sou · GRB326 · 2004-01-01 00:00:00 — För- ändringarna skulle därför ha som målsättning att göra besluts- och ansvarsfördelningen tydlig, som lekmännens externa in- flytande skulle bibehållas. Det fanns enligt propositionen två ren- 2 , vars huvudbetänkande Regeringen, myndigheterna och myndig- heternas ledning (SOU 1985:40) regeringen frekvent hänvisade till, identifierade behovet av sakkunskap, behovet av partsrepresentation samt behovet av medborgerligt omdöme som huvudmotiv för lekmannainflytande. Med sakkunskap avsågs sådan yrkesmässig eller annan expertkompetens eller erfarenhet som externa krafter tillför en myndighet i avsikt att göra myndighetens verksamhet professionellt bättre. Det kunde också röra sig om olika slag av ekonomisk sakkunskap. Med partsrepresentation menades representation för intressen som särskilt berördes av en myndighets verksamhet som t.ex. näringsliv, arbetsmarknadens parter eller andra intresse- organisationer. Vad avser det medborgerliga omdömet anförde kommittén att ett förstärkt allmänt med- borgarinflytande och en medborgarkontroll av förvaltningen angivits som grundläggande motiv för att inrätta lekmannastyrelser. Det allmänna medborgerliga omdömet, lekmanna- förnuftet eller det praktiska lekmannaförståndet måste få påverka offentliga beslut. Allmän- na medborgarrepresentanter skulle utgöra ett folkligt värn mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde. Ett förstärkt medborgarinflytande som motiv för styrelse hade särskilt betonats ifråga om politiskt eller demokratiskt känsliga delar av den statliga verksamheten. När en styrelse eller ett råd skulle tillföra medborgerligt omdöme och garan- tera medborgerlig insyn stod det enligt kommittén helt klart att syftet med styrelsen eller rådet var att säkra eller fördjupa demokratin inom verksamheten ifråga. odlade sätt att utforma denna lekmannauppgift. Det ena var att till- dela styrelserna reella befogenheter och reellt ansvar för myndig- heternas hela verksamhet. Det andra var att tilldela verkschefen denna roll som lekmännen gavs en rådgivande funktion. Ställningstagandet i propositionen var emellertid att lekmännens funktion i myndigheternas ledning skulle vara blandat beslutande och rådgivande. I propositionen anfördes vidare att för att en styrelse skulle kunna fullgöra sina uppgifter så måste den vara tillförsäkrad vissa rättig- heter gentemot myndighetschefen. Det angavs i första hand gälla rätten att yttra sig över förslag till beslut och att få yttrandet bi- fogat beslutet, men det kunde också röra sig om rätten till viss in- formation eller rätten att få resurser avdelade inför behandlingen av vissa ärenden. Samtliga styrelser borde enligt propositionen ha det gemensamt att de skulle hållas informerade om allt av vikt som rörde myndig- hetens verksamhet. I insynsrätten låg att verkschefen alltid skulle höra styrelsen i viktiga frågor och efterkomma en begäran om in- formation. Att en styrelse skulle ges möjlighet att lämna sina syn- punkter på hur myndigheten löste sina serviceåligganden framstod enligt propositionen som självklart. Det s.k. verksledningsbeslutet kom således att innebära att förvalt- ningsmyndigheterna normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. Ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen utformades så att chefen för myndigheten inför regeringen var ansvarig för myndighetens verksamhet, medan styrelsens uppgift var att öva insyn i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Styrelsen skulle vidare besluta i vissa särskilt angivna frågor. Den skulle där- vid dela verkschefens ansvar inför regeringen i samma mån som den tilldelats beslutsrätt. 2.2.2Beslut om slopad intresserepresentation förändrades lekmannastyrelserna genom att intresserepre- sentation i princip helt avskaffades (prop. 1991/92:123, bet. 1991/92: KU36, rskr. 1991/92:305). 