sou · GRB325d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Eftersom 80–av de asylsökande saknar giltiga resehandlingar är IND i stort behov av ambassad- ernas expertis när det gäller att fastställa nationaliteten. IND:s handläggare på den centrala enheten talar, ofta som modersmål, samtliga de språk som är relevanta i asylsammanhang. Språk- kompetensen innebär att direktkontakt kan tas med ambassaderna utan tolk, vilket förenklar samarbetet och bygger upp förtroende mellan IND och ambassaderna. Ett exempel på hur IND försöker underlätta samarbetet med ambassaderna är att personerna som man behöver hjälp att få identifierade inte alltid behöver sändas till ambassadernas kanslier. I stället har IND särskilda lokaler för ändamålet dit ambassaden kan skicka sin konsul eller annan behörig tjänsteman. Detta förfarande innebär större diskretion för ambassaderna. Samarbete bedrivs även med vissa delar inom den nederländska polisen vilka getts lösenordsskyddad behörighet till IND:s databas. Centraliseringen bedöms ha inneburit kraftiga förbättringar av effektiviteten. Numer resulterar av fallen som enheten tar sig an i att personerna kan återsändas. Vid bilaterala förhandlingar kan återvändandefrågor tas upp av samtliga ministerier i den nederländska regeringen (s.k. mainstreaming). Villkoren för nederländskt bistånd till ett land, kan därför kopplas till landets beredvillighet att återta sina egna medborgare. Samarbetet med flygbolagen är mycket viktigt dels för att identifiera de asylsökande som saknar identitetshandlingar, dels för att få till stånd återsändande till hemlandet efter avslagsbeslut. Enligt gällande EU-rätt är det flygbolag som godtagit att Ordningen i några andra europeiska länder transportera en passagerare utan giltiga resedokument skyldigt att svara för dennes återresa om han söker asyl i ankomstlandet men får avslag. Flygbolagen är skyldiga att ta kopior på samtliga resedokument, vilka sedan står till IND:s förfogande i fall där asylsökande miss- tänks ha gjort sig av med pass och övriga identitetshandlingar under själva resan eller i transithallen. Med KLM har IND en speciell överenskommelse, en maximi- gräns för antalet otillåtna passagerare som KLM får ta emot . Maximigränsen är satt till 200 personer. För varje otillåten passagerare får KLM en bot på . Om KLM återför samt- liga otillåtna passagerare och antalet håller sig under maximi- gränsen, kräver den nederländska staten inte in böterna. Om däremot antalet överstiger maximigränsen krävs det samlade bötes- beloppet in. Med denna konstruktion finns ett starkt incitament för KLM att noggrant kontrollera att inga passagerare godtas som saknar giltiga resehandlingar. Förvarstagande kan bli aktuellt om någon som är skyldig att lämna landet gjort sig skyldig till brottslig gärning eller om ett återsänd- ande förväntas kunna ske . Efter två månaders frihetsberövande blir ärendet föremål för domstolsprövning. IND måste visa att man arbetar aktivt på att finna det rätta ursprungslandet. Genom ett non-statement certificate (se stycket ovan) kan IND av domstolen få fortsatt respit i sökandet och frihetsberövandet bestå. Ny domstols- prövning sker sedan med intervall. Enligt praxis talar den enskildes intresse för att frihetsberövande skall upphöra om det pågått utan att det klarlagts till vilket land personen kan återsändas. I enstaka fall har en person suttit förvarstagen upp till . Antalet asylsökande till har varit följande: 1997: 34 443, 1998: 45 217 och 1999: 39 299. Sedan den nya nederländska utlänningslagstiftningen antogs tillsammans med Ordningen i några andra europeiska länder en restriktivare asylpolicy har antalet asylsökande mer än halverats från 43 2000 till beräknade 20 2002. Antalet utvisningsbeslut i asylärenden som verkställts genom myndigheternas försorg har skett i följande utsträckning: 1998: 3 706, 1999: 6 504, 2000: 5 215, 2001: 3 365 och 2002: 3 813. Det beräknas finnas ca 75 000 asylsökande i som fått avslag på sin ansökan och