sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Barnfattigdomen har minskat i åtta länder, däribland , och ökat i tio. Anmärkningsvärt är de kraftiga ökningarna i Stor- , och . De svenska barnen lever alltså på en, i ett internationellt perspektiv, god relativ ekonomisk standard och den ekonomiska utsattheten är låg. De här använda relativa måtten säger dock inget om den absoluta nivån. Vi vet att den allmänna levnadsstandarden i jämfört med övriga har sjunkit successivt (BNP/capita). Hur ser mot denna bakgrund de svenska barnens absoluta standard ut jämfört med barn i andra länder? Och hur står sig den materiella nivån hos svenska låginkomstbarn i en internationell jämförelse? I en rapport används data från (Income Study) för att göra sådana jämförelser. Genom att justera den inkomstfördelningsstatistik som där finns tillgänglig med köpkraftspariteter (PPP) kan både nivå och fördelning analyseras. Bilaga 8 till LU 2003 Världens jämlikaste land utmanat? I rapporten delas barnen i ett antal länder in i tre grupper, rika, medel och fattiga. Därefter jämförs köpkraften för de tre grupperna med motsvarande grupper i andra länder. Då rapportens författare är verksamma i jämförs övriga länder med just situationen i . För del blir utfallet att rika svenska barn har en köpkraft som motsvarar av köpkraften hos de rika barnen i . De svenska medelinkomstbarnen har en köpkraft motsvarande av medelinkomstbarnen i . Låginkomstbarnen i har en köpkraft på av den hos de amerikanska låginkomstbarnen. Det kan alltså konstateras att barnfattigdomen är låg i samt att inkomstnivån i de svenska barnhushåll som har lägst inkomster är internationellt sett hög. I diagram 3.13 nedan visas resultaten för låginkomstbarnen i samtliga länder som ingår i studien. Diagram 3.13 Real inkomst hos låginkomstbarn (decil 1) Källa: Smeeding, T. [2002]. Världens jämlikaste land utmanat? Bilaga 8 till LU 2003 Av statistiska skäl bygger de flesta fördelningsstudier på tvärsnitts- data och/eller beskriver hur successiva tvärsnittsdata förändras över tiden. I många avseenden är livsinkomsterna att föredra framför årsinkomster när fördelningen av ekonomiska resurser analyseras. De enskilda människorna gör sina livskarriärer och kan över livet återfinnas som såväl låginkomsttagare som höginkomsttagare. Inkomster, familjesituation och mycket annat kan ändras. I detta avsnitt diskuteras kort hur bilden av inkomstfördelningen förändras när tidsperspektivet förlängs. Till att börja med kan det konstateras att en individs placering i inkomstfördelningen varierar över tiden, inkomströrligheten är därför relevant när inkomstfördelningen analyseras. Rörligheten visar t.ex. hur vanligt det är att personer med låga inkomster ett visst år har högre inkomster . Rörlighetsmått kan därför användas för att avgöra om chanserna till goda livsinkomster blir mer eller mindre ojämnt fördelade över tiden. Framför allt ger dessa mått bättre kunskaper om hur vanligt det är att människor varaktigt fastnar i en situation med svag ekonomi. I den fördelningspolitiska redogörelsen budget- proposition14 visades att rörligheten i justerade disponibla inkomster hade minskat jämfört med tidigare decennier. Huvudförklaringen bedömdes vara att skattereformen medförde betydligt bättre mätningar av kapitalinkomster, bl.a. genom basbreddningen av kapital och bättre kontrolluppgifter. Den ökade arbetslösheten kan också minska rörligheten. Det blir allt svårare för ungdomar och andra grupper att få tillfälliga jobb. Många fastnar på de inkomstnivåer som garanteras i arbetslöshetsförsäkringen. Ju fler som blir förtids- pensionerade, långtidssjukskrivna eller beroende av socialbidrag för längre tider, desto mindre blir inkomströrligheten. Frågan är om den ekonomiska återhämtningen har ökat inkomströrligheten. Till vårpropositionen 2000 uppdaterades beräkningarna för perioden 1991-1998.15 Där visades bl.a. hur individuella disponibla inkomster för personer i åldern 20–förändras . av de personer som 1990 tillhörde låg- inkomstgruppen hade en högre inkomst, dvs. 14Regeringens proposition [1998/99:1]. 