sou · GRB3104d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett rubbat omlopp ökar trafikorganisa- törens produktionskostnader. Olika omlopp uppvisar också olika kostnadskänslighet för infrastrukturförvaltarens planeringsåtgärder och kostnadseffekter ingår också i den nyttokalkyl infrastruktur- förvaltaren ska basera prioriteringen på. En annan fördel med den administrativa beslutsmodellen är att den kan förenas med låga avgiftskostnader för infrastrukturkapa- citeten. Avgiftskostnaden måste dock ställas i relation till kostna- den för mindre användbar framkomlighet. Den senare kostnaden internaliseras hos de trafikorganisatörer som eventuellt tilldelats sämre framkomlighet än vad som är nödvändigt. Jag återkommer strax till denna fråga. Den administrativa beslutsmodellen kan som sagt förenas med användning av förpublicerade avgifter. Detta kan, om det tillåts, vara intressant om ägaren av infrastrukturen vill att trafiken ska bidra till täckning av järnvägssystemets fasta kostnader. Avgifter med detta syfte togs tidigare ut för trafikens nyttjande av statens spåranläggningar i form av särskilda fordonsavgifter. Tas sådana avgifter ut kan de också vara intressanta utifrån perspektivet effek- tivisering av kapacitetsplaneringen. Förpublicerade avgifter kan t.ex. användas för att styra bort överefterfrågan på framkomlighet på vissa kända trånga sektioner. Det finns dock risk för att en sådan Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder användning av avgifterna resulterar i att kapacitetskonflikter flyttas från en del av nätet eller en tidsperiod till en annan. Avgifternas styreffekter måste därför kunna bedömas sammanfalla med priori- tetskriteriernas rangordning av olika tåg i olika situationer. I annat fall kan resultatet bli att avgiftsnivån höjs utan att motsvarande effektivisering av kapacitetsfördelningen sker. Oaktat detta anser jag att om särskilda infrastrukturavgifter tas ut i syfte att bidra till finansieringen av infrastrukturens fasta kostnader bör dessa också få användas i styrningssyfte inom ramen för kapacitetstilldelnings- processen. Användningen av den administrativa beslutsmodellen är också för- knippad med en del nackdelar. Den största nackdelen är bristen på transparens i processen. Denna har att göra med att det är infra- strukturförvaltaren som utformar framkomlighetsalternativ för de sökande. Infrastrukturförvaltarens beslutsunderlag är dock både ofullständigt och för trafikorganisatörerna delvis okänt. Använd- ning av förpublicerade prioritetskriterier ökar transparensen. Om dessa är otydliga blir dock ökningseffekten begränsad. Prioritetskriterier som speglar samhälleligt nyttobortfall kom- mer inte att vara helt tydliga. Det är enligt min mening inte möjligt att fånga in hela den komplexa verkligheten i aldrig så finjusterade förpublicerade prioritetskriterier. De måste därför under tilldel- ningsprocessens gång kompletteras med trafikorganisatörsspecifik information. Denna information kan infrastrukturförvaltaren av sekretesskäl inte delge andra trafikorganisatörer. Dessa kommer därför aldrig att kunna se hur infrastrukturförvaltaren bedömt andra trafikorganisatörers tilläggsinformation. Trafikorganisatö- rerna kan därför alltid misstänka att infrastrukturförvaltaren agerar på grundval av bristande eller oriktig information. Infrastrukturförvaltarens kontrollproblem beträffande den kom- pletterande trafikorganisatörsspecifika information som kan inflyta under samordningsprocessen kan bedömas bli stort. Varje trafik- organisatör har dock alltid möjlighet att gå vidare till Järnvägs- styrelsen och få infrastrukturförvaltarens bedömning prövad. Infrastrukturförvaltarens ofullständiga bild av trafikorganisa- törernas efterfrågan på framkomlighet medför också en annan nackdel. Infrastrukturförvaltaren har små möjligheter att mate- Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder matiskt optimera olika framkomlighetsalternativ för trafikorgani- satörerna. Det skulle