sou · GRB3104d1 · 2004-01-01 00:00:00 — –De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på ope- ratörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter och operatörer. –Denna s.k. "regulatory capture" kräver särskilt utvecklad be- ställarkompetens som motvikt. –Avsaknad av omvandlingstryck och "bristande innovations- lusta" till följd av lokala monopol . –Modellen stänger ute operatörer med nya affärsidéer som inte ryms inom entreprenadkontrakten. –Avsaknad av en öppen marknad med ett konkurrenstryck om trafiken på spåret ger ofta höga produktionskostnader och kostnadsineffektivitet. –Resenärerna har inget direkt inflytande på entreprenadtrafiken och konsumenternas behov och önskemål "silas" via de mark- nadsundersökningar som trafikansvariga myndigheter har möjlighet att göra. Resenärerna kan räkna med ett jämnt och mer stabilt utbud, även i den långväga tågtrafiken. Den samordnade planeringen tillåter även mer och fler sammanhängande regionala linjer över länsgränserna. Resenärerna kommer också att finna en större likhet i biljettpriser och taxestrukturer och med samma regler i övrigt för när, hur och var man får åka liksom vem som får nyttja olika rabatter och erbju- danden. Det är dock inte säkert att det blir mer tågtrafik, jämfört med . Linjer och sträckor som av kostnads- eller beläggnings- skäl inte lämpar sig för tåg kommer istället att trafikeras med andra kollektivtrafikmedel. Med det "uppifrån och nerperspektiv" som råder i denna modell finns dock en risk för att planeringen blir så byråkratitung och översiktlig att den inte förmår ta om hand de lokala resbehoven. Effekter för operatörer och transportörer För operatörerna erbjuds i denna modell en bättre framförhållning när det gäller att bedöma framtida affärsutsikter, åtminstone för vissa operatörer. De operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och vinna entreprenadkontrakt har en relativt stabil tillvaro framför sig, åtminstone . För övriga operatörer är möjligheterna att överleva till nästa upphandlingstillfälle dock ofta små. Detta förhållande är dock inte nytt för operatörssidan jämfört med , med undantag för . Effekter för organisatörer och beställare För beställarsidan innebär denna modell en avsevärd byråkrati. Den centralt placerade myndigheten måste inneha egna resurser för att hålla sig ajour med marknadens behov i landets olika delar. Därut- över krävs ett lokalt och regionalt nätverk bland trafikansvariga myndigheter. Redan när det gäller att samordna de lokala och regi- onala behoven över hela landet och sammanställa i en nationell strategi ställs stora krav på tjänstemannaresurser. Och innan man lyckas nå enighet och allas behov har diskuterats ihop till en plan kan man förutse såväl en rad konfliktsituationer som andra för- handlingstekniska svårigheter. Till underlag för den trafik som ska handlas upp och för de entreprenadkontrakt som myndigheterna sedan har att förvalta krävs såväl både större marknadsundersök- ningar som mer daglig kontakt med resenärer och med trafik- operatörer. Ambitionen att samordna och tillhandahålla ett för hela landet bra trafikutbud med järnväg, utan inslag av kommersiell trafik, kom- mer att kräva en ökad skattefinansiering jämfört med . Det är därtill osäkert om vinsterna för det mer samordnade och bättre trafikutbudet som modellen avses leda till kan överstiga kostnaderna för den byråkrati och de transaktionskostnader som modellen också ger upphov till. Modell B4: Upphandling i funktionella storregioner kompletterat med ett gemensamt, upphandlat fjärrtågsnät I en samrådsprocess mellan regionvisa trafikhuvudmän, s.k. regi- onhuvudmän, specificeras inför upphandling "funktionella" trafik- huvudmannaregioner av olika storlek lämpade för de olika rese- och transportbehov som kan finnas i landets olika delar. Regionernas storlek och gränser kan variera i tiden alltefter hur de regionala sambanden utvecklas. Regionhuvudmännen bestämmer därefter