sou · GRB369 · 2004-01-01 00:00:00 — Redan i ingressen till TV-direktivet sägs att det är nödvändigt att förbjuda all TV-reklam för cigarretter och andra tobaksvaror, inklusive indirekta former av reklam vilka, utan att direkt nämna tobaksvaran, söker kringgå reklamförbudet genom att utnyttja märkesnamn, symboler eller andra distinkta kännetecken för tobaks- varor eller företag, vars kända eller huvudsakliga verksamheter inne- fattar produktion eller försäljning av sådana produkter. Där sägs också att det även är nödvändigt att förbjuda all TV-reklam för medicinska produkter eller medicinsk behandling som är recept- belagd i den medlemsstat, inom vars jurisdiktion programföretaget faller, samt att införa strikta kriterier i fråga om TV-reklam för alkoholhaltiga drycker. Således är, enligt artikel 13, alla former av TV-reklam för cigarretter och andra tobaksvaror förbjudna. Enligt artikel 17 får TV-program inte heller sponsras av företag vars huvudsakliga verksamhet är tillverkning eller försäljning av cigarr- etter och andra tobaksvaror. Enligt artikel 14 skall TV-reklam för medicinska produkter och medicinsk behandling vara förbjuden, om produkterna eller behandlingarna är tillgängliga endast efter ordination i den medlemsstat till vars jurisdiktion programföretaget hör. Enligt artikel 17 får företag vars verksamhet inbegriper till- verkning eller försäljning av medicinska produkter och medicinsk behandling sponsra TV-program om sponsringen främjar företag- ets namn eller anseende, men inte särskilda medicinska produkter eller medicinska behandlingar som är tillgängliga endast efter ordi- nation i den medlemsstat under vars jurisdiktion programföretaget hör. Enligt artikel 15 skall TV-reklam för alkoholhaltiga drycker uppfylla följande kriterier. a)Den får inte rikta sig speciellt till minderåriga eller särskilt skildra minderåriga som intar dessa drycker. b)Den skall inte förknippa konsumtion av alkohol med förbätt- rad fysisk prestation eller med bilkörning. c)Den skall inte ge intryck av att konsumtion av alkohol bidrar till social eller sexuell framgång. d)Den skall inte göra gällande att alkohol har terapeutiska egen- skaper eller att den är ett stimulerande eller lugnande medel eller ett medel för att lösa personliga konflikter. e)Den skall inte uppmuntra överkonsumtion av alkohol eller ge en negativ bild av nykterhet eller återhållsamhet. f)Den skall inte framhålla en hög alkoholhalt som en positiv egenskap hos dryckerna. TV-direktivet innehåller även andra föreskrifter till skydd för olika grupper, bl.a. minderåriga. 4.2.2Närmare om bedömningen enligt artiklarna 28 och 30 EG, särskilt vad gäller proportionalitet Vid tillämpning av nationell rätt är nationella domstolar skyldiga att tolka den i enlighet med EG-rätten. EG-rätten skall beaktas fullt ut i medlemsstaternas nationella rätt och även ges företräde framför nationella regler som strider mot den. Som nämnts är kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna enligt artikel 28 EG. Enligt praxis är utgångspunkten för artikel 28 EG att den förbjuder varje nationell åtgärd som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindrar handeln mellan med- lemsstaterna. Åtgärden behöver alltså inte i sig vara diskrimin- erande för att den skall omfattas av denna bestämmelse. Undantag från förbudet kan enligt artikel 30 EG göras bl.a. i syfte att skydda människors hälsa och liv, så länge sådana förbud eller restriktioner inte utgör godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Förbuden eller restriktionerna måste vara nödvändiga och får inte gå längre än vad som behövs för att uppnå skyddsintresset. Med andra ord måste förbudet eller restriktionen vara ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå målet, liksom proportionerlig i förhållande till den fria rörligheten. En intresseavvägning måste därför göras mellan det nationella skyddsintresset och gemenskapens intresse av fri