sou · GRB342d1 · 2004-01-01 00:00:00 — För en bidragsskyldig gäller att återbetalningsbeloppet skall om- prövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när tillämplig procentsats ändras på grund av att antalet barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för ökar eller minskar (30 § första stycket USL). Återbetalningsskyldighet kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäk- ringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för bedömning ändrats väsentligt (30 § andra stycket USL). Motsvarande bestämmelse finns inte i USL för barnets inkomster. Enligt uppgift från RFV tolkas dock reglerna i USL så att försäkringskassorna omprövar beslut om underhållsstöd när ett nytt beslut om årlig taxering för barnet föreligger. Däremot jämkas inte underhållsstödets belopp om det taxeringsbeslut av- seende barnet som legat till grund för bedöm- ning av stödets storlek ändras. anser att det är lämpligt att under- hållsstödets storlek omprövas . Den praxis som rått bör därför lagfästas. Däremot kan det inte anses nödvändigt att införa en möjlighet att jämka stödet på grund av att det taxerings- beslut som legat till grund för bedömning änd- rats. Om en jämkningsmöjlighet skulle vara till fördel eller nackdel för barnet beror på om ändringen skulle leda till ett högre eller ett lägre underhållsstöd. I de fall stödet skulle bestämmas till ett högre belopp skulle en jämkningsmöjlighet stärka barnets ställning. I övriga fall skulle jämkningsmöjligheten innebära att boföräldern eller barnet skulle få återbetala stöd som en gång uppburits. Enligt utredningens mening överväger nackdelarna med en jämknings- möjlighet fördelarna. Den nuvarande ordningen ligger också väl i linje med möjligheterna att jämka underhållsbidrag för förfluten tid. Dessa möjligheter är mycket små (se 7 kap. 10 § FB). Även kostnaden för att upprätthålla beredskap hos försäkringskassorna för att räkna om underhållsstödet i samtliga ärenden talar mot att en jämkningsmöjlighet införs. De ärenden där en sådan jämkning skulle kunna bli aktuell torde vara ytterst få till antalet. Utredningens bedömning: En styvförälders inkomster bör inte beaktas vid behovsprövningen. Inte heller bör inkomstgränserna för boföräldern differentieras med hänsyn till en ny partner. För det fall differentierade grundavdrag införs för bidragsskyldiga föräldrar bör dock även inkomstgränserna för en behovspröv- ning differentieras. Inför man en inkomstprövning i förhållande till boföräldern bör man även överväga en prövning i förhållande till hans eller hennes make eller sambo, dvs. i förhållande till barnets styvförälder. Synen på ombildade familjer är splittrad. I vissa fall ses ombilda- de familjer som en enhet och i vissa fall inte. Nedan följer en be- skrivning av hur dessa familjer behandlas inom andra rättsområden. Frågans behandling inom andra rättsområden Styvföräldrars underhållsskyldighet regleras i 7 kap. 5 § FB. Be- stämmelsen gäller den som är gift med barnets vårdnadshavare eller som har eget barn tillsammans med vårdnadshavaren. Underhålls- skyldigheten är begränsad till situationer där styvföräldern och vårdnadshavaren bor tillsammans. Det krävs normalt också att barnet bor tillsammans med dem. Om det finns särskilda skäl, kvarstår styvförälderns underhållsskyldighet dock även sedan barnet har flyttat hemifrån. Bestämmelsen ger uttryck för prin- cipen att alla barn i en familj skall leva på samma ekonomiska nivå. Styvförälderns underhållsskyldighet gäller emellertid inte till den del barnet kan få underhåll från den särlevande föräldern; styv- förälderns underhållsskyldighet är så långt subsidiär. Med hänsyn till underhållsstödet behöver styvförälderns underhållsskyldighet som regel inte tas i anspråk upp till den garanterade nivån. Däremot kan en styvförälder med god ekonomi vara skyldig att ge barnet en högre standard. När det gäller bostadsbidrag tas hänsyn till sökandens make och till sökandens sambo, om de har eller har haft gemensamt barn