sou · GRB378d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I förslaget till järnvägslag finns bestämmelser om licens och säkerhetsintyg för järnvägsföretag, om tillstånd för infrastruktur- förvaltare och om auktorisation för övriga verksamhetsutövare som vill ansöka om infrastrukturkapacitet. Konsekvenserna av nämnda förslag för vårt vidkommande bör vara att de av oss lämnade förslagen till nya och ändrade bestämmelser i järnvägssäkerhetslagen även behöver införas i den av föreslagna järnvägslagen. Vi lämnar dock inte några författningsförslag på sådana bestämmelser, eftersom det inte finns någon järnvägslag. bör kunna författa förslag till motsvarande bestämmelser för järn- vägslagen som vi föreslår för järnvägssäkerhetslagen, i samband med utformningen av den nya lagen. Finansiering av prövningen av ledningsdragning Utredningen har under hand från inhämtat uppgifter enligt vilka organisation för att hantera tillstånds- prövningar enligt 44 § väglagen omfattar uppskattningsvis 0,25 till 0,5 årsarbetskraft per regionmyndighet hos regioner. I region , där omfattningen av tillståndsgivning anses vara mycket stort, har till registrerats 154 till- ståndsärenden, dvs. i snitt 14 ärenden . I hela landet finns sju regioner inom . Det kan rimligen med hänsyn till den samlade väglängden i förhållande till den samlade spårlängden i landet antas att antalet ansökningar om tillstånd att dra ledningar eller utföra arbeten på redan befintliga ledningar i spåranläggningar blir avsevärt färre än vad som gäller för vägar. Det kan då upp- skattas att prövningar av ledningsarbeten inom spåranläggningar kommer att ta ca 0,25 årsarbetskrafter i anspråk. Varje prövnings- förfarande bör i och för sig medföra vissa grundkostnader. Efter- som antalet ärenden kan antas vara tämligen litet, kan en avgifts- finansiering vara vansklig att genomföra i praktiken, då den i vart fall inledningsvis kan föranleda höga avgifter. Vi förordar i stället att prövningen anslagsfinansieras. Sammantaget bedömer vi dock att hanteringen av dessa ärenden bör kunna inom ramen för nuvarande anslag. Vi anser att kravet på tillstånd för ledningsarbeten inom en spår- anläggning bör gälla såväl redan befintliga ledningar som nya ledningsdragningar. Det är dock nya dragningar av ledningar och arbeten på befintliga ledningar som kräver tillstånd. Så länge några arbeten inte behöver utföras på en redan befintlig ledning bör tillstånd inte erfordras. Därför bör det inte heller finnas behov av några särskilda övergångsbestämmelser. För att regeringen skall kunna följa upp att och verkar för att uppnå det IT-politiska målet, särskilt med avseende på tillgänglighet, föreslår jag att dessa verk skall lämna en samlad rapportering till om för- frågningar från operatörer om att nyttja verkens infrastruktur för att dra fram ledningar eller anlägga radioantenner. Av rapporter- ingen bör framgå antalet ansökningar, fördelade på olika slag av framställningar, t.ex. om det gäller utrymme för ledningar eller antenner, omfattning m.m., och hur många framställningar som beviljats respektive avslagits samt genomsnittliga handläggnings- tider för ärendena. svenska kraftnäts optofibernät och radionät föreslås bilda en sammanhängande IT-infrastruktur. Detta föreslås ske via att får full nyttjanderätt till Svenska kraftnäts optofiber med undantag för vad behöver för styrning och övervakning av elnätverk- samheten medan även fortsättningsvis kommer att äga och underhålla optofibernätet. All aktiv utrustning skall innehas av . En utgångspunkt bör vara att får full dispositionsrätt till överskottskapaciteten i optofibernätet för en tidsperiod som motsvarar nätets tekniska och ekonomiska livslängd. Värdet av denna dispositionsrätt kan utgöra ett aktieägar- tillskott i , varvid värdering av upplåtelsen sker enligt aktiebolagslagens bestämmelser. Ett alternativ är att ersättning för denna nyttjanderätt skall utgå. I så fall bör den bestämmas efter marknadsmässig grund. skall överta ansvaret