sou · GRB342d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 12Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar I direktiven anförs att de nuvarande reglerna för återbetalning av underhållsstöd ibland leder till att bidragsskyldiga föräldrar, när återbetalningen fullgjorts, får kvar en disponibel inkomst som ligger under för socialbidrag och att detta kan gälla även föräldrar som har en relativt god inkomst, om han eller hon är återbetalningsskyldig för flera barn. Vidare konstateras i direktiven att den kritik som framförs mot underhållsstödssystemet ofta gäller att hänsyn inte tas till att någon av föräldrarna har en ny partner och den påverkan detta har på för- älderns utgifter; man är då två som delar på fasta levnadskostnader som boendekostnad, telefon, försäkringar m.m. vilket i sin tur ger ett större utrymme för barnets försörjning. I direktiven anförs även att underhållsstödssystemets nuvarande regler kan få effekter som inte ligger helt i linje med intentionerna i FN:s konvention om barnets rättigheter om att sätta barnets bästa i främsta rummet. De i vissa fall hårda kraven på återbetalning kan, framhålls det i direktiven, innebära att bidragsskyldiga föräldrar av ekonomiska skäl inte kan umgås med barnen i den omfattning som de skulle önska. Mot denna bakgrund har fått till uppgift att dels klarlägga om reglerna om underhållsstöd närmare kan anpassas till det synsätt som finns i (FB), t.ex. på så sätt att man i underhållsstödssystemet använder schablon- belopp för bl.a. skälig bostadskostnad och levnadskostnader i övrigt, dels pröva om återbetalningsskyldigheten bör anpassas eller differentieras efter olika familjeförhållanden, dels pröva återbetal- ningskraven för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för sådana med många barn. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar 12.2Vad gäller för återbetalningsskyldigheten ? En förälder som barnet inte varaktigt bor tillsammans med skall helt eller delvis betala tillbaka underhållsstödet till staten. Reglerna för hur återbetalningsbeloppet bestäms finns i 24–28 §§ lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL). Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss procent av den bidragsskyldiges inkomst en- ligt det taxeringsbeslut som fattats närmast det år återbetalningsskyldigheten avser, efter ett avdrag på . Det nuvarande avdraget om har valts för att så få för- äldrar som möjligt genom att fullgöra sin återbetalningsskyldighet skall hamna under socialbidragsnivån (prop. 1998/99:78 s. 14). Procentsatsen fastställs med hänsyn till det antal barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § FB. Såväl barn som den bidragsskyldige bor tillsammans med som andra barn han eller hon är underhållsskyldig för beaktas alltså. Däremot beak- tas inte eventuella styvbarn. Tabell 12.1 Återbetalningsprocent efter antal barn med underhållsstöd och totalt antal barn Antal barn med underhållsstöd Återbetalningsskyldigheten är begränsad till det belopp som betalas ut i underhållsstöd, dvs. i allmänhet per barn och månad. Omräkning av återbetalningsbelopp sker per . Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar Blir återbetalningsbeloppet lägre än per barn och månad bortfaller återbetalningsskyldigheten. Tabell 12.2 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och årsinkomst Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar SOU 2003:42 Tabell 12.3 Årsinkomster där den bidragsskyldige är fullt återbetal- ningsskyldig för underhållsstöd (/månad) 12.3Vad sades om återbetalningsskyldigheten när underhållsstödet infördes? Huvudsyftet med underhållsstödsreformen var att genomföra be- sparingar i de offentliga finanserna. Ett annat syfte med reformen var att tydliggöra föräldrarnas ekonomiska ansvar för sina barn. Bidragsförskottssystemet hade lett till att det försörjningsansvar som åvilar den förälder som inte bor tillsammans med barnet i praktiken kommit att i stor utsträckning fullgöras av det allmänna. Utgångspunkten