sou · GRB334d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Dock gäller att uppgifter oavsett ändamålen får lämnas ut med stöd av offentlighetsprincipen. Varken dataskyddsdirektivet eller personuppgiftslagen innehåller emellertid några uttryckliga bestämmelser som reglerar om eller under vilka förutsättningar uppgifter som omfattas av lagens tillämpningsområde får lämnas ut automatiserat. I det avseendet görs med andra ord ingen åtskillnad mellan elektroniskt och manuellt utlämnande. I 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100) anges att sekretess gäller för uppgifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgifterna behandlas i strid med personuppgiftslagen. Med behandling av personuppgifter avses enligt personuppgiftslagen emellertid varje åtgärd som vidtas med uppgiften. Det saknar därför även ur sekretesslagens synvinkel direkt betydelse om utlämnandet av en uppgift görs automatiserat eller manuellt på papper, eftersom utlämnandet under alla förhållanden omfattas av 7 kap. 16 § om uppgiften efter utlämnandet kan komma att behandlas automatiserat eller i register i strid mot personuppgiftslagens bestämmelser. Bestämmelsen i sekretesslagen ses över av Utredningen om översyn av person- uppgiftslagen (dir. 2002:31). När det gäller den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten samt torde utlämnande förekomma till annan svensk myndighet och till annan stat eller internationell organisation inom ramen för det internationella underrättelse- och säkerhetssamarbetet. För myndigheter finns ofta särskilda registerförfattningar som reglerar vilka personuppgiftssamlingar som får föras av myndig- heten och på vilket sätt personuppgifter får behandlas. I de författningarna regleras även ändamålen med behandlingen. Vi bedömer därför att riskerna är små för att en myndighet som får personuppgifter i elektronisk form eller på annat sätt från Försvarsmakten eller , skall behandla uppgifterna på ett otillåtet sätt. är det klart att det innebär stora effektivitetsvinster för myndigheter att hämta in uppgifter som skall behandlas automatiserat genom automatiserade förfaranden, t.ex. på diskett eller via telenätet. Inom ramen för myndigheternas internationella samarbete ställs med hänsyn till verksamheternas art mycket höga säkerhetskrav för att utlämnande skall få ske. Kan dessa säkerhetskrav inte efterlevas sker inte utlämnande på medium för automatiserad behandling, utan i stället t.ex. i pappersform. Huruvida ett utlämnande på medium för automatiserad behandling skall få ske får i detta sammanhang helt avgöras mot bakgrund av försvars- och säkerhetspolitiska ställningstaganden. Utländska mottagare är till skillnad från svenska myndigheter nämligen inte bundna av person- uppgiftslagen och 7 kap. 16 § sekretesslagen är därmed inte tillämplig. En utgångspunkt för vårt arbete har varit att Försvarsmakten och skall kunna utnyttja automatiserade förfaranden och i övrigt bedriva de aktuella verksamheterna med ett rationellt datorstöd, naturligtvis under förutsättning att det inte medför risk för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Den slutsats som kan dras av det ovan anförda är att det inte finns något rättsligt krav på att författningsreglera utlämnande som sker på medium för automatiserad behandling. Inte heller verksamheten som sådan ger enligt vår uppfattning anledning att särskilt reglera utlämnande enbart på den grunden att utlämnandet sker på medium för automatiserad behandling. De säkerhetskrav som betingas av ändamålet med verksamheten medför att det inte föreligger någon större risk för att uppgifter lämnas ut på medium för automatiserad behandling till andra myndigheter eller inom det internationella samarbetet på ett otillbörligt sätt. I föregående avsnitt lämnar vi förslag på en sekretessbrytande bestämmelse som skall möjliggöra utlämnande till utländska myndigheter och internationella organisationer. Är det med hänsyn till dessa bestämmelser tillåtet att lämna ut uppgifterna bör myndigheten på egen hand få avgöra formerna för ett sådant utlämnade. En förutsättning är emellertid att den utlämnande myndigheten har möjlighet att i varje enskilt fall avgöra vilka uppgifter som skall lämnas ut, vilket inte är fallet när uppgifter lämnas ut genom direktåtkomst (se avsnitt 8.3.6). 