sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Noteras bör att hälso- och sjukvården huvudsakligen finansieras genom försäkringssystem. Barn- och äldreomsorg sköts till stor del av ideella och kyrkliga organisationer på uppdrag av kommunerna. 1994 utgjorde de kommunala utgifterna av BNP och av de offentliga utgifterna. De viktigaste inkomstkällorna är skatter (), statsbidrag () och avgifter (). Kom- munala skattekällor är företags tillgångar och vinster, viss egendom Hur har vi ordnat det ? samt lokal konsumtion. Kommunerna avgör själva skattesatsen, men i exceptionella fall kan delstaten inlägga veto mot den kommunala budgeten. En del av skatteinkomsterna överförs till delstats- och förbundsnivå. I gengäld får kommunerna del av den inkomstskatt dess invånare betalar till delstaten. är en förbundsstat med nio delstater, s.k. Länder. Det federala parlamentet består av två kamrar. Det direktvalda national- rådet har en mandatperiod . ledamöter utses av delstatsparlamenten i viss proportion till delstaternas in- vånarantal. Statschef är förbundspresidenten, som väljs direkt av folket . Premiärministern utses av presidenten men är be- roende av stöd i nationalrådet. Delstatsparlamenten kan fatta beslut i alla frågor som ej i grund- lagen reserverats för den federala nivån eller kommunerna. Del- staterna har dock en mindre självständig ställning än de tyska motsvarigheterna. Varje delstat är indelad i en statlig undernivå – Bezirk – som handhar statliga uppgifter och övervakar kommu- nernas verksamhet. De 2 359 kommunerna är av synnerligen varierande storlek, från Wiens 1 600 000 invånare ned till 50 invånare. Kommuner med över 20 000 invånare kan, efter ansökan, få ta över delegerade statliga uppgifter från Bezirksnivån. Den kommunala självstyrelsen regleras i konstitutionen och omfattar lokal planering, trafikpolis och hälso- inspektion. Därutöver bedriver kommunerna verksamhet inom hälso- och sjukvård, utbildning, kultur och fritidsverksamhet, ofta till- sammans med andra nivåer. Totalt utgör kommunernas utgifter av de offentliga utgifterna. Av inkomsterna härrör från lokala skatter, från statsbidrag och från stats- bidrag till investeringar. Fördelningen av skatter liksom skattesatser fastställs i förhandlingar mellan de federala, delstatliga och kommunala nivåerna. är en konfederation av 26 kantoner med långtgående själv- styrelse. Detta bottnar i betydande språkliga, religiösa och kultu- Hur har vi ordnat det ? rella skillnader mellan kantonerna. Styrelseskicket skiljer sig i flera avseenden från övriga europeiska länder. Exempelvis styrs konfede- rationen av en ständig samregering med alla större partier och språkgrupper representerade. Det saknas en stark opposition, och valresultatet påverkar endast marginellt regeringens samman- sättning. Regeringsmakten balanseras dock av ett starkt med- borgardeltagande i beslutsprocesserna, inte minst genom de ofta återkommande folkomröstningarna. 2 899 kommuner varierar i storlek från 350 000 till 21 invånare. Eftersom kantonerna själva reglerar den kommunala nivåns struktur, varierar organisation och uppgifter starkt mellan olika delar av landet. I flera tyskspråkiga kantoner finns exempelvis specialkommuner med en enda uppgift. Viktiga kommunala upp- gifter är skolväsende, hälso- och sjukvård, social välfärd och lokal planering samt polis och brandförsvar. utgjorde de kom- munala utgifterna av de offentliga utgifterna. Av inkomsterna utgjordes av skatter och av bidrag från förbund och kanton. I flera länder i Väst- och präglas samhällsorganisationen av det starkt centraliserade förvaltningssystem som byggdes upp under . Förutom känne- tecknar det såväl , och som , , och . Det finns en tradition av stark statlig kontroll även på regional och lokal nivå. Under 1900- talets senare decennier har dock en genomgripande decentralisering förändrat flertalet av dessa länder. Decentraliseringen har gått längst i , som fått ett kommunsystem som mycket påminner om det