eller är folkbokförda på samma adress (3 § lagen [1993:737] om bostadsbidrag [BoL]). Om den ombildade familjen skaffar nya barn eller den nya partnern har med sig barn från ett tidigare för- hållande räknas alla dessa barn in när bostadsbidraget beräknas. Bostadsbidrag utgör alltså ett exempel på ett allmänt hänsyns- tagande till styvförälders inkomster vid en behovsprövad förmån till barnfamiljer. Ett annat exempel är att två sammanboende föräldrar med särkullbarn ses som en enhet i fråga om flerbarnstillägg. I det sammanhanget räknas parets barn samman under förutsättning att föräldrarna är eller har varit gifta med varandra eller har eller har haft ett gemensamt barn (2 a § lagen [1947:529] om allmänna barn- bidrag). Också vid t.ex. exekution och vid rätt till ekonomiskt bistånd enligt SoL betraktas den ombildade familjen som en enhet. Styvförälderns inkomster bör inte beaktas Önskemålet att bidraget bör gå till dem som bäst behöver det och, så långt det nu låter sig göra, inte gynna barn i en familjetyp fram- för barn i en annan talar för att man skall ta med även styvför- älderns inkomster vid prövningen. Ett sådan ordning skulle också ligga i linje med annan lagstiftning om sociala förmåner. Å andra sidan är, som framgått, underhållsskyldigheten till makes eller sam- bos barn mycket begränsad enligt . Underhållsskyldig- heten åvilar i princip barnets föräldrar (biologiska föräldrar eller adoptivföräldrar). De civilrättsliga reglerna talar alltså mot att hänsyn tas till styvförälderns inkomster vid prövningen. Väljer man att lägga samman boförälderns och den nya partnerns inkomster i underhållsstödssystemet kan det ses som en övervältring av det ekonomiska ansvaret på styvföräldern och leda till att systemet uppfattas som orättvist. Därmed skulle enligt utredningens mening huvudsyftet med att införa en inkomstprövning i förhållande till boföräldern motverkas på ett icke önskvärt sätt. Utredningen kan redan därför inte förorda en sådan lösning. Tilläggas kan att barn i ombildade familjer generellt sett har en lägre inkomststandard2 än barn i traditionella kärnfamiljer. För barn som bor med mor och styvfar är inkomststandarden (median- värdet) drygt 1,63 och för barn som bor med far och styvmor är standarden drygt 1,60, medan inkomststandarden för barn som bor med båda sina föräldrar är drygt 1,78. Ett argument som tidigare anförts för att beakta styvförälderns inkomst – att ombildade familjer genomsnittligt sett har en högre inkomststandard än de traditionella kärnfamiljerna – har alltså nu fallit bort. Ett annat alternativ är att differentiera inkomstgränserna enligt vad som diskuteras när det gäller återbetalningsskyldigheten, se avsnitt 12. Denna modell har valts i , se bilaga 14. En sådan lösning skulle förmodligen uppfattas som rättvisare än en sam- manläggning av inkomsterna. Differentieringen motiveras då med att sammanboende förutsätts ha lägre levnadskostnader än ensam- stående på grund av att de har möjlighet att dela på vissa utgifts- poster (s.k. stordriftsfördelar). Som framgår av resonemanget om differentierade förbehållsbe- lopp för bidragsskyldiga i avsnitt 12 är denna lösning emellertid 2 Inkomststandard: Den disponibla inkomsten dividerad med en norm för levnads- omkostnader vars storlek beror av familjens storlek och sammansättning. består av tre delar: a) baskonsumtion (exempelvis mat och kläder) b) kostnader för boendet c) eventuella barnomsorgsutgifter och fackföreningsavgifter. förenad med flera nackdelar som gjort att utredningen valt att inte föra fram detta alternativ som ett huvudförslag, men däremot som ett alternativt förslag med hänsyn till den kostnadsbesparing en differentiering skulle innebära. Hänsynstagande till en styvförälder bör ske på samma sätt vid inkomstprövning och vid beräkning av en bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet. anser alltså i första hand att en makes eller sambos inkomster inte skall beaktas vid behovspröv- ningen. Om differentierade grundavdrag införs beträffande bi- dragsskyldiga anser utredningen dock att även inkomstgränserna för en behovsprövning bör differentieras med hänsyn till att sam- manboende typiskt sett har lägre levnadskostnader än ensam- stående. 