sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Flexibiliteten i organisationen ökar påtagligt eftersom det blir avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och material inom skatteförvaltningen utan att personalen behöver flyttas. Detta innebär sammantaget att det blir lättare att jämna ut skillnader i arbetsbelastningen. Möjligheterna till specialisering av arbetsuppgifter underlättas. Därigenom kan personalens kompetens höjas vilket får positiva effekter på ärendehandläggningen. Hanteringen av sårbarhets- och bärkraftsfrågor förenklas, t.ex. beträffande s.k. smala arbetsuppgifter. Möjligheterna att utnyttja datorstödet förbättras. förmåga förbättras att inom givna ekono- miska ramar tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att de ger största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. En enhetlig rättstillämpning underlättas eftersom Riksskatte- verket inte formellt kan styra över skattemyndigheternas beslutsfattande annat än i begränsad omfattning. Samordningen vid internationella handräckningsinsatser och vid åtgärder mot internationella skatteflyktsupplägg under- lättas. En sammanslagning av med de nuvarande skatte- myndigheterna innebär emellertid även problem som måste lösas. I den nya organisationen är det inte givet att taxeringsbeslut fattas på den ort där den skattskyldige är bosatt. Detta kan medföra olägenheter för den skattskyldige om det blir aktuellt att lämna muntliga upplysningar inför skattenämnden eller den skattskyldige vill ha personlig kontakt med den tjänsteman som handlägger hans ärende. kan överklaga skattemyndighetens beslut. Om skatteförvaltningen blir en enda myndighet kan myndigheten inte överklaga sina egna beslut. Detta problem kan dock åtgärdas genom att en funktion som allmänt ombud inrättas. En omvandling av skatteförvaltningen till en enda myndighet innebär en stor och komplex myndighet, vilket kan innebära risk för en tröghet i beslutsfattandet inom organisationen. Med hänsyn till möjligheten att ge myndigheten en relativt platt organisation och till möjligheterna till delegering av arbetsuppgifter skall dock enligt propositionen denna risk inte överdrivas. Enligt regeringen är nackdelarna med en enmyndighetslösning blygsamma i förhållande till fördelarna. Nackdelarna kan dessutom bemästras. Effektivitetsskäl talar för att även innefattas i den nya myndigheten. För att detta skall kunna ske måste emellertid de problem som kan uppkomma i förhållande till kronofogdemyndigheterna lösas. En övergång till färre och större statliga myndigheter förbättrar påtagligt möjligheterna att upprätt- hålla en god kvalitet i alla delar av verksamheten (a. prop. s. 219). Man bör därför ta tillvara samtliga de fördelar som följer av den föreslagna omorganisationen av skatteförvaltningen . Eftersom ett tillräckligt underlag för regeringen att kunna ta ställning till frågan om kronofogdemyndigheternas framtida organisation inte finns anser regeringen att reformen bör ske i två steg där det första innebär en sammanslagning av skattemyndig- heterna och . I avvaktan på ett beslut om kronofogdemyndigheternas framtida organisation föreslås en övergångslösning . Regeringen menar att det under en övergångstid bör kunna accep- teras att fungerar som central myndighet för krono- fogdemyndigheterna, trots att myndigheten kommer att svara för det operativa arbetet inom skatteförvaltningen. En förut- sättning är dock att det inom tydliggörs en skiljelinje mellan uppgiften som central myndighet för kronofogdemyndig- heterna och övrig verksamhet. Detta föreslås ske genom att den person inom som har det högsta ansvaret för led- ningen av kronofogdemyndigheterna utses av regeringen och är en annan person än den som svarar för den övriga verksamheten. Den som skall svara för ledningen av kronofogdemyndigheterna bör ha sin anställning inom men stå helt självständig från myndigheten när det gäller den operativa ledningen och materiella styrningen inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. De nödvändiga författningsbestämmelserna avses tas in i över- gångsbestämmelser till en ny förordning med instruktion för Skatte- verket. Vissa justeringar behövs även i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. Remissinstanserna har över lag ställt sig positiva till den före- slagna sammanslagningen. De fåtal remissinstanser som avstyrker förslaget har inte något emot sammanslagningen som sådan men anser att den inte bör genomföras förrän frågan om kronofogde- myndigheternas framtida ställning har lösts. Den föreslagna över- gångslösningen med som central myndighet inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde möter hos några remissinstanser starka invändningar. Näringslivets Skattedelegation understryker att det är av största vikt för allmänhetens förtroende för indrivningsväsendet att statens roll som indrivare av fordringar och rollen som borgenär hålls isär. Några remissinstanser anser att sammanslagningen av skattemyndigheterna och inte bör ske förrän frågan om kronofogdemyndigheternas framtida ställning har lösts. Hovrätten över och anser att det finns starka invändningar av principiell natur mot att inordna kronofogdemyndigheterna i , främst med anledning av kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter i såväl allmänna som enskilda mål samt deras verksamhet rörande konkurstillsyn, skuldsanering och summarisk process. läns tingsrätt menar att dubbelrollen kan göra att kronofogdemyndigheternas oberoende kan komma att ifrågasättas. anser att den föreslagna lösningen av principiella skäl inte är godtagbar. Detta gäller även om man inom försöker skapa en fri- stående ledning av kronofogdemyndigheterna. Justitiekanslern ifrågasätter om det inte går att avvakta ordentliga överväganden beträffande den exekutiva verksamhetens organisation för att slippa konstruktionen med en inte särskild lyckad övergångslösning. Även och Föreningen motsätter sig den föreslagna lösningen. Andra remissinstanser (och ) menar att övergångslös- ningen kan accepteras endast under en kort övergångstid. Omorganisationen antas i princip inte få några kostnadskonse- kvenser. Däremot torde förutsättningar skapas för en effektiv skattekontroll (a. prop. s. 284). Genom lagändringar som träder i kraft avskaffas skatteförmånsrätten. Löneförmånsrätten och lönegarantin förändras i viss mån och en ny företagsinteckning ersätter dagens företags- (prop. 2002/03:49, bet. 2002/03:LU17, rskr. 2002/03:222, SFS 2003:528 m.fl.). Regeringens förslag grundas på Förmånsrätts- kommitténs betänkande Nya Förmånsrättsregler (SOU 1999:1). Reformen skall underlätta för företag att genomföra företagsrekon- struktion i stället för att gå i konkurs. En avskaffad skatteförmåns- rätt och en begränsad ny företagsinteckning avses medföra ett mer jämställt borgenärskollektiv, där borgenärerna blir mer intresserade av att i en insolvenssituation gemensamt finna rekonstruktionslös- ningar av olika slag (a. prop. s. 67). Fordringar på skatt och allmänna avgifter har förmånsrätt i konkurs i de fall och med de begränsningar som föreskrivs i lag (11 § förmånsrättslagen [1970:979]). I lagen (1971:1072) om för- månsberättigade skattefordringar m.m. anges i vilka fall och med vilka begränsningar förmånsrätten gäller. Förmånsrätten har vid upprepade tillfällen vidgats och omfattar numera bl.a. inkomst- skatt, förmögenhetsskatt, fastighetsskatt, mervärdesskatt, arbets- givaravgifter och egenavgifter samt flera punktskatter. Skatteför- månsrätten gäller efter de särskilda förmånsrätterna, dvs. främst panträtt i viss egendom och företagshypotek, och efter förmåns- rätten för nya fordringar under en rekonstruktion men före förmånsrätten för arbetstagares fordringar på lön och pension. Avskaffandet av skatteförmånsrätten är en väsentlig del av reformen. En borgenär vars fordran är förenad med förmånsrätt deltar inte i en ackordsförhandling. Ett framgångsrikt ackord har förutsatt att staten deltar