sou · GRB361d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om genererar pengar genom biltullar och använder dessa till vägar och kollektivtrafik, ska väl inte övriga landsdelar få vidkännas nedskärningar av statliga åtaganden i motsvarande mån. Systemet med utgiftstak innehåller många budgettekniska konstruktioner för att få systemet att fungera enligt sitt syfte, att skapa ökat ansvarstagande i för statens och landets ekonomi. Det skulle vara en enkel sak att göra tekniska justeringar i systemet, så att denna bisarra effekt undviks. Tyvärr har beredningens majoritet avfärdat denna möjlighet. Att beredningen inte lägger förslag om tekniska justeringar av systemet med utgiftstak är ytterligare ett bevis för att förslagen inte är genomtänkta och genomarbetade. De kan i föreliggande form inte utgöra saklig grund gör proposition och riksdagsbeslut. har i och län motsatts sig att biltullar införs. har i stället föreslagit att kollektivtrafik och vägnät byggs ut, i huvudsak enligt Stockholmsberedningens prioriteringar. Särskilt viktigt är att bygga en ny tågtunnel under och förbi samt åstadkomma fungerande kringfartsleder. Finansiering för detta är fullt möjligt att klara inom statens ordinarie investeringsanslag genom och . Reservationer och Särskilda yttranden Ett omtag för en långsiktigt hållbar lösning måste nu ta sitt ansvar. Stockholmsberedningens framstressade lagskisser bör snabbt kasseras. I trängselavgifterna i många avseenden fungerat. Det är några viktiga faktorer som bidragit till det: grundliga förberedelser, en tydlig demokratisk förankring och en långsiktig och bred strategi för att förbättra alla trafikslag. Dessa lärdomar bör bli vägledande även i . är ingalunda motståndare till ekonomiska styrmedel i trafikpolitiken i alla lägen. Men vi ställer bestämda krav på en ny lagstiftning: 1.Biltullar eller trängselavgifter ska kunna införas av en kommun. 2.Kommunen måste då samverka med och ha samtycke från alla grannkommuner som påverkas i väsentlig grad. 3.Biltullarna måste vara en del av en bred trafikstrategi. 4.Inkomsterna från biltullar ska tillfalla kommunen, men får inte användas till annat än genomförande av trafikstrategin. 5.Regeringen ska kontrollera att punkterna 2. – 4. efterlevs. Med ett omtag enligt principerna ovan borde det vara möjligt att skapa stabilare system och bredare majoriteter. En ansvarsfylld trafikpolitik för kräver det. Reservationer och Särskilda yttranden av ledamoten () tillsatte regeringen den s k Stockholmsberedningen. Beslutet togs utifrån en bedömning att det var nödvändigt med en kraftfull politisk samling omkring trafikproblemen i . Arbetet inom Stockholmsberedningen och i ett otal externa kontakter med både offentliga och privata aktörer i hela har skett utifrån ambitionen att skapa så bred samstämmighet som möjligt vad beträffar utvecklingen av transportsystemet i regionen. De betänkanden som lagts av Stockholmsberedningen har därför varit väl förankrade i regionen både bland politiska beslutsfattare och andra betydelsefulla aktörer. Detta gäller i allra högsta grad betänkandena om infrastrukturinvesteringar och flygplatskapacitet i regionen. Mot denna bakgrund har Stockholmsberedningens arbete medverkat till att skapa den samling i hela regionen över politiska blockgränser, mellan olika intressen i stad och län, mellan privata aktörer och offentliga aktörer mm. som är nödvändig för att en uthållig trafikpolitik ska kunna utvecklas. Arbetet med föreliggande betänkande har skett när det i har bedrivits ett arbete för att ta fram ett underlag för beslut om införande av trängselavgifter. Stockholmsberedningens arbete med frågan om trängselavgifter har därför naturligen i olika avseenden påverkats av skeendet i . Till skillnad från arbetet i Stockholmsberedningen har arbetet inom uppenbarligen inte haft som målsättning att skapa så bred samstämmighet som möjligt, utan snarare det motsatta. I frågan om trängselavgifter är därför de politiska motsättningarna större än vad de någonsin