sou · GRB341d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen inne- bär att personalen skall rapportera till vårdgivaren om en patient i samband med hälso- och sjukvård drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom. Utskottet hade behandlat liknande yrkanden tidigare (bet. 1997/98:JuU18) och då konstaterat att frågan om att lägga utred- ningar om anmälningar mot poliser på något annat organ än Polisen och åklagareväsendet varit föremål för översyn och att beredningsarbete pågick. Resultatet av det pågående arbetet borde enligt utskottets mening avvaktas. Utskottet hänvisade också till Justitiekanslerns granskning av ordningen för handlägg- ning av fall där personer som omhändertagits av Polisen eller av annan myndighet avlidit och de förslag till förändringar av regel- verket som därvid föreslagits (Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripanden jfr. Utskottet anförde att anmälningar om brott i tjänsten mot poliser redan handläggs i särskild ordning. Samma förfarande tillämpas då någon drabbas av allvarlig skada till följd av ett polis- ingripande eller under vistelse i polisarrest. I regleringsbrevet för Polisen avseende hade fått i uppdrag att i årsredovisningen ange vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Justitiekanslerns rapport. Utskottet hade under hand inhämtat att polismyndigheternas resurser i fråga om interna utredningar hade koncentrerats i linje med vad Justitiekanslern anfört. Utskottet noterade att en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Justitiekanslerns rapport skulle lämnas . I avvaktan på den borde i motsats till för- slaget i motion Ju226 inte uttala sig i frågan om hur interna utred- ningar skall skötas. Vad avsåg den efterfrågade anmälningsskyldigheten noterades att redan gällande regler innebär att poliser i princip är skyldiga att rapportera brott som hör under allmänt åtal (9 § PL). Utskottet var inte berett att tillstyrka en ändring som innebär att ett parallellt system för anmälningar byggs upp. I sammanhanget erinrades om att Polisen står under tillsyn av JO. Den som är missnöjd med polisens agerande, t.ex. för att en anmälan inte tagits upp, kan vända sig till JO. Det behövdes alltså inte någon åtgärd med anledning av motion Ju234. Utskottet avstyrkte motionerna. betänkande 2000/01:JuU11 I detta betänkande behandlade utskottet ett antal motioner som väckts under den allmänna motionstiden rörande olika frågor om Polisen. I motion Ju220 (v) efterfrågades en utredning av hur anmälningar mot polispersonal skall handläggas. (fp) anfördes att det borde inrättas en särskild om brott inom Polisen. Utskottet hade behandlat liknande yrkanden tidigare. I det senaste ärendet (bet. 1999/2000:JuU6) ansåg utskottet såvitt gällde de då aktuella motionsyrkandena att borde avvakta en redovisning från av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av nämnda rapport från Justitiekanslern. Utskottet hänvisade därefter till denna kommittés arbete och till den särskilde utredare som fått i uppdrag att göra en sammanhållen och övergripande granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband med dödsfall (dir. 2000:95). Utskottet konstaterade att önskemålet om en utredning av hur anmälningar mot poliser skall handläggas därigenom var tillgodosett. I avvaktan på resultatet av utredningsarbetena borde inte uttala sig i ämnet. Utskottet föreslog att motionerna Ju220 och Ju933 i här aktuella delar skulle avslås av . Skrivelse till (JO:s dnr 1418- 99 m.fl.) Under avsnitt 6.1.3 har JO:s uttalanden om behovet av en översyn av den ordinära tillsynen över polis och åklagare redovisats. I det följande redovisas vad JO i skrivelsen anför om internutrednings- verksamheten. Inledningsvis anför chefsJO () att det med något enstaka undantag inte finns någon anledning att rikta kritik mot det utredningsarbete som utförs av de enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna. Det har emellertid ur allmänhetens ögon visat