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas ledning Mot bakgrund av de förändringar av statsförvaltningens arbetsfor- mer som inträffade åren efter verksledningsbeslutet godkände riks- dagen nya riktlinjer för förvaltningsmyndig- heternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). I propositionen tog regeringen ställning för en modell där de centrala förvaltningsmyndigheterna i första hand skulle styras som enrådighetsverk där myndighetschefen ensam ansvarade för verksamheten inför regeringen. Om det i enskilt fall fanns vägande skäl som motiverade annan ledningsform ansåg re- geringen att styrelseformen närmast borde övervägas. Styrelserna borde i dessa fall normalt tilldelas det totala ansvaret inför reger- ingen för myndighetens verksamhet. Övergången till enrådighetsverk torde enligt regeringen inte medföra att myndigheternas behov av råd och sakkunskap utifrån blev mindre. Man utgick därför ifrån att chefen i en myndighet där denne ensam hade det högsta ansvaret för verksamhetens effektivi- tet och förankring i samhället i regel hade ett klart intresse av att knyta till sig samråds-, referens- eller expertgrupper av olika slag för att i olika frågor få del av utomståendes synpunkter, erfarenhe- ter och professionella bedömningar. Behovet av rådgivande organ av nämnda slag ansågs således före- ligga även i de fall ledningsformen ändrades. Regeringen menade att myndigheterna själva i regel borde få besluta om inrättande och sammansättning av rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågor som berörde deras verksamhetsområde, även om man på- pekade att det fanns faktorer som talade för att det var regeringen som skulle tillsätta dem, bl.a. kunde detta höja ledamöternas status och integritet. Vid sidan av frågan om rådgivande organ kommenterades även frågan om den demokratiska insynen i myndigheternas verksamhet. Vid en övergång till fler enrådighetsverk var det enligt regeringens mening av särskild vikt med demokratisk insyn och kontroll. Sam- tidigt påpekades att ansvarsbilden i myndigheterna måste vara tydlig. När myndigheter ombildades eller nybildades till enrådighetsverk ansåg regeringen att man därför i regel borde inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som främsta uppgift. Eftersom ett så- dant råd skulle få en granskningsroll borde regeringen besluta om dess inrättande och fastställa vilka konkreta uppgifter det skulle ha. I insynsrätten låg vidare att myndighetschefen fortlöpande hade till uppgift att informera rådet om viktiga frågor och att han var skyldig att lämna ut ytterligare information som det frågades efter. Regeringen tog ställning för att det ankom på denna att tillsätta ledamöterna. Vidare anfördes att råden borde vara relativt små. Som en avslutning på resonemangen om insynsråd menade re- geringen att ett dylikt organ i praktiken också torde komma att fungera som ett rådgivande organ för myndighetschefen. Genom att insynsrollen skiljdes från ledningen av myndigheten ansåg regeringen att det blev möjligt för företrädare för t.ex. poli- tiska partier och andra intressegrupper att ingå, utan att det skapade oklarheter om vem som hade ansvar för besluten och utan besvä- rande lojalitetskonflikter. Liksom i de dåvarande styrelserna kunde även riksdagsledamöter ingå. I praktiken angavs skillnaden mellan insynsråden och lekmanna- styrelserna vara att de förra inte hade några beslutsbefogenheter. tillstyrkte att skulle godkänna de av regeringen föreslagna riktlinjerna. Följande år tog (den då nytillträdda) regeringen på nytt upp frågan om förvaltningsmyndigheternas ledning (prop. 1994/95:150 bil 7). I propositionen gav regeringen uttryck för en mer differentierad syn på frågan om vilka ledningsformer som skulle gälla för förvalt- ningsmyndigheterna. och styrelse borde enligt re- geringen visserligen vara de två huvudalternativen, men dessa former skulle kunna modifieras och anpassas till skilda förutsättningar. skulle således kunna ha ett helt eller med myndighetschefen delat ansvar för verksamheten inför regeringen. Att statliga myndig- heter leddes av myndighetschefen