sou · GRB39d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Integrerad produktion kan definieras som en ekonomiskt lönsam produktion av högkvalitetsprodukter, vari ekologiskt riskfria metoder prioriteras, icke önskvärda sidoeffekter och användning av jordbrukskemikalier reduceras samt säkerheten för miljö och människors hälsa förbättras. Detta innebär att användning av kemikalier och gödselmedel minimeras, produkternas livsmedels- säkerhet prioriteras, odlarens arbetsmiljö förbättras och odlingen är kontrollerad. finns ett gemensamt regelverk för alla odlings- inriktningar inom IP. I finns ca 1000 odlare anslutna till sådan produktion. Växtskyddsstrategierna för integrerad produktion bygger på samma grundidé som i ekologisk produktion, dvs. att skadegörarna skall undvikas genom sättet att odla. Genom att gynna naturliga fiender skall bekämpningsbehovet minimeras. I första hand skall biologisk bekämpning användas. Den stora skillnaden är att det är tillåtet att använda kemisk bekämpning i de fall andra åtgärder inte bedöms vara tillräckliga. I konventionell odling är det tillåtet att använda kemiska bekämpningsmedel. Det är emellertid viktigt att framhålla att gällande bestämmelser skall följas och god jordbrukarsed upprätt- hållas vid bruket av bekämpningsmedel. I växtskyddsmedels- direktivet21 framhålls att good plant protection practice skall tillämpas vid användande av bekämpningsmedel. 20SJV:s rapport (1999:16) Mål för ekologisk produktion 2005. 21Se kapitel 3. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel bekämpning skall behovsanpassas och att bekämpningsmedel skall användas enligt givna rekommendationer. Eftersom författningar och direktiv nu ställer höga krav på att hänsyn tas till miljö och hälsa och att utbudet av bekämpnings- medel begränsar valmöjligheterna, beskrivs skillnaden mellan konventionell odling och integrerad odling som liten. Motiven för att använda bekämpningsmedel i trädgårdskulturer är i princip desamma som för lantbruksgrödorna. Förhållandena inom trädgårdsnäringen är emellertid på flera punkter speciella och ställer andra krav på odlaren. Noterbart är att det ekonomiska värdet per arealenhet inom trädgårdsnäringen är mycket högt jämfört med lantbruksgrödor. En förutsättning för all produktion inom trädgårdsnäringen är att skador av växtskadegörare, dvs. sjukdomar, skadedjur och ogräs, kan undvikas eller begränsas. Förutom att påverka det kvantitativa skördeutbytet kan skadorna försämra produkternas kvalitet. Trädgårdsprodukter skall vara fria från skadegörare. De skall vara friska och fria från skadliga bekämpningsmedelsrester. Spridning av farliga skadegörare skall förhindras. Dessa krav regleras i författningar som handel och odlare är skyldiga att följa. En producent av trädgårdsprodukter är beroende av att ha en fungerande växtskyddsstrategi. Denna inkluderar även en rationell ogräsbekämpning. Förebyggande åtgärder som val av växtplats, odlingstid, växtföljd, sortval m.m. är viktiga för att undvika ogräs och angrepp av skadedjur och sjukdomar. I många sammanhang är detta inte tillräckligt, varför det krävs direkta bekämpningsåtgärder med biologiska eller kemiska bekämpningsmedel. Den mång- fasetterade odlingen av skilda växtslag, vart och ett med sina skade- görare, ställer krav på ett brett sortiment av bekämpningsmedel. Detta behov kan inte alltid uppfyllas. Som kvalitetsbegrepp hos frukt, bär och grönsaker ingår också att de är fria från resthalter av bekämpningsmedel. Nationellt fastställda gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i livsmedel har funnits . är de flesta gränsvärdena EU- harmoniserade och bara en mindre del nationella. analyserades 779 prov av inhemskt producerade och 1 819 prov av importerade färska frukter och grönsaker. Bekämpningsmedelsrester påträffades i av de inhemska och i av de importerade. Halter över gällande gränsvärden påträf- fades i av proven från den inhemska odlingen och i av de importerade. