sou · GRB3128 · 2004-01-01 00:00:00 — En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet. Utredningen skall omfatta frågan om finansieringslagen bör ändras mot bakgrund av 1997 och energipolitiska riksdags- beslut och i övrigt ändrade omständigheter sedan lagens tillkomst. Särskild vikt bör läggas vid frågorna om hur säkerheterna enligt lagen skall vara utformade samt grunderna för avgiftsberäkning- arna. Utredaren skall även utreda förutsättningarna för en förläng- ning av avgiftsperioderna, den långsiktiga bedömningen av fondbe- hållningen, finansieringen av myndigheternas tillsynskostnader när antalet avställda reaktorer ökar samt frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer. Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledas av utred- arens överväganden. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. skall innehavaren av en kärnkraftsreaktor , så länge reaktorn är i drift, betala en avgift samt ställa säkerheter till staten för att säkerställa att medel finns tillgängliga för att betala kostnader för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och visst radioaktivt avfall, avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar samt forskning på kärnavfallsområdet. Avgiftsmedlen fonderas i Kärnavfallsfonden och förvaltas av Kärn- avfallsfondens styrelse. Av finansieringslagen framgår att medlen skall placeras på konto i eller, fr.o.m. , i obligationer på den svenska statspappersmarknaden. Avgift- er och säkerheter för kommande kalenderår fastställs av regeringen. Avgiften beräknas producerad el och bestäms individuellt för varje verk med ledning av de kostnads- beräkningar som reaktorinnehavarna enligt lagen skall låta upprätta. Beräkningarna skall innehålla kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits (intjänandetiden) samt - om drifttiden överstigit - kostnaden för tillkommande åt- gärder därutöver. Den 25-åriga s.k. intjänandetiden, som enligt lagen utgör grunden för kostnadsberäkningarna, innebär att medel skall finnas tillgängliga för att kunna riva anläggningarna och ta hand om och slutförvara det använda kärn- bränslet och kärnavfallet. Medel som blir över skall betalas tillbaka till reaktorinnehavaren. Utöver den årliga avgiften skall reaktorinnehavarna ställa fullgoda säkerheter till staten för belopp avseende kostnader för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall samt rivning av kärnkraftverken m.m., som inte täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Dessa säkerheter prövas av regeringen . På uppdrag av reaktorinnehavarna upprättar svensk Kärnbränsle- hantering AB (SKB) en kostnadsberäkning som skall inne- hålla följande belopp: ett avgiftsunderlagsbelopp, som ligger till grund för beräkning- en av avgiften, ett grundbelopp, som ligger till grund för beräkningen av de säkerheter som skall täcka den fondbrist som uppstår om en kärnkraftsreaktor skulle tvingas stänga före reaktorns intjän- andetid , och ett tilläggsbelopp, som ligger till grund för beräkningen av de säkerheter som skall täcka kostnaderna för sådana åtgärder som kan tillkomma på grund av oplanerade händelser. SKB lämnar in sina kostnadsberäkningar till (), som granskar och komplett- erar kostnadsberäkningarna och till regeringen lämnar ett förslag till avgifter och säkerhetsbelopp för nästkommande kalenderår. SKI: s förslag remissbehandlas. Reger- ingen beslutar sedan - normalt vid det sista beslutstillfället i dec- ember - om avgifter och säkerheter för nästkommande kalenderår. Senast en större förändring i finansieringslagen trädde i kraft var då bl.a. kravet på säkerheter infördes. Vid tillämpningen av lagen pekade på oklarheter i hur begreppet fullgoda säkerheter skulle tolkas med avseende på tidsperspektivet. Regeringen uppdrog därför 1997 åt att utar- beta förslag till hur säkerheterna för grundbeloppet och tilläggs- beloppet enligt finansieringslagen bör utformas för att med fullgod uthållighet kunna trygga finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., särskilt med inriktning på de säkerheter som skall ställas för finansiering av kostnader som tilläggsbeloppet avser täcka. skulle även utarbeta förslag till såd- ana rapporteringsrutiner som kan behövas för att staten skall kunna följa de faktorer som påverkar säkerheternas värde och lämna för- slag till sådana författningsändringar som kan föranledas av förslag- en. lämnade ett förslag som innebar att reaktorinnehavarna ställer säkerheter för grundbeloppet i form av borgen. Beträffande säkerheterna för tilläggsbeloppet rekommend- erades en förstärkning. Ett förslag var en modell med solidariskt borgensansvar mellan