tillsammans med en lekmanna- styrelse angavs garantera både den samhälleliga insynen och det med- borgerliga inflytandet. Modellen med enrådighetsverk borde enligt regeringen komplet- teras med ett av regeringen tillsatt insynsråd med demokratisk in- syn som främsta uppgift i de fall ett sådant råd bedömts vara av all- mänt intresse. När propositionen behandlades i förordade Konstitu- tionsutskottet att huvudregeln enligt det s.k. verksledningsbeslutet skulle återinföras, dvs. att statliga myndigheter normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. Anledningen var att man ansåg att intresset av samhällelig insyn och medborgerligt inflytande inte tillgodosågs i tillräcklig utsträckning genom de av regeringen föreslagna riktlinjerna (bet. 1995/96:KU1). biföll utskottets hemställan (rskr. 1995/96:32). 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst Frågan om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer berördes på nytt i regeringens proposition 1997/98:136. I propositionen angav regeringen att förvaltningsmyndigheter antingen skulle ledas av myndighetschefen ensam, av myndighetschefen biträdd av en lek- mannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter, eller av en sty- relse med fullt ansvar. Regeringen menade att den ledningsform skulle väljas som bäst bedömdes gagna verksamheten och de upp- ställda målen. med begränsat ansvar angavs ha sitt värde inte minst som forum för demokratisk insyn och medborger- ligt inflytande. Den ansågs även fortsättningsvis vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald var önskvärt i verk- samheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter var av särskild vikt. med fullt ansvar för verksamheten borde främst övervägas för myndigheter som arbetade under affärsverks- liknande förhållanden eller hade en verksamhet som innebar stort finansiellt och självständigt ansvar. borde slutligen övervägas där det fanns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. angavs vidare i regel böra ha ett rådgivande organ med av regeringen till- satta ledamöter. Ett sådant organ ansågs i princip kunna fylla samma syfte som lekmannastyrelserna vad gäller insyn och medborgerligt inflytande. tillstyrkte propositionens förslag avseende myndigheternas ledningsorganisation (bet. 1997/98:KU31). Riks- dagen biföll vad utskottet hemställt (rskr. 1997/98:295). 3Lekmannamedverkan på central nivå i Försvarsmakten tillsatte regeringen en utredning, Försvarsmaktens ledningsutredning, med uppdrag att bl.a. närmare belysa de praktiska förutsättningarna för och konsekvenserna av ett lekmannainflytande inom det militära försvarets centrala ledning. Utredningen studerade tre alternativa vägar för lekmannainflytande (SOU 1976:64 För- svarsmaktens centrala ledning): i beslutande form (styrelse), i rådgivande form (råd), samt i form av ett särskilt kontroll- och insynsorgan av samma typ som den då inrättade i underrättel- severksamheten (nämnd). Enligt utredningen borde lekmannainflytandet endast förekomma i fred. Vidare menade man att den operativa verksamheten och under- rättelsetjänsten borde undantas och att det var motiverat och i vissa avseenden önskvärt med lekmannainflytande inom avvägnings- funktionen och inom vissa områden av förbandsproduktionen, främst i fråga om personal, utbildning och fredsorganisation. I diskussionen om lekmannainflytande i beslutande form anför- des att det inte var möjligt att inrätta lekmannastyrelser hos både ÖB och försvarsgrenscheferna. Det ansågs inte heller vara lämpligt med styrelser enbart hos försvarsgrenscheferna. Huvuddelen av de frågor som ansågs vara angelägna för lekmannainflytande, personal, utbildning och fredsorganisation, låg emellertid inom dessas ansvars- område. För att en styrelse, kopplad till ÖB, skulle få inflytande över dessa frågor så menade utredningen att den därför måste till- delas befogenheter att befatta sig med de uppgifter som åvilade för- svarsgrenscheferna. Lekmannamedverkan på central