sou · GRB3104d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredaren förslår en ny resevillkorslagstiftning enligt vilken en resenär ska kunna söka ersättning för de följdskador som uppstått till följd av förseningar i trafiken eller inställda turer. Med den skrivning som återfinns i betänkandet, anser jag att ersättnings- nivåerna till resenärerna skulle kunna bli orimliga i proportion till resans pris. Att utreda ersättning för missade charterresor, evene- mangsbiljetter o.dyl. skulle dessutom kräva resurser som en redan ekonomiskt pressad kollektivtrafik kommer att få svårt att bära. Konsekvenserna av förslaget kommer med stor sannolikhet i slutändan att drabba resenärerna. Trafikhuvudmännens trafik är dessutom skattesubventionerad med i genomsnitt (). Kostnaden för en biljett är relativt låg och den ersättning som ska betalas kan bli oproportionerligt hög. Resenärens intresse måste således vägas mot det allmännas. En lagstiftning om ansvar för följdskadekostnader torde medföra att kommuner och landsting kommer att kompenseras av staten för ökade kostnader. En alltför generös lagstiftning kan framtvinga ett behov av att hålla kostnaderna nere. Risken finns då för en rigid tolkning av lagregler och antalet överprövade ärenden blir stort. Sammanfattningsvis anser jag att en lag om ersättning av följdska- dor skulle få alltför många negativa följder och menar att rese- garantin är det bästa verktyget för branschen att jobba med för att kompensera resenärerna för problem i trafiken. Utredarens förslag om att särskilt lagstifta om möjlighet till regressrätt mot t.ex. och välkomnas. Utredningen har haft en vittgående uppgift att lämna förslag till reformer på järnvägsområdet. Betänkandet har därför kunnat sys ihop först i ett sent skede, och det har av den anledningen varit svårt för oss som experter i utredningen dels att få en överblick över de samlade förslagen, dels att tillräckligt ingående analysera det material som utredningen haft att arbeta med. Därför är vi inte benägna att förbehållslöst stödja de slutsatser som redovisas i betänkandet. Vi lämnar detta särskilda yttrande avseende arbetssättet i utred- ningen och persontrafik. har tagit sig an uppdraget om olika utveck- lingsvägar inom järnvägssektorn med en mycket bred ansats. Sam- manställningar och underlag för arbetet har tyvärr kunnat presente- ras först i sent i utredningen. Detta har olyckligtvis medfört att förslagen ofta tvingats fram utan att nödvändiga utgångspunkter och analyser funnits som bort ligga till grund för arbetet. De förslag och alternativ som har diskuterats har inte i tillräcklig omfattning konsekvensbeskrivits i förhållande till t.ex. transport- politiska mål och utifrån samhällsintresset vilket i sin tur givetvis har bäring på konsumentperspektivet som enligt direktivet skulle vara utgångspunkt för utredningen. Det har heller inte presenterats någon riskanalys när det gäller föreslagna åtgärder. En viktig fråga som behandlats endast mycket översiktligt är övergångsbestämmelser och de problem- ställningar som uppstår när förslagen ska implementeras inom järn- vägssektorn. Utredningen har belyst fyra marknadsmodeller för ökad konkur- rens om tågtrafiken och man föreslår en modell med relativt fritt marknadstillträde, låt vara reglerat genom vissa tillståndsförfaran- den och skadlighetsprövning. Dessutom föreslås grunden för trafikförsörjningen definieras genom strategiska trafikförsörjnings- program. Enligt vår mening måste valet av modell och också jämförelsen med nuvarande förhållanden bygga på analyser av hur uppfyllelsen av de transportpolitiska målen påverkas, hur trafikvolymerna kan komma att utvecklas, hur modellerna svarar mot resenärsförväntningarna, t ex vad gäller service, stabilitet i utbudet och kvalitet i övrigt, hur företagsstrukturen kan komma att se ut , hur förhållandet mellan samhällsköpt trafik och kommersiell trafik påverkas. Vi kan – i det underlag som funnits tillgängligt – inte finna några egentliga svar på dessa frågor och menar därför att det inte finns någon grund för valet av modell, annat än att konkurrens i största allmänhet kan anses stödja effektivitet och kreativitet. Vi kan också konstatera att betydande ekonomiska insatser, både genom banhållning och genom offentliga trafikupphandlingar, måste göras från samhällets sida för att garantera en samhällseko- nomiskt väl avvägd tågtrafik. Utrymmet för kommersiellt bärkraf- tig persontågstrafik är därför begränsat och inom den när- maste framtiden. Förslaget innebär såvitt vi förstår att går längre än något annat EU-land vad gäller fritt marknadstillträde. Det kan i och för sig vara stimulerande men konsekvensen måste rimligen