sou · GRB318d4 · 2004-01-01 00:00:00 — Den ovan avgivna värderingen är i allt väsentligt koncentrerad till enskilda personers agerande i ärendet . Utred- ningen finner att det därutöver fanns brister av mer strukturell natur som föranleder erinran. Som ovan nämnts presenterades inledningvis tre kriterier mot vilka utrikesförvaltningens arbete i torde kunna utvärderas. För det första skall en diplomatisk organisation kunna ge signaler till andra staters diplomatiska organisationer på ett effektivt sätt, för det andra skall en diplomatisk organisation ha förmågan att genom en effektiv informationsinsamling och analys kunna tillägna sig en bild av ett ärende och dess olika delaspekter, och för det tredje måste det fin- nas en fungerande kommunikation inom den diplomatiska organi- sationen dels mellan enskilda tjänstemän på låg- och mellannivå, dels mellan tjänstemän och ledning. Såsom framkommit i den ovan anförda analysen råder det ingen tvekan om att UD:s verksamhet i fallet lämnar mycket övrigt att önska vad gäller dessa tre kriterier. Vi har pekat på det olämpliga i att , uppenbarligen utan instruktion från utrikesledningen, i praktiken signalerade till sovjetiska företrä- dare att ville ha besked att var död, vi har noterat att källkritik och informationshantering i vissa avseenden befann sig på en orimligt låg nivå, vi har konstaterat att kommuni- kationen dels mellan enskilda tjänstemän (t.ex. – Reu- terswärd) dels mellan tjänstemännen och ledningen (t.ex. de många skrivelserna från i synnerhet och till som inte föranledde någon reaktion), inte tycks ha fungerat på ett tillfredsställande sätt. Vi har också pekat på det viktiga faktum att de svenska diploma- terna endast undantagsvis tillämpade metoden att i ett sammanhang avge redogörelse för ett helt samtal med andra staters diplomater. Istället upprättade man som regel separata skrivelser och handbrev bestående av tematiskt orienterade utdrag ur samtalet som insändes till berörda avdelningschefer. Motpartens position i viktiga frågor, som behandlats i samband med ett möte, telegraferades ofta , i klartext eller i chif- fer, till UD. Dessa mycket kortfattade redogörelser följdes därefter av mer utförliga skrivelser och handbrev. I några enstaka fall före- kom att somliga frågor endast inrapporterades i telegramform utan att följas vare sig av en längre samlad samtalsrapport eller mer ämnesspecifik redogörelse. Vill man rekonstruera den svenska sidans redogörelse för måste man följaktligen söka efter telegram och separata skrivelser som arkiverats i olika dossierer beroende på innehållet i skrivelsen. Det synes rimligt att anta att överblicken över samtalet, också för de samtida betraktarna, som en följd av detta standard- förfarande rörande informationshanteringen, lätt gick förlorad. Det måste, utan en kompletterande skriftlig eller muntlig redogörelse, ha varit nära nog omöjligt för adressaterna av de olika skrivelserna att bedöma i vilken ordning olika frågor berördes, huruvida frågor kopplades samman av motparten, hur samtalet tog, huru- vida en viss fråga föregåtts av ett ärende som väckt ont blod hos motparten etc. Det är värt att notera att det är endast vid de tillfällen då den svenske diplomaten har uppfattat att det från motpartens sida gjor- des en sammankoppling av två eller flera frågor, som man skrev sär- skilda rapporter om sammankopplingen. I fallet finns, som framgått ovan, ett antal sådana exempel på rapporter (från och ) där den svenske representanten har upplevt att man från sovjetisk sida kopplat samman t.ex. fallet med fallen Makarova, Granovskij etc. Det förelåg (och föreligger) således inte någon möjlighet för ledningen i UD eller nutida forskare att på egen hand, utifrån en fotografiskt återgiven skildring av ett samtal, bilda sig en uppfattning huruvida olika frå- gor kopplades samman. (Här har dock de sovjetiska samtalsupp- teckningarna varit till hjälp eftersom dessa just återger samtalen i sin helhet). I Barck-Holsts rapport av heter det att