sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Frågan om det finns behov av en utökad möjlighet att lämna uppgifter till polis- och åklagarmyndigheter när barn lever i misshandelsmiljöer bör därför också beröras. I de fall det finns misstanke om att barnet utsatts för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. hindrar enligt 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen sekretessen enligt 7 kap. 1, 4 eller 34 §§ inte att uppgifter lämnas till åklagar- eller polismyndighet. När barn och ungdomar växer upp i familjer där det förekommer våld men inte själva utsätts för våld sker dock inget sekretessgenombrott. Utan tvekan far också dessa barn och ungdomar mycket illa. Kommittén mot barnmisshandel angav i sitt slutbetänkande Barnmisshandel Att förebygga och åtgärda29 vad som borde avses med barnmiss- handel. Enligt kommitténs definition är barnmisshandel när en vuxen person utsätter ett barn för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp eller kränkningar eller försummar att tillgodose barnets grundläggande behov. Kommittén anförde också att vissa skadliga expositioner skall ses som psykisk misshandel, t.ex. att barnet tvingas bevittna våld i sin närmiljö eller leva i en miljö där våld eller hot om våld förekommer ofta. 1981/82:186 s. 25 Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och barnmisshandel sades i princip vara synonymt med att barnet far illa. Definitionen var avsedd att vara till hjälp när en anmälan till socialnämnden övervägdes.30 Regeringen har i den efterföljande propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. anfört att det så långt det är möjligt bör skapas en samsyn bland dem som möter barn och unga under förhållanden där de far illa eller riskerar att fara illa.31 Regeringen menar att kommitténs beskrivning av situationer när barn riskerar att fara illa bör användas så att den kan tjäna som ett verktyg eller hjälpmedel för yrkesgrupper som arbetar med barn eller vuxna som i andra sammanhang möter barn. Den kan exempel- vis underlätta när en anmälan till övervägs. Regeringen anser dock inte att ordet barnmisshandel bör användas för att beskriva de olika situationer som kan innebära att barn far illa efter- som det finns risk för förväxling med straffrättens misshandels- begrepp.32 har ett särskilt ansvar för barn som växer upp i misshandelsmiljöer. Enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen skall social- nämnden bl.a. verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. Enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen bör var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd anmäla detta till nämnden. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra angivna myndigheter är, enligt samma bestämmelse, skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verk- samhet inom hälso- och sjukvårdens eller på område. Kommittén mot barnmisshandel konstaterade att det bara är en liten andel av de fall där barn misstänks fara illa som anmäls till socialnämnden. Graden av rapportering skiljer sig mellan olika yrkes- grupper men är låg inom samtliga. Enligt kommittén har en svårig- het visat sig vara att ta ställning till när anmälningsskyldigheten inträder. Kommittén föreslog därför vissa lagändringar för att tydliggöra anmälningsskyldigheten. Regeringen delade kommitténs uppfattning om att det fanns behov av ytterligare åtgärder för att 2002/03:53 s. 46 Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och öka benägenheten att anmäla till att barn misstänks fara illa. 33 trädde vissa lagändringar i kraft med syfte att öka kunskaperna om anmälningsskyldigheten och skapa ökad uppmärksamhet kring denna.34 För att undersöka om barnens situation beaktas av personal inom hälso- och sjukvården, när det i hemmet förekommer kvinno- misshandel, har vi gått ut med en förfrågan till landets landsting. Frågan har gällt i vad mån det kontrolleras på sjukhusen eller vård- centralerna om kvinnor som misstänks ha