sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta stämmer överens med de erfarenheter som finns på Integrations- verket, som också säger att svenskinlärning aldrig får komma i kon- flikt med möjligheten till en snabb arbetslivskontakt. Men enligt projektledarna har det varit svårt att nå ut till målgruppen. Här tycks erfarenheterna vara ungefär desamma som . Erfaren- heterna från visar också att samverkan med utbildnings- anordnare, arbetsförmedlare och parterna på arbetsmarknaden är nödvändiga för att utveckla valideringsmetoderna. Intresset för validering har också aktualiserat frågan om vad som egentligen ska läggas i begreppet. I direktiven till Validerings- utredningen (dir. 1999:86) står det att med validering avser regeringen en strukturerad bedömning, värdering och erkännande av kunskaper och kompetens som uppnåtts både i och utanför det formella utbildningsväsendet. Denna definition har också legat till grund för det uppdrag som senare fick. I Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lärande (Ds 2003:23), en departementsskrivelse som innehåller bedömningar och förslag mot bakgrund av de senare årens utveckling när det gäller validering, vägledning och vuxnas lärande, finns också ett förslag till definition: Validering är en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och erkän- nande av kunskaper och kompetens som en person besitter obero- ende av hur de förvärvats. Detta är en definition som öppnar för valideringar som inkluderar såväl utbildningssystemet som arbets- livet och som passar det behov som många invandrade kan tänkas ha. Validering bör också skiljas från prövning, enligt Utbildnings- departementet som tagit fram rapporten, åtminstone inom utbild- ningssystemet. Prövning syftar till betygsättning, ofta genom test eller prov, och har en kontrollerande funktion medan validering har en utforskande funktion. Från försök till reguljär verksamhet? Det vi vet så här långt visar att validering är en process som kan leda till att nyanlända invandrare kan nyttja sina kunskaper och sin kompetens på ett sätt som gör att de snabbare kan klara sin egen försörjning. Grunden för validering kan läggas i ett tidigt skede genom kartläggning av yrkeskunskaper, utbildning och annan kom- petens och med en visst mått av svenskkunskaper i starten kan språkfärdigheterna utvecklas valideringen pågår. Men för att validering ska ge den önskade utdelningen krävs, som utvär- deringar och erfarenheter visar, att det sker en fortsatt utveckling av metoder, att ansvarsfördelningen mellan olika aktörer klargörs och organisationsformerna ses över samt att branscher och fackliga organisationer finns med i arbetet. Det måste också finnas flexibi- litet i utbildningssystemet så att den som blivit validerad inte behö- ver bygga på sin utbildning mer än nödvändigt. Vidare måste valid- ering bli en möjlighet som inte begränsas av tillgången på projektmedel eller var i landet man bor. I rapporten m.m. läggs flera förslag med anknytning till frågor av detta slag. föreslår bland annat att utbildningsväsendet och arbetslivet delar ansvaret för vali- dering och att den enskildes möjligheter till validering ska säker- ställas genom regional samverkan mellan utbildningshuvudmän, branscher och arbetsmarknadens parter. Eftersom de kunskaper och kompetenser som kan behöva valideras spänner över ett så brett fält kan valideringskompetens behövs sökas i en vidare region än hemkommunen. Var ansvaret för finansieringen bör ligga bör bestämmas av varför och i vems intresse valideringen görs, föreslår departe- mentet. Handlar det t.ex. om en arbetsmarknadsåtgärd bör kost- naderna ligga på arbetsförmedlingen, är valideringen ett led i en rehabilitering bör eller i den aktu- ella kommunen stå för kostnaderna och syftar valideringen till att klargöra redan anställdas kompetens bör respektive arbetsgivare stå för dem. Departementet föreslår också att en person på eget ini- tiativ ska kunna genomgå validering