sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — Man diskuterar effekter i storleksordningen 100–200 MW, vilket skulle passa såväl stora industriländer som länder med mindre utvecklade kraftnät. Parallellt med Generation leder ett projekt (on Innovative Nuclear Reactors and Fuel Cycles). Inriktningen är i huvudsak att formulera användarkrav på nya generationer av reaktorer samt metoder för utvärdering av desamma. I projektet deltar tolv länder3 samt Europeiska kom- missionen. Därutöver deltar ett stort antal länder som observatörer, dock inte . och har sedan gammalt ett nära samarbete i säkerhets- och strålskyddsfrågor. Det kan visa sig att några av de alternativ som offererats för den femte reaktorn har inslag av ny teknik som kan vara intressant även för att studera. De förändringar i tekniska förutsättningar som utredningen studerat tyder inte på någon dramatisk utveckling för svensk del. Arbetet med att verifiera och revidera de äldre konstruktions- förutsättningarna har lagt en god grund för fortsatt successiv för- nyelse av befintliga reaktorer och för myndigheternas tillsyn där- över. De svenska reaktorerna har visat på samma typ av åldrings- fenomen som observerats i andra länder. Det internationella erfarenhetsutbytet mellan kraftverk och mellan tillsynsmyndig- heter har intensifierats och utnyttjas för att i möj- ligaste mån identifiera problem i förväg. Förutsatt att anläggning- arna moderniseras och underhålls i tillräcklig utsträckning finns det ingenting som säger att äldre reaktorer har en sämre förmåga än de 2Argentina, , , , , , , , och . 3Argentina, , , , , , , , , , , , , och . yngre att bibehålla säkerheten. Det kan till och med vara tvärtom. Dagens svenska reaktorer har tack vare successiv modernisering en bättre teknisk säkerhet än för sin idrifttagning. Ett exempel är I som i och med den genomgripande renoveringen kan jämställas med senast byggda reaktorer i fråga om bland annat säkerhetssystem. Därmed inte sagt att läget är i alla delar betryggande eller att framtiden är utan riskmoment. Företagens ambitioner måste även fortsättningsvis vara höga och höjas när det gäller åtgärder för att upprätthålla säkerheten vid anläggningarna och för att hålla strål- doserna låga, något som kräver ständiga förbättringar beträffande analysmetoder, kontroll- och övervakningssystem, underhåll och moderniseringar. De omfattande moderniseringar som flera av reaktorerna står inför kommer att ställa krav på att tillsynsmyndigheterna har kompetens och kapacitet att göra nödvändiga granskningar och att de har tillgång till FoU- resultat. Övergången från analog till programvarubaserad digital teknik kommer att innebära utmaningar både för kraftföretagen, leverantörerna och myndigheterna . Den kräver strategier för säkerhetsverifieringar av den nya kliniken och vaksamhet inte minst på frågor om samspelet människa – teknik – organisation. Ett annat exempel på nya utmaningar till följd av metodutveckling m.m. är utvecklingen mot ett allt större användande av probabilistisk säkerhetsanalys för att fördjupa säkerhetsanalyserna och ge underlag för t.ex. företagens strävan att finna den optimala inriktningen av säkerhetspåverkande investeringar. Särskilt för SKI innebär det ett behov av att utveckla och anpassa sina granskningsmetoder samt att följa och delta i det internationella arbetet på området. Pågående ansträngningar i och utomlands att utveckla olika slag av indikatorer kan med tiden ge nya möjligheter att identifiera skador och brister i utrustning och material för att motverka dem eller begränsa deras konsekvenser. Även här är det väsentligt att såväl kraftföretagen som myndigheterna kan följa och medverka i det internationella arbetet. Sammanfattningsvis har utredningen inte sett några tekniska omvärldsfaktorer som på ett avgörande sätt skulle hota säkerhets- eller strålskyddsarbetet. En av förutsättningarna för denna bedöm- ning är en fortsatt aktiv utrednings- och tillsynsverksamhet hos både SKI och SSI när