sou · GRB3105d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för bruksdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en utvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet efter halva programperioden. Enligt direktiven (dir. 2002:109) skall den särskilde utredaren till reger- ingen redovisa resultaten av utvärderingen. Med stöd av bemyndigandet förordnades förre generaldirektören, professor som särskild utredare. förordnades som experter enhetschef , , departementsråd , , lantbruksdirektör , Läns- styrelsen i , lantbruksdirektör , i , ställföreträdande program- chef , , docent , och enhetschef , . förordnades avdelningschef , som expert. anställdes jordbruks- ekonom , som sekreterare. entledigades från uppdraget att vara expert i utredningen. förordnades agronom , som expert. mag. som biträdande sekreterare och blev huvudsekreterare. entledigades departementsråd , från uppdraget att vara expert i utred- ningen. förordnades departementssekreterare , som expert. Härmed överlämnas betänkandet Ett levande kulturlandskap (SOU 2003:105). Uppdraget är därmed slutfört. Särskilt yttrande har enligt medgivande från den särskilde utred- aren lämnats av experten . Metoder och underlag för utvärderingen ............................... Det administrativa genomförandet.............................. 1.2.3 Frågor och indikatorer från ......... Utvecklingen inom svenskt lantbruk ............................. Jordbruket och miljön ............................................................. Skogsbruket och miljön........................................................... EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) ......................... Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006 ............. Administration av programmet............................................... Mål för programmet................................................................. 3.3.1 Övergripande mål på EU-nivå ..................................... 3.3.2 Övergripande mål på nationell nivå............................. 3.3.3 Specifika och operativa mål.......................................... Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde I ... Mål för insatserna..................................................................... Kostnad för insatserna ............................................................. 4.5Bevarande av betesmarker och slåtterängar – miljöersättning och projektstöd.............................................. Beskrivning av insatserna.............................................. Mål för insatserna.......................................................... Kostnad för insatserna.................................................. Resultat av insatserna.................................................... 4.5.5 utvärderingar, litteratur och till utredningen inkomna förslag ....................................... 4.6Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i Beskrivning av insatserna.............................................. Mål för insatserna.......................................................... Kostnad för insatserna.................................................. Resultat av insatserna.................................................... 4.7Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i Beskrivning av insatserna.............................................. Mål för insatserna.......................................................... Kostnad för insatserna.................................................. Resultat av insatserna.................................................... 4.8 Bevarande av utrotningshotade husdjursraser........................ Beskrivning av insatserna.............................................. Mål för insatserna.......................................................... Kostnad för insatserna.................................................. Resultat av insatserna.................................................... Beskrivning av insatserna ............................................. Mål för insatserna ....................................................... Kostnad för insatserna................................................ Resultat av insatserna ................................................. Beskrivning av insatserna .......................................... Mål för insatserna ...................................................... Kostnad för insatserna............................................... Resultat av insatserna ................................................ Beskrivning av insatserna .......................................... Mål för insatserna ...................................................... Kostnad för insatserna............................................... Resultat av insatserna ................................................ 4.11.5 utvärderingar och litteratur ........................ Våtmarker inklusive småvatten – miljöersättning för skötsel och projektstöd för anläggning ................................ Beskrivning av insatserna .......................................... Mål för insatserna ...................................................... Kostnad för insatserna............................................... Resultat av insatserna ................................................ 4.12.5 utvärderingar och litteratur ........................ 4.13.1 Beskrivning av insatserna ........................................... 4.13.2 Mål för insatserna ....................................................... 4.13.3 Kostnad för insatserna................................................ 4.13.4 Resultat av insatserna ................................................. 4.13.5 Utredningens bedömning .......................................... Miljövänlig odling av bruna bönor på ....................... Beskrivning av insatserna .......................................... Mål för insatserna ...................................................... Kostnad för insatserna............................................... Resultat av insatserna ................................................ Miljövänlig odling av sockerbetor på ..................... Beskrivning av insatserna........................................... Mål för insatserna....................................................... Kostnad för insatserna............................................... Resultat av insatserna................................................. Beskrivning av insatserna....................................................... Mål för insatserna................................................................... Kostnad för insatserna ........................................................... Resultat av insatserna ............................................................. Mål för insatserna................................................................... Kostnad för insatserna ........................................................... Beskrivning av insatserna............................................ Resultat av insatserna.................................................. 6.5.3 utvärderingar och till utredningen inkomna synpunkter och förslag ............................... Beskrivning av insatserna............................................ Resultat av insatserna.................................................. Beskrivning av insatserna ........................................... Resultat av insatserna ................................................. Beskrivning av insatserna....................................................... Mål för insatserna................................................................... Kostnad för insatserna........................................................... Resultat av insatserna............................................................. utvärderingar och litteratur .................................... Beskrivning av insatserna....................................................... Mål för insatserna................................................................... Kostnad för insatserna........................................................... Resultat av insatserna............................................................. Projektstöd i insatsområde II ..................................... Mål för insatserna................................................................... Kostnad för insatserna........................................................... 9.6Förändringar och satsningar under löpande 9.7 Marknadsföring av kvalitetsprodukter från lantbruket ....... Beskrivning av insatserna............................................ Resultat av insatserna.................................................. 9.8Diversifiering av verksamhet inom och med anknytning Beskrivning av insatserna............................................ Resultat av insatserna.................................................. Främjande av turism och småföretagande ............................ Beskrivning av insatserna............................................ Resultat av insatserna.................................................. Utveckling och förbättring av infrastruktur som har samband med lantbrukets utveckling.................................... Beskrivning av insatserna........................................... Resultat av insatserna................................................. Byutveckling samt skydd och bevarande av kulturarvet Beskrivning av insatserna........................................... Resultat av insatserna................................................. Beskrivning av insatserna....................................................... Mål för insatserna................................................................... Kostnad för insatserna........................................................... Resultat av insatserna............................................................. 11 Administrationen av Miljö- och – ansvarsområden, mål och uppgifter....... Länsstyrelserna – ansvarsområden, mål och uppgifter ........ Lantbruksenheternas administration av stödet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till Rapport om effektivisering och finansiering av koncentration och samverkan.................................... 11.7.5 IT-stöd – förbättringar och förenklingar ................. Samordningsregioner och samverkansråd ................ granskning av den administrativa Enkätstudier gällande det administrativa genomförandet ... 11.9.1 Rapporten på ....................... 11.11 Iakttagelser vid studiebesök och andra kontakter............... 11.12 Utredningens bedömning..................................................... Beskrivning av Mål 1 .............................................................. Beskrivning av Mål 1-områdena ............................................ Övergripande ...........................................mål för insatserna Resultatmål ..................................och resultat av insatserna 12.5.1 ...............................................Mål 1 12.5.2 .................................Mål 1 Miljö- och landsbygdsprogrammet och Mål 1 – en Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter.................... Programmets inriktning och tyngdpunkt ............................ Programmets mål och måluppfyllelse................................... Integration inom programmet ............................................. Integration utanför programmet........................................... Programmets samspel med regionala tillväxtprogram......... Utredningens sammanfattande bedömning ......................... Förslag till förbättringar av Miljö- och Sammanfattning och disposition........................................... Synpunkter på organisation m.m. av kommande Övergripande förslag gällande Miljö- och Ersättning för att bevara betesmarker och slåtterängar och projektstöd för restaurering .......... 