sou · GRB375d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Omfattningen och detaljeringsgraden i samhällsinformationen bjöd även den på utmaningar i synnerhet när det tend- erade att bli förändringar i samhällsservicen allt oftare. Kostnaderna för totalrevideringar och tryckning av böcker på ett stort antal språk var stora och eftersom invandringen är närmast omöjlig att förutspå kunde inte heller de olika språkupplagorna lätt dimen- sioneras efter de olika språkgrupper som anlände. Ett sätt att möta svårigheterna blev att minska detaljeringsgraden i samhällsinform- Samhällsinformationen som en del av introduktionen ationen och resultatet blev därför en bantad, men fortfarande samlad, Sverige-information som i gengäld fanns på flera språk och i något fall också var direkt skriven och anpassad för en viss språkgrupp (finsktalande). 10.4.1Förberedelser inför 2000-talet med sikte på Internet IT-utvecklingen innebar att nya medier etablerades och inför den fortsatta utvecklingen av samhällsinformationen till nyinvandrade riktades intresset mot Internet och olika webb- lösningar. En samlad webbaserad samhällsinformation skulle kunna lösa ett av de stora problemen med samlad samhällsinformation, nämligen behovet av löpande uppdateringar. Istället för att skriva, översätta och trycka hela böcker, som med ojämna mellanrum måste makuleras för att uppdateras och nytryckas, skulle sam- hällsinformation på en hemsida – rent tekniskt – lättare kunna upp- dateras och hållas a jour. kvarstår problemen med a jour- hållningen oanfrätta när det gäller att bevaka förändringar, skriva begripliga manus och översätta. Tekniskt sett underlättas också distributionen av informationen när den sker via Internet men i gengäld uppstår ett nytt tillgänglighetsproblem: hur många av de nyanlända har tillgång till och kan söka och hitta information på Internet? För att möta 2000-talets behov och möjligheter utvecklade under andra för- söksvis en webbaserad samhällsinformation på flera språk, SverigeFakta på nätet, som baserades på den löpande samhälls- information, som tidningen producerade och publicerade i tryckt form. Den innehållsmässiga grunden utgjordes av den tryckta Sverigeinformation som i samverkan med andra myndigheter introducerat . skulle under loppet av systematiskt arbeta sig igenom hela materialet, uppdatera det och arbeta in de förändringar som gjorts inom de olika samhällsområdena. De skulle också svara för översättningar på de språk som var relevanta för de största nyanlända grupperna. Det uppdaterade materialet publicerades dels löpande i olika språkversioner men även som en elektronisk webbaserad version av SverigeFakta. Materialet skulle kunna användas för produktion av en ny samlad samhällsinformation i tryckt version, som skulle kunna erbjudas de nyanlända, som inte hade tillgång till eller var vana vid att arbeta Samhällsinformationen som en del av introduktionen med datorer och Internet. Man undersökte möjligheterna att arbeta med en print-on-demand-metod för att därmed undvika problemen med stora upplagor föråldrade trycksaker. Utvecklingsarbetet på- börjades men fick av naturliga skäl avbrytas när dels upphörde att existera, dels det övergripande ansvaret för samhällsinformation till invandrare förändrades och överfördes till det nyinrättade . 10.4.2Nuläge och framtidsplaner för samhällsinformationen till nyanlända ansvar för samhällsinformationen till nyan- lända anger inte klart att verket ska producera samhällsinformation. Enligt instruktionen ska verka för att nyan- lända invandrares behov av stöd uppmärksammas samt att behovet av särskild samhällsinformation tillgodoses. har emellertid inom ramen för sitt uppdrag utvecklat den tidigare be- skrivna boken – en pocketguide med svensk webbversion i pdf-format på hemsidan. har webbversionen också uppdaterats och verket planerar även att uppdatera de fyra språk- versionerna (på lätt svenska, engelska, franska och arabiska), över- sätta boken till ytterligare språk (serbiska/bosniska/kroatiska) och lägga ut samtliga språkversioner på hemsidan. Därutöver finns planer på att utveckla de elektroniska versionerna så att de blir lättare att söka i och hämta information ur. 10.5Samhällsinformation föremål för mycket utvecklingsarbete Parallellt med arbetet med att utveckla samhällsinformation till invandrare har samhällsinformationen och -servicen till alla med- borgare varit föremål för många försök och mycket utvecklings- arbete . Ett tidigt exempel på samlad samhälls- information utgjordes av Samhällsguiden, som från början var ett initiativ från och publicerades i bokform . Nya uppdaterade utgåvor av Samhällsguiden pub- liceras vartannat eller . har Samhällsguiden getts ut och kan köpas i bokhandeln och den finns också på Internet där den uppdateras löpande. Riksdag ansvarar för denna samlade samhällsinformation, som har ambitionen Samhällsinformationen som en del av introduktionen att tjäna som vägledning för dem som vill orientera sig om såväl demokrati som service inom den offentliga verksamheten. Sam- hällsguiden innehåller emellertid endast information på svenska (och teckenspråk). Direkt, är det offentliga portal på Internet och fungerar som en gemensam ingång till myndigheters och kom- muners egna hemsidor. Direkt utvecklades ur projekt- verksamhet med det s.k. Toppledarforum men är en permanent verksamhet förlagd till Stats- kontoret, som även fick ansvar för Rättsdatabasen, där lagar, förordningar m.m. finns tillgängliga. Den enda information på andra språk än svenska som finns på Direkt är tills vidare viss elementär information om själva portalen. Direkt inne- håller heller inte någon bearbetad samhällsinformation anpassad till olika målgrupper utan är främst en vägvisare till olika offentliga hemsidor. Dessa hemsidor kan sedan ha helt olika innehåll och struktur och även ha olika målgrupper beroende på varierande inriktning, uppdrag och ambitioner. De medborgarkontor, som regeringen i den invandrarpolitiska propositionen knöt vissa förhoppningar till när det gällde samhälls- information till nyanlända, har ännu inte fått någon fast form. Tankarna på att etablera lokala kontaktpunkter för information från den offentliga förvaltningen till medborgaren föddes och fattade beslut om försöksverksamhet 1994 (prop.1993/94:187). Därefter har det skett en utveckling mot att även vissa förvaltningsuppgifter skall kunna handläggas på medborgarkontor och att olika myndigheter utför sådana uppgifter för varandras räkning. Den rättsliga möjligheten för myndigheter att utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning tillkom 1997 genom försökslagstiftning (prop. 1996/97:90) om samtjänst vid medborgarkontor. När 2002 på nytt prövade försöksverksamheten med medborgarkontor (prop. 2001/2002:109) redovisade regeringen att det fanns 100-talet medborgarkontor i ca 40 kommuner. De flesta medborgarkontor koncentrerade sig enbart på verk- samhet men det fanns även medborgarkontor där både kommunala och andra myndigheter hade samlokaliserat verksamheter och där var och en hade sin egen personal. På vissa medborgarkontor bedrevs också integrerad verksamhet, där olika myndigheter med stöd av försökslag utförde olika förvaltningsuppgifter för varandras räkning. Med hänvisning till en lång rad pågående utredningsuppdrag beslöt att förlänga försöksverk- Samhällsinformationen som en del av introduktionen samheten med medborgarkontor till . Medborgar- kontorens betydelse för nyinvandrade består främst i att de i viss utsträckning etablerats i utsatta bostadsområden med stor andel utrikes födda bland de boende. De har kunnat fungera som ställen där de boende i första hand kunnat få muntlig samhällsinformation som kunnat stödjas med skriftlig information i den mån sådan fun- nits tillgänglig för medborgarkontoren. Däremot har inte med- borgarkontorens uppgift varit att framställa samhällsinformation. Till de utredningar och uppdrag som regeringen hänvisade till hörde den pågående utvecklingen med s.k. 24-timmarsmyndig- heter, som initierats i regeringens propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136). Där underströks det angelägna i att ta tillvara informationsteknikens möjligheter för att förenkla och förbättra kontakterna med myndigheterna för med- borgare och företag. I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) slog regeringen bland annat fast att utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter, dvs. myndigheter som är elektroniskt tillgängliga för informationsinhämtande och ärende- hantering dygnet runt, bör stimuleras. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet En förvaltning i demokratins tjänst som lades fram anges bland annat en rad åtgärder som bör vidtas för att förbättra servicen till medborgare och företag genom informationstekniken. beslutade regeringen att uppdra åt Statskontoret att stimulera och stödja utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter genom att tillsammans med myndigheterna utveckla och tillhanda- hålla metoder, vägledning och avtal samt initiera och genomföra samverkansprojekt. Bl.a. har Statskontoret inom ramen för detta uppdrag, som slutredovisades , undersökt medborgarnas användning av myndigheters elektroniska inform- ation och tjänster. Resultatet pekade på en ökande användning i olika befolkningsgrupper, dock har inte de utrikes föddas använd- ning av myndigheternas hemsidor undersökts. I sina förslag till riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter påpekar att elektroniska tjänster inte får utestänga grupper av medborgare och att även traditionella kontaktvägar måste vara tillgängliga och utvecklas. Ännu en studie av elektronisk samhällsinformation presenterades av Statskontoret , men inte heller i denna studie har de utrikes föddas – och i synnerhet de nyanländas – användning av samhällsinforma- tion på Internet uppmärksammats. Samhällsinformationen som en del av introduktionen En nästan fyraårig försöksverksamhet med medborgarterminaler har bedrivits av sju statliga myndigheter. I detta Projekt har den elektroniska informationens och servicens tillgänglighet stått i centrum och myndigheterna har försökt öka tillgängligheten genom att placera ut 140 medborgar- terminaler på medborgarkontor, bibliotek och i andra offentliga lokaler. Via terminalerna och en gemensam portal – Medborgar- torget – har användarna på ett enkelt sätt fått tillgång till ett brett utbud av myndigheternas informations- och självbetjäningstjänster men även kunnat nå kommunala hemsidor och Direkt. Under försöksverksamhetens gång, och efter positivt gensvar från allmänheten, menade projektmyndigheterna att medborgartermina- lerna borde kunna användas för hela den offentliga sektorns sam- lade informations- och tjänsteutbud. 2001 föreslog myndigheterna att regeringen skulle ge ett särskilt utredningsuppdrag med denna inriktning. I avvaktan på regeringens besked drevs försöksverksamheten vidare men avslutades Projekt terminaler. Projektet menade att MBT-konceptet, förutom att vara en demokratisatsning, också har en integrationsaspekt eftersom den bidrar till att tillgången till myndigheternas e-tjänster i invandrartäta bostadsområden förbättras. Projektet har emellertid inte inneburit att innehållet i de i projektet ingående myndig- heternas e-tjänster anpassats till utrikes födda. Medborgarterminal- erna har varit ett sätt att nå de olika myndigheternas hemsidor men respektive myndighet har själv ansvarat för innehåll och utform- ning och eventuell anpassning till användare som inte behärskar svenska. 