sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De ger några ögonblicks- bilder av sett genom en handfull invandrades ögon. Inter- vjuerna ger bilden av ett som vill väl men inte ger reella möjligheter till människor som vill försörja sig själva, där myndig- heter har svårt att samarbeta, och där den invandrade blir förklarad som omyndig, som en som inte kan ta hand om sig själv och inte vet sitt eget bästa. Vi får bilden av ett land som har svårt att ställa rimliga och tydliga krav, men som heller inte erbjuder adekvata möjligheter. Ett land där det tar månader innan grannen hälsar på en och där man trots utbildningar och mångårigt yrkesarbete i det gamla landet inte duger hos svenska arbetsgivare. Ett land som accepterar att människor med arbetsförmåga med eller mot sin vilja stannar i arbetslöshet och försörjningsstöd – trots brist på arbets- kraft – och som erbjuder svenskutbildningar där man i samma klass blandar människor med helt olika bakgrund, förutsättningar och ambitioner. Självklart är detta inte hela bilden eller hela sanningen. Trots alla brister finns möjligheter och resurser. Många får jobb – trots allt. Det finns många exempel på framgångsrika etableringar, bra utbild- ningar och god samverkan i kommunerna. Men det räcker inte – ska de nyanlända – och – ha en verklig chans måste mycket ändras. Det räcker inte att putsa på detaljer, vi måste helt enkelt tänka till och – om. Förvärvsfrekvensen måste öka bland utrikes födda och fler måste kunna ta ansvar för sitt eget liv – och det får inte ta åratal innan de kommer dithän. Även med de allra bästa resurser kommer det att ta tid för många innan de har en egen försörjning och några kommer aldrig att nå det målet. Men med en bra början ökar chanserna. För att starten ska bli bra krävs en konkret samverkan och gemensamma insatser och åtaganden från kommuner, myndigheter, arbetsgivare och företrädare för det civila samhället. Det behövs också ett annat synsätt. Det är hög tid att de invand- rade myndigförklaras, betraktas som individer och som fullt kap- abla att ta ansvar för sina liv, försörja sig och bidra till samhälls- utvecklingen. De ska på samma sätt som andra få tillgång det vi har i form av utbildning, arbetsmarknadsutbild- ningar och inte annat än inledningsvis hänvisas till särskilda invand- rarkurser eller program. För att markera individens eget ansvar och förmåga talar vi i betänkandet om etablering. Att etablera sig måste man göra själv. Men man kan få stöd av andra för sin etab- lering. De som kan försörja sig ska göra det, de som är arbetslösa ska få tillgång till samma utbud som alla andra av reguljära arbetsmark- nadsutbildningar och åtgärder, de som behöver utbilda sig ska få tillgång till komvux, folkhögskola och högskola. De som behöver rehabilitering ska få hjälp av hälso- och sjukvård, med samma rättigheter och skyldigheter som de som är uppväxta i landet. De ska också kunna få tillgång till samma försörjningsmöjligheter. När man studerar ska man exempelvis få möjlighet till studiestöd och är man sjuk ska man kunna få sjukersättning. Med några justeringar och undantag finns redan en stor del av detta utbud. De som är nyanlända har emellertid inte kvalificerat sig till de svenska systemen. Har de inte haft något arbete i så är de inte berättigade till arbetslöshetsersättning och har de inte haft någon inkomst i så har de inte rätt till sjukpenning. sämre kunskaper om samhället, arbetslivet, utbildningssystemet, bostadsmarknaden, de pratar sällan svenska. Särlösningar är därför nödvändiga under en begränsad övergångsperiod för att man rim- ligt snabbt ska kunna tillgodogöra sig den kunskap och de nycklar man behöver för att på egen hand kunna ta ansvar för sitt fortsatta liv i . Utredningsuppdraget består i att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagandet av och introduktionen för flyktingar. Översynen ska också omfatta relevanta delar av mottagande av asylsökande. Enligt direktiven ska