sou · GRB39d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Den första fasen avslutades och resulterade i två rapporter. Den rapport, som kom , är resultatet av den andra fasen, där mer specialiserade utredningar genomfördes på området. Utredningens syfte var att utveckla och utvärdera nya instrument och strategier för en kompletterande EU-policy för bekämpningsmedel. Totalt åtta delstudier har presenterats inom undersökningens ram. Några av delstudierna har visat att ett skatteuttag på användningen av bekämpningsmedel kan vara effektivt för att minska användningen. Ett idealt EU-täckande system för skatteuttag skall enligt studien uppfylla fem kriterier: –Skatteuttaget bör vara proportionellt i förhållande till den skada som uppstår vid användning av bekämpningsmedel. –Skatten skall ligga på rätt nivå. –Skattesystemet skall administreras till lägsta möjliga kostnad och skatten skall idealt sett återföras. –Fusk skall så långt som möjligt med hjälp av det administrativa systemet undvikas. –Skatten skall ge incitament till att använda medlen mer effektivt eller att använda mindre skadliga medel. Studien diskuterar vilka hinder som finns för införande av ett idealt system och hänvisar främst till att den exakta miljöeffekten inte är känd för många bekämpningsmedel . Undersökningen redovisar även 15 olika delstudier av priselasticiteten som anges vara mellan -0,2 och -0,5 för alla bekämpningsmedel. I slutsatserna ges en skiss till ett EU-regelverk om skatteuttag på bekämpningsmedel. Ett idealt skall vara effektivt för att kunna nå miljömålen, kostnadseffektivt, accepterat av alla Om tidigare utredningar m.m. inblandade parter samt vara enkelt att genomföra. Följande förslag ingår i skissen: –Ett samlat regelverk för alla registrerade bekämpningsmedel som används i den agrara sektorn föreslås. –Skatteuttaget föreslås ske på värdet av bekämpningsmedlet, i likhet med det nuvarande danska systemet. Varje land kan välja mellan grossist- eller detaljistpriset som bas beroende hur lantbrukare vanligtvis köper in bekämpningsmedlet. –Skattenivån bör differentieras efter den miljöskada som medlen orsakar. Om en sådan differentiering inte är möjlig föreslås medlen istället skiljas åt avseende typ av medel. –Industrin bör vara subjekt för skatten, eftersom ett mindre antal aktörer minskar kostnaderna för administrationen och upprätthållandet av systemet. –Skatteintäkterna bör återföras till de berörda lantbrukarna på ett sätt som skapar incitament till förändring. Den närmare genomgången av det danska och svenska systemet gav även ett par mer precisa slutsatser i studien; –Av erfarenheterna från följer att de indirekta effekterna av en förhållandevis låg skatt på bekämpnings- medel kan bli riktigt stora genom att använda intäkterna från miljöskatten på ett effektivt sätt. –Av erfarenheterna från följer att ett differentierat skatteuttag på bekämpningsmedel är möjligt och användbart om det är angeläget att får ner bruket av vissa bekämpnings- medel. –Av erfarenheterna från och följer att de olika systemen för skatteuttag – det ena baseras på priset i detaljistledet, det andra på mängden aktiv substans – leder till olika effekter. Det svenska systemet anses som bekant kunna medföra att brukarna gärna övergår till effektiva lågdosmedel medan det danska systemet kan få den effekten att äldre och billigare medel – men farligare för miljön – föredras framför dyrare och miljövänligare preparat. Att man i studien ändå förordar det danska systemet beror på att man anser att dessa äldre, billigare och farligare preparat kan hanteras genom olika policy instrument. Om tidigare utredningar m.m. 5.2.5Meddelande från till rådet, Europa- parlamentet och Ekonomiska och [KOM (2002) 349 slutlig]: Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel Enligt sjätte miljöhandlingsprogrammet, som har antagits av och rådet, skall en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel utarbetas med målsätt- ningen att minska