sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om domarbanan gjordes mera öppen för att åstadkomma att de blivande domarna tillgodogjorde sig erfarenheter även från andra verksamhetsområden, blev det enligt utredningen olika skäl svårt att behålla kravet på obligatorisk adjunktion. En lång utbildningstid tenderade till att medföra en sluten karriär. För att det skulle bli möjligt för den som hade genomgått domarutbildning att söka sig in på andra verksamhetsområden måste utbildningen vara för- hållandevis kort. Utredningen ansåg att redan en obligatorisk adjunktionstjänstgöring i omedelbar anslutning till den grund- läggande domarutbildningen i alltför hög grad skulle försena in- trädet i andra karriärer. Utredningen ansåg att ett obligatoriskt krav på adjunktion kunde antas motverka en bredare och öppnare rekrytering till domartjänst. Det borde däremot enligt utredningen vara möjligt att fullgöra frivillig adjunktionstjänstgöring såväl i hovrätt som i kammarrätt. Sådan tjänstgöring kunde vara av intresse inte minst för den som återgick till domstol eller som inte tidigare hade tjänstgjort vid domstol och övervägde att söka domartjänst. Utbildningstidens längd; utbildningens förläggning I utredningens direktiv angavs att en förlängning av tjänstgörings- tiden som aspirant kunde övervägas i den nya ordningen. Utred- ningen ansåg rent allmänt att ju längre utbildningstiden blev desto mer begränsad blev den krets av jurister som önskade genomgå sådan utbildning. Om man önskade att även andra skaffade sig domarutbildning än de som från början är bestämt inriktade på att bli domare, måste utbildningstiden göras relativt kort. Å andra sidan ansåg utredningen att tiden för utbildningen givetvis borde bestämmas så att den medgav en någorlunda säker bedömning av aspirantens lämplighet som domare. En utbildningstid om mellan ett och var lämplig enligt utredningen. Utredningen framhöll att domarutbildningen liksom dittills borde inordnas i hovrätternas och kammarrätternas ordinarie verk- samhet och i huvudsak innebära att aspiranterna under erforderlig handledning förberedde och föredrog mål. Vid hovrätterna och kammarrätterna kunde under angiva förutsättning utbildas det antal aspiranter som motsvarade dessa domstolars behov av föredragande. Utredningen ansåg att en viss förlängning av domarutbildningen kunde, som antyddes i direktiven, vara önskvärd. Till följd av efterfrågan till bl.a. offentliga uppdrag var antalet antagna aspiranter i hovrätt mellan 80 och 90. Det fanns enligt utredningens uppfattning inte anledning att räkna med någon nämnvärd minsk- ning av antagningen. Utbildningen behövde därför till den del den översteg förläggas utanför hovrätt. Utredningen ansåg att det var lämpligt att låta någon tids underrättstjänstgöring följa efter aspiranttjänstgöringen i hovrätt. Domartjänstgöring i underrätt utgjorde enligt utredningen ett naturligt och värdefullt inslag i domarutbildningen. Betydelsen av sådan tjänstgöring blev särskilt framträdande mot bakgrund av att många först i livet kom att ägna sig åt verksamhet som domare. Utredningen föreslog att domarutbildningen skulle omfatta upp till sex månaders tjänst- i tingsrätterna under hovrätten. Utredningen föreslog att utbildningen i kammarrätt också skulle pågå och att denna förlades endast till kammar- rätt. Den förhållandevis längre tjänstgöringen i kammarrätt kunde bl.a. enligt utredningen motiveras med att den juridiska materian i kammarrätt var mer specialiserad än i hovrätt och dessutom mindre känd för den nyantagne aspiranten, varför det krävdes att bli förtrogen med den. Sammanfattningsvis föreslog utredningen att den grundläggande domarutbildningen bestämdes till , av vilken tid aspirant i hovrätt tjänstgjorde som domare i underrätt . Prövning efter avslutad utbildning m.m. I direktiven för utredningen uttalades att utbildningen inte borde utmynna i något godkännande för domarbanan. Först vid till- sättande av ordinarie domartjänst skulle ställning tas