sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — (Exkl försäkringstekniska riktlinjer, kreditinstruktioner, brottsförebyggande åtgärder) Aukt/oktroj/konc Bolagsordn./stadgar Utgångsläget: den finansiella tillsynen SOU 2003:22 En viktig del av den finansiella lagstiftningens och stabili- tetstillsynens utveckling har tagit sin utgångspunkt i att risken för finansiella stabilitetskriser är en realitet och inte något som tillhör historien eller blott den finansiella teorin – något som bekräftades inte minst i . Detta har, för det första, genomsyrat utvecklingen av regelverken internationellt – exempelvis Basel- kommitténs arbete – och nationellt. Det främsta exemplet på det senare är Banklagskommittens arbete och förslaget till ny banklagstiftning. För det andra har det förändrat fokus i tillsynen. Från att ha varit fokuserad på att kontrollera den formella regelefterlevnaden, har inriktningen gått mot en tillsyn som har fokus på risker – finansiella och operativa – och företagens sätt att hantera dessa risker. Det har också inneburit en fokusering på de (i huvudsak större) finansiella företag som spelar den viktigaste rollen för systemstabiliteten. FI har definieriat tretton finansiella koncer- ner/företagsgrupper som systemviktiga, och för dessa har särskilda ansvariga inspektörer utsetts. Dessa koncerners sammanlagda marknadsandelar ligger i storlekordningen på viktiga finansiella delmarknader. För varje sådan grupp görs en s.k. samlad riskbedömning där gruppens risker bedöms med hjälp av en riskanalysmodell1. 1 Se Internt graderingssystem FI 2000:4 för en redovisning av riskbedömningssystemet Utgångsläget: den finansiella tillsynen Riskbedömningarnas resultat kommuniceras med berörda företags- ledningar och läggs till grund för planeringen av kommande till- synsaktiviteter. Övrig stabilitetstillsyn är främst inriktad på företagens regelefterlevnad när det gäller intern kontroll, riskhantering, kapitaltäckning och solvens samt finansiell ställning i övrigt. Standardkrav i lagstiftningen bevakas i samband med tillstånds- givning, ägar- och ledningsprövning samt vid löpande kontroller. Därutöver förordnar FI revisorer i bland annat banker och försäkringsbolag. Dessa agerar på samma premisser som de stämmovalda revisorerna, men bistår också FI i tillsynen genom att utföra särskilda uppdrag. Utvecklingen har således gått mot en kvalitativt och analytiskt inriktad stabilitetstillsyn, med en uttalad prioritet för aspekter som är relevanta i ett systemriskperspektiv. Ett konkret exempel på detta är FI:s identifierande av de systemviktiga instituten och den metodik för samlade riskbedömningar som utvecklats. Därutöver har tre särskilda enheter för olika definierade riskområden – kredit och marknadsrisker, försäkringsrisker, operativa risker - formerats. Den övergripande stabilitetsanalysen har också utvecklats och manifesterats i de årliga stabilitetsrapporterna2. För FI:s del har också marknadstillsynens ökade vikt kommit till uttryck på flera sätt ; organisatoriskt har det bland annat inneburit att en särskild avdelning för marknadstillsyn skapats. Ett relativt omfattande arbete har också lagts ned kring olika probleminventerande och policydiskuterande analyser3. 3.2Samarbetet med andra svenska myndigheter Vad en viss myndighet skall syssla med och hur prioriteringen mellan olika uppgifter ska göras är sällan i alla delar givet. finns olika frågor där ansvars- och arbetsfördelningen mellan olika myndigheter inte är uppenbar, eller där det finns synergier och effektivitetsvinster att tillvarata genom samråd och samarbete i olika former. Inte heller gränslinjen mellan myndighetsuppgifter och marknadens uppgifter är alltid självklar och oföränderlig över tiden. Den matris som presenterades inledningsvis ger också en 2Finanssektorns stabilitet 2002 (FI 2002:8) 3Se exempelvis rapporterna Finansmarknad, riskkapital och välstånd, Aktiemarknad för alla – nya krav i ny miljö, Agenda för en ny marknadstillsyn, Where