sou · GRB328 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen har också tagit del av utredningar tagit del av inom de områden som berört utredningens arbete. Utredningen besökte Centrala studiestöd- nämnden i och i för överläggningar med myndigheterna. Kontakter med andra utredningar Utredningen har i enlighet med sina direktiv följt arbetet i , 2000 och Carlbeckkommit- tén. Utredningen har också haft kontakter med Underhållstödsut- redningen och Studiesociala utredningen. Kontakter med andra myndigheter Utredningen har haft diskussioner med följande myndigheter Internationella programkontoret för utbildningsområdet Utredningen har haft överläggningar och informationsutbyte med nedan angivna organisationer FUB, , Ungdomar och vuxna Ungdomsbidrag till 16–19 åringar – ett alternativ till barnbidrag och studiebidrag CSN har i olika sammanhang – senast i budgetunderlaget för åren 2003–2005 – fört fram tanken att det generella stödet till alla ung- domar skulle kunna utsträckas fram till och med det år då ungdomar fyller och att studiemedel skall lämnas för tiden därefter. har tagit upp tanken och skisserar i detta kap. en alternativ modell för det ekonomiska stödet till ungdomar i åldern 16–. Modellen kan sammanfattas så här. –Ungdomsbidrag lämnas till alla ungdomar från månaden efter 16-årsdagen till och med juni månad det år den unge fyller . –Ungdomsbidraget betalas ut till den unge som också har rätt att förfoga över bidraget. –Ungdomsbidraget är en del av utbildningspolitiken. Målet för ungdomsbidraget är att vara en stimulans för ungdomar utan gymnasiekompetens, att stärka ungdomars självständighet och att bistå föräldrar i deras försörjningsansvar mot sina barn. –Ungdomsbidrag lämnas med ett belopp som kan, men inte be- höver, vara detsamma som barnbidraget. Bidraget kan vid infö- randet lämnas med ett lägre belopp och utökas i den takt stats- finanserna medger. –Studiemedel till studerande i gymnasial utbildning lämnas från och med det andra kalenderhalvåret det år då en studerande fyller . –Ett införande av ungdomsbidrag och sänkt åldersgräns för stu- diemedel bör kombineras med vissa förändringar i reglerna för vissa familjepolitiska stödformer. Åldersfördelningen bland ungdomar i gymnasial utbildning Ungdomsbidraget bör lämnas fram till den tidpunkt då ungdomar normalt slutför sin gymnasieutbildning. Utredningen anser att ett generellt stöd bör lämnas till alla bl.a. därför att det flesta ungdo- mar går i gymnasieskolan och därför att det är ett mål att alla ungdomar ska få en treårig gymnasieutbildning. I denna modell lämnas detta generella bidrag till alla ungdomar fram till och med juni månad det år då man fyller . Därefter kan den som stude- rar få studiemedel. Modellen bygger på åldersfördelningen bland studerande i gymnasial utbildning. Nedan finns en sammanställning över antalet studiestödstagare i gymnasial utbildning under /02 fördelat efter ålder . Studiehjälp lämnas till och med vårtermi- nen det år då ungdomar fyller och studiemedel från höstter- minen . Som framgår av sammanställningen finns det ungefär lika många ungdomar i var och en av de tre lägsta åldersklasserna. sker en kraftig minskning och därefter en långsam avtrapp- ning. Skiljelinjen går således vid skiftet mellan vår- och hösttermi- nen det år då ungdomar fyller . Som synes är det många ungdomar som fortsätter gymnasiala studier även efter . Bland dessa finns både de som av- slutat gymnasiestudierna med ett slutbetyg och de som inte gjort det. Av dem som fyllde 21 och stude- rade i komvux och vardera i gym- nasieskolan och vid folkhögskola. Av , framgår att av den där studerade gruppen på- började en komvuxutbildning året efter gymnasietiden och att en lika stor andel började andra året efter gymnasiet. hade påbörjat komvuxstudier. rande var gruppen utan slutbetyg större än gruppen som redan hade ett slutbetyg. Ett ekonomiskt stöd som stärker ungdomars självständighet Den samhällsutveckling som utredningen beskrivit i kap. 4 har medfört