sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Medlen kan förvaltas gemensamt men redovisning och bokföring av medlen sker separat. Kärnavfallsfonden har bundit en stor del av sina medel till en realavkastning som inte går att uppnå . IKA-medel som place- ras i Kärnavfallsfonden kan därför inte att räkna med samma goda avkastning som för övriga medel. Vid placering av IKA-medel i fonden får fonden därför antingen marknadsvärderas och andelar därefter tilldelas eller får IKA-medlen placeras separat vilket gör att förvaltningskostnaderna blir något högre. Det finns några alternativ till kärnavfallsfonden vilka vi av olika skäl har avfört från vidare analys: Separat statlig fond – Ger högre kostnader för administration, redovisning samt placering av medlen. Konto – Aktiv fondförvaltning med placering i bl.a. långa räntebärande obligationer ger antagligen högre av- kastning jämfört med medel innestående på konto i riksgälds- kontoret. Förvaltare (ex. banker, fondkommissionärer) – Högre kostnader för administration bör ge en lägre avkastning på insatta medel givet samma placeringsrestriktioner som kärnavfallsfonden. Kräver ersättning för utlägg avfallshantering - SKB - m.fl. Schematisk beskrivning av omhändertagandet av IKA-avfall 6.3.1Avfallsansvarig ansvarar för att avfallet tas om hand Importör/tillverkare ansvarar för att avfallet tas om hand. Ansvaret innebär bl.a. att anlita avfallshanterare och erlägga ersättning till denne. SSI övervakar och kontrollerar att importör/tillverkare tar sitt ansvar. debiterar avfallsansvarig för utförda tjänster, ex: Studsvik eller annat företag för behandlingskostnader SKB för slutförvaringskostnader i bergrum. eller annan deponeringsanläggning för markdeponikost- nader. Avfallsansvarig kräver ersättning från IKA-fonden (Kärnavfalls- fonden) för utlägg för avfallshantering. SSI beräknar vilken ersättning företaget är berättigad till och ger förvaltare i uppdrag att utbetala medel till berört företag. Förvaltare utbetalar medel till berört företag. Vid utförsel/export av avfall: Anmälan görs till SSI SSI godkänner export samt utbetalning. Förvaltare utbetalar inbetalade medel till ansökaren. I avfallshanterarrollen ingår hela den praktiska kedjan av omhänder- tagande av avfallet från att samla in, transportera, demontera, be- handla, konditionera, paketera, mellanlagra till slutförvaring. Avfalls- hanterare kan vara Studsvik, SKB, El-kretsen, avfallsstationer, återvinningsföretag och transportörer. lämna uppgifter om avfallshanteringskostnader till SSI för kostnads- beräkningar och fastställande av avfallsavgift. Avfallshanteringsföretagen behöver tillstånd från SSI för att de ska få hantera radioaktivt material. Det blir det avfallsansvariga företagets uppgift att upphandla dessa tjänster för att omhänderta avfallet. För herrelöst avfall blir det SSI som får ta hand om upphandling av avfallshanteringstjänster. är det bara Studsvik som har tillstånd att behandla radio- aktivt avfall samt SKB som kan slutförvara radioaktivt material som kräver långvarigt slutet förvar. kan även andra aktörer erhålla tillstånd. För visst avfall kan markdeponi bli aktuellt. Endast kan erbjuda klass 1 deponi men klass 2 och 3 deponi kan ett flertal företag erbjuda. Avfallshanteringsprocessen kan förenklas avsevärt för de avfalls- ansvariga om ett bolag tar på sig att ta hand om hela eller större delar av avfallsprocessen. Detta bolag kan tänkas vara El-kretsen, Studsvik eller att de avfallsproducerande bolagen bildar ett nytt gemensamt bolag för att sköta avfallshanteringen. Avfallshanterarna kan tänkas få en del initiala kostnader för ny- och ombyggnationer och godkännande av hanteringsmetod m.m. som uppkommer innan de mottager något avfall. Reglerna bör där- för vara tydliga så att avfallshanteringsföretagen vågar göra investe- ringar för att omhänderta avfallet. 6.4Omhändertagande av brandvarnare och rök- detektorer För brandvarnare och rökdetektorer som bl.a. säljs till hushåll om- fattar hanteringen flera steg. Specifikt för brandvarnare och rökdetektorer 13,20. 