sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Något egentligt alternativ till en länsindelad lantmäteriorganisation övervägdes inte i samband med omstruktureringen av det statliga lantmäteriet. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen (SOU 1993:99) menade visserligen att ansvarsområdet för en lantmäteri- myndighet skulle kunna utgöras av mer än ett län om verksam- hetsunderlaget annars skulle bli otillräckligt, men i den följande propositionen (prop. 1993/94:214) slogs utan närmare motivering fast att de nya lantmäterimyndigheterna borde ha länet som verksamhetsområde. Sannolikt ansågs det naturligt att knyta den nya organisationen till länen, eftersom den tidigare organisationen var länsbaserad och de tidigare överlantmätarmyndigheterna varit administrativt integrerade med länsstyrelserna. Frågan om myndighetsstrukturen för lantmäteriorganisationen analyserades över huvudtaget inte i samband med omstrukture- ringen, vilket kan förklaras av att införandet av en enmyndighets- modell för vissa statliga myndigheter med regional organisation kom först senare . Vilka alternativ finns då för utformningen av den framtida lant- mäteriorganisationen? För det första kan konstateras att frågan rymmer två bara delvis sammanhängande delfrågor som behöver analyseras närmare. Den ena frågan gäller hur myndighetsstruk- turen inom området bör vara utformad – en eller flera särskilda lantmäterimyndigheter eller en enda myndighet för hela den stat- liga lantmäteriverksamheten (enmyndighetsmodell). Den andra frågan gäller vilken geografisk indelning av verksamheten som är mest ändamålsenlig – länsindelning, större regionala enheter eller rent av ingen regional indelning alls. I dagens organisation sammanfaller myndighetsgränserna med den geografiska indelningen. Myndighetsstruktur och geografisk indelning behöver dock inte sammanfalla i de fall organisationen utformas med en enda lantmäterimyndighet eller som en enmyndig- hetsmodell. En myndighet kan inom sig rymma en regional orga- nisation bestående av kontor med definierade geografiska ansvars- områden. En sätt att reformera organisationen vore att kraftigt minska antalet lantmäterimyndigheter i syfte att därigenom få större regionala enheter och minska den friktion som nuvarande upp- delning av organisationen ger i olika sammanhang. Antalet lant- mäterimyndigheter skulle kunna minska till ett tiotal och då om- fatta 1–3 län vardera, beroende på länens storlek och lantmäteri- verksamhetens omfattning i olika delar av landet. En sådan lösning skulle också skapa överensstämmelse mellan chefsstruktur och myndighetsstruktur. Nackdelen med en sådan begränsad föränd- ring är att flera administrativa gränser skulle kvarstå och att otyd- ligheten i förhållandet mellan och lantmäteri- myndigheterna förblir olöst. Ett annat alternativ skulle vara att föra samman alla de länsvisa lantmäterimyndigheterna till en enda lantmäterimyndighet, men behålla som chefsmyndighet. Detta alternativ undanröjer myndighetsgränserna regionalt, men ökar otyd- ligheten i relationen mellan och lantmäteri- myndigheterna. Alternativet skulle också skapa en dubbel styrning av verksamheterna så till vida att regionala enheter skulle ingå i den nationella lantmäterimyndigheten och ledas av . Vidare skulle alternativet troligen skapa förvir- ring på grund av sina likheter med en konstruktion där en fullt ut självständig myndighet skapas för fastighetsbildningen. Den mest genomgripande förändringen vore att – i linje med eget förslag – fullt ut föra samman lantmäteri- myndigheterna och i en gemensam myndighet och upphäva bundenheten till en viss geografisk indel- ning av verksamheten. Detta skulle skapa maximal flexibilitet i verksamheten och skapa en organisation med tydliga ansvarsförhållanden. En enmyndighetsmodell skulle också ansluta väl till den utveckling som skett inom flera andra statliga verk- samheter. Enligt vår mening skulle dock ett alternativ utan geografisk indelning föra för långt och sannolikt