sou · GRB377d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningens besök i kommuner bekräftar denna bild. För den studerande blir det svårt att överblicka vilka rättigheter och skilda villkor som gäller för studierna och det finns en risk att den studerande inte får den undervisning och det stöd som behövs. Vi har sett flera exempel på detta i våra kommunbesök. Enligt vår erfarenhet tycks det finnas en tendens att man inom sfi lättare uppmärksammar analfabeters behov, medan de som har knäckt koden men i övrigt har mycket kort skolbakgrund och svag färdig- het inte får den läs- och skrivundervisning som de har rätt till. Sfi- lärare i dessa kommuner var medvetna om att vissa studerande inte hade tillräckliga läs- och skrivfärdigheter för att fullt ut kunna följa sfi-undervisningen, men ansåg att de själva saknade både kompe- tens och tid att ge dem det stöd de behövde. Att studerande inte deltar i läs- och skrivundervisning kan beror ofta på att det finns en strikt uppdelning mellan sfi och grundläg- gande vuxenutbildning, så att de studerande inte får tillträde till någon grundläggande utbildning alls och därmed inte heller läs- och skrivundervisning, förrän efter avklarade sfi-studier. Det kan också bero på hur kommunen har upphandlat sin utbildning. I några fall kände ansvariga inte till att de studerande bör och har rätt att delta i denna undervisning parallellt med sfi. Ett annat problem med att de båda utbildningarna återfinns i olika skolformer är att redovisning och statistikuppföljning inte alltid stämmer. Det förekommer att studerande som deltar i båda utbildningarna enbart registreras i den ena. Det innebär i sin tur att inte alla sfi-studerande blir inrapporterade till SCB och . Följden blir att statistik och kostnadsuppföljningar blir miss- visande. Ytterligare skäl för inordning På vissa områden skulle ställningen för de studerande stärkas av en inordning. Vid en inordning i komvux skulle kommunen ha samma skyldighet som för andra vuxenstuderande att erbjuda vägledning samt att göra en individuell studieplan för sfi-studerande, något som inte regleras i styrdokumenten för sfi. En individuell studieplan är förvisso långt ifrån en garanti för en individuellt Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande anpassad studiegång men väl en förutsättning. Den kan sägas utgöra ett slags avtal mellan kommunen och individen om vilken utbildning denna har rätt att fullfölja. Förordningen om komvux föreskriver att den studerande utöver undervisning också kan få annat stöd för sitt lärande från kommu- nen, såsom vägledning och handledning. Läroplanen, Lpf 94, gäller för komvux, men inte i sin helhet för sfi. En inordning skulle inne- bära att hela Lpf 94 skulle gälla också för sfi, vilket utredningen anser skulle stärka utbildningens och de studerandes ställning. Läroplanen skärper bland annat kraven på lärarens och rektors ansvar. Dessutom finns skrivningar som överensstämmer väl med de förslag som utredningen lägger i detta betänkande. Det gäller t.ex. samverkan såväl inom vuxenutbildningen som med övriga aktörer i samhället, flexibilitet och individualisering Det finns även skrivningar som berör arbetsmiljö och särskilt stöd till studerande som behöver detta Utredningen anser vidare att en inordning kan öka möjligheten för olika studerandegrupper att integreras. Dels kommer det att bli tydligare att sfi-studerande parallellt kan läsa andra kurser tillsam- mans med andra studerande och förhoppningsvis kommer inord- ningen medföra att det blir mindre vanligt att sfi-lokaler förläggs separat. I en av de kommuner vi besökt träffade vi studerande som efter sfi hade fortsatt att läsa svenska på grundläggande nivå. Dessa studier var till skillnad från sfi förlagda till kommunens lärcenter, som rymde studier på alla komvuxnivåer samt distansstudier på högskolan. På lärcentret deltog alla studerande i gemensamma samlingar med diskussioner kring såväl utbildningen som aktuella samhällsfrågor. De f.d. sfi-studerande ansåg att de skulle ha fått ut mycket av att t.ex. börja läsa matematik, delta i samlingar och diskussioner och få lära känna andra studerande. Även om man inte avser att studera vidare efter sfi, kan en sam- lokalisering och gemensamma aktiviteter bidra till en känsla av normalisering, att man delar miljö och livssituation också med andra än invandrare. En bättre samordning mellan sfi och andra utbildningar ger rim- ligtvis också bättre resursutnyttjande. Man kan bättre utnyttja olika lärares kompetens över skolformsgränserna och stödfunktioner kan vara gemensamma. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande 9.2.2Invändningar mot en inordning Det finns några invändningar mot en inordning som har vägt tungt vid tidigare hantering av frågan och som det därför är nödvändigt att utreda närmare. vuxenutbildning alltför stor och trög för sfi? En invändning mot en inordning som kommit upp under flera sammanhang är att sfi skulle förlora på att inordnas i kolossen komvux, som enligt kritiker ännu präglas av mycket traditionell undervisning, ett fyrkantigt kurssystem och en trög organisation. Något som komplicerar diskussionen kring dessa frågor är att det är vanligt att skolformen vuxenutbildning (som kan anordnas i såväl egen som upphandlad regi), blandas ihop med kommunens egen verksamhet, som ju ofta också har beteckningen Komvux. Kritik mot kommunens egen verksamhet, kanske till förmån för externa anordnare, kan lätt generaliseras till att gälla hela skolformen. Utredningen har tagit del av rapporter, utvärderingar och erfa- renheter från såväl skolmyndigheterna och kommuner om tillstån- det inom vuxenutbildningen. Där finns det förvisso många exempel på det ovannämnda, men också på att mycket har hänt och att det finns en påtaglig förändringsvilja i kommunerna. och utvärderingar av visar på att denna verksamhet präglades av en ökad samverkan mellan vuxenutbildningen och andra aktörer, inte minst arbetsförmedlingen. Vidare hade studie- och yrkesvägledningen ökat kraftigt i kommunerna; många kommuner har särskilda vägledningscentra. av deltagarna uppger att de hade en individuell studieplan. Kursutbudet hade både ökat och breddats, särskilt vad gäller yrkesinriktade kurser. (KLK, 2000) Statskontoret redovisade ett regeringsuppdrag att analysera förutsättningarna för livslångt lärande inom vuxen- utbildningen. En slutsats är att kommunerna tar denna uppgift på stort allvar. Rapporten visar på att flera kommuner samverkar kring utbildning, bygger upp s.k. lärcentra och vägledningsfunktioner. På flera områden ser Statskontoret dock omfattande hinder och pro- blem, t.ex. vad gäller samverkan med statliga myndigheter och arbetsmarknadens parter. Det finns också en oklar ansvarsfördel- Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande ning mellan stat och kommun. Rapporten pekar på att det är viktigt att uppmärksamma kommunernas arbete för att säkerställa de nationella målen och strategierna för vuxnas lärande. Uppföljning och tillsyn blir därmed allt viktigare. Myndigheterna på skolområdet – Myndigheten för skolutveck- ling och – har till uppgift att följa upp och stödja utvecklingen av vuxnas lärande i form av bland annat infrastruktur, validering och skapande av lärmiljöer och lärcentra. Myndigheterna uttrycker emellertid en viss oro över att kommunernas ambitioner att fullfölja det reformerings- och förnyelseuppdrag uttryckt förefaller osäkra. Många kommuner har tagit ett helhets- grepp om hela sin vuxenutbildning medan andra nästan återgått – eller är på väg att återgå – till ett läge före . Det finns i styrdokumenten inga hinder att t.ex. läsa på olika nivåer parallellt, att erbjuda delkurser och läsa ämnen i olika takt eller att arbetsplatsförlägga utbildningar, men kommunerna ser enligt myn- digheterna inte alltid möjligheterna. Representanter från skolmyn- digheterna anser emellertid att det är viktigt att arbetet fullföljs , eftersom det är tydligt att det nationellt, men också i många kom- muner, finns en politisk vilja till