sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — Fyra rapporter om folkbildning Vem styr i folkbildningen? Delbetänkande av Utredningen för Statens utvärdering av folkbildningen 2004 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2, har tidigare givit ut tre delbetänkanden: Folkbildningens särart? (SOU 2003:94), Folkbildning och integration (SOU 2003:108) samt Deltagares upplevelse av folkbildning (SOU 2003:112). Detta fjärde del- betänkande innehåller fyra rapporter som belyser varsitt fält inom ramen för direktiven till SUFO 2. Statskontoret har analyserat myndighetsroll med syftet att pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning, kontroll och uppföljning av rådets myndighetsuppgifter. Rapporten har tidigare publicerats av Statskontoret (Statskontoret 2003:15). Tillsammans med Rörelsefolkhögskolornas () och har SUFO 2 genomfört en bred studie av folkhögskolornas ekonomiska situation. Den tredje rapporten gäller en studie av folkbildnings roll för kulturlivet i åtta kommuner och den fjärde handlar om samman- sättningen av styrelser och personal i folkhögskolor och studie- förbund när det gäller bl.a. kön, ålder och utbildning. I samtliga delbetänkanden svarar författarna själva för innehållet. En historisk tillbakablick............................................. Vad är folkbildning? Folkbildningens historiska ursprung...................................... Bakgrund till reformen ............................................................ Villkoren för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna...... Den konstitutionella kontexten..................................... Reglering av överlämnande till ............... En förvaltningspolitisk diskussion.......................................... Kontroll, uppföljning och utvärdering ................................... Överväganden och förslag ............................................ Otydliga styrsignaler och ansvarsförhållanden ...................... Ett jämförande perspektiv ....................................................... Möjliga former för styrning och kontroll............................... Ett jämförande perspektiv ....................................................... Statskontoret har på uppdrag av den statliga utvärderingen av folkbildningen 2004, SUFO 2, analyserat myn- dighetsroll i syfte att pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av rådets myndig- hetsuppgifter. Statskontoret har gjort följande huvudsakliga iakttagelser: Statens överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till är jämförelsevis långtgående. I samband med reformen gavs i ansvar att – med utgångspunkt i statens motiv – fördela bidrag till studie- förbund och folkhögskolor i syfte att stärka folkbildningens roll i samhället. Statens direkta styrning sker genom utfärdan- de av förordning för statsbidragsgivning samt genom en åter- kommande utvärdering av folkbildningen som ska äga rum var femte år. Statens styrsignaler har inte varit konsekventa. Trots en utta- lad uppfattning att folkbildningen inte ska resultatstyras i vanlig bemärkelse finns det ett behov av att klargöra om de nuvarande formerna för uppföljning och utvärdering är till- räckliga. Ansvarsförhållandena mellan staten och är otydliga och relationen mellan staten och rådet bygger i hög utsträckning på förtroende. har aktivt och till synes framgångsrikt lyckats hantera den dubbla rollen att vara i myndighets ställe och fullgöra medlemsuppgifter. Folkbildningen har kommit att involveras inom allt fler politik- områden. Det gäller inte bara inom utbildningspolitiken utan också inom om andra områden, såsom arbetsmarknad, regional utveckling, folkhälsa och miljöpolitik. En följd av detta är att flera särskilda uppdrag har kommit att formuleras och finan- sieras vid sidan av det generella statsbidraget. medlemmar har olika behov av och för- väntningar på rådet beträffande dess sätt hantera