sou · GRB3119 · 2004-01-01 00:00:00 — Dessa omfattas inte av krav på kungörande i författnings- samling utan skall enbart tillkännages i kommunens trafikliggare om de märks ut med vägmärke. Om föreskrifterna inte märks ut med vägmärke skall de kungöras genom författningssamling utöver att de skall föras in i trafikliggaren. Överväganden och förslag om en ny ordning För kommunala LTF som omfattas av utmärkningskrav gäller som nämnts att dessa tillkännages genom liggaren i stället för att kungöras i en författningssamling. Detsamma gäller den mycket lilla grupp av ärenden om föreskrifter enligt 41 § VägL som beslutats av en nämnd i egenskap av väghållnings- myndighet. Kommunalt beslutade LTF liksom andra författningar för lokal trafikreglering måste tillkännages, eftersom tillkännagivandet är av central betydelse för legitimiteten hos dessa författningar. I 14 kap. 14 § TrF finns således bestämmelser som innebär att en trafikant som har överträtt felaktigt tillkännagivna föreskrifter kan undgå ansvar. För kommunalt beslutade föreskrifter har tillkännagivande genom liggaren följt av utmärkning i enlighet med vägmärkes- bestämmelserna alltså en särskild betydelse genom att felaktigheter i tillkännagivandet utgör en straffrihetsgrund enligt 14 kap. 14 § TrF i de fall då någon bryter mot föreskriften. Fel i liggaren respektive utmärkningen utgör en grund att frita trafikanten från ansvar för brott. Likartade bestämmelser finns i fråga om möjligheterna att ta ut felparkeringsavgift i 2 § förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift (FelPF). Parkeringsanmärkning får således inte meddelas då det förekommit fel i liggaren eller utmärkningen. Detsamma gäller om föreskriften i övrigt inte kungjorts riktigt (2 § FelPF). Särskilt om statliga myndigheters föreskrifter för lokal trafikreglering Statliga myndigheters författningar skall i princip tas in i författningssamling. Det gäller framför allt länsstyrelserna och men i förekommande fall även polismyndigheterna och statliga väghållningsmyndigheter (jfr 6 och 9 §§ kungörandelagen). Det följer av TrF att LTF beslutade av , och av polismyndighet, skall tas in i trafikliggaren (10 kap. 11 § TrF). Liggarplikten gäller även föreskrifter om hastighet enligt 3 kap. 17 § fjärde stycket TrF och föreskrifter enligt 41 § VägL i de fall region är väghållare. När det gäller fel i liggaren har inte felet i dessa fall en avgörande betydelse för trafikantens möjligheter att undgå ansvar. Överträdelser av LTF som har meddelats av en statlig myndighet kan bestraffas även om liggarplikten inte iakttagits. Överväganden och förslag om en ny ordning av länsstyrelse och föreskrifter om hastighet beslutade av skall nämligen vara kungjorda genom respektive författningssamling. Det gäller oavsett om utmärkningsplikt föreligger eller ej. Uppkommer fel i utmärkningen föreligger straffrihetsgrund även när utmärkningen grundar sig på en statlig myndighets föreskrifter. Föreskrifter enligt 41 § VägL omfattas inte av någon motsvarighet till den särskilda straffrihetsgrunden för det fall att föreskriften inte skulle vara utmärkt på föreskrivet sätt eller införd i liggaren. Enligt 71 § andra stycket VägL döms den som bryter mot en trafikföreskrift som har meddelats med stöd av 41 § VägL till böter. 8.2Om trafikliggaren och utmärkningen I följande avsnitt sägs något om den nuvarande trafikliggarens egenskaper för att belysa de funktioner den har. Föreskrifterna hålls tillgängliga i liggaren publiceras LTF och vissa andra trafikföreskrifter bl.a. genom att uppgifter om föreskrifterna tas in i kommunala trafikliggare. Ett skäl att hålla kommunala trafikliggare är att trafikanterna enkelt skall kunna orientera sig om de trafikföreskrifter som gäller på en viss plats eller på en viss vägsträcka, oavsett vem som har beslutat föreskriften. Det får även förutsättas att en gemensam liggare för samtliga myndigheters trafikföreskrifter syftar till att föreskrifterna skall vara samlade och därmed lätta att