sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — anser att kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verk- ställande arbetet får anses som väl bekräftad. Kombinationen att både ombesörja indrivningen och företräda borgenären är effekti- vare jämfört med ett särhållande av funktionerna. 1971:30 s. 343 f. och 356 f. 1978/79:105 s. 195 f. och s. 350 f. samt prop. 1986/87:90 s. 280. rer som är enskilda sökande och som endast kan få verkställighet av sina anspråk hos kronofogdemyndigheten kan nämnda kombina- tion skapa uppfattningen att staten ger sig en fördel på andra borgenärers bekostnad. Dessa förhållanden har varit föremål för upprepade diskussioner och överväganden . Lag- stiftaren har varit medveten om detta och utformat regler för att hindra partiskhet. Beslutet om slopad förmånsrätt för skatter och avgifter leder troligtvis till fler utsökningsärenden och kräver ett aktivare borge- närsarbete från kronofogdemyndigheten och . som borgenärsföreträdare kommer att bli tvungen att flytta fram positionerna. Detta förstärker enligt kraven på att kronofogdemyndigheten frikopplas från . Ändringarna kommer att påverka främst indrivningen av skatte- och avgiftsfordringar mot näringsidkare (fysiska och juridiska personer). inriktning i indrivningsarbe- tet blir annorlunda. Det kommer förmodligen att bli fler utmät- ningar hos näringsidkare. Möjligen kommer det att ske en ökning av antalet företagsrekonstruktioner där staten som borgenär får en annan roll än . I detta sammanhang är det emellertid viktigt att framhålla att indrivningsarbetet egentligen domineras helt av indrivning mot privatpersoner som inte är näringsidkare – i dagligt tal PI-indriv- ning. Den indrivningsåtgärd som förekommer med störst frekvens i det arbetet är utmätning av lön. Ändringarna i förmånsrättslagen m.fl. lagar får ingen betydelse för det arbetet. Rollen som företrä- dare för staten inom ramen för PI-indrivning påverkas inte heller av ändringarna. Den allmänna uppfattningen inom är att det inte finns något alternativ till att kronofogdemyndigheten handhar borge- närsuppgifterna. För det fall något annat ändå måste förordas anser att uppgifterna bör ligga hos en myndighet, och då lämpligen . Eventuella diskussioner om opartiskhet får dock med en sådan organisationslösning anses klart befogade. Mycket tydliga brandväggar mellan de olika avdelningarna måste därför skapas. Om man anser att kronofogdemyndighetens opartiskhet inte alls skall ifrågasättas, är det inte möjligt att låta kronofogdemyndig- heten behålla några borgenärsuppgifter. Med ett sådant synsätt är det inte heller möjligt med någon fördelning av borgenärsuppgif- terna mellan kronofogdemyndigheten och andra myndigheter. Detta innebär att borgenärsuppgifterna för de allmänna målen antingen läggs hos en myndighet eller flyttas över till de myndig- heter som har fordringar mot gäldenären. Det senare alternativet förefaller minst effektivt. Därför återstår att låta borgenärsuppgif- ten för de allmänna målen finnas hos en myndighet Frågan om kronofogdemyndighetens opartiskhet rymmer också frågan om myndigheten skall brytas ut från . Av det redovisade resonemanget om kronofogdemyndighetens absoluta opartiskhet följer enligt med nödvändighet att kronofogde- myndigheten måste lösgöras från . Även med ett nyanserat förhållningssätt till frågan om kronofogdemyndighetens opartiskhet blir följden densamma. Om kronofogdemyndigheten skall ingå i det nya som någon form av enhet är risken stor att kronofogdemyndighetens opartiskhet kan ifrågasättas även om myndigheten inte längre har någon borgenärsuppgift. ST-KFM anser att borgenärsuppgiften hanteras på ett fullgott sätt. Allt talar för att kronofogdemyndigheten kommer att bli mer aktiv i både verkställighets- och borgenärsarbetet efter genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:49. Det är svårt att överblicka alla de konsekvenser som lagändringarna för med sig. ST-KFM bedömer att det går att förena borgenärsuppgiften med kronofog- demyndighetens