sou · GRB350d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbets- inkomsten kan detta medföra att den förtroendevaldes SGI sänks, vilket i sin tur påverkar nivån på t.ex. sjukpenning och föräldra- penning. föreslår att den inkomst som den förtroendevalde uppbar innan uppdraget påbörjades skall hållas vilande uppdraget fullgörs. Sjukpenning skall beräknas efter den förtroendevaldes totala aktuella inkomst som uppdraget pågår. Detta även i de fall den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten. Föräldrapenning skall emellertid beräknas efter den vilande SGI:n om denna är högre. Skyddsregeln blir tillämplig endast i det fall någon får lägre inkomst på grund av förtroendeuppdraget och dessutom måste avstå från uppdraget för vård av barn. Skyddsregeln blir även tillämplig på det sättet att den vilande SGI:n – om denna är högre – aktiveras när förtroendeuppdraget avslutats.5 Den övergripande utgångspunkten för skyddsbestämmelserna om SGI är som framgått att den försäkrades ställning inte bör försämras när han eller hon ägnar sig åt aktiviteter som regeringen 43 kap. 2 § lagen om allmän försäkring 5SOU 2001:48, s. 506 f Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper av olika skäl bedömt som skyddsvärda. Förtroendevalda får anses utföra en samhällsnyttig verksamhet. Av detta skäl kan det finnas anledning att överväga en utvidgning av skyddskretsen med hänsyn till principen om samhällsnyttig verksamhet. Utredningen bedömer emellertid att det också kan finnas flera skäl som talar mot en utvidgning i dessa fall. Den viktigaste invänd- ningen är att en eventuell utvidgning skulle kunna komma att avvika från huvudprincipen för skyddsbestämmelserna. Utform- ningen av dagens skyddsbestämmelser innebär att det går att hävda att en huvudprincip för att skyddsbestämmelserna överhuvudtaget skall kunna komma i fråga är att den försäkrade individen helt eller delvis saknar inkomst av arbete. Skyddssituationerna inträder när en individ avstår från förvärvsarbete för någon annan aktivitet än arbete i . Föräldraledighet, studier och arbetslöshet är exempel på situationer när SGI är skyddad mot sänkning. kan endast en grupp som avstår från förvärvs- arbete för annat arbete omfattas av SGI-skydd, nämligen bistånds- arbetare. Biståndsarbetare anses som bosatta i under utlandsvistelsen och har rätt att få tillbaka sin SGI vid återkomsten till Sverige.6 Biståndsarbetaren omfattas dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen under uppdraget utomlands. Det inne- bär att inkomsterna utomlands inte ingår i underlaget för SGI. Vid sjukdom under utlandsvistelsen betalas inte heller sjukpenning ut. För den som arbetar i , t.ex. i ett nytt arbete med lägre inkomst, finns inget motsvarande SGI-skydd. En utvidgning av skyddskretsen till förtroendevalda med ersätt- ning enligt kommunallagen skulle därför kunna medföra att ett SGI-skydd inte bara inträder vid förvärvsavbrott utan också vid ett arbete med lägre inkomst. Därmed har SGI-skyddets utformning fått en ny vidare innebörd. En utvidgning kan också medföra att förtroendevalda får ett bättre skydd än andra försäkrade som avstår från sitt ordinarie arbete för att utföra samhällsnyttig verk- samhet. Därmed kan det uppstå nya gränsdragnings- och rättvise- problem. Även här kan man hävda generella invändningar i form av administrativa svårigheter och ökade försäkringskostnader. Utredningen noterar att problemet främst får anses vara att den förtroendevalde inte ges tillräcklig kompensation av kommun eller landsting. Det kan därför finnas skäl att förorda att frågan i första 6 2 kap. 4 och 6 §§ socialförsäkringslagen Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper hand bör lösas där och inte genom en utvidgning av skydds- reglerna. 