sou · GRB3130d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Studerandeorganisationerna framhåller att systemet för inkomst- prövningen vållar bekymmer för studerande. Att den taxerade inkomsten, som utgår från årsinkomsten, används vid det slutliga beslutet om bostadsbidrag kan medföra stora återbetalningskrav. Även flertalet av försäkringskassorna pekar, i sina enkätsvar till utredningen, på de problem som systemet orsakar för studerande; reglerna är inte svåra att tillämpa, men kassorna menar att många studerande upplever dem som orättvisa. Dagens inkomstprövningssystem skapar problem för personer som har svårt att förutse sina framtida inkomster. Studerande är en sådan grupp; de kan vid övergången till förvärvsarbete ha svårt att uppskatta kommande inkomst. Värnpliktiga, arbetslösa och social- bidragstagare är andra grupper som kan ställas inför liknande problem. Det är emellertid inte endast den omständigheten att studerande kan ha svårt att förutse sina inkomster som kan orsaka problem. Att det just är årsinkomsten, och inte exempelvis inkomsten under terminen, som beaktas när bostadsbidraget fastställs kan även få andra följder för studerande. Studerande som påbörjar sin utbild- ning , och som har haft inkomster tidigare , får i många fall ett lägre bostadsbidrag under de aktuella månaderna än om de studerat . Detta är en effekt av att det är hela kalenderårets inkomst som räknas. Utfallet hade blivit annor- lunda om hänsyn endast tagits till höstmånaderna. I vissa fall kan denna knytning till årsinkomsten innebära att den studerande inte får något bostadsbidrag alls om studierna påbörjas . För den studerande som slutför sina studier och exem- pelvis börjar arbeta kan den nämnda knytningen medföra att han eller hon blir återbetalningsskyldig för bidrag som utbetalats. Det nya inkomstprövningssystemet kan vara besvärligt för perso- ner som har oregelbundna inkomster. Detta är en nackdel som föl- jer av själva systemet. Grunden i det nya systemet är att det preli- minärt erhållna bidraget stäms av mot den taxerade inkomsten. Till viss del kan problemen för dessa personer undvikas om insikt om denna grundprincip nås. Därför är det ytterst angeläget att de stu- derande får god information om modellen för beräkning av bostadsbidrag. Utredningens enkät till studerande indikerar att det finns brister inom detta område. Syftet med nuvarande modell för inkomstprövning är att aktuell inkomst används som goda kontrollmöjligheter finns. Utredningen vill dock framhålla att inkomstprövningssystemet får klart bekymmersamma effekter för studerande. Det finns även tecken, bl.a. från utredningens enkät till studerande, som tyder på att studerande avstår från att söka bostadsbidrag, fast de egentligen skulle vara berättigade till bidrag. En anledning är rädsla för att behöva betala tillbaka förhållandevis stora belopp. Även om kraven på kontrollmöjligheter medför att det inte är helt lätt att finna ett annat fungerande avstämningssystem, såsom exempelvis termins- visa avstämningar, så anser utredningen att det inte kan förnekas att dagens system för inkomstprövning orsakar problem för en hel del studerande. 7.4.2Den övre åldersgränsen för hushåll utan barn Flera studerandeorganisationer ifrågasätter åldersgränsen som gäller för hushåll utan barn. Studerande utgör en stor andel av denna grupp bidragsmottagare. Åldersgränsen anses strida mot principen om livslångt lärande; även personer som är något äldre bör, enligt dessa organisationer, kunna vara berättigade till bostadsbidrag. Möjligheten till bostadsbidrag för personer som är eller äldre upphörde (prop. 1994/95:100, bilaga 6). genomförde regeringen en rad besparings- åtgärder för att sanera en ansträngd budget. Den nu nämnda åldersgränsen utgjorde en del av denna budgetsanering. Även andra åtgärder för att begränsa kostnadsutvecklingen inom bostads- bidragssystemet vidtogs. Åldersgränsen för hushåll utan barn träffar många stude- rande och kan därmed inte anses ligga i linje med principen om livslångt lärande. Utredningen inser emellertid att regeln utformats mot bakgrund av det ekonomiska läget i landet. 