sou · GRB389d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Om den sökande spåras upp eller frivilligt anmäler sig till den behöriga myndigheten, skall det fattas ett motiverat beslut baserat på orsakerna till försvinnandet angående återinförande av vissa eller alla av de ovan nämnda mottagningsvillkoren. b)Om den sökande har undanhållit sina ekonomiska resurser och därför utan rätt fått del av de materiella mottagningsvillkoren. Om det framkommer att en sökande hade tillräckliga medel för att täcka materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård vid den tid då dessa grundläggande behov tillgodosågs, får medlemsstaten begära att dessa återbetalas av den asylsökande. Medlemsstaterna får vägra mottagningsvillkor i de fall där en asyl- sökande inte kan visa att asylansökan lämnades in så snart det var praktiskt möjligt efter ankomsten till medlemsstaten. Inskränkning eller indragning av förmånerna 3.Medlemsstaterna får fastställa påföljder för allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt för synnerligen våldsamt uppträdande. 4.Beslut om inskränkning, indragning eller vägran av mottagnings- villkoren eller om påföljder i enlighet med punkterna 1, 2 och 3 skall fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och innefatta en motivering. Beslut skall grundas på den berörda personens särskilda situation, särskilt när det gäller personer som omfattas av artikel 17, med beaktande av proportionalitetsprincipen. Medlemsstaterna skall under alla omständigheter garantera tillträde till akutsjukvård. 5.Medlemsstaterna skall se till att de materiella mottagningsvillkoren inte inskränks eller dras in förrän ett beslut om avslag har fattats. Tre nedsättningsmöjligheter i LMA Regler för nedsättning av dag- och bostadsersättning finns i 10 § LMA. Sådan ersättning kan sättas ned om en asylsökande 1.inte deltar i den organiserade verksamhet som anordnar, 2.genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd eller 3.utan giltigt skäl vägrar medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Som tidigare nämnts upphör rätten till bistånd i dess helhet för utlänningar som håller sig undan (12 §). Nedsättning i två steg Nedsättning kan i första hand ske av dagersättningen, dock inte till den del som den är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning. Om den asylsökande, sedan sådan nedsättning har skett, även fortsättningsvis vägrar delta i organiserad verksamhet, i verk- ställighet av avvisning eller utvisning eller försvårar utredningen kan såväl dagersättning som bostadsersättning sättas ned helt. Bostads- ersättning får emellertid sättas ned helt endast om utlänningen erbjuds Inskränkning eller indragning av förmånerna plats på en förläggning och dagersättningen endast om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen. Vägran att delta i organiserad verksamhet Organiserad verksamhet är den sammanfattande beteckning använder på den sysselsättning i form av svensk- undervisning, skötsel av förläggningar och annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull och som verket skall ge de asylsökande tillfälle att delta i (4 § LMA). Denna verksamhet kom till efter förslag som lämnades av utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:69). Utredningen betonade att det var angeläget att asylsökande har en meningsfull syssel- sättning . Den ansåg det även viktigt att göra en klar markering av att vägran att delta i arbetet på en förläggning eller i annan organiserad verksamhet skulle medföra ekonomiska konsekvenser för sökanden. Utredningen bedömde att bidraget borde kunna reduceras med per dag för den som utan giltigt skäl väljer att inte delta i organiserad verksamhet. Ett antal remissinstanser vände sig mot förslaget om reduktion av dagbidraget och anförde bl.a. att kravet på deltagande i arbete inte låg i linje med utredningens övriga förslag som byggde på frivillig medverkan. I lagrådsremissen föreslogs till och med att dagbidraget skulle kunna dras in helt för den som utan giltigt skäl vägrar att delta i någon form av organiserad sysselsättning. Lagrådet fann emellertid detta förslag oacceptabelt och ansåg att den del av dagersättningen som var avsedd att täcka kostnaderna för egen mathållning alltid skulle få behållas. 