10.6Ny delegation och försöksverksamhet för e-tjänster beslöt regeringen att tillsätta en delegation för utveckling av offentliga e-tjänster (dir. 2003:81). Syftet med dele- gationen är att den skall vara pådrivande i utvecklingen och användningen av elektroniska tjänster i offentlig sektor. Målet är bl.a. att öka tillgängligheten till viktig samhällsservice och en utgångspunkt för delegationens arbete skall vara att de elektroniska tjänsterna inte får utestänga grupper av medborgare. Alla med- borgare, oavsett kön, ålder, eventuella funktionshinder, etnisk och kulturell bakgrund samt bostadsort, skall ha samma förutsättningar att kunna fullgöra sina skyldigheter och tillvarata sina rättigheter Samhällsinformationen som en del av introduktionen gentemot det allmänna. Delegationen skall arbeta till . Ett regeringsuppdrag har också givits till Statskon- toret, , , , och att gemen- samt och med utgångspunkt från modern teknik utveckla och pröva nya former för service- och produktionssamverkan. Arbetet skall genomföras i form av regionala samverkansprojekt i första hand inom , , och Norr- bottens län. Arbetet syftar till att dessa myndigheter tillsammans och i sam- verkan med andra intresserade myndigheter skall utveckla, pröva och etablera gemensamma kanaler för mötet med medborgare och företag. När det bedöms lämpligt bör även berörda kommunala och landstingskommunala organ inbjudas att delta i arbetet. Arbetet syftar också till att myndigheterna skall utveckla, belysa och pröva de långsiktiga möjligheterna att över myndighetsgränserna utveckla service-, organisations- och arbetsformer som tar till vara de effek- tivitetsvinster som en ökad samverkan kan ge. En utgångspunkt – av flera – för uppdraget är att tjänsterna skall utformas och till- handahållas på ett sådant sätt att de kan användas av alla; medborgare med särskilda behov, som exempelvis personer med annan etnisk bakgrund, äldre och funktionshindrade, skall ha likvärdig tillgång till de tjänster som erbjuds. I uppdraget ingår att pröva hur ett utvidgat samarbete bättre kan tillgodose medborgare med särskilda behov av service, som exempelvis personer med annan etnisk bakgrund, äldre och funktionshindrade. ska uppdraget slutredovisas. 10.6.1Stärk användarperspektivet i den elektroniska förvaltningen! Det finns risk att stora grupper av medborgare utestängs från de nya elektroniska tjänsterna, skriver efter revisionen 2003 av användbarheten och tillgängligheten hos statliga webbplatser. För att undvika att både en digital klyfta och en informationsklyfta uppstår mellan olika grupper av medborgare krävs ett starkare grepp om utvecklingen av den elektroniska för- valtningen. Det behövs ett förtydligande av ansvaret på olika nivåer och utökade krav på webbplatsernas utformning så att dessa blir Samhällsinformationen som en del av introduktionen mer användbara och tillgängliga, bl.a. för invandrare. Riksrevisions- verket gav följande rekommendationer: Statsmakterna måste klargöra hur myndigheterna ska hantera målkonflikten som uppstår när de ska utveckla den elektroniska förvaltningen utan att dra ner på de traditionella kontakt- vägarna Det behövs en heltäckande strategi för den elektroniska förvaltningen där statsmakterna pekar ut vem som har ansvaret för olika uppgifter Delegationen för utveckling av offentliga tjänster bör få i uppdrag att formulera krav på en mer enhetlig utformning av myndigheternas webbplatser Användarperspektivet och webbplatsernas utformning måste ges högre prioritet i statsmakternas, Statskontorets och de enskilda myndigheternas arbete med 24-timmarmyndigheten Någon måste ha ett uttalat ansvar för att formulera tydliga krav och riktlinjer på webbplatsernas utformning samt se till att kraven efterlevs Någon måste ha ansvar för att ge stöd till webbsideägare avseende användarvänlighet, tillgänglighet och webbplatsernas utformning Statskontoret bör få i uppdrag att ta fram en strategi för hur Sverigedirekt ska kunna få dels en mer framskjuten plats som portal för de statliga webbplatserna, dels fungera som krav- ställare på webbplatserna. Statsmakterna behöver klarlägga vilken strategi som ska väljas när det gäller medborgargrupper som saknar tillgång till Internet. Deras möjligheter att köpa egna datorer begränsas av låga in- komster och dålig kreditvärdighet och eftersom de står utanför arbetslivet får de inte heller del av de skattesubventionerade erbjud- anden om HemPC-paket, som kostat skattebetalarna ca 2,5 miljarder. Det strategiska valet står mellan att försöka förse även dessa grupper med egna datorer eller att åtminstone garantera dem tillgång till publika terminaler. Utvärderingar av Medborgar- terminalerna visar att av användarna saknade tillgång till Internet hemma. 11Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet Individens försörjning och statens ersättning till kommunerna är cen- trala frågor i utredningsarbetet. I detta avsnitt tar vi upp sådana aspek- ter som har relevans för utredningens uppdrag att komma med förslag till en introduktionsersättning och att analysera om det statliga ersättningssystemet kan utgöra hinder för en effektiv introduktion. Introduktionsinsatserna ska bidra till att de nyanlända flyktingarna och deras anhöriga snabbt ska kunna försörja sig själva och bli delaktiga i samhällslivet, men för väldigt många tar det innan de kan försörja sig genom eget arbete och en del kommer aldrig att göra det. Statistiken visar att av de flyktingar som kom 1997 var det av männen och ännu färre kvinnor, , som hade egen försörjning (Rapport integration 2002, ). Orsakerna till detta är flera vilket vi visat på andra ställen i betänkandet. För dessa personer liksom för andra som inte klarar sin egen försörjning är försörjningsstödet (tidigare social- bidraget) det yttersta skyddsnätet. För många nyanlända invandrare har försörjningsstödet blivit den normala försörjningskällan och inte den tillfälliga ekonomiska hjälp som det är tänkt att vara. Det finns också risk för att stödformen hämmar egna initiativ. Eftersom försörjningsstödet är behovsprövat innebär det att en person som anstränger sig för att förbättra sin ekonomi, arbetar extra eller flyttar till ett billigare boende, får stödet reducerat. Det lönar sig alltså inte att försöka förbättra sin situation. Av dessa skäl infördes, som tidigare nämnts, en lag som gjorde det möjligt för kommunerna att i stället för försörjningsstöd betala ut en ny sorts stöd, introduktionsersättning, till flyktingar och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet sättningen är att den ska uppmuntra till ett aktivt deltagande i intro- duktionsverksamhet och uppmuntra till att ta ansvar för den egna ekonomin. Kommunerna bestämmer själva hur ersättningen ska ut- formas och vilken storlek den ska ha och kan dra in ersättningen om den uppgjorda introduktionsplanen inte följs. Ersättningen är inte skattepliktig. Introduktionsersättningen, som infördes , riktades alltså ursprungligen till dem som omfattas av ersättningsförordningen. Eftersom även andra nyanlända invandrare kunde ha samma behov av verksamhet och stöd i början, tyckte Invandrarpolitiska kom- mittén att alla som deltar i ett introduktionsprogram skulle kunna få introduktionsersättning. Flera kommuner hade också frågat efter den möjligheten. Detta ledde till en lagändring som trädde i kraft och som gav kommunerna möjlighet att med kommunala medel vidga den personkrets som kan få introduktionsersättning. hade ett sextiotal kommuner använt sig av möjligheten att införa introduktionsersättning. I den integra- tionspolitiska propositionen , framtiden och mångfalden 1997/98:16) säger regeringen att den statliga myndighet som ska ansvara för uppföljning av introduktionen bör verka aktivt för att fler kommuner väljer introduktionsersättning. , , är antalet ungefär detsamma. Några nya kom- muner har tillkommit, några av de ursprungliga har återgått till för- sörjningsstöd och några planerar att införa introduktionsersättning. Det är framför allt de större kommunerna som har valt introduk- tionsersättning. Eftersom det är i de större kommunerna som de flesta bosätter sig, betyder det att det är till antalet många som kan få introduktionsersättning, men det är ändå alltför många som fort- farande har försörjningsstöd som sin normala försörjningskälla. Er- farenheterna har visat att ett långvarigt försörjningsstödsberoende riskerar att passivisera människor. Enligt direktiven ska utred- ningen därför utgå från att en person som deltar i ett introduk- tionsprogram ska få sin försörjning genom introduktionsersättning eller på annat sätt än försörjningstöd. 