rörlig- het för varor och tjänster. Om ett skyddsbehov på ett tillfreds- ställande sätt kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt måste den enskilda medlemsstaten välja detta sätt framför ett mera ingripande. Av dom i Keck-målet4 framgår emellertid också att artikel 28 EG inte är tillämplig på nationella bestämmelser som inte hänför sig direkt till själva varan utan endast begränsar eller förbjuder vissa försäljningssätt, under förutsättning att de nation- ella bestämmelserna gäller för samtliga berörda näringsidkare som bedriver verksamhet inom det nationella territoriet och att bestäm- melserna såväl rättsligt som faktiskt påverkar avsättningen av in- hemska varor och varor från andra medlemsstater på samma sätt. Med försäljningssätt förstås regler som inte direkt knyter an till varorna i sig och reglerar deras beskaffenhet (t.ex. bestämmelser om innehåll, utformning förpackning osv.) utan regler som styr försäljningen. Det kan röra sig om exempelvis reglerade tider för öppethållande och krav på tillstånd för handel med vissa slags varor. Gränsdragningsproblem kan uppstå vilket särskilt gäller olika former av marknadsföring som inte kan särskiljas från själva varan. Om Keck-principen kan tillämpas kan de nationella bestäm- melserna motiveras utifrån andra hänsyn än de som anges i artikel 30 EG. EG-rätten är inte statisk. Liksom alla andra rättsordningar utvecklas den ständigt – genom såväl lagstiftningsåtgärder som praxis. har i en rad avgöranden gjort proportionalitets- bedömningar. Endast ett av dem berör alkoholreklam. I de förenade målen C-1/90 och C-176/90, Aragonesa de Publi- cidad och Publivia SAE mot Departemento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalitat de , [1991] ECR I- 4151, prövade om ett förbud mot att göra reklam i massmedia, på gator och motorvägar (med undantag för hänvis- ningar till tillverknings- och försäljningsställen), på biografer och allmänna transportmedel för drycker med en alkoholhalt över- stigande 23 volymprocent kunde motiveras utifrån artikel 30 EG. konstaterade först att reklam uppmuntrar till konsumtion och att regler som begränsar reklam för alkohol- drycker i syfte att bekämpa alkoholism speglar ett hänsyn till all- män hälsa. I avsaknad av harmoniserad lagstiftning är det upp till medlemsstaterna att avgöra skyddsnivån för den allmänna hälsan, liksom på vilket sätt skyddet skall uppnås, under förutsättning att EG-fördraget och proportionalitetsprincipen iakttas. fann att förbudet varken utgjorde en godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna 4 De förenade målen C-297/91 och C-268/91 Criminal proceedings against and , 1995 s. . och att förbudet var utformat proportionellt mot det eftersträvade målet. Domstolen beaktade därvid att inte all reklam var förbjuden utan att förbudet endast gällde drycker med högre alkoholhalt än 23 volymprocent och att förbudet var avgränsat till att gälla speci- fika platser, bl.a. sådana som särskilt frekventeras av bilförare och unga människor; två kategorier det är av vikt att nå med en kam- panj mot alkoholism. I Gourmetmålet (C 405/98, mot , 2001, s. I-1795) pröva- de först frågan om det svenska alkoholreklam- förbudet kunde anses falla utanför tillämpningsområdet för artikel 28 EG enligt Keck-principen. konstaterade att så inte var fallet och uttalade i denna del att det var tillräckligt att konstatera att när det gäller sådana varor som alkoholdrycker (för vilka gäller att konsumtionen styrs av traditionella sociala sedvänjor samt lokala vanor) kan ett förbud mot all slags reklam, som riktar sig till konsumenter, genom annonser i press, radio och TV, genom icke begärd direktreklam eller genom utomhusreklam medföra att marknadstillträdet för varor från andra medlemsstater försvåras i större utsträckning än vad som är fallet för inhemska varor, vilka konsumenterna av naturliga skäl är mer förtrogna med. Förbudet kunde därmed endast motiveras utifrån artikel 