sou · GRB355 · 2004-01-01 00:00:00 — Målet är att lägga en effektiv och stabil grund för ett samhälle där allt fler funktioner sker med ett IT-stöd eller sköts helt digitalt. Den utgår från den vision som redovisades i skriften Breddtjänster – ett nytt skede i IT- politiken, SOU 2002:51. De förslag som presenteras bygger på en bred erfarenhets- grund och har utformats i täta kontakter med en bred krets av aktörer i näringsliv, kommuner och statlig förvaltning. I flera fall har låtit utarbeta över- sikter och andra arbetsrapporter som stöd för förslagen. På några områden, exempelvis ifråga om design av digitala tjänster och informationsstandardisering, har IT-kommis- sionen tagit initiativ till kontakter och nätverksarbete för att redan nu konkret föra vik- tiga frågor framåt. förslag innehåller följande åtta huvudpunkter: 1.Ett bredare IT-begrepp, som utöver teknik också innefattar digitala informations- resurser och digitala tjänster. Det bredare IT-begreppet är utgångspunkten för en ny syn på IT i verksamheten och hur den fungerar i praktiken. Det är också grunden för för- slagen om den nya IT-politiken. 2.Uppbyggnad av en infrastruktur i tre delar, en för den tekniska plattformen, en för gemensamma informationsresurser och en för tjänster och tjänsteförmedling. 3.Insatser för en bra miljö för tjänsteutveckling, med både bredd och spets 4.Utbyggnad av informationsresurser av gemensamt intresse i samhället, informations- standarder och ett särskilt ansvar bl.a. för statliga myndigheter för informationsförsörj- ningen inom sina respektive verksamhetsområden. 5.Ny utvecklingsmetodik och en ny organisation för utvecklingsarbetet utifrån det nya IT-begreppets förutsättningar 6.Kompetenslyft för tjänsteutveckling, med stöd av ny utbildning i den högre utbild- ningen och i gymnasieskolan samt genom en fyraårig kompetenskampanj i arbetslivet 7.Bättre beslutsunderlag och förbättrade finansiella förutsättningar för investeringar i system, information och tjänster. 8.En bredare demokratisk debatt med stöd av faktaunderlag och folkbildningsinsatser om hur ett digitalt tjänstesamhälle kan byggas upp och vad det ska ge. Det närmast följande avsnittet i rapporten redovisar grundsyn på IT- utvecklingen (punkt 1 ovan) och det arbete som gjorts det senaste verksamhetsåret. De följande avsnitten behandlar var och en av de övriga punkterna i kommissionens förslag till IT-politik. Den nya, nyttoinriktade och praktiska IT-politiken Omprövning av IT-politikens innehåll och inriktning Den snabbt ökande datoriseringen i samhället, och i synnerhet Internetutvecklingen, har öppnat en rad möjlighetsfönster för näringsliv, förvaltning och enskilda. Den påskyndar påtagligt utvecklingen mot ett tjänstesamhälle med digitala förtecken. Medborgarnas och kundernas krav och förväntningar har snabbt växt. har de senaste årens turbulens i IT-sektorn visat att även denna nya teknik och informationsmiljö fordrar kunskap och systematisk utveckling för att ge lönsamma affärstjänster, uppskattade samhällstjänster och nya insyns- och påverkansmöjligheter. Åtskilliga tjänster, även i branscher som anses ligga långt framme, anses för primitiva, krångliga eller får helt enkelt tummen ned från användare och medborgare. Turbulensen inom IT-sektorn har haft många orsaker och dimensioner som gör en all- sidig behandling av fenomenet komplicerad och omfattande. Åsikterna och verklighets- uppfattningarna går också vitt isär mellan olika aktörer och berörda intressenter. Men uppenbarligen har den, för det första, haft konkreta och kraftfulla återverkningar på många samhällsområden, inte minst de finansiella, och, för det andra, skakat om upp- fattningen om vad IT står för och hur IT-området ska hanteras . Det minskande förtroendet för att satsa på framtida IT-utvecklingar märks tydligt på vissa områden. Antalet sökande och studenter till IT-utbildningar har minskat påtagligt . Med viss fördröjning har också effekterna på den traditionella IT- och konsultmarknaden, som