sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det bör åligga Lantmäteri- verket att utifrån användarnas behov fortlöpande pröva både det författningsreglerade innehållet i fastighetsregistret och övrigt innehåll samt lämna förslag till regeringen i de fall det kan vara motiverat att ta bort eller inkludera ny information. Frågor om ny information i registret kan också väckas av regeringen, t.ex. det sär- skilda uppdrag haft att utreda frågan om en särskild miljödel i fastighetsregistret, som avrapporterats och är under beredning. En principiell utgångspunkt för ett offentligt åtagande inom infor- mationsförsörjningen är att det inte skall omfatta några former av vidareförädling av den grundläggande informationen. Med vidare- förädling avses att informationen anpassas eller kompletteras för att möta behoven hos en särskild kund eller kundgrupp. Denna utgångspunkt är viktig för att inte minska utrymmet för en livs- kraftig privat sektor av informationsförädlare. Vid utredningens möten med privata företag har ibland hävdats att vissa tjänster som ingår i tillhandahållande, t.ex. webbprodukterna för alla och Historiska kartor, ligger utanför ramen för vad som kan ingå i uppgiften att tillhandahålla grundläggande information. är det angeläget att tillhandahållandet av den grundläggande informationen är anpassat för en bred använd- ning och vidareförädling och fortlöpande utvecklas i takt med teknikutvecklingen och användarnas behov. Inte minst vidareför- ädlarna gör anspråk på anpassning av informationen till sina respek- tive verksamheter, nya gränssnitt, olika urvalsmöjligheter, leverans- sätt, format, öppettider etc. Vi har heller inte funnit någon euro- peisk kartmyndighet som inte erbjuder tjänster och produkter via nätet. Behovet av anpassning av informationen och ett dyna- miskt tillhandahållande uttrycks också i det nuvarande reglerings- brevets målsättningar. Frågan är vilka principer som bör styra avvägningen mellan användningsanpassning, ett aktivt tillhandahållande och en ur kon- kurrenssynpunkt olämplig vidareförädling. En grundprincip som tillämpas av är att de anpassningar av till- handahållandet som görs inom ramen för statsuppdraget skall vara tillgängliga för alla användare på samma villkor. Detta innebär att en anpassning av en tjänst eller produkt endast för kund x inte är acceptabel som en del av tillhandahållandet, medan däremot t.ex. införande av ett nytt överföringsformat för informationen är acceptabelt om det nya formatet främjar en bred användning och är öppet för alla. Detta kan uttryckas som en skillnad mellan använ- daranpassning och användningsanpassning. Användningsanpassning – användaranpassning, en nyckelfråga En central fråga för framtiden är hur grundlägg- ande information skall anpassas för användning och vidareför- . För inte så länge sedan var de periodiskt utgivna tryckta kartorna den enda användningsanpassade geografiska informa- tionen och en-fastighetsfrågor via fasta terminaluppkopplingar mot fastighetsdatasystemet, under kontorstid, den enda för fastighets- informationen. Färdigställandet av de grundläggande geografiska databaserna, ny teknik, nya användare och nya användningsområ- den har successivt och i grunden ändrat både förutsättningarna för och kraven på anpassning, utveckling och tillhandahållande. Användaranpassning av informationen, för hög tillgänglighet och effektiv användning, lyftes av regeringen fram i prop. 1994/95:166 som en av huvuduppgifter i informationsförsörj- ningen. Efter att ha fått stå tillbaka för uppbyggnadsinsatserna kommer frågan om anpassning och utveckling framöver att stå i fokus. Det övergripande målet för informationsförsörjningen bör vara att åstadkomma en bred användning av den grundläggande infor- mationen för utveckling av olika delar av samhället. Användnings- anpassning av informationen bör grundas på bedömningar av sam- hällsnyttan och på de krav som olika användare ställer. IT-kom- missionen har i olika sammanhang fört