sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Bägge direk- tiven måste därför följas i nationell rätt. Såsom har beskrivits finns inslag i IPPC-direktivets regelverk som förefaller problematiska i relation till ett väl fun- gerande handelssystem. Utgångspunkten måste emellertid vara att direktiven är förenliga och skall fungera i samverkan. För medlems- staterna gäller det att implementera direktiven i enlighet härmed. Mer konkret blir det fråga om att utforma och det framtida svenska regelverket om handel med utsläppsrätter på ett sätt som stämmer överens med EG-rättens intentioner vad gäller förhållandet mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet. Miljö- balken får inte förhindra ett väl fungerande handelssystem, sam- tidigt som samma lag skall säkerställa att IPPC-direktivets regler upprätthålls i . Allmänt gäller för miljöfrågor att det är ett politikområde där s.k. delad kompetens råder. Det betyder att medlemsstaterna såsom utgångspunkt har full frihet att föra sin egen miljöpolitik, med den begränsningen att friheten inte gäller frågor som redan reglerats i gemenskapsrätten. När det gäller frågor som har reglerats i gemen- skapsrätten har medlemsstaterna förvisso möjlighet att tillämpa strängare nationella åtgärder även på områden som reglerats av gemenskapen, enligt 176 i fördraget. Sådana nationella åtgärder får dock inte strida mot EG-rätten.55 I detta fall skulle frågeställningen vara huruvida har rätt att tillämpa strängare bestämmelser än IPPC-direktivet, och om de strängare bestämmelserna i så fall är förenliga med handelsdirektivet. Från rättslig, teknisk, synpunkt kan frågan nalkas utifrån åtmin- stone två bestämmelser i fördraget. Först och främst är skyldig- heten att implementera direktiv enligt artikel 249 av intresse. Det ovanliga med den föreliggande frågeställningen är att ev. brister inte skulle orsakas av att direktivet inte implementeras, utan sna- rare av att vissa bestämmelser i befintlig nationell rätt skulle kunna ha potential att minska direktivets genomslag. Den andra bestäm- melsen av intresse är den ovan nämnda bestämmelsen i artikel 176 om medlemsstaternas rätt att tillämpa strängare lagstiftning. 5.1.1Närmare om handelsdirektivets syfte Vad handelsdirektivet är avsett att uppnå, dess syfte, är av stor betydelse vid tolkning av nationell rätts förenlighet med direktivet. Detta gäller i synnerhet då ofta använder sig av en teleologisk infallsvinkel vid bedömningen av vad som anses vara förenligt med EG-rätten. Åtgärder som vidtas av ett medlemsland och som inte i formellt hänseende strider mot t.ex. ett direktiv kan vara att bedöma som ett brott mot EG-rätten om åtgärderna motverkar EG-rättens målsättningar. Såsom tidigare nämnts ligger en viktig källa till förståelse av handelsdirektivets syfte i den kompetensgrund som det har antagits med stöd av.56 Det går således att sluta sig till att syftet med direk- tivet är att förbättra skyddet för miljön inom gemenskapen. Om- vänt gäller att det huvudsakliga målet inte är att underlätta handels- utbyte m.m. mellan medlemsstaterna. Även om den huvudsakliga målsättningen är av rent miljö- skyddande natur är det bedömningar om ekonomisk konkurrens- kraft mm. som ligger till grund för vilken metod som valts för att uppnå målsättningen. I handelsdirektivets första artikel anges att syftet med direktivet är att minska utsläppen av växthusgaser, och att detta skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. Av betydelse är därför att klargöra vad som i förevarande fall avses med kostnadseffektivt respektive ekonomiskt effektivt. I direktivets preambel, punkt 5, anförs vidare att Detta direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser, Bilaga 5 SOU 2003:120 med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.. I den motivering som åtföljde kommissionens ursprungliga förslag till direktiv utvecklas de ekonomiska fördelar som den