sou · GRB359d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 9Hur bör en reglering utformas närmare? 9.1Utgångspunkter för en lagreglering Vårt förslag: En särskild ny lag som reglerar administrationen av en nationell toppdomän för bör skapas. Lagens syfte skall vara att säkerställa att administrationen av en nationell toppdomän utförs på ett robust, säkert och effektivt sätt i allmänhetens intresse. En ny lagreglering bör utformas med GAC:s principer som under- lag. Dessa ger, som beskrivits i kapitel 5, endast det övergripande ramverket för hur administrationen av en nationell toppdomän skall vara uppbyggd. Principerna reglerar t.ex. varken de närmare förutsätt- ningarna för namntilldelning och registrering av huvuddomännamn under toppdomänen eller tvistlösnings- och tillsynsverksamheter- nas närmare utformning. En reglering av nu nämnda frågor bör ske genom lag. Av lagen bör framgå de yttre kriterierna för administrationen av den natio- nella toppdomänen för . Lagregleringen bör så långt möjligt anpassas till svensk lagstiftningstradition såvitt gäller innehåll och struktur. Det är mot denna bakgrund varken möjligt eller ens önskvärt att fullständigt överföra GAC:s principer till nationell lagstiftning. 9.1.1Skall en ny lag skapas? har vi konstaterat att administrationen av den nationella toppdomänen för bör regleras i en offentligrättslig regle- ring. En fråga att ta ställning till är om den nya lagregleringen skall ske genom en ny lag för domännamnshantering eller i redan befint- lig eller beslutad lagstiftning, t.ex. lagen om elektronisk kommuni- kation (EkomL). Hur bör en reglering utformas närmare? Administrationen av en nationell toppdomän är i allt väsentligt av infrastrukturell karaktär och avser inte innehåll i elektronisk kommunikation. Infrastruktur för elektronisk kommunikation regleras huvudsakligen i den beslutade EkomL som kom- mer att träda i kraft . Det kan därför vid en första anblick tyckas lämpligt att den nya regleringen av administrationen av toppdomänen se samordnas och införs i EkomL. Mot en samordning talar emellertid att administrationen av topp- domänen se utgör en infrastrukturell reglering av speciell karaktär, som i allt väsentligt saknar beröringspunkter med de övriga infra- strukturella frågor som EkomL avser. Att införa regler om admi- nistrationen av en nationell toppdomän i EkomL kan därför leda till att det uppkommer besvärliga frågor om tillämplighet av olika bestämmelser i på sådan verksamhet. Med hänsyn till detta och då det inte kan anföras några bärande skäl mot att särreglera administrationen av en nationell toppdomän finner utredningen att regleringen bör införas i en särskild lag. Enligt våra direktiv skall vi undersöka möjligheterna att genomföra GAC:s principer, särskilt artikel 5 som rör statens roll, genom en offentligrättslig reglering och lämna de författningsförslag som anses nödvändiga för att möjliggöra statlig tillsyn av principernas efterlevnad. I artikeln slås fast att Internets namnsystem är en offentlig nyttighet i den meningen att dess funktioner måste administreras i allmännyttans intresse samt att staten är den högsta företrädaren för detta intresse i det land eller det område för vilket en nationell toppdomän har delegerats. Det är alltså statens uppgift att tillse att toppdomänen administreras på ett allmännyttigt sätt. I tidigare kapitel konstaterade utredningen också att en väl fun- gerande Internetanvändning utgör ett viktigt samhälleligt intresse som kräver att staten kan garantera åtkomligheten av samhälls- nödvändiga resurser under en nationell toppdomän för . För att säkerställa dels att verksamheten bedrivs i allmänhetens intresse, dels åtkomligheten av de nämnda samhällsnödvändiga resurserna bör lagen ange vissa kriterier som skall vara uppfyllda i verksamheten att administrera en nationell toppdomän för . SOU 2003:59 Hur bör en reglering utformas närmare? Dessutom måste en kontrollmöjlighet skapas för att tillse att kriterierna verkligen uppfylls. De