sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I ett nationellt system måste begreppet friklassning och kriterier för dess användning preciseras och operationaliseras för att det nationella systemet ska bli effektivt och för att insatserna, t.ex. genom producentansvar och prövning enligt , ska kunna riktas mot de från strålskyddssynpunkt mest prioriterade områdena. Med stöd av 3 § strålskyddslagen har regeringen bemyndigat SSI att dels meddela föreskrifter om undantag från delar av strål- skyddslagen (3 § strålskyddsförordningen), dels, i det enskilda fallet, helt eller delvis medge undantag från strålskyddslagen (4 § strålskyddsförordningen). Detta innebär att SSI inte i föreskrifts- form helt kan ge undantag från lagens tillämpning, utan endast genom beslut i det enskilda fallet. De undantag SSI kan föreskriva med stöd av 3 § strålskyddsförordningen avser undantag från 16 § första stycket (krav på 18-års gräns), 18 § (krav på läkarundersök- ning) samt 20 § 1, 2 och 4 (krav på tillståndsplikt). Strålskyddslagen innehåller alltså klara begränsningar i SSI:s möjligheter att operativt och effektivt kunna nyttja friklassning när det gäller hanteringen av det radioaktiva avfallet. Av denna anled- ning föreslår jag att strålskyddsförordningen (1988:293) ändras så att SSI får möjlighet att i föreskriftsform kunna meddela generella undantag från strålskyddslagens hela tillämpningsområde. SSI bör med stöd i en sådan ändring i strålskyddsförordningen utarbeta de kriterier och riktlinjer som krävs för att operativt tillämpa möjligheten till generella undantag. Förslaget till ändring i strålskyddsförordningen finns upptaget i författningsändringar i början av betänkandet under punkten 7, med följande lydelse. Förslag till förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293) Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddsförordningen (1988:293) att 3 § skall ha följande lydelse, 3 § får i andra fall än som anges i 2 § meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i 16 § första stycket, 18 § samt 20 § 1, 2 och 4 strålskyddslagen (1988:220) i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts. Förordning (2001:618). får meddela föreskrifter om undantag utöver vad som följer av första stycket, om särskilda skäl föreligger och det kan ske utan att syftet med bestämmelserna i strålskydds- lagen (1988:220) åsidosätts. Genom detta tillägg bemyndigas SSI att meddela generella före- skrifter om undantag från strålskyddslagens bestämmelser i de fall detta kan ske utan att strålskyddslagens syfte åsidosätts. 2.5Slutförvar och Studsvik AB:s roll i avfallssystemet Mitt förslag om slutförvar Staten bör inleda förhandlingar med SKB om ett ramavtal för slutförvar av på de grunder som jag diskuterat med SKB inom ramen för utredningen. Dessa innebär bl.a. att SKB åtar sig att slutförvara allt som kräver sådant slutförvar i någon av sina existerande eller kommande anläggningar till i princip ett självkost- nadspris. De innebär också att SKB ska kunna erhålla ersättning även för åtgärder för anpassning av förvaren eller omprövning av villkoren för förvaren. De negativa effekterna av Studsviks AB:s monopolställning på marknaden för tjänster avseende kommer väsentligt att minska om mina förslag till ett nationellt system för genom- förs. Skälen för och eventuella andra marknadsaktörer att inte omhänderta vissa typer av radioaktivt avfall bortfaller helt eller delvis. Jag bedömer därför att någon lagbunden plikt att omhänderta därför inte behövs . Statsmakterna bör dock nära följa utvecklingen. är det enda företaget på den svenska marknaden som kan hantera , som inte har så låga aktiviteter att de kan gå till deponi eller förbrännas i förbrännings- anläggning eller förbränningsanläggning för farligt avfall. innehar tillstånd för sådan verksamhet och bedriver verksam- heten på rent kommersiella grunder. Utredningen har i uppdrag att belysa Studsvik AB:s särskilda roll, och problem med företagets nuvarande