sou · GRB385d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Av denna anledning tillämpar NSA en modell där tillgångsportföljerna i så hög grad som möjligt skall spegla situationen för motsvarande för- säkringsrörelser på marknaden. NSA beaktar rörelsernas konsoli- dering, åtagandenas karaktär och Försäkringsrörelselagens regler om tillgångar för skuldtäckning. Försäkringsrörelsen omfattar försäkringsgrenarna pension, grupp- liv och personskada. beslutade NSA att tillgångar som avser pensionsrörelsen tills vidare skall avspegla en svensk obligationsportfölj till , en svensk aktieportfölj till 20 pro- cent och en internationell aktieportfölj till . Vad gäller gruppliv- och personskaderörelsens tillgångar skall dessa avspegla en svensk obligationsportfölj till , en svensk aktieportfölj till och en internationell aktieportfölj till . Den beräknade avkastningen följer ett genomsnittligt index för de olika portföljerna. Den svenska obligationsportföljen tillskrivs en avkastning enligt utvecklingen för OMRX Total Index, den svenska aktieportföljen en avkastning enligt utvecklingen för SIX Return Index och den internationella aktieportföljen enligt utvecklingen för /Standard & Poors Actuaries World Indicies. Fördelningen mellan de olika tillgångsslagen är en fördelning som ligger fast enligt NSA:s placeringspolicy. NSA utövar alltså inte någon aktiv förvaltning av tillgångarna. Nämnden har emeller- tid beaktat Försäkringsrörelselagens regler för skuldtäckning. glerna innebär i huvudsak att maximalt av tillgångarna som motsvarar den försäkringstekniska avsättningen får placeras i aktier. Med försäkringsteknisk avsättning menas det kapital som är avsett att täcka de förmånsutbetalningar som arbetsgivaren har för- bundit sig att göra. På grund av den kraftiga nedgången på världens börser har denna regel medfört att NSA fått ändra placerings- portföljen löpande . Fördelningen på de olika tillgångsslagen per och per framgår av nedan- stående tabell. Tabell 4.1 Fördelning av de olika tillgångsslagen i försäkringsrörelsen angiven i procent Under de år som försäkringsmodellen har tillämpats har kursut- vecklingen på världens börser varierat i hög grad, vilket följaktligen påverkat den beräknade avkastningen. har kraftiga kursfall skett varför den beräknade avkastningen blivit negativ. Den beräknade avkastningen för uppgick till cirka -8,. I nedanstående tabell redovisas den beräknade avkastningen på de olika tillgångsslagen . Av tabellen framgår att den negativa avkastningen, före avdrag för avkastningsskatt, för svenska aktier uppgick till cirka -6, och för utländska aktier till cirka -5,. Försäkringsrörelsens avkastning SOU 2003:85 Tabell 4.2 Avkastningen 2002 i försäkringsrörelsen angiven i mnkr Vid försäkringsmodellens införande såg utvecklingen på börsen annorlunda ut och den beräknade avkastningen var positiv till och med . Av tabellen nedan framgår försäkringsrörelsens beräknade avkastning åren 1998–2002. Tabell 4.3 Försäkringsrörelsens avkastning 1998–2002 angiven i mnkr tillskrev NSA regeringen angående försäkringsrörelsens konsolidering. NSA anförde därvid att riktpunkten för sparrörelsens konsolideringsnivå1, det vill säga det totala kapitalet i förhållande till de försäkringstekniska avsättningarna, borde vara . Skälen för NSA:s begäran var att en konsolideringsnivå om 130 pro- cent skulle motsvara nivån för försäkringsrörelser med liknande verksamhet . Arbetsgivarna skulle då inte be- höva betala högre till försäkringsrörelsen än om för- månerna försäkrats av ett försäkringsbolag. Nämnden ansåg även att det förelåg ett behov av täckning för den premiebrist som uppstått , när arbetsgivarna betalade lägre 1 Begreppet får inte förväxlas med terminologin kollektiv konsolideringsnivå inom privat försäkring. Konsolideringsnivån har i detta sammanhang mer anknytning till begreppet solvens. än vad de faktiska premiekostnaderna uppgick till. Detta skedde på grund av vissa problem som uppstod vid försäkrings- modellens införande. Regeringen