sou · GRB348d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En del bolag ägda av kommuner och landsting kommer också att omfattas av direktivets bestämmelser. Inom ramen för denna undersökning har det inte varit möjligt att göra en individuell be- dömning av alla kommunala och landstingsägda bolag. Viss infor- mation av intresse kan dock erhållas från aggregerad statistik från (Statistiska meddelanden, OE 27 0201). Enligt denna statistik finns totalt 1447 kommunala och lands- tingsägda bolag. Dessa omsätter totalt , eller per företag. Det får därför antas att en klar majoritet av dessa bolag underskrider direktivets omsättnings- kriterium. De bolag som kommer omfattas av direktivet är främst verk- samma i de stora kommunerna, Av statistiken framgår att 158 kommunala och landstingsägda bolag har sitt säte i storstads- kommuner. Dessa omsätter i genomsnitt per företag. Det kan därför antas att det ändå är ganska många kom- munala och landstingsägda bolag som uppfyller omsättnings- kriteriet om . I den mån de bedriver både skyddad och icke-skyddad affärsverksamhet och uppfyller sam- handelskriteriet kommer de att omfattas av artikel 1.2. Driver de enbart konkurrensutsatt verksamhet kan de komma att omfattas av artikel 1.1. Drygt hälften av alla dessa bolag (735 av totalt 1447) bedriver verksamhet inom fastighets- och uthyrningsområdet, dvs. det rör sig om bostadsföretag och företag som hyr ut affärs-, hantverks-, industri- och kontorslokaler. Dessa företag kan i huvudsak antas vara i sin helhet konkurrensutsatta, varför de eventuellt bara kom- mer omfattas av direktivets artikel 1.1 och inte 1.2. Å andra sidan gäller att åtminstone en del kommunala bostadsföretag är, eller har varit, ekonomiskt gynnade av kommunen. Den näst vanligaste branschområdet för kommunala företag (318 bolag) är el-, gas- och värmeförsörjning. Det rör sig då ofta om kommunala elbolag, som är konkurrensutsatta efter den avreglering som skett. Dessa bolag kan dock fortfarande i vissa fall bedriva verksamhet av mer skyddad karaktär, t.ex. nätverksamhet och fjärrvärmeverk. kan noteras att denna sektor har en eget regelverk som bl.a. innefattar krav på särredovisning av vissa verksamhetsområden (se bl.a. förordning 1995:1145 om redovis- ning av nätverksamhet). Det är också vanligt med kommunala och landstingsägda bolag inom transportsektorn samt inom turist- och fritidssektorn. Dessa företag kan i huvudsak betraktas som konkurrensutsatta. När de gäller trafikföretag kan de dock ibland åtnjuta någon form av sär- skilda rättigheter, som innebär att sådan verksamhet skall klassi- ficeras som skyddad affärsverksamhet. Det bör också noteras att t.ex. ett kommunalt bolag kan driva en viss anläggning, t.ex. en skidanläggning, som ägs av kommunen (och inte av bolaget). Om denna drift sker på uppdrag av kommu- nen och utan att någon upphandling skett, skulle en sådan verk- samhet kunna klassificeras som en skyddad affärsverksamhet. 4.8Privata företag som omfattas av artikel 1.2 Det har inte gått att finna något renodlat privat företag som upp- fyller kriterierna enligt artikel 1.2. En enkel förklaring är att när privata företag tillhandahåller tjänster på uppdrag av det offentliga så brukar detta föregås av ett konkurrensneutralt upphandlingsför- farande. Att tilldela ett privat företag en särställning utan före- gående upphandling kan strida både mot svenska och europeiska upphandlingsbestämmelser. TeliaSonera, som kan bedömas ha viss tilldelad rättighet (det s.k. kopparnätet), kan dock komma att kvalificeras som ett privat före- tag då den svenska statens ägoandel numera är . Totalt inklusive den andel om finns en offentlig aktie- majoritet. En fråga uppkommer därmed om man kan räkna sam- man de två staternas ägarandel vid en bedömning huruvida TeliaSonera är att betrakta som ett offentligt eller privat företag. 