bli, att stora kontinentala järnvägsföretag med de facto-monopol på hemmamarknaden och därmed stor finansiell styrka kan växa på den svenska marknaden medan det dominerande svenska tåg- trafikföretaget ska försvara sig på en svensk konkurrensutsatt marknad men inte ha några reella möjligheter att stärka sig genom att ta positioner utomlands. Om effekten då med tiden blir ett svagt som ersätts med ett internationellt verksamt monopol är inte mycket vunnet. Undertecknade har fungerat som experter i och har tagit del av slutbetänkandet. Vi delar de målsättningar som kommit till uttryck genom tillsättandet av utredningen, nämligen att undersöka och lämna förslag på hur samhället kan bidra till att öka järnvägens konkurrenskraft och därigenom till att järnvägen tar en större andel av transportarbetet såväl beträffande personresande som godstransporter. Utredningen har haft ett förhållandevis stort antal frågeställ- ningar att behandla. Vi har förståelse för problemen detta skapar men tvingas konstatera att många av frågorna inte kunnat ges den genomlysning som enligt vår mening krävts för att lämna förslag till lösningar. Mycket av materialet som producerats inom utredningen har presenterats eller kompletterats så sent att det varit svårt för oss som experter analysera förslagen på ett me- ningsfullt sätt, än mindre att förankra dessa inom våra organisa- tioner vilket vi också framhållit under utredningens gång. Enligt vår mening saknas framför allt närmare konsekvens- och riskanalyser av flera av de genomgripande förslag till förändringar som läggs fram i slutbetänkandet, såväl i ekonomiska som i andra hänseenden. Detta gäller särskilt de förslag som valts och som endast i delar överensstämmer med de marknadsscenarier som först i slutfasen studerats inom utredningen. Vi menar därför att det inte fullt ut kan bedömas om de förslag som presenteras leder till den förstärkning av järnvägens konkurrenskraft som utredningen haft att utreda. Utredning om järnvägssektorns organisation Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av orga- nisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Uppdraget kan delas upp i två delar. I den ena delen ingår att med utgångspunkt i konsumentintresset analysera möjliga utvecklingsvägar för såväl person- som godstrafi- ken på järnväg. Utredaren skall analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. I denna del av uppdraget ingår även att se över myndig- hetsstrukturen inom järnvägssektorn. Utredaren skall mot bak- grund av denna översyn ange förslag avseende såväl den övergri- pande organisationen av myndigheterna, som ansvarsfördelningen dem emellan. Utredningsuppdraget omfattar även del- tagande i vissa internationella organisationer. I den andra delen av uppdraget ingår att i svensk rätt genomföra de nya regler inom området som antagits inom Euro- peiska gemenskapen och på internationell nivå. Detta gäller såväl det så kallade järnvägspaketet och direktivet om driftskompatibili- tet för transeuropeiska konventionella järnvägar, som den nya kon- ventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF). I denna del av uppdraget ingår också att göra en generell översyn av järn- vägslagstiftningen för att modernisera denna och – om så bedöms erforderligt – anpassa den till regeringsformens bestämmelser om normgivning. I samband därmed bör utredaren även lämna förslag till sådana ändringar som är lämpliga med hänsyn till vad som före- slagits avseende organisationen inom järnvägssektorn eller mot bakgrund av att ovannämnda regleringar genomförts. De båda delarna av uppdraget kan inte ses som från varandra fri- stående delar utan är i grunden starkt integrerade. skall vara att skapa ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i och inom EU och som ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn. Utredaren skall lämna förslag om hur skall vara representerat i olika internationella organisa- tioner. skall förslag lämnas om vilken organi- sation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall vidare föreslå författningsändringar med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järn- vägar. Övriga delar av uppdraget skall redovisas . transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) lades transportpolitikens lång- siktiga inriktning fast. Det övergripande målet definierades som att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Vidare angavs ett antal principer och riktlinjer som skall ligga till grund för transportpolitiken, bl.a. att en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall förenas med en effektiv konkur- rens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Vidare kon- staterades att väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förut- sättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter och för effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. I det transportpolitiska beslutet lades även en långsiktig strategi för EU-samarbetet på transportområdet fast. Strategin innebär att skall verka för en aktiv transportpolitik på gemenskapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transport- systemet. I regeringens proposition Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. som beslutade om , konstaterades att den positiva utveckling tågresandet haft skulle stimuleras ytterligare (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238). För att persontrafiken på järnväg skall kunna fortsätta sin positiva utveckling är det nödvändigt att tågtrafiken även i fortsättningen är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorien- tering. I propositionen angavs att en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar i grunden är ett verk- ningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller kundernas krav och behov. betona- des att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg succes- sivt och under kontrollerade former. har aktivt verkat för att direktiven inom det s.k. järn- vägspaketet och att direktiv för driftskompatibilitet för såväl hög- hastighetståg som konventionella tåg på TEN-järnvägarna skall antas. Detta är en följd av den ökade internationaliseringen av järn- vägstrafiken och ligger i linje med den internationella strategin i det transportpolitiska beslutet. har vidare varit pådrivande i den process som resulterade i en revidering av COTIF. Järnvägssektorn har under de senaste ca 15 åren förändrats genom reformer såväl i och i andra länder som på EU-nivå. För- ändringarna syftar till att på olika sätt lösa två av järnvägens grund- problem – en alltför ensidig nationell inriktning respektive bris- tande konsument- och marknadsorientering. i har av historiska skäl kommit att utvecklas mot att betjäna nationella transportmarknader. organi- sationsformer, normer och kultur liksom dess infrastruktur har förstärkt detta mönster. har därför haft svårt att anpassa sig till framväxten av den inre marknaden och de ändrade produk- tions- och transportmönster denna medfört. har också haft svårt att anpassa sig till de allt högre och mer diversifierade krav transportmarknadens kunder ställer på transporttjänster. Detta gäller för både godstransport- marknaden och marknaden för persontrafik. har av såväl tekniska som historiska skäl ett produktionsorienterat sätt att organisera och producera sina tjänster. Sammantaget har järnvägens nationella inriktning samt dess pro- duktionsorienterade organisation bidragit till en avsevärt minskad konkurrenskraft i förhållande till andra transportslag, vilket har medfört minskande marknadsandelar, särskilt på godstransport- marknaden. De viktigaste författningarna på området är följande lagen (1995:1649) om byggande av järnväg förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg järnvägstrafiklagen (1985:192) lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik (1998:808) (Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. vid byggande av järnväg m.m.) järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet förordningen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg förordningen (2000:1339) om järnvägssystem för höghastig- hetståg förordningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar. I syfte att förnya, vitalisera och harmonisera den europeiska järn- vägssektorn föreslog att direktiven /440/EEG om utveckling av gemenskapens järnvägar och 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag skulle förtydligas samt att direktiv /19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av banavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg skulle ersät- tas av nya, betydligt mer precisa direktiv. Kommissionens förslag behandlades i rådet och under arbetsnamnet järnvägspaketet. Efter ett omfattande förhandlingsarbete kunde följande tre direktiv slutligen antas. och rådets direktiv /12/EG av om ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. och rådets direktiv /13/EG av om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag. och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag SOU 2003:104 Bilaga 1 av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. Enligt direktiv /12/EG skall internationell godstrafik ha fritt tillträdet till spåret inom ett särskilt definierat transeuropeiskt nät för godstransporter på järnväg (TERFN). I övrigt syftar direktivet till att ge tydligare anvisningar och regler för den