sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I realiteten innebär den endast att domaren når sin slutlön tidigare än vad som normalt skulle blivit fallet. domarutredning tog i sitt betänkande Domaren i (SOU 1994:99) upp frågan om lönesätt- ningen för domare. Utredningen avvisade på närmare anförda skäl tanken på en individuell lönesättning men uttalade att det borde finnas ett visst utrymme för instrumentet individuella ingångslöner i samband med tjänstetillsättning. Detta öppnade enligt utred- ningen utrymmet för en ökad konkurrens till domaranställningarna och förbättrade möjligheterna att i praktiken realisera en öppnare domarbana. Utredningen förordade att ett sådant steg togs med viss försiktighet. Några principiella invändningar mot individuella ingångslöner synes domarutredning inte ha haft och uttalandet att Mina överväganden om domarrekryteringen individuella ingångslöner bör användas med viss försiktighet får enligt min mening ses i ljuset av att utredningen ansåg att det nuvarande systemet med en särskild domarbana borde behållas. Inte heller jag kan se att ett system med individuella ingångslöner möter betänkligheter från principiella utgångspunkter. Vid en över- gång till en ordning där det inte längre skall finnas en särskild domarbana och all rekrytering av domare sker på den öppna arbets- marknaden krävs det också enligt min mening att lönesättningen för nyanställda domare kan ske på ett mera flexibelt sätt än och att individuella ingångslöner kan användas för att möjliggöra en rekrytering av kompetenta jurister. Jag ser det dock inte som ett självändamål att lönespridningen bland de nyanställda skall bli allt- för stor. Min uppfattning är att ingångslönen för flertalet domare bör ligga på ungefär samma nivå. I vissa situationer kommer det dock att vara helt nödvändigt att man frångår denna grundnivå och tillämpar en mera fri lönesättning för att de skickligaste och för yrket lämpligaste personerna skall kunna rekryteras. När det skall ske måste enligt min mening avgöras från fall till fall beroende på omständigheterna och några generella riktlinjer anser jag mig inte kunna ställa upp. Som ett exempel kan emellertid nämnas att en domstol har behov av specialistkompetens som kanske inte är möjlig att erhålla såvida inte de ekonomiska villkoren tillsammans med de andra fördelar som en domaranställning ger framstår som attraktiva. I dessa fall liksom i andra situationer då det kan vara aktuellt att frångå grundnivån är det ytterst en förhandlingsfråga vilken lön som bör komma ifråga där man från arbetsgivarhåll får väga intresset av att rekrytera en viss person mot de krav som denne ställer. Det kan emellertid knappast komma i fråga att godta lönekrav som betydligt överstiger den allmänna lönenivån för nyanställda domare hur angeläget det än må vara att just en viss person anställs som domare. Även en individuell ingångslön bör anpassas till lönestrukturen i domarkåren i dess helhet och att exempelvis en nyutnämnd rådman skulle kunna erhålla samma lön som en domare i någon av de högsta domstolarna kan inte anses acceptabelt. Detta gäller i varje fall så länge som lönebildningen inte är individualiserad. Om lönesättningen vid domaranställningar måste hållas inom vissa ramar kan det inträffa att en sökande som bedöms vara den skickligaste och lämpligaste kandidaten i ett anställningsärende har löneanspråk som inte rimligen kan tillgodoses. Att i ett sådant fall förbigå denne sökande skulle kunna anses strida mot bestämmel- Mina överväganden om domarrekryteringen serna i 11 kap. 9 § regeringsformen. Där anges att vid tillsättning av statlig tjänst avseende endast skall fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. När en arbetssökande inte är villig att godta de anställningsvillkor som erbjuds av en statlig arbetsgivare är det dock enligt min mening inte fråga om ett sådant fall som omfattas av bestämmelsen i regeringsformen. Situationen är i stället den att den arbetssökande på de av arbetsgivaren