sou · GRB361d1 · 2004-01-01 00:00:00 — För att ett system med trängselavgifter skall fungera måste vidare den registrerade bilägaren ha ett strikt ansvar för att betalning sker. Ansvaret för ägaren innebär att en sanktion inte bör kunna beslutas innan ägaren fått en skriftlig an- maning att betala avgiften inom . I anmaningen skall an- ges att bilägaren kommer att påföras en förhöjd avgift om betalning inte sker , minst för färden. Denna anmaning behöver inte delges. Kostnaden för det allmänna för att skicka en anmaning, bör inte bäras av systemet utan av den person som inte betalar inom de fö- reskrivna . Det skall därför föreskrivas att ägaren skall betala en expeditionsavgift om en betalningsanmaning behöver skickas. föreslås bemyndiga regeringen att fastställa ex- peditionsavgiftens storlek. Beloppet skall motsvara det allmännas kostnad för hanteringen. Betalas inte trängselavgiften inom den tid som anges i anma- ningen skall en sanktion, förhöjd trängselavgift, beslutas. Eftersom den förhöjda trängselavgiften bör vara en, relativt sett, kraftig re- aktion är det rimligt att bilägaren får skälig tid på sig att betala trängselavgiften innan en förhöjd avgift påförs. Om bilägaren får betalningsanmaningen någon dag före betalningsfristens utgång, bör han eller hon rimligen få skälig tid på sig att betala trängselav- giften. Förhöjd trängselavgift får därför inte påföras, om det finns anledning att anta att bilens ägare inte har mottagit betalningsan- maningen i sådan tid att han fått skälig tid på sig att betala inom den angivna tiden. En förhöjd avgift bör därför inte få påföras in- nan har förflutit sedan betalningsfristen löpte ut. Det förefaller vidare rimligt att en förhöjd trängselavgift för en bil får påföras högst en gång . Förhöjd trängselavgift skall betalas inom en månad för beslutet om avgiften. 11.7.3Befrielse och återbetalning av avgift Om det skulle framstå som uppenbart oskäligt att ta ut en trängsel- avgift eller förhöjd avgift, får beskattningsmyndigheten besluta att inte ta ut en sådan avgift. Exempel på sådana fall där det skulle framstå som uppenbart oskäligt är t.ex. att bilen har stulits eller har använts vid en akut nödsituation. Andra fall är när ett fel i något hänseende har begåtts från polisens, eller annan myn- dighets sida i fråga om hanteringen av systemet, t.ex. vid informa- tionen till trafikanterna. Möjligheten att besluta om befrielse eller återbetalning bör emellertid utnyttjas restriktivt. Beskattnings- myndigheten är skyldig att pröva en fråga om eftergift eller åter- betalning på ansökan av bilens ägare. Myndigheten skall naturligt- vis även ta upp frågan utan en sådan begäran när skäl föreligger till detta. Överklagande av beskattningsmyndighetens beslut bör ske hos allmän förvaltningsdomstol. De beslut som föreslås kunna överkla- gas är beslut att påföra förhöjd trängselavgift. Som anförts i föregå- ende avsnitt föreslås att befrielse från eller återbetalning av träng- selavgift skall kunna medges i vissa fall. Med hänsyn härtill bör den föreslagna begränsningen av möjligheten att överklaga anses vara rimlig. I likhet med vad som gäller för skattemål bör ett överklagande föranleda obligatorisk omprövning hos beskattningsmyndigheten. Av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att beskatt- ningsmyndigheten är klagandens motpart i domstolsprocessen. Som nämnts i avsnitt 11.6 föreslår regeringen att in- rättas fr.o.m. . Det blir därmed enligt huvudre- geln som företräder det allmänna i skattemål i dom- stol. En ny funktion som allmänt ombud inrättas hos . Det allmänna ombudet skall bl.a. ha rätt att överklaga Den beskrivna ordningen bör gälla även för mål om träng- selavgift. Länsrätten föreslås vara domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande av mål om trängselavgift, vilket föranleder ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Denna ord- ning gäller t.ex. för skattemål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen, om värdet av