10.1Sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden Vårt förslag: I sekretesslagen (1980:100) skall införas en bestämmelse om sekretess hos Försvarsmakten i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretess för sådan uppgift skall gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretess skall gälla i högst . Försvarsmakten behandlar i åtskilliga fall uppgifter som är mycket känsliga med hänsyn till enskildas personliga förhållanden. Detta kommer naturligtvis att ske automatiserat med stöd av den lag om behandling av uppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelse- verksamhet och den militära säkerhetstjänsten som vi nu föreslår, men det kan förekomma även i andra sammanhang inom den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten t.ex. i register eller vanliga pappersdokument. Exempel på sådana uppgifter kan vara politiska åsikter, etniskt ursprung, sexuell läggning m.m. Vidare kan det tänkas förekomma uppgifter om enskilds fysiska eller psykiska hälsa liksom om enskilds familjeförhållanden. Säkerligen kan också uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden komma att behandlas. Det kan även komma ifråga att behandla uppgifter om lagöverträdelser, och i den militära säkerhetstjänsten kan det finnas behov av att behandla uppgifter om att en person misstänks för brott. Ett utlämnande av sådana uppgifter skulle kunna vara till skada eller men för såväl den enskilde själv som för närstående till den som uppgifterna rör. De personer om vilka det förekommer uppgifter i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten är ofta politiska beslutsfattare eller militära befattningshavare i en annan stat. Även uppgifter om andra enskilda privatpersoner kan dock förekomma, t.ex. efter att de uppträtt som uppgiftslämnare eller på annat sätt har haft anknytning till den aktuella verksamheten. Vi har uppmärksammat det faktum att det i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten finns uppgifter som kan vara mycket integritetskänsliga och som inte skyddas av gällande sekretessregler. Vi har mot bakgrund härav funnit anledning att se över de sekretessregler som gäller för att undersöka om det finns skäl att förstärka sekretesskyddet för uppgifter hos den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretess i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten I de flesta fall föreligger sekretess för uppgifterna hos den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten enligt reglerna om utrikes- och/eller försvarssekretess i 2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen (1980:100). Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, med- borgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Utrikessekretessen har givetvis sin största betydelse för regeringen, och utrikesrepresentationen men den gäller för samtliga statliga myndigheter. Enligt 2 § samma kapitel gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalför- svaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Det sekretess- belagda området omfattar inte bara rent militära företeelser utan också åtgärder med avseende på totalförsvaret i övrigt. Försvars- sekretess gäller vid antagna skador inte endast mot landets försvar i vedertagen mening utan också mot rikets säkerhet på annat sätt. I fråga om uppgift i allmän handling gäller såväl utrikes- som försvarssekretessen i högst . Om särskilda skäl föranleder det får dock regeringen, när det gäller försvarssekretess, föreskriva att sekretessen skall gälla . Även försvarssekretessen gäller inom hela det allmännas verksamhet, men har naturligtvis störst betydelse hos Försvarsmakten och andra myndigheter med anknytning till försvaret, t.ex. . Den utrikes- och försvarssekretess som gäller i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten syftar endast till att skydda själva verksamheten hos myndigheten och utgör härmed inget skydd för enskilda individer och deras personliga eller ekonomiska intressen. Sekretessen enligt 2 kap. 1–2 §§ sekretesslagen gäller vanligtvis i högst . Detta innebär att uppgifter som kommit Försvarsmakten tillhanda t.ex. under , och även därefter, inte längre omfattas av sekretess, såvida regeringen inte fattat särskilt beslut härom. När det gäller skyddet av enskildas personliga förhållanden kan det finnas anledning att sekretessen gäller även efter det att sekretess till skydd för det allmänna har upphört. Regeringens möjlighet att föreskriva om sekretess utöver tar emellertid även den endast sikte på sekretess till skydd för verksamheten. Såväl i försvarsunderrättelseverksamhet