sou · GRB344d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Frågan om sådana begränsningar bör införas och hur de i så fall bör utformas kan ha betydelse för uppbyggnaden av en företrädesordning och behandlas därför , innan vi går in på frågor om priset för fastigheter och aktier, om uppbyggnaden av en företrädesordning o.s.v. En annan fråga, som visserligen inte behandlas i våra direktiv men som vi ändå anser värd att belysa, är situationen för de människor som söker en ledig hyreslägenhet. I allmännyttan finns det normalt sett system för fördelning av lägenheter, annorlunda uttryckt kösystem. Ur samhällssynpunkt är dessa system en viktig del av bostadsförsörjningen (prop. 2001/02:26 s. 22). När ett hus övergår från ett kommunalt bostadsföretag till en kooperativ Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt hyresrättsförening, upphör huset normalt sett att ingå i det kommunala bostadsföretagets lägenhetsfördelningssystem. Visser- ligen finns det kooperativa hyresrättsföreningar som har egna fördelningssystem; i vart fall gäller detta (). Det kan emellertid inte antas att så generellt skulle vara fallet. Ur bostadsförsörjningssynpunkt är det ett intresse att gynna system för lägenhetsfördelning, och den aspekten bör enligt vår mening beaktas i detta sammanhang. Ett beslut om överlåtelse av ett hus som tillhör föreningen och där det finns en eller flera lägenheter som är upplåtna med kooperativ hyresrätt är giltigt endast om två villkor är uppfyllda (1 kap. 19 § lagen om kooperativ hyresrätt). Det första villkoret är att hyresgästerna i minst två tredjedelar av de lägenheter i huset som är upplåtna med kooperativ hyresrätt har gått med på beslutet. Det andra villkoret är att beslutet har fattats på det sätt som enligt 11 kap. 1 § andra stycket föreningslagen gäller för beslut om frivillig likvidation. Detta innebär följande: Beslutet skall fattas på föreningsstämman. Det är giltigt endast om samtliga röst- berättigade har förenat sig om beslutet eller detta har fattats på två på varandra följande föreningsstämmor och på den senare stämman biträtts av minst två tredjedelar av de röstande. Stadgarna kan föreskriva ytterligare villkor. Vidare gäller föreningslagens bestämmelser om likvidation även för likvidation av kooperativa hyresrättsföreningar. Regeringen har uttalat att reglerna om likvidation får anses innebära ett tillräckligt skydd för föreningen och dess kooperativa hyresgäster (prop. 2001/02:62 s. 120). Att generellt hindra att kooperativa hyresrätts- föreningar upphör eller omvandlas till bostadsrättsföreningar torde enligt regeringen inte vara möjligt och för övrigt inte heller önskvärt. har instämt i regeringens uttalanden (bet. 2001/02:BoU5 s. 14). En kooperativ hyresrättsförenings möjligheter att överlåta hus är således begränsade. När det gäller frågan om det finns Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt skäl att begränsa dem ytterligare, gör utredningen följande över- väganden. Det ligger i vårt uppdrag att stärka den kooperativa hyresrätten som upplåtelseform, vilket i sig talar för att ombildningar från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt bör motverkas. Dessutom bör det inte finnas möjlighet att i spekulativt syfte utnyttja de regler för att gynna kooperativa hyresrättsföreningar som utredningen kan komma att föreslå. Vad vi här tänker på är den situationen att hyresgästerna först bildar en kooperativ hyresrättsförening för att dra fördel av t.ex. en företrädesordning och sedan gör en betydande ekonomisk vinst genom att ombilda den kooperativa hyresrätts- föreningen till en bostadsrättsförening. Utredningen anser därför att det finns skäl att införa ytterligare begränsningar av överlåtelsemöjligheterna. Nedan går vi igenom ett antal möjligheter att göra detta för att sedan bedöma vilken av dessa metoder som framstår som den bästa. Utöver vad som framgår nedan har vi övervägt även andra möjligheter till begränsningar, såsom ändringar i skattelagstift- ningen. Vi har emellertid inte bedömt dessa möjligheter som fram- komliga. 