grundläggande syften som lagen skall säkerställa bör komma till uttryck i en särskild ändamålsbestämmelse. Det bör där klar- göras att verksamheten skall bedrivas i allmänhetens intresse. Den lokala anknytningen erhålls genom att lagen endast gäller verksam- het som bedrivs i . I ändamålet ligger även att administra- tionen skall ske på ett robust, säkert och effektivt sätt. Vad som närmare avses i dessa hänseende och på vilket sätt detta skall ske återkommer vi till nedan under bl.a. avsnitt 9.2.1 och 9.2.2 som behandlar teknisk drift och driftssäkerhet. Huvudsyftet med den lag vi föreslår är alltså att säkerställa att administrationen av den nationella toppdomänen se utförs på ett sätt som ger ett robust och effektivt Internet där säkerhet och jäm- lik tillgång till domännamn skall vara ledstjärnor. Genom att skapa möjlighet för staten att kontrollera och vid behov ingripa för att tillse att de uppställda kriterierna uppfylls, främjas det högre och övergripande syftet att öka och förbättra informationssamhällets serviceutbud över Internet. 9.2Närmare om regler för den administrativt ansvarige för en nationell toppdomän för Vårt förslag: Den föreslagna lagen skall inte reglera hur den administrativt ansvarige för en nationell toppdomän för skall utses. Lagen bör dock innehålla ett krav på att den administra- tivt ansvarige skall ha sitt hemvist eller säte i . I lagen skall fastslås den administrativt ansvariges skyldigheter vid verksamhetens bedrivande. Verksamheten skall bedrivas bl.a. med beaktande av allmänhetens intresse av effektiv Internet- användning samt internationella överenskommelser som anslutit sig till och bestämmelser som antagits med stöd av Fördra- get om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Vidare skall den administrativt ansvarige tillhandahålla till- synsmyndigheten en säkerhetskopia av för verksamheten relevanta registerdata och, vid uppdragets upphörande, föra över sådana data till ny administratör. Hur bör en reglering utformas närmare? För att klargöra de begrepp som används och ligger till grund för bestämmelserna i principer anges i artikel 3 i principerna vissa definitioner. Av dessa är det särskilt begreppen nationell topp- domän och uppdragstagare, som är av intresse. Med en nationell toppdomän förstås en domän på den högsta nivån i det internationella domännamnssystemet (DNS) som har tilldelats i enlighet med tvåbokstavskoderna i dokument SS EN ISO 3166 1: Landsbeteckningar. För vidkommande är den officiella beteckningen enligt standarden se. Den nationella topp- domän som träffas av denna definition är alltså toppdomänen se. Denna definition bör överföras till en ny lag dock utan att binda upp definitionen till beteckningen enligt nämnda ISO-standard. Även andra tänkbara beteckningar för bör alltså kunna omfattas av definitionen. Med uppdragstagare eller delegee avses enligt GAC:s principer en organisation, ett bolag eller en fysisk person som förordnats av respektive stat att utöva det offentliga förtroendeuppdraget att hantera en nationell toppdomän och därefter har erkänts för det ändamålet genom ett avtal mellan ICANN och uppdragstagaren. Definitionen har utsatts för en del kritik bl.a. för att den inte omfattar de som före det att principerna togs fram fått och fortsatt utför förtroendeuppdraget utan ett formellt förordnande. Det har därför framförts att begreppet bör bytas ut mot registreringsenhet, ccTLD Registry, och att definitionen vidgas till att avse den som är ansvarig för hanteringen och administrationen av en nationell toppdomän samt att det anges att den ansvarige kan vara formellt förordnad eller erkänd av den relevanta staten. I och rådet förordning (EG) nr 733/2002 av om inrättande av toppdomänen .eu används begreppet registreringsenhet. Det definieras som den enhet som fått i uppdrag att organisera, administrera och förvalta toppdomänen eu, vilket omfattar driften av tillhörande databaser och offentliga söktjänster, registrering av domännamn, drift av