sou · GRB350d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vissa, däribland Riksförsäkringsver- ket, , , Försäkrings- kassan i och anser att nuvarande regler för ersättning vid sjukdom till arbetslösa bör ses över och ändras så att överkompensation undviks medan andra, som Försäk- ringskassan i , /Landstingsför- bundet, i (LO), Arbetslöshetskassor- nas samorganisation anser att dagens regler om sjukersättning för arbetslösa inte utan vidare kan förändras. Utredningen kan konstatera att flertalet remissinstanser anser att en inkomstbortfallsförsäkring är att föredra vid utformningen av det framtida skyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Detta överensstämmer väl med de slutsatser utredningen kommit fram till vid sin analys. Sjukförsäkringen är tänkt och uppbyggd som en försäkring med en intäkts- och en utgiftssida. Avsikten är att avgifterna skall täcka de förmåner som betalas ut. Det är också av stor vikt att systemen är utformade på ett sådant sätt att de inte skapar drivkrafter att använda en förmån framför en annan. Sjukförsäkringen i socialförsäkringen har till syfte att ge ett ekonomiskt skydd vid sjukdom och utgör därmed en riskförsäk- ring. Som utredningen redovisat i sin delrapport bygger sjuk- försäkringen på inkomstbortfallsprincipen. Utvecklingen inom den nuvarande sjukförsäkringen har dock gått från en inkomstbortfalls- försäkring mot ett system med försörjningsstöd. Detta hänger samman med utbyggnaden av SGI-skyddade tider. Ett system med skilda försäkringslösningar ger dock nya möjligheter att renodla sjukförsäkringen utan att det medför oacceptabla förändringar för vissa grupper av försäkrade. En sjukförsäkring som bygger på inkomstbortfallsprincipen innebär att den som inte går miste om inkomst vid sjukdomsfall inte heller får ersättning från försäkringen. Detta får givetvis också inverkan på rätten att behålla SGI eller ett sjukpenningskydd under tid då förvärvsarbete inte utförs. Till skydd för den vars sjukdom blir ett långvarigt hinder mot förvärvsarbete finns dock andra ersättningssystem (sjukersättning) som träder istället. Av central betydelse i nuvarande system är den sjukpenning- grundande inkomsten, SGI. Den ursprungliga funktionen med fast- ställelse och registrering av SGI har med tiden förlorat sin betyd- else och ersättningsunderlaget fastställs numera i samband med att den försäkrade begär sådan ersättning som beräknas på SGI. Med skilda försäkringslösningar för olika ersättningsslag kommer SGI ytterligare att minska i betydelse. Detta innebär att det kanske kan vara dags att avskaffa begreppet SGI. Detta är en konstruktion som inte har motsvarighet i andra länder inom den europeiska unionen och som bereder tillämparen stora problem i samband med tolk- ningen av det gemenskapsrättsliga regelverket. Sjukförsäkringen är förvärvsbaserad och bör, bortsett från principen om solidaritet och riskspridning, vara försäkringsmässig. Den bör därför inte kompensera annat än det faktiska bortfallet av förvärvsinkomsten eller av de ersättningar som träder istället för sådan inkomst. Bland remissinstanserna har det funnits tvek- samheter mot ett efterskydd. Utredningen konstaterar att nu- varande sjukförsäkring har ett generellt efterskydd . Detta torde vara tillräckligt i det flesta fall. För att i vissa fall godta ett mer utsträckt efterskydd krävs också enligt utredningen tungt vägande skäl. Sådana skäl kan vara att den försäkrade har en fortsatt stark anknytning till arbetslivet men av olika skäl tillfälligt helt eller delvis inte arbetar. Man bör dock vara restriktiv med sådana undantag från det generella efterskyddet. Enligt utredningens uppfattning bör sådana undantag enbart komma ifråga i ett fåtal situationer. Ett utsträckt efterskydd bör kunna godtas när den försäkrade använder sig av sin lagstadgade rätt att vara helt eller delvis ledig från sitt arbete för vård av barn under efter dess födelse. Ett sådant efterskydd