sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — De direkta konsekvenserna av den avreg- lerade elmarknaden är i första hand ekonomiska och systemmässiga men de kan få indirekta konsekvenser för säkerhet och strålskydd vid kärnkraftverken och för tillsynsmyndigheternas arbete. I detta avsnitt görs en genomgång av sådana nya förutsättningar för kärnkraftsindustrin som kan få konsekvenser för kärnsäker- hetsarbetet. Det gäller framförallt elmarknadens avreglering som fått ekonomiska konsekvenser för företagen genom att konkurren- sen ökat med stora prisvariationer som följd. De ändrade ägarför- hållanden inom svensk kärnkraftindustri berörs. Vidare diskuteras konsekvenserna av beslutet att påbörja avvecklingen av kärn- kraften. Som en följd av elmarknadens avreglering har kärnkrafts- företagen i allt större utsträckning valt att lägga ut delar av verk- samheten till andra företag. SKI har i skrivelse till Kärnsäkerhets- utredningen föreslagit en förändring i kärntekniklagen i syfte att klargöra ansvarsförhållanden när delar av verksamheten läggs ut. Elproduktionen i utgörs nästan helt av vattenkraft och kärnkraft. Åren 1990–2001 svarade kärnkraften för i genomsnitt av nettoproduktionen av el. Ekonomiska och politiska faktorer Elproduktion i , fördelat på kraftslag Den svenska elmarknaden avreglerades då konkurrens i handel och produktion infördes. Syftet med avregleringen var dels att ge elkonsumenterna valfrihet och dels att skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress för elproduktionen. Nätverk- samheten är fortsatt reglerad och övervakad. var marknaden i praktiken fortfarande stängd för vanliga hushåll eftersom det krävdes inköp av särskild mätutrust- ning för att kunna byta elleverantör. togs kravet på timavläsning bort och därmed öppnades rent praktiskt möjlig- heten för de svenska elkonsumenterna att fritt byta elleverantör. Ägandet är starkt koncentrerat. stod sju företag för av den svenska elproduktionen. Genom företags- fusioner har antalet krympt till fem företag. I står Vatten- fall för av elproduktionen medan och Fortum producerar vardera. Det har funnits farhågor om att marknadsdominans kan försämra konkurrensen och påverka prisbildningen på elmarknaden. Ekonomiska och politiska faktorer utredningen som har undersökt prisbildningen efter avregleringen har konstaterat att prisbildningen styrs av fundamentala faktorer, främst vattentillgången (SOU 2002:7). Efter avregleringen finns en nordisk elbörs, . Den nordiska marknadens produktion av el omfattar ungefär . Priset på elbörsen, spotpriset1, sätts där utbud och efterfrågan möts i något som kan liknas vid en auktion. Spotpriset sätts för varje timme det kommande dygnet. Priset kan variera kraftigt , beroende på tillgången. Vattenkraft har lägre rörlig marginalkostnad än övriga kraftkällor och är därför den kraftkälla som används i första hand. Eftersom vattenkraften dominerar på den nordiska elbörsen är det vattentillgången, den hydrologiska balansen, i relation till efterfrågan som avgör priset. När efterfrågan på kraft ökar, t.ex. vid kall väderlek, utnyttjas övriga kraftkällor i marginalkostnadsordning så att den med lägst marginalkostnad utnyttjas först. Detta förhållande illustreras i figur 4.2. Kraftutbud i de nordiska länderna Kostnad för ny kapacitet; 1 Spotpriset på avser timkontrakt på el som prissätts dagen innan leverans sker. Ekonomiska och politiska faktorer SOU 2003:100 Elpriser på spotmarknaden –2003 I en situation med dålig vattentillgång och/eller kall väderlek kommer anläggningar med högre marginalkostnader att tas i drift för att klara energibehovet. Då kan dansk eller finsk elkraft komma att importeras till om den har ett lägre pris än den svenska kraften. Vid import bestäms priset av marginalkostnaden för de utländska kraftverken och av valutakursen. Utbudet bestäms alltså av marginalkostnaden men också av kapaciteten för överföring av el mellan områden. Inom det nordiska elbörsområdet finns ett stort antal överföringsförbindelser