sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I den mån en viss typ av domstol inte blir representerad bland ledamöterna i nämnden kan ersättarsystemet utnyttjas för att ge nämnden en allsidig sammansättning. I sammanhanget vill jag understryka vikten av att nämnden så långt som möjligt får en jämn könsfördelning. Bortsett från de allmänna jämställdhetsaspekterna anser jag att en sådan fördelning är särskilt viktig mot bakgrund av att det endast är ett mycket begränsat antal kvinnor som är domstolschefer och att en ange- lägen uppgift för nämnden kommer att bli att ändra denna obalans. Med den givna utgångspunkten är det inte självklart vilka som bör nominera domstolsledamöterna och deras ersättare. En möjlig- het är att låta vara den organisation som föreslår vilka domare som bör sitta i nämnden. Ett annat alternativ är att det bildas en nomineringsgrupp. I en sådan grupp bör då ingå en klar majoritet domare. Gruppen skulle lämpligen kunna bestå av ordförandena i och Regeringsrätten. Vidare skulle presidenterna för hovrätterna och kammarrätterna kunna nominera en representant vardera till gruppen. I gruppen skulle också kunna ingå flera domare från tingsrätterna och länsrätterna. Dessa ledamöter kan nomineras av lagmännen inom respektive hovrätts- och kammarrättsområde. kan också vara representerat liksom de båda fackliga organisationerna, och . Några ytterligare representanter i nomine- ringsgruppen anser jag inte nödvändiga. I valet mellan och en särskild nominerings- grupp anser jag att det sistnämna alternativet har ett försteg fram- för allt på grund av att nomineringsgruppen kan ges en relativt bred och allsidig sammansättning. Det får ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om hur nomineringsgruppen skall utses och det bör finnas ett utrymme för regeringen att låta också andra intressen än de nämnda bli företrädda i nomineringsgruppen. När det så gäller allmänrepresentanten och dennes ersättare bör de utses av ett organ som kan sägas företräda allmänheten och dess intressen. Jag anser inte att dessa personer bör utses av regeringen bl.a. därför att det – med rätt eller orätt – lätt skulle kunna upp- fattas som om de företrädde regeringen i nämnden. Det är i övrigt svårt att finna något organ som skulle kunna nominera allmän- representanten och ersättarna. En tänkbar lösning är då att dessa personer utses av . Det är emellertid en för främmande uppgift att utse ledamöter i en myndighet som lyder under regeringen. En möjlighet är att uppgiften i stället anförtros justitieombudsmännen. De är valda av och har att bevaka att rättskipning och förvaltning fungerar på ett rättssäkert och i övrigt tillfredsställande sätt. I sin tillsyn har de att ta till vara all- mänhetens intressen eller medborgarperspektivet. Justitieombuds- männen är sålunda var och en inom sitt tillsynsområde en garanti för den enskildes rättssäkerhet (se prop. 1973:90 s. 430). I enlighet med vad uttalat (bet. KU 1975/76:22) är ombudsmännen inte kontrollant av regeringsmaktens utövande utan har att tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organen. Justitieombuds- männen har vidare en speciell ställning och hur de utövar sina befogenheter kan endast styras lagstiftningsvägen av . Jag har därför stannat för att allmänrepresentanten och dennes två ersättare bör utses av chefsjustitieombudsmannen i samråd med de tre övriga justitieombudsmännen. Uppgiften bör däremot inte lämnas till myndigheten ombudsmän. I sammanhanget kan det finnas skäl att erinra om att chefsjustitieombudsmannen tillsammans med ordföranden i utser ledamöter och suppleanter i . Dessa leda- möter och suppleanter skall representera allmänheten och skall vara aktade medborgare med bred samhällserfarenhet. Pressombuds- mannen utses vidare av ett kollegium bestående av chefsjustitie- ombudsmannen, ordföranden för samt ordföranden i . Uppgiften att utse någon som skall ta till vara allmänintresset kan därför inte anses helt ny för chefsjustitieombudsmannen. Enligt