medgav i beslut av att konsolideringsnivån fick uppgå till . uppställde NSA riktlinjer för nämndens konsoli- deringspolicy. Riktlinjerna anger att konsolideringsnivå skall tillåtas variera mellan . Beroende på konsolideringsnivå lämnas premierabatter till arbetsgivarna. Om nivån överstiger kan premierabatter lämnas till arbetsgivarna. Om nivån överstiger skall premierabatter lämnas, emellertid under förutsättning att sparpremierna på totalnivå kan hållas stabila. NSA har som målsättning att sparpremien på totalnivå skall uppgå till av pensionsunderlaget. Detta gäller emellertid endast dem som omfattas av PA-91 och har pensionsålder . Någon uttalad målsättning för sparpremien enligt PA 03 finns för närva- rande inte. Konsolideringsgraden i sparrörelsen har varierat . Till och med var konsolideringsgraden tillräckligt hög för att NSA skulle bestämma premierabatter utifrån sin målsätt- ning att hålla en jämn nivå på sparpremierna. Detta gällde således även då NSA beslöt om för . var som arbetsgivarna betalade som speglade de verkliga försäkringskostnaderna. blev avkastningen exceptionellt hög, varför konsoliderings- graden detta år uppgick till . Avkastningen var något måttligare och konsolideringsgraden sjönk till per . Vid beräkningen av de slutliga premierna lämnades premierabatter med på sparpremien, som efter reduktionen uppgick i snitt till av pensionsunderlaget. Den slutliga premien för avtalsförsäkringarna uppgick till av brutto- lönesumman. blev den beräknade avkastningen lägre. Den försämrade avkastningen medförde att konsolideringsgraden i sparrörelsen sjönk till per . Vid beslut om slutlig premie beslutade NSA att lämna en rabatt på sparpremien med ca . Sparpremien uppgick efter reduktionen i snitt till av pensions- underlaget och den slutliga premien för avtalsförsäkringarna för uppgick till av bruttolönesumman. fortsatte kursfallet på börsen. Vid utgången av 2002 var konsolideringsnivå i sparrörelsen . Trots den försämrade konsolideringen beslutade NSA att i de slutliga pre- mierna behålla de premierabatter som ingick i nämndens beslut om preliminära . Rabatten på sparpremien uppgick till och sparpremien blev i snitt av pensionsunderlaget. Den slutliga premien för avtalsförsäkringarna uppgick till 13,36 pro- cent av bruttolönesumman. Nedanstående tabell visar en översikt av sparrörelsens konsolide- ring, lämnade premierabatter samt premienivån åren 2000–2002 per respektive år. I tabellen anges den sparpremie som NSA har som målsättning skall uppgå till av pen- sionsunderlaget på totalnivå (markerad med *), den totala sparpre- mien samt den slutliga premien för samtliga avtalsförsäkringar. Tabell 4.4 Försäkringsrörelsens konsolidering, premierabatter och 2000–2002 Sparpremie* (förmåner m beslutade NSA om de nya preliminära premierna för . Nämnden beslutade då att inte lämna några rabatter på sparpremierna eftersom konsolideringsnivån för sparförmånerna understigit . Detta var första gången som premierabatter inte kunde lämnas, vilket som en av flera orsaker medförde en höjning av premien. De nya preliminära premierna för samtliga av- talsförsäkringar uppgår till av bruttolöne- summan och har beräknats utifrån det nya pensionsavtalet PA 03 som gäller . Eftersom PA 03 omfattar en indivi- duell avgiftsbestämd del som ligger utanför försäkringsrörelsen blir en jämförelse med tidigare premienivåer emellertid inte korrekt. Om avgiften för den individuella ålderspensionen (2,av bruttolönesumman inklusive särskild löneskatt) räknas in uppgår de totala avtalsförsäkringspremierna till av bruttolöne- summan. 