sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — strykas att det egentliga förundersökningsarbetet – sedan skälig misstanke uppkommit mot viss person – även i en sådan modell skulle ankomma på rättsväsendets myndigheter och att det även skulle vara åklagaren och inte säkerhetstjänsten som fattar beslut om att inleda en förundersökning. Säkerhetstjänsten skulle inte heller ha befogenhet att besluta om eller verkställa frihets- berövanden. Säkerhetstjänstens arbete skulle vara inriktat på ren underrättelseinhämtning, bearbetning och analys. Redan av det förut anförda framgår att utredningen till skillnad från inte ser framför sig att en ny organisation skulle innebära några ökade svårigheter vad gäller samarbetet med den öppna polisen utan tvärtom att förutsättningarna för en ändamålsenlig samverkan ökas. pekade särskilt på den fördel som kommittén ansåg ligga i att den öppna polisen och Säkerhetspolisen har en gemensam ledning på central nivå, som kunde utfärda föreskrifter för verksamheten och vid behov ta över ledningen av gemensamma operationer. Några föreskrifter av nu avsett slag har såvitt utred- ningen känner till inte meddelats sedan 1989 års omorganisation. Inte heller torde det ha förekommit några operationer under gemensam ledning. En sådan gemensam ledning synes inte i nuva- rande organisationsstruktur kunna utövas av annan än rikspolis- chefen, som emellertid principiellt sett inte avsetts ha operativa uppgifter av sådant slag. Det är också en vedertagen uppfattning att verksamheten vid säkerhetstjänsten skiljer sig så markant från den öppna polisverksamheten att det som regel inte är lämpligt att bedriva gemensamma operationer. Säkerhetstjänsten har ett mer långsiktigt och strategiskt perspektiv och arbetar med under- rättelser i ett tidigt skede. argument väger så- ledes inte så tungt. Däremot finns det all anledning att hålla i minnet vad erinrat om sådana farhågor som i den allmänna debatten ibland har uttalats för att säkerhetstjänsten skulle kunna utvecklas till en stat i staten. Det kan antas att den nuvarande säregna organisationen i realiteten tillkommit huvudsakligen på grund av sådana farhågor. Detta argument försvagas som utredningen ser det dock på ett avgörande sätt, om säkerhetstjänsten helt och hållet frikopplas från polisen. Enligt utredningens mening är det emellertid av största betydelse att säkerhetstjänstens arbete har en bred förankring och omfattas av allmänt förtroende. Det är högst väsentligt att den kringgärdas Utredningens överväganden och förslag av effektiva insyns- och kontrollfunktioner. finns för- visso en viss parlamentarisk insyn i och kontroll över säkerhets- tjänstens verksamhet. Regeringen utfärdar i anslutning till det årliga regleringsbrevet riktlinjer för Säkerhetspolisens verksamhet. I dessa riktlinjer anger regeringen bl.a. vilka prioriteringar som skall styra verksamheten , hur verksamheten skall vara orga- niserad och vad som gäller för Säkerhetspolisens samarbete med andra organ, såväl nationella som internationella. Inför utfärdandet av riktlinjerna sker ett samrådsförfarande mellan regeringen och företrädare för riksdagspartierna. Till detta kommer att Rikspolis- styrelsens styrelse har ett särskilt uppdrag att nära följa verksam- heten vid , särskilt med avseende på tillämpningen av sådana riktlinjer (22 § förordningen [1989:773] med instruktion för ). Styrelsen skall en gång och i övrigt när det behövs lämna regeringen de synpunkter och förslag som granskningen föranleder. En särskild insyn och kontroll bedrivs också genom verksamhet. Nämnden har i upp- drag bl.a. att granska Säkerhetspolisens hantering av personupp- gifter. Utredningen menar alltså att även en icke-polisiär säkerhets- tjänst bör kringgärdas av effektiva insyns- och kontrollfunktioner. Erfarenheterna av verksamhet bör naturligtvis tas till vara. Men även om inrättandet av medfört en utvidgning av insynen i Säkerhetspolisens verksamhet och en förstärkning av skyddet för enskildas