skapa otydlighet för all- mänhet och sakägare. Ett fullständigt upphävande av den geograf- iska ansvarsfördelningen förefaller inte heller vara fullt ut motiverat av de nackdelar som finns med nuvarande organisation. Ett ytterligare alternativ är att förena enmyndighetsmodellen med en regional organisation där de regionala enheterna har geo- grafiskt definierade ansvarsområden. Dessa ansvarsområden kan t.ex. utformas så att de följer länsgränserna men omfattar 2–3 län. Detta alternativ skulle kunna förena en bibehållen regional för- ankring med den flexibilitet och tydliga ansvarsfördelning som enmyndighetsmodellen skapar. Vi har dock fastnat för en handlingslinje där får ett eget ansvar för att utforma den regionala organisationen utifrån förutsättningarna i olika delar av landet och de målsätt- ningar om god service till allmänhet och sakägare som bör gälla för verksamheten. De regionala kontoren bör huvudsakligen ha lednings- och stabsfunktioner för lokala kontor. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering innebär myndighets- utövning och besluten vid förrättningarna kan leda till tvångsvisa ingrepp som rör enskildas fasta egendom. Detta innebär att rättssäkerhetsaspekter måste väga tungt vid överväganden om den framtida organisationsstrukturen för det statliga lantmäteriet. I samband med remissbehandlingen av regeländringar m.m. för lantmäteriet (M2000/1553/HS) uttryckte bl.a. flera domstolar oro för att en enmyndighetsmodell negativt skulle kunna påverka rättssäkerheten och förtroendet för förrättningsverksamheten och avstyrkte därför förslaget om att bilda en gemensam lantmäterimyndighet. Grunden för rättssäker- hetsproblematiken ansågs vara att förrättningsverksamheten vid en enmyndighetsmodell skulle föras närmare den uppdragsverksamhet som bedrivs inom . Oron för rättssäkerheten hängde också samman med övriga förslag i rapporten, i vilka bl.a. ingick förändringar av de ekonomiska vill- koren för verket i affärsverksliknande riktning. Vi bedömer att inordnandet av förrättningsverksamheten i en enmyndighetsmodell inte bör medföra ökad risk för rättssäkerhets- förluster i förhållande till dagens organisation. Ett skäl till detta är att ersättandet av lantmäterimyndigheterna med regionala kontor i flera avseenden inte skulle innebära att för- rättningsverksamhetens självständiga ställning minskade. Cheferna vid nuvarande lantmäterimyndigheter utses av Lant- mäteriverket och inte av regeringen, fastställer lantmäteritaxan och övriga ekonomiska ramvillkor för lantmäteri- myndigheterna och förrättningsverksamheten är integrerad i Lant- mäteriverkets verksamhets- och marknadsplaner. Förrättningsverksamhetens självständiga ställning och opartisk- het vilar också i hög grad på den roll, de processuella bestämmelser och de jävsregler som fastighetsbildningslagen (1970:988) innebär för förrättningslantmätaren. Införandet av en enmyndighetsmodell påverkar inte dessa rättsliga förutsättningar för förrättnings- verksamheten. Det faktum att bedriver uppdragsverksamhet kan ur ett principiellt perspektiv väcka betänkligheter vid införande av en enmyndighetsmodell. Uppdragsverksamheten kan sprida ett kommersiellt och affärsinriktat förhållningssätt som är främmande för och olämpligt att förena med förrättningsverksamheten. Som närmare utvecklas i kapitel 10, föreslår vi att det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet skall begränsas och delar avskiljas. Förslaget om avskiljande av bl.a. Metrias uppdrags- verksamhet inom kart- och mätningsområdet innebär att den fram- tida uppdragsverksamheten vid kommer att bli mer verksamhetsmässigt avlägsen från förrättningsverksamheten än . Det kommer inte att finnas några motiv för att involvera per- sonal inom förrättningsverksamheten i den uppdragsverksamhet som bedrivs vid . Våra förslag i andra delar av detta betänkande innebär också omstruktureringar inom som är ämnade att skapa en tydligare åtskillnad mellan uppdragsverksamhet och övriga myndighetsuppgifter. En förutsättning för att inordna fastighetsbildningen i en enmyndighetsmodell måste just vara att verksamheten på ett tyd- ligt sätt kan hålls ekonomiskt och organisatoriskt avskild från framförallt kvarvarande uppdragsverksamhet. Grunden för en fun- gerande sådan åtskillnad skapas genom att fastighetsbildningen även i den nya organisationen bedrivs i en egen division. 