sou · GRB3119 · 2004-01-01 00:00:00 — Slutligen framhölls att begreppet författning inte hade någon given definition på den kommunala nivån och att räckvidden av förslaget därför inte var helt klar. 7.3.2Polisverksamhetsutredningens förslag om att kommunerna skall ta över polisens uppgifter när det gäller felparkeringsavgift lämnade ett första delbetänkande, Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87). I det delbetänkandet föreslogs att samtliga de arbetsuppgifter som ankommer på polisen vad gäller parkeringsanmärkningar skall tas över av kommunen. Genomgång av olika alternativ Betänkandet remissbehandlades och remissvaren låg till grund för utredningens fortsatta arbete. Utredningen har härefter lämnat ytterligare ett delbetänkande, Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70), vari frågan om polisens uppgifter vad gäller parkeringsanmärkningar slutbehandlas för utredningens del. Utredningen har avgett sitt slutbetänkande, Polisverksamhet i förändring – del 2 (SOU 2002:117). I delbetänkandet Polisverksamhet i förändring lämnas förslag som bl.a. syftar till renodling av polisens verksamhet. Till förslagen hör att samtliga uppgifter som ankommer på polisen enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift enbart bör ankomma på kommunen. Utredningen föreslår även att det införs en bestämmelse om möjlighet för kommuner att samverka i frågan. Förslagen innebär bl.a. ändringar i 8 och 9 §§ lagen om felparkeringsavgift. En fordonsförare som meddelats parkeringsanmärkning får enligt förslaget ansöka om rättelse hos den kommun där anmärkningen meddelades. Förslagen innebär vidare att ägaren av fordonet hos den kommun där parkerings- anmärkningen meddelats skriftligen får anmäla att han motsätter sig betalningsansvar. Kommunen gör härefter den utredning som behövs och meddelar beslut. Kommunen skall enligt den föreslagna ordningen undanröja betalningsansvaret om förutsättningarna härför är uppfyllda. Förslaget innehåller vidare regler om vissa möjligheter till överprövning i allmän förvaltningsdomstol. har vidare anfört bl.a. följande (SOU 2002:70 s. 189). I de kommuner där parkeringsövervakning finns är det i regel som ansvarar för denna del. Dessa kommuner har mycket goda kunskaper om gällande parkeringsbestämmelser. När det gäller handläggningen av ärenden som rör rättelse och bestridanden av felparkeringsanmärkningar samt processföring vid domstol i dessa ärenden kan dessa kommuner med stor sannolikhet sköta dessa arbetsuppgifter med den kompetens som finns . – Flera remissinstanser har pekat på de problem ur rättssäkerhetssynpunkt som finns om ett överförande av polisens arbetsuppgifter till kommunen skulle genomföras. Det framstår, enligt dessa remissinstanser, som tveksamt att kommunen skulle vara den instans som prövar rättelser och bestridanden av parkerings- anmärkningar som ju meddelats av kommunens parkeringsvakter för överträdelser av bestämmelser som beslutats av kommunen i form av lokala trafikföreskrifter. Det har vidare påpekats att felparkeringsavgifterna i dessa fall tillfaller kommunen till största delen. Att samma instans som meddelat ett beslut dessutom prövar Genomgång av olika alternativ begäran om rättelse av beslutet är inte en omständighet som föranleder några rättssäkerhetsproblem enligt utredningen. Denna ordning finns redan vad gäller t.ex. rättelseförfarandet avseende domstolsbeslut i 32 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). I 17 kap. 15 § och 30 kap. 13 § (1942:740) samt i 33 § ärendelagen (1996:242) finns liknande bestämmelser om rättelse. Även om rättelseinstitutet avseende parkeringsanmärkningar har en något vidare innebörd än rättelseinstitutet enligt nämnda lagrum är det avsett för sådana uppenbart felaktiga parkeringsanmärkningar där den framställda invändningen kan prövas så gott som . När det gäller frågan om förfarandet för bestridande övervägde att föreslå länsstyrelserna som prövningsinstans. Skälet skulle vara att