3.4Skyldighet att anordna ett system för lägenhetsfördelning Den grundläggande principen för antagande av nya medlemmar i en kooperativ hyresrättsförening är öppenhetsprincipen, som innebär att föreningen skall vara öppen för nya medlemmar. Enligt 3 kap. 1 § föreningslagen, som gäller även för kooperativa hyresrätts- föreningar, kan inträde som medlem vägras med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak. Medlemskapet i en kooperativ hyresrättsförening kan, för de medlemmar som inte har någon lägenhet i föreningens hus, vara knutet till ett av föreningen ordnat system för lägenhetsfördelning. En kooperativ hyresrättsförening har således en möjlighet men inte en skyldighet att anordna en bostadskö. De som står i kön är medlemmar i föreningen och har därmed rätt att rösta i förenings- angelägenheter. Av 7 kap. 1 § föreningslagen följer emellertid att föreningen kan bestämma att de som står i kön skall ha ett annat röstetal än de som har lägenheter i föreningens hus. Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt Som medlemmar är de köande också skyldiga att betala medlemsinsatser till föreningen. Dessa insatser kan vara olika stora för boende och köande. Någon övre gräns för medlemsinsatsernas storlek finns inte (prop. 2001/02:62 s. 86). En bostadskö är ur samhällssynpunkt en del av bostads- försörjningen, även när den anordnas av en förening. Ett system för lägenhetsfördelning – eller lägenhetsförmedling – framstår också normalt sett som rättvist (prop. 2001/02:26 s. 22). En bostadskö i en kooperativ hyresrättsförening innebär – liksom en bostadsförmedling, om än inte på samma nivå – en möjlighet för enskilda bostadssökande att planera sitt bostadssökande, vilket framstår som positivt ur den enskildes perspektiv. Genom existensen av ett fördelningssystem torde vidare enligt utred- ningens uppfattning de kooperativa hyresrättsföreningarna komma att framstå som mer attraktiva som upplåtelseform. Det nu anförda talar i sig för att åtgärder vidtas för att säkerställa att det finns system för lägenhetsfördelning i kooperativa hyres- rättsföreningar. Därtill kommer den aspekt utredningen nu har att beakta, alltså vidtagandet av åtgärder för att förhindra ombildningar från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt. De som redan har lägenheter i ett hus kan ha intressen, bl.a. ekonomiska, av en sådan ombildning. De som står i kö för att få en lägenhet i ett sådant hus har däremot intresse av att förhindra en ombildning: dels är en kooperativ hyresrätt regelmässigt billigare än en bostadsrätt, dels kan en bostadsrättsförening inte upprätthålla något fungerande system för lägenhetsfördelning. De som står i kön är medlemmar i föreningen. Finns det tillräckligt många personer i kön, kan dessa därför förhindra en ombildning. Ett krav på att kooperativa hyresrätter skall godta fler med- lemmar än det finns lägenheter i föreningens hus kan således fungera som ett effektivt hinder mot ombildning av de kooperativa hyresrätterna till bostadsrätter genom att de medlemmar som inte har någon lägenhet skulle rösta ned varje sådant förslag. Detta förutsätter emellertid att föreningen inte får föreskriva ett lägre röstetal för dem som inte har någon lägenhet än för dem som har det. Det förutsätter också att föreningen inte bara godtar fler medlemmar än vad det finns lägenheter i föreningens hus utan också anordnar ett system för lägenhetsfördelning. Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt 3.5.1Förbud mot att bilda bostadsrättsförening Denna modell skulle innebära ett förbud mot att bilda en bostads- rättsförening i ett hus som en kooperativ hyresrättsförening för- värvat av ett allmännyttigt bostadsföretag. En sådan modell är emellertid förenad med vissa svårigheter. För det första uppkommer det problem med frågan hur en bostadsrättsförening som bildats före den kooperativa hyresrätts- föreningens förvärv skall hanteras. För det andra skulle ett förbud i hus som ägts av allmännyttan missgynna en viss kategori hyresgäster. Ett sådant förbud skulle därför kunna framstå som orättvist. För det tredje måste skyddet för föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen beaktas. Detta skydd innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Möjligheten att bilda bostadsrättsföreningar är generell. Det fram- står enligt utredningens mening som tveksamt om ett borttagande av denna möjlighet endast för vissa situationer står i god överens- stämmelse med regeringsformen. Särskilt tveksamt skulle en förbud vara, om det drabbade sådana bostadsrättsföreningar som funnits . Ett alternativ skulle kunna vara ett förbud som riktades inte mot bildandet av en bostadsrättsförening utan mot en sådan förenings förvärv av fast egendom i aktuella fall. Ett sådant alternativ skulle lösa problemen med övergångsfallen. Innebörden av ett sådant förbud skulle emellertid vara att en bostadsrättsförening fråntogs möjligheten att göra det som är en sådan förenings syfte, alltså att förvärva och sedan förvalta fast egendom, där föreningens medlemmar bor. Ett sådant förbud skulle därför de facto innebära ett förbud mot bildandet av bostadsrättsföreningar i aktuella fall och därigenom vara förenat med samma konstitutionella tvek- samheter som redovisats ovan. Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt 3.5.2Totalt förbud mot överlåtelse Denna modell innebär att en kooperativ hyresrättsförening inte över huvud taget skulle få sälja hus som den förvärvat av ett allmännyttigt bostadsföretag. Den stora fördelen med en sådan modell är dess effektivitet: den inte bara begränsar ombildningsmöjligheterna, utan den omintet- gör dem. Mot modellen talar emellertid dels flera argument av såväl praktisk som konstitutionell natur, dels tidigare ställningstaganden från lagstiftaren. En kooperativ hyresrättsförening kan försätta sig i likvidation för att komma runt ett förbud. Om en förening förhindras att försätta sig i frivillig likvidation, kan den på olika sätt skapa en sådan situation att den skall tvångslikvideras, exempelvis genom att medlemmarna träder ut ur föreningen (se 11 kap. 3 § förenings- lagen). Det bör i det sammanhanget framhållas att det med hänsyn till det skydd för föreningsfriheten som ges i artikel 11 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () inte är möjligt att hindra alla medlemmar från att lämna föreningen. har nämligen slagit fast att ett tvång för någon att vara medlem i en viss förening strider mot (fallet Sigurður A. Sigurjónsson mot , refererat i s. 294). Det är enligt vår mening inte rimligt att ta bort möjligheten att tvångslikvidera kooperativa hyresrättsföreningar i de fall där föreningen förvärvat ett hus av ett allmännyttigt bostadsföretag; och även om man skulle ta bort den möjligheten, kvarstår konkurs- lagens bestämmelser. Blir föreningen likviderad, skall dess egendom säljas (11 kap. 11 § föreningslagen). Inget i dagens lagstiftning hindrar de boende från att i en sådan situation bilda en bostadsrättsförening och genom den bjuda på egendomen. Det är således omöjligt att åstadkomma ett totalförbud som inte kan kringgås. Ett totalförbud skulle med andra ord inte kunna upprätthållas effektivt. Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt Slutligen skulle ett totalförbud kunna leda till att kooperativa hyresrättsföreningar fick problem med sin kreditvärdighet. I 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen skyddas egendoms- rätten. Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den nuvarande lydelsen av paragrafen tillkom i samband med inkorporeringen i svensk rätt av och är avsedd att i sak motsvara innehållet i denna (se Fri- och rättighets- kommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor [SOU 1993:40] och prop. 1993/94:117). Egendomsrätten skyddas av artikel 1 i tilläggsprotokollet till (härefter kallat Första tilläggs-protokollet). Första tilläggsprotokollet är inkorporerat i svensk rätt. Dess artikel 1 lyder: Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalningen av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Regeringsformens skydd av egendomsrätten gäller enligt sin ordalydelse endast svenska medborgare men är enligt förarbetena avsett att gälla även juridiska personer, t.ex. kooperativa hyresrätts- föreningar (s. 63 och 136), vilket ju stämmer väl överens med den skyddade kretsen enligt Första tilläggsprotokollet. Som exempel på inskränkning av användningen av mark eller en byggnad nämns i förarbetena byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande samt beslut om naturreservat och andra beslut enligt naturvårdslagen. Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt I förarbetena används, till skillnad mot i lagtexten, uttrycket rådighetsinskränkning i stället för lagtextens inskränk[ning av] användningen. Detsamma gäller bestämmelsens behandling i den rättsvetenskapliga litteraturen (s. 31 och Nergelius s. 559). Ett förbud mot försäljning – eller för övrigt ett förbud mot likvidation – svarar inte helt mot de exempel som i förarbetena getts på fall där egendomsskyddet i 18 § blir tillämpligt. Dessutom framstår det som tveksamt om en försäljning av en fastighet – eller en likvidation av en förening – innebär att egendom används. Däremot inskränker ett förbud mot försäljning en persons rådighet över sin egendom. Rådighet är således ett vidare begrepp än användning. Varken i förarbetena, i den rättsvetenskapliga litteraturen eller i praxis nämns, såvitt vi kunnat finna, ett försälj- ningsförbud som exempel på fall som omfattas av grundlags- stadgandet. Däremot har fall där bolag genom