sou · GRB388d2 · 2004-01-01 00:00:00 — /DQGVWLQJHQ L 6WRFNKROP RFK L 1RUUODQGVOlQHQ I|UXWRP *lYOH VDPW *RWODQGV NRPPXQ InU QHJDWLYD I|UlQGULQJDU QlU V\VWHPHW lU KHOW JHQRPI|UW )|U 1RUUODQGVODQGVWLQJHQ I|UNODUDV GHVVD |UlQGULQJDUQD L NRVWQDGVXWMlPQLQJHQ RFK DY DWW GH IDVWD LQI|UDQGHWLOOlJJHQ RFK NDOORUWVWLOOlJJHQ I|UVYLQQHU )|U 6WRFNKROPV OlQV ODQGVWLQJ I|UNODUDV I|UlQGULQJHQ IUlPVW DY DWW GH IDVWD LQI|UDQ GHWLOOlJJHQ I|UVYLQQHU 7DEHOO (IIHNWHU DY NRPPLWWpQV I|UVODJ I|U ODQGVWLQJHQ .URQRU -|QN|SLQJ 9lVWUD *|WDODQG 6WUXNWXUELGUDJ VDPW XSSK|UDQGH DY IDVWD LQI|UDQGHWLOOlJJ RFK DY I|UGHOQLQJ DY VWDWVELGUDJ HIWHU nOGHU .RPPXQHU RFK ODQGVWLQJ VDPPDQWDJHW 7DEHOO YLVDU GH VDPPDQWDJQD HIIHNWHUQD |U EnGH NRP PXQHU RFK ODQGVWLQJ , IHP OlQ EOLU GH VDPPDQWDJQD I|UlQGULQJDUQD L JHQRPVQLWW QHJDWLYD L 6WRFNKROPV OlQ RFK L GH I\UD QRUGOLJDVWH OlQHQ 7DEHOO (IIHNWHU DY NRPPLWWpQV I|UVODJ I|U NRPPXQHU RFK ODQGVWLQJ VDPPDQWDJHW .URQRU -|QN|SLQJ 9lVWUD *|WDODQG 6WUXNWXUELGUDJ VDPW XSSK|UDQGH DY IDVWD LQI|UDQGHWLOOlJJ RFK DY I|UGHOQLQJ DY VWDWVELGUDJ HIWHU nOGHU 9Införandet av de föreslagna förändringarna 9.1Nuvarande utformning av införanderegler För att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting vid införandet av det nuvarande bidrags- och utjämnings- systemet 1996 ansågs det nödvändigt att systemet infördes succes- sivt . För att dämpa genomslaget för de kommuner och landsting som drabbades av stora inkomstförluster konstruerades systemet tek- niskt utifrån en införandeperiod . För kommuner med inkomstökningar var införandeperioden . Den tekniska kon- struktionen av införandereglerna innebar att bidragsförändringar, över en viss nivå, som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare systemets utfall, minskade genom särskilda införandetillägg och införandeavdrag som successivt trappas ned . Däremot får de bidrags- eller avgifts- förändringar som beror på förändringar i skattekraft och beräknad strukturkostnad slå igenom vid den årliga uppdateringen av bidrags- och utjämningssystemet. Bidragsförändringen mättes som skillnaden mellan ett referens- bidrag, för varje kommun och landsting, och det bidrag nivå som det nya bidrags- och utjämningssystemet skulle gett för varje kommun och landsting. Referensbidraget för kommuner utgjordes av summan av det statliga utjämningsbidraget i det system som gällde (och hade införts , men långt ifrån fullt ut för flertalet kom- muner), bidraget för att minska skattereformens effekter (som införts för att kompensera vissa kommuner för inkomstskatte- reformens beräknade effekter på skatteunderlaget) samt bidraget för missbrukar- och ungdomsvård, minskad med avdraget från kommunernas skatteinkomster (neutraliseringsavgift som upp- kommit till följd av ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn). Införandet av de föreslagna förändringarna Referensbidraget för landstingen utgjordes av summan av skatte- utjämningsbidraget och bidrag för sjukresor m.m. minskat med avdraget från landstingens skatteinkomster. hade flertalet kommuner inte hunnit fasas in i det system som infördes . De kvarvarande effekterna av övergångsregler, som dessutom trappats av andra året jämfört med det ursprungliga beslutet och även frusits , kom genom konstruktionen av införanderegler att ha sin påverkan på utfallet av detta nya system. Införandet av systemet reglerades i en särskild lag (1995:1517). För kommuner begränsades den årliga bidragsminskningen till följd av att ett nytt system infördes till per invånare och den totala bidragsminskningen under den åttaåriga införandeperioden maximerades till per invånare. För landstingen var motsvarande belopp 150 respektive per invånare. För de tre kommuner vars skattekraft översteg garantinivån i det statliga utjämningssystemet och därför kom att hamna utanför system begränsades de maximala negativa förändringarna till per invånare och år och den totala bidragsminsk- ningen till per invånare. Begränsningen av den totala bidragsminskningen för hela perioden