12, 19. Illustration av möjlig hanteringsprocess för brandvarnare och rökdetektorer. redovisade steg enligt den generella modellen är streckade, tillkommande steg heldragna Illustration över hur hanteringen och finansieringen av brandvarnare och rökdetektorer skulle kunna se ut. I figur 6 är de steg som till- kommit från den generella modellen inringade. Det speciella med brandvarnare och rökdetektorer är att de är konsumentprodukter och finns i ett stort antal vilket kräver ett storskaligt system. Nedan kort beskrivning av stegen: Import av brandvarnare är tillståndspliktig verksamhet, anmälan görs till SSI. 2, 3. SSI debiterar en fastställd avgift som importören betalar in till IKA-fonden. 4, 5. Importören säljer brandvarnaren till en affär som i sin tur säljer den vidare till en konsument vars innehav inte är tillstånds- pliktigt. Konsumenten lämnar in förbrukad brandvarnare på en kom- munal avfallsstation. 7, 8. Importör är medlem i El-kretsen som anlitar transportör vilken tar allt elektroniskt avfall från kommunens avfallsanläggning till lämplig förbehandlingsstation. Förbehandlingsstationen plockar ut jonisationskammarna och sänder dem till Studsvik (förutsätter tillstånd från SSI). Övrigt ma- terial sänds till återvinning. Studsvik eller förbehandlingsstationer plockar ut strålkällan och placerar den i slutförvaringskärl. Studsvik mellanlagrar kärlen tills SFL är färdigbyggt. När SFL är färdigbyggt sker transport till slutförvaringen. Avfallshanteringstjänsterna upphandlas av berörd importör som efter att ha betalt för tjänsten kräver ersättning från SSI. SSI be- stämmer hur mycket som ska utbetalas och låter sedan IKA-fonden utbetala fastställt belopp. När hela avfallshanteringskedjan har betalts skall importören kunna erhålla inbetalt belopp inklusive ränta – administrationskostnader – andel av herrelöst avfall. Det är fritt fram för importören att hitta andra avfallshanterings- lösningar så länge SSI godkänner hanteringsprocessen. För en im- portör skulle avfallsarbetet kunna underlättas om ett avfallsbolag uppstod som tog hand om hela avfallshanteringsprocessen. Bolaget skulle kunna samordna avfallshanteringen för flera importörer. För- hoppningsvis uppstår det då skalfördelar och specialiseringsfördelar för avfallsbolaget vilket gör att kostnaden för importören blir lägre. För SSI:s del får de färre parter att ha kontakt med samt att motparten är kunnigare inom avfallshantering. 7Vad kostar omhändertagande av IKA-avfall? Beräkningar av kostnaderna för att ta om hand IKA-avfall har tidigare inte gjorts. Olika parter, som Studsvik och SKB, har för ut- redningen översiktligt beräknat kostnaderna för olika steg i om- händertagandeprocessen. Kostnader för att ta hand om IKA-avfall har delats in i fem kategorier: Enligt uppskattning från SSI skulle det föreslagna systemet kräva ytterligare 3,5 heltidstjänster vilket uppskattas kosta totalt . Administrationskostnaderna har i beräkningarna nedan fördelats proportionerligt mot kostnaderna för omhändertagande av respektive avfallstyp. Administrationskostnaderna motsvarar av total om- händertagandekostnad. Vid införandet av nya avfallssystem kan informationskampanjer behövas för att företag och hushåll skall bli informerade om hur deras avfall skall hanteras. För hushållen gäller det framförallt hur de skall hantera brandvarnare. Denna eventuella kostnad är inte inkluderad i beräkningarna nedan. Batterifondens (se sid 11) budget för informationskostnad uppgick till ca . För att uppnå målsättningen återvinningsgrad kan omfattande informations- kampanjer krävas. Kostnad för transport av material till behandling och mellanlagring samt transport till slutförvaring. Behandling avser konditionering av material så att det kan mellan- lagras och slutförvaras. Mellanlagring gäller material som skall slut- förvars i SFL och därför måste mellanlagras tills SFL är färdigbyggt. Uppgifterna avseende avfall