min uppfattning kommer sannolikt arbetet i nämnden att bli relativt betungande för ledamöterna. Med hänsyn härtill är det enligt min uppfattning bra om ersättarna i relativt stor omfattning också deltar i arbetet. I vilken utsträckning ersättarna bör ta aktiv del i arbetet är en fråga som nämnden själv bör ta ställning till. Även om ersättarna utnyttjas i betydande utsträckning kan dock arbetsbelastningen bli ett problem för nämnden. Problemet med arbetsbelastningen i nämnden kan lösas genom att nämnden får ett starkt kansli som arbetar relativt självständigt i förhållande till nämndens ledamöter. En annan möjlighet är att någon av ledamöterna och kanske då främst nämndens ordförande i betydande grad själv är verksam i beredningsarbetet och därigenom blir en länk mellan nämndens ledamöter och nämndens kansli. En av orsakerna till att jag har valt att föreslå att åtta ledamöter bör ingå i nämnden är att jag vill öka ledamöternas medverkan i och in- flytande på nämndens löpande arbete. Att nämnden samtliga leda- möter först i samband med sammanträden skall fatta sina beslut utan att kunna påverka beredningen är inte önskvärt. Jag anser att ledamöterna på ett tidigare stadium skall ha möjlighet att påverka det material som de senare har att ta ställning till. En sådan ordning är dock inte särskilt lätt att förena med ledamöternas ordinarie arbete. Det är därför av stor vikt att ledamöterna kan befrias från ordinarie sysslor i önskvärd omfattning och att det ges ekonomiska förutsättningar för att detta också skall kunna bli verklighet. Jag anser att ledamöter bör förordnas . Det är enligt min uppfattning viktigt att uppdraget cirkulerar. Ledamöterna och deras ersättare bör därför utses endast för en period. En sådan ordning innebär också att nämnden vitaliseras fortlöpande och risken för att det blir ett slutet sällskap som hand- har dessa frågor minimeras. För att skapa kontinuitet bör samtliga förordnanden inte heller löpa ut . En tänkbar lösning är att domar- och advokatrepresentanterna liksom deras ersättare utses enligt ett rullande schema. Det skulle innebära att den första mandatperioden vid nämndens tillkomst begränsades till för två av domarrepresentanterna och den ene advokaten jämte deras ersättare. Jag förordar en sådan lösning. Som en markering av domarnas konstitutionella särställning bör bestämmelser om nämndens sammansättning och utseende av leda- möter och ersättare tas in i en särskild lag om domarutnämningar. I den lagen bör också tas in grundläggande regler om nämndens arbetsuppgifter. Enligt instruktionen för TFN bereder nämnden också anställ- ningar som hyresråd. Hyresråd är inte ordinarie domare eftersom de numera inte anställs med fullmakt (se 3 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning). Jag anser att bör kunna be- reda även anställningar som hyresråd. Enligt min mening bör den särskilda lagen om dock inte innehålla en uttryck- lig regel härom. I stället bör regeringen i lagen ges möjlighet att uppdra åt att bereda anställningar av hyresråd. Regeringen bör vidare ha möjlighet att föreskriva att Domarnämn- den förutom anställningsärendena skall kunna överta de övriga uppgifter som TFN har . I det tidigare nämnda betänkandet Domarutnämningar och dom- stolsledning (SOU 2000:99) har föreslagits en ändring av 11 kap. 9 § regeringsformen av innebörd att regeringen skall utse ordinarie domare. De nuvarande bestämmelserna i och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar om att domare som avses i dessa lagar utnämns av regeringen skall enligt förslagen i betän- kandet ersättas av en hänvisning till den föreslagna regeln i rege- ringsformen. Förslagen i betänkandet har ännu inte lett till lagstiftning. I av- vaktan på att så sker anser jag mig oförhindrad att föreslå att det i den av mig föreslagna lagen om domarutnämningar förs in en be- stämmelse om att ordinarie domare skall utnämnas av regeringen. Bestämmelsen bör omfatta alla ordinarie domare och således även dem