sig vara ett grundläggande krav på att internutrednings- förfarandet är organiserat på sådant sätt att objektiviteten i utred- ningarna är höjd över varje tvivel. Det är enligt JO inte tillräckligt att det kan visas att utredningarna utförs på ett objektivt sätt, utan verksamheten bör också bedrivas under sådana former att inte redan förfarandet i sig ger upphov till misstankar att det tas ovidkommande hänsyn vid utredningarna. Enligt JO är det för att upprätthålla allmänhetens förtroende angeläget att anmälningar mot poliser utreds så snabbt som möjligt och att utrednings- verksamheten handhas av befattningshavare som uppfyller höga krav i fråga om erfarenhet, omdöme, noggrannhet och kompetens. Denna bakgrund och de förhållanden som framkommit vid JO:s inspektioner av internutredningsverksamheten föranledde JO att påpeka att den nuvarande ordningen för handläggning av anmäl- ningar mot poliser inte är invändningsfri och att det finns skäl att ånyo överväga frågan om hur verksamheten lämpligen bör organiseras. Enligt JO bör de frågor som han behandlat i skrivelsen och i de inspektionsprotokoll som bifogats den beaktas i denna kommittés utredningsarbete med att undersöka frågan om inrättan- de av ett oberoende tillsynsorgan. De frågor om internutredningar som behandlades i skrivelsen är i huvudsak följande. Den främsta kritik som i anslutning till inspektionerna riktades mot handläggningen avsåg oacceptabla dröjsmål vid handlägg- ningen. Enligt JO har detta främst berott på otillräckliga resurser. JO anför att i en situation där polismyndigheterna inte anser sig ha tillräckliga resurser för att fullgöra alla sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt finns det en icke obetydlig risk för att man vid resursfördelningen prioriterar annan angelägen brottsutredande verksamhet högre än internutredningsverksamheten. Denna risk förstärks enligt JO av det förhållandet att utredningar av anmäl- ningar mot poliser inte hör till de särskilt prioriterade verk- samhetsområden som brukar anges i budgetpropositionen. Eftersom inte heller åklagarna har något inflytande över Polisens organisation eller dess resursfördelning, saknar det betydelse för möjligheterna att få till stånd en tillfredsställande handläggning hos Polisen av ärenden med klagomål mot polisen, att åklagare leder utredningarna. Problemet med att inte kunna styra Polisens resursanvändning menar JO hade stor betydelse för beslutet att inrätta en särskild ekobrottsmyndighet. Enligt JO finns många likheter vad gäller de krav som måste ställas på verksamheten för ekobrottsbekämpning och för handläggningen av anmälningar mot poliser. Båda verk- samheterna kräver stora resurser i förhållande till verksamhetens omfattning angiven i antal ärenden, och de förutsätter båda kontinuitet i verksamheten och tillgång till välutbildad utrednings- personal med särskild kompetens för uppgiften. JO ifrågasätter om tillsynen av handläggning av disciplinärenden är tillräcklig. JO anför att ett ytterst litet antal av anmälningarna mot polisiära befattningshavare leder till åtal (). Om en anmälan skall lämnas till eller personalansvarsnämnd avgörs vanligen av myndighetschefen. Handläggningen i kontrolleras av polisstyrelsen. JO menar dock att även om denna insyn är av värde, är den sannolikt inte känd av allmänheten och den kan inte heller ha samma förtroendeskapande effekt som en kontroll utövad av ett organ som är fristående i förhållande till polismyndigheten. Handlingarna i en förundersökning förblir också belagda med sekretess om inte åtal väcks, vilket får till följd att utrymmet för insyn i verksamheten genom medierna är mycket begränsat. Den nuvarande ordningen för handläggning av anmälningar mot poliser bygger på uppfattningen att objektivitet och hög kvalitet i utredningsverksamheten garanteras av förhållandet att verksam- heten leds av särskilt kvalificerade åklagare. Åklagarväsendet är också organisatoriskt skilt från Polisen. JO påpekar dock att