sou · GRB389d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Fördelningen mellan de olika grunderna för uppehålls- tillstånd. Cirka 11 000 personer fick tidsbegränsade tillstånd för att de fått arbete här. 4Information om mottagandevillkoren till de asylsökande Den första artikeln i kapitel II, Allmänna bestämmelser om mottag- ningsvillkoren, handlar om den information som skall lämnas till asylsökande om mottagandevillkoren. Bestämmelsen har följande lydelse: Medlemsstaterna skall i rimlig tid och inte senare än efter det att de asylsökande har lämnat in sina asylansökningar till den behöriga myndigheten informera dem åtminstone om fastställda för- måner för dem och vilka skyldigheter de skall uppfylla för att komma i åtnjutande av mottagningsvillkoren. Medlemsstaterna skall vidare se till att de sökande informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagningsvillkor, inklusive sjuk- och hälsovård. Medlemsstaterna skall se till att den information som avses i punkt 1 ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som de sökande rimligtvis kan förväntas förstå. I förekommande fall kan sådan information även lämnas muntligt. Artikeln är tvingande, kravet på skriftlighet för informationen är emellertid inte ovillkorligt. Föreskriften begränsas vidare till information om mottagandevillkoren. Även om den juridiska råd- givning som omnämns i första punktens andra stycke för svenskt vidkommande kan föra tankarna till ärendet om uppehållstillstånd måste här avses endast den juridiska rådgivning som gäller mottagande- villkoren – direktivet är ju uteslutande inriktat på mottagandet av asylsökande och reglerar således inte i något avseende hur pröv- ningen av en asylansökan skall ske i medlemsstaterna. Information om mottagandevillkoren till de asylsökande Några uttryckliga föreskrifter om information om mottagande- villkor till asylsökande finns varken i LMA eller i FMA. I LMA finns däremot en föreskrift om att asylsökande skall erbjudas en plats på en förläggning. 3 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av erbjudas en plats på en förläggning. En utlänning som inte önskar utnyttja en erbjuden plats skall ändå registreras vid en förläggning. har vidare i föreskrifter (SIVFS 1994:11) om mottagande av asylsökande m.fl.1 angett att de asylsökande i sam- band med registreringen vid en förläggning skall få information om rätten till logi vid förläggningen, dagersättning, bostadsersättning och särskilt bidrag samt ges tillfälle att ansöka om erforderliga bidrag. Av informationen skall framgå att dag- och bostadsersättningarna kan sättas ned helt eller delvis om utlänningen genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd eller om han utan giltigt skäl vägrar delta i den sysselsättning som anordnas för de asylsökande vid mottagningsenheterna samt om han ej medverkar i nödvändiga åtgärder för verkställighet av avvisningsbeslut. Utlänningen skall informeras om att han är skyldig att anmäla förändringar i de uppgifter han lämnat i ansökan om dag- och bostadsersättning samt att personal vid sorteringen av posten till de boende kan komma att notera eventuella inkomster eller andra medel som framgår av öppna försändelser. Av informationen skall dessutom framgå att utlänningen skall ersätta () för kost och logi vid förläggning om han har eller får egna inkomster eller tillgångar. Vidare föreskrivs att den asylsökande skall registreras vid den förläggning där han anvisas plats. Vill han inte utnyttja anvisad plats skall han registreras vid den förläggning som ligger närmast den ort han bor eller vid den förläggning som bäst kan tillgodose hans rättigheter och skyldigheter. 1 har under utredningens gång arbetat med att ta fram nya föreskrifter och allmänna råd om mottagandet av asylsökande. De nya föreskrifterna och de allmänna råden kommer att beslutas . Information om mottagandevillkoren till de asylsökande Den svenska författningsregleringen innehåller inga föreskrifter om att de sökande skall informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagandevillkor, inklusive hälso- och sjukvård. Några före- skrifter om huruvida formen för den information som lämnas skall vara skriftlig eller muntlig finns inte heller. I utlänningshandbok2 lämnas närmare anvisningar om information om mottagandevillkor, registrering vid förläggning samt information om hälso- och sjukvård. uppdateras löpande och skall, tillsammans med nämnda nya myndighetsföreskrifter och allmänna råd om mottagandet av asylsökande, ersätta Statens invandrarverks föreskrifter om mottagande av asylsökande m.fl. Handboksavsnitten om mottag- andet är ännu inte klara i alla delar och