utbudet, subventionerar och upphandlar trafiken i anbuds- konkurrens mellan olika operatörer. Det regionala trafikutbudet kompletteras med ett interregionalt tågnät under en gemensam fjärrtåghuvudman. Denna kan utgöras av regionhuvudmännen i förening eller av annan från operatörerna fristående organisation. Den interregionala tågtrafiken upphandlas av fjärrtågshuvud- mannen i konkurrens mellan olika tågoperatörer. +Modellen förmår skapa integrerade lösningar och stabilt utbud genom att regionhuvudmännen gemensamt bestämmer och genom offentliga medel finansierar trafikeringen. +Modellen ger samhället och regionhuvudmännen möjlighet att fullt ut styra utbud och servicenivåer. +Mdellen kan bättre och mer flexibelt utnyttja trafikmöjlig- heterna över länsgränser. +Modellen ger en större och tryggare marknad för tillväxt av de operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och därmed bättre förutsättningar för en ökad konkurrens . –Modellen ökar behovet av statlig finansiering för upphandling av trafik. –Behovet av beställarfunktioner- och kompetenser för upp- handling och styrning av entreprenadtrafiken är ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader (s.k. transaktionskostnader). –De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på ope- ratörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter och operatörer. –Denna s.k. "regulatory capture" ställer stora krav på särskilt utvecklad beställarkompetens som motvikt. –Resenärerna har inget direkt inflytande på trafiken och konsu- menternas behov och önskemål "silas" via de marknadsunder- sökningar som regionhuvudmännen har möjlighet att göra. –Lokala monopol () ger ofta höga pro- duktionskostnader och kostnadsineffektivitet. –Avsaknad av omvandlingstryck och "bristande innovations- lusta" och stänger ute operatörer med affärsidéer som inte ryms inom entreprenadkontrakten. –Modellen ger ingen given kontakt med kundsidan. Det lokala och regionala utbudet av tågtrafik blir sannolikt i vissa regioner mer omfattande . Genom att trafiken planeras i funktionella regioner ges också förutsättningar för att sträcka ut den över länsgränser och i områden där det finns ett tydligt och omfattande pendlingsbehov, utan att resenärerna behöver möta olika taxestrukturer eller övriga skillnader i resevillkoren. Liksom i föregående modell blir tillvaron sannolikt både enklare och tryggare för de operatörer som lyckas ta sig in på marknaden medan för de som av olika skäl inte lyckas med det är möjligheterna till överlevnad klart små. Detta minskar nyetableringsviljan och riskerar att både på kort och lite skapa en rad lokala monopol som minskar effektiviteten på marknaden och ytterligare begränsar förutsättningarna för en fungerande konkurrensmarknad . Effekter för organisatörer och beställare Med ett "nerifrån och upp-perspektiv" när det gäller att planera för och upphandla trafiken minskar sannolikt byråkratin något jämfört med B3-modellen. minskar emellertid också möjlig- heterna att skapa en mer sammanhållen strategi för järnvägssyste- met, inklusive fördelningen av resurser och ansökning om spår- kapacitet för persontrafikens behov. Liksom i föregående modell kommer skattebetalarnas kostnader för järnvägstrafik att öka jämfört med . 2.3.3En modifierad modell med utvecklad konkurrens Som kan konstateras av diskussionen ovan finns det både för- och nackdelar med samtliga modeller. Det som framstår som de mest framträdande nackdelarna i var och en av modellerna är enligt min uppfattning följande: I den första modellen (A1) skapas inte ett ur samhällets synvin- kel ett till sin geografiska omfattning tillräckligt stort järnvägs- utbud. Den andra modellen (A2) är, förutom det avskaffade monopolet i fjärrtrafiken, i stora delar att likna vid dagens situation och ger inga direkta svar på hur dagens problem med ett bristande resenärsinflytande i entreprenadtrafiken ska lösas. De två senare modellerna (B1 och B2) är istället förknippade