15.4.2 Ersättning för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet............................. 15.4.3 Ersättning för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet............................ Ersättning för att bevara utrotningshotade Ersättning för att bevara ett öppet och varierat Ersättning för ekologiska produktionsformer......... 15.4.7 Ersättning för minskat kväveläckage........................ 15.4.8 Ersättning för skötsel av våtmarker inklusive småvatten och projektstöd för anläggning............... 15.4.9 Ersättning för skyddszoner....................................... 15.4.10 Ersättning för miljövänlig odling av bruna bönor... 15.4.11 Ersättning för miljövänlig odling av socker- 15.6.3 Grönare Skog .............................................................. 15.11 Administration av Miljö- och landsbygdsprogrammet....... 15.12 Mål 1....................................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................ Bilaga 2 Redovisning av uppdrag till mångfald att utvärdera och beskriva effekter av miljöersättningen till betesmarker och slåtterängar...... Bilaga 3 Förslag till samlad hantering av gårdens natur- och Bilaga 4 Indikatorbaserade miljöstöd för jordbruks- landskapets kollektiva nyttigheter.................................. Bilaga 5 Nytt miljöstöd till Resurseffektivt jordbruk ................. Europeiska utvecklings- och garantifonden för General on Trade and Tariffs Income of Agricultural Household Sectors Integrerat administrations- och kontrollsystem Kompetensutveckling av lantbrukare inom Kompetensutveckling inom Insatsområde II Livsmedel, undersökningar, insikt Nomenclature des Unit et Territoriales Områden med miljöbetingade begränsningar proposed Sites of Community Interest Dataprogram för att beräkna och SOIL – N Utveckling, information, demonstration Miljö- och landsbygdsprogrammet antogs av 2000 och omfattar perioden –2006. Det består av två delar – insats- område I med åtgärder för att främja en ekologiskt hållbar utveck- ling på landsbygden och Insatsområde II med åtgärder för att stärka en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på lands- bygden. Programmet inrymmer ersättningar till jordbrukare som utför tjänster för samhällets räkning, t.ex. hävd av betesmarker med rik biologisk mångfald och ersättningar för miljövänliga jordbruks- metoder. Det inrymmer också kompensationsbidrag till jordbruk- are inom mindre gynnade områden, dvs. sådana som har ett sträng- are klimat än genomsnittligt i landet. Utöver ersättningar och bidrag omfattar programmet struktur- och projektstöd samt kompetensutveckling. Strukturstöden (investerings-, start- och förädlingsstöd) syftar till att förbättra konkurrenskraften hos före- tag inom jordbruket eller trädgårdsnäringen. Projektstöd ges dels till restaurering av betesmarker och slåtterängar samt anläggning av våtmarker, dels till åtgärder för att stödja andra insatser i program- met. Kompetensutveckling genomförs också för att stödja andra insatser i programmet och vidare för att generellt höja kompetens- nivån hos jord- och skogsbrukare och andra med anknytning till dessa näringar. Halvtidsutvärderingen av programmet omfattar de insatser som genomförts –2002. I uppdraget ingick att utvärdera programmet gentemot de nationella målen, redovisa svar enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver samt utvärdera det Utvärderingen inkluderar huvud- delen av jordbruksåtgärderna i Mål 1-programmen. I enlighet med utredningsdirektiven har och lämnat underlag för utvärderingen. Särskilda enkät- undersökningar har gjorts till landets länsstyrelser och till ett urval lantbrukare. Underlag har också erhållits från andra myndigheter, organisationer m.fl. Svårigheter i utvärderingen har bl.a. varit den korta tid under vilken programmet har löpt, komplexiteten i frågor, bristen på kvalitativ information och att underlaget har levererats sent och varit av varierande kvalitet. Miljö- och landsbygdsprogrammet har i huvudsak fungerat väl. Anslutningen till de olika ersättningsformerna är överlag hög och prioriteringar har behövt införas i stödprocessen. Programmet har bidragit till uppfyllelsen av mål på samtliga nivåer, även om undan- tag finns. Flera av de operativa målen inom Insatsområde I har uppnåtts redan vid halvtidsutvärderingen. En betydande del av de specifika målen bedöms komma att uppnås. Programmet har på ett påtagligt sätt bidragit till uppfyllelsen av de övergripande miljö- kvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. Det har även bidragit till uppfyllelsen av andra relevanta miljökvalitets- mål. Inom Insatsområde II är bilden något mer otydlig. De operativa målen bedöms till övervägande del komma att uppnås. Tiden för genomförande av programmet är för kort för att med säkerhet kunna fastställa måluppfyllelsen för de mer långsiktiga specifika och övergripande målen. Med utgångspunkt i tillgänglig inform- ation bedömer dock utredningen att åtgärderna har bidragit till uppfyllelsen av flera av målen. Djupare analyser är emellertid nöd- vändiga. Programmet kan emellertid förbättras på en rad punkter. En kort redogörelse av utredningens förslag till förbättringar följer längre fram i sammanfattningen. Denna omfattar endast förslag som kan genomföras under innevarande programperiod. andet redovisar också förslag eller idéer som kan genomföras först . Administrationen har i stort sett fungerat tillfredsställande. Program- met är omfattande och komplext, men handläggningstiderna har kunnat kortas och administrationskostnaderna minskas. Förbätt- ringarna gäller framför allt IT, handläggarstöd, samordning och information. Ytterligare förbättringar kan göras framför allt i fråga om sam- ordning och kontroll. Dessa redovisas längre fram i sammanfatt- ningen. Även i Mål 1 har jordbruksåtgärderna i princip fungerat väl. Måluppfyllelsen är hög. Målen förefaller dock vara för lågt satta och det finns risk för att resurser binds