sou · GRB342d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt vad utredningen inhämtat är det sällan bidragsskyldiga an- söker om eftergift. Som en trolig förklaring till detta har angetts att det är svårt att få eftergift. De ärenden som överklagats till allmän förvaltningsdomstol har, enligt uppgift från RFV, framför allt varit av rehabiliteringskaraktär. RFV:s rapport av återbetalningsskyldighet i ärende om underhållsstöd RFV har i rapporten av återbetalningsskyldighet i ärende om underhållsstöd (dnr 1353/2000-475) gjort en uppföljning av försäkringskassornas beslut i eftergiftsärenden. ningen var att sprida kunskap om i vilken omfattning eftergift be- viljas och på vilka grunder detta sker och på så sätt öka likformig- heten i försäkringskassornas rättstillämpning. RFV undersökte samtliga ärenden om eftergift (222 stycken) där försäkringskassorna fattat beslut av . Av de granskade besluten innebar 168 av- slag () och 54 bifall () till ansökan om efter- gift. RFV konstaterar i rapporten att försäkringskassorna för det mesta tillämpar lagen korrekt men att det finns en del brister i handläggningen. Det fanns t.ex. ärenden där beslutet var dåligt underbyggt, redovisningen av skälen för beslutet alltför knapphän- dig eller där det brast i den språkliga utformningen av både under- laget till beslutet och själva beslutet. 17.8Ändrade regler för anstånd Utredningens bedömning: Möjligheten för försäkrings- kassorna att bevilja anstånd bör vara kvar. Utredningens förslag: Det klargörs att i samband med prövning av frågor om anstånd kan ta hänsyn till att den bidragsskyldige har andra tillgångar än lön eller annan ersättning. En bidragsskyldig som haft anstånd skall sedan anstånds- beslutet upphört till betala ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som fastställts eller, om återbetalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts, dock per barn och månad. Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken. 17.8.1Möjligheten att få anstånd bör vara kvar har förordat att en bidragsskyldig för- älder innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet skall få förbehålla sig medel till den egna försörjningen (se avsnitt 12). En första fråga är därför om möjligheterna till anstånd därmed är överflödiga och kan tas bort. I detta sammanhang måste beaktas att reglerna om förbehålls- belopp vid utmätning av lön m.m. är mer flexibla än de regler för grundavdrag som utredningen förordar och att kronofogde- myndigheten kan godta högre bostadskostnader än vad som beak- tats när utredningen räknat fram grundavdraget i USL. Redan detta leder till att det även i fortsättningen bör vara möjligt för försäk- ringskassan att bevilja anstånd. De förordade återbetalningsreglerna kan dock antas leda till färre anståndsansökningar. Anstånd kan bli aktuellt när inkomster eller andra förhållanden medför att föräldern annars inte skulle kunna försörja sig och sin familj. Skyldigheten att betala för barnet upphävs inte genom ett beslut om anstånd, utan den bidragsskyldige förväntas återbetala beloppet när den ekonomiska situationen har förbättrats. På detta sätt markerar samhället att föräldern skall bidra till sitt barns för- sörjning och utgångspunkten är att skulderna skall betalas. Reglerna ifrågasätts ibland av det skälet att en bidragsskyldig förälder som enligt de normer som tillämpas vid utmätning av lön m.m. anses sakna betalningsförmåga trots det inte slipper betal- ningsansvar för underhållsstöd utan enbart får anstånd. Enligt upp- gift förekommer det också ibland att bidragsskyldiga föräldrar av- står från att söka anstånd därför att de inte vill dra på sig några skulder. Trots knappa ekonomiska omständigheter sköter dessa föräldrar sin återbetalning till . Detta kan gå ut över den bidragsskyldiges hemmavarande barn och leda till att den bidragsskyldige inte kan umgås med de särlevande barnen av eko- nomiska skäl. En lösning som förts fram