sou · GRB346d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att kartlägga och utreda de problem som finns med hundar i samhället samt föreslå åtgärder för att avhjälpa de problem som uppstår på grund av bristande ägaransvar, särskilt vad gäller farliga hundar. Som särskild utredare förordnades , lands- hövding i . Som sekreterare i utredningen förordnades Per Arvelius. Till att ingå i en referensgrupp till utredningen förordnades , avdelningschef vid ; , professor vid ; , djurskyddsinspektör och representant för ; , avdelningsdirektör vid styrelsen; , styrelseledamot i klubben och , verkställande direktör i klubben. Som experter i utredningen förordnades , departementssekreterare; , länsveteri- när och , kansliråd. Kommittéassistenten har varit utredningen be- hjälplig. Utredningen har antagit namnet . Här- med överlämnas betänkandet Hund i rätta händer – om hundägarens ansvar (SOU 2003:46). Utredningsuppdraget är nu slutfört. 2Avgränsning av uppdraget och analys av problem med Avgränsning av uppdraget....................................................... 2.3.1 Allmänt om problemets omfattning............................ 2.3.2 En hund kan vara farlig av många olika orsaker.......... 2.3.3 Olika typer av farliga hundar och hundägare.............. Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter........ Motiv för mina förslag............................................................. 3.2.1 Behovet av en ny lag om tillsyn över hundar och 3.2.4 Beslut om munkorgs- och koppeltvång med mera ..... Omhändertagande av hundar ....................................... 3.2.6 Förbud att ha hand om hundar får meddelas i 4Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om 4.2 Motiv för mina förslag ............................................................. 4.2.1 19 § djurskyddsförordningen bör upphöra ................. 4.2.2 Förbud mot att använda hundar som nedärver okontrollerbar aggressivitet i avel ................................ 4.2.3 Reglering av verksamhet med ensamarbetande hundar (vakthundar)..................................................... 4.3 Övriga överväganden och kommentarer................................. 4.3.1 Behov av föreskrifter om skötsel av hundar................ 4.3.2 kan utnyttjas oftare ................................ 4.3.3 Ordningsbot – en outnyttjad möjlighet ...................... 4.3.4 Hundar som stör vilt..................................................... Hyresgäster och hundar ............................................... 4.3.6 Det skall inte krävas tillstånd för att få ha hund ......... Rasförbud fungerar inte................................................ Förslag till metoder för identifiering av farliga hundar Motiv för mina förslag ............................................................. Förslag till förebyggande arbete.................................. Motiv för mina förslag........................................................... 6.2.1 Det centrala hund- och ägarregistret kan utnyttjas för att sprida information........................... 6.2.2 Forskning om hundars beteenden bör prioriteras.... 6.2.3 Mer lättillgänglig statistik om brott med hundar Övriga överväganden och kommentarer .............................. 6.3.1 Hundorganisationerna har en viktig funktion och ett stort ansvar ............................................................ 6.3.2 Kommunala insatser ................................................... 6.3.3 Myndigheters tillämpning av lagstiftning om 6.3.4 Det är viktigt att det centrala hund- och ägarregistret hålls aktuellt .......................................... 7.1Förslagens betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och allmänhetens säkerhet...... Förslagens betydelse ur djurskyddssynpunkt...................... Ekonomiska konsekvenser och finansiering av förslagen ... 7.3.1 Polisens kostnader kan förväntas minska ..... 7.3.2 Landstingens kostnader kommer troligen att 7.3.3 Informationsinsatser medför kostnader.................... Förslag till lag om tillsyn över hundar och katter................ 8.2Förslag till lag om ändring i lagen (1938:121) om Förslag till lag om ändring i jaktlagen (1987:259) ............... Förslag till förordning om ändring i djurskyddsförordningen (1988:539)..................................... Om hundar och hundhållning i och .............. Statistik om problem med hundar i samhället i och andra länder .............................................................. Svenska bestämmelser om hundar och hundhållning ........... Hundlagstiftning i andra länder med mera .......................... Testmetoder för bedömande av bland annat hundars Canine Good Citizenship test European Home and Leisure Accident Enligt kommittédirektivet (Dir. 2002:18) skall Hundansvarsutred- ningen kartlägga och analysera vilka problem som finns med hundar i samhället på grund av bristande ägaransvar, särskilt med avseende på farliga hundar. Med farliga hundar avses hundar som angriper och skadar människor eller djur. Även hundar som kan utgöra en stor risk för människor eller djur avses. Dock avses inte hundar i normal tjänsteutövning. skall lämna förslag till: 1.