sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål knappt 90 årsarbetskrafter, var vikariats- och förstärkningsdomare. Det är i första hand den resursen som behöver kompenseras. Min utgångspunkt är att behoven av förstärkning i samtliga situationer så långt möjligt skall tillgodoses med hjälp av ordinarie domare. Det finns som jag ser det inga patentlösningar för att komma tillrätta med vikariats- och förstärkningsproblematiken. Olika lösningar får sökas för att så långt möjligt kunna tillgodose de behov som uppkommer. Om utgångspunkten är att vikariats och förstärkningsbehov skall lösas med hjälp av ordinarie domare försvåras möjligheten att snabbt få fram domare som kan åta sig att vikariera eller förstärka. Bortsett från fastighetsråden och de lagmän som är chef för både en tingsrätt och en länsrätt är ordinarie domare alltid knutna till en domstol vid vilken deras fullmaktsanställning finns. För att med kort varsel få en ordinarie domare att vikariera eller förstärka behövs därför såväl en annan domstols som den berörde domarens godkännande. Som jag ser det är den grundläggande komponenten att dom- stolarna redan i dimensioneringsarbetet tillförsäkras tillräckliga domarresurser för att klara av verksamheten. En dimensionering av varje domstol måste således innebära att normal sjukfrånvaro, semestrar, utbildning och liknande kan av med de domare som permanent tjänstgör där. Ett tydligt bevis för att vikariats- och förstärkningsfrågor i normalfallet kan hanteras inom ramen för den ordinarie verksam- heten är alla de domstolar som i praktiken klarar av verksamheten utan tillskott vid arbetsanhopningar eller mer tillfällig frånvaro. Det kan naturligtvis innebära att just dessa domstolar är särdeles väl dimensionerade, vilket som jag nämnt är nödvändigt, men förklaringen är enligt min mening att just flertalet av dessa dom- stolar har en arbetskultur som innebär att domare och övrig personal ställer upp för varandra och arbetar för hela verksam- hetens bästa. Detta tillsammans med nya moderna arbetsformer med en förstärkt beredningsorganisation bör minska behoven av förstärkning till ett minimum. Jag förutsätter i det fortsatta resonemanget att den reformering av domstolsorganisationen som redan har inletts kommer att fullföljas. En sådan förändring mot större och slagkraftigare dom- stolar bör förhoppningsvis också bidra till att ge domstolarna möjligheter att internt lösa framför allt mera tillfälliga vikariats- Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål och förstärkningsproblem och därmed minska behoven av hjälp utifrån. Även om dimensioneringen av verksamheten blir bättre, dom- stolarnas arbetsformer bidrar till ett minimibehov av förstärkning samt domstolsorganisationen reformeras mot större domstolar som är mindre sårbara kommer domstolarna trots allt även i fram- tiden att ha behov av mer eller mindre långvariga resurstillskott på domarsidan. I avsnittet nedan avser jag att diskutera olika lösningar för att då klara domstolarnas behov av förstärkning. 9.3.2Domarresurser för förstärknings och vikariatsändamål Mina förslag: I första hand bör förstärkningsbehov tillgodoses genom att domare frivilligt tjänstgör vid andra domstolar. Ordinarie domare som övergått till annan verksamhet och pensionerade domare skall kunna användas för att klara tillfälliga domarbehov. För att lösa en regions behov av förstärkningsdomare bör det kunna anställas ett mindre antal domare med fullmakt i regio- nens samtliga domstolar. En sådan lösning bör också kunna tillämpas för att anställa domare med specialistkunskaper vid flera domstolar. 