Organisa- tionen finansieras genom en del av de medel som inflyter till verksam- heten efter vidtagna verkställighetsåtgärder. Det finns även en ytterligare kategori av bailiffs, private bailiffs. De driver in bl.a. hyror, allmänna avgifter och böter genom ett sär- skilt förfarande, distress procedure, som ligger utanför domsto- larna. Det råder i princip etableringsfrihet för private bailiffs. Det saknas en samordnad uppbörd och indrivning av olika skat- ter och avgifter i . En myndighet, Customs and Excise, har bl.a. ansvaret för indrivning av mervärdesskatt, tullavgifter samt punktskatter på tobak, alkohol och oljeprodukter. En annan myndighet, Inland Revenue, driver in inkomstskatt, bolagsskatt, arvsskatt, stämpelavgifter och vissa andra skatter. Förutom indriv- ning genom utmätningsförfarande har Customs and Excise och Inland Revenue möjlighet att välja indrivning genom olika slags domstolsförfaranden. Indrivning av socialförsäkringsavgifter handläggs av . Transportdepartementet har ansvaret för uppbörd av fordonsskatter och kommunerna har en egen organisation för indrivning av kommunala pålagor. Det kan noteras att , liksom , har ett från skiljaktigt verkställighetssystem. Ansökan om verkställighet av betalningsförpliktelser för privat- rättsliga fordringar och offentligrättsliga fordringar, t.ex. skatter, görs till häradsämbetena, utsökningsavdelningarna, och i några större städer till exekutionsverken. De tvångsverkställighetsåtgär- der som följer av finska utsökningslagen får enbart vidtas av utsök- ningsmännen vid häradsämbetena och exekutionsverken. Huvud- man för häradsämbetena och exekutionsverken är justitieministe- riet. Länsskatteverken svarar utöver beskattning även för bl.a. skatte- uppbörd och indrivning av skatter. Länsskatteverken skall, med vissa undantag, överlämna skatter och avgifter som inte betalts för verkställighet till häradsämbetena och exekutions- verken. Länsskatteverken har dock rätt att behålla de indrivnings- ärenden som kan bli föremål för specialindrivningsåtgärder. Sådana åtgärder kan bl.a. avse klarläggande av den skattskyldiges betal- ningsförmåga och det mest ändamålsenliga indrivningssättet, vidta- gande av betalningsarrangemang, ansökan om att försätta den skattskyldige i konkurs, föra talan i konkurs, vid fusion, vid exeku- tiv auktion på fastighet, vid offentlig stämning, i fråga om företags saneringsförfarande och skuldsanering för privatpersoner, delta i konkursförvaltning, inleda nödvändiga rättegångar, vidta säkrings- åtgärder, begära och ge internationell handräckning och ge uppgif- ter om obetalda skatter för publicering. Länsskatteverken leds av skattestyrelsen, som närmast motsvaras av , under huvudmannaskap av finansministeriet. Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga ford- ringar, på ansökan från enskilda borgenärer, utförs av fristående privatpraktiserande utmätningsmän, huissiers de . En huis- sier de är en jurist, som utövar sitt yrke i privat verksamhet i lokala distrikt, och som primärt är specialiserad på verkställighet av betalningsförpliktelser. En hussier de arbetar även med många andra arbetsupp- gifter, med varierande inriktning. Några exempel på sådana arbets- uppgifter är utförandet av delgivningsuppdrag, avhysningsförrätt- ningar, beskrivningar (cahier des charges) på uppdrag av borgenärer inför förestående tvångsförsäljning av fastigheter och lägenheter, bevisupptagning i form av besiktningar (constats) på uppdrag av domstol och privatpersoner, kontroll av lotterier och övervakning av val till styrelser för olika organisationer och i vissa fall även övervakning av kommunala val. En huissier de utnämns av presidenten och hans yrkesut- övning är offentligrättsligt reglerad. Huvudman för de som utövar yrket som huissier de är