sou · GRB355 · 2004-01-01 00:00:00 — Uppbyggnaden av gemensamma informationsresurser förtjänar en mer ingående dis- kussion. Infrastrukturuppbyggnaden nu gäller digitalisering av ny information, i data- baser, register, kataloger m.m. på områden där mer omfattande tjänsteutveckling för- bereds. Det har skett t.ex. för pensionsområdet och det konsumentpolitiska om- rådet, och arbete pågår på områden som handel, turism, transportområdet, geografisk information m.fl. Det kan också gälla att detaljera information i redan befintliga regis- ter, som uppbyggnaden av ett lägenhetsregister i anslutning till fastighetsregistret. Det kan även handla om att modernisera och strukturera om äldre register för att skapa en mer rationell bas för framtida tjänsteutvecklingen. Ett ofta förbisett, men väl belagt, faktum är att uppbyggnaden av databaser och register är betydligt mer tidskrävande än de flesta tekniska infrastrukturprojekt. I det senare fallet är en vanlig utvecklingsperiod, t ex vid ett s.k. plattformsbyte, i mer kom- plicerade fall, t ex uppbyggnaden av kommunikationsnät kanske upp till . Utveck- lingstiden för gemensamma databaser är sällan kortare än , och för större data- baser eller längre. är kanske extremt, med sina från start till fullskalig drift, men även den nationella vägdatabasen väntas kräva innan den är i full drift. Kostnaderna för informationsinsamling och digitalisering är också betydande. Å andra sidan har investeringarna i digitala informationsresurser inte sällan en mycket lång livslängd. De basregister som byggdes upp , t ex bilregist- ret, person- och adressregistret , biblioteksregistret m.fl. har rimligen flera decennier kvar av sin ekonomiska livslängd. Det får antas gälla för många av de nya investeringar som övervägs inom olika verksamhetsområden och samhälls- sektorer. Men informationsstandardisering kan i sig visa sig vara en viktig och långsiktig inve- stering. pekade redan i sin skrivelse till regeringen om den mjuka infrastrukturens betydelse på flera exempel. Det gemensamma för exemplen var att en punktvis standardisering av vissa uppgifter, t ex hur högskolekurser, turistevenemang eller kompetensprofiler för arbetssökande beskrivs, öppnat möjligheter för rationali- seringar och arenor för nydanande tjänsteutveckling. Exemplen kommenteras i ett se- nare avsnitt. Tjänsteinfrastrukturen i den digitala samhällsmiljön är inte lika analyserad och tydligt urskiljbar. Däremot är det möjligt att peka på flera strukturkomponenter. Det finns ett antal redan väl etablerade samhälleliga tjänster som kan kallas digitalt producerade grundtjänster. Dit hör tjänsten adressändring, som gör det möjligt att till en punkt an- mäla en flyttning och där sedan informationen automatiskt uppdaterar något hundratal offentliga och vissa privata register samt Bankomatsystemet. Flera sådana tjänster kan väntas komma, t ex nya betalnings- och identifieringsfunktioner. Tjänsteförmedlings- kanaler, främst portaler och motsvarande, är nya infrastrukturkomponenter, som kan väntas utvecklas vidare eller helt ersättas av nya företeelser för att stöda mer interaktiva och intelligenta tjänster än dagens. Konventioner för tjänstedesign och standarder för tjänsteintegration är andra strukturkomponenter som är urskiljbara redan i dagens verksamhet men som också kan väntas vidareutvecklas och få nya for- mer . Det största investeringsutrymmet inom tjänsteinfrastrukturen krävs antagligen för de framtida grundtjänster som kan förenkla och effektivisera det samlade digitala tjänste- utbudet. De förtjänar därmed särskild förberedelse och planering. måste in- satser för bättre tjänstedesign och andra åtgärder ges långsiktigt stöd och resurser. Det behövs för att göra tjänsterna användbara och tillräckligt standardiserade för att använ- darna ska känna igen sig från tjänst till tjänst och kunna spara sin tid, sin energi och ibland kanske också reda pengar. Samverkan och arbetsfördelning mellan offentligt och privat Väl fungerande