fram begreppet grund- tjänster i samband med resonemang om utveckling av de offent- liga informationsresurserna. Det är viktigt att inte se grundläggande infor- mation som en isolerad företeelse i sammanhanget. Utifrån ett användarperspektiv måste målet vara att åstadkomma en effektiv informationsinfrastruktur, där bl.a. data från olika källor är sam- ordnade. Den nationella vägdatabasen, , med målet att samla och tillhandahålla väginformation från kommunerna, , och skogsnäringen, kan tas som ett exempel. Skånekartan, där 33 kommuners tätortsinformation kompletterad med småskaliga information kan tillhandahållas samlat från en och samma källa, är ett annat exempel. Samverkan mellan kommunerna, , och Riksskatte- verket kring ett effektivt system för samhällets adressförsörjning är ytterligare ett. framtida insatser måste vara en del i den samlade nationella verksamheten kring den grundläggande informationen och ett led i samverkan för att åstadkomma en effektiv verksamhet, med system, information, användningsanpas- sade grundtjänster och produkter. Vi menar att det finns ett stort behov av att ta fram en samlad strategi för nationell samverkan inom området geografisk information och fastighetsinformation. Användningsanpassade produkter och tjänster kan i vissa fall nyttjas direkt av användarna, som exempel kan nämnas de tryckta kartorna, FastighetSök4 på Internet och liknande grundläggande webbtjänster eller Fastighetsaviseringar, ett abonnemang på för- ändringar i fastighetsregistret för ett visst fastighetsbestånd. Men i allt högre grad väntas distribution och vidareförädling utföras av företag på en marknad där informationen ytterligare anpassas för olika kunders behov. Några exempel här är system för kredit- bedömningar och fastighetsförmedling eller system för transport- planering och bilnavigering. Kraven på användningsanpassning från användare och vidare- förädlare kan grovt indelas i två kategorier –informationsinnehåll och informationskvalitet –former och villkor för tillhandahållandet Informationsinnehållet bedöms vara förhållandevis stabilt över tiden. Större förändringar sker i allmänhet efter överordnade beslut. Kvalitetskraven kan vara svårare att bestämma. Krav på strukturen i de data, noggrannheten i redovisningen, aktualiteten i uppgifterna varierar mellan användarna och över tiden, men det torde vara möj- ligt att fastlägga flertalet användares minimikrav. Integreringen av fastighetsinformation och geografiska informa- tion är ett sådant krav, förbättrade höjddata ett annat. Tillhandahållandet innehåller flera dimensioner, som t.ex. att produkter och tjänster är tillgängliga, i allmänhet numera är numera. Hur informationen tillhandahålls, on-line, via aviseringar, uttag, hämtning eller i applikationer är en annan dimen- sion. Olika former av urval i databaserna (från kartblad eller kommuner till objekt, ändringsaviseringar istället för totaluttag etc.) och samordning mellan olika baser är ytterligare dimension. Vi har konstaterat att såväl direkta användare som vidareför- ädlare ställer krav på anpassning och utveckling av den grund- läggande informationen. Med användningen i fokus blir frågan om vilka användningsanpassade produkter och tjänster som infras- trukturen skall leverera en nyckelfråga. Tillgången till information och dess kvalitet måste bestämmas utifrån användares och vidare- förädlares krav och behov. För låg kvalitet och bristande tillgäng- lighet leder till välfärdsförluster genom lägre användning och nytta. För hög kvalitet genom en för långt driven förädling av grund- informationen kan hindra utvecklingen av marknaden för vidare- 4 I grunden är denna samma tjänst som den ursprungliga VISA-frågan mot fastighetsdata- systemet, men här åtkomlig 24-timmar , utan behov av terminaluppkopplingar och med en inbyggd kartpresentation. förädling och kundanpassning. Informationsförsörjning är en för- änderlig och dynamisk process. Att en gång för alla definiera vad som är rätt grundanpassning