sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I kapitel 12 behandlar vi frågor som rör de framtida expeditionsavgifterna och andra finansiella samband mellan inskrivningsverksamheten och övriga lantmäterianknutna verksamheter. Som framgått ovan kommer det nya handläggningssystem som arbetas fram inom att få stor betydelse för inskriv- ningsverksamheten och för de verksamhetsmässiga sambanden mellan inskrivningsverksamheten vid IM och fastighetsregistret. Arbetet med har inletts och kommer att pågå . Det går ännu inte att fullt överblicka exakt hur det nya systemet kommer att fungera eller vilka konsekvenser det kommer att få för berörda verksamheter. Vi har därför inte funnit skäl att i detalj granska samverkan mellan i syfte att finna möjligheter till förbättrade rutiner och arbetssätt. Mycket av förutsättningarna kommer ändå att ändras av det nya handlägg- ningssystemet. Förslag till författningsändringar som bedöms vara nödvändiga för att kunna genomföra det nya systemet enligt inten- tionerna är också redan under beredning i . Vi har i våra överväganden valt att fokusera på de övergripande förutsättningar för samverkan mellan inskrivningsverksamhet och lantmäteriverksamhet som ansvarsfördelningen mellan Lantmäteri- verket och ger. Frågan om det framtida huvud- mannaskapet för inskrivningsverksamheten är härvid central. Som framgått ovan har regering och riksdag i flera sammanhang markerat att domstolarnas verksamhet bör renodlas. Upp- gifter som inte kräver domstolsform bör föras bort från domsto- larna och istället hanteras av förvaltningsmyndigheter. Inskriv- ningsverksamheten har ansetts vara en av de verksamheter som inte behöver bedrivas i domstolsform. Trots detta principiella ställ- ningstagande har av olika skäl inskrivningsverksamheten inte avskiljts från domstolarna. Enligt vad vi erfarit är dock fortfarande den långsiktiga inriktningen att inskrivningsverksam- heten bör föras bort från domstolarna. utredningar har konstaterat att en lösning där Lantmä- teriverket övertar ansvaret för verksamheten i så fall är det enda rimliga alternativet. Att överföra huvudmannaskapet till teoretiskt möjliga alternativ som eller länsstyrelserna har inte ansetts vara lämpligt på grund av alltför svaga verksamhets- mässiga kopplingar. Alternativet att bygga upp en ny myndighet enbart för inskrivningsverksamheten under huvudmannaskap har inte ansetts bli kostnadseffektivt och skulle innebära en ny och mer resurskrävande roll för . Ett principiellt skäl mot att överföra huvudmannaskapet för inskrivningsverksamheten till skulle kunna vara att myndighetsutövningen vid IM då förs till en huvudman som till skillnad från och domstolarna bedriver uppdrags- verksamhet. Det är dock svårt att se att hur konkreta samband mellan uppdragsverksamhet och inskrivnings- verksamheten som medför risker för rättssäkerheten skulle kunna uppstå. Uppdragsverksamhet och inskrivningsverksamhet skulle komma att bedrivas inom helt skilda delar av lantmäteriet och upp- dragsverksamhet vid själva IM kan inte bli aktuellt. Våra förslag i detta betänkande innebär också begränsningar för Lantmäteriver- kets uppdragsverksamhet. De mer konkreta skäl som kan finnas att tveka inför en huvud- mannaskapsförändring är förknippade med de positiva samband som finns lokalt mellan IM och de tingsrätter där respektive IM är belägen. Väsentligt i detta sammanhang är att anknytningen till tingsrätterna tillförsäkrar IM tillgång till juristkompetens, vilket behövs för handläggningen av vissa typer av ärenden och för en allmänt stödjande och rådgivande roll. Tillgången till juridisk kom- petens är viktig eftersom verksamheten vid IM innebär myndig- hetsutövning och felaktigheter i handläggningen kan leda till bety- dande rättsförluster. Om anknytningen till respektive tingsrätt upphör måste tillräcklig juridisk kompetens säkras på annat sätt. De större IM som bildats skapar dock nya förutsättningar för att IM självständigt skall kunna klara sina behov av juridisk kompetens. IM