sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Hur långt denna princip sträcker sig när det gäller rätten till förebyggande åtgärder och preventivt självförsvar i icke-akuta situationer har däremot varit föremål för en inten- siv diskussion, och även andra frågor med anknytning härtill är starkt kontroversiella.15 Denna diskussion har dock begränsad betydelse för den svenska beredskapen mot terroristangrepp och kan här i huvudsak förbigås. Vad som för svensk del har intresse är den självförsvarsrätt som får utövas i direkt anslutning till det väpnade angreppet. 13Juridiskt 2001-02 nr 2 s. 241 ff. 14Se även , Juridisk , 2002-02 nr 2 s. 248 ff. 15Not som ovan s. 250. Utredningens överväganden och förslag En mera självklar slutsats av säkerhetsrådets resolutioner och övriga internationella organs uttalanden i anslutning till är att uttrycket väpnat angrepp (armed attack) inte behöver uppfattas så bokstavligt att det förutsätts att vapen i konventionell mening kommer till användning vid angreppet. Detta var ju inte fallet . 6.2.3Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Statsmakterna ansluter sig till en tolk- ning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som innebär att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat. Vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp och då regeringens beslut inte kan avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom, får Försvarsmakten enligt föreskrifter i lag bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja den omedelbara faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat. Efter begäran från polisen eller får Försvarsmakten även ingripa vid andra våldshandlingar om de utövas från fartyg eller luft- fartyg. Självförsvarsrättens betydelse för tolkningen av regeringsformen I 10 kap 9 § första stycket första meningen RF anges inte att sådant väpnat angrepp som avses i paragrafen måste härröra från en främmande stat. Att bestämmelsen har tagits in i ett kapitel som enligt sin rubrik betecknas Förhållandet till andra stater, torde inte ha någon avgörande betydelse med hänsyn till att den vid till- komsten av RF valda tekniken innebär att en kapitelrubrik skall täcka det väsentliga men inte nödvändigtvis hela innehållet i de paragrafer som kapitlet omfattar. (Så t.ex. behandlar ju 10 kap. inte bara förhållandet till främmande stater utan även förhållandet till mellanfolkliga organisationer.) Som framgår av redovisade förarbeten till 10 kap. 9 § RF var det en uttrycklig avsikt att anpassa bestämmelsen till staternas rätt till Utredningens överväganden och förslag självförsvar enligt artikel 51 i . Det måste därför antas att bestämmelsen numera kan tillämpas även vid självförsvar mot vissa väpnade angrepp av terrorkaraktär som inte utgår från en främmande stat. Detta kan dock antas gälla endast i en akut situa- tion. Visserligen får som nämnts artikel 51 numera anses innefatta även en viss rätt till militära motåtgärder i syfte att förebygga nya terrordåd. Som regeringsformens bestämmelse är formulerad - det sägs där att Försvarsmakten får insättas för att möta väpnat angrepp mot riket - måste det anses mycket tvivelaktigt om den kan extenderas till att gälla även sådana förebyggande våldsåtgärder som är tillåtna enligt artikel 51. Men inte heller i akuta situationer innebär den nya tolkningen att regeringen har en obegränsad rätt att insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat terroristangrepp. Det måste röra sig om väpnat angrepp mot riket. Angreppet måste alltså ha en betydande dignitet eller röra för riket centrala funk- tioner. Ett isolerat terroristangrepp mot exempelvis en eller flera enskilda personer kan inte annat än möjligen i mycket extrema fall hänföras till ett angrepp mot riket. Det får antas att inte heller självförsvarsrätten enligt artikel 51 enligt den nya tolkningen gäller andra angrepp än sådana storskaliga attacker som kan sägas rikta sig mot en stat som sådan. Utredningen vill framhålla att det rättsläge som skapats genom den nya tolkningen av artikel 51 i viss utsträckning blir haltande. För svensk del innebär det visserligen att omfattande terrorist- angrepp kan avvärjas med militära medel. Däremot har inte åsyftats någon utvidgning av det folkrättsliga skyddet för legitima krigs- deltagare, och det finns inte något folkrättsligt stöd för att del- tagare i ett terroristangrepp skulle ha någon särskild folkrättslig status. Även när ett terroristangrepp är så omfattande att det kan sägas rikta sig mot landet och utlöser en självförsvarsrätt, gäller självfallet att deltagarna i angreppet i vanlig ordning kan ställas