förändring. Utredningens samlade bedömning är att det ännu är långt kvar innan mål och strategier för vuxenutbildningen kan förverkligas till fullo, men förändringar sker i många kommuner och linje ligger fast. Därför skulle det vara fel att avstå från en inordning av detta skäl. Tvärtom skulle en inordning kunna bidra till en positiv utveckling av stödet för vuxnas lärande. En annan farhåga som lyfts fram, bland annat i Statskontorets rap- port om sfi (2000), är att den fastlagda arbetslinjen inom integ- rationspolitiken skulle kunna motverkas av en inordning av sfi i komvux, som i dessa sammanhang uppfattas vara alltför en studie- inriktad skolform. Detta argument var ett bidragande skäl till att inte inordna sfi i komvux senast frågan behandlades. Mot bakgrund av detta finns det anledning att titta lite närmare på vilka förutsätt- ningar för arbetslivsanknuten utbildning och kopplingar till arbets- livet som finns inom komvux . Ett syfte för grundläggande komvux är att förbereda för arbets- livet. konstaterar dock i flera rapporter (1998, 2000a) Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande att det fortfarande finns mycket av traditionell undervisning. Utbildningen präglas av ett spegelperspektiv gentemot ungdoms- skolan, snarare än att förbereda vuxna för arbetslivet. Detta är dock inte hela bilden. De orienteringskurser som kan anordnas inom komvux visar sig ofta kompensera för bristerna i det ordinarie utbudet. Kurserna är avsedda för insatser som ska vägleda, för- bereda och introducera studerande till ordinarie studier. Orienter- ingskurser kan också användas för validering och bedömning av redan förvärvade kunskaper. En kartläggning av orienteringskurser i ett antal kommuner (2003b) visar att dessa ofta har ett yrkesinriktat innehåll. Kurserna kan utgöras av praktik eller anpas- sade övergångs- eller pröva-på-kurser inför gymnasiala yrkespro- gram. Mot bakgrund av de brister som grundläggande vuxenutbild- ning visar, reformeras nu kursplanerna av . Kommunernas förstärkta uppdrag att söka upp och uppmuntra invånare med kort utbildning och som är eller riskerar att bli arbetslösa, kommer att ställa krav på förändrade arbetsformer och pedagogik. Många av dem som inte självmant söker sig till vuxen- utbildningen trivs inte med traditionell skolundervisning och ser inte betydelsen av detta för att kunna få ett arbete. Överhuvudtaget är grundtankarna med utvecklingen av vuxnas lärande att anpassa systemet efter individen och inte tvärtom. Vidare menar vi att den nya kursplanen för sfi tydligare än den förra föreskriver att man ska ta hänsyn till att inte alla som studerar på sfi har för avsikt att studera vidare, vilket kommer att ställa krav på att utbildningen för många redan från början får en inriktning som siktar mot inträde på arbetsmarknaden. Utredningen har tagit del av många exempel på sfi-utbildningar som kombineras med yrkesutbildning eller arbetsplatsintroduk- tion, men det är också så att även sfi på många håll fortfarande präglas av en alltför teoretisk utformning. Det är viktigt att ta vara på, sprida och utveckla det arbete som pågår lokalt och nationellt för att förbättra kopplingen mellan sfi och arbetslivet. har haft ett regeringsuppdrag att stödja och sprida goda exempel när det gäller samverkan mellan sfi och omvärlden, i synnerhet arbetslivet. publiceras två skrifter som syftar till ökade kun- skaper om detta. Slutligen lägger utredningen flera förslag som förstärker kopp- lingen mellan sfi och arbetslivet: Vi föreslår att arbetslivsorienter- ing och Lärande i samhälls- och arbetsliv blir en tydlig och obli- gatorisk del av utbildningen. Vi föreslår också att ett stödmaterial Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande om praktik, samhälls- och arbetslivsorientering tas fram av Skol- utvecklingsmyndigheten. Vidare pekar vi på behovet av en tydlig vuxenlinje för ämnet svenska som andraspråk inom lärarutbild- ningen och kompetensutveckling. Dessa förslag minskar samman- taget risken för att en inordning