to go after the Lamfalussy report. Rapporterna återfinns på FI:s hemsida, Utgångsläget: den finansiella tillsynen startpunkt för att diskutera gränssnitten mot andra myndigheter och mot marknadsaktörerna – det senare ger sålunda också en utgångspunkt för en diskussion om den s.k. självregleringens roll och framtida möjligheter. Beträffande andra myndigheter kan konstateras att gränssnittet mot i allt väsentligt ligger i rutan överst till vänster, det vill säga när det gäller frågor kring det finansiella systemets stabilitet, enkannerligen banksystemets stabilitet. Väsentligen samma snittyta kan anses gälla för (och ) när det gäller arbetet med finansiell statistik. Gräns- snittet mot liksom mot återfinns främst (i det senare fallet uteslutande) i den övre rutan till höger. I den nedre rutan till höger finns vissa gränssnitt både mot , mot () och mot . I den nedre rutan till vänster finns kontaktytan mot Ekobrotts- myndigheten, liksom och . Självfallet gör den grafiska illustrationen nedan inga anspråk på vare sig exakthet eller fullständighet, utan är ett försök att fånga in huvudkaraktären av myndigheternas kontaktytor, sett i ljuset av grundläggande tillsynsmål och – verksamheter. tion m.m. till konsu- Med alla dessa myndigheter har ett samarbete, som man kan notera att samarbetets former och intensitet, liksom graden av formalisering av samarbetet skiftar. En viss trend mot mer fast strukturerade samarbetsformer kan dock Utgångsläget: den finansiella tillsynen skönjas; även självregleringen vad gäller myndigheternas gräns- snitt förefaller alltså gå mot fastare former. och har ett delvis överlappande ansvar när det gäller finansiell systemstabilitet, om än med olika infallsvinkel och kompetensprofil. har ett övergripande ansvar för en av det finansiella systemets grundläggande – och mest störningskänsliga – funktioner, nämligen betalningssystemet, som Finans- inspektionen har tillsynsansvaret över de företag - i praktiken ban- kerna och de centrala clearing- och avvecklingsorganisationerna - för vilka betalningsförmedling är en central verksamhet. Därutöver kan man konstatera att betalningsförmedlingen i praktiken är intimt sammanflätad med två av banksystemets övriga kärn- verksamheter, nämligen inlåning och utlåning. För bägge myndigheterna är alltså stabiliteten i banksystemet och de centrala clearingorganisationernas funktion de områden där det finns ett sammanfallande och grundläggande intresse, som man närmar sig området utifrån olika infallsvinklar och med delvis olika verktyg. Ett tydliggörande när det gäller ansvarsfördelning och samarbete mellan FI och efterlystes i den utvärdering om den svenska finansiella sektorn som IMF genomförde 2001-2002. Arbetet med ett avtal som reglerar detta är i sitt slutskede. Det första syftet är att tydligt definiera respektive myndighets ansvarsområde avseende arbetet med finansiell stabilitet och effektivitet. Det andra syftet är att underlätta samarbetet mellan de två myndigheterna. Det senare innefattar hantering av hot mot den finansiella stabiliteten och hanteringen av finansiella kriser, löpande informationsutbyte, samt samarbete när det gäller internationellt arbete. Samarbetet ska underlätta för de båda myndigheterna att effektivt utföra sina arbetsuppgifter, men också minska arbets- belastningen för uppgiftslämnande företag. pågår ett mer eller mindre regelbundet och formaliserat samarbete. Avsikten är att detta framöver ska ges fastare konturer. Ett inslag i detta är att inrätta ett antal samrådsgrupper där frågor rörande finansiell stabilitet och effek- tivitet ska diskuteras. Utgångsläget: den finansiella tillsynen och ska vidare inrätta rutiner som möjliggör för den andra parten att på ett enkelt sätt få uppgift om vilken information som respektive myndigheten innehar, samordna uppgiftsinsamlingen från de finansiella företagen, samt samverka i och samordna internationellt arbete. Myndigheternas samarbete ställs på särskilda prov i samband med