sou · GRB3105d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Vid jämförelser med andra länder framkommer att den långa traditionen av natur- och kulturvårdsinsatser genom och tidigare miljöstöd har möjliggjort bevarandet av långt större arealer i än vad som varit möjligt i andra länder. I och har dock utvecklingen varit negativ. En betydande del av de marker, som ansågs värdefulla i Ängs- och hagmarksinventeringen 1987–199235, brukades inte . genomförda studier inom forskningsprogrammet pekar på att denna nega- tiva trend består. Sådan information kan lätt förbises i de mer generella redovisningarna av arealutvecklingen. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 I rapporten hänvisas till de regionala studier som nämnts under avsnittet om CAP:s miljöeffekter. Av dessa framkom att miljö- ersättningen för betesmarker och slåtterängar har haft positiva effekter för hävden. Dessa effekter kan dock inte enbart tillskrivas miljöersättningarna inom nuvarande program utan beror i hög grad på att stöd av något slag har utbetalats . Utan dessa insatser skulle ersättningarna under innevarande program- period knappast ha hunnit ge några påtagliga resultat. kan relativt tydliga trender avläsas tack vare de tidigare stöden. Även om resultaten från studierna var övervägande positiva, framgår av den gotländska undersökningen liksom den från att miljöersättning i sig inte är en garanti för att områden skall skötas på ett sådant sätt att natur- och kulturvärden bevaras. Ett åtagande med miljöersättning behöver bl.a. stödjas med insatser för kompetensutveckling. Från rapporterades att kvävegynnade kärlväxter i naturbetesmarkerna gynnats på bekost- nad av mindre kvävegynnade sådana. Denna utveckling bedöms emellertid bero på kvävenedfallet och är alltså inte påverkbar för jordbruket. När det gäller slåtterängar framgår vidare att situationen är bekymmersam i flera av de undersökta länen. Arter knutna till slåtterängar tycks minska till följd av att hävden både upphör och blir mindre adekvat. Också i betesmarker minskar antalet slåtter- gynnade arter. Detta beror på ett historiskt förlopp, där ängar över- förts till betesmarker i vilka dessa arter missgynnas. Sammantaget visar de fem studierna på behovet av ett effektivt uppföljnings- system, där inte bara arealer ingår utan framför allt också hur hävden bidrar till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen. Ovan har kärlväxter berörts. För andra grupper, exempelvis fåglar, där relativt pålitliga taxeringssystem finns, framgår att popu- lationen hos en rad arter mer eller mindre knutna till jordbruks- landskapet har minskat signifikant. Stare och ladusvala är exempel på sådana arter. Minskad tillgång på naturbetesmarker och slåtter- ängar kan vara en av de negativa faktorer som påverkat dessa arter. Viktigare är kanske att minskningen av betesmarks- och ängsarea- len ingår i den mer omfattande förändring av jordbrukslandskapet som ägt rum i riktning mot en struktur präglad av storskalighet, förenkling och monotoni med framför allt stora sammanhängande fält och få odlingshinder. Sannolikt har vissa djur-, växt- och svampgrupper i odlings- landskapet minskat mer än de arter som enbart är knutna till Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Exempelvis dagfjärilar kan vara en sådan grupp. De gynnas visserligen till stor del av naturbetesmarker men behöver kombinationer av vissa biotoper och substrat för att överleva. Ut- ifrån kunskap om arealmässiga utvecklingstrender, olika organism- gruppers hotstatus m.m. kan man förmoda att det är i nordliga trakter, skogsdominerade marginalbygder och i helåkersbygder som situtationen är sämst för många grupper. Studien från Söder- manlands län, som nämnts ovan, tyder på detta. Slutsatsen är att de generella miljöersättningarna har haft en klart positiv effekt kvantitativt när det gäller bevarandet av arealen betes- mark. Detta gäller även i ett internationellt perspektiv. Preliminära resultat från den pågående Ängs- och