för underhållsstödssystemet var att försörjnings- förmågan hos bidragsskyldiga föräldrar skulle tas i anspråk i större omfattning än enligt de dåvarande reglerna (prop. 1995/96:208 s. 32 f.). När underhållsstödssystemet infördes uttalades i förarbetena att följande krav kunde ställas på återbetalningsreglernas utformning (prop. 1995/96:208 s. 43 f.). Återbetalningsskyldigheten mot staten bör bestämmas med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomiska förhållanden så att dennes betalningsförmåga tas i anspråk i den utsträckning som anses rimlig. Återbetalningsskyldigheten bör vara oberoende av den andra förälderns ekonomiska förhållanden. Reglerna om återbetalningsskyldighet bör vara så enkla som möjligt. Det bör vara lätt att anpassa återbetalningsskyldigheten till ändrade förhållanden. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar Särskild hänsyn bör tas till återbetalningsskyldiga med begrän- sade inkomster. Alla den återbetalningsskyldiges barn bör ha likaberättigade anspråk på hans eller hennes försörjningsförmåga. Regeringen gjorde i förarbetena till underhållsstödsreformen den bedömningen att de nya reglerna i många fall skulle leda till en ökad ekonomisk börda för bidragsskyldiga föräldrar. Det framhölls också att reglerna om underhållsstöd skulle innebära att föräldrar med så låga inkomster att de redan låg under socialbidragsnormen skulle bli återbetalningsskyldiga och att återbetalningsbeloppen i vissa fall inte skulle kunna drivas in (prop. 1995/96:208 s. 54 f.). Redan vid lagens tillkomst diskuterades olika lösningar på pro- blemet att det föreslagna beräkningssättet för återbetalningsbe- loppen i vissa fall ledde till att dessa inte kunde drivas in på grund av att den återbetalningsskyldige inte hade medel som översteg vad han eller hon fick förbehålla sig vid utmätning av lön. I förarbetena påpekades att problemet skulle kunna undvikas genom en höjning av grundavdraget så att återbetalningsskyldighet inte ålades dem som hade inkomster som understeg förbehållsbeloppet vid löne- exekution. Det konstaterades dock att grundavdraget i så fall fick höjas till en mycket hög nivå. Skälet till det var främst att de bo- stadskostnader som accepteras vid indrivning kan vara mycket höga. Om den önskvärda besparingen (som skulle göras genom in- förandet av det nya systemet) skulle uppnås måste därför procent- satserna för återbetalningen höjas betydligt vilket skulle medföra oönskade marginaleffekter. En annan lösning som diskuterades var att införa en rätt för en återbetalningsskyldig förälder att förbehålla sig ett belopp för sin egen försörjning. Som nackdelar angavs att ett sådant beräknings- sätt skulle innebära att man gick ifrån enkelheten i systemet och betoningen på föräldrarnas ansvar. Till detta kom marginaleffekter på i vissa fall eftersom hela överskottet över förbe- hållsbeloppet kunde gå till att fullgöra återbetalningsskyldigheten. Ingen av de diskuterade lösningarna valdes; nackdelarna ansågs överväga fördelarna. Mot lösningarna talade också enligt förarbete- na att återbetalningsskyldigheten måste anses vara ett ansvar av minst lika stor vikt som att betala skatt; ingen slipper betala skatt under hänvisning till låga inkomster om inkomsten över huvud taget är beskattningsbar. Att även bidragsskyldiga föräldrar med låga inkomster skulle bidra till sina barns försörjning ansågs vara av Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar betydelse från principiell utgångspunkt och med hänsyn till det allmännas utgifter. De ursprungligen införda återbetalningsreglerna ansågs senare ibland kunna uppfattas som orimliga. För att systemet skulle få en bättre fördelningspolitisk profil höjdes därför grundavdraget och justerades procentsatserna (prop. 1998/99:78). 