sou · GRB313d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Innan utredningen går djupare in i frågor som rör varumärke, den viktiga frågan om hur verksamheten ska kunna kvalitetssäkras och styrelsens ansvar i denna fråga, liksom frågor om anställnings- och arbetsvillkor för personalen, vill utredningen behandla ytterligare en faktor som ger yttre förutsättningar för verksamheten. Det gäller förslag om AHA-institutets lokalisering. Utredningen återknyter till diskussionen i det föregående om möjligheter att fungera som mötesplats för aktörer- na på arenan och som en brygga mellan politik och forskning. Mötesplats måste tolkas både bildligt och i överförd bemärkelse: forskning och forskare finns över hela landet (hela världen) och forskare kommunicerar nationellt och internationellt i mer eller mindre tydliga nätverk. Den instans, , som ska fungera som syntetiserare och förmedlare av bland annat forskning måste ha en fysisk närhet till dem som är huvudmottagarna av informationen och kunskaperna. Den nationella politiken formas av riksdag och regering, den implementeras av i huvudsak de statliga myndigheterna och i samtliga fall finns en självklar loka- lisering till landets huvudstad. Beslutsfattare behöver både muntlig och skriftlig information. Den tidspress under vilken de normalt arbetar, förutsätter minsta möjliga tidsutdräkt vid leveranser. ska besvara ställda frågor så bra som möjligt inom den tid som står till för- fogande. Mötesplatser behövs emellertid inte bara för själva leveransen av analyser och rapporter. De behövs också för diskussioner inför uppdrag, för seminarier och föreläsningar och alla andra typer av Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete intellektuella möten som kommer att utgöra viktiga delar av AHA- institutets verksamhet. Man bör undersöka möjligheter till samlokalisering med någon existerande verksamhet som arbetar på utrednings- och forsknings- fältet. En samlokalisering kan bringa ner de administrativa kost- naderna till båtnad för båda verksamheterna. Detta gäller inte minst möteslokaler, vilka utrymmesmässigt ställer stora krav på verksam- hetens budget men som ändock sällan är utnyttjade hela arbets- dagar året om. Lokalisering till bör ske i så nära anslutning som möjligt till någon befintlig verksamhet med väl utvecklad infrastruktur som växel, IT-utrustning och möteslokaler. Det finns flera exempel på sådana verksamheter i innerstaden med goda och snabba förbindelser inte minst till riksdag och rege- ringskansli. I det följande redovisar utredningen sina ställningstaganden i ett antal principiella frågor. Det är mycket som måste stämma redan i ett inledningsskede för att verksamheten ska kunna bli framgångs- rik. Därför blir det inledande arbetet och de beslut som styrelsen och institutsledningen där fattar med stor sannolikhet avgörande för hur verksamheten utvecklas. 3.6.1Att utveckla och vårda ett förtroendekapital I samband med arbetet med den genomgång av olika institut som finns redovisad i bilaga 2, fördes också åtskilliga formella och informella samtal om hur institutsverksamhet kan byggas upp och vilka framgångsfaktorer som finns. Ett begrepp har återkommit i flera samtal och det är varumärke. Det är ingen tillfällighet att det framför allt kommit upp i diskussioner med två av de institut som blivit framgångsrika och som förmått skapa sig ett varumärke, , (IHE) och , (IFAU). kommer förmågan att bygga upp ett starkt varumärke och ett stort förtroendekapital att bli helt avgörande framgångsfaktorer. Utredningen har funnit anledning att se särskilt noga på just de två ovan nämnda instituten. Det har därvid fallit sig naturligt att Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete repliera främst på de erfarenheter som vunnits inom IHE:s verksamhet. IHE har byggts upp med en blandad finansiering och huvudparten av verksamheten är uppdragsfinansierad. Insti- tutet arbetar med politikrelevanta frågor och verksamhetens resultat