8Den ekonomiska situationen för studerande med barn Utredningens bedömning: Studerande med familjeansvar kan ha en ansträngd ekonomi med knappa disponibla resurser. Detta gäller särskilt ensamstående föräldrar. Rent prin- cipiellt bör stöd till familjen lämnas inom familjepolitiken. De familjepolitiska stöden är emellertid inte särskilt avpassade till studerande vilket försvårar möjligheten att inrymma ett barn- tillägg i befintliga stödformer. Den ekonomiska situationen för studerande med studiemedel som har barn kan underlättas genom att de ges möjlighet att utnyttja tilläggslån i studie- medelssystemet. Studerandegruppen är, som redan konstaterats, mycket heterogen och studerande har olika behov. Behovet av ekonomiskt stöd är också skiftande. av de stude- rande har barn. Enligt direktiven skall utredningen analysera om det finns förutsättningar att underlätta den ekonomiska situationen för studerande som är familjeförsörjare genom att införa ett barn- tillägg till studerande. Förutsättningarna för att införa ett sådant tillägg till studerande i studiestödssystemet eller i något av trygg- hetssystemen skall analyseras. Utredningen har i kapitel 4 lämnat en översiktlig redovisning av den ekonomiska situationen för alla studerande. Av redovisningen framgår bl.a. att studerandehushåll med barn har relativt små eko- nomiska marginaler. Ensamstående studerande som får barn har det sämsta ekonomiska utfallet. Även föräldrar i parförhållande där båda studerar har en sämre ekonomisk situation. Av utredningens tidigare redovisning framgår att de disponibla Den ekonomiska situationen för studerande med barn resurserna ofta är lägre för studerande som har flera barn. Boende- kostnader och andra levnadsomkostnader varierar mycket mellan studerande och påverkar givetvis det ekonomiska läget. En vanlig familjesituation är att den ena parten studerar och den andra förvärvsarbetar. En försiktig beräkning, baserad på en förvärvsinkomst på och en boendekostnad motsva- rande , visar att en sådan familj får ca mindre att röra sig med när de får barn jämfört med vad de hade före barnets födelse. har ett flertal insatser genomförts för att förbättra situationen för barnfamiljer. Barnbidraget och flerbarns- tillägget har höjts. Grundnivån i föräldrapenningen har också höjts för de föräldrar, exempelvis studerande, som saknar eller har låg inkomst. Maxtaxa i den kommunala barnomsorgen har införts. Förbättringar har vidare genomförts i studiemedelssystemet. Det har alltså vidtagits viktiga insatser som sammantaget har bidragit till att stärka den ekonomiska situationen för gruppen studerande med barn. Utredningens redovisning av den ekonomiska standarden för studerande med försörjningsansvar tyder dock på knappa dispo- nibla resurser. Utredningen har i sin kartläggning och i den stude- randeenkät som genomförts funnit att det finns familjeförsörjare som behöver kompletterande socialbidrag . Bland de ensamstående studerande med barn får socialbidrag och får socialbidrag än själva sommaruppehållet. En mycket liten grupp studerande är löpande beroende av socialbidrag för sin försörjning. Studie- medel är den viktigaste finansieringsformen för majoriteten av stu- derande. Utredningen finner därför att totalbeloppet i studiemed- len för vissa studerande med barn, i alla fall , inte är till- räckligt. Framför allt har ensamstående föräldrar svårt att försörja sig. Gifta/sammanboende föräldrar med barn har en något mer sta- bil situation. Den ekonomiska situationen skiljer sig dock inte i avsevärd utsträckning från den som många vuxna ensamstående studerande har . Den ekonomiska situationen för studerande med barn 8.2Barntillägg till studerande inom studiestöds- systemet 8.2.1Tidigare barntillägg i studiestödssystemen Utredningen redovisar nedan de tidigare former av barntillägg till studerande som funnits i äldre studiestödssystem. När