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Som framgår av avsnitt 6.2.3 uppgick den totala användningen av bekämpningsmedel inom frukt och trädgård till verksamt ämne eller i storleksordningen 2 av den totala försäljningen inom jordbruk och trädgård. Med hänsyn till årsmånsvariationer m.m. varierar försäljningen mellan åren. Medelanvändningen var ca , vilket jämfört med medelanvändningen (1981 1985) tyder på att användningen uttryckt i ton aktiv substans har gått ner med . 6.2.6Särskilt om användningen av bekämpningsmedel i skogsbruket22 Användningen av bekämpningsmedel inom skogsbruket är av begränsad omfattning och användningen har haft en minskande trend under de senaste 15 20 åren. Av den totala försäljningen av bekämpningsmedel utgjorde försäljningen till skogsbruket inklusive plantskolor endast verksamt ämne eller . Försäljningen till skogsbruket detta år var betydligt lägre jämfört , se avsnitt 6.2.3. De produktslag som säljs till skogsbruket inklusive plantskolorna är i huvudsak svampbekämpningsmedel, ogräsbekämpningsmedel, insektsmedel, avskräckningsmedel mot vilt och sork och preparat för bekämpning av snytbaggar. ökades försäljningen kraftigt av avskräckningsmedel beroende på att blodmjöl och benmjöl sedan detta år blivit klassade som bekämpningsmedel. Preparat med eteriska oljor eller blodmjöl används för att skydda plantor mot betning av främst rådjur och i viss mån också älg. Beträffande kemisk lövbesprutning har ingen flygbesprutning förekommit . För att utföra selektiv lövbekämpning krävs särskild dispens enligt regler. Selektiv lövbekämpning har i praktiken upphört. 22 Källa: och KemI. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel 6.2.7Jordbrukets och trädgårdsnäringens kostnader för bekämpningsmedel23 Uppgifter över kostnaderna för användningen av bekämpnings- medel samlas in av SJV för att användas i beräkningarna av jordbrukets totala lönsamhet. Kostnaden för den kemiska bekämpningen är beroende av ett flertal olika faktorer. Utöver kostnaden för själva preparatet tillkommer kostnader för arbete och maskiner samt för körskador. På en stor gård slås de fasta kostnaderna ut på en stor areal vilket gör att bekämpningskostnaden per hektar blir lägre än om kostnaden slås ut på en mindre areal. Jordbrukets och trädgårdsnäringens totala kostnader för bekämpningsmedel för åren 1998 2000. Kostnad (mkr) Av avsnitt 6.1.2 framgår att SJV i ett statistiskt meddelande redovisar förändringarna av prisindex och priser inom livsmedels- området. PM-index (produktionsmedelsprisindex) mäter prisut- vecklingen på produktionsmedel som används i jordbruket medan A-index (avräkningsindex) mäter utvecklingen av producentpriset på jordbruksprodukter. I nämnda avsnitt sägs vidare att –2001 har priserna på produktionsmedel i stigit med i genomsnitt medan den allmänna prisökningen i samhället stannade vid . Om PM-index för handelsgödsel och jordförbättringsmedel stigit har utvecklingen av detta index varit det motsatta för växtskydds- och ogräsmedel. Med som basår (100,0) steg PM-index för växtskydds- och ogräsmedel till 102,4 resp. 102,8. därefter har index sjunkit under 100,0. , 1999 och 2000 var index 98,0, 87,4 23 Källa: SJV och KemI. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel resp. 83,5. har index bestämts till 84,1, således en viss ökning jämfört med föregående år. I kapitel 2 har lämnats en redogörelse för hur miljöavgiften på bekämpningsmedel har ändrats efter det att den infördes . betalas en bekämpningsmedelsskatt uppgående till för varje helt kg verksam beståndsdel i bekämpnings- medlet. Vidare framgår att bekämpningsmedel 1992 även var belagda med en prisregleringsavgift. Till statsverket influten skatt på bekämpningsmedel, (mkr) för åren 1995 2001(jfr tabell 6.7). Enligt SJV:s beräkningar har den nuvarande skatten på bekämpningsmedel en mycket liten betydelse för lönsamheten i växtodlingen. Av de totala kostnaderna per hektar utgör bekämpningsmedelsskatten . Skattens andel av kostnaderna har för höstvete angetts till , för vårkorn till , för matpotatis till , för sockerbetor till och för höstraps till . Beräkningarna visar vidare att vid normal användning av bekämpningsmedel uppgår kostnaden för den nuvarande bekämpningsmedelsskatten till per hektar i spannmålsodlingen och till per hektar för potatis och sockerbetor. 