förutsätta tillgång till information om trafik- organisatörernas kompletta efterfrågebild. Endast i detta fall skulle det vara möjligt att tydligt spegla nyttobortfallet för varje använd- bart framkomlighetsalternativ för varje tåg. Infrastrukturförvalta- ren har enligt min mening små möjligheter att utkräva tillräcklig information av trafikorganisatörerna om deras efterfrågan när en administrativ beslutsmodell används. Bristen på matematisk opti- mering riskerar att leda till att alla eller vissa trafikorganisatörers internaliserade kostnader för sämre framkomlighet blir högre än nödvändigt. Huruvida detta blir fallet eller inte avgörs av hur duk- tiga infrastrukturförvaltarens kapacitetsplanerare är. Deras yrkes- skicklighet är baserad på lång tids erfarenhet och ska inte under- skattas. Den är dock svår att mäta. En ytterligare nackdel är att användningen av en administrativ beslutsmodell riskerar att leda till en tidsödande tilldelningspro- cess. Den administrativa beslutsmodellen tillåter inte heller att trafikorganisatörerna efterfrågar framkomlighet och leve- ranssäkerhet vid infrastrukturförvaltarens leverans av den vid den operativa tågdriften. Efterfrågan på kvalitet i leveransen av planerad framkomlighet kan dock som tidigare påpekats hanteras i trafike- ringsavtalen. Ekonomiska styrmedel kan som sagt användas i samordningspro- cessen för att via budgivning förmå trafikorganisatörerna att vär- dera framkomlighetsalternativ. Teoretiskt sett bygger modellen på att trafikorganisatörernas betalningsvilja för framkomlighet kan anses spegla det samhälls- ekonomiskt effektiva användandet av infrastrukturen. Problemet ligger i att alternativen närmast är oändliga samt att infrastrukturförvaltaren har dålig kännedom om hur trafikorgani- satörerna värdesätter dem. Infrastrukturförvaltaren vet därför inte exakt vilka olika kapacitetsprodukter som är värdefulla för trafik- organisatörerna. Teoretiskt kan detta problem lösas genom att trafikorganisatörerna själva och oberoende av varandra får föreslå såväl utformning av framkomlighet som värdering av denna inom ramen för en iterativ kommunikationsprocess, som infrastruktur- förvaltaren ansvarar för. Under utredningsarbetets gång har jag låtit Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder utföra en studie över hur detta i praktiken skulle kunna gå till. Resultatet av studien återfinns i annex 5. Tanken är att trafikorganisatörerna, med hjälp av IT-baserade kommunikations- och optimeringsverktyg som infrastrukturför- valtaren ansvarar för, i omgångar själva utformar och värderar sin efterfrågan på framkomlighet. På basis av resultatet från föregående omgång justerar sedan varje trafikorganisatör sina förslag i förhål- lande till andra trafikorganisatörers förslag intill dess alla kapaci- tetskonflikter upplösts. Optimeringen bygger på att högre värderad efterfrågan går före lägre värderad. Den som närmare vill studera tekniken ifråga hänvisas till annex 5. Utvecklingen av budgivningsmetoden har skett inom ra- men för högskoleväsendets och VTIs verksamhet med finansiellt stöd av . När metoden är mogen att testas under mer verklighetsliknande omständigheter förutsätter jag att eller någon annan infrastrukturförvaltare medverkar mer aktivt i arbetet med att testa och utvärdera metodens användbarhet. En tilldelningsmodell byggande på samtidig prissättning och ut- formning av infrastrukturkapacitet inom ramen för en iterativ pro- cess har flera fördelar. Den är förenlig med EG-rättens regler och bakomliggande syften. Den iterativa process det är fråga om är ju bara en variant på hur samordningsprocessen kan organiseras. EG- rättens regler om banavgifter lämnar också möjlighet att använda lämpligt utformade avgiftsinstrument i styrande syfte under denna process. Modellen och resultatet av dess tillämpning kommer med all sannolikhet att uppfattas som transparent av trafikorganisatörerna. Det är ju deras egna förslag som ligger till grund för optimeringen och de har