betesmarksinventeringen visar att miljöersättningarna har lett till att gamla ängsmarker har tagits i bruk igen, även om det också är så att värdefulla ängsmarker har försvunnit sedan den förra inventeringen.36 För slåtterängarna och vissa betesmarker i västra och norra är dock situationen totalt sett oroande. De kvalitativa effekterna är generellt sett svårare att belägga. Flera mindre studier visar på kvalitativa förbättringar. Avsaknaden av vissa typer av betesmarker och slåtterängar liksom sämre hävd- status medför dock kvalitativt negativa effekter. Exempel på sådana marker är avsides liggande, stenbundna, trädrika betes- marker och slåtterängar. Övergödning kan ha en betydande negativ effekt, trots fortsatt hävd, även om förändringarna går långsamt och kan vara svåra att fastställa. Osäkerheten är stor beträffande de kvalitativa effekterna på biologisk mångfald av miljöersättningen. Antagligen räcker inte miljöersättningen till för att långsiktigt behålla många av de specialiserade arterna och artgrupperna. Sam- banden mellan naturbetesmark, annan jordbruksmark och land- skapet i stort behöver uppmärksammas mer, då dessa är mycket viktiga för många arter och artgrupper. På motsvarande sätt behöver specifika habitat eller speciella typer av hävd uppmärk- sammas. I rapporten bedöms flera olika typer av igenväxningsmark kunna kvalificera för projektstöd till restaurering av betesmarker och slåtterängar. Redan efter Ängs- och hagmarksinventeringen konsta- terades att det fanns betydande arealer igenväxningsmark utan hävd som fortfarande var fullt restaurerbara. Detsamma förmodas komma att gälla efter den pågående inventeringen, eftersom även denna till största delen är inriktad på hävdade objekt. I rapporten understryks att det finns långsiktiga strategiska skäl för att försöka få bättre Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 kunskap om potentiella naturbetesmarker och ängar. Som exempel på sådana marker nämns: mer eller mindre starkt igenvuxen betes- och slåttermark (del- vis skog), vall och igenväxande vall längs älvdalar i , skogsbetesmark som hävdas mycket svagt eller inte alls där spår finns kvar av skogsbete, starkt gödslingspåverkad mark och åker, kulturbete eller skog som skulle kunna sammanbinda betesmarker. Markerna kan i många fall vara små och isolerade men innehålla en värdefull flora och fauna. En restaurering och sammankoppling av marker i mer funktionella landskapsavsnitt är i många fall en för- utsättning för att värdena skall kunna bevaras på lång sikt. En sammanbindning av marker skapar också värden för rekreation m.m. Detta resonemang, liksom det som förts tidigare om samband mellan naturbetesmark, annan jordbruksmark och landskapet i övrigt, leder fram till att ett landskapsperspektiv bör anläggas på ersättningen för vård av betesmarker och slåtterängar liksom på vården av kulturlandskapets övriga delar. Med landskapsperspektiv (egentligen landskapsekologiskt perspektiv) menas att man beaktar den rumsliga fördelningen av olika naturtyper och arter i syfte att bättre förstå den ekologiska dynamiken inom såväl det enskilda området som i landskapet i sin helhet. Detta perspektiv saknas i det nuvarande ersättningssystemet trots dess grundläggande betydelse för bl.a. bevarandet av biologisk mångfald. Ett landskapsperspektiv är viktigt av framför allt ekologiska skäl, t.ex. arters spridning. Ett landskapsperspektiv förespråkas även från flera andra håll, t.ex. av Ahnström (2002).37 Helheten i landskapet har betonats i Miljö- och landsbygdsprogram, där värdefulla betes- marker med gärdesgårdar och våtmarker skall skötas i sin helhet. förslag till ny modell för miljöersättningar beaktar landskapsperspektivet då jordbrukaren får ersättning för produktionen av kollektiva nyttigheter utifrån ett system av indi- katorer som speglar förekomsten av biologiska, kulturella och sociala kvalitéer.38 Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Viktigt att beakta är också kulturhistoriska och rekreativa