valda metoden för minskning av utsläppen anses medföra.57 Enligt kommissionens mening garanterar handeln att utsläppsminsk- ningarna kommer att genomföras där kostnaderna är som lägst. Aktuella undersökningar, utförda bl.a. av kommissionen visar att effektivitetsvinster kan uppnås genom handel med utsläppsrätter. Över huvud taget genomsyras motiveringen av att förslagets ekonomiska effekter betonas. Viktiga aspekter är att systemet skall täcka hela gemenskapen eftersom kostnaderna för minskning av utsläppen förmodas variera avsevärt mellan olika medlemsländer, vilket förstärker handelns resursallokerande funktion, samt att ökad konkurrensneutralitet mellan industrier i olika länder uppnås eftersom priset för en utsläppsrätt kommer att vara detsamma över hela gemenskapen. Det nu nämnda visar att ekonomiska överväganden har varit av mycket stor vikt för lagstiftaren vid utformningen av handelsdirek- tivet. Fördelarna med handel med utsläppsrätter har beskrivits på många håll och består alltså i att ansträngningarna kanaliseras dit de gör mest nytta; optimal resursallokering uppnås.58 Omvänt gäller att syftet med styrmedlet kan sägas vara att undvika investeringar på de platser där nyttan med investeringarna relativt sett är liten. Som utgångspunkt kan därför sägas att nationell rätt i syfte att genomföra handelsdirektivet fullt ut, inte bör uppmuntra till investeringar vars relativa effekt på koldioxidutsläppen är mindre än vad de skulle vara på annan plats inom gemenskapen. 5.2Handlingsutrymmet beträffande identifierade frågeställningar I detta avsnitt skall det nationella handlingsutrymmet analyseras för vart och ett av de inslag i svensk miljölagstiftning som tidigare i framställningen bedömts kunna vara problematiska i relation till handelsdirektivets genomförande. 5723.10.2001 KOM (2001) 581 slutlig /0245 (COD). 58De ekonomiska argumenten för utsläppshandel utvecklas bl.a. i första betänkande, SOU 2003:60, s. 186 ff. 5.2.1Angivande av gränsvärden för koldioxid Frågan har som tidigare nämnts avgjorts direkt i handelsdirektivet. Enligt artikel 26 ändras IPPC-direktivet på så sätt att myndig- heterna inte skall ange gränsvärden för växthusgaser, förutsatt att gaserna ifråga inte ger upphov till betydande lokala föroreningar. Koldioxid orsakar aldrig betydande lokala föroreningar. saknar därför möjlighet att tillämpa denna typ av gränsvärden på berörda verksamheter. 5.2.2Angivande av gränsvärden för andra ämnen än koldioxid Som tidigare framhållits skall enligt artikel 2 i handelsdirektivet detta tillämpas utan att tillämpningen av IPPC-direktivet påverkas. Enligt IPPC-direktivet skall därför gränsvärden sättas för olika förorenande ämnen, t.ex. kväveoxider. Varken handelsdirektivet eller IPPC-direktivet ger utrymme för medlemsstaterna att bedöma huruvida det är lämpligt att ange gränsvärden för utsläpp av ämnen som är förknippade med koldioxid. Denna fråga omfattas således inte av nationell diskretion. För svensk del är det inte möjligt att släppa kravet på angivande av gränsvärden för förorenande ämnen, även om de påverkar möjligheten till handel med utsläppsrätter. BMT-krav kommer därför även fortsättningsvis styra berörda verksamheters åtgärder för att minska utsläpp av ämnen som kväveoxider och svaveldioxider. Handelsdirektivet behandlar uttryckligen frågan om energi- effektivitet i artikel 26.2 genom att ett tillägg görs till IPPC- direktivet. Tillägget, som är något svårtolkat, återges här (den officiella svenska versionen är inte tillgänglig i skrivande stund): For activities listed in to [handelsdirektivet] Member States may choose not to impose requirements relating to energy efficiency in respect of combustion units or other units emitting carbon dioxide on the site. Klart är att valfrihet råder för medlemsstaterna om hur energi- effektivitetsfrågan skall hanteras åtminstone vad gäller förbrän- ningsanläggningar på platsen. Frågan som