bekämpningsmedlens påverkan på människors hälsa och miljö och att åstadkomma en mer hållbar användning av bekämpningsmedel samt en betydande total minskning av riskerna som ett tillräckligt växtskydd tillgodoses. Meddelandet från kommissionen utgör ett viktigt led i arbetet med att ta fram en temainriktad strategi för en hållbar användning av bekämpningsmedel. Den huvudsakliga målsättningen med denna strategi är –att minimera hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel, –att bättre kontrollera användning och spridning av bekämpningsmedel, –att minska halterna av skadliga verksamma ämnen, särskilt genom att de farligaste ämnena ersätts med säkrare (även kemikaliefria) alternativ, –att stödja odling med ringa eller ingen användning av bekämpningsmedel, –att inrätta ett öppet system för att redovisa och övervaka de framsteg som görs med att uppnå strategins mål och ta fram lämpliga indikatorer. Syftet med meddelandet är att inleda ett omfattande samråd med alla berörda parter. När samrådsförfarandet är avslutat kommer kommissionen att utarbeta en temainriktad strategi som omfattar alla föreslagna åtgärder och initiativ och lägga fram den för godkännande i rådet och parlamentet . Som framgår av avsnitt 5.2.4 har kommissionen låtit göra en undersökning om för- och nackdelar med ett EU-omfattande regelverk för bekämpningsmedelsavgifter och om möjligheterna att genomföra ett sådant system. Mot bakgrund av de erfarenheter som har vunnits föreslår kommissionen inte att man tar fram ett fullt utvecklat gemenskapssystem för bekämpningsmedelsavgifter/skatter där Om tidigare utredningar m.m. man försöker spegla de verkliga externa marginalkostnaderna. Det behövs först ytterligare forskning om alla kostnader och intäkter vid användning av växtskyddsmedel respektive alternativa metoder. Om en sådan avgift/skatt skulle införas anser kommissionen att man borde uppmuntra medlemsstaterna att tillämpa differentierade skattesatser för att ta hänsyn till de allmänna principerna i EG- fördraget och till de särskilda miljöhänsyn som ingår där. Avgiften/skatten måste ge användarna tillräckliga incitament att välja bekämpningsmedel som är mindre farliga för miljön i den berörda medlemsstaten och att bidra till att de externa effekterna av användning av växtskyddsmedel internaliseras åtminstone delvis. Genom en sådan avgift/skatt skulle man också kunna finansiera ett antal åtgärder inom ramen för de nationella riskbegränsnings- programmen samt forskning och utveckling. 6Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Miljöavgifter på gödselmedel och bekämpningsmedel infördes . Motivet till avgifterna var att användningen av handelsgödsel hade bidragit till övergödningen av vatten och försurningen av mark och vatten samt att kemikalieanvändningen lett till negativa miljöeffekter. Ett annat viktigt syfte var att finansiera viss verksamhet, t.ex. rådgivning, forskning och utveckling om hur en minskad användning av handelsgödsel och bekämpningsmedel skulle kunna uppnås samt miljöförbättrande åtgärder i jordbruket. När miljöavgifterna infördes gjordes ingen koppling mellan deras storlek och de samhällsekonomiska kostnaderna för miljöförstö- ring som orsakas av användningen. Avgifterna har medfört både direkta och indirekta effekter på användningen. Med direkta effekter avses avgifternas ekonomiska styrverkan. Till de indirekta effekterna räknas den minskning i användningen som skett genom information, rådgivning, forskning och försöksverksamhet. Denna verksamhet har finansierats bl.a. med intäkter från avgifterna. Vidare har avgifternas existens haft ett viktigt symbolvärde genom att göra brukarna mer uppmärksamma på de miljöproblem som en intensiv användning av handelsgödsel och kemiska bekämpnings- medel medför. Vid sidan om avgifterna fanns prisregleringsavgifter vilka infördes, 1982 och 1986. Prisregleringsavgifterna upphörde att gälla fr.o.m. . Dessa användes för att finansiera exporten av spannmålsöverskottet. Avgifterna har successivt höjts 1984. Nuvarande nivåer gäller fr.o.m. . De förhållandevis stora höjningarna av avgifterna på gödselmedel och bekämpningsmedel som då trädde i kraft innebar att dessa inte längre kunde karaktäriseras som avgifter. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel fick gällande lagar den adekvata benämningen Lag om skatt på gödselmedel respektive Lag om skatt på bekämpningsmedel. har fastställt ett antal miljökvalitetsmål samt delmål och åtgärdsstrategier i syfte att nå dessa miljökvalitetsmål. Flera av dessa har betydelse för strävandena att minska kväveutlakningen och riskerna med att använda bekämpningsmedel. I kapitel 8 lämnas en närmare redogörelse härom. 6.1Gödselmedelsskattens påverkan på användningen av handelsgödsel Utredningens bedömning: Skatten på kväve i handelsgödsel har haft begränsad effekt på användningen av sådana gödselmedel. Användningen styrs av ett flertal faktorer. Skatten har haft en indirekt effekt genom att den har bidragit till att finansiera åtgärder som lett till minskning av växtnäringsförlusterna. Skatten på kadmium har haft en klart gynnsam effekt för minskningen av tillförseln av detta ämne till den svenska åkermarken. Handelsgödsel, även benämnt mineralgödsel, oorganiska gödsel- medel och konstgödsel, är att betrakta som en kemisk produkt. Således gäller bestämmelserna i 14 kap. om kemiska produkter även handelsgödsel. Den kemiska beteckningen för kväve är N, för fosfor P och för kadmium Cd. Dessa beteckningar används fortsättningsvis när referens görs till de enskilda ämnena. Syftet med en skatt kan vara att minska användningen av en knapp resurs eller att minska risken för negativa effekter på människors hälsa och miljön. Med en skatt ökar priset på varan med ursprung i den specifika resursen eller med egenskaper som ger upphov till en risk för människors hälsa och miljö. Hur effektiv en skatt är kan definieras utifrån hur väl syftet med skatten uppnås. Avsikten med en skatt kan också vara att öka statens skatteintäkter. SOU 2003:9 Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Priselasticitet på efterfrågan av en vara är ett uttryck för vilken effekt skatten kommer att ge på användningen av varan vid ett införande av skatten eller vid en höjning respektive minskning av skatten. En förändring av priset medför i de flesta fall en förändring av den efterfrågande kvantiteten av varan. Priselasticiteten uttrycker vanligen den procentuella minskningen av efterfrågan som följer av en procentuell prisökning. En ökning av priset på en vara som endast leder till en liten minskning av efterfrågan betyder att priselasticitet är låg. Att försiktighet bör gälla vid användning av priselasticitet framhålls av OECD1, då instrumentet som mått enbart visar på vad som kan ske vid en viss punkt på efterfrågekurvan. Några av de begränsningar som framhålls är att priselasticiteten i regel inte är , utan beror på hur stor prisförändring som genomförs. Ett ökat pris från en låg prisnivå ger en lägre effekt än vid en högre prisnivå. Priselasticiteten är inte symmetrisk, dvs. en procentuell prisökning kan inte likställas med en procentuell prisminskning. Att prisökningen är att anse som permanent eller enbart tillfällig är ett förhållande som påverkar efterfrågan. Införandet av en skatt ses oftast som en permanent prisökning jämfört med om prisför- ändringen orsakas av marknadskrafter. En ökning av priset kan även påverka efterfrågan på andra varor. En rad olika studier av priselasticiteten för gödselmedel har genomförts både internationellt och nationellt.2 Uppskattningarna av priselasticiteten har gjorts med hjälp av en rad olika metoder och modeller. Priselasticiteten varierar mellan -0,30 och -1,23 i olika svenska jordbruksområden, dvs. efterfrågan minskar med 3 om priset ökar . Beräkningar av priselasticiteten för kväve för hela visar på en variation mellan -0,2 och -0,4. En ökning av kvävepriset beräknas alltså minska efterfrågan på handelsgödselkväve med 2 . Den låga priselasticiteten för kvävegödselmedel innebär att nuvarande skatt på per kg kväve i handelsgödsel, vilket motsvarar av priset, uppskattas ge upphov till en minskad användning på 5 . Den långsiktiga effekten på användningen beräknas dock vanligen vara något högre än effekten på kort sikt. 1Behavioral responses to environmentally related taxes, . L.: Price Elasticity of Nitrogen Fertilisers in , Swedish J. agric. 