aspekter. Fler och mer sammanhängande betes- och slåtterarealer ger en tydligare inblick i hur tidigare agrara landskap har sett ut och en mer tilltalande landskapsbild vilket har stor betydelse för fri- luftsliv och turism. Ett landskapsperspektiv har också mycket att tillföra kommunernas fysiska planering. Ett föredömligt exempel på detta är Krokshult i , där en hel bygd har samverkat i restaurering av betes- och slåttermarker med inflyttning och nya arbetstillfällen som resultat. I rapporten från framhålls att initiativet till skapandet av sammanhängande landskapsavsnitt i första hand bör komma från jordbrukarna. Ett antal principer för urval och vård av sådana landskapsavsnitt redovisas också. Frågan om hur bevarandet av arter kan tillgodoses på ett mer uttalat sätt berörs vidare i rapporten. Det föreslås bl.a. att stora sammanhängande landskaps- avsnitt får en gemensam skötselstrategi, där delarna sköts på olika sätt för att gynna olika artgrupper. Generellt bör i denna strategi de olika utgångspunkterna – arter, hävd och rekreation – samspela även om deras tyngd kan differentieras i olika delar av landskaps- avsnittet för att uppnå givna mål. Hävden bör också kunna varieras över tiden för att gynna utvecklingen av enskilda arter. En förutsättning för ett fungerande landskapsperspektiv är enligt utredningen att en övergripande planering finns. I detta fall innebär det först och främst att länsvisa planer bör finnas för hur de över- gripande miljökvalitetsmålen nedbrutna på regional nivå skall kunna uppnås. I dessa planer bör definitioner och avgränsningar för landskapsavsnitt ingå som ger ledning för det löpande arbetet med ett landskapsperspektiv. Det gäller bl.a. att definiera områden med särskilt värdefulla odlingslandskap. Därtill bör kopplingar finnas mellan sammanhängande landskapsavsnitt på länsnivå och på nivå, dvs. kommunernas fysiska planering avseende främst tätortsnära områden bör inkluderas i de länsvisa strategi- erna. Detta ställer krav på bl.a. samordning. Förslag angående ersättning för vård av slåtterängar Det har framkommit i diskussioner med lantbrukare, experter i utredningen m.fl. att tilläggsersättningen i slåtterängar är för låg och bör höjas för att i tillräcklig utsträckning stimulera till vård av särskilt värdefulla marker. Detsamma gäller ersättningen för Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Liknande förslag om höjda ersättningar för hävd av slåtterängar har framförts från länsstyrelserna i utredningens enkät- undersökning.39 har också tidigare påpekat detta i sin översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2001. Verket har även föreslagit nya ersättningsnivåer och beräknat kostnaden för ändringen. Sålunda föreslog att tilläggsersättning- en för bevarande av slåtterängar samt ersättningen för den kom- pletterande åtgärden lieslåtter skulle höjas med respektive per hektar. Världsnaturfonden har till utredningen lämnat förslag till ändringar i Miljö- och landsbygdsprogrammet vari bl.a. ingår: att skall upprätta projektplaner för restaurering eftersom lantbrukarna i flera fall saknar möjlighet att klassa markerna på erforderligt sätt, att ersättning för bete skall utgå för restaurering som är mycket arbetskrävande och kostsam, att röjning i mycket känsliga marker bör ske manuellt och av särskilt utbildade röjarlag, att förskottering av medel helt eller delvis skall utgå till lantbrukaren för att restaureringsarbetet skall bli möjligt med tanke på det ingångskapital som annars krävs samt att en ny kategori betesmark bör införas – mosaikbetesmark – vari ingår både vanlig betesmark och specialbete liksom hässlen, slånsnår, igenväxta partier m.m. för att åstadkomma ett eko- logiskt landskapsperspektiv i utmarker med särskilt höga natur- värden.40 Världsnaturfonden menar vidare, med utgångspunkt i erfarenhe- terna från de restaureringsprojekt som genomförs i Mittlands- skogen på , att det råder stor osäkerhet kring vad som skall godkännas som skogsbete och att bl.a. krav