som utnämns efter ett kallelseförfarande. De berörda reglerna i och lagen om allmänna förvaltnings- domstolar bör ändras så att det i dem hänvisas till lagen om domar- utnämningar. Bestämmelserna i och lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål om utnämning av miljöråd resp. tekniska ledamöter bör ändras på motsvarande sätt. bör som jag redan berört ha ett särskilt kansli med erforderliga resurser. Kansliet bör vara en del av myndigheten . En annan sak är att av praktiska skäl bör kunna vara värdmyndighet för . Som jag framhållit i avsnittet om bedömningsgrunder är det från olika utgångspunkter angeläget att uppgifter om nämndens verk- samhet och i synnerhet om nämndens praxis när det gäller värde- ringen av olika meriter kommer till allmän kännedom. En viktig uppgift för blir därför att sprida sådan informa- tion. Det kan lämpligen ske genom att publicerar en verksamhetsberättelse/rapport. I rapporten bör redovisa sin praxis vid bedömningen av de sökan- de. I denna årliga rapport bör dessutom olika slag av statistik, så som könsfördelning, ålder vid utnämningen, de utnämndas yrkes- bakgrund m.m. redovisas. 5.2.6Handläggningen inför en domaranställning Mina förslag: Domstolscheferna bör ha en skyldighet att kon- tinuerligt verka för att lämpliga kandidater förmås söka domar- anställningar. När det gäller anställningar som lagmän bör det vara Domar- nämndens uppgift att ta aktivare del för att få lämpliga kandida- ter att söka anställningarna. bör också på ett mer allmänt plan vara aktiv i sökandet efter lämpliga kandidater. I ett system där underlaget för rekrytering av domare inte utgörs av personer som har sin bakgrund i den nuvarande domarutbildningen kräver beredningen enligt min mening betydligt mer än bara ett skriftligt förfarande i nuvarande form. Hänsyn behöver också tas till att förberedelserna för en nyrekrytering måste påbörjas tidigare än . Om som jag berört tidigare de nyutnämnda domarna kan behöva genomgå en viss teoretisk utbildning eventuellt i kombina- tion med någon form av adjunktion medför det att rekryteringen måste planeras noga och när så är möjligt inledas i ett skede än vad fallet är . En omständighet som försvårar planeringen inför en rekrytering är att domarna liksom övriga arbetstagare kan välja när de önskar avgå med pension. gällde att en domare hade rätt att kvarstå i anställningen efter uppnådd pensionsålder vid 65. Senast han fyllde skulle han skriftligen till den domstol där han var anställd ge besked om han önskade utnyttja rätten att kvarstå i anställningen (3 § förordningen om möjlighet för ordinarie domare att kvarstå i anställning efter pensionsåldern [DVFS 1991:26]). gäller även för domare den allmänna bestämmelsen i lagen (1982:80) om anställningsskydd som ger en arbetstagare rätt att kvarstå i anställningen till fyllda (32 a § lagen (1982:80) om anställningsskydd). En domare kan i likhet med andra säga upp sig när han inte vill fortsätta att arbeta fram till . Uppsägningstiden för en domare är (11 kap. 1 § Allmänna löne- och förmånsavtalet [ALFA]). Jag anser att en frist inte är tillräckligt om förberedelserna för en nyrekrytering skall kunna slutföras och vakansen efter en avgången domare fyllas. En förlängning av upp- sägningstiden är dock inte ett realistiskt alternativ. Enligt min mening får i stället planeringsproblemen inför en nyrekrytering lösas genom att domstolschefen eller någon annan vid domstolen med de domare som närmar sig 65-årsåldern tar upp frågan om när de har för avsikt att avgå. Jag anser alltså inte att det behövs några särskilda regler för att underlätta planeringen inför pensionsav- gångarna. En omständighet som i varje fall försvårar plane- ringen inför en nyrekrytering är att medelstilldelningen till dom- stolarna inte kan överblickas än budgetåret. Huruvida medelstilldelningen kommande budgetår medger att en vakans kan fyllas går alltså inte alltid att avgöra. Jag ser det därför som betydelsefullt att budgetarbetet bedrivs så att större