sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — Tillgången till kollektiva transporter är sämre på landsbygden än annorstädes. Endast en bråkdel av landsbygdsborna har tillgång till frekventa busskommunikationer. Detta kompenseras med mera bilåkande. Nästan hälften av landsbygdsborna har tillgång till två eller flera bilar. Andelen landsbygdsbor utan tillgång till bil är liten. av både männen och kvinnorna uppger att de har möjlighet att disponera en bil på vardagar. Övriga tider är andelarna ännu högre. Trots att betydligt fler landsbygdsbor bilpendlar till arbetet är andelen som tillbringar per dag till arbets- resor inte större på landsbygden än i riket. Det antyder att lands- bygdsbornas arbetsresor räknat i kilometer är längre än genom- snittligt, något som också betyder högre pendlingskostnader. Tillgång till elementär service såsom post och butik inom gångavstånd är sämre på landsbygden. Å andra sidan har förstås nästan alla landsbygdsbor ett grönområde där man kan ta en promenad inom . Att döma av levnadsnivåundersökningarna är grannsammanhåll- ningen starkare på landsbygden än på andra håll. Landsbygdsborna uppger sig i högre grad än genomsnittligt delta i gemensamma boendeaktiviteter och de utbyter också i högre grad än andra tjänster med sina grannar. I likhet med andra studier visar också levnadsnivåundersökningarna att landsbygdsborna uppskattar sina boendemiljöer mera än andra. Glesheten är alltså förknippad med både särskilda problem och särskilda möjligheter. Jämfört med tätortsmiljöer är servicen i alla avseenden sämre på landsbygden. antyder levnadsnivå- undersökningarna att den sociala samhörigheten är starkare på lands- bygden än i staden. I kombination med landsbygdens menings- bärande sida ger detta annorlunda utvecklingsförutsättningar. Det bekräftas av att lokala utvecklingsgrupper på ideell basis är vanligast på landsbygden. Den regionalpolitiska propositionen (prop. 2001/02:4) diskuterade möjligheterna att främja en dynamisk utveckling för företag i olika regioner. I en underlagsrapport till propositionen konstaterades att den mest slående iakttagelsen av verklighetens ekonomiska geografi är betydelsen av täthet (/Strömquist 2000, s. 21): Geografisk koncentration av företag och sysselsättning till större och mindre tätorter med omgivande regioner är en direkt återspegling av att skalfördelar har ett mycket starkt inflytande på lokaliseringsmönstren och regional tillväxt. Empiriskt finns det ett överväldigande stöd för att storlek spelar roll och utgör en väsentlig drivkraft för ekonomisk utveckling. Under många decennier har huvudtrenden också varit en regional koncentration av människor och företag. I propositionen betonades också värdet av kluster, dvs. att företagen ingår i ett system där företag och organisationer är relaterade till varandra och att utbytet mellan dem ger upphov till innovationer. Kluster är ofta regionala. I regionalpolitiken betonas också vikten av att öka underlaget för företagens rekrytering genom att sträva efter större sammanhängande arbetsmarknader. Det kan ske genom s.k. regionförstoring, som innebär att större områden med glesa strukturer länkas ihop t.ex. genom bättre kom- munikationer som möjliggör pendling. Det är ett tänkande som knyter an till ekonomisk teori om agglomerationsfördelar och skal- ekonomi. I propositionen betonas också att den lokala miljön i en vidare bemärkelse är viktig för företagens utveckling. Lokala tillgångar som sociala relationer, kapital, kultur och företagsklimat har betydelse för företagens överlevnad och utvecklingsförmåga. Om dessa lokala tillgångar kan kombineras med att regionen är öppen, dvs. har ett rikt kontaktnät utanför den nära omgivningen, såväl nationellt som internationellt så finns goda förutsättningar för att regionen ska vara ekonomiskt livskraftig. Hur passar landsbygden in i diskussionen om täthet och kluster, om sociala relationer och ett system av företag och organisationer? Landsbygden