monopolställning. En annan fråga som är av stor betydelse för att få ett nationellt system för att fungera effektivt och säkert är att tillräcklig slutförvarskapacitet finns tillgänglig för de avfallstyper som kräver slutförvar i bergrum eller under kontrollerade former. I direktiven till utredningen finns därför ett särskilt uppdrag till utredaren att undersöka om kapaci- teten är tillräcklig eller behöver byggas ut, antingen genom att ut- vidga existerande eller planerade anläggningar eller genom att bygga helt nya slutförvarsanläggningar. SSI har inom ramen för vid SSI studerat krav på slutförvar ur ett IKA-perspektiv. SSI har där kartlagt kapacitetsbe- hoven för olika typer av avfall och tillsammans med SKB och andra företag gjort kostnadsuppskattningar för slutförvar av . Detta finns närmare redovisat i avsnittena 4.5.1 och 4.5.4. Några viktiga slutsatser kan lätt dras från denna redovisning. Genom SKB:s existerande och planerade slutförvar kommer tillräcklig kapacitet för att slutförvara allt under överskåd- lig framtid att skapas eller finnas tillgänglig. Flera aktörer kan tillhandahålla deponikapacitet för som ej behöver slutförvaras i bergrum. SKB har ingen skyldighet att ta emot för slutförvar annat än det som faller under avtalet mellan och , som reviderats 1994, för vilket också SKB har erhållit ersättning. Det planerade slutförvaret för kvicksilver, som regeringen har föreslagit ska skapas (prop. 2002/03:117 Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp), är inte i sig nödvändigt för att slutförvara radioaktivt avfall. Ett eventuellt sådant slutförvar kan dock erbjuda ett alternativ till slutförvar i en anläggning ägd av SKB. En eventuell sådan anknytning till ett kvick- silverslutförvar kräver dock ytterligare utredning och blir en fråga för marknadens aktörer, främst på grund av kostnads- aspekterna. På grundval av dessa förhållanden tog utredningen i ett tidigt skede upp en diskussion med SKB om deras intresse av att göra utfästel- ser om att omhänderta . Från statsmakternas synpunkt är det viktigt att ett åtagande från SKB:s sida ska vara giltigt och att det garanterar slutförvar av allt som kräver sådant slutförvar. I dessa diskussioner har SKB framfört att man ser det som fullt rimligt utifrån sina utgångspunkter att göra sådana ut- Detta grundar sig bl.a. på den analys av förväntade mängder av som kan bli aktuella för slutförvar under de närmaste 30–50 åren. De volymer som räknats fram ställer mycket krav på lagringsutrymme. I diskussionerna har vidare framkommit att SKB kan överväga att ta ut ett självkostnadspris för , men att ett sådant åtagande också måste vara förknippat med att nuvarande och kommande slutförvar kan omlicentieras eller licentieras också för de avfallstyper, framför allt vad gäller radionuklidsammansättningen, som kommer från icke kärnteknisk verksamhet. Detta, liksom den anpassning av förvaren som detta kan komma att kräva, kommer att leda till vissa initiala kostnader som SKB också önskar ersatta. Jag har utifrån dessa utgångspunkter fört vidare överläggningar med SKB om lämpliga former för ett sådant åtagande från SKB:s sida. Olika alternativ är möjliga, men det enklaste och enligt min bedömning ändamålsenligaste sättet är ett avtal mellan staten och SKB om upplåtelse av slutförvarskapacitet för . I ett sådant avtal kan upplåtelsens omfattning specificeras liksom andra villkor som parterna önskar se tillgodosedda för att säkerställa åtkomst av förvaren och täckning av kostnaderna för förvar. Avtalet måste ses som ett ramavtal, inom vars ramar avfallsinnehavare sluter egna avtal med SKB om de finansiella och övriga villkoren för slutförvar. Det senare kan exempelvis gälla krav på nuklidsammansättning, volymreducering, annan förbehandling, förpackning i slutförvars- etc. Vad gäller kostnaderna för slutförvar av så kräver denna lösning ingen insats från statens sida. Kostnaderna ska helt finansieras inom ramen för det finansieringssystem, den statliga IKA-fonden, som