sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Den förenklade handläggningen vid snatteribrott skall enligt för- slaget inledas med en försöksverksamhet. Den skall följas och ut- värderas av BRÅ. I betänkandet lämnas även ett förslag som innebär att ordnings- botsinstitutet får ett utvidgat tillämpningsområde. En grundläg- gande förutsättning för att kunna lagföra ett brott genom Vårt uppdrag och det hittillsvarande arbetet ordningsbotsföreläggande är att det för brottet inte är föreskrivet svårare straff än penningböter. Vårt förslag i denna del innebär att en polisman skall kunna utfärda föreläggande av ordningsbot för alla brott med böter i straffskalan under förutsättning att endast penningböter kan komma i fråga i det enskilda fallet. Det primära syftet med förslaget är att möjliggöra ordningsbotsföreläggande vid vissa fall av snatteri. Den utvidgning av tillämpningsområdet för ordningsbotsinstitu- tet som föreslagits skall dock inte omfatta lagöverträdare i åldern 15 – . Betänkandet har remissbehandlats och förslagen övervägs nu i . Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål avlämnades också delbetänkandet Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45). Enligt våra direktiv skall vi överväga införandet av ett permanent snabbt förfarande för brottmål. Vi nämnde i det första delbetän- kandet att vi avsåg att återkomma till frågan om det är möjligt att för vissa situationer – och då framför allt i storstadsregionerna – skapa ett ännu snabbare förfarande än huvudalternativet för snabb genomströmning (se ovan om Snabbare lagföring 1). Ett permanent snabbförfarande för brottmål med jourdomstol har diskuterats . Med jourdomstol menas här att domstolen dömer inom högst något enstaka dygn efter brottet. Även vi övervägde frågan och kom fram till att mycket av den kri- tik som har riktats mot en ordning med jourdomstol har fog för sig. Vår slutsats blev att ett sådant system inte kan anses uppfylla de krav på rättssäkerhet för den tilltalade som måste ställas i ett brottmålsförfarande. Vi såg dock att det fanns möjlighet att utforma ett särskilt snabbförfarande som innebär klara fördelar när det gäller bl.a. ef- fektivitet, kvalitet och rättssäkerhet och som undviker de nackdelar som tidigare påtalats med jourdomstol. Det förslag till snabbförfarande som vi presenterade omfattar handläggningen hos polis, åklagare och tingsrätt och är avsett för vardagsbrottsligheten. Vi bedömer att huvudförhandling i snabb- förfarandet som huvudregel bör kunna hållas från det att polismyndigheten fick kännedom om brottet. Vårt uppdrag och det hittillsvarande arbetet åstadkommas bl.a. genom en föreslagen delgivningsregel för stäm- ning och kallelse till huvudförhandling. Snabbförfarandet är av resursskäl praktiskt genomförbart enbart i större städer och skall enligt förslaget inledas med en försöksverk- samhet vid . Betänkandet har remissbehandlats och förslagen övervägs nu i . Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen avlämnade vi delbetänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74). Enligt våra di- rektiv skall vi överväga om det behövs författningsändringar som kan förbättra möjligheterna att förhindra, avslöja, utreda eller lag- föra brott. Det rör rättsväsendets och särskilt polisens arbetsmeto- der, inte minst mot brott av organiserad eller annan allvarlig karak- tär. Direktiven anger även att det i sammanhanget kan finnas an- ledning att överväga frågor om tvångsmedel. I betänkandet tog vi upp sådana frågor men även vissa frågor i övrigt om förbättring av den brottsutredande verksamhet och ett förslag som i första hand syftar till att minska genomströmningstider för brottmål. De för- slag vi lämnade var motiverade utifrån effektivitets- och rättssäker- hetsskäl. Vi föreslog i betänkandet att vissa av de arbetsmetoder som de brottsbekämpande myndigheterna använder sig av skulle lag- regleras. Det rörde vissa teknikbundna arbetsmetoder, som hand- manövrerade kameror, dolda