för redan tecknade avtal om ledningsupplåtelser. skall alltjämt äga ledningarna och ha under- hållsansvaret för dessa samt fritt disponera över den kapacitet som behövs för elnätsverksamheten. skall vidare ha en optionsrätt på installation av nya ledningar som kan anläggas med utnyttjande av Svenska kraftnäts infrastruktur för kraft- överföring. Sådana nyinstallationer skall bekostas av . Svenska kraftnäts nuvarande uppdrag enligt regeringsbeslut , dnr N1999/11617/SÄ, ändrat genom beslut , dnr N2002/8360/SÄ m.fl., upphör. Detta uppdrag ersätts av de förslag som läggs i detta betänkande, tillsammans med de stöd till stomnät som beslutats av reger- ingen (förordningen (2003:63) om stöd till kommuner för anläggande av anslutning till rikstäckande telenät). telekomverksamhet skall lämnas utanför samman- slagningen. Det IT-politiska målet och inriktningarna som i korthet redovisats och till viss del kommenterats i kap 2, ger en tydlig anvisning om behovet av ett alternativt stomnät med hög överföringskapacitet vid sidan av det nät som TeliaSonera förfogar över. Därigenom skapas förutsättningar för en stimulerande konkurrens som kom- mer att bidra till att tjänsteoperatörer och lokala nätägare känner en trygghet i det faktum att det finns alternativa nät att nyttja för att försörja sina kunder med uppkopplingar mot omvärlden. Det avgörande skälet för vår bedömning är önskan att få en marknadssituation som präglas av konkurrens och där även de privata operatörerna finner marknaden intressant. Marknaden avseende vem som äger stomnät är uppdelad på ett antal aktörer, varav tre statliga aktörer, , och . disponerar inga stom- nät efter att ha upplåtit dessa till . Enligt PTS rapport i (PTS-ER 2002:20) fördelades marknaden för stomnät enligt följande. SOU 2003:78 Överväganden och förslag Marknaden för stomnät i Andel av stomnät ( % ) Omfattning stomnät (km) Av siffrorna kan man utläsa att var den klart dominerande aktören med av antalet km optofiberkabel. På den privata sidan återfanns med av stomnäten medan övriga privata aktörer stod för en marknadsandel av . Marknaden präglas således av en stor operatör (TeliaSonera), en halvstor (Ban- verket) samt ett antal mindre operatörer. Det är viktigt att påpeka att måttet antal km ledning inte säger någonting om den kapacitet som respektive aktör förfogar över. Likaså säger det inget om vilken affärsvolym respektive aktör har. Det finns all anledning att förmoda att TeliaSoneras dominans är ännu större mätt i verklig affärsvolym. TeliaSonera har därför en mycket dominerande ställning, då de dessutom är den enda operatören som når samtliga kommun- huvudorter i hela landet. Noterbart är också att de tre största aktörerna inom stomnätsmarknaden också var de aktörer som hade stomnät vid avregleringen av den svenska telekommarknaden , liksom att dessa tre då alla var statligt ägda. Den inbördes ordningen har inte heller ändrats . Det är alltså en marknad med stor tröghet vad gäller storleken på de nät man äger. Ur marknadsmässig synpunkt vore det önskvärt med flera opera- törer som kan agera på stomnätsmarknaden så att en fungerande konkurrens kan upprätthållas. Beroende på vilket geografiskt område man studerar så varierar antalet konkurrenter på stomnäts- marknaden kraftigt från fler än 5–6 i de mer tätbebyggda områdena till enbart en i de glesast befolkade områdena. Sammantaget kan man med fog påstå att konkurrensen är för liten. Framförallt vore det önskvärt med några operatörer som, i större delen av landet, kan uppnå en sådan storlek att de kan bli en reell konkurrent till den dominerande operatören, TeliaSonera. Enligt min mening är det därför angeläget att stimulera en marknad som kan inrymma minst 3–5 operatörer, varav TeliaSonera sannolikt kommer att vara den klart dominerande fortsättningsvis, men där de övriga opera- törerna kan bli tillräckligt stora så att de ändå kan skapa en väl fungerande konkurrens inom området stomnät. Med hänsyn till den allmänna konjunkturen och