utsatts för misshandel i hemmet har barn i hemmiljön och om man i så fall underrättar om barnens situation. Svaren är skiftande. På flera håll förekommer det att sjukhus och vårdcentraler regelmässigt efterhör om det finns barn i hemmet, och om så är fallet, kontaktar eller gör en anmälan till socialnämnden. Vissa sjukvårdsavdelningar har själva tagit fram handlingsprogram för vad som skall gälla vid bemötandet av misshandlade kvinnor. I andra fall har sådana handlingsprogram utarbetats i samarbete mellan kommunen, polisen, åklagaren och sjukvården. I handlingsprogrammen ingår att uppmärksamma barnens situation och det pekas särskilt på anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen. Även på ställen där det saknas rutiner att se till barnens situation vid kvinnomisshandel, förekommer det att anmälan görs till socialnämnden om att barn till misshandlade kvinnor misstänks fara illa. Det finns emellertid också sjukhus och vårdcentraler där man inte alls gör någon koppling mellan kvinnomisshandeln och barnens situation. 14.6.1Lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor Könsstympning av flickor är förbjudet och straffbart i enligt särskild lagstiftning sedan 1982.35 I lagen med förbud mot köns- stympning av kvinnor anges i 1 § att ett ingrepp i de kvinnliga yttre könsorganen i syfte att stympa eller åstadkomma andra bestående förändringar av könsorganen inte får utföras. 2002/03:53 s. 62 ff. 34SFS 2003:407, prop. 2002/03:53, bet. 2002/03:SoU15, rskr. 35SFS 1982:316, prop. 1981/82:172, bet. SoU 1981/82:47, rskr. Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och sett om samtycke till ingreppet har lämnats eller inte. Även om kvinnan, eller vårdnadshavaren om det gäller ett barn, uttryckligen begär ett ingrepp av detta slag får det inte utföras. Lagen syftar till att förhindra att kvinnlig könsstympning utförs. är avsikten att markera ett avståndstagande från den kvinnosyn som bruket av könsstympning ger uttryck för. Med ingrepp menas i lagen alla typer av åtgärder från de mest omfattande till de minst ingripande. Alla former av ingrepp är således otillåtna. Inte heller ett ingrepp som innebär att man t.ex. efter en förlossning åter syr ihop en kvinna som tidigare blivit omskuren torde kunna få förekomma.36 Den som bryter mot förbudet i lagen kan dömas till fängelse i högst . För grovt brott, dvs. i de fall ingreppet har medfört livsfara, allvarlig sjukdom eller i annat fall inneburit ett synnerligen hänsynslöst beteende, är straffet fängelse i lägst och högst . Även försök, förberedelse och stämpling till brott, liksom under- låtenhet att avslöja könsstympning som är å färde, är straffbara. togs kravet på dubbel straffbarhet bort för brott mot lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor som begås utom- lands.37 Detta innebär att man numera i kan straffas för att ha utfört eller låtit utföra könsstympning utomlands, även om man gjort det i ett land som tillåter det. 14.6.2Frågan om sekretess vid misstankar om könsstympning För att sekretessen för personalen inom hälso- och sjukvården och skall brytas krävs, som tidigare redovisats, enligt 14 kap. 2 § femte stycket att det är fråga om misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller att det är fråga om misstanke om brott mot underårig enligt 3, 4 eller 6 kap. . När det gäller brottet könsstympning är straffet för normal- brottet fängelse i högst och för det grova brottet fängelse lägst och högst . Detta innebär att personalen inom hälso- och sjukvården eller får anmäla misstänkt köns- stympning till polis- eller åklagarmyndighet när det gäller misstanke om grovt brott. Att brott av normalgraden inte omfattas av begräns- ningen i sekretessen har sagts inte vålla några problem i praktiken. 