sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är också viktigt att se till att löpande information från självregleringsorganet till FI utformas så att sådana problem kan upptäckas på ett tidigt stadium. En SRO bör vidare, när det gäller sekretess och formell handläggning, ha samma krav på sig som en myndighet, och skall således agera i det allmännas intresse. De nya regelverken och FI:s roll Enligt utredningens bedömning är IOSCO:s principer väl förenliga med såväl anda som bokstav i CESR-principerna, som refererades ovan. Dessa principer skulle också kunna tillämpas även på de delar som, i varje fall inte ännu, träffas av EU-direktiv; FI skulle i så fall kunna sluta avtal med kvarvarande självregle- ringsorgan på basis av dessa principer. Å andra sidan är det inte uppenbart att detta skulle fylla något konkret och uttalat behov. Men skulle ett behov av en sådan, mer formaliserad relation uppstå framöver, utgör IOSCO-reglerna en naturlig utgångspunkt. 4.4Marknadstillsynen – nya EG-direktiv I detta avsnitt redovisas de EG-direktiv på i huvudsak marknadstillsynsområdet som har eller som ska beslutas , och de slutsatser utredningen dragit rörande myndighetsansvar och möjligheterna till delegering av tillsynsinsatserna. De direktiv och direktivförslag som kan anses mest utvecklade och därmed mest överblickbara till sina konse- kvenser diskuteras mer ingående än de övriga. Antaget av EU: Svenskt ikraftträdande: mitten av 2004 antogs ett direktiv om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan. Direktivet skall vara införlivat i svensk lagstiftning vid mitten av 2004. Direktivet innebär i huvudsak att regler införs som syftar till att motverka marknadsmissbruk, och att räckvidden när det gäller insiderbestämmelser vidgas. Följden blir bland annat att ett större antal oönskade marknadsbeteenden än kommer att träffas av regleringen, och att tillsynsmyndigheterna får mer långtgående möjligheter att utreda och beivra dessa. Att notera är alltså att marknadsmissbruk dels avser ett vidare spektrum av beteenden än enbart insiderhandel, dels avser värdepappersmarknaden i sin helhet, inte enbart aktiemarknaden. De nya regelverken och FI:s roll Förbudet mot marknadsmissbruk riktar sig mot såväl fysiska som juridiska personer. Direktivförslaget innehåller även vissa bestämmelser av preventiv karaktär, såsom krav på ett snabbt offentliggörande av insiderinformation. Medlemsstaterna åläggs att införa vissa sanktioner mot överträdelser av direktivets bestäm- melser. I direktivet finns klart uttryckt att det skall vara en enda myn- dighet som är behörig myndighet liksom att delegations- möjligheter ska finnas. Dock är de närmare förutsättningarna och villkoren kring detta inte utvecklade på något mer precist sätt. Frågorna kring marknadsmissbruk uppfattas ofta som centrala i marknadstillsynen, eftersom de berör missbruk av information och informationsövertag. Detta återkopplar i sin tur på konsument- och investerarskyddet och på effektiviteten i marknaderna. FI har ansvaret för dessa frågor och har byggt upp kompetens att hantera dem. När det gäller tillsynen för otillbörlig marknads- påverkan finns heller inte någon tänkbar alternativ huvudman. Mot den bakgrunden ser utredningen det som naturligt att FI här blir den ansvariga myndigheten. Vidare anser utredningen att möjligheterna att delegera tillsynsuppgifter till börser/marknads- platser bör utnyttjas. De närmare formerna för och omfattningen av en sådan delegering måste utredas närmare, och också ses i relation till delegeringen på marknadstillsynens övriga områden. Hanteringen av insiderfrågorna förtjänar dock en närmare granskning. Dessa har en speciell karaktär genom att det handlar om verksamhet som är föremål för straffrättslig reglering. Det handlar således om både tillsyn och brottsbekämpning. Detta avspeglas i att två myndigheter – och () – har ett utredande/förunder- sökande ansvar när det gäller insider-frågor. Problemen med ett sådant arrangemang har