4.2.3Effekter av nuvarande beräkning av avkastningen Ett av syftena med försäkringsmodellen är att göra statens avtals- försäkringar jämförbara med motsvarande försäkringar på den övriga arbetsmarknaden. Den utredning (SOU 1995:9) som före- gick försäkringsmodellens tillkomst hade enligt utredningsdirekti- ven som inriktning att undvika särlösningar för staten. Utredaren framförde att det borde stå de statliga arbetsgivarna fritt att välja försäkringsgivare om full överensstämmelse med den privata mark- naden eftersträvas. I sådant fall skulle emellertid den externa stats- skulden, såsom den traditionellt redovisas, och statsbudgetens kassamässiga utfall påverkas negativt av att betalningar skulle göras till en försäkringsgivare utanför staten. Av denna anledning fann utredaren inte skäl i det rådande statsfinansiella läget att lägga fon- deringen av pensionsmedel utanför staten. Utredaren föreslog i stället att en tjänstepensionsfond skulle inrättas, vars behållning föreslogs tillgodoskrivas en marknadsmässig ränta. Regeringens be- slut innebar att en försäkringsmodell infördes med NSA som ansvarig för modellens tillämpning med bland annat en fiktiv place- ring. Med nuvarande genomsnittliga marknadsmässiga avkastning som tillskrivs tillgångarna får de statliga arbetsgivarna ta del av samma effekter av utveckling på börsen som de privata arbetsgivarna, med undantag av de positiva eller negativa effekter som en aktiv place- ring kan ge. Försäkringsmodellen uppnår härigenom i princip överens- stämmelse med den privata sektorns pensionssystem, med vilka kostnaden för de statliga avtalsförsäkringarna därmed blir jäm- förbar. Kostnadsneutralitet avseende avtalsförsäkringspremierna upprätthålls mellan statliga arbetsgivare och arbetsgivare på andra sektorer av arbetsmarknaden. De statliga arbetsgivarna kan enligt nuvarande placeringspolicy ges premierabatter när börsutvecklingen är god på samma sätt som försäkringsgivare för andra sektorer av arbetsmarknaden. blev den beräknade avkastningen hög, vilket ökade tillgångarna snabbt. Detta ledde till att premierabatter kunde lämnas och bi- behållas också de år när börsen gått sämre. Om börsutvecklingen är negativ föreligger emellertid en risk att det inte blir möjligt att lämna några premierabatter. Detta har inträffat . NSA har avseende de nya preliminära premierna beslutat att inte lämna några premierabatter då konsolideringsgraden under- stigit . När premierabatter inte kan lämnas i samma omfattning olika år får detta till följd att det ytterligare kan med- verka till tvära kast i premienivåerna. Med nuvarande placerings- policy föreligger således en risk att premienivån fluktuerar mellan åren. NSA kan inte faktiskt placera försäkringsrörelsens tillgångar eftersom premierna går in i statsbudgeten. Avkastningen beräknas i stället fiktivt, som om tillgångarna placerades i olika värdepapper men utan att nämnden utövar någon aktiv förvaltning av till- gångarna. Placeringen följer visserligen genomsnittliga index för de olika tillgångsslagen men placeringen ändras inte utifrån utveck- lingen på börsen. Som en jämförelse kan konstateras att försäk- ringsbolaget , som hanterar tjänstepensioner på den privata tjänstemannasidan, minskade sitt börsvärde på aktier från 43 pro- cent till med anledning av den dåliga börs- utvecklingen och bolagets försämrade konsolideringsnivå på grund därav. Försäkringsmodellens grundläggande princip är att modellen skall vara jämförbar med den privata marknaden. Det kan dock ifrågasättas om det innebär att man skall eftersträva överensstäm- melse i de delar där förutsättningarna inte är desamma. Vad gäller flödet av kan konstateras att staten vid en god börsutveckling får in lägre eftersom premierabatter kan lämnas arbetsgivarna. De staten får in motsvarar inte värdet av de förmåner som skall utbetalas till förmånstagarna , varför goda tider paradoxalt gör att statens behov av upplåning ökar. En positiv avkastning regleras i försäkringsrörelsen som en ökad fordran på statsverket varför statens skuld ökar i det avseendet. Blir den beräknade avkastningen negativ, med följden att premierabatter inte lämnas, ökar arbetsgivarnas premiekostnader. Staten får i så fall in högre och statens skuld för avkast- ningen minskar. I detta sammanhang kan även konstateras att placering på börsen får den effekt att arbetsgivarna får högre pre- miekostnader när börsutvecklingen är svag, och därmed svårt