sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Före ett eventuellt återvändande behövs en viss förberedelsetid och utgår också dagersättning. Före bosättning i kommun räknas efter beviljat uppehållstillstånd in i asyltiden för dem som bor i eget boende, eftersom ersättning enligt Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (1994:137) utgår . För personer som bor på räknas datum för bosättning i kommun som slutpunkt . Ända från slut till 1985 var det arbetsmarknads- myndigheterna, som ansvarade för mottagningen av flyktingar. Det mottagningssystem, som byggdes upp var i första hand avsett för organiserat överförda flyktingar medan spontant inresta asylsök- ande stannade i de kommuner där de reste in. Eftersom polisen var ansvarig för att ta emot asyl- ansökningarna kunde det i princip ske i alla kommuner men den över- väldigande delen av de asylsökande valde att lämna in sina ansökningar i ett fåtal storstäder och större inreseorter. Dessa kommuner fick ersättning från staten för sina kostnader för de asylsökandes uppehälle och akuta sjukvård. Utöver den hjälpen skulle kommunerna inte uppmuntras att göra några ytter- ligare insatser för de väntande men i realiteten var det ofta nöd- I väntan på beslut - asyltiden vändigt för stora mottagningskommuner att exempelvis hjälpa till att skaffa de asylsökande bostad. 7.1.1Nytt flykting- och asylmottagande utreds Hela systemet ifrågasattes bl.a. mot bakgrund av att hade inrättats 1969 och att flykting- invandringen ändrat karaktär. Den bestod inte längre till största delen av organiserat överförda flyktingar, s.k. kvotflyktingar, som togs ut i samarbete med i olika flyk- tingläger i världen. Det var istället de som kom spontant som do- minerade flyktingmottagandet och som i ökande utsträckning kom att bli problem för de kommuner där de reste in och sökte asyl. De kommuner, som mer eller mindre väl förberedda, fick ta emot vågor av asylsökande hade stora svårigheter att snabbt klara av att få fram lämpliga bostäder till de asylsökande. Det tvingade ibland fram dyra och dåliga nödlösningar i form av hotellrum och tillfälliga genomgångsbostäder, om de asylsökande inte kunde bo hos släkt eller vänner. Det var också ett asylmottagande, som avvek mycket från det organiserade och systematiska mottagande som erbjöd de organiserat överförda flykting- arna på sina förläggningar. 7.1.2Lokalt omhändertagande av flyktingar och asylsökande 1980 fick en arbetsgrupp, tillsatt av , i uppdrag att pröva huvudmannaskapet för överföring och om- händertagande av flyktingar i . Agfagruppen (Arbetsgrup- pen för flyktingansvaret) föreslog i sin rapport lokalt omhänder- tagande av flyktingar (Ds A 1981:11) att dåvarande skulle överta ansvaret för flyktingmottagandet, både av de organis- erat överförda s.k. kvotflyktingarna och de spontant inresta asyl- sökandena. Utgångspunkten för utredningens förslag var att de 3 000–6 000 kvotflyktingar och asylsökande, som beräknades komma , skulle tas emot på tre mottagningsförläggningar med 150–200 platser. På dessa mottagningsförläggningar skulle de bara stanna 2– för utredning, hälsoundersökning m.m. och därefter skulle de placeras ut i ett antal (ca 60) väl förberedda kommuner. I väntan på beslut - asyltiden Att man då valde kommunplacering motiver- ades med att det var små skillnader i omhändertagandet mellan organiserat överförda och spontant inresta flyktingar, att det var effektivare om samma personer stod för omhändertagandet under både asyltiden och introduktionstiden och att möjligheterna att styra de asylsökande till lämpliga mottagningskommuner ökade. Vid var det mycket sannolikt att en asylsökande skulle få permanent uppehållstillstånd, 70–beviljades uppehållstillstånd . Därför menade utredarna att det var bäst om de asylsökande så snabbt som möjligt kom på plats där de sedan också kunde stanna kvar. Utredarna ville se det första omhändertagandet av asylsökande och den fortsatta inslussningen till ett fortsatt liv i som en helhet. 