sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — Artikel 22 reglerar vilka åtgärder som medlemsstaterna skall vidta för att möjliggöra byggandet av direktledningar dvs. en ledning som sammanbinder en viss producent med en viss konsument utan att det gemensamma elsystemet används. Artikeln består av fem punkter och motsvaras till fullo av artikel 21 i det gamla elmarknadsdirektivet 96/92/EG. och rådets direktiv /54/EG Rätten att bygga ledningar regleras för svenskt vidkommande i ellagen. De kriterier som ligger till grund för tillståndsprövningen för nya ledningar står i överensstämmelse med de krav som anges i artikel 22. Rätten att bygga direktledningar kan alltså prövas inom ramen för nuvarande ellagstiftning. Artikel 23 föreskriver regler för utseende av tillsynsmyndigheter och de uppgifter som tillsynsmyndigheterna skall fullgöra. Artikeln består av 12 punkter. I punkten ett stadgas att medlemsstaterna skall utse ett eller flera behöriga organ som skall fungera som tillsynsmyndigheter. Dessa myndigheter skall vara fullständigt oberoende av elindustrins intressen. De skall åtminstone ansvara för att säkerställa icke-diskriminering, effektiv konkurrens och att marknaden fungerar effektivt, genom att särskilt övervaka följande: a)Bestämmelserna för förvaltning och tilldelning av sammanlänkningskapacitet, tillsammans med tillsynsmyndigheten eller tillsynsmyndigheterna i de medlemsstater med vilka sammanlänkning förekommer. b)Alla mekanismer avsedda att åtgärda överbelastning i det nationella elnätet. c)Den tid som överförings- och distributionsföretag behöver för att genomföra sammanlänkningar och reparationer. d)Offentliggörande av information från de systemansvariga för överförings- och distributionssystem om sammanlänkningar, nätanvändning och kapacitetsfördelning till berörda parter, med beaktade av behovet av att icke sammanfattad information behandlas som kommersiellt konfidentiell. e)Effektiv särredovisning enligt artikel 19 för att hindra korssubventionering inom verksamhetsgrenarna produktion, överföring, distribution och leverans. f)Villkor och tariffer för anslutning av nya elproducenter så att det säkerställs att dessa villkor och tariffer är objektiva, öppna och icke-diskriminerande, särskilt med beaktande av kostnaderna och fördelarna med olika tekniska lösningar för förnybara energikällor, distribuerad produktion och kraftvärme. g)I vilken utsträckning de systemansvariga för överförings- och distributionssystem fullgör sina uppgifter i enlighet med artiklarna 9 och 14. och rådets direktiv /54/EG h) graden av insyn och konkurrens De myndigheter som inrättas i enlighet med denna artikel skall offentliggöra en årsrapport om resultatet av sin övervakningsverksamhet i enlighet med led a–h. I är tillsynen enligt ellagen uppdelad på tre myndigheter, , och . För genomförandet av elmarknadsdirektivet i svensk rätt är endast de uppgifter som och utför aktuella. Härtill har såsom konkurrensvårdande myndighet en möjlighet att ingripna mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av en dominerande ställning samt företagskoncentrationer som skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar en effektiv konkurrens på elmarknaden. förvaltar och driver stamnätet för elkraft, vilket i princip omfattar landets och ledningar med stationer, flertalet utlandsförbindelser och IT-system. har även uppgifter utöver driften av stamnätet. Enligt 1 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el skall ha systemansvaret för el. Med detta avses enligt 8 kap. 1 § ellagen det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Skälet till att denna balans måste upprätthållas är att den totala inmatningen på och det totala uttaget från det samlade elnätet i landet måste vara lika stort vid varje givet tillfälle. Om så inte är fallet uppstår störningar på elnätet i form av frekvens- och