sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — att har visat exempel på bristande handlingsförmåga. Exempel på detta anges vara att fördelningen mellan å ena sidan studieförbund och å andra sidan folkhögskolor har legat fast sedan rådet tog över ansva- ret från Skolöverstyrelsen.66 I våra intervjuer har olika uppfatt- ningar framträtt om huruvida rådets styrelse har förmåga att fatta kontroversiella beslut. Det har därvid påpekats att det faktum att fördelningen mellan studieförbund och folkhögskolor har legat fast inte behöver vara ett resultat av bristande handlingsförmåga, utan är en konsekvens av att den existerande fördelningen är den bästa. Forskaren har i en studie påpekat att det saknas tydliga riktlinjer från medlemmarnas sida beträffande hur de ser på hantering av medlemsuppgifterna. hänvisar dock till en rapport från , i vilken fastslås att de uppgifter som utför på medlemmarnas uppdrag ska vara a) intresseneutrala, dvs. inte favo- risera någon del av folkbildningen, b) ska kunna utföras mer ratio- nellt av , c) ska av samtliga medlemsorganisa- tioner anses öka i trovärdighet och slagkraft genom att hanteras av och d) ska vara direkt kopplade till myndighets- uppgifterna.67 En vanlig förklaring till hur rådets verksamhet har utvecklats, är enligt , att det finns en inneboende kraft i organisationen. Ambitioner från styrelse och kansli har sedan starten lett till att rådet har utökat sina uppgifter, och rådet har i vissa fall kriti- serats för att gå utanför sin formella kompetens. Det har också påpekats att det finns ett mönster i att verksamheter inom Folk- 67Lindgren, 2001. bildningsrådet startas upp med en ursprunglig tanke om att dessa ska drivas i form av tidsbegränsade projekt. Någon plan för avveck- ling har dock inte gjorts upp och verksamheten har i realiteten permanentats. tar egna initiativ utan att medlemsorganisationerna känner att de har haft en möjlighet att påverka har bidragit till en upplevelse av minskat inflytande bland medlemmarna.68 påpekar att en utveckling av det här slaget kan komma att hota de grundläggande fördelarna med den nuvarande organisationslösningen. Om legi- timitet minskar i medlemmarnas ögon, kan också förankringen och förståelsen för rådets beslut komma att minska. Ett faktum som påverkar förutsättningar att utveckla folkbildningen är att medlemsorganisationerna är väldigt olika till sin karaktär. De tre medlemsorganisationerna – FBF, och – skiljer sig t.ex. åt beträffande storlek och organisation. Dessa skillnader gör att de tre medlemsorganisa- tionerna anser sig ha olika behov av stöd från rådet och skilda för- väntningar på och uppfattningar om vilka rådets uppgifter bör vara. FBF består av tio studieförbund av varierande storlek och med egna centralorganisationer. består av 103 st. folkhögskolor. är den mest udda av de tre. Som en lands- tingens intresseorganisation ska förbundet utgöra ett stöd åt lands- tingens politiska ledningar. Folkbildning är inte en av förbundets primära verksamheter och kontaktpunkten för rådet är inte Lands- tingsförbundets styrelse, utan den rektorskonferens som finns inom förbundet. Studieförbunden har egna centrala organisationer och därigenom ett mindre behov av stöd än de enskilda folkhögskolorna. Studie- förbunden klarar på egen hand av att sköta till exempel sina inter- nationella kontakter. Detta gäller särskilt de stora studieförbunden. På de 147 folkhögskolorna inom och finns däremot ett stort intresse av att rådet sköter internationella kontakter eftersom få eller inga av folkhögskolorna enskilt har den möjligheten. I de fall där folkhögskolorna har behov av en stödfunktion som studieförbunden klarar helt själva har man löst detta genom att 68 , 2001. vissa av medlemsuppgifter sköts av enbart för folkhögskolornas räkning. Detta gäller för FIN, Folkhögskolornas Informationstjänst, som finansieras genom folkhögskolornas stats- bidrag. Det är inte bara mellan studieförbund och folkhögskolor det finns skillnader, utan även inom