sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt avtalet med staten skall erbjuda praktikplatser i den omfattning som bolaget kan erbjuda. bedriver verksamheter inom många områden inom tjänste- och industrisektorn. Bakgrunden till detta är att företaget dels av arbetsmarknadspolitiska skäl skall ha möjlighet att kunna erbjuda arbeten inom olika branscher, dels av konkurrensskäl und- vika att bli marknadsdominerande inom en bransch. kan således inte utnyttja koncentrationsfördelar på samma sätt som andra företag i motsvarande storlek. - omstrukturering/marknadsanpassning För att behålla sin relativa konkurrenskraft måste , lik- som många andra företag, löpande omstrukturera sin verksamhet. Men eftersom bedriver verksamhet inom flera olika bran- scher på många enheter som är spridda över hela landet och inte permitterar eller avskedar, utan istället skapar andra arbetstillfällen för de personer med arbetshandikapp som blir övertaliga, får i jämförelse med andra företag högre kostnader för omstruktureringar. Denna högre omstruktureringskostnad är en merkostnad. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten SOU 2003:56 - den anpassade arbetstakten - merkostnader för övergångsarbete - extra eller särskilda stödinsatser - omstruktureringar/marknads- Källa: Studie av merkostnader – en första analys (1998) Samhall AB:s beräkningar i rapporten av merkost- nader – en första analys (1998) utgår från den tilldelade merkostnadsersättningen 1997. Utifrån denna ersättning har bola- get redovisat sina beräknade merkostnader. Med denna teknik hamnar mycket nära (men över) den tilldelade merkost- nadsersättningen 1997. I studien framgår att de olika merkostnaderna varierar mellan olika områden. I studien framhålls att beräkningsmodellen kommer att vidareutvecklas och användas en gång för att följa mer- kostnadernas utveckling. Denna ambition har emellertid inte full- följts. Modellen har av bolaget bedömts som för krånglig och dess- utom känslig för olika antaganden. I (SOU 1997:64) förs vissa resonemang om verksamhetens merkostnader och hur stora de egentligen är/bör vara, utan att de kvantifieras absolut eller relativt. I Lybrands slutrapport analys av (1998) gjordes en genomgång av studien ovan. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten fann att merkostnadskalkylen är riktig om de underliggande antagandena är korrekta. Vissa antaganden är enligt Lybrand dock behäftade med stor osäkerhet. Särskilt känsliga är antagandena om arbetsförmåga och övergångar. Studien kan enligt Lybrand inte som enskild analys utgöra underlag för bedömningar om rimlig nivå på merkostnadsersättningen. I slutrapporten görs bedömningen att en långsiktig prognos med antagande om oförändrad nominell merkostnadsersättning och ökade lönekostnader – med hänsyn till företagets intäkts- och kostnadsstruktur – alltid kommer att utvisa att företagets ekonomi kommer urholkas successivt. I proposition 1998/99:1 framgår att regeringen delar konsulternas bedömning, men menar att det behövs ytterligare analyser innan den konkreta utformningen och beräkningen av merkostnadsersättningen kan anges. I proposi- tionen framgår också att regeringen avser att återkomma i frågan så snart ett sådant analysarbete har genomförts. Enligt vad utred- ningen erfarit har regeringen inte återkommit i denna fråga. Samhall AB:s merkostnadsbegrepp och redovisning av merkostna- der har därefter inte närmare kommenterats eller godkänts av äga- ren. Utredningen noterar inledningsvis att merkostnader är ett teo- retiskt begrepp som bygger på antaganden och beräkningar av kostnader och inte på faktiska kostnader. Merkostnaderna är av olika karaktär och därmed påverkbara i olika utsträckning. Mer- kostnaden för exempelvis anpassad arbetstakt är direkt kopplad till arbetsförmågan hos den som anvisas och anställs vid . Mer- kostnaderna för geografisk spridning, diversifierad verksamhet m.m. som antas föreligga för verksamheten är rimligen inte under alla omständigheter en