inledningsvis bibehöll sin position, börjat visa sig i personalneddragningar och andra besparingsåtgärder. berörde dessa fenomen i sin rapport – ett nytt skede i IT-politiken, SOU 2002:51: att de allmänna förväntningarna på IT varit höga, men att i många fall förväntningarna dessvärre inte infriats. IT har utvecklats snabbt, egentli- gen snabbare än kunskapen om hur IT kan användas på ett meningsfullt sätt. Ursäkterna för misslyckade satsningar blir dock svårare att godta i takt med att de tekniska möjlig- heterna ökar. drog slutsatsen att IT-politiken bör förändras. Det är vad vanliga medborgare, liksom företagare m.fl. får ut av IT som måste ligga till grund för politiken. I praktiken innebär det ökat fokus på utveckling av grundläggande, breda tjänster. Tyngdpunkten vad gäller infrastruktur förskjuts från teknik till gemensamma informa- tionsresurser och grundförutsättningar för digitalt producerade tjänster. IT-kommissio- nen formulerade det som en förskjutning från hård till mjuk IT-infrastruktur. Krav på en mer nyttoorienterad IT-politik, som bidrar till att lösa de problem som finns på olika samhällsområden och som öppnar nya möjligheter till service, tillväxt och internationell konkurrenskraft, ligger nu i den IT-politiska debattens mittfåra. En ny IT-syn och en ny referensram för tjänsteutveckling Utmaningen är därför att finna former för den förändring i politiken på olika nivåer som nyttoorienteringen innebär, och att bygga upp insikt, kompetens och resurser för att infria de förväntningar på avkastning från IT-satsningarna. har sedan sin redovisning av breddtjänsteperspektivet vidareutvecklat och testat sina verklighetsbeskrivningar, principiella idéer och uppslag om praktiska insatser i sina många kontakter och presentationer för olika intressentgrupper runt om i landet. Där lanseras en enkel nyttorelation med följande utseende: Teknik + Information Ù Tjänster Nyttorelationen kan läst från vänster till höger användas för att bygga upp förutsätt- ningar för en produktions- eller utvecklingsprocess som ger möjlig och önskvärd nytta. Den kan alltså ses som en förenklad produktionskedja. Den sträcker sig fram till nyt- tan, t ex uttryckt i bättre service, effektivare verksamhet eller innovativa produkter. Varje länk i kedjan är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att uppnå nyttoresultatet. Och som alla kedjor är det den svagaste länken som bestämmer dess styrka eller produktionskapacitet. Omvänt kan den användas för att specificera krav på olika komponenter i en tjänst ut- ifrån prioriterade nyttoaspekter. Vid ett presentationstillfälle vände en av deltagarna på nyttorelationen: som bygger på digital slutsats av den enkla nyttorelationen är att den framtida IT-politiken måste täcka alla tre leden fram till nyttofunktionen, d.v.s. innefatta en teknikpolitik, en informationsresurspolitik och en tjänstepolitik som alla styrs av de mål och ambitioner för nytta (för samhälle, företagande och enskilda) som ställs upp för ett framtida tjänste- samhälle. Det är en breddning av IT-begreppet som gör det tydligt att den diskussion och de policies som formuleras måste täcka flera områden, som vart och ett har sin logik, sin utvecklingsnivå och sina kompetenskrav i respektive organisation. Varje sådant delområde av politiken aktualiserar därför frågor om –infrastruktur och arkitektur för de gemensamma resurserna inom varje område –investeringsplanering för vidareutveckling och nyinvesteringar –ansvar och resurser för förvaltning och organisation –utveckling och användning av standarder –kompetensbehov och kompetensförsörjning –budgetering och finansiering –regelverk och granskningsfunktioner –besluts- och planeringsmekanismer etc. I praktiken handlar det om infrastruktur för digitala tjänster och informationsrutiner, d.v.s. vilka databaser, register och andra informationskällor som bör finnas tillgängliga som stöd för verksamheten, om vilka grundtjänster och tjänsteförmedlingskanaler som bör