därmed skall återvända till sina hemländer. Målsättningen är att denna siffra skall ned till 20 000 . I finns två lagar på utlänningsområdet som gäller parallellt, dels utlänningslag och dels asyllag. Den först nämnda lagen är under revision av flera skäl, inte minst på grund av det bilaterala avtalet om fri rörlighet för personer mellan och EU. I asyllagen, som också är föremål för ändringar, regleras bl.a. frågor om beviljande av asyl, flyktingars rättsliga ställning och frågor om tillfälligt skydd. Beslut enligt asyllagen fattas av den federala flyktingmyndigheten, Bundesamt für Flüchtlinge (BFF). Sådana beslut kan överklagas till den schweiziska motsvarigheten till , (). Även i har det varit tal om att avskaffa ARK till förmån för en federal förvaltningsdomstol. Beslutsfattande enligt utlänningslagen ligger på kantonal nivå. Överklagande hanteras av kantonala förvaltningsdomstolar. Asylansökningar skall göras hos gränsmyndigheterna eller på särskilda mottagningsställen. Det finns en särskild reglering av förfarandet vid flygplatser. Den som söker asyl på en flygplats kan sättas i förvar där . Ordningen i några andra europeiska länder Beslut om återsändande kan fattas genom ett snabbförfarande. Avvisning till hemlandet kan ske utan hinder av överklagande om det enligt BFF:s och UNHCR:s samstämmiga uppfattning inte finns någon risk för förföljelse där. Övriga asylsökande hänvisas till de federala mottagningsställena som utgör flyktingförläggningar. Där stannar de asyl- sökande i 10–. registreras de och den första intervjun görs. Om den asylsökandes närvaro inte är nödvändig kan tillfälliga identitetshandlingar utfärdas så att han eller hon kan lämna förläggningen . Om identiteten är klar och ärendet inte är svårbedömt kommer även ett beslut . I vissa fall kan sådana beslut även verkställas . Denna inledande fas är således en form av snabbprocess och det satsas alltmer resurser på denna bl.a. i form av väl utbildad utred- ningspersonal. De asylsökande, som inte har fått något beslut, flyttas ut i kantonerna. Där görs ytterligare intervjuer och undersökningar innan beslut fattas. Till vilken kanton de skall flyttas bestäms enligt en förordning som går ut på att de asylsök- ande skall fördelas jämnt över kantonerna. De asylsökande kan således inte själva bestämma över var de skall bo, om de inte redan har familj i landet. Alla asylsökande får en social handläggare som bl.a. har hand om bidrag. Enligt schweizisk lag åläggs den asylsökande att bevisa eller åtminstone göra trovärdigt att han eller hon är flykting. Det finns också en särskild plikt att medverka både i fastställandet av sakliga omständigheter såsom identiteten och resrutt och till anskaffandet av resehandlingar. Det finns emellertid inte någon sanktion mot den som vägrar att samarbeta. Vad händer efter ett avslagsbeslut? Vilka problem finns? I vilka fall kan tillfälligt uppehållstillstånd beviljas? Utlänningar som inte beviljas uppehållstillstånd i beordras av de behöriga federala myndigheterna eller myndigheterna i kantonerna att lämna landet inom en given tidsperiod. Före detta datum kan utlänningarna självmant lämna landet. De får då stöd av BFF. Det är dock många som inte lämnar landet självmant. Deras ärenden blir då polisärenden. Ordningen i några andra europeiska länder Många samarbetar inte med myndigheterna utan undanhåller sin riktiga identitet och hävdar att de saknar pass eller andra identitets- handlingar. Genom att agera på detta sätt försvårar eller omöjliggör dessa personer ett återsändande genom tvång och blir kvar i . Om resehandlingar inte går att ordna vidtas aldrig något försök att sända hem en utlänning utan sådana handlingar. Det finns i dock en möjlighet att ta med en utlänning med tvång till hans eller hennes ambassad för erhållande av resedokument. Ett annat stort problem är bristen på samarbete hos vissa stater som inte återtar sina egna medborgare. Att få fram resedokument kan ta månader och medför att utlänningar, som har att lämna