sou · GRB3104d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Inspirationen till diskussionen är bl.a. hämtat från de underlagsrapporter som användes i Banver- kets sektorsprogram för järnvägen 2002, och från boken skriven av , som var ansvarig för stationsutvecklingsfrågor inom affärsverket SJ, (Förlaget , 2002, ). Slutsatserna och förslaget till ansats är dock mina egna. 6.2Stationens roll i kollektivtrafiken Väl fungerande kollektiv trafik innebär att hela resan måste fungera smidigt. För de dagliga, regionala resorna är det av särskild stor betydelse med god gång- och cykeltillgänglighet till stationerna. Erfarenheter från olika pendlingsorter visar att merparten av pend- larna tar sig till och från stationen till fots eller med cykel. Detta innebär att det har stor betydelse att lokaliseringarna av stationer och strategiska funktioner är samplanerat. En grundläggande plane- ringsförutsättning är att stationen ligger/förläggs centralt i staden. Stationer i perifert läge i förhållande till stadens centrum kan vara en väsentlig nackdel för kollektivtrafikens attraktivitet. Det är dessutom av stor betydelse att all kollektivtrafik i så stor utsträckning som möjligt smidigt angör stationen. För att koppla ihop privatbilismen med kollektivtrafiken är det viktigt att det finns parkeringsmöjligheter vid stationerna. Vid stationen skall den långväga och regionala kollektivtrafiken sammanstråla med stadens och omlandets övriga trafiksystem, såväl gång-, cykel-, bil- som busstrafik. Hela kollektivtrafikkedjan måste ses i ett sammanhang om det kollektiva resandet skall bli attraktivt och framgångsrikt. Varje länk i kedjan måste vara hållbar i sig om hela kedjan skall fungera. Tillgänglighet för alla resenärer är ett viktigt transportpolitiskt mål som måste beaktas i detta sammanhang, inte minst för perso- Förvaltning av järnvägens fastigheter ner med funktionshinder av olika slag. I anslutning till stationerna bör dessutom planeras verksamheter som främjar det kollektiva resandets konkurrenskraft. All planering måste därför ses i ett sammanhang även om detta är komplext och ställer högre krav på samhällets planeringsinstrument. För att uppnå långsiktig hållbar- het i relationen mellan kollektivtrafik och bebyggelse krävs en målmedveten samplanering mellan dessa. Strategiskt viktiga mål- punkter behöver lokaliseras i bra kollektivtrafiklägen, helst inom gångavstånd från resecentrum. Tätare bostadsbebyggelse bör loka- liseras inom cykelavstånd eller längs stråk med väl utbyggd kollek- tivtrafik. Det är stationerna som knyter samman olika färdmedel, olika trafikföretag och olika länkar inom respektive tågtrafikföretag, busstrafikföretag och andra utförare av kollektivtrafik. För att en station skall fungera bra ur resenärens synvinkel måste kopplingen mellan olika färdmedel vara tillräckligt bra. Korta, raka och väder- skyddade gångvägar och god orienterbarhet är inte nog. Människor måste också känna sig trygga och säkra i stationsmiljön. Kravet på att stationerna sköts oklanderligt vad gäller tydlighet och enkelhet är ett baskrav för att göra kollektivtrafiken tillgänglig för alla människor – inte minst de med funktionshinder av olika slag. Någon behöver därför vara ansvarig för att förbindelserna fungerar praktiskt. Det är lätt hänt att ett trafikföretag släpper ansvaret när väl passagerarna har stigit av. Det krävs ett ansvar för att stationen ska fungera som en kort länk i en längre resekedja. En station har många fler funktioner än att bara fungera som en plats för av- och påstigning. Resenärerna spenderar en hel del tid på stationerna – framför allt innan resan. Detta gör att komplet- terande service behövs, men den ska ske på resenärernas villkor. En station måste vara lätt att hitta, tydligheten i stadsbilden är därför av stor betydelse. Det finns, framför allt i och , exempel på stationer som är överbyggda med andra funktioner (genom tredimensionell fastighetsbildning eller exploatering) så att de helt enkelt