utredningen bland annat identifiera, analysera och förklara hinder för egenför- sörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration. Såväl mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organi- sation som relevanta lagar och förordningar ska vara föremål för utredningens granskning. Vidare ska utredningen undersöka hur kommunerna använt sig av introduktionsersättning och om ut- formningen av den har haft någon betydelse för vad som uppnåtts med introduktionen samt ge förslag till hur en obligatorisk intro- duktionsersättning skulle kunna utformas. I översynen ingår också att se över systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyk- tingmottagandet samt analysera om ersättningssystemet förhindrar en effektiv och individuellt anpassad introduktion. (Direktiven, se bilaga 1 och 2) 1.1.1Hur vi arbetat med uppdraget Även om uppdraget är begränsat till flyktingar och till deras första tid i är direktiven till utredningen omfattande och spänner över flera stora samhällspolitiska områden. Vi ska bedöma vad verksamhet och därefter, samhällsinformation, bo- endet, organisations- och ansvarsfrågor, introduktionsersättning, det statliga ersättningssystemet, lagar och författningar och, slut- ligen, individens egen situation betyder för ett effektivt flykting- mottagande och en effektiv introduktion. Det innebär att stora delar av arbetsmarknadspolitiken, socialpolitiken, utbildningspoli- tiken och hälso- och sjukvårdspolitiken hamnar i fokus för utred- ningsarbetet. Även delar av migrationspolitiken berörs. råden med anknytning till utredningsuppdraget är regionalpoliti- ken, tillväxtpolitiken, bostadspolitiken och relationerna stat–kom- mun. För att kunna identifiera hinder och överväga förbättringar på alla dessa områden krävs i flera fall en specialistkompetens som bara de som arbetar professionellt med frågorna har. Detta faktum präglar en del av våra förslag, som i vissa fall kräver ett fördjupat eller fortsatt utrednings- och utvecklingsarbete. Underlaget för våra överväganden och våra förslag har vi fått genom att ta del av en flora av utredningsbetänkanden, propositio- ner, myndighetspromemorior, årsredovisningar, forskningsrappor- ter och projekt- och arbetsgruppsrapporter. Till de kunskaper vi inhämtat på detta sätt kommer den information som vi fått genom kontakter med företrädare för och statliga verksamhet Vi har besökt ett tjugotal kommuner och deltagit i flera regionala träffar, där vi haft möjlighet att träffa företrädare för ytterligare flera tiotal kommuner. Vid dessa besök har vi mött representanter för skilda verksamheter, även statliga, på både lokal och regional nivå. Vi har också träffat representanter för landsting och läns- styrelser. Genom våra kontakter och studiebesök har vi bekantat oss med såväl reguljär verksamhet som aktiviteter som bedrivs i projektform eller som försöksverksamhet. Utredningen har också träffat representanter för fackliga och andra organisationer, diskuterat med forskare och deltagit i kon- ferenser som tagit upp för utredningsarbetet relevanta frågor och träffat projektgrupper och arbetsgrupper. Vi har också haft flera kontakter med . Utredningen har också besökt och för att informera oss om hur dessa länder arbetar för att ge nyanlända invandrare en bra start i det nya landet. När det gäller utvecklingen inom EU, är det i första hand EU- direktivet om miniminormer för mottagande av asylsökande som varit föremål för vårt intresse. , vars sekretariat vi har haft flera kontakter med, har vi haft kontakter med bland annat Utredningen om rörelsestimulanser (dir. 2002:80), (dir. 2002:43) och Studiesociala utredningen (dir. 2002:120). Vi har haft ett mycket nära samarbete med (dir. 2002:05), vars uppdrag på flera sätt griper in i vårt. Båda utredningarna har ansett det viktigt att ha ett gemensamt synsätt på de delar av våra uppdrag som är mest förbundna med varandra, och vi har strävat efter att lägga förslag som harmonierar med