spänningsvariationer och, om störningarna når viss omfattning, omfattande strömavbrott. Detta innebär att den som har systemansvaret skall se till att det svenska elsystemets anläggningar samverkar driftsäkert och att produktionen och importen motsvarar konsumtionen och exporten. Av 8 kap. 2 § första stycket ellagen framgår vidare att den systemansvariga myndigheten får, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. och rådets direktiv /54/EG Om dessa åtgärder inte räcker för att utöva systemansvaret får, enligt andra stycket samma lag, den systemansvariga myndigheten beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. Den systemansvariga myndigheten har således det övergripande ansvaret för att balansen mellan produktion inklusive import och förbrukning inklusive export av el kortsiktigt upprätthålls. Ansvaret för att detta sker fullgörs i praktiken av balanstjänsten vid . Denna kan vid behov, när frekvensen avviker från det normala (50,± ), beordra att de reglerresurser, som har ställts till förfogande av balansansvariga företag genom anbud till , utnyttjas. Avvikelser i balansen som de balansansvariga har för varje timme görs sedan upp ekonomiskt i efterhand med . Elanvändarna tar kontinuerligt ut el från elsystemet och betalar i efterhand sina leverantörer för den el de tagit ut. En elleverantör får endast leverera el i uttagspunkter där någon har åtagit sig balansansvaret. Balansansvaret är ett ekonomiskt åtagande gentemot , för att det nationella elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut i de uttagspunkter som balansansvaret omfattar. Balansavvikelser gentemot den systemansvariga myndigheten regleras ekonomiskt i efterhand genom s.k. balansavräkning. Av 12 kap. 1 § andra stycket ellagen och bestämmelserna i elförordningen (1994:1250) framgår att () såsom nätmyndighet ansvarar för tillsynen över ellagens övriga bestämmelser, med undantag av elleverantörernas skyldighet enligt 8 kap. och bestämmelserna i lagens 7, 10 och 11 kap. Detta innebär att bl.a. utövar tillsyn över nättarifferna dvs. avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. I förordning (1996:353) med instruktion för framgår att är den centrala förvaltningsmyndigheten för konkurrensfrågor och skall fullgöra de uppgifter som bl.a. följer av konkurrenslagens (1993:20) bestämmelser. uppgifter överlappar till viss del de uppgifter som åligger enligt ellagen. kan däremot bara ingripa mot beteenden som står i strid med konkurrenslagstiftningen såsom konkurrensbegränsande samarbete enligt bestämmelserna i 6 § och rådets direktiv /54/EG konkurrenslagen (KL), missbruk av dominerade ställning enligt 19 § KL och företagskoncentrationer som skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentlig hämmar en effektiv konkurrens enligt 34 § KL. Frågan om vem eller vilka myndigheter som skall utöva tillsyn enligt direktivets bestämmelser utvecklas närmare i avsnittet 3.4.1 om tillsynsmyndigheter. Direktivet föreskriver vidare att tillsynsmyndigheterna skall offentliggöra resultatet av sin övervakningsverksamhet enligt artikel 23.1, leden a–h i en årsrapport. En lämplig ordning vore därmed att det organ som åläggs övervaka det som anges i artikel 23.1, leden a–h skall offentliggöra en sådan årsrapport. Frågor om övervakning och rapportering enligt direktivet redovisas samlat under avsnitt 3.5. Av artikel 23 punkten två a framgår att tillsynsmyndigheterna skall ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer. Direktivet ger tillsynsmyndigheterna två alternativa möjligheter att utöva tillsyn över nätföretagens avgifter och villkor. Huvudregeln är att myndigheterna skall godkänna eller fastställa anslutningsavgifter, villkor för tillträde, inklusive överförings- och distributionstariffer innan dessa träder i kraft. En sådan ordning är mycket vanlig bland unionens medlemsstater. Det andra alternativet