frivilligt. Ett avskaffande av förmånsrätten medför att staten får större anledning att bevaka sina fordringar mera aktivt än och att medverka vid ackordsförhandlingar, vilket torde förbättra möjligheterna till företagsrekonstruktioner (a. prop. s. 72). Fram till fick vissa fordringar, bl.a. statens ford- ringar på böter och viten, betalt först efter oprioriterade fordringar; de var s.k. efterställda fordringar. Denna ordning återinförs . En vid sidan av avskaffandet av skatteförmånsrätten central för- ändring är att ersätta företagshypoteket med en ny företagsinteck- ning. Företagshypoteket är förenat med särskild förmånsrätt i den lösa egendom, t.ex. varulager och fordringar, som tillhör närings- idkaren och verksamheten. Vissa kategorier av lös egendom, t.ex. kassa- och banktillgodohavanden, undantas dock från intecknings- underlaget. Regeringen menar att en kreditgivare kan lita för mycket till ett företagshypotek som säkerhet och därför inte gör en tillräckligt ingående prövning av kredittagarens återbetalningsför- måga. Det finns också en risk att kreditgivare i alltför hög grad litar på den goda förmånsrätt som hypoteket ger och inte tillräckligt aktivt bidrar till att ett företag i ekonomiska svårigheter rekonstru- eras (a. prop. s. 93). Den nya företagsinteckningen skall ge allmän förmånsrätt i av värdet av all gäldenärens egendom som återstår sedan fordringar med bättre förmånsrätt har fått betalt (bet. 2002/03:LU17 s. 15). En företagsinteckning, som har en något sämre ställning än företagshypoteket innebär att en kredit- givare i högre grad får fokusera på kredittagarens möjlighet att återbetala, och kredit skulle då lämnas framför allt till sådana före- tag som har mera långsiktigt goda möjligheter att driva verksamhet. När säkerheten är mindre god får en kreditgivare också anledning att följa upp krediten bättre, t.ex. genom krav på ökad rapporte- ringsskyldighet och liknande. Kreditgivarens roll vid en företags- rekonstruktion borde också bli mer framträdande. Med en mindre god säkerhet får en kreditgivare skäl att ingripa tidigare och vara mer aktiv, vilket bör underlätta företagsrekonstruktioner. Det anses nämligen att det huvudsakliga skälet till att företagsrekon- struktioner misslyckas är att de påbörjas alltför sent. De samlade effekterna av reformen bedöms innebära ett ökat återflöde till staten. Den omständighet som har störst betydelse för statens kostnader på grund av konkurser är konkursutvecklingen och tidpunkten för insolvenshanteringen, inte tillgången till en förmånsrätt. Det har stor betydelse att antalet konkurser minskar och att insolvenshanteringen tidigareläggs också för företagens samlade kostnader för konkurser. Det staten och andra borgenärer vinner mest på är att de verksamheter som har lönsamhetsutsikter rekonstrueras och att de förlustbringande verksamheterna avveck- las tidigare än vad som är fallet (a. prop. s. 112). Ett syfte med reformen är att skatteförvaltningen och exeku- tionsväsendet genom att ändra sitt arbetssätt skall öka sina insatser avseende bl.a. uppföljning av krediter och medverkan vid rekon- struktion av företag. kommer således att behöva göra relativt betydande insatser såväl för att bevaka sina egna fordringar som genom att delta vid ackordsförhandlingar i större utsträckning än . Detta kommer att leda till ökat resurs- behov. har beräknat detta till . Reger- ingen delar uppfattning att reformen förutsätter ökade insatser från skatteförvaltningens och kronofogdemyndig- heternas sida. De dynamiska effekterna är i stor utsträckning bero- ende av hur staten agerar i sin roll som borgenär. Myndigheterna skall i enlighet med detta ges behövliga resurser (a. prop. s. 112). Reformen får endast i begränsad utsträckning effekter för den kategori av gäldenärer som är fysiska personer. Det är sällan moti- verat att försätta en fysisk person i konkurs och företagshypotek förekommer enbart i näringsverksamhet. avlämnade sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62). Utredningens