påtalats i flera sammanhang. överlämnade regeringen en proposition om ny lagstiftning, ny straffbarhet och straffskala. Förslaget innehöll inte något förslag om förändrad organisatorisk uppdelning mellan FI och EBM, även om detta varit föremål för diskussion på utredningsstadiet. De nya regelverken och FI:s roll Enligt propositionen skulle: insiderlagen delas upp i insiderstrafflag och en lag om anmäl- ningsskyldighet skärpta straff för insiderbrotten införas en ny typ av brott definieras, i form av obehörigt röjande av insiderinformation mindre ändringar i anmälningsplikten införas En annan nyhet var att tidpunkten för när FI skall överlämna ärenden till EBM preciserades. FI ålades att anmäla till EBM när det finns anledning att anta att brott begåtts, dvs. den tidpunkt när åklagaren kan besluta att inleda förundersökning. kunde FI låta sin utredning pågå längre – dvs. i praktiken bedriva förundersökning. Detta dubbelarbete ville lagstiftaren undvika, utifrån grundsynen att FI skall bedriva tillsyn och inte brotts. I konsekvens med detta begränsades också den s.k. frågerätten. FI fick inte längre rätt att ställa frågor till misstänkta personer eftersom detta sågs som en sak för åklagare och polis. Enligt utredningens uppfattning finns det dock skäl att, utöver att förbättra och förtydliga lagstiftningen på insiderområdet- något som är på väg i anslutning till marknadsmissbruksdirektivet - åter överväga möjligheterna till en snabbare och mer välstrukturerad process när det gäller hanteringen av insiderärenden. En nyckelfaktor här är, nu liksom tidigare, det effektivitets- och resursproblem som uppstår genom att två myndigheter arbetar med att utreda överträdelser av lagstiftningen. Därutöver har utred- ningen kunnat konstatera att den bristande resurstilldelningen också har lett till bristande IT-stöd, något som också bidragit till en långsam handläggningsprocess. Detta är något som snabbt och oavsett framtida organisatorisk struktur måste avhjälpas. Den vanligaste gången har varit att marknadsplatsen/börsen har överlämnat ett underlagsmaterial i form av transaktions- dokumentation där indikationer på förhållanden som kunnat tolkas som otillåtna aktiviteter funnits. Detta material har omhändertagits och kompletterats av FI. FI har sedan, och på grundval av sina befogenheter att ta in slutkundsinformation etc., sedan kunnat skicka ärendet vidare till EBM, som i sin tur haft att ta ställning till om ärendet skall drivas vidare, i sista hand till domstol. SOU 2003:22 De nya regelverken och FI:s roll Hanteringsgången kan illustreras med nedanstående figur. Utredningen anser att det skall vara en myndighet som har ett odelat ansvar för det utredande och förundersökande arbetet. För att besvara frågan om vilken myndighet som är mest lämpad bör flera faktorer och argument beaktas; det handlar om respektive myndighets grundläggande roll och uppgifter, om kontaktytorna mot relevanta utländska myndigheter, liksom hur tillsynen enligt marknadsmissbruksdirektivet bör inriktas och organiseras i stort, inklusive hur en delegering av tillsynsuppgifter på det här området kommer att kunna utformas. En ordning där huvudrollen faller på EBM ser utredningen som den mest naturliga. En viktig del i detta är att utredningen anser att börser/mark- nadsplatser skall åläggas en uttrycklig uppgiftsskyldighet visavi EBM, i synnerhet om de via en framtida delegering från FI skall utföra viktiga delar av tillsynsarbetet utifrån marknadsmiss- bruksdirektivet. I detta ligger bland annat att högre krav ställs på det underlag som lämnas för vidare utredning om insiderbrott och andra slag av marknadsmissbruk. Detta innebär att det material som överlämnas inte bara kan utgöras av transaktionsdata, utan måste vara ett bearbetat och analyserat material – att så inte varit fallet har framhållits som en avgörande svårighet för EBM att agera utifrån det material som levererats av börsen/marknadsplatsen. FI har därför haft en nödvändig roll i att komplettera och