sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — Bidraget utges till skolor som har en merkostnad i kursverksamheten som kan härledas till en deltagares funktionshinder eller en invandrares språksvårigheter. Differentieringen har självfallet till syfte att underlätta skolornas arbete med dessa grupper. Differentieringen med hänsyn till korttidsutbildade och internat- boende kom dock att få, som sagts, marginella effekter. Externat- skolor i storstadsområden med förhållandevis många korttidsutbil- dade vägdes mot internatfolkhögskolor med många kursdeltagare med en god utbildningsbakgrund. Differentieringen ledde till en svåröverskådlig hantering av bidragsfördelningen och kunde också ifrågasättas utifrån perspektivet av de allmänna villkor för stats- bidragen, som säger att folkhögskolan bl.a. ska vända sig till Man kan inte heller påstå att skolorna har ökade kostnader som en följd av att man arbetar med korttidsutbildade. Differentieringen mellan rörelse- och landstingsfolkhögskolor är i och för sig en fortsättning på den tidigare differentieringen, men ett uttryck för en förväntan om en tydlig profilering av rörelse- folkhögskolorna. Utvecklingsbidraget är i sig ingen differentiering utan ett krav om att skolorna ska sätta av ett belopp om av stats- bidraget för utvecklingsarbete. Begreppet utvecklingsarbete har i detta sammanhang en bred definition. I det föregående har en rad behov av förändringar i kriterierna för bidragsfördelning diskuterats utifrån synpunkter som framförts bland intervjuade skolor och i referensgruppen. Här ges ytterligare några kommentarer: Den nuvarande volymbaserade bidragsfördelningen ger ett lika stort bidrag oberoende av skolornas storlek. Det är rimligt att anta att kostnaderna för folk- högskoleverksamhet i princip sjunker ju större en skola är. Omvänt kan det betyda att förhållandevis små folkhögskolor har begränsade förutsättningar att hålla en likvärdig kvalitet i jämförelse med större skolor. Bl.a. från den utgångspunkten bör tanken om en differen- tiering av statsbidraget i form ett grundbidrag och ett volym- beroende bidrag prövas. Av olika skäl sviktande huvudmannaintresse för en folkhögskola har resulterat i flera överlåtelser till nya huvudmän. Diskussionen ovan om nedläggning av en skola och återförandet av statsbidrags- resursen leder till en rad problem om avvecklingsprocedurer och avvecklingskostnader. synes det inte finnas någon beredskap att hantera sådana frågeställningar vilket i sig leder till den enklare vägen: att överlåta. I syfte att öka folkhögskoleresursens rörlighet bör former för och kostnadshanteringen vid avveckling av folkhög- skola utvecklas. De nuvarande 90 respektive 95 procentiga volymkraven för fullt statsbidrag har till syfte att ge viss stabilitet även då en folkhög- skola av olika skäl inte når sin tilldelade volym ett visst år. Systemet ger inte fullt ut de önskade effekterna eftersom vissa skolor regelmässigt lägger verksamhetens omfattning på miniminivån. vore önskvärt med ett mer generellt bidragssystem med t.ex. längre fördelningscykler. Detta skulle kunna medge volymsvängningar men ändå kräva verksamhet för hela det tilldelade stats- bidraget. 6 De nya folkhögskolornas ekonomi –2000 tillkom 20 nya folkhögskolor, samtliga rörelseskolor. I enkätmaterialet är de nya folkhögskolorna något underrepresenterade. Mot den bakgrunden och då de nya folkhög- skolorna i flera sammanhang antas uppvisa särdrag, önskade referensgruppen en djupare belysning av skolornas ekonomiska situation i samband med intervjuerna. Belysningen begränsas just till de ekonomiska förhållandena. De nya skolornas beskrivs och analyseras i : Nya folkhögskolor – En uppföljnings- studie av de folkhögskolor som blivit självständiga mellan åren 1991– 2000. De 20 nya folkhögskolorna har inrättats vid fyra olika tidpunkter –2000 (se bilaga 3). Gruppen nya folkhög- skolor skiljer sig i sina ekonomier från övriga skolor på en rad punkter. Gruppen är inte heller homogen. Skolorna uppvisar