ursprungliga uppdrag var att utreda bl.a. vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skulle ha (dir. 1997:74). I den delen före- slog utredningen en ny inriktning varvid tillsynsorganet bl.a. skulle utöva en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn över att förvaltningen främjade bästa möjliga utfall för borgenärerna och tillgodosåg samhällets intressen vid konkurs. Huvudvikten i tillsy- nen skulle enligt förslaget ligga på det ekonomiska planet (SOU 2000:62 s. 441 ff.). Genom tilläggsdirektiv (dir. 1999:20) utökades utredningens upp- drag till att även omfatta att förutsättningslöst överväga hur den framtida tillsynsfunktionen skulle vara organiserad, alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skulle vara offentlig. Tilläggs- direktiven hade föranletts av ett riksdagsbeslut grundat på ett betän- kande från lagutskottet (bet. 1998/99:LU11, rskr. 1998/99:158). I betänkandet uttalade utskottet att det var viktigt att konkurstillsy- nen var utformad så att dess opartiskhet inte kunde ifrågasättas och att den skapade förtroende hos de berörda. konstate- rade därvid att betänkande (Nya för- månsrättsregler, SOU 1999:1) i vilket bl.a. föreslås att statens för- månsrätt för skatter och avgifter skall avskaffas, torde innebära att kronofogdemyndigheterna i egenskap av företrädare för staten som borgenär måste ikläda sig en mer aktiv borgenärsroll. Kronofogde- myndighetens kritiserade dubbelroll som tillsynsmyndighet och borgenärsföreträdare skulle därigenom enligt utskottet bli mer påtaglig än tidigare både från principiella och praktiska utgångs- punkter. I organisationsfrågan konstaterar inledningsvis att tillsynsmyndigheten inte till fullo är att betrakta som en självständig myndighet (SOU 2000:62 s. 327). Vilken bety- delse detta har i praktiken är enligt utredningen svårt att avgöra. Oavsett om det finns fog för det hävdas emellertid i den allmänna debatten fortfarande från en del håll att kronofogdemyndigheten ikläder sig dubbla roller genom att dels företräda staten i dess egen- skap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsynen över kon- kursförvaltningen. Sådana synpunkter hade också kommit fram bl.a. vid utredningens hearing. Visserligen har från statens sida skapats vissa garantier mot risken att myndigheten misstänks för obehörigt hänsynstagande, t.ex. genom den särskilda jävsregeln i konkurslagen. är också, i likhet med andra myndigheter, skyldig att iaktta det i 1 kap. 9 § regeringsformen inskrivna kravet på objektivitet i sin verksamhet. Det kan dock enligt utredningen ifrågasättas om detta innefattar tillräckliga garantier mot den tänkbara risken för intressekonflikter. Utred- ningen menar att dess förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn, sätter önskemålet om att tillsynsmyndig- heten i allas ögon framstod som opartisk än mer i centrum än tidi- gare. Mot den angivna bakgrunden anser utredningen att man måste överge den nuvarande konstruktionen med kronofogdemyndighet som tillsynsmyndighet och skapa en ny, självständig myndighet. Utredningen föreslår därför att den offentliga konkurstillsynen skall utövas av en självständig, rikstäckande myndighet, Konkurs- tillsynsmyndigheten, som varken skall vara inordnad under kronofogdemyndighetens budgetansvar eller lyda under Riksskat- teverket. Myndigheten föreslås vara regionalt förankrad och indelad i sju enheter för den löpande verksamheten i olika regioner. Enheternas kansliorter föreslås vara , , , , , och med en central funktion placerad i . Vid remissbehandlingen av betänkandet ställde sig många remissinstanser kritiska till förslaget om en fristående konkurstill- synsmyndighet. Det fördes fram att de principiella betänklig- heterna som utredningen åberopat inte var tillräckliga för att ensamt motivera en så genomgripande reform, särskilt inte som liknande principiellt betingade rollkonflikter kunde återfinnas inom flera andra av kronofogdemyndighetens