sou · GRB3117 · 2004-01-01 00:00:00 — Skador i tjänsten som drabbar tredje man ska enligt regleras av den mottagande staten. Regresskrav mellan staterna regleras i . För tredjemansskador som orsakats av den främmande truppen utanför tjänsten föreskrivs i avtalet att den sändande staten ska avgöra huruvida man avser att ersätta dessa kostnader ex . I samband med att införlivades i svensk rätt uttalade regeringen att de deltagande staternas överenskommelser om att i enlighet med bestämmelser avstå från att kräva ersättning av varandra var att beteckna som ett folkrättsligt åtagande staterna emellan, vilket i sig inte föranledde några svenska lagstiftningsåtgärder. Detsamma gällde beträffande bestämmelser om regresskrav mellan staterna. Situationen bedömdes dock annorlunda när det gällde möjligheten för en skadelidande tredje man att rikta ersättningsanspråk mot svenska staten för skador orsakade av en annan stat eller av en medlem i en utländsk styrka. Regeringen bedömde att det krävdes rättslig grund för ett sådant anspråk och föreslog att den svenska statens ersättningsskyldighet mot tredje man skulle lagfästas. var regeringen av uppfattningen att den enda svenska PFF-aktivitet som skulle bli aktuell var övningar. Med denna utgångspunkt skulle tredjemansskador endast kunna uppkomma då en främmande stats militära styrka befann sig på svenskt territorium för övning inom ramen för FN- eller PFF-samarbetet. Regeringen föreslog därför att bestämmelserna om statens ersättningsskyldighet skulle tas in i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, jfr prop. 1995/96:37 s. 40 f. Utredningens förslag om att inkorporeras i svensk rätt genom ramlagen innebär att avtalets bestämmelser blir direkt tillämpliga och att bestämmelserna i 4 § lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet blir överflödiga och kan upphävas. En utvidgad tillämpning till att omfatta i hela dess vidd kan komma att medföra en ökning av situationer då skadeståndsskyldighet uppstår för den svenska staten till följd av avtalets bestämmelser om att skador i tjänsten som drabbar tredje man ska regleras av den mottagande staten. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts har varit i bruk i kan en ökning av de situationer då skadestånd kan behöva utges inte förväntas bli större än att den kan belasta Försvarsmaktens ordinarie anslag. Här inställer sig också frågan om vem som för statens räkning ska handha skaderegleringen. Eftersom det är Försvarsmakten som har ansvaret för att reglera skador som orsakats av den egna personalen besitter de en gedigen erfarenhet av skadereglering och det är därför naturligt att Försvarsmakten även anförtros ansvaret för skadereglering såvitt avser utländsk militär personal som gjort sig skyldig till skadebringande handlingar på svenskt territorium. Det är därmed väl sörjt för att den svenska lagstiftningen är överensstämmande med bestämmelser såvitt avser Om annan myndighet än Försvarsmakten är arrangör bör dock Försvarsmakten ges möjlighet till regresskrav mot denna myndighet. Förslag: Till följd av att utredningens förslag innebär att PFF- avtalet ska anses generellt tillämpligt på allt internationellt militärt samarbete mellan de aktuella staterna bör tillämpningsområdet i 9 § andra stycket trafikförsäkrings- förordningen (1976:359) justeras till att omfatta internationellt militärt samarbete genom en hänvisning till ramlagen. Skäl för regeringen att utfästa särskilda garantier för de kostnader som till följd av samarbetet kan komma att uppstå hos enskilda myndigheter bedöms inte föreligga. Kostnaderna bör i stället kunna belasta respektive myndighets ordinarie anslag. I övrigt föranleder förslagen om inkorporering av PFF- avtalet inga behov av lagändringar såvitt avser trafikskadeförfattningarna. Trafikskadeersättningar enlig trafikskadelagen betraktas inte som skadestånd eftersom ersättningen utgår på försäkringsmässig grund. Trafikskadelagen är tillämpligt då det handlar om skador till följd av trafik