mellan de ingående länderna. Dess- utom finns förbindelser mellan elbörsområdet och grannländerna, bl.a. finns kablar för överföring av el mellan och , mellan och samt mellan och . Kärnkraftsbolagen säljer sin produktion till ägarna till själv- kostnad och det är ägarna som agerar på elmarknaden med sin samlade produktion. Produktionsplaneringen för varje kärnkrafts- bolag går till så att varje delägare bestämmer vilken mängd kraft han önskar köpa för kommande driftcykel. Planeringen sker i början av driftåret utifrån beräknad tillgång till vattenkraft och möjlig kärnkraftsproduktion samt med hänsyn till tekniska begränsningar, revisionsavställningar m.m. Delägarnas önskemål läggs till grund för en fysisk laddning av bränsle i respektive reaktor. Laddningen av bränsle fastställs i respektive bolags styrelse. bestämmer delägarna var för sig önskad produktion. En delägare kan ha önskemål om att den andel som delägaren har i kraftbolaget momentant regleras upp eller ner. 2 Gäller t.o.m. september. Ekonomiska och politiska faktorer ägarna framför sina önskemål till produktionsledningen vid verket som återigen sammanställer delägarnas önskemål och beslutar om ändringar i den fysiska produktionen. Produktionsledningen ansvarar för att varje delägare får den kraft som han begärt. 4.1.1Utbud, efterfrågan och prisbildning Åren före avregleringen rådde utbudsöverskott på el, delvis bero- ende på att flera nya produktionsanläggningar togs i drift då men också för att vattentillgången var ovanligt god. var nettoexportör av kraft. Överskottet på utbudssidan ledde till låga priser på elkraft och låga vinstmarginaler. Kraft- företagen tvingades därför sänka kostnaderna för att inte göra för- luster. drabbades de av nya kostnader, främst i form av kärnkraftsskatt och fastighetsskatt. När prisfallet fortsatte 1996 slogs viss kraftproduktion ut. Den produktion som upphörde var helt enkelt inte lönsam längre på grund av de låga priserna och konkurrensen på kraftmarknaden. Det gällde bl.a. ett antal större oljekondens- anläggningar som användes som reservkraft. Dessa anläggningar hade höga rörliga produktionskostnader och en kapacitet av totalt ca 3 000 MW. har varit nettoimportör av el och elpriserna har stigit. Efterfrågan på el ökar kontinuerligt 1–och kan förväntas att fortsätta öka i samma takt kommande år. Efterfrågeökningen avspeglar en ökad elanvändning som främst beror på tillväxten i ekonomin. Den ökade efterfrågan på el dämpas av att elanvändningen effektiviseras kontinuerligt. Efterfrågan påverkas endast lite av priset på el, på kort sikt. Producenterna uppger till utredningen att de inte upplever en direkt minskning av efterfrågan när priset höjs. Det beror bl.a. på att en stor del av elanvändningen går till områden där el inte snabbt kan ersättas och där teknikutveckling m.m. krävs om drastisk minskning skall nås. Exempelvis är det svårt för hushållen att ändra bostadens värme- källa eller den personliga livsstilen. Även företagen har svårt att på kort sikt ändra sin elanvändning. Elpriset för konsumenterna har stigit . Det beror delvis på att vattentillgången varit dålig och att växelkurs- förändringar har pressat priserna uppåt. Den norska kronan är stark i förhållande till den svenska vilket ger högre priser på spotmark- Ekonomiska och politiska faktorer naden där priset sätts i norska kronor. Privatkunderna har också drabbats av extra skatt. De höjda priserna har lett till att kraftbolagen återigen genererar vinst på sin produktion. För kärnkraftsföretagen som har haft små eller inga marginaler sedan avregleringen betyder det att förutsättningarna för att göra nyinvesteringar i säkerhets- och strålskyddsrelaterade åtgärder förbättrats. I avsnitt 4.2. diskuteras kärnkraftsföretagens ekonomi och investeringar i säker- het och strålskydd. Den samlade produktions- och överföringskapaciteten på den nordiska elmarknaden har inte ökat i samma takt som efterfrågan och kan på 5–bli för liten. När andra reaktor stängs av motsvarar