4.9Skall båda sektorerna ha en separerad redovisning? En fråga är om det räcker med att en av de båda sektorerna, t.ex. den skyddade, redovisas. Vidare kan frågan ställas om det finns något krav på att den konkurrensutsatta sektorn skall delas upp i flera redovisningsenheter, om företag råkar bedriva flera olika verksamheter av disparat karaktär. Artikel 1.2 a och b indikerar att den separata redovisningen skall behandla båda sektorerna. Det finns argument för att man bör redovisa båda sektorerna, bl.a. ökar tilltron till att redovisningen har den nödvändiga kopplingen till både intern- och externredovisningen. 5Undantag från kraven på öppen och separat redovisning En öppen redovisning respektive separat redovisning enligt artik- larna 1.1 och 1.2 behöver i vissa fall inte genomföras (se artiklarna 4.1 och 4.2). Ett undantag gäller om företaget enbart bedriver verksamhet som inte kan påverka handeln mellan medlemsstater i nämnvärd omfattning (det s.k. samhandelskriteriet). Undantag görs också om företagets sammanlagda nettoomsättning understiger (ca ). För offentliga kreditinstitut är motsvarande tröskelvärde en balansomslutning på (7 200 mil- joner svenska kronor). För företag som bedriver verksamhet av allmänt ekonomiskt intresse görs enligt artikel 4.2.c också undan- tag i de fall statliga stöd beviljas genom en öppet, genomblickbart och icke-diskriminerande förfarande. 5.1Hur skall samhandelskriteriet tolkas? Analyser av samhandelskriteriet brukar i normalfallet gälla den konkurrensutsatta sektorn, oavsett om eventuella stöd till ett företag ges till denna sektor eller till skyddad verksamhet. Orsaken är att de negativa effekterna normalt uppkommer där företaget möter konkurrens. Det är dock tänkbart att även den skyddade sektorn skulle kunna påverka samhandeln. Därför måste en bedöm- ning göras i varje enskilt fall. Det är tveksamt att hävda att ett företag, som i övrigt uppfyller alla kriterierna, ändå inte skall lyda under transparensdirektivet på grund av att den konkurrensutsatta sektorn inte skulle påverka samhandeln. Erfarenheter av rättsfall som prövat statsstöds- och konkurrensärenden visar att även ganska små verksamheter kan påverka samhandeln. I rekvisitet i nämnvärd utsträckning finns ändå ett undantag för bagatellfall. En avgörande fråga är om ana- lysen av samhandelspåverkan enbart skall ske med utgångspunkt i efterfrågesidan (dvs. med utgångspunkt från konsumenternas köp- beteende), eller om även utbudssidan (hur företagen på marknaden agerar) kan vägas in. Mot denna bakgrund har i bilagda lista valt att inte exkludera något företag enbart på denna grund. Hur många bolag och myndigheter som klarar sig under nämnda tröskelvärden beror på hur begreppet företag skall tolkas och där- med vilken omsättningen som skall medräknas. Vad det gäller bolag framgår det direkt av årsredovisningen hur stor nettoomsätt- ningen är. Inga offentliga bolag som har en nettoomsättning understigande tröskelvärdena är medtagna i tabellbilagan. Problemet är myndigheter som bedriver myndighetsverksamhet parallellt med affärsverksamhet. Här finns två möjliga synsätt: a)hela kommunen, eller den statliga myndigheten ses som företag, givet att man bedriver någon form av ekonomisk eller kommersiell verksamhet b)företagsbegreppet avgränsas till den del av myndigheten som kan bedömas utgöra affärsverksamhet. Fördelen med modell a) är att det blir förhållandevis enkelt att avgöra huruvida omsättningskriteriet är uppfyllt eller inte. Om då kommunen, eller den statliga myndigheten i sin helhet har en total nettoomsättning som överstiger är omsättningskriteriet uppfyllt. Nackdelen med denna modell är att man då får beskriva de finansiella förbindelserna enligt artikel 1.1 i direktivet som t.ex. en förbindelse mellan t.ex. en kommun som myndighet och samma kommun som företag, vilket kan framstå som ologiskt. Dessutom kommer en sådan modell att leda till att förhållandevis många myndigheter kommer omfattas av transpa- rensdirektivet. Bland annat torde i princip alla kommuner i landet komma att uppfylla omsättningskriteriet i denna mening. Fördelen med modell b) är att det då går att beskriva