är också i olika grad administrativt och lokalmässigt samord- nade med de tingsrätter där de är belägna. Vid vissa tingsrätter förekommer samutnyttjande av personal, lokaler och utrustning som sannolikt innebär fördelar för inskrivningsverksamheten och framförallt för övriga verksamheter vid tingsrätterna eftersom IM i regel svarar för större delen av den totala verksamheten. Möjlighe- terna att nå sådana samordningsvinster försvinner dock inte auto- matiskt som en följd av en huvudmannaskapsförändring, utan blir beroende av vilka lokala lösningar vad gäller lokaler och administ- ration som , respektive tingsrätt och Domstolver- ket väljer att genomföra. Enligt våra direktiv är det också så att IM skall ligga kvar på de orter dit de är lokaliserade . Det tyngsta motivet för att överföra inskrivningsverksamheten till är de tydliga verksamhetsmässiga och finansi- ella sambanden mellan denna verksamhet och andra verksamheter inom ansvarsområde. Som framgått ovan ansva- rar verket inte bara för inskrivningsdelen i fastighetsregistret utan också för inskrivningsmyndigheternas handläggningssystem, för utdata ur registret och för uppbörd av de avgifter som inskriv- ningsmyndigheterna tar ut. Verket svarar även för en stor del av de dagliga kontakterna med personalen vid inskrivningsmyndighe- terna och har en etablerad relation med de större användarna av informationen i fastighetsregistret. IM:s verksamhet är också den viktigaste källan till förändringar i fastighetsregistret. En väl fungerande inskrivningsverksamhet är därmed av central betydelse för att innehållet i fastighetsregistret skall bli aktuellt och pålitligt. Det är i detta avseende knappast rationellt att inte har direkta möjligheter att som huvudman styra och leda den inskrivningsverksamhet vars kvalitet får direkt betydelse för verkets ansvar för fastighetsregistret. Inskrivningsverksamheten och inskrivningsdelen i fastighetsre- gistret kan betraktas som olika delar av ett sammanhängande natio- nellt inskrivningssystem som har administrativa, juridiska, tekniska och ekonomiska dimensioner. är huvudmannaskapet för detta system delat, men en överföring av huvudmannaskapet för inskriv- ningsverksamheten till skulle skapa ett samman- hållet systemansvar. Därmed skulle hanteringen av frågor där registerförvaltning och handläggning av inskrivningsärenden har en direkt koppling till varandra förenklas. Till bilden hör också att verksamheten vid IM har större likheter med verksamhet som normalt bedrivs inom förvaltningsmyndig- heter än med den dömande verksamheten inom domstolarna. Inskrivningsverksamheten skulle därför med som huvudman få tillgång till en mer ändamålsenlig struktur för styr- ning, ledning och utveckling. Dessa administrativa motiv är bety- delsefulla, dels på grund av att det finns ett behov av större natio- nell enhetlighet vad gäller arbetssätt, bedömningar m.m. inom inskrivningsverksamheten, dels på grund av att de nya större inskrivningsmyndigheterna ställer ökade krav på administrativ och arbetsledande förmåga. och fullföljandet av de rationaliseringar som systemet väntas möjliggöra, bör underlättas om har ett samlat ansvar för både verksamhet och systemutveckling. Vidare är det troligt att inskrivningsverksamheten skulle få en starkare ställning och ökad uppmärksamhet med som huvudman. Inom domstolsväsendet utgör inskrivningsverk- samheten, trots sin storlek och den nära personalmässiga integra- tionen med tingsrätterna, en sidoordnad verksamhet i förhållande till den dömande verksamheten. däremot inskrivningsverksamheten få verksamhetsmässig tyngd genom att utgöra den viktigaste källan till förändringar i fastighets- registret. Dessutom kan konstateras att förutsättningarna för en lyckad övergång av huvudmannaskapet från till Lantmäte- riverket bör vara goda så till vida att har ett aktivt intresse för verksamheten och väl etablerade kontakter med perso- nalen på IM. Vår slutsats är att fördelarna med att skapa ett samlat huvud- mannaskap hos för