sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — Men i förhållande till utbildningsområdet i stort kan frågan ställas hur stora skillnaderna egentligen är. Bildnings- begreppet är något som förväntas återfinnas i det offentliga utbild- ningsväsendet. Kopplingar till det offentliga utbildningsväsendet Gränserna mellan det formella, offentliga utbildningsväsendet och det icke-formella lärandet har i praktiken blivit mindre tydliga. Kommunerna har numera ett samordnande ansvar för vuxen- utbildning vilket innefattar ett flexibelt stöd för vuxnas lärande. Ett uttryck för denna utveckling är bildandet av s.k. lokala lärcentra som återfinns i ca 160 kommuner. Begrepp som vägledning och validering har kommit att inta en central roll i utbildnings- politiken som också syftar till ökad samverkan både mellan olika utbildningsanordnare och mellan utbildningsanordnare och olika delar av samhället. Begrepp som mångfald, flexibilitet och öppenhet präglar många av de åtgärder som regeringen initierat inom hög- skoleområdet. Folkbildningen har uppmärksammat denna utveck- ling i sitt projekt . Skillnaderna mellan folkbildning och andra former av utbildning är därmed kanske inte så stor, förutom de rent formella. Folk- bildningen har också, som vi kunnat se i kap 4, blivit mer och mer upptagen som en viktig aktör i framförallt regeringens utbildnings- och arbetsmarknadspolitik. På detta sätt minskar folkbildningens särart. Kanske är det så att folkbildningen steg för steg håller på att institutionaliseras i den offentliga politiken och att en konsekvens av detta är ett behov av en ökad professionalisering inom folk- bildningen? Under alla omständigheter väcks frågan om folkbildningen ska ses som en fristående och tydligt urskiljbar utbildningsform eller om folkbildningen i likhet med det offentliga utbildningsväsendet ska ta sig an samhällets utmaningar såsom de formuleras av stats- makterna. Ett annat perspektiv är de problem som staten generellt sett har haft när det gäller resultatstyrning och verksamhetsanpassning. Kritiken mot det nuvarande systemet med resultatstyrning är genomgående och pekar på de svårigheter som finns att formulera relevanta mål som ger verksamheten rättvisa. En annan del av kritiken handlar om den bristande återkopplingen från regeringens sida och oklarheten om hur resultaten ska användas. Frågor om resultatuppföljning och kvalitet inom utbildnings- området är generellt sett svåra men inte omöjliga. Inom forsk- ningen finns alltjämt självreglerande mekanismer som kontrollerar kvalitet och innehåll. När det gäller grundläggande högskoleutbild- ning har på basis av nationella och internationella erfarenheter och kunskap utformat olika metoder för att granska kvalitet och kvalitetsarbete. Denna utveckling kom till då det inte fanns några systematiska kvalitetsuppföljningar inom högre utbild- ning och genomförs återkommande utvärderingar inom högskolan. Det säger sig självt att folkbildningens utvärderingsfunktioner i hög utsträckning måste finna sina egna former. Exemplet visar dock att det är möjligt att följa upp och utvärdera en komplex verksamhet som högre utbildning trots allt utgör. är sammanfattningsvis en unik organisation med ett långtgående ansvar för de offentliga förvaltningsupp- gifterna. I det avseendet tycks rådet skilja sig från övriga ideella föreningar såsom . Statskontoret har dock inte inom ramen för detta uppdrag kunnat göra en fullständig analys av olika ideella föreningar, varför viss försiktighet bör påkallas. Sam- tidigt finns det skäl som pekar på ökade beröringspunkter mellan folkbildning och övriga delar av utbildningssamhället, vilket väcker frågor om folkbildningens förhållande till det offentliga utbild- ningsväsendet. För att spegla denna utveckling skulle ökade utvär- deringsinsatser kunna motiveras. 