sou · GRB369 · 2004-01-01 00:00:00 — I 4 kap. 8 § alkohollagen stadgas att marknadsföring inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar. Vad som avses med ungdomar har dock inte klargjorts i lagtexten eller i förarbetena. Detta lämnades istället upp till rättstillämparen att bedöma. I menas med barn varje individ under . Vidare når man i sin myndighetsålder när man fyller . Att definiera en person som uppnått sin svenska myndighets- ålder som barn stämmer varken överens med lagstiftarens avsikt eller med det allmänna rättsmedvetandet i . Utredningen finner inte någon anledning att frångå den betydelse som begreppet barn har enligt . Eftersom utredningen behandlar frågor med anknytning till alkohol finns det ytterligare en i svensk lag fastställd åldersgräns att ta särskild hänsyn till, nämligen den i 3 kap. 7 och 8 §§ alkohollagen (1994:1738) nämnda . I lagrummen stadgas att den som inte fyllt inte får bedriva försäljning av alkoholdrycker och att spritdrycker, vin och starköl vid detaljhandel inte får säljas eller annars lämnas ut till den som inte fyllt . Den 19–höll dock WHO en ministerkonferens om unga och alkohol. Den deklaration som antogs vid konferensen avser barn och ungdomar upp till . Vidare visar alkoholvane- undersökningar i att alkoholkonsumtionen i är högst i åldersgruppen 20–för båda könen. Det anses också att det oftast är i åldern 18–som en persons framtida alkoholva- nor grundläggs. Vidare kan yngre personer antas vara särskilt käns- liga för de budskap som förs fram i marknadsföringen. Särskilt gäller detta marknadsföring som anspelar på attraktiva livsstilar, vilket reklam för alkoholhaltiga drycker ofta gör. Mot bakgrund av detta och vikten av att skydda folkhälsan skulle det te sig märkligt att i detta sammanhang dra gränsen för när en person skall betrak- tas som ungdom lägre än vid . Med begreppet ungdomar avser utredningen därför personer . Det mål som antogs genom alkoholpolitiska proposition (1976/77:108), dvs. att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar genom åtgärder mot skadligt dryckesberoende och genom att sänka den totala dryckeskonsumtionen, ligger fast även om samhällsutvecklingen och det svenska EU-medlemskapet har påverkat förutsättningarna för den traditionella alkoholpolitiken. Den svenska alkoholpolitiken bygger på en balans mellan höga alkoholskatter, detaljhandelsmonopol, restriktioner, information och behandling. Prisinstrumentets betydelse har försvagats och försvagas alltmer bl.a. till följd av ändrade införselkvoter och den i beslutade sänkningen av spritskatten . Tillgängligheten har också ökat väsentligt. Införsel- kvoterna har ökat och når de upp till den nivå som gäller för övriga EU-länder. Systembolaget har, som en följd av anpassningen till EU, ökat tillgängligheten genom att införa mer kvällsöppet och även öppethållande . Den ambition som regeringen uttalade i den nationella hand- lingsplanen för att förebygga alkoholskador (prop. 2000/01:20), att minska alkoholkonsumtionen i landet genom att för- hindra att människor blir storkonsumenter och genom att påverka storkonsumenters dryckesbeteende, framför allt bland ungdomar och unga vuxna och ännu starkare än tidigare betona att alkohol inte skall förekomma i vissa situationer och i vissa skeden i livet, gäller framgent. Detta innebär att en alkoholfri uppväxt skall främ- jas i syfte att skjuta upp alkoholdebuten, att trafiken, kvinnans gra- viditetsperioder och arbetsplatserna skall vara helt alkoholfria och att förutsättningar för återhållsamma alkoholvanor i befolkningen skall skapas genom bland annat omfattande opinionsbildning. Med kraftfulla åtgärder på dessa områden och mot den illegala alkohol- hanteringen kommer den totala alkoholkonsumtionen att kunna Det arbetet bör utgå från ett folkhälsoperspektiv och en helhetssyn. Det är också