angivna premiss- erna kan anses kvarstå som sökande till en anställning. Några konstitutionella problem torde alltså inte uppkomma när enighet inte kan nås i lönefrågan. är det som förhandlar om löner för ordi- narie domare i samband med utnämningen. Jag anser att det är lämpligare både ur ett konstitutionellt och ur ett administrativt perspektiv att det organ som har att bereda domaranställningar som i samband med beredningen inför en anställning förhandlar om en lämplig nivå med dem som bör komma i fråga för anställningen. Dessa förhandlingar bör vara slutförda innan organet upprättar sitt förslag på dem som främst bör komma ifråga för en domarutnäm- ning. Om en överenskommelse inte nåtts om anställningsvillkoren innan förslaget lämnas till regeringen kan det nämligen medföra att anställningsärendet får beredas på nytt i de fall någon eller några av dem som satts upp på förslag inte är villiga att godta den erbjudna lönen. För att inte utnämningsärendet skall försenas är det alltså lämpligt att beredningsorganet har förhandlat om lön med dem som sätts upp på förslag att utnämnas. Överenskommelsen mellan den enskilde och beredningsorganet skall inte kunna frångås eller ändras av regeringen. Domarlönerna är inte en uppgift för regeringen och redan av det skälet ter det sig olämpligt att rege- ringen skall kunna ta upp och överväga en löneöverenskommelse som träffats. Dessutom framstår en sådan ordning som konstitu- tionellt otillfredsställande eftersom den skulle innebära att rege- ringen på grund av rent ekonomiska överväganden skulle kunna sätta skicklighetskriteriet ur spel genom att utnämna en domare som inte ansetts vara den främste bland de sökande men väl har mindre långtgående löneanspråk. De konstitutionella aspekterna talar också mot att skall kunna avvika från en träffad löneöverenskommelse. Mina överväganden om domarrekryteringen För domaryrkets attraktionskraft är det viktigt att inte bara in- gångslönen är konkurrenskraftig utan också att det finns möjlig- heter till en positiv löneutveckling . När det gäller arbetslivet i allmänhet är lönen vid sidan av möjligheter till personlig utveckling för arbetstagaren och andra stimulansåtgärder vidare ett viktigt incitament till goda prestationer och därmed ett redskap för arbetsgivaren. Inom den statliga sektorn har dock de principer om individuell lönesättning som allmänt tillämpas inte gällt de ordinarie domarnas löner. Som framgår av redogörelsen ovan är det de kollektivavtals- slutande parterna som inom ramen för gällande förhandlingssystem kommer överens om domarlönerna och formerna före lönesätt- ningen. Det är alltså inte min uppgift att lägga fram förslag om hur lönebildningen skall ske . Med hänsyn till lönefrågans vikt anser jag mig emellertid oförhindrad att framföra synpunkter på lönebildningen och detta inte minst mot bakgrund av vad som sägs i mina direktiv om vikten av att anställningsvillkoren är konkurrenskraftiga. I det sammanhanget finns det också anledning för mig att överväga huruvida inrättandet av befordringstjänster o.d. kan vara en framkomlig väg för att åstadkomma en differentie- rad lönesättning av domare. Vad först gäller frågan om individuella löner för domare behand- lades detta spörsmål av domarutredning. Utredningen ansåg att en domare inte borde bli föremål för en sådan löpande betygsättning av förman som påverkade lönen. Vidare ansåg utred- ningen att om domaren för att få högre lön skulle betygssättas som skicklig kunde det hända att han omedvetet rättade sig efter vad kollegor och chefer tyckte och inte sitt eget omdöme i den dömande verksamheten. En skicklig domare som arbetade långsamt men säkrare än andra kunde enligt utredningen komma i kläm i ett produktivitetsresonemang. Utredningen var sammanfattningsvis tveksam till hur man löpande skulle kunna bedöma domares skick- lighet och behålla ett självständigt dömande. Utred- ningen ansåg slutligen att en lösning med att låta för domstolsväsendet göra dessa bedömningar skulle bli