sou · GRB39d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Flera av styrmedlen och åtgärderna, t.ex. en fånggrödeodling, gör det också möjligt att ta hänsyn till fler än en av de faktorer som styr utlakningen från mark såsom klimat, jordart och förekommande odling. Med styrmedlen är det också i många fall möjligt att rikta åtgärderna till områden med betydande utlakning. Då målet är att minska utlakningen från jordbruksmark, kan flertalet av styrmedlen och åtgärderna, i vissa fall enskilt men vanligen i kombination, betraktas som alternativ till en skatt på handelsgödselkväve. Ett annat alternativ till den nuvarande skatten på handels- gödselkväve är att bredda basen för skatteuttaget, t.ex. genom att ytterligare källor till kvävetillförsel inom jordbruket beläggs med skatt. Får att åstadkomma en miljöstyrning mot minskad kväve- förbrukning och ökad kväveffektivitet inom jordbruket kan olika modeller med utgångspunkt i lagstiftning och häri uppställda krav väljas. Exempel på sådana modeller finns i bl.a. och . Grundtanken med dessa modeller är att bestämmelser i ett regelverk inte skall överträdas. För att möjliggöra en kontroll av att så inte sker omfattar regelverket krav på dokumentation för dem som berörs. Överträds bestämmelserna inträder en skyldighet att betala en avgift. Avsikten är dock att regelverket skall följas av alla som berörs och att i och med detta inga avgifter skall betalas. Modellerna ingår som en del i ett styrmedelspaket och i regel tillsammans med annan lagstiftning, ekonomisk styrning, Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten informations-, demonstrations- och rådgivningsverksamhet, försöks- och utvecklingsverksamhet samt forskning. Med ett annat system för miljöstyrning motsvarande ovan beskrivna modeller men med utgångspunkt i utlakningsberäkningar kan det vara möjligt att åstadkomma en direkt miljöstyrning mot minskad kväveutlakning. Det bör i detta sammanhang nämnas att regeringen har tillsatt en utredning med uppgift att utreda avgränsning av avrinningsdistrikt och myndighetsorganisation enligt vad som föreskrivs i EU:s ramdirektiv för vatten. Uppgiften har varit att utreda förutsätt- ningarna för att införa en avgift på olika former av utsläpp till vatten och om det bedöms lämpligt lämna förslag till sådant avgiftssystem. Utredningen vattenadministration har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105). I betänkandet redovisas en principmodell för avgifter på påverkan av vatten. Denna modell innefattar bl.a. följande förslag. Alla vattenanvändare som påverkar vattnet i fysikaliskt-kemiskt och/eller ekologiskt avseende skall ta det ekonomiska ansvaret för sin påverkan på vattnet, antingen genom att bekosta kompensa- toriska åtgärder eller betala en avgift. Avgifterna bör bekosta vattenvårdande aktiviteter. Alla användare som påverkar vattnet bör ingå i avgiftssystemet. Avgifterna bör avse sektorer där utsläppen kan minskas och de bör i princip återföras till avgiftskollektivet efter producerad nytta. Avgifterna bör troligen differentieras regionalt beroende på den relativa belastningen hos recipienten. Ett avgiftssystem bör genomföras i etapper. Då bör i första hand de övergödande ämnena kväve och fosfor föras in i systemet. De stora diffusa utsläppen från bl.a. jordbruk och skogsbruk skall innefattas i modellen. I en till betänkandet bilagd underlagsrapport anges att det är mycket problematiskt att mäta utsläppen från diffusa källor. I rapporten framhålls vidare att det egentligen inte finns någon bra lösning . Problemet kan kringgås eller skjutas genom att man använder schablondata, modelleringar eller inflöde som estimat på utsläpp snarare än att försöka mäta de faktiska utsläppen. Som bas för avgiften föreslås i rapporten användningen av handelsgödsel. Eventuellt bör även stallgödsel inkluderas i systemet. I ett initialskede anses dock att det är bättre att styra från handels- gödselanvändning mot stallgödselanvändning för att minska genomströmningen av närsalter i samhället. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten I det följande beskrivs förutsättningarna för uttag av skatt på handelsgödsel och foder, de danska och nederländska modellerna utifrån svenska förhållanden samt en modell med utgångspunkt i utlakningsberäkningar. Vidare anges för- och nackdelar med de olika modellerna. En kort sammanfattning av för- och nackdelar i tabellform samt några kommentarer finns även i bilaga 5. 9.4.4Skatt på handelsgödsel och foder Grunden för modellen är att belägga både kväveinnehållet i handelsgödsel och foder med skatt. Modellen bör leda till en styrning mot minskat nettotillflöde och minskat kväveinnehåll i stallgödsel. Lägre kväveinnehåll i stallgödseln bör kunna medföra något lägre ammoniakförluster vid antagande om oförändrad stallgödselhantering. Modellen har framförts i olika sammanhang men någon ingående redogörelse av hur modellen bör vara utformad finns inte. Vad som nämns fortsättningsvis får därför främst betraktas som en allmän bedömning. finns inte några uppskattningar om och i så fall hur mycket kväveflödet via fodret kan minska utan att det uppkommer andra negativa effekter. Mängden kväve som tillförs djuren med fodret skiljer sig åt beroende på djurslag och från företag till företag. Basen för en skatt på kväveinnehållet i foder bör vara relevanta nr i Kombinerade nomenklaturen (KN). Härvidlag uppkommer en svårighet att skilja mellan råvaror och tillsatser som är ämnade för livsmedel och råvaror och tillsatser ämnade för foder. Någon särskiljning av dessa grupper görs inte i KN. Däremot särskiljs beredda fodermedel. För detta KN-nr måste dock fodermedel avsedda för jordbrukets djur skiljas ut från fodermedel till andra djurslag. Skall foderråvaror och tillsatser omfattas av skatteplikten uppkommer gränsdragningssvårigheter gentemot livsmedelsråvaror och tillsatser, vilket kan kräva ett omfattande utredningsarbete. Även i detta sammanhang bör skattskyldigheten vara utformad på motsvarande sätt som för handelsgödselskatten. gränser mellan vad som åsyftas med att tillverka, bereda och blanda foder måste dock sättas upp. Hur avgränsningen för skatteuttag görs får stor betydelse för vilken miljöstyrande effekt som kan uppnås. För att skatten inte skall betraktas som ett handelshinder måste den tas ut både på inhemska och importerade fodermedel. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten foderråvaror, t.ex. en råvara som inte odlas i , beläggas med skatt kan ett sådant förfarande komma att betraktas som ett handelshinder. En skatt på enbart beredda fodermedel kan resultera i att fodret blandas från råvaror på företagsnivå. Skatten får därmed en begränsad effekt. Tas skatten ut på enbart vissa foderråvaror eller tillsatser kan det ske en ökning av odlingen eller importen av andra foderråvaror och tillsatser, vilket kan motverka den miljöstyrande effekten. Om handelsgödselkväve använts vid odlingen av fodermedlet och skatt tas ut både på handels- gödselkväve och på fodermedlet kan det anses vara en form av dubbelbeskattning. Både administrationen och kontrollen, såväl personellt som ekonomiskt, för en modell där även fodermedel beläggs med skatt, kommer att vara betydligt mer resurskrävande än vad som är fallet för handelsgödselskatten. I vilken grad beror på vilka fodermedel som skattebeläggs. Modellen påverkar inte trädgårdsnäringen eller skogsbruket. 9.4.5Modell enligt nederländska Minas Det nederländska systemet Minas (accounting system) grundas på balansberäkningar för kväve och fosfor. Utgångs- punkten för balansen är företaget och flödet av kväve och fosfor till resp. från företaget uttryckt i kg per hektar. Modellen styr mot minskat nettoflöde och ökad kväveeffektivitet. Växtnäringsbalanser främst på företagsnivå, men även på fältnivå, används allmänt i rådgivningssammanhang men också som indikatorer för att få ett mått på utnyttjandegraden och kväveffektiviteten i jordbruket. Jordbruksproduktionen i och skiljer sig väsentligt åt. Den totala jordbruksarealen i är ca 2/3 av den svenska jordbruksarealen. I finns det mer än dubbelt så många nötkreatur och ca 6 gånger fler svin än i Sverige.10 Även användningen av handelsgödsel per hektar är väsentligt större än i . Vid jämförelser av kvävebalanser på nationell nivå redovisas ett nettoflöde för som är bortemot 7 gånger större än för Sverige.11 Skall en modell liknande Minas införas i krävs följaktligen en rad modifieringar. 