i detta sammanhang är att den bidragsskyldige inte borde få en skuld till staten för den del som denne inte kan betala enligt anståndsbeslutet. Återbetalnings- beloppet borde alltså sättas ned till samma belopp som räknats fram vid anståndsbeslutet om detta understiger återbetalningsbe- loppet. Det sagda skulle leda till att återbetalningsskyldigheten kom att följa samma principer som de som tillämpas vid utmätning av lön m.m. Som framgått kan de bostadskostnader som accepteras vid utmätning av lön vore mycket högre. En nedsättningsregel som den föreslagna skulle dessutom leda till att återbetalningsbeloppet sattes ned även i de fall där den bidragsskyldige senare får en förbättrad ekonomi och förmår återbetala debiterat belopp. är inte beredd att föreslå en sådan ändring. De återbetalningsregler som utredningen förordar bedöms – i kombination med möjligheterna till anstånd och eftergift – på ett rimligt sätt tillgodose de intressen som här gör sig gällande. Inte heller anser att det finns an- ledning att underlåta att debitera ränta på belopp som omfattas av ett beslut om anstånd. Utgångspunkten måste vara att de återbetal- ningsbelopp som fastställs är skäliga och att de skall betalas. Betalas fastställt belopp inte i rätt tid är det rimligt att skulden beläggs med ränta. Detta sker när det gäller andra skulder som en person ådragit sig och utredningen kan inte se att det skulle finnas anledning att behandla skulder för barns försörjning på ett annat sätt. De nu behandlade frågorna hänger delvis samman med det för- hållandet att återbetalningsbeloppen inte bestäms utifrån den bidragsskyldiges aktuella inkomst. berör denna fråga i avsnitt 13. Även preskriptionsbestämmelserna uppfattas ibland som orättvisa då de innebär att en förälder som underlåter att betala får sin skuld preskriberad medan en förälder som ansöker om och beviljas anstånd med betalningen inte får skulden preskriberad utan först efter utgången av det kalenderår då an- ståndet upphör. De preskriptionsregler som gäller för återbetalningsskyldighet enligt 21 § USL överensstämmer med de regler som normalt gäller vid indrivning av statliga fordringar. Enligt utredningen saknas till- räckliga skäl att införa avvikande preskriptionsregler för fordringar avseende återbetalningsskyldighet. 17.8.2Möjligheten att få anstånd bör inte utvidgas En inkomstförsämring hos en bidragsskyldig kan under vissa förutsättningar berättiga till anstånd. har övervägt om möjligheterna för en bidragsskyldig att få anstånd vid en inkomstminskning bör vidgas. Härigenom skulle man kunna fånga upp de fall där en inkomstminskning är av sådan storlek att den aktuella inkomsten, om den lagts till grund för bedömningen, skulle ha lett till ett väsentligt lägre återbetalningsbelopp. Anstånd skulle med en sådan regel kunna medges t.ex. om den bidragsskyldige gör sannolikt att inkomsten för det aktuella året kommer att understiga inkomsten enligt den taxering som ligger till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten i sådan mån att återbetalningsbeloppet skulle vara lägre än vad det fastställts till. Utredningen har dock stannat för att inte föreslå en sådan ut- vidgning. Utgångspunkten bör vara att de återbetalningsbelopp som fastställts skall betalas i rätt tid. Vid en inkomstminskning garanteras den bidragsskyldige genom de anståndsregler som redan finns medel för eget och familjens underhåll. Även i fortsättningen bör reglerna om anstånd utgå från vad som gäller om förbehålls- belopp vid utmätning av lön m.m. En annan fråga är om 32 § USL bör kompletteras med en be- stämmelse om att vid prövningen av en ansökan om anstånd skall kunna beakta även andra tillgångar hos den bi- dragsskyldige än lön m.m. (jfr RFV:s förslag i RFV Anser 1998:2, se avsnitt 17.5). Uttalanden i förarbetena till USL tyder på att denna ordning var avsedd att gälla redan från början (prop. 1995/96:208 s. 53 och 97). I RFV:s vägledning anförs