sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utan begränsningsregel skulle sannolikt strukturomvandlingen leda till en så pass omfattande utslagning av industrikapacitet att emissionerna av koldioxid faktiskt skulle minska jämfört med . Å andra sidan innebär hushållsmodellen en kraftig relativpris- vridning, dels mellan löner och energipriser inom industrisektorn, dels mellan el- och bränslepriser. Elasticiteterna, som angavs inled- ningsvis, medför, under i övrigt oförändrade förhållanden, en signifikant minskning av elefterfrågan och en signifikant ökning av bränsleefterfrågan i industrin som främsta resultat av relativpris- vridningen i hushållsmodellen. Relativprisvridningen förstärks ytterligare inom industrisektorn och inom delar av tjänstesektorn. Med begränsningsregel på 1- procentsnivå förvandlas energiskatten till en extra bolagsskatt på av omsättningen på marginalen för ca 85–av industrisektorns energiförbrukning. Energiskatternas miljöstyran- de effekt är då eliminerad. Resultatet skulle kunna bli ökade emissioner av koldioxid. Denna modell ger i stort sett upphov till samma effekter som hushållsmodellen men med något svagare utslagningseffekt. Med en begränsningsregel på 1-procentsnivå förlorar energiskatten i denna modell sin styrande effekt för ca 70–av industri- sektorns energiförbrukning. Tröskelmodellen kan ses som ett försök att undgå effekterna av begränsningsregeln genom att i stället för denna – som är den mekanism som gör att skattestyrningen försvinner för ett stort antal företag i en enhetlig modell med hög skattenivå använda sig av två skattenivåer. Genom en lämplig avvägning av de två nivåerna och av det kriterium som måste vara uppfyllt för att man skall få tillämpa den lägre nivån kan en sådan modell utformas på ett Principiella överväganden och sammanfattande förslag obegränsat antal olika sätt. Den marginella energiskatten kommer alltid att vara positiv i denna modell men sannolikt på en relativt låg nivå för de mest energiintensiva företagen. Principiellt torde därför denna modell i sina miljökonsekvenser inte skilja sig från de övriga modellerna. Visserligen är den marginella energiskatten alltid posi- tiv men är tröskeleffekterna sådana att det kan löna sig att slösa med energi för att komma i åtnjutande av den lägre skatte- satsen. Det mest attraktiva med denna modell är elimineringen av tröskeleffekterna. Det blir i denna modell aldrig lönsamt för före- tagen att slösa med energi för att komma i åtnjutande av en lägre skattesats, utan energikostnaden inklusive skatt ökar alltid med energianvändningen. Ur miljösynpunkt har denna modell, som beskrivs i avsnitt 3.6.5, ett par särdrag: Marginalskatten på energi är negativ under övergångsfasen från högskattenivån till lågskattenivån. Alla företag som befinner sig i denna fas har dessutom olika marginalskatt. Modellen förutsätter en proportionell förändring av samtliga energiskatter. Eftersom korspriskänsligheten mellan el och bränslen är jämförelsevis hög inom i varje fall industrisektorn reduceras miljöstyrningen kraftigt med denna modell. A priori torde miljökonsekvenserna i denna modell bli snarlika övriga fullfinansierade modeller. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Ett försök till schematisk, och därmed starkt förenklad, samman- fattning av modellernas miljöeffekter görs i tabell 3.29. (inkl. skatteväxling) (proportion.) I de fall en avsevärd del av industrisektorns energianvändning får noll i marginal- skatt ger begränsningsregeln en negativ effekt. Hushållsmodellen får exemplifiera tolkningen av tabellen. Denna modell resulterar i den kraftigaste förskjutningen i konkurrenskraft mellan tjänstesektorn och industrisektorn med långsiktigt lägre koldioxidemissioner som följd (+++). Denna modell ger också upphov till den största utslagningen av energiintensiva företag vilket också resulterar i lägre koldioxidemissioner (+++). Begränsningsregeln leder till att en stor andel av närings- livets energianvändning