landet, blir kvar. Under sådana förhållanden kan utlänningen få ett tillfälligt uppehållstillstånd av de behöriga myndigheterna i kantonerna, som gäller . Detta tillstånd kan förlängas . Även i andra fall då det föreligger verkställighetshinder som inte beror på den enskildes bristande medverkan kan ett sådant tillstånd beviljas. Först kan en person som fått ett sådant tillstånd räkna med att få ett permanent uppehållstillstånd. Även BFF kan bevilja tillfälligt uppehållstillstånd av humanitära skäl om det efter att en asylansökan givits in inte föreligger något verkställbart avvisningsbeslut. Särskild hänsyn tas då t.ex. till den sökandes integration i , familjeförhållanden och barnens skolgång. Syftet är att utlänningarna skall förbereda sig för sin hemresa. De får t.ex. se ett videoband, som tar upp denna fråga redan i början av processen. Videobandet är översatt till olika språk och handlar om vad som händer om man inte får stanna i landet. BFF tar hjälp av IOM som sköter återvändandeinformationen. IOM har haft ett lokalkontor i . Man har upptäckt att det är lättare för IOM att kommunicera med de återvändande än vad det är för BFF. IOM kallar utlänningarna till sig och håller information om deras hemländer. IOM planerar även återvänd- andeprogram. gav man återvändandebidrag till alla grupper. har man mer individuella program. prioriteras högt och det finns bl.a. en tjänsteman som arbetar med återvändande i Ordningen i några andra europeiska länder Ett återvändandebidrag ligger i snitt på ca per person. –1998 bedrevs ett omfattande återvändande- program avseende med ca 10 000 återvänd- ande. –2000 bedrevs ett program avseende Kosovo som omfattade 32 000 personer. fanns även ett återvändandeprogram till . Detta lyckades dock inte så bra och endast 11 personer av 4 000 åter- vände. bedrivs bl.a. ett program för återvändande till statsförbundet och (utom Kosovo). Program- met påbörjades då omkring 1 700 återresepliktiga personer från detta område befann sig i . hade ca 600 personer anmält sitt deltagande i programmet. Ett annat program avser återvändande av minoritetsgrupper till Kosovo, vilket berör ca 13 000 personer. Det bedrivs även ett återvändandeprogram för iranier, där 4 000– utbetalas dels vid självmant återvändande, dels om personer som har rätt att stanna i beslutar sig för att återvandra. Utöver de nämnda programmen finns program för och norra . Återvändandeprogram planeras även för , och . Trots att använt sig av återvändande- bidrag har man inte sett att detta skulle utgöra en s.k. pullfaktor, dvs. får folk att resa till just för att komma i åtnjutande av bidragen. I har BFF ett mycket nära samarbete med DEZA, som är den schweiziska motsvarigheten till SIDA. Detta har bl.a. lett till att skolor byggts upp i vissa länder. BFF har egna bistånds- pengar, vilket betyder att man kan satsa pengar på ett sådant sätt i länder dit man vill att människor skall återvända. Vid månatliga möten träffas representanter för BFF, DEZA, IOM och ministeriet och diskuterar migrationsfrågor utifrån ett återvändandeperspektiv. Ordningen i några andra europeiska länder Enligt schweizisk utlänningslagstiftning är de 26 kantonerna ansvariga för återsändandet av de utlänningar som inte får stanna kvar i landet. I kantonerna ligger ansvaret på polismyndigheterna. Sättet att arbeta med återvändande skiljer sig åt mellan kantonerna. började det bli allt svårare att återsända utlänningar som inte hade rätt att stanna kvar i landet. Med hänsyn till det ökade antalet asylsökande utan identitetshandlingar stod det klart att myndigheterna i kantonerna inte längre klarade av att hantera situationen. Av detta skäl inrättade BFF 1998 en centraliserad återsändandeenhet, i syfte att stödja myndigheterna i kantonerna. Enheten har ca 50 anställda. Återsändandeenhetens huvudsakliga arbetsuppgifter består av att utverka resedokument för utlänningar som inte har rätt att stanna kvar i landet. I detta arbete ingår ett nära samarbete med utländska