12.4Tidigare utredningar om underhållsbidrag och underhållsstöd, m.m. Nedan redovisas tidigare utredningar som tagit upp frågor om för- sörjningsansvaret hos den förälder som inte bor tillsammans med barnet och som bedöms vara av intresse i detta sammanhang. I redogörelsen ingår inte bara utredningar som rör underhållsstöd utan även utredningar som handlar om underhållsbidrag finns med. Det offentligrättsliga och det privaträttsliga regelsystemet skiljer sig dock åt, varför det inte alltid är möjligt att överföra det som sägs om ett regelsystem till det andra systemet. föreslog i sitt betänkande Ensamföräld- rarna och deras barn (SOU 1983:51) ett nytt sätt att beräkna underhållsbidrag. Till grund för bedömningen av den bidrags- skyldiges förmåga skulle ligga hans eller hennes bruttoinkomst minskad med skatt och kostnad för nödvändiga resor till och från arbetet. I stället för en individuell beräkning av förbehållsbelopp för eget underhåll föreslog kommittén ett schablonbelopp på 2,10 basbelopp för bostadskostnader och levnadskostnader i övrigt. skulle detta innebära . För eget hemma- varande barn skulle föräldern få göra ett förbehåll med motsvaran- de 0,41 basbelopp (dvs. 2002) för barn som inte har fyllt och 0,46 basbelopp (dvs. 2002) för äldre barn. Detta skulle gälla oavsett den ekonomiska si- tuationen hos barnets andra förälder. I en särskild undantagsregel gavs möjlighet till avvikelse från den föreslagna förbehållsberäk- ningen. Undantagsregeln var avsedd att tillämpas restriktivt och skulle i princip gälla särskilda kostnader av tidsbegränsad karaktär. Ett skäl för tillämpning av undantagsregeln angavs vara att den bi- dragsskyldige hade en hög bostadskostnad som inte lät sig anpassas till förbehållsbeloppet. Även kostnad för försörjning av make och därmed jämställd sambo skulle kunna beaktas inom ramen för undantagsreglen. Av förälderns överskott föreslogs Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar tas i anspråk för underhållsbidrag tills hälften av barnets normalbehov täckts. Vid överskott som inte översteg 0,20 basbe- lopp föreslogs ett något lägre uttag, nämligen . Även Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93, UBU -93, (SOU 1995:26) föreslog en ny metod för att beräkna underhållsbidrag. Den byggde på samma grundprinciper som den nuvarande metoden och innebar endast mindre förändringar. Ut- redningen föreslog att normalbeloppet för andra levnadskostnader än bostadskostnaden skulle beräknas till olika belopp för ensamstå- ende föräldrar och för sammanboende föräldrar. För ensamstående höjdes beloppet från av basbeloppet till av basbeloppet (2002). För sammanboende skulle det ligga kvar på av basbeloppet (2002). Högre levnadskostnader kunde beaktas men endast om det fanns synnerliga skäl. UBU -93 föreslog att med sammanboende skulle, förutom makar, avses vuxna som lever tillsammans, om de har eller har haft gemensamt barn. Den föreslagna avgränsningen överensstämde i huvudsak med den som valts för möjligheten att få göra förbehåll för hemmavarande sambo i 7 kap. 3 § FB och för underhålls- skyldighet mot styvbarn i 7 kap. 5 § FB. Den valda avgränsningen ansågs ha den fördelen att den gav stadga åt domar och avtal om underhåll; en avgränsning som även skulle innefatta sambor som inte har eller har haft barn tillsammans skulle leda till att underhållsbidrag skulle få jämkas oftare med hänsyn till ändringar i familjesituationen. Utredningen ansåg också att den valda definitionen skulle inne- bära fördelar ur bevis- och kontrollsynpunkt. Avgränsningen gjorde det lätt att skilja ut de föräldrar som skulle få tillgodoräkna sig det lägre normalbeloppet och tvister kunde på så sätt undvikas. Vidare innebar den, påpekade utredningen, att det intrång i den personliga integriteten som det kan innebära att tvingas redovisa sina familjeförhållanden inte kunde anses bli särskilt framträdande. UBU -93 övervägde att schablonisera bostadskostnaden på så sätt att underhållsskyldiga föräldrar skulle vara berättigade till för- behåll med ett bestämt belopp. Utredningen kom emellertid fram till att skälen mot en sådan bostadsschablon fick anses överväga fördelarna. Härvid beaktade utredningen bl.a. att bostadsmarkna- den inte är sådan