onödigt byråkratiskt. Jag konstaterar att gällande kollektivavtal alltjämt bygger på en inte individualiserad lönesättning av domarna. Genom avtalsför- handlingarna har det dock skapats ett system där en Mina överväganden om domarrekryteringen personlig lönenivå kan bestämmas för ett begränsat antal domare vid vissa domstolar. I övrigt saknas regler som medger att särskilt skickliga domare ges en särställning i lönehänseende. Inte heller finns det några generella möjligheter att utge ersättning för sär- skilda arbetsinsatser vid sidan av de ordinarie arbetsuppgifterna. I sammanhanget vill jag också påpeka att löneskillnaden i dagens läge mellan en nyutnämnd domare i rådsklassen och slutlönen är för- hållandevis liten. Inte ens ökad erfarenhet ger således något egent- ligt ekonomiskt utbyte hur skicklig en domare än må vara. Jag menar inte att anställningstiden bör vara avgörande för lönesätt- ningen utan har närmast velat framhålla denna omständighet som ett exempel på stelbentheten i dagens system för lönebildningen. Med nuvarande ordning är det därmed i huvudsak endast utsikten till en befordran till en högre domaranställning, främst då chefs- domaranställningarna, som kan ses som någon form av lönepoli- tiskt incitament. Jag anser att detta är en brist och att det av flera skäl är angeläget att införa ett mera nyanserat system. En lösning kan då vara ett generellt system för individuell lönesättning av domarna baserad på deras skicklighet. görs det vid utnämningen av domare en bedömning av olika personers skicklighet och en sådan bedömning skulle i och för sig vara möjlig att göra även i lönearbetet. Som framhållits av domarutredning kan det från konstitutionella utgångspunkter framföras invändningar mot individuell lönesättning av domare. Det främsta skälet är att det knappast är förenligt med kravet på självständighet att en domare blir föremål för en löpande betygs- sättning från en förman som kan påverka lönen. Enligt min mening bör dock farhågorna för att en individuell lönesättning skall kollidera med självständighetsprincipen inte överdrivas. Det är självständigheten i dömandet i det enskilda målet eller ärendet som garanteras men domaren står, som påpekats av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare (se Domarutnämningar och domstolschefens roll SOU 2000:99 s. 261 ff.), inte över eller är immun mot administrativ styrning. I rollen som domstolschef ingår att leda och administrera domstolen på ett sådant sätt att mål och ärenden avgörs på ett rättssäkert och effek- tivt sätt och att verksamheten präglas av medborgarperspektivet. Det måste därför finnas möjligheter för domstolsledningen att påverka den domare som inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. från denna utgångspunkt kan det knappast anses oförenligt med självständighetsprincipen om lönesättningen vid sidan av Mina överväganden om domarrekryteringen andra åtgärder skulle utnyttjas som ett instrument för att markera att en domare inte fullgör sina uppgifter på ett optimalt sätt. Omvänt skulle det då inte heller kunna möta några invändningar om de domare som i högre grad än andra fyllde verksamhetskraven på domstolarna premierades lönemässigt. Det går dock inte att bortse från att ledningen och den admini- strativa styrningen av en domstol är en grannlaga uppgift där rågången mot domarnas självständighet inte är självklar eller okom- plicerad. Detsamma gäller vid en individuell och prestations- grundad lönesättning. Även om det skapas garantier för att löne- sättningen grundas på bedömningar som inte naggar självständig- heten i kanten finns alltid en risk att den enskilde domaren i dömandet omedvetet kan påverkas av domstolsledningens syn på hur verksamheten bör bedrivas. Mot detta kan invändas att det är domstolschefens sak att klargöra vilka premisser som gäller vid lönesättningen i syfte att den enskilde domaren inte skall behöva utsättas för denna risk. Jag menar också att en öppen domar- rekrytering som medför att det vid