30 i EG. EG- domstolen framhöll att det står klart att bestämmelser som begränsar möjligheterna att göra reklam för alkoholdrycker i syfte att motverka alkoholmissbruk bidrar till att skydda folkhälsan EG- domstolen fann att artiklarna 28 och 30 EG samt artiklarna 46 och 49 EG inte utgör hinder mot ett förbud mot kommersiella annons- er i periodiska skrifter vid marknadsföring av sprit, vin och starköl till konsumenter, för så vitt det inte mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheter som kännetecknar förhållandena i den berörda medlemsstaten framgår att det är möjligt att skydda folk- hälsan mot alkoholens skadeverkningar genom åtgärder som i mindre utsträckning påverkar handeln inom gemenskapen. Vad gäller själva proportionalitetsbedömningen överlämnade EG- domstolen denna till den nationella domstolen eftersom den nationella domstolen ansågs bättre skickad än att göra den undersökning av de faktiska och rättsliga förhållandena som kännetecknar förhållandena i . , på vilken det slutligen ankom att pröva proportionalitetsfrågan i Gourmetmålet, fann att det svenska mark- nadsföringsförbudet måste betecknas som alltför långtgående och därmed oproportionellt i EG-rättslig mening. uttalade dock att bestämmandet av gränserna för ett annonseringsförbud och inriktningen av det primärt är en fråga för lagstiftaren och ansåg sig mot den bakgrunden sakna anledning att i målet ta ställning till huruvida ett på visst sätt begränsat förbud, gällande t.ex. spritdrycker, kan anses uppfylla ett EG-rättsligt krav på proportionalitet i förhållande till syftet att skydda folkhälsan. Någon säker slutsats av var – eller Marknads- domstolen – anser att gränsen går för vilka restriktioner beträffan- de alkoholreklam som är proportionerliga kan inte dras av avgöran- dena. Att restriktioner eller förbud vad gäller alkoholreklam kan vara tillåtna åtgärder råder det emellertid inte någon tvekan om. 4.3Rätt att använda kännetecken Statliga ingripanden i form av användningsreglering och rena rådig- hetsinskränkningar avseende t.ex. materiella tillgångar faller utan- för egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen (jfr prop. 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor s. 49). Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () jämte dess tilläggsprotokoll har införlivats i svensk rätt och enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får ingen lag eller föreskrift meddelas i strid med åtaganden enligt den. Enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen har varje fysisk eller juridisk person rätt till respekt för sin egen- dom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folk- rättens allmänna grundsatser. Detta inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med bl.a. det allmännas intresse. Med egendom avses också immateriella rättigheter och ekonomiska intressen som är förbundna med utövandet av näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet (, Mänskliga rättigheter, 1993 s. 248). Det allmännas intresse att reglera nyttjandet av t.ex. ett varumärke måste stå i proportion till den inskränkning den enskilde vidkänns av det. En ny kartläggning som genomförts av skaplig alkohol- och drogforskning (SoRAD) vid visar att alkoholkonsumtionen fortsätter att öka. SoRAD har av regeringen fått i uppdrag att bland annat följa alkohol- konsumtionen i och hur den förändras. Nedan följer ett sammandrag av den senaste rapporten . Den svenska alkoholkonsumtionen har ökat . uppskattades den till ren alkohol per invånare , till ; en ökning . Den största delen av ökningen har ägt rum då konsumtionen beräknades till . skattades den till . har således konsumtionen ökat och . Detta är sannolikt den största ökningstakten . Män dricker drygt dubbelt så mycket alkohol som kvinnor. För männen innebar det i runda tal ren alkohol per vuxen och för kvinnorna ca . Omräknat till sprit (40 volym- procent) motsvarar detta för männen och