får noll i marginalskatt vilket resulterar i jämförelsevis högre emissionsnivå (--). Dessutom innebär ett inför- ande av hushållssektorns energiskatter att relativpriset på bränslen sjunker i industrisektorn vilket också leder till jämförelsevis högre emissionsnivå (--). Nettoeffekten blir sannolikt avsevärt minskade koldioxidemissioner (++) jämfört med business as usual. Eftersom det av tidsskäl varit omöjligt att genomföra mera sofistikerade kvantitativa modellanalyser måste tabell 3.29 tolkas med försiktighet. I synnerhet gäller detta den sammanvägda Principiella överväganden och sammanfattande förslag Det råder dock inget tvivel om att hushållsmodellen och den koldioxidtunga fullfinansieringsmodellen leder till de största reduktionerna i koldioxidemissioner. En mera exakt rangordning av övriga modeller kan dock inte ske utan en kompli- cerad och tidskrävande modellanalys. Det ligger i sakens natur att resultaten är starkt beroende av värdena på ett antal olika parametrar, speciellt olika priselasticiteter, vilka var och en är skattade med relativt stora konfidensintervall. Även med en sådan analys torde osäkerhetsintervallen vara så pass stora att det kan visa sig svårt att mera exakt rangordna de olika modellerna ur långsiktig miljösynpunkt. Kommitténs förslag: Energiomvandlingssektorn inordnas i näringslivsmodellen, med samma skatteregler som det övriga näringslivet. Näringslivsmodellen innebär att en skarp gräns i beskattningen införs mellan fjärrvärme och individuell uppvärm- ning. Den nya gränslinjen kräver en definition av ett skattepliktigt fjärrvärmesystem å ena sidan, med näringslivsbe- skattning på bränslesidan och värmeskatt på produktsidan, samt individuell uppvärmning och icke skattepliktigt fjärrvärme- företag å andra sidan med hushållskatter på bränslen. En definition av skattepliktig värme ges i kapitel 11. Den medvetna och politiskt styrda omställningen (genom successivt höjda skatter) från olja och kol till förnybara bränslen, spillvärme, etc. inom energiomvandlingssektorn, har lett till olika gränsdragningsproblem mot andra sektorer med andra skattenivåer. De allt högre skatterna har framtvingat ett system med skatte- lättnader för tillverkningsindustrin, vilket fått återverkningar på energiomvandlingssektorns konkurrenskraft när det gäller värmeleveranser till denna sektor, medan kraftvärmebeskattningen är avgörande för dess konkurrenskraft på den nordiska elmark- naden. Beskattningen av bränslen inom olika delar av energiomvand- lingssektorn har präglats av frekventa omläggningar, orsakade av ett mer eller mindre permanent missnöje med gällande system. Varje nytt steg i skatteförändringarna har lett till nya icke önsk- Principiella överväganden och sammanfattande förslag värda eller avsedda konsekvenser. Anpassningsförmågan till för- ändrade skatteregler har således varit mycket god inom sektorn. Ett huvudproblem med beskattningen av energiomvandlings- sektorn är var gränsen skall dras mellan hög- och lågbeskattade bränslen. Här existerar ett stort antal gränssnitt, bland annat: Elproduktion/värmeproduktion. Elproduktion/industriellt mottryck. Elproduktion och industriellt mottryck/kraftvärme. Elproduktion, industriellt mottryck och kraftvärme/fjärrvärme. Elproduktion, industriellt mottryck, kraftvärme och fjärrvärme/individuell uppvärmning. Beskattningen kan också variera inom värmeproduktionen bero- ende på var produktionen sker och på vem som använder värmen. Ett exempel på detta är att värmeproduktion i kraftvärmeverk har lägre energiskatt än värmeproduktion i värmeverk. Används bräns- len för produktion av skattepliktig el beskattas de inte, används bränsle eller el för tillverkningsprocessen utgår industriskattesats medan övrigt bränsle beskattas fullt ut. Gränslinjen går mellan industriellt mottryck med industribeskattning och kraftvärme med modifierad hushållsbeskattning, men också i någon mån mellan elproduktion och värmeproduktion. I budgetpropositionen för (prop. 