den situation som beskrivits i avsnitt 2.2, kan man troligen inte vänta sig att de privata operatörerna skall växa till sig och bygga ut sina nät. De signaler dessa aktörer ger är tvärtom att investeringsviljan är mycket låg. Möjligen kan uppköp av nät vara ett alternativ. Det har redan skett, där bland annat köpt upp och har upplåtit sitt nät till . Troligen bygger dessa affärer på kraftiga justeringar av det bokförda värdet till det som vid det tillfället ansågs som marknadsmässigt. är dessa operatörer dock små och verkar på en begränsad del av marknad. , är det därför rimligen enbart statens aktörer till- sammans som kan bli en storleksmässigt något jämbördig konkurrent till TeliaSonera. Frågan har därför ställts hur de statliga näten kan organiseras så att en bättre konkurrenssituation kan uppnås. Inför den frågeställningen har ett antal olika varianter prövats över hur de statliga näten kan organiseras från att inte förändra nuvarande organisation alls till att samla all verksamhet i en gemen- sam organisation, ett så kallat statligt bredbandsverk, alternativt att sälja ut all statlig nätverksamhet. Mellan dessa extremscenarios finns ett antal varianter som vi också har prövat. Detta gäller till exempel tankar på ett gemensamt säljbolag, bättre styrning från staten genom ägardirektiv, extern styrning av någon myndighet etc. Alternativ statlig organisation av IT-infrastrukturen Ett samlat statligt ägande av stomnät skulle ge en slagkraftig aktör på stomnätsmarknaden med en stomnätsandel av eller nät bestående av merparten fiberledning. Vid ett sådant scenario är dock vår bedömning att de två aktör- erna TeliaSonera och staten får en så dominerande ställning att vi får en oligopolliknande marknad. Detta riskerar få den oönskade konsekvensen att övriga mindre privata nätoperatörer hamnar på mellanhand och därför sakta drar sig tillbaka. Detta scenario vore olyckligt då det privata engagemanget, ur statens synpunkt, är en viktig komponent och drivkraft i arbetet att göra till en IT- nation för alla. För en väl fungerande konkurrens bör därför minst tre, helst fyra – fem operatörer kunna var aktiva på den svenska stomnätsmarknaden. Jag anser därför inte att ett statligt bred- bandsverk är den bästa lösningen. Däremot är den statliga infrastrukturen en viktig komponent i perspektivet att göra till ett informationssamhälle för alla. Det är därför angeläget att staten som stomnätsoperatör använder sina resurser på ett tydligare och mer strukturerat sätt. För att få en marknadssituation som präglas av effektiv konkurr- ens är jag av den uppfattningen att det vid sidan av TeliaSonera skulle behövas några halvstora operatörer som kan agera på stom- nätsmarknaden. För detta har vi prövat hur statens resurser inom stomnätsområdet kan komma till gagn. har upplåtit sitt nät till varför ej längre är aktiv som nätoperatör för extern användning. har, med sina av stomnätsinnehavet, redan en position som halvstor aktör. Enligt den information vi samlat på oss i kontakter med marknadens operatörer anser dessa att Ban- verket fyller en viktig funktion och det samlade intrycket är att deras telekomverksamhet sköts på ett professionellt sätt. Vi har därför bedömt det som angeläget att telekomverksam- het kan fortsätta att utgöra en självständig verksamhet. har egen anslutning av stomnät till 66 kommuner. Med deras samarbetspartners når man hela 215 kommuner. Det ursprungliga uppdrag som lades på , att på marknadsmässiga grunder ansluta alla svenska kommuners huvudorter till ett öppet stomnät, har ej slutförts. I det delbetänkande, IT-stomnät till vissa kommuner (SOU 2002:55), som denna utredning lade föreslogs ett antal åtgärder för att underlätta för att slutföra sitt uppdrag. De beslut som regeringen fattat med anledning av del- betänkandets förslag är följande: Begränsningen för att enbart sälja svartfiber har tagits bort vilket innebär att också kan sälja kapacitet och våglängd. får samverka med de ortssammanbindande näten för att