tjänstemännen vid utrikesministeriet i har som regel, då Wallenberg-fallet förts på tal, framställt förfrågan om gynnsamma underrättelser i balt-frågan, i fallet Makarov och senast beträffande Granovski (P 2 Eu I, 30/12-1946). Av nu exi- sterande svenska dokument framgår att sådana förfrågningar från sovjetisk sida framfördes (, samt ). Barck-Holsts formulering låter emellertid antyda att ett liknande agerande kan ha tillämpats vid fler tillfällen , än de som rap- porterats till . Det är fullt möjligt att själva standardförfarandet att rapportera om olika frågor separat i olika skrivelser, handbrev och telegram till UD kan ha verkat hämmande på , och generella benägenhet att rapportera om de fall då de har upplevt att den sovjetiska sidan har kopplat samman frågor. Kanske ansåg man det kontroversiellt att upprätta skrivelser vari man frångick den gängse modellen att rapportera om frågor separat, i synnerhet när sammankopplingen rörde människor. var uttalad motståndare till utväxling av människor, och en sådan inställning hos ledningen kan ha bidragit till att tjänstemännen var obenägna att skriva rapporter om sammankopplingar som i för- längningen syftade just till utväxling. Om detta kan vi dock inte veta något säkert. Klart är emellertid att t.ex. till en början uttalade strävan att behandla olika frågor separat i för- handlingarna med de sovjetiska diplomaterna i hög grad överensstämde med (och rentav befrämjades av) de gängse ruti- nerna för rapportering till UD:s ledning. Ett departement präglat av informella kontakter Det krigstida var, som ovan påvisats, en täm- ligen liten organisation med relativt få anställda. Kontakterna mel- lan tjänstemännen sköttes i hög grad på muntlig basis. Detta möj- liggjorde en snabb och informell handläggningsprocess av ärenden. Det finns emellertid skäl att hävda att just denna avsaknad av formaliserade rutiner förklarar varför man från UD-ledningens sida, under den viktiga fasen närmast efter mottagandet av Deka- nozovs note, tycks ha funnit sig i konsekventa linje att hänvisa ett flertal ärenden, inklusive Wallenberg-ärendet, till andra instanser och myndigheter. Att man exempelvis inte höll utförliga protokollförda förhör med chef och hans kolleger vid Budapest-beskickningen vid deras återkomst till , kan också ses ur detta perspektiv. Det är självfallet svårt för denna utredning att erinra mot det krigstida organisa- tionskultur. Det är allt annat än enkelt att avgöra huruvida dessa exempel på en felaktig handläggning faktiskt var ett direkt resultat av strukturella brister, snarare än brister betingade av enskilda per- soners mentala kartor och tillämpning av statsförvaltningens regler och rutiner. Strukturer inom en organisation, såsom på förhand utarbetade standardförfaranden, och dess påverkan på hur ett ärende hand- läggs, är alltid i mer eller mindre grad beroende av hur de enskilda tjänstemännen väljer att tillämpa dem. Det är alltid tjänstemännen som definierar ett problem som ett ärende av en viss typ som föranleder en viss typ av agerande. Strukturerna kan visserligen påverka tjänstemännen att betrakta frågor ur vissa perspektiv, men det föreligger alltid en möjlighet för en enskild tjänsteman att fri- göra sig från denna tolkning. Exempel på tillfällen då enskilda tjänstemän har frigjort sig ur t.ex. de gängse standardstrukturerna för rapportering utgörs bl.a. av rapport av och Barck-Holsts officiella skrivelse rörande den sovjetiska förhandlingstaktiken av . Det kan hävdas ha varit en strukturellt betingad brist att utri- kesledningen inte på ett systematiskt sätt ställde samman all till- gänglig information rörande vittnesmål från legationspersonalen i och , erfarenheterna från den sovjetiska hand- läggningen av af Sandeberg, , m.fl., fallet med de tillfångatagna schweiziska diplomaterna osv. Å andra sidan är det svårt att tänka sig att inte utrikesministrarna , om dessa verkligen hade haft viljan och engagemanget, hade kunnat tillsätta en särskild ledningsgrupp för ärendet , vari