till svars för sina åtgärder av rättsväsendets myndigheter. Försvars- maktens uppgifter är striden, men polisens befogenheter när det gäller att förhindra och bekämpa brott kvarstår oförändrade. Utredningens överväganden och förslag Behövs regeringsbeslut i det särskilda fallet? Innebörden av det anförda är att regeringen enligt 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp även när det inte här- rör från en främmande stat, om det är fråga om ett så omfattande angrepp att det kan sägas rikta sig mot riket. Frågan kan då ställas om bestämmelsen skall förstås så att ett beslut av regeringen måste fattas i det särskilda fallet eller om rege- ringen har möjlighet att bemyndiga Försvarsmakten att i en akut situation ingripa utan särskilt regeringsbeslut. Denna fråga kan få stor praktisk betydelse, därför att det givetvis inte är säkert att regeringens beslut i alla lägen hinner avvaktas. Man måste också räkna med fall då kommunikationen till regeringen kan vara avbru- ten eller tillfälligt utslagen. Som tidigare redovisats har bestämmelsen i förarbetena motive- rats med att det måste vara regeringens sak att under parlamenta- riskt ansvar ta ställning till ett angrepps karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning därefter. Det får därmed antas ha förutsatts att regeringen måste fatta beslut i det särskilda fallet, något som också bestämmelsens ordalydelse närmast talar för. Detta gäller i så fall även för det huvudfall som paragrafen tar sikte på, nämligen att blir föremål för väpnat angrepp från en främmande stats sida. I det fallet kan naturligtvis inte generellt gälla att försvarsåtgärder måste anstå i avvaktan på ett regerings- beslut. Regelverket torde emellertid utgå från att ett väpnat angrepp från främmande stat mer eller mindre föregås av en kränkning av landets territorium och att denna upp- märksammas.16 Enligt tredje stycket i 10 kap. 9 § RF får regeringen bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. I förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) har i enlighet härmed uttryckligen föreskrivits att, om utländsk militär personal under omständigheter 16 Jfr , E., och Stjernquist, N., Grundlagarna med tillhörande författ- ningar, 1980, s. 362, där förhållandet kommenteras på följande sätt: Det kan befaras att en väpnad aktion mot riket föregås av eller inleds genom åtgärder som i förstone framstår närmast som begränsade suveränitetskränkningar. Sådana åtgär- der måste kunna bemötas och det är möjligt att man inte alltid kan invänta pröv- ning av regeringen. Utredningens överväganden och förslag som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt terri- torium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luftfartyg, vapenmakt utan föregående varning skall tillgripas. Ett bemyn- digande att tillgripa vapenmakt utan föregående varning gäller enligt förordningen också i flera andra fall, såsom bl.a. om utländska statsfartyg överskrider den svenska territorialgränsen under omstän- digheter som tyder på fientlig avsikt samt om det från utländska statsluftfartyg begås våldshandlingar mot mål inom svenskt terri- torium, från svenskt territorium mot mål utanför territoriet eller mot svenska fartyg eller luftfartyg på eller över fritt hav. Vid vissa slags angrepp från en främmande stats sida har alltså regeringen genom IKFN-förordningen gett Försvarsmakten en möjlighet till ingripande, låt vara att regleringen inte är heltäckande och inte heller präglas av den tydlighet som skulle ha varit önskvärd. Vid övningar och spel återkommer sålunda ständigt tolkningsfrågor med anknytning till den berörda regleringen, exempelvis spörsmål om i vad mån den är tillämplig i oklara lägen och om den kan tillämpas analogt, t.ex. i fall då fientlig avsikt inte som förordningen enligt sina ordalag förutsätter manifesteras i samband med en kränkning. Den allmänna uppfattningen torde dock vara att IKFN-förord- ningen inte kan användas i andra fall än när angreppet antingen med visshet eller också med betydande grad av sannolikhet kan antas härröra från en främmande stat. Möjligen gäller ett undantag för fall då en ubåt påträffas i undervattensläge inom svenskt inre vatten, eftersom IKFN-förordningen i detta fall numera inte som villkor för ett ingripande ställer upp det kravet att det skall vara fråga om ett statsfartyg utan endast att ubåten skall vara utländsk. Detta får antas sammanhänga med att det inte är möjligt att fast- ställa om en ubåt i undervattensläge är ett statsfartyg eller inte. Sådan ovisshet kan dock råda även i samband med andra angrepp. Och kvar står att tredje stycket i 10 kap. 9 § RF tar sikte endast på åtgärder mot kränkningar av rikets territorium och därmed inte torde kunna utnyttjas till stöd för ett bemyndigande att vidta åtgärder mot terroristanfall. Begreppet kränkning synes nämligen inte kunna beteckna andra åtgärder än sådana som härrör från en främmande stat. Hur den speciella bestämmelsen om ingripande mot ubåtar mot denna bakgrund skall tolkas får anses vara i vissa avseenden oklart. Det anförda innebär också att regeringen enligt gällande ordning inte genom en komplettering av IKFN-förordningen eller på annat Utredningens överväganden och förslag sätt kan lämna ett förhandsbemyndigande för Försvarsmakten att ingripa ens mot ett omfattande terroristanfall. Det krävs ett rege- ringsbeslut i det särskilda fallet, sedan angreppet väl blivit ett faktum. Möjligen räcker det att ett överhängande hot föreligger, men detta är ganska tvivelaktigt. Ett sådant regeringsbeslut synes inte kunna fattas i den för- enklade ordning som gäller för de s.k. kommandomålen enligt lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden – dvs. av försvarsministern under statsministerns överinseende – eftersom det inte kan hänföras under de uppräknade fall som anges i nämnda lag. Beslutet måste fattas av regeringen i dess helhet. Det får anses vara mycket tveksamt om en utvidgning av uppräkningen till att gälla nu aktuella fall skulle vara konstitutionellt möjlig med hänsyn till att 7 kap. 3 § RF endast medger att sådana regerings- ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författ- ningar eller särskilda regeringsbeslut hänförs till kommandomål. Detta kan inte antas hindra att regeringen instruerar Försvars- makten att hålla en beredskap i det fallet att en förvarning om en terroristattack av ett visst slag föreligger och därmed implicit ger på hand att Försvarsmakten, om anfallet skulle realiseras, kan komma att erhålla en order att ingripa. Det är emellertid inte alls säkert att en sådan förvarningstid kommer att föreligga. I den förut nämnda rapporten för det oväntade hävdar att den strategiska handlingsfri- heten för Försvarsmakten i sådana lägen som diskuteras är allt- för begränsad. Skälen skulle bl.a. vara att tillgängligheten för de i och för sig ganska få armé- och marinförband som skulle möjlig- göra aktivt val av strategi är låg under större delen av året och att fredsgruppering och basering, bl.a. inom flygvapnet, är sårbar för s.k. preemptiva attacker. I rapporten förordas ökad tillgänglighet inom delar av Försvarsmakten, mer skyddad basstruktur, komplet- teringar med vissa rörliga förbandstyper samt större tillgång till moderna jakt- och attackrobotar. Utredningen har inte vare sig anledning eller kompetens att yttra sig i dessa frågor utan förutsätter att rapporten i vanlig ordning blir föremål för bedömning av ansvariga instanser. Utredningen vill dock peka på att man vid överväganden av innehållet i en generell reglering inte bör utgå från att den nuvarande förbandsstrukturen är fastlåst för alltid. Tvärtom måste man räkna med att den kan bli föremål för förändringar på grund av förskjutningar av hotbilden. En av förutsättningarna för en sådan fortlöpande anpassning är Utredningens överväganden och förslag dock att de uppgifter som skall ankomma på Försvarsmakten är fastlagda. Behov av kompletterande reglering Enligt utredningens mening finns det ett påtagligt behov av en kompletterande reglering med sikte på fall av det slag som diskuteras. Naturligtvis måste man med de medel som kan till- lämpas i ett demokratiskt samhälle söka förebygga att ett sådant fall någonsin inträffar. Om vi skulle drabbas av ett omfattande terroristanfall är det omöjligt att förutse formerna för detta. Så mycket är dock klart att ett sådant anfall skulle ställa det svenska samhället på utomordentligt svåra prov. Det är inte tillfredsställ- ande, om det initiala och kanske avgörande skedet skall präglas av en tveksamhet om vilken rättslig reglering och vilka ansvars- förhållanden som gäller. För det första anser utredningen det angeläget att statsmakterna uttryckligen ställer sig bakom den tolkning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som här ovan har förordats. Det bör inte föreligga någon tvekan om att regeringen har möjlighet att beordra Försvarsmakten att möta ett terroristangrepp som är så omfattande att det kan sägas rikta sig mot riket. Detta har bety- delse som en utgångspunkt för de kompletterande regler och rutiner som måste läggas fast på Försvarsmaktens sida och för det samråd mellan Försvarsmakten och polisen som bör äga rum för en arbetsfördelning med sikte på situationer av det slag som