15Regeringens proposition [1999/2000:100]. Bilaga 8 till LU 2003 Världens jämlikaste land utmanat? flyttat till medelinkomstgruppen. av låg- inkomsttagarna hade fått höga inkomster medan således var kvar i låginkomstgruppen 1992. Resultaten i denna så kallade övergångsmatris visar att inkomströrligheten har varit stabil . Inkomströrligheten kan mätas också med det så kallade Shorrocks index (M) avseende Gini-koefficienten. Mobiliteten mäts som den utjämning av inkomstspridningen som uppkommer när undersökningsperioden förlängs. Med detta mått minskade rörligheten något i början av perioden och ökar något den sista perioden –1998. Inkomströrligheten är dock påfallande stabil. När fördelningsfrågorna diskuteras normativt, som en policy- fråga, handlar det påfallande ofta om vilka konsekvenser som denna rörlighet bör få på regelsystemen – eller snarare vilka besparingar som staten skulle kunna göra genom att låta individerna själva genom lån och sparande internalisera vissa av dagens sociala kostnader i sin privata ekonomi. Paradexemplet är studier. Vi har i ett förhållandevis generöst studiefinansieringssystem, bl.a. med motiveringen att det skall fungera som ett incitament att bryta klassgränser och minska den s.k. sociala snedrekryteringen, som när frågan analyseras ur ett livscykelperspektiv visar sig innebära en inte obetydlig subventionering av de grupper som sammantaget erhåller de högsta livsinkomsterna. Hur skall vi se på detta? Är det relevanta ur fördelningssynpunkt just livsinkomsten eller är det att fattiga studenter i tvärsnittsjämförelsen inte är fullt så fattiga som de annars skulle ha varit. Eller är den relevanta bedömningsgrunden något helt annat, t.ex. hur framgångsrikt systemet är i ett dynamiskt perspektiv att locka fram studiebegåvningar som annars inte skulle läsa vidare? Hur fattig är en student, eller för den delen en vuxenstuderande? Bestäms det av de medel man har att disponera under studieåret eller är det mer relevant att hypotetiskt se till den alternativa inkomst på marknaden vederbörande indirekt sagt vara ett sämre val för honom eller henne genom att välja studier. Genom att värdera frågan med den enklaste formen av ekonomisk standardteori minskar ojämlikheten i samhället. Detta är naturligtvis ingen rekommendation att man skall göra så. Och fortfarande kvarstår att politiken finns till av i huvudsak helt andra skäl än de fördelningspolitiska i den form de presenteras i finansplaner och annorstädes. Ett annat sätt att belysa tidsperspektivet på är att utgå från hur inkomsterna utvecklas över livscykeln och hur olika trans- Världens jämlikaste land utmanat? Bilaga 8 till LU 2003 fereringssystems omfördelande effekter verkar vertikalt och horisontellt. Enligt en ESO-rapport16 består de offentliga trans- fereringarna till hushållssektorn till av omfördelningar över en och samma individs livscykel och till till vardera rena omfördelningar respektive rundgång där den enskilde får tillbaka en del av vad han eller hon redan betalat i skatt och avgifter. En liknande studie kommer att genomföras i bilaga 9 till denna Långtidsutredning och berörs därför inte närmare här. 16 Ds 1994:135. När inkomstfördelningens uppbyggnad och utveckling skall förklaras är den gängse metoden att dela upp den i mindre beståndsdelar. Genom att slå sönder problematiken i ett antal delproblem kan politiken och dess förutsättningar diskuteras och sedan analyseras med utgångspunkt från de frågeställningar som uppkommer. Såväl mängden av målkonflikter som osäkerhet kring hur data skall tolkas gör en sådan disaggregering nödvändig. Över- gripande mått och bedömningar fungerar bara som ett första steg i analysen. Ett sätt att dela upp problematiken är att studera olika inkomst- slag och se hur de påverkar, bidrar till eller motverkar, ojämnheten i fördelningen av disponibla inkomster. Man talar ofta om skatternas