sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen har inte meddelat några sådana särskilda bestäm- melser, om man bortser från föreskriften i 9 kap. 1 § förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal om att militär personal skall svara för vakttjänsten vid statschefens resi- dens (högvakt). Enligt uppgifter till utredningen har Försvarsmakten i praxis utgått från att bevakning genom Försvarsmaktens personal får förekomma endast beträffande sådana objekt för vilka Försvars- makten själv har säkerhetsskyddsansvaret. Tolkningen grundas på de allmänna principer som har kommit till uttryck i säkerhets- skyddslagen (1996:627), säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och verksförordningen (1995:1322). Den omständigheten att Försvarsmakten har tillsyn över säkerhetsskyddet vid vissa andra 18Regeringen föreslår i prop. 2002/03:38 att definitionen av terroristbrott ändras. En följd- ändring i 1 § skyddslagen, som föreslås träda i kraft , innebär att uttrycket användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism) ersätts med en hänvisning till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:000) om straff för terroristbrott. 19 Begreppen civila och militära skyddsobjekt definieras inte i skyddslagen eller skydds- förordningen, men avser i detta sammanhang de skyddsobjekt som beslutas av civil respek- tive militär myndighet. Utredningens överväganden och förslag statliga myndigheter – t.ex. och flertalet myndigheter inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde – har inte ansetts grunda någon befogenhet för Försvarsmakten att svara för bevakningen med egen personal i fråga om sådana myndigheter. Inte heller har Försvarsmakten ansett sig ha möjlig- het att bistå andra myndigheter med bevakning enligt den fram till gällande förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. 6.3.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Försvarsmakten får enligt föreskrifter i skyddsförordningen efter begäran av länsstyrelse tillfälligt med- verka vid bevakning av civila skyddsobjekt. Genom en ändring i skyddslagen får skyddsvakter samma befogenhet som polismän att – inom ett skyddsobjekt, i dess närhet eller under den misstänktes flykt från objektet – gripa den som det finns skäl att anhålla för terroristbrott eller för- beredelse till sådant brott. Utredningen ansluter sig till uppfattningen att Försvarsmakten inte utan uttryckligt stöd i författning eller regeringsbeslut kan anses ha i uppgift att bevaka civila skyddsobjekt.20 Förordningen om militär medverkan i civil verksamhet har numera ersatts av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet, som innehåller en mindre detaljerad reglering än den tidigare gällande förordningen. Att den nya förordningen inte kan åberopas till stöd för att Försvarsmakten biträder annan myndighet med bevaknings- uppgifter är emellertid tydligt med hänsyn till bestämmelsen i förordningens 7 § om att Försvarsmaktens personal, när stöd läm- nas enligt förordningen, inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. I normala fall är denna ordning enligt utredningens mening lämplig och naturlig, låt vara att den ibland lär ställa till problem exempelvis när en främmande stats säkerhetstjänst vid statsbesök 20 Det bör noteras att Försvarsmakten inte heller anser sig ha stöd för att bevaka samtliga militära skyddsobjekt. Försvarsmaktens inställning i frågan innebär exempelvis att militär personal inte används för bevakning av en anläggning som disponeras huvudsakligen av , trots att Försvarsmakten har fattat beslut om att anläggningen skall vara skyddsobjekt. Utredningens överväganden och förslag ställer som villkor att militär bevakning sker. Man kan emellertid otvivelaktigt tänka sig situationer då det till följd av en speciell hotbild skulle kunna vara en fördel att militär personal bevakar eller biträder vid bevakning av civila objekt. Det gäller här framför allt fall då yttre hot påkallar att personalen förfogar över särskild utrustning eller har möjlighet att erhålla omfattande förstärkning. Utredningen tänker då exempelvis på risker för angrepp från luften. Man kan emellertid också tänka sig situationer då den all- männa hotbilden är så extrem att polisens resurser inte förslår för sådana viktiga civila objekt som ovillkorligen behöver bevakas. Fastän frågan uppges ha varit föremål för diskussion, anser utredningen att det inte kan råda någon tvekan om att det med stöd av 11 kap. 6 och 12 §§ RF finns möjlighet för regeringen att genom ett förvaltningsbeslut bestämma att Försvarsmakten skall bevaka eller biträda vid bevakningen av ett visst civilt objekt. Den beskrivna ordningen är ju inte lagbunden utan endast en konse- kvens av gällande