inte syns. Detta ställer stora krav på resenärerna att vara välinformerade för att hitta till tåget. Det finns därför ett stort behov av en symbol av något slag, idealt gemensam för alla stationer, som gör att resenärerna omedel- bart identifierar en byggnad så som station. I har SJ-sym- bolen, som en följd av bolagiseringen, försvunnit från stationerna som orienteringsmärke. Inget nytt genomgående för alla stationer Förvaltning av järnvägens fastigheter har ersatt denna. Detta har i vissa fall försvårat möjligheten att identifiera en byggnad så som varandes en station. Utöver detta behövs, inte minst ur tillgänglighetssynpunkt, också ett enhetligt skyltprogram både inomhus och utomhus inklusive informationsöversikter på viktiga ställen på perrong, inomhus i stationen och vid angörande av stationen utifrån (bil, buss, gång, cykel). 6.3Aktörer och deras inflytande Det finns en mängd aktörer som använder sig av anläggningar i form av stationer och terminaler som en viktig del av sin verk- samhet. Först och främst naturligtvis trafikföretag av olika slag; tågtrafikutövare, , busstrafikföretag, taxiföretag m.fl. Min uppfattning är att de skall betraktas som primära aktörer i sam- manhanget. Även kommunerna bör betraktas som primära aktörer. Men också olika näringsidkare som exempelvis bedriver olika slags försäljning eller restaurangverksamhet i anläggningarna som ytterst syftar till att tillfredsställa olika slags behov som resenärer kan ha i anslutning till en resa är beroende av stationen för sin verksamhet. Dessa bör betraktas som sekundära aktörer. Det finns ytterligare en grupp av övriga aktörer som genom förhyrning kan använda sig av nämnda anläggningar för sin verksamhet, nämligen sådana som bedriver verksamhet som inte har något samband med de primära aktörernas verksamhet. För de primära aktörerna måste stationen betraktas som en marknadsföringsfaktor med mycket stor betydelse för valet av färdmedel. En uppskattning från järnvägstrafikföretagens sida säger att en attraktiv station kan bidra med ett merresande på . Stationens funktion som portal till kollektivtrafiken är alltså av stor betydelse. Men en station fungerar givetvis också som en portal till orten, det kan i många fall vara så att kommunen av marknadsföringsskäl t.o.m. har ett större intresse av att hålla en station i skick och fason än vad som är motiverat av mängden rese- närer. De möjligheter de primära aktörerna har att utöva infly- tande gentemot Jernhusen är via deltagande i de av Jernhusen inrättade s.k. stationsråden. I de fall stationsråden fungerar bra kan de trafikutövare och THM som har resurser att aktivt delta utöva ett positivt inflytande på styrningen av den aktuella stationen. Förvaltning av järnvägens fastigheter mandat som stationsråden har i styrningen av stationerna är dock inte formellt fastlagt och därmed osäkert. En väsentlig nackdel är också att inte alla trafikutövare eller THM har resurser att delta i alla möten på alla de stationer som man trafikerar. Då Jernhusen i praktiken tillhandahåller stationer i en monopol- liknande situation har man också ett ansvar för att få till stånd en mer normal kund-leverantörsrelation mellan sig själv och de pri- mära aktörerna. Därför måste de primära aktörerna ges ett stort och klart uttalat inflytande i såväl innehållet som kvaliteten i sta- tionshållningen och de nyttjandevillkor som skall gälla. Formerna för de primära aktörernas inflytande i varje enskild station måste vara sådana att det blir faktiskt och praktiskt möjligt att utöva inflytande från deras sida. En normal kund-leverantörsrelation grundar sig på ett förtroende mellan parterna, ett förtroende som i sin tur grundar sig på ärlighet och öppenhet. Om detta inte skulle fungera, har jag redan tidigare nämnt att jag anser att Järnvägssty- relsen har en roll att spela i sammanhanget. Jag anser att kund-leverantörsförhållandet på det lokala planet mycket väl kan kompletteras med ett övergripande inflytande för de primära