kraftbolagen, i avvaktan på att säkerhet i fast egendom blir möjlig. Att kräva säkerhet i fast egendom bedömdes inte som möjligt . Vid remiss- behandlingen framförde kraftbolagen stark kritik mot förslaget. har fortsatt sitt arbete med en översyn av säkerheterna och har gjort inledande undersökningar för att se om det finns möjlighet att via försäkringsmarknaden få till stånd ett bättre system för säkerheter för tilläggsbeloppet. Frågan om hur säkerheterna enligt finansieringslagen skall vara utformade bör inte ses fristående från avgiftsfrågan, eftersom av- gifternas storlek kan komma att påverkas av säkerheternas utform- ning och omvänt. I den mån det skulle bli nödvändigt att närmare ange hur säkerheterna skall utformas, t.ex. som pant i fast egen- dom, krävs en ändring i 2 a § finansieringslagen. Diskonterat eller odiskonterat tilläggsbelopp SKI har redovisat både odiskonterat och diskonterat till- äggsbelopp (kalkylränta) i sitt underlag till regeringen, som alltid valt det diskonterade beloppet. I underlaget till regeringsbeslut förordade dock SKI det odiskonterade beloppet med motiveringen att detta ger större utrymme för olika utformningar av säkerheterna. har exempelvis pekat på att en försäkringslösning bör knytas till givna säkerhets- belopp. I samband med översynen av utformningen av säkerheterna bör klargöras olika delar av de angivna tilläggs- beloppen behöver finnas tillgängliga och vad dessa belopp motsva- rar . har kärnkraftsföretagen väckt frågan om man inte vid beräkningen av avgifterna borde ta större hänsyn till reaktor- innehavarnas egen planering för i vilken takt som reaktorerna skall ställas av och rivas. Därigenom skulle avgiften kunna bestämmas med utgångspunkt i att full täckning i fonden för rivning av kärn- kraftverken och omhändertagandet av avfallet inte skulle behöva uppnås förrän än vad SKI utgår från i sina beräkningar . I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02: NU17, rskr. 2001/02:317) aviserade regeringen en inbjudan till industrin till överläggningar i syfte att nå en överenskommelse om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta omställningen av energisystemet. Överenskommelsen bör skapa gynnsamma förutsättningar för en företagsekonomiskt försvarbar fortsatt drift och successiv stäng- ning av kärnkraften, som annan miljövänlig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. En förhandlare för att för- bereda en sådan överenskommelse med industrin har tillsatts. SKI samt för kärnavfallsfrågor har också pekat på att risken för kraftiga svängningar i avgifterna ökar ju närmare intjän- andetidens utgång en reaktor befinner sig. Det finns därför anled- ning att se över grunden för avgiftsberäkningarna, särskilt med avseende på de reaktorer som har uppnått eller kommer att nå utgången av den 25-åriga intjänandetiden. gör beräkningar av den upp- skattade behållningen för år . Upp- skattningen är grundad dels på uppgifter från SKI om beräknade framtida kostnader och beräknade framtida avgiftsintäkter, dels på styrelsens egen bedömning av den framtida reala avkastningen på fondkapitalet. Uppskattningen har stor betydelse för styrelsens överväganden om hur fondens medel bör placeras. Frågan om den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen bör därför belysas i utredningsarbetet. Kärnavfallsfonden och myndigheternas tillsynskostnader SKI och () fick i regleringsbreven för i uppdrag att redovisa lösningar till hur myndigheternas förändrade kostnader för tillsyn av bl.a. nedlagda reaktorer skall finansieras. Regeringen uppdrog åt Statskontoret att, med utgångspunkt i myndigheternas redovisning, utreda och före- slå hur myndigheternas kostnader för tillsyn av nedlagda kärnkraft- sreaktorer, kärnavfallsforskning och beredskap skall finansieras . Statskontoret föreslog principer för finansiering av myndighets- kostnader samt pekade på vissa oklarheter kring vilka av myndig- heternas kostnader som skall finansieras via Kärnavfallsfonden res- pektive enligt de förordningar som reglerar tillsynsavgifterna till SKI och SSI (SFS 1991:739 och 1976:247). I takt med att fler reak- torer når intjänandetidens utgång och tidpunkten för avställning närmar sig, kommer den del av myndigheternas kostnad som är oberoende av antalet reaktorer i drift att fördelas över ett mindre antal reaktorer. Statskontorets utredning har remissbehandlats och enligt flera remissinstanser behöver frågan utredas ytterligare innan ett nytt system kan införas. Tidsperioder för fastställande av avgifterna krävs enligt finansieringslagen att nya beräkningar av avgiftsunderlaget görs samt att regeringsbeslut om avgifterna