sou · GRB349d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 1996–2000 gjorde tio utredningar eller färre. I gruppen småkommuner gjorde av kommunerna tre utredningar eller färre . Av dessa kommuner gjorde ingen utredning alls under detta år. I gruppen mellankommuner gjorde av kommunerna tio utredningar eller färre. – 2000 gjorde av småkommunerna tio utredningar eller färre och av mellankommunerna gjorde 40 utredningar eller färre . Se vidare kap. 1, tabell 1 och 2 och bilaga 5. Under sistnämnda period gjorde så gott som samtliga stora kommuner fler än 100 utredningar, där utmärker sig med 788 utredningar . I finns 18 stadsdelsnämnder som alla handlägger ärenden om medgivande, vilket innebär att en enskild stadsdelsnämnd kan handlägga ett mindre antal ärenden. Organisationen med stadsdelsnämnder förekommer också i andra kommuner. Samverkan med andra kommuner om hemutredningar förekommer i av kommunerna. Samverkan sker t.ex. när en jävsituation uppstått eller när de eller den som vill adoptera flyttat till en annan kommun. Samverkan sker också i form av utbildnings- och diskussionsträffar för utredare inom ett län eller genom att en kommun tillhandahåller utredning för andra kommuner (tjänsteköp, endast ett fåtal). Det är ovanligt att socialnämnden avslår en ansökan om medgivande. Detta beror till stor del på att utredaren för ett resonemang med sökanden om sökandens lämplighet i de fall utredaren anser det svårt att föreslå ett medgivande. Sökanden återkallar då oftast sin ansökan. Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Tabell 1: Antal hemutredningar som gjorts i 230 kommuner 20 000 – 99 999 Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Tabell 2: Antal hemutredningar som gjorts i 218 kommuner –2000 20 000 – 99 999 Utredarna är i regel socionomer och de arbetar i större kommuner ofta med familjerätt i allmänhet. I mindre kommuner arbetar utredaren ofta med en mängd olika frågor inom . Av vår enkät till socionomutbildningarna framgår att ämnet adoption i regel inte tas upp som ett särskilt avsnitt under utbildningen. 9.2.6Ålder och hälsotillstånd hos sökandena I finns endast en nedre åldersgräns för adoption. Den som vill adoptera skall ha fyllt för att få adoptera ett Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Även den som har fyllt har rätt att adoptera om adoptionen avser eget barn, makes barn eller om det annars föreligger synnerliga skäl. Det ankommer på socialnämnden att, som ett led i utredningen, pröva lämplig övre åldersgräns för sökanden. I sin handbok rekommenderar en övre gräns vid ett generellt medgivande. I socialtjänstlagen finns inget krav på sökandens hälsotillstånd. I handboken framhålls att sjukdomens eller funktionshindrets art och prognos är viktiga faktorer vid bedömningen. I beslutar Adoptionssamrådet i amtskommunen (motsvarighet till län) om godkännande av adoptant. Det finns totalt 16 adoptionssamråd i landet. Samrådet består av en socialt utbildad person, en jurist och en läkare. En av medlemmarna i samrådet skall arbeta i amtskommunen. Amtskommunen tar fram de upplysningar som behövs för samrådets avgörande samt förbereder ärendena. De uppgifter som samlas in ingår dels i den redogörelse som ligger till grund för samrådets avgörande, dels i den socialrapport som skall skickas till givarlandet. Samrådets beslut kan överklagas till Adoptionsnaevnet, som också utövar tillsyn över samrådet. Vid ansökningstidpunkten får en blivande adoptivförälder inte vara mer än äldre än barnet. Undantag kan göras om 1) ena maken är något äldre men andra maken något yngre, 2) adoptanten ansöker om syskon i rimlig tid efter tidigare adoption, eller 3) det föreligger särskilda skäl. De eller den som vill adoptera måste ha deltagit i föräldrautbildning som ges av centralmyndigheten, för att bli godkänd som adoptant, se vidare avsnitt 8.2.6. I görs hemutredningarna av socialarbetarna i kommunerna. Hemutredningar kan