att barnen är ekonomiskt beroende av sina föräldrar längre upp i åldrarna än tidigare – i de flesta fall fram till och med vårter- minen det år då man fyller . finns också en annan utvecklingstendens som tar sig uttryck i krav på ökad självständig- het för barnen gentemot sina föräldrar. Kraven kommer från ung- domarna själva men finns också uttryckta i den statliga ungdoms- politiken. Ett av de tre övergripande målen för den statliga ungdomspoliti- ken är att ungdomar skall ha goda förutsättningar att leva ett själv- ständigt liv (På ungdomars villkor – ungdomspolitik för demokrati, rättvisa och framtidstro, prop. 1998/99:115). Regeringen konstate- rar i propositionen att många ungdomar upplever att det på grund av långa utbildningstider och svårigheter att få arbete är så att tid- punkten då de blir vuxna förskjuts. Att ha ett arbete, en egen bo- stad och en egen ekonomi leder till självständighet gentemot för- äldrarna, andra vuxna och samhällets institutioner. Politiken bör därför enligt regeringen underlätta för ungdomar att successivt uppnå den självständighet som kännetecknar vuxnas liv. Den utformning av det ekonomiska stödet som skisseras här syftar till att underlätta för ungdomar i åldern 16–att succes- sivt uppnå den självständighet som kännetecknar vuxnas liv. Det sker dels genom införande av ett ungdomsbidrag till alla ungdomar fram det år då man fyller , dels genom att alla studerande ungdomar kan få studiemedel från höst- terminen . Åldersgränsen för studiemedel behandlas i avsnitt 8. Här utvecklas motiven för ett ungdomsbidrag. Det kan diskuteras om det är en lämplig åtgärd utifrån målen för ungdomspolitiken att avskaffa studiebidraget för ungdomar mellan 16–och i stället höja åldern för allmänt barnbidrag till denna ålder. Barnbidraget är främst ett stöd till familjen, medan studiebidraget främst är ett stöd till den unge. Barnbidraget lämnas enligt 1 § lagen om allmänna barnbidrag för barn, såsom bidrag till barnets uppehälle och uppfostran. 2 kap 2 § studiestödslagen till studerande vid skolor och utbild- ningar. Formellt finns ingen skillnad, eftersom både barnbidrag och studiebidrag till omyndiga elever betalas ut till vårdnadshavaren. Konstruktionen kan dock av ungdomar uppfattas som en förstärk- ning av föräldrarnas ställning och därmed en försvagad självständig- het för deras egen del. Det kan också ifrågasättas om det är lämpligt att ge ett ekono- miskt stöd med namnet barnbidrag till familjer med ungdomar i övre tonåren. Ett lämpligare namn kan vara ungdomsbidrag. Det finns ingen klar definition av ungdomstiden. sägs att ung- domstiden ungefärligen sträcker sig . I den statliga ungdomspolitiken ser man oftast till åldersintervallet 16–. En vedertagen gräns mellan barn och ungdom kan sägas vara , inte minst när det gäller ekonomiska förhållanden. Då har den unge enligt 9 kap. 3 § rätt att råda över det som han eller hon genom eget arbete förvärvat. Den som fyllt får öppna bankkonto och fritt disponera de pengar han eller hon själv sätter in. 16-års- gränsen finns även på skatte- och socialförsäkringsområdet. Ung- domsbidraget bör därför lämnas från månaden efter den månad då den unge fyller . Fram till dess lämnas barnbidrag. Ungdomsbidraget bör betalas ut till den unge även om han eller hon är omyndig. Att betala ut ett ekonomiskt samhällsstöd till omyndiga innebär en viktig principiell förändring. Den motiveras av den starka vikt som läggs vid att stärka den unges självständig- het. För att ytterligare betona detta kan det i 9 kap 3 § föräldrabal- ken föreskrivas att ungdomar har rätt att råda över ungdomsbidra- get på samma sätt som redan gäller för de inkomster ungdomar får genom eget arbete. Studiehjälpen betalas ut till föräldrarna för omyndiga elever och därefter till eleven själv. Det är vanligt att för- äldrarna för över studiebidragsbeloppen från sitt eget till barnets bankkonto. Alla ungdomar får dock inte disponera sin studiehjälp. Det ankommer på föräldrarna att avgöra. Genom de här skisserade ändringarna betonas det att rätten att disponera ungdomsbidraget gäller för alla ungdomar. 