1997/98:55 s. 97 Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och Den form av könsstympning som vanligtvis praktiseras bland de invandrargrupper som är aktuella är nämligen infibulation, vilket normalt torde bedömas som ett grovt brott.38 Könsstympning är inget brottbalksbrott utan ingår i specialstraff- rätten. Brottet omfattas därmed inte av undantaget i 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen såvitt gäller vissa brott enligt brotts- balken som riktas mot underåriga. Detta innebär att även beträffande underåriga krävs ett grovt brott för ett sekretessgenombrott. Frågan är då om en gärning som utgör brott mot lagen med förbud mot könsstympning, även kan bedömas som misshandel eller annat brott i 3 kap. . I så fall skulle uppgifter kunna lämnas ut till polismyndighet när brottet riktas mot en underårig. Vid införandet av lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor uttalades att den föreslagna lagen uttömmande skulle reglera förbudet mot omskärelse av kvinnor och att syftet var att någon tillämpning av reglerna om misshandel i inte skulle bli aktuell i dessa fall.39 Det är dock inte självklart att de straffrättsliga konkurrens- reglerna skall tillmätas betydelse när det är fråga om tillåtligheten av att enligt sekretesslagen lämna ut uppgifter om brott. JO har i ett beslut tagit upp frågan om det varit möjligt för Barnombuds- mannen att polisanmäla könsstympningsbrott som riktat sig mot underåriga när det framstått som oklart om brotten varit av normal- graden eller grova.40 JO menade att det finns utrymme för olika uppfattningar och saknade därför anledning att kritisera Barnombuds- mannen. Vi återkommer under våra överväganden till frågan om undantag från sekretess vid misstankar om könsstympning. 14.7Våra överväganden och förslag Att en avvägning mellan intresset av sekretess och intresset av en effektiv brottsbekämpning är svår att göra visar inte minst de diskussioner som har förts i denna fråga sedan sekretesslagens till- komst. När nu frågan tas upp igen i våra direktiv är det mot bak- grund av ett förslag i motion 1996/97:K417. 1981/82:172 s. 8 40Beslut , dnr 3235-2001 Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och att brottsmisstankar inom hälso- och sjukvården och skall få lämnas till polis- och åklagarmyndigheter, inte bara vid misstanke om fullbordade brott där straffet inte är lindrigare än fängelse , utan även vid försök till sådana brott. Enligt direk- tiven bör dock även andra avgränsningar övervägas. Vi har inledningsvis ställt oss frågan vilka överväganden det finns utrymme för oss att göra när det gäller tvåårsregeln i 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen. Frågan skall ses mot bakgrund av att regeringen – endast kommitté- direktiven beslutades – uttalade att den nu gällande regleringen tillkommit efter noggranna överväganden och att gränsdragningar- na mellan samhällets intresse av att brottslingar straffas och den enskildes intresse av integritet och sekretess är väl avvägda.41 Justitie- utskottet instämde i regeringens bedömning42 och utskottsbetänkan- det godkändes av riksdagen43. Trots detta har alltså frågan om hälso- och sjukvårdens och uppgiftslämnande till brottsutredande myndigheter vid grova brott tagits upp i våra direktiv. Vårt uppdrag har sagts vara att undersöka om tvåårsregeln i några situationer leder till otillfredsställande resultat. Vi tolkar detta som att vi skall göra en förutsättningslös prövning av om en ändring behövs. Något hinder mot att överväga omständigheter som beaktats i tidigare lagstiftningsarbeten ser vi alltså inte. 14.7.2Särskilt om sekretess och våldsutsatta kvinnor Bedömning: Utan en våldsutsatt kvinnas medgivande bör – liksom – uppgifter från hälso- och sjukvården och till de brottsutredande myndigheterna kunna lämnas endast vid de allra grövsta brotten. Den omständigheten att det finns barn i hemmet föranleder inget annat ställningstagande. Det kan finnas vissa typer av brott där det finns ett större intresse av effektiv brottsbekämpning än vad som gäller för andra. Utöver mycket allvarliga brott och brott som riktas mot barn och ung- domar, där det finns lättnader i sekretessen, kan detta också