de två delarna. Den interna spänn- vidden är störst inom , som består av studie- förbund med olika ideologiska utgångspunkter. Det gör att FBF har svårare än eller att komma fram till en tydlig gemensam ståndpunkt i vissa frågor, t.ex. Folkbildnings- rådets roll som opinionsbildare. Inom folkhögskolevärlden finns vidare skillnader mellan de rörelse- drivna skolorna inom och de landstingsägda inom . Förutom interna skillnader finns även skillnader i hur staten behandlar studieförbunden och folkhögskolorna, t.ex. genom att folkhögskolorna ingick i , medan studieförbunden stod utanför. Förutsättningar att följa upp och utvärdera verksamheten En fråga som lyfts fram i våra intervjuer är att genom sina dubbla roller kan få problem med att ställa relevanta krav på redovisning, uppföljning och utvärdering av verksamheten. Myndighetsformen kan vidare göra rådet mindre benäget att bedri- va en effektiv tillsyn och kontroll över verksamheten. Tidigare studier av folkbildningen har ofta innefattat en kritik mot att systemet tenderar att premiera volymjakt. Vidare har en oförmåga att styra verksamheten mot kvalitetstänkande uppmärk- sammats. Vad som framkommit i våra intervjuer i detta avseende är att detta är en komplex fråga. En förutsättning för att åstadkomma en utveckling mot ökad kvalitet är att staten tydligare anger och definierar de övergripande motiven för folkbildningen. Detta bl.a. som underlag för uppbyggnad av kunskap om folkbildningens kvalitet och effekter. Kännetecknande för folkbildningen är vidare att verksamheten i hög grad är – och förväntas vara – styrd nerifrån. Verksamheten är vidare till stor del efterfrågestyrd och efterfrågad av ett flertal intressenter utifrån delvis olika behov. Folkbildning är också per definition en vag och komplex verksamhet med flera – och till viss del oförenliga – mål. Vissa av folkbildningens mål är dessutom svårdefinierade och därmed svåra att artikulera, styra gentemot. Detta är faktorer som samtliga påverkar de faktiska förutsätt- ningarna att styra, följa upp och utvärdera verksamheten. I våra intervjuer och dokumentstudier har ett antal aspekter kopplade till uppföljning och kontroll av folkbildningen trätt fram: Det är inte självklart att folkbildningen ska styras i traditionell bemärkelse. Åtminstone inte i termer av mål och resultat- styrning såsom för statliga myndigheter. Det är svårt att sätta upp generella, relevanta kvalitetsmått för folkbildningen. Folkbildningens resultat bör kontinuerligt följas upp av dess egna organ genom verksamhetsstatistik, revision etc. Den stat- liga uppföljningen och utvärderingen bör ske återkommande och genomföras av från folkbildningen oberoende aktörer. Oberoende utvärderingar kan med fördel även omfatta studier i vilka folkbildningens effekter och resultat jämförs med annan verksamhet, t.ex. inom det offentliga utbildningsväsendet. Det finns ett behov av att synliggöra folkbildningens presta- tioner. Folkbildningen har ingenting att förlora sådana utvär- deringar, snarare tvärtom. En iakttagelse utifrån våra intervjuer är att det finns en viss ambi- valens hos folkbildningens företrädare när det gäller synen på och behovet av oberoende extern utvärdering. Vissa förespråkar en stärkt sådan utvärdering medan andra ger uttryck för en viss tvek- samhet. som behovet av att lyfta fram folkbildningens resultat upplevs som viktigt, betonas vikten av att utvärderingen sker utifrån folkbildningens specifika perspektiv. En iakttagelse är att folkbildningen har kommit att beröra alltfler politikområden och att verksamheten har kommit att finansieras av ett flertal aktörer utanför det allmänna statsbidragssystemet. En konsekvens av detta är att statens roll som finansiär inte blir lika tydlig. Som exempel kan nämnas att staten för vissa studieförbund i dag inte längre svarar för huvuddelen av finansieringen. Denna utveckling får konsekvenser för förutsättningarna att styra verk- samheten. Det innebär t.ex. att statens roll som ensam finansiär och ägare