sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — händertagandet av landets radioaktiva avfall på ett säkert sätt och så att inte otillbörliga bördor läggs på kommande generationer. Enligt EU:s allmänna strålskyddsdirektiv, 96/29/Euratom, skall medlemsstaterna identifiera icke tillståndsbundna verksamheter som kan ge upphov till exponering för naturlig strålning av arbetstagare och personer ur allmänheten i en sådan omfattning att det inte kan förbises från strålskyddssynpunkt. Verksamheter som genererar av- fall som innehåller naturligt förekommande radioaktiva ämnen nämns särskilt i direktivet. Medlemsstaterna skall se till att avfallet tas om hand på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Bl.a. har följande problem identifierats: –Gällande lagstiftning ger inte stöd för att generellt kräva att tillståndshavare för verksamhet med joniserande strålning skall avsätta särskilda medel för framtida omhändertagande av det radioaktiva avfall som verksamheten ger upphov till. Om t.ex. en tillståndshavare som bedriver en omfattande verksamhet med joniserande strålning och hanterar stora mängder radioaktiva ämnen går i konkurs, kan följderna bli problematiska såväl eko- nomiskt som juridiskt för omhändertagande av det radioaktiva avfallet. –I finns endast en organisation som har kompetens och kapacitet att hantera radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (). –I de fall där icke tillståndspliktig verksamhet ger upphov till radioaktivt avfall, för vilkets hantering kan krävas tillstånd, finns inte alltid en utpekad ägare som kan svara för att avfallet blir omhändertaget och för de kostnader som detta medför. –För upphittade strålkällor, där någon ägare inte kunnat identi- fieras, är det oklart vem som bär ansvaret för att bekosta om- händertagandet. –Relativt stora mängder avfall som innehåller naturligt radioaktiva ämnen (t.ex. filtersand från vattenverk) deponeras förmodligen helt utan kontroll eftersom de som bedriver verksamheten inte känner till att avfallet kan innehålla naturlig radioaktivitet i form av bl.a. uran och radium. Behovet av en utredning För att kunna fastställa vilka krav som skall ställas på det slutliga omhändertagandet av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verk- samhet behövs ett underlag om såväl problemets omfattning med avseende på bl.a. mängden avfall som tillgängliga metoder och kostnader för omhändertagande. Olika alternativ för finansiering och regelverk bör undersökas. För att få fram det underlag som behövs och förslag till åtgärder bör en särskild utredare tillkallas. En särskild utredare tillkallas för att utreda och komma med förslag till en organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande lösning för omhändertagande och slutförvaring av radio- aktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Utredaren skall inventera det behov av omhändertagande av radio- aktivt avfall från icke kärntekniska verksamheter som finns och som beräknas uppkomma inom en överskådlig framtid. Utredaren skall också undersöka i vilken utsträckning befintliga förvar kan ut- nyttjas eller eventuellt utvidgas eller om nya förvar behöver byggas. I detta sammanhang bör även möjligheter till samordningsvinster genom samlokalisering med andra slutförvar av farligt avfall under- sökas. Utredaren skall vidare kartlägga ansvarsförhållandena för upp- kommet och framtida uppkommande avfall. I detta sammanhang bör även producentansvaret belysas. Utifrån ett samlat underlag skall utredaren föreslå ett system för omhändertagande och slutförvaring av allt radioaktivt avfall som har betydelse från strålskyddssynpunkt från icke kärnteknisk verk- samhet. Utredaren skall även beakta säkerhets aspekterna vid hante- ringen av radioaktivt avfall. Utredaren skall analysera de kostnader som uppkommer för omhändertagandet och föreslå hur finansie- ring och ansvar bör fördelas på berörda parter. I detta sammanhang skall också konsekvenserna för verksamhetsutövarna