sker genom att ett fast införandetillägg utbetalas till berörda kommuner. Inget landsting hade en bidragsminskning överstigande per invånare, varför inga fasta införande- tillägg utföll för landstingen. På motsvarande sätt begränsades de årliga bidragsminskningarna genom att berättigade kommuner och landsting erhöll ett rörligt införandetillägg som successivt trappas av. För kommuner med bidragsökning begränsades denna genom successivt avtrappade införandeavdrag. För landstingen tillämpades inga införandeavdrag. Kostnaderna för införandereglerna finansierades för kommuner- na första året genom att tilläggen var nästan lika stora som av- dragen. Genom att införandeavdragen trappades av finan- sierades införandereglerna 1999 helt genom en nivåjustering av det generella bidraget. För landstingen finansierades införandereglerna helt ur det generella bidraget. Införandet av de föreslagna förändringarna Efter Kommunala utjämningsutredningens översyn av kostnads- utjämningen genomfördes vissa förändringar , vilka ledde till nya omfördelningar. hade 25 kommuner fasta in- förandetillägg. Flera kommuner och landsting hade även rörliga införandetillägg då endast häften av den maximala bidragsföränd- ringen under den ursprungligen åttaåriga införandeperioden hunnit genomföras. Förändringarna i utjämningssystemet föranledde änd- ringar i den lag (1995:1517) som reglerade införandet av systemet. Dessutom förlängdes införandeperioden med , dvs. 2004 begränsas den maximala bidragsminskningen till per invånare genom ett fast införandetillägg. För hela perioden 2004 begränsades den totala bidragsminskningen till per invånare genom ett fast införandetillägg. För landsting begränsades bidragsminsk- ningen på motsvarande sätt till 600 respektive per invånare. Trots att införandeperioden förlängdes reducerades den maximala bidragsminskningen jämfört med de ursprungliga regler- na . Genom ett rörligt införandetillägg/avdrag begränsades bidrags- minskningen/ökningen till för kommuner och 120 kro- nor för landsting per invånare och år . Genom att gränsvärdena för de fasta införandetilläggen för- ändrades, men även på grund av nya omfördelningseffekter till följd av förändringarna i kostnadsutjämningen , för- dubblades antalet kommuner med fasta införandetillägg från 25 till 49. Av kommunerna ligger åtta i och 39 i Bergs- lagen och , dock ingen i . Dessutom tillkom fem landsting med fasta införandetillägg, de fyra nordligaste samt . Oavsett utfallen av de båda bidragsomläggningarna 1996 och 2000 har genom införanderegler de sammanlagda maximala nega- tiva förändringarna begränsats till per invånare. För de tre kommuner som hamnade utanför system på grund Införandet av de föreslagna förändringarna av hög skattekraft har de maximala negativa förändringarna be- gränsats till per invånare. Av tabell 9.1 framgår hur antalet kommuner och landsting som påverkas av de rörliga och fasta införandereglerna vid olika tid- punkter . har kostnaderna för de fasta införandereglerna beräk- nats till för kommunerna och för landstingen. Det motsvarar per invånare i respektive sektor. Införandereglerna finansieras genom en nivåjustering av det generella statsbidraget för samtliga kom- muner och landsting. Antal kommuner och landsting med införanderegler 1996 2004 Kommuner med rörliga införandetillägg Kommuner med fasta införandetillägg Landsting med rörliga införandetillägg Landsting med fasta införandetillägg Av tabell 9.2 framgår hur nivån på de fasta införandetilläggen för- delar sig för kommuner respektive landsting. De fasta införandetilläggen 2000 2004. Antal kom- muner och landsting samt belopp i kronor per invånare 2 000 2 999 1 000 1 999 Införandet av de föreslagna förändringarna Kommitténs förslag: Effekterna av de förändringar i stats- bidrags- och utjämningssystemet som kommittén föreslår till- sammans med effekterna av att de fasta införandetilläggen upphör regleras genom ett strukturbidrag vid sidan av utjäm- ningssystemet. För kommuner och landsting