i det följande hänvisas därför såväl till handboken som till gällande föreskrifter och allmänna råd. I avsnitt 33:3 av utlänningshandboken sägs att inregistrering bör ske direkt i samband med att en utlänning söker asyl. I de fall enhet – p.g.a. gällande öppettider eller liknande skäl – formellt inte kan ta emot en asylansökan då den första gången aktualiseras vid verket bör som inregistreringsdatum likväl anges den dag då asylansökan och behovet av bistånd aktualiseras. Kan en annan mottagningsenhet inte bestämmas bör utlänningen som huvudregel under ett övergångsskede registreras vid den enhet där han först erbjudits plats. Registreringen får inte fördröjas på grund av att en lämplig förläggning kan vara svår att finna eftersom registreringen är en förutsättning för bistånd enligt lagen. Registreringen bör enligt handboken göras vid den mottagnings- enhet som är lämpligast med hänsyn till utlänningens rättigheter och skyldigheter enligt LMA. I normalfallet är det den enhet som 2 utgör en sammanställning av gällande lagar och för- ordningar samt egna styrdokument samt allmänt hållna rekom- mendationer och rutiner i anslutning därtill. Information om mottagandevillkoren till de asylsökande ligger närmast utlänningens bostad. Även andra lösningar är tänk- bara beroende på utlänningens kontakter med viss mottagningsenhet eller regelbundna besök i viss stad m.m. Regleringen i LMA innebär att i och med regist- reringen svarar för att utlänningarna får bistånd och ges syssel- sättning i enlighet med bestämmelserna i den lagen. Registreringen är även på annat sätt av central betydelse för ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen. Framför allt är den i praktiken en förutsättning för tillämpningen av förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande, förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar och förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Information om hälso- och sjukvård samt tandvård Av utlänningshandboken, avsnitt 33.11, framgår att de sökande skall informeras om landstingens åtaganden att lämna viss hälso- och sjukvård liksom tandvård enligt överenskommelsen mellan staten och i samband med att en ansökan om uppehållstillstånd behandlas. tillhandahåller både muntlig och skriftlig information om mottagandevillkoren till de asylsökande. Informationen inne- håller uppgifter om såväl rättigheter som skyldigheter för den asyl- sökande. Det tvåsidiga faktabladet Information till nyanlända asylsökande () används för att ge en första inblick i mottagningssystemet, se bilaga 4. Detta blad är översatt till sju språk: albanska, arabiska, engelska, franska, spanska och till en för Bosnien, och gemensam språkform. Den utförligare faktabroschyren Till dig som söker asyl i är en broschyr i A6 format på 17 sidor. Den är översatt till elva språk: albanska, arabiska, engelska, franska, nord- samt sydkurdiska, persiska, ryska, SOU 2003:89 Information om mottagandevillkoren till de asylsökande somali, spanska och till den för Bosnien, och gemensamma språkformen. Utredningen har besökt ett antal av transit- och mottagningsenheter för att få en bild bl.a. av hur informationen till de asylsökande lämnas. Det har därvid framkommit att nämnda informationsmaterial regelmässigt används men att det därutöver finns ytterligare, kompletterande material inom olika regioner. I stora drag sker i praktiken det inledande mottagandet på följande sätt. De allra flesta asylsökande söker asyl inne i landet. De vänder sig då till någon av olika enheter. Enligt egna rutiner bör alla asylsökande först tas emot vid någon av transitenheterna i , , , och . Om en asylsökande infinner sig vid en vanlig mottagningsenhet kan han visserligen få stanna där någon natt vid behov men han hänvisas regelmässigt till närmaste transit- enhet för att genomgå asylutredning och få all den information som är knuten till utredningen och till mottagandet. Transiten- heterna är öppna dygnet om och det finns alltid personal som kan hjälpa de asylsökande med behov av logi och en första grundläggande information om mottagandet. Under normal arbets- tid finns personal som är behöriga att handlägga en asylansökan på plats. När ansökan lämnas anordnas ett längre inledande möte. Under mötet avhandlas inte bara ansökan om asyl utan även ansökan samt beslut om dagersättning, erbjudande av logi och registrering vid förläggning. De asylsökande får alltså lämna uppgifter om inkomster, kontanter och andra personliga förhållanden av betyd- else för biståndet samt skriva under en ansökan om dagersättning och vid behov ansökan om särskilt bidrag. Ansökningarna skrivs för övrigt under på heder och