akuta hot mot den finansiella stabiliteten. Här ska bl.a. genomföras gemensamma krisövningar och myndigheterna ska regelbundet informera varandra om sina rutiner för att möta sådana hot. () övergripande mål är att tillvarata konsumenternas intressen och stärka konsumenternas ställning på marknaden. KOV:s ansvar utgår från bl.a. marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen, konsumentförsäkringslagen samt konsument- kreditlagen. För att tydliggöra FI:s roll kontra /KO ansvar och befogenheter har myndigheterna träffat en överenskommelse som klargör respektive myndighets ansvar vad gäller konsu- mentskyddet i den finansiella sektorn. Överenskommelsen reglerar också samarbetet mellan myndigheterna. De områden som särskilt regleras i avtalet rör information under pågående avtal generell och jämförande information finansiella företags uppförande gentemot konsument Inom de angivna områdena har både FI och KOV en roll med utgångspunkt från sina respektive ansvarsområden. Myndigheterna skall samråda med varandra när det gäller frågeställningar som gränsar till den andra myndighetens ansvar och i övrigt bistå varandra i aktuella konsumentfrågor. Båda myndigheterna verkar gemensamt genom styrelserna för Konsumenternas Bank- och samt för att konsumenterna ska ha tillgång till jämförande information och få vägledning i frågor som rör olika finansiella produkter. har därutöver en utbildar- och informatörsroll Utgångsläget: den finansiella tillsynen visavi de kommunala konsumentvägledarna. Vidare har () sin roll även på det finansiella området. Konsumentvägledarnas möjligheter att bistå konsumenterna när det gäller finansiella tjänster är dock i praktiken begränsad. De byråer som nämnts och som finns , har härvidlag inneburit en viktig förbättring – om den varit tillräcklig med tanke på de sannolikt växande behoven kan naturligtvis diskuteras. När FI granskar och undersöker de finansiella företagens uppförande och rutiner för att tillhandahålla finansiella tjänster påtalas och åtgärdas förhållanden som kan leda till problem för konsumenterna. FI handlägger dock inte enskilda konsumenters ärenden eller tvister. /KO kan däremot biträda enskilda konsumenter i tvister vid allmän domstol och anmäla så kallad grupptalan i eller i allmän domstol. Det ansvar som i någon mening är överlappande mellan och FI är begränsat, varför något uttalat behov av mer strukturerade samarbetsformer saknats. Den högsta ledningen på respektive myndighet träffas dock cirka för att ventilera frågor och ärenden av gemensamt intresse. I regi finns också ett råd för konsumentfrågor där FI deltar. 3.2.4Insättningsgarantinämnden (IGN), () och () De två förstnämnda myndigheterna delar lokal- och kansliresurser med FI. Det finns ett regelbundet samråd mellan FI och BFN när det olika gränsdragningsfrågor mellan myndigheterna och när det gäller olika redovisningstekniska frågeställningar. Med de nya IAS-reglerna om redovisning kan dock samarbetet med BFN förväntas bli mer intensivt. Vad gäller har FI en naturlig kontaktyta genom att en av FI:s tjänstemän är ledamot i nämnden. Utgångsläget: den finansiella tillsynen kan sägas att den är en vilande och mycket liten organisation i fredstid, d.v.s. i frånvaro av akuta bankproblem. Samarbetet är därmed begränsat i omfattning under normala omständigheter. 3.2.5Ekobrottsmyndigheten (EBM) har återkommande kontakter med EBM när det gäller övervakningen av bestämmelserna i insiderstrafflagen. I lagen sägs att skall sköta övervakningen och när det finns anledning att anta att brott begåtts skall detta anmälas till EBM. Det innebär att FI skall lämna över en utredning till EBM när den nått den nivå där EBM kan besluta att inleda förundersökning. överlämnades 13 ärenden till EBM, som var för sig kan innefatta flera misstänkta personer och flera typer av brott. Rollfördelningen mellan FI och EBM kräver samverkan myndigheterna emellan för ett effektivt arbete. I praktiken förekommer frekventa kontakter, framför allt på handläggarnivå. Förutom kontakter i gemensamma ärenden, rör det formerna för utredningsarbetet. biträder också FI EBM i förunder- sökningen. 