sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Tabell 3.24 Effekter för vissa branscher av att införa en fullfinansierad näringslivsmodell, då skattesatserna i service- och industrisektorn sätts till en viss (proportionell) andel av hushållsnivån begr.regel (mnkr) prod.värde (%) lönekostnader (%) -0,1 -0,4 -0,2 -1,2 Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. Principiella överväganden och sammanfattande förslag I det fall skatteintäkterna i första hand tas in genom en höjning av koldioxidskatten (CO2-tung) till av hushållsnivån och energiskatten på el därefter höjs, så att de ökade skatteintäkterna balanserar skattebortfallet och gör modellen fullt finansierad, uppgår elskatten till per kWh. Effekter på vissa branscher av att införa en fullfinans- ierad näringslivsmodell då skatteintäkterna i första hand tas in genom en höjning av koldioxidskatten (CO2-tung) till av hushållsnivån av prod.värde (%) -3,8 -0,1 -0,4 -6,3 -0,2 -1,2 Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. Denna modell är ett exempel på när förädlingsvärderegeln (0,5- procentsregeln) är betydligt mera tolerant än produktionsvärde- regeln (3-procentsregeln) som kriterium på energiintensitet. De procentuella skatteökningarna är därför beräknade med förädlings- Principiella överväganden och sammanfattande förslag värderegeln som kriterium. Skillnaden i utfall beroende på val av regel för t.ex. massa- och pappersindustri, gruvor, planglas och byggnadsstenvaror är mycket stor. För massa- och pappersindust- rin uppgår skillnaden till hela . En jämförelse mellan tabell 3.24 och 3.25 visar att livsmedels- industrin påverkas relativt sett mer av en koldioxidskattehöjning, medan sågverken är mera elskattekänsliga. I båda alternativen är det endast de mycket energiintensiva branscherna planglas och bygg- nadsstenvaror som får en kostnadssänkning jämfört med gällande skattesystem – givet att förädlingsvärderegeln utnyttjas som kriterium på energiintensitet. I båda varianterna av modellen har begränsningsregeln avgörande betydelse för utfallet, vilket innebär att en stor andel av energianvändningen får noll i marginalskatt på energi. Modellen har en positiv marginalskatt på all energianvändning, men på en låg nivå för energiintensiva företag och hög nivå för övriga företag. Området för generell nedsättning avgränsas således på ett snävare sätt än . En sådan snävare avgränsning skulle öka miljöincitamenten i energibeskattningen som det finns en risk för att nya avgränsningsproblem kan uppkomma. Dessa avgränsningsproblem kan även för detta alternativ aktualisera individuella nedsättningsregler. Det mest närliggande alternativet till att avgränsa mängden av energiintensiva företag är att utnyttja de kriterier som återfinns i energibeskattningsdirektivet (3/0,5-procentskriterierna). I tröskel- modellen (med hård övergång) tillämpas dessa kriterier, dvs. de energiintensiva företagen får en jämförelsevis låg energiskatt medan övriga företag svarar för finansieringen av modellen. Med procentsatserna (av nuvarande hushålls- nivå) blir modellen fullt finansierad inom näringslivet med 3- procentskriteriet som grund, och med procentsatserna 10 respek- tive med 0,5-procentskriteriet. Effekterna av tröskelmodellen visas i tabellerna 3.26 och 3.27 med 3- respektive 0,5-procentskriteriet som grund för nedsättning. Den snävare avgränsningen visar sig här i att betydligt färre tunga sektorer får kraftiga kostnadsökningar. Belastningsmönstret ser nu annorlunda ut med återvinning av skrot och avfall som mest Principiella överväganden och sammanfattande förslag drabbad och byggnadsstenvaror som mest gynnad bransch med 3- procentskriteriet och massa och papper respektive byggnadssten- varor med 0,5-procentskriteriet. Synnerligen överraskande tillhör de mycket energiintensiva branscherna, järn och stål, planglas samt byggnadsstenbrott nu vinnarna i båda fallen. Effekter för vissa branscher av att införa energibeskatt- ning i enlighet med tröskelmodellen, då