sou · GRB365d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett villkor skulle t.ex. kunna utformas så att en tillståndshavare som endast bedriver sporadisk restauration skall anmäla varje sådant tillfälle till kommunen. Då skulle kommunen bättre kunna planera sin tillsynsberedskap och också ha förutsättningar för att kunna utföra sin i 8 kap. 1 § lag- stadgade kontrollskyldighet. Möjligen kan tilläggas att väl upparbetade kontakter mellan kommun och tillståndshavare (och f.ö. med övriga berörda myn- digheter) kan skapa förutsättningar för att i görligaste mån slippa överraskningar i form av att inte känna till när en viss restaurang kan förväntas bedriva serveringsverksamhet eller inte. 5.13Serveringstider före normaltiden (11.00) Före alkohollagens tillkomst 1995 meddelades inga stadigvarande tillstånd att få servera (starttiden 11.00 infördes ). Detta var inte uttryckligen reglerat i lagen men framgick av propositionen till lagen. Departementschefen uttalade att han ansåg att medgivande att påbörja serveringen (av spritdrycker vin och starköl) tidigare än kunde vara motiverat i särskilda fall såsom vid större konferenser och liknande sammanhang. Han anförde vidare att ett försiktigt utnyttjande av en sådan dispens- möjlighet borde kunna ske utan att konflikt skulle uppkomma med alkoholpolitiska intressen (prop. 1976/77:108 s. 83). I och med alkohollagens tillkomst blev frågan om tidigarelagd servering dock osäkrare. Frågan kom nämligen inte att regleras i lagen och kommenterades inte heller i propositionen eller förarbe- tena till lagen. Kommunernas tillståndsmyndigheter kom där- igenom att tolka rättsläget olika. En del menade att det var under- förstått att tidigareläggning av serveringstiden även i fortsättningen endast kunde meddelas vid vissa speciella evenemang, medan andra menade att det nu var möjligt att meddela stadigvarande tidigare- lagda serveringstider. Frågan har fram till helt nyligt i huvudsak varit aktuell i samband med de fåtal ärenden som rört trafikservering. kom- mun valde till en början att endast meddela tidigare serveringstid vid enstaka tillfällen. överklagade emellertid ett trafik- företag kommunens beslut att avslå företagets ansökan om att ombord på sin båt III stadigvarande få servera alkohol- drycker . Trafikföretaget önskade servera alkoholdrycker före normaltiden mot bakgrund av att fartyget ofta avgår från kaj . Kommunen avslog ansökan och hänvisade, förutom till 6 kap. 4 § och 7 kap. 9 § alkohollagen, bl.a. till sitt alkoholpolitiska program. Man menade att det krävdes särskilda skäl för att frångå nor- maltiden och några sådana fanns inte i ärendet (kommunen ansåg inte att ett fartygs avgångstider utgjorde skäl att göra avsteg från normaltiden). Efter överklagande fann Länsrätten i i dom , nr Ö 16292-97, anledning att göra en annan bedömning än kommunen (såväl polismyndigheten som miljöför- valtningen hade inget att erinra mot ansökningen). staterade att ansökningar om serveringstid före eller efter nor- maltiden, enligt propositionen till alkohollagen, skulle bedömas med större försiktighet än ansökningar om tid inom denna ram. Därefter konstaterade rätten att det aktuella fartyget hade rätt att servera efter normaltiden (. Länsrätten fann mot bakgrund av detta och remissinstansernas inställning inte skäl att vägra tillstånd. Överklagandet bifölls alltså. Kommunen förde ärendet vidare till Kammarrätten i som dock i dom 1998-02-024, nr 8264-97, delade länsrättens bedömning. Kommu- nen överklagade till Regeringsrätten som i beslut , nr 1357-98 inte meddelade prövningstillstånd. I utredningens enkät () till kommunerna ställdes bl.a. frågan om kommunerna har några tillståndshavare som stadigvarande har rätt att servera respektive om några tillfälliga sådana tillstånd meddelats . Av svaren framgår att det alltjämt är mycket ovanligt med serveringstider . Av de 289 kommunerna har endast 17 svarat att de har en eller några få tillståndshavare som har rätt att stadigvarande