inom ramen för en orien- teringskurs i vuxenutbildning. Departementsskrivelsen innehåller också förslag till samordning av vägledningsresurser, Internetbaserat informationssystem och förslag som rör eftergymnasiala utbildningar utanför högskolan. Flexibelt lärande och certifiering av utbildningsanordnare tas också upp, men utan att några förslag läggs. Hur dessa delar byggs upp, hur resurser allokeras m.m. kommer att få betydelse för vilka möjligheter som erbjuds invandrare som varit i . Men bortsett från att sfi nämns i samband med upphandling av utbildning och rätten att utfärda betyg finns ingen koppling till invandrare i dessa avsnitt. Något förslag till reguljär verksamhet läggs inte i departements- skrivelsen, utan man föreslår att staten i ett övergångsskede tar ansvar för att främja utvecklingen av legitimitet och kvalitet och metoder och att en särskild delegation med ett fyraårigt uppdrag knyts till . gav regeringen för skolutveckling i uppdrag att bedriva utökad för- söksverksamhet med validering av vuxnas kompetens. Uppdraget ska slutrapporteras . 9.7.15Socialtjänsten som möjlighet och hinder i introduktionen Det var ambitionen att normalisera flyktingarnas tillvaro i som från början motiverade införandet av det lokala flykting- mottagandet. Kommunerna ansågs i det läget vara de som var bäst skickade att erbjuda det mångfasetterade omhändertagande, som i synnerhet flyktingar m.fl. ansågs vara i behov av. En nära sam- verkan med sjukvård, arbetsförmedling och frivilligorganisationer förutsattes också. Däremot framstod det , när det lokala om- händertagandet av flyktingar utreddes och diskuterades, inte som självklart att det var som skulle vara huvudansvarig för den nödvändiga samordningen av olika kommunala insatser och med andra myndigheter. Det lokala omhändertagandets innehåll och utformning baserades visserligen på de övergripande målen och riktlinjerna för samhällets socialtjänst, enligt den då nya social- tjänstlagen (SFS 1980:620), men kommunerna gavs stor frihet att själva besluta om den organisatoriska tillhörigheten och ordningen. tänkte sig åtminstone fyra olika alternativ, nämligen som en integrerad del i de olika ordinarie verksamheterna, en särskilt inrättad enhet, en befintliga invandrarbyrå eller i ett socialdistrikt Trots denna organisatoriska valfrihet för kommunerna kom flyk- tingmottagandet i stor utsträckning att placeras inom socialför- valtningen. Kanske berodde detta på att de kommunmottagnas för- sörjning redan från början var socialbidrag, dvs. en väsentlig del av flyktingmottagandet var under alla omständigheter knuten till den sociala sektorn. Ett annat skäl kan ha varit att de grundläggande principerna för flyktingarnas omhändertagande var desamma som gällde för den sociala omsorgen. Personalen på socialförvaltningen var så att säga redan bekant och införstådd med inriktningen och arbetsmetoderna. Slutligen kan normaliseringssträvandena också ha lett kommunerna till slutsatsen att socialförvaltningen var rätt instans för att hantera flyktingmottagandet. Det normala för svenskar som inte kunde försörja sig var att få social- bidrag och flyktingar har självklart samma rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen som alla andra kommuninvånare, som regeringen uttryckte det i proposition 1983/84:124 om mottagande av flyk- tingar och asylsökande m.m. I samma proposition pekade man också på att flyktingar, förutom hjälp med praktiska frågor, också behövde annat stöd till följd av flyktingskapets påfrestningar. Sär- skilda metoder borde utvecklas i det sociala arbetet, tvåspråkig och kulturkompetent personal behövdes och familjepedagogisk verk- samhet utpekades som särskilt önskvärd. Allt detta var verk- samheter där personal sågs som mycket lämplig. Den nära koppling mellan och flyktingmot- tagandet, som från början sågs som en möjlighet för att bedriva en bra verksamhet, kom att omvärderas för att närmast betraktas som en black om foten. Systemet med socialbidrag som normal försörjningskälla kan ge fel signaler till flyktingar som kommer till , menade regeringen i sin proposition om introduktions- ersättning till flyktingar och vissa andra invandrare. 