sou · GRB350d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Administrativt innebär livränteberäkningen att inkomsten måste bestämmas med hänsyn till de avvikelser som livränteunderlaget uppvisar i förhållande till SGI. Genom att skapa en särskild regel för beräkning av livränta kan vi få en bättre anpassning till den faktiska inkomstförlusten i livräntesituationen än den som SGI- beräkningen medger. Mot denna bakgrund anser utredningen att En ny försäkringsstruktur? även livränteberäkningen vid arbetsskada bör frikopplas från SGI- systemet. I kap. 11 presenteras en utförligare beskrivning av vad som kan uppnås med en särskild regel för livränteberäkning vid arbetsskada. 10 En fristående föräldraförsäkring En fristående föräldraförsäkring skapar större utrymme att införa regler som stimulerar till ett ökat barnafödande. Utred- ningen bedömer att ett fristående system kan skapas utan alltför många avvikelser från de tankar som kännetecknar den nuva- rande försäkringslösningen. En till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts följa med föräldern fram till dess barnet fyller eller avslutar första skolåret. Dagarna kan förläggas när som helst . Föräldern kan kvalificera sig för en högre nivå. Innehållet i en fristående föräldraförsäkring bestäms av vilken familjepolitik man vill föra. Det går att överväga ett generösare system med t.ex. lägre kvalifikationskrav. I utredningens uppdrag ligger visserligen inte att utforma ett nytt regelsystem inom den ekonomiska familjepolitiken. I samband med översynen av den nuvarande försäkringsstrukturen har dock kunnat konstateras att den inte längre fyller sin funktion. I stället bör tre skilda försäkringskonstruktioner skapas. Enligt utred- ningens förslag till lösning finns det flera fördelar med att det skapas ett fristående system för den nuvarande föräldraförsäk- ringen. Ett sådant system kan också införas utan alltför många avvikelser från nuvarande system. I detta kapitel redogörs därför först för nuvarande regler och därefter för ett fristående system som anknyter till dessa regler. utredningen kring andra lösningar som kan övervägas när det gäller innehållet i en fristående föräldraförsäkring. Bestämmelserna om föräldrapenning finns i 4 kap. lagen om allmän försäkring. Enligt nuvarande regler har föräldrar tillsammans rätt per barn när ett barn föds eller adopteras. Om barnet är fött före gäller dock i viss mån andra regler. Vid gemensam vårdnad har varje förälder rätt till hälften av det totala antalet dagar. En förälder kan avstå sina föräldrapenning- dagar till den andra med undantag av . Dagarna med föräldrapenning kan tas ut tills barnet har fyllt eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret. Ersättningen betalas ut enligt olika nivåer. Vissa nivåer är kopplade till att de blivande föräldrarna har kvalificerat sig genom inkomst av arbete. För 390 av dagarna betalas föräldrapenningen enligt sjukpenningnivån. Ersättningen är av den sjuk- penninggrundande inkomsten, dock lägst per dag. En förut- sättning för att få ersättning enligt sjukpenningnivån är att föräldern har varit försäkrad för en sjukpenning som är högre än ett belopp om i minst före barnets födelse (eller den beräknade tidpunkten för födelsen). I annat fall betalas föräldrapenning med per dag, s.k. grundnivå, . får föräldern ersättning med per dag. kallas lägsta- nivådagar (tidigare garantidagar). Skyddstiderna i SGI-systemet ligger som en integrerad del i föräldraförsäkringen. I kapitel 5 har redovisats vilken rätt till sjuk- penningskydd som finns vid graviditet och vård av barn. Utöver det skyddet finns det också en särskild beräkningsgrund för föräldra- penning som gäller från det att barnet har fyllt och fram till barnets tvåårsdag. Den särskilda beräkningsgrunden innebär följ- ande. Om en förälders SGI sänks när barnet fyllt har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löne- utvecklingen inom förälderns yrke medför. Reglerna om särskild beräkningsgrund är tillämpbara även i de fall en försäkrad efter barnets ettårsdag påbörjat ett nytt stadigvarande arbete med lägre inkomst. Andra situationer där den särskilda beräkningsgrunden skall användas är om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker och från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräknings- grunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldra- penning som betalas ut till föräldern , även föräldrapenning som avser ett äldre barn. Enligt uppgifter från hade tagit ut merparten av föräldrapenningdagarna före barnets tvåårsdag. Ett fristående system utan alltför många avvikelser från nuva- rande regler