det gäller kärnkraftverken; för SKI:s del beträffande t.ex. granskning och värdering av de nya komponenter och system som installeras i anläggningarna och för SSI:s del beträffande t.ex. strålskyddet för personalen vid de utbyten av material och utrustning som skall ske och de arbeten som skall utföras inom kontaminerade områden. Myndigheternas resurs- behov måste dessutom enligt utredningens mening ses i ljuset av de många granskningar och tillståndsförfaranden som kommer att behövas om kärnkraftföretagen fullföljer de effekthöjningar och moderniseringar m.m. som de planerar att genomföra . I sammanhanget vill utredningen peka på ett problem som till- synsmyndigheterna har aktualiserat. Det gäller möjligheterna att ompröva villkor eller ställa nya för tillstånd som givits enligt miljö- balken. behövs tillstånd för kärnteknisk verksamhet enligt såväl som kärntekniklagen och strålskyddslagen. Reglerna är delvis överlappande och oklarhet kan råda om rätten för SSI eller SKI att föreskriva om strängare säkerhets- eller strål- skyddsvillkor för ett tillstånd som meddelats med stöd av miljö- balken. Utredningen föreslår att 24 kap. 1 § ändras så att anpassning av säkerhets- och strålskyddsvillkor skall kunna ske på ett smidigt sätt när erfarenheter eller tillgång till ny teknik och nya metoder motiverar det. Det förslag som SSI och SKI lämnat till utredningen förefaller ändamålsenligt. I princip borde frågan hänskjutas till som har i uppdrag bland annat att utvärdera tillämpningen av . Utredningen erinrar emellertid om att omprövning av tillstånd för samtliga kärnkraftverk utom Forsmark kommer att aktualiseras . Det vore en fördel för både myndigheter och företag att ha förhållandena entydigt klarlagda till dess. Den föreslagna författningsändringen bör vara relativt enkel att genomföra och knappast påverka andra områden som regleras genom bestämmelserna i . Författningsförslaget framgår av Förslag till författningsändringar. Utredningen är mer avvaktande då det gäller de förändringar som SSI och SKI föreslagit beträffande möjligheten att hos miljö- domstolen begära omprövning av villkor enligt och beträffande ansvar för tillsynsvägledning och för operativ tillsyn. Dels överblickar inte denna utredning vilka effekter inom andra områden som de föreslagna ändringarna skulle få, dels pågår som nämnts översyn av tillämpningen av , något som i senare led kan få konsekvenser även för tillsynssystemen. t.ex. angeläget att en eventuell ändring inte inkräktar på den roll länsstyrelserna har när det gäller tillsynen över anläggningarnas effekter på miljön, där den joniserande strålningen vid driften och riskerna för olyckor utgör en – om än mycket viktig – komponent bland flera. Tills vidare bör eventuella samordningsproblem mellan tillsynsmyndigheterna kunna lösas bland annat genom att SSI och SKI informellt medverkar i föreskriftsråd. är det en kombination av faktorer som leder till en förändring. Utöver de faktorer som diskuterats i tidigare kapitel finns ett antal som inte låter sig kategorisera i antingen ekonomiska eller tekniska termer och de behandlas här. Det internationella samarbetet inom kärnsäkerhet är omfattande. I detta kapitel tar utredningen upp några av de internationella processer som har eller kommer att ha betydelse för svenskt säker- hets- och strålskyddarbete. Vidare behandlas vikten av en god säkerhetskultur och ändamålsenliga system för erfarenhets- återföring, såväl inom kärnkraftsföretagens organisation som gentemot myndigheterna och internationellt. Avveckling av kärn- kraftsreaktorer ställer särskilda krav på företag och myndigheter. Detsamma gäller nya former av terroristhot. Dessa faktorer disku- teras längre fram i detta kapitel. 