att en ansökan om anstånd kan avslås med hänsyn till att den bidragsskyldige förutom sin nettoinkomst har andra tillgångar t.ex. andelar i aktiefond (RFV:s vägledning 2001:2 s. 61). anser att USL bör förtydligas på denna punkt. Utredningen föreslår därför att 32 § USL komplette- ras med en bestämmelse som innebär att vid be- slut om anstånd kan ta hänsyn till att den bidragsskyldige har andra tillgångar än lön och annan ersättning. Någon uppräkning i lagtex- ten av vilka slags tillgångar som avses kan inte anses nödvändig. Enligt utredningens uppfattning ligger det i sakens natur att det måste vara fråga om bankmedel eller tillgångar som med någor- lunda lätthet kan omsättas av den bidragsskyldige såsom t.ex., fonder och aktier. Vid bedömningen måste beaktas att det inte är fråga om att avskriva en skuld utan endast att ge ett uppskov med betalningen. Det bör därför normalt inte krävas av den bidrags- skyldige att han eller hon säljer fast egendom. 17.8.3Skärpta regler för betalning av anståndsskulder Ett beslut om anstånd innebär att det finns en skuld till staten som blir större ju längre anståndsbeslutet varar. Enligt dagens regler be- höver en bidragsskyldig som har haft anstånd inte betala mer till än det belopp som fastställts eller skulle ha fast- ställts enligt 21 § USL. För överstigande belopp skall ett nytt be- slut om anstånd meddelas (33 § USL). Motivet till bestämmelsen är, som redan sagts, att den återbetalningsskyldige skall ges möjlig- het att återbetala skulden i en rimlig takt. Bestämmelsen om fortsatt anstånd innebär att skulden till staten kommer att öka trots att den bidragsskyldiges betal- ningsförmåga förbättrats. Betalda belopp avräknas ju i första hand på upplupen ränta. Och det belopp den bidragsskyldige skall betala överstiger inte löpande återbetalningsbelopp förrän underhållsstöd upphört att utgå för något barn. Enligt uppfattning är det knappast tillfredsställande att en bidragsskyldig som har en högre faktisk betalningsförmåga än det återbetalningsbelopp som fastställts eller, efter det att underhållsskyldigheten upphört, skulle ha fastställts, inte behöver betala mer än detta. Det får ses som ett rimligt krav att en skuld skall regleras så snart förhållandena medger det. har övervägt möjligheten att, ut- över den månatliga administrationsavgift som utredningen föreslår i avsnitt 23, ta ut ytterligare en avgift för att få bidragsskyldiga att i större omfattning än göra frivilliga inbetalningar på sina an- ståndsskulder. Bidragsskyldiga som beviljas fortsatt anstånd skulle kunna åläggas en extra avgift. Uttag av en sådan avgift skulle inte medföra några större administrationskostnader. Nackdelen är dock att även bidragsskyldiga som inte har ekonomisk möjlighet att be- tala mer än det återbetalningsbelopp som fastställts eller som skulle ha fastställts enligt 21 § USL kommer att omfattas av avgiften. En sådan ordning kan därför inte förordas. Utan att för den skull göra avkall på principen att skulden skall återbetalas i rimlig takt skulle det enligt Underhållsstödsutred- ningen kunna införas en skyldighet för en bidragsskyldig att betala mer än vad han eller hon kan avkrävas enligt 33 § USL. Na- turligtvis under förutsättning att han eller hon har förmåga att göra detta. Ett sätt att bestämma hur mycket som i så fall skall betalas av den bidragsskyldige, sedan anståndsbeslutet upphört, är att låta samma regler gälla för fortsatt anstånd som när anstånd först be- viljas, dvs. bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB. En sådan ord- ning har föreslagits av RFV i RFV Anser 1998:2. Alternativt skulle beloppet som en bidragsskyldig skall betala kunna knytas till de grundavdrag som utredningen förordar skall gälla när man be- stämmer återbetalningsbeloppen för bidragsskyldiga (se avsnitt 12). En nackdel med båda dessa alternativ är att de innebär en åter- gång till den resurskrävande, handläggning av ärenden om fortsatt