verksamhetsgrenar. Det nuvarande regelsystemet vad gäller lönegaranti enligt löne- garantilagen (1992:497) beskrivs översiktligt i avsnitt 4.4. Löne- garantin är föremål för översyn i flera avseenden. föreslog i sitt huvudbetänkande Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) att lönegaranti skall utgå även vid företagsrekonstruktion.1 Regeringen har i prop. 2002/03:49 Nya 1 Nya förmånsrättsregler, SOU 1999:1, s. 243 ff. och 353 ff. förmånsrättsregler (s. 88 ff.) förklarat sig dela kommitténs upp- fattning i denna del men konstaterat att det krävs ytterligare underlag innan förslag kan läggas fram. Genom departements- promemorian Förslag om införande av lönegaranti vid företags- rekonstruktion (Ds 2003:17) finns nu ett sådant underlag. I promemorian föreslås att det införs en statlig lönegaranti vid företagsrekonstruktion. Lönegarantin vid företagsrekonstruktion föreslås utformas i huvudsak på ett sätt som motsvarar vad som kommer att gälla för lönegaranti vid konkurs efter ikraftträdandet av lagändringarna om nya förmånsrättsregler. Rekonstruktören skall fatta beslut om lönegaranti vid företagsrekonstruktion. Änd- ringarna föreslås träda i kraft . Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av den administrativa hanteringen vid lönegaranti.2 Statskontoret före- slår i sin rapport att budgetansvaret för lönegarantimedlen överförs från Kammarkollegiet till och att konkursförval- tarna övertar länsstyrelsernas ansvar för utbetalning av lönegaran- timedlen. Enligt förslaget skall kronofogdemyndigheterna behålla sin tillsynsfunktion och dessutom överta ansvar för utanordnandet av lönegarantimedlen – nu till konkursförvaltarna – samt bevakningen av statens fordringar i konkurser med anledning av lönegarantiutbetalningarna. Regeringen har för avsikt att utreda den långsiktiga finansie- ringen av lönegarantiinstitutet. I vilken form detta kommer att ske är under beredning i . Vidare bereds inom frågan om implementering av lönegarantidirektivet (Rådets direktiv /987/EEG om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens). Direktivet ger möjlighet för en arbetstagare att under vissa förutsättningar göra lönegaranti gällande för fordringar mot arbetsgivare som försatts i konkurs i annan medlemsstat. Enligt direktivet får de institutioner inom respektive medlemsstat som hanterar frågor om lönegaranti en skyldighet att ha informationsutbyte med varandra. 2 Statskontorets rapport, En samlad administration av lönegarantin (1999:20). Skuldsaneringslagen (1994:334) har sedan ikraftträdandet varit föremål för flera utvärderingar. Bl.a. har revi- sorer genomfört två utvärderingar. I den senaste utvärderingen granskades tillämpningen av skuldsaneringslagen särskilt med inriktning mot kommunernas och kronofogdemyndigheternas uppgifter och ansvar. I granskningen konstaterades bl.a. att särskilt kronofogdemyndigheternas handläggningstider var alltför långa och att rollfördelningen framför allt mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna var oklar. Revisorerna anmälde i okto- ber 2000 granskningen till med förslag angående tillämp- ningen av skuldsaneringslagen (förs. 2000/01:RR4). Med anledning av bl.a. revisorers förslag tillkännagav , att tiden var mogen för en förutsätt- ningslös, samlad och övergripande uppföljning och utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen samt att det fick ankomma på regeringen att ta initiativ till och bestämma de närmare formerna för utvärderingen (bet. 2000/01:LU12). Regeringen har härefter beslutat att tillsätta en särskild utredare för att utvärdera och göra en översyn av skuldsaneringslagen, . Utredningen skall redovisa uppdraget . och Utredningen om krono- fogdemyndigheternas framtid har i sina respektive direktiv ålagts en samrådsskyldighet. Enligt direktiven till (dir. 2002:139) skall utvärderingen i första hand avse förfarandet i skuldsanerings- ärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande systemet för skuldsanering är