uppstår är om stadgandet bör förstås som att valfriheten endast gäller energieffektiviteten vid själva förbränningen, eller om även andra delar av den industriella processen avses. Om endast energieffektiviteten vid förbränning avses får det till följd att kravet på energieffektivitet även fort- sättningsvis skall gälla för övriga delar av anläggningen. I detta sammanhang kan erinras om den distinktion som tidigare gjorts mellan åtgärder som har påverkan på koldioxidutsläppen vid anläggningen, respektive åtgärder som inte har sådan påverkan. Åtgärder för förbättrad energieffektivitet i en förbränningsenhet påverkar alltid mängden bränsle som behövs, och därmed kol- dioxidutsläppen (förutsatt att förbränningen ger upphov till fossil koldioxid). Åtgärder för energieffektivitet i övriga delar av anlägg- ningen kan, men måste inte nödvändigtvis, ha betydelse för anläggningens koldioxidutsläpp.59 Det betyder att handelssystemet endast i vissa fall skapar incitament för energibesparing i processen, nämligen i de fall då åtgärderna ifråga resulterar i minskade koldioxidutsläpp. Av artikel 26.2 framgår att i det stycket avses en del av en anläggning, dvs. någonting mindre än det som kallas installation i artikelns föregående stycke. Av 26.2 framgår att man räknar med att det finns flera units på platsen. Det är emellertid bara för de delar av den större anläggningen som släpper ut koldioxid som medlemstaterna kan välja att inte införa krav på energieffektivitet. Direktivets ordalydelse bör i enlighet härmed förstås på så sätt att medlemsstaternas valfrihet inte omfattar andra delar av en anlägg- ning (processdelen) än den del där de faktiska utsläppen av kol- dioxid uppkommer. I annat fall hade det inte funnits något behov av att i lagtext skilja ut de delar av anläggningen som släpper ut koldioxid. Det hade varit tillräckligt att säga att medlemsstaterna kan välja att införa krav på energieffektivitet eller inte. Med detta sagt om tolkningen av artikel 26 bör dock en detalj nämnas som kommer av det faktum att artikeln innebär en ändring i IPPC-direktivet. I detta direktiv definieras utsläpp som direkta och indirekta utsläpp av ämnen m.m. Det är inte klart vad som avses med indirekta utsläpp. En tolkning är att indirekta utsläpp syftar på situationen när en anläggning, eller delar av en anläggning, 59 Se avsnitt 4.1.3. avger värme som härrör från energi framställd vid förbränning som ger upphov till direkta utsläpp av koldioxid i en annan anläggning eller del av anläggning. Förutsatt att man använder sig av denna förståelse av indirekta utsläpp (strängt taget rör det sig inte om några egentliga utsläpp utan snarare framkallande av utsläpp på annat håll), skulle det kunna hävdas att även de delar av en anlägg- ning som förbrukar energi från förbränningen åsyftas i handels- direktivets artikel 26. Även om valfriheten i artikel 26 st. 2 begränsas till att endast gälla förbränningsanläggningar kvarstår viss oklarhet angående vad som skall gälla när biobränsle används. Bestämmelsen gäller för anläggningar som avger koldioxid, vilket är fallet även då de drivs på biobränsle. Innebär detta att även sådana anläggningar kan undantas från kravet på energieffektivitet? Verksamhetsutövare behöver enligt direktivet inte inneha ut- släppsrätter för den koldioxid som uppkommer vid förbränning av biobränsle. Detta följer av att biomassa enligt bilaga IV skall ha emissionsfaktorn noll vid verksamhetsutövarnas beräkning av stor- leken på utsläppen. Frågan är därför om anläggningar som drivs med biobränsle skall omfattas av artikel 26. Bestämmelsens orda- lydelse skiljer inte på olika typer av bränsle. Om endast utsläpp av fossil koldioxid omfattas skulle gränsdrag- ningsproblem uppstå för de anläggningar som drivs både med fossila bränslen och med biobränslen. Enligt företrädare för kom- missionens generaldirektorat för miljö avser artikel 26 förbrän- ningsanläggningar