den finan- siella förbindelsen som en förbindelse mellan olika enheter eller delar av en och samma juridiska person. Detta kan ses som en pedagogisk fördel. Vidare kommer en sådan modell leda till att relativt sett färre myndigheter uppfyller omsättningskriteriet. En nackdel med denna modell är dock att det blir förhållandevis svårt att fastställa företagets omsättning. Varken kommuner eller statliga myndigheter är vana att se på sin egen verksamhet på detta sätt. Det är inte heller alltid som anslag till myndigheter för deras affärsverksamhet är riktade på ett sådant sätt. Dessutom finns risk för att myndigheter/företag som utgör reella problem från kon- kurrensneutralitetssynpunkt hamnar under den aktuella omsätt- ningsnivån. Det kan gälla t.ex. sådana myndigheter som har en konkurrensutsatt verksamhet om pa- rallellt med skyddad verksamhet och/eller myndighetsverksamhet. Bland statliga myndigheter finns ett antal som uppfyller omsättningskriteriet om man räknar hela myndighetens omsätt- ning, men som har en relativt begränsad affärsverk- samhet. Dessa finns redovisade i tabellbilagan (se tabell 4). Sannolikt har de flesta av dessa myndigheter en affärsdel som understiger tröskelvärdena, men det beror ytterst på hur avgränsningen mellan myndighetsdel och affärsdel görs. Om man väljer att se enbart affärsverksamheten inom en kommun som företag i direktivets mening kommer troligen mindre kommuner att underskrida tröskelvärdet på . Det kan antas att åtminstone större kommuner, troligen även medelstora, bedriver affärsverksamhet i en omfattning som sam- mantaget överskrider detta tröskelvärde, i varje fall med utgångs- punkt i den relativt vida tolkning av företagsbegreppet som görs i konkurrenslagstiftningen. När det gäller landsting torde samtliga överstiga tröskelvärdet, i den mån som det vida företagsbegreppet tillämpas. I det innefattas då t.ex. verksamheter som sjukvård och tandvård, dvs. kärnverk- samheten i landstingens verksamhet. Om kommunerna och landstingen ges möjlighet att splittra affärsverksamheten i flera olika företag, kommer betydligt fler av dessa företag att underskrida tröskelvärdena. Det kan leda till att främst många kommuner, kanske också en del landsting, helt kommer sakna företag som överskrider tröskelvärdena. 5.3Undantag i de fall statliga stöd beviljas genom konkurrensneutrala förhållanden Som framgår ovan görs också undantag för de fall statliga stöd beviljas företag som bedriver verksamhet av allmänt ekonomiskt intresse på ett konkurrensneutralt sätt. Med sådan verksamhet torde främst menas all verksamhet som bedrivs på uppdrag av det offentliga efter en sedvanlig upphandling i konkurrens. Den be- dömningen är också helt logisk, eftersom en upphandlad verk- samhet hör till den konkurrensutsatta sektorn. Att det vinnande företaget därefter, , får en ensam- ställning spelar ingen roll i sammanhanget. De ovan uppräknade tänkbara exemplen på verksamhet av all- mänt ekonomiskt intresse har genomgående tilldelats myndigheten eller bolaget ifråga utan någon konkurrensneutral upphandling. Slutsatsen får därför dras att ingen av dessa kan få anses undan- tagna enligt med artikel 4.2.c. Undantag kan också gälla för system som t.ex. bankoktroj. Det finns inga restriktioner på antalet företag vid tilldelning av bankoktroj, kraven är enbart kvalitativa och lika för alla. Det företag som uppfyller de i förväg formulerade kraven får också automatiskt en oktroj utan förbehåll. Systemet får därför ses som konkurrensneutralt. 6Offentliga företag inom tillverkningsindustrin enligt artikel 5a Förutsättningarna för att ett företag omfattas av artikel 5a i direk- tivet är att följande kriterier är uppfyllda: Företaget är ett offentligt företag Företaget hänförs till tillverkningsindustrin i enlighet med sär- skild förteckning Företaget har en nettoomsättning som överstiger . Den särskilda förteckningen över tillverkningsindustri utgörs av avdelning D i Europeiska gemenskapernas statistiska närings- grensindelning. Till verksamheter som inte räknas som tillverkning kan nämnas jordbruk, jakt, skogsbruk och fiske (avdelning A och B), utvinning av energimaterial (avdelning C), energi- och vatten- försörjning (avdelning E) samt byggverksamhet (avdelning F). 