inskrivningsverksamhet och anknutna delar av fastighetsregistret klart överväger. Med en sådan lösning skulle verksamheterna inom det svenska inskrivningssy- stemet – inskrivning och register – kunna samordnas och koordine- ras på ett effektivare sätt och förutsättningarna för en välutvecklad ledning och samordning av IM:s verksamhet stärks. En överföring av huvudmannaskapet för inskrivningsverksamheten ligger också i linje med den renodling av domstolsväsendets ansvar och uppgifter som statsmakterna angett som en långsiktig målsättning. Dom- stolsverket skulle därmed också kunna koncentrera sina administ- rativa resurser på utveckling av domstolsväsendets dömande verk- samheter. Vårt förslag är därför att huvudmannaskapet för inskrivnings- verksamheten skall överföras till . På så sätt ska- pas ett sammanhållet ansvar för de inskrivningsrelaterade verksam- heter som hanteras inom flera olika myndigheter. Vi har i kapitel 8 tagit ställning för att införa en enmyndighetsmo- dell för det statliga lantmäteriet som innebär att och de nu 21 länsvisa lantmäterimyndigheterna förs samman till en gemensam myndighet, benämnd . Denna modell är väl anpassad även för IM om huvudmannaska- pet för denna verksamhet förs över till . De för- delar i form av effektivare resursutnyttjande, ökad enhetlighet i handläggningen och minskad administration som tidigare framhål- lits i fråga om fastighetsbildningen, gäller även för inskrivnings- verksamheten. Det centrala ansvaret för inskrivningsverksamheten och ansvaret för ledning, styrning och uppföljning av verksamheten vid inskrivningskontoren bör vila på en division inom Lantmäteri- verket som inte bedriver någon konkurrensutsatt uppdragsverk- samhet. Den i direktiven angivna utgångspunkten att IM skall ligga kvar på nuvarande orter och att arbetsfördelningen mellan IM och de nuvarande lantmäterimyndigheterna inte skall förändras, kan ligga till grund för den nya organisationen genom att regeringen i Lant- mäteriverkets instruktion anger ett det skall finnas särskilda inskrivningskontor på nuvarande orter. I instruktionen kan även regleras att ingen uppdragsverksamhet får bedrivas vid inskriv- ningskontoren. Ett viktigt led i övergången till en ny organisation är att rekry- tera chefer till de blivande regionala inskrivningsmyndigheterna. Dessa rekryteringar bör genomföras så att verksamheten har en fungerande ledning redan när det praktiska överförandet av verksamheten sker. Det är angeläget att ta till vara de möjligheter till ett tydligare och mer fokuserat ledarskap för inskrivningsverk- samheten som den nya organisationen ger jämfört med nuvarande situation där lagmannen vid respektive tingsrätt ansvarar för både dömande verksamhet och inskrivningsverksamhet. Behovet av juristmedverkan inom inskrivningsverksamheten har minskat successivt genom en långtgående delegering av beslutsrätt till de icke juristutbildade handläggare som fattar beslut i mer- parten av alla inskrivningsärenden. Bara vad gäller den mycket begränsade andel av inskrivningsärendena som rör lagfartssam- manträden och lagfarter grundade på sådana sammanträden, vissa rättelser och utdömande av vite, fattas beslut av tingsrätternas domare och andra jurister. I övrigt har domare och övriga jurister vid tingsrätterna en stödjande och rådgivande roll i förhållande till inskrivningsverksamheten. Inskrivningsverksamhetens framtida behov av juristkompetens har av tidigare uppskattats till 19 årsarbetskrafter, varav 5 årsarbetskrafter domare och 14 årsarbetskrafter notarier. Detta behov av juristresurser bör kunna tillgodoses genom en kombination av olika insatser. I första hand bör det vid varje inskrivningskontor finnas fast anställda jurister som genom den dagliga kontakten med verksamheten blir väl insatta i de rättsliga frågor som har anknytning till inskrivningsverksamheten. De större enheter som blivit följden av den kraftiga minskning av antalet IM som genomförts skapar tillräckligt underlag för sådana rekryteringar. Vidare bör på central