sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Emellertid ligger detta utanför denna utrednings direktiv och frågan bör därför tas upp i annat lämpligt sammanhang. Förfarandet med miljökonsekvensbeskrivning är bara aktuellt i samband med nya verksamheter eller vid förändringar av existerande verksamheter då nytt tillstånd krävs. Prövande myndighet, miljödomstol eller länsstyrelse, kan vid prövning direkt utfärda villkor avseende åtgärder för att minska det radioaktiva verksamhetsavfallet, villkor för dess omhändertagande och finan- siering av omhändertagandet. Det har dock varit vanligt att det beslutande organet har delegerat frågor om avfall och dess hantering till tillsynsmyndigheten. Detta är naturligtvis också möjligt i detta fall, men ställer ökade krav på kunskap om hanteringen av radioaktivt avfall hos tillsynsmyndigheten. har dock möjlighet att själv ta upp frågor kring verksamhets och utfärda särskilda förelägganden om detta. Det är också möjligt för vissa myndigheter att begära omprövning av villkor för ett tillstånd då nya omständigheter har kommit fram som ej beaktats i det ursprungliga tillståndet. I detta fall då många verksamheter kan bedrivas utan att verksamhetsutövaren är medveten om risken för genering av radioaktivt avfall bör bägge dessa möjligheter kunna utnyttjas. Inför ett konsekvent införande av prövning av hantering av radioaktivt verksamhetsavfall bör man gå igenom miljöbalksför- ordningens prövningslistor de s.k. A-, B- och C-listorna, för att se under vilken prövningsnivå verksamheter som kan ge upphov till radioaktivt avfall finns inplacerade. Exempelvis kan vattenverk vara aktuella för prövning avseende radioaktivt avfall men är placerade på C-listan som bara kräver anmälan. Om de ger upphov till större mängder radioaktivt avfall skulle de behöva föras upp på A- eller B-listan och därmed öka belastningen på miljödomstolarna eller länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer. Jag har i denna fråga samrått med som genomför en översyn av olika verksamheters inplacering för prövningsför- farande och instansordning, det s.k. . Den lösning som förefaller vara den mest ändamålsenliga är att skapa möjligheter att utfärda generella föreskrifter för vissa typer av verksamheter. Det skulle t.ex. göra det möjligt att undvika att alla vattenverk i prövas som verksamheter på A- eller B-listan. Enligt , 9 kap. 5 § kan regeringen eller de myndigheter regeringen utser utfärda generella föreskrifter av detta slag. strålskyddsområdet finns dock inga sådana föreskrifter meddelade med stöd av detta mandat. Det finns dock enligt min mening starka skäl att i stället införa en ändring i strålskyddslagen som gör det möjligt att med stöd i denna lag meddela generella föreskrifter för hantering och slutför- var av verksamhetsavfall från sådana verksamheter som beskrivits ovan. En sådan ändring skulle syfta till att i definitionen av verksamhet med strålning (5 § strålskyddslagen) införa att även verksamhetsavfall ska omfattas av lagens 13 § som reglerar verk- samhetsutövarens ansvar för uppkommet radioaktivt avfall. Denna ändring skulle göra det möjligt för SSI att utfärda generella föreskrifter i exempelvis fallen med verksamheter på C-listan. SSI bör dock under alla omständigheter ge ut allmänna råd i detta sammanhang som gör det möjligt för verksamhetsutövare att genom lämpliga åtgärder minimera mängden uppkommet avfall. För att undvika en dubbel tillståndsprövning i de fall verksam- heterna prövas enligt bör dock tillämpningen av strål- skyddslagen begränsas till de fall som inte prövas enligt miljö- balken. På detta sätt skulle verksamheter som faller utanför miljö- balkens prövning av miljöfarlig verksamhet regleras genom strålskyddslagen utan att dubbelprövning sker av dem som prövas enligt . I 13 § strålskyddslagen finns bestämmelser om ansvar för upp- kommet radioaktivt