av informationen låter sig svårligen göras, eftersom teknik, användningsområden, information och marknaden förändras. Det är t.ex. fullt tänkbart att anpassning som är nödvändig för att en viss användning eller vidareförädling skall komma till stånd, helt kan överlämnas till marknaden. Vi menar att det väsentliga är att finna former för att i samverkan med både direkta användare och vidareförädlare löpande prioritera olika användningsanpassningar och att göra bedömningar av hur långt det offentligas medverkan vid ett visst tillfälle skall sträckas för att främja både användning och marknad. Ett antal av de förslag vi lägger är avsedda att bidra till en sådan process. (avsnitt 9.5.5) med referensgrupper blir ett organ för planering av den samverkan mellan olika aktörer inom den grundläggande informationsförsörjningen som måste till för att främja användning och vidareförädling. I Marknads- och konkurrensrådet (avsnitt 10.7.2.) kan en öppen behandling av frågor som rör gränserna för det offent- liga åtagandet ske och principiella ställningstaganden efterhand inarbetas i en konkurrenspolicy I långsiktiga utvecklingsstrategi (avsnitt 9.5.6) skall överväganden och ställningstaganden också när det gäller framtida användningsanpassning finnas dokumenterade och lätt tillgängliga. aktiva stöd åt vidareförädlare att i applika- tionsutveckling m.m. nyttja den grundläggande informationen förväntas bidra till att marknaden successivt kan ta en större del av den anpassning som inte hänförs till informationskvalitet m.m. Det är slutligen viktigt att utveckling och användningsanpassning för en bred användning utförs skiljt från den uppdragsverksamhet som enligt utredningens förslag också fortsätt- ningsvis kommer att kunna bedriva. 9.2Från uppbyggnad till informationsutveckling Utredningens förslag: Vissa uppgifter i fastighetsregistrets all- männa del bör efter beslut av regeringen även kunna föras av annan myndighet än lantmäterimyndigheten (avsnitt 9.2.3). Som övergripande mål bör gälla att skall upphandla alla större uppgifter inom informationsutveckling som inte uppenbart lämpar sig bättre för egenregiverksamhet eller ajourhållning vid källan (avsnitt 9.2.4). 9.2.1Tillgången till grundläggande information Förutsättningarna för att få tillgång till grundläggande data ur databaser är olika för fastighetsinformation och geografisk information. Det avser läget i uppbyggnaden, för- fattningsstödet för uppgifterna, möjligheten att fånga förändringar och möjligheterna för användarna att få tillgång till informationen. Den 20-åriga uppbyggnaden av digital fastighetsinformation var i huvudsak genomförd i och med att fastighetsdatareformen slut- fördes 1995. Uppbyggnaden av de digitala geografiska databaserna i enlighet med den av fastställda nioåriga planen5 pågår fortfarande och kommer att avslutas . Fastighetsinformation registreras som regel i samband med administrativa beslut och är författningsreglerad. För att fånga för- ändringar i den geografiska informationen är man i stort sett hänvisad till periodisk uppdatering, som kan liknas vid nyuppbyggnad inom ett område. För nyttjandet gäller olika regelverk för de två informations- slagen. Även de tekniska möjligheterna till åtkomst skiljer sig åt. Fastighetsinformationen innehåller uppgifter som kan hänföras till en person, varför personuppgiftslagen (1998:204) styr använd- ningen. Vidare reglerar fastighetsregisterlagen (2000:224) informa- tionens innehåll och användning. Regleringen innebär att Lant- mäteriverket för den övervägande delen av information och tjänster måste ha ett avtal med slutanvändaren. För den geografiska informationen finns lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation som stöd för totalförsvarets granskning av spridning av viss information. 