nivå förstärka sin juridiska kompetens inom områden som rör inskriv- Verkets nuvarande supportverksamhet gent- emot IM bör byggas ut med kvalificerad support i juridiska frågor. Denna juridiska kompetens blir också viktig för att hantera Lant- mäteriverkets utökade ansvar för föreskrifter som rör inskriv- ningsverksamheten. bör den juridiska kompetensen hos den handläggande personalen vid inskrivningskontoren kunna ökas genom att utbildning i vissa juridiska frågor genomförs t.ex. i samband med den utbildningsinsats som kommer att äga rum när det nya handläggningssystemet introduceras. Enligt vår mening finns det ur ett verksamhetsinriktat perspektiv inga skäl att dröja med tidpunkten för införande av den nya organi- sationen. Detta särskilt som förändringen inte får några större praktiska effekter organisatoriskt eller personalmässigt. Ett snabbt genomförande är också möjligt genom att är mycket väl insatt i verksamheterna och har en väl upparbe- tad relation med IM. Mer generellt är det enligt vår mening lämp- ligt att genomföra verksamhetsöverföringar med tanke på bl.a. den osäkerhet för personalen som sådana för- ändringar ofta ger upphov till. Arbetet med införande av det nya handläggningssystemet behö- ver inte styra valet av tidpunkt för genomförande av den nya orga- nisationen. Vi bedömer allmänt att samverkan kring är så pass god att systemet kan införas både före, efter och i sam- band med en organisationsförändring. står det klart att inskrivningsverksamhetens nära koppling till tingsrätterna och därmed till de författningar som rör domstolsväsendet kräver ett arbete med att utforma författnings- ändringar som inte varit möjligt att utföra inom ramen för utred- ningen. De författningsmässiga frågorna omfattar bl.a. följande delar. Av 19 kap 5 § jordabalken framgår att en inskrivningsmyndighet skall ledas av en lagfaren domare. bestämmelser om jäv gäller för den som handlägger ett inskrivningsärende. Vid handläggning av ärenden om inskrivning gäller, utöver bestämmel- serna i 19 kap. jordabalken, bestämmelser i lagen (1996:242) om domstolsärenden. överklagas beslut i ett inskrivningsärende till hovrätt. Därvid gäller, utöver jordabalkens bestämmelser, vissa bestämmelser i lagen om domstolsärenden. Även de beslut inskriv- ningsmyndigheten fattar enligt lagen (1984:404) om stämpelskatt överklagas till hovrätt. Vid överklagande av inskrivningsmyndig- hetens beslut i frågor om stämpelskatt är bestämmelser tillämpliga. Ett ändrat huvudmannaskap för inskrivningsverksamheten som innebär att inskrivningsmyndigheternas nuvarande koppling till tingsrätter upphör, kräver således ett nytt regelverk för handlägg- ning och överprövning av inskrivningsärenden. Vid utformningen av ett sådant regelverk finns också ett antal frågor som kan kräva särskilda överväganden. En av grundtankarna i det reformarbete som har bedrivits inom rättsväsendets område är att tyngdpunkten i rätts- skipningen skall ligga i första instans. När inskrivningsmyndighe- tens anknytning till tingsrätten upphör bör således överklagande ske till första instans. Det måste då övervägas om överklagande skall ske till allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Inskrivningsmyndigheternas beslut i ärenden om stämpelskatt granskas av Kammarkollegiet. Vidare för Kammarkollegiet det all- männas talan i domstolsmål om stämpelskatt. Det kan finnas anled- ning att överväga om en överföring av huvudmannaskapet bör medföra att inskrivningsmyndigheten eller , bero- ende på hur den framtida organisationen utformas, skall överta Kammarkollegiets uppgifter i detta avseende. Slutligen blir frågan om krav på prövningstillstånd vid överkla- gande till överrätt sannolikt aktuell vid en reform som innebär att instanskedjan förlängs med en instans. Mot bakgrund av behovet av författningsändringar, bedömer vi att huvudmannaskapet för inskrivningsverksamheten bör kunna föras till . Domstolsväsendet disponerar anslag för att finansiera IM. Kostnaderna för verksamheten ingår dock i kostnadsunderlaget för de expeditionsavgifter som tas ut av IM. Intäkterna från avgifterna bruttoredovisas alltså mot inkomsttitel i statsbudgeten. Vi föreslår i kapitel 12 att en övergång till nettoredovisning av expeditions- avgifterna skall ske. Om avgiftsintäkterna nettoredovisas och alltså får disponeras i verksamheten av , bör anslagen till berörda tingsrätter, och minskas med ett belopp som motsvarar kostnaderna för inskrivnings- verksamheten. 