analysera materialet. På detta sätt skapas nya och bättre förutsättningar för EBM att ensam ta på sig rollen. Därutöver skulle en sådan struktur innebära att FI skulle få en klar och entydig tillsynsroll visavi marknadsplatserna i rollen som behörig myndighet för tillsynen utifrån marknadsmissbruks- direktivet, och därmed ansvarig för att processen fungerar på ett rationellt sätt. Detta skulle kunna illustreras enligt nedan: De nya regelverken och FI:s roll Modellen innebär också att FI har det övergripande ansvaret för tillsynen vad gäller marknadsmissbruk, av vilket insiderbrott alltså utgör en del, vilket även omfattar rätt att föra ärenden vidare till EBM när detta är påkallat9. I den debatt som tidigare fördes kring detta hävdades att en konsekvens av att FI släppte sin roll i insiderfrågor till EBM, skulle vara att en generell tillsynsuppgift skulle föras över till en åklagarmyndighet; en verksamhet som en åklagarmyndighet inte har vare sig legala eller kompetensmässiga förutsättningar att bedriva. Även denna invändning skulle, enligt utredningens upp- fattning, bortfalla med den lösning som här valts. Konsekvensen blir dock att EBM måste få möjlighet att utöva den frågerätt mot instituten som är nödvändig för att utföra sin uppgift. En tredje invändning som riktats mot en koncentration av hanteringen till EBM, är att EBM inte har det internationella kontaktnät med andra tillsynsmyndigheter som FI har. Detta problem kvarstår. Utredningen har inte försökt att närmare värdera denna faktor relativt andra faktorer eller utforma lösningar på problemet, men kan konstatera att detta fortfarande utgör ett argument för FI och inte EBM att ta den samlade rollen. En förutsättning för detta är bland annat att EBM tillförs nödvändiga resurser för ett effektivt verksamhetsstöd. Resonemanget ovan ger konturerna till en ordning som enligt utredningens uppfattning bör innebära en tydlig och rationell rollfördelning. Dock behöver flera frågor och aspekter utredas vidare, med beaktande av hela informations- och hanteringskedjan och utifrån de olika möjligheter och restriktioner som tillsynen utifrån marknadsmissbruksdirektivet kan komma att erbjuda. Utredningen finner för sin del att argumenten för ett samlat ansvar för EBM på insiderområdet i alla händelser är betydligt 9 Även instituten har naturligtvis kvar sin direkta, lagstadgade anmälningsskyldighet till EBM De nya regelverken och FI:s roll starkare , genom de nya förutsättningar som skapats. Det grundläggande kravet är dock, återigen, att en myndighet och inte två har den utredande rollen för denna typ av brott. Utredningen menar därför att om man väljer att inte lägga hela ansvaret på EBM bör det i så fall i sin helhet läggas på FI. Antas av EU: Arbete pågår med att ta fram ett nytt direktiv om prospekt. Nuvarande tidtabell tyder på att detta förslag kommer att kunna antas , för att sedan vara införlivat i svensk lag . Dagens svenska regler genom såväl lag som föreskrifter från FI, avses ersättas genom implementering av detta direktiv i svensk lag. Direktivet innebär en samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras när överlåtbara värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad. Prospektdirektivet innebär dels att den behöriga myndigheten får ensamt ansvar för granskning och godkännande av alla slags prospekt för instrument som handlas på en reglerad marknad, liksom att denna myndighet får ett antal befogenheter, exempelvis att genomföra inspektioner hos emittenten, stoppa erbjudanden till allmänheten etc. Den behöriga myndigheten ges troligen också rätt att besluta om administrativa sanktioner vid överträdelser av prospektreglerna. Prospekt spelar en viktig roll för när det gäller att sprida information om ett företag till dess placerare, inte minst därför att de innebär en granskning av företagens redovisningsuppgifter m.m. Här kan man, av samma skäl som när det gäller redovisnings- tillsynen, från den utgångspunkten ifrågasätta om detta är en