till veder- börandes lämplighet för sådan tjänst. Utredningen delade denna uppfattning. Detta hindrade dock enligt utredningen inte att andra former för en prövning kunde övervägas. Om domarutbildningen skulle kunna vara attraktiv för dugande jurister, var det enligt ut- redningens mening nödvändigt att behålla någon form av prövning, som utmynnade i ett ställningstagande till huruvida den grund- läggande domarutbildningen hade fullgjorts på ett tillfredsställande sätt. Prövningen kunde enligt utredningen utformas på i huvudsak samma sätt som den dåvarande fiskalsprövningen. Härigenom sållades de aspiranter bort som redan på detta stadium visade sig olämpliga för domaranställning. Godkänd domarutbildning kunde enligt utredningen dessutom antas utgöra en värdefull merit vid sökande av anställning utom domstolsväsendet. Prövningen för godkännande borde enligt utredningen äga rum vid slutet av domarutbildningen. Utredningen ansåg att en viss förprövning borde gjorts innan aspiranten tjänstgjorde i underrätt. Förhands- prövningen kunde tänkas leda till att aspiranten inte för tillfället bedömdes skickad att döma på egen hand i underrätt. Efter genomgången utbildning upphörde enligt utredningens förslag i princip anställningen i hovrätten eller kammarrätten. De aspiranter som önskade stanna kvar vid domstol kunde söka ledig icke ordinarie tjänst inom domstolsväsendet. I första hand blev det fråga om tingsfiskalstjänst. Övriga skulle enligt utredningen få söka sig till annan verksamhet utanför domstolsväsendet. Utgångspunkten borde enligt utredningen vara att anknytningen till hovrätt respektive kammarrätt i princip skulle upphöra vid utbildningens slut. Ett kvarstannande i domstolen efter den tid- punkten borde vara en helt tillfällig lösning. Icke ordinarie domartjänster m.m.; behov, utformning och placering Utredningen ansåg att det i och för sig var möjligt att i huvudsak avskaffa icke ordinarie domartjänster genom att man gjorde fler domartjänster, inklusive föredragandetjänsterna i Högsta dom- stolen och Regeringsrätten, till ordinarie. En sådan ordning skulle enligt utredningen bli stel och omöjliggjorde anpassning till växande arbetsbörda vid domstolarna. Det skulle också enligt ut- redningen ha inneburit att det uppkom brist på domare, som kunde användas som vikarier. Vidare ansåg utredningen att en sådan lösning skulle medföra att tingsnotarier och aspiranter i hovrätt och kammarrätt i alltför hög grad fick svara för dömande verk- samhet. Utredningen ansåg att om ett icke obetydligt antal tjänster erbjöds domarutbildad personal skapades en gynnsam ålderssammansättning i domstolarna. Det var menade utredningen allmänt omvittnat att yngre domstolsjurister ofta tillförde dom- stolarna värdefulla erfarenheter. Utredningen ansåg också att det från rekryteringssynpunkt var angeläget att det fanns domar- tjänster även för yngre jurister. Utan sådana tjänster i underdom- stolarna måste utbildningen av föredragande i de högsta instanserna ordnas på annat sätt än dittills. Utredningen ansåg i denna del dock att det var angeläget att antalet icke ordinarie tjänster för dömande verksamhet begrän- sades. Utredningen utgick från att det i och Rege- ringsrätten också skulle finnas icke ordinarie revisions- och regeringsrättsekreterare för föredragningsuppgifter. Vidare förutsatte utredningen att hovrätterna och kammarrätterna be- hövde ett mindre antal icke ordinarie domare för vikariats- och förstärkningsändamål. Uppgiften att förbereda och föredra mål skulle dock enligt utredningen fullgöras av dem som genomgick utbildning vid domstolen. I mera kvalificerade mål kunde det ibland visa sig lämpligare att referenten själv skötte föredragning. De olika icke ordinarie tjänsterna ställde menade utredningen skilda krav på innehavarens erfarenhet och kunnighet. Detta gjorde det angeläget att tillsättningsmyndigheten vid varje särskilt tillsätt- ningstillfälle fick möjlighet att efter fri prövning utse dem som var mest lämpade. En