kännetecknas av gleshet och avstånd och uppfattas därför ofta som missgynnad i dessa avseenden. och organisationer inom räckhåll kan ge sämre möjligheter att bygga upp de lärande lokala system som klustertänkandet är baserat på. I landsbygdsområden kan inte ens en förstorad region alltid ge ett befolkningsunderlag som kan bidra till en dynamisk utveckling. Teknisk utveckling mot bättre kommunikationer kan emellertid göra att närområdets befolkningsstorlek inte blir avgörande. Ett större rum blir tillgängligt genom ökade möjligheter att resa och arbetspendla men också genom relationer som byggs upp med hjälp av Internet, media osv. Tidsavstånden krymper och ekonomiska och sociala relationer blir allt mindre lokalt bundna. Både orga- nisationer och människor skapar sådana relationer som gör att den enskilda platsen vävs samman med sin omvärld. Det är en utveck- ling som kan ge anledning att ompröva betydelsen av täthet och gleshet, stort och litet. Globaliseringen, i betydelsen internationa- liserad ekonomi, kan hota landsbygdsområden med marginalisering men det kan också ge nya möjligheter om lokala förutsättningar verkligen kan tas tillvara. Det finns en framväxande diskussion om möjligheten att för- nyelsefömågan allt mindre har att göra med koncentration och täthet. I regionalpolitiken liksom i andra studier betonas att inno- vationer och entreprenörskap växer fram som en följd av sociala relationer och nätverk. En stark platsidentitet, tillsammans med starka externa nätverk, ger en bygd dess utvecklingspotential (). Det är ett synsätt som lyfter fram det starka lokalsamhället. Ett sådant kännetecknas av väl utvecklade relationer där människor interagerar med varandra i flera olika roller. Det är också ett samhälle där människor är väl förtrogna med den fysiska miljön, naturen och bebyggelsen. En sådan kännedom om de lokala tillgångarna, om den fysiska miljön, om förhållningssätt och kom- petens hos övriga i lokalsamhället är i sig en tillgång som kan göra den lilla eller glesa miljön dynamisk. Detta är en av förklaringarna till att den ideella sektorn just i landsbygdsområden ofta är ett viktigt komplement till den privata och den offentliga. I har utvecklingen av lokala utvecklingsgrupper på landsbygden visat att den ideella sektorn, byggd på sociala relationer och platsgemenskap är en viktig utvecklingskraft (1999). I rapport nr 4 i den regionalpolitiska utredningen visar att det lokala utvecklingsarbetet kan ha stor betydelse för att stödja småskaligt entreprenörskap. Det här tänkandet innebär att vissa aktiviteter i ett glest befolkat landskap, precis som i en stad, kan vara integrerade i en global ekonomi medan andra verksamheter är helt relaterade till det lokala underlaget och den lokala ekonomin. Statsvetaren benämner det the space economy och menar att en framtidsdiskus- sion om landsbygden måste rymma perspektivet att det kommer att bli mer och mer vanligt med sådana kopplingar och att de blir viktigare. (Sassen, ). Ishotellet i är det kanske mest spektakulära exemplet på ett företag som upprättat en direkt relation med en global omvärld utan skal- fördelar eller något större befolkningsunderlag i den egna regionen. pekar på att den starkare kopplingen mellan lokala nätverk och globala relationer innebär att förnyelsekraften i en bygd blir allt mindre kopplad till frågan om centrum/periferi. Han föreslår ett paradigmskifte som skulle göra det möjligt att bättre förstå de nya möjligheterna till företagande och entreprenörskap i glesbefolkade områden. Det finns flera skäl att ta upp dessa förändringar i en diskussion om behovet av politik och planering för landsbygden. De fram- växande villkor för entreprenörskap som här skisseras berör både stad och land är knutna till vissa förhållanden som är vanliga på landsbygden. De underlättas av att människor är mångsysslare och växlar mellan anställning/företagande respektive involvering i den sociala ekonomin. De växer fram i