utvecklas, vilka standarder som bör etableras för utformning och design av tjänster gentemot allmänhet eller breda kundgrupper, samt vilka kompetenskrav och behov som bör beaktas vad gäller den tekniska verksamheten, utvecklingen av informationsresurser eller design och förmedling av tjänster. Detta har, med lämpliga anpassningar, relevans både för den nationella IT-politiken och för enskilda sektorer och branscher, för företag och koncerner samt för myndigheter och kommuner. förslag och rekommendationer till regeringen sammanfattades i ett Främjandeprogram för breddtjänster, som i sin tur innefattade ett delprogram för den tekniska utvecklingen, med tyngdpunkt på bredband och nästa generations Internet, samt ett delprogram för att främja utveckling och utnyttjande av digitala informations- resurser, breddinformation. Dessutom behandlade förslagen andra viktiga aspekter som kompetens- och resursutveckling för den framtida utvecklingen och möjligheterna till förnyelse och utveckling av arbetslivet i anslutning till framväxten av en digital arbetsmiljö. Kompetens, resursutveckling, arbetsliv Figur 1 förslag i Breddtjänster – ett nytt skede i IT-politiken Det senaste årets arbete i har följt upp och fördjupat analysen av dessa områden. Flera av initiativen faller direkt inom de ramar som framgår av bilden ovan. De olika initiativen har berört viktiga delfrågor inom respektive program och haft en mestadels konkret och nätverksinriktad karaktär. T jä n s te d e s ig n s o m s v e n s k tra d itio n d eb a tt U tv e c k l. In tre s s e - n ya , b re d a p ro je k t g ru p p fö r b e s lu ts - fö r m o d e rn t p ro c e s s er In te rn e t sta n d ard e r K u n s k ap s lyft fö r tjä n s te u tv ec k lin g Figur 2 Några aktuella ITK-initiativ Tjänstedesign är avgörande för om tjänster ska anses attraktiva och bli använda för sitt ändamål. initiativ, tillsammans med design, är att samla olika intressenter som vill medverka till att bygga en ny svensk designtradition också för digitala tjänster. Tekniken och informationsutvecklingen har vidgat gränserna för vad som kan åstadkommas, i termer av interaktiva respektive in- telligenta tjänster. Dessa nya förutsättningar bör bilda grunden för den framtida tjänste- utvecklingen. De digitalt producerade tjänsterna måste utformas så att de är enkla att förstå och att använda, och innebär fördelar jämfört med traditionella tjänsteformer. Utvecklingsprogrammet för ett modernt Internet handlar om hur den hårda IT-infra- strukturen och Internet i skall kunna möta de höga krav som den kommande tjänsteutvecklingen ställer. Det kommer att behövas ett finmaskigt fibernät som når fram till människors bostäder, dels mot bakgrund av de trafikbehov som uppstår dels genom det sätt som Internet används på, dels därför att framtida tjänster kräver hög bandbredd. Ett exempel är de nya TV-formerna, via Internet, HDTV, som börjar bli praktisk verklighet i andra länder. Vi kommer att se en stark konvergens mellan media, TV, telefoni och data, där fiberoptiken sannolikt kommer vara den bärande och möjliggörande grundstrukturen. Det kommer också att behövas utrymme för fler Internet-adresser, något som den nya Internet-versionen, kallad IPv6, kan tillgodose. IT- kommissionens handlingsplan pekar ut vad som borde vara rimliga åtaganden för regeringen för utbyggnad av bredband och modernisering av Internet till version IPv6. har också verkat för att etablera en nationell samverkan mellan operatörer, berörda statliga myndigheter och universitet och högskola. Ett sådant nationellt initiativ framstår som nödvändigt för att skapa överenskommelser om spelregler, samverkan och utvecklingsinsatser för en väl fungerande IT-infrastruktur av hög klass. Informationsstandarder, från termer och begrepp till enhetliga beskrivningar av objekt och egenskaper, t ex ett ledigt arbete eller en sökandes kompetenser, är nödvändiga för informationsutbyte via dator. Det är i sin tur en förutsättning för att skapa tjänster över