28:157-165, 1998. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel 6.1.2Användning av handelsgödsel i jordbruket Inom landet yrkesmässigt tillverkade eller till landet införda handelsgödsel registreras i ett produktregister. Från tillverkare och importörer av gödselmedel samlas uppgifter in om försålda mängder av olika gödselmedel för jord- och trädgårdsbruksändamål under gödselåret (perioden –), specificerade på produkt och fördelat så långt som möjligt på län.3 Uppgifter om försäljningen, totalt och uttryckt såsom tusen ton vara samt uppdelat per hektar utnyttjad åker för landet och på län, publiceras . Dessutom publiceras i anslutning härtill beräkningar av jordbrukets kostnader för handelsgödsel. Försäljningen av handelsgödselkväve var ganska blygsam fram till och med men ökade påtagligt . till slutet av 1980- talet låg försäljningen på en ganska nivå motsvarande N/år. har försäljningen av handelsgödselkväve minskat något. har försäljningen i medeltal legat runt N/år. /01 såldes handelsgödselkväve. Industriell bearbetning av råfosfat för tillverkning av fosfor- gödselmedel påbörjades . Fosfor blev därigenom tillgänglig för växtodlingen i betydligt större omfattning . Försäljningen av fosforgödselmedel fördubblades mellan och 1970-talets mitt. Därefter har försäljningen av fosforgödselmedel halverats. /01 såldes fosfor. Nedanstående diagram visar förändringen i försäljningen av kväve och fosfor i handelsgödsel till jord- och trädgårdsbruket /95. 3 Statistiska meddelanden: Försäljning av handelsgödsel för jord- och trädgårdsbruk under gödselåret, SCB. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Försäljning av handelsgödsel för jord- och trädgårdsbruk åren 1994/95 2000/01, tusen ton kväve och fosfor. 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 Den genomsnittliga försäljningen av handelsgödselkväve under /01, med avseende på utnyttjad åker i hela landet, var N/ha, vilket var 8 tusen ton mer än året före och 18 tusen ton mer än /99. Särskilt i , och ökade försäljningen jämfört med tidigare gödselår medan försäljningen låg på samma nivå eller minskade i andra län. I de tre länen översteg den försålda mängden N/ha utnyttjad åker under /01. För samma gödselår var försäljningen lägst i och där försäljningen låg under N/ha utnyttjad åker. Uppdelat på län var försäljningen av fosfor högst i , och med P/ha utnyttjad åker och lägst i och med P/ha utnyttjad åker. Utslaget på alla län försåldes under /01 i genomsnitt P/ha utnyttjad åker i landet. Försäljningen av fosfor har enbart förändrats marginellt jämfört med tidigare gödselår. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Förbrukningen av kväve i jordbruket publiceras undersökningar4 över användningen av kväve, fosfor och kalium i handels- och stallgödsel på riksnivå, regionalt och länsvis samt gödslingen till några enskilda grödgrupper uppdelade på län, produktionsområde och för riket. Under /01 tillfördes av kvävet med handelsgödsel. I genomsnitt tillfördes N/ha av växttillgängligt kväve, dvs. kväve som direkt kan utnyttjas av växterna. Om både handels- och stallgödsel användes var gödselgivorna betydligt större och i genomsnitt N/ha av växttillgängligt kväve. På av den areal som kvävegödslades var givorna över N/ha. Vilken mängd som tillförs skiljer sig väsentligt åt beroende på den odlade grödan. I medeltal är kvävegivan som tillförs höstsådda grödor betydligt högre än kvävegivan till vårsådda grödor. Skillnaderna var även stora mellan olika produktionsområden och beroende på företagets