integritet, kan det inte ute- slutas att en hel del av den kritik som riktats mot Säkerhetspolisen har samband med att den uppfattats som en allt- för hemlig polisorganisation48. Huruvida en övergång till en icke- polisiär säkerhetstjänst i är ägnad att, på samma sätt som uppges vara fallet i flera främmande länder, öka allmänhetens förtroende för verksamheten är i och för sig svårbedömt. Sannolikt har en nyordning från denna synpunkt dock positiva konse- kvenser, särskilt om den nya organisationen kompletteras med åtminstone lika omfattande insyns- och kontrollfunktioner som omgärdar Säkerhetspolisens verksamhet. I sammanhanget vill utredningen nämna att det inom den parla- mentariska referensgrupp med vilken utredningen samrått har framförts den uppfattningen att det skulle vara av stort värde för 48 Jfr bet. Rikets säkerhet och den personliga integriteten – De svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (SOU 2002:87) s. 619 f. Utredningens överväganden och förslag förtroendet om det, till skillnad från vad som är fallet med , kunde skapas förutsättningar för att företrädare för samtliga riksdagspartier knyts till den insyns- och kontroll- funktion som här diskuteras. Utredningen gör mot bakgrund av det som har sagts bedöm- ningen att Säkerhetspolisen bör skiljas från och att den bör ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst direkt under regeringen. I anslutning härtill bör en ny enhet bildas inom för särskild polisverksamhet. Till den senare enheten, som blir säkerhetstjänstens närmaste samarbetspartner inom polisen, bör till en början föras de direkta polisuppgifter som har anknytning till brotten mot rikets säkerhet och terroristbrott såsom förundersökningsuppgifter samt frihetsberövanden, beslag och liknande åtgärder. Enheten bör dessutom svara för person- skyddet för den centrala statsledningen och de utländska beskick- ningarna i samt samordning, säkerhetsarbete och person- skydd i samband med statsbesök och liknande händelser. Slutligen bör enheten ta över de uppgifter som enligt det föregående bör överföras från Säkerhetspolisens enhet för författningsskydd till den öppna polisen. Självfallet kan en sådan förändring inte genomföras på grundval av utredningens förslag. Utredningen vill emellertid framhålla att det är av stor betydelse att en organisationsförändring av detta slag, om den skall genomföras, inte drar ut alltför mycket eftersom detta erfarenhetsmässigt har en negativ inverkan på den berörda myndighetens effektivitet och arbetsro. Utred- ningen förordar därför att ett principbeslut fattas på grundval av utredningens förslag och remissbehandlingen av detta samt att de fortsatta övervägandena anförtros åt en organisationsutredning, eventuellt inom . Utredningens överväganden och förslag 6.8Vissa frågor om den civila säkerhetstjänstens arbetsmetoder Utredningens förslag: Om förslaget om en icke-polisiär civil säkerhetstjänst godtas bör det göras en översyn med sikte på att hemlig teleavlyssning och vissa andra metoder för inhämtande av underrättelser skall kunna ske i preventivt syfte. Varje säkerhetstjänst är beroende av att till sitt förfogande ha verk- tyg som ger möjlighet att inhämta information i sådana avseenden som säkerhetstjänsten har att bevaka. I är det Säkerhetspolisen som utgör den civila säkerhetstjänsten. I det föregående har utredningen föreslagit en organisationsförändring som skulle innebära att säkerhets- tjänsten blir en egen icke-polisiär myndighet. De synpunkter som anförs i det följande är delvis – men inte helt och hållet – tillämp- liga vare sig säkerhetstjänsten är en polisorganisation eller inte. När utredningen i det följande använder termen säkerhetstjänsten åsyftas, då annat inte framgår av sammanhanget, den organisation som fullgör säkerhetstjänstens uppgifter oberoende av om den är polisiär eller ej. En grundläggande utgångspunkt för utredningen är att man måste iaktta stor försiktighet med att låta terrordåden i och de terroraktioner