områden som är för glesa för att den offentliga sektorn ska kunna utvecklas fullt ut. De får bäst genomslag där resurser från alla delar av samhället samverkar. Gemensamt agerande i lokalsamhället är en nyckel till framgång. Det här sättet att se på företagande kan ses som ett komplement till det som framfördes i den regionalpolitiska utredningen. Det vilar på samma element av sociala strukturer och nätverksbyggande men det poängterar att landsbygden med sina ofta fysiskt glesa strukturer inte bara missgynnas av globaliseringen, utan också kan ha goda och ökande möjligheter att utveckla ett entreprenörskap. Eftersom det inom både EU:s landsbygdspolitik och politik för de areella näringarna finns ett uttalat mål att öka före- tagandet och bredda landsbygdsföretagandet så kan det vara motiverat att särskilt uppmärksamma möjligheten till småskaligt entreprenörskap som finns i landsbygdsmiljön. Kunskapen inom det här området är ännu bristfällig. För att utveckla ett stöd till entreprenörskap i den lilla skalan behövs ytterligare kunskap om hur dessa processer går fram och hur de skiljer sig åt mellan bygder med olika förutsättningar i form av traditioner, identitet, närings- fång osv. I diskussionen om framtiden för bygder och regioner är befolk- ningsutvecklingen en grundfråga. Befolkningens ålderssamman- sättning bestämmer till stor del den ekonomiska utvecklingen, den påverkar behovet av samhällelig service, den bestämmer arbets- marknaden osv. Alla insatser som görs för att nå de regional- politiska målen vilar på människorna som finns i regionerna och är dessa människor målet för insatserna. Befolknings- utvecklingen är också, jämfört med andra variabler, någorlunda förutsägbar. Därför är den demografiska analysen en nödvändig grund för den utvecklingsinriktade regionalpolitiken. /(2001) har analyserat den framtida befolknings- utvecklingen i lokala arbetsmarknader och visat att utvecklingen i stora delar av landet är ganska problematisk med en förväntad befolkningsminskning i 70 av 109 lokala arbetsmarkna- der. I huvudsak är det små lokala arbetsmarknader som har en förväntad befolkningsminskning. Det kan dock noteras att befolkningsutvecklingen ofta sett annorlunda ut i kommunernas och regionernas landsbygder än i deras tätorter. Detta framgår inte vid kommun eller regionvis redovisning eftersom tätortsbefolkningen är i majoritet i nästan alla svenska kommuner och lokala arbetsmarknader. Den svenska urbaniseringen kulminerade under 1950- och 60- talen. Då flyttade framför allt de yngre landsbygdsborna till staden och landsbygden fick en genomsnittligt äldre befolkning. kännetecknades landsbygden av att andelen pensionärer var hög medan de familjebildande 25 35-åringarna var relativt sett ovanliga på landsbygden. Det förde med sig höga dödstal och låga födelsetal. De demografiska förutsättningarna för befolkningstillväxt på landsbygden var alltså mycket dåliga . vände trenden och är landsbygdsbefolk- ningen i stort sett lika stor som . har det skett en föryngring så att landsbygden nu kännetecknas av många barnfamiljer och många barn. Det är en utveckling som framför allt beror på förändrade flyttmönster. Människor har i ökande grad valt att bosätta sig på landsbygden. Det reflekterar i sin tur de för- bättrade pendlingsmöjligheterna, det faktum att många människor uppskattar landsbygdens boendemiljö och den allt större vikt människor tillmäter sitt boende. Landsbygdsbefolkningen är alltså generellt sett ung. är det viktigt att komma ihåg de regionala skillnader som finns också mellan olika landsbygder. I stora delar av norra är ålders- strukturen ett påtagligt problem både på landsbygden och i tät- orterna. Den relativt sett unga landsbygdsbefolkningen ger förutsätt- ningar för en fortsatt levande landsbygd i stora delar av landet. Det förtjänar dock att understrykas att flyttrörelserna är avgörande för den framtida utvecklingen, något som de senaste trettio årens förändringar illustrerar. En