1991/92:172.) Detta gäller även om man i kommunerna kan ställa krav på att flyktingen skall medverka i olika aktiviteter som socialbidrag beviljas. påpekade också att de kommunmottagnas hemvist inom gett dem en belastande kategorisering som socialbidragsklienter när de inordnats i rutiner och system för långvariga socialbidragstagare. Det har inte sällan bidragit till en onödig passivisering och klientisering av flyktingarna. Det var också flera kommuner som gärna ville skilja flykting- mottagandet från eftersom de menade att flyktingar i regel är handlingskraftiga människor, som behöver stöd för att de är nya i landet, inte för att de har några sociala problem. Social- tjänstens kompetens borde istället förbehållas personer som har ett större behov av sociala stödinsatser. Som en konsekvens ville de även ha möjlighet att ge en annan form av försörjningsstöd än socialbidrag – ett försörjningsstöd som var mera direkt kopplat till en motprestation i form av deltagande i introduktionsprogram. Resultatet av diskussionerna och övervägandena blev att kom- munerna fick möjlighet att istället för socialbidrag betala ut intro- duktionsersättning till de kommunmottagna som befann sig i introduktionsprogram. Kommunerna fick stor frihet att själva bestämma hur man rent organisatoriskt ville hantera flykting- mottagandet och introduktionsersättningen liksom nivån på ersätt- ningen. Vi återkommer till utvecklingen av introduktionsersätt- ningen i ett särskilt avsnitt. Genom att koppla bort flyktingmot- tagandet från både ekonomiskt och organisatoriskt var förhoppningen att de kommunmottagnas motivation för att delta i introduktionen skulle öka som administrationen av försörjningen skulle effektiviseras. Dessutom menade regeringen i propositionen att omgivningens attityder till de kom- munmottagna skulle bli mera positiva när ersättningen var klarare kopplad till ett krav på en motprestation. Långsamma organisatoriska förändringar i kommunerna Trots den omvärdering av flyktingmottagandets anknytning till som signalerades har föränd- ringarna i kommunerna gått långsamt. När 1999 gjorde en kartläggning av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare fann de att det i av kommun- erna fortfarande var som ansvarade för introduk- tionen. I av kommunerna har arbetsmarknads- och/eller utbildningsförvaltningar ansvaret och i övriga kommuner hade andra organisatoriska lösningar valts. Ett tänkbart skäl till att så få organisatoriska förändringar gjorts är att flyktingmottagandet i de flesta kommuner utgör en mycket redovisar i sin granskning (RRV 2002:15) att 53 402 flyktingar m.fl. togs emot i 276 kom- muner –2000. Men mottagandet var mycket koncentrerat till ett fåtal kommuner och de 30 största mottagar- kommunerna tog emot av det totala antalet mottagna. , och tog tillsammans emot . 125 kommuner tog i genomsnitt emot färre än tio per- soner och i 92 av dessa kommuner togs färre än fem emot . I 21 av de 28 kommuner som tog emot flest flyktingar m.fl. hade man infört introduktionsersättning istället för försörjningsstöd och i många av dessa stora flyktingmottagande kommuner hade också den organisatoriska hemvisten för flykting- mottagandet flyttats från socialförvaltningen. besökte 24 kommuner och noterade att flertalet hade infört introduktionsersättning och i flera fall också flyttat bort handlägg- ningen från . Det är alltså främst kommunerna med det största flyktingmot- tagandet som utnyttjat möjligheten att ge introduktionsersättning och att låta andra instanser än sköta flyktingmot- tagandet. Förutom att de har de största vinsterna att göra – bl.a. genom minskad administration – så är det de stora flykting- mottagande kommunerna som i första hand också varit föremål för påverkansarbete. Mycket av