kroppsmikrofoner och s.k. pejlingsut- rustning. Det rörde även provokativa åtgärder och kontrollerad leverans. Särskilt mot bakgrund av att polisens användning av infil- tration i kriminella kretsar och möjligheten att skydda bevisperso- ner skulle bli mer effektiva föreslog vi att polisen skulle få använda sig av skyddsidentiteter under sådant arbete. Polismannen skulle därigenom kunna använda oriktiga personuppgifter om sig själv och få bl.a. pass och körkort utfärdade i den identiteten. Vi lämnade även ytterligare förslag som i första hand var inrikta- de på bekämpningen av organiserad eller annan allvarlig brottslig- het. Ett av de förslagen gick ut på att uppgifter om identiteten på de brottsbekämpande myndigheternas informatörer skulle kunna hemlighållas för den misstänkte under förundersökningen och för den tilltalade under rättegången. Ett annat förslag innebar en möj- lighet för polisen att genomföra kroppsvisitation och husrannsakan Vårt uppdrag och det hittillsvarande arbetet i det preventiva arbetet, alltså utanför en förundersökning, mot personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet respektive i lokaler och fordon som brukar användas gemensamt av sådana personer. Vi föreslog också att de brottsbekämpande myndigheter- na skulle få större möjligheter än att bryta mot trafikföre- skrifter under spaningsarbete och att de operatörer som verkställer beslut om bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle lämna ut uppgifterna till de brottsbekämpande myndigheter- na utan kostnad för myndigheterna. Några av de övriga förslagen i betänkandet var att alla som för- hörs under en förundersökning, alltså även målsägande och vittnen, skulle få en formell möjlighet att anlita ett juridiskt biträde för för- höret och att en utvidgning skulle ske dels av de brottsutredande myndigheternas skyldighet att lämna underrättelse till närstående om att frihetsberövande har skett, dels av möjligheten att handläg- ga frågor om häktning och andra tvångsmedel vid en annan dom- stol än den som senare har att handlägga åtalet. Vi föreslog också att möjligheten för åklagare att meddela villkorlig dom i strafföre- läggande skulle utvidgas. Betänkandet är nu ute på remiss. 2 Läget inom rättsväsendet I vårt uppdrag ingår att senast före utgången av redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen. Vi har med nödvändighet tvingats att begränsa kartläggningen med avseende på dels vad som skall anses ingå i begreppet rättsväsendet, dels vilka frågor som får anses ankomma på beredningen. Vi har mot bakgrund av våra direktiv begränsat vår redovisning till att avse den del av rättsväsendet som verkar inom det kriminal- politiska området. Härmed avses verksamhet som framför allt syf- tar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, att förebygga brott, att utreda brott att se till att den som begått brott lagförs och får sin sak prövad, att verkställa påföljder och rättsanspråk och att ge stöd till dem som drabbas av brott. Redovisningen avser i huvudsak den verksamhet som bedrivs inom domstols-, polis- och åklagarväsendena samt kriminalvården. Våra direktiv pekar på ett antal övergripande mål för beredning- ens arbete. En huvuduppgift för oss är att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Vidare är enligt direktiven en viktig uppgift för oss att bidra till att utvecklingsarbetet inom rättsväsendet sker samlat och utifrån ett helhetsperspektiv. Målet för beredningen skall enligt direktiven vara att bidra till att uppnå en ökad kvalitet i vid bemärkelse inom hela rättsväsendet. Kartläggningen har ge- nomförts mot denna bakgrund. Genom redovisningen kan identifi- eras hinder för en rationell och effektiv verksamhet på det krimi- nalpolitiska området. Kartläggningen har genomförts i samarbete med berörda myn- digheter. Sakuppgifter har i huvudsak hämtats från berörda myn- digheters årsredovisningar och budgetunderlag samt från regering- ens budgetpropositioner. De årsredovisningar