sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Jag föreslår alltså att det i införs regler som gör det möjligt för att besluta om undan- tag från bestämmelsen att advokater inte får tjänstgöra som domare eller ha annan anställning vid en domstol. Mitt förslag: Regeringens domarutnämningar bör grundas på förslag från en myndighet i vilken domare har ett avgörande in- flytande. Förslaget rör inte de s.k. kallelsetjänsterna. Mina överväganden beträffande rekryteringen av framtidens doma- re medför enligt min mening att också den nuvarande organi- sationen för beredning av ärenden om domarutnämningar liksom förfarandet vid nyrekrytering behöver ses över. Som jag redan påpekat har jag i mina överväganden att utgå från att regeringen även fortsättningsvis skall utnämna ordinarie domare. En annan utgångspunkt är att domarutnämningarna skall grundas på ett ansökningsförfarande dock inte såvitt avser de s.k. kallelsetjänsterna. ministerråd antog 1994 en rekommendation om domarnas oberoende, effektivitet och roll (rekommendation R (94) 12). I punkt 2 C av rekommendationen sägs att den myndighet som är behörig att fatta beslut om urval av domare och deras karriär bör vara oberoende av regering och förvaltning. Till skydd för detta oberoende bör reglerna garantera att organets medlemmar har valts av domstolsväsendet och att myndigheten själv bestämmer sin arbetsordning. I de fall där konstitutionella eller rättsliga be- stämmelser och traditioner medger att domare utnämns av rege- ringen måste det finnas garantier för att utnämningsförfarandet är klart och tydligt och i praktiken oberoende. Enligt min mening tillgodoser vårt nuvarande system för domar- utnämningar de krav som ställs i rekommendationen. TFN är en självständig myndighet och därmed följer att regeringen enligt 11 kap. 7 § regeringsformen inte får bestämma hur de enskilda utnämningsärenden som behandlas i nämnden skall avgöras. Nämndens oberoende ställning garanteras också genom att i nämn- den huvudsakligen ingår domare. Jag anser inte att mitt förslag om en öppen domarrekrytering påkallar att avsteg görs från den principiella ordning som hitintills gällt vid domarutnämningar. Med en sådan rekrytering blir behovet av ett särskilt organ för beredning av ärenden om utnämning av domare också än mer framträdande än det är . Även fortsätt- ningsvis bör alltså regeringens formella beslut om domarutnäm- ningar grundas på förslag från en myndighet i vilken domare har ett avgörande inflytande vid behandlingen av utnämningsärenden. Genom en sådan ordning garanteras inte bara domarnas själv- ständighet och domstolarnas oavhängiga roll och ställning i vårt demokratiska rättssystem. Den är också ägnad att skapa ett för- troende hos allmänheten och rättsväsendets aktörer för att domar- utnämningarna inte påverkas av ovidkommande hänsyn. Den fråga som närmast aktualiseras av mitt förslag om en öppen domarrekrytering blir därmed beredningsorganets sammansättning och förfarandet hos organet. Under de som TFN har varit verksam har förfarandet och nämndens sammansättning i stort sett varit densamma. Med den ordning som gäller och som kännetecknas av att nästan uteslutande personer med domarutbildning kommer i fråga för domaranställningar har TFN:s beredningsarbete varit av stort värde för regeringens beslut i utnämningsärenden. Detta visas inte minst av att regeringen nästan helt har följt TFN:s förslag. Vid rekrytering av domare måste målet självfallet vara att en så skicklig och för yrket lämplig person som möjligt skall kunna an- ställas. Det förfarande som skall föregå en rekrytering liksom sammansättningen av och arbetsuppgifterna för det organ som har till uppgift att bereda anställningsärenden måste utformas så att detta mål kan nås. Rekryteringen av skickliga och för domaryrket lämpliga jurister ställer särskilda krav på kompetensen och arbetssättet hos det organ som skall bereda domarutnämningar. Dessa krav kommer att öka om domarna i fortsättningen inte