inga övergångsregler mellan den högre respektive lägre skattenivån tillämpas och med produktionskostnadskriteriet som grund för nedsättning (10/50- modellen) nivåer (mnkr) prod.värde (%) lönekostnader (%) Cement, kalk mm Slakterier, matberedning, m.m. Bagerier m.m., sockerindustri -4,4 -0,2 -1,9 -0,3 -0,1 -0,8 -0,1 -0,8 -0,2 -1,3 -0,4 -2,1 -0,6 -3,1 Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. Förädlingsvärderegeln kräver en generell skattenivå på av hushållsnivån. Jämfört med övriga modeller får tjänstesektorn och den lätta industrin betydande skatteökningar. Fördelen med att vara insider (10-procentsnivån) är således mycket stor i denna modell, varför marginaleffekterna är mycket kraftiga. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Effekter för vissa branscher av att införa energibeskatt- ning i enlighet med tröskelmodellen, då inga övergångsregler mellan den högre respektive lägre skattenivån tillämpas och med förädlingsvärderegeln som kriterium på energiintensitet (10/80- modellen) nivåer (mnkr) prod.värde (%) lönekostnader (%) Cement, kalk m.m. -39,3 -0,1 -0,8 -6,3 -0,1 -0,8 -3,5 -0,2 -0,8 -3,2 -0,2 -1,3 -20,1 -0,4 -2,1 -16,9 -0,6 -3,1 Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. 3.7.7Konsekvenser av den icke-linjära modellen Tröskelmodellen kan modifieras på olika sätt så att en mjukare övergång från en skattenivå till en annan erhålls. Detta är fallet i den icke-linjära modellen. Här erhålls en mjuk övergång mellan de olika energiskattenivåerna så att företagets totala energikostnad aldrig kan minska med en ökad energiförbrukning; för beskrivning, se avsnitt 3.6.5. Denna modell är mycket flexibel med avseende på övergången från den ena skattenivån till den andra, varför någon entydig modell inte existerar. Här illustreras effekterna med förädlings- värdekriteriet som grund (0,5-procentskriteriet). På grund av den Principiella överväganden och sammanfattande förslag mjuka övergången blir skattebortfallet inte lika stort som i tröskel- modellen. Jämfört med tröskelmodellen krävs därför en lägre generell skattenivå, här på av hushållsnivån, givet att den lägsta nivån uppgår till av hushållsnivån, för att uppnå full finansiering. Som framgår av figur 3.7 dominerar inget av ener- giintensitetskriterierna i denna modell. Resultatet visas i tabell 3.28. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Effekter för vissa branscher av att införa energi- beskattning i enlighet med den icke-linjära modellen, då en gradvis övergång mellan den högre respektive lägre skattenivån tillämpas, och med förädlingsvärderegeln som kriterium på energiintensitet nivåer (mnkr) prod.värde (%) lönekostnader (%) Cement, kalk m.m. Varor av kork, halm, rotting m.m. Slakterier, matberedning, m.m. -11,9 -0,2 -6,3 -0,1 -0,8 -20,1 -0,4 -2,1 -16,9 -0,6 -3,1 Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Jämfört med tröskelmodellen ligger kostnadsökningarna på en något högre nivå i denna modell. Ett par nya branscher kommer in som största förlorare. Återvinning av skrot och bomullsgarn- industrin visar sig här vara de branscher som förlorar mest på modellen, medan en av vinnarbranscherna i tröskelmodellen, byggnadsstenbrott, här får en kraftig kostnadsökning. 3.7.8Konsekvenser av olika val av kriterier för tillämpning av begränsningsregeln m.m. Endast de företag som uppfyller ettdera av de två kriterier på energiintensiva företag som anges i energibeskattningsdirektivet kommer att kunna tillgodogöra sig en begränsning i energiskatte- uttaget. En intressant fråga, delvis belyst i modelljämförelsen ovan, är dels vilket kriterium som är mest generöst, dels under vilka förutsättningar det kan finnas företag för vilka energiskatten utgör av försäljningsvärdet men som inte uppfyller något av kriterierna för energiintensiva företag. Det senare problemet illustreras grafiskt, för två olika nivåer på begränsningsregeln, i figur 3.5. De horisontella linjerna repre- senterar begränsningsregeln med 1,0 respektive 0,7 procents energiskatt på försäljningsvärdet vid varje energikostnadsnivå. Den lutande kurvan visar de kombinationer av energiskatt i procent och energikostnad (exklusive skatt) i procent som ger en total energi- kostnad på av försäljningsvärdet. Figuren visar att det kan förekomma företag med en energiskatteandel överstigande som energikostnadsandelen (inklusive skatt) understiger . Dessa skatte- och energi- kostnadsandelskombinationer ligger i den triangel som bildas av området ovanför 0,7- respektive 1,0-procentslinjen och under den negativt lutade 3-procentslinjen. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Illustration av den konsistens, och eventuella motsättning, som finns mellan energiskattedirektivets definition av energiintensiva företag enligt 3-procentskriteriet och 0,7- respektive 1-procentsregeln (F = försäljningsvärde, i figuren är F=100) (e+t)/F=3 t/F=1,0 t/F=0,7 En nödvändig betingelse för att detta skall inträffa i 1,0-procents- fallet är att det bränsle företaget använder är relativt högbeskattat. Gränsen går, i detta fall, vid en energiskatteandel på av energikostnaden exkl. skatt och av energikostnaden inklusive skatt, medan motsvarande värden för 0,7-procentsnivån är respektive . Ju lägre nivå på begränsningsregeln desto större konfliktområde. Någon motsvarande matematisk analys av förhållandet mellan begränsningsregeln och energibeskattningsdirektivets alternativa kriterium, baserat på förädlingsvärde låter sig inte göras. Även om det synes uppenbart att produktionskostnadskriteriet kan komma i konflikt med begränsningsregeln är det oklart huruvida båda kriterierna kan stå i konflikt med begränsningsregeln. Den empiriska analysen, sammanfattad nedan, visar dessutom att ett av kriterierna, i de flesta fall förädlings- värdekriteriet, för många företag ger en lägre skatt än det andra, Principiella överväganden och sammanfattande förslag varför det är uppenbart, att om endast ett kriterium skulle få utnyttjas så skulle många företag kunna hamna i det s.k. konflikt- området i figur 3.5. När det gäller valet mellan produktionsvärde (produktionskostnad, försäljningsvärde) och förädlingsvärde som energiintensitetskrite- rium visar de empiriska resultaten följande: I allmänhet är förädlingsvärdekriteriet mera generöst än produktionsvärdekriteriet i den betydelsen att det genererar jämförelsevis mindre intäkter för samma skatteförändring i samma modell. I vissa modeller dominerar förädlingsvärdekriteriet helt. I vissa modeller är resultatet blandat. Fallet då förädlingsvärdekriteriet ger lägst eller lika skatt för alla branscher visas i figur 3.6. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Skatteökning som procentuell ökning av produktions- kostnaderna enligt produktionsvärdekriteriet (kvadraterna) respek- tive förädlingsvärdekriteriet (trianglarna) i den fullfinansierade näringslivsmodellen då skatteintäkterna i första hand tas in genom en höjning av koldioxidskatten (CO2-tung) -1,0 Branscherna är rangordnade enligt produktionsvärdekriteriet. Den övre kvadratiska linjen visar således den skatteökning som uppstår då produktionsvärdekriteriet utnyttjas, dvs. det krävs en energikostnad inklusive skatt på av produktions- värdet för att begränsningsregeln skall kunna utnyttjas. 15 bran- scher får med detta kriterium en högre energiskatt än då förädlingsvärdekriteriet utnyttjas som definition på energiinten- sitet. Till branscherna med de största skillnaderna hör i nämnd ordning, cement och kalk, byggnadsstenvaror, planglas, gruvor, byggnadsstenbrott samt massa och papper. Fallet med blandat utfall visas i figur 3.7. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Skatteökning som procentuell ökning av produktions- kostnaderna enligt produktionsvärdekriteriet (kvadraterna) respek- tive förädlingsvärdekriteriet (trianglarna) i den icke-linjära modellen 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 Branscherna är rangordnade enligt produktionsvärdekriteriet. Här visar det sig att de båda kriterierna sammanfaller endast för en enda bransch, men avståndet i procentenheter är relativt litet. av branscherna vinner på förädlingsvärdekriteriet och de som förlorar, förlorar relativt lite. De stora avvikelserna ligger till vänster i figuren där, i de flesta fall, produktionsvärdekriteriet ger betydligt högre skatt. Till branscherna med de största skillnaderna hör i nämnd ordning, byggnadsstenvaror, sprängämnesindustri, planglas samt järn- och stålverk. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Analysen av de olika modellernas effekter på näringslivet visar framförallt hur komplicerat samspelet är mellan produktionstekno- logi i form av relativ el-, bränsle- och arbetskraftsintensitet å ena sidan och modellernas uppbyggnad i kombination med en begräns- ningsregel å andra sidan. Heterogeniteten i näringslivet är även på tresiffernivå mycket stor. Utfallet för enskilda branscher varierar kraftigt, och till synes närmast godtyckligt, mellan olika modeller. Resultaten visar också tydligt det begränsade utrymme som existerar för skatteväxling utan ett kraftigt ökande omvandlings- tryck inom näringslivet. Medan korrelationskoefficienten mellan lönekostnad och bränsle är ungefär 0 (0,03) är det en signifikant negativ samvariation mellan lönekostnad och elkostnad (korrela- tionskoefficient -0,26). Detta innebär att de elintensiva företagen påverkas signifikant ogynnsamt av en skatteväxling, medan effek- terna på de bränsleintensiva företagen är mera slumpmässig. De elintensiva företagen drabbas av en dubbel effekt. Dels förlorar de på elskatten, dels förlorar de på själva skatteväxlingen. Samtliga modeller med undantag för näringslivsmodellen (kommitténs förslag) är statsfinansiellt neutrala, varför fördel- ningseffekterna i huvudsak genereras via strukturomvandlingen av näringslivet och via effekterna på konsumentpriserna av energi- skattehöjningarna inom industrisektorn och jordbruket. Dessa priseffekter är mycket svåra att uppskatta utan en omfattande modellanalys något som inte varit möjligt att genomföra inom den tidsram som gäller för kommitténs arbete. Eftersom tjänstesektorn gynnas av en skatteväxling måste denna sektor absorbera den arbetskraft som friställs inom industrisektorn speciellt i de fullfinansierade näringslivsmodellerna och hushålls- modellen, om inte arbetslösheten skall öka. För att mildra de regionala effekterna av utslagning av industriproduktion kan det krävas medel för att underlätta överföringen av arbetskraft från industrisektorn till tjänstesektorn. Sådana medel kan t.ex. utgöras av omlokaliseringsbidrag för stimulans av inflyttningen till orter med stora tjänstesektorer eller förbättrade kommunikationer som kan bidra till att öka storleken på pendlingsregionerna. De samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna av kommitténs förslag är kvantitativt svåruppskattade. Dessa består framförallt i de effektivitetsvinster som genereras av en mera likformig beskattning av hela näringslivet samt att tjänstesektorn inte längre belastas med Principiella överväganden och sammanfattande förslag Även om begränsningsregeln kan tyckas kortsiktigt ineffektiv har den uppenbara långsiktiga fördelar genom sitt motverkande av en ineffektiv omstrukturering av den tunga industrin. Ur regionalpolitisk synvinkel förhindrar begränsnings- regeln en mera omfattande utslagning av företag på orter med svag alternativ arbetsmarknad. Ur miljöpolitisk synvinkel leder modellen till en ökad kostnadseffektivitet genom att marginal- kostnaderna för koldioxidemissioner utjämnas inom näringslivet. Kvantitativt är också de samhällsekonomiska effektivitets- förlusterna av hushållsmodellen och de fullfinansierade näringslivs- modellerna kvantitativt svåruppskattade. Dessa består framförallt i de effektivitetsförluster som genereras av att den energiintensiva delen av näringslivet belastas med en extra, men i vinsttermer mycket olikformig och godtycklig, bolagsskatt