1993/94:94 (s. 47 ff) anförde regeringen att det var angeläget att de asylsökande har en meningsfull sysselsättning . Om asylsökande får leva i passivitet och bidrags- beroende får detta allvarliga konsekvenser för deras framtid. De allra flesta är säkerligen själva mycket intresserade av att delta i sysselsättning som de upplever som meningsfull. Det går emellertid inte att bortse från att enstaka individer har en annan inställning. Inskränkning eller indragning av förmånerna För att få alla som kan att deltaga i den sysselsättning som erbjuds är det därför rimligt att vägran att delta får ekonomiska konse- kvenser för den enskilde. Detta speglar också bäst vad som gäller i samhället i övrigt. Den som uteblir från ett arbete drabbas av ekonomiska konsekvenser. Det borde därför gälla också de asyl- sökande. Vid samma tillfälle ändrades även termen dagbidrag till dager- sättning för att markera att det i princip är frågan om en form av bistånd som kräver en motprestation från sökandens sida, nämligen deltagande i sysselsättning som avses i 4 § (a. prop. s. 100). För- hållningssättet lanserades som en normaliseringsprincip. Förhållandena i den organiserade verksamheten liksom på förläggningarna i övrigt skulle i största möjliga utsträckning spegla vad som normalt gäller i samhället i övrigt. Nedsättning endast vid systematisk frånvaro Nedsättning skall endast ske beträffande den som utan giltigt skäl överhuvudtaget inte deltar i organiserad verksamhet eller som mer systematiskt och regelbundet undandrar sig deltagande. Det bör inte komma i fråga att sätta ned dagersättningen för en asylsökande som endast vid enstaka tillfällen inte deltar i obligatorisk verk- samhet. En sådan ordning skulle kunna bli administrativt alltför betungande. Stor hänsyn måste givetvis också tas till vad den asyl- sökande anfört som skäl för sin utevaro (a. prop. s. 49). Beslut om nedsättning bör kunna gälla och kunna ske på grundval av den frånvaro som konstaterats under föregående period. Om den asylsökande åter börjar delta i organiserad verk- samhet skall rätt till full dagersättning åter föreligga. Giltigt skäl att inte delta kan exempelvis vara hög ålder eller sjukdom. Arbetsuppgifter som erbjuds inom ramen för organiserad verksamhet bör också vara lämpliga för individen, dvs. vara sådana uppgifter som denne har förutsättningar att klara av. Avsikten är således inte att ställa generella krav på den enskilde. En individuell bedömning av den enskildes förmåga och förutsättningar för verk- samheten måste alltid göras. Vid en sådan bedömning måste den enskildes psykiska hälsa särskilt uppmärksammas (a. prop. s. 49). Inskränkning eller indragning av förmånerna Nedsättning för den som håller sig undan och försvårar utredningen eller inte medverkar till avvisning eller utvisning Vid införandet av det egna boendet i LMA fanns farhågor för att sådant boende kunde försvåra utredningen i ärendet om uppehålls- tillstånd. I propositionen konstaterades att den som håller sig undan visserligen i allmänhet torde undandra sig del- tagande i organiserad verksamhet och att det sålunda redan fanns en nedsättningsmöjlighet (a. prop. s. 50). Det var emellertid tänk- bart att en asylsökande som bor på en mindre ort inte hade någon form av sysselsättning. Eftersom det var av största vikt att en asylsökande inte genom att hålla sig undan försvårade utredningen och därmed fördröjde handläggningen av ärendet infördes därför en särskild bestämmelse i lagen som gav möjlighet att i ett sådant fall sätta ned dagersättningen. I specialmotiveringen till § 10 angavs att även i dessa fall skulle nedsättning ske endast för den som systematiskt höll sig undan. I SIVFS (1994:11) om mottagande av asylsökande m.fl. finns verk- ställighetsföreskrifter och allmänna råd om när och hur nedsättning får ske, om vad som kan anses utgöra godtagbara skäl för att inte medverka, vilka tidsperioder som bör gälla mellan de två stegen m.m. Enligt uppgifter från sattes dagersättning ned för 352 personer till följd av bristande medverkan i verkställighetsförberedelser. Det är emellertid osäkert om denna statistik är rättvisande eftersom det är tänkbart att de handläggare som registrerat nedsättningen angett en allmän kod i stället för den som avser sådan nedsättning. Totalt sattes dagersättning ned för 6 034 personer under år 2002.1 Det är uppenbart att långt fler nedsättningar görs vid vägran att delta i organiserad verksamhet än vid försvårad utredning i ärendet om uppehållstillstånd eller vid vägran att medverka till åtgärd som 1 SOU 2003:25 avsnitt 9.5.4. Inskränkning eller indragning av förmånerna är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Som ett exempel kan nämnas att vid mottag- ningsenheten i beslutade enligt uppgift om nedsättning i 250 fall för bristande medverkan i organiserad verksamhet för en grupp om totalt 680 personer som deltog i sådan verksamhet. Nedsättning på andra grunder skedde endast i enstaka fall. Antalet inskrivna under var totalt 1900. Erfarenheter från pekar i samma riktning. Fördelningen kan förvisso variera över landet och över tiden men det råder knappast någon tvekan om att det är nedsättning inom