där direkta utsläpp av koldioxid sker oavsett om utsläppen uppkommer från fossila bränslen eller biobränslen. Enligt vår mening skulle det dock föra för långt att tolka IPPC- direktivets definition av utsläpp på ett sätt som gör samtliga energi- förbrukande verksamheter till utsläppskällor. Det skulle motsäga ordalydelsen i artikel 26 och inte heller vara konsekvent med han- delsdirektivets princip att varje verksamhet endast svarar för sina utsläpp av koldioxiod. En verksamhet som köper in sin energi utifrån skall inte tillräknas de utsläpp av koldioxid som energi- produktionen ev. har resulterat i. Enligt representanter från kom- missionen är det också tydligt att endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer omfattas av valfri- heten i artikel 26. Enligt ändringen i IPPC-direktivet behöver alltså inte medlems- staterna ställa krav på energieffektivitet gällande de enheter som släpper ut koldioxid, men de kan också välja att upprätthålla sådana Kommissionen har gett uttryck för en tolkning av IPPC- direktivets energieffektivitetskrav som får betecknas som måttligt ambitiös. Detta skulle kunna indikera att det enligt kommissionens uppfattning inte vore förenligt med handelsdirektivet att tillämpa ett mer långtgående krav på energieffektivitet. Den tidigare gjorda jämförelsen har dock visat att det inte föreligger några väsentliga skillnader mellan respektive IPPC-direktivets krav på energieffektivitet. Det kan inte anses vara oförenligt med handels- direktivet att upprätthålla det krav på energieffektivitet som finns i IPPC-direktivet. Härav följer att det, ur ett EG-rättsligt perspek- tiv, råder valfrihet ifråga om att upprätthålla kravet på energi- effektivitet eller ej. 5.2.4Krav på användning av förnybara energikällor Det har redan konstaterats att en tillämpning av regel om förnybara energikällor på verksamheter som omfattas av han- delssystemet uppenbarligen skulle begränsa de verksamheternas möjlighet att hantera koldioxidutsläppen utifrån bedömningar om kostnadseffektivitet. IPPC-direktivet saknar regler som styr verk- samheters val av energikälla, varför frågan bör anses vara oreglerad i gemenskapsrätten. Med detta synsätt bör fördragets regler i arti- kel 176 om strängare nationella åtgärder på miljöområdet inte vara tillämpliga på frågan om vissa verksamheter användning av förny- bara eller icke förnybara energikällor.60 Den svenska regeln betrak- tas då inte som en strängare åtgärd, utan helt enkelt som en annan åtgärd.61 Eftersom frågan om verksamheters energiförsörjning så- ledes inte regleras av gemenskapsrätten är utgångspunkten att frågan helt ligger under nationell kompetens. I detta fall är det nationella handlingsutrymmet större än om frågan anses vara regle- rad i gemenskapsrätten. Emellertid kan medlemsstaterna inte heller i frågor som är oreglerade i EG-rätten använda sig av regler som kommer i konflikt med annan gemenskapsrätt. Särskilt betydelsefullt är att nationella miljöregler inte får strida mot primärrätten i allmänhet och reglerna 60Det finns rättsakter på gemenskapsnivå vars syfte är att främja användningen av förnybara energikällor. Däremot saknas kravregler som är direkt tillämpliga på verksamheter i likhet med 2 kap. 5 §. 61Om distinktionen mellan strängare åtgärder och andra åtgärder, se Krämer, 1998, s. 124 ff. om fritt varuflöde på den inre marknaden i synnerhet.62 Det är svårt att se hur den svenska regeln skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Regeln påverkar inte möjligheterna till svensk export eller import enligt den definition av handelshinder som EG-dom- stolen byggt upp genom omfattande praxis och gemenskapens konkurrensrätt saknar tillämplighet på frågeställningen. Sammantaget saknas grund för att hävda att regel om förnybara energikällor skulle strida mot gemenskapens primär- rätt. Frågan om dess förenlighet med EG-rätten kan därför be- gränsas till att gälla det