vad som yrkas i målet uppen- bart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet, vilket för motsvarar . Det finns inte skäl att beskära instansord- ningen på så sätt att länsrättens avgörande inte skall kunna överkla- gas. Däremot bör med hänsyn till dessa måls karaktär krävas pröv- ningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. När det gäller utgångspunkten för beräkning av överklagande- fristen talar ekonomiska skäl för att den bör beräknas från beslutets datum och inte från delgivning av beslutet. Med hänsyn till den av- sevärda mängd beslut som förfarandet kan väntas medföra, skulle ett krav på delgivning medföra betydande merkostnader. Rättssä- kerhetsskäl talar dock för att fristen bör räknas från när klaganden fick del av beslutet, vilket är det normala inom förvaltningsrätten. En sådan ordning behöver dock inte med nödvändighet innebära att ett formligt delgivningsförfarande används i flertalet ärenden. Klagotiden börjar löpa även när den klagande fått del av ett beslut som sänts i lösbrev. En uppgift från den enskilde om när han fått del av beslutet måste dock oftast godtas i dessa fall. När det är en företrädare för det allmänna som är klagande räk- nas klagofristen, i enlighet med 23 § förvaltningslagen (1986:223), från den dag då beslutet meddelades. Om den förhöjda avgiften inte betalas inom föreskriven tid skall den lämnas för indrivning enligt lagen (1993:891) om statliga ford- ringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsöknings- balken. Överklagande inverkar inte på skyldigheten att betala av- giften. Det bör vara som lämnar ärendet vidare för in- drivning. Här redovisas aktuella bestämmelser rörande inkomstskatt och mervärdesskatt samt beredningens överväganden av hur trängselav- gift bör behandlas i dessa hänseenden. I inkomstskattelagen (1999:1229) (IL) finns bestämmelser om och statlig inkomstskatt. I 9 kap. IL regleras vilka ut- gifter som inte får dras från den skattskyldiges inkomster vid be- räkning av beskattningsbar inkomst respektive beskattningsbar förvärvsinkomst. Enligt 9 kap. 4 § IL får svenska allmänna skatter inte dras av. Som sådana skatter räknas bl.a. och statlig inkomstskatt, förmögenhetsskatt och kupongskatt. Av 16 kap. samma lag framgår vilka utgifter som får dras av i inkomstslaget näringsverksamhet. I 16 kap. 17 § första stycket anges att särskilda skatter och avgifter som avser näringsverksamheten skall dras av. I förarbetena till bestämmelsen anges att den exemplifiering av av- dragsgilla skatter som fanns i motsvarande bestämmelse i den nu- mera upphävda kommunalskattelagen var onödig. Regeringen före- slog därför inte någon liknande uppräkning av skatter i förslaget till inkomstskattelag (prop. 1999/2000:2, s. 204 f). Trängselavgift, som konstaterats vara en statlig punktskatt, är enligt beredningens uppfattning en särskild skatt. Avdrag skall så- ledes medges för kostnader i näringsverksamhet för trängselavgift under förutsättning att de är utgifter för intäkternas förvärvande Mot bakgrund av utformningen av 16 kap. 17 § IL och de återgivna uttalandet i förarbetena krävs inte något uttryckligt stadgande om avdragsrätt för trängselavgift. Beträffande yrkanden om avdrag gäller generellt att det finns be- hov av att kunna kontrollera om uppgiven kostnad bör berättiga till avdrag. När det gäller trängselavgift, är det således av vikt att det system som införs möjliggör kvitton, fakturor eller dylika hand- lingar som kan läggas till grund för skattekontroll. Rätten till avdrag för utgifter för tjänsteresor med egen bil eller förmånsbil regleras i 12 kap. 5 § IL. I bestämmelsen anges att av- drag för resor med egen bil medges med ett schablonbelopp som uppgår till och för varje kilometer. Om den skatt- skyldige använder sin förmånsbil och betalar samtliga utgifter för drivmedel som är förenade med tjänsteresorna, dras 60 respektive per kilometer av beroende på om bilen tankas med diesel eller bensin. Utgift för trängselavgift bör beräknas utanför schablonbeloppet. Det innebär att avdrag får göras för den faktiska kostnaden för trängselavgift vid resor i tjänsten. Något uttryckligt stadgande om detta i 12 kap. 5 § IL bedöms inte vara behövligt. 