6.2.8Förbrukningen av bekämpningsmedel i i jämförelse med andra länder inom EU24 Det föreligger vissa svårigheter att jämföra bekämpningsmedels- användningen mellan olika EU-länder, eftersom datainsamlingen inte är helt harmoniserad. I t.ex. och ingår i den redovisade statistiken även bekämpningsmedel som används utanför jordbruket. En annan svårighet är att det som redovisas inte utgör förbrukningssiffror utan är försäljningssiffror. Förändringar i priser och skatter kan därför få en alltför stor påverkan på ett enskilt år. i tre- eller femårsperioder saknar dock detta förhållande betydelse. 24 Källa: SJV, och . Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel I de 15 länder som ingår i EU har den totala användningen av bekämpningsmedel legat runt verksamt ämne . minskade förbrukningen men vände uppåt igen . Totalförbruk- ningen ligger dock lägre än . Den nuvarande förbrukningen av bekämpningsmedel i jordbruket uppgår i till drygt verksamt ämne . Förbrukningen i är i jämförelse med ett flertal andra EU-länder förhållandevis liten. är det land där totalförbrukningen av bekämpnings- medel för användning i jordbruket i kg verksamt ämne är högst med nära en tredjedel (ca ) av den totala förbrukningen inom EU. Även och hör till storförbrukarna. Förbrukningen i dessa länder låg över verksamt ämne. I flera länder har försäljningen av bekämpningsmedel minskat . Den största procentuella minskningen skedde i , och i . Även i , och har försäljningen minskat. Fördelat per hektar jordbruksmark är förbrukningen högst i (ca /ha) och i (ca /ha). När det gäller ingår i dataunderlaget även bekämpningsmedel som används utanför jordbruket. En kraftig minskning av bekämpningsmedelsanvändningen per hektar har skett i , från ca till /ha. I användes ca bekämpningsmedel per hektar jordbruksmark. Bland de länder där förbrukningen per hektar jordbruksmark inte överstiger kan även nämnas . Den skatt som tas ut på bekämpningsmedel svarar mot av försäljningspriset. Som framgår av kapitel 5 har frågan huruvida den nu gällande skatten påverkat användningen av bekämpnings- medel berörts i olika sammanhang. Sålunda anges i utredningen – Bekämpningsmedel – Handelsgödsel (SJV:s rapport 1992:41) att en generell avgift påverkar användningen men att Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel avgifter inte framstår som ett särskilt effektivt sätt att minska användningen av bekämpningsmedel. Vid en jämförelse med andra åtgärder, såsom anpassning av doser i ogräsbekämpningen, användning av medel som brukas i mindre doser och indragning av godkännande för enstaka medel, framstår avgifter som ett mindre kostnadseffektivt alternativ för att minska användningen. I SJV:s senaste utredning bekräftas denna inställning.25 har framhållit att skatten har haft en viss direkt dämpande effekt på användningen men att det framför allt är de indirekta effekterna av skatten, dvs. finansieringen av rådgivning, forskning och utveckling, som har lett till att använd- ningen har minskat.26 I den redovisade studien av ECOTEC27 sägs att effekten av den svenska skatten på bekämpningsmedel, till skillnad mot den danska avgiften, är svårare att urskilja från andra förändringar inom jordbrukspolitiken. Av denna utredning framgår således inte att den svenska skatten på bekämpningsmedel har haft en direkt påverkan på användningen. Även i en dansk rapport om möjligheten att lägga en avgift på behandlingsfrekvensen ställer man sig tveksam till vilken effekt den svenska skatten har haft på användningen av bekämpningsmedel.28 Användningen av bekämpningsmedel styrs av ett antal faktorer. Kostnaderna för sådana