att ha kvar eller att anställa personer, samt lägre premiekostnader när börs- utvecklingen är god. Ett alternativ till nuvarande avkastningsmodell med fiktiv placering är att se premieinbetalningarna till statskassan som en del av stats- budgetens finansiering och som minskar statens behov av upp- låning på marknaden. Inbetalningarna medför att statens kostnader för upplåningen minskas motsvarande bortfallande räntekostnader. Att helt slopa ränteberäkningen på den samlade pensionsfordran skulle innebära ett kraftigt avsteg från marknadsmässigt vedertagna principer för en försäkringsmodell. Ett sådant avsteg skulle i prin- cip innebära att premienivåerna för statliga avtalsförsäkringar lång- siktigt skulle överstiga motsvarande på marknaden med ett belopp motsvarande den långsiktiga avkastningen på placerade pensions- medel. Det skulle i sådant fall vara gynnsammare att försäkra förmånerna i egen regi eller på privata marknaden. För de statliga avtalsförsäkringarna skulle i stället avkastningen av pensionsfordran kunna knytas till en relativt stabil ränta. Vid valet av ränta bör man beakta att pensionsskulderna är av mycket långsiktig natur, efter- som betalningarna ofta kan förväntas i en avlägsen framtid. En typ av långsiktig ränta utgör Statslåneräntan (SLR) som fastställs av . Den baseras på en sammanvägning av räntor för statsobligationer med en löptid . En fördel med räntan är att den är lätt tillgänglig för tillämpning efter- som ett årsgenomsnitt kontinuerligt och officiellt beräknas av Riksgälden. SLR tillämpas också som underlag för beskattning av privata livförsäkringsbolags avkastning. En mer relevant ränta för långsiktigt placerade pensionsmedel skulle dock kunna vara räntan för en statsobligation med längre löptid, förslagsvis . Histo- riska genomsnitt visat att den kan bedömas ge en något högre av- kastning än SLR. är en bindningstid av räntan den längsta förekommande i (statsobligation nr 1041). I den händelse statsobligation med längre löptid skulle emitteras, bör övervägas att i stället tillämpa en sådan obligation som räntebärande placering. En sådan omläggning av beräkningen skulle medföra att avkast- ningen blir garanterat positiv . Avkastningen skulle bli jämnare och mer förutsägbar. olika placeringsalternativ att börsen långsiktigt har varit det bästa placeringsalternativet. Vi har låtit göra en jämförelse mellan resultatet av den fiktivt beräknade avkastning som tillskrivits tillgångarna i försäkrings- rörelsen och resultatet om tillgångarna i stället skulle ha tillskrivits enligt statslåneräntan eller statens tioåriga inlåningsränta. Jämfö- relserna redovisas i nedanstående tabeller. I jämförelserna ingår både liv- och skadeförsäkringsrörelsen. Tabell 4.5 Försäkringsrörelsens fiktiva avkastning samt avkastning enligt statslåneräntan och statens tioåriga inlåningsränta, angiven i procent Tabell 4.6 Avkastningen enligt Försäkringsrörelsens fiktiva placering jämfört med en placering enligt statslåneräntan, angiven i mnkr Tabellen visar att nämndens fiktiva placeringar gett cirka 4 mdkr mindre än om avkastningen hade beräknats enligt statslåneräntan. Tabell 4.7 Avkastningen enligt Försäkringsrörelsens fiktiva placering jämfört med en placering enligt statens tioåriga inlåningsränta, an- given i mnkr Tabellen visar att nämndens fiktiva placering gett cirka 4,2 mdkr mindre än om avkastningen beräknas enligt statens tioåriga in- låningsränta. Hur börsen kommer att utvecklas är självfallet omöjligt att förutse. Om vi emellertid utgår från att börsen på lång sikt kommer att ge en högre avkastning leder det antagandet till att utrymmet för premierabatterna kommer att bli något lägre vid en beräkning enligt SLR. För att den beräknade avkastningen skall täcka vad premierabatterna i första hand används till, de avtalade förmånernas värdesäkring, krävs en real avkastning med efter avdrag motsvarande avkastningsskatt. Det minskade utrymmet för premierabatter kommer sannolikt att leda till att premiekostnaderna för arbetsgivarna