servera före normaltiden. Det är föga oväntat trafiktillstånd som är vanligast förekommande. Dessutom har, kanske lite oväntat, tre kommuner meddelat tillstånd till tidig servering för golfrestau- rangen i kommunen. Golfarna kan i ett fall beställa in en starköl redan från . Före alkohollagens tillkomst förekom sådana tillstånd i mycket begränsad utsträckning. Det var då fråga om speciella evenemang, t.ex. internationella kongresser, då sökanden ansett sig behöva kunna servera alkoholdrycker någon timme . I och med alkohollagens tillkomst 1995 ändrades som nämnts nor- maltiden såtillvida att den startade . Har då ändringen inneburit att ansökningar om tillfälliga tidiga serverings- tider upphört? Tidig servering under fotbolls I utredningens enkät till landets kommuner tillfrågades kommu- nerna om de meddelat några tillfälliga tillstånd med serveringstid . Av svaren att döma är dylika tillstånd fortfarande mycket ovanliga. Frågan blev dock förmodligen extra aktuell i flera kom- muner just . Fotbolls spelades då i och . Matcherna spelades i flera fall tidig morgon svensk tid. Svensk TV direktsände från matcherna och många restaurangägare i landet såg en chans att locka tidig publik till sin restaurang genom att visa matcherna på (storbilds-)TV. I många fall ville dessa också kunna servera alkoholdrycker till de förväntade morgontidiga gästerna. Frågan om det var lämpligt med alkoholservering tidigt på morgnarna, fick mycket stor uppmärksamhet i pressen och restaurangägare i många kommuner ansökte om eller hörde sig för hos kommunen om möjligheterna att få sådant tillstånd. Kom- munerna kom att göra olika bedömningar vid behandlingen av dessa ansökningar. I vissa fall stannade restauratörernas fund- eringar om tidig serveringstid på tankestadiet. Upplysta av alkohol- handläggarna om det meningslösa i att ansöka (och betala en avgift som inte skulle betalas tillbaka vid avslag) eftersom dylika tillstånd inte gick att få i kommunen fann de enligt uppgift i vissa fall för gott från att avstå från att lämna in någon ansökan över huvud taget. Andra åter som ansökte fick i somliga kommuner avslag (och några av dessa överklagade därefter beslutet till domstol). Ett sådant ärende nämns här: En restaurang ansökte om utökad serveringstid i samband med TV-sändningar av fotbollsmatcher från . Ansö- kan avsåg servering före normaltiden, nämligen –11. Kommu- nen, som avslog ansökan, menade för det första att det fanns risk för störningar för de kringboende om ansökan skulle bifallas. För det andra ansåg man att det var viktigt att markera att det var alko- holpolitiska överväganden som skulle styra serveringstiderna och inte TV-utsändningarna. För det tredje menade kommunen att ett bifall till ansökan skulle öppna upp för serveringstider , vilket knappast var förenligt med lagstiftarens intentioner att begränsa tillgången på alkoholdrycker och i görligaste mån begränsa de skadeverkningar som följer av alkohol- konsumtion. Sökanden överklagade beslutet. Länsrätten i län konstaterade i dom , nr 745- 02, inledningsvis att vare sig polismyndigheten eller samhällsbygg- nadskontoret haft något att erinra mot ansökan. Detta faktum medförde, menade rätten, dock inte att tidigarelagd serveringstid är alkoholpolitiskt lämpligt utan istället att det inte bedöms bli pro- blem med ordning eller störning av kringboende. har i lagen getts möjlighet att bevilja server- ingstillstånd med andra tider än de som anges i lagen, men skall därvid särskilt beakta risken för alkoholpolitiska olägenheter. För att frångå socialnämndens bedömning i den frågan krävs starka skäl som inte är av kommersiell natur. Några sådana skäl har inte framkommit i målet. Länsrätten avslog överklagandet. Restaurangen överklagade till Kam- marrätten i som dock i beslut , nr 2217-2002, inte meddelade prövningstillstånd. I några andra kommuner gick det lättare att få tillstånd. Totalt i landet var det 14 kommuner som meddelade något eller några till- fälliga tillstånd med tidig