4.5Kombination av deltidsstudier och sjukskrivning på deltid Utredningens bedömning: Reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) i lagen om allmän försäkring och reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet är konstrue- rade för personer som antingen är sjuka eller studerar. Kombi- nationer är inte möjliga vilket medför flera negativa konsekven- ser. Det är i första hand två grupper som hamnar mellan syste- men. Den första gruppen är personer som är sjukskrivna och antingen anställda eller arbetslösa men vill förena fortsatt sjukskrivning på deltid med deltidsstudier. Problemen för denna grupp kan lösas genom att reglerna i lagen om allmän försäkring ändras. Det finns både för- och nackdelar med en sådan ändring. Den andra gruppen är personer som t.ex. studerar på heltid men blir halvt sjukskrivna och vill och kan studera på halvtid. För denna grupp sammanhänger problemen närmast med utformningen av reglerna för rätt till studiestöd vid sjukdom och bör kunna lösas inom detta system. Den fjärde av de grupper som nämns i utredningens direktiv är personer som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid. Till skillnad från övriga grupper som behandlas i detta kapitel handlar det här inte om en utvidgning av skyddskretsen utan snarare om skyddets utformning och möjligheten till ersätt- ning vid sjukdom. SGI-reglerna och reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet är konstruerade för personer som antingen är sjuka eller studerar. Kombinationer är inte möjliga. Utredningen har erfarit att dessa regler medför flera negativa konsekvenser. Som exempel kan nämnas att den som på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt den vilande SGI:n eftersom denna endast akti- veras när personen avbryter sina studier helt. Motiven till denna utformning framgår inte på ett tydligt sätt av lagens förarbeten. Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper Såväl sjukförsäkringssystemet som det nya studiemedelssystemet är i övrigt flexibelt utformade och erbjuder personer som omfattas av systemen goda möjligheter att på skilda sätt kombinera olika trygg- hets- och förmånssystem . Utredningen förordar inte nu några omedelbara förändringar när det gäller denna problematik. Skälet är främst att utredningen bedömer att det blir nödvändigt att genomföra förändringar av försäkringsstrukturen. Då blir det även aktuellt att se över reglerna i studiestödssystemet om rätt till studiestöd under sjuk- dom i samband med utvecklingen av utredningens alternativ om en standardförsäkring för studerande eller någon annan sammanhållen lösning av försäkringsskyddet för denna grupp. I det följande resoneras i stället översiktligt kring problematiken och vilka lösningar eller justeringar som kan vara möjliga inom ramen för nu- varande system. Syftet är – liksom för övriga avsnitt i detta kapitel – att ge underlag inför kommande ställningstaganden. För en närmare beskrivning av dagens bestämmelser hänvisas till bilaga 2. Om reglerna bör ändras finns det enligt utredningen i princip två övergripande alternativ. Antingen ändras reglerna om vilande SGI och studietids-SGI i lagen om allmän försäkring eller också ändras reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet och liknande system. Naturligtvis går det även att överväga föränd- ringar inom båda systemen. Utredningen har i första hand identifierat två grupper som synes ha behov av att förena partiell sjukskrivning med partiella studier och som hamnar mellan de två systemen. Den första gruppen är personer som har en anställning eller står till arbetsmarknadens förfogande och som är sjukskrivna men vill förena en fortsatt sjukskrivning på deltid med deltidsstudier. Den andra gruppen är personer som t.ex. studerar på heltid men blir halvt sjukskrivna och vill – och kan – studera på halvtid. Problemen för den första gruppen kan lösas genom att reglerna om SGI ändras på ett sätt som gör det möjligt att låta SGI bli vilande endast i den omfattning som den försäkrade studerar. Vidare kan reglerna om studietids-SGI ändras på ett sätt som inne- bär att en sådan fastställs enbart när studierna har samma omfatt- ning som det arbete som ligger till grund för SGI:n. Utredningen bedömer att det kan finnas flera skäl som talar för en sådan föränd- ring av regelverket. Som exempel kan nämnas att regeringen har uttalat att fokus i större utsträckning måste ligga på människors arbetsförmåga än på deras arbetsoförmåga. Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper möjligheterna till deltidssjukskrivning prövas i större utsträckning.7 En förändring som skulle göra det möjligt att kombinera deltids- studier med sjukskrivning skulle vara i linje med detta synsätt. Ett annat motiv för att göra regelverket mer flexibelt kan vara att detta underlättar rehabiliteringsarbetet. Den enskildes eget ansvar för sitt tillfrisknande och sin rehabilitering betonas i olika samman- hang. En ökad flexibilitet utgör ett stöd för den som gör ansträng- ningar att bryta en långvarig sjukskrivning eftersom studier ofta kan vara en väg tillbaka till arbetslivet. Det har också påtalats av bl.a. som anger att nuvarande regler innebär problem, i synnerhet ur rehabiliteringssynpunkt. Skrivelser har inkommit till regeringen från bl.a. flera försäkringskassor och kuratorer vid Komvux med begäran om lagändring. Också flera remissinstanser har efterfrågat en lösning på problemen. Det kan också framstå som stötande att den som anstränger sig att för att återkomma i arbete och för detta påtar sig ett visst kostnadsansvar inte kan få någon ersättning från sjukförsäkringen. Trots att arbetsförmågan bedöms som nedsatt på grund av sjuk- dom kan inte någon ersättning lämnas. Sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Det kan därför hävdas att nuvarande regelverk innebär att en försäkrad underkompenseras. Som synes kan det finnas flera skäl att ändra reglerna i lagen om försäkring. Utredningen konstaterar emellertid att det även finns skäl som talar emot en ändring av dagens regler. Den främsta invändningen är att möjligheterna att rehabilitera den försäkrade, i motsats till vad som vanligen anförs, kan försämras. Det kan nämligen finnas en risk för att man på detta sätt underlättar rehabi- litering i de fall den försäkrade accepterar att göra det på minst halvtid men inte på heltid. Det kan därvid uppstå många och svåra avgränsningsfrågor när det gäller prövning av arbetsförmågan och den fortsatta rehabiliteringen om man stannar för att lösa denna fråga utan en noggrann genomlysning av hela problemkomplexet. Genom rehabiliteringsreformen 1992 genomfördes stora föränd- ringar som kom att begränsa omfattningen av de rehabiliterings- åtgärder som kan ske med stöd av sjukförsäkringen. Begränsning- arna gällde inte bara omfattningen utan även de åtgärder som kunde vidtas. Särskilt begränsades möjligheterna till studier på högskolenivå. Frågan om en sådan regelförändring som förutsätts här bör därför sättas in i sitt sammanhang. 7 Enligt förslag i prop. 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper Det bör vidare uppmärksammas att en regelförändring som möjliggör en övergång från hel sjukskrivning till partiell för den som inte kan arbeta på grund av sjukdom avviker från synen på deltidsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen (jfr bilaga 2). Därtill kommer svårigheterna att kontrollera rätten till den fortsatta sjuk- penningen. Det kan komma att krävas kontrollmekanismer som bevakar att omfattningen av studierna inte blir större än som förut- sätts vid den arbetsoförmåga som angetts. Ett annat skäl som kan tala mot en förändring av dagens regler är att det inte enbart är studerande som har vilande SGI (jfr bilaga 2). Förändringar i dessa regler kan därför komma att få återverkningar när det gäller andra grupper trots att det för dessa inte finns några tydliga problem med nuvarande regler. Enligt nuvarande bestäm- melser är SGI skyddad mot sänkning oavsett i vilken omfattning en person studerar. Studerar t.ex. någon som arbetat heltid endast på halvtid med studiestöd behöver