domstolarna kommer att finnas domare med skiftande livs- och yrkeserfarenheter kan leda till att självständigheten ökar. Ett sätt att motverka de i vart fall teoretiska risker för självständigheten som kan uppkomma vid en individuell lönesättning kan vara att åstadkomma en ordning där frågor om eventuella ingrepp mot självständigheten kan prövas av ett utom- stående organ. En sådan tanke har i ett vidare perspektiv framförts av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare (se Domarutnämningar och domstolsledning SOU 2000:99 s. 283 f.). Enligt min mening skulle man exempelvis kunna öppna en möjlighet för domare som genom lönesättningen eller av någon orsak känner sin självständighet hotad få frågan prövad av det organ som bereder ärenden om domaranställning. Organet bör då också ges möjlighet att ta initiativ till ett disciplinärt förfarande mot en domstolschef som på ett mera flagrant sätt åsidosatt kraven på domarnas självständighet i dömandet. Det måste nämligen anses ligga i en domstolschefs uppgift att respektera självständigheten och överträdelser kan därför tänkas föranleda disciplinansvar. En överprövningsmöjlighet skulle enligt min mening inte bara ge själv- ständighetsfrågan mera tyngd utan också undanröja risken för omedveten följsamhet mot domstolsledningen. Jag vill alltså för egen del inte avvisa tanken på ett system för individuell lönesättning där varje domstol tilldelas en viss del av det centralt framförhandlade utrymmet för löneförhöjningar och där Mina överväganden om domarrekryteringen domstolschefen spelar en avgörande roll vid lönesättningen. Frågan kan emellertid inte ses isolerad från den nuvarande domstolstruk- turen som alltjämt kännetecknas av att det finns ett antal små domstolar med få domare. Mot en lokal lönesättning kan nämligen anföras att den endast kommer grundas på en bedömning av domarna vid varje domstol för sig. Det blir alltså de skickligaste bland domarna vid en domstol som premieras men det finns inga möjligheter att avgöra huruvida just dessa domare vid en jämförelse med andra domare är de som bör få en särställning i lönehänseende. Resultatet kan bli att en domare får en avsevärd löneförhöjning medan utfallet blir betydligt sämre för en domare vid en annan domstol som är minst lika framstående. Vid lokala förhandlingar finns vidare alltid risken för att den för löneförhöj- ningar tillgängliga summan fördelas tämligen jämnt bland domarna och att man därmed inte uppnår syftet att just de skickligaste skall ha en mer positiv löneutveckling än de andra domarna. Enligt min mening är denna risk störst när löneförhandlingarna avser endast ett fåtal personer. Erfarenhetsmässigt är det nämligen svårare att genomföra en differentierad lönesättning på små arbetsplatser bl.a. på grund av risken för misshälligheter och dåligt arbetsklimat. I detta avseende skiljer sig inte domstolarna från andra arbetsplatser. En annan nackdel är att utrymmet för lönehöjningar vid små domstolar kommer att bli ytterligt begränsat eftersom lönepotten där blir mindre än på de större. Hur duktiga domarna vid små- domstolarna än är kommer de alltså att få en sämre ställning än sina skicklighetsmässigt jämförbara kollegor vid stora domstolar. Möj- ligen är det också så att de principiella betänkligheterna mot indivi- dualiserade domarlöner främst har bäring så länge som domstols- strukturen ser ut som . Jag anser att individuell lönesättning förutsätter domstolar av viss storlek med ett flertal domare. Endast då kan lönesättningen ske på ett någorlunda rättvist sätt och på grund av jämförbara kriterier och utan de praktiska svårigheter i övrigt som onekligen skulle uppstå om lönebildningen förändrades i dagens domstolar. De principiella och inte minst praktiska betänkligheter som kan anföras blir mindre framträdande om lönesättningen av domarna sker centralt och i ett sammanhang. En sådan ordning tillämpas för gruppen fastighetsråd och miljöråd där det vid löneförhandlingarna sker särskilda bedömningar av dessa