är att medlemsstaterna i vart fall skall godkänna eller fastställa de metoder som används för att beräkna anslutningsavgifter, villkor för tillträde till nät inklusive överförings- och distributionstariffer innan dessa träder i kraft. Med begreppet nättariff avses enligt definitionen i 1 kap. 5 § ellagen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Av bestämmelserna i 4 kap. ellagen framgår vidare att en betald nättariff ger rätt att använda hela det svenska elnätet med undantag av utlandsförbindelserna och att en nätägare är skyldig att på skäliga villkor överföra el åt annan. Detta innebär att det utöver och rådets direktiv /54/EG anslutningsavgifter och överföringstariffer inte finns några avgifter för tillträde till näten. Inte heller behöver de elleverantörer som säljer el på den svenska elmarknaden betala några särskilda avgifter för tillträde. Däremot får en elleverantör endast leverera el i uttagspunkter där någon har åtagit sig balansansvaret så som beskrivits enligt ovan. När det gäller nättariffer, utom engångsavgifter för anslutning, får dessa inte annat än i undantagsfall utformas så att hänsyn tas till var en anslutning är belägen. Nättariffen skall vidare, enligt bestämmelserna 4 kap. 1 § ellagen, var utformad så att nätkoncessionshavarens intäkter är skäliga i förhållande till de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten och dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva verksamehten. De skall också vara sakliga dvs. icke-diskriminerade och objektiva. I har tillsyn av nätverksamhet, och tidigare även elpriset, av tradition skett genom en kontroll i efterhand (ex post reglering). Den första modellen infördes . I samband med avregleringen behölls en ordning med efterhandskontroller främst på grund av att detta var en inarbetad modell. bedriver ett projekt med syfte att ta fram en generell modell, Nätnyttomodellen, för bedömning av nättariffer. Nätnyttomodellen innebär i korthet följande. Varje nätkoncessionshavares prestation mäts genom att den s.k. nätnyttan beräknas. Nätnyttan är ett värde på nätkoncessionshavarens prestation. Vid beräkning av nätnyttan tas hänsyn till dels nätkoncessionshavarens objektiva förutsättningar att utföra sin verksamhet dels till det sätt nätkoncessionshavaren bedriver verksamheten. Den objektiva prestationen beräknas på grundval av ett referensnät, som byggs upp utifrån uttagspunkterna, inmatningspunkterna och gränspunkternas geografiska läge. Dessutom beaktas mängden överförd energi och effekt. När referensnätet är byggt beräknar Nätnyttomodellen referensnätets investeringsutgift. Detta sker utifrån antagandet om verkliga kostnader för att bygga elnät. Med investeringsutgiften som bas beräknas därefter årliga standardkostnader för kapital och drift och underhåll. Härutöver beräknar Nätnyttomodellen även årliga standardkostnader för kundhantering, kostnader för nätförluster och kostnader för anslutning till andra nätkoncessionshavares nät samt produktionsanläggningar. Slutligen beräknas också en kvalitetsparameter och värdet nätnytta erhålls. och rådets direktiv /54/EG SOU 2003:113 Nätnyttan jämförs med nätkoncessionshavarens samlade tariffintäkter. Det bör påpekas att det inte finns någon laglig skyldighet att använda just nätnyttomodellen för att beräkna om nätkoncessionshavares intäktsnivå varit skälig utifrån dennes prestation. Eftersom nätföretagen själva sätter sina tariffer och först i efterhand granskar om dessa står i överensstämmelse med bestämmelserna i ellagen uppfyller den svenska tillsynsmodellen inte direktivets bestämmelser i artikel 23.2.a vad gäller villkoren för distributions och överföringsavgifter. Med hänsyn härtill bör det införas en ny reglering som möjliggör ett införlivande av direktivets bestämmelser i denna del. Denna fråga behandlas vidare under avsnitt 3.4.2. Den som har nätkoncession