stabilitet och förutsebarhet i systemet åstadkoms. Som redan framgått anser jag att en öppen domarrekrytering måste bygga på ett ansökningsförfarande. Förfarandet behöver ut- formas så att rätt personer söker anställningarna som domare. Jag anser inte att dagens ordning ger tillräckliga garantier för att så alltid blir fallet. Vem som utnämns till domare är enligt min mening en så viktig fråga att olika åtgärder för att få kompetenta sökande behöver vidtas. En självklar utgångspunkt är då att lediga domaran- ställningar måste annonseras ut på ett adekvat sätt. Som förhållan- dena är förväntas de som är intresserade av en domaran- ställning söka på Internet alternativt prenumerera på verkets personalcirkulär eller eljest ha tillgång till det. Vid en öppen domarrekrytering kan denna ordning inte anses ge en tillfreds- ställande spridning av information om att en anställning som domare finns ledig. Informationen behöver alltså förbättras och en naturlig åtgärd är att domaranställningar annonseras ut i olika tid- skrifter som har en läsekrets bland jurister. Även annonsering i rikstäckande tidningar samt i ortstidningar bör utnyttjas. Detta kan och bör naturligtvis kompletteras med information via bl.a. Internet där en fylligare redogörelse över lediga anställningar, kvali- fikationer m.m. kan presenteras. Det bör liksom hitintills vara en uppgift för att svara för utannonseringen av domaranställningar. En god planering av utannonseringen och en tillfredsställande spridning av uppgifter om att en domaranställning är ledig är emellertid inte tillräcklig för att åstadkomma att kompetenta personer också verkligen söker anställningarna. Också andra åtgärder behöver vidtas och det kanske redan innan en nyrekrytering aktualiseras. I förutsätter man från det norska justis- og politi- departementet att chefen för den domstol till vilken en domare skall rekryteras är aktiv för att förmå lämpliga jurister att söka anställningar som domare. Vid samtal med norska domstolschefer har de till mig framfört att processen med att bearbeta lämpliga advokater och andra jurister kan vara relativt tidsödande, men i många fall framgångsrik, för att få dem att söka domaranställ- ningar. Vid kontakterna med lämpliga kandidater informerar den norske domstolschefen om att de anser att vederbörande jurist förefaller ha de önskvärda egenskaperna för att bli domare. Vidare ges besked om att domstolen inte kan garantera att en ansökan kommer att resultera i en domaranställning. Enligt min mening är det angeläget att också domstolscheferna i aktivt engagerar sig i rekryteringen av domare. Erfaren- heten i talar starkt för att denna process om den skall tillämpas måste påbörjas med ett betydligt längre tidsperspektiv än det står klart att domstolen behöver nyanställa en domare. Jag anser att det i det framtida system som jag förespråkar kommer att vara helt nödvändigt att domstolschefer och domare mark- nadsför domaryrket och intresserar lämpliga sökande för domar- anställningar. Inte minst kommer den ökade konkurrensen om de bästa arbetskrafterna att framtvinga ett mera aktivt engagemang från domstolarna. Om vi fortsätter med ett system där initiativet enbart ligger hos den enskilde så kommer domstolsväsendet redan vid själva rekryteringstillfället att ha tappat konkurrenskraft. Upp- giften att på ett aktivt sätt försöka intressera lämpliga jurister för domaryrket kan knappast i det enskilda ärendet utföras av Dom- stolsverket. Det skulle lätt kunna uppfattas som om verket för- sökte styra vilka som skall anställas som domare. Särskilt viktigt anser jag det vara att domstolarna utanför stor- stadsområdena engagerar sig i rekryteringsarbetet. Erfarenheterna från åtminstone de senaste årens ärenden om domarutnämningar visar att många personer drar sig för att söka anställning på en annan ort än den där de redan slagit rot. Orsakerna härtill kan vara flera. En omständighet som nog ofta spelar en avgörande roll är att båda parterna i ett äktenskap eller