arbetet sker fortfarande inom Även i de kommuner där andra instanser ansvarar för själva intro- duktionsprogrammen så hamnar stora andelar av de mottagna under eller efter introduktionen under vingar. I de fall kommunmottagna trots att de får introduktionsersättning tvingas söka försörjningsstöd via beror det för det mesta på att de har stora familjer. Den schabloniserade introduk- tionsersättningen når inte upp till försörjningsstödsnivån och får fylla på med försörjningsstöd. I de fall då introduktionen inte lett till att de mottagna kan för- sörja sig själva – helt eller delvis – genom arbete eller studiestöd så är de för sin försörjning hänvisade till att söka försörjningsstöd via . En aktuell utredning i visar att bara en mindre del () av dem som genomfört sin intro- duktion kunde försörja sig själva och de övriga överfördes då till stadsdelsnämndernas sociala myndigheter för I Integration 2002 har man följt de flyktingar m.fl som fick uppehållstillstånd 1997. Trots att det var en årgång som klarade sig bättre än den som kom året innan så ingick – efter bosättningen – drygt hälften av dem som var i hushåll som var långvarigt försörjningsstödsberoende. Vid det laget bör de flesta också ha genomfört sin introduktion även om kommunernas introduktionstid varierar. Oavsett hur det kommunala flyktingmottagandet är organiserat är det ett faktum att spelar en stor roll under många kommunmottagna flyktingars första år i landet. Det är också ett faktum att integrationsprocessen fortsätter efter det att de kommunmottagna lämnat den planerade introduktionen och beroendet av försörjningsstöd sjunker med tiden i landet. En studie av invandrares socialbidragstagande, I välfärdsstatens väntrum av . , som publicerades visar emellertid att det tar – upp till – innan skillnaderna mellan inrikes födda och utrikes födda utjämnas när det gäller behovet av försörjningsstöd. I vilken takt det går hänger både ihop med invandringsgrund (flyktinggrupper har i början större behov av försörjningsstöd än in- vandrargrupper som kommit av arbetsmarknads- eller familjeanknyt- ningsskäl), arbetsmarknadssituationen och ursprungsland. Men mönstret är detsamma för både flyktingar och andra invandrare: med tiden minskar bidragsberoendet. Detta är ett mönster som avviker från erfarenheter från exempelvis och där den lång- siktiga utvecklingen av bidragsberoendet är omvänd; nyinvandrade har låg grad av bidragsberoende men assimileras med tiden in i bi- dragsberoende. I finns heller inga större skillnader mellan flyktingar, invandrare och inrikes födda när det gäller hur länge man är beroende av försörjningsstöd. För samtliga grupper är det 20–av den ursprungliga gruppen biståndsberoende, som kvarstår som sporadiska eller permanenta försörjningsstödstagare . De permanenta bidragstagarna (studerade socialbidragstagare) utgjorde emellertid av den ursprungliga gruppen och mönstret var det samma för inrikes födda och invandrare. Det fanns heller ingen skillnad mellan invand- rare från ett traditionellt flyktingland och från andra länder. Detta visar alltså att det är ovanligt att socialbidrag är ett permanent för- sörjningsalternativ för både svensk- och utlandsfödda, konstaterar . Men vägen till egen försörjning kan bli mycket lång. har biståndssystemet allt mer kommit att bli ett flykting- och invandrarstöd, konstaterar i en översikt 2003, i . Det beror både på att kostnaderna för flyktingarnas etablering ingår i biståndssystemet och på de etable- ringssvårigheter som de mött. Delvis menar att ett bra flyktingmottagande, som leder in på arbetsmarknaden, skulle förbättra deras försörjningsmöjligheter. Men därutöver pekar Social- styrelsen på en strukturell fråga som framför allt rör utrikes födda (men även ungdomar) och gör dem till biståndstagare. – och särskilt de nyanlända – står till stor del utanför arbetslös- hetsförsäkring och socialförsäkring. När de är arbetslösa har de inte rätt till arbetslöshetsersättning och om de blir sjuka