den organiserade verksamheten som dominerar. Den organiserade verksamheten är något förlägg- ningarna lägger ned mycket kraft och resurser på och det bedöms angeläget att närvaron i denna är hög. Även administrationen kring nedsättningarna är därför omfattande. Vissa handläggare vid anser att den är alltför betungande medan andra menar att den likväl är nödvändig eftersom möjligheten till ned- sättning återspeglar vad som gäller i samhället i övrigt när någon utan giltigt skäl vägrar att arbeta. Det har sagts att bl.a. lärare inom svenskundervisningen uppskattar att sanktioner kan vidtas mot dem som skolkar från undervisningen. Förslag till nedsättning när en utlänning inte medverkar till att fastställa sin identitet. föreslår att asylsökande som saknar identitetshandlingar och som inte samarbetar när det gäller att fastställa sin identitet eller för att få nya resehandlingar inte fullt ut skall få samma förmåner som andra personer som ansöker om asyl. Dessa personer bör inte få samma rätt att arbeta och bör inte heller ha en lika hög dagersättning som personer som medverkar till att fastställa sin identitet.2 I betänkandet anför utredningen3. Enligt utredningens uppfattning skall dagersättning kunna sättas ned före ett fattat avvisnings- eller utvisningsbeslut även i de fall då en asylsökande försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd på annat sätt än genom att hålla sig undan, nämligen då en utlänning som 2Utredningen föreslår begränsningar i den möjlighet till arbete för asylsökande som är stadgad i bestämmelsen 4 kap. 3 a § utlänningsförordningen. 3SOU 2003:25 avsnitt 9.5.4. Inskränkning eller indragning av förmånerna saknar dokument inte medverkar till att fastställa sin identitet. Bristande medverkan i detta hänseende skall således införas som ytterligare ett kriterium för nedsättning av dagersättning enligt 10 § LMA. Utredningen föreslår även utökade möjligheter att sätta ned bostads- ersättningen för personer i denna grupp. Även när det gäller bostadsersättning anser utredningen att det bör finnas utökade möjligheter att sätta ned sådan ersättning vid bristande medverkan i ett tidigare skede än vad nuvarande regler tillåter. Det är inte uteslutet att många asylsökande upplever det som en förmån att få bidrag till eget boende i stället för att endast hänvisas till att bo på förläggning. Förslaget ger således signaler om att samma förmåner inte bör vara tillgängliga för den grupp dokumentlösa som inte samarbetar för fastställande av sin identitet. Dessutom ökas tillgängligheten såvitt avser en problematisk grupp om nedsättning av bostadsbidraget medför att fler väljer att flytta till förläggningsboende. Utredningen har övervägt om personer som inte medverkar till fast- ställandet av sin identitet eller för att få nya resehandlingar helt skulle uteslutas från möjligheten att få bidrag till eget boende. Med hänsyn till att det finns begränsat med förläggningsplatser och kostnaderna för ett sådant förslag skulle kunna bli stora har utredningen stannat vid att föreslå att bostadsersättning kan nedsättas helt vid fortsatt bristande medverkan efter det att nedsättning av dagersättning ägt rum. föreslår att dagersättning inte bör få sättas ned för barn . är nedsättning möjlig för de som fyllt förutsatt att de är ensamstående (10 § första stycket sista meningen LMA). Några begränsningar finns heller inte för nedsättningar för vuxna med barn. Det angavs visserligen i propositionen att nedsättning för barn inte borde kunna komma i fråga och att de bör följa vanliga närvaroregler i skolan (prop. 1993/94:94 s. 49) men något uttryckligt undantag för barn kom inte att inflyta i lagen. Enligt verkställighetsutredningens uppfattning bör denna möjlighet tas bort: Regeln infördes för att en god man inte skulle behöva förordnas för att den som fyllt och vistas här utan vårdnadshavare skall kunna överklaga ett beslut enligt lagen (prop. 1993/94:94 s. 101). Enligt barn- konventionen går gränsen mellan barn och vuxen . Utredningen har svårt att finna att skälen för att få sätta ned ersättning Inskränkning eller indragning av förmånerna för ett ensamstående barn mellan väger tyngre än behovet att värna barnets rättigheter. Den avvägning som här måste göras är dels vikten av att ha en möjlighet att markera mot den enskilde utlänningen att han eller hon agerar på ett sätt som inte är godtagbart dels vikten av att behandla barn på ett humant sätt som inte strider mot anda. Utredningen anser inte att skälen för en möjligheten att sätta ned dagersättning för ensamstående barn är tillräckligt starka, varför denna möjlighet bör tas bort. Ytterligare förslag från verkställighetsutredningen föreslår vidare förtydliganden i bestäm- melserna