just sådan information på ett sys- tematiskt sätt ställts samman. Att så inte skedde kan således lika gärna sägas vara resultatet av eller Undéns respektive personliga mentala kartor (såsom bilden av som död, alternativt att förbättrade relationer till gick före öde) som av strukturella brister inom orga- nisationen kring informationshanteringen. Det skall heller inte förglömmas att det var just samma avsaknad av en strikt byråkrati som gav utrymme åt den flexibilitet, som ledde fram till konstruktionen av oortodoxa uppdrag. I ett mer byråkratiskt tungrott departement hade säkerli- gen hela idén med en tidsbegränsad anställning av en icke-diplomat för utförandet av ett amerikanskt räddningsprojekt, vilket i sin tur ledde till att tiotusentals judar räddades till livet, varit en omöjlig- het. Strukturella brister är naturligtvis intressanta som förklaringsva- riabler men enskilda individer kan knappast frias från ansvar med hänvisning till dessa. Två uppdragsgivare – två staters utrikesdepartement uppdrag var inte bara resultatet av ett samarbete mellan två förvaltningsorganisationer – det var resultatet av samar- bete mellan två olika staters utrikesdepartement. Även om vi ser tendenser till oklarheter just kring frågor rörande kompetensområ- den (Vem skall stå för finansieringen av verksamheten? Till vem skall rapportera? Hur skall rapporter dis- tribueras? redan under uppdragets utförande sommaren och , är det först när under oklara omständigheter försvinner , som samarbetet mellan UD och State Department verkligen sätts på prov. Att man aldrig gemensamt upprättade en strategi för att verkligen gå till botten med vad som hänt efter , ger skäl till erinran från denna utredning, men det är knappast förvå- nande. Förvaltningsorganisationer är lika noga med att definiera vad som ligger inom deras jurisdiktion, som att klart signalera vad som faller utanför. I fallet med projekt fanns, som nämnts, en uppdragsgivare () som svarade för uppdragets innehåll och en uppdragsgivare () som svarade för uppdra- gets utförande. Arbetsfördelningen mellan de bägge staternas utri- kesförvaltningar var om inte till fullo klart definierad, så åtmin- stone tillräckligt formulerad, för att och den övriga beskickningspersonalen skulle klara av att genomföra den stora räddningsinsats som faktiskt utfördes. Den fråga som dock inte tycks ha berörts i samtalen mellan Boheman och var vem som skulle ta ansvar för säkerhet för den händelse att han råkade illa ut. Att enskilda tjänstemän på låg- och mellannivå inom den svenska utrikesförvaltningen, i avsaknad av en klar ledning från någondera uppdragsgivare för räddningsprojektet, agerade på ett inkonse- kvent, och i vissa stycken på ett mycket olämpligt sätt, kan inte anses vara alltför förvånande. Följande två uttalanden från svenska respektive amerikanska företrädare för de bägge staternas utrikesförvaltningar är i någon mån belysande: 1946 konstaterade UD:s , med anledning av ett köpeavtal som träffats mellan och den ungerske leverantören av livsmedel, , att aktion icke företogs på uppdrag av svenska staten. fastslog Under Secretary of State i ett brev till senator . Vandenberg att in view of the fact that acted as a member of the Swedish diplomatic mission in , the initiative in inquiries directed toward the Soviet Government rests with the Swedish authorities (P 2 Eu, 23/4- 1947). Det som i efterhand framstår som oförsvarligt är varför de bägge organisationernas ledningar underlät att ta ett bättre ansvar för ärendets drivande. Som ovan nämnts har denna utredning tvingats till vissa avgräns- ningar. Utredningen har bl.a. inte till fullo haft tid och möjlighet att på djupet analysera räddningsverksamheten vid den svenska beskickningen och svenska Röda korset i . Utredningen har heller inte kunnat genomföra en ingående analys av den stora mängd vittnesmål rörande som inkommit till UD alltsedan 1945. Vittnesmålen har endast anförts i syfte att illustrera villkoren för arbetet med Wallenberg- ärendet inom