nivå i Försvarsmakten Utredningen menade att resultatet av en dylik åtgärd skulle bli att också blev högsta beslutande organ för försvars- grenarna. Därför ansåg man att en styrelse hos ÖB borde begränsa sina uppgifter till ÖB:s verksamhetsområde, vilket i huvudsak skulle komma att innefatta avvägningsfrågor. Eftersom dessa ansågs vara mycket komplicerade och eftersom de ofta behandlades under stark tidspress så menade utredningen att risken var stor att lekmännen inte skulle få tillräcklig tid att tränga in i problemen. Mot bakgrund av detta, och mot bakgrund av att huvuddelen av de frågor som rörde förbandsproduktionen skulle falla utanför sty- relsens verksamhetsområde, avförde utredningen en styrelse hos ÖB som en mindre ändamålsenlig form för lekmannainflytande. Vad gällde den rådgivande formen av lekmannainflytande ansåg utredningen att ett inrättande av ett rådgivande organ hos försvars- grenscheferna och eventuellt också hos ÖB skulle medföra samma nackdelar som flera lekmannastyrelser, även om nackdelarna inte bedömdes som lika stora. Därför koncentrerade man diskussionen till ett enda rådgivande organ. Mot bakgrund av att ÖB ansvarade för den övergripande avvägningen och inriktningen av förbands- produktionen så ansåg utredningen det naturligt att rådet knöts till honom. Även försvarsgrenscheferna borde ingå då deras verksam- het berördes. Utredningen prövade även möjligheten att tillgodose behovet av lekmannainflytande genom att inrätta ett särskilt kontroll- och insynsorgan av samma typ som den då inrättade under- rättelsenämnden. Nämnden skulle vara fristående från den centrala ledningen och endast sammansatt av lekmän. Utredningen menade att det också genom denna konstruktion var möjligt att få insyn i och inflytande på försvarsmaktens verksamhet, även om knytningen blev indirekt och mer av övervakande karaktär. Utredningen ansåg att ett viktigt syfte med lekmannainflytandet var att skapa ett ömsesidigt förhållande mellan försvarsmaktens centrala ledning och representanter för andra delar av samhället. Härigenom kunde berörda myndigheter tillföras erfarenheter från den civila sektorn, som man menade att det främjade en djupare förankring av försvarsmaktens verksamhet i samhället. Ett sådant ömsesidigt förhållande ansågs emellertid bäst tillgodoses genom ett råd. En nämnd skulle mer ensidigt komma att fungera som ett övervakningsorgan. Därför avförde man även nämnd- varianten som en i sammanhanget mindre ändamålsenlig form för lekmannainflytande. Lekmannamedverkan på central nivå i Försvarsmakten Mot bakgrund av de överväganden utredningen gjorde kom man till slut att förorda att ett särskilt råd inrättades med benämningen militärrådet. Ett rådgivande lekmannainflytande ansågs inte påverka ansvarsförhållandena när det gällde verksamheten i fred och i krig. Man sade sig också slippa en komplicerad reglering av besluts- befogenheterna. Vidare ansåg utredningen att ett väl fungerande samarbete i rådet skulle minska den praktiska skillnaden mellan ett rådgivande och ett beslutande inflytande. Beträffande rådets verksamhet föreslogs att operativ verksamhet och underrättelsetjänst skulle undantas helt, även om ÖB enligt utredningen borde orientera rådet i den utsträckning som var nöd- vändigt för rådets verksamhet. Vad gällde viktiga frågor i övrigt inom ÖB:s och försvarsgrenschefernas ansvarsområde så skulle de kunna behandlas i rådet. I viktiga frågor inom angivna områden borde ÖB och försvarsgrenscheferna dessutom inhämta rådets upp- fattning. Utredningen var vidare av uppfattningen att ÖB och för- svarsgrenscheferna borde informera om frågor som var av betydelse för rådets verksamhet. Slutligen skulle övriga ledamöter på eget initiativ kunna ta upp frågor till behandling i rådet. När det gällde rådets sammansättning ansåg man att två krav borde uppfyllas: dels att samhällets behov av insyn och inflytande skulle tillgodoses genom lekmannarepresentationen, dels att den centrala ledningen skulle tillföras