sou · GRB365d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Men det kan natur- ligtvis ingen i förväg veta när detta möjligen kan inträffa. Utredningen har övervägt olika varianter för att nytillkommande tillståndshavare åtminstone skall ha en rimlig chans att kunna komma ifråga för medgivande till sen tid. Utredningen har här valt att snegla dels bakåt i svensk alkohollagstiftning, dels på hur de tre största kommunerna i landet hanterar de sena ser- veringstider (till 05) man har. fanns ett omprövningssystem vilket innebar att alla tillstånd till servering av starkare alkoholdrycker prövades om (s.k. oktrojperioder). Systemet med oktrojperioder hade tillkommit för att det skulle kunna ske en återkommande samtidig prövning av alla serveringstillstånd på orten. Därigenom skulle förutsättningar skapas för att förhindra bl.a. överetablering av serveringsställen. Vid en nyetablering kunde dock prövning ske och tillstånd meddelas för återstående del av löpande oktrojperiod. I och med införandet av lagen (1977:293) om handel med drycker 1977 slopades systemet. Skälet var bl.a. att det blivit allt mer sällsynt att serveringstillstånd inte förnyades i samband med en ny oktrojperiod.1 I sammanhanget kan nämnas att de tre största kommunerna tillämpar ett system med årlig omprövning av serveringstider med sluttid . Ingen av de tre kommunerna har alltså beviljat sluttiden 05.00 permanent. I gjorde (när den var tillståndsenhet) en överenskommelse med branschen om att ansökningar om här aktuella sena tider gällde tidsbegränsat utökad tid och det konceptet har sedan kommunen fortsatt med. Prövotiderna löper inte kalenderårsvis utan startar när med- givandet att servera sent gavs. Mot slutet av respektive tillstånds- havares prövotid skickar kommunerna ut en påminnelse om att det snart är dags att ansöka om en ny prövoperiod. Till informationen fogas en ansökningsblankett. Alla tre kommunerna uppger att de är 1 Se prop. 1976/77:108 s. 49 och APU s. 303. nöjda med systemet med omprövning av serveringstiderna . Tillståndschefen i uppger att systemet med omprövningar har flera fördelar: Prövotid i kombination med villkor om exempelvis utbildning i ansvarsfull alkoholservering utgör en markering från samhällets sida att det är ett särskilt stort förtroende och ansvar att bedriva serverings- verksamhet . Den årliga omprövningen bidrar starkt till en god dialog. Den ökar ansvarsfullheten och initiativen från krögarens sida till metodutveckling avseende ansvarsfull alkohol- servering (policy- och riktlinjerframtagande) . kommun tillägger att man tillämpar prövotid avse- ende alla serveringstider . den som sökt en 02-tid får om han eller hon uppfyller kraven första året en 01-tid stadigvarande med tillfälligt utökad serveringstid till 02 . När året är till ända kan tillståndshavaren ansöka om och också få 02-tid stadigvarande. har som enda kommun i landet valt att gå en egen väg. Kommunen meddelar serveringstiden 05.00 i före- kommande fall stadigvarande, dvs. utan omprövning av medgivan- det till utsträckt serveringstid. 5.8Omprövning vart annat år Utredningen anser att, av skäl som nämnts ovan, samtliga de med- givanden (beslut) om sena tider som finns i kommunen skall omprövas . Detta bör gälla generellt och inte bara i de kommuner där det beslutade maximala antalet med sen tid är uppnått. Beträffande lämplig tidsperiod för när omprövning bör ske kan alltså konstateras att , och kommuner omprövar samtliga medgivanden om serveringstid . Om inte tillståndshavaren skött sig t.ex. i eko- nomiskt hänseende riskerar han eller hon att inte få förnyat förtro- ende. Oktrojperioderna var som nämnts . Utredningen har för sin del funnit att omprövning lämpligen bör ske vart annat år. På så vis uppnås en viss kontinuitet för den tillståndshavare som fått den sena tiden och det kan underlätta hans eller hennes plane- ring av verksamheten. Genom det föreslagna omprövningssystemet skulle man vinna flera saker. För det första skulle systemet