det ett energibortfall på drygt och ett effektbortfall på 600 MW. Påfrestningar uppkommer också på det nationella överföringsnätet. Nya anläggningar som kan tillföra betydande elproduktion kommer sannolikt inte att bli tillgängliga . Utbyggnad av kraftverk är kapitalintensivt och innebär dessutom långa ledtider för miljöprövning och tillståndsgivning. Planerings- förutsättningarna ändras också genom t.ex. förändringar i miljölag- stiftningen som följer av internationella överenskommelser. Å andra sidan underlättar den rådande låga räntenivån tillkomsten av tunga investeringar. En mindre del av den elkraft som tillkommer genom nya anlägg- ningar använder bioenergi och är statligt subventionerad. Större tillskott ger de nya gaskraftvärmeverk som planeras i och om totalt ca 650 MW el. En utbyggnad av systemet med gaskraftverk innebär i princip också ökade intäkter för kärnkrafts- företagen, genom att marginalkostnaden och därmed elpriset höjs. Den försämrade effektbalansen kan ha indirekta konsekvenser på säkerhet och strålskydd vid kärnkraftverken. För att öka produk- tionen och därigenom höja eleffekten kan ett kärnkraftsföretag vidta åtgärder som att höja den termiska effekten och optimera härden. En beskrivning av dessa åtgärder ges i avsnitt 4.2. 3 Effektbalans innebär att det råder jämvikt på kraftnätet mellan tillförd och utnyttjad effekt. Om effektbalansen inte upprätthålls blir följden att större eller mindre områden automatiskt kopplas bort. Jämför störningar i , och . Ekonomiska och politiska faktorer företagen väljer att med dessa metoder öka effekten kräver det ytterligare tillsynsinsatser från myndigheternas sida. 4.1.3Konsekvenser av ett avvecklingsbeslut beslut att påbörja avvecklingen av svensk kärnkraft kan få konsekvenser för säkerhet och strålskydd vid verken. Kärn- kraftsindustrin verkar sedan folkomröstningen i en energi- politisk situation präglad av osäkerhet om tillåten fortsatt drifttid. Detta innebär bl.a. att företagen måste göra även andra än teknisk- ekonomiska antaganden kring avskrivningstid för varje investering. För personalen på verken kan den politiska osäkerheten leda till att man söker sig till en bransch med mer förutsägbara förutsättningar. En liknande situation i ledde till förhandlingar mellan den tyska industrin och den tyska regeringen om kärnkraftens framtid. Förhandlingarna resulterade i ett avtal som underteck- nades . Så länge bolagen upprätthåller en god nivå på säkerheten garanteras anläggningarnas tillstånd för drift till dess att den totala producerade volymen elkraft uppnått motsvarande normaldrift för samtliga reaktorer. I utbyte mot denna garanti utfäster sig företagen att inte begära ekonomisk ersättning. Före- tagen beslutar själva den exakta tidpunkten för avställningen av de olika reaktorerna. Ett allmänt intryck är att den tyska kärnkraftsindustrin är nöjd med avtalet eftersom det tydliggör förutsättningarna för deras verksamhet . Men relationerna mellan industrin och myndigheterna tycks ha blivit ansträngda när nya omständigheter som inte förutsågs under förhandlingarna uppkommer. Ett exempel är motståndet från industrins sida att bekosta längre gående studier och åtgärder för skydd mot terrorism. Vidare har problem uppstått med kompetensförsörjningen, främst för myndigheterna (se vidare kap. 7). Konsekvensen av den tyska uppgörelsen visar att ett avveck- lingsbeslut kan leda till att osäkerheten minskar för företagen, för- utsatt att beslutet uppfattas som realistiskt och trovärdigt samt att det stöds av en politisk majoritet. Med minskad osäkerhet kan företagen göra rimligt säkra bedömningar inför beslut om investeringar och moderniseringar i kärnkraftverken, alternativt besluta om tidpunkt för stängning och för utbyggnad av annan kraftproduktion. Ekonomiska och politiska faktorer första reaktor stängdes . De berörda myndigheterna och företaget var väl medvetna om att personalens osäkra framtid kunde innebära risker för säkerheten vilket krävde extra insatser. Företaget