ansluta en kommun- huvudort. Den reservpott om som finns för områdesnät får tillfälligtvis användas för att slutföra uppbyggnaden av ett landsomfattande stomnät. Regering följde dock inte förslaget i betänkandet att Svenska kraft- nät fortsättningsvis skulle slutföra sitt uppdrag. Regeringen valde i stället att omfördela till stöd för att anlägga anslut- ningar till rikstäckande telenät med hög överföringskapacitet. De kommuner som inte har en anslutning till ett öppet nationellt sammanhängande stomnät får del av dessa pengar för att själv kunna upphandla tillhandahållandet av detsamma. I en sådan upp- handling kommer naturligtvis att kunna delta, men då i konkurrens med andra nationella, regionala som lokala nätoperatörer. Eftersom många av de kommuner som saknar anslutning till det nationella stomnätet inte ligger i områden där äger kraftledningar är det enligt min mening knappast troligt att kommer att kunna utveckla sitt stomnät i någon större utsträckning. Detta innebär att , som jag ser det, hamnat i en högst tveksam situation, med stor otydlighet vad gäller uppdraget, med stor osäkerhet hos externa aktörer över vad kan leverera och till vilka villkor. Frågan är också vilka drivkrafter som finns för att aktivt skall engagera sig i uppbygganden av det fortsatta stomnätet. har ett markbundet TV-nät som täcker av befolkning. Utöver radio- och tv-distribution har genom ett rikstäckande och flera region- ala tillstånd för fast yttäckande radioaccess. Det stomnät som har bygger företrädesvis på radiolänkar mellan de stora sändarstationerna. Stomnäten har i dessa sammanhang relativt begränsad kapacitet. TV- och radio- distribution bygger på broadcasting som är ett mycket resurssnålt sätt att förmedla information till mottagaren, eftersom alla får När användningen övergår till allt- mer interaktiv telekommunikation ökar kapacitetsbehovet radikalt, dels eftersom det då också behövs en kanal från mottagaren, dels för att det behövs en unik kanal till mottagaren. Vissa tillämpningar som t.ex. informationsdistribution som bygger på att en lokal databas, en s.k. cache, hos användaren uppdateras regelbundet kan dock med fördel lösas med broadcasting. är, enligt vår uppfattning, en aktiv operatör på den svenska bredbandsmarknaden. Bolaget är den enda statliga operatör som i konkurrens vunnit upphandlingar, runt om i , för uppbyggnaden av ortssammanbindande nät. har också en radioaccessteknik som inom vissa områd- en är en stark konkurrent till access via fysiska ledningar. Däremot saknar ett stomnät som kan transportera stora mängder information. Man får här förlita sig på radiolänksystem alternativt att man köper kapacitet hos någon annan operatör allt efter att deras behov av överföringskapacitet ökar. Ny statlig organisation – och Som tidigare nämnts har vi gjort bedömningen att tele- komverksamhet bör få fortsätta sin verksamhet på samma villkor som , med undantag för det förslag som läggs i kap 4.4. har ingen telekomverksamhet för externt bruk . Kvar att fundera över är då den telekomverksamhet som Tera- com och bedriver. Oaktat alla juridiska, ekonom- iska och i övrigt företagsspecifika hinder så är det intressant att fundera över hur och tillsammans kan bli en halvstor aktör på stomnätsmarknaden. Tillsammans förfogar de av stomnätet och skulle därigenom kunna spela en viktig roll inom bredbandsområdet. Man når också stora geografiska områden över hela landet vilket är ytterligare en klar fördel. En sådan samlad infrastruktur kommer att innebära att de kan nå en storlek som vore bra för det totala konkurrensläget inom området. Dessutom kan Svenska kraftnäts fiberstomnät till- sammans med radiolänk och radioaccessteknik bli en intressant konkurrent på marknaden, inte minst inom glest befolk- ade områden. En utbyggd radioaccess kommer att kräva stora informations- flöden som skall matas till antenner. eget radiolänknät har därvid klara kapacitetsbegränsningar, men med ett optofibernät i botten kommer detta inte att vara