6.1Internationella standarder och harmonisering När det gäller säkerheten vid kärnkraftverken har säker- hetsstandarder en viktig roll. Arbetet med att uppdatera och för- stärka dem pågår, liksom ansträngningar att främja deras vidare tillämpning. Det har skett en betydande utveckling jämfört med de standarder som togs fram och som motsvarade en minsta gemensam nämnare. Dagens säker- hetsstandarder är inriktade mot god internationell praxis, best practice, och motsvarar i stort sett de krav som ställs i många av EU:s kärnkraftsländer. standarder väntas även fortsätt- ningsvis vara frivilliga, men utnyttjas mer och mer som referens vid utformning av nationella lagstiftningar och system. För svensk del har länge haft begränsad betydelse då svensk kravnivå i många avseenden varit högre. har dock nått en sådan nivå att SKI i ökad utsträckning är beredd, att använda dem som referenser i sitt föreskriftsarbete. En rad internationella aktiviteter visar att strävandena mot internationell harmonisering har ökat. Uppdateringen och för- stärkningen av säkerhetsstandarder är ett exempel på detta, ett annat är de västeuropeiska säkerhetsmyndigheternas (WENRA) studie för att jämföra säkerhetskraven på existerande reaktorer i medlemsländerna. Studien gör en jämförelse av ländernas säker- hetskrav på ett antal områden gentemot överenskomna referens- nivåer hämtade från senaste säkerhetsstandarder och de mest avancerade kraven som tillämpas i WENRA-länderna. Resultaten från den inledande studien visar att det finns skillna- der mellan nationella krav och referensnivåerna inom ett eller flera områden för samtliga länder som ingick i studien. För svensk del uppmärksammades skillnader som bland annat rör krav på till- ståndshavaren att regelbundet utvärdera sin säkerhetspolicy, krav på analyser av händelser som anläggningarna inte är konstruerade för att klara och krav på omfattning av probabilistiska säkerhets- analyser. SKI ser inte att skillnaderna är sådana att de motiverar omedelbara åtgärder, men resultaten av studien kommer att beaktas när SKI ser över sina säkerhetsföreskrifter, se avsnitt 3.2.2. Ett annat exempel på internationell samverkan är den s.k. European Utility Requirements-gruppen (EUR), där kärnkrafts- företag från elva europeiska länder sam- arbetar kring säkerhetskrav beträffande konstruktion av framtida anläggningar. De svenska företagen representeras av . Gruppens målsättning är att för nästa generations lättvatten- reaktorer ta fram en standard som kan accepteras av tillsyns- myndigheter inom EU. Ytterst syftar samarbetet till att åstad- komma någon form av typgodkännande av nya reaktortyper. EUR fokuserar på säkerheten ur ett företags synvinkel, dvs. att god säkerhet skyddar investerade medel. har gruppen specificerat generella konstruktionskrav på nya lättvatten- reaktorer och även använt kraven för att utvärdera nya reaktor- koncept som kan bli aktuella för en europeisk marknad. Som ett led i harmoniseringen av säkerhetskrav inom kärnkrafts- sektorn har Europeiska kommissionen lagt fram ett förslag till direktiv som syftar till att inrätta gemensamma normer och kontrollmekanismer för säkerheten vid kärntekniska anläggningar inom EU. Förslaget består i huvudsak av krav på hur säkerhets- arbetet i medlemsländerna skall vara organiserat. ras ett kontrollsystem av medlemsstaternas tillsynsmyndigheter som kommissionen är tänkt att svara för. Förhandlingar om för- slaget på bland annat detta område pågår (), och oenighet råder mellan medlemsstaterna. När beslut kan komma att fattas går inte att bedöma. En viktig skillnad mellan förslaget till EU-direktiv och det arbete som pågår inom , WENRA och EUR är att samarbetet i de tre sistnämnda konstellationerna resulterar i icke-bindande regel- verk. Därigenom kan förhållandevis hög ambitionsnivå hållas och best practice främjas. Eftersom ett EU-direktiv blir bindande för medlemsländerna riskerar kraven på åtgärder i ett sådant att hamna på en miniminivå, och även om direktivet medger att ett medlems- land har strängare krav minskar incitamenten att vidareutveckla säkerheten. hör till de länder som skulle föredra ett alternativ med konkret men frivilligt samarbete för att nå harmoni- sering på hög säkerhetsnivå. Inom strålskyddsområdet pågår omfattande