12.1Frågeställningar och utgångspunkter i direktiven Enligt direktiven skall vi utvärdera ändamålsenligheten i de finansierings- och avgiftssystem som tillämpas för lantmäteri- verksamheten och lämna förslag till nödvändiga förändringar. Våra förslag till förändringar skall enligt direktiven innebära ett heltäckande, enkelt och redovisningsmässigt överskådligt system av avgifter och ett långsiktigt hållbart system för finansie- ring av det statliga lantmäteriets verksamheter. Uppgiften sönderfaller i ett antal olika frågeställningar och analyser som lyfts fram i direktiven Kan avgiftsfinansieringen totalt sett ökas och anslagsfin- ansieringen minska? Vilka verksamheter bör finansieras med avgifter och vilka bör finansieras med anslag? Vilka blir möjligheterna och konsekvenserna av att grunda avgifterna för tillhandahållandet av grundläggande fastighets- information och geografisk information på uttagskostnad respektive principen om full kostnadstäckning? Hur bör kostnadsunderlagen för olika delsystem för uttag av avgifter utformas? Vilka avgifter utgör offentligrättsliga avgifter? Vi kommer i detta kapitel att behandla ovanstående frågeställ- ningar. Vi kommer också att något fördjupa den del av vår utvärde- ring i kapitel 6 som avser finansieringen av lantmäteriverk- samheten. 12.2.1Minskade anslag och ökad avgiftsfinansiering Vi kan konstatera att den statliga lantmäteriverksamheten som en följd av beslut om 2003 års ekonomiska vårproposition återigen står inför en kraftig minskning av de statliga anslagen. anslag minskas med innevarande budgetår och fr.o.m. kommer anslagsnivån att ligga under den ursprungliga anslagsnivån . Enligt den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropo- sitionen för skall anslagsminskningen kompenseras genom ökade avgiftsintäkter. 12.2.2Regeringens förslag rörande förrättningsrelaterad fastighetsregistrering Som ett led i att öka lantmäteriets avgiftsintäkter har regeringen i budgetpropositionen för lagt förslag om att den förrätt- ningsrelaterade fastighetsregistreringen skall ingå i kostnadsunder- laget för lantmäteritaxan. Som motiv för den föreslagna förändringen anförs att utveck- lingen av det tekniska handläggningsstödet hos lantmäterimyndig- heterna har gjort att fastighetsregistreringen allt mer integrerats i förrättningshandläggningen. Gränsen mellan förrättningen och den påföljande registreringen har därmed blivit diffus. Regeringen menar också att det inte är orimligt att fastighetsägaren står för registreringskostnader i samband med en av denne initierad för- rättning. Slutligen framhåller regeringen att lantmäteritaxan numera genererar ett visst överskott och att en vidgning av kost- nadsunderlaget för taxan därför inte behöver betyda ett ökat köp- motstånd mot lantmäteriförrättningar. För att ytterligare öka avgiftsintäkterna genomför Lantmäteri- verket successivt höjningar av avgifterna för den grundläggande fastighetsinformationen på sammanlagt . Avgiftshöjningarna motsvarar vid oförändrad efterfrågan ökade avgiftsintäkter på . efterfrågan åtminstone på kort sikt kommer att minska något och att det är osäkert om intäktsökningen når upp till . Enligt verkets bedömningar leder en efterfrågeminskning på till att intäktsökningen reduceras med . En eventuell sådan intäktsminskning samt resterande delar av besparingen på () avser verket att hantera genom omprioriteringar och rationaliseringar. 