på en viss andel grässvål tycks finnas. Det finns dock inte några krav i form av procentsatser på en viss andel grässvål i nuvarande ersättningsform.41 Världs- naturfonden menar också att reglerna bör vara mer generösa än som är fallet, t.ex. i fråga om röjning, och att miljö- och land- skapsnyttan bör vara utgångspunkten. I de aktuella områdena har på vissa ställen, t.ex. i , hittats 81 hotade arter, varav de Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 flesta gynnas av extensiva störningar som bete och försiktig luck- huggning. Även Artdatabanken och fald har påpekat behovet av försiktig röjning.42 Möjlighet till försiktig röjning på och kring landskapselement ges dock redan med nuvarande ersättningssystem.43 Flera av de påtalade problemen beror snarare på brister i myndigheternas tillämpning än på brister i Miljö- och landsbygdsprogrammet. har vid underhandskontakter med utred- ningen föreslagit att ersättningen för skötsel av slåtterängar kompletteras med ersättning för landskapselement inom dessa.44 Ersättningen för skötsel av landskapselement skulle enligt ämbetet kunna motsvara den som redan finns för . har vidare till utredningen inkommit med ett förslag till en samlad hantering av natur- och kulturmiljövärden på ett jordbruk (se bilaga 3). Fördelarna med förslaget är framför allt en betoning av ett landskapsperspektiv och en enklare admin- istration. Det operativa målet för betesmarker och slåtterängar är att dessa skall bevaras på en areal av . I över- syn av programmet 2001 bedömdes miljöersättningen för bevar- ande av betesmarker och slåtterängar ha en måluppfyllelse på 92–vid programperiodens slut. Med nuvarande anslutning är måluppfyllelsen . Mot bakgrund av detta skulle Jord- bruksverkets tidigare bedömning av måluppfyllelsen för program- perioden kunna revideras upp. Något som förmörkar denna positiva bild är dock den höga andelen skötselfel – – som rapporterats av avseende betes- marker.45 Utredningen anser därför att den tidigare prognosen snarare bör revideras ned. Frågan är av yttersta vikt för den kvali- tativa delen av måluppfyllelsen för ersättningsformen. Utredningen förutsätter att de rapporterade skötselfelen följs upp med t.ex. högre kontrollfrekvens och ökade utbildningsinsatser. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Delmålet enligt propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier – att utöka arealen slåtteräng med – är uppnått till (i miljöersätt- ning och ytterligare som skall restaureras). Detta är en låg måluppfyllelse, särskilt med tanke på att ännu inte färdigställda restaureringar räknats in. Jordbruksver- ket skriver i sin översynsrapport att delmålet om slåtter- ängar bör avse de mest värdefulla markerna, dvs. marker med tilläggsersättning. Av rapporten framgår dock att den ökning, som skett av slåtterängsarealen , har avsett mindre värdefulla marker. Motsvarande uppgifter saknas. Det andra kvantitativa delmålet är att utöka arealen betesmark av de mest hotade typerna – naturliga betesmarker i , ljung- hedar och specialbetesmarker (skogs-, fäbod- och alvarbeten) – med . Målet är uppnått till för specialbetesmarkerna, vilka har ökat med , samt för betesmarkerna i vilka har ökat med . Detta är en till- fredsställande måluppfyllelse med tanke på att arealerna kan öka än mer . Uppgifter saknas för ljunghedar. Dessa finns endast i mindre reservat i västra och bör därför särskilt uppmärksammas framöver. Det specifika målet är att bevara den hävdade arealen betesmark och slåtteräng i och slå vakt om de natur- och kulturvärden dessa representerar. Som tabell 4.3 visar har anslutningen till miljö- ersättningen för betesmarker – av alla typer – och slåtterängar ökat . Detta bör innebära att förutsättningarna att bevara och upprätthålla den hävdade arealen har ökat. Viktigt är vidare att av den totala arealen betesmark och slåtteräng 2002 fick tilläggsersättning, dvs. utgör särskilt värdefulla marker. Emellertid är måluppfyllelsen låg när det gäller utökning av arealen