goda möjligheter att successivt justera dem. Förutsätt- ningen är dock att optimeringsfunktionen accepteras av alla, programvaran är tillförlitlig och användarvänlig samt att datorkapa- citeten räcker till för att genomföra alla nödvändiga beräkningar av olika framkomlighetsalternativ. En ytterligare förutsättning är att det går att i programvaran representera alla viktigare aspekter på infrastrukturens och efterfrågans utseende. T.ex. vore det en fördel om även krav på kvalitet i trafikledningens leverans på kapacitet vid Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder den operativa tågdriften kunde efterfrågas med den pla- nerade framkomligheten. För trafikorganisatörerna kan modellens användning utgöra en möjlighet att både minska produktionskostnaderna och öka intäk- terna. Förutsättningen är att dagens fördelning av kapacitet avviker på ett mer betydande sätt från den fördelning som speglar trafik- organisatörernas betalningsvilja. Om detta inte är fallet kan istället metodens användning uppfattas som ett hot. Potentiellt lovar enligt min mening den iterativa prissättningsmodellen större effek- tiviseringsmöjligheter än någon annan modell, om än på . En psykologiskt viktig nackdel är att en användning av modellen leder till högre avgiftskostnader för trafiken att använda infra- strukturen. Om inte denna kostnad uppvägs av sänkta, hos trafik- organisatörerna internaliserade, kostnader för mindre användbar framkomlighet kommer detta att leda till höjda transportpriser och minskande lönsamhet i branschen. Innan modellen prövats är det inte möjligt att göra annat än att gissa om en minskning av de i tra- fiken internaliserade kostnaderna uppväger en höjning av kostna- den för att använda infrastrukturen. Under alla omständigheter skulle dock vissa tågtyper sannolikt gynnas mer och andra mindre om modellen används. Godstrafikorganisatörernas ganska påtagligt visade intresse för modellens utveckling talar för detta. Den största nackdelen är att modellen ännu inte är färdig- utvecklad. Detsamma gäller för de IT-verktyg som är nödvändiga för modellens praktiska användande. Ingen vet därför om den kan användas praktiskt för tilldelning av kapacitet på det svenska järnvägsnätet. En möjlig nackdel är att modellen under vissa förutsättningar skulle kunna missbrukas av trafikorganisatörer med stark finansiell ställning. Ska användandet av ekonomiska styrmedel leda till ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen bör varje trafikorganisatör vara villig att betala för ett tågs framkom- lighet upp till den gräns där tågets betalningsförmåga tar slut. I konkurrenshämmande syfte kan dock en finansiellt stark trafikorganisatör i vissa fall tänkas betala mer och därigenom slå ut ett konkurrerande tåg med högre betalningsförmåga. Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder 4.2.3Den mixade avgifts- och auktionsmodellen Förpublicerade avgifter kan, i syfte att förebygga kapacitetskon- flikter, användas för att styra efterfrågans utformning i trafikorga- nisatörernas ansökningar om infrastrukturkapacitet. Efterfrågan på framkomlighet kan t.ex. vara så stor att väsentlig kapacitetsbrist kan förutses på delar av järnvägsnätet under vissa tider. Förpublice- rade avgifter kan då som sagt användas för att prissätta dessa delar högre under de tider kapacitetsbristen kan förutses uppkomma. Eftersom det finns en risk för att detta resulterar i att kapacitets- konflikter flyttas från eller del av järnvägsnätet till en annan, måste användning av förpublicerade avgifter därför kombi- neras med någon annan planeringsmetod. Förpublicerade avgifter kan, som t.ex. i , kombineras med en avslutande budgivning av auktionskaraktär, vars syfte är att lösa upp kapacitetskonflikter som kvarstår efter samordningspro- cessen. De förpublicerade avgifterna är i utformade som priser för olika kapacitetsprodukter, som bl.a. anpassats till på marknaden kända tågtypers generella krav på framkomlighet. En dyrare kapacitetsprodukt har