samvete i enlighet med 8 § andra stycket FMA. De asylsökande tillfrågas alltid om hur de vill ordna sitt boende. De erbjuds regelmässigt en plats på en förläggning men informeras även om att de får bo hos släktingar och vänner och att de även kan få bostadsersättning om de så önskar. De ombeds dock oftast att stanna på transitenheten under de inledande dagarna vilket flertalet även gör. En tolk deltar alltid vid det inledande mötet. Transitenheterna har under vardagarna tolkar för de vanligast förekommande språken tillgängliga och tolkarna är då personligen närvarande vid mötet. Tolkning till och från mindre vanliga språk kan dock ske via telefon. Information om mottagandevillkoren till de asylsökande Den information som ges motsvarar i stort sett innehållet i faktabladet Information till nyanlända asylsökande som även lämnas till den asylsökande. Vid transitenheten i har man t.ex. en protokollsmall som regelmässigt följs och som innehåller kontrollfrågor för att säkerställa att den asylsökande fått all information och även förstått den. De asylsökande ges genom- gående tid och utrymme för att ställa frågor. Den allt över- skuggande frågan är frågan om huruvida de kan få stanna i landet men det ställs även frågor om hälso- och sjukvård, medicin, hälsoundersökning, skolgång och möjligheter till särskilda bidrag för skilda ändamål. De som anländer till saknar ofta vinterkläder och frågar om möjligheter till bidrag för detta vilket då ofta ges i form av särskilda bidrag. När det gäller hälso- och sjukvård hänvisar dock transitenheterna vanligtvis till nästa anhalt i mottagningssystemet, mottagnings- enheten, eftersom vistelsen på transitenheten endast är tänkt att pågå och i de flesta fall varar , se mer därom i avsnitt 8 och 9. Den asylsökande tillfrågas vidare om han eller hon har önskemål om någon särskild person som rättsligt biträde i asylprocessen eller om han eller hon nöjer sig med den person som annars utser. Ett kvitto upprättas med uppgifter om att en asylansökan har lämnats. Kvittot förses med ett fotografi av den asylsökande. Ett exemplar av kvittot lämnas till den asylsökande och ett behålls av . Fotografiet samt personuppgifter lämnas dess- utom vidare för framtagande av , se mer därom i avsnitt 5.3. När det står klart att den asylsökande inte skall avvisas omedel- bart med stöd av 8 kap. 8 § UtlL flyttas han över till en mottag- ningsenhet. Där lämnas en mer utförlig information under ett introduktionssamtal som anordnas inom en efter ankomsten. Den allmänna information som lämnas motsvarar till sina huvuddrag oftast innehållet i broschyren Till dig som söker asyl i . De asylsökande får dessutom ett exemplar av broschyren samt annat informationsmaterial om möjligheten att få uppehållstillstånd i . Utöver detta lämnas muntlig och skriftlig information om de lokala förhållandena vid mottagnings- enheten – om öppettider, besökstider, rutiner och om den syssel- sättning (benämnd organiserad verksamhet) som anordnas för de asylsökande och som de är skyldiga att delta i, men även om barnverksamhet, fritidsverksamhet och annat som anordnas vid Information om mottagandevillkoren till de asylsökande mottagningsenheterna.3 Dessutom lämnas information om för- hållandena i kommunen och man visar med hjälp av en karta var de asylsökande kan hitta kommersiell och social service inklusive vård- central, frivilligorganisationer och annat som kan vara av intresse för dem. gjorde en utvärdering av mottagningsverksamheten. Den genomfördes som en enkätunder- sökning där samtliga anställda vid verkets mottagningsenheter fick svara på 76 frågor om mottagandet, boendet, myndighetsutövningen, samarbetet med andra myndigheter m.m. Enkäten skickades ut i 1 010 exemplar. Någon fråga som direkt handlade om informationen till de asylsökande fanns inte med i enkäten. Det framgick dock att av de 487 som besvarade frågan ansåg att verkets bemötande av asylsökande var bra eller mycket bra. ansåg att mottagningsenheten hade ett dåligt bemötande av de asylsökande. Information om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagandevillkor, inklusive sjuk- och hälsovård lämnas i varierande omfattning. Dessa organisationer och grupper är framför allt verksamma inom ramen för asylprocessen och i ärendet om uppehållstillstånd och infor- mationen till de asylsökande begränsas ofta till dessa delar. Att organisationerna dessutom kan bistå i frågor om mottagandevillkor brukar dock även framgå av den muntliga informationen om än mera kortfattat. Vid transitenheten i fanns t.ex. informationen om organisationerna med som en särskild punkt i det protokoll som användes vid informationstillfället och som kryssades i sedan information lämnats. De organisationer som är verksamma inom flyktingområdet bistår de asylsökande med att ge råd och stöd i olika hänseenden och med att ordna sysselsättning.4 Några av dem 3Den organiserade verksamheten, ofta förkortad till OV, beskrivs i 4 § LMA som syssel- sättning genom vilken de asylsökande får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. 