sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I verksamheten finns ett ackumulerat underskott om , som delvis härrör från omställningskostnader. De interna uppdragen gäller uppbyggnad av de geografiska grunddatabaserna och den digitala registerkartan, förvaltning och leveranser av geografiska grunddata samt försäljningsuppdrag av olika slag. Metria utför också en del förrättningsförberedelser på beställning av division Fastighetsbildning. Metrias verksamhet kan beskrivas utifrån de verksamhetsgrenar och resultatområden som finns i regleringsbreven, utifrån Metrias interna organisation eller utifrån den indelning i resultatområden som används för planering och uppföljning internt. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Verksamhetsgrenar inom politikområde Bostadspolitik med resultatområde, slag av finansiering och organisatoriska enheter avgifter 2002,mnkr anslag 2003, mnkr Vg. Landskaps- och fastighetsinformation 31 pantbrev och kreditmarknad 22 lokal mynd. 32, 33 tillhandahålllande finfo/ linfo 51 registrering, mm 53 övr mynd. verksamhet med sep. Anslagsfinansierad verksamhet, resultatområden för intern styrning Verksamhetsgren = verksamhetens övergripande indelning enligt regl.brev. Resultatområde = ekonomiskt särredovisade delar. Källa: Egna bearbetningar av uppgifter från LMV. Förvaltningen finansieras av också av avgifter, s.k. användarbidrag. Inrikes och utrikes uppdrag. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Tabellen vittnar om att i och med resultat- områdena har strävat efter en ekonomisk åtskillnad av uppdrags- verksamheten. Den vittnar också om en komplex verksamhet, där man försökt ta tillvara synergieffekter. Omvärlden – statliga myndigheter, kommuner och företag – uppfattar organisation som svårgenomtränglig. Det är svårt för omvärlden att se gränsen mellan anslags- och avgiftsfinansierade myndighetsuppgifter och konkurrensutsatt uppdragsverksamhet. Framför allt offentliga aktörer anser t.ex. att den dubbelroll som har, att inneha ett naturligt monopol och att vara marknadsaktör, leder till omotiverat höga priser, otydlighet och brist på långsiktighet i statsuppdraget. Främst privata aktörer påtalar också att sammanblandningen av rollerna leder till osund eller bristande konkurrens, lågt förtroende och brist på öppenhet. Exempel på uttalanden i intervjuer är: Är det myndigheten eller försäljaren som är ute? Ska en myndighet göra samhällsnytta eller tjäna pengar? Flera omständigheter påverkar omvärldens uppfattning om den organisatoriska och ekonomiska åtskillnaden av uppdragsverksamhet. Det gäller förekomsten av både interna och externa uppdrag i Metria, den gemensamma försäljningsorganisa- tionen och marknadsföringen samt Metrias och lantmäterimyndig- heternas samlokalisering på ett antal orter. Metrias interna organisation består när detta skrivs av sex affärsområden. Försäljning, vilket bildades för att utgöra Lantmäteri- verkets gemensamma försäljningsorganisation gentemot slut- kund. Geodata, som på uppdrag av LF-data ansvarar för uppbyggnad, förvaltning och tillhandahållande av grundläggande geografisk information. GIS- och mätkonsulting tillhandahåller konsulttjänster inom GIS, utbildning, programvaror, flygfotografering, geodetisk information, mätservice och detaljkartor. Kartcentrum utvecklar och säljer kartprodukter och kart- tjänster. Miljöanalys utför uppdrag inom miljöområdet. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet ArcCadastre ansvarar för utveckling, förvaltning och försälj- ning av programvaran med samma namn. har helt i enlighet med statsmakternas riktlinjer blandat interna och externa uppdrag i Metria. Samtliga affärs- områden utom Arc Cadastre inrymmer såväl interna som externa uppdrag. Uppdragsintäkterna har sin grund i olika finansierings- källor: Intäkter från anslag, intäkter från avgifter för tillhanda- hållande av informationen enligt principen marginalkostnad/ användarbidrag samt intäkter från avgifter för uppdrag med det ekonomiska målet full kostnadstäckning enligt avgiftsförord- ningen. har Metria ansvar för division LF-datas och Metrias samlade försäljningsverksamhet som riktar sig till slut- kund. LF-data sköter försäljningen mot återförsäljare och vidare- förädlare, inklusive försäljning mot Metria. Efter omstruktureringen skedde inledningsvis en separat mark- nadsföring av Metria. Allteftersom ledningen velat betona Lant- mäteriverket som en helhet har marknadsföringen kommit att gälla ett förenat lantmäteri, i vilket Metria ingår som en del. Detta åskåd- liggörs av lantmäteriets webbplats, där samtliga produkter saluförs på ett gemensamt sätt. Efter omstruktureringen fanns det en ambition hos Metria att flytta till egna kontor. Av besparingsskäl har Metria under hand effektiviserat lokalutnyttjandet, vilket bl.a. fått som resultat att man på ett femtontal orter delar kontor med lantmäterimyndig- heterna. I regleringsbreven anges att uppdragsverksamheten omfattar datafångst, datatjänster och konsultverksamhet samt att målet med detta är att bidra till en effektivisering i kunders och användares verksamheter genom att tillhandahålla tjänster för lägesbunden information. Verksamheten skall bedrivas med hög kvalitet och med full kostnadstäckning. Kravet på full kostnadstäckning innebär att ekonomisk balans skall råda inom varje avgiftsområde. Avgiftsområden i Lantmäteri- verket är förrättningar med lantmäteritaxan som grund, tillhanda- hållande av geografisk information och fastighetsinformation med principen marginalkostnad/användarbidrag som grund, lokal myndighetsservice med avgiftsförordningen som grund och externa uppdrag inom Metria med avgiftsförordningen som grund. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Den avgiftshöjning som skett inom området lokal myndighets- service, trots att verksamheten redovisat ett överskott, står därmed i strid mot målet om full kostnadstäckning och ekonomisk balans. Som ESV och Statskontoret har påpekat innebär ett sådant förfarande att olika kundgrupper subventionerar varandra beroende på verksamheternas resultat . har gjort den tolkningen att kraven på ekonomisk balans i första hand gäller verksamheten på total nivå. Lantmäteri- verkets resonemang i den här delen följer inte avgiftsförordningens principer, men kan vara förståeligt mot bakgrund av de ekonomiska problem verket har haft. Verkets sätt att resonera innebär likväl risk för konkurrenssnedvridning. Även verkets höga andel samkostnader, vilket ökar risken för felaktig kostnadsfördelning mellan de olika resultatenheterna och därmed också risken för korssubventionering av uppdragsverksam- heten och den lokala myndighetsservicen, har påtalats av såväl RRV som Statskontoret. av de totala kostnaderna inom verket hanteras som samkostnader. Vi har noterat att Lant- mäteriverket är mycket medvetet om problemet och har ambitionen att kostnaderna skall särredovisas i så stor utsträckning som möjligt. Statskontoret har vidare iakttagit att avgiftsförordningens krav på full kostnadstäckning och principerna för kostnadsbaserad prissättning inte är tillräckligt kända bland den personal som hanterar prissättningsfrågor. Utgångspunkten har enligt Stats- kontoret snarare varit att verksamheten skall gå med vinst. Det kan ses som en följd av verkets ekonomiska situation, ledningens avkastningskrav samt regeringens i regleringsbrev uttryckta krav på ökad lönsamhet i uppdragsverksamheten. Bland privata företag som är konkurrenter till finns en utbredd uppfattning om att det råder en ojämlik konkurrenssituation på marknaden till följd av att Lantmäteri- verket har konkurrensfördelar. Exempel på konkurrensfördelar som har framhållits är att Lant- mäteriverket genom sina olika myndighetsroller och sitt utbredda kontorsnät får många kontakter med potentiella kunder till den konkurrensutsatta verksamheten. Man pekar också på att Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet andra statliga