med motordrivet fordon. Ersättningssystemet bygger på en i princip obligatorisk försäkringsplikt för fordonsägare och frågan om vem som har varit vållande till en skada är av underordnad betydelse. Enligt 3 § trafikskadelagen (1975:1410) omfattas inte statligt ägda fordon av försäkringsplikten. I 4 § stadgas att regeringen kan föreskriva om undantag från trafikförsäkringsplikten såvitt avser motordrivet fordon som tillhör främmande stat. I 9 § trafikförsäkringsförordningen (1976:359) föreskrivs att motordrivet fordon, som ej är registrerat i , får införas hit och brukas i trafik här utan svensk trafikförsäkring, om det tillhör främmande stats militära styrka som här i landet deltar i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för samarbetet Partnerskap för fred eller en person som hör till en sådan styrka. För sådana fordon som är undantagna från trafikförsäkringsplikten och som till följd härav saknar trafikförsäkring är det staten som svarar för den trafikskadeersättning som skulle ha utgått om försäkring hade funnits enligt 15 § trafikskadelagen. En utvidgning av tillämpningen av till att omfatta avtalet i hela dess vidd, dvs. att omfatta alla aktiviteter som äger rum inom ramen för PFF-samarbetet och även annat internationellt militärt samarbete mellan de aktuella parterna innebär att 9 § andra stycket trafikförsäkringsförordningen måste justeras så att dess användningsområde inte begränsas till att endast omfatta utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för PFF-samarbetet. Bestämmelsens tillämpningsområde bör i stället avgränsas till att omfatta verksamhet och aktiviteter som sker inom ramen för internationellt militärt samarbete genom att hänvisa till att ramlagen innehåller särskilda bestämmelser på området. Behovet av särskilda garantier från regeringens sida för de kostnader som kan uppstå hos myndigheter och statliga verk med anledning av uppkomna skador diskuterades i samband med att införlivades i svensk rätt. Regeringen bedömde att det inte fanns skäl att utfärda sådana garantier, eftersom de övningar som kunde beräknas komma att äga rum i dels var få till antalet, dels endast skulle komma att pågå under en högst begränsad tid, jfr prop. 1995/96:37 s. 41 f. I detta avseende har en stor förändring ägt rum sedan propositionen skrevs och utländska militärer kan komma att befinna sig i för många andra aktiviteter än övningar och under betydligt . Enligt vad utredningen har erfarit har det i vissa fall bedömts så angeläget att en aktivitet verkligen kunde äga rum att de deltagande staterna har ansett det faktum, att inte har kunnat erbjuda fullgod rättslig status till den deltagande utländska militära personalen, vara av underordnad betydelse. Det finns alltså belägg för att aktiviteter har genomförts trots att inte ansett PFF- avtalet tillämpligt. Frågan har dock aldrig ställts på sin spets. Omfattningen av sådana avtalslösa aktiviteter är dock inte känd för utredningen. En tillämpning fullt ut av medför att avtalet kommer att bli direkt tillämpligt i ett större antal fall än vad som anses vara fallet . Det är dock inte detsamma som att den totala massan av aktiviteter och verksamhet också kommer att öka, särskilt mot bakgrund av den ovan nämnda avtalslösa verksamheten som ändå har genomförts. Det finns inga belägg för att verksamheten kommer att bli så omfattande att det finns skäl för regeringen att utfästa särskilda garantier för de kostnader som till följd av det internationella militära samarbetet kan komma att uppstå hos enskilda myndigheter. Kostnaderna bör i stället belasta respektive myndighets ordinarie anslag. Bedömning: Bestämmelserna om åtalsförordnande i 2 kap. 7 b § är överflödiga när det gäller den samverkan som omfattas av ramlagen. Emellertid kan bestämmelserna bli tillämpliga i andra sammanhang och bör därför inte upphävas. Ramlagens bestämmelser har företräde och tar över annan lagstiftning, vilket medför att bestämmelser om jurisdiktion blir direkt tillämpliga i och med att