sou · GRB388d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Internationell statistik visar entydigt att vi tappat rejält i samlat väl- stånd jämfört med nästan alla utvecklade länder. Orsakerna till detta är många, men det måste vara en viktig uppgift att i alla sammanhang bevaka att politik inte bara tillåts handla om hur en given kaka ska fördelas utan hellre om hur kakan kan växa. Detta så vi har mer att fördela både genom enskilda beslut och i det politiska Reservationer och särskilda yttranden Mot denna bakgrund måste det också löna sig för en kommun att medverka till att den beskattningsbara lönesumman i den egna kommunen ökar. Detta bidrar till att vi inte vill ta ut någon utjämningsavgift över garantinivån (även om huvudargu- mentet framgår ovan) utan där ger en skattekraftsökning (jämfört med genomsnittskommunen/-) fullt utslag i ökad in- komst. Att en inkomstutjämningsavgift, om den i strid med vår värdering ändå ska tas ut, bör beräknas på faktisk inkomst/utdebi- tering innebär också att kommuner och landsting har ett incita- ment att hålla nere skattesatsen, och därmed skattetrycket, vilket också bidrar till ökad privat ekonomisk aktivitet och därmed tillväxt i ekonomin. Vad gäller incitamenten till ökad tillväxt för alla kommuner under garantinivån är det mer problematiskt. Vid en höjning av den relativa skattekraften erhålls bara en inkomstökning på av de totalt ökade skatteinkomsterna (utöver höj- ningarna i kommuner i allmänhet). Detta genom att det bortfallan- de inkomstutjämningsbidraget uppgår till av skillnaden mellan egen skattekraft och garantinivån (). En sänk- ning av den nu föreslagna kompensationsgraden på skulle självfallet ge större utslag och därmed utgöra ett större incitament till höjd egen skattekraft jämfört med andra kommuner. Med de mycket stora skillnader i skattekraft som finns mellan kommunerna riskerar vi märkbara svårigheter för kommunerna med låg skattekraft att kunna finansiera alla sina uppgifter, varav huvuddelen är nationellt reglerade till standard och omfång. Lägst ligger av medelskattekraften och här utgör således utjämningsbidraget (120-76=44) x 0,95. Likafullt behöver i den kontinuerliga översynen av systemet prövas om kompensationsgraden kan sänkas för att därigenom öka incitamentet för höjd skattekraft i för- hållande till andra kommuner. Även i kostnadsutjämningssystemet finns risker för att incita- menten för tillväxt, och därmed högre befolkningsökning eller minskad befolkningsminskning, inte är tillräckligt stora. De sam- manlagda effekterna i olika delar av kostnadsutjämningssystemet (befolkningsförändringar, äldreomsorg, grundskola mm) riskerar att i vissa lägen ge inget, eller t.o.m. negativt, kommunaleko- nomiskt incitament att häva en fortlöpande befolkningsminskning. Till den sammantagna bilden i dessa fall hör dock också problemen med den historiska pensionsskuldens relativt ökade tyngd vid Reservationer och särskilda yttranden minskad befolkning och i vissa fall påtagliga ekonomiska problem för det kommunala bostadsbolaget. Mot bakgrund av de redovisade resonemangen måste detta med incitamenten till ökad skattekraft och tillväxt särskilt bevakas i den föreslagna fortlöpande granskningen och översynen av systemet. Vaksamhet så att inte kostnadsutjämningen blir själv- uppfyllande Det finns rent allmänt anledning att ställa upp på att ett system för kostnadsutjämning behövs i ett läge som det svenska, där kom- muner och landsting med mycket skiftande inkomstskattebaser ska ansvara för finansieringen av nationellt fundamentala funktioner som exempelvis och gymnasieskolan. Att t.ex. kom- muner med riktigt låg skattekraft skulle ha 7-årig skolgång medan andra hade 12-årig är helt otänkbart. En för oss moderater spän- nande lösning, nationell finansiering och enskilt beslutsfattande, framgår nedan. Med nuvarande uppgiftsfördelning mellan stat och kommun behövs dock både kostnadsutjämning och att de med låg skattekraft lyfts rejält. Att vi således