konsulat och ambassader. Förutom att presentera resultat av språk- test, fingeravtrycksjämförelser och kopior av identitetshandlingar kan det bli aktuellt att ta med den enskilde utlänningen för en intervju på den utländska beskickningen. Enheten organiserar även själva utresan ur landet och chartrar vid behov egna flygplan, ibland i samordning med något annat land. På flygplatsen i har enheten en servicefunktion som tar hand om dem som skall resa och sköter t.ex. incheckning, passerande av passkontroll och utbetalning av respengar. Om en person måste beledsagas under transporten till hemlandet är det alltid polisen som sköter detta men enheten kan vara behjälp- lig. En diskussion pågår i om särskilda riksnormer skall införas när det gäller vilken typ av fysiska tvångsmedel som får användas i samband med verkställighetsresor. Det har inträffat dödsfall till följd av att olämpliga metoder har använts för att passivisera transporterade personer. För speciellt utsatta personer, t.ex. ensamma kvinnor med barn brukar en socialarbetare följa med på hemresan. Om någon som blivit avvisad dyker upp i igen så har det tidigare avvisningsbeslutet alltjämt rättskraft, vilket innebär att det kan verkställas på nytt. Om utlänningen anför nya skäl kan det dock bli aktuellt med ett nytt asylförfarande. Ordningen i några andra europeiska länder arbete för effektivare verkställighet Ett gott samarbete med mottagarländer är av stor vikt för möjlig- heterna att kunna återsända utlänningar som inte får stanna i landet. arbetar därför intensivt med bilateralt samarbete med de länder där det finns svårigheter. Exempel på vad vill åstadkomma härmed är t.ex. påskyndande av utfärdande av resehandlingar eller ökade möjligheter till accept av att det rör sig om en medborgare från aktuellt land. Det senare åstadkoms bl.a. genom att delegationer från mottagarländer bjuds in till för att intervjua utlänningar som skall återsändas. Så har skett bl.a. med , , och . har slutit ett stort antal återtagandeavtal och det pågår förhandlingar med ytterligare länder om sådana avtal och i en del fall är avtal på väg att undertecknas. har i vissa fall försökt att få med en klausul i avtalet om att hemlandet skall godta ett språktest som bevis för att en person kommer från det aktuella landet. åtar sig då å sin sida att ta tillbaka personer som visar sig inte höra hemma där. Vidare har man försökt att få med klausuler som ger schweiziska myndigheter rätt att vända sig direkt till myndigheterna i sökandens hemland om man har problem med landets ambassad i . Man funderar även på att sätta förhandlingar om återtagandeavtal i samband med bistånd till olika länder. Den schweiziska polisen har planer på att införa biometrisk registrering av passagerare som passerar i syfte att minska problemet med dokumentlösa asylsökande. Något regel- verk för sådan registrering finns dock ännu inte. Utlänningar som har fått avslag på sina asylansökningar och motsätter sig att återvända till hemlandet kan tas i förvar hos kantonernas polismyndigheter. Ett förvarsbeslut kan aldrig fattas enbart på den grunden att en utlänning har okänd identitet. Beslut fattas av en domare och gäller i taget. En utlänning kan maximalt sitta i förvar. Förvarsbesluten kan överklagas till administrativ domstol. Domarna beslutar normalt inte om förvar om det redan från början förefaller utsiktslöst att kunna verkställa ett avvisningsbeslut. Om det däremot pågår en Ordningen i några andra europeiska länder SOU 2003:25 process för att anskaffa resedokument kan beslut om förvar komma att fattas. En person som tagits i förvar har inte automatiskt rätt till offent- ligt biträde, i stället finns på varje förvar ett kontor där det arbetar en s.k. return assistance, vilket är en person från en NGO som bl.a. kan hjälpa till med att överklaga förvarsbeslut eller se till så att ett offentligt biträde blir förordnat i själva asylärendet. I har man slutit avtal med Röda korset som ansvarar för denna uppgift. Det är upp