sou · GRB346d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta kan exemplifieras genom en hänvisning till polisens egna hundar; enligt flera poliser jag varit i kontakt med är polishundarna den grupp hundar som kommer närmast att vara förbjudna enligt 19 § djur- skyddsförordningen. Detta exempel är en god illustration av varför det är svårt att förbjuda vissa egenskaper. Skälet är bland annat att Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar det är mycket svårt att definiera vilka egenskaper som finns hos farliga hundar men inte hos ofarliga. Detta beror dels på att vi inte har tillräckliga kunskaper på området, dels på att det finns så många andra faktorer som har betydelse för om en hund är farlig eller inte. Dessutom är det så att vi vill ha hundar med egen- skaper som i andra sammanhang skulle innebära att de är farligare än medelhunden. De redan nämnda polishundarna utgör ett exem- pel på detta. Men också flera andra typer av tjänstehundar, och även vissa brukshundar och jakthundar, måste ha dessa egenskaper för att kunna utföra sina uppgifter på ett bra sätt. Detta är en av orsakerna till att man inte heller kan gå runt problemet med att vi inte har tillräckliga kunskaper för att definiera specifikt farliga egenskaper, genom att konstruera någon form av mentaltest och låta hundens beteende på testen utgöra definitionen på om den är farlig eller inte. Som redovisas i bilaga 6 har till exempel en holländsk forskare kon- struerat en test som identifierar hundar som löper större risk än andra att orsaka skador. Problemet är att det finns skäl att befara att dagens tester av denna typ underkänner alltför många av de hundar som i goda ägares händer blir väldigt bra och dessutom är till stor nytta för samhället. Dessutom misslyckas de sannolikt med att identifiera ett antal av de hundar som borde under- kännas. Min uppfattning är därför att det ännu inte finns några test- metoder, vare sig de mäter egenskaper eller beteenden, som är till- räckligt exakta för att det skall vara godtagbart att enligt lag låta re- sultatet av en test ensamt vara avgörande för om en hund är farlig eller inte. Som en följd härav är det inte heller i dagens läge möjligt att på ett trovärdigt sätt förespråka en lagstiftning som utifrån men- tala egenskaper reglerar vilka hundar som är tillåtna respektive för- bjudna. Jag föreslår därför att 19 § djurskyddsförordningen skall upp- höra. Det finns emellertid all anledning att följa forskningen på om- rådet; det är inte alls omöjligt att vi kommer att kunna konstruera testmetoder som är tillräckligt känsliga för att kunna användas till att sortera bort hundar som utgör en alltför stor risk för sin omgivning. I kapitlen 5 och 6 lämnar jag förslag på åtgärder som är ämnade att påskynda denna utveckling. Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar Jämförelse med tester enligt den föreslagna tillsynslagen Det kan tyckas motsägelsefullt att jag, som jag kommer till slutsatsen att 19 § djurskyddsförordningen skall utgå, i kapitlen 3 och 5 argumenterar för ett system där tester av hundar skall utgöra en del av polismyndighetens beslutsunderlag då man utreder vissa fall av bristande tillsyn. Det finns dock ingen motsättning i detta. Skälet är bland annat att de tester jag förespråkar inte bara syftar till att bedöma hur farlig en hund är i sig, något som måste vara syftet med en test enligt 19 § djurskyddsförordningen. Grundmotivet är i stället att avgöra hur farlig hunden är tillsammans med sin ägare. En test av en hunds reaktionsmönster i detta sammanhang utgör därför endast en del av en större utredning där man även kartlägger hundägarens förmåga och vilja att hantera hunden på ett ansvarsfullt sätt. Självfallet kommer man vid dessa tester emellanåt att stöta på hundar som bedöms som så pass farliga att avlivning är det enda rimliga alternativet. Med detta förstås hundar som har egenskaper som gör dem så pass predisponerade för ett