med negativa bidragsföränd- ringar förs till strukturbidraget ett belopp av den storleken att den årliga negativa bidragsförändringen högst motsvarar en utdebitering på för kommuner respektive för landsting beräknat på eget skatteunderlag införande- året. Införandet av effekterna för kommuner och landsting med negativa bidragsförändringar sker om högst . Ett belopp motsvarande en negativ bidragsförändring överstigande i utdebitering för kommuner och för landsting förs utan tidsbegränsning till strukturbidraget. För kommuner och landsting med positiva bidragsföränd- ringar bör förändringarna slå igenom fullt ut som för- ändringarna införs. Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur bör som slå igenom utan begränsning vid de årliga uppdateringarna av utjämningssystemet. Enligt direktiven skall kommittén lämna förslag till hur intäkts- förändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av ändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet skall hanteras . De nuvarande införandereglerna innebär att de rörliga tilläggen respektive avdragen successivt har trappats av och upphör 2004. De fasta införandetilläggen är oförändrade . Om inga nya beslut fattas bortfaller även de fasta tilläggen 2005, vilket skulle innebära stora intäktsbortfall för vissa kommuner och landsting (se tabell 9.2). Även de förändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet som kommittén föreslår leder i vissa fall till stora intäktsföränd- ringar. Kommittén anser att de sammanlagda utfallseffekterna av kom- mitténs förslag för kommuner och landsting med positiva bidrags- Införandet av de föreslagna förändringarna förändringar bör få slå igenom fullt ut som föränd- ringarna införs. Kommuner och landsting med negativa förändringarbör ges att anpassa sina kostnader till de nya intäkterna om bidragsminskningen överstiger en viss nivå. Kommittén bedömer det som rimligt att klara omställningar motsvarande en utdebite- ring på för kommuner och för landsting. Effekterna därutöver av de förändringar i statsbidrags- och utjäm- ningssystemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av upphörande fasta införandetillägg bör regleras genom ett strukturbidrag vid sidan av utjämningssystemet. Det föreslås ske genom att det till strukturbidraget förs ett belopp av den storleken att den årliga negativa bidragsförändringen högst motsvarar en utdebitering på för kommuner respektive för landsting beräknat på eget skatteunderlag. Införandet av effek- terna sker för berörda kommuner och landsting om högst . nivå motsvarar en utdebitering om per invånare för en kommun med ett genom- snittligt uppräknat skatteunderlag per invånare. Motsvarande för landstingen är per invånare. Kostnaderna för struktur- bidraget finansieras genom minskning av det generella statsbidraget till kommunsektorn. Ett belopp motsvarande en negativ bidragsförändring över- stigande i utdebitering för kommuner och för lands- ting förs utan tidsbegränsning till strukturbidraget. Genom att under hela införandeperioden basera beräkningarna på respektive kommuns och landstings uppräknade egna skatteunderlag införan- deåret kan strukturbidraget för hela perioden fastställas . I strukturbidraget föreslås endast ingå utfallseffekterna av de föreslagna förändringarna i utjämningssystemets olika delar inklu- sive upphörandet av de fasta tilläggen. De utfallsförändringar som kommer att uppkomma till följd av de årliga uppdateringarna av systemet bör, liksom i nuvarande system, få slå igenom fullt ut utan att strukturbidraget påverkas. De av kommittén redovisade beräkningarna avser en jämförelse av nuvarande system och de föreslagna förändringarna . De föreslagna förändringarna kan införas först och effekterna av kommitténs förslag bör därför räknas om i förhållande till beräkningar av nuvarande system för att utfallet skall kunna beräknas med utgångspunkt från ett så aktuellt Införandet av de föreslagna förändringarna underlag som möjligt. Utfallet införandeåret