om dagersättning (17 §) och bostadsersättning (16 §) bestående av hänvisningar till bestämmelser i 10 § om i vilka fall dagersättning får sättas ned. Frågan om under vilka former personer ur denna grupp skall delta i s.k. organiserad verksamhet enligt 4 § LMA bör vidare ses över enligt verkställighetsutredningen. Utredningens bedömning: Den svenska ordningen synes, såväl rättsligt som faktiskt, uppfylla direktivets krav. 11.4.1Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav? Den svenska författningsregleringen innehåller vissa av de nedsättnings- möjligheter som direktivet medger. Några av dem återfinns emeller- tid inte i svensk rätt som t.ex. saknar möjlighet till nedsättning – eller några andra sanktioner – för dem som inte söker asyl så snart det är praktiskt möjligt efter ankomsten till landet. Den svenska regleringen innehåller heller inga regler om nedsättning p.g.a. av- vikelse från fastställd bostadsort eller regler om nedsättning när en ansökan redan har lämnats in i landet. Svensk rätt innehåller däremot en möjlighet att sätta ned dag- och bostadsersättning för asylsökande som inte deltar i den organiserade verksamhet som anordnar. Det är som nämnts en grund för nedsättning som utnyttjas tämligen frekvent och en möjlighet som fyller en central funktion i den organiserade verksamheten och för mottagandet i dess helhet. Inskränkning eller indragning av förmånerna finns inget entydigt stöd i direktivet för att sätta ned dagersätt- ningen på den grunden. Frågan är således om direktivets reglering medger att denna möjlighet till nedsättning bibehålls. Frågan är då först om möjligheten till nedsättning av dagersätt- ning vid bristande deltagande i organiserad verksamhet kan anses tillåten enligt någon av de grunder för indragning av förmåner som anges i artikel 16. Den föreskrift i artikel 16 som möjligen skulle kunna vara tillämplig är den som medger att påföljder fastställs vid allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna (artikel 16.3). Enligt utredningens bedömning torde emellertid avsikten vara att direktivet i denna del skall medge särskilda reaktionsmöjligheter (påföljder) för allvarliga brott och våldsamt uppträdande, vilka är skilda från de möjligheter till indragning av förmåner som medges i artikel 16.1. Eftersom den nu aktuella nedsättningsmöjligheten i LMA således knappast låter sig inordnas under den uppräkning av grunder för indragning av förmåner som görs i artikel 16, måste frågan ställas om denna uppräkning är avsedd att vara exemplifierande eller uttömmande. I den första punkten anges endast att medlems- staterna får inskränka eller dra in mottagningsvillkoren i följande fall varefter ett antal sådana fall anges. Föreskriftens ordalydelse innehåller således inte något moment som skulle antyda att det är fråga om en exemplifierande uppräkning. Dess kategoriska formulering tyder i stället utan tvekan på att uppräkningen måste anses vara uttömmande. Det bör då övervägas hur tillämpningsområdet för artikel 16 kan bestämmas, dvs. närmast om den bestämmelsen endast är avsedd att reglera indragning av de mottagandevillkor som anges i direktivet eller om bestämmelsen är avsedd att även ange på vilka grunder som av medlemsstaterna beslutade ytterligare förmåner får sättas ned. I bestämmelsen behandlas indragning eller nedsättning av vad som betecknas som mottagningsvillkoren. Vilka är då dessa? I artikel 2 i) definieras mottagningsvillkor som samtliga åtgärder som medlemsstaterna vidtar till förmån för de asylsökande i enlighet med direktivet. I definitionen talas således om samtliga förmåner som medlemsstaterna vidtar till förmån för de asylsökande – vilket skulle kunna tyda på ett omfattande tillämpningsområde om inte tillägget i enlighet med direktivet hade funnits. Som definitionen nu lyder torde det stå klart att mottagningsvillkor enligt direktivet Inskränkning eller indragning av förmånerna inte är några andra förmåner än sådana som utgår just på grund av direktivets minimiföreskrifter. Den fråga som återstår att diskutera är då om dagersättningen – helt eller delvis – är en förmån som följer av direktivets föreskrifter eller om det är fråga om en förmån som i utges i tillägg till de i direktivet bestämda. Vad gäller direktivet definieras i artikel 2 j) materiella mottagnings- villkor som mottagningsvillkor som omfattar inkvartering, mat och kläder och som tillhandahålls in natura, i form av penningbidrag eller kuponger samt dagpenning. Definitionen synes alltså ange två kategorier av mottagningsvillkor, dels inkvartering, mat och kläder, vilka förmåner kan tillhandahållas in natura, i form av penning- bidrag eller kuponger, dels dagpenning (vilken av naturliga skäl inte kan