sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Frågan om förhållandet mellan och den svenska grundlagen är inte till alla delar löst. Det finns gränser för även EU- rättens supremati. Den erkänns av bara inom ramen för medborgerliga fri- och rättigheter och det svenska statsskickets grunder, inbegripet yttrandefriheten och offentlighetsprincipen. I sitt betänkande (1993/94:KU21) över förslag till grundlagsänd- ringar inför ett svenskt medlemskap i unionen uttalade bl.a. (s. 27 ff.) att överlåtelse av besluts- befogenheter med stöd av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kunde ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphörde att vara giltiga. Detsamma gällde andra bestämmelser som bar upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system, såsom tryck- och yttrandefriheten och offentlighetsprincipen. Om en regel i en förordning eller ett direk- tiv från svensk sida framstod som oacceptabel var enligt kon- stitutionsutskottet frågan, om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta ett sådant beslut som det fattat. Motsvarande tankegångar tillgodoses genom den antagna ändringen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen (prop. 2001/02:72, 2001/02:KU18, 2002/03:KU6). Enligt den nya lydelsen av denna paragraf kan inom ramen för samarbete i Europeiska unionen överlåta beslutanderätt som inte rör grunderna för statskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighets- skyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt praxis har EG-rätten företräde framför medlemsstaternas nationella rätt oavsett på vilken konstitutionell nivå den befinner sig. Domstolens ståndpunkt är inte obestridd. Den har bl.a. ifrågasatts av Bundesverfassungsgericht i de s.k. solange- och banandomarna. De senare rörde just äganderätt samt näringsfrihet (se i JT 1996 97, s. 761). I ett till Amster- damfördraget fogat protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna uttalade emellertid medlemsstaterna enhälligt att denna tillämpning inte skall påverka de principer som domstolen har utvecklat i fråga om förhållandet mellan nationell rätt och gemenskapsrätt (jfr i JT 1997 98, s. 325). Se vidare beträffande detta förhållande bl.a. Unionens och medlems- staternas kompetens inom EU, Diskussion vid det 34:e , s. 135, med numera regeringsrådet som referent, , Advokaten och suveräniteten, i Rättsfall att minnas, till , 1997, s. 154, Nergelius, Amsterdamfördraget och EU:s institutionella maktbalans, 1998, s. 155 ff., 165 ff., 192 ff., Vängby, Undantag från EG-rättens överhöghet?, JT 1998 99, s. 363. För att man enligt svensk uppfattning skall kunna anse att beslutanderätten i en fråga inte överlämnats till Europeiska unionen och att unionen alltså inte har rätt att för svenskt vidkommande besluta i en sådan fråga bör det enligt min mening, frånsett stats- skickets grunder, vara en fråga som angår fri- och rättigheter som inte har motsvarighet i unionen. Det bör alltså gälla någon för unik rättighet, t.ex. tidigare och i viss utsträckning fort- farande offentlighetsprincipen. kan bara i undantagsfall göra gällande rätt för svensk lagstiftning att avvika från EG-rätten. Vid sin behandling av per- sonuppgiftslagen framhöll Lagrådet att man inte kunde utgå från att vid en konflikt mellan personuppgiftsdirektivet och den svenska offentlighetsprincipen skulle finna att direktivet I sitt yttrande över frågan om ställning i EMU fann Lagrådet att de bestämmelser i och stadgan om den som rör den svenska ställning måste uppfattas som en del av den svenska rätten och överordnade även regeringsformens bestämmelser i samma ämne. Med hänsyn till EG-rättens överhöghet motsatte sig Lagrådet inte att bestämmelsen i 9 kap. 13 § regeringsformen om sedelutgivningsrätt behölls oförändrad, trots att det kunde antas att den skulle ge en missvisande bild av rättsläget, om och när anslöt sig till EMU, och en ändring kunde ske med mindre tidsutdräkt om bestämmelsen flyttades till vanlig lag. 1997/98:40, s. Egendom och äganderätt är på europeisk nivå skyddade främst genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen). Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europa- konventionen innehåller följande: Varje fysisk och juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkra betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Egendomsbegreppet i artikeln har getts en vidsträckt innebörd (se härom SOU 2001:19, s. 83 f). Med uttrycket egendom avses sålunda inte enbart äganderätt till fast eller lös egendom i civil- rättslig mening, utan också fordringar och immateriella rättigheter skyddas enligt artikeln. Också ekonomiska intressen och förvänt- ningar som har samband med utövandet av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Som exempel ur praxis kan nämnas att domstolen under artikelns tillämpningsområde ansett falla rätten att vara verksam som revisor, rätten att servera alko- holdrycker på en restaurang och rätten att exploatera en grustäkt. har dock framhållit att är det gäller indragning av tillstånd av olika slag måste ett nyanserat synsätt anläggas. Ett tillstånd är vanligen inte ovillkorligt och obegränsat i fråga om giltighetstiden. Är det tydligt att villkoren är uppfyllda eller att tiden för tillståndet utlöpt, har tillståndshavaren inte något anspråk på att få behålla tillståndet, och när detta i en sådan situation dras in eller inte förlängs, är detta inte ett ingrepp i tillståndshavarens äganderätt. En motsatt situation föreligger när tillståndet dras in trots att tillståndshavaren haft legitima förvänt- ningar på att få behålla tillståndet och att fortsätta utöva den verksamhet som avses med tillståndet. (, Mänskliga rättig- heter i europisk praxis, 2 uppl. 2002, s. 375). Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som skall göras enligt artikeln tillämpas en proportionalitetsprincip. Vid bedömning av frågan, om en inskränkning i den enskildes rätt är tillåtlig vid tillämpning av denna princip, fäster stor vikt vid om den enskilde blir ekonomiskt kompenserad för sin förlust. Ersättning måste normalt utgå för att inskränkningen skall anses vara proportionerlig. (, a.a., s. 377 f.) Förhållandet mellan EG-rätten och är f.n. inte helt klart. Europeiska unionen är inte part i Europakon- ventionen och denna konvention är därför inte direkt bindande för EU. har emellertid i många avgöranden förklarat att principer hör till de för medlemsstaterna gemensamma rättsprinciper som skall respekteras även av gemen- skapsorganen. (, a.a., s. 22, och , EU:s kon- stitution, 5 uppl. 2001, s. 111 ff., om äganderätten se särskilt s. 114, målet Hauer, Nergelius, Amsterdamfördraget och EU:s insti- tutionella maktbalans, 1998, s. 141 ff., , EG-dom- stolen och de grundläggande rättigheterna, SvJT 2002, s. Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter proklamerades högtidligt i (EGT C 364, 18.12.2000, s. 1). Den har inte någon rättsligt bindande status (se , Nationella avsteg från EU:s stadga om grundläggande rättigheter, SvJT 2002, s. 753, , och de grundläggande rättigheterna, SvJT 2002, s. 363, särskilt s.373 ff.). Förstainstansrätten har i ett par fall hänvisat till artiklar i stadgan (se i SvJT 2002, s. 706 f. och s. 718 ff.). EG-dom- stolen har däremot avhållit sig från att hänvisa till stadgan (se i SvJT 2003, s. 347, not 2). Stadgan kommer sanno- likt att bli införlivad med unionens blivande konstitutionella fördrag (slutrapport från konventets arbetsgrupp II, dok. CONV 354/02). Enligt presidiets senast föreliggande utkast till konsti- tution skall stadgan tas in som en andra del av denna (CONV 725/03) och skall EU ansöka om anslutning till Europa- konventionen (CONV 724/03). I stadgans artikel 17 finns bestämmelser om rätt till egendom. Frånsett en bestämmelse om immateriell egendom innehåller den följande: Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Som synes utgör artikeln en nära parallell till artikel 1 i första tilläggprotokollet till . Till yttermera visso föreskrivs det i artikel 52.3 i stadgan att i den mån den innehåller rättigheter som motsvarar rättigheter enligt så skall innebörden och omfattningen av dessa rättigheter vara desamma som enligt konventionen. Oavsett hur det förhåller sig med stadgans tillämplighet är som förut anförts i vart fall egendomsskyddet enligt Europakonven- tionen accepterat av . EU har alltså ett om också ännu inte slutligt kodífierat egendomsskydd som minst mot- svarar . Det kan inte antas att det skulle lyckas för att med åberopande av 2 kap. 18 § regerings- formen undgå att bli fälld av om man vägrade att genomföra ett EG-direktiv. Inte heller från svensk synpunkt kan 2 kap. 18 § regeringsformen anses ha en sådan unik ställning i förhållande till EG-rätten att vi skulle ha skäl att åberopa denna bestämmelse till stöd för ett undantag från principen om EG- rättens supremati. I ett lagrådsärende om ändring i radio- och TV- lagen uppkom frågan om en