som därefter har företagits i olika länder bilda utgångspunkt för någon generell utvidgning av säkerhetstjänstens befogenheter. I direktiven sägs emellertid uttryck- ligen att utredningen skall se efter om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger de ansvariga myndigheterna möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra lik- artade extraordinära händelser. I det perspektivet har naturligtvis möjligheten för säkerhetstjänsten att inhämta information stor betydelse. Ett exempel på en arbetsmetod som inte är tillåten erbjuder s.k. buggning. I betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) föreslås emellertid att metoden under vissa förhållanden skall vara tillåten. Sedan ett förslag i ämnet remitterats till Lagrådet samt Lagrådet gett uttryck för stark kritik, i synnerhet vad gäller bristen på reglering i fråga om s.k. över- Utredningens överväganden och förslag skottsinformation, pågår fortsatta överväganden inom i frågan. I konsekvens med sina princi- utgångspunkter tar utredningen i detta läge inte upp den all- männa frågan om buggning bör vara en tillåten metod, eftersom frågan är föremål för pågående överväganden. Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning är emellertid i liksom i andra länder viktiga metoder för inhämtande av underrättelser i en säkerhetstjänsts verksamhet. För svensk del regleras dessa metoder i rättegångs- balken och i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångs- medel i vissa brottmål. Förutsättningarna för att sådana tvångs- medel skall få användas är att det sker under förundersökning i brottmål, att tvångsmedlet riktar sig mot någon som är skäligen misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad och att det är av synnerlig vikt för utredningen. Den reglering av buggning som föreslagits i den nyssnämnda lagrådsremissen bygger på samma synsätt. Från de synpunkter som utredningen har att särskilt beakta är denna reglering av flera skäl mindre tillfredsställande – såväl från rättssäkerhetssynpunkt som med hänsyn till intresset av säkerhets- tjänstens effektivitet. I det senare avseendet riskerar bristerna att utgöra grogrund för sådana ibland från andra länders sida fram- kastade – i grunden enligt utredningens mening djupt oriktiga - påståenden om att inte tar terroristhotet på allvar. Till en början är en reglering som i likhet med tar sikte på utredning av lagöverträdelser inte adekvat för en orga- nisation som har som sin viktigaste uppgift att förebygga brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Det är inte tanken på en för- undersökning och en efterföljande lagföring utan intresset av att kunna få förhandsinformation och att om möjligt avvärja aktioner av aktuellt slag som står i fokus för säkerhetstjänstens arbete. I de regleringar från andra stater som utredningen har tagit del av har regelmässigt detta beaktats vid utformningen av rekvisiten för till- stånd till exempelvis hemlig avlyssning. Exempel erbjuder den brittiska Act, där förutsättningarna är att åtgär- den är nödvändig eftersom den is likely to be of substantial value och resultatet inte med rimliga medel kan uppnås på annat sätt. Motsvarande regler gäller normalt även i fråga om andra åtgärder som syftar till att erhålla information, såsom husrannsakan. Vad som har sagts gäller även för inhämtande av underrättel- ser ur elektroniska meddelanden, eftersom teleavlyssningsreglerna i Utredningens överväganden och förslag gäller även för e-post och liknande meddelan- den. Anmärkningsvärt för svensk del är emellertid att möjligheten för säkerhetstjänsten - liksom för den öppna polisen - att på annat sätt än genom avlyssning hämta information ur datorer är helt oreglerad (om man bortser från att en misstänkt persons dator naturligtvis kan fysiskt tas i beslag). Det bör framhållas att IT- säkerheten har kommit att bli ett allt viktigare intresse. Som har konstaterat i sitt avgivna betänkande (SOU 2002:87 s. 385 f) ger de svenska