som skall till SFL och SFR baseras på att Studsvik tar hand om hela behandlings- och mellanlagrings- processen. Kostnad gäller framförallt skälig andel för uppförandet och driften av ett eller flera bergrum som kan slutförvara materialet. Brand- varnare, rökdetektorer, strålkällor samt övrigt SFL förväntas för- varas i SFL enligt dessa beräkningar. Delar av avfallet kan dock vara möjligt att förvara i SFR. Aska från biobränsle föreslås slutförvaras på klass 2 deponi med särskilda föreskrifter eller möjligen klass 1 deponi. IKA-avfallet har i sammanställningarna nedan delats in i följande grupper. Övrigt SFL avfall. Här ingår bland annat volframslig kontami- nerad med torium, uranfärg, vattenfilter där radium har anrikats, kontaminerat metallskrot, blackningsmedel innehållande radium, utarmat uran från flygindustrin och toriumhaltiga flygplans- delar. SFR avfall – Material som blivit kontaminerat till följd av han- tering av radioaktiva substanser och som uppkommit vid sjuk- hus, institutioner och läkemedelsföretag. Större delen av avfallet är brännbart. Aska biobränsle – Aska från biobränsle kan efter förbränning blivit olämplig att fritt disponera. Övrig deponi gäller bl.a. aska från torv som efter förbränning kan ha blivit olämplig att fritt disponera. Producent återtagande – gäller produkter där producent utom- lands har åtagit sig att omhänderta produkten när den är för- brukad. Angivna kostnader och volymer innehåller stora osäkerheter och skall ses som approximationer av framtida volymer och kostnader. (kostnader i tsek) 1 Ingår i behandlingskostnaden, 2 Initialt beräknas en engångskostnad på till- komma för start av system, 3 Beräknas på SFL slutförvaringskostnad på 100 tkr/m3 Avfallsvolymer och kostnader för olika avfallsgrupper (kostnader i tsek) Brandvarnare står för den största delen av IKA-avfallets kostnader enligt nuvarande kostnadsberäkningar. För privatpersoner är det tillåtet att kasta enstaka brandvarnare som hushållsavfall. För företag kan upp till 5 brandvarnare lämnas till . Kostnader för omhänder- tagandet av brandvarnare ingår i den allmänna avfallskostnaden. Mellan 1973–2002 har i genomsnitt 420 000 brandvarnare importerats till (tillverkning förekommer inte i ). För perioden –2000 uppskattas importen legat på ca 630 000 . –2001 har försäljning av brandvarnare legat kring 700 000 brandvarnare. blev importen 1,2 miljoner p.g.a. att gav ut ett allmänt råd11 att inne- havare och ägare av byggnader skall bedriva systematiskt brandskydds- arbete. Trenden har alltså varit starkt stigande. beräknas dock vara en engångseffekt och den uthålliga försäljningsnivån be- döms ligga kring 700 000 brandvarnare , vilket motsvarar im- porten åren 1999–2001. 11 Allmänt råd 2001:2 från . Av beräknad årlig försäljning om 700 000 brandvarnare är IKA- utredningens mål att återvinns. För rökdetektorer förväntas 130 000 stycken säljas samt återvinnas . Försäljning av rök- detektorer har minskat. Rökdetektorer an- vänds i stor utsträckning av företag och i offentliga lokaler medan brandvarnare i större utsträckning återfinns i hus och lägenheter. Deltronic uppger sig vara störste importör av brandvarnare. Deltronic bildades och omsatte under /2002. Andra företag som är involverade i import av brand- varnare är och . För brandvarnare och rökdetektorer finns ingen betydande pro- ducent som återtar avfallet till ursprungslandet. Om kostnader för omhändertagandet av avfall blir betydligt högre i än övriga länder kommer producentåtertagande av avfall antagligen att öka, vilket skulle ändra finansieringsförutsättningarna. Alla länder i EU skall dock införa producentansvar för brandvarnare och rökdetek- torer enligt det direktiv12 som redan har trätt i kraft. Mycket beror på hur de väljer att konstruera sitt system och vilka krav de ställer på omhändertagandet av strålkällan. Nästan alla produkter som ger upphov till produktavfall importeras från utlandet det är endast en liten del som tillverkas i (bl.a. Studsvik tillverkar