sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — En allmän utgångspunkt för överväganden rörande den avväg- ning som skall ske mellan samhällets behov av att kunna upprätthålla ordning och säkerhet och som ett led i det kunna förhindra och lagföra brott å ena sidan och enskildas människors behov av skydd för den personliga integriteten å andra sidan kan i det här sammanhanget vara i vad mån den enskilde avsett att hans eller hennes beteende, uttalande etc. skulle komma till någon annans kännedom eller inte. Om personen avsett att det inte skulle komma till någon annans kännedom, måste integritetsaspekterna ges större betydelse än i motsatt fall. En persons uppträdande på betydelse än i motsatt fall. En persons uppträdande på allmän plats, där man har anledning att räkna med att man kan bli både sedd och hörd av andra, bör därför enligt vår mening kunna hänföras till den kategori där integritetsskyddsaspekterna väger mindre tungt. Lik- nande resonemang kan föras beträffande andra platser där man age- rar fullt medveten om att andra människor kan iaktta vad man gör och eventuellt även höra vad man säger. Om kretsen av personer är begränsad och man har anledning att utgå från att det man gör eller säger behandlas förtroligt i kretsen, kan dock bedömningen bli an- norlunda. Också i sistnämnda fall och fall där någon är ensam i den ageran- de situationen kan det finnas skäl att låta integritetshänsynen vika för samhällets behov av att kunna förhindra eller lagföra brott. För det torde dock krävas mer än i de tidigare nämnda fallen. Särskilt när agerandet sker i vederbörandes bostad, där man i allmänhet räknar med att vara fri från insyn etc., torde det böra krävas väsent- lig tyngd i samhällets behov för att åtgärden skall tillåtas. Ett problem erbjuder uttalanden som framförs via telefon. Den som gör uttalandet har anledning att räkna med att mottagaren skall uppfatta meddelandet. Syftet med att framföra meddelandet är ju att det skall uppfattas. Det kan därför knappast anses utgöra nå- got intrång i meddelarens personliga integritet att mottagaren upp- fattar meddelandet. På vilket sätt mottagaren sedan behandlar det mottagna meddelandet kan knappast förändra den saken. Ett un- dantag föreligger dock i den situationen att meddelaren haft befo- gad anledning att utgå från att mottagaren mottog informationen i förtroende. Om mottagaren då vidarebefordrar den, kan det påver- ka meddelarens personliga integritet. Vad gäller avvägningen mellan de enskilda arbetsmetoderna och integritetsaspekterna kan följande anföras. Det har tidigare diskuterats om användningen av handmanövre- rade kameror utgör en lika allvarlig integritetskränkning som an- vändningen av fjärrmanövrerade kameror. I samband med införan- det av tvångsmedlet hemlig kameraövervakning berördes frågan om handmanövrerade kameror från integritetssynpunkt. I förarbetena anfördes beträffande denna arbetsmetod följande. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det från integritetssynpunkt är någon större skillnad mellan användningen av handmanövrerade TV-kameror, kikare, stillbildskamera etc. och användningen av dolda övervakningskameror. Det torde dock stå klart att använd- ning av en dold övervakningskamera ger möjlighet till en betydligt mer effektiv övervakning än annan användning av optisk utrust- ning. En annan skillnad, som är av stor betydelse, är att en över- vakningskamera som inte hanteras på platsen alltid gör det möjligt för den som använder kameran att undgå att bli upptäckt samt att vara anonym för den som utsätts för övervakningen. Redan häri ligger att integritetsintrånget är avsevärt större än när kameran ma- növreras på platsen (prop. 1995/96:85 s. 21). var dock av en delvis annan uppfattning och menade att det kan ifrågasättas om det från integritetssynpunkt är någon större skillnad mellan användningen av fjärrstyrda TV- kameror och handmanövrerade kameror. Enligt utredningen var det troligt att det för den övervakade är tämligen