för kvinnorna eller i vin (12 volymprocent) nästan 3 flaskor för männen och drygt 1,2 för kvinnorna. Särskilt stor är konsumtionsökningen för vin och starköl. –2002 har den totala vinkonsumtionen ökat och starkölskonsumtionen och . har även spritkonsumtionen ökat och var tillbaka på samma nivå som (2,ren alkohol per invånare ). Folkölskonsumtionen har minskat kraftigt ; från 1995 till 2002. en nedgång med . minsk- ade folkölskonsumtionen med . ökade konsumtionen av såväl den registrerade alko- holen (försäljningen av alkoholdrycker på Systembolaget, restaur- anger och av folköl), som den oregistrerade alkoholen (dvs. mörker- talet) i jämfört med . Störst var ökningen av System- bolagets försäljning (med ren alkohol per invånare eller ) och speciellt dess försäljning av starköl () och vin () Även restaurangförsäljning- en fortsatte att öka (med ren alkohol, eller ). Vidare uppvisade samtliga tre grupper av oregistrerad alkohol ökningar . Resandeinförseln ökade med ren alkohol, eller , smugglingen med ren alkohol, eller och hemproduktionen med ren alkohol, eller . Resandeinförseln uppvisade stora regionala skillnader. De regioner som har kortast avstånd till kontinenten uppvisade den högsta införseln av alkohol och de med längst avstånd den minsta. län uppvisade en 12 gånger högre resandeinförsel än norrlandslänen : 4,8 respektive ren alkohol per invånare . län uppvisade dessutom en relativt kraftig ökning (). Samtliga regioner i och uppvisade minskningar i resandeinförseln mellan dessa år. län är vidare det enda län i där den resandeinförda alkoholen storleksmässigt översteg Systembolagets alkoholförsäljning i samma län. Av de olika alkoholdryckerna var vin den mest konsumerade i . Omräknat i ren alkohol svarade vinkonsum- tionen för av den totala alkoholkonsumtionen medan konsumtionen av starköl och sprit uppgick till av densamma. Folkölskonsumtionen stod för av den totala alkoholkonsumtionen. Den i registrerade försäljningen på Systembolaget, på restauranger och livsmedelsbutiker stod för av den totala alkoholkonsumtionen, mätt i ren alkohol. Resandeinförseln svarade för av den totala konsumtionen. Konsumtionen av hemproducerade och till insmugglade alkoholdrycker stod för (En skål för det nya millenniet, Leifman och , 2003). I en bilaga till ovan nämnda utredning rapporteras om hur kon- sumtionstrenderna förändrats bland män och kvinnor och olika åldersgrupper 1990–2002. En intressant iakttagelse, bland många andra, är att den relativa konsumtionsökningen varit minst bland de yngsta individerna för båda könen. Även de drog- vaneundersökningar som gjorts bland skolelever i årskurs 9 (15–16- åringar) av () visar på en stabilisering eller t.o.m. en viss nedgång i flera alkoholmått (Skolelevers drogvanor 2002, CAN). Detta kan ställas mot rapporter om att de akuta alkoholskadorna ökar för den yngsta gruppen. Ett ökat berusningsdrickande har konstaterats –2001, både bland elever i årskurs 9 och bland de mönstrande 18–19-åriga männen. Den kraftigaste ökningen kan hänföras till unga flickor –1994, men den ökningen avstannade och har legat på en alltför hög men stabil nivå (se även avsnitt 6). I ett internationellt perspektiv deltar i studier där man undersöker bland annat konsumtionsvanor för alkohol, tobak och andra droger bland 15–16-åringar, on Alcohol and Other Drugs (ESPAD). Undersökningarna har utförts . Deltagarländer har tillkommit och vid den undersökning som genomfördes deltog 30 länder. Man kan konstatera att ligger bland den övre halvan av deltagarländerna vad gäller berusningsdrickande, men att man vid dessa två mättillfällen inte kan se någon större ökning av alkohol- konsumtionen. Konsumtionsutvecklingen inom EU kan ses i ett tidsperspektiv där framförallt de så kallade vinländerna minskar sin konsumtion, medan ökar konsumtionen. Konsumtionsutvecklingen inom EU:s vin- och ölländer samt Den stora ökningen av alkoholkonsumtionen är relativt svårförklarad ur