11.11Vilka slags inkomster bör beaktas? Utredningens bedömning: Inkomstberäkningen bör ansluta till vad som gäller för bidragsskyldiga föräldrar. anser att det är lämpligt att inkomst- beräkningen ansluter till de bestämmelser som gäller vid beräkning av återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldige. Detta ställ- ningstagande bör gälla även för valet av vilken inkomst som skall ligga till grund för bedömningen. I avsnitt 13 diskuteras be- träffande bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet om besluten bör grundas på inkomsten enligt det taxeringsbeslut som fattats närmast det år återbetalningsskyldigheten avser eller aktuell inkomst. Utredningen föreslår där att frågan om en övergång till aktuell inkomst bör övervägas vidare. Mot bak- grund av att utredningen föreslår att behovsprövningen mot bo- föräldrar utformas så att den berör boföräldrar med relativt höga inkomster och den dessutom endast gäller utfyllnadsdelen i under- hållsstödet finns det inte anledning att föregripa den föreslagna ut- redningen och här avvika från de regler som gäller för bidrags- skyldigas återbetalningsskyldighet. Boföräldrar som är bosatta utomlands Om en boförälder har inkomster som inte beskattas i sak- nas underlag för den föreskrivna prövningen. finns beträffande bidragsskyldiga. Det sagda kan leda till att betalar ut fullt underhållsstöd, trots att föräldern på grund av höga inkomster egentligen inte borde få något utfyllnadsbidrag eller endast ett reducerat bidrag. Även om de flesta boförälder bor i och beskattas här skulle det enligt utredningens uppfattning kunna vara av värde om det fanns något annat sätt att beräkna inkomsten än på grundval av ett taxeringsbeslut. Beträffande bidragsskyldiga föräldrar gäller att har möjlighet att bestämma återbetalnings- skyldigheten genom en skälighetsbedömning (28 § USL och prop. 1995/96:208 s. 95). Utredningen menar att samma beräkningssätt skulle kunna appliceras på boföräldrarnas inkomster. Utredningen föreslår därför att det införs en möjlighet att bestämma boför- äldrars inkomster genom en skälighetsbedömning. Även när det gäller barns inkomster bör en möjlighet till skälig- hetsbedömning finnas, om barnet är bosatt utomlands eller om barnets inkomster av annan anledning inte beskattas i . 11.12Vid vilken nivå bör avtrappningen börja? Utredningens förslag: Utfyllnadsdelen, dvs. den del av under- hållsstödet som inte återkrävs från en bidragsskyldig förälder, börjar reduceras vid en inkomst om för boför- äldrar som är underhållsskyldiga för ett barn, vid för boföräldrar som är underhållsskyldiga för två barn och vid för boföräldrar som är underhållsskyldiga för tre eller fler barn. Stödet reduceras av den överskjutande inkomsten. Omprövning sker när ett nytt beslut om årlig taxe- ring för boföräldern föreligger och när grunden för vald in- komstnivå ändras. Som framgår av avsnitt 11.9 anser utredningen att avtrappningen av underhållsstödet bör göras som en andel av inkomsten över en viss inkomstgräns. Vid vilken nivå en nedtrappning av underhållsstödet skall börja och hur snabbt denna bör göras kan naturligtvis diskute- ras. I bilaga 11 redovisas de inkomstnivåer där en förälder med led- ning av reglerna i FB och USL samt utifrån de av Underhållsstöds- utredningen förordade reglerna för återbetalning av underhållsstöd anses ha ekonomisk förmåga att stå för barnets hela behov. I sam- ma bilaga redovisas också de inkomstgränser där bostadsbidraget upphör respektive skiktgränser och brytpunkter för statlig in- komstskatt. Med ledning av det framtagna materialet har Underhållsstöds- utredningen gjort ett antal beräkningar med fyra alternativa inkomstnivåer (brytpunkter). De inkomstnivåer som prövats har varit dels de av utredningen förordade