med en avsevärd byråkrati och höga skattekostnader och ger resenärerna ett ytterst litet direktinflytande över trafiken. Erfarenheterna från visar att den starkt reglerade modell utifrån ett strikt myndighetsperspektiv som de båda B-modellerna representerar ger dåliga förutsättningar för att trafiken ska kunna utvecklas på ett sätt som både gynnar resenärerna och ger utrymme för kostnadseffektivitet. Istället har kostnaderna för trafiken och notan för de engelska skattebetalarna gradvis stigit sedan avregle- ringen, utan att kvaliteten har ökat i motsvarande grad. Visserligen ligger en god del av orsaken till detta i en illa underhållen infra- struktur, vilket tvingat myndigheter och operatörer att i första hand använda resurserna till detta. Men det faktum att franchise- kontrakten, trots att de är utformade som nettoavtal, ofta i detalj har kommit att reglera trafiken och dess utförande, ger operatö- rerna i praktiken mycket små möjligheter att påverka vare sig kost- nader eller kvalitet. Det ringa resenärsinflytandet i sådan myndighetsinitierad trafik ger också upphov till allvarliga invändningar. Visserligen har både resenärer och andra medborgare möjligheten att ventilera sina åsikter direkt till trafikhuvudmän och till politiker. I bästa fall är situationen reglerad i entreprenadkontraktet och går förhopp- ningsvis via trafikhuvudmannens ingripande att åtgärda omedel- bart. Men att i övriga fall vara hänvisad till ett val som återkommer endast för att kunna ge eftertryck åt sitt missnöje i en viss konkret resesituation kan inte betraktas som en seriös lösning på ett akut problem och riskerar snarare att spä på missnöjet hos en redan missnöjd och frustrerad resenär. I mitt utredningsarbete är det resenärerna som står i fokus. Det framstår mot den bakgrunden som helt centralt att den av mig för- ordade modellen måste kunna garantera resenärerna inte bara ett rimligt utan också ett ökat direktinflytande över trafiken jämfört med . Ett väsentligt inslag i ett resenärsperspektiv är vidare att det på den framtida järnvägsmarknaden finns plats och utrymme för en mångfald och en möjlighet för resenärerna att välja mellan olika sätt att resa. Behov av att ge utrymme för nya kreativa trafiklösningar till nytta för resenärerna tillsammans med en önskan att hålla nere samhällets kostnader leder mig till slutsatsen att det framtida järn- vägssystemet i ökad utsträckning måste öppnas för mer kommersi- ella lösningar som lever på egna biljettintäkter. finns och uppfyller resenärernas behov varför ska då samhället organisera denna trafik? Det är svårt att finna en modell som ensamt både förmår skapa de förutsättningar för järnvägstrafiken som jag har i mina mål och direktiv som man undviker de problem och brister som modellen ger upphov till. Risken är stor att man slänger bort det som är bra i en modell, då man försöker göra sig av med det som är mindre bra. andas alla här beskrivna modeller en övertro på att det inom ramen för en och samma modell, uppbyggd kring i viss mån teoretiska utgångspunkter, går att lösa en rad praktiska problem av delvis olika karaktär i dagens järnvägstrafik. Det finns enligt min uppfattning inte något övertygande motiv för en sådan stelbent hållning, särskilt som jag anser att det dåligt skulle tjäna såväl resenärernas som samhällets och järnvägstrafikens syften. Mot denna bakgrund väljer jag att istället förorda en modifierad, blandad modell där en ökad valfrihet och en mer utvecklad konkur- rens om resenärerna kan kombineras med ett av samhället garante- rat och styrt utbud. I modellen är det marknaden som avgör vilken trafik som är kommersiellt lönsam medan berörda myndigheter i första hand har ett planeringsansvar och i andra hand ett organisatörsansvar för att se till att samhället förses med ett ur samhällets synvinkel tillfredsställande trafikutbud. Till skillnad mot vad föreslår anser jag alltså att varken trafikhuvudmännen eller övriga samhällsorgan bör ha något monopol på att organisera sådan trafik. Modellen, som således består av valda delar av samtliga fyra modeller, kan beskrivas enligt följande: 1.Licensierade järnvägsföretag tillåts i konkurrens bedriva kom- mersiell persontrafik över hela det svenska järnvägsnätet. 