justitieministeriet. Indrivningen av statens fordringar sker däremot av statliga in- drivningsmyndigheter, trésors publics, med statsanställda utmät- ningsmän, huissiers du trésor. Huissiers du trésor driver in skatter, böter och avgifter och administreras av inspection générale de finance. Indrivning av skatter sker genom skattemyndigheternas organi- sation. I regionerna finns lokala kontor, trésoreries, för uppbörd och indrivning. Indrivning av skatter sköts av särskilda exekutiva tjänstemän vid de skattekontor som svarar för uppbörd och indriv- ning, receveurs principal des impôts. utövar statens borgenärsfunktion. Skattemyndigheterna kan lämna upp- drag för verkställighet av skatter och andra offentligrättsliga ford- ringar till huissiers de . Verkställigheten är i sådana fall begränsad till genomförandet av själva utmätningsförrättningen och enbart till utmätning av lös egendom. Huvudman för skatte- myndigheterna är finansministeriet. Några andra stater som liknar den franska modellen, när det gäller huvuddragen av hur arbetsuppgifterna är organiserade, är , och . Betalningsförpliktelser för privaträttsliga fordringar verkställs, på ansökan från enskilda borgenärer, genom lensmansorganisationen. Lensmans huvuduppgift är att vara polischef i sitt distrikt. Lens- man har dock även en rad andra uppgifter av varierande slag. Lens- mannen verkställer främst betalningsförpliktelser i enskilda mål men erhåller även indrivningsuppdrag avseende skatter och avgifter från skattefogdar och kemnerkontor. Lensmannen är ordinarie namnsman (exekutor), vilket närmast är jämförbart med utmätningsman. Därutöver finns det s.k. saer- namnsmenn, vilka kan vara skattefogdar eller kommunekasserer. De senare har en slags fullmakt eller delegation att verkställa. Till lensmannens övriga arbetsuppgifter kan t.ex. höra att vara publicus, sköta organisationen vid allmänna val, uppträda som skiftesrett och i den egenskapen upprätta bouppteckning vid dödsfall och i konkurser. Lensmannens arbetsuppgifter liknar del- vis de som tidigare utfördes i av landsfiskalen. Huvudman för lensmannsorganisationen är justitieministeriet. Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter kan ske genom skattefogden och kemneren/kommunekassereren. I varje län (fylke) finns en skattefogde, vars väsentliga arbetsuppgift består i att kräva in mervärdesskatt, punktskatter och gåvo- och arvsskatt. Indrivningsuppdrag för sådana skattefordringar kan lämnas av skattefogden till lensmannen. Under skattefogdarna lyder kemne- ren/kommunekassererna, som är kommunalt anställda exekutorer. Dessa driver in skatter och avgifter för stat och kommun och har också befogenhet att ansöka om gäldenärens försättande i konkurs. Kemneren/kommunekasseren har även andra arbetsuppgifter, t.ex. att vara ekonomichef i staden/kommunen. Verksamheten leds av skattedirektoratet under huvudmannaskap av finansministeriet. administrerar centralt indrivning av obetalda krav från landets polismyndigheter. Huvudman för verk- samheten är finansministeriet. Verkställighet av betalningsförpliktelser för privaträttsliga ford- ringar, på ansökan av en enskild borgenär, sker genom vid domstol anställda, särskilda utmätningsmän, Gerichtsvollzieher, när det gäller lös egendom. De har en egen kontorsorganisation men är anställda av delstaternas justitieminister. De avlönas bl.a. genom viss provision av vad de driver in. Utmätning av fast egendom, fordringar och andra rättigheter görs av en särskild avdelning hos Amtsgericht, Vollstreckungsgericht. Löneutmätning kan också äga rum i enskilda mål och beslutas då av Vollstreckungsgericht. Huvudman för domstolarna och de särskilda utmätningsmännen, Gerichtsvollzieher, är delstaternas justitieministerier. Indrivning av betalningsförpliktelser för