farligt beteende att det oavsett ägare bedöms som oförsvarligt att släppa ut dem i samhället igen. Även i dessa fall finns dock flera skillnader gentemot tester enligt 19 §. För det första sker de tester jag förespråkar på före- kommen anledning; de har föranletts av att det varit nödvändigt att omhänderta en hund för att hindra den från att orsaka skador eller avsevärda olägenheter. Även om resultatet av en sådan test inte kan förväntas vara den fullständiga sanningen, så innebär ändå alter- nativet – att inte testa hunden – att det blir svårare att fatta ett korrekt beslut. För det andra utmynnar inte testen i en slutsats om huruvida hunden besitter vissa i lagen givna egenskaper, utan snarare i en bedömning av typen denna hund har egenskaper som gör den alltför farlig för att den skall kunna släppas ut i samhället. Risken finns naturligtvis att missvisande testresultat i undantagsfall kom- mer att leda till att felaktiga avlivningsbeslut fattas. Denna risk skulle emellertid öka om hunden inte testades. Det vore dock inte rimligt att avliva en hund som inte hade orsakat några besvär för omgivningen, enbart baserat på dess testresultat; i dessa fall måste nuvarande tesmetoders felmarginaler betraktas som alltför stora för att de skall vara användbara. Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar 4.2.2Förbud mot att använda hundar som nedärver okontrollerbar aggressivitet i avel Jag föreslår ett tillägg till 29 § djurskyddsförordningen enligt vilket det skall vara förbjudet att i avel använda hundar som kan förväntas nedärva okontrollerbar aggressivitet. Med okontrollerbar aggressi- vitet avses inte enbart hundar med en extrem och ärftlig benägen- het att bli arga, utan framför allt hundar som av genetiska orsaker har ett mycket obalanserat aggressivt beteende. Sådan aggressivitet kan exempelvis bottna i stora rädsleproblem hos hunden. Det föreslagna tillägget är ämnat att framför allt tjäna som en deklaration om att samhället inte är betjänt av hundar med denna typ av egenskaper. , då vi förhoppningsvis vet mer om vilka ärftliga egenskaper som är specifikt predisponerande för ett farligt beteende och även har kunskaper som gör att vi kan detektera dessa, kan man tänka sig att vi med stöd i den föreslagna förord- ningen kan skapa föreskrifter som mer i detalj reglerar vilka hundar som inte får användas i avel på grund av att de nedärver okontroller- bar aggressivitet. Det kan diskuteras om denna bestämmelse bör placeras i djur- skyddsförordningen eller i tillsynslagen. Det finns två skäl till att jag anser att djurskyddsförordningen passar bättre. För det första är bestämmelsen väl i linje med artikel 5 i om skydd för sällskapsdjur som ratificerat (se bilaga 5). I för- arbetena till denna artikel nämns visserligen inte okontrollerbar aggressivitet, utan man resonerar om onormal (abnormal) aggres- sivitet. Onormal aggressivitet kan emellertid vara såväl onormalt liten som onormalt stor eller onormalt obalanserad. Vad som avses är därför sannolikt snarare okontrollerbar än onormal. Eftersom konventionen handlar om djurskydd, förefaller det lämpligt att in- föra bestämmelsen i djurskyddslagstiftningen. För det andra är detta ingen tillsynsbestämmelse. Tillsynslagen är inriktad på farliga bete- enden orsakade av hundägares bristande tillsyn, medan den före- slagna bestämmelsen tar sikte på något helt annat, nämligen hundars egenskaper. Det kan förvisso hävdas att förslaget i första hand mo- tiveras av säkerhetsskäl, vilket gör att tillsynslagen ligger närmare till hands oavsett om det är en tillsynsbestämmelse eller inte. Jag an- ser dock att det även finns rena djurskyddsaspekter med förslaget; en okontrollerbart aggressiv hund enligt tidigare definition kan sällan hållas på ett sätt som gör att den får möjlighet att bete sig naturligt, Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar något som krävs enligt gällande djurskyddslag. Därmed utgör avel med sådana hundar ett potentiellt djurskyddsproblem. 