ändamålsenligt mot bak- grund av lagens syften eller om systemet bör ändras i grunden. I uppdraget ligger att lämna förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande systemet eller, om utredningen finner att det finns skäl för det, lämna förslag till ett nytt system för skuldsanering. Utredningen skall särskilt undersöka vilka möjligheter det finns att förkorta handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i det sammanhanget bl.a. granska rollfördelningen mellan ansvariga myndigheter. Utredningen har således mandat att lämna förslag som helt kan förändra den nuvarande ordningen. 2002/03:128 Företrädaransvar m.m. föreslås att rättsläget återställs till vad som gällde före skattebetalningslagens tillkomst. Ett krav på att företrädaren skall ha handlat uppsåtligt och grovt oaktsamt för att kunna åläggas betalningsskyldighet återinförs. En möjlighet att medge befrielse från betalningsskyldighet i enlighet med vad som tidigare gällde enligt 77 a § uppbördslagen (1953:272) m.fl. lagrum införs. Vidare föreslås att beslut om företrädaransvar skall fattas av all- män förvaltningsdomstol i stället för av allmän domstol. Därige- nom uppnås samordningsfördelar i de fall även själva skattefrågan är tvistig. Möjligheten att träffa utomprocessuell överenskommelse om betalningsansvaret skall finnas kvar trots att processen flyttas över till allmän förvaltningsdomstol. En uttrycklig bestämmelse föreslås om under vilka omständigheter en överenskommelse får ingås. Det föreslås dessutom att det skall införas en möjlighet för företrädaren att föra talan om den grundläggande skattefordringen under förutsättning att talan om betalningsskyldighet enligt reg- lerna om företrädaransvar väckts vid domstol. Förslagen föreslås träda i kraft . föreslår i sitt delbetänkande Polis- verksamhet i förändring (SOU 2002:70) bl.a. att arbetet med stäm- ningsmannadelgivning skall flyttas från polisen till kronofogde- myndigheterna. Betänkandet har remissbehandlats. Förslagen bereds nu vidare inom . Borgenärsuppgifterna skall skiljas från de verkställande uppgif- terna. Regler om uppskov, i stort motsvarande dem i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., skall föras in i utsökningsbalken och göras tillämpliga även på E-mål. Beslut om uppskov (med utredningens terminologi beslut om anstånd) blir därmed en verkställande uppgift. Förutom beslut om anstånd skall beslut om avbetalningsplan och tagande av säkerhet samt avräkning ses som verkställande uppgifter. 9.1Vad säger direktiven? Enligt direktiven skall utgångspunkter för utredningens förslag vad gäller kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter bl.a. vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifråga- sättas, att borgenärsarbetet skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att betalningssvårigheter hos en gäldenär uppmärksammas tidigt, att effektiviteten i verksamheten skall förbättras, och att servicen till medborgarna och andra intressenter skall upprätthållas och om möjligt förbättras. Vid en lösning med en fristående kronofogdemyndighet skall utredningen analysera konsekvenserna av att i större eller mindre utsträckning behålla borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyn- digheten respektive att flytta över dessa uppgifter till . Därvid skall närmare belysas vilka uppgifter som bör ses som ett utflöde av den verkställande funktionen och vilka som bör ses som Utredningen skall vidare pröva alternativet att flytta över de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna till skatteförvaltningen eller annan myndighet men även i fortsätt- ningen låta kronofogdemyndigheten besluta om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot. I övervägandet av om de borgenärsuppgifter på skatteområdet som kronofogdemyndigheterna svarar för bör flyttas över till skatteförvaltningen ingår att besvara frågan vilken myndighet som skall ta hand om dessa uppgifter när det gäller andra offentligrätts- liga fordringar.