3.3Samarbetet med utländska myndigheter i resurstermer är samarbetet med utländska organ och myndigheter, främst då tillsynsmyndigheter, av betydligt större omfattning än olika samråd och samarbetsaktiviteter med andra svenska myndigheter. Det handlar om arbetet inom EU-organ och –kommittéer som (), Committe of Regulators (CESR) och Conference of , och de olika arbetsgrupper som arbetar under dessa. På det globala planet handlar det framför allt om och dess undergrupper på bankområdet, IAIS på försäkringssidan och IOSCO på värdepappersområdet. Inom sker av tradition ett omfattande informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheterna, ett arbete som fått en betydligt högre intensitet och handgriplighet genom den markanta Utgångsläget: den finansiella tillsynen nordenisering som skett både på bank- och på försäkringsområdet. medlemskap i gör att FI förutsätts delta i ett stort antal kommittéer och arbetsgrupper. Detta arbete syftar huvud- sakligen till att utveckla regelverk och tillsyn för att säkerställa en integrerad europeisk finansiell marknad. FI:s internationella samarbete har också ökat som en följd av marknadens utveckling med alltfler gränsöverskridande finansiella koncerner, inte minst inom . Genom att FI har tillsyn över ett relativt stort antal inter- nationellt verksamma institut är det internationella samarbetet av stort värde för att utveckla normgivning och tillsyn. Utveckling av normgivning och forskning om riskhantering sker oftast i de finansiellt dominerande länderna, huvudsakligen och Stor- . De teoretiska och mer djupgående diskussionerna om utveckling av reglering, krav på riskhantering och tillsynsstandard sker därför huvudsakligen inom G-10-kretsen (se nedan), medan den konkreta implementeringen i lagstiftning och tillsyn huvudsakligen sker inom ramen för EU-samarbetet. finns globala kommittéer för varje finansiellt verksamhetsområde. Centralbanker och tillsynmyndigheter inom den s.k. Group of Ten (G-10) bildade för banktillsyn. Tretton länder deltar i detta samarbete4. En av huvuduppgifter har varit framtagandet av de nya kapitaltäckningsreglerna. har också tagit fram de principer för banktillsyn som IMF använder vid sina utvärderingar av finansiell stabilitet. På värdepappersområdet deltar FI i den tekniska kommittén för Den tekniska kommittén består av sexton länder. Kommitténs syfte är att verka för en effektiv reglering på värdepappersområdet. IOSCO har också tagit fram riktlinjer till standards för värdepapperstillsyn. Även dessa standarder ligger till grund för IMF:s utvärderingar. 4 Länderna är , , , , , , , . , , , och . Utgångsläget: den finansiella tillsynen På försäkringsområdet deltar FI i den tekniska kommittén för Supervisors (IAIS). Även denna kommitté verkar för en effektiv reglering inom försäkringsområdet i syfte att uppnå stabila och effektiva försäk- ringsmarknader. Mot bakgrund av att alltfler finansiella koncerner är sektor- överskridande bildade de ovan nämnda kommittéerna 1996 en ny kommitté, . har till uppgift att ta fram standarder för reglering och tillsyn av finansiella konglomerat i vilka finns en blandning av två eller flera av verksamheterna bank, försäkring och värdepapper. Slutligen deltar FI också i det globala arbetet med att bekämpa penningtvätt. Organisationen lyder under och heter Financial Action Task Force (FATF). Organisationen har 31 med- lemmar och bedriver en mycket aktiv verksamhet vad gäller internationella principer för reglering och tillsyn av företag som förmedlar pengar. Det europeiska tillsynssamarbetet är uppbyggt på liknande sätt inom de tre områdena bank, försäkring och värdepapper. En om- organisation är avsedd att genomföras med syftet att effektivisera samarbetet vad gäller reglering och tillsyn av de finansiella marknaderna. Målsättningen är att uppnå samarbetsformer