samboförhållande är yrkes- verksamma och att det kan vara svårt för båda att få ett arbete på en ny ort. Vid en öppen domarrekrytering kommer det därför troligen att bli jurister som redan arbetar i en viss ort eller trakt som kan tänka sig att söka en domaranställning där. Det är också så att det är just domarna på andra orter än storstäderna som har den bredaste kännedomen om vilka på orten verksamma jurister som kan vara intresserade av och lämpliga för en domaranställning vid deras domstol. Vid mina sammanträffanden med de ordinarie domarna har det framförts att domare inte bör uttala sig om advokaters kvalifika- tioner därför att det kan strida mot kraven på objektivitet och opartiskhet. Jag har stor förståelse för detta synsätt men enligt min mening har det relevans främst i sådana situationer då en domare tillfrågas om han kan rekommendera en advokat för ett visst upp- drag t.ex. att vara ombud eller biträde i en tvist som lett eller kan leda till rättegång. Jag anser däremot inte att domarens objektivitet och opartiskhet kan eller bör ifrågasättas om han direkt till en advokat framför att advokaten har de lämpliga kvalifikationerna för att bli domare och till och med uppmanar advokaten att söka en domaranställning. Det innebär ju inte något ställningstagande till advokatens agerande inför domstolen. Än mindre kan jag finna att kravet på objektivitet och opartiskhet skulle behöva hindra en domare från att anmoda t.ex. en åklagare, en jurist vid en skatteför- valtning eller någon annan att söka domaranställning. Jag förespråkar därför att alla domstolar kontinuerligt verkar för att lämpliga kandidater förmås att söka domaranställningar. Jag ser inte något hinder mot att domstolarna och domarna är aktiva på detta område utan jag anser snarare att domstolarnas självständig- het befästs om de själva tar en aktiv del i rekryteringen av domare. En viktig aspekt i detta sammanhang är att jämställdhetssträvande- na beaktas vid rekryteringsinsatserna. Sökandet efter lämpliga kandidater för domaranställningar bör därför inriktas på att få både kvinnliga och manliga sökande. Om könsfördelningen vid en dom- stol är ojämn på grund av att flertalet av domarna är män bör enligt min mening en domstol eller domstolschef i första hand sträva efter att finna skickliga och lämpliga kvinnliga kandidater till en domaranställning. Vad jag nu sagt har främst bäring på rekryteringen av ordinarie domare i tingsrätterna och länsrätterna. Även hovrätterna och kam- marrätterna bör emellertid stå öppna för en rekrytering av jurister med olika yrkes- och livserfarenheter. Också de sistnämnda dom- stolarna behöver alltså engagera sig i rekryteringen av domare. Jag förutser dock att hovrätterna och kammarrätterna till en viss del kommer att rekrytera domare från tingsrätterna och länsrätterna på samma sätt som sker . En sådan växling mellan instanserna kan vara berikande både för den enskilde domaren och för de berörda domstolarna och några särskilda rekryteringsinsatser utöver det sedvanliga ansökningsförfarandet är då kanske inte påkallade. Vad så gäller rekrytering av lagmän i tingsrätterna och läns- rätterna kan av lätt insedda skäl dessa domstolar inte ta någon aktiv del i rekryteringen. De insatser som kan behöva göras för att rekry- tera lämpliga personer som lagmän torde i stället behöva ankomma på som ju har att bereda också dessa anställningar. Även här gör sig givetvis jämställdhetsaspekterna gällande. är andelen kvinnliga lagmän i dessa domstolar mycket låg. För att åstadkomma en jämn könsfördelning bland domstolscheferna anser jag att det är särskilt viktigt att i görlig mån för- söker stimulera kvinnliga jurister att söka sådana anställningar. bör enligt min mening också kunna vara aktiv i sökandet efter lämpliga kandidater till olika domaranställningar på ett mera allmänt plan. Man kan tänka sig en ordning där nämnden på lämpligt sätt sprider kännedom om att de som kan tänka sig att bli domare har möjlighet att hos anmäla sitt