8.3.9En ny myndighetsstruktur och organisation Vi föreslår att den statliga lantmäteriorganisationen organiseras som en enda myndighet genom att och de nuvarande länsvisa lantmäterimyndigheterna förs samman. Myndigheten bör behålla namnet . I kapitel 11 tar vi också ställning för att den inskrivningsverk- samhet som bedrivs vid sju inskrivningsmyndigheter inom dom- stolsväsendet bör föras till det nya . Det nya verket bör ha en regional och lokal organisation för att hantera de uppgifter som vilar på lantmäterimyndigheterna och inskrivningsmyndigheterna. Vi återkommer till frågan om inskrivningsverksamhetens inord- nande i i kapitel 11 och fokuserar nedan på fastig- hetsbildningen. Med fastighetsbildning avser vi i den fortsatta framställningen även den fastighetsregistrering som bedrivs vid lantmäterimyndigheterna. I instruktion bör föras in bestämmelser som syftar till att garantera fastighetsbildningsverksamhetens självstän- diga ställning inom den nya organisationen. Det bör framgå av instruktionen att fastighetsbildningsverksamheten skall bedrivas i en egen division och därmed hållas organisatoriskt och ekonomiskt avskild från . Av instruktionen bör också framgå vilken uppdragsverksamhet i anslutning till fastighetsbildningen och vilka övriga verksamheter som får bedrivas vid de regionala och lokala lantmäterikontoren. Som ett ytterligare moment i renodlingen av fastighetsbildnings- verksamheten bör också den centralt och regionalt bedrivna styr- ningen och ledningen av denna verksamhet hållas fri från uppdrags- verksamhet. Med undantag för de uppdrag som utförs enligt sär- skild författning åt , bör vid ett genomförande av enmyndighetsmodellen den uppdragsverksamhet som bedrivs vid staben på Fastighetsbildningsdivisionen i så långt möjligt föras till uppdragsdivisionen Metria eller avskiljas. Genom dessa åtgärder skapas förutsättningar för att fastighetsbildningsverksam- heten och dess centrala ledning på ett för omvärlden tydligt sätt skall kunna fokusera på kvalitets- och rättssäkerhetsaspekter i verk- samheten och avstå från affärsmässiga ansatser som inte är väl förenliga med förrättningsverksamhetens karaktär. Den verksamhet som bedrivs vid de länsvisa lantmäteri- myndigheterna kommer även i fortsättningen att behöva utföras i en struktur av regionala och lokala kontor. Det behöver också finnas en grundläggande geografisk arbetsfördelning för den regio- nala organisationen. Enligt vår mening bör den regionala organisa- tionen i regel omfatta större områden än de nuvarande länen, men kan givetvis följa länsgränserna om detta överensstämmer med en rationell utformning av organisationen. I det nya instruktion bör anges att regionala kontor skall finnas för fastig- hetsbildning. Även i den nya organisationen kommer det att finnas behov av lokala kontor för att kunna ge en god lantmäteriservice i hela landet. Antalet lokala kontor och deras lokalisering bestäms i dagens organisation av lantmäterimyndigheterna och Lantmäteri- verket på basis av verksamhetsunderlag och servicebehov i olika delar av landet. Förekomsten av länsvisa lantmäterimyndigheter innebär dock en garanti för att det finns minst ett kontor i varje län. I en ny regionindelad organisation försvinner denna garante- rade miniminivå för kontorstätheten. Frågan blir då om det finns skäl för statsmakterna att i något avseende reglera lantmäteri- organisationen på nivån under regionindelningen, t.ex. genom att i instruktionen för lägga fast vissa krav på kontors- täthet. Ett skäl till en sådan reglering kan vara att fastighets- bildningsverksamheten utgör en del av samhällets infrastruktur och att medborgare