utjämnande effekt eller kapitalinkomsternas snedvridande effekter. Ett annat angreppssätt är att dela upp befolkningen i olika typer av undergrupper och undersöka hur fördelningen mellan och inom grupperna ser ut. Undergrupperna kan vara definierade enligt decilgrupper i inkomstfördelningen, ålder, social bakgrund, etc. Det är också vanligt att vissa grupper såsom låginkomsttagare, socialbidragstagare, pensionärer, ensamstående föräldrar, barn eller ungdomar specialstuderas. Det finns gott om studier som analyserar inkomstbildningen och fördelning inom dessa specialgrupper. Den grupp som blir kvar och som utgör huvuddelen av kärnarbetskraften anses i dessa sammanhang ofta vara mindre intressant. Vi tror dock att inkomstbildningen i just denna grupp är av central betydelse för hur inkomstfördelningen utvecklas på både kort och lång sikt. Inte minst är gruppen intressant vid en bedömning av de effekter fördelningspolitiken kan ha på olika typer av ekonomiska incitament. Nedan har vi därför valt att fokusera diskussionen på vad vi kallat vanligt folk. Bilaga 8 till LU 2003 För att få fram denna grupp beskär vi data1 över det svenska folket genom att för det första ta bort alla som uppnått och ungdomar, . De fördelningsfrågor som hör ungdomen till är huvudsakligen av en annan karaktär än de som gäller för den vuxna delen av befolkningen. Så länge vi inkluderar den stora populationen av studerande, helt eller delvis hemma- boende, delårsarbetande, m.m. uppkommer en mängd tolknings- problem som försvårar varje analys. Det gäller även efter de mest ambitiöst gjorda ansatser att rensa för hemmaboenden, studier och annat. De fördelningspolitiska frågeställningar som mera direkt berör ungdomsgrupperna är sådana att de mår bäst av att analyseras och diskuteras separat. Det är också väl belagt att de inkomster som registreras för åldersgrupper under 25 till nästan inte har något som helst statistiskt samband med vad som senare blir individens samlade livsinkomst.2 Målsättningen med att söka skära ut en grupp under rubriken vanligt folk är att skapa ett underlag för att diskutera hur det ser ut just för den stora majoriteten av etablerade människor på arbetsmarknaden. Ett minimikrav för att tillhöra denna grupp är naturligtvis att man har en löneinkomst, de som saknar en sådan exkluderas alltså. Som följd av denna selektion försvinner den väldigt svåranalyserade gruppen företagare ur redovisningen. Någon kan reflektera att vårt fokus på kärnarbetskraften innebär att vi definierar bort betydande fördelningspolitiska problem och viktiga frågeställningar. Men avsikten är den motsatta. Grupper vid sidan av kärnarbetskraften förtjänar sin separata analys för att relevanta frågeställningar skall framstå med önskvärd skärpa. Hur fördelning och fördelningspolitik verkar inom gruppen etablerade är i sig en viktig bedömningsgrund för den politik som bedrivs och skulle kunna bedrivas – i ett antal frågeställningar kanske den viktigaste. I syfte att tydliggöra denna målgrupp för analysen har vi valt att beskära det statistiska underlaget ytterligare. Vi har även tagit bort den grupp av personer som till har sin inkomst från de offentliga transfereringssystemen. Därigenom elimineras naturligtvis en grupp medborgare som stat och kommun i sina fördelningspolitiska överväganden har stor anledning att bekymra 1I analysen har data från HEK avseende använts, se avsnitt 3.2.1 för en kort beskrivning av HEK-undersökningen. 