sou · GRB384d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Metoderna som används på försäkringsmarknaden kommer att utvecklas vilket gör att en pågående vidareutbildning av Finans- inspektionens personal blir nödvändig. Det är viktigt att resurser är tillräckligt stora inom området dels för att myndigheten skall kunna följa verk- samheterna i försäkringsbolagen, dels vara en stark motpart till aktörerna. skall via föreskrifter och tillsyn ställa krav på att försäkringsbolagen har de kunskaper, metoder och modeller som krävs för att bedriva en sund försäkringsverksamhet med god riskkontroll. Förslagen bygger således på att Finans- inspektionen själva har de resurser som krävs för att följa försäkrings- bolagen och skydda försäkringstagarnas intresse av att ingångna avtal efterlevs. Som framgått innebär förslagen en omställning av Finans- inspektionens tillsynsverksamhet på försäkringsområdet. Denna bedöms dock ligga i samma riktning som det allmänna förändrings- arbetet som pågår inom tillsynsområdet. Som Utredningen om roll och resurser har framhållit i sitt betänkande1 står den finansiella regleringen och tillsynen inför en stor omvandling. Finansiell verksamhet blir i ökad utsträckning sektors- och gränsöverskridande. Dessutom pågår en internationell harmonisering och utveckling - inte minst inom EU - av gällande regelverk. Regleringen blir på alla områden mer riskrelaterad. Detta innebär att den finansiella tillsynen blir allt tydligare inriktad på att agera förebyggande. Detta kräver tillgång till avancerad analys- kapacitet och aktiv metodutveckling. Utredningen om roll och resurser bedömde att denna omställning generellt kommer att ställa krav på både ökade resurser och kompetens hos tillsynsmyndigheten. Utredningen uppskattade grovt det framtida personal- och resursbehovet utifrån de förslag till framtida tillsynsansvar som lades i betänkandet. Det totala resursbehovet bedömdes stiga med till 2005. Antalet anställda bedömdes behöva öka med ett 50-tal personer till ungefär 230 . De förslag som lämnas här måste anses ligga inom ramen för det förändrade tillsynsarbetet – och resursbehovet för detta – som fastslogs av Utredningen om roll och resurser. Med en sådan resursförstärkning bör inte de förslag som lämnas här medföra något behov av ytterligare utökade anslag till Finans- inspektionen. För försäkringsbolagen får förslaget vissa praktiska konsekvenser. Dels skall försäkringsbolagen värdera sina åtaganden realistiskt för avsättningsberäkningen, dels beräkna säkerhetsavdraget för skuld- täckningen. Eftersom sådana beräkningar utgår ifrån men inte 1 SOU 2003:22. påverkar de enskilda avtalsförhållandena är det mindre troligt att de försäkringsadministrativa systemen berörs. Likväl finns det fort- farande vissa bolag där rapporteringsfunktioner är integrerade med de försäkringsadministrativa systemen och således kan komma att behöva ändras. Vilka konsekvenser det får för det enskilda bolaget beror naturligtvis på vilka metoder som används i den nuvarande verksamheten. Många bolag har redan rutiner för att beräkna sina åtaganden realistiskt. Det är även vanligt att tillgångsportföljerna testas i olika scenarier som en del av bolagens riskhantering. Den realistiska värderingen av försäkringsåtagandena kommer initialt att vara den förändring som har den största påverkan på bolagen. Värderingen kommer i mindre utsträckning att vara beroende av beslut eftersom det nuvarande systemet med högsta räntan försvinner. Däremot kommer att ansvara för utformningen av säkerhetsavdraget. Skillnaden blir att genom beslut kommer att kunna påverka målkapitalnivån och inte – som i det nuvarande systemet – avsätt- ningarna, resultatet och minimikapitalnivån. Eftersom säkerhetsav- draget definierar en ingripandenivå som, åtminstone på kort sikt, ger mindre allvarliga konsekvenser minskar den legala osäkerheten för försäkringsbolagen. För skadeförsäkringsbolagen kan de ekonomiska konsekvenserna av en realistisk värdering förväntas