merkostnad eller alltid en lika stor merkost- nad. Merkostnaderna i interna fördelning fördelar sig mellan industri- och tjänstesidan på samma sätt som de anställda med arbetshandikapp. Eftersom industriproduktionen får antas ha höga kapitalkostnader jämfört med tjänsteproduktionen anser utredningen att beräkningarna är allt för schabloniserade och inte speglar de faktiska merkostnaderna på ett korrekt sätt. Det är antagligen så att om skulle lyckas med sin strategi att överföra en större andel av sina anställda till tjänste- och servicesektorn borde merkostnadsersättningen sänkas. Något instrument för att bedöma och följa en sådan förändring av mer- kostnader finns inte. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten visningen kan därmed ge ett för positivt resultat för tjänstesektorn och ett motsvarande för negativt resultat för industrisektorn. Bristande spårbarhet mellan ersättning och merkostnader leder till att det blir svårt att särskilja företagets ordinarie kostnader från merkostnader. Av detta följer att det blir svårt att avgöra Samhall AB:s behov av merkostnadsersättning och i slutändan dra slutsatser om är över- respektive underfinansierad i förhållande till sina merkostnader. För att överhuvudtaget kunna avgöra huru- vida en berättigad merkostnad föreligger, krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom och konstaterar om så är fallet. Inom ramen för denna utredning har det inte bedömts som möjligt att genomföra en sådan granskning. lämnar budgetunderlag till regeringen för bl.a. fastställande av merkostnadsersättningens nivå. Budgetunderlaget omfattar den kommande treårsperioden. Eftersom medelsbehovet kan vara svårt att bedöma framåt ligger tyngdpunkten i underlaget på medelsbehovet för , medan det angivna medelsbehovet för det två följande åren mer är att betrakta som prognoser under vissa antaganden. I budgetunderlaget lämnas emellertid inga bedömningar av mer- kostnaderna i verksamheten. Sådana bedömningar borde rimligen utgöra det underlag som riksdag och regering behöver för att kunna fastställa merkostnadsersättningens nivå. De skäl som anför som argument för en viss föreslagen nivå på merkostnadsersättningen tar inte heller sin utgångspunkt i resone- mang om att vissa merkostnader har ökat, är oförändrade eller har minskat. Förslaget från till nivå på merkostnadsersätt- ningen utgörs således inte av någon samlad bedömning av mer- kostnaderna, utan snarare en bedömning av bolagets möjligheter att erbjuda sysselsättning och vilket medelsbehov som är förknip- pat med denna nivå när hänsyn tagits till förväntade egna intäkter. bereder den årliga merkostnadsersätt- ningen till har inte merkostnaderna någon central betydelse. Ägaren – staten – har haft andra utgångspunkter än merkostnaderna (framförallt den s.k. resultatprocenten) för att fastställa merkostnadsersättningen. Istället gör regeringen i bästa fall en bedömning av bolagets möjligheter att erbjuda sysselsättning En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten och avgör därefter vilket medelsbehov som är förknippat med denna nivå när hänsyn tagits till företagets övriga förväntade intäkter. Sammanfattningsvis kan konstateras att spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning är svag. – i budgetunderlaget till regeringen – anger inte behovet av merkost- nadsersättning kopplat till merkostnader. Ägaren – staten – varken fastställer merkostnadsersättningens nivå eller följer upp stats- bidraget utifrån merkostnader. – i fördelningen av merkostnadsersättningen inom bolaget – varken fastställer mer- kostnadsersättningens nivå, fördelar medel eller följer upp utifrån merkostnader. Systemet med merkostnadsersättning är inte – vare sig i statens styrning av bolaget eller internt inom – uppbyggt på ett sådant sätt att spårbarhet är möjlig. Principerna för fördelning av merkostnadsersättningen inom har varierat . Inom bolaget fördelas merkostnadsersättningen för närva- rande utifrån det ekonomiska resultatkrav