kommer därför att bli något annorlunda för enskilda kommuner och landsting jämfört med det som redovisas i detta betänkande. Kommitténs förslag: Utjämningssystemet bör bli föremål för en kontinuerlig löpande uppföljning och utvärdering. Kommitténs bedömning: Ett mindre permanent organ bör tillskapas med ansvar för en kontinuerlig uppföljning. En parla- mentariskt sammansatt referensgrupp bör knytas till det löpan- de uppföljningsarbetet. I tillämpningen av nuvarande kostnadsutjämning ligger en fort- löpande anpassning till förändringar av behovs- och kostnadsstruk- turen i de kommunala verksamheterna. Det sker genom att kost- nadsutjämningen uppdateras när det gäller åldersstruktur och de viktigaste behovsvariablerna inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjukvård. Övriga faktorer uppdateras med vissa tidsintervall och efter vad omständigheterna medger. Beräkningarna av inkomstutjämningen görs med utgångspunkt från senaste fastställda taxerings- utfall. Beräkningarna av inkomst- och kostnadsutjämningen regleras i en särskild förordning (1995:1645) om utjämningsbidrag och ut- jämningsavgift för kommuner och landsting. Regeringen beslutar inför varje bidrags- och avgiftsår om de förändringar som skall göras i beräkningarna för de olika verksamheter och kostnadsslag som ingår i kostnadsutjämningen. I bilaga till förordningen anges beräkningsmetoder och närmare detaljer för kostnadsutjämningens olika delar. Enligt förordningen skall be- räkna inkomst- och kostnadsutjämningen och lämna uppgifterna till skattemyndigheterna. Sedan nuvarande utjämningssystem infördes har tre kommittéer haft uppdraget att följa upp och/eller utveckla systemet och då med huvudinriktning på kostnadsutjämningen, nämligen Kommunala utjämningsutredningen, Utjämningsdelega- tionen och Expertgruppen för förenklad utjämning. De två förstnämnda har varit parlamentariska. Förändringar i både kostnads- och inkomstutjämningen har hit- tills genomförts utifrån förslag från två av dessa kommittéer. En del av förändringarna har haft karaktären av uppdateringar av underlaget för utjämningen. är den fjärde utredningen sedan införan- det och uppföljningsarbetet har således skett i kommitté- form. En informell arbetsgrupp, med företrädare från , SCB och de två kommunförbunden har främst ägnat sig åt delar av underlaget för de årliga uppdateringarna av kostnadsutjäm- ningen. 10.2Behov av löpande uppföljning Flertalet kommittéer, inklusive Statsbidragsberedningen vars för- slag låg bakom system, har föreslagit att systemet bör bli föremål för en löpande uppföljning. De föreslagna formerna för denna uppföljning har dock varierat. beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté, , för att se över det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Uppdraget är tidsbegränsat och skall enligt direktiven redovisas . Man kan således konstatera att någon permanent organisation för en löpande uppföljning inte tillskapats. Istället har denna uppgift ingått i de tidsbegränsade kommittéernas uppdrag. Varför behövs en löpande uppföljning och utvärdering? Statsbidragsberedningen föreslog att utjämningssystemet bör bli föremål för en löpande uppföljning och att en utvärdering av sys- temet bör göras när det varit i funktion . Vidare föreslog man att en parlamentarisk grupp, ledd av till- sätts för uppföljning och utvärdering av systemet. skulle knytas experter och företrädare för berörda myndigheter och organisationer. Redan innan systemet införts tillsattes en parlamentarisk kom- mitté, Kommunala utjämningsutredningen. Denna föreslog, efter att ha följt utjämningssystemet , att systemet bör bli föremål för en fortsatt löpande uppföljning och utvärdering. Man ansåg att behovet av att även fortsättningsvis följa upp utjämnings- systemet är motiverat inte minst mot bakgrund av att systemet i hög grad påverkas av såväl förändringar i samhällsutvecklingen som i verksamhet. Som exempel angavs behovet av att ta fram underlag för sådana delar av