att människor fritt kan välja sina kostnader för bostaden och att bostadskostnaderna varierar avsevärt över landet. För att få rätt att förbehålla sig ett högre belopp för bostads- kostnaden än vad som svarade mot och Riksför- Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar säkringsverkets (RFV) dåvarande normer för högsta godtagbara bostadskostnad vid beräkning av underhållsbidrag föreslog utred- ningen att det skulle krävas synnerliga skäl. Utredningen förordade att det s.k. hemmamakeförbehållet skulle tas bort. Förslaget motiverades med att det från principiell syn- punkt framstod som felaktigt att låta underhåll till hemmavarande make eller sambo gå före underhållet till barnet och att möjligheten knappast fyllde någon praktisk funktion i dagens . Detta skulle i och för sig innebära att olika regler skulle gälla vid bestäm- mande av underhållsbidrag och vid löneexekution. Från utred- ningens sida kunde man inte se att det skulle föranleda några nämnvärda olägenheter i praktiken. Den bedömningen grundade utredningen på att gäldenärens make eller sambo normalt har en egen inkomst. UBU -93 föreslog också att den bidragsskyldiges hemmavarande barn och bidragsberättigade barn skulle jämställas beträffande rätten till underhåll. Bestämmelsen om förbehåll för hemmavarande barn vid beräkning av underhållsbidrag motiveras med att det hemmavarande barnet i allmänhet inte hade rätt till bidragsförskott. UBU -93 ansåg emellertid att den principiella utgångspunkten borde vara att de privaträttsliga bestämmelserna i sig gav ett rimligt och acceptabelt resultat. Man skulle inte behöva tillgripa – som det hette då – bidragsförskottssystemet för att korrigera icke önsk- värda effekter av det privaträttsliga regelsystemet. Mot denna bak- grund föreslog utredningen att förbehållet för hemmavarande barn skulle slopas. Att det även härigenom kom att gälla olika principer vid bestämmande av underhållsbidrag och vid indrivning av ford- ringen såg utredningen inte som en nackdel av det slag att den mo- tiverade att man behöll bestämmelserna. Förslagen tillstyrktes eller lämnades utan invändning av flertalet remissinstanser. hade dock invändningar mot den föreslagna definitionen av sammanboende. Tingsrätten ansåg det orimligt att en bidragsskyldig som lever tillsammans med en annan person, utan att de har eller har haft något gemensamt barn, skulle ha rätt till högre normalbelopp än en bidragsskyldig som är sambo enligt UBU -93:s definition. Tvärtom kunde det, enligt tingsrätten, antas att ett sammanboende par utan barn har lägre kostnader än ett sammanboende par med barn. Tingsrätten föreslog därför att som sambor skulle anses även par som är folkbokförda på samma adress utan att ha gemensamma barn. vid kom med en del invändningar vad gällde förslaget om slopat makeförbehåll och Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar slopat försteg för hemmavarande barn. Även om det befarade sam- ordningsproblemet mellan underhållsbidrag och löneexekution sällan dök upp ansåg fakultetsnämnden att det inte hindrar att det får en tillfredsställande lösning när så sker. Om man redan vid bestämmandet av underhållsbidraget kunde se att ford- ringen inte skulle kunna drivas in var det, menade fakultetsnämn- den, olämpligt att fastställa ett underhållsbidrag. I remissyttrandet föreslog fakultetsnämnden en egen lösning; att makes och sambos samt hemmavarande barns försörjningsbehov i stället skulle beak- tas vid den avslutande skälighetsbedömningen av underhålls- bidraget. föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2001:24) att reglerna för bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet, särskilt för dem med många barn, borde ändras. Enligt utredningens upp- fattning borde det synsätt som finns i reglerna om underhållsbidrag gälla även reglerna för underhållsstöd. Återbetalningsskyldigheten borde således inträda först efter det att en bidragsskyldig förälder hade medel för sin egen försörjning. Detta skulle kunna uppnås genom