serveringstid . Den överväldi- gande majoriteten av dessa avsåg tillstånd i samband med tidiga TV-sändningar från fotbolls . I bilaga 7 beskrivs två stora kommuners (respektive ) hantering av ansök- ningarna. I den första kommunen meddelades tillstånd medan beslutet blev det motsatta i den andra kommunen. Tidig servering under finalen i bandy I avsnitt 4.8 beskrivs ett annat evenemang där det också meddelades tillfälligt utsträckt serveringstid före normaltiden. Det handlade då om i Bandy i . Vid det tillfället fick tre restauranger tillstånd att servera tidigare, dvs. De två finallagens supportrar bussades till två av restaurangerna (tanken var att de därigenom inte skulle driva runt på stan timmarna innan matchen började). besökte en av dessa restauranger matchdagen. Det vore en kraftig överdrift att påstå att ordning och nykterhet då rådde på den restaurangen. 5.14Analys av rättspraxis när det gäller serveringstider En av Statens folkhälsoinstituts uppgifter är att följa och sprida kännedom om rättstillämpningen på serveringsområdet och detalj- handeln med öl. Institutet (och Alkoholinspektionen respektive ) samlar bl.a. därför samtliga sådana domar från förvaltningsdomstolarna. På institutet finns samtliga domar . görs också årliga sammanställningar med referat och kommentarer av domarna (sammanställningarna trycks i en skriftserie och/eller läggs ut på myndighetens hemsida). Ärenden som gäller serveringstid har ofta prövats av förvalt- ningsdomstolarna – och då framförallt av länsrätterna. Frågan om serveringstider är i själva verket den sakfråga som oftast varit uppe till prövning. Näst intill alltid har det då varit en sökande som över- klagat kommunens beslut att inte medge den sökta serveringstiden (oftast har det gällt sluttiden). –2000 pröv- ades sålunda ca 420 ärenden gällande serveringstid i länsrätterna. Den klagande hade helt eller delvis framgång vid överklagandet i ungefär hälften (47procent) av fallen.8 Utgången av målen i länsrätterna påverkades främst av a) vilken sluttid det handlade om och b) om tillståndsenheten haft stöd eller inte i sin uppfattning av andra i sammanhanget relevanta myndig- heter. Chansen till framgång för tillståndsenheten var mycket större om beslutet gällde serveringstid efter normaltiden 01.00. Om det dessutom inte tidigare fanns någon annan restaurang med den sökta tiden i närområdet eller i kommunen över huvud taget så ökade chansen till framgång i mycket stor utsträckning. I så gott som samtliga rättsfall om serveringstider (särskilt vid tvist om sluttid efter normaltiden) har såväl som polismyndigheten tillfrågats om sin inställning till den sökta serveringstiden. Precis som väntat ökade sedan tillståndsenhetens chans till framgång i domstolsprövningen om någon av nämnda myndigheters inställning överensstämde med tillståndsenhetens negativa inställning. Om båda remissmyndigheterna haft samma uppfattning är det mycket ovanligt att den klagande haft framgång. I de fall så ändå skett har länsrätten näst intill alltid i domskälen uttalat att t.ex. polismyndighetens yttrande varit för oprecist och allmänt hållet. 8 Källa: Servering av alkoholdrycker, Alkoholinspektionen 2001:02. Inget av det sagda är särskilt förvånande – med tanke på orda- lydelsen i själva bestämmelsen om serveringstider och förarbetsut- talandena till denna. I de senare uttalas bl.a. att just polismyndig- hetens och synpunkter alltid skall tillmätas stor betydelse vid bestämmande av serveringstider (jfr s. 98 prop. 1994/95:89 respektive s. 36 prop. 2000/01:97). Det är också så att polismyndighetens yttrande tycks väga tyngre än miljöförvalt- ningens när man studerar fall där endast en av myndigheterna samtyckt med tillståndsenheten. har ärendena gällt sökt serveringstid efter ett ägarskifte. Den nye ägaren har kanske sökt samma serveringstid som den förre ägaren haft. Tillståndsenheten har ibland försökt vrida klockan tillbaka (den förre ägaren kan t.ex. ha fått sin serveringstid av den tidigare