komma ifrån de rättssäkerhetsproblem som skulle kunna uppkomma när samma instans som utfärdat parkeringsanmärkningen sedan prövar och tar ställning i frågan när ett bestridande framförts. Utredningen framhåller bl.a. att det finns möjlighet att föra upp ärendena till domstol. Frågeställningarna kan enligt Polisverksamhets- utredningens mening inte anses vara av sådan art att det föreligger hinder att flytta polisens samtliga arbetsuppgifter med felparkeringsärendena till kommunen (a. SOU s. 190). avstyrker i ett remissvar att kommunerna skall ta över polisens samlade ansvar för uppgifterna. Förbundet anför sammanfattningsvis följande. Det är av stor vikt att en begäran om rättelse eller ett bestridande av en parkeringsanmärkning får en behandling som motsvarar allmänhetens uppfattning om rättsäkerhet. Polisen bör även ha befogenhet att utfärda parkeringsanmärkningar. Över 150 kommuner har ingen parkeringsövervakning och skulle behöva skapa en sådan resurs. En finansiering genom anpassning av felparkeringsavgiftens storlek bedöms leda till stora olikheter. Frågorna bereds inom (). I övrigt skall förslagen i denna del inte ha mött några starka invändningar. Det finns dock ännu ingen tidsplan när det gäller genomförandet av förslagen. Genomgång av olika alternativ 7.3.3Utredningens förslag gällande ändring av p. 9 övergångsbestämmelserna till trafikförordningen, TrF Utredningen föreslog regeringen (Närings- departementets dnr N2002/4389/TP) att ändra den nuvarande övergångsbestämmelsen till TrF. Av punkten 9 övergångs- bestämmelserna till TrF framgår således att vissa äldre trafikföreskrifter skall upphöra att gälla vid utgången av . Det gäller lokala trafikföreskrifter som har meddelats enligt 147 § vägtrafikkungörelsen (1972:603), VTK, samt föreskrifter som har meddelats med stöd av 64 § andra eller fjärde stycket (föreskrifter om hastighet), 106 § andra stycket (föreskrifter om bärighetsklass) eller 154 § vägtrafikkungörelsen (föreskrifter meddelade av väghållningsmyndigheter m.fl.). Övergångsbestämmelserna innebär att föreskrifter beslutade med stöd av VTK måste gås igenom och eventuellt även ersättas med nya föreskrifter. Utredningen bedömde att kommunerna och länsstyrelserna har att ta sig an en krävande arbetsuppgift i enlighet med bestämmelsen. Vidare fann utredningen att kommande förslag skulle kunna innebära förändringar som ofrånkomligt krävde en ytterligare arbetsinsats. Utredningen ansåg att det var betydelsefullt om kommuner och länsstyrelser fick möjlighet att samordna dessa insatser. Den ändring som föreslogs avsåg sluttidpunkten för att genomföra arbetet enligt bestämmelsen så att denna anpassades till de förslag som utredningen kan väntas lägga. Ett nytt slutdatum borde i görligaste mån anpassas till de förslag som utredningen kunde komma fram till. Utredningen bedömde då att förslagen borde kunna vara genomförda till utgången av juni månad 2008. En ändring av det slaget borde enligt utredningens uppfattning genomföras . Utredningens förslag har remitterats. Förslaget har tagits emot tämligen väl. understryker dock att utredningens förslag i betänkandet bör analyseras innan det går att ta ställning till förslaget. anser däremot att ändringen bör genomföras . i har inget att erinra mot förslaget och i län samt har tillstyrkt detsamma. Genomgång av olika alternativ 7.4Alternativen i utredningens direktiv – vissa överväganden 7.4.1Trafikliggaren behålls men förs med hjälp av modern datateknik Det krav som skall uppfyllas enligt TrF är att föreskrifterna skall tas in i en för ändamålet avsedd liggare (10 kap. 11 § TrF). Detta krav tillämpas på olika sätt. De flesta kommuner för liggaren med hjälp av datateknik. Enligt en enkät som utförde svarade 172 kommuner att de hade datoriserat trafikliggaren. Det varierar på vilket sätt man använder tekniken. Formulär för upprättandet av föreskrifter, funktioner för intagandet av uppgifter i liggaren och som stöd för underrättelserutiner m.m. kan fås