regleringen i polisförordningen om det särskilda förfarandet för handläggning av anmälningar mot poliser inte utgör någon form av tillsyn över Polisen. Syftet med reglerna är att säkerställa ett särskilt snabbt åklagarinträde. Sedan ett ärende överlämnats till åklagaren skall det handläggas på samma sätt som vilket åklagarlett ärende som helst. Huvuddelen av de brister som konstaterades i anslutning till JO:s inspektioner hänförde sig också till åklagarnas handläggning av ärendena. JO anför att det bl.a. mot denna bakgrund är viktigt att tillsynen av handläggningen av anmälningar mot poliser avser såväl polisens som åklagarens roll i samman- hanget. I motsats till vad som gäller i fråga om anmälningar mot poliser finns inte några av statsmakterna beslutade regler om handläggning av anmälningar mot åklagare. Denna fråga regleras i Riksåklagarens föreskrifter. Regleringen innebär att det är överåklagaren som har att pröva om det finns skäl att inleda förundersökning i anledning av en anmälan mot en åklagare, dvs. att han eller hon själv fattar beslut om att inte inleda förundersökning och att frågan om att fatta beslut om att inleda en sådan undersökning fattas av Riksåklagaren först sedan överåklagaren överlämnat ärendet till denne. Denna ordning medför enligt JO att det finns en icke obetydlig risk för oenhetlighet i praxis i fråga om att överlämna handläggningen av ett ärende till Riksåklagaren hos de olika åklagarmyndigheterna och att lika fall därför kan behandlas olika. Därtill finns en risk för att överåklagarnas opartiskhet vid hand- läggningen av ärenden avseende befattningshavare vid den egna myndigheten kan ifrågasättas. I förhållande till vice överåklagaren ifrågasätter JO om inte överåklagaren faktiskt befinner sig i en formlig jävssituation eftersom vice överåklagaren är dennes ställ- företrädare. Det är endast i de fall som överåklagaren anser att för- undersökning bör inledas som man med säkerhet vet att ett organ utanför den egna åklagarmyndigheten, nämligen Riksåklagaren, får kännedom om frågan. 6.2.3Osmo (SOU 2002:37) I sina överväganden och förslag har utredningen ansett att ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt är det mest lämpliga att åklagare är förundersökningsledare i handläggningen av anmäl- ningar mot poliser och att det är poliser som verkställer brotts- utredningarna. Utredningen har påpekat vikten av att åklagaren är aktiv i sitt ledarskap, att verksamheten är organiserad så att polis och åklagare kan utföra en effektiv förundersökning samt att det finns tillräckliga resurser avsatta för verksamheten hos såväl åklagarmyndigheten som polismyndigheten. Utredningen vill dock inte uttala sig i frågan om det finns tillräckliga skäl att organisato- riskt sammanföra Polisens internutredningsenheter med åklagarna, utan anser att detta bör undersökas av denna kommitté. II Överväganden och förslag 7.1Vilken inriktning och vilket innehåll bör den ordinära tillsynen över polis och åklagare ha? Kommitténs bedömning: Den ordinära tillsynen bör vara inriktad på att – i former som säkerställer demokratisk insyn och kontroll – dels upptäcka de fel och brister som kan finnas i polis- eller åklagarverksamheten, dels klarlägga orsakerna till deras uppkomst, dels informera dem som bedriver verksamheten om allt detta. Inriktningen bör också vara att sedan granska dels att felen och bristerna avhjälps, dels att orsakerna till deras uppkomst åtgärdas. Om orsaken till fel eller brist bör åtgärdas genom organisatoriska förändringar eller författningsändringar skall frågan aktualiseras hos rätt instans. Också tillsyn för vilken ansvaret anförtrotts chefen eller styrelsen för den myndighet som skall granskas kan – rätt utförd – uppfylla syftet med tillsyn. Enligt direktiven ingår i kommitténs uppdrag att granska den ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll tillgodoses på bästa sätt (se bilaga 1). Innan vi redovisar kommitténs närmare överväganden, bör klarläggas vilken