sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Analysen av energibeskattningens effekter för näringslivet visar att det av såväl regionalpolitiska skäl som långsiktigt miljöpolitiska skäl är motiverat med energi- skattelättnader för vissa företag. De regionala variationerna i industrisektorns energi/arbetskrafts- kostnadsstruktur återspeglar den svenska industristrukturen med mycket finmekanisk industri i och en betydande del basindustri, speciellt skogsindustri, i . Genom gällande nedsättningsregler är sysselsättningseffekterna av den nuvarande energibeskattningen av industrisektorn små men utan sådana nedsättningsregler kan de regionala sysselsättningseffek- terna förväntas bli betydande. Kommitténs analyser illustrerar också elprisernas stora betydelse för de svenska företagens val mellan att lokalisera verksamhet i eller utomlands. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det därför mycket goda skäl att inte överstiga nivån på EG:s minimiskattesats på el för näringslivet. Införandet av elcertifikat med kvotplikt för större delen av näringslivet innebär dessutom de facto en elskatt på näringslivet, sannolikt överstigande per kWh . Ur miljösynpunkt innebär en skatt på el en sänkning av koldioxidskatten (relativt sett). innebär att det skulle bli mera lönsamt för företagen att på kort sikt öka sin bränslekonsumtion och på vid nyinvesteringar välja en mera elsnål men mera koldioxidintensiv teknologi. I båda fallen skulle detta leda till globalt ökade emissioner av koldioxid. Ur långsiktig miljösynpunkt finns det även starka motiv för lätt- nader i koldioxidskatten för de mest energiintensiva företagen, eftersom en hög koldioxidskatt kan vara direkt kontraproduktiv. Den är kontraproduktiv eftersom den skulle bidra till en ineffektiv utslagning och omlokalisering av energiintensiv industri från till en omvärld med lägre miljöskatter och högre miljöstö- rande emissioner. Utslagningen skulle vara ineffektiv i den betydel- sen att svensk tung industri kan förväntas öka sina marknadsan- delar vid en EU-gemensam klimatpolitik. Endast under förutsätt- ning att resten av inte kan förväntas följa efter en svensk gå före-politik är det långsiktigt samhällsekonomiskt ratio- nellt att låta den inhemska klimatpolitiken slå ut den koldioxidin- tensiva svenska industrin. Detta bör dock inte tas som intäkt för att inte bör gå före i klimatarbetet. Däremot har det stor betydelse på vilket sätt väljer att gå före. Det är inte genom kostsamma, men globalt ineffektiva, åtgärder som kan göra bäst insats utan genom att vara en drivande kraft i det internationella förhandlings- arbetet, eftersom vinsterna, för den svenska ekonomin, av en inter- nationellt koordinerad klimatpolitik är mycket stora, som kostnaderna för en isolerad svensk klimatpolitik är jämförelsevis mycket höga. Kommitténs förslag – en ny energibeskattningsmodell Kommitténs förslag till modell omfattar all näringsverksamhet. Kommitténs utgångspunkt är således att all näringsverksamhet, juri- diskt sett, är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför skall behandlas lika i energibeskattningen. Vid utformningen av förslaget har kommittén strävat efter att ge det nya energibeskattningssystemet en långsiktigt hållbar utform- ning, som genom sin generella karaktär inte klassificeras som statsstöd enligt EG-rätten, men som genom sin funktion bevarar näringslivets konkurrenskraft. En annan utgångspunkt har varit att i möjligaste mån utforma förslaget i överensstämmelse med bestämmelserna i det kommande energibeskattningsdirektivet. Dessutom bör det nya energibeskattningssystemet ge en god balans mellan målsättningarna om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig effektivitet i miljöpolitiken och regionalpolitiska mål- sättningar. Den modell som enligt kommitténs uppfattning uppfyller dessa krav betecknas i betänkandet näringslivsmodellen. Övriga analyserade modeller uppvisar enligt kommittén så stora brister och svagheter att de inte kan läggas till grund för ett reformerat energiskatte- system. Näringslivsmodellen innebär följande: Näringslivets energibeskattning hålls åtskild från hushållens energibeskattning. Näringslivet (yrkesmässig verksamhet) belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt), till skillnad mot icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offent- lig förvaltning) som även belastas med fiskala skatter (energi- skatt). Med stöd av det nya energibeskattningsdirektivet skall dock en energiskatt motsvarande minimiskattenivån gälla för näringslivets elförbrukning. Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till per kg koldioxid (av nivån för hushåll och offentlig förvaltning). En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva Denna begränsar koldioxidskatteuttaget på bränslen respektive energiskatteuttaget på el hos dessa företag till av företagets försäljningsvärde. Som förutsättning gäller dock att EG:s minimiskattenivåer måste iakttas, även efter begränsning av skatten. För tillämpning av begränsnings- regeln gäller att företagen uppfyller energibeskattnings- direktivets definition av energiintensiv verksamhet. Den tidigare avgränsningen av de nedsättningsberättigade sektorerna tas bort, vilket innebär att hela näringslivet skall omfattas av samma modell för energibeskattning. Detta innebär bland annat att begreppet tillverkningsprocessen i industriell verksamhet utmönstras ur lagstiftningen. Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten som tas ut inom energi- omvandlingssektorn tas bort. I stället föreslår kommittén att en energiskatt införs för konsumtion av fjärrvärme utom närings- livet. Den nya modellen för näringslivets energibeskattning är generell såtillvida att hela näringslivet ingår. Detta omfattar alla juridiska och fysiska personer som bedriver näringsverksamhet. Liksom enligt gällande regler förutsätts beskattningen endast avse energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi). Den exakta avgränsningen av näringslivet blir i det nya skatte- systemet av mycket stor betydelse. Den tidigare gränsen för skatte- nedsättning till tillverkningsprocessen ersätts nu av gränsen mellan näringsliv (yrkesmässig verksamhet) å ena sidan och hushåll och myndigheter å den andra. En fråga som därvid aktualiseras är om särskilda hänsyn, av konkurrensskäl, bör tas till viss verksamhet inom den offentliga sektorn vid utformningen av definitionen yrkesmässig verksamhet? Det skulle t.ex. kunna gälla privata skolor och sjukhus som bedrivs i konkurrens med offentligt drivna. Efter- som energikostnaderna är av begränsad betydelse i denna typ av verksamhet, och eftersom även den konkurrerande privata verk- samheten i stor utsträckning är offentligt finansierad, så synes det enklare att justera eventuella snedvridningar via finansierings- systemet än via skattesystemet. Däremot anser kommittén att energiomvandlingssektorn bör verka under samma villkor, varför sådan verksamhet som bedrivs i förvaltningsform likställs med yrkesmässig verksamhet i energibeskattningshänse- ende. Den tidigare gränslinjen i fastighetsbeståndet som gällt mellan tillverkningsprocessen och övrig verksamhet samt mellan jord- bruksdrift och privatbostad ersätts nu av en generell gräns inom fastighetsbeståndet mellan näringsliv å ena sidan och hushåll, inklu- sive offentlig förvaltning, å den andra sidan. Den offentliga sektorns storlek påverkas inte av modellvalet. Det innebär att även om förslagen innebär förändringar i skatteuttaget från offentliga myndigheter, kommuner och landsting genom förändringar i löneavgifter och energiskatter så kompenseras detta genom förändringar i anslagstilldelningen och statsbidragen till kommuner och landsting. Kommitténs förslag – en ny generell begränsningsregel (0,7-procentsregeln) Även om kommittén förordar en generellt sett lägre energi- beskattningsnivå för näringslivet än tidigare kvarstår ändå ett behov av ytterligare skattenedsättning för en begränsad skara företag. Det rör sig framförallt om energiintensiv industri, men även vissa andra företag kommer att kunna tillämpa begränsningsregeln. Begränsningsregeln skall, såsom namnet antyder, begränsa skatteuttaget till en viss angiven nivå av företagets försäljnings- värde. Vid beräkningen av skattenedsättningens storlek får företaget tillgodogöra sig såväl koldioxidskatten på bränslen som energiskatten på el. Regeln är dock inte någon renodlad takregel, eftersom EG:s minimiskattenivåer måste iakttas. Sådana minimiskattenivåer kommer genom det nya energibeskattnings- direktivet inte att gälla endast för mineraloljor utan även för kol, naturgas och el. Utformning och nivå på begränsningsregeln En inledande fråga är om begränsningsregeln som sådan skall baseras på försäljningsvärde eller förädlingsvärde. Valet är inte självklart, och beroende av vad man väljer ger detta givetvis olika utslag för företagen. Även om förädlingsvärdet i grova drag utgör ca hälften av produktionsvärdet i näringslivet är spridningen mellan olika sektorer och på företagsnivå mycket stor. Om syftet med en begränsningsregel är att skydda teknologiskt energiintensiva företag förefaller en begränsningsregel baserad på försäljningsvärde mest lämplig. Om syftet däremot är att skydda företag med låg lönsamhet från att läggas ned på grund av högre energiskatter synes en begränsningsregel baserad på förädlings- värde mest lämplig. I det senare fallet är det en kombination av energiintensitet och lönsamhet som avgör vilka företag som får skattenedsättning. Eftersom lönsamheten varierar betydligt mera än försäljningsvärdet , kan antalet företag som kommer in under begränsningsregeln komma att variera betydligt under en konjunkturcykel. Det kan mycket väl tänkas att åtskilliga företag skyddade av begränsningsregeln, med normalt språkbruk, inte alls skulle uppfattas som energiintensiva utan snarare kunna karakteri- seras som föga lönsamma tjänsteföretag. Enligt kommitténs upp- fattning är det en begränsningsregel baserad på försäljningsvärde som bäst reflekterar det grundläggande syftet med nedsättning av energiskatt. Kommittén föreslår därför att begränsningsregeln baseras på försäljningsvärde. Vad beträffar valet av nivå på begränsningsregeln är den främst betingad av att undvika kraftigare skattehöjningar för de energi- intensiva företagen. Kommittén har framförallt övervägt nivåerna mellan och föreslår efter noggrant övervägande en begränsningsregel på nivån . Definitionen av energiintensiva företag Genom det kommande energibeskattningsdirektivet klargörs under vilka former nedsättning av energiskatt, och alltså differentierade skattenivåer, kan tillämpas av medlemsstaterna. Som förutsättning för sådan nedsättning (och alltså tillämpning av begränsningsregeln) gäller att nedsättning endast kan tillämpas för företag som uppfyller någon av de i direktivet angivna definitionerna av energiintensiva företag. Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på av produktions-(försäljnings-)kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på . Dock måste alltid, som genomsnitt, EG:s minimiskatter erläggas. När energibeskattningsdirektivet träder i kraft kommer således endast de företag som uppfyller endera av de två definitionerna på energiintensiva företag att kunna tillgodogöra sig en begränsning i energiskatteuttaget. Kommitténs analys visar att om endast ett av kriterierna på energiintensitet utnyttjas är sannolikheten mycket stor för att vissa företag inte kommer i åtnjutande av begränsningsregeln. Kommittén föreslår därför att det kriterium på energiintensivt företag som måste vara uppfyllt för att begränsnings- regeln skall tillämpas, valfritt baseras antingen på förädlingsvärde eller på försäljningsvärde. Kommitténs översyn av uppbördsreglerna för elbeskattningen Avregleringen av elmarknaden har förändrat både förhållanden och villkor på marknaden, med exempelvis ökade möjligheter för kunderna att välja elleverantör. Reglerna och systemet för uttag av energiskatt på el har däremot inte förändrats. Kommittén föreslår nu att elleverantörernas roll som skattskyldiga för leveranser till förbrukarna tas över av nätinnehavarna. De främsta motiven till detta är att den avreglerade marknaden har inneburit att elleverantörerna får allt mindre lokalkännedom om kundens verksamhet och tidigare förbrukning. Elleverantörernas möjlighet att kontrollera och följa sina kunder har därför radikalt försämrats och de är i princip hänvisade till de uppgifter de kan få från nätinnehavarna. Eftersom kunskapen om kundernas förhål- lande, och då särskilt om deras förbrukning, finns hos nätföretagen är det också naturligt att dessa tar över ansvaret för skatteuppbör- den. Förändringar i näringslivets energibeskattning får givetvis statsfi- nansiella konsekvenser. Ett införande av tillverkningsindustrins energiskattestruktur för hela näringslivet innebär i grova drag ett skattebortfall på ca netto, dvs. när hänsyn tagits till olika indirekta effekter. En central fråga är därför hur en modell som ger ett betydande bortfall av skatteintäkter skall finansieras. Kommittén anser mot bakgrund av direktiven att det inte ligger inom dess uppdrag att föreslå en fortsatt skatteväxling utan att endast föreslå en finansi- ering av det skattebortfall som uppstår i näringslivsmodellen, med beaktande av ett antal olika aspekter och speciellt aspekter av rätt- vise- och fördelningskaraktär. Kommittén avstår således från att ha synpunkter på hur den fortsatta skatteväxlingen, inom ramen för det 10-åriga programmet på totalt skall utfor- mas. Det ligger dock i sakens natur att en stor del av skatterefor- mens finansiering måste ske inom energiområdet. Enligt kommitténs uppfattning är det rimligt att näringslivet i stor utsträckning är med och finansierar en omläggning av energi- beskattningen, då denna leder till betydande skattelättnader för näringslivet totalt, även om dessa lättnader endast uppstår för tjänstesektorerna. Eftersom tjänstesektorn är den stora vinnaren på skattereformen ter sig en marginell höjning av löneskatterna, genom en höjning av den allmänna löneavgiften, attraktiv ur såväl rättvise- som finansieringssynpunkt. Vidare synes ett återställande av den senaste höjningen av periodiseringsfonderna lämpligt. Den minimiskatt på el som, genom energibeskattningsdirektivet, införs för hela näringslivet bidrar i någon mån till