sou · GRB388d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Samtliga kommuner och landsting omfattas av utjäm- ningen och statens bidrag fördelas i princip med lika stort bidrag till samtliga kommuner och landsting. har diskuterat olika tekniska lösningar för att åstadkomma en utjämning av de ekonomiska förutsätt- ningarna mellan kommuner och mellan landsting. Kommittén har även diskuterat en asymmetrisk inkomstutjämning med den upp- läggning som föreslogs av Expertgruppen för förenklad utjämning. Det innebär att avgiften i nuvarande inkomstutjämning för kommuner och landsting med en skattekraft över genomsnittet skulle beräknas efter en lägre skattesats än den nuvarande. En kommunalt finansierad utjämning förutsätter generella stats- bidrag till alla kommuner och landsting. Enligt kommitténs upp- fattning ges inkomstutjämningen en högre legitimitet om utjäm- ningen i huvudsak blir statligt finansierad. Därigenom blir statens ansvar tydligare och man undviker i stor utsträckning den rund- gång av bidragsmedel som ett generellt bidragssystem kombinerat med en inomkommunalt finansierad inkomstutjämning innebär. Även en asymmetrisk inkomstutjämning runt medelskattekraften SOU 2003:88 Statsbidragsgivning till kommuner och landsting skulle innebära en rundgång av bidragsmedel på i stort samma sätt som i nuvarande inomkommunala inkomstutjämning. Ett av syftena med bidragsreform var att öka friheten för kommuner och landsting att utforma, organisera och prioritera sin verksamhet genom att inordna alla specialdestinerade stats- bidrag till verksamheter som kommuner och landsting var ansva- riga för i ett generellt bidrag. Statskontorets karläggning av stats- bidragsutvecklingen pekar emellertid på att antalet specialdestinerade bidrag fördubblats . Kom- mitténs uppfattning är att statens bidrag till kommunsektorn i huvudsak och i så stor utsträckning som möjligt bör fördelas efter generella principer. Enligt kommitténs uppfattning bör inrikt- ningen mot att fördela statsbidragen efter generella principer öka om inkomstutjämningen är i huvudsak statligt finansierad. I avsnitt 3 redovisas de av dagens riktade bidrag som enligt kommit- téns uppfattning bör infogas i det generella bidraget . Kommittén anser att en i huvudsak statligt finansierad utjämning har klara fördelar eftersom de problem som var förknippade med utjämningsbidrag och bidrog till dess avveckling inte längre kvarstår utan har kunnat lösas. Skälen för kommitténs för- slag utvecklas vidare i kapitel 3. För att skapa likvärdiga förutsättningar måste såväl skillnader i beskattningsbara inkomster som skillnader i strukturella kostna- der beaktas. Skillnader i strukturkostnader skulle kunna hanteras genom tillägg till eller avdrag från kommunernas och landstingens utjämningsbidrag istället för nuvarande bidrag och avgifter. Kom- muner och landsting som inte skulle få utjämningsbidrag på grund av hög skattekraft skulle därvid inte komma att beröras. Kom- mittén anser att samtliga kommuner och landsting, även de utan utjämningsbidrag, bör påverkas av sina beräknade strukturkost- nader. Utjämningen av strukturella kostnadsskillnader bör därför som ske genom bidrag respektive avgifter. Kommittén anser att utjämningssystemet blir mer konsekvent och tydligt med en sådan konstruktion som effekterna av framtida uppdateringar och förändringar i kostnadsutjämningen blir enklare att hantera och beskriva. Den lagtekniska lösningen som redovisas i författningsförslaget omfattar en lag om inkomstutjämning och en lag om kostnads- utjämning. Dessa lagförslag representerar det egentliga utjämnings- systemet. Därtill föreslår kommittén även en lag om strukturbidrag och en särskild införandelag som syftar till att mildra övergångs- Statsbidragsgivning till kommuner och landsting Förslaget förutsätter att nu gällande lagstiftning inom utjämningssystemet upphävs. För att uppnå det övergripande syftet med utjämningssystemet, dvs. att alla kommuner respektive alla landsting skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sina verksamheter, är det nödvändigt att utjämna för skillnader i skatteunderlag. Skillnaderna mellan kommunerna i är stora när det gäller de beskattningsbara inkomsterna per invånare, dvs. I den kommun som har högst skattekraft, , har invånarna i genomsnitt beskattningsbara inkomster på . Det motsvarar (s.k. relativ skattekraft) av den genomsnittliga skattekraften i riket, vilket framgår av följande beräkning: Relativ skattekraft () = Egen skattekraft (/inv) / Medelskattekraft (/inv) är den kommun som har lägst skattekraft i riket, per invånare, vilket motsvarar av medel- skattekraften. Skattekraften i är således 2,5 gånger större än i . Om det inte fanns en inkomstutjämning skulle behöva ta ut en kommunalskatt på för att få skatteinkomster som motsvarar genomsnittet i riket. För Dande- ryds del skulle det räcka . Genom inkomstutjämningen får ett tillskott till skatteinkomsterna så att de sammanlagda skatteinkomsterna efter utjämning kommer mycket nära genomsnittet. får istället ett avdrag så att även deras skatteinkomster blir i stort sett genomsnittliga. Skillnaderna mellan landstingen är betydligt mindre, har högst skattekraft, av medelskattekraften, medan och har lägst skattekraft, . , som ingår både i kommunernas och landstingens utjäm- ningssystem, har dock lägre skattekraft än landstingen i och , av medelskattekraften. I tabell 3.1 illustreras hur de sammanlagda skatteinkomsterna påverkas av inkomstutjämningen för några kommuner och lands- ting. Som framgår av tabellen är inkomstutjämningen långtgående. Summan av de egna skatteinkomsterna och inkomstutjämningen avviker endast någon procent från den genomsnittliga inkomsten. De egna skatteinkomsterna har därvid beräknats utifrån den genomsnittliga skattesatsen för att inkomsterna skall bli jämför- bara. Effekten av inkomstutjämningen för några kommuner och landsting 2003, kronor per invånare 1Beräknade med genomsnittlig skattesats för kommuner respektive landsting. 2Beräknad med faktiska länsvisa skattesatser. Om man istället ser till de faktiska inkomsterna av skatter (be- räknade med de egna skattesatserna) och inkomstutjämning är skillnaderna större. Lägst faktiska inkomster per invånare har som ligger under genomsnittet och högst inkomster har kommun, över genomsnittet. Detta illustrerar en viktig egenskap hos utjämningssystemet. Systemet skall utjämna för strukturella faktorer och ge lika för- utsättningar, men om en kommun eller ett landsting väljer en högre ambitionsnivå eller är mindre kostnadseffektiv skall detta ta sig uttryck i en högre skattesats. Figur 3.1 visar hur de relativa skattekrafterna är fördelade mellan kommunerna. av kommunerna har en skattekraft som understiger genomsnittet, har en relativ skattekraft på mellan 100 och resterande (11 kom- muner) har en relativ skattekraft som överstiger . Relativ skattekraft i kommunerna 2003 Tabell 3.2 visar den genomsnittliga skattekraften för olika kom- mungrupper. Landsbygdskommuner och glesbygdskommuner ligger lägst medan storstäder och förorter ligger högst. Av de tio kommuner som har högst skattekraft är nio förortskommuner. Av de tio kommuner som har lägst skattekraft är sex landsbygdskom- muner och tre glesbygdskommuner. Genomsnittlig relativ skattekraft per kommungrupp 2003 Landstingens relativa skattekrafter varierar mellan 90 . En orsak till denna mindre spridning är att landstingen omfattar större geografiska områden och består i regel av en blandning av olika kommungrupper. Det kan sägas ske en utjämning av skatte- underlaget inom länen. Relativ skattekraft i landstingen 2003 (=länsvis genom- snitt för kommunerna) Sammanlagt omfördelar inkomstutjämningen mellan kommunerna och mellan landstingen. Inkomstutjämningen har större sammanlagd omfördelningseffekt än kostnadsutjämningen som omfördelar 5,2 respektive . Det generella statsbidraget har dock störst betydelse för genomsnittskommunens intäkter. För enskilda kommuner kan så- väl inkomst- som kostnadsutjämningen emellertid