9.3.2.1Omfördelning av domarresurser m.m. Av konstitutionella skäl är möjligheterna att förflytta domare mellan domstolar starkt begränsad enligt vad som har redovisats ovan. Detta hindrar naturligtvis inte att domare frivilligt tjänstgör vid andra domstolar. förekommer ett visst utbyte av domare mellan domstolar och detta möjliggörs av insatser från domare vid domstolar där arbetsbördan av olika skäl medger att domarresurser lånas ut till andra domstolar. Detta gagnar såväl den domstol som har överkapacitet av domare som den domstol som tillfälligt behöver förstärkning av domare. Den domstol som kan avstå domare för andras behov frigör resurser eftersom den mot- tagande domstolen normalt får svara för lönekostnaden. Den enskilde domaren ges vanligtvis ett visst lönepåslag för att ta på sig uppgiften att tjänstgöra vid en annan domstol. Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål Den här typen av åtgärder för att utjämna arbetsbördan mellan domstolarna och för att klara hastigt uppkomna behov av förstärk- ning bör enligt min mening vara det sätt som domstolarna i normalfallet tar till för att klara vikariats- och förstärkningsfrågor. För att öka domares vilja och intresse av att tjänstgöra tillfälligt vid andra domstolar bör det enligt min mening finnas möjligheter att ekonomiskt kompensera domare för det merarbete en sådan insats innebär. Även övriga villkor kring arrangemangen bör vara sådana att de främjar domares intresse att tjänstgöra vid andra domstolar i de situationer där det är möjligt. Det är dock inte min uppgift att närmare ange hur lön och andra villkor bör utformas så att de stimulerar till insatser av detta slag. 9.3.2.2Pensionerade domare och andra före detta ordinarie domare är det inte ovanligt att domare efter sin pen- sionering fortsätter att under kortare eller arbeta i någon eller några domstolar. Dessa domare utgör en resurs som med kort varsel kan ersätta andra domare. För och i Regeringsrätten föreskrivs i 11 kap. 1 § regeringsformen att som domare får tjänstgöra endast den som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Den som varit ordinarie domare vid andra domstolar bör enligt min mening självfallet ha möjlighet tjänstgöra som domare. Något krav på att de skall ha varit domare vid en viss domstol såsom fallet är med bestämmelsen om eller Regeringsrätten finns dock inte anledning att uppställa. Redan dagens domstolsinstruktioner ger också domstolarna möjlighet att som vikarier anställa de som har varit ordinarie doma- re. Jag anser att ordinarie domare som övergått till annan verk- samhet eller som avgått med pension väl skall kunna användas för att klara tillfälliga domarbehov. I vad mån pensionerade domare eller andra före detta domare kan anlitas är i mångt och mycket beroende på deras eget intresse av att fortsätta sin domargärning. Ersättning och andra villkor för att tjänstgöra behöver självklart vara sådana att det är lockande för tidigare domare att ta på sig uppgiften att återigen tjänstgöra som domare. Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål Det är inte säkert att det på alla domstolsorter i finns domare av det här slaget som kan rycka in. Det finns därför anled- ning att också överväga andra lösningar. 9.3.2.3Tjänstgöringsskyldighet i mer än en domstol En lösning på förstärknings- och vikariatsproblematiken skulle kunna vara att domarna anställdes vid flera domstolar. Denna möj- lighet finns och är inte formellt sett oförenlig med regeringsformen. En sådan konstruktion som skulle innebära en vidsträckt tjänstgöringsskyldighet skulle dock enligt min mening motverka målet att förbättra rekryteringen av domare till landets domstolar. Det skulle helt enkelt bli mindre attraktivt att vara domare om anställningens utövande skulle bli flytande eller i varje fall mindre förutsebar än . Ur ett strikt arbetstagarperspektiv bör, såvitt jag kan bedöma, en anställning vid flera domstolar för de flesta domare vara en mindre attraktiv anställning än den som är knuten till en bestämd domstol. Mitt uppdrag är att föreslå åt- gärder som kan säkerställa en god rekrytering till domaryrket . En lösning där domare generellt utnämns i mer än en domstol vill jag därför bestämt avråda från redan på den grunden att det skulle bli mindre