blir något högre. I NSA:s försäkringstekniska riktlinjer avsnitt A står att en årlig ränta används för diskontering av framtida i anslutning till regler för premiernas beräkning. För räntans nivå anges att hänsyn ska tas till föreskrift om högsta tillåtna ränta och i beräkningsunderlaget anges att den skall vara efter avdrag motsvarande antagen avkastningsskatt. Denna utgör vid nytecknade privata försäkringsavtal utan rätt till värdesäkring. Vid avtal med värdesäkring gäller 2,0 pro- cent som högsta tillåtna ränta. Vidare finns i avsnitt C vissa regler för konsolidering och fördelning av överskott. Där anges att överskottet i sparrörelsen skall användas i form av uppräkning av intjänade pensionsrätter och till sin storlek bestämmas av prisbas- beloppets ökning, det vill säga i form av värdesäkring. Vid en tillämpning av en avkastning som baseras på en 10-årig statsobligationsränta enligt utredningens förslag, kommer en upp- räkning i enlighet med prisbasbeloppets utveckling att rymmas inom försäkringsrörelsens ekonomi endast om vald räntenivå vid premieberäkningen med tillägg av prisbasbeloppets utveckling i sin helhet kan rymmas inom den beräknade avkastningen (bortsett från de resultat som framgår av försäkringsrörelsen i övrigt). Om så inte är fallet, måste antingen ytterligare medel tillskjutas utifrån eller premierna höjas genom att NSA inte kommer att ha utrymme för att ge premierabatter motsvarande kostnaden för värdesäkring. I NSA:s försäkringstekniska riktlinjer anges att en kollektiv premie skall tas ut för värdesäkring av intjänad pensionsrätt men att NSA kan besluta att kostnaden skall bestridas av överskottsmedel. Även med beaktande av att en sådan situation anser utredningen att be- hovet av stabilitet i premiesättningen överväger. En möjlighet som står till buds är att det tillämpade ränteantagandet vid premie- beräkningen sänks, så att utrymmet för värdesäkring genom upp- räkning med prisbasbeloppet ökas. Detta innebär i sig – allt annat lika – höjda . Mot förhållandet att premierna över tiden antas bli något högre står således de positiva effekter att avkastningen kommer att blir stabilare och jämnare över åren med samma effekt för premierabat- terna. Detta ger ökad förutsägbarhet avseende premiekostnaderna för arbetsgivarna, vilket vi finner är ett tungt vägande skäl för att övergå till att beräkna avkastningen enligt en ränta enligt Riksgälds- kontorets inlåningsräntor för myndigheter avseende långsiktiga placeringar alternativt fastställda stats- låneränta (SLR). En nackdel är dock som tidigare framhållits att den årliga pensionspremien under antagandet om en långsiktigt högre avkastning enligt nuvarande modell jämfört med vårt ränte- alternativ kommer att bli högre för statligt anställda än för andra grupper på arbetsmarknaden. har () föreslagit en ny modell för hur SPV:s anslag för statens avtalspensioner skall budgeteras och redovisas vid en eventuell övergång till en budget enligt bokföringsmässiga grunder.2 Modellen, som framtagits under antagandet att modellen med fiktiv avkastning skulle vara kvar, innebär att fordran på statverket skall omvandlas till en behållning på ett särskilt konto i och att alla in- och ut- 2 ESV 2003:7. betalningar som berör pensionsredovisningen skall ske mot detta konto. Med en sådan modell skall de som myndigheterna betalar till SPV inte redovisas mot inkomsttitel utan tillföras kontot som disponeras av SPV för framtida utbetalningar. Avseende finan- siering av äldre förmåner tilldelas SPV anslag. Kontot enligt ESV:s förslag är inte räntebärande utan tillgångarna tillgodoskrivs en fiktiv avkastning i enlighet med NSA:s modell. Avkastningen skall dock tillföras SPV:s konto och finansieras genom anslag. Vi föreslår vid ett eventuellt införande av ESV:s förslag att pre- mierna på kontot skall tillföras en ränta för en statsobligation med löptid. På så sätt skulle försäkringsrörelsen erhålla en verklig avkastning på pensionsmedlen. Om ESV:s förslag att lyfta över statens pensionsskuld till ett konto i Riksgälden inte genomförs föreslår vi att avkastningen till försäkringsrörelsen ändå beräknas efter föreslagen ränta. 