som fastställs. Principen är att samma merkostnadsersättning mätt i kronor för anställda med arbetshandikapp lämnas. Den abso- luta merparten av merkostnadsersättningen fördelas ut i kärnverk- samheten. En mindre del finansierar gemensamma kostnader. Utredningen finner det uppenbart att den strama budgetprocess som tillämpas innebär att regeringen och ytterst snarare fastställer den totala volym kostnader som man anser sig ha råd med och därefter förhandlar om det timantal som skall producera. Någon egentlig bedömning av behov eller av vinster i form av rehabilitering och återgång till arbete görs överhuvudtaget inte. Risken är uppenbar att nuvarande system medför suboptime- ring av samhällets resurser. Utifrån föregående avsnitt konstaterar utredningen att det inte går att bedöma i vilken utsträckning merkostnader täcks av merkost- nadsersättningen. Denna bedömning hade annars varit den natur- liga utgångspunkten för att värdera nuvarande finansieringsmodell. Finansieringsmodellen får i stället värderas från andra aspekter. En del i bedömningen av finansieringsmodellens ändamålsenlighet är de krav som ställdes upp på finansieringssystemet 1980 (prop. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 1978/79:139). En annan del är de ägarkrav som är förknippade med merkostnadsersättningen. 5.6.1De formella kraven på finansieringsmodellen I samband med att staten tog över huvudmannaskapet för skyddat arbete formulerades åtta krav på finansieringssystemet (se avsnitt 5.1). De två förstnämnda kraven (garantera arbetshandikappades rätt till avlönat arbete och möjlighet till rehabilitering och ge lik- artade förutsättningar för de arbetshandikappade i alla delar av lan- det att kunna erhålla arbete) handlade dock mer om själva princi- perna för den skyddade verksamheten och mindre om finansie- ringsmodellens egenskaper. I samband med bolagiseringen 1992 blev två av kraven inaktuella (rörande stiftelseformen). 1998 blev ytterligare ett krav inaktuellt (rörande värdebeständig finansiering). kvarstår endast tre av dessa ursprungligen åtta for- mulerade krav som giltiga. Kraven är att: stimulera till affärsmässigt beteende och en rationell företags- ekonomisk resursplanering och resursuppbyggnad, stimulera till en hushållning med statens resurser och en strävan att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försälj- ning av produktionen samt att finansieringssystemet skall vara administrativt billigt och enkelt. Det sistnämnda kravet är utan tvivel uppfyllt. Statsmakterna fast- ställer nivån på ersättningen och medlen finns uppförda under ett särskilt anslag. Via kammarkollegiet tilldelas sedan bolaget en tolf- tedel av medlen . Denna hantering måste i jämförelse med andra statsbidragssystem betraktas som mycket enkel och obyråkratisk. Det grundläggande antagandet att verksamheten kan generera tillräckliga egna intäkter nämns inte explicit i de ursprungliga kra- ven på finansieringsmodellen (istället framhålls kravet att stimulera till...att tillfredsställande täcka kostnaderna med intäkter från försälj- ning av produktionen. Implicit bygger emellertid hela finansierings- systemet just på att verksamheten kan generera tillräckliga egna intäkter. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Med merkostnadsersättningen följer f.n. fyra ägarkrav: antalet arbetstimmar som skall tillhandahålla till anställda med arbetshandikapp, hur stor andel av dem som rekryteras till som skall komma från de prioriterade grupperna, minsta andel övergångar till den reguljära arbetsmarknaden, samt ekonomiska krav, t.ex. att beroendet av merkostnadsersättning skall minska. Alla dessa krav väger i praktiken inte lika tungt. Det är framförallt antalet arbetstimmar, den s.k. timvolymen, som har den tydligaste kopplingen till finansieringsmodellen. I princip kan man säga att staten, under ett antal restriktioner, beställer produktion från i form av ett minsta antal arbetstimmar. Samhall AB:s uppgift är att fylla denna med ett