4Detta framgår av Röda Korsets broschyr Stöd till asylsökande, familjeåterförening, efterforskning och frivillig återvandring men har även framkommit i samtal med företrädare för bl.a. . Information om mottagandevillkoren till de asylsökande arbetar dessutom med familjeåterförening och med efterforskning av nära anhöriga, med information om situationen i de asyl- sökandes hemländer liksom med återvandringsfrågor. Enligt företrädare för såväl frivilligorganisationerna som för Migrations- verket tar enskilda asylsökande i ganska stor utsträckning själva kontakt med frivilligorganisationer. Enligt de företrädare för frivilligorganisationerna som utred- ningen haft kontakt med får förvisso de asylsökande en ganska allsidig information om mottagandevillkoren i genom . De framhåller dock vikten av att informationen bör lämnas återkommande. De asylsökande befinner sig, när de just anlänt till landet, i en situation präglad av stress och intrycken är många och informationsflödet är stort. Den allt överskuggande frågan är dessutom om de skall få stanna eller inte och annan information har svårt att nå fram. Därtill kommer ofta en allmän misstro gentemot myndighetspersoner. I många av de länder som de asylsökande kommer ifrån är myndighetspersoner uniformerade män och de kvinnor man över huvudtaget ser är ofta täckta med slöja. I är mottagningshandläggare civilklädda, de är ofta kvinnor och de iakttar både hjälpsamhetsprincip och serviceskyldighet enligt den svenska förvaltningslagen. De första mötena med mottagningssystemet blir såtillvida kulturmöten där den lämnade informationen endast utgör en (liten) del av det samlade intrycket. För att information om mottagandeförhållanden och om det svenska samhället inklusive hälso- och sjukvård samt hälsoundersökningar verkligen skall nå fram måste den därför enligt frivilligorganisationerna lämnas återkommande och med stor tydlighet. Utredningens förslag: En föreskrift införs om att Migrations- verket är skyldigt att informera asylsökande om bl.a. gällande förmåner. 4.4.1Motsvarar den svenska regleringen direktivets krav? I den svenska lagstiftningen finns, som framgått, inga föreskrifter om information till asylsökande. Sådana finns däremot på myndighets- nivå, i föreskrifter om mottagande av asylsökande Information om mottagandevillkoren till de asylsökande Dessa föreskrifter innehåller bestämmelser om rättigheter och skyldigheter som till stora delar motsvarar innehållet i direktivet. Dock saknas föreskrifter om information om hälso- och sjukvård, hälsoundersökning samt information om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem om gällande mottagandevillkor, inklusive sjuk- och hälsovård. I utlän- ningshandboken finns dock rutiner angivna för information om hälso- och sjukvård. Närmare rutiner saknas dock även här för information om hälsoundersökningen och om organisationer för bistånd, juridisk rådgivning m.m. 4.4.2Får asylsökande i praktiken den information som direktivet fordrar? personal ger de asylsökande den information som följer av verkets föreskrifter, allmänna råd samt av utlännings- handboken. I praktiken finns även rutiner och informationsblad som medför att information även lämnas om sådant som inte nämns där, dvs. hälsoundersökningar och organisationer för bistånd, juridisk rådgivning m.m. Det kan visserligen sägas att informationen om dessa organisationer förefaller vara kortfattad. Å andra sidan har dessa inte samma centrala betydelse för de asylsökande i mottagandet i som de har i många andra länder. Det svenska mottagandet av asylsökande bedrivs helt och hållet av staten. Även om det i 2 § LMA finns en bestämmelse som möjliggör att andra än Migrations- verket driver förläggningar så är detta mycket ovanligt. Den information som faktiskt lämnas får under dessa förhållanden anses vara tillräcklig för att för svenskt vidkommande tillgodose direktivets krav. Sammantaget kan utredningen konstatera att de asylsökande får den information som är föreskriven i föreskrifter, allmänna råd och i utlänningshandboken och att direktivets krav således uppfylls i den praktiska verksamheten. Information om mottagandevillkoren till de asylsökande Det saknas emellertid en tydlig reglering av skyldigheten att lämna information. Det