4.2.3Reglering av verksamhet med ensamarbetande hundar (vakthundar) I kapitel 2 konstaterade jag att verksamheten med ensamarbetande vakt- och larmhundar bör regleras bättre än vad som är fallet . Det finns i första hand två befintliga lagar som är tänkbara att inne- hålla specialbestämmelser på detta område, nämligen djurskydds- lagen och lag (1974:191) om bevakningsföretag (bevakningslagen). kommer en förändring i 16 § djurskyddslagen att träda i kraft, enligt vilken det kommer att krävas tillstånd för den som yrkesmässigt eller i större omfattning håller, föder upp, upplåter eller säljer sällskapsdjur. Vid tillståndsprövningen, som skall göras av de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, skall särskild hänsyn tas till att den sökande kan anses lämplig att bedriva verksamheten och att de anläggningar i vilka verksamheten skall bedrivas är lämpliga från djurskyddssyn- punkt. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Jordbruks- verket skall få meddela föreskrifter om undantag från tillstånds- kravet. gäller tillståndskravet endast den som föder upp eller säljer hundar eller tar emot hundar för förvaring och utfodring. Skälet till förändringen är enligt förarbetena (prop. 2001/02:93) bland annat just att den som hyr ut vakthundar inte omfattas av nuvarande 16 §. Det konstateras i propositionen att denna verk- samhet, som ofta främst bygger på ekonomiska intressen, är av sådan karaktär att den kräver att den ansvariga personen har goda kunskaper om djur och även i övrigt har förutsättningar att driva en dylik verksamhet. Genom den beskrivna lagändringen anser jag att verksamhet med ensamarbetande hundar ur djurskyddssynpunkt kommer att vara tillräckligt reglerad. Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar För att de ensamarbetande hundarna skall kunna regleras inom ramen för bevakningslagen krävs för det första en förändring som gör att de företag som hyr ut sådana hundar omfattas av denna lag. gör de inte det eftersom denna typ av verksamhet inte ansetts om- fattas av begreppet bevakning; enligt förarbetena till bevaknings- lagen (prop. 1979/80:122) avses med bevakning en verksamhet som utövas genom personell eller teknisk tillsyn. För det andra krävs en förändring i de föreskrifter1 som meddelat med stöd av lagen. När lagen om bevakningsföretag kom skrevs även tillämpningsföreskrifter. Något speciellt om ensam- arbetande hundar fanns inte med. Erfarenheten visade dock att det förekom bland bevakningsföretagen att man avtalade om bevakning av ett objekt, men i stället för att rondera satte man ut en hund. Systemet med att sätta ut hund i stället för annan typ av bevakning ansågs inte vara i linje med lagens ambition. Mot slutet av 1970- talet infördes därför en skrivning i föreskrifterna som anger att en hund som används i bevakningstjänst inte får användas som så kallad ensamarbetande hund (stakethund). Med ändringen i före- skrifterna avsåg man sannolikt att systemet med stakethundar helt skulle upphöra. Ett system påminnande om uthyrning av hund för detta ändamål hade man förmodligen inte tänkt sig vara möjligt, det vill säga man ansåg att sådan uthyrning skulle innefattas i lagens tillämpningsområde och därför med stöd av föreskrifterna vara otillåten. Jag kan inte se några säkerhetsmässiga skäl till att kategoriskt förbjuda verksamhet med ensamarbetande hundar. Däremot är denna verksamhet definitivt av sådan art att den bör omfattas av tydliga regleringar, detta för att det skall bli enklare att komma åt oseriösa aktörer och därmed minska riskerna för skador på omgiv- ningen. En sådan reglering kräver en översyn av bevakningslagen och av de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, något som inte har varit möjlig att göra inom ramen för Hundansvarsutred- ningen. Därför föreslår jag att regeringen ger detta i uppdrag. 