aktörerna utgående från exempelvis en sammanslutning av centrala företrädare för trafikutövare av olika slag i ett centralt stationsråd i komplement till stationsråd knutna till de olika järn- vägslinjerna och lokala stationsråd. Mandat och arbetsfördelning mellan dessa olika nivåer av stationsråd är en fråga för de primära aktörerna att ta ställning till. Det är dock rimligt att anta att ett centralt stationsråd kan vara en samlande och kompetent part i dis- kussioner och överenskommelser med Jernhusen och statliga myn- digheter i övergripande stationsfrågor. Stationsråden får i en sådan här lösning en annan roll; mer som ett samrådsforum i strategiska utvecklingsfrågor rörande stationerna – inte den rent operativa rollen de lokala stationsråden har . Det är viktigt att stations- rådens mandat formaliseras och läggs fast utifrån de behov de pri- mära aktörerna har. Exempel på frågor som enligt min mening kan vara aktuella att diskutera i stationsråden är: Vilka krav ställer kunder och . Vilka trafikplaner har trafikutövare (och THM)? Hur skall ovanstående krav för- verkligas och vilka prioriteringar är riktiga för att uppnå bäst avkastning på investeringar? Förvaltning av järnvägens fastigheter Behov, omfattning och utformning av viss likformighet beträf- fande informationssystem, olika slags resenärsservice m.m. Vilka styrmekanismer skall användas för att ge trafikutövare, och infrastrukturförvaltare rätt besluts- underlag? Förhandlingspart för alla trafikutövare som så önskar om avgiftsnivåer, Representant i centrala utvecklingsdiskus- sioner samt vid behov i lokala stationsråd, Jag har erfarit att representanter för kollektivtrafiksektorn denna höst påbörjat diskussioner om behovet av en sådan central sam- manslutning. Min slutsats är att det finns en påtaglig vilja från branschens företag att ta långsiktigt ansvar för utvecklingen av sta- tionerna vilket jag anser bör bejakas. 6.4.Klassificering av stationer som har en nyckelroll i trans- portsystemet Många av de primära aktörerna menar att dagens lösning innebär en påtaglig risk för en utarmning av det nuvarande beståndet av sta- tioner och terminaler som skulle vara till men för tillgängligheten till kollektivtrafiken i delar av landet. Alla förändringar av stationsbeståndet måste göras i samverkan med de primära aktörerna och grundas på förändringar i trafiken. Någon systematisk sådant samråd med de primära aktörerna har, så vitt jag erfarit, inte genomförts. De primära aktörerna måste ges ett klart uttalat inflytande i processen att i första skedet peka ut ett uthålligt bestånd av stationer och terminaler och i en kontinuerlig uppföljning av detta. Då man inte med visshet kan säga annat än att ovanstående förutsättningar kommer att förändras med tiden, måste ett sådant urval därför göras kontinuerligt. Till dess en första mer genomgripande analys har gjorts om vil- ket det framtida beståndet av fastigheter och anläggningar skall vara, sett utifrån resenärernas och de primära aktörernas behov samt utifrån transportpolitiska mål måste dock det nuvarande beståndet av fastigheter och anläggningar garanteras genom att Jernhusen stoppar planerade utförsäljningar. Dock bör enligt min mening ett sådant stopp inte behöva omfatta exempelvis sådana Förvaltning av järnvägens fastigheter fastigheter som alldeles uppenbart inte har något intresse för den samlade transportsektorn. Försäljning av stationsbyggnader till kommuner ska också kunna ske om det är uppenbart att kommu- nen själv vill köpa stationen i fråga och om övriga primära aktörer ger sitt medgivande till detta. Enligt min mening är det i samman- hanget angeläget att de 26 fastigheter, i huvudsak kombiterminaler och frilastområden, som i en skrivelse till regeringen angett bör återgå till statens ägo verkligen kan överföras till Ban- verket. Likaså talar det mesta för att äganderätten och förvaltnings- ansvaret för fastigheterna med de 14 aktivt använda stationer som är i statlig ägo via bör föras över till