sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett upprätthållande av kravet på energieffektivitet kan ha vissa negativa ekonomiska effekter. Som nämnts skulle regeln endast vara aktuell att tillämpa i de fall då de ekonomiska förutsättningar handelsdirektivet uppställer inte ger tillräckliga incitament för att vid den berörda verksamheten investera i förbättrad energieffek- tivitet (avseende sådana investeringar som minskar koldioxid- utsläppen vid anläggningen). De investeringar som sker på grund av kravet i skulle i ett sådant läge definitionsmässigt vara mer kostsamma än motsvarande investeringar som sker på fri- villig basis. Anledningen till att myndigheterna alls behöver ställa något krav skulle vara just att investeringen ifråga inte bedömts ge tillräckligt stora utsläppsminskningar i förhållande till dess kost- nad. Resultatet är att de ytterligare inhemska utsläppsminskningar regeln ger upphov till uppnås till en högre marginalkostnad än övrig utsläppsminskning. Återigen gäller att de antaganden som görs om konsekvenserna av kravets upprätthållande måste sättas i relation till priset på utsläppsrätter. Vid ett högt pris kan konsekvenserna av att upp- rätthålla kravet förväntas bli små eller försumbara eftersom det ändå inte skulle vara kraven som betingade investeringar i ny energiproduktion. Det torde då sakna ekonomisk betydelse för verksamheterna om kravet upprätthålls eller ej. Vid ett lågt pris får kravet istället betydligt större effekt på företagens kostnader. Administrativa regler brukar inte bli föremål för granskning utifrån reglerna om statsstöd, eftersom det för dessas tillämpning skall röra sig om medel som överförs från staten till företag. Möjligen skulle kravet på energieffektivitet kunna beaktas som en av många variabler vid en bedömning av ett företags ekonomiska förut- sättningar. Vår bedömning är dock att det i så fall skulle vara av marginell betydelse. 8.3Kravet på användning av förnybara energikällor Liksom energieffektivitetskravet återfinns kravet på att verksam- heter skall använda förnybara energikällor i första hand i miljö- balken 2 kap. 5 §. Det senare kravet har ingen motsvarighet i IPPC- direktivet utan går utöver vad som där föreskrivs. Viss oenighet råder beträffande frågan om bestämmelsen skall tolkas som ett allmänt målsättningsstadgande eller som en juridiskt förpliktande regel. Oavsett vilken tolkning som görs står det klart att regeln kan användas för att ställa krav på verksamheter rörande metoderna för energiproduktion.95 Eftersom huvudregeln i är att man inte med stöd av hänsynsreglerna kan angripa själva syftet med en verksamhet tar regeln främst sikte på verksamheter vars huvud- sakliga syfte är något annat än energiproduktion, men som ändå har viss energiproduktion på platsen. Konsekvenserna av att behålla respektive ta bort kravet på användning av förnybara energikällor är i stora delar parallella till 95 Se avsnitt 3.1.4. effekterna av att upprätthålla kravet på energieffektivitetskravet. Här beskrivs därför de förväntade konsekvenserna mer kortfattat. Kravets upprätthållande kan resultera i en större minskning av koldioxidutsläppen från svenska verksamheter jämfört med om kravet tas bort. Regeln skulle få betydelse i de fall då verk- samhetsutövaren inte har tillräckliga incitament för att övergå till användning av förnybar energi eftersom kostnaden för inför- skaffande av utsläppsrätter är lägre. I dessa fall skulle myndigheter- na ha möjlighet att ställa krav på att en sådan övergång ändå genomförs. Även för regeln om förnybara energikällor gäller att dess genom- slag vid införandet av utsläppshandel huvudsakligen beror på priset på utsläppsrätter. Kortfattat gäller alltså att regelns betydelse kan förväntas vara marginell vid ett högt pris på utsläppsrätter. Vid ett lågt pris på utsläppsrätter skulle kravet däremot vara styrande för verksamheternas utfasning av fossila bränslen. I samtliga fall gäller att i den mån regeln om användning av förnybara energikällor faktiskt har effekt, resulterar detta i en minskning av användningen av fossila bränslen i som går längre än vad som följer av handelssystemet. Liksom när det gäller kravet på energieffektivitet kan detta ge positiva bieffekter genom det kan leda till minskningar av t.ex. svavel- och