4 Ungdomsbidraget som ett utbildningspolitiskt stöd Det är inte helt givet till vilket politikområde ett tilltänkt ung- domsbidrag bör hänföras. Det mesta talar dock för att det bör vara en del av utbildningspolitiken som ett stimulansbidrag för ungdo- mar utan gymnasiekompetens. Att utsträcka barnbidragsåldern till innebär att det ekonomiska stödet för omyndiga ungdomar ges inom den ekonomiska familjepolitiken. Ett ungdomsbidrag bör vara ett ekonomiskt stöd inom utbildningspolitiken som dock har betydelse även inom den ekonomiska familjepolitiken. Som utredningen konstaterat i kap. 4 har studiehjälpens stu- diebidrag ingen nämnvärd rekryteringseffekt för att förmå ungdo- mar att börja i gymnasieskolan och inte heller för att förhindra avbrott i studierna. Att studiebidragets rekryteringseffekt inte är så stor beror naturligtvis till en del på att bidragsbeloppet är förhål- landevis litet. Situationen är annorlunda för studiemedel. Studie- medelsbeloppet, i form av bidrag och lån är nästan åtta gånger högre än studiehjälpens studiebidrag. Genom sin storlek blir det ett betydligt effektivare rekryteringsinstrument. Det kan på ett helt annat sätt än studiebidraget användas för att nå utbildningspolitiska rekryteringsmål. I den modell som skisseras, används det studie- stöd som har en rekryteringseffekt, dvs. studiemedel, för att till utbildning rekrytera ungdomar som inte fått slutbetyg från gymna- sieskolan . Detta utvecklas i avsnitt 8. Även om stu- diehjälpens studiebidrag inte har någon större rekryteringseffekt är det, som också konstaterades i kap. 4, ändå av en stor betydelse för ungdomar i gymnasiet. Det kan ses som ett stimulansbidrag som stärker ungdomars självständighet och ökar deras möjligheter att påverka sin livssituation. Ungdomsbidraget är en vidareutveckling av studiestödets stu- diebidrag. Den personkrets som får ungdomsbidrag är till nio tion- delar den samma som för studiehjälpen. Den principiellt viktigaste skillnaden gentemot studiehjälpen är att ungdomsbidraget ges även till ungdomar som inte studerar. Det kan synas underligt att ge ett utbildningspolitiskt ekonomiskt stöd till personer som inte stude- rar. Ungdomar i åldern 16–som inte går i skolan är dock en viktig grupp i utbildningspolitiken. Samhällets ambition är att alla ungdomar skall få en treårig gymnasieutbildning. Praktiskt taget alla ungdomar börjar i gymnasieskolan, men alltför många slutför inte studierna. Det är ett centralt utbildningspolitiskt mål att fler ska fullfölja sina studier. Det kan också verka olämpligt att ge ett ekonomiskt samhällsstöd till ungdomar som arbetar och har en god inkomst. Som utredningen konstaterade i kap. 4 tycks detta dock vara relativt ovanligt. Det tycks snarare vara så att de som inte går i skolan har lägre och inte högre inkomster än de som gör det. Det måste också beaktas att ett ungdomsbidrag till alla 16–19 åringar ger en betydligt enklare administration än studiehjälp enbart till studerande. De skäl som framförts här talar sammantaget för att ungdomsbi- draget bör ses som ett huvudsakligen utbildningspolitiskt ekono- miskt stöd. Ungdomsbidragets roll inom den ekonomiska familjepolitiken. Ungdomsbidraget är främst ett ekonomiskt stöd till den unge och inte till familjen. Även om ungdomsbidraget bör vara ett huvud- sakligen utbildningspolitiskt motiverat stöd till ungdomar är det också av betydelse inom den ekonomiska familjepolitiken. Bidraget är ett stimulansbidrag och räcker inte till hela uppehället. Huvud- ansvaret för ungdomarnas försörjning ligger på föräldrarna. Ett av ungdomsbidragets syften bör vara att bistå föräldrarna i deras för- sörjningsansvar mot sina barn. Föräldrarnas underhållsskyldighet mot sina barn minskar också med det belopp som utbetalas i ung- domsbidrag. I ungdomsbidraget finns inte den starka knytning till föräldrar- nas lagstadgade underhållsskyldighet som finns i dagens