regeringens bedömning att insatser för barn och ungdomar är särskilt viktiga. Detta gäller såväl generella insatser som syftar till att åstadkomma en alkoholfri uppväxt och att skjuta upp alkoholdebuten som insatser för särskilt utsatta grupper eller grupper med riskbeteende. Att åstadkomma fler alko- holfria miljöer för barn och ungdomar är också viktigt. Utvecklingen inom EU vad gäller alkoholpolitik och alkoholpoli- tiska åtgärder finns dokumenterade i ett större EU-projekt kallat (European Comparative Alcohol Studies). huvudsakliga syfte har varit att studera ECAS-ländernas alkohol- politik, alkoholkonsumtion och alkoholskador utifrån ett jämfö- rande perspektiv. ECAS-länderna består av de befintliga EU- länderna (utom ) samt . Den statistik som tagits fram mellan åren 1950–2000 visar, att medan omfattningen av de alkoholpolitiska åtgärderna i de f.d. spritländerna , och minskat, så har de alko- holpolitiska åtgärderna i framför allt ökat markant . Detta kan man konstatera trots vissa svårigheter att jämföra statistik mellan olika länder, såväl som svårigheten att få fram hur representativa de olika alkoholpolitiska åtgärderna är ur ECAS- studiens synvinkel (Alcohol policies in the ECAS countries, 1950- 2000, 2002). Skillnaderna mellan ECAS-länderna är således klart mindre än . Omfattning och stränghet i alkoholpolitiken i ECAS- länderna, 1950 Omfattning och stränghet i alkoholpolitiken i ECAS- länderna, 2000 Den ökning av alkoholpolitiska åtgärder som noterats i Syd- kan delvis bero på att alkoholens negativa konsekvenser fått ökad uppmärksamhet de senaste 15–20 åren. Åtgärderna har inte föranlett några förändringar i tillgängligheten och tillgången på alkohol, utan varit inriktade på efterfrågan av alkohol. Man har infört frivilliga eller lagstadgade begränsningar i reklamutbudet, alkoholpolitiska program och åtgärder som syftar till att direkt stävja vissa alkoholrelaterade problem, som fylleri på allmän plats och i synnerhet rattfylleri. Trots genomförda reklamrestriktioner har alkoholreklamen ökat , speciellt för öl och sprit. Detta skulle kunna vara en av flera förklaringar till varför just konsumtionen av vin, men inte sprit och öl, minskat i (Konsumtionsvanor och alkoholproblem, , 2002). Regeringen betonar i prop. 2000/01:20 Nationell handlingsplan för att förhindra alkoholskador att alkoholens betydelse för folk- hälsan och dess sociala effekter har fått allt större uppmärksamhet både inom enskilda länder i och inom EU. Alkohol orsakar mer skador i åldersgruppen 10–i än t.ex. tobaksrök- ning. Enligt en rapport om ungdomars hälsa från EG-kommissio- nen (KOM(2000)736) har berusningsdrickandet blivit allt vanligare bland ungdomar i alla EU:s medlemsstater. Denna rapport ledde fram till den rådsrekommendation som refereras nedan. Europeiska Unionens Råd utfärdade under ordförandeskap en rekommendation (2001/458/EG) till medlems- staterna rörande unga människors, i synnerhet barns och tonåring- ars alkoholkonsumtion. I den poängteras bl.a. att medlemsstaterna bör, med hänsyn till vad som är lämpligt för deras respektive rätts- liga, reglerande eller självreglerande system 1.i samarbete med tillverkare av och återförsäljare av alkohol- haltiga drycker och med relevanta enskilda organisationer, uppmuntra upprättandet av effektiva mekanismer på området för marknadsföring, annonsering och detaljhandel för att a)se till att tillverkarna inte producerar alkoholhaltiga drycker som särskilt riktar sig till barn och tonåringar, b)se till att alkoholhaltiga drycker inte utformas eller marknads- förs på ett sätt som tilltalar barn och tonåringar och bland annat särskilt beakta användningen av stilmedel (som bokstäver, motiv eller färger) som förknippas med ungdomskulturen, användningen av barn, tonåringar eller modeller som ser unga ut i marknadsföringskampanjer anspelningar på, eller