grundavdragen för bidrags- skyldiga (se avsnitt 12), dvs. , respektive , beroende på vilken del av boföräldern är bosatt i, dels , eller . Vidare har effekterna av tre olika procentsatser som reducerar stödet undersökts, näm- ligen 40, . Barn som en boförälder är underhålls- skyldig för har beaktats genom att de inkomstnivåer som överens- stämmer med de av utredningen förordade grundavdragen har höjts med per barn (1 173 x 2/0,69 x 12). Vid övriga inkomstnivåer har hänsyn till underhållsskyldighet mot barn tagits genom att två barn inneburit ett tillägg på och tre eller flera barn ett tillägg med ytterligare . Utfallet av beräkningarna redovisas i bilaga 12. De lägre nivåerna ligger i linje med vad som förordas för bidrags- skyldiga föräldrar. framstår dessa nivåer som alltför stränga om man, som , endast har till syfte att ta bort de mest otillfredsställande effekterna av dagens regelsystem; att ta bort det rena bidraget från staten i de fall där det står klart att behov av bidrag inte föreligger. Som tidigare anförts är det önskvärt att den nivå där bidraget upphör eller minskar inte sammanfaller med trösklar i andra system. Det viktigaste ur kostnadshänsyn är heller inte att spara pengar utan att inkomstprövningen inte kostar mer än den utgifts- minskning som uppnås genom reducerat bidrag. Vid en avvägning mellan de olika alternativen finner utredningen att en rimlig nivå för när det rena bidraget i underhållsstödet skall börja reduceras ligger på en årsinkomst på , med scha- blonartade tillägg för två barn eller flera. Avtrappningen bör be- stämmas till av den överskjutande inkomsten. Den valda inkomstnivån överstiger med bred marginal den genomsnittliga lönen på arbetsmarknaden (se avsnitt 11.6.3). Vid denna nivå und- viker man vidare att begränsningen av utfyllnadsbidraget sker i de inkomstlägen där bostadsbidraget trappas av. Inte heller samman- faller nivån med de skiktgränser och brytpunkter som finns i inkomstskattesystemet. Genom den valda procentsatsen beaktas att inkomster i den aktuella nivån är föremål för såväl inkomstskatt som statlig inkomstskatt (se avsnitt 11.6.2 samt bilaga 11). Innebär då de valda inkomstnivåerna att boföräldern klarar barnets försörjning utan bidrag från det allmänna? Vid bedömningen måste beaktas att hela underhållsstödet i vissa fall kommer att inkomstprövas trots att prövningen endast om- fattar utfyllnadsdelen av stödet. I de fall en bidragsskyldig förälder saknas – faderskapet är inte fastställt eller barnet är adopterat av en ensamstående – eller någon återbetalningsskyldighet inte föreligger utgör hela stödet ett rent bidrag från staten. Tabell 11.4 nedan visar typhushållsberäkningar för vad en ensam- stående boförälder med ett till fyra barn i olika inkomstlägen har kvar till övrig konsumtion efter det att skatt, bostadskostnad och levnadskostnader i övrigt beaktats. Flerbarnstillägg och bo- stadsbidrag ingår i analysen. Däremot redovisas inte barnbidrag eftersom det bedöms täcka en del av barnens kostnader. I exemplen betalar boföräldern hela den återstående delen av barnkostnaden (2 x per barn). Boförälderns levnadskostnader antas vara desamma som det förbehållsbelopp utredningen förordar för lev- nadskostnader i övrigt vid bestämmande av återbetalningsskyldig- heten med ett tillägg på (se avsnitt 12). Bostads- kostnaden beräknas enligt RFV:s normer varvid genomsnitts- kostnaden för en vuxen och ett till tre eller fler barn i Stor- har använts (se bilaga 4). Tabell 11.4 Kvar till övrig konsumtion för boföräldrar i olika inkomstlägen och där boföräldern tar hela barnkostnaden för 1–4 barn. Två underhållsstöd per barn Kvar efter egen försörjning av familjen Antalet boföräldrar i underhållsstödssystemet med årsinkomster kan, som redan nämnts, uppskattas till cirka 2 600 (1,). Boföräldrar har i genomsnitt 1,7 hemmavarande barn (se tabell 10.3). Enligt utredningens beräkningar är en tredjedel av boföräld- rarna i underhållsstödssystemet underhållsskyldiga mot ett barn och