utrikesförvaltningen. Av detta följer att här finns stora fält där vidare forskning är både möjlig och önskvärd. Hur intressanta dessa forskningsfält än må vara, vill dock denna utredning framför allt understryka två områden där vidare forsk- ning är särskild önskvärd. Det första (och viktigaste) forskningsfältet rör den sovjetiska statsledningens agerande i fallet . Som ovan nämnts har denna utredning i praktiken endast haft till- gång till lösryckta brottstycken av information från den sovjetiska sidan. Det är mycket svårt att dra några entydiga slutsatser ens vad gäller grundläggande frågor såsom varför arreste- rades, varför man antydde en sammankoppling mellan Wallenberg- ärendet och andra frågor på den svensk-sovjetiska agendan, hur man uppfattade audiens hos osv. Här måste utrednings- och forskningsarbete konsekvent fortsätta tills hela sanningen om öde och den sovjetiska sidans bevekelsegrunder i ärendet kan åskådliggöras på ett trovärdigt sätt. Den ryska arbetsgruppens rapport är, som ovan nämnts, inte till- fredsställande i detta avseende. Det andra forskningsfältet rör den amerikanska sidans agerande. Denna utredning har visat att det amerikanska inslaget i uppdrag var påtagligt. Emellertid måste konstateras att den information som finns tillgänglig från amerikansk sida, i form av det material som överlämnats till UD, och som stått till denna utrednings förfogande, förefaller vara långt ifrån fullständigt. Denna utredning har inte haft till uppgift att analysera den ameri- kanska utrikesledningens agerande i fallet och följaktligen har inte systematiska genomgångar av amerikanska arkiv företagits. I vissa fall har dock utredningen beställt fram material som har bidragit till ökad kunskap. Det finns dock skäl att anta att en mer systematisk genomgång kan bjuda på åtskilligt intressant material. 18.6Det yttersta ansvaret ligger hos Alla exempel på en felaktig handläggning inom den svenska utri- kesledningen och förvaltningen till trots kan denna utredning inte bortom allt rimligt tvivel fastställa att ett annat agerande från svensk sida hade medfört frigivande. Det före- faller förvisso möjligt att ett snabbt agerande från utrikesledning- ens sida efter rapport av hade kunnat medföra ett lyckligare slut, men därom kan intet säkert sägas. Sov- jetunionen är ansvarigt för arresteringen av och hans påstådda död i fångenskap. Intet kan fria från detta ansvar. Ansvaret att fastställa hela sanningen om öde låg på den sovjetiska statsledningen, och ligger hos statsledning. Denna utredning finner det mindre troligt att all relevant information rörande verk- ligen har frisläppts ur f.d. sovjetiska arkiv. Den svensk-ryska arbetsgruppen lyckades åstadkomma stora framgångar i sökandet efter sanningen. Mycket arbete kvarstår dock. , , I skuggan av , , 1963. , of Decision, , 1971, 1999 (med ). Anger, Per, Med i , , Artéus, och , Svenska diplomatprofiler , , 2001. , , Minnesanteckningar från krigsåren i –45, (opublicerad uppsats 1996). , och Vámos , Tépd le a sárga csillagot, , 1990. , , Vad hände i /Boken som försvann, Textab förlag, 1983. , , Flyktingpolitik i stormakts skugga, Reprocentralen HMC, 1992. Dissenting Report on the Fate of (med , och ), (opublicerad rap- port, 1997). Vill vi veta sanningen?, (med , , , ), , 7/8-2000. Swedish Aspects of the , (opublicerad rap- port, 2001). Amerikansk forskare presenterar okända dokument: 'UD offrade ', , 17/12-2001. Report on Swedish Materials and the Swedish Question in the RW Case, (odaterad, opublicerad rapport). Bierman, , Righteous , The of , Missing hero of the Holocaust, Penguin Books, Harmondsworth 1981 och 1995. På vakt: attaché till sändebud, och söners förlag, 1963. På vakt: under , och söners förlag, 1964. Bower, Tom, The Red Web, Aurum Press, 1989. Braham, ., The Politics of Genocide: The Holocaust in , vol 1, , , 1994. , , Svenskar gömde fascister, , 18/1-1992. Carlbäck-Isotalo, , offer för svensk prona- zism, , 27/9-1991 Depositioner vid svenska utlandsmyndigheter vid tiden för den nazistiska förföljelsen och , , Grafisk service, 2002. Fakta kring ett öde, Proprius, 1970. , , , , , 7/8-1997. , , Balt- och tyskutlämningen. Acta universitatis upsalienisis, 1995. 