med begränsningsregel som sådant troligen lättare kunna accepteras av restaurangbran- För det andra skulle man kunna förvänta sig att regeln om omprövning skulle bli ett incitament att extra noga följa bestäm- melserna i alkohollagen och särskilt de om kraven på ordning och nykterhet respektive iakttagandet av åldersgränsen. Om serverings- verksamheten inte skötts helt klanderfritt skulle tillståndshavaren nämligen riskera att inte få förnyat förtroende att servera sent. Det förtjänar att upprepas att det alltså bara är själva medgivandet att servera sent som skulle omprövas vart annat år. Självklart ligger det dock i sakens natur att kommunen vid en sådan omprövning kan komma att upptäcka sådana brister i restaurationen att ingripande riktas mot serveringstillståndet som sådant och att detta sedan återkallas eller varning meddelas. Vid omprövningen av den sena tiden kan kommunen göra bedömningar av de alkoholpolitiska olägenheter som den sena tiden kan ha förorsakat. Utredningens förslag förutsätter ett väl fungerande samarbete mellan berörda myndigheter (jfr 8 kap. 2 § alkohollagen). Kommu- nerna måste på ett smidigt sätt kunna få erforderlig information från berörda myndigheter. Från t.ex. polismyndigheten gäller det information om tillståndshavarens vandel men också eventuella incidenter som inträffat på respektive serveringsställe . I och med att serveringstiderna efter normaltiden föreslås omprövas (vart annat år) kommer många fler tillståndshavares ser- veringstider att prövas om än vad som sker i de tre största kommunerna. Konsekvenserna för berörda myndigheter och restaurangföretagare behandlas i avsnitt 5.11. 5.9Skall omprövningen vara reglerad i lag? Utredningen har övervägt om den föreslagna omprövningen av sena tider vart annat år skall vara reglerad i lag eller om kommu- nerna själva skall få bestämma i denna del (t.ex. skulle man kunna tänka sig att kommunen meddelade villkor om att serveringstiden gäller och att den därefter omprövas). Starka skäl talar för att den kommun som väljer att införa begränsningsregeln också därefter skall ompröva de sena tiderna vart annat år. Ompröv- ningen föreslås med andra ord gälla samtliga medgivanden till sen tid, dvs. även eventuella gamla medgivanden om sen tid. Tids- perioden för dessa gamla medgivanden börjar lämpligen löpa då kommunens beslut om att införa begräns- ningsregeln börjar gälla. Dessa frågor regleras enklast i övergångs- bestämmelser till lagförslaget. Regeln om omprövning av sena serveringstider föreslås framgå genom ett ytterligare tillägg till första stycket i 6 kap 4 §: Sådana medgivanden gäller i högst . Därefter skall de omprövas. 5.10Överensstämmer den föreslagna begränsningsregeln med EG-rätten? trädde avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet () ikraft. hade därigenom bl.a. åtagit sig att tillämpa gemenskapens regelverk om monopol. Vid förhandlingarna inför medlemskap i den Europeiska Unionen skedde såväl skriftväxling som möten mellan kommissio- nen och företrädare för den . I den s.k. avsiktspropositionen (prop. 1993/94:136) Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker, finns regeringens förslag till ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. I propositionen finns också (som bilaga 3) – och som här är av särskilt intresse – ett protokoll från ett möte mellan kommissio- nen och företrädare för . Huvudorsaken till mötet var att man från båda parter ville försäkra sig om att det svenska detalj- handelsmonopolet inte skulle komma att fungera diskriminerande mot något EU-lands alkoholprodukter. Under avsnitt II p.1 i protokollet nämns – fritt översatt från engelska – Tillträde till yrken: Anställning hos systembolaget och ägande av barer och restauranger skall vara möjligt för alla inne- vånare inom EU. Regler som rör tillstånd (licenser) för barer och restauranger skall vara objektiva (vilket till exempel kan innebära en licens per X innevånare, ingen licens inom X meter från skola etc.), publicerade