också göras av organisationer (adoptionstjänstbyråer) som fått tillstånd därtill av Social- och hälsovårdsministeriet. När en adoptionstjänstbyrå gör en hemutredning skall den inhämta ett utlåtande av kommunens Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande socialvårdsorgan om adoptantens förhållanden. Ministeriet har gett ut en . En person som är bosatt i får adoptera ett barn som är bosatt utomlands endast med tillstånd av nationella adoptionsärenden (centralmyndigheten). Ansökan om tillstånd åtföljs av en hemutredning. Om nämnden ger avslag på ansökan har sökanden rätt att överklaga beslutet hos förvaltningsdomstol. I tillämpas en praxis med en åldersskillnad på högst mellan barn och föräldrar. I beslutar (centralmyndigheten) om godkännande inför adoption, efter yttrande av barnevaern-naevnet på hemorten, grundat på undersökning gjord av socialrådgivare. Ministeriet kan inhämta yttrande från adoptionsrådet som består av tre experter (jurist, läkare och psykolog/socialarbetare), speciellt när det gäller frågor om ålder, funktionshinder och sjukdom. Beslut att inte godkänna sökanden kan inte överklagas, utan sökanden får väcka skadeståndstalan i allmän domstol. Sökanden har dock möjlighet att vända sig till ombudsmannen (jfr svenska ) för bedömning. Om ombudsmannen anser att beslutet är felaktigt kan sökanden komma in med en ny ansökan om godkännande. Högsta rekommenderade ålder för adoptant är , men det finns inget lagstöd för rekommendationen. I genomför sökandens hemkommun utredningen, som skickas över till Barne-, ungdoms og familieforvaltningen, BUFA, (centralmyndigheten) med förslag till beslut. Utredningen, som oftast görs av socionomer eller barnevernpedagoger, görs efter ett fastlagt schema med bl.a. läkarutlåtanden, utdrag ur polis- registret, vigselattest och bekräftelse från en adoptionsorganisation att den kan åta sig att förmedla ett barn från ett visst land. BUFA fattar beslut om förhandsbesked till adoption, vilket avser ett bestämt land och ålder på barnet. BUFA:s beslut kan överklagas till departementet. Normalt godkänns inte blivande adoptanter som är . Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Innan utredningen påbörjas skall de eller den som vill adoptera ha genomgått föräldrautbildning som ges av en stiftelse, se vidare avsnitt 8.2.6. I görs hemutredningar på 22 olika kontor. Utredningarna görs av socialarbetare, som vanligtvis även har andra arbetsuppgifter. En ny utredningsmodell har arbetats fram. Modellen bygger på att riskfaktorer vägs mot skyddande faktorer. När utredningen är slutförd skickas den tillsammans med en rekommendation till beslut till (central- myndigheten) som beslutar om medgivande. Om ministeriet avslår ansökan kan ärendet prövas i domstol. Prövning i domstol är dock mycket ovanligt. I finns en övre åldersgräns för föräldrarna samt att det får skilja högst mellan föräldrarna och barnet. Sökande kan dock utredas enligt en speciell modell och om de bedöms ha särskilda resurser kan de få medgivande för ett äldre barn eller ett barn med särskilda behov. Den dag den äldste av sökandena fyller upphör dock medgivandet att gälla. 9.3.1Synpunkter från de auktoriserade sammanslutningarna m.fl. De auktoriserade sammanslutningarna är de som ser flest hem- utredningar och beslut om medgivande. Sammanslutningarna har signalerat att kvaliteten, enligt deras bedömning, är mycket ojämn. Utredningarna kan vara alltför kortfattade eller alltför långa med oväsentliga detaljer. Det händer också att medgivande ges till väl gamla sökande och till sökande med allvarliga hälsoproblem, vilket av sammanslutningarna uppfattas som ett problem. Samman- slutningarna uppger också att det händer att de uppmanar utredare att ändra olika formuleringar i utredningen för att den överhuvudtaget skall kunna skickas till utlandet. Andra problem uppges vara att bedömningarna mellan olika kommuner skiljer sig markant åt när det gäller synen på t.ex. adoptantens ålder och hälsotillstånd, ensamstående sökande, medgivandeålder för adoptivbarnet, medgivande för syskon m.m. Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Det förekommer att kommuner eller stadsdelsnämnder har gjort principiella ställningstaganden att t.ex. aldrig ge ensamstående medgivande eller att aldrig ge medgivande till äldre barn eller syskongrupper. Olikheter i bedömning kompenseras inte av rätten att överklaga till allmän förvaltningsdomstol, eftersom det är stor risk för att utlandet inte vill lämna ett barn för adoption till personer som av någon instans bedömts som olämpliga. Ett annat problem som påtalats av sammanslutningarna är att de allmänna förvaltningsdomstolarna inte sällan bifaller ett över- klagande om medgivande när grunden för socialnämndens avslag är sökandens ålder. Detta uppfattas dels som en följd av brister i lagstiftningen, dels om en okunskap hos domstolen om adoptiv- barns särskilda behov. Medlemmar i uppger att de ibland kan uppfatta det som överflödigt att använda tid och kompetens till att utreda dem som vill adoptera, eftersom social- nämnd eller förvaltningsdomstol ofta gör en annan bedömning än utredaren, i det fall denne föreslår avslag på ansökan om medgivande. Många utredningar innehåller därför enbart en levnadsbeskrivning av sökanden. Det saknas en beskrivning av sökandens förmåga att tillgodose ett adoptivbarns behov och möjligheten att bli förälder till ett sådant barn, som i anledning av sin bakgrund får anses ha särskilda behov. Ett antal enskilda personer har kontaktat oss och haft synpunkter på hemutredningarna. De ger uttryck för att de känner sig utsatta för godtyckliga bedömningar och ifrågasätter utredarnas förhållningssätt. Långa väntetider för att påbörja en utredning och utdragna utredningar uppges vara ett problem. 9.3.2Problem som uppmärksammats av utredningen Socialtjänstlagen är otydlig när det gäller vad som skall bedömas för att sökanden skall kunna få medgivande att adoptera. Det enda krav som finns, och som från början enbart avsett prövning av familje- hems lämplighet, är att förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Eftersom socialnämnden enligt 6 kap. 7 § socialtjänstlagen skall medverka till att barn, som växer upp i en annan familj än sin Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande ursprungsfamilj, får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden och lämplig utbildning är det endast förutsättningarna för att dessa förhållanden kan uppfyllas som kan bedömas. Därutöver krävs att de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. När ett mål om medgivande skall prövas i allmän förvaltnings- domstol har således domstolen svårt att med stöd av befintlig lagstiftning neka klaganden medgivande. För att utredare och beslutsfattare skall kunna sätta barnets bästa främst är det nödvändigt med en tydligare lagstiftning. Vi har noterat att 36–38 §§ i tidigare socialtjänstförordning (1981:750) inte fördes över till nu gällande socialtjänstförordning (2001:937). Bestämmelserna avsåg bl.a. socialnämndens hand- läggning av ansökningar om medgivande att ta emot ett barn för adoption. Att i socialtjänstförordningen ha föreskrifter för medgivandeprövning inför internationell adoption kan underlätta för utredare och beslutsfattare. Utifrån svaren i kommunenkäten konstaterar vi att utredning och beslut om medgivande inför adoption av ett utländskt barn är sällan förekommande frågor i de flesta kommuner. Även i större kommuner kan det vara en sällanfråga för utredaren, beroende på hur familjerättsverksamheten är organiserad. I detta ligger en risk för att det är svårt att utveckla hög kompetens på området. För att kunna ha ett uttalat barnperspektiv i samband med utredning och beslut krävs enligt vår mening ingående kunskaper såväl om barns behov och utveckling i allmänhet som om internationell adoption och adoptivbarns särskilda förutsättningar. Att sådan kunskap inte alltid prioriteras är ett bekymmer, även om det är förståeligt att en kommun som behandlar ett fåtal ärenden, inte alltid anser sig ha möjlighet att fullt ut inhämta och upprätthålla sådan kunskap. Det finns inget som talar för att någon annan befintlig aktör än kommunen skall ansvara för hemutredningar. Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande enligt vår uppfattning skulle kunna organiseras och samordnas på ett sätt som stimulerar kunskapsutveckling och hög kompetens beskrivs närmare i kap. 11. Kommunerna har mycket att vinna på att samverka med varandra när det gäller bl.a. hemutredningar. Det ligger i sakens natur att de eller den som vill adoptera kan upp- leva sig ifrågasatta i samband med utredningen. Det är emellertid inte någon som skall behöva känna sig illa bemött i detta sammanhang. Utredarens kompetens och förhållningssätt spelar här en stor roll. En av de svåraste men också viktigaste uppgifterna i hem- utredningen är att bedöma om sökanden har möjlighet att ge ett adoptivbarn god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxt- förhållanden. Utredaren behöver kunskaper för att kunna bedöma människors resurser och förmåga till samspel men också kunskaper om barns behov och utveckling i allmänhet och om adoptivbarns särskilda behov och bakgrund. Utredarens uppgift är främst att företräda det okända barnet. Ett sätt att uppnå hög kompetens på ett område är att arbeta ofta med en viss fråga. Mot bakgrund av att hemutredning inför adoption vanligtvis är en sällanfråga för kommunen, är det inte rimligt att kräva att samtliga kommuner skall ha en spetskompetens i frågan. Vi menar att det därför är nödvändigt med samverkan i någon form för att koncentrera utredningarna till färre utredare än som är fallet . Med färre utredare finns det också större möjligheter att skräddarsy utbildningar om adoption, nå ut till berörda grupper med sådan utbildning och också större möjligheter till erfarenhetsutbyte över landet. Ett färre antal utredare bör ge jämnare kvalitet på utredningarna och utrednings- arbetet bör också kunna ske mer effektivt. Även tillsynsarbete underlättas. Det är vidare angeläget med kontinuerlig metodutveckling på området och utvärdering av utredningsmetoder för att så långt det är möjligt säkerställa att det okända barnet får goda uppväxt- förhållanden i sitt nya hem. Under grundutbildningen för socionomer tas i princip ingenting upp om adoption. Mot bakgrund av att adoption är en sällanfråga, Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande bedömer vi emellertid att det inte är rimligt att särskilda adoptions- kunskaper förvärvas under grundutbildningen. Däremot är det nödvändigt att de som arbetar med adoptionsfrågor får kvalificerad fortbildning. Så vitt vi känner till, saknas forskning om bedömningen av dem eller den som vill adoptera har betydelse för hur barnets liv i det nya landet kommer att gestalta sig. Att det sker en bedömning av dem eller den som vill adoptera förefaller dock ur barnets perspektiv vara helt nödvändigt. Att sortera bort sökande som är uppenbart olämpliga är vanligtvis inte något större problem. De uttalanden som finns i förarbeten till socialtjänstlagen (t.ex. prop. 1979/80:1 del A s. 538) ger stöd för att i arbetet med hemutredningen beakta bl.a. de blivande adoptivföräldrarnas egenskaper och inbördes förhållande, deras allmänna inställning till adoptionen samt deras möjlighet att tillgodose ett adoptivbarns särskilda behov. I det fall de eller den som vill adoptera har barn , är det viktigt att det barnets situation noga undersöks och redovisas i utredningen. En hemutredning skall dels utgöra beslutsunderlag för besluts- fattaren, dels utgöra underlag för den utländska förmedlings- kontakten, som har att välja föräldrar till ett barn. Det är också viktigt att tydliggöra det utländska okända barnets behov av en trygg