bli av mindre omfattning. Särskilt försäkringsgrenar med hård konkurrens uppvisar ofta en total- kostnadskvot nära ett, vilket indikerar att avsättning för framtida försäkringsfall är nära realistisk. En engångseffekt kan uppstå för den del av avsättningarna som avser oreglerade skador. Livförsäkringsbolag som huvudsakligen bedriver fondförsäkrings- verksamhet och som bedömer att en retrospektiv beräkningsmetod är mest rättvisande kommer inte att påverkas av förslaget avseende realistiska avsättningar. Däremot är det troligt att avsättningarna minskar för livförsäkrings- bolag som meddelar produkter med nominella eller reala belopps- garantier. Det minskade avsättningsbehovet kan förväntas vara större för bolag med långa åtaganden, speciellt bolag med livsvariga pensioner. Storleken på det minskade avsättningsbehovet kommer att vara direkt beroende av rådande marknadsräntor och rådande högsta ränta för det eventuella genomförandet av förslaget. I och med kravet på en realistisk värdering av åtagandena ökar relevansen i de antaganden som används. Dessa kommer, speciellt inom livförsäkring, att behöva omprövas. Det är därför av vikt att fortsatt uppmärksammar den uppföljning av antagandena som görs . Om avsättningarna minskar vid en övergång till en realistisk värdering uppkommer i beskattningshänseende en engångseffekt för överskottsbeskattade verksamheter. Minskningen i avsättningarna ökar den redovisade vinsten och därmed underlaget för överskotts- beskattning. Inom skadeförsäkring kan dock beskattningen senare- läggas genom avsättning till en säkerhetsreserv. I de fall försäkrings- bolagen inte fullt ut utnyttjat möjligheterna till avsättning till säkerhetsreserv kan sålunda skattekonsekvenserna mildras. I de fall sådana möjligheter är uttömda kommer minskningen i avsättning- arna att beskattas. I och med att den maximala avsättningen till säkerhetsreserv enligt den s.k. normalplanen utgår från dels premieinkomsten, dels avsättningen för oreglerade skador kan denna maximala avsättning komma att minska om avsättning för oreglerade skador minskar. Det kan i så fall indirekt leda till en tvingande upplösning av delar i säkerhetsreserven. Bedömningen är dock att avsättningar för oreglerade skador kommer att förändras i mindre utsträckning. Livförsäkringsbolag, inklusive fondförsäkringsbolag, är huvud- sakligen beskattade enligt reglerna för avkastningsskatt. Underlaget för denna skatt utgår från tillgångarnas värde snarare än föränd- ringar i avsättningarna, varför förslagen inte kommer att ha någon skattekonsekvens. Den minskade avsättningen till trots kan vissa försäkringsbolag få problem att klara målkapitalet eftersom säkerhetsavdraget kan bli större än summan av den befintliga övervärderingen av åtagandena och den erforderliga solvensmarginalen. För sådana bolag får Finans- inspektionen ett handlingsutrymme att närmare fastställa hur försäkringstagarnas rätt skall tillvaratas. Säkerhetsavdraget och dess beräkning kommer i sig att sätta fokus på riskerna. Det kommer i många fall att förutsätta en fördjupad analys av försäkringsåtagandena, återförsäkringsprogrammen och åtagandenas matchning gentemot skuldtäckningstillgångarna. I vilken utsträckning det medför nya rutiner eller funktioner i bolagen kommer att vara beroende av hur dessa frågor hanteras . 8.3Konsekvenser för de finansiella marknaderna En ny reglering för försäkringsbolag som träffar balansräkningens tillgångs- och åtagandesida kan ge effekter på de finansiella mark- naderna. Försäkringsbolagen är stora marknadsaktörer och regel- ändringar kan ge upphov till omviktningar i bolagens placerings- portföljer. Förslaget innebär att en del av de nuvarande placeringsrestrik- tionerna kommer att tas bort och ersättas av friare regler. Dess- utom innebär förslaget att bolagets kapitalbehov kommer att vara beroende av hur väl bolagets skuldtäckningstillgångar är matchade med bolagets försäkringsåtaganden. Huruvida förslaget kommer att leda till några större