strålkällor). Dessa produkter kan antingen stanna i när de blivit avfall eller återsändas till producenten utom- lands. Det är osäkert hur mycket som återsänds till producenter utomlands men för vissa strålkällor verkar det vara merparten av avfallet. För de ca 200 strålkällorna som tas om hand beräknar Studsvik att priset vid full kostnadstäckning kommer att ligga på ca /strålkälla (exkl. administrationskostnader och ränta). Övrigt SFL och SFR avfall Störst osäkerhet i kostnadsbedömningen svarar volymerna övrigt SFL och SFR avfall för. Ett extremt år skulle volymen kunna mång- dubblas. Kostnaderna blir dock fortfarande relativt små i jämförelse mot övriga poster. 12 och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, EU direktiv (2000/0158 COD) även kallat WEEE-direktivet. Löpande deponering av radioaktivt avfall föreslås ej omfattas av IKA- fond Aska från biobränsle eller torv kan deponeras på klass 2 deponier med särskilda föreskrifter. Ingen behandling eller mellanlagring krävs. Transportkostnad ej känd. Deponeringskostnad förväntas dubbleras framöver vilket också är inkluderat i slutförvaringskostnaden. Deponering sker strax efter det att askan har uppstått. Kost- naden för avfallshanteringen tas alltså ut strax efter det att avfallet har uppstått. Några ytterligare kostnader för avfallet förväntas ej uppkomma efter deponeringen. Detta är ett system som fungerar bra . Deponi är ej tillståndspliktig enligt strålskyddslagen13 och SSI har inte för avsikt att utföra tillsyn av deponerat material. Tillsyn utförs dock av som har övergripande ansvar för deponier. För importerade produkter där producent utomlands har åtagit sig att omhänderta uppkommet avfall i ursprungslandet skulle det räcka med att ställa en säkerhet för produkten fram tills dess att avfallet förts ur landet. Säkerheten bör säkerhetsmässigt vara i klass med hur IKA-medlen ska placeras. Avgift bör dock erläggas för kost- nader för administrativt arbete samt eventuellt även för kostnader för omhändertagandet av herrelöst avfall. (kostnader i tsek) Hur årliga avfallsvolymer och kostnader kan variera för olika avfallsgrupper (kostnader i tsek) 13 Strålskyddslagen SFS 1988:220. Avfallsvolymerna kan svänga kraftigt mellan åren. En orsak är att försäljningen av produkter varierar mellan åren. Ett exempel är brandvarnare, när brandvarnare krävdes i alla lägenheter. Införandet av nya produkter eller nya regler kan även komma att påverka avfallsflödet. Hur avfallsomhändertagandekostnaden står sig mot andra länder kan också påverka avfallsmängderna. Den maximala årliga kostnaden visar hur avfallskostnaderna varierar med den maximala årliga volymen. Kostnaderna beräknas i stort sett vara direkt beroende av volym. Ökar volymen antas även kostnaderna öka . Avgifterna antas betalas när produkterna tas i bruk. Det innebär att vid ett livslängdsantagande samt innan SFL 3 är färdigt att tas i bruk kommer avgifter för slutförvaring att för- räntas i en fond mellan upp till . Vi har beräknat effekterna av detta utifrån följande antaganden: Kostnader och volymer enligt tabell 1, kap 7. realavkastning av fondmedel. Motsvarar kärnavfallsfondens beräknade reala avkastning 2020 och framåt. Ingen inflation är inräknad. Kostnad för slutförvaring uppstår när avfall lämnas för slutförvaring. Initial kostnad om för start av omhändertagande av brandvarnare är uppdelad på de 3 första årens behandlingskost- nader. Inga kostnader för informationsspridning är inkluderade. Total kostnad tom 2003 Visar kassaflödet uppdelat på intäkter och utgifter för IKA- fonden Diagram 1 illustrerar IKA-fondens kassaflöde givet angivna anta- ganden. Årlig avkastning från fondmedlen beräknas överstiga årlig mellanlagringskostnad. Den årliga avgiften ökar därför något som slutförvaringsåret närmas (som avfallet mellan- lagras samt som avkastning erhålles på innestående medel). kommer kostnaden för slutförvaring . Kostnaden uppgår då till ca för allt avfall som har mellanlagrats . kommer