tillståndsmyndigheten – kommunen har haft en annan syn på sena serveringstider och velat inskränka den med någon timme). Även i dessa fall har det långt ifrån alltid varit så att kommunens beslut i denna del stått sig i domstolsprövningen (här har det ju ofta funnits en historia där det antingen varit störnings- problem eller inte vilket i sin tur påverkat utgången). Det var alltså –2000 inte helt lätt för kom- munerna att framgångsrikt vägra sena serveringstider. Ingen kom- mun kunde då (och inte heller ) vara helt säker på utgången vid ett överklagande av beslutet. Skälet är naturligtvis att det saknas uttryckligt lagstöd. 5.14.1Några exempel på rättsfall angående serveringstider En tillståndshavare hade, bland annat för att anfört att det fanns risk för störningar för närboende, fått server- ingstillstånd under en prövotid av . Han hade ansökt om att få servera – vilket var den sluttid tidi- gare ägare av restaurangen haft. I kommunens riktlinjer för server- ing av alkoholdrycker angavs bl.a. att tillståndshavare som fått ett tidsbegränsat serveringstillstånd som längst kunde få serveringstid (kommunen skulle efter prövotiden göra en kostnadsfri ny prövning). Även nya tillståndshavare kunde enligt riktlinjerna och kommunens praxis få längst 02.00 första året. Till- ståndshavaren överklagade beslutet avseende den kortare server- Länsrätten i län, som hänvisade till riktlinjerna och yttrande, avslog i dom , nr 4808-02, överklagandet. Tillståndshavaren överklagade domen, men Kammarrätten i beslutade , nr 4151-2002, att inte meddela prövningstillstånd. Kommunen meddelade en person (med enskild firma) serverings- tillstånd till allmänheten med serveringstid 11.00–01.00. avslog kommunen ansökan i det den avsåg servering ytterligare , dvs. Detta med hänvisning till att den aktuella restaurangen låg i omedelbar anslutning till Stads- parken, som var en populär samlingsplats för ungdomar. Kommu- nen konstaterade också att det i restaurangens närhet redan fanns flera andra serveringsställen med rätt att servera . Om man, menade kommunen, skulle acceptera sökandens argu- mentation för ytterligare en halvtimmes serveringstid (sökanden jämförde sin serveringstid med en restaurang som hade rätt att ser- vera till 02.00, men inte låg i den aktuella parken) så skulle även övriga restauranger i parken kunna hävda samma sak. Det skulle då bli ett större utbud av alkohol i den aktuella miljön vilket inte var lämpligt. hade i ärendet avstyrkt senare server- ingstid än 01 med hänsyn till restaurangens läge (mer framgår inte av domen i denna del). Sökanden överklagade beslutet och anförde rättviseskäl och jämförde då sin serveringstid med andra restau- ranger i staden (utanför parken). Länsrätten i län meddelade dom , nr 5184-02. Länsrätten, som beaktade polismyndighetens yttrande och det faktum att restaurangen låg i ett för ungdomar populärt område, avslog överklagandet. Domen överklagades men varken Kammar- rätten i eller Regeringsrätten meddelade prövningstill- stånd (beslut , nr 6258-2002 respektive beslut 2003-05- 12, nr 1278-2003). Kommunen hade meddelat serveringstillstånd i enlighet med ansö- kan utom beträffande sökt serveringstid. Den sökande ville servera året runt såväl inomhus som på uteserve- ringen. I beslutet medgavs serveringstid mellan 11 och 01 inomhus respektive 11 och 22 på uteserveringen. Länsrätten i konstaterade i dom , mål nr 2327-02, att det i handlingarna inte fanns något som pekade på att polismyndigheten eller haft något att erinra mot sökt serveringstid. Vidare hade inte socialnämnden i sitt beslut påstått att det fanns någon risk för olägenheter i samband med en utsträckning av serveringstiden. Länsrätten antecknade vidare att den tidigare tillståndshavaren på restaurangen hade haft serveringstid . Överklagandet synes ha varit oklart beträffande serveringstid på uteserveringen eftersom länsrätten angav För det fall pizzerians besvär även avser uteserveringen fin- ner länsrätten att besvären skall lämnas utan bifall. När det där- emot gäller serveringstiden inne på restaurangen fann länsrätten att det i målet inte visats skäl att inte medge den sökta serveringstiden. Överklagandet bifölls sålunda i denna del. Det är som nämnts relativt vanligt att kommunen förlorar mål om serveringstid (även sådana som detta då det hand- lar om serveringstid efter normaltiden) när man inte har stöd i sin uppfattning varken från polismyndigheten heller miljöförvalt- ningen. Att dessa båda myndigheters inställning skall spela en stor roll vid bestämmandet av serveringstiden framgår f.