sou · GRB348d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Av praxis framgår också att ett stöd kan anses påverka handeln mellan medlemsstaterna, även om det mottagande företag på en konkurrensutsatt marknad inte självt deltar i den gränsöverskridande verksamheten. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan nämligen den inhemska produktionen upprätthållas eller ökas på grund av detta, vilket minskar möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina varor eller tjänster dit (se bl.a. ovan nämnda dom av , mot kommissionen, punkt 40). Storleksundantaget och särundantaget för tjänster av allmänt ekono- miskt intresse Transparensdirektivet innehåller även mera schablonmässiga storlekskriterier för att avgränsa fall där en separat redovisning inte behöver upprättas. Föreskrifterna i artikel 1.2 om en separat redo- visning behöver inte tillämpas i fråga om företag vars totala netto- omsättning understiger under de två räkenskapsår som föregår det år då det åtnjuter en särskild eller exklusiv rättighet som beviljats av en medlemsstat enligt artikel 86.1 i fördraget, eller under vilket det anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget. För offentliga kreditinstitut skall motsvarande tröskelvärde vara en balansom- slutning på . Ett särskilt undantag finns för företag som anförtrotts att till- handahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det gäller om det offentliga stödet – oavsett om det ges som subventionerade priser, bidrag, ersättning eller i någon annan form – har fastställts Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet för en lämplig tidsperiod enligt ett öppet, genomblickbart och icke- diskriminerande förfarande (se artikel 4.2). Undantaget för verksamheter som omfattas av särskilda bestämmelser Transparensdirektivet innehåller ett särskilt undantag för sådana verksamheter som redan omfattas av regler om separat redovisning. Transparensdirektivets bestämmelser om separat redovisning skall enligt artikel 1.2 nämligen inte påverka specifika bestämmelser som antagits av gemenskaperna. Föreskrifterna i artikel 3a.1 om hur den separata redovisningen skall utföras, skall inte heller tillämpas på verksamheter som omfattas av särskilda bestämmelser som fast- ställs av gemenskapen och skall inte påverka sådana skyldigheter för medlemsstater eller företag som härrör från fördraget eller från sådana särskilda bestämmelser (artikel 3a.2). Skälen för förslaget: Bör transparensdirektivets undantagsmöjligheter utnyttjas? Transparensdirektivet anses utgöra ett s.k. minimidirektiv. Det innebär att direktivet kan tillämpas i fler fall än vad föreskrifterna kräver. Det är således möjligt att helt eller delvis avstå från att införa undantagen. En sådan generell utvidgning bör dock göras endast om det kan konstateras att informationen har betydelse för svenska intressen, i första hand tillämpningen av svenska regler av konkurrensrättsligt slag. Den information som skall framgå av den separata redovisningen skulle åtminstone i vissa fall kunna ha betydelse för tillämpningen av 19 § KL om missbruk av dominerande ställning. Som tidigare framgått motsvarar bestämmelsen artikel 82 i EG-fördraget. En redovisningsmässig uppdelning av konkurrensskyddad affärs- verksamhet och annan affärsverksamhet skulle även kunna vara av betydelse för tillämpningen av bestämmelser som i ett annat sam- manhang föreslagits införda i KL. Förslaget syftar till att förhindra vissa slag av konkurrenshämmande förfaranden när det offentliga bedriver affärsverksamhet [se vidare promemorian Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (Ds 2001:17)]. För- slaget har dock ännu inte lett till lagstiftning. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Allmänheten kan naturligtvis ha ett intresse av att veta om t.ex. vinster i monopolverksamhet i själva verket använts för att subven- tionera produkter eller tjänster i annan affärsverksamhet. Det kan emellertid ifrågasättas om ett slopande av alla eller vissa undantag är lämpligt eller ens tillräckligt för att ge allmänheten en god insyn i användningen av offentliga medel. När det gäller statliga myndig- heter under regeringen, affärsverk och statliga bolag kan för övrigt regeringen genom individuella lösningar se till att fler företag än vad direktivet kräver upprättar separata redovisningar och att upp- rättade redovisningar offentliggörs som en bilaga till årsredovis- ningen eller som en särskild rapport. Regeringen kan då överväga vilka utvidgningar av transparensdirektivets redovisningskrav som är lämpliga att göra. När det gäller affärsverksamheter inom kom- muner och landsting kan det