genom särskilda dataprogram som myndigheten köper. Det kan dock förutsättas vara vanligt att man inte har tillgång till sådana program utan använder ordinära ordbehandlingsprogram. Det är dessutom vanligt att utskrifter på papper av dataliggaren sätts in i pärmar. Trafikliggaren i egentlig mening utgörs därefter av de utskrifter som handläggaren gjort. bekräftas pappersliggarens status genom signaturer. I ökande utsträckning har kommunerna börjat publicera sina trafikföreskrifter på Internet. Som framgått ifrågasätts trafikliggaren som medium för att tillkännage och tillhandahålla lokala trafikföreskrifter samlade. Trafikliggaren, såsom den ursprungligen var tänkt, är ett ålderdomligt redskap för att publicera och hålla ordning på LTF m.m. Inte heller de varianter som tagit form i takt med att allt fler kommuner skaffat datorer är idealiska, särskilt som pappershanteringen är bibehållen. Om kommunernas nuvarande trafikliggare skulle försvinna fordras bl.a. att tillkännagivandet av författningarna kan ske på ett annat godtagbart sätt. Dessutom skulle krävas att föreskrifterna samlades och hölls tillgängliga på ett bättre sätt. Ett ianspråktagande av en helt IT-baserad föreskriftshantering fordrar dessutom att frågorna om informationssäkerheten får en omsorgsfull behandling. De fördelar som finns med att upprätta och lagra föreskrifter med hjälp av dator kan dock inte förbises. De funktioner som trafikliggaren har behöver emellertid inte bäras upp lokalt i varje kommun. Föreskrifter för lokal trafikreglering kan således tillkännages i ett centralt register som Genomgång av olika alternativ förs med hjälp av modern informationsteknik och med hjälp av kommunerna. Fördelarna med ett reformerat system enligt denna modell beskrivs översiktligt i avsnitt 8.3.7. 7.4.2Kommunala trafikförfattningar förs in i en författningssamling Utredningen har att behandla möjligheten att lokala trafikföreskrifter kungörs i den beslutande kommunens författningssamling eller i respektive statlig myndighets författningssamling. På så sätt skulle man uppnå en konsekvent ordning genom att beslutsmyndigheten alltid kungör författningen. Det finns i och för sig goda skäl för att kungöra författningar i en författningssamling. Även om justeringen av protokoll med beslut om LTF formellt kungörs genom beslut på kommunens anslagstavla kan protokollen vara svåröverskådliga och föreskrifterna som sådana svåra att tillgå. Att kungöra författningar i en författningssamling kan bidra till att göra författningarna spridda, mera lättillgängliga och möjliga att överskåda. Det är ett allmänt intresse och av praktiskt värde att författningar som berör allmänheten kan återfinnas samlade. Det är dessutom ett rättssäkerhetsintresse att en författning inte skall träda i kraft innan den har blivit offentlig. Ett argument som brukar framhållas till stöd för författningssamlingstanken är att skall ha en möjlighet att följa upp sina normgivningsbemyndiganden. Vidare kan kungörandet i en författningssamling bidra till att regelverket reformeras så att exempelvis överflödiga föreskrifter mönstras ut (jfr Ds 1995:7 s. 24–25). Vissa skäl talar dock emot ett obligatorium. Det är troligt att en föreskrift om tvång att införa alla kommunalt beslutade LTF m.fl. i en författningssamling är kostsamt. Det är också troligt att en sådan ändring inte skulle bidra till att ge trafikanterna en lättillgänglig information om trafikregleringen. Kommunerna och har varit negativa till ett införande av obligatoriska kommunala författningssamlingar. Det har inte framkommit att denna hållning har ändrats (jfr Svenska kommunförbundets remissvar på revisorers , se avsnitt 7.3.1). Vissa andra skäl talar för att föreskrifter för lokal trafikreglering bör finnas tillgängliga på ett annat sätt än i en Genomgång av olika alternativ överskrider den lokala trafikregleringen kommungränserna. En författningssamling kommer inte att kunna omfatta exempelvis länsstyrelsernas föreskrifter. I