sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — får, utan att biträde begärs av åklagare, i fall som avses i 23 kap. 22 § RB (s.k. förenklad brottsutredning) utreda viss brottslighet under förutsättning att den misstänkte dels är , dels kan antas erkänna gärningen (3 § lagen om skattemyn- digheters medverkan i brottsutredningar). Skattemyndigheterna får beträffande vissa brott även bedriva spaning m.m. (4 § lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar). Vid skattebrottsenheten i , som här får tjäna som ex- empel, finns 23 skattebrottsutredare, en administrativ personal samt en chef för enheten. Den vanligaste yrkesmässiga bakgrunden Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten för en skattebrottsutredare vid enheten i (och för den delen även i övriga landet) är skatterevisor. Det innebär i praktiken att en skattebrottsutredare har en mångårig erfarenhet inom skat- teområdet (och ibland mer) innan han eller hon har rekryterats till den brottsutredande verksamheten. Samtliga skattebrottsutredare i har gått den särskilda vidareutbildning i brottsutredning vid som är ge- mensam för landets skattebrottsutredare. Utbildningen omfattar tre månaders heltidsstudier och bedrivs i form av internat. För de skattebrottsutredare som tjänstgör vid skattebrottsenheten i följer därefter en lång praktikutbildning vid EBM. Utbildningen sker under handledning av en polisman vid den myndigheten. Vid bedrivs brottsutredande verksamhet. Enligt 19 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling får nämligen fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. RB när det gäller vissa smugglingsbrott. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt gäller i så- dana fall . Den rättsliga regleringen rörande polisens och brottsutredande verksamhet är till stor del lika. Vi har beskrivit detta mer utförligt i vårt tidigare betänkande Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), avsnitt 4.6.1, till vilket vi hänvisar. Vi vill dock här ändå lyfta fram att tulltjänstemän får genomföra s.k. primärutredning (jfr 23 kap. 3 § tredje stycket RB), ålägga nå- gon att följa med till förhör, ta med personer till förhör samt beslu- ta om andra tvångsmedel som gripande, beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning (se 20–22, 26 och 27 §§ la- gen om straff för smuggling). Till befogenheterna när det gäller tvångsmedelsanvändning är vissa behörighetskrav knutna. Bl.a. fordras att vederbörande har genomgått viss utbildning (30 § lagen om straff för smuggling). En tulltjänsteman har även ålagts en rapporteringsskyldighet samt getts befogenhet att meddela rapporteftergift på motsvarande sätt som gäller för en polisman (jfr 9 § Pl). En tulltjänsteman som får kännedom om ett brott enligt författning, vars efterlevnad Tull- verket har att övervaka, skall således lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske. Tjänstemannen får lämna rapportef- tergift om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle för- anleda någon annan påföljd än böter (11 kap. 7 § tullagen [2000:1281]). är uppdelat i ett huvudkontor och sex regioner med tullexpeditioner på 48 tullplatser i landet. Inom är det den organisatoriska enhet som benämns Tullkriminalenheten vid respektive region som har hand om den brottsutredande verksam- heten. Där finns också en särskild tullåklagare. En av regioner är . Den regionen får tjäna som exempel på hur brottsutredande verk- samhet kan vara organiserad. Tullkriminalenhet är organiserad i två sek- tioner. Dessa utgörs av gränsutredningssektionen och Eko- utredningssektionen. Vid gränsutredningssektionen handläggs de flesta av regionens brottsutredningar. Där arbetar 31 personer, varav 16 är brottsutre- dare. Vid Eko-utredningssektionen arbetar 5-7 brottsutredare. De som arbetar vid gränsutredningssektionen är tullutbildad per- sonal. Det innebär att utredarna där har genomgått tullens grund- utbildning som benämns Bevakningsutbildning (). Det fordras gymnasiekompetens för att antas till den utbildningen. Den andra kategorin brottsutredare inom tullen – som huvud- sakligen arbetar vid Eko-utredningssektionen - är tulltaxeringsut- bildade personer. Det betyder att de har genomgått en grundut- bildning som benämns Effektiv handelkurs (). En förut- sättning för att antas till den sistnämnda kursen är att sökanden har 120 högskolepoäng. Det har medfört att det nu finns ekonomer, jurister och samhällsvetare anställda som brottsutredare. Här skall framhållas att de nu nämnda yrkeskategorierna tjänstgör vid såväl gränsutredningssektionen som vid Eko-utredningssektionen. som de nu nämnda grundutbildningarna pågår varvas teori med praktik. , då en omorganisation skedde inom , bedriver man nu vidareutbildning i egen regi för tullens brottsutre- dare. Det finns dels en förundersökningsledarkurs, dels en utredar- kurs. Båda kurserna är . Det planeras ytterligare vidareutbildningar för tullens brottsut- redande personal. Med början hösten skall en obligatorisk vidareutbildning för denna personalkategori starta. Det har gjorts försök inom att direktrekrytera hög- skoleutbildade specialister. Frågan är dock komplicerad för tul- Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten lens del eftersom det fordras en lång grundutbildning (se ovan) innan man kan arbeta som brottsutredare inom tullen. är en civil myndighet. har till uppgift att bl.a. utföra sjöövervakning och annan kontroll- och till- synsverksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss. Den övervak- ning av laglydnaden till sjöss som bedriver kan delas in i områdena polisiär verksamhet, gränskontroll avseende såväl varor som personer till sjöss, fiskeriövervakning och kontroll, sjötrafikövervakning och sjösäkerhetsarbete (t.ex. viss tillsyn av fartyg i form av inspektion samt kontroll av farligt gods), miljö- övervakning och övrig sjöövervakning. Därutöver ingår det i uppgifter att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation. Vidare har myndigheten i uppdrag att följa den internationella utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och medverka i internationellt sam- arbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning. Detta skall ske i samverkan med andra myndigheter. De rättsliga befogenheterna för en kustbevakningstjänsteman vid utövandet av de lagövervakande uppgifterna finns i främst lagen (1982:395) om medverkan vid polisär övervak- ning (LKP), tullagen och lagen om straff för smuggling samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Lagen om medverkan vid polisiär övervakning Lagen om medverkan vid polisär övervakning innehåller en uppräkning av rättsområden som faller in under polisiära ansvar. har här till uppgift att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författ- ningar som gäller skyddsobjekt och militära skyddsområden, jakt, fiske, bevarande av den miljön och annan naturvård, trafik- regler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, åtgärder mot vat- tenföroreningar från fartyg, dumpning av avfall i vatten, m.m. (1 § LKP). har också getts visa polisiära befogenheter. La- gen om medverkan vid polisär övervakning in- Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten nehåller befogenheter för en tjänsteman vid att under vissa förutsättningar bl.a. hålla förhör och gripa misstänkta samt att företa husrannsakan (2 § LKP). Befogenheterna enligt bl.a. 2 § får utövas endast i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden (5 § LKP). Vidare gäller att de befogenheter som avses i föregående stycke får utövas endast av sådana kustbevakningstjänstemän som uppfyl- ler de krav regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer föreskriver i fråga om tjänsteställning, utbildning och er- farenhet eller i annat avseende (6 § LKP). Sådana föreskrifter finns i förordningen (1983:124) om medverkan vid polisiär övervakning. Där föreskrivs att de befogenheter som anges i