stor del av de barn som växer upp på landsbygden flyttar till tätorter när de flyttar hemifrån. Det som bestämmer landsbygdens framtida befolkningsutveckling är om den flyttström som går i motsatt riktning förmår väga upp utflyttningen. Till de viktigaste grupperna bland inflyttare till landsbygden hörde under de gångna 30 åren barnfamiljer med arbetarklassbak- grund. En allt mindre del av befolkningen tillhör arbetarklassen och en allt större andel av befolkningen har sina rötter i miljöer. Det kan tala för ett minskat intresse för landsbygdsboende. Å andra sidan finns ett tydligt tryck på landsbygdsboende kring de större städerna . Med ökande pendlingsmöjligheter växer också möjligheterna. Landsbygdsbefolkningens storlek varierar också säsongvis. tillhör de fritidshustätaste länderna i världen och en stor del av svenskarna tillbringar delar av året på landsbygden. I många skärgårds- och fjällområden spelar dessa variationer stor roll för den lokala ekonomin. Fritidsbefolkningen ger underlag för turism och service men kan också vålla problem just genom sin ojämnhet; samhällen blir halvtomma delar av året, fastighetspriserna tränger undan lokalbefolkningen och flaskhalsproblem ifråga om service är några sådana problem. Tydligast är de i skärgårds- och fjäll- områden. Fritidshusen har fått en allt bättre standard och med en växande andel pensionärer med mycket fritid och med fritidens växande betydelse är det rimligt att tänka sig att mera tid kommer att tillbringas i fritidshus . Det främsta skälet att se landsbygden som en särskild kategori i befolkningsfrågan är just att den har en annorlunda utveckling. Enda sättet att kunna bedriva en politik för tillväxt och utveckling i hela landet är att ta vara på de specifika möjligheter som finns. Genom att också se landsbygdens avvikande mönster kan politiken inriktas på att ta tillvara möjligheter och minska svårigheter. På vissa håll kommer det att finnas behov av politik och planering som faktiskt handlar om tillbakagåendets problem. Hur kan man optimalt utnyttja krympande resurser? På andra håll kan lands- bygdens attraktionskraft för boende ses som en möjlighet att ta tillvara. Studier visar att landsbygdens attraktivitet som boendemiljö fram- för allt är kopplad till den fysiska och sociala miljön och att flyttningarna styrs av en önskan om en viss livsmiljö snarare än av tillgången till arbete. (se t.ex. 2000 för en översikt). En ökande pendlingsbenägenhet och ett svagare band mellan arbets- plats och bostad tycks bidra till att värderingar blir än viktigare när människor väljer boendemiljö. Den regionalpolitiska utredningen visade att bara en mindre del (<20%) av de människor som flyttar anför arbetsmarknadsrelaterade skäl till sitt byte av hemort. Den vanligaste motiveringen är istället en önskan om miljöbyte. (SOU 2000:36, Rapport 2). Det är en långsiktig trend där boende och fritidssysselsättningar har flyttat fram sina positioner som meningsbringare i människors liv (t.ex. 1980). Denna typ av flyttningar sker förstås inte vart som helst. Människors beslut om var de ska bo styrs av en kombination av materiella och immateriella faktorer; möjligheten till försörjning, bostadens pris, sociala relationer, tillgång till service. Också sådant som platsers image, lokal kultur, landskap osv. spelar stor roll (se t.ex. Kåks/1994). För den som flyttar är de flesta platser helt ointressanta. Ofta finns en dragning till en specifik trakt, en ort eller en viss slags miljö. Individen/hushållet söker sin boendemiljö på ett sätt som påminner om hur ett äktenskap blir till: kriterierna är mycket finstämda men komplexa, inte många kan komma ifråga. Människors livsmiljöer skiljer sig mera inom regioner än mellan regioner. Det innebär att det i högre grad är regionernas delar än regionerna som attraherar inflyttare. Den som permanentar sin sommarstuga eller tar över en gård drivs som regel inte av de möjligheter som finns i den region den ligger, utan av