ordning, som innebar att ett visst antal av de domarutbildade juristerna utan ansökningsförfarande erbjöds att stanna kvar inom domstolsväsendet var av värde för icke ordinarie lika väl som ordinarie domare. Utredningen ansåg att en lämplig ordning kunde vara att icke ordinarie domartjänster tillsattes efter ansökningsförfarande. Icke ordinarie domartjänster i tingsrätt Utredningen förslag innebar vissa förändringar i fråga om tings- fiskalstjänsterna. När dessa inte längre var inordnade i en sluten karriär, kunde det dåvarande tillsättningsförfarandet enligt utred- ningen inte vidare behållas. Tjänsterna fick i stället kungöras lediga i vanlig ordning och tillsättas efter ansökan. Enligt utredningens mening borde som formellt meritkrav föreskrivas godkänd domar- utbildning. Det kunde enligt utredningen antas att tjänsterna i stor utsträckning kom att sökas och erhållas genast efter godkännandet. Om tjänsterna visade sig attraktiva och tingsfiskalerna stannade , kunde konkurrensen leda till att tingsfiskalstjänst i många fall erhölls först längre fram. I sådana fall kunde vissa sökande komma att utöver domarutbildningen kunna åberopa erfarenheter från exempelvis tjänstgöring hos advokat eller som åklagare. Det var enligt utredningen önskvärt att tiden för innehav av tingsfiskalstjänst inte blev för lång. Ju kortare innehavet blev, desto fler kunde beredas tillfälle att fördjupa sina erfarenheter av domartjänst i tingsrätt. Dåvarande förordnandetid om tre–kunde enligt utredningen vara lämpligt. Utredningen ansåg att tingsfiskalstjänsterna även med den föreslagna ordningen skulle komma att betraktas som genomgångstjänster. Enligt utredningens mening borde det vara möjligt att åstadkomma en ordning att tjänstgöring som tingsfiskal i allmänhet slutade senast efter tre– . Av särskild betydelse i detta hänseende var, att rekryte- ringen till offentligt uppdrag till betydande del kunde antas ske bland tingsfiskalerna. Icke ordinarie domartjänster i hovrätt och kammarrätt Utredningen föreslog, som nämnts tidigare, att särskilda tjänster för domarutbildade föredragande inte skulle finnas i hovrätt och kammarrätt. Föredragningsarbetet skulle i princip ut- föras av dem som genomgick domarutbildning. Utredningen ansåg att man även fortsättningsvis, vid sjukdom eller semester, behövde vikarier i hovrätt eller kammarrätt. Utred- ningen ansåg att de vikarier som behövdes lämpligen kunde bestå av assessorer. Assessorstjänsterna i hovrätt och kammarrätt skulle enligt utredningens förslag bli fasta tjänster, avsedda för vikariats- eller förstärkningsändamål. Tjänstledighet från assessorstjänst för offentligt uppdrag borde enligt utredningen i princip inte tillåtas. För förordnande som assessor borde det enligt utredningen nor- malt krävas genomgången domarutbildning. Det fick enligt utred- ningen också anses önskvärt att den som förordnats till assessor i hovrätt hade tjänstgjort någon tid som underrättsdomare efter avslutad domarutbildning. En särskild fråga var enligt utredningen om den som erhållit assessorstjänst liksom borde kunna räkna med att bli ordi- narie domare. Enligt utredningen borde ett system med uttryckliga eller underförstådda garantier av sådant slag undvikas. Utredningen menade dock att de som utsågs till assessorer också borde bedömas lämpliga för ordinarie domartjänst. Utredningen ansåg att det var angeläget att assessorstjänsterna förblev passagetjänster, så att ett stort antal blivande domare gavs tillfälle att tjänstgöra som leda- möter i andra instans. Tjänsterna borde därför i allmänhet inte innehas mer än under något eller . Liksom beträffande tingsfiskalstjänsterna var man enligt utredningen hänvisad till andra åtgärder än tidsbegränsning av tjänsterna för att åstadkomma önsk- värd cirkulation. Tjänst som föredragande i Utredningen ansåg att det liksom dittills borde stå öppet för en vid krets att tjänstgöra som revisionssekreterare. Av intresse blev då enligt utredningen främst vilka meriter som skulle