som i den militära säkerhetstjänsten kan förekomma att en rapportör lämnar förtrolig information till Försvarsmakten om personer denne känner väl. Det kan röra sig om uppgifter som t.ex. avslöjar personens hälsotillstånd eller familjeförhållanden, och som skulle medföra skada eller men för den enskilde om uppgifterna lämnas ut. I något fall har t.ex. en hel sjukjournal lämnats in. Någon bestämmelse om sekretess som tar sikte på skyddet för den personliga integriteten i detta sammanhang finns inte. I det fall sekretess inte kan göras gällande till skydd för det allmänna finns det ingen regel om sekretess som direkt omfattar dessa uppgifter. I den militära säkerhetstjänstens verksamhet kan det förekomma uppgifter om en anställds missbruksproblem eller andra personliga förhållanden som gör att den anställde kan anses vara mindre lämpad att betros med hemliga uppgifter. Dessa personuppgifter kan t.ex. komma från den anställde själv eller från den personal- administrativa verksamheten vid det förband där vederbörande är placerad. Nämnda uppgifter skulle eventuellt kunna vara skyddade enligt bestämmelsen i 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) om sekretess i myndighetens personaladministrativa verksamhet. Den militära säkerhetstjänstens verksamhet kan emellertid inte alltid hänföras till personaladministrativ verksamhet, även om det gäller personal i Försvarsmakten. Bestämmelsen ger därför inte ett till- räckligt skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Mot bakgrund härav finns det enligt vår uppfattning anledning att säkerställa att uppgifter om enskilds personliga förhållanden får ett fullgott sekretesskydd hos den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Även uppgifter om juridiska personer kan behandlas i stor omfattning inom den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Det finns därför skäl att anta att ett offentliggörande av vissa uppgifter kan komma att skada t.ex. ett företag eller annan organisation. Vi anser därför att en bestämmelse bör utformas så att den möjliggör sekretess även för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Detta ligger också i linje med vårt förslag att lagen om behandling av uppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och i den militära säkerhets- tjänsten skall omfatta även juridiska personer. Annat har inte framkommit än att den sekretess som gäller till skydd för det allmännas intresse är tillräcklig. Någon ytterligare bestämmelse till skydd för detta intresse föreslås därför inte. Sekretess i liknande verksamheter När det gäller behovet av skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden är det enligt vår mening av intresse från jämförelsesynpunkt att se vad som gäller hos bl.a. polisen i detta hänseende. Enligt 5 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift i register som förs med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister. Uppgift i ett register som förs enligt lagen om belastningsregister kan endast lämnas ut om det är särskilt föreskrivet i den lagen, säkerhetsskyddslagen eller i förordningar som har stöd i dessa lagar. För uppgift som finns i allmän handling gäller sekretessen i högst . I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns en korresponderande sekretess- regel till 5 kap. 1 § till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. I bestämmelsen föreskrivs att sekretess gäller i ett antal myndigheters brottsförebyggande och brotts- beivrande verksamhet. I bestämmelsen finns bl.a. regler om sekretess för uppgifter i register som förs av enligt polisdatalagen (1998:622) och lagen (1998:621) om miss- tankeregister. Några av bestämmelserna i paragrafen är så utformade att de i undantagsfall även kan komma ifråga för Försvarsmakten att tillämpa. De kan dock inte sägas ge ett godtagbart skydd för uppgifter om enskilda i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och tar heller inte sikte på sådan verksamhet. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . I 9 kap. 26 § sekretesslagen finns en bestämmelse om sekretess hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Bestämmelser om kommissionen och dess verksamhet finns i lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Kommissionen har slutfört sitt uppdrag (SOU 2002:87–95). Föremålet för sekretess är enligt nämnda bestämmelse i sekretesslagen uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det kan utöver uppgifter om ekonomi och hälsa röra sig om t.ex. uppgifter om politisk hemvist eller sam- röre med vissa politiska grupper. Sekretess gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det är presumtion för sekretess och uppgifter får röjas endast om det står klart att så kan ske utan att en enskild eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar är högst . Sekretessen avser uppgifter som kommissionen inhämtat vid sin granskning av bl.a. den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Som vi pekat på finns inte någon motsvarande bestämmelse för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Detta kan innebära att en uppgift som inte omfattades av sekretess när den fanns hos den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten blivit belagd med sekretess efter det att den överlämnats till kommissionen. Det framstår med hänsyn härtill närmast som ett förbiseende att det inte redan finns en bestämmelse om sekretess för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Enligt vår uppfattning föreligger det minst lika goda skäl för sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i själva verksamheten som hos granskningsorganet. Fråga är om vilken typ av skaderekvisit som bör gälla enligt den bestämmelse vi föreslår. En sekretessbestämmelse kan gälla utan skaderekvisit, eller med ett omvänt eller rakt skaderekvisit. När skaderekvisit saknas sägs vanligen att absolut sekretess råder. Sekretessen är emellertid inte absolut, eftersom den viker om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (se 14 kap. 1 § sekretesslagen). Rakt skaderekvisit innebär att offentlighet är huvudregel och att sekretess gäller endast om det kan antas att ett röjande medför skada eller men. Med ett omvänt skaderekvisit råder presumtion för sekretess och uppgiften får röjas endast om det står klart att så kan ske utan att en enskild eller någon honom närstående lider skada eller men. Bestämmelser om absolut sekretess är ovanliga. När det gäller kriminalunderrättelseregister och Säkerhetspolisens register har regeringen ansett att absolut sekretess inte är motiverad, eftersom det finns utomstående som har ett berättigat intresse till insyn i registren. För att allmänheten skall ha förtroende för den underrättelseverksamhet som bedrivs av såväl den öppna polisen som Säkerhetspolisen är det viktigt att det dessutom finns tillräckliga möjligheter till insyn i och kontroll av de register som förs. Med hänsyn till att uppgifter i de register som nämnts är mycket känsliga från integritetssynpunkt har regeringen dock ansett det självklart att uppgifterna bör omgärdas av ett starkt sekretesskydd. Bestämmelserna i 9 kap. 17 § sekretesslagen har därför försetts med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att uppgifter får lämnas ut endast om det står klart att det inte medför någon skada för den enskilde eller någon honom närstående (prop. 1997/98:97 s. 67). Enligt 9 kap. 26 § sekretesslagen, som avser sekretess hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet, och i vilken paragraf föremålet för sekretessen är uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden gäller ett omvänt skaderekvisit. Den allmänna försvarssekretessen är utformad med ett rakt skaderekvisit. Skälet härtill är att man velat undvika ett onödigt hemlighållande av uppgifter inom de många olika verksamhets- områden och företeelser som försvarssekretessen omfattar. Vårt förslag omfattar endast sådana uppgifter inom Försvarsmakten som förekommer i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och som därmed kan antas vara av särskilt känslig natur för enskilda och deras närstående. Enligt vår uppfattning bör därför sekretess vara huvudregel i enlighet med vad som gäller hos polisen och säkerhetstjänstkommissionen och en bestämmelse bör således vara förenad med ett omvänt skaderekvisit. Vi är medvetna om att det i olika sammanhang har riktats kritik mot sekretess som är förenad med ett omvänt skaderekvisit, bl.a. när det gäller 9 kap. 17 § sekretesslagen där rekvisitet har medfört vissa olägenheter främst för domstolarna (jfr. Ds 2002:29 s. 24). Liknande olägenheter gör sig emellertid inte gällande i förevarande sammanhang. Det kan vidare anföras att det är viktigt att uppgifter inte undanhålls allmänhetens insyn mer än vad som är nödvändigt, t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet, brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet samt enskildas