hitta. har i ett avgörande som gäller bl.a. betydelsen av att LTF införs i liggare (NJA 1989 s. 489) uttalat följande. Syftet med att de lokala trafikföreskrifterna för varje kommun skall samlas i en enda liggare är uppenbarligen att allmänheten skall kunna få tillgång till samtliga dessa föreskrifter på ett och samma ställe. Det är därför inte tillräckligt att en trafikföreskrift finns tillgänglig i kommunens arkiv, utan den måste där förvaras på sådant sätt att den ingår i en lätt tillgänglig samling av samtliga de LTF som gäller i kommunen vid den aktuella tidpunkten. Överväganden och förslag om en ny ordning En viktig funktion för trafikliggaren är alltså att allmänheten skall kunna finna uppgifter om gällande LTF m.m. lätt tillgängliga. Det kan också förutsättas att bestämmelsen om att föreskrifterna normalt skall sorteras efter vägbeteckning eller dylikt tillkommit just för att det skall vara lätt att söka i liggaren. Sådana ambitioner med liggaren bör beaktas vid fullgörandet av utredningens uppdrag. Regeringen har också förutsatt att ett nytt system skall vara så enkelt som möjligt utan att rättssäkerheten sätts åsido (dir 2002:71 s. 7). Särskilt har poängterats att allmänheten måste ha goda möjligheter att kunna få reda på vilka trafikregler som gäller. Utredningen skall alltså överväga hur administrationen av LTF kan göras enklare, modernare och effektivare än . Allmänheten har ett behov av att uppgifterna samlas, sorteras och tillhandahålls på ett sådant sätt att de blir lättillgängliga. En rättssäker ordning förutsätter således att den intresserade kan skapa sig en uppfattning om vilka särskilda trafikregler som denne har att rätta sig efter genom att enkelt ta del av beslutade LTF. Den som berörs av föreskrifternas innehåll utan att vara trafikant bör också ha en möjlighet att återfinna föreskrifterna utan svårighet. Trafikliggaren torde även fylla ett kontrollbehov. Lätt tillgängliga uppgifter om föreskrifter är en förutsättning för att trafikanter och andra skall kunna kontrollera att viss skyltning motsvaras av fattade beslut. De myndigheter som har att utreda eller pröva frågan om ansvar för trafikbrott eller om en felparkeringsavgift skall tas ut bör givetvis också ha kontrollmöjligheter. Det är således viktigt att systemet för publicering av föreskrifter är sådant att fel lätt kan upptäckas. Föreskrifterna hålls samlade i liggaren Ett annat viktigt skäl för ordningen med trafikliggare är att flera olika myndigheter har rätt att besluta trafikföreskrifter. Förhållandet att flera myndigheter är behöriga att besluta likartade föreskrifter talar för att dessa myndigheter måste kunna enkelt ta reda på vilka föreskrifter som redan finns. Det är särkilt viktigt i de fall flera sådana myndigheters kompetensområde är gemensamt. Trafikliggaren fyller på så sätt ett informationsbehov i förhållande till berörda myndigheter. I liggaren skall nämligen vissa trafikförfattningar som kan vara av stort intresse tillhandahållas samlade oavsett vem som har beslutat författningarna. Överväganden och förslag om en ny ordning Till trafikliggarens funktion hör rutiner med underrättelser och utdrag. Det har vuxit fram rutiner med underrättelser och utdrag från det samlingsdokument för föreskrifter för lokal trafikreglering som liggaren utgör. Vägtrafikkungörelsen (1972:603), VTK, omfattade redan vid tillkomsten ett system för underrättelser om lokala trafikföreskrifter i form av utdrag ur liggaren som var närbesläktat med dagens system. Det betyder att ordningen för underrättelser och utdrag inte har ändrats på något genomgripande sätt under . har tekniken förbättrats för att automatiskt behandla texter och annan information genom utvecklingen på områdena för databehandling och informations- teknik. 