faktum att regeln inte förefaller stå i samklang med handelsdirektivets målsättning om att minskningen av koldioxidutsläppen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Även om (viss) konflikt med handelsdirektivets målsättning förutsätts kan ett antal omständigheter av relevans i sammanhanget tyda på att det likväl inte skulle vara att betrakta som ett brott mot EG-rätten. Huvudsyftet med handelsdirektivet är att minska utsläppen av växthusgaser, i första hand koldioxid. Det är endast valet av metod som i handelsdirektivet kännetecknas av målet om kostnadseffektivitet. Den svenska regeln om förnybara energi- källors företräde torde vara väl ägnad att medverka till uppfyllandet av gemenskapens klimatpolitik eftersom den föreskriver/uppmanar till en energiproduktion som inte ger upphov till växthusgaser. Ut- släppsminskningen i sig torde uppnås i minst samma utsträckning med den svenska regeln. Regeln kommer endast i viss konflikt med metodiken för ett av gemenskapens instrument för att minska utsläppen vilket kan få till följd att utsläppsminskningen i inte sker på ett fullt lika kostnadseffektivt sätt. Den effekten är endast av betydelse för svensk industri. Från EG-rättslig synvinkel är strängare miljöregler normalt endast intressanta då de på något sätt berör det fria varuflödet eller på annat sätt inverkar negativt på den inre marknadens funktion. Här rör det sig istället om en rent produktionsinriktad regel som inte på något sätt berör andra medlemsstaters industri. Visserligen kan hävdas att regeln skapar olika förutsättningar för olika aktörer på marknaden, beroende på i vilket land de befinner sig. Sådana olikheter i produktionsorienterad miljölagstiftning är inget nytt inom gemenskapen och inte heller något som förbjuds av EG-rätten. Syftet med rättsakter under artikel 175 är som bekant inte att åstadkomma fullständig harmonisering av medlemsländer- fallet med danska nationella regler för returflaskor 302/86 Kommissionen mot Dan- mark [1988] ECR 4607. Bilaga 5 SOU 2003:120 nas miljöregleringar.63 Därför har rättslig möjlighet att behålla regeln om förnybara energikällor. Enligt handelsdirektivets artikel 4 måste de verksamheter som omfattas av direktivet inhämta tillstånd från behöriga myndigheter för att verksamheten skall få bedrivas. Verksamheterna ifråga kom- mer därför att behöva ytterligare ett tillstånd utöver det tillstånd de måste ha i enlighet med IPPC-direktivets och bestäm- melser. Avsikten med detta kapitel är att diskutera vissa rättsliga frågor som väcks i anledning av verksamheterna nu beläggs med ett ytterligare tillståndskrav. Det gäller dels egendomsrättsliga frågor om statens rätt att framställa nya krav på verksamheter som redan erhållit tillstånd att bedriva verksamhet, dels behandlas vissa frågor om samordning och integrering av tillstånd enligt handelsdirektivet respektive . Avsikten är att översiktligt diskutera möjligheterna att tillämpa ett integrerat förfarande för bägge tillstånden. Det bör betonas att tillståndet enligt handelsdirektivet är helt annan typ av tillstånd än det som ges enligt . Avsikten är inte att någon materiell prövning av verksamheten i sig skall ske inom ramen för tillståndförfarandet under handelsdirektivet. Det enda kriteriet direktivet anger för att verksamhetsutövaren skall erhålla tillstånd är att myndigheten är övertygad om att verksam- hetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen.64 materiella bestämmelser skall inte tillämpas på frågan om tillstånd till koldioxidutsläpp. Tillståndets funktion är att säker- ställa verksamheternas förmåga i dessa avseenden i syfte att syste- met med utsläppsrätter skall kunna fungera på avsett vis. Det kan därför förväntas att processen för att inhämta tillstånd för utsläpp av koldioxid kommer vara av snabbare och mer formell natur än motsvarande process enligt . 63C-318/98 Fornasar [2000] ECR I-4785. 64Artikel 6 handelsdirektivet. 