4.3Jämförelse med andra pensionssystem Försäkringsbolaget hanterar tjänstepensioner för privat- anställda tjänstemän. betalade arbetsgivarna in, i form av löpande och engångspremier, till . Förvaltningen av pensionskapital sköts av . Per var tillgångarna placerade i räntebärande värdepapper (62,), aktier (27,) och fastigheter (9,3). Med bakgrund av bland annat försämrad konsoli- deringsgrad minskade sin aktieportfölj från 43 pro- cent vid ingången av 2002 till vid utgången. Avkastning uppgick till -och konsolide- ringsgraden uppgick vid samma tillfälle till . Det över- skott som finns i rörelse återgår till försäkringstagarna och de försäkrade i form av återbäring. Återbäringen ges i form av fribrevuppräkning, premiereduktion, pensionstillägg och eventuella företagsanknutna medel. beslutar om för- delning av överskottsmedlen. har beslutats att några premiereduktioner inte kommer att ges. KPA hanterar pensionsförsäkringar åt kommuner och landsting. KPA:s premieinkomst var . Tillgångarna var per placerade i räntebärande värde- papper (84,) och aktier (15,). Förvaltningen sker av KPA som i sin tur upphandlar förvaltningen Totalavkastningen uppgick till –1,. Konsolideringen var per . Återbäringsräntan var –augusti och mellan –december, beroendet på sparandet. 5Utjämning av mellan åren på myndighetsnivå Vi bedömer att de förslag som vi lagt i kapitel 2–4 kommer att medföra att stabiliteten för premierna för de enskilda myndig- heterna kommer att öka väsentligt. Av denna anledning finner vi inte skäl att föreslå någon särskild utjämningsmekanism på myn- dighetsnivå för att motverka premieinstabiliteten mellan åren. Enligt utredningsdirektiven skall vi överväga om det bör införas någon mekanism för utjämning på myndighetsnivå av premierna mellan åren och i så fall föreslå en sådan mekanism. I nuvarande modell med preliminära och slutliga med av- stämning mellan premierna har premierna fluktuerat mellan åren för de enskilda myndigheterna. Vid en jämförelse mellan de slutliga premierna och de slutliga premierna kan konsta- teras att variationer mellan premierna för myndigheter med upp till 30 anställda genomsnittligt uppgått till . För större myndigheter har variationerna genomsnittligt sett varit lägre och för de största myndigheterna med över 10 000 anställda har variationerna uppgått till . Utjämning av mellan åren på myndighetsnivå Variationer i premieprocent för statliga arbetsgivare med pensionspremier Antal anställda hos statliga 1 001-10 000 anställda -0,15 10 001-25 000 anställda Summa (ovägt) data 2001–2002 saknas Totalt statliga arbetsgivare **/ -0,56 */ Uppgifter saknas här om slutliga premieprocenter och/eller prognos . **/ Totala premieprocenter avser vägt medelvärde av premierna. En av orsakerna till instabiliteten mellan åren för de slutliga pre- mierna på myndighetsnivå är livräntetekniken i PA-91. I pensions- avtalet är pensionsförmånerna vid avgång, innan rätt till pension inträtt, så kallade livräntor. Beräkningen av livräntorna sker utifrån den anställdes pensionsgrundande anställningstid samt pensions- underlag, som premien skall bekosta. På grund av att ökningstakten för pensionsunderlaget kan skilja sig åt mellan åren kan premien komma att variera mellan åren. 5.2.2Effekter av förslagen i kapitel 2–4 Vi har i kapitel 3 belyst skillnaden mellan effekterna för premiebe- räkningen som PA-91 och PA 03 medför. Vid en jämförelse mellan pensionsavtalen har vi kunnat konstatera att PA 03 kommer att medföra en väsentligt ökad premiestabilitet i premienivån på grund av att premierna för förmånerna enligt PA 03 kan beräknas löpande i enlighet med en så kallad fribrevsteknik. PA 03 innehåller därtill ett ökat inslag av avgiftsbestämda förmåner samt lägre nivåer för Utjämning av mellan åren på myndighetsnivå den förmånsbestämda delen, varför utrymmet för fluktuationer i premien minskar.