lag- reglerna inte något egentligt utrymme för att med hjälp av hemlig teleavlyssning förebygga brott. Kommissionen har påvisat att denna reglering i inte obetydlig utsträckning kringgåtts i praktiken, något som naturligtvis är helt oacceptabelt men delvis får tillskrivas den spänning som föreligger mellan å ena sidan säkerhetstjänstens upp- gifter och å andra sidan lagstiftningens utformning. Utredningen vill betona att en anpassning till vad som gäller i sådana länder som vi brukar jämföra oss med inte behöver innebära att reglerna blir mindre restriktiva utan att huvudpunkten snarare är vad som skall bilda underlag för ett tillståndsbeslut: preven- tionsintresset eller som lagföringsintresset. En annan brist i regleringen har samband med den grundlägg- ande skillnad som i den svenska tillämpningen förefaller göras mellan kabelbunden och icke kabelbunden transmission. Med stöd av flera uttalanden i olika lagmotiv (se t.ex. prop. 1992/93:200 vol. 1 s.166) har i praxis ansetts att etern är fri och att envar - och således även en myndighet - enligt radiolagstiftningen i princip fritt kan lyssna till radiobefordrade meddelanden. Konvergensen på området har emellertid medfört att olika kommunikationssätt och utrustningar (t.ex. data, fax, telefoni) numera transmissionsmässigt (via bl.a. radionät på marken eller i satelliter, koppartrådsnät, optiska fibernät) hänger ihop med varand- ra och utnyttjas av alla; kommersiella och icke-kommersiella aktörer, militärer och civila, företag och privatpersoner. av trafik till och från uppges emellertid beford- ras via kabel, medan resten överförs med olika former av radio- länksystem inklusive satelliter. Teleoperatörernas val av transmissions- medel (kabel, satellit, radiolänk) styrs helt av företagsekonomiska hänsyn (kapacitet och pris) och kan vara beroende av exempelvis av vilken tidpunkt som ett telefonsamtal äger rum. Vad som har sagts ger till en början anledning att ifrågasätta om det rättsläge som i praxis har antagits föreligga är väl förenligt Utredningens överväganden och förslag med det skydd som 2 kap. 6 § RF avses ge mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande utan stöd i lag och det motsvarande skydd som har föreskrivits i artikel 8 av . Den enskilde känner ju inte alltid till om exempelvis ett telefonsamtal till någon del befordras via satellit och kan inte heller råda över detta. Från effektivitets- synpunkt framstår det å andra sidan som godtyckligt att telefon- samtal och andra telemeddelanden i vissa fall anses kunna avlyssnas fritt medan metoden i andra fall är beroende av rättens eller i vissa fall åklagares tillstånd, utan att någon rationell skillnad mellan de olika situationerna föreligger.49 Den problematik som i all korthet har berörts har särskild betydelse för Försvarets radioanstalts verksamhet. () bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, men kan också bedriva signalspaning för särskilda uppdragsgivare – däribland Säkerhetspolisen – med den inriktning som en sådan uppdragsgivare anger. Signalspaningen riktar sig mot eterburna sändningar och bedrivs som kommunikationsspaning mot utländsk radiokommunikation och som s.k. teknisk signalspaning mot vissa utländska sändningar av annan karaktär (bl.a. radar- och navige- ringssändningar). Vilka myndigheter och organ som kan vara upp- dragsgivare åt FRA är i viss mån oklart.50 Hithörande frågor behandlas av , vars betänk- ande framläggs som det föreliggande betänkandet och med vilken 11 september-utredningen har samrått. Under utredningens arbete har den uppfattningen framförts att möjligheten för FRA att bedriva avlyssning och motsvarande underrättelseinhämtning i kabelbunden trafik bör öka för att denna del av underrättelseverksamheten skall bli mera effektiv inte minst med hänsyn till det ökande hotet mot IT-säkerheten. 