bejakar att vi måste arbeta med ett antal kostnadsutjämningsfaktorer innebär dock inte att vi inte måste erkänna att det finns problem och fallgropar. Förutom de generella problemen att hitta rimliga och logiska för- klaringsfaktorer, som inte ska vara påverkbara av kom- munerna, vill vi peka på riskerna att systemet blir i viss utsträck- ning självuppfyllande. Det finns en klar risk att grupper eller typer av kommuner och landsting, som av olika skäl har extra ont om pengar jämfört med övriga, tvingas att hålla igen på utgifterna på vissa områden – med därav följande lägre service-, kvalitets- och/eller subventionsnivå jämfört med normalkommunen – helt enkelt för att man inte har mer pengar. Körningar av systemet kan då riskera att ge intrycket att denna typ av kommuner inte har så stora behov på dessa områden och kostnadsutjämningsfaktorn jus- teras då till denna grupps nackdel. Med sålunda minskade resurser tvingas denna typ av kommuner till än större serviceförändringar och så riskerar spiralen att skruva vidare. Det finns således alla anledning att i det fortlöpande arbetet granska att systemet inte utvecklas på detta sätt. I betänkandets avsnitt 7.2 indikeras, för att nämna ett exempel, att kategorin förortskommuner i vissa fall tvingats till en förhållandevis låg servicenivå i förhållande till Reservationer och särskilda yttranden Denna kategori kommuner har också klämts extra hårt vid flera av förändringarna av utjämningssystemen . Visionen om samhället med allas rätt att välja – och (de nationella) pengarna följer med Vi moderater har en vision om att den enskilda människans val- frihet och makt över sin vardag ska kunna stärkas tydligt. Detta genom att den enskilde genom nationella pengsystem (skola/för- skola, delar av äldreomsorgen) och allmänna obligatoriska hälso- försäkringar (sjukvården, delar av äldreomsorgen) får styra finan- sieringen till den verksamhet som man vill nyttja. I ett sådant system, med egenmakt som inte behöver bry sig om kommun- eller landstingsgränser och som inte ska vara beroende av lokal politisk välvilja, lyfts hela finansieringen av skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen av från kommunerna. Kvar för kommunerna att finansiera blir då den lokala infrastrukturen och myndighetsfunk- tionerna (räddningstjänst, miljöskydd, gator/vägar, parker, idrott, kultur m.m.). Kommunalskatterna ska då radikalt sänkas och be- skattningsutrymmet föras över till staten. På samma sätt vill vi lyfta ut sjukvårdens finansiering ur landstingen. I ett sådant läge, med nationell finansiering av de stora välfärdssystemen, blir behovet av skatteutjämning ytterst begränsat. Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () Jag anser att dagens system för utjämning mellan kommuner och landsting i huvudsak är bra. Genom avdrag och tillägg i både inkomst- och kostnadsutjämningen skapas i hög grad likartade ekonomiska förutsättningar för landets kommuner och landsting att genomföra lagstadgad och nödvändig samhällsservice, främst inom de ekonomiskt tunga områdena skola, vård och omsorg. Eftersom denna utjämning är inomkommunalt finansierad och inte tar hänsyn till t.ex. skattesatser eller olika ambitionsnivåer, så är det samhällsekonomiskt stabilt också på lång sikt. Genom det generella statsbidraget som utgår med samma summa per invånare till alla kommuner respektive landsting, regleras ekonomiska förhållanden mellan stat och kommunsektor. Det ger också möjlighet till generella ambitionshöjningar inom kommun- sektorn genom statliga beslut. Det är emellertid ett stort problem för kommuner och landsting att det generella statsbidraget inte har höjts i takt med kost- nadsutvecklingen och de ambitionshöjningar som statsmakten på andra sätt ålagt kommunsektorn. Dessutom har ett påtagligt ökat inslag av riktade statsbidrag haft en snedvridande effekt på utjäm- ningen. Det ökade inslaget av riktade statsbidrag har dessutom drivit upp den generella kostnadsnivån i kommunsektorn och där- med