på av omsättningen samt att övriga delar av näringslivet belastas med fiskala energiskatter. Den extra bolagsskatten står i strid med rekommendationer om höjd beredskap för en sänkning av bolagsskatten.36 Svagheterna med tröskelmodellen ligger främst i de stora margi- naleffekter som uppstår på grund av den snäva avgränsningen och den stora skillnaden i skattenivå mellan insiders och outsiders. Den icke-linjära modellen är mycket flexibel och saknar marginaleffekter. Modellen är dock rigid genom att den förutsätter en proportionell förändring av samtliga energiskatter. får varje företag i det icke-linjära området sin egen marginalskatt. Modellen är komplicerad ur pedagogisk synvinkel och tveksam ur statsstödssynpunkt. 3.8Modellernas effekter på miljön I detta avsnitt jämförs de olika modellerna med avseende på förväntade miljöeffekter. Analysen begränsas här till industri- och tjänstesektorerna medan energiomvandlingssektorn analyseras i avsnitt 3.9 samt i kapitel 16. De effekter på miljön som modellerna ger upphov till, i förhållande till ett bevarande av det energiskatte- system vi har (business as usual), verkar genom följande mekanismer: 36 Se Våra skatter?, SOU 2002:47 s. 20. Principiella överväganden och sammanfattande förslag En förskjutning av konkurrenskraften mellan industrisektorn och tjänstesektorn. Eftersom emissionerna från tjänstesektorn är lägre än från industrisektorn kommer detta, under i övrigt lika förutsättningar, att innebära mindre emissioner . Samtliga modeller innebär i högre eller lägre grad en sådan förskjutning. Utslagning av företag inom industri och jordbruk, speciellt växthusnäring. I detta avseende skiljer sig modellerna påtagligt från varandra. Om vi enbart ser till de enhetliga model- lerna handlar valet av skattenivå bland annat om i vilken utsträckning skattestyrning i servicesektorn prioriteras framför skattestyrning i industrisektorn. Sambandet mellan begräns- ningsregel och skattenivå ger fyra olika fall: i.Med en hög nivå på begränsningsregeln och jämförelsevis hög skattenivå bibehålls skatternas styrande effekt på energianvändningen i service och lätt industri – men till priset av att motsvarande styrning i industrisektorn endast uppnås på en mycket liten del av energianvändningen. ii.Med en hög nivå på begränsningsregeln men jämför- låg nivå på skatten bibehålls skatternas styrande effekt på energianvändningen i näringslivet. iii.Med en låg nivå på begränsningsregeln men jämförelse- vis hög nivå på skatten elimineras skatternas styrande effekt på större delen av energianvändningen i närings- livet. iv.Med en låg nivå på begränsningsregeln och jämförelse- vis låg nivå på skatten bibehålls skatternas styrande effekt på energianvändningen i den icke energiintensiva delen av näringslivet. Förändring av relativpriset mellan fossila bränslen och övriga produktionsfaktorer, speciellt elenergi. Även i detta avseende är skillnaden betydande mellan modellerna, och speciellt omfat- tande i de modeller där begränsningsregeln ger noll i energi- skatt på marginalen för en stor andel av industrisektorn. En analys av miljöeffekterna kräver information om efterfrågan på produktionsfaktorer inom näringslivet. Kunskapsläget om industri- sektorns faktorefterfrågan är relativt gott. Mera omfattande eko- nometriska analyser är dock baserade på data –. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Inget tyder emellertid på några mer påtagliga förändringar i näringslivets beteende sedan dessa undersökningar gjordes. En av de mest omfattande komparativa studierna av olika faktor- efterfrågemodeller för den svenska industrisektorn är och (1991).37 I denna studie erhölls, efter omfattande specifikationstest, för industrisektorn som helhet en mycket låg s.k. substitutionselasticitet mellan energi och arbetskraft (0,03) men en relativt hög sådan mellan el och bränslen (2,55), en låg elpriselasticitet både (-0,03 respektive -0,13), en låg bränslepriselasticitet på kort sikt (-0,08) men