sou · GRB341d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I avsnitt 7.4 har kommittén gjort bedömningen att nuvarande brister i tillsynen över polis och åklagare kan åtgärdas inom ramen för nuvarande organisation. Mot den bakgrunden och mot bak- grund av vad vi har anfört i detta avsnitt finner vi vid en samlad bedömning att det inte finns tillräckliga skäl för att inrätta ett sär- skilt tillsynsorgan. Benämningen internutredningar är till viss del missvisande vad avser utredningar om brottsmisstankar mot polisanställda, eftersom utred- ningarna enligt nuvarande ordning leds av en åklagare och det utred- ningsarbete som poliser gör utförs på direktiv av åklagaren. Som anfört i sitt remissvar över är begreppet emellertid så väl inarbetat att det skulle vara svårt att göra sig fri från det. – I fråga om utredningar av brottsmisstankar mot åklagare är benämningen, med den ordning som gäller , inte missvisande på samma sätt. Kommitténs uppdrag är enligt direktiven att överväga om reg- leringen, organisationen, ledningen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet uppfyller de krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Med hänsyn till polisens arbetsuppgifter är det oundvikligt att det framförs påståenden om felaktig tjänsteutövning och användan- de av övervåld, m.m. Polisens huvuduppgifter, utöver att utreda brott, är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, att tillför- säkra allmänheten skydd och annan hjälp samt att förebygga brott och andra störningar av allmän ordning och säkerhet (1 och 2 §§ PL). För att fullgöra detta uppdrag har polisen vissa maktbefogen- heter, bl.a. rätten att ingripa med fysiskt våld. I 10 § PL anges att en polis får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd under vissa angivna förutsättningar. I 8 § PL anges att en polis under vissa omständigheter får tillgripa tvång om det behövs för att verkställa en tjänsteuppgift. I avsnitt 4.3.3 har antalet anmälningar mot polis och åklagare redo- visats. I samma avsnitt redovisas att antalet väckta åtal mot polis- anställda är få i förhållande till anmälningarna. som kommittén och andra har gjort framgår dels att en stor del av anmälningarna utgörs av klagomål om hur en polis uppträtt (de inne- fattar inte något påstående om att brottslig gärning har begåtts), dels att flertalet brottsanmälningar helt saknar fog. Det sagda bekräftas bl.a. av att förundersökning inleds i fråga om endast av anmälningarna och att vanliga avskrivningsgrunder är att gärningen ej utgör brott eller att det inte finns anledning att anta att brott har begåtts. Kommittén har under sitt arbete inte heller funnit stöd för att det annat än i rena undantagsfall, dvs. i de fall som JO har upptäckt, borde ha inletts förundersökning i fler ärenden än som skett eller att fler åtal borde ha väckts (jfr avsnitt 4.3.4). I de ärenden i vilka anmälningarna kan vara befogade möter ofta betydande bevisproblem. Ofta var både anmälaren och de som har bevittnat händelsen påverkade av alkohol eller andra droger. Lik- som inom vissa andra yrkeskårer, finns det inom Polisen – och särskilt mellan de poliser som arbetar tillsammans – ibland en missriktad kollegialitet. Därför kan det – dessvärre – inte förut- sättas att poliser som bevittnat händelsen undantagslöst redogör för alla iakttagelser som de har gjort, vilket kan få till följd att åklagaren saknar bevisning för att kunna väcka åtal och för en fällande dom. Ett annat bevisproblem är att bevisningen inte alltid säkras i erforderlig omfattning och på rätt sätt. När en läkarunder- sökning skall göras för att undersöka skador på en målsägande eller en misstänkt, utförs denna t.ex. inte alltid av en rättsläkare (jfr avsnitt 4.3.1 och Ds 2003:3). Det är av yttersta vikt att alla anmälningar utreds med stor omsorg, att de handläggs utan otillbörliga hänsyn, att utredningar- na håller god kvalitet och slutförs skyndsamt samt att lagföring