finansieringen. Skattebortfallet från energiomvandlingssektorn är relativt högt och uppskattas (med viss osäkerhet) till ca brutto. En konsumtionsskatt på värme kan därför också förefalla rimlig ur rättvisesynpunkt, dvs. det synes inte rimligt att hela skattebortfallet från energiomvandlingssektorn övervältras på övriga sektorer. Dessutom gäller att eftersom fjärrvärmen är kommunägd till , kommer en betydande del av skatte- lättnaderna för energiomvandlingssektorn kommuninvånarna till- godo, antingen direkt via lägre värmepriser eller indirekt via lägre kommunalskatt. När det gäller fördelningen av skattebördan på hushållen är det angeläget att konkurrensförhållandena mellan fjärrvärme, el och olika bränslen för uppvärmning inte påverkas. Kommittén föreslår därför små men likformiga höjningar av hushållsskatten på el, olja och naturgas, samt, som ovan nämndes, införandet av energiskatt på fjärrvärme. Eftersom el- och bränsleskatter är regressiva till sin karaktär innebär introduktionen av en energiskatt på värme en fördelningsmässigt och regionalt något mera neutral belastning av hushållen. Ur miljösynpunkt är höjda skatter på bensin och diesel attrak- tiva. Om inte den tunga industrin, genom omfattande utslagning av anläggningar, skall tvingas bära en stor del av bördan i klimatpoliti- ken så måste också emissionerna från transportsektorn reduceras. Detta kommer knappast att ske utan betydande skatteökningar på fordonsbränslen. Härvidlag kan noteras att näringslivet svarar för av intäkterna från en bensinskattehöjning och av intäkterna från en höjd skatt på diesel. Mot ovanstående bakgrund föreslår kommittén en finansiering av näringslivsmodellen enligt tabell 1. Förslag till finansiering av kommitténs förslag till energi- beskattningsmodell Minimiskatt el: per kWh a Energiskatt på värme a , hushåll Energiskatt på el: a , hushåll Olja: per kWh = /m3, hushåll Gas: per kWh = per m3, hushåll Med denna fördelning svarar näringslivet för () och hushållen för () av finansieringen. Å andra sidan minskar utgifterna för den kommunala sektorn med åtminstone av skattebortfallet från energiomvandlingssektorn (ca ) vilket kommer kommuninvånarna tillgodo, antingen direkt via lägre värmepriser eller indirekt via lägre kommunalskatt, varför hushålls- sektorns nettofinansiering uppgår till (). Bördan på hushållssektorn kan förväntas reduceras ytterli- gare via de prissänkningar som de lägre kostnaderna för tjänste- sektorn kan förväntas ge upphov till. Kommitténs förslag omfattar hela näringslivet, dvs. samtliga när- ingsidkare. Enligt tillgängliga uppgifter från SCB:s Företagsregister för finns det 842 358 företag i . Av dessa är 835 840 företag att betrakta som småföretag (dvs. företag med färre än 50 anställda). Företagen måste på något sätt få möjlighet att komma i åtnju- tande av den lägre energiskattenivån för näringslivet. de av kommittén föreslagna reglerna fungera på följande vis. I utgångsläget betalar företagen energiskatter (energiskatt och kol- dioxidskatt) på sin energiförbrukning enligt den generella hushålls- nivån. Eftersom den generella näringslivsnivån är en lägre nivå uppkommer därigenom en rätt till återbetalning. Företagen skall därvid vid den ordinarie taxeringen lämna in uppgifter om den energiskatt som betalats . Genom att ta upp dessa upp- gifter i självdeklarationen gör företagen anspråk på återbetalning av mellanskillnaden mellan de olika skattenivåerna. Återbetalningen administreras därefter genom återbetalning via skattekontot. De krav som förslaget uppställer på företagen är att ta upp vissa uppgifter om betalda energiskatter i självdeklarationen. Om företagen av likviditetsskäl önskar få en kontinuerligt lägre energiskattebelastning har företagen att fylla i en preliminär självdeklaration så att skattemyndigheten kan fatta beslut om ändrad skatteberäkning. kommer att ha möjlighet att genom försäkran få köpa energi (skattepliktig el och värme) till rätt skattesats direkt i utgångsläget. Slutligen föreslås systemet med skattebefriade förbrukare bibehållas för växthusnäringen. Enligt kommitténs bedömning kommer de nya reglerna för näringslivets energibeskattning att medföra visst ökat uppgiftsläm- nande för företagen. Kommittén är medveten om att alla extraupp- gifter är belastande, särskilt för småföretag, men bedömer att detta merarbete är överkomligt särskilt som uppgifterna kommer att lämnas för att få skattelättnad. Ur miljösynpunkt är näringslivsmodellen i sig relativt neutral. Huvudeffekten på energiefterfrågan torde dels gå via den ökade konkurrenskraften för tjänstesektorn och den relativt sett mins- kade konkurrenskraften för industrisektorn som energiskattesänk- ningarna leder till, dels via förskjutningen av relativpriserna inom tjänstesektorn mellan elpriser och bränslepriser