naturlig uppgift för en finansiell tillsynsmyndighet, eller om den bör åvila en redovisningsmyndighet av det slag som skisseras i De nya regelverken och FI:s roll avsnitt 4.5 nedan. Ett argument för det senare är att informationen i prospekt, inte uteslutande men i betydande grad, handlar om redovsiningsinformation. kan man också konstatera att prospekt och kvaliteten på prospekt förutom att vara en viktig del för den generella informationsförsörjningen på värdepappersmarknaden, också utgör ett viktigt inslag i prövningen av vilka företag som skall få tillträde till de reglerade marknaderna, dvs. om företaget uppfyller börsens/marknadsplatsens s.k listing requirements, som regleras inom ramen för börs- och clearinglagen. Prospekten och kvaliteten på dessa utgör en central faktor för att bedöma bolagens förmåga att uppfylla marknadsplatsernas tillträdeskrav, och omvänt är börsen/marknadsplatsens respektive tillsynsmyndighetens förmåga att analysera prospekten central för att säkerställa en väl funge- rande marknad. Prospekten är således av betydelse för värde- pappersmarknadernas funktionsförmåga i en vidare mening än vad enbart en redovisningstillsyn kan omhänderta. Här finns således en direkt koppling till marknadstillsynens centrala uppgifter. Detta torde göra FI till den naturliga tillsynsmyndigheten. Därutöver är, som framgår av tabellen nedan, en stor del av antalet prospekt hänförliga till emissioner och erbjudanden av finansiella instru- ment, något som är utanför det naturliga ansvarsområdet för en redovisningsmyndighet. Tabell 5.1: Antal prospekt 2000-2002 Källa: FI, Stockholmsbörsen (se avsnitt 3.5.2 för definitioner av olika slag av prospekt) I har ansvaret för prospektgranskning varit delat mellan FI och marknadsplatserna. FI har det formella gransk- ningsansvaret för prospekt för bolag som avser noteras på annan lista än den s.k. A-listan på Stockholmsbörsen, samt alla former av emissionsprospekt för övriga finansiella instrument. FI granskar dock inte prospekt rörande obligationer som inregistreras vid Stockholmsbörsen. I praktiken innebär emellertid FI:s granskning De nya regelverken och FI:s roll enbart en registrering att alla uppgifter finns, medan kvalitets- granskningen av informationen görs av börsen/marknadsplatsen. Till skillnad från exempelvis direktivet om marknadsmissbruk, kommer det enligt prospektdirektivet inte att finnas någon rätt till delegation av tillsynsuppgifter inom ramen för prospektdirektivet. En eventuell delegering måste vara avvecklad senast efter direktivets ikraftträdande; i praktiken skulle detta, med tanke för direktivet, innebära ett fönster . Principiellt skulle utredningen även här föredra en ordning där FI som behörig myndighet delegerar tillsyns- uppgifter till i första hand börser/marknadsplatser. Genom den tidsmässiga begränsning av delegationsrätten som överenskommits, finns dock av praktiska skäl argument för att FI skall svara för hela detta åtagande redan från start. Detta innebär att en myndighet blir ansvarig för all granskning av prospekt framöver till skillnad från dagens uppdelning av ansvar mellan myndigheten och Stockholmsbörsen och de övriga marknadsplatserna. Det innebär också att i praktiken bestäms de grundläggande kraven för notering på en börs/marknadsplats av tillsynsmyndigheten. Som behörig myndighet kan FI tillsammans med marknads- platserna utforma tydliga gränssnitt mellan enligt direktivet och vad marknadsplatserna eventuellt väljer att göra därutöver. Detta skulle också bidra till en mer rationell hantering och skapa tydlighet i ansvaret. Det nära sambandet mellan tillsyn av redovisning och granskning av prospekt, kommer dock att ställa höga krav på samarbete framöver mellan de ansvariga myndigheterna. En grundläggande fråga är om och under vilka förutsättningar en redovisning god- känd av en redovisningsmyndighet också innebär ett godkännande av samma material i ett prospektärende och vice versa, dvs. om ett första godkännandet är tillfyllest