inriktning den ordinära tillsynen över polis och åklagare bör ha. Som redovisats i avsnitt 3.2.3 har i uppdrag att undersöka hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. I samma avsnitt finns en sammanfattning av förslag i delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14). Det kan ifrågasättas i vad mån förslaget – och eventuellt kommande förslag om införande av en gemensam tillsynslag med gemensamma fullföljdsbestämmelser och sanktionsbestämmelser – har betydelse för den ordinära tillsynen över polis och åklagare. Den tillsyn som skall utövas över polis och åklagare skiljer sig nämligen väsentligt från den tillsyn som haft i blickfånget. förslag är mycket vittomfattande och avser inte minst statlig tillsyn över verksamhet som bedrivs av annan än en statlig myndighet, exempelvis av kommun eller privaträttsligt organ. Förvaltningspolitiska kommissionen har benämnt sådan tillsyn som samhällskontroll och statlig tillsyn över statlig verksamhet som förvaltningskontroll (se SOU 1997:57 s. 95); kommitténs uppdrag avser inte samhällskontroll utan för- valtningskontroll och enbart kontroll av polis och åklagare. Det övergripande syftet med ordinär tillsyn Det behövs en ambitiös tillsyn av polis- och åklagarmyndigheterna. I verksamheterna, som har avsevärd omfattning, avgörs frågor som är ingripande för den enskilde och som avser grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Frågorna avgörs under sekretess. Om verksam- heterna inte fungerar som de skall eller inte har medborgarnas förtroende kan respekten för demokratin och demokratiskt fattade beslut undergrävas. Det övergripande syftet med tillsynen är att bidra till att verksamheterna drivs på ett ur alla synvinklar optimalt sätt och att de har medborgarnas förtroende. Frågan blir då inled- ningsvis vilken inriktning tillsynen bör ha för att den på bästa sätt skall kunna bidra till detta. Den ordinära tillsynen över polis och åklagare bör i första hand vara inriktad på att – i former som säkerställer demokratisk insyn och kontroll – dels finna de fel och brister som kan förekomma i Polisens eller åklagarnas verksamhet, dels klarlägga orsakerna till deras uppkomst, dels lämna information om felen och bristerna samt orsakerna. Det bör också uppmärksammas om fel och brister har sin grund i värderingar och attityder till de medborgerliga fri- och rättigheter som är grundläggande för vårt samhällsskick. Information skall lämnas inte bara till den myndighet eller enhet där felet har begåtts eller bristerna finns, utan till alla myndigheter i organisationen. Det ankommer på den myndighet där felet eller bristen finns att dels avhjälpa felet eller bristen, dels åtgärda orsaken till uppkomsten av felet eller bristen, men det ankommer på alla myndigheter i organisationen att vidta de åtgärder som krävs för att motsvarande fel eller brist inte skall uppstå i deras verksamhet. I den mån tillsynen visat på fel eller brister bör dessutom – inom ramen för tillsynen – uppföljning ske. Därvid granskas dels vad som gjorts för att avhjälpa felet eller bristen och åtgärda orsaken till uppkomsten av felet eller bristen, dels vilka effekter som åtgärderna medfört. Alla de fel och brister som upptäcks genom tillsyn har emellertid inte en orsak som kan åtgärdas av den myndighet inom vilken felet eller bristen finns. I vissa fall har fel eller brister sin grund i hur verksamheten är organiserad. I andra fall kan de bero på att författningsregleringen på ett visst område är mindre lämplig eller otydlig. Sådana fel och brister kräver organisatoriska förändringar respektive författningsändringar. I vissa av de fall i vilka det krävs organisatoriska förändringar kan dessa göras av den enskilda myndigheten; i andra fall krävs att förändringarna bestäms av annan myndighet i organisationen. Vissa organisationsförändringar kräver författningsändringar. Information om de upptäckta felen och bristerna samt orsaken till dem måste lämnas till den instans som har