studie- hjälp. Ungdomsbidraget lämnas även till ungdomar för vilka föräld- rarna inte längre har en underhållsskyldighet. Ungdomsbidraget är således mera anpassat till föräldrarnas faktiska försörjningsbörda än till den formella underhållsskyldigheten. Ungdomsbidrag bör ges även till ungdomar som inte studerar. För barn som inte studerar har föräldrarna en lagstadgad under- hållsskyldighet fram till 18-årsdagen men inte längre. I realiteten torde dock föräldrarnas bidrag till sina barns försörjning inte främst avgöras av om föräldrarna har en lagreglerad försörjnings- skyldighet eller inte, utan snarare av om barnen kan försörja sig själva eller inte. Visserligen är den som är myndig skyldig att för- sörja sig själv och kan inte kräva stöd av föräldrarna. Om den myn- dige inte kan klara sitt uppehälle kan han eller hon i sista hand få bistånd från samhället, ytterst genom stöd från . Det är dock otillfredsställande. I dagens kunskapssamhälle är en treårig gymnasieutbildning ofta ett krav för att ungdomar skall få ett fäste på arbetsmarknaden och kunna försörja sig själva. Det krävs nor- malt att ungdomarna går i skolan fram till det år då de fyller . Föräldrarnas faktiska försörjningsbörda torde därför i de flesta fall vara densamma oberoende av om barnet är myndigt eller inte. För- äldrar med en svag ekonomi kan antas ha mindre förutsättningar att stå för sina myndiga barns uppehälle än föräldrar med en bättre ekonomi. Samhällets ekonomiska stöd bör därför utsträckas fram till den tidpunkt då ungdomarna normalt haft möjlighet att slutföra sina gymnasiestudier. Ungdomsbidraget och familjeekonomiska stöd Om det utbildningspolitiska ekonomiska stödet till 16–19 åringar utformas på det sätt som skisseras här krävs vissa anpassningar av reglerna för familjeekonomiska stödformer. Enligt nu gällande regler skall vid beräkning av rätten till flerbarnstillägg även beaktas barn som fyllt och bedriver studier som ger rätt till studie- hjälp. Vid beräkning av bostadsbidrag skall i det bidragsberättigade hushållet även inräknas barn som får studiehjälp. Ett barn har rätt till förlängt underhållsstöd som barnet bedriver studier som ger rätt till studiehjälp. Även i be- stämmelserna för barnpension beaktas barn på ett likar- tat sätt. Ungdomsbidraget har inte samma knytning till föräldrarnas un- derhållsskyldighet som de här nämnda familjeekonomiska stöd- formerna. Förutsatt att inga förändringar görs måste reglerna för dessa ersättningar anpassas till att studiehjälpen ersätts av ung- domsbidrag och studiemedel. Det kan ske genom att reglerna knyts till att ungdomar bedriver studier inom gymnasieskolan eller mot- svarande utbildning. Ett alternativ är att anpassa reglerna för de familjeekonomiska stöden till de förändringar av det utbildnings- politiska ekonomiska stödet som skisserats här. Mycket talar för att ungdomsbidraget bör lämnas med samma be- lopp som barnbidraget. Det är dock inte nödvändigt. Det kan exempelvis hävdas att ungdomsbidraget bör vara större än barnbi- draget därför att samhällets stimulans till ungdomar i övre tonåren bör vara större. Det kan å andra sidan hävdas att ungdomsbidraget skall vara lägre än barnbidraget därför att det kan begäras att ung- domarna feriearbetar. Storleken på ungdomsbidraget kan i ett inledningsskede även påverkas av de finansiella resurser som kan avsättas vid en reform. Om statsmakterna finner att det stats- finansiella läget inte medger ungdomsbidrag på en nivå som anses långsiktigt önskvärd är det möjligt att till en början ge ungdoms- bidrag med ett lägre belopp, för att därefter öka bidraget i den takt som statsfinanserna medger. Om ungdomsbidraget införs bör den nedre åldersgränsen för rätt till studiemedel för gymnasial utbildning sänkas med . Stu- diemedel bör lämnas från och med det andra kalenderhalvåret det år då den studerande fyller . Studiehjälpen kommer därmed att upphöra. En historisk tillbakablick visar att åldersgränsen mellan studie- hjälp och studiemedel sammanföll med