sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — När företagen arbetar med att få ned sina produktionskostnader är ökad utbränning av bränslet genom s.k. optimering av härden också en möjlighet. Bränslekostnaderna utgör av produk- tionskostnaden för kärnkraftsföretagen och ett bättre utnyttjande av bränslet kan vara attraktivt för företagen. En avvägning måste dock göras mot risken för bränsleskador. Bränsleskador är mycket dyra att åtgärda och kan leda till en kontaminering av anlägg- ningens system. Optimeringen kan också få säkerhetsmässiga konsekvenser genom att härden kan bli svårare att kontrollera. stängs kärnkraftverken av för bränslebyte och underhåll, s.k. revisionsavställning. Den årliga revisionsavställ- ningen omfattar vanligen ca och sker normalt då efterfrågan på el är som lägst. Att förkorta revisionsavställningarna är en åtgärd som kan öka tillgäng- ligheten. God planering från företagens sida kan göra detta möjligt. visar erfarenheten att det är i samband med avställnings- perioden, oftast under återstart, som misstag och avsteg från rutiner ofta sker. OKG skriver i ett policypapper att man aldrig Ekonomiska och politiska faktorer skall upprepa ett misstag. Därför har företaget infört ett dygns extra tid för att verifiera anläggningens driftklarhet och för att minska stressen inför återstart efter revision. Detta är ett sätt att förhindra incidenter i samband med återstart. Kostnaden för ett extra dygns stopp av en reaktor med 1 000 MW kapacitet blir vid dagens elpriser mer än . När det gäller konsekvenser av en avreglerad elmarknad och tänkbara följder för kärnsäkerheten har upplevt en situa- tion som liknar . När den tyska elmarknaden avreglerades fick det liknande konsekvenser på branschen som här. Priserna pressades ner vilket ledde till sämre vinstmarginaler för kraftbolagen. Företagen reagerade på de låga priserna genom att rationalisera verksamheten och minska personalstyrkan för att få ner kostnaderna. Myndigheterna har blivit oroliga för att säker- heten vid verken skall försämras som en följd av detta. Kraft- bolagen säger sig t.ex. vara ovilliga att göra investeringar som betalar sig först . För att möta den nya situationen med pressad ekonomi för företagen har myndigheterna ändrat sin tillsyn av säkerheten i riktning mot den typ av verksamhetsinriktad tillsyn som tillämpas i . 4.2.3Ekonomiska konsekvenser för företagen i händelse av en olycka Genom (och dess tilläggskonventioner) är kärnkraftverkens ägare strikt ansvariga i händelse av en olycka. Kostnaderna för anläggningen och för eventuella ersättningar till skadade täcks av försäkringar genom den s.k. atomskadepoolen. Ansvarsbeloppet är begränsat till högst . Svenska staten har genom att vara ansluten till konventionen ansvaret för överskjutande ersättningskrav . Detta innebär att de ekonomiska effekterna av eventuella mycket stora olyckor i denna bransch liksom i andra branscher drabbar staten i stället för företagens ägare. Regeringen har uttalat att skadeståndsansvaret i första hand skall bäras av kärnkraftsindustrin och att ett obegränsat ansvar därför bör införas så snart det är möjligt (prop. 2000/01:43). Ett så långt- gående ansvar strider dock mot den nuvarande skrivningen i Paris- konventionen om skadeståndsansvar på atomenergins område. är föremål för en revidering. Ekonomiska och politiska faktorer revideringen så tillåter har regeringen för avsikt att föreslå att kärn- kraftsindustrins ansvar vid en olycka blir obegränsat. 