nordiska och det tyska. Ett gemensamt drag är också inrättandet av självstyrande regioner. Dessa har fått en särskilt stark ställning i samt i , som 1993 formellt blev en federation. Annars kännetecknas den napoleonska sam- hällsorganisationen av små kommuner som motstått återkommande försök till sammanslagningar. I allmänhet finns tre självstyrande nivåer under den nationella. Gemensamt är den nyckelroll borg- mästarna spelar. Hur har vi ordnat det ? är en parlamentarisk republik med stark presidentmakt. Parlamentet består av två kamrar, nationalförsamlingen, som utses i direkta val, och senaten, vars ledamöter utses av de 96 departement som är indelat i. Om de två kamrarna ej kan enas om ett beslut, har nationalförsamlingen sista ordet. Presi- denten utses i direkta val och har ett särskilt inflytande över utrikes- och försvarspolitiken. Regeringen utnämns av presi- denten, men är ansvarig inför parlamentet. Regeringen har dock en stark ställning gentemot detta. I fanns 2001 36 664 kommuner med en medelstorlek på 1 600 invånare, vilket är det minsta genomsnittet i . Departementen liksom de 22 regionerna var ursprungligen statliga förvaltningsenheter, i likhet med de svenska länen. Därutöver finns fyra departement på andra kontinenter, som även har status som regioner. 1982 respektive 1986 fick dock direktvalda församlingar på båda dessa nivåer ansvaret för huvuddelen av de uppgifter som administreras där. Särskilda förhållanden råder i , och , vars kommuner är indelade i arrondissements, med egna, direktvalda församlingar. Således förekommer det i princip tre kommunala nivåer i . Eftersom flertalet kommuner är mycket små, förekommer ett omfattande interkommunalt sam- arbete. Ett direktvalt fullmäktige är högsta beslutande organ på samtliga tre kommunala nivåer. Detta utser i sin tur en borgmästare i varje kommun och en president i departementet respektive regionen. Denne ansvarar för beredning och verkställighet och har därför en nyckelroll. Eftersom det är viktigt för kommunala beslutsfattare att ha goda kontakter med central nivå, är det vanligt att framträdande politiker har uppdrag på flera nivåer . En betydelsefull roll har även den statliga prefekten på departementsnivån, som bl.a. granskar lagligheten i kommunala beslut. Kommunerna har såväl obligatoriska som frivilliga uppgifter. Till de förra hör ansvar för grundskola, mindre vägar, polis, brandför- svar och fysisk planering, medan kultur, turism och kommuni- kationer är frivilliga uppgifter. Departementen ansvarar för social- tjänst, gymnasieskolor samt planering och viss infrastruktur, medan regionerna ansvarar för regional planering, ekonomisk ut- veckling, högre utbildning och vuxenutbildning. Dessutom an- svarar regionerna för de femåriga utvecklingsavtal, som var förebild Hur har vi ordnat det ? för de svenska tillväxtavtalen. Liksom i är det vanligt med ett sammanvävt ansvar. Viktigare beslut tas ofta efter förhandlingar mellan flera nivåer. Tillsammans svarar de tre kommunala nivåerna för av de offentliga utgifterna eller av BNP. Av detta svarar kommunerna för , departementen för och regionerna för . av inkomsterna utgjordes av skatter. var statsbidrag och åter- stoden utgjordes av avgifter och lån. Skatteinkomsterna härrör från beskattning av fastigheter och företag. Statsbidragen är genom- gående generella. De franska kommunala organen måste betraktas som finansiellt kringskurna, även efter 1980-talets decentrali- seringsreformer. Det spanska parlamentet består av två kamrar, båda med fyraårig mandatperiod. Deputeradekammaren utses i nationella, propor- val, medan senaten består av fyra direktvalda ledamöter från varje provins samt 47 ledamöter som utses av regionerna. Regeringschefen föreslås av monarken, men väljs av deputerade- kammaren. Trots att formellt är en enhetsstat, har ett långtgående regionalt självstyre etablerats, som en anpassning till de språkliga och kulturella skillnader som råder mellan olika landsändar. Landet är indelat i 