2.Det ska således inte råda något monopol vare sig i operatörs- ledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafi- ken bör denna organiseringsrätt dock, för att värna en konkur- rens på jämbördiga villkor mellan kommersiell och subventio- nerad trafik, regleras och kontrolleras genom ett tillståndsför- farande. Se vidare avsnitt 2.3.5 om relationen mellan kommersiell och subventionerad trafik. 3.Rikstrafikens och trafikhuvudmännens roll ska i första hand vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafik- utbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Detta av samhället utpekade utbud ska Rikstrafiken och trafikhuvudmännen beskriva och motivera i långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram. Behovet av att utforma sådana program har för trafikhuvudmännens vidkommande tagits upp och föreslagits av . Se närmare om innehållet i och motivet för trafikförsörjnings- programmen i avsnitt 2.3.4. 4.Kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men Riks- trafiken och trafikhuvudmännen kan också välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag och upphandling av trafik eller genom andra stimulerande åtgärder. 5.Upphandling av trafik bör göras i de fall när de kommersiella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom , åvila Rikstrafiken respektive tra- fikhuvudmännen. Detta organisatörsansvar bör dock regleras och preciseras bättre jämfört med . 2.3.3.1Effekter av den modifierade modellen För resenärerna innebär en öppnad konkurrens på spåren en större möjlighet att påverka trafikens innehåll och kvalitet. Lägre priser och flera olika specialprodukter får möjlighet att växa fram vilket kan bidra till att öka tågets attraktivitetskraft för nya resenärsgrupper och ett ökat resande. För tågoperatörerna öppnar sig en större marknad – av resandet med järnväg sker inom den kommersiellt lönsamma trafiken – med större möjligheter att själv pröva och etablera sina affärsidéer. Detta kan dels stimulera till etablering av nya trafikprodukter i nya linjer och stråk, dels ge möjlighet till kommersiell överlevnad för de operatörer som inte vinner, eller har förlorat ett entreprenad- kontrakt. För trafikhuvudmännen och Rikstrafiken innebär en större marknad med fler verksamma kommersiella operatörer bättre för- utsättningar för att få fler anbud vid upphandling av entreprenad- trafiken. Om utrymme ges i förfrågningsunderlagen kan beställare av trafik dra nytta av nya idéer om trafikupplägg och nya sätt att bedriva trafik. Huruvida det leder till en prispress och lägre kostna- der för entreprenadkontrakten för skattebetalarna eller att bestäl- larna väljer att ta ut en högre kvalitet och betala för produkt- utvecklingen i trafiken är svårt att säga. I vilken mån kostnader ökar eller minskar för skattebetalarna är således i hög grad bero- ende på hur Rikstrafiken och trafikhuvudmännen väljer att utforma sina kravspecifikationer och styra sina upphandlingar. Till skillnad från i dagens modell medger denna modell inte att trafikanter på kommersiellt lönsamma linjer subventionerar trafi- kanter på olönsamma sträckor. Det kan i sin tur innebära att om samhället finner det motiverat att upprätthålla sådan tågtrafik som visar sig vara kommersiellt olönsam ökar skattebetalarnas kostnad för denna trafik. Det lokala och regionala utbudet av tågtrafik blir sannolikt i vissa regioner mer omfattande . Genom att trafiken planeras i funktionella regioner ges också förutsättningar för att sträcka ut den över länsgränser och i områden där det finns ett tydligt och omfattande pendlingsbehov. innebär möjligheten att nyttja tågtrafik i för samhället nyttig regionförstoring i de allra