sou · GRB350d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Såsom framkommit i kapitel 3 omfattas studerande av SGI- skydd om de studerar med studiestöd (inklusive vuxenstudiestöd och särskilt utbildningsbidrag), utbildningsbidrag för doktorander eller om studierna ligger inom eget yrkesområde. Detta framgår i lag och förordning. Regeringsrätten har i ett avgörande (jfr RÅ 1998 ref 36) slagit fast att dessa bestämmelser skall tillämpas enligt sin ordalydelse. Enligt rätten kunde därför ett stipendium från ett privat bolag inte medföra att bestämmelserna om SGI-skydd blev tillämpliga. En person som åker utomlands på ett postdoktoralt stipendium anses fortfarande bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst . Annars avregistreras han eller hon och omfattas därmed inte av de bosättningsbaserade förmånerna (jfr kap. 2.2). Möjligheten att få arbetsbaserade förmåner upphör i regel när efter- skyddstiden löpt ut. Om personen innan avresan inte hade någon anställning kan rätten att omfattas av den arbets- baserade försäkringen upphöra tidigare. Enligt vad utredningen har erfarit är det en liten grupp av det totala antalet postdoktorala stipendiater som drabbas negativt ur försäkringssynpunkt. De som drabbas är främst kvinnor i barnafödande ålder som inte uppfyller föräldraförsäkringens kvalifikationskrav. En intressant jämförelse är hur postdoktorala studier bedöms i arbetslöshetsförsäkringen. Enligt 12 § lagen (1972:238) om arbets- löshetsförsäkring () har sökande som under en ramtid av före arbetslöshetens inträde haft förvärvs- arbete i viss omfattning rätt till ersättning vid arbetslöshet. När ramtiden bestäms räknas inte den tid då sökanden varit förhindrad att arbeta på grund av vissa förhållanden som anges i 16 och 17 §§ ; tiden är överhoppningsbar. Av 16 § framgår att tid, då sökande varit förhindrad att arbeta på grund av avslutad heltidsutbildning som den sökande avslutat efter fyllda , är överhoppningsbar. Uppräkning av vilka orsaker som skall godtas är uttömmande. Regeringsrätten har (mål nr 3755–2000 och 3756–2000) konstaterat att postdoktoral verksamhet inom landet som finansierats med stipendium från Naturvetenskapliga forsk- ningsrådet är att anse som överhoppningsbar tid. Kammarrätten i har därefter funnit (mål nr 2471–2000) att postdoktoral Grupper som hamnar utanför skyddssystemet verksamhet som genomförts vid universitet i och finan- sierats med stipendium från det portugisiska ministeriet för veten- skap och teknologi, inte skall anses som överhoppningsbar tid. Kammarrättens dom är överklagad till Regeringsrätten. 7.3Utbildningsstöd från trygghetsråd/stiftelse Arbetstagare som är anställda i ett företag eller myndighet som har ett trygghetsavtal omfattas i regel av ett omställningsavtal. Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal och innebär att en arbetstagare som blivit uppsagd eller hotas av uppsägning på grund av arbetsbrist bl.a. kan få omställningsstöd i form av ekonomiskt bidrag till studier. Personen omfattas i dessa fall inte av SGI-skydd trots att trygghetsråden enligt lag är skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde. Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal, som har syftet att ge arbetstagare som har sagts upp på grund av arbetsbrist, stöd i omställningen till ny försörjning. Detta sker genom ett aktivt omställningsarbete som kan påbörjas vid uppsägningstillfället eller i vissa fall tidigare. Avtalen ger också under vissa förutsättningar ekonomisk ersättning som komplement till den allmänna arbets- löshetsersättningen. Trygghetsråden administrerar och verkställer det stöd som skall utgå enligt omställningsavtalen. Omställningsavtalen har träffats och finansieras av parter på arbetsmarknaden och fungerar som komplement till den generella arbetsmarknadspolitiken. Huvudregeln är att arbetstagare anställda i ett företag eller myndighet som är ansluten till ett trygghetsråd omfattas av ett omställningsavtal. Verksamheten