sou · GRB325d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande och mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Svenska medborgare är därjämte skyddade mot kroppsvisitation, husrann- sakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal. Detta grundläggande skydd framgår av 2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen (RF). Skyddet är inte absolut utan kan enligt 2 kap. 12 § första stycket RF begränsas genom bestämmelser i lag eller annan författ- ning. En sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begräns- ningen får vidare aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Utlänningar är, enligt 2 kap. 22 § andra stycket RF, i dessa avseenden likställda med svenska medborgare om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag. 10.2Förvar och uppsikt beträffande vuxna En utlänning som har fyllt får, enligt 6 kap. 2 § UtlL, tas i förvar i tre olika situationer nämligen om: 1.hans eller hennes identitet är oklar vid ankomsten till eller när han eller hon ansöker om uppehålls- tillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig och rätten att få resa in i eller vistas i inte kan bedömas ändå (s.k. id-förvar) 2.det är nödvändigt för att en utredning om rätten att stanna i skall kunna genomföras (s.k. utredningsförvar) 3.det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2, eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, om det med hänsyn till utlänningens personliga förhåll- anden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han eller hon annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i (s.k. verkställighets- förvar). En utlänning får inte hållas i förvar av utredningsskäl i . När det gäller övriga förvarsgrunder får en utlänning inte hållas kvar i förvar , om det inte finns synnerliga skäl för . Detta gäller dock inte om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats. I dessa fall får en utlänning hållas i förvar , om det inte finns synnerliga skäl för (6 kap. 4 § UtlL). Synnerliga skäl för att förlänga förvarstiden kan vara att utlänningens identitet inte kan fastställas, t.ex. på grund av att han eller hon lämnar felaktiga uppgifter om sig själv, eller att utredning pågår huruvida något land är villigt eller skyldigt att ta emot honom eller henne (prop. 1975/76:18 s. 132 f.). I senare förarbetsuttalanden konstateras dock att enbart det förhållandet att identiteten är oklar aldrig kan anses innebära sådana synnerliga skäl utan man torde härutöver få kräva t.ex. att det föreligger sannolika skäl för avvisning eller att möjligheten att verkställa ett beslut fortfarande utreds (prop. 1988/89:86 s. 177). Alla förvarsbeslut, utom de som fattas av utredningsskäl, skall prövas på nytt senast efter den dag då förvarsbeslutet verkställdes eller senast därefter om avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats. Om en ny prövning inte sker inom föreskriven tid upphör beslutet att gälla (6 kap. 6 § UtlL). Varje ny prövning av ett förvarsbeslut måste föregås av en förhandling (6 kap. 7 § UtlL). Det finns i svensk lagstiftning således inte någon övre gräns för hur länge en person kan vara förvarstagen. I domstolspraxis godtas emellertid längre förvarstider än 6–8 månader endast undantagsvis. Någon yttersta gräns för vad som kan godtas har dock inte uttalats i praxis. Regeringsrätten konstaterade i ett fall 1993 att kravet på synnerliga skäl för att förlänga ett förvarsbeslut beträffande en person, som varit förvarstagen , inte kunde anses uppfyllt (RÅ 1993 ref. 15). Detta fall rörde en person som avvisats i samband med att ansökan om uppehållstillstånd avslagits och som inte medverkade till att få ut passhandling, vilket hemlandets ambassad krävde för att utfärda en sådan. Regerings- rätten har i ett fall funnit att synnerliga skäl förelåg för fortsatt förvar av en person som varit förvarstagen (RÅ 1994 ref. 98). Detta fall rörde en person som under sin vistelsetid i gjort sig skyldig till upprepade grova våldsbrott och som av domstolen utvisats med förbud utan tidsbegränsning att återvända till riket. Den aktuelle personen medverkade inte till att beslutet skulle kunna verkställas och utredning pågick om hur verkställighet skulle kunna ske. Regeringsrätten uttalade i det aktuella fallet följande när det gäller tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i utlänningslagen: Motivuttalandena till bestämmelserna om förvar ger vid handen att förvarsinstitutet bör tillämpas restriktivt. Detta gäller självfallet även i fråga om en utlänning som på grund av brott dömts till utvisning. Motivuttalandena om vad som skall räknas som synnerliga skäl för