12.2.3Resor till och från arbetet Av 12 kap. IL framgår vilka kostnader som får dras av i inkomstsla- get tjänst. Utgifter för resor till och från arbetet är avdragsgilla un- der vissa angivna förutsättningar (12 kap. 26-30 §§). Därvid anges bl.a. att utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter får dras av. I förar- betena till motsvarande bestämmelse i kommunalskattelagen an- fördes bl.a. att till sådana vägavgifter skulle inte hänföras sådana avgifter som i statsrättslig mening är en skatt (prop. 1993/94:90, s. 106). Beredningen finner inte skäl att föreslå någon ändring i detta av- seende. Kostnader för trängselavgift bör således inte vara avdrags- gilla vid resor till och från arbetet. För tydlighets skull bör detta uttryckligen anges i IL . Om arbetsgivaren betalar kostnader för trängselavgift som den anställde haft vid resor till och från arbetet eller vid privata resor, är det en skattepliktig förmån i enlighet med vad som föreskrivs i 11 kap. 1 § IL. Något uttryckligt stadgande om detta torde inte vara behövligt. I 9 kap 9 § IL anges att offentligrättslig sanktionsavgift inte är av- dragsgill. Denna bestämmelse är utformad som ett generellt av- dragsförbud och eventuella undantag skall anges i lagen. Det har ännu inte ansetts finnas skäl att föreskriva undantag för någon sanktionsavgift (jfr. 1999/2000:2, s. 111). I likhet med vad som gäller för andra sanktionsavgifter bör avdrag inte medges för förhöjd trängselavgift. Någon ändring i nu gällande lagstiftning be- höver därför inte ske. Mervärdesskatt skall betalas till staten vid sådan omsättning inom landet av varor eller tjänster som är skattepliktig och görs i en yr- kesmässig verksamhet, se 1 kap. 1 § första stycket 1 mervärdes- skattelagen (1994:200) (ML). Med omsättning av tjänst förstås en- ligt 2 kap. 1 § andra stycket ML att en tjänst utförs, överlåts eller på annat sätt tillhandahålls mot ersättning. Av 3 kap. 3 § första stycket 10 ML framgår att skatteplikt gäller för upplåtelse för trafik av väg, bro eller tunnel. Statens, ett statligt affärsverks eller en kommuns omsättning av vara eller tjänst mot ersättning, utgör enligt 4 kap. 7 § första stycket 1 ML inte yrkesmässig verksamhet om omsättningen ingår som ett led i myndighetsutövning. Bestämmelserna för mervärdesskatten grundas på gemensamma direktiv inom EU, varav det sjätte direktivet är det viktigaste (rå- dets sjätte direktiv /388/EEG av om harmonise- ring av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund). Enligt artikel 2.1 i sjätte direktivet skall mervärdesskatt betalas för tillhandahållande av varor och tjänster mot vederlag av en skatt- skyldig person i denna egenskap. Offentligrättsliga organ anses en- ligt artikel 4.5 inte som skattskyldiga personer när det gäller verk- samhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter, även om de i samband därmed erhåller ersättning. När de genomför sådana verksamheter eller transaktioner skall de dock ändå betraktas som skattskyldiga personer, om det skulle leda till konkurrenssnedvridning av viss betydelse, ifall de behandlades som icke skattskyldiga personer. har avgjort flera mål där frågan varit om upplå- telse av en bro samt vägar mot avgift skall medföra skattskyldighet för mervärdesskatt (mål C-276/98, C -83/99, C-260/98, C-408/97, C-358/97, C-359/97 och C-276/97). Domstolen har därvid konstaterat att begreppet tillhandahållande av tjänster mot vederlag i den mening som avses i det sjätte direktivet förutsätter att det finns en direkt koppling mellan den tjänst som tillhandahålls och det motvärde som erhålls. Domstolen menade att de i målen aktuella tillhandahållandena av vägnät mot betalning av vägtullar kunde anses som tillhandahållanden mot vederlag. Användningen av vägnätsdelen villkorades nämligen