fattas en gång . Erfarenheterna har visat att de årliga justeringarna inte varit stora. Inte heller beträff- ande bedömningen av säkerheterna har några större förändringar skett. Både SKB och SKI har ställt sig positiva till längre avgifts- perioder. En sådan förändring skulle kunna medföra att underlag och yttranden kan avlämnas tidigare , vilket skulle ge mer tid för ärendets beredning i . Möjlighet för frivilligorganisationer att få ersättning ur Kärn- avfallsfonden Så som finansieringslagen är utformad, kan medel från Kärnavfalls- fonden endast utbetalas till stat, kommun eller industri för inform- ationsinsatser till allmänheten i frågor som rör hantering och slut- förvaring av använt kärnbränsle. En fråga är om särskilt stöd bör ges till frivilligorganisationer (miljöorganisationer) för insatser i samband med den lokaliseringsprocess som pågår för slutförvaret för använt kärnbränsle. Frågan är återkommande i miljörörelsens yttranden över SKB: s forsknings- och utvecklingsprogram. Av regeringsbeslutet om SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram 98, framgår att regeringen har frågan under övervägande. SOU 2003:128 Bilaga 1 En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag som reglerar systemet (finansieringslagen). Utredningen skall omfatta frågan om finansieringslagen bör ändras mot bakgrund av energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97: NU12, rskr. 1996/97:272) och energipolitiska beslut (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) och i övrigt ändrade omständigheter sedan lag- ens tillkomst. Särskild vikt bör läggas vid frågorna om hur säker- heterna enligt lagen skall vara utformade och om grunderna för av- giftsberäkningarna. I samband med översynen av säkerheternas utformning bör klargöras vilket belopp som skall finnas tillgängligt då behov uppstår och vad detta motsvarar . Även frågan om den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen skall belysas i utredningsarbetet. Utredaren skall vidare utreda förutsättningarna för en förläng- ning av avgiftsperioderna enligt finansieringslagen. Likaså skall ut- redningen omfatta hur den del av myndigheternas kostnader för tillsyn som är oberoende av antalet reaktorer i drift kan finansieras när antalet avställda reaktorer ökar. Utredningen skall även omfatta frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer för insatser i samband med lokaliserings- processen av ett slutförvar för använt kärnbränsle. Utredaren skall utreda behov av och möjligheterna för ett sådant stöd samt föreslå lösningar till hur detta skulle kunna utformas och finansieras. Utredaren bör även ta upp andra frågor med anknytning till finansieringssystemet som kan komma att uppmärksammas i sam- band med utredningsarbetet. Utredaren bör vid sin översyn beakta redo- att föreslå utformning av säkerheterna (dnr M1998/1958/Mk), Statskontorets utredning (2001:16) om kärnkraftmyndigheternas kostnader samt den utredning som för- anledde den senaste förändringen av finansieringssystemet (SOU 1994:107). Utredaren bör även aktivt följa pågående arbete i EU. Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledas av utred- arens överväganden. Utredaren skall vidare analysera de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av sådana förslag samt redovisa såväl statsfinansiella effekter som effekter för kärnkraftsföretagen. Vid förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren dessutom lämna förslag till finansiering. Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samverkan med Riks- gäldskontoret och SKI. Utredaren bör även samråda med SSI, SKB, kärnkraftsföretagen, , Statens förhand- lare för omställning av energisystemet samt med andra berörda organisationer och myndigheter. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Beslut vid regeringssammanträde . redovisning av uppdraget, såvitt avser frivilligorganisationers (miljöorganisationers) möjlighet att få er- sättning ur Kärnavfallsfonden, skall redovisas senast den 17 dec- ember 2003. Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2003:41) tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att se över systemet för finansiering av fram- tida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd . I regeringens beslut rörande svensk Kärn- bränslehantering AB:s program för forskning, utveckling och dem- onstration för kärnavfallets behandling och slutförvaring, FUD- program 98, angavs att regeringen överväger frågan om särskilt stöd bör ges till frivilligorganisationers informationsverksamhet. Frågan berördes även i regeringens beslut rörande bolagets komplettering av FUD-program 98. Av direktiven för arbete framgår att utredaren skall utreda behov av och möjlighet för ett sådant stöd samt föreslå lösningar till hur detta skulle kunna utformas och finansieras. Utredaren skall i ett delbetänkande redovisa sina bedömningar och förslag i denna fråga . Underlag för förslag om försöksverk- samhet med ekonomiskt stöd till vissa frivilligorganisationer 1.Kort lägesbeskrivning av kärnavfallsprojektet 2.Tidigare behandling av frågor om ekonomiskt stöd till frivilligorganisationer för deltagande i arbetet med slutförvaring av kärnavfall 3.Regler för ersättningar ur Kärnavfallsfonden 3.2Särskilt om ersättningar till kommuner 4.Om kommunernas roll i arbetet med slutförvaring av kärnavfall 5.Former för och aktuella planer på samråd med berörda kring lokalisering av ett slutförvar för använt kärn- bränsle, m.m. 5.1Tillämpliga regler enligt m.m. om samråd 5.2Samrådsförfaranden under SKB:s förstudier 5.3Samrådsförfaranden under SKB:s platsundersökningar 5.4SKB:s planering av det utökade samråden enligt 6.Minnesanteckningar från möte –10–28 med vissa frivilligorganisationer 7.Miljöorganisationernas skrivelse till inför möte –10–28 7.3Behovet av stöd till miljöorganisationer 8.Internationell översikt av förekomsten av stöd till frivilligorganisationer i samband med lokalisering av kärntekniska anläggningar 8.2Some National Responses and Examples 1Kort lägesbeskrivning av kärnavfallsprojektet Ansvaret för ett säkert omhändertagande av det radioaktiva avfallet (kärnavfallet) från den svenska kärnkraftsproduktionen ligger enligt lag hos de företag som har tillstånd att driva kärnkraftverk (producentansvar). Dessa företag har gemensamt uppdragit åt () att fullgöra detta ansvar. Kärnavfall tas om hand i SKB:s anläggningar SFR i Fors- mark (slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall) och CLAB i (mellanlager för använt kärnbränsle). Det närmaste målet för SKB är att anlägga bl.a. ett slutförvar för använt kärnbränsle. SKB:s arbete med att utveckla en metod för slutligt omhänder- tagande av det använda kärnbränslet samt för att lokalisera ett slut- förvar för detta har pågått . Under 1990- talet intensifierades arbetet med att söka efter en lämplig plats. S.k. förstudier genomfördes i sammanlagt åtta kommuner1. Dessa för- studier syftade till att bolaget skulle välja ut minst två platser för mer detaljerade undersökningar av berggrunden och platsens lämp- lighet i övrigt för ett slutförvar. ska SKB redovisa sitt arbete och sin planering till regeringen. Dessa redovisningar går un- der benämningen FUD-program2. Dessa program har granskats ingående av i första hand , Statens strål- skyddsinstitut och för kärnavfallsfrågor. Gransknings- organen har haft tillgång till ett omfattande remissmaterial från andra myndigheter, universitet och högskolor, berörda kommuner samt frivilligorganisationer (främst med inriktning på miljö- och naturvård) som verkar både på nationell och lokal nivå. Efter ytter- ligare granskning har regeringen i särskilda beslut uttalat sig om bolagets planer. Detta tillvägagångssätt syftar till att säkerställa en offentlig insyn i SKB:s planering. Vidare är syftet att ge möjligheter för tillsynsmyndigheter och regeringen att utöva tillsyn över och 1Dessa kommuner var och i , , och Älv- i län, i samt och i län. En utförlig redogörelse för händelseförloppet i dessa kommuner finns i rapp- orten för slutförvaring av kärnavfall? Förstudier i åtta kommuner, utgiven av Särskilde rådgivaren inom kärnavfallsområdet (SOU 2002:46). 2Benämningen utgår från orden Forskning, Utveckling, Demonstration. att påverka bolagets verksamhetsplaner, bl.a. genom att ställa vill- kor för bolagets verksamhet. I ett beslut fann regeringen att den inte hade invändningar mot att SKB inledde platsundersökningar i tre priori- terade områden som bolaget hade identifierat (belägna inom Osk- arshamns, Tierps respektive kommuner). Utan att föregripa ställningstaganden till framtida tillståndsansökningar be- dömde regeringen att SKB borde använda den s.k. KBS-3-metoden som planeringsförutsättning för dessa platsundersökningar. KBS-3-metoden innebär att det använda bränslet efter mellan- lagringen placeras i täta kopparkapslar med insats av gjutjärn. För förvaring i berg byggs på ca 500 meters djup ett system av tunnlar med vertikala deponeringshål. Kapslarna placeras i hålen. Varje kap- sel omges av bentonitlera. Tunnlarna fylls därefter och förvaret för- sluts. SKB:s platsvalsarbete bygger bl.a. på att aktuell kommun vill delta i arbetet. Detta principiella synsätt har uttryckligt stöd av reg- eringen. Ingående diskussioner i de berörda tre kommunerna