sker när så är befogat. I den allmänna debatten framförs emellanåt att poliser som misstänks för att ha begått brott inte lagförs efter- som det är poliser som utreder brottsligheten och poliserna håller varandra om ryggen. Det finns emellertid inte någon undersökning som visar att anmälningarna generellt sett inte utreds i tillbörlig ordning. kunnat utröna är det tvärtom så att anmälningar mot polisanställda utreds med stor omsorgsfullhet och noggrannhet och att utredningarna i allmänhet håller hög kvalitet; det finns inte anledning att anta att de för utredningarna ansvariga åklagarna och poliserna tar obehörig hänsyn till de poliser som berörs av anmälningarna. Emellanåt har emellertid handläggningstiderna avseende utredningar om brott av polisanställda varit alltför långa. I fråga om anmälningar mot åklagare är det ofta svårt att utläsa om ett klagomål är ett påstående om brott, ett allmänt framfört klagomål mot åklagaren eller en begäran om överprövning. kunnat utröna sköts emellertid också dessa utredningar regelmässigt på ett invändningsfritt sätt. Att Riksåklagaren, som har det yttersta personal- och arbetsgivaransvaret, handlägger frågor om förundersökning och åtal när en åklagare misstänks för att begått brott i tjänsten, är emellertid inte invändningsfritt, vilket också påpekats av Riksåklagaren. Även om antalet brottsanmäl- ningar som överåklagaren granskat i sin under- sökning är relativt litet kan man inte bortse från att granskningen ger signaler om att enhetlig praxis kan saknas i vart fall när det gäller vilka ärenden som av överåklagare bör överlämnas till Riksåklagaren för beslut om förundersökning och åtal (se avsnitt 4.3.5). Mot bakgrund av allt detta har kommittén kommit fram till att den centrala frågan i uppdraget är att lämna förslag som är ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärks; i fråga om utredningar om brott av polisanställda bör dess- utom handläggningstiderna förkortas. I avsnitt 8.2 och 8.3 redovisas kommitténs bedömningar och förslag avseende utredningar om brott av polisanställda i samband med arbetet, och i avsnitt 8.4 lämnas motsvarande redovisning av- seende åklagare. En särskild fråga är i vilken utsträckning de särskilda reglerna för internutredningar skall gälla när polisanställda och åklagare är misstänkta för brott utan samband med arbetet. Enligt kommittén bör för polisanställda i princip samma bestäm- melser gälla oavsett om gärningen begåtts inom eller utom tjänst. Kommitténs förslag och bedömningar för handläggningen av brottsanmälningar mot polisanställda och åklagare som inte har samband med arbetet redovisas i avsnitt 8.5. I avsnitt 8.6 behandlas disciplinärendena. Slutligen redovisas i avsnitt 8.7 kommitténs för- slag till ny författningsreglering angående internutredningsverk- samheten. 8.2Huvudalternativ i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av polisanställda Kommitténs bedömning: Nuvarande ordning för utredningar om brott av polisanställda bör i princip behållas. Men förbättringar av ordningen bör genomföras; förbättringarna skall i första hand avse att utomståendes insyn i utredningarna utökas och att informa- tionen till allmänheten förbättras. Kommittén har i fråga om utredningar om brott av polisanställda diskuterat följande fyra huvudalternativ. Alternativet har norsk förebild. SEFO är en förkortning för Saerskilte Etterforskningsorgan. För en detaljerad beskrivning av den norska ordningen, se bilaga 3. Modellen innebär att ett från Polisen och åklagarväsendet fristående utredningsorgan – åtminstone delvis sammansatt av från Polisen och åklagarväsendet fristående personer (t.ex. domare och advokater) – sköter uppgiften att besluta om förundersökning och sedan leda förundersökningen. Beslut om hur utredningsarbetet skall bedrivas fattas således i stor utsträckning av personer utan koppling till Polisen eller åklagarväsendet. Personer- na kan också själva delta i