polismyndigheternas arbete med trafikövervakning kommer det sannolikt att finnas behov av att ta del av föreskrifterna på ett lättillgängligt medium som täcker flera kommuner. Varken en författningssamling eller en trafikliggare är en idealisk bärare av samlad information om trafikföreskrifter. Den information som en trafikant söker kan gälla en vägsträcka som löper genom flera kommuner. Även om trafikanten känner till att det är ett kommunalt beslut om LTF som omfattar de trafikregler han eller hon är intresserad av måste sökning ske i flera författningssamlingar eller flera liggare. Härtill kommer att, om informationen i författningssamlingen eller i trafikliggaren inte kan behandlas automatiskt med hjälp av datateknik, det kan vara svårt att söka upp rätt information. Det som kännetecknar bl.a. LTF m.m. jämfört med andra författningar är att föreskrifterna ofta är kortfattade. De har vidare ofta begränsade giltighetstider och ändras tämligen ofta. Utredningen har i samband med kommunbesök inte träffat på kommuner som publicerar sina LTF m.m. i författningssamling. Däremot förekommer det att man, såsom i , är i färd med att börja publicera sina trafikförfattningar på kommunens webbplats och därmed göra dem tillgängliga på Internet. De kontakter som utredningen har haft med kommunerna bekräftar att man anser att kommunala författningssamlingar för LTF m.m. inte tillför några positiva kvaliteter. 7.4.3Kommunala trafikförfattningar kungörs i författningssamling I flera sammanhang har bedömts att kommunernas föreskrifter inte skall omfattas av någon generell plikt om införande i författningssamling. Diskussionen har då gällt kravet på införande i en författningssamling. Det hindrar inte att det införs och upprätthålls ett krav om införande i exempelvis författningssamling. Mängden trafikföreskrifter i författningssamling hade dock blivit stor med en sådan ordning och de administrativa konsekvenserna skall inte underskattas. Det finns en risk att författningsmängden blir svåröverskådlig om även Genomgång av olika alternativ kommunala LTF som omfattas av utmärkningsplikt förs in där. Föreskrifterna kan visserligen nås direkt på länsstyrelsernas webbplatser och i rättsinformationssystemet. Rättsinformations- systemet bör i så fall erbjuda fler möjligheter än bara en länk till webbplats. Om sökfunktionerna är alltför knapphändiga underlättas inte möjligheterna att få fram rätt föreskrift i författningssamlingen. Sökmöjligheterna på länsstyrelsernas webbplatser är således begränsade. Alternativet att föreskrifterna tillkännages och därefter tillhandahålls genom författningssamling har inte mött något positivt gensvar under kommunbesöken. Tillfrågade länsstyrelser anser, utan att avvisa tanken helt, att uppgiften att tillkännage alla LTF m.m. i författningssamlingen skulle kräva ytterligare resurser. Detta antagande är rimligt bl.a. eftersom det, förutom arbetet med att tillkännage föreskrifterna, troligen skulle tillkomma en hel del arbete för länsstyrelserna genom att såväl allmänheten som olika myndigheter skulle kräva viss service i from av svar på frågor m.m. kring LTF. Det skulle kunna gälla såväl trafikjuridiska som trafiktekniska frågor. Utredningen antar att länsstyrelserna skulle behöva stärka sin organisation på trafikområdet ytterligare om en sådan ordning blev verklighet. För riket som helhet, med ett 20-tal länsstyrelser, måste man mot denna bakgrund räkna med betydande kostnader. Utredningen bedömer sammantaget att de fördelar som kan uppnås med att kommunalt beslutade LTF m.m. tillkännages genom författningssamling inte är så stora att de uppväger kostnaderna. Härtill kommer, såsom berörts ovan, att överskådlighet och sökbarhet inte främjas av en sådan ordning. 