registreringsenheten för domännamn, drift av toppdomänens registreringsenhets namn- servrar samt fördelning av zonfiler för toppdomänen. Även om skäl talar för att i möjligaste utsträckning vidmakthålla en enhetlig begreppsbildning, speciellt i , finns det anled- ning att i viss mån ta fasta på de synpunkter som lämnats på defini- tionen av uppdragstagare i GAC:s principer. Vi anser i likhet med Hur bör en reglering utformas närmare? dessa att begreppet uppdragstagare inte i tillräcklig utsträckning anger det ansvar som verkligen åvilar den som utför det nämnda förtroendeuppdraget och därför inte bör användas i en ny lag. Det är vidare enligt utredningens mening mer naturligt att i lagtexten använda begreppet administratören om den som är administrativt ansvarig än begreppet registerenhet. Sistnämnda begrepp är i någon mån missvisande eftersom det inte endast är fråga om att registrera namn. I uppgiften att administrera en nationell topp- domän ingår även att säkerställa att denna fungerar tekniskt m.m. 9.2.2Hur skall den administrativt ansvarige för den nationella toppdomänen för utses? Av vad som tidigare framgått är det grundläggande skälet för en offentligrättslig reglering att tillse att administrationen av den nationella toppdomänen sköts på ett säkert, robust och effektivt sätt. Det är alltså själva verksamheten som sådan som skall regleras. En fråga för utredningen att ta ställning till är om det finns skäl att ändå närmare reglera hur den som skall administrera toppdomänen skall utses. Fördelen med att i lag ange hur en administrativt ansvarig skall utses är, med hänsyn till att uppgiften gäller att administrera en för samhället och allmänheten viktig funktion, att det skapas en legiti- mitet och öppenhet i tillsättningsförfarandet. Dessa fördelar vinner ytterligare på att det också kan skapas närmare föreskrifter som klart anger vad som skall uppfyllas för att någon skall kunna komma i fråga för uppgiften. Tillsättningsförfarandet blir på så sätt föremål för en bra genomlyssning. Genom att staten tillsätter eller utser en administrativt ansvarig uppkommer även verkningsfulla möjlig- heter till sanktioner mot den som inte uppfyller de kriterier som gäller för verksamheten. Den yttersta sanktionen skulle då vara att staten utser någon annan. Emellertid finns det starka både principiella och praktiska skäl mot att ge staten uppgiften att utse den som skall handha administrationen av en nationell toppdomän. Allmänt kan sägas att de som är ansvariga för administrationen av nationella topp- domäner har som regel erhållit sina uppdrag på olika sätt. Så kan ha skett genom t.ex. formlösa överenskommelser eller genom skrift- liga avtal. Som en generell princip gäller dock för administrationen av toppdomänen – såväl nationella som generiska – att den har sin Hur bör en reglering utformas närmare? utgångspunkt i strikt privaträttsliga förhållanden. Sålunda grundas delegationen av den nationella toppdomänen se till i en privaträttslig överenskommelse mellan ICANN och stiftelsen. Att nationella toppdomäner utvecklats till att administrationen av dem blivit ett allmänt intresse innebär inte i sig att administrationens privaträttsliga karaktär förändrats. Den ökade samhällsbetydelsen av Internetanvändningen har inte visat på behov av förändringar i detta hänseende. Tvärtom talar den utveckling som varit för att frågan om vem som skall administrera den nationella toppdomänen alltjämt bör vara en privaträttslig fråga. Också från praktisk synpunkt finns det skäl som talar mot att staten skall utse den administrativt ansvarige för administrationen av toppdomänen. De modeller för hur en administrativt ansvarig kan erhålla uppgiften att administrera en nationell toppdomän kräver enligt GAC:s principer dels godkännande av den aktuella staten, dels godkännande och verkställande med hjälp av ICANN och DoC i form av en delegering införd i DNS-roten. Det går alltså inte att genom nationell lagstiftning, som överlåter åt staten att utse vem som skall