Jernhusen i samband med att Statens järnvägars fastigheter i enlighet med regeringens förslag i propositionen (2002/03:1) förs över till Ban- verket . Syftet med detta är att uppnå en renare och mer likartad ansvarsfördelning mellan olika statliga organ. De primära aktörerna frågar sig också vem eller vilka som egent- ligen är påtänkta köpare av de av Jernhusen utpekade olönsamma stationerna? Även om vissa kommuner visat intresse för att köpa stationer är det långt ifrån självklart att alla kan, eller ens skall, säl- jas till den kommunala sektorn. Jag måste i sammanhanget fram- hålla att kommuner är att föredra som ägare av stationshus framför THM därför att förhållandet kund-leverantör då hålls så rent som möjligt. Jernhusen har svarat med att säga att olönsamma statio- ner/terminaler man inte lyckas sälja kan komma att överföras till SRAB alternativt att de behålls inom Jernhusen. De små resenärs- flödena på mindre stationer kan knappast generera ett sådant kundflöde att det ger ett positivt bidrag till vare sig Jernhusens eller SRAB:s resultat. Med tanke på att såväl Jernhusen som SRAB med dagens intentioner och ägarens förväntningar i långa loppet inte kan tillåtas vissa negativ avkastning på kapitalet kan man ifrågasätta om en sådan lösning är möjlig? Det finns dock anledning att tro att det finns ett antal stationer som inte behövs i den utformning de har. Problemet är att ingen med visshet kan säga vilka dessa är. Jag anser att varje station skall betraktas som en egen resultatenhet. Det är ytterst den betal- ningsvilja som de primära aktörerna har kontra den systemnytta de ser med en enskild station som bestämmer vilka stationer som skall finnas. Jernhusen kan inte långsiktigt tvingas ta ägaransvar för sådana stationer som saknar betydelse för järnvägssystemets helhet och som ingen vill ta kostnadsansvar för utan som av de primära aktörerna bara anses vara bra att ha. Jag anser därför att det är Förvaltning av järnvägens fastigheter viktigt att det system som framledes skall användas för hyressätt- ning befrämjar att viktiga stationer får ekonomiska förutsättningar att finnas kvar och utvecklas men att stationer som är mindre viktiga eller betydelselösa avvecklas. Det är dock de primära aktörerna som skall bestämma vilka som är viktiga eller mindre viktiga. För att underlätta sådana utpekanden finns det anledning att klassificera stationerna i olika grupper. En klassificering av statio- nerna kan göras på många olika sätt. Hur man än väljer att göra det, har det stor betydelse: För att få fram en bild av efterfrågan i form av dagens faktiska användning och framför allt en prognostiserad framtida användning av stationerna (alltså huruvida de har en nyckel- funktion i transportsystemet eller ej), För att kunna grunda ett lokalhyressättningssystem på detta, För att kunna grunda ett avgiftssystem för hyrestilläggstjänster av olika slag på detta. Såväl som Rikstrafiken har börjat diskutera kriterier (för persontrafiken) som kan vara användbara i sammanhanget, t.ex.: Antal resenärer på järnväg (helst av- och påstigande på statio- nen. I brist på säkra sådana uppgifter kan resande på ankny- tande linjer utgöra närmevärde), Antal resenärer på anknytande bussar (busslinjer), Antalet anknytande tåglinjer, Frekvens för tågtrafiken (antal turer), Frekvens för busstrafiken (antal turer), Ortens befolkning (ger fingervisning om potentialen), Utveckling inom den närmaste tioårsperioden (ökad trafik t.ex. till följd av infrastrukturinvesteringar). Min bedömning är att kunskapen om vilka stationer och terminaler som kan och möjligen skall betraktas som nyckelfunktioner i transportsystemet ytterst är avhängigt av den trafik som bedrivs och framför allt – av den trafik som kommer att bedrivas fram- ledes. Den frågan är i sin tur beroende av ett antal förutsättningar, bl.a.: Förutsättningar för marknadstillträde, Den efterfrågan på transporttjänster som resenärerna uttrycker, Förvaltning av järnvägens fastigheter Den