1945–1949, (utgivna av ), Gidlund, , 2001. 1950–1951, (utgivna av ), Gidlund, , 2001. 1952, (utgivna av ), Gidlund, , 2002. Att forska i utrikesförvaltningens arkiv: En handledning, (opublicerad uppsats, , 2000). Vägvisare till , (opublicerad uppsats, Utrikesdeparte- mentet 2000. Anteckningar 1938–44, Utgivna genom , för utgivande av handskrifter rörande historia, Handlingar del 14, Gotab, 1989. Anteckningar 1945–54. Utgivna genom , för utgivande av handskrifter rörande historia, Handlingar del 14, Gotab, 1989. Handler, , A Man for All Connections, Praeger, Westport, . , och , Explaining and Relations, , , 1990. Samtida vittne, och söners förlag, 1972. Fredens vägar, och söners förlag, 1973. När öppnas, , , , Berätta för : Mina år med ryssarna, P. A. och söners förlag, , 1984. Victims of Groupthink: A Psychological Study of Foreign-Policy Decisions and Fiascoes, , 1972. Decision Making, (med ) , 1977. Jarring, , Utan glasnost och perestrojka, , 1989. , , Perception and Misperception in International Politics, , N.J. 1976. , , Communication in InternationalBargaining, Pinter Publishers: St. 's Press, och , 1990. Karlbom, , fångenskap i , Författa- ren, 1987. Korey, , Last Word on ? , , Ny teori om : Kidnappad av förklädda tyskar, , 28/11-1945. vän skildrar fasornas år, , 4/9-1945). : Tyskarna förde bort , plundrades, , 5/9-1945. UD stoppade , , 8/9-1945. Verk och dagar i , och 1946. , , Origins of Containment, , 1985. Lebow, , Between Peace and War, , and 1981. From Indifference to Activism, Acta universitatis upsaliensis, Gotab, 1996. , , I regeringen: Ur min politiska dagbok 1954– 1959, , 1969. , , Synpunkter på ärendet , (odaterad, opublicerad promemoria). Makinen, och . , Cell Occupancy Analysis of Korpus 2 of the , (opublicerad rapport, 2000). Mesinai, , Liquidatsia: The Question of 's Death or Disappearance in 1947, (opublicerad rapport, 2000). , och , in Documents, 1927–47, historisk forskning inom bank och företagande, 2000. , , i stora världen, Atlantis, 1996. , , : Diplomat, kämpe, samarit – och martyr, Wiken, 1981. Rapport om verksamheten i den rysk-svenska arbetsgruppen för fastställande av öde (1991–2000), 2001. : Dokumentsamling rörande efterforskningarna , Kungl. : Dokumentsamling jämte kommentarer rörande hans fångenskap i , Kungl. : Redovisning från den svensk-ryska arbetsgrup- pen, Aktstycken utgivna av , Ny serie II:52, , 2000. Rydeberg , : Historik och nya forskningsfält, UD, 2002. af Sandeberg, , kan det sägas: Sanningen om min fångenskap i och fall, och , 1946. bakom järnridån (artikelsvit), , 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11/7-1946. , , Varför ryssarna tog , , 1991. , , Steg för steg, , 1968. Tennant, , Touchlines of War, , 1992. 1918–1952. (utgivna genom ), , , 2002. 1952–1966. (utgivna genom ), , , 2002. , , Porträtt och pamflett, bokför- lag, 1953. Wallenberg-ärendet 1945–47, (opublicerad promemoria, Utrikes- departementet, 2001a. , Granovskij och Wallenberg-ärendet 1946 (opublicerad promemoria, , 2001b. UD-expert i Wallenberg-granskningen: 'Undéns tystnad offrade '", , 13/1-2001. Rätt av be om ursäkt för , 28/1-2001. och synen på 1944–47, i Till en konstnärssjäl: En vänbok till , Atlantis, 2002. Vaksberg, , , , 1996. , och Hans, Fallet , och /Gebers förlag, 1966. , Han såg skriva ned namnet , 21/1-1966. Svensk legation plundades av ryssar, 17/5-1945. hade jätteplaner som var praktiskt omöjliga, 20/2- 1946. , Svensk bragd i , 6/3-1945. , Gott samarbete anser ministern, dåligt säger kors-delegat, 19/2-1946. Novoje Vremja, : 'Rossiia obrechena byt velikoi derzjavoi', No. 2, 14/1-1992. Ampla lovord för . Skarpa svar till . Händelserna i ny dager, 20/2-1946. Skandalen kring bok, 21/2-1946. , Hungerstrejk hade god effekt i ryskt läger, 4/1-1946 , Politik bakom lektorns bok hindrar envoyén sjunga ut, 20/2-1946. , Skulle jag ha kallat mördare? 