inne- håll som är förenligt med både de affärsmässiga och personalut- vecklande aspekterna i uppdraget. Staten styr omfattningen genom att ange det minsta antalet arbetstimmar som skall produceras. Staten kan dock inte vara säker på att man för de ekonomiska resurser man ställt till förfogande får den timvolym som avtalats. Timvolymen har bara nåtts eller överträffats . Finansieringsmodellen är enligt utredningen ett trubbigt instrument för att styra omfattningen av Samhall AB:s verksamhet. Samhall AB:s egen förmåga att hantera marknadens förutsättningar styr däremot ytterst hur många produktiva och utvecklande arbetstimmar som kan erbjuda sina anställda. Detta får till konsekvens att i goda konjunkturer så kan antalet anställda öka. När det går sämre för företaget minskar antalet anställda. Ur strikt arbetsmarknadspolitisk synvinkel är utgångspunkten snarare att systemet skulle fungera så att omfatt- ningen ökade i lågkonjunktur och inte tvärtom. I finansieringsmodellen finns heller inget incitament att över- träffa den avtalade timvolymen och öka antalet arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp. En annan begränsning i finansie- ringsmodellen är att det i modellen är egalt om de anställda med En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten arbetshandikapp är sysselsatta eller undersysselsatta (i bemärkelsen att man har begränsade eller helt saknar arbetsuppgifter). I den timvolym som rapporterar till regeringen (och som ingår i upparbetandet av verksamhetsmålet) ingår även arbetstimmar för de personer som är undersysselsatta. Finansieringsmodellen har ingen tydlig koppling till dem som anvi- sats. Det finns en för svag koppling mellan merkostnadsersätt- ningen och arbetsförmågan hos de anställda med arbetshandikapp. Det finns heller ingen koppling till det individuella utvecklings- behov som var och en som anvisats till har. Merkostnads- ersättningen är en genomsnittlig ersättning, vilket innebär att för en del anställda är ersättningen för låg i förhållande till deras indi- viduella behov och för andra är ersättning för hög (exempelvis i de fall de har en högre arbetsförmåga och/eller ett mindre utveck- lingsbehov). I själva verket styr finansieringsmodellen i detta avse- ende helt fel. Det är mindre lönsamt för att anställa personer med mer omfattande funktionsnedsättningar. Mest lön- samt är det att anställa personer med så god arbetsförmåga som möjligt och som har små krav på extra insatser. Finansieringsmodellen har ingen koppling till övergångarna. tillhör den grupp av statliga företag som har särskilda samhällsintressen att infria (se vidare avsnitt 1.5). Det finns inget avkastningskrav på . Ekonomiska krav ställs endast indirekt genom merkostnadsersättningens storlek. I olika samman- hang har ägaren – staten – uttalat att beroendet av statlig merkost- nadsersättning skall minska och bolaget skall bära mer av sina kostnader med egna intäkter. kompenseras inte längre för löne- och prisökningar i betydelsen att anslaget till räknas upp. Löne- och prisuppräkning, helt eller delvis, tillämpas normalt endast för förvaltningskostnader. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten avtalsenliga löneökningar är, enligt uppgift från , ca . 5.6.3Brister i nuvarande finansieringsmodell Nuvarande finansieringsmodell är enligt utredningens samlade bedömning inte ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet i sådana lägen där marknaden förändras snabbt och då företaget måste genomgå stora strukturförändringar. Modellen ger ingen som helst ersättning för strukturkostnader, intäktsförluster etc. I första hand tjänar det egna kapitalet som en buffert. I realiteten har företaget däremot genomfört kostnadsbesparingar som minskat förutsätt- ningarna att genomföra det rehabiliterande uppdraget. Ytterst innebär detta att program och stöd för de anställda med arbetshan- dikapp har minskat. Den anpassning som skett har därutöver inneburit att regeringen justerat ned det antal arbetstimmar, den