sou · GRB393 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en samlad översyn av den statliga internrevi- sionen för myndigheter under regeringen och de allmänna försäk- ringskassorna. Utredaren skall lämna förslag till de författnings- ändringar och andra åtgärder som anses behövliga. Med stöd av bemyndigandet förordnades , , som särskild utredare. Till sak- kunniga förordnades departementsrådet, chefen för internrevision , Stats- rådsberedningen, hovrättsassessorn , Finansdeparte- mentet, ämnesrådet , samt till expert , Director Deloitte&Touche. Som sekreterare har från , , varit anställd. Utredningen, som påbörjade sitt arbete , har antagit namnet (Fi 2003:01). Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 2003:93) Internrevision i staten. Uppdraget är därmed slutfört. Vad är intern styrning och kontroll respektive Styrning och kontroll .............................................................. 2.1.1 Styrning från regering och riksdag .............................. ansvaret för intern styrning och kontroll.................... 2.2.1 Nationella bestämmelser för internrevision................ Internrevision i förhållande till andra professioner ............... 2.3.1 Internrevisionen i förhållande till 2.3.2 Internrevisionen i förhållande till Internrevision och offentlighetsprincipen ............................. Internrevisionen i staten – en kartläggning 3.1Resultatet av utredningens intervjuer och 3.1.1 Myndigheter som har internrevision ........................... 3.1.3 Antal internrevisorer vid myndigheter ........................ 3.1.4 Fördelning mellan kvinnor och män............................ Genomsnittsålder för internrevisorer.......................... 3.1.6 Kostnad för och bemanning av internrevisionen ........ Enkätundersökning i Internrevisorernas förenings regi........ 3.2.1 Kompetensfrågor, certifiering och utbildning ............ 3.2.2 Kvalitetssäkring av internrevisionens arbete ............... 3.2.3 Former för beslut om bemanning och budget för Internrevision i staten – en internationell utblick ........... Organisatorisk placering och reglering................................... 4.2Ansvar för intern styrning och kontroll samt uppföljning av ansvar ............................................................... Former för rapportering och dialog........................................ Samverkan med externrevisionen............................................ God internrevisions- och internrevisorssed ........................... Kompetenskrav och certifiering.............................................. Inrättande, arbetsformer och nätverk m.m. ........................... Bakgrund och utgångspunkter för utredningens förslag .. Utgångspunkter för utredningens förslag.............................. Roll- och ansvarsfördelning ......................................... Rapportering och dialog .............................................. Former för rapportering och dialog........................................ Samverkan mellan internrevisionen och ....... 7.2.2 God sed för externrevision........................................... Former för att bedriva internrevision............................. Regeringens krav på myndigheterna....................................... Inrättande av revisionskommitté eller liknande..................... Erfarenheter från revisionskommittéer....................... Kompetenskrav och certifiering.................................... 9.2Krav på kompetens och kompetensbehov hos internrevisorer i staten............................................................. Krav i internrevisionsförordningen på kompetens God internrevisions- och internrevisorssed ................ Befintliga system för certifiering av revisorer ........... 10.2.3 Förslag till finansiering ............................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Rapporter m.m. rörande internrevisionen ....................... Bilaga 3 God internrevisions- och internrevisorssed..................... Bilaga 4 Internrevision i staten – en internationell utblick ........... Internrevision vid statliga myndigheter regleras i en särskild för- ordning. Regeringen har motiverat regleringen av den statliga internrevisionen med att det ur regeringens perspektiv är ett absolut krav att den interna styrningen och kontrollen fungerar i de statliga myndigheterna, särskilt vad gäller myndigheter med stora medelsflöden. för förordningens införande hade det framkommit att många myndigheter inte vidtagit erforderliga åtgärder för att uppmärksamma och åtgärda brister i den interna kontrollen. Behovet av en samlad översyn av den statliga internrevisionen har aktualiserats mot bakgrund av iakttagelser som