7.4.4Kommunala trafikförfattningar dokumenteras i ett register och kungörs genom att ett vägmärke sätts upp Utmärkningen av den trafikregel som föreskriften omfattar har ansetts vara en betydelsefull del av tillkännagivandet. Tyngdpunkten vid utmärkningen ligger dock inte på att kungöra föreskriften. Den ligger i stället av naturliga skäl på att göra den trafikregel som föreskriften är bärare av praktiskt bekant för trafikanterna. Införandet av kommunala trafikföreskrifter i liggaren är en ovillkorlig del av kungörandet i så måtto att ansvar för en överträdelse har inträtt först om föreskriften varit införd i liggaren. Genomgång av olika alternativ Endast härigenom har tydligen kungörandet i författningssamling bedömts kunna undvaras. Att införandet i liggare respektive kungörandet i författningssamling bedömts vara nödvändiga beror på att det har varit de sätt på vilka föreskriften blivit officiellt bekantgjord och därmed införlivad med gällande rätt. De nordiska grannländerna har emellertid ordningar där den lokala trafikregleringen till stor del vilar på beslut i enskilda fall som ges allmänheten till känna genom vägmärken. I den svenska ordningen är det däremot förutsatt att trafikregleringen har sin grund i rättsregler. En trafikant som överträder dessa rättsregler får vidkännas ett bötesstraff eller påförs en felparkeringsavgift. De legalitetsaspekter som tidigare diskuterats förutsätter att det i förväg sprids kännedom om trafikföreskrifterna för att de skall anses införlivade med gällande rätt (se avsnitt 2.8.2). Legalitetsaspekterna förutsätter således att rättsregler ges formen av generella föreskrifter och tillhör gällande rätt när de kungjorts på visst sätt. Dessa principer tangerar grundläggande rättssäkerhetskrav som den enskildes möjligheter att förutse konsekvenserna av en viss handling. Det är med dessa konstateranden i minnet som utredningen har övervägt om det är möjligt att dokumentera och tillkännage trafikföreskrifterna på ett nytt sätt. En dokumentation av en författning bör utföras så omsorgsfullt att den som så önskar kan ta del av författningen i fulltext. Endast själva författningen kan nämligen lämna besked om exempelvis det legala stöd som beslutsfattaren har för att meddela föreskriften och om när trafikregeln träder i kraft. Det sagda innebär att det inte räcker med ett enkelt register i form av t.ex. en förteckning över författningarna. Vad gäller vägmärket kan dess roll stärkas jämsides med att en mera utvecklad och tillförlitlig dokumentation av trafikföreskrifterna införs. Utredningens överväganden om dokumentation och utmärkning utvecklas i de följande avsnitten. 8Överväganden och förslag om en ny ordning 8.1Kraven på en ny ordning Några av de synpunkter som statsmakterna och myndigheterna har haft på den nuvarande ordningen har utredningen funnit anledning att fästa uppmärksamheten på (se framför allt avsnitten 7.1 och 7.2). Vissa brister i handläggningen har kommit till uttryck i rättsfall från domstolarna som också har redovisats (avsnitt 4.2). Regeringen har i utredningsdirektiven (bilaga) anfört exempel på några vanliga brister i den nuvarande ordningens sätt att fungera. Sammantaget föreligger goda skäl att föreslå en ny ordning. Innan så sker skall några drag i den nuvarande ordningen kort rekapituleras (jfr avsnitten 2.4–2.8). Det är viktigt att en ny ordning bidrar till att lösa gamla problem men utan att skapa nya. Det är därför viktigt att dra lärdom av hur den nuvarande ordningen är avsedd att fungera och vilka egenskaper som kännetecknar denna. Till de viktigaste egenskaperna hör att föreskrifterna skall tillkännages (kungöras) i en trafikliggare gemensam för flera myndigheter. 