sou · GRB3109 · 2004-01-01 00:00:00 — 2.annars, enligt överenskommelser i förväg, tillhandahåller allmän- heten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1. Databasregeln omfattar alltså överföringar av lagrad information. Det är allmänheten som skall tillhandahållas upplysningarna och tillhandahållandet skall ske på särskild begäran. En ytterligare förutsättning är att endast den som driver verksamheten kan ändra på innehållet i databasen. Skyddet enligt första stycket gäller endast för vissa aktörer som normalt kan föras samman under begreppet traditionella massmedieföretag (prop. 2001/02:74 s. 31 och s. 97 ff.). Vad som sägs i bestämmelsens första stycke gäller enligt andra stycket också annan som har utgivningsbevis för sådan verksamhet. Möjligheten att få grundlagsskydd omfattar endast den som driver verksamhet genom överföringar som utgår från (a. prop. s. 99). Närmare bestämmelser om vad som gäller för utgivnings- bevis finns i andra till fjärde stycket. Av femte stycket framgår att varje databas skall ha ett namn. Motivet till detta krav är att det måste gå att identifiera databasen om det är aktuellt att ingripa mot innehållet (a. prop. s. 100). Den grundläggande principen i yttrandefrihetsgrundlagen om etableringsfrihet för trådsändning av radioprogram slås fast i 3 kap. 1 § första stycket. Där stadgas att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Enligt andra stycket hindrar inte den frihet som följer av första stycket att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om bl.a. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträck- ning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Inskränkningar i etableringsfriheten får också under vissa förutsättningar göras för att öka konkurrensen i trådnäten, för stärkt abonnentinflytande och för att stoppa sänd- ningen av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, porno- grafiska bilder eller hets mot folkgrupp. Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller före- skrifter om tillstånd och villkor för att sända. Det allmänna skall enligt andra stycket samma lagrum eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Enligt tredje stycket skall det finnas möjlig- het för sammanslutningar att få tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala radiosändningar i den utsträckning som tillgängliga radio- frekvenser medger. Närmare föreskrifter härom meddelas i lag. I fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 3 kap. 1 och 2 §§ YGL gäller enligt 3 § samma grundlag vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra – femte styckena och 13 § RF. Bestämmelser om vidaresändningar i kabelnät infördes i svensk rätt då den första permanenta kabellagstiftningen – lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar – trädde i kraft. För- slaget motiverades med att var och en som är ansluten till ett kabelnät skall kunna ta in de rundradioprogram som sänds från markstationer och som är avsedda att tas emot på orten med normal antennutrustning (prop. 1985/85:199 s. 38 f.). finns bestämmelserna om vidare- sändningsskyldighet i kabelnät i 8 kap. RTVL. Enligt 8 kap. 1 § skall var och en som äger eller annars förfogar över en anläggning för trådsändning där TV-program sänds vidare till allmänheten och varifrån sändningarna når fler än tio bostäder se till att de boende i fastigheter som är anslutna till anläggningen kan ta emot TV-sänd- ningar som sker med tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Skyldigheten gäller endast för sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. 8 kap. RTVL innehåller även bestämmelser om lokala kabel- sändarföretag. Som tidigare nämnts kommer vi att redovisa våra överväganden i den del av uppdraget som avser lokala icke- kommersiella TV-sändningar i ett senare betänkande. Varför en sändningsplikt? I förarbetena till den nuvarande bestämmelsen i radio- och TV- lagen anförde regeringen att den ansåg att marksänd television i princip skall kunna tas emot med enkel utrustning av alla i det område som sändningarna riktar sig till. De som bor i en kabel- ansluten fastighet är emellertid i praktiken hänvisade till de program som kabelföretagen sänder ut. De kan inte välja ett annat kabelföretag och har oftast inte heller möjlighet att ordna tillfreds- ställande mottagning på egen hand. Mot bakgrund av den typiskt sett mycket svaga ställning som de boende i kabelanslutna fastig- heter har gentemot kabelföretagen menade regeringen att det fanns behov av en lagstiftning som säkerställer att de får tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om de inte hade