avtalet inkorporeras i svensk rätt. Motsvarande gäller om t.ex. EU , som även innehåller direkta bestämmelser om immunitet, införlivas genom att tillföras ramlagen. Under arbetet har utredningen utgått från den lagstiftning som gäller . Frågor om jurisdiktion har i och för sig varit föremål för översyn av Internationella straffrättsutredningen i betänkandet Internationella brott och svensk jurisdiktion, jfr SOU 2002:98, men har ännu inte lett till lagstiftning. Ärendet bereds inom . Frågor om straffrättslig jurisdiktion regleras i artikel 7 i Nato . Utgångspunkten är att varje stat har jurisdiktion i enlighet med sin lagstiftning, men det finns regler som ger den sändande staten eller den mottagande staten exklusiv jurisdiktion. För brott som är straffbara enligt den sändande statens militärlagstiftning, men som inte är straffbara i det mottagande landet, har den sändande staten getts exklusiv domsrätt. I det omvända fallet har den mottagande staten domsrätt. Artikeln innehåller också bestämmelser för det fall att båda staterna har domsrätt. Den sändande staten har getts domsrätt då det handlar om brott som har begåtts av någon i den egna styrkan och som riktar sig mot den egna statens egendom, säkerhet och styrkor. Den sändande staten har också domsrätt för brott som begåtts i tjänsten av någon ur den egna truppen. I alla andra fall har den mottagande staten företräde att utöva domsrätt. Artikeln innehåller vidare bestämmelser om att en stat, som har företräde till domsrätten, ska underrätta den andra staten, om man väljer att inte Det understryks också att bestämmelserna inte medför någon rätt för militärmyndigheterna i den sändande staten att utöva domsrätt över personer som är medborgare eller som har sitt hemvist i den mottagande staten, annat än om de är medlemmar av den sändande statens styrka. I 2 kap. finns bestämmelser som reglerar när den svenska strafflagstiftningen ska tillämpas i internationella sammanhang. Om det handlar om ett brott som har begåtts i är huvudregeln att svensk lag ska tillämpas och det är svensk domstol som är behörig att döma i målet, jfr 2 kap. 1 § . Regeln gäller oavsett gärningsmannens nationalitet. Oaktat bestämmelserna om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet ska domstolen iaktta de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller av överenskommelser med främmande makt, jfr 2 kap. 7 § . Härmed åsyftas i första hand regler om immunitet. Bestämmelsens innebörd är att den straffrättsliga immunitet som följer av folkrätten eller internationell överenskommelse ska tillämpas direkt av de svenska domstolarna. Bestämmelser om immunitet på grund av internationella avtal som har anslutit sig till finns bl.a. i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. I 2 kap. 7 a § föreskrivs att om en utlänning har begått brott vid utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar allmän ställning hos en annan stat eller mellanfolklig organisation, får åtal för brottet endast väckas efter förordnande av regeringen. Stadgandet tillkom efter att den sovjetiska ubåten gick på grund på svenskt vatten och flera folkrättsliga problem till följd härav uppmärksammades. Syftet med bestämmelsen är att till regeringen överlåta rätten att besluta huruvida åtal ska väckas bl.a. i sådana fall som är politiskt känsliga. 2 kap. 7 a § avser att ge regeringen tillräckligt handlingsutrymme för att göra dessa bedömningar samtidig som kravet på rättsväsendets självständighet upprätthålls. För att regeln ska bli tillämplig krävs att det är fråga om utövning av tjänst av officiell karaktär, att det är fråga om statlig maktutövning och att gärningen ingår som ett led i utövandet av nämnda tjänst. Bestämmelserna tar endast sikte på brott som har begåtts i tjänsten. I 2 kap. 7 b § stadgas att om brott har begåtts av personal som tillhör en främmande stats militära styrka som besöker inom ramen för internationellt samarbete, krävs förordnande av regeringen för att åtal för brottet ska kunna