sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Porter hävdar att de innovationsrelaterade fördelarna med miljöpolitik mycket väl helt kan uppväga de kostnader som miljöpolitiken orsakar (reningskostnader, skatteinbetalningar, etc). Det betyder att kostnaderna för miljöpolitiken kan elimineras helt av att pro- duktiva innovationsprocesser startas i företagen. På just denna punkt skiljer sig forskningen kring klimatpolitik och teknisk utveckling från Porters hypotes; man erkänner att det kan finnas innovationsrelaterade vinster att göra, men att de sannolikt inte är så stora att klimatpolitiken blir gratis. Det finns ett antal studier som behandlar förhållandet mellan teknisk utveckling och tidpunkten för olika insatser. 24 De i kapitlet tidigare redovisade analyserna visar dock att restriktioner på koldioxid- utsläppen innebär lägre tillväxt än som annars skulle ha varit fallet och försämrar den energi- intensiva basindustrins kostnadsläge. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . erkänns att teknisk utveckling gör rening eller utsläppsreduktion billigare , men även att miljöpolitik kan sporra till innovationer, och därmed teknisk utveckling. Detta betyder att man måste göra en avvägning mellan att å ena sidan vänta in utifrån kommande teknisk utveckling, och att å andra sidan genom- föra klimatpolitiska åtgärder nu för att potentiellt påskynda den egna teknisk utvecklingen. Det betyder att kostnader för miljö- politiken kan överskattas när det finns positiva innovationsrela- terade effekter, dvs. en del av kostnaden för klimatåtgärder betalar sig genom produktivitetshöjande innovationer. Studier visar också att om det finns teknisk utveckling (innovationer) som orsakas av en viss klimatpolitik, innebär detta en lägre tidsprofil för den optimala CO2-skatten, dvs. det behövs inte en lika hård beskatt- ning då innovationer sporrade av skatten internaliserar en del av de externa kostnader som företagen förorsakar. Klimatpolitik handlar i motsats till miljöpolitik i allmänhet inte om relativt begränsade reningsåtgärder utan om utbyte av kapital- intensiva anläggningar med långa livslängder och avskrivningstider. Detta innebär att värdet av att gå före begränsas av att tidpunkten för utbyte av anläggningar måste beakta kostnader och teknik- utveckling. Olika typer av framtida osäkerheter i klimatfrågan skapar ett värde av att kunna vänta med klimatpolitiska beslut. Pindyck (2002)25 visar att det finns ett potentiellt värde (optionsvärde) i att skjuta upp miljöpolitiken och vänta in mer information. (2002)26 är dock kritisk till enkelspårigheten i optionslitteraturen. visar med några enkla räkneexempel att osäkerheter och irreversibiliteter inte nödvändigtvis gör strategin att vänta och se till den bästa strategin. Trots invändningar domineras den litteratur som tar upp osäkerheter och irreversibiliteter av vänta och se-strategin. (2002)27 visar i en modell att klimatpolitik inriktad på tidiga åtgärder troligtvis kommer att göra det mer kostsamt för att nå Kyotoprotokollets reduktionsmål. Han menar att tidiga åtgärder endast kan rättfärdigas med att det potentiellt finns 25Pindyck, R.S. Optimal timing Problems in Environmental Economics, 26, sid. 1677 – 1697, 2002. The Curious Role of Learning in Climate Policy: Should we wait for more data?, 23(2), 97-119, 2002. 27Kennedy, P.W. Optimal on Greenhouse Gas Emissions, 35(1), 16-35, 2002.. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . miljömässiga fördelar med en sådan strategi. Ur kostnadssynpunkt är det mer fördelaktigt att vänta eller sprida åtgärderna. I och (2002) samt och (2002) utvärderas kostnaderna för beslut att frivilligt åta sig större utsläppsminskningar än vad bördefördelningen ger utrymme för. Författarna konstaterar att marginalkostnaden för att reducera utsläppen är brant, dvs. det är relativt dyrt att minska utsläppen mycket jämfört med en utspridd reduktion. tillhör, enligt SNS s.k. Continue-projekt, de länder som i termer av samhälls- ekonomiska kostnader är minst lämpade att gå före i klimat- politiken.28 Avsaknaden av en fossilbränsleintensiv energisektor innebär starkt stigande marginalkostnader för minskade emissioner av koldioxid i , liksom i och . Analyser inom ramen för visar dessutom att en isolerad svensk gå-före politik skulle kunna leda till en ineffektiv belastning av svensk basindustri, eftersom svensk bas- industri vid en gemensam klimatpolitik kan förväntas öka sina marknadsandelar.29 10.4.2Kort- och långsiktig kostnadseffektivitet I den miljöpolitiska debatten har argumentet framförts att det existerar en motsättning mellan kortsiktig och långsiktig kostnads- effektivitet. Tankegången