4.3Ägarnas styrning av verksamheten Utredningen har i tidigare avsnitt konstaterat att ägarkoncentra- tionen på den svenska elmarknaden har ökat efter avregleringen. PwC har för utredningens räkning analyserat hur ägarnas styrning har utvecklats och förändrats på FKA och OKG. PwC konstaterar att företagen styrdes av tekniska parametrar; hög tillgänglighet och produktivitet var i fokus. Ägar- nas styrning har därefter successivt blivit alltmer marknads- orienterad. har företagens ekonomiska styrning utvecklats mot en ökad långsiktighet, särskilt avseende planerade investeringar. På FKA har styrningen förändrats mot att budgeteringen görs på marknadsbaserade intäkter. Avkastnings- kravet för FKA har formulerats i ett krav på operativt kassaflöde. De ökade kraven avseende effektivitet och pressade kostnader som verken har upplevt har resulterat i besparingsprogram och höjda kalkylräntor. FKA och OKG framhåller att kalkylräntan inte är ett bra mått på viljan att investera i säkerhetshöjande åtgärder. Det beror på att uteblivna säkerhetsmässiga investeringar kan resultera i fler driftavbrott, dvs. lägre tillgänglighet och i värsta fall indraget drifttillstånd. PwC drar slutsatsen att de ökade kraven på lönsamhet som ställts på kärnkraftverken snarare beror på ökad osäkerhet och risk till följd av avregleringen av elmarknaden än på förändringar i ägarkonstellationen. Förändringarna i ägarbilden kan ha andra effekter. Internationa- liseringen har inneburit vissa fördelar för företagen som då kan dra nytta av att tillhöra en stor internationell koncern. Exempelvis kan det bli lättare att få tillgång till kvalificerad specialistkompetens. Personalen kan också erbjudas utvecklande utbytestjänstgöring i andra delar av koncernen. Utredningen har diskuterat om säkerhetskulturen vid de svenska verken påverkats av det utländska ägarinflytandet. Utredningen har inte funnit något som tyder på att så är fallet. Men sådana eventuella förändringar kan ske långsamt och vara en följd av t.ex. ändringar i koncernledning och ledningsstil. Ekonomiska och politiska faktorer 4.4Tillgången till leverantörer, entreprenörer och provningsanläggningar Den ökade kostnadsmedvetenheten hos kraftbolagen får i sin tur konsekvenser för de företag som levererar utrustning och tjänster till dem. är tillgången till sådana företag i många avseen- den strategiska för en effektiv men också säker drift. 4.4.1Leverantörer till de svenska kärnkraftverken har gett i upp- drag att kartlägga leverantörer och entreprenörer i som anlitas av kärnkraftbolaget och dessa företags beroende av kärn- kraftindustrin. Av konsultens rapport liksom av intervjuer som utredningen gjort med representanter för vissa leverantörer och för kärnkraftindustrin framgår följande. Det finns endast tre företag som levererar utrustning till kärnkraftindustrin i , nämligenWestinghouse Atom (BNFL), och . I är Atom, tidigare ABB Atom, den största leverantören av utrustning till kärnkraftbolagen. ABB Atom har konstruerat de svenska kokvattenreaktorerna och tryckvatten- reaktorerna vid . Denna starka koncentration är en följd av att kärnkraftutbygg- naden stannade av . För dagen är en femte reaktor i den enda nya anläggning som planeras i . I övrigt präglas branschen av ökade och omfattande moderniserings- och uppgraderingsarbeten i existerande anläggningar. I större delen av västvärlden dröjer det fortfarande åtskilliga år innan nya anlägg- ningar behövs för att täcka ett ökat elbehov och för att ersätta anläggningar som tas ur drift. I avvaktan på det stagnerar mark- naden för reaktorkonstruktörer och leverantörer av övrig tung utrustning, tekniska konsulter m.fl. 4.4.2Entreprenörer och konsulter som anlitas av kärnkraftverken En krympande bransch attraherar inte nyföretagande och unga människor. Den svenska kärnkraftindustrin har fortfarande ett fåtal specialiserade entreprenörer och konsulter med god kännedom om Ekonomiska och politiska faktorer verksamheten att anlita inom landet. Att köpa sådana tjänster från utlandet har sina komplikationer när det gäller t.ex. språk och för- dröjning i tiden. är det förhållandevis lätt för en leverantör och entre- prenör att etablera sig på marknaden i eftersom det inte som i många andra länder krävs någon licensiering. Genom att kärnkraftverken enligt kärntekniklagen alltid har det fulla ansvaret för allt arbete som utförs på anläggningen har myndigheterna bedömt att företagen ordnar den kvalitetskontroll som behövs och att licensiering av leverantörer