föreslagen inskränkning i TV-före- tagens möjligheter att skaffa sig monopol på program av nationellt intresse stred mot äganderättsskyddet. Inskränkningen byggde på en bestämmelse i ett EG-direktiv. Lagrådet (prop. 1997/98:184, s. 125) fann att äganderättsskyddet enligt 2 kap. 18 § regerings- formen inte kunde anses vara så unikt att vi inte lika gärna kunde godta skyddet enligt första tilläggsprotokollet till Europakon- ventionen. Det kunde inte antas att en prövning enligt Europa- konventionen skulle leda till att den avvägning som gjorts med tillämpning av principerna i ett EG-direktiv inte skulle godtas av eller människorättsdomstolen. Enligt min bedömning skall därför 2 kap. 18 § regeringsformen inte reglera egendomsskyddet vid tillämpning av handelsdirektivet utan egendomsskyddet i stället tryggas av den europeiska rättens principer sådana de kommit till uttryck i och däremot svarande regler i Europeiska unionens stadga om grund- läggande rättigheter. Handelsdirektivet får anses i sin helhet reglera frågan om handel med utsläppsrätter. Inga föreskrifter ges om ersättning med anled- ning av att krav på utsläppsrätter skall träda i stället för tidigare meddelade villkor om gränsvärden. Detta framstår också som naturligt med hänsyn både till polluter-pays-principle och till den gratistilldelning som föreskrivs. I punkt 27 i ingressen till handels- direktivet sägs att direktivet respekterar de grundläggande rättig- heter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. Det får förutsättas kommis- sionens därvid beaktat även frågan om egendomsskyddet. Det finns inte anledning för att se saken på annat sätt. Det kan inte vara den svenska lagstiftarens uppgift att avgöra frågan om direktivets förenlighet med det europeiska egendoms- skyddet. Detta är i stället ytterst en fråga för . Handel med utsläppsrätter kan införas med stöd av EG-rätten, och det finns inte anledning att vid sidan därav tillämpa bestämmelserna om ersättning i 2 kap. 18 § regeringsformen. Rättsliga aspekter på den nationella fördelningsplanen enligt EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i avlämnade sitt slut- betänkande (SOU 2000:45). Utredningen (FlexMex1) hade till uppgift att lämna förslag till hur protokollets flexibla mekanismer skulle kunna tillämpas i . Kyotoprotokollet, som är ett protokoll till klimatkonventionen, innebär i sina huvuddrag ett bin- dande åtagande för de ratificerande industriländerna om minskning av utsläpp av sex i protokollet närmare angivna gaser. För att underlätta genomförandet av utsläppsreduktionerna finns i Kyoto- protokollet tre s.k. flexibla mekanismer av vilka den som är av intresse för detta uppdrag är handel med utsläppsrätter. Ett system med handel med utsläppsrätter innebär att olika aktörer skall kunna köpa och sälja utsläppsrätter på en marknad. Innan handeln startar skall olika aktörer tilldelas utsläppsrätter. Utredningen föreslog att tilldelningen skulle ske genom ett förfarande med auktion där inkomsterna från auktionen skulle tillfalla staten. Skälen till att utredningen valde denna lösning var att utsläppsrätterna härigenom fördelas till dem som värderar dem högst, att auktionen följer polluter-pays-principle och att auktionen leder till en likabehand- ling av befintlig och nytillkommande verksamhet. har enligt sina utredningsdirektiv att ta ställning till ett system för handel med utsläppsrätter som är regle- rat på EU-nivå. Rådet har antagit en gemensam ståndpunkt rörande ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (fort- sättningsvis handelsdirektivet). Syftet med handelsdirektivet är att åstadkomma en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser. Om han- delsdirektivet antas i överensstämmelse med det förslag som föreligger skall det till en början gälla för utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW, från mineraloljeraffinaderier och koksverk, från vissa anläggningar för produktion och bearbetning av järnmetaller, från vissa anlägg- ningar inom mineralindustrin för produktion av cementklinker, glas och keramiska produkter samt från vissa industriella anlägg- ningar för framställning av pappersmassa, papper och papp (arti- kel 2 och bilaga I). Det är alltså ett begränsat antal typer av verk- samheter och större sådana det är fråga om. Direktivet skall inte hindra någon medlemsstat att införa nationella system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksamheter. För framtiden kan direktivet komma