6.1Företag som kan komma att omfattas av artikel 5a Två offentliga företag omfattas med säkerhet av artikel 5a, näm- ligen V&S Vin och , som ägs till av svenska staten och bedriver både import och egen tillverkning av alkohol- drycker (t.ex. Absolut Vodka). skickat en årsredovisning för detta bolag till EU-kommis- sionen, vilket innebär att departementet bedömt att detta före- tag skall klassificeras som tillverkningsföretag. , som ägs till av svenska staten och bedriver både skogsbruk och förädling av träråvara. Företaget är moder i en koncern med bl.a. två tillverkande företag som båda har en omsättning som överstiger tröskelvärdet. Dessa är och Cartonboard med respektive 2,5 och i omsättning. har skickat en årsredovisning för till EU-kommis- sionen, vilket innebär att departementet bedömt att detta företag skall klassificeras som tillverkningsföretag. har numera uppgått i och finns därför inte kvar som självständigt bolag. Till de företag som sannolikt inte kommer omfattas av artikel 5a hör och . är ett speciellt företag med både tjänste- och varuproduktion. utgör dock tjänsteproduktionen av den totala omsättningen, varför detta företag i så fall inte kommer omfattas av artikel 5a. bedriver huvud- sakligen utvinning av och mineraler (avdelning C, under- avdelning CB), varför de inte heller bör omfattas av artikel 5a. Det kan dock noteras att när det gäller energibeskattning räknas som ett tillverkande företag. Några kommunala eller landstingsägda företag finns säkerligen inte inom detta segment. Det följer direkt av att det inte är en uppgift att bedriva storskalig tillverkningsindustri (knappast småskalig heller). Enligt publikationen (offentliga statistik, SCB) uppgår omsätt- ningen för samtliga kommunala bolag till . Av denna summa utgörs av företag i följande fem sektorer: Energi- och vattenförsörjning, fastighets- och uthyrningsverksamhet, transporter och kommunikation, hotell- och restaurangverksamhet samt andra samhälls- och personliga tjänster. Mellanskillnaden på 2,6 miljarder hänförs till kategorin övriga företag, vilka är exakt 100 till antalet. Det framgår inte av statistiken vad dessa producerar, men eftersom beloppet (2,6 mil- jarder) bara är ett obetydligt större belopp än tröskelvärdet enligt artikel 5a () får det ses som närmast otänkbart att det skulle kunna finnas ett kommunägt tillverkande företag bland övriga företag som överstiger tröskelvärdet. Motsvarande bedöm- ningar kan göras vad gäller landstingsägda företag. Denna undersökning visar att frågan om vilka företag som omfattas av transparensdirektivet kompliceras av i huvudsak två omständlig- heter. Problem 1: Otydliga begrepp i direktivet Transparensdirektivet innehåller en uppsättning centrala begrepp som är otydligt definierade. Hit hör begreppen myndighetsutöv- ning och myndighetsverksamhet, skyddad affärsverksamhet och annan affärsverksamhet. Skyddad affärsverksamhet skall i sin tur delas upp i verksamhet med exklusiva och särskilda rättigheter, samt verksamhet av allmänt ekonomiskt intresse. Av dessa tre fall av skyddad affärsverksamhet är de två sistnämnda otydligt definierade. Till detta kommer vagheten i begreppet samhandelspåverkan. Det är därför av särskild vikt att direktivet implementeras i svensk lag på ett sådant sätt att statliga myndigheter, kommuner och landsting ges bästa möjliga vägledning i arbetet med att upp- fylla den kommande lagens krav. Problem 2: Myndigheter som blandar myndighets- och affärs- verksamhat En stor del av den offentliga affärsverksamheten i bedrivs i myndighetsform där myndighetsverksamhet och affärsverksamhet blandas. Detta problem gäller både i staten, landstingen och kom- munerna. I praktiken kommer det att bli en komplicerad process att dela upp t.ex. en kommun i en