inbördes förhållandevis stora olikheter. I bilaga 8 och 9 finns medelvärdes- och kvartilberäkningar för de nya folkhögskolornas intäkts- och kostnadsposter. Medelvärdesberäkningarna baseras på 14 skolor. Därvid har en skola exkluderats, då den i sin struktur kraftigt skiljer sig från de övriga i gruppen. Skolan finns däremot med i kvartiltabellen I fråga om storlek kan man konstatera att den minsta skolan bara genomföra en fjärdedel så många deltagarveckor som den största, som ligger på närmare . Medianvärdet för gruppen ligger på . Detta kan jämföras med hela gruppen rörelsefolkhögskolors motsvarande värde . Merparten eller tolv av de nya folkhögskolorna är externat. Av de åtta internatskolorna genomför en skola endast sin kortkurs- verksamhet i internat. Hälften av internatskolorna har omkring eller av sina kursdeltagare i internatet. förelse med samtliga rörelseskolor är gruppen externat kraftigt överrepresenterad. Hälften av de nya skolorna är lokaliserade till storstadsområden. Bara fem skolor kan betecknas som landsbygdsskolor. Också på denna punkt skiljer sig gruppen nya skolor från den äldre. Tre av de nya skolorna arbetar till större delen eller uteslutande med funktionshindrade personer. Gruppen nya folkhögskolor baserar sin ekonomi i betydligt större utsträckning på statsbidrag. I förhållande till de totala intäkterna utgör statsbidrag i olika former mot för hela gruppen rörelseskolor. Ifråga om allmänt bidrag ligger grupp- erna nära varandra för nya respektive för samtliga. Däremot skiljer sig grupperna åt när det gäller det särskilda bidraget. Nya folkhögskolors särskilda statsbidrag utgör av de totala intäkterna, vilket kan jämföras för hela gruppen rörelsefolkhögskolor. Detta beror framför allt på att de skolor som inrättades 1997 och 2000 till- delades förhållandevis stor del av sitt statsbidrag ur det särskilda anslaget. Också när det gäller bidrag från landstingen, såväl från det egna som från övriga, är andelen större i jämförelse med hela gruppen rörelsefolkhögskolor, respektive 10,0 pro- cent. Sammantaget har de offentliga bidragen en betydligt större andel av de nya skolornas totala intäkter eller omkring tre fjärdedelar i jämförelse med hela gruppens två tredjedelar. Därtill kommer att gruppen nya folkhögskolor har uppdrag inom det kommunala med en andel om av intäkterna. För hela gruppen är motsvarande andel . De nya folkhögskolornas kostnadsandel för personal är större än för hela gruppen rörelseskolor, respektive av de totala kostnaderna. Särskilt posten personal för undervis- ning har en betydligt större andel av kostnaderna. Det betyder inte att de nya folkhögskolorna skulle ha en högre lärartäthet i sin kursverksamhet utan snarare att man har lägre kostnader i andra sammanhang, t.ex. för internat. Nästan alla nya folkhögskolor hyr sina lokaler och gruppen redovisar en andel för lokalkostnader om av de totala kostnaderna. Hela gruppen rörelsefolkhögskolor redovisar . För den grupp nya folkhögskolor som bevarat enkäten är huvud- mannainsatserna i stort sett obefintliga med undantag för en skola. Medianvärdet ligger på . I gruppen nya folkhögskolor redovisar sex skolor underskott och åtta överskott. Några underskott är förhållandevis kraftiga, av omslutningen. Överskotten härrör enligt skol- intervjuerna i flera fall från uppdragsverksamhet. Sammantaget uppvisar alltså gruppen nya skolor en ekonomi- struktur som skiljer sig från hela gruppen rörelsefolkhögskolor. Detta beror på att många nya skolor inrättats med merparten av sitt statsbidrag ur det särskilda anslaget samt att skolorna är förhåll- andevis små. Merparten nya skolor är externat och man hyr i regel sina lokaler. I gruppen återfinner vi tre skolor vars verksamhet domineras av kurser för funktionshindrade. I intervjuerna med företrädare för nya folkhögskolor har tre områ- den diskuterats ingående: utrustningsnivå och utrustningskvalitet, IT FBR strävar i statsbidragsfördelningen efter att låta små folkhög- skolor nå eller behålla en total volym om