likgiltigt om övervakningen sker med en fjärrstyrd TV-kamera eller en handma- növrerad TV-kamera. Integritetsintrånget borde enligt utredningen vara i princip detsamma (SOU 1998:46 s. 350). Enligt vår mening torde det utifrån de medborgarintressen som vi enligt våra direktiv har att beakta vara tämligen likgiltigt från in- tegritetssynpunkt om övervakningen sker med en handmanövrerad eller en fjärrmanövrerad kamera. Integritetsintrånget torde dock aldrig kunna uppfattas som större med en handmanövrerad kamera än vad som är fallet med en fjärrmanövrerad. Eftersom lagstiftaren har valt att uttryckligen tillåta användningen av fjärrmanövrerade kameror, låt vara med givna restriktioner med avseende på rättssä- kerhet och integritet, måste därför utgångspunkten vara att även användningen av handmanövrerade kameror bör vara en tillåten arbetsmetod för polisen. Vad gäller dolda kroppsmikrofoner kan anföras att integritetsin- trånget inte kan vara av den karaktären att metoden inte skulle få användas. Eftersom den person som bär mikrofonen själv deltar i samtalet, är ju utgångspunkten att den information som avlyssnas eller spelas in ändå skulle ha nått polisen genom att innehållet i samtalet återberättas i efterhand eller genom minnesanteckningar. I förarbetena till bestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § BrB diskuterades den typ av avlyssning som är aktuell, t.ex. an- vändningen av dolda mikrofoner. Departementschefen menade därvid att intresset av skydd mot att någon på mekanisk väg tar upp vad de andra säger inte kunde vara detsamma när det gäller mötes- deltagare sinsemellan som beträffande inspelningar av interna sam- tal mellan utomstående personer. Inspelningen har ju enligt depar- tementschefen i det första fallet endast till följd att vad som sagts mellan deltagarna blir bevarat på annat sätt än genom minnesfunk- tioner och eventuella skriftliga uppteckningar. Lagrådet (två av de fyra ledamöterna) anförde dock viss kritik mot departementsche- fens resonemang och menade bl.a. att för de flesta människor torde skillnaden mellan upptagning genom mikrofon med tillhörande inspelningsapparat och t.ex. anteckningar framstå som betydande (prop. 1975:19 s. 83 f. och 122 ff.). Som vi har anfört är det enligt vår mening inte någon in- tegritetskränkning gentemot meddelaren att mottagaren av ett meddelande uppfattar meddelandet. Hur mottagaren väljer att do- kumentera hur han uppfattar meddelandet kan knappast förändra det. Att mottagaren väljer en säkrare form för att bevara innehållet i meddelandet än vad minnesanteckningar utgör, ger en garanti mot att hans eller hennes meddelande förvanskas eller missuppfattas av mottagaren. Till skillnad från Lagrådet menar vi att detta inte har med meddelarens personliga integritet att göra. Vi ansluter oss i stället till den uppfattning som departementschefen framförde i det tidigare lagstiftningsärendet. När det gäller inspelning av telefonsamtal har JO, som tidigare nämnts, i flera beslut framfört åsikten att sådan inspelning inte borde få förekomma från myndigheters sida, även om något förbud inte följer av lag, i vart fall inte utan att samtalspartnern i förväg upplyses om att inspelning sker. Till skillnad från JO anser vi emellertid att sådan inspelning skall få ske. Att en myndighet genom inspelning av ett till myndigheten riktat meddelande säkerställer att meddelandet dokumenteras så att myndigheten eller andra i efterhand kan kontrollera att myndighe- ten uppfattat meddelandet rätt, torde bl.a. från rättssäkerhetssyn- punkt vara till fördel också för de som lämnar meddelanden per telefon till myndigheter. Något legitimt behov av skydd för medde- laren mot att sådana samtal spelas in har inte påvisats. I själva ver- ket torde det sannolikt enbart vara den som i samband med samta- let utövar brott som har intresse av att samtalet inte spelas in. En annan sak är att myndigheten i sin verksamhet kan ha anledning att förhindra att innehållet i samtalet sprids. Det kan