bilder som associeras med konsum- tion av droger och andra skadlig7a ämnen, som till exempel tobak, kopplingar till våld eller asocialt beteende, anspelningar på framgång på det sociala eller det sexuella området eller inom idrotten, uppmaningar till barn och tonåringar att dricka, inklusive lågprisförsäljning av alkoholhaltiga drycker till tonåringar, reklam eller sponsring i samband med idrotts- och musik- evenemang eller andra särskilda evenemang där ett stort antal barn och tonåringar deltar eller är åskådare, reklam i medier som är inriktade på barn och tonåringar eller som når ett stort antal barn och tonåringar, gratis distribution av alkoholhaltiga drycker till barn och tonåringar, samt försäljning eller gratis distribution av pro- dukter som används för att marknadsföra alkoholhaltiga drycker och som särskilt kan tilltala barn och tonåringar, c)när så är lämpligt utarbeta särskild utbildning för serverings- personal och försäljare om skydd av barn och tonåringar och om befintliga restriktioner för försäljning av alkohol till unga människor. d)låta tillverkarna ta del av råd och anvisningar innan de börjar marknadsföra en produkt, investerar i en produkt eller inleder en annonskampanj som föregår marknadsföringen, e)se till att klagomål mot produkter som inte marknadsförs, annonseras eller saluförs, i enlighet med de principer som fast- ställs i punkt a och b kan behandlas effektivt, och att, om så erfordras, sådana produkter kan dras bort från marknaden och att olämplig annonsering eller marknadsföring kan upphöra, 2.uppmana alkoholindustriernas intresseorganisationer att åta sig att följa principerna ovan. Vid sidan om det nationella arbetet deltog talet i samarbetet inom WHO:s europaregion. antog för en handlingsplan inom alkoholområdet (European Alcohol Action Plan 1995–2000). I planen uppmanas medlemsländerna att se över sin alkoholpolitik och följa upp planen genom olika aktiviteter i medlemsländerna. För att främja den europeiska handlingsplanen anordnades den första Europeiska ministerkonferensen om hälsa, samhälle och alkohol i . Vid uppmanades alla medlems- stater att ha en bred och samordnad alkoholpolitik samt genomföra nationella handlingsprogram. Inför 2000-talets hälsoutmaningar antog tillsammans med övriga medlemsländer i WHO:s europaregion en ny hälsopolitisk strategi med 21 folkhälsomål (Hälsa 21). Enligt denna skall medlemsländerna aktivt verka för att skadeverkningarna från beroendeframkallande sub- stanser som tobak, alkohol och andra droger minskar påtagligt (Mål 12). Vid antogs etiska principer och mål som till- sammans med utvärderingen av den första handlingsplanen låg till grund för WHO:s andra europeiska handlingsplan för perioden –2005, som antogs i . har ställt sig bakom WHO:s mål och principer och de har varit vägledande för mycket av det nationella arbete som bedrivits i under 1990- talet. Bl.a. fick (numera Statens folkhälsoinsti- tut) i uppdrag att leda och samordna ett förstärkt alkohol- och drogförebyggande arbete. En nationell ledningsgrupp bildades som bl.a. utarbetade en handlingsplan för det fortsatta arbetet. De etiska principer som alla 51 europeiska medlemsländer i WHO ställt sig bakom är följande. I hemmet, i samhället och på arbetet har alla människor rätt till en tillvaro som är skyddad från olyckor, våld och andra nega- tiva följder av alkoholkonsumtion. Alla människor har från tidig ålder rätt till välgrundad, opartisk information och utbildning om alkoholkonsumtionens konse- kvenser för hälsan, familjen och samhället. Alla barn och ungdomar har rätt att växa upp i en miljö som är skyddad från alkoholkonsumtionens negativa följder, och som i möjligaste mån är fredad mot marknadsföring av alkoholhal- tiga drycker. Alla människor med riskabla eller skadliga alkoholvanor och deras familjemedlemmar har rätt till lätt tillgänglig behandling och vård. Alla människor som inte vill dricka alkohol, eller inte kan det på grund av hälso- eller andra skäl, har rätt att fredas mot påtryckningar att dricka samt att stödjas i sitt alkoholfria levnadssätt. Vid antogs även tio strategier för nationella handlingsplaner för alkoholförebyggande arbete. 