sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett uppgiftslämnande i brottsföre- byggande syfte ligger däremot i linje med uppgift att verka för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynn- samt får det stöd och hjälp som de behöver.18 Det kan givetvis anses besvärande att de lämnade uppgifterna kan leda till att polisen efter egen spaning och utredning finner att den unge är misstänkt för brott. Vår uppfattning är dock att detta inte bör utgöra hinder för möjligheter att få lämna uppgifter till polisen som kan bidra till att den unge inte fastnar i kriminalitet eller andra svårigheter. Förslaget i departementspromemorian Ju 1994:E erhöll också kritik som gick ut på att det fanns en risk för att ungdomars för- troende för skulle kunna urholkas genom förslaget. Denna risk skall dock vägas mot möjligheten att avvärja en fara för att den unge skall hamna i kriminalitet. För att ändå inte äventyra förtroendet för bör uppgiftsmöjligheten vara begränsad. Slutligen kritiserades förslaget i Ju 1994:E för att det var oklart på vilket sätt som polisens förebyggande arbete skulle underlättas med kunskaper om den unge. Det uppgavs att det fanns tecken på att ville undandra sig arbetet med det förebyggande och uppsökande arbetet bland barn och ungdomar. Vad vi kunnat utröna i våra undersökningar behöver polisen uppgifter om unga främst för att kunna utöva störande verksamhet. Genom att vara närvarande vid – ur de ungas synvinkel – olämpliga tillfällen kan polisen hindra dem från att begå brott. Tanken är inte att polisen skall ta över roll när det gäller att erbjuda unga stöd och hjälp. Även vid ett samarbete är det viktigt att de in- blandades olika roller hålls i sär. Vår uppfattning är att möjligheterna för att lämna uppgifter i brottsförebyggande syfte till polisen bör kunna utökas utan att förtroendet för äventyras. Vi kommer nedan att beskriva under vilka förutsättningar ett sådant uppgiftsutbyte bör få ske. Frågan är om det även finns behov av och utrymme för begräns- ningar i sekretessen i förhållande till andra myndigheter. Av vår enkätundersökning framgår att det i annat brottsförebyggande arbete, bl.a. i kommunernas lokala samarbetsorgan, främst förekommer ett allmänt inriktat brottsförebyggande arbete. berörs även individrelaterade ärenden. Det är dock oklart om det finns något 18 5 kap. 1 § socialtjänstlagen behov av att kunna diskutera individuella ärenden utan den enskildes samtycke i samverkansgrupperna. På vilket sätt känsliga uppgifter om enskilda som lämnas i en samverkansgrupp skall kunna användas i det brottsförebyggande arbetet har inte framgått. Med hänsyn till den unges personliga integritet inger det betänklig- heter om uppgifter som lämnas till fritt kan lämnas vidare till andra myndigheter. Det är dessutom inte bara myndighets- personer utan ofta även personer från organisationer, föreningar, kyrkan m.m. som deltar i samverkansgrupperna. Även om dessa inte skulle ges rätt att ta del av uppgifter för vilka sekretess gäller, ökar ändå risken för obehörig vidarespridning genom att flera myndigheter får del av uppgifterna. Inte heller när det gäller möjligheter att lämna uppgifter till skolan har det framkommit något behov som inte kan tillgodoses genom samtycke från den enskilde. Detta leder till be- dömningen att någon lättnad inte bör göras i socialtjänstsekretessen gentemot några andra myndigheter än polisen. I vår intervjuundersökning har det framkommit önskemål om att möjligheter att lämna polisen uppgifter som behövs för ett polisiärt ingripande när ungdomar anträffas be- rusade eller under företagande av brottslig handling klargörs och eventuellt regleras. Vidare har det ansetts lämpligt att , utan hinder av sekretess, ges möjlighet att polisanmäla misstankar om överlåtelse av alkohol och narkotika till unga. Vi kommer nedan att redovisa överväganden och förslag även i dessa frågor. 15.8.3Socialtjänsten skall få lämna uppgifter om unga till polisen i brottsförebyggande syfte Förslag: Sekretess skall inte hindra att uppgift om enskild som inte fyllt lämnas från myndighet inom till polismyn- dighet, om det finns en påtaglig risk för att den unge skall begå brott och uppgiften kan antas bidra till att förhindra detta. Om uppgiften efterfrågas av polismyndighet krävs att , med hänsyn till övriga omständigheter, finner att det också är lämpligt att uppgiften lämnas ut. Som framgått ovan är vår uppfattning att det bör öppnas en viss möjlighet för att lämna ut uppgifter i brottsföre- byggande syfte till polisen om underåriga som befinner sig i risk- zonen till kriminalitet. Det får dock inte bli fråga om att ålägga någon skyldighet att informera polisen i