uppväxt. Detta ställer stora krav på utredaren, som också måste ha viss kunskap om ursprungsländernas syn på internationell adoption och vad ursprungsländerna kräver av utredningen. En väl genomförd utredning genererar en stor mängd information om dem eller den som vill adoptera. Det är angeläget att denna information analyseras och redovisas i utredarens förslag till beslut. Sökandens styrkor och svagheter måste lyftas fram och bedömas. Vid tveksamhet till om de eller den som vill adoptera är lämpliga som adoptivföräldrar, skall utredaren föreslå att ansökan avslås. I det fall utredaren föreslår att ansökan skall avslås måste alla faktorer som talar för detta lyftas fram. Beslutsfattare i olika instanser behöver ett fullständigt underlag för att kunna fatta ett korrekt beslut. Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Det är inte ovanligt att sammanslutningarna har invändningar när det gäller formuleringar och innehåll i utredningarna. Vi vill här framhålla att det är utredaren som skall bedöma vad som är viktigt att ta upp i utredningen. Det är dock angeläget att utredningen är välskriven och att den inte tyngs av oväsentligheter. En undermåligt skriven utredning, som utmynnar i ett med- givande, kan innebära att det inte finns någon förmedlingskontakt utomlands som vill förmedla ett barn till sökanden. Ett sådant beslut kan inte heller överklagas till domstol och sökanden står därför i princip rättslös. Detta styrker ytterligare vikten av att utredningarna är väl genomförda och professionellt dokumenterade. Sammantaget är det enligt vår mening angeläget att utredningarna beskriver sökandens förutsättningar att tillgodose ett adoptivbarns särskilda behov och att utredningen är skriven på ett sådant sätt att den också kan utgöra ett underlag för förmedlingskontakten i utlandet. har som tillsynsmyndighet ett ansvar för att regelbundet kontrollera att utredningarna genomförs och dokumenteras på ett professionellt sätt. tillsyn bör inte enbart vara beroende av att enskilda vänder sig till med klagomål rörande utredningen. 9.3.6Krav på blivande adoptivföräldrar Att i socialtjänstlagen i detalj ange vilka krav blivande adoptiv- föräldrar skall uppfylla för att få medgivande är inte aktuellt. De enda krav som finns i socialtjänstlagen , är emellertid att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda, och att sökanden bedöms kunna ge ett adoptivbarn god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Vidare skall de eller den som vill adoptera ha tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och ha blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Vi anser att det är olyckligt att blivande adoptivföräldrar utreds och prövas utifrån samma bestämmelser som blivande familje- hemsföräldrar. Även om det finns vissa likheter, så är skillnaden mellan att bli adoptivförälder och familjehemsförälder stor. Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande adoptivförälder innebär, liksom att bli biologisk förälder, att föräldern tar på sig föräldraskapet . Att bli familje- hemsförälder innebär att familjehemmet tar emot ett av placerat barn, ofta med målsättning att barnet skall återvända till sin ursprungsfamilj. Det normala är vidare att familjehemmet har kontinuerlig kontakt med barnets biologiska föräldrar, vilket torde vara ytterst ovanligt för en adoptivfamilj. Det ligger vidare i sakens natur att det familjehemsplacerade barnets ursprungsfamilj har någon form av problem, som bedöms påverka barnet negativt, varför familjehemmet är förberett på att barnet kan ha eller få svårigheter. Adoptivbarnets bakgrund är inte sällan okänd. Vi föreslår att samtliga förutsättningar, för att de eller den som vill adoptera skall få medgivande, förs samman under rubriken i 6 kap. socialtjänstlagen. Detta innebär att man i lagtexten skiljer på regleringen för prövning av familjehem och regleringen för prövning av blivande adoptiv- föräldrar. De