verkställande roll. Om kronofogdemyndigheten inte skulle anses lämplig att handha borgenärsuppgifterna finner ST-KFM det lämpligast att borgenärsuppgiften överförs till respektive borgenär. Ett godtag- bart alternativ är att en helt ny bildas. ST-KFM anser att kronofogdemyndigheten skall vara en egen myndighet. För att inte opartiskheten skall ifrågasättas avseende borgenärsuppgifterna och verkställigheten föreslår ST-KFM att det inom myndigheten byggs en brandvägg. Genom denna konstruktion kan även övriga verksamhetsgrenar (Supro, Skusan och TSM) ingå i myndigheten. Förslaget innebär att medborgarna får en myndighet att vända sig till i obeståndsfrågor. För att uppnå en kostnadseffektivitet avseende stödfunktioner (Ea/Pa, IT) bör enligt ST-KFM kronofogdemyndigheten samverka med genom en brygga. I det fall skulle ta över borgenärsuppgifterna för samtliga statliga fordringar uppstår frågan om opartiskheten mellan skattefordringar och övriga statliga fordringar. 9.5Borgenärernas synpunkter på den dubbla rollen De samtal utredningen haft med olika företrädare för borgenärer med E-målsfordringar bekräftar den uppfattning som förts fram i olika lagstiftningssammanhang, nämligen att kronofogdemyndig- heten i sin exekutiva verksamhet i praktiken inte gynnar A-målen framför E-målen. Snarare uppfattar flera av företrädarna som utredningen talat med, att kronofogdemyndigheten inte driver borgenärsarbetet i A-målen på ett effektivt sätt. En orsak till detta tros vara farhågor för att framstå som partisk i ärendet. En annan orsak som förts fram är en summarisk och slentrianmässig hanter- ing av A-målen. Ingivarna av A-målsfordringar, som genom över- lämnandet till kronofogdemyndigheten har skilt sig från handlägg- ningen av fordringarna, pressar inte på och kräver därigenom inte en effektiv hantering av målen. E-målsingivarna däremot är pådri- vande i sina mål, vilket gör att kronofogdemyndigheten ägnar dessa mål särskild uppmärksamhet. Förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter innebär att varken ingivande myndighet eller kronofogdemyndigheten behöver vara särskilt drivande för att få betalt för statens fordringar. Inte heller beträffande kronofogdemyndighetens övriga verk- samheter har några E-målsföreträdare som utredningen talat med kunnat påvisa att kronofogdemyndigheten agerat partiskt på bekostnad av de enskilda borgenärerna. De A-målsborgenärer som svarat på utredningens enkät (bilaga 2) har som regel inte haft någon uppfattning i frågan om hur kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter och inte heller huruvida kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande arbetet påverkas av borgenärsarbetet. i och har dock för- klarat att deras uppfattning är att kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter bra och på ett opartiskt sätt. har ansett att det finns anledning att sätta frågetecken för konstruktio- nen med kronofogdemyndighetens dubbla roll. Skattemyndig- heterna i och har ansett att kronofogdemyn- digheten fullgör sina borgenärsuppgifter på ett bra sätt men att myndigheterna ibland har olika uppfattning om vilka borgenärs- uppgifter som borde vidtas. i har å sin sida förklarat sig inte uppleva att kronofogdemyndighetens opar- tiskhet i det verkställande arbetet påverkas av borgenärsarbetet. i anser emellertid att den dubbla rollen innebär problem; ett principiellt problem men också ett praktiskt problem på grund av att statens ställning som borgenär ibland missgynnas genom att kronofogdemyndigheten inte fullt ut utnyttjar statens ställning som förmånsberättigad borgenär. Detta menar myndigheten i sin tur kan bero på att kronofogdemyndig- heten mer eller mindre medvetet vill undvika risken att bli betrak- tad som partisk. 