diskuterats i avsnittet 2.1.2. Jag förslår därför att regeringen, eller en av regeringen utsedd förhandlare eller myndighet, inleder förhandlingar med SKB om att upprätta ett dylikt avtal på de grunder som här redo- visats. är det enda företag i som åtar sig att ta emot och behandla . Bolaget bildades under namnet AB Atomenergi. Dess uppgift var att utveckla, bygga och driva kärnkraftsanläggningar i , och staten var majoritetsägare med kraftbolag och industriföretag som övriga delägare. heten har utvecklats och förändrats radikalt, och så har även skett med statens ägarandel. Efter ett omfattande rekonstruk- tionsprogram fick bolaget namnet . upphörde också successivt statens aktieinnehav, som då förvaltades av statliga , och bolaget har sedermera varit i privat ägo. är företaget en koncern med sjutton bolag i sju länder med investmentbolaget som största ägare. Avfallshanteringen av låg- och medelaktivt radio- aktivt avfall är bara en av koncernens verksamhetsgrenar. Större delen av detta avfall kommer från kärnkraftverken. Bland övriga kunder märks bränsletillverkare, sjukvård och forskningsstationer. Andelen som hanteras vid är således endast en liten del av det avfall som kommer till bolaget. Det uppskattas till 4–. Huvuddelen av avfallet bränns varvid askan upptar cirka en tiondel av den ursprungliga volymen. Det genereras ungefär ett ton aska från förbränning av . Denna aska kan i allmänhet sedan skickas till det befintliga slutförvaret för låg- och medelaktivt driftavfall vid Forsmarks kärnkraftverk. Mängden icke brännbart fast stannar vid ca . Kostnaden för slutförvar av detta avfall beräknas till ca per kubikmeter. Till detta kommer en kostnad för mellanlagring i ett bergförvar vid tills det slutliga förvaret blivit färdigställt av SKB. En definitiv tidpunkt för detta kan inte anges vilket skapar osäkerheter i uppskattningen av kostnaderna för Studsvik AB:s åtaganden för sådant avfall. Ytterligare en osäkerhet som påverkar den slutliga kostnaden är att det inte finns några fastställda regler för hur avfallet ska förpackas för att sedan få placeras i SFL 3–5. En ompackning av mellanlagrat avfall kan då bli kostsam. Enligt de uppgifter lämnat till utredningen räknar man inte med att erhålla full kostnadstäckning för alla delar av sin hantering av . Osäkerheterna som redovisats ovan leder till en icke obetydlig ekonomisk risk för företaget. Avfallet saknar dessutom inte sällan ägare, eller så har inte ägaren budgeterat för avfallshanteringen. Företaget brukar ändå ta hand om avfallet för att det inte ska komma på avvägar och leda till allvarliga strålskyddsrisker i samhället. uppger att dessa förhållanden är besvärande och har ställt sig tveksamt till fortsatt hantering av vissa typer av under rådande osäkerheter. En åtgärd som redan vidtagits är att man upphört att ta emot förbrukade rökdetektorer med radioaktiv strålkälla. Sådana kommer främst från industrier och offentliga anläggningar. Dessa samlas nu i stället på hög på olika platser i landet i ett beslut om kommande hantering. Nuvarande förhållanden med ett monopolföretag som agerar på kommersiell grund ger således inte någon garanti för att de tjänster som samhället är beroende av för ett säkert omhändertagande av kommer att finnas tillgängliga. Volymerna av är inte heller under nuvarande omständigheter tillräckligt stora för att man ska kunna förvänta sig en till konkurrerande företags- etablering i . Utredningen har på grundval av en analys som utförts inom ramen för SSI:s IKA-projekt studerat olika möjligheter att säker- ställa tillgången till de tjänster som endast kan erbjuda. En möjlighet är att lagstiftningsvägen ålägga och andra eventuella framtida företag med motsvarande verksamhet i att till full kostnadstäckning ta emot och behandla för att säkerställa att ett centralt samhällsintresse kan tillgodoses. SSI har lämnat förslag till utformning av en sådan lagstiftning till utredningen. Problemet med Studsviks monopolställning bör dock enligt min