bl.a. Riksrevi- sionsverket (RRV) och revisorer () gjort i samband med sina granskningsinsatser. Iakttagelserna visar att det finns behov av att stärka internrevisionen som profession, men också internrevisionens institutionella grund. Vårt uppdrag har därför varit att lämna förslag till inriktning av den statliga internrevi- sionen, att utifrån föreslagen inriktning lämna förslag till hur den statliga internrevisionen bör utformas samt att precisera vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att den statliga intern- revisionen skall fungera väl utifrån god internrevisions- och intern- revisorssed. Uppdraget har även omfattat att lämna förslag till hur den statliga internrevisionen bör regleras. De förslag som här lämnas till hur internrevisionen i staten bör stärkas tar sin utgångspunkt i rådande fördelning av ansvar och befogenheter mellan riksdag, regering och myndigheter. Det inne- fattar bl.a. det förhållandet att en ny statlig revisionsmyndighet, , har bildats samt att RRV och RR avvecklats. Den nya ordningen innebär att regeringen inte längre har tillgång till en egen revisionsinstans, men också att det inte är möjligt för regeringen att ge granskningsuppdrag till den statliga externrevi- Genom avvecklingen av RRV har regeringen gått miste om en egen värdefull remissinstans vad gäller styrnings- och kontrollfrågor samt revision. I vilken utsträckning regeringen kommer att kompenseras för förlusten genom remissyttranden från är det ännu för tidigt att bedöma. Vidare tar våra förslag sin utgångspunkt i gällande lagstiftning. Enligt vår bedömning finns det dock anledning att vidare överväga hur god internrevisions- och internrevisorssed i praktiken skall tillämpas i förhållande till gällande bestämmelser om offentlighet och sekretess. Vi vill framhålla att våra förslag skall ses som en helhet. Utform- ningen av ett enskilt förslag är beroende av hur de övriga förslagen utformats. Vi kan konstatera att de problem som rör internrevisionen i staten är av olika karaktär och dignitet. Vår bedömning är dock att fler- talet av dessa kan härledas till två mer grundläggande problem- områden: Internrevisionen i staten utgör inte en tydlig profession. Ansvaret för intern styrning och kontroll samt internrevision i staten är otydligt. De problemområden vi identifierat avser såväl internrevisionens profession som dess institutionella grund. En väl fungerande internrevision i staten förutsätter enligt vår bedömning att ett antal åtgärder vidtas. I det följande beskriver vi respektive problem- område och förslag till åtgärder. Internrevisionen i staten utgör inte en tydlig profession Internationella normer för internrevision ger utrymme för olika typer av aktiviteter inom ett brett verksamhetsområde. Detta ställer krav på att anpassa dessa normer efter svenska statliga för- hållanden dels genom att precisera rollen, dels genom en samman- hållen metod- och kompetensutveckling. Genom den befintliga internrevisionsförordningen har rollen för den statliga internrevisionen delvis preciserats i förhållande till internationella normer. Vi bedömer dock att detta inte har medfört att internrevisionen i staten i tillräckligt stor utsträckning har en gemensam referensram vad gäller metoder, kompetens och övriga kvalitetsfrågor. En orsak till detta är enligt vår bedömning att ansvar för internrevisionsfrågor i staten som rör kvalitet, kompe- tens och metoder inte är samlat hos en instans. RRV hade inget helhetsansvar för kvalitets- och metodfrågor, men erhöll i samband med att internrevisionsförordningen infördes, ett visst ansvar för kompetensutveckling av internrevisorer i staten. Verket ansvarade även för föreskrifter och allmänna råd. Sedan verket avvecklades finns det inte någon myndighet som har ett ansvar för dessa uppgifter. Det skall inrättas en internrevisionsmyndighet (i fortsättningen kallad internrevisionsmyndigheten). Denna myndighet skall ha dels en samordnande uppgift, dels en granskande uppgift. Myndigheten skall svara för kvalitetssäkring, metod- och kompetensutveckling samt föreskrifter och allmänna råd till internrevisionsförordningen. Vidare skall myndigheten till- godose regeringens behov av internrevisionell granskning. Inrättandet av internrevisionsmyndigheten medför att regeringens styrning och kontroll av den statliga verksamheten i vid mening stärks (se även nedan). skall få till uppgift att: –i en kompetensprofil specificera behovet av grundläggande generella kunskaper och färdigheter som krävs för att internrevisorer i staten skall kunna arbeta enligt god internrevisions- och internrevisorssed, –utveckla ett gemensamt kompetensutvecklingsprogram som motsvarar kompetensprofilen, –utforma ett system för prov och certifiering