krävas för revisionssekreterarförordnande. Genomgången domarutbildning borde enligt utredningen vara ett formellt meritkrav. Utredningen menade också att det var önskvärt att revisionssekreterarna hade erfarenhet av tjänstgöring som ledamot i hovrätt. Med hänsyn till de ändringar som föreslogs beträffande domarutbildningen ansåg utredningen att tjänstgöring som ledamot i hovrätt borde betraktas som en särskild merit vid sökande av revisionssekreterartjänst men att den inte borde utgöra något formellt meritkrav. För att under de föreslagna betingelserna skulle kunna få skickliga föredragande med omfattande domstols- erfarenhet krävdes enligt utredningen att tjänstgöringen som revisionssekreterare gjordes attraktiv. Tiden för innehavet av revisionssekreterartjänst borde enligt utredningen inte begränsas. Det fick dock enligt utredningen anses angeläget att revisionssekreterartjänsterna inte blev sluttjänster. Tjänst som föredragande i regeringsrätten Utredningen framhöll att det som anförts om domstolserfarenhet för föredragandena i i allt väsentligt var tillämp- ligt också i fråga om Regeringsrättens föredragande. Det var således angeläget att man inte i någon högre grad rubbade den dåvarande ansvarsfördelningen mellan föredragande och ledamöter. Detta innebar att föredrande i allmänhet borde ha förhållandevis lång tids erfarenhet från kammarrätt eller länsdomstol. Utredningen ansåg att det var möjligt att tillgodose en sådan rekrytering med hjälp av motsvarande åtgärder som berörts för revisionssekreterarnas del. Till skillnad från rekryterade Regeringsrätten för vissa typer av specialmål, t.ex. för vissa patentbesvärsmål och kommunalbesvärsmål, en del föredragande även utanför domstolar- na. Dessa föredragande hämtades t.ex. från Patent- och registre- Till föredragande inom en viss målgrupp hade man på detta sätt kunnat utse någon med ingående erfarenheter från just den typen av frågor. Denna ordning borde enligt utredningen kunna användas också i fort- sättningen. Något formellt krav på genomgången domarutbildning borde på den grunden inte uppställas för regeringsrättssekre- terarnas del. Föredragande utan domarutbildning borde dock enligt utredningen inte alltid kunna räkna med slutlig domartjänst på motsvarande sätt som de övrig föredragandena. Utredningen hade också till uppgift att undersöka de organisa- toriska och praktiska förutsättningarna för att domarutbildad personal skulle kunna förvärva erfarenhet från verksamhet utom domstolsväsendet. Vidare skulle utredningen kartlägga de olika verksamhetsområden som borde kunna komma i fråga. Övergången till andra verksamhetsområden enligt det förslag som utredningen lade fram fick sin prägel av att den domar- utbildade inte behöll anknytning till domstolsväsendet i form av en s.k. bottentjänst vid domstol. Den domarutbildade jurist som började inom någon yrkesbana utanför domstol torde ofta få räkna någon särbehandling på grund av tjänstgöringen i hovrätt eller kammarrätt. Inom de yrkesbanor för vilka särskild intern utbild- ning fanns anordnad fick den domarutbildade räkna med att under- kasta sig sådan utbildning, i varje fall delvis. Det fanns emellertid enligt utredningens mening goda skäl att räkna med att den som hade godkänts i hovrätt eller kammarrätt skulle ha fördel av detta under avancemanget inom andra karriärer. Övergången till andra verksamhetsområden borde enligt utredningen ske på ett så tidigt stadium som möjligt. Därigenom begränsades de praktiska svårig- heterna. Till detta kom att verksamhet på ett annat område på ett tidigt stadium allmänt sett kunde antas ge det bästa utbytet. Ut- redningen förutsatte också att de som övergick till annan verksam- het i flertalet fall gjorde detta efter domarutbildningens slut. Utredningen ansåg dock att det som sagts om tidpunkten för övergång till annan verksamhet troligen inte skulle gälla beträffande rekryteringen till lagstiftningsuppdrag. De lagstiftningsuppgifter som domstolsjuristerna anförtroddes i