i så fall ske med stöd av sekretesslagstiftningen när förutsättningar för det förelig- ger. Också när det gäller inspelning av samtal som förs mellan perso- ner som träffas är det svårt att se att den personliga integriteten för den som gör uttalanden skulle påverkas av att den andre som deltar i samtalet spelar in det. Vad gäller positionsbestämning används som tidigare nämnts denna metod i så gott som uteslutande som ett medel att spåra fordon och gods. Tekniskt innebär metoden att en sändare fästs utanpå fordonet eller t.ex. en container. Utomlands före- kommer dock även att sändaren monteras in i t.ex. fordon eller gods. Enligt vår mening innebär användningen av metoden på detta sätt normalt inget intrång alls i den personliga integriteten. Mot- svarande information om den enskildes fordon eller om gods kan inhämtas genom att skugga fordonet eller t.ex. en container där godset finns. Positionsbestämning är ett sätt att förenkla polisarbe- tet, spara resurser åt polisen (traditionell spaning är en arbetsmetod som ofta kräver en stor personalinsats) och kunna hålla ett fysiskt avstånd till det objekt som bevakas. Det senare kan vara av betydelse både för att spaningsinsatsen inte skall avslöjas för den som är föremål för den och för att de poliser som deltar i insatsen inte skall utsättas för onödiga risker. Undantagsvis kan tänkas situationer där den personliga integrite- ten skulle kunna påverkas av att positionsbestämning används på nu angivet sätt. Enligt vår mening är dock den inverkan använd- ningen av metoden kan innebära i sådana fall inte så stor att det vid en avvägning bör leda till att metoden inte bör tillåtas. Utomlands förekommer också att metoden används så att en sändare fästs i t.ex. en persons kläder eller andra personliga tillhö- righeter för att spåra var personen befinner sig. Det är tydligt att en sådan användning kan leda till ett mera betydelsefullt intrång i den personliga integriteten. Enligt vår mening bör det dock inte uteslu- tas att den metoden också skall kunna komma till användning vid i vart fall sådana situationer där misstanke om allvarligare brottslig- het föreligger. Även här hade ju motsvarande uppgifter kunnat in- hämtas genom traditionell spaning. Enligt vår mening väger samhällets behov av att kunna låta poli- sen använda de nu ifrågavarande arbetsmetoderna klart över beho- vet av ett generellt skydd för den personliga integriteten. Den omständigheten att metoderna är tillåtna i andra länder stöder be- dömningen att metoderna inte innebär ett sådant intrång i den per- sonliga integriteten att de bör förbjudas. Enligt vår mening bör så- ledes polisen i även i fortsättningen kunna använda dessa arbetsmetoder. En fråga är emellertid om det bör vara helt och hål- let fritt för polisen att använda metoderna eller om det bör göras några inskränkningar i rätten att använda dem. 3.6.2Bör metoderna lagregleras? Förslag: Polisens användning av handmanövrerade kameror, ut- rustning för avlyssning eller upptagning av samtal i vilket den som har utrustningen själv deltar och positionsbestämning samt myn- digheters inspelning av telefonsamtal skall ges uttryckligt lagstöd. Som konstaterats i det föregående är det vår uppfattning att de i detta kapitel beskrivna metoderna bör vara tillåtna. Fråga upp- kommer då om metoderna bör ha stöd i lag eller om de även fort- sättningsvis kan användas utan uttryckligt lagstöd. Ingen av metoderna kan enligt vår uppfattning anses strida mot bestämmelserna i 2 kap. 6 § regeringsformen om skydd för privatli- vet. Det krävs således inte av den anledningen något särskilt lagstöd för att använda metoderna. Inte heller strider metoderna mot några bestämmelser i t.ex. . Frågan är då om metoderna är förenliga med det skydd för pri- vatlivet som uppställs i artikel 8 i . Om meto- derna inskränker det skydd som artikel 8 ger, krävs enligt artikeln stöd i lag. Som framgått av vad som sagts tidigare är det inte möj- ligt att med säkerhet fastställa om ett visst