företräde framför en billigare när kapacitetskonflikter ska lösas upp och på detta sätt kan man hävda att de förpublicerade avgifterna innehåller vissa inslag av prioritets- kriterier. För att vid kapacitetskonflikter skilja mellan sökande, som i samordningsprocessen inte frivilligt justerat sin efterfrågan på framkomlighet och som köpt samma typ av kapacitetsprodukt för sina tåg, används auktioner. Auktionerna går ut på att de inblandade trafikorganisatörerna får visa betalningsvilja för det framkomlighetsalternativ de i samord- ningsprocessen vägrat att justera. Den trafikorganisatör som visar högst betalningsvilja i varje konflikt får därmed sina framkomlig- hetsönskemål helt tillgodosedda. De övriga riskerar att få nöja sig med den framkomlighet som kan planeras för deras tåg med användning av restkapacitet. De riskerar alltså att hamna sist i kön, efter alla som fick tåglägen i samordningsprocessen och efter vin- narna i auktionerna. Nackdelen med att kombinera förpublicerade avgifter med av- slutande auktioner är att infrastrukturförvaltaren i samordnings- processen riskerar att inte ha något bra underlag för konstruktion av förslag till alternativ framkomlighet. De förpublicerade avgif- terna påverkar ju främst trafikorganisatörernas utformning av de framkomlighetsalternativ de i första hand efterfrågar. Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder hotet om avslutande auktion riktar sig visserligen mot tåg som har svag betalningsförmåga. Men hur efterfrågan på deras framkom- lighet ser ut har ju i utgångsläget infrastrukturförvaltaren begrän- sad kännedom om. Det kan därför bli svårt för denne att utforma acceptabla förslag på hur kapacitetskonflikter ska lösas upp i sam- ordningsprocessen. Detta skulle enligt min mening förutsätta nå- gon form av iterativa budgivningsprocesser i samordningspro- cessen. Hur denna typ av aktiviteter ska organiseras på annat sätt än som föreslås i appendix 5 för att fungera effektivt är dock inte självklart. Jag bedömer därför att det på kort sikt kan vara svårt att utforma en mixad modell på ett sätt som medger en tillämpning förenlig med kravet på samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Jag anmälde redan i det inledande kapitlet att jag medvetet avgrän- sat utredningsarbetet från att omfatta en översyn av sektorsansvar och sektorsuppgifter inom järnvägssektorn. Orsaken är, trots de önskemål som framförts från olika håll, att denna fråga bör utredas i ett sektorsövergripande perspektiv med samtidig översyn av berörda frågor inom väg-, luftfarts- och sjöfartssektorn. Det gäller t.ex. hur den långsiktiga infrastrukturplaneringen ska utvecklas i ett intermodalt perspektiv. Översynen måste av detta och andra skäl innefatta rollfördelningen mellan , , de olika trafikverken och andra berörda myndigheter. sektorsansvar och sektorsuppgifter formulerades i bud- getpropositionen 96/97. Enligt instruktionen har ett samlat sektorsansvar för hela järnvägssystemet samt även tunnel- bana och spårväg. Verket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Vidare ska man inom ramen för sitt sektorsansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. har i en PM, sektorsansvar (), beskrivit hur man anser att sektorsansvaret ska tolkas och utövas. Det kan noteras att sektorsansvaret i stort sett utövas utan särskild föreskriftsrätt eller andra mandat. I vissa sammanhang, exempelvis för sammanställning av statistik för sektorn utöver de uppgifter som inkrävs i samarbete med och stöd av uppgift inom detta område, finns det enligt min mening anledning att överväga tydligare mandat för . Innebörden av och innehållet i sektorsansvar och sektorsuppgifter har orsakat långtgående diskussioner inte minst inom järnvägssektorn. För mig innebär sektorsansvaret att under regeringen bereda och verk- ställa frågor som berör olika intressenter inom sektorn i deras interna samarbete eller i deras relationer till de andra trafik- sektorerna och samhället i övrigt. Det gäller