sou · GRB3109 · 2004-01-01 00:00:00 — Det kan enligt utredningen inte anses förenligt med ändamålen bakom regleringen i yttrande- frihetsgrundlagen eller i USO-direktivet att använda vidaresändnings- plikten för att erbjuda hushåll anslutna till kabel-TV-nät bättre villkor än hushållen i övrigt. En särskild skyldighet att vidaresända program i både digital och analog form skulle alltså innebära ett kapacitetsutnyttjande, som inte är nödvändigt för att uppnå syftet med sändningsplikten. sådan skyldighet måste därmed sägas stå i strid med skälighets- och proportionalitetskraven i artikel 31 i USO-direktivet. Det kan också ifrågasättas om en sådan skyldighet ligger inom ramen för vad som är en tillåten inskränkning i kabeloperatörens grundlagsskyddade etableringsfrihet, äganderätt och yttrandefrihet. Sammantaget finner utredningen att det saknas möjlighet att föreskriva om en särskild vidaresändningsplikt i analog form av sändningar som rent faktiskt kan vidaresändas i kabelnät med digital teknik. Konsekvenser för företag och enskilda De förslag som lämnas i detta betänkande kommer i vissa av- seenden att innebära ekonomiska konsekvenser för företag, främst nätoperatörer och programföretag. För det första skall framhållas att det under utredningsarbetet har framkommit att rättighetshavare inte kommer att avstå från rätten till ersättning enligt upphovsrättslagen för vidare- sändning av program som omfattas av vidaresändningsplikten. Det innebär att skyldigheten enligt upphovsrättslagen att klarera rättig- heterna för vidaresändning av programtjänster som omfattas av sändningsplikt kommer att medföra kostnader för nätoperatörer. Även om den fördyring som detta innebär för nätoperatörerna kan sägas bero mer på rättighetshavarnas ändrade inställning än på våra förslag, anser vi att det finns skäl att ange något om kostnads- konsekvenserna. Utredningen kan av naturliga skäl inte veta vad förhandlingarna mellan parterna kommer att resultera i för ersättningsnivåer. En grov skattning av kostnaderna kan dock göras med utgångspunkt från den ersättningsnivå som rättighetshavarna genom Copyswede angett för då denna vidaresänds i kabelnät. Begärd ersättning uppgår till ca en krona per abonnent och månad. Med utgångspunkt härifrån skulle en vidaresändningsplikt som omfattar hela SVT:s utbud och ytterligare högst tre program- tjänster innebära kostnader för nätoperatörerna om ca /månad och hushåll. Om det totala antalet kabelanslutna hushåll antas vara ca 2,5 miljoner, och om samtliga must-carry-kanaler sänds ut, skulle den totala kostnaden för rättighetsersättning avseende must carry-kanaler uppgå till . Här skall dock märkas att de kanaler – utöver SVT1, SVT2, 24 och TV4 – som kommer att omfattas av vidaresändningsplikt med stor sanno- likhet är sådana som finns tillgängliga i kabelnäten och som operatörerna följaktligen redan erlägger rättighetsersättning för. Ser man bara till SVT1, SVT2 och TV4 stannar merkostnaden vid ca . Det skall dock framhållas att varje kostnadsberäkning blir mycket osäker eftersom dels kostnadernas storlek som nämnts är beroende av förhandlingar mellan Copyswede och nätoperatörerna, dels det är oklart om den ersättning som programföretagen betalar för primärsändningen bestämts med hänsyn till sändningarnas faktiska eller teoretiska täckningsgrad. I det senare fallet finns anledning att tro att ersättningarna för primärsändningen kan sänkas i motsvarande mån som ersättning tas ut av nätoperatörerna. Som framhållits i avsnitt 5.5.3 kan utvidgningen av antalet programtjänster som ryms inom vidaresändningsplikten innebära, beroende på vilken ersättningsmodell som annars hade tillämpats, ett intäktsbortfall för antingen kabeloperatören eller program- företaget i fråga. Detta är emellertid något som kan beaktas inom ramen för en fördelning av rättighetskostnaderna, varför det är svårt att sia om det verkliga utfallet av ett sådant intäktsbortfall. På ovan anförda skäl är det även svårt