10Eurostat, Agriculture – Statistical yearbook 2000. FAO, Production Yearbook, 1999. De Clerq et al. Legislation in European Countries, Wageningen , The , 2001. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Några genomgripande studier av svenska balanser har inte gjorts. Resultatet av de undersökningar som gjorts visar på stora skillnader i nettoflödet beroende på driftsinriktning men också mellan företag med samma driftsinriktning. 12 Allmänt kan nämnas att nettoflödet oftast är relativt lågt för växtodlingsföretag medan nettoflödet för djurhållande företag, särskilt företag med mjölkproduktion, är betydligt högre. För att uppnå en miljöstyrande effekt under svenska förhållan- den med en modell snarlik Minas krävs att större hänsyn tas till driftsinriktningen. Förutom att separera växtodlingsföretag från djurhållande företag finns det behov av att göra en skillnad mellan olika djurslag. Olika grader av djurtäthet kan också vara en bas för en differentiering. Ytterligare en utgångspunkt för en uppdelning kan vara hanteringssättet för stallgödseln. En sådan uppdelning kan dock i betydlig grad försvaga incitamentet att övergå till annat hanteringssätt. En övergång till flytgödselhantering kan t.ex. vara önskvärd för att minska ammoniakförlusterna och för att förbättra spridningsmöjligheterna. Förutom att göra en åtskillnad mellan lättare jordar och lerjordar kan det vara viktigt att särbehandla organogena jordar, då en odling på dessa jordar orsakar en nettomineralisering. Mellan lättare jordar och lerjordar finns skillnader med avseende på risken för utlakning. Modellens miljöstyrande effekt på lättare jordar bör vara god medan effekten på lerjordar är avsevärt otydligare, eftersom ett nettoflöde vid hög lerhalt inte entydigt kan likställas med utsläpp till vatten. I Minas beaktas inte kväve som tillförs med kvävefixerande grödor. Under svenska betingelser är tillfredställande skattningar av kvävefixeringen avgörande för att erhålla en godtagbar miljö- styrande effekt. finns inte tillräckligt underlag för att göra sådana skattningar. Gödslingen sker med hänsyn till förväntad skörd, vilket har till följd att balansen avspeglar hur väl den förväntade skörden överensstämmer med erhållen skörd. År med torka, stora nederbördsmängder eller stora skadegörarangrepp, men också sjukdomsutbrott på enskilda företag, kan komma att avspeglas i balansen. Vid sådana tillfällen har Minas modifierats. Behov av modifieringar kan inte uteslutas även för svenska förhållanden. Att skadegörarangrepp kan avspeglas i balansen medför att bekämp- 12 Myrbeck Å.: Växtnäringsflöden och –balanser på gårdar med olika driftsinriktningar – En studie av 1 300 svenska gårdar. för markvetenskap, SLU rapport nr 30, 1999. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten ningsmedel kan komma att används i förebyggande syfte för att minimera risken för skador. En konflikt med andra miljökvalitets- mål kan därmed uppstå. För att undvika betydelsen av enskilda år kan medelvärden med avseende på skördade produkter väljas, vilket minskar den miljöstyrande effekten. Åtgärder såsom fånggrödeodling och utebliven höstbearbetning som begränsar risken för utlakning påverkar inte nettoflödet ett enskilt år. Andra åtgärder såsom anläggning av våtmarker avspeglas över huvud taget inte i balansen. Om det är väsentligt att dessa åtgärder vidtas krävs andra former av styrning. En viss styrning mot lämplig spridningstidpunkt erhålls med modellen, eftersom spridningstidpunkten inverkar på möjligheten att erhålla högre kväveskörd i förhållande till tillförd mängd kväve. Även här inverkar dock