av sfi i komvux skulle motverka kommunernas ambitioner att ha en arbetsinriktad introduktion för nyanlända. Studiestödssystemet ett hinder? Vid tidigare beslut om inordning av sfi i komvux har en huvud- invändning varit att en reform som innebär att sfi-utbildningen omfattas av studiestödssystemet blir alltför kostsam för staten. Studier inom komvux berättigar till studiestöd, men utredningen har gjort bedömningen att sfi kan avvika från övrig utbildning på denna punkt. Utredningen menar att en sådan inkonsekvens vägs upp av fördelarna som en inordning av sfi i komvux medför. För individen blir det inte någon skillnad från nuvarande situation. Det finns inga formella hinder att föra in en särbestämmelse om berättigande till studiestöd i lagstiftningen. Vilka skolformer och utbildningar som berättigar till studiestöd samt särskilda bestäm- melser för dessa regleras i förordning och inte i Studiestödslagen. I förordningen finns många olika avdelningar och sär- bestämmelser. Att införa en särbestämmelse om att sfi inte ska berättiga till studiestöd blir därför egentligen en fråga om att for- mulera bestämmelsen på ett tydligt och exakt sätt. Vidare är det också praktiskt möjligt för CSN att vid utbetalning skilja ut studier med respektive utan studiestöd. behö- ver myndigheten kunna skilja mellan studier som bedrivs på olika utbildningsnivåer. Utredningen menar att det av dessa skäl är möjligt att ta ställning till dessa två frågor var för sig. Utredningen diskuterar för- och nackdelar med studiestöd för sfi-utbildningen i kapitel 14. Om man väljer att ta fasta på de eventuella nackdelar som en inordning skulle medföra, skulle ett möjligt alternativ kunna vara Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande att behålla sfi som en egen skolform och istället reformera gällande styrdokument i enlighet med utvecklingen av vuxnas lärande. Utredningen anser dock att fördelarna med en inordning över- väger och att enbart reformera sfi är inte tillräckligt. En inordning är enligt oss en nödvändig förutsättning för att vuxenutbildningen ska bli den flexibla helhet som eftersträvas, inte bara i vissa fram- synta kommuner utan på ett likvärdigt sätt i hela landet. Om sfi kvarstår som en egen skolform kommer troligen de organisatoriska och mentala gränserna i kommunerna att kvarstå på många håll. 9.2.3Sfi blir en fjärde del i komvux Utredningen har haft att ta ställning till i huvudsak två former av inordning i skolformen vuxenutbildning. Det kan antingen ske genom en integrering i grundläggande vuxenutbild- ningen eller som en fjärde fristående del utöver de tre delar som finns i komvux. Det finns enligt vår mening tydliga för- och nackdelar med båda alternativen på såväl individ- som systemnivå. Vi väljer därför att relativt grundligt belysa skillnaderna mellan de båda alternativen: A.Sfi inordnas som ett eller flera ämnen i grundläggande vuxen- utbildning. Detta skulle innebära att utöver Lpf 94 och de gemensamma bestämmelserna i skollag och förordning skulle de särskilda bestämmelserna kring grundläggande vuxenutbild- ning i skollag och förordning tillämpas. En anpassning av bestämmelserna för de båda utbildningarna måste ske. B.Sfi inordnas som en egen del inom komvux. Utöver Lpf 94 i sin helhet och de gemensamma bestämmelserna, skulle bestämmel- serna för sfi i skollag och förordning så långt det är möjligt och rimligt harmoniseras med övriga nivåer inom komvux, medan vissa särskilda bestämmelser behålls. Eftersom vi inom ramen för utredningens uppdrag inte har haft möjlighet att föreslå lösningar vad gäller studiestödssystemet (se kap. 16), skulle sfi-delen av komvux avvika från de andra delarna när det gäller rätt till studiestöd. Formellt sett går det att ha en sådan särbestämmelse oavsett om den gäller vissa kurser inom grundläggande vuxenutbildningen eller en fristående sfi-utbildning. Utredningen gör dock bedömningen att reglerna torde bli enklare Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande och tydligare för alla aktörer