17 autonoma regioner med egna direktvalda parlament. Dessa har rätt att stifta lagar och besluta i frågor som rör bostads- politik, kommunikationer, social välfärd, m.m. I sju av regionerna ansvarar de dessutom för utbildning och hälso- och sjukvård, något som i övriga regioner sköts av staten. Dessutom finns två kommunala nivåer – drygt 9 200 kommuner och 50 provinser. Sju av de senare sammanfaller med en region och har därför uppgått i dessa. Liksom i var provinserna ur- sprungligen statliga förvaltningsenheter och även här utser full- mäktigeförsamlingarna på båda nivåerna en borgmästare respektive en president som leder administrationen och utser sin egen styrelse. Undantag är kommuner med mindre än 5 000 invånare, som saknar styrelse. Kommunernas uppgifter varierar efter befolkningsstorlek. Alla kommuner skall svara för vatten och avlopp, viss väghållning, gatu- belysning och begravningsplats. Kommuner med mer än 5 000 in- Hur har vi ordnat det ? vånare ansvarar dessutom för parker, bibliotek, avfallshantering med mera. Vid ett invånarantal över 20 000 svarar kommunen där- utöver också för social välfärd och vid ett invånarantal överstigande 50 000 tillkommer kommunikationer och miljöskydd. Provinserna har en komplementär roll. De sköter de uppgifter de mindre kom- munerna är för små för att på egen hand lösa och samordnar även kommunernas verksamhet. Regionerna svarade 1997 för av de offentliga utgifterna och kommunerna och provinserna för sammanlagt . I finansiellt hänseende har således de spanska regionerna en starkare ställning än sina franska motsvarigheter. Av kommunernas intäkter härrörde 1989 från skatt på egendom, fordon och företag, från generella statsbidrag, från bidrag från regionen och från avgifter. Provinserna finansierades till av statsbidrag och i övrigt av avgifter. 4 Vi behöver en robust modell Kommittén har i det föregående översiktligt beskrivit och ana- lyserat dagens ordning och framtidens utmaningar. Vi har redovisat den demografiska utveckling står inför och ekonomiska konsekvenser. Vi har redovisat en översikt över hur dagens struk- tur ser ut, hur ansvarsfördelningen i stort fungerar och vi har gjort ett antal nedslag inom olika politikområden. Syftet är att ge en så bred bild som möjligt av de utmaningar vi står inför och därigenom också en bakgrund till de observationer som kommittén redovisar i detta kapitel. I kapitlet skisseras även två ytterlighetsalternativ som kommittén låtit sekretariatet utarbeta – ett som innebär ett mer direkt statligt ansvar och ett som innehåller ett mer självständigt kommunalt uppdrag. Alternativen har avsiktligt renodlats för att åskådliggöra de frågor som kommittén i det fortsatta utrednings- arbetet står inför. Kommitténs grundläggande utgångspunkt är att betrakta verksamheter och förhållanden från ett medborgarper- spektiv. Den analys som kommittén gjort bygger på en omfattande genom- gång av tidigare offentliga utredningar inklusive underlagsrappor- ter. Vi har tagit del av aktuellt material från pågående utrednings- verksamhet på regeringens uppdrag liksom av material från och . Viktiga bidrag till utredningen har givits av ett stort antal forskare, bl.a. genom de speciella forskarseminarier som vi anordnade inledningsvis. Vi har träffat företrädare för ett antal statliga myndigheter för att inhämta synpunkter på de frågeställningar som vårt utredningsuppdrag aktualiserar. Slutligen har vi tagit del av viktiga synpunkter från ett brett urval av personer med bakgrund i politiken och från såväl Vi behöver en robust modell offentliga som enskilda institutioner vid de fyra konferenser som arrangerats . De observationer vi redovisar i ett antal punkter nedan bildar bakgrund till kommitténs fortsatta resone- mang om vilka behov av förändringar som närmare bör utredas. 