sou · GRB368 · 2004-01-01 00:00:00 — Statsrådet har gett dåvarande generaldirektören uppdraget att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Sammanfattningsvis har uppdraget varit att aktivt följa genom- förandet av åtgärdsplanerna samt utvecklingen av den ekonomiska situationen i de kommuner och landsting som beviljats stöd av regeringen, att följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner som tecknat avtal med och beviljats stöd i samråd med Bostads- delegationen, att vara samrådspart för kommunerna och lands- tingen när det gäller de redovisningar som skall lämnas till regeringen. En samlad redovisning av uppdraget skulle lämnas . Sekreterare har varit departementssekreteraren , . Hon ersattes av departe- mentssekreteraren , . Som sakkunniga förordnades nuvarande ekonomidirektören , , nuvarande stadsdirektören , , departementssekreteraren , t.o.m. och departements- sekreteraren , t.o.m. . Uppdraget är härmed slutfört. Kommuner och landsting som beviljats stöd......................... Bakgrund till bildandet av Kommundelegationen ................. Överenskommelserna om villkoren för statligt stöd............. 2.7Några iakttagelser från Kommundelegationen i samband 3.1.2 Uppföljning per ............................... 3.1.4 Konferenser kring goda exempel................................. 3.2.1 Enskilda träffar efter begäran ....................................... 3.2.2 Enskilda träffar för samtliga ......................................... 3.3.3 Uppföljning per ............................... 3.5.1 Enskilda träffar för samtliga ......................................... Redovisning av uppdraget........................................................ Hur har det gått? Vilka typer av åtgärder har vidtagits?...................................... Hur ser kommunerna och landstingen på det arbete som Avslutande möte med kommunerna och landstingen ........... Vad förklarar utveckling?...................................... Så åstadkoms framgångsrik vändning ..................................... 4.4.2 Ekonomisk sanering underlättas av 4.4.3 Bättre att samverka än att överutnyttja befintlig 4.5 Förklaring till framgångsrik vändning.................................... Åtgärder och förutsättningar....................................... Har utvecklingen vänt?............................................................ Ledarskapet ofta avgörande..................................................... Ansökningar om bidrag från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (Kommundelegationen) (Regeringsbeslut Ansökningar om bidrag från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (Bostadsdelegationen och Kommundelegationen) (Regeringsbeslut )...................................... Överenskommelse mellan staten och Ansökan om bidrag från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (Kommundelegationen) (Regeringsbeslut Åtgärdsplan för ekonomi i balans 2002, En särskild utredare tillkallades med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Sammanlagt har 36 kommuner och 4 landsting beviljats sådant stöd. Enligt direktiven skulle utredaren bl.a. aktivt följa genomförandet av åtgärdsplaner samt utvecklingen i berörda kommuner och landsting. Vidtagna åtgärder har generellt sett varit framgångsrika. Det incitament som det villkorade extra statliga stödet innebar har varit viktigt för att de besparingsåtgärder som initierades i respektive kommun och landsting fick acceptans. Men även kravet på eko- nomi i balans har haft betydelse. Kommunerna och landstingen har upplevt det som positivt att ha ett tydligt mål som måste nås inom en bestämd tidsperiod. Viktiga faktorer som påverkar den ekonomiska utvecklingen finns inom den egna kommunen eller . Några viktiga faktorer för att nå framgång med arbetet med att nå ekonomisk balans har varit probleminsikt, det politiska och administrativa ledarskapet, politiskt samförstånd, information, ekonomisk upp- följning, uthållighet, samverkan och tydliga ekonomiska