avfall. Av förarbetena till strålskyddslagen framgår att paragrafen också omfattar ekonomiskt ansvar för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen. Ansvarsregeln i 13 § gäller emellertid endast radioaktivt avfall som uppstått i en verksamhet med strålning och går således inte med nuvarande utformning att tillämpa på konventionella verksamheter där radioaktivt avfall uppstår som en bieffekt. De flesta processer som leder fram till verksamhetsavfall ingår i sådana aktiviteter som prövas enligt (t.ex. restprodukter från metallutvinning och fosfatindustri). Med stöd av kan den tillstånds- prövande myndigheten i samband med tillståndprövningen kräva att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Vidare gäller att om det kan antas att den ställda säkerheten är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd besluta om ytterligare säkerhet (16 kap. 3 § ). Via regler går det således att ställa krav på verksam- hetsutövare att avsätta medel för efterbehandling genom att omhänderta uppkommet avfall. Den tillståndsprövande myndig- heten måste därför vid sin prövning av ärendet uppmärksamma risken för uppkomst av radioaktivt verksamhetsavfall och om avfall uppkommer, som kräver särskild hantering som radioaktivt avfall genom förbehandling, transport, mellanlagring och annat slutförvar än deponi, kräva säkerhet för finansieringen av detta. I föregående avsnitt har ny lagstiftning avseende finansiering av radioaktivt avfall föreslagits. Det enklaste sättet att garantera att finansiella medel finns tillgängliga för omhändertagandet av radioaktivt verksam- hetsavfall är att verksamhetsutövaren åläggs avsätta medel i förskott i den särskilda fonden för som beskrivits i föregående avsnitt. Av denna anledning föreslår jag att ett sådant åläggande införs i den nya finansieringslagen för (se avsnitt 2.1.3). Det betyder att i de fallen tillståndsprövande instans fastställer villkor för omhändertagandet av radioaktivt avfall följer också en avgifts- skyldighet enligt IKA-fondslagen. Verksamhetsutövaren bör upplysas om denna avgiftsskyldighet i tillståndet. Inom ramen för ett system för prövning av radioaktivt verksam- hetsavfall i enlighet med föreskrifter ställs utökade krav på SSI. I vissa fall saknar dock SSI den ställning inom ramen för tillståndsprövningssystem och tillsynssystem som enligt institutets mening är nödvändig för att ett effektivt pröv- ningsförfarande ska komma till stånd. SSI har i en skrivelse till ut- redningen tagit upp flera brister vad avser SSI:s roll i relation till . Jag delar SSI:s uppfattning i dessa frågor. Som framgår ovan så kommer SSI att beröras i flera olika avseenden. Vad gäller omprövning av verksamheter bör SSI ingå i den krets av myndig- heter som har rätt att föreslå omprövning av existerande verksam- heter. Detta kan bli aktuellt för flera pågående verksamheter där risken för ackumulering av radioaktiva ämnen inte beaktats. Jag föreslår därför att SSI får motsvarande rätt som , och har att begära omprövning hos miljödomstolen enligt de bestämmelser som finns i 24 kap. miljö- balken. SSI har den samlade kompetensen vad gäller strålskydd i landet. Enligt min mening måste SSI ha en stark roll när det gäller att utfärda allmänna råd och föreskrifter för verksamhetsavfall, operativ tillsyn och tillsynsvägledning i de fall andra organ är till- synsmyndigheter enligt . Jag föreslår därför att SSI anges i förordning (1998:900) om tillsyn enligt . Detta innebär att myndigheten kommer att ingå i tillsyns- och föreskriftsråd, vilket omfattar landet samtliga tillsynsvägledningsmyndigheter. Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett samråds- och samverkansorgan för myn- digheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt . Det är administrativt knutet till . Det är också viktigt att framhålla att om SSI har meddelat strängare villkor enligt strålskyddslagen än vad domstolen gjort enligt , ska dessa strängare villkor gälla före miljö- balkens villkor (24 kap. 1 § ). Domstolen bör ta hänsyn till existerande föreskrifter utfärdade av SSI innan villkor beslutas. Som ovan nämnts så förslår jag slutligen också att strålskydds- lagen ändras så att även verksamhetsavfall inkluderas i definitionen av verksamhet med strålning, 5 § strålskyddslagen, och att detta avfall ska kunna regleras på samma sätt som övrigt avfall enligt 13 § strålskyddslagen. En begränsning bör dock införas så att i de fall verksamheten prövas enligt motsvarande prövning ej sker enligt strålskyddslagen. Dessa ändringar gör det också möjligt för SSI att utfärda generella föreskrifter. 2.2.4Kommentarer till förslagen till författningsändringar I detta avsnitt redovisas författningskommentarer till de förslag till författningar eller författningsändringar som finns i det inledande avsnittet i betänkandet om författningsförslag. Här diskuteras de författningsförslag som är relaterade till förslagen om verksamhets- avfall. Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) 5 § Med verksamhet med strålning avses i denna lag 1.tillverkning, införsel, utförsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen, 2.användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning. Lag (1995:874). Verksamhet med strålning föreligger även vid hantering av radioaktiva ämnen som uppkommit i en annan verksamhet än sådan som avses i första stycket. Avsaknaden av en uttalad skyldighet att omhänderta och slutför- vara avfall som uppkommer ur anrikning av naturlig radioaktivitet i olika verksamheter leder till en brist på tydlighet för samhället och verksamhetsutövarna beträffande de sistnämndas ansvar för sådant avfall. För att komma till rätta med detta bör därför strålskydds- lagen ändras genom ett tillägg i 5 § strålskyddslagen. Tillägget inne- bär en utvidgning av definitionen av verksamhet med strålning till att även omfatta verksamheter som ger upphov till radioaktivt av- fall genom t.ex. anrikning av naturlig förekommande radioaktivitet. Förslaget om tillägg i 5 § strålskyddslagen innebär en sådan för- fattningsreglering enligt strålskyddslagen som regeringen i propo- sitionen Förstärkt strålskydd (1999/2000:52, s. 10) förutskickade kan bli erforderlig. Regeringen slog där fast att problem härrörande från naturlig strålning lämpligen bör lösas med . Viss reglering enligt strålskyddslagen ansågs dock vara möjlig. Utgångs- punkten var därvid att strålskyddslagen är utformad för att reglera verksamheter med strålning. Dessa ansågs inte fullt ut på ett naturligt sätt kunna inordnas under strålskyddslagen. Förslaget innebär dock en utvidgning och en precisering av definitionen av verksamhet med strålning. Ett viktigt syfte med förslaget är att all verksamhet som ger upphov till radioaktivt avfall ska kunna angripas på ett ensartat sätt. Att SSI som besitter den samlade och bästa kunskapen om strålskydd, får tydliga befogenheter att reglera området är också allmänt sett eftersträvansvärt. Vissa verksamheter faller varken under eller strålskyddslagen. Med mitt förslag bibehålls kopplingen till när så är önskvärt, dvs. vid verksamheter som också i övrigt tillståndsprövas enligt balken. Det finns därför nu skäl att utveckla regleringen inom området naturlig strålning på det sätt som regeringen i den om- nämnda propositionen förklarade sig villig att överväga men då icke ansåg nödvändig. 13 § Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssyn- punkt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller kasserade strålkällor som använts i verksamheten, eller sådana radioaktiva ämnen som avses i 5 § andra stycket. Om det är påkallat från strålskyddssynpunkt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras eller slutförvaras på särskilt angivet sätt. Genom detta tillägg i 13 § kommer även verksamhetsavfall som uppkommer ur naturlig strålning att omfattas av krav på hantering och slutförvar på samma sätt som avfall från verksamhet med strålning. 