storlek. Kvävegivan i medeltal för samtliga grödor var högre i södra slättbygder jämfört med produktionsområden längre norrut i landet. På större företag var kvävegivan högre än på små företag. Förutom genom handelsgödsel och stallgödsel kan kväve tillföras med andra organiska gödselmedel såsom restprodukter från livsmedelsindustrin, avloppsslam, produkter med animaliskt ursprung och algprodukter. Officiell svensk statistik över försäljning av andra organiska gödselmedel eller förbrukning av sådana gödselmedel inom jord- och trädgårdsbruket saknas. För att möjliggöra en fullständigare bild av försäljning och förbrukning av kväve, men också av fosfor inom jord- och trädgårdsbruket och vilka förändringar som sker mellan olika år, krävs även statistik över försäljningen och förbrukningen av dessa produkter. Eftersom kväve också tillförs med kvävefixerande grödor bör, för att kunna få en fullständig bild av kväveanvändningen i jordbruket, statistiken rörande odling och grödor även komplet- teras med uppgifter om användningen av bl.a. gröngödslingsgrödor. 4 Statistiska meddelanden: Gödselmedel i jordbruket – handels- och stallgödsel till olika grödor samt hantering och lagring av stallgödsel, SCB. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Förändringar i jordbrukets kostnader för handelsgödsel sammanställs beräkningar av jordbrukets och trädgårds- näringens kostnader för handelsgödsel.5 Förbrukningen av ton vara och dess växtnäringsinnehåll erhålls via enkät riktad till de företag som registrerats som skattskyldiga hos beskattningsmyndigheten för punktskatter, RSV genom Särskilda skattekontoret i . För att beräkna kostnaderna för handelsgödsel har ett genomsnittspris för varje vara uppskattats. Uppskattningen fås genom att priset enligt återförsäljningsprislistan används med tillägg av skillnaden mellan fabrikspris för säckad vara och det pris jordbrukaren får betala. När prisuppgift saknas för en vara har priset uppskattats med ledning av andra produkters priser. Jordbrukets beräknade totala kostnader för handelsgödsel för gödselåren 1989/90 till 2000/01 visas i nedanstående diagram. I diagrammet anges även kostnaderna för prisregleringsavgift samt avgift/skatt. Jordbrukets totala kostnader för handelsgödsel samt prisregleringsavgift och avgift/skatt för gödselåren 1989/90 till 2000/01. De totala kostnaderna för handelsgödsel sjönk och var som lägst /94. 5 Försäljning av handelsgödsel och beräkningar av jordbrukets och trädgårdsnäringens kostnader för handelsgödsel, SJV. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel prisregleringsavgiften /93 innebar att ingen avgift därefter tagits ut med avseende på kalium. Avgiftsnivån sjönk , med /kg för kväve och /kg för fosfor. Avgiften på fosfor avskaffades under /94 medan avgiften på kväve höjdes till /kg under /95. motsvarar skatten av kvävepriset. Kostnaderna för avgiften, skatten, har därefter skiftat något mellan åren beroende på förändringarna i försäljningen. För /01 var kostnaderna för skatten ca . uppgick jordbrukets totala kostnader för handelsgödsel till ca för att ha sjunkit till ca . De totala kostnaderna för handelsgödsel steg kraftigt för /01 och uppgick till . Orsaker till förändringar i handelsgödselförsäljningen mellan år Förutom förändringar med avseende på avskaffandet av prisregle- ringsavgift och ändringar av skatten har en rad olika faktorer påverkat försäljningen och förbrukningen av handelsgödsel, både totalt och per utnyttjad hektar åker. blev medlem i Europeiska unionen. Medlem- skapet medförde bl.a. att den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) därefter kom att påverka jordbrukarnas inkomster, val av grödor och inköp av insatsvaror. Delar i den gemensamma jordbrukspolitiken som särskilt har påverkat användningen av gödselmedel är det pris som kan erhållas för olika grödor på den gemensamma marknaden, krav på obligatoriskt uttagen areal och regler för proteinbetalning. Faktorer som påverkat priset på handelsgödsel är förändringar av priset för naturgas. Ett högre pris på naturgas påverkar särskilt priset på handelsgödselkväve, då framställningen av ammoniak som är basen för kvävegödselmedel är en energikrävande process. Strukturförändringar och förändringar i produktionen inom den europeiska gödselmedelsindustrin påverkar också priset på handelsgödsel. SJV redovisar förändringarna av prisindex och priser inom livsmedelsområdet, och på årsbasis.6 Produktions- medelsprisindex (PM-index) mäter prisutvecklingen på produktionsmedel som används i jordbruket. 