ängsmark. Utredningen bedömer att åtgärder på denna punkt måste vidtas , om målet skall kunna nås, lämp- ligen genom att höja ersättningen för den mycket arbetskrävande hävden av slåtterängar. Detta skulle också stimulera vården av befintliga ängar. Utredningen bedömer att miljöersättningen har påtagligt bidragit till uppfyllelsen av det övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Ytterligare information behövs emellertid om i vilken utsträckning särskilt värdefulla marker fortfarande saknar ersättning och om biologisk mångfald (inklusive trender) på Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 marker som ingår i programmet. Pågående utredningar och studier – t.ex. Ängs- och betesmarksinventeringen och HagmarksMistra – kommer att förbättra denna information. Mycket talar dock för att den tidigare utarmningen av dessa marker åtminstone bromsats upp. När det gäller förekomsten av typiska och sällsynta arter är uppgifterna till en del motstridiga och det saknas ett tillförlitligt underlag för säkra bedömningar. Underlag för allmänna positiva bedömningar har dock presenterats i rapporten från . Det finns ytterligare tecken på ett i huvudsak positivt utfall av ersättningen till bevarande av betesmarker och slåtterängar. I utred- ningens enkätundersökning till länsstyrelserna framkom att dessa anser att ersättningen för bevarande av betesmarker och slåtteräng- ar är den mest effektiva av alla inom programmet, jämte kompe- tensutvecklingen på miljöområdet, i förhållande till den administra- tiva kostnaden.46 Positiva resultat har också framkommit i utred- ningens enkät till lantbrukare.47 Av dessa angav att land- skapsvården förbättrats och att inkomsterna förbättrats genom miljöersättningen. När det gäller ersättningsnivåerna för att bevara betesmarker så har av lantbrukarna i utredningens enkät upp- gett att de hade lägre kostnader än ersättningen, att kostnaderna motsvarade ersättningen, att kostnaderna var högre än denna och resterande andel har inte sökt ersättningen eller svarat på frågan. Ersättningsnivån kan således enligt detta underlag synas vara något i överkant. har många lant- brukare avstått från att ansluta sig för att nivån ansetts vara för låg. Utredningen vill särskilt framhålla vikten av att ersättningen är tillräckligt stor, dvs. innefattar skälig kostnadsersättning plus en incitamentsdel, för att ge hög anslutning. Nivån måste därför anses vara väl avvägd. Ett undantag utgör slåtterängar (se kapitel 15). Frågan om att bevara typiska, sällsynta arter bör aktualiseras i samband med beredningen av nästa program. Om då tillgänglig information visar att den nuvarande ersättningen inte förmått bromsa utarmningen av arter, bör – utöver införandet av ett land- skapsperspektiv som under alla omständigheter bör tillämpas – dess utformning modifieras så att artbevarandet i större utsträckning gynnas. Redan under innevarande programperiod kan emellertid hänsyn- en till enskilda arter, liksom till övriga natur- och kulturvärden, öka betydligt. Dagens dominerande hävdperspektiv kan kompletteras Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 med ett artperspektiv. Reglerna tillåter en mer differentierad, till bevarandet av arter och andra värden bättre anpassad skötsel än vad som tillämpas på många håll. Samverkan över fastighetsgrän- serna kan ske och mer av ett landskapsperspektiv tillämpas. Sam- ordningen mellan restaurering och fortsatt hävd kan förbättras. Mosaikbetesmarker kan behandlas som sammanhängande enheter och få en därtill anpassad skötsel. En viktig väg till sådana förbätt- ringar är fastighetsövergripande, gemensamma landskapsplaner för skötseln av större områden som kan upprättas på frivillig basis. Utredningen anser det synnerligen angeläget att länsstyrelserna, som har nyckelrollen i detta sammanhang, i ökad utsträckning arbetar på det här angivna sättet, särskilt i områden med stora natur- och kulturvärden, och därigenom bidrar till att förbättra måluppfyllelsen för programmet. Erfarenheterna från , Brå- bygden och Krokshult bör tjäna som föredöme (se kapitel 14). Utredningen bedömer att förslagen och synpunkterna från Riks- antikvarieämbetet och Världsnaturfonden bör beaktas. I viss ut- sträckning kan så ske inom ramen för nuvarande regelverk. I övrigt tas frågorna upp i förslagskapitlet (kapitel 15). 