får endast betydelse i vissa situationer. Ersättning från sjukförsäk- ringen kan nämligen utges endast då den försäkrade kan vårda barnet. Utredningen anser att det är viktigt att sjukpenning och annan dagersättning vid oförutsedd korttidsfrånvaro i princip endast ger ersättning för sådan förvärvsbaserad inkomst som den försäkrade faktiskt går miste om. Ett flertal remissinstanser har också tagit upp frågan om hur skyddet bör vara utformat för arbetslösa. Därvid har framförts att en inkomstbortfallsförsäkring även bör omfatta arbetslösa och att ersättningen från arbetslöshetskassan bör ligga till grund för storleken på sjukpenningen. En del av det problem som uppstår vid arbetslöshet sammanhänger med att det är olika förmånstak i sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäk- ringen. har förordat införandet av en 14 dagars sjuklöneperiod för arbetslösa. Det skulle i många fall ge en bättre koppling till det faktiska inkomstbortfallet jämfört med . Som utredningen konstaterat i delrapporten bör en inkomst- bortfallsförsäkring kunna omfatta även den som är arbetslös och som förlorar sin ersättning vid sjukdom. att den fråga som uppkommer närmast gäller ersättningens storlek vid sjukdom. Regeringen föreslår1 nu att inkomstbortfallet vid sjukdom fr.o.m. skall motsvara det inkomstbortfall som uppstår genom att arbetslöshetsersättning inte längre betalas ut. Förslaget sammanfaller med utredningens principiella uppfatt- ning. är som nämnts tveksam och ser som största nackdel att vissa grupper i samhället med en sådan försäkrings- lösning inte blir berättigade till ersättning från sjukförsäkringen utan måsta förlita sig på andra lösningar vid sjukdom, t.ex. kommunernas biståndssystem. framhåller att biståndssystemet inte är tänkt som en allmän inkomstgaranti utan som ett yttersta skyddsnät i särskilda situationer. Utredningen inser att förändringar i försäkringssystemet kan medföra vissa övervältringseffekter men inte heller sjukförsäkringen är tänkt att vara en allmän inkomstgaranti. Som framgår av följande avsnitt är tanken att det måste skapas särskilda lösningar för de grupper, huvudsakligen studerande, som inte längre kommer att omfattas av den nya sjukpenningförsäkringen. När det gäller arbetslösa för- säkrade kvarstår fortfarande frågan hur ersättningen skall beräknas för dem som inte har någon ekonomiskt skydd vid arbetslöshet. Utredningen konstaterar att detta kräver politiska överväganden. En ny försäkringsstruktur kan förväntas komma att leda till gränsdragningsproblem och behov av samordning. Det är viktigt att ett nytt system innehåller tydliga och enkla regler för de fall där försäkrade omfattas av flera försäkringssystem. Det bör kunna vara möjligt att förena förvärvsarbete med studier och därvid till den del förvärvsarbete utförs omfattas av den förvärvsbaserade sjukförsäk- ringen och till den del studier bedrivs omfattas av den skisserade försäkringslösningen för studerande. Samma beräkningsgrund och efterskydd som för sjukpenning bör kunna gälla vid annan oförutsedd korttidsfrånvaro. Enligt utredningens uppfattning bör det gälla tillfällig föräldrapenning (utom s.k.pappadagar) 2002/03:100 s. 176 ff Utredningens bedömning: En fristående föräldraförsäkring medför större frihet att utforma stödet till föräldrarna så att det ger dessa möjlighet att förena föräldraskap med studier och arbetsliv. De grupper som omfattas av föräldra- försäkringen bör även ha motsvarande försäkrings- skydd. Detta kan lösas genom en modell med överhoppnings- bara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäk- ringen. Det kan också övervägas om det i en sådan försäkring kan gälla en annan begränsning för den högsta ersättningen än den som gäller i övriga förmånssystem. En fristående föräldraförsäkring skapar större utrymme att införa regler som stimulerar till ett ökat barnafödande. Ett fristående system kan skapas utan alltför många avvikelser från de