varandra. Möjligheterna att göra egna undersökningar har varit starkt be- gränsade, men med hjälp av ett par mindre enkäter har vi fått in en del ytterligare information om det egna boendet. För att få fler infallsvinklar på de frågor vi skulle ge oss i kast med, har vi också intervjuat en några invandrade och låtit dem berätta om sina första kontakter med flyktingmottagande och introduktion. För att vidga våra kunskaper och testa våra tankar har vi också anordnat fem seminarier av arbets- och utfrågningskaraktär. Det första var ett idémöte om flyktingmottagande och introduktion. De följande tre hade grundläggande villkor för integration, match- ningen arbetssökande – arbetsgivare och hur arbetsgivare hittar sin arbetskraft som teman. Det sista seminariet anordnades tillsam- mans med och handlade om demokrati, samhälls- information och värdegrund. Utredningen har haft tretton möten med sin expertgrupp. Experterna har därutöver bistått oss med material och synpunkter på våra texter. För vissa delar av arbetet har vi anlitat extern hjälp. Tom Nilstierna har tagit fram underlag för arbetet med ersätt- ningsfrågorna. En del av det han bidragit med finns samlat i en separat bilaga till betänkandet, Flyktingmottagande och introduktion – perspektiv och beräkningar. har gjort bearbet- ningar av statistik och gett oss ett underlag för vårt statistiska bakgrundskapitel. , studerande vid uni- versitetet i , har tagit fram ett underlag om flyktingars försörj- ningskällor och har hjälp oss att anordna ett av våra seminarier, Hur kan arbetsgivare hitta sin arbetskraft bland nyan- lända invandrare? har sedan han entledigades som expert, bistått utredningen på flera sätt, bland annat med underlag i anslutning till arbetet med ersättningsfrågor. Slutligen har hjälp oss med ett par grafiska framställningar av våra förslag. Flyktingar och i vissa avseenden asylsökande är utredningsupp- dragets målgrupp. I direktiven används inte bara benämningen flyktingar utan formuleringar som flyktingar m.fl. och flyktingar och andra nyanlända invandrare som kommunerna får statlig ersätt- ning för, förekommer också. Det växlande språkbruket avslöjar att termen flyktingar är ett samlingsnamn för personer som fått uppe- hållstillstånd på olika grunder. I direktiven ryms flera kategorier i begreppet flyktingar, s.k. kvotflyktingar, asylsökande som fått uppehållstillstånd av flyktingskäl eller av humanitära skäl samt an- höriga till dessa tre kategorier, förutsatt att de ansökt om uppe- hållstillstånd efter det att den har anknytning togs emot i en kommun. För samtliga dessa kategorier får kommunerna ersättning enligt Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. När kommunerna skriver överenskom- melser med om flyktingmottagande är det dessa flyktingar som avses. Överenskommelserna om mottagande har lett till att de också har kommit att kallas för kommunmottagna, eller bara mottagna, ibland också kommunplacerade eller bosatta, även om de aldrig placerats eller bosatts utan själva valt sin bosättningsort. När vi talar om flyktingar, flyktingar m.fl., flykt- ingar och vissa anhöriga och liknande i betänkandet, är det alltid de kategorier som anges i ersättningsförordningen som avses, om inte annat sägs. Direktiven öppnar också för att inkludera andra nyanlända in- vandrare i uppdraget, nämligen i de delar som rör normer och värderingar. Enligt integrationspolitiken är nyanlända invandrare, oavsett på vilken grund de fått sina tillstånd att bosätta sig i Sve- rige, en grupp som sannolikt har behov av särskilda insatser . Att behoven ofta är desamma oavsett på vilken grund man fått stanna, är något som bekräftas av många kommun- er. Vi har därför prövat möjligheterna att inkludera också andra nyanlända än de som omfattas av ersättningsförordningen i en del av våra överväganden och förslag. 