dess omedelbara miljö; ett speciellt läge i landskapet en speciell utsikt eller en speciell by. På samma vis finns inflyttare till storstäder som attraheras av de centrala nöjeskvarteren, men inte de kringliggande sovstäderna eller industriområdena. Dessa bosättningar genereras på en mycket lokal nivå. Därför bör de inte heller tolkas på en regional nivå. I sina egna perspektiv bosätter sig människor på platser, inte i funktionella regioner. Empiriska studier visar att det framför allt är den fysiska miljön som gör att människor tillskriver landsbygden en mening och uppfattar den som annorlunda än staden (se t.ex. Halfacree 1995 eller Haartsen m.fl. 2000 ). I vardagsspråket går gränsen mellan stad och landsbygd där tätortens finmaskiga gatunät och detalj- planerade bebyggelse övergår i ett landskap präglat av de areella näringarna. Landsbygden är en meningsfull kategori. Den mening som tillskrivs landsbygden ligger till grund för människors hand- lingar och engagemang oavsett hur stora likheterna mellan stad och land är i andra avseenden. När det gäller boendet så har frågan om huruvida landsbygden behövs i politik och planering eller om det räcker med Lokala Arbetsmarknadsregioner ett klart svar. Befolkningsutvecklingen kan inte förstås på ett tillfredsställande sätt utifrån de större regionerna. Landsbygden har uppenbara kvaliteter som påverkar bosättningmönstret. Här finns en stor möjlighet för politik och planering; att bygga vidare på den spontana utvecklingskraft som landsbygdsmiljön utgör, att koppla jordbruk och landskapsplane- ring till bostadsplanering, att utveckla bostäder för landsbygdens behov, att särskilt uppmärksamma bostadsfinansieringens problem på landsbygden osv. Det är ett outvecklat fält just för att det inte finns en utvecklingsinriktad samhällsplanering för landsbygdens behov. Landsbygdsutveckling är ett etablerat begrepp både i och i många andra länder. Det finns som namn på vetenskapliga institutioner och det förekommer flödigt i planering och utvecklingsarbete på skilda nivåer. Precis som ordet landsbygd så har det varit föremål för ett stort antal definitioner. Det är svårt att slutgiltigt fånga vad det är fråga om, men fenomenet som det syftar på är tillräckligt distinkt och verkligt och seglivat för att begreppet ska överleva ändå. Kearny (m.fl. 1994) talar om lands- bygdsutveckling som en process som försöker integrera ekono- miska, sociokulturella och miljömässiga mål (Jmf målet för den regionala utvecklingspolitiken.) Moseley (1996:20) beskriver det som En uthållig process av ekonomisk, social, kulturell och miljömässig förändring som syftar till långsiktigt goda levnadsvillkor för hela landsbygdssamhället. I har (2002) gjort en viktig bestämning för att komma förbi det faktum att utveckling aldrig kan vara intresse- eller värdeneutralt genom att betona att i arbete med landsbygds- utveckling är utveckling en förändring i avsedd riktning. Att ordet landsbygdsutveckling är så starkt och etablerat beror förstås på att det finns en verklighet bakom. I har det bedrivits lokalt utvecklingsarbete i samverkan mellan ideella organisationer, offentlig sektor och företag. Det sker fram- för allt på landsbygden (, Regional pol. utr., rapport 4). formades dessa insatser till en tydlig folkrörelse orga- niserad på skilda nivåer; lokalt i utvecklingsgrupper, regionalt i länsbygderåd och på nationell nivå i och Folk- rörelserådet. Här organiserades tusentals lokala grupper; byalag, hembygdsföreningar, intresseföreningar samhällsföreningar osv. Drivkraften i denna rörelse är ett engagemang i lokalsamhället som tycks vara i hög grad knuten till just landsbygden. De enskilda samhällena är tillräckligt små och avgränsade för att få människor att engagera sig i lokala frågor. Ofta hämtas kraften ur både en känsla av kris genom att samhällsfunktioner och befolkningsunder- lag sviktar, och upplevda möjligheter till utveckling och förnyelse som människor ser i sin lokala miljö. De