förordningsreglering. Även i betraktande av den restriktivitet som statsmakterna iakttagit när det gäller att använda militär personal för uppgifter med civil anknytning synes det inte lämpligt att ett biträde från Försvarsmaktens sida vid bevakningen av ett civilt objekt i alla lägen skall förutsätta regeringsbeslut. Detta gäller särskilt som en genomgående strävan har varit att i extrema situa- tioner och krislägen så långt möjligt befria regeringen från detaljfrågor. Utredningen anser att Försvarsmakten efter begäran av länsstyrelse bör få tillfälligt medverka vid bevakningen av civila objekt och föreslår att en bestämmelse av denna innebörd tas in i skyddsförordningen. Med nuvarande förbandsstruktur får man räkna med att, om bevakningsbehovet uppkommer med kort varsel, det i första hand blir Hemvärnets tjänster som i sådana fall skulle tas i anspråk. Några särskilda regler om befogenheter för militär personal vid sådan bevakning behöver inte meddelas. Befogenheterna följer av skyddslagen och de regler som utredningen har föreslagit i före- gående avsnitt. Bestämmelsen i 13 § skyddslagen bör dock komp- letteras så att skyddsvakter inom skyddsobjektet, i dess närhet eller under den misstänktes flykt från objektet, får samma befogenhet som polismän att gripa den som det finns skäl att anhålla för terroristbrott, dvs. brott som avses i 2 § förslaget till lag (2003:000) Utredningens överväganden och förslag om straff för terroristbrott21, eller förberedelse till sådant brott. Bestämmelsen gäller endast till skydd mot spioneri och sabotage. 6.4Vissa övriga frågor om stöd från Försvarsmakten Utredningen tar för sin del avstånd från den ibland framförda tanken att Försvarsmakten skulle tilläggas en allmän befogenhet att ingripa när polisens resurser framstår som otillräckliga. har det rått en bred parlamentarisk enighet om att militär personal inte skall användas i sociala konflikter. Även om sådana konflikter skulle utvecklas till allvarliga upplopp som inte eller i varje fall inte helt och hållet kan bemästras genom polisens försorg, talar principiella skäl emot att Försvarsmakten skulle användas i sådana sammanhang. Så t.ex. anser utredningen det uteslutet att Försvarsmakten som sådan skulle kunna medverka med våldsbefogenheter vid stävjandet av oroligheter av den typ på vilken de s.k. Göteborgskravallerna erbjuder exempel. En annan sak är att det kan uppstå situationer då personal med militär utbildning kan ställas till polisens förfogande under polisens befäl. Detta kan ske främst genom bestämmelserna om beredskaps- polisen. Beredskapspolisen består av totalförsvarspliktiga som är krigs- placerade med civilplikt vid en polismyndighet. Verksamheten regleras genom lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och för- ordningen (1986:616) om beredskapspolisen. fick bered- skapspolis kallas in endast under höjd beredskap eller vid annat behov för försvarsberedskapen, men öppnades möjlighet att kalla in beredskapspoliser som ingått avtal med Rikspolis- styrelsen om sådan tjänstgöring även då samhället utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Därvid har främst avsetts sådana situationer som medför allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. Det är avsett att beredskapspolis i främsta rummet skall delta i polisverksamhet som har anknytning till 21 Se prop. 2002/03:38. Utredningens överväganden och förslag befolkningsskydd och räddningstjänst, men beredskapspolisen kan användas även för andra lämpliga polisuppgifter. har prövat frågan om det finns anledning att utvidga möjligheterna att använda beredskapspoliser i fredstid. Kommittén har emellertid inte funnit skäl att föreslå några sådana utvidgningar (SOU 2002:122 s. 766 f). Beredskapspolisen kan dock knappast beskrivas som stöd från Försvarsmakten till polisens verksamhet. Även om personalen i grunden har militär utbildning är denna organisation närmast en fråga för polisen själv. Försvarsmakten kan emellertid stödja polisen i enlighet med vad som anges i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (ledningsstöd, transporter, utrymning, utspisning, materiel etc.).22 Om terroristverksamhet riktar sig mot Försvars- maktens anläggningar och verksamheter äger Försvarsmakten vidare rätt att skydda dessa enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen).23 Det kan också tilläggas att Försvarsmakten, i likhet med alla andra statliga och kommunala myndigheter, har en skyldighet att medverka i räddnings- tjänst eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen enligt 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102).24 En fråga som är av särskilt intresse från utredningens utgångs- punkt är om det bör finnas ett organiserat