når ut i hälso- och sjukvården. Dess anställda är i flera fall forskarutbildade men i första hand arbetar man med analyser på vetenskaplig grund snarare än med forskningsprojekt. Möjligheter till forskarutbildning och viss forskning finns emellertid. IHE kan visserligen sägas ha ett mera begränsat verksamhetsområde än vad som föreslås för . Detta oaktat är de erfarenheter som uppbyggnaden av IHE givit av värde för överväganden rörande . IFAU är också det ett mycket intressant institut. Dess huvud- inriktning gäller utveckling av vetenskapliga utvärderingsmetoder inom arbetsmarknadspolitiken och man har en stark inriktning på nationalekonomi. Det finns också en stark betoning på forskning, vilket gör att dess verksamhet ligger närmre en forskningsinsti- tution vid ett universitet än den verksamhet som avses bedrivas vid . ligger den stora utmaningen i att rimligt snabbt skapa sig en plats på arenan och bland aktörerna och bli ett varumärke som står för kvalitet, analytisk skärpa, objektivitet och leveransförmåga. uppdrag är att leverera kunskapsunderlag som inom ett brett men avgränsat område besvarar frågor som är relevanta för beslutsfattare och debatt. Det är därför angeläget att institutet organiseras på ett sådant sätt att den aktuella efterfrågan på kunskapsunderlag får ett snabbt genomslag i institutets verk- samhet. Institutet ska ge svar baserade på den kunskap som vid varje givet tillfälle finns till förfogande men ska också kunna visa på de begränsningar som finns. Om så krävs och det torde bli aktuellt i många sammanhang bör det ligga i institutets uppdrag att inom tillgängliga tidsramar försöka fylla kunskapsluckor med egen utred- ningsverksamhet eller genom att lägga ut uppdrag till forskare eller myndigheter. Det är väsentligt att än en gång framhålla att ska vara ett utredningsinstitut vars speciella inriktning är att Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete utföra vetenskapligt baserade utredningar, sammanfatta forsknings- och utvärderingsresultat och annan kunskap på ett politikrelevant sätt. Institutet ska också kunna bistå beslutsfattare med att formulera frågor för studier och finna kontaktvägar mellan politiker och forskare. Detta innebär givetvis att vetenskaplig skolning blir en viktig faktor när personalens kompetensprofiler ska fastställas. 3.6.3Kvalitetskontroll – styrelsens ansvar Som framgått ovan föreslår utredningen att leds av en styrelse med fullt ansvar. Den viktigaste uppgiften för denna styrelse är att säkerställa ett system för kvalitetskontroll av de underlag och rapporter som levereras. Det är helt avgörande för verksamhetens fortbestånd att det snabbt kan byggas upp ett starkt förtroende för institutets slutsatser, såväl bland beslutsfattare som i forskarvärlden. Det kommer att vara angeläget att forskare kan knytas till institutet för och detta förutsätter att verksamheten vinner forskarsamhällets förtroende. Att det finns ett starkt förtroende för institutet bland beslutsfattare och myndigheter är avgörande för att verksamheten ska bli efterfrågad och anses vara relevant. Det är inledningsvis angeläget att framhålla att en av de första uppgifterna för styrelse och generaldirektör är att komma fram till en rimlig fördelning av ansvar för verksamheten. Att vara styrelse med fullt ansvar innebär givetvis inte att styrelsen fattar beslut i alla frågor, det kommer att bli frågan om delegering, i första hand till generaldirektören. Ett system för kvalitetskontroll kan byggas upp på flera olika sätt. Vissa delar av institutets arbete, i första hand de årliga rapporter som enligt utredningens förslag i kapitel 2 bör ingå i grunduppdragen, är av stor principiell och förhoppningsvis praktisk betydelse. Andra uppdrag och rapporter kan också vara omfattande och långtgående i sina policyimplikationer. Det är rimligt att styrelsen beslutar inför offentliggörande av dessa. De är således produkter. Ett institut som detta kommer emellertid att ha behov av flera kanaler för spridning av resultat av sitt arbete. Detta gäller kanske i synnerhet analyser inom nya områden där syftet är att få till stånd diskussion i seminarier eller i andra fora. Sådant material, kanske arbetsmaterial är en bra benämning, svarar rimligen författaren/författarna själva för. Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete Det ligger inte i utredningens uppdrag att lägga förslag i detalj på hur styrelsen ska arbeta. Det har ändå sitt intresse att beröra hur kvalitetskontrollen tillämpas på flertalet av de institut som be- skrivits i bilaga 2. Beträffande rapporter tillämpas hos flera institut samma system för kvalitetskontroll som tillämpas inom forskarvärlden, det vill säga seminarier, peer reviews och granskningar motsvarande vad som regelmässigt sker inför publicering i välrenommerade veten- skapliga tidskrifter. Det finns all anledning att liknande kvalitets- kontroller genomförs av leveranser från . Om detta sker med extern medverkan eller helt inom institutets verksamhet blir en lämplighetsfråga som styrelsen avgör. De norska erfarenheterna (jämför bilaga 2) förtjänar att nämnas här. I den utvärdering av ett antal forskning som genomförts har den starkaste kritiken gällt bristen på inter- nationell publicering. Det hör till saken att samtliga utvärderare är professorer. Trots att de aktuella instituten ska arbeta med tillämpad forskning och utredningar är huvudkriteriet för kvalitet det för grundläggande forskning närmast allenarådande; att bli publicerad i internationella vetenskapliga tidskrifter. Utredningen vill inte förringa värdet av den kvalitetsstämpel som internationell publicering oftast innebär men menar att kvalitetssäkringen av produkter måste ske också efter andra kriterier. bör präglas av en fri och oberoende ställning. Inom forskningen stoppas inga forskningsresultat från publicering, givet att de håller tillräcklig kvalitet. Forskningen och forskarna har också själva ansvar för att kvalitetskontrollen är tillfyllest. bör karaktäriseras av samma frihet och oberoende vad gäller resultat. Det måste finnas en rigorös kvalitetskontroll, men också självständighet mot uppdragsgivarna. Det ska vara självklart att analysernas resultat inte påverkas av uppdragsgivarnas önske- mål. Till skillnad från forskningen ska emellertid beslutsfattarna ha betydligt större inflytande över vilka frågor som bedöms relevanta. Det måste dock också stå institutet fritt att själv initiera analyser, projekt och studier. En annan viktig kvalitetsfaktor gäller de miljöer i vilka ett insti- tut kan och bör verka. En erfarenhet från befintliga institut är vikten av att skapa bra samarbetspartners. Med de uppdrag som föreslås för följer att alla analyser och uppdrag sannolikt inte kan utföras helt och hållet inom institutets ram. Att finna och välja samarbetspartners inom och utom forskarvärlden Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete för vissa slag av framför allt extern verksamhet kan medverka till att såväl synergieffekter uppstår som att ett varumärke byggs upp inom en bredare krets. Man ska heller aldrig underskatta betydelsen av att finnas i rätt sammanhang. Många vittnesbörd har kommit från befintliga institut om hur betydelsefullt det är för trovärdighet och status för ett institut att dess ledning och medarbetare före- träder institutet i ansedda nationella och internationella konferen- ser, seminarier och i internationella samarbetsorgan. I de tidigare föreslagna grunduppdragen följer att personal samlat måste besitta hög och bred kompetens. Hos per- sonalen sammantaget måste finnas gedigen utredningskapacitet och ett vetenskapligt förhållningssätt. Betecknande för flertalet av de institut som beskrivs i bilaga 2 är den höga grad av flexibilitet man eftersträvar vad gäller personalen. Detta gäller framför allt vid de mindre instituten, där uppbyggna- den av den kritiska kunskapsmassan är en nödvändig om än inte tillräcklig framgångsfaktor. Att