alltså inte personen omfattas av SGI-skydd på den andra halvan. I så måtto är nuva- rande skyddsbestämmelser vid studier förmånliga för den enskilde. Om SGI skulle kunna göras endast delvis vilande blir konsekvensen att personen för resterande tid – för att skydda sin SGI – måste omfattas av något annat skydd, t.ex. vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta innebär en skärpning av skyddsbestämmelserna. I detta sammanhang bör nämnas att nivåerna inom den allmänna försäk- ringen inte överensstämmer med nivåerna för studiefinansiering. Rekryteringsbidrag kan t.ex. beviljas av heltids- omfattning. Med nuvarande nivåer inom den allmänna försäkringen torde det – vid bedömningen av om en person omfattas av SGI- skydd – i vissa fall krävas förändringar i skyddsbestämmelserna. I annat fall kan förhållanden som den enskilde inte själv kan råda över innebära att SGI sänks. Som framgått kan det finnas både för- och nackdelar med att förändra regelverket för den första gruppen, dvs. sjukskrivna som har en anställning eller är arbetslösa. När det gäller den andra gruppen – studerande som blir sjukskrivna – bedömer utredningen att problemen närmast sammanhänger med utformningen av reg- lerna för rätt till studiestöd vid sjukdom. Problemen kan i dessa fall t.ex. lösas genom att studerande får rätt till studiestöd även vid partiell studieoförmåga. Det kan övervägas att införa en rätt till studiestöd om studieförmågan är nedsatt med minst hälften. För en studerande skulle det innebära att studiemedel utbetalas med fullt heltidsbelopp, men att kraven på studieresultat för fortsatta studie- Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper medel halveras och att endast halva tiden räknas in vid beräkning av den längsta tid under vilken man kan få studiestöd. Vid längre sjuk- perioder kan hälften av studielånet avskrivas för tiden efter den 30:e sjukdagen. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att en särskild stude- randeförsäkring – helt eller delvis – skulle kunna lösa pro- blemen för dessa grupper. Fram till dess är det som framgått möjligt att, utifrån politiska avvägningar, genomföra vissa justeringar för deltidsstuderande antingen i sjukförsäkringsskyddet inom studiestödssystemet eller i SGI-reglerna i lagen om allmän försäkring. 5Särskild beräkningsgrund för föräldrapenning m.m. I direktiven anges att utredningens översyn även skall innefatta den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning. Denna beräk- ningsmodell är exklusiv för föräldraförsäkringen. En introduktion till nuvarande bestämmelser om föräldrars SGI-skydd och den sär- skilda beräkningsgrunden finns i bilaga 3. Nuvarande regler innebär i korthet att en förälder får behålla sin sjukpenningrundande inkomst (SGI) . Även efter barnets ettårsdag har föräldrar möjlighet att skydda sin SGI. SGI:n sänks inte om föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenningförmån eller har för- kortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning. En förälder som före barnets födelse arbetade heltid kan därmed behålla en SGI beräknad på inkomsten i detta arbete . Detta gäller även i de fall föräldern stadigvarande återgått i deltids- arbete. Vid uttag av t.ex. sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnas ersättning som svarar mot inkomsten i det tidigare arbetet (gällande SGI). Föräldern blir därmed överkompenserad efter när inkomstförlusten endast motsvarar inkomsten från deltidsarbetet. Utredningen av SGI-skyddet är dessutom enligt uppgift den del i försäkringskassornas SGI-hantering som tillhör de mera betung- ande. Därtill kommer att tillämpningen inte heller är likformig över landet. Särskild beräkningsgrund för föräldrapenning m.m. 5.2Förlängning av SGI-skydd och särskild beräkningsgrund m.m. Utredningens förslag: SGI-skyddet efter barnets födelse för- längs med . Motsvarande ändring görs vid adoption av barn. SGI-skyddet vid vård av barn skall också gälla föräldrar som saknar ett arbete. Efter det att barnet uppnått ett och skall samtliga förmåner utom föräldrapenning beräknas efter den SGI som kan fastställas på den beräknade framtida inkomsten av för- värvsarbete. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning för- längs till dess barnet uppnått två och . Följd- ändringar görs för situationer när en kvinna är gravid på nytt och vid adoption av barn. I förarbeten till den nuvarande lagstiftningen framhöll regeringen att det inte är rimligt att en förälder som efter barnets ettårsdag mera stadigvarande minskat sin arbetstid kan få andra förmåner än föräldrapenning beräknad efter en SGI som baseras på ett arbete i större omfattning än det som faktiskt utfördes.1 Nuvarande tillämpning efter barnets ettårsdag har således avlägs- nat sig från vad som ursprungligen var avsett. Den särskilda beräk- ningsgrunden för föräldrapenning efter barnets ettårsdag saknar därför numera praktisk betydelse. Utredningen anser sammantaget att det finns skäl att se över nuvarande regler. Föräldrar är vanligtvis lediga för vård av barn under den som föräldraledighetslagen medger och strävar därför att med hjälp av uttag av föräldrapenning täcka upp tiden för ledigheten och därmed bibehålla sjukpenningskyddet även efter ettårsdagen. Detta medför att försäkringskassorna får ägna stora resurser åt att admi- nistrera sådana uttag. () har i sitt remissvar på utredningens delrapport tagit upp frågan om de problem som uppkommer i sam- band med prövningen av SGI-skyddet för föräldralediga efter barnets ettårsdag. RFV anser att den frågan är prioriterad och bör lösas så snart det är möjligt. Enligt RFV skulle problemen till 1984/85:78 Förbättringar inom föräldraförsäkringen, havandeskapspenningen och vissa regler inom sjukpenningförsäkringen s. 80. Särskild beräkningsgrund för föräldrapenning m.m. största delen lösas om SGI-skyddet förlängs till dess att barnet fyller . Enligt utredningens uppfattning har RFV främst praktiska skäl för sitt förslag. De flesta föräldrar har enligt nuvarande uttags- mönster tagit ut nästan alla av föräldrapenningdagar när barnet uppnått två och . RFV anser att man genom att utöka skyddstiden i stort sett eliminerar föräldrarnas möjligheter men också behov av att utöka skyddstiden genom uttag av föräldra- penning. Därigenom uppnår man också lättnader för försäkrings- kassorna i deras arbete med SGI-utredningar. Utredningen befarar att en sådan förändring kan medföra att föräldrarna förändrar sitt uttagsmönster och vinnlägger sig om att spara sina dagar längre för att kunna använda dem efter det att barnet uppnått två och . Problemen som uppkommer när man varvar arbete med föräldrapenninguttag skulle då återkomma. Detta reser förmod- ligen nya krav på ytterligare förlängning av SGI-skyddet. Enligt utredningens mening är det bättre att knyta SGI-skyddet till en tidsperiod som ansluter till en allmän rätt till ledighet vid barns födelse. Utredningen föreslår att SGI-skyddet för vård av barn anpassas till bestämmelserna i 5 § föräldraledighetslagen (1995:584) om hel föräldraledighet utan krav på att föräldrapenning tas ut. I föräldra- ledighetslagen anges att en förälder har rätt till hel ledighet för vård av barn fram till dess barnet är ett och halvt år. En förändring som innebär ett återinförande av den tidigare rätten att behålla SGI- skyddet fram till dess att barnet uppnått ett och halvt års ålder ligger därför nära till hands. Reglerna om SGI-skydd i lagen om allmän försäkring bör inte heller stå i strid med arbetsrättens regler om hel föräldraledighet. Föreslaget ansluter också till de grundläggande principer som utredningen anser bör gälla för rätten att behålla ett sjukpenning- skydd trots att förvärvsarbete inte utförs. Föräldraledighetslagen ingår som en väsentlig del i dagens arbetsrättsliga regelverk och utgör ett betydelsefullt instrument i arbetet för jämställdhet i arbetslivet. En föräldraledig person får också anses