efterfrågan på stationstjänster som resenärerna samt tra- fikutövarna uttrycker, Den betalningsvilja respektive –förmåga som finns för detta hos resenärerna samt trafikutövarna, De infrastrukturella förutsättningarna på som bl.a. skall komma till uttryck i banhållningsplan. I bilaga III framgår att Jernhusen har klassificerat stationer i sex klasser utgående från de största stationerna, t.ex. , och ner till de minsta hållplatserna och pendeltågsstationer med mindre utbud av resenärstjänster. Transportsektorns aktörer har begränsad kunskap om vil- ket tjänsteutbud resenärerna efterfrågar på stationer och termina- ler. Därför måste även denna fråga diskuteras vidare med de pri- mära aktörerna station för station så att de ges ett klart uttalat inflytande i processen inte bara i det första skedet utan också i en kontinuerlig uppföljning av detta första skede. Såväl KoKo som GTD02 har i uppdrag att se över vilka stationer respektive termi- naler som behövs för att tillfredställa kollektivtrafikens och gods- trafikens behov i stort. Jag kan inte föregå deras arbete och heller inte mitt eget arbete vad gäller marknadstillträdesfrågor för per- sontrafikens del. Jag avser att, efter samråd med såväl KoKo som GTD02 som de primära aktörerna, återkomma till regeringen i denna fråga senast i samband med överlämnandet av mitt slut- betänkande. En viktig fråga i sammanhanget är vilket intresse olika primära aktörer egentligen har av att använda stationer och terminaler som knutpunkter i sina trafiksystem? Frågan hänger naturligtvis intimt samman med vilka stationer och terminaler som skall betraktas som nyckelfunktioner i transportsystemet. Frågan om ett eventuellt behov av incitament för att de olika trafikslagen faktiskt skall använda stationerna som knutpunkter i sina respektive nät avser jag också att diskutera vidare med framför allt KoKo men också beakta i mitt eget arbete med marknadstillträdesvillkor för persontrafiken. Jag föreslår att ovan nämnda kriterier används som ett underlag för en vidare diskussion om vilka kriterier som skall fastställas för användning i en kontinuerlig urvalsprocess för att klassificera sta- tioner och terminaler. Utgångspunkten för de förslag till klassifice- ringar jag stött på i mitt utredningsarbete är inte helt konsistenta och behöver därför samordnas, förslagsvis av och Väg- verket i sina roller som sektorsmyndigheter tillsammans med Förvaltning av järnvägens fastigheter Det är också och tillsammans med Rikstrafiken som bör ta ansvar för att initiera en process till- sammans med de primära aktörerna i syfte att klassificera stationer och andra anläggningar. 6.5Skyddet för järnvägsresenärernas användning av stationer Jernhusen har klassificerat stationernas s.k. allmänna ytor grundat i huvudsak på stationernas historiska användning. De primära aktö- rerna har uttryckt misstro mot servitut som ett instrument för att garantera resenärernas tillgång till allmänna ytor i stationerna samt SRAB:s roll och funktion i det sammanhanget. Jernhusen definierar även ytor som i väntsalar upplåts till kommersiella ändamål som allmänna ytor. Man befarar att med de olokaliserade servituten kan nyttjandevillkoren för stationerna och terminalerna bli helt beroende av fastighetsägaren och de bedömningar han gör. De pri- mära aktörerna anser att tillgången till allmänna ytor i stationerna istället borde bygga på definierade krav ställda utifrån ett resenärs- perspektiv, bl.a. för att ovan nämnda upplåtelser till kommersiella ändamål på allmänna ytor skall ta sin beskärda andel av kostnads- ansvaret. Jernhusen och är överens om att säkerställandet av angöring till kvarvarande linjefastigheter och resenärernas tillgång till allmänna utrymmen på stationer skall säkerställas genom för- rättningsservitut. Allmänna utrymmen avses bli definierade som publika utrymmen för resande med tåg som trafikerar linjefastig- heten (tågresenärer), innehållande väntsal med allmänna toaletter samt inre och yttre kommunikationsareor. Linjefastigheten