in- tresse av en anställning. Med utgångspunkt i de inkomna intresse- anmälningarna skulle lämpliga kandidater sedan kunna anmodas att söka lediga anställningar, givetvis med förbehållet att några garanti- er för en anställning inte kan lämnas. Det kan också antas att det mot bakgrund av tidigare anställningsärenden hos nämndens kansli kommer att finnas en god bild över lämpliga kandidater. Även dessa kunskaper bör kunna användas för att förmå skickliga jurister att söka domaranställning. Det är vidare tänkbart att nämnden genom kontakter med och andra organisationer kan få kännedom om lämpliga kandidater till en domaranställning. Jag anser att dessa uppgifter i första hand bör utföras av . På så sätt kommer nämndens ledamöter att stå fria vid den slutliga bedömningen av kandidaternas lämplighet. Det bör dock enligt min mening inte vara något hinder för ledamöterna att vid lämpliga tillfällen propagera för domaryrket och också upp- mana tänkbara jurister att söka. Som jag redan sagt är det inte en uppgift för att engagera sig i jakten på lämpliga kandidater till en enstaka domar- utnämning. När det däremot är fråga om mer generell information om och marknadsföring av domstolarna och domaryrket bör Dom- stolsverket kunna göra en värdefull insats. Detta kan röra sig insatser vid t.ex. olika arbetsmarknadsdagar vid universiteten. Det kan också vara lämpligt att verket tar initiativ till marknadsföring av domaryrket vid olika möten där ett stort antal jurister är när- varande, t.ex. vid evenemang av typen Svensk Juriststämma. Man kan också tänka sig att skulle kunna spela en viktig roll i rekryteringsarbetet genom att på lämpligt sätt försöka under- lätta för jurister som kan tänka sig att söka en domaranställning på en annan ort att flytta dit. I näringslivet är det, såvitt jag känner till, inte ovanligt att en arbetsgivare som önskar anställa en person aktivt försöker på olika sätt medverka till att den personens make eller sambo också får ett arbete på orten. Enligt min mening bör i samarbete med den aktuella domstolen överväga om man kan ta på sig en sådan uppgift i varje fall när det är fråga om domaranställningar på orter där utbudet av olika arbetstillfällen är ringa och intresset för en domaranställning är beroende av att också vederbörandes make eller sambo får ett arbete. En annan åt- gärd som bör övervägas för att underlätta för den som är intresse- rad av en domaranställning på en annan ort än bostadsorten kan vara att införa mera generösa regler om flyttningsersättning. I dags- läget utgår inte någon sådan ersättning när man söker och erhåller en annan anställning i andra fall än då vissa statliga anställda får en högre anställning. Mina överväganden och förslag: En öppen rekrytering kom- mer att ställa högre krav på underlaget för ställningstaganden. Skriftliga uppgifter kommer normalt att be- höva kompletteras med muntliga upplysningar från uppgifts- lämnarna. Intervjuer bör vara ett självklart inslag i alla ärenden. Det är viktigt att intervjuerna utförs på ett professionellt sätt för att tjäna sitt syfte. Intervjuer och referenstagning kommer att behöva kom- pletteras med anlags- eller personlighetstester. Domstolschefen bör delta vid intervjuerna av de sökande. Domstolschefen bör också ges rätt att delta vid de överlägg- ningar som föregår förslag. Domstolschefen bör däremot inte delta i själva beslutsfattandet. Skälen för beslut bör så långt möjligt återge de faktorer som varit avgörande vid valet mellan de olika kandi- daterna. bör endast förorda så många av de sökande som motsvaras av antalet anställningar, i normalfallet en sökande. Regeringen bör inte vara bunden av förslag. Det bör inte vara möjligt att överklaga förslag i ett ärende om anställning av domare. Det bör ankomma på att själv bestämma hur arbetet skall organiseras och genomföras. Jag vill ändå framföra vissa synpunkter. I avsnittet om bedömningsgrunder har jag understrukit vikten av att domarutnämningar sker på objektiva och sakliga grunder.