vara den mest betydande. Tabell 3.3 visar inkomstutjämningens omfördelningseffekter mellan olika landsdelar. Kommunerna och i betalar netto ca i avgifter i inkomst- utjämning. Störst bidragsmottagare netto är kommunerna och landstingen i , såväl i kronor som i kronor per invånare. Omfördelning i inkomstutjämningen mellan olika landsdelar 2003 Beräkningen i inkomstutjämningen består av två delar. I den första delen, som är av störst betydelse, görs en beräkning som omfattar samtliga kommuner och landsting. Den andra delen består av mindre justeringar för vissa kommuner och landsting, vilket beskrivs i avsnittet Marginaleffekter och justerad inkomstutjäm- ning. Beräkningen i den första delen är enkel. Bidraget eller avgiften uttryckt i kronor per invånare kan beräknas enligt följande formel: Inkomstutjämning = (medelskattekraft egen skattekraft) * länsvis skattesats Om den egna skattekraften är mindre än medelskattekraften erhålls ett bidrag. Om den egna skattekraften är större än medelskatte- kraften får kommunen eller betala en avgift. Egen skattekraft baseras på den beskattningsbara inkomsten i kommunen eller före bidragsåret uppräknad med de uppräkningsfaktorer som regeringen fastställer . Det uppräknade skatteunderlaget divideras med antalet invånare året före bidragsåret. De länsvisa skattesatserna motsvarar av medelutdebi- teringen för kommuner respektive landsting 1995 justerat för skatteväxlingar . Alla kommuner har samma länsvisa skattesats inom respektive län. Summan av kommunens och länsvisa skattesats är densamma i alla län, 28,81 pro- cent, vilket alltså motsvarar av medelutdebiteringen för kommuner och landsting sammantaget. I de län där stora skatteväxlingar har gjorts från landsting till kommuner är den länsvisa skattesatsen större för kommunerna och mindre för landstingen, t.ex. i , och . Det huvudsakliga motivet för att använda länsvisa skattesatser, och inte de egna, är att kommuner och landsting inte skall kunna påverka storleken på sina bidrag och avgifter genom att höja eller sänka skatten. De länsvisa skattesatserna ändras bara i samband med skatteväxlingar. 3.1.4Marginaleffekter och justerad inkomstutjämning En konsekvens av att inkomstutjämningen beräknas utifrån läns- visa skattesatser som skiljer sig från de egna skattesatserna är att det uppstår marginaleffekter. Den sammanlagda inkomsten av egna skatteintäkter och inkomstutjämning utvecklas i olika takt för olika kommuner. Detta illustreras i tabell 3.4. Marginaleffekter 2003 vid förändrad relativ skattekraft (oförändrat invånarantal) (8 kommuner) (5 kommuner) (76 kommuner) (200 kommuner) (3 landsting) (17 landsting) är det 13 kommuner som har en egen skattesats som understiger den länsvisa. För dessa kommuner är förändringarna i inkomstutjämningen procentuellt sett större än i de egna skatte- inkomsterna mellan åren. För de 8 kommuner av dessa som har en ökande relativ skattekraft, dvs. en skattekraft som växer snabbare än genomsnittet, uppstår en negativ marginaleffekt. Deras sam- manlagda inkomst ökar långsammare än genomsnittet. På margi- nalen får de en inkomstminskning vid en ökad skattekraft, en s.k. Pomperipossaeffekt. Detta kan illustreras med ett exempel. kommun har en egen skattesats på och en länsvis skattesats på . Deras skattekraft ökar som medelskatte- kraften ökar . Summan av skatteinkomster och inkomstutjämning i hela riket ökar i samma takt som medelskatte- kraften, dvs. kommuns egna skatteinkomster ökar men avgiften i inkomst- utjämningen ökar . Solnas sammanlagda inkomst ökar därmed något långsammare än genomsnittet, . Exempel på marginaleffekter, kommun, belopp i kronor per invånare Majoriteten av kommunerna har dock en egen skattesats som överstiger den länsvisa. För dessa kommuner ändras inkomstutjäm- ningen långsammare än de egna skatteinkomsterna. Kritik har riktats mot systemets marginaleffekter, speciellt när det gäller Pomperipossaeffekten. Denna är dock eliminerad i och med den justerade inkomstutjämningen som infördes . Den