och entreprenörer alltså inte är nöd- vändigt. Ett undantag från denna regel är att SKI kräver att företag som sysslar med oförstörande provning avseende vissa delar av reaktorn måste ackrediteras av Swedac. De kraftbolag som utredningen har talat med har noterat att det blir allt svårare att få in offerter för underhållsarbete eftersom leverantörer och entreprenörer blir färre. När utvecklingen går mot en minskning av antalet entreprenörer kan en lösning vara att kraftföretagen tvingas att gå samman och skapa egna bolag som de sedan kan anlita för sina likartade behov. De svenska kraftföretagen har erfarenhet av att samla resurser och kompetens i gemensamma organ. SKB () och KSU (Kärnkraftsäkerhet och utbildning AB) är exempel på sådan samverkan mellan dem. 4.4.3Anläggningar för provning m.m. Antalet experiment- och provningsanläggningar sjunker och finns det endast ett fåtal kvar i . Att antalet anläggningar blir färre kan möjligen vara positivt för de företag som blir kvar men för uppdragsgivarna är det inte bra när konkurrensen minskar. Det betyder kostnadsökningar och risk för förseningar eller förlängda tider vid revisionsavställning. I finns en handfull före- tag som sysslar med oförstörande provning av rördelar och andra komponenter till kärnreaktorer5. utnyttjas i stor utsträckning för material- och bränsleundersökningar. Eftersom det inte är okomplicerat att transportera använt bränsle över nationsgränserna har Studsvik närmast en monopolställning på området. Det ger också tidsvinster för företagen att anlita företag i landet, vilket betyder ökad till- 5 Exempelvis WesDyne (ägs av ) och . Ekonomiska och politiska faktorer gänglighet för verket. I och med att anläggningen finns nära och undersökningar kan ske snabbt görs sannolikt fler och mer ambitiösa undersökningar än vad som annars varit fallet, något som är gynnsamt för kraftverkets säkerhet och strålskydd. De kraftbolag som utredningen talat med framhåller att de är angelägna om att den kompetens på material- och bränsleområdet som dessa företag innehar finns kvar inom landets gränser. 4.5Outsourcing av verksamhet vid kärnkraftsföretagen med låga elpriser och försämrad lönsamhet arbetade kärnkraftsföretagen med att renodla verksamheten för att få ned de fasta kostnaderna. Ett sätt att åstadkomma detta har varit att outsourca delar av verksamheten, alltså att flytta ut viss verksam- het från företaget och istället hyra in tjänsten. Som framgår av PwC:s studie har således både OKG och FKA i viss utsträckning börjat köpa tjänster som man har utfört inom den egna organisationen. Tendensen har enligt tillsynsmyndigheterna varit densamma hos övriga kärnkraftverk. har emellertid de verksamheter som lyfts ut avsett främst lokalvård och restaurang- verksamhet och inte tjänster som är centrala i den kärntekniska verksamheten eller relaterade till säkerhet eller strålskydd. Sannolikheten talar för att kärnkraftsföretagen, i likhet med vad som sker inom många andra industribranscher för att rationalisera och pressa produktionskostnaderna, kommer att vilja lägga ut mer på uppdragstagare och leverantörer. Även uppgifter som enligt kärntekniklagen skall utföras av tillståndshavaren kan bli aktuella att lägga ut. Den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet får enligt kärntekniklagen uppdra åt någon annan att de vidta åtgärder som skall vidtas av tillståndshavaren under förutsättning att regeringen eller SKI ger sitt godkännande. Godkännande krävs i varje särskilt fall. Om uppdragstagaren i sin tur vill anlita en entreprenör bör även det uppdraget godkännas av regeringen eller SKI. Bevakningsuppdrag och andra åtgärder som hör samman med det fysiska skyddet vid anläggningen eller som avser transporter av kärnämnen m.m. kräver också godkännande i varje särskilt fall. Vissa undantag från kravet på godkännande har dock ansetts gälla beträffande t. ex. servicearbeten där det varit uppenbart att något Ekonomiska och politiska faktorer ansvar för den kärntekniska