också på frivillig väg ordnas så att en separat redovisning av konkurrensskyddad affärsverksamhet och annan affärsverksamhet görs i flera fall än vad direktivet kräver samt offentliggörs inom ramen för kommungemensamt samarbete. redovisar för övrigt kommuner och landsting liknande slag av ekonomiska uppgifter för olika delar av sin verksamhet som rapporteras till SCB. Mot denna bakgrund bör samtliga direktivets undantag i princip utnyttjas. Detta utesluter givetvis inte att den information som upprättar för tillämpning av EG:s konkurrens- regler också skulle kunna användas av svenska myndigheter för andra syften. Enligt har samhandelskriteriet en mer extensiv tillämpning än inom EG:s konkurrensrätt i övrigt; kriteriet kan anses uppfyllt även för verksamheter som synes beröra bara en medlemsstat. För de företag som skall upprätta redovisningen är det emellertid angeläget att redovisningarna bara behöver tas fram i fall den fyller ett behov. Även om man allmänt sett får räkna med att möjligheterna att åberopa samhandels- undantaget är mycket små, särskilt med tanke på de storleks- undantag som finns, bör undantaget utnyttjas. Samhandelsundantaget är enligt direktivets ordalydelse begränsat till tjänster. Det kan dock inte anses oförenligt med direktivet att undantaget kan tillämpas också när verksamheten avser försäljning Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Om inte samhandeln berörs har ju inget behov av att få tillgång till redovisningen. Därför bör bestämmelsen utformas så att den kan tillämpas när ingen del av verksamheten har samhandelspåverkan. För att undantaget skall kunna utnyttjas bör det alltså förutsättas att varken den kon- kurrensskyddade eller övriga affärsverksamheten påverkar sam- handeln i nämnvärd utsträckning. De bestämmelser som införs i lag bör alltså utformas för att tolkas på detta sätt. Storleksundantaget och särundantaget för tjänster av allmänt ekono- miskt intresse När det gäller undantagen relaterade till nettoomsättningen eller balansomslutningen framgår inte klart om gränserna skall beräknas som ett genomsnitt eller för vart och ett av räkenskapsåren. Det senare alternativet förefaller rim- ligast och bör även väljas av försiktighetsskäl. När affärsverksamhet bedrivs inom t.ex. en statlig myndighet eller en kommun uppkommer, som redan antytts, särskilda tillämp- ningsproblem i fråga om vilken verksamhet som redovisningarna skall omfatta. Som direktivet kan tolkas behöver endast beaktas den ekonomiska eller kommersiella verksamheten hos det organ som beviljats rättigheten eller anförtrotts att meddela tjänsten av allmänt intresse. Detta skulle innebära att man inte behöver beakta den del som avser myndighetsutövning. Förvaltningsuppgifter som inte är av ekonomisk eller kommersiell natur skall inte heller beaktas. Lagförslaget bör i likhet med direktivet utformas så att undantaget relateras till nettoomsättningen för företaget (se kommentarerna till företagsbegreppet i avsnitt 4.2.1). Även särundantaget för tjänster av allmänt intresse bör utnyttjas. Det gäller om det offentliga stödet – oavsett om det ges som subventionerade priser, bidrag, ersättning eller i någon annan form – har fastställts för en lämplig tidsperiod enligt ett öppet, genom- blickbart och icke-diskriminerande förfarande, t.ex. offentlig upphandling. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Undantaget för verksamheter som omfattas av särskilda bestämmelser Enligt artikel 1.2 och artikel 3a.2 skall föreskrifterna om separat redovisning inte påverka tillämpningen av särskilda bestämmelser som fastställs av gemenskapen. Undantaget tar sikte på sådana verksamheter som omfattas av särskilda föreskrifter om separat redovisning, som har sitt ursprung i EG-rätten och är avsedda att ge insyn vid tillämpningen av konkurrensregler. Motivet skulle helt enkelt vara att om det redan finns regler om separat redovisning enligt olika liberaliseringsdirektiv, så behövs ingen separat redovis- ning enligt transparensdirektivet. En undantagsbestämmelse bör därför föreslås för dessa fall. 4.2.3Den separata redovisningens utformning och innehåll Förslag: Den separata redovisningen skall upprättas för varje räkenskapsår. Den behöver inte ingå i den årsredovisning som omfattar företaget. I den separata redovisningen skall företagets intäkter och kostnader i den konkurrensskyddade affärsverksamheten redo- visas åtskilda från intäkter och kostnader i annan affärsverksam- het. Detta skall göras på ett korrekt och konsekvent sätt enligt sakligt motiverade redovisningsprinciper. Vidare skall princi- perna och metoderna för fördelningen av intäkter och kostnader på de olika