gälla för våldsbrott som riktar sig mot kvinnor i nära rela- Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och I vissa diskussioner har detta anförts som skäl för att ge personalen inom hälso- och sjukvården och en utökad möjlighet att utan samtycke från den enskilde lämna polisen upp- gifter. Sekretessen inom hälso- och sjukvården och är ett viktigt skydd för den enskildes integritet. Det måste därför finnas starka skäl för att utvidga det område där personal inom hälso- och sjukvården och får vidarebefordra uppgifter om miss- tänkta brott till polis och åklagare. Ett undantag från sekretessen när det gäller våld mot kvinnor har sagts vara en viktig markering av att samhället inte tolererar sådant våld. Vi är dock tveksamma till om följderna av en sådan markering skulle gagna våldsutsatta kvinnor. Det är av stor vikt att enskilda kan känna förtroende för att upp- gifter om personliga förhållanden som lämnas till läkare, sjuk- sköterskor, psykologer och företrädare för inte förs vidare utan den enskildes samtycke. För kvinnor som utsätts för våld av män i nära relationer uppstår särskilda svårigheter eftersom den som gör kvinnan illa är en person som står henne känslomässigt nära och som hon kanske även har barn tillsammans med. Denna utsatthet kan medföra behov av samhällets stöd och hjälp. Det är då viktigt att samhället kan erbjuda detta. Hjälpen bör i första hand syfta till att kvinnans skador, såväl fysiska som psykiska, tas om hand samt till att kvinnan skyddas från att utsättas för ytterligare våld. För att våldet mot kvinnan skall upphöra krävs oftast att kvinnan bryter med mannen som slår henne eller att mannen får kvalificerad hjälp. Genom hjälp och stöd från vården och kan kvinnans självkänsla stärkas så att hon får möjlighet att ta sig ur misshandelsrelationen. Hjälpen och stödet kan också få effekten att hon själv orkar polisanmäla mannen. Det är dock inte alla kvinnor som, trots hjälp och stöd, kan förmås att förändra sin situation eller att polisanmäla mannen. Detta kan ha känslomässiga eller praktiska orsaker eller vara en kombination av båda. När det gäller oviljan mot att göra en polisanmälan kan detta också ha sitt ursprung i att kvinnan saknar tilltro till rätts- väsendet eller helt enkelt inte anser att en polisanmälan kan vara till någon hjälp för henne. Frågan är då om en utökad möjlighet för personalen inom hälso- och sjukvården och att anmäla misstankar om brott – när kvinnan själv inte vill ta ett sådant steg – skulle vara av godo. Det har sagts att en polisanmälan av någon annan än kvinnan i en Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och sådan situation skulle kunna vara ett stöd. Det kan finnas sådana fall. Man kan dock inte bortse från att effekten av polisanmälan kan bli den rakt motsatta. Inskränkningen i kvinnans självbestämmande- rätt skulle kunna uppfattas som mycket kränkande. Om det sedan blir så att kvinnans uppgifter under rättsprocessen ifrågasätts eller betvivlas kan det bli en ytterligare belastning för kvinnan. Det har i tidigare sammanhang framhållits att hälso- och sjuk- vården kan vara det enda ställe dit en våldsutsatt kvinna kan vända sig utan rädsla för att de uppgifter som lämnas sprids vidare. Mot den bakgrunden är det vår uppfattning att de personer vars pro- fessionella hjälp kvinnan är beroende av endast i klara undantagsfall skall få lämna uppgifter om brottsmisstankar vidare till polisen. finns den möjligheten för hälso- och sjukvårds- och socialtjänst- personalen endast vid de allra grövsta brotten. För att en polisanmälan skall leda till en fällande dom krävs att brott kan bevisas. I de allra flesta fall förutsätter detta att den som utsatts för brottet redovisar vad som förekommit både i polis- utredningen och i den eventuellt följande rättegången. Om den som drabbats av brott inte medverkar vid polisutredningen är det oftast svårt att få bevisningen att räcka till ens ett åtal. Statistik från () visar att det endast är cirka