finansieras genom att omfattade företag betalar en avgift som beräknas som en procentuell andel av lönesumman. Procentsatsen varierar mellan de olika trygghetsråden. Trygghets- och omställningsavtal finns huvudsakligen för privattjänstemän och statligt anställda. Antalet arbetstagare som omfattas av sådana avtal är knappt en miljon. Omställningsavtal saknas för huvuddelen av det privata LO- området och för hela den kommunala arbetsmarknaden. Inom det privata tjänstemannaområdet verkar , som tillhandahåller olika former av omställningsstöd, medan Grupper som hamnar utanför skyddssystemet verkar inom det statliga området. Trygghets- stiftelsens verksamhet liknar . Vissa skillnader finns dock, främst när det gäller den ekonomiska ersättningen. Arbetstagare som omfattas av omställningsavtalet kan få två former av stöd. Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av en egen verk- samhet. Omställningsstöd kan också ges i form av ett ekonomiskt bidrag till kompetensutveckling i form av utbildning eller praktik. Den andra formen av stöd, avgångsersättning, är en inkomst- utfyllnad och beräknas med utgångspunkt från den inkomst- relaterade arbetslöshetsersättningen. Riktpunkten är att den arbetslöse skall få en ersättning som tillsammans med arbets- löshetsersättningen motsvarar av den tidigare lönen. erbjuder även kostnadsfri rekryteringsservice till företag som behöver anställa för . Till skillnad mot t.ex. en studerande som har studiestöd får en person inte ett SGI-skydd när han eller hon studerar med ersätt- ning från trygghetsråd/stiftelse. Även om personen i grunden är arbetslös betraktas han eller hon som studerande och omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa. Eftersom han eller hon inte heller uppbär statligt stöd i form av studiestöd gäller inte skyddsbestämmelserna vid studier. Detta gäller under förutsättning att villkoren inte är uppfyllda för studier inom eget yrkesområde. Enligt vad utredningen har erfarit från företrädare från olika trygghetsråd verkar dessa bestämmelser häm- mande för speciellt äldre personer som av rädsla för att förlora sin SGI hellre avstår från en värdefull utbildning. Företrädarna påpekar också att Trygghetsråden enligt lag är skyldiga att betala social- avgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde. Utredningen om omställningsavtal har haft regeringens uppdrag att kartlägga och belysa de omställnings- och trygghetsavtal som finns på arbetsmarknaden och vilka effekter de har bl.a. för enskilda som har fått stöd, för berörda grupper av arbets- tagare och arbetsgivare och ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningens slutsatser framgår i betänkandet (SOU 2002:59) Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda. En förteckning över befintliga omställningsavtal, deras avtalsparter, avgifter samt antal anställda som omfattas finns i bilaga 2 till nämnda betänkande. Grupper som hamnar utanför skyddssystemet Utredningen om omställningsavtal konstaterar att omställnings- avtalen har positiva effekter. De som drabbas av uppsägningar får snabbt ett individ- och situationsanpassat stöd från trygghetsråden och lyckas i stor utsträckning få nya arbeten eller starta egna företag. Relativt många går vidare till längre utbildningar. Utred- ningen gör vidare bedömningen att de positiva effekterna av omställningsavtal i stort skulle bibehållas om en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal. Omställningsavtal på de delar av arbetsmarknaden som saknar sådana skulle enligt utredningen också få positiva fördelningspolitiska effekter. Nämnda utredning har föreslagit att utbildningsstöd från trygg- hetsråden bör behandlas som annat studiestöd i sjukpenning- hänseende. Skyddsbestämmelserna för sjukpenninggrundande inkomst (SGI) omfattade ursprungligen endast ett fåtal individer och var enhetliga för de individer som berördes. Det var en homogen grupp – arbetslösa – som ansågs ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. Längre