eller om ett nytt godkännande- beslut kommer att krävas vid prospektgranskningen. Detta är en av de frågor som måste ut och ges fungerande former i ett framtida samarbete mellan FI och en eventuell redovisnings- myndighet. De nya regelverken och FI:s roll Antas av EU: Syftet med direktivförslaget är att skapa en inre marknad för möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital, som pensionstagarnas trygghet garanteras. avses institut som förvaltar fonderade medel med syftet att tillhandahålla tjänstepensioner. Från svenskt perspektiv är direktivet direkt tillämpligt på understödsföreningar som förvaltar tjänstepensioner samt på pensionsstiftelser. I förslaget finns även en option för med- lemsstaterna att tillämpa direktivet på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Förslaget innehåller minimiregler för hur instituten ska bedriva verksamhet och hur den löpande tillsynen skall vara organiserad. Det innehåller också minimiregler med rörande tekniska avsättningar, kapitalkrav, skuldtäckning etc. Huruvida de pensionsstiftelser som står under länsstyrel- sernas tillsyn, bör stå under FI:s tillsyn och i så fall i vilka former, behöver diskuteras och utredas närmare, inte minst därför att det handlar om flera tusen institut. En i någon mening fullödig tillsyn över ett så stort antal institut skulle självklart bli mycket resurskrävande. En aspekt att beakta i detta sammanhang är de avvägningar som måste göras när det gäller väsentlighet och risk å ena sidan och kvalitetsmärkningsproblemet visavi konsumen- terna. (se vidare avsnitt 4.7.1). 4.4.4Direktiv om offentlighetskrav för emittenter Antas av EU: Arbete pågår med att ta fram ett nytt direktiv om öppenhetskrav för emittenter. Nuvarande tidtabell tyder på att detta förslag kommer att kunna presenteras i sin helhet , för att beslutas . Förslaget innebär skärpta krav inför publicering av årsredo- visningar och krav rörande rapportering , samt specifika De nya regelverken och FI:s roll krav på innehållet i dessa rapporter. Det innehåller också förslag till åtgärder för att underlätta investerares påverkan vid bolagsstämmor och liknande, samt krav på löpande publicering av ägarförändringar. Samma argument kan användas angående vem som ska vara behörig myndighet som för prospektdirektivet ovan. Dessutom anges i direktivförslaget att samma myndighet skall vara ansvarig för tillsynen enligt detta direktiv som för prospektdirektivet. FI blir således den ansvariga myndigheten. I direktivförslaget gäller också samma delegeringsregler som för prospektområdet, men här har dock, till skillnad från prospektdirektivet, ingen tidsmässig begränsning för en delegering beslutats. Här finns således möjlighet till delegation till börser/marknadsplatser. bevakas motsvarande frågor av olika självregleringsorgan som Stockholmsbörsen och NBK. En delegering till marknads- platserna skulle därmed kunna ta till vara de resurser och den kompetens som finns uppbyggd. NBK skulle därmed på samma sätt som i det avseendet utgöra ett beredningsorgan för Stockholmsbörsen som i så fall, liksom övriga marknadsplatser, kan få tillsynen delegerad till sig. 4.4.5Direktiv om investeringstjänster (ISD) Antas av EU: Svenskt ikraftträdande: Mitten av 2006 Det nya direktivet om investeringstjänster berör en rad förhållanden och aspekter av värdepappershandeln och träffar både marknadsaktörer och marknadsplatser. Jämfört med nu gällande direktiv ökar både omfattningen av de förhållanden som regleras och detaljeringsgraden i regleringen. Det ställer också delvis nya och större krav på tillsynen, bl.a. genom att betona myndighetens kontinuerliga ansvar för att se till att aktörerna uppfyller villkor och regler i direktivet. Direktivet reglerar också förhållanden som i hanterats genom självreglering, exempelvis avtalsutform- ning. Direktivet innebär bl.a. att investeringsrådgivare skall auktori- seras och befintliga värdepappersinstitut skall omauktoriseras. Vidare förutsätts tillsynsmyndigheten