och skall inte lämna utrymme för godtycklighet från den tillståndsgivande myndigheten. Ett avslag på en ansökan om tillstånd skall vara (väl)grundat och möjligt att överklaga. Där- efter angavs att hållit med (var överens) om denna tolkning. Det förefaller med andra ord som om kommissionen, åtminstone vid tiden för medlemsskapsförhandlingarna, skulle acceptera ett system där antalet serveringstillstånd begränsades t.ex. i förhållande till antalet innevånare i en viss stad eller kommun. Kravet på objek- tivitet skulle då fortfarande vara uppfyllt. Inget lands medborgare skulle komma att särbehandlas. Var och en som stod i begrepp att söka tillstånd skulle också i förväg kunna ta reda på att en sådan regel fanns. Det skulle helt enkelt bli lika för alla. I förhållande till gemenskapsrätten får bedömningen av tillåtlig- heten av en sådan begränsning som den nu aktuella utgå från för- dragsbestämmelserna i artikel 28 och 30 EG (fri rörlighet för varor) respektive 43 och 46 EG (etableringsrätt) samt eventuellt 49 och 55 EG (fri rörlighet för tjänster). Nationella bestämmelser som begränsar möjligheterna att inom ramen för en bar- eller restau- rangverksamhet sälja alkohol kan påverka såväl den fria rörligheten för alkoholhaltiga varor som möjligheten att etablera bar- och restaurangverksamhet i landet (och eventuellt den fria rörligheten för tjänsten att tillhandahålla denna verksamhet). Även om vissa skillnader kan uppstå beroende på vilka regler som blir aktuella har domstolen i senare praxis understrukit att fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor och tjänster samt fri etableringsrätt utgår från samma grundprinciper och att de därför i huvudsak skall tolkas på ett enhetligt sätt.2 Enligt domstolens fasta praxis är utgångspunkten för artikel 28 EG att varje nationell åtgärd som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindrar handeln mellan medlemsstaterna skall vara för- bjuden. Undantag kan då endast motiveras utifrån de strikta krite- rier som framgår av artikel 30 EG. Åtgärden behöver därmed inte i sig vara diskriminerande för att den skall omfattas av artikel 28 EG. Artikelns tillämpningsområde begränsas emellertid enligt den princip som framgår av domen i Keck-målet.3 Enligt denna dom faller nationella bestämmelser som inte hänför sig direkt till själva varan utan endast begränsar eller förbjuder vissa försäljningssätt utanför artikel 28 EG:s tillämpningsområde under förutsättningar att 2Se mål C-55/94 mot Consiglio dell/Ordine degli Avvocati e Procuratori di , 1995 s I-4165. 3De förenade målen C-297/91 och C-268/91 Criminal Proceedings against and , 1995 s I-6097. –de nationella bestämmelserna gäller för samtliga berörda när- ingsidkare som bedriver verksamhet inom det nationella territoriet och –de nationella bestämmelserna såväl rättsligt som faktiskt på- verkar avsättningen av inhemska varor och varor från andra medlemsstater på samma sätt. Med försäljningssätt enligt Keck-domen förstås regler som inte direkt knyter an till varorna i sig och reglerar deras beskaffenhet (t.ex. bestämmelser om innehåll, utformning, förpackning osv.) utan regler som styr försäljningen, t.ex. reglerande tider för öppet- hållande, krav på tillstånd för handel med vissa slags varor etc. Gränsdagningsproblem kan uppstå, t.ex. vad gäller olika former av marknadsföring som inte kan särskiljas från själva varan.4 För det fall Keck-principen kan tillämpas kan den nationella bestämmelsen i fråga motiveras utifrån andra hänsyn än de som omnämns i artikel 30 EG. Om det konstateras att nationella bestämmelser, vilka vis- serligen kan karakteriseras som bestämmelser som endast reglerar vissa försäljningssätt, faktiskt påverkar avsättningen av varor från andra medlemsstater mer än inhemska varor, kan Keck-principen inte tillämpas. Reglernas eventuella tillåtlighet får då bedömas utifrån de strikta kriterier som anges i artikel 30 EG. Ett exempel på denna typ av bedömning återfinns i domen i