sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I klassificeras industriområden i fem olika klasser beroende på vilket slag av industrier de är avsedda för. Söker man exempelvis tillstånd till en större kemisk industri inom ett område avsett för sådan och på en fastighet som sökanden disponerar, anser myndigheterna inte att det är rimligt att kräva redovisning av alternativa platser. Det anses heller inte rimligt att kräva redovisning av helt andra tekniska metoder än dem som sökanden föreslagit. När det däremot gäller offentliga utvecklingsprojekt ställs krav på en bredare redovisning. Detta gäller särskilt för mer omfattande planer och program. Ett exempel kan vara planeringen av kommunika- tionerna inom ett större geografiskt område, då behoven av och kraven på alternativredovisningar är stort. Alternativen skall då inte bara avse olika lokaliseringar, utan även olika metoder att uppnå samma syfte. Skall kommunikationerna ske per bil, per tåg eller på något annat sätt? Vilka alternativ finns det när det gäller dimension- ering? Det är tillståndsmyndigheten (eller motsvarande när det gäller planer m.m.) som beslutar vad miljökonsekvensbeskrivningen skall omfatta och som alltså även beslutar vilka alternativ som skall redovisas. Med bästa tillgängliga metoder avses vad som är bäst från tekniska utgångspunkter, utan att ekonomiska avvägningar ges någon dominerande roll. Under miljökonsekvensbeskrivningens första steg (då inriktning och omfattning av miljökonsekvensbeskriv- ningen bestäms) diskuteras vad som är den bästa metoden från en miljömässig utgångspunkt, utgående från experters bedömningar och erfarenheter. Bland annat lämnar råd i detta avseende. Syftet är att bredda diskussionen och att därigenom Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning initiera nya lösningar som är bättre från miljösynpunkt än de ursprungligen planerade. erfarenheter från tillämpningen av bestäm- melsen om att bästa tillgängliga metoder alltid skall redovisas har varit goda. Bestämmelsen uppfattas ha bidragit till beslut som givit projektlösningar som varit bättre från miljösynpunkt, genom att åtminstone delar av de utredda alternativen kunnat införas i projekten. konstaterar företrädare för kommissionen att det skett en successiv skärpning av EG-rätten och den nationella rätten när det gällt vad som skall anses vara bästa tillgängliga teknik (BAT) och som därmed skall krävas. Det har inneburit att skillnaderna mellan bästa tillgängliga teknik (BAT) och det bästa möjliga alternativet minskat och att kravet på redovisning av det bästa möjliga alternativet fått en minskad betydelse. Bestämmelsen har i viss mån spelat ut sin roll genom att det i många fall inte längre finns något utrymme för redovisning av alternativ. Slutsatser för den svenska lagstiftningens del I den svenska lagstiftningen ställs genom 2 kap. 3 § krav på att bästa möjliga teknik skall tillämpas vid yrkesmässig verksamhet. Vidare ställs genom 2 kap. 4 § krav på att välja en sådan plats för en verksamhet att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Det skulle kunna uttryckas som att den bästa platsen skall väljas. Enligt 2 kap. 7 § skall det ske en avvägning av att de krav som ställs enligt 2 kap. 3 och 4 §§ inte är orimliga. Utvärderingen och bedömningen av kravnivån enligt 3 och 4 §§ samt avvägningen enligt 7 § är av avgörande betydelse och centrala för den svenska miljöprövningen. Av 6 kap. 7 § 4. framgår också att en miljökonsekvens- beskrivning för en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med bland annat en motivering varför ett visst alternativ har valts. Det underlag som behövs för prövningen enligt 2 kap. kan enligt vår uppfattning knappast skilja sig i någon betydande utsträckning från det nederländska kravet på redovisning av bästa tillgängliga metoder. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning trädde i kraft /99 och den prövning som skett av tunneln genom vid tiden för (som lämnades ) hade inte skett enligt de ovan redovisade bestämmelserna. Vi anser att det redan enligt de nuvarande svenska bestäm- melserna framgår att frågan om vad som är bästa möjliga teknik och bästa möjliga plats är av avgörande betydelse för miljöpröv- ningen och att det i ansökningar enligt måste finnas ett underlag för den prövningen (se 22 kap. 1 §). Införandet av ett nytt begrepp i lagstiftningen – bästa alternativet från miljösynpunkt, eller bästa tillgängliga metoder – skulle enligt vår uppfattning inte innebära någon förstärkning av lagstiftningen utan snarare en minskad tydlighet. När det gäller de praktiska konsekvenserna i form av krav på alternativredovisning delar vi den uppfattning som MKB-kom- missionen i givit uttryck för, nämligen att kravet måste bedömas från fall till fall. Förhållanden som måste vägas in är exempelvis typen och omfattningen av den miljöpåverkan som uppkommer, egenskaperna hos de områden som kan påverkas och i vilken utsträckning utformning och lokalisering redan är givna på grund av tidigare tillståndsgivna verksamheter. Kraven på alternativ- redovisning måste därmed ställas högre på ett nytt omfattande infrastrukturprojekt än på ett projekt som gäller en utbyggnad av en befintlig industri inom ett industriområde. Vårt uppdrag att analysera förslag om att det bästa möjliga alternativet alltid skall ingå i miljökonsekvens- beskrivningen för verksamheter leder sammanfattningsvis till att vi inte lämnar något förslag till ändringar i . Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning De förslag vi lämnar minskar de administrativa krav som ställs på miljöprövningen och ger ökade möjligheter till anpass- ningar av prövningen beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Våra förslag minskar däremot inte de krav som miljö- balken ställer när det gäller skyddsåtgärder och åtgärder för en hållbar utveckling. För att kunna utvärdera effekten av de regelförändringar som kommer att genomföras vore det värdefullt att under kom- mande år följa upp handläggningstiderna för ansökningar om tillstånd till miljöfarliga verksamheter hos miljödomstolarna och länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer. Förslagen i detta kapitel syftar till en effektivisering och förenkling av miljöprövningen utan att allmänhetens rätt till insyn åsidosätts eller att miljökraven i sak mildras. Förslagen innebär att det administrativa arbetet för både verksamhetsutövare och myndig- heter minskar, utan att miljökraven minskar. Vi bedömer att förslagen kommer att innebära förbättringar för alla verksamhetsutövargrupper genom att tiden det tar för att få ett avgörande i första instans liksom kostnaderna för att ta fram ett beslutsunderlag minskas. De administrativa kraven kommer att minskas för alla miljöprövningar enligt . Vi kan dock inte med någon säkerhet kvantifiera hur mycket våra förslag kommer att påverka handläggningstiderna. Vi anser att det kan vara lämpligt att följa upp tiderna för tillstånds- prövning av miljöfarliga verksamheter hos länsstyrelser och miljödomstolar på samma sätt som vi redovisat i avsnittet 2.5 för att få en bild av hur regelförändringarna påverkar handläggnings- tiderna. För de största verksamheterna, de som enligt den obligatoriska listan alltid skall antas innebära betydande miljöpåverkan, förenklas miljöprövningen vid nyetableringar och betydande ändringar genom att det bara kommer att ställas krav på ett samråd innan ansökan lämnas till tillståndsmyndigheten, inte två som enligt nuvarande ordning. Vidare kommer det inte att behövas något beslut från om betydande miljöpåverkan. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning innebär också att risken för omfattande kompletteringar i sent stadium av prövningen minskas. Den mest väsentliga förbättringen för de stora miljöfarliga verksamheterna är möjligheten att pröva utökningar och ändringar genom ett enklare förfarande. I sådana fall skall det vara möjligt att genom påbyggnadstillstånd pröva enbart ändringen eller utbygg- naden; dvs. inte hela verksamheten utan enbart de delar som miljömässigt och tekniskt har samband med ändringen. En förutsättning för att man i någon större utsträckning skall kunna godta prövningar av enbart ändringar, är att tidigare negativa erfarenheter av påbyggnadstillstånd motverkas. Vi lämnar därför förslag om en regelbundet återkommande redovisning från verk- samhetsutövaren i av hur tillståndsvillkoren mot- svarar krav. Tillsynsmyndigheterna skall i samband med redovisningen för sin del bedöma om villkoren är tillräckliga eller om det finns anledning att initiera en omprövning. Förfarandet medför ett visst ökat arbete för både verksamhets- utövare och tillsynsmyndigheter, dvs. länsstyrelser och kommunala miljönämnder. Den ökade arbetsbelastningen uppkommer dels då den utökande skall tas fram respektive gås igenom, dels då redovisningen leder till att omprövningsärenden måste initieras. Vi anser ändå att effektiviseringsvinsterna genom de ökade möjligheterna till påbyggnadstillstånd kommer att överväga de ökade arbetsinsatserna för uppföljning av villkoren. I själva verket är en genomgång av villkoren angelägen också med hänsyn till att den ger möjlighet att kontrollera att miljö- balkens och IPPC-direktivets krav successivt får genomslag även vid verksamheter som enbart prövats enligt miljöskyddslagen. Det är önskvärt att den centrala tillsynsmyndigheten följer upp hur de föreslagna reglerna om redovisning och bedömning av tillståndsvillkoren tillämpas och i vilken utsträckning de exempelvis leder till omprövning av villkor. Med våra förslag kommer fler verksamheter att kunna prövas enligt ett enklare förfarande. Verksamheter som enligt nuvarande regler bedöms medföra betydande miljöpåverkan och fordra utökat samråd och fullständig miljökonsekvensbeskrivning, kommer med våra förslag att prövas enligt ett flexibelt förfarande som anpassas till behoven i det enskilda fallet. Detta kommer att underlätta särskilt för verksamheter i ett mellanskikt, under de stora verk- samheterna. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning För de små och mellanstora verksamheterna kommer en enklare prövning, mer anpassad till behovet i det enskilda fallet att kunna tillämpas. Liksom för de stora verksamheterna ställs det inte krav på mer än ett samråd innan ansökan lämnas in. Normalt kommer verksamhetsutövaren inte att behöva invänta något beslut av om betydande miljöpåverkan. Innehållet i miljö- konsekvensbeskrivningen anpassas till behovet i det enskilda fallet. Genom att kraven på samrådet och miljökonsekvensbeskriv- ningen för de små och medelstora verksamheterna mer anpassas till behoven, kommer kraven att ställas lägre för små företag med liten miljöpåverkan, för att successivt öka för verksamheter med gradvis större miljöpåverkan. Systemet kommer därmed att innebära störst lättnader för de företag som har minst miljöpåverkan. Liksom för de stora verksamheterna finns det också för de små och medelstora verksamheterna möjlighet till påbyggnadstillstånd vid ändringar. Vi tror dock att påbyggnadstillstånd kommer att få mindre betydelse för de företag som inte är så stora, och den förenklingen blir alltså inte så påtaglig för dem. I förhållande till checklistan i 3 § SimpLexförordningen kan vi konstatera att våra förslag kommer att innebära administrativa lättnader för de små företagen, med minskad tidsåtgång och minskade kostnader för de administrativa förfarandena som följd. Någon förändring av de miljömässiga kraven föreslås inte. För länsstyrelsernas del kommer förslagen att innebära färre processteg som låser myndighetens prioriteringar. Antalet samråd blir färre liksom besluten om betydande miljöpåverkan. Även om den frivilliga möjligheten för sökandena att beträffande stora verksamheter begära besked om omfattning och inriktning av miljökonsekvensbeskrivningen kommer att ge visst merarbete, bedömer vi att totalt sett kommer att få en minskad arbetsbelastning genom förslagen. För både tillståndsmyndigheters och remissmyndigheters del blir det underlag verksamhetsutövarna presenterar mer fokuserat på de väsentliga miljöfrågorna. Det frigör resurser hos myndigheterna som får ökade möjligheter att själva prioritera sina insatser. För allmänhetens del, vilket inkluderar närboende och organisa- tioner, bedömer vi också att miljöarbetet blir mer fokuserat. När det blir ett alltför stort antal samrådstillfällen, kan syftet med de olika slagen av samråd bli oklart. Vi anser därför inte att allmän- hetens möjligheter till inblick och påverkan minskas genom vårt förslag att ersätta två samrådstillfällen med ett innan ansökan Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Allmänheten behåller genom det samråd som skall hållas innan ansökan lämnas in den tidiga inblicken i samtliga stora och även i små och medelstora verksamheter. I samtliga fall har allmänheten dessutom möjligheter att framföra sina synpunkter under själva tillståndsprövningen; dels skriftligen genom ett yttrande efter kungörelse och dels muntligen vid huvudförhandling hos miljödomstolen eller – om det behövs – vid sammanträde hos . 2.7Behov av fortsatt utredning har det i flera sammanhang aktualiserats förslag och krav på förändringar i de nuvarande reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. De viktigaste har sin bakgrund i förslag till genomförande av SMB-direktivet, pågående FMH-projekt och den kritik kom- missionen framfört beträffande brister i införandet av MKB- direktivet i . De förslag som förts fram och som kan för- väntas påverkar utformningen av det system som enligt MKB- direktivet måste finnas för att välja ut vilka verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. De påverkar också förutsättningarna för samordningen av miljökonsekvensbedöm- ningar i olika avseenden. förslag till implementering av SMB-direktivet innebär i huvudsak ett tillägg av bestämmelser om miljökonsekvens- beskrivningar för planer och program i 6 kap. . har föreslagit att huvudkraven i direktivet förs in efter gällande bestämmelser. Anledningen till detta har varit att inte har velat föregripa de förslag som vi nu lämnar genom att göra några ingripande ändringar i nuvarande bestäm- melser. har uttalat att det finns ett behov av samordning av reglerna för projekt respektive planer och program. Kommittén lämnade sitt förslag . Förslaget har ännu inte lett till någon proposition från regeringen. FMH-projekt innebär en översyn av den bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som anger vilka verksamheter som skall vara tillståndspliktiga (A- och B-verksamheter) respektive anmälningspliktiga (C-verksamheter). Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning En av tankarna bakom översynen är att totalt sett försöka flytta ned verksamheter från högre till lägre prövningsnivå. Den huvud- sakliga inriktningen skulle alltså vara att en del verksamheter som är tillståndspliktiga i stället blir anmälningspliktiga och att den anmälningsplikt som gäller skall upphävas i vissa fall. Resultatet av projektet är planerat att redovisas vid utgången av . Genom ett motiverat yttrande från har fått kritik för att inte ha genomfört MKB-direktivet fullt ut. Kritiken hänger samman med utformningen av det svenska urvals- systemet. Vissa typer av projekt, främst på bilaga II till direktivet, blir inte föremål för någon miljökonsekvensbedömning genom att de inte är tillståndspliktiga enligt svensk lag. Det pågår för när- varande inom arbete för att komma till rätta med bristerna. De förslag vi lämnar i detta delbetänkande syftar till att effektivisera miljöprövningen. Under arbetet med våra förslag har vi konstaterat att det kommer att finnas behov av en vidare utredning av hur urvalssystemet bör utformas för samtliga de projekt och planer som måste bli föremål för miljökonsekvensbedömningar enligt EG-rätten. Den utredningen kan inte genomföras förrän resultaten av de pågående förändringsarbetena är kända. Vi vill ändå här lyfta fram de faktorer vi anser viktiga för en fortsatt utredning, liksom en eventuellt möjlig utgångspunkt för en fortsatt utredning. 2.7.2Skälen till en fortsatt utredning De viktigaste av de faktorer som motiverar en utredning av hur urvalssystemet (som beskrivs i avsnitten 2.1.2 och 2.3.4) bör utformas är följande. –önskemålen om att för flera verksamhetstyper kunna ersätta tillståndsplikt med anmälningsplikt –önskemålen om att kunna fånga upp och bedöma verksam- heter för vilka är tillämplig, men som inte tydligt utgör miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet –önskemålen om att kunna samordna materiella och proces- suella regler för olika slag av verksamhet –önskemålen om att kunna samordna miljökonsekvensbedöm- ningar för både projekt och planer och program. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Den första punkten, att ersätta tillståndsplikt med anmälningsplikt, aktualiseras bland annat av FMH-projekt som gäller miljöfarliga verksamheter, men till viss del också av våra egna förslag i detta betänkande om täkter och mindre vattenverksam- heter. Om verksamheter som finns på MKB-direktivets bilaga II flyttas från tillståndsplikt till anmälningsplikt måste urvalssystemet utvidgas så att det omfattar även dessa anmälningspliktiga verksam- heter. Man kan möjligen ifrågasätta om inte en sådan utvidgning skulle behövas . Det finns redan nu ett antal verksamheter på bilaga II till MKB-direktivet som är upptagna som C-verksamheter i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, främst vissa verksamheter som inte når upp till storleksgränsen för tillståndsplikt. I bilaga II till MKB-direktivet saknas undre storleks- gränser. Man kan möjligen anse att vi i för dessa verksam- heter tillämpat reglerna om gränsvärden och kriterier (artikel 4.2 första stycket b) i stället för de regler vi vanligtvis tillämpar om en bedömning från fall till fall (artikel 4.2 första stycket a) enligt MKB-direktivet. De förslag vi i detta delbetänkande lämnar om täkter och vattenverksamheter innebär inte några nya problem i förhållande till MKB-direktivet. Några av de verksamheter som kommissionens kritik gäller är också av det slaget att de i den svenska lagstiftningen lämpar sig för anmälningsplikt. Om det, exempelvis som resultat av FMH- projekt, blir aktuellt att göra även ganska omfattande verksamheter som finns på MKB-direktivets bilaga II anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga, måste förfarandet med en bedömning från fall till fall kunna tillämpas även på dem. avgöranden har visat att den andra modellen – med tillämpning av gränsvärden och kriterier – skall användas mycket restriktivt. bör man inte i onödan införa ett bedömningsförfarande även för alla de anmälningspliktiga verksamheter som inte är upptagna på bilaga II till MKB-direktivet. En möjlig lösning av just det delproblem som gäller förhållandet tillståndsplikt/anmälningsplikt skulle kunna vara att införa bilaga II i MKB-direktivet som en bilaga till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar. Det skulle i så fall – enligt