portföljomflyttningar för bolagen går inte att säga säkert på förhand. Det kommer att variera från bolag till bolag beroende på vilken risknivå de har och önskar ha i verksamheten. Klart är dock att bolagen kommer att kunna förbereda sig för de föreslagna reglerna. I och med att detta förslag läggs går det att läsa ut vilka förändringar i verksamheten som kan komma att bli nödvändiga. En anpassningsprocess i tillgångsallokeringen kan därmed inledas. I andra länder där en motsvarande reglering har införts finns det uppgifter om att reglerna har påverkat de långa marknadsräntorna. De ökade kraven på matchning har gjort att efterfrågan på långa obligationer har ökat vilket har pressat ned räntenivån. En sådan utveckling har hävdats inte vara i försäkringstagarnas intresse eftersom det finns risk för att avkastningen låses in på låga nivåer . En liknande utveckling skulle enligt en del bedömare redan vara på gång i . Någon undersökning som styrker dessa effekter är dock inte känd för utredningen. Argumentet syftar främst på bolag som utfärdat försäkringsprodukter med långa nominella avkastningsgarantier. Det är möjligt att detta även kommer att påverka utformningen av produkter med långa avkastningsgarantier. En utgångspunkt för förslaget till säkerhetsavdragets utformning var att undvika destabiliserande effekter på de finansiella mark- naderna. Förslaget innebär att även aktier och fastigheter kan komma att få användas för att matcha långa försäkringsåtaganden genom att beräkningen av marknadsrisk knyts till en ränteberoende fundamental värdering. I utredningens förslag är det därför inte självklart att de förslag som kan leda till ökad matchning får konse- kvenser för de långa marknadsräntorna. Vidare har utredningen ansett att det bör övervägas om någon närstående valuta, t.ex. euron, kan behöva särbehandlas vid beräk- ningen av valutarisk för att minska konsekvenserna på de finansiella marknaderna. Det solvenskrav som här föreslås – i form av ett säkerhetsavdrag – är som tidigare nämnts ett målkapital. Den nuvarande beräkningen av solvensmarginalen ändras inte utan skall fungera som och utgöra ett krav på minimikapital. För en del bolag kommer det sannolikt att krävas en anpassningsperiod innan de klarar skuldtäck- ningen. Utredningen har övervägt om det av denna anledning finns något behov av särskilda övergångsregler. Säkerhetsavdragets storlek kommer slutligen att bestämmas av . I samband med detta är det också naturligt att myndigheten närmare anpassar tillsynsprocessen för de bolag som inte klarar skuldtäckningen. De bör redan från början kunna ingripa i enlighet med resonemangen i kapitel 7 gentemot bolag som inte uppfyller kravet på skuldtäckning. Med tanke på att regleringen är ny kan det dock behövas en viss anpassningsperiod som lämnar utrymme för för att återställa skuldtäckningen. Några särskilda övergångsregler i lag bedöms dock inte behövas med anledning av utredningens förslag. Några andra effekter på de områden som räknas upp i 15 § kommitté- förordningen (1998:1474) finns inte. Några negativa effekter på samhällsfunktioner eller samhällsintressen förutses inte heller. 9.1Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) 1 kap. 8 a § Paragrafen infördes i samband med genomförandet i svensk lagstiftning av första och andra generationernas EG-direktiv om försäkring och skall återspegla direktivens soliditetsregler. Genom att bestäm- melsen i dess nuvarande lydelse anger att ett försäkringsbolag utöver skuldtäckningstillgångarna skall ha en tillräcklig kapitalbas ställs en tillgångspost mot en skuldpost. Regleringen blir därför otydlig. I och med att det i paragrafens första stycke nu i stället slås fast att kapitalbasen skall vara tillräcklig i förhållande till den verksamhet som bedrivs undanröjs denna otydlighet. Någon ändring i sak är inte avsedd. Bestämmelsen har även kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2.3). 