även om de är av främjande karaktär. Det specifika ansvar som en sektorsansvarig myndighet har innebär bl.a. att ta ställning i frågor där olika aktö- rers intressen kan behöva vägas mot varandra. Det kan exempelvis gälla hur de finansiella medel som sektorn förfogar över ska förde- las mellan järnvägens olika infrastrukturförvaltare eller mellan dessa och åtgärder som mer direkt är ägnade att stödja järnvägsföretagen. I sektorsansvaret får också anses ligga en allmän uppgift att följa utvecklingen inom sektorn och till regeringen föreslå lämpliga åtgärder för dess utveckling. Eftersom sådana ställningstaganden kan inkräkta på finansiella förutsättningar att utöva infrastruktur- förvaltningen måste ansvaret kunna utövas med integritet från andra uppgifter inom myndigheterna. Utövande av sektorsansvar får alltså inte förvecklas med den verksamhet som utövas inom branschorgan för att gemensamt plädera för sektorns intressen. Givetvis kan i egenskap av infrastrukturförvaltare delta i sådana aktiviteter. I egenskap av sektorsansvarig ska verket dock då det är nödvändigt ta ställning mellan olika intressenter och deras önskemål oavsett om det riktar sig direkt mot inblandade parter eller innebär att man upprättar förslag till regeringen inför frågans fortsatta beredning. systerorganisationer, Banestyrelsen i och i , har aldrig haft något uttalat sektorsansvar på liknande sätt som . Man har ändock för min utredning funnit anledning att i bägge länderna ytterligare renodla Banestyrelsens respektive roll till att enty- digt vara infrastrukturförvaltare. Jag har förstått att man gjort detta för att slippa misstanken om att infrastrukturförvaltarna skulle kunna ha några favörer genom att utöva flera roller under regeringen när man samarbetar och ingår avtal med järnvägsföreta- gen. Just förekomsten av ett avtalsreglerat samarbete mellan infra- strukturförvaltarna och deras kunder, järnvägsföretag eller andra som abonnerar på kapacitet och framkomlighet på spåret, gör att sektorsansvaret enligt min mening är svårare att förena med infra- strukturförvaltning inom järnvägen än inom vägsektorn. tolkning av hur sektorsansvaret ska utövas kan enligt min uppfattning leda till oklarheter både inom verket och för externa intressenter om i vilken roll verket uppträder i olika sam- manhang. Detta är också synpunkter som förts fram till mig från andra intressenter inom sektorn. Det är därför angeläget att verket genom den formella, organisatoriska ansvarsfördelningen och på annat sätt är tydligt i sitt agerande i förhållande till omgivningen. Detsamma kan sägas beträffande agerandet mellan olika enheter inom verket. Problemet är dock i många avseenden likartat för de övriga trafikverken och torde vara svårt att helt eliminera så länge som sektorsansvar och infrastrukturförvaltning förenas inom en myndighet. Sektorsansvaret får inte förväxlas med de tillsyns- och kontroll- uppgifter som Järnvägsstyrelsen kommer att utöva. Detta oaktat måste konstateras att Järnvägsstyrelsen enligt EG-rätten och den nya svenska lagstiftningen kommer att ha berörings- punkter med de uppgifter som utövar inom ramen för sektorsansvaret. Mest uppenbart är detta i den marknadsöverva- kande roll som Järnvägsstyrelsen ska utöva. I den förväntas styrelsen redan enligt EG-rätten ta initiativ till åtgärder som befrämjar konkurrensen. Jag förutsätter att och Järn- vägsstyrelsen kommer att samverka i sådana frågor för att finna effektiva lösningar för sektorns utveckling. Jag vill i detta sammanhang notera att den engelska regulatorn, the office of the Rail Regulator och SRA, the Authority, har upprättat ett dokument där man kodifierat ansvars- fördelning och samarbete mellan myndigheterna. bör ägnas större uppmärksamhet i den kommunala planeringen, bör utvidga bevakningen av järnvägssektorns behov i olika offentliga planeringsprocesser. Jag har i rapporten av järnvägens fastigheter, vilken återfinns som appendix 4 i bilagedelen till detta betänkande, kon- staterat