analyseras. Dessutom skall utredaren inventera och analysera behovet av ny, eller ändringar i befintlig lagstiftning på området och lämna förslag till de författningsändringar som analysen föranleder. Utredaren skall göra en särskild konsekvensanalys av förslagens effekter på små företags villkor, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Utredaren skall även belysa hur frågan om omhändertagande av radioaktivt avfall hanteras eller avses bli hanterad i andra länder, särskilt inom Europeiska unionen, och hur detta eventuellt kan på- verka utformningen av ett svenskt system. Arbetet bör där det är lämpligt samordnas med arbetet med att sammanställa den nationella rapport som i egenskap av part till konventionen om säkerhet vid omhändertagande av använt kärn- bränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall, är skyldig att lämna i samband med den första granskningskonferen- sen för konventionen. Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och företag. skall särskilt bistå utredaren i den ut- sträckning som krävs för utredningens genomförande. Utredaren skall bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön. Därvid skall särskilt analyseras hur förslagen påverkar möjligheterna att uppnå de miljökvalitetsmål godkänt och som är relevanta beträffande omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (jfr prop. 1997/98:145, bet 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2000/01:130, bet 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 de- cember 2003. Utredningsgruppens sammansättning och sammanträden Utredningsgruppen har haft följande sju ledamöter: , , 811 81 , Box 5864, 102 40 . har varit ersättare för och från SSI har varit adjungerad till gruppens möten. vid Kemikalieinspektionen har inte deltagit vid gruppens möten, men har hållits underrättad genom alla gemen- samma utskick som gruppen fått. Utredningsgruppen har haft följande åtta sammanträden: Utredningens studiebesök och kontaktmöten Besöket i Studsvik gav en allmän bild av verksamheten, och speciellt av den del som hanterar radioaktivt avfall vid som är en del i koncernen . Vid det första besöket hos presenterades bl.a. olika planer för kommande slutförvarsanlägg- ningar och SKB:s allmänna positiva inställning till att även ta hand om . Utredningen fick under mötet ett erbjudande om att en expert från SKB kunde ingå i utredningsgruppen, vilket tacksamt togs emot. Under det andra mötet diskuterades utredningens förslag och vilka lösningar som bäst skulle lösa frågan om slutförvaring av . 3.Avesta Polarit och Metall, 23– Utredningen inbjöds genom sin kontaktperson till att delta i en rundresa, för att på plats studera skrotbranschens och smältverkens verksamhet och åtgärder för att upptäcka eventuella radioaktiva ämnen i skrotet. Mötet med belyste bl.a. verkets resurser och verksamhet för sanering av mark och miljö efter tidigare verk- samheter som skadat miljön. Vid besöket förevisades nuvarande rutiner för hantering av strål- källor och radioaktiva ämnen för medicinskt bruk, samt även de svårigheter som var förknippade med att bli av med gamla strål- källor med lång halveringstid, som inte längre användes i verksamheten. Vid besöket i Högkvarteret redovisades bl.a. försvarets nya orga- nisation och ansvarsfördelning för materielförsörjningen. deltog även en representant från som har hand om upphandling och registerhållning av försvarets innehav av radioaktiva strålkällor och ämnen. Utredningen ut- lovades även en uppdaterad lista på nuvarande innehav. 