identifiera och övervaka intressekonflikter i värdepappersinstitut och marknadsplatser och hur dessa hanteras, att kundorder processas på ett objektivt sätt etc De nya regelverken och FI:s roll FI har här en uppenbar roll som behörig myndighet. Flera upp- gifter kan vidare vara möjliga och lämpliga att delegera. En närmare bedömning av vad som bör och kan delegeras måste dock anstå, eftersom direktivet inte förväntas bli antaget förrän om , och mycket kan hända med innehållet fram till dess. Antas av EU: början av 2004 Svenskt ikraftträdande: mitten av 2005 Arbete pågår med att ta fram ett nytt direktiv om uppköps- erbjudanden. Kommissionen lade fram ett nytt förslag till direktiv. Direktivet kan väntas bli antaget mot slutet av innevarande år eller början av 2004. Förslaget syftar till att garantera en rättvis och inom EU likformig behandling av aktieägare i ett bolag som är föremål för ett uppköpserbjudande. Det innebär därmed bestämmelser bl.a. om anbudsgivarens informationsskyldighet, regler om vad som ska anses som skäligt pris när ett bud lämnas p.g.a budplikt m.m. Sannolikt kommer även här att finnas krav på en behörig myndighet. Ur FI:s perspektiv är det liksom vad gäller tillsynen av IAS (se avsnitt 4.5 nedan), fråga om en tillsyn som riktar sig till alla företag som lämnar ett uppköpserbjudande, dvs. en bredare population än de noterade företagen, och i huvudsak icke-finansiella företag. Detta innebär att FI här på samma sätt som när det gäller prospektdirektivet som målgrupp ett stort antal företag för vilka man inte har något tillsynsansvar. Utredningen föreslår likväl att FI blir den ansvariga myndigheten. Detta eftersom uppgifterna, i likhet med vad som är fallet för marknadsmissbruk- och prospektdirektiven, har en tydlig koppling till informations- spridning och beteende på värdepappersmarknaderna. Dessutom kan tilläggas dels att någon naturlig alternativ huvudman är svår att finna, dels att uppgiften är väsentligt mindre omfattande och resurskrävande än redovisningstillsynen. Även här bör möjligheterna att delegera tillsynen till olika marknadsorgan övervägas. Organ som aktiemarknadsnämnden eller börser/marknadsplatser skulle kunna vara lämpliga för sådana uppgifter. De nya regelverken och FI:s roll Antaget av EU: Direktivet om penningtvätt antogs , och skulle implementerats . Detta har dock inte visat sig möjligt att klara, utan detta kommer istället att ske . Genom direktivet utökas tillämpningsområdet för lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Nya grupper som kom- mer att omfattas av lagen är bl.a. revisorer och skatterådgivare, fastighetsmäklare, notarier och i vissa fall andra oberoende jurister. Direktivet medför att FI ska utforma nya föreskrifter och allmänna råd på området. Beroende av hur tillsynen över det nya tillämpningsområdet utformas kan FI också få en mer omfattande tillsynsroll. Antaget av EU: Direktivet syftar till att underlätta den fria etableringsrätten och bevaka konsumentintressena. Direktivet stadgar att alla som enligt direktivet definieras som försäkringsförmedlare ska registreras. Det finns en möjlighet att inom ramen för direktivet samarbeta med försäkringsbolag eller annat organ vid registreringen, men den slutliga kontrollen och huvudregistret måste finnas hos den behöriga myndigheten. Det ankommer också på den behöriga myndigheten att sköta tillsynen. Denna ska antingen vara en offentlig myndighet eller organ som erkänts i nationell lagstiftning eller som erkänts av en offentlig myndighet med behörighet till detta. Direktivet omfattar alla slags fysiska och juridiska personer som förmedlar försäkringar, dvs. såväl mäklare som exempelvis ombud - detta till skillnad från den nu gällande lagen (1989:508) om försäkringsmäklare som bara gäller försäkringsmäklare. Vissa ombud är dock undantagna från direktivets tillämpning. Vidare är försäkringsföretag, anställda hos försäkringsföretag, skadereglerare samt personer som inom ramen för en annan yrkesverksamhet i