verksamhetsgränser och sektorer, tjänster som gör att medborgaren eller kunden själv slipper samla in den information som behövs för att få ett tillstånd, köpa en biljett till en resa med flera trafikslag eller slutföra andra affärstransaktioner. har initierat diskussioner mellan företrädare för flera sektorer och branscher om ett samarbete för att öka medvetenheten om behovet av informationsstandardisering, om samarbete sektorerna emellan och om att få en aktiv beställarfunktion gentemot de standardiseringsorgan som finns på IT-området. Kompetensförsörjningen på detta bredare IT-område är avgörande för den framtida tjänsteutvecklingen. Utbyggnaden och moderniseringen av den tekniska utbildningen och forskningen måste fortsätta. Men framför allt behövs insatser för att öka kunskap och kompetens om utveckling av informationsresurser i digital form och om tjänste- utveckling i en digital miljö. har gjort översiktliga bedömningar av utbudet av utbildning och forskning på universitets- och högskolenivå, de nationella IT- kurserna på gymnasienivå och av den kvalificerade yrkesutbildningen i offentlig regi. Kommissionen ger förslag till bredare utbud samt presenterar också förslag till ett kunskapslyft i arbetslivet för digital tjänsteutveckling. En bred demokratisk debatt är viktig om den framtida tjänsteutvecklingen och de investeringar som krävs för att med IT-stöd kunna rationalisera och utveckla både näringsliv och förvaltning. har tillsammans med diskuterat olika former av stöd för en sådan debatt. Ett praktiskt utflöde av denna dis- kussion är ett gemensamt pilotprojekt i där föreningsliv och andra grupperingar bjuds in att delta i studie- och diskussionsgrupper inför de nya digitala tjänster som kommunen lanserar . Den rättsliga grunden och regelverken måste också anpassas till utvecklingen av en infrastruktur för breddtjänster. Det finns behov av översyn främst vad gäller regler kring offentlighet och sekretess men även rörande integritetsskydd och personuppgiftsskydd, då breddtjänster på ger nya förutsättningar för offentlig service och hur den produceras. behöver t.ex. de myndigheter som gemensamt fungerar enligt 24-timmarskonceptetet automatiskt kunna använda varandras information. I ett längre perspektiv kan förändringar i synen på hanteringen av de gemensamma informa- tionsresurserna innebära att även synen på myndigheter och gränserna mellan dem för- ändras och blir mer föränderliga och beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Information om individer liksom annan information kan därvid komma att nyttjas i olika och föränderliga sammanhang inom olika offentliga beslutstrukturer. IT- kommissionen har påpekat detta bl.a. för den utredning som ser över offentlighet och sekretesslagstiftningen. Utmaningen – att ge förutsättningar för ett digitalt tjänstesamhälle Trots turbulensen på IT-området är utvecklingens inriktning uppenbar: vi går emot ett samhälle där traditionella pappersrutiner, manuellt arbete, informationsutbyte och mänskliga kommunikationer sker med avancerat IT-stöd eller i vissa fall helt ersätts av automatiserade funktioner. Det understryks av offentliga initiativ som det europeiska eEurope och arbetet med elektronisk förvaltning och 24-timmarsmyndigheten samt initiativ inom näringslivssektorn, t ex utvecklingen mot elektronisk handel och mot digitala tjänster i bank- och försäkringsbranscherna. Under det breda och decentraliserade arbete som pågår aktualiseras gång på gång frågor av mer strukturell karaktär. Problemet att kunna underteckna elektroniska doku- ment fordrar både en tekniskt hållbar, ekonomisk lösning och ett regelverk som anpas- sats till de nya förutsättningarna. Många verksamheters organisation tra- ditionella arbetsuppgifter förändras, flyttas eller kanske helt försvinner medan nya till- kommer och söker organisatorisk hemvist, budgetutrymme och kompetenta utförare. Dessa behov eller möjligheter till strukturförändringar bör naturligtvis identifieras och analyseras för