förlängning av förvar ger mycket liten vägledning för ett sådant fall. Frågan om det föreligger synnerliga skäl måste bedömas mot bakgrund av ändamålet med förvarsbestämmelserna, nämligen att utgöra ett led i ett förfarande som syftar till att utlänningen avlägsnas ur landet på grund av den meddelade domen. Ett sådant förfarande kan ta tid bl.a. på grund av att det gäller att utreda vilket land som är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen. Därvid måste också kunna beaktas i vad mån berörda myndigheter har handlat med tillräcklig målmed- vetenhet och uthållighet eller om ärendet utan godtagbara skäl fått ligga obehandlat. En omständighet av stor vikt är naturligtvis om utlänningen själv avsiktligt försvårar handläggningen. Även längden av den tid han redan suttit i förvar är av betydelse när fråga är om ytterligare förvarsbeslut. Riskerna för undanhållande och fortsatt brottslighet i landet ingår självfallet också som ett väsentligt led i bedömningen. I sammanhanget måste beaktas att begreppet synnerliga skäl i lagstiftningssammanhang genomgående används endast när det gäller att peka ut förhållanden som klart avviker från vad som är allmänt förekommande. Avsikten är att peka ut undantagsfall. Det kan naturligtvis ifrågasättas med vilken rätt en stat kan frihets- beröva en person som inte har gjort sig skyldig till någon brottslig gärning. De grunder på vilka man enligt svensk lagstiftning kan tas i förvar överensstämmer dock med de internationella konventioner som finns på området. I artikel 5 punkt 1 i om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna anges t.ex. att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet samt att ingen får berövas friheten utom i de fall som därefter räknas upp. Under f) i samma artikel och punkt anges som ett av exemplen att någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning eller utlämning. I artikel 9.1 i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter anges vidare att envar har rätt till frihet och personlig säkerhet, att ingen må utsättas för godtycklig arrestering eller annat godtyckligt frihetsberövande samt att ingen må berövas sin frihet utom på sådana grunder och i sådan ordning som föreskrivs i lag. När det gäller frågan om hur länge ett frihetsberövande som syftar till utvisning får fortgå finns det ingen internationell föreskrift härom. Detta betyder emellertid inte att den som skall utvisas eller utlämnas får hållas i förvar . Om förfarandet inte bedrivs med rimlig skyndsamhet, kan frihets- berövandet med hänsyn till sin långa varaktighet komma i konflikt med artikel 5:1 f) i Europakonventionen1. Med hänsyn till att alla förvarsbeslut enligt svensk lagstiftning måste omprövas regel- bundet och den enskilde har rätt att få frågan prövad av domstol bör det inte uppstå någon konflikt med . Ett förvarsbeslut fattas enligt 6 kap. 9 § UtlL av den handlägg- ande myndigheten dvs. antingen polismyndigheten, Migrations- verket eller . När regeringen är handläggande myndighet fattas dock beslut om förvar av det statsråd som skall föredra ärendet. Regeringen kan inte fatta beslut om förvar. Regeringen får däremot upphäva ett förvarsbeslut. En utlänning som har fyllt får, enligt 6 kap. 5 § UtlL, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt. I samma bestämmelse anges att uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten på orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller 1 , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan, s. 111. uppfylla andra särskilda villkor. Ett beslut om uppsikt skall, enligt 6 kap. 6 § UtlL, prövas på nytt från beslutet. En omprövning skall föregås av en förhandling om det inte med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter framstår som uppenbart att det skulle sakna betydelse (6 kap. 7 § UtlL). Ett uppsiktsbeslut fattas, liksom ett förvarsbeslut, av den handläggande myndigheten eller av det statsråd som skall föredra ärendet (6 kap. 9 § UtlL). 