flesta fall en samhällelig finansiering. Också detta innebär sannolikt att skattebetalarnas kostnader isolerade till järnvägstrafik ökar jämfört med . I detta fall förutsätts att det finns för skattebetalarna andra positiva effekter som är större än merkost- naderna för järnvägstrafiken. Som nämnts är bedömningarna av effekterna för skattebetalarna dock avgränsade till de mer direkta mätbara effekterna och omfattar inte de eventuella indirekta effekter modellen kan ge upphov till. Ett ändrat utbud i tågtrafiken påverkar rimligen även utbudet från andra trafikslag. Ökad tågtrafik kan t.ex. ge upphov till minskad vägtrafik med positiva effekter på miljön som i sin tur kan medföra lägre kostnader för skattebetalarna. För samhället i stort innebär den modifierade modellen bättre möjligheter att ta tillvara tåget och järnvägen med dess specifika egenskaper i det totala transportsystemet. Modellen tillåter ett nyttiggörande av järnvägens positiva egenskaper, dess säkerhet liksom dess förmåga att minska restider och belastningen på miljön. Detta tillsammans med att järnvägens kommersiella förutsättningar kan tas tillvara där de finns eller har möjlighet att uppstå leder sammantaget till ett effektivare resursutnyttjande och en totalt sett ökad effektivitet för hela samhället. Jag har noterat att i sitt slutbetänkande har tagit upp behovet av en mer långsiktig och transparent plane- ring vad gäller trafikhuvudmännens trafik och verksamhet. Kommittén pekar på att det i stort sett saknas en bindande fysisk planering på regional eller lokal nivå och att det saknas en fungerande samordning mellan den fysiska planeringen, infra- strukturplaneringen och kollektivtrafiken. Jag delar kommitténs bedömning att såväl den fysiska plane- ringen och planeringen av infrastruktur är viktiga instrument för att ta vara på såväl järnvägens krav som kraven från kollektivtrafi- ken i stort. Vidare behövs en bättre samverkan mellan samtliga berörda aktörer på nationell, regional och lokal nivå. För järnvägens del ställs tydliga krav på att trafikplaneringen kan ske parallellt och i samklang med såväl den fysiska planeringen som med infrastruk- turplaneringen. En långsiktig planering är emellertid inte i första hand ett myn- dighetsinternt intresse. Utöver det demokratiska samhällets krav på medborgerlig insyn i av samhället styrd och finansierad verksamhet menar jag att det också är en viktig fråga för tillväxten av en effek- tiv framtida järnvägsmarknad i resenärernas intresse. Avgörande för att den framtida modell med en utvecklad kon- kurrens för järnvägstrafiken som jag föreslår ska kunna nå fram- gång är nämligen att kommersiella aktörer vill och kan etablera sig med nya trafikupplägg på marknaden. Förutsägbara spelregler som underlag för affärsbeslut, vilka ger möjlighet att värdera och hantera risker vid nyetablering eller andra former av kommersiella satsningar, är ett oavvisligt krav för att kunna locka fram kommersiella spelare i järnvägstrafiken. En förutsättning för att dessa aktörer ska vara intresserade och beredda att ta den affärsrisk en sådan satsning innebär är bl.a. att de har möjlighet att bilda sig en uppfattning inte bara om affärsmöjligheterna och potentiella kunders reaktion, utan också om hur andra organisatörer och operatörer av trafik kommer att agera. En stor del av järnvägsmarknaden kommer även att bestå av samhällsköpt entreprenadtrafik. En viktig, kanske avgö- rande, faktor i detta sammanhang är därför utan tvivel hur den samhällsköpta trafiken kan komma att gestalta sig samt trafikhuvudmännens och Rikstrafikens önskemål och ambitioner likväl som deras konkreta avsikter vad gäller denna trafik. Jag föreslår mot denna bakgrund att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken åläggs en formell skyldighet att både utforma och offentliggöra långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram innehållande samhällets önskemål och ambitioner om kollektiv- trafik