domare. Vid dessa förhandlingar är inte den domstol där de är verk- samma motpart vid förhandlingarna. Mina överväganden om domarrekryteringen Den ordning som gäller vid lönesättningen av den till antalet begränsade gruppen fastighetsråd och miljöråd kan av praktiska skäl knappast utsträckas till att omfatta landets samtliga ordinarie i rådsklassen. Det skulle bli fråga om en mycket kostsam och svår- hanterad uppgift att centralt genom ett särskilt organ eller vid de ordinarie centraliserade löneförhandlingarna, för längre eller korta- re perioder, lönebestämma alla landets domare. Detta är alltså inte ett realistiskt alternativ. Jag vill således inte för egen del förorda en individuell löne- sättning av domarna . Frågan bör anstå till dess kon- turerna av det framtida domstolsväsendet klarnat. Det är för övrigt främst en fråga för de kollektivavtalsslutande parterna på domstols- området att ta ställning till saken såvida man inte är beredd att författningsreglera lönesättningen. I avvaktan på fortsatta reformer av domstolsväsendet finns det enligt min mening anledning att pröva om det finns andra vägar att åstadkomma en mera differentierad lönesättning. I olika samman- hang har frågor om befordrade domaranställningar utan chefs- ansvar förts fram för att skickliga domare i rådsklassen skall kunna erbjudas bättre villkor utan att det innebär att vederbörande åtar sig chefskap. Många anser att det är ett problem att de högre domaranställ- ningarna, bortsett från anställningarna som domare i Högsta dom- stolen och Regeringsrätten samt anställningarna som vice ord- förande på avdelning i hovrätt och kammarrätt, är förenade med chefskap. Inte heller jag anser det vara givet att en skicklig domare också är en bra arbetsledare. För att befordras krävs dock att den skicklige domaren söker en chefsposition vare sig domaren har fallenhet för chefskap eller inte. Om en skicklig men för ledarskap mindre lyckad domare utnämns till domstolschef innebär det att man misshushållar med såväl den dömande som den arbetsledande kompetensen. Den skicklige domaren ägnar sig då helt enkelt åt fel uppgifter. Jag anser därför att det är hög tid att skapa ett löne- mässigt alternativ för de skickliga domarna som inte önskar åta sig ledarskap eller som inte är lämpliga för chefsbefattningar. Ett sätt att åstadkomma en sådan ordning är att det införs specialistanställningar. En annan modell är att ett antal anställ- ningar i rådsklassen är förenade med en högre lön än andra. En variant på det temat är att anställningarna som hovrättsråd och kammarrättsråd ses som en befordran genom att lönen i dessa an- ställningar överstiger rådmanslönen. Mina överväganden om domarrekryteringen Inom åklagarväsendet har införts ett antal specialistanställningar. Vissa av dessa anställningar, de s.k. allmänspecialisterna och specia- liståklagare med inriktning på mängdbrottslighet, innehas av sär- skilt kompetenta åklagare utan att de specialiserat sig på ett visst ämnesområde. Dessa anställningar för enligt min mening närmast tanken till en befordran i allmänhet och ingen specialistanställning. I övrigt förekommer ett antal olika specialistbefattningar för åklagare t.ex. ekoåklagare och miljöåklagare. Åklagarväsendets organisation medger att det vid ett antal arbetsplatser finns ut- rymme för mycket specialiserade medarbetare. Det är enligt min mening inte möjligt, generellt sett, att inom domstolsväsendet skapa utrymme för motsvarande specialistanställningar och detta gäller även om regeringen och genomför den omorgani- sation av bl.a. tingsrättsorganisationen som inletts. Det finns i de allra flesta domstolar helt enkelt inte målunderlag för att möjlig- göra en långt driven specialisering som kan motivera specialistan- ställningar. Det finns en viss specialisering, främst vid miljödomstolarna, som medför ett visst lönetillägg. Det kan därut- över finnas anledning att införa ett mindre antal specialistanställ- ningar vid de allra största domstolarna, t.ex. på immaterialrättens