diskussioner kring ICRP:s förslag till nya rekommendationer som är tänkta att publiceras . Syftet med de nya rekommen- dationerna är att åstadkomma en förenkling, så att tillståndshavare, myndigheter och allmänhet lättare förstår anledningen till de olika strålskyddsnivåerna. Förslaget innehåller fyra grundläggande rekommendationer, att jämföra med det trettiotal nivåer och gräns- värden för olika typer av verksamheter med strålning som publicerat . En viktig nyhet är att ICRP för- söker skapa ett strålskydd som i högre utsträckning än tidigare reglerar källan till stråldosen snarare än dosgränser till individer. ICRP kommer sannolikt också att införliva skydd av miljön i sina nya rekommendationer. Det är därför rimligt att tro att en fortsatt fokusering på kartläggning och effekter av olika typer av utsläpp blir en viktig del av strålskyddet . SSI har arbetat med att skydda miljön, och inte bara människan, från skadlig verkan av strålning. De revi- derade utsläppsföreskrifterna (SSI SF 2000:12), som ställer högre krav än tidigare på utsläppsbegränsande åtgärder, är ett led i detta. ICRP:s förslag på det här området innebär därför ingen förändring av myndighetens arbete. Inte heller i övrigt väntas rekommen- dationerna medföra någon avgörande skillnad mot hur svenskt strålskyddsarbete vid såväl kärnkraftverk som myndighet bedrivs . har ett antal händelser rapporterats i omvärlden som väckt uppmärksamhet på grund av brister i säkerhetsledning och säkerhetskultur. Vid två reaktorer i , Philippsburg och Brunsbuettel, konstaterade att en försämring i säker- hetskulturen hade pågått . Områden som identifierade var bland annat otillräcklig erfarenhetsåterföring, alltför stort beroende av leverantörens tekniska kompetens, brist- fällig säkerhetsgranskning och kvalitetssäkring, bristfälliga besluts- processer och att reaktorerna var i drift när de borde ha stoppats. Vid en anläggning i , Dampierre, inträffade en felladdning av härden, som enligt utredningen av händelsen berodde på brister i drift- och underhållsverksamheten, på djupa konflikter mellan företagsledning och fackliga organisationer och på att problemen förvärrades av en snabb organisationsförändring. Vid utredning av bakgrunden till korrosionsskador till följd av läckage i en reaktor i , 1, konstaterade den amerikanska tillsyns- myndigheten att ledningen för anläggningen inte gett säkerhets- frågorna den uppmärksamhet som de kräver, att organisations- kulturen fostrade en miljö där problem tolererades och produktion sattes före säkerhet och att erfarenheter från andra anläggningar inte tagits omhand. konstaterade att korrosionsproblemen var ett direkt resultat av en försämrad säker- hetskultur. Som nämnts i 4.2.2. har även WANO i sitt arbete med incidentuppföljning m.m. observerat och uttryckt farhågor för de hot som en ständigt ökad kostnadspress kan innebära för säker- hetskulturen som långa perioder av lugn och ostörd drift kan leda till självgodhet och bristande uppmärksamhet på avvikel- ser. En incident som inträffade i är den s.k. blandar- händelsen vid . Händelsen hade mycket liten påverkan på säkerheten men visade på brister i bl.a. företagets säkerhets- kultur. Bakgrunden var att kraftföretaget installerade nya rördelar (termiska blandare) i matarvattenledningar där vattenströmmar med olika temperaturer möts. Företaget valde en delvis annorlunda teknisk lösning än den som tidigare funnits i syfte att få en mer pålitlig produkt. noterade kontrollrumspersonalen variationer i vissa vattenflöden, men företaget bedömde att de hängde samman med ett tidigare problem som redan var under analys. Därför startades ingen ny analys och driften fortsatte. Under jul- och nyårshelgen 2002 upp- stod en större obalans mellan vattenflödena och företaget startade då en fördjupad analys. Anläggning fortsatte att köras fram till . Då beslutade företagsledningen att ställa av reaktorn på grund av problem att hålla jämna flöden mellan de båda stråken och SKI informerades. När reaktorn