att uttala sig om i vilken utsträckning programföretagen får ökade kostnader till följd av vårt förslag om att programföretag i vissa fall skall utge skälig ersättning för rättighetskostnader till nätoperatörerna. En annan konsekvens av våra förslag som berör företag hör samman med digitaliseringen av kabelnäten. Det har inte varit möjligt för utredningen att inom tidsramen för uppdraget göra någon analys av kostnaderna för en anpassning av kabelnäten till digital teknik. Vårt förslag innebär inte heller något tvång att digitalisera näten så snart de analoga marksändningarna upphör. I stället har vi föreslagit att Radio- och ges befogenhet att meddela dispens från skyldigheten att vidaresända digitalt, om det från teknisk och ekonomisk synpunkt framstår som ursäktligt att ett kabelnät inte uppgraderats till att sända med digital teknik. Vi gör därför den bedömningen att den digitalisering som kommer att genomföras i kabelnäten i allt väsentligt skulle ha gjorts oberoende av våra förslag om sändningsplikt. Enligt vår uppfattning ligger det i linje med den allmänna tekniska utvecklingen att en digitalisering kommer till stånd, bl.a. eftersom det möjliggör ett effektivare kapacitetsutnyttjande. Möjligen kan det tänkas att övergången till digital sändningsteknik till följd av våra förslag kommer att ske än vad som annars skulle varit fallet. Som redogjorts närmare för i avsnitt 5.6 innebär utredningens förslag att hushåll anslutna till kabelnät som är digitaliserade, på samma sätt som blir fallet för hushåll som tar emot markbundna sändningar direkt, kommer att behöva investera i en set-top-box för att kunna ta emot de programtjänster som ingår i must carry- utbudet. Detta är dock, som utredningen ser det, inte en konsekvens av våra förslag utan av beslut att de analoga TV-sänd- ningarna skall ha upphört . Vi bedömer inte att våra förslag får några ytterligare konsekvenser som särskilt berör små företags villkor. Konsekvenser för myndigheter m.m. De föreslagna ändringarna i radio- och TV-lagen kommer bl.a. att innebära att reglerna om vidaresändningsplikt blir tillämpliga även på kabelnät där sändningarna når färre än tio bostäder. Hur många nät som enligt nuvarande regler genom denna begränsning generellt varit undantagna från regleringen är svårt att bedöma, men antalet torde vara betydande. Det finns anledning att tro att dessa till mycket stor del kan komma i fråga för dispenser från hela eller delar av vidaresändningsplikten. Enligt den nuvarande regeln i 8 kap. 6 § radio- och TV-lagen får Radio- och medge undantag från skyldigheterna enligt 1, 2 och 4 §§ om det finns särskilda skäl till det. Såvitt upplysts från Radio- och har antalet ansökningar om undantag varit mycket litet. De ärenden som berör must carry- skyldigheten består oftast i att konsumenter/anslutna hushåll av olika anledningar är missnöjda med hur kabeloperatören uppfyller sin vidaresändningsplikt och anmäler detta till verket. För när- varande tar således denna ärendetyp i anspråk en liten del av verkets resurser, uppskattningsvis av en heltidstjänst. I detta ryms även viss informationsverksamhet, t.ex. besvarande av frågor från programbolag och operatörer om tillämpligheten av skyldig- heterna på nya typer av elektroniska kommunikationsnät. Regleringen kommer således att leda till både nya arbetsupp- gifter och utökning av befintliga arbetsuppgifter för Radio- och . Det är rimligt att anta att mängden ärenden om undantag från vidaresändningsplikten kommer att bli stort, både beträffande det stora antalet små kabelnät som kommer att omfattas av plikten och beträffande de nät som på kort sikt kommer att fortsätta att sända med analog teknik. Man kan inte heller bortse från att även vissa större kabelnät kommer att vara helt eller delvis analoga . Det kan tänkas att dessa operatörer kommer att ansöka om undantag från den utökade vidaresändningsplikten. Som ovan nämnts tar frågorna kring vidaresändningsplikt endast en liten del av