åtgärder för att avhjälpa de problem som uppstår med anled- ning av farliga hundar. 2.förbättringar av det svenska regelverket om hundar och hund- hållning, särskilt beträffande lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter. Allmänt gäller att åtgärder för att se till att hundägare tar sitt ansvar skall prioriteras och att långsiktighet och tillämplighet skall beaktas. 3.åtgärder för att uppnå en bättre metod för identifiering av farliga hundar än vad dagens tester erbjuder. 4.lämpliga metoder för att genom förebyggande arbete kunna förhindra problem med farliga och störande hundar. Allmänt gäller att djurskydd och allmänhetens säkerhet särskilt skall vägas in i utredningsarbetet. Av direktivet framgår att tyngdpunkten i utredningsarbetet skall läggas på farliga hundar. Genomgående har jag försökt bedöma och väga in förslagens betydelse också på andra problemområden, även om fokus i mina förslag är inriktat på att minska de problem sam- hället upplever med farliga hundar. Farliga hundar är inte ett enhet- ligt problem utan kan ha vitt skilda orsaker i olika fall. Lösningarna skiljer sig åt beroende på vilken typ av farlighetsproblem man vill åtgärda. Jag har funnit det lämpligt att prioritera de företeelser som jag bedömt som mest angelägna för samhället i stort. Hit hör fram- för allt hundar som av sina ägare används i kriminella syften och hundar som hålls under extremt dålig tillsyn. Med hundar som an- vänds i kriminella syften avses, oavsett ras, hundar som används som vapen. Hundar som används i organiserade hundslagsmål hör också till denna grupp och utgör utan tvekan ett allvarligt problem. Men eftersom organiserade hundslagsmål i första hand är ett djurskydds- problem, som regleras väl i djurskyddslagen (1988:534) och brotts- balken, har inte detta prioriterats i mina förslag. De flesta hund- orsakas inte av hundar tillhörande någon av dessa grupper. En stor majoritet av alla hundbett orsakas i stället av vanliga familje- hundar och för det mesta är det hundägaren själv, hans eller hennes familj eller någon bekant som blir biten. Likaväl anser jag att hundar som används i kriminella syften och hundar som hålls under extremt dålig tillsyn är mer angelägna att komma åt. Det är i stor utsträck- ning dessa grupper som ligger bakom att många människor är rädda för hundar. Det är också dessa grupper som förstör mest för de hundägare som sköter sig genom att de ger vissa raser eller, i en eventuell förlängning, hundar i allmänhet oförtjänt dåligt rykte. Slutligen är det, per definition, i dessa grupper som de allvarligaste missförhållandena finns, något som i många av de enskilda fallen torde medföra de allvarligaste skadorna på de människor eller djur som blir attackerade och det största lidandet för hundarna själva. Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter Den lag som tydligast syftar till att få hundägare att hålla hundar på ett ansvarsfullt sätt är lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter (tillsynslagen). Trots att denna lag ändrats och komplette- rats ett flertal gånger sedan den trädde 1943, ligger dess tyngdpunkt på att reglera de problem som var vanliga då. Bland annat återspeglas fortfarande det ursprungligen kanske viktigaste syftet med lagen, att skydda lantbrukets husdjur mot löslöpande hundar. Problemen med anknytning till hundar ser annorlunda ut i Min kartläggning av problem med hundar i samhället har visat att det allvarligaste problemet är hundar som angriper männi- skor. Att hundar skadar människor är visserligen något som alltid har förekommit, men skillnaden jämfört med tidigare är dels att vi har högre krav på vilken kontroll en hundägare skall ha över sin hund. Dels har det tillkommit vissa företeelser som skapar rädsla och osäkerhet i samhället, till exempel att hundar används som vapen. Den nuvarande tillsynslagen är inte anpassad för dagens förhållanden vad gäller olika typer av problem med farliga hundar och hundägare. Mot denna bakgrund föreslår jag att en ny lag om tillsyn över hundar och katter skall ersätta den nu gällande tillsynslagen. Den föreslagna tillsynslagen skall syfta till att minimera de skador på eller avsevärda olägenheter för omgivningen som hundar kan orsaka om de hålls under bristande tillsyn. Lag (2000:537) om märkning och registrering av hundar (märknings- och registreringslagen) har i stor utsträckning samma syfte, varför den