gjorde särskilda arrangemang för personalen, bl.a. beslutades om en femårig anställningsgaranti för alla anställda. SKI inledde för sin del en period av förstärkt till- syn på verket så snart beslutet om stängning fattats. bedriver SKI denna tillsyn vid . Den erfarenhet som nedläggningen gav var att det går att upp- rätthålla en hög nivå på säkerhet och strålskydd även i en sådan situation. Osäkerheten är dock kostsam för företaget, för persona- len och för tillsynsmyndigheterna. När det gäller den andra reaktorn i ingår den flerpartiöverenskommelse om energipolitiken. beslutades att stängningen av kommer att inkluderas i de förhandlingar som förbereds mellan regeringen och kärnkrafts- branschen om omställningen av energisystemet med bl.a. en lång- siktig utfasning av kärnkraften i . 4.1.4Teknisk eller ekonomisk livslängd? Den bokföringsmässiga avskrivningstiden för en kärnkraftsreaktor är . Anläggningarna är dock beställda och levererade drift och därför talas det ibland som den tekniska livs- längden för svenska reaktorer. Men den tekniska livslängden kan vara längre eller kortare än , beroende på hur anläggningen drivs och underhålls. Ett tredje begrepp som avser livslängden är reaktorernas ekonomiska livslängd som bestäms av hur länge det är ekonomiskt lönsamt att driva anläggningen med de modernise- ringar som krävs, bl.a. för att upprätthålla säkerheten. är det mer lönsamt att investera i andra energianlägg- ningar och då stängs anläggningen. Den ekonomiska livslängden påverkas av politiska beslut om t.ex. skatter och avgifter. När skatterna för kärnkraftsproduktionen höjs så kan reaktorns ekonomiska livslängd förkortas, eftersom lönsamheten för produktionen då minskar. De svenska kärnkraftverken har nått en ålder som innebär att moderniseringsinvesteringar behöver göras av både säkerhets- mässiga och effektivitetsmässiga skäl. Genom investeringar och förbättringar kan en reaktor uppgraderas och livslängden för Ekonomiska och politiska faktorer I de kalkyler som kraftbolagen gör inför en större modernisering eller annan reinvestering ingår också analyser av de ekonomiska konsekvenserna av att istället stänga reaktorn och ordna elproduktionen på annat sätt. Produktionskostnad och skatter för kärnkraftverket i relation till produktionskostnad, skatter och subventioner för annan kraftproduktion avgör när en anläggning är ekonomiskt mogen att stängas för gott. För att anläggningen skall drivas vidare måste den vara ekonomiskt mer lönsam än andra tillgängliga alternativ. 4.2Konsekvenser av fallande priser och ökad konkurrens Priserna på elmarknaden föll 1996 fram . Prisfallet ledde till lägre intäkter för företagen och sämre lönsamhet vid oförändrad produktionsvolym. Hos tillsynsmyndig- heterna har kraftbolagens försämrade lönsamhet väckt farhågor om att säkerhets- och strålskyddshöjande investeringar skall utebli. har försökt ta reda på kraftbolagens faktiska ekonomiska utveckling efter avregleringen. Som ett led i detta arbete har (PwC) för utredningens räkning analyserat den ekonomiska utvecklingen för två kärnkraftsbolag, () och (). PwC har fokuserat sin analys på kostnader, intäkter, inriktning och nivå på investeringar samt avkastningskrav och organisationsförändringar. PwC:s analys har legat till grund för utredningens bedömning av hur avregleringen av elmarknaden har påverkat säkerhets- och strål- skyddsarbetet vid kärnkraftverken och vad som kan förväntas i fortsättningen. 