studiemedlet infördes gavs möjlighet för studerande som hade vårdnad om eller underhållsskyldighet mot barn att söka ett särskilt barntillägg. Studiemedelssystemet och de familjepolitiska trygghetssystemen var annorlunda utformade jämfört med dagens system. Studiemedelssystemet var främst ett låne- system och innehöll vissa moment av behovsprövning. Reglerna var utformade med hänsyn bl.a. till att antalet studerande var begrän- sade i förhållande till dagens stora volymer. Få studerande hade barn. Barntillägget kunde lämnas som ett återbetalningspliktigt lån. Behovet av stöd prövades i varje särskilt fall. Tillägget utgick av basbeloppet per läsår och barn . Beloppet överensstämde med närmast jämförbara förmåner som fanns inom den allmänna försäkringen. Barntillägget slopades i samband med att studiemedlet reforme- rades 1989. I motiven framhölls att barnfamiljernas situation för- ändrats sedan barntilläggen infördes . De studerandes barn hade i flertalet fall tillgång till barnomsorg med låga taxor. De familjeekonomiska förmånerna i form av t.ex. barn- bidrag och bostadsbidrag hade byggts ut kraftigt. Ekonomiska pro- blem, som uppstår i en barnfamilj, borde i stället lösas inom ramen för samhällets allmänna stöd till barnfamiljer (prop. 1987/88:116, s. 29). Det bedömdes också att den disponibla inkomsten för stu- diemedelstagaren som hade ett barn var acceptabel även utan barn- tillägg. genomfördes en rad förändringar inom området vuxenutbildning och vuxenstudiestöd. Bland annat infördes ett barntillägg inom det särskilda vuxenstudiestödet för Den ekonomiska situationen för studerande med barn vuxna (svux) och det särskilda vuxenstudiestödet för arbetslösa (svuxa). Huvudskälet till barntillägget var att förstärka vuxenstudiestö- dens rekryteringskraft genom att skapa utrymme för en höjd ersättning till familjeförsörjare som avstod från inkomst för att börja studera. Bakgrunden var att det dåvarande stödet gav så pass låg ersättning i förhållande till inkomstbortfallet att många arbets- tagare helt enkelt inte hade råd att studera. Vuxenstudiestöden hade en annan konstruktion än studiemed- len. Stöden var kopplade till nivåerna i arbetslöshetsersättningen och beräknades olika beroende på om den studerande var medlem eller inte i en arbetslöshetskassa. Stöden bestod av både bidrag och lån. Ersättningsnivåerna beräknades individuellt. Ett högre bidrags- belopp förbehölls sådana sökande som var berättigade till ersätt- ning från arbetslöshetskassa eller hade uppburit ersättning från sådan kassa under den längsta tid som kunde utbetalas. Till det högre beloppet knöts ett barntillägg. Till skillnad från studiemed- lets barntillägg utgick detta tillägg som ett bidrag. Barntillägget, som var skattepliktigt, lämnades till studerande för barn med och barn. Det bör betonas att vuxenstudiestöden, och därmed även det nämnda barntillägget, inte var generella stöd. Resurserna var begränsade. Det innebar att om antalet sökande var större än anta- let stöd, så gjordes ett urval. Barntillägget inom vuxenstudiestöden avskaffades . I motiven anfördes att tillägget inte var förenligt med den inkomstbortfallsprincip som vuxenstudiestöden byggde på; famil- jens storlek skulle i stället beaktas inom ramen för familjestödet. Barntillägget inom vuxenstudiestöden hade delvis införts mot bak- grund av att det redan fanns ett sådant tillägg inom studiemedlet. Eftersom barntillägg nu saknades i andra studie- stödsformer bedömdes det som rättvist att ta bort barntillägget även inom vuxenstudiestöden. Avskaffandet av barntillägget måste även ses i skenet av det statsfinansiella läge som rådde vid tillfället. I budgetproposition /95 framhölls att besparingar inom alla samhällssektorer var ofrånkomliga. Den ekonomiska situationen för studerande med barn I ett internationellt perspektiv är det svenska studiemedelssystemet och övriga trygghetssystem förhållandevis unika. Liknande system finns främst i de andra nordiska länderna. Studiestödsystemen i