perioder av arbetslöshet var då relativt ovanligt. Antalet individer som omfattas av skyddsbestämmelserna har därefter successivt ökat och omfattar inte bara arbetslösa utan också studerande, föräldralediga samt vissa övriga grupper. ställs krav om att få tillhöra den skyddade kretsen från fler grupper som står utanför skyddssystemet, bl.a. de grupper som presenterats i föregående kapitel. Utvecklingen har krävt upprepade anpassningar av SGI- systemet. Enligt vad utredningen har erfarit har dock dessa anpass- ningar inte föregåtts av någon konsekvensanalys av systemet i stort. Bestämmelserna har därför blivit både krångliga och svåra att tillämpa och administrera. Skyddet är inte längre enhetligt utan samhället har av olika skäl valt att behandla skyddssituationerna på olika sätt. tillämpas tre principiella lösningar för att åstadkomma SGI-skydd. Att försäkringsskyddet ser olika ut inne- bär också att sättet att beräkna ersättningen vid ett eventuellt sjukfall varierar(jfr kap. 2.7). Utredningen har vid sin genomgång av dagens skydds- bestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. Konsekvenser som riskerar att undergräva medborgarnas förtroende för hela sjukförsäkrings- systemet. I detta kapitel försöker utredningen att identifiera de viktigaste orsakerna till dagens brister. Framställningen är indelad enligt följande underrubriker: –en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, –en utveckling från inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörj- ningsstöd, –gränsdragningar inom systemet upplevs som orättvisa, –regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser. 8.2En konflikt mellan olika politikområdens mål och syften Inom skyddssystemet är det flera olika system och politik- områden som ställs mot varandra. I denna samordning uppstår det en målkonflikt som kanske är den främsta anledningen till nuvarande problematik. Den största målkonflikten – ur skydds- synpunkt – föreligger mellan sjukförsäkringen och utbildnings- politiken/studiestödsverksamheten. Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd till förvärvsaktiva som blir sjuka. Försäkringen bygger på inkomst- bortfallsprincipen och arbetslinjen är en viktig utgångspunkt. Föräldraförsäkringens syfte är att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier. Inom familjepolitiken anses det viktigt att skapa trygghet och gynnsamma förutsättningar för ett ökat barnafödande. Arbetslöshetsförsäkringens syfte är att underlätta omställningen från ett arbete till ett annat. Försäkringen bygger på principen om ersättning för inkomst- bortfall och arbetslinjen är en viktig utgångspunkt. Utbild- ningspolitikens syfte är att främja ett livslångt lärande. Studie- stödsverksamheten skall bidra till att personer kan studera utan att begränsas av sina ekonomiska resurser eller av funktions- hinder. De vanligaste orsakerna till att skyddsreglerna träder in är föräldra- skap, arbetslöshet och studier. Detta innebär att olika system och politikområden ställs mot varandra. En person som omfattas av flera olika skyddsbestämmelserna rör sig mellan dessa system och problem kan därför uppstå på grund av att dessa system är uppbyggda med olika syften och mål. I denna samordning uppstår det en målkonflikt som kanske är den främsta anledningen till nuvarande problematik. De senaste årens renodling av systemen har ytterligare bidragit till detta. De aktuella verksamhetsområdena är –utbildningspolitiken/studiestödsverksamheten. Nedan beskrivs kortfattat inom vilka politikområden dessa verk- samhetsområden ingår samt deras respektive mål och syften. Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd till förvärvs- aktiva Sjukförsäkringen ingår i politikområdet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp (utgiftsområde 10). Försäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd när en person tvingas avstå från förvärvs- arbete på grund av t.ex. sjukdom eller vård av barn. Försäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen, vilken anses vara en av grund- bultarna i socialförsäkringen. I nuvarande sjukförsäkring innebär principen att ersättningen vid sjukdom är kopplad till den inkomst som personen har. Arbetslinjen är en annan viktig utgångspunkt, dvs. den enskildes arbetsförmåga skall tas till vara så långt som möjligt. Sjukförsäkringen finansieras med arbetsgivaravgifter och egen- avgifter. För de förvärvsarbetande betalas löpande in avgifter för ett försäkringsskydd som utnyttjas . Avsikten är att såväl ersättning som finansiering skall vara relaterad till indivi- dernas förvärvsinkomster. har det skett en kraftig ökning av antalet sjuk- skrivna. För att understryka vikten av att den negativa utvecklingen inom ohälsoområdet vänds har regeringen i sin budgetproposition för (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 10) föreslagit ett nytt mål för politikområdet. Målet är att frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning skall – i förhållande till 2002 – halveras . Regeringen poängterar bl.a. att sjukförsäkringssystemet skall underlätta en snabb återgång i arbete. Föräldraförsäkringens syfte är att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier Föräldraförsäkringen ingår som en del i politikområdet Ekono- miska familjepolitiken (utgiftsområde 12). Målet för denna är att inom ramen för den generella välfärden stödja barnfamiljerna och därmed minska de ekonomiska skillnaderna mellan familjer med och utan barn. Det anses också viktigt att skapa trygghet och gynnsamma förutsättningar för ett ökat barnafödande. Det familje- ekonomiska stödet utformas så att barnfamiljerna skall få ett ökat handlingsutrymme och bl.a. bättre möjligheter att förena förvärvs- arbete eller studier med föräldraskap. I syfte att uppnå dessa mål inom familjepolitiken har föräldra- försäkringen varit föremål för flera förändringar , bl.a. har antalet dagar utökats, en femte förmånsnivå har införts och den lägsta ersättningsnivån har höjts för de föräldrar som har låg inkomst eller inte uppfyller kvalifikationsvillkoret inom försäk- ringen. Ytterligare förslag till regelförändring finns i regeringens budgetproposition för (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 12). Regeringen föreslår att den grundnivå i föräldraförsäkringen som ersätter dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning () höjs från till per dag. Arbetslöshetsförsäkringens syfte är att underlätta omställningen från ett arbete till ett annat Arbetslöshetsförsäkringen ingår i politikområdet Arbetsmarknads- politiken (utgiftsområde 13). Huvudinriktningen för arbets- marknadspolitiken är en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Arbetslöshetsförsäkringen är en försäkring vid arbetslöshet och syftet är att underlätta omställningen från ett arbete till ett annat. Arbetslöshetsersättning lämnas vid arbetslöshet som kompensation för inkomstbortfall eller som grundbelopp. Ett grundläggande villkor för ersättning är att den arbetslöse aktivt söker nytt arbete. I de arbetsmarknadspolitiska programmen lämnas aktivitetsstöd till deltagarna eller skattereduktion alternativt bidrag till arbetsgivaren. Reglerna för arbetslöshetsförsäkringen har förändrats för att effektivisera sökprocessen och för att stärka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring samt för att bryta rundgången mellan öppen arbetslöshet och arbets- marknadspolitiska program. Regeringen aviserar i sin budgetpropo- sition för (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 13) att den avser att eller återkomma till med förslag om ytterligare insatser för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. Syftet är att fullfölja intentionerna bakom de förändringar som har gjorts inom arbetslöshetsförsäkringen samt genom införandet av aktivitetsgarantin. Utbildningspolitikens syfte är att främja ett livslångt lärande Utbildningspolitiken ingår i politikområde Utbildningspolitik (utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning). Målet är att skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. har också en kraftig utbyggnad av den grundläggande högskoleutbildningen bidragit till att fler studenter har fått tillträde till högre utbildning. Regeringen vill bl.a. ge fler människor möjlighet att skaffa sig en utbildning. Målet är att hälften av en årskull skall ha påbörjat högskolestudier . införs också ett nytt rekryteringsbidrag vid vuxenstudier. Syftet är att rekryteringsbidraget, som är ett särskilt förmånligt ekonomiskt bidrag, skall locka svårrekryterade grupper till studier. Studiestödsverksamheten ingår också i politikområde Utbild- ningspolitik (utgiftsområde 15 Studiestöd). Verksamheten skall bidra till att personer kan studera utan att begränsas av sina ekono- miska resurser eller av funktionshinder. Studerande på gymnasie- nivå och eftergymnasial nivå får ca 19 miljarder i form av statliga bidrag och räntesubventioner. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att sjukför- säkringen och arbetslöshetsförsäkringen har stora likheter. Några större likheter mellan sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen finns däremot inte. Den största målkonflikten – ur skydds- synpunkt – föreligger mellan sjukförsäkringen och utbildnings- politiken/studiestödsverksamheten. 8.3En utveckling från inkomstbortfallsförsäkring mot försörjningsstöd Det finns inte någon tidsgräns för hur länge en person kan omfattas av SGI-skydd, vilket kan medföra en svag anknyt- ningen till ett faktiskt inkomstbortfall. Vidare kan en arbetslös överkompenseras vid sjukdom eftersom det inte finns något krav på att han eller hon skall vara berättigad till arbetslöshets- ersättning för att omfattas av skyddsbestämmelserna. Även en arbetslös som är berättigad till arbetslöshetsersättning kan få en högre ersättning än som motsvarar inkomstbortfallet vid sjukskrivning på grund av att de skilda systemen har olika ersättningstak. SGI-reglerna framstår mer som en försörjningsgaranti och inte som en försäkring för faktiskt inkomstbortfall. Sambandet mellan avgift-förmån blir allt svagare. Dagens möjligheter att behålla ett sjukpenningskydd efter senaste faktiska förvärvsinkomst medför att anknytningen till ett inkomstbortfall kan vara svag. Det är inte ovanligt att en individ som har kvalificerat sig för en SGI därefter gör förvärvsavbrott av flera olika orsaker. Han eller hon kan kombinera studier, arbets- löshet, föräldraskap etc. . Någon tidsgräns för hur länge man kan omfattas av SGI-skydd finns inte och den så kallade SGI-kedjan tenderar i vissa fall att bli allt längre. Detta kan medföra att den enskilde överkompenseras vid sjukdom eftersom han eller hon kan få ersättning som grundar sig på en SGI och ett förvärvsarbete som ligger . Överkompensation kan också inträffa om en arbetslös individ blir sjuk. För att omfattas av SGI-skydd vid arbetslöshet krävs – såsom framgått av tidigare avsnitt – av en arbetslös person att han eller hon är aktivt arbetssökande och är anmäld som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Något krav på att tillhöra en arbetslöshets- kassa eller vara berättigad till arbetslöshetsersättning finns däremot inte. Den som är arbetslös, men som har förvärvsarbetat, kan således ha rätt till ersättning från socialförsäkringen (t.ex. sjuk- eller föräldrapenning) utan att under arbetslösheten vara berättigad till arbetslöshetsersättning. Det innebär att den arbetslöse vid sjukdom ersätts för utebliven inkomst trots att han eller hon kanske inte har något inkomstbortfall. Även en arbetslös som är berättigad till arbetslöshetsersättning kan få en högre ersättning än som motsvarar inkomstbortfallet vid sjukskrivning på grund av att de skilda systemen har olika ersätt- ningstak. Det högre ersättningstaket inom sjukförsäkringen inne- bär att det kan finnas ekonomiska incitament att uppbära sjuk- penning i stället för att aktivt söka arbete. Sammantaget