10.2.2Lagen om särskild utlänningskontroll En utlänning får, enligt 8 § första stycket i lagen om särskild utlänningskontroll, tas i förvar om det finns beslut om utvisning enligt samma lag eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller identiteten är oklar. En utlänning kan under samma förutsättningar som gäller beträffande förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt (8 § andra stycket). Om frågan om utvisning ännu inte har förts till regeringen får RPS, dvs. i dessa ärenden , besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt även om de förutsättningar som anges i 8 § inte är uppfyllda. Ett sådant beslut skall genast anmälas till regeringen och det statsråd som har till uppgift att föredra denna typ av ärenden skall pröva om åtgärden skall bestå (9 §). Av 5 § lagen om särskild utlänningskontroll framgår bl.a. att utlänningslagens regler om förvarsbeslutens giltighetstid (respektive ), omprövning och förhandling samt beslutande myndighet i tillämpliga delar gäller även förvarsbeslut enligt denna lag. 10.3Tvångsmedel i lagen om särskild utlänningskontroll Om ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlännings- kontroll tills vidare inte skall verkställas p.g.a. inhibition eller om ett sådant beslut inte kan verkställas får regeringen, enligt 11 §, besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet (anmälningsplikt). Om utvisningsbeslutet grundats på att det kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften får regeringen enligt samma bestämmelse även besluta om att utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning samt granskning av post eller telegrafförsändelser som ställts till utlänningen eller avsänts från honom. Ett sådant regeringsbeslut gäller enligt 12 § i längst . Därefter kan , enligt 14 §, meddela beslut om förlängd anmälningsplikt och ytterligare användning av nämnda tvångsmedel om farhågorna om politisk allvarlig brottslighet kvarstår. Tingsrätten kan även fatta beslut om anmälningsplikt när det föreligger risk att utlänningen begår eller medverkar till brott mot rikets säkerhet. I 15 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. anges i vilka fall en häktad person får beläggas med fängsel, nämligen 1.under transport och annars under vistelse utanför förva- ringslokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl och 2.i övrigt för att betvinga våldsamt uppträdande av den häktade, om andra medel visar sig otillräckliga och det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till den häktades egen eller annans säkerhet till liv och hälsa. I fall som nämns under punkt 2 skall en läkare så snart det är möjligt undersöka den som är föremål för åtgärden. Punkten 2 avser dock endast våldsamt uppträdande i fall då det inte är fråga om transport eller annan vistelse utanför förvaringslokalen (prop. 1975/76:90 s. 70). Enligt 25 § i samma lag gäller lagen i tillämpliga delar även förvarstagna personer. Då huvuddelen av de förvarstagna är placerade i och då personal inte har befogenhet att använda sig av fängsel är det främst under transport som de kan bli föremål för en sådan åtgärd. Frågan om borde ges sådan befogenhet togs upp av Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheter m.m. i dess betänkande Utlandsmyndigheters medverkan i utlännings- ärenden (SOU 2001:110). Utredningen fann dock inte skäl att ge personal befogenhet att använda handfängsel. I förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., som enligt 1 § andra stycket gäller även personer i förvar, anges i 10 § att det under transport eller vistelse utom förvaringslokalen skall tillses att en intagen person såvitt möjligt inte utsätts för obehörigas uppmärksamhet och att eventuellt fängsel skall döljas under kläderna om det är möjligt. I 11 § föreskrivs att en anteckning skall göras på transportsedel eller i protokoll om en intagen beläggs med fängsel och undertecknas av den som beslutat om åtgärden. Av anteckningen skall bl.a. framgå fängslets art, tiden när det anbringades och när det togs bort samt skälet för åtgärden. Av handbok om säkerhet och ordnings- frågor framgår bl.a. följande. De typer av fängsel som kan användas är handfängsel, fotfängsel, midjefängsel, plastfängsel, bår samt spännbälte. Handfängsel är den typ av fängsel som används i normalfallet för att i första hand förhindra rymning i samband med transport men även för att betvinga våldsamt motstånd. Hand- fängsel kan i mer utsatta situationer användas i kombination med fotfängsel. Midjefängsel syftar liksom hand- och fotfängsel till att förhindra rymning samt att betvinga våldsamt motstånd. Genom att fixera ett handfängsel vid ett annat sådant fängsel som finns monterat på ett bälte runt midjan begränsas rörelseförmågan avsevärt avseende såväl möjligheten att springa som att utöva våld. Plastfängsel utgör ett alternativ till fängsel i stål framförallt i samband med flygresor. Bår kan användas i syfte att betvinga våldsamt motstånd i samband med transport. Personalen måste hålla noggrann uppsikt över den person som transporteras så länge åtgärden varar (detta gäller f.ö. alltid när en intagen belagts med fängsel enligt 66 § KVVFS 1997:15 och 86 § KVVFS 1998:8). 