väckas. Paragrafen infördes i samband med att anslöt sig till PFF-samarbetet. Till följd av bestämmelser om uppdelning av domsrätten mellan den sändande och den mottagande staten ansågs att frågan om svensk jurisdiktion skulle utövas i ett enskilt fall borde ankomma på regeringen. Bestämmelserna är tillämpliga på samtliga personer som är knutna till styrkan, dvs. således även civilanställd personal. Reglerna är däremot inte tillämpliga på familjemedlemmar som medföljer styrkan. Reglerna om åtalsförordnande gäller både för brott som har begåtts under tjänsteutövning och brott utanför tjänsten. Utredningens förslag om att ska inkorporeras i en ramlag medför att kommer att bli direkt tillämpligt i svensk rätt. Bestämmelserna i 2 kap. 7 b § , som tillkom just till följd av att det svenska deltagandet i PFF- samarbetet, blir därmed överflödiga i detta sammanhang. Emellertid är bestämmelsen tillämplig även i andra sammanhang och bör därför inte upphävas. Om EU införlivas i svensk rätt genom att införas i lagen kommer bestämmelserna där om såväl immunitet som jurisdiktion att bli direkt tillämpliga i . I sammanhanget bör även frågan om utländsk militärpolis och dess befogenheter belysas. För att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift ska få överlåtas till annan stat krävs beslut av enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen. Nato ger den sändande statens medföljande militärpolis rätt att utöva polisiär myndighet inom det egna förläggnings- området. I samband med att avgav sin reservation, vars innehåll har belysts närmare i avsnitt 3.3, uttalade regeringen att den svenska reservationen inte skulle omfatta sådana åtgärder som den sändande statens militärpolis var tvungen att vidta för att upprätthålla ordning och säkerhet inom styrkan liksom att reservationen inte heller skulle hindra militärpolisen från att utöva polisiär myndighet inom det egna förläggningsområdet. Regeringen uttalade vidare att man ansåg att detta fick anses följa av vedertagna principer för internationellt militärt samarbete och att det därför inte var nödvändigt att lagstifta i frågan. Regeringen ansåg det däremot uteslutet att ge den sändande statens militärpolis befogenheter utanför den egna förläggningen och konstaterade att det i så fall skulle krävas lagstiftning, jfr prop. 1995/96:37 s. 32. Den svenska reservationen har tidigare behandlats och hur den har kommit att förstås, eller snarare missuppfattats, av de övriga Nato- och partnerländerna, jfr avsnitt 5.6. Enligt vad utredningen har erfarit under arbetet finns det risk för att missuppfattningar även uppstått beträffande innebörden såvitt avser den sändande statens medföljande militärpolis och dess befogenheter. Det kan övervägas om den svenska reservationen i sin engelska lydelse bör inskränkas till att bara omfatta domsrätten. Förslag: är inte tillämpligt enbart på renodlad PFF- verksamhet. Det kan även användas generellt då det är fråga om internationellt militärt samarbete mellan avtalets parter då militär personal befinner sig inom annan avtalsslutande parts territorium. Till följd härav är det nödvändigt att i de lagar och förordningar som direkt hänvisar till samarbetet Partnerskap för fred göra en hänvisning till den föreslagna ramlagen. Utredningens uppfattning om att har ett generellt tillämpningsområde innebär att det kan användas när en avtalsparts styrkor, efter överenskommelse, befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Detta innebär att avtalet kan tillämpas även på andra former av internationellt militärt samarbete. I ett antal lagar och förordningar finns bestämmelser som relaterar specifikt till PFF-samarbetet genom att antingen i lagtexten direkt hänvisa till samarbetet Partnerskap för fred eller tala om fredsfrämjande verksamhet inom ramen för samarbetet Partnerskap för fred. Genom ramlagen som inkorporerar PFF- avtalet och med den tolkning av tillämpningsområdet som utredningen anser måste göras blir referenserna i dessa lagar till samarbete inom ramen för Partnerskap för fred felaktiga och överflödiga. De nuvarande referenserna bör ersättas av hänvisningar till ramlagen. Det är därvid fråga om justeringar i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. och utlänningsförordningen (1989:547). 