sou · GRB337d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade Näringsdeparte- mentet att tillsätta en särskild utredare med uppgift att se över rörlighetsstimulanser inom arbetsmarknadspolitiken (kommitté- direktiv 2002:80). Med stöd av detta bemyndigande förordnades Generaldirektören som särskild utredare . förordnades följande personer till experter i utredningen: departementssekreteraren , kansli- rådet Per och departementsrådet . förordnades departementssekreteraren som expert i utredningen. förordnades som huvud- sekreterare i utredningen och förordnades som sekreterare i utredningen. Genom betänkandet Ökad rörlighet för sysselsättning och tillväxt (SOU 2003:37) som utredningen nu lägger har uppdraget slutförts. Fackord, förkortningar och symboler ...................................... Utredningsuppdraget och disposition av betänkande...... Disposition av betänkandet..................................................... 2Regional kompetensförsörjning och geografisk 2.1 Bakgrund till utredningen ....................................................... 2.2Väl fungerande lokala arbetsmarknader grunden för regional tillväxt och välfärd ..................................................... 2.3Geografisk rörlighet – en del av problemet och en del av Rörlighet – mål eller medel?.................................................... Geografisk rörlighet – hinder och drivkrafter .................. 3.1Hur stor är den geografiska rörligheten och vad påverkar dess förändring över tiden?...................................... Motiv till flyttningar ................................................................ Orsaker till orörlighet.............................................................. Vilka flyttar?............................................................................. Vilka pendlar?........................................................................... Regioner i förändring............................................................... Arbetsmarknadspolitik och geografisk rörlighet .............. Regler för arbetslöshetsförsäkringen ...................................... Historisk översikt över flyttstöden......................................... Flyttningsbidragens nuvarande utformning........................... Statens kostnader för flyttningsbidragen................................ 5Styrningen av arbete med Regeringens styrning av .................... Mål och policyarbete inom ............... 5.3Regeringen och uppföljning av arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet ........ Arbetsförmedlingarnas arbete med flyttningsbidragen..... Når flyttningsbidragen målgruppen?...................................... Geografiska kriterier vid beviljning av flyttningsbidrag ........ Flyttningsbidragen och det naturliga flyttmönstret ............ 7Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning........................................ 7.1 Arbetsmarknadsåtgärder och geografisk rörlighet............... 7.2Påverkar flyttningsbidragen den geografiska 7.3Ökar flyttningsbidragen individers möjligheter till 7.4Ökar flyttning de arbetslösas möjligheter till 7.5 Vilka effekter är rimliga att förvänta sig? 8Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft ......................................... En definition av begreppet nyckelperson............................. Den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft............ Utredningen föreslår att pendlingsbidragen förstärks ........ 9.3Utredningen föreslår att skattegynnade tjänster införs i delar av de nationella stödområdena..................................... 9.4Utredningen föreslår att ersättning för tillträdesresa, bohagstransport och starthjälp tas bort................................ Uppföljningsbara mål till regleringsbrevet........................... Metoder och data som utredningen använt.......................... Utredningens utåtriktade verksamhet.................................. Bilaga 2 Lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner Bilaga 3 Befolkningen i de svenska länen 1970–2002 ................ Bilaga 4 Beviljade flyttningsbidrag 2002 efter bidragsform och sökt yrke, procent .................................................. Bilaga 5 Samvariation mellan beviljade pendlingsbidrag och Bilaga 6 Ekonomiska konsekvenser av förslag om Ekonomiska konsekvenser av förslag om Utgifter och finansiering av förslagen.......................... Fackord, förkortningar och symboler Andel av befolkningen eller grupp i befolk- ningen som flyttade under ett visst år. Antalet inflyttade minus antalet utflyttade. Antalet inflyttade minus antalet utflyttade. De lokala arbetsmarknaderna kan delas in i 10 förvärvsregioner (F-regioner), där regi- onerna i varje familj liknar varandra till folkmängd och näringslivsstruktur. onerna är: , , , Regionala centra, Norra glesbygden, Små/ medelstora regioner med flersidig närings- struktur, storindustriorter, småindustriorter, landsbygdsdominerade orter och bruksorter (se bilaga 2). Anvisning av arbetssökande till plats utan- för kontorets normala pendlingsområde. Arbetssökande som i Arbetsmarknadsver- kets informationssystem () är registre- rade som villiga att flytta eller veckopendla. baserar sig SCB:s sysselsättnings- och pendlingsstatistik och är gjord i två steg. ett första steg definieras de kommuner som är oberoende arbetsmarknader i bemärkel- sen att deras utpendling till andra kommu- inte överstiger och vars Fackord, förkortningar och symboler SOU 2003:37 största ström av pendlare till någon enskild kommun inte överstiger . andra steg förs resterande kommuner till de oberoende kommunerna efter riktningen Arbetsförmedlarnas arbete med att jämföra gan med syfte att tillsätta lediga platser. Summan av antalet öppet arbetslösa och antalet i program. Regelbundna resor mellan bostad och arbetsplats, vanligen dagliga och med passage av administrativ gräns. En väl fungerande kompetensförsörjning är grunden för regional utveckling och tillväxt. Genom en effektiv matchning av arbets- sökande och lediga jobb kan outnyttjade resurser tas tillvara och förutsättningarna för sysselsättning och ekonomisk tillväxt för- bättras. Detta förutsätter att de arbetssökande är rörliga såväl mellan yrken som mellan olika regioner. I tider med snabb struktur- omvandling är rörlighet från branscher som stagnerar till branscher i tillväxt viktig för arbetsmarknadens funktionssätt. Rörlighet minskar också risken för att lokal arbetskraftsbrist ska uppstå med inflationsdrivande lönehöjningar och minskad produktion som följd. Inom den nya regionala utvecklingspolitiken konstateras att till- gången till kvalificerad arbetskraft är en av de viktigaste förutsätt- ningarna för att uppnå tillväxt i mindre lokala arbetsmarknader samt för att en god service- och välfärdsnivå ska kunna upprätthål- las. Den ojämna regionala utvecklingen ställer krav på åtgärder för att främja tillgången på kvalificerad arbetskraft. Områden som i regionalpolitiska sammanhang sägs vara i särskilt behov av sådana åtgärder är norra inland respektive delar av Bergslagen, och Värmland.1 Den regionalpolitiska utredningens slutbetänkande visar, liksom en rad andra studier, att den geografiska rörligheten i form av flytt- ningar har minskat . Motiven för flytt- ningar har förändrats i än större utsträckning. görs endast omkring en knapp tiondel av alla flyttningar i av arbets- marknadsrelaterade skäl jämfört med mellan på femtio- och sextiotalen. Istället har bl.a. sociala förhållanden och byte av miljö ökat i betydelse.2 Detta har i regional- och tillväxt- 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. 