offentligrättsliga ford- ringar sker genom en särskild organisation inom de lokala skatte- myndigheterna, . I finns ett stort antal Finanzämter inom delstaterna, som bl.a. driver in olika slags skatter. De kronofogdar som bl.a. driver in skatter är knutna till delstaternas finansministerier. Bundesamt für Finanzen, som närmast motsvaras av , leder delstaternas skattemyndigheter under huvudmannaskap av det federala finans- ministeriet. En stat som liknar den tyska modellen, när det gäller huvud- dragen av hur arbetsuppgifterna är organiserade, är . jämfört med några andra europeiska stater Det finns skillnader när det gäller andra europeiska staters sätt att organisera verkställighetsuppgifterna jämfört med . Det gäller även uppgiften att företräda det allmänna som borgenärsre- presentant, när gäldenären inte frivilligt betalt sin offentligrättsliga skuld, vid indrivning av t.ex. skatteskulder. En skillnad är att verkställighet av betalningsförpliktelser för pri- vaträttsliga fordringar i regel i andra europeiska stater sker åtskilt från indrivningen av betalningsförpliktelser för skatter. Verkställighet av privaträttsliga betalningsförpliktelser sker i , , och genom Huissier de , i genom lensmansorganisationen och i och genom särskilda utsökningsmän anställda vid domstolarna. I vissa europeiska stater förutsätter dock den faktiska verkstäl- ligheten av en betalningsförpliktelse för en privaträttslig fordran, till skillnad från t.ex. i , att domstol i viss omfattning även medverkar genom att fatta beslut under själva verkställighetsförfa- randet. Detta är bl.a. fallet i , och . Verkställighet av betalningsförpliktelser för skatter sker i regel i andra europeiska stater genom skattemyndigheternas organisatio- ner. En annan skillnad är att uppgiften att företräda det allmänna som borgenärsrepresentant när gäldenären inte frivilligt betalar sin skuld, t.ex. skatteskulder, i regel i andra europeiska stater utförs genom skattemyndigheternas organisationer som en del i det totala uppbördsförfarandet. Till skillnad från i finns det dock i ett delat ansvar för indrivning av skatter då den kan ske både genom läns- skattemyndigheterna och genom häradsämbetena/exekutionsverken. I både och sker emellertid verkställigheten för betalningsförpliktelser för både privat- och offentligrättsliga ford- ringar vid en myndighet, kronofogdemyndigheten respektive härads- ämbetena/exekutionsverken. Ansvaret för utövningen av exekutivt tvång vid verkställighet enligt de nationella utsökningslagstiftning- arna ligger på dessa myndigheter. Flera europeiska indrivnings- och verkställighetsorganisationer utanför liknar, mer eller mindre, den franska modellen, t.ex. , och eller den tyska modellen, t.ex. . I den franska modellen sker verkställighet av betalningsför- pliktelser för privaträttsliga fordringar genom en Huissier de Jus- tice, som utövar sitt yrke i privat verksamhet. Indrivning av betal- ningsförpliktelser för skatter sker genom skattemyndigheterna. I den tyska modellen sker verkställighet av betalningsförplik- telser för privaträttsliga fordringar genom vid domstol anställda utsökningsmän. Indrivning av betalningsförpliktelser för skatter sker genom skattemyndigheterna. I den tyska modellen arbetar statstjänstemän med samtliga indrivnings- och verkställighetsupp- drag. I ligger ansvaret för fastighetsexekution på kronofogde- myndigheten. I många andra EU-stater är det vanligt att fastighets- exekution äger rum under, mer eller mindre aktiv, ledning och medverkan av domstol. Ansvaret för uppgiften att fatta beslut i summarisk process ligger i samtliga EU-stater, utom i , på domstol. Detta förhållande får indirekt sin bekräftelse genom att Brysselkonventionen, som i princip även omfattar anspråk som prövats i summarisk process, förutsätter