6.1Ersättning till berörda verksamhetsutövare De verksamheter som berörs av handelsdirektivet skall även inneha tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 6 § med tillhörande förordning om miljöfarliga verksamheter. När tillstånd för drift av miljöfarlig verksamhet inhämtats omfattats det av rättskraft enligt 24 kap. 1 §, dvs. det ger verksamhetsutövaren ett visst skydd i fall då myndigheter av olika skäl skulle vilja inskränka verksamhetens fortsatta drift. Detta förutsätter givetvis att verk- samheten bedrivs inom de ramar som angetts i tillståndet. Utgångs- punkten är att tillståndet gäller för obegränsad tid, även om det enligt 24 kap. 5 § finns en mängd möjligheter att påkalla ompröv- ning. När det nu införs krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid innebär det att nya krav ställs på verksamheterna. Skulle en verk- samhetsutövare inte få tillstånd enligt de nya reglerna innebär det hinder för fortsatt drift av verksamheten. Frågan som i detta sam- manhang har väckts är huruvida drabbade verksamhetsutövare skulle kunna föra fram krav på ersättning från staten för förlusten. Frågor om ersättning till verksamhetsutövare i anledning av införandet av ett system för handel med utsläppsrätter har tidigare behandlats av i betänkande samt av i ett utlåtande till FlexMex2-utredningen.65 Nämnda utredningar skiljer sig något från den förevarande genom att de fokuserar på frågan om själva införandet av krav på innehav av utsläppsrätter i sig kan tänkas grunda rätt till ersättning för den rådighetsinskränkning det kan sägas innebära för verksamhets- utövarna (med eller utan ett auktionsförfarande). I uppdraget till denna rapport ingår istället att utreda vad som gäller i den situa- tionen då verksamhetsutövare tvingas upphöra med verksamheten för det fall att tillstånd enligt de nya reglerna inte erhålls. Innan frågan om eventuell ersättning berörs bör det påpekas att det får antas vara mycket ovanligt att verksamhetsutövare som innehar tillstånd enligt inte skulle erhålla tillstånd enligt handelsdirektivets regelverk. För att få tillstånd enligt miljö- balken krävs att verksamhetsutövaren förmår att utförligt beskriva processer, råvaruförbrukning, utsläpp etc. Detta är egenskaper som sammanfaller med handelsdirektivets kriterier för att tillstånd skall lämnas. Utsläpp av koldioxid är förhållandevis enkla att beräkna eftersom de står i ett proportionellt förhållande till mängden 65 SOU 2000:45 Handla för att uppnå klimatmål!, bilaga 3 av , samt Utlåtande av . bränsle som sätts in i processen. Förmågan att övervaka och rapportera sina utsläpp torde i särskilt hög utsträckning gälla just de verksamheter som omfattas av handelsdirektivet, vilka i de flesta fall är sådana som prövas av miljödomstol enligt (s.k. A-verksamheter). Av dessa skäl ter det sig osannolikt att de inte skulle kunna framställa tillräckligt underlag för att få tillstånd till koldioxidutsläpp. Frågan om det allmännas ansvar vid ingrepp mot enskilda regle- ras i grundlag genom regeringsformen 2 kap. 18 §, vilken även är den bestämmelse som det i första hand skulle vara aktuellt att pröva ersättningsanspråk mot. Regeringsformen 2 kap. 18 § stadgar bl.a. att ingen skall behöva tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intresse. Samhällets insatser för att skydda miljön anses utgöra ett sådant angeläget allmänt intresse. Om in- skränkningen innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten, skall ersättning utgå. Såväl Leyser som Vängby har kommit till slutsatsen att det inte kan bli aktuellt med ersättningsskyldighet för införande av krav på förvärv av utsläppsrätter som följer av direktivet (i vart fall då gratis tilldelning används, vid ett auktionsförfarande är situationen mer komplicerad). Om utsläppsrätterna tilldelas gratis sker aldrig någon förmögenhetsöverföring. Det finns inte anledning att här ifråga- sätta den bedömningen.