8.2.2Möjligheterna att ersätta trafikliggaren Ett nytt system för dokumentation och publicering av lokala trafikföreskrifter skall kunna resultera i att färre trafikmål och felparkeringsanmärkningar överklagas. Trafikanterna skall såsom nämnts ovan kunna vara säkra på vad som gäller i trafiken. I det följande beskrivs något hur ett alternativ bör se ut om man beslutar sig för att överge trafikliggaren. Det kan konstateras att detta alternativ inte bara avser en ny ordning för att hålla föreskrifterna samlade och tillgängliga. Det omfattar även vissa andra ändringar i hanteringen. Ett modernare system skall kunna leda till en förenklad hantering hos beslutsmyndigheterna Den kommunala trafikliggaren har alltså funnits men svarar inte mot de krav som kan ställas på ett medium för tillkännagivandet av trafikföreskrifter. Det är därför nödvändigt att hitta ett nytt sätt att tillkännage föreskrifterna. Till den lokala trafikregleringens karaktär hör att besluten fattas av ett stort antal myndigheter och uppvisar många variationer. Vidare är föreskrifterna kortfattade och många till antalet. Föreskrifterna ersätts eller ändras i vissa fall ofta. De kan ha mycket korta giltighetstider. Beslutsprocessen är förhållandevis snabb. Ett nytt sätt för att tillkännage föreskrifterna bör passa dessa förhållanden. Överväganden och förslag om en ny ordning De värden som det nuvarande systemet är avsett att garantera måste fortfarande beaktas. Liggaren utgör ett redskap för att tillkännage trafikföreskrifter och att hålla dem samlade och tillgängliga (se avsnitt 8.2.1). Tillkännagivandet av föreskrifter är av central betydelse för efterlevnaden och rättssäkerheten. Författningar blir dessutom enligt grundläggande rättsliga principer en del av gällande rätt, dvs. de gäller mot allmänheten först om föreskriften anses kungjord (se närmare avsnitt 2.8.1 och 2.8.2). Det fordras att tillkännagivandet är ovillkorligt. Ett sådant ovillkorligt tillkännagivande är publicering av föreskrifterna i författningssamling. Det ligger i många fall nära till hands, som när det gäller statlig normgivning, att författningar kungörs i en författningssamling. Utredningens förslag har dock tagit en annan riktning. Tillkännagivandet bör med modern teknik kunna ske på ett enkelt sätt. Hur bör ett alternativ vara beskaffat? Vilka är de krav som bör upprätthållas på ett system för administrationen av LTF m.m? Kraven hänger till en del samman med de problem som det nuvarande systemet innebär och som berörts ovan. En uppgift blir naturligtvis att undersöka om ett nytt system kan lösa problemen. Det är då självklart viktigt att ett nytt system fullgör samma funktioner som dagens liggare m.m. och som fortfarande behövs. Härför talar inte minst grundläggande rättssäkerhetskrav. Det räcker dock inte med att endast ersätta liggaren utan även andra delar av arbetet med föreskrifter för lokal trafikreglering behöver granskas något. Till de nödvändiga förberedelserna för ett beslut hör kommuniceringen med andra som berörs av föreskriftens innehåll. Ett viktigt inslag i beslutsordningen är också normal beredning med andra organ av beslutet om en viss författning. För att ett bra resultat skall kunna nås är det avsikten att innehållet i de lokala trafikföreskrifter som beslutats av behörig myndighet också dokumenteras på lämpligt sätt. Trafikanterna skall slutligen kunna lita på att den utmärkning som möter dem i trafikmiljön bygger på Överväganden och förslag om en ny ordning beslut som är fattade i god ordning. I det följande kommer även dessa aspekter att kommenteras något. Föreskrifterna är ofta förenade med bestämmelser om ansvar för brott och andra rättsverkningar om man bryter mot dem. Ett för handläggarna lätthanterligt system kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet. En enkel uppbyggnad kan stödja framväxten av en säker föreskriftshantering. Medborgarna skall också kunna söka information om införd trafikreglering. I utredningens direktiv har poängterats att utredningen skall överväga inte bara hur systemet kan göras enkelt utan även hur det kan göras effektivt och modernt. Sådana krav går hand i hand med att nya behov växer fram av en snabbt tillgänglig, säker och lätthanterlig