s.k. timvolymen, som varit förknippade med en given merkostnadsersättning. Därigenom har en alltför stor undersysselsättning undvikits och det negativa rörel- seresultatet har begränsats. Antalet anställda i har minskat liksom resurserna för deras rehabilitering. Nuvarande finansieringsmodell har också blivit mycket dyr för staten i förhål- lande till den sysselsättning/utveckling som tillskapas. Det är, enligt utredningens uppfattning, i tillämpningen av finan- sieringsmodellen inte tydligt vad det är staten ersätter. Det förelig- ger i detta sammanhang en sammanblandning av olika motiv och argument. Är det merkostnader, kostnader eller uteblivna intäkter? Nuvarande modell gör det svårt att styra mot alla fyra ägarkrav . Det är i och för sig inte sannolikt att det går att konstru- era en sådan avancerad modell, men en tydligare koppling mellan statens ersättning och aktiviteter/prestationer och resultat är ange- lägen. En brist i nuvarande finansieringsmodell är att de personal- utvecklande inslagen i verksamheten som staten via merkostnadser- sättningen finansierar inte prioriteras när affärsverksamheten tvingar fram besparingar och/eller omstrukturering av verksamhe- ten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen är därmed i praktiken underställda de affärsmässiga aspekterna. Ur strikt arbetsmarknadspolitisk synvinkel är det emellertid önskvärt att de anställda med arbetshandikapp får del av de utvecklingsinsatser de är berättigade till, oberoende av hur affärsverksamheten utvecklar En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten En ideal finansieringsmodell skulle således hålla isär de olika intäkterna och kostnaderna för att säkerställa detta. En annan brist är att modellen är framtagen utifrån en aktör, , och är inte tillämpbar på andra aktörer som skulle kunna kompensera för en minskning av arbetstillfällen inom före- taget. Bristerna i nuvarande finansieringsmodell kan sammanfattas på följande sätt: bristande spårbarhet mellan merkostnader och merkostnadsersätt- ning, för svag koppling mellan merkostnadsersättningen och arbets- förmågan hos de anställda med arbetshandikapp, ingen koppling till det individuella utvecklingsbehovet hos de anställda med arbetshandikapp, nuvarande modell styr inte tillräckligt mot de fyra ägarkraven, modellen är avpassad till en aktör – , nuvarande modell har blivit mycket dyr för staten i förhållande till vad staten får ut av verksamheten i form av sysselsättning/utveck- ling. Merkostnader är ett teoretiskt begrepp som bygger på antaganden och beräkningar av kostnader och inte på faktiska kostnader. Det är förklaringen till varför vare sig eller någon annan på ett övertygande sätt lyckats reda ut vilka merkostnaderna i verk- samheten är och/eller hur stora de är. Utredningens slutsats är att merkostnadsbegreppet är för oprecist och vagt för att kunna ligga till grund för ett fastställande av den statliga ersättningen. Mer- kostnadsbegreppet bör överges till förmån för ett system som så långt som möjligt ersätter faktiska kostnader och som är kopplat till de aktiviteter/prestationer som genomförs och de resultat som uppnås. 5.6.4Samhall AB:s förslag till finansieringsmodell har föreslagit en ny modell som företaget bedömer som mer flexibel. Modellen går ut på dels att den fastställda ramen arbetstimmar bestäms med ett intervall om 0,5 miljoner uppåt och nedåt, dels att merkostnadser- sättningen bestäms som en procentsats av den beräknade totala lönekostnaden. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten I budgetunderlaget för åren 2003–2005 föreslog dock ett fastställt antal timmar och en fast nominell merkostnads- ersättning och därutöver ersättning för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp. I budgetunderlaget för åren 2004–2006 föreslog ett fastställt antal timmar (samma timvolym som 2003) och en uppräkning av merkostnadsersättningen i förhållande till tilldel- ningen 2003 (med de regeringen hållit inne av de medel som anvisat och ersättning med för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp). Inom ramen för utredningsarbetet har erbjudits att lämna förslag på en framtida finansieringsmodell. Företaget har avböjt detta erbjudande. I olika sammanhang argumenterar dock företaget för en fortsatt samlad ersättning direkt från staten, senast i framtidsvisionen Funktionshindrades rätt till arbete (). 