2Se t.ex. , A. & , J. [1992]. Bilaga 8 till LU 2003 sig för, vilket ytterligare understryker att poängen med att utföra en analys på vanligt folk alls inte är att ge en bild av den samlade fördelningspolitiska problematiken. De bortdefinierade grupperna bör självfallet diskuteras som en separat frågeställning och i det sammanhanget naturligtvis också jämföras standardmässigt med gruppen förvärvsaktiva. Efter samtliga selektioner återstår drygt en fjärdedel av befolk- ningen. Åldersvillkoret sorterar bort över halva befolkningen. Efter att de utan lön och de transfereringsberoende sorterats bort återstår drygt hälften av dem i förvärvsaktiv ålder. Tabell 4.1 Antal individer efter selektion 30–64 år Källa: HEK, () och beräkningar. Den totala ojämnheten i inkomstfördelningen kan ha många olika orsaker. En del beror på hur lyckosamma individerna är på mark- naden; en del är högavlönade medan andra erhåller en mer blygsam ersättning för sitt arbete. I vilken mån dessa skillnader kan hänföras till skillnader i produktivitet gör vi inga anspråk på att förklara. Skillnaderna i disponibla inkomster kan även bero på individernas fria val, en del väljer att arbeta mindre än heltid och prioriterar på det sättet den ökade fritiden högre än den minskade inkomsten. Familjesammansättning och försörjningsbörda påverkar även de slutresultatet. Slutligen har vi effekterna av den omfördelning som den offentliga sektorn orsakar med skatter och transfereringar. Bilaga 8 till LU 2003 För att få ett grepp om hur ojämnheten i inkomstfördelningen uppkommer har vi delat upp inkomstfördelningen i ett antal steg där vi börjar med timlönefördelningen och slutar med ekonomisk standard uttryckt som justerad disponibel inkomst.3 Effekterna av de olika stegen påverkas naturligtvis av i vilken ordning stegen utförs. Vi har försökt att ta stegen i en ordning som ger oss möjlighet att dela in effekterna i marknad, individ/familj samt fördelningspolitik. I tabell 4.2 nedan visas hur de olika stegen påverkar Gini-koefficienten. Tabell 4.2 Gini-koefficienten för olika inkomstbegrepp -0,029 2 + övriga faktorinkomster efter skatt -0,001 -0,019 Källa: HEK, SCB och beräkningar. Innan de olika stegen analyseras kan vi konstatera att fördelningen av timlöner är mer jämnt fördelade än den ekonomiska standard som uppnås i det avslutande steget. Den genomsnittliga lönen i analyspopulationen är . I kapitel 3 konstaterade vi att den svenska lönespridningen är mycket jämn även i ett internationellt perspektiv. Ändå är det just denna fördelning som förklarar den största delen av ojämnheten i ekonomisk standard. Detta steg kan göras på två sätt; antingen (a) genom att gå från timlön till faktisk årslön eller (b) från timlön till faktisk årslön plus inkomstbortfallsförsäkringar. Den faktiska arbetstiden är inte 3 Se appendix för en noggrannare beskrivning av vad som avses med justerad disponibel inkomst. Bilaga 8 till LU 2003 nödvändigtvis ett resultat av aktiva frivilliga val från individernas sida. Gränsen mellan vad som skall värderas som frivilligt respek- tive ofrivilligt är med nödvändighet vag. Inom vissa sektorer är deltidsarbetet mer utbrett än inom andra och det är inte säkert att den som vill arbeta heltid erbjuds en heltidstjänst. Men på lite bör dock arbetstiden i större utsträckning betraktas som frivilligt vald av individerna. Till bilden hör också att staten på olika sätt söker sätta press på arbetsgivare och fackliga organisationer att omvandla deltidstjänster till heltid. En annan observation är att det oftast är kvinnor som jobbar deltid. arbetade t.ex. av männen heltid jämfört mot av kvinnorna.4 Det är den långa deltiden, 20 till , som är vanligast. av kvinnorna och av männen arbetade . Kvinnornas deltidsarbete har minskat över tiden, 1987 arbetade av kvinnorna lång deltid, 2001 hade denna andel minskat till . Även om valet av arbetstid i första hand är individens kan man på goda grunder argumentera för att politiken på olika sätt påverkar detta val. Ett exempel är höga marginaleffekter som gör det relativt billigt att arbeta deltid eller, omvänt, gör det privatekonomiska utbytet av att gå från del- till heltid litet. Hur, och varför, kvinnor och män väljer att dela sin tid mellan marknadsarbete, hemarbete och fritid behandlas i bilaga 12 till denna långtidsutredning. a) Faktiskt arbetad tid Om man endast ser till timlönen eller ersättning per tidsenhet är fördelningen förhållandevis jämn. Det gäller som vi visade i före- gående kapitel i internationell jämförelse