bott i en kabelansluten fastighet (prop. 1995/96:160 s. 124 f.). I förarbetena till den senaste ändringen i 8 kap. 1 § RTVL ut- vecklades motiven för vidaresändningsskyldigheten ytterligare. Där betonades att marksändningar är en mycket effektiv metod för att på ett enkelt sätt nå många människor med nyheter, information eller underhållning. Vidare framhölls att marksänd- ningarna når alla inom täckningsområdet utan krav på fasta installationer eller dyr och komplicerad utrustning. Eftersom ut- rymmet i radiospektrum är en begränsad och värdefull resurs måste det ställas särskilda villkor för dem som ges tillstånd att utnyttja sändningsutrymmet. Därför ställs det krav på de programföretag som sänder program med must carry-status – SVT och TV4 – beträffande bl.a. opartiskhet, saklighet och ett mångsidigt program- utbud där det skall ingå nyheter. Syftet med dessa bestämmelser är att alla som bor i skall ha rimlig tillgång till ett omväxlande programutbud (prop. 1997/98:184 s. 61). En förutsättning för att vidaresändningsskyldighet skall föreligga är att sändningarna i nätet når fler än tio bostäder. Av ordet bostäder följer att sändningar till t.ex. sjukhus, hotell, sport- anläggningar, arbetsplatser, varuhus och liknande inte skall inräknas (jfr. 1995/96:160 s. 183). Vem är ansvarig? Vidaresändningsplikten åvilar var och en som äger eller annars för- fogar över en anläggning för trådsändning. Enligt den ursprung- liga kabellagstiftningen, som ställde upp krav på tillstånd för bedrivande av kabelsändningar, åvilade skyldigheten att vidaresända SVT:s (och SR:s) program tillståndshavaren (11 § lagen om lokala kabelsändningar). Tillstånd till kabelsändningar kunde bara ges till nätinnehavare och lokala kabelsändarföretag (6 § nämnda lag). I specialmotiveringen till lagen (prop. 1984/85:199 s. 62 f.) konsta- terades att ett kabelnät kan bestå av olika delar med skilda ägare, varför en ansökan av en nätinnehavare därmed ofta kommer att avse både nätdelar som han äger och nätdelar som han genom avtal skaffat sig rätt att utnyttja för sändningar. Regeringen ansåg att det framstod som naturligt att av olika nätägare det blev den som för- fogade över sändarutrustningen som gjorde ansökan. skulle sökanden ha samrått med dem som berördes av sänd- ningarna. I allmänmotiveringen till lagen (a. prop. s. 31) klargjordes att förpliktelserna som åvilar nätinnehavaren gäller för nätet som helhet. Vad som i det enskilda fallet blir ett kabelnät enligt lagen om lokala kabelsändningar kommer, uttalade departementschefen, att grundas på vilka ortsnät och fastighetsnät som omfattas av nät- innehavarens ansökan om tillstånd. övervägde i sitt slutbetänkande Ny lagstiftning om Radio och TV (SOU 1994:105), som låg till grund för radio- och TV-lagen, att överflytta ansvaret för sändnings- plikten till fastighetsägarna. Utredningen fann dock att nackdelarna med en sådan överflyttning övervägde fördelarna och stannade där- för vid att föreslå att must carry-skyldigheten även i fortsättningen skulle åvila den som äger eller annars förfogar över kabelnätet, dvs. I propositionen till lagen (prop. 1995/96:160) be- handlas frågan inte särskilt men det kan utläsas att plikten förut- sätts åvila kabelföretagen. Den nuvarande bestämmelsen innebär således att sändningsplikten åvilar nätoperatörerna oavsett om dessa är nätägare eller inte. Skyldigheten gäller endast för sändningar för vilka sändningstill- ståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Från början gällde vidaresändningsskyldigheten radioprogram som sänds med stöd av 5 § första stycket radiolagen (11 § lagen om lokala kabelsändningar). Detta innebar i praktiken – såvitt gäller TV – SVT:s två kanaler (prop. 1995/96:160 s. 125). När lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten till följd av in- förandet av yttrandefrihetsgrundlagen ersatte lagen om lokala kabel- sändningar bibehölls kriteriet för sändningspliktens omfattning. När sändningarna av TV4 som den första kommersiella kanalen i marknätet startade, kom även denna programtjänst att omfattas av vidaresändningsplikten. Regeringen ansåg att ansvaret för att de samlade TV-sändningarna över marknätet skall fungera i allmän- hetens tjänst skulle komma att vara delat mellan SVT och reklam- Det företag som bedriver reklamfinansierade sändningar med stöd av 5 § första stycket radiolagen skulle sålunda komma att ikläda sig omfattande skyldigheter i fråga om bl.a. programutbud av god kvalitet, att låta händelser och skeenden i olika delar av landet speglas i programverksamheten samt att låta sändarnätet byggas ut snabbt med inriktning på