4.6Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet Utvecklingen inom jordbruket har inneburit stora förändringar för landskapet.48 Mekaniseringen har ställt krav på god arrondering och framkomlighet på åkern. Särskilt i slättbygder har åkerskiftena blivit större och färre. Odlingshinder som traditionella landskapselement och småbiotoper har tagits bort. Att nu bevara och vårda återstående landskapselement är därför av stor betydelse för kulturmiljön. Tillsammans med kvar- varande småbiotoper i jordbrukslandskapet representerar land- skapselementen också stora värden för naturvården, bl.a. den bio- logiska mångfalden. Ersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kultur- miljövärden i odlingslandskapet avser främst historiska spår från äldre tiders jordbruk samt småbiotoper. Ersättning lämnas för ele- ment, som till väsentlig del tillkommit före den storskaliga mekani- seringen av jordbruket, dvs. före cirka 1940. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 skötsel av alla värdefulla landskapselement och småbiotoper på den som naturligt tillhör företagets brukningscentrum eller annan plats för gårdsbebyggelse. Skötselkraven innebär bland annat att buskar och träd, som medför igenväxning, skall tas bort på och kring landskapselementen.49 Ersättning lämnas då den samman- lagda ersättningsnivån uppgår till 3 000 kronor.50 Tabell 4.4 sam- manfattar de ersättningsnivåer som finns. Odlingslandskapets äldre byggnader omfattas inte av nuvarande ersättning för landskapselement i enlighet med rådsförordningen (1257/1999). Den ersättning som lämnas för byggnader om- fattar endast hävden kring dessa. har till uppdrag att ta fram ett program för hur kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader i lantbruket kan bevaras. Detta uppdrag skall redovisas 2005.51 Därtill har ett regeringsuppdrag att i enlighet med ett av delmålen i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier ta fram en strategi för hur mängden småbiotoper i slättbygderna kan öka. Detta uppdrag skall redovisas 2004.52 Stödbelopp vid ersättning för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet Basersättning /landskapselementtyp eller småbiotop samt extra ersättning enligt nedan: öppet dike, renar mellan åkerskiften, jord- och gropvallar brukningsvägar, stenmurar, gärdesgårdar av trä, läplanteringar, träd- och fägator omgärdade av stenmur eller trägärdesgård odlingsrösen, stentippar, fornlämingslokaler, byggnadsgrunder, brunnar, källor, allé- och solitärträd hamlade pilar i rader eller häckar, hamlade träd, märgelgravar, linsänken, anlagda smådammar, åkerholmar, överloppsbyggnader (kringskötsel), liten traditionella hässjor eller storhässjor i bruk Källa: , 2003.53 Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Det övergripande miljökvalitetsmålet enligt Miljö- och lands- bygdsprogrammet är, liksom för bevarandet av betesmarker och slåtterängar, Ett rikt odlingslandskap. De specifika målen är att bevara kulturhistoriskt värdefulla jord- bruksmiljöer med spår av äldre markanvändning samt biologiskt rika småbiotoper och livsmiljöer i eller anslutning till . Odlingslandskapets lokala och regionala särdrag skall bevaras i alla delar av landet. Värdefulla landskapselement och biologiskt rika livsmiljöer i eller anslutning till skall skötas på ett sådant sätt att de kulturhistoriska lämningarna, arternas täthet och mångfald och regionala särdrag bevaras. De operativa målen är att ersättningsberättigade värdefulla kulturmiljöer och biologiskt rika livsmiljöer i och i anslutning till denna skall bevaras och skötas på omkring 18 000 av landets jordbruksföretag som brukar omkring 25–av landets åkerareal.