7.1.3Genomförande med ändrade förutsättningar Förändringen av huvudmannaskapet för flyktingmottagandet och införandet av det lokala omhändertagandet föregicks av ytterligare en utredning (Genomförande av ändrad statlig ansvarsfördelning inom flyktingomsorgen. Ds A 1983:10). övertog sedan huvudmannaskapet efter en försöksperiod med tolv mottagningskommuner. Då hade redan förutsättningarna för den nya organisationen för- ändrats dramatiskt. Enligt övertagandeplanerna skulle Arbetsmark- nadsstyrelsen /85 ha överlämnat tre förlägg- ningar till , men under sista tid som ansvarig för flyktingmottagandet hade det ökande antalet asylsökande lett till att flera kommuner inte längre klarade av att bereda alla nya asylsökande boende. Detta ledde till att inte kunde avveckla förläggningar enligt planerna. Istället tvingades myndigheten i elfte timmen att utöka sitt förläggningsbestånd och när övertog ansvaret så var det inte tre utan 17 förläggningar som bytte huvud- man. 7.1.4Samordnat asylmottagande i regi Man utgick från att förläggningstiden skulle vara kort och att de asylsökande snabbt skulle slussas ut till boende och omhänder- tagande i ett antal (ca 60) lämpliga kommuner . I väntan på beslut - asyltiden Ambitionen var också att väntetiden på beslut i asylärendet skulle kunna förkortas. Verkligheten följde emellertid inte de uppgjorda planerna och under andra kvaddades många ambitioner av det ständigt ökande antalet asylsökande. Det ledde till att antalet förläggningar ökade som allt fler kommun- er engagerades i mottagandet av asylsökande och flyktingar. Statens bidrag till kommunernas flyktingmottagande var konstruerat så att kommuner som hade avtal med In- vandrarverket fick ett visst schablonbidrag för varje asylsökande som tilläts vänta i kommunen. Dessutom hade kommunerna rätt att i efterhand söka och få tillbaka de socialbidrag som den asyl- sökande fått . När och om den asylsökande fick permanent uppehållstillstånd utbetalades därefter ytterligare ett schablonbelopp för att täcka kommunens introduktionsinsatser, extra kostnader för skola och barnomsorg m.m. Ett problem var att andelen sökande, som befanns ha asylskäl, sjönk och andelen avslag ökade. För kommunerna innebar detta planeringssvårigheter. Man byggde exempelvis ofta upp en mottag- ningskapacitet med inriktning på vissa nationaliteter, dvs. man an- ställde flyktingmottagningspersonal, tolkar m.fl. med bestämda språk- och kulturkunskaper, som inte alltid kom till användning. När mottagningskapaciteten byggdes upp kalkylerade kommunerna ofta med att ytterligare statsbidrag skulle betalas ut när de asylsök- ande senare beviljades uppehållstillstånd. När andelen asylansökning- ar som avslogs ökade, fick kommunerna istället nya problem, med asylsökande som fick avslag som det förväntade stats- bidraget uteblev. 7.1.5Asylbidrag och väntan på förläggningar I och med att lagen om bistånd åt asylsökande m.fl. (1988:153), in- fördes i , begränsades de asylsökandes möjligheter att in- vänta asylbeslutet i kommunerna. De som var beroende av ekono- miskt bistånd – asylbidrag – skulle i princip invänta beskedet på sin asylansökan på någon av förläggningar. Om det fanns synnerliga skäl kunde emellertid kommuner acceptera att de bodde exempelvis hos släktingar . Kommunen ansvarade då för att bevilja och betala ut asylbidrag till de asylsökande som bodde i kommunen. Endast de asylsökande som var ekonomiskt oberoende kunde själva välja att bo på egen hand . Förändringarna innebar att majoriteten av de I väntan på beslut - asyltiden asylsökande kom att stanna på förläggningarna. Det renodlade lokala omhändertagandet av asylsökande blev därigenom en paren- tes som avvecklades . kom emellertid förhåll- andevis många asylsökande att få kommunernas godkännande att avvakta asylprövningen ute i kommunerna. 