tillhandahållas i annan form än som ett penningbidrag). Dag- penningen framstår i denna artikel tvivelsutan som en särskild del av de materiella mottagningsvillkoren. I artikel 13 som innehåller allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård återkommer emellertid inte den nämnda uppdelningen i två kategorier av förmåner. Enligt artikel 13.4 får materiella mottagningsvillkor – således utan inskränkning till vissa slag av förmåner – tillhandahållas in natura eller i form av ekonomiska bidrag eller kuponger, eller i form av en kombination av dessa. Det förefaller alltså enligt denna bestäm- melse stå medlemsstaterna fritt att avgöra om de vill ge ekonomiska bidrag eller om de vill tillhandahålla samtliga mottagningsvillkor in natura. Till ledning för tolkningen bör även beaktas bestämmelsen i artikel 13.2 som anger att medlemsstaterna skall utfärda bestäm- melser om materiella mottagningsvillkor för att garantera en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle. Detta är i själva verket den enda bestämmelse i direktivet som anger något om nivån och kvaliteten på de materiella mottagningsvillkoren. Den ambition som där anges uttrycks i direktivets inledande överväganden så, att miniminormerna under normala förhållanden skall räcka till för att ge de asylsökande en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor i alla medlems- stater. Frågan är således ytterst om den levnadsstandard som direktivet anger att de asylsökande bör ha kan uppnås utan någon form av dagpenning eller kontantbidrag. För att besvara den frågan är det av Inskränkning eller indragning av förmånerna intresse att försöka utröna för vilka syften främst dagersättningen ges. Kontantersättningen till asylsökande, tidigare dagbidrag, kom, som tidigare nämnts, i och med införandet av LMA att i stället betecknas dagersättning för att markera att det i princip är frågan om en form av bistånd som kräver en motprestation från sökandens sida, nämligen deltagande i sysselsättning som avses i 4 §. Dag- ersättningens karaktär av bistånd kvarstår likväl och den betecknas också som en form av bistånd (13 och 17 §§ LMA). Enligt 5 § FMA skall dagersättningen täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbruknings- varor liksom utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läke- medel. Praxis, såväl före som efter tillkomsten av LMA, innebär t.ex. att en asylsökande som anländer till under sommar- halvåret och som saknar vinterkläder när vintern väl inträder inte beviljas särskilt bidrag för sådana kläder. Det förutsätts i stället att han eller hon sparat delar av dagersättningen/dagbidraget till detta (se avsnitt 10.2.2). Dagersättningen skall sålunda täcka inte bara mat utan flera oumbärliga varor, tjänster och nyttigheter. Mot nu angiven bakgrund måste den slutsatsen dras att den enskilde knappast kan anses erhålla en levnadsstandard som täcker behovet i fråga om hälsa och uppehälle om han, förutom att han erhåller mat och logi, inte får något som helst bidrag till kläder och skor eller hygienartiklar eller till att lägga undan för t.ex. vinter- kläder eller den hälso- och sjukvård, tandvård och de läkemedel som dagersättningen skall täcka. Dagersättningen är således, åtminstone till någon del, i princip att betrakta som en förmån som omfattas av direktivets reglering. Denna bedömning skulle i sin tur innebära att i vart fall hel nedsättning av dagersättningen inte utan vidare kan ske på andra grunder än de som anges i artikel 16. Det har emellertid upplysts att för det fall att hel nedsättning av dagersättningen beslutats, kan den som beslutet avser dels förses med vissa hygienartiklar m.m. in natura, dels – om han eller hon har behov av det – med tillämpning av 18 § LMA erhålla särskilt bidrag till t.ex. kläder eller läkemedel. Det saknas visserligen författnings- föreskrifter till stöd för att tolka 18 § LMA så att särskilt bidrag kan utgå i den aktuella situationen. Sådana föreskrifter uppges dock vara under utarbetande vid . Förhållandena synes således i praktiken vara desamma som beträffande nedsättning av bostadsersättning. Sådan nedsättning får, enligt 10 § LMA, endast ske om utlänningen erbjuds plats på en Inskränkning eller indragning av förmånerna Logi, liksom andra förmåner som syftar till att erbjuda en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle, kan enligt direktivet ges in natura eller genom kontantersättning. Föreskrifterna i direktivet torde inte hindra en medlemsstat från att, även i ett enskilt fall, byta form för tillhanda- hållande från att lämna kontantersättning till att ske in natura och än mindre från att byta form för kontantersättning (från dag- ersättning till behovsprövat särskilt bidrag).