som kan hantera en snabbt föränderlig och starkt integrerad finansiell marknad. Utgångspunkten för de förändringar som genomförs är den s.k. . I rapporten lämnas förslag på en snabbare, effektivare och mer flexibel lagstiftningsprocess för reglering av EU:s värdepappersmarknad. Europeiska Rådet och beslutade respektive 2002 att införa en ny lagstiftningsprocess i allt väsentligt i enlighet med rapportens förslag. Kommissionen beslutade att inrätta två nya kommittéer som skall utgöra delar av den nya lagstiftnings- processen. Den s.k. nivå-2 kommittén European securities Committee/() utgörs av representanter för medlemsländerna (Finansdepartementen) och den s.k. nivå-3 kommittén Committee of Regu- Utgångsläget: den finansiella tillsynen lators/() utgörs av de nationella tillsynsmyndigheterna, däribland FI. har Economic and Financial Com- mittee/Ekonomiska och finansiella kommitten (EFC) i en rapport föreslagit en motsvarande lösning på såväl bank- som försäk- ringssidan. Därutöver föreslog EFC att en särskild kommitté för finansiella konglomerat bildas. Man tänker sig således en reglering på fyra nivåer. På nivå 1 (medbeslutandenivån) beslutar rådet och parlamentet till- sammans om ramlagstiftning. På nivå 2 inrättas kommittéer med dels en beslutande funktion avseende genomförandebestämmelser, dels en rådgivande funktion. I dessa kommittéer sitter företrädare för medlemsstaterna. På nivå 3 inrättas rådgivande kommittéer med främst företrädare för tillsynsmyndigheter. Nivå 4, slutligen, behandlar kommissionens övervakning av att de beslutade reglerna implementeras på nationell nivå. På försäkringssidan innebär förslaget att nuvarande Insurance Committée (IC) skall ombildas till nivå 2-kommitté och till- synsmyndigheternas of träda in på nivå 3. För bankernas del skall nuvarande () delas upp i en kommitté för varje nivå, utifrån funktionerna som nuvarande BAC har. Groupe de Contact skall fungera som en expertgrupp under den nya nivå 3-gruppen på banksidan.. Omorganisationen av kommittéstrukturen inom EU syftar till att effektivisera och säkerställa en snabb process vad gäller lagstiftning och tillsynssamarbete. Målsättningen har varit att detta skall genomföras , men bland annat genom den tveksamhet visat till delar av förslaget finns risken att genomförandet kommer att dra ut något . För att uppnå de krav på flexibilitet som ställs på tillsyn och reglering kommer en vidareutveckling av tillsynssamarbetet på banksidan att ske. Förslaget är att de delar av pelare två under det nya kapitaltäckningsregelverket (se avsnitt 4.2), som ställer krav på en harmoniserad tillsyn skall regleras i ett multilateralt samarbets- avtal. Avtalet skall ligga till grund för det harmoniseringsarbete som skall ske under den s.k. nivå 3-kommittén. Detta avtal kommer att få avgörande betydelse för utvecklingen av FI:s tillsyn. Samarbetet mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna kommer också att väsentligen behöva utökas. Utgångsläget: den finansiella tillsynen Inom ramen för () deltar FI tillsammans med i en banktillsynskommitté (Banking Supervision Committée, BSC), och i vissa av dess undergrupper. Kommittén har uppgiften att samordna tillsynsmyndigheters och centralbankers syn på den finansiella stabiliteten, sedd bl.a. mot en makroekonomisk bakgrund. Kommittén har också en viktig uppgift i att utveckla en gemensam syn inom EU för hanteringe av finansiella kriser. Det nordiska tillsynssamarbetet har pågått sedan början av 1900- talet med årliga chefsmöten . Man kan säga att samarbetet delvis ersatts av ett vidare samarbete inom EU men fortfarande finns ett uttalat behov av att samarbeta på nordisk nivå. Bakgrunden är att många finansiella företag i är gräns- överskridande. Det finns därför naturliga skäl till nödvändigheten av tätare kontakter mellan de nordiska tillsynsmyndigheterna. Generaldirektörerna för de nordiska tillsynsmyndigheterna möts en gång . Därtill förekommer möten en gång inom varje sektorsområde