1.NRC, EPA och i , 28 feb- ruari 2003 Utredningen gjorde tre korta besök i i samband med en avfallskonferens i . De båda myndigheterna U.S. NRC (Nuclear Regulatory Comission) och EPA (Environ- mental ) presenterade det amerikanska systemet och sina ansvarsområden. Hanteringen av var inte enkel att överskåda och ett uppdrag att klarlägga området hade myndigheterna lagt ut på , som utredningen fick tillfälle att knyta en kontakt med. 2.EU:s strålskyddsenhet i , Utredningen träffade chefen och medarbetare vid strålskydds- enheten vid DG TREN (transport och energi) strax efter över- flyttningen från DG ENV (miljö). Nuvarande och planerade EU-regler gicks igenom och vilka möjligheter hade för att tillämpa dessa. Utredningen informerade bl.a. om att WEEE-direktivet även täcker produkter med radioaktiva ämnen, vilket man inte tidigare blivit uppmärksammad på. 3.BMU och BfS i , 3– Utredningen träffade representanter för miljöministeriet BMU Bundesministerium für Umwelt und Naturschutz und Reaktor- sicherheit i och fick bl.a. en genomgång av det tyska systemet och ansvarsfördelningen. Därefter träffade utredningen representanter för den federala strålskyddsmyndigheten für Strahlenschutz i Salzgitter och fick då informa- tion bl.a. om programmet för byggande av slutförvar i . 4.DSIN och MEDD i , Utredningen besökte dels myndigheten för kärnsäkerhet och strålskydd DSIN Direction Générale de la Sûreté Nucléaire et de la Radioprotection vid Fontenay-aux-Roses söder om , dels miljöministeriet MEDD Ministère de lÉcologie et du Développement Durable i . Mötena gav en god inblick i det franska systemet och den utveckling som håller på att ske, främst inom strålskyddsområdet. Utländskt besök till utredningen Representanter för spanska kärnsäkerhets och strålskyddsmyn- digheten CSN Consejo de Seguridad Nuclear i , besökte utredningen i samband med ett besök hos SSI. Mötet gav ett utbyte av information om systemen för i de båda länderna. Samråd med andra utredningar och intressenter Utredningen har genomfört fyra workshops där inbjudna deltagare har kunnat ställa frågor och lämna synpunkter i ett tidigt skede innan utredningens förslag funnit sin slutliga form. Här diskuterades behovet av slutförvar och möjligheter till lös- ningar. Representanter från och deltog i mötet liksom deltagare från SSI. SKB hade bjudits in, men fick lämna återbud på grund av sjukdom. Utredningens ekonomikonsulter från deltog även för att samla in- formation. 2.Producentansvar, 29 april 2003-11-22 I denna workshop deltog 17 deltagare, och utredningen hade bjudit in representanter för producenter från alla berörda bran- scher. Utredningen presenterade sitt arbete, och rättsläget gicks igenom av en rättsjurist från . Deltagarna läm- nade därefter sina erfarenheter av nuvarande avfallshantering. Utredningens ekonomikonsulter från deltog även för att samla information. 3.Verksamhetsavfall, 7 maj 2003-11-22 Efter en presentation av utredningens arbete och en SSI-repre- sentants genomgång av vad verksamhetsavfall med radioaktiva ämnen är och var det uppkommer, diskuterade man problema- tiken. Representanter från metallindustri och pappersbruk deltog. huvudsekreterare redogjorde även för bestämmelser. Utredningens ekonomikonsult från deltog även för att samla information. 4.Friklassning, 16 maj 2003-11-22 Den fjärde workshopen hade 17 deltagare inklusive represen- tanter från metallindustrin, och . SSI presenterade och SSI:s syn på friklass- ningsbegreppets tillämpning. Därefter diskuterades särskilt problem inom metallindustrin. Ett särskilt möte anordnades för att presentera utredningens förslag för producenter inom brandvarnar- och rökdetektor- branschen. Ett utkast av utredningens förslag skickades ut till- sammans med inbjudan till majoriteten av de hos SSI registre- rade innehavarna av handelstillstånd. Till mötet kom tio repre- sentanter från branschen, och man gick igenom och diskute- rade förslagen och de krav som det gällande WEEE-direktivet ställer på producenterna. Utredningen inbjöd, förutom tidigare kontaktade företag inom brandvarnar- och rökdetektorbranschen, ytterligare ett trettio- tal företag, organisationer, länsstyrelser och kommittéer till en allmän genomgång och diskussion av utredningens förslag, vilka skickades ut tillsammans med inbjudan. Till mötet kom 24 delta- gare och de representerade en stor bredd av de berörda intres- senterna, bland vilka märks näringslivsrepresentanter, enskilda