om sfi utgjordes av en egen del i komvux. Dock anser vi inte att denna fråga bör vara avgörande. Det är nödvändigt att också fundera kring vilken lösning som bäst bidrar till en tydlig och flexibel organisation, med möjlighet att utifrån från olika studerandes behov kombinera och integrera sfi med andra kurser och verksamheter. Sfi som en del av grundläggande vuxenutbildning Om sfi-utbildningen skulle integreras i av grundläggande vuxen- utbildning skulle styrdokumenten av flera skäl bli mer renodlade och överskådliga än om sfi blir en fristående fjärde del med egna särskilda bestämmelser. Detta beror för det första på att det finns många likheter mellan regleringen av grundläggande vuxenutbildning och sfi. Den allra viktigaste är att båda utbildningarna har en rättighetslagstiftning – kommunerna är skyldiga att möta behov och efterfrågan och att aktivt söka upp och erbjuda utbildning till dem som saknar denna. För det andra motsvarar kunskapsnivån på sfi-utbildningen kur- serna på grundläggande nivå. Den första delen av ämnet svenska som andraspråk syftar till att utveckla läs- och skrivfärdigheter parallellt med sfi. Den andra delen bygger på de kunskaper som sfi avser att ge. Bilden nedan visar hur sfi-utbildningen förhåller till kurserna inom komvux. nivå Sfi del 1 Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande En inordning på grundläggande nivå skulle alltså tydliggöra pro- gressionen i ämnet. För dem som väljer att fortsätta studera svenska som andraspråk på grundläggande nivå skulle en inordning kunna underlätta en steglös övergång. För det tredje skulle rätten till grundläggande läs- och skriv- utveckling parallellt med sfi framstå mycket tydligare. Om allt var del av samma skolform skulle studiesituationen bli mer begriplig för såväl anordnare som studerande. Många sfi-studerande behöver också läsa andra ämnen på grundläggande nivå. Även personer med högre utbildning kan utöver svenska behöva läsa in exempelvis engelska, samhällskunskap och data på grundläggande nivå. Orien- teringskurserna och andra lokala kurser inom utbildningen är dess- utom ett bra redskap för språkanpassad utbildning, orientering, validering och praktik, som många sfi-studerande behöver. Det kan alltså vara en fördel att sfi finns inom samma ramar. För det fjärde finns åtminstone inga formella hinder för att kom- binera studier på grundläggande nivå med studier på t.ex. gymnasial nivå eller med andra aktiviteter. Högutbildade som läser sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå, skulle kunna studera andra ämnen på gymnasiet alternativt högskolan. Sfi som en fjärde del inom komvux Det finns dock andra aspekter som talar för att sfi även inom kom- vux ramar bör behålla vissa särskilda bestämmelser. Det finns en poäng med att sfi förhåller sig neutralt i förhål- lande till komvux övriga nivåindelade struktur. Sfi vänder sig till individer med mycket olika bakgrund. Den utgör en grundutbild- ning i svenska oavsett om den studerande i övrigt är pensionär, vill arbeta direkt, behöver komplettera sin högskole- eller gymnasie- kompetens eller förvärva en grundläggande utbildning. Genom att sfi blir en egen del, blir det tydligt att utbildningen ska kopplas till olika nivåer, andra utbildningar eller aktiviteter direkt. Detta förut- sätter emellertid att den studerande redan tidigt är klar över syftet med sina studier och får stöd och vägledning att redan under sfi- tiden påbörja eller förbereda övriga studier eller andra aktiviteter. Analfabeter och andra kortutbildade kombinerar då sfi med till exempel läs- och skrivundervisning, modersmålsstöd och mate- matik, arbetspraktik eller annan verksamhet, medan andra läser in en yrkesutbildning på gymnasiet eller har sfi-studierna förlagda till Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande en högskola, där de kan validera och komplettera sin högskole- utbildning. Dock bör man ha i minnet att många studerande med högre utbildning ändå kommer att behöva läsa mer svenska på grundläggande