andra länder är annorlunda konstruerade. Stöden är inte, som i , generella. I allmänhet beaktas den studerandes familje- situation så att det görs en behovsprövning för att bedöma om stöd skall lämnas. Föräldrarnas och familjens ansvar för enskildas studier är väl utbrett. I gengäld finns det i flera länder exempel på kompen- sation till studerande med försörjningsansvar i form av skattelätt- nader. Barntillägg i studiemedelssystemen har förekommit och förekommer i vissa länder men då är studiestödet utformat med beaktande av familjesituationen dvs. det är inte bara den studeran- des egna inkomster och egen förmögenhet som påverkar stödet. Det är därför svårt att göra någon internationell jämförelse på detta område. 8.2.3Det nya studiestödet – enbart kostnader för den stude- rande själv Studiemedelssystemet är generellt till sin karaktär. Alla som omfattas av systemet har i princip rätt till lika stort studiestöd oavsett ålder, familjesituation och bostadsort. En grundläggande princip i studiemedelssystemet är att speciella behov föranledda av exempelvis barn skall tillgodoses inom ramen för andra förmånssystem. I samband med att det nya sammanhållna studiestödssystemet infördes behölls dessa principer (prop. 1999/2000:10). Det bestämda totalbeloppet i studiemedlen bedömdes, i samband med den senaste studiemedelsreformen, i princip fylla sitt syfte att täcka rimliga levnadskostnader för den studerande själv. Totalbeloppet vid heltidsstudier uppgår enligt prisnivå till . Utredningen som föregick propositionen redovisade, i sitt slutbetänkande Samman- hållet studiestöd (1996:90), räkneexempel som visade att det tänkta studiestödet i kombination med barnbidrag och bostadsbidrag innebar att studerande med föräldraansvar borde kunna klara sin ekonomi vid de flesta familjesituationer. Gruppen studerande ensamföräldrar bedömdes under vissa förhållanden få svårt att för- Den ekonomiska situationen för studerande med barn Utredningen kunde dock inte finna att ensamstående för- äldrar som bedrev studier skulle ha nämnvärt högre merkostnader, och därmed större behov av ekonomiskt stöd, än ensamstående föräldrar som inte studerade. I det nya studiemedelssystemet infördes även en möjlighet för studerande som är att under vissa förutsättningar få ett tilläggslån utöver gängse totalbelopp. Tilläggsbeloppet uppgår vid heltidsstudier till per studiemånad och kan lämnas oavsett utbildningsnivå under längst . Tilläggs- lånet infördes bl.a. mot bakgrund av att det nya stödet, till skillnad från äldre studiemedel, omfattar både vuxna studerande på grund- skole- och gymnasienivå och studerande inom högskola eller annan eftergymnasial utbildning. Vikten av att studiemedlet skulle få en god rekryteringseffekt och att beloppsnivån skulle göra det möjligt för personer ur olika samhällsgrupper och med varierande livs- situation att börja studera motiverade ett kompletterande lån till totalbeloppet. Den totala studiestödsnivån per studiemånad mot- svarade tillsammans med tilläggslån den högsta ersättningen efter skatt i arbetslöshetsersättningen. Som framgått av kapitel 5 är beloppen i studiemedelssystemet kopplade till prisbasbeloppet och justeras . 8.3Barntillägg till studerande inom familjestöden Ekonomiskt stöd till barnfamiljer lämnas inom de familjepolitiska stödsystemen. Barnbidraget utgör stommen i det ekonomiska familjestödet. Barnbidragssystemet är, precis som studiemedels- systemet, generellt och bidrag lämnas till alla oavsett behov. Någon åtskillnad görs inte beträffande studerande. Inte heller i skatte- systemet sker någon särbehandling av studerande. Bostadsbidraget är ett familjepolitiskt stöd där individuell behovsprövning sker. Inom ramen för detta stöd får familjeförsörjare med barn ett sär- skilt bidrag. Studerande omfattas av dessa regler. Utredningen kan konstatera att de familjepolitiska stöden spelar en stor roll för många studerande föräldrar. Något särskilt barntillägg till stude- rande finns emellertid inte inom ramen för de