7 kap. 1 § I första stycket anges huvudregeln att ett försäkringsbolag skall göra de försäkringstekniska avsättningar som erfordras för att bolaget skall kunna uppfylla samtliga åtaganden med anledning av ingångna försäkringsavtal. Den indelning som tidigare följt av paragrafen avseende olika typer av åtaganden som avsättningarna skall motsvara har tagits bort. Denna indelning återfinns forsättningsvis endast i ÅRFL och avser försäkringsbolagens ekonomiska redovisning och inte solvensredovisningen. På så sätt betonas att regeln i FRL tar sikte på försäkringsrörelsen. Eftersom huvudregeln även syftar på storleken på avsättningarna förs övriga regler avseende beräkningen över till denna paragraf från nuvarande 7 kap. 2 § FRL, som alltså upphävs. melsens andra stycke skall de försäkringstekniska avsättningarna beräknas realistiskt med en vedertagen försäkringsmatematisk metod, förutom vad avser olika former av optioner som kan vara knutna till ett försäkringsavtal. Sådana optioner skall enligt tredje stycket värderas utifrån det för försäkringsbolaget minst gynnsamma alter- nativet, dvs. Närmare föreskrifter om avsättningarnas beräkning, i enlighet med gällande EG-rätt, skall enligt femte stycket utfärdas av regeringen (eller ). Med anledning av att den närmare indel- ningen av försäkringstekniska avsättningar utmönstras ur FRL saknas dock i fortsättningen anledning att utfärda närmare före- skrifter om avsättningarnas innehåll, varför bemyndigandet har justerats i enlighet härmed. Bestämmelsen har även kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitten 3.2.1 och 3.2.2. I övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts. 7 kap. 4 § Paragrafen reglerar hur för livförsäkringar och långa skade- försäkringar skall bestämmas och innebär enligt gällande rätt att skall beräknas i enlighet med de antaganden som används vid avsättningsberäkningen. Ändringarna har gjorts i anledning av att försäkringsåtagandena nu skall värderas realistiskt (förutom vad gäller optioner i avtalet). Det bör därför framgå att premierna skall bestämmas till vad som minst motsvarar denna värdering. En följdändring av paragrafbenämning har också gjorts. Se vidare den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2.2). 7 kap. 9 § Skuldtäckningsbeloppet skall enligt utredningens förslag motsvara försäkringstekniska avsättningar utan avdrag för avgiven åter- försäkring. I första stycket har därför bestämmelsen om att skuldtäck- ningen skall avse försäkringstekniska avsättningar för egen räkning utgått. Vidare har ett förtydligande gjorts, i enlighet med redan gällande rätt, på så sätt att det av paragrafen framgår att även försäkringsbolag som bedriver både direktförsäkringsrörelse och återförsäkringsrörelse skall skuldtäcka för samtliga sina försäkrings- tekniska avsättningar. Enligt andra stycket skall de försäkringsbolag som meddelar återförsäkring av sådana direktförsäkringar som omfattas av förmånsrätt enligt 11 a § FRL tillämpa skuldtäckningsreglerna fullt ut för denna del av rörelsen. Avsikten är att stärka försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades skydd. Regeln kommenteras närmare i avsnitt 4.3. I båda styckena görs numera även en hänvisning till värderings- reglerna avseende skuldtäckningstillgångarna. I övrigt har paragrafen justerats med anledning av att skuld- täckning fortsättningsvis skall ske för försäkringstekniska avsätt- ningar utan avdrag för avgiven återförsäkring. 7 kap. 10 § Paragrafen innehåller i första stycket en uppräkning av de tillgångs- slag som får användas för skuldtäckning. Bestämmelsen anger endast de olika typer av tillgångsslag som får användas. Nuvarande indelning beträffande olika tillåtna utgivare av fondpapper och andra skuldförbindelser har slopats. Bestämmelsen har genom ändringen erhållit en ny numrering och vissa tillgångsslag har fått en annan eller gemensam benämning. De olika tillgångsslagen kommenteras närmare i avsnitt 4.4.2. I punkt 1 har har begreppet fondpapper införts såsom gemensam benämning på obligationer, aktier, andelar i värdepappersfonder