verksamheterna anges på ett tydligt och fullständigt sätt. Den separata redovisningen skall också innehålla en beskrivning av organisationen och finansieringen av företagets olika verksamheter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om den separata redovis- ningens utformning och innehåll. Bakgrund: I direktivets artikel 1.2 och 3a.2 behandlas den separata redovisningen närmare utformning och innehåll. Medlemsstaterna skall säkerställa att den finansiella och organi- satoriska strukturen i varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning avspeglas korrekt i den separata redovisningen, så att det tydligt anges vilka intäkter och kostnader som härrör från de olika verksamheterna. Fullständiga uppgifter om de metoder som Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet tillämpats på konteringen och fördelningen av kostnaderna och intäkterna på de olika verksamheterna skall också anges (artikel 1.2). För att säkerställa den insyn som avses i artikel 1.2 skall med- lemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att varje före- tag som är skyldigt att ha separat redovisning a.för separat internredovisning för var och en av verksam- heterna, b.korrekt konterar eller fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper, och c.klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som lig- ger till grund för den separata redovisningen (artikel 3a.1). Direktivet behandlar inte för vilken tidsperiod redovisningen skall avse. Det finns inte heller några regler om att den separata redovis- ningen skall ingå i företagets årsredovisning eller göras tillgänglig för allmänheten på något annat sätt. Tvärtom framhålls i direktivets ingress att den information som ges måste vara underkastad sekretess, eftersom berörda företag är konkurrensutsatta. Skälen för förslaget: Den separata redovisningen skall upprättas för företaget. Som framgått ovan är företagsbegreppet svårtolkat främst när det gäller den kommunala verksamheten. Det framstår som naturligt att den tolkning av företagsbegreppet som görs i fråga om skyldigheten att upprätta redovisningen och undantags- bestämmelserna också ligger till grund för vilken verksamhet som skall omfattas av den separata redovisningen. Den separata redovisningen skall bl.a. särredovisa intäkter och kostnader för olika verksamheter. Därför är det naturligt att redo- visningen görs för den period som är företagets räkenskapsår. En bestämmelse om detta bör tas in i den nya lagstiftningen. Informationen i den separata redovisningen är avsedd att ligga till grund för tillämpningen av . Med hänsyn till detta syfte är det inte nödvändigt att informationen tas in i en årsredovisning, t.ex. som en bilaga, eller görs offentlig på något annat sätt. Någon föreskrift om offentliggörande finns inte heller i direktivet. Något lagförslag i den riktningen lämnas därför inte i detta sammanhang. Om information från en separat redovisning skall behöva lämnas ut till allmänheten i en eller annan form bör i Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet stället bedömas enligt de vanliga regler som gäller för företaget. Som redan behandlats i samband med diskussionen om direktivets undantagsmöjligheter bör utnyttjas kan ett offentliggörande i års- redovisningen eller i en särskild rapport också ordnas på annat sätt än genom särskilda bestämmelser i lag (se avsnitt 4.2.2). Som direktivet kan tolkas behöver intäkter och kostnader endast anges uppdelat på två redovisningsobjekt. Det ena redovisnings- objektet omfattar den konkurrensskyddade affärsverksamheten. Det andra redovisningsobjektet omfattar all annan affärsverksam- het. Direktivet skulle därmed inte innebära någon skyldighet att i förekommande fall göra en ytterligare uppdelning av intäkter och kostnader inom den konkurrensskyddade affärsverksamheten, t.ex., å ena sidan, verksamhet som bedrivs med exklusiva rättig- heter, och, å andra sidan, verksamhet av allmänt ekonomiskt intresse. Direktivet innebär inte heller något krav på uppdelning inom den övriga affärsverksamheten, t.ex. i olika slag av produkter eller tjänster. Lagbestämmelserna bör utformas i enlighet med denna tolkning. De kvalitetskrav som ställs på redovisningen enligt artikel 3a.1 b bör också tas in i den nya lagstiftningen. Därav framgår att redo- visningen av intäkter och kostnader skall göras på ett korrekt och konsekvent sätt enligt sakligt motiverade redovisningsprinciper. Enligt artikel 1.2 skall medlemsländerna säkerställa att den finan- siella och organisatoriska strukturen återspeglas korrekt i den sepa- rata redovisningen. Som ett led i att införliva föreskriften bör i lagen föreskrivas