1989 gjordes en omfattande omorganisation av i ett försök att få ett bättre grepp om utvecklingen. Verket regiona- liserades och fick fyra regioner med var sin utredningssluss där man fortfarande siktade på en kort vistelsetid . Efter- som polisen ansvarade för att ta emot asylansök- ningarna och genomföra asylutredningarna, samlokaliserades polis- ens och utredare på slussarna. De som fortfarande väntande på beslut hänvisades däremot till någon av verkets mottag- ningsförläggningar. 7.1.6Långa väntetider kräver normalt boende efter att regionaliseringen och förändringarna i förläggnings- systemet genomförts hade inte fyra utan fem slus- sar med närmare 90 slussannex. De planerade 18 förläggningarna hade utökats till 150 omväxlande fasta och tillfälliga förläggningar och de korta väntetiderna var knappast ens ett minne längre. Det var framför allt händelserna i , som 1991–1993 tvingade rekordmånga människor på flykt. De allt längre väntetiderna på förläggningarna drev undan för undan fram en förändring av både utformningen av och innehållet i förläggningsverksamheten. strävade tidigt efter att skapa ett mera normalt boende, dvs. i stället för helinackordering i stora gemensamhets- anläggningar försökte verket anordna förläggningsboendet i vanliga lägenheter. Utvecklingen gynnades av att det fanns god tillgång på tomma lägenheter på många orter. Under sådana perioder kunde hyra hela hus eller delar av bostadsområden men i tider av bostadsbrist tvingades verket accep- tera alla tillgängliga alternativ inklusive gamla stora institutioner, hotell, vandrarhem och, i allra värsta fall, tält. 7.1.7Eget boende förändrar situationen var tiden mogen för nya förändringar av förläggnings- verksamheten. I väntan på beslut - asyltiden asylsökandes rätt att bo utanför förläggningssyst- em. Utredaren poängterade de asylsökandes eget ansvar som vuxna och mogna människor och underströk hur viktigt det var att und- vika den s.k. omhändertagandefällan i asylmottagandet. Istället för att stärka de asylsökande kunde ett missriktat och alltför välvill- igt omhändertagande bidra till att passivisera dem och beröva dem handlingsförmåga och självkänsla, menade hon. Mot den bakgrunden förordade utredaren dels att förläggnings- boendet så långt som möjligt skulle ordnas i vanliga lägenheter men också att de asylsökande, som ville och kunde, skulle få möjlighet att själva välja var de ville bo det tog att pröva deras asylansökan. De som så önskade och hade möjlighet kunde exem- pelvis hysa in sig hos vänner eller släktingar, som för detta kunde påräkna ett bidrag till hyran från den asylsökande. Personer i eget boende skulle beviljas en bostadsersättning på per person eller för en familj. Utredningen bedömde emellertid att det bara skulle vara av de asylsökande som skulle kunna ordna ett eget boende och förläggningsboende skulle även i fortsättningen vara den dominerande boendeformen. Förslaget mottogs positivt och reformen genomfördes , 1994. I sin proposition (1993/94:94) angav regeringen att det fanns anledning att uppmuntra eget boende för asylsökande och att utgångspunkten för mottagandet skulle vara att det så långt som möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför för- läggningssystemet. Regeringen blev bönhörd när av de asylsökande snart utnyttjade möjligheten till eget boende (ebo). För många innebar det att de hamnade i storstädernas redan tidigare invandrartäta bostadsområden, eftersom det i stor utsträck- ning var där släktingarna och vännerna fanns. Där blev de vanligtvis också kvar om de beviljades uppehållstillstånd, vilket kom att ge nytt bränsle åt diskussionen om etniskt segregerade bostadsområden. 7.1.8Det ekonomiska ansvaret för asylsökande Det ekonomiska ansvaret för asylsökande har alltid varit en statlig angelägenhet men formerna har varierat. Arbets- marknadsstyrelsen ansvarade för flyktingmottagandet var förlägg- ningsverksamheten finansierad över särskilda anslag till styrelsen. Kommuner som hyste spontant inresta asylsökande kunde i efter- hand återsöka kostnaderna hos länsstyrelserna för de asylsökandes boende och uppehälle. I väntan på beslut - asyltiden I och med att ett lokalt omhändertagande av flyktingar och asyl- sökande infördes förändrades det statliga bidraget till kom- munerna. Det utgick dels som ett schablonbidrag per mottagen asylsökande, dels som en fortsatt rätt för kommunerna att återsöka det socialbidrag de sökande fått i kommunen. 