som uppgifterna bygger på är de senast tillgängliga. Det innebär att de avser förhål- landena . I övrigt har vi i vår redovisning i princip inte kunnat beakta så- dant som inträffat efter . Regeringen har för som mål för rättsväsendet angett den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Målet för kriminalpoliti- ken har angetts vara att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Verksamheten skall utgå från ett medborgarperspektiv. I detta har angetts ligga bl.a. att förkorta tiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Det övergripande målet för domstolsväsendet har angetts vara att avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt. Det övergripande målet för polisväsendet har angetts vara, förutom att tillförsäkra den enskilde rättstrygghet och rättssäkerhet, att före- bygga och upptäcka brott och att se till att den som har begått brott identifieras och lagförs. Det övergripande målet för åklagar- väsendet har angetts vara att se till att den som har begått brott lag- förs. Det övergripande målet för kriminalvården har angetts vara att verkställa utdömda påföljder på ett säkert och trovärdigt sätt samt att vidta åtgärder som minskar riskerna för återfall i brott. har det gjorts en annan verksamhetsindelning för rättsväsendet. Det har angetts att myndigheterna inom rättsväsen- det verkar inom verksamhetsområden som sedan preciseras enligt följande (se prop. 2003/04:1, utg.omr. 4, avsnitt 3.3). Målet för verksamhetsområdet arbete är att brott skall förebyggas. Målet för verksamhetsområdet och lagföring är att verksamheten skall bedrivas med högt ställda krav på rättsäkerhet och kvalitet och att fler brott skall leda till lag- föring. Målet för verksamhetsområdet verksamhet är att mål och ärenden skall handläggas på ett rättssäkert och effektivt sätt. Målet för verksamhetsområdet av påföljd är att påföljder skall verkställas på ett säkert och humant sätt och att an- talet återfall i brott skall minska. Målet för verksamhetsområdet verksamhet är att skadeverkningarna av brott skall mins- ka. Målet för verksamhetsområdet verksamhet är att de ar- betsuppgifter som inte är brottsbekämpande skall utföras med ut- gångspunkt i medborgarens behov. De myndigheter som omfattas av politikområdet Rättsväsendet (utgiftsområde 4 i regeringens budgetproposition) är myndighe- terna inom domstols-, polis- och åklagarväsendena samt kriminal- vården. Dessutom ingår BRÅ, , och . Inom politikområdet arbe- tar även myndigheter inom andra utgiftsområden, bl.a. tullen och . Medelsförbrukningen inom rättsväsendet ökade under 1990- talet. Förbrukningen ökade , sjönk men ökade därefter (revisorers rapport /99:9 s. 11 f.). Utgifterna inom rättsväsendet har fortsatt att öka . ekonomiska vårproposition tillfördes rättsväsendet för , för och 1,6 miljar- der kr för . vårproposition tillfördes ytterligare för . I budgetpropositionen för till- fördes rättsväsendet ytterligare förstärkningar med för och för . I budgetpropositionen för föreslås rättsväsendet tillföras ytterligare förstärkningar med för och lika mycket för . Politikområdet Rättsväsendet omfattar för 24,95 miljar- der kr. Av dessa används ca 14,1 miljarder för polisväsendet, 1,1 miljard för åklagarväsendet, 3,7 miljarder för domstolsväsendet och 4,7 miljarder för kriminalvården. Övriga verksamheter inom rätts- väsendet - BRÅ, , , , ersättning för skador på grund av brott och rättshjälpen - förbrukar sammanlagt ca . Huvud- delen av resurserna används inom den kriminalpolitiskt inriktade verksamheten. föreslås politikområdet Rättsväsendet omfatta ca . Polisen genomgick en stor organisationsförändring då verksamheten förstatligades. Polisen organiserades då i 119 polisdi- strikt med en myndighet i varje distrikt. genom- gick organisationen på nytt en genomgripande förändring då en länsmyndighetsreform genomfördes och närpolisverksamheten infördes. Polisen består av RPS, 21 polismyndigheter och . RPS är central förvaltningsmyndighet för