med krav på resultatinformation, avrapportering och styrning är lika entydig. Utvecklingen accentuerar också motsättningen mellan å ena sidan en ambition att folkbildningen själv genom ett schabloniserat bidragssystem ska kunna avgöra vilka verksamheter och mål- grupper som ska prioriteras, och å andra sidan en utveckling mot en ökad statlig styrning genom allt fler inriktningsangivelser i regleringsbrev och riktlinjer. Det nuvarande statsbidragssystemet kan, genom att bygga på en låsning av vissa fastställda andelar vad avser fördelning av medel mellan studieförbunden, också verka konserverande på folkbild- ningens förutsättningar till utveckling och förnyelse. Statsbidragssystemets konstruktion kan också innebära svårig- heter för nya medlemsorganisationer att ta sig in i systemet. I syfte att åtgärda detta har rådet initierat en översyn av sina stad- gar. De dubbla rollerna skapar oklarheter roll och uppgifter uppfattas till vissa delar av medlemmarna som otydliga, och en synpunkt är att det finns ett behov av att tydliggöra rådets olika uppgifter. är dock de flesta av de intervjuade överens om att rådet sköter sina med- lemsuppgifter på ett tillfredsställande sätt. Vissa företrädare för medlemsorganisationerna anser att Folk- bildningsrådets uppgifter och mandat har utökats alltför mycket, och att detta har skett utan tillräcklig förankring i medlemsorga- nisationerna. En synpunkt som framkommit vid våra intervjuer är att vissa av rådets medlemsuppgifter borde handhas av medlems- organisationerna och inte av rådet. Från medlemsorganisationerna har kritik också framförts om att medlemsinflytandet över folk- bildningens utveckling har minskat. Det kan uppfattas som naturligt att det finns verksamheter inom som är svårt att kategorisera enbart som upp- drag av medlemmarna eller av staten. Ett exempel på detta är den folkbildningspolitiska bevakningen, som är en naturlig del av rådets kontakter med regering och departement beträffande statsbidrags- fördelningen, men också en uppgift som utförs mer effektivt av rådet än av medlemmarna var och en för sig. 5 Överväganden och förslag Vår övergripande bedömning är att uppfattas som en aktiv och skicklig aktör och att rådet väl har förmått han- tera de dubbla roller som är förenade med myndighets- och med- lemsuppgifterna. Vår bedömning är också att är väl medvetet om det spänningsförhållande som kan råda mellan dess olika upp- gifter. Rådet har initierat en genomlysning av dessa frågor. Frågan om de dubbla rollerna var också central i avgående ordförandens avskedstal vid rådets senaste representant- skap , vilket kan tolkas som en insikt om ett upp- levt problem. För att ge och dess hittillsvarande verksam- het rättvisa i en diskussion om hur formerna för styrning, kontroll, uppföljning och utvärdering av folkbildningen kan utvecklas, bör enligt vår bedömning följande förhållanden uppmärksammas. För det första kommer det sannolikt alltid finnas ett spännings- förhållande mellan olika roller och uppgifter när en ideell förening anförtros offentliga förvaltningsuppgifter, vilka innebär myndig- hetsutövning, som föreningen ansvarar för medlems- uppgifter. För det andra bör hänsyn tas till hur omvärldsförändringar kan ha påverkat folkbildningens förutsättningar att verka. Förändringar i omvärlden kan tänkas ha både negativa och positiva effekter för folkbildningens utveckling. Vår avslutande diskussion syftar till att problematisera dessa förhållanden för att därefter peka på tänkbara sätt att utveckla funktionerna styrning, uppföljning, kontroll och utvärdering. Motiv för och mot att lägga ut förvaltningsuppgifter Att bejaka ett spänningsförhållande mellan olika roller och upp- gifter kan ses som ett principiellt argument för en delegering av den typ av uppgifter som ansvarar för. Genom att på detta sätt lägga ansvaret nära verksamheten och låta dem som berörs av fördelningen av statsbidragen vara delaktiga i utforman- det av kriterier för hur denna fördelning ska ske, kan segslitna