och verksamheter i alla delar av landet måste ha tillgång till fastighetsbildning och viss fastighetsrättslig service. Enligt vår bedömning bör dock inte organisationsstrukturen regleras så direkt av statsmakterna. Motiven för detta är att en sådan generell reglering lätt riskerar att bli antingen så ingripande att den hindrar en rationell verksamhet eller så allmän att den trots allt inte uppfyller sitt syfte. Detta på grund av att länen varierar kraftigt i storlek, befolkning och fastighetsanknuten aktivitet. Risken är också att en reglering utformad som en miniminivå (t.ex. minst ett kontor i varje län) oavsiktligt tolkas som en norm för vad som är en önskvärd kontorstäthet. Vi föreslår istället att frågan om de lokala lantmäterikontorens antal och lokalisering liksom skall avgöras av Lantmäteri- verket, men att verkets ansvar för en god lantmäteriservice i hela landet tydliggörs och preciseras. Detta kan ske dels genom att regeringen i instruktionen ange att lantmäteriorganisa- tionen skall ge tillgång till en god lantmäteriservice i hela landet, dels genom att till regeringen lämnar förslag på hur begreppet god lantmäteriservice bör definieras och opera- tionaliseras samt med vilka indikatorer det bör följas upp. 8.3.10Konsekvenser av en enmyndighetsmodell Vi bedömer att enmyndighetsmodellen och den nya regionindelade organisationen för fastighetsbildningen ger en tydligare organisa- tion och tydligare ansvarsförhållanden, högre flexibilitet och bättre resursutnyttjande, bättre förutsättningar för effektivisering samt kunskapsuppbyggnad och kvalitetsutveckling av den regionala och lokala verksamheten, förbättrade förutsättningar för enhetlighet i handläggning och regeltillämpning, ökade möjligheter till likvärdig arkivservice i alla delar av landet samt en minskad administrativ belastning. Flera av dessa faktorer bör också gynna rättssäkerheten i förrättningsverksamheten. Förutsättningarna för opartiskhet i förrättningsverksamheten bör kunna förbättras om fastighetsbild- ningens inordnande i en enmyndighetsmodell förenas med sär- skilda krav på organisatorisk inplacering av verksamheten och en tydligt självständig ekonomisk redovisning. Tillsammans med våra övriga förslag om avgränsning och förbättrad åtskillnad av upp- dragsverksamheten samt en starkare tillsyn över fastighetsbild- ningen (se senare i detta kapitel), bör enmyndighetsmodellen innebära ökad rättssäkerhet. Arbetsrättsligt skulle bildandet av en ny gemensam myndighet vara att betrakta som övergång av verksamhet enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Detta innebär att all personal vid nuvarande och de länsvisa lantmäterimyndighet- erna som inte avböjer detta få sina anställningsavtal automatiskt överförda till den nya myndigheten. Som en konsekvens av att arbetsgivaransvaret överförs måste också nuvarande möjlighet att överklaga beslut om anställning vid en lantmäterimyndighet till upphöra och ersättas av en överklagandemöjlig- het direkt till regeringen enligt normal praxis för statliga myndig- heter. Författningsmässigt kräver en enmyndighetsmodell flera följd- ändringar när begreppet lantmäterimyndighet byts ut mot Lant- mäteriverket i flera författningar med anknytning till fastighets- bildningen. I den nya myndighetens instruktion bör den särskilda regle- ringen av de länsvisa lantmäterimyndigheterna ersättas av en bestämmelse om att det inom skall finnas regionala samt lokala lantmäterikontor. Som framgått tidigare bör de regionala kontoren ha främst lednings- och stabsfunktioner. Verksamheterna vid kontoren kan avgränsas enligt nuvarande 18 § i instruktionen. För att avgränsa vilken uppdragsverksamhet som kan bedrivas vid de regionala och lokala kontoren i direkt anslutning till fastighetsbildningen införs en ny paragraf i instruk- tionen som ersätter nuvarande 19 §. Dagens möjlighet att överklaga tillsättningsärenden vid lantmäterimyndighet till (24 §) försvinner och ersätts av överklagande till regeringen enligt 35 § verksförordningen. Som