lägst 4 000 deltagar- veckor. Motivet för detta är bl.a. att en folkhögskola med en låg bidragsnivå har sämre ekonomiska möjligheter att hålla en jäm- förelsevis bred lärarkompetens i sin kursverksamhet. Nästan alla intervjuade skolor har dock uppgivit att man på olika sätt försöker kompensera detta förhållande genom att ha förhållandevis fler deltidsanställda anställa lärare med bred kompetens köpa in undervisningstjänster för vissa smala kursmoment öka kursverksamheten med stöd av extern finansiering (upp- drag) Utifrån intervjuerna kan man konstatera att de små nya folkhög- skolorna knappast kan sägas erbjuda sina kursdeltagare ett smalare ämnesutbud. Utrustningsnivå och utrustningskvalitet, IT De nya folkhögskolorna har en förhållandevis hög utrustningsnivå. Den är ändamålsenlig i förhållande till verksamhetens krav. Detta framkommer såväl i intervjuer som i enkätsvaren. Inom IT- området varierar utrustningsnivån men bara en skola når knappast vad som kan anses vara acceptabel standard. Nästan alla uppger att man har besvärande höga kostnader för IT-drift. Detta gäller områdena administration av nätverk, bredbandsuppkoppling och programvaror. En skola med en synnerligen hög kompetens inom IT-området har byggt upp sina funktioner utifrån att man säljer sådana tjänster. Gruppen nya folkhögskolor har en mer omfattande uppdragsverk- samhet än folkhögskolor i allmänhet. Detta gäller särskilt uppdrag finansierade inom ramen för det kommunala . I några skolor dominerar uppdragsverksamheten och för någon ut- gör den 60–av den totala kursverksamheten. Frågan är om dessa skolor i grunden är att betrakta som folk- högskolor i sitt sätt att genomföra kurserna, eller om skolorna genom villkor för uppdragsverksamheten är att jämställa med vilken entreprenör som helst inom vuxenutbildning. De nya skolor med en mer omfattande uppdragsverksamhet, som intervjuats, menar – med eftertryck – att man arbetar med hela kursverksamheten på ett folkhögskolemässigt sätt. Man påstår detta utifrån att merparten lärare är utbildade folkhögskollärare många lärare har en omfattande tidigare erfarenhet av arbete vid folkhögskola man genomför huvuddelen av uppdragen som folkhögskolekurs man är särskilt observant på förhållandet externa verksamheter utvecklar folkhögskoledelen Man har alltså i diskussionerna visat en synnerligen hög grad av medvetenhet i fråga om uppdragsverksamhetens eventuella negativa influenser på kursverksamhetens folkhögskoledel. Det finns knappast fog för att påstå att en omfattande extern kursverksamhet skulle ha ett negativt inflytande varken . 7Ekonomiska förutsättningar för funktionshindrades folkhögskolstudier I det här avsnittet diskuteras skolornas ekonomiska förutsättningar att möta funktionshindrades behov i undervisningssituationen samt funktionshindrades ekonomiska förutsättningar att möta sina behov av särskilt boende/assistans och habiliteringsinsatser under folk- högskoleperioden. I avsnittet diskuteras de olika bidragskonstruktionerna, bedöm- ning av begreppet merkostnad samt finansieringsansvar. Gränserna mellan utbildning och rehabilitering avhandlas. Under utredningsarbetet har det framstått som alltmer angeläget att diskutera dels rimliga kostnadsfördelningar mellan utbildande och rehabiliterande institutioner, dels folkhögskolornas bedöm- ningar av insatsbehov och kostnadsnivåer. Avsnittet baseras huvudsakligen på skriftlig information från FBR och Sisus samt samtal med företrädare för Sisus och med en grupp som företrädde skolor med en mer omfattande kursverk- samhet med funktionshindrade. I folkhögskoleintervjuerna har arbetet med funktionshindrades studier och ekonomi diskuterats. Folkhögskolorna har arbetat med utbildningar för funktionshindrade i särskilda kurser eller integrerat i annan kurs- verksamhet. Kursverksamhetens omfattning för funktionshindrade varierar kraftigt mellan folkhögskolorna. Många folkhögskolor har tillägnat sig särskilda förutsättningar i arbetet med olika grupper funktionshindrade. Detta