bl.a. 2 § LKP får utövas av chefen för , chef vid regional ledning vid eller annan tjänsteman vid som handhar operativa övervakningsuppgifter. Befogenheterna får dock utövas endast av de tjänstemän som genomgått av föreskriven utbildning för detta ändamål (2 § förordningen)Vid förundersökning. rörande brott mot de föreskrifter som av- ses i 1 § LKP får åklagaren eller, om polismyndighet bedriver un- dersökningen, denna anlita biträde av samt upp- dra åt kustbevakningstjänsteman att vidta de särskilda åtgärder som behövs för undersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna (7 § LKP). När åklagare eller polismyndighet begär biträde enligt 7 § LKP är den aktuella brottsutredningen formellt inlottad hos polismyndig- heten. medverkan innebär då i regel att man bi- träder endast i vissa delar av brottsutredningen. För kustbevakningstjänstemän som utför övervakning enligt 1 § LKP gäller 4 kap. 1 och 2 §§ samt 7 § första stycket Pf (3 § första stycket förordningen om medverkan vid polisiär övervakning). Där finns föreskrifter om bl.a. uppträdande samt skyldighet för en polisman att anmäla om någon skadats till följd av ett ingripande av polismannen. Kustbevakningstjänstemän har – på motsvarande sätt som po- lismän - en rapporteringsskyldighet till sin förman. De har också getts behörighet att meddela rapporteftergift under samma förut- sättningar som polismän (3 § andra stycket förordningen om Kust- bevakningens medverkan vid polisiär övervakning, jfr 9 § andra stycket Pl). Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten medverkan i tullkontrollen sker genom utöv- ning av tullkontroll av sjötrafiken. skall vidare på begäran bistå om det behövs för att skall kunna vidta en avsedd tullkontrollåtgärd. Kustbevakningstjänste- männen har i båda dessa situationer samma befogenheter som en tulltjänsteman att hålla förhör, gripa en person samt att ta egendom i beslag. Kontrollverksamheten är främst inriktad mot narkotika- smugglingen och den storskaliga smugglingen av alkohol och to- bak. medverkan regleras, förutom av tullagen och lagen om straff för smuggling, huvudsakligen av tullförord- ningen (2000:1306). Nämnas skall att en tulltjänsteman även enligt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg har motsvarande befogenheter som en- ligt bl.a. lagen om medverkan vid polisär över- vakning. Behörighet att leda förundersökning har getts rätt att inleda och leda förundersökning beträffande olagliga ut- släpp från fartyg (11 kap. 4 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg). Åklagaren skall dock överta ledningen av förunder- sökningen bl.a. så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Det finns fyra personer inom som har getts be- hörighet att fungera som undersökningsledare. En av dem har en mångårig bakgrund som åklagare med erfarenhet av bl.a. miljömål. Två av dem har en bakgrund som polis medan den fjärde har en bakgrund som hovrättsassessor. Detta har beskrivits mer utförligt i avsnitt 3.7.1 ovan. har dessutom förundersök- ningsledare med en dygnet runt jour. Detta för att under hela dyg- net kunna fatta beslut i frågor avseende brott mot lagen om åtgär- der mot förorening från fartyg. Vid sidan av att biträder polismyndighet eller åklagare vid förundersökningar har även hand- läggningsansvar för egna brottsutredningar. Det innebär att utred- ningarna är registrerade hos och att man där handlägger utredningen från ax till limpa. Dessa utredningar kan ledas av antingen – det gäller under spaningssta- diet - eller - när det finns en person som är skäligen misstänkt - av Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Det rör sig om utredningar rörande olagliga utsläpp från fartyg. Nämnas kan att rapporterades sammanlagt 228 fall av olagliga utsläpp. De tjänstemän inom som har i uppgift att bl.a. arbeta med brottsutredningar har rekryterats internt. Det innebär att denna personalgrupp har genomgått en lång aspi- rantutbildning. För att antas