att organisationen och finansieringen av olika verksamheter skall beskrivas. Ett sådant material torde i praktiken ändå vara nödvändigt som utgångspunkt för en korrekt fördelning och en tillfredsställande kontroll av att intäkter och kostnader för- delas på rätt verksamhet. Det kan i den praktiska tillämpningen uppkomma ett behov av förtydligande eller kompletterande regler för den separata redovis- ningen, t.ex. om redovisningspraxis utvecklas så att redovisning- arna förfelar sitt syfte eller att kommissionen utfärdar komplette- rande direktiv om hur redovisningarna skall göras. Det är därför lämpligt att regeringen eller en annan myndighet kan utfärda före- skrifter om den separata redovisningens utformning och innehåll. Ett normgivningsbemyndigande med denna innebörd bör därför införas. Bemyndigandet bör bl.a. kunna användas för regler om ytterli- gare uppdelning i den separata redovisningen av olika bedrivna Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Detta följer visserligen inte av direktivet men kan i vissa fall eventuellt vara enklare och ge bättre information för tillämpningen av . Bemyn- digandet bör även kunna användas för regler om hur affärsverk- samhet och myndighetsutövning redovisningsmässigt bör avgränsas, om t.ex. en statlig myndighet bedriver båda verksamheterna. Fram- förallt är bemyndigandet behövligt om kommissionen skulle utfärda kompletterande direktiv om den separata redovisningen. I direktivets ingress anges att tillämpningen av direktivet måste ske i nära samråd med medlemsstaterna och att direktivet kan behöva revideras mot bakgrund av de erfarenheter som görs. Om föreskrifter behövs bör i första hand bedömas av regeringen och i andra hand av den förvaltningsmyndighet som föreskrifts- rätten kan komma att delegeras till. Avsikten är således inte att de föreslagna lagreglerna omgående skall kompletteras med omfat- tande myndighetsföreskrifter. Frågan om vilken myndighet som bör anförtros föreskriftsrätten behandlas i avsnitt 4.7.2. 4.2.4Underlaget för den separata redovisningen Förslag: Företag som skall upprätta en separat redovisning skall löpande redovisa händelser av ekonomisk art uppdelat på de olika verksamheter som den separata redovisningen skall avse. Bakgrund: För att säkerställa innehållet i den separata redovis- ningen skall medlemsländerna enligt direktivets artikel 3a.2 a vidta nödvändiga åtgärder för att se till att berörda företag för en separat internredovisning för var och en av verksamheterna. Medlems- länderna skall också se till att företagen korrekt fördelar olika intäkter och kostnader på olika verksamheter. För att främja en tillförlitlig årsredovisning enligt ordinarie redovisningsförfattningar finns det bl.a. bestämmelser om löpande bokföring (se vidare avsnitt 2.2). Skälen för förslaget: För att upprätta en tillförlitlig separat redo- visning är det i praktiken nödvändigt att under räkenskapsåret på något sätt löpande registrera händelser uppdelat på de olika verk- Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet samheter som skall redovisas åtskilt. En bestämmelse om detta är också befogad för att i sak uppfylla direktivets föreskrifter om förande av en separat internredovisning. Den löpande bokföringen enligt ordinarie redovisningsregler är kopplad till uppkomna affärshändelser enligt bokföringslagen respektive ekonomiska händelser enligt lagen om redo- visning och bokföringsförordningen. Ekonomiska händelser enligt sistnämnda författningar omfattar dock endast händelser som beror på kommunen, eller myndighetens ekonomiska relationer med omvärlden. För att upprätta en tillförlitlig separat redovisning är det ibland nödvändigt att även ta hänsyn till ekono- miska händelser inom en statlig myndighet, en kommun och ett landsting. Det gäller för affärsverksamheter som det offentliga bedriver inom t.ex. en statlig myndighet eller en kommun (jfr definitionen av företag som i avsnitt 4.2.1 föreslås ligga till grund för bestämmelserna i detta sammanhang). Det kan t.ex. gälla myndighetens egna inköp av varor eller tjänster som i vanliga fall säljs i den konkurrensskyddade eller den övriga affärsverksam- heten. Även sådana transaktioner bör löpande redovisas på olika verksamheter. Bestämmelsen om den löpande registreringen bör därför utformas så att alla händelser av ekonomisk art som är av betydelse för den separata redovisningen omfattas. Det normgivningsbemyndigande som föreslås för den separata redovisningens utformning och innehåll bör även avse den löpande redovisningen av händelser av ekonomisk art. 4.3Öppen redovisning av offentliga finansiella förbindelser 4.3.1Vilka skall ha en öppen redovisning Förslag: Bestämmelser införs som tydliggör direktivets äldre krav på öppen redovisning. skall klart och tydligt redovisa vilka offentliga medel som mottagits från alla offentliga myndigheter. Offentliga myndigheter skall på samma sätt redovisa vilka offentliga medel som tillförts offentliga före- tag. I bestämmelserna definieras också offentliga myndigheter och offentliga företag. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Bakgrund: Enligt direktivets artikel 1.1 skall alla finansiella förbin- delser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redo- visas öppet så att det klart framgår vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag samt på vilket sätt medlen har använts. Detta skall gälla både medel som tillförts direkt och medel som tillförts indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institut. Syftet med bestämmelserna om öppen redovisning är att under- lätta kommissionens granskning av finansiella förbindelser mellan det offentliga och dess företag. Informationen är avsedd att kunna användas som ett hjälpmedel vid kontrollen av att inte stöd ges som strider mot . Statsstödsreglerna brukar hän- föras till . Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget är stöd som ges av en med- lemsstat eller med hjälp av statliga medel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag ofören- liga med den gemensamma marknaden i den utsträckning det på- verkar handeln mellan medlemsstaterna. Förenligt med den gemen- samma marknaden är enligt artikel 87.2 stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att det ges utan diskriminering av med hänsyn till varors ursprung, och stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra excep- händelser. Som förenligt med den gemensamma marknaden kan enligt artikel 87.3 anses t.ex. stöd för att främja den eko- nomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg, stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Enligt artikel 88 i fördraget skall kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som före- kommer i dessa stater. Transparensdirektivets krav på öppenhet innebär bara att det tydligt skall visas vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag. Det finns inte något krav på att informa- tionen skall ingå i företagets årsredovisning eller göras tillgänglig för allmänheten på något annat sätt. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Med offentliga myndigheter avses enligt artikel 2.1 a alla offentliga myndigheter, inbegripet staten och regionala och lokala myndigheter samt alla övriga territoriella myndigheter. Med offentliga företag avses enligt artikel 2.1 b varje företag över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler. Ett sådant inflytande skall presu- meras om de offentliga myndigheterna innehar majoriteten av kapitalet eller rösterna eller har rätten att utse mer än hälften av medlemmarna i företagets verkställande ledning eller styrelse. Skälen för förslaget: Eftersom utredningen föreslagit att direkti- vets föreskrifter om separat redovisning skall lagregleras ligger det nära till hands att gå in på frågan om också direktivets äldre före- skrifter om öppen redovisning bör tydliggöras i lag. Även om det finns regler som helt eller delvis motsvarar direktivet i denna del kan det vara lämpligt att samordna reglerna i en och samma lag- stiftning. De har flera beröringspunkter. Båda redovisningarna skall inte minst ligga till grund för tillämpningen av EG:s konkurrens- regler för företag och medlemsstater. Definitionerna av offentliga myndigheter och offentliga företag Direktivets definition av offentliga myndigheter får för svensk del anses träffa i första hand statliga myndigheter, kommuner och landsting. Definitionen omfattar även andra organ som kan utöva territoriella myndighetsuppgifter. Det kan t.ex. gälla kommuner och landsting i samverkan. Vad som utgör offentliga företag får anses ha sin utgångspunkt i samma företagsbegrepp som i fråga om den separata redovisningen (se avsnitt 4.2.1). Skillnaden är dock att den öppna redovisningen endast berör sådana verksamheter av ekonomisk eller kommersiella natur där offentliga myndigheter har ett dominerande inflytande. Till offentliga företag bör alltså i första hand hänföras statliga myndigheters, kommuners och landstingens egna ekonomiska eller kommersiella verksamheter som omfattas av KL. I dessa fall finns per definition ett dominerande inflytande över företaget. Som offentliga företag räknas i andra hand också aktiebolag och andra juridiska personer där offentliga myndigheter kan utöva det domi- Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet