sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt 15 kap. 2 § sekretesslagen skall ett register över en myndig- hets allmänna handlingar innehålla uppgifter om det datum då en handling kom in eller upprättades, diarienummer eller liknande be- teckning på handlingen, från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör. Det finns emellertid inget som formellt hindrar att även annan informa- tion antecknas i registret. Ett register över allmänna handlingar som finns hos en myndig- het skall i princip vara offentligt, eftersom syftet med ett sådant register är just att enskilda skall kunna få information om vilka handlingar som finns där. Det finns därför ingen särskild bestäm- melse i sekretesslagen som gäller just uppgifter i ett sådant register, men det hindrar emellertid inte att vissa av uppgifterna ändå kan vara sekretessbelagda. En uppgift som antecknas i ett diarium eller liknande register kan omfattas av sekretess enligt någon annan be- stämmelse i sekretesslagen, och då gäller sekretessen även för upp- giften i registret. Om det således skulle antecknas i ett register att en viss handling har skickats till en namngiven elev och att han eller hon har varit föremål för vissa i registret uppräknade elevvårdsåt- gärder, skulle dessa uppgifter kunna sekretessbeläggas enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen. För att undvika att delar av ett register blir hem- liga, föreskrivs i 15 kap. 2 § sekretesslagen att uppgifter om vem som skickat in eller fått en viss handling samt uppgifter om vad en Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status handling rör, skall utelämnas eller särskiljas om det behövs för att allmänheten skall kunna få tillgång till registret. Något formellt hinder mot att anteckna andra sekretessbelagda uppgifter än de nu nämnda i ett register finns inte, men för att registret skall kunna uppfylla sitt syfte bör detta självfallet undvikas. 7.7Registrering samt bevarande/gallring Av vår enkätundersökning (se avsnitt 7.1) framgår att det i vissa avseenden finns brister i skolpersonalens kunskaper om vilka hand- lingar inom skolan som skall diarieföras eller på annat sätt registre- ras. Samma undersökning antyder också att det finns brister i kun- skaperna om vilka handlingar som får gallras, dvs. förstöras, och vilka som skall bevaras. I följande avsnitt redovisar vi därför i kort- het vilka regler som gäller i dessa frågor. 7.7.1Registrering och diarieföring? Bestämmelser om när och hur en myndighet skall registrera all- männa handlingar finns i 15 kap. sekretesslagen. Syftet med regi- streringen är att garantera handlingsoffentligheten, dvs. rätten att ta del av allmänna handlingar. Det skall med andra ord vara möjligt att konstatera vilka handlingar som förvaras hos en myndighet. Däremot ställs inga formella krav på hur registreringen skall gå till. Myndigheterna har alltså stor frihet att själva avgöra formerna. I praktiken kan registrering därför gå till på olika sätt, t.ex. genom att varje skola inom en myndighet för ett eller flera egna diarier el- ler genom att det, i vart fall för vissa handlingar, finns gemensamma register för olika skolor inom myndigheten. Däremot bör den me- tod som tillämpas också tillämpas konsekvent.30 Huvudregeln är att en allmän handling skall registreras utan dröjsmål när den har kommit in eller upprättats. Registreringsskyl- digheten är dock inte ovillkorlig. Brev eller meddelanden som har kommit in till eller skickats från en skolmyndighet behöver inte registreras eller på annat sätt hållas ordnade, om de uppenbarligen är av ringa betydelse för skolverksamheten. Exempel på sådana handlingar är t.ex. pressklipp och reklam, men även många enkla 30 JO 1995/96 s. 485 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status skriftliga upplysningar från lärare till elever och föräldrar torde normalt kunna undantas från registreringskravet på den grunden. Handlingar som däremot inte är av ringa