diskussioner och potentiella konflikter undvikas. De berörda aktö- rerna kan inte på samma sätt invända mot statsmakternas beslut, utan måste själva ta ansvar för såväl beslut som genomförande. Dessutom underlättas möjligheterna att föra en diskussion om verksamhetens kvalitet och relatera denna till förvaltningsuppgif- terna. Den ideella föreningen har rimligen kompetens att bedöma och låta utvärdera verksamheten som föreningen genom sin demokratiska struktur har en förankring i verksamheten. De offentliga förvaltningsuppgifterna kommer således att utföras med större legitimitet och relevans. väcks frågan om det överhuvudtaget är lämpligt att lägga denna typ av förvaltningsuppgifter på en ideell förening. Modellen rymmer inbyggda konflikter mellan olika roller som kan vara principiellt tveksamma. Dessutom uppstår oklarheter i vilken utsträckning offentligrättsliga principer verkligen ska tillämpas. En ideell förening demokratiskt uppbyggd. Det är således naturligt att medlemmarna förväntar sig kunna påverka beslut om kriterier och inriktning på verksamheten. förutsätter den typ av myndighetsutövning som lagts på rådet integritet och förmåga att med utgångspunkt i de syften som riks- dagen slagit fast, fatta beslut oberoende av vad en enskild medlem tycker. Oväldesprincipen som rådets styrelse praktiserat är därför följdriktig. Men den kan då uppfattas som ett demokratiproblem. Att nominera och utse ledamöter uppfattas i det perspektivet inte som tillräckligt. ger inte rättspraxis egentligen något utrymme för att tillämpa auktoritära principer för de offentliga förvaltningsuppgifterna som utförs av ideella organisationer.69 I detta sammanhang bör också en diskussion föras om det inte innebär en motsägelse att ge ideella organisationer förvaltnings- uppgifter med hänvisning till att de står utanför den offentliga sektorn. Tanken med dessa organisationer är att de ska stå fria från statligt inflytande för att kunna främja demokrati och föra fram 69 Hemström, 2000, se också kap 3.3. nya perspektiv på samhällets utveckling. De ideella organisationer- na är viktiga för demokratin men det är just utanför den offentliga sektorn som de kan spela en roll. Att ge dessa offentliga förvalt- ningsuppgifter är därför inkonsekvent.70 En förändrad omvärld påverkar. Det är förvisso alltid vanskligt att tala om omvärldsförändringar som om de vore något nytt. Ett bestående intryck från våra intervjuer och dokumentstudier, är dock att flera förhållanden i omvärlden ställer folkbildningen inför nya utmaningar. I folkbildningens eget utvecklingsarbete Folkbild- ningens framsyn diskuteras också sådana. Följande frågeställningar, som är hämtade från rådets eget informationsmaterial, kan illustre- ra den pågående diskussionen. Vilken roll kan folkbildningen spela i den regionala utveck- lingen? Som kompetensförsörjare för regional tillväxt – eller som arena för fri och frivillig bildning? Går de att förena? Vad är bäst? Fler samhällsuppdrag eller fler externa uppdrag till folkbildningen? Självständighet och samhällsstöd. Går det att skapa både och för folkbildningen? Vilka behov är det vi ska möta? Utvecklingen går fort – vilken roll kommer folkbildningen att spela jämfört med andra aktörer? Hur utvecklar vi folkbildningens särart? Är det en fråga om förhållningssätt? Eller om pedagogiskt upplägg? Förändringar i omvärlden kan tänkas ha både negativa och positiva effekter för folkbildningens utveckling. En ökad efterfrågan och ett ökat omvärldsberoende kan utgöra ett hot mot folkbildningens fria ställning. En ökad fragmentisering kan också komma att under- gräva folkbildningens legitimitet. Det är därför angeläget att slå vakt om folkbildningens autonomi. Att folkbildningen efterfrågas kan också ses som ett tecken på dess relevans och nytta. Samhället har ett behov av att i olika sam- manhang och på olika sätt dra nytta av folkbildningen. Detta visar om inte annat det stora antalet särskilda uppdrag som tillkommit 70 För en vidare diskussion om dessa farhågor, se , 1992. Det kan därför finnas skäl att synliggöra kontaktytorna mellan staten och folkbildningen. 