väderleksförhållandena. Vilken miljöstyrande effekt som kan uppnås beror i hög grad på hur finmaskig och välavvägd uppdelning som kan åstadkommas. Hur god den miljöstyrande effekten blir beror också på hur realiserbart det är att komplettera modellen med välavvägda skattningar med avseende på ovannämnda åtgärder. I är det företagaren som är ålagd att dokumentera och verifiera flödena till och från företaget. Motsvarande villkor bör gälla under svenska omständigheter. Verifikationerna kan utgöras av inköpta och försålda mängder samt deras innehåll av kväve, antingen genom att använda uppmätta och angivna värden eller beräknade värden utifrån fastlagda normer. En myndighet bör fastställa normvärdena. För sådana produkter som stallgödsel och vallfoder som säljs eller överlåts mellan olika företag krävs förutom att mängderna mäts även att kväveinnehållet fastställs på ett entydigt sätt, antingen utifrån normvärden eller genom uppmätta värden. Ett system motsvarande vad som finns i i detta hänseende torde även vara lämpligt att införa i . Utöver normvärden och schabloner krävs uppskattningar av eftersträvansvärt nettoflöde vid olika driftsinriktningar. Uppskatt- ningarna är betydelsefulla för dem som berörs av modellen men behövs även för den myndighet som administrerar modellen och kontrollerar efterlevnaden. För kontroll av dokumentationen krävs bl.a. att myndigheten har tillgång till innehållsdeklarationer för alla produkter som kan förekomma på marknaden. Det är ofrånkomligt med uppdateringar med jämna mellanrum, eftersom innehållet i produkterna förändras över tiden och nya produkter tillkommer på marknaden. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten kontrollmöjligheterna avsevärt försvåras vid en regionalisering, bör ett sådant alternativ uteslutas. T.ex. uppkommer betydande svårig- heter med kontroll av försäljning eller överlåtelser av stallgödsel om inte båda företagen finns inom den region som omfattas av kravet på dokumentation. Både administrationen och kontrollen, såväl personellt som ekonomiskt av Minas, är betydligt mer resurskrävande än vad som är fallet för handelsgödselskatten. Brukarna kommer att drabbas av kostnader, eftersom det i flertalet fall krävs att experter anlitas för att utföra beräkningarna på ett korrekt sätt. Därtill kan kostnader tillkomma för fastställande av kväveinnehåll i produkter m.m. Skogsbruket bör inte omfattas, då årliga nettoflöden i detta sammanhang inte är användbara. Skall trädgårdsnäringen omfattas krävs ett omfattande utvecklingsarbete, eftersom merparten av det underlag som krävs inte är känt. Istället bör andra alternativ övervägas för skogsbruket och trädgårdsnäringen. Övervägs andra alternativ som komplement till Minas bör också en gräns med tanke på mindre jordbruksföretag vägas in. Ett uttag av avgift kan antingen ske med hänsyn till ett nettoflöde över noll eller för ett nettoflöde över en fastställd nivå. Vid uttag över noll kommer troligtvis djurhållande företag att drabbas hårdare, vilket kan utgöra en orsak till en minskad total djurproduktion. I var detta en målsättning vid införandet av Minas. Sker uttaget vid ett nettoflöde över fastställd nivå krävs det att nivån har fastställts på ett entydigt sätt. Hur modellen kan samverka med andra former av styrning måste närmare studeras innan det är möjligt att dra några djupgående slutsatser. krävs för att utveckla ett Minas under svenska betingelser. Därefter torde det också krävas en justeringsperiod innan modellen kan anses vara nöjaktigt utformad. En utförligare beskrivning av Minas finns i bilaga 2. 9.4.6Modell enligt danska gödselräkenskaper Grunden för de danska gödselräkenskaperna är växtodlings- och gödslingsplaneringen utifrån fastställda kvävenormer och beräk- ningar av skillnaden mellan planerad och tillförd kvävekvot. Med gödselräkenskaperna skall de olika grödornas kvävebehov tillgodoses utan att en överdosering av kväve förekommer. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Räkenskaperna styr mot ökad kväveeffektivitet och en minskad förbrukning av handelsgödsel. Växtodlings- och gödslingsplaner är viktiga verktyg för att planera hur stallgödsel eller andra organiska gödselmedel skall användas på optimalt sätt och i förekommande fall vilka inköp av handelsgödsel som skall företas. Planerna är ofta grundverktyg i informations- och rådgivningssammanhang. Jordbruksproduktionen i och skiljer sig åt. Den totala åkerarealen i är något mindre än i . Svinproduktionen är väsentligt större men även antalet nötkreatur är högre i än i Sverige.13 Handelsgödselförsäljningen är högre liksom nettoflödet, vilket beräknats vara 3 gånger högre i än i Sverige.14 Det medför att modifieringar av det danska systemet måste företas om motsvarande system skall införas under svenska förhållanden. Basen i de danska gödselräkenskaperna är fastställandet av kväve- normer för enskilda grödor. I saknas i stort sett mot- svarigheten till den forsknings- och försöksverksamhet som i utgör grunden för att kunna fastställa kvävenormerna. För att bygga upp motsvarande system i krävs omfattande personella och ekonomiska resurser. I saknas också den forsknings- och försöksverksamhet som krävs för att kunna fastställa utnyttjandegraden för stallgödsel och till följd därav fodras ytterligare resurser. Nuvarande kvävenormer i gödsel- räkenskaperna tar inte hänsyn till skilda förhållanden regionalt, lokalt eller på enskilda företag. Då variationerna i bl.a. klimatförhållanden är större i , kan det finnas behov av att fastställa kvävenormerna på en mer regional nivå än vad som är fallet i . Vid t.ex. extrema väderleksförhållanden regionalt eller lokalt kan det även finnas behov av att ändra kvävenormerna eller göra undantag från kravet på räkenskaper. För svenska förhållanden krävs det också att kvävefixeringen beaktas på ett tydligare sätt än vad som sker i de danska gödselräkenskaperna. En annan bas för gödselräkenskaperna är att bestämma markens kväveinnehåll . I fastställs kväveinnehållet genom analys av en mängd markprover tagna . I sker inte några motsvarande analyser. Möjligtvis kan kväveinnehållet i marken fastställas på annat sätt än vad som sker i 13Eurostat, Agriculture – Statistical yearbook 2000. FAO, Production Yearbook, 1999. De Clerq et al. Legislation in European Countries, Wageningen , The , 2001 Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Det kommer dock alltid att vara förknippat med kostnader. I är grön mark och fånggrödekrav liksom harmoni- reglerna, som närmast motsvarar de svenska djurtäthets- bestämmelserna, sammankopplade med räkenskaperna. Vid ett införande av motsvarande modell i krävs överväganden om vilka av de svenska reglerna som lämpligen kan och skall samman- kopplas. Görs en sammankoppling ökar modellens komplexitet. Behovet av ändringar i den nuvarande svenska lagstiftningen vid en sådan sammankoppling måste närmare övervägas. Med gödselräkenskaperna styrs kväveanvändningen med hjälp av både kvävenormer och utnyttjandegrad för stallgödsel. Säkerhets- marginalerna för kvävenormerna måste dock under svenska förhållanden vara snäva om en miljöstyrande effekt skall erhållas. Grunden för detta är att den tillförda kvävegivan i endast överstiger den ekonomiskt optimala kvävegivan för vissa grödor, särskilt i södra och . Genom att fastställa kvävenormerna på en nivå under ekonomisk optimal kvävenivå fås en styrning mot ett ytterligare sänkt gödslingsoptimum. En ytterligare sänkning av gödslingsoptimum kan göras om det t.ex. finns särskilda skäl att i ett specifikt område öka kväve- effektiviteten. I måste bara vissa företag genomföra räkenskaperna. Görs motsvarande avgränsning i bör räkenskaperna kompletteras med ett annat alternativt styrmedel för att inte snedvrida konkurrensen. Att på samma sätt som i även innefatta skogsbruket bör undvikas. Skillnaderna mellan danskt och svenskt skogsbruk är stora. Den miljöstyrande effekt som fås bedöms som nära nog obefintlig. Trädgårdsnäringen bör kunna inrymmas på liknande sätt som i . För detta fordras