och det gäller, som framgår av tabellen, i förhållande till övriga redovisade inkomst- mått. Även efter all sammantagen fördelningspolitik är spridningen i disponibel inkomst större mellan individerna än vad som gäller på den mest basala nivån – löneersättning per tidsenhet. I det första steget i analysen går vi från fördelningen av timlöner till fördelning av årslöner. Gini-koefficienten ökar med hela 80 punkter, från 0,179 till 0,253, i detta steg. Det som förklarar ökningen är skillnader i arbetad tid. Dessa skillnader kan i sin tur 4 Uppgifterna om arbetstid kommer från SCB:s arbetskraftsundersökning, . Med heltid avses här minst . Bilaga 8 till LU 2003 bero på skillnader i arbetstid, dvs. att individernas normala arbetstid motsvarar olika andelar av heltidsarbete. Skillnaderna kan också bero på att alla inte arbetar , en del är säsongsarbetare andra arbetslösa, föräldralediga, sjukskrivna eller studerar delar av året. b) Kompenserad tid I detta alternativ ingår även alla inkomstbortfallsförsäkringar5 när steget från timlön till arbetsinkomst tas. Ojämnheten blir 27 punkter lägre än i alternativ a. Steget från timlön ger här en ökning av ojämnheten med 53 punkter i stället för 80. Om man vill komma närmre betydelsen av val av arbetstid kan denna jämförelse vara väl så relevant. Skillnader som uppkommer av arbetslöshet, sjukfrånvaro eller föräldraledighet blir då mindre betydelsefulla6 och kvar blir skillnader som uppkommer av individernas egna, frivilliga eller ofrivilliga, val. Inkomstbortfallsförsäkringarna omfattar , vilket motsvarar av lönesumman. Trots att beloppen således är begränsade har försäkringarna en högst påtaglig effekt på inkomstfördelningen. Detta är delvis en självklarhet då tid som annars skulle ha varit avlönad ersätts, delvis har det sin grund i att det finns ett klart samband som illustreras i kapitel 9 av att personer med lägre inkomst utnyttjar social- försäkringarna mer än de med högre inkomst. De som är föräldra- lediga är ofta borta från arbetet en stor del av året och har därför en mycket låg löneinkomst. Föräldraledighet inträffar dessutom normalt tidigare i livet innan man nått sitt inkomstmaximum. I fördelningsanalyser som avser hela befolkningen brukar skatternas omfördelande effekt vara större än vad som här redovisas. En anledning är att skatten sänker den disponibla inkomsten för dem som har en inkomst i förhållande till dem med ingen eller nästan ingen beskattningsbar inkomst. 5 Med inkomstbortfallsförsäkringar avses samtliga skattepliktiga transfereringar; arbetsmarknadsstöd, sjukpenning, föräldrapenning och pensioner. 6 Dessa skillnader elimineras dock inte helt, den som är frånvarande från arbetet uppbär en ersättning som är lägre än den ordinarie lönen. Bilaga 8 till LU 2003 homogena grupp blir effekten måttlig, Gini-koefficienten sjunker med 29 punkter när skatterna dras. Skatterna på förvärvsinkomst motsvarar storleksmässigt drygt hälften av den ojämnhet som orsakas av olikheterna i arbetstid. Vi här har isolerat en grupp som utgör en betydligt större del av skatteunderlaget än vad deras numerär indikerar. Skattesumman i vår population uppgår till vilket motsvarar av den totala inkomstskatten . Skatteuttaget inom gruppen anställda är förhållandevis proportionellt. Här läggs kapital- och företagarinkomster (efter skatt) till. Då renodlade företagare inte ingår i analysen (de har ingen uppgift om lön) består de övriga faktorinkomsterna här av kapitalinkomster. Reavinsterna ingår inte i analysen, dessa behandlas separat . Inkomstsumman ökar med () i detta steg men korrelationen mellan inkomst och förmögenhet är hög så kapitalinkomsterna tillfaller i hög utsträckning de med höga arbetsinkomster och ojämnheten ökar därför något. I sammanhanget måste detta steg och dessa inkomster betraktas som mindre intressanta. Kapitalinkomsternas betydelse för inkomstfördelningen är i huvudsak hänförliga till förekomsten av reavinster. har analysen avsett individer. I detta steg