sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över styrning och inriktning av (dir. 2002:34). Med stöd av detta bemyndigande förordnade statsrådet f.d. lands- hövdingen att från vara särskild utredare. Vid sammanträde beslutade regeringen om förlängning av utredningens uppdrag till (dir. 2003:04). Direktiven för utredningen framgår av bilaga 1 i betänkandet. Utredningen har antagit namnet (N 2002:04). förordnades följande experter att ingå i utredningen: direktören , chefsekonomen , direktören , ombudsmannen , ombudsmannen , rehabkonsulenten , utredaren , förbundsordföranden , handläggaren , civilekonomen . förordnades kanslirådet , departementssekreteraren , kanslirådet, numera ämnesrådet, och departementssekreteraren att ingå som sakkunniga i utredningen. förordnades direktören som expert i utredningen. förordnades direktören som expert i utredningen. entledigades från sitt uppdrag som experten förordnades som expert i utredningen. entledigades från sitt uppdrag som utredaren förordnades som expert i utredningen. entledigades från sitt uppdrag som departementssekreteraren förordnades som sakkunnig i utredningen. Direktören anställdes som huvudsekreterare i utredningen fr.o.m. . Bo Jangenäs entledigades från tjänsten fr.o.m. . Fr.o.m. anställdes enhetschefen som huvudsekreterare och utredaren som sekreterare i utredningen. Sekreteraren anställdes som biträdande sekreterare i utredningen fr.o.m. . entledigades från tjänsten fr.o.m. . Direktören , tillika expert i utredningen, har varit knuten till utredningens sekretariat mellan och . På utredningens upp- drag har fil. lic. genomfört följande studier: stu- die av sannolikheten för prioriterade grupper att anvisas till (se avsnitt 10.5.3), studie av några faktorers påverkan på över- gångsvolymen (se avsnitt 11.2.6) samt studie av sannolikheten att lämna för olika avgångsorsaker (se bilaga 8). Kammarrätts- assessorn har på utredningens uppdrag utformat författningsförslag och författningskommentarer. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Inte bara (SOU 2003:56). lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen.................................................. förordning om ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp utredningar och studier............................................. 1.4.1 (RRV 1985:895)................ 1.4.2 i går, , (SOU 1991:67)............ 1.4.3 - en arbetsmarknadspolitisk åtgärd (SOU 1997:64) ............................................................. 1.4.4 – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18)............. Statens styrning av ............................................... 1.5.1 Statligt ägande............................................................... 1.5.2 Statens styrning av sina bolag ...................................... 1.5.3 Statens styrning av ................................... Nuvarande regler/styrdokument rörande ................ 1.6.1 Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp .................................... 1.6.2 Lag (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i 1.6.3 Bolagsordningen för ................................. 1.6.4 Avtalet med staten ........................................................ 1.6.5 Samverkansdokument mellan och Från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv ............. 2.3Funktionshindrades ställning i arbetslivet i 2.4 En jämförelse av 21 ......................................... Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad......... 2.4.3 En generell politik för integration som huvudfåra (mainstreaming) ........................................................ 2.5Särskilt organiserade arbetstillfällen för personer med 2.6Länder att särskilt lära av – , och 2.6.1 – offentliga beställare men privata utförare av tillgängliga tjänster..................................... 2.6.2 – arbeten hos Remploy och bemanning via Interwork.............................................. 2.6.3 – från skyddade arbeten till Den norska modellen – en framtidsvision för .......... Utgångspunkter och reflektioner................................... Ett engagerat lokalt arbete....................................................... 3.2Den arbetsmarknadspolitiska insatsen och Funktionshinder och arbetshandikapp................................... Ett inkluderande program? Ett öppet system – fler alternativ............................................ Strategier och förutsättningar för ....................... Vem har och skall ha ansvaret? Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser ........ Begreppen anvisning, anställning och skyddat arbete ........... Ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram ................. Det nya systemet...................................................................... Utbildningens strategiska roll................................................. 4.5.1 Huvudmannaskap för kartläggningsfasen, fas 1 ......... och arbetstrygghetsfasen (allmänt skyddat Styrning och finansiering......................................................... Gränsdragningar inom arbetsmarknadspolitiken................... 4.7.1 Gränsdragning mot särskilda insatser för personer med arbetshandikapp .................................... Tillämpning av gällande regler för anställning ....................... 4.8.1 Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp .................................... 4.8.2 Avtalet mellan staten och ........................ Gällande kollektivavtal mellan arbetsgivaren och Motiv för och emot tillsvidareanställningar och tillämpningen att ej säga upp p.g.a. arbetsbrist ......... Utredningens överväganden och förslag .............................. 4.10.3 Aktörer inom arbetslivsinriktad rehabilitering ......... 4.10.4 Styrning och finansiering............................................ 4.10.5 Tillämpning av gällande regler för anställning .......... 4.10.6 Olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag.................... En ny finansieringsmodell och ny styrning av Ursprungliga krav på finansieringsmodellen ........................ Konstruktionen av merkostnadsersättningen ...................... 5.2.1 Finansieringen av verksamhet..................... kostnaden för en årsplats............................................ 5.3.3 Beroendet av statlig merkostnadsersättning ............. 5.3.5 Internationell jämförelse av ersättningens nivå......... 5.4.1 Merkostnader enligt ............................... 5.4.2 Bedömningar av merkostnader................... Fastställandet av merkostnadsersättningen .......................... 5.6.1 De formella kraven på finansieringsmodellen........... Finansieringsmodellen och ägarmålen....................... 5.6.3 Brister i nuvarande finansieringsmodell .................... 5.6.4 Samhall AB:s förslag till finansieringsmodell ........... 5.6.5 Internationell jämförelse av utformningen av Utredningens överväganden och förslag .............................. 5.7.1 Uppdrags- eller individbaserad 5.7.3 Förslag till ett nytt ersättningssystem....................... 5.7.4 Ersättningssystemet i förhållande till mål och 5.7.6 Andra aspekter på finansieringsmodellen ................. 5.7.7 Administrativa aspekter på finansieringsmodellen... Övergången från nuvarande system till allmänt Ekonomiska ramar för verksamheten................................... Sambandet ersättning och aktiviteter/prestationer.............. Tillväxten av alternativ och komplement ............................. Konkurrens- och statsstödsfrågor ............................... och nationell lagstiftning................ 7.1.2 Nationell lagstiftning – Konkurrenslagen 1993:20... 7.1.3 Konkurrensneutralitet mellan offentliga och 7.2 Samhall AB:s konkurrenspolicy och prissättning Samhall AB:s konkurrenspolicy................................. Samhall AB:s prissättning........................................... 7.3Konkurrensvårdande myndigheter, råd och organ och prövningen av konkurrensfrågor rörande 7.4.1 Artikel 87 i EG-fördraget........................................... Behovsbilden samt alternativ och komplement ............ Arbetsmarknaden fram /2020.............................. Arbetsmarknaden för personer med funktionshinder......... Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp.......... Behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering ......................... 8.4.3 Utredningens samlade bedömning av behovet ......... Behovet av och Samhall-liknande verksamhet........ 8.5.5 Utredningens samlade bedömning av behovet ......... Alternativ och komplement................................................... Alternativ och komplement ....................................... Aktiebolag, föreningar m.m....................................... Motiven för ombildande till aktiebolag................................ Aktiebolag eller stiftelse............................................. motiv för ombildande till aktiebolag.......... Motiv för ombildande till aktiebolag (SOU Motiv för ombildande till aktiebolag (prop. 1991/92:91) ................................................................. Uppföljning av motivens giltighet ........................................ Samhall AB:s inre och yttre effektivitet.................... Insyns- och inflytandefrågor ..................................... Hur genomför sitt uppdrag ...................... Uppdraget och deluppdragen................................................ 10.2.1 Begreppet meningsfullt arbete................................... 10.2.2 Indikatorer – meningsfullt arbete.............................. 10.3.1 Begreppet utvecklande arbete .................................... 10.3.2 Personalutvecklingsarbetet inom ................. 10.3.3 Indikatorer – utvecklande arbete............................... Arbete där behoven finns ...................................................... 10.4.1 Begreppet där behoven finns...................................... 10.4.2 Fördelningen av timmar ............................................. 10.4.4 Indikatorer – arbete där behoven finns ..................... Arbete åt dem som har störst behov..................................... 10.5.1 Begreppet dem som har störst behov ........................ 10.5.3 Indikatorer – dem som har störst behov ................... Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande 11.1.1 Definition av sysselsättningsmålet............................. 11.1.2 Förändring av sysselsättningsmålet ........................... 11.1.3 Samhall AB:s resultat i förhållande till 11.2.1 Definition av övergångsmålet..................................... 11.2.2 Internationell jämförelse av övergångsmål ................ 11.2.3 Förändringar av övergångsmålet ................................ 11.2.4 Samhall AB:s resultat i förhållande till 11.2.5 Vilka faktorer påverkar övergångsvolymen? 11.2.6 Studie av några faktorers påverkan på 11.2.7 Analys av övergångar i förhållande till stock och 11.2.8 Kvinnor och övergångar ............................................. 11.3.1 Definition av rekryteringsmålet................................. 11.3.2 Förändringar av rekryteringsmålet ............................ 11.3.3 Samhall AB:s resultat i förhållande till Utredningens överväganden och förslag .............................. Uppföljning och utvärdering....................................... Samhall AB:s ansvar ............................................................... Vilken uppföljning och utvärdering bedrivs ?.............. Utredningens överväganden och förslag .............................. lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen................................................ förordning om ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp .......... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Bilaga 3 Nyckeltal för merkostnadsersättning .............................. Bilaga 4 Statistik över behovet av eller Samhalliknande verksamhet och arbetslivsinriktad Bilaga 5 Teknisk beskrivning Intervjuundersökning till anställda inom Bilaga 6 Studie av i vilken utsträckning finns där behoven finns samt tar regionalpolitisk hänsyn vid Bilaga 7 Antal Samhallanställda (inkl. direktanställda) per kommun 1985, 1990, 1995 och 2000................................ Bilaga 8 Studie av övergångar ......................................................... att en ny arbetsmarknadspolitisk insats allmänt skyddat arbete () införs fr.o.m. och ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än att en ny modell i tre faser införs; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmningsfasen och arbetstrygghets- fasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos . Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ingången till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Den första delen, kart- läggningsfasen, bör öppnas för personer med arbetshandikapp som finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna att tillser att de som är anställda i och som så önskar får möjlighet att påbörja en kartläggningsfas att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombi- nera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos tas bort att blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge Arbets- marknadsverket i uppdrag att lämna förslag på hur en organisation för kartläggning och utredning kan byggas upp. Ett sådant upp- drag bör ses som en vidareutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till och Riksförsäkrings- verket (N 2003/459/A) att länsarbetsnämnden skall återkalla anvisningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbetsnämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättnings- system. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4 att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella löne- bidrag för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och omkostnadsersättning för de utvecklingsinsatser och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utveck- lingsprogram som upprättat att, i en försöksverksamhet, former för en övergångspremie ut- värderas att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat via Arbetsmarknads- verket. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsom- råde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbets- handikappade att anvisningar till gjorda före finansie- ras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9 Bidrag till . Anvisningar efter finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikap- pade att nuvarande mål och krav för sysselsättning, övergångar och rekrytering, som riktas mot , i samband med införandet av allmänt skyddat arbete istället riktas mot att fullt ut skall ansvara för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos respektive allmänt skyddat arbete att () även fortsättningsvis skall ha ansvaret för utvärdering av insatsen skyddat arbete hos respektive allmänt skyddat arbete Utredningens uppdrag har varit att se över styrning och inriktning av (dir. 2002:34). Problembilden finns väl beskriven i utredningsdirektiven. Utredningen markerar inledningsvis att den nya arbetsmark- nadspolitiska insatsen, allmänt skyddat arbete (), skall ha som huvuduppgift att rehabilitera och utveckla personer med arbetshandikapp. Utredningen menar vidare att personer med arbetshandikapp i första hand skall ha möjlighet att arbeta på den reguljära arbetsmarknaden. Det kommer dock också att finnas ett behov av s.k. skyddat arbete. Utredningens huvudslutsats är att nu gällande arbetsmarknadspolitiska och sociala mål för verk- samheten inte kan uppnås genom att staten enbart använder sig av ett företag, . De nuvarande formerna för skyddat arbete hos behöver reformeras och öppnas för andra aktörer. Utredningen lämnar ett förslag till en ny finansiering av allmänt skyddat arbete () som innebär att ersättning till arbetsgivare utgår från den rehabiliteringsinsats som utförs. Denna finansie- ringsmodell skall också tillämpas för rehabilitering inom . Nuvarande statsbidrag till avvecklas . I kapitel 1 beskriver utredningen tillkomst och framväxt. Skyddat arbete startade i olika former . Huvud- mannaskapet för skyddat arbete var uppdelat på en mängd aktörer. Dagens har sin grund i den centrala stiftelse, , som bildades och de 24 regio- nala stiftelser som skötte den operativa verksamheten. ombildades dock stiftelserna till regionala aktiebolag (se kapitel 9) som hölls samman av ett moderföretag, . Syftet med verksamheten i är enligt nuvarande bolagsordning att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshan- dikapp där behoven finns. Sedan bolagiseringen 1992 har företagets organisation och struktur ändrats påtagligt ofta. Antalet anställda med arbetshandikapp uppgick till 24 386 . har antalet anställda minskat och företaget möter nu strukturella lönsamhetsproblem med ytterligare neddragningar. En övergång sker också från arbete inom industrisektorn till tjänstesektorn. Utredningen redogör vidare i kapitel 1 för tidigare utredningar samt för nuvarande former för statens styrning av . Utredningen konstaterar i likhet med flera tidigare studier och utredningar att det råder en uppenbar målkonflikt mellan kraven på lönsamhet och kraven på att erbjuda personer med arbetshandikapp meningsfullt och utvecklande arbete där behoven finns. Enligt kapitel 2 går den internationella utvecklingen från ett exkluderande till ett inkluderande arbetsliv. En förskjutning håller på att ske från ett selektivt, segregerande, synsätt med särskilda insatser för personer med arbetshandikapp till ett mer generellt, integrerande, synsätt. Nyckelbegreppen i den europeiska diskussionen är mainstreaming, social inclusion och empowerment, även om tillämpningen i många länder till stora delar fortfarande handlar om riktade insatser och särlösningar. I kapitel 3 redogör den särskilde utredaren för sina utgångspunkter och reflektioner i utredningsarbetet. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Utredningen föreslår ett reformerat system för skyddat arbete som består av tre faser: Kartläggnings-/ut- redningsfas Kartläggningsfasen, fas 1 I kartläggnings- och utredningsprogrammet, fas 1, skall arbets- förmedlingen i nära samverkan med den enskilde komma överens om det eller de stödinsatser/program som är aktuella för individen. Kartläggningen/utredningen skall ha en sådan precision att den resulterar i en tydlig individuell plan som sträcker sig över överblickbar tid. Individens förmåga att själv ta ansvar skall förstärkas. På denna punkt vill utredningen peka på behovet av perspektivbyte. Utredningen anser att myndighetsutövningen i det framtida systemet – på ett helt annat sätt än tidigare – måste ta hänsyn till och mobilisera individens önskemål och förutsättningar. Kartläggnings- och utredningsprogrammet omfattar högst . Kartläggnings- och utredningsprogrammet skulle kunna få ett bredare tillämpningsområde än enbart arbetsmarknadspolitiken. Utredningen föreslår att kartläggnings- och utredningsprogrammet – efter att det implementerats och utvecklats för arbets- förmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas också för personer med ersättning från och för personer som uppbär försörjningsstöd från kommunen. Genomströmningsfasen, fas 2 Om en lönebidragsanställning inte bedöms vara en för individen lämplig lösning kan arbetsförmedlingen erbjuda den enskilde individen en anställning vid eller hos annan arbetsgivare av högst . En sådan period med tidsbegränsad anställning bör då omfatta väsentliga inslag av vägledning, arbetsprövning/-träning, rehabilitering och utbildning och syfta till att den enskilde under eller efter tvåårsperioden skall kunna övergå till den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning. Arbetstrygghetsfasen, fas 3 De individer vars behov inte kunnat tillgodoses inom ramen för de program som erbjuds efter kartläggningsfasen eller genomström- ningsfasen skall, om inte särskilda skäl talar emot en sådan lösning, erbjudas tillsvidareanställning i eller hos andra arbetsgivare som förklarat sig villiga att anordna arbete i arbetstrygghetsfasen. Förutsättningen är givetvis att alla arbetsgivare som tar emot personer med arbetshandikapp inom ramen för allmänt skyddat arbete skall kunna visa att deras arbete sker enligt tillfredsställande rutiner för kvalitet och resultat. Regeringen skall styra omfattningen av och prioriteringen till allmänt skyddat arbete genom regleringsbrevet till Arbets- marknadsverket. I regleringsbrevet skall också regeringen ange krav på övergångar. Utredningen noterar att det föreligger en betydande undersys- selsättning i . Utredningen menar att det är angeläget att de som är anställda i om de så önskar får möjlighet att genomgå en individuell kartläggning för att se om det är möjligt att erbjuda bättre alternativ. Utredningen föreslår att blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Med utredningens förslag lyfts arbetsförmedlingens ansvar fram. Utredningen vill understryka att det finns stora utvecklingsbehov när det gäller struktur och kvalitet i tjänster och pro- gram. Utredningen förutsätter att det utvecklingsarbete som inletts inom kommer att leda till avsett resultat. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten I kapitel 5 behandlas finansieringsmodellen. Nuvarande finansie- ringsmodell bygger på begreppet merkostnad. Begreppet merkost- nad är emellertid inte definierat. Nuvarande finansieringsmodell är enligt utredningens samlade bedömning inte ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet i sådana lägen där marknaden förändras snabbt och då måste genomgå stora strukturförändringar. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning är svag. anger inte heller i budgetunderlaget behovet av merkostnads- ersättning kopplat till merkostnader. Ägaren – staten – varken fast- ställer merkostnadsersättningens nivå eller följer upp statsbidraget utifrån merkostnader. Inte heller i den interna fördelningen av merkostnadsersättningen utgår från någon bedömning av merkostnader. Systemet med merkostnadsersättning är inte – vare sig i statens styrning av bolaget eller internt inom –uppbyggt på ett sådant sätt att spårbarhet är möjlig. Utredningens slutsats är att merkostnadsbegreppet är för opre- cist och vagt för att kunna ligga till grund för ett fastställande av den statliga ersättningen. Merkostnadsbegreppet bör överges till förmån för ett system som så långt som möjligt ersätter faktiska kostnader och som är kopplat till de aktiviteter/prestationer som genomförs och de resultat som uppnås. Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete I kapitel 6 behandlas övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete. Utredningen anser att det finns starka skäl för att allmänt skyddat arbete bör träda i kraft . Det är dock rimligt att ges viss framförhållning inför kom- mande förändringar liksom att ges rimliga planeringsförutsättningar. innebär förslagen en stor förändring. Utredningen föreslår övergångsregler som innebär att Samhall AB:s nuvarande statsbidrag trappas ned .