att grundavdraget vid beräkning av återbetalningsbelopp höjdes och procentsatserna justerades på lämpligt sätt. Ut- redningen konstaterade att normalbeloppet vid beräkning av förbe- hållsbelopp vid löneutmätning enligt utsökningsbalken (UB) an- vänds för att bedöma rätten till anstånd med återbetalning enligt USL. Samma belopp kunde därför enligt vara utgångspunkten för beräkning av en förälders behov. En rimlig bo- endekostnad kunde vara att beräkna ett genomsnitt av boende- kostnaden för en till två vuxna enligt RFV:s normer för bostads- kostnader vid beräkning av bostadsbidrag till totalförsvarspliktiga, vilka normer i praxis används vid beräkning av underhållsbidrag. Betänkandet har remissbehandlats. En majoritet av remissinstan- serna tillstyrker förslaget om att mildra återbetalningsskyldigheten eller lämnar det utan invändning. RFV och anser dock att ytterligare analyser krävs av boföräldrars och bidrags- skyldigas situation innan man kan ta ställning till hur en begränsning av återbetalningsskyldigheten bör utformas. Kon- sumentverket (KOV) anser att det bästa sättet att lindra åter- betalningsskyldigheten vore att tillämpa samma förbehållsbelopp som anges i FB när det gäller hur mycket en bidragsskyldig får förbehålla sig för eget eller annans underhåll. Som skäl härför anger verket att detta skulle göra systemet betydligt enklare och mer konsistent för de berörda föräldrarna. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar att det är viktigt att löpande se över nivån på FB:s förbehållsbelopp så att detta verkligen motsvarar en skälig levnadsnivå på lång sikt. 12.5De nuvarande återbetalningsreglernas effekter Enligt beräkningar kan andelen åter- betalningsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet som lever i hushåll med en disponibel inkomst under skälig levnadsnivå upp- skattas till (7 000). (1 800) av de återbetalningsskyldiga föräldrarna faller under skälig levnadsnivå som en följd av att de återbetalar underhållsstöd (se bilaga 7). Utredningen har här använt det mått för skälig levnadsnivå som föreslås av Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:73) uppräknat till prisnivå (se bilaga 3). Även har analyserat de nuvarande återbetal- ningsreglernas effekter (SOU 2001:24 s. 190 f.). Enligt utredningen innebär återbetalningsreglerna att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn har en resterande disponibel inkomst som ligger under för socialbidrag. Detta gäller även för för- äldrar som har en medelgod inkomst. Analysen visar samman- fattningsvis följande. De som är skyldiga att återbetala underhållsstöd för många barn har en pressad ekonomi även i vanliga inkomstlägen för heltidsarbetande. En bidragsskyldig med fem barn, som åter- betalar underhållsstöd för alla fem, kommer över social- bidragsnormen först vid en årsinkomst om . Risken att komma under socialbidragsnormen torde öka med antalet barn, men även bidragsskyldiga med endast ett barn hamnar vid vissa inkomstlägen under socialbidragsnormen. analyser grundas på s.k. typfallsberäkningar och inte på verkliga förhållanden. Utfallet av beräkningarna har så- ledes berott på de förutsättningar valt att ställa upp. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar 12.6Förbehåll för egna levnadskostnader innan återbetalningsskyldighet inträder Utredningen anser: Varje bidragsskyldig skall få förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet. Av det ovan sagda framgår att dagens återbetalningsregler leder eller kan leda till ansträngda ekonomiska förhållanden för bidrags- skyldiga föräldrar. En huvudprincip som bär upp dagens system är att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn och att barnets behov och kostnader skall vara en högt prioriterad utgift – ett primärt åtagande – för föräldrarna. Enligt direktiven är en utgångspunkt för arbete att denna princip skall gälla också . Principen att föräldrarna är de som i första hand ansvarar för sina barns försörjning är väl förankrad i svensk rätt och i