möjlighet att vidta de förändringar som krävs. av Polisens verksamhet avser annat än att utreda brott. I fråga om Polisen bör tillsynen vara inriktad också på denna del av verksamheten, såsom exempelvis det brotts- förebyggande arbetet och uppgiften att hålla allmän ordning i samhället. Också de prioriteringar som polismyndigheterna gör för sin verksamhet bör granskas inom ramen för tillsynen. Kan det övergripande syftet med tillsynen uppnås om chefen eller styrelsen har ansvaret för tillsynen? En särskild fråga är huruvida det övergripande syftet med tillsynen kan uppnås om ansvaret för tillsynen anförtros chefen eller styrelsen för den myndighet som skall underkastas tillsyn. Utmärkande för tillsyn i egentlig bemärkelse är som har framhållit (JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 211) att den utövas av en överordnad myndighet eller av någon annan som är fristående i förhållande till den kontrollerade myndigheten. Chefen för myndigheten har redan enligt 7 § verks- förordningen ansvar för att myndighetens verksamhet kontrolleras. Ansvaret för ordinär tillsyn går emellertid längre än det kontroll- ansvar som chefen har enligt verksförordningen. Det är självfallet en stor fördel om ansvaret för tillsynen lämpligen kan anförtros ett kompetent organ som är väl insatt i verksamheten men ändå helt fristående i förhållande till den kontrollerade myndigheten. då operativ statlig verksamhet i stor utsträckning bedrevs av ett flertal små lokala eller regionala myndigheter med regionala eller centrala chefs- myndigheter kunde detta ofta enkelt uppnås; hela tillsynsansvaret anförtroddes chefsmyndigheten. bedrivs operativ statlig verksamhet i stor utsträckning i ett fåtal stora regionala eller centrala myndigheter. Under dessa förhållanden är det emellanåt vanskligare att hitta en lösning som innebär att ansvaret för tillsynen – med bibehållen intensitet och kvalitet i tillsynsarbetet – kan anförtros enbart en helt fristående instans. När det övervägs vilken eller vilka instanser som skall ha ansvaret för tillsynen bör inte bara en principiell utan också en mer pragmatisk syn få göra sig gällande; annars finns risk för att tillsynsarbetet inte kommer att motsvara de krav som ställs. Detta synsätt kan medföra att visst ansvar läggs också på myndighetens chef eller styrelse, om inte någon annan lösning framstår som lämpligare. Önskemålet om tillsyn av fristående får då beaktas av chefen eller styrelsen när det bestäms vilka personer som skall anlitas för att på chefens eller styrelsens uppdrag utföra det faktiska tillsynsarbetet. Kommitténs slutsats är att tillsyn som anförtrotts chefen eller styrelsen kan – rätt utförd – uppfylla det övergripande syftet med tillsynen. Kommitténs förslag: Innehållet i den ordinära tillsynen över polis och åklagare skall vara en granskning av att beslut fattas i enlighet med gällande författningar, att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig, att besluten fattas i rätt tid, att besluten är försedda med de skäl som krävs, att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen lagt fast, att verksamheten bedrivs effektivt och – i fråga om Polisen – att förvaltningen fungerar väl. Kommitténs bedömning: Granskningen av polisens och åklagarnas verksamhet avseende brottsutredning bör vara sam- ordnad så att granskningen belyser hela brottsutredningsverk- samheten, dvs. såväl polisens som åklagarnas insatser. Som redovisats i avsnitt 3.2 har uttalats att tillsyn i första hand innebär kontroll av att författningar efterlevs (se revisorers förslag till 1994/95:RR9 s. 2). I samma avsnitt framgår att det ansetts att tillsyn också innebär kontroll av att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de riktlinjer och mål som riksdag och regering beslutat om. Även rådgivning och information har ibland räknats till tillsyn. I kapitel 3 har redogjorts för hur innehållet i tillsynen över polis och åklagare beskrivs i författning. För att fullgöra sitt