information om trafikregleringen. Systemet bör motsvara även dessa behov. Tillkännagivandet måste i linje med vad som sagts ovan vara utformat så att medborgarna kan få tillräcklig och riktig information om innehållet i trafikregleringen så att de inte bryter mot bestämmelserna omedvetet. Vidare bör systemet ha sådana kvaliteter att fel inte uppträder vid tillkännagivandet av bestämmelserna på grund av att systemet är krångligt eller liknande. Kraven skall omfatta att tillkännagivandet av innehållet i föreskrifterna är korrekt och att informationen blir snabbt och lätt tillgänglig. Informationen om föreskrifterna bör vara enhetlig och motsvara de krav som ställs på författningar i övrigt. Det som ligger närmast till hands för att bevara respektive åstadkomma dessa värden är att ta till vara fördelarna med den moderna informationstekniken. Utredningen har stannat för en variant av ett uppslag i utredningsdirektiven (avsnitt 7.4.1). Föreskrifterna skulle alltså kunna rapporteras till och tillkännages i ett register, gemensamt för statliga och kommunala organ, där man samlar föreskrifter för lokal trafikreglering. Ordningen med trafikliggare har skapat ganska omständliga underrättelse- och utdragsrutiner. Den ordning som är föreskriven är tämligen detaljerad. Beslutsmyndigheterna har härutöver själva Överväganden och förslag om en ny ordning utvecklat egna rutiner som inte finns i författning. Förutsättningar bör kunna skapas att något förenkla förfarandet även i dessa hänseenden. Det är förutsatt att de trafikregler som meddelas genom lokala trafikföreskrifter skyltas längs vägarna och på andra sätt tillkännages allmänheten. Funktionerna bör även i dessa hänseenden kunna garanteras eller förbättras i linje med vad som sägs i direktiven. Det viktigaste ledet i att nå allmänheten med information om trafikföreskriftens innehåll är därmed att det sätts upp ett vägmärke. Detta led i tillkännagivandet kan helt enkelt inte undvaras. Det finns ett behov av att utmärkningsfel utan betydelse för förståelsen av trafikregleringen på platsen inte leder till att utmärkningen underkänns. Vägmärket får på så vis en något större betydelse när regleringens innebörd skall fastställas. Utredningens förslag: De föreskrifter för lokal trafikreglering som meddelas bör innehålla en hänvisning till besluts- myndighetens befogenheter att meddela föreskriften. En hänvisning bör också finnas till den bestämmelse där det framgår vad den särskilda trafikregeln får gälla (t.ex. 10 kap. 1 § TrF). En bestämmelse om ikraftträdandet bör likaledes finnas i föreskriften. Besluten bör dokumenteras på ett sådant sätt att det framgår att föreskriften omfattas av ett beslut av en behörig beslutsfattare. skall föra in föreskriften i en databas och bestämma tidpunkten för tillkännagivandet. Myndigheten skall också rapportera från vilken tidpunkt föreskriften hålls tillgänglig. En ny hantering bör inte innebära onödiga krav på kommuner och länsstyrelser. Det är emellertid nödvändigt att vidta förändringar för att komma till rätta med de problem med dagens system som angetts ovan. Dessutom kan man såsom exemplifierats i det Överväganden och förslag om en ny ordning föregående få andra positiva effekter för allmänheten och myndigheterna om hanteringen förbättras. Den kommunala nämndens beslut En slutgiltig version av föreskriften kan inom ramen för en ny hantering tas fram på samma sätt som . Kommunala beslut om trafikförfattningar fattas i vissa kommuner efter delegation från trafiknämnd eller motsvarande nämnd i den kommunala organisationen. Även när det gäller delegationens omfattning finns olika lösningar. Variationen kan betingas dels av ärendenas karaktär, dels av att det finns olika uppfattningar om för vilka fall delegation skall ske. Det är upp till varje kommun att i enlighet med bestämmelserna om delegation i KL bestämma i denna fråga. Någon ändring i dessa bestämmelser är inte avsedd. Det är dock angeläget att föreskiften utgör en del av den behöriga