1.Den svenska samhällsmodellen och välfärdsstaten är, liksom många andra länders samhällsorganisationer, satt under stark press och utmaningarna är flera. Kommittén vill dock framhålla att i ett internationellt perspektiv uppvisar den svenska modellen och de insatser som utförs inom statliga myndigheter, kommuner och landsting en betydande styrka. I denna bedömning inbegriper vi den nuvarande ordningen med organisatoriskt fristående statliga myndigheter och ett mindre regeringskansli, dvs. det som ibland benämns den svenska för- valtningsmodellen. Kompetensen inom offentlig sektor är genomgående hög och inslaget av byråkrati förhållandevis lågt. Den svenska samhällsmodellen uppvisar flexibilitet, klarar att upprätthålla en hög rättssäkerhet för medborgarna och medger i internationell jämförelse unika möjligheter till insyn genom bl.a. offentlighetsprincipen. Samarbetet mellan myndigheter och organisationer utvecklas och tekniska hjälpmedel för att öka ser- viceutbud och fördjupa demokratin utnyttjas allt mer. Den problembeskrivning som följer nedan skall läsas mot bakgrund av denna bild av den svenska samhällsorganisationens styrka. Som beskrivningen visar står den inför problem och utmaningar som kräver förändringar. 2.Kommittén kan konstatera att den demografiska utvecklingen i ofrånkomligen kommer att påverka omfattningen och inriktningen av de offentliga insatserna på . Den ställer stat, kommuner och landsting inför en stor finansiell ut- maning. Andelen personer i förvärvsaktiva åldrar sjunker. Det ställer kommuner och landsting inför en utveckling som, givet att inte staten har förmåga att tillföra omfattande ytterligare resurser, riskerar att leda till motsättningar då resurser t.ex. måste föras över från skolan till äldreomsorgen. Det ekonomiska rörelseutrymmet i ett längre tidsperspektiv för kommuner och landsting pekar tydligt på en allt starkare obalans mellan de samlade behoven och de tillgängliga resurserna. Ett ökat barna- födande och mer eller högre utbildningsnivå (bättre utbildning) brukar anges som faktorer ägnade att förbättra finansierings- bilden . Beräkningar visar att en sådan utveckling för- Vi behöver en robust modell värrar gapet mellan behov och tillgängliga resurser i ett för- hållandevis långt tidsperspektiv (). Det är i stort sett enbart den tillväxt som beror på antalet arbetade timmar i samhället som genom utvecklingen av skattebasen ger utrymme för ökad verksamhet. Denna bild skall ställas mot en utveckling där medborgarna vill ta ut de produktivitetsvinster som kan uppstå i mer fritid, arbetstidsförkortning, kortare arbetstid för småbarnsföräldrar m.m. och att inträdet på arbets- marknaden efter avslutad utbildning förskjuts uppåt i åldrarna. 3.Den ekonomiska politiken och arbetsmarknadens funktionssätt står inför stora utmaningar. När den arbetande andelen av be- folkningen minskar skall allt färre försörja allt fler. är det främsta problemet att alltför få deltar i arbetslivet på grund av sjukskrivningar och förtidspensioneringar. Arbetslivet måste anpassas till människors verkliga förmåga så att möjlig- heterna att arbeta för äldre, invandrare, funktionshindrade m.fl. ökar. Att öka antalet individer i arbetsför ålder som faktiskt står till arbetsmarknadens förfogande är en av de avgörande framtida uppgifterna, om inte trycket på de offentliga välfärdssystemen skall bli övermäktigt. Beräkningar tyder visserligen på att be- folkningen i förvärvsaktiva åldrar kommer att fortsätta att öka, inte minst på grund av invandringen. står det klart att denna ökning inte räcker till, eftersom en stor del av arbetskraften kommer att pensioneras under de närmaste tio – tolv åren. Inom delar av den offentliga sektorn går nästan hälf- ten i pension . Även inom den privata sektorn kommer var tredje anställd att pensioneras . Att öka arbetskraftsutbudet är därmed av avgörande betydelse. Inte minst måste den latenta resurs som de utlandsfödda utgör tas tillvara. Det gör därmed integrationsfrågan till ett än mer prioriterat område framöver. 