1.Informera människorna om följderna av alkoholkonsumtion för hälsa, familj och samhälle och om de effektiva åtgärder som kan vidtas för att förhindra eller minimera alkoholskador genom breda utbildningsprogram med början i tidig barndom. 2.Stöd sådana offentliga och privata miljöer och arbetsplatser som skyddas mot olyckor, våld och andra negativa återverk- ningar orsakade av alkoholkonsumtion. 3.Inför och genomdriv lagar som effektivt avskräcker från bilkörning med alkohol i kroppen. 4.Verka för bättre folkhälsa genom begränsad tillgång till alkoholhaltiga drycker, t.ex. genom beskattning. 5.Genomför stränga kontroller av direkt eller indirekt reklam för alkoholhaltiga drycker och ge de länder som redan infört begränsningar och förbud ett erkännande, och tillse att ingen form av reklam riktar sig speciellt till unga människor, t.ex. genom att förbinda alkohol och idrott. 6.Se till att människor med hög eller skadlig alkoholkonsumtion och deras familjer får effektiv behandling och rehabilitering, som skall utföras av utbildad personal. 7.Stöd åtgärder som ökar medvetandet om det etiska och juri- diska ansvar de har som sysslar med försäljning eller servering av alkoholhaltiga drycker, och se till att produktionssäker- heten kontrolleras noga, samt vidta lämpliga åtgärder mot ille- gal tillverkning och försäljning. 8.Öka samhällets möjligheter att ta itu med alkoholproblem genom utbildning av yrkesfolk i olika sektorer, t.ex. inom sjukvården, , skolan och rättsväsendet, som man stärker utvecklingen och ledarskapet ute i kommu- nerna. 9.Stöd ideella organisationer och hjälp-dig-själv-rörelser som verkar för en hälsoinriktad livsstil, särskilt sådana som syftar till att förebygga och minska alkoholrelaterade skador. 10.Utarbeta program på bred grund i medlemsstaterna på grund- val av Europeiska stadgan om alkohol. Fastställ klara mål för vad man vill uppnå och notera resultaten. Övervaka utveck- lingen och se till att programmen uppdateras regelbundet, grundat på utvärderingar. De uppmärksammade problem som alkoholen och dess skadeverk- ningar leder till har utan tvekan lett till en förändrad syn på alkohol och marknadsföringen av den bland EU:s medlemsstater. Det finns ett stöd för, och uppmaningar från, såväl som WHO att begränsa marknadsföringen av alkoholdrycker, speciellt sådan marknadsföring som kan beröra barn eller ungdom. 4 Några grundläggande rättsregler I tryckfrihetsförordningen finns de grundläggande bestämmelserna om tryckfrihet. Med tryckfrihet förstås, enligt 1 kap. 1 § tryckfri- hetsförordningen, varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, ge ut skrifter och att inte kunna straffas för deras innehåll annat än om detta strider mot tydlig lag. Svenska medborgare tillförsäkras rätt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar och meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. I förarbetena till tryckfrihetsförordningen (prop. 1973:123 s. 43 och 46) ansåg departementschefen att det, i den mån ett starkt samhällsintresse kräver det, bör finnas möjlighet att ingripa mot rent kommersiell reklam också av det skälet att den avser att främja avsättningen av skadliga eller olämpliga varor. Det kunde dock inte komma i fråga att möjliggöra förbud för alla uppgifter i tryckt skrift som avsåg alkohol och som kunde innebära att konsum- tionen av dessa varor främjades. Därför undantogs endast med- delanden som har rent kommersiell karaktär från tryckfrihets- förordningens exklusiva tillämpning. Enligt 