familjepolitiska stö- den. Den ekonomiska situationen för studerande med barn Utredningen finner anledning att kort redovisa bl.a. det förslag som lämnade om att införa ett stu- derandetillägg inom barnbidragssystemet. Utredningen ansåg att åtgärder för att stödja föräldrar som studerar bör vidtas inom det ekonomiska familjestödet. Exempelvis Tjänstemännens Central- organisation (TCO) och () har i olika sammanhang uttalat sig positiva till att ett generellt barn- tillägg för studenter med barn införs. TCO har i rapporten studera med barn som publicerades , föreslagit att ett sådant tillägg utformas som ett bidrag och ges till alla stude- rande med barn. Tillägget bör inte vara knutet till studiemedels- systemet utan studerande som inte uppbär studiemedel skall också kunna få tillägget. Även SFS har förordat att en lösning utanför studiestödssystemet vore det bästa. föreslog, i sitt slutbetänkande Ur fattigdoms- fällan (SOU 2001:24) bl.a. att ett särskilt tillägg inom barnbidraget skulle införas för studerande föräldrar. Tillägget skulle, enligt utredningen, betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll med studerande föräldrar. Dubbla belopp skulle betalas ut om båda för- äldrarna studerade. I förslaget kopplades definitionen av studerande till studie- medelssystemet. Denna lösning bedömdes vara den mest praktiska och fördelen med ett befintligt regelsystem var att ett nytt inte behövde byggas upp. Nackdelen var att barnbidrags- och studie- medelssystemen inte har samma syften och att vissa regler för stu- diemedel därför kan vara mindre ändamålsenliga för ett barnstöd. Det föreslagna tillägget för studerande ingick som en del i ett större paket; det ekonomiska familjestödet skulle, i syfte att minska marginaleffekter och på så sätt motverka fattigdomsfällor, göras mer generellt. betänkande har remissbehandlats och bereds i . Eftersom förslaget med studerandetillägg var förenat med andra förändringar på det famil- jepolitiska området är det svårt att dra några säkra slutsatser av remissopinionen. Utredningen återkommer i det följande med ett exempel på barntillägg inom barnbidraget. Den ekonomiska situationen för studerande med barn I bostadsbidragssystemet ingår även ett särskilt bidrag som lämnas till hushåll med hemmavarande barn oberoende av bostadskostna- dens storlek. Bidraget är differentierat beroende på antalet hemma- varande barn i familjen. Bidraget utges även om familjen saknar egen bostad. Studerande utgör en av flera målgrupper för det sär- skilda bidraget. Utredningen har övervägt om det finns förutsättningar att bygga ut den nuvarande modellen för bostadsbidrag med ett särskilt barntillägg till studerande med barn. Ett exempel presenteras i det följande. Utredningen har undersökt vilka möjligheter det finns att effektivt underlätta den ekonomiska situationen för studerande med barn. Ersättning i form av bidrag eller återbetalningspliktigt lån på skilda nivåer har prövats. Utredningen har prövat om det är möjligt att införa ett tillägg inom olika stödsystem. Konsekvenserna av de olika alternativen har också analyserats. Som framgått har barntillägg förekommit i de äldre studiestödssystemen. Utredningen har därför valt att pröva om det finns förutsättningar att åter införa ett sådant tillägg i någon form. Eftersom möjligheten att införa ett särskilt studerandetillägg inom barnbidraget har förespråkats i olika situationer vill utredningen även pröva en sådan modell. Ett alternativ med ett tillägg inom bostadsbidragssystemet redovisas också. Nedan följer några exem- pel med korta kommentarer till de olika alternativen. Antagandena är baserade på att ungefär en halv miljon personer studerar och att av dessa har barn. Beräkningarna bygger på flera antaganden som är svåra att värdera. Kostnadsberäkningarna är därför osäkra. Utredningen återkommer längre fram till dessa beräkningar. Den ekonomiska situationen för studerande med barn Generellt bidrag lämnas till alla studerande med barn de uppbär studiemedel