är, enligt reglerna i 3 kap. 6 och 7 §§ ellagen, skyldig att på skäliga villkor ansluta en anläggning till sin ledning eller ledningsnät. Med begreppet anslutning avses också återinkoppling av en anläggning till elnätet eller en ökning av kundens säkringsstorlek. Vid anslutning av en anläggning tar nätkoncessionären ut en engångsavgift för anslutningen, en s.k. anslutningsavgift. I motsats till vad som gäller avseende överföringstariffen får anslutningsavgiften utformas så att den tar hänsyn till var en anslutning är belägen geografiskt. Eftersom en anslutningsavgift också är en nättariff gäller vid bedömningen om denna varit skälig även bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen. har i en rad beslut tolkat innebörden av skälighetsbegreppet i samband med anslutningsavgifter. Härigenom har en viss tillämpningsmetodik vuxit fram som i vissa delar är godtagen av domstolarna. Till att börja med har tagit ställning till vilka kostnader vid anslutning som skall betalas av den enskilde och vilka som skall bäras av hela kundkollektivet, dvs. vilka kostnader som får utgöra underlag för överföringstariffen. har härvid fastlagt att kostnader för förstärkning, ombyggnad eller utbyggnad av nätet som uppkommer vid anslutning av en anläggning och som är till nytta enbart för den enskilda kunden, kundspecifika kostnader, också skall bekostas av denne. Vid bestämmandet av den kundspecifika avgiftens villkor jämförs denna i huvudsak mot schabloner utarbetade av . Vid t.ex. nyanslutning tar schablonen hänsyn till vilken effekt kunden skall abonnera på och om och rådets direktiv /54/EG anslutningspunkten ligger i en sammanhållen bebyggelse. Om anslutningen inte ligger i en sådan sammanhållen bebyggelse tillkommer ett schabloniserat tillägg för kostnaden för det antal meter ledning som anslutningen kräver. Eftersom nätföretagen själva bestämmer sina anslutningsavgifter och först i efterhand granskar om dessa står i överensstämmelse med ellagens bestämmelser och den praxis som utarbetats uppfyller den svenska modellen inte direktivets bestämmelser. En ny reglering som möjliggör ett införlivande av direktivets bestämmelser i denna del bör därför införas. Denna fråga behandlas vidare under 3.4.3. I artikel 23 punkten två b framgår vidare att tillsynsmyndigheterna skall ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för tillhandahållandet av balanstjänster. Villkor för tillhandahållandet av balanstjänster regleras, för svenskt vidkommande i de avtal som ingår med de balansansvariga elleverantörerna enligt bestämmelserna i 8 kap. 4 § ellagen. Som ovan anförts är tillsynsmyndighet för driftsäkerheten i det svenska elsystemet medan utövar tillsyn över efterlevnaden av ellagens övriga bestämmelser utom elsäkerhet och eleverantörernas skyldigheter enligt 8 kap. och bestämmelserna i 7, 10 och 11 kap. De kostnader som har till följd av systemansvaret får visserligen i vissa fall utgöra kostnadsunderlag för stamnätstariffen enligt bestämmelserna i 4 kap. 9 § ellagen och kan som sådan bli föremål för tillsyn. Detta innebär dock inte att villkoren för balansansvaret enligt 8 kap. 4 §, så som definierats ovan, kan prövas av annat än indirekt. Med hänsyn härtill kan det inte sägas att någon annan myndighet än har ansvar för villkoren för balanstjänster i avtal om balansansvar. Den svenska ellagstiftningen uppfyller därför inte direktivets krav i denna del. En ny reglering bör därför införas i ellagen som möjliggör att villkoren i avtal om balansansvar godkänns i förväg. Denna fråga behandlas vidare under avsnitt 3.4.4. och rådets direktiv /54/EG Punkten tre innehåller regler för det fall tillsynsmyndigheten inte självt fattar tillsynsbesluten enligt punkten två och är inte aktuell för svenskt vidkommande. I punkten fyra föreskrivs att tillsynsmyndigheterna skall ha befogenhet att vid behov begära att de systemansvariga