myndighetsåldern då den var och då den senare sänktes till . När myndighetsåldern sänktes till bibehölls 20-årsgränsen mellan studiehjälp och studiemedel. Ett av skälen till detta var att det skulle vara möj- ligt att med studiehjälp genomgå även en fyraårig teknisk linje i gymnasiet. Detta argument gäller som bekant inte längre när alla gymnasieprogram är treåriga. Vid ett införande av ungdomsbidrag är det inte rationellt att behålla studiehjälpen enbart för 19–20 åringar. är det cirka 25 000 personer i den åldersklassen som får studiehjälp. Två andra skäl väger dock starkare. Det är dels strä- van att öka ungdomars självständighet, dels önskemålet om att till utbildning rekrytera ungdomar som inte har slutfört gymnasieut- bildningen. Ett syfte med den modell som utvecklas här att stärka ungdo- mars självständighet. Ungdomar som fått slutbetyg från gymnasieskolan kan antingen gå ut i arbetslivet och få en arbetsinkomst eller fortsätta i högskolan och få studiemedel med /månad. Den som måste fortsätta med gymnasiala studier får dock bara /mån och är i övrigt beroende av eko- nomiskt stöd från sina föräldrar. Som nämnts i kap. 2 anser utredningen att ungdomar i olika former av utbildning skall jäm- ställas. Denna jämställdhetsprincip bör utsträckas till att även gälla ungdomar i samma ålder. Det är angeläget att den som av olika skäl inte klarat sin gymnasieutbildning ska få samma möj- lighet att leva ett självständigt liv som sina kamrater som fått slut- betyg. En 19-åring som börjar studera i högskolan kan få studie- medel. Det bör gälla även för en jämnårig kamrat som måste stu- dera ytterligare på gymnasienivå. Studerande i gymnasiesärskolan är inte klara med sin gymnasie- utbildning . Dessa ungdomar får enligt denna modell ungdomsbidrag fram till vårterminen det år man fyller . Många av dessa ungdomar kan därefter få aktivitetsersättning från och med höstterminen. Den som inte får aktivitetsersättning kan få studiemedel. Ett annat syfte med modellen är att till utbildning rekrytera ung- domar som avbrutit sina gymnasiestudier . Det ligger i både samhällets och individernas intresse att dessa ungdomar kan förmås att återvända till studier . Samhället har i stu- diemedel ett förhållandevis effektivt instrument för att rekrytera ungdomarna till utbildning. Det bör sättas in . Det finns ingen anledning att vänta tills ungdomarna är . Skä- len till att ungdomar hoppar av gymnasiet är vanligen inte i första hand av ekonomisk natur. Det förekommer dock. Det torde också förekomma att ungdomar hoppar av gymnasiet därför att de vet att vid studier efter får de ett betydligt bättre studiestöd. Det skulle möjligen kunna hävdas att risken för avhopp av dessa skäl ökar om åldersgränsen för studiemedel sänks med . Denna risk måste dock vägas mot det angelägna i att även denna grupp kan få en fullständig gymnasiekompetens så fort som möj- ligt. Kostnaden för en reform med den inriktning som skisserats här är främst beroende av ungdomsbidragets storlek. Staten kan välja att genomföra förändringen etappvis i den takt som statsfinanserna medger. I ett initialskede kan ungdomsbidraget kanske lämnas med samma årsbelopp som lämnas i studiehjälp. Kostnaden för re- formen inskränker sig då till kostnadsökningen för de ungdomar som inte studerar. Om statsmakterna vid ett fullt genomförande av reformen bestämmer att ungdomsbidraget skall vara lika stort som barnbidraget kan kostnaden beräknas till mellan 800 och i form av ett ökat utflöde av bidrag. Denna kostnad skall jämföras med utredningens förslag att höja barnbidragsåldern till där kostnaden beräknats till cirka . Sänkningen med av den nedre åldersgränsen för studieme- del leder också till en kostnadsökning genom att 19–20 åringar som får studiehjälp kommer att få studiemedel med ett bidragsbe- lopp som är två och en halv gång så stort. Vid ett lika stort antal studerande som , dvs. drygt 25 000 personer, blir kostnaden cirka . Därtill kommer pensionsavgifter med cirka . Denna beräkning bygger dock