infrastruktur är en tillgång för stora delar av samhället, både närings- livet och den offentliga sektorn. har på IT-området, liksom på flera andra om- råden, en väl utvecklad tradition av samarbete och ansvarsfördelning över sektorsgrän- serna kring infrastrukturen. Ett belysande exempel är bilregistret, som sköts av statliga men utnyttjas i bl.a. försäkringsbolagens och bilhandelns dagliga arbete. Försäkringsbolagen och bilhandeln kan dessutom uppdatera bestämda delar av registret. Liknande exempel på privat-offentlig samverkan har gett en snabb, bred och fortfarande internationellt konkurrenskraftig utbyggnad av telekommunikationerna, i ett som det synes fruktbart samspel mellan dåvarande och . Bred- bandsområdet är dock ännu ett problemområde därvidlag. Register som bilregistret, fastighetsregistret och bolagsregistren utför viktiga funktioner för förvaltningen men är också allt viktigare och mer uppskattade tillgångar för försäkringsbranschen, bil- branschen, fastighetsbranschen och näringslivet i allmänhet. Viktiga grundtjänster, som betalningstjänster, telefonkatalogtjänsten och adressändring m.fl. sköts av privata aktörer. Denna samverkan och arbetsfördelning bör rimligen ske även i de kommande skeden av den digitala samhällsutvecklingen. Oavsett huvudmannaskap måste dock vissa delar av den nya infrastrukturen regleras för att skydda medborgare och konsumenter, säkra konkurrensneutralitet samt allmänt bi- behålla tilliten till system som i sin tur påverkar många funktioner i samhället. Så sker redan ifråga om finanstjänster, teletjänster och de offentliga tjänsterna. Infrastrukturtjänster är ofta priskänsliga. En vinstmaximering kan äventyra funktionen som gemensam resurs som sänker transaktionskostnader och gör dubbelinvesteringar onödiga. Olika gemensamhetslösningar kan därför bli aktuella även . Breddad kompetens en förutsättning Det perspektiv som lagt på IT-utvecklingen, en produktionskedja med tjänster för breda grupper som central uppgift, visar också tydligt vilka kompetenser som behövs . Den tekniska kompetensen kommer att vara absolut nödvändig även . Den behöver också vidareutvecklas och förnyas i takt med den snabba tekniska utvecklingen. Men den måste kompletteras med professionell kompetens både om hur infor- mationsresurser byggs upp och förvaltas och om tjänster utvecklas, designas och för- medlas. En storskalig och samordnad satsning på digitalt producerade tjänster, och i fallet 24- timmarsmyndigheten också digitalt levererade tjänster via nätet, fordrar dessutom att denna kompetens finns i tillräcklig omfattning. Även om har en större bredd i tjänsteutbudet än många andra länder är det dock tveksamt om beredskap är god inför de tjänstesatsningar som diskuteras. Den bild av kompetensläget i såväl offentliga som privata organisationer som IT-kom- missionen fått i sina breda kontakter, både direkt och via olika nätverk, tyder snarare på att det finns risk för samma yrvakna kompetenskris som präglade webbexplosionen . På områden som ligger långt framme i tjänsteutvecklingen, som geografisk information, finns dessutom behov av att ersätta den kompetenta personal som förvaltar viktiga in- formationstjänster men som går i pension . En översiktlig granskning av utbildningsutbudet och forskningen på IT-området som IT- kommissionen gjort visar att de tekniska utbildningarna fortfarande dominerar, och att de som gäller informationsresurser och tjänsteutveckling visserligen växer men ännu framstår som otillräckliga i förhållande till behov som kan utläsas av uttalade ambitio- ner. konstateras att antalet sökande till IT-relaterade utbildningar sjunkit , vilket rimligen speglar studenternas bedömning av de närmsta årens arbetsmarknad. Det behövs således två typer av satsningar. För det första behövs rejäla och snabba för- ändringar i utbildningens och forskningens inriktning, mot mer I än T, rimligen också en volymökning av utbildningen, samt, i det korta perspektivet, vidareutbildning av olika grupper i