ö. av special- motiveringen till lagrummet (och har också nämnts ovan). 5.14.2Påverkades rättspraxis av lagändringen ? gjordes ett tillägg i 6 kap. 4 § dvs. den bestämmelse i alkohollagen som reglerar serveringstiderna. Enligt tillägget skall risken för alkoholpolitiska olägenheter alltid beaktas vid bestäm- mandet av serveringstider. Syftet med ändringen var enligt förar- betsuttalandena att förhindra omotiverade överklaganden. Har då ändringen i lagrummet inneburit att tillståndsenheten oftare vin- ner vid prövning i domstol? Ett studium av de ärenden om serveringstid som prövats 2001 och 2002 har gjorts. Här skall i sammanhanget först nämnas att antalet serveringsärenden över huvud taget (dvs. alla typer av sak- frågor om servering men också detaljhandel med öl) som prövats i förvaltningsdomstolarna har minskat i antal . Orsa- ken till denna minskning har inte gått att få fram. –2000 var det i genomsnitt drygt 300 mål som prövades i landets länsrätter medan motsvarande antal respektive 2002 var endast 198 respektive 179.9 Av dessa var det 38 respektive 27 mål som rörde serveringstider de båda åren. Det handlar som synes om ett mycket litet antal ärenden. Studerar man ändå hur det gick i prövningen av målen finner man en tendens att tillståndsenhetens beslut stått sig i fler fall efter lagändringen än före. – lagändringen trädde ikraft den det året – var det 25 ärenden som prövades respektive 13 ärenden . Klaganden hade framgång före lag- ändringen i 12 av de 25 ärendena respektive efter lagändringen i 4 av de 13 ärendena. hade klagande framgång i 6 av de 27 ären- dena (dvs. endast i av fallen). Med reservation för det låga antalet ärenden kan man ändå säga att det ser ut att finnas en tendens som innebär att tillståndsenheternas beslut om serverings- tider står sig bättre i prövning i länsrätt efter lagändringen än före. 5.15Behovet av regler om bl.a. serveringstider har ökat Bestämmelserna om serveringstider har funnits och det främsta motivet har varit att förhindra de nykterhets- och ord- ningsproblem som kan uppstå vid sådan servering. En av de bidra- gande orsakerna till att problemen med oordning och onykterhet kan öka vid sen servering är med största sannolikhet det faktum att det inte konsumeras så mycket mat på restaurang- erna. Istället består den konsumtion som då sker till största delen av alkoholdrycker. I alkohollagstiftningen finns, också sedan mycket länge, en bestämmelse som till stor del kan sägas ha samma syfte som regeln om serveringstider. Bestämmelsen (7 kap. 8 §) anger att varje restaurang med servering till allmänheten skall ha ett kök för allsidig matlagning och att lagad mat dessutom skall serve- ras vid all servering av alkoholdrycker. Tanken är bl.a. att berus- 9 Källa: . ningen av alkoholförtäringen blir mindre om drycken förtärs sam- tidigt med mat och också att sambandet med matservering ska ha en allmänt återhållande effekt på alkoholkonsumtionen. I och med allt senare serveringstider har bestäm- melsen om krav på servering av lagad mat under hela serverings- tiden blivit allt svårare att upprätthålla. Det är av lättförståeliga skäl inte så många restauranggäster som väljer att beställa in lagad mat , från en begränsad meny. Den som ändå gör det riskerar dessutom att få äta i en bullrig och stökig miljö. Ljudvolymen på restaurangernas musikanläggningar skruvas i förekommande fall ofta upp allt högre /natten allt eftersom