varit tidigare. Dessutom har gamla motsättningar mellan stad och län återigen blossat upp med full kraft. Och i relationerna med det lokala näringslivet befinner man sig på kollisionskurs. Stockholmsberedningen fick – alltså långt före valet – regeringens uppdrag att belysa vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att det skall vara möjligt att införa ett avgiftssystem. Det naturliga hade varit att Stockholmsberedningen i lugn och ro och på basis av ambitionen om bred samstämmighet fått möjlighet att ta fram ett underlag för Reservationer och Särskilda yttranden vidare hantering bland politiker i stad och det övriga länet. Istället har man valt att rusa på i en färdriktning och i en takt som definitivt inte kommer att medverka till en förbättring av transportsystemet i regionen. Risken är uppenbar att gamla motsättningar som kunnat biläggas inom Stockholmsberedningen återigen blossar upp och blir ohanterliga. Detta betänkande innehåller i praktiken två delar, dels förslag i enlighet med regeringsuppdraget om att belysa vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att det skall vara möjligt att införa ett avgiftssystem, och dels förslag till lagstiftning för att kunna genomföra det beslut om trängselavgifter som har beslutat om med röstsiffrorna 51-49. Betänkandets utformning i sin första del innebär att beredningen framför allvarlig kritik mot sätt att hantera frågan. Beredningen avvisar exempelvis avgiftsbeläggning av utfart för Lidingöborna. anger beredningen att en viktig grundförutsättning för införandet av trängselavgifter är att det sker lokal och regional samverkan och samråd vid utformningen av ett avgiftssystem. Betänkandets andra del med förslag till lagstiftning avseende trängselavgifter har sin utgångspunkt i det förslag till avgiftssystem som utarbetat och som man fattat beslut om så sent som , dvs. kvällen före Stockholmsberedningens sista sammanträde före avlämnande av detta betänkande. En formell beredningstid på några få nattliga timmar får anses vara i kortaste laget, inte minst med tanke på att detta är en skattelagstiftning med mycket höga krav på precision. Beredningen har dessutom inte haft skriftliga direktiv om att ta fram en sådan lagstiftning, utan i betänkandet hänvisas till den överenskommelse träffad mellan Socialdemokraterna, och inför den förestående mandatperioden. Mot denna bakgrund får det anses vara anmärkningsvärt att beredningen tar fram ett dylikt förslag till skattelagstiftning. Regeringen bör därför, enligt min mening, mot ovan redovisade bakgrund, inte gå vidare med förslaget till lagstiftning för beslut i , utan hela frågan om trängselavgifter bör återföras till Stockholmsberedningen tillsammans med det förslag som har tillställt regeringen. Beredningen bör få nya direktiv för detta arbete som baserar sig på de allmänna riktlinjer för införandet av trängselavgifter som beredningen har lämnat i betänkandets första del. Ett sådant förfaringssätt skulle ge möjlighet till omstart i hela frågan om eventuell användning av Reservationer och Särskilda yttranden trängselavgifter, som ett verktyg bland många andra viktiga trafikpolitiska verktyg för att komma tillrätta med den alltmer alarmerande trafiksituationen i . Det är, enligt min uppfattning, inte praktiskt möjligt att helt bygga bort trängseln i trafiken genom nya trafikleder. Det är inte heller realistiskt att anta att kollektivtrafiken kan växa så mycket att trängseln på vägarna försvinner. Därför är en kombination av väginvesteringar, utbyggd kollektivtrafik samt modern trafikinformatik och trängselavgifter – om dessa givits en folklig acceptans – som den mest rimliga lösningen på trafikproblem. För att införa ett system med trängselavgifter krävs en folklig acceptans. För att skapa en sådan måste det finnas alternativa vägar att använda för de bilister som inte vill eller behöver åka in i . Därför måste ett sådant system föregås av kraftfulla investeringar i vägnätet och i kollektivtrafiken. Det är också nödvändigt