verkets anslag i anspråk. De föreslagna reglerna kommer att innebära ett ökat resursbehov, både på grund av den förväntade stora mängden ärenden och förekomsten av ärenden av komplicerad natur. Härtill kommer den nya typen av ärenden angående fördelning av rättighetskostnader, vilken kräver kompetens i upphovsrättsliga frågor, kännedom om befintliga avtal inom detta område samt kun- skaper om operatörernas finansiella förhållanden. Informations- insatser både gentemot operatörer och mot allmänheten kommer också att behöva genomföras. Slutligen kan frågor uppkomma om gränsdragning mellan vilka tilläggstjänster som skall omfattas av vidaresändningsplikten. Det kan diskuteras när det ökade resursbehovet kommer att uppstå. De föreslagna övergångsbestämmelserna innebär att de nuvarande reglerna skall tillämpas så länge analoga sändningar bedrivs i det område där kabelnätet är beläget. Detta kommer att innebära att frågor om undantag uppkommer i takt med att de analoga sändningarna upphör, vilket skall ske etappvis. Man kan alltså tänka sig att ärendemängden sprids ut över tiden i takt med den etappvisa avstängningen. Informationsinsatser och rutiner för hantering av ansökningar om undantag måste dock vara framtagna i samband med att den första avstängningsetappen inleds, vilket såvitt kan bedömas kan komma att ske . Sammantaget bedömer vi att de föreslagna reglerna medför ett genomsnittligt ökat resursbehov för Radio- och motsvarande två års- arbetskrafter från och med denna tidpunkt. Förslagen innebär också att det kan förväntas en i viss mån ökad arbetsbörda för Länsrätten i och Kammarrätten i genom möjligheten att till förvaltningsdomstol över- klaga Radio- och beslut. Enligt utredningen bör dock kostnaden för det rymmas inom domstolsväsendets befintliga resurser. Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844) 1 kap. 3 § Ändringen är föranledd av förslaget till ny lydelse av 8 kap. 1 § första stycket. Liksom tidigare gäller att med undantag för reglerna om vidaresändningsplikt är radio- och TV-lagen endast tillämplig för trådsändningar som når fler än 100 bostäder. Däremot utvidgas vidaresändningsplikten till att gälla även sändningar som når tio eller färre bostäder, om ett betydande antal hushåll använder nätet som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Det följer av den nya lydelsen av 8 kap. 1 § första stycket. Genom denna ändring kommer de kriterier som anges i första stycket att överensstämma med dem som anges för tillämpningen av yttrandefrihetsgrundlagen enligt lagrummets nuvarande andra stycke. Genom en redaktionell ändring sammanförs därför det andra stycket med det första. 8 kap. 1 § Bestämmelsen i första stycket ändras på så sätt att vidaresändnings- plikten skall gälla för var och en som äger eller annars förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät som används för överföring av TV-sändningar till allmänheten genom kabel, om ett betydande antal hushåll anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Med elektroniskt kommunikationsnät avses detsamma som enligt 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Av förevarande lagrums ordalydelse framgår dock att bestämmelsen är tillämplig endast på trådbundna nät, således inte t.ex. satellitnät eller trådlösa LAN-nät. I förhållande till nuvarande bestämmelse innebär användningen av begreppet elektroniska kommunikations- nät att vidaresändningsplikt kan åvila inte bara vad som kan kallas traditionella kabel-TV-nät, dvs. nät som inrättats för att distribuera TV-sändningar till hushållen, utan även andra kabelnät som t.ex. bredbandsnät och kopplade telenät. Ett första kriterium för sändningsplikt är att nätet används för överföring av TV-sändningar till allmänheten. Nät som sänder TV- program till en sluten krets av användare omfattas således inte. Detta innebär ingen ändring i förhållande till gällande rätt. Därutöver krävs att ett betydande antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Ordalydelsen