den begränsande faktorn. Även om det optofibernät som äger enbart når 66 kommuner så kan man med byte av fiberkapacitet med andra operatörer nå avsevärt fler kommuner (f.n. når inklusive samarbetspartners 215 kommuner). Jag anser det därför som värdefullt att Svenska kraftnäts stomnät kan samverka med radiosystem. Detta kan naturligtvis ske på frivillig basis. Detta sker också till viss del i och med att hyr kapacitet av på vissa sträckor. Detta samarbete sker dock enbart allt eftersom har kunder som medför att behöver högre överföringshastigheter i sitt stomnät. Enligt min mening kan man dock agera mycket mer kraftfullt, målmedvetet och aktivt på marknaden om man har löst stomnätskapaciteten via ett eget kraft- fullt nät. Svenska kraftnäts stomnät är en resurs som skulle komma till avsevärt större användning om man kunde koppla det till en organisation som agerar mot slutkund och har en accessteknik- lösning. Det är därför, enligt min mening, önskvärt att disposi- tionsrätten till hela Svenska kraftnäts stomnät, med undantag för vad de behöver för eget internt bruk, kan överföras till . Ett alternativ där äganderätten av Svenska kraftnäts stomnät skulle överföras till annan är svårare att genomföra med hänsyn till fram- förallt ledningsrättslagen och ellagstiftningen. Med hänsyn till företagens marknadsandelar bedömer vi att en sammanslagning av kraftnäts nät inom området för elektronisk kommunikation inte kommer att medföra någon konflikt med . Däremot skulle ett samlat statligt bredbandsverk kunna innebära sådana konflikter. Det förslag som läggs i detta betänkande har som utgångspunkt att stimulera till konkurrens där det är önskvärt med flera privata operatörer kombinerat med ett mer effektivt utnyttjande av den befintliga statliga infrastrukturen. Det ankommer dock på före- tagen och själva att inför en samman- slagning av deras nät ta ställning till hur utformningen i detalj görs så att de undviker problem med . I regeringens proposition Kapitaltillskott till (prop. 2002/03:64), sid. 8 nederst anges följande: I förhållande till EG-fördragets regler om statligt stöd kan ett kapi- taltillskott ges om staten agerar på ett sätt som skulle accepteras av en privat investerare som arbetar på normala marknadsmässiga villkor, den s.k. marknadsekonomiska investerarprincipen. Staten måste därvid jämföras med en privat investerare som har en mer långsiktig syn på lönsamhet.En sådan investerare kan således satsa kapital för att säkra överlevnaden för ett företag som drabbas av tillfälliga svårigheter men som beräknas bli lönsamt igen, se bl.a. mål C-301/87 Boussac (1990), C-303/88 mot kommissionen (1991), C- 305/89 mot kommissionen (1991), C-42/93 mot kommissionen (1994) och de förenade målen C-278/92, C-279/92 och C-280/92 mot kommissionen (1994). Det föreslagna kapi- taltillskottet kan inte antas utgöra statsstöd i EG-fördragets mening. skall så snart dess finansiella ställning har stärkts och de finansiella målen för företaget uppnåtts återbetala kapitaltillskottet och därefter ge utdelning till staten. I vårt alternativ med kapitaltillskott är detta inte föranlett av ett behov att stärka soliditeten och att täcka upp det bundna kapitalet i bolaget. Någon återbetalning är inte heller avsedd. Kapital- tillskottet medför att värdet på aktierna i bolaget ökar i mot- svarande mån. Vi anser därför inte att de lagda förslagen skulle kunna komma i konflikt med under förut- sättning att upplåtelsen av Svenska kraftnäts nät till , om det görs som ett aktieägartillskott, sker till en korrekt värdering och med skäliga avkastningskrav på . Om upplåtelsen görs genom avtal mellan och , måste den ske till marknadsmässigt pris för att inte riskera att utgöra otillåtet statstöd enligt artikel 87 i . 