23 a § Tillstånd enligt denna lag behövs inte för sådan verksamhet som avses i 5 § andra stycket, om tillstånd krävs enligt (1998:808) och annat inte föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen. Detta tillägg innebär att om verksamheten tillståndsprövas enligt ska ingen ytterligare tillståndsprövning vara nödvändig enligt strålskyddslagen om inte detta särskilt föreskrivs i tillstånd enligt . På detta sätt undviks dubbel tillståndsprövning. AnsvarsområdeFrågor om miljöfarlig verk- samhet enligt 9 kap 6 § miljö- balken i de fall frågorna regleras genom strålskyddslagen (1988:220) Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt 13 § har det centrala ansvaret för tillsynsvägled- ningen vad gäller tillämpning, om inte annat följer av andra stycket. Nedanstående myndigheter har det centrala ansvaret för tillsyns- vägledningen vad gäller tillämpning inom angivna an- svarsområden. och har, på sätt som framgår av förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, dessutom vissa centrala och samordnande uppgifter beträffande kontrollen av genetiskt modifierade organismer. Vad som har sagts ovan i denna bestämmelse innebär inte någon inskränkning i dessa uppgifter. Fördelning av ansvar för den operativa tillsynen Med ansvar för den operativa tillsynen enligt angivna kapitel i miljö- balken, avses även föreskrifter meddelade med stöd av dessa kapitel. Verksamheter m.m. utom försvarets verksamheter enligt C B1 A Miljöfarliga verksam- heter med beteckningen A eller B i bilagan till förordningen verksamhet och hälsoskydd som Dessa tillägg i 13 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt och dess bilaga ger SSI (och SKI) ett centralt ansvar för tillsynsvägledning. SSI kommer därmed att ingå i tillsynsrådet med ansvar för alla verksamheter som omfattas av strålskyddslagen inklusive de ändringar som föreslagits ovan avseende definitionen av verksamhet med strålning. Förslag till lag om ändring i 24 kap 7 § Ansökan om prövning som avses i 3–6 §§ får göras hos miljödomstol av , och samt vad avser sådan verksamhet som avses med verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen (1988:220). Skall frågan prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den tas upp utan någon särskild fram- ställning. En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit till- synen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Har tillståndet meddelats av , görs ansökan hos . Detta tillägg till 24 kap. 7 § par möjlighet för SSI att begära omprövning av verksamheter som redan har tillstånd enligt (miljöskyddslagen). Detta är ett viktigt instrument för att kunna pröva verksamheter som ger upphov till radioaktivt avfall men som inte prövats i detta avseende. Förslag till Lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) 23 a § Tillstånd enligt denna lag behövs inte för sådan verksamhet som avses i 5 § andra stycket, om tillstånd krävs enligt (1998:808) och annat inte föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen. Genom detta tillägg i strålskyddslagen undviks dubbel tillstånds- prövning i de fall en verksamhet redan har prövats enligt såvida inte annat förskrivits i tillståndet som meddelats enligt . De betalningsskyldiga till IKA-fonden lämnar ett proportio- nellt bidrag till fonden för att täcka kostnader för omhänder- tagande av övrigt avfall då ingen juridiskt ansvarig för avfallet går att fastställa. De som bedriver verksamhet med strålning som ger upphov till kontaminerat material eller inducerad strålning ska kunna åläggas att betala avgift till IKA-fonden för omhändertagandet av avfallet. Länsstyrelserna bör få i uppgift att vid sina inventeringar och förslag om åtgärder för att sanera kontaminerad mark och