en följd av våra förslag i kapitel 11, behöver också i den nya myndighetens instruktion införas bestämmelser om att det inom myndigheten skall finnas sju inskrivningskontor med viss lokal- isering. Vid dessa kontor bör ingen uppdragsverksamhet få bedriv- as. Enmyndighetsmodellen förändrar delvis förutsättningarna för den tillsyn som skall utöva över statlig och kom- munal fastighetsbildning. Våra förslag till en förändrad och för- stärkt tillsynsverksamhet beskrivs nedan i avsnitt 8.5. Utredningens förslag: Uppdragsverksamheten bör även fort- sättningsvis få bedrivas i anslutning till fastighetsbildning (avsnitt 8.4.7). Benämningen lokal myndighetsservice ersätts med fastighets- bildningsanknuten uppdragsverksamhet (avsnitt 8.4.8). Regeringen bör avgränsa området för den fastighetsbildnings- anknutna uppdragsverksamheten (avsnitt 8.4.8) Uppdrag som innebär att statlig lantmäterimyndighet utfor- mar planer m.m. som utgör en del av kommunala uppgifterna vid planläggning bör ej längre omfattas av ett uppdragsbemyn- digande och inte heller uppdrag inom MBK-området (avsnitt 8.4.10). Vi behandlar i kapitel 10 den uppdragsverksamhet som bedrivs vid Metria. I följande avsnitt behandlas frågan om det framtida offentliga åtagandet för den upp- dragsverksamhet som bedrivs vid de länsvisa lantmäterimyndig- heterna och vid Fastighetsbildning. 8.4.1Tidigare överväganden och ställningstaganden Uppdragsverksamheten vid de statliga lantmäterimyndigheterna, och de problem med konkurrensneutralitet och förtroendet för myndighetsutövningen som denna kunde ge upphov till, var en av huvudfrågorna inför den översyn av det statliga lantmäteriet som ledde till omstrukturering. I Lantmäteri- och inskrivningsutredningens delbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) gjordes en genomgång av vilka uppdrag inom den dåvarande uppdragsverksamheten vid lantmäterimyndigheterna som var att betrakta som myndighetsuppgifter och vilka som borde föras till det lantmäteribolag utredningen föreslog. fann att följande verksamheter skulle stanna inom myndigheten –kopior av förvarat kart- och arkivmaterial, –produktion av militärgeografiska verk åt Försvarsmakten, –upprättande av t.ex. överlåtelsehandling i samband med förrätt- ning, –fastighetsrättslig utbildning, –vissa uppdrag i gränslandet mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet (godkännande av avtal enligt 43 § anlägg- ningslagen och återställande av gränsmärke enligt 2 § mätnings- kungörelsen, –upprättande av värdeintyg, samt –fastighetsförteckningar som inte är specialbearbetningar. All annan form av uppdragsverksamhet, t.ex. fastighetsrättsliga uppdrag i samband med plan- och byggprocessen, fastighetsekono- miska uppdrag och uppdrag inom mätning, beräkning och karte- ring, ansågs inte vara uppgifter för lantmäterimyndigheterna. Som framgått av kapitel 6 innebar statsmakternas beslut om omstruktureringen att endast den fastighetsekonomiska delen av lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet bolagiserades. Regering och riksdag fann också att de länsvisa lantmäterimyndig- heterna även i fortsättningen borde få utföra viss uppdrags- verksamhet med en naturlig koppling till fastighetsbildningen. Denna uppdragsverksamhet benämndes av regeringen lokal Som exempel på lokal myndighetsservice angavs upprättande av fastighetsplan och nybyggnadskarta, läges- kontroll, ajourhållning av primärkarta, fastighetsutredningar och fastighetsförteckningar samt viss annan fastighetsrättslig service (prop. 1993/94:214). I propositionen tillkännagav regeringen också sin avsikt att i instruktion avgränsa den lokala myndighetsservicen så att förutsättningarna skulle bli klarlagda för bl.a. aktörer på marknaden. Så kom inte att ske. 8.4.2Nuvarande styrning och reglering bedrivs uppdragsverksamheten inom lokal myndig- hetsservice med stöd av särskilt bemyndigande i instruktion (1995:1418). Där framgår att lantmäterimyndigheterna i länen mot avgift får bedriva myndighetsservice som har ett