resul- terade i att platsundersökningar påbörjades () endast på två platser. Båda dessa ligger i närheten av kärnkraftverken i respektive Forsmark (kommun). I båda kommunerna var en övervägande majoritet i fullmäktige positivt inställd till dessa undersökningar. Först när resultat finns från platsundersökningarna har SKB underlag för att ge in en ansökan om tillstånd (enligt främst miljö- balken och kärntekniklagen) för detaljundersökning och anläggande av ett slutförvar på en viss plats. Bolagets planering är inriktad på att lämna in en ansökan om att anlägga ett slutförvar för använt kärnbränsle på en viss plats. Parallellt arbetar bolaget med att ta fram en ansökan om lokalisering av en sådan anläggning som kommer att behövas för inkapsling av det använda kärn- bränslet om detta skall kunna slutförvaras enligt nuvarande planer. Huvudalternativet för lokalisering av en inkapslingsanläggning är i anslutning till CLAB, men ett alternativ som också utreds är Fors- marksområdet. Bolaget planerar att lämna en sådan ansökan . Enligt bolagets senaste tidsplaner skall en slutförvarsan- läggning för använt kärnbränsle tas i bruk 2017. Allt använt kärnbränsle från det nuvarande svenska kärnkraftsprog- rammet skulle i så fall kunna vara slutligt omhändertaget . Följande bild illustrerar var i beslutsprocessen kärnavfallsproj- ektet befinner sig . 2Tidigare behandling av frågor om ekonomiskt stöd till frivilligorg- anisationer för deltagande i arb- etet med slutförvaring av kärn- avfall Frågor om ekonomiskt stöd till frivilligorganisationer för att un- derlätta deras deltagande i arbetet med slutförvaring av kärnavfall togs upp . Det skedde inom ramen för det s.k. . hade tagit in- itiativ till detta med syfte att skapa en dialog mellan olika intre- ssentgrupper i samhället om hur man skulle nå fram till ett rimligt förtroende bland allmänheten för själva förfarandet i den pröv- ningsprocess som måste föregå ett ställningstagande till anläggande av ett slutförvar för använt kärnbränsle. Deltagare i projektet var personer med anknytning till närmast berörda statliga myndig- heter, samt ett antal miljöorganisa- tioner. hade avböjt att delta i pro- jektet. Detta utmynnade i att deltagarna enades om ett antal rek- ommendationer. överlämnade dessa rekommendationer till dåvarande Miljö- och naturresurs- departementet utan att ta formell ställning till gruppens slutsatser och rekommendationer.3 En av rekommendationerna från deltagarna i gick ut på att kommuner, miljöorganisationer och närboende måste ges tillräckliga ekonomiska resurser för att de exempelvis med hjälp av egna experter skall kunna medverka seriöst i proc- essen. Som närmare redovisas i avsnitt 3 blev det möjligt för de kommuner där SKB bedrev förstudier att få ersätt- ning ur Kärnavfallsfonden för sådana kostnader som dessa komm- uner har för sin information till allmänheten. En grundläggande bestämmelse av den innebörden finns i 4 § lagen 3 Skrivelse från SKI 1993–10–12 till Miljö- och naturresursdepartementet Aktörsgruppens slutrapport rörande erfarenheter av med bilagd Slutrapport rörande erfar- enheter av , överlämnad till SKI av aktörsgrupp 1993–09– 27. (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle. I sådana kostnader som förstudiekommuner kan få ersättning för ingår deras kostnader för att följa och bedöma frågor om kärn- avfall i den mån sådana kostnader är nödvändiga för att kunna ge information till allmänheten. Detta framgår av motiveringen för lagtexten (prop. 1995/96 s. 83 s. 32). I samma motivuttalande sägs också att avsikten inte är att t.ex. organisationer skall kunna erhålla medel för att informera om kärnavfallsfrågor. Av den närmare redovisning för reglerna om ersättningar till kommunerna som finns i avsnitt 3 framgår emellertid att en praxis har utvecklats av innebörd att kommuner har möjlighet att använda mindre belopp av dessa medel som stöd till lokalt verksamma före- ningar eller opinionsgrupper som har engagerat sig i opinions- bildningen kring kärnavfallsfrågorna. ansökte den bildade hos regeringen om medel för medborgarmedverkan i frågan om hantering av kärnkraftavfall. Ett överordnat syfte angavs vara att säkerställa en mer allsidig information till medborgarna än vad som var följden av SKB:s kraftiga dominans av informationsflödet. Ett annat syfte sades vara att skapa möjligheter för olika lokalt verk- ande kritiskt inställda grupper att få tillgång till egen kvalificerad experthjälp för att analysera olika alternativ och för att artikulera sina frågeställningar. Ansökan avsåg ett belopp av , varav för det första verksamhetsåret. Regeringen avslog ansökan .