4.Sverige har ca en halv miljon förtidspensionerade personer och cirka 300 000 som uppbär sjukpenning varav 125 000 lång- tidssjukskrivna. Denna utveckling bidrar redan nu till en be- tydande resurspress i hela den offentliga sektorn. De höga ohälsotalen innebär att stora resurser inte tas tillvara på arbets- marknaden. kommer detta inte att vara förenligt med bevarad samhällsekonomisk balans och riskerar att underminera våra andra välfärdsåtaganden. Vi behöver en robust modell 5.Sett ur ett medborgarperspektiv har de offentliga verksamheterna förändrats i flera avseenden . Tillgången på barnomsorg har ökat som resurserna per barn tunnats ut. Inom äldreomsorgen och handikappområdet har resurserna alltmer inriktats på personer med de största behoven. Åtgärder har vidtagits för att strama upp systemen för försörjningsstöd och socialförsäkring. Tillgången på högre utbildning har ökat markant. Medborgarnas kontakter med olika förvaltningar har förändrats påtagligt till följd av de nya möjligheter som IT-utvecklingen skapat. Ett flertal omorganisationer inom olika förvaltningar har ägt rum vilket lett till att det sätt och de villkor på vilka med- borgaren möter den statliga myndigheten eller kommunen har ändrats. Exempelvis har tingsrätter lagts ner. Verksamheter som trafik, energi, VA och post har bolagiserats. Fristående skolor har bildats. Polisens närvaro har blivit mindre påtaglig. Vi har att räkna med fortsatta förändringar och detta kanske i än högre takt än , som vi måste beakta att det finns kategorier av medborgare som inte har möjlighet eller för- måga att snabbt anpassa sig till utvecklingen. 6.Omhändertagande liksom vård och omsorg sköts i betyd- ande utsträckning av anhöriga men också genom insatser av fri- villigorganisationer. Detta förhållande torde säkerligen komma att bestå, men ytterligare ansvar kommer inte att kunna lastas över på enskilda under trycket av allt större ekonomiska be- gränsningar. Såväl äldre som funktionshindrade har rättmätiga anspråk på välfärd och medborgerliga rättigheter. Frivillig- organisationerna kan göra betydande insatser men kan inte axla det offentliga ansvaret. Moderna livsmönster sätter gränser för de anhörigas roll. Dagens värderingar som möjliggör en sådan ordning kommer knappast att bestå på lång sikt. Det är vare sig rimligt eller troligt att kvinnorna, som i praktiken axlar huvuddelen av dessa insatser, kommer att acceptera nuvarande förhållanden. Detta är också i högsta grad en fråga om jämställdheten i samhället. 7.Intresset för samhällsfrågor bland medborgarna förefaller öka men söker sig delvis andra vägar . Intresset är nu mer inriktat på handling och på konkreta frågor av direkt intresse för den enskilde. Även frågor som hör hemma i ett vidare socialt sammanhang och som inte nödvändigtvis stämmer överens med Vi behöver en robust modell politikens etablerade institutioner engagerar medborgarna. En tendens är att ett starkt medborgarengagemang uppträder först när för den enskilde medborgaren betydelsefulla värden står på spel eller när han eller hon är missnöjd med beslut som redan fattats. Det är viktigt att en kontinuerlig dialog kan upprätthållas om välfärdens förutsättningar och prioriteringar. Samhällsorganisa- tionens strukturer och uppgiftsfördelning påverkar självfallet villkoren för en sådan dialog. Men förhållandet mellan samhälls- organisationen och medborgarna kan aldrig förstås eller analy- seras utan att man tar hänsyn till de politiska partierna. Dessa har ett stort ansvar för att skapa, och vara aktiva i, en fort- löpande process där prioriteringar och politiska alternativ disku- teras i ett helhetsperspektiv, istället för att företräda sektorer eller olika nivåer i samhällsorganisationen. Medborgarnas sam- hällsintresse kan inte minst därigenom kanaliseras och omsättas i en faktisk demokratisk delaktighet. Mot den bakgrunden är kommitténs betoning av medborgarperspektivet än mer viktigt. 