arbetslivet för nya uppgifter. För det andra behöver arbetsmarknaden anpassa rekrytering och den interna personalutvecklingen för att tillgodose kompetens- behoven till de åtaganden om tjänsteutveckling som görs från beslutsfattarna. Som påpekat tidigare tillmäts den tjänsteinriktade IT-utvecklingen en central roll i de flesta prognoser, bl.a. i arbetet för ett bibehållet välfärdssamhälle och även för ett mindre slitsamt arbetsliv. Bristande handlingskraft och förnyelsevilja för denna del av kompetensutvecklingen kan få allvarliga följder på en rad andra viktiga samhällsområden. återkommer i ett senare avsnitt med konkreta förslag till kompe- tenslyft och förändringar i IT-utbildningen. Långsiktig utveckling bidrar till förutsägbarhet, säkerhet och tillit I debatten om bredbandsutvecklingen har bl.a. företagare varit bekymrade över svårig- heten att få hållbara besked om de tekniska förutsättningarna för verksamhet och inve- steringar utanför storstadsområdena. Självfallet har också andra grupper, och medborgare i gemen, ett motsvarande intresse av att bedöma framtiden, inklusive den digitala tjänstemiljön, när de planerar sin verk- samhet och för sina vardagsliv. Det finns alltså ett värde i en så öppen och transparent planering som möjligt av de funktioner som är grundläggande för den digitala samhällsutvecklingen – för att kunna planera affärsverksamhet, skapa hjälpmedel och verktyg för själva utvecklingsprocessen och att kunna förutse vilka nya tjänster eller verksamhetsförändringar som påverkar oss som kund, patient, yrkesarbetande eller i vardagslivet. Erfarenheten visar också att enbart insyn i den tekniska utbyggnaden inte är tillräcklig. Ytterst gäller kraven de tjänster och nyttor som den samlade satsningen kan ge. Ökad insyn i planeringen av både teknisk utbyggnad, uppbyggnaden av digitala infor- mationsresurser och av tjänstemiljöer som baseras på dem är önskvärd och nödvändig. Det ger bättre möjligheter att granska logiken och sammanhanget i de aktuella sats- ningarna så att slutmålet nyttiga tjänster kan uppnås och därmed också bedöma rea- lismen i de löften som ställs ut. Slutligen handlar det om tillit, förtroende och säkerhet. Ju mer förankrade beslut om större utvecklingsinsatser är i olika grupperingar i samhället, desto större tillit kan man förvänta sig för resultatet. Förtroendet byggs naturligtvis främst upp på basis av er- farenheterna från en tjänst och/eller den organisation som svarar för den. Men det be- hövs vanligen också andra förtroendeskapande insatser, som vetskapen att någon med mandat att ingripa övervakar att allt går rätt till samt regler och mekanismer för konsumentskydd och integritetsskydd. För grundtjänster tillkommer, som påpekats ovan, också försäkringar mot att inga särintressen kan utnyttja tjänsten för egna syften eller försvåra för konkurrenter och nytillträdande på viktiga marknadssegment. I botten behövs sedan säkerhetsfunktioner vad gäller tekniken och dess tillförlitlighet, för informationskvalitet och för att tjänstefunktioner inte kan manipuleras och miss- brukas. Begreppen tillit, förtroende och säkerhet i IT-sammanhang behöver alltså också de breddas, specificeras och inbördes ses som delar i ett samverkande förtroendesystem. Det digitala samhället under debatt Den utveckling vi nu ser mot ett allt mer digitalt och tjänsteproducerande samhälle är enligt de allra flesta bedömare kraftfull, kanske t.o.m. oundviklig, och för med sig om- välvande konsekvenser för så gott som alla samhällssektorer. Det är också en långvarig process, där vi ännu bara är i början. Den fordrar svåra prioriteringsbeslut som rör stora resurser och med ibland genomgripande effekter på hela vår samhällsekonomi. Det gör det digitala samhället till ett naturligt och centralt ämne för en bred demokratisk de- batt. anser att riskerna för en förtroendeklyfta kring IT-politiken är uppen- bara. I Breddtjänster – ett nytt skede i IT-politiken konstateras att det finns få, om ens något, forum där