drygt en tredjedelar mot två barn. Då har även icke hemma- varande barn för vilka bidragsskyldighet föreligger beaktats. Drygt nio av tio boföräldrar är underhållsskyldiga mot högst tre barn. Av tabell 11.4 kan utläsas att en boförälder med i årsinkomst och ett barn har kvar till övrig konsumtion efter det att han eller hon täckt kostnaderna för sin egen och barnets konsumtion. En boförälder med i årsinkomst och två barn har kvar till övrig konsumtion och en boförälder med i årsinkomst och tre barn har har kvar till övrig konsumtion. Det ovan sagda visar enligt mening att de valda inkomstnivåerna och procentsatsen är generöst till- tagna. Det sagda gäller även med beaktande av att boföräldrar med höga inkomster som regel är återbetalningsskyldiga för studielån. Vid de valda nivåerna råder det inte någon tvekan om att boför- äldern klarar barnets försörjning utan hjälp från det allmänna även om barnets andra förälder saknar förmåga att bidra till försörj- ningen eller en andra förälder inte finns, t.ex. därför att faderskapet inte är fastställt. föreslår alltså att det rena bidraget från staten reduceras av den inkomst som över- stiger för boföräldrar som är underhållsskyldiga för ett barn, av den inkomst som överstiger för boföräldrar som är underhållsskyldiga för två barn och av den inkomst som överstiger för boföräldrar som är underhållsskyldiga för tre eller fler barn. Tilläggas kan att utredningen har övervägt om det är möjligt att i stället för den precisa regel som föreslås införa en allmänt hållen regel av innebörd att utfyllnadsbidrag inte lämnas om barnet uppenbarligen saknar behov av bidraget. I kombination med tydliga förarbetsuttalanden skulle en sådan regel kunna ge försäkrings- kassorna tillräcklig ledning, som den ger möjlighet till en mer allsidig bedömning än en fast inkomstgräns. Problemet med boföräldrar som inte beskattas i skulle då bortfalla, liksom de problem som kan uppkomma genom att behovsprövningen baseras på det taxeringsbeslut som fattats närmast månad det år underhållsstödet avser. Reglerna om bostadsbidrag innehåller en sådan allmänt hållen regel (27 § BoL). Utredningen har dock gjort bedömningen att det är bättre med en mera detalje- rad regel. En sådan bestämmelse är lättare att tillämpa och ökar också enhetligheten i tillämpningen. Till detta kommer att erfaren- heterna av generalklausuler tyder på att dessa sällan kommer till an- vändning. Huruvida underhållsstöd skall omprövas respektive jämkas bedömer utredningen på samma sätt som när det gäller barnets inkomster (se avsnitt 11.10.1). Utredningen föreslår alltså att det skall ske en omprövning när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger. Omprövning bör också ske när grund för vald inkomst- nivå ändras. Av praktiska skäl och för att minska risken för återkrav bör omprövningen i den sistnämnda situationen göras från och med månaden efter den månad då ändringen skedde. I likhet med vad utredningen i det följande föreslår beträffande de bidrags- skyldiga (se avsnitt 13) bör underhållsstödets belopp aldrig ändras tillbaka än före den dag då fick kännedom om ändringen. En särskild fråga är om behovsprövningen av underhållsstödet vid växelvis boende bör ändras i enlighet med vad utredningen föreslår skall gälla i övrigt. Vid växelvis boende gäller att underhållsstödet är anpassat efter respektive förälders ekonomiska förutsättningar. Denna behovsprövning är dock annorlunda ut- formad än den lösning som utredningen nu föreslår skall gälla för underhållsstödet i övrigt. Såvitt känt har någon kritik inte riktats mot de nuvarande reglerna. Att ha två olika modeller för behovsprövning kan dock av naturliga skäl vara svårt att försvara och svårt att förstå för de föräldrar som berörs. gäller att föräldrar som har barnet växelvis boende hos sig inte får något bidrag alls om deras årsinkomst överstiger (1 barn), (2 barn) eller (3 barn). Om den behovsprövningsregel som föreslås för boföräldrar skulle tillämpas vid växelvis boende