att man på olika områden medvetet ska kunna välja de mest för- delaktiga och hållbara alternativen. har i sitt arbete främst behandlat de strukturfrågor som aktualiseras inom det bredare IT-område som beskrivits tidigare. Kommissionens slutsatser kan sammanfattas som följer: Förvaltningens och företagens allt mer digitaliserade produktion av service och tjänster kan ske effektivare med stöd av en väl fungerande infrastruktur. Vi är vana att se den som bestående av datateknik och kommunikationslösningar. Men om vi vill lägga en stabil grund för det digitala tjänstesamhället är det nödvändigt att komplettera denna hårda infrastruktur också med en mjuk, bestående av bl.a. digital grundläggande infor- mation, tjänster, standarder och stödfunktioner samt regelverk. Tillsammans utgör de en bas för den löpande digitala servicen och tjänsteproduktionen. Den infrastrukturen kan ses som tre samverkande plattformar. Den tekniska plattformen innefattar i detta skede främst kommunikationsfunktioner och investeringar, som olika former av höghastighetsnät eller bredband, den svenska delen av Internet, samt dator- och programvarumiljöer, standarder och gränssnitt, tekniska säkerhetsfunktioner mm. Informationsplattformen innefattar i första hand databaser, register och andra informa- tionskällor och gemensamma rutiner för informationsinsamling samt informationsstan- darder för begrepp, terminologi och beskrivningar av objekt, personer m.m. Tjänsteplattformen innefattar olika gemensamma grundtjänster och funktioner (betal- ningsfunktioner, vägledningstjänster identifieringstjänster), förmedlingskanaler för tjänster, som portaler, samt tjänstestandarder för design, dialogfunktioner mm. Den diskussion som för i det följande avser denna logiska indelnings tillämpning och konsekvenser för den nationella IT-politiken, men kan naturligtvis i tillämpliga delar överföras till andra situationer och miljöer. Den tekniska IT-infrastrukturen - bredbandet har på grundval av arbetet inom sitt IT-infrastrukturobservatorium, levererat underlag till regeringen om hur infrastrukturen kunde byggas upp. Förslagen är fortfarande aktuella och syftar till att åstadkomma ett nationellt, finmaskigt fiberoptiskt nät som når åtminstone fram från alla bostäder och fastigheter, tillgängligt för alla på lika villkor. En sådan grundläggande infrastruktur skulle vara framtidssäker, teknikneutral och konkurrensneutral och som har kapacitet för att bära såväl dagens som morgondagens tjänster. Enligt är det viktigt att uppfatta detta som en infrastrukturinvestering på samma sätt som vägar, järnvägar, vattenledningar etc. Det är inte en kostnad i årets budget utan en investering som kan skrivas av över och som ger avkastning såväl direkt genom hyresavgifter som indirekt genom att IT-utvecklingen får sig en or- dentlig knuff framåt. Regeringen bör söka efter modeller som kan kanalisera ett gemen- samt intresse av en sådan infrastruktur. har i skriften plats för bredband rapport 19/2000 låtit göra en analys av de frågeställningar som aktualiseras. De digitala tjänster som utvecklas kan lätt exporteras i stor skala till en minimal marginalkostnad. En sådan infrastruktur är till nytta för all IT-utveckling från Bred- band till alla, via 3G-utbyggnaden till räddningstjänstens, försvarets och olika sam- hällsorgans egna och speciella behov. Stora samhällsektorer har ett betydande behov av en IT-infrastruktur för att utveckla verksamheten. Det gäller vården, försvaret, utbildningen till exempel. Inom dessa om- råden kommer en väl utbyggd IT-infrastruktur vara en viktig förutsättning för verksam- heten. Utan ett bra nätverk skulle de svenska universiteten inte klara sig i den interna- konkurrensen. Försvaret kommer att vara helt beroende av den civila IT-infra- strukturen men då måste den vara uppbyggd så att den klarar en rad högt ställda krav på robusthet. Det är krav som måste vara uppfyllda även i andra, civila, sammanhang när tillämpningarna börjar bli sådana att vi