I föregående kapitel har utredningen konstaterat att det finns flera fördelar med en fristående föräldraförsäkring. Utredningen har också övervägt flera olika lösningar när det gäller vilket innehåll en sådan försäkring bör ha. Slutsatsen är att en föräldraförsäkring som inte kräver specialregler för ständigt nya grupper, som innebär ökad flexibilitet och rättvisa vid uttag av föräldrapenning och som kan tänkas gynna ett ökat barnafödande kan skapas utan alltför många avvikelser från den omfattning den nuvarande försäkringen har. En tänkbar lösning som utredningen vill förorda är att en till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts få följa föräldern fram till dess barnet fyller eller avslutar första skolåret. Förankringen i förvärvslivet kan som säkerställas genom att föräldern, enligt regler som ger samma resultat som de nuvarande, kvalificerar sig för tillhörighet till försäkringen före barnets beräknade eller faktiska födelse. Den ersättningsnivå som den försäkrade föräldern har enligt dessa regler för barnets födelse utgör nivån på den föräldrapenning som kan tas ut med ett fastställt antal dagar och förläggas när som helst fram till dess barnet fyller . Föräldern kan också välja att disponera delar av om han eller hon vill arbeta deltid. Den som vill ha en högre föräldrapenning bör kunna kvali- ficera sig för en sådan genom att förvärvsarbeta med högre inkomst Rätten att för ett nytt barn få behålla den föräldrapenning som utbetalades för ett tidigare barn kan bestämmas enligt regler som motsvarar dagens regler. Med denna lösning behöver inte föräldrarna anpassa sig till olika tidsgränser och förvärvsinsatser för att få behålla sin föräldra- penningnivå. Det blir också lättare att fördela antalet dagar över hela tidsperioden fram till barnets åttaårsdag. De gränsdragnings- problem som kan uppkomma inskränker sig till kvalifikations- villkoren. I detta sammanhang vill utredningen än en gång påpeka att rätten att följa löneutvecklingen inte berörs i denna delrapport. Förslag till lösning kommer i utredningens slutbetänkande. Ett generösare system kan övervägas Såsom framgått är kraven för en inkomstbaserad föräldrapenning högre ställda än för en inkomstbaserad sjukpenning eftersom det inom föräldraförsäkringen finns krav på en kvalifikationstid (motsvarar ca ) för att få ersättning över lägstanivån. Syftet med denna kvalifikationstid är att den ställer krav på att den försäkrade föräldern är väl etablerad i arbetslivet och att föräldraförsäkringen därmed kan utgöra ett instrument för att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Försäkringen har här karaktären av en intjänad förmån. Utredningen kan konstatera att denna regel exkluderar många kvinnor, t.ex. sådana som studerar och/eller inte har hunnit arbeta så länge innan de blir gravida. Den som klarar det första hindret i form av kvalifikationstid måste därefter uppfylla vissa krav på tidsgränser och förvärvs- insatser för att få behålla dels sitt sjukpenningskydd, dels föräldra- penningnivån för det första och följande barn. Problem drabbar särskilt personer som saknar fast anställning eller har nedsatt arbetstid, saknar barnomsorg, har långvarigt sjuka barn eller studerar. Utredningens ovanstående förslag medför visserligen en ökad flexibilitet – dagarna enligt en viss nivå kan förläggas när som helst under aktuell tidsperiod – men fortfarande kvarstår kravet på en kvalifikationstid . Utredningen tar inte nu ställning till ett generösare system men vill gärna peka på att innehållet i en fristående föräldraförsäkring självfallet bestäms av vilken familjepolitik man vill föra och hur mycket resurser som man vill satsa för att t.ex. gynna ett ökande barnafödande. Om man vill ha ett generösare system kan detta uppnås genom en kortare kvalifikationstid eller genom andra kvalifikationskrav för att få tillgång till försäkringen, genom högre ersättningsnivåer och/eller fler ersättningsdagar. 11 Ersättning vid arbetsskada Även arbetsskadeförsäkringen bör frikopplas från SGI-syste- met. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden om vilken inkomst som bör ersättas. Trots att arbetsskadeförsäkringen sedan tillkomsten genomgått stora förändringar både när det gäller konstruktion och räckvidd kvarstår i lagstiftningen en formell koppling till SGI-systemet. förändringar av beräkningsreglerna för SGI har dock inte tillåtits att slå igenom vid beräkningen av arbetsskadelivränta. En förklaring till detta är att arbetsskadeförsäkringen till skillnad från sjukförsäkringen i huvudsak vilar på skadeståndsrättsliga principer. För utredningen är målet för en ny försäkringsstruktur att lösa upp kopplingen mellan olika försäkringsslag med ibland motstridiga syften. Det finns därför anledning att överväga om det är till fördel för arbetsskadeförsäkringen att livränteunderlaget även i fortsättningen bör grundas på SGI. Arbetsskadeförsäkringen är avsedd att i kombination med andra socialförsäkringsförmåner fullt ut ersätta det inkomstbortfall som uppstår då en person skadas i sitt förvärvsarbete. Ursprungligen ersattes inkomstbortfallet efter en samordningstid enbart från arbetsskadeförsäkringen. Sjukpenningen motsvarade då av den sjukpenninggrundande inkomsten och det- samma gällde även livräntan vid fullständig arbetsoförmåga. har arbetsskadesjukpenningen i princip upp- hört och ersättningen under sjukdomstid till följd av en arbets- skada är densamma som vid annan sjukdom. Den arbetsskade- ersättning som i princip finns kvar utgörs av livränta som betalas vid långvarig arbetsoförmåga, i förekommande fall samordnad med eventuell förtidspension eller sjukbidrag. Livränteunderlaget är fortfarande kopplat till SGI. Till skillnad mot vad som gäller vid beräkning av SGI medräknas också i livränteunderlaget faktisk semesterersättning och andra skattepliktiga förmåner än pengar. En helt fristående arbetsskadeförsäkring gällande regler innebär att beräkningen av livränteunderlaget på avgörande sätt skiljer sig från beräkningen av SGI. Denna kan inte längre utan omprövning användas som underlag för livränta. Utredningen konstaterar att det även av andra skäl kan ifrågasättas om SGI utgör ett representativt mått på förväntad inkomst. Både tillfälligt höga och tillfälligt låga inkomster har i vissa fall kommit att utgöra underlag för lång – eller livsvarig arbetsskadeersättning. Rimligheten i detta har i flera fall varit föremål för domstols- prövning. Vissa av dessa fall gäller deltidsarbetande småbarns- föräldrar, vars ersättning kommit att grundas på deltidsarbetet. Andra gäller personer som för ersättningsfallet utökat sin arbetsinsats eller på annat sätt utökat sin inkomst så att detta kommit att påverka beräkningen av SGI. Utredningen anser att det finns klara fördelar med att förutsättningarna för beräkning av livränteunderlaget återfinns i lagen om arbetsskadeförsäkring och att dessa grundas på övervä- ganden om vilken inkomst som bör ersättas. En från SGI-systemet fristående arbetsskadeförsäkring kan liksom en fristående föräldra- försäkring anpassas när behov av detta uppstår utan att hänsyn behöver tas till andra ersättningssystem. 12Det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro 12.1Sjukförsäkringens mål och syfte måste definieras (om) Utvecklingen inom nuvarande sjukförsäkring går från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett system med försörjnings- stöd. En fortsatt utveckling mot en sådan försäkringsmodell bör föregås av en förutsättningslös diskussion om vilka principer som skall styra den framtida sjukförsäkringen och därmed sjuk- penningskyddet. Sjukförsäkringens mål och syfte måste definie- ras (om). Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd när en person tvingas avstå från förvärvsarbete på grund av t.ex. sjukdom eller vård av barn. Försäkringen bygger ursprungligen på inkomstbort- fallsprincipen, vilken anses vara en av grundbultarna i social- försäkringen. Principen innebär att ersättningen vid sjukdom är kopplad till den sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som personen har. Försäkringen finansieras med arbetsgivaravgifter och egenavgifter. För de förvärvsarbetande betalas löpande in avgifter för ett försäkringsskydd som utnyttjas än när det betalas in. Avsikten är att såväl ersättning som finansiering skall vara relaterad till individernas förvärvsinkomster. Sjukförsäk- ringen ingår i politikområdet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp (utgiftsområde 10). Att sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen inne- bär att en person som inte har någon inkomst inte har rätt till ersättning vid kortvarig sjukdom. Vid långvarig sjukdom träder dock andra ersättningssystem in, t.ex. i form av sjukbidrag och förtidspension (aktivitetsersättning och sjukersätt- ning). Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro Skyddsreglerna för SGI utgör undantag från den nu beskrivna ordningen. Individen får i vissa fall behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av förvärvsarbete. De vanligaste orsakerna till att skyddsreglerna träder in är studier, arbetslöshet och föräldraskap. Detta medför att sjukförsäkringens syfte och mål skall ställas i relation till andra politikområdens mål och syften, främst Arbetsmarknadspolitiken (utgiftsområde 13) och Utbildningspolitiken (utgiftsområde 16). I utredningens problembeskrivning har konstaterats att det i denna samordning uppstår en målkonflikt som kanske är den främsta anledningen till nuvarande problematik, jfr kap. 8.2. Den största målkonflikten – ur skyddssynpunkt – uppstår i förhållande till politikområdet Utbildningspolitiken. Målet för det politikområdet är att skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. har också en kraftig utbygg- nad av den grundläggande högskoleutbildningen bidragit till att fler studenter har fått tillträde till högre utbildning. Detta har medfört att fler studenter kommit att omfattas av sjukpenningskydd under sina studier. ställs – paradoxalt nog – fler utanför skyddssystemet. I första hand är det studerande som av olika orsaker inte uppbär studiestöd. utgör denna grupp ca 150 000 personer. Även studerande som uppbär studiestöd kan dock i vissa fall ställas utan sjukpenningskydd beroende på om de uppbär sitt studiestöd löpande eller ej. Denna gränsdragning är enligt utredningen både godtycklig och orättvis. Det finns därför anledning att närmare fundera hur en lösning bör se ut för den stora grupp som utgörs av de studerande. Utredningen står inför valet att ytterligare utvidga skyddet till nya grupper inom det nuvarande systemet eller att ta upp en diskussion om andra former av försäkringslösningar. Fortsatta justeringar av systemet kräver nya avgränsningar och leder till ökad komplexitet och troligtvis nya orättvisor. Utredningen har därför bedömt att möjligheterna till ytterligare justeringar av nuvarande system är uttömda. Det är inte en framkomlig väg att fortlöpande utvidga kretsen av skyddsvärda grupper. har skydds- bestämmelserna bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. En ytterligare utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytningen till förvärvslivet. Trycket blir också större att ta in fler grupper. Om allt fler omfattas av systemet utan Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro att generera avgifter till systemet kan det medföra lägre ersättningsnivåer. Enligt utredningens bedömning kan denna utveckling leda till att nuvarande inkomstbortfalls- försäkring lämnas till förmån för ett system med försörjningsstöd. Frågan är om detta är en önskvärd utveckling. En modell med försörjningsstöd medför stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som trots allt valts för socialförsäkringarna i . Ett eventuellt införande av en sådan försäkringslösning bör därför föregås av en förutsättningslös diskussion om vilka principer som skall styra den framtida sjukförsäkringen och därmed sjukpenning- skyddet. Sjukförsäkringens mål och syfte måste definieras (om). I detta kapitel presenterar utredningen tre olika grundprinciper eller modeller för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Utredningen vill här poängtera att de redo- visade alternativen enbart utgör tankemodeller som – i mer eller mindre renodlad form – kan användas som principiell grund för ett framtida sjukpenningskydd. I anslutning till varje princip försöker utredningen att – på en övergripande nivå – uppskatta effekterna för de olika kategorier av försäkrade som omfattas av SGI-skydd. Självfallet går det inte redan nu att uppskatta alla eventuella effekter. Oavsett vilken modell som väljs kommer det – precis som – att finnas personer som hamnar utanför eller som tillhör olika system, s.k. gränsöverskridare. Alla system kräver någon form av gräns- dragning. Gränsdragningar är alltid svåra men måste göras. Det kommer också alltid att finnas individer som drabbas. Det viktiga är att vara på det klara med vad en gränsdragning innebär och att göra den tydlig. Detta kräver en analys på detaljnivå. Denna delrapport innehåller emellertid inte förslag på en sådan detaljnivå. Avsikten med rapporten är bl.a. att teckna konturerna av en ny försäkringsstruktur på en övergripande principiell nivå. Utred- ningen återkommer i sitt slutbetänkande med ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro 12.2Utgångspunkter för tre möjliga försäkrings- principer Utslagsgivande för valet av alternativa försäkringsprinciper är inte bara vilka behov som skall tillgodoses utan också vilka syften man vill uppnå. Utredningen bedömer att det finns tre tänkbara grundlösningar för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro; en inkomstbortfalls- försäkring, en inkomstförsäkring samt ett försörjningsstöd. Syftet med en försäkring är att tänkbara risker som drabbar enskilda individer skall tas över och spridas över ett kollektiv. Begreppet risk har att göra med en osäkerhet