betydelse för skolverk- samheten – t.ex. inlagor i ärenden, beslut avseende enskilda elever och meddelanden av större betydelse till elever eller föräldrar – skall alltid registreras, om de innehåller uppgifter som kan sekre- tessbeläggas. Viktigare brev eller meddelanden som är helt offentli- ga behöver visserligen inte formligen registreras, men de skall i vart fall hållas ordnade på ett sådant sätt att det enkelt går att kontrolle- ra vad som har kommit in eller skickats ut. För att en god struktur på handlingarna skall kunna upprätthållas, bör sådana offentliga handlingar som hålls samlade utan att registreras inte blandas med registrerade hemliga handlingar.31 Registreringsskyldigheten gäller oavsett vem inom en myndighet som har tagit emot eller upprättat en handling. All skolpersonal har därför ett ansvar att se till att handlingar som de själva har tagit emot eller upprättat i sitt arbete, i förekommande fall registreras enligt de närmare bestämmelser som gäller för myndigheten. 7.7.2Bevarande eller gallring? Den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar finns i 2 kap. TF. Även om en sådan rättighet givetvis blir illusorisk om handlingarna inte vårdas och bevaras eller om de förstörs godtyck- ligt och oreglerat,32 så finns det inga konkreta bestämmelser om bevarande och gallring i grundlagen. Däremot anges i 2 kap. 18 § TF att grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar skall meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns i arkivlagen (1990:782). Enligt den lagen skall en myndighets arkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rätt- skipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Hänsyn skall dessutom tas till att myndigheternas arkiv, som något förenk- lat består av de allmänna handlingar som upprättats eller kommit in, dessutom utgör en del av kulturarvet. Huvudregeln måste mot bakgrund av syftet med tryckfrihets- förordningen och vad som anges i arkivlagen vara att allmänna 31Jfr a.a, s. 489 32Gränström//, Arkivlagen – Bakgrund och kommentar (2 uppl. 2000), s. 159 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status handlingar skall bevaras. Av den senare lagen framgår dock att de får gallras (förstöras). För statliga myndigheter är det som meddelar föreskrifter eller fattar beslut om när allmänna hand- lingar får gallras. För kommunala myndigheter finns inga motsva- rande uttryckliga regler om vem som bestämmer när och i vilken omfattning handlingar får gallras, men enligt huvudregeln i arkivla- gen är det kommunstyrelsen som i egenskap av arkivmyndighet har tillsyn över – och därmed i princip ansvar för – att de kommunala myndigheterna fullgör sina arkivskyldigheter. Ofta utfärdar de kommunala arkivmyndigheterna också särskilda gallringsföreskrif- ter, och då inte sällan med förebild i föreskrifter för de statliga myndigheterna.33 Det är inte möjligt för oss att i detta betänkande redogöra för de närmare bestämmelser som reglerar om – och i så fall under vilka förutsättningar – de allmänna handlingarna i skolverksamheten skall bevaras eller gallras. Vad som däremot är viktigt att slå fast är att rektorer, lärare och andra personalkategorier inte på egen hand fritt kan avgöra vilka allmänna handlingar som skall bevaras och vilka som skall förstöras. Alla åtgärder som innebär att allmänna handlingar gallras måste ha stöd i föreskrifter eller andra direktiv från skolmyndigheten eller den kommunala arkivmyndigheten (från i fråga om statlig skolverksamhet). 