4.2.1Kärnkraftsföretagens kostnader, intäkter, resultat och krav på avkastning ökade skattekostnaden (skatter och avgifter) för kärnkraftsbolagen från att utgöra av verkens totala kostnader till . Kraftbolagen betalar kärn- kraftsskatt, fastighetsskatt, avgifter enligt den s.k. Studsvikslagen och avgifter för att täcka framtida kostnader för hantering av Ekonomiska och politiska faktorer använt kärnbränsle samt avveckling och rivning av reaktoranlägg- ningarna. Kärnkraftsskatten hade när den infördes en konstruktion som innebar att den stod i proportion till producerad mängd el. Men är den en fast effektskatt som baseras på reaktorernas termiska effekt. En fast skatt får konsekvenser på produktionsplaneringen och kan inte påverkas genom effektivi- serings- eller rationaliseringsåtgärder. Skatten kan, liksom andra negativa ekonomiska faktorer, leda till att säkerhetshöjande eller strålskyddsrelaterade investeringar fördröjs eller hålls på lägsta acceptabla nivå. Å andra sidan ger skatten incitament att öka produktionsvolymen genom att t.ex. öka tillgängligheten. På så sätt kan säkerhetshöjande åtgärder bli lönsamma om de bidrar till hög tillgänglighet. Kärnkraftsföretagen ingår i större kraftproducerande företag och levererar sin produktion till delägarna till självkostnadspris. Detta försvårar naturligtvis kostnads- och intäktsanalysen för en extern bedömare. Den intäktsanalys av de två kärnkraftsproducerande företagen som PwC gjort bygger på information om tillgänglighet och elpriser. Sedan elmarknaden avreglerades motsvaras marknadspriset på el av spotpriset. Spotpriset gäller oavsett var elkraften geografiskt levereras. Det finns också en finansiell mark- nad för prissäkring, dels på och dels bilateralt mellan olika aktörer. För att gardera sig mot stora fluktuationer i spotpriset prissäkrar elproducenterna sin försäljning och på motsvarande sätt prissäkrar elleverantörerna och vissa elkonsumenter sina inköp av el. har marknadspriset för el för de undersökta företagen varit lägre än företagets produktionskostnader. Detta gäller med undantag då intäkten var högre än produktionskostnaden. Kärnkraftsproduktion kännetecknas av en hög andel fasta kostnader och nästan uteslutande rörliga intäkter vilket medför att lönsamheten är mycket beroende av producerad volym. PwC konstaterar att OKG och FKA har investerat mindre än avskrivningar och amorteringar. Detta har lett till lägre kostnader för produktionen men också till en långsammare modernisering av anläggningarna. Det betyder att säkerhets- förbättringar kan ha fördröjts. Av PwC:s redovisning framgår att FKA har minskat sina totala kostnader med . Ekonomiska och politiska faktorer kostnadsposter som har minskat är investeringar för drift, under- håll och FoU, som har minskat . En del av dessa investeringar avser säkerhetsrelaterade system och åtgärder men det är inte möjligt att läsa ut ur FKA:s redovisning hur stor del som är relaterad till säkerhet och strålskydd. Det beror på att många investeringar bidrar både till effektiv produktion och till uppgraderad kärnsäkerhet. Även OKG har minskat sina totala kostnader med , och däribland kostnader för investeringar för drift, underhåll och FoU som har minskat . Enligt företaget är det inte möjligt att särskilja de besparingar som är säkerhets- relaterade. PwC konstaterar att de kostnader som FKA och OKG har skurit i även är investeringar som är relaterade till säkerhets- och strålskyddsarbetet. Om det rör sig om rena effektiviseringar och rationaliseringar påverkar det inte säkerhet och strålskydd. Men företagen har inte kunnat visa att så är fallet. PwC har emellertid inte heller funnit något som talar för att insatserna för säkerhet och strålskydd minskat , som en följd av rationali- seringarna. Vidare konstaterar i sin analys av OKG och FKA att lönsamheten har varit låg i bägge företagen 2000. Det ackumulerade resultatet efter schablonskatt uppgår för FKA till mellan –0.9 och –. För OKG är mot- svarande siffror –2.1 och –. De lägre siffrorna i intervallet avser resultatet om intäkterna baseras på spotpris och de högre om de baseras på terminspris. En förklaring till det sämre resultatet för OKG i förhållande till FKA:s är att OKG har haft lägre tillgänglighet under perioden4. Utredningen bedömer att Ringhalsgruppen, som inte ingick i , har haft en ekonomisk utveckling som i stort sett liknar FKA och OKG:s. Det finns anledning att tro att intäkterna för kärnkraftsföretagen kommer att vara högre . Terminspriset på el 2004 och 2005 ligger på nivåer om 27 respektive per kWh (). var priset per kWh, under vissa perioder mycket mindre. Termins- priset kommande år bör teoretiskt närma sig kostnaderna för nybyggd produktion vilket betyder höjda intäkter för företagen, 4 Om OKG hade haft samma genomsnittliga tillgänglighet som FKA hade resultatet blivit mellan 0,4 och –enligt PwC:s beräkningar. Ekonomiska och politiska faktorer förutsatt att tillgängligheten vid verken är hög. Kostnaderna för företagen kan dock komma att öka som en följd av nödvändiga omfattande moderniseringsarbeten, framförallt vid de äldre reaktorerna. Därmed är det osäkert hur lönsamheten för kärn- kraftsindustrin kommer att utvecklas. 4.2.2Åtgärder för att sänka produktionskostnaderna och för att öka tillgängligheten För att få ner produktionskostnaderna i tider med hård konkurrens och fallande elpriser har företagen genomfört olika åtgärder för att öka effektiviteten i produktionen. Det är möjligt att de åtgärder som syftar till att öka effektiviteten även har konsekvenser på säkerhets- och strålskyddsarbetet. En alltför stark inriktning på kostnadseffektivitet kan medföra att tillståndshavarna tar genvägar på bekostnad av säkerhet och strålskydd. Som tidigare nämnts visar PwC:s analys av den ekonomiska utvecklingen i OKG och FKA att det inte går att särskilja kostna- der som har anknytning till säkerhets- och strålskyddsarbetet från andra drift- och underhållskostnader. Båda de studerade verken hävdar att strålskydd och säkerhet inte har fått minskade resurser genom effektiviseringen och att ledningen betraktar kostnader för säkerhet och strålskydd som nödvändiga kostnader som det inte går att pruta på. Företrädare för andra kärnkraftsbolag som utred- ningen har varit i kontakt med har också försäkrat att åtgärder för att öka effektiviteten inte alls påverkat säkerheten och strålskyddet. vittnar SKI:s tillsynspersonal om att större ansträng- ningar har behövts i dialogen med verken, speciellt efter avregleringen, för att motivera och argumentera för att ytterligare säkerhetsåtgärder behöver vidtas. Vidare upplever båda parterna att kontakterna har blivit mer formella. Det är tänkbart att båda uppfattningarna om satsningarna på säkerhet är riktiga. Det kan vara så att kraftverkets ledning fokuserar på säkerhet som tidigare medan personalen som skall överföra ledningens visioner i praktisk verksamhet har budget och sparbeting som begränsar handlingsutrymmet. Liknande tendenser har iakttagits i andra länder och diskuterats i och vid kärn- säkerhetskonventionens partsmöten. Avregleringens effekter på säkerhetskulturen har också upp- märksammats av kraftföretagens internationella organisation Ekonomiska och politiska faktorer I samband med organisationens generalkonferens uttalade ordföranden bl.a. oro för att den ekonomiska press som kraftföretagen numera är utsatta för kan ha lett till att utvecklandet av en god säkerhetskultur försummats. Han pekade i samman- hanget på exempel från händelser som han menade hade inträffat på grund av bristande intresse att dra lärdom av andras erfarenheter. Ett sätt för företagen att sänka kostnaderna per producerad enhet elkraft är att höja den termiska effekten i reaktorerna. Kraft- verkens drifttillstånd, som är utfärdade av regeringen, anger en maximal termisk effekt. För att få höja effekten över den nivå som anges i drifttillståndet måste företaget lämna en ansökan med en säkerhetsredovisning till SKI och SSI. En effekthöjning kan ha säkerhets- och strålskyddsmässiga konsekvenser och företagen måste visa att kraven på säkerhet och strålskydd kan upprätthållas vid effekthöjningen. Myndigheternas utgångspunkt är att effekt- höjningen måste kunna genomföras med bibehållen eller ökad säkerhet. När SSI och SKI gjort sin bedömning av konsekvenserna för säkerhet och strålskydd lämnas ansökan över till regeringen som fattar beslut i frågan. En föranmälan har lämnats till SKI avseende ansökan om effekthöjning av tredje reaktor. Ytterligare ansökningar om effekthöjning av andra reaktorer har aviserats.