kunskaper och erfarenheter från andra samhällssektorer. Regeringen behandlade utredningens förslag i proposition 1977/78:63. I likhet med utredningen ansåg regeringen det vara värdefullt med lekmannainflytande inom försvarets centrala led- ning. Man tyckte att det var önskvärt att medborgarna gavs en ökad insyn och därmed större förståelse för den verksamhet som för- svaret bedrev. Det ansågs dessutom värdefullt om erfarenheter från andra delar av samhället tillfördes försvarsmakten. Enligt proposi- tionen motiverade detta att ett lekmannaorgan inrättades för delar av verksamheten i fred. Den konstruktion man slutligen tog ställning för var att lekman- nainflytandet borde tillgodoses genom ett rådgivande organ, ett organ som borde knytas till överbefälhavaren och få namnet militär- ledningens rådgivande nämnd. Den operativa verksamheten skulle inte behandlas i nämnden. Då lekmannainflytandet på underrättelse- tjänstens område tillgodosetts genom underrättelsenämnden så an- såg regeringen att även dessa frågor borde undantas från nämndens verksamhet. Nämnden borde således behandla avvägnings- och plane- Lekmannamedverkan på central nivå i Försvarsmakten ringsfrågor samt frågor av principiell art som rörde personal, ut- bildning och organisation. Överbefälhavaren och försvarsgrensche- ferna borde vidare inhämta nämndens uppfattning innan de fattade beslut i viktiga frågor inom de angivna områdena. Det ansågs vidare att de borde informera om frågor som var viktiga för nämndens verksamhet. Övriga ledamöter borde enligt regeringen också kunna ta upp frågor till behandling. Överbefälhavaren och försvarsgrens- cheferna ansågs vara självskrivna ledamöter, medan nämnden i övrigt enligt propositionen borde bestå av riksdagsledamöter. utfärdades så nämndens instruktion (för- ordning (1978:879) med instruktion för militärledningens råd- givande nämnd). I den står det att läsa att nämnden hade till uppgift att lämna överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna synpunkter i viktiga avvägnings- och planeringsfrågor samt i sådana frågor av principiell art som rörde personal, utbildning och organisation. Frågor som rörde den operativa verksamheten och underrättelse- tjänsten undantogs från nämndens verksamhet. Nämnden angavs vidare ha rätt att av andra myndigheter erhålla de upplysningar och det biträde som behövdes för dess verksamhet och kunde lämnas av myndigheterna. Innan överbefälhavaren eller en försvarsgrenschef avgjorde frågor av det slag som angivits ovan skulle de inhämta nämndens mening. Militärledningens rådgivande nämnd kom att verka fram till att den nya myndigheten bildades . 3.2Rådet för insyn i Försvarsmakten överlämnade delbetänkandet Försvarsmaktens ledning (SOU 1991:112). Utredningen förordade att försvarsmakten i fred borde utgöra en myndighet, i vilken den verksamhet som utfördes av de myndigheter som då hörde till huvud- program 1–4 borde ingå. I likhet med Försvarsmaktens ledningsutredning behandlade frågan om lekmannainflytande i försvarsmak- ten. I betänkandet framförde utredaren åsikten att inrättandet av en styrelse som ledningsform för Försvarsmakten visserligen skulle kunna övervägas för att balansera de befogenheter som i fred sam- lades hos överbefälhavaren, men att utgångspunkten vid en diskus- sion om lämpligheten i en dylik åtgärd måste vara att styrelsen främst hade att främja myndighetens verksamhet och stödja myndig- Lekmannamedverkan på central nivå i Försvarsmakten hetschefen när denne fullgjorde sina uppgifter. Den insyn i verk- samheten som ansågs vara nödvändig för att styrelsen skulle kunna utföra sitt uppdrag kunde därmed inte ha tonvikten lagd på kontroll. Utredaren drog därför slutsatsen att en styrelse närmast skulle stärka överbefälhavarens ställning i förhållande till regeringen ytter- ligare. I betänkandet erinrades även om de uppgifter som Militär- ledningens rådgivande nämnd hade. Utredaren påpekade att nämnden, om behov av det fanns, hade möjlighet att inom