ändrar de villkor, tariffer, regler, mekanismer och metoder som avses i punkterna ett, två och tre för att säkerställa att de är proportionerliga och tillämpas på ett icke- diskriminerande sätt. Av bestämmelserna i 12 kap. 3 § ellagen framgår att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Ett föreläggande som avser driftsäkerheten hos det nationella elsystemet gäller vidare . Artikel 23.4 föranleder därmed inga ändringar i den svenska lagstiftningen. I punkten fem anges att varje part som har ett klagomål mot en systemansvarig för överförings- eller distributionssystem avseende de villkor, tariffer och metoder som avses i punkterna 1, 2 och 4 får inge klagomålet till tillsynsmyndigheten som i egenskap av tvistlösande myndighet skall fatta ett beslut från det att klagomålet mottagits. får förlängas om tillsynsmyndigheten begär ytterligare upplysningar. Period får därutöver förlängas ytterligare om den klagande samtycker till detta. Ett sådant beslut skall vara bindande såvida inte det upphävs vid ett överklagande. Om klagomålet gäller anslutningsavgifter för nya större produktionsanläggningar, får tillsynsmyndigheten förlänga . I punkten sex anges att de parter som har rätt till klagomål mot ett beslut om metoder som fattats i enlighet med punkterna 2, 3 eller 4 måste inge sitt klagomål efter offentliggörandet av beslutet eller inom om medlemsstaterna föreskriver detta. Ett sådant klagomål skall inte utgöra hinder för verkställighet. Av punkten sju framgår också att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att se till att och rådets direktiv /54/EG tillsynsmyndigheterna kan utföra sina åligganden enligt punkterna ett till fem snabbt och effektivt. Av bestämmelserna i ellagen framgår att det i vissa fall finns en rätt att få sin sak prövad hos i dess egenskap av nätmyndighet. Av 3 kap. 6 och 7 § ellagen framgår att tvister om koncessionshavarens skyldighet att på skäliga villkor ansluta en anläggning till sitt ledningsnät är en sådan fråga. Enligt 3 kap. 11 §, 11 a § och 14 § ellagen skall tvister om kostnader för mätning och beräkning också alltid prövas. Likaså prövas tvister om ersättning vid inmatning av el av nätmyndigheten enligt reglerna i 3 kap. 15 § ellagen. I övrigt saknas uttryckliga regler om rätt för en enskild part att få sin sak prövad av myndigheten. Detta innebär att endast har ett generellt tillsynsansvar för övriga frågor och inte är tvungen att ta upp varje anmälan från enskild till prövning i sak. Det innebär också att inte heller är bunden av att det kommer in klagomål för att kunna agera i en fråga som rör hela kundkollektivet. Av de beslut som fattas av kan vissa överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt bestämmelserna i 13 kap. 5 § ellagen. Beslut om nätkoncessioner överklagas däremot till regeringen enligt 17 § elförordningen. Av bestämmelserna i 3 § elförordningen framgår emellertid att inte självt får avgöra alla ärenden om nätkoncession. Sådana ärenden beslutas av regeringen. Lagligheten av ett regeringsbeslut kan prövas enligt reglerna i lagen (1988:223) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. I den remiss som skickades till lagrådet innan regeringen lämnade sin proposition 1999/2000:72, Ny naturgaslag, föreslogs bland annat att tvister om anslutning skulle prövas av tillsynsmyndigheten. Lagrådet anförde i sitt yttrande i denna del i huvudsak följande. Enligt sista stycket skall tvister om skyldigheter enligt paragrafen för den som innehar en naturgasledning prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Ordet tvister för närmast tankarna till att det skulle vara fråga om sådana tvistemål som i normala fall handläggs av allmän domstol. Mot bakgrund av den övriga regleringen i lagen torde och rådets direktiv /54/EG rättsförhållandet dock i själva verket vara förvaltningsrättsligt med den skillnaden att här talas