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen skall gälla vad som i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Uttrycket alkoholhaltiga drycker är vidare än alkoholdrycker och omfattar även exempelvis lättöl. Tryckfrihetsförordningen begränsar inte heller det möjliga förbudsområdet till endast annon- ser som riktar sig till konsumenter. Det finns således inga hinder mot att i lag stadga ett förbud eller införa andra restriktioner avseende kommersiella annonser för alkoholdrycker i tryckta skrifter. Det finns heller inga hinder mot att i lag meddela sanktioner mot överträdelser av ett lagstadgat förbud mot kommersiella annonser. Enligt artikel 3 EG1 skall gemenskapens verksamhet innefatta bl.a. en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlems- staterna samt en tillnärmning av medlemsstaternas nationella lag- stiftning i den utsträckning som den gemensamma marknadens funktion kräver. Gemenskapens verksamhet skall emellertid enligt samma artikel bidra till att en hög hälsoskyddsnivå uppnås. Enligt artikel 28 EG är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstater- na. I artikel 30 EG görs dock undantag för förbud eller restrik- tioner som grundas på bl.a. intresset att skydda människors hälsa och liv. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 49 EG skall vidare inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas. Med tjänster avses i fördraget sådant som inte faller in under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer (se artikel 50 EG). Eftersom inskränkningar i möjligheterna att marknadsföra en vara typiskt sett kan antas inverka negativt på avsättningen av varan bedöms sådana åtgärder i första hand mot bakgrund av bestämmelserna i artiklarna 28 och 30 EG, trots att förmedling av reklam i regel utgör en tjänst. Även om vissa skillnader kan uppkomma beroende på vilka regler som blir aktuella, framgår det av praxis att fördragsbestäm- melserna om fri rörlighet för varor och tjänster utgår från samma grundprinciper och att de därför i huvudsak skall tolkas på ett enhetligt sätt. Enligt artikel 152 EG skall en hög hälsoskyddsnivå för människor säkerställas vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder. Gemenskapens insatser, som skall komplettera den nationella politiken, skall inriktas på att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjuk- domar hos människor och undanröja faror för människors hälsa. Rådet skall, enligt ett särskilt förfarande, bidra till att de målen 1 Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. uppnås bl.a. genom att besluta om stimulansåtgärder som är utformade för att skydda och förbättra människors hälsa, dock utan att dessa åtgärder får omfatta någon harmonisering av med- lemsstaternas lagar eller andra författningar. Rådet kan också, för samma syfte, anta rekommendationer. Det kan i detta sammanhang framhållas att fördraget inte innehåller något direkt harmoniserings- mål vad gäller folkhälsan. Det är alltså i första hand medlems- staterna som är behöriga att vidta åtgärder på detta område. Enligt artikel 153 skall gemenskapen bidra bl.a. till att skydda konsumenternas hälsa för att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög konsumentskyddsnivå. Marknadsföring av alkoholdrycker är inte i sig ett harmoniserat område inom EU, även om det finns gemensamma regler – som är generella och därför gäller oavsett varutyp – för t.ex. vilseledande och jämförande reklam, jfr direktiv /450/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam (ändrat genom direktiv /55/EG)2. Direktivet hindrar dock inte en medlemsstat från att bibehålla eller anta bestämmelser i avsikt att försäkra sig om ett mera omfattande skydd för konsum- enter, näringsidkare och den stora allmänheten. Gemensamma minimiregler finns även i direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlems- staternas lagar