nästan uteslutande skall rekryteras bland jurister som är eller varit verksamma inom dom- stolsväsendet. Vidare kommer arbetsuppgifterna att bli mer be- tungande och kraven på förfarandet i övrigt inför nyrekryteringar att öka. Jag är övertygad om att den nämnd som skall bereda domar- anställningar i ett system utan en domarkarriär kommer att behöva arbeta på ett mera aktivt och flexibelt sätt än dagens TFN. Som jag återkommer till senare kommer arbetet vidare att kräva större insatser från ledamöterna i nämnden. TFN har 11 ledamöter. Jag tror inte att en nämnd med så många ledamöter kan fungera på ett tillfredsställande sätt med de nya krav som kommer att ställas på beredningsarbetet. Det kan för övrigt knappast vara realistiskt att tänka sig att så många ledamöter, ofta med krävande uppgifter i sitt dagliga arbete, skall kunna avsätta den tid som kommer att krävas i den nya nämnden. Nämnden kommer vidare att behöva arbeta snabbare än och det är enligt min mening inte möjligt om den är för stor. En annan omständighet som bör vägas in är att det för nämndens trovärdighet och acceptans i domstolarna och i samhället i övrigt är viktigt att nämndens avgöranden så långt som möjligt är eniga och att de faktorer som läggs till grund för nämndens bedömningar av sökande är enhetliga och inte växlar i tyngd . Möjlig- heterna att nå samsyn i dessa frågor ökar om nämnden inte är allt för stor. I sammanhanget vill jag också peka på att sammansättningen av ledamöter i TFN bl.a. bygger på tanken att nämndens ledamöter skall ha kunskaper om flertalet av de sökande och referensgivarna. Med nuvarande ordning där de allra flesta sökande har en likartad yrkesbakgrund är detta synsätt kanske berättigat. Vid en bredare och mera allsidig rekrytering till domaryrket kan det knappast uppställas några krav på att ledamöterna i beredningsorganet skall ha motsvarande kunskaper och frågan är om det ens är önskvärt att personkännedom skall spela en framträdande roll. Min uppfattning är alltså att sammansättningen av och arbets- sättet hos det organ som skall bereda domaranställningar måste ses över vid en öppen domarrekrytering. I det följande väljer jag att först ta upp frågan om beredningsorganets sammansättning m.m. för att därefter diskutera själva rekryteringsförfarandet. 5.2.5En ny av domaranställningar Mina förslag: () bör ersättas av en ny nämnd. I den nya nämnden, som kan ges namnet , bör ingå fyra domare, två advokater, en representant för allmän- heten samt generaldirektören i . Varje ledamot skall ha en personlig ersättare. Representanten för allmänheten skall ha två ersättare. Regeringen skall förordna domarledamöterna och advokat- ledamöterna. Representanterna för allmänheten skall utses av chefsjustitieombudsmannen, i samråd med de övriga justitieom- budsmännen. bör nominera advokatledamöterna. En särskild nomineringsgrupp som består av en majoritet av domare bör nominera domarledamöterna. ledamöter och ersättare bör förordnas . Det bör inte vara möjligt med omförordnanden av vare sig ledamöter eller ersättare. Med hänsyn till domarnas konstitutionella särställning bör bestämmelser om nämndens sammansättning och utseende av ledamöter och ersättare tas in i en särskild lag om domarutnäm- ningar. I den lagen bör också tas in grundläggande regler om nämndens arbetsuppgifter. Regeringen bör i lagen ges möjlighet att uppdra åt att även handlägga övriga uppgifter som TFN har . bör ha ett eget kansli som bör vara en del av myndigheten. I betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) har föreslagits att en särskild förslagsnämnd skall inrättas för beredning av anställningar som justitieråd och regeringsråd, presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter, lagmän i de tre största tingsrätterna resp. länsrätterna och ordförande i de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Till denna skall knytas ett sekretariat bestående av domare eller f.d. domare. I nämnden föreslås ingå sju ledamöter, varav fyra