5 (prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:BoU10, rskr. 1993/94:185). informationen hävdas, som i övriga europeiska länder, upphovs- rättsligt skydd. Det innebär att avtal om nyttjanderätt tecknas med användaren. Avtalen om nyttjanderätter innebär att priset för en viss given datamängd kan differentieras efter användningssätt, antal nyttjare, eventuell vidareförädling etc. För både fastighetsinformation och geografisk information gäller att vissa grundprodukter och tjänster kan hämtas via Internet. Standardiserade användningsanpassade urvalsmöjligheter har ska- pats för bägge informationsslagen. Fastighetsdatareformen innebar bl.a. att en rad administrativa beslut som rör fastigheter skulle registreras vid källan i en gemen- sam databas och göras tillgängliga bl.a. via terminaluppkopplingar från myndigheter och banker. Systemen för ajourhållning utveck- lades innan uppbyggnaden inleddes och infördes successivt i landet i den takt uppläggningen blev klar. De viktigaste delarna i ajour- hållningen är dagliga uppdateringar från inskrivnings- och lant- mäterimyndigheterna som sker direkt i fastighetsregistret och de årliga uppdateringarna med en ny fastighetstaxeringslängd från . Det finns delar av fastighetsinformationen som är under upp- byggnad eller som har kvalitets- eller aktualitetsbrister samt delar där rikstäckning och ajourhållning vilar på frivilliga överens- kommelser med kommunerna. Den digitala registerkartan, DRK, och adressdelen i fastighetsregistret är exempel på två mer omfatt- ande uppbyggnadsaktiviteter. För den geografiska informationen gäller att uppbyggnaden prioriterats. Det innebär att aktualisering av informationen har fått stå tillbaka, liksom användningsanpassning av system och infor- mation. Detta trots att regeringen i prop. 1994/95:96 lyfte fram vikten av en effektiv ajourhållning samt användningsanpassning för hög tillgänglighet och effektiv användning. En bidragande orsak är att den extra finansiering om knappt som Lantmäteri- verket begärde för perioden inte beviljades. pekade också 1993, i den fördjupade anslagsframställningen6, på att förvaltningen av redan uppbyggda baser fortsatt skulle ligga på en mycket låg nivå och att risken för kapital- förstöring var stor om extra finansiering inte kom till stånd. 6 Fördjupad anslagsframställning 1994/95–1996/97, . Den geografiska informationen har i huvudsak byggts upp enligt den nioåriga plan som innehåller ett antal delar, varav de två tyngsta har varit grundläggande geodetisk verksamhet, bl.a. att åstadkomma kända samband mellan olika koordinatsystem i landet, en grund för utbyte av geografisk information och för satellitbestämd positionering (GPS), samt grundläggande geografisk information, bl.a. uppbyggnad av digital geografisk information, bildframställning och kart- produktion. Omprioriteringar har gjorts underhand, bl.a. har en ambitions- höjning skett vad gäller uppbyggnaden av de grundläggande geografiska databaserna, , till en följd av ökad efterfrågan och utvecklingen inom GIS-området. GGD används bl.a. för fram- ställning av Fastighetskartan samt i de databaser som skapas för digitala produkter inom ramen för Geografiska Sverigedata, GSD. Viss utveckling som inte förutsågs i den nioåriga planen har genomförts . Exempel på större insatser är upp- byggnad av en nationell vägdatabas, uppbyggnad av en fjärr- analysbaserad markanvändningsbas (), vissa databaser/arkiv som geodetiska arkivet, bildarkivet, höjddatabanken, tätortsinfor- mation m.m. samt utveckling av nya produkter och tillhanda- hållandesystem för Internet, t.ex. för de allmänna kartorna, orto- foto, historiskt kartmaterial m.m. verksamhet inom informationsförsörjnings- området går in i en ny fas. 2003 är av den nioåriga planen för den produktion av geografisk information som rege- ringen och beslutat7 om. Arbetet med uppbyggnad kommer att avlösas av ökade insatser för förvaltning, komplette- ring, ajourhållning och fortsatt utveckling av databaserna. En övergång till ett nytt skede utesluter inte att nya uppbygg- nadsprojekt av rikstäckande karaktär kan bli aktuella. Lantmäteri- verket har t.ex. uppdraget att förbereda uppläggningen av ett riks- täckande