är en statligt ägd fastighet på vilka spåranläggningar som leder till statio- nen ifråga är placerade. Servitutsändamålet avses omfatta rätt för tågresenärer att ha till- gång till allmänna utrymmen samt rätt för tågresenärer att ta väg över fastigheten, med syfte att säkerställa angöring till linjefastig- heten och till allmänna utrymmen. Problemet med denna lösning är att frågor kring hur stora all- männa utrymmen skall vara, vilka funktioner som skall finnas i anslutning till dem, eller var i fastigheten de skall vara placerade egentligen inte är lösta. Detta är skälet till att Jernhusen och Ban- verket enats om att dessa förrättningsservitut bör vara olokalise- rade. Kan parterna inte lösa principfrågorna i enighet och en kon- Förvaltning av järnvägens fastigheter flikt rörande situationen på en av Jernhusen ägd station dyker upp kommer problemet att ställas på sin spets. I en sådan situation kan både Jernhusen (ägare av tjänande fastighet) och (för- valtaren av statligt ägd härskande fastighet) ansöka om att få det olokaliserade servitutet ifråga lokaliserat. Detta får då göras i en ny förrättning där lantmäterimyndigheten fastställer placeringen av och gränserna för de allmänna utrymmena. Detta kan enligt min mening inte anses vara en tillfredställande lösning. har inget transportpolitiskt upp- drag utan skall ta ställning till en lämplig avvägning mellan servi- tuts- och äganderätt. Utgångspunkten för bedömningen är förvisso härskande fastighets behov av de ändamål servitutet upprättats för. Detta behov får dock inte inkräkta på äganderätten mer än nöd- vändigt. Det nödvändiga kan nog i de flesta situationer bedömas bli något annat än vad som är transportpolitiskt önskvärt. Även i denna fråga är det Jernhusens svaga transportpolitiska koppling som är huvudproblemet. Ju starkare denna koppling är desto mindre är risken för konflikter rörande omfattning och pla- cering av allmänna utrymmen i stationsfastigheterna. Den juridiska analys som jag gjort vad gäller de olokaliserade servituten för att garantera tillgång till allmänna ytor i stationerna har som synes gett vid handen att detta inte är en ändamålsenlig lösning. Jag anser istället att ett särskilt offentligt regelverk behövs som föreskriver de rättigheter och skyldigheter som såväl aktörerna som ägare av stationsbyggnader har i sammanhanget och som också medger anpassning till ny, både större och mindre, omfattning av infrastrukturen. Järnvägsstyrelsen bör få ansvar för att tillse att regelverket upprätthålls och följs. Grunden i ett sådant regelverk skall enligt min mening ta avstamp i det faktum att avgifter för infrastrukturen och utnyttjande av järnvägens servicefunktioner enligt EG-rätten och den därpå vilande föreslagna svenska lagstift- ningen skall sättas med hänsynstagande till järnvägens konkur- rensförmåga. Av den anledningen anser jag också att infrastruktur- begreppet bör utvidgas till att omfatta åtminstone en del av de all- männa ytor som resenärerna använder sig av vid väntan på tåg och dylikt. Hur stor denna del skall vara måste avgöras i samma process som definierar vilka stationer som är att betrakta som nyckelfunk- tioner i transportsystemet. Överlåtelse av fastighet eller kommer- sialisering av sådan får därför – även om de fysiska förutsätt- ningarna för utövande av funktionerna säkras – inte leda till högre kostnader för infrastrukturhållningen eller för tillhandahållande av Förvaltning av järnvägens fastigheter Jag anser därför att de primära aktörerna måste ges ett avgörande inflytande i processen att definiera vad som räknas som allmänna ytor, så att de på ett så korrekt sätt som möjligt återspeglar det verkliga resenärsbehovet. 6.6SRAB och dess roll De primära aktörerna vänder sig mot att behöva beställa stations- hållningstjänster via SRAB. Det är viktigt att en valfrihet finns så att intressenterna vid en enskild station eller terminal kan beställa sådana tjänster på lokal nivå utan att behöva passera SRAB.