9.6Den dubbla rollen mot bakgrund av en ändrad förmånsrätt De exekutiva myndigheterna har sedan gammalt haft den dubbla rollen som verkställande myndighet och borgenärsföreträdare för staten. Statsmakterna har emellertid genom olika lagstiftningsåtgärder flyttat fram kronofogdemyndighetens posi- tioner som borgenärsföreträdare. före- träder således numera staten som borgenär i många olika samman- hang, såsom i en konkurs eller ett skuldsaneringsärende. Krono- fogdemyndigheten förekommer även som sökande i mål om betal- ningsföreläggande. Myndigheten kan härigenom i flera typer av ärenden, där olika partsintressen står mot varandra, både agera som part och fatta beslut i samma ärende. Allteftersom kronofogde- myndigheten tillagts fler arbetsuppgifter har myndighetens dubbla roll blivit allt tydligare. Statsmakterna har accepterat den dubbla rollen och menat att det visserligen finns ett problem, men att det uteslutande är ett principiellt problem som inte återspeglas i den praktiska hanteringen. Av kostnads- och effektivitetsskäl har man valt att bortse från det principiella problemet. Förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49, Nya förmåns- rättsregler, kommer att ställa helt andra krav på kronofogdemyn- dighetens agerande främst vad gäller indrivning av fordringar mot företag. Även om motsvarande krav ställs på kronofogdemyndig- hetens agerande vad gäller indrivning mot privatpersoner, kommer reformen som tidigare påpekats inte att få samma genomslagskraft för dessa gäldenärer (se avsnitt 8.3). Reformen syftar till att förbättra förutsättningarna för att uppnå lyckade företagsrekon- struktioner. Ett avskaffande av skatteförmånsrätten förutsätts redan i propositionen innebära att staten kommer att bevaka sina fordringar mer aktivt än och att regelmässigt närvara vid ackordsförhandlingar. och exekutions- väsendet förutsätts öka sina insatser beträffande bl.a. uppföljning av fordringar, medverkan vid rekonstruktion av företag och delta- gande i ackordsförhandlingar. Detta leder till ett ökat resursbehov som av beräknats uppgå till sammanlagt . Företagshypoteket kommer att ersättas med en ny företags- inteckning som enbart skall omfatta av värdet på näringsidkarens lösa egendom. Detta syftar till att åstadkomma en kreditgivning mer styrd av låntagarnas återbetalningsförmåga än av de säkerheter som ställs. Tanken är att krediter därige- nom främst skall lämnas till sådana företag som har mera långsik- tigt goda möjligheter att driva verksamhet. De företrädare för enskilda borgenärer utredningen talat med uttrycker oro för de konsekvenser denna förändring kan leda till. De talar om hur anta- let utmätningar hos företag med varulager kan förväntas öka kraftigt om den obelånade delen av varulagret har ett exekutivt övervärde. sker i princip inte sådana utmätningar eftersom hela varulagret kan ingå i underlaget för företagshypoteket. Ändringarna förväntas leda till att samtliga borgenärer kommer att kräva många och snabba utmätningsåtgärder särskilt gentemot företag. E-målsföreträdarna talar i detta sammanhang om ett chicken race och först till kvarn och att kronofogdemyndig- heten kommer att tvingas till ett mycket mer aggressivt arbetssätt. I en sådan miljö kommer den konflikt som ligger i kronofogde- myndighetens dubbla roll att ytterligare tydliggöras. Några av E- målsföreträdarna har ansett det omöjligt att i det läget låta krono- fogdemyndigheten ingå i det nya och är i vart fall tveksamma till om borgenärsuppgifterna kan ligga kvar hos kronofogdemyndigheten. Företrädarna för A-målsborgenärerna har i de flesta fall inte haft några synpunkter på huruvida förändringen av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter kommer att påverka kronofogde- myndighetens dubbla roll. Såväl kronofogdemyndigheterna i och som skattemyndigheterna i och har emellertid konstaterat att den ändrade förmånsrätten kommer att kräva ett mycket mer aktivt agerande från kronofog- demyndighetens sida och menat att detta kan leda till att kronfog- demyndigheten får svårt att förena de båda rollerna. Företrädare för såväl A- som E-målsborgenärer har vidare uttalat att förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49 även bör inne- bära att kronofogdemyndigheten i sin verkställande roll får fler och mer komplicerade ärenden i form av utökade utmätningar och fler konkurser vilket även påverkar tillsynsmyndighetens verksamhet. 