av betalningen av en vägtull, vars belopp bland annat var betingat av typen av fordon som användes och den vägsträcka som tillryggalades. Det fanns därmed enligt domstolen ett direkt och nödvändigt samband mellan den tillhandahållna tjänsten och det penningvederlag som erhölls. Tillhandahållandet var därmed möjligt att beskatta. Skatteplikt förelåg dock ändå inte i de fall verksamheten bedrevs av ett offentligt organ och detta organ bedrev verksamheten i egenskap av myndighet. Domstolen uttalade att med verksamheter som offentligrättsliga organ bedriver i egenskap av myndigheter avses sådana verksamheter som dessa organ utför inom ramen för den särskilda rättsliga reglering som gäller för dem. Stockholmsberedningen har konstaterat att trängselavgift är en statlig skatt. Ställningstagandet motiveras bl.a. med att det allmän- nas motprestation, rätten att använda gatu- och vägnätet i ett visst område, som bilisten erhåller för sin betalning av trängselavgift inte kan ses så preciserad och individuell som krävs för att det stats- rättsligt skall vara fråga om avgift. Trängselavgiftens belopp kom- mer – i motsats till de vägtullar som bedömts av – att vara detsamma oberoende av hur lång vägsträcka som körs eller hur länge fordonet befinner sig inom det område som omfattas av trängselavgiften. För trängselavgifterna föreligger således inte en sådan direkt koppling mellan den tillhandahållna tjänsten och det motvärde som erhålls, som är en förutsättning för att mervärdes- skatt skall kunna tas ut. Beredningen finner därför att trängselav- gifterna inte kan bli föremål för mervärdesbeskattning. Eftersom trängselavgift är en statlig skatt tillfaller intäkterna stats- kassan. I direktiven till beredningen anges bl.a. att en förutsättning för att trängselavgifter skall komma i fråga är att aktuella kommu- ner eller regioner själva vill införa ett sådant system. När det gäller användningen av intäkterna bör enligt bered- ningen utgångspunkten vara att efter avdrag för investeringskost- nader och löpande kostnader, skall intäkterna användas i den region där trafikanterna har betalat trängselavgiften. En sådan utgångs- punkt torde vara nödvändig för att någon kommun eller region skall vilja införa ett system med trängselavgift och för att det skall accepteras av invånarna där. Beträffande och de städer i som har vägtullar har konstruerats system där staten dels har givit löften om att regionen skulle få behålla pengarna från respektive betalningssystem, dels att de statliga anslagen till infrastrukturen i regionen inte skulle gå ned. I används den största delen av intäkterna till väginvester- ingar. Staten bidrar med en krona för varje krona som respektive stad investerar. Överföring av nettointäkter från ett system med trängselavgifter till den aktuella kommunen eller regionen att fritt disponera eller att använda för vissa åtgärder, är här i landet inte en framkomlig väg. Med hänsyn till att trängselavgifterna är en statlig skatt skulle en sådan lösning innebära ett kringgående av förbudet för kommu- ner att beskatta andra än sina egna invånare. Dessutom strider det mot principerna bakom statsbudgeten. Det finns f.n. inte någon statlig skatt som specialdestineras vid sidan av statsbudgeten. Finansmakten regleras i 9 kap. RF. I 9 kap. 2 § RF anges att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Om användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer genom budgetreglering enligt vad som närmare föreskrivs i 9 kap. 3-5 §§. får dock bestämma att medel tas i anspråk i an- nan ordning. Närmare reglering av användningen av statens medel finns i la- gen (1996:1059) om statsbudgeten, som trädde i kraft . Av förarbetena till budgetlagen framgår att syftet med den nya lagstiftningen bl.a. var att den, vid sidan av andra åtgärder, skulle medverka till ytterligare uppstramning av budgetprocessen. Detta skulle kunna ske genom att i lagen ta in bestämmelser om bl.a. utgiftstak och utgiftsramar (prop. 1995/96:220, s. 15 