naturligt samband med myndighetsutövningen, dvs. med fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering. Den närmare regleringen av innehållet i den lokala myndighets- servicen har överlåtits åt , som i samband med omstruktureringen också införde en sådan definition i sin interna regelsamling (LMVIR 1996:4). Enligt denna föreskrift får lant- mäterimyndigheterna som lokal myndighetsservice utföra följande uppdrag. –rådgivning och utbildning, –nybyggnadskarta, utsättning, kontrollmätning, mät- och kart- underlag, –upprättande av fastighetsförteckning, –förslag till enkla planer av genomförandekaraktär i direkt sam- band med fastighetsbildning, –de fastighetstekniska delarna av genomförandebeskrivning, –ajourhållning av kommunala storskaliga kartverk/grafiska data- baser och stomnät, –ajourhållning av kommunala system för fastighetsinformation, –fastighetsrättslig service av typ fastighetsinformation, –upprättande av avtal, lagfartspaket och värdeintyg för lagfart i samband med fastighetsbildning, –tillhandahållande av allmänna kartor, –arbete med militärgeografiska verk, –upprättande av avtal enligt 43 § anläggningslagen. har senare utfärdat föreskrifter om avgifter för uppdrag och myndighetsservice (LMVFS 2001:6). Dessa före- skrifter omfattar ett 40-tal andra tjänster än de som nämnts ovan, främst inom det fastighetsrättsliga området. Genom denna före- skrift har det blivit oklart om lantmäterimyndigheterna inom ramen för generella bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet också kan bedriva andra typer av uppdrag än de som preciserats i den tidigare föreskriften. I regleringsbrevet för anges inga särskilda mål för den lokala myndighetsservicen. skall dock redovisa verksamhetens omfattning samt fördelning på olika huvudkate- gorier av produkter, kundgrupper och län. skall också redovisa en separat resultaträkning för lokal myndighets- service. Intäkterna från lokal myndighetsservice låg –2000 relativt stabilt. Intäkter av lokal myndighetsservice 1996–2002 (mnkr) Källa: årsredovisningar. har dock intäkterna ökat , från till . Den ökande volymen beror huvudsakligen på växande uppdrag åt och länsstyrelserna (se nedan) samt på att delar av Metrias uppdragsverksamhet i norra överförts till lantmäterimyndigheterna. Myndighetsservicen vid lantmäterimyndigheterna utförs vanli- gen av samma personal som utför lantmäteriförrättningar. Vid Fastighetsbildningsdivisionens stab i arbetar dock ett tiotal personer med lokal myndighetsservice, huvudsakligen på uppdrag av (förberedelser för fastighetstaxering). var totalt motsvarande 107 årsarbetare sysselsatta med lokal myndighetsservice. De länsvisa lantmäterimyndigheterna är av indelade i chefsområden som i regel omfattar två län. motsvarade intäkterna från lokal myndighetsservice i genomsnitt av intäkterna vid de olika chefsområdena. Myndighets- servicens andel av intäkterna varierade dock stort mellan olika chefsområden, från i chefsområdet /Väster- botten till i Jönköpings-/län. Redovisningen av uppdragsverksamheten vid de länsvisa lant- mäterimyndigheterna är inte helt lätt att följa, eftersom Lant- mäteriverket redovisar en uppdelning av uppdragsverksamheten i årsredovisningen och internt använder en annan uppdelning på produktområden. I årsredovisningen redovisas myndig- hetsservicen enligt följande uppdelning –fastighetsrättsliga tjänster (15,), –ajourhållning av storskaliga kartverk (16,), –MBK (mätning, beräkning, kartering) (19,), –fastighetstaxering (12,), –fastighetsekonomi och –information (8,) –reprotjänster (2,), –försäljning av allmänna kartor (0,), –handböcker (0,), och –övriga tjänster (). I de fastighetsrättsliga tjänsterna ingår bl.a. fastighetsutredningar, rådgivning i fastighetsrättsliga frågor och frågor som rör plangenomförande, gränsutvisningar, utarbetande av hela eller delar av detaljplaner samt upprättande av lagfartspaket och värdeintyg. En del av dessa tjänster är ett försteg till en förrättning eller utförs för att möjliggöra en förrättning.