situationer när det från sida inte anses lämpligt. Öppningen i sekretessen bör begränsas i så stor utsträckning som möjligt och det måste finnas utrymme att vid prövningen av ett utlämnade ta hänsyn till den enskildes integritet. När det gäller under vilka förutsättningar ett utlämnande bör kunna ske anser vi att förslaget som lades fram i departements- promemorian Ju 1994:E kan tjäna som förebild. För att ett upp- giftslämnande skall få ske skall det således finnas en påtaglig risk för att den unge skall begå brott. För att uppgifter skall få lämnas ut från måste det också finnas skäl att tro att uppgift- erna kan bidra till att förhindra att den unge begår brott. De uppgifter som polisen i tidigare undersökningar sagt sig behöva få tillgång till är uppgifter om adresser, arbetsplatser, kamratkrets, familjeförhållanden, missbruk, brottsmisstankar och planerade och gjorda insatser från sida. Våra egna undersökningar visar i stort sett samma resultat. När det gäller familjeförhållanden har det i vår enkätundersökning angetts att uppgifter om våld, miss- bruk eller psykisk sjukdom i familjen borde få lämnas. De poliser som deltagit i intervjuundersökningen har dock varit av uppfattningen att sådana uppgifter inte behövs i det brottsförebyggande arbetet. När det gäller att avgöra vilka uppgifter som polisen är i behov av för att kunna förebygga att brott begås bör det beaktas på vilket sätt uppgifterna kan komma till användning hos polisen. De upp- gifter som polisen i första hand behöver är sådana som ger polisen besked om var den unge uppehåller sig. Med hjälp av uppgifterna skall polisen kunna komma i kontakt med den unge och hålla denne under uppsikt. Mot den bakgrunden bör uppgifter om adresser, arbetsplatser och skolor kunna lämnas ut. Beträffande brottsmisstankar har vi redan sagt att det inte bör komma i fråga att i detta sammanhang lämna ut konkreta brotts- misstankar. I mer allmänna ordalag bör dock uppgifter om brotts- misstankar och narkotikamissbruk kunna lämnas, så länge uppgifterna inte går att hänföra till en viss situation. När det gäller uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder kan det också finnas situationer där polisen bör kunna få del av sådana uppgifter. När det gäller uppgifter om den unges familj och kamratkrets är vi dock mer tveksamma om det bör vara möjligt att lämna ut annat än harmlösa uppgifter. Såvitt vi kan bedöma finns det inget behov i det brottsförebyggande arbetet att få del av känsliga uppgifter om andra personer än den unge. Denna bedömning gjordes även i depar- tementspromemorian Ju 1994:E beträffande den unges kamrater. Till skillnad från förslaget i promemorian anser vi emellertid att inte heller känsliga uppgifter om den unges närstående skall kunna lämnas från till polisen. Det skall föreligga en påtaglig risk för att den unge skall begå brott. Som påpekades i departementspromemorian föreligger en sådan risk beträffande ungdomar som redan begått brott och som kanske kan befaras fortsätta härmed eller ungdomar som lever i en sådan miljö att det finns risk för att de hemfaller i kriminalitet. Dessutom skall det krävas det att det finns anledning att anta att de lämnade uppgifterna kan bidra till att förhindra brott. Utrymmet för att lämna ut uppgifter från till följd av ett sådant förslag blir tämligen snävt. Ett förslag som det skisserade kommer att öppna en möjlighet för att lämna ut uppgifter om unga som kan befaras hamna i kriminalitet till polisen. Om begränsningen i sekretessen utformas som ett generellt undantag från sekretessen kommer det – även om det inte är fråga om någon uppgiftsskyldighet – att följa av 15 kap. 5 § sekretesslagen att på begäran av polisen är skyldig att lämna uppgifter till den andra myndigheten, om upp- gifterna kan lämnas ut utan hinder av sekretess. Om frågan att lämna ut uppgifter aktualiseras av en begäran från polisen, ankommer det på att bedöma förutsättningar- na för att lämna ut uppgifter ur sekretessbelagt material. Social- tjänsten bör därvid informeras om vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att det finns en påtaglig risk för att den unge skall begå brott och även få uppgift om på vilket sätt de efterfrågade uppgifterna kan antas bidra till att brott förhindras. Det är alltså inte tillräckligt att polisen begär att få ut uppgifter med ett påstående om att uppgifterna behövs för att förhindra att någon begår brott. Om förutsättningarna för att lämna ut uppgifterna visar sig vara uppfyllda innebär 15 kap. 5 § dock att uppgifterna skall lämnas ut. För att inte åstadkomma en situation där mot sin vilja tvingas lämna polisen uppgifter om unga personer, bör en ytterligare