skall vara domare, en advokat och två representera allmänheten. De två sistnämnda skall utses av , medan övriga skall utses av regeringen varav två på förslag av respektive Regerings- rätten och två på förslag av hovrätts- och kammarrättspresiden- terna. Advokaten skall nomineras av . Det framhålls i betänkandet att den särskilda förslagsnämnden till en början bör verka parallellt med TFN men att det är naturligt att beredningen av domarutnämningar sköts av ett organ, som skulle kunna uppträda i olika sammansättningar. Även jag anser att det kan vara naturligt med ett organ för beredning av samtliga domaranställningar. I avvaktan på stats- makternas ställningstagande till förslagen i det nämnda betän- kandet har jag emellertid att utgå från gällande ordning, nämligen att anställningarna av de högsta domarna inte skall beredas i ett särskilt organ. När den statliga arbetsrätten reformerades under mitten av 1990- talet avskaffades tjänstebegreppet. Jag anser av bland annat det skälet att ett nytt organ för beredning av domaranställningar inte bör behålla den nuvarande nämndens namn. Den nya nämnden kan ges namnet . Frågan är då vilka som skall ingå i en ny nämnd och hur de bör utses. En oberoende förslagsnämnd bör enligt min mening bestå av domare och därutöver några andra ledamöter. Vid sidan av riks- dagen och regeringen har domstolarna en särställning i konstitu- tionellt hänseende. Detta bör markeras genom sammansättningen av nämnden. Att representanter för domstolarna får ett betydande inflytande på verksamheten i nämnden ligger också i linje med rekommendation. Ett antal ledamöter i nämnden bör alltså vara domare. Också de som varit domare bör kunna komma i fråga som ledamöter i nämnden. När det gäller de domaranställningar som omfattas av mitt upp- drag kan det i och för sig vara tänkbart att beredningsorganet ges en sammansättning med företrädare för det allmänna intresset såsom skisserats i det nämna betänkandet. De omständigheter som motiverat förslaget om att representan- ter för allmänheten skall ingå i ett beredningsorgan beträffande de högsta domarna gör sig inte gällande med samma styrka vid ut- nämningar av domare i rådsklassen, chefsrådmän och flertalet lag- män i tingsrätterna och länsrätterna. Några allmänna representanter har hitintills inte heller ansetts nödvändiga i TFN. Till detta kommer att resultatet av nämndens verksamhet ytterst granskas och prövas av regeringen och vilket enligt min mening innebär att representanter för allmänheten inte är påkallade. En omständighet som däremot talar för att det allmänna intresset bör vara representerat i nämnden är att tilltron till nämndens arbete kan komma att öka hos allmänheten. En sådan representation kan ge nämndens arbete legitimitet och markera att det inte är fråga om en intern angelägenhet för domarkåren och rättsväsendet i övrigt. Det kan också ligga ett egenvärde i någon form av insyn i nämndens arbete från allmänheten. Behovet av en sådan insyn framstår som särskilt påkallat om förfarandet i nämnden som jag redan förut- skickat behöver kunna omgärdas med en viss förtrolighet av hän- syn till de sökande. Jag har därför stannat för att allmänheten bör representeras i företräda medborgerliga synpunk- ter. De personer som då bör komma ifråga bör inte i första hand sökas bland jurister utan bland personer som anses allmänt dugliga och omdömesgilla och som av denna anledning åtnjuter högt anseende i samhället. Det kan t.ex. vara personer från näringslivet eller föreningslivet eller också framstående samhällsdebattörer. All- mänrepresentanter kan även hämtas från den akademiska världen, exempelvis statsvetare eller beteendevetare. När det gäller andra ledamöter utanför domarkretsen upp- kommer frågan om såsom fallet är med TFN bör vara representerat. är en myndighet som enligt sin instruktion har att utföra vissa uppgifter för domstolarna. I verkets uppgifter ligger inte frågor som rör den strikt dömande verksam- heten. har till skillnad