förfarande är förenligt med bestämmelserna i artikel 8 eller inte så länge klargörande rätts- fall från saknas. Störst tveksamhet vad gäller för- enligheten med det skydd som uppställs i artikel 8 synes föreligga med avseende på användningen av dolda kameror, dolda kropps- mikrofoner och inspelning av telefonsamtal. Vad gäller positions- bestämning synes enligt flera bedömare övervakning av fordon eller liknande på allmän plats inte möta något hinder med avseende på artikel 8. Till tolkningen av artikel 8 skall läggas den tveksamhet och kritik som JO i flera fall har uttalat. Oavsett hur bedömningen och tolkningen av artikeln faller ut ta- lar den s.k. legalitetsprincipen för en rättslig reglering. Principen har sin grund i 1 kap. 1 § regeringsformen enligt vilken den offent- liga makten skall utövas under lagarna. För polisens del innebär principen att det alltid måste finnas en laglig grund för polisens maktutövning (Helmius s. 63). Det kan knappast slås fast att nuva- rande förhållanden strider mot legalitetsprincipen, eftersom poli- sens arbete naturligtvis inte i varje detalj kan slås fast i lag eller an- nan författning. Det torde dock ligga i linje med tanken bakom le- galitetsprincipen att reglera de här behandlade metoderna. Den tveksamhet som råder kan enligt vår mening anses utgöra en tillräcklig grund för lagstiftning. Det är inte tillfredsställande för vare sig polisen eller allmänheten att polisen tvingas agera i en ju- ridisk gråzon och att dess arbetsmetoder ifrågasätts från rättsliga utgångspunkter. Motsvarande resonemang synes ha varit bärande i det lagstiftningsarbete som har genomförts i . En reglering skulle öka rättssäkerheten och förutsebarheten för den enskilde. Sammantaget anser vi att övervägande skäl talar för att de här be- handlade arbetsmetoderna ges en rättslig reglering som tillåter poli- sen att agera med uttryckligt stöd i lag. 3.6.3Skall metoderna regleras som straffprocessuella tvångsmedel eller arbetsmetoder? Förslag: Användningen av handmanövrerade kameror, utrustning för avlyssning eller upptagning av samtal i vilket den som har ut- rustningen själv deltar och positionsbestämning skall regleras som arbetsmetoder och inte som straffprocessuella tvångsmedel. Det- samma skall gälla för myndigheters inspelning av telefonsamtal. Med straffprocessuella tvångsmedel avser vi metoder som under vissa förutsättningar får användas i brottsutredande syfte under en förundersökning. De straffprocessuella tvångsmedlen skiljer sig på det sättet från arbetsmetoder. Arbetsmetoder kan i och för sig ha karaktären av tvångsmedel, men är inte begränsade till det syftet utan kan användas även utanför en förundersökning. Enligt vår mening bör de aktuella teknikbundna metoderna be- traktas som värdefulla instrument för polisen i alla delar av polisens verksamhet. Följden av en reglering av metoderna kan dock bli att om metoderna uttryckligen tillåts under vissa angivna skeden i po- lisarbetet, t.ex. vid förundersökning, detta motsatsvis skulle medfö- ra att annan användning skulle vara otillåten. Metoderna används dock inte bara under en förundersökning utan även vid s.k. allmän brottsspaning och kriminalunderrättelse- verksamhet. Med allmän brottsspaning avses åtgärder som syftar till att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ord- ningen och säkerheten. Med kriminalunderrättelseverksamhet avses polisverksamhet som består i att samla in, bearbeta och analysera information i syfte att bl.a. klarlägga om brottslig verksamhet har eller kan komma att utövas eller att ge underlag för beslut om för- undersökning (se vårt tidigare betänkande SOU 2001:93 s. 87 f.). Att systematiskt jämföra dessa metoder med tvångsmedlen i 27 och 28 kap. RB eller att begränsa användningsområdet till de fall då en förundersökning enligt 23 kap. RB har inletts, skulle innebära att polisens möjligheter att bedriva allmän brottsspaning eller krimi- nalunderrättelseverksamhet allvarligt försvåras. Åsikten att regler om