om framtiden. Alla som är med i en försäkring får en försäkran om att de kommer att få ekonomisk ersättning om och när de drabbas av det oförutsedda. För de flesta individer gäller att det finns perioder i livet då det ter sig omöjligt att försörja sig genom eget arbete. En försäkring är till för att skapa ekonomisk trygghet i sådana situationer. Valet står mellan en försäkring i privat eller i allmän regi. Socialförsäkring, som utgör samlingsnamnet för försäkring i allmän regi, är ett av staten organiserat eller reglerat försäkrings- system avsedd för alla eller större grupper av landets invånare. Utgångspunkten för ett statligt ingripande är att det finns klara välfärdsvinster med att samtliga invånare har ett gott försäkrings- skydd mot exempelvis inkomstbortfall vid sjukdom eller ålderdom. Socialförsäkringen omfördelar pengar mellan olika perioder i livet men också mellan individer och grupper i samhället. Den svenska allmänna försäkringen är generell i flera bemärkelser. Den omfattar hela befolkningen, finansieras med i huvudsak proportionella avgifter och reglerna om ersättning är desamma. Dagens socialförsäkringar har vidare en kärna av försäk- ringar mot utebliven inkomst. För de inkomstrelaterade försäk- ringarna består det generella kanske främst just i att man betalar en och samma avgift som en andel av inkomsten för samma försäkringsskydd. Försäkringen ger en ersättning för en viss del av de inkomster som den enskilde går miste om vid sjukdom, funktionshinder, föräldraledighet, arbetsskada och ålderspensione- ring. Avgörande är här hur inkomstbortfallet skall bedömas och beräknas. Inkomstbortfallsprincipen har lite olika innebörd i social- försäkringens olika delar. Beroende på förmånens syfte tillämpas skilda principer för beräkningen av inkomstbortfallet och hur länge Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro ersättningsfallet förväntas pågå. Inom de dagbaserade försäkrings- grenarna, t.ex. sjukpenning, görs det en uppskattning av den fram- tida inkomsten som den enskilde faktiskt går miste om. Uppskatt- ningen utgår i normalfallet från den aktuella månadslönen. Stommen i socialförsäkringen består som nämnts av de generella försäkringarna mot utebliven inkomst. I det samlade trygghets- systemet kompletteras dessa försäkringar med ersättningar som inte kompenserar för inkomstbortfall. Dessa kan benämnas bidrag, även om några av dem har principiella likheter med försäkringar. Det kan ibland vara svårt att dra en tydlig gräns mellan de skilda ersättningsformerna. En klar skillnad är dock att försäkringarna helt eller i vart fall till övervägande del finansieras med avgifter på förvärvsinkomsten medan bidragen betalas med allmänna skatte- medel. Även om ett politiskt beslutat allmänt obligatoriskt system är något annat än en marknadsmässigt tecknad försäkring måste en sådan försäkring klara att hantera de förväntningar som ställs. Det är därför viktigt att klargöra de principer som ligger till grund för den lösning som slutligen väljs. Oavsett vilken princip som väljs är en försäkringslösning som är avsedd för alla – en allmän försäkring –av naturliga skäl omöjlig att anpassa för medborgarnas alltmer varierande behov och önskemål. Det är svårt att bygga in alltför mycket valfrihet och anpassning till olika vägval i livet utan att förändra karaktären av just en försäkring som omfattar alla. En allmän försäkring tål sannolikt mycket litet av individuell anpass- ning utan att den förlorar i trovärdighet och blir föremål för kostnadsdrivande krav från olika intressegrupper. En reaktion på att systemet fått växa ut på ett närmast oöverskådligt sätt är att det numera ställs krav på enkelhet, enhetlighet och tydlighet i de flesta utredningsuppdrag inom området. Om sjukförsäkringen nu skall definieras om, vilken princip skall man då välja? Utslagsgivande för valet av alternativa försäkrings- principer är inte bara vilka behov som skall tillgodoses utan också vilka syften man vill uppnå. Det är av största vikt att inför valet av grundprincip klargöra vilka typiska effekter respektive modell för med sig. Enligt utredningens uppfattning går det att urskilja tre grundläggande modeller eller principiella lösningar. Valet står, såvitt utredningen kan bedöma, mellan dessa tre grundmodeller: Det framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro –ett försörjningsstöd. Förenklat uttryckt innebär dessa tre grundmodeller följande. En inkomstbortfallsförsäkring ansluter till det inkomstbortfall som skall ersättas. Ett ersättningssystem som grundas på behovet av försörjning, ett försörjningsstöd, utgörs av s.k. flat-rate-benefits.