attraktivt att vara domare. En generell lösning med fullmakt vid alla domstolar eller flera domstolar i en viss region kan också ifrågasättas på konstitutionella grunder. Domares förflyttningsskyldighet är som nämnts reglerad i grundlag och utgör ett komplement till principen om domares oavsättlighet. Både oavsättligheten och det principiella förbudet mot förflyttning av domare syftar till att garantera domstolarnas självständiga ställning. Man skall då hålla i minnet att reglerna i regeringsformen inte bara tar sikte på hur statsmakterna skall utöva sina befogenheter under normala förhållanden. Minst lika viktigt är att regeringsformen är en garanti för att vårt demokratiska stats- skick kan fungera även i oros- och kristider som präglas av andra värderingar. I sådana tider utgör domstolarnas och domarens själv- ständighet ett värn för medborgarnas rättigheter av olika slag och reglernas yttersta syfte är att skydda domstolarna och domarna mot påtryckningar från olika håll. Om domare anställdes vid samtliga domstolar i en region eller t.o.m. vid alla domstolar i hela landet skulle det innebära att det på administrativ väg blev möjligt att placera vissa domare vid vissa Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål Detta kan då användas som påtryckningsmedel mot domare. Det kan i och för sig synas långsökt att i vårt land anta att domarnas faktiska tjänstgöringsskyldighet skulle missbrukas men förhållandena kan ändras om värderingarna i samhället skiftar. Om landets domare hade fullmakt att vara domare i alla domstolar eller i flera domstolar i en region kan det på goda grunder ifrågasättas om inte det skydd som regeringsformen och fullmaktslagen är avsedda att ge domare väsentligt skulle urholkas Jag anser att en anställningsform av det slaget som ger arbetsgivare möjlighet att på administrativ väg bestämma var en domare skall fullgöra sina upp- gifter står i strid med de syften som regeringsformen avser att värna. Kan man då tänka sig att en anställning som ordinarie domare vid en domstol förknippas med skyldighet att tjänstgöra även vid andra domstolar. Jag vill då till en början slå fast att det inte torde vara möjligt att genom villkor i det enskilda anställningsavtalet införa en sådan skyldighet. Fullmaktslagens regler om domares tjänstgöringsskyldighet är av offentligrättslig karaktär och har sin bakgrund i 11 kap. 5 § regeringsformen. De torde inte kunna sättas ur spel avtalsvägen. Under förarbetena till lagen om offentlig an- ställning (prop. 1993/94:65 s. 53 f.) avvisades också tanken på att domares arbetsskyldighet skulle kunna regleras i anställningsavtal. Inte heller torde man i själva fullmakten för en domare kunna före- skriva att denne skall ha en tjänstgöringsskyldighet som sträcker sig utöver vad som följer av fullmaktslagen. Det är alltså endast lagstiftningsvägen som tjänstgöringsskyldigheten för domare kan regleras. Den tjänstgöringsskyldighet som gäller f.n. är enligt redo- visade förarbeten knuten till sammansättningsreglerna i rättegångs- balken och är betingad av den domstolsorganisation, med många små tingsrätter, som fanns vid reglernas tillkomst. Uttalandena i förarbetena kan inte enligt min mening tolkas på annat sätt än att reglerna om tjänstgöringsskyldighet var tänkta som en tillfällig lösning i avvaktan på att de mindre tingsrätterna skulle avvecklas. Man kan också se saken som så att tjänstgöringsskyldigheten var påkallad av organisatoriska skäl under en övergångstid. Jag är inte övertygad om att det i vanlig lag kan föreskrivas om en mer vidsträckt tjänstgöringsskyldighet för domare utan att man urholkar det skydd mot förflyttning som finns i 11 kap. 5 § rege- ringsformen. En sådan ordning skulle nämligen öppna möjlighet till ett kringgående av grundlagsregeln genom att en domare under kunde åläggas att utöva en annan domar- Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål anställning även om han rent faktiskt