sociologisk synvinkel, då dryckesmönster och konsumtionstrender i olika åldersgrupper av befolkningen föränd- ras olika och beroende på kön. De grupper som uppvisar den största ökningen , både i absoluta och speciellt i relativa tal, är 30–49-åriga män och 50–75-åriga kvinnor (Leifman och 2003). I finns omfattande alkoholforskning av god kvalitet och det är ett av de bästa medel som står till buds för att snabbt kunna se signaler om hur konsumtionen förändras och med trender samt vilka som konsumerar och vad som dricks. Enbart med full information om dessa variabler har långsiktigt en möjlighet, att med utgångspunkt från ett folkhälsoperspektiv, styra konsumtionsmönster och konsumtionsutveckling i syfte att skydda framförallt särskilt skyddsvärda grupper. Bruk av alkohol ger upphov till olika medicinska, sociala och psykologiska problem. I allmänhet skiljer man mellan akuta pro- blem (t.ex. skador och rattfylleri) och kroniska (skrumplever och demens etc.). De alkoholrelaterade problemen har en betydande utbredning i befolkningen. Risken för problem för den enskilde ökar med ökad konsumtion och påverkas också av dryckes- mönstret. De som dricker mycket då de dricker riskerar i särskilt stor utsträckning akuta problem – ett viktigt konstaterande i där berusningsdrickande är vanligt. Den stora gruppen låg- och måttlighetskonsumenter svarar för de flesta akuta och lindriga sociala och medicinska problemen i befolkningen. Förklaringen är att även om den individuelle storkonsumenten löper större risk än den individuelle måttlighetskonsumenten är den senare gruppen mycket större. Detta förhållande kallas ibland preventionspara- doxen. Dock svarar storkonsumenterna1 för majoriteten av många kroniska sjukdomar, t.ex. skrumplever. Forskningen visar, och har visat, att det finns ett positivt samband mellan totalkonsumtionen av alkohol i samhället och andelen storkonsumenter. En ändring av totalkonsumtionen, t.ex. genom prisändring, medför en ändring av alkoholkonsumtionen hos alla konsumtionsgrupper, även hos stor- konsumenterna. En minskning av den totala alkoholkonsumtionen i befolkningen är således av central betydelse för att minska om- fattningen av alla slags alkoholrelaterade problem. Men detta bör kompletteras med särskilda insatser för att nå storkonsumenter i ett tidigt skede och stimulera dem till en konsumtionsminskning (sekundär prevention), något som kan ge goda resultat enligt flera vetenskapliga studier. Dessutom måste alkoholpolitiska och före- 1 Gränsen för storkonsumtion kan sättas till hundraprocentig alkohol/dag för män och för kvinnor, vilket omräknat i standardglas motsvarar ungefär 2 glas vin à för män per dag och drygt 1 glas vin för kvinnor per dag. Källa: FHI. byggande insatser kompletteras med konkreta insatser för de indi- vider som på grund av stor alkoholkonsumtion har utvecklat alkoholrelaterade sjukdomar och allvarliga sociala problem (prop. 2000/01:20). Alkohol kan skada de flesta organsystem i kroppen. Som exem- pel på alkoholrelaterade sjukdomar kan enligt vetenskaplig expertis nämnas alkoholdemens, andra hjärnskador, magkatarr, leverinflam- mation, skrumplever, bukspottkörtelinflammation, högt blodtryck, hjärnblödning, hjärtsjukdom, epileptiska kramper, muskelskador, skador på nerver, armar och ben, blodförändringar, nedsatt immun- försvar, epileptiska anfall, urkalkning av skelett, hormonella stör- ningar samt cancer i munhåla och svalg, matstrupe, lever, ändtarm och bröst. Till detta kommmer alkoholpsykos och alkoholism (prop. 2000/01:20). De skador som alkoholen åsamkar hjärnan måste beaktas. ligger långt framme vad gäller den neurobiologiska forskningen för att fastställa de långvariga förändringarna i hjärnan vid drogbruk. Dessa förändringar leder bl.a. till långvarig abstinens och fram- kallande av begär efter drogen. Begäret framkallas av yttre stimul- ering. (WHO Report- Spring 2002, prof. ). Det innebär att personer som är högkonsumenter