att programmen skall kunna tas emot i alla bebodda delar av landet. Därför ansåg regeringen att de resonemang som förts vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen om etersändningar som sker med stöd av radiolagen fick uppenbart anses ha full relevans för den planerade marksända reklamkanalen. Slutsatsen blev att kanalen i fråga inte kunde särbehandlas såvitt avsåg vidaresändningsplikten (prop. 1991/92:53 s. 37). När radio- och TV-lagen trädde i kraft ändrades bestämmelsens ordalydelse så att den numera slår fast att sändningsplikten endast omfattar sändningar som sker med tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betal- ning. Ändringen fick inte någon praktisk betydelse utan det var fortfarande SVT:s båda kanaler och TV4 som omfattades av sändningsplikten. Någon begränsning i fråga om hur många kanaler som skulle kunna omfattas av förmedlingsplikt fanns inte vilket innebar att nya programtjänster som uppfyllde kraven automatiskt skulle få must carry-status (jfr prop. 1995/96:160 s. 183). Inför starten av sändningarna i det digitala marknätet infördes emellertid kriterier som kom att begränsa antalet kanaler som omfattas av vidaresändningsplikten. En oförändrad lagstiftning i detta hänseende hade inneburit en skyldighet för nätinnehavarna att vidaresända samtliga digitala programtjänster i analog form till samtliga boende (jfr. 1997/98:184 s. 62). För att utestänga program som inte avses med bestämmelsen i 3 kap. 1 § andra stycket YGL om allmänhetens behov av tillgång till allsidig upplysning från att omfattas av sändningsplikt ändrades 8 kap. 1 § RTVL så, att skyldigheten endast gäller för sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter (prop. 1997/98:184 s. 63). Dessutom begränsades antalet program som omfattas av vidaresändningsplikt (se nedan). En särskild fråga är om vidaresändningsskyldigheten även om- fattar s.k. tilläggstjänster som erbjuds i samband med digitala TV- sändningar. I förarbetena till den senaste ändringen av bestäm- melsen uttalade regeringen att skyldigheten förutom ljud och bild bör omfatta sådan tilläggsinformation som har direkt anknytning till programmen (a. prop. s. 64). Eftersom plikten endast gäller för program som är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betalning omfattar den inte regionala program i en annan region än den för vilken de är avsedda och inte heller s.k. betal-TV-sändningar (jfr. 1997/98:184 s. 74). Hur skall vidaresändningen ske? Enligt 8 kap. 1 § andra stycket RTVL skall sändningar som omfattas av vidaresändningsplikt kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen. Detta innebär att det ställs vissa krav på sändningens kvalitet. Distributionen behöver dock inte ske i kabelnätet. Om en centralantennanläggning finns tillgänglig vid sidan av kabelnätet är det tillåtet att använda denna för att distribuera programmen i fråga (prop. 1995/96:160 s. 183). Likaså torde, om det säkert kan fastställas att alla boende har möjlig- het att ta emot de marksända programmen med enkla inomhus- antenner eller motsvarande, syftet med bestämmelsen vara uppfyllt utan att kabel-TV-företaget behöver vidaresända programmen (jfr. 1997/98:184 s. 63). Kravet att sändningar som omfattas av sändningsplikt skall kunna tas emot utan kostnad för själva mottagningen medför att en kabel- operatör inte får ta betalt av hushållen för de program som omfattas av must carry-skyldighet. Enligt praxis får operatören dock ta ut en ersättning för service- och underhållskostnader av nätet under förut- sättning att denna är rimlig (jfr beslut i ärende 103/92 m.fl., jfr även bet. 1991/92:KU19 s. 12). Vidaresändning av digitala program Av 8 kap. 1 § andra stycket RTVL framgår att ett program som har sänts ut enbart med digital teknik behöver sändas vidare endast om det sänds andra program i anläggningen med digital teknik. Det behöver då sändas vidare endast digitalt. En nätinnehavare är alltså inte skyldig att sända ut ett sådant program i analog form, även om inte alla som är anslutna till kabelnätet har möjlighet att ta emot programmen digitalt. Däremot skall alla som kan ta emot digitala sändningar kunna ta emot programmet utan kostnad. Nätinne- havaren har möjlighet att välja den sändningsteknik som är mest lämplig utifrån den teknik som används i kabelanläggningen. Om nätinnehavaren har försett samtliga anslutna hushåll med set-top- box som möjliggör mottagning av digitala sändningar kan de programtjänster som omfattas av must carry-skyldigheten sändas enbart digitalt. Förutsättningen för detta är naturligtvis att alla boende kan ta emot de aktuella programmen