f). Med hänsyn till budgetlagen och de principer som den svenska budgetprocessen bygger på är det inte möjligt att i en författning reglera hur intäkter från trängselavgift skall användas. Detta får i stället beslutas i samband med det ordinarie budgetarbetet och så- ledes grundas på de politiska prioriteringar som majori- tet kan ställa sig bakom. Huvudprincipen är att skatteintäkter flyter in till statskassan på inkomsttitel. En ny inkomsttitel för trängselavgift kan tillskapas och på så sätt kan en sammanställning erhållas som visar hur stora intäkterna varit . Finns det ett politiskt önskemål om att prioritera ett politikområde i samband med att en ny skatt införs, kan ett särskilt anslag upprättas för ändamålet. Alternativt kan en anslagspost upprättas under ett redan existerande anslag. När det gäller trängselavgift skulle eller anslag kunna vara aktuella. Det belopp som skall föras upp på anslaget skall beslutas i särskild ordning och prövas i konkurrens med andra utgifter på statsbudgeten. Någon automatisk justering av anslaget beroende på om intäkterna från systemet ökar eller minskar sker inte. I detta sammanhang bör beaktas att om nya utgifter, i form av nya anslag eller nya anslagsposter, på detta sätt skall föras upp un- der det fastställda utgiftstaket, krävs det att andra utgifter sänks. Detta är innebörden av att nya reformer skall vara finansie- rade. Det är inte tillräckligt att utgifterna är finansierade på in- komstsidan, dvs. reformen är saldoneutral. I fråga om utgiftstaket saknar det med andra ord betydelse att trängselavgifterna ger in- täkter till staten som uppgår till minst det belopp som staten beta- lar ut genom visst anslag. Ett alternativ till den beskrivna ordningen att tillskapa ett nytt anslag eller en ny anslagspost är att specialdestinera en skatt. In- täkterna från trängselavgifter skulle t.ex. kunna specialdestineras till investeringar i kollektivtrafik i aktuell region. Som anfördes i föregående avsnitt, finns det dock f.n. inte någon skatt som speci- aldestineras vid sidan av statbudgeten. Om en sådan lösning väljs, skulle det kunna leda till krav på att ytterligare skatter skall special- destineras, vilket skulle kunna leda till att de principer som bär upp statsbudgeten undergrävs. Specialdestinering strider även mot principer om att statens medel skall användas för de ändamål som bedöms ha högst prioritet. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att skapa en fond dit intäkterna från ett system med trängselavgift förs. Denna ordning förekommer på flera områden såsom t.ex. det s.k. rundradiokontot (tidigare benämnd rundradiofonden) hos dit avgifter från TV-licensen förs. Ordningen med att inrätta fonder strider dock mot grundprincipen om att få en heltäckande och transparent statsbudget och det är därför inte ett alternativ som beredningen förordar. Sammanfattningsvis är beredningens uppfattning att inkommande medel från ett system med trängselavgifter skall användas till åtgär- der som är av godo för trafikanterna i den region där pålagan har betalats av bilisterna. Beredningen lägger dock även stor vikt vid de principer som ligger bakom statsbudgeten och angelägenheten av ordnade statsfinanser. Principen om att erhålla en heltäckande statsbudget kan iakttas endast om skatter avräknas mot inkomst- titlar och utgifter fördelas i form av anslag på statsbudgeten. Be- redningen anser därför att beslut om användningen av intäkterna skall fattas i budgetprocessen med beaktande av de bestämmelser och principer som gäller på området. Vidare bör understrykas att det förhållandet att en kommun eller region tilldelas medel i anledning av att ett system med trängselavgift införts, inte skall leda till att de statliga anslag till infrastruktur som regionen annars skulle ha tilldelats sänks. Enligt direktiven skall beredningen utreda frågan om hur använd- ning av trängselavgift i trafiken kan genomföras. Uppdraget är ge- nerellt och inte knutet till viss ort eller region. Det kan konstateras att sedan tilläggsdirektiven beslutades har Socialdemokraterna, i en överenskommelse inför mandatperioden fram till riksdagsvalet kommit överens om 121 punkter. I en av dessa punkter anges bl.a. att om någon kommun eller region ansöker om att få införa trängselavgifter så kommer regeringen att medverka till en överenskommelse mellan staten och den berörda kommunen/regionen. I höstöverenskom- melsen anges vidare att ett flerårigt fullskaligt försök med trängsel- avgifter skall införas i . En kontrollstation skall hållas /06. 