anstånd som lämnat tillbaka. av fortsatta anstånd helt automatiskt av IT-systemet. När försäk- ringskassan hanterade ärenden om fortsatt anstånd manuellt kunde det gå innan beslut meddelades. Ofta förde detta med sig att den bidragsskyldige inte betalade någonting alls före beslutet. Ett sätt att motverka att betalningen stannar upp skulle förstås kunna vara att fattar interi- mistiska, provisoriska, beslut som gäller fram till dess att försäk- ringskassan meddelar ett slutligt beslut. Även med en möjlighet för att meddela interimistiska beslut måste dock risken anses påtaglig att den avsedda effekten inte uppnås, näm- ligen snabbare avbetalning på skulden. En annan möjlighet att låta en bidragsskyldig – som haft anstånd – betala per barn och månad till dess att skulden är betald. I de fall den bidragsskyldige inte kan betala skulle han eller hon ha möjlighet att hos begära att det belopp som skall betalas beräknas utifrån reglerna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB. Den bidragsskyldige får då i stället betala det eventuella överskott som återstår sedan han eller hon fått förbehålla sig vad som behövs för eget och familjens underhåll. Fördelen med denna modell är att den inte behöver innebära handläggning i alla ärenden. Vidare kommer en bidrags- skyldig som har utrymme att betala per barn och månad att betala av på sin skuld i snabbare takt än . Det sagda förutsätter dock att den bidragsskyldige inte har en så hög inkomst att det löpande återbetalningsbeloppet redan uppgår till . I dessa fall leder den föreslagna lösningen inte till att skulden minskar, vilket naturligtvis är en nackdel, särskilt om betal- ningsförmågan överstiger . En sådan ordning skulle också kunna upplevas som orättvis. En bidragsskyldig vars inkomster skulle ha inneburit ett återbetalningsbelopp på per barn och månad måste, om han eller hon inte har rätt till nedsättning enligt reglerna i UB – i motsats till vad som gäller en bidragsskyldig som har ekonomiskt utrymme att betala mer än per barn och månad – betala av på skulden med . Legitimiteten i ett sådant system kan ifrågasättas. Ett annan tänkbar lösning är att göra ett påslag på det belopp som en bidragsskyldig kan åläggas att betala enligt dagens regler. Enligt utredningens uppfattning tillgodoser en sådan ordning på ett bättre sätt rättviseaspekten än den ordning som innebär att den bidragsskyldige i första hand skall förpliktas att betala per barn och månad. Den innebär också att den bidragsskyldiges betalningsförmåga tas i anspråk på ett bättre sätt och att skulden därmed betalas av i snabbare takt. Utredningen föreslår därför att reglerna om fortsatt anstånd utformas efter den modellen. anser det lämpligt att påslaget bestäms till av det återbetalningsbelopp som fastställts eller skulle ha fastställts för den bidragsskyldige. En bidragsskyldig som haft anstånd och betalar , skulle alltså med den föreslagna ordningen bli skyldig att betala . En bidragsskyldig som inte har ekonomiskt utrymme att betala det stadgade avbetalningsbeloppet måste givetvis – efter begäran – kunna få beloppet nedsatt utifrån vad som gäller om förbehålls- belopp enligt reglerna i UB på samma sätt som beskrivits ovan under förslaget att den bidragsskyldige skall kunna åläggas att be- tala . Utredningen anser att det är rimligt att även bidragsskyldiga vars återbetalningsbelopp uppgår till noll kr eller är mycket lågt skall betala av på anståndsskulden. I dessa fall bör den bidragsskyldige åläggas att betala per barn och månad. Kan han eller hon inte betala beloppet görs i stället, efter begäran, en prövning enligt reglerna i UB. Sammanfattningsvis innebär förslaget följande. En bidragsskyl- dig som haft anstånd skall betala ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som fastställts eller, om återbetal- ningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts enligt 21 § USL, dock per barn och månad. Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB. Skiss till en alternativ anståndsmodell En annan möjlighet som utredningen övervägt är att göra om an- ståndssystemet helt och i stället för att rulla anståndsskulden framför den bidragsskyldige låta anståndsskulden bli betald efter det att löpande återbetalningsskyldighet för barnet har upphört (jfr vad som gäller vid återbetalning av studielån, avsnitt 17.4.2). Med en sådan ordning skulle man lösa problemet med ständigt nya anstånd. Den bidragsskyldige beviljas anstånd med betalningen och betalar det uppsamlade beloppet först när den löpande återbetalningsskyldigheten för det aktuella barnet har upphört. Några beslut om fortsatt anstånd behöver då inte med- När anståndstiden går ut återinträder skyldigheten att åter- betala löpande underhållsstöd. Anståndsskulden ligger och väntar och förfaller till betalning när barnet inte längre får underhållsstöd, dvs. som regel när barnet fyller . Det belopp som anståndet avser skulle då inte, som , betalas före återbetalning som avser senare tid. Tvärtom skulle det belopp som anståndet avser betalas efter återbetalning som avser senare tid. Återbetalningsskyldigheten för löpande underhållsstöd skulle därmed inte bli till en tillkom- mande skuld. Fördelen med den nu skisserade ordningen är att skulden vilar tills underhållsskyldigheten upphör. Detta skulle kunna innebära en lättnad för de bidragsskyldiga ekonomiskt, socialt och psyko- logiskt. Men modellen är också förenad med nackdelar. Det kan bli fråga om stora belopp som skall betalas i efterhand. Detta innebär att den tvååriga preskriptionstid som gäller för belopp som varit föremål för anstånd måste förlängas. Till detta kommer att en ordning som innebär att anståndsskulden skall betalas sist skulle strida mot principen att en skuld bör betalas . Den skisserade lösningen riskerar också att leda till stora ränte- kostnader för den bidragsskyldige, varför det kan antas att många bidragsskyldiga trots allt skulle välja att betala av på skulden . 17.8.4Avvikelse från normalbeloppet enligt UB för bidragsskyldiga som är bosatta utomlands När anstånd beviljas för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll tillämpas bestämmel- serna om förbehållsbelopp i UB. Enligt 7 kap. 5 § UB skall förbehållsbeloppet bestämmas med ledning av normalbelopp. Normalbeloppen grundas på levnads- kostnader i och skall garantera den bidragsskyldige och hans eller hennes familj ett skydd för de grundläggande behoven. gäller samma normalbelopp för en person oavsett var han eller hon är bosatt. () har i rapporten reform av ut- sökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändringar (RSV rapport 2000:6) föreslagit att avvikelser skall få göras från normal- beloppen i UB om gäldenären och hans familj är bosatt i utlandet. Kostnadsläget i vistelselandet skall då beaktas. Rapporten har remissbehandlats och är föremål för beredning i . förutsätter att en eventuell framtida ändring av UB får genomslag också när det gäller anståndsärenden enligt USL. Utredningen avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del. 17.8.5Behandling av anståndsskulder vid skuldsanering Under arbetet har utredningen mött några frågor som rör skuldsa- nering. En sådan fråga är om återbetalningsskulder som omfattas av anstånd skall ingå i en skuldsanering. En skuldsanering omfattar enligt huvudregeln skulder som upp- kommit före beslutet att inleda skuldsanering. Underhållsstödsut- redningen har från RSV inhämtat följande om den praktiska tillämpningen. Återbetalningsskulder som skulle ha betalats före beslutet om att inleda en skuldsanering omfattas. Även sådana återbetalningsskulder som den bidragsskyldige har beviljats anstånd för, omfattas, om skulderna härrör från tiden före beslutet om att inleda skuldsanering. Återbetalningsskulder som förfaller till betal- ning efter beslutet om inledande av skuldsanering ingår inte. Om gäldenären även efter inledandet