relativt hög bränslepriselasticitet på lång sikt (-0,37).38 Kunskaperna om tjänstesektorns faktorefterfrågan är däremot mycket dåliga, och det synes nästan helt saknas analyser på svenska data av tjänstesektorns energiefterfrågan. Orsaken till detta är i sin tur att tjänstesektorn normalt hänförts till övrigsektorn inkluder- ande också hushållens energikonsumtion. Intresset ur statistisk synpunkt synes också ha varit magert. De data som kommittén inhämtat genom intervjuer ger visserligen en grov bild av energi- användningen i ett par sektorer men är inte tillräckligt heltäckande för några djupare analyser. Detta svaga intresse för tjänstesektorn är inte unikt för utan snarare typiskt för , medan amerikanska analyser oftast är uppdelade på industrial, commercial and residential energy demand. A priori kan man förvänta sig en relativt låg energipriskänslighet för tjänstesektorn, inte minst pga. den låga energikostnadsandelen. Sannolikt understiger energipriselasticiteten 0,1, dvs. en energipris- sänkning ökar energikonsumtionen med mindre än 1 procent.39 Det är också troligt att korspriselasticiteten mellan el och bränslen är låg i denna sektor varför relativprisförändringar skulle leda till små förskjutningar i efterfrågan. 37Se . och : Produktivitetsutvecklingen inom svensk industri 1964–1989, s. 186. Ingår i Kapitalbildning, kapitalutnyttjande och produktivitet. Expertrapport nr 3 till Produktivitetsdelegationen, Allmänna förlaget. 38Se SOU 1997:11 s. 210. 39Se Skatter, miljö och sysselsättning, SOU 1997:11 s. 184 Principiella överväganden och sammanfattande förslag 3.8.1Näringslivsmodellen (kommitténs förslag) Näringslivsmodellen är i sig relativt neutral ur miljösynpunkt. Ifråga om relativ konkurrenskraft innebär näringslivsmodellen en viss ökning av konkurrenskraften för tjänstesektorn relativt industrisektorn. Den låga nivån på begränsningsregeln innebär en, jämfört med dagsläget, något förstärkt konkurrenskraft för de mest bränsleintensiva företagen. (De elintensiva företagen får däremot i genomsnitt försämrad konkurrenskraft pga. minimiskatten på el.) Utslagningseffekten kan därför inte förväntas leda till minskad bränsleanvändning i denna modell. förskjuts relativpriserna kraftigt inom tjänstesektorn. Förskjutningarna sker mellan löner och energipriser, mellan elpriser och bränslepriser med sänkt energipris relativt arbetskraft men ett betydligt ökat bränslepris relativt elpris. Både konkurrens- kraftsvridningen och summan av relativpriseffekterna kan bedömas som gynnsamma ur miljösynpunkt. De kvantitativa effekterna är dock svåruppskattade. Vi kan förvänta oss mycket små effekter på tjänstesektorns energiefterfrågan på grund av energiprissänkningen relativt arbetskraft. Relativprisvridningen mellan el och bränslen leder emellertid till en minskad efterfrågan på fossila bränslen och därmed mindre emissioner av koldioxid. Även inom industrisektorn sker en liten relativprisvridning genom minimiskatten på el (samt införandet av elcertifikat), vilket kan förväntas leda till en marginell ökning av bränsleanvändningen med, visserligen till tecknet negativa men till kvantiteten små, miljöeffekter. Huvudeffekten på energiefterfrågan torde gå via relativprisför- ändringen mellan el och bränslen i tjänstesektorn. Resultatet av denna bör bli en totalt sett reducerad bränsleefterfrågan jämfört med om ingen förändring i beskattningen sker (business as usual). Ett försök till kvantifiering, där också effekterna av modellens finansiering beaktas, görs i avsnitt 16.6. Hushållsmodellen innebär en högst betydande förskjutning av kon- kurrenskraften från industrisektorn till tjänstesektorn, dels direkt via höjda energiskatter, dels indirekt via skatteväxlingen. Principiella överväganden och sammanfattande förslag båda effekter leder till en totalt sett reducerad bränsleefterfrågan jämfört med business as usual. Samma effekt har den ökade utslagningen av industri- och växthusproduktion som modellen kan förväntas generera.