kan erinras om vad som sagts inlednings- vis, nämligen att i flera avgöranden konstaterat att en medlemsstat måste genomföra ett direktiv på ett sätt som klart och säkert återger de rättsliga förhållanden som direktivet avser att åstadkomma. Även om tillgodoser direktivets krav i praktiken så anser utredningen därför att skyldigheten att lämna information bör författningsregleras. Utredningen föreslår att en ny bestämmelse införs i LMA. Den bör avse de utlänningar som omfattas av utredningens uppdrag och som avses i 1 § första stycket 1 LMA, dvs. De övriga utlänningar som avses i den bestämmelsen har antingen beviljats uppehållstillstånd och därmed haft rätt till information innan sådant tillstånd gavs (punkt 2) eller har endast möjlighet att erhålla vissa begränsade förmåner (punkt 3). Bestämmelsen kan ges följande lydelse. 3 b § skall informera utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 om fastställda förmåner och om vad de har att iaktta för att erhålla förmånerna. Informationen skall ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som de som skall ta emot informationen kan förväntas förstå. I förekommande fall kan information även lämnas muntligen. En närmare reglering av informationen till de asylsökande bör ske i en ny paragraf i FMA. 2 a § Den information som avses i 3 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall lämnas och inte senare än efter det att ansökan om uppehållstillstånd har gjorts. skall vidare se till att sådana sökande som avses i första stycket informeras om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem i fråga om gällande mottagande- villkor, inklusive hälso- och sjukvård. 5Dokument som styrker den asylsökandes ställning som asylsökande I artikel 6.1-4 i direktivet föreskrivs en skyldighet för medlems- staterna att förse de asylsökande med dokument som styrker deras rättsliga ställning som asylsökande eller intygar att de får stanna i landet . Artikel 6.1-4 har följande lydelse: Medlemsstaterna skall se till att den sökande efter det att ansökan lämnats in till den behöriga myndigheten förses med ett dokument utfärdat i hans eller hennes namn som styrker hans eller hennes rättsliga ställning som asylsökande eller intygar att han eller hon får stanna på medlemsstatens territorium så länge ansökan inte har avgjorts eller håller på att prövas. Om innehavaren inte har rätt att röra sig fritt inom hela eller delar av medlemsstatens territorium, skall dokumentet även styrka detta. 2.Medlemsstaterna får avstå från att tillämpa denna artikel om den asylsökande hålls i förvar samt vid prövning av en asylansökan som lämnats in vid gränsen eller i samband med ett förfarande för att fastställa den sökandes rätt att lagligen resa in på en medlemsstats territorium. I särskilda fall får medlemsstaterna under prövningen av en asylansökan förse sökande med andra intyg som är likvärdiga med det dokument som avses i punkt 1. 3.Det dokument som avses i punkt 1 behöver inte styrka den asyl- sökandes identitet. 4.Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att förse de asylsökande med det dokument som avses i punkt 1 och som skall vara giltigt som dessa har tillstånd att uppehålla sig på den berörda medlemsstatens territorium eller vid dess gräns. Dokument som styrker den asylsökandes ställning som asylsökande Det finns inga bestämmelser i lag eller förordning om dokument som styrker de asylsökandes rättsliga ställning som asylsökande eller som intygar att de får stanna i landet. Bestämmelser om handlingar som utfärdas för bl.a. asylsökande finns emellertid i föreskrifter (SIVFS 1994:25) om . Dessa föreskrifter har inte uppdaterats och är något förlegade – korten kallas sedan bytte namn till inte längre utan – och avser enligt uppgift att publicera nya regler om korten i utlänningshandboken. Föreskrifterna är de enda bestämmelser som finns på området. Enligt 1 och 2 §§ i föreskrifterna utgör kortet en personlig fotohandling som skall ges till de asylsökande för att underlätta identifieringen av dem. Av handlingen skall framgå det dossiernummer och de personuppgifter som personen på fotot finns registrerad under. är tillfälliga och när giltighetstiden har gått ut eller när personuppgifter ändras skall ett nytt kort utfärdas (5 §). Utlänningen skall vidare anmanas att återlämna kortet i samband med verkställighet av av- eller utvisning eller när utlänningen frivilligt lämnar landet och när uppehållstillstånd ges och utlänningen folkbokförs, såvida inte utlänningen fortfarande vistas på en förläggning eller är berättigad till bistånd enligt LMA, liksom när kortet av andra skäl inte längre behövs eller skall ändras (6 §).