tillsynsuppdrag får både och Riksåklagaren meddela föreskrifter och allmänna råd samt i övrigt lämna råd och upplysningar till polis respektive åklagare i deras verksamhet. Med andra ord har såväl som Riksåklagaren en normerande och en rådgivande funktion. En viktig del av tillsynen över åklagarna utgörs av högre åklagares rätt att överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare och att överpröva hans eller hennes beslut. I fråga om såväl polis som åklagare bör den ordinära tillsynen ha som innehåll att granska verksamheten. För det första skall det ske en rättslig tillsyn. Därmed avses tillsyn av i första hand att beslut fattas i enlighet med lagar, förordningar och av myndighet utfärdade föreskrifter. Denna tillsyn skall även avse att fattade beslut är försedda med de skäl som krävs. Det skall också granskas huruvida besluten fattas i rätt tid. Därmed avses inte endast att de i lag reglerade tidsfristerna följs (se t.ex. bestämmelserna om kvarstannande för förhör och häktningsfram- ställning i 23 kap. 9 § respektive 24 kap. 12 § RB) utan också att be- slut fattas med sådan skyndsamhet som det enskilda ärendet kräver. Som exempel kan nämnas att en förundersökning skall avslutas så snart det är möjligt och att beslut om åtal skall fattas i anslutning därtill (se 23 kap 4 § andra stycket och 20 § RB). Tillsynen skall också innehålla en granskning av att rättstillämpningen uppfyller kraven på rättssäkerhet, följdriktighet och enhetlighet. För det andra skall det ske en tillsyn av att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast. Det skall också ske en granskning av att verksamheten bedrivs effektivt. Härigenom klarläggs huruvida verk- samheten bedrivs med en god resurshushållning och huruvida den är organiserad på ett ändamålsenligt sätt för att uppnå avsedda resultat och fastlagda mål. I fråga om Polisen, som har en omfattande och betydelsefull för- valtning riktad mot allmänheten, bör tillsynen dessutom – liksom – avse en granskning av att förvaltningen fungerar väl. Också polisens faktiska handlande i olika situationer skall granskas; det är inte tillräckligt att skriftliga beslut granskas. Såväl polis som åklagare är verksamma inom brottsutrednings- verksamheten. Förundersökning leds i vissa fall av åklagare och i andra fall av polis. Tillsynen över brottsutredningsverksamheten bör samordnas så att den belyser såväl polisens som åklagarnas arbete. Resultatet av tillsynen ger då en helhetsbild av hur brotts- utredningsverksamheten fungerar. En sådan helhetsbild erhålls inte om det i stället sker tillsyn enbart av t.ex. Polisens brottsutred- ningsverksamhet. Det sagda innefattar inte något ställningstagande till frågan vem som skall utföra denna samordnade tillsyn; den frågan återkommer vi till nedan. 7.2Finns det brister i tillsynen över Polisen? Kommitténs bedömning: Tillsynen över Polisen behöver för- bättras när det gäller - att se till att det tas fram, analyseras och sprids information inom verksamheten om följande statistiska uppgifter avseende brottsut- redningsverksamheten, nämligen dels handläggnings- och genom- strömningstider, dels antalet inkomna och avslutade ärenden (dvs. balansläget ), dels andelen misstänkta som blivit föremål för lagföringsbeslut -att sprida information inom verksamheten om upptäckta fel och brister och få genomslag för förändringsförslag -granskningen av vilka åtgärder som vidtagits i fråga om upptäckta fel och brister och vilka resultat som uppnåtts genom dessa åtgärder -samordningen med tillsynen över åklagarna så att tillsynen över brottsutredningsverksamheten ger en helhetsbild, dvs. belyser såväl polisens som åklagarnas insatser -tillsynen av och Säkerhetspolisens verksam- het -tillsynen på lokal nivå. Redan inledningsvis skall erinras om att kommitténs uppdrag är att undersöka om det finns brister i tillsynen över Polisen och inte att undersöka vilka fel eller brister som finns i Polisens operativa verksamhet eller hur dessa kan åtgärdas.