m.m. Punkt 2 omfattar samtliga fordringar på som kan accepteras för skuldtäckning. Genom bemyndigandet kan regeringen (eller ) beakta de begränsningar beträffande gäldenärer som återfinns i FRL, dvs. att sådana fordringar i princip endast accepteras om de, med hänsyn till den som svarar för fordran, är fria från kreditrisk. Genom förslaget kommer också s.k. captivebolags fordringar på att omfattas av denna punkt samt terminspremiefordringar. Någon förändring i förhållande till gällande rätt vad avser användningen av sådana tillgångar för skuldtäckning är inte avsedd men bör i stället framgå av föreskrifter utfärdade på grundval av nämnda bemyndigande. Punkt 3 avser captivebolags övriga fordringar på andra bolag som ingår i samma koncern. Punkt 8 avser skuldförbindelser som inte är fondpapper. Huvudregeln är att säkerhet skall ställas för sådana förbindelser. Regeringen (eller ) skall dock enligt ett bemyn- digande kunna medge undantag från kravet på säkerhet. Förslaget är i denna del inte avsett som vare sig en inskränkning eller en utvidgning av gällande rätt, utan bemyndigandet tar sikte dels på sådana skuldförbindelser som enligt gällande FRL bedöms vara i princip fria från kreditrisk (t.ex. sådana som är utfärdade av stat eller kommun; se 7 kap. 10 § första stycket 1–4 FRL i dess nuvarande lydelse), dels skuldförbindelser utfärdade av andra rättssubjekt (t.ex. kreditinstitut, se 7 kap. 10 § första stycket 8– 10 FRL i dess nuvarande lydelse). I punkt 9 har begreppet kontanta medel införts i stället för den tidigare benämningen kassa i syfte att klargöra att det skall vara fråga om kontanter och inte t.ex. bankmedel. Punkt 11 har anpassats till nuvarande skatterättsliga begrepp. Punkt 12 avser fordran på återförsäkringsgivare. tillåts som skuldtäckningstillgång som en följd av att skuldtäcknings- beloppet numera skall motsvara försäkringstekniska avsättningar utan avdrag för avgiven återförsäkring. Fordran måste dock överstiga eventuell deposition som återförsäkringsgivaren kan ha ställt som säkerhet för fordran hos direktförsäkringsgivaren. Fordran får vidare användas för skuldtäckning med högst ett belopp mot- svarande den andel av avsättningen som återförsäkringen avser. Härtill kommer att fordran inte får ha varit förfallen till betalning än . Enligt punkt 14 tillåts olika typer av derivatinstrument för skuldtäckning. En förutsättning är dock att det använda derivat- instrumentet har anknytning till en annan skuldtäckningstillgång och minskar placeringsrisken i eller effektiviserar förvaltningen av denna tillgång. I andra stycket återfinns EG-rättens krav på att andra fondpapper än aktier och andelar i dotterföretag för att tillåtas för skuldtäck- ning antingen skall vara föremål för handel på en reglerad marknad eller kortfristigt realiserbara. Det förtydligas att kravet även omfattar de underliggande tillgångarna i dotterföretag när aktier i sådana företag används för skuldtäckning. Enligt tredje stycket skall regeringen (eller ) utfärda närmare föreskrifter om de utländska tillgångar som får användas för skuldtäckning. Föreskrifterna skall ange vilka utländska stater, utländska centralbanker och internationella organsationer som accepteras såsom utgivare av fondpapper eller skuldförbind- elser. Likaså skall föreskrifterna omfatta de utländska stater i vilka andra utländska utgivare skall vara belägna eller ha sitt säte. Någon förändring i sak i förhållande till gällande rätt är inte avsedd. I övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts i paragrafen. 7 kap. 10 a § Ändringen innebär att aktier eller andelar i dotterföretag får användas för skuldtäckning endast efter med- givande och under förutsättning att dotterföretaget har till uppgift att äga försäkringsbolagets skuldtäckningstillgångar. Regeln är avsedd att stärka försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades skydd. För att skall meddela tillstånd krävs att det kan antas att försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades förmånsrätt enligt 4 a § förmånsrättslagen (1970:979) inte försämras. Se vidare allmänmotiveringen (avsnitt 4.4.2). 