att de intäkter som genereras stannar i regionen och återinvesteras i vägar och i kollektivtrafiken. Det sätt på vilket nu avser att snabbinföra trängselavgifter, och som Stockholmsberedningen i förslag till lagstiftning medverkar till, kan i praktiken riskera att omintetgöra möjligheterna att, även efter en erforderlig utbyggnad av vägnät och kollektivtrafik, nyttja ekonomiska styrmedel för att påverka trafiken och trängselproblematiken i . Reservationer och Särskilda yttranden av ledamoten () Stockholmsberedningen har under en relativt kort tidsrymd haft i uppdrag att presentera ett underlag som kan ligga till grund för ett införande av trängselavgifter i kommuner eller regioner. stad har som första kommun bestämt att pröva ekonomiska styrmedel för att effektivisera utnyttjandet av vägutrymmet, varför Stockholmsexemplet i väsentlig utsträckning fått ligga till grund för beredningens arbete. utredningar och rapporter har legat till grund för utformning av ett system med tillämpning av dagens tillgängliga teknik. Effekterna utifrån nu föreslagna utformning måste belysas ytterligare, framförallt med ett långsiktigt perspektiv där parter och aktörer i regionen haft möjlighet att anpassa, sitt resande och agerande till ett effektiviserat trafiksystem. Exempelvis KTH:s förstudie angående de regionala effekterna, är därför prematur i sina slutsatser. En intervjubaserad undersökning har dessutom begränsat värde när respondenten inte har en klar föreställning om vad som kommer att erhållas i utbyte för extrakostnaden. Förstudien tar ingen hänsyn till substitutionseffekter eller att trängselavgiften i sig är en samhällsekonomisk transferering och inte en kostnad. Kap 8.4, samt kap 14.2 Införandet av trängselavgifter syftar till att minska trängsel och därmed effektivisera vägnätets utnyttjande. Transportekonomer beskriver utifrån detta behovet av att marginalkostnadsprissätta vägutrymmet för att uppnå effektivitet. Dagens tillgängliga teknik och lagstiftning är inte optimal för att uppnå detta syfte, även om det är denna effekt som eftersträvas. är det exempelvis inte praktiskt tillämpligt att med hjälp av GSM/GPS- teknik använda sig av ett färdvägsrelaterat system. Förutsättningarna är därför sådana att effekterna av systemet får nås med hjälp av passageavgifter. Eftersom systemet i sig tar liten eller ingen hänsyn till vem som avgiftsbeläggs, utan främst har att se till att minska trängseln, är det kontraproduktivt att föra resonemang om inträngningseffekter. Kommuner som valt att stå utanför systemet, kan därmed som beredningen företräder inte tillåtas fri passage genom området. Reservationer och Särskilda yttranden Beredningen har också konstaterat att avgiften måste betraktas som en statlig skatt. Bland annat för att en enskild kommun inte har rätt att beskatta andra kommuninvånare än sina egna. Fördelen med en statlig skatt är att den omfattar alla och i detta fallet alla som orsakar trängsel enligt den definition (tider och geografisk avgränsing) som anges i stads fullmäktigebeslut. Beredningen begår därmed ett allvarligt misstag genom att företräda idén att vissa bilister på gatunät skall vara skattebefriade beroende på mantalsskrivningsort medan andra inte är det. Av samma integritetsskäl, dvs. att uppnå målet om ökad framkomlighet genom införande av trängselavgifter, bör utformningen av systemet ske så att detta verkligen uppnås. Fullskaleförsöket i är utformat på ett sådant sätt att en väsentlig del av innerstadens trafik riskerar att pressas ut på den avgiftsfria Essingeleden. Detta är det enskilt största hotet mot att uppnå reellt förbättrade nord-sydliga förbindelser i regionen. Denna utformning kommer direkt att inverka negativt på länskommunernas möjlighet att tillgodogöra sig de restidsvinster som systemet syftar till, både vid resor till regionhalvorna och potentiellt även innerstaden. utformning innebär därmed att man avhänder sig ansvaret för regionens framkomlighet och överlåter det helt på , som bör bistå vid en