olika EU-programmen, mål 5b, mål 6 och Leaderprogrammet och senare mål 1 och mål 2 har tveklöst påverkat denna mobilise- ring. Programmen har i många fall drivit fram någon form av lokal organisering. Bygder som har inflyttning och starka lokala grupper har använt stödpengar både till att bevara viktiga funktioner och till att utveckla nya verksamheter. Områden där det saknats ideella insatser och förändringsarbete har istället blivit mer utsatta. Så har t.ex. leaderprogrammen skapat en öppen kanal för personer och företag inom sina geografiska områden till utvecklingsprojekt, mötesplatser, internationella kontakter, utbildningar osv. Det faktum att frivilligsektorn, eller ideella insatser, tycks vara vanligare på landsbygden kan ha att göra med att människors engagemang ofta handlar om den enskilda platsen, den verkligt lokala miljön. På landsbygden är denna väl avgränsad och över- blickbar. Den regionalpolitiska utredningen drar slutsatsen att humankapital och socialt kapital är lika viktiga, ibland viktigare, som finansiellt kapital vid skapande, befästande och återskapande av regional utvecklingskraft. De gynnar den entreprenöriella företagsam- heten och de får en särskild betydelse för utvecklingen i regioner utanför storstadsområdena. (SOU 2000:87, s. 117). Det är viktigt här att konstatera att det inte är någon funktionell region som är förutsättningen för den ideella sektorns styrka. Det som får människor att satsa tid och arbete är ett geografiskt område som kan avgränsas till en enskild by eller möjligen en socken. Det är när byns olika funktioner är hotade eller behöver utvecklas som människor mobiliserar sig och som lokala utvecklingsgrupper bil- das. Redan en kommun, även om den är liten, tycks vara en för stor geografisk enhet för att det ska etableras lokala utvecklingspro- cesser. Människor har en diffus uppfattning om var kommunernas territorier börjar och slutar. I ännu högre grad gäller det den funktionella regioners gränser. Ju mindre befolkning som nås inom pendlingsavstånd ifrån en plats, desto mera är dess befolkning hänvisad till sin egen förmåga att skapa försörjning. Det är inte bara för att antalet arbetstillfällen är mindre på arbetsmarknader med liten befolkning, utan också för att de små arbetsmarknaderna är mera beroende av exogena till- växtimpulser och rörlighet. I så måtto är de svagare. Det lokala engagemanget som tar sig uttryck i nätverk och lokala utveck- lingsgrupper är alltså av större betydelse i glesbygder där glesheten inte kan överkommas med pendling till andra orter. Den lilla skala som landbygdsutveckling utspelar sig i, innebär ofta ett beroende av relativt få personer. Därför är det processer som utspelar sig ojämnt och rum. Bygder som tycks ha relativt lika förutsättningar kan utvecklas åt helt olika håll; den ena förlorar sin befolkning och sina företag medan den andra får nya inflyttare och nya verksamheter. I alla slags landsbygder finns områden som visar upp ökande befolkning. I avlägsna glesbygder, på den tätorts- nära landsbygden, i byar, i småorter och städer finns exempel på både tillväxt och tillbakagång under . Landsbygden, den glesa strukturen, har alltså en förmåga att skapa och vidmakthålla utvecklingsprocesser, utan att uppfylla krav på täthet eller skalfördelar. En del av dessa frivilliga insatser görs för att kompensera för brister i kommersiell och offentlig service. Människor fullgör uppgifter som inte kommunerna har råd att decentralisera till landsbygden. Ofta handlar det därför om olika typer av platsspecifika lösningar. Den landsbygdsutveckling som har skett i de senaste två årtiondena är ganska dåligt känd. Utvärderingarna av EU-program- men är delvis styrda ifrån och tenderar att vara tämligen formella och fyrkantiga. När det gäller vad som verkligen händer i olika områden så stannar kunskapen till stor bland dem som verkar i respektive program eller bygd. Till viss finns det samlad erfaren- het i länsorgan och kommuner.