lägenhetsregister som grund för registerbaserad hushålls- 7 (prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:BoU10, rskr. 1993/94 1993/94:185). statistik, en rad myndigheter har i en särskild skrivelse till reger- ingen begärt att frågan om ett nationellt arkiv för satellitbilder skall utredas, frågan om ett nationellt bostadsrättsregister har åter väckts och rapporten från uppdrag i regleringsbrevet angående komplettering av fastighetsregistret med miljöinforma- tion är under beredning i . Som tidigare framgått har brist på finansiering inneburit att ajourhållning och utveckling av information och system prioriterats ned till förmån för uppbyggnaden. De centrala samordningsupp- gifter i fråga om fastighetsinformation och geografisk information som både regering och riksdag menade att skulle svara för har heller inte preciserats närmare. har i olika sammanhang redovisat projekt och utvecklingsinsatser som kommer att innebära behov av betydande investeringar . I våra kontakter med användare har också en mångfald krav och förväntningar på en omfattande utveckling av information framkommit. En övergripande plan för den framtida ajourhållningen och den övriga utveckling som användarna efterfrågar och som är angelägen för att främja en bred användning av informationen, är central för verksamheten. I vår omvärldsanalys har framgått att den snabba utvecklingen av teknik och användning också förväntas innebära att nya krav efter- hand kommer att ställas på både information och system. Att förutse utvecklingsbehoven på en mer detaljerad nivå låter sig dock bara göras på något eller några få års sikt. För att ta ett exempel finns Internet inte nämnt i den fördjupade anslagsframställning 1993 som var grunden för den nioåriga planen. Det är en självklar kanal för direktåtkomst till informationen i olika former. Man såg heller inga nya användare av den digitala geografiska infor- mationen vid sidan av traditionella användare och allmänhetens behov bedömdes som litet. Här har utvecklingen visat att såväl kretsen av användare som användningsområden kontinuerligt utökas8. Nya tekniska lösningar för åtkomst och användning och en ökad kunskap i samhället om nyttoeffekter av geografiska infor- mationssystem innebär inte bara ökad användning utan också ökade krav på system och information. Ajourhållning av de uppbyggda databaserna samt utveckling av information och system är nyckelaktiviteter i 8 , och kan tas som exempel på nya icketraditionella användare av geografisk information. Användarnas synpunkter som vi inhämtat i olika former ger ett starkt stöd för omfattande satsningar på utveckling. Ny teknik och nya tillämpningsmöjligheter innebär krav på data med högre kvalitet, aktualitet och tillgänglighet. Behovet av insatser för att vidmakthålla kvaliteten i de uppbygg- da databaserna, utveckla informationsinnehållet, samt anpassa och tillgängliggöra informationen ställer höga krav på prioriteringar mellan olika delar av verksamheten. Dessutom behövs en ökad samverkan och samordning mellan olika aktörer. En sådan sam- verkan kommer att vara avgörande för möjligheten att skapa en infrastruktur för geografisk information med effektiva ajourhåll- ningsprocesser och användarvänligt tillhandahållande av informa- tion från olika källor, vilket i sin tur är nödvändigt för att få ut de fulla samhällsekonomiska effekterna av de stora investeringar som gjorts i informationsuppbyggnad. En ökad samverkan inom det geografiska informationsförsörjningsområdet, främst mellan myndigheter och med kommunerna, har efterlysts av en rad tidi- gare utredningar och har också lyfts fram i av de användarkontakter vi haft. Behovet av ett samordningsansvar behandlas närmare i avsnitt 9.5.4 En effekt av övergången till ett utvecklingsskede är att verksam- hetsfokus och mål i högre grad kommer att handla om kvalitet och tillgänglighet och inte om kvantitet. målsättningar om antal uppbyggda databaser, procentuell rikstäckning etc. förlorar i