diskuteras. Även om det är svårt eller omöjligt att förutse formerna för ett eventuellt sådant angrepp måste olika tänkbara scenarier genomgås och diskuteras närmare, så att regeringen har ett under- lag för att bedöma när Försvarsmakten bör tilläggas befogenhet att ingripa och när uppgifterna skall kvarbli hos polisen. Det bör således understrykas att den omständigheten att regeringen kan sätta in Försvarsmakten för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat givetvis inte inne- bär att ett sådant angrepp måste mötas genom Försvarsmakten. Som konstaterades är det emellertid inte i alla lägen säkert att regeringens beslut hinner avvaktas eller att det finns kommu- nikationsmöjligheter med regeringen. När det gäller ett överraskande anfall från främmande stat framgår av det förut anförda att Försvarsmakten enligt IKFN-bestämmelserna kan möta anfallet Utredningens överväganden och förslag med vapenmakt utan föregående regeringsbeslut, låt vara att bestäm- melserna inte i detta avseende är helt klara för alla tänkbara lägen. Någon sådan möjlighet finns inte vid ett anfall från en terror- organisation, och hur det skall förfaras om man inte vet vem angriparen är får anses vara i viss mån oklart. Detta rättsläge är inte tillfredsställande. Enligt utredningens mening bör Försvarsmakten i lag tilläggas en generell befogenhet till ingripande med vapenmakt vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp när regering- ens beslut inte utan fara kan avvaktas. En sådan reglering skulle i och för sig inte från principiell synpunkt gå längre än den som kan härledas från de nuvarande IKFN-bestämmelserna, men ha den fördelen att de nuvarande tolkningssvårigheterna så långt möjligt undanröjs. För att inte komma i konflikt med de principer som ligger till grund för RF:s reglering bör en sådan befogenhet begrän- sas till att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människo- liv eller för omfattande förstörelse av egendom. På denna punkt har utredningen mötts av den synpunkten att det skulle vara en fördel med en mera detaljerad reglering, som innefattar en uppräkning av olika tänkbara angreppsfall och ett ställningstagande från fall till fall om, och i så fall i vilken utsträck- ning, Försvarsmakten skall medverka i situationer när ett anfall inte med säkerhet kan antas stå under en annan stats kontroll. Utredningen har förståelse för denna synpunkt men betvivlar att det går att åstadkomma en ändamålsenlig reglering av detta slag. All erfarenhet visar att det är synnerligen vanskligt att söka förutse formerna för ett terroristanfall. Som utredningen ser saken bör en reglering vara av mera generell natur, så att nuvarande tolknings- svårigheter så långt möjligt undanröjs. Det bör emellertid återigen understrykas att utredningen ser det som en nödvändighet att Försvarsmakten och polisen tillsammans verkställer en genomgång av olika tänkbara scenarier till underlag för bedömningen av arbetsfördelningen. Det bör vidare understrykas att de situationer som utredningen här i första hand tänker på är sådana då ett anfall sker i militära eller liknande former och det inte finns praktisk möjlighet till samråd vare sig med regeringen eller med polisen. Terroristangrepp som inte är av sådant omfattande slag att de kan betecknas som väpnade angrepp mot riket bör som principiellt sett vara en angelägenhet för polisen. Polisen har emeller- tid inte möjlighet att ingripa mot våldshandlingar från luften eller Utredningens överväganden och förslag Även polisens och möjlighet att ingripa mot våld från fartyg i övervattensläge är begränsad. Hot om terroristangrepp från luften är en realitet. Detta gäller naturligtvis inte i samma utsträckning i fråga om angrepp från fartyg i över- eller undervattensläge. Även när det gäller angrepp från fartyg är det gällande regelsystemet emellertid svårtolkat för sådana fall då man inte vet om angreppet härrör från en främmande stat eller inte och än mer för fall då man har anledning att förmoda att det inte står under kontroll av en annan stat. Som har angetts gäller visserligen numera att IKFN-förordningen inte som villkor för ett ingripande mot en ubåt som påträffas i undervattens- läge inom svenskt inre vatten ställer upp det kravet att det skall vara fråga om ett statsfartyg utan endast att ubåten skall vara utländsk. Huruvida detta skall uppfattas så att Försvarsmakten har befogenhet att ingripa även när man har anledning att utgå från att ubåten inte står under kontroll av en annan stat synes emellertid vara en öppen fråga. Frågan bör naturligtvis ställas om man inte i första hand bör diskutera möjligheten av