som aspirant fordras svenskt medbor- garskap. Det genomförs även en säkerhetskontroll innan antagning sker. De personer som antas till aspirantutbildning har en varieran- de yrkesmässig bakgrund. Många av dem har dock sjöbefälsutbild- ning. genomfördes en brottsutredningsutbildning i Po- lishögskolans regi. Totalt 100 personer gick den utbildningen som omfattade . Brottsutredarutbildningen kommer dock fortsättningsvis att ges inom ramen för den s.k. sjölinjen (tidigare chefsutbildningen) som är en intern vidareutbildning inom . Denna ut- bildning kommer att motsvara den utbildning som gavs på . Detta innebär att brottsutredarutbildning- en efter hand kommer att nå ut till merparten av den anställda lin- jepersonalen och många på staberna. Vi vill också nämna att det vid vid RPS finns en del specialister som används som en resurs vid utredningar av grova våldsbrott. Där finns för detta ändamål en rättsläkare, en rättspsykiatriker samt en beteendevetare. Här skall dock framhållas att dessa specialister inte primärt är anställda för att delta i Riks- kriminalpolisens brottsutredande arbete. 7.6Polishögskolans utbildning för skattebrottsutredare har bedrivit utbildning av de brottsutredare som arbetar vid skattemyndigheternas skatte- brottsenheter. Kursen omfattar totalt varav är Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten avsatta för egen inläsning och för undervisning vid Polis- högskolan. Kursen har som målsättning att deltagarna efter genomgången utbildning självständigt – men på åklagarens uppdrag - skall kunna verkställa förutredningar och förundersökningar på ett effektivt sätt. Deltagarna skall även efter genomgången utbildning bl.a. kun- na bedriva spaning och underrättelseverksamhet. Vidare skall delta- garna ha fått förståelse för och kunskap om att arbeta med brotts- förebyggande verksamhet. Kursen innehåller grundläggande utbildning inom straffrätt, in- klusive specialstraffrätt med utredningsmetodik, processrätt, un- derrättelseverksamhet, kriminalpolisteknik samt förhörsteknik. Kursdeltagarna får även lära sig bl.a. ärendehanteringsrutiner. Den lagstiftning som undervisningen uppehåller sig omkring är rätte- gångsbalken, förundersökningskungörelsen, skattebrottslagen samt sekretesslagen. Undervisningen sker i form av föreläsningar och övningsuppgif- ter/praktikfall. Det görs en kunskapsbedömning när en del av kursämnena har avslutats. Det sker genom skriftliga frågor eller genom övningsuppgifter. Efter utbildningen följer en praktiktid på . 7.7.1Allmänt om rekryteringen till polisens kvalificerade brottsutredande verksamhet Förslag: Inom den kvalificerade brottsutredande verksamheten skall alltjämt finnas ett starkt inslag av utredare med traditionell polisiär bakgrund. Som ett komplement till detta skall dock i ökad utsträckning rekryteras utredare med annan utbildnings- och erfa- renhetsbakgrund. Som vi har framhållit tidigare fordras en kombination av åtgärder för att förbättra och effektivisera den brottsutredande verksamhe- ten inom polisen. Vid sidan av utbildningsinsatser, ny lagstiftning, nya arbetsmetoder, möjlighet att utnyttja modern teknik m.m. be- höver åtgärder vidtas för att bredda den samlade kompetensen i de brottsutredande enheter som sysslar med kvalificerade brott. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten sidan av utbildningsinsatser för poliser som redan är anställda i des- sa centrala enheter eller som avses bli anställda där (se föregående kapitel), finns det anledning att överväga om en sådan breddning kan uppnås genom att tillföra enheterna kompetens utifrån. Vad vi närmast tänker på är att personer med annan utbildnings- och erfa- renhetsbakgrund skulle kunna tillföras polisväsendet. Vi har i föregående kapitel, avsnitt 6.8.3, beskrivit vilka typer av brott som handläggs vid sådana brottsutredande enheter som syss- lar med kvalificerade brott. Som framgår där rör det sig om den mellangrova och grova brottsligheten som