spelregler. Det finns anledning för de kommuner och landsting som inte har balans i ekonomin att studera hur arbetet har bedrivits och inhämta erfarenheter som har gjorts i de kommuner och landsting som varit framgångsrika med sin omstrukturering via arbetet med Kommundelegationen. Av de ursprungliga 36 kommunerna och 4 landstingen, hade 10 kommuner uppfyllt villkoren för avtalet redan vid bokslutet . Enligt utredningens bedömning är det ytterligare 22 kom- muner och 2 landsting som uppfyller villkoren i avtalet och bör erhålla slutlig utbetalning av statsbidraget. En särskild utredare tillkallades med uppdrag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av regeringen beviljats bidrag från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting Regeringen beslutade om direktiv för uppföljning av Kommundelegationens ärenden (dir 2000:71). Sammanfattningsvis har uppdraget varit att: aktivt följa genomförandet av åtgärdsplanerna samt utveck- lingen av den ekonomiska situationen i de kommuner och landsting som beviljats stöd av regeringen, följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner som tecknat avtal med och beviljats stöd i samråd med Bostadsdelegationen, vara samrådspart för kommunerna och landstingen när det gäller de redovisningar som skall lämnas till regeringen. 1.2Kommuner och landsting som beviljats stöd Följande 36 kommuner och 4 landsting har tecknat en överens- kommelse med staten om att sänka sin bruttokostnadsnivå och uppnå ekonomisk balans senast vid bokslutet och beviljats stöd under vissa villkor: kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun kommun (För mer information se bilagor regeringsbeslut nr 8 9, nr 21 samt nr 31.) 2.1Bakgrund till bildandet av Kommundelegationen började kravet på ekonomisk balans för kommuner, lands- ting och kommunalförbund att gälla. Kravet innebär att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut skall återställas . Balanskravet skall förhindra en fortlöpande urgröpning av ekonomin och ge förutsättningar för en långsiktigt stabil finan- siell utveckling. Det har emellertid funnits stora ekonomiska problem i många kommuner och landsting . har regeringen haft medel till sitt förfogande för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting med en särskilt svår eko- nomisk situation. De kommuner som har problem till följd av stora och kostsamma åtaganden för boendet har också under vissa förutsättningar kunnat få hjälp genom Bostadsdelegationen åren 1998 2002. bildades med motsvarande uppgifter. gjorde regeringen bedömningen att det fanns ett antal kommuner och landsting som hade problem i första hand till följd av strukturella faktorer, främst minskande befolkning, där särskilda åtgärder behövde vidtas för att kravet på ekonomisk balans skulle kunna uppnås. Mot denna bakgrund tillsattes Kom- mundelegationen. Delegationens uppdrag var att inför regeringens beslut bereda ären- den om huruvida ekonomiskt stöd skulle ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans och att därvid överlägga med berörda kommuner och landsting om vilka åtgärder de borde vidta. Regeringen beslutade om vilka ärenden som skulle beredas av delegationen. Delegationen skulle enligt sina direktiv göra en grundlig analys av de enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situa- tion och föra en aktiv dialog med dem om vilka åtgärder som borde vidtas och vilka krav som måste ställas för att stöd skulle bli aktuellt. Förslag om ekonomiskt stöd skulle lämnas endast för kommuner och landsting som befann sig i en särskilt svår ekonomisk situation och som till följd av strukturella faktorer hade problem att nå balans. Behovet av stöd skulle prövas både mot kommunens eller egna förutsättningar och mot åtgärdernas kostnader och ekonomiska effekt. Ansökningar om stöd skulle vara regeringen tillhanda . Regeringen beslutade att överlämna sammanlagt 42 ärenden till delegationen för beredning, varav 35 avsåg kommuner och 7 avsåg landsting. I 9 av kommunärendena