föreslås upphöra och dess bestämmelser, med vissa förändringar, införas i den föreslagna till- synslagen. I den fortsatta redogörelsen för mitt förslag till en ny tillsynslag har jag fokuserat på de förändringar som den föreslagna tillsynslagen innebär vid en jämförelse med nuvarande lagstiftning. Hundar skall enligt den föreslagna tillsynslagen hållas under sådan tillsyn och skötas på ett sådant sätt som med hänsyn till deras natur och övriga omständigheter krävs för att förebygga att de orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Ägaren eller innehavaren av en hund skall precis som ha ett strikt ansvar för skador som hunden orsakar. Enligt den föreslagna tillsynslagen skall polismyndigheten, om tillsynen över en hund brister, få meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att förebygga skador eller avsevärda olägen- heter. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter som reglerar vilka typer av förelägganden och förbud som kan vara aktuella i olika situationer. Jag föreslår att regeringen uppdrar åt att meddela sådana före- skrifter. Enligt den föreslagna tillsynslagen skall polismyndigheten få be- sluta om att omhänderta en hund om inte mindre ingripande åt- gärder är tillräckliga för att se till att den inte orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Efter utredning skall polismyndigheten få sälja, på annat sätt överlåta eller avliva hunden. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter som reglerar hur dessa utredningar skall gå till. Jag föreslår att regeringen uppdrar åt att meddela sådana föreskrifter. För att förebygga framtida problem orsakade av personer som visat sig vara grovt olämpliga att hantera hundar, föreslår jag att polismyndigheten skall kunna förbjuda sådana personer att ha hand om hundar. Ett sätt att visa sig grovt olämplig att hantera hundar kan till exempel vara genom att använda en hund som vapen i sam- band med misshandel. Den föreslagna tillsynslagen ger polismyndigheten möjlighet att omhänderta en omärkt hund eller en hund utan någon ägare anteck- nad i det centrala registret. Denna möjlighet finns även enligt märknings- och registreringslagen, dock med förbehållet att hunden dessutom skall utgöra, eller kan komma att utgöra, en fara för människor eller andra djur eller att det finns andra särskilda skäl. Detta förbehåll har medfört att tillämpningen blivit svår, varför jag föreslår att det tas bort. Nuvarande märknings- och registreringslag anger inte under vilka omständigheter en polisman har rätt att kontrollera om en hund är märkt om hundens ägare motsätter sig detta. Därför föreslår jag att en polisman skall ha rätt att undersöka om en hund som vistas på allmän plats är märkt och om den har någon ägare antecknad i det centrala registret. finns det kopplingar mellan bristande tillsyn över en hund och eftersatt hundhållning ur djurskyddssynpunkt. Enligt den föreslagna tillsynslagen skall polismyndigheten därför under- rätta om de beslut man fattar med anledning av att en ägare eller innehavare av en hund eftersatt sin tillsynsskyldighet. Hundar som upphittas omfattas av hittegodslagen (1938:121). I den föreslagna tillsynslagen har specialbestämmelser om upphittade hundar införts. Dessa skall tillämpas i stället för 4 § hittegodslagen. Enligt specialbestämmelserna får polismyndigheten låta sälja, på annat sätt överlåta eller avliva en upphittad hund efter det att ägaren underrättats om fyndet eller, om ägaren inte gått att finna, efter det att fyndet anmälts till polismyndigheten. Dessa specialbestämmelser motiveras bland annat av att det av såväl ekonomiska som djurskyddsmässiga skäl finns anledning att för- korta den tid som upphittade hundar måste tas om hand. Dessutom bör inte upphittaren, som , automatiskt ha rätt till en hund som inte ägaren löser ut; vad som skall hända med en sådan hund bör av djurskyddsskäl beslutas av samhället, i detta fall av polismyndigheten. För att tydligt visa på vikten av att hundägare tar sitt ägaransvar finns det anledning att skärpa straffen för den som eftersätter till- synen över en hund. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet eftersätter tillsynen över en hund skall enligt den föreslagna till- synslagen dömas till böter. Enligt gällande tillsynslag kan inte någon dömas om inte den aktuella hunden tidigare visat sig farlig. Jag föreslår också att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot beslut meddelade med stöd av lagens tillsynsbestämmelser skall dömas till böter eller fängelse i högst . Enligt den nuvarande lagen kan för sådana förseelser endast dömas till böter. Övriga förslag till ny lagstiftning om hundar Det är enligt 19 § djurskyddsförordningen (1988:539) förbjudet att inneha eller genom avel frambringa hundar med vissa egenskaper. Jag föreslår att regeringen fattar beslut om att denna paragraf skall upphöra. Skälet är att denna bestämmelse visat sig vara mycket svår att tillämpa. I stället för 19 § föreslår jag att ett tillägg till 29 § djurskyddsför- ordningen införs. Enligt tillägget skall hundar som kan förväntas nedärva okontrollerbar aggressivitet inte få användas i avel. I en fram- tid när vi vet mer om vilka egenskaper som är specifikt predispone- rande för ett farligt beteende kan vi förhoppningsvis med stöd i 29 § skapa föreskrifter som mer i detalj reglerar vilka hundar som inte får användas i avel. Jag föreslår att regeringen ger i uppdrag att göra en översyn av lagen (1974:191) om bevakningsföretag och de föreskrifter (RPS FS 1994:12) som meddelats med stöd av lagen. Översynen skall syfta till att föreslå förändringar som gör att verk- samhet med ensamarbetande hundar (vakthundar) regleras inom ramen för nämnda lag och föreskrifter. Motivet för detta förslag är att verksamhet där hundar hyrs ut för att ensamma bevaka ett område utan tvekan är av den arten att den bör omfattas av tydliga regleringar. Sådana regleringar saknas . Förslag till metoder för identifiering av farliga hundar Enligt mitt förslag till en ny tillsynslag skall polismyndigheten få besluta om att omhänderta en hund om inte mindre ingripande åt- gärder är tillräckliga för att se till att den inte orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Efter utredning skall polismyndigheten låta sälja, överlåta på annat sätt eller avliva hunden. Det är av stor vikt att polismyndighetens utredning i samband med ett omhänder- tagande utförs på ett grundligt och sakkunnigt sätt. En komponent i en utredning som föranletts av att en hund skadat, eller uppenbart riskerar att skada, en människa eller ett annat djur måste vara en be- dömning av hundens mentala egenskaper. Syftet med bedömningen av hunden är att ge en bättre bild av om denna hund tillsammans med sin ägare kan förväntas orsaka skador eller avsevärda olägen- heter , det vill säga om hundägaren skall få tillbaka hunden eller inte. Om man kommer till slutsatsen att hunden inte kan återgå till hundägaren får bedömningen av hunden ytterligare ett syfte, nämligen att vara avgörande för om hunden bör avlivas eller omplaceras. görs, med stöd i nuvarande tillsyns- lag, bedömningar av farligheten hos bitska hundar som omhänder- tagits. Testmetoderna skiljer sig dock åt från fall till fall, vilket innebär att bedömningarna görs på olika grund. För att ett bra testningsförfarande skall kunna uppnås bör Riks- polisstyrelsen ges i uppdrag att meddela föreskrifter med stöd i den föreslagna tillsynslagen. Föreskrifterna bör innehålla bestämmelser om att endast för ändamålet särskilt utbildad personal skall få ut- föra testerna. Testerna skall anpassas efter den situation som för- anlett omhändertagandet av hunden, dock med hänsyn tagen till hundens individuella egenskaper. För att förbättra möjligheterna att utveckla bättre testmetoder bör det dessutom föreskrivas att alla hundar som omhändertagits av dessa orsaker utöver den individ- och situationsanpassade testen skall genomgå en standardiserad testningsrutin. Förslag till förebyggande arbete märks och registreras av alla nyfödda valpar i det centrala hund- och ägarregistret. Ägarna till dessa hundar skulle via adressuppgifterna i registret kunna bibringas råd och in- formation om hundar och hundhållning. sats bedömer jag skulle medföra en rad positiva effekter med av- seende på problem med hundar i samhället. Jag föreslår att re- geringen ger /i uppdrag att för det första utarbeta ett informationsmaterial riktat till hund- ägare och för det andra att sända detta till alla hundägare som märker och registrerar sina hundar enligt nuvarande märknings- och registreringslag. Materialet skall upplysa om vilka regler man har att rätta sig efter som hundägare, vart man kan vända sig för att få råd och hjälp i sitt hundägande samt innehålla grundläggande information om hur hundar fungerar och vilka behov de har. Det finns stora svårigheter med att definiera och testa hundar med avseende på deras farlighet. Jag har ovan presenterat förslag som bland annat syftar till att skapa dokumentation om farliga hundars reaktionsmönster i olika standardiserade testsitua- tioner. Denna dokumentation kan utnyttjas i forskning för att ge mer kunskaper om vilka beteenden som specifikt karaktäriserar farliga hundar. Till grund för denna forskning måste det finnas goda kunskaper om hundars egenskaper och beteenden, såväl positiva som negativa, i ett vidare perspektiv. satsas det mycket begränsade forskningsresurser på detta område. Regeringen föreslås därför uppdra åt för miljö, areella näringar och samhälls- byggande (Formas) att initiera och stödja forskning som