medel är naturligtvis en faktor i sammanhanget. Men det finns ett flertal andra faktorer som påverkar användningen. Grödval, odlingsbetingelser samt före- komst av ogräs och skadegörare är exempel på sådana faktorer. För att minska utlakningen av kväve har lantbruket i viss utsträckning övergått till brukningsmetoder som i sig har lett till att behovet att bekämpa skadegörare och ogräs har ökat. En övergripande faktor i sammanhanget är också den förda jordbrukspolitiken. En viktig faktor som styr användningen av bekämpningsmedel är tillgången till alternativ till kemisk bekämpning. Sådana alternativ saknas ofta i praktiken. Priset på drivmedel, tidsåtgång, investering i maskiner, företagets storlek och arronderingsförhållanden är omständigheter som gör att mekanisk bekämpning inte är ett reellt alternativ till kemisk bekämpning. Detta är särskilt tydligt när det gäller ogräsbekämpningen.29 Därtill kommer att en 25SJV:s rapport 2002:7. 26Se kapitel 5. 27Se kapitel 5. 28Se bilaga 4. 29Se SJV:s rapport 1999:15. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel behandling med kemiskt bekämpningsmedel oftast är mer effektivt jämfört med upprepade mekaniska åtgärder. Sambandet mellan efterfrågan på bekämpningsmedel och förändringen av kostnaderna för sådana medel, dvs. priselasticite- ten, har berörts i avsnitt 6.2.1. Av redovisningen framgår att priselasticiteten för bekämpningsmedel är relativt låg, mellan -0,2 och -0,5. Vid högt tryck från växtskadegörare och ogräs är efterfrågan nästan helt oelastisk. I avsnitt 6.2.7 har vissa uppgifter redovisats om jordbrukets och trädgårdsnäringens kostnader för bekämpningsmedel. I anslutning härtill framhålls att enligt SJV:s beräkningar har den nuvarande skatten på bekämpningsmedel en mycket liten betydelse för lönsamheten i växtodlingen. Beräkningarna visar att vid normal användning av bekämpningsmedel utgör den nuvarande bekämp- ningsmedelsskatten per hektar i spannmåls- odlingen och per hektar för potatis och sockerbetor. Noterbart är också att produktionsmedelsprisindex (PM-index) för växtskydds- och ogräsmedel legat avsevärt lägre än , vilket dock till stor kan förklaras av lägre priser på vissa produkter. utredningar slår fast att en avgift eller skatt på bekämpningsmedel ökar priset på sådana medel och därmed har en viss dämpande effekt på användningen. Uttaget av skatten har emellertid legat på så låga nivåer att det endast lett till förhållandevis måttliga höjningar av priset. Härtill kommer att det finns ett flera faktorer utöver priset som styr användningen. I jämförelse med dessa har skattens andel av de totala kostnaderna en liten betydelse. Utredningen kommer således fram till att skatten på bekämpningsmedel har en viss direkt effekt genom att dämpa användningen men denna effekt bedöms vara förhållandevis begränsad. Skatten synes ha större betydelse genom dess indirekta effekt på så sätt att andra åtgärder för att minska användningen av bekämpningsmedel kan bekostas av statliga medel. Om man jämför skattens betydelse för bekämpningsmedels- användningen i de olika näringsgrenarna synes förhållandena vara sådana att skatten har påverkat användningen i trädgårdsnäringen och skogsbruket i mindre omfattning än i jordbruket. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel 6.3Gödselmedelsskattens påverkan på miljön – kväve Utredningens bedömning: Det är rimligt att anta att skatten på kväve i handelsgödsel har bidragit till att minska kväve- utlakningen från jordbruksmarken. Dess utlakningsbegränsan- de effekt har uppskattats till ca N. Skatten har också haft en psykologisk effekt genom att öka medvetenheten om problemen med utlakningen. Det finns emellertid ett flertal faktorer som motverkar skattens utlakningsbegränsande effekt. Skattens dämpande effekt kan vara påtaglig när det gäller utlakningen av kväve från vissa företag inom trädgårds- näringen men utlakningen från trädgårdsbruket har mindre betydelse för den totala utlakningen. Regionalt