medlems- uppgifterna. Uppgifterna har ökat i antal och vidgats till sitt innehåll. Medlemmarnas uppfattning skiljer sig också beträf- fande rådets myndighetsroll. Att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter till ideella före- ningar är enligt riksdagsbeslut och rättspraxis möjligt. Möjligheten kan övervägas när det finns en större krets av intresserade för verksamheten och när det finns ett behov av att ge verksamheten en mer självständig ställning. Ett motiv för att använda sig av denna möjlighet är att staten bättre kan nå sina syften genom att de offentliga förvaltnings- uppgifterna kan utföras med större legitimitet och relevans. Enligt Statskontoret aktualiseras i detta sammanhang frågan om det överhuvudtaget är lämpligt att delegera förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning, då detta ställer höga krav på till- lämpning av offentligrättsliga principer. Ett syfte med att över- lämna uppgifter till en ideell förening är att utnyttja de demo- kratiska strukturer som manifesterar en ideell förening. Det kan dock också komma att strida mot behovet av att – ifråga om myndighetsuppgifter – kunna tillämpa auktoritära beslutsprinciper. Ett överlämnande av förvaltningsuppgifter innebär också att sta- tens möjligheter att påverka verksamhetens inriktning till viss del begränsas. Myndighetsformen är i detta sammanhang mer flexibel. Det kan dessutom finnas risk för att den ideella organisationens oberoende undergrävs och dess möjligheter att föra fram nya, kritiska perspektiv på samhällets utveckling minskar. Utifrån Statskontorets iakttagelser beträffande överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till lämnas följande förslag: juridiska status och förutsättningar att fullgöra sina förvaltningsuppgifter behöver klargöras. Vidare bör ansvarsförhållandena mellan rådet och staten tydliggöras. Därigenom kan rådets olika roller bättre hållas isär. Mot bakgrund av statens riktlinjer för samverkan med ideella föreningar finns det anledning att se över rådets stadgar. En sådan översyn bör kunna initieras av staten, även om staten inte utgör en av föreningens medlemmar. Regeringen behöver klargöra sin syn på hur folkbildningens resultat ska följas upp och utvärderas, vilket bl.a. innebär en bedömning av om strategier och metoder för uppföljning och utvärdering har varit tillräckliga. Det kan enligt vår bedömning finnas skäl att ytterligare bejaka folkbildningens villkor och särart, och därvid låta folkbild- ningens aktörer i större utsträckning formulera statens syfte med statsbidraget. Detta skulle bidra till en minskad detalj- styrning. finns det skäl för staten att stärka styr- ningen ifråga om särskilda uppdrag vid sidan av det generella statsbidraget. finns det starka skäl – inte minst med tanke på de ökade kontaktytorna mellan folkbildningen och det offentliga utbildningsväsendet – att fördjupa utvärderingsfunktionerna. Enligt vår bedömning bör i detta sammanhang möjligheterna prövas att i större utsträckning genomföra externa utvärde- ringar. Detta bl.a. i syfte att utvärdera folkbildningen i för- hållande till andra utbildningsformer. Det finns anledning att klargöra hur statens revision av ska utföras i samband med att övertar ansvaret för årlig revision av ideella föreningar. har inte rätt att genomföra sådan revision. ska regeringen enligt rådets stadgar utse en revisor som tidigare hämtats från . Utifrån olika utgångspunkter kan olika alternativ för att utveckla styrningen av folkbildningen övervägas. Det är, enligt vår bedöm- ning, fullt möjligt att dra olika slutsatser av de legala och förvalt- ningspolitiska förutsättningarna samt av ett sannolikt ökat beroen- de av omvärlden för folkbildningen. Nedan redovisas tre olika alternativ: 1.Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll Vissa offentligrättsliga förhållanden förtydligas och möjligheten att låta staten utgöra en av medlemmar övervägs. Inriktningen mot egenkontroll och verksamhetsutveckling bejakas. De externa utvärderingsfunktionerna förstärks. 