till varje kanton vilken organisation man väljer att sluta avtal med. Det är BFF som svarar ekonomiskt för detta stöd. De asylsökande har , då de vistas på federal förläggning, endast rätt till mat och sjukvård. Inga kontantbidrag delas då ut. När de flyttats ut till kantonerna har de emellertid rätt även till kontantbidrag. Efter ett avslagsbeslut upphör dock denna rätt. Först i landet är det tillåtet att börja arbeta. Även för personer, som är förvarstagna, finns möjlighet att arbeta på förvaret. Förslag till ändringar beträffande personer som inte medverkar till att fastställa sin identitet m.m. Justitieministern har lagt fram ett förslag till ändringar som bl.a. innebär att en asylansökan inte kommer att tas upp till behandling om den asylsökande inte hjälper till att identifiera sig, lämnar vilseledande uppgifter om sin identitet eller inte samarbetar i asylutredningen. Personer som fått besked om att deras ansökan inte skall tas upp till prövning kommer inte att kunna få några bidrag från det bidragssystem som gäller för riktiga asylsökande. I stället skall de avvisas så fort som möjligt. Nyordningen planeras gälla och beräknas omfatta ca 6 400 personer. BFF beräknar kunna spara åtskilliga miljoner schweizerfranc efter det att det nya förslaget trätt i kraft. Ordningen i några andra europeiska länder Antalet asylansökande till har varit det högsta i per capita. har antalet asylsökande varit följande: 1997: 23 982, 1998: 41 302, 1999: 46 068, 2000: 17 611, 2001: 20 633 och 2002: 26 125. Antalet asylsökande har således ökat med jämfört med föregående år. av de utlänningar som skall återvända hem från har inga identitetshandlingar. och verkställdes 15 823 respektive 17 000 avlägsnandebeslut från . Antalet avvisningar/utvisningar där utlänningen eskorterades ut ur landet var 2 300 och 2 700. Det har stått klart att behöver en sammanhållen lagstiftning för asyl, invandring och integration. Det regelverk som finns är både svåröverskådligt och delvis föråldrat. En ny invandringslag, som även omfattar asylfrågor, skulle ha trätt i kraft men underkändes av författnings- domstolen på formella grunder. Lagförslaget kommer att presenteras på nytt för förbundsrådet . Man räknar med att ett s.k. medlingsförfarande kommer att följa med eventuella kompromisser som följd innan lagförslaget kommer att kunna träda i kraft. Enligt den föreslagna lagen skall bl.a. utresepliktiga utlänningar få sämre ekonomiskt understöd . Vidare skall ytterligare åtgärder vidtas för att få de asylsökande att uppge sin sanna identitet. Om de inte uppfyller sin skyldighet bl.a. att samarbeta för att skaffa resedokument gör de sig skyldiga till en brottslig gärning och åläggs att betala böter. Böterna kommer emellertid att vara så låga att de nya reglerna i detta avseende inte förväntas ge några större effekter. Med den nya lagen skall det vidare finnas en möjlighet för förbundsländerna att låta uppföra s.k. utresecentrum, Ausreisecenter, dvs. anläggningar där de utlänningar som är skyldiga att lämna landet skall uppehålla sig och få rådgivning om hur de självmant kan lämna landet. Ordningen i några andra europeiska länder Pilotprojekt har genomförts i flera förbundsländer. Erfarenhet har dock visat att personer som inte vill lämna självmant inte tenderar att göra det efter rådgivning heller. På federal nivå ansvarar inrikesministeriet, Bundesministerium des Innern, för de övergripande frågorna vad gäller asylförfarandet. sorterar myndigheten för migration och flyktingar, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, under inrikesministeriet. Denna myndighet var tidigare en självständig myndighet med ansvar för asylärenden. , Auswärtiges Amt, uppgifter inom området består mest av att skapa ett administrativt system som skall underlätta samarbetet med de utländska ambassaderna vid verkställandet av utvisningar. Det finns i en snabbprocess där man redan vid den asylsökandes ankomst till flygplatsen sätter in stora personal- resurser för att utreda