mening också ses i perspektivet av de övriga förslag angående som redovisats ovan. Sammantaget bör de förslag som jag lägger fram medverka till att väsentligt minska riskerna för och eventuella andra företag som vill etablera sig på denna marknad. Följande åtgärder bör spela en väsentlig roll i detta sammanhang. Staten tecknar ett avtal med SKB med innebörden att kan placeras i kommande och existerande slutförvar. Därmed minskar osäkerheten om var och när avfallet ska slutförvaras. SKB har också erbjudit förvar till självkostnadspris, vilket också minskar osäkerheten om kostnaderna för slutförvar. Den nya IKA-fonden kommer att ersätta alla kostnader för omhändertagandet av inklusive slutförvar och eventuella behov av omkonditionering av avfallet som kan komma att krävas för att avfallsförpackningen ska kunna godkännas för placering i slutförvaret. I ett system med producentansvar med avgifter som betalas till en IKA-fond skapas förutsättningar för en stark och kompe- tent köpare med möjligheter till långsiktiga avtal. Det blir heller inte nödvändigt för upphandlaren av Studsvik AB:s tjänster att inkludera slutförvaret i uppdraget till Studsvik AB:s. Produ- centerna kan mycket väl komma att handla upp slutför- varstjänsten av SKB separat från de tjänster kan leverera. Med dessa utgångspunkter bör de svårigheter som Studsvik AB:s pekar på kunna elimineras. Studsviks insatser och verksamhet kommer inte i samma utsträckning att vara beroende av okända externa faktorer. De skäl som redovisat för att avstå från att omhänderta kommer alltså att bortfalla och det bör således vara intressant för företaget att offerera tjänster för alla typer av . Av denna anledning ser jag därför inget behov av att införa en lagbunden plikt för eller något annat företag att ta emot alla typer av radioaktivt avfall från icke kärn- teknisk verksamhet. Det är dock viktigt att statsmakterna noga följer utvecklingen inom detta segment av hanteringen av radioaktivt avfall. Enligt utredningens direktiv ska säkerhetsaspekterna beaktas. Det gäller främst risken för att radioaktivt avfall kommer i orätta händer och används i kriminellt syfte såsom utpressning eller rena terrorhandlingar. Genom de senaste årens terrorhandlingar har uppmärksamheten riktats bl.a. mot möjligheterna att framställa s.k. smutsiga bomber där konventionella sprängladdningar kan kombi- neras med starka radioaktiva källor som vid sprängning kan spridas över stora områden. Radioaktivt avfall kan i dessa sammanhang vara en källa till sådana bomber då avfall kan vara lättåtkomligare än material som används i olika installationer. Internationellt har problematiken med skydd av strålkällor som inte kan hänföras till kärnenergisektorn, och som i sådana fall omfattas av safeguard-programmet, uppmärksammats främst inom men även i EU. har bedrivit ett arbete med att belysa, informera och ta fram riktlinjer om säkerhets- aspekter. Rapporten of radioactive sources – IAEA- TECDOC 1355 Interim guidance for comment, 2003 – är ett resultat av de senaste årens arbete inom . Den fysiska säkerheten vid transporter är kanske den mest kritiska länken i av- fallskedjan och kommer sannolikt att inkludera mycket av de säkerhetstankar och anvisningar som redan tillämpas inom kärnteknikområdet i kommande rekommendationer för transporter. EU kommer genom det HASS-direktivet om starka slutna strålkällor att reglera den traditionella strålskyddsproblematiken kring slutna radioaktiva strålkällor med skydd mot oavsiktlig exponering för joniserande strålning till följd av felaktigt hand- havande eller bristande omhändertagande av avfall, eller efter en olycka. SSI har inom ramen för projektet belyst frågorna kring avfallets säkerhet. SSI har i en rapport till utredningen framfört vad som bör beaktas för att bemöta riskerna för att radioaktivt material används för att hota eller tillfoga skada. Man sammanfattar i korthet råden ur ovan nämnda IAEA-guide för utformning av sä- kerhetssystemen; ansvariga parter (och i första hand innehavare av radioaktivt material inklusive avfall) bör särskilt beakta: att otillbörligt förfogande eller stöld av radioaktivt material för- hindras, att, om detta ändå inträffar, vidta åtgärder så att det kan upp- täckas samt att säkerhetsåtgärderna ska kunna fördröja en besittning av materialet så att man ska hinna vidta motåtgärder. SSI har också uppmärksammat utredningen på de svårigheter som ofta kan uppstå när en okänd strålkälla eller radioaktivt ämne, som kommit på avvägar, påträffas och ska omhändertas. Normala åt- gärder är att ett område runt platsen spärras av och att området sätts under bevakning tills en borttransport kunnat genomföras. De internationellt gällande transportbestämmelserna har emellertid strikta krav som utgår från att man bl.a. vet vilket material som ska transporteras och vilken mängd det rör sig om. Det kan vara både kostsamt och tidskrävande att på platsen för upptäckten göra de undersökningar som krävs för att uppfylla regelverkets krav. Sär- skilda transportbehållare och undantagsregler för transporten kan därför behövas för att snabbt och säkert kunna transportera bort en upphittad strålkälla till en avfallsanläggning för omhändertagande och därmed kunna upphäva gjorda avspärrningar. , som ansvarar för transportreglerna inom , kommer enligt uppgift att se över denna fråga. Min bedömning är att detta är angeläget, men att det inte nu finns behov av att föreslå ytterligare åtgärder på detta område. Sammantaget är min bedömning att säkerhetsaspekterna av radioaktivt avfall, genom bl.a. berörda myndigheters försorg, kommer att kunna regleras bättre än när HASS-direktivet och mina övriga förslag i utredningen blivit genomförda. Dessa kom- mer i sig att bidra till en ökad säkerhet genom att alla strålkällor kommer att vara noga kontrollerade och omhändertagna. Jag ser därför inget behov av ytterligare åtgärder på detta område. Det är dock viktigt att berörda myndigheter fortlöpande gör riskbedömningar där hotbilden noga följs. Det kan vara på- kallat att i vissa situationer skärpa säkerheten vid särskilt utsatta transporter eller vid anläggningar som hanterar starka strålkällor. Hanteringen av radioaktivt avfall är bara en av de verksamheter med strålning som bidrar till att människor och miljö exponeras för strålning. Emellertid är riskerna för att utsättas för strålning sär- skilt stora i detta skede, då vaksamheten och intresset för radio- aktiva ämnen eller produkter minskar i och med att produkterna kan utnyttjas för det ändamål de var anskaffade för. Av- fall är för de flesta enbart en belastning eller oönskad kostnad. Avfall som inte hanteras på rätt sätt eller kommer på villovägar kan lätt leda till att personer som inte har kännedom om joniserande strålning kan utsättas för farliga doser. Att förbättra hanteringen av avfallet och motivationen att omhänderta det på ett från strål- skyddssynpunkt korrekt sätt bör kunna leda till klara förbättringar. övergripande syfte har varit att minska de radio- logiska konsekvenserna från framtida hantering och slutförvaring av all sorts (icke kärntekniskt radioaktivt avfall). I utredningen anges inte någon specifik dosrestriktion (dvs. vilken tillskottsdos som inte bör överskridas med en reglerad hantering) vilket knappast heller är möjligt. Då delmål 1 i miljömålet Säker strålmiljö, som också utredningen redovisar som sin utgångspunkt, syftar till en begränsning av tillskottsdosen från varje enskild verksamhet till 0,01 mSv/år går det inte direkt att säga i vilken utsträckning miljömålet uppnås. Man kan däremot konstatera att utredningens förslag väsentligt förbättrar möjligheterna att leva upp till det satta miljömålet. Exempel på åtgärder som föreslås i utredningen, och som kan ha en särskilt positiv inverkan på möjligheterna att uppnå miljömålet Säker strålmiljö är att: Det föreslås ett lagtekniskt ramverk som gör att allt radioaktivt avfall kan hanteras med stöd av lagstiftning om så bedöms nöd- vändigt. Det