11.1.1Introduktionsersättningens utformning och lokala variationer Vikten av att kommunerna själva utformar introduktionsersätt- ningen har understrukits vid ett flertal tillfällen, bland annat för att då bättre kunna ta hänsyn till de lokala förhållandena. Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet också i vårt uppdrag att beakta lokala förutsättningar och storlek på flyktingmottagandet. Hur har då kommunerna gjort? Vilken nivå läggs ersättningen på och hur administreras den? Vilka krav ställs på den som får ersätt- ningen? Vad är det som bestämmer en kommuns utformning av introduktionsersättning och vilken roll spelar de lokala förutsätt- ningarna? Det finns bara spridda kunskaper om detta. ställde några frågor om introduktionsersättningen i en enkät som gick ut till de trettio kommuner där de flesta nyanlända invandrare har bosatt sig . Resultatet, som presenteras i Utveck- ling av introduktionen för nyanlända invandrare (Integra- tionsverkets rapportserie 2003:02), visar att skälen till att man valt introduktionsersättning varierar från kommun till kommun. Bortfallet var mycket stort, men av de svar man fick in framkom att några kommuner hade konstruerat en introduktionsersättning som inte skiljer sig särskilt mycket från försörjningsstödet, egentligen handlar det inte om mycket mer än ett namnbyte. Några kom- muner hade valt en mer schabloniserad ersättning, ofta med en högre ersättningsnivå än försörjningsstödet och då med syftet att skapa incitament för egen försörjning. Andra hade valt en behovs- prövad modell. De som hade valt en schabloniserad ersättning sade att deras administrativa kostnader hade minskat. I samband med uppföljningen av den s.k. överenskommelsen tittade lite närmare på några av de kommuner som infört introduktionsersättning. Förutom de kom- muner i enkät som hade infört introduktions- ersättning inkluderade man de tre storstadskommunerna samt ytterligare sju kommuner med introduktionsersättning i sin upp- följning, totalt sexton kommuner. fann att fem av kommunerna hade en behovsprövad ersättning med en nivå något över försörjningsstödsnormen. Tio kommuner hade en icke behovsprövad ersättning som, beroende på hushållssammansätt- ningen, varierade runt . Den sextonde kom- munen hade valt en mix av de båda principerna. Uppföljningen vis- ade också att kommunerna hade valt som åldersgräns och att 24 månader var en vanlig utbetalningsperiod. Kommunerna hade också olika sätt att se på extrainkomster. De principer man utgått från när man hade konstruerat sin ersättnings- modell verkade hänga samman med synen på extrainkomster. Kommuner med försörjningsstödsliknande ersättning tenderade att minska introduktionsersättningen med nettoinkomsten medan Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet kommuner med högre ersättningsnivåer godkände extrainkomster av varierande storlek. Utredningen har inte kunnat göra någon egen systematisk genomgång av hur kommunerna byggt upp sina introduktions- ersättningar och varför de fått den ena eller den andra utform- ningen, men vi har i våra kontakter med olika kommuner fått både muntliga och skriftliga beskrivningar av hur man resonerat när man tagit fram sin ersättningsmodell. Vi har också tagit del av en del be- räkningar och kalkyler som några av kommunerna haft som under- lag för hitta den för kommunen lämpliga introduktionsersätt- ningsmodellen. I några fall har vi tagit del av beräkningar och ut- kast till ersättningsmodeller som ännu inte har realiserats, men som varit intressanta för att de gett exempel på vilka tankar och avväg- ningar som kan tänkas ligga bakom ett beslut om att införa intro- duktionsersättning eller reformera ett redan existerande system. Resultatet av våra sonderingar stämmer bra med vad Integrations- verket och funnit.