2002/03:1) föreslås att kraftvärmeverk, i avvaktan på kommitténs förslag, skall beskattas på samma sätt som industriellt mottryck (industriell tillverknings- process). Det skulle i så fall innebära att gränslinjen förskjuts till gränsen mellan kraftvärmeproduktion och fjärrvärmeproduktion med nya skevheter som följd. Värmeproduktion i fjärrvärmeverk beskattas då med hushållskattenivå medan den i kraftvärmeverket beskattas med industriskattenivå. Egenförbrukningen i elproduk- tionsanläggningen beskattas enligt en schablon. Det kan vara svårt att finna en entydig och beskattningsmässigt operationell definition av kraftvärme. Eftersom ett fjärrvärmeverk högbeskattas är incitamenten stora att få ett högbeskattat värme- verk definierat som ett lågbeskattat kraftvärmeverk. Inom EU pågår ett arbete som troligen kan utmynna i en entydig definition av kraftvärme40. 40 Kommissionen lämnade ett förslag till och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi; KOM/2002/0415 slutlig (EGT C 291, 26.11.2002, s. 182). Förslaget diskuteras f.n. i rådet. Principiella överväganden och sammanfattande förslag För att fjärrvärmen skall kunna konkurrera med individuell upp- värmning i industri, jordbruk m.m. är de bränslen som utnyttjas för sådana värmeleveranser underkastade samma skattenedsättningar som gäller industri, jordbruk m.m., dvs. fjärrvärmeföretagen har skattetekniskt kunnat fördela de fossila bränslena till värme- leveranserna till industri och jordbruk. Därigenom har fjärrvärme- företagen, för denna produktion, fått samma skattebelastning som individuell uppvärmning inom industri och jordbruk. Den i budgetpropositionen för (a.prop. avsnitt 8.4) föreslagna förändringen innebär att om beskattade och obeskattade bränslen används för värmeproduktion införs en regel om propor- tionering, vilket innebär en kraftig försämring av fjärrvärmens konkurrenskraft i förhållande till individuell uppvärmning i industri och jordbruk. Näringslivsmodellen innebär att gränslinjen, som går mellan industriellt mottryck och kraftvärme, men som i budgetproposi- tionen förskjuts till gränsen mellan kraftvärme- och värmeproduk- tion, förskjuts ytterligare ett steg, varför gränsen i denna modell kommer att gå mellan fjärrvärme och individuell uppvärmning. Därmed ansluter sig kommittén till slut- sats, att samma principer bör gälla för beskattningen av energiom- vandlingssektorn som för övriga delar av näringslivet. Bränslen bör således beskattas lika oavsett om de används för el- eller värmepro- duktion och oavsett om produktionen sker inom energiomvand- lingssektorn eller inom övriga delar av näringslivet. Denna nya gränsdragning innebär att bränsle för uppvärmning av bostäder kommer att beskattas olika beroende på vem som utnyttjar bränslet t.ex. bostaden direkt eller ett fjärvärmeföretag. diskuterade de två huvudproblem som en sådan likformig beskattning ger upphov till. Dels fördyras den fossilbaserade elproduktionen, speciellt kondensproduktionen, dels försämras den relativa konkurrenskraften för biobränslen och spill- värme. Medan det första problemet framstår som mindre allvarligt i näringslivsmodellen påverkas den relativa konkurrenskraften för biobränslen och spillvärme mer , efter de senaste årens kraftiga skattehöjningar, än vid tiden för arbete. Även om en minskad konkurrens på biobränslemarknaden, efter det senaste årets mycket kraftiga prishöjningar på biobränsle, kan mildra råvarukostnadernas ökning, såväl för den träfiberbaserade industrin som för fjärrvärmeföretagen, är en återkonvertering från biobränslen till fossilbränslen politiskt oacceptabel. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Till problemen skall också läggas att den nya gränslinjen kräver en definition av ett skattepliktigt fjärrvärmesystem å ena sidan, med näringslivsbeskattning på bränslesidan och värmeskatt på pro- duktsidan, samt individuell uppvärmning och icke skattepliktigt fjärrvärmeföretag å andra sidan med hushållskatter på bränslen. Enligt den definition som kommittén föreslår, och som utvecklas i kapitel 11, gäller bland annat att ett skattepliktigt fjärrvärmeföretag måste ha en försäljning om minst 30 GWh värme och minst 50 abonnenter. Här menas ett fysiskt sammanhängande nät på minimum 30 GWh. Denna definition innebär högst begränsade anpassningsmöjligheter, dvs. möjligheter att övergå från individuell värmeproduktion till fjärrvärme. kommer ett stort antal små värmeleverantörer (fjärrvärmeföretag) att beskattas som hushåll (vilket är en fördel för alla biobränslebaserade system). Den gränsdragning som här görs mellan fjärrvärme och övrig värmeproduktion påverkar inte kostnaderna för näringslivet. Den näringsidkare som köper värme från ett fjärrvärmeföretag belastas inte med värmeskatt, medan den näringsidkare som har egen upp- värmning, eller köper värme från en fastighetsägare med egen värmeproduktion, erhåller denna värme till näringslivsskatt. Den skillnad som inträder för hushåll med fjärrvärme är att dessa nu belastas med en värmeskatt, medan hushåll med övrig värme beskattas som . För det fall en fastighetsägare eller bostads- rättsförening bolagiserar med egen panna så utgår hushållsskatt på det bränsle som åtgår till uppvärmning av icke yrkesmässig verksamhet, dvs. hushållsuppvärmning för det fall fastighetsägaren eller bostadsrättföreningen ligger under den föreslagna gränsen 30 GWh och minimum 50 kunder. För näringslivsdelen skall näringslivsskatt betalas. Det bör i denna del inte vara av någon större skattemässig betydelse att bolagisera värmeproduktionen. För elproducenterna uppstår i näringslivsmodellen en marginell skatteökning genom att den skattebefriade elproduktionen baserad på fossila bränslen kommer att beskattas. Marginal- kostnaden i naturgaseldad kraftproduktion (naturgaskombi med verkningsgrad) ökar med max per kWh med EG:s minimiskattesats. I stort sett detsamma gäller modern kolbaserad kraftproduktion medan oljekondensproduktionen Principiella överväganden och sammanfattande förslag fördyras med ca 3 à per kWh el efter den föreslagna höjning- en av EG:s minimiskattesats på tung olja, till ca per kWh olja. Det förutsätts att den s.k. begränsningsregeln inte får någon effekt, eftersom det skattebelopp som enligt minimiskattenivåerna måste betalas sannolikt kommer att ligga av försäljningsvärdet i el och värmeproduktion. tas den nuvarande elskatten på egenförbrukning i anläggningen bort. Svenska elproducenter kommer dock sammantaget att drabbas av en skatt på bränslen för elproduktion som saknas i en del andra länder. Utbudskurvan på elmarknaden kommer med denna skatt, och resulterande produktionskostnadsökning, att bli brantare vid höga nivåer på kapacitetsutnyttjandet. Endast i med liten tillgång på vattenkraft och/eller stark kyla, dvs. när efterfrågan närmar sig effekttaket, torde spotmarknadspriset påverkas. Detta kommer då även att påverka konsumentpriset. Med den speciella situation som rått på elmarknaden , med begränsad tillgång på vattenkraft såväl i som i , kommer givetvis oljepris och skatt att spela en stor roll. Denna situation inträffar dock kanske en gång . Sammantaget blir därmed effekterna små. Oljekondensanlägg- ningar och gasturbiner kommer med stor sannolikhet även att vara reservkraftanläggningar. Ny basproduktion med fossila bränslen kommer att vara naturgasbaserad under förutsätt- ning att ett framtida skattesystem möjliggör expansion av naturgas- användningen. Eftersom transportkostnaderna för elenergi på kort sikt vid ledig nätkapacitet är mycket låga, och i praktiken noll inom varje pris- område på , slår produktionsfaktorskatter i elproduktio- nen direkt igenom i produktionsmönster och internationell elhan- del. Svenska kraftvärmeanläggningar har , på grund av energi- och koldioxidskattebelastningen, svårt att konkurrera med kolbase- rad elproduktion i , och . De naturgas- eldade kraftvärmeverken i har minskat sin utnyttjningstid och står i vissa fall avställda. Enbart värme produce- ras i värmeverk