administrera en nationell toppdomän, säker- ställa att ett sådant beslut verkligen kan effektueras, även om det finns en övervägande sannolikhet för att så skall bli fallet. Avsaknad av lagstiftning innebär inte att staten blir utan inflytande på frågan om vem som skall administrera en nationell toppdomän för . Det kommer att finnas goda möjligheter att genom avtal och underhandskontakter med ICANN utöva påverkan. Sammantaget förordar därför utredningen en reglering som inte anger hur den administrativt ansvarige skall utses. Regleringen skall endast avse den verksamhet som en sådan skall bedriva. 9.2.3Krav på den administrativt ansvarige Enligt de grundläggande tankarna bakom DNS utgör uppgiften att administrera en nationell toppdomän ett uppdrag i allmänhetens, huvudsakligen den lokala gemenskapens, intresse och innebär en skyldighet att betjäna de som har hemvist i området. I GAC:s principer förordas därför som utgångspunkt en ordning där den administrativt ansvarige har hemvist eller säte i det aktuella om- rådet. Hur bör en reglering utformas närmare? Förutom att det av praktiska skäl kan föreligga stora fördelar med att den administrativt ansvarige bedriver sin verksamhet i det område som denne är satt att betjäna finns det även klara juridiska fördelar med en sådan lösning. De regelverk som tillämpas inom gäller som utgångspunkt endast inom det egna territoriet och svenska resurser. Även om jurisdiktionen kan utsträckas till att omfatta även verksamhet som bedrivs av någon utomlands är det förenat med praktiska svårigheter att genomföra t.ex. tillsyn över verksamheten, om denna inte bedrivs inom det egna territoriet. En inte oväsentlig omständighet i sammanhanget är vidare att toppdomänen se, som ovan konstaterats, har utvecklats till att vara en kritisk resurs för Internetanvändningen i . Detta förhål- lande talar med styrka för att den administrativt ansvarige för administrationen av den nationella toppdomänen för bör ha hemvist i . Sammantaget finner utredningen alltså att det är välmotiverat att kräva att den administrativt ansvarige har hemvist eller säte i . Vi förordar därför en sådan reglering i den nya lagen. Av samma skäl och även med hänsyn till att fråga är om en sam- hällsviktig funktion som måste förvaltas väl i allmänhetens intresse bör den administrativt ansvarige inte utan anmälan till tillsyns- myndigheten helt eller delvis få uppdra åt annan att utföra upp- draget att administrera toppdomänen. Genom att införa en anmäl- ningsskyldighet möjliggörs för tillsynsmyndigheten att snabbt få en överblick och utöva tillsyn över den till vilken uppdraget har lämnats. Skyldigheten är inte lika långtgående som artiklarna 4.1 och 9.2 i GAC:s principer, som ställer upp ett krav på att staten och ICANN även i dessa fall skall godkänna den som utkontrak- tering eller utlicensiering skall ske till. Vad ovan anförts om att staten inte bör utse den som skall administrera den nationella topp- domänen, gör sig emellertid gällande även i denna del. 9.2.4Något om vilka skyldigheter som åvilar den administrativt ansvarige Av GAC:s principer framgår, som tidigare nämnts, att den admi- nistrativt ansvarige är förtroendeman för den delegerade domänen och är skyldig att betjäna personer med hemvist i landet eller området i fråga. Som ett led i detta har denne att hantera den Hur bör en reglering utformas närmare? nationella toppdomänen i den lokala allmännyttans och det globala Internetsamfundets intresse. Den administrativt ansvarige är även skyldig att administrera den nationella toppdomänen i överensstämmelse med nationell offent- lig policy, nationella lagar och bestämmelser samt internationell rätt och tillämpliga internationella avtal. Härmed avses bl.a. regle- ring med sikte på konkurrens, icke-diskriminering, integritetsskydd samt konsumentskydd. Det kan ifrågasättas vilka moment i artikeln som behöver regleras i en ny lag om administrationen av en nationell toppdomän för bl.a. mot bakgrund av den befintliga nationella