2002/03:100, vårpropositionen, anförde regeringen bl.a. följande. Förberedelserna inför försöket med trängselavgifter i går vidare. Regeringen följer utvecklingen och är beredd att stödja försöket såväl avseende lagstiftning som övriga förberedelser. Beslut om den exakta utformningen av statens med- verkan bland annat avseende garantier och investeringskostnader för försöket kommer att fattas så snart Stockholmsberedningens förslag har beretts inom men också tillsammans med och . Med hänsyn till vad som uttalats i höstöverenskommelsen och vårpropositionen finner beredningen, trots att vårt uppdrag enligt de beslutade direktiven är generellt, att betänkandet bör behandla det s.k. fullskaleförsöket i enligt vad som beskrivs i det följande. 14.2Några frågor rörande fullskaleförsöket i Beredningen har under hand haft en dialog med företrädare för och i stora drag beskrivit förslaget till lagstiftning. Det har därvid även angetts i vilka hänseenden lagstiftningen bör anpassas till de lokala förutsättningarna och stadens lokala önske- mål om avgiftsområdets omfattning, avgiftens storlek, undantag från avgiftsskyldighet samt hur och när betalning skall ske. För att tillgodose det i regeringsformen föreskrivna kravet på beredning av ett förslag till lag om trängselavgift, som skall kunna tillämpas på försöket i , lämnas i betänkandet ett förslag till utform- ning av den bilaga som är tänkt att gälla för försöket i . beslutade kommunfullmäktige i att godkänna genomförandet av ett försök med miljöavgif- ter/trängselavgifter i enligt den utformning som föredragande borgarråd redogjorde för. Detta under förutsättning att fattar beslut om en lagstiftning som möjliggör detta. Fullmäktiges beslut har tagits in som bilaga till beredningens be- tänkande, se bilaga 9. Enligt direktiven till beredningen skall upp- draget om trängselavgifter redovisas . Det har således inte funnits tid för beredningen att närmare studera det nämnda beslutet från kommunfullmäktige, varför beredningen inte lämnar några synpunkter på innehållet i fullmäktiges beslut. Det sagda gäller dock med två viktiga undantag. Detta gäller de delar av fullmäktiges beslut som avser och Essingeleden. Vad gäller har fullmäktige i beslutat att det skall finnas avgiftsportaler på och på . Om lagstiftningen skulle utformas i enlighet med kommunfullmäktiges beslut innebär det att invånarna på måste betala trängselavgift för att komma ut på det allmänna väg- nätet. Det kan enligt beredningens bestämda uppfattning inte vara en rimlig lösning. Även innerstads invånare måste betala trängselavgift för att komma ut på det allmänna vägnätet. En viktig skillnad är dock att kommunfullmäktige i inte har fattat några beslut om trängselavgifter. Tvärtom är, enligt vad beredningen erfarit vid kontakter med företrädare för stad, en överväldigande majoritet av ledamöterna i kommunfullmäktige emot trängselavgift i enlighet med det beslut som fattats av kommunfullmäktige i . Även om trängselavgift bedöms vara en statlig skatt som skall beslutas av , skall det inte vara möjligt, anser beredningen, att införandet av trängselavgift i en kommun får till följd att invånarna i en annan kommun stängs ute från det allmänna vägnätet på det sätt som föreslagits av kommunfullmäk- tige i . Beredningen vill således inför den fortsatta beredningen av detta ärende understryka vikten av att för del komma fram till en annan lösning än den kommunfullmäktige i beslutat om.