förberedande åtgärder inför en eventuell expropriation lämnats i okunnighet om vad som skulle ske med deras fastigheter ansetts falla in under Första tilläggsprotokollets skydd (s. 329 f.). Visserligen har det i den rättsvetenskapliga litteraturen uttalats att ett försäljningsförbud inte omfattas av grundlagsskyddet. Ut- talandet har emellertid gjorts med reservation för att rättsläget är oklart (s. 25 och 84). Den enskildes möjlighet att överlåta sin egendom är som vi ser det en central del av egendomsrätten. Ett totalt överlåtelseförbud skulle innebära att enskildas ekonomiska tillgångar binds upp enligt vad staten bestämt – i princip för alltid. I många situationer måste därför enligt utredningens uppfattning ett överlåtelseförbud fram- stå som väl så ingripande för den enskilde som andra rådighets- inskränkningar, t.ex. ett förbud att bebygga en viss fastighet eller en expropriation. Rättsläget framstår visserligen som osäkert. Det får emellertid enligt utredningens uppfattning anses finnas en inte försumbar risk för att en svensk domstol eller skulle komma fram till att ett totalt överlåtelseförbud skulle bedömas utifrån de bestämmelser som skyddar egendomsrätten. Skall ett överlåtelseförbud bedömas utifrån de bestämmelser som skyddar egendomsrätten, är en förutsättning för att förbudet skall godtas att det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får, sägs det i förarbetena, göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Det är främst fråga om sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men även till total- försvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste enligt förarbetena till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering. Vid tolkningen av har godtagit den nationella lagstiftarens bedömning av vad som är i det allmännas intresse, såvida inte denna uppenbarligen är utan rimlig grund. kan dock pröva om den nationella lagstiftaren har utövat sin frihet på ett rimligt och proportionerligt sätt (s. 31; s. 319 f.). Så länge en allmännyttig bostadssektor och ett väl tilltaget utbud av hyreslägenheter från politiskt håll anses vara ett väsentligt allmänt intresse – vilket varit fallet – anser vi därför att ett överlåtelseförbud får anses gynna detta väsentliga allmänna intresse (jfr. rättsfallet RÅ 1999 ref 76). Även om så är fallet, skall emellertid enligt en avvägning ske mellan det allmänna och det enskilda intresset (s. 320). Denna princip, den s.k. proportionalitets- principen, gäller numera som svensk rätt och skall tillämpas här (se rättsfallet RÅ 1999 ref. 76; jfr. s. 38 ff. och 80 f.). Följande tre frågor skall besvaras vid avgörandet av om en lagregel (eller ett beslut) är proportionerlig (RÅ 1999 ref. 76): 1.Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet? 2.Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet, eller finns det mindre långtgående alternativ? 3.Står den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet i rimlig proportionalitet till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde? Den första frågan har vi ovan besvarat jakande. Den andra frågan återkommer vi till i avsnitt 3.7. Även om det inte skulle finnas några mindre långtgående alternativ, är vi när det gäller besvarandet av den tredje frågan inte övertygade om att fördelarna med ett totalt överlåtelseförbud väger Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt upp det ingrepp ett sådant förbud innebär för de kooperativa hyresrättsföreningarna. Med andra ord är vi – även om det inte skulle finnas något bra alternativ – inte övertygade om att ett överlåtelseförbud skulle godtas vid en prövning i domstol enligt proportionalitetsprincipen. Som ovan anförs, har regeringen och i förarbetena till lagen om kooperativ hyresrätt uttalat att det inte är vare sig möjligt eller önskvärt att generellt hindra att kooperativa hyresrätts- föreningar upphör eller omvandlas till bostadsrättsföreningar. Detta tydliga och gjorda politiska ställningstagande innebär enligt vår uppfattning att det krävs starka skäl för att nu göra en annan bedömning. Som framgår ovan, talar såväl praktiska som konstitutionella skäl mot att nu gå mot regeringens och tidigare bedömning. Sammanfattningsvis anser vi därför inte att ett totalförbud bör införas. 