finns t.ex. ingen klar reglering av sådant radioaktivt avfall som uppstår i en verksamhet som inte är verksamhet med strålning enligt definitionerna i strålskydds- lagen. Det skapas ekonomiska incitament genom producentansvaret att ta hand om avfallet på ett effektivt sätt, och för den enskilda innehavaren av sådant avfall att lämna det för slutligt omhänder- tagande på ett korrekt sätt. Riskerna för oavsiktlig exponering för radioaktiv strålning minskar då. SSI får stärkt bemyndigande att utfärda föreskrifter och all- männa råd för ovan nämnda radioaktiva avfall. Utredningen tar fram ett fonderingsförslag som syftar till att säkerställa att tillräckliga medel finns tillgängliga för framtida kostnader för omhändertagande och slutförvaring av allt inklusive starka strålkällor. Ovan nämnda fonderingssystem inkluderar även omhänder- tagande och slutförvar av s.k. herrelösa strålkällor och övrigt radioaktivt avfall som någon ansvarig ej kan ställas till svars för. Övriga miljömål som kan beröras är luft, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans, Levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och God bebyggd miljö. Samtliga ovanstående miljömål gynnas av en minskad eller undan- röjd risk för okontrollerad spridning av radioaktiva ämnen i naturen. Att kvantifiera vad förslaget innebär för varje enskilt miljömål är dock ogörligt då osäkerheterna i uppskattningen av problemets nuvarande omfattning är stora, samt att varje händelse (t.ex. upp- hittande av herrelösa strålkällor) är unik. 3.2Konsekvenser för små företag, näringslivet och myndigheterna Utredningens förslag innebär att ett producentansvar introduceras för produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. De företag som belastas av producentansvaret är tillverkare, importörer och leverantörer av produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Utredningen beräknar att det rör sig om ca 150 företag i . Företagen blir belastade med dels en avgift till den föreslagna IKA-fonden per försåld enhet, dels med administrativa kostnader. Avgiften till fonden ska enligt förslaget även täcka en viss del av kostnaderna för det historiska avfallet. En del av de produkter som omfattas av utredningens producent- ansvar omfattas också av det s.k. WEEE-direktivet (and ) som träder i kraft i . Det gäller främst brandvarnare och rökdetektorer samt slutna strålkällor i utrustning för strålbehandling. Genom WEEE-di- rektivet blir det obligatoriskt att radioaktivt avfall från dessa produkter ska omhändertas och slutförvaras. Det innebär att dessa producenter kommer att åläggas ansvar för sina produkters avfall oavsett om utredningens förslag genomförs eller ej. Inom EU förbereds ytterligare ett direktiv, HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources) vars syfte är att öka säkerheten runt starka slutna strålkällor så att det radioaktiva avfallet alltid tas om hand. När detta direktiv träder i kraft kommer medlemsländerna att åläggas att genomföra system för att bl.a. garantera att medel finns tillgängliga för att ta hand om det uppkomna radioaktiva avfallet. Utredningens förslag till förtida inbetalning av kommande avfallskostnad ligger i linje med direktivets intentioner, så att i denna del kommer att uppfylla direktivets krav. Slutsatsen är att producenter av dessa starka slutna strålkällor för användning inom bl.a. industri och sjukvård, som en konsekvens av direktivet kan tvingas följa liknande krav även utan utredningens förslag. De företag som kommer att omfattas av utredningens förslag till producentansvar, men som inte omfattas av WEEE-direktivets pro- ducentansvar, får kostnader som de inte skulle ha haft utan utred- ningens förslag. Det gäller företag som tillverkar, importerar och levererar övriga produkter med radioaktiva ämnen och strålkällor. Liksom för brandvarnare och rökdetektorer kan det antas att före- tagens kostnader för avgifter till fonden och för administration blir mindre än slutanvändarens kostnader .