sorlet från gästerna ökar. (se avsnitt 5.16.3) frågade kommunernas alkoholhandläggare om deras uppfattning om kravet på lagad mat upprätthölls. En fjärdedel av alkoholhandläggarna svarade att det inte förekom någon som helst matförsäljning . Undersökningens bild av endast lite eller ingen matförsäljning alls under sen stämmer väl överens med dagens situation, vilken bl.a. bekräftas i de kontakter som utredningen haft med alkoholhandläggare från olika kommuner. Möjligen kan en annan bidragande orsak till att det tenderar att bli stökigare på restaurangerna under sen serveringstid också vara det faktum att medelåldern på restauranggästerna tycks sjunka ju senare serveringen tillåts pågå. Att det senare är fallet ansåg de av tillfrågade kommunala alkoholhandläggarna. Alkoholhandläggarna uppskattade att medelåldern på restaurang- gästerna sjönk . Respondenterna uppgav att av restauranggästerna var . Genomsnittsåldern för servering uppskattades vara något lägre, (SOU 2000:59, s. 163). Bland övriga synpunkter som också fördes fram till Alkohol- utredningen var att ju senare serveringstid, ju senare går man ut på krogen. Flera kommuner önskade att en absolut senaste server- ingstid skulle skrivas in i lagen – annars skulle serveringstiderna bara bli senare och . 5.15.1Konsumtion av alkoholdrycker på restaurang Hur mycket alkohol konsumeras på våra restauranger? Svaret finns i den rapportering som samtliga restauranger lämnar till . Jämför vi dessa uppgifter med den för- säljning som sker via kan vi se att restauranger- nas andel av den totala registrerade konsumtionen inte på något sätt är försumbar. Restaurangernas andel av den totala försäljningen av starkare alkoholdrycker –2002 Restaurangernas andel av den totala försäljningen minskar visse- rligen men det berodde enligt uppgift inte på en minskad försäljning av dryckerna på restaurangerna utan på en kraftig försäljningsökning för . För t.ex. starköl så ökade försäljningen på restauranger med (ökade systembolagets för- säljning av starköl mellan nämnda år med ). Sammanlagt utgör restaurangernas andel av den totala försäljningen . Givet ovanstående beskrivning av förhållandena vid sen servering (ökad risk för ordnings- och störningsproblem, ökande andel av konsumtion i form av alkoholdrycker men minskad andel av mat, sjunkande medelålder hos restauranggästerna) och därtill lägger det faktum att en icke föraktfull andel av den totala registrerade kon- sumtionen av alkoholdrycker sker på restaurangerna blir det lätt att också acceptera regler om hur serveringen skall få gå till. I takt med att de traditionella alkoholpolitiska styrmedlen priset och införsel- reglerna minskar i betydelse ökar serveringsreglernas bety- delse som styrmedel. Restaurangerna utgör en arena där man ännu, genom bl.a. regler om hur serveringen får gå till, kan förhindra oordning och alltför ohämmat drickande. Som tidigare nämnts utgör serveringstiderna en av hörnstenarna i regelsystemet. Detta pekar sammantaget på att reglerade serveringstider blir ett än viktigare instrument och det är svårt att se, vilket ibland har hävdats i debatten, att ett avskaffande av sådana inte skulle få mycket negativa konsekvenser i form av ökat drickande och oordning på restaurangerna. I detta sammanhang förtjänar att något återkomma till den nya trend bland vissa av kommunerna att meddela tillfälliga server- ingstillstånd före den av lagstiftaren förordade normaltiden. Som beskrivits i avsnitt 5.13.1 var det synnerligen ovanligt med sådana tillstånd fram till alkohollagens tillkomst 1995. Därefter har dock ett antal kommuner meddelat sådana tillstånd i samband med mor- gontidiga TV-utsändningar från idrottsevenemang (och i något fall för att idrottslags supportrar inte skall dra runt på stan före matchstart). Även om det vid sådan servering oftast kanske inte uppstår några direkt påvisbara olägenheter så är det ändå betänkligt av ett annat skäl. Här syftas på den signaleffekt som sänds ut i och med sådana beslut.