samarbete mellan polisen och Försvarsmakten för att omfattande terroristattacker eller andra liknande extraordinära händelser som innefattar hot eller använd- ning av NBC-stridsmedel skall kunna hanteras. inledde och Försvarsmakten en diskussion på handläggarnivå om Försvarsmaktens möjligheter att stödja polisen när misstänkta NBC-föremål påträffas och polisen saknar resurser att hantera dessa. Bland annat har depåer med NBC-materiel diskuterats. Diskussionen hade initierats av en arbetsgrupp inom (Arbetsgruppen för nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel, AgNBC). Försvarsmakten har uppgett25 att den ser positivt på möjligheter- na att stödja polisen med att hantera misstänkta NBC-föremål. 22Jfr avsnitt 3.6. 23Jfr avsnitt 3.7. 24Bestämmelsen torde inte vara tillämplig när det gäller Försvarsmaktens deltagande i verk- samhet för att hantera omfattande terroristattentat, men myndighetens personal och egen- dom kan komma att tas i anspråk enligt räddningstjänstlagen i samband med räddnings- insatser efter ett sådant attentat. 25Upplysningar till utredningen (utredningens dnr 5/02). Utredningens överväganden och förslag Eftersom denna typ av uppgifter inte är dimensionerande för Försvars- maktens förmåga måste enligt Försvarsmaktens uppfattning dock viss tilläggsutrustning finansieras utanför myndighetens anslag. Försvarsmakten har vidare påpekat att stödet till polisen inte enbart bör omfatta stöd vid insats på fältet utan även stabsstöd i bakre ledning. Av 10 § förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verk- samhet framgår att Försvarsmaktens personal inte får användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma att skadas. Enligt Försvarsmakten bör begränsningen normalt sett inte utgöra något hinder. Försvarsmakten hanterar såväl konventionell ammunition som C-stridsmedel, t.ex. senaps- gas, när den hittas av allmänheten på land eller i havet. Terrorister kan även använda toxiska industrikemikalier (TIC) som vapen och konsekvenserna vid en sådan insats skiljer sig inte från en olycka med samma ämne. Även i detta sammanhang anser Försvarsmakten att dess resurser kan användas som stöd för samhället. Försvars- makten har dock tillagt att det självfallet finns risk för att skador uppstår vid omfattande terroristattentat och att vissa ändringar i nämnda förordning därför bör övervägas. Enligt Försvarsmakten skulle NBC-kompani 04, NBC-insatsstyrkan och övriga NBC-skyddsresurser kunna ingå i en nationell NBC- insatsstyrka omfattande såväl civila som militära resurser. Försvars- makten har tillagt att allokering (dvs. sammandragning/ koncentrering/ fördelning) och nyttjande av gemensamma resurser på skadeplats vad gäller ledning är tydliga under fredsförhållanden; räddnings- ledaren har ansvaret. Inträffar omfattande terroristhandlingar på flera ställen, i olika län, landsting och kommuner , kan svårigheter uppstå avseende ledning och fördelning av resurser. När det gäller internationella insatser kan nämnas att en civilt och militärt integrerad NBC-enhet har prövats med framgång vid en övning inom ramen för Partnerskap 2002 i (). Del av NBC-insatsstyrkan övade tillsammans med Statens räddningsverks Chemical Support Team (avsedd för OPCW) under civil chef och militär ställföreträdare. Utredningens överväganden och förslag 6.4.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: och Försvarsmakten skall ha ett organiserat samarbete för att kunna hantera omfatt- ande terroristangrepp där NBC-stridsmedel används samt hot om sådana angrepp. Det ankommer också på nämnda myndigheter att gemensamt pröva behovet av och förutsättningarna för att specialutbildad militär personal från Försvarsmakten i vissa situationer förstär- ker polisens nationella insatsstyrka. Stöd till polisen vid NBC-händelser Inträffar ett omfattande terroristattentat där NBC-stridsmedel används eller framförs det hot om att tillgripa sådana medel är det, liksom i andra situationer då brottsliga gärningar begås, polisen som skall hantera situationen. Stora krav kan komma att ställas på såväl specialkompetens som materiella resurser från polisens sida. I en sådan situation har Försvarsmakten NBC-skyddsresurser, främst genom NBC-insatsstyrkan (se avsnitt 4.3), som kan användas för att tillfälligt stödja polisen. Som angetts pågår diskussioner mellan och Försvarsmakten om hur ett samarbete inom detta område närmare bör utformas. Enligt utredningens mening är det av stor vikt att ett organiserat samarbete kommer till stånd, för att polisen snabbt skall kunna få det stöd som behövs om ett terroristattentat av nämnda slag skulle inträffa. NBC-insatsstyrkan, eller del därav, kan vara en resurs som snabbt kan sättas in när polisen har påträffat