avgifterna inbringa ca medan utgifterna uppgår till ca . Mellanskillnaden består av ränteintäkter på innestående medel. Diagram 2 visar IKA-fondens beräknade saldo för kommande . Efter att slutförvaringen kommit igång är 2034 beräknas fondens saldo hålla sig stabilt. Totalt hamnar IKA-fondens saldo som mest på innan betalning för SFL slutförvaring börjar . Därefter kommer saldot ligga på . Diagrammet visar även saldot uppdelat på historisk del samt framtida avfall. Saldot härrörande till den historiska delen uppgår som mest till medan saldot härrörandet till det framtida avfallet som då uppkommit under uppgår till . Visar den totala behållningen i fonden samt behållningen uppdelad på en historisk del och en del för det som uppstår Diagram 3 visar saldot för enskilda grupper. Diagrammet visar att kommer brandvarnare stå för av fonden, rökdetekto- rer för och strålkällorna för . Övrigt SFL står i normal- fallet för en sådan liten del (0,) att det inte syns i saldobehåll- ningen. SFR kommer aldrig upp i någon saldobehållning då detta avfall kan slutförvaras . När slutförvaringen har kommit igång kommer fördelningen av saldot ändrats till brandvarnare, rökdetektorer och strålkällor. Saldofördelningen skiljer sig mot kostnadsfördelning då andelen av den totala kostnaden som slutförvaringskostnaden står för varierar mellan olika avfallsgrupper. För brandvarnare och rökdetektorer står slutförvaringskostnaden för en relativt hög andel av total kostnad och därmed blir deras andel av saldot också högre än deras kostnads- andel. Om säkerheter inte lämnas för produkter som förväntas åter- föras till ursprungslandet utan medlen sätts in i fonden blir fondens omslutning större då posten strålkällor kommer att öka kraftigt. Visar den totala behållningen i fonden samt behållningen upp- delad på de olika avfallsgrupperna Diagram 4 visar procentuell fördelning mellan kostnadsslagen. Ad- ministration och transport står för en relativt liten del av kostna- derna. Mellanlagringskostnadens andel stiger efterhand fram till att SFL slutförvaringen kommer igång . dominerar behandlings- och slutförvaringskostnader. Visar den procentuella kostnadsfördelningen mellan de olika kostnadsslagen Tabell 3 summerar avgiftens storlek för olika grupper samt historisk avfalls andel. beräknas historisk skuld vara betald. Priserna i handeln kommer antagligen påverkas i större utsträckning då hänsyn inte tagits till moms eller att försäljningsmarginal eventuellt ändras. Avfallskostnader några olika år för olika avfallsgrupper (belopp i kr) För de billigaste joniserande brandvarnarna (ca /st inkl. moms) innebär detta en fördubbling av försäljningspriset. De ligger dock fortfarande under optiska brandvarnare i pris (ca /st). Kalkylen baseras på att endast de joniserande brandvarnarna svarar för om- händertagandekostnaden. Den historiska kostnaden kommer fram utgöra mer än hälften av avfallsavgiften för brandvarnare, rökdetektorer och strålkällor. För övrigt SFL avfall har ingen uppdelning gjorts mellan nya och historiska kostnader. Stora delar av kostnaderna är historiska eller kommer från verksamhetsavfall. Herrelöst avfall som ingår i denna grupp utgör i normalfallet inte någon större del av den totala kost- naden för avfall. Osäkerheten är dock stor i hur mycket herre- löst avfall det finns och hur stor kostnaden är för att ta hand om detta. Då systemet skall vara finansierat bör systemet även täcka kostnaderna för omhändertagande av herrelöst avfall. Någon procentsats eller liknande som skulle täcka in kostnaderna för herre- löst avfall kan p.g.a. osäkerheterna ej fastställas. Kostnaderna föreslås istället läggas på försäljningsavgift och justeras efterhand som kost- nader för herrelöst avfall uppstår. Enligt kostnadsuppskattningar kommer gruppen övrigt SFL avfall dock bara stå för av totala kostnader, vilket gör att kostnader för herrelöst avfall bör vara överkomliga. SFR avfallet är huvudsakligen verksamhetsavfall och därför tas inga kostnader för den