eller missbrukare eller som har varit missbrukare kan löpa större risk för återfall och ökande konsumtion vid stimulering i form av t.ex. reklam. Eftersom ett flertal studier av svenska data visat på tydliga samband mellan den totala alkoholkonsumtionen (oftast mätt som den registrerade) och olika former av alkoholrelaterade skador, är den ökade alkoholkonsumtionen inte oproblematisk. Studier genom- förda inom ramen för ECAS visar till och med att effekterna av en ökad alkoholkonsumtion på olika alkoholrelaterade problem är starkare i de nordiska länderna än i länderna i Syd- och Central- (2001). Det som kan göra situationen än mer bekymmersam är att de förändringar som setts i rikt- ning mot en ökad konsumtion kan vara början på en mer långsiktig utveckling. De problem som alkoholkonsumtionen för med sig är omfattande i hela (och kanske än mer så i ). Att beräkna alkoholens totala kostnader för samhället är ytterst Detta gäller inte bara de direkt ekonomiska kost- naderna, som vården inom de medicinska och sociala sektorerna, minskad produktivitet i arbetslivet utan också det mänskliga lidan- de som drabbar både alkoholmissbrukare och anhöriga. De skatt- ningar som ändå gjorts ska alltså ses som mycket approximativa. Gutjahr och Gmel (2001) redovisar att de samhälleliga kostnaderna för alkoholen i har beräknats till 1–av BNP . Den kanske mest relevanta och framkomliga vägen att uppskatta alkoholens kostnader är de studier som genomförs inom ramen för WHO och som syftar till att beräkna hur mycket olika faktorer bidrar till den totala sjukdomsbördan (total disease burden: dis- ability adjusted life years, ) och till det totala antalet för- lorade år (total years of life lost, YLL). Enligt dessa skattningar bidrar alkoholen till av den totala sjukdomsbördan i västvärlden och och till av antalet förlorade år. 6.2.1Alkoholrelaterad dödlighet och slutenvård Utvecklingen av den alkoholrelaterade dödligheten har studerats av vid . Ett index har där konstruerats som inkluderar samtliga personer som avlidit med en eller flera alkoholrelaterade diagnoser. Eftersom nya principer för klassificering av dödsorsaker infördes (från ICD-9 till ICD- 10) bör man vara försiktig med att tolka utvecklingen . Mellan sjönk antalet alkoholrelaterade dia- gnoser för männen från 43,5 till 39,1 per 100 000 män och för kvinnorna från 9,1 till 8,6 per 100 000 kvinnor. Inte heller ses någon ökning av antalet levercirrhosdödsfall. Den nedåtgående trend som pågått verkar ha avstannat. Nya uppgifter från dödsorsaksstatistiken visar på en uppgång av de alkoholrelaterade dödsorsakerna jämfort med 2000. Ökningen gäller såväl de kron- iska som de akuta orsakerna. Detta ligger i linje med den ökade alkoholkonsumtionen som tog rejäl fart . Antalet polisanmälda rattfylleribrott ökade för att fram minska med i genomsnitt . anmäldes drygt 26 000, 1998 drygt 12 000. Därefter (1998–2000) har antalet ökat något. Ökningen framkommer också i antalet misstänkta och lagförda för rattfylleri (2001). Andra indikatorer som brukar användas som mått på utvecklingen av rattfylleri är trafikolyckor. Studier har visat att en större andel av alla förare är alkoholpåverkade i dödsolyckor än i icke-dödsolyckor och i singelolyckor jämfört med icke-singelolyckor (se WHO, 2000). Utvecklingen av singelolyckor, och i synnerhet singel- olyckor med dödlig utgång, brukar därför användas som en indika- tor på utvecklingen av rattfylleri. I en svensk studie visade det sig att mer än varannan person som omkom i singel- olyckor var alkoholpåverkad (1993). Andelen av samtliga döda förare som obducerats och visat sig ha alkohol i kroppen har ökat från 2000. Denna ökade andel är inte resultatet av ett minskat antal döda förare. Även antalet döda förare har ökat (Den svenska supen i det nya ; Leifman 2002). senaste statistiken från visar att trafik- nykterhetsbrotten ökar. Rättsmedicinskt undersökta trafikolyckor med förekomst av alkohol