slutlig utformning av systemet. Den slutsats jag kan dra av detta är att Essingeleden måste avgiftsbeläggas, samt att Lidingöfrågan bör hanteras i enlighet med vad som anförts i beslut om försöksverksamhet med miljöavgifter. Reservationer och Särskilda yttranden av ledamoten () Beredningens ursprungliga uppdrag var att utreda hur trängselavgifter i trafiken kan genomföras. Uppdraget var generellt och författningsförslaget förväntas vara tillämpbart i samtliga kommuner som önskar införa en trängselavgift och inte heller knutet till någon viss debiteringsteknik. Den offentliga debatten har däremot till största delen kommit att handla om den detaljerade trepartiöverenskommelsen mellan mp, s och v om att genomföra ett försök med trängselavgifter i . Politiska partier och olika intressegrupper har agerat utifrån sina särintressen och debatten har ibland varit hätsk, dock aldrig inom ramen för beredningens gemensamma arbete. Men naturligtvis har den offentliga debatten påverkat beredningens arbete. Jag ska ta upp två konkreta exempel där jag tror att beredningen hade kommit till en annan ståndpunkt om inte Stockholmsförsöket aktualiserats, båda återfinns i kapitel 8, Geografiska aspekter. Exemplen visar att beredningen inte fullt ut förstått syftet och innebörden av trängselavgifter. I avsnitt 8.4 behandlas vad som kallas "inträngningseffekter" för kommuner som valt att stå utanför avgiftssystemet. Beredningens majoritet anför att det ska vara rimligt att söka lösningar som medger avgiftsfri passage ut till det allmänna vägnätet utanför avgiftsområdet för dessa kommuners trafikanter. I samma avsnitt tas också förbifartsproblematiken upp och här sägs att trafikanter som har målpunkter bredvid eller på andra sidan av ett avgiftsområde inte ska avgiftsbeläggas, i ett område med exempelvis en topografi eller vattendrag som kanaliserar trafiken till ett fåtal stråk är det därför inte nödvändigt att avgiftsbelägga förbifarter". Idealt bör trängselavgifter tas ut kontinuerligt på de vägsträckor och man befarar att trängsel ska uppstå. Av tekniska och praktiska skäl är en sådan debitering inte möjlig. Detta är huvudskälet till att man för närvarade är hänvisad till att debitera avgiften vid enstaka punkter. Konsekvensen av detta påtvingade teknikval är barriäreffekter vid själva debiteringspunkterna. Syftet med trängselavgiften är således inte att ta ut en avgift för att passera in i ett visst vägavsnitt utan att debitera fordon som man befarar ska bidra till att bilköer uppstår. Reservationer och Särskilda yttranden Vill man använda trängselavgifter som ett styrmedel att effektivisera vägutrymmet kan man inte göra speciella undantag för enstaka vägsträckor eller för fordon med en viss start- eller målpunkt. Beredningens uppgift har varit att utreda trängselavgifter. Att beredningen nu förespråkar undantag för trafik till/från och på tyder på att man istället har tagit ställning till och värderat ett system av barriäravgifter. Bristen på logik blir särskilt tydlig om man tänker sig att avgifterna istället för att tas ut vid de diskuterade avgiftspunkterna skulle tas ut kontinuerligt med till exempel GPS/GSM-baserad teknik. Naturligtvis beror beredningens glidning på att man påverkats av den specifika, pågående Stockholmsdebatten. Kravet att inga avgifter ska tas ut vid färd till och från och på har varit högljutt. Men fri lejd minskar inga köer, vare sig på eller på , tvärtom. I det senare fallet kan vi i stället räkna med en väsentlig trafikökning () med åtföljande köer. Att frånskriva sig möjligheten att lösa detta problem med hjälp av trängselavgift kan leda till att betydande och helt onödiga trafikproblem skapas. Detta är inte ansvarsfullt. Eftersom jag inte anser att beredningen har till uppgift att behandla barriäravgifter reserverar jag mig mot den ovan refererade texten i avsnittet 8.4. Jag reserverar mig också mot texten i kapitel 14.2 vad gäller att trafikanter på och Lidingöborna ska befrias från trängselavgift. Istället vill jag se