polisen och har tillsyn över denna. Rikspolischefen är ordförande i som be- står av högst åtta ledamöter. Till RPS hör Säkerhetspolisen och . RPS är också chefsmyndighet för . Säkerhetspolisen ansvarar för säkerhetsskydd, kontraspionage, terroristbekämpning och författningsskydd. kopplas in vid brott med större geografisk spridning eller brott med internationella förtecken. bedriver också kriminalunderrättelseverksamhet, deltar i internationella polissam- arbeten och bidrar med den förstärkning som polismyndigheterna behöver. I varje län finns en polismyndighet som ansvarar för polisverk- samheten. Organisationen med länsmyndigheter genomfördes fullt ut . Myndighetens ansvarsområde omfattar såväl utryckning som utredning, brottsförebyggande arbete samt exempelvis till- ståndsfrågor och passfrågor. Varje myndighet leds av en styrelse som består av myndighetens chef och det antal övriga ledamöter som regeringen bestämmer. Ledamöterna nomineras politiskt. Myndigheterna delas in i polisområden och/eller närpolisområden. (Beträffande närpolisreformen som genomfördes , se avsnitt 8.2). Vid utgången av var 22 918 personer anställda inom poli- sen, varav 16 149 poliser. har antalet an- ställda i polisväsendet minskat från närmare 26 000 personer. Antalet poliser har varit relativt sedan början och mit- ten av med omkring 16 700 poliser anställda. Antagning- en till upphörde . Bland annat av denna anledning minskade antalet poliser och uppgick till om- kring 16 400 stycken. Antagningen till polisutbildningen återupp- togs med en ny polisiär grundutbildning. Det är regering- ens ambition att antalet poliser skall öka. Utbildningen bedrivs vid i samt, , också i och (detta beskrivs närmare i avsnitt 6.4). Det är RPS ambition att skall 1 000 studerande antas . RPS har påtalat problem när det gäller polismyndigheternas möj- ligheter att tillgodose sina behov av poliser. I en del fall har pro- blemen bestått i brist på medel, medan det i andra fall inte har fun- nits sökande till de lediga anställningarna. Medelåldern bland lan- dets poliser är relativt hög, , och av poliserna är . Variationerna mellan polismyndigheterna är dock bety- dande. Enligt RPS är problemen med en hög medelålder särskilt bekymmersam då arbetsuppgifterna ofta innebär arbete dygnets alla timmar, alla veckans dagar och dessutom ofta utomhus och i stress- och risksituationer. Samtliga polismyndigheter har en sådan ålderssammansätt- ning och resurssituation att även äldre poliser måste utnyttjas för verksamhet under dygnets alla timmar. Det förhållandet att polisen inte kontinuerligt har tillförts yngre poliser minskar enligt RPS möjligheterna till en normal personalrörlighet. Situationen leder enligt RPS till en påtaglig brist på flexibilitet och en ökad förslit- ning av personalen. RPS har som mål att skall ingen som är eller äldre tvingas arbeta . Under större delen av låg anslagen till polisen på en täm- ligen jämn nivå med i årligt anslag, dock med en viss nedgång /94. har anslagen dock successivt ökat från till dagens nivå. Polisen (utom Säkerhetspolisen) tilldelades i anslag för . Polisen tilldelades därutöver från andra ut- giftsområden . föreslås att polisen (utom Säkerhetspolisen) tilldelas i anslag. RPS bedömning av verksamheten Enligt RPS kännetecknas det aktuella resursläget av en differens mellan statsmaktens mål för polisens verksamhet och myndighe- tens möjligheter att bedriva verksamhet enligt dessa intentioner och mål. Polismyndigheterna tvingas prioritera mellan de av stats- makterna prioriterade områdena. Myndigheterna har vidare svårt att tillfredsställa de krav som ställs på polisverksamheten från t.ex. åklagare, kommunala beslutsfattare och enskilda medborgare. Polismyndigheterna har avdelat en större del av de personella resurserna för att hantera akuta verksamhets- krav, bl.a. på grund av ökade krav på omedelbara ingripanden och omedelbara utredningsåtgärder föranledda av lagreglerade tidsfris- ter. Härigenom har de mest akuta