en fjärdedel av det totala antalet anmälda misshandelsbrott mot kvinnor som leder till åtalsbeslut (åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse). I de fall kvinnan är bekant med mannen leder polisanmälan till åtal i något fler fall. ledde, i de fall kvinnan var bekant med mannen som utsatte henne för våld och misshandeln skedde inomhus, av anmälningarna till åtalsbeslut. hade denna siffra minskat till . Fram till och med skilde man i statistiken mellan grov misshandel och annan misshandel. När det gällde grov misshandel fattades åtalsbeslut i av fallen när brottet begåtts inomhus av en för kvinnan bekant person. Av statistiken går det inte att utläsa vem som anmält den brottsliga gärningen till polisen eller vad som föranlett att anmälningen inte lett till något åtalsbeslut. Att det inte är fler anmälningar av icke grova fall av misshandel som leder till åtalsbeslut när gärningsmannen är känd ger dock anledning att ifråga- sätta om ett utökat uppgiftslämnande utan kvinnans samtycke från hälso- och sjukvården eller från till de brottsutredande myndigheterna verkligen skulle medföra en effektivare brottsbe- kämpning. Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och Vi ställer oss alltså tveksamma till om en utökning av möjligheten att utan medgivande lämna uppgifter om brott till de brottsutredande myndigheterna skulle ligga i våldsutsatta kvinnors intresse. Liksom man ansett tidigare menar vi att det är att föredra att hälso- och sjukvårdens och uppgiftslämnande till de brottsbe- ivrande myndigheterna sker i samförstånd med kvinnan och att kvinnan får stöd att stå fast vid sin anmälan. När det gäller de allra grövsta brotten har man ansett att intresset av sekretess bör få stå tillbaka till förmån för möjligheten att under- rätta de brottsutredande myndigheterna om brottsmisstankar. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Vi återkommer nedan till vilka brott som bör räknas till de allra grövsta. Något om vilka åtgärder som bör vidtas när det finns barn i hemmet Frågan är om den omständigheten att det finns barn i hemmet bör påverka möjligheterna för hälso- och sjukvårdens och personal att polisanmäla brottsmisstankarna. Barn och ungdomar, som inte själva blir slagna men som växer upp i familjer där det förekommer våld, far ofta illa. Det är därför av vikt att barnens situation uppmärksammas när kvinnor misshandlas. Det är emellertid socialnämnden, inte polisen, som svarar för att barnet får det skydd eller stöd som behövs. Någon anledning att utöka möjligheterna för eller hälso- och sjukvården att lämna uppgifter till polisen om kvinnomisshandel för att förbättra barnens situation ser vi därför inte. Däremot måste det komma till socialnämndens kännedom att barnet kan vara i behov av hjälp för att barnet skall få det skydd eller stöd som behövs. De undersökningar som företagits av Kommittén mot barnmisshandel tyder på att den anmälningsskyldighet som finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen inte fungerar som lagstiftaren avsett.44 Vår förfrågan till landstingen om i vad mån hälso- och sjukvården uppmärksammar barnens situation när kvinnor som misshandlats söker vård visar, som framgått i avsnitt 14.5, på mycket skiftande rutiner. I vissa fall frågar man regelmässigt efter om det finns barn i hemmet och har dessutom en beredskap för att göra en anmälan till socialnämnden, i andra fall görs ingen koppling mellan våldet mot kvinnan och de hemmavarande barnen. 