1 föreskrifter och allmänna råd (RPS FS 1994:12) till lagen (1974:191) om bevakningsföretag och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar 4.3Övriga överväganden och kommentarer 4.3.1Behov av föreskrifter om skötsel av hundar I och med de förändringar i djurskyddslagen som trädde i kraft har bemyndigats att utfärda före- skrifter om hur hundar skall hållas och skötas. Därför bör före- skrifter som hundägare måste rätta sig efter utformas, till exempel hur ofta en hund måste rastas, hur länge man får lov att lämna en hund ensam med mera. Föreskrifter riktade mot uppfödarna bör också utarbetas. Även om denna typ av åtgärder motiveras av djur- skyddsskäl kan de utan tvekan förväntas ha en positiv betydelse även för förekomsten av farliga hundar. kommer bemyndigandet att överföras till den nya Djurskydds- myndigheten. 4.3.2Brottsbalken kan utnyttjas oftare Ett problem som jag tycker mig se är att polis och åklagare ibland är försiktiga med att använda sig av i vissa fall när en hund till exempel skadat en människa eller en annan hund. Det är svårt att veta vad som är skälet till detta, men mitt intryck är att man fastnar i tillsynslagen. Det vill säga att man just för att en hund är inblandad undersöker om tillsynslagen är tillämpbar, men inte tänker på att även andra lagrum kan vara aktuella och kanske till och med att föredra i vissa fall. 4.3.3Ordningsbot – en outnyttjad möjlighet I de kommunala ordningsföreskrifterna finns ofta bestämmelser som berör hundhållningen. Det kan till exempel handla om koppeltvång eller hundförbud på vissa platser. En polisman kan utfärda ord- ningsbot för förseelse mot en sådan föreskrift. utfärdades i hela landet ordningsbot mot denna typ av förseelser vid totalt tolv tillfällen. Det är uppenbart så, att en bristande hundhållning på vissa platser blivit något av norm. Jag har till exempel fått ett stort antal telefon- samtal och brev från hundägare som inte längre vågar rasta sina hundar i det område där de bor, eftersom det finns så många andra hundägare i närområdet som inte har kontroll över sina okopplade Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar Många av dem som hört av sig till mig bor där det enligt de kommunala ordningsföreskrifterna är förbjudet att ha hunden okopplad. Det är min bedömning att ett mer omfattande användande av ord- ningsbotsystemet, åtminstone lokalt där problemen med bristande hundhållning tenderar att öka till oacceptabla nivåer, skulle kunna vända denna utveckling. Detta skulle förbättra miljön för såväl de skötsamma hundägarna och deras hundar som för övriga med- borgare. 4.3.4Hundar som stör vilt Den som låter en hund driva eller på annat sätt störa vilt omfattas av jaktlagens (1987:259) straffbestämmelser. är det dock svårt att bevisa att en hund stört eller drivit vilt. Det uppges även ofta vara svårt att få den fälld i domstol som i strid med 6 § jaktlagen låtit sin hund löpa lös . Att hunden skall hindras från att löpa lös innebär att den måste hållas under fullständig kontroll, vilket för de flesta hundar är synonymt med kopplad. Många menar att ett strikt koppeltvång vore att föredra framför nuvarande formulering i 6 §. På detta sätt skulle problem med hundar som stör vilt minska, åtminstone då viltet har ungar. Detta beror dels på att lagen skulle bli svårare för hundägarna att misstolka, dels att det skulle bli enklare att komma åt dem som bryter mot lagen. Det torde nämligen vara besvärligare att bortförklara att hunden inte var kopplad än att den inte hindrats från att löpa lös. För att tydliggöra vad som gäller för hundar som vistas i naturen föreslog regeringen i prop. 1986/87:58 att koppeltvång skulle gälla . Det har inte varit möjligt att kartlägga omfattningen på proble- met med hundar som på olika sätt stör vilt. Jag har varit i kontakt med såväl myndigheter som organisationer med intressen på om- rådet, till exempel , Viltskadecenter, Natur- vårdsverket och ett antal länsstyrelser, men det finns varken statistik eller utredningar om detta. De mer subjektiva uppfattningarna om hur allvarligt problemet är varierar högst påtagligt. Jag anser att ett införande av ett generellt koppeltvång sommar- tid på mark där det finns vilt är en alltför drastisk åtgärd för att komma till rätta med ett problem som ingen vet hur allvarligt det är. Nuvarande bestämmelse är dock inte problemfri. Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar vara problem med bevisbördan mot sådana som släpper sina hundar utom kontroll, dels kan den alltför lätt tolkas som att det är fritt fram att ha hunden okopplad. Att åstadkomma en bestämmelse med samma innebörd men med en tydligare skrivning är dock svårt. Däremot kommer den skärpning av hundägaransvaret som föreslås i kapitel 3 att omfatta även de hundägare som brister i sin hund- hållning gentemot viltet. Jag föreslår därför inga åtgärder som in- riktar sig specifikt mot hundar som stör eller driver vilt. Flera bostadsföretag har framfört att de upplever det som alltför svårt att säga upp hyreskontraktet med hyresgästar som har hundar som stör, skrämmer eller skadar omgivningen. Även , de all- männyttiga bostadsföretagens organisation, har påtalat att det är svårt för en hyresvärd att komma till rätta med hyres- gäster som på något sätt har en eftersatt hundhållning. Som nämnts i kapitel 2 kan en dålig hundägare kraftigt försämra boendemiljön för ett stort antal grannar, i extremfallet till och med göra den farlig. I bilaga 3 redogörs för en undersökning som visar att vart tionde allmännyttigt bostadsföretag rapporterar att de har eller har haft problem med farliga hundar i sina bostäder. Ett problem man säger sig stöta på ofta i hanteringen av ärenden som gäller hundar som orsakar problem, är att hyresnämnderna tolkar hyreslagens bestämmelser om grund för uppsägning av hyres- kontraktet alltför snävt. Jag kan hålla med om att detta ibland tycks vara fallet. Ett av skälen uppges av bostadsföretagen vara att hyres- lagen inte är anpassad till vissa av de problem med hundar som finns , men som inte fanns då lagen skrevs. Jag har dock inte haft möjlighet att göra en tillräckligt omfattande kartläggning för att på ett trovärdigt sätt kunna argumentera för förändringar i den lagtext som styr detta. Dessutom menar jag att farliga hundar i första hand är ett samhällsproblem och inte ett problem som specifikt berör de som bor i hyresrätt. Av det skälet är det önskvärt att de bestämmelser som reglerar hundhållningen omfattar också boende i bostadsrätter och egnahem. Även har till mig framfört synpunkter med denna innebörd. För att försöka komma till rätta med problem med framför allt farliga hundar har vissa bostadsföretag infört klausuler i sina hyres- kontrakt med innebörden att hyresgästen inte får inneha kamphund Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar eller aggressiv hund. Det är emellertid tveksamt om denna typ av bestämmelser skulle hålla som grund för uppsägning av hyreskon- traktet vid en prövning. I princip har en hyresgäst alltid rätt att hålla sällskapsdjur i bostaden, även om det förbjudits av fastighets- ägaren. Godtagbara undantag kan dock finnas, till exempel för lä- genheter som är avsedda för pälsdjursallergiker. Av samma skäl som angivits tidigare anser jag inte heller att detta förhållande bör föranleda några förändringar i hyreslagen. Däremot kommer de gene- rella förändringarna i de bestämmelser som reglerar hundhållningen att få till följd att såväl bostadsföretagen som de skötsamma hyres- gästerna ges bättre möjligheter att komma till rätta med denna typ av störningar i sin boendemiljö. 