verksamhetskraven kunnat till- godoses på ett tillfredsställande sätt. Detta har emellertid gått ut över den mer utpräglat problemorienterade verksamheten, dvs. verksamhet som har planlagts för att förebygga och bekämpa såväl mängdbrottslighet som grov, organiserad brottslighet. Polisen kan exempelvis inte svara upp mot det egentliga verksamhetsbehov som krävs när det gäller den s.k. organiserade brottsligheten. Inte heller finns tillräckliga resurser för det kraftigt ökande antalet ärenden om verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det internationella polissamarbetet bedöms öka i omfattning. Resurssi- tuationen på lokal nivå är sådan att man väljer att helt avstå från eller flytta fram tidpunkten för att införa nya system för metod- och verksamhetsutveckling. Inte heller centralt har RPS resurser för att fortsätta utvecklingsarbetet på samma nivå som tidigare, utan verksamheten skärs nu ned. Enligt RPS lider polisens ekonomi av en strukturell obalans, vil- ket leder till att en alltför stor del av anslaget används till personal- relaterade kostnader, vilket medför att nödvändiga satsningar på utbildning och utrustning måste stå tillbaka. Som angetts ovan har regeringens övergripande mål för polisens verksamhet angetts vara att tillförsäkra den enskilde rättstrygghet och rättssäkerhet, att förebygga och upptäcka brott samt att se till att den som har begått brott identifieras och lagförs. Polisens verksamhet kan indelas i följande sex huvudkategorier: -brottsförebyggande arbete, -utredning och lagföring, -övrig verksamhet (dvs. polismyndighetsärenden av icke brottsbe- kämpande slag), -fredsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet, -beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och -ordning och säkerhet. De två förstnämnda verksamhetsgrenarna stod för sam- manlagt av de totala kostnaderna för polisen. Vi kom- mer i det följande att närmare redovisa läget inom verksamhetsgre- nen Utredning och lagföring, vilket är den verksamhet inom poli- sen som det närmast ankommer på oss att analysera. Regeringen angav som mål 2002 att lagföring- en skall öka och att genomströmningstiderna skall förkortas. angavs som mål att fler brott skall leda till lagföring och att kvaliteten skall höjas på brottsutredningsverksamheten. Verksamhetsgrenen Utredning och lagföring stod för av polisens totala kostnader, vilket är en ökning jämfört med de närmast föregående åren. Utredningsverksamheten är uppdelad på sex sakområden: till- greppsbrott och skadegörelse, trafikbrott, våldsbrott, narkotika- brott, ekonomisk brottslighet och övrigt. Av dessa utgör vålds- brott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet prioriterade om- råden. Dessa prioriterade områden utgör en minoritet av inkomna ärenden, av de ärenden som redovisas till åklagare och av ärenden i balans. Utredningskostnaden fördelar sig däremot jämnt mellan de båda kategorierna, med omkring hälften av kostnaden för de priori- terade områdena och hälften för resterande områden. Enligt RPS genomfördes en tydlig satsning på för- undersökningsledningen vid polismyndigheterna. Vidare har an- passningen av arbetstidens förläggning för utredningsverksamheten fortsatt. Inkomna brottsärenden och anmälda brott Omfattningen av polisens utredningsverksamhet kan mätas i dels inkomna brottsärenden, dels anmälda brott. Skillnaden är att det i ett inkommet brottsärende kan inrymmas ett eller flera anmälda brott. inkom totalt 1 197 197 brottsärenden till polisen, vilket var en ökning i förhållande och det högsta antalet . Antalet inkomna våldsbrottsärenden ökade , vilket bekräftar en ökande trend. Antalet anmälda brott såvitt avsåg misshandel ökade och en ökande trend kunde ses även beträffande olaga hot. Antalet anmälda rån ökade . Antalet inkomna tillgrepps- och skadegörelseärenden ökade . Nivån var därmed ungefär densamma som un- der , men klart mindre än . Den minskande trenden till trots har vissa typer av tillgreppsbrott haft en