tankar som kännetecknar den nuvarande försäkringslösningen. En till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts följa med föräldern fram till dess barnet fyller eller avslutar första skolåret. Föräldern kan kvalificera sig för en högre nivå genom att arbeta med högre inkomst. Många remissinstanser stödjer tanken på en fristående föräldra- försäkring utan alltför många avvikelser från nuvarande regler med motivering att det bl.a. kan underlätta regelförändringar för just denna grupp. Instanser som kan nämnas är , , och Jämställdhetsombuds- mannen. framhåller att föräldrapenning inte utgör en renodlad försäkring mot en risk för inkomstbortfall utan snarare får betraktas som ett bidrag som har till syfte att underlätta för föräldrar att kombinera föräldraskap med arbete och studier. och anser att utredningen bör överväga mer generösa regler bl.a. vad gäller kvali- fikationskrav. pekar på vikten av att även studerande kan omfattas av ett rimligt ekonomiskt stöd under föräldraledigheten. ställer sig tveksamt till att skydda förälderns ersättningsnivå för föräldrapenning till dess barnet fyller eller avslutar första skolåret. Verket är också tveksamt till förslaget om krav på viss tids inkomst för att få ny högre inkomst eftersom detta kan innebära en försämring för föräldrarna jämfört med . TCO avvisar förslaget med motiveringen att det inte ingår i utredningens uppdrag. Statskontoret och är tveksamma till för- delarna med en särskild föräldraförsäkring och efterlyser ytterligare ekonomisk analys i det fortsatta arbetet. anser att utredningens förslag om en fristående föräldraförsäkring är oklar eftersom den inte beaktar studenternas livssituation genom att t.ex. uttryckligen förorda en garantiersätt- ning för föräldrar utan någon förankring i förvärvslivet. Många av dagens SGI-skyddade tider har tillkommit för att till- godose de behov som uppkommit i samband med utbyggnaden av föräldraförsäkringen. Det är därför glädjande att remissinstanserna uttalar sitt stöd även för en fristående föräldraförsäkring. Som framhållit är föräldraförsäkringen snarare att betrakta som en familjeförmån, vilket också var den slutsats som kom fram till i målet Kuusijärvi (mål nr C 275/96). Föräldraförsäkringen ingår också som en del i stödet till barnfamiljerna och används som ett familjepolitiskt instrument. En stor del av de förändringar som skett i skyddsreglerna för SGI har som tidigare redovisats motiverats av att de krävts för att tillförsäkra föräldralediga ett fortsatt skydd trots att kopplingen till förvärvslivet varit svag. För att få rätt till en föräldrapenning som svarar mot förvärvsinkomsten uppställer försäkringen vissa kvalifikationskrav men dessa har neutraliserats genom generösa skyddstider. Detta utgör en av anledningarna till att skapa en från SGI-systemet fristående föräldraförsäkring. Ett annat skäl är att syftet med försäkringen är väsentligen ett annat än syftet med Sjukförsäkringen är en renodlad riskförsäkring medan föräldraförsäkringen har karaktären av en intjänad förmån. Med en fristående föräldraförsäkring kan behovet av att varva olika skyddsperioder undanröjas i sjukförsäkringen, men i enlighet med vad som kan bedömas vara lämpligt bibehållas i föräldraförsäk- ringen. Till skillnad från vad som gäller inom sjukförsäkringen uppställer föräldraförsäkringen krav på att den försäkrade kvalificerar sig för en föräldrapenning som svarar mot förvärvsinkomsten. Dessa krav bör givetvis finnas kvar men bör anpassas till de förutsättningar som kan komma att gälla om försäkringssystemet struktureras om i enlighet med utredningens tankar. Tillhörigheten till försäkringen bör emellertid i så fall i första hand utformas med nuvarande kvalifikationsregler som förebild. Konstruktionen lämnar dock öppet för förbättringar och anpassning till ändrat beteende hos målgruppen. För att åstadkomma en överensstämmelse med nuvarande kvalifikationsregler och skyddsregler