från andra centralmyndig- heter inte någon möjlighet att styra kärnverksamheten, dvs. den dömande verksamheten. Ett deltagande i en förslagsnämnd inne- fattar bedömningar av en sökandes skicklighet som domare och därmed också hans eventuella framtida domarverksamhet. Från denna utgångspunkt kan det ifrågasättas om bör delta i urvalet av domare. I den andra vågskålen behöver läggas att verkets kunskaper om och erfarenheter från domstolsväsendet är av värde för nämndens arbete. Det finns all anledning för nämnden att kunna ta till vara dessa kunskaper och erfarenheter vid beredningen av domaranställningar. Inte minst för planeringen av utbildnings- insatser och andra praktiska frågor i samband med anställningarna är det vidare av stort värde att verket är representerat. Vid en avväg- ning har jag stannat för att generaldirektör bör ingå i nämnden. Enligt gällande kollektivavtal skall de fackliga organisationerna innan myndighet avgör ärende om vem som skall få viss anställning eller om förord eller förslag till anställning informeras av myn- digheten om det tilltänkta beslutet. har efter informationen på sig att påkalla förhandling innan frågan avgörs. I ärenden om anställning av domare fullgörs informationsskyl- digheten enligt avtalet genom att de två stora arbetstagarorganisa- tionerna är representerade i TFN. När det gäller chefsbefattningar finns det en primär förhand- lingsskyldighet. Denna skyldighet tillgodoses genom att anställningarna blir föremål för ett särskilt förfarande i där berörda arbetstagarorganisationer på visst sätt ges möjlighet till medbestämmande. Jag anser att den nuvarande fackliga representationen i själva nämnden kan vara motiverad när nästan alla domare som rekryteras har i huvudsak samma yrkeserfarenheter, nämligen tjänstgöring inom domstolsväsendet eventuellt kompletterad med erfarenheter från arbete i , och hos andra statliga arbetsgivare. De fackliga organisationerna med sina erfarenheter tillför värdefulla synpunkter i ärendena. Med mitt förslag till rekry- tering ter det dock inte lika självklart som att informa- tionsskyldigheten skall fullgöras genom att arbetstagarorganisa- tionerna är representerade i nämnden. Det kan vidare ifrågasättas från principiella utgångspunkter huruvida inte domarnas självständiga ställning bör markeras genom att arbetstagarintressena inte blir representerade i själva bered- ningsorganet. I en nämnd med ett mindre antal ledamöter än dagens TFN och där flertalet bör representera domstolarna finns det knappast heller utrymme för representanter från båda de fack- föreningar som har medlemmar inom domstolsväsendet om all- mänrepresentanter och andra yrkesgrupper än domarna skall vara representerade i nämnden. Det sagda talar enligt min uppfattning mot att fackföreningarna är representerade i nämnden. Det inflytande som enligt gällande avtal har tillförsäkrats arbets- tagarorganisationerna behöver då, såvitt avser domarutnämningar, tillgodoses på annat sätt än . Det väsentliga för arbetstagar- organisationerna är att dessa får möjligheter att framföra sina synpunkter och får dem beaktade under beredningsprocessen. Jag anser att chefen för den domstol som skall rekrytera domare i ett tidigt skede bör involvera de lokala arbetstagarorganisationerna i rekryteringsarbetet. Genom en sådan lösning kommer alla lokalt berörda parter ha ett betydligt större inflytande och en större insyn i rekryteringsarbetet än . Det förhållandet att arbetstagar- organisationerna inte är representerade i nämnden kommer följ- aktligen inte innebära ett minskat inflytande vid tillsättningen utan i stället klara förbättringar i den delen jämfört med . Jag förordar att bör få i uppdrag att svara för den avtalsreglerade informationen till berörda arbetstagarorganisa- tioner och att svarar för eventuella förhandlingar med dessa organisationer. När det gäller ärenden om anställning av chefsdomare bör för- handlingsskyldigheten fullgöras i enlighet med redan gällande ord- ning. Med