2.Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer Rollfördelningen mellan staten och folkbildningens aktörer klar- görs. (eller motsvarande) får större ansvar att ange hur statsbidraget ska användas. Verksamheten blir inte före- mål för sedvanlig resultatstyrning, utan en extern utvärderings- och tillsynsfunktion (myndighet) svarar för den utvärdering och kont- roll som i första hand ligger till grund för statens omprövning vid förlängning av avtalet. En myndighet inrättas antingen nämndmyndighet eller en myndig- het med styrelse med fullt ansvar. Folkbildningens aktörer utser majoriteten av ledamöterna. Myndigheten ges i uppdrag att formu- lera mål och inriktning för verksamheten. Lämpliga samrådsformer med folkbildningens aktörer övervägs. Resultatstyrning och upp- följning samt tillsyn kan stärkas och utformas olika beroende på utbildningsform och sammanhang. Samtliga dessa alternativ rymmer problem som måste vägas in i en slutlig bedömning. Alternativen utesluter heller inte varandra. Det bör också vara möjligt att tillämpa delar av de presenterade modellerna oavsett vilken organisationsform som väljs för de offent- liga förvaltningsuppgifterna. Enligt vår sammanvägda bedömning står och staten inför ett vägval när det gäller hur de offentliga förvaltningsuppgifterna bäst bör utformas för att gagna både folkbildningens utveckling och tillgodose rättmätiga krav på insyn, kontroll och flexibilitet. Statskontoret har fått i uppdrag av kommittén Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2, att analysera förutsättningarna för myndighetsuppgifter. Uppdraget återfinns i bilaga 1. Kommittén har i uppdrag att lämna en samlad bedöm- ning i vilken utsträckning statens syften med bidragsgivningen infriats.1 Statskontoret ska enligt uppdraget särskilt: analysera hur regeringens styrning av folkbildningen och har utformats och kommit till uttryck i propo- sitioner, regleringsbrev, riktlinjer m.m. göra relevanta jämförelser med andra organisationer som på motsvarande sätt utför myndighetsutövande uppgifter, samt pröva och lämna förslag till lämpliga former för styrning och kontroll samt uppföljning av de myndighetsuppgifter som är förbundna med statens stöd till folkbildningen med utgångs- punkt i den syn på folkbildningens frihet som uttryckts i de två senaste propositionerna om folkbildning. Staten fördelar ca 2,5 mdkr i bidrag till folkhögskolor och studieförbund inom folkbildningen. I samband med den omfattan- de reformeringen av det offentliga skolväsendet samt översynen av statens åtagande rörande folkbildning, flyttades myndighetsansva- ret för bidragsgivning m.m. till en ideell förening, Folkbildnings- rådet (FBR). fördelas och redovisas statens bidrag av denna ideella förening. Bakom rådet står de tre medlemmarna () – som representerar studieförbunden, Rörelse- 1 Dir 2001:74 Utvärdering av folkbildningen. folkhögskolornas intresseorganisation () – som representerar de rörelsedrivna folkhögskolorna samt (Lf) – som representerar de landstingsägda folkhögskolorna. Regeringen har slagit fast vissa syften med sin bidragsgivning. Statsbidraget ska medverka till att stärka demokratin, bredda kultur- intresset samt öka enskildas engagemang i samhällsutvecklingen. Utbildning som syftar till att överbrygga utbildningsklyftor ska prioriteras.2 Med dessa syften som grund uppdrar regeringen åt att dels fördela statens bidrag, dels redovisa och följa upp samt utvärdera effekterna av rådets bidrags- givning och i vilken utsträckning denna leder till att statens syften förverkligas. Att ge ideella föreningar myndighetsuppgifter, eller mer korrekt uttryckt offentliga förvaltningsuppgifter, som rör statlig bidrags- givning förekommer i olika sammanhang. Ett näraliggande exempel är som fördelar ca 0,5 mdkr. i statligt stöd till