utan kostnad (prop. 1997/98:184 s. 74). Plikten omfattar även vissa tillståndsfria sändningar I 8 kap. 1 § tredje stycket RTVL föreskrivs att sändningsplikten gäller även sändningar som en tillståndshavare genomför för att uppfylla skyldigheten att sända till hela landet eller till delar av landet, men där sättet att sända inte kräver regeringens tillstånd. Härmed avses t.ex. de – tillståndsfria – satellitsändningar som TV4 bedriver för att uppfylla kravet i sändningstillståndet att nå hela befolkningen (prop. 1995/96:160 s. 183). Ett begränsat antal TV-program I 8 kap. 1 § fjärde stycket RTVL slås fast att sändningsplikten enligt första stycket omfattar högst tre sända TV- program som sänds av tillståndshavare vars verksamhet finansieras genom anslag från TV-avgiften enligt lagen (1989:41) om TV-avgift och högst ett TV-program som sänds av en annan tillståndshavare. Denna begränsning infördes i samband med att de digitala sänd- ningarna i marknätet skulle påbörjas. infördes den ovan- nämnda begränsningen att sändningsplikten är knuten till att sänd- ningarna sker med stöd av ett sändningstillstånd som ställer krav på opartiskhet, saklighet och ett mångsidigt programutbud etc. Skälen härför var dels att kabel-TV-företagen skulle kunna bedöma om- fattningen av sina framtida förpliktelser, dels att regeringen ville utesluta att program som inte avses med bestämmelsen i 3 kap. 1 § andra stycket YGL om allmänhetens behov av tillgång till allsidig upplysning skulle omfattas av sändningsplikt (prop. 1997/98:184 s. 63). Fjärde stycket i 8 kap. 1 § RTVL måste läsas tillsammans med tredje punkten i övergångsbestämmelserna till den lag (1998:1713) genom vilken ovannämnda begränsning infördes. Där föreskrivs att de sändningar som enligt 8 kap. 1 § första stycket i dess äldre lydelse skall sändas vidare i kabelnät skall sändas vidare enligt de nya föreskrifterna så länge de villkor som anges i 8 kap. 1 § första stycket i dess nya lydelse är uppfyllda. Detta inne- bär att nätinnehavarna inte kan utesluta ett sådant program till förmån för ett annat program. Så länge de tillståndsvillkor som gäller för SVT1, SVT2 och TV4 är i kraft kommer där- för sändningsplikten att gälla så länge villkoren inte ändras i berört hänseende (prop. 1997/98:184 s. 76). Regeringen ansåg nämligen att det inte borde komma i fråga att publiken skulle förlora till- gången till ett program som har omfattats av sändningsplikt enligt nuvarande regler, om inte tillståndsvillkoren förändras så att kraven på opartiskhet, saklighet och skyldighet att meddela nyheter upp- hör (a. prop. s. 64). Undantag för s.k. kopplade telenät Enligt 8 kap. 1 § femte stycket RTVL gäller skyldigheten enligt första stycket inte för en anläggning där ett begränsat antal TV- program förs fram till abonnenterna genom ett kopplat telenät med hjälp av digital teknik. Härigenom undantas t.ex. anläggningar där abonnenter ges tillgång till TV-program genom att vara anslutna till ett kopplat telenät med hjälp av s.k. ADSL-teknik från must carry- skyldigheten. Motivet till denna bestämmelse är bl.a. att antalet TV-program som kan distribueras i kopplade telenät jämfört med kabelnät är begränsat (prop. 1997/98:184 s. 74). I förarbetena ut- talades vidare att det fick förutsättas att såväl de hushåll som abon- nerar på TV-överföringar via telenätet som de som inte gör det har tillgång till TV-program även på annat sätt, varför det inte torde finnas något behov att säkerställa att vissa TV-program kunde erhållas just via telenätet. Regeringen framhöll också att det inte var möjligt att bedöma om den nya distributions- tekniken främst skulle komma att användas för distribution av TV- program eller om andra tjänster skulle komma att överväga (a. prop. s. 65). Undantag från sändningsplikten m.m. I 8 kap. 1 § sista stycket RTVL klargörs att sändningsplikten inte omfattar sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidare- sändning enligt 3 kap. 5 §. Enligt 8 kap. 3 § RTVL gäller vad som sägs i 1 och 2 §§ inte om vidaresändningarna i anläggningen endast avser TV-program från sändare på jordytan på lägre frekvens än 3 gigahertz. I kapitlets 6 § finns en regel om att Radio- och får medge undantag från skyldigheterna enligt 1, 2 och 4 §§ om det finns särskilda skäl till det. En motsvarande bestämmelse fanns redan i lagen om kabelsändningar till allmänheten. I motiven till den regeln uttalades att den kunde tillämpas t.ex. om en ny kanal tillkommer eller i förhållande till innehavare av nät med få kanaler eller av mindre omfattning (prop. 1991/92:53 s. 56). Eftersom det numera finns en begränsning av antalet