om den asylsökande har skäl att stanna i landet. Med hjälp av denna metod finns möjlighet att komma fram till ett beslut . Det vanligaste är dock att det tar 3 – att handlägga ett ärende inom snabbprocessen. Även beslut fattade i snabbprocessen kan överklagas men den asylsök- ande får inte lämna flygplatsen som överklagandet behandlas. Anledningen härtill är att flygbolagen då har skyldighet att ta personen med tillbaka till det land de rest till ifrån. av de asylsökande behandlas genom denna snabb- process eftersom de flesta kommer in till landvägen. Snabbprocesser används vid flygplatserna i am , , och . Utlänningar som söker asyl inne i landet är hänvisade till olika platser i beroende på vilket land de härrör från. Afghaner tas t.ex. emot i medan palestinier tas emot i . En nackdel med detta system som framhållits vid samtal med tyska Ordningen i några andra europeiska länder tjänstemän är att det skapar stora kolonier av olika nationaliteter i dessa städer, vilket resulterar i att deras landsmän tar sig in i landet olovligt och uppehåller sig där med hjälp av kolonin. Arbetet med att fastställa en asylsökandes identitet av de asylsökande i uppger att de inte har några dokument som bevisar deras identitet. Fingeravtryck tas på samtliga asylsökande i . I försöker man vid de inledande kontakterna med den asylsökande fastställa identiteten genom bl.a. kunskapsfrågor och språkanalys. Språkanalyserna är fortfarande under utveckling i . Det finns få experter inom området och metoden är komplicerad samt har haft svårigheter att godkännas i förvaltnings- domstol. Det senare beroende på att de personer som utför analyserna i regel inte vill uppge sin identitet eller kompetens, vilket är nödvändigt för att deras uttalande skall kunna värderas i domstolen. Det är lättare att med hjälp av språkanalys fastställa att en person inte kommer från ett specifikt land än att han eller hon kommer från landet i fråga. En utlänning som inte självmant vill följa med till sitt lands ambassad för utfärdande av resedokument kan i tvingas därtill efter att en rättslig prövning är genomförd. Den asylsökande anhålls och förs av polis till en eller i vissa fall flera ambassader. Utresepliktiga utlänningar – uppskjuten verkställighet Det finns en stor grupp utlänningar i som är utrese- pliktiga. Denna grupp består av dels personer som fått avslag på sin asylansökan, dels sådana som uppehåller sig i illegalt utan att ha sökt asyl och slutligen personer som haft uppehållstillstånd som av olika skäl upphört att gälla. Den största gruppen avser personer från . Även personer som härrör från utgör en stor grupp. Andra stora grupper är kurder från samt personer från , , , och . I de fall identiteten är fastställd får den utresepliktige en upp- maning i form av en skriftlig ansökan att inom frivilligt lämna landet tillsammans med en upplysning om att tvångsåtgärder Ordningen i några andra europeiska länder annars kommer att vidtas. En del personer lämnar landet frivilligt medan andra gömmer sig. En del grips när de dyker upp igen. Polisen, Bundesgrenzschutz, ansvarar för verkställighet av utvisningsbeslut. När verkställighet sker med tvång används ofta chartrade plan eftersom resan tenderar att förlöpa lugnare och mindre våldsamt då. fanns det möjlighet att spänna fast den person som skulle utvisas med ett bälte där även händerna fängslades. Efter ett uppmärksammat dödsfall används inte denna utrustning längre. I stället håller man på att ta fram bl.a. en väst som har en rörelse- hindrande funktion och en hjälm med bitskydd. Om en asylsökande uppehållit sig i är det möjligt för honom eller henne att få s.k. Duldung. Ett sådant beslut innebär att verkställigheten skjuts upp för , högst . Tillståndet kan dock förlängas efter förnyad prövning. Personer med ett tillstånd av detta slag får endast uppehålla sig inom vissa geografiskt begränsade områden. Duldung ger rätt till vissa sociala förmåner men bidraget är inte av samma storlek som för tyska medborgare.