myndighetssektor, en skyddad affärssektor och en konkurrensutsatt affärssektor. Vad gäller den offentliga bolagssektorn är det varje fall klart att det är dessa bolag som utgör de företag som antigen omfattas eller inte omfattas. När det gäller den offentliga myndighetssfären är indelningen i företag besvärligare. I denna undersökning har dock antagits att varje kommun och landsting är ett eget rättssubjekt (en annan sak är att det oftast bara är delar av dessa rättssubjekt som skall klassificeras som företag). När det gäller staten finns däremot rättspraxis som visar att man bör se varje statlig myndighet som ett eget rättssubjekt. Detta synsätt gäller också i denna undersökning. Detta synsätt vad gäller avgränsning av rättssubjekt är dock inte någon självklarhet. Vilka företag i staten omfattas? När det gäller den statliga sfären visar genomgången att de allra flesta företagen som redovisas i tabellbilagans bilaga 1 uppfyller omsättningskriteriet, som de bedriver icke-skyddad affärsverksamhet parallellt med skyddad affärsverksamhet och/eller myndighetsverksamhet. Vidare visar omsättningssiffrorna att trös- kelvärdet om överstigs. Av de myndigheter som redovisas i tabell 2 verkar åtminstone Lantmäteriet, , och komma att omfattas av direktivet. För övriga myndigheter i denna tabell råder mer osäkerhet, beroende på hur företagsdelen av myndig- heterna avgränsas. Det bör här poängteras att omsättningen inte bara skall räknas på all extern uppdragsförsäljning, utan på alla medel som finansierar företagsverksamheten. Verksamheter som innebär försäljning av varor eller tjänster och som till viss del förutsätter offentligt tillförda medel skall sålunda till om- sättningen räkna både de externa kundintäkterna och de offentligt tillförda medlen. Det kan därför vara fler än de fyra ovan angivna som vid en närmare granskning visar sig ha en företagssektor som överstiger . Vidare kommer ett 20-tal högskolor, redovisade i tabell 3, att omfattas, givet att man klassificerar den ordinarie anslagsfinan- sierade verksamheten som företag i konkurrenslagens mening. Skulle däremot denna ordinarie utbildning klassificeras som myn- dighetsverksamhet reduceras påtagligt antalet högskolor som kom- mer omfattas. Ett par av de största högskolorna kan dock även i en sådan situation ha en företagssektor som överstiger . De kommer då vart fall omfattas av artikel 1.1. Ingen av dessa aktörer har då bedömts bli undantagen på grund av bristande samhandelspåverkan. De kommer därmed omfattas åt- minstone en av artiklarna 1.1 eller 1.2, oftast båda två. Därtill finns två statliga bolag som omfattas av bestämmelsen 5.1. En redo- visning av de statliga aktörer som kan bedömas omfattas av direktivet finns i kapitel 4 och i tabellbilaga. Vilka omfattas i landstingen? När det gäller landstingssektorn talar det mesta för att samtliga 20- talet landsting i landet kommer omfattas av transparensdirektivet. Oklarheter råder vad gäller frågan om sjukvård skall klassificeras som företagsverksamhet eller myndighetsverksamhet i direktivets mening. Det får dock ses som tydligt att t.ex. tandvård måste ses som företagsverksamhet. Tandvård är en marknad med kon- kurrens mellan privata och offentliga aktörer, fri prissättning och stor andel patientfinansiering. Tandvården har i sin tur en sådan omsättningsmässig storlek att de flesta landsting torde komma att uppfylla omsättningskriteriet. Härtill kommer att en del lands- tingsägda bolag också kan komma att omfattas, i den mån omsättnings- och samhandelskriteriet är uppfyllda som de bedriver konkurrensutsatt verksamhet parallellt med skyddad affärsverksamhet. Vilka omfattas inom den kommunala sfären? Kommunsektorn är den svåraste att bedöma, både beroende på kommunernas stora antal (ca 290) och deras diversifierade verk- samhet. Med en vid tolkning av företagsbegreppet, i överensstäm- melse med konkurrensrätten inom EG, kan kommunala kärn- verksamheter som skola, äldrevård och barnomsorg komma att räknas som företagsverksamhet. Om