kväveoxider. Det saknas däremot skäl att anta att en sådan minskning i resulterar i totalt sett minskade utsläpp från EU-bubblan. Ett upprätthållande av kravet på användning av förnybara energi- källor kan ha vissa negativa ekonomiska effekter. Om regeln skulle komma att användas (vilket huvudsakligen beror på priset på utsläppsrätter) kommer de investeringar som krävs definitions- mässigt ske till en högre marginalkostnad än de investeringar som följer av handelssystemet. Kravet på användning av förnybara energikällor skulle vara spe- cifikt för svensk industri i det att den europeiska lagstiftningen inte kräver användning av förnybar energi. Detta är dock fallet även och således inget som förändras i och med handelssystemets genomförande. Återigen gäller att det är myndigheternas tillämp- ning av regeln som bestämmer hur vanligt det skulle vara med sådana krav på ytterligare investeringar utöver vad som följer av handelsystemets funktion. Implikationerna av att upprätthålla eller ta bort regeln om för- nybara energikällor i statsstödshänseende är desamma som för energieffektivitetskravet. Bedömningen är alltså att regeln är av ingen eller marginell betydelse för tillämpning av statsstöds- reglerna. Utifrån kraven på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor kan fyra olika handlingsalternativ tänkas. De presen- teras kortfattat nedan. Detta alternativ skulle leda till att alla verksamheter måste nå BMT- nivån gällande energieffektivitet och användning av förnybara energikällor. Kraven får betydelse endast om priset på utsläpps- rätter är lägre än vad det skulle kosta för den enskilda verksam- heten att uppfylla kraven. I det fallet innebär kravens upprätt- hållande att utsläppen i minskar mer än vad som skulle vara fallet om endast handeln användes som styrmedel. Dock minskar inte nödvändigtvis bubblans totala utsläpp. Ekonomiskt sett skulle svenska verksamheter bära kostnader som inte följer av handels- systemet. Utsläppsminskningar till följd av kraven sker till en högre marginalkostnad än utsläppsminskningar som genomförs på grund av handelssystemet. Blir priset på utsläppsrätter istället högre än vad det kostar verk- samheten att nå upp till BMT-nivån får kraven ingen eller marginell betydelse för koldioxidutsläppen. I det fallet är det mindre kost- samt för verksamheterna att sänka utsläppen än vad det är att köpa upp utsläppsrätter. Endast kravet på energieffektivitet behålls Det är från rättslig synpunkt inget som hindrar att kravet på energieffektivitet behålls även om regeln om förnybara energikällor tas bort. De bägge reglerna förutsätter inte nödvändigtvis varandra. Verksamheterna måste i detta alternativ nå upp till BMT-nivån vad gäller effektiv energianvändning. Det kan däremot inte ställas några krav på vilken energikälla som används för att producera energin. Huruvida regeln får något faktiskt genomslag eller ej beror på priset på utsläppsrätter. I den mån kravet tillämpas minskas energiförbrukningen och därmed (i många fall) även koldioxid- utsläppen vid de svenska verksamheterna mer än vad som följer om endast handelssystemet styr utsläppen. Dock minskar inte nödvän- digtvis EG-bubblans samlade utsläpp. Det bör även noteras att energibesparingspotentialen vid svenska förbränningsanläggningar generellt anses vara relativt liten. Endast kravet på användning av förnybara energikällor behålls Det är från rättslig synpunkt inget som hindrar att regeln om förnybara energikällor behålls även om kravet på energieffektivitet tas bort. De bägge reglerna förutsätter inte nödvändigtvis varandra. Effekten av att behålla regeln om förnybara energikällor blir att myndigheterna har möjlighet att ställa krav framför allt på att fossila bränslen inte skall användas som energikälla. Regelns genomslag beror på priset på utsläppsrätter. I den mån regeln tillämpas leder det till minskad användning av fossila bränslen och minskade koldioxidutsläpp i . Dock minskar inte nödvän- digtvis bubblans samlade utsläpp. De investeringar i minskat an- vändande av fossila bränslen som sker till följd av krav från myn- digheter sker till en högre kostnad än investeringar som genomförs p.g.a. handelssystemets ekonomiska incitament. Inget av kraven behålls I detta fall är endast handelssystemet styrande för verksamheternas koldioxidutsläpp. Utsläppen från den totala EG-bubblan är oför- ändrade jämfört med om krav behålls. Huruvida systemet leder till investeringar i minskade utsläpp från svenska verksamheter beror av priset på utsläppsrätter. att svenska verksamheter vid ett lågt pris väljer att hantera koldioxidutsläppen huvudsakligen genom inköp. I så fall minskar utsläppen i motsvarande mån på annat håll. Vid ett högt pris på utsläppsrätter kan utsläppen från svenska verksamheter förväntas minska lika mycket eller mer än om krav behålls. 