lagstiftning som finns på de angivna områdena. Att en administrativt ansvarig för administrationen av den natio- nella toppdomänen för med hemvist eller säte i riket har att tillämpa nationella regler är klart. Det bör dock klargöras i lagtext att skyldigheten även gäller internationella överenskommelser som har anslutit sig till och bestämmelser som antagits med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Utöver det anförda är, som nedan kommer att behandlas, den administrativt ansvarige skyldig att medverka till en smidig över- gång av administrationen av den nationella toppdomänen vid upp- dragets upphörande samt säkerställa att den tekniska driften av toppdomänen sker med erforderliga säkerhetsåtgärder m.m. Vid tvist bör den administrativt ansvarige tillhandahålla ett effek- tivt tvistlösningsförfarande. Också till detta återkommer vi längre fram. 9.2.5Förfarandet vid uppdragets upphörande I GAC:s principer föreskrivs på ett antal ställen att förfarandet vid uppdragets upphörande bör regleras. Vidare framgår att det skall finnas bestämmelser som vid ett sådant förlopp säkerställer att alla relevanta DNS-data överförs till en förordnad ersättare. Vikten av att reglera förfarandet vid uppdragets upphörande är speciellt tydlig med hänsyn till de återverkningar en icke funge- rande eller verksam administration av den nationella toppdomänen skulle få för Internetanvändningen. Det spelar ingen egentlig roll vilket skälet för uppdragets upphörande är. Det kan visserligen komma att gälla misskötsel av verksamheten men även det för- hållandet att en administrativt ansvarig går i konkurs bör omfattas av regleringen. Hur bör en reglering utformas närmare? Eftersom ett upphörande av administrationen av olika skäl kan ske mer eller mindre abrupt, måste det finnas möjlighet att överta administrationen med mycket kort varsel. Vad som i ett första led måste säkerställas är att verksamheten kan återupptas av en ersättare. För att så skall kunna ske krävs att ersättaren har tillgång till relevanta DNS-data. Utredningar som PTS bedrivit inom sitt uppdrag att undersöka Internets beroende av funktioner utomlands, t.ex. rapporten i robust, visar att DNS-tjänsten visserligen är uppbyggd på ett sådant sätt med lagring av information att en kortare tids stopp i verksamheten inte behöver påverka Internetanvändningen. När denna information har uppnått sin bäst före datum, Time to Live (TTL), kommer systemet att sakta släckas ner. Ett sätt att säkerställa den fortsatta driften initialt är att möjlig- göra för tillsynsmyndigheten att ha hand om en kopia av relevanta DNS-data. När en verksamhet upphör bör relevanta DNS-data överflyttas till en ny administrativt ansvarig. 9.3Särskilt om hur driften av en nationell toppdomän bör regleras Av vikt för en globalt fungerande och effektiv Internetanvändning är att så många användare som möjligt kan nå varandra. För att så skall kunna ske krävs att de system och den utrustning som används inom olika delar av Internet, oavsett var de är belägna, är kompatibla med varandra. Utveckling av tekniska standarder och efterlevnaden av dessa är därför av betydelse. Med teknisk drift avser vi i detta hänseende genomförandet av den tekniska funktionaliteten i verksamheten. Den tar närmast uteslutande sikte på den s.k. DNS-tjänsten. 9.3.1.1Vilka tekniska krav på driften ställs upp ? Det är enligt artikel 6.1 i GAC:s principer en av ICANN:s huvud- uppgifter att upprätta de tekniska normer och den praxis som skall gälla för hanteringen av det globala DNS. ICANN administrerar i detta syfte ett antal tekniska funktioner för Internet. Hur bör en reglering utformas närmare? tioner avser bl.a. samordning av tilldelningen av sådana andra tekniska Internetparametrar som är nödvändiga för att bibehålla universell anslutningsbarhet i Internet samt annan verksamhet som är nödvändig för att koordinera vissa funktioner för administra- tionen av DNS. ICANN skall även utöva tillsyn över tillämpningen av de upprättade tekniska