5.2Otydliga styrsignaler och ansvarsförhållanden Vi har kunnat konstatera en grundläggande motsägelse i statens styrning av sedan propositionen om folkbild- ning 1991/92. som staten initierade ett överlämnade av de offentliga förvaltningsuppgifterna till rådet med hänvisning till folkbildningens autonomi och med förhoppningen att stärka folk- bildningens roll i samhället, använde man sig av gängse resultatstyr- ning och såg också behov av indikatorer på produktivitet. Rege- ringens ställningstaganden i den senaste propositionen om folk- bildning 1997 att styrningen av rådet och dess verksamhet ska anpassas till vad som gäller för ideella föreningar i allmänhet, tycks i stort sett ha bestått i att istället för regleringsbrev utfärdas numera riktlinjer med likalydande anvisningar. upplever att detaljstyrningen har ökat både vad avser stats- bidragsgivningen och ifråga om de särskilda uppdragen. Oklarheten mellan vad regeringen förväntar sig och vad som faktiskt görs gäller också i hög grad funktionerna uppföljning och utvärdering. Rådet har till uppgift att kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till de syften, , som före- skrivits för att statsbidrag skall utgå.71 Detta är också en uppgift som uppmärksammas i riktlinjerna till rådet. Folkbildnings- rådets sätt att hantera denna uppgift är att fokus på egenkontroll och anlitande av externa utvärderingar. Om detta är tillfyllest har dock aldrig riktigt framgått. I den senaste propositionen om folk- bildning diskuteras i första hand behoven av att bredda och förnya den statliga utvärderingen av folkbildningen. medlemsuppgifter har utökats under 1990- talet. Enligt vår bedömning får omfattningen och inriktningen av medlemsuppgifterna återverkningar på statens möjligheter att styra 71 Förordning 1991:977 3§. den verksamhet som lämnats över till en ideell förening, särskilt om medlemsuppgifterna skulle kunna motiveras som myndighets- uppgifter. Oklarheter mellan olika roller och uppgifter kan där- igenom uppstå. Frågan kan också ställas om staten förutsåg att rådet skulle utveckla medlemsuppgifter i den utsträckning som skett. Några restriktioner avseende detta kunde regering eller riksdag knappast utfärda med tanke på att överlämnandet av de offentliga förvalt- ningsuppgifterna var tämligen långtgående. Huruvida rådets folk- bildningspolitiska roll enbart ska ses som intressebevakning eller som nödvändig omvärldsorientering för att fullgöra förvaltnings- uppgifterna, är inte helt givet. Helt klart är dock att rådet ger intryck av en synnerligen aktiv dialog med statsmakterna om t.ex. nya uppdrag och problem som folkbildningen står inför. Det går dock inte att bortse från att den dubbla rollen har varit praktisk för omvärlden och för statsmakterna. Det är kanske t.o.m. så att de omvärldsförändringar som har ägt rum och som bl.a. inneburit ökad externfinansiering och nya uppdrag mer eller mindre har förutsatt en aktör som kunnat tala för folk- bildningen och översätta statsmakternas behov för att därigenom kunna ta folkbildningens tjänster i anspråk. Rådet har i detta pers- pektiv kommit att uppfattas mer som en myndighet än som en intresseorganisation. Det har därför setts som naturligt att använda sig av när nya uppdrag för folkbildningen aktualiserats. Och rådet har måhända i sin tur sett dessa nya upp- drag som ett resultat av medlemsuppgifterna att bevaka och främja folkbildningens intresse. Detta förhållande kan delvis förklaras av de tidigare redovisade skillnaderna mellan medlemmarna. När medlemmarna är oklara på vilken omfattning eller inriktning medlemsuppgifterna bör få, får rådets styrelse och kansli möjligheter att artikulera medlemsupp- gifterna och kan då för att ge uppgifterna starkare stöd, välja att se dem som myndighetsuppgifter. Medlemsuppgifterna kan därmed riskera att sammanfalla med de offentliga förvaltningsuppgifterna. Sammantaget