ha kvar samma anknytning till förvärvslivet som tidigare som regleras i föräldraledighetslagen, vilket motiverar en anpassning av SGI-skyddet till . Förslaget omfattar även dem som inte har förvärvsarbete. Således bör även studerande omfattas av detta SGI-skydd. Alla föräldrar garanteras därmed en likvärdig behandling i skyddshänseende efter Särskild beräkningsgrund för föräldrapenning m.m. Motsvarande förändring görs när det gäller adop- tion av barn. Detta innebär att SGI inte får sänkas om mindre än har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård. Nuvarande tillämpning uppställer inte något krav på att föräld- rarna faktiskt tar ut föräldrapenning för att omfattas av SGI-skydd. Någon förändring i denna del är inte avsedd. När reglerna om SGI-skydd t.o.m. barnets ettårsdag infördes var det vanligt att en förälder tog ut merparten av dagarna i en direkt följd efter barnets födelse. sker uttaget efter ett något förändrat mönster. Flera föräldrar sparar föräldrapenningdagar till senare tidpunkter och alternerar mellan arbete och vård av barn. Den svenska föräldraförsäkringen är och bör vara flexibel i syfte att ge familjer med olika villkor möjlighet till tid med barnen efter var och ens behov. Den femte förmånsnivå motsvarande en åttondels förmån som infördes syftade bl.a. till att ytter- ligare öka flexibiliteten inom föräldraförsäkringen.2 En förlängning av den tid då en förälder kan behålla sitt SGI- skydd ökar föräldraförsäkringens flexibilitet och föräldrars möjlig- heter att allt efter det egna behovet kombinera arbete och föräldra- ledighet. Förändringen innebär även att flera föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av sina föräldrapenningdagar inom tidsramen för SGI-skyddet. Flera kommer att ha återgått i förvärvsarbete, vilket kommer att underlätta för försäkringskassornas administra- tion. Förslagen medför ändringar i 3 kap. 5 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). I samband med att tiden för sjukpenningsskyddet vid föräldra- ledighet begränsades till efter barnets födelse infördes den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning. fick föräldrarna rätt att disponera över uttaget av föräldrapenningen fram till dess barnet fyllde eller avslutade första skolåret. Syftet var att främja flexibiliteten i föräldraförsäkringen och bereda föräldrarna möjlighet att anpassa uttaget av föräldrapenning efter var och ens behov. Som framgår ovan föreslår utredningen alltså att SGI inte sänks som en förälder helt eller delvis vårdar barn, dock längst till dess barnet fyller . För tid därefter bör samtliga SGI-förmåner – förutom föräldrapenning – beräknas enligt den SGI som fastställs på grundval av den beräk- nade framtida inkomsten av förvärvsarbete. 2000/01:44 Föräldraförsäkring och föräldraledighet s. 26 f. Särskild beräkningsgrund för föräldrapenning m.m. Någon anledning att med denna förlängning avskaffa den sär- skilda beräkningsgrunden uppkommer inte. Denna speciella beräk- ningsgrund för föräldrapenning bör dock förlängas i motsvarande mån och gälla till dess barnet passerat . Föräld- rarna garanteras således en bibehållen rätt till föräldrapenning enligt den ursprungliga högre nivån under även om någon av dem övergår till att arbeta deltid eller att helt vara hemma med barnet. På samma sätt som gäller bör föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas efter den särskilda beräkningsgrunden om kvinnan är gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha upp- nått och tre månaders ålder. Detsamma bör gälla vid adop- tion av barn som sker efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats. Förändringarna innebär alltså att även tidsgränsen för den sär- skilda beräkningsgrunden förskjuts från till . Motsvarande anpassningar görs i de situationer som omnämnts i föregående stycke. Förändringarna är delvis en följd av förläng- ningen av SGI-skyddet för vård av barn. Det finns emellertid även andra skäl.