4.3.1Formen för upplåtelse av optofibernätet i Svenska kraftnäts stamnät till Teracomkoncernen Det finns ett antal varianter över hur en sådan samverkan mellan Svenska kraftnäts optofiberverksamhet och kan ske. Den enklaste formen för upplåtelse från juridisk synpunkt är att parterna tecknar avtal om upplåtelse. Priset måste i sådant fall sättas med hänsyn till att det avser en långtidsupplåtelse av hela överskottskapaciteten i optofibernätet. Denna lösning har dock den nackdelen att den affärsmässiga risken för nätinnehavet då helt övergår på Teracomkoncernen. En annan lösning vore att svenska staten genom å ena sidan och Teracomkoncernen å andra sidan sköt till tillgångar till ett gemensamt ägt dotterbolag i form av t.ex. optofibernät och radionät och erhöll aktier i bolaget i proportion till tillskjutna tillgångar. Ett annat alternativ vore att upplåter dispositionsrätten till optofibernätet till sitt dotterbolag och att sedan detta bolag och fusionerades. En lösning som sker genom att verksamhet bestående av både stomnät och accessnät drivs av ett av staten genom och delägt bolag kommer enligt utredningens mening att bli svår att förankra i de berörda koncernerna om de inte får lika stor ägarandel vardera. Detta i sin tur torde förutsätta att även Teracomkoncernen till- skjuter infrastruktur till bolaget. Utredningen bedömer att det är svårt att skilja ut viss infrastruktur ur Teracomkoncernen till ett sådant samägt dotterbolag. Utan tillskott av infrastruktur från sida kommer bolaget att med nödvändighet att domin- eras av . Utredningen har erfarit att stöd för sådana lösningar inte torde föreligga hos och främst beroende på olika syn på möjligheterna att skilja ut tele- komverksamheten i med hänsyn till att tekniken för broadcasting och telekom konvergerar. Ett ytterligare alternativ vore att tillskapa ett gemensamt marknadsföringsbolag. Någon infrastruktur skulle inte då inte ingå. Ett sådant alternativ är minst ingripande. Det skulle kunna hjälpa till att förbättra marknadsföringen av Svenska kraftnäts stomnät. Det kan dock ifrågasättas om lösningen ger de nödvändiga synergi- effekterna mellan stomnät och accessnät som en sammanslagning av infrastrukturerna kan åstadkomma. Vid sådana förhållanden har jag stannat vid att det bästa är en upplåtelse av överskottskapaciteten, utöver vad som erfordras för den egna kraftverksamheten, utan transmissionsutrustning, dvs. upplåtelse av svart fiber i optofibernätet till Teracomkoncernen på tid som motsvarar nätets tekniska och ekonomiska livstid. Denna upplåtelse skulle kunna tänkas ske såsom tillskott av apportegen- dom vid nyemission av aktier i , såsom ett aktieägar- tillskott till eller genom ett avtal mellan staten och ett bolag i Teracomkoncernen. Bestämmelser om nyemission finns i 4 kap. aktiebolagslagen. Nyemission innebär att aktiekapitalet ökas. Beslut om detta tas som regel av bolagsstämman. Stämman kan dock bemyndiga styr- elsen att besluta om nyemission, om det håller sig inom bolags- ordningens ram. De allmänna bestämmelserna om tillskjutande av apportegendom vid bildande av bolag enligt 2 kap. 2 § aktie- bolagslagen gäller även vid nyemission. Stiftarna anger villkoren för bolagsbildningen. Därvid skall iakttas att betalningen för en aktie inte får understiga det belopp på vilket aktien skall lyda (nominella beloppet). Om en aktie skall kunna tecknas med rätt eller plikt att mot aktien tillskjuta annan egendom än pengar eller med rätt eller plikt för bolaget att överta egendom mot annat vederlag än aktier (apport), får värdet på apportegendomen inte sättas högre än det verkliga värdet för bolaget. Endast sådan egendom som är eller kan antas bli till nytta för bolagets verksamhet kan utgöra apport- egendom. Med apportegendom får inte jämställas åtagande att utföra arbete eller att tillhandahålla tjänst. Tecknas aktie med vill- kor som strider mot detta, skall det nominella beloppet ändå betalas. En upplåtelse av optofibernätet för dess tekniska och eko- nomiska livstid bör kunna utgöra en tjänst. Upplåtelsen bör inte anses som en nyttjanderättsupplåtelse som kan erhålla sakrättsligt skydd vid upplåtarens konkurs. Det är nämligen själva grunden till att inte nätet överlåts att så är fallet.