kan man använda sig av en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. I likhet med föräldraförsäkringen har arbetslöshetsförsäkringen karaktären av en intjänad förmån. Som huvudregel bör det vara ett krav att den försäkrade under minst före barnets beräknade eller faktiska födelse har rätt till sjukpenning över lägstanivån. Avskaffar man nuvarande SGI-skyddade tider kommer det att få orimliga konsekvenser för föräldraförsäkringen, om man inte inför ett system med överhoppningsbara tider i likhet med vad som används inom arbetslöshetsförsäkringen. Vilka situationer som skall ge rätt till överhoppning kan diskuteras. Arbetslöshetsförsäkringens regler om överhoppningsbara tider kan tas som utgångspunkt. Därutöver bör perioder med arbetslöshet ingå. Även studerande kan omfattas av ett rimligt ekonomiskt stöd under föräldraledigheten om de uppfyller förutsättningarna för rätt till vilande SGI. Det har därför hävdats att det är orimligt att det för andra som inte uppfyller dessa förutsättningar skall vara ofördelaktigt att bli förälder . Det är också möjligt att i likhet med vad som gäller i arbetslöshetsförsäkringen även tillåta den som omfattas av en särskild försäkringslösning för studerande att kvalificera sig för föräldrapenning genom sin tillhörighet till den försäkringen. Vid studier kan man därför tänka sig att den försäkrade antingen tillåts att kvalificera sig genom den studerandeförsäkring som föreslås eller genom att få tillgodoräkna sig studietiden som överhoppningsbar. Man kan också tänka sig en kombination av dessa alternativ. I delrapporten föreslog utredningen att den försäkrade skulle få rätt att ta ut föräldrapenning med det ursprungliga beloppet till dess barnet fyller eller avslutar första skolåret. Riks- försäkringsverket har ställt sig tveksamt till att skydda förälderns ersättningsnivå och anför som skäl för detta att de flesta föräldrar har tagit ut försäkringsersättningen under barnets två första år. Utredningen anser att detta argument väger tungt, men vill ändå framhålla att föräldrarnas beteende påverkas av gällande försäkringslösningar. Med stor sannolikhet kommer man att se för- ändrade beteenden om förändringar genomförs i föräldraförsäk- ringen som en följd av de förslag som utredningen lämnar i kapitel 5 om SGI-skyddet vid barns födelse. Utredningens förslag om att införa kvalifikationskrav även för en höjning av inkomstbaserad föräldrapenning bör ses som ett uttryck för ersättningens karaktär av intjänad rättighet. Det har uppmärksammats av remissinstanserna. Även om några påtalar att det innebär en försämring jämfört med dagens regler att använda sig av ett enhetligt kvalifikationsvillkor både före barnets födelse och vid senare tillfälle anses detta ändå som konse- kvent och logiskt. Utredningen bedömer att förslagen till förbätt- ringar i försäkringen får vägas mot den eventuella försämring som detta kan innebära. Väljer man att betona försäkringens karaktär av intjänad förmån är det följdriktigt att införa en sådan regel. Som nämndes i avsnitt 3.2.3 föreslås att samma beräkningsgrund som för sjukpenning bör kunna gälla för tillfällig föräldrapenning men inte för s.k. pappa-dagar. Sådana dagar hör enligt utredningens uppfattning närmast hemma i föräldraförsäkringen. Avsikten är nämligen inte att kompensera för ett inkomstbortfall vid ett oförutsett förvärvshinder utan ersättningen utgör en förmån som disponeras efter faderns gottfinnande. Dock talar vissa skäl trots allt för att sådana dagar bör kompenseras på samma sätt som vid egen sjukdom. Ett är att antalet ersatta dagar är få och att avsikten är att ge den förälder som inte uppbär föräldrapenning möjlighet att inom försäkringens ram med ersättning för inkomstbortfall i ett inledningsskede delta i vården av barnet. Utredningen har med detta ytterligare utvecklat sina tankar om hur en framtida föräldraförsäkring kan vara konstruerad och vilka möjligheter det ger att bättre anpassa stödet till barnfamiljerna. Skapandet av en fristående föräldraförsäkring bör kunna utgöra ett andra led i arbetet med att skapa en ny försäkringsstruktur, där en fristående arbetsskadeförsäkring utgör det första steget. 