3.5.3Tidsbegränsat förbud mot överlåtelse På ett tidsbegränsat överlåtelseförbud – exempelvis efter förvärvet – kan samma principiella aspekter läggas som på ett totalt förbud. Det torde emellertid vara mindre risk för ett kringgående av förbudet, åtminstone om tidsperioden inte är alltför lång; för de boende kan det sannolikt framstå som ett alltför stort besvär att åstadkomma en tvångslikvidation, om de inom en inte alltför avlägsen framtid kan komma att få ombilda fastigheten till bostadsrätter efter förbudstidens slut. Vidare torde risken för att ett tidsbegränsat förbud skulle anses oförenligt med den grundlags- skyddade egendomsrätten vara avsevärt mindre än vad fallet är med ett totalförbud. skulle ett tidsbegränsat förbud i många fall sannolikt bara innebära att ombildningen till bostadsrätt sköts upp med . Det framstår som tveksamt om det då kan anses motiverat. Vi anser därför inte att ett tidsbegränsat förbud ensamt är en lämplig modell. Det kan emellertid förhålla sig annorlunda, om förbudet kombineras med andra åtgärder. Vi återkommer till detta i avsnitt 3.7. Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt Denna modell innebär att det skulle krävas tillstånd för att en kooperativ hyresrättsförenings skulle få sälja en fastighet till en bostadsrättsförening, om man förvärvat fastigheten från ett allmän- nyttigt bostadsföretag. En tillståndsplikt kan gälla utan tidsbegränsning. Det är emellertid också möjligt att begränsa den, t.ex. på så sätt att tillstånd krävs av exempelvis efter det att föreningen förvärvade huset. En fördel med denna modell är att handläggningsgången kan utformas på ett enkelt sätt som gör den lättbegriplig för den enskilda hyresgästen. Den främsta svårigheten med modellen är hur prövnings- kriterierna skall utformas. Ett alternativ är att tillstånd inte skall beviljas, om en överlåtelse kan misstänkas vara ett sätt att kringgå en företrädesordning. Ett annat alternativ är att tillstånd skall vägras, om det kan misstänkas att det främsta motivet bakom en överlåtelse är att hyresgästerna skall göra en ekonomisk vinst. Sådana kriterier är emellertid tämligen luddiga och svåra att tillämpa i praktiken. Det är enligt vår mening inte möjligt att finna några kriterier som är tillfredsställande precisa. Detta gör även att ett system med tillståndsprövning kan riskera att drabbas av bristande legitimitet. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl därför mot att införa ett system med tillståndsprövning. Denna modell innebär att kravet på kvalificerad majoritet skärps vid överlåtelse av ett hus från en kooperativ hyresrättsförening, om föreningen förvärvat huset av ett allmännyttigt bostadsföretag. Majoritetskravet i dessa fall kan – i stället för två tredjedelars majoritet – bestämmas till tre fjärdedelars eller fyra femtedelars majoritet. I konsekvensens namn bör majoritetskravet för likvida- tion i dessa fall då också förändras på motsvarande sätt. Det skärpta majoritetskravet kan gälla utan tidsbegränsning. Det är emellertid också möjligt att begränsa det, t.ex. på så sätt att det gäller av exempelvis efter det att föreningen förvärvade huset. Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt En fördel med denna modell kan vara att den framstår som endast måttligt ingripande för de kooperativa hyresrättsföre- ningarna. En nackdel med modellen är att det kan finnas en risk för att reglerna inte framstår som helt klara för de enskilda hyresgästerna. Vidare ter det sig enligt utredningens mening osäkert om en sådan här modell skulle hindra en överlåtelse i särskilt många fall där överlåtelsen inte hindras redan genom dagens bestämmelser om kvalificerad majoritet. Om modellen kan förväntas medföra endast marginella effekter, som den kan skapa ökad oklarhet hos hyresgästerna, är det ett skäl för att inte välja den. Denna modell innebär att kommunen ges rätt att förköpa en fastighet, som en kooperativ hyresrättsförening vill överlåta, exempelvis till en bostadsrättsförening, i de fall där den kooperativa hyresrättsföreningen förvärvat fastigheten från ett allmännyttigt bostadsföretag. I de flesta fall skulle den ursprungliga säljaren vara ett kommunalt bostadsföretag som ägdes av den kommun som hade förköpsrätt. Det framstår inte som sannolikt att den kommun som tidigare gjort sig av med fastigheten nu skulle köpa tillbaka den. Genomslaget för en sådan här modell skulle därför sannolikt bli försumbart, som modellen skulle bli lagtekniskt komplicerad. Vi föreslår den därför inte. I avsnitt 3.4 redogjorde vi kort för ett system, där kooperativa hyresrättsföreningar är skyldiga att fördela sina lägenheter och att tillåta fler medlemmar än vad man har lägenheter. Ett sådant system förenar fyra viktiga egenskaper: 1.Systemet motverkar effektivt ombildningar. 2.Det kan utformas på ett enkelt och lättbegripligt sätt.