förutsättning för utlämnande vara att , utifrån övriga omständigheter bedömer det lämpligt att uppgiften lämnas ut. På så sätt blir det som i första och sista hand avgör om uppgifterna om den unge skall komma till polisens kännedom. Ett utlämnande kan t.ex. anses olämpligt med hänsyn till den unges återanpassning eller på grund av planerade eller på- gående insatser för den unge. Det kan också bedömas som olämpligt att bryta ett förtroende som den unge visat genom att vidarebe- fordra uppgifterna till polisen. Vi föreslår alltså att en ny bestämmelse införs i sekretesslagen som anger att sekretess inte hindrar att uppgift om enskild som inte har fyllt lämnas från myndighet inom till polismyndighet, om det finns en påtaglig risk för att den unge skall begå brott och uppgiften kan antas bidra till att förhindra detta. Om uppgiften efterfrågas av polisen krävs att , med hänsyn till övriga omständigheter, finner att det också är lämpligt att uppgiften lämnas ut. Sekretesslagen besvarar inte frågan vem som skall få lämna ut uppgifter till en annan myndighet. I 12 kap. 10 § socialtjänstlagen anges att det är socialnämnden som enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen får polisanmäla brott som riktar sig mot nämndens verksamhet. Detsamma gäller anmälan om misstankar om brott mot underåriga enligt 14 kap. 2 § femte stycket. När det gäller misstanke om brott för vilket inte lägre straff än fängelse är föreskrivet finns det ingen föreskrift i socialtjänstlagen om att det är socialnämnden som skall svara för anmälan. Prövningen ankommer då på de enskilda befattningshavarna. I tidigare lagstiftningsärenden har det framhållits att det ligger i sakens natur att prövningen som regel bör ske på hög nivå inom myndigheten.19 Det har påpekats att det kan vara lämpligt att den enskilde befattningshavaren rådgör med en överordnad och i tvek- samma fall överlämnar frågan till myndigheten för avgörande. Det har också sagts att det inte finns något hinder mot att en myndig- het i sin arbetsordning närmare reglerar i vilken utsträckning enskilda tjänstemän skall kunna lämna uppgifter till andra myndigheter och i vad mån uppgiftslämnandet skall ankomma på myndighetens ledning.20 Vi tar i vårt förslag inte ställning till vem som skall få lämna ut uppgifterna. Sekretesslagen gäller inte utanför den offentliga verksamheten. I 15 kap. 1 § socialtjänstlagen föreskrivs tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verk- samhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen. Tystnadsplikten innebär att den anställde inte obehörigen får röja vad han eller hon i verksamheten fått veta om enskildas personliga förhållanden. 1981/82:186 och KU 1982/83:12 liksom prop. 1983/84:142 och KU 1983/84:29 1983/84:142 s. 41 tolkningen av obehörighetsrekvisitet har det ansetts naturligt att söka ledning i sekretesslagens bestämmelser. Vi förutsätter därmed att den föreslagna lättnaden i sekretessen när det gäller möjligheten att lämna uppgifter till polisen om unga som befinner sig i risk- zonen för att bli kriminella anses medföra motsvarande lättnad i tystnadsplikten för anställda inom enskild verksamhet. 15.8.4Socialtjänsten skall få lämna uppgifter till polisen om unga när det föreligger behov av ett polisiärt ingripande Förslag: Anträffas någon som kan antas vara under av personal inom –under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling, eller –under utövande av brott, skall sekretessen inte hindra att socialtjänstpersonalen lämnar upp- gifter till polisen som behövs för ett polisärt ingripande. Situationerna i exempel 3 och 4 som redovisats i avsnittet om inter- vjuundersökningen gällde två socialsekreterare som under sin tjänst- på stan påträffade ett gäng berusade ungdomar respektive ett gäng ungdomar som begick brott och ansåg att polisen borde kontaktas för ett ingripande. Ungdomarnas förehavanden hade alltså iakttagits av socialsekreterarna själva. Vid intervjuerna uttrycktes osäkerhet över om iakttagelserna omfattades av socialtjänstsekre- tessen. Socialsekreterarna arbetade på en ungdomsenhet där det i tjänstgöringen ingick att de under vissa tider skulle vistas ute på stan bland ungdomar. De var i tjänst när de gjorde sina iakttagelser. Vår uppfattning är därmed att uppgifterna omfattas av socialtjänst- sekretessen. Socialtjänstsekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. Generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen är inte tillämplig på verksamhet. När det gäller misstankar om brott krävs dessutom för att uppgifter skall få lämnas till polis, åklagare eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, att brottet är så allvarligt att straffet är fängelse . Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Denna bestämmelse är avsedd att tillämpas restriktivt och det råder ofta osäkerhet om dess tillämp- lighet. uppgifter när det gäller unga är bl.a. att ge dem den vård och det stöd som de behöver. Den som är kan bli omhändertagen för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslut om sådan vård fattas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden. Enligt 3 § skall vård beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. I fall som är brådskande har social- nämnden eller vissa företrädare för nämnden möjligheter att besluta om ett omhändertagande enligt LVU. Enligt 6 § skall den som är omhändertas om 1. det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av lagen och 2. rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. En polismyndighet är enligt 43 § 2 LVU skyldig att på begäran lämna biträde för att genomföra ett beslut. Utan ett beslut om omhändertagande enligt LVU är åtgärder begränsade till frivilliga hjälp- och stödåt- gärder. När den unge påträffas höggradigt berusad eller under andra förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för den unges hälsa och utveckling, t.ex. om den unge vistas i en knarkarkvart eller i andra olämpliga miljöer, kan de frivilliga åtgärderna vara otillräckliga för att ge den unge skydd. I sådant fall aktualiseras ett omhändertagande enligt LVU. Av olika skäl kan ett visst dröjsmål dock förekomma innan ett sådant beslut har fattats. Detta gäller kanske främst om den unge är okänd för socialtjänstpersonalen som anträffar honom eller henne och identi- teten först behöver utredas. Det kan också vara så att förutsättningar- na för ett omhändertagande saknas trots den farliga akuta situationen. För dessa fall kan det finnas behov av ett polisiärt omhändertagande för att ge den unge ett skydd och tillsyn. Anträffas någon som kan antas vara under under förhållan- den som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling får en polisman enligt 12 § polislagen (1984:387) ta hand om den unge för att skyndsamt överlämna honom till föräldrarna eller någon annan vårdnadshavare eller till social- nämnden. Denna bestämmelse utgör ett naturligt led i de skyldig- heter som polisen har när det gäller skyddet av unga.21 Ett omhänder- tagande enligt 12 § polislagen kan endast komma i fråga när den situation som den unge befinner sig i är av det allvarliga slag som LVU förutsätter för ett omhändertagande.22 I praktiken kan det dock vara svårt eller omöjligt för den enskilde polismannen att bedöma om ett omhändertagande kan bli aktuellt. Tvångsåtgärder kan exempelvis vara uteslutna på grund av frivilliga åtgärder. Ett ingripande med stöd av 12 § polislagen förutsätter därför inte en konkret bedömning av om ett omhänder- tagande inom ramen för LVU kan förväntas. Ändamålet med omhändertagandet skall vara att försöka säkerställa att den unge får det skydd och den tillsyn som han behöver. Polisen skall till ledning för sitt ställningstagande beakta om den unge behöver komma under någon vuxens tillsyn därför att omständigheterna innebär en över- hängande och allvarlig risk för hans eller hennes hälsa eller utveck- ling.23 När någon påträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att han inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller någon annan får han eller hon dessutom omhändertas av en polisman enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer. När anträffar en ung person i färd med att begå en straffbelagd gärning blir det endast undantagsvis aktuellt med ett omhändertagande enligt LVU. En av förutsättningarna för ett sådant omhändertagande är i och för sig den unges brottsliga verksamhet. För att brottslig verksamhet skall anses föreligga ställs dock krav på viss varaktighet och intensitet. Bagatellförseelser och enstaka andra brott som inte är av allvarlig art faller inte in härunder. Det är först vid en brottslighet som ger uttryck för en sådan bristande anpass- ning till samhällslivet att det kan sägas föreligga ett vård- eller behandlingsbehov som det kan bli fråga om att bereda den unge vård med stöd av LVU.24 Det är polisens uppgift att ingripa mot brott. Den misstänkte får gripas och tas med till förhör och polisen kan hos åklagaren begära den misstänkte anhållen. Beslutar åklagaren att inte anhålla någon 1990/91:86 s. 10 1979/80:1 Del A s. 583 som är och som polisen har gripit, får polisen hålla honom kvar i högst för att han skall kunna överlämnas till sina föräldrar, någon annan vårdnadshavare, en företrädare för eller någon annan lämplig vuxen. Kvarhållandet får bara avse den som åklagaren fortfarande anser vara skäligen