idrotten. Andra exempel kan sökas inom kultur- och biståndsområdet. Ett motiv till att överlämna offentliga förvalt- ningsuppgifter till enskilda organ har varit att skapa en större själv- ständighet i förhållande till vad den traditionella myndighets- formen ger utrymme för. Som ideell förening har två roller. Rådet ska dels fullgöra offentliga förvaltningsuppgifter och i detta avseende utgå från de krav som ställs på myndighetsformen, dels fullgöra de medlemsuppgifter som medlemmarna beslutar om. Denna dubbla roll står i fokus i Statskontorets utredning. Statskontoret har utgått från tidigare genomförda utredningar och utvärderingar. statliga utvärdering har därvid varit av intresse, likaså granskning samt, inte minst, forskaren studier av . För att få frågan om dubbla roll belyst, har vi intervjuat personer inom folkbildningen och personer inom utbildningssektorn med anknytning till folkbildning (bilaga 3). , , har på Statskontorets upp- drag genomfört en jämförande kartläggning (bilaga 2). 2 Förordning om statsbidrag till folkbildningen (SFS 1991:977). Statskontoret har haft löpande avstämning med utredaren samt redovisat preliminära iakttagelser för kommitténs expert- och forskargrupp . Statskontoret har också låtit ta del av den slutliga rapporten innan den fastställdes. Rapporten har utarbetats av en projektgrupp bestående av , (projektledare), och . 2 En historisk tillbakablick 2.1Vad är folkbildning? Folkbildningen består av två delar, studieförbund och folkhög- skolor. Folkbildningen ingår inte i det offentliga utbildnings- väsendet, utan räknas till det s.k. icke-formella lärandet.3 Det finns tio studieförbund: (tidigare SKS och KMS) Utmärkande för studieförbundens utbildningsverksamhet är studie- cirkeln. genomfördes ca 320 000 cirklar med drygt 2,6 milj. deltagare och antalet studietimmar uppgick till drygt 13 miljoner. Varje cirkel hade i genomsnitt drygt åtta deltagare och omfattade 40 timmar.4 För kan en liten nedgång noteras.5 Antalet folkhögskolor uppgår till 147, varav 103 är s.k. rörelse- folkhögskolor och 44 är landstings- eller regionfolkhögskolor. deltog drygt 28 000 personer i s.k. långa kurser, vilket innebär att varje deltagare studerade . Antalet deltagare i s.k. korta kurser uppgick till ca 85 000 per 3Formellt lärande är, enligt (2000), den utbildning som sker inom det formella utbildningsväsendet, såsom förskola, ungdomsskola, gymnasium, kommunernas vuxen- utbildning och grundläggande högskoleutbildning. Icke-formellt lärande är organiserad utbildning som ligger vid sidan av det formella utbildningsväsendet men som är knutet till en speciell lärandesituation. Hit hör folkbildningen, arbetsmarknadsutbildning, personalutbild- ning m.m. 4Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001. 5Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002. halvår, vilket innebär att varje deltagare studerade drygt . Till detta kommer olika åtaganden i särskild ordning som kurser finansierade av arbetsmarknadsmyndigheter och kommuner samt genom det tidigare Kunskapslyftet.6 har antalet deltagare minskat med till följd av utfasningen av och därmed minskad volym inom den särskilda utbildningssatsningen.7 Folkbildningen utgör en relativt stor andel av utbildningsväsen- det på eftergymnasial nivå. Grundläggande högskoleutbildning är i särklass den utbildningsform som samlar flest studerande. Inom högskolan ryms drygt 260 000 helårsstuderande.8 Om vi enbart ser till antalet studerande inom det som vanligtvis räknas som vuxenutbildning samlar folkbildningen näst flest studerande efter den kommunala vuxenutbildningen.9 Följande tabell som avser illustrerar antalet studerande inom folkbildningen i förhållande till andra utbildningsformer inom det offentliga utbildningsväsendet som rör vuxnas lärande.10 6Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001. 7Folkbildningsrådets verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002. 