tillverkare av produkter som innehåller radioaktiva ämnen och deras branschorganisationer. , en länsstyrelse, och försvaret fanns också represente- rade. Efter att utredningen gjort en kort genomgång av för- slagen ägnades tiden åt att svara på ett antal frågor från del- tagarna. Det knöts även nya kontakter för hanteringen av kon- sekvensbedömningar. Utredningssekreteraren inbjöds att delta i ett möte för produ- center inom brandvarnar- och rökdetektorbranschen. Möten med andra utredningar m.m. Underhandskontakter har hållits med vid ett flertal tillfällen. Ett särskilt möte hölls om verksam- hetsavfallets rättsliga behandling, och samspelet mellan miljö- balken och strålskyddslagen. Utredningen har träffat representanter för Miljödepartemen- tets arbetsgrupp som arbetar med den svenska tillämpningen av WEEE-direktivet, och då diskuterat frågor om samspelet mellan regelverket för direktivet respektive den föreslagna lagstift- ningen för finansiering av . Utredningens konsult för lag- tekniska frågor deltog vid detta möte och har även haft egna möten med . Utredningssekreteraren deltog även vid det första mötet med den utökade arbetsgruppen som under ledning av började sitt arbete med WEEE-direktivets införande. Underhandskontakter har hållits med vid ett flertal tillfällen. Underhandskontakter har hållits med om de principiella delarna av utredningens förslag. Finansiering av IKA-avfall ................................................. Uppdrag och bakgrund ............................................. Metod och ansats ................................................................... Tillståndspliktigt avfall och övrigt ........................................ Historiskt och framtida avfall ............................................... Krav och mål ........................................................... Beskrivning av fondlösningar för annat avfall............... Bilaga 3 SOU 2003:122 In- och utbetalningar .................................................. Övrigt radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet........ Samarbetsorgan för att hantera avfallsfrågor................ Avfall där producentansvar inte kan tillämpas ..................... Statlig fond för IKA-avfall .......................................... Avgifter för IKA-avfall och förvaltning av dessa ................. 6.2.1 SSI föreslås få en central roll i hanteringen av 6.2.3 Kärnavfallsfonden föreslås bli förvaltare av medel.... Omhändertagande av IKA-avfall........................................... 6.3.1 Avfallsansvarig ansvarar för att avfallet tas om Omhändertagande av brandvarnare och rökdetektorer....... Vad kostar omhändertagande av IKA-avfall?................. Risk och möjlighet med en privat fond.......................................... Utvärdering och rekommendationer............................ Statlig eller privat fond?.................................................................. IKA-avfall som deponeras löpande föreslås ej omfattas av När och av vem skall avgift tas ut och hur stor bör den vara?........ Vilken myndighet bör vara ansvarig för avfallshanteringen? Hur bör fondmedlen förvaltas?...................................................... 1 Uppdrag och bakgrund PricewaterhouseCoopers (PwC) har fått i uppdrag av Utredningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet () att analysera hur ett avfallssystem för radioaktivt avfall från icke kärn- tekniskverksamhet bör finansieras givet de mål och krav har satt upp. Huvudalternativet är en statlig fond men även alternativet med privat fond bör utredas. Regeringen har utsett en särskild utredare som skall utreda och föreslå ett system för omhändertagande och slutförvaring av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Utredaren skall vidare lämna förslag till hur finansiering och ansvar bör för- delas mellan berörda parter samt till de författningsändringar som behövs. Utredningen ska ses som ett första steg mot en