kostnadsutjämningen som inte aktualiseras , men där nytt underlag behövs för en uppdate- ring längre fram. Utöver den årliga uppdateringen av de viktigaste behovsvariablerna angavs behov av förändringar i utjämningssys- temet till följd av kostnadsutvecklingen och till följd av för- ändringar i kommunsektorns verksamhet och ansvar. Vidare angavs behov av förändringar till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting och till följd av indelningsänd- ringar. Utredningen avstod dock från att föreslå i vilken form en fortsatt löpande uppföljning bör ske. innan de av Kommunala utjämningsutredningen föreslagna förändringarna i systemet infördes från tillsattes två tidsbegränsade utredningar, Utjämningsdelegationen och Expertgruppen för förenklad utjämning. Utjämningsdelegationen ansåg att nuvarande sätt att följa upp och utvärdera utjämningssystemet medför att onödiga svårigheter uppstår vid uppdatering av dataunderlag och vid bedömning av systemets effekter. Delegationen framhöll vikten av att nuvarande hanteringsordning ses över. Man föreslog att ett samverkansorgan under ledning av bildas. Detta organ skulle kon- tinuerligt arbeta med att underhålla, uppdatera och utveckla syste- met samt sköta den löpande uppföljningen och utvärderingen av systemet och säkerställa behovet av adekvat dataunderlag. Däri- genom säkras en kontinuerlig kunskapsuppbyggnad kring modeller och system för utjämning som krävs för att bibehålla systemets legitimitet. Man framhöll vikten av att arbetet bedrivs kontinuerligt så att förändringar i systemet inte ansamlas . Man ansåg vidare att organet bör ha en bred sammansättning med representanter från , och samt statliga myndigheter. ansågs ligga utanför samarbetsorganets arbetsfält och borde ske inom ramen för parlamentariskt sammansatta kommittéer. Uppgifter för en löpande uppföljningsorganisation De motiv som tidigare utredningar framfört om behovet av att tillskapa en organisation för löpande uppföljning av utjämnings- systemet har varit relativt likartade. De förslagna formerna har dock varierat. Kortfattat skulle en löpande uppföljningsorganisation kunna ha följande uppgifter: Underhålla, uppdatera och utveckla systemet samt svara för den löpande uppföljningen och utvärderingen av systemet och säkerställa behovet av dataunderlag Löpande följa upp kostnadsutjämningens olika delar och till- skapa ett system för detta Löpande följa verksamhets- och kostnadsutvecklingen i de kommunala verksamheterna Löpande följa förändringar i samhällsutvecklingen och i de kommunala verksamheterna i de delar som har betydelse för systemet Ta fram underlag för och följa behovet av uppdateringar av systemets olika delar och vid behov lämna förslag till upp- dateringar egna erfarenheter är att uppdateringen av olika delar av kostnadsutjämningen i många fall leder till stora omfördelningar mellan kommuner. En förklaring till de stora om- fördelningarna är att vissa delar av underlaget är gammalt och att ingen uppdatering gjorts sedan systemet infördes. När nytt under- lag tas fram kan uppdateringen innebära att löpande förändringar som pågått under loppet av 6 slår igenom fullt ut vid ett enda tillfälle. Det gäller bl.a. äldreomsorgen, där den föregående fält- undersökningen över de äldres hälsa och vårdbehov genomförts 1994. Beräkningarna över kostnader för gles bebyggelsestruktur inom grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg återspeglar i nuvarande utjämning befolkningens fördelning /96. Enligt kommitténs uppfattning bör uppdateringar, även av det underlag som inte sker i nuvarande system, göras oftare än som skett. Om systemet blir föremål för en kontinuerlig uppföljning förbättras förutsättningarna för att göra uppdateringar när sådana behövs och vid lämpliga tillfällen. utredningar har föreslagit varierande organisationer för det löpande uppföljningsarbetet och det finns olika tänkbara lös- ningar. Arbetet kan organiseras: Kommittén avstår dock från att lämna förslag om i vilken form en fortsatt