hänsyn till att det för de fackliga organisationerna kan finnas särskild anledning att bevaka sådana ärenden är det enligt min mening lämpligt att innan den tar ställning i chefsärendena informerar de fackliga organisationerna och ger dessa tillfällen att framföra sina synpunkter. Utöver domarna, allmänrepresentanterna och bör i nämnden ingå företrädare för dem som är verksamma på det juridiska området och som i ett vidare perspektiv än domarnas kan sägas representera intresset av domarnas självständighet och för- måga att fullgöra sina uppgifter. Det är dock inte givet vilka yrkes- kategorier som då bör komma i fråga. Det finns i huvudsak två större verksamhetsområden för jurister som i förstone aktualiseras, nämligen advokater och åklagare. Andra verksamhetsområden som kan tänkas bli representerade är de juridiska fakulteterna. Vidare har statliga verk, näringsliv och kommuner ofta verksamheter som mera frekvent berörs av domstolarnas arbete och som därför kan tänkas bli representerade i nämnden. Jag har stannat för att det i nämnden utöver representanten från bör finnas fyra ledamöter som är eller varit domare samt tre andra ledamöter som skall representera medborgar- perspektivet respektive tillför nämnden kompetens från andra juri- diska verksamhetsområden än domstolarna. För ledamöterna bör det finnas personliga ersättare. Fördelningen mellan de tre leda- möter som inte representerar domarna är dock inte helt självklar. Alternativet står mellan två allmänrepresentanter och en annan ledamot eller en allmänrepresentant och två andra. Väljs det sist- nämnda alternativet är en tänkbar lösning är att bland dessa två ledamöter får ingå en åklagare och en advokat. Jag anser att det hade varit en naturlig utgångspunkt om nämndens verksamhet endast hade avsett de allmänna domstolarna. Men med en sådan lösning får emellertid nämnden dels slagsida mot den verksamhet som bedrivs i allmän domstol, dels skulle de statligt anställda representeras av åtminstone sex av de åtta ledamöterna. Båda dessa aspekter innebär enligt min uppfattning att det inte är lämpligt att utöver domarna i nämnden ingår en ledamot som är åklagare. Resonemanget beträffande åklagare gör sig också gällande om det i stället t.ex. skulle ingå en kommunjurist eller en jurist inom skatteförvaltningen. Även någon av dessa skulle följaktligen repre- sentera en för liten del av domstolarnas verksamhetsområde och dessutom tillhöra gruppen offentliganställda. När det gäller representanter från den akademiska världen så kan de inte anses företräda en viss del av domstolarnas verksamhets- Å andra sidan utgör de i förhållandet till antalet verksam- ma jurister en liten grupp. I en nämnd med åtta ledamöter finns det enligt min mening inte utrymme för ledamöter från den akade- miska världen. Advokater däremot är verksamma inom hela det juridiska fältet och i såväl allmänna domstolar som allmänna förvaltningsdom- stolar. De är därutöver ombud för medborgarna i olika rättsliga ärenden både utom och inför rätta. På ett mer allmänt plan kan de också anses representera den rättssökande allmänheten. Det är min uppfattning att det bland landets advokater väl skulle gå att finna ledamöter till nämnden som skulle kunna vara ett bra komplement till domarna i nämnden. Den omständigheten att advokaterna är privatanställda eller egna företagare innebär också att det skulle finnas såväl privat verksamma som offentligt anställda jurister i nämnden. Den tidigare berörda frågan om medborgarnas insyn och inflytande i ärenden om domarutnämningar kan med advokater som ledamöter i nämnden tillgodoses också genom dessa. I där rekryteringen sker på ett sätt som jag i detta betänkande före- slår är av dem som utnämns till domare advokater. Att advokater i ökad utsträckning söker sig till domaryrket framstår som önskvärt även i och det finns anledning att tro att med en öppen domarrekrytering utvecklingen kan komma att gå i denna riktning. Även detta talar för att företrädare för