1991 överfördes hanteringen av bidragen från länsstyrelserna till . Efter förändringarna 1991 blev kostnaderna för de asylsökandes boende och uppehälle till största delen en fråga för Invandrarverk- et. Kostnaderna för förläggningarna belastade verkets förläggnings- anslag och asylbidraget till de sökande betalades ut direkt till de sökande på förläggningarna. För de asylsökande som tilläts att vänta i kommunerna ansvarade kommunerna emellertid för beslut och utbetalning av asylbidragen. Detta förändrades med lagen om mottagande av asylsökande när blev ansvarigt för den ekonomiska ersättningen till alla asylsökande, dvs. även till dem som bodde utanför förläggningssystemet. Också de i eget boende skulle vara inskrivna vid någon av verkets mottagningsenheter även om de bodde hos släktingar eller vänner. Kommunernas kostnader för asylsökande barns grundskoleunder- visning skulle ersättas av med schabloniserade be- lopp och verket kunde också ersätta andra extraordinära kom- munala kostnader. Därmed renodlades det statliga ansvaret för de asylsökande. Kommunernas ansvar för de asylsökande som bodde i eget boende inskränkte sig till att erbjuda de asylsökande barnen plats i den obligatoriska skolan samt att de hade det generella ansvaret för att ingripa om barn far illa. 7.1.9Socialbidrag blir asylbidrag blir dagersättning då asylsökande var en rent angelägenhet var det kommunen som prövade deras (de asylsökandes) försörj- ningsbehov och beviljade socialbidrag. När lagen om bistånd till asylsökande började tillämpas fullt ut blev det istället In- vandrarverket som för det mesta prövade biståndsbehovet och be- viljade asylbidrag. Kommunerna ansvarade bara för dem som tillåtits avvakta asylbeslutet utanför förläggningssystemet och med inför- andet av lagen om mottagande av asylsökande 1994 blev Invandrar- verket () ensamt ansvarigt för att bevilja ekonomiskt bistånd till alla asylsökande, oavsett var de bor. Med införandet av lagen ändrades också beteckningen på den eko- I väntan på beslut - asyltiden nomiska ersättningen från asylbidrag till dagersättning. Bakom begreppsbytet låg en förändrad syn på det stöd som ges till asylsök- ande. Så långt som möjligt ska pengarna ses som ersättning för de arbets- och studieinsatser de asylsökande gör . Bidraget var redan från början (och är fortfarande) lägre än socialbidraget och det nuvarande försörjningsstödet eftersom vissa kostnader, som ingår i försörjningsstödet, inte är aktuella för asyl- sökande, som exempelvis inköp av möbler och hemutrustning. Parallellt med att de asylsökandes boende, liksom det ekonomiska biståndet, har förändrats har den förändrade verkligheten också tvingat fram ett annat innehåll i mottagningstiden. Utgångspunkten under tid var att det normala flykting- mottagandet skulle ske i organiserade former med flyktingar mot- tagna främst från olika flyktingläger och i samarbete med UNHCR. De som reste in spontant betraktades som undantag från reglerna och för deras del var det klart utsagt från regering och riksdag att inga åtgärder – utöver att garantera dem mat och husrum – skulle vidtas. Det var först när prövningen var avslutad och det var klart att de sökande beviljats asyl eller uppe- hållstillstånd av annat skäl, som introduktionsinsatser skulle göras. Inställningen avspeglades exempelvis i det faktum att kommunerna inte kunde påräkna några bidrag från statens sida för eventuella in- satser för asylsökande utöver att förse dem med mat och husrum. Det var emellertid inte ovanligt att kommunerna erbjöd väntarna olika typer av insatser, ibland av samma slag som ordnades för flyk- tingarna med tillstånd. 