ökningstrend, främst tillgrepp av moped respektive motor- cykel, fickstölder och väskryckningar som inte är att bedöma som rån. Dessa brottstyper ökade . Skadegörelsebrotten har ökat och fortsatte att öka . Huvuddelen av ökningen utgörs av fler anmälda klotterbrott. Inkomna ärenden avseende narkotikabrott har ökat stegvis . Antalet inkomna ärenden ökade jämfört med . Av antalet anmälda brott framgår att ökning- en främst är en följd av fler anmälda brott om innehav och/eller eget bruk, medan antalet anmälda brott om överlåtelse av narkotika i stället har minskat tydligt. Den minskande trenden avseende över- låtelse upphörde dock , då nivån var densamma som . Inkomna ärenden avseende trafikbrott har ökat . har utvecklingen för trafikbrottsärenden visat en svag ökningstendens, men den varierar mycket mellan polismyn- digheterna och över åren. Antalet rapporterade rattfylleribrott har dock ökat både och . Denna ökning beror främst på att rattfylleri under påverkan av narkotika tillkommit se- dan . Efter en mycket kraftig minskning har an- talet inkomna ärenden avseende ekonomisk brottslighet legat på samma nivå . Bland övriga brott ses en ökningstrend . De anmäl- da brott som främst har ökat är olika typer av brott mot special- straffrättslig lagstiftning (t.ex. , lagen [1988:254] om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål och lagen [1988:688] om besöksförbud) samt ofredanden, sexuella ofredan- den och andra sexualbrott som inte är våldsbrott. har en förändring skett i brottstrukturen. Sammantaget noteras en mycket tydlig ökning av anmälda brott mot person från 130 000 ärenden till närmare 160 000. Tillgrepps- brotten enligt 8 kap. (BrB) har en klart minskande trend, dock med en viss ökning . Bedömningen är att antalet sådana ärenden har planat ut. Brottstyperna rån, väskryckningar och fickstölder har ökat från 36 000 till ca 52 000 brott. I ett korta- re perspektiv har dock ingen ökning skett såvitt avser rån. En omfördelning har således skett från olika typer av till- greppsbrott riktat mot egendom, till brott mot person, rån, väsk- ryckningar och fickstölder. Man kan notera en tydlig förskjutning av den anmälda brottsligheten från tillgreppsbrott mot egendom utan interaktion mellan gärningsman och offer, mot våldsbrott och andra interaktionsbrott. Samma förhållande har också tolkats som en rörelse från brottslighet i den privata sfären till den offentliga. Utvecklingen skiljer sig något åt mellan de olika polismyndigheter- na, dock att andelarna av de anmälda brottsligheten som är interak- tionsbrott respektive tillgreppsbrott mot egendom blivit alltmer lika. redovisas 8 inom polisen, en ökning sedan föregående år. Ökningen motsvarar omkring 430 årsarbetskrafter. Beräkningen av antalet utrednings- timmar med avseende på olika typer av brott är dock enligt RPS till en del ett resultat av förbättrade rutiner för tidsredovisning. Det är därmed svårbedömbart om ett ökat anal redovisade timmar också motsvarar en faktisk ökning. På samma sätt som för inflödet av ärenden märks dock en för- ändrad fördelning av utredningstimmarna inom polisen , främst bestående i att en ökad andel av utredningstimmarna används för utredning av våldsbrott och att utredningstimmarna för ekobrottsärenden blivit färre. Vidare har redovisats ett ökat an- tal utredningstimmar för trafikbrott, vilket enligt RPS bedöms motsvara en faktisk ökning. Vidare bedöms en redovisad ökning av utredningstimmarna avseende narkotikabrott, tillgrepps- och ska- degörelsebrott och övriga brottsärenden spegla verkligheten. Polismyndigheternas fördelning av utredningsresurserna mellan de olika resultatområdena varierar. Enligt RPS speglar skillnaderna främst polismyndigheternas prioriteringar och arbetsbelastningen vid respektive myndighet. Ärenden som inkommer till polisen redovisas som -redovisade till åklagare, -avslutade på annat sätt, dvs. -fortfarande under utredning (öppna), dvs. i balans (se Polisens årsredovisning 2002, bilagan s. 27).