omhänderta farligt avfall vid gamla industrianläggningar även inkludera radioaktivt avfall och kontaminerad mark. SSI bör få i uppgift att bistå länsstyrelserna och med information och expertkunskap i detta arbete. Anslaget för sanering och omhändertagande av farligt avfall bör i förekom- mande fall även kunna utnyttjas för åtgärder för att sanera det radioaktiva avfallet. Övrigt avfall definieras i detta sammanhang som avfall som varken går att hänföra till kategorin produktavfall eller verksamhetsavfall. En första grupp som räknas till övrigt avfall är t.ex. strålkällor (lösa eller i utrustningar) eller annat material med radioaktiva ämnen där ägarförhållandet inte går att fastställa. I denna grupp kan det röra sig om utrustningar med strålkällor som använts inom industri, forskning eller medicinska tillämpningar, som av olika skäl och mot gällande regler kommit på avvägar och kanske hittats av någon som inte har någon tidigare anknytning till den radioaktiva strålkällan. Dessa källor kan kallas herrelösa strålkällor. Även om man i vissa fall kan göra troligt att källan kommer från en utpekad användare så krävs oftast bindande bevisning för att en tidigare användare ska kunna göras ansvarig för omhändertagandet av strål- källan. Upphittade herrelösa strålkällor anmäls till SSI . Genom det kommande EU-direktivet om slutna starka strålkällor (det s.k. HASS-direktivet) ska alla starka strålkällor märkas och alla ägarbyten ska anmälas för att uppkomsten av starka, slutna herrelösa källor ska Alla strålkällor kommer dock att regleras genom mitt förslag till producentansvar i enlighet med avsnitt 2.1. Det nuvarande beståndet av strålkällor kommer dock att kvarstå som en potentiell källa till nya liknande fall framöver. Radioaktivt avfall utan juridiskt ansvarig ägare kan också vara naturligt uppkomna avlagringar t.ex. i vattenrör som använts . När dessa sedan skrotas och lämnas till metallåtervinning kanske man upptäcker att avlagringen innehåller ett i vattnet (i låg koncentration) naturligt förekommande radioaktivt ämne som genom långvarig anrikning inuti rören nått upp till en sådan koncentration att rören blivit radioaktiva och därför inte kan återvinnas på normal väg. Det är vid denna upptäckt inte säkert att man känner till eller kan spåra varifrån de berörda rören kommit. Genom mitt förslag att vid miljöprövningsprocessen uppmärk- samma risken för uppkomst av radioaktivt verksamhetsavfall i form av t.ex. anrikning av låga koncentrationer av naturligt förekom- mande radioaktiva ämnen kommer sådan industriell verksamhet, där risken förekommer, att vid behov, åläggas att ta ekonomiskt ansvar för avfallet så att det inte senare hamnar i kategorin övrigt avfall med okänd innehavare. kommer därför även avfall inom denna grupp att minska avsevärt. Enligt nuvarande regler är det upphittaren som betraktas som innehavare och som därmed blir ansvarig för avfallets omhänder- tagande. Det är från samhällets synpunkt olyckligt om en upphittare av en strålkälla kan tvingas betala när strålkällan lämnas in för ett säkert omhändertagandet. Risken finns då att sådana strålkällor i stället lämnas kvar eller förpassas ut i naturen. Finan- sieringen av omhändertagande av övrigt avfall bör således lösas så att det blir kostnadsfritt för upphittaren att lämna det till en säker avfallshantering. Omfattningen av avfall utan juridiskt ansvarig ägare är enligt uppgifter från SSI liten i förhållande till övriga kategorier av . Som visats ovan kommer omfattningen med stor sannolikhet att minska genom de föreslagna åtgärderna även om det inte kan uteslutas att nya, ännu okända förhållanden, skulle kunna ge upphov till liknande avfall . Mitt förslag är därför att medel ur den föreslagna IKA-fonden används för omhänder- tagande och slutförvar av övrigt avfall där ingen juridiskt ansvarig kan identifieras. Detta skulle eliminera den