6.7Försvarsmaktens skyldighet att tillhandahålla skattefria drivmedel Bedömning: Den nuvarande ordningen med att Försvarsmakten skattefritt tillhandahåller drivmedel, oljor och smörjmedel till andra länder är inte oförenlig med den svenska mervärdesskattelagstiftningen. Övriga synpunkter från Försvarsmakten om att lagstiftningen inte fungerar och att praktiska tillämpningsproblem föreligger bedöms handla om interna rutiner och faller därmed utanför utredningens uppdrag. Försvarsmaktens kostnader för att tillhandahålla skattefria drivmedel, oljor och smörjmedel förväntas inte öka i sådan utsträckning att det inte kan omfattas av myndighetens ordinarie anslag. Såsom det anförts i avsnitt 3.2.1 ålägger Nato den mottagande staten att skattefritt tillhandahålla drivmedel, oljor och smörjmedel till den sändande statens tjänstefordon, luftfartyg och fartyg. Försvarsmakten anser att den nuvarande lagstiftningen inte fungerar och att den är förenad med praktiska tillämpnings- problem. Härutöver har Försvarsmakten ifrågasatt om den nuvarande ordningen med att man tillhandahåller drivmedel till andra länder utan att påföra mervärdesskatt är förenligt med den svenska mervärdesskattelagstiftningen. Huvudregeln i mervärdesskattelagen är att all omsättning av varor och tjänster är skattepliktig, om inte annat stadgas. Flygbensin och flygfotogen är undantagna från skatteplikt. Lagen innehåller vidare bestämmelser om rätt till återbetalning för vissa grupper som inte är skattskyldiga. Sådan rätt till återbetalning tillkommer bl.a. utländska beskickningar och sådana internationella organisationer som avses i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Mervärdesskattelagen föreskriver vidare att en skattskyldig kan medges nedsättning eller befrielse från skatt om det föreligger synnerliga skäl. I samband med att anslöt sig till PFF-samarbetet och skulle införlivas i svensk rätt uttalade regeringen att Försvarsmaktens tillhandahållande av fartygsbränsle och drivmedel för fordon till de utländska styrkorna kunde komma att omfattas av beskattning eftersom mervärdesskattelagen endast undantog omsättning av flygbränsle. Regeringen ansåg dock att frågan kunde lösas genom att bestämmelsen om skattebefrielse tillämpades och att på så sätt kunde uppfylla krav på tillhandahållande av skattefritt drivmedel, jfr prop. 1995/96:37 s. 46 ff. Mot bakgrund av regeringens tidigare bedömning av rättsläget och med beaktande av att den svenska mervärdesskatte- lagstiftningen både tillåter återbetalning av skatt till icke skattskyldiga och att skattskyldiga under vissa förutsättningar kan medges nedsättning eller befrielse från skatt kan inte den nuvarande ordningen med att Försvarsmakten tillhandahåller drivmedel till andra länder utan att påföra mervärdesskatt anses oförenlig med svensk lagstiftning. De övriga synpunkter som Försvarsmakten har framfört handlar mera om praktiska frågor och rutiner som faller utanför utredningens uppdrag och befogenheter. Utredningens uppfattning att har ett generellt tillämpningsområde och kan användas när en avtalsparts styrkor, efter överenskommelse, befinner sig på en annan avtalsparts territorium kan medföra att antalet aktiviteter som äger rum inom ramen för internationellt militärt samarbete kan komma att öka i omfattning. Inget tyder dock på att det kommer att bli fråga om så omfattande verksamhet att den inte kan rymmas inom Försvarsmaktens ordinarie anslag. Förslag: De skäl som Försvarsmakten har anfört som stöd för att bemyndigandet enligt vapenlagen, att fatta beslut om undantag från vapenlagens krav om tillstånd då en främmande stats militära styrka besöker inom ramen för internatio- nellt samarbete, i stället bör ankomma på Försvarsmakten är inte