7.8Vår bedömning av behovet av nya sekretessregler Vår bedömning: De nya arbetsformer som har börjat tillämpas inom skolan, och som bl.a. innebär ökat dokumentationskrav för uppföljning och utvärdering av arbetet och insatserna inom elevhälsan, medför sannolikt att allt fler känsliga uppgifter om elever kommer att hanteras av personalen. Även införandet av arbetsmetoder med mer individualiserad undervisning kommer att leda till ökad dokumentation om elever. Betydelsen av att skolpersonal på ett korrekt sätt kan hantera elevinformation, inte minst i fråga om offentlighet och sekretess, kommer därför att öka. 33 Offentlighets- och sekretesskommittén har föreslagit att kommunala myndigheter skall få gallra allmänna handlingar endast om detta anges i lag eller i föreskrifter från kommun- fullmäktige eller den arkivmyndighet som fullmäktige utser, dvs. motsvarande vad som gäller för det statliga området och (Ordning och reda bland allmänna handlingar, SOU 2002:97) Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status Vår kartläggningen av den dokumentation som förekommer i skolorna och analysen av dokumentens offentligrättsliga status, visar emellertid inte på sådana problem med eller brister i sekre- tesslagstiftningen att det bör föranleda nya eller ändrade sek- retessregler. Av såväl vår enkätundersökning som annat material vi tagit del av framgår att det ibland kan vara svårt för skolpersonalen att bedöma dels om handlingar i skolan är allmänna eller inte, dels under vilka förutsättningar uppgifter i allmänna handlingar kan sekretessbeläg- gas. Sådana svårigheter har t.ex. påtalats av JO i dennes tillsyns- verksamhet.34 Den kartläggning och analys som vi har genomfört och som presenteras i detta kapitel, bekräftar att det kan uppstå svårbedömda situationer. För det första är reglerna om allmänna handlingar i tryckfrihets- förordningen komplicerade, något som också kan sägas om till- lämpningen av de aktuella bestämmelserna i sekretesslagen om sek- retess i skolan. För det andra finns det inom skolverksamheten en uppsjö av olika handlingstyper som avser enskilda elever, både så- dana som upprättas av skolorna och sådana som kommer in från utomstående. Dessutom kommer sannolikt de nya arbetsformer som har börjat tillämpas inom skolan, med krav på uppföljning och utvärdering av t.ex. arbetet och insatserna inom elevhälsan, att medföra att allt fler känsliga uppgifter om elever framöver kommer att hanteras av personalen. Även den nya arbetsmetodik som är tänkt att i allt större utsträckning användas i undervisningen, t.ex. upprättande av individuella utvecklingsplaner, kommer att leda till ökad dokumentation om elever. Vi gör emellertid den bedömningen att situationen inte nödvän- digtvis är mer komplicerad för landets skolor än vad den är för andra myndigheter som har att tillämpa offentlighets- principen. De problem som finns är enligt vår mening framför allt en följd av dels att den offentligrättsliga lagstiftningen är omfattan- de och svårtillgänglig, dels att det i vissa avseenden finns brister i personalens kunskaper om denna lagstiftning. Det finns ingenting i vår kartläggning och analys avseende dokumenta- tionen i skolan som direkt föranleder oss att föreslå några materiel- la förändringar av sekretesslagen (vi återkommer dock nedan till frågan om handlingar som framställs av elever). 34 Se t.ex. JO-beslut , dnr 4428-2000 (initiativärende rörande hanteringen av vissa anteckningar angående elever vid en gymnasieskola) Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status En allmän översyn av sekretesslagen har gjorts av Of- fentlighets- och sekretesskommittén, som bl.a. lämnat förslag till lagtekniska förändringar och förenklingar av bestämmelserna om skolsekretess.35 Vi ser därför ingen anledning att lämna egna förslag i det avseendet. Däremot anser vi att det vore önskvärt om kommunerna (eller andra skolmyndigheter) i större utsträckning än utfärdade föreskrifter, allmänna råd eller andra liknande generella anvisningar om hur den dokumentation som skall eller kan förekomma i sko- lorna skall hanteras, framför allt i fråga om allmänna handlingar. Det finns också anledning att diskutera om det behövs särskilda utbildningsinsatser – internt inom kommunerna eller som ett led i de skilda yrkesutbildningarna – för att skolpersonalen i större ut- sträckning än skall uppfatta alla de problem som rör offent- lighet och sekretess