att saken skall avgöras eller har avgjorts av en domstol. Samtliga EU-stater har, i olika skeden, tillträtt konventionen efter att de blivit medlemmar av EU. Med uttrycket domstol i Brys- selkonventionens bemärkelse avses också kronofogdemyndigheten när det gäller summarisk process i mål om betalningsföreläggande och handräckning. I handläggs den summariska processen i ett forliksråd, som finns i varje kommun. är en lekmannadomstol med tre medlemmar och har rätt att döma i mål där parterna är överens oavsett beloppets storlek. Om parterna inte är överens måste sökanden vända sig till den herredsrett eller byrett, till vilken svaranden hör. Uppgiften att utöva tillsyn över förvaltningen i ett konkursförfa- rande har organiserats på varierande sätt i olika stater. I flera europeiska stater utövas tillsynen över konkursförvalt- ningen under, mer eller mindre aktiv, ledning och medverkan av domstol. Konkurstillsyn utövas av domstol i , , , , , , , , , , och . Borgenärernas möjligheter att utöva inflytande under konkursförvaltningen varie- rar i olika stater. I t.ex. och kan borgenärerna ge- nom en borgenärsförsamling ibland utöva ett betydande inflytande över konkursförvaltningen. I övervakar konkursombudsmannen förvaltningen av konkursbon. är en oberoende myndighet som är organisatoriskt anknuten till justitieministeriet. Till om- budsmannens arbetsuppgifter hör bl.a. att följa verksamheten i konkursbon samt genom initiativ, råd och anvisningar främja och utveckla god boförvaltningssed, övervaka att ett konkursbo sköts enligt lag och god boförvaltningssed och att boförvaltarna sköter sitt uppdrag på behörigt sätt, vid behov sörja för att gäldenärens räkenskaper och verksamhet granskas samt vidta nödvändiga åtgär- der då han fått kännedom om försummelser och missbruk eller andra omständigheter som kräver rättelse. har också befogenheter att utföra inspektioner rörande gäldenärens och konkursbons verksamhet. Ombudsmannen har även samma rätt som gäldenären eller konkursboet att få uppgifter om dessas verksamhet och ekonomiska situation. Uppgiften att besluta om skuldsanering, på ansökan av en gäldenär som är fysisk person, har organiserats på varierande sätt i olika stater. Efter en översiktlig beskrivning av huvuddragen beträffande organisation och arbetsuppgifter för några europeiska stater inom skuldsaneringsområdet görs en jämförelse med den svenska organi- sationen. Förfaranden, som delvis är mycket olika, men som liknar och har samma syfte som det svenska skuldsaneringsförfarandet finns även, för gäldenärer som är fysiska personer, i några andra europeiska stater: , , , , och . I inger gäldenären sin ansökan om skuldsanering till skifteretten som utgör en avdelning av byretten. Om skifteretten beslutar att inleda skuldsanering utser domstolen en rättens med- hjälpare, i regel en advokat, för det fortsatta förfarandet. Skifteret- tens beslut om skuldsanering kan överklagas till landsretten. I kan en ansökan om utfärdandet av en administration order ges in av gäldenären till lokala domstolar, County Courts (grevskapsdomstolar), vilket kan ge viss möjlighet till skuldsane- ring utom konkurs. Ansökningar om administration orders är dock relativt ovanligt i . Den finska lagstiftningen medger att gäldenären själv ansöker om skuldsanering hos allmän underrätt, dvs. Om tingsrät- ten beslutar att inleda skuldsanering kan domstolen förordna en utredare för att utarbeta ett förslag till betalningsprogram och för att förhandla med gäldenären och borgenärerna. Utmätningsmän- nen (kronofogdarna) förordnas som utredare. Utredningsuppdragen utförs då inte som ett tjänsteåliggande. När utredaren har fullgjort sitt uppdrag eller om utredningen ändå är komplett, tar domstolen ställning till om det föreslagna betalnings- programmet