verksamheten inte övergått från till- ståndshavaren till uppdragstagaren. I ett läge med ökat intresse från tillståndshavarna att hyra in personal och lägga ut verksamheter på utomstående uppstår ett behov av att reglerna dels skall vara tydliga, dels inte innebär onödigt tungrodda tillståndsförfaranden. Särskilt angeläget är att tillståndshavarens ansvar för säkerheten är klart och entydigt även då han lägger ut delar av verksamheten till någon som sedan utför åtgärder i kärnteknikanläggningen. SKI:s hittillsvarande tillämpning av reglerna framgår av en utgiven PM6. SKI redovisar där två typfall där SKI menar att det bör vara tillåtet för en tillståndshavare att anlita en upp- dragstagare utan att begära särskilt godkännande. Det ena typfallet avser vissa kvalificerade expertuppdrag som är begränsade i tiden. Åtgärden som uppdraget omfattar skall ha en tydlig start- och sluttidpunkt. Arbetsvolymen bör ha en så pass begränsad omfatt- ning att det inte rimligtvis kan krävas att tillståndshavaren själv skall anställa personal med sådan specialiserad kompetens. Exempel kan vara dekontamineringsarbeten i anslutning till den årliga revisionsavställningen eller anläggningsarbeten vid större moderniseringsprojekt. Det andra typfallet gäller sådana servicearbeten som från kärn- tekniska utgångspunkter är okomplicerade även om de från andra utgångspunkter kräver yrkeskunskap. Det kan vara fråga om målning, städning och andra sådana arbeten som inte kan påverka anläggningens barriärer eller djupförsvar på negativt sätt. I båda typfallen skall tillståndshavaren behålla sitt fulla ansvar för styrningen av arbetets innehåll och utförande. Dessutom skall till- ståndshavaren anmäla till SKI alla expertuppdrag eller service- arbeten som läggs ut på externa uppdragstagare. I båda typfallen förutsätts vidare enligt SKI att uppdragstagaren själv skall utföra arbetet. Överlåtelse i flera led bör fortfarande vara tillståndspliktig. SKI har hos utredningen aktualiserat frågan om att genom en ändring i 5 § kärntekniklagen bemyndiga SKI att besluta om före- skrifter som preciserar förutsättningarna för en tillståndshavare att anlita uppdragstagare för åtgärder som han själv enligt lagen har att utföra. I samma paragraf skulle ändring ske så att det tydligt uttalas att godkännande skall krävas när en uppdragstagare i sin tur vill uppdra åt någon annan att vidta de åtgärder som hans uppdrag 6 SKI-PM 0207 daterad . Ekonomiska och politiska faktorer Vidare menar SKI att det bör klargöras att en uppdrags- tagare som står under tillståndshavarens direkta ledning och styr- ning inte omfattas av kravet på tillstånd. Detta kan ske genom ett tillägg till kärnteknikförordningen (17 a §) så att sådana undantag, som myndigheten får ge från krav på godkännande av uppdrag, kopplas till att uppdraget skall bedrivas under tillståndshavarens ledning och kontroll. Den avreglerade elmarknaden har varit i funktion i . Den ekonomiska press som följt i avregleringens spår ser inte ut att ha haft någon identifierbar betydelse för insatserna på säkerhet och strålskydd vid de svenska kärnkraftverken när det gäller investeringar och underhåll. Bilden är dock komplicerad och det finns faktorer som skulle kunna påverka kärnsäkerheten. Effektiviseringarna efter avregleringen var sannolikt nyttiga för branschen och i förlängningen för konsumenterna genom att priserna kunde hållas nere. ledde de till en strävan att öka tillgängligheten och sänka produktionskostnaderna genom åtgärder som även skulle kunna påverka säkerhet och strålskydd. Effekterna är inte entydiga: å ena sidan skall kostnaderna pressas, å andra sidan skall tillgängligheten vara hög, d.v.s. det skall förekomma så få och så korta störningar som möjligt i produktionen, vilket i sin tur för- utsätter säker drift. Det är inte möjligt att dra en klar gräns mellan investeringar i modernisering och underhåll respektive i säkerhets- höjande åtgärder. Den första som drabbas av de ekonomiska effekterna av en störning