implementerad finansieringslösning. I det första steget tas översiktliga och princi- lösningar fram som grund för ett principbeslut. Huvudfokus är enligt uppdraget en statlig fond men även privatfondlösning skall översiktligt utredas. När beslut har fattats att genomföra en finan- sieringslösning sker implementering och detaljanalyser för vald lös- ning. Detta steg utförs ej i denna rapport. Det har inte ingått som en del av detta uppdrag att granska riktigheten i offentligt tillgängligt material, uppgifter direkt lämnade från företagen, myndigheter eller övrigt underlag. PwC kan inte och tar inte ansvar för t.ex. ofullständigheter i underlaget och ej heller konsekvenser av detta. Uppdraget bygger till stor del på de rekommendationer om be- handling av avfall som har kommit fram till i sitt utrednings- arbete samt deras insamlade material avseende avfallsvolymer och kostnader för behandling av avfall. Arbetet är primärt baserat på offentlig tillgänglig information samt information från och SSI (Statens strålskydds- institut). Vi har haft tillgång till följande material: SSI:s rapport för omhändertagande av radioaktivt avfall från icke-kärnteknisk verksamhet (). Rapport av kasserade brandvarnare av Studsvik och . Därtill underlag med kompletterande uppgifter från SSI och . Material kommer även från intervjuer med SSI, Natur- vårdsverket, Kärnavfallsfonden, Studsvik, El-kretsen, , och (). Hur bör i första hand ett statligt finansieringssystem för IKA-avfall utformas? I andra hand hur bör ett privat finansieringssystem utformas? Praktisk utformning av fond Visar rapportens metod och ansats avfallet kan klassificeras efter olika principer som typ av avfall, tillståndspliktigt eller ej samt om det redan existerar eller förväntas bildas. har identifierat tre olika typer av icke kärntekniskt avfall: Produktavfall uppkommer genom användning/konsumtion, privat eller industriell, av produkter som saluförs på marknaden av produ- center, importörer eller agenter. De mest frekventa exemplen på produktavfall är: Verksamhetsavfall uppkommer främst genom att naturligt förekom- mande radioaktiva ämnen anrikas och koncentreras. Avfallet kan t.ex. uppkomma vid industrier som hanterar stora vattenmängder eller vid förbränning av biobränslen. Exemplen på verksamhetsavfall är: Material som blivit kontaminerat till följd av hantering av radio- aktiva substanser. Uppkommer exempelvis vid sjukhus, institu- tioner och läkemedelsföretag. Biobränsleaska och torvaska – Biobränsle och torv innehåller radioaktiva ämnen i varierande koncentration bl.a. beroende på geografiskt läge. Vid förbränning återstår endast ca en tiondel av volymen och koncentrationen av radioaktiviteten har därmed blivit 10 gånger högre. Askan kan därmed ha blivit olämplig att fritt disponera. Vid hantering av stora vattenmängder kan naturligt förekommande radium i vatten anrikas på bl.a. vattenfilter. Vattenfiltret kan därmed ha blivit olämpligt att fritt disponera. Annat avfall är radioaktivt avfall som kommit på avvägar och där det saknas ansvarig juridisk person. Kan från början alltså ha varit produktavfall eller verksamhetsavfall men där det inte går att finna någon juridiskt ansvarig person. 2.2Tillståndspliktigt avfall och övrigt Enligt § 20 strålskyddslagen krävs tillstånd för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inne- ha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller material som innehåller radioaktiva ämnen. Återförsälj- ning av brandvarnare får dock ske utan tillstånd enligt föreskrifter från SSI. Det har även varit tillåtet att slänga brandvarnare bland hushållssopor med en begränsning på max 5 st/månad per företag och för privatpersoner enstaka brandvarnare. 