för medborgarna. Utöver att öka transparensen i processen för kollektivtrafikens intressenter och medborgarna i övrigt förser ett sådant strategiskt programarbete berörda myndigheter med ett viktigt och nödvändigt underlag för framtida strategier på kollek- tivtrafikens område. Mitt huvudsakliga syfte med att stadfästa ansvaret för att ta fram sådana trafikförsörjningsprogram är behovet att för aktörerna på marknaden förtydliga samhällets önskemål av kollektivtrafik, liksom dess mål, medel och motiv för satsningar i kollektivtrafiken. Jag menar att en sådan insyn och transparens är ett viktigt instrument för att öka planeringsförutsättningarna för såväl ope- ratörerna som deras underleverantörer. En ökad kännedom om vad trafikhuvudmännen och Rikstrafiken har för önskemål om framtida trafik ger såväl operatörer i den kommersiella trafiken som de ope- ratörer som deltar på entreprenadmarknaden en stabilare grund för beslut om framtida satsningar. Initiativet till nya trafikupplägg kan komma från olika håll. Programarbetet utgör en iterativ process som bör ske i kontakt med marknaden. Trafikförsörjningsprogrammen ska ses som samhällets, via de trafikansvariga myndigheterna, uttalanden om vilken trafik man önskar se och ska tolkas som en inbjudan till en dialog med privata operatörer om hur och på vilket sätt detta utbud kan åstadkommas; till vilka delar det finns kommersiella upplägg att förvänta sig och i vilka delar samhället behöver ta ett mer ope- rativt ansvar för trafikens tillkomst. Alla upplägg kommer naturli- gen, liksom , inte att introduceras och programmen får inte utformas eller hanteras på ett sätt som låser upp markna- dens möjlighet att successivt utvecklas och förändras. Det måste, inom ramen för givna restriktioner för bankapacitet m.m. finnas en möjlighet liksom en flexibilitet och beredskap för att ändra, lägga till eller ta bort trafik allteftersom. En ökad transparens i planeringsprocessen skulle vidare kunna ge resenärer och medborgare en reell möjlighet att på ett tidigt sta- dium vara med och påverka utbudet av kollektivtrafik. Att ge resenärer och allmänhet möjlighet att delta i utvecklingen av trafiken är naturligt med hänsyn till de stora samhällsinsatser som görs. Det kan också bidra till en ökad acceptans för kollektivtrafi- ken hos allmänheten. I detta syfte menar jag att programmen bör ställas ut och remitteras för allmänhetens synpunkter. En sådan samrådsskyldighet bör för trafikhuvudmännens del införas i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvud- mannalagen) och för Rikstrafikens del i förordningen (1999:279) med instruktion för Rikstrafiken (Rikstrafikens instruktion). Efter samråd ska ett slutgiltigt antaget programdokument föreligga. Jag vill understryka att detta program- eller planeringsansvar inte är något väsentligt nytt jämfört med . De flesta trafik- huvudmän torde ha behov av att mer långsiktigt utforma strategier eller planer för sin verksamhet och för den trafik de ansvarar för att organisera. Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar är så utformat att man svårligen kan tänkas klara sig därförutan. Inom ramen för sitt planerings- och organisatörsansvar har trafikhuvudmännen och Rikstrafiken således ett klart behov av att hålla kontakt med och anpassa sina upplägg efter vad som sker i den fysiska omgivningen och med den av samhället planerade infrastrukturen. I förberedelserna av upphandlingar av samhällsköpt trafik måste vidare en bedömning göras av mer långsiktiga infrastrukturella och andra förutsättningar för att kunna bedriva den önskade trafiken. Även om de formella trafikförsörjningsplaner som trafikhuvud- männen nu tar fram och offentliggör är ettåriga har både trafik- huvudmännen och Rikstrafiken också behov av en mer långsiktig, om än informell, planering för att kunna fullgöra sitt ansvar. Regleringen av en sådan skyldighet får därför inte ses som ännu en administrativ börda medförande onödig byråkrati.