är att man på kort sikt bör ta vissa icke lönsamma investeringskostnader och därmed avvika från den kort- siktiga kostnadseffektiviteten för att på lång sikt uppnå en bättre kostnadseffektivitet. som diskuterar denna fråga30 konstaterar att vid en jämförelse mellan projekt med olika livslängd skall jämförelsen göras utifrån en gemensam tidshorisont. Vid en sådan korrekt vald tidshorisont existerar det enligt inte någon motsätt- ning mellan kortsiktig och långsiktig lönsamhet. Vidare kan investerarens riskbenägenhet enligt naturligtvis också påverka värderingen av betalningsströmmar som infaller . Om investeraren är mindre risk- 28Bergman, L. and Radetzki, M.: – Global Climate Policy and Implications for the Energy Sector in a Economy: The Case of . Multi- science Publishing Co. 2002. 29Nilson, C. and Kriström B.: The cost of going from Kyoto to : Swedish carbon policy in a multi-regional model. The Continue project. 30Hjalmarsson, L.: Kortsiktig versus långsiktig kostnadseffektivitet i miljöpolitiken. Sep- tember 2002. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . benägen kan detta ta sig uttryck i en nedvärdering av intäkter långt fram i tiden, medan det motsatta gäller om investeraren är mera benägen att spekulera i höga framtida värden. Olika typer av osäkerhet måste också, enligt , beaktas i anslutning till val av klimatpolitik. Att uppskjuta en investering innebär att viss osäkerhet elimineras och att det sker en teknisk utveckling . Det existerar alltså ett optionsvärde i att uppskjuta en långsiktig investering. Den slutsats drar är att hanteringen av och attity- den till osäkerhet har stor och kanske avgörande betydelse för projektval. Han menar att det knappast är korrekt att karaktärisera detta som en motsättning mellan kort- och långsiktig lönsamhet utan snarare en motsättning mellan försiktighet och djärvhet eller att uppfattningarna om den framtida utvecklingen kan skilja sig mellan olika beslutsfattare (spekulation i förväntningsbildningen). menar också att det är svårt att se hur man skulle utforma investeringskriterier på något alternativt vis som skulle leda till en högre långsiktig lönsamhet än de investeringskriterier som utnyttjas när det gäller val av investeringar och när det gäller att skilja olönsamma investeringar från lönsamma. Argu- mentet är enligt snarare det omvända, nämligen att eftersom framtiden är osäker så bör vi inte genom en investering låsa fast oss för tidigt utan utnyttja optionen att avvakta med inves- teringar tills vi vet mera och en del av osäkerheten om framtiden skingrats. Att ge ett rakt svar på om det är ekonomiskt försvarbart att gå före och göra stora åtgärder i ett tidigt skede, att sprida dem över tiden, eller att vänta och göra stora åtaganden , går inte. I den litteratur som presenterats i studie kan man dock skönja en dominans för skynda långsamt- och vänta och se- alternativet. De redovisade analysresultaten betyder enligt inte att inte bör gå-före i klimatarbetet. Det är emellertid av största vikt på vilket sätt väljer att gå-före. Vad resultaten understryker är framför allt betydelsen av att är en drivande kraft i det internationella förhandlingsarbetet. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . Delegationen har haft till uppgift att lämna förslag till hur handels- direktivet skall implementeras i . Det har inte ingått i dele- gationens uppgift att analysera internationella åtagande eller det av fattade nationella utsläppsmålet. De eko- nomiska konsekvensanalyser som delegationen låtit utföra har utgjort underlag till delegationens rekommenderade målmodell (se kapitel 9). Delegationen har i övrigt inte tagit ställning till de redovisade studierna. Delegationen finner emellertid att de ekono- miska konsekvensbeskrivningar som tagits fram och som redo- visats i detta kapitel kan ingå i beslutsunderlaget vid kontrollsta- tionen , då som komplement skall överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. De modellstudier som utförts av KI sammanfattas av författaren på följande sätt: Ju kraftigare restriktion på koldioxidutsläppen desto större kostnad blir det för ekonomin. I KI:s analyser har samhällets värdering av minskade koldioxidutsläpp inte tagits med. kostnader för omställningen till lägre koldioxidutsläpp kan sänkas genom internationell handel med utsläppsrätter. Om inte de inköpta utsläppsrätterna får tillgodoräknas för att uppnå utsläppsmålen reduceras vinsten från utsläppshandel, eftersom de icke-handlande sektorerna drabbas av kraftfullare utsläppsrestriktioner Priset på utsläppsrätter kommer att bestämma mängden utsläpp från den handlande sektorn, medan den inledningsvis tilldelade mängden utsläppsrätter enbart påverkar hur många utsläpps- rätter som företagen kommer att köpa på den internationella markanden. De sektorer som tillåts handla med utsläppsrätter gynnas rela- tivt sett i strukturomvandlingen eftersom anpassningsbördan till stor del övervältras på de icke handlande sektorerna. Raffi- naderisektorn missgynnas dock till följd av en begränsad efterfrågan på petroleumprodukter vid utsläppsbegränsningar på koldioxid. Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxidutsläppen . Enligt professor kan analysen av fördelningskonsekven- ser för hushållen sammanfattas på följande sätt31: Kravet på utsläppsreduktioner leder till att samtliga typer av hushåll genomsnittligt får vidkännas en välfärdsförlust. Hushåll med de lägsta inkomsterna får vidkännas de högsta kostnaden, i relation till disponibel inkomst. Kostnaden för hushåll i glesbygd är mycket högre än kostnaden för ett hushåll i (gäller både i absoluta tal och i förhållande till disponibel inkomst) Analysen av att gå före i början av ett långsiktigt åtagande resul- terar enligt och bl.a. i följande slutsatser : Det finns ett antal teoretiska modeller som förklarar och ger stöd åt Porters hypotes att vissa miljöregleringar ger incitament till kostnadsbesparingar och kvalitetsförbättrande innovationer. Däremot är resultaten från de empiriska studier som analy- serats inte alls entydiga. I den litteratur som analyserats tycks finnas en dominans för skynda långsamt och vänta och se alternativet. De redovisade analysresultaten betyder inte att inte bör gå-före i klimatarbetet. Vad resultaten understryker är bety- delsen av att är en drivande kraft i det internationella förhandlingsarbetet. 31 Fördelningseffekter på hushållen av ett system med utsläppshandel som kombineras med ett utsläppsmål på -jämfört med . I den underliggande kalkylen avräknas den utsläppsreduktion som sker i andra länder mot det svenska nationella målet. Efter det att antalet utsläppsrätter som fördelas till den handlande sektorn fastställts, be- stäms i modellen den skatt på hushållens utsläpp som gör att utsläppsmålet uppnås. Det är de fördelningsmässiga konsekvenserna av denna skatt som studerar. Utgångs- punkten för studien är att skatteförändringen skall vara neutral. I denna studie har Bränn- lund valt att återföra skatteintäkterna genom en allmän sänkning av momsen. 11Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel Delegationens förslag: Vid sidan av delegationens arbete finns ett antal andra beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar som är av stor betydelse för de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Handel med utsläppsrätter kan inte ses isolerad från de övriga styrmedel som har stor inverkan på företagen i den handlande sektorn. Delegationen menar att det saknas en, i första hand av regeringen, överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Dele- gationen menar att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen skall kunna göras och föreslår därför att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd. Våra direktiv föreskriver att vi bl.a. skall undersöka hur använd- ningen av handel med utsläppsrätter kan komma att påverka och samverka med befintlig skattelagstiftning, långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och certifikats- handel för förnybar elproduktion. Vid sidan av FlexMex2-utred- ningen pågår, som framgått av kapitel 4, ett stort antal utredningar, där flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att nå uppställda miljömål. Detta arbete skall beaktas av utred- ningen. Syftet med detta kapitel är att beskriva det arbete som bedrivs i ett antal näraliggande utredningar och i möjligaste mån beskriva hur de styrmedel som utreds av andra kommittéer påverkar vårt arbete med att utarbeta ett förslag till system för handel med utsläppsrätter i . Kapitlet inleds i avsnitt 11.1 med en bak- grundsbeskrivning av energiskatteproblematiken och en samman- Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel fattning av (SNED) förslag1. Det följs i avsnitt 11.2 av en redovisning av de externa kostnader som de olika transportslagen orsakar och den samlade svenska väg- trafikbeskattningen, samt en redogörelse för Vägtrafikskatte- utredningens arbete och arbetet i med bl.a. ett eventuellt framtida kilometerskattesystem. I avsnitt 11.3 redovisas elcertifi- katshandeln. Arbetet med långsiktiga avtal beskrivs i avsnitt 11.4. I avsnitt 11.5 pekar delegationen på att olika befintliga och före- slagna styrmedel måste samordnas och koordineras. Vissa sam- ordningsfrågor belyses. De samhällsekonomiska principerna för beskattning av energi