garanterar att kommuner och landsting med låg egen skattesats får behålla en viss del, , av den egna skattekraftsökningen. Den justerade inkomstutjämningen beräknas så att följande villkor uppfylls: Inkomstökning = medelskattekraftsökning * + egen skatte- kraftsökning * Inkomstökningen avser summan av ökningen, i procent, av skatte- inkomster och inkomstutjämning mätt i kronor per invånare. Justeringen omfattar endast de kommuner och landsting som har en länsvis skattesats som överstiger av den egna skatte- satsen. Sammanlagt är det 81 kommuner som berörs 2003. För majo- riteten av dessa är effekten relativt liten. Nio kommuner får ett tillskott per invånare. Som systemet är utformat förekommer även avdrag. Det sker för de kommuner som har en långsammare skattekraftstillväxt än genomsnittet. Om en kommun har en tillväxt av den egna skattekraften som är kraftigare än medelskattekraften kommer tillskottet att successivt öka efter- som jämförelsen av inkomstökningen enligt villkoret ovan görs gentemot den faktiska inkomsten föregående år, dvs. inklusive den justerade inkomstutjämningen. Den merkostnad som uppstår i detta system finansieras genom ett avdrag från det generella statsbidraget. Bland landstingen är det sex som påverkas av den justerade inkomstutjämningen och det rör sig om små belopp, som högst per invånare. Som nämnts ovan motsvarar de länsvisa skattesatserna av medelskattesatsen 1995. Faktorn är systemets kom- pensationsgrad. Det innebär att skillnaden mellan medelskatte- kraften och den egna skattekraften utjämnas till . En kommun som t.ex. har en egen skattekraft som motsvarar 80 pro- cent av medelskattekraften får ett bidrag på av mellan- skillnaden upp till medelskattekraften, dvs. Den sam- manlagda inkomsten blir då + * 0,95 = av genom- snittsinkomsten, vilket kallas systemets utjämningsgrad: Utjämningsgrad = Relativ skattekraft + (1 Relativ skattekraft) * Kompensationsgrad Utjämningsgraden varierar mellan 98 beroende på vilken skattekraft kommunen eller har. En viss del av variationen beror också på vilken länsvis skattesats som gäller i det egna länet. För majoriteten av kommunerna, , varierar utjämningsgraden mellan . För landstingen varierar utjämningsgraden mellan . 3.1.6 Kritik mot systemet Systemet strider mot grundlagen Trots att frågan prövats anser vissa att ett inomkommunalt utjäm- ningssystem strider mot grundlagen. I första hand är det inkomst- utjämningen som har kritiserats på denna punkt. Av de kommuner som betalar en avgift i inkomstutjämningen får dock de flesta kommunerna ett generellt statsbidrag som överstiger avgiften i inkomstutjämning. Om man ser till hela statsbidrags- och utjäm- ningssystemet är det bara ett fåtal kommuner och landsting som är nettobetalare. Systemet är inte helt genomfört När inkomstutjämningen i sin nuvarande form infördes blev effekterna stora för de kommuner som har högst skattekraft. Dessa effekter mildrades av införanderegler, dels fasta, dels rörliga. De fasta införandetilläggen ligger fortfarande kvar och kan sägas inne- bära att inkomstutjämningen inte är fullt genomförd. Inkomstutjämningen är för långtgående Vissa anser att det finns en obalans mellan inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen. Kostnadsutjämningen omfattar cirka 85 av den kommunala verksamheten medan utjäm- ningsgraden i inkomstutjämningen är i stort sett 100-procentig. Ett annat argument mot en fullständig inkomstutjämning är att en hög skattekraft också har samband med högre lönekostnader etc. När det gäller marginaleffekter i systemet är det främst Pomperi- possaeffekten som har kritiserats. Som ovan nämnts är denna eliminerad i och med den justerade inkomstutjämningen som infördes . Metoden för att eliminera denna effekt har dock kritiserats för att vara komplicerad. Även om Pomperipossaeffekten har eliminerats återstår kritiken att vissa kommuner måste betala mer i avgift än man tar ut i skatt på den del av skatteunderlaget som överstiger medelskattekraften. Vissa anser att