breddtjänsternas frågor om prioritering av insatser, samverkan och ansvarsfördelning mellan sektorer, branscher, eller organisationer kan diskuteras. En saklig, realistisk och nyttoorienterad debatt bör främjas, både om vad vi kan utnyttja den digitala utvecklingen till, vilka faror som behöver uppmärksammas och hur själva utvecklingsarbetet kan planeras, genomföras och finansieras. breddade IT-begrepp och knytningen till tjänsteutveckling och nytta kan också bidra till en referensram och verklighetsbeskrivning för den demokratiska debatten. Den ger även dem möjligheter att bidra till debatten som inte kan eller vill diskutera komplicerade tekniska frågor. Det handlar också om prioriteringar, i näringslivet och inte minst i den offentliga sek- torn. De tekniska investeringarna, de som sker i informationssektorn och ifråga om grundtjänster kostar stora pengar i en redan trängd ekonomi. De aktuali- serar prioriteringsfrågor inte bara inom och mellan sektorer och verksamhetsgrenar om vilka tjänster, och därmed vilken infrastruktur som bör ges ökade medel. Priori- teringarna gäller i kanske än högre grad mellan nutid och framtid. Vilka aktuella och akuta behov ska stå tillbaka för framtidsmotiverade investeringar, i vården, i sko- lan, i glesbygdskommuner respektive i krisdrabbade branscher? Betydligt fler grupper och enskilda medborgare kan delta i diskussioner om vilken in- formation som behövs för viktiga beslut eller som bör finnas tillgänglig om vårt sam- hälle, nationellt eller lokalt än om den teknik som behövs. Om välfärdsutvecklingen är de flesta beredda att ge synpunkter och kommentarer. IT-utvecklingen har också rele- vans för att lösa flera av de aktuella samhällsproblemen, som den slitsamma arbets- miljön, kompetensutveckling, tillväxt och sunda finanser. Men det fordras att olika åt- gärder på ett rimligt och realistiskt sätt knyts till de nyttor de förväntas åstadkomma. Därmed knyts också IT-debatten naturligen an till de allmänpolitiska mål som nämns i IT-propositionen. Diskussionen kan lämpligen ta sin utgångspunkt i det handlings- program för breddtjänster som föreslog, och som skulle kunna täcka in både visioner, praktiska förutsättningar, genomförande m.m. samt en demokratisk förankringsprocess. Avstamp för en ny IT-politik – slutsatser och förslag I de följande avsnitten redovisar sina slutsatser och förslag på några områden som kommissionen arbetat med under sitt sista arbetsår. Insatserna och förslagen utgår från den samlade vision för den utveckling av det digitala tjänstesamhället som sammanfattats ovan och som presenterats i Breddtjänster – ett nytt skede i IT-politiken. Förslagen täcker ett antal viktiga aspekter på den framtida utveck- lingen. Däremot gör framställningen inte anspråk på att vara en samlad IT-politik. Det arbetet återstår . Vissa av de följande avsnitten är mer utvecklade och underbyggda med sakmaterial från konsultrapporter m.m. medan andra är mer översiktliga och resonerande som bakgrund till de förslag och rekommendationer som ges. En bra miljö för tjänsteutveckling Tjänsteutveckling kan både ge nytta och tillväxt Att skapa en bra och stimulerande miljö för tjänsteutveckling är en nyckelfråga för den digitala utvecklingen i . I en sådan miljö ingår flera komponenter. Det behövs en aktiv debatt om behov och krav på insatser i samhället för att lösa problem eller utnyttja de möjligheter teknikens och informationsresursernas utveckling erbjuder. Det behövs också beslutsfattare och verksamhetsansvariga som kan omvandla dessa insikter till konkreta och målinriktade beställningar på utvecklings- och genomförandeinsatser. Vidare aktiva användarföre- trädare som ställer kvalitetskrav, som aktivt medverkar i utvecklingsprocessen samt kräver granskning av om uppnådda resultat håller måtten. Detta fordrar i sin tur en fortsatt förändring av både tankesätt och metoder för utveck- lingsarbete. De satsningar som gjorts i praktiken, i näringslivet och i förvaltningen, har bidragit till en