9 Slutsatser och rekommendationer Det övergripande målet med systemet för handel med utsläpps- rätter är att minska utsläppen av växthusgaser och att det skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Handel med utsläppsrätter kan utgöra ett kraftfullt instrument för att åstadkomma miljöförbättrande åtgärder. Instrumentet bygger på att ett tak sätts för den totala tillåtna mängden utsläpp och att detta skall sänkas successivt. Vid en sådan användning blir utsläppsrätter en allt knappare resurs vilket ökar priset och därmed skapar större incitament till utsläpps- minskningar. Därför är det väsentligt att tilldelningen av utsläpps- rätter är på en sådan nivå att dessa incitamentsstrukturer träder i kraft. Genom att marknadsmekanismerna avgör var utsläppsminsk- ningarna skall ske skapas förutsättningar för att åtgärderna genom- förs på ett kostnadseffektivt sätt. EU har genom handelsdirektivet etablerat ett system som med- lemsstaterna är förpliktigade att genomföra. Systemets huvuddrag är redan fastlagda men vissa delar återstår för medlemsstaterna att reglera. En sådan fråga gäller hur det incitamentsbaserade systemet med handel skall förhålla sig till vissa regler i den befintliga miljörätten som bygger på direkta krav i tillstånd utfärdade av myndigheter. Den kanske viktigaste frågan att besvara i detta sam- manhang är huruvida det går att upprätthålla samma nivå på miljö- skyddet om krav ersätts av handelssystemet. Det finns inget i handelsdirektivet som ger anledning att sänka nivån för miljöskyddet jämfört med . Därför är det väsentligt att handeln förmår ersätta skyddsnivå om man väljer att lyfta dessa vid införandet av handelssystemet. Det innebär att om ambitionsnivån för det svenska arbetet mot klimatförändringar inte skall sänkas jämfört med tidigare ordning ställs krav på hur tilldelningen genomförs. En generös svensk tilldelning (jfr. av begreppen generös respektive snäv tilldelning i avsnitt 8.1.2) inne- bär att krav inte substitueras och ambitionsnivån sänks. Om färre utsläppsrätter tilldelas behöver det visserligen inte innebära att de svenska verksamheterna minskar sina faktiska utsläpp (detta beror som sagt på priset på utsläppsrätter som i sin tur beror på den samlade europeiska tilldelningen). Det går inte att styra över om svenska verksamheter köper upp utsläppsrätter utomlands eller minskar sina utsläpp på hemmaplan. Det som avgör den svenska ambitionsnivån måste istället vara storleken på de utsläppsminskningar som svenska verksamheter bidrar till, även om dessa sker utomlands (jfr. diskussionen i avsnitt 8.1.2). Om svenska företag genom en snävare tilldelning måste köpa upp utsläppsrätter innebär det att de totala utsläppen minskar. En mer generell synpunkt som anknyter till nivån för tilldel- ningen är att denna bör ta hänsyn till antagna klimatmål. har antagit målet om -och detta bör bilda utgångspunkt åtminstone till den planerade översynen 2004. För att ligga i linje med detta mål bör tilldelningen av utsläppsrätter även ta hänsyn till den icke-handlande sektorns prognostiserade utsläpp. En tilldelning i nivå med eller lägre än vad som följer av BMT- kravet innebär att ambitionsnivån inte sänks även om krav tas bort. I ett sådant fall uppnås samma höga skyddsnivå genom handelssystemet som om krav hade tillämpats fortsättningsvis. Vår slutsats är att kraven på energieffektivitet och användning av förnybar energi kan och bör lyftas under förutsätt- ning att handelssystemet tillämpas så att det inte innebär ökad miljöpåverkan. Detta bygger på antagandet att ambitionsnivån i det svenska klimatarbetet inte skall sänkas. En sådan tillämpning skapar också en fungerande incitamentsstruktur och försäkrar att handelsdirektivets mål uppfylls.