normerna m.m. Som ett led i uppgiften att tillskapa ett tekniskt kompatibelt, tillgängligt och effektivt Internet skall ICANN bl.a. ombesörja att de auktoritativa master- och slavservrarna för en nationell topp- domän hanteras och vidmakthålls på ett stabilt och säkert vis så att användare inom hela Internetsystemet och alla underdomäner över vilka de utövar administrativ styrning kan slå upp namn inom toppdomänen. Vidare skall ICANN utfärda riktlinjer i fråga om bl.a. samverkansförmåga mellan en nationell toppdomän och andra delar av DNS och Internet samt om toppdomänoperatörens drifts- mässiga förmåga och prestanda. I ICANN:s regi har det tagits fram riktlinjer för den som är administrativt ansvarig för en nationell toppdomän, s.k. Best Practice Guidelines for ccTLD Managers.1 Av dessa följer – utöver att den administrativt ansvarige är ansvarig för driften av den nationella toppdomänen, inkluderande drift av domännamnsservrarna, och zonfilöverföring – att denne skall uppfylla vissa tekniska krav för verksamheten. Det första kravet behandlar driftsäkerhetsfrågan och innebär en skyldighet för den administrativt ansvarige att säkerställa att alla DNS-data är tillräckligt skyddade mot skada eller förlust enligt bästa rimliga teknik. Vi återkommer till denna fråga nedan (se avsnitt 9.3.2). I riktlinjerna ställs även upp krav på att den nationella topp- domänens DNS-tjänst skall vara kontinuerligt tillgänglig. Som en minimireglering, med stöd i RFC 1591 och ICP-1, anges att den administrativt ansvarige för toppdomänen skall dygnet runt till- handahålla anslutningsmöjlighet avseende Internet Protocol (IP) till namnservrar som ger möjlighet för användarna att nå varandra eller en domännamnsinnehavare samt driva databasen på ett korrekt, effektivt och robust sätt. Några närmare tekniska kravspecifika- tioner ställer riktlinjerna inte upp. Konkretiseringsgraden är alltså inte särskilt mycket högre än den i GAC:s principer. Hur bör en reglering utformas närmare? har enligt dokumentation som överlämnats till utred- ningen för egen del antagit Best Practice-riktlinjer per . Stiftelsens riktlinjer korresponderar till stor del med de Best Practice-riktlinjer som utarbetats i ICANN:s regi. I NIC-SE:s verksamhet tillämpas vissa driftregler som gäller infogande, ändrande eller borttagande av DNS-poster kopplade till registrerade domännamn i se-zonen. Enligt dessa skall se-domänen drivas i enlighet med de RFC:er som definierar standarden för DNS-systemet. Driftreglerna ställer vidare upp vissa krav på DNS- data knutna till domännamn under se-domänen. Sådana data för ett domännamn som används för att tekniskt peka ut – delegera – en viss huvuddomän under se-domänen, t.ex. poster som anger vilka namnservrar som betjänar huvuddomänen (NS-post), skall anges i se-domänen. De skall även anges i zonfilen för den underliggande eller delegerade huvuddomänen dit pekningen sker. Detta medför att den tekniska administratören för huvuddomänen måste anmäla förändringar till den som administrerar se-domänen. NS-posterna skall peka ut den underliggande huvuddomänens namnservrar i form av namn, och inte IP-nummer. De funktionella krav som ställs är bl.a. följande. den delegerade zonen skall uppfylla standarden för DNS, de utpekade namnservrarna skall antingen motsvaras av giltiga glue-poster, dvs. poster som anger vilken IP-adress som motsvarar ett visst domännamn och som måste finnas med i delegeringen för att den skall fungera, eller vara uppslagbara genom DNS, de utpekade namnservrarna skall svara på DNS-frågor och vara auktoritativa för den delegerade zonen, de angivna NS-posterna skall ingå i den delegerade zonen i exakt samma form, dock får fler NS-poster ingå i zonen, den i , dvs. Start of a of som anger parametrar för och information om zonen, angivna e-postadressen skall gå till den eller de som ansvarar för driften av zonen och är avsedd att läsas av fysiska per- soner. driver också ett projekt för att formulera en krav- specifikation för drift av DNS.