dessa räknas samman kommer majoriteten av landets kommuner att uppfylla omsättningskriteriet. Det är heller ingen tvekan om att den diversifierade verksamheten inom kommunerna innehåller inslag av både skyddad och icke- skyddad affärsverksamhet, samt att åtminstone vissa delar av verk- samheten kan ha samhandelspåverkande effekter. En snävare tolkning av företagsbegreppet, antigen genom att färre verksam- heter räknas som företag eller att kommunerna ges möjlighet att varje ovan beskrivet verksamhetsområde som ett separat företag, kommer analogt leda till att fler kommuner kommer att under- skrida omsättningskriteriet. Slutsatsen är därför att en närmare tolkning av företags- begreppet, med avseende på kärnverksamhet, är central för att avgöra hur många kommuner som kommer att omfattas av direktivet. Omfattas några privata företag? Denna undersökning har inte gett vid handen att några privata företag kommer omfattas av direktivet. Ett undantag är Sonora, i den mån detta företag skall ses som privat. Offentliga bolag, affärsverk och myndigheter som kan omfattas av transparensdirektivet Syftet med denna tabellbilaga är att ge en överskådlig bild av vilka offentliga bolag, affärsverk och myndigheter som kan komma att omfattas av det s.k. transparensdirektivet. Det har dock inte fun- nits möjlighet att inhämta uppdaterade uppgifter från samtliga berörda företag utan fakta har istället sammanställts från ett flertal olika källor. Detta bör hållas i åtanke vid en granskning av nedan- stående uppgifter. I denna framställning är begreppen skyddad sektor resp. kon- kurrensutsatt sektor centrala. Då begreppen används ofta benämns de fortsättningsvis S-sektor resp. K-sektor. Samtliga faktauppgifter i denna framställning är hämtade från redan existerande källor. Källorna är genomgående redovisade i fotnoter. De offentliga aktörerna i denna sammanställning är presenterade i fem olika tabeller, nämligen: Tabell 1: Offentliga bolag och affärsverk som synes ha både S- och K-sektor Tabell 2: Myndigheter med relativt betydande K-sektor Tabell 3: Universitet och högskolor Tabell 4: Myndigheter med relativt liten K-sektor Tabell 5: Offentliga bolag med enbart S- eller K-sektor Uppdelningen kan motiveras med att presentationen blir mer överskådlig, och att de faktauppgifter som föreligger för bolag och affärsverk delvis är av annan art och med andra källor än för myndigheter. Bedömningen är att de bolag och myndigheter som är redovisade i tabellerna 1 3 troligen kommer att omfattas av transparensdirektivet, medan de som redovisas i tabellerna 4 och 5 troligen inte kommer att omfattas. Statliga bolag och affärsverk som uppfyller omsättnings- kriteriet och som har både S- och K-sektor I denna tabell är samtliga statliga bolag och affärsverk medtagna som uppfyller omsättningskriteriet och som synes bedriva både skyddad och konkurrensutsatt verksamhet. Även bolag som kanske inte har båda dessa sektorer, men som uppfyller kriterierna enligt 1.1 i direktivet, är medtagna. Då K-sektorn får ses som tillhörande ett bolags normala verk- samhet är i denna tabell verksamheter i S-sektorn särskilt beskrivna. Verksamhet som bedrivs inom Rådgivning och lån till mindre företag (Omfattas åtminstone av 1.1) Hushållsgenererad post (faktiskt monopol) (Omfattas åtminstone av 1.1.) Produktion av fysiska sjökort (ex. Sthlm-Gbg) Monopol på kontrollbesiktningar av system för statsstödda krediter Förvaltning av statens stamnät för el Ansvar för viss beredskapsverksamhet Monopol på vissa spelformer Ansvar för fysikalisk metrologi i Detaljhandelsmonopol för sprit, vin och Verksamhet som bedrivs inom Driver statens marknät för Elnättjänster på regional och lokal nivå Oms = Nettoomsättning 2001, . För finansbolag (SEK) står siffran för balansomslutning , . Källa: Regeringens skrivelse (2001/02:120). Anslag = Innebär att bolaget delvis är anslagsfinansierat. Svar nej/ja betyder att bolaget normalt inte skall vara anslagsfinansierat, men att det ändå har skett enstaka år .