5.4Möjliga former för styrning och kontroll Statskontorets ska enligt uppdraget pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av de myndighetsuppgifter som är förbundna med statens stöd till folk- bildningen. Utifrån de resonemang som förts ovan är det fullt möjligt att dra olika slutsatser. Vår avsikt är att peka på olika alter- nativ som var för sig kan motiveras beroende på vilken betydelse som fästs vid att klargöra ansvarsförhållanden och centrala offent- ligrättsliga frågor och vilka slutsatser som dras av ett troligt ökat omvärldsberoende. Vår bedömning är att de politiska och verksamhetsmässiga motiv som låg till grund 1991 fortfarande kan ses som relevanta. Ett rimligt antagande är att folkbildningens autonomi behöver stärkas för att klara ett ökat omvärldstryck och ökat antal uppgifter. Det är emellertid också möjligt att dra en omvänd slut- sats; att staten även framledes kommer att ha ett behov av att vända sig till folkbildningen för särskilda ändamål. Att låta en myndighet överta förvaltningsuppgifterna skulle i ett sådant perspektiv före- falla logiskt. Det ökade antalet särskilda uppdrag för folkbildningen och den allmänna inriktningen av utbildningspolitiken mot ökad samverkan kan tas som intäkt för detta. Vi ser därför tre alternativa modeller för en utveckling av de förvaltningsuppgifter som är förenade med statens bidrag till folk- bildningen. 1.Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll 2.Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer Oavsett vilket av de tre alternativen som väljs bör följande för- hållanden beaktas. Gränsdragningen mellan myndighetsuppgifter och medlems- uppgifter behöver klargöras, vilket bl.a. innebär att ansvars- regleringen mellan staten och och mellan rådets medlemmar och dess styrelse tydligare behöver regleras. Centrala offentligrättsliga principer måste i högre utsträckning beaktas och regleras. Det handlar om principer som rör rätts- säkerhet och det handlar om funktioner som rör tillsyn och revision. Om rådet även fortsättningsvis ska ansvara för offentliga för- valtningsuppgifter behöver rådets juridiska status klargöras och stadgarna kompletteras med utgångspunkt i statens rikt- linjer för samverkan med ideella föreningar. Staten måste i högre utsträckning klargöra sin syn på styrning av förvaltningsuppgifterna. Det finns enligt vår uppfattning starka skäl att bejaka folkbildningens särart vilket kan innebära att folkbildningen bör ges större ansvar att omsätta statens syfte för bidragsgivningen. I praktiken kan detta innebära att staten inte lika tydligt markerar vilka målgrupper som ska omfattas av de utbildningsinsatser som statsbidraget finansie- rar. Det kan också innebära ett klargörande hur resultatstyr- ningen bäst bör utformas. Kvalitetsfrågorna kräver ökad uppmärksamhet. Ett genomgående drag i utbildningssammanhang är att kvalitets- frågorna fått större uppmärksamhet. En orsak till detta är den ökade betydelsen som utbildning numera tillmäts. Flera av våra intervjupersoner med hemvist inom folkbildningen har dess- utom framhållit att folkbildningen skulle tjäna på en ökad utvärdering i ett större sammanhang. De insatser som rådet har genomfört behöver således kompletteras. Skillnaden mellan grunduppdraget att fördela statsbidraget och därtill hörande uppföljnings- och utvärderingsuppgifter och förekomsten av särskilda uppdrag måste beaktas. I bägge fallen handlar det – juridiskt sett – om möjligheter att ta del av statliga förmåner. Mottagaren kan i princip tacka nej till sådana om kraven för att ta del av förmånen anses för besvärande. I praktiken kan det vara svårt med hänsyn till folkbildningens finansieringsbehov. Poängen är dock att ifråga om de separata uppdragen kan staten ha legitima motiv att styra i större utsträckning än för de medel som ställs till förfogande inom ramen för statsbidraget. Konkret skulle det kunna innebära att de särskilda uppdragen blir föremål för resultatstyrning i gängse betydelse, medan styrningen av det generella stats- bidraget ges en annan utformning. Av dessa frågor är sannolikt behovet av ökade utvärderingsinsatser det som kan diskuteras. Hur ska en verksamhet kunna kvalitets- granskas som per definition ska stå fri från samhällets inflytande och som på egen hand ska formulera sina mål och roll i samhället? Att kvalitetsgranska och då utgå från formulerade mål skulle därmed komma i konflikt med statens syn folkrörelsens roll och det förhållande att folkbildningen inte är en del av det offentliga utbildningsväsendet. Vi menar dock att det måste kunna vara möjligt att externt granska en verksamhet oavsett hur komplex denna bedöms vara. Ingen verksamhet kan vara så svår att en utomstående inte ska kunna granska den – i så fall uppstår ett allvarligt demokrati- problem. Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll Motivet till att välja denna modell är i stort detsamma som låg till grund för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna 1991. Folk- bildningen bör själv ansvara för att fördela statsbidraget, vilket innebär att folkbildningens aktörer bättre kan fokusera frågor kring innehåll och kvalitet. Ett annat motiv är att vissa juridiska aspekter som inte uppmärksammades vid bildandet av rådet, kan klargöras med bibehållande av nuvarande modell, i kombination med ökad extern utvärdering. Följande åtgärder bör därför vidtas. Rådets stadgar bör ses över vad gäller möjligheterna att ta in nya medlemmar samt avseende formerna för upplösning av föreningen. Det innebär sannolikt också att paragrafen som reglerar föreningens upphörande bör ses över. En diskussion mellan rådets medlemmar och staten bör också initieras i syfte att reglera ansvarsförhållanden för rådets myndighetsutövning samt överväga om formerna för uppföljning och utvärdering även bör anges i stadgarna. Att göra staten till en av medlemmarna bör övervägas. Där- igenom kan kontaktytorna i ökad utsträckning formaliseras vilket möjliggör ökad transpararens och insyn. Staten behöver dock inte göra anspråk på inflytande på samma sätt som nuvarande medlemmar, i fråga om t.ex. styrelsens samman- sättning. Möjligheten att låta staten utse en ledamot som kan adjungeras till rådets styrelse skulle i det sammanhanget kunna vara lämpligt. Ett alternativ till att låta staten utgöra en av medlemmarna i syfte att formalisera kontaktytorna mellan rådet och staten, är att underställa rådets stadgar till regeringen för godkännande. Det innebär att förändringar som rådet vidtar, kan prövas av regeringen i efterhand. Utvecklingen mot ökad egenkontroll och förstärkt uppfölj- ning bör bejakas. Rådet har tagit initiativ till och har också fått särskilda medel för att bedriva ett utvecklingsarbete inom folkbildningen. Regeringen bör tydligare klargöra sin uppfattning om stats- bidraget till folkbildningen i vanligt bemärkelse ska resultat- styras. Vår bedömning är att behoven av verksamhetsanpass- ning är stora och att regeringen måste aktivt delta i utform- ningen av lämpliga metoder för hur kvalitet i folkbildning ska kunna speglas. Resultatstyrningen kan mycket väl utformas olika för det generella statsbidraget och de särskilda upp- dragen. Vi vill i detta sammanhang knyta an till de förslag som SUFO 1 väckte angående formerna för den statliga utvärderingen av folkbildning. Utredningen fann att en fastare organisation som kunde arbeta och bygga upp en egen kunskaps- bas borde övervägas. Med tanke på att de frågor som bör uppmärksammas i en återkommande utvärdering från statens sida sannolikt är relativt konstanta , kan ett komple- ment till en återkommande statlig utvärdering vara att rege- ringen ger befintliga förvaltningsmyndigheter inom utbild- ningsområdet i uppdrag att utvärdera delar av folkbildningen i ett jämförande perspektiv med t.ex. grundläggande högskole- utbildning. Detta bidrar till att folkbildningens såväl styrkor som svagheter kan belysas i förhållande till andra jämförbara utbildningsformer.73 granskningsmandat vad avser årlig revision av måste klargöras. utser rege- ringen en revisor som vanligtvis hämtas från Riksrevisions- verket. En sådan lösning är inte längre möjlig i och med att har inrättats som oberoende granskningsorgan