och andra författningar om utförandet av sändnings- verksamhet för television (ändrat genom direktiv /36/EG), i fortsättningen kallat TV-direktivet3. Att reglera tillåtligheten av marknadsföring av alkoholdrycker är alltså, huvudsakligen, en angelägenhet för den enskilda medlems- staten. åligger det medlemsstaterna att respektera gemen- skapsrätten vid utövandet av denna befogenhet. En sådan reglering måste alltså bl.a. vara i överensstämmelse med de krav som ställs på proportionalitet mellan principen om varors och tjänsters fria rör- lighet och det värde som regleringen är avsedd att skydda. 2Rådets direktiv /450/EEG av om tillnärmning av medlems- staternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam, EGT L 250, 19.09.1984, s. 17 och och rådets direktiv /55/EG av om ändring av direktiv /450/EEG om vilseledande reklam så att detta omfattar jämförande reklam, EGT L 290, 23.10.1997, s. 18. 3Rådets direktiv /552/EEG av om samordning av bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändnings- verksamhet för television, EGT L 298, 17.10.1989, s. 23 och och rådets direktiv /36/EG av om ändring av rådets direktiv om samordning av bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, EGT L 202, 30.7.1997, s. 60. TV-direktivet syftar till att säkerställa fri rörlighet för TV-sändningar inom unionen och fastställer de krav på medlemsstaternas regelverk som ställts för att den fria rörligheten skall kunna genomföras. I direktivet föreskrivs därför gemensamma regler på vissa områden. Direktivet är ett minimidirektiv. Detta innebär att medlems- staterna har rätt att införa nationella regler som är mer detaljerade eller striktare inom de områden som omfattas av direktivet. Sådana regler måste dock alltid vara förenliga med gemenskapsrätten i övrigt och får t.ex. inte stå i strid med allmänna gemenskapsrätts- liga principer som principerna om icke-diskriminering och proport- ionalitet. Direktivet bygger på sändarlandsprincipen, vilket innebär att varje medlemsstat skall säkerställa att alla TV-sändningar som sänds av programföretag inom medlemsstatens jurisdiktion överensstäm- mer med den lagstiftning som gäller för sändningar avsedda för allmänheten i den medlemsstaten. Det åligger övriga medlemsstater att säkerställa fri mottagning av TV-sändningar och att inte begränsa återutsändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater. Det är endast den sändande medlems- statens nationella regler som tillämpas på programföretagets TV- sändningar. Mottagarstaten har inte rätt att utöva någon egen kont- roll av om programföretaget följer TV-direktivets regler eller den nationella lagstiftning som programföretaget lyder under. Om en sändning uppenbarligen allvarligt och djupt överträder direktivets bestämmelser om skydd för barn och ungdom eller förbudet mot sändningar som uppmanar till hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet kan dock mottagarstaten, enligt en särskild procedur, tillfälligt ställa in vidareutsändningar. En mottagarstat har också rätt att vidta åtgärder mot ett programföretag som etablerat sig i en annan medlemsstat i syfte att undslippa nationella yrkesregler i mottagarstaten och där förvärvsverksamheten uteslutande eller huvudsakligen riktas till mottagarstaten. I en sådan situation har det ansetts vara fråga om ett kringgående av regelverket som inte omfattas av den fria etableringsrätten. Medlemsstaternas åtgärder för att säkerställa att programföre- tagen inom deras jurisdiktion effektivt uppfyller bestämmelserna i direktivet skall omfatta lämpliga förfaranden så att en tredje part som är direkt berörd skall kunna vända sig till ett behörigt juridiskt organ eller annan myndighet för att se till att bestämmelserna efter- levs fullständigt i enlighet med nationella bestämmelser. Denna möjlighet skall gälla för alla unionsmedborgare.