av sådan tyngd att de motiverar en lagändring. Det är lämpligt att beslutanderätten i dessa frågor alltjämt åvilar regeringen. Utformningen och formuleringen av lagtexten i 11 kap. 3 § vapenlagen är mindre lämplig eftersom bestämmelsens tillämpning knyts till omständigheten att en främmande stats militära styrka befinner sig på besök i . För att undvika missförstånd och tolkningsproblem bör lagtexten formuleras så att den knyts till förhållandet att den främmande statens militära styrka befinner sig på svenskt territorium inom ramen för sådant internationellt militärt samarbete som omfattas av ramlagen. Enligt Nato har en medlem av en styrka rätt att inneha och bära vapen på den mottagande statens territorium. Enligt 2 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) krävs tillstånd för att bl.a. föra in skjutvapen och ammunition till . I 2 kap. 2 § samma lag stadgas att det är polisen som prövar frågor om tillstånd. Endast då det är fråga om innehav av vapen för eget bruk kan enskilda personer under vissa förutsättningar få föra in skjutvapen eller ammunition utan särskilt tillstånd, jfr 2 kap. 13 § samma lag. Av 11 kap. 3 § samma lag framgår att regeringen har rätt att besluta att lagen inte ska gälla skjutvapen och ammunition som innehas av en främmande stats militära styrka vid besök i inom ramen för internationellt samarbete. Bakgrunden är att det vid internationellt samarbete av förevarande slag är önskvärt att all materiel, inklusive skjutvapen och ammunition, utan onödiga tullformaliteter och tillstånd kan föras mellan de länder som deltar i samarbetet. Den nuvarande ordningen har upplevts som opraktisk av Försvarsmakten och det har framförts synpunkter om att den praktiska hanteringen inför varje enskild övning eller aktivitet skulle förenklas om inte regeringen i varje enskilt fall måste besluta om undantag från vapenlagen. Det krävs regeringsbeslut för att en främmande stats militära styrka ska få tillträde till svenskt territorium för att kunna delta i en aktivitet eller övning inom ramen för internationellt fredsfrämjande samarbete. Enligt utredningens uppfattning är det praktiskt och ändamålsenligt att frågorna om tillträde till svenskt territorium och undantag från kravet på tillstånd för införsel av skjutvapen och ammunition behandlas samordnat och att beslutanderätten i dessa frågor faller på en och samma beslutsfattare. Den främmande statens militära styrka kan ses som gäst till den svenska staten. Det är därvid naturligt att det är regeringen, i sin egenskap av företrädare för landet, som ges rätt att fatta dessa beslut. Med en sådan ordning skapas också ett instrument för regeringen att upprätthålla kontroll över de skjutvapen och den ammunition som förs in på svenskt territorium av de utländska militära styrkorna. Utredningen bedömer att det är lämpligt att regeringen har en sådan kontrollfunktion. De ståndpunkter som Försvarsmakten har fört fram som stöd för att regleringen bör ändras är inte av sådan tyngd att de motiverar en lagändring. Skälen för att beslutanderätten även i fortsättningen bör ankomma på regeringen väger tyngre. 11 kap. 3 § vapenlagen föreskriver i sin nuvarande lydelse att regeringen har rätt att besluta om undantag från vapenlagens krav om tillstånd för att få föra in skjutvapen och ammunition då en främmande stats militära styrka besöker inom ramen för internationellt samarbete. Lokutionen vid besök i är mindre lämplig eftersom den kan medföra tolkningsproblem och kan missförstås. Det finns t.ex. risk för att formuleringen kan komma att förstås så att det endast är en kortare tids vistelse som omfattas av lagen medan däremot längre tids vistelser i faller utanför lagens tillämpningsområde. För att undvika att sådana missförstånd kan uppkomma bör lagtexten i stället utformas så att tillämpningen knyts till förhållandet att den främmande statens militära styrka befinner sig på svenskt territorium inom ramen för sådant internationellt militärt samarbete som omfattas av ramlagen.