det saknas incitament att öka den egna skattekraften i dagens system på grund av den långtgående utjämningen. Om en kommun eller ett landsting anstränger sig för att öka den egna skattekraften får man inte behålla de ökade skatteinkomsterna eftersom man i princip får en motsvarande minskning i inkomst- utjämningen. skattehöjning olika mycket värd Ett problem med att utgå från länsvisa skattesatser i inkomst- utjämningen är att en skattehöjning blir olika mycket värd i kom- muner med olika skattekraft. Kommuner med hög skattekraft får en större inkomstökning än kommuner med låg skattekraft även om de höjer skatten lika mycket. 3.1.7Inkomstutjämningen mellan kommuner 1993 1995 I det system för inkomstutjämning som fanns och som bara omfattade kommunerna användes det generella statsbidraget för att utjämna skillnaderna i skattekraft. Alla kommuner garan- terades en viss nivå av medelskattekraften, . I stort sett alla kommuner fick därmed ett bidrag. De kommuner med en relativ skattekraft fick behålla denna del av skatte- inkomsterna. I dagens system får alla ett lika stort generellt bidrag. Till detta kommer inkomstutjämningen som kan vara båda positiv och nega- tiv. Den principiella uppbyggnaden av de båda modellerna redovisas i nedanstående figur. Principskiss, dagens modell och garantimodell 3.2Kommitténs överväganden och förslag 3.2.1En statligt finansierad inkomstutjämning Kommitténs förslag: Nuvarande system för inkomstutjämning och generellt statsbidrag avskaffas. Kommuner och landsting erhåller istället ett statligt bidrag som baseras på skillnaden mellan en garanterad skattekraft och den egna skattekraften. Nuvarande utjämningssystem för kommuner och landsting har i olika sammanhang kritiserats för att vara finansierat genom avgifter som betalas av kommuner och landsting utan statliga tillskott. Kommittén anser att kritiken mot en inomkommunal inkomst- utjämning till viss del är överdriven. De flesta kommuner och landsting som betalar en avgift i inkomstutjämningen får ett generellt statsbidrag som överstiger avgiften i inkomstutjäm- ningen. Kommittén anser ändå att det är angeläget att föreslå åtgärder som syftar till att stärka systemets legitimitet. Kommittén föreslår därför att de statliga bidragen, så långt det är möjligt, bör finansiera utjämningen av skillnaderna i de beskattningsbara in- komsterna mellan kommuner respektive landsting. För att åstadkomma ett statligt finansierat system avskaffas nu- varande inkomstutjämning och det generella statsbidraget. Kom- muner och landsting erhåller istället ett statligt bidrag som beräk- nas med utgångspunkt från skillnaden mellan en garanterad och den egna skattekraften. Den garanterade skattekraften uttrycks som en procentandel av medelskattekraften. Kommitténs förslag: Den garanterade nivån, uttryckt som en procentandel av medelskattekraften, ligger fast. Finansieringen av statens kostnad för upprätthållandet av den garanterade nivån görs genom justering i en regleringspost. Kommitténs bedömning: Den statliga bidragsgivningen bör i ökad grad fokuseras på generella bidrag snarare än riktade bidrag. En faktor som påverkade utformningen av det nuvarande utjäm- ningssystemet var den svaga statsfinansiella situation som rådde i början och mitten av . Staten hade ett intresse av att införa ett system som var självfinansierat. Detta kunde åstadkom- mas genom en inomkommunal utjämning. I propositionen Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. (1995/96:64) anges bl.a. att bidrag och avgifter totalt sett bör vara belopps- mässigt ungefär lika stora. Därigenom skulle en finansiell stabilitet som inte äventyrar saneringen av statens finanser skapas. En annan ambition från statens sida var att begränsa utgiftsökningar som skedde med automatik genom indexuppräkningar etc. Ur detta perspektiv var det ändamålsenligt med ett generellt statsbidrag som utan särskilda beslut var nominellt oförändrat. När statens finanser efterhand förbättrades kunde de generella statsbidragen ökas. De