i en liten öppen ekonomi som den svenska analyserades utförligt av Skatteväxlingskommittén2. Kommitténs uppgift var att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv analysera de miljöstyrande inslagen i skattelagstiftningen och mot bakgrund av denna analys undersöka möjligheterna till en ökad miljörelatering av det svenska skatte- systemet. modell bygger på distink- tionen mellan fiskala och miljöstyrande skatter. Fiskala skatter bör ha så små styrande effekter som möjligt på resursallokeringen i ekonomin. Detta innebär att de i huvudsak måste bäras av hus- hållen direkt, medan miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. De grundläggande principerna för en samhällsekonomiskt effektiv fiskal beskattning, och därmed en effektiv hushållning med de knappa resurserna i ekonomin, är väl kartlagda. Huvudprincipen i optimal beskattning är att minimera skatternas effekter på utbudet av varor och tjänster i ekonomin. Detta betyder att rörliga skattebaser bör ha låga skatter medan mer trögrörliga skattebaser tål högre skatter. I den mån energikostnaden är av avgörande betydelse för lönsamheten i näringslivet är energianvändningen i näringslivet en rörlig skattebas. Detta innebär att det inte finns något egentligt fiskalt motiv för att beskatta energianvändningen i näringslivet. Detta gäller dock inte för hushållens energianvänd- ning, som är relativt prisokänslig och därför utgör en trögrörlig skattebas. (SOU 2003:38). 2Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel Alla skatter bärs slutligen av hushållen genom att de belastar inkomster av arbete och kapital eller inkomsternas användning för konsumtion eller sparande. Punktbeskattning av produktionsfak- torer är då en samhällsekonomiskt ineffektiv omväg eftersom sådan beskattning leder till snedvridningar i resursallokeringen i närings- livet. Det är billigare att beskatta fysiska personer direkt än att gå omvägen via näringslivet. För skatter som är direkt ämnade att styra konsumtion eller produktion gäller givetvis inte huvudprincipen i optimal beskatt- ning eftersom själva syftet med skatten är att påverka produktion och konsumtion. Svavelskatt, kvävedioxidskatt och koldioxidskatt har just till syfte att minska emissioner. Därför är distinktionen mellan fiskala skatter och miljöskatter central i en analys av energibeskattningen. Näringslivets skattebas delas upp i tre sektorer, nämligen en industrisektor, en energisektor och en övrigsektor. I dagens energiskattesystem tillämpas en, jämfört med övrig- sektorn, reducerad skattenivå för energi som förbrukas för upp- värmning och drift av stationära motorer inom tillverknings- industrin samt inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruks- näringarna. För tillverkningsindustrin (inklusive gruvindustrin och mineral- utvinningen) omfattar nedsättningsreglerna den energi som för- brukas vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. För övrig förbrukning inom tillverkningsindustrin gäller samma beskattning som för övrigsektorn. I huvudsak gäller följande ned- sättningar: Generell nedsättning för industrisektorn (den s.k. industri- skattesatsen). För bränslen, som används för uppvärmning och drift av motordrivna fordon, betalas ingen energiskatt och av koldioxidskatten. För el betalas ingen energiskatt. Den generella nedsättningen berör ca 55 000 företag. 0,8-procentsregeln gäller för hela industrisektorn: nedsätt- ning ges för den del av koldioxidskatten som överstiger av försäljningsvärdet. För den överskjutande delen betalas i skatt. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel sats gäller för el är regeln endast tillämplig på bränslen. Omkring 50 företag medges nedsättning enligt denna regel. 1,2-procentsregeln gäller för vissa industrier: tillverkning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller (t.ex. cement, kalk, sten och glas) medges ytterligare nedsättning för skatt på kol och naturgas. Dessa företag betalar ingen koldioxidskatt för den del av skatten som överstiger 1,2 pro- cent av försäljningsvärdet. Så kallad råvaruenergi är skattebefriad, dvs. om bränsle förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, eller i en process (t.ex. metallurgiska processer) där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning tas inte någon skatt ut. Energiomvandlingssektorn: Elproduktion belastas med fastighets- skatt, skatter och avgifter på bränslen och utsläpp till atmosfären, samt skatt på termisk effekt i kärnreaktorer. Skatt tas i övrigt ut i konsumtionsledet genom energiskatt på el. Värmeproduktion i värmeverk betalar full energi- och koldioxidskatt. För värmepro- duktion inom kraftvärmeproduktion