inte kan acceptera att förbindelserna bryts. Ett exempel är en kirurgisk operation som görs över nätet, en realitet . Här kan sam- hället gå före genom att investera för sina egna behov inom de politiska sektorer där vinsterna är som störst genom att nya, billigare och bättre produktionsmetoder kan an- vändas. föreslog i Breddtjänster- ett nytt skede i IT-politiken, att regeringen skulle rikta uppmärksamhet mot den nuvarande situationen av nästan vilda västern i den tekniska infrastukturutbyggnaden. föreslog ett slags generalplan för bredbandet i som såg till helhetens intresse, d.v.s. att vissa normer och prin- ciper skulle utvecklas för hur nätet skall byggas för att möjliggöra en s.k. end-to-end förbindelse mellan alla, i samklang med regeringens IT- politik för ett IT-samhälle för alla. är det inte alls säkert att det går. Många mindre operatörer på lokal nivå har inte byggt sina nät så att det är möjligt eller så tillämpar de affärsmodeller som utgör ett hinder . Vi har fått spridda bredbandsöar med suboptimeringar, både tekniskt och affärsmässigt. Det strukturproblemet kommer vi sannolikt att lida av länge om inte åtgärder vidtas. I efterdyningarna av bristande helhetslösningar växer ADSL som ett slags tillfälligt näst bästa lösning. Risken är att stora investeringar i ADSL riskerar skjuta upp den tidpunkt då vi kan få både samhällsnytta och individuell nytta av bredbandet. gör bedömningen att tiden är mogen för en slags social mobili- sering runt IT-infrastrukturen. SJ, eller gick tidigare in i sina respektive marknader och åstadkom en samordning av infrastrukturen. Det är inte rimligt att vänta sig ett liknande statligt initiativ på IT-infrastrukturområdet. Men det måste ändå finnas en samordnande kraft, marknaden klarar inte det på egen hand. Det är dags att åstadkomma en ensning i nätuppbyggnaden, inklusive affärsmodeller, så att åtminstone de delar som finns kan fungera ihop. anser att vi behö- ver få ihop operatörer och staten genom dess relevanta myndigheter och kommunerna för att hitta metoder för en slags självreglering – att de inblandade parterna tillsammans tar sitt ansvar. Operatörerna kommer inte att kunna göra affärer om nätet inte fyller vissa baskrav. Därför är de intresserade av en samverkan. Statens myndig- heter, PTS, , , , kommunerna etc. har sina självklara intressen att samverka, exempelvis att konsumenternas rätt inte träds för när, att konkurrensen fungerar på ett öppet sätt, att vi får en bra teknikutveckling och att vi kan dra nytta av den genom nya teknikbaserade företag. har tagit del av arbetet inom den kanadensiska organisationen , ett organ för samverkan mellan näringsliv, stat och forskningen. IT-kommis- sionen föreslår att regeringen tar initiativ till samverkan av ett liknande slag i , självklart med anpassningar till den svenska situationen. Ett svenskt Canarie-program bör vara självständigt och fristående från staten. En sådan här grupp har två funktioner, en normerande funktion i förhållande till hur man bygger och opererar nät och en ut- vecklingsorienterad funktion som kan ta initiativ till tjänsteutveckling av olika slag. En gemensam infrastruktur har, som framhålls i Breddtjänstrapporten, till syfte dels att sänka kostnader för själva användandet (transaktionerna) och för egna investeringar inom företag, myndigheter och organisationer, dels att öka möjligheterna till samverkan och integration mellan olika verksamhetsområden och aktörer. Infrastrukturen kan ut- vecklas och administreras av både privata och offentliga aktörer. Utvecklingen av den infrastrukturen bör ske i samverkan mellan olika aktörer i en medveten och långsiktig planering, anpassad till de krav som ställs av den löpande tjänsteutvecklingen i företag och myndigheter. Det gäller både den tekniska infrastrukturen och informations- och tjänsteinfrastrukturen. Och, som konstaterade i rapporten, IT-fram- tiden bör av flera skäl handla mer om I än T. Utbyggnaden av bredbandsnätet har behandlats utförligt ovan.