betydelse och mer svårkvantifierade frågor som rör kvalitet, aktu- alitet och tillgänglighet hos befintliga data måste uppmärksammas i högre utsträckning. Det ställer också nya krav bl.a. på hur utveck- lingsinsatser skall planeras- och återrapporteras. En ytterligare effekt är att kraven på förmåga att fånga upp och anpassa information och produkter efter använd- arnas behov ökar. Användarinflytandet måste därför utvecklas. Det är också viktigt att kunna följa upp utvecklingen av användningen av informationen. Intäkter, antal kunder och försålda databaser är trubbiga instrument för att beskriva användning och nytta av olika produkter och tjänster. Nya sätt att beskriva och redovisa hur användningen av olika informationsslag och tjänster förändras bör tas fram för att intern och extern uppföljning och styrning. bör ges i uppdrag att föreslå hur en sådan ny redovisning skulle kunna utformas. Ytterligare en viktig fråga är att det internationella och särskilt det europeiska samarbetet i frågor som rör informationsinfra- strukturerna växer (avsnitt 3.1). Det svenska offentliga åtagandet kommer successivt att behöva anpassas till europeiska riktlinjer vad gäller standarder, referenssystem, innehåll i den grundläggande informationen och villkoren för tillhandahållandet. En nära sam- verkan mellan och kommer att behövas för att kunna påverka utformningen av de framväxande europagemensamma riktlinjerna. Detta är betydelsefullt för att bibehålla och om möjligt förstärka internationellt starka ställning inom lantmäteriområdet, för att minska kostnaderna för framtida anpassning till europeiska riktlinjer och för att öka möjlig- heterna till tjänsteexport. har tagit ställning till principen om registrering vid källan (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). Principen innebär att registrering av information normalt bara skall ske en gång och data nyttiggöras så långt som möjligt i övriga data- baser. För fastighetsinformationen finns i huvudsak författningsstöd, ansvariga, rutiner och system för en kontinuerlig uppdatering. I vissa fall är uppdateringen dock beroende av att avtal om ersättning m.m. tecknas med kommunerna. Den gällande lagstiftningen hindrar också att vissa beslut kan registreras vid källan. Det gäller t.ex. länsstyrelsernas och kommunernas beslut om planer och bestämmelser som registreras av lantmäterimyndigheterna. I den digitala registerkartan saknas information från de kommunala lant- mäterimyndigheterna, till följd av att utvecklingen av ett system för datautbyte inte har färdigställts men också som en följd av gällande författningsreglering. Den relativt sett begränsade aktualiseringen av den geo- grafiska informationen har skett på samma sätt som uppbyggnaden, genom det som kallas periodisk ajourhållning och som kan liknas vid ny uppbyggnad. Det innebär fotogrammetrisk mätning av vägar, järnvägar, kraftledningar, byggnader, åkerkonturer och strandlinjer och kartering av övriga objekt på bildskärm från orto- foton och kartdatabaser, med kompletterande kontroller ute i fält. Delar av arbetet har utförts i egen regi av , annat har upphandlats. För en begränsad del av uppdateringen har avise- ring från andra källor prövats. Det finns mycket som talar för att kraven på aktualitet, riks- täckning och garanterad kvalitet för delar av den geografiska infor- mationen kommer att närma sig de krav som ställts på fastighetsinformation. De användarenkäter och intervjuer som redovisas i kapitel 3 visar att bl.a. bristande noggrannhet, aktualitet eller rikstäckning i den geografiska informationen medför att angelägen användning försvåras eller omöjliggörs. Utvecklingen av nya användningsområden inom den geografiska informations- tekniken innebär t.ex. att det kan komma att uppfattas som lika självklart att den grundläggande informationen skall omfatta ett aktuellt vägnät med byggnadskopplade adresser, eller höjdinforma- tion av god kvalitet9, som aktuella uppgifter om fastighetsägare och inteckningar.