Gourmet-målet, där domstolen konstaterade att det svenska förbu- det mot direktreklam för alkohol föll inom artikel 28 EG:s tillämp- ningsområde eftersom sådana bestämmelser om totalförbud mot direktreklam, som visserligen inte hänför sig till varan direkt utan reglerar försäljningssättet, kan medföra att marknadstillträdet för varor från andra medlemsstater försvåras i större utsträckning än vad som är fallet med inhemska varor eftersom konsumenterna av naturliga skäl är mer förtrogna med de inhemska varorna. Förbudet kunde därmed endast motiveras utifrån artikel 30 EG.5 4Se t.ex. C-368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und mot , 1997 s I-3689. 5Mål C-405/98 () mot (), 2001 5.10.3Sammanfattande bedömning av den föreslagna begränsningsregeln En regel som begränsar rätten att servera alkohol efter ett visst klockslag reglerar inte själva varans beskaffenhet utan försäljnings- sättet för varan. Under förutsättning att regeln är generellt tillämp- lig och inte påverkar avsättningen för varor från andra medlems- stater mer än inhemska eller i större utsträckning hindrar utländsk etablering i förhållande till inhemsk skulle den alltså kunna motive- ras utifrån alkoholpolitiska mål utan att den för den skull kommer att prövas utifrån de stränga kriterier som gäller enligt artikel 30 EG. Något problem med den generella tillämpligheten uppstår inte så länge begränsningsregeln utformas med hänsyn till objektiva krite- rier som inte hänför sig till beskaffenheten hos den näringsidkare som söker tillståndet utan t. ex. antalet invånare på en viss ort. Vad gäller avsättningen för varan påverkas denna naturligtvis generellt av att antalet serveringstillstånd på en viss ort begränsas. Såvitt kan bedömas skulle regleringen dock inte medföra någon rättslig eller faktisk skillnad i avsättning av inhemska varor i förhållande till varor från andra medlemsstater. På samma sätt kan en sådan regel visserligen sägas motverka etablering i den medlemsstaten men tillämpas på samma sätt oavsett om det är fråga om etablering av en näringsidkare från annan medlemsstat eller en inhemsk sådan. Ett generellt problem med en sådan reglering är förstås att en begräns- ning av antalet tillstånd av nödvändighet särskilt hindrar nyetable- ring. Det är svårt att se hur en regel skall utformas för att den inte skall få denna effekt. Även om tillståndet endast lämnas för begrän- sad tid förefaller det märkligt att kunna återkalla eller omfördela ett tillstånd till någon som vill nyetablera sig på orten till nackdel för en verksamhet som redan är etablerad och uppfyller kraven för att inneha tillstånd. Det verkar emellertid inte särskilt troligt att en sådan regel faktiskt skulle ha en tillräcklig påverkan på handeln mellan medlemsstaterna för att anses strida mot den fria rörlig- heten för varor eller etableringsfriheten. En begränsningsregel som den nu aktuella bör därmed inte möta hinder från ett gemenskapsrättsligt perspektiv. Regeln bör dock kompletteras med motivuttalanden som anger att kommunen, om den beslutar att införa begränsningsregeln, anger minst en objektiv grund för det valda antalet restauranger med sen serveringstid. En sådan grund kan t.ex. vara Grunden bör anges i kommunens alkoholpoli- tiska program. 5.11Konsekvenser för restaurangföretagarna och berörda myndigheter / konsekvensanalys Enligt direktiven skall utredaren särskilt redovisa konsekvenserna för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall i denna del samråda med Närings- livets Många kommuner håller fast Sena serveringstider är ett storstadsfenomen. Bland kommuner på landsbygden är det mycket vanligt att man beslutat att inte meddela senare serveringstider än normaltiden (). Totalt är det ungefär en tredjedel av kommunerna som inte meddelat någon enda restaurang serveringstid efter normaltiden. Även är en mycket vanlig sluttid bland kommunerna. av kommunerna har således inte meddelat någon restaurang server- ingstid senare än . Stadigvarande