och el konsumeras i värmepumpar. I budgetpropositionen för föreslås, som ovan nämnts, att kraftvärmeverk, i avvaktan på kommitténs förslag, skall beskattas på samma sätt som industriellt mottryck. Om och när detta förslag genomförs beräknas de svenska fossileldade kraftvärmeverken öka sin elproduktion med en samtidig minskning av enbart värme- produktionen i värmeverk, elpannor och värmepumpar i fjärr- Principiella överväganden och sammanfattande förslag Nettoeffekten, utan investeringar, är beräknad till elenergi. Näringslivsmodellen ligger i linje med förslaget i budgetpropositionen såtillvida att marginalskatten i elproduktio- nen högst kommer att uppgå till minimiskattesatserna i energi- beskattningsdirektivet. Naturgasbaserad kraftvärmeproduktion får med näringslivsmodellen bättre förutsättningar att bli konkurrens- kraftig jämfört omvärldens kolkondenskraft. En fördyring av oljekondensproduktionen med ca 3–per kWh utgör en betydande konkurrensnackdel för svenska anlägg- ningar. Å andra sidan ingår inga sådana anläggningar i den normala produktionskapaciteten utan dessa anläggningar har karaktären av reservkapacitet och kommer därför inte att utnyttjas annat än med mycket höga spotmarknadspriser, varför konkurrensaspekten är av begränsad betydelse. I ett nybyggt naturgaskombikraftverk blir merkostnaden per kWhel med den föreslagna minimiskatten per kWhgas. Fjärrvärmen har framgångsrikt konkurrerat med individuell olje- eldning i radhusområden, flerfamiljs- och kontorsfastigheter. Av totala energianvändningen för uppvärmning svarade fjärrvärmen för (). I genomsnitt utgörs av fjärrvärmeföretagens värme och ångleveranser av leveranser till industrisektorn. I några enstaka fall kan leveranserna överstiga . Värmeanvändningen , som var varmare än normalt, visas i tabell 3.30. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Hård konkurrens inom hushållssektorn upplevs främst från värmepumpar, förädlade biobränslen och el i nya småhus. Med en värmefaktor på tre, i kombination med de senaste årens låga elpriser, har värmepumpar blivit ett konkurrenskraftigt substitut till fjärrvärme för många fastighetsägare, som de höga hushållskatterna på el och olja ökat lönsamheten för biobränslen. I nybyggnationen i flerfamiljshus sätts värmeåtervinning med värmepumpar in som komplement till fjärrvärme. Marknaden för fjärrvärme karakteriseras framförallt av att: marknaden är lokal och heterogen, i vissa fall med betydande marknadsmakt för enskilda företag; stordriftsfördelar är av relativt stor betydelse för fjärrvärmens konkurrenskraft; stordriftsfördelar ger stora möjligheter att på ett miljövänligt sätt utnyttja olika former av avfallsbränslen och industriell spillvärme; variationen på bränslesidan är mycket stor; substitutionsmöjligheterna mellan olika bränslen är betydande, varför relativpriskänsligheten är stor investeringar har genomförts för minskad känslighet för bränsleprisfluktuationer och höjda skatter. Näringslivsmodellen innebär att värmemarknaden delas upp i två separata delar: en marknad för fjärrvärme med näringslivsskatter för fjärr- värmeföretagen i kombination med värmeskatt på hushållens värmeanvändning, en individuell uppvärmningsmarknad inklusive små värme- system med näringslivsskatter för näringsverksamhet och hushållsskatter för hushållen. Värmemarknaden tillhör de marknader som påverkas mest av näringslivsmodellen, såväl på produkt- som produktionsfaktor- sidan. Dels påverkas relativpriserna i värmeproduktionen kraftigt mellan olika bränslen, dels påverkas fjärrvärmens konkurrenskraft på efterfrågesidan. Konkurrensen för fjärrvärmen skärps jämfört med dagsläget, eftersom det framtida näringslivet blir betydligt större än dagens industrisektor och vissa näringsidkare får därmed högst betydande sänkningar av sina alternativkostnader för värme. Konkurrensvillkoren mellan fjärrvärme och egen värmeproduktion Principiella överväganden och sammanfattande förslag i näringslivet utjämnas. Fjärrvärmen får nu