innebär det att stödet inte börjar reduceras förrän vid en årsinkomst på . Detta är knappast rimligt med hänsyn till att var och en av föräldrarna har kostnader för barnet bara halva tiden. Dessa ärenden skulle då behandlas på samma sätt som ärenden där faderskapet inte är fastställt eller där utbetalningen görs till en ensam adoptant, trots att ett växelvis boende innebär att det faktiskt finns två föräldrar som bidrar till barnets försörjning. En ordning med ett bidrag om per föräldrar och en gräns vid i årsinkomst framstår också som orättvis i förhållande till sammanboende föräldrar och skulle bli mycket kostsam. En annan möjlighet är att föräldrarnas inkomster räknas samman och divideras med två. Underhållsstödet för var och en av föräld- rarna minskas sedan med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket underhållsstödet enligt den av utredningen före- slagna spärregeln skall minskas. En sådan ordning skulle dock inne- bära att stödets storlek skulle påverkas av den andra förälderns in- komster. Utredningen kan inte förorda en återgång till en sådan ordning. En naturligare lösning vore att anpassa reglerna om stöd vid växelvis boende till utredningens förslag genom att reducera stödet vid en inkomst som uppgår till hälften av de nivåer som föreslagits för stödet i övrigt, dvs. att låta behovsprövningen inträda vid och minska stödet med en viss procent av överskjutande belopp. Med en procentsats på skulle underhållsstödet vid växelvis boende och ett barn falla bort vid inkomster på . En anpassning av de nuvarande reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende till den behovsprövning som här föreslås för underhållsstödet i övrigt kräver noggranna överväganden. Inom ramen för den tid som stått till utredningens förfogande har utred- ningen inte haft möjlighet att göra de överväganden som krävs. Ut- redningen avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del. Av vad som sagts tidigare framgår att det är en mycket liten grupp boföräldrar som har inkomster , (2 600 boföräldrar) av samtliga boföräldrar i underhålls- stödssystemet. Närmare hälften (47,) av dessa är män. Tabell 11.5 Effekter av utredningens förslag till behovsprövning av underhållsstödet. Boföräldrar i olika inkomstlägen som får underhållsstöd för ett, två och tre barn och som får hela stödet () som ett rent bidrag från staten Av tabell 11.5 framgår effekterna av utredningens förslag till be- hovsprövning av underhållsstödet. Tabellen visar vilka bidrags- belopp som skulle lämnas till boföräldrar i olika inkomstlägen och där boföräldern får underhållsstöd för ett, två och tre barn. Det är förutsatt att boföräldern inte har ytterligare barn. Tabellen visar den det maximala belopp som underhållsstödet skulle utges med när hela underhållsstödet är ett rent bidrag från staten. För en bo- förälder med ett barn är underhållsstödet bortreducerat vid en in- komst på , för två barn vid en inkomst på och för tre barn vid en årsinkomst på . En begränsning av rätten till det rena bidraget i underhållsstödet enligt utredningens förslag kan – allt annat lika – beräknas sänka statens kostnader för underhållsstöd med . De administrativa kostnaderna tillkommer dock. Generellt kan sägas att om nuvarande system med utgångspunkt från taxerad in- komst används, så ligger det största merarbetet för försäkrings- kassorna i att beslut om underhållsstöd behöver räknas om när ett nytt beslut om årlig taxering för boföräldern föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras. Portokostnaderna kommer att öka och fler filförfrågningar måste göras mot RSV. RFV:s databas kommer att behöva utökas så att de nya uppgifterna om omräkningsbeslut får plats. Kostnaden för detta har av RFV upp- skattats till . Även om utfyllnaden faller bort så kvarstår den bidragsskyldiges underhållsskyldighet. Med hänsyn till att endast utfyllnadsdelen föreslås bli inkomstprövad bedöms föreslaget dock inte medföra några nämnvärda kostnader för de allmänna domstolarna.