nuvarande risken för att någon av ekonomiska skäl undviker att lämna sådant avfall till en säker hantering. Uttaxeringen till fonden bör därför göras med ett litet tillägg för hela det betalningsskyldiga kollektivet för att täcka även dessa kostnader. En andra typ av övrigt avfall kan vara visst driftsavfall t.ex. skyddskläder som blivit nedsmutsade med radioaktiva ämnen. I vissa fall kan även material, främst metaller, utan koppling till någon produkt, bli radioaktiva efter bestrålning inom forskning, industri eller sjukvård och kan sedan utgöra övrigt avfall. I dessa fall ska den som är ansvarig för verksamheten som ger upphov till avfallet kunna åläggas att erlägga avgift till IKA-fonden för att täcka kostnaderna för omhändertagandet av avfallet. En tredje typ av övrigt avfall avser förorenad mark eller industri- anläggningar. driver ett mångårigt program för sanering av förorenad mark, främst mark som förorenats genom industriell verksamhet genom utsläpp eller lagring av farliga kemikalier som gett upphov till farligt avfall. Många av dessa gamla, nedlagda industrier kräver omfattande saneringsåtgärder och flera av dem skulle också kunna vara kontaminerade med radioaktiva ämnen som använts i verksamheten eller uppstått som en biprodukt i verksamheten. Jag har haft överläggningar med om en gemensam syn på sådant radioaktivt avfall eller kontaminerad mark. Det bör vara möjligt att i pågående och kommande inventeringar av industrimark också försöka identifiera om mark och anläggningar har kontaminerats med radioaktiva ämnen eller om det finns radioaktivt avfall som bör tas om hand. Det är länsstyrelserna som har till uppgift att göra dessa inventeringar och till föreslå prioriterade åtgärder som kan bekostas med medel ur det särskilda anslaget för sanering och omhändertagande av miljöfarligt avfall, som uppgår till . Eventuella åtgärder avseende radioaktivt avfall skulle då också kunna finansieras ur nämnda anslag. Den inventering som länsstyrelserna nu genomför ska avslutas . Det kan vara svårt att på den korta tid som återstår klara av denna tilläggsuppgift. Det är därför rimligt att tiden för avrapportering av förekomst av radioaktivt avfall eller radioaktivt kontaminerad mark och utrustning förlängs utöver nu angiven slutpunkt och att kan beakta de krav som detta kan komma att medföra. Det är inte möjligt att uttala sig om omfattningen av ett sådant behov av saneringsåtgärder, utan erfarenheterna får visa i vilken utsträckning detta är ett problem. Jag föreslår dock att läns- styrelserna bör få i uppgift att vid sina inventeringar och förslag om åtgärder även inkludera radioaktivt avfall och kontaminerad mark och att inventeringsperioden kan förlängas bortom om behov föreligger. SSI bör få i uppdrag att bistå länsstyrelserna och med information och expertkunskap i detta arbete. SSI bör få möjligheten att besluta om generella undantag från strålskyddslagen, s.k. friklassning, när detta är befogat både från strålskyddssynpunkt och vad gäller kraven på en effektiv hantering av tillägg görs i strålskyddsförordningen (1988:293) för att uppnå detta syfte. SSI har på utredningens begäran gjort en särskild utredning om möjligheterna till friklassning av radioaktivt avfall, dvs. möjlighe- terna att medge generella undantag från strålskyddslagens tillämp- ning. SSI:s utredning diskuteras i kapitel 4. SSI har gått igenom krav i EU-lagstiftningen och strålskyddslagens omfatt- ning och tillämpning och funnit att möjligheten att medge generella undantag från lagens tillämpning skulle kunna rationalisera hante- ringen av radioaktivt avfall utan att ge avkall på grundläggande strålskyddskrav. Vid friklassning ska avfallets radioaktiva aktivitets- nivå vara så låg att de dosgränser som uppställts i det nationella miljömålet aldrig överskrids. Friklassat avfall ska därmed kunna hanteras som annat icke radioaktivt avfall.