ekonomiska upp- delningen mellan operatörer och infrastrukturhållare. Härigenom skall insynen i dessa aktörers ekonomiska mellanhavanden förbätt- ras. Vidare kräver direktivet att vissa funktioner skiljs åt för att garantera en likvärdig och icke diskriminerande tillgång till infra- strukturen. Genom direktiv /13/EG utvidgas direktiv /18/EG till att gälla samtliga järnvägsföretag som etablerar sig i gemenskapen. I direktiv /14/EG finns bestämmelser som huvudsakligen fastställer principer för tilldelning av spårkapacitet och nivån på de banavgifter som får tas ut. I leder genomförandet av de nya direktiven till att bl.a. , och Tågtrafikledningens roller i järnvägssystemet behöver ses över. Behovet av en mer genomgri- pande samlad översyn av organisation och lagstiftning inom järn- vägsområdet blir därmed uppenbart. Inom EU har vidare antagits och rådets direktiv /16/EG av om driftskompa- tibilitet hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventio- nella tåg. Detta direktiv liknar till sin uppläggning det redan tidi- gare antagna s.k. höghastighetsdirektivet (direktiv /48/EG) som avser driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg. Direktivet om driftskompatibilitet avseende konventionella tåg skall vara genomfört i medlemsländerna . Kommissionen planerar dessutom att lägga fram ett förslag till direktiv om järnvägssäkerhet vilket dels kan komma att ha inverkan på hur säkerhetsansvariga myndighetsfunktioner skall vara organi- serade, dels hur den styrande lagstiftningen skall vara utformad. Kommissionen har vidare aviserat att järnvägspaketet skall följas upp av ett andra paket med åtgärder syftande till vidgat marknads- tillträde och/eller ökad konkurrens i trafikutövarledet. Dessa direktivförslag planeras att läggas fram . COTIF (Convention relative aux transports internationaux ferro- viares) är en mellanstatlig konvention till vilken 39 stater i , och Främre är anslutna. Huvudsyftet bakom COTIF är att underlätta internationella järnvägstransporter genom att skapa en för alla konventionsstater gemensam transporträttslig grund för sådana transporter. COTIF omfattar huvudsakligen regler rörande innehållet i transportavtal för internationella person- och godstransporter på järnväg. COTIF:s särskilda bilagor innehåller vidare regler rörande farligt gods, s.k. vagnrätt samt regler rörande frakt av containrar respektive expressgods. Vid revisionen antogs ett ändringsprotokoll med sju bilagor. De sju bilagorna berör följande områden: A.Transportavtal vid persontransporter. B.Transportavtal vid godstransporter. C.Transport av farligt gods. D.Användning av privatvagnar. E.Avtal om infrastrukturanvändning. F.Validering/antagande av tekniska standarder/normer. G.Tekniskt godkännande av järnvägsmateriel för användning i internationell trafik. Nyheterna i det reviderade COTIF rör främst att konventionens regler blir tillämpliga för alla transportavtal för internationella järn- vägstransporter inom COTIF:s geografiska område. Under vissa villkor gäller också för järnvägstransporter mellan COTIF-stater och andra stater. Därutöver utökas COTIF med två nya bilagor som innehåller regler om dels antagande av tekniska normer/standarder för utformning/underhåll av järnvägsmateriel, dels tekniskt godkännande för användning av järnvägsmateriel. I stället för att rättigheter och skyldigheter var knutna till det gene- rella begreppet järnvägen, har de delats upp och knutits till järn- vägsföretag, vagnägare, transportkunder, infrastrukturhållare osv. ändringsprotokoll till COTIF undertecknades för räkning . Behovet av en utredning transportpolitiska beslut poängterade regeringen vikten av att främja en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Transportlösningarna måste dessutom enligt beslutet kontinuerligt utvecklas så att de blir effektivare och bättre uppfyller konsumenternas krav och behov. För att främja en sådan utveckling och därigenom stärka järnvägssektorns effektivitet krävs ett regelverk som möjliggör och uppmuntrar en väl fungerande konkurrens. Den statliga persontrafikupphandlingen med trafik- start visade att det finns en potential att utveckla järnvägs- trafiken. Upphandlingen resulterade i att tre nya operatörer etable- rade sig på marknaden. De nya operatörernas anbud visade i flera avseenden på ett nytänkande. har övergången till de nya operatörerna inte varit oproblematisk. De allvarligaste störningarna förorsakades av att som övertog persontrafiken på ställde in betalningarna . Även problem med biljettförsäljning och biljettsamordning ledde till svårigheter för resenärerna. Tågresandet har haft en mycket positiv utveckling och kan komma att vända den långsiktigt