ramen för instruk- tionen vidga och stärka insynen i försvarsmakten. På grundval av de förslag som gav angående lednings- och myndighetsorganisationen i försvaret fattade riks- dagen ett principbeslut om att de olika myndigheter som då ingick i huvudprogrammen 1–4 skulle utgöra en myndighet, benämnd Försvarsmakten. Den nya organisationen skulle träda i kraft (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). budgetproposition (prop. 1993/94:100, bilaga 5) be- handlade sedan regeringen frågan om lekmannainflytandet i För- svarsmakten. För statsförvaltningen generellt menade regeringen att det medborgerliga inflytandet kunde bedrivas i form av råd- givande organ, insynsorgan eller kontrollorgan. Regeringen menade att viktiga utgångspunkter för en prövning av behovet av lekmannainflytande i Försvarsmakten dels var vilka uppgifter denna skulle ha, dels om statsmakternas befintliga kontroll- och insynsfunktioner redan kunde anses vara tillgodo- sedda. Regeringen påminde om att man budgetproposi- tion anfört att man inte ansåg det ändamålsenligt att inrätta en traditionell förvaltningsstyrelse i Försvarsmakten, eftersom en så- dan mer skulle komma att utgöra en stödjande funktion till myndig- hetsledningen än ett kontroll- och insynsorgan. Vad gällde insynen i myndigheternas verksamhet ansåg regeringen att statsmakterna redan hade stora möjligheter att utöva kontroll av den statliga verksamheten. Som exempel nämndes Riksrevisions- verket, JO, JK, och revisorer. Regeringen påpekade vidare att det även i fanns särskilda former för insyn i statsförvaltningen vilka reglerades i regeringsformen och riksdags- ordningen. Vidare fanns det enligt regeringen för skrivandet av propositionen ett antal organ som helt eller delvis fyllde funk- tionen att utöva statsmakternas insyn och kontroll inom delar av försvarets verksamhetsområde. Det gällde , För- Lekmannamedverkan på central nivå i Försvarsmakten svarsrådet, , och Försvarsberedning. Enligt regeringen representerade Militärledningens rådgivande nämnd den tredje formen av lekmannainflytande, rådgivande organ. Vidare menade man att nämndens sammansättning till följd av bildandet av myndigheten med nödvändighet skulle komma att behöva förändras. Därför avsåg regeringen att pröva såväl sammansättning som uppgifter för den nämnd som skulle komma att knytas till Försvarsmakten. Regeringens avsikt var att återkomma till frågan i den kommande propositionen om förvalt- ningsmyndigheternas ledning. Såsom utlovats i budgetpropositionen återkom regeringen i pro- positionen 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas ledning till denna fråga. Med utgångspunkt i de allmänna riktlinjer rörande insynsråd som redovisades i propositionen (se avsnitt 2.2.3) menade reger- ingen att ett särskilt organ med uppgift att utöva insyn i verksam- heten borde knytas till Försvarsmakten för att komplettera dåva- rande styrnings- och samverkansinstrument. Frågor som rörde den operativa verksamheten samt underrättelse- och säkerhetstjänsten borde emellertid, i enlighet med vad som i huvudsak gällde för den rådgivande nämnden, inte omfattas av insynsorganets uppgifter. Regeringen ansåg att ledamöterna kunde vara såväl riksdagsleda- möter som representanter för viktiga samhällsfunktioner utanför den politiska sfären. Vidare borde inte myndigheter inom totalför- svaret ha några representanter i det särskilda insynsorganet då de förutsattes få erforderlig insyn genom normal samverkan med För- svarsmakten. Slutligen påpekade regeringen att organets uppgifter, arbetsformer och sammansättning borde regleras i den instruktion för Försvarsmakten som regeringen skulle komma att besluta . I sitt betänkande (bet. 1993/94:KU42) med anledning av propo- sitionen yttrade sig inte särskilt över vad regeringen anfört om insynsrådet. Rådet för insyn i Försvarsmakten inrättades sålunda 1994 i sam- band med att myndigheten bildades och blev där- med en efterföljare till den tidigare Militärledningens rådgivande