9.7.1Är nuvarande ordning effektiv? Som framgått av redogörelsen i avsnitt 9.2 har en bidragande orsak till den nuvarande ordningen varit att det bedömts som effektivt och kostnadsbesparande att kronofogdemyndigheten uppträder såväl som exekutiv myndighet och som borgenärsföreträdare. Några egentliga analyser, där lagstiftaren i grunden sökt bedöma de kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster som man sagt sig uppnå genom att tilldela kronofogdemyndigheten uppgifter som borgenärsföreträdare, har inte redovisats. Inte heller tycks man ha funderat över om det kan finnas andra och mer effektiva alternativ, genom starkare och tydligare kopplingar till annan verksamhet. Enligt utredningens mening är det inte givet att kronofogde- myndighetens dubbla funktion, såsom det tidigare motiverats av statsmakterna, innebär den mest ändamålsenliga lösningen, varken för utförandet av de myndighetsutövande uppgifterna eller för hanteringen av de allmänna fordringarna. Det kan tvärtom vara så att en kronofogdemyndighet som till fullo får koncentrera sig på sin huvudsakliga uppgift, den verkställande uppgiften, skulle kunna agera friare och mer effektivt i denna roll. På motsvarande sätt skulle en mer renodlad borgenärsföreträdare kunna uppnå större effektivitet än vad som är möjligt inom ramen för nuvarande ordning. Såväl bland företrädare för enskilda borgenärer som bland borgenärer med A-målsfordringar ges uttryck för synpunkten att kronofogdemyndigheten inte bedriver borgenärsarbetet på det mest effektiva sättet. Det är också så att E-målen i verkställighets- hänseende hanteras snabbare än A-målen. Enligt uppgift från Riks- skatteverket uppgick andelen utredningar som avslutats i E-målen till medan motsvarande siffra beträffande A-målen var . Det bör dock uppmärksammas att denna skillnad inte i sin helhet kan ses som ett uttryck för en prioritering av E-målen. Skillnaden kan ha flera andra orsaker. Statistiken innefattar många A-mål avseende småbelopp som inte har prioriterats (av antalet mål avser belopp ) – en följd av att det i princip är obligatoriskt att överlämna obetalda fordringar för indrivning. Genom överlämnandet för verkställighet har ingivande myndighet överlämnat ansvaret för A-målsfordringarna på kronofogdemyn- digheten och någon anledning för myndigheten att fortsättningsvis engagera sig i indrivningen av fordringarna finns egentligen inte. E- målsborgenärerna bevakar och driver på sina ärenden och framstäl- ler synpunkter på hur dessa skall behandlas i större utsträckning. Den utredning som görs i A-målen (gäldenärsutredningen) är också mer omfattande, och därmed mer tidsödande, än den till- gångsundersökning som görs i E-mål. En förklaring kan också ligga i att A-målen normalt ligger kvar hos kronofogdemyndigheten för verkställighet till dess fordringarna preskriberas, om de inte betalas , medan E-målens handläggningstid är begränsad till med möjlighet för borgenären att göra en förnyelseansökan. För att öka effektiviteten vid handläggningen av A- och E-mål har utfärdat en gemensam indrivningspolicy som uttalat skall gälla för såväl allmänna som enskilda fordringar. Enligt uppgift från har bl.a. skillnaderna i handlägg- ningstid reducerats om än marginellt. Det är dock för tidigt att dra några säkra slutsatser om hur väl policyn kommer att fylla sitt syfte. Enligt utredningens mening kan det befaras, tvärtemot lagstift- ningens intentioner, att kronofogdemyndighetens dubbla uppgifter medfört att myndigheten inte på effektivast möjliga sätt drivit sin borgenärsroll. Farhågan att framstå som partisk i sin verkställande roll kan innebära att myndigheten i enskilda fall inte fullt ut tar till- vara de möjligheter att tillgodose det statliga borgenärsintresset som står till buds. När förmånsrätten slopas för skatter och allmänna avgifter kommer det att ställa mycket stora krav såväl på en effektiv