ett miss- tänkt NBC-föremål och bedömer att de inte själva kan hantera situationen. Styrkan kan bl.a. bistå polisen genom att mäta jonise- rande strålning från nukleära ämnen, ta prover och göra preliminära analyser av biologiska mikroorganismer samt biträda vid ledning av sanering i fråga om kemiska ämnen. Eftersom den personal som ingår i styrkan finns i kan det vidare vara lämpligt, för att vinna tid, att lägga upp depåer med materiel t.ex. i anslutning till flygplatserna i , och . Försvarsmaktens rättsliga möjligheter att lämna stöd till polisen inom NBC-området regleras av förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. I förordningen anges under vilka förut- sättningar stöd får lämnas. Bland annat får Försvarsmaktens perso- Utredningens överväganden och förslag nal inte användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka våld eller tvång mot enskilda (7§). Personalen får inte heller användas för uppgifter som kan medföra en inte obetyd- lig risk för att den kan komma att skadas (10 §). Någon risk för att Försvarsmaktens personal skulle behöva bruka våld eller tvång mot enskilda finns inte inom ramen för det sam- arbete som är aktuellt. Däremot ligger det i sakens natur att hantering av NBC-stridsmedel medför vissa risker. Det är dock tvivelaktigt om den aktuella förordningen bör tolkas så att den åsyftar även sådana slags risker som personalen löper inom ramen för sina reguljära uppgifter. Till detta kommer att NBC-insats- styrkan kan anmodas att delta i en räddnings- eller saneringsinsats enligt 34 § räddningstjänstlagen, och i det fallet gäller ingen begräns- ning i medverkansskyldigheten för fall då deltagandet är förenat med risker. När det gäller sådana fall då det inte är fråga om någon räddnings- eller saneringsinsats utan endast om ett samarbete med polisen är utredningen närmast benägen att göra den bedömningen att förord- ningen inte hindrar det nu avsedda samarbetet. Skulle emellertid en annan bedömning göras i denna fråga anser utredningen samarbetet så angeläget att regeringen bör meddela en generell dispens för detta samarbete med stöd av sin allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12 § RF att medge undantag från föreskrift i förordning. Några andra särskilda åtgärder från statsmakternas sida kan inte behövas, utan det framstår som en tillräcklig åtgärd att myndig- heterna utvecklar det samarbete som diskuterats. Slutligen bör det noteras att AgNBC har föreslagit att det inrättas en nationell insatsstyrka som en samlad nationell resurs till stöd för samhällets insatser vid sådana extrema NBC-händelser och mass- skadesituationer som kan tänkas ställa regionala och lokala opera- tiva insatser inför övermäktiga krav och påfrestningar. Frågan behandlas av utredningen i avsnitt 6.9.2. Utvecklingen av ett sådant organ bör givetvis beaktas vid utformningen av förordat samarbete mellan och Försvarsmakten. Stöd till polisen genom förstärkning av polisens nationella insatsstyrka Utredningen vill tillägga att det kan tänkas uppstå situationer då det skulle kunna vara av värde att polisens nationella insatsstyrka förstärks genom specialutbildad personal från Försvarsmakten, Utredningens överväganden och förslag exempelvis från Försvarsmaktens särskilda skyddsgrupp (se avsnitt 4.3). Vad som här åsyftas är alltså sådana fall då den av utredningen i det föregående föreslagna lagstiftningen inte medger att Försvars- makten som sådan tilläggs uppgifter som kan inbegripa våldsutöv- ning eller medföra risker. En sådan samverkan kan inte ske med stöd av förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksam- het. Den kan knappast heller ske med stöd av reglerna om bered- skapspolis. Vissa problem skulle uppenbarligen vara förenade med en samverkan av detta slag, eftersom den med nödvändighet skulle bygga på att fast anställd militär personal ställs under befäl av polischef. Om det är fråga om en akut situation som inte kan lösas på annat sätt och människoliv står på spel, synes emellertid betänk- ligheter av detta slag få vika. Det bör ankomma på Rikspolis- styrelsen och Försvarsmakten att gemensamt pröva behovet av och förutsättningarna för sådant samarbete. 