utredningsarbetet genom att exempelvis hålla förhör, men i princip utförs det arbetet av poliser; i praktiken finns det ingen annan yrkeskategori som kan anlitas för uppgiften. Genom att personerna har olika bakgrund kan utrednings- verksamheten gynnas av annan kunskap och erfarenhet än den som polis och åklagare normalt har. Sedan en förundersökning färdig- ställts fattas beslut om åtal av åklagare eller av organet. Åtalet utförs inför rätta av en åklagare. Förebilden för alternativet är . Modellen innebär att en ny åklagarmyndighet under Riksåklagaren inrättas. Hos myndigheten arbetar såväl åklagare som poliser. Myndigheten handhar såväl beslut om förundersökning som förundersöknings- ledning och det praktiska utredningsarbetet; befattningshavare hos myndigheten fattar sedan beslut om åtal och utför åtal inför Modellen innebär att vissa resurser öronmärks för internutredningarna; fördelas resurser till dessa utredningar inom varje myndighet, som har att avsätta resurser för att lösa också många andra uppgifter än internutredningarna. Modellen innebär att det införs en rätt för målsäganden att till domstol överklaga beslut av åklagare om att inte inleda förunder- sökning eller att inte väcka åtal eller att meddela åtalsunderlåtelse. Domstolen kan besluta att förundersökning skall inledas, att utred- ningen skall kompletteras eller att åtal skall väckas; den kan också upphäva beslut om åtalsunderlåtelse. Modellen är en utvidgning av nuvarande bestämmelse om rätten för den som är misstänkt för brott att hos domstol begära att förundersökningsledaren skall föreläggas att vidta viss förundersökningsåtgärd (23 kap. 19 § RB). Förbättringar inom ramen för nuvarande ordning Modellen innebär att nuvarande ordning för internutredningarna i princip behålls men att förbättringar av ordningen genomförs; förbättringarna skall i första hand avse att utomståendes insyn i utredningarna utökas och att informationen till allmänheten för- bättras. SEFO-modellen har vissa nackdelar. Det praktiska utrednings- arbetet utförs av poliser. Det fristående organet fullgör alltså inte utredningsuppdraget helt självständigt. Det kan mot den bak- grunden ifrågasättas i vilken utsträckning modellen bidrar till att allmänhetens förtroende för utredningsarbetet ökar. Erfaren- heterna från visar en betydande risk för att införandet av ett fristående organ inte skulle medföra någon förbättring när det gäller detta förtroende. Vidare är det inte förenligt med gängse principer att domare och advokater – vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter – deltar vid ledning av förundersökning. Modellen innebär också ökade kostnader för staten. Ekobrottsmyndighetsmodellen kan kritiseras för att endast inne- bära kosmetiska skillnader i förhållande till gällande ordning; inte heller införandet av den modellen skulle då medföra förbättringar i fråga om allmänhetens förtroende för utredningsarbetet. Utred- ningarna utförs av poliser under ledning av åklagare; utomstående får varken ökat inflytande över eller ökad insyn i arbetet. För- delarna med en öronmärkning av resurserna till internutredningarna bör kunna uppnås också inom ramen för gällande ordning. Domstolsprövningsmodellen har avgörande principiella nackdelar. Enligt modellen är domstolens roll inte bara att pröva väckta åtal; domstolen överprövar också beslut av åklagaren som avser såväl utförandet av brottsutredningen som frågan huruvida åtal skall väckas på grundval av den färdiga utredningen. Det måste anses att modellen medför att gränsen mellan rättssystemets aktörer blir otydlig och att det finns risk för att förtroendet för domstolarnas oavhängighet skulle minska. Förbättringar inom ramen för nuvarande ordning är enligt kommitténs uppfattning det huvudalternativ som bör väljas; i fråga om övriga huvudalternativ överväger nackdelarna. 