har sin förebild i artikel 31 i USO- direktivet. USO-direktivet är en del av det nya EG-rättsliga regel- verk som implementerats med svensk rätt genom lagen om elektro- nisk kommunikation. Eftersom det är fråga om ett s.k. harmoni- serande regelverk och inte minimidirektiv är utrymmet för avvikel- ser från direktivet vid införlivandet med nationell rätt litet. Det påkallar försiktighet i fråga om såväl att i lagtext använda annan terminologi än i direktivet som att i motiven ge vägledning i tolk- ningsfrågor. Det kan här erinras om att är exklusivt behörig att göra uttalanden om innebörden av EG-rättens regler. I direktivet används begreppet slutanvändare som beteckning på dem till vars förmån vidaresändningsplikten gäller. Slutanvändare definieras i lagen om elektronisk kommunikation som användare som inte tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Med hänsyn till att vidaresändningsplikt liksom inte bör gälla sändningar till sjukhus, hotell, sportanläggningar, varuhus och liknande har i lag- texten ordet hushåll valts framför slutanvändare. Därigenom ansluts också till ordet bostäder i 1 kap. 3 §. Begreppen hushåll och bostad bör i detta sammanhang tolkas enhetligt. Som angetts i avsnitt 5.4.3 är rekvisitet ett betydande antal uppfyllt antingen om antalet hushåll i absoluta tal är betydande eller om en betydande andel av det totala antalet hushåll anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. I det första fallet torde gränsen för ett betydande antal kunna sättas vid fler än 100 hushåll. Med en betydande andel hushåll av de till nätet totalt anslutna menas i vart fall mer än hälf- ten. Med hänsyn till att vidaresändningsplikten åvilar nätoperatören avses med nät operatörens logiska nät, oberoende av vem som äger de fysiska beståndsdelarna. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att vidaresändningsplikt förutsätter att antalet hushåll, som använder en viss operatörs nät som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar, uppgår till antingen fler än 100 eller minst hälften av de till nätet anslutna hushållen. När det gäller kriteriet att hushållen skall använda nätet som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar menar vi att man kan resonera på följande sätt. Om en operatör erbjuder ett brett utbud av TV-program utöver must carry-kanalerna bör man kunna presumera att hushållen använder nätet som sitt huvud- sakliga medel för TV-tittande. Erbjuder nätoperatören enbart ett begränsat antal betal-TV-kanaler har man däremot anledning att utgå från att nätet inte är det huvudsakliga medlet för anslutna hushåll att ta emot TV-sändningar. Det kan inträffa att flera operatörer erbjuder samma hushåll att ta emot TV-sändningar via sitt nät. Så kan vara fallet om t.ex. en fastighet är ansluten både till ett traditionellt kabel-TV-nät och till ett fiberbaserat bredbandsnät huvudsakligen avsett för Internet- anslutning. Vidaresändningsplikten bör då avgöras för varje nät för sig, utan någon jämförelse av om hushållet använder det ena eller det andra nätet mest. Om sålunda båda operatörerna erbjuder ett brett utbud av TV-program och antalet hushåll som utnyttjar nätet för att ta emot TV-sändningar uppgår till fler än 100 eller till mer än hälften av till nätet anslutna hushåll är båda operatörerna skyldiga att vidaresända must carry-kanaler. Som utvecklats närmare i allmänmotiveringen, avsnitt 5.4.4, är det nätoperatören som ansvarar för att sändningsplikten uppfylls, oavsett om operatören äger nätet eller disponerar hela eller delar av det på grund av avtal om nyttjanderätt. Såvitt gäller innebörden av vidaresändningskyldigheten och de krav som ställs på de programtjänster som kan komma i fråga för den har inga ändringar gjorts i förhållande till nuvarande bestäm- melser. I andra stycket har lydelsen ändrats något för att bli tydligare. Någon ändring i sak är inte avsedd. Frågan behandlas bl.a. i avsnitt 5.3.5. Vidare har det undantag