8, 19/2-1980. Direkt studio 13 (med anledning av att offentliggjorts), Ekoredaktionen (P 1), 31/1- 1980. Utredning om den svenska utrikesledningens Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté tillkallas med uppdrag att utreda och värdera hur den svenska utrikesledningen har agerat i Wallenbergärendet. En grupp oberoende forskare under ledning av en ordförande får av regeringen i uppdrag att följa upp vissa delar av den svensk-ryska arbetsgruppens rapport om som presenterades . Till gruppen kommer internationella forskare att knytas. Forskargruppens uppgift är att utreda och värdera hur den svenska utrikesledningen (inklusive i förekommande fall regeringen i dess helhet) har agerat i Wallenbergärendet. Syftet är att klarlägga i vilken utsträckning, under olika skeden, alla möjliga ansträng- ningar gjorts från officiellt svenskt håll för att bringa klarhet i öde. Beträffande fortsatta efterforskningar kring vad som hänt har redan tillsatt en särskild referensgrupp som skall granska och värdera förslag till framtida forskningsprojekt i frågan. Den nu tillsatta forskargruppen har också i denna del möjlighet att lämna förslag till åtgärder från Ut- rikesdepartementets sida. Utredningsarbetet skall vara avslutat . Tilläggsdirektiv till Utredningen om den svenska utrikesledningens agerande i fallet Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen om den svenska utrikesledningens agerande i fallet skall ha slutfört sitt uppdrag . Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2001:71) tillkallade chefen för en kommitté med uppdrag att utreda och värdera hur den svenska utrikes- ledningen har agerat i Wallenbergärendet. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd . I arbetets slutskede har visst nytt material från bl.a. ryska arkiv kommit kommittén tillhanda. Detta material kan ha betydelse för kommitténs slut- satser. Från utredningen har därför inkommit en anhållan om upp- skov med tidpunkten för utredningens redovisning av sitt arbete. Med ändring av tidigare gällande tidpunkt skall utredningen redo- visa resultatet av sitt arbete . Den har anklagats för passivitet i fallet . Många har sökt förklaringar till denna i den önskemål om ett gott förhållande till . En del av denna strävan var att få till stånd ett stort handelsavtal med . Ett sådant avtal förbereddes under krigets sista år och blev verklighet . En av avsikterna med denna utredning är att undersöka om den lät handläggningen av påverkas av ekonomiska överväganden, i synnerhet i samband med rysskrediten. Denna fråga diskuteras i del I med ledning av ett antal delfrågor. Vilken var bakgrunden till avtalet? Hur viktigt var avtalet för /? Var avtalet lika viktigt för båda parter ? När hade det kunnat användas som påtryckningsmedel i fallet ? I del II undersöks om handläggningen av påverkades av det faktum att tillhörde den kända och mäktiga släkten . Vilken roll spelade Wallenbergssfärens centralfigurer - och för ? Vilket politiskt nätverk hade tillgång till? Vilken betydelse hade släkttillhörigheten för den agerande. Rysskrediten gick i allmänhetens ögon till historien som en del av handelsminister planhushållningssträvanden. Denna bild kan sägas vara en följd av en stort upplagd press- kampanj i med som upphovs- man. såg den storslagna krediten som en symbolfråga i den kraftmätning som pågick mellan förespråkare för planhushåll- ning/diktatur och marknadshushållning/demokrati.1 Utan att närmare gå in på denna diskussion kan konstateras att bilden av rysskrediten som uttryck för svensk förkärlek för planhushållning och undfallenhet mot diktaturen är grovt missvisande. Före den ryska revolutionen hade varit en viktig marknad för . gjordes försök att åter få till stånd ett mer omfattande handelsutbyte, som emellertid inte lyckades. 1943 kom trevare från om en mer omfattande handel. Det svenska handelspolitiska läget under kriget innebar ett praktiskt taget totalt beroende av , sedan Skagerrackspärren lagts ut .