ökad medvetenhet kring dessa frågor. Det finns en rad goda exempel på enskilda tjänster, i flera fall också på tjänstemiljöer som pekar framåt. Tjänsteutveckling är ett aktuellt ämne i IT-debatten. Men det fattas fortfarande mycket i ledning och organisa- tion av utvecklingsarbetet. Även den teoretiska och metodmässiga utvecklingen är lång- sam. följer, men har inte mer ingående granskat, de olika initiativ som sker kring tjänsteutveckling: bl.a. 24-timmarsmyndigheten, tjänsteutveckling i tjänste- branscher samt arbetet med testbäddar i olika delar av landet. De kan på olika sätt bidra till den gemensamma tjänsteutvecklingsmiljön, som de också illustrerar några av de problem och svagheter i utvecklingsarbetet. 24-myndigheten - stimulerande vision med startsvårigheter Statskontorets 24-timmarsarbete grundas i ett regeringsuppdrag . Upp- draget gäller i första hand utveckling inom den statliga förvaltningen med målet att förenkla och förbättra samhällsservicen till medborgare och företag. Statskontorets roll enligt uppdraget är att stimulera och stödja myndigheternas utvecklingsarbete, tillhanda- hålla metoder, vägledningar och avtal samt initiera och genomföra samverkansprojekt. Under arbetets gång har samverkan mellan stat och kommun blivit ett viktigt delmål. 24-timmarsinitiativet har etablerat högt ställda mål för digitala tjänster från myndighe- terna och initierat en bred diskussion och utvecklingsverksamhet. En snabb utveckling har skett av myndigheternas webbplatser, som har mer än 2 miljoner besökare . Däremot går det enligt Statskontorets lägesrapport trögt med den ärendeinriktade utvecklingen. Bara en tredjedel av myndigheterna kunde erbjuda registrering av anmälningar via Internet och samverkan över myndighetsgränserna hör till undantagen. Statskontoret genomför i samarbete med olika myndigheter flera projekt, varav flera rör de tekniska förutsättningarna för informationsutbyte och tjänster. Dit hör e-identifika- tion och e-signaturer, insatser för säkert informationsutbyte samt upphandling av pro- dukter för informationsförsörjning. Andra projekt avser framtidens arkiv samt format för informationsstrukturering. Pilotprojekt pågår för handläggning av yrkestrafiktill- stånd samt för ansökan om ekonomiskt bidrag inom . Riktlinjer för risk- analyser och initiativ kring integritetsfrågor förbereds. Finansiella tjänster på nätet en framgång under kontroll Enligt de internationella jämförelser som publiceras ligger långt framme, i vissa undersökningar på ledande plats när det gäller finansiella tjänster på Internet. Svenska banker och försäkringsbolag har snabbt utvecklat ett brett tjänsteutbud på nätet. De mest utnyttjade är transaktionstjänster av olika slag, insättningar uttag, betal- ningstransaktioner m fl. Därutöver erbjuds olika handels- och rådgivningstjänster. De digitala finansiella tjänsterna ställer höga krav på säkerhet och tillförlitlighet, både från bankernas och försäkringsbolagens sida och från kundernas. Säkerhetslösningar från det finansiella området har därför ofta vandrat över till andra tjänsteområden. Eftersom de finansiella tjänsterna står under offentlig tillsyn finns också en diskussion om hur kundernas och finanssektorns förtroende ska säkerställas. Grundkrav som avtal mellan kund och tjänsteleverantör, revisionsspår vid reklamationer och tvist, alternativa kontaktvägar vid sidan av den digitala etablerades . inspektionen inrättade en riskanalysenhet. Internationella erfarenheter, bl.a. av certifiering av tjänsteproducenter, följs noga. En aktiv debatt med konkreta förslag till normer på olika områden pågår internationellt, med bidrag både från branschen, från tillsynsorganen och olika internationella organi- sationer. Höghastighetsnät och testbäddar till förfogande har riktade insatser gjorts på flera håll i landet för att skapa en kvalifi- cerad teknisk infrastruktur och plattform för kommunikation och tjänster. Några test- bäddar täcker stadsdelar i storstadsområden medan andra