bestämmelser som bör föras in under rubriken inter- nationella adoptioner är att det krävs medgivande för få ta emot ett barn med hemvist utomlands för adoption, i ett hem som inte tillhör någon av barnets biologiska föräldrar. De eller den som vill adoptera skall vidare vara utredda. Det uppföljningsansvar som har fram till dess adoptionen är genomförd bör också tydliggöras under . För att beslut om medgivande skall kunna fattas är de eller den som vill adoptera naturligtvis skyldiga att medverka i utredningen på det sätt utredaren begär. Det kan t.ex. vara fråga om att se till att utredaren får tillgång till journalhandlingar, handlingar från olika myndigheter och diverse registerutdrag. Vi föreslår vidare att socialtjänstförordningen kompletteras med föreskrifter för utredningsförfarandet. Som framgår av kap. 8 anser vi att kommunen skall tillhandahålla föräldrautbildning inför adoption. För att kunna få medgivande skall de eller den som vill adoptera ha deltagit i sådan utbildning. Det är dock inte alltid nödvändigt att personer som har adopterat barn från utlandet behöver delta i sådan utbildning i Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande samband med en ny adoption. Det ankommer på utredaren att be- döma om sådana sökande skall delta i föräldrautbildning inför adoption, för att de skall kunna beviljas medgivande. Kunskaper och insikter om adopterade finns krav på att de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Vi anser att det är viktigt att de eller den som vill adoptera har kunskaper om adoptivbarn och deras behov. I detta ligger också att de eller den som vill adoptera har allmänna kunskaper om barn. Dessutom är det enligt vår mening inte tillräckligt att ha rena kunskaper om adoptivbarn, utan de eller den som vill adoptera måste ha både kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov, något som tidigare framhållits av bl.a. i nedan nämnda rapport . Med insikter avses att de eller den som vill adoptera skall vara införstådda med adoptionens innebörd för dem själva och för barnet. Det är därför angeläget att i lagtexten tydliggöra vikten av att de eller den som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov. Vi föreslår därför att tillfredsställande kunskaper kompletteras med tillfredsställande insikter. Det är en uppgift för utredaren att bedöma om de eller den som vill adoptera har fått sådana insikter. Många professionella har till oss framfört önskemål om en övre åldersgräns för ett generellt medgivande att få adoptera ett utländskt barn. tog upp frågan med i en rapport (dnr 49:240/97), i samband med att utrett frågan om överklagande av socialnämnders positiva beslut om medgivande att ta emot ett barn för adoption. konstaterade bl.a. följande. Domstolarna har i flera fall ansett sig ha för litet anvisningar i lagen när det gäller bedömningar av vem som skall ges medgivande. Även socialnämnderna torde påverkas av denna brist. menar därför att ett förtydligande av lagen och de krav som måste ställas på den som Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande skall få medgivande skulle få större effekt på domstolars och socialnämnders beslut och därmed kraftigare stärka barnets skydd än vad möjligheter att överklaga socialnämndernas beslut skulle göra. Ett överklagande av en socialnämnds beslut torde dessutom bli verkningslöst om inte lagen ger domstolen tillräckliga anvisningar om vad som skall krävas av den som ansöker om medgivande. En sökandes ålder är en faktor som ingår i lämplighets- bedömningen. Det är helt klart att med stigande ålder ökar risken för att drabbas av en svår sjukdom, som i sin tur kan påverka möjligheten till ett bra föräldraskap. Stigande ålder kan också innebära att en person orkar mindre och har svårare att ha ett flexibelt förhållningssätt, detta är dock individuellt. Det är emellertid angeläget att framhålla vikten av att kunna orka vara förälder under minst en .