framträder en delvis motsägelsefull och splittrad bild. Relationen mellan staten och utgår från folkbildningens autonomi och självförvaltning. ett legitimt intresse av att ange syfte och inriktning rörande de särskilda uppdragen. Därutöver kan staten ha ett behov av kunskap och redovisning av uppdragens genomförande. Staten ser givetvis de särskilda uppdragen som myndighetsuppgifter, men som vi pekat på tidigare, kan det finnas mekanismer som gör att rådet uppfattar dem som medlemsuppgifter. Oavsett orsakerna till den utveckling som ovan beskrivits, är den nuvarande situationen enligt vår bedömning otillfredsställande ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv. Oklarheter beträffande ansvarsförhållanden och svårigheter att utläsa i vilken utsträckning de offentligrättsliga regelverken är tillämpliga, kan innebära att möjligheterna till en effektiv kontroll, uppföljning och utvärdering blir lidande. Den nuvarande konstruktionen bygger i hög utsträck- ning på förtroende genom informella kontakter mellan den ideella föreningen och staten. Så länge staten har förtroende för det sätt på vilket förvaltningsuppgifterna fullgörs, kan modellen antas fungera. Men om problem skulle uppstå och staten och föreningen intar olika uppfattningar om hur ett visst problem bör åtgärdas, finns inga ansvarsutkrävande mekanismer utöver att regeringen kan före- slå att statsbidraget bör reduceras eller att huvudmanna- skapet för förvaltningsuppgifterna bör förändras. Vår bedömning är att det finns behov av mer nyanserade styr- mekanismer och former för kommunikation mellan staten och . Att dessa styrmekanismer också är synliga och möjliga för utomstående att kontrollera är dessutom viktigt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Vi kan konstatera att statens överlämnande av förvaltningsupp- gifter till är relativt långtgående. Statens bidrag är relativt stort och rådet har, jämfört med t.ex. Riksidrottsför- bundet, stor frihet att disponera bidraget enligt egna avvägningar (se vidare bilaga 2). Den ökade styrningen av kan, mot bakgrund av de iakttagelser som forskaren gjort, ses ett exempel på hur staten stramat upp sin kontroll och styrning av bidragsgivningen till ideella föreningar. Om så är fallet, kan vi konstatera att än så länge inte omfattats av denna generella förändring. Vem har mest att förlora? är frågan vad som läggs i begreppet styrning. Det är inte säkert att statens styrning stärks mer om de offentliga förvaltnings- uppgifterna utförs inom ramen för en myndighet. Exemplen med och Forum Syd kan ses som ett ökat intresse att styra från statens sida. Genom att utnyttja formellt fristående organisationer för att förverkliga politiska ambitioner uppnås styr- effekter som en myndighet inte skulle kunna uppnå. Enligt detta betraktelsesätt har staten mer att vinna än att förlora på att utnyttja ideella föreningar och liknande organ för förvaltningsuppgifter. Och de som har mest att förlora på att låta sig inkorporeras i staten på detta sätt är föreningens medlemmar.72 Kanske kan fallet med också vara ett sådant exempel. I förhållande till de föreningar och funktioner som ingått i Stats- kontorets jämförelse kan vi konstatera att medlemsuppgifterna tycks vara mer framträdande i fallet med . Sam- tidigt har vi tidigare pekat på att rådets medlemmar har olika förväntningar på rådets medlemsuppgifter och att det är oklart i vilken utsträckning dessa bör rubriceras som myndighets- eller medlemsuppgifter. Frågan har ställts om inte folkbildning som verksamhet är mer komplex än andra jämförbara verksamheter. De mål som folk- bildningen syftar till att nå handlar om att säkerställa demokratiska värden och om att den enskildes personliga utveckling ska gagnas. Dessa mål låter sig inte omsättas i uppföljningsbara och på förhand 72 För en generell diskussion kring denna problematik, se , 1992. Det är möjligt att folkbildningen i detta avseende skiljer sig från t.ex. idrottsrörelsen eller andra delar av det civila samhället.