i skolan och få nödvändig kunskap om vilka regler som gäller. Även om vi således inte anser det påkallat att ändra några be- stämmelser i sekretesslagen med anledning av vår kartläggning och analys, vill vi avslutningsvis ytterligare beröra de frågor som kan uppstå beträffande handlingar som upprättas av elever och sedan lämnas till skolans personal. Det skriftliga material som elever pro- ducerar i skolarbetet och sedan lämnar till lärare eller annan perso- nal, blir enligt vår uppfattning allmänna handlingar (se avsnitt 7.6.2). Det är rimligt att anta att mycket av innehållet i detta mate- rial inte skulle kunna sekretessbeläggas med stöd av dagens regler, eftersom uppgifterna inte kan hänföras till den elevvårdande verk- samheten. På landets skolor finns därför med största sannolikhet stora mängder handlingar i form av elevmaterial som måste lämnas ut om någon begär att få del av dem. Mycket av informationen i dessa handlingar kan naturligtvis på olika sätt vara känslig för en- skilda elever och det skulle kunna föranleda obehag för dem om informationen spreds i kamratkretsen eller till andra utomstående. Vi anser att uppgifter som inte omfattas av sekretess efter- som de är direkt hänförliga till undervisningen även fortsättnings- vis bör vara offentliga, men har ändå övervägt att föreslå en ny sek- retessbestämmelse för att skydda känsliga uppgifter som härrör från elevernas skolarbete. Det kan finnas behov av att i undantags- fall kunna sekretessbelägga annars offentliga uppgifter, t.ex. när uppgifterna avslöjar känsliga personliga förhållanden eller när det 35 Se Ny sekretesslag (SOU 2003:99) Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status av annan orsak kan förväntas att en enskild elev skulle ta mycket illa vid sig om uppgifterna spreds. En sådan bestämmelse skulle kunna formuleras så att sekretess gäller för uppgift som en elev lämnar till personalen inom ramen för undervisningen, om det av särskilda skäl finns anledning att anta att den enskilde eller någon närstående skulle lida (allvarligt) men om uppgiften röjs. Enligt vår mening bör emellertid stor restriktivitet iakttas när man överväger att införa nya sekretessbestämmelser som begränsar offentligheten i myndigheternas verksamhet. Bristen på en generell sekretessbestämmelse som avser elevernas skriftliga studiematerial har inte heller påtalats som ett praktiskt problem. Vi anser därför att det inte nu finns tillräckliga skäl för att föreslå en be- stämmelse med nämnda innebörd. 8 Sekretess inom elevhälsan m.m. föreslog bl.a. att de särskilda verk- samheter inom skolan som kallas elevvård och skolhälsovård i stället skall benämnas elevhälsa.1 har därefter föreslagit att elevhälsa skall utgöra ett nytt verksamhetsområde en- ligt skollagen.2 Vår uppgift är att, mot bakgrund av dessa tidigare överväganden om elevhälsa, kartlägga och analysera de begräns- ningar i möjligheterna till samarbete mellan berörda personalkate- gorier som gällande sekretessbestämmelser kan medföra. Vi skall också lämna förslag på författningsändringar som kan under- lätta samarbetet mellan de aktuella yrkeskategorierna inom elevhäl- san och med övrig personal i skolan. skall vi beakta såväl patientsäkerhetsperspektivet som vikten av att elevernas och deras närståendes förtroende gentemot skolpersonalen kan bibehållas. 8.1Sekretess och samarbete inom skolhälsovård och elevvård 8.1.1Personalkategorier inom skolhälsovård och elevvård Vi redovisar i kapitel 3 vad som avses med skolhälsovård och elevvård. Av särskild betydelse för våra överväganden om samarbe- tet inom och mellan dessa verksamheter, är att klargöra vilka per- sonalkategorier inom skolan som är direkt berörda av verksamhe- terna. Vi bortser i den fortsatta genomgången från ekonomiperso- nal och från sådan personal som utför ett rent administrativt arbete inom ramen för skolverksamheten. 