med ett ungefär fördubblat bränslepris relativt elpris. Båda effekterna bör leda till en totalt sett något reducerad bränsleefterfrågan och därmed något lägre emissioner av koldioxid. Finansieringen av näringslivsmodel- len bidrar dessutom till en viss dämpning av efterfrågan på bensin och diesel med positiv miljöeffekt, men även här är effekterna rela- tivt små. De förslag till förändringar som kommittén lämnar bör kunna träda i kraft . The Swedish Government resolved in , with the work of realising the strategy to bring about a further green tax shift in , to convene a special committee. The resulting , which was parliamentary in composition, was assigned to investigate the form of regulations governing reductions in tax on energy used for heating purposes and operation of stationary motors, in sectors exposed to international competition. The Committees terms of reference included proposing suitable criteria for what should be regarded as activities subject to competition, and analysing how far such activities should warrant energy-tax reliefs. was also assigned to investigate alternative definitions, other than those in use at present, of activities eligible for energy-tax reliefs in the sectors subject to competition. One of the Committees tasks is to monitor developments in the EU and adjust its analysis according to the requirements of Community law. Particular attention is to be paid to Community regulations concerning state aid. Another of the Committees tasks is to carry out a review of the regulations concerning collection of electricity taxes. Current system of energy taxation In , fuels are currently subject to energy and carbon dioxide (CO2) taxes, with specific rates for each energy . Biofuels are tax-exempt, but crude tall oil is taxed for industrial-policy reasons. Electricity is subject to energy tax, at rates varying both among and within different sectors of society. The tax base of the business sector is currently divided into three sectors: industry (agriculture, forestry, pisciculture and greenhouse cultivation; mining and quarrying; and manufacturing industry), energy (electricity, gas, heating and water supply) and other sectors (, public-sector activities, transport and other services). In the current energy-tax system, a relatively low tax level (compared with other sectors) is applied to energy used for heat- ing and operation of stationary motors in manufacturing industry, and also in agriculture, forestry and pisciculture. For manufactur- ing industry (including mining and quarrying), the reduction regu- lations cover the energy used in the actual manufacturing process in industrial activities. For other energy use in manufacturing industry, taxation is the same as for the other sectors. Broadly, the following reductions apply: General reduction for the industrial sector (industrial tax rate); no energy tax and only 25 per cent of the CO2 tax are paid on fuels used for purposes other than operation of motor vehicles, and no energy tax is paid on electricity. The 0.8 per cent rule applies throughout the industrial sector: a reduction is granted for the portion of CO2 tax that exceeds 0.8 per cent of sales value, and the tax rate on this excess portion is 24 per cent. The 1.2 per cent rule applies to certain industries: for manufac- ture of goods from non-metallic (e.g. cement, lime- stone, stone and glass), an additional reduction is granted for tax on coal and natural gas. These companies are exempt from the portion of CO2 tax that exceeds 1.2 per cent of sales value. Further, regarding energy taxation of the industrial sector, energy raw materials are exempt from taxation. If fuel is used other than as motor fuels or for heating purposes, or in a process where the fuel is used for other than these purposes in all essentials, no tax is levied. A similar regulation applies to electricity, although –– owing to the zero tax rate –– it currently serves no function. In the energy-conversion sector, fuels used to produce electricity are tax-exempt. Tax is charged, instead, at the consumption stage through energy tax on electricity. Full energy tax and CO2 tax are paid on fuels used to generate heat in district heating plants. For heat production in combined heat and power plants, the energy tax is reduced by 50 per cent while full CO2 tax is payable. CHP, i.e. industrial combined heat and power production, is subject to the industrial tax rate and thus exempt from energy tax, but 25 per cent CO2 tax is paid on input fuels. However, the Government has proposed making the tax regulations concerning CHP in district heating the same as those applying to industrial CHP production. For electricity, there is a slightly lower tax rate than that applied in the other sectors.