8.3Reformer i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av polisanställda Kommitténs förslag: Det skall av författning framgå att det inom Polisen för handläggningen av internutredningarna skall finnas särskilda utredningsenheter, liksom att det skall finnas särskilt utsedda åklagare att leda förundersökningarna. Lekmannainsynen i internutredningsverksamheten förbättras genom att det åläggs polisstyrelserna i de polismyndigheter där internutredningsenheter finns att utse minst två personer att följa verksamheten. Handläggningstiderna för internutredningarna förkortas genom att det införs regler om att en förundersökning mot en polis- anställd avseende brott i tjänsten skall bedrivas med särskild skynd- samhet och att förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan skall fattas så snart det kan ske och normalt senast för delgivning av brottsmisstanke. För åklagare som är ansvariga för internutredningarna skall finnas en särskild organisation för beredskapstjänstgöring. Ansvarig åklagare skall underrätta den polismyndighet där den misstänkte polisanställde är anställd om vissa beslut som fattas under utredningen. Kommitténs bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att se till att de som tjänstgör som jourhavande polisbefäl och annan beredskapspersonal fortlöpande ges sådan utbildning att det säkerställs att erforderliga förstahandsåtgärder vidtas i ärenden där polisanställda misstänks för att ha begått brott i samband med arbetet. Regeringen bör ge och Riksåklagaren i upp- drag att gemensamt och regelbundet sammanställa och sprida information om internutredningsverksamheten. Brottsanmälningar mot anställda inom polisen bör även fortsätt- ningsvis utredas av poliser vid internutredningsenheter som i stor utsträckning är organisatoriskt fristående från övrig polisverk- samhet. Utredningarna bör ledas av särskilt utsedda åklagare som inte arbetar med andra ärendeslag. Internutredningsenheterna skall också i största möjliga utsträckning lokalmässigt vara åtskilda från polismyndigheternas övriga verksamhet och ansvariga åklagare bör vara placerade i direkt anslutning till respektive utredningsenhet. En internutredningsenhet skall svara för internutredningar som rör en eller flera polismyndigheter. Hur sådan uppdelning skall ske, hur många enheter som skall finnas och var i landet de skall vara lokaliserade bör bestämma efter samråd med Riksåklagaren. Allmänhetens förtroende för verksamheten kan förbättras genom att lekmannainsynen i utredningarna ökar. Enligt 5 kap. 4 § PF gäller följande. Länspolismästaren skall, om inte polisstyrelsen bestämmer annat, se till att de övriga leda- möterna i polisstyrelsen fortlöpande underrättas om internutred- ningarna och om med vilket beslut åklagaren slutfört ett ärende. Polisstyrelsen får utse en eller flera av sina ledamöter eller en eller flera av de valda ledamöterna i en polisnämnd att särskilt följa utred- ningarna. Ledamöterna i polisstyrelsen har flera andra uppgifter inom ramen för sitt styrelseuppdrag. Det kan vara svårt för en stor del av ledamöterna att hinna sätta sig in i tillräckligt många intern- utredningar. För att förbättra lekmannainsynen i internutrednings- verksamheten bör det åligga polisstyrelserna i de polismyndigheter – åtta – där internutredningsenheter finns att utse minst två personer, vilka är ledamöter eller ersättare i en polis- styrelse eller en polisnämnd, att särskilt följa samtliga de internutredningar som handläggs vid den aktuella internutred- ningsenheten. Antalet personer bör bestämmas med hänsyn till ärendemängden vid respektive utredningsenhet. Personerna kan hämtas från valfri polisstyrelse och polisnämnd. Möjligheten för övriga polisstyrelser, dvs. polisstyrelserna i de polismyndigheter där internutredningsenheter inte finns, att utse en eller flera personer att följa internutredningarna avseende den egna polismyndigheten bör finnas kvar. I sitt arbete skall de utsedda personerna få fullständig information om och få ta del av samtliga handlingar i