departement, kommittéer och var av kvalificerat slag och det fordrades i allmänhet att de jurister som skulle sköta dem hade viss tids erfarenhet av arbete som domare. Det fanns enligt utredningen anledning att utgå ifrån att lagstiftningspersonalen till stor del kom att rekryteras bland domarutbildade jurister som hade tjänstgjort i domstol som tingsfiskaler eller assessorer. Utredningen betonade i likhet med tidigare domarutredningar starkt värdet av att en domare hade tjänstgjort som åklagare. Åklagartjänsten gav den blivande domaren erfarenhet av förunder- sökningsförfarandet och lät honom se brottmålen från andra syn- vinklar än domarens. Även tjänstgöring inom exekutionsväsendet gav enligt utredningen den blivande domaren värdefulla kunskaper och erfarenheter på centrala rättsområden. Detsamma kunde i viss mån sägas om tjänstgöring som polischef. De tre nämnda karriärerna var enligt utredningen i hög grad slutna. De inleddes med intern utbildning av varierande längd. Enligt utredningens mening fanns det anledning att räkna med att den merit som genomgången domarutbildning innebar kom att visa sig värdefull också inom de berörda karriärerna. Det var enligt utredningen uppenbart att erfarenhet från advokatverksamhet var av värde för den blivande domaren. Den gav ökade erfarenheter av det praktiska livet. I sitt arbete kom advoka- ten i nära kontakt med den enskilda människan och hennes problem. Utredningen hänvisade till att även och domarutredningar betonat värdet av att en domare hade erfarenhet av advokatverksamhet. Det var utredningens uppfattning, att domarutbildade jurister kom att kunna hävda sig väl i konkurrens om arbete vid enskild advokatbyrå. Lönefrågan kunde antas spela en betydande roll för den enskilde arbetsgivaren vid antagning av en biträdande jurist. Det kunde därför tänkas bli nödvändigt för en domarutbildad jurist att acceptera en lägre begynnelselön hos en enskild advokat än vad han skulle erhålla vid en statlig anställning. Behovet av domarutbildade jurister för lagstiftningsverksamhet kunde förutsättas fortsätta att vara stort. Utredningens förslag innebar betydande förändringar i fråga om denna personalgrupps anställningsförhållanden. En grundläggande förutsättning för för- slaget var att särskilda nya tjänster inrättades i departementen för dem som togs i anspråk för lagstiftningsuppgifter. Tjänstledighet från domartjänst skulle enligt utredningen i princip inte meddelas för sådana arbetsuppgifter. Undantag kunde göras för helt tillfälliga Detsamma skulle enligt utredningen gälla för kommitté- sekreterare. Utredningen delade den uppfattning som kommit till uttryck i direktiven att genomgången domarutbildning inte borde utgöra något behörighetskrav för erhållande av ordinarie domartjänst. En sådan ordning skulle motverka den friare rekrytering till dom- stolarna som eftersträvades. Om en domarutbildning på grund av sitt värde borde finnas kvar även , krävde konsekvensen enligt utredningens mening att den domarutbildade gavs en särställning. Vägande praktiska skäl talade också för att man tillmätte den grundläggande domarutbild- ningen ett betydande meritvärde vid tillsättning av domartjänst. Utredningen ansåg att man i annat fall riskerade att intresset för domarutbildningen blev ringa. Även om domarutbildade jurister kunde antas bli eftersökta inom vissa andra verksamhetsområde, stod och föll intresset för domarutbildningen med det sätt på vilket den domarutbildade vid tillsättning av domartjänst tillgodoräk- nades att han hade genomgått sådan utbildning. Utbildningen gav enligt utredningen en, låt vara begränsad, bas av domstolserfaren- het som borde vara värdefull för den som senare i livet sökte domartjänst. Genomgången domarutbildning utgjorde slutligen enligt utredningen bevis på att vederbörande vid slutet av utbild- ningen bedömdes lämplig för domartjänst. Med den omfattning av den årliga aspirantantagningen som utredningen förutsatte kunde sökandena till domartjänster i fram- tiden