nämndens beslut. Krav på föreskriftens lydelse Under utredningsarbetet har det från olika håll påtalats att i stort sett samma krav som gäller för statliga myndigheters författningar också bör gälla för kommunernas författningar. Det rör sig här om angivande av den bestämmelse där det framgår vad den särskilda trafikregeln får gälla (10 kap. 1 § TrF). Även angivandet av det författningsrum där myndighetens beslutsbefogenheter är återgivna (10 kap. 3 § TrF) bör därför omfattas av kraven på en trafikföreskrift. Det är krav som kommer att bli förhållandevis enkla att tillmötesgå med en ny föreskriftshantering. Genom ett föreskriftsprogram kan handläggaren vid utformningen av föreskriften nämligen få förslag till texter för hur föreskriften skall inledas. Ett krav på att bemyndigandet att meddela föreskriften härleds på detta sätt finns redan för statliga myndigheter. Det finns även principiella skäl för att bemyndigandet skall anges (jfr revisorers uppfattning avseende regeringens normgivning, avsnitt 7.3.1). Det bör genomföras även för kommunala trafikföreskrifter. Till kraven på föreskriftens lydelse hör även att den förses med en bestämmelse om ikraftträdandet av det slag som avses i 13 § kungörandelagen. Överväganden och förslag om en ny ordning Även detta krav på föreskriften bör enkelt kunna tillgodoses genom att använda föreskriftsprogram för upprättandet av föreskriften. Dokumentation av beslutet m.m. I enlighet med vad som inhämtats under utredningens gång kan det förekomma, då delegation av beslutanderätten inte har varit aktuell, att den slutliga formuleringen av föreskriften inte omfattas av något beslut vid nämndens sammanträde. Det skall vara den behöriga nämnden som ansvarar för lydelsen av den färdiga föreskriften. Problemen kan vara av åtminstone två slag. Det är tänkbart att den behöriga nämndens beslut inte är formulerat på ett sådant sätt att det framgår att ställningstagandet omfattar föreskriftens innehåll. Det kan också vara så att nämndens beslut verkligen inte omfattar föreskriftens lydelse. Den sist- nämnda situationen torde innebära att föreskriften inte tillkommit i laga ordning. Den förstnämnda situationen bör enkelt kunna undvikas med bättre rutiner. tillåter möjligen inte förhållandena att föreskriften återges i själva protokollet. Det skulle annars vara en möjlig väg att införliva föreskriften med nämndens protokollförda beslut. Att föreskriften omfattas av nämndens ställningstagande kan understrykas även på andra sätt. En enkel metod för att markera föreskriftens samhörighet med det kommunala beslutet är att låta föreskriften utgöra bilaga till beslutsprotokollet. En sådan ordning har genomförts i vissa kommuner och några negativa erfarenheter har såvitt känt inte framkommit. Det kan även finnas andra sätt att åstadkomma en ökad tydlighet i dokumentationen av beslutets innehåll. Om tillkännagivandet av den beslutade föreskriften Som framgår längre fram i avsnittet föreslår utredningen att föreskriften rapporteras till en central databas där den tillkännages. Den beslutande myndigheten skall ansvara för att föreskriften är beslutad i riktig ordning och att den handläggare som rapporterar föreskriften är behörig att företräda beslutsfattaren. för in föreskriften i databasen. Överväganden och förslag om en ny ordning av tidpunkten för tillkännagivandet i databasen av föreskriften bör stanna på den myndighet som beslutat föreskriften. Det är inte avsett att administratören av databasen skall åläggas något ansvar för föreskriftens innehåll och tillkännagivande. Det kan inträffa att tillkännagivandet i databasen är att anse som det sist föreskrivna tillkännagivandet av föreskriften (jfr 23 § tredje stycket FL) och utgångspunkt för beräkning av tidsfristen för att överklaga. Rapporteringen skall därför omfatta uppgift om från vilken tidpunkt föreskriften skall hållas tillgänglig, och därmed tillkännages, i databasen (motsvarande utkom från trycket). Det bör inte vara någon teknisk svårighet att