stoppades för att undersöka orsakerna visade det sig att de nyinstallerade blandarna hade skadats och delvis blockerade matarvattenflödena. Figur 6.1 ger en översikt av händelsen. villkor för återstart, Källa: SKI. Det behöver påpekas att det inte är entydigt att de variationer som upptäcktes skulle ha föranlett en stoppat reaktorn , med tanke på de avvikelser som fanns i anläggningen och som var av okänd orsak. Det är inte ovanligt att en anläggning körs med avvikelser men då är orsaken känd, värderad och accepterad. återstartades med nya blandare och efter prövning av SKI. Utredningar gjordes av händelsen. Resultatet av efterföljande utredningar och av SKI:s granskning visade på brister i bl.a. rutiner och arbetssätt i och utanför kontrollrummet och i hantering av upphandling, konstruktion, säkerhetsgranskning och drifttagning av de blandare som skadades. Enligt SKI tyder detta på stora brister i styrning och ledning av verksamheten. Kärnkraft- verket står därför tills vidare under särskild tillsyn av SKI. Före- taget har också fått vidta en rad organisatoriska och administrativa åtgärder, exempelvis ta fram en åtgärdsplan för att stärka säker- hetskulturen, innan SKI godkände återstart av reaktorn. SKI har även ställt ett antal villkor för drift av anlägg- ningen efter , bl.a. att ändringar skall göras i före- tagets rutiner för leverantörsbedömningar och funktionsupp- handling. Eftersom det inte är uteslutet att företaget brutit mot SKI:s föreskrifter och kärntekniklagen har SKI vidare lämnat en anmälan till åklagare för prövning av misstänkt brott mot kärn- tekniklagen. Erfarenheterna från händelsen har dessutom lett till att SKI ser över sina föreskrifter om mekaniska anordningar så att dessa fullt ut även omfattar den typ av interna delar som har till uppgift att skydda tryckbärande delar. De termiska blandare som orsakade händelsen i innehöll en sådan typ av interndelar. Erfarenheterna används även för att förbättra den direkta tillsynen på anläggningarna. Eftersom tillgängligheten hos säkerhetsfunktionerna endast var marginellt påverkade bedömde SKI den grundläggande klassningen enligt INES-skalan till 0. Men eftersom företaget bibehållit oför- ändrad drift trots att anläggningen visat sig fungera på ett oväntat sätt, så fann SKI det motiverat att klassa upp händelsen till nivå 1. Internationellt råder delade meningar i frågan om det är till- synsmyndighetens uppgift att utöva tillsyn över organisatoriska aspekter på säkerhet inklusive säkerhetsledning och säkerhets- kultur. Vissa länder anser att dessa frågor är företagens ensak medan andra länder, däribland , hävdar att de är en mycket viktig del av anläggningarnas säkerhet och därför av intresse för myndighetens tillsyn. Frågornas betydelse för säkerheten har ökat i takt med att elmarknaden avreglerats i allt fler länder och att t.ex. ägarstrukturer förändras. Synsättet stöds också av som har givit ut säkerhetsstandarder om ledning och styrning av säkerheten, organisatoriska funktioner vid kärnkraftverk, erfarenhetsåterföring, kvalitetssäkring, m.m. Vad gäller myndighetens tillsyn över organi- sationers säkerhetskultur har och gett ut rapporter som bland annat vänder sig till myndigheter och utvecklar hur de i sin tillsyn kan främja säkerhetskulturen. I planer ingår att ta fram en säkerhetsstandard för utveckling av organisationers säkerhetskultur. Det råder stora skillnader i vilka befogenheter tillsynsmyndig- heterna i de olika länderna har och hur de tolkar sina mandat på området. I har organisatoriska aspekter länge varit en viktig del av myndigheternas tillsyn. Enligt 4 § kärntekniklagen har SKI mandat att föreskriva om organisatoriska förutsättningar för säker- heten, inklusive frågor om ledning och styrning av säkerheten och sådana bestämmelser finns i SKI:s generella föreskrifter. Där finns t.ex. bestämmelser om styrning och ledning av verksamheten, kompetenssäkring och om förutsättningar för personalen att arbeta på ett säkert sätt. Där föreskrivs att