dock att kvävenormer även fastställs för främst frilandsodling, vilket kan komma att kräva omfattande forsknings- och försöksverksamhet. Komplexiteten i räkenskaperna för troligen med sig att många brukare har behov av hjälp med beräkningar och dokumentation, vilket leder till extra kostnader. Att ha god tillgång till information och rådgivning om räkenskaperna är väsentligt för dem som berörs och för en optimal anpassning av kvävetillförseln på det enskilda företaget. Därmed erhålls även få överskridanden. Kostnaderna för administration och kontroll av ett svenskt system med gödselräkenskaper kommer att var betydligt högre än i med avseende på både personella och ekonomiska Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten En nackdel med systemet i är den långa handläggningstiden som medför en otydlig koppling mellan överträdelseåret och böternas utdömande. För att utveckla och anpassa räkenskaperna till svenska för- hållanden krävs både personella och ekonomiska resurser . Behov av fortlöpande utveckling och justeringar skulle föreligga vid ett införande under svenska förhållanden. I pågår en ständig utveckling av räkenskaperna. Kritiken mot räkenskaperna rör främst modellens låga flexibilitet. 9.4.7En utförligare beskrivning av systemet med gödselräkenskaper finns i bilaga 3. Modell med utgångspunkt i utlakningsberäkningar Grunden för modellen är att med hjälp av beräkningar på ett specificerat sätt fastställa rotzonsutlakningen från jordbruks- marken från ett jordbruksföretag. Målsättningen är att få en verkningsfull styrning mot minskad kväveutlakning. Dagens vetenskapliga beräkningar sker med hjälp av modeller som beskriver kväveprocesserna i marken och beräknar utlakningen av kväve från rotzonen till dräneringsröret eller grundvattnet.15 Genom att på olika sätt kombinera de faktorer som påverkar kväveutlakningen erhålls, för var och en av kombinationerna, en koefficient som beskriver kväveutlakningen för just denna kombination av faktorer. Koefficienten kan sedan appliceras på en åkerareal utifrån dess klimatförhållanden, jordart, vidtagen gödsling, genomförda odlingsåtgärder, skörd m.m. varvid en uppskattad utlakning erhålls. De beräkningar som genomförs är övergripande och ger endast en generell uppfattning om utlakningen från åkermarken i olika regioner i landet. För att på ett tillförlitligt sätt, på företagets eller motsvarande, applicera beräkningsmodellens koefficienter krävs en betydligt högre grad av differentiering. Framför allt krävs, för att få en god miljöstyrande effekt, en differentiering av koefficienterna med hänsyn till bl.a. grödval och växtföljd, gödsling och kväve- fixering, mullhalt, jordbearbetning och skörd. För att möjliggöra en 15 , H. & , K.: Kväveläckage från svensk – Beräkningar av normalutlakning , Manuskript. Publiceras i rapportserie. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten sådan differentiering krävs i sin tur ett betydligt bättre data- underlag. Förutom tillförlitliga koefficienter krävs referensvärden. Med referensvärden avses värden som beskriver vilken utlaknings- reducerande effekt som fås genom att vidta olika åtgärder. Referensvärdena bör vara fastställda på en relativt lokal nivå med tanke på att alla åtgärder inte ger samma utlakningsbegränsning i alla områden. Dessutom kan det av olika orsaker vara olämpligt att vidta alla åtgärder i alla områden eller i alla odlingssituationer. Vidare kan andra styrmedel begränsa möjligheten att vidta vissa åtgärder. Vilken utlakningsnivå som skall nås måste fastställas på ett rättvisande och entydigt sätt. Uppskattningar av vilka utlaknings- nivåer, vid beaktande av bakgrundsutlakningen, som bör efter- strävas eller är möjliga att uppnå täcks inte in av dagens beräkningar. Utlakningsnivån måste utgå från relativt lokala förhållanden och odlingssituationer samt vara möjlig att nå genom att vidta lämpliga åtgärder. Referensvärdena och utlakningsnivåerna har även stor betydelse som informationskälla och beslutsunderlag för dem som berörs.