10.5Svensk polis och transportpersonals befogenhet att agera på utländskt territorium och vice versa i samband med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut Utredningens bedömning: Svensk polis eller annan tjänsteman, som har att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning, har ansvar för att den person som de eskorterar behandlas på ett humant och värdigt sätt. Detta ansvar gäller till dess att verkställighetsuppdraget är slutfört, dvs. när personen de eskorterar mottagits i destinationslandet. Medföljande personal bör i händelse av att dessa krav allvarligt åsidosätts, t.ex. vid transitering, avbryta transporten och återvända till . De ansvariga myndigheterna bör utarbeta närmare riktlinjer om detta. Utredningen finner inte skäl att föreslå att utländska polis eller annan tjänsteman skall få befogenhet att agera på svenskt territorium utöver vad som är möjligt i enlighet med gällande rätt. I med ökande internationellt samarbete finns det anledning att se över vad svensk polis har för befogenhet att agera på utländskt territorium och vice versa i samband med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut samt om det finns behov av någon förändring av i första hand gällande svenska bestämmelser. Det är vidare angeläget att klarlägga vilket ansvar svensk polis eller andra tjänstemän har vid verkställighetstransporter utanför svenskt territorium. Huvudregeln är att enbart det lands polis på vars territorium man befinner sig har befogenhet att t.ex. utöva tvång mot enskilda eller vidta andra former av myndighetsutövning. I har därutöver envar rätt att ingripa med våld i vissa fall t.ex. om en person som är frihetsberövad rymmer, sätter sig med våld eller hot om våld till motvärn eller på annat sätt gör motstånd mot någon under vilkens uppsikt han står (jfr 24 kap. 2 och 5 §§ ). Dessa regler gäller således även utländsk polis eller annan tjänsteman. Inom EU pågår i rådet förhandlingar och förslag till ett direktiv om stöd vid transitering inom ramen för återsändande med flyg2. Syftet med direktivet är att reglera hur 2 Rådets direktiv om stöd vid transitering inom ramen för åtgärder för återsändande med flyg Förslaget finns publicerat i EGT nr C 4, 09/01/2003 s. 4-8. medlemsstaterna skall assistera varandra vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut avseende tredjelandsmedborgare när det inte är möjligt att flyga direkt till destinationsorten utan transitering måste ske i en medlemsstat. Grundtanken är att medlemsstaternas suveränitet – särskilt när det gäller tillämpning av åtgärder som innebär direkt tvång mot personer som motsätter sig återsändandet – inte skall påverkas av direktivet. Enligt direktiv- förslaget kommer det att föreskrivas bl.a. om vilka stödåtgärder som den medlemsstat via vilkens flygplats transiteringen skall genomföras (den anmodade staten) kan vidta. Den ledsagande personalen kommer enligt förslaget inte att ha några offentliga maktbefogenheter på den anmodade statens territorium. Åtgärder som vidtas inom ramen för den allmänna rätten att försvara sig själv kommer inte heller att beröras av direktivet. I samband med tillträde till utökades utländska polisers möjlighet att agera i genom lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, som trädde i kraft . Lagen tillämpas på polisiärt samarbete mellan och andra medlemsstater i EU samt och i den mån internationellt överenskommit härom. Vissa av lagens föreskrifter gäller även i förhållande till andra stater. Det huvud- sakliga syftet med regleringen var enligt förarbetena visserligen att anpassa det dåvarande regelverket till men lagen gjordes tillämplig inte enbart på stater som deltar i Schengen- samarbetet utan även på annat konventionsbaserat internationellt polissamarbete. I förarbetena framhölls dock att allt polissamarbete inte skall regleras i lagen och att avsikten således inte var att inskränka eller försvåra det redan pågående polisarbetet (prop. 1999/2000:64 s. 84). Enligt 4 och 5 §§ lagen om internationellt polisiärt samarbete får utländska tjänstemän under vissa angivna omständigheter fortsätta en i sin stat påbörjad övervakning eller ett där påbörjat förföljande in på svenskt territorium. Enligt 6 § får förföljande tjänstemän stoppa och omhänderta den flyende tills svenska polismän kan överta omhändertagandet eller identifiera den flyende. De utländska tjänstemännen får i dessa fall, enligt 7 §, kroppsvisitera den som har omhändertagits i de fall som anges i bestämmelsen, i vissa fall omhänderta föremål samt belägga den som omhändertagits med handfängsel. När det gäller danska polis- män ges de i 9 § samma befogenheter som svenska polismän har att ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten på Öresundsförbindelsen. Danska