tvingat fram ökade besparingar inom den kommunala verk- samheten. Det är därför utmärkt att kommittén nu föreslår att ett flertal mer eller mindre riktade bidrag läggs in det generella stats- bidraget. Kommittén föreslår att inkomstutjämningen och det generella statsbidraget slås ihop så att de flesta kommuner och landsting erhåller ett statsbidrag som i princip ska vara av skattekraften. Därigenom kan den kritik som finns mot den nu- varande inkomstutjämningen mildras, trots att utjämningen blir Reservationer och särskilda yttranden praktiskt taget lika långtgående och ger nära samma resultat för de enskilda kommuner och landstingen som med dagens system. Jag står därför bakom förslaget. Jag har emellertid också en del betänkligheter kring förslaget: 1.Några kommuner och landsting kommer även vid en garanti- nivå på av medelskatteskraften i riket får betala en avgift till staten. Den principiella kritiken mot att kommuner får betala avgift till staten för att deras invånare har en hög skattekraft kommer därför att kvarstå. Jag delar inte kritiken, men jag ser risken att den negativa debatt som förekommit mot dagens inkomstutjämning kan bestå. 2.Om kommunsektorn verkligen ska garanteras av medelskattekraften i alla landets kommuner så kommer det inte vara samhällsekonomiskt hållbart. Det beror på att lönerna normalt ökar snabbare än landets ekonomi som helhet. Den kommunala skattekraften baseras på lönerna och kommer därför öka snabbare än landets tillväxt. För att upprätthålla en garantinivå på kommer därför staten tvingas minska på olika statliga åtaganden. I längden leder det till en ohållbar situation. Systemet kan då inte finansieras fullt ut. 3.Kommittén föreslår en regleringspost som är antingen ett tillägg eller avdrag från garantinivån (som föreslås vara 120 pro- cent av kommunernas samlade medelskattekraft). Det innebär att det egentligen inte är någon garanterad nivå. Det finns också en uppenbar risk att regleringsposten blir lägre , alternativt blir ett större avdrag från garantinivån , för att statsfinanserna ska kunna bibehållas i ett gott skick. Den debatt som detta torde orsaka lär knappast öka förtroende för eller stabiliteten i utjämningen. 4.För kommuner med hög egen skattekraft föreslår kommittén en lägre grad av utjämning än vad som är fallet i dagens system. Något godtagbart motiv för detta, annat än att undvika mer komplicerade system för att undvika den s.k. pomperipossa- effekten, har jag inte funnit. Dagens system är något mer komplicerat i detta avseende, men är också mer rättvist. Reservationer och särskilda yttranden Kommittén föreslår i princip att kostnadsutjämningen består och att denna uppdateras och förbättras i ett antal avseenden. Kom- mittén föreslår också att några faktorer utgår och att några hänförs till ett nytt strukturbidrag. Jag står bakom förslagen, men har trots detta några betänkligheter: 1.Kollektivtrafikens kostnader utjämnas, vilket i sig är bra med hänsyn till de stora strukturella kostnader som främst stor- stadskommunerna/landstingen har för kollektivtrafiken. Men ordnas samma typ av trafikförsörjning i högre grad genom icke skattefinansierat bilresande i andra delar i landet. Det är därför tveksamt om utjämningen av kollektivtrafikens kostnader ska vara inomkommunalt finansierad. 2.Landsting med stor och ihållande befolkningsminskning erhåller en viss kompensation för ökade kostnader genom ett statsbidrag. Kommuner får en motsvarande kompensation i den inomkommunalt finansierade kostnadsutjämningen. Jag anser att landstingen i princip bör behandlas på samma sätt som kommunerna i detta avseende. Kommitténs analyser har emellertid visat att det sakliga motivet är svagt för en kom- pensation till landstingen för befolkningsminskning. Därför har man valt att inte förslå en sådan utjämning, i syfte att undvika att komplicera systemet. Jag anser emellertid att detta närmare bör prövas i den fortsatta processen. Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () föreslår nu förändringar i inkomstutjäm- ningen. I valet mellan och statlig inkomstutjämning har i tidigare utredningar förordat en statlig inkomstutjämning. Skälen för detta har varit att systemet bör var överblickbart och förståeligt. Det har också ansetts stötande att skatt tas ut i en kommun för att i princip tillfalla en annan kommun, vilket ansett strider mot principen om att en kommun enbart får ta ut skatt för egna verksamheter och därmed inskränker den kommunala självstyrelsen. Det nu före- slagna systemet är pedagogiskt mycket lättare att förstå än nu- varande inkomstutjämning. Införandet av en regleringspost i syste- met tydliggör också statens ansvar för kommunernas ekonomiska situation. uppfattning är att staten inte tagit tillräckligt ansvar för kommunernas ekonomiska situation. har 12 kommuner en högre skattekraft än av medelskattekraften. Det är rimligt att dessa kommuner för den överskjutande delen inte deltar med samma andel i inkomstutjäm- ningen. Detta har jag utvecklat närmare i en reservation. Den föreslagna nivån på den garanterade skattekraften 120 pro- cent av medelskattekraften för kommuner och landsting möjliggörs genom att flera riktade statsbidrag föreslås bli generella. Av dessa bidrag har tidigare förordat förekomsten av en åldersrelaterad del. Jag menar att den nu föreslagna garantinivån är så värdefull att den uppväger nackdelen av att det åldersrelaterade bidraget blir generellt. Bl.a. den ändrade gruppindelningen i kost- nadsutjämningen för äldreomsorgen förbättrar också utjämningen till följd av skillnader i åldersstruktur. I utredningsarbetet har vi på olika sätt mött synpunkter på utjämningssystemet och också fått förslag på förändringar. Nedan har jag tagit upp några synpunkter som enligt min mening bör prövas i fortsatt utredningsarbete eller på annat sätt. Flera av dessa frågor ryms inte inom kommitténs direktiv. I andra fall har inte tiden räckt till för en allsidig genomlysning. Reservationer och särskilda yttranden Individ och familjeomsorg (avsnitt 4.6) Här ansåg Expertgruppen för förenklad utjämning SOU 2000:120, att individ- och familjeomsorgsmodellen är mycket problematisk. Modellen är verksamhetsanknuten och har en kopp- ling till redovisade kostnader. Den är också en av de modeller som omfördelar mest pengar. Gruppen ansåg att det fanns ett behov av att utveckla denna modell ytterligare. föreslår här vissa förändringar efter att ha prövat olika modeller. Jag anser inte att man med de förslagna för- ändringarna nått den träffsäkerhet som man kan begära. Modellen bör därför bli föremål för fortsatt utvecklingsarbete. Hälso- och sjukvård (avsnitt 4.13) Beräkningen av genomsnittlig vårdkostnad bygger i allt väsentligt på kostnadsdata från . Jag anser det önskvärt att underlaget kan förbättras genom att det kompletteras med kost- nadsdata också från andra delar av landet. Incitament för att kommunerna skall vidta åtgärder för att för- bättra sin situation Kritiker menar att med nuvarande långtgående utjämning av in- komsterna saknas incitament för kommunerna att förbättra sin situation. I de fall förbättringsåtgärderna kostar pengar så är kritiken riktig. I normalfallet när man gör en investering räknar man med att få en viss avkastning av investeringen. Med den utjämningsgrad som finns i inkomstutjämningen får huvuddelen av kommunerna endast behålla av intäkts- ökningen från en åtgärd som ökar skatteunderlaget. Resterande hamnar i utjämningssystemet. Jag anser att om man utgår från utjämningens syfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva sina verksamheter så är det inte möjligt att sänka utjämningsgraden så mycket att kostnader för åtgärder att höja skattekraften i en kommun kan räknas hem på så sätt att ökade egna skatteintäkter får behållas. Däremot är problemet rele- vant och åtgärder bör vidtas utanför utjämningssystemet. Reservationer och särskilda yttranden genom någon form av bidrag eller genom någon avdragskonstruk- tion. Kommuner med stort