hade Bostadsdelegationen tidigare beviljat stöd. Därutöver har delegationen deltagit i samråd om sammanlagt 26 kommunärenden som har överlämnats till Bostads- delegationen. Respektive kommun och landsting inbjöds till enskilda över- läggningar i för att diskutera vilka åtgärder kommunerna och landstingen vidtagit eller planerade att vidta för att uppnå balanskravet. En avsikt var att uppmärk- samma de sökande på att delegationens arbete koncentrerades på att stödja kommunernas och landstingens eget arbete. Vid de enskilda sammankomsterna gjordes en grundanalys av varje sökande. Ekonomiska beräkningar gjordes utifrån gemen- samma förutsättningar, vilket gjorde att de sökande kunde jämföras med varandra. Delegationen var överens med varje sökande om beräkningarna. Med stöd av grundanalysen och den information som framkommit vid sammankomsterna gjorde delegationen sedan en samlad bedömning av respektive sökande för att bestämma om man skulle arbeta vidare med den enskilda kommunen/. Delegationen fastställde följande kriterier för bedömning huru- vida en ansökan skulle beredas vidare eller avslutas: strukturella problem, t. ex. kraftig befolkningsminskning ekonomin beräknades vara i obalans sett särskilt svag balansräkning, främst hög låneskuld små möjligheter till intäktsförstärkningar Utifrån bedömningarna om eventuell fortsatt beredning begärdes sedan en konkret åtgärdsplan från de sökande vilken skulle bli föremål för vidare beredning. Åtgärdsplanen skulle ligga till grund för en överläggning om ett förslag till överenskommelse om villkor och bidrag. Med åtgärdsplanerna som grund inbjöds representanter från berörda kommuner och landsting till ytterligare överläggningar med delegationen. Syftet var att skapa ett underlag för förslag till överenskommelse mellan kommunen respektive och Kommundele- gationen om vilka villkor som skulle gälla för att ekonomisk balans uppnås . Denna överenskommelse överlämnades senare till regeringen för beslut. Kommundelegationen avslutade sitt arbete och överlämnade sina förslag till regeringen . Kommundelegationen föreslog bidrag om totalt till 36 kommuner och 3 landsting. Dessutom föreslog delegationen att skulle få ett stöd om . För- handlingarna med var dock inte klara då delegationens uppdrag löpte ut, utan förhandlingarna slutfördes av regeringen. Huvudprincipen för delegationens förslag var att utbetalningen av stödet skulle ske med utgångspunkt från årsredovisningen . Det innebar att detta år skulle ekonomisk balans ha uppnåtts samt sparmålen enligt åtgärdsplanen vara uppnådda. Enligt denna huvudprincip beaktas inte åren 2000 2001 eftersom omstruk- tureringsprocessen normalt kommer att belasta dessa år med stora kostnader för genomförandet av denna process. Uppföljningen av överenskommelsen samt beslut om utbetal- ning av statsbidrag skulle enligt Kommundelegationen baseras på en analys av respektive kommuns eller landstings ekonomiska resultat samt huruvida åtgärdsplanen genomförd. Bidraget borde betalas ut efter att villkoren i överenskommelsen är genomförda av kommunen. Delegationen bedömde att kommunerna skulle klara detta likviditetsmässigt. Förslagen innebar att en överenskommelse tecknats med de kommuner och landsting som skulle kunna få ett bidrag. överlämnade Bostadsdelegationen till regeringen att besluta i 14 ärenden där man samrått med Kommundelegationen. Här fanns även förslag till överenskommelser avseende de mer allmänna ekonomiska problemen. Till den del ärendena avsåg problem med bostadsåtagandet lämnades också förslag till avtal om stöd. Detta gällde för 11 av de 14 ärendena. Kommundelegationen presenterade förslag till överenskommelser med 22 kommuner och 3 landsting som enligt delegationens förslag borde komma i fråga för statligt stöd. Regeringen slutförde förhandlingarna med ytterligare ett landsting som borde komma i fråga för stöd. De föreslagna överenskommelserna godkändes av fullmäktige i samtliga berörda kommuner och landsting. När det gäller Bostadsdelegationens samrådsärenden fattade regeringen beslut om att godkänna och skriva under de 14 överens- kommelser som Kommundelegationen föreslagit med vissa juste- ringar. Den del som gällde avtal om stöd avseende bostads- åtaganden bemyndigades Bostadsdelegationen att godkänna. Efter beredning av Kommundelegationens förslag fattade regeringen beslut om att också godkänna de aktuella överens- kommelserna med vissa justeringar. Regeringen höjde bidragens nivå något, det totala beloppet uppgick till . 