under . Frågan är då om regeringen även i fortsätt- ningen ska utse en revisor eller om detta – beroende på vad som regleras generellt för årlig revision av ideella föreningar – kan ses som en uppgift för Riksrevisionen.74 hittillsvarande roll och insatser bejakas och inga större förändringar genomförs som påverkar nuvarande ord- ning. Snarare förstärks rådets inledda arbete att i högre grad foku- sera uppföljning och egenkontrollen. De regleringar som föreslås avseende rådets juridiska status och ansvarsförhållanden bör kunna bidra till att klargöra rådets myndighetsroll. Kontinuitet och för- tydligande blir vägledande. Om alternativet att låta staten vara en av medlemmarna, eller som en variant att regeringen godkänner rådets stadgar, kan rela- tionen mellan rådet och staten formaliseras på ett sätt som leder till ökad insyn och ökade möjligheter för staten att påverka. Modellen förutsätter att staten klargör sin syn på mål- och resultatstyrning av folkbildningen och utvecklar formerna för extern uppföljning och utvärdering. Ett problem som bör beaktas i detta sammanhang är att oklarheter och eventuellt dubbelarbete kan uppstå mellan rådets uppföljnings- och utvärderingsinsatser och liknande aktiviteter som genomförs av andra myndigheter. Det- samma gäller rådets aktiviteter och en statlig utvärderingsfunktion. En svaghet med denna modell är att rollkonflikten mellan myndighets- och medlemsrollen består och riskerar att fördjupas. Konflikten gäller främst de legitima krav på demokratisk struktur och beslutsfattande inom rådet som ideell förening och de förvalt- 73Statskontorets kontakter med och visar att det i princip skulle vara möjligt. En reservation görs dock för del, som har att utveckla sin utbildningsinspektion i enlighet med beslut. 74För närvarande kan dock inte den inrättade granska ideella före- ningar vad avser årlig revision. ningsrättsliga krav som ställs på likabehandling och opartiskhet som ofta förutsätter auktoritära beslutsprinciper. De föreslagna förtydliganden som föreslagits ifråga om förvaltningsuppgifterna är inte tillräckliga för att häva denna konflikt. Ett annat problem med denna modell är att fokuseringen på volymjakt och kvantitet – i den utsträckning som denna bedöms som problematisk – kvarstår. Om staten blir en av medlemmarna uppstår nya problem. Vem är egentligen ansvarig för verksamheten och kommer regeringen att kunna granska verksamheten på ett oberoende sätt? Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer Utgångspunkten för att välja denna modell är att de skäl som låg till grund för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna 1991 har ökat i betydelse. Folkbildningens autonomi behöver i högre grad värnas för att klara ett ökat omvärldsberoende. Ett sätt att stärka folkbildningens autonomi som relationerna mellan staten och folkbildningen klargörs är att upprätta ett avtal mellan staten och folkbildningens aktörer. Följande åtgärder bör därför vidtas. Staten och rådet avtalar , förslagsvis , om inriktningen av statens bidrag till folkbildningen. I avtalet uttrycks syftet med statsbidraget på en mer övergripan- de nivå. Vilka specifika grupper som ska vara föremål för folk- bildningens insatser behöver t.ex. inte anges. I avtalet bör dock framgå att statens syften med statsbidraget är att skapa förut- sättningar för folkbildningen att vara nydanande i fråga om innehåll, former och förmåga att nå nya målgrupper som vanligtvis inte kommer i åtnjutande av offentliga utbildnings- insatser. I avtalet kan staten också bejaka folkbildningens särart och historiska roll som folkrörelse. I avtalet regleras vilka offentligrättsliga principer som ska till- lämpas, vilket bl.a. innebär att rådet har att tillse att stats- bidraget används i enlighet med fattade beslut. Avtalet bör också reglera principerna för hur särskilda uppdrag ska genomföras och redovisas. Staten och föreningen bör vidare i ett avtal komma överens om ansvaret för redovisning, uppföljning samt utvärdering. skulle