för intern- revisorer i statliga myndigheter, samt –närmare precisera kompetenskrav som bör vara vägledande vid anställning av internrevisorer, samordning av intern- revision med annan myndighet och upphandling av intern- revision. Ansvaret för intern styrning och kontroll respektive internrevision i staten är otydligt Vi bedömer att det finns några delförklaringar till att ansvaret för internrevision är otydligt. En förklaring är att ansvaret för intern styrning och kontroll inte är tydligt reglerat. En annan förklaring är att internrevisionens uppdragsgivare i myndigheterna inte alltid är den som ansvarar för myndighetens verksamhet. Vi anser vidare att regeringen bidragit till otydlighet i vissa fall genom att ge uppdrag till internrevisionen i myndigheterna på det sätt som är fallet avseende vissa EU-relaterade uppdrag. För de statliga myndigheterna framgår förvaltningsansvaret bl.a. av förordning med instruktion för respektive myndighet samt verksförordningen (1995:1322). Av 7 § verksförordningen framgår att myndighetens chef ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att myndighetens organisa- tion är utformad så att redovisning, medelsförvaltning och övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Av dessa författningar går det dock inte att utläsa något uttryckligt anspråk på att ledningen också skall ansvara för att utforma den interna styrningen och kontrollen för att klara dessa krav. Begreppet intern styrning och kontroll återfinns inte i författningstexten. Utöver det faktum att ansvaret för intern styrning och kontroll inte är tydligt reglerat är det också otydligt på vilket sätt ledningen skall redovisa hur den uppfyllt sitt ansvar till regeringen. I RRV:s vägledning för den årliga revisionen gav verket uttryck för synen att myndigheternas årsredovisning till regeringen utgör ett inty- gande från ledningens sida av ledningens förvaltningsansvar (ansvaret för en effektiv och författningsenlig verksamhet och för en tillförlitlig rapportering av verksamheten). En följd av denna syn är att myndigheten i årsredovisningen skall redovisa eventuella väsentliga brister i den interna styrningen och kontrollen. Det framgår dock inte tydligt av bestämmelserna för myndigheternas årsredovisning, varken i verksförordningen eller i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, att myndig- heternas årsredovisningar utgör ett sådant intygande. I myndigheter med ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är generaldirektören eller motsvarande ansvarig för myndig- hetens verksamhet inför regeringen. Det innebär, enligt internatio- nella normer, att generaldirektören ansvarar för att utforma en effektiv intern styrning och kontroll. Trots det är det styrelsen, enligt nuvarande internrevisionsförordning, som är internrevi- sionens uppdragsgivare vid dessa myndigheter. Eftersom intern- revisionen skall vara ett verktyg för att värdera den interna styrningen och kontrollen blir internrevisionens roll i dessa myn- digheter mer otydlig än i myndigheter med annan ledningsform. Regeringen går i och med att RRV avvecklats miste om en viktig revisions- och utredningsresurs. Vidare har RRV utgjort en viktig remissinstans i revisionsfrågor för regeringen och . Till den del dessa insatser varit av internrevisionell karaktär måste alltså regeringens behov tillgodoses på något annat sätt. Vi bedömer att statliga myndigheter även bör bedriva internrevision. Vidare anser vi att regeringen inte bör kunna ge uppdrag som riktar sig till myndigheternas internrevision. Det innebär i sin tur att regeringen inte kan kompensera sig för det resursbortfall som avvecklingen av RRV innebär genom att använda sig av internrevisionen i myndigheterna. Det har i olika rapporter konstaterats att kontroll- och styr- ningsfrågor i många fall har låg prioritet och i praktiken ägnas rela- tivt begränsad uppmärksamhet i arbete. RRV har därvid haft en betydelsefull roll i att bidra till att den statliga verksamheten bedrivs effektivt och under iakttagande av god hus- hållning med statens resurser. Internrevisionens uppdragsgivare i myndigheter under reger- ingen skall vara den i myndighetens ledning som enligt verks- förordningen och myndighetens instruktion eller i särskild för- ordning ansvarar inför regeringen för myndighetens verk- samhet och därmed för den interna styrningen och kontrollen. Internrevisionens uppdragsgivare skall besluta om: –på vilket sätt internrevisionen skall bedrivas, och i före- kommande fall, frågor som rör anställning av internrevi- sionschef, –revisionsplan för internrevisionen, –åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer, och –internrevisionens budget. Verksförordningen (1995:1322) och förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag skall ändras så att det framgår att beslutet om och undertecknandet av en myndighets årsredovisning medför att årsredovisningen utgör ett uttalande om hur myndigheten uppfyllt sitt ansvar för intern styrning och kontroll. I internrevisionsförordningen skall ställas krav på att bedriva internrevision enligt god internrevisions- och internrevisorssed. Övriga bestämmelser i förordningsförslaget syftar till att på en övergripande nivå reglera på vilket sätt god internrevisions- och internrevisorssed skall tillämpas i statliga myndigheter. Det skall i myndigheternas instruktion eller i särskild förord- ning regleras om myndigheten skall omfattas av internrevi- sionsförordningen. En samlad översyn bör göras av urvalskriterier för tillämpning av förordningen om internrevision och andra faktorer som påverkar styrning och kontroll i staten. I avvaktan på en sådan översyn anser vi att en beloppsgräns på , kompletterat med riskbaserade kriterier för urval av myndig- heter som inte uppfyller beloppsgränsen, även i fortsättningen bör kunna tillämpas för urval av myndigheter som skall följa internrevisionsförordningen. skall föra ett register över myndigheter som bedriver internrevision i enlighet med förordningen. Myndigheter som bedriver internrevision skall åläggas att rapportera detta till myndigheten. Innan internrevisionens uppdragsgivare beslutar om revisions- planen skall samråd ske med . Samrådet skall ske på ett sådant sätt att det bidrar till en effektiv internrevision och ger möjlighet att bedöma i vilken utsträck- ning internrevisionens granskningar kan användas vid den externa revisionen. förordning om internrevision vid statliga myndigheter Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna förordning skall tillämpas av myndigheter under reger- ingen om det föreskrivs i myndighetens instruktion eller i särskild förordning. Bestämmelsen i 10 § skall tillämpas även av andra myndigheter under regeringen som genomför internrevision i enlighet med 2–9 §§. Förordningen skall tillämpas av de allmänna försäkringskassorna. Vad som i det följande sägs om myndighet skall även gälla allmän försäkringskassa. 2 § De myndigheter som omfattas av denna förordning skall bedriva internrevision enligt god internrevisors- och internrevi- sionssed. 3 § Internrevisionen skall omfatta all verksamhet som myndigheten bedriver eller ansvarar för. 4 § Internrevisionen skall granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet kan 1.uppnå en effektiv verksamhet, 2.bedriva en författningsenlig verksamhet, och 3.lämna en tillförlitlig redovisning och rapportering av verksam- heten. 5 § Internrevisionen skall ge råd och stöd till myndighetens ledning inom det verksamhetsområde som anges i 3–4 §§. 6 § Den som enligt verksförordningen (xxxx:yyy) och myndig- hetens instruktion eller i särskild förordning ansvarar för intern styrning och kontroll i myndigheten (internrevisionens uppdrags- givare) skall besluta om 1.på vilket sätt internrevisionen skall bedrivas, och i före- kommande fall, frågor som rör anställning av internrevisionschef, 2.revisionsplan för internrevisionen, 3.åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer, och 7 § Internrevisionen skall redovisa sina iakttagelser och rekommen- dationer till internrevisionens uppdragsgivare. 8 § Den som är internrevisionens uppdragsgivare skall se till att internrevisionen får tillgång till de uppgifter och upplysningar som den behöver för sin granskning. 9 § Innan internrevisionens uppdragsgivare beslutar om revisions- planen skall samråd ske med . Samrådet skall bidra till en effektiv internrevision och ge möjlighet att bedöma om internrevisionens arbete kan användas i granskning av myndigheten. 10 § De myndigheter under regeringen som bedriver internrevision skall lämna information om detta till . 11 § får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna förordning. Denna förordning träder i kraft .. Genom förordningen upphävs förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om revision av statlig verksamhet att 8 § skall ha följande lydelse. får vid gransk- ning inte anlita biträde av den som på grund av ett sådant för- hållande som anges i 11 § för- valtningslagen (1986:223) skulle vara förhindrad att genomföra granskningen. får dock, i den utsträckning det är förenligt med god revisions- sed, samverka med anställda vid en granskad myndighet med upp- gift att uteslutande eller huvud- sakligen sköta den interna revi- sionen. får vid gransk- ning inte anlita biträde av den som på grund av ett sådant för- hållande som anges i 11 § för- valtningslagen (1986:223) skulle vara förhindrad att genomföra granskningen. får dock, i