tas hänsyn såväl till andra hushållsmedlemmars inkomster som den försörjnings- börda som dessa och eventuella barn innebär. Inkomstbegreppet är detsamma som i steget innan (bruttoinkomst efter skatt), men det summeras till hushållsnivå och justeras för försörjningsbörda. Inkomstenheten förändras alltså men analysenheten är fortfarande individer (samma individer som i de tidigare stegen). Detta steg påverkar nästan inte alls den totala ojämnheten men medför sannolikt stora förändringar för individernas rangordning inom fördelningen. Höginkomsttagare med stor försörjningsbörda flyttas ned medan låginkomsttagare som delar hushåll med höginkomsttagare flyttas upp. Det är t.ex. känt att män med barn Bilaga 8 till LU 2003 tjänar mer än män utan barn, när hänsyn tas till försörjningsbördan för barnen flyttas fäderna neråt i fördelningen och bland männen medför detta en utjämning. Bland kvinnorna råder det omvända förhållandet, det är alltså kvinnor med redan i utgångsläget lägre inkomster som flyttas nedåt i fördelningen vilket medför ökad spridning bland kvinnorna. adderas de skattefria transfereringarna som går direkt till hushållet. Dessa utgörs av de ekonomiska familjestöden, barn- bidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd, samt socialbidragen. Dessa bidrag har närmast genomgående uttalat fördelningspolitiska syften. Effekten är ändå, i denna del av befolkningen, begränsad. Gini-koefficienten minskar med 19 punkter. För de hushåll som mottar dessa transfereringar, då kanske framförallt bostads- och socialbidrag, är effekten högst påtaglig, men då de skattefria transfereringarna för gruppen i sin helhet endast uppgår till blir effekten begränsad. Reavinsterna ingår, som tidigare nämnts, inte i analysen. Anled- ningen är att dessa är så speciella till sin natur och påtagligt stör analysen om de inkluderas. Det analyserade var rea- vinsterna på en nivå som saknar historiskt motstycke. Analysen i kapitel 3 visar att reavinsterna har haft stor betydelse för hur vi ser på inkomstfördelningens utveckling , diagram 4.1 nedan visar skillnaden mellan Gini-koefficienten med och utan reavinst. Bilaga 8 till LU 2003 Diagram 4.1 Reavinsternas betydelse för Gini-koefficienten 1975–2000, absolut förändring 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 Källa: HEK, SCB och beräkningar. Vi ser att effekten var närmast negligerbar, därefter har den tilltagit och varierar kraftigt mellan åren. I kapitel 6 analyseras kapitalinkomster och förmögenhet mer i detalj. En av slutsatserna är att de höga nivåer på reavinster som vi sett troligen är ett övergående fenomen orsakat av kraftiga obalanser på de finansiella marknaderna och att de kommer att ligga på betydligt lägre nivåer. Prognosen är alltså att detta steg kommer att minska i betydelse. Gini-koefficienten för justerad disponibel inkomst blir för den här analyserade gruppen 0,192, motsvarande för hela befolkningen är 0,233. Detta beror på att vi här har att göra med en mer homogen grupp. Överlägset störst betydelse för inkomst- fördelningen i gruppen vanligt folk har lönefördelningen och val av arbetstid. Att individernas egna val har så stor betydelse för fördelningsutfallet har klara implikationer för fördelningspolitiken. Är det motiverat att med olika ingrepp söka neutralisera en Bilaga 8 till LU 2003 ojämnhet som uppkommit på grund av individernas egna preferenser? Vi har här att göra med en av fördelningspolitikens mest fundamentala frågeställningar. Om två individer har samma timlön men olika preferenser för fritid är det då rättvist att straffa den som väljer att lägga mer tid på arbetet? Att det som vanligen avses med fördelningspolitik, skatter och bidrag, inte har så stor utjämnande effekt i den här analyserade gruppen torde bero på att omfördelningen i stor utsträckning är utformad så att medel överförs från kärnarbetskraften till andra grupper. Inom kärn- arbetskraften är det andra faktorer som avgör hur inkomsterna fördelas. 5 Marknad och löner