sou · GRB325d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Den andra hänvisningen är ny och innebär att den tid under vilken ett barn kan hållas i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll uttryckligen begränsas i lagtext, vilket inte tidigare varit fallet. Utlänningslagens regel, som innebär att ett barn normalt inte får hållas i förvar än eller om synnerliga skäl föreligger i , skall gälla även för barn som tas i förvar med stöd av lagen om särskild utlännings- kontroll förutom i undantagsfall, vilket framgår av det föreslagna andra stycket. Synnerliga skäl bör t.ex. anses föreligga om ett barn som närmar sig åldersgränsen för vuxna utvisats för att han eller hon befaras komma att begå eller medverka till ett mycket allvarligt brott och verkställighet inte hinns med inom de snäva tidsramar som gäller för barn samt risken är påtaglig att han eller hon utan förvarstagande håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet i . Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.6 och 14.2. Bestämmelsens första stycke motsvarar nuvarande första styckes första mening. Ett nytt andra stycke har införts där gränsen för de regler som tillämpas för barn dras vid i stället . Detta är en anpassning till vad som gäller enligt utlänningslagen. Ändringen i tredje stycket är endast redaktionell och följer av att paragrafen har fått en delvis ändrad lydelse. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.6 och 14.2. Paragrafen är ny. Den har införts i förtydligande syfte. Iförsta stycket anges att det är RPS som svarar för att ett beslut om förvar enligt 8 § verkställs. Det är således RPS som har att fatta beslut om var en person som tas i förvar enligt denna lag skall placeras. Inom RPS är det som ansvarar för dessa ärenden. Iandra stycket anges att personer som tas i förvar med stöd av denna lag skall placeras på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polis- arrest, dvs. Var en person som hålls i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall placeras framgick tidigare endast av förarbetsuttalanden. Placering utom skall normalt inte före- komma för utländska barn , vilket är nytt och motsvarar vad som gäller enligt utlänningslagen. I lagen om särskild utlänningskontroll kan barn dock komma att placeras utom förvarslokal om det finns synnerliga skäl. Så kan t.ex. vara fallet om barnet tas i förvar tillsammans med en vårdnadshavare eller om det rör sig om en utlänning som åldersmässigt närmar sig vuxengränsen och som misstänks för ett mycket allvarligt brott. Itredje stycket intas en motsvarighet till 6 kap. 20 § andra stycket UtlL. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.8 och 14.2. 18.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. De föreslagna ändringarna i bestämmelsen ger utökade möjligheter att sätta ned dag- och bostadsersättning innan avvisnings- eller utvisningsbeslut fattats. Sådan nedsättning kan således ske även när en utlänning försvårar utredningen genom att inte medverka till att fastställa sin identitet. Den bristande medverkan som avses kan t.ex. utgöras av att personen i fråga uppenbart inte talar sanning om det förhållandet att han eller hon saknar pass eller annan identitets- handling. Det kan också vara fråga om att utlänningen inte är villig att medverka till åtgärder som skulle kunna medföra att hans eller hennes identitet klarlades. Även en allmänt bristande vilja att vara utredaren behjälplig genom att lämna information till stöd för bedömningen av om en uppgiven identitet är korrekt kan anses utgöra bristande medverkan. Det bör således inte krävas att det är fråga om en systematisk brist på medverkan för att nedsättning skall kunna ske. Liksom tidigare kan enbart den del av dagersättningen som inte är avsedd för egen mathållning sättas ned i ett första skede. Om utlänningen även efter det att dagersättningen satts ned brister i sin medverkan kan hela dagersättningen inklusive bostadsersättningen sättas ned, förutsatt att plats på förläggning med fri kost då tillhandahålls. beslut kan, liksom tidigare, överklagas till länsrätten enligt 22 § LMA. Möjligheten att sätta ned dagersättning för ensamstående barn över 16 men under har tagits bort. Paragrafen har även genomgått en redaktionell förändring. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 9.5.4. borttagna möjligheten att sätta ned dagersättning för ensamstående 16–18 åringar behandlas den även i 14.2. I sista meningen i andra stycket har en hänvisning till 10 § införts i förtydligande syfte. I ett andra stycke har en hänvisning till 10 § införts i förtydligande syfte. Översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och En särskild utredare tillkallas för att utreda regleringen av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen och angränsande lagstiftning, särskilt när det gäller de ärenden där utlänningens identitet är oklar. Utredaren skall mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner vid verkställighet, överväga om de regler som gäller är ändamålsenligt utformade. Frågor som därvid kan aktualiseras är bl.a. användning av tvångs- medel och formerna för samarbete med utländska myndigheter. Om det är påkallat skall utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut är inte sällan förenad med betydande praktiska problem. Dessa problem är ofta hänförliga till mottagarlandet, men kan också