spaningsmetoder inte bör tas in i rätte- gångsbalken har också framförts i litteraturen. Helmius framhåller att i huvudsak utgör en instruktion för domsto- len. Ett undantag utgör 23 kap. RB om förundersökning som riktar sig till förundersökningsledaren, som kan vara åklagare eller polis. Domstolarnas och delvis också åklagarnas arbete hör till den dö- mande makten. Polisens maktutövande verksamhet hör till den verkställande makten och styrs av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Helmius framhåller att spaningsarbete, även inom ramen för en förundersökning, till största delen bedrivs av polisen. Hon påpekar även att spaning förekommer också innan en förundersök- ning är inledd och vid särskilda undersökningar inom kriminalun- derrättelseverksamheten. Detta arbete utgör enligt Helmius en självständig del av brottsbekämpningen vid sidan av förundersök- ningsarbetet. Resonemanget leder enligt Helmius till att spanings- verksamheten borde regleras sammanhängande utanför rättegångs- balken, antingen i polislagen eller i en egen lag (Helmius s. 269 f.). De arbetsmetoder som redogörs för nedan skall således inte ses som ett komplement till sådana åtgärder som regleras i 27 och 28 kap. RB. Inte heller bör dessa arbetsmetoder begränsas till vad som särskilt regleras beträffande utredningsåtgärder under en förunder- sökning i 23 kap. RB. Vår utgångspunkt är därför sammanfatt- ningsvis att bestämmelser kring dessa metoder lämpligen bör tas in i polislagen. Vad gäller inspelning av telefonsamtal är det en fråga som rör även andra myndigheter än polisen och bör därför lämpli- gen regleras i förvaltningslagen (1986:223). 3.6.4Hur bör en lagreglering utformas? Förslag: Polisen skall ges rätt att för att förhindra, avslöja eller ut- reda brott vidta vilseledande eller dolda åtgärder genom att använda tekniska hjälpmedel. För det fall sådana åtgärder är ägnade att med- föra intrång i enskildas personliga integritet skall nyttan av åtgär- den i varje enskilt fall vägas mot det intrång eller det men som åt- gärden kan ge upphov till. Myndigheter skall ges rätt att spela in telefonsamtal med enskil- da utan att upplysa om det i förväg. Som vi har framhållit i det föregående bör de angivna arbetsmeto- derna lagregleras. Detta bör ske i polislagen. En första utgångspunkt vid en sådan lagreglering är att den bör göras i största möjliga mån teknikoberoende. De tekniska lösningar som polisen väljer för att inhämta information torde skifta över tiden och den tekniska utvecklingen går inte att förutse. Lagstift- ningen får därvid inte utgöra ett hinder mot en fortlöpande utveck- ling av arbetsformerna. En andra utgångspunkt är artikel 8 i som ställer krav inte bara på lagstöd utan också på lagens utformning. Lagen skall uppfylla rimliga anspråk på rättssäkerhet och ge skydd mot godtycke. Lagen skall vidare vara utformad med erforderlig precision så att inskränkningarna i de rättigheter som konventio- nen ställer kan förutses i rimlig utsträckning (se avsnitt 2.3 med hänvisning). En tredje utgångspunkt är att metoderna bör kunna användas utan misstanke om ett konkret brott. Det är därmed inte möjligt att hänföra användningen av metoderna till brott med en viss angi- ven straffskala. En fjärde utgångspunkt är att den öppna användningen av meto- derna är tillåten utan särskilt lagstöd. Den öppna användningen, t.ex. att på offentliga platser öppet dokumentera händelser med handmanövrerad kamera, kan inte anses innefatta ett ingrepp i den personliga integriteten som kräver ett särskilt lagstöd. En lagreglering bör mot denna bakgrund utformas på det sättet att det uttryckligen framgår att det är tillåtet för polisen att genom vilseledande eller dolda åtgärder med hjälp av tekniska hjälpmedel inhämta information och dokumentera händelser. Vissa metoder för informationsinhämtning är dock förbjudna i lag, t.ex. buggning. Andra metoder är tillåtna enligt särskild lag- stiftning och med däri givna restriktioner, t.ex. allmän och hemlig kameraövervakning