8.1.1Föreskrifter för lokal trafikreglering är i regel författningar Vad är föreskrifter för lokal trafikreglering? I ingressen till avsnitt 2.4. anges att det av praktiska skäl är nödvändigt att ha en gemensam beteckning för den grupp av föreskrifter som utredningens förslag avser. Utredningen använder därför beteckningen Föreskrifter för lokal trafikreglering för att benämna föreskrifter beslutade enligt 41 § VägL, 3 kap. 17 §, 4 kap. 11 §, 10 kap. 1 § eller 10 kap. 14 § TrF. För de flesta av dessa föreskrifter är liggarplikten gemensam. Överväganden och förslag om en ny ordning om bärighetsklass enligt 4 kap. 11 § TrF och föreskrifter enligt 10 kap. 14 § TrF. Dessa tillkännages och hålls tillgängliga på annat sätt. Vad kännetecknar författningar? Kraven på kungörande av statens normgivning inskränker sig huvudsakligen till lagar, förordningar och vissa slag av föreskrifter. Gemensamt är att normgivningen resulterat i författningar. För att veta vad som bör kungöras är det av betydelse att bestämma vilken normgivning på trafikområdet som resulterar i författningar. Till frågeställningen hör definitionen av begreppet författning. Begreppet brukar anses liktydigt med sådana föreskrifter som omfattas av regeringsformens (RF) regler om normgivningsmakten (jfr avsnitt 2.1). Bestämmelserna där äger tillämpning på rättsregler. I propositionen med förslag till ny regeringsform (prop. 1973:90) framhölls att rättsregler karaktäriseras av att de i princip är bindande för myndigheter och enskilda och av att de inte avser bara ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet. Det sistnämnda kravet får enligt propositionen anses uppfyllt om föreskriften avser exempelvis situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer (a. prop. s. 204). Vilka föreskrifter för lokal trafikreglering är författningar? Föreskrifter som enligt 10 kap. 11 § TrF omfattas av krav på att de skall tas in i kommunens trafikliggare torde utan undantag vara sådana som omfattas av begreppet författning. Föreskrifter enligt 4 kap. 11 § TrF är visserligen inte liggarpliktiga men har också de generell tillämpbarhet och omfattas av vissa tillkännagivandekrav. Annorlunda har det ansetts förhålla sig med de föreskrifter med särskilda trafikregler som får meddelas av polismyndigheter, samt väg- och gatuhållare i vissa fall enligt 10 kap. 14 § TrF. Det är här fråga om föreskrifter med starkt tidsbegränsad giltighet som behövs vid exempelvis trafikövervakning, trafikolyckor, punktskattekontroll och väghållningsarbeten eller liknande arbeten. Dessa har inte betraktats som författningar utan som föreskrifter för särskilda fall (jfr prop. 1975/76:112 s. 87). Föreskrifter beslutade med stöd av 10 kap. 14 § TrF som inte har Överväganden och förslag om en ny ordning denna starkt tidsbegränsade natur och därför utgör föreskrifter för särskilda fall bör vara att anse som författningar. 8.1.2Tillkännagivandet av LTF m.m. Det viktigaste kravet på en ny ordning torde vara att föreskrifter för lokal trafikreglering även fortsättningsvis skall tillkännages i sin helhet på ett säkert sätt. Det är ett grundläggande rättssäkerhets- krav. Ett omsorgsfullt tillkännagivande av dessa föreskrifter är nödvändigt för att upprätthålla straff- och avgiftssanktioner. Här skall göras några noteringar om de olika sätten att tillkännage föreskrifterna. Dessa kan återföras på mera utförliga beskrivningar i avsnitt 2.5. Olika former för tillkännagivandet av föreskrifter Föreskrifter som avser lokal trafikreglering omfattas av bestämmelser som i vissa fall innebär kungörande i författnings- samling och i andra fall intagande i trafikliggare (10 kap. 11 § TrF). I åter andra fall skall dessa författningar införas i både författningssamling och trafikliggare. Tillkännagivandet avslutas ofta med att vägmärken sätts upp (10 kap. 13 § första stycket TrF). Trafikregeln görs praktiskt bekant i trafikmiljön först genom utmärkningen. Det finns på trafikområdet även andra former för tillkännagivande, såsom införande av annons i ortstidning (10 kap. 13 § tredje stycket TrF). I övrigt gäller för kommunala beslut även att protokollsjusteringen tillkännages på kommunens anslagstavla (5 kap. 62 § KL). Särskilt om kommunalt beslutade föreskrifter för lokal trafikreglering En stor grupp av de författningar som avser lokal trafikreglering är kommunalt beslutade lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap. 1 § TrF och föreskrifter om hastighet enligt 3 kap. 17 § andra stycket TrF.