2 Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i : Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, . politiska sammanhang föranlett en diskussion om hur den arbets- marknadsrelaterade geografiska rörligheten kan stimuleras. Men i takt med att de arbetsmarknadsrelaterade flyttarna, ökar andra former av geografisk rörlighet, främst pendlingen. Andelen som pendlar över kommungräns har ökat från och andelen som pendlar över lokal arbetsmarknadsgräns har ökat från . Den ökande pendlingen under har lett till en framväxt av större sammanhängande arbetsmarknads- regioner. Genom regionförstoring kan fler människor få tillgång till ett bredare utbud av arbete, bostäder och service. Större regioner med mer differentierad näringsstruktur har också bättre förutsätt- ningar att möta konjunkturnedgångar än mindre regioner som är beroende av en eller ett fåtal branscher. Utredningens uppdrag är dels att göra en översyn av generella åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som stimulerar arbetsmark- nadsrelaterad geografisk rörlighet med särskilt tyngdpunkt på flytt- ningsbidragen, dels att göra en översyn av andra möjligheter att främja tillgången till nyckelpersoner regionalt. Rörlighetsstimulanser och krav på geografisk rörlighet inom arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitiken har i första hand ett nationellt uppdrag att bidra till att skapa väl fungerande arbetsmarknader med full sys- selsättning och tillväxt. Regeringen har betonat att huvuduppgiften för arbetsmarknadspolitiken är att medverka till att arbetssökande snabbt sammanförs med vakanta platser.3 En effektiv matchning av arbetssökande och arbetsgivare genom förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och flyttstimulanser bidrar till att arbetslöshetstiderna kortas och att arbetsgivare snabbt kan tillsätta lediga platser. Flyttstimulanserna utgörs av tre bidragsformer: respenning (ersättning för sökande- och tillträdesresa samt bidrag för flytt av den arbetssökandes bohag) starthjälp samt pendlings- bidrag (dag- och veckopendling). Veckopendling är infört på försök till och med . Det finns också krav på geografisk och yrkesmässig rörlighet. I lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns en regel som direkt berör frågan om geografisk rörlighet och som säger att en 2002/03:1 Utgiftsområde 13. arbetssökande har rätt att begränsa sitt yrkesmässiga och geografiska sökområde. Detta inne- bär å andra sidan att den arbetssökande därefter ska ha ett vidgat yrkesmässigt och geografiskt sökområde. Lagen ställer krav på att den arbetssökande söker arbete aktivt och är villig att acceptera lämpligt arbete även om detta kräver flytt eller veckopendling. har arbetsmarknadspolitiken också fått ett regionalpolitiskt uppdrag med regionernas specifika behov och för- utsättningar som utgångspunkt. () ska bidra till att främja det regionalpolitiska målet om väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknader med en god servicenivå i alla delar av landet. Arbetsmarknadspolitikens övergripande mål med individ och arbetsgivare i fokus kan stå i motsättning till det regio- nalpolitiska uppdraget. Detta är också något som reviso- rer påpekar i sin rapport om styrningen av AMS och länsarbets- nämnderna.4 I ett regionalpolitiskt perspektiv kan åtgärder för att öka den geografiska rörligheten bidra till att förstärka en redan pågående process av befolkningsminskning med negativa effekter för den regionala utvecklingen som följd. Geografisk rörlighet – ett lågt prioriterat område inom AMV Det finns mycket som vittnar om att arbetet med geografisk rör- lighet inte är prioriterat inom AMV. De mål som finns regleringsbrev berör endast den geografiska rörligheten indi- rekt. Regeringen överlåter därmed till AMV att själv styra arbetet med geografisk rörlighet, om än med viss uppföljning av arbetet med regeln om geografiskt vidgat sökområde samt av hur arbetet med interlokala anvisningar bedrivs. Arbetsmark- nadsstyrelsens (AMS) riktlinjer för länsarbetsnämndernas verk- samhet 2003 konstaterar att den yrkesmässiga och geografiska rör- ligheten är av central betydelse för matchningsprocessen men inne- håller inga direktiv eller mål för hur arbetet med geografisk rörlighet ska bedrivas. Endast ett fåtal länsarbetsnämnder har någon uttalad policy för arbetet med geografisk rörlighet. Det finns också annat som