2002/03:1. 9Inom den kommunala vuxenutbildningen sker dock en nedtrappning i samband med att har avslutats och kommunerna kommer att få ersättning via det generella statsbidrags- och utjämningssystemet. Av olika skäl finns ingen kontinuerligt uppdaterad sammanställning , vilket hade varit intressant. SCB har regeringens uppdrag att utarbeta en statistisk rapport om vuxenutbildning var tredje år. Antal och andel helårsstuderande efter utbildningsform vuxenutbildning inkl Statens skola för vuxna (numera Nationellt centrum för flexibelt lärande) Icke traditionella studenter på universitet och Folkbildningens rötter kan sökas upplysningsfilo- sofi och i vissa länder romantik. Folkbildningen har starka rötter i , där framväxten av väckelserörelsen, nykter- hetsrörelsen och fackföreningsrörelsen gav utrymme för folkbild- ningens utveckling. Folkbildningen har därigenom varit intimt för- knippad med folkrörelsens utveckling. Folkbildningens bildningsideal kan spåras i stor utsträckning från personer och idéer som kom att få stor betydelse för den högre utbildningens utveckling i Europa.11 Folkbildningen har tillkomst fått någon form av stat- ligt stöd. anslogs ett statligt stöd till föreläsnings- verksamhet. biblioteksreform innebar att statliga medel ställdes till förfogande för föreningar med rikstäckande verksamhet med mer än 20 000 medlemmar, vilket bl.a. låg till grund för bild- andet av ABF.12 Staten har genom statsbidrag velat ge folkbildningen ökade möj- ligheter att stärka demokrati, bildning och kultur. har det sedan 1944 års Folkbildningsutredning funnits ett slags spännings- förhållande mellan det offentliga utbildningsväsendet och folk- 11Liedman, 1997. 12Wallin, 2000. Folkbildningen kom att utgöra en kompensation för att det reguljära utbildningsväsendet inte var tillräckligt utbyggt. Det var därför oundvikligt att folkbildning till viss del kom att erbjuda utbildning i elementära ämnen. Detta var också en förklaring till att viss yrkesutbildning kom att bedrivas inom folkbildningen. Enligt forskaren har statliga utredningar betraktat folkbildningen mer och mer som ett instrument för insatser som man bedömer angelägna och nödvändiga.13 Flera förhållanden bidrog till att ansvaret för att fördela statsbidrag till folkbildningen övergick till Folkbildningsrådet.14 Reger- ingen hade initierat en översyn av statens åtagande rörande folk- högskolorna. I detta sammanhang såg regeringen behov av att förenkla statsbidragsgivningen samt av att sätta kvalitet och för- nyelse i fokus.15 , som låg till grund för reformen, dis- kuterade kring vilka konsekvenser utvecklingen av det allmänna utbildningsväsendets kunde tänkas få för folkhögskolorna.16 Det allmänna utbildningsväsendet har successivt övertagit uppgifter som var centrala för folkhögskolorna. En tydligare profi- lering och inriktning i syfte att nå de svårrekryterade borde därför eftersträvas. Folkhögskolan skulle således, enligt utredningen, vara ett eget alternativ till det offentliga utbildningsväsendet.17 Regeringen bedömde att folkbildningen hade spelat en historiskt viktig roll för samhällets demokratisering genom att ge människor ökade möjligheter till utbildning och deltagande i det politiska livet. Utmärkande för folkbildningsarbetet var den fria och frivilliga studieformen, vilken regeringen såg som en förut- sättning för yttrandefriheten och för de enskilda medborgarnas möjlig- 13ibid., s. 82. 14Myndighetsuppgifterna som i huvudsak bestod av att fördela statsbidraget var års reform en uppgift för , . Bidraget var uppdelat på studieförbund och folkhögskolor. Statsbidraget till studieförbunden återfanns under olika anslagsposter. Förut- om SÖ f. SÖ fördelade stöd till folkhögskolornas drift. 1990/91:82. 