7.2.1Lång väntan kräver meningsfull sysselsättning Frågan om innehållet i väntetiden diskuterades ingående inom ramen för den Invandrarpolitiska kommitténs arbete . Där konstaterades att väntetidens längd måste vara avgörande för vilka samhällsåtgärder som bör sättas in. I första hand förordade kommittén att resurser och ansträngningar borde sättas in på att för- hindra långa väntetider men om de ändå uppstod menade kommittén att det kunde vara rimligt att ge de väntande allmän orientering om förhållandena i landet samt aktiviteter för hela familjen. I väntan på beslut - asyltiden undervisning i svenska kunde tänkas men däremot menade kommit- tén att sfi-utbildningen, som var under utredning, borde för- behållas dem som fått uppehållstillstånd. Och att tillåta arbete eller att sätta in direkt arbetsmarknadsförberedande åt- gärder skulle strida mot den reglerade invandringens principer och den allmänna arbetsmarknadspolitiken i landet, menade utredning- en. Meningsfull sysselsättning var vad utredningen förordade för de asylsökande om väntetiden blev lång. Samma principiella inställning till spontant inresta asylsökande hade även i sitt förslag till lokalt omhändertag- ande av flyktingar. Väntetiden för asylsökande bör inte utformas så att den i sig uppmuntrar till ökad invandring av personer som därför väljer att anföra politiska skäl för att söka UAT (uppehålls- och arbetstillstånd), skrev . I första hand menade emellertid utredningen att det var möjligheten att få uppehålls- tillstånd, som kunde uppmuntra personer utan asylskäl att åberopa politiska skäl men också att villkoren kunde utgöra en uppmuntran för presumtiva sökande. Eftersom Agfa-utred- ningen också förutsatte att vistelsetiden på förläggningarna skulle bli kort fanns det ingen anledning att påbörja någon omfattande verksamhet . Utöver information om praktiska frågor gavs i stort sett enbart information – med hjälp av tolk – om asylprocessen. Därutöver användes förläggningstiden till hälsoundersökning samt först och främst asylutredning. I regeringens proposition (1983/84:124) om mottagandet av flyktingar och asylsökande m.m., som följde på de båda utredning- arna gav statsrådet uttryck för samma synsätt. En utgångspunkt var den av fastslagna principen att tillståndssökande inte hade rätt att arbeta och därmed följde också att inga arbetsförberedande åtgärder borde vidtas förrän tillstånd hade beviljats. För övrigt menade statsrådet att: Omfattningen och formerna för biståndet till den som saknar tillstånd måste anpassas till det förhållandet att det är osäkert om den tillståndssökande kommer att få stanna i landet. Detta blev också inriktningen i det lokala omhändertagandet av de asylsökande som sjösattes . När mottagandet av asylsökande utreddes på nytt i slutet av 1980- talet och resulterade i att de asylsökande hänvisades till förlägg- ningarna, var det framför allt den långa väntetiden på kommunplace- I väntan på beslut - asyltiden ring för dem som fått uppehållstillstånd som stod i fokus. Alltför många personer med klara uppehållstillstånd tvingades bo kvar på förläggningarna på grund av bostadsbristen i kom- munerna, konstaterade statsrådet i proposition (1989/90:105) om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. Situationen var särskilt frustrerande eftersom det fanns en stor efterfrågan på arbetskraft i många kom- muner. Den helhetssyn på integrationen av flyktingar i det svenska samhället, som påbjöds i propositionen, siktade främst in sig på att samordna de berörda samhällsorganens insatser för dem som fått uppehållstillstånd antingen de hade kommunplacerats eller fort- farande fanns kvar på förläggningarna. 