som gällt för program som sänts ut enbart med digital teknik tagits bort. I de fall kabel-TV-nät inte är anpassade för digitala sändningar när de analoga sänd- ningarna upphör finns det, som angetts i avsnitt 5.6, enligt 8 kap. 6 § en möjlighet för Radio- och att medge undantag från skyldigheterna enligt 1 §. Tredje stycket innehåller endast en redaktionell ändring. I fjärde stycket, som reglerar omfattningen av sändningsplikten har vissa ändringar gjorts. Vidaresändningsplikten omfattar sålunda, under de i första stycket angivna förutsättningarna, samtliga program som sänds av tillståndshavare vars verksamhet finansieras genom anslag från TV-avgiften, dvs. SVT och – inom ramen för SVT:s sändningsutrymme – UR. Därutöver omfattas högst tre TV- program som sänds av annan tillståndshavare av vidaresändnings- plikten. Om fler än tre programtjänster, utöver SVT:s utbud, upp- fyller de krav som ställs upp för vidaresändningsplikt enligt första stycket skall varje nätoperatör själv kunna välja vilka tre som skall distribueras kostnadsfritt i det egna nätet. Av fjärde stycket framgår vidare att sändningsplikten också om- fattar text-TV och vissa tjänster som har direkt anknytning till TV- program som omfattas av sändningsplikt, s.k. tilläggstjänster. Till de programanknutna tjänster som bör omfattas av sändningsplikten hör för det första tjänster som har till syfte att öka tillgängligheten för funktionshindrade. Därutöver omfattas en rad andra tjänster som sänds ut med TV-signalen och som har direkt anknytning till programmen. Tjänster som innefattar interaktiv kommunikation mellan an- vändaren och programföretaget – s.k. end-to-end-kommunikation – omfattas inte av sändningsplikten. Sådana tjänster kan nämligen inte anses utgöra en sändning till allmänheten. Gränsdragningen mellan tjänster som faller inom respektive utanför vidaresändnings- plikten kommer i detta hänseende att bero på vem som kontrollerar sändningen. Som exempel kan anföras följande. Anta att det i samband med en friidrottsfinal, ett 1500-meters- lopp, erbjuds användaren möjlighet att före och efter finalen se föregående mästerskapsfinal. Om signal- informationen sänds momentant till hushållen och lagras i set-top- boxen, varifrån tittaren kan hämta den, är det fråga om en sändning till allmänheten. Själva sändningen har då startat när sändaren bestämt och den har gått ut i samma form till en större öppen krets. Är det däremot så att det krävs att tittaren via en returkanal till operatören eller programföretaget begär uppspelning av filmsekvensen i fråga är det inte fråga om en sådan tjänst som nätoperatören är skyldig att vidaresända inom ramen för must carry-skyldigheten. Sändningen startar då på begäran av mottagaren och riktar sig inte till allmän- För ytterligare vägledning i dessa hänseenden kan hänvisas till prop. 2001/02:74 s. 41 ff. Tilläggstjänsten måste för att omfattas av vidaresändningsplikten ha anknytning till en programtjänst som i sin tur omfattas av sänd- ningsplikt. Den i föregående stycke angivna tjänsten är ett exempel på det. I övrigt kan vägledning hämtas från vad som anses utgöra ett program i den mening som avses i t.ex. 6 kap. 4 §. Det skall dock anmärkas att utredningen enligt Dir. 2003:30 har att i senare betänkande ta ställning till bl.a. frågan om i vilka avseenden reglerna för interaktiva tjänster skall skilja sig från de allmänna reglerna om gränsdragningen mellan interaktiva tjänster och de sändningar för vilka allmänna regler skall gälla. Förslaget här utgår emellertid från att det bör överlämnas till rättstillämpningen att närmare fastställa om en viss tilläggstjänst omfattas av sändningsplikten eller inte. Det nya femte stycket motsvarar det som var sjätte stycket. Förutom placeringen och en mindre redaktionell ändring är stycket oförändrat jämfört med tidigare. I ett nytt sjätte stycke anges att den som ansvarar för vidare- sändningen har rätt till skälig ersättning från tillståndshavare vars sändningar