myndigheter kan köpa tjänster och produkter av utan att behöva upphandla dessa i konkurrens. tillhandahåller paket med inslag av både myndighetsuppgifter och konkurrensutsatta tjänster. Detta ger en kundvolym som de andra aktörerna inte får vara med och konkurrera om. Man framhåller också att Metria erhåller internbeställningar från LF-data som inte upphandlas i konkurrens. Metria erhåller anslagsmedel för vissa delar av verksamheten och man ser en risk för att dessa anslag direkt eller indirekt korssubventionerar den konkurrensutsatta verksamheten. Man har noterat att har en webbsida för alla verksamheter där det till stor del är den konkurrensutsatta verk- samheten som exponeras. Det finns också misstankar om att Metria erhåller grundinformationen på andra villkor än de privata aktörerna. Ett flertal av företagen har uttryckt stark kritik mot att Lant- mäteriverket utvecklar och försäljer olika typer av GIS-applika- tioner, programvaror och informationstjänster. Vi har noterat att det finns en tveksamhet eller rädsla hos vissa företag för att med LF-data diskutera idéer, produkter och pågående kundkontakter. Man misstänker att informationen sprids vidare till Metria. Det finns en rädsla för att stöta sig med till följd av det beroendeförhållande som man i egenskap av t.ex. återförsäljare har gentemot myndigheten. En del av det som företagen anser som konkurrenssnedvridande menar medför synergieffekter för verksamheten. Kontakten med marknaden ger en god känsla för vad kunderna vill ha, men också för hur utveckling av grundläggande data skall prioriteras. En kompetensmässig synergieffekt uppstår också när kunskaper om grunddata kan uttnyttjas för vidareförädling. menar också att kundnyttan ökar när användarna av den grundläggande informationen kan erhålla både grunddata och konsulttjänster i ett paket, utan att behöva vända sig till någon annan. Frågorna om konkurrenssnedvridning och synergieffekter analy- seras djupare i kapitel 10. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Utveckling av nya tillämpningar Regeringen har i prop. 1993/94:214 angivit att det i Lantmäteri- verkets ansvar för databasuppbyggnad ingår att medverka i utveck- lingen av nya tillämpningar hos systemens nyttjare. Man skulle – vem som åsyftas med man framgår inte – dock uppmärksamt pröva vilken roll myndigheten skulle ha när tillämpningarna hade nått en sådan mognad att de kunde bedrivas utan myndighets- medverkan. av Metrias intäkter inom området GIS-konsulting kommer från beställare inom den statliga sektorn. Uppdragen bedrivs i regel inom ramen för avtal om myndighetssamverkan mellan och berörd myndighet. mest institutionaliserade samverkan sker med Försvarsmakten inom GeoSE, där Metria permanent bemannar en enhet för att anpassa geografisk information till Försvarsmaktens behov. samverkan med andra myndigheter hand- lar ofta om att verket mot ersättning bygger upp systemlösningar (databaser) för att hantera berörd myndighets verksamhetsspeci- fika information tillsammans med grundläggande geografisk infor- mation eller fastighetsinformation. Exempel på sådana system- lösningar är (och länsstyrelserna). Ett annat exempel är de lösningar för att kunna hantera landets fastigheter i förhållande till valkretsindelningen som Metria skapat åt . Uppdragen för de statliga myndigheterna inne- bär ibland att Metria både bygger upp och förvaltar de aktuella databaserna. Att Metria får uppdrag inom ramen för myndighetssamverkan ger en betydande konkurrensfördel i förhåll- ande till privata GIS-konsulter. Myndighetsuppdragen ger tillgång till icke-konkurrensutsatta intäkter och ger möjligheter att utveckla metoder och systemlösningar som sedan kan tillämpas inom andra sektorer. En annan konkurrensfördel för Metria är att Metria kan erbjuda kunderna ett bredare utbud av produkter och tjänster där GIS- konsulting kan utgöra en del av en helhet med grunddata, program- vara, flygbilder, satellitbilder och mätningsarbeten. De privata aktörerna kan var för sig vanligen erbjuda endast några av dessa produkter och tjänster. Metrias breda produktportfölj ger större möjligheter än för privata aktörer att genom paketpriser med rabatter på t.ex. programvaror vinna kunder. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet fördel för Metria är i och för sig inte annorlunda än de fördelar som kan tillfalla en stor privat aktör som satsat på bredd i sitt produkt- och tjänsteutbud. Metrias breda utbud är dock inte resultatet av Metrias egna investeringar, utan har växt fram genom kopplingen till statsuppdrag och de anslag som följer med denna beställning. Metrias koppling till den produktion och förvaltning av grunddata som sker inom ramen för statsuppdraget har vidare gett Metria unika kunskaper om informationen i databaser. beslut om ökad konkurrensupphandling av produktion av grundläggande geografisk information fastställdes närmare i regleringsbrev . skulle 15–av produktionen upphandlas i konkurrens. Syftet med detta angavs vara bl.a. att minska kostnaderna och förbättra möjligheten att använda informationen. Från och med reglerings- brevet för ställs kravet att upphandlingen skall gälla 20– av produktionen. Upphandlingen av produktion av grundläggande geografisk information har sedan starten bedrivits inom en särskild enhet i division LF-data. Elva upphandlingar har genomförts, vilka resulterat i 18 avtal till ett sammanlagt värde av drygt . Kontrakten har fördelats till sex leverantörer, varav Metria är den enda svenska aktören. , 2000, 2001 och 2002 utgjorde andelen upphand- lad produktion 19,1, 18,0, . En allmän uppfattning inom är att de direkta kostnaderna för produktionen har kunnat sänkas väsentligt till följd av upphandling i konkurrens. En kalkyl för ett tänkt utfall av upphandling visar en total kostnadsbesparing på för den berörda produktionen jämfört med vad kostnaden hade blivit vid produktion i egen regi. En betydande del av besparingen utgjordes av stereokartering. bedömer att besparingen är högre. Som en konsekvens av upphandlingen har Metrias verksamhet minskat i vissa delar, vilket fått omställningskostnader som följd. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Flera av dem i som Statskontoret intervjuat för vår räkning har framhållit att upphandlingen ger en större möjlighet för myndigheten att dra fördel av nya produktions- insatser och tekniker som utvecklas och som leverantörerna investerar i. Intervjuer med sådana företag som lämnat anbud vid Lantmäteri- verkets upphandlingar visar att de har förtroende för myndighetens sätt att hantera och genomföra upphandlingarna. Viss kritik har framkommit mot att verket inte valt att upphandla mer av produktionen än vad som varit fallet. Bolagiseringen av den fastighetsekonomiska verksamheten Den enda uppdragsverksamhet inom lantmäteriet som kom att bolagiseras i samband med omstruktureringen var den fastighets- ekonomiska. Den bedömdes av statsmakterna som direkt för- troendeskadlig. SVEFA –– bildades med staten som ägare. Därutöver till- fördes bolaget 4,5 mnkr i form av ett särskilt aktieägartillskott avsett att täcka engångskostnader och investeringar i samband med bildandet. Bolaget har till uppgift att tillgodose behovet av fastighetsrätts- liga och fastighetsekonomiska konsulttjänster samt erbjuda IT- stöd för förädlad fastighetsekonomisk information. Verksamheten etablerades 1995 genom ett nät av lokalkontor över hela landet. Huvudkontor och bolagets säte fanns i . Antalet anställda uppgick till 110. Efterfrågesituationen visade sig inte överensstämma med de bedömningar som gjordes inför bolagets bildande. Bolaget gick första året med förlust, vilken ökade på grund av otillräcklig orderingång och beläggning. Uppsägningar och minsk- ning av antalet kontor vidtogs och ett nytt aktieägartillskott om 6,3 mnkr tillfördes bolaget. Även 1996 blev dock ett förlustår. Vid mitten av förvärvades bolaget av Fastighets- ekonomerna , ett av personalen ägt bolag. har bolaget redovisat ett positivt resultat. Antalet anställda uppgick och 2000 till 62. var omslutningen närmare , resultatet 1,4 mnkr och antalet anställda 70. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet utförde före tillkomsten av SVEFA fastighets- värderingsarbete på uppdrag av bl.a. RSV har anfört att kostnaderna för dessa tjänster har minskat sedan verksamheten utsattes för konkurrens. Det övergripande mål för omstruktureringen som gällde att skapa en enkel och tydlig organisation med klara ansvarsförhållanden har inte uppfyllts. Organisationen är inte tydlig för omvärlden, vilket skapar miss- tänksamhet av olika slag. Statsmakternas riktlinjer om att blanda interna och externa uppdrag i en separat del bidrog inte till att uppfylla målsättningen om tydlighet och konkurrensneutralitet. Modellen hade möjligen fungerat om LF-data upphandlat alla produktionsinsatser i konkurrens. Den gemensamma försäljningsorganisationen och samlokali- seringen har som förtecken bättre kundorientering och lokal- utnyttjande samt lägre kostnader, men kan också tolkas som en strävan mot ökad integration och bättre synergieffekter för att nå en starkare position på marknaden. Det finns en tydlig strävan i att åstadkomma en ekonomisk åtskillnad av den konkurrensutsatta uppdragsverk- samheten. Indelningen i resultatområden och arbetet med samkost- naderna tyder på det. Verkets sätt att se på ekonomisk balans samt personalens okunskap om vilka avgiftsprinciper som gäller kan förklaras av det fokus på lönsamhet som blev en följd av de ekonomiska problem som uppkom 1996 och 1997. Vi har inte funnit några belägg för eller indikationer på att Metria har tillgång till den grundläggande informationen på andra villkor än konkurrenterna. Enligt vår uppfattning ger emellertid mono- pol på grundläggande geografisk information och fastighetsinfor- mation sammantaget inte oväsentliga konkurrensfördelar när verket säljer produkter och tjänster på marknaden. Mycket av det som anges som synergieffekter är konkurrenssned- vridande. Frågan måste ställas om inte agerande på marknaden har hämmat eller hämmar utvecklingen av etablerandet Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet har en stark eller dominerande ställning på de olika delmarknader som de är verksamma på. Frågan måste också ställas om inte kommer- siella agerande och ambitioner innebär en suboptimering om man ser till den samhällsnytta som verket är till för. Vi kommer senare i betänkandet att dels definiera det offentliga åtagandet inom område, dels bedöma om det finns verksamhet i verket som inte ingår i det offentliga åtagandet och som verket inte skall syssla med. Samverkan mellan och statliga myndigheter ger Metria flera konkurrensfördelar. Metrias starka position på GIS- marknaden har också delvis byggts upp med interna intäkter som härrör från anslagsmedel, vilket är en konkurrenssnedvridning. har Metria en unik kunskap om informationen i grund- databaserna, vilken enligt vår uppfattning är en förutsättning för att på ett säkert och kvalitativt högtstående sätt bygga upp system, där både den geografiska informationen eller fastighetsinformationen och beställarens verksamhetsspecifika information ingår. Detta är förmodligen skälet till att statliga och andra stora aktörer vänder sig till Metria. Vidare ligger de uppdrag som vi här har angett som exempel nära grunddatabaserna. Vi återkommer till frågan om hur Metrias GIS-konsultverksamhet bör avgränsas. Statsmakternas volymmål när det gäller upphandling av produk- tion av grunddatabaserna har inte fullt uppnåtts. Erfarenheterna från den upphandling som genomförts har dock varit positiva, både internt och externt. En sammanfattande bedömning är att statsmakternas förväntningar och mål när det gällde omstruktureringen av det statliga lant- mäteriet i allt väsentligt har infriats. Undantag är den konkurrens- utsatta uppdragsverksamheten, där bl.a. målet om en tydlig organisatorisk och ekonomisk åtskillnad inte helt har infriats. Gränsen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet uppfattas av omvärlden som otydlig. Uppdragsverksamheten har också påverkat omvärldens syn på i negativ mening. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Måluppfyllelsen i övrigt måste betraktas som god. När den inte har nåtts fullt ut har det sina förklaringar i främst tre omständig- heter. I efterhand kan man konstatera att statsmakternas förväntningar till viss del präglades av en något för stor optimism. Det gällde besparingseffekter, totalt och särskilt i fråga om fastighetsbild- ningen, och i någon mån när det gällde användningen av den grundläggande informationen och därmed följande intäktsökning- ar. Man kan också ana lite av en underskattning av själva förutsättningarna för en väl fungerade infrastruktur. Det har visat sig att ett uppbyggnadsskede inte avlöses av ett väsentligt mindre kostsamt förvaltningsskede. Snarare är det ständig förnyelse och utveckling samt ibland nyinvesteringar som präglar skedet efter uppbyggnaden om de samhällsekonomiska effekterna skall kunna bibehållas eller öka. Statsmakterna har underskattat de påfrestningar som verksamhet och personal utsätts för när det är fråga om en så stor förändring. Omställningskostnader och personalreduktion bedömdes bli väsentligt mindre än vad som blev fallet. radikalt försämrade ekonomi i samband med omstruktureringen förutsågs inte. Det fanns ingen koppling mellan reformgenomförande och ekonomiska förutsättningar. Detta kom att påverka målupp- fyllelsen. T.ex. hade prissänkningar eller en medvetnare prispolitik troligen kunnat leda till ökad användning av förrättningsinstitutet och den grundläggande informationen. Lantmäteriverkets prispolitik har till viss del präglats av att målet om total balans i ekonomin blivit överordnat. De svårigheter som verket ställdes inför förstärktes sannolikt av lågkonjunkturen. Förändringar i omvärlden har ibland påverkat graden av mål- uppfyllelse. Det gäller t.ex. den starkt ökande andelen kompli- cerade förrättningar, som inte kunde förutses när man introdu- cerade den nya arbetsprocessen och målsatte pris och handlägg- ningstider för förrättningar. Den tekniska utvecklingens resulte- rande i ökande krav på den grundläggande informationens kvalitet och tillgänglighet är ett annat exempel. Den internationella utvecklingen har också medfört att avsatt mer resurser än tidigare för nätverksmedverkan och harmoniserings- arbete inom ramen för EU. Det mest betydelsefulla resultatet av omstruktureringen är enligt vår uppfattning att det förefaller vara helt klart att den nya organisationen skapat betydligt bättre förutsättningar för Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet effektivisering och tillvaratagande av teknisk utveckling än vad den tidigare mycket splittrade strukturen medgav. Det illustreras av utvecklingsarbetet – både det genomförda och det pågående – i hela kärnverksamheten. Rättssäkerhets- och kvalitetsaspekter i myndig- hetsutövningen har fått ett ökat fokus i den nya organisationen. Att integrera fastighetsbildning och fastighetsregistrering, geo- grafisk information och fastighetsinformation synes vara en fram- synt tanke. finns många produkter med både fastighetsinfor- mation och geografisk information som grund. En integrerad digital handläggningsprocess rörande fastighetsbildningen-fastig- hetsregistreringen har genomförts och utvecklas. Planer finns på objektrelaterade databaser. Givet att rimliga finansiella förutsätt- ningar kommer att finnas innebär integreringen en god grund för utveckling och ökad samhällsnytta. Den ökade upphandlingen i samband med uppbyggnaden av databaserna har tillfört positiva effekter, även om det av regeringen satta volymmålet inte fullt ut har uppnåtts. Upphandlingen gav lägre kostnader och tillskott utifrån när det gällde teknikutveckling. Lantmäteriets konkurrensutsatta uppdragsverksamhet har ifrågasatts .