1Elevvårdsutredningen, Från dubbla spår till Elevhälsa – i en skola som främjar lust att lära, hälsa och utveckling (SOU 2000:19) skollagskommitté, Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) Sekretess inom elevhälsan m.m. För skolhälsovårdens del framgår tydligt av 14 kap. 2 § skollagen att där skall finnas skolläkare och skolsköterska. Det finns enligt vad vi erfarit inga egentliga rättsliga tveksamheter i fråga om vilka arbetsuppgifter som skolläkare och skolsköterskor avses utföra. Generellt arbetar de enligt klara riktlinjer och med tydligt fastställ- da arbetsuppgifter, med stöd både i skollagstiftningen och i hälso- och sjukvårdslagstiftningen. Vad som omfattas av skollagstiftning- en framgår av vår redovisning i kapitel 2. I hälso- och sjukvårdslag- stiftningen ingår bl.a. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område samt patientjournallagen (1985:562). Därutöver finns ett flertal föreskrifter och allmänna råd från som gäller bl.a. skolhälsovården. Inom elevvården är situationen i fråga om vilka personalkategorier som berörs en annan än inom skolhälsovården. En grundläggande skillnad ligger redan i att elevvården som verksamhet inte är rätts- ligt definierad eller avgränsad i skollagstiftningen. Det finns inte heller någon rättslig reglering beträffande vilka personalkategorier som arbetar med elevvård vid skolor. Från sekretessynpunkt är det av intresse att elevvården i sekre- tesslagen indelas i dels den särskilda elevvården, som omfattar skol- psykolog och skolkurator, dels den elevvårdande verksamheten i övrigt, som omfattar i stort sett all övrig personal i skolan som har någon form av elevvårdande uppgifter.3 En sammanställning av elevvårdens personal och deras huvudsakliga arbetsuppgifter finns i avsnitt 3.2.1 och ser i korthet ut på följande sätt. Den elevvårdande personalen – skolhälsovården undantagen – består av skolpsykolo- ger, skolkuratorer, specialpedagoger samt studie- och yrkesvägleda- re. Övrig personal som arbetar med elevvårdande arbetsuppgifter är främst rektorer och andra skolledare samt lärare, men det kan även förekomma andra personalkategorier som har daglig eller nära kon- takt med elever. Det kan nämnas att denna övriga personal inte före- slås ingå i den nya elevhälsan (se avsnitt 8.2.2). 3 //, Sekretesslagen – En kommentar, 7:51 Sekretess inom elevhälsan m.m. Det kan noteras att bland elevvårdspersonalen har legitimerade psykologer (och i förekommande fall psykoterapeuter) i vissa avse- enden en särskild ställning. Dessa psykologer räknas numera som hälso- och sjukvårdspersonal när de i sin yrkesutövning inom sko- lan undersöker, vårdar eller behandlar elever. Det innebär att den lagstiftning inom hälso- och sjukvårdsområdet som är tillämplig på arbetet inom skolhälsovården – t.ex. lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område samt patientjournallagen – även är tillämplig på det arbete som legitimerade psykologer utför.4 De är därför bland annat skyldiga att föra patientjournal och kan även åläggas disciplinpåföljd om de inte fullgör sina skyldigheter. I det här sammanhanget bör även den personal som arbetar på fritidshem beröras. I verksamheten på ett fritidshem förekommer definitionsmässigt ingen elevvård, men det finns ofta starka kopplingar till och ett integrerat samarbete med en skola. Det in- nebär att även fritidspedagoger och övrig personal på fritidshem ofta direkt eller indirekt arbetar med elevvårdande uppgifter. Skolhälsovården utgör en verksamhet inom skolväsendet, men sek- retess i skolhälsovården regleras inte i samband med bestämmelser om skolsekretess i 7 kap. 9 § sekretesslagen, utan gemensamt med annan hälso- och sjukvård. Den grundläggande bestämmelsen om sekretess inom skolhälsovården återfinns därför i 7 kap. 1 § sekre- tesslagen. Där anges att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhål- landen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessbestämmelsen är alltså förenad med ett omvänt skade- rekvisit, vilket innebär att det finns en presumtion för att sekretess gäller. Det råder med andra ord sträng sekretess inom skolhälso- vården. Innan en uppgift i t.ex. en patientjournal lämnas ut måste läkaren eller sköterskan därför vara säker på att den elev som berörs 4 Se bl.a. Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. (SOU 1996:138), s. 392 f, regeringens beslut (dnr S94/4409/S och S96/5940/S), prop. Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område samt , Sekretess i skola och för- skola (1999) s. 61 f Sekretess inom elevhälsan m.m. av uppgiften, eller närstående till honom eller henne, inte lider men av utlämnandet. Kravet på att den enskilde inte får lida men av ett röjande av uppgifter innebär att ett utlämnande inte får leda till att denne blir utsatt för andras missaktning om hans eller hennes personliga för- hållanden blir kända. I förarbetena till sekretesslagen sägs att redan den omständigheten att vissa personer känner till en ömtålig upp- gift kan vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för bedömningen av om någon kan lida men skall således vara den be- rörda personens egen upplevelse.5 Enligt uttalanden av JO måste en läkare eller sköterska, innan uppgifter i en patientjournal lämnas ut, sätta sig in i patientens situation och försöka förstå hur han eller hon skulle uppleva det om uppgifterna fördes vidare. Om det inte kan uteslutas att patienten skulle uppleva det som obehagligt och det inte är säkert att han eller hon är med på att uppgifterna lämnas ut, skall läkaren eller sköterskan inhämta patientens mening.6 Att sekretessen är sträng inom skolhälsovården innebär emeller- tid inte att det i alla sammanhang är omöjligt att lämna ut känsliga uppgifter utan den enskildes samtycke. För det första medger ska- derekvisitet normalt att uppgifter kan lämnas till annan hälso- och sjukvårdspersonal om uppgifterna behövs i rent vårdsyfte.7 För det andra kan det finnas ett visst begränsat utrymme för personalen inom skolhälsovården att lämna uppgifter om en elev till exempel- vis annan personal inom skolverksamheten, om det görs i syfte att hjälpa den unge.8 I sådana fall borde det nämligen inte sällan vara klart att utlämnandet inte är till men för den enskilde. En sådan bedömning av eventuella men till följd av att en uppgift röjs måste dock ses mot bakgrund av att det är den enskildes egen upplevelse som skall vara avgörande. I princip torde det därför ofta krävas samtycke även om den enskilde eleven skulle vara hjälpt av att upp- gifterna lämnades ut.9 Om den enskilde uttryckligen har motsatt sig att vissa känsliga uppgifter lämnas vidare, är det uteslutet att uppgifterna får röjas på den grunden att den enskilde inte skulle lida men. Det krävs då att det finns särskilda sekretessbrytande be- stämmelser för att uppgifterna skall kunna lämnas ut (se om detta nedan). 1979/80:2 del A Förslag till ny sekretesslag, s. 83 6JO 1982/83 s. 224 1979/80:2 del A, s. 168 1988/89:67 om sekretessfrågor inom undervisningsväsendet, s. 9 9Jfr , Sekretess i skola och förskola, s. 37 Sekretess inom elevhälsan m.m. Utöver den generella hälso- och sjukvårdsekretessen finns det i 7 kap. 6 § sekretesslagen en särskild bestämmelse för att skydda enskilda som lämnar information om någons hälsotillstånd eller personliga förhållanden till skolhälsovården eller annan myndighet inom hälso- och sjukvården. Sekretess för sådan anmälan eller utsa- ga gäller om det kan antas att fara uppkommer för att den som lämnat informationen utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bestämmelsen är inte tillämplig när en anmälan görs i tjänsten av en offentlig funktionär, dvs. en anmälan från en lärare eller annan skolpersonal till skolhälsovården skyddas inte av sekre- tessen.10 Avslutningsvis bör det också nämnas att enligt 7 kap. 3 § sekre- tesslagen kan i undantagsfall sekretess för en uppgift inom hälso- och sjukvården om en enskilds hälsotillstånd gälla också gentemot den vård- eller behandlingsbehövande själv.