tyder på att arbetet med geografisk rörlighet inte är prioriterat. Det finns undersökningar som visar att handläggarna endast i liten utsträckning uppmuntrar eller upp- 4 revisorer (2002): Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna, Rapport 2002/03:2. manar till geografisk rörlighet, detta gäller både tiden före och efter det att den arbetssökande har uppnått . Initia- tivet till geografisk rörlighet förefaller i första hand komma från de arbetssökande. Både antalet beviljade flyttningsbidrag och antalet interlokala anvisningar avtar relativt kraftigt i samband i takt med att den arbetssökande uppnår ett ökat antal inskrivningsdagar. Flyttstöden är för svaga Det finns en rad studier av bohagstransporten och starthjälpen som visar att flyttningsbidragen endast är av marginell betydelse för att människors benägenhet att flytta. En egeninitierad utvärdering av arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet gjord av visar att av dem som fick ersättning för bohagstransport och starhjälp trodde att de skulle ha flyttat även utan ekonomisk ersättning. En tredjedel av bidragen gavs till arbetssökande under vilket enligt regelverket endast får ske om det finns särskilda skäl. Riks- revisionsverket förespråkar därför att starthjälpen tas bort och att åldersgränsen sänks till 20 år.5 Flyttningsbidragen i sin nuvarande utformning, dvs. med syfte att täcka de direkta kostnaderna för en flytt, kan antas väga relativt lätt i ett flyttbeslut där fördelarna med flytten ställs mot förlusten av en mängd platsspecifika tillgångar i hemregionen, bl.a. sociala relationer till släkt och vänner. I pendlingsbeslutet ser beslutssitua- tionen något annorlunda ut. Ett beslut att dag- eller veckopendla innebär inte att individen tvingas bryta upp från hemmiljön på samma sätt som vid en flytt. Beslutet att börja dagpendla över längre sträckor handlar om att väga den minskade fritid och de ekonomiska kostnader som uppstår p.g.a. arbetspendlingen, mot nyttan av att få tillgång till en större arbetsmarknad. Det är troligt att ersättning för direkta reskostnader väger tyngre i en sådan kalkyl. Beslutet om att veckopendla är förknippat med något större sociala kostnader i form av att inte kunna träffa familj och vänner i veckorna, men individen tvingas inte bryta upp från sin hemmiljö på samma sätt som vid en flytt. 5 (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effektivi- tetsrevisionen RRV 2001:20. Svårt att stimulera rörlighet utanför de naturliga flyttmönstren En undersökning av de beslut om flyttningsbidrag som fattades visar att både ersättningen för bohags- transport och starthjälpen i stor utsträckning ges till dem som är yngre och välutbildade, dvs. de grupper som är mest flyttbenägna i befolkningen. Det har visat sig vara betydligt svårare att nå de som är , de med lägre utbildningsnivå och de med längre inskrivningstid. av dem som får ersättning för bohags- transport eller starthjälp är jämfört av de öppet arbetslösa eller i åtgärder. Pendlingsbidragen är de flyttningsbidrag som beviljas jämnast över olika åldrar och inskriv- ningstider. Befolkningsutvecklingen speglar på många sätt regioners utveck- lingsmöjligheter. Befolkningsunderlaget i en region utgör grunden för skatteintag och konsumtion och därmed också för det offent- liga och kommersiella serviceutbudet. Regioner med låg servicenivå är ofta mindre attraktiva som bostadsorter vilket i sin tur kan för- stärka utflyttningen ytterligare och leda till minskad inflyttning. Utredningen menar att stimulanser av pendling har uppenbara fördelar i förhållande till flyttstimulanser ur ett regionalt utveck- lingsperspektiv. Medan ersättningen för bohagstransport och start- hjälpen leder till en omfördelning av befolkningen från mindre och mer glesbefolkade regioner till storstadsregioner, framför allt till , så erbjuder pendlingsbidraget en möjlighet för människor att få tillgång till ett vidare omland som de kan bo kvar på sin hemort. AMS framhåller i en aktuell rapport att