täcker mindre städer eller baseras på nätverk över en geografiskt större region. Kring testbäddarna finns en drift- organisation och oftast en forskningsinriktad teknisk miljö. I sig är de en viktig del av den framtida tjänstemiljön, och utnyttjas redan för test och i viss mån löpande produk- tion. Men dessa tekniska plattformar behöver kompletteras för att kunna vara bra testmiljöer och laboratorier även för mer målinriktade tester kring viktiga problem i den framtida tjänsteutvecklingen. Det kan vara att finna praktiska lösningar att integrera olika leverantörsspecifika system för att integrera verksamheter och tjänster inom en kom- mun, att pröva olika tjänsteutformningar och interaktiva dialoger eller automatisera informationsförmedlingen mellan olika statliga och kommunala förvaltningar i re- gionen. Utöver den tekniska kapacitet som testbädden ger behövs då, som i den förstnämnda uppgiften att integrera verksamheter, också testversioner av de leverantörsspecifika register och grundfunktioner som finns i de aktuella kommunala förvaltningarna. Med hjälp av dem kan olika tekniker för informationsinhämtning, anpassning, förmedling och mottagande prövas i en realistisk informationsmiljö, och ge underlag för utveckling av kortsiktiga bryggor mellan systemen eller mer långsiktiga lösningar. Det fordrar i sin tur både en nära kontakt med verksamhetsansvariga i berörda organisationer och meka- nismer för att ta till vara och återbruka de färdiga lösningar som genereras. Tjänstedesign – en förutsättning för användbarhet och nytta När allt mer av det vi gör dagligdags sker i en digital miljö ökar våra krav på att det ska kunna göras enkelt, säkert och effektivt för oss som användare. Som många andra verktyg i arbete och vardagsliv behöver de digitala tjänsterna få en genomtänkt utform- ning för att passa oss användare. Annars gör vi fel, protesterar eller helt enkelt undviker de nya tjänster som inte håller måttet. Även om står sig bra i internationell jämförelse återstår mycket att göra för att göra tjänsterna lättanvända och effektiva. har inte bara en väl etablerad tradition av industridesign. Här finns också er- farenheter och infrastruktur som ger landet en god position internationellt även när det gäller digitala tjänster. Ur IT-politisk synvinkel innebär en ökad betoning av tjänstedesign att användning och användarkrav får en naturlig och central plats i utvecklingen av nya system och tillämp- ningar. Det bidrar till den nyttoinriktning som eftersträvas i den framtida IT-politiken. kan kompetenta och kreativa tjänstedesignföretag växa fram, med stöd av aktiva beställningar från företag och förvaltning. Då är den breda krets av kritiska och kunniga användare liksom den breda informations- och teknikmiljö som byggt upp viktiga tillgångar. Med aktiva insatser kan detta utvecklas till en motsvarande designtradition i den digitala miljön. En ny tradition av lagarbete och samverkan mellan olika aktörer kan öka förutsättningarna för framgång även i detta i designarbete. finns informella nät- verk och grupper av konsulter, forskare och verksamhetsansvariga som drivit användar- frågor. har tillsammans med Stiftelsen Svensk Industridesign (SVID) samlat en bred krets av intresserade av tjänstedesign med olika bakgrund, från beställare och användare till designspecialister och forskare, för att pröva om en sådan design- tradition är nödvändig, önskvärd och möjlig att bygga upp. Arbetet har resulterat i en mycket konstruktiv workshop med ett nittiotal deltagare, en offentlig hearing samt i flera informella möten och aktiviteter. En grundläggande sam- syn och samarbetsplattform börjar ta form. Initiativet kommer att övertas av intressenter i gruppen. Insatserna bedrivs fokuserat på det digitala tjänsteområdet, men i nära sam- verkan med arbetet inför . Tävlingen premierar design för användbarhet tog ett initiativ för att premiera offentliga aktörer som på ett innovativt sätt använder Internet i sin kommunikation med medbor- garna.