utredningarna samt beredas tillfälle att närvara vid förhör och ställa frågor till förundersökningsledaren beträffande utredningarna. I den mån dessa lekmän behöver biträde av någon sakkunnig, t.ex. en advokat, skall styrelsen besluta om sådant biträde. Genom insynen ges de utsedda möjlighet att påtala eventuella fel och brister för det organ som bär tillsynsansvaret för verksamheten eller anmäla förhållandena till extraordinärt tillsynsorgan (JO eller JK). Enligt 11 kap. 7 § RF får ingen myndighet bestämma hur förvalt- ningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndig- hetsutövning mot enskild eller som rör tillämpning av lag. Det förtjänar att framhållas att bestämmelsen sätter en gräns för de utseddas verksamhet; de skall utöva insyn och inte fatta beslut. För att säkerställa att alla polisstyrelser får information om internutredningar avseende anställda vid den egna polismyndig- heten, bör åklagaren åläggas att underrätta respektive polismyndig- het om fattade beslut som avser huruvida förundersökning skall inledas eller läggas ned eller åtal skall väckas. Kommittén har övervägt huruvida lekmannainsynen bör stärkas ytterligare genom att det ställs krav på att förhörsvittnen alltid skall närvara vid förhör under en internutredning. Att ständigt ha för- hörsvittnen i beredskap vid internutredningsenheterna är varken praktiskt möjligt eller ekonomiskt försvarbart. Ett system med obligatoriska förhörsvittnen skulle därför innebära en förlängning av utredningstiderna; inga förhör skulle kunna hållas förrän för- hörsvittnen kallats in. Mot denna bakgrund har kommittén stannat för att inte föreslå en ordning med obligatoriska förhörsvittnen. I fråga om handläggningstiderna för internutredningar har kritik riktats av JO; de har emellanåt ansetts för långa. Att handlägg- ningstiderna är för långa i vissa ärenden i vilka en polis misstänks för att ha begått brott visar att internutredningsverksamheten kan förbättras. Det är också en omständighet som är ägnad att skada allmänhetens förtroende för verksamheten. Några särskilda författningsreglerade tidsfrister för internutred- ningar finns inte; endast de allmänna skyndsamhetskraven i 23 kap. 4 § andra stycket och, beträffande beslut i åtalsfrågan, 23 kap. 20 § RB, gäller. Enligt 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare gäller följande. En förundersökning mot den som inte har fyllt och som gäller brott för vilket det är föreskrivet fängelse skall bedrivas med särskild skynd- samhet. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast för delgivning av brottsmisstanke. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Om dessa krav på skyndsamhet gällde för alla utredningar om brott av polisanställda i samband med arbetet skulle vikten av skynd- samhet bli tydlig och handläggningstiderna förkortas. Kommittén anser att en regel om detta bör införas. För att uppnå kortare handläggningstider för internutredningarna krävs att internutredningsenheterna tilldelas erforderliga resurser. Det bör ankomma på att – inom ramen för sin tillsynsverksamhet – granska att polismyndigheterna avsätter resurser till dessa enheter i sådan omfattning att handläggnings- tiderna är acceptabla. Om denna granskning är tillräckligt effektiv och ger önskat resultat, finns inte anledning att införa en ordning som innebär att internutredningsenheternas budgetar bestäms på central nivå. Visar det sig att enheterna – trots det som sagts – inte tilldelas tillräckliga resurser, bör emellertid en sådan ordning övervägas. Utöver genom tillsyn kan granskning av att tidsfristen iakttas komma att ske genom den extraordinära tillsyn som JO och JK utövar (jfr avsnitt 3.5.1, 3.5.2 och 4.3.4). Beredskapssystem för internutredningsenheterna och ansvariga åklagare Kommittén har övervägt huruvida det, som föreslog, bör införas ett beredskapssystem för intern- utredningsenheterna. Som framgår av avsnitt 4.2 har Rikspolis- styrelsen i