att i samband med bolagiseringen av SJ överfördes förvalt- ningen av vissa från kommersiella utgångspunkter intressanta järn- vägsfastigheter till Swedcarrier AB:s för ändamålet bildade dotter- bolag . Olika transport- och trafikintressenter uttryckte i samband med framtagandet av nämnda rapport en oro för att de nya formerna och villkoren för fastighetsförvaltningen innebar att kopplingen till järnvägsverksamheten hade försämrats eller riskerade att komma att göra detta. I förlängningen kan detta skapa problem för järnvägstrafiken att fylla den funktion som förväntas enligt fastställd transportpolitik. Problemet gäller även mer generellt terminalerna och den service som erbjuds resenärer, varuägare och järnvägsföretag. Innan SJ:s bolagisering var fastighetsförvaltningen inom SJ Fastighetsdivision en transportpolitiskt motiverad del av SJ:s upp- drag. Restriktionerna för Jernhusens agerande efter bolagiseringen har form av servitut samt reglering av markanvändningsplanering. Sammantagna utgör de ett visst skydd för användningen av den mark som behövs för utnyttjande av järnvägssystemets befintliga anläggningar respektive tillkomst av planerade anläggningar i systemet. Restriktionerna förutsätter att andra aktörer, så länge detta inte uttrycks i bolagsordning eller liknande instruktioner till Jernhusen, ska och kan hävda transportpolitiken gentemot Jern- husen. I jämförelse med en rad andra länder är det enda exemp- let där sambandet mellan järnvägsfastigheterna och järnvägstrafiken påtagligt har brutits. Mitt intryck är att det finns brister i mer systematiska kontakter såväl inom järnvägssektorn som mellan järnvägssektorn och kom- muner eller länsstyrelser när det gäller dessa frågor. Ett intryck som förstärks av de brister i dagens fysiska planering sett ur ett kollektivtrafikperspektiv som påtalat i sitt slutbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67). Risken finns att detta kan leda till ett sämre läge för järnvägen i förhållande till konkurrerande intressen vid kommunala planbeslut. I min rapport föreslog jag därför att som sektormyn- dighet bör bistå sektorns olika terminalägare, anläggningsförvaltare m.m. i deras kontakter med kommuner och länsstyrelser rörande markanvändningsplanering. Jag hänvisar i övrigt till rapporten och konstaterar att de förslag jag lämnade bereds inom Näringsdepartemen- tet. 6.2Brister i dagens fysiska planering kontra annan offentlig planering kom i sitt slutbetänkande bl.a. till föl- jande slutsatser: På regional nivå saknas i stort sett helt fysisk planering. Det är bara i och någon mån i där det tas fram regionala, fysiska planer. Dessa är dock inte bindande. Trafikhuvudmännen har i allmänhet endast kortsiktiga planer för trafi- ken. och banverk tar fram sina infrastrukturplaner som avser en period på 10–som revideras . Det finns alltså ingen samordning mellan den fysiska planeringen, infrastrukturplane- ringen och kollektivtrafiken på regional nivå. På nivå finns översiktsplaner men inte heller dessa är bindande. Översiktsplanen skulle kunna vara ett viktigt instrument för att ta vara på kollektivtra- fikens krav. Mycket få kommuner har trafikplaner som underlag för översiktsplanearbetet. Genomförandet av den fysiska planeringen sker helt på kommunens villkor. På regional nivå kan en regionplan eller motsvarande endast utgöra en vägledning för kommunernas Ofta är det byggherrens intresse, som leder till lokalisering av bostäder och verksamheter. Grundat på ovanstående föreslog bl.a. att de nämnda planeringsprocesserna måste samordnas bättre i syfte att åstadkomma en attraktiv och effektiv kollektivtrafik. Jag delar i många delar konstateran- den beträffande ovan nämnda brister. Jag vill dock också tillägga att i enlighet med vad det framgår i förordningen (1997:263) om läns- planer för regional transportinfrastruktur att länsstyrelserna ska upprätta länsplaner till ledning vid fördelning av medel för nyinve- steringar och förbättringsåtgärder i infrastrukturen.