serveringstid är mycket ovanligt (förekommer endast i , , och ). I samtliga dessa fall är 05.00 den senaste förekommande serveringstiden. Som nämnts tidigare är det endast som meddelar sådan serverings- tid stadigvarande (utan omprövning). Övriga tre kommuner tillämpar sedan starten årlig omprövning av serveringstiderna i det de avser servering . Tillståndscheferna i och kommuner säger sig vara mycket nöjda med systemet med (årlig) omprövning. Behövs en begränsningsregel? Det är endast var fjärde restaurang i landet som givits rätt att ser- vera och mindre än var tionde som får servera . Man kan fråga sig om det verkligen finns 6 För Regelgranskning har inkommit med två yttranden med anledning av utredningens förslag (respektive . Det senare yttrandet har dnr 2001:264). behov av en begränsningsregel när antalet restauranger med sena serveringstider är så få. Svaret är ja, och skälen är flera: Utgången vid domstolsprövning är oviss Många kommuner har i sitt alkoholpolitiska program tagit in rikt- linjer för serveringstillstånd. Näst intill alltid behandlas i sådana riktlinjer just serveringstider. Många kommuner har haft en ambi- tion och vilja att själva få bedöma och slå fast vad som är en lämplig tid för restaurangernas öppethållande. I flera fall har det dock visat sig att en sökande som fått avslag på sin ansökan beträffande ser- veringstiden (i varierande grad har kommunerna förlitat sig på sina riktlinjer) fått den sökta tiden efter överklagande till förvaltnings- domstol. Även om det tycks finnas ett visst stöd för att kommu- nerna fått ökat gehör för sin ståndpunkt efter lagändringen (se avsnitt 5.14.2) kan dock ingen kommun i förväg veta om den serveringstid man själv beslutat skall gälla i kommunen klarar en rättslig prövning. En begränsningsregel skulle ge den kommun som så önskar ett styrinstrument vad gäller egen bedöm- ning av lämpligt antal tillstånd med sen serveringstid i den egna kommunen. Fler sena serveringstider ger ökad konsumtion Under sen är det inte många människor som äter mat, utan det är istället alkoholdrycker som då i huvudsak konsumeras. har fastställt en nationell handlingsplan (Nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador, prop. 2000/01:20) för att minska alkoholskadorna. befinner sig i ett läge där konsumtionsutvecklingen går på tvärs med de av regeringen och uttalade ambitionerna. Restaurangerna står för av den registrerade försäljningen av alkoholdrycker. För starköl är siffran . Ett rimligt antagande är att försäljningen (konsumtionen) av alkoholdrycker på restaurang borde minska om fler restauranger stängde tidigare. Konsekvenser för restaurangföretagarna – försvåras nyetableringar? Om en kommun har infört begränsningsregeln och det antalsmäs- siga taket har uppnåtts kan en nytillkommande tillståndshavare inte direkt komma ifråga för serveringstid efter normaltiden. Han eller hon kan naturligtvis komma ifråga för serveringstillstånd på vanligt sätt, dvs. det är endast den sena tiden () som inte kan komma ifråga genast. Han eller hon får istället starta sin restaurangrörelse med normaltid som serveringstid men kan naturligtvis också ställa sig i kö för en önskad sen serveringstid, om inte kommunen beslutat att inte införa några serveringstider efter normaltiden över huvud taget. Det är svårt att spekulera i hur många kommuner som skulle komma att få en kö och också hur långa de kan bli. I och med att begränsningsregeln endast avser serveringstiderna (dessutom de mycket sena sådana) och inte möjligheten till tillstånd som sådan borde inte förslaget innebära en alltför stor inskränkning för presumtiva restaurangbolag. Det blir inte någon skillnad i svårighet att få sen serveringstid beroende av om sökanden är svensk eller utlänning, om sökande- bolaget är stort eller litet – det blir lika lätt eller svårt för alla. I och med att medgivandet om serveringstid föreslås gälla måste tillståndshavaren innan perioden löpt ut ansöka om att få behålla sin sena serveringstid. Förutom