och lokalt kan dock utlakningen av kväve från trädgårdsnäringen leda till negativa miljöeffekter. Vid nuvarande användning av handelsgödsel i skogsbruket bedöms kväveskatten inte ha haft någon avsevärd miljöeffekt. När avgifterna på handelsgödsel, och även bekämpningsmedel, infördes var avsikten i första hand att användningen av dessa insatsmedel skulle gå ner. En minskad användning kan i sin tur leda till positiva miljöeffekter. Vid införandet gjordes ingen koppling mellan avgifternas storlek och de samhällsekonomiska kostnaderna för miljöförstöring som orsakas av användningen. Som har framhållits har skatterna som ekonomiskt styrmedel haft en viss direkt effekt men även en indirekt effekt genom den minskning i användningen som de genom avgifterna delfinansierade rådgivnings- och informationsinsatserna kan ha medfört. Vidare har skatternas existens haft ett viktigt symbolvärde som gjort brukarna mer uppmärksamma på de miljöproblem som en intensiv användning av handelsgödsel och kemiska bekämpningsmedel medför. Mängden kväve som tillförs med handelsgödsel eller med andra former av gödselmedel utgör enbart en faktor bland en rad andra faktorer som påverkar utlakningen av kväve från jordbruket. SJV och har gjort olika uppskattningar som underlag för bedömningen av skattens betydelse för kväveutlakningen. Utgångspunkterna för dessa uppskattningar är en rad antaganden bl.a. om priselasticitet, förekomst av en gödsling över ekonomiskt optimum samt hur en förändring i användningen av handelsgödsel- Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel kväve kan komma att påverka utvecklingen av utlakningen. För att belysa storleken och följa förändringarna i kväveutlakningen från jordbruksmark över tiden genomförs även olika mätningar och beräkningar. Mätningar av jordbrukets påverkan på yt- och grundvattenkvalite- ten bedrivs inom svensk miljöövervakning genom programmen Observationsfält på och på jordbruks- mark. I programmet Observationsfält på åkermark30 mäts en rad olika parametrar i det dräneringsvatten som lämnar fälten, t.ex. halterna av nitrat- och totalkväve. I grundvattnet under flertalet av fälten mäts nitrathalten . Genom mätningarna och uppgifter om odlingsåtgärder kan slutsatser dras om grödorna, jordbearbetningen och gödslingens inverkan på bl.a. kväveutlak- ningen och vilken betydelse variationerna i nederbörd har för utlakningen. Inom programmet Typområden på jordbruksmark 31 görs mätningar inom utvalda områden med minst ett område i de flesta av länen, typiska för jordbruksproduktionen i länet. Vattenprover tas i vattendragen och bl.a. mäts nitratkväve liksom vattenflödet. Utifrån inventeringarna om hur marken används och mätningarna kan man studera odlingens inverkan på vattenkvalitén liksom halterna av kväve och kvävetransporten – trender i transporten – samt storleken på förlusterna från åkermarken. Resultaten från programmen visar på en stor variation i kväveutlakningen mellan olika områden och år. Arealförlusten av kväve som långtidsmedelvärden varierar N/ha. I några av områdena finns en nedåtgående trend i nitratkväve- transporterna. Områdena finns i , och . Gemensamt för dessa områden är att jordarterna är relativt genomsläppliga och marken täckdikad. I vad mån skatten haft något inflytande på utlakningen går inte att fastställa, eftersom variationerna mellan åren är stora och en lång rad av faktorer inverkar på den i varje enskilt område uppmätta utlakningen. 30Uhlen, B. m.fl.: Observationsfält på . Ekohydrologi nr 59, SLU. 31Carlsson, C.: Typområden på jordbruksmark. Ekohydrologi nr 60, SLU. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel I stället för att mäta utlakningen kan beräkningar av kväveutlak- ningen göras med hjälp av matematiska modeller.32 Vetenskapliga beräkningar av kväveutlakningen från jordbruksmark i har genomförts för . Ändringar har gjorts i beräkningarna mellan de olika beräkningstillfällena, vilket medför att det inte är möjligt att fullt ut göra jämförelser mellan åren. Vid beräkningen för genomfördes även en ny skattning av utlakningen för . Därmed finns en viss möjlighet att göra jämförelse . beräknades rotzonsutlakningen från jordbruksmark från söder om till N.33 Av det kväve som lämnade rotzonen nådde N havet, vilket motsvarade av de totala kväveutsläppen till havet från förorsakad av mänsklig aktivitet. Enligt samma beräkningar var rotzonsutlakningen för från området söder om N. Kvävemängden som läckt ut från jordbruksmark och som nådde havet beräknades för till N, vilket motsvarar av de totala kväveutsläppen till havet. Beräkningsresultaten visade på en minskning av utlakningen från jordbruket till havet med . Skillnaderna i rotzonsutlakning var dock stor i olika landsdelar. Tre delförklaringar kunde ges till de erhållna resultaten. Första delförklaringen var att åkerarealen hade minskat . Den andra var att den areella fördelningen mellan olika grödor hade ändrats. Vallodlingen hade ökat medan spannmåls- och oljeväxtodlingen minskat. Att utbytet av tillfört kväve ökade med ökad skörd utan att gödslingen ökat i motsvaran- de grad förklarade slutligen en del av utlakningsminskningen. minskade användningen av handels- gödselkväve med i genomsnitt N. Det har dock inte varit möjligt att uppskatta vilken betydelse den minskade användningen eller skatten haft för den erhållna utlaknings- minskningen. Vid de senare genomförda beräkningarna för skattades rotzonsutlakningen för och , vilket motsvarar 32Johnsson, H. & , K.: Kväveläckage från svensk - Beräkningar av normalutlakning för , manuskript. 33Naturvårdsverkets rapport 4735: Kväve från land till hav och Rapport 4736: Källor till kväveutsläpp. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel ungefär tidigare beräknat område, till N och för hela till N.34 Resultatet visar på något högre utlakning från rotzonen än vid tidigare genomförda beräkningar. Mindre förändringar förekom regionalt; t.ex. ökade rotzons- utlakningen från slättbygderna i något medan utlakningen från rotzonen från slättbygderna i södra och minskade något. Förklaringar till de regionala förändringarna är främst minskad areal vall och minskat djurantal. Om skatten haft någon väsentlig betydelse går inte att utröna. 6.3.3Kväveskattens inverkan på utlakningen I från land till hav35 görs det antagandet att en prisökning , vilket motsvarade en höjning av skatten med /kg N, minskar kvävegivan , dvs. en priselasticitet på -0,33 antas. Genom prisökningen uppskattades kväveutlakningen minska med 2 500 N. En ökning av skatten med /kg, dvs. en prisökning på N, uppskattades minska gödselgivan och kväveutlakningen med N. I rapporten anges att ett ökat pris på handelsgödsel dessutom indirekt ger ett incitament till bättre utnyttjande av stallgödseln, vilket kan bidra till minskat växtnäringsläckage. Hur en prisökning kan komma att påverka en övergång till andra tillförselkällor för kväve, för att upprätthålla motsvarande avkastningsnivåer och om så blir fallet dess effekt på kväveläckaget, har inte belysts. Det påpekas att, då en höjd skatt enbart har en indirekt koppling till kväveläckaget, den verkliga miljöeffekten är svår att uppskatta. Höjningen av priset skulle medföra ökade kostnader för jordbruket med ca . Höjningen skulle öka jordbrukets kostnader till ca . Den samhällsekonomiska kostnaden per kg minskad kvävebelastning beräknades vara 10–/kg N vid en höjning och 15–/kg N vid en höjning . SJV har uppskattat vilken betydelse ett borttagande av skatten skulle få för kväveutlakningen. I rapporten (1992:41) Miljöavgifter – Bekämpningsmedel Handelsgödsel anges att ett borttagande av prisregleringsavgiften skulle medföra att priset på handelsgödsel- 34SJV:s rapport (2002:2) Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik, rapport från projektet miljöeffekter 2001. 35Se not 33. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel kväve minskade med /kg N och höjde den optimala kvävegivan till spannmål med ca N/ha.