en passageavgift om i båda riktningarna på i rusningstrafik samt en halv avgift, det vill säga , för Lidingöborna i enlighet med det förslag som antagits av stad . Avgifternas storlek liksom de tider som avgifter ska utgå ska naturligtvis utvärderas kontinuerligt . Behovet av att justera avgifternas storlek samt uppbördstiderna kommer förmodligen att vara störst i testperiodens inledning. Reservationer och Särskilda yttranden av ledamoten () Jag delar inte Stockholmsberedningens förslag att biltrafiken till och från ska undantas från avgifter. Enligt den trafikräkning som genomförts av passeras av cirka 20 000 fordon i vardera riktningen . Denna trafik påverkar därmed trängseln i påtagligt. I stället hänvisar jag till den lösning för som beslutat om. av ledamöterna () och () Beredningen fick i uppdrag att utreda frågan om hur användningen av trängselavgifter i trafiken kan genomföras. Detta skulle gälla generellt. I uppdraget ingick även att belysa vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att det ska vara möjligt att införa ett avgiftssystem. På den korta tid som stått till buds har Stockholmsberedningen ändå lyft fram flera effekter av tänkta avgifter. När det gäller definitionen om trängselavgiften är en skatt eller avgift, finns heller ingen tvekan från beredningens sida. Däremot är det inte lika tydligt om hur pengarna ska kunna komma regionen tillgodo igen. Det ligger i händerna på den rådande majoriteten i . Tidsbristen och det minskade möjligheterna att verkligen ta fram underlag för effekter för såväl enskilda människor, företagare och näringsliv som för minskad trängsel i trafiken tyder på att regeringen genom sitt samarbete med v och mp vill forcera fram ett beslut i . Detta är olyckligt. Eftersom att regeringen först bad om ett generellt underlag för att instifta en lag, om en kommun eller region så ville införa Reservationer och Särskilda yttranden trängselavgifter, är det märkligt att Stad ska behöva gå före i det arbetet. Att hastar fram ett beslut innan Stockholmsberedningens betänkande ens har presenterats är oacceptabelt. Det underlag som beredningen har tagit fram lämnar en hel del i eftertanke på det förslag nu lägger fram. Vi utgår i från att beredningens synpunkter kommer att väga tungt, när regeringen förbereder sitt förslag till ny lag samt eventuellt biträder det s.k. stockholmsförsöket. av ledamoten () Det nu föreliggande delbetänkandet om trängselavgifter är i mångt och mycket ett hastverk beroende på att arbetet påbörjats . hade fortfarande inte de väsentliga konsultundersökningarna upphandlats trots beslut tidigt föregående höst. Delredovisningen /2003 var därför enbart en kort rapport som meddelade att någon politisk beredning inte påbörjats. Arbetet har således genomförts i stor hast under några vårmånader vilket menligt inverkat på kvalitén. Det har heller inte funnits tid för några djupare diskussioner kring vare sig den generella lagstiftningen eller den speciella lagstiftningen som ska gälla för det beslutade Stockholmsförsöket. Jag vill dock framhålla att trots den korta handläggningstiden är författningsförslaget enligt min uppfattning bra och jag ser ingen anledning att inte ställa mig bakom förslaget. Däremot känner jag starkt behov av att uppmärksamma läsare på att avsnittet som behandlar effekter av trängselavgifter (kapitel 7) innehåller en rad svagheter. Kapitlet bygger på ett antal olika rapporter som sinsemellan bygger på olika förutsättningar. Inte ens de undersökningar som beredningen självt köpt in har likartade förutsättningar. Med andra ord är jämförbarheten dålig, speciellt med tanke på att många av resultaten bygger på datasimuleringar. Hur de skilda grundförutsättningarna påverkar jämförbarheten redovisas inte. Annat material har hämtats från preliminära resultat Reservationer och Särskilda yttranden från ännu inte färdiga studier. Många värderande påståenden har dessutom plockats från en preliminär förstudierapport från KTH Infrastruktur – en förstudie genomförs för