verk- ställande myndighet som på en effektiv och kraftfull borgenärs- företrädare. Den nuvarande konflikten mellan de båda rollerna kommer att bli än tydligare. För att kronofogdemyndigheten skall ha framgång som borgenärsföreträdare kommer en offensiv och snabb hantering att bli avgörande. Det är enligt utredningen uppenbart att kronofogdemyndigheten inte kan utföra två så olika arbetsuppgifter (en effektiv myndighetsutövning och en offensiv och effektiv borgenärsutövning) där helt skilda intressen skall till- godoses utan att någon form av intressekonflikt uppstår – eller, rättare sagt, den nuvarande intressekonflikten skärps. Risken är stor att kronofogdemyndigheten, förmodligen i större utsträckning än , ställs inför prioriteringsproblem. Beträffande kostnadsaspekten har det inte i något lagstiftnings- ärende redovisats hur stor kostnadsbesparing det innebär att låta kronofogdemyndigheten utföra borgenärsuppgifterna. Det är därför svårt att utifrån tidigare bedömningar bilda sig en uppfatt- ning om vilken betydelse kostnadsaspekten kan tillmätas som argument för att samla de olika verksamheterna hos kronofogde- myndigheten. Handläggarna på kronofogdemyndigheten redovisar den tid de lägger ned på olika arbetsuppgifter. Tidredovisningen innehåller emellertid inte någon helt konsekvent särredovisning av det arbete och den tid som läggs ned på borgenärsuppgifterna. I vart fall hälf- ten av de utförda borgenärsuppgifterna redovisas i tidredovisningen tillsammans med myndigheternas exekutiva arbete. Med hänsyn till svårigheterna att dra någon säker slutsats kring borgenärsarbetets omfattning har utredningen bett fyra kronofog- demyndigheter att vidta en tidmätning av borgenärsupp- gifterna. Kronofogdemyndigheterna i , , och har därför lämnat uppgifter om nedlagd arbetstid avseende borgenärsuppgifter . Tiden har redovisats uppdelad på två poster, dels den tid som lagts ned på gäldenärsutredning, dels den tid som lagts ned på övriga borgenärsuppgifter. Den senare posten inkluderar samtliga övriga borgenärsuppgifter, från betalningsanmaning till ackord och talan om företrädaransvar. Eftersom fler borgenärsåtgärder blir aktuella och också i praktiken utförs oftare när det gäller indrivning mot juridiska personer och enskilda näringsidkare har mätningen koncentrerats till de enheter/avdelningar som arbetar med näringsidkarindrivning. För att få en uppfattning om borgenärs- funktionens omfattning när det gäller indrivning mot fysiska personer som inte bedriver näringsverksamhet (personindrivning) har som en jämförelse gjorts en mätning på fyra enhe- ter/avdelningar som enbart arbetar med personindrivning.16 I 16 En närmare beskrivning av hur tidmätningen gick till framgår av den begäran som myndig- heterna tillställdes , bilaga 4. tabell 9.1 redovisas nedlagd tid på borgenärsarbete vid de enhe- ter/avdelningar som arbetar med näringsidkarindrivning i förhål- lande till den totala arbetstid som lagts ner på respektive myndighet (dvs. Tabell 9.1 Borgenärsarbetets andel i förhållande till total arbetad tid på respektive myndighet Den tid som nedlagts på borgenärsarbetet på en enhet/avdelning som arbetar med personindrivning ligger i intervallet av respektive myndighets totalt arbetade tid . För att bedöma tillförligheten i utredningens begränsade tidmät- ning har på uppdrag av utredningen i jämfört de i tabellen redovisade resultaten med de beräk- ningar av borgenärsarbetets omfattning, personal- och lönekost- nadsmässigt, som myndigheten utförde i ett särskilt projekt (Verk- samhetsutvecklingsprojektet) . Av denna jämförelse framgår att borgenärsinsatsen för en myndighet av eller Malmös storlek kan beräknas . Resultatet av tidmätningen vid i Härnö- sand – andelen borgenärsarbete uppgår till – avviker påtagligt från resultatet vid de tre övriga kronofogdemyndigheterna. Detta behöver dock inte betyda att mätningen är felaktig utan kan vara resultatet av de särskilda förhållanden som råder inom Krono- fogdemyndighetens i verksamhetsområde. 17 i har enligt tidmätningen ägnat åt gäldenärs- utredning och åt övriga borgenärsuppgifter. Med hänsyn till att den operativa tiden vid myndigheten varit lägre än normalt har uppgifterna justerats upp till de i tabellen angivna. Den totalt nedlagda tiden på borgenärsuppgifter uppgår enligt tidmätningen , vilket ger 7 500 x 200 = borgenärsarbete för de i mätningen ingående kronofogdemyndigheterna. De i mätningen ingående kronofogdemyndigheterna hanterar av landets gäldenärer (, , och ). En uppräkning av resultatet av tidmätningen till riksnivå ger följande resultat: 150 000 = borgenärsarbete i hela landet vilket, med 0,52 åtta timmars arbetsdag och , ger 180 årsarbetskrafter. Lönekostnaderna, inklusive lönekostnadspålägg för den personal som arbetar med borgenärsarbetet ligger högre än genomsnittet och kan beräknas till per person och år.18 Totalt skulle då kostnaderna för det arbete kronofogdemyndigheterna lägger ned på borgenärsuppgifterna beräknas uppgå till . I utredningens tidmätning ingår två storstadsregioner, och . Det skulle därför kunna hävdas att mätningen ger ett alltför högt resultat. Å andra sidan har inte den tid som läggs ned på borgenärsuppgifter på enheter som arbetar med personindrivning räknats med. Mätningen torde därför enligt utredningen ge ett tämligen rättvisande resultat. Det kan konstateras att kostnaderna för de borgenärsuppgifter som kronofogdemyndigheten utför inte är särskilt höga ställda i relation till kostnaderna för myndighetens verksamhet i övrigt. Detta kan möjligen tala för att det är kostnadseffektivt att låta kronofogdemyndigheten utföra dessa uppgifter. Häremot kan dock anföras att det, som berörts, kan befaras att kronofog- demyndigheten inte utför borgenärsuppgifterna så effektivt som möjligt. Ett mindre snävt synsätt är därför att fundera över om en annan ordning – där A-målen drivs lika effektivt som E-målen – skulle kunna leda till att staten fick in mer av sina fordringar och därför vore mer kostnadseffektiv, även om den skulle innebära högre kostnader. Inte minst viktig är den påverkan en mer effektivt utövad statlig borgenärsroll kan ha på den allmänna skattemoralen. 18 Jfr beräkning av kostnaden för en årsarbetskraft i avsnitt 10.5.3. 9.7.2Är nuvarande ordning acceptabel ur principiell synvinkel? Av föregående avsnitt framgår att utredningen menar att det är tveksamt om man kan dra de slutsatser kring effektivitet och kost- nader som statsmakterna har gjort. Det är över huvud taget tveksamt att låta kostnadsaspekter styra en så principiellt viktig och grundläggande fråga som en myndighets opartiskhet. Kronofog- demyndigheten måste i allmänhetens ögon uppfattas som obero- ende och objektiv i sin myndighetsutövning. Dagens lösning, där en handläggare i ett och samma ärende kan fatta beslut som före- trädare för staten och därefter fatta beslut i sin egenskap av hand- läggare hos den verkställande myndigheten, kan knappast anses uppfylla de krav som måste kunna ställas på en opartisk handlägg- ning. Detta missförhållande kan enligt utredningens mening inte läkas av att kronofogdemyndigheten i praktiken inte har beslagits med att missbruka sin ställning till men för en enskild part. När förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter tas bort, blir kronofogdemyndighetens dubbla roll än mer ohållbar. I det läget förutsätts kronofogdemyndigheten agera som en tydlig och kraft- full borgenärsföreträdare på samma villkor som övriga borgenärer. måste därvid konkurrera om gäldenärer- nas tillgångar och begära utmätning tidigare än övriga borgenärer för att tillförsäkra staten förmånsrätt. skall myndigheten agera som oberoende verkställande och handläggande myndighet. Detta kommer, som tidigare påtalats, att ställa kronofogdemyndig- heten inför mycket svåra ställningstaganden, där någon form av prioritering måste ske. Risken är därför att det kan påvisas skillnader i handläggningen av A- och E-mål som kan ifrågasättas av någondera sidan och medföra att kronofogdemyn- dighetens opartiskhet ifrågasätts.