bl.a. olika typer av våldsbrottslighet, narkotikabrott, smugglingsbrott, annan organise- rad brottslighet samt brott som riktar sig mot särskilt utsatta per- soner eller grupper. Vi kommer även nedan i avsnitt 7.7.2 – i sam- band med att vi redovisar vilka typer av utbildnings- och erfaren- hetsbakgrund som bör tillföras dessa centrala brottsutredningsen- heter - att mer i detalj redogöra för den typ av brottslighet som handläggs där. I avsnitt 6.8.3 har vi också angett varför det är särskilt motiverat att sätta in kompetenshöjande insatser just mot den del av polis- verksamheten som är satt att bedriva arbetet mot den mellangrova och grova brottsligheten. Vi upprepar inte det här utan hänvisar till det avsnittet. En utveckling mot att tillföra polisen personer med annan ut- bildnings- och erfarenhetsbakgrund har redan pågått , låt vara i mycket begränsad skala. Ett mindre antal ekonomer har t.ex. anställts inom polisens brottsutredande verksamhet. Vad som framförts till oss tyder på att det har varit till fördel för kvali- teten på den brottsutredande verksamhet där dessa ekonomer satts in. Inom vissa andra myndigheters brottsutredande verksamhet har andra än poliser använts i stor utsträckning. Enligt vad vi har erfarit har även det slagit väl ut. Det finns här anledning att särskilt upp- märksamma tullens och skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet. Vid dessa myndigheter arbetar överhuvudtaget inte några poliser som utredare. Den typ av brott som handläggs vid dessa myndigheter är av så speciell karaktär att det har bedömts som mer rationellt att ge brottsutredarna där en kortare utbildning i brottsutredning än att utbilda personer med polisutbildning i de tullrättsliga respektive skatterättsliga regelverken. En sådan utbild- ning skulle nämligen ta . Ett ytterligare skäl är att förmågan att utreda dessa brott ofta förutsätter goda kunskaper i ekonomiska frågor i allmänhet, något som inte ingår i en traditionell polisiär Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten utbildning och som knappast heller inhämtas genom en traditionell polisiär tjänstgöring. Detta tyder enligt vår mening på att andra än sådana som har ge- nomgått den nuvarande polisutbildningen och därefter tjänstgjort som poliser mycket väl kan fullgöra brottsutredande uppgifter. I en del fall är det t.o.m. enligt vår mening en förutsättning för att brot- ten skall kunna utredas på ett tillförlitligt sätt. Det är dock utan tvekan så att den polisiära utbildningen och erfarenheten i förening med personlig lämplighet och särskild kriminalpolisutbildning of- tast ger en mycket bra grund för att vara utredare av vissa typer av brottslighet inom den kvalificerade brottsutredande verksamheten. Vi tänker då t.ex. på våldsbrottslighet, rån och grova tillgreppsbrott i övrigt. Med tanke på den omfattning som dessa brott har i den kvalificerade brottsutredande verksamheten bedömer vi att det i denna verksamhet även i fortsättningen behövs ett starkt inslag av brottsutredare med den traditionella polisiära bakgrunden. Inom polisen har det funnits en tradition av att tillgodose kravet på särskild kompetens genom att utbilda poliser inom de områden där det erfordras sådan kompetens. Det har inneburit att poliser har getts kompletterande utbildning i ekonomi, juridik, da- takunskap, teknik m.m. Det går säkert att - till en viss gräns - till- godose polisens behov av specialkunskap på detta sätt. Det går tro- ligen också att hitta goda exempel på att denna metod att tillföra specialkunskap har varit lyckad. Generellt sett är det dock en me- tod som har sina brister. Bl.a. är det svårt att på detta sätt få fram en tillräckligt hög spetskompetens. Vidare kommer polismännen inte att genom egen tjänstgöring ha erfarenhet av det specialområde (yrkesområde, bransch och liknande) där tillämpningen sker. Det framstår därför som en mer effektiv metod att till polisens brotts- utredande verksamhet rekrytera sådana som