att i vissa fall få betala en avgift (kommunerna har mycket varierande avgiftsuttag) måste alltså han eller hon hålla reda på när det är dags att ansöka om förnyat förtroende. Det senare är dock inte något som kan förväntas tynga tillståndshavarna särskilt mycket. De tre största kommunerna vittnar dessutom om en förbättrad dialog mellan kommunen och tillståndshavarna för dem som har beslut som omprövas. I två av fallen påminner dessutom kommunerna innan respektive period löpt ut. Vad kommer det att kosta? Kommunerna har rätt att ta ut avgift för prövningar av ansökningar om tillstånd och också för den tillsyn man är skyldig att utöva över tillståndshavarna (jfr 7 kap. 13 §). Kommunernas avgifter är tänkta att ge full kostnadstäckning men inte ge överskott. En omprövning av sena serveringstider vart annat år tar naturligtvis tid att genom- föra och kommunerna får därigenom en kostnad. Enligt uppgift tar inte betalt för omprövningen av serverings- tiderna medan den i kommun kostar . tar inte betalt för den som inkommer senast hans eller hennes års- period har löpt ut. Inkommer ansökan senare kostar det 2 500 kro- nor. meddelar dock då ett tillfälligt serverings- tillstånd till dess att ansökan hunnit prövas. Olikheterna de tre kommunerna emellan speglar väl förhållandena vad gäller kom- munala avgifter för serveringsärenden generellt sett. De varierar både i det att vissa kommuner tar betalt för en viss typ av pröv- ning medan andra inte gör det. Även avgiftsuttagets storlek varie- rar kraftigt från kommun till kommun. Detta är kanske inte så konstigt om man t.ex. betänker att kommunerna kan ha olika syn på och olika ambitionsnivå när det t.ex. gäller hur ofta tillsyn skall utföras. Huruvida det är lämpligt att specificera en särskild avgift för omprövning av sena serveringstider eller om det är lämpligt att istället schablonmässigt räkna med detta vid bestämmandet av till- synsavgifterna generellt avstår utredningen ifrån. Det kan dock i sammanhanget noteras att kommun reviderat sina avgifter och tar ut olika stor tillsynsavgift beroende på hur länge tillståndshavaren har rätt att servera alkoholdrycker. Noteras bör att det extra avgiftsuttaget startar redan från normaltiden: Extra avgift (kr) Antal beslut (medgivanden) Motiven till det extra uttaget lyder: det finns även anledning att differentiera tillsynsavgiften utifrån ser- veringstidens längd, dvs. de som har serveringstid utöver normaltiden som enligt alkohollagen är 01.00, debiteras en högre tillsynsavgift. Till- syn som utföres efter är förenat med högre kostnader och en högre tillsynsavgift kan täcka dessa merkostnader. Det är troligen ytterst få kommuner som har ett liknande avgifts- system som kommun beslutat om.7 Utredningen konstaterar att kommunernas avgiftsuttag ligger utanför uppdraget, men har stor förståelse för kommuns nya system för avgiftsuttag. Det måste rimligen anses som rättvist att de som har den extra serveringstiden också är med och betalar den kostnad kommunen har med anledning av detta. Införs begränsningsregeln kommer en del kommuner sannolikt att övervältra sina kostnader för omprövning på dessa tillstånds- havare. Att de som har rätt att servera senare än andra också betalar en högre tillsynsavgift är dock som nämnts svårt att se som orätt- vist. Utslagen på vart annat år torde den i vart fall inte kunna bli alltför betungande. Den kommer också att vara känd i förväg. I och med förslaget om omprövning av alla medgivanden till ser- veringstid efter normaltiden (vart annat år) blir det ungefär 2 500 beslut som skall omprövas. Detta innebär ett ökat arbete för kom- munerna och andra berörda myndigheter. I och med att ompröv- ningen inte sker kalenderårsvis, utan löpande från det att den sena serveringstiden första gången medges, borde inte arbetsbördan bli alltför koncentrerad till viss del . Eftersom omprövning föreslås ske vart annat år borde arbetsbördan inte bli alltför betung- ande för den genomsnittliga kommunen.