får de inte sjukersättning. Det blir istället det behovsprövade biståndssystemet som får träda in trots att regering och riksdag har slagit fast att biståndssystemet ska vara ett yttersta skyddsnät vid tillfälliga eko- nomiska problem. står det långvariga biståndstagandet för huvuddelen av kostnaderna i biståndssystemet och medan inrikes föddas biståndstagande blev mindre långvarigt så gällde det inte för de utrikes födda. Bland nytillkomna biståndstagare 1998 hade fyra av fem inrikes födda försörjningsstödstagare bistånd men för utrikes födda och flyktingar var bistånds- tagandet mera långvarigt och mer än varannan bland flyktingarna hade bistånd eller mer. Långvarigt biståndstagande är svårt att bryta för både in- och ut- rikes födda visar flera uppföljningar från . Två tredje- delar av dem som hade långvarigt bidrag 1993 hade det också 1998 och hade kommit ut på arbetsmarknaden med en arbetsinkomst på minst 3,5 basbelopp. En studie av vad som påverkar möjligheten att lämna biståndssystemet visar att faktorer som ökar risken för långvarigt biståndstagande är att vara utrikes född från icke-västländer med kortare vistelsetid i än . Introduktionens fortsättning sker alltså ofta inom men det är inte lätt att få en bild av med vilka medel den bedrivs. har inget specifikt introduktions- eller integrations- uppdrag för invandrade som är beroende av försörjningsstöd. Där- emot har de ett allmänt uppdrag att stärka individens egna möjlig- heter och förutsättningar till egen försörjning. För att få försörj- ningsstöd krävs att bidragstagaren visar att han eller hon vill och försöker försörja sig själv och att andra möjliga försörjningskällor, som exempelvis studiestöd och arbetsmarknadsstöd, utnyttjas i Försörjningsstödet ska vara det yttersta skyddsnätet när inga andra försörjningsmöjligheter återstår. Den bild av fortsatta integrationsarbete som framträder är mycket splittrad och ofullständig. Det är exempelvis oklart i vilket utsträckning tidigare gjorda introduktionsplaner förs över till och fullföljs eller revideras. Utredningen i tyder närmast på att det inte sker utan att börjar på ny kula utifrån sina förutsättningar. I andra kommuner har man börjat diskutera om inte ansvaret för de fortsatta aktivitet- erna, för kontinuitetens skull, borde ligga kvar på flyktingmot- tagningen även om försörjningsansvaret övergått till . För att visa den föreskrivna viljan och strävan efter egen för- sörjning verkar det vara vanligt att man kräver att försörjningsstöds- tagaren som inte klarat sfi-nivån fortsätter med sina sfi-studier och han eller hon ska också vara anmäld som arbetssökande på arbetsför- medlingen. Till de problem som rapporterats hör att det ofta inte tjänar något till eftersom de arbetssökande inte betraktas som för- medlingsbara. De blir visserligen inskrivna men hamnar i svarta lådan som några handläggare uttryckte det. Det innebär att de inte blir föremål för några arbetsmarknadspolitiska insatser som kan ge en annan försörjning än försörjningsstödet. Ur arbetsförmedlingens synpunkt kan sådant arbetssökande ibland uppfattas som mer eller mindre meningslöst. De kommer ju inte för att de vill ha jobb utan för att de måste för att få sitt försörjningsstöd, menade en uppgiven arbetsförmedlare, som inte kunde se att arbetsförmedlingen hade några program eller åtgärder avpassade för denna kategori sökande. På motsvarande sätt upplever sfi-lärare stora pedagogiska svårigheter med elever som är föga motiverade att lära sig språket men som måste vara närvarande för att få sitt försörjningsstöd. Andra studier än sfi kan vara aktuella. Det gäller då främst studier på grundskole- och gymnasienivå inom den kommunala vuxen- utbildningen. kunde ge studie- möjligheter för arbetslösa lågutbildade och finns rekryteringsbidraget – ett stöd för kompetenshöjning – som kom- munerna kan besluta om. Studier inom ramen för och rekryteringsstödet öppnar andra försörjningsmöjligheter än försörjningsstöd men för