upprätthålla en ordning där föreskriften tillkännages det datum som myndigheten bestämmer. Tillkännagivandet skall fullföljas genom exempelvis uppsättning av vägmärke. Härför ansvarar väghållningsmyndigheten. Denna sistnämnda åtgärd har, för föreskrifter som omfattas av utmärkningsplikt, betydelse även för när tiden för överklagande börjar löpa i de fall beslut om föreskriften inte delgetts klaganden (jfr nämnda 23 § tredje stycket FL). De krav i fråga om beslutsförfarandet som har angetts här bör i huvudsak kunna tillgodoses genom de mallar som avses bli utarbetade och använda i det framtida systemet. En uttrycklig föreskrift bör dock finnas om skyldighet att rapportera den tidpunkt då tillkännagivandet i databasen sker. Se härom 4 § i författningsförslag nr 2. 8.3.2Särskilt om IT-systemet för föreskriftshanteringen Utredningens förslag: I syfte att tillkännage vissa trafik- föreskrifter och se till att den offentliga förvaltningen och enskilda får information om dessa skall det finnas en rikstäckande databas för trafikföreskrifter, RDT. Föreskrifterna skall föras in och tillkännages elektroniskt i databasen och de data som finns om föreskriften utgör dess autentiska version. Uppgifterna i databasen skall finnas tillgängliga utan avgift för användaren på . Databasen skall helt ersätta de kommunala trafikliggarna. Överväganden och förslag om en ny ordning Varför bör föreskrifter för lokal trafikreglering tillkännages elektroniskt i en databas? Såsom redan antytts (avsnitt 8.3.1) är det utredningens uppfattning att föreskrifterna bör rapporteras till och tillkännages i en central databas. Utredningen anser att det är ett naturligt och närmast självklart steg att ta informationstekniken i anspråk för tillkännagivandet av trafikföreskrifterna. Här skall endast framhållas den betydelse som ett pålitligt tillkännagivande måste tillmätas och de fördelar som finns med att föreskrifterna hålls tillgängliga samlade. Därtill har utvecklingen av en föreskriftshantering i NVDB och det arbete som pågår med att förändra rättsinformationssystemet haft betydelse. Utredningens bedömning skall förstås mot ljuset av de ställningstaganden som har kommit till uttryck. har tagit ställning till målen för en framtida politik på IT-området (prop. 1995/96:125, Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik respektive prop. 1999/2000:86, Ett informationssamhälle för alla). Insatser på tre områden har angetts som prioriterade, nämligen rättsordningen, utbildningen och samhällets informationsförsörjning. Det är även ett av regeringens förvaltningspolitiska mål att sådana offentliga tjänster som kostnadseffektivt kan tillhandahållas elektroniskt också skall tillhandahållas elektroniskt. I sammanhanget bör nämnas utvecklingen av rättsinformationssystemet (nedan i detta avsnitt och 8.5.8) samt Statskontorets rekommendationer och råd för 24-timmarsmyndighetens webbplats (24-timmarswebben, nedan avsnitt 8.3.5). Erfarenheter i andra länder har visat att det är möjligt att ta i anspråk modern datateknik även för kungörandet av författningar (se kap. 6). Den elektroniska versionen anses med den etablerade terminologin vara autentisk (eng. authentic). En utvärdering i har visat att handläggarna är mera nöjda med ett arbetssätt där exempelvis författningsförslag upprättas elektroniskt och tas emot eller distribueras elektroniskt än med det pappers- baserade system man tidigare använde. har något analyserat frågan om elektroniska kungöranden i departementspromemorian Formel med underrubriken och elektronisk kommunikation (Ds 2003:29). Den uppgift som departementet hade var bl.a. att se över gällande formkrav i lagar och förordningar och överväga behovet av Överväganden och förslag om en ny ordning förändringar i syfte att undanröja onödiga hinder för elektronisk kommunikation och elektronisk dokument- och ärendehantering. Ett konstaterande var att termer som kungörelse och tillkännagivande i sig inte kunde anses hindra elektroniska rutiner (s. 107).