sitt remissvar över den utredningens förslag framfört att ett sådant system skulle skapa praktiska svårigheter och vara kostsamt. Kommittén delar uppfattning att sådana händelser som skulle motivera ett beredskapssystem, dvs. händelser som kräver omedelbara åtgärder av utredande personal, inträffar så sällan att det åtminstone inte finns tillräckliga skäl för att införa ett sådant system. Men självfallet måste det på alla platser i landet finnas beredskap dygnet runt för att kunna vidta utredningsåtgärder också i ärenden där polisanställda misstänks för att ha begått brott i tjänsten. Såsom redovisats i avsnitt 4.3.2 finns alltid en polischef i beredskap dygnet om, liksom ett jourhavande polisbefäl och även teknisk personal som med kort varsel kan inställa sig i tjänst. För att säkerställa att bl.a. erforderliga förstahandsåtgärder vidtas i aktuella ärenden, att bevisning säkras, att anmälan överlämnas till jour- havande åklagare och att förhör hålls av behörig personal bör de som tjänstgör som jourhavande polisbefäl och annan beredskaps- personal ges för ärendehandläggningen relevant utbildning. Regeringen bör ge i uppdrag att se till att sådan utbildning fortlöpande kommer till stånd. För åklagare som är ansvariga för internutredningarna bör det finnas en särskild organisation för beredskapstjänstgöring för att fullgöra åklagaruppgiften utom kontorstid i hela landet. Eftersom åklagaren kan fatta beslut utan att fysiskt vara på plats innebär ett sådant system inga praktiska problem; sådan beredskap finns redan organiserad för vissa miljömål (se avsnitt 4.3.2). Riksåklagaren bör närmare bestämma beredskapsorganisationen. Allmänhetens förtroende för internutredningarna kan också för- bättras genom att allmänheten får tillgång till tydlig information om hur utredningarna handläggs, bl.a. om hur bindningar av jävs- karaktär mellan de som utreder och de som är föremål för utred- ning undviks samt om statistiska uppgifter om internutrednings- enheternas verksamhet. Nuvarande statistik är ofullständig och bristfällig. Viktigt är att allmänheten också får information om karaktären på anmälningarna. Regeringen bör ge och Riksåklagaren i uppdrag att gemensamt och regelbundet samman- ställa och sprida sådan information. 8.4Reformer i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av åklagare Kommitténs förslag: Justitiekanslern () övertar Riksåklagarens ansvar när det gäller att besluta om att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i tjänsten av åklagare. Prövningen av om en anmälan om brott i tjänsten mot en åklagare skall överlämnas till JK skall göras av en i förhållande till den anmälde högre åklagare men inte den överåklagare som är den anmälde åklagarens chef. Riksåklagarens ansvar omfattar att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i tjänsten av åklagare. Riksåklagaren har emellertid genom sitt arbetsgivaransvar också ansvar bl.a. för att stödja den enskilde åklagaren när han eller hon misstänks för att ha begått brott. Riksåklagarens ansvar omfattar också att leda åklagarverksamheten i riket och ge de enskilda åklagarna råd och stöd i den löpande åklagarverksamheten. Det framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt att Riksåklagaren är ansvarig för utredningar och åtal avseende brott i tjänsten av åklagare. Sett ur ett medborgarperspektiv är det också lämpligt att någon utanför åklagarväsendet får ansvaret för att utreda brottsmisstankar mot åklagare, inte minst när den misstänkte är anställd vid . Riksåklagarens ansvar i dessa avseenden bör övertas av JK. I egenskap av särskild åklagare har JK befogenhet att inleda förundersökning, att fatta beslut under förundersökningen samt att väcka och utföra åtal. Hos JK finns också den kompetens som krävs för att sköta avsedda uppgifter avseende utredningar om brott av åklagare. I den utsträckning det behövs kan JK anlita en allmän åklagare för att handlägga ett visst ärende.