samt hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. En ny bestämmelse i polislagen skall inte tillåta åtgär- der som annars är förbjudna i lag och skall heller inte utvidga poli- sens befogenheter på områden som är särskilt reglerade. En lagre- glering måste därför begränsas till att gälla endast om annat inte följer av annan lag eller författning. Vi menar vidare att användningen av metoderna måste kunna motiveras i varje enskilt fall. Detta framstår som särskilt angeläget eftersom det inte är möjligt att införa några formella begränsningar med avseende på vilket brott det är fråga om. Det bör därför av lag- regleringen framgå att användningen av metoderna skall begränsas till situationer där det är uppenbart att det intrång eller det men som åtgärden medför inte står i missförhållande till syftet med åt- gärden. Polisen måste således i varje enskilt fall väga nyttan av att använda metoden mot det intrång åtgärden kan komma att föra med sig i den enskildes personliga integritet. Såväl typen av åtgärd som det är fråga om som arten av det aktuella brottet bör få bety- delse i sammanhanget. Med en sådan bestämmelse följer att ju grövre brottslighet som är föremål för utredning, desto större är polisens befogenhet att använda sig av de nu aktuella arbetsmeto- derna. Metoderna kan i sådana fall också användas med ett större ingrepp i den personliga integriteten som följd. En särskild fråga rör åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta i samband med positionsbestämning. Den utrustning som används måste på något sätt placeras på eller i det objekt som skall bevakas. Om positionsbestämningen exempelvis avser en bil måste polisen bereda sig tillträde till bilen. Polisen kan därvid behöva ta sig in i ett garage eller in på en garageuppfart. I många fall kan utrustningen placeras utanpå bilen, men enligt vad vi har erfarit finns ibland be- hov av att kunna ta sig in i en bil (till motorutrymmet eller kupén) för att där installera utrustningen. Motsvarande åtgärder behöver naturligtvis vidtas när utrustningen skall avlägsnas. För att få ut- rustningen att fungera effektivt kan det finnas behov av ytterligare åtgärder. Genom att ansluta utrustningen till bilens antenn för- stärks signalerna från sändaren. Ett problem med utrustningen är att man för strömförsörjningen är beroende av batterier med be- gränsad livslängd. Genom att ansluta utrustningen till bilens batteri kan utrustningens livslängd förlängas genom att strömförsörjning- en säkerställs. För att kunna genomföra sådana åtgärder kan det också vara nödvändigt att tillfälligt flytta exempelvis det fordon, den container eller den väska som skall positionsbestämmas till en plats där polisen utan risk för upptäckt kan installera utrustningen. Vi menar att åtgärder av detta slag uttryckligen måste tillåtas i lag. Självfallet bör även sådana åtgärder vidtas med beaktande av den ovan beskrivna integritetsbedömningen. Vi menar sammanfattningsvis att polisen bör ges ett uttryckligt lagstöd såvitt avser användningen av handmanövrerade kameror, utrustning för avlyssning av samtal i vilket den som har utrustning- en själv deltar och positionsbestämning. Den tekniska utvecklingen är emellertid snabb och det kan inte uteslutas att behov kan uppstå som avser användningen av teknikbundna arbetsmetoder som inte kan inrymmas i de tre nu nämnda metoderna. Ett exempel, som används , är att placera larmanordningar på en plats dit någon förväntas komma, t.ex. en narkotikagömma eller en lokal. Genom att placera ett dolt larm på platsen kan polisen spara resur- ser genom att inte behöva övervaka platsen genom att placera po- lismän där. En lagreglering måste ta hänsyn också till sådana behov. Vi menar, i likhet med 11 september-utredningen (se avsnitten 3.3.3 och 3.4.3 såvitt gäller dolda mikrofoner och positionsbestäm- ning), att den föreslagna lagregleringen inte påkallar särskilda regler om användningen av överskottsinformation (se närmare nedan av- snitt 4.7.1).