11 september-utredningen har förståelse för denna uppfattning, men vill för sin del betona att intresset av säkerhetsunderrättelse- verksamhetens effektivitet måste vägas mot vikten av att den personliga integriteten skyddas. Statsmakterna har vid flera till- fällen (se bl.a. prop. 1988/89:124 s. 45 f och 1994/95:227 s. 20) ställt sig avvisande till tanken att telefonavlyssning skall kunna ske i andra fall än när någon är skäligen misstänkt för brott. 49Det bör dock anmärkas att även den nederländska lagstiftningen gör viss skillnad mellan säkerhetstjänsternas befogenheter beroende på om det är fråga om kabelbunden eller icke kabelbunden teletrafik. 50FRA:s organisation och verksamhet redovisas närmare i avsnitt 4.4. Utredningens överväganden och förslag åtgärder för t.ex. polisen som eljest skulle förutsätta domstols- beslut skall naturligtvis inte kunna fullgöras av FRA genom upp- dragsverksamhet. Utredningen vill emellertid peka på att en ny situation uppstår om i enlighet med vad som förut föreslagits den civila säkerhets- tjänsten omvandlas till en från polisen skild myndighet. De betänk- ligheter, som tidigare bl.a. med tanke på risken för överskotts- information har gett sig till känna mot en utvidgning eller i varje fall en omreglering av polisens befogenheter på området, har inte samma styrka när det gäller en icke polisär organisation utan rapporterings- och ingripandeplikt och utan verkställighets- befogenheter. Slutsatsen för utredningen är att, om förslaget om en ny orga- nisation för polisen godtas, det i detta sammanhang också bör göras en översyn med sikte på att teleavlyssning och vissa andra metoder för inhämtande av underrättelser skall kunna ske i preven- tivt syfte. Om statsmakterna stannar för att buggning bör vara en tillåten arbetsmetod, bör övervägandena avse också denna metod. Som utredningen ser det har organisationsfrågan en så avgörande betydelse för en sådan reglering att utredningen inte har bedömt det meningsfullt att i nuvarande läge lägga fram författningsförslag. 6.8.2Provokation och infiltration m.m. Vid sidan av vad som förut sagts om teleavlyssning finns det flera andra oklarheter i fråga om rättsläget vilka inte hänför sig till arbetsmetoder som är uttryckligt reglerade i eller polislagen utan till sådana metoder som man med en något diffus terminologi har brukat beteckna som okonventionella. Som okon- ventionella har man då brukat beteckna främst olika former av provokation och infiltration (ibland även kallade manipulativa meto- der). Till de okonventionella spaningsmetoderna måste emellertid också räknas vissa slags insatser som förutsätter tekniska hjälp- medel. Som har nämnts tar utredningen inte upp frågan om buggning bör vara en tillåten arbetsmetod eller inte. Till buggning räknas emellertid inte användning av dolda kropps- mikrofoner. Med detta brukar man mena ett förfarande som innebär Utredningens överväganden och förslag att en polisman som deltar i ett samtal utan sin samtalspartners vetskap spelar in samtalet på band med hjälp av en dold teknisk anordning. Det förekommer liknande förfaranden som t.ex. kan innebära att polismannen lämnar sitt tillstånd till sådan inspelning eller att han utan att spela in samtalet låter någon annan lyssna på detta liksom att polisen spelar in ett telefonsamtal eller vad som sägs från talarstolen vid en allmän sammankomst. Ett annat exem- pel erbjuder s.k. pejling, dvs. ett förfarande som innebär att ett objekt följs på avstånd med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel. I 23 kap. 12 § föreskrivs att det under förhör inte i syfte att framkalla bekännelse eller uttalande i viss riktning får användas medvetet oriktiga uppgifter, löften eller förespeglingar om särskilda förmåner, hot, tvång, uttröttning eller andra otill- börliga åtgärder. Till åtgärder som inte bör förekomma vid ett sådant förhör hör säkerligen dold bandinspelning (se JO 1975/76 s. 333). Bestämmelsen ger uttryck för en viktig rättsäkerhetsgaranti. Den anses emellertid allmänt inte gälla fullt ut utanför sitt tillämpnings- område, som är begränsat till förhör under förundersökning i brottmål. Till den