få en personalstyrka med rätt sammansättning blir en mycket viktig uppgift för institutets led- ning och styrelse. Utredningen ser här en mix med såväl erfarna utredare med forskarutbildning som erbjuds fasta tjänster som yngre förmågor vilka kan beredas handledning för att successivt växa in i allt större ansvarsområden. Det kommer sannolikt också att vara nödvändigt, och synnerligen lämpligt, att knyta forskare och utredare till institutet för , i första hand i anslutning till specifika uppdrag. Enligt utredningen bör också i vissa sammanhang kunna tjäna som värdinsti- tution för statliga utredningsuppdrag, det vill säga institutets personal och lokaler bör kunna utnyttjas för det statliga kommitté- väsendet. På så sätt kan institutet också bli en plantskola för den typ av utredare som kommittéväsendet sannolikt alltid har behov av. En annan erfarenhet av stort värde från några av de exempel som beskrivits i bilaga 2 gäller vikten av att det finns karriärstegar inom verksamheten. Man ska kunna utvecklas från förhållandevis ny- utexaminerad till senior utredare och det bör vara möjligt att förena tjänst vid institutet med doktorandstudier. Liksom i all annan kunskapsgenererande verksamhet måste det också finnas goda Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete kompetensutvecklingsmöjligheter, såväl i själva arbetet som i utbildningssatsningar av skilda slag inom och utom institutet. Utredningens starka betoning av att ska vara ett utredningsinstitut och en mötesplats för inte minst politik och forskning kan uppfattas som problematisk. Att arbeta med utred- ningar på vetenskaplig grund förutsätter inte bara ett vetenskapligt förhållningssätt utan också i varierande grad vetenskaplig skolning. Som framgått i det föregående ser utredningen det som naturligt att en del av den seniora personalen har forskarutbildning. Liksom gäller för till exempel IHE bör det vara möjligt för enskilda medarbetare vid institutet att söka och ta emot forskningsanslag från forskningsråd och myndigheter och att bedriva forskning på viss del av tjänst. Men denna forskande del som således är knuten till individen, inte till , får aldrig få bli en huvud- uppgift annat än . Det bör också ligga i styrelsens och ledningens intresse att rekrytera forskare för avgränsade uppdrag och medverka till att forskare och utredare hos myndigheter från tid till annan kan gå in i arbete. Utredningen ska enligt sina direktiv belysa frågan om tillgången på relevant statistik inom området hälsa och arbetsliv. Frågan om tillgång på data och analysunderlag är enligt utredningen en av de allra viktigaste framgångsfaktorerna för verksam- het. I kapitel 4 diskuterar utredningen problemen mera i detalj och lägger också ett konkret förslag till hur man samlat kan lösa frågan om tillgång till relevanta data. I delbetänkandet Kunskapsläge Sjukförsäkringen (SOU 2002:62) tog utredningen ställning för heltäckande databaser framför olika typer av urvalsundersökningar. Utredningen kommer också i det följande att ta ställning mot att ges ett statistik- ansvar. Det är utredningens bestämda uppfattning att tillgången på relevanta data ska säkerställas genom att den myndighet som har det samlade statistikansvaret i , SCB, ges möjligheter att Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete bygga upp en databas som ska vara tillgänglig för , forskning, myndigheter och utredningar. 