i form av och barn (ca /barn). Beräknad årlig kostnad: ca . Ett generellt bidrag förstärker den ekonomiska situationen för alla studerande med barn som finansierar sina studier med studiemedel. Bidraget kan fungera som ett incitament att påbörja eller fortsätta studier för enskilda som planerar att skaffa barn. Bidraget ligger till grund för beräkning av pension. Ett bidrag inom studiemedelssystemets ram överensstämmer inte med principen att särskilda behov skall tillgodoses inom andra trygghetssystem. Studerande utan studiemedel omfattas inte. Stödet kan endast utformas som ett generellt bidrag utan behovsprövning. Systemet blir därför inte träffsäkert. Stöd kan bara lämnas under studietid. Alternativet blir kostsamt. Utan förändringar i bostadsbidragssystemet kommer ett högre bidrag i studiemedelssystemet att motverkas av ett lägre bostadsbidrag för berörda studerande. Möjlighet för alla studerande med barn att, de uppbär studiemedel, söka tilläggslån med eller ca (). Beräknad årlig kostnad: ca . Lånet skall betalas tillbaka efter avslutade studier. Den enskilde bestämmer själv om han eller hon vill utnyttja lånemöj- ligheten. Lånet kan avpassas till den enskildes behov och blir därmed mer träffsäkert. Lånet påverkar inte beräkningen av andra bidrag. Den enskildes skuldbörda ökar. Studerande utan studiemedel omfattas inte. Stöd kan bara lämnas under studietid och . Den ekonomiska situationen för studerande med barn Generellt bidrag till alla studerande med barn inom barnbidrags- systemet med och barn . Beräknad årlig kostnad: ca . Rättvist och legitimt att stödja barn inom familjepolitiken. Alternativet omfattar alla studerande och inte bara dem som studerar med studiemedel. Stärker enskildas ekonomi och kan verka rekryterande. Mycket kostsamt alternativ. Träff- säkerheten är tveksam. Svårt att kontrollera att studier bedrivs och i vilken omfattning utan koppling till studiemedelssystemet. Behovsprövat bidrag till studerande med barn inom bostads- bidragssystemet med och barn . Beräknad årlig kostnad: ca . Behovsprövat tillägg för vissa studerande. Modellen med pre- liminär beräkning av bidraget kan ha en avhållande effekt för studerande, som ofta har en ojämn ekonomi, att söka bostads- bidrag. Träffsäkerheten kan bli tveksam. Svårt att motivera ur rätt- visesynpunkt gentemot dels studerande som inte får bostads- bidrag, dels personer som inte studerar. Svårt att kontrollera studier och dess omfattning utan koppling till studiemedels- systemet. 8.4.2Behov av närmare avgränsning Vid den närmare utformningen av ett eventuellt bidrag till stude- rande med barn behöver vissa avgränsningar göras, oavsett vilket förmånssystem som bedöms mest lämpligt att innehålla ett sådant tillägg. Den ekonomiska situationen för studerande med barn Inledningsvis måste studerandegruppen definieras. Studerande med barn finns på alla utbildningsnivåer och inom alla utbildnings- former. De flesta studerande med barn finns dock inom vuxen- utbildningen. Det är rimligt att ett eventuellt tillägg konstrueras så att studerande i så stor utsträckning som möjligt får samma eko- nomiska stöd. Utredningen har i sina beräkningar av ett tillägg inom studiemedelssystemet utgått från att rätten till ett eventuellt barntillägg knyts till dem som faktiskt uppbär statligt studiemedel. Det bör dock poängteras att en sådan avgränsning innebär att vissa studerande faller utanför. Alternativt kan definitionen göras utifrån alla dem som bedriver en studiemedelsberättigande utbildning – utan något krav på att uppbära studiemedel – med ökade kostnader som följd. Alternativet med ett tillägg inom barnbidragssystemet är ett sådant exempel. Exemplet med ett bidrag inom bostadsbidragen når däremot bara en snäv studerandekrets. Ett barntillägg kan lämnas per barn med lika stort belopp eller med skilda belopp beroende på antal barn. Stödet kan t.ex. utformas utifrån barnbidragsmodellen med flerbarnstillägg eller enligt det särskilda differentierade bidraget i bostadsbidraget.