historiska skulden. Vid fördelning i kostnadsgrupper bör hänsyn försöka tas till att vissa produkter ger lägre avfallskostnader p.g.a. att de är mer miljö- vänliga, t.ex. brandvarnare med lägre radioaktivitet. Miljövänligare produkter skall helst inte behöva betala för omhändertagandet av miljömässigt sämre och dyrare produkter. Tabell 4 visar hur känslig avfallsavgifterna är för förändringar av SFL slutförvaringskostnaden. SKB har beräknat slutförvaringskost- naden i SFL till intervallet 30–100 tkr/m3. Kalkylerna baseras på 100tkr/m3. Om kostnaderna hamnar i den nedre delen av intervallet halveras fondens maximala saldo (). För brandvarnare och rökdetektorer sjunker avfallsavgiften med medan övriga kostnadsslag påverkas i lägre omfattning. Skulle slutförvaringskost- naden istället stiga skulle effekten bli den motsatta. Ökar SFL slut- förvaringskostnaden ökar fondens saldo och avfallsavgiften för brandvarnare och rökdetektorer . Övriga kostnadsslag påverkas i mindre omfattning. Känslighet avgifter i förändringar av SFL slutförvaringskostnaden 30 tkr/m3 100 tkr/m3 150 tkr/m3 Visar avgifternas känslighet för förändringar av SFL slutförvarings- kostnaden (belopp i kr) Tabell 5 visar hur känslig avfallsavgifterna är för förändringar av avkastningsförväntningarna på fonden. antaganden bygger på realränta vilket är den avkastning som kärnavfallsfonden räknar med och framåt (ligger realräntan något ). Erhålls realränta, vilket är den avkastning som kärnavfalls- fonden räknar med för åren , sjunker avfallsavgifterna för brandvarnare och rökdetektorer med . Övriga kostnads- slag påverkas i mindre omfattning. Skulle däremot ingen realavkastning erhållas blir förändringen i avfallsavgifterna betydligt mer kännbar för brandvarnarna och rök- detektorerna då avfallsavgiften stiger med medan övriga kostnadsslag påverkas i lägre omfattning. Skillnaderna hur de olika kostnadsslagen påverkas beror både i tabell 3 och 4 på slutförvarings- kostnadernas andel av den total kostnaden. Avgiften för SFR-avfall är egentligen oförändrad för förändringar i SFL slutförvaringskostnad och realränta då avfallet slutförvaras i SFR och ingen fondering av medel sker. De förändringar i avgift som sker i tabell 3, 4 och 5 beror på att dess andel av administrationskost- naderna har förändrats. Känslighet avgifter i förändringar av realränta Visar avgifternas känslighet för förändringar i avkastningen på fonderade medel (belopp i kr) Vid sidan av statliga fonder för att täcka avfallskostnader finns även exempel på privata lösningar. Detta gäller t.ex. elektroniskt avfall (se sid 15) och delvis kvicksilver (se sid 17). Frågan om privata lösningar har även behandlats av utredningen i Retur14. Vi har identifierat tre huvudsakliga sätt att utforma en privat fond Avsättning i egen balansräkning. Avsättning till branschfond. Medlen tas om hand av en bransch- fond eller ett branschföretag där företaget är medlem eller ägare. Avsättning till tredje part. Medlen lämnas över till en utom- stående part exempelvis en bank som tar hand om förvalt- ningen av medlen. Restriktioner finns på hur medlen får lyftas och användas. 14 Utredningen i Retur (SOU 2001:102). De väsentligaste kraven att ställa på en privat fond är: Krav på hur stor avsättningen för avfallskostnader skall vara. Tillräcklig finansiering av framtida avfallskostnader måste finnas. Det förutsätter att en oberoende part gör bedömning av kost- nad och erforderlig avsättning. Uppskattning om hur stor avsätt- ningen skall vara bör kunna erhållas från SSI. Krav på kontroll. Oberoende part bör verifiera att erforderlig avsättning har gjorts. o Avsättning i egen balansräkning. Kontroll av att tillräcklig avsättning gjorts bör kunna ligga på revisorn i bolaget. Bolaget sänder en av revisorn styrkt balansräkning till SSI. Alternativet att SSI granskar berörda företag torde bli för resurskrävande. o Avsättning till branschfond. Kräver mindre resurser för kontroll då det blir en eller ett fåtal fonder att granska.