att omfatta även andra verksam- heter och fem andra växthusgaser. Enligt handelsdirektivet (artikel 6) skall för verksamheter som omfattas av direktivet krävas tillstånd för utsläpp av koldioxid. Med tillståndet förenas skyldighet att överlämna utsläppsrätter mot- svarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under kalen- deråret. Varje medlemsstat skall upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för och över hur fördelningen skall genoföras (artikel 9). För en treårsperiod, som börjar skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis och för den femårs- period som börjar skall medlemsstaterna fördela av utsläppsrätterna gratis (artikel 10). Till skillnad från vad föreslog blir det i EU-systemet, som direktivet f.n. lyder, sålunda endast fråga om auktion vad avser högst av utsläppsrätterna som börjar . För perioden 2007 gäller som sagts att alla utsläppsrätter skall fördelas gratis. I artikel 9 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall offentliggöra och till kommissionen och övriga medlemsstater anmäla en nationell fördelningsplan för de utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela. Kommis- sionen kan från anmälan avslå hela eller delar av fördelningsplanen. Endast om kommissionen godtagit planen kan medlemsstaten fördela utsläppsrätterna. Ändring av fördelnings- planen skall godkännas av kommissionen. I bilaga III till handels- direktivet föreskrivs bl.a. att planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem (punkt 10). Artikel 11 föreskriver att varje medlemsstat skall bestämma det totala antalet utsläppsrätter och hur dessa skall fördelas på verk- samhetsutövare och anläggningar. Besluten skall grundas på den nationella fördelningsplanen. I artikel 9 anges att den nationella fördelningsplanen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III. Av de kriterier som anges där skall vissa ingå i den nationella fördelningsplanen. Under förut- sättning att antar principer i linje med vad FlexMex2- utredningen har föreslagit i det avlämnade delbetänkandet (SOU 2003:60) Handla för bättre klimat kommer utredningens principer att utgöra de viktigaste objektiva och öppna kriterierna för den nationella fördelningsplanen. I det förslag till handelsdirektiv som kommissionen förelade rådet fanns det inte någon bestämmelse om att den nationella för- delningsplanen skulle ange utsläppsrätter för var och en av anlägg- ningarna. Den bestämmelsen har lagts till i ett senare skede av processen med handelsdirektivet. I sitt omnämnda delbetänkande SOU 2003:60 har FlexMex2- utredningen lagt fram förslag om principer för att fördela utsläpps- rätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för perioden 2007. Förslaget innebär bl.a. följande. Den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn skall räknas av mot de nationella mål som skall uppnås 2012. Den slutliga siffra som skall utgöra den hand- lande sektorns totala utsläppsrätter skall fastställas av regeringen inför proposition . beslut med anled- ning av propositionen skall utgöra grunden för den fördelningsplan som regeringen skall inlämna till kommissionen . Fördelningen till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter. Koldioxidutsläppen i varje sektor skall delas upp i utsläpp av råvaror, som t.o.m. inte är utbytbara om man vill tillverka produkten, och utsläpp från fossila bränslen som är utbytbara och som används med det primära syftet att producera kraft-, värme- eller transportenergi. De genomsnittliga utsläppen 2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. Nya deltagare beaktas när det för handel tillgängliga antalet utsläppsrätter fast- ställs. Till nya deltagare räknas de verksamheter som fått sitt första tillstånd till utsläpp av växthusgaser eller som har fått ett sådant tillstånd förnyat efter det att den nationella fördelningsplanen an- mälts till kommissionen. Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter 2007 skall fattas . Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas. En av regeringen ut- sedd myndighet skall 2007 utfärda en proportionell andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. I fråga om skyldighet för medlemsstater inom EU att upprätta planer anfördes i förarbetena till att EG-direktiv ibland innehåller skyldigheter för medlemsstaterna att upprätta planer för de åtgärder som skall vidtas för att ett visst miljömål skall upp- fyllas. Dessa planer skall lämnas till kommissionen och regelbundet uppdateras. I den svenska miljölagstiftningen hade i princip inte funnits något särskilt instrument som kunde användas för att säkerställa att ett miljömål skulle uppfyllas inom alla samhälls- områden. Genom de nya reglerna i om miljökvalitets- normer med tillhörande åtgärdsprogram fylldes denna lucka i lagstiftningen. 