negativa tren- den avseende järnvägens totala marknadsandelar. Det förutsätter dock att tågtrafiken även fortsatt är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorientering. Regeringen anser att en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlös- ningar i grunden är ett verkningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller konsumen- ternas krav och behov. Den senaste tidens problem inom järnvägs- trafiken pekar dock på att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg successivt och under kontrollerade former. Därför måste de önskvärda åtgärderna genomföras stegvis på både kort och lång sikt. Det är vidare viktigt att konsumentintresset behandlas i det regelverk som skall styra kommande upphandlingar. I propositio- nen Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238) har regeringen därför föreslagit vissa åtgärder för att skapa stabilare förutsättningar för den av staten upphandlade trafiken. Genomförandet av järnvägspaketets direktiv och driftskompa- tibilitetsdirektivet ställer krav på en översyn av organisationen och rollfördelningen mellan Tågtrafikledningen, och . Utvecklingen mot flera operatörer ställer krav på regel- och övervakningssystem för fördelning av infrastrukturkapa- citet. De olika banförvaltarskap som förekommer utöver Banver- kets ställer krav på ändrade regelverk. Utvecklingen mot ökad konkurrens i den nationella järnvägstra- fiken samt den pågående utvecklingen inom EU mot en fortsatt internationalisering av järnvägstrafiken gör det angeläget med en total översyn av järnvägslagstiftningen. Inte minst är det av vikt att utreda hur SJ:s tidigare ansvar och befogenheter enligt de delar av som ej påverkas av EG-rätten eller COTIF skall hanteras i svensk rätt. är part i COTIF. De ändringar som genomförts i kon- ventionen vid revision får anses angelägna och önskvärda från svensk ståndpunkt. Mot denna bakgrund bör ratificera ändringsprotokollet, inklusive dess bilagor, och i samband därmed genomföra dess bestämmelser i svensk rätt. Genomförandet kom- mer i huvudsak att beröra de lagar som berör internationella för- hållanden. Det finns dock ett stort intresse av att samma regler gäller både internationellt och nationellt. Utgångspunkten bör därför vara att motsvarande ändringar görs i den nationella regleringen. kan det finnas särskilda intressen som moti- verar särlösningar på nationell nivå. Det finns ett stort antal internationella organisationer på järn- vägsområdet, i vilka fram t.o.m. varit representerat i huvudsak av och affärsverket SJ. Ett sådant exempel är internationella järnvägsunionen, UIC. I avsaknad av ett gemensamt europeiskt offentligrättsligt regelverk på framför allt den tekniska sidan har inom ramen för UIC ett omfattande civilrättsligt regel- verk tagits fram. Ett medlemskap i är inte obligatoriskt, men i praktiken nödvändigt för att en gränsöverskridande trafik skall kunna bedrivas. I och med SJ:s bolagisering måste frågan om hur skall vara officiellt representerat i UIC och andra orga- nisationer lösas. I driftskompatibilitetsdirektiven ingår bestämmelser om s.k. anmälda organ som bl.a. har till uppgift att bestämma huruvida tekniska specifikationer står i överensstämmelse med direktiven. Den tekniska kompetensen som behövs i ett sådant organ finns i (f.d. SJ:s maskindivision). När SJ bolagiserats finns det risk att denna kompetens skingras. Det är väsentligt för den svenska järnvägsmarknaden att det skapas garantier för att denna kompetens kan bibehållas inom landet för att möjliggöra etablering av ett eller flera anmälda organ. En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av orga- nisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Uppdraget kan delas upp i två delar. Den ena delen berör organisationen och kon- kurrensen inom järnvägssektorn. Den andra omfattar genomfö- rande av ett antal EG-direktiv och COTIF samt dessutom en all- män översyn av järnvägslagstiftningen. De båda delarna kan dock inte ses som från varandra fristående delar utan är i grunden starkt integrerade. Målsättningen skall vara att skapa ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i och inom EU och som ger utrymme för utveckling av järn- vägssektorn. Med hänsyn till de förändringar som beskrivits ovan samt vad som anges transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) och i propositionen Änd- rade verksamhetsformer för SJ m.m. (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238) skall utredaren i ett slut- betänkande med utgångspunkt från kundintresset beskriva förut- sättningarna för och analysera effekterna av en fortsatt utveckling av konkurrensen inom den nationella persontrafiken på järnväg.