1.1.3Utgångspunkter, avgränsningar och begrepp En grundtanke i integrationspolitiken är att politik och åtgärder som riktar sig specifikt till invandrare som grupp, bara är motiv- erade under den allra i . Att få hjälp att snabbt orientera sig i det nya samhället, få lära sig svenska och få stöd att komma igång med arbete och utbildning är exempel på behov som många nyanlända sannolikt har. Utöver det är det den generella politiken som ska tillgodose de behov en person har. Det betyder att den generella politiken måste vara formulerad och utformad så att den passar alla i samhället, även den som invandrat. Denna normaliseringstanke har varit en ledstjärna i utredningsarbetet och det vi kallar normalisering har varit en viktig utgångspunkt i våra överväganden och förslag. Professionalisering är något som hänger nära samman med nor- maliseringstanken. Den som normalt har en viss uppgift eller roll ska också ha den gentemot den som invandrat. Speciallösningar som byggs upp parallellt med befintlig, professionell verksamhet och bara vänder sig till invandrare, bör undvikas, arbetsförmedling ska skötas av arbetsförmedlare, osv. Bara om det finns mycket välgrundade skäl bör man avvika från professionaliseringstanken. I uppdraget läggs stor tonvikt på analys. I en strikt, vetenskaplig, mening har vi givetvis inte kunnat göra egna analyser. Det skulle kräva att vi gjorde egna undersökningar och hade helt andra resur- ser. För våra bedömningar – snarare än analyser – har vi därför varit hänvisade till andras analys- och utvärderingsarbete. De befintliga analyserna och utvärderingarna har emellertid inte alltid kunnat svara på allt som efterfrågas i utredningsuppdraget. Det har inte heller funnits statistik och andra data som vi kunnat använda för att på ett tillfredsställande sätt kunna göra alla de beskrivningar som efterfrågas. I uppdraget ingår också att identifiera hinder. Men, som framgår av vår genomgång av forskning och andra studier, har vi inte bara försökt hitta hinder eller problem utan också aktivt sökt efter möjligheter. Flyktingmottagande och introduktion är två centrala begrepp i direktiven, men någon entydig eller given definition finns inte. Begreppen har olika innebörd beroende på i vilket sammanhang de används och vem som använder dem. Flyktingmottagande handlar ibland om den kommunala organisationen för mottagande av flykt- ingar och ibland om aktiviteter för flyktingar m.fl.. används det som en synonym till introduktion. Förvirringen är ännu större när det gäller begreppet introduktion. En del har tiden i tankarna – den tid som statens ersättning till kommunerna är tänkt att räcka, dvs. eller den tvåårsperiod under vilken den statliga ersätt- ningen utbetalas. Andra talar om introduktionen som den tid som kommunen betalar ut introduktionsersättning till en person eller som den tid en persons introduktionsplan omfattar, vilket kan vari- era. Somliga har innehållet i tankarna och då kan det vara allt från bara sfi till en kombination av verksamheter (sfi, samhällsinform- ation, vägledning, praktik, utbildning, m.m.). Begreppet introduktion har alltså ett begränsat informations- värde. I betänkandets andra del, där vi redovisar vad vi fått fram i vårt efterforskningsarbete, i huvudsak använt de båda begreppen så som de används i de rapporter, betänkanden etc. som vi tagit del av. I våra förslag använder vi inte begreppet introduktion. Vi har valt att inte klumpa ihop skiftande verksamheter och aktiviteter under något samlingsnamn. Egen försörjning, delaktighet och långsiktigt hållbar integration Egen försörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration är tre nyckelord i direktiven. En person kan få sin försörjning på många olika sätt, genom löneinkomst, studiestöd, arbetslöshetser- sättning, föräldrapenning, etc. Med egen försörjning brukar man för det mesta avse försörjning genom arbete eller eget företagande. Det är också den innebörd vi lagt i begreppet. Det finns flera veder- tagna sätt att ta reda på om en person har en egen försörjning eller inte. Delaktighet är svårare att fånga in. Definitionerna är många och