3.4En standardförsäkring för studerande Utredningens bedömning: En standardförsäkring för stude- rande bör införas om statsmakterna tar fasta på utredningens bedömning att försäkringssystemet bör struktu- reras om och att det nya systemet för en sjukförsäkring skall grunda sig på inkomstbortfallsprincipen. Skapandet av en fri- stående standardförsäkring för studerande bör ses som en inte- grerad del i arbetet med att genomföra en ny försäkrings- struktur. Avsikten med en sådan särskild standardförsäkring för studerande är att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI. Även systemet med avskrivning av studielån bör ersättas genom en sådan försäkring. Också andra stude- randegrupper som saknar försäkringsskydd bör kunna få ett sådant skydd i ett framtida nytt försäkringssystem. Om försäkringsskyddet byggs om i enlighet med de principer som utredningen skisserar finns det ett behov av en sär- skild lösning – en standardlösning – för de studerande. Därför förespråkas en obligatorisk försäkring med inkomstbaserad ersätt- ning i kombination med en grundersättning. Försäkringen ut- formas som en särskild försäkringslösning och ingår i ett samman- hållet system. Grundersättningens nivå bör motsvara det nuvarande totalbeloppet i studiemedelssystemet. Den inkomstbaserade ersätt- ningen bör grundas på kvalifikationstid och tidigare förvärvsin- komster. Som en möjlig lösning kan beräkningsunderlaget ansluta till reglerna för beräkning av den fr.o.m. gällande sjukersättningen. Den nya sjukpenningen för studerande börjar inte betalas ut förrän en månad förflutit av sjukfallet. Möjligheten att teckna ett tillägg i en frivillig försäkring bör övervägas. Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs. framhåller att det är viktigt att det nuvarande försäkringsskyddet för studerande ses över så att alla studerande behandlas på ett likadant sätt. Även () är inne på samma linje och anser att det är angeläget att gruppen studerande som skall vara berättigade till den särskilda stude- randeförsäkringen definieras utifrån vilken typ av utbildning som den studerande bedriver och inte hur utbildningen finansieras. , som också anser att den särskilda försäkrings- lösningen för studerande är angelägen, framhåller också vikten av att studerande på postdoktoral nivå ingår i definitionen av stude- rande. stöder förslaget om en ny försäk- ring för studerande, eftersom det finns en konflikt mellan utbild- ningspolitiken och sjukförsäkringen. Åtgärder som underlättar det livslånga lärandet stimulerar sannolikt unga studenter att förena studier med föräldraskap. Några remissinstanser förhåller sig avvaktande och anser att det är svårt att bedöma fördelarna med en särskild studerandeförsäk- ring eftersom den är knapphändig beskriven. Av samma skäl avstår Statskontoret från att kommentera förslaget om en standardförsäk- ring för studerande. TCO anser att förslaget om en standard- försäkring kan vara intressant men att utredningen bör lämna denna fråga eftersom en studiesocial utredning redan arbetar med försäkringsskyddet för studerande. är kritiskt till förslaget och påpekar att den lösning som utredningen förespråkar ter sig komplicerad och svåröverskådlig. Förbundet anser att nuvarande sjukförsäkring för studerande fungerar i allt väsentligt bra och bör även fort- sättningsvis kunna användas – om än med vissa justeringar. Försäkringsskyddet borde kunna utökas till att omfatta alla som deltar i utbildningar som kan berättiga till studiestöd, utan att något stöd faktiskt betalas ut. och samt Arbetsgivar- verket anser att det är rimligt att personer som studerar med stöd från trygghetsråd behandlas på samma sätt som andra studerande- grupper i enlighet