1997/98:45, s. En miljökvalitetsnorms rättsverkan är att den föreskriver gränsvärden av bindande natur. I 5 kap. finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, vilka är föremål för översyn av . I ett delbetänkande (SOU 2002:107) har kommittén lämnat vissa förslag till ändringar avseende miljökva- litetsnormer. I svensk rätt finns i (1987:10), PBL, bestäm- melser om att kommunen genom olika typer av planer bestämmer hur mark och vatten skall användas. Enligt 1 kap. 3 § sker regle- ringen av markens användning och av bebyggelsen inom kom- munen genom detaljplan. I PBL finns bestämmelser om vem som har rätt att yttra sig över en föreslagen detaljplan och vem som kan överklaga ett beslut om detaljplan. I den tidplan som arbetar från skulle det inte finnas någon lagstiftning på plats . Det inne- bär att den nationella fördelningsplanen skulle beslutas utan lag- stöd. Jag har fått i uppdrag att analysera den faktiska innebörden för den enskilde verksamhetsutövaren av systemet med en nationell fördelningsplan. Vilken rättsverkan har de olika besluten på natio- nell nivå? Vilken är den rättsliga respektive faktiska innebörden av kommissionens beslut? Vad innebär ordningen med nationella fördelningsplaner för möjligheten till överklagande? Hur förhåller sig de nationella fördelningsplanerna till de planinstitut som finns på nationell- respektive EU-nivå? Om de nationella fördel- ningsplanerna kräver författningsstöd skall förslag lämnas till ut- formningen av ett sådant stöd. Behovet av svensk lagstiftning skall bedömas på grundval av be- stämmelserna i handelsdirektivet och regleringen av normgivningen i 8 kap. regeringsformen. Direktivet ger i detta hänseende upphov till vissa tolkningsproblem, som hänför sig till den under arbetet med handelsdirektivet tillkomna punkten 10 i bilaga III. Av arti- kel 11.1 och 11.2 framgår att före ingången av varje period skall fattas beslut om fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Beslutet skall grundas på den nationella fördelningsplanen. Vidare framgår av punkten 9 i bilaga III till handelsdirektivet, att planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dess synpunkter, innan beslut fattas om fördelningen av utsläppsrätter. I punkten 10 i bilaga III till handelsdirektivet föreskrivs emellertid att redan planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av dem. Man frågar sig vad som är den egentliga innebörden av kravet på uppgifter i fördelningsplanen om de mängder av utsläppsrätter som avses tilldelas var och en av anläggningarna, som också skall anges i planen. Den sakliga innebörden av fördelningsplanen skulle kunna anses vara, att regeringen i den har fattat ett beslut som får direkt betydelse för tilldelningen av utsläppsrätter. Detta skulle innebära att regeringen meddelar individuella förvaltningsbeslut rörande tilldelningen av utsläppsrätter till varje enskilt företag. Beslutet måste visserligen godtas av kommissionen. Men detta kan varken rättsligt eller faktiskt ses som annat än en av kommissionenvisserligen genom nytt beslut meddelad bekräftelse av rege- ringens tidigare meddelade beslut, som är det grundläggande. God- tar inte kommissionen fördelningsplanen, får regeringen fatta ett nytt beslut, av ändrad men motsvarande innebörd. En mera rimlig tolkning av direktivet är följande. Först skall regeringen anta en fördelningsplan med angivande av vissa prin- ciper. Denna skall därefter granskas av kommissionen. Om kom- missionen godtar planen bereds allmänheten tillfälle att lämna syn- punkter. På grundval av planen och synpunkterna fördelar där- efter vederbörande myndighet utsläppsrätterna. Fördelningsplanen skulle i så fall beträffande fördelningen till enskilda anläggningar endast innehålla en avsiktsförklaring, närmast en exemplifiering, hur fördelningen skulle kunna komma att göras, om principerna i fördelningsplanen godtas av kommissionen. Jag har inte funnit underlag för några generella uttalanden om planinstitut på EU-nivå. En komparativ studie av för att finna svar på frågan ligger utanför ramarna för detta utlåtande. Det är en uppgift för en vetenskapsman.