4 Uppgifter och statistik I utredningens uppdrag fokuseras på analysgruppens uppgift, att bidra till att en samlad bild av ohälsan på arbetsplatsen redovisas, samt att enighet skapas om den redovisade ohälsobilden. Tillgång till relevant och aktuell statistik om de faktorer som rör arbete och hälsa blir därmed av avgörande betydelse för verk- samhet. Utan god tillgång till myndighetsövergripande statistik kan inte fylla en funktion som komplement till befint- liga myndigheter och forskning inom området. Genom att samla och sambearbeta uppgifter finns emellertid goda förutsättningar att skapa ny kunskap inom området. Detta kräver dock nytänkande som integritetsfrågorna måste beaktas och försvaras. I tidigare kapitel har utredningen beskrivit den kärnuppgift och de grunduppdrag som analysgruppen föreslås få. I detta kapitel fokuseras på analysgruppens behov av statistik och tillgången till aktuell statistik för att analysgruppen skall kunna fylla de uppgifter som anges i direktiven. Kraven på kunskaper om orsaker och samband kring förändringar i samhället ökar ständigt. Utan kunskap om orsakerna är det svårt att föreslå adekvata åtgärder för att komma till rätta med ett problem. Detta gäller vare sig det är fråga om förändringar i hälsa och dödlighet, ökande sociala klyftor i hälsa, ökad sjukskrivning, arbetslöshetens konsekvenser eller andra förändringar i samhället. För att förvärva denna typ av kunskap krävs ofta tillgång till material som omfattar aktuell såväl som historisk information ur olika register, så kallade longitudinella datamaterial. Genom att utnyttja longitudinella datamaterial där uppgifter om individer från olika källor, kopplas samman kan individer följas över tiden och sociala förlopp, skeenden och orsakssamband kan studeras. Denna typ av analyser är inte möjliga att genomföra genom att använda tvärsnittsdata, det vill säga material som speglar förhållanden . För att till exempel ha möj- lighet att studera de komplexa sambanden mellan arbete och hälsa och för att förstå orsak och verkan är användandet av longitudinella datamaterial en förutsättning. Aktuella samhällsfrågor varierar över tiden. I början av 1990- talet var sjukskrivningarna inte någon stor politisk fråga. Istället var konsekvenserna av den ökande arbetslösheten en fråga i fokus. Oberoende av vilka samhällsfrågor som skall besvaras är möjlig- heten att snabbt och med hög kvalitet analysera orsaker och sam- band av största vikt. Genom att skapa ett väl fungerande system, en infrastruktur, för sambearbetning av uppgifter från olika myndig- heter skapas möjligheter att snabbt och korrekt besvara aktuella frågeställningar. Behovet av att relativt snabbt kunna analysera aktuella samhälls- frågor innebär i praktiken att befintliga uppgifter och register måste användas. Att påbörja ny insamling av uppgifter som en fråga dyker upp är inte en möjlig strategi om man vill ha ett snabbt svar. De nordiska länderna har dock en unik fördel jämfört med andra länder genom att det finns en lång tradition att samla in individbaserade uppgifter till en rad olika register. Detta gör att det finns goda förutsättningar att bedriva longitudinell registerbaserad forskning. En stor del av den registerbaserade forskningen fram har skett med fokus på hälsa och sjukdomar, men intres- set för att studera frågeställningar inom andra områden utifrån olika register ökar kontinuerligt. De stora fördelarna med longitudinella registerbaserade data- baser är alltså att möjlighet ges att studera både aktuella och historiska frågeställningar och orsakssamband, något som inte är möjligt att göra utifrån enkäter eller intervjuer. Exempelvis är korrekta uppgifter om inkomst, sjukskrivnings- och arbetslöshets- perioder svåra att fånga retrospektivt via enkäter och intervjuer. Det är även möjligt att, via register, samla in stora mängder information till en låg kostnad och med en minskad börda för uppgiftslämnarna. Ett exempel på en longitudinell databas är den så kallade LOUISE-databasen på SCB. LOUISE-databasen (databas för utbildning, inkomster och sysselsättning) omfattar samtliga personer , folkbokförda i sista december aktuellt år. innehåller förutom uppgifter om utbildning, inkomster och sysselsättning även hushållsuppgifter samt kopplingar till arbetsgivare och arbetsställe. Databasen inne- håller uppgifter till och med () och ger möjligheter till longitudinella studier av befolkningen och grup- per av befolkningen eller geografiska områden. har i stor utsträckning använts internt inom SCB samt av bland