dvs. bank, försäkring och värdepapper liksom ett möte mellan de administrativa cheferna. Tillsynsmyndig- heternas redovisningenheter träffas . Utöver det kommittésamarbete som förekommer på global, EU och nordisk nivå förekommer ett relativt omfattande bilateralt samarbete med tillsynsmyndigheterna i de länder där svenska finansiella institut har etableringar och vice versa. Som exempel kan nämnas bankkoncernen och försäkringskoncernen . FI är huvudansvarig tillsynsmyndighet för båda dessa grupper och särskilda tillsynsavtal har tecknats med de utländska tillsyns- myndigheter som är involverade i tillsynen av dessa grupper. Den löpande tillsynen av båda grupperna kräver en nära koordinering mellan myndigheterna och en gemensam riskanalys som är grund för de tillsynsinsatser som görs. Svenska banker har också ett stort ägande i banker i de baltiska länderna. Sammantaget ägs banker i t.ex. till av svenska banker. Utgångsläget: den finansiella tillsynen baltiska bankerna relativt sett inte är så stora i de svenska bankernas balansräkningar innebär dominansen på dessa marknader ett särskilt ansvar såväl för svenska banker som för den svenska tillsynsmyndigheten. Genom att finansiella företag har en alltmer omfattande gränsöverskridande verksamhet har det blivit nödvändigt för FI att träffa överenskommelser med myndigheter i de länder där är etablerade eller där utländska institut har etableringar i . har FI träffat avtal med 22 länder. Därtill pågår förhandlingar med ytterligare fyra länder om nya avtal. Dessa avtal reglerar samarbetet i form av informationsutbyte, regel- bundna möten mellan tillsynsmyndigheterna och hantering av särskilda företeelser, t.ex. krissituationer. Utöver dessa bilaterala avtal har FI också gått in i multilaterala avtal med centralbanker och tillsynsmyndigheter inom EU. Dessa avtal reglerar det samarbete som myndigheter inom EU skall ha när det gäller dels betalningssystemfrågor och dels krishanteringsfrågor. Båda avtalen ställer krav på att FI har en organisation som kan lämna information och svara för alla de kontakter som kan komma att bli nödvändiga att ta när marknaderna inte fungerar på ett tillfredsställande sätt eller vid större fallissemang. Avtalen förut- sätter att FI har register över alla större svenska finansiella grupper liksom särskilt utsedda kontaktperson för de frågor - rörelseregler, redovisningsfrågor, konsumentfrågor - som kan tänkas uppkomma. 3.4Svensk tillsyn i internationell jämförelse Generellt är det svårt att på ett tydligt och rättvisande sätt jämföra sättet att bedriva finansiell tillsyn i olika länder. Mest uppenbart gäller detta den organisatoriska strukturen; ett växande men fortfarande begränsat antal länder har samma grundstruktur som , dvs. en gemensam tillsynsmyndighet för bank-, för- säkrings- och värdepappersektorerna. I andra länder finns separata tillsynsmyndigheter för varje sektor, i vissa hanteras banktillsynen av etc. En tillsynsmyndighet som brittiska FSA har även en konsumentverksroll på det finansiella området. I har man organiserat tillsynen i princip utifrån den uppdelning i stabilitets- respektive marknadstillsyn som diskuterades tidigare, Utgångsläget: den finansiella tillsynen där svarar för det förstnämnda vad gäller bank- sektorn, en annan myndighet ansvarar för försäkringstillsynen och en tredje myndighet ansvarar för marknadstillsyn; avses denna myndighet få rollen som tillsynsmyndighet även på redovisningsområdet. I finns en särskild myndighet för redovisningsnormering, motsvarande BFN i . Listan över olika nationella lösningar när det gäller sättet att organisera finansiell tillsyn kan göras ännu längre. Vid sidan av organisationsstrukturen varierar också tillsyns- metodik, grad av öppenhet och umgängesformerna visavi till- synsobjekten. Ytterst avspeglar detta olikheterna när det gäller finansmarknadernas utveckling och inriktning i de olika länderna, liksom olikheter i de politiska och förvaltningsmässiga tradi- tionerna.