reduceras energiskatten som full koldioxidskatt utgår. Industriellt mottryck, dvs. industrins kraftvärmeproduktion, omfattas av industriskattesatsen och betalar ingen energiskatt men koldioxidskatt. Regeringen har dock föreslagit att skattereglerna för kraftvärmeproduktion i fjärrvärmen likställs med dem som gäller för industrins mottrycksproduktion (se prop. 2002/03:1). För el gäller en något lägre skattesats än för övrigsektorn. principskiss innebär följande rekom- mendationer: en reducerad skattenivå behålls, som innebär att endast kol- dioxidskatt och svavelskatt tas ut på berörda näringar. Av tradition har tjänstesektorn tillsammans med hushållen inklu- derats i den s.k. övrigsektorn, som ur energibeskattnings- synpunkt behandlats som hushåll. energibeskattningen av näringslivet föreslås vara likformig. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel För att lösa de problem3 som finns med beskattningen av el- och värmeproduktion föreslog att det skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma prin- ciper som gäller för tillverkningsindustrin. I stället för att energi- skatt tas ut på de bränslen som används vid el- och värme- produktion föreslås i stället konsumtionsskatt på el och värme vid leverans till slutkonsument. 11.1.1Skattenedsättningskommittén (SNED) Regeringen beslöt att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Huvudmålsättningen för SNED är, liksom för FlexMex2- utredningen, att konstruera ett långsiktigt hållbart system, som bevarar näringslivets konkurrenskraft och som ger en god balans mellan målen om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig effek- tivitet i miljöpolitiken och regionalpolitiska mål utan att stå i strid med EU:s strikta statsstödsregler. SNED anser att det största problemet med den nuvarande modellen för näringslivets energibeskattning är den sektoriella indelningen. Genom medlemskap i gäller EG:s stats- stödsregler, som bland annat innebär att en medlemsstat som huvudregel inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Dessa statsstödsregler måste, enligt SNED, med nöd- vändighet beaktas vid utformningen av ett nytt energiskattesystem. Förutom de gemenskapsrättsliga problem som den sektoriella indelningen ger upphov till innebär den nuvarande skattemodellen vidare att verksamheter som inte definieras som industriell verk- samhet hamnar utanför tillämpningsområdet för nedsättning, även om de i själva verket bedriver en energiintensiv verksamhet. Å andra sidan gäller att samtliga företag som definieras såsom be- drivande industriell verksamhet kommer i åtnjutande av industri- skattesatsen oberoende av hur energiintensiv verksamhet som de i själva verket bedriver. 3 Ett problem är att bränsle beskattas enligt olika principer vid värme- och elproduktion. Ett annat problem är att bränsle som används för värmeproduktion i industrin beskattas enligt andra principer än om samma bränsle används för värmeproduktion i fjärrvärme- och kraft- värmesektorn. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel Därutöver ifrågasätter SNED de nuvarande urvalskriterierna för nedsättningsberättigade sektorer. SNED:s utgångspunkt är att all näringsverksamhet, juridiskt sett, är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför skall behandlas lika i energibeskattningen. SNED föreslår att endast miljörelaterade, och således inte fiskala skatter skall tas ut på näringslivets energiförbrukning. Synsättet bygger på att koldioxid- skatten anses vara ett effektivt styrmedel när det gäller att minska näringslivets koldioxidemissioner. SNED:s förslag till modell för näringslivets energibeskattning är generell såtillvida att hela näringslivet ingår. Liksom enligt gällande regler förutsätts beskattningen endast avse energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi). Den exakta avgränsningen av näringslivet blir i det nya skatte- systemet av mycket stor betydelse. Den tidigare gränsen för skatte- nedsättning till tillverkningsprocessen ersätts nu av gränsen mellan näringsliv (yrkesmässig verksamhet) å ena sidan och hushåll och myndigheter å den andra. Nedan sammanfattas SNED:s förslag till nytt energibeskatt- ningssystem, den s.k. näringslivsmodellen: Näringslivets energibeskattning hålls åtskild från hushållens energibeskattning. Näringslivet (yrkesmässig verksamhet) belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt), till skill- nad mot icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig förvaltning) som även belastas med fiskala skatter (energiskatt). Med stöd av det nya energiskattedirektivet4 skall dock en energiskatt motsvarande minimiskattenivån gälla för närings- livets elförbrukning.