12.2.4Övergången från uppbyggnad till förvaltning avslutar nu successivt den uppbyggnad av grundläggande geografisk information som pågått enligt den nioåriga inriktningsplan antagit (se kapitel 9). Eftersom databasuppbyggnaden i princip helt finansierats via anslag, innebär avslutandet av uppbyggnadsinsatserna att anslags- medel frigörs för andra delar verksamhet. Sammantaget frigörs medel motsvarande i för- hållande till nivå. I takt med att databaser för grundläggande geografisk informa- tion färdigställs ökar kostnaderna för att förvalta de nya data- baserna. Hur stora kostnadsökningar som den utbyggda ajourhåll- ningen av de geografiska databaserna medför är inte möjligt att beräkna . bedömer att kostnaderna för förvaltningen kommer att stiga till . Detta kan jämföras med de som förvaltningen kostade . I samband med utbyggnaden av ajourhållningssystemet för fastighetsinformationen har förvaltningskostnaderna redan ökat kraftigt, från till . Vi kan konstatera att det även efter den omfattande uppbyggnaden av digitala databaser finns stora behov av ytterligare investeringar i verksamheterna. Vi har i kapitel 9 beskrivit de mest omfattande av dessa investeringar. Inom området geografisk information finns utöver den utbyggda ajourhållningen i första hand angelägna satsningar på ett nytt geodetiskt referenssystem och en infrastruktur för GPS-mätning samt en ny höjddatabas. De finansieringskällor som finns för att finansiera dessa investeringar är i allt väsentligt anslag och det bidrag som användarfinansieringen ger till förvaltningen. Om vi antar oförändrade anslag till förvaltningen av den geo- grafiska informationen , samt tar hänsyn till den i tidigare avsnitt beskrivna utvecklingen av uppbyggnads- och förvaltningskostnaderna, kommer att kunna disponera drygt för förvaltningen. Härtill kommer med nuvarande finansieringsprinciper ett användarbidrag, vilket här har antagits stiga något som en följd av ökad användning av geografisk information. Ovanstående ger följande bild av finansieringssituationen för grundläggande geografisk information. Bild 12.1 Uppskattade kostnader och intäkter för grundläggande geografisk information Kostnads-/intäktspost Kostnader och intäkter för geografisk information (mnkr) Källa: och egna uppskattningar Av tabellen framgår att sannolikt får svårigheter att finansiera ett genomförande av projekten geodetiskt referenssystem och höjddatabas. Klart är att det inte finns några möjligheter att klara dessa investeringar inom en rimlig tidrymd utan användarbidraget eller motsvarande tillskott av anslagsmedel. Tabellens antagande om ökade användarbidrag bygger på förutsättningen att användningen ökar kraftigt, vilket inte går att säkert veta på förhand. Härtill kommer att det av högt prioriterade projektet att införa en objektorienterad databas- struktur för geografiska data inte återfinns i tabellen, ett projekt som mycket preliminärt beräknas kosta totalt 300-500 mnkr . Sammantaget finns en risk för att tillgängliga medel inte kommer att räcka till för att utveckla grundläggande data i en takt som motsvarar användarnas behov och Lantmäteri- verkets behov av en rationell förvaltning. Inom fastighetsområdet pågår också fortfarande vissa upp- byggnadsinsatser, främst kring slutförandet av den digitala register- kartan. Investeringar pågår också i form av det nya hand- läggningssystemet för inskrivningsverksamheten (och digitaliseringen av bl.a. lantmäterimyndigheternas arkiv. Stora behov finns sannolikt också av att utveckla kvaliteten i fastig- hetsregistret. Dessa projekt beskrivs i avsnitt 9.3 och vi åter- kommer också till dem i avsnitt 12.12.3. 12.2.6Överskott i den avgiftsfinansierade verksamheten resultat för innebar att det fanns ett balanserat överskott på ca i verkets avgifts- finansierade verksamheter. Detta belopp översteg av omsättningen i den avgiftsfinansierade verksamheten och verket hade därför att enligt 23 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) lämna förslag till regeringen hur överskottet skall disponeras. har föreslagit att överskottet skall kvarstå i verksamheten. Regeringen har inte tagit ställning i frågan.