bestå i bristande samarbetsvilja hos den som beslutet gäller. En utlänning som reser in i eller vistas i skall ha ett pass, bl.a. för att kunna styrka sin identitet. Många av de asylsökande som kommer till saknar emellertid pass eller annan godtagbar identitetshandling. En del uppger inte sitt rätta medborgarskap och medverkar inte heller i övrigt på ett godtagbart sätt vid myndigheternas arbete med att fastställa det riktiga medborgarskapet. Oriktigt medborgarskap uppges ofta i syfte att öka möjligheterna till uppehållstillstånd eller för att undkomma en nationell eller internationell efterlysning för lagföring av brott eller straffverkställighet. På samma sätt kan en utlänning som av svensk domstol har utvisats på grund av brott motarbeta, och därmed undvika, verkställighet av utvisningsbeslutet i vissa situationer. Motsvarande kan i vissa fall också aktualiseras för utlänningar som inte uppger från vilken del av ett visst land de kommer. Det är inte acceptabelt att en utlänning skall kunna erhålla uppehållstillstånd genom att förtiga sin rätta identitet eller sitt medborgarskap. Därför finns en möjlighet att också återkalla uppehållstillståndet, om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter som har varit av betydelse för att få tillståndet. Den övergripande inriktningen är att migrationspolitiken skall vara human, rättssäker och trovärdig. De som efter en noggrann och rättssäker prövning inte beviljas uppehållstillstånd måste förväntas acceptera ett sådant beslut. När så inte sker hotas i förlängningen trovärdigheten i politiken och uppslutningen kring asylrätten. Som regeringen framhöll i prop. 1997/98: 179 (s. 17 f) är det av stor vikt för legitimiteten och trovärdigheten i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för lagen. De problem som inte sällan är förknippade med verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut väcker frågor kring hur regelsystemet är utformat och hur detta tillämpas. Enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen (1989:529) skall beslut om avvisning eller utvisning verkställas av , med vissa undantag. beslut om avvisning och domstols dom eller beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen skall verkställas av polismyndighet. Detsamma gäller beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller bestämmer det. får också lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten. Vid det praktiska genomförandet av utvisningen m.m. där polismyndighet är verkställande organ förekommer det att Kriminalvårdens Transporttjänst medverkar. Om en verkställande polismyndighet finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten enligt 8 kap. 13 § utlänningslagen underrätta om detta. får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs. Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott, skall skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras. I 7 kap. 2 § utlänningsförordningen (1989:547) anges att om ett beslut om avvisning eller utvisning inte innehåller anvisningar i fråga om verkställigheten eller om det är uppenbart att anvisning- arna inte går att följa, skall den verkställande myndigheten bestämma hur verkställigheten kan genomföras. Om den verkställande myndigheten är en polismyndighet, kan besked enligt 8 kap. 13 § utlänningslagen begäras. svarar för verkställigheten vid utvisningar enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Regeringen får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. Om verkställigheten inte kan genomföras eller om ytterligare besked behövs skall regeringen underrättas. I 6 kap. 2 § utlänningslagen anges att en utlänning får tas i förvar i vissa fall, bl.a. om utlänningens identitet är oklar eller om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut. Om det är tillräckligt kan utlänningen i stället ställas under uppsikt med stöd av 6 kap. 3 § utlänningslagen. Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet. svarar för att ett beslut om förvar verkställs och en polismyndighet får lämna biträde för att genomföra beslutet. Även lagen om särskild utlänningskontroll innehåller bestäm- melser om förvar och uppsikt. En utlänning får enligt 8 § i nämnda lag tas i förvar, bl.a. om det finns ett beslut om utvisning eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas eller utlänningens identitet är oklar. Är det tillräckligt, kan utlänningen i stället ställas under uppsikt. Beslut om förvar och uppsikt fattas av regeringen eller . Regeringen får vidare besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet (anmälningsplikt) om ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll tills vidare inte skall verkställas. Ett sådant beslut gäller i högst . kan därefter på ansökan av besluta om förlängd anmälningsplikt. Utlänningen kan vidare underkastas bl.a. husrannsakan, kroppsvisitation eller kropps- besiktning och det kan beslutas om att ta fingeravtryck av utlänningen och att fotografera denne. Dessutom kan tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning ges samt rätt att närmare undersöka, öppna och granska brev och andra försändelser som har tillställts utlänningen eller som har avsänts från denne. Samtliga sådana beslut fattas, enligt vissa närmare angivna regler i den nämnda lagen, antingen av regeringen, , eller en polismyndighet. Vart verkställighet skall ske Frågan till vilket land verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning kan ske regleras i 8 kap. 5 § utlänningslagen. Där anges att en utlänning som avvisas eller utvisas skall, om det inte finns verkställighetshinder, sändas till sitt hemland eller till det land från vilket han eller hon kom till . Kan verkställigheten inte genomföras på det sätt som anges i första stycket, eller finns det andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land. Motsvarande regler gäller enligt 5 § lagen om särskild utlänningskontroll, om en utlänning skall utvisas med stöd av den lagen. I ett praxisavgörande har slagit fast att myndigheterna måste klargöra till vilket eller vilka länder verkställighet kan ske. I annat fall föreligger verkställighetshinder. Det finns, enligt nämnden, inte någon möjlighet att fatta ett avvisningsbeslut utan att det i beslutet också anges till vilket land eller alternativa länder en eventuell verkställighet skall ske (Utlänningslagen – Vägledande beslut UN 195–95). och anger regelmässigt i sina beslut om avvisning eller utvisning att verkställighet skall ske till hemlandet eller annat land, om utlänningen kan visa att han eller hon kommer att tas emot där. I vissa fall nämns uttryckligen till vilket land verkställigheten skall ske. Detta kan t.ex. förekomma i de fall verkställigheten skall ske till ett annat land än utlänningens hemland. Dessutom anges regelmässigt utlänningens medborgarskap. När det gäller en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott lämnar domstolen i sitt domslut vanligtvis inga anvisningar om till vilket land verkställigheten skall ske. Verkställighet av ett sådant beslut sker ibland efter att utvisningsbeslutet har meddelats, oftast till följd av att ett fängelsestraff eller annan påföljd först skall verkställas innan själva utvisningsbeslutet kan verkställas. Med anledning av uppgifter i media om att avvisningar till inte gått rätt till har en intern genomgång av utlänningslagens bestämmelser och praxis vid verkställighet av avvisningar genomförts. Denna preliminära genomgång av utlänningsmyndig- heternas och konsulatets handläggning har inte givit anledning till någon kritik såvitt gäller lagligheten i myndigheternas handlande. De åklagare som prövat polisens agerande vid ett antal fall av verkställighet av avvisning till har lagt ner förundersök- ningarna. Genomgången visade också att det kan finnas en otydlighet i både lagstiftning och praxis när det gäller frågan om till vilket land en person ska avvisas. Förarbetena till utlänningslagens 8 kap 5 § är sparsamma och ger ringa vägledning för myndigheterna. Det finns därför skäl att låta en utredare närmaste se över de aktuella bestämmelserna, liksom hur de kommit att tillämpas av berörda myndigheter genom rutiner och praxis i dessa ärenden. Avvisnings- och utvisningsbeslut har till syfte att utlänningen skall lämna . Verkställigheten av ett beslut är inte sällan förenad med praktiska svårigheter. har inblandade myndigheter relativt stora möjligheter att använda tvångsmedel i samband med verkställigheten. För den som avvisas eller utvisas innebär verkställigheten ett utomordentligt ingripande beslut. Mot denna bakgrund är det naturligtvis särskilt angeläget att verkstäl- ligheten sker i värdiga och rättssäkra former. Granskningen bör omfatta också nuvarande tvångsmedelsreglering och svenska myndigheters ageranden och samarbete med utländska myndig- heter vid verkställigheten. Utredaren skall se över bestämmelserna om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut i utlänningslagen och angränsande lagstiftning, inklusive regleringen kring användningen av tvångsmedel, för att utreda om de regler som gäller är ändamålsenligt utformade. Utredaren skall analysera om förfarandet möter de krav på såväl effektivitet som rättssäkerhet som måste ställas. Utredaren skall belysa den praxis som finns och de rutiner som gäller vid berörda myndigheters ageranden vid verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning, inklusive deras samarbete med utländska myndigheter. Översynen skall omfatta förfarandet i hela dess vidd. Särskild uppmärksamhet skall ägnas frågan om myndigheternas agerande när utlänningens identitet är oklar. Om utredaren kommer fram till att författningsändringar eller andra åtgärder behövs skall förslag till sådana läggas fram. Vid översynen skall beaktas betydelsen av att beslut om avvisning eller utvisning alltid verkställs till utlänningens hemland eller ett annat land som är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen. Vidare måste beaktas att avvisnings- och utvisnings- beslut alltid kan verkställas och att verkställigheten alltså inte skall kunna hindras till följd av utlänningens eget aktiva eller passiva agerande. Av stor betydelse för frågan om vart är dels hur verkställighetsanvisningarna utformas, dels vilken praxis och rutiner i övrigt som tillämpas hos de myndigheter som utreder utlänningens identitet och medborgarskap. Detta bör därför utredas. Genomgången skall belysa myndigheternas arbete med dessa frågor både innan verkställigheten har skett och därefter. Det kan t.ex. gälla rutiner för uppföljning av genomförd verkställighet i de fall detta är påkallat. , ambassader och konsulat, , polismyndigheterna samt Kriminalvårdens Transporttjänst. Utredaren skall även klarlägga hur arbetet med verkställigheter redovisas inom . Det gäller bl.a. vilken statistisk som förs. Om det är påkallat, skall utredaren i samråd med de berörda myndigheterna lägga fram förslag till förbättringar inom detta område. Utredaren skall redovisa föreslagens finansiella och samhälls- ekonomiska konsekvenser och tillämpliga EU-normer. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut Regeringen beslutade direktiv för en särskild utredare som skulle utreda regleringen av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen och angränsande lagstiftning, särskilt när det gäller de ärenden där utlänningens identitet är oklar (UD 2002:02, dir. 2002:43). Utredaren skulle mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner vid verkställighet överväga om de regler som gäller är ändamålsenligt utformade. Utredaren ges nu ett utökat uppdrag. Utredaren skall också – utreda om gällande sekretessreglering skapar oacceptabla hinder i samarbetet mellan och polismyndigheter eller övriga berörda myndigheter i ärenden avseende verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. Utredaren skall vid behov föreslå regeländringar, vilka med vederbörlig respekt för de enskildas integritet, förbättrar möjligheterna till ett effektivt samarbete mellan berörda myndigheter i detta avseende. Enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. När sekretess gäller för en uppgift hos en myndighet innebär detta, enligt 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen, att uppgiften inte heller får röjas för en annan myndighet i andra fall än de som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Sekretesslagen innehåller bestämmelser om begränsningar i sekretessen mellan myndigheter i 14 kap. 1–3 §§. I 14 kap. 1 § finns den begränsningen att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. 14 kap. 2 § innehåller bestämmelser om tillåtet uppgifts- lämnande mellan myndigheter i vissa särskilda fall trots att någon uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning inte finns. Enligt 14 kap. 3 §, första stycket sekretesslagen får sekretess- belagd uppgift lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Av 1 kap. 5 § sekretesslagen framgår att sekretess inte utgör hinder mot att uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Alla bestämmelser i sekretesslagen gäller uppgifter, och förut- sätter därför för sin tillämpning att handlingar som begärs utlämnade gås igenom så att däri intagna uppgifter kan bedömas mot tillämpliga bestämmelser. Enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen (1989:529) skall beslut om avvisning eller utvisning verkställas av , med vissa undantag. beslut om avvisning och domstols dom eller beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen skall verkställas av polismyndighet. Detsamma gäller beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller bestämmer det. får också lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten (8 kap. 17 § utlänningslagen). Beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1989:529) skall således i flera olika situationer verkställas av polismyndighet. har i sådana fall regelmässigt behov av information ur och i förekommande fall akter. Behovet kan gälla uppgifter som kan göra det möjligt att återfinna personer som håller sig undan, men också uppgifter som kan vara till ledning för att avgöra vilket som är en persons rätta ursprungsland. Även Kriminalvårds- styrelsens Transporttjänst har ett informationsbehov eftersom Transporttjänsten har till uppgift att organisera verkställighets- resorna i vissa ärenden. Det har framkommit att polismyndigheter i ärenden om verkställighet av avvisningsbeslut anser sig ha behov av att få ta del av samtliga uppgifter i en akt. Det kan också gälla uppgifter i en akt som avser en annan person än den som avvisningsärendet gäller, om det finns anledning att tro att sådan akt kan innehålla för ärendet relevanta uppgifter. Det är utan tvivel angeläget att polismyndigheter och andra myndigheter som medverkar i utlänningsärenden ges bästa möjliga förutsättningar att genomföra de uppdrag som åvilar dem. måste de principer som ligger bakom sekretesskyddet respekteras. Det finns mot den bakgrunden anledning att undersöka om sekretessen mellan utlänningsmyndigheterna (och ) och övriga myndigheter som är berörda av beslut om verkställighet i avvisnings- och utvisningsärenden (främst polismyndigheten och Transporttjänsten) enligt den gällande ordningen skapar oacceptabla hinder i samarbetet mellan myndigheterna. Vid bedömningen måste man självfallet beakta de viktiga intressen som ligger bakom sekretesskyddet. Utredaren skall undersöka om sekretessregleringen är ändamåls- enligt utformad när det gäller hanteringen av ärenden avseende verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Om utredningen kommer fram till att det finns behov av det skall utredningen föreslå regeländringar, vilka med vederbörlig respekt för de enskildas integritet, förbättrar möjligheterna till ett effektivt samarbete mellan berörda myndigheter i detta avseende. Utredaren skall samråda med Offentlighets- och sekretess- kommittén (Ju 1999:06, dir 1998:32) om frågor som rör sekretesslagen (1980:100). Utredarens uppdrag skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas . Med hänsyn till de nya uppgifter som utredaren nu får och eftersom utredningen också av andra skäl behöver förlängd tid skall uppdraget i stället redovisas .