inte förflyttades till denna anställning. Jag anser för min del att om det finns anledning att föreskriva skyldighet för domare att tjänstgöra i annan domstol än vid den där han eller hon är anställd så bör denna skyldighet vara inskriven i regeringsformen. Jag har ovan tagit avstånd från tanken på att det generellt skall införas sådana anställningsformer för domare där tjänstgörings- skyldigheten knyts till flera domstolar, detta av både konstitu- tionella- och attraktivitetsskäl. Saken kan dock komma i ett annat läge om det i stället rör sig om ett begränsat antal befattningar som innebär anställning vid mer än en domstol och där syftet just är att domaren skall tjänstgöra som tillfällig förstärkning vid olika domstolar. De konstitutionella betänkligheterna kan då bli mindre tung vägande och det är möjligt att det kan finnas jurister som är intresserade av att i vart fall arbeta vid flera dom- stolar. I finns ordinarie domare med tjänst- göringsskyldighet i ett större område, s.k. rejsedommere. Erfaren- heterna är begränsade men det har enligt uppgift inte varit svårt att locka kvalificerade sökande till befattningarna som rejse- dommere. Ett problem har dock varit att de som utsetts till be- fattningarna som rejsedommere efter sökt och erhållit domarbefattningar utan reseskyldighet. Jag har den uppfattningen att en viss begränsad del av förstärk- ningsbehoven kan tillgodoses med hjälp av domare som är anställda vid flera tingsrätter respektive flera länsrätter. En lösning med anställning vid flera tingsrätter eller länsrätter bör i första hand tas i anspråk i regioner där det fortfarande trots reformering av domstolsorganisationen finns kvar mindre domstolar med ett begränsat antal domare. I domstolar av mer normal storlek bör det däremot i dimensioneringsarbetet vara möjligt att anpassa organisa- tionen för tillfälliga förstärkningsbehov och följaktligen inte finnas behov av resedomare av det här slaget. Vad jag nu diskuterat gäller tingsrätternas och länsrätternas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål. När det gäller hovrätternas och kammarrätternas behov anser jag att dessa normalt bör kunna lösas inom ramen för egna organisationen eller genom att tingsrätts- och länsrättsdomare kan tas i an- språk på frivillighetens väg. I utredningens direktiv har ifrågasatts lämpligheten av att icke ordinarie domare deltar i hovrätternas och kammarrätternas dömande verksamhet i den utsträckning som sker Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål Med mitt förslag om en avveckling av domarutbildningen kommer den resurs för dömande verksamhet i hovrätterna och kammarrätterna som de icke ordinarie domarna innebär att försvinna. Även fortsättningsvis bör det dock vara möjligt för hovrätterna och kammarrätterna att erbjuda adjunktion för jurister som inte är ordinarie domare. I avsnittet om rekryteringsförfaran- det har jag förordat att hovrätter och kammarrätter i så stor ut- sträckning som möjligt erbjuder adjunktionstjänstgöring för juris- ter utanför domstolsväsendet. Vissa förstärknings- och vikariats- problem kan då lösas den vägen. Om en domare skall tjänstgöra vid flera domstolar måste an- ställningen knytas till samtliga dessa domstolar. Som jag redan berört kan man nämligen inte genom fullmakten ålägga domaren tjänstgöringsskyldighet i andra domstolar än dem vilka han är anställd. Det är heller inte möjligt att i fullmakten ange var tjänst- göringen i huvudsak bör utföras eftersom domares förflyttnings- respektive tjänstgöringsskyldighet regleras i grundlag och i lag. När en domaranställning knyts till flera domstolar uppkommer frågan huruvida förstärkningsfrågan som skall administreras av hovrätterna och kammarrätterna eller av tingsrätterna och läns- rätterna. I valet mellan dessa två alternativ anser jag att det är lämpligast att tingsrätterna och länsrätterna själva disponerar för- stärkningsresurserna utan inblandning från hovrätterna