genom utbildning och tjänstgöring inom andra yrkesområden har skaffat sig de kunskaper och erfarenheter som behövs. Som nämnts förut (avsnitt 7.1) har frågan om att rekrytera spe- cialister till polisens brottsutredande verksamhet övervägts vid ett flertal tillfällen tidigare. Vi har i avsnitt 6.2 redogjort för dessa överväganden. Som framgår där behandlades frågan bl.a. av polisutredning i betänkandet Polisen (SOU 1979:6) och – senare - av en arbetsgrupp inom i prome- och grundutbildning av poliser (Ds 1996:11). Här vill vi även nämna en rapport som RRV lämnade för . I rapporten för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 1996:64) beskriver RRV att en värdering som poliser ofta ger Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten uttryck för är att verksamheten inom polisen bara kan förstås av poliser. Det har enligt RRV inneburit att personal med annan kom- petens har relativt låg status och att deras arbetsuppgifter betraktas som mindre viktiga (RRV 1996:64, del 1 s. 157). RRV:s rapport är - som angetts - gammal. Inom po- lisorganisationen finns numera en medvetenhet om behovet att till- föra annan kompetens än den polisiära till den brottsutredande verksamheten. RPS har bl.a. i en skrivelse till - med hänvisning till att det problemorienterade polisarbetet skall präglas av analys, planering och genomförande/uppföljning - angett att icke polisutbildade personer, i mycket större utsträckning än vad som är fallet, kan användas inom polisen. RPS framhåller dock att en stor del av polisens arbetsuppgifter är av den karaktären att de måste utföras av polisutbildade personer. När det gäller just utredningsverksamheten menar RPS att det bör finnas förutsättningar att rekrytera extern kompetens till polisen. Det kan enligt RPS gälla högskoleutbildade specialister som t.ex. samhälls- vetare, analytiker, kriminologer, kemister, personer med IT- kompetens etc. (RPS dnr RÄS-000-2396/99, se även Polisväsendets budgetunderlag s. 16). I den senaste årsredovisningen från polisen har också framhållits av RPS att det självklart är nödvändigt med specialister. RPS har dock varnat för att en sådan utveckling, om den drivs för långt, kan leda till mindre flexibilitet och därmed försvåra bekämp- ningen av den stora mängden vardagsbrott. RPS har betonat att det är viktigt att sprida kompetensen och undvika en allt för omfattan- de uppbyggnad av särskilda enheter med bara specialister (årsredovisning 2002 s. 16). Även om det således och från olika håll har förordats att polisens brottsutredande verksamhet behöver tillföras ytterligare specialkunskap har det i praktiken inte hänt särskilt mycket på det området. Det beror sannolikt på att polisen inom ramen för nuvarande regelsystem inte har kunnat locka till sig per- soner med annan utbildning och yrkeserfarenhet än den polisiära. Gruppen specialister är alltjämt relativt liten inom polisen. Det kan innebära att det kan vara svårt för den gruppen att känna sig hem- ma inom polisorganisationen. Det gör också att personer med den kompetensen inte naturligt söker sig till arbeten inom polisen. En annan orsak till att få personer med annan kompetens än den poli- siära finns i den brottsutredande verksamheten hos polisen kan vara att karriärvägarna för sådana personer inte framstår som så at- traktiva. Ytterligare en orsak kan vara att den placering och det ut- Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten SOU 2003:114 nyttjande som dessa personer fått inom polisväsendet gör att anställningar där inte upplevs som så meningsfyllda. Enligt vår bedömning behöver polisens brottsutredande verk- samhet tillföras personer med annan utbildnings- och erfarenhets- bakgrund än den traditionellt polisiära. Dessa bör kunna användas på olika sätt inom utredningsenheterna. De bör kunna utreda brott där specialkompetens erfordras. De bör också kunna ingå i utred- ningsgrupper där deras specialkompetens kan understödja andra utredares verksamhet.