fritidsboende eller säsongsboende Kommittén har tillskrivits om kostnader för fritidsboende som belastar kommunen utan att dessa kommuner får någon kom- pensation för detta. Jag anser inte att detta kan lösas i utjämningen. Däremot har i andra sammanhang framfört förslag om att avskaffa fastighetsskatten och delvis växla över den till en kommu- nal avgift. Den kommunala avgiften skulle bidra till att täcka kost- nader för fastighetsanknuten service som räddningstjänst, gator, vägar, parkering samt fysisk och teknisk planering och bostads- förbättring. Ett motiv för en fastighetsavgift är det incitament kommunerna kunde få för en utveckling av infrastruk- turen, ett offensivt bostadsbyggande och en bra näringspolitik. Om även företagssektorns lokaler och industrier utgjorde en del av avgiftsunderlaget i kommunerna, blir effekten ett långt större incitament än att verka för det lokala näringslivet och för nya arbetstillfällen. En ytterligare aspekt är att kommunerna genom en avgift finge intäkter från fritidsbebyggelse som i vissa kommuner är omfattande, men som inte genererar några kommu- nala intäkter i dagens system. Subsidiaritetsprincipens makt- och uppgiftsfördelning mellan olika nivåer i samhället motiverar dessutom en ekonomiskt stabi- lare grund för kommunernas uppgifter och för den kommunala självstyrelsen. Bättre långsiktiga tillväxtförutsättningar och en högre grad av självfinansiering genom en bredare avgiftsbas vore ett led i en ekonomisk stabil bas för den kommunala självstyrelsen. skulle den som betalar avgiften se ett direkt samband mellan avgift och nytta. Införandet av en fastighetsavgift skulle beröra del- modeller i kostnadsutjämningen. Synpunkter på faktorer i utjämningssystemet har bl.a. lämnats från kommun. Dessa synpunkter går bl.a. ut på att faktorn andelen barn är ett relevant begrepp för beräkning av standard- Reservationer och särskilda yttranden kostnad för barnomsorgen. Däremot anses faktorn skattekraft vara en variabel som inte mer än marginellt påverkar efterfrågan i barn- omsorg. De reformer som genomförts innebär att de ekonomiska incitamenten att inte välja kommunalt finan- sierad barnomsorg har reducerats kraftigt. Jag delar den uppfattningen. Allt talar för att en kostnads- uppföljning kommer att bekräfta påståendet. Det är därför viktigt att den uppföljning som utjämningskommittén före- slagit kommer tillstånd. Vill staten utveckla kollektivtrafiken, vilket enligt min mening behövs, vore riktade statsbidrag en lämplig åtgärd. Genom riktade statsbidrag skulle man också kunna nå rättvisa mellan olika län och kommuner. Införs ett särskilt statsbidrag till kollektivtrafiken bör inte kollektivtrafiken ingå i utjämningssystemet. Det är svårt att i de olika delmodellerna nå total rättvisa. kan skillnaderna mellan olika år bli betydande. Särskilt känsliga tycks små kommuner vara. Regeringen bör vara observant på detta. Möjlighet finns att modifiera genom strukturbidraget. Reservationer och särskilda yttranden av sakkunnige och sakkunnige Vi delar kommitténs uppfattning att det behövs en långtgående inkomst- och kostnadsutjämning för att alla kommuner och lands- ting skall kunna erbjuda sina invånare en någorlunda likvärdig service. En aldrig så långtgående utjämning löser dock inte proble- met med ett underfinansierat kommunalt välfärdsuppdrag. Härför krävs andra åtgärder. För att ett utjämningssystem skall uppfattas som legitimt och ha förutsättningar att överleva krävs att samtliga kommuner och landsting, oavsett problem, behandlas rättvist. Någon konsen- sus om vilka faktorer som skall beaktas för att nå likvärdiga villkor kommer att vara svår att uppnå, särskilt med tanke på att eventuella förbättringar för någon leder till att någon annan får det sämre. Till syvende och sist handlar det om politiska värderingar om vad som kan anses som rätt och rättvist. Vi har därför valt att lyfta fram ett antal frågeställningar i anledning av kommitténs förslag som vi anser förtjänar fördjupade