och kam- marrätterna. Ett skäl härtill är att domarna kommer att vara anställda vid ett antal tingsrätter och länsrätter och det ter sig då främmande att en hovrätt eller kammarrätt skall utöva ett be- stämmande inflytande över domarnas tjänstgöringsförhållanden. Min utgångspunkt för att välja den lösningen är vidare att det sannolikt är lättare att nå en samsyn för de domstolar som kon- kurrerar om resurserna om dessa kan väga sina behov mot varandra. En lösning med domare som är anställda i mer än en domstol för- utsätter ett nära samarbete mellan berörda domstolar. Möjlig- heterna ökar för att detta skall lyckas om cheferna vid dessa dom- stolar i samförstånd fördelar dessa domarresurser. Jag anser att det utan större svårigheter bör gå att nå enighet om hur resurserna i denna del bör fördelas inte minst om goda kunskaper om varandras arbetsförhållanden finns i chefskretsen. Om enighet i sällsynta fall inte kan uppnås är den lösning som jag förordar att det är chefen för den största tingsrätten eller länsrätten i regionen som bör avgöra var tjänstgöringen skall äga rum. För att anställningarna som resedomare skall kunna attrahera jurister krävs det att tjänst- Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål göringsförhållandena och övriga villkor görs så förmånliga att det lockar jurister att söka anställningarna. En fråga som uppkommer är om en anställning vid flera tings- rätter eller länsrätter efter en tids tjänstgöring bör övergå till en domaranställning vid en domstol. En sådan konstruktion kan eventuellt göra anställningen vid flera domstolar attraktivare efter- som den på längre eller kortare sikt övergår i en fastare placering. Jag kan dock inte se att det i fullmakten för en viss domaranställ- ning kan anges att anställningen skall övergå i full- makt enbart vid en domstol. Hur en anställning med fullmakt får bringas att upphöra är reglerat i regeringsformen. Det finns därför inga möjligheter att i själva fullmakten ange att anställningen i vissa delar efter en period skall upphöra. För att en resedomare skall få fullmakt i enbart en domstol krävs därför att han eller hon utnämns på nytt efter ett nytt anställningsförfarande. Erfarenheterna från visar att deras rejsedommere inte har haft några problem att kunna konkurrera till sig normala domarbefattningar. Det är möjligt att så också kan bli fallet här i . Olika författningar, t.ex. arbetsmiljölagen, ställer krav på att det finns en arbetsgivare. har en stor del av statens arbets- rättsliga ansvar kommit att läggas på myndigheterna, s.k. funk- tionellt arbetsgivaransvar. Det innebär att respektive myndighet utför flertalet av de åtaganden som ligger på en arbetsgivare. Synen på det statliga anställningsförhållandet och de arbetsrättsliga regler- na har allt mer närmat sig de regler som gäller på den privata sidan. Det innebär för domstolarnas del att de i olika sammanhang är arbetsgivare i förhållande till bland annat domare. I en konstruktion med domaranställningar vid flera domstolar anser jag att det i fullmakten bör anges vilken av domstolarna som har det arbetsrättsliga ansvaret i förhållande till resedomarna. Något konstitutionellt hinder mot ett sådant utpekande ser jag inte. Även på detta område ter det sig naturligt att det är den största dom- stolen i regionen som får ta på sig ansvaret. Sammanfattningsvis anser jag att det för att lösa en regions be- hov av förstärkning skulle kunna anställas ett mindre antal domare med fullmakt i regionens samtliga domstolar. Huruvida dessa anställningar skulle kunna bli attraktiva eller inte är i hög grad knutet till de villkor, traktamenten m.m., som kan erbjudas. Det finns sannolikt en del lämpliga jurister som har möjlighet och intresse av att arbeta i mer än en domstol. Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål Enligt min mening bör ett system med anställning vid flera dom- stolar även kunna tillämpas när det gäller domare med specialist- kompetens inom olika områden. I allmänhet torde en enstaka dom- stol inte ha ett målunderlag som kan motivera en specialistanställ- ning på heltid. Det får vidare anses vara till fördel för domstols- väsendet i dess helhet att specialkunskaper kan utnyttjas av flera domstolar. Liksom när det gäller fastighetsråden kan jag inte se några konstitutionella hinder för en sådan lösning. Utöver att skjuta till domarresurser på sätt som redovisats ovan bör det också finnas möjlighet att i viss utsträckning fördela om mål mellan domstolar. Dagens bestämmelser om vilken domstol som är behörig att handlägga mål (forumregler) ger otillräckliga möjlig- heter till flexibel hantering vilket kan få till följd att vissa domstolar har domarkapacitet som behövs vid andra. löses problemet att en domstol dömer i en annans namn som nämnts ovan. En smidi- gare lösning skulle vara om domstolar i en viss region som ett alternativt forum hade behörighet att handlägga de vanligaste före- kommande måltyperna i regionen. Självklart måste en omfördel- ning av målen vidtas så att inte medborgarnas situation och intres- sen sammantaget försämras. Vidare måste en möjlighet att omför- dela mål kringgärdas av regler som garanterar att självständigheten och oberoendet i dömandet inte urholkas. Jag har bara här velat peka på att även en förändring av de pro- cessuella reglerna för fördelning av mål kan bidra till att minska behoven av förstärkning. Hur en sådan reform bör utformas kräver emellertid mera ingående överväganden än vad som kan ske i denna utredning och ligger knappast heller inom ramen för uppdraget. Ett steg i riktning mot mera flexibla forumregler har för övrigt redan tagits genom ett av de förslag som framlagts av Beredningen för rättsväsendets utveckling i delbetänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74). Bered- ningen föreslår att frågor om häktning och andra tvångsmedel skall kunna handläggas inte bara vid den domstol som senare skall handlägga åtalet eller inom ramen för jourdomstolssystemet utan också av annan domstol när det är lämpligt med hänsyn till kost- nader och andra omständigheter. Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål Jag har ovan pekat på olika sätt att hantera domstolarnas behov av extra domarresurser. Domstolarnas behov av extra domarkapacitet bör enligt min mening i första hand lösas genom att domstolarna redan från början dimensioneras på ett sätt som minimerar be- hoven. Till detta bör också läggas att arbetsformer och arbetskultur bör anpassas så att tillfälligt behov av förstärkning i praktiken upphör. Såväl i dimensioneringsarbetet som när det gäller arbetsformer krävs att domstolarnas organisation anpassas och att dagens kvarvarande mindre domstolar så långt möjligt avvecklas. Genom att fokusera på dessa tre grundläggande åtgärder kommer behoven av extra domarresurser, såvitt jag nu kan bedöma, bli av ringa omfattning. I de situationer där domstolarna trots allt även kommer att ha behov av extra domarresurser anser jag att dessa i första hand bör lösas med hjälp av frivilliga omfördelningar mellan domstolarna. fungerar sådana lösningar på många håll runt om i landet. Även pensionerade domare eller domare som övergått i annan verksamhet bör kunna användas i minst den om- fattning som sker . För de lite längre vakanserna och för de få- tal domstolar som även av organisatoriska skäl kommer att ha svårt att klara uppkomna vakanser bör s.k. resedomare vara en lämplig lösning. Skulle det visa sig att de åtgärder som jag har föreslagit inte är tillräckliga för att klara framtidens krav är jag inte främmande för att fullmaktslagens regler om domarnas tjänst- göringsskyldighet kan behöva ses över. Mot bakgrund av de organi- satoriska förändringar av domstolarna som skett och förväntas ske även framledes kan det också finnas anledning att överväga om regeringsformens bestämmelse om förflyttning av domare behöver ses över.