vidaresänds, om vidaresändningsplikten medför kost- nader för viss ersättning enligt upphovsrättslagen som är orimligt betungande. Bestämmelsen motiveras utförligt i avsnitt 5.5.3. Som där anges är huvudprincipen att en nätoperatör ensam har att bära de kostnader som en vidaresändning kan medföra i form av ersättning till rättighetshavare enligt upphovsrättslagen. I undan- tagsfall kan emellertid dessa kostnader framstå som orimligt be- tungande. Så kan vara fallet om den upphovsrättsliga ersättningen uppgår till betydande belopp och det är svårt för nätoperatören att kompensera sig för kostnaden på annat sätt. Vad som utgör ett betydande belopp får ses i relation till de kostnader nätoperatören allmänt har för sina sändningar och omsättningen på verksamheten. För en i ekonomiska sammanhang liten operatör kan det räcka med ett belopp på några medan kostnaderna för ett regionalt eller nationellt täckande nät kan uppgå till miljonbelopp utan att de skall anses som orimligt betungande. Det kan härvid erinras om att enligt praxis anses ersättningsskyldighet enligt upp- hovsrättslagen inträda först vid vidaresändning i nät där antalet anslutningar uppgår till minst 25 (se avsnitt 5.5.1). Om kostnaderna är orimligt betungande har nätoperatören rätt till skälig ersättning från programföretag vars sändningar omfattas av sändningsplikten. Ersättningen kan avse hela eller delar av Hur kostnaderna skall fördelas får bestämmas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan bör regelmässigt kunna lösas genom överenskommelse mellan parterna. Som framgår av lagtexten skall ersättningen vara skälig. Med det avses att ersättningen skall vara skälig såväl utifrån bestämmelserna i upphovsrättslagen som med hänsyn till hur kostnaden bör för- delas mellan nätoperatör och programföretag. Bestämmelsen avser endast ersättning som utgår på grund av en sådan avtalslicens som avses i 26 f § upphovsrättslagen. Som fram- går av den paragrafens andra stycke gäller inte regleringen om avtalslicens verk till vilka rättigheterna till vidaresändning innehas av det radio- eller televisionsföretag som sänder ut den ursprungliga sändningen. Vi har tidigare förutskickat att vi i nästa betänkande, inom ramen för tillståndsfrågan, kommer att behandla program- företags skyldighet att beträffande programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikten tillhandahålla TV-signalen till nätopera- tören. Någon rätt för en nätoperatör att begära ersättning från till nätet anslutna hushåll föreslås inte. Som anges i avsnitt 5.5.3 kan det dock i sällsynta undantagsfall komma i fråga att Radio- och TV- verket medger dispens från förbudet i första stycket mot att vidareföra kostnader på hushållen. 8 kap. 6 § I det nya andra stycket anges att Radio- och får besluta om ersättning enligt 1 § sjätte stycket, dvs. om skyldighet för programföretag att helt eller delvis ersätta nätoperatören för kostnader föranledda av vidaresändningsplikten. Normalt bör ersättningsfrågan kunna lösas genom avtal mellan parterna. Miss- lyckas det har nätoperatören enligt denna paragraf möjlighet att underställa frågan Radio- och . Av 13 kap. 2 § p. 4 framgår att verkets beslut går att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. 13 kap. 2 § Ändringen i första stycket punkt 4 innebär att beslut om ersättning som Radio- och fattar med stöd av 8 kap. 6 § andra stycket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. De nya reglerna skall träda i kraft och punkt 3 i övergångs- bestämmelserna till lagen (1998:1713) om ändring i radio- och TV- lagen (1996:844) upphöra den dag bestämmer. Detta bör vara som nedsläckningen av de analoga marksändningar- na inleds. Enligt beslut (bet. 2002/03:KU33 och rskr. 2002/03:196) skall nedläggningen av de analoga TV-sänd- ningarna ske etappvis. I områden där nedläggning skett skall de nya reglerna tillämpas. Däremot skall äldre bestämmelser gälla i områden där analoga marksändningar fortfarande förekommer.