om tvister, vilket inte tillhör vanligheten inom förvaltningsförfarandet. Om innehavaren av en naturgasledning och den som vill få sin ledning ansluten inte kommer överens, kan den sistnämnde anmäla den andre hos tillsynsmyndigheten, dvs. den tvistelösande myndigheten, med påstående om att denne inte fullgör sina skyldigheter enligt paragrafen. Förhållanden av denna art finns på många ställen i förvaltningsrätten. Om t.ex. en hyresvärd och en hyresgäst inte kommer överens i en fråga om hyresvärdens skyldighet att avhjälpa påstådda sanitära brister i lägenheten, kan hyresgästen hos den kommunala nämnd som handhar hälsovårdsfrågor påkalla ingripande för avhjälpande av olägenheterna. Likaså kan en fastighetsägare med åberopande av begära att en byggnadsnämnd ingriper mot byggnadsåtgärder på en grannfastighet och meddelar beslut i saken. Det framgår inte av lagrådsremissen vilket slags rättsmedel som skall användas för att göra tillsynsmyndigheten uppmärksam på den uppkomna tvisten. Utan uttryckliga regler kommer, liksom i fråga om hälsoskydds- eller byggnadsärenden, en anmälan att bli det naturliga medlet. har inom förvaltningsrätten en anmälare inte ansetts förvärva partsställning i ärendet hos tillsynsmyndigheten; ärendet har nämligen ansetts angå endast en fråga mellan myndigheten och den som anmälts. Utvecklingen har emellertid gått dithän att partsställning numera tillerkänns en anmälare i allt större utsträckning, vilket särskilt kunnat märkas på byggnadsrättens område. Se t.ex. rättsfallen RÅ 1963 ref. 20 och 1966 ref. 17 samt uttalanden i SOU 1968:27 s. 86 och JO 1980/81 s. 468, 1990/91 s. 337. Den som med stöd av paragrafen begär ingripande av tillsynsmyndigheten bör därför kunna räkna med att få partsställning hos myndigheten. Den myndighet som avses i sista stycket kommer att intaga den ställning som tillsynsmyndigheten brukar i förvaltningsrättslig lagstiftning. Den kommer att kunna vidtaga åtgärder med anledning av enskilds anmälan eller ex officio. Vidare kommer den med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 3 § att kunna meddela förelägganden mot tredskande innehavare av naturgasledningar. blir med andra ord en normal förvaltningsmyndighet, vars beslut i vanlig ordning är överklagbara hos allmän förvaltningsdomstol. Vad nu sagts hade också blivit resultatet om sista stycket över huvud taget inte funnits. De regler om myndighetens tillsynsbefogenheter som och rådets direktiv /54/EG föreslås skola tas in i 6 kap. 1–3 §§ är i princip tillräckliga för att tillgodose enskilds intressen i det ifrågavarande fallet. Enligt Lagrådets mening kan sista stycket således utgå. En anledning av helt och hållet formell art till att behålla sista stycket skulle möjligen vara att det i den svenska versionen av EU:s direktiv (artikel 21.2) talas om tvister och en behörig myndighet för att lösa dessa. Mot bakgrund av vad lagrådet uttalat i frågan om tvistlösande myndighet, och att har tillsyn över ellagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får anses uppfylla kravet i artikel 23.5 om rätt att inge klagomål till en tvistlösande myndighet. Någon åtgärd krävs därför inte i denna del. Lagstiftningen innehåller dock inte några tidsfrister inom vilka tillsynsmyndigheten skall fatta beslut. Bestämmelser i dessa delar måste därför införas. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.4.6. När det gäller den preskriptionstid som anges i punkten sex måste nya bestämmelser övervägas när det gäller klagomål på anslutningsavgifter och villkor för balanstjänster. Se vidare under avsnitt 3.4.6. Punkten åtta innehåller bestämmelser som medför en skyldighet för medlemsstaterna att inrätta lämpliga och effektiva system för reglering, kontroll och öppenhet för att förhindra missbruk av dominerande ställning. Dessa system skall beakta bestämmelserna i fördraget, särskilt artikel 82 i detta.