del bestämmelsen förbjuder t.ex. hot, tvång eller otillbörliga metoder ger den visserligen uttryck för en princip som måste förutsättas vara generellt tillämplig. Däremot anses inte orik- tiga uppgifter från de brottsbekämpande organens sida utan vidare otillbörliga före förhörsstadiet. På grundval av förslag av polisberedning har i samband med antagandet av polislagen lagts fast vissa principer för okonven- spaningsmetoder (prop. 1983/84:111 s. 46 ff), främst provo- kation, infiltration och liknande metoder. I all korthet innebär dessa följande. För det första har det slagits fast att polisen aldrig får begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott. En annan princip som lagts fast är att polisen aldrig får provocera eller annars förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. Detta är, om man så vill, en annan sida av samma sak som har nämnts – brottsanstiftan liksom annan medverkan är ju i sig en straffbar gärning. Att man från polisens sida i speciella fall förmår den som Utredningens överväganden och förslag redan har påbörjat en brottsaktivitet att röja sig eller på annat sätt provocerar fram bevisning kan beroende på omständigheterna vara försvarligt liksom att man vidtar åtgärder för att ett planerat brott skall fullbordas under sådana förhållanden att bevisning om detta kan säkras. Ett klassiskt exempel på åtgärder av sistnämnda slag som uttryckligen nämns i förarbetena och som ingalunda har förlorat sin aktualitet erbjuder det fallet att någon, som av en okänd person är utsatt för penningutpressning under hot om våldsåtgärder eller andra lagstridiga repressalier, vänder sig till polisen med begäran om hjälp. Polisen kan då tänkas medverka till att ett kuvert som innehåller pengar eller ser ut att göra det placeras på en viss plats som överenskommits med utpressaren. När kuvertet hämtas, iakt- tas detta av polisen, som antingen då ingriper eller ock- så följer efter den som hämtat kuvertet till den person som kan misstänkas ha varit ledare för den lagstridiga aktionen. Det har emellertid inte ansetts böra få förekomma att polisen provocerar någon att begå ett brott som han annars inte skulle ha begått. Något förenklat kan man alltså uttrycka saken så att bevis- provokation men inte brottsprovokation är tillåten. En tredje utgångspunkt vid bedömningen av vilka spanings- metoder som kan anses tillåtna är att polisen aldrig av spaningsskäl får underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller en för brott misstänkt person. När en polisman får kännedom om ett brott skall han – om inte annat följer av reglerna om rapport- eftergift – anmäla detta till sin förman så snart det kan ske. Och finns det anledning anta att ett brott har förövats, skall förunder- sökning inledas, när annat inte har föreskrivits. Dessa regler har inte ansetts böra få åsidosättas även om syftet är att komma åt mycket grov brottslighet. En annan sak är att gripande, förhör och sådana åtgärder ibland måste uppskjutas av sådana skäl som har angetts . Exempel erbjuder s.k. kontrollerade leveranser, där polis- och tullmyndigheter låter en narkotikakurir passera gräns- kontrollen med ett parti narkotika för att huvudmannen och övriga medlemmar av en brottslig organisation skall kunna avslöjas. I fall av denna karaktär söker man emellertid så långt som möjligt säkerställa att ingripandet kan ske vid senare tillfälle. De principer som har redovisats nu har emellertid inte ansetts ge tillräcklig ledning för att man skall kunna bedöma om en särskild spaningsmetod skall anses godtagbar eller inte. Här som vid andra former av polisingripanden måste alltid dessutom en allmän Utredningens överväganden och förslag bedömning göras av om metoden är försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Därvid måste en avväg- ning göras mellan å ena sidan den skada och det intrång som metoden medför eller riskerar att medföra och å den andra brottets grovhet och de fördelar från bevissynpunkt som står att vinna.