nivå. Dessa individer kan också ofta behöva studera ämnet engelska och matematik inom grundläggande vuxenutbild- ning. Ett starkt skäl till att sfi ska utgöra en fjärde del är att utred- ningen då bedömer det som lättare att behålla en särskild lagstift- ning på de områden där detta anses nödvändigt. Målgruppen för sfi är större än för grundläggande vuxenutbildning. Personer med utvecklingsstörning har nämligen rätt till sfi men inte till komvux. Det är lättare att införa och beskriva ett undantag om sfi utgör en egen del av komvux. En annan skillnad är rätten att påbörja sfi efter folkbokföring i kommunen. Det finns ingen anledning att försämra dessa villkor. Det finns alltså för- och nackdelar med båda alternativen. En inordning på grundläggande nivå skulle tydliggöra progressionen i ämnet svenska som andraspråk och underlätta en steglös övergång mellan de olika nivåerna. Det skulle förmodligen också vara lättare att skapa en integrerad utbildning för de med kort utbildning. En inordning som en fjärde del innebär att man inte behöver ändra bestämmelserna för sfi i de fall där detta är svårt eller inte önskvärt. Studiestödssystemet blir också tydligare för de studerande. Det kan också finnas en vinst i att sfi står vid sidan av de ordinarie studie- nivåerna, eftersom sfi vänder sig till personer med vitt skild bak- grund. Utredningen gör den samlade bedömningen att sfi bör få en sär- skild ställning gentemot övriga utbildningar inom komvux. Det innebär att de gemensamma och allmänna bestämmelserna inom lag och förordning för komvux tillämpas också på sfi och att övriga bestämmelser för sfi harmoniseras i den utsträckning det är möj- ligt. En beskrivning av vilka förändringar i styrdokumenten som utredningen menar att en inordning av sfi i komvux samt en anpassning till utvecklingen av vuxnas lärande innebär, återfinns i kapitel 17. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande En av de oftast framförda synpunkterna till utredningen har gällt själva namnet på sfi-utbildningen. Det finns en stor önskan om att namnet svenskundervisning för invandrare byts ut. Det finns enligt utredningen flera skäl till att sfi är en olämplig beteckning på utbildningen. För det första är det inte brukligt att namnet på en utbildning, ett ämne eller en kurs anger vem den är ämnad för. Namnet brukar snarare beskriva innehållet eller syftet med utbildningen. Dessutom är begreppet invandrare missvisande och exempel på ett föråldrat tänkande. Sfi vänder sig inte till per- soner i egenskap av att de är invandrare utan utifrån deras individu- ella behov av de kunskaper som sfi-utbildningen ger. Invandrare deltar också i många andra utbildningar och kurser utan att dessa uppges vara ämnade för dem. Alla vuxenstuderande bör betraktas som olika individer med behov av kompetensutveckling – somliga av matematik, andra av svenska som andraspråk. Ett viktigt led i detta är byta namn på utbildningen. Det ämne som utgör kärnan i sfi-utbildningen är svenska som andraspråk, vilket också är beteckningen på de kurser inom grund- läggande och gymnasial vuxenutbildning som utgör fortsättningen på sfi. Det finns ett värde i att ämnet från sfi till gymnasial vuxen- utbildning uppfattas som en sammanhängande följd där var och en läser till den nivå som man har behov av. Eftersom svenska som andraspråk inom såväl sfi som utbildning på grundläggande nivå kan betecknas som grundläggande, är det angeläget att namnet tydligt skiljer mellan dessa kurser. Sfi-utbild- ningen syftar utöver svenskkunskaper även till samhälls- och arbetslivsorientering, där det senare enligt andra förslag i detta betänkande bör få en starkare betoning inom utbildningen. En återspegling av detta i namnet skulle fylla det dubbla syftet att dels tydliggöra sfi:s innehåll och dels särskilja utbildningen från svenska som andraspråk på andra nivåer inom komvux. Utredningen före- slår därför att sfi-utbildningen byter namn till Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv. 9.3Ny åldersgräns för sfi