7 kap. 10 b § I paragrafen regleras hur stor del av det totala skuldtäcknings- beloppet som får motsvaras av vissa tillgångsslag (tillgångslimiter). Som anförts i den allmänna motiveringen (se avsnitt 4.4.3) utmönstras de begränsningsregler som inte följer av EG-direktiven. Det betonas att förslaget inte är avsett att innebära någon för- ändring avseende möjligheten att skuldtäcka med lån utan säkerhet (skuldförbindelser som inte är fondpapper). Enligt gällande rätt får en sådan tillgång användas för skuldtäckning när långivaren tillhör den grupp som bedöms i princip sakna kreditrisk, t.ex. staten (se kommentaren till 10 § ovan). I första stycket anges att kontanta medel får motsvara högst av det belopp som skall skuldtäckas. möjligheter enligt fjärde stycket att tillåta avvikelser från begränsningsreglerna inskränks som en följd av att flertalet av begränsningsreglerna tagits bort. Detsamma gäller möjligheten att avvika från reglerna med hänsyn till ändringar i diskonteringsräntan för livförsäkringsavsättningar. I och med över- gången till en realistisk beräkning av de försäkringstekniska avsätt- ningarna saknas skäl att behålla nuvarande utformning av regeln. Enligt femte stycket bemyndigas regeringen (eller Finansinspek- tionen) att fastställa hur stor del av det belopp som skall skuld- täckas som högst får motsvaras av fordran på grund av avgiven återförsäkring. Regeln har sin motsvarighet i EG-rätten och införs som en följd av att en sådan fordran nu tillåts som skuldtäcknings- tillgång. 7 kap. 10 c § Paragrafen innehåller regler om enhandsengagemang. Ändringen av första stycket 2 genomförs som en följd av över- gången till begreppet fondpapper i reglerna om tillåtna tillgångsslag i 10 § första stycket. Även ändringen av första stycket 3 är en följdändring. Eftersom tillgångskatalogen i 10 § första stycket inte längre innehåller tillåtna utgivare måste de anges särskilt i regeln. Borttagandet av begränsningen hänförlig till värdepappersfonder förvaltade av samma fondbolag eller fondföretag har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 4.4.4. 7 kap. 10 f § Enligt andra stycket skall samtliga skuldtäckningstillgångar värderas till verkligt värde. Från tillgångarnas verkliga värde skall ett säkerhets- avdrag göras. Av paragrafens andra stycke framgår att regeringen (eller Finans- inspektionen) närmare skall bestämma hur avdraget skall beräknas. Bestämmelsen har kommenterats i allmänmotiveringen (avsnitt 4.2). 7 kap. 11 § Paragrafen reglerar försäkringsbolags skyldighet att föra ett s.k. skuldtäckningsregister. Enligt andra stycket införs ett krav att varje bolag som är skyldigt att föra ett skuldtäckningsregister skall utse en person att vara ansvarig för registret (registerombud). Denna person skall vara registrerad. Bestämmelsen har även kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 4.5. Regeringen (eller ) skall meddela föreskrifter om villkoren för behörighet att vara registerombud. 16 kap. 1 § Bestämmelsen reglerar bl.a. stiftares och styrelseledamots ansvarig- het för skada. För att understryka vikten av att skuldtäcknings- registret förs på ett riktigt sätt jämställs registerombudet med övriga ledande personer i försäkringsbolaget såvitt avser sådant ansvar. 16 kap. 6 § Genom en ändring i paragrafens första stycke 2 har registerombudet i preskriptionshänseende jämställts med andra ledande personer i försäkringsbolaget. 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i 5 kap. 5 § Se kommentaren till 7 kap. 1 § FRL. 5 kap. 7 § Paragrafen innehåller ändringar motsvarande dem som har genom- förts i FRL; bestämmelsen gäller dock endast livförsäkring. Se i övrigt kommentaren till 7 kap. 4 § FRL. 5 kap. 8 § Hänvisningen i första stycket till 7 kap. 9 § FRL har ändrats till följd av ändringen av den senare bestämmelsen. 5 kap. 12 § Se kommentaren till 1 kap. 8 a § FRL.