5.6.5Internationell jämförelse av utformningen av finansieringsmodell Som tidigare nämnts är det svårt att göra internationella jämförelser av skyddat arbete. Det gäller i hög grad finansieringsmodellernas utformning. I många länder har den aktör som bedriver skyddat arbete också andra uppdrag, exempelvis bedriver olika arbetsmark- nadsprogram och/eller säljer olika kartläggnings- och arbetsmark- nadstjänster, vilket försvårar jämförelser. En del av det statliga brittiska företaget verksamhet (de skyddade arbetena) kan dock liknas vid . erhåller en klumpsumma från staten för att anordna skyddad sysselsättning. Klumpsumman – som skall täcka alla kostnader förknippade med uppdraget – motsvarar de kostna- der som uppkommer i företaget som inte täcks av försäljnings- intäkter. Den statliga ersättningen har varit densamma . Staten har dock – i motsats till vad som skett i – skjutit till direkta omstruktureringsbidrag. Remploy har också tillgång till kortsiktiga lån från staten som måste återbetalas samma budgetår (har inte utnyttjats) och utnyttjande av kreditram (har utnyttjats). I en nyligen genomförd utvärdering (2002. Report and Recommendations) av bl.a. finansieringsmodellen, har möjligheten att övergå till en finansie- ringsmodell med ersättning för prestationer diskuterats (dock En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten fortfarande med tillgång till kortsiktiga lån och utnyttjande av kre- ditram). Utvärderingen övervägde flera olika finansieringsmodeller (bl.a. den modell som gäller för Workstep som Remploy och andra aktörer bedriver), men kom till slutsatsen att det i nuvarande läge inte är lämpligt att övergå till en annan finansieringsmodell. Utvär- deringen rekommenderade dock att vidare förberedande arbete genomförs, för att bedöma i vilken utsträckning en del av ersätt- ningen skulle kunna knytas till prestationer, så att det skulle kunna bli möjligt att implementera ett sådant system under nästa budget- period. 5.7Utredningens överväganden och förslag 5.7.1Uppdrags- eller individbaserad merkostnadsersättning Nuvarande finansieringsmodell innebär att merkostnadsersättning betalas ut som en klumpsumma. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva om det är möjligt med en ersättning som delvis är uppdrags- eller individbaserad och som tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Utredningen har tolkat begreppet upp- dragsbaserad som att uppdragstagaren får en ersättning i utbyte mot att ett antal aktiviteter/prestationer utförs som skall leda till ett visst resultat. Ersättningen kan vara kopplad både till aktivite- ter/prestationer och/eller resultat. En, flera eller alla individer kan beröras av ersättningssystemet. Utredningen har tolkat begreppet individbaserad som att uppdragstagaren får en ersättning utifrån ett antal individkarakteristika, där arbetsförmågan rimligen torde vara den viktigaste faktorn. Ersättningen kopplas till svårighetsgra- den (främst arbetsförmågan) i uppdraget i förhållande till aktivite- ter/prestationer och/eller resultat. I samband med översynen av 1990/91 (SOU 1991:67) behandlades ett förslag som AMS fört fram i flera olika samman- hang, nämligen att AMS skulle ta över hela eller delar av merkostnadsersättning och använda medlen för köp av arbetstill- fällen antingen hos eller hos andra arbetsgivare. AMS och dåvarande ståndpunkter är intressanta, efter- som de illustrerar två diametralt olika synsätt på hur skyddat arbete En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten bäst kan tillhandahållas och finansieras. Detta synsätt äger fortfa- rande aktualitet.