polismän har även befogenhet att på svenskt territorium fortsätta ett i påbörjat förföljande av en person för varje gärning som hör under allmänt åtal enligt svensk och dansk rätt. Vidare får danska polismän i större utsträck- ning än andra europeiska poliser fortsätta förföljande av personer in på svenskt territorium (10 §). Vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut blir frågan om vilken befogenhet svensk polis har på utländskt territorium aktuell främst vid transiteringar på flygplatser i andra länder. Enligt uppgifter från TPT och polismän som utredaren talat med uppstår sällan några problem eftersom samarbetet är gott med utländsk polis. Vid transiteringar underrättas den aktuella statens polis i förväg om den svenska transporten och antingen möter den nationella polisen upp och övertar ansvaret för den person som transporteras till dess att anslutningsflyget går eller så finns den nationella polisen tillgänglig om det skulle uppstå problem. Hur sådana kontakter för framtiden skall gå till och övriga frågor som sammanhänger med transitering inom EU kommer att regleras i det direktiv, som förhandlas i rådet. or Degrading Treatment or Punishment3 (CPT) lyfte i rapporten efter sitt besök i (15–) fram anklagelser som en person, som skulle avlägsnas från , riktat mot det sätt på vilket han behandlats under transporten bl.a. hade han slagits med batong och hans mun hade tejpats igen. Enligt regeringens svar till CPT rörde det sig om ingrepp utförda av schweizisk polis på schweiziskt territorium i enlighet med schweiziska regler. Denna händelse sätter fokus på vilket ansvar den svenska polisen eller transportpersonalen har för vad som äger rum utanför svenskt territorium innan uppdraget är slutfört. Enligt utredningens uppfattning har en avvisad eller utvisad person rätt att behandlas med humanitet och värdighet. De med- följande tjänstemännen har, enligt utredningens bedömning, ett ansvar för att tillse att den person de eskorterar behandlas så. Detta ansvar består till dess att uppdraget är slutfört, dvs. till dess att personen i fråga mottagits i destinationslandet. Problem kan uppstå i länder som har regler och rutiner som inte överensstämmer med 3 CPT, eller tortyrkommittén som den kallas, består av experter som reser runt i de medlemsstater i som anslutit sig till och gör oanmälda besök i syfte att stärka skyddet för frihetsberövade personer och för att förebygga att sådana personer behandlas illa eller torteras. Efter besöken skrivs en rapport där CPT kan ge rekommendationer till den aktuella staten. Dessa rekommendationer är inte bindande utan det är upp till staten i fråga om den vill följa dem. Att olika länder har till viss del stridande regler och praxis i detta avseende måste förvisso accepteras. Det skulle kunna inträffa att den person som skall avvisas eller utvisas av utländsk myndighetspersonal behandlas på ett sätt som uppenbart strider mot det som i i detta avseende uppfattas som acceptabelt. I ett sådant fall, där de svenska tjänstemännen har en möjlighet att genom att avbryta transporten få ett slut på den oacceptabla behandlingen, bör detta ske. Utredningen är medveten om att detta i praktiken inte alltid låter sig göras. En kränkning kan bestå i en enskild ögonblicklig handling som är över i samma stund som den sker. Att i ett sådant skede avbryta transporten framstår inte som meningsfullt. Det är i stället i situationer där de svenska tjänstemännen, genom att inte avbryta transporten, får anses medverka till att kränkningen äger rum, som så bör ske. Utred- ningen betvivlar inte att det är på detta sätt som polis och övriga tjänstemän, som arbetar med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, huvudsakligen arbetar i de sällsynta fall då de hamnar i situationer som beskrivs ovan. Det är dock viktigt att lyfta fram denna fråga och tydliggöra vilket ansvar dessa tjänstemän har. De riktlinjer som utredningen anvisar kan självfallet medföra att de ansvariga svenska tjänstemännen ställs inför svåra bedömningar. Med anledning härav bör, enligt utredningens uppfattning, de ansvariga myndigheterna utfärda närmare föreskrifter om hur berörda tjänstemän skall agera vid verkställighetstransporter. För KVS del finns det redan riktlinjer som tar upp vad som gäller för dess personal bl.a. vid utrikes- transporter (KVVFS 2000:7). Dessa riktlinjer behöver således endast kompletteras i nu aktuell del. För polismyndigheternas personal saknas motsvarande riktlinjer. Som utredningen anför i avsnitt 3.6.3 uppmanas RPS att utfärda sådana riktlinjer. Dessa riktlinjer bör även innehålla vägledning i de frågor som behandlas ovan.