eller en olycka är kraftverket, och detta utgör ett inbyggt starkt incitament för att upprätthålla säkerheten. När det gäller säkerhetskulturen är det också svårt att klart urskilja avregleringens effekter. Även om företagsledningens uttryckliga policy är att alltid sätta säkerheten främst är det tänk- bart att den ökade ekonomiska pressen leder till dubbla budskap längre ner i organisationen: sparkrav och strikta budgetar för den dagliga verksamheten är mer konkret för personalen än den över- ordnade och mer teoretiska policyn. Att upprätthålla och vidareutveckla en god säkerhetskultur inom en organisation är en uppgift för företaget och dess ledning som de ständigt behöver arbeta med. Myndigheterna kan i sin tillsyn främja utvecklingen. Utredningens bedömning är att det fortsatt krävs Ekonomiska och politiska faktorer vaksamhet på eventuella effekter av ägarförändringar och kostnads- effektiviseringar m.m. så att eventuella brister i företagens säker- hetskultur tidigt upptäcks och bemöts innan de leder till en större nedgång. Här har både myndighet och företag en uppgift. Huvud- ansvaret ligger dock hos företagen själva. Den ekonomiska pressen på kraftföretagen genom avregleringen och ökad internationell konkurrens kan väntas bestå eller öka . Till detta kommer kärnkraftsskatten som i nuvarande utformning utgör en betydande och opåverkbar kost- nad. Utredningens bedömning är att kraven kommer att öka på till- synsmyndigheterna att följa hur dessa förhållanden kan påverka kärnsäkerhetsarbetet, inte minst – som behandlas i följande kapitel – när reaktorerna åldras och alltfler moderniserings- och uppgraderingsbehov uppstår. Hur säkerhetskulturen utvecklas vid t.ex. fortsatt politisk turbulens på kärnkraftsområdet återstår också att se. En trend som kan iakttas inom kärnkraftsföretagen liksom på andra håll inom näringslivet är att man lägger ut verksamhet, genom s.k. outsourcing. Det gäller arbetsuppgifter som inte är centrala för den egna verksamheten och som istället läggs på t ex konsulter, entreprenörer eller underleverantörer. I andra fall före- kommer det att specialister som den egna organisationen inte kan hålla sig själv med hyrs in. Detta har enligt utredningens bedöm- ning inte påverkat säkerhets- eller strålskyddsarbetet vid kärnkraftverken men skulle kunna göra det om trenden består. Företagen är medvetna om att ansvaret för säkerheten alltid odelat ligger på tillståndshavaren och att inhyrda uppgifter utförs under dennes ledning och kontroll. För att ytterligare klargöra detta föreslår utredningen att i kärntekniklagen görs en justering så att regeringen kan delegera till myndigheten att besluta om före- skrifter som preciserar förutsättningarna för en tillståndshavare att lägga ut uppdrag. I konsekvens därmed bör en ny paragraf införas i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet. Förslagen återfinns i avsnittet Förslag till författningsändringar. Liksom annan verksamhet med höga säkerhetskrav, exempelvis luftfarten, är kärnkraftsproduktionen beroende av att system och komponenter hålls i mycket gott skick för att tåla de hårda påfrest- ningar de utsätts för under drift och kan komma att utsättas för vid haveri. Detta ställer särskilda krav både på löpande och på före- byggande underhåll och på att anläggningen ständigt motsvarar de förutsättningar och krav som angetts i säkerhetsredovisningen. I huvudsak sker teknisk förnyelse av anläggningarna fortlöpande men enstaka större grepp tas också av säkerhetsmässiga eller andra skäl. Merparten av de tekniska uppgraderingar som görs vid kärn- kraftverken kan på ett eller annat sätt relateras till anläggningens säkerhet, även när säkerheten inte var det huvudsakliga skälet för åtgärderna. De vanligaste motiven till moderniseringsåtgärder är att öka tillgängligheten, dvs. minska tiden för planerat eller oplanerat driftavbrott, minska antalet provningstillfällen, inte bara för att sådana innebär kostnader utan också för att de ger stråldoser till