organisatoriska ändringar av principiell betydelse vid anläggningarna skall hanteras på samma stringenta sätt som tekniska ändringar och anmälas till SKI. Före- skrifterna innehåller även krav på säkerhetsprogram med säker- hetsförbättrande åtgärder, såväl tekniska som organisatoriska, vilket kan inbegripa åtgärder för att stärka organisationens säker- hetskultur. Kärnkraftföretagen i har tagit fram och använder en enkät för att bland annat följa och bedöma säkerhets- klimatet/säkerhetskulturen vid anläggningarna. Resultaten av enkäterna används internt i företagen och är inte tillgängliga för utomstående. Enligt företagen är det ännu för tidigt att se några trender utifrån enkäternas resultat. Uppläggningen av enkäterna är dessutom fortfarande under utveckling. Inom ramen för sina anläggningsbevakningar följer SKI verksamheten och hur resulta- ten används vid företagen. Inom SKI pågår arbete för att vidare- utveckla myndighetens insatser på området t.ex. för bedömning av de egenvärderingsmetoder som används, och för att ta fram lämp- liga indikatorer och lämpliga tillsynsinsatser i syfte att förstärka den ordinarie tillsynen och myndighetens årliga samlade säkerhets- värderingar av anläggningarnas säkerhet och säkerhetsarbete. I detta sammanhang bör också nämnas den granskning av de nationella säkerhetsprogrammen som sker inom ramen för den internationella kärnsäkerhetskonventionen. I och med att de olika ländernas myndigheter ingående granskar och disku- terar varandras verksamhet motverkas i någon mån eventuella tendenser till självgodhet hos dem. Där sker också spridning av erfarenheter och best practice vilket kan bidra till att identi- fiera kommande problem. har hört till de mycket aktiva deltagarna i denna verksamhet. 6.3Risk för minskad rapporteringsvilja Om inte de grundläggande principerna om öppenhet och ifråga- sättande fått genomslag bland personalen vid ett kärnkraftverk riskerar hur återkopplingen från driften till säkerhets- och strål- skyddsarbetet att inte fungera. Det är av stor betydelse att olika slag av incidenter och felgrepp utreds och rapporteras till tillsynsmyndigheterna. För att rapporteringsviljan hos persona- len vid kärnkraftverken skall hållas på en hög nivå krävs dels att personalen är medveten om vikten av snabb och relevant rapporte- ring enligt rutin, dels att de synpunkter som lämnas följs upp och vid behov föranleder åtgärder. Det måste också finnas former för återkoppling till den rapporterande personalen. Avgörande för en hög rapporteringsvilja är att en operatör vid en kärnteknisk anlägg- ning skall kunna anmäla även sådana händelser som innebär en överträdelse av säkerhets- och strålskyddsbestämmelserna utan att riskera åtal. Det sistnämnda har en koppling till den dom som föll i hovrät- ten , där en anställd vid OKG dömdes till böter för brott mot kärntekniklagen. Händelsen som ligger till grund för domslutet inträffade då en reaktor vid OKG efter ett bränsle- byte återstartades och kördes i med härdsprinklersystemet urkopplat. OKG återställde systemet efter upptäckten och påbörjade en utredning av händelsen som SKI informerades. Händelsens art och de åtgärder som vidtogs av företaget för att förhindra att liknande händelser skulle upprepas ledde till SKI:s bedömning att inte lämna in en anmälan till åklagare. Anmälan gjordes dock av en privatperson varpå åtal väcktes. Tingsrätten friade men i hovrätten blev det en fällande dom. Kärnkraftsindustrin i har präglats av en hög rapporteringsvilja och företagsledningarna har genom olika kampanjer sökt premiera rapportering av missöden och avvikelser. Detta för att kunna vidta åtgärder så att felen inte uppstår igen eller för att få indikationer på möjliga brister hos material, system och rutiner. Från kärnkraftsföretagens sida finns nu en oro för att risken för rättsliga påföljder av det slag som nämns ovan skall hämma rapporteringsviljan hos personalen även om företags- ledningen, som i detta fall, ställer sig bakom sina medarbetare.