att polisen tilläggs resurser för ingrip- anden i dessa situationer. Som utredningen ser saken är det dock knappast realistiskt att tänka sig att polisen skulle utrustas med exempelvis jaktplan, luftvärn eller resurser för ubåtsjakt. Och även om man gör tankeexperimentet att polisen verkligen tilläggs dessa resurser skulle problemen inte därmed vara lösta, eftersom oklar- heten skulle kvarstå för de fall då man inte vet vem angriparen är. Utredningen anser därför att behörig myndighet från polisen eller bör kunna tillkalla hjälp från Försvarsmakten vid våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar från fartyg eller luftfartyg även när dessa inte härrör från främmande stat. Försvarsmaktens befogenhet bör även här begränsas till att ingripa med det våld som är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom. Särskilt mot bakgrund av vad som i detta avseende gäller i våra nordiska grannländer (se bilaga 3) har utredningen övervägt om en undantagsbestämmelse bör göras mera omfattande. Därvid har bl.a. diskuterats förhållanden likartade dem som förelåg vid stormningen av Dubrovka-teatern i , dvs. en terroraktion innefattande ett omfattande gisslantagande. har upplevt liknande situationer, främst Bulltoftadramat och ockupa- tionen av västtyska ambassaden (se avsnitt 3.13). Utredningens överväganden och förslag ningen har dock stannat för att en händelse av sådant slag även i fortsättningen bör vara en angelägenhet för polisen. Utredningen menar naturligtvis inte något annat än att sådana situationer är synnerligen svårbemästrade, men det är tvivelaktigt om insatser från Försvarsmakten i dessa fall skulle kunna ha avgörande bety- delse. Utredningen har från dessa utgångspunkter utformat ett lag- förslag till underlag för fortsatta överväganden. Förslaget innebär att Försvarsmakten vid ett väpnat angrepp mot riket eller över- hängande hot om sådant angrepp och då regeringens beslut inte kan avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människo- liv eller för omfattande förstörelse av egendom, skall få bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat. Dess- utom föreslås att Försvarsmakten, efter begäran från polisen eller , skall få ingripa även vid andra våldshandlingar, om de utövas från fartyg eller luftfartyg. Utredningen vill betona att detta lagförslag närmast skall ses som en skiss och att det naturligtvis kan finnas andra lagtekniska lösningar. Enligt utredningens bedömning är emellertid en lagstift- ning i ämnet angelägen, eftersom det finns påtagliga luckor i det nuvarande regelverket. Återkommande uttalanden i totalförsvars- propositioner och i andra sammanhang17 om totalförsvarets roll vid yttre icke-militära hot hänger delvis i luften, om de inte följs upp genom ett klarläggande av befogenheterna. Till detta kommer som förut sagts att en lagstiftning kan bilda utgångspunkt för planering och samövning mellan militär och polis, något som utredningen bedömer som väsentligt för att vi skall uppehålla en tillfredsställ- ande beredskap på området. Som också berörts i det föregående kan givetvis även förbandsstrukturen inom försvaret påverkas av de uppgifter som tilläggs Försvarsmakten (jfr t.ex. den förut berörda rapporten från Strategi för det oväntade). Vid sidan av vad som följer av det anförda kan det naturligtvis tänkas uppkomma situationer där det är av största vikt att Försvarsmakten biträder polisen med utrustning eller med insatser som inte innebär våldsanvändning. Gällande bestämmelser inne- fattar numera inget hinder för detta. 17Jfr t.ex. prop. 1995/96:12 s. 30 ff, 1996/97:4 s. 62 ff, 1998/99:74 s. 46 ff och 2001/02:10 (vilken behandlas i avsnitt 5.1.) samt Ds 1995:28 s. 128, 1999:2 s. 86 ff och 1999:55 s. 75 ff. Utredningens överväganden och förslag Lagförslaget kommenteras i avsnitt 8.1. Eftersom förslaget innebär att Försvarsmakten får delvis nya uppgifter bör förord- ningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten innehålla en hänvisning till den nya lagen. Som närmare redovisats i avsnitt 3.7 innehåller lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, använd- ning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism)18, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Bestämmelserna i lagen avser huvudsakligen bevak- ning av på förhand bestämda skyddsobjekt. Föreskrifterna i skyddslagen och förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddsförordningen) hindrar inte att militär personal anlitas för bevakning av civila skyddsobjekt19. Det har avsetts ankomma på regeringen att bestäm- ma vilka personalkategorier som får anlitas (prop. 1989/90:54 s. 66).