har man gjort genom att utveckla ändamålsenliga pedagogiska/metodiska arbetssätt, satsat på personalutveckling för arbete med funktionshindrade, anpassat lokaler och internat samt byggt ut möjligheter till rehabilitering/ habilitering. Några folkhögskolor har handikapporganisation(er) som huvudman. För information om vilka folkhögskolor som har mer omfattande kursverksamhet för olika grupper funktions- hindrade hänvisas till FIN:s årliga sammanställning över folkhög- skolorna och deras inriktning. Kursverksamheten med funktionshindrade organiseras som korta och långa kurser särskilt avsedda för kursdeltagare med ett visst funktionshinder. Många studerar i kurser tillsammans med icke funktionshindrade kursdeltagare. De s.k. anpassningskurserna intar en särställning. Anpassnings- kurser är kurser om en för funktionshindrade med i huvudsak förvärvade funktionshinder. Anpassningskurserna vänder sig till följande grupper funktionshindrade: människor med psykiska funktionshinder människor med medicinska funktionshinder 7.2De ekonomiska stöden till funktionshindrades studier Om och i vilken grad folkhögskolorna ska kunna nå de handikapp- politiska målen är beroende av vilka ekonomiska stöd som utges till skolorna för merkostnader vid funktionshindrades studier. Avgör- ande är också i vilken utsträckning den funktionshindrade har möjlighet att finansiera särskilt boende och habiliteringsbehov under sin studieperiod. Detta är i sin tur i hög grad beroende av vilka förhållningssätt politiker och handläggare har i förhållande till funktionshindrades rätt och frihet att studera vid folkhögskola. De stöd som står till förfogande hanteras av FBR, Sisus, lands- tingen och kommunerna. Statsbidrag till folkhögskolorna utges som förstärkningsbidrag, till- läggsbidrag och bidrag till särskilt utbildningsstöd/assistans. Förstärkningsbidragen finansieras genom att FBR avsätter om- kring av det allmänna och särskilda statsbidragen till utgjorde detta belopp varav bidraget för invandrare utgör ca . Sisus bidrag till folkhögskolorna utgörs av bidrag till särskilt utbildningsstöd/assistans och det s.k. tilläggsbidraget om samman- lagt ca . Eftersom bidragen är kopplade till varandra har FBR och Sisus utvecklat ett nära samarbete och en gemensam hantering i arbetet med bidragens fördelning. Förstärkningsbidraget skall användas för utökade pedagogiska insatser för kursdeltagare med funktionshinder och invandrare med brister i svenska språket. Sådana insatser är främst ökade samordnings- och syo-insatser ökade kurators- och psykologinsatser Stödet ska avse merkostnader. Fram hanterades förstärkningsbidraget i två nivåer: lågschablon respektive hög- schablon. Vilken schablon som skulle tillämpas var beroende av funktionshinder och/eller merkostnadernas omfattning. Lågscha- blonen utgavs med ett visst belopp med verk- samhet som avser funktionshindrade och invandrare till folkhög- skolorna utan något krav på att inge kostnadsredovisning för merkostnaderna. Högschablonen utgavs med ett högre belopp med nämnda grupper dock med högst det belopp som skolan redovisade. har bidragshanteringen förenklats. En grund- schablon utges baserad på ett ingångsvärde i form av deltagarveckor med verksamhet, som avser funktionshindrade och invandrare. Ingångsvärdet bestäms utifrån tidigare genomfört antal deltagar- veckor. Skolan ska nå upp till av ingångsvärdet. Om detta krav inte uppfylls, minskas förstärkningsbidraget i mot- svarande omfattning för året och skolan ges ett lägre ingångsvärde året därpå. Om merkostnaderna överstiger grundschablonen kan skolan ansöka om extra förstärkningsbidrag för funktionshindrade. Sådant bidrag har samordnats med de bidrag Sisus förfogar över. Totalt har alltså av folkhögskolans allmänna och sär- skilda statsbidrag avsatts till grundschablonen och extra förstärk- ningsbidrag till funktionshindrades studier och invandrares studier. Särskilt utbildningsstöd och tilläggsbidrag Bidrag ur anslagen särskilt utbildningsstöd/assistans och det