statliga tillskotten skulle ungefär ha kunnat motsvara en värdesäkring av de generella statsbidragen i takt med skatteunder- laget. finns dock en tendens att staten istället valt att öka de riktade statsbidragen, som är förknippade med olika krav på kommunerna och landstingen. Detta har lett till att de statliga bidragen inte har använts för att förbättra den ekonomiska situationen utan använts till olika satsningar. Genom den föreslagna konstruktionen kommer de generella statsbidragen att räknas upp i samma takt som skatteunderlaget genomsnittligt ökar. Enligt kommitténs direktiv skall de förslag som läggs vara statsfinansiellt neutrala. Statens kostnader för att upprätthålla garantinivån föreslås finansieras genom särskilda beslut om ändringar i en regleringspost som kommittén föreslår skall införas (se nedan). Om staten väljer att värdesäkra de generella statsbidragen finns möjligheten att helt eller delvis avstå från sådana ändringar. Denna konstruktion skulle, enligt kommitténs åsikt, leda till att effekterna av den statliga bidragsgivningen förtydligas. Om inte statsbidragen värdesäkras uppstår en urholkningseffekt som synlig- görs genom en minskande regleringspost (alternativt ökande nega- tiv regleringspost). Denna konstruktion skulle även möjliggöra en ökad grad av fokusering på generella statsbidrag, som enligt kommitténs åsikt är mer ändamålsenliga och effektiva ur ett kommunalt perspektiv. Ett exempel, som ofta nämns, är skolsatsningen, där bidragen är för- knippade med krav på ökad personaltäthet. Det finns kommuner som redan har en hög personaltäthet inom skolan men underskott i ekonomin. De behöver egentligen minska personaltätheten för att klara balanskravet, men effekten av en neddragning skulle bli att man inte erhåller något bidrag. Slutligen skulle den föreslagna konstruktionen, enligt kommit- téns åsikt, leda till att kommunernas och landstingens planerings- förutsättningar förbättras. Vissa tillskott blir kända året före budgetåret, i samband med budgetpropositionen. Stor- leken på regleringsposten skulle däremot kunna beräknas prelimi- närt året före budgetåret, i samband med den ekonomiska vårpropositionen. Kommitténs förslag: Den garanterade skattekraften skall uppgå till av medelskattekraften för kommuner och lands- ting. Kommitténs bedömning: Riktade bidrag för maxtaxa inom barnomsorg, skolsatsning, Kunskapslyft, läkemedelsförmånen och tillgänglighetssatsningen inom vården bör föras över till det generella bidraget 2005. Om den tillfälliga sysselsättnings- satsningen och överföringen av den s.k. 200-kronan permanen- tas bör detta göras genom det generella bidraget. Nivån på den garanterade skattekraften bestäms av storleken på det generella statsbidraget. Det är önskvärt att denna kan fastställas till en så hög nivå som möjligt för att antalet kommuner och landsting som omfattas av det statliga bidraget skall bli så stort som möjligt. Vissa bidrag som är riktade bör därför överföras till det generella statsbidraget. Detta medför också att andelen generella bidrag ökar medan andelen riktade bidrag minskar. Det är också angeläget att nivån på garantin är densamma för såväl kommuner som landsting, bl.a. för att skatteväxlingar skall kunna ske på ett finansiellt neutralt sätt. I tabellen nedan visas storleken på bidraget 2003 samt effekten av föreslagna förändringar fram då kommitténs förändringar föreslås träda i kraft. Det generella statsbidraget 2005 Förändringar 2004 enligt BP 2003 Höjning av maxtaxa, VP 2003 Bidrag för ökad tillgänglighet uppgår kommunernas generella statsbidrag till 35,1 mil- jarder kronor. Huvuddelen, , fördelas till kommunerna utifrån antalet invånare och en mindre del, 6,7 mil- jarder kronor, fördelas i förhållande till antal barn i skolålder och antal äldre. Landstingens generella statsbidrag uppgår till 8,0 miljar- der kronor 2003. I budgetpropositionen samt i den ekonomiska vår- propositionen 2003 föreslås några förändringar som sammantaget ökar det generella statsbidraget 2004.