på att reformen inte får några rekryteringseffekter. Det måste antas att förändringen leder till att fler 19–20-åringar än väljer att studera i gymnasial utbildning och då blir kostnaden något högre. Storleken av det ökade utflödet av lån blir beroende av i vilken utsträckning ungdomarna lånar. Lå- nebenägenheten är lägre i åldrarna kring än för äldre stude- rande. Om av 19–20 åringarna söker studielån kan det ökade utflödet av lån beräknas till cirka . Dessutom kan tillkomma kostnader för anpassning av de famil- jeekonomiska stöden till de nya förutsättningarna. Utbyggt bostadsbidrag i stället för extra tillägg – en analys Utbyggt bostadsbidrag i stället för extra tillägg – en analys Nedanstående framställning bygger på (HEK) avseende . prognoser ligger till grund för framräknade data . HEK är en urvalsundersökning som täcker av rikets befolkning. De hushåll som har extra tillägg är få. På hus- hållsnivå visar databasen att det rör sig om cirka 19 500 hushåll. Enligt samma data handlar det om cirka 22 500 individer. Databasen innehåller 77 kosthushåll där det finns någon som har extra tillägg. Detta fåtal begränsar analysmöjligheterna. Det är inte rimligt att redovisa resultat på delgrupper, som t.ex. ensamstående. Det måste t.o.m. konstateras att slumpinslaget också vid en aggre- gerad redovisning manar till försiktig tolkning. Det genomsnittliga kosthushållet där det extra tillägget ingår får ett bidrag på strax . I tabell 1 nedan redovisas den genomsnittliga disponibla in- komsten för samtliga kosthushåll som har det extra tillägget. Där- efter redovisas den genomsnittliga procentandel det extra tillägget utgör av den disponibla inkomsten. Dessutom redovisas den ge- nomsnittliga procentandel summan av ett antal skattefria transfere- ringar (det extra tillägget, studiebidraget, barnbidraget, bostadsbi- draget, bostadstillägg till pensionärer () och socialbidrag) ut- gör av den disponibla inkomsten. Procentandelen för studiehjälpen bygger på studiehjälp exklusive det extra tillägget. Tabell 1: Genomsnitt disponibel inkomst, extra tillägg samt ge- nomsnittliga procentandelar för viktiga skattefria transfereringar Extra tillägg/disponibel inkomst Studiehjälp/disponibel inkomst Skattefria/disponibel inkomst Barnbidrag/disponibel inkomst Bostadsbidrag/disponibel inkomst BTP/disponibel inkomst Socialbidrag/disponibel inkomst Av tabell 1 framgår att det extra tillägget i genomsnitt utgör av den disponibla inkomsten. Hela studiehjälpen, inklusive det extra tillägget, utgör . Det framgår också att nära hälften av den disponibla inkomsten, , utgörs av skattefria transfereringar. De enskilt vikti- gaste bland dessa är social- och bostadsbidrag. Bostadsbidrag i stället för extra tillägg I det följande redovisas beräkningsförsök att kompensera med höjda bostadsbidrag om det extra tillägget avskaffas. I bostadsbidraget till barnfamiljer finns ett särskilt bidrag för barn som varierar med antalet barn. I tabell 2 redovisas storleken på det särskilda bidraget enligt gäl- lande regler. Tabell 2: Det särskilda bidraget inom bostadsbidraget till barnfa- miljer De alternativa regler som prövats har i samtliga fall utgjort modifie- ringar av det särskilda bidraget enligt tabell 2. Simuleringsmodellen innehåller reglerna för bostadsbidrag och BTP. Det är därför också möjligt att pröva alternativa regler för utfall i termer av samhällets kostnader och disponibel inkomst för hushållen. Med hjälp av uppgifter om faktiskt utnyttjat socialbidrag, in- komstnivåer och socialbidragsnormer är det möjligt att beräkna en tänkt socialbidragsförändring givet andra förändringar. Om t.ex. bostadsbidragen ökar simulerar modellen minskade socialbidrag. Nedan redovisas tre alternativa beräkningar. För samtliga beräkningar gäller att statens besparing p.g.a. av- skaffat extra tillägg är . Den övriga redovisningen av alternativen görs i två typer av ta- beller. Den första typen avser beskriva samhällets förändrade kost- nader som ett resultat av regelförändringen.