andra , , för Ekonomisk Forskning, TCO, (), samt av universitet och högskolor. Fördelarna med stora registerbaserade databaser betonas även av forskare då databaserna ger möjligheter att, framför allt, studera små delgrupper som är av särskilt intresse för en viss frågeställning. Även här betonas fördelarna med att kunna samla in uppgifter som inte är möjliga att fånga via enkäter och intervjuer.1 Många av de databaser som utnyttjas för statistikändamål bygger på myndigheters administrativa register. Exempel är RFV:s datalager STORE som bygger på uppgifter om utbetalningar från försäk- ringskassorna samt AMS:s HÄNDEL-databas som bygger på de administrativa system som används vid arbetsförmedlingen. Här- med blir databaserna i stor utsträckning styrda av respektive myndighets verksamhetskrav. Myndighetsövergripande frågor som förhållandet mellan arbete och hälsa blir därmed svåra att besvara utifrån en myndighets uppgifter. Problemen med dagens system där respektive myndighet i stor utsträckning verkar inom det egna kärnområdet och där samverkan mellan myndigheter om sektorövergripande frågor sker relativt sällan har diskuterats i kapitel 2. En följd av detta är att det saknats drivkrafter att samla den tillgängliga statistiken inom ett område under ett och samma tak. Istället inbjuder situationen till att enskilda myndigheter, forskare och utredningar skapar ad hoc- databaser med sambearbetade uppgifter, alternativt anpassar fråge- ställningarna till den egna myndighetens tillgång till uppgifter. 1 Anförande av professor , vid SOFI:s () 25- årsjubileum. Detta, i sin tur, leder till att det inom myndigheter och forsk- ningsinstitutioner byggs upp tillfälliga databaser samt att myndig- heterna kompletterar de egna databaserna med uppgifter för att kunna utöka analyserna. Så sker såväl för specifika ändamål som för mer långvarig användning. Som framhålls i direktiven till utredningen och som beskrivits ovan innebär ett system med flera olika databaser att för- utsättningarna att skapa en samlad bild av hälsoläget bland för- värvsaktiva försämras. Detta leder till att analyser av till exempel samverkan mellan arbetsförhållanden och hälsa blir svåra att genomföra. Att vårda och kvalitetssäkra en stor databas är alltid resurs- krävande. Många olika databaser med i stort sett samma innehåll är alltså ineffektivt. Därtill kan det inte uteslutas att förekomsten av många olika databaser ökar risken för integritetsintrång då många av de aktörer som bygger egna databaser saknar den organisation som krävs för att säkerställa att uppgifter skyddas på ett effektivt sätt. Detta är enligt ett avgörande skäl för att överväga att SCB får ansvaret för att bygga upp, vårda och förvalta en ny gemensam databas. På så sätt kan modern informations- teknologi utnyttjas för att ta fram tidigare närmast oåtkomlig kunskap, som integritetsskyddet garanteras, trots allt större datamängder. Utredningen återkommer till ansvarsfrågan i ett senare avsnitt. 4.4Ett möjligt framtida system I takt med att informationssamhället växer fram skapas nya och förbättrade möjligheter att generera databaser med hög kvalitet, väl anpassade till användarna. Ett alternativ till dagens system är att bygga upp en myndighets- gemensam databas som kan nyttjas av samtliga aktörer inom området. En sådan databas måste utformas så att den får en bred acceptans och användning för att bidra till en samlad bild av sam- verkan mellan arbets- och hälsoförhållanden. I statistikutredningen statistikstyrning, SOU 1992:48, diskuterades det faktum att statistik kan ses som en kollektiv nyttighet, det vill säga något som kan användas av många utan att den förbrukas. Kollektiva nyttigheter utmärks även av att merkostnaden för ytterligare en användare är låg. Även dessa resonemang stödjer utredningens ståndpunkt att det är viktigt att samla den tillgängliga statistiken och att göra denna enkelt åtkomlig (efter sedvanlig sekretess- prövning) för många användare.