en bestämmelse som skulle få införas i 6 kap. – åligga en tillsynsmyndighet som tar emot ett anmälningsärende att i de fall verksamheten finns på bilaga II göra en bedömning av om den kan innebära betydande miljö- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning påverkan och i så fall besluta om att den skall genomgå en miljöprövning som uppfyller de formella kraven på en miljökonse- kvensbedömning enligt MKB-direktivet. När det gäller miljöfarliga verksamheter – som är aktuella genom – finns genom 9 kap. 6 § andra stycket möjlighet för en tillsynsmyndighet att förelägga om tillståndsprövning. Den bestämmelsen kan behöva ändras, eller eventuellt kan syftet uppnås med en bestämmelse direkt i 6 kap. En ändring enligt ovanstående kan vara en förutsättning för genomförandet av FMH-projekt. Vi lämnar dock inte något förslag till en sådan ändring. Resultatet av projektet måste först vara klart så att reglerna kan utformas till ett system som är så effektivt som möjligt. Som framgår av vår redovisning ser vi också behov av en ändring av urvalssystemet för att uppfylla andra önskemål. kan vi inte överblicka om den ändring vi skisserat i föregående stycke skulle vara ett lämpligt första steg i en större förändring eller om det vore bättre att från början inrikta arbetet mot den större förändring vi ser behov av. Situationen blir mer komplicerad om det skulle bli aktuellt med ett anmälningsförfarande för andra verksamhetstyper på bilaga II än miljöfarliga verksamheter. Vissa av de verksamhetstyper som enligt kommissionens kritik inte omfattas av det svenska urvals- systemet är av det slaget. Dessa verksamheter måste komma till myndigheternas kännedom på något sätt – genom anmälan eller ansökan om tillstånd – så att de kan ingå i basen för urvalet. För vissa av dem finns ett formaliserat förfarande för miljöprövning som kan tillämpas (t.ex. vattenverksamheter eller vägar) medan det för andra typer av projekt saknas en naturlig miljöprövnings- ordning i svensk lagstiftning som skulle leva upp till kraven på miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet (t.ex. omstruktur- ering av fastighetsbildningen på landsbygden). Som anges i den andra av de inledande strecksatserna finns det alltså ett behov av ett urvalssystem som kan tillämpas även på verksamheter som inte passar in i de indelningar vi har i nuvarande svenska lagstiftning – miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vägar, rörledningar osv. Det räcker inte heller med enbart ett urvalssystem som kan hantera detta slag av ärenden; de måste sedan också kunna genomgå en miljökonsekvensbedömning enligt MKB- direktivets krav. Det är samma behov som vi nämnde i vårt principbetänkande (SOU 2002:50, s. 36) men som vi då anknöt till Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning behovet av att kunna lämna tillstånd enligt efter en frivillig tillståndsansökan för verksamheter som omfattas av balkens bestämmelser, men som varken är miljöfarliga verksamheter eller vattenverksamheter. Det finns alltså behov av en tillståndsprövning i som kan tillämpas för olika slag av projekt som inte låter sig inordnas i dagens uppdelning av verksamhetstyper. Det är i sin tur ett behov som knyter nära an till den vision vi redovisat i principbetänkandet och som innebar att man så långt möjligt bör eftersträva sam- ordnade regler för olika slag av verksamheter. Visionen skulle i sin förlängning medföra att man inte gav tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. , eller vattenverksamhet enligt 11 kap. , utan att man gav tillstånd enligt . Dessa tankar fick ett gott gensvar vid remissen av delbetänkandet. Den fjärde strecksatsen slutligen, avser behovet av samordning mellan reglerna för miljökonsekvensbedömning av projekt med motsvarande regler för planer och program. Vi delar alltså PBL- kommitténs uppfattning att ett sådant behov finns. finns det skilda regler för miljökonsekvensbeskrivningar, vilket beror på att det vid detaljplaneläggningen inte alltid är känt vilka verksamheter som kommer att lokaliseras till området (se avsnitt 2.2.1). Om systemen för miljökonsekvensbedömningar inte samordnas, riskerar man förlängda projekteringstider och otydligheter för både verk- samhetsutövare och allmänhet; alltså ett motverkande av den effektivisering som är önskvärd. Problemet finns genom de olika reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar i PBL och i , men man kan förutse ytterligare komplikationer till följd av de nya reglerna för planer och program. Följande exempel kan belysa de problem som finns . En verksamhetsutövare vill etablera en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet – t.ex. en industri – på en plats där etableringen fordrar att en ny detaljplan upprättas.