miss- tänkt för brott. För samma syfte får polisen hålla kvar någon som medtagits till polisen för förhör och som är skäligen misstänkt för brott. Utöver det straffrättsliga ingripandet har polisen således att ordna tillsyn åt den unge. Den osäkerhet som råder i frågan om personalen inom social- tjänsten kan lämna uppgifter till polisen för att få till stånd ett polisiärt ingripande, utan att göra sig skyldig till sekre- tessbrott, är otillfredsställande. I vissa fall skulle uppgifter säkert kunna lämnas med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen. Det förekom- mer dock ofta tveksamhet om denna bestämmelses tillämplighet. Regelverken som styr möjligheten att omhänderta unga korresponderar i stor utsträckning. Polisens möjligheter att omhänderta en ung person är emellertid större än social- tjänstens. I arbete med unga kan det uppstå situa- tioner där ett kortare omhändertagande skulle behövas för att säkerställa att den unge kom under någon vuxens tillsyn, men där saknar möjlighet att i den akuta situationen ingripa med tvång. För dessa fall kan det finnas skäl med ett genombrott i socialtjänstsekretessen så att det står klart att kan lämna polisen uppgifter som möjliggör ett polisiärt omhändertagande av den unge. Syftet med ett sådant sekretessgenombrott är att öka möjligheten att snabbt ge unga personer som påträffas i olämpliga situationer behövligt skydd och tillsyn. Vi föreslår för det första att om den som kan antas vara under av anträffas under förhållanden som uppenbar- ligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans eller hennes hälsa eller utveckling skall ett undantag göras från sekretessen. Det skall genom undantaget stå klart att sekretessen inte hindrar att lämnar polisen uppgifter som behövs för ett polisiärt ingripande. I en sådan situation kan det i och för sig vara så att 1 kap. 5 § sekretesslagen kan tillämpas för ett uppgiftslämnande. För att undanröja eventuella oklarheter bör situationen dock regleras uttryckligen. Med hänsyn till kravet att den underårige skall anträffas under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för den unges hälsa eller utveckling kan det inte bli tal om att tillkalla polisen annat än vid allvarliga fall. Den situation som den unge befinner sig i bör vara av samma allvarliga slag som LVU för- utsätter för ett omhändertagande. Givetvis inverkar den unges antagliga ålder på bedömningen av situationens allvar. För det andra föreslår vi att när den som kan antas vara under anträffas av under utövande av brott skall samma undantag göras från sekretessen som när den unge anträffas under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling. När det gäller att en underårig anträffas under utövande av brott anser vi inte att några särskilda krav bör ställas på brottslighetens art eller straffvärde. Det avgörande i detta fallet är inte att åstadkomma ett straffrättsligt ingripande utan att möjliggöra en social skyddsåtgärd. Även lindrigare brott bör alltså kunna föranleda att tillkallar polisen och lämnar uppgifter till polisen som behövs för ett polisiärt ingripande. 15.8.5Socialtjänsten skall få lämna uppgifter till polisen om överlåtelse av narkotika eller alkoholdrycker till unga Förslag: Sekretessen inom och inom vissa när- liggande verksamheter som regleras i 7 kap. 4 § sekretess- lagen skall inte hindra att uppgift som angår misstanke om överlåtelse av narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) till den som inte har fyllt lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet. Detsamma skall gälla vid misstanke om olovlig försäljning eller anskaffning av alkoholdrycker enligt alkohollagen (1994:1738) till den som inte har fyllt , när det inte är fråga om ringa fall. När det gäller barn och unga skall socialnämnden bl.a. aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel. Vid intervjuerna har det sagts vara angeläget att sekretesslagen medger att misstankar om att någon överlåter narko- tika till underåriga får anmälas till polisen. Något oklart är det dock hur man från sida ställer sig till en möjlighet att göra anmälan när uppgiften lämnats i förtroende till eller när narkotikalangaren är klient hos . Samma avvägning bör dock uppkomma när det gäller frågan om att anmäla misstankar om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. som begåtts mot någon som inte fyllt . Denna bestämmelse tillkom för att det vore stötande om sekretessregler i vissa fall skulle kunna tvinga hälso- och sjukvården eller att medverka till att dölja även allvarliga brott som barn utsätts för av sina vårdnadshavare eller andra familjemedlemmar.25 Bestämmelsen har emellertid fått en generell tillämpning.