7.2.3Meningsfull sysselsättning och arbetsmarknadsförberedelser I takt med att förläggningstiden blev längre ändrades innehållet i verksamheten så att svenskundervisning påbörjades och de asylsökande deltog också i skötseln av förläggningarna. byggde upp ett system för att undan för undan ge allt mer fördjupad samhällsinformation sam- tidigt som utbudet av fritidsaktiviteter och barnverksamhet ökade. Att skapa meningsfull sysselsättning blev ett mål för Invand- rarverkets förändringsarbete. I detta ingick även att få in arbetsför- medlarna på förläggningarna. Deras insatser motiverades av att per- soner med permanenta uppehållstillstånd i stor omfattning tving- ades bo kvar på förläggningarna på grund av den rådande bostads- bristen i kommunerna. I det läget var det angeläget att ändå komma igång med arbets- marknadsförberedelserna för de nykomna och därför kom Invand- rarverket och överens om ett samarbete. Inriktningen var att så snabbt som möjligt kartlägga de boendes utbildnings- och yrkesbakgrund och att registrera dem som arbets- förmedlarna bedömde vara arbetssökande i arbetsmarknadsverkets sökanderegister. Samarbetet mellan och Arbets- marknadsstyrelsen tog sig exempelvis formen av att särskilda arbets- förmedlare fanns tillgängliga på förläggningarna eller att de hade särskild tid avsatt på arbetsförmedlingarna för arbete med dem som bodde på förläggningarna. gjorde även särskilda informationsinsatser riktade till kommunerna för att göra dem uppmärksamma på att det fanns arbetskraft på förläggningarna. I väntan på beslut - asyltiden De arbetsmarknadsförberedande åtgärderna var emellertid enbart inriktade på de personer som fått uppehållstillstånd. För de asyl- sökande förutsattes att insatserna hölls på en annan nivå som främst syftade till att göra väntetiden så meningsfull som möjligt. I princip skulle de inte omfattas av introduktionsinsatser (prop. 1989/90:105). 7.2.4Förändrad syn på asyltidens betydelse En delvis förändrad syn på asyltidens betydelse och innehållet i verksamheten kom . ändrades utlänningsförordningen så att asylsökande kunde befrias från kravet på arbetstillstånd om deras asylärende inte kunde avgöras . Detta var slutpunkten på en segdragen diskussion, som pågått , om de asylsökandes rätt att arbeta och den passiviserande inverkan som de långa väntetiderna hade. Reformen kom emellertid i ett kon- junkturläge när arbetslösheten i hela samhället ökade och den fick från början inte någon kvantitativ betydelse. Det var få av de asylsökande, som kunde hävda sig på en vikande arbetsmarknad där inte ens välutbildade svenskar alltid kunde få arbete. I Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133) diskuteras asyltidens betydelse för den framtida integrationen. Ut- redaren finner att asyltidens utformning och innehåll har betydelse både för de asylsökandes framtida möjligheter att inlemmas i det svenska samhället och för svenskarnas syn på flyktingar och invand- rare. Det var den iögonenfallande sysslolösheten som utredaren menade kunde påverka den allmänna opinionen gent- emot flyktingar i negativ riktning. bidrog den till att de asylsökande passiviserades och fick skeva föreställningar om levnads- villkoren i landet. Sammantaget påverkade detta också de framtida integrationsmöjligheterna. Det föreslagna botemedlet var att fylla asyltiden med en principiell skyldighet för de sökande att så långt som möjligt försörja sig själva. Det kunde antingen ske genom arbete på den öppna marknaden eller genom att – inom förläggningssyste- met – delta i arbete och studier . För att sätta ekonomisk kraft bakom kravet knöts ett förslag till asyllån, som amorterades genom arbete, till kravet på att göra rätt för sig. Utredaren ansåg , i likhet , att mottagningssystemets utformning spelar en stor roll när personer väljer i vilket land de vill söka asyl. De delar i mottag- I väntan på beslut - asyltiden ningssystemet som kan ha pull-effekter är, enligt utredarens be- dömning, främst möjligheterna att arbeta, boendet, skolgången för barnen, sjukvården samt det ekonomiska bidragssystemet. I första hand borde emellertid dragningskraften i asylsystemet hanteras genom en snabb handläggning av asylärenden menade utredaren, inte genom att samhället avstod från att skapa arbete och syssel- sättning . 7.2.5Aktiviteter med dubbla syften