kanaler som kan omfattas av sändningsplikten torde undantagsmöjligheten främst kunna komma i fråga för innehavare av nät med liten kapacitet. Enligt 10 kap. 9 § första stycket p. 3 och andra stycket andra meningen RTVL får Radio- och förelägga bl.a. den som åsidosätter bestämmelserna om sändningsplikt (8 kap. 1 §) att följa bestämmelserna . Ett föreläggande får förenas med vite. 13 kap. 3 § RTVL innehåller en bestämmelse om att beslut av Radio- och om förelägganden som har förenats med vite enligt – såvitt nu är av intresse – 10 kap. 9 § första stycket p. 3 får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Av 13 kap. 2 § RTVL följer att även beslut av Radio- och enligt 8 kap. 6 § om bl.a. undantag från sändningsplikt får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Att det skall vara möjligt att påkalla domstols- prövning av beslut som rör rätten att sända radioprogram framgår av 3 kap. 5 § YGL. 2.5Direktivet om samhällsomfattande tjänster (USO- direktivet) och övrig EG-rättslig reglering Inom EU antogs 2002 ett moderniserat regelverk på området för elektroniska kommunikationer. Regelverket omfattar fem harmo- niseringsdirektiv, bestående av ett ramdirektiv och fyra särdirektiv, samt ett beslut om radiospektrumpolitik inom gemenskapen. Därtill har kommissionen beslutat ett direktiv om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommuni- kationstjänster. Regelverket har i stora delar genomförts i svensk rätt genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Must carry-skyldigheten behandlas i och rådets direktiv /22/EG av om samhällsom- fattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (USO-direktivet). Där sägs i artikel 31, första punkten, att företag som omfattas av medlemsstaternas jurisdiktion och som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät som används för distribution av radio- och TV-sändningar till allmänheten, där ett betydande antal slut- användare av sådana nät använder dem som sitt huvudsakliga medel för att ta emot radio- och TV-sändningar, får av medlemsstaterna åläggas skälig sändningsplikt (must carry) för överföring av vissa angivna kanaler och tjänster för radio- och televisionssändningar. Sådana skyldigheter skall endast införas när det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset, och de skall vara proportionerliga och öppna för insyn. Skyldigheterna skall ses över regelbundet. I andra punkten föreskrivs att varken nyssnämnda punkt 1 eller artikel 3.2 i tillträdesdirektivet (direktiv /19/EG) skall påverka medlemsstaternas förmåga att be- stämma lämplig ersättning, om sådan utgår, med avseende på åt- gärder som vidtas i enlighet med denna artikel, medan de också skall garantera att det under liknande förhållanden inte förekommer någon diskriminerande behandling av företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät. Om ersättning utgår, skall med- lemsstaterna säkerställa att den tillämpas på ett proportionellt och öppet sätt. I förarbetena till lagen om elektronisk kommunikation bedömde regeringen att de svenska reglerna om sändningsplikt i radio- och TV-lagen kunde behållas med hänsyn till för elektronisk kommunikation men att vissa frågor i samband med vidaresändningsplikten borde ses över (prop. 2002/03:110 s. 311). Som framgår av ordalydelsen är bestämmelsen i USO-direktivet artikel 31 om vidaresändningsplikt teknikneutral. Användandet av andra nät för TV-distribution än de traditionella, dvs. kabel-, satellit- och terrestra nät, är emellertid än så länge begränsat inom EU. En utvidgning av sändningsplikten till att omfatta samtliga sådana nät där det förekommer TV-sändningar, exempelvis UMTS och xDSL-nät, har ansetts oproportionerligt på nuvarande tekniska och marknadsmässiga utvecklingsstadium. har det ställts som villkor för vidaresändningsplikt att ett betydande antal slutanvändare använder nätet som sitt huvudsakliga medel för att ta emot radio- och TV-sändningar. Detta vidareutvecklas i de inledande skälen under punkterna 43 och 44. Där sägs följande. (43)Medlemsstaterna ålägger nu nät för distribution av radio- eller TV-sändningar till allmänheten vissa skyldigheter om sändningsplikt (must carry). Medlemsstaterna bör ha möjlighet att fastställa proportionella skyldigheter för företag som omfattas av deras juris- diktion med hänsyn till berättigad allmän ordning men sådana skyldig- heter bör dock endast införas om de är nödvändiga för att uppfylla de mål som avser allmänintresset som medlemsstaterna klart fastställt i enlighet med gemenskapslagstiftningen och de bör vara proportionella, öppet redovisade och ses över regelbundet.