vuxna, som saknar grundskoleutbildning är det också möjligt att studera med försörjningsstöd om studierna bedöms som en förutsättning för ett arbete och framtida egen för- sörjning. Detsamma bör gälla för deltagande i utbildningar för pe- rsoner som saknar gymnasiekompetens men det förefaller emellertid finnas stora variationer mellan kommunerna när det gäller hur ser på studier. I en del kommuner godkänns studier på både grundskole- och gymnasienivå och ses som en investering som ökar bidragstagarens framtida möjligheter att försörja sig. I andra måste sådana studier helt eller delvis finansieras via studie- stödssystemet (dock kan ingen tvingas att ta lån) och avbrytas för varje arbetsmöjlighet som yppar sig även om det bara är tillfälligt. När varken fortsatta studier eller arbetsmarknadsåtgärder finns inom räckhåll kan kräva att bidragstagarna deltar i olika kommunala projekt eller verksamheter med varierande inrikt- ning. Det förekommer exempelvis gruppverksamhet som riktar sig till hemarbetande kvinnor med barn och olika typer av praktik exempelvis inom parkförvaltning och återvinning. Inom ramen för särskilda projekt¸ delfinansierade av EU-bidrag genom Växtkraft Mål 3, Equal och Europeiska flyktingfonden, kan grup- per av försörjningsstödsberoende invandrare få del av aktiviteter som innehåller både rehabiliteringsinsatser, studier, samhällsinfor- mation, praktik, studie- och yrkesvägledning m.m. Inte minst stor- stadssatsningen har givit upphov till åtskilliga insatser för boende i utsatta bostadsområden och därmed också invandrare. Slutligen finns en grupp långvariga biståndstagare där inget annat står till buds än en tålmodig väntan på att uppnå åldern för det 2002 nyinrättade äldreförsörjningsstödet. Vägen dit upplevs för en del biståndstagare och handläggare som kantad av regelbundna kränk- ningar när rätten till försörjningsstöd regelbundet skall ställas mot krav på strävan efter egen försörjning. understryker i i . En översikt 2003, att det finns ett stort behov av att inom ytter- ligare uppmärksamma det långvariga biståndstagandet och att det behövs fler åtgärder för att komma till rätta med det. Även om de strukturella förhållandena är en viktig orsak, är och arbetsförmedlingens arbetssätt och bedömningar också betydelse- fulla, skriver och efterlyser intensivt arbete, mer tid för utredning och samtal och täta kontakter med klienter samt samverkan. Helhetsperspektiv och långsiktighet behövs i arbetet med biståndsgivningen liksom samverkan mellan olika aktörer. Flera studier tyder på att det behövs bättre samverkan och organisation av samhällets resurser för dem som har sammansatta behov och som kräver insatser från flera huvudmän/aktörer. Social- tjänst, hälso- och sjukvård, försäkringskassa, arbetsförmedling, när- ingsliv, utbildningsanordnare och frivilligorganisationer är sådana parter som behöver samverka, skriver men kon- staterar att flera studier har visat att det saknas både resurser och drivkrafter för en helhetssyn och samverkan. Det finns en uppenbar risk att varje huvudman optimerar insatserna utifrån sitt ansvarsområde, sitt regelverk och sin budget. Detta kan leda till en rundgång mellan åtgärder och insatser från socialtjänst, arbetsförmedling, försäkringskassa och sjukvård. Ofta präglas arbe- tet dessutom av ett kortsiktigt ekonomiskt tänkande. Det riskerar leda till att människor med olika typer av problem inte får det stöd och den omsorg de behöver för att kunna leva ett så bra liv som möjligt. Samhällskostnaderna blir därmed också onödigt höga. En aktiv flyktingintroduktion med god svenskundervisning och snabb kontakt med arbetslivet tillhör de förebyggande insatser som kan minska de nyanländas försörjningssvårigheter, menar som också pekar på behovet av fortsatta studier och forsk- ning när det gäller arbete med biståndstagare efter- som det finns förvånansvärt få studier och alltför lite forskning inom området. 9.7.16Hälso- och sjukvårdens roll i introduktionen