s.k. tilläggsbidragen utges av Sisus. Som villkor för särskilt utbildningsstöd/assistans gäller enligt Sisus instruktion stöd i alla de funktioner, som hör till den dagliga livsföringen, som den studerande inte klarar själv och som inte bör tillgodoses genom kommunen, eller genom stöd- åtgärder av folkhögskola. Tilläggsbidraget avser bidrag till vissa handikappåtgärder inom folkbildningen. I Sisus tillämpning utges de båda bidragen i första hand till kost- nader för assistans som inte bör bekostas av kommun eller försäkrings- kassa tolk för döva, dövblinda och vuxendöva anpassning av teknisk utrustning och läromedel m.m. I andra hand, dvs. om det finns tillgängliga medel, utges bidrag till merkostnader för anpassning av teknisk utrustning organiserade fritids- och kulturresor viss rehabilitering/habilitering Anslaget särskilt utbildningsstöd uppgår till och till- läggsbidraget till . Bidragen utges efter ansökan från folk- högskolorna och samordnas med ansökan om extra förstärknings- bidrag från FBR utöver grundschablonen. De villkor som ställs på folkhögskolorna vid arbete med funktions- hindrade är – förutom sedvanliga villkor – att skolan aktivt utveck- lar ett medvetet förhållningssätt till arbetet med funktionshindrade och invandrare. Som statsbidragsvillkor för förstärkningsbidrag gäller därför att folkhögskolorna ska ha ett policydokument. Detta ska innehålla en beskrivning av skolans allmänna förhållningssätt till deltagare med funktionshinder och invandrare med brister i svenska språket vilka grupper skolan vänder sig till pedagogiska/metodiska arbetssätt fortbildning för såväl lärare som annan personal, kontakter med intresseorganisationer för de grupper skolan arbetar med lokaler och teknisk utrustning Förutom att skolorna kontinuerligt ska bearbeta och utveckla sitt förhållningssätt till arbetet med funktionshindrade och invandrare krävs det att skolorna utvecklar en hög grad av kostnadsmedveten- het och en strikt hantering av kostnadsbegreppen. Det krävs en noggrann följsamhet till FBR:s och Sisus gemensamma riktlinjer, annars har skolorna inte lika förutsättningar att möta funktions- hindrades behov. Merparten av bidragen till folkhögskolorna används till förstärk- ning av det pedagogiska arbetet genom ökad lärartäthet samt till personal för assistans. Nedan följer en diskussion kring några i det här sammanhanget centrala begrepp: kostnad för ökade personella insatser, framför allt lärare ökad kostnad för övriga insatser I FBR:s och Sisus gemensamma riktlinjer för bedömning av mer- kostnader definieras begreppet som en merkostnad för funktioner, som behöver utökas som följd av att funktionshindrad deltar i skolans kursverksamhet. Merkostnad kopplad till undervisningssituationen utgörs huvud- sakligen av ökade kostnader som en följd av förhållandevis mer personal i det pedagogiska arbetet än i kursverksamhet med icke funktionshindrade, d.v.s. i första hand lärare men även för syo- och kuratorsinsatser samt psykologinsatser. Merkostnad anses föreligga först då lärarinsatsen väsentligt utökats. Merkostnad i andra sammanhang utgörs av de ökade kostnader skolan har för en viss verksamhet eller funktion som inte utgör grundkostnad, dvs. den kostnad som skolan har för icke funk- tionshindrade. Merkostnad för assistans utgörs i första hand av skolans kost- nader för assistans, som bedöms nödvändiga för att den studerande ska kunna klara av studiesituationen trots sitt funktionshinder. Bidrag till merkostnad för assistans utges endast om deltagaren inte kan få stöd på annat sätt, t.ex. genom kommun och försäkrings- kassa. Begreppet kostnader för ökad lärartäthet har varit föremål för ständiga diskussioner mellan skolorna å ena sidan och FBR respek- tive Sisus å den andra. Begreppet rymmer frågeställningar i flera dimensioner: vad anses vara en normal lärartäthet i en viss kurs? hur bestäms behovet av ökad lärartäthet i en viss kurs? hur bestäms kostnaden för den ökade lärartätheten? I de bidragsbestämmelser som avlöstes av