möjligheterna att lösa tillväxtregionernas problem genom att stimulera inflyttning av arbetslösa från glesbygden är begränsade. Man menar att en ökad utflyttning riskerar att skapa större problem i de mindre regionerna än vad det löser i tillväxtregionerna. Rapporten efterlyser därför en satsning på pendlingsbidragen.6 6 , Strannefors (2002): Geografisk rörlighet och arbetsgivarebyten, URA 2003:1, . Utredningen föreslår att dagpendlingsbidraget förstärks genom att ersättning för dagpendling höjs från till . Ersättningen utgår som tidigare endast för den del av kostnaden som överstiger kostnaden för pendling inom normalt pendlings- avstånd. Utredningen föreslår också att veckopendlingsbidraget utökas med ett fast kontantbidrag på avsett för att täcka del av kostnad för dubbelt boende. Pendlingsstöd för dagpendling och veckopendlingsstöd föreslås vidare få lämnas under högst istället för som tidigare . Utredningen föreslår också att en förutsättning för att stödet om veckopendling får lämnas är att arbetsgivaren tillhandahåller en bostad med normal standard till skälig kostnad om detta erfordras. Förslaget motiveras av att utredningen finner det rimligt att staten och arbetsgivarna i detta avseende delar på ansvaret för arbets- kraftsförsörjningen. Stimulera flytt av nyckelpersoner till stödområden För att kunna stimulera nyckelpersoner att flytta till regioner som särskilt utsatta ur regionalpolitisk synvinkel och vars förutsätt- ningar att lösa situationer med arbetskraftsbrist med pendling är sämre, bedömer utredningen att det krävs kraftigare stimulanser än vad flyttningsbidragen erbjuder . Utredningen har därför valt att presentera ett förslag om skattegynnande tjänster i stödområ- den. Anställd som innehar en skattegynnad tjänst skall ta upp av lönen och andra ersättningar från den skattegynnade tjänsten som intäkt. I övrigt sker beskattning av löneinkomsten enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen (1999:1229). Beslut om vad som utgör en skattegynnad tjänst fattas av länsarbetsnämnderna. Förslaget om skattgynnade tjänster har begränsats till att gälla delar av det nationella stödområde som definieras i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. De särskilda beskattningsreglerna föreslås gälla av anställningen, dvs. Därefter skall vanliga beskattningsregler gälla. En enskild person bör endast kunna få komma i åtnjutande av lättnaden en gång. Både pendlingsbidragen och de skattegynnade tjänsterna avser att stimulera den arbetssökande till geografisk rörlighet i ett inledande skede. Bidragen är därför tidsbegränsade. De ska under- lätta för individen att prova på att arbeta på en ort som den inte hade sökt sig till annars och kan i förlängningen också göra indivi- den mer benägen att byta bostadsort. Ta bort ersättning för tillträdesresa, bohagstransport och starthjälp Utredningen föreslår vidare att ersättning för bohagstransport och starthjälp i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag tas bort. Anledningarna till detta är flera. Det finns mycket som tyder på att ersättning för bohagstransport och starthjälp i första hand bidrar till att stödja flyttningar som skulle ha ägt rum även utan ekono- misk ersättning. Den relativt stora andelen bidrag som beviljas i samband med att den arbetssökande skrivs in på arbetsförmed- lingen bidrar till att förstärka bilden av att stöden i många fall inte utgör en integrerad del av arbetsförmedlingarnas verksamhet. Utredningen förespråkar att sökanderesorna ska behållas efter- som det framstår som rimligt att subventionera resor till arbets- givare där det är ovisst om resultatet blir lyckosamt. Det är betyd- ligt svårare att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv motivera en subvention av den första resan till arbetet. Eftersom personen redan har accepterat jobbet så är ersättning för tillträdesresan av begränsat värde som stimulans. Utredningen föreslår därför att ersättningen för tillträdesresa tas bort. I de fall då individer erhåller pendlingsbidrag är tillträdesresan i princip redan subventionerad. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) 2 § skall inte ta upp sådan del av lön, arvode eller liknande ersätt- ning eller förmån och sådana ersättningar för utgifter som avses i 5 §. Med skattegynnad tjänst avses tjänst inom ett stödområde och som efter beslut av Länsarbets- särskild kompetens som det råder brist på i regionen. stycket avses de områden som anges i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regio- , kommun, kommun, samt Åmåls kommun. Bestämmelserna i 1 § gäller bara om – arbetsgivaren hör hemma i eller är ett utländskt före- tag med fast driftställe i , och – arbetstagaren inte varit bosatt inom stödområde som anges i 2 § under de tre kalenderår som föregått det kalenderår då arbetet påbörjas, och – arbetstagaren bosätter sig på tjänstgöringsorten senast tre måna- der efter det att arbetet påbörjats och är bosatt där under hela den tid anställningen pågår, dock . Om det finns synnerliga skäl får tidsgränsen för anställningen vara kortare. Bestämmelserna i 1 § får till- lämpas bara av anställningen. Bestäm- melserna får tillämpas bara en gång för varje enskild person. Bestämmelserna i 1 § gäller av lön, arvode eller liknande ersättning eller för- mån av den skattegynnade tjänsten, och 2. ersättningar för utgifter som arbetstagaren har haft för flytt- ning till tjänsteorten, Som lön behandlas även sådana ersättningar i samband med sjuk- dom som avses i 11 kap 30 § 1, 2 och 4 samt 42 §, under förut- sättning att ersättningen helt eller till huvudsaklig del grundar sig på inkomst av den skattegynnade tjänsten. Beslut om tillämpning av 1– 5 §§ fattas , efter ansökan av den enskilde, av skattemyndig- heten. Sådan ansökan skall göras i samband med att deklarationen för det aktuella beskattningsåret ges in. 1Utredningsuppdraget och disposition av betänkande Utredaren skall göra en översyn av generella åtgärder inom arbets- marknadspolitiken som stimulerar arbetsmarknadsrelaterad geo- grafisk rörlighet som ligger utanför det naturliga flyttmönstret, med särskilt tyngdpunkt på flyttningsbidragen. Utredaren skall i detta arbete granska effekterna av nuvarande rörlighetsstimule- rande insatser samt förutsättningslöst granska behov av och motiv för rörlighetsstimulanser. Utredaren skall också göra en översyn av andra möjligheter att främja tillgången till nyckelpersoner i mindre lokala arbetsmark- nadsregioner, men också i övriga lokala arbetsmarknader där det finns en efterfrågan. Utredaren skall i detta arbete beakta: de förändringar som gjorts av arbetslöshetsförsäkring och pendlingsstöd, mål för arbetsmarknadspolitiken, riktlinjer för den nya regionala utvecklingspolitiken, erfarenheter av individinriktade åtgärder gjorda i jämförbara länder, gränsdragningen mot andra arbetsmarknadspolitiska program samt stöd inom andra politikområden. Betänkandet skall innehålla uppföljningsbara mål för geografisk rörlighet som kan användas i regleringsbrevet för arbetsmarknads- verket. Utredningen ska lämna förslag med anknytning till rörelsesti- mulanser som översynen kan ge upphov till. Utredningsuppdraget och disposition av betänkande Kapitlet Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet pre- senterar den arbetsmarknads- och regionalpolitiska bakgrunden till utredningen. I kapitlet diskuteras vilken betydelse geografisk rör- lighet kan förväntas ha för den regionala kompetensförsörjningen i relation till andra slags anpassningsmekanismer på arbetsmark- naden, bl.a. utbildning. Kapitlet Geografisk rörlighet – hinder och drivkrafter ger en över- sikt över hur flyttningar och pendling har förändrats över tiden i . Det beskriver också motiv och hinder för geografisk rör- lighet samt hur den geografiska rörligheten varierar med ålder, utbildningsnivå och en rad andra individ- och omgivningsrelaterade faktorer. I kapitlet Arbetsmarknadspolitik och geografisk rörlighet beskrivs det regelverk som utgör ramen för AMV:s arbete med geografisk rörlighet.