medför allt längre SGI-kedjor och ersättning vid sjukskrivning under arbetslöshet att inkomstbortfallsprincipen urholkas allt mer, principen förlorar i betydelse. SGI-reglerna fram- står mer som en försörjningsgaranti och inte som en försäkring för faktiskt inkomstbortfall. Det sker successivt en ökning av antalet försäkrade som inte generar avgifter till systemet. Utredningen kan konstatera att sambandet mellan avgift-förmån därmed blir allt svagare. I detta sammanhang kan också påpekas att SGI-systemet har kritiserats från flera håll bl.a. för att kvalifikations- kraven för SGI har ansetts vara alltför lågt ställda. Enligt kritik från medför de låga kvalifikationsvillkoren att en person relativt enkelt kan få inträde i sjukförsäkringen och sedan via skyddsreglerna stanna kvar trots att han eller hon inte längre har ett förvärvsarbete. Detta bidrar till att ge sjukförsäkringen en räckvidd som sträcker sig utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Kvalifikationsvillkoren för SGI ingår dock inte i utredningens uppdrag. 8.4Gränsdragningar inom systemet upplevs som orättvisa Det finns flera grupper som hamnar utanför skyddssystemet och som upplever detta som djupt orättvist. Som exempel kan nämnas personer som studerar med ersättning från trygghets- råd/stiftelse eller som studerar med postdoktorala stipendier. Andra grupper som hamnar utanför skyddssystemet är stude- rande som inte uppbär studiestöd och doktorander som inte uppbär utbildningsbidrag. Även för personer som omfattas av skyddsbestämmelserna finns det gränsdragningar som gör att vissa faller utanför på ett till synes omotiverat sätt, t.ex. studerande som inte får fort- löpande utbetalning av sina studiemedel. Kravet på en obruten SGI-kedja kan också medföra att en person på ett godtyckligt sätt tappar sitt skydd, trots att han eller hon kanske har genererat avgifter till systemet. Det ställs krav om att få tillhöra den skyddade kretsen från fler grupper som står utanför skyddssystemet. De gräns- dragningar som finns upplevs som både orättvisa och godtyckliga. Detta är ett allvarligt problem ur rättvisesynpunkt och riskerar att undergräva medborgarnas förtroende för hela sjukförsäkringssystemet. De skyddsvärda grupperna har visserligen successivt utvidgats . Ändå finns det flera grupper som hamnar utan- för systemet. Några grupper nämns särskilt i utredningens direktiv och har redovisats i föregående kapitel, t.ex. arbetstagare som har blivit uppsagda på grund av arbetsbrist och som studerar med ersättning från trygghetsråd/stiftelse. Dessa personer omfattas inte av de nuvarande skyddsbestämmelserna. Eftersom individen inte får statligt stöd i form av studiestöd gäller inte skyddet vid studier. Även om personen i grunden är arbetslös betraktas han eller hon som studerande och omfattas därför inte heller av de skyddsregler som gäller för arbetslösa. Detta upplevs som djupt orättvist av de berörda personerna. Enligt vad utredningen har erfarit har bestämmelserna en hämmande effekt för framförallt äldre personer som, av rädsla för att förlora sin SGI, hellre avstår från en värdefull utbildning. Utredningen kan också konstatera att det även i dessa fall saknas ett samband mellan avgifter och förmåner. Företrädare för trygghetsråden har nämligen uppgivit att de är skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde. En annan grupp som hamnar utanför skyddssystemet är de forskare som åker utomlands på s.k. postdoktorala stipendier. Utredningen kan konstatera att dessa personer därmed får olika signaler från statsmakterna. Å ena sidan uppmuntras i olika sammanhang den internationella rörligheten bland forskare. Detta innebär i praktiken en ökning av postdoktorala satsningar. Inom medicin och naturvetenskap är det dessutom näst intill obligato- riskt att åka ut på sådana studier för att fortsätta sin forskarkarriär. Å andra sidan anses dessa personer få klara sig utan ett godtagbart samhällsskydd när de kommer tillbaka till .