med utredningens förslag. För denna grupp bör man eftersträva en bättre överensstämmelse mellan avgifter och förmåner. Även anser att försäkrade som får ekonomiskt utbildningsstöd av trygghetsråd bör på samma sätt som andra studerande med allmänt studiestöd få behålla ett försäkringsskydd. () anser att utredningens förslag för studerande är ett steg i rätt riktning. SFS framhåller att det kan bli svårt att avgränsa den grupp som har en stabil förank- ring i förvärvslivet från den som har en kortare eller tillfällig förvärvsinsats bakom sig när studierna påbörjas. SFS anser att kvalifikationstiden för den inkomstbaserade ersättningen bör vara flexibel och relativt givmild och föreslår att personer som ämnar inneha en anställning i minst en månad ska kvalificera sig till sjukpenning vid anställningens första dag. Den förändrade inriktningen för sjukförsäkringen som utredningen förordar förutsätter ett kompletterande försäkringssystem för de studerande för att tillgodose att nuvarande försäkringsskydd för studerande bibehålls. Den försäkring som här skisseras för studerande kan vara en sådan lösning. Den skall emellertid inte förväxlas med en förvärvsbaserad inkomstbortfallsförsäkring. Försäkringen avser inte att täcka ett inkomstbortfall utan avsikten är att skapa ekonomisk trygghet vid sjukdom för den som studerar. Standardförsäkringen ingår som ett led i en ny försäkringsstruktur som syftar till förenkling och tydlighet i regelsystemet och som har sin utgångspunkt i principen om det livslånga lärandet. Nuvarande SGI-skydd omfattar främst studerande som har någon form av statligt studiestöd. Utgångspunkten för en försäk- ring av det här slaget bör av rättviseskäl vara att studerande i studiestödsberättigande utbildningar omfattas. Däremot bör inte arbetstagare som är tjänstlediga med lön från sina anställningar omfattas. Det kan övervägas om de som studerar med stipendier bör innefattas i gruppen, vare sig det sker under forskarutbild- ningen eller därefter. Detta förutsätter dock regler för samordning mellan respektive ersättningar. Avgränsningarna måste bli föremål för ytterligare analys och göras mot bakgrund av det ekonomiska utrymmet. När det gäller föräldraförsäkringen bör den som har en studerandeförsäkring kunna kvalificera sig för föräldrapenning genom överhoppningsbar tid eller direkt genom studerandeförsäk- ringen. Enligt utredningens uppfattning är det framförallt viktigt att en eventuell framtida studerandesjukförsäkring konstrueras från prin- cipen om livslångt lärande. Det kan få till följd att försäkringen bör utformas på ett annat sätt än för andra grupper. Rätt till studiemedel förutsätter studier under minst halvtid . Som dagens regler är utformade är det möj- ligt att få studiemedel under sjukdom utan att före sjukperioden ha studerat någonting alls. Det är därför viktigt att uppställa vissa krav för att få omfattas av en studerandeförsäkring. Enligt utredningens uppfattning bör ett av syftena med en studerandeförsäkring vara att trygga den som har behov av ett försäkringsskydd . Det bör därför uppställas vissa krav på studiernas varaktighet och vissa andra kvalificeringskrav. I delrapporten angavs att nuvarande karenstid för att få avskrivning av studiemedel borde bibehållas i den nya försäk- ringen. Akademikers () och framför allt har invändningar mot en sådan karenstid och förordar en kortare karenstid. Karenstiden i studiestödet förlängdes 1995 från 14 bl.a. som ett led i statsmakternas besparingsåtgärder. Om karenstiden åter förkortas skulle det naturligtvis innebära ökade kostnader. Bortsett från kostnadsaspekten anser utredningen att en månad är en lämplig karenstid åtminstone för dem som har studiestöd. En studerande får anses ha anpassat sig till en situation som innebär ekonomiska begränsningar. Ett studiehinder som varar högst en månad innebär oftast inte ett totalt avbräck i studierna och torde i flertalet fall kunna hämtas in.