6.5Konsekvenser för totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet i Försvarsmakten Försvarsmaktens personal kan grovt sett delas in i anställd personal, totalförsvarspliktig personal och personal som tecknat avtal om s.k. frivillig tjänstgöring. Närmare bestämmelser om personal som tjänstgör i Försvarsmakten finns i förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal. Med totalförsvarspliktig personal avses, enligt nämnda förord- ning, totalförsvarspliktiga som enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt har skrivits in eller krigsplacerats för tjänstgöring i Försvarsmakten och som inte är yrkesofficerare, reservofficerare eller officersaspiranter. Totalförsvarspliktig personals tjänstgörings- skyldighet regleras helt och hållet av nämnda lag. Detta inne- bär att totalförsvarspliktig personal inte är skyldig att delta i all verksamhet som Försvarsmakten skall utföra. Av 1 kap. 4 och 5 §§ lagen om totalförsvarsplikt framgår att en totalförsvarspliktigs tjänstgöring inom totalförsvaret fullgörs som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värnplikt och civilplikt omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänst- och krigstjänstgöring. Värnplikten fullgörs hos Försvars- makten och skall alltid inledas med grundutbildning. Utredningens överväganden och förslag Grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Syftet med grundutbildningen är nämligen att ge de totalförsvarspliktiga en sådan grundläggande utbildning att de kan fullgöra de uppgifter som det förband eller den organisation där de tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Repetitions- utbildningen skall vidmakthålla och utveckla skickligheten för krigs- uppgiften. Utbildning för internationell fredsfrämjande verksamhet kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning under förut- sättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunska- per och färdigheter som krigsuppgiften kräver. I grundutbildningen och repetitionsutbildningen ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla försvarsberedskap (5 kap. 3 § nämnda lag).26 Regeringen har redovisat sin syn på utbildningspliktens omfatt- ning i propositionen Bättre villkor för totalförsvarspliktiga (prop. 2001/02:11 s. 29 ff).27 Regeringen ansåg att utbildning som inte korresponderar med en skyldighet att tjänstgöra går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med utbildningen. Den konstaterade att utgångspunkten alltjämt skall vara att det måste finnas en koppling mellan utbildningen och en tjänstgörings- plikt. Avsaknaden av en sådan koppling bryter den grundläggande ordning som nuvarande utbildningsplikt bygger på. Endast utbildning som är av betydelse för den totalförsvarsplik- tiges beredskaps- eller krigstjänstgöring får ingå i grund- och repetitionsutbildningen. Regeringen framhöll att omdaningen inom det svenska försvaret från ett traditionellt invasionsförsvar till ett modernt insatsförsvar innebär att den tänkta krigsuppgiften inte längre har samma innehåll. Den ändrade inriktningen av Försvars- makten kan medföra mycket långtgående förändringar av utbild- ningens innehåll. En faktor att ta hänsyn till vid bedömningen av vad som skall ingå i utbildningen är att de totalförsvarspliktiga inte får utsättas för obefogade risker. Enligt regeringen får skaderisken aldrig överstiga vad som kan anses acceptabelt. Hur starkt sambandet mellan ett visst teoretiskt eller praktiskt utbildningsmoment och den totalförsvarspliktiges förmåga att lösa krigsuppgiften måste vara för att utbildningen kan anses tillåten 26Totalförsvarspliktiga som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning får som ett led i sin tillämpande utbildning beordras att utföra uppgifter som ankommer på ett bered- skapsförband. Sådana uppgifter kan omfatta ingripanden enligt IKFN-förordningen (prop. 1994/95:6 s. 183). 27Se även Pliktutrednings betänkande Totalförsvarsplikten (SOU 2000:21). Utredningens överväganden och förslag kan inte uttryckas exakt. Regeringen hänvisade till att en bedöm- ning görs av den som svarar för utbildningen. I propositionen underströk regeringen vidare att totalförsvars- pliktiga inte med stöd av totalförsvarsplikten är skyldiga att delta i annan verksamhet som Försvarsmakten har att utföra. Deltagande i olika uppdrag som Försvarsmakten har kan visserligen ibland fram- stå som bra övningstillfällen. Om verksamheten inte är planerad som en övning utan i första hand syftar till att ett arbete skall bli utfört saknas dock de moment som just karaktäri- serar en övning, inbegripet frågor om säkerhet och kontroll. I sådan verksamhet grundas de totalförsvarspliktigas deltagande på frivillighet. Frågan om totalförsvarspliktigas skyldighet att medverka när Försvarsmakten lämnar stöd till civil verksamhet har därefter behand- lats av Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndig- heter m.m. (SOU 2001:98 s. 157 f). Utredningen anförde bl.a. följande. Totalförsvarspliktiga som är under utbildning är, såsom framgått ovan, endast skyldiga att delta i sådan verksamhet som kan anses utgöra ett led i deras utbildning för krigsuppgiften. Försvarsmaktens möjlighet att använda sig av totalförsvarspliktiga begränsas därför av utbildnings- pliktens omfattning.