16Någon motsvarande översyn av statens relation till studieförbunden gjordes inte. Däremot lämnade SÖ 1988 en rapport om studieförbundens uppgifter som senare redovisade sin syn på. Rapporten och förbundets synpunkter låg sedan till grund för regeringens proposition. heter att bilda opinioner.18 Folkbildning var, enligt regeringen, unik i så måtto att den framgångsrikt förenade individualitet med solidaritet. Folkbildningens historiskt betydelsefulla roll skulle där- för inte bara värnas, utan också stärkas för att möta samhällets för- ändringar. Sättet att åstadkomma detta var att betona folkbildningens frihet och frivillighet. Folkbildningen måste själv formulera sina mål och känna ansvar för sin verksamhet samt föra en levande diskussion om innehåll och kvalitet. Detta var också ett skäl till att man valde att lägga ut bidragsgivning och övriga myndighetsuppgifter på en ideell förening. Därigenom skulle kvalitet och förnyelse fokuseras. En myndighet bedömdes ha sämre förutsättningar att åstadkomma detta. Ett folkbildningsråd borde således inrättas som folkbild- ningens eget organ. som staten såg över sitt förhållande till folkbildningen lades nya riktlinjer fast för ansvaret för ungdomsskolan. Ett nytt statsbidragssystem infördes och kommunerna övertog ansvaret för att leda och utveckla skolan. avvecklades och en ny förvaltningsmyndighet, , inrättades. 2.4Villkoren för överlämnandet av förvaltningsuppgifterna Ett grundläggande villkor för att överföra ansvaret för folkbild- ningen till ett folkbildningsråd var att dess aktörer bildade en ideell förening som omfattade samtliga studieförbund och folkhögskolor. Staten överlät, i samband med regeringens proposition samt riks- dagens beslut, helt till folkbildningens aktörer och blivande med- lemmar i att fastställa stadgar, organisera verk- samheten, utse styrelse samt, att med utgångspunkt i de mål som staten beslutade om för statens bidragsgivning, fastställa kriterier för fördelning av statsbidraget. Hur stor del av statsbidraget som togs i anspråk för att förvalta myndighetsuppgifterna var också en fråga som medlemmarna fick bestämma.19 I samband med över- lämnandet av myndighetsuppgifterna till ändra- des lagen om överlämnade av förvaltningsuppgifter inom Utbild- ningsdepartementets ansvarsområde.20 1990/91:82, s. 7. 1990/91:82. Vid sidan av uppgiften att fördela statsbidrag pekade staten ut uppföljning och utvärdering som den andra huvuduppgiften för . Staten var angelägen om att få underlag för att bedöma om statens mål med det statliga stödet till folkbildningen uppnåddes. Rådets uppföljning och utvärdering skulle således rela- teras till den statliga bidragsgivningen. Vid sidan av rådets utvärde- ringar förutskickade regeringen att staten också skulle genomföra en egen utvärdering och bedömning av den verksamhet som var statsbidragsberättigad. En sådan fördjupad utvärdering skulle göras . Folkbildningen kom därigenom att omfattas av det allmänna införandet av mål- och resultatstyrning. Regeringen såg också inledningsvis ett behov av produktivitetsmått även för folk- bildningen. Regeringen såg vidare ett behov av att ge rådet i uppgift att följa upp och utvärdera verksamheten som en del i rådets egna bedöm- ningar och beslut. Även om svårigheterna att belysa verksamheten i kvalitativa termer är betydande, borde rådet och ansvariga inom folkbildningen finna lämpliga former för detta arbete. Regeringens uppfattning var att en egeninitierad utvärdering och uppföljning skulle bidra till att den ideologiska debatten kunde hållas levande och folkbildningens utmärkande drag tas tillvara. Rådet gavs också i uppdrag att lämna anslagsframställning och resultatredovisning. Tillämpliga delar av dåvarande budgetförord- ning skulle tillämpas. Regeringen slog också fast att RRV skulle granska rådets framställning och verksamhet i övrigt samt att staten skulle utse en av rådets revisorer. Staten beslutade också att offentlighets- principen skulle gälla avseende fördelning av statsbidraget. Folkbildningen har uppfattats som en viktig del i den svenska samhällsutvecklingen.