uppföljning bör ske. Kommittén anser att en parlamen- tariskt sammansatt referensgrupp bör knytas till det löpande upp- följningsarbetet oavsett vilken organisatorisk lösning som väljs. Om arbetet förläggs inom kan dessutom ett sam- verkansorgan av den typ som föreslagits av Utjämningsdelega- tionen behöva knytas till arbetet. Vid behov av mer omfattande utredningsinsatser kring eller översyner av det kommunala utjämningssystemet bör ett sådant arbete lämpligen ske i en tidsbegränsad parlamentarisk kommitté. De årliga beräkningarna av utjämningssystemet bör, som , regleras i förordning och genomföras av . Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () anser att ett utjämningssystem är en förutsättning för att kommuner och landsting ska ha likvärdiga möjligheter att be- driva sin kärnverksamhet. Men ett utjämningssystem får inte stå i vägen för kommuner och landstings egna försök att förbättra sin situation. Dagens utjämningssystem straffar de kom- muner och landsting som försöker att utvecklas och hämmar därmed den ekonomiska tillväxten i hela landet. Utredningen innehåller en del bra förslag. välkomnar att utredningen föreslår att de generella statsbidragen ska öka och de riktade statsbidragen minska. Tyvärr är dock några av utred- ningens förslag halvhjärtade. Utredningen föreslår att inkomstutjämningen och det generella statsbidraget ska integreras till ett statligt nettobidrag, vilket är en förändring i rätt riktning. anser att inkomstutjäm- ningen och kostnadsutjämningen ska ses samlat och inte separat. Vi hade därför önskat att utredningen i sina direktiv, som ett alter- nativ, hade givits möjlighet att ta ställning till om hela utjämnings- systemet, även kostnadsutjämningen, skulle ske genom statens försorg. Utredningen föreslår att kompensationsgraden i inkomstutjäm- ningen ska vara oförändrad på . För kommuner och landsting med högre skattekraft än den garanterade skattekraften sänks kompensationsgraden till . anser att kompensationsgraden borde minskas till för kommuner och landsting med en skattekraft över den garanterade. Reservationer och särskilda yttranden Utjämningssystemet är mycket svåröverskådligt. Utredningen lägger förslag för att förenkla systemet, vilket är bra. Antalet del- modeller inom kostnadsutjämningen minskas och andra del- modeller flyttas ut ur kostnadsutjämningen till ett särskilt struk- turbidrag. har varit tveksamt till några av de faktorer som kommer att ingå i detta strukturbidrag och är det fortfarande. Vi tycker dock ändå att det är en viss förbättring att dessa inte längre ingår i kostnadsutjämningen. beklagar att utredningen i huvudsak valt att lappa och laga ett bristfälligt system. önskar istället en mer genomgripande översyn av de ekonomiska relationerna mellan sta- ten och kommunerna och landstingen. En sådan översyn borde inkludera både möjligheten att flytta uppgifter och växla skatter mellan staten och kommunsektorn. Översynen kunde även utreda förutsättningarna för att staten skulle ta över uppgiften att jämna ut inkomster och kostnader mellan kommuner och landsting. Utredningen föreslår att ett permanent organ ska skapas för att följa upp utjämningssystemet. Till organet ska en parlamentarisk referensgrupp knytas. anser istället att en utomstående helt oberoende granskning ska göras av utjämningssystemet som komplement till den genomgripande översyn vi föreslår ovan. Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () Jag reserverar mig mot att det föreslagna systemet i följande av- seenden (motiveringen framgår av mitt särskilda yttrande): 1.Mellankommunal inkomstutjämning borde inte finnas kvar (såsom föreslagits över garantinivån ). Kommunal-/lands- tingsskatt uttagen i en kommun/landsting ska inte av staten föras över för att finansiera verksamhet i annan kom- mun/landsting. 2.Nuvarande läkemedelsersättningen från staten bör också fram- över ges likvärdigt till alla landsting. Påsen och därmed garantinivån för landstingen minskas i motsvarande mån.