44 SOU 2001:72 s 165 Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och Kommittén mot barnmisshandel ansåg att det inom all hälso- och sjukvård, där man mer frekvent möter vuxna som typiskt sett kan ha svårigheter att klara av sitt föräldraskap, bör finnas rutiner som syftar till att uppmärksamma barnen. Enligt Kommittén mot barnmisshandel bör det inledningsvis klargöras om patienten har barn eller inte, antingen hemmaboende eller umgängesbarn. Situationen kan därefter behöva hanteras olika beroende på främst arten och graden av patientens problem och barnets ålder. De hand- lingsalternativ som kan övervägas bör framgå av de utarbetade rutinerna. Det kan, enligt kommittén, handla om att i samförstånd med patienten verka för ett sammanträffande med BVC eller social- tjänsten. kan dock missförhållandena vara så allvarliga att en omedelbar anmälan till socialnämnden måste ske. Vi delar den uppfattning Kommittén mot barnmisshandel fram- fört och menar att barnens situation måste uppmärksammas i större utsträckning i verksamheter där man möter misshandlade kvinnor. I den del av hälso- och sjukvården där man kommer i kontakt med kvinnor som utsatts för våld måste det finnas fungerande rutiner som innebär att kontaktas och barnets intressen till- varatas. Syftet är naturligtvis i första hand att ge stöd och hjälp till barnet. Härigenom skapas emellertid också en möjlighet att initiera ett stöd åt den utsatta kvinnan. 14.7.3Uppgifter om brottsmisstankar skall få lämnas till de brottsutredande myndigheterna även beträffande försök till brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse två år Förslag: Personalen inom hälso- och sjukvården eller m.fl. skall få möjlighet att lämna uppgifter till polis- eller åklagar- myndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, inte bara som när det gäller misstankar om brott för vilka inte är föreskrivit lindrigare straff än fängelse , utan även be- träffande misstankar om försök till sådana brott. Även för de myndigheter där behovet av sekretess har ansetts vara särskilt starkt har intresset av sekretess fått stå tillbaka för intresset av en effektiv brottsbekämpning när det gäller mycket allvarliga brott. Till följd härav får uppgifter lämnas från hälso- och sjuk- Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och vården och till polisen när det finns misstanke om brott där det lägsta straffet i straffskalan är fängelse . Utifrån aspekten att det är de allvarligaste brotten som bör för- anleda möjlighet till sekretessgenombrott har vi frågat oss om inte även brott med lägst fängelse i straffskalan skulle kunna räknas som tillräckligt allvarliga för att uppgifter om dem skulle få lämnas utan den enskildes samtycke. På så sätt skulle misstankar om t.ex. grov misshandel och rån inkluderas bland brotten som kunde föranleda sekretessgenombrott. En generell sänkning av lägsta straffet för de brott som bör komma i fråga för sekretessgenombrott till fängelse skulle dock innebära en tämligen stor uppluckring av sekretessen. Det skulle förvisso röra sig om sekretessgenombrott för allvarliga brott men det skulle inte längre vara förbehållet de allra grövsta brotten. Enligt vår uppfattning är det endast vid dessa som intresset av att uppgifter kan lämnas till polis och åklagare väger tyngre än den enskildes intresse av integritet och sekretess. Vi förordar därför inte någon sänkning av det lägsta straff som krävs för att hälso- och sjukvården och skall få lämna uppgifter om brotts- misstankar till de brottsutredande myndigheterna. När någon gör sig skyldig till brott med ett lägsta straff om två års fängelse är det fråga om mycket allvarlig brottslighet. De brott som avses är t.ex. mord, dråp, våldtäkt och grovt rån. Redan när försökspunkten till ett sådant brott uppnåtts är det oftast fråga om ett allvarligt brott som inte sällan orsakar svåra skador. I de fall fullbordanspunkten varit nära och brottet kanske avbrutits enbart på grund av tillfälliga omständigheter kan gärningen te sig nästan lika straffvärd som ett fullbordat brott. I 23 kap. 1 § andra stycket anges att straff för försök bestäms högst till vad som gäller för fullbordat brott och må ej sättas under fängelse, om lägsta straff för det fullbordade brottet är fängelse eller däröver. När tvåårsregeln infördes ansågs det vara angeläget att sekretessen inte var så sträng att den försvårade polisens spanings- och utred- ningsverksamhet när det gällde den särskilt allvarliga brottsligheten.