internationella instrument. Att kostnaden för ett barns försörjning inte genom ett alltför lågt återbetalningsbelopp övervältras på det allmänna är viktigt både för barnet och från rättvisesynpunkt. Utgångspunkten bör vara att samma krav ställs på bidragsskyldiga föräldrar som på föräldrar som lever tillsammans med sina barn. Övriga kostnader som en förälder har bör endast i begränsad utsträckning – bara när det är nödvändigt – tillåtas inkräkta på förälderns ekonomiska an- svar för sina barn. Också av statsfinansiella skäl är det viktigt att våra gemensamma resurser används på bästa sätt och att inte en omotiverat stor del av kostnaderna för barn med särlevande föräldrar får bäras av det all- männa. I den mån så tillåts ske minskar det ekonomiska utrymmet för andra angelägna reformer. måste det anses rimligt att en bidragsskyldig förälder får täcka ett eget grundbehov innan återbetalningsskyldighet inträ- der. Underhållsskyldigheten enligt FB är inte ovillkorlig. En för- älder som saknar ekonomisk förmåga är inte underhållsskyldig. Även återbetalningsskyldigheten enligt USL bör på ett realistiskt sätt anpassas till den bidragsskyldiges ekonomiska förmåga. Att återkräva underhållsstöd från en förälder som inte har medel till annat än sina egna grundbehov är inte rimligt och torde inte leda till annat än administrativa kostnader för staten. Det ligger inte heller i barnets intresse att en förälder får en växan- de skuld till staten. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar varje bidragsskyldig bör ges rätt att förbehålla sig ett rimligt belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetal- ningsskyldighet. Innan olika lagtekniska lösningar diskuteras måste ställning tas till vilket förbehållsbelopp som kan vara rimligt. Vilken standard hos en bidragsskyldig förälder bör med andra ord tillåtas gå före återbetalning av underhållsstöd och därmed öka de kostnader som stannar på det allmänna? Vid detta ställningstagande kan de normer som används i andra sammanhang tjäna till ledning. En redogörelse för dem lämnas i bilagorna 3 och 4. Beaktas måste dock att de olika normerna skiljer sig åt vad gäller syfte och därmed även i fråga om vilka kostnader som beaktas. Utredningen anser: Förbehållsbeloppet för en ensamstående bidragsskyldig skall uppgå till om han eller hon bor i eller i , till om han eller hon bor i en kommun som har fler än 75 000 invånare samt till om han eller hon bor i någon annan kommun. 12.7.1Andra levnadskostnader än bostadskostnaden Som utredningen sagt kan de normer som finns i andra sam- manhang tjäna till ledning när nivån på ett förbehållsbelopp för en bidragsskyldig förälder skall bestämmas. Dessa normer finns be- skrivna i bilaga 3. I bilaga 5 har utredningen gjort en egen beräk- ning av de kostnader som skulle kunna anses motsvara en vuxen persons normalbehov. Utredningens uträkningar är baserade på KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. Dessutom ingår vissa andra kostnadsposter som utredningen anser ingår i en vuxen persons normalbehov. En första fråga är vilka poster som bör ingå i förbehållsbeloppet; vilka behov det skall täcka. Med hänsyn till att underhållsstöd i allmänhet skall utgå bedömer utredningen det som rimligt att förbehållsbe- loppet för egna levnadskostnader innefattar posterna livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, förbrukningsvaror, möbler/husge- råd/TV/textilier, dagstidning/telefon/TV-avgift, hemförsäkring, hushållsel, lokala resor med kollektivtrafik, fackföreningsavgift/a- Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar kassa, glasögon/linser, läkemedel, hälso- och sjukvård samt tand- vård. Förbehållsbeloppet skulle då omfatta samma budgetposter som tas upp i KOV:s kostnadsberäkningar med tillägg för hushålls- el, lokala resor med kollektivtrafik, fackföreningsavgift/a-kassa, glasögon/linser, läkemedel, hälso- och sjukvård samt tandvård. Nästa fråga blir då hur stort förbehållsbeloppet bör vara; på vilken nivå det bör läggas.