område. Detta löser dock inte huvudfrågan, nämligen att finna former för att premiera duktiga domare i hela landet. Om man i stället vill åstadkomma att vissa domaranställningar i rådsklassen skall innefatta en befordran kan man, efter mönster av åklagarnas allmänspecialister, införa en befattning som är reserve- rad för särskilt framstående domare. En sådan lösning har varit föremål för diskussion inom domstolsväsendet. I olika sammanhang har också framförts tanken att vissa domare skulle anförtros att handlägga mera kvalificerade mål. Jag ställer mig avvisande till att det skall skapas en elitkår bland domarna med både högre löner och mer kvalificerade arbetsuppgifter. Även ett okomplicerat eller mindre kvalificerat mål kan ha stor betydelse för den enskilda parten och det kan då ur allmänhetens perspektiv inte anses godtagbart att sådana mål skall prövas av domare på en kvalitativt lägre nivå. Härtill kommer att ett system med särskilda domaranställningar för handläggning av kvalificerade mål innebär att det skapas en ny typ av högre anställningar i domstolarna och att den hierarkiska uppbyggnaden därmed ökar. Även om en ny typ av domaranställning inte förenas med några andra arbetsuppgifter än de som domare i allmänhet har finns det alltid en risk för att det ändå skapas nya hierarkier inom domstolsväsendet, något som inte Mina överväganden om domarrekryteringen kan anses önskvärt. Vid mina sammanträffanden med yngre jurister inom domstolsväsendet har det framförts att domstolarna är hierarkiska och att detta är en av de faktorer som talar emot att arbeta i dagens domstolar. En annan omständighet som talar emot en sådan lösning är att det kanske inte kommer att vara rätt domare som söker befattningarna. På motsvarande sätt som när det gäller chefsbefattningar kan det befaras att det till helt övervägande del kommer att vara män som anser sig lockade av en sådan befordran. En ytterligare nackdel med differentierade anställningar är att man då binder upp sig för en lösning som kan försvåra genomförandet av en individuell lönesättning. Jag anser samman- fattningsvis inte att en lösning med befordrade domaranställningar utan chefsansvar är något som jag vill föra fram. Jag vill inte heller förorda en lösning som innebär att anställ- ningar som hovrättsråd eller kammarrättsråd skall betraktas som en befordran i förhållande till tingsrätts- och länsrättsdomarna. En sådan ordning rimmar illa med principen om att den dömande verksamheten skall ha sin tyngdpunkt i första instans. Härtill kommer att arbetet i tingsrätt och länsrätt inte kan anses mindre kvalificerat och krävande än arbetet i andra instans. I själva verket kan arbetet i tingsrätt och länsrätt vara både mera pressande och utsatt än arbetet i en kollegial domstol. Ett ytterligare argument som talar mot att se anställningarna som hovrättsråd eller kammar- rättsråd som en befordran är att det kan vara domarens personliga läggning som medför att han eller hon vill arbeta vid en viss domstol. Systemet skulle därmed komma att lida av den svagheten att det inte innebär några incitament för andra domare än dem som vill söka till en hovrätt eller kammarrätt. Frågan är då om man utan att skapa nya typer av anställningar kan lönestimulera vissa duktiga domare. Ett steg på den vägen har redan tagits genom ett system med personlig lönenivå för ett begränsat antal domare vid vissa domstolar. Jag anser att man bör kunna utveckla detta system ytterligare och införa ett större antal lönetillägg som knyts till domaren personligen och som utgår till dem som verkat som domare och då visat prov på framstående domaregenskaper. Lönetillägget bör utgå i form av ett påslag på ingångslönen och alltså även bli till fördel för de domare som fått en högre ingångslön än andra. Jag anser att en ordning med individuella lönetillägg har flera fördelar. Som jag tidigare varit inne på är det inte givet att alla domare också är lämpliga som domstolschefer. Mina överväganden om domarrekryteringen