sätten att mäta delaktigheten på likaså. Utredningen har inriktat sig på den delaktighet man kan få genom att arbeta och få ekonomiska förutsättningar att styra över sitt eget liv. De vuxnas möjligheter att arbeta och försörja sig har också betydelse för barnens framtida möjligheter och integration i samhället. Vägen till egen försörjning går för många av via utbildning. Om våra förslag leder till en långsiktigt hållbar integration kan vi bara göra antaganden om, men vi utgår från att en koncentrerad och större satsning under den allra ökar sannolikheten för att människor får jobb och kan försörja sig – även på . Direktiven talar om nyanlända flyktingar, men definierar inte vem som är att betrakta som nyanländ. Eftersom det är innehållet i den s.k. introduktionen som är föremål för utredningsarbetet, har det fått bestämma vad vi tolkat in i att vara nyanländ. Det betyder att, om inget annat sägs, handlar det om personer som befinner sig i en introduktionsprocess och som bott i landet upp till tre–efter det att de fått sitt uppehållstillstånd. Eftersom det kan finnas behov av olika tidsgränser beroende på syfte och sammanhang, har vi inte tagit definitiv ställning i betänkandet till vad som bör avses med nyanländ eller i , men vi anser att ingen ska behöva bli sedd och bemött som nyanländ efter 4–. Det skulle innebära att de två första av de tidsintervall som Statistiska central- byrån rekommenderar för redovisning av bosättningstid i , (0–, 3–, 5–, 10–och 20– år) skulle avse nyanlända invandrare. 1.2Hur vi lagt upp betänkandet Vi har valt att efter detta inledande kapitel, börja vårt betänkande med att presentera det vi kommit fram till, dvs. våra överväganden och förslag. Det gör vi i kapitel 2, En väg till egen försörjning och delaktighet, kapitel 3, Ersättningsfrågor och kapitel 4, Normaliser- ing – från riktade insatser till generell politik. Det femte och sista kapitlet i denna del av betänkandet tar upp de ekonomiska konsek- venserna av våra förslag och behovet av författningsändringar. I den andra huvuddelen av vårt betänkande har vi samlat det som bildar bakgrund och underlag för våra överväganden och förslag. I det första kapitlet i den delen, kapitel 6 Statistisk bakgrund, finns en översiktlig beskrivning av flyktingar och andra invandrare med hjälp av demografiska och andra statistiska data. I de följande kapitlen redovisas vad vi funnit i vårt utredningsarbete under kapi- telrubrikerna I väntan på beslut – asyltiden (kapitel 7), Bosätt- ningen (kapitel 8), Flyktingmottagande och introduktion (kapitel 9), Samhällsinformationen som en del i introduktionen (kapitel 10) och Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet (kapitel 11). Vart och ett av dessa kapitel innehåller också en bakgrund till och en beskrivning av de nuvarande förhållandena och regelsystemen. Jag vet faktiskt inte vad det är som sätter käppar i hjulen för mig och andra arbetslösa invandrare. Det är som något slags oskrivna lagar som på alla håll och kanter hindrar invandrare från att släppas in. Arbetsgivare är rädda för att släppa in oss på företagen och facken är rädda för att släppa in oss i a-kassan och arbetsförmedlingen kan bara erbjuda projekt. Jag skulle önska att det någonstans fanns hjälp att få Det vore säkert nyttigt för svenskar att leva utomlands – de personer som har egen utlandserfarenhet har en helt annan inställning har jag märkt. De kan faktiskt behandla en som en normal människa och är det något man behöver som nykomling så är det att bli sedd Citat hämtade från utredningens intervjuer med invandrare. 2En väg till egen försörjning och delaktighet Asyltiden bör för asylsökande, som passerat initialprocessen och som inte befinner sig i verkställighetsstadiet, bli integrationsför- beredande utan att återvändandeperspektivet förloras, en planeringsperiod på normalt som inkluderar bo- sättning ska erbjudas alla f.d. asylsökande som fått ett uppehålls- tillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, kvotflyk- tingar samt anhöriga som kommer , under vissa förutsättningar bör planeringsperioden även kunna erbjudas andra nyanlända invandrare, betalar ut dagersätt- ning tills bosättningen är klar, nyanlända invandrare ska kunna ansöka om statlig etableringser- sättning som kan utgå efter planeringsperio- dens slut för de aktiviteter som ingår i individens handlingsplan. Till de mänskliga rättigheterna hör inte bara rätten till liv, frihet och personlig säkerhet. har också rätt till arbete, till fritt val av sysselsättning, till rättvisa och tillfredställande arbetsförhållan- den och till skydd mot arbetslöshet. För många som invandrar till tar det allt innan de kommer i arbete och kan försörja sig själva. Därmed fördröjs ofta också deras inte- gration i det nya hemlandet och deras frihet att själva välja hur de vill leva och planera för sin egen och sina barns framtid blir be- skuren. Ur samhällets perspektiv är det ett slöseri med både mänskliga och ekonomiska resurser och stora grupper utrikes födda som står utanför arbets- och samhällsgemenskapen skapar också nya samhällsproblem. Detta blir särskilt allvarligt i en situa- tion när prognoserna entydigt pekar på att alla arbetsföra i befolkningen kommer att behövas för att möta de demografiska utmaningar, som en åldrande befolkning innebär. Att inte ta vara En väg till egen försörjning och delaktighet på den tillgång som människor med erfarenheter och utbildning från andra länder utgör är både inhumant och irrationellt. Men för att göra det krävs beredvillighet och beredskap att granska och ompröva befintliga institutioner, lagar, regler och rutiner. De flesta system – både samhälleliga och inom den privata sektorn – är i stor utsträckning uppbyggda och anpassade till en infödd befolkning, som vuxit upp och fått sin utbildning inom landet. Syftet med inte- grationspolitiken är att både anpassa den generella politiken till en mångetnisk befolkning och utforma och erbjuda sådana säråtgärder till nyanlända invandrare att de kan leva på samma villkor som de inrikes födda och i samma utsträckning bidra till sin egen och samhällets utveckling. En väg till egen försörjning och delaktighet En väg till egen försörjning och delaktighet Huvuduppdraget för utredningen har varit att, utifrån ett helhets- perspektiv, identifiera, analysera och förklara hinder för egenför- sörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organi- sation som i relevanta lagar och förordningar. Spontant anlända asylsökande och flyktingar m.fl. som överförts till för vid- arebosättning (flyktingkvoten) samt deras anhöriga, som anslutit , har stått i fokus för utredningen men även andra ny- invandrade berörs i vissa delar. Utredningen har funnit att flera förändringar är nödvändiga för att öka nyanlända invandrares möjligheter att snabbare komma ut i arbete och egen försörjning. Bakom de svårigheter som mött, i syn- nerhet, 90-talets flyktingar m.fl. ligger både långsiktiga struktur- förändringar på den svenska arbetsmarknaden och den djupa kon- junktursvackan, som drabbade invandrare hårdare än befolkningen i övrigt. Förändringar i antalet invandrare och nya nationaliteter med varierande bakgrund och förväntningar har också spelat en roll men även sättet att organisera och genomföra mottagandet av flyk- tingar m.fl. har sannolikt bidragit. Den organisation som funnits, och de säråtgärder, som stått till buds i initialskedet, har inte fung- erat som den målinriktade och effektiva avspark som avsetts. Allt för många nyanlända har allt för länge blivit sittande på (skol)- bänken i väntan på att bli spelklara trots att vi vet att det är genom att vara med på plan och spela som vi lär oss spelets regler och blir bra medspelare. Av den forskning och de uppföljningar som gjorts framgår att det är en faktor, förutom tid i , som har betydelse för flyktingars arbetsmarknadsinträde och egna för- sörjning, nämligen en tidig kontakt med den svenska arbetsmark- naden.