att testa metodik och kan aldrig användas för att skildra verkligheten. Jag vill också peka på att beredningen inte tagit sig tid att göra en analys av de fördelar en förbättrad kollektivtrafik kan föra med sig för den stora grupp (i ) som inte åker bil till och från arbetet. Det hade också varit värdefullt om utredningen försökt konkretisera de satsningar på kollektivtrafiken i regionen som kan tillkomma tack vare intäkter från trängselavgifterna. Läsaren ska även väga in att beredningens egna ställningstaganden inte arbetats in i analysen. Att näringsidkarna har rätt till avdrag har inte framgått i den offentliga debatten. Att taxi kommer att vara avgiftsbefriad är annat exempel. Momsfrågan är ett tredje exempel. Detta påverkar naturligtvis såväl attityder som det ekonomiska utfallet för berörda grupp. Att trots ändrade förutsättningar vidhålla slutsatser som den att trängselavgiftavgift kommer att leda till ökade transportkostnader i monetära termer ger en skev bild av verkligheten. Avsaknaden av kritisk jämförande analys tillsammans med bristen av en konsekvent genomförd notapparat gör att det vetenskapliga värdet av texten blir ringa. Även grunden för de politiska slutsatserna blir på detta vis bräcklig. Men eftersom konsultrapporterna finns med i betänkandet som bilagor nöjer jag mig med att framföra min kritik enligt ovan i form av ett särskilt uttalande. Reservationer och Särskilda yttranden Jag är vid Kammarrätten i . Före det var jag i olika positioner knuten till /Budgetdepartementet och arbetade med att utforma lagstiftning på i huvudsak skatteområdet. har jag med endast mycket korta avbrott också varit knuten till statliga utredningar i olika funktioner, till att börja med som sekreterare därefter som expert eller sakkunnig i ett stort antal utredningar. har jag haft flera större och mindre egna utredningsuppdrag, senast som ordförande i den kontroversiella 3:12-utredningen som presenterade sitt betänkande Beskattning av småföretagare (2002:52) . Det är i ljuset av denna förhållandevis breda erfarenhet från svenskt utrednings- och lagstiftningsarbete som jag känner mig föranlåten att i särskild ordning kommentera det uppdrag som jag nu haft och de förslag till lagstiftning som beredningen lägger fram i betänkandet. Här handlar det nämligen om en utredningsmodell som jag stött på. Beredningens uppdrag och mitt Det uppdrag som redovisas i delbetänkandet lämnades till Stockholmsberedningen genom regeringsbeslut . Uppdragsgivaren mätte då ut en tidsåtgång för arbetet och satte slutdagen till . När jag skulle ta ställning till förfrågan om uppdraget som sakkunnig för att tillföra beredningen juridisk kompetens fick jag klart för mig att något nämnvärt utredningsarbete i trängselavgiftsfrågan inte förekommit under det år som gått. hade redovisat ett bakgrundsmaterial och vissa konsultuppdrag hade lagts ut. I övrigt hade beredningen varit och var alltjämt helt sysselsatt med flygplatsfrågorna. Jag kunde också räkna ut att departementet gjort ett stort antal fåfänga försök att övertala någon hög jurist att åta sig uppdraget. Mina kamrater i den kretsen hade visat prov på det goda omdöme som kännetecknar en hög jurist och tackat nej. Mot den bakgrunden ansåg jag mig Reservationer och Särskilda yttranden naturligtvis inte kunna avböja erbjudandet. Till min lycka kunde jag övertyga att vara min sekreterare, dvs. den som gör det verkliga jobbet. Det skall redan här sägas att hon gjort en fantastisk insats under de mycket speciella förutsättningar som gällt för utredningsarbetet och att mina kritiska synpunkter i det följande inte på något sätt tar sikte på hennes arbete. Detsamma gäller sekretariatet i övrigt samt experten som också mera handfast och mycket förtjänstfullt tagit sig an främst de besvärliga integritetsfrågorna. Den extremt korta tid som enligt direktiven återstod till redovisningstidpunkten bedömde jag dessutom vara en fråga som borde kunna omprövas med hänsyn till att något substantiellt arbete ännu inte gjorts.