landets advokater bör vara starkt representerade i nämnden. Vid en samlad bedömning anser jag att det i nämnden utöver domarna bör ingå två advokater, en allmänrepresentant samt Dom- stolsverkets generaldirektör. Eftersom uppdraget för den som en- sam representerar allmänintresset kan bli betungande anser jag att denne bör ha två personliga ersättare. chef bör ges en författningsreglerad rätt att ingå som ledamot i nämnden. Som jag ser det bör även frågan om ersättare för generaldirektören regleras i författning. Jag förordar att ersättare för generaldirektören bör vara dennes ställföreträdare i verket. Att generaldirektörens ställföreträdare skall vara ersättare motiveras av att han eller hon utses av regeringen. Frågan uppkommer då hur övriga ledamöterna och deras er- sättare skall väljas ut och vem som skall förordna dem samt hur de skall vara verksamma. I enlighet med rekommendationen från , som an- givits ovan, bör medlemmarna i en nämnd av det slag jag föreslår så långt möjligt väljas av rättsväsendet. Jag anser att en lämplig ord- ning är att regeringen alltjämt förordnar ledamöterna och deras ersättare men att detta görs på förslag av andra. Allmänrepresen- tanten och dennes ersättare bör dock utses i annan ordning. Rege- ringen bör vidare förordna en av domarledamöterna till ordförande och en av dem till vice ordförande. Beträffande de två advokaterna i nämnden liksom ersättarna för dem är det enligt min uppfattning naturligt att advokat- samfund nominerar dessa. Jag föreslår därför att det blir en uppgift för att nominera de advokater som be- hövs för nämndens verksamhet. Hur nomineringen av domstolsledamöterna i nämnden skall ske är beroende av frågan om platserna skall vara reserverade för vissa befattningar eller vissa domstolsslag som fallet är med dagens TFN. Jag anser inte att en lösning som innebär att t.ex. ordförandena i de högsta domstolarna automatiskt skall vara ledamöter i nämnden är lämplig eller tillfredsställande om nämnden skall ha ett så begränsat antal ledamöter som jag förordar. Inte heller är det givet att någon eller några av presidenterna i överrätterna skall ingå i nämnden. Med så få platser i bör det enligt min mening inte tillskapas låsningar till vissa domstolar. Det bör i stället vara de mest lämpliga personerna som får ingå i nämnden. Det bör också vara personer som kan sätta av den tid som kommer att krävas för arbetet i nämnden. Vad som sagts gör sig gällande också i frågan om huruvida de olika domstolsslagen bör vara garanterade en ledamot i nämnden. I och för sig medger dock en nämnd med fyra domstolsrepresentan- ter plats för en ledamot från vardera hovrätterna och kammar- rätterna samt tingsrätterna och länsrätterna. Man kan givetvis också tänka sig att de allmänna domstolarna respektive de allmänna för- valtningsdomstolarna, alternativt hovrätterna och kammarrätterna respektive tingsrätterna och länsrätterna får var sin plats medan de två övriga inte kopplas till ett visst domstolsslag. Jag har tidigare påpekat att det i den nya nämnden inte kan uppställas några sådana krav på god personkännedom som motiverat sammansättningen av TFN. Vilka domstolar som skall representeras i nämnden är därför av underordnad betydelse. Det viktigaste för en ledamot i nämnden är inte erfarenheter från en viss typ av domstol utan vederbörandes förmåga att värdera de egenskaper som krävs för att bli en bra domare. Dessa egenskaper bör inte skifta mellan olika typer av domstolar. Jag förespråkar därför inte att en viss andel av leda- möterna i nämnden skall komma från respektive domstolsslag. Samma resonemang gör sig gällande i fråga om de olika instanserna skall garanteras en plats i nämnden. Det faller sig dock naturligt att såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdom- stolarna är representerade i nämnden, detta inte minst för att nämndens verksamhet skall vara väl förankrad i domstolsväsendet. Som jag tidigare förordat bör det för varje ledamot finnas en ersättare.