2.3Historiskt och framtida avfall Historiskt avfall är avfall som redan finns ute i samhället. Historisk volym är därför en uppskattning om hur mycket material som finns ute som måste tas om hand. För brandvarnare, rökdetektorer och strålkällor baseras beräknad historisk volym i rapporten på att de i genomsnitts byts ut . Framtida avfall är avfall som uppkommer 2004 och framåt. För elektroniskt avfall gäller producentansvar1 1:1 d.v.s. för varje produkt ett företag säljer är företaget skyldigt att kunna om- händerta en motsvarande förbrukad produkt. räknas dock inte brandvarnare och rökdetektorer som elektroniskt avfall. I och med EU:s Elektronikavfallsdirektiv2 som har trätt ikraft och ska imple- menteras fullt ut i , får producenterna ett kollektivt omhändertagandeansvar för historiskt avfall och för produkter sålda efter 2005 gäller ett specifikt produktansvar. I EU:s definition av elektroniska produkter ingår brandvarnare och rökdetektorer. 1Förordning (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. 2Europaparlamentets och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, EU direktiv (2000/0158 COD) även kallat WEEE-direktivet. Slutförvaring av IKA-avfall kan i huvudsak ske antingen under mark i bergrum eller ovan jord på en deponeringsanläggning. För slutförvaring under jord finns SFR 1 (slutförvaret för radioaktivt driftavfall) som ligger i Forsmark och drivs av SKB för att omhänderta kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall som upp- kommit vid kärnkraftverken. SKB tar emot en del IKA- avfall som placeras i SFR 1. SFR 3 är slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt rivnings- avfall från kärnkraftverken, planeras att byggas i anslutning till SFR 1. Slutförvaret förväntas vara färdigt omkring . SFL 2 (slutförvar för långlivat avfall) är slutförvar för använt kärn- bränsle (högaktivt), planeras att byggas ca 2010. SFL 3–5 är bergrum som planeras att byggas tidigast och som skall kunna ta hand om långlivat låg- och medelaktivt avfall. Bergrummen planeras att byggas i anslutning till Forsmark och kommer även de att drivas av SKB. SKB ägs gemensamt av kärnkraftsindustrin. SFR 1 och 3 samt SFL 3–5 är de bergrum som är aktuella för slutförvaring av IKA-avfall under jord. Dessutom diskuteras det om IKA-avfallet kan samlokaliseras med det kvicksilverförvar som förväntas byggas. För deponering ovan jord kan deponier av klass 1–3 användas. För utom dessa har även kärnkraftsverken egna deponier där avfall skulle kunna placeras. Markdeponi är främst möjligt för kortlivat lågaktivt avfall. 3 Krav och mål har bl.a. utifrån dels direktiv som EU antagit (HASS3-, Elektronikavfalls4- och strålskyddsdirektiven5), dels rele- vanta svenska miljökvalitetsmål6 satt upp ett antal krav för av- fallet. 3Proposal for a Council Directive on the control of high activity sealed radioactive sources, EU direktiv (2003/0005 CNS). 4Europaparlamentets och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, EU direktiv (2000/0158 COD) även kallat WEEE-direktivet. 5EU:s allmänna strålskyddsdirektiv, 96/29/Euratom. 1997/98:145, bet 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2000/01:130, bet 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36. De mål och krav satt upp för omhändertagande av radio- aktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet är: av allt IKA-avfall skall omhändertas. Avfallsmängderna bör minimeras och avfallets farlighet minska. ALARA för strålning (as low as reasonably achievable) principen skall tillämpas. Uppfylla strålskyddskraven och normer för hanteringspersonal, allmänhet och miljö samt minimering av utsläpp, olycksrisker och olovligt nyttjande. Alla egenskaper bör beaktas, ex. biologiska och kemiska. Organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fun- gerande avfallssystem skall uppnås. Producentansvar tillämpas så långt som möjligt. Avfallshanteringen skall ej medföra obefogad belastning på kom- mande generationer. Dessutom en förutsättning att HASS- och Elektronikavfallsdirekti- vet (WEEE-direktivet) ska införas i svensk lag. WEEE-direktivet innebär bl.a. att producenten skall garantera finansiering av produkt antingen genom deltagande i lämpligt finansieringssystem, försäkring eller med ett spärrat konto.