upp och kanske inte kommer till bästa användning. Utredningen har funnit att ersättningsnivåerna avseende tilläggs- ersättning för slåtterängar och lieslåtter behöver höjas för att fast- ställda mål skall kunna uppnås. Mer av ett landskapsperspektiv föreslås tillämpas avseende bl.a. ersättningen för att bevara betesmarker och slåtterängar. Med ett landskapsperspektiv bedöms värdefulla marker och sammanhäng- ande landskapsavsnitt uppmärksammas på ett bättre sätt . Projektplaner för restaurering föreslås upprättas gemensamt av länsstyrelserna och jordbrukarna som ett led i insatserna för kom- petensutveckling. En sänkning av kvalifikationsgränsen för ersättningen för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet före- slås för att underlätta anslutning för mindre jordbruk och på så sätt få en bättre regional spridning. Vidare föreslås åtgärdsplaner införas även för landskapselement när dessa har särskilt höga värden eller då särskild skötsel krävs. Analogt med miljöersättningen avseende betesmarker och slåtter- ängar föreslås även en tilläggsersättning för dessa element. Ytterligare effektberäkningar föreslås när det gäller minskningen av växtnäringsläckage genom fånggrödor och vårbearbetning, med hänsyn tagen till de variationer i åtgärder inom ramen för åtagandet som förekommer. Frågan om ersättningen styrs till de jordar, där läckaget är som störst, bör också studeras ytterligare. Utredningen föreslår att insatserna för kompetensutveckling intensifieras avseende våtmarker för att öka anslutningen under återstoden av programperioden. Ersättningen för miljövänlig odling av sockerbetor på föreslås upphöra, eftersom miljönyttan med denna ersättningsform bedöms vara låg. Bidraget föreslås utökas till att också omfatta pensionärer. Resultatinformationen föreslås förbättras avseende kompetensutveck- lingen i Insatsområde II så att tydliga kopplingar till andra insatser inom programmet framgår. Grönare Skog föreslås fortsätta efter 2003 för att förstärka andra skogliga insatser och nå uppsatta mål för programperioden. Utredningen föreslår att startstödets medel överförs till invest- eringsstödet. Inom detta föreslås prioriteringar till förmån för yngre jordbrukare m.fl. Utredningen anser också att resultat- informationen beträffande investeringsstödet behöver förbättras och omfatta regelbundna analyser av investeringarnas effekter avseende miljö, sysselsättning, inkomst, jämställdhetsaspekter och kompletterande verksamhet. Startstödet föreslås upphöra eftersom det har visat sig vara mindre effektivt för att främja en föryngring av jordbrukarkåren. Medlen föreslås överföras till investeringsstödet. De övergripande målen föreslås brytas ned på regional nivå och ingå i projektstödens genomförandeplaner. Därigenom kan effekter identifieras och utvärderas på länsnivå. Resultatinformationen föreslås förbättras och en resultatanalys göras gentemot de mål som fastställs i de regionala genomförande- planerna. En effektstudie av förädlingsstödets långsiktiga effekter föreslås genomföras mot slutet av programperioden. Ytterligare inriktning på jordbruksföretag och småskalig verk- samhet i övrigt föreslås införas i stödprocessen om prioriteringar blir nödvändiga under resten av programperioden. Utredningen föreslår att ytterligare förbättringar görs av admin- istrationen genom att införa gemensam IT-access för bl.a. risk- analyser och uttag i EU-kontroller. Vidare föreslås en ökad användning av fjärranalys, t.ex. för kontroll av igenväxningsgrad och betestryck. Utredningen har haft till uppgift att genomföra en halvtids- utvärdering av det EU-stödda Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006. I uppdraget ingick att utvärdera program- met gentemot de olika nationella mål som finns angivna, redovisa svar enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver samt utvärdera det administrativa genomförandet av programmet, främst gentemot stödmottagarna. Vid behov får förslag lämnas till förbättringar av programmet inom den av beslutade ekonomiska ramen och avseende dess genomförande. Utvärder- ingen skall inkludera de jordbruksåtgärder i Mål 1-programmen, som finansieras av jordbruksfondens utvecklingssektion, utom vissa åtgärder enligt artikel 33 (projektstöd). Utredningens direktiv i sin helhet återges i bilaga 1. har utarbetat särskilda riktlinjer för med- lemsländernas utvärdering av sina respektive program.1 Syftet är att förbättra programmens kvalitet, relevans och genomförande samt att ge underlag för de justeringar som kan krävas för att nå uppsatta mål. Utvärderingen kan också bidra till att man kan identifiera sådana inslag i programmet som skulle vinna på en uppföljning utanför detta eller under nästa programperiod. Enligt riktlinjerna skall utvärderingen bl.a. bedöma: Relevansen hos de gemensamma frågorna och indikatorerna samt behovet av anpassningar, tillägg etc. för att utvärderings- systemet skall fungera på programnivå. Giltigheten av den analys som låg till grund för programmet, målens relevans i förhållande till behoven, graden av koppling mellan programmets olika mål liksom mellan målen och andra offentliga åtgärder samt förekomsten av nya faktorer eller andra förändringar som påverkar måluppfyllelsen och effektiv- iteten i genomförandet. Behovet av särskilda bestämmelser för programmets genom- förande, lämpligheten av den rådande avgränsningen av ansvars- områden för genomförandet, övervakningens utformning och omfattning i relation till genomförandets och utvärderingens krav, effektivitet, öppenhet och måluppfyllelse i projekturvalet samt medelsåtgång i förhållande till tidsplanen. Måluppfyllelse och effektivitet i programmet samt behov av programjusteringar för att förbättra dessa. Utvärderingen omfattar i huvudsak genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet –2002, den period för vilken underlag för bedömning finns tillgängligt. Viss information om genomförandet har också kunnat utnyttjas i utvärderingen.