syftar till att förbättra kunskapsläget om hundars, särskilt farliga hundars, mentala egenskaper och beteende. Genom dessa åtgärder torde förutsättningarna öka för att det skall bli enklare att identifiera potentiellt farliga hundar. Dagens brottsstatistik ger inte någon klar bild över förekomsten av olika typer av brott där hundar är inblandade. Detta medför att det är svårt att bedöma vilka typer av problem med farliga hundar som, med avseende på omfattning och karaktär, är mest angelägna att finna lösningar på. Med hänsyn till de praktiska problemen med att få fram uppgifter är det också komplicerat att följa utvecklingen över tiden. Detta innebär att man riskerar att dels vidta åtgärder för att lösa problem som redan är i avtagande, dels underskatta problem som ökar i omfattning. Det bör därför införas en möjlighet att på ett enkelt sätt kunna få fram statistik över brott där hundar varit inblandade. Jag föreslår att regeringen ger och i uppdrag att tillse att anmälningar om brott där hundar är inblandade på ett enkelt sätt skall kunna åter- finnas, och att uppgifterna sammantaget skall kunna användas för att statistiskt följa utvecklingen vad gäller olika typer av sådana brott. Konsekvenser av mina förslag Det är min bedömning att ett genomförande av mina förslag kom- mer att medföra en markant minskning av sådan brottslig verk- samhet med hundar inblandade som riskerar att medföra skador på människor och djur. Även hundhållningen i stort torde påverkas mot ett mer ansvarsfullt hundägande. Sammantaget kommer detta att medföra att allmänhetens säkerhet ökar. Jag bedömer också att mina förslag på ett flertal punkter kom- mer att stärka djurskyddet inom hundhållningen i . De flesta förbättringarna är av övergripande eller indirekt karaktär, men vissa förslag kommer att ha en direkt positiv påverkan på de djur som berörs. Mina förslag kommer sannolikt att initialt medföra ökade kost- nader för polisens hantering av hundärenden, bland annat beroende på de interna utbildningsinsatser som behöver göras. finns det dock anledning att anta att kostnaderna kommer att sjunka under nuvarande nivå. Detta beror bland annat på att hundhåll- ningen som helhet sannolikt kommer att bli mer ansvarsfull, vilket kommer att innebära färre ingripanden från polisen med anledning av bristande hundhållning. Vidare finns möjlighet att besluta om hundförbud i allvarliga fall; dessa personer, som annars i många fall skulle ha skaffat nya hundar som orsakat ytterligare kostnader och så vidare, kommer därmed inte att belasta polisen ytterligare. Utarbetandet av det föreslagna informationsmaterialet bör bekostas inom ramen för /Djurskyddsmyndighe- tens årliga budget. Tryckning och distribution, som kommer att kosta , bör bekostas genom ökade anslag. 1Förslag till lag om tillsyn över hundar och katter Härigenom föreskrivs följande. 1 § Hundar och katter skall hållas under sådan tillsyn och skötas på ett sådant sätt som med hänsyn till deras natur och övriga om- ständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Särskilda regler om tillsyn över hundar finns i jaktlagen (1987:259) och i rennäringslagen (1971:437). Ingripanden med anledning av bristande tillsyn 2 § Om ägaren till en hund eller den som har hunden i sin vård brister i sin tillsynsskyldighet enligt 1 §, får polismyndigheten med- dela de förelägganden och förbud som behövs för att förebygga skador eller avsevärda olägenheter. Om en hund inte är märkt eller registrerad, får polismyndigheten förelägga ägaren att fullgöra märknings- och registreringsskyldig- heten. Förelägganden och förbud får förenas med vite. 3 § får besluta att en hund skall tas om hand om 1.andra, mindre ingripande åtgärder är otillräckliga för att hindra hunden från att orsaka skada eller avsevärd olägenhet, 2.hunden är omärkt eller hundens ägare inte är registrerad i det centrala registret. 4 § Bestämmelser om hur man skall förfara med upphittad hund finns i lagen (1938:121) om hittegods. Bestämmelserna i 4 § i den lagen skall emellertid inte tillämpas när en hund hittas. I stället skall följande gälla. får sälja, på annat sätt överlåta eller avliva hunden om 1.ägaren inte blir känd från det att fyndet anmälts till polismyndigheten, 2.ägaren inte från det att han eller hon underrättats om fyndet återtagit hunden. 5 § Anträffas en hund medan den angriper lantbruksdjur på område där lantbruksdjur normalt hålls, får hunden, om den inte låter sig infångas eller på annat sätt kan förmås avbryta angreppet, dödas av den som äger eller vårdar lantbruksdjuren. Den som sålunda dödat en hund är skyldig att möjligt anmäla förhållandet till polismyndigheten. 6 § Om en hund har omhändertagits med stöd av 3 § 1, får ägaren eller innehavaren inte förfoga över hunden utan tillstånd av polismyndigheten.