6 Prisindex, serier , SJV. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel (A-index) mäter utvecklingen av producentpriset för jordbruks- produkter. I A-index ingår inte ersättningar som ökar inkomsten, såsom direktbidrag i form av arealersättningar eller djurbidrag. Basen för priserna är nivå som satts till 100. har priserna i på produktionsmedlen stigit med i genomsnitt . Den allmänna prisökningen i samhället var . Särskilt har PM-index för energi och smörjmedel ökat . Ökningen av PM-index för denna grupp var . Motsvarande ökning för handelsgödsel och jordförbätt- ringsmedel var . Med jordförbättringsmedel avses huvudsakligen kalkningsprodukter. Skillnader finns dock mellan åren. Avräkningspriset för jordbruksprodukter minskade med . För spannmål sjönk A- index . Inom EU har priserna på produktionsmedlen inom jordbruket i genomsnitt stigit med . Avräkningspriserna på jordbruksprodukter steg med i genomsnitt . Nedanstående diagram visar produktionsmedelsindex för handelsgödsel- och jordförbättringsmedel och avräkningsprisindex för spannmål. PM-index för handelsgödsel och jordförbättrings- medel och A-index för spannmål åren 1995 2001. PM-index handelsgödsel o jordförbättringsmedel Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel A-index fluktuerar något mindre än PM-index. Det är vanligt att handelsgödsel köps in för spridning kommande år. Det medför vid en jämförelse att kostnaderna för inköp av handelsgödsel i viss mån bör relateras till priset på produkterna under nästkommande år. T.ex. var PM-index lägst för och A-index för . Detta är dock inte giltigt . De ökade priserna för handelsgödsel , jämfört , medför väsenligt ökad PM-index. Mellan och sjönk A-index för spannmål med 7 enheter. ökade A-index igen upp till motsvarande nivå som gällde åren . mellan 1990 fluktuerade priserna på handelsgödsel för att stiga . A-prisindex för spannmål sjönk för att därefter stiga något , dock inte upp till nivån för år 1990.7 Förutom av EU-anslutningen och olika prisförändringar påverkas användningen av handelsgödselkväve av klimatfaktorer, främst väderleksförhållandena . Vid gynnsamma väderleksförhållanden ökar andelen höstsådda grödor, såsom höstvete och höstraps, vilket ökar handelsgödselförbrukningen. Växlingar i arealen av olika grödor påverkar också förbrukningen mellan år. Även minskningen av den totala åkerarealen påverkar förbrukningen. Dess betydelse för förbrukningen är dock inte möjlig att urskilja, då den överskuggas av andra faktorers påverkan på förbrukningen. Även ökningen av den ekologiska odlingen, vilken uppgår till av den totala åkerarealen, bör minska förbrukningen av handelsgödsel. Några sådana förändringar går dock inte att urskilja i tillgänglig statistik. Den ekologiska odlingen förekommer främst i de skogsdominerade områdena i med hög andel vallodling. I dessa områden är i regel förbrukningen av handelsgödselkväve lägre än i slättbygderna. De växlingar i försäljningen av handelsgödsel, som sker mellan olika gödselår, kan i stort förklaras av förändringar med hänsyn till ovannämnda faktorer. Med utgångspunkt i /95 kan följande förklaringar ges till växlingarna fram /01. Försäljningen av handelsgödsel minskade något mellan gödselåren 1994/95 1995/96 troligen främst beroende på det ökade 7 SJV: Jordbruksekonomiska meddelanden /12. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel priset på kväve genom avgiftshöjningen .