konkurrera på sina egna meriter utan de styrmedel som funnits under dess uppbyggnad och då syftat till att fasa ut de fossila bränslena. Värmemarknaden är relativt svåranalyserad. Köparna av värme är en heterogen grupp, alltifrån småhusägare till stora fastighetsbolag. Alternativen kan vara uppvärmning med biobränsle, olja, naturgas, el eller fjärrvärme; se tabell 3.31. Tabell 3.31 Uppskattad total energianvändning för uppvärmning av bostäder och lokaler 2001, TWh Ved, flis, spån, pellets Källa: SCB: Statistiska meddelanden EN 16 Näringslivsmodellen, innebär en ökad konkurrens från individuell uppvärmning inom tjänstesektorn, eftersom nu även tjänstesektorn får samma energiskattebetingelser som industrisektorn, dvs. den lågbeskattade sektorn näringsliv blir, i skattehänseende, betydligt större än dagens industrisektor.41 Framförallt förstärks konkur- rensen från värmepumpar eftersom elenergiskatten för hela näringslivet blir EG:s minimiskatt. Å andra sidan har fjärrvärmen klara konkurrensfördelar i form av: stordriftsfördelar som bör ge lägre kostnader jämfört med indi- viduell uppvärmning som kräver administration och personal; stor flexibilitet i val av bränslen och stora möjligheter att utnyttja olika former av avfallsbränslen och industriell spill- värme; lägre bränsle- och elskatter eftersom de fjärrvärmeföretag som använder skattepliktiga energislag kommer att kunna utnyttja begränsningsregeln. 41 Om regeringens förslag i prop. 2002/03:1 om proportionering genomförs så ökar dock åter fjärrvärmens konkurrenskraft vid leveranser till industri och jordbruk m.m. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Näringslivsmodellen innebär en ökad press på fjärrvärmeföretagen att kostnadsanpassa sina priser på marknaden för näringslivsvärme, vilket sannolikt kommer att resultera i lägre fjärrvärmepriser för näringslivet med sämre lönsamhet i fjärrvärmeföretagen som följd. Detta kan i en del fall leda till högre priser för hushållen. I detta avseende har huvudförslaget delvis samma effekter som en öppning av marknaden för andra aktörer. Effekterna på fjärrvärmens konkurrenskraft visavi enskilda pan- nor hos hushåll och myndigheter varierar kraftigt mellan olika före- tag. På grund av den något högre värmeskatten (jämfört med de föreslagna höjningarna av el- och bränsleskatter) får fjärrvärme- företag med hög andel biobränsle en reducerad konkurrenskraft medan konkurrenskraften för övriga fjärrvärmeföretag förstärks genom att dessa får en sänkning av energiskatterna. I samband med förslaget om införande av en energiskatt på värme har kommittén också övervägt om denna skulle kunna göras, eller borde kunna göras, koldioxidrelaterad. Skatten skulle i sådant fall bli differentierad beroende på respektive fjärrvärmesystems användning av fossila bränslen. Rent tekniskt skulle en differentierad värmeskatt bli komplice- rad, med preliminärdebitering av skatt såväl till nivå som volym och i efterhand avräkning beroende på fjärrvärmeleveransens bränsle- sammansättning. Fjärrvärmesystemens bränslesammansättning varierar år beroende på klimat (varm eller kall vinter), bränslepriser och elpriser. Vid låga elpriser förbrukas el i elpannor och värmepumpar. Under en kall vinter förbrukas stora kvantiteter olja för spetslast. Motiven för en värmeskatt är framförallt samhällsekonomiska och fördelningspolitiska. Eftersom fjärrvärmens priskänslighet är mycket låg, är effektivitetsförlusterna av en värmeskatt obetydl- iga.42 I termer av skattebortfall tillhör energiomvandlingssektorn vinnarna av den nya beskattningsmodellen. En konsumtionsskatt på värme kan därför förefalla rimlig ur rättvisesynpunkt, dvs. det synes inte rimligt att hela skattebortfallet från energiomvandlings- sektorn övervältras på övriga sektorer. 42 Se SOU 1997:11, Rapport 5, s. 243, där den estimerade priselasticiteten för hushållens efterfrågan på fjärrvärme är positiv men inte signifikant skild från noll. Principiella överväganden och sammanfattande förslag