8.Medborgarnas uppslutning bakom en skattefinansierad välfärd är oförändrat stor, oberoende av ålder och generation. En stor och stabil majoritet anser också att offentliga organ är bäst lämpade att svara för offentligt finansierade tjänster. Däremot förefaller allt fler i praktiken anse att de behöver individuella komplement till den offentliga välfärden. Att bevara tilltron till samhälls- organisationen förutsätter att kvaliteten i verksamheter och tjänster långsiktigt kan upprätthållas och anpassas till framtidens arbetsmarknad och förändrade livsmönster. Den demokratiska legitimiteten för de offentliga verksamheterna förutsätter bl.a. att medborgarna har insyn i och kan påverka utbud, utformning och kvalitet. 9.Medborgarnas önskemål och behov blir alltmer sammansatta. Till exempel ställer de senaste årens ökande sjukfrånvaro och be- hovet av sammanvävda åtgärder redan nu allt högre krav på sam- verkan mellan olika offentliga organisationer men också på sam- verkan med arbetsgivarna. Krav ställs också på kombinationer av insatser som inte normalt passar in i nuvarande strukturer. Upp- delningen av ansvar mellan olika nivåer och den starka sektors- uppdelningen riskerar att försvåra insättandet av åtgärder i rätt tid och på rätt sätt. Detta leder i sin tur, inte bara till ett ökat lidande för individerna, utan också till höga samhällskostnader. Vi behöver en robust modell 10.Dagens strukturer har en begränsad förmåga att ta hand om och anpassa sig till nyuppkomna behov; det gäller t.ex. folkhälso- frågor, integrationsfrågor, otrygghet, sårbarhet och nya miljö- krav. Behov av att formulera politik på nya områden och i nya perspektiv uppstår. Nya krav och önskemål formuleras i den löpande politiska processen. Förväntningar uttrycks av riks- dag och regering men också av myndigheter. I praktiken riktas krav på nya insatser och resurser ofta mot den lokala nivån. Den statliga styrningen har också delvis bytt skepnad: från regler till handlingsprogram, från generella statsbidrag till projektbidrag som skall sökas i särskild ordning. Nya behov hanteras i regel antingen genom att redan existerande myndigheter ges uppdrag utöver sina huvuduppgifter eller att en ny myndighet eller för- valtning uppstår. 11.Återkommande riktas kritik mot att initiativen från central nivå riktade mot den kommunala verksamheten är för många, att de inte är koordinerade och att de skapar såväl dålig hushållning med gemensamma resurser som förvirring. Sektorsinitiativ från enskilda departement och myndigheter orsakar kostnader, ställer administrativa krav på lokal nivå och är ofta av detalj- karaktär. Initiativ från central nivå är i flera fall kombinerade med projektmedel. Sådana medel utgår ofta , som de kostnader som uppstår binder kommunerna . Styrningen är i huvudsak sektors- eller politikområdesuppdelad och även uppföljningen av verksam- heten har i regel en särstruktur för respektive politikområde. En sammanhållen koordinering av statens initiativ och styrning gentemot kommunerna saknas. Den rådande statliga förvalt- ningspolitiken som betonar renodling riskerar att förstärka denna utveckling. Utvecklingen av den statliga mål- och resultatstyrningen till att vara situationsanpassad är i princip riktig. Statens styrning måste också kunna se olika ut beroende på förutsättningarna. Sam- tidigt måste styrningen, för att vara effektiv, utformas på ett sådant sätt att kraven, målen, medlen och uppföljningen vägs samman över sektorsgränserna så att helhetsperspektiv, priori- teringar och avvägningar möjliggörs med en ökad tydlighet kring vad som skall åstadkommas. En mer medveten prövning – är verkligen detaljeringsnivån nödvändig – skulle förmodligen leda till en betydligt större återhållsamhet med att utfärda krav Vi behöver en robust modell som styr i detalj. Därmed ställs än större krav på samordningen i och mellan statliga myndigheter. 12.Det framförs också synpunkter kring kommuners och lands- tings förmåga att hantera de uppgifter som ingår i olika natio- nella åtaganden. Dokumenterade, i vissa fall stora, skillnader finns när det gäller resultatet inom olika verksamhetsområden, liksom när det gäller ambitionsnivån.