4.3.6Det skall inte krävas tillstånd för att få ha hund Det har ibland framförts att det bör krävas någon form av tillstånd för att få äga och/eller hantera hundar. Hundkörkort eller hund- ägarlicens är vanligt förekommande benämningar på ett sådant till- stånd. Det finns olika förslag på hur ett system med hundägartill- stånd skulle kunna utformas. Vanligast är att hundkörkort eller hundägarlicens skall få utfärdas till den som genomgått utbildning om exempelvis hundens beteenden och behov, samhällets krav, dressyrlära med mera. Andra menar att en hundägare måste visa att han eller hon klarar av att kontrollera den egna hunden för att få tillstånd. Vissa anser att endast ägare till vissa raser eller hundar av en viss storlek bör omfattas av tillståndskravet. Jag har valt att inte föreslå något krav på att man måste ha till- stånd för att få äga eller hålla hund. I mitt förslag till en ny lag om tillsyn över hundar och katter (kapitel 3) har jag föreslagit att den som allvarligt brister i sitt tillsynsansvar över en hund bland annat skall kunna beläggas med såväl krav på att delta i en hundägarut- bildning som förbud att hantera hundar. Dessa möjligheter utgör i princip ett omvänt hundägartillstånd. Skillnaden mot ett obliga- toriskt tillståndskrav är att enligt mitt förslag så drabbas endast de som visat sig inte kunna leva upp till sitt ansvar som hundägare. Däremot belastas inte alla de som är skötsamma. Skälen till att jag inte vill att det skall krävas hundkörkort eller licens för att få äga hund är att det skulle vara en alltför ingripande åtgärd gentemot de skötsamma hundägarna. De allra flesta svenska hundägare låter inte sina hundar orsaka olägenheter för omgivningen. Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar I den mån en internationell jämförelse låter sig göras (se bilagorna 2 och 3), framstår svenska hundägare till och med som mycket ansvars- tagande och kunniga. Att under dessa förhållanden ställa de relativt omfattande krav som ett hundkörkort skulle innebära, vore en orimlig åtgärd. Än mer orimligt blir det under beaktande av att det finns anledning att befara att de minst lämpliga hundägarna kommer att fortsätta att ha hund oavsett om de har tillstånd för det eller inte. För den ansvarsfulla hundägaren som inte känner att han eller hon har tillräckliga kunskaper, erbjuds det dessutom ett stort antal frivilliga utbildningar. I debatten om farliga hundar har det ofta framförts, i synnerhet , att vissa raser är farligare än andra och därför bör förbjudas. Flera europeiska länder har olika typer av restriktioner gentemot specifika raser. Restriktionerna handlar ofta om att hundar av en viss ras och blandrashundar där den förbjudna rasen ingår måste steriliseras eller kastreras, hållas kopplade, vara försedda med munkorg och inte får införas i landet. För EU-ländernas lagstiftning om hundar redogörs i bilaga 5. har vid flera till- fällen uttalat att det inte varit möjligt att hänföra farliga hundar till en särskild hundras. Denna syn kommer till uttryck bland annat i (Dir. 2002:18). I direk- tivet skriver regeringen också att ett farligt beteende kan utvecklas och förstärkas genom bland annat felaktig avel eller felaktig hante- ring och mycket stora individuella variationer förekommer inom varje ras. Jag ansluter mig till regeringens uppfattning i denna fråga och föreslår därför inte några särskilda åtgärder för vissa raser. Det finns emellertid anledning att precisera vilka grunder jag har för detta ställningstagande. Av kapitel 2 framgår att den enda gemensamma nämnare som går att finna mellan farliga hundar är att de har ägare som brister i sitt hundägaransvar. Förvisso har olika hundar olika egenskaper som gör dem mer eller mindre farliga i samma ägares händer. Men dessa skillnader följer inte rasgränser; variationerna är i allmänhet större inom en ras än mellan raser. Med andra ord skulle man, om man in- förde förbud mot vissa raser, förbjuda många hundar som är betyd- ligt mindre farliga än hundar ur tillåtna raser. Detta faktum utgör i sig självt inget skäl till att avstå från att införa rasspecifika restrik- Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar Man kan till exempel tänka sig att det finns en ras som orsakar oproportionerligt mycket skador och som inte tillför unika positiva värden.