folkbildnings- proposition angavs en skyldighet, att sätta in ett visst lägsta antal undervisningstimmar för hela kursverksamheten, för att en skola skulle erhålla ett oreducerat statsbidrag. /91 gällde faktorn . Bidrag för ökad lärartäthet utgavs först då skolan uppfyllt detta villkor. I tidigare enkäter (bl.a. Sisus utredning av anpassningskurser) anger flertalet skolor att lärartätheten har sänkts till 1,7–1,. I intervjuerna upp- gav majoriteten att lärartätheten fortfarande ligger på ungefär denna nivå. I intervjuerna har några skolor presenterat riktlinjer för beräkning av lärartäthet, som ger en väsentligt lägre lärarinsats. Man uppger ett belopp för lärarlönekostnader i relation till stats- bidraget . och 650 har nämnts. Detta medger en lärartäthet om omkring . I jämförelse med vad som gällde är detta en minskning av lärartätheten med knappt en tredjedel. Eftersom bidrag för ökad lärartäthet utges till funktionshindrades studier, ger en förhållandevis låg lärartäthet vid vissa skolor ökade påfrest- ningarna på de anslag, som står till förfogande. På frågan om hur behovet av ökad lärartäthet för en enskild kurs med funktionshindrade bestäms svarar de flesta att det är skolans erfarenheter och den omfattning av lärare som finns att tillgå, som ligger till grund för bedömningen. Detta gäller framför allt skolor med en omfattande repetitiv kursverksamhet. Mindre ofta utgör graden av funktionshinder utgångspunkt för att bestämma antalet lärare i en viss kurs. Några skolor har ökande svårigheter att rekrytera till vissa kurser för funktionshindrade. Detta medför att skolorna arbetar med färre kursdeltagare i kurs- erna än normalt. Eftersom lärarinsatsen inte kan minskas direkt proportionellt i förhållande till antalet deltagare medför detta i praktiken en förhållandevis högre lärartäthet. Kostnaden för ökad lärartäthet rymmer också faktorn kostnad . I Sisus utredning om anpassningskurserna uppger folk- högskolorna timkostnader, som i olika bidragssammanhang varierar kraftigt mellan skolorna. Man har haft olika mer eller mindre välgrundade principer för att räkna ett belopp och en tim- kostnadsvariation mellan ytterligheterna 250 till har hittats. Ännu svårare blir jämförelsen mellan skolorna om man beaktar att en arbetstimme antingen är ett uttryck för en under- visningstimme eller en klocktimme . Om man sedan kopplar begreppet timme (om 40 eller ) till begreppet lärares undervisningsskyldighet, som – beroende på utformningen av lokala avtal – varierar mellan skolorna, blir jäm- förelserna ännu svårare. Övriga merkostnader ges olika prioriteringar vid bedömningen av skolornas ansökningar. Se avsnittet 7.2. Förutom de kostnader som där anges som bidragsberättigade, har skolorna merkostnader för byggnadskomplettering (anpassning av undervisningslokaler och internat) fortbildning och kompetensutveckling av personal måltider för personal som äter tillsammans med funktions- hindrade Bidrag för de uppräknade kostnadstyperna medges uttryckligen inte. För att få en uppfattning om folkhögskolornas samlade verksamhet med funktionshindrade anges här antalet deltagarveckor som legat till grund för förstärkningsbidrag samt däremot svarande bidrag. Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade 2001 Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade 2001 Av tabellerna 5 och 6 framgår att antalet deltagarveckor med för- stärkningsbidrag sjunkit mellan de båda åren. Folkhögskolornas verksamhet med deltagare med behov av assi- stans anges i följande tabell: Antal deltagarveckor förstärkningsbidrag och antal studerande med assistans 2001/02 och 2002/03 Av tabellen framgår att antalet deltagarveckor och antalet deltagare med assistans sjunkit. Av detta anslag avsattes 4,2 mnkr till och 12,7 mnkr till anpassnings- kurser vid folkhögskola. Resterande 22,9 mnkr fördelades till skolorna som ytterligare bidrag utöver vad man erhållit ur förstärk- ningsbidraget. Anslagets belastning 2000–2002 framgår av tabellen nedan. Särdrag kostar SOU 2003:125