t.ex. inte behöva inkomma med budgetunderlag. En års- redovisning enligt dagens ordning krävs dock för att rege- ringen ska kunna redovisa statens ekonomiska utfall till riks- dagen samt för att regeringen ska kunna redovisa verksam- hetsutvecklingen i kvantitativa termer. Som en följd av ett ökat ansvar för att precisera inriktningen av användningen av statsbidraget, bör ökade utvärderings- och kontrollfunktioner övervägas. En avtalslösning förutsätter att regeringen låter genomföra utvärderingar av folkbildningen som bl.a. kan ligga till grund för statens överväganden i sam- band med att avtalet ska förlängas. Ett sätt är att bibehålla och utveckla den nuvarande modellen med återkommande statliga utvärderingar genom att perma- nenta dessa och även ge en sådan funktion ett tillsynsansvar. I praktiken innebär det att en myndighet inrättas. En sådan myndighet bör ha ett öppet mandat att med utgångspunkt i avtal och i folkbildningens egna mål och strategier följa upp och utvärdera resultat och effekter samt utöva tillsyn över folkbildningen. På samma sätt som det är viktigt att en sådan statlig utvärderingsfunktion har insikt i folkbildningens vill- kor, är det av legitimitetsskäl avgörande att utvärderings- instrumentet kan fungera som en extern granskning. En sådan utvärderingsfunktion bör i högre utsträckning utvärdera folk- bildningen i förhållande till andra utbildningsformer. Ett alternativ till att inrätta en ny myndighet kan vara, vilket vi också berör i alternativ 1, är att ge en befintlig förvaltnings- myndighet inom utbildningsområdet i uppdrag att utvärdera valda aspekter av folkbildningen. Vid dessa myndigheter finns en betydande erfarenhet och kompetens kring utvärderings- frågor i allmänhet. Det borde enligt vår mening vara möjligt att använda denna kompetens även i folkbildningssammanhang. Vidare bör granskningsmandat klargöras vad avser årlig revision. En avtalslösning förutsätter också att rådets juridiska status klargörs. För att uppfylla kravet på ideell förening krävs att nya medlemmar kan ansluta sig till föreningen. Regeringen skulle med denna modell inte ge rådet årliga rikt- linjer. En förordning för statsbidragsgivningen krävs av offent- Den bör dock utformas med utgångspunkt i vad parterna kommit överens om i avtalet. Modellen förutsätter också att regeringen ges ett bemyndigan- de av att avsätta resurser för folkbildningen under flera budgetår. och dess medlemmar får ett tydligare ansvar för att formulera mål för verksamheten och för att säkerställa att statsbidragsgivningen bidrar till att folkbildningen lever upp till samhällets förväntningar och till folkbildningens egna mål. Rådet ansvarar också, i enlighet med avtalet, för kontroll av att mot- tagarna av bidraget efterlever rådets beslut. Staten anger på en övergripande nivå förväntningarna på folk- bildningen samt anger motiv till att statsbidrag ska utgå. Staten respekterar avtalet och låter rådet hantera statsbidraget samt till- kommande särskilda uppdrag enligt avtalets riktlinjer och villkor. Rådets myndighetsroll försvinner därmed. Istället framträder rådet som ideell förening och företrädare för dess medlemmar. Det är också möjligt att tänka sig en annan organisationsform, beroende på vad folkbildningens aktörer finner vara bäst. En svaghet kan vara att denna modell blir svår att efterleva i praktiken. Den politiska dagordningen förutsätter möjligheter att ta initiativ och folkbildningens aktörer har dessutom ett behov av informella kontakter och möjligheter att direkt påverka utbild- ningspolitiken. Ett annat problem är möjligen att modellen är relativt oprövad och kan därför ge upphov till styrningsproblem. Den accentuerar rollkonflikten mellan demokratiska strukturer och auktoritära beslutsprinciper. En organisationsmodell som avviker från praxis och dessutom också från regeringens riktlinjer för statens sam- verkan med ideella organisationer kan rymma oförutsedda pro- blem. Modellen kan vidare ge upphov till oklarheter mellan