av skuldsanering har anstånd kommer alltså betalningsansvaret för dessa fordringar att kvarstå för gäldenären på samma sätt som gäller för andra återbetalnings- skyldiga med anstånd. En bidragsskyldig gäldenär skall vid beslut om skuldsanering för- behållas ett belopp för egna levnadskostnader och för den löpande återbetalningsskyldigheten. Det händer dock att gäldenärens in- komst är så liten att den inte täcker hans eller hennes levnadskost- nader, än mindre den löpande återbetalningsskyldigheten. Eftersom återbetalningsbeloppets storlek bestäms enligt reglerna i USL kan det finnas en återbetalningsskyldighet trots att gäldenären i skuld- saneringssammanhang inte anses ha något överskott. I dessa fall är det vanligt att gäldenären söker anstånd. Den bidragsskyldige ådrar sig då omgående en ny skuldbörda. Det är naturligtvis inte bra att en gäldenär efter en skuldsanering drar på sig nya skulder (en skuldsanering sker vid beslutet om skuldsanering, inte när en eventuell betalningsplan löper ut). Att låta en skuldsanering omfatta även fordringar som uppkommer efter skuldsaneringen, t.ex. anståndsskulder, skulle vara en ändring av principiell natur och kunna få långtgående kon- I detta fall skulle staten avsäga sig rätten att ta del av en eventuell inkomstökning till förmån för andra borgenärer och gäldenären själv. En sådan ordning skulle knappast vara försvarbar. Utredningen anser alltså att särregler för skulder avseende underhållsstöd inte bör införas. De av utredningen förordade åter- betalningsreglerna bör dock göra att problemet minskar. Det finns också en möjlighet för en återbetalningsskyldig gäldenär att få eftergift om förutsättningarna för det är uppfyllda. 17.9Förutsättningarna för att eftergift skall kunna beviljas ändras inte Utredningens förslag: får inte endast på an- sökan utan också på eget initiativ efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet m.m. Som framgått av redogörelsen ovan är möjligheterna ytterst små att få skulder som avser återbetalningsskyldighet eftergivna. Dagens eftergiftsregler är striktare än de som gällde i bidragsförskotts- systemet. En jämförelse med andra områden inom socialförsäk- ringssystemet ger vid handen att utrymmet där är större än inom underhållsstödssystemet. Frågan är då om det finns skäl att utvidga möjligheterna till eftergift, t.ex. genom att i stället för synnerliga skäl kräva särskilda skäl. Till en början kan konstateras att jämförelsen med eftergifts- möjligheterna inom bidragsförskottssystemet haltar något. Skulder som uppkom inom detta system berodde ofta på att underhålls- bidraget inte jämkades när den bidragsskyldiges ekonomiska situa- tion försämrades. Denna försämring kunde då i stället beaktas genom att staten eftergav fordran på underhåll. En bidragsskyldig som varit arbetslös men därefter fått ett välbetalt arbete så att han eller hon skulle ha kunnat betala såväl löpande bi- dragsförskott som skulden kunde trots det få rätt till eftergift för arbetslöshetsperioden. För underhållsstödet gäller att återbetal- ningsbeloppet fastställs med den bidragsskyldiges taxerade inkomst som huvudsakligt underlag. I ett annat avseende var tillämpningen dock mycket strikt. Det krävdes ändrade förhållanden jämfört med när underhållsbidraget fastställdes för att eftergift skulle kunna meddelas. Ett för högt fastställt underhållsbidrag gav inte rätt till eftergift. uppfattning är att eftergift även i fortsättningen bör medges endast i undantagsfall. Dagens efter- giftsregler som ställer krav på att det föreligger synnerliga skäl för att eftergift skall medges kan sägas väl motsvara denna utgångs- punkt. Det förordar i fråga om återbetal- ningsskyldigheten – att en bidragsskyldig skall få förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon blir återbe- talningsskyldig – leder till att många bidragsskyldiga inte kommer att debiteras lika stora återbetalningsbelopp som med dagens regler.