den utsträckning det är förenligt med god revisions- sed, samverka med den som har till uppgift att uteslutande eller huvudsakligen sköta den interna revisionen vid en granskad myn- dighet. Denna lag träder i kraft den xx 200x. of the Treadway Commission Expertgruppen för studier i ekonomi Förordningen (2000:606) om myndig- Government Internal Audit Certificate Government Internal Audit Standards Public Internal Financial Control Utredningens uppgift är att göra en samlad översyn av den statliga internrevisionen (dir. 2002:153). Därvid skall utredaren beakta utvecklingen av internrevisionsfunktionen i ett bredare perspektiv, bl.a. genom internationella utblickar, men även beakta de iakttagel- ser och förslag som () och revisorer () och andra har redovisat. Vidare skall utredarens överväganden och förslag genomgående beakta förutsättningarna för en väl fungerande internrevision i enlighet med god sed vid de olika ledningsformerna enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar respektive styrelse med fullt ansvar. Utredningens direktiv redovisas i bilaga 1. Under utrednings- arbetet har sakkunniga, expert, sekreterare och utredare träffats . Samråd har genomförts med utredningen om en över- syn av verksförordningen (Ju 2001:12). Vidare har berörda centrala arbetstagarorganisationer informerats om arbetet och givits tillfälle att lämna synpunkter. Vi har tagit del av innehållet i de utredningar som tidigare genomförts av RRV och RR samt annat referensmaterial. Inom ramen för utredningen har en internationell kartläggning genom- förts baserad på studier av tillgänglig dokumentation samt genom telefonintervjuer med kontaktpersoner i de länder som berörts och inom Europeiska kommissionen. Vidare har en enkätundersökning genomförts i syfte att erhålla en bild av internrevisionen i de statliga myndigheterna, vad gäller kompetens, bemanning och resurser, åldersstruktur m.m. Enkätundersökningen har komplette- rats genom intervjuer med några internrevisorer och myndighets- ledningar. har en arbetsgrupp inom ramen för Intern- revisorernas förening (IRF) samlat in och sammanställt synpunkter från de statliga internrevisorerna vid en träff i det statliga nätverket inom IRF samt genom en enkätundersökning. Vi har även tagit del av resultatet av detta arbete. Betänkandet omfattar 10 kapitel. I kapitel 2 beskrivs begreppen intern styrning och kontroll respektive internrevision med utgångspunkt i en redogörelse för innehållet i det svenska regel- verket och olika internationella normer inom dessa områden. I kapitel 3 beskrivs den statliga internrevisionen. I kapitel 4 redovisas en sammanfattning av utredningens internationella utblick. I kapitel 5–10 redovisas utredningens förslag till hur internrevision i staten bör stärkas samt konsekvenser av lämnade förslag. 2Vad är intern styrning och kontroll respektive internrevision? Intern styrning och kontroll är ledningens instrument för att upp- fylla ansvaret att bedriva en effektiv och författningsenlig verk- samhet samt ansvaret för en tillförlitlig rapportering1. Internrevision är ett av ledningens verktyg för att värdera den interna styrningen och kontrollen. Internrevision skall enligt den internationella branschorganisationen () definieras som en oberoende, objektiv säkrings- och konsultaktivitet med uppgift att tillföra värde och förbättra en organisations verksamhet. Den hjälper organisationen att uppnå sina mål genom att nyttja ett systematiskt, strukturerat sätt att värdera och förbättra effektiviteten i riskhantering, styrning och kontroll samt ledningsprocesser. I detta kapitel beskrivs hur frågor rörande styrning och kontroll respektive internrevision är reglerade i samt vad som följer av internationella normer inom respektive område. 2.1.1Styrning från regering och riksdag2 I 9 kap regeringsformen (RF) finns bestämmelser om finans- makten. beslutar enligt regeringsformen om skatt till staten och hur statens medel skall användas. Detta görs främst genom budgetregleringen där anslag anvisas för olika ändamål. Det framgår också av regeringsformen att regeringen ansvarar för att utarbeta förslag till statsbudget. 1INTOSAI guidelines for Internal Control (Internal Control Standards Committe,1992) och COSO – . 2Beskrivningen är baserad på Vägledning för Årlig revision (). Vad är intern styrning och kontroll respektive internrevision? I lag (1996:1059) om statsbudgeten finns ytterligare bestämmel- ser om regeringens befogenheter och skyldigheter på finans- maktens område. I statens verksamhet skall hög effektivitet efter- strävas och god hushållning iakttas. Enligt lagen är regeringen redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som står till regeringens disposition.