personalen, ersätta åldrande material, komponenter och system samt byta ut gammal teknik där reservdelar och underhåll inte längre finns på marknaden. är det fråga om en kombination av faktorer som leder fram till en teknisk uppgradering av system och komponenter. Av direktiven framgår bl.a. att utredningen skall belysa omvärldsförändringar som direkt eller indirekt påverkar säkerhets- och strålskyddsarbetet. Som exempel nämns bl.a. teknisk utveck- ling, åldrande reaktorer och erfarenheter från driften av anlägg- Det här kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av en händelse som förorsakades av oväntade tekniska faktorer och som fick stor inverkan på säkerhetsarbetet i , både hos företagen och hos myndigheterna. Vidare diskuteras ett antal faktorer av teknisk art som har påverkat och kommer att påverka säkerhets- och strålskyddsarbetet framöver. inträffade en händelse vid som ledde till ett temporärt stopp för de fem äldsta kokvattenreaktorerna. Denna s.k. silhändelse uppdagade att vid ett rörbrott i inneslutningen kunde funktionen hos reak- torernas nödkylningspumpar sättas ned betydligt snabbare än vad som förutsatts i de säkerhetsredovisningar som låg till grund för driftstillstånden. Det visade sig att isoleringsmaterial som slitits loss från komponenter i inneslutningen kunde transporteras till kondensationsbassängen och relativt snabbt sätta igen sugsilarna till nödkylningspumparna. Konstruktionsförutsättningarna som togs fram för dessa system var alltså inte längre giltiga. Kraftföretagen beslöt därför i samråd med SKI att systematiskt se över samtliga säkerhetsredovisningar (där konstruktionsförutsättningarna ingår) för att kontrollera att fler liknande brister inte fanns. skulle säkerhetsredovisning- arna uppdateras och verifieras mot anläggningarnas utformning samt en värdering göras mot drifterfarenheter, ny kunskap och moderna krav. Arbetet blev betydligt mer omfattande, komplicerat och resurs- krävande än planerat. Det var svårt att få fram all ursprunglig dokumentation som behövdes. Det var också svårt att hitta till- räcklig kompetens både inom de egna företagen och hos reaktor- leverantören för att göra grundliga genomgångar av konstruk- tionsförutsättningar och systembeskrivningar. Arbetet är därför ännu inte avslutat, och ambitionsnivån har fått revideras så att arbetet när det gäller de två senast byggda kokarreaktorerna har skjutits medan de äldsta reaktorerna prioriterats. Silhändelsen fungerade som en väckarklocka för både SKI och industrin. Den visade att utgångspunkterna för analyser och redo- visningar inte i alla sammanhang motsvarade de verkliga förloppen och att konstruktionsförutsättningarna för en anläggning måste ses De genomgångar av konstruktionsförutsätt- ningar och säkerhetsredovisningar som följde medförde att det nu finns dokumentation av anläggningarna inom alla områden, att det finns moderna konstruktionsunderlag för ett stort antal mekaniska anordningar samt att nya analyser av haveriförlopp har gjorts med hjälp av moderna beräkningsverktyg. Genomgångarna har också resulterat i faktiska anläggningsändringar, t.ex. införande av snabb- stopp i händelse av för hög temperatur på vattnet i kondensations- bassängen. Arbetet med att omarbeta säkerhetsredovisningarna ledde till att kärnkraftföretagen startade ett gemensamt projekt för att definiera en modern säkerhetsstandard för de svenska reaktorerna. Tanken med det s.k. var att få fram en allmän kravnivå för uppgradering av de svenska reaktorerna i syftet att göra dem redo för en säker och tillförlitlig drift under den återstående drift- tiden. Projektet genomlyste ett antal viktiga frågor men det visade sig besvärligt att definiera heltäckande säkerhetskrav eftersom reaktorerna har olika förutsättningar. Samarbetet har fortsatt men mest kommit att inriktas på att följa och kommentera SKI:s före- skriftsarbete. SKI följde som observatör. För att kunna värdera kraftbolagens arbete startade myndigheten ett parallellt projekt.