personliga förhållan- den, och att ett omvänt skaderekvisit kan medföra en onödigt stark sekretess. Vad vi föreslår är emellertid inte någon generell inskränkning i offentligheten. Uppgifter hos Försvarsmakten skyddas i första hand av utrikes- och försvarssekretessen. Som framgått behövs det dock i vissa fall regler om sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det finns ingen möjlighet att göra gällande försvarssekretess för uppgifter som inkommit till Försvarsmakten enbart av den anledningen att uppgifterna är mycket känsliga för enskilda individer. Vi har övervägt att förena en sekretessbestämmelse med ett rakt skaderekvisit. Enligt vår uppfattning talar emellertid övervägande skäl för att den bestämmelse vi föreslår skall utformas med samma skaderekvisit som gäller i jämförbara verksamheter, som t.ex. polisens verksamhet. Således bör en bestämmelse om sekretess till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten vara förenad med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att sekretess är huvudregel och att uppgifter får röjas endast om det står klart att så kan ske utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Vi har diskuterat om bestämmelsen om sekretess endast skall omfatta de uppgifter som behandlas automatiserat i den aktuella verksamheten. Enligt vår uppfattning bör emellertid inte någon sådan uppdelning göras eftersom den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens behandling av uppgifter inte uteslutande är koncentrerad till automatiserade uppgiftssamlingar utan känsliga uppgifter kan förekomma i register och i vanliga pappersdokument. En fördel med att inte ha en sådan uppdelning blir också att samma sekretesskydd kommer att gälla för uppgiften oavsett om den förekommer i ett automatiserat register eller figurerar på annat sätt. På så sätt uppkommer inga gränsdragnings- problem i sekretesshänseende. I fråga om sekretess till skydd för det allmännas verksamhet varierar sekretesstiderna. För uppgift i allmän handling som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som annars hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism gäller enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen sekretessen i högst . Sekretesstiden för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden är i dessa fall också (9 kap. 17 § sekretesslagen). Hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhets- tjänsternas författningsskyddande verksamhet är enligt 9 kap. 26 § sekretesslagen sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar högst . För uppgifter för vilka utrikes- och försvarssekretess gäller kan sekretess föreligga i högst (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen). När det gäller uppgifter som omfattas av försvarssekretess har emellertid regeringen bemyndigats att föreskriva att sekretessen skall gälla . Detta bemyndigande har regeringen utnyttjat och i 1 § sekretessförordningen (1980:657) föreskrivit att sekretessen gäller i högst om uppgifterna i en allmän handling angår bl.a. underrättelseverksamheten inom underrättelse- och säkerhetstjänsten. I propositionen om ny sekretesslag föreslog regeringen att en sekretesstid skulle gälla för de viktigaste bestämmelserna om skydd för enskilds personliga förhållanden (prop. 1979/80:2 del A s. 493f.). Genom den ändring som gjordes i sekretesslagen i samband med polisdatalagens införande tidsbegränsades sekre- tessen i polisregister till skydd för polisens verksamhet till . I förarbetena anförde regeringen att sekretesstidens längd borde motsvara den som normalt gäller till skydd för enskilds personliga förhållanden (prop. 1997/98:97 s. 69). I samband med frågan om gallring i 9 kap. framför vi att det är av stor betydelse för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten att kunna spara uppgifter och handlingar under en så som upp till . Med hänsyn härtill och mot bakgrund av att är vad som normalt gäller vid sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden bör sekretess hos Försvarsmakten i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden gälla i högst . gäller att sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt 9 kap. 17 § första stycket 1–4 och 6 sekretesslagen inte längre skall gälla avseende uppgifter hos från tiden (prop. 2001/02:191). Det kan därför ifrågasättas om man för uppgifter hos den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten nu skall införa en sekretesstid .