vad som är statens ansvar att följa upp och utvärdera och vad som ingår i rådets ansvar att fullgöra förvaltningsuppgifterna. Bildande av en myndighet Motivet till att välja denna modell är att skapa åtskillnad mellan de offentliga förvaltningsuppgifter som är förenade med statens stöd och de medlemsuppgifter som de olika organisationerna kan ha intresse av. Ett annat motiv är att staten har ett större behov av att samverka med folkbildningen samt att de medel som avsätts är relativt omfattande. Detta motiverar också en tillsynsfunktion för en myndighet. För att rollerna mellan staten och folkbildningen tydligt ska kunna hållas isär, bör därför en myndighet svara för de offentliga förvaltningsuppgifterna. En ökad tydlighet i utförandet kommer därmed att både tillgodose grundläggande offentligrättsliga princi- per och ge större utrymme för folkbildningsanordnare att fokusera innehållsfrågor. En myndighetslösning ger också större möjligheter att verksamhetsanpassa statens styrning av statsbidraget och övriga uppgifter. Följande åtgärder bör därför vidtas. Förvaltningsuppgifterna läggs på en ny myndighet. Möjlig- heten att låta en befintlig myndighet ansvara för uppgifterna skulle i princip kunna prövas. Emellertid bedömer vi behovet av egen framtoning som stort och risken skulle vara stor att folkbildningen kom i skymundan. Dessutom är det inte själv- klart vilken myndighet som skulle vara lämpad att ansvara för folkbildningsuppgifterna. Med utgångspunkt i dagens ordning skulle en nämndmyndig- het eller en myndighet med styrelse med fullt ansvar kunna övervägas. Dessa utmärks av en kollektiv beslutsform och, i vissa fall, möjligheter för berörda intressen att nominera leda- möter till styrelsen. Två av de jämförelseobjekt som ingått i vår studie, och till trossamfund, är nämndmyndigheter.75 bör ges en central roll. Staten bör över- väga ett öppet nomineringsförfarande som innebär att de nuvarande medlemsorganisationerna ges möjlighet att utse ledamöter. En modell som bör övervägas är att regeringen utser ordförande samt några ytterligare ledamöter och att folk- 75 pågår dock en översyn av verksförordningen vilket också kan komma att förändra indelningen i myndighetsformer. bildningens egna organisationer utser majoriteten av styrelsens ledamöter.76 Regeringen bör på ett övergripande plan, utan att t.ex. ange exakt vilka målgrupper som bör komma i åtnjutande av statligt finansierade folkbildningsinsatser, kunna ange syfte och inrikt- ning för statsbidraget. Myndigheten och dess styrelse tar där- efter fram kriterier för statsbidraget samt utforma lämpliga former för uppföljning och utvärdering. Formerna för kontroll, uppföljning och utvärdering skulle där- med i högre grad kunna utgå från folkbildningens förut- sättningar. Därtill skulle en tillsynsfunktion kunna skapas. Möjligheterna att verksamhetsanpassa resultatstyrningen skulle kunna tas tillvara, vilket innebär att regeringen tydligare kan ange, med hänvisning till folkbildningens särart, att resultat- styrning inte är tillämplig i alla delar. Det bör i detta sammanhang vara möjligt att finna en ordning där folkbildningens aktörer själva formulerar sina mål. En jäm- förelse kan göras med grundläggande högskoleutbildning som innebär att universitet och högskolor har ett stort mått av autonomi. En extern kompletterande utvärderingsfunktion bör prövas även i detta fall. Det finns som, vi tidigare framfört, skäl att förstärka kvalitetsuppföljningen av folkbildningen. Regeringen bör därför överväga att med jämna mellanrum låta genomföra en statlig utvärdering även i fallet med en myndighet. Rege- ringen kan vidare uppdra åt någon av de befintliga myndig- heterna utvärdera aspekter av folkbildningen som regeringen är särskilt intresserad av. Staten återtar ansvaret för de offentliga förvaltningsuppgifterna. Någon oklarhet mellan myndighets- eller medlemsroll uppstår inte. Genom att styrelsens majoritet utses av folkbildningens aktörer säkerställs såväl legitimitet som sakkunskap.