i allmänhet förutsättas ha genomgått grundläggande domar- utbildning. Under sådana förhållanden borde det endast undan- tagsvis förekomma att annan sökande förordnas till domare. Detta borde i vart fall gälla i fråga om tjänster på rådsplanet liksom lagmanstjänst i hovrätt, kammarrätt eller tingsrätt. Vid tillsättning av de allra högsta domartjänsterna, t.ex. tjänsterna för justitieråd och regeringsråd, var det enligt utredningen naturligt att genom- gången domarutbildning tillmättes mindre vikt. Allmänna riktlinjer för meritvärderingen Utredningen ansåg i fråga om kraven på den som skulle utnämnas till ordinarie domare att skilda synpunkter kunde föras fram. Det kunde å ena sidan göras gällande att så breda samhällserfarenheter som möjligt borde vara representerade i domstolarna. Å andra sidan kunde det enligt utredningen hävdas att man vid tillsättning av domartjänst främst borde ta hänsyn till juridisk verksamhet med anknytning till rättsväsendet och att det endast därigenom var möjligt att tillgodose kravet på en kunnig och tekniskt skicklig domarkår. Utredningen ansåg att tjänstgöring i departement, kommittéer eller samt inom domstols-, åklagar-, exekutions- eller advokatväsendet i allmänhet borde tillmätas större meritvärde än annan verksamhet vid tillsättning av domartjänst. Det var enligt utredningen givet att bedömningen endast kunde tjäna som ut- gångspunkt vid en jämförelse mellan sökande med olika bakgrund. Förhållandena i tillsättningsärendena kunde naturligtvis komma att skifta starkt. Verksamhet inom exempelvis kommunadministration, bank eller organisationsväsendet eller vid juridisk fakultet kunde i det enskilda fallet ha haft sådant innehåll att den framstod som särskilt värdefull från domstolssynpunkt. En annan omständighet som enligt utredningen borde tillmätas betydelse vid tillsättning av domartjänst var bredden av den erfarenhet som sökanden hade. Längre tids yrkesverksamhet inom olika fält borde enligt utredningens mening i allmänhet anses sär- skilt värdefull. Detta borde i allmänhet vid meritvärderingen få till följd att sökande som kunde åberopa verksamhet inom mer än en sektor av rättsvårdsområdet, t.ex. såväl domstolstjänstgöring som advokat- eller åklagartjänstgöring, gavs företräde framför sökande som hade varit verksam enbart vid domstol eller som advokat eller åklagare. Utredningen betonade att endast mera långvarig tjänstgöring gav de ingående erfarenheter som borde eftersträvas. Behovet av en tjänsteförslagsnämnd; nämndens uppgifter Enligt utredningen förekom det i andra länder ganska allmänt att representanter för domstolsorganisationen medverkade vid till- sättning av domartjänst, vanligen då i rådgivande funktion. att låta domstolarnas egna representanter medverka vid tillsättning av domartjänst hade man velat befästa domstolarnas ställning. I andra fall kunde ordningen antas ha dikterats av rent praktiska skäl. Fördelarna med en tjänsteförslagsnämnd var enligt utredningen för svenska förhållanden främst av två slag. För det första kunde nämnden ges en sådan sammansättning, att den blev väl ägnad att bedöma sökande från skilda juristkarriärer. Nämnden kunde däri- genom bli ett värdefullt hjälpmedel för tillsättningsmyndigheten. För det andra torde en fristående tjänsteförslagsnämnd bidra till att upprätthålla förtroendet för tillsättningsmyndighetens beslut. Övervägande skäl talade enligt utredningen för inrättandet av en tjänsteförslagsnämnd. Nämnden borde ha enbart rådgivande funktioner. Dess uppgift blev att efter remiss från avge yttranden be- träffande ansökning till domartjänst. Dess kanske viktigaste åliggande blev att bedöma om sökandena över huvud taget var lämpliga som domare. Den föreslagna nämnden borde enligt utredningen träda i stället för såväl presidentkollegiet som hovrätt och kammarrätt när det gällde avgivande av förslag till tillsättning av domartjänst. De högsta domartjänsterna borde dock enligt utredningen som dittills tillsättas utan att yttrande inhämtades.