skall fastställas. I kan, på initiativ av gäldenären, ett frivilligt ackordsför- farande inledas inför en commission administrative, som finns i varje län (département) för att försöka åstadkomma en uppgö- relse mellan gäldenären och hans huvudborgenärer. Kommissionen är sammansatt av tjänstemän från olika myndigheter och av repre- sentanter från några intressesammanslutningar. Om det frivilliga ackordsförfarandet misslyckas kan i stället ett skuldsaneringsförfa- rande inledas vid domstol, Tribunal d´instance. Om en frivillig uppgörelse om skuldsanering inte går att åstadkomma i domstolen kan den fatta ett tvingande beslut om skuldsanering. Först efter det att gäldenären själv försökt nå en uppgörelse med sina borgenärer kan han ansöka om skuldsanering hos namsmannen (utmätningsmannen). Namsmannen har en allmän utredningsskyl- dighet och skyldighet att vägleda gäldenären under skuldsane- ringsförfarandet. Namsmannen kan även forordna en medhjälpare under förfarandet, t.ex. en advokat, revisor eller annan ekonom. Namsmannen kan avslå en ansökan om skuldsanering, men har inte rätt att själv besluta om skuldsanering. När namsmannen anser att ärendet är tillräckligt utrett överlämnas det till namsretten, som närmast motsvaras av tingsrätt i särskild utsökningssammansätt- ning, för beslut. Om namsretten beslutar att inleda skuldsanering kan en frivillig uppgörelse träffas hos namsmannen. Om borgenä- rerna motsätter sig förslaget kan namsretten besluta om tvingande skuldsanering. I kan en gäldenär, utan krav på samtycke från borgenä- rernas sida, ansöka om skuldbefrielse (Restschuldbefreiung) efter konkurs till en domstol, Insolvenzgericht. Reglerna om sådan skuldbefrielse kan sägas vara en kombination av skuldbefrielse efter konkurs och ett fristående konkursinstitut. Ansökan kan inges till domstolen i samband med konkursansökan eller . jämfört med några andra europeiska stater I flera europeiska stater beslutar domstolar om frivillig skuldsane- ring. Vid sin genomgång har inte funnit någon annan europeisk stat, som i likhet med , valt att lägga ansva- ret för beslut om frivillig skuldsanering på en myndighet. I samtliga europeiska stater som omfattas av framställningen fattas beslut om tvingande skuldsanering av domstol. Fr.o.m. avses en ny organisation av skatteför- valtningen träda i kraft. De nuvarande tio skattemyndigheterna och föreslås avvecklade. I stället avses en ny för hela landet gemensam skattemyndighet, , bildas (prop. 2002/03:99). Propositionen grundas på förslag i departements- promemorian (Ds 2002:15) Det nya , som i sin tur är en bearbetning av en inom upprättad rapport (RSV Rapport 2001:11) En ny skattemyndighet. Den nuvarande organisationen med tio skattemyndigheter och en central förvaltningsmyndighet är relativt ny; den trädde i kraft . Den har trots detta uppfattats som stelbent, och de kvarvarande myndighetsgränserna mellan regionerna och mellan regionerna och har ansetts utgöra ett hinder för att skatteförvaltningens resurser skall kunna tas till vara på ett optimalt sätt och även begränsa möjligheterna till effektiv kompetensutveckling. I propositionen påpekas att myndighetsgränserna inom skatte- förvaltningen numera i stort sett inte fyller något egentligt behov från verksamhetssynpunkt annat än när det gäller ansvarsfördel- ningen. Tvärtom utgör de administrativa gränserna och därav följande formalia ett hinder för en rationell verksamhet (prop. 2002/03:99 s. 212). Som fördelar med att slopa myndighetsgrän- serna inom skatteförvaltningen nämns i propositionen följande. Formerna för ledning och styrning kan utvecklas. Möjligheterna till koncentration och specialisering ökar inom administrationsområdet. Det blir lättare att ta hänsyn till befolknings- och näringslivs- förändringar.