politiska överväganden. Förslaget om en statligt finansierad inkomstutjämning, som för flertalet kommuner och landsting resulterar i ett statligt bidrag som svarar mot mellanskillnaden mellan ett garanterat skatteunderlag och det egna skatteunderlaget, överensstämmer med den önskan som många kommuner och landsting gett uttryck för. De främsta fördelarna med förslaget är att statsbidragen är tänkta att värde- säkras samt att det minskar den rundgång av bidrag och avgifter som kännetecknar dagens system. Med en garantinivå på 120 pro- cent av medelskattekraften blir det bara ett landsting och ett fåtal kommuner som får betala till systemet. Men det finns också ett antal svårlösta problem förknippade med förslaget, varav garantinivån, omvandlingen av de specialdestine- rade statsbidragen till generella bidrag och i viss utsträckning nega- tiva effekter av tillväxt tillhör de mest centrala. Reservationer och särskilda yttranden En garantinivå utan garanti Enligt förslaget är det tänkt att kommuner och landsting ska garan- teras en skattekraft som uppgår till av medelskatte- kraften. Om statens bidrag till kommunsektorn tillåts att växa i takt med löne- och sysselsättningsutvecklingen i riket och kommer således att värdesäkras genom en årlig uppräkning, något som länge efterlyst. Men enligt förslaget skall staten också ha möjlighet att justera statsbidragen med hjälp av en regleringspost; antingen positiv eller negativ. Storleken på denna regleringspost blir i stor utsträckning avhängig statens finanser. Har staten inte råd att värdesäkra bi- dragen kommer regleringsposten att minska. erfarenheter är att staten har haft svårt att hitta finansiellt utrymme för en värdesäkring, undantagna. Kommitténs förslag innebär att primärkommunerna kommer att drabbas av en negativ regleringspost på per in- vånare redan när det nya systemet införs. I praktiken blir det så- ledes inte tal om att garantera kommunerna en beskattningsbar inkomst per invånare som svarar mot av medelskatte- kraften. Den verkliga garantinivån kommer snarare att hamna i intervallet 116,5 . För landstingen beräknas regleringsposten däremot bli positiv, per invånare, vilket främst beror på att det särskilda statsbidrag för läkemedelsförmånen som tillförs systemet överstiger det som behövs för att garantera landstingen 120 pro- cent. Den reella garantinivån för landstingen kommer således att uppgå till när systemet införs. Vi anser att det är tveksamt att initialt tala om en garantinivå på när det i praktiken handlar om för kom- munerna, såvida inte staten är beredd att skjuta till mer pengar till systemet. Med en garantinivå på och en lika stor reglerings- post för kommuner respektive landsting när systemet införs skulle följande fördelar enligt vår mening kunna uppnås; 1.Kommuner och landsting garanteras den nivå som systemet faktiskt utlovar. 2.Regleringsposten för kommuner och landsting blir lika stor. 3.Det frigörs ett större ekonomiskt utrymme för landstingen (mellanskillnaden ) som kan läggas vid Reservationer och särskilda yttranden sidan om systemet framgent och underlätta hanteringen av problematiken kring läkemedelskostnadernas utveckling. Statsbidraget för läkemedelsförmånen har en speciell karaktär och har sin grund i att läkemedelskostnaderna ökat betydligt mer än andra kostnader , en utveckling som också förväntas framgent. följde bidraget i princip kostnadsutvecklingen. 2004 gäller ett särskilt avtal mellan staten och , där statsbidragsnivån till skillnad från tidigare är bestämd på förhand. Enligt överens- kommelserna om läkemedelsförmånen är kostnadsansvaret delat mellan staten och landstingen. En ny överenskommelse om läkemedelsbidraget för tiden skall enligt gällande avtal träffas . Utan en ny överenskommelse, eller åtminstone tydliga signaler om en sådan, blir det svårt för landstingen att acceptera att statsbidraget för läkemedelsförmånen omformas till ett generellt statsbidrag. Asymmetrisk kompensationsgrad med negativa effekter av tillväxt