2.6Överenskommelserna om villkoren för statligt stöd I överenskommelserna reglerades dels stödets storlek, dels vill- koren för stödet och för utbetalning. Överenskommelserna bestod av två delar: dels kommunens respektive åtaganden, dels statens åtagande. Kommunerna och landstingen åtog sig enligt överenskom- melserna att sänka sin bruttokostnadsnivå med ett angivet belopp och att uppnå ekonomisk balans senast i bokslutet . För att åstadkomma denna sänkning upprättade varje kommun och lands- ting åtgärdsplaner vid beredningen med Kommundelegationen. Syftet med åtgärdsplanerna var att skapa ett underlag för ut- formning av ett förslag till överenskommelse mellan kommunen respektive och delegationen om vilka villkor som skall gälla för att bidrag skall beviljas för åtgärder i syfte att uppnå ekonomisk balans. Åtgärdsplanerna skulle dessutom underlätta genomförandet i kommunen eller samt underlätta en kommande uppföljning. Kommunernas och landstingens åtgärds- planer omfattade kostnadssänkande åtgärder och genomförandekostnader för åtgärderna. Kommundelegationen framhöll att det är väsentligt att de åt- gärder som föreslogs var sådana som kommunerna och landstingen själva har tagit fram och att ansvaret för åtgärdsplanen och dess genomförande helt och hållet vilade på kommunen respektive . Enligt överenskommelserna kunde berörda kommuner och landsting ersätta avtalade åtgärder med andra åtgärder som sänkte bruttokostnadsnivån på motsvarande sätt som det ursprung- liga förslaget till åtgärder. Statens åtagande var att bevilja ett bidrag för omstrukturerings- kostnader. Statsbidragets storlek relaterades till omfattningen av sparåtgärderna. Den princip som låg till grund för Kommun- delegationens förslag om bidragsnivåer är att bidrag lämnas med en viss andel av sparbehovets omfattning, och kan därmed utgöra stöd till omstruktureringskostnaderna. Detta innebar att den sökande själv kunde välja den mest kostnadseffektiva omstrukturerings- åtgärden. Delegationen utgick från sparbehovets omfattning 2002 när bidragets storlek bestämdes. Bidragets andel av sparåtgärderna har varierat något med anledning av Kommun- delegationens bedömning av de sökandes ekonomiska bärkraft, t.ex. med anledning av en kommuns respektive ett landstings soliditet, skattesats, särskilda finansiella behov, tidigare statliga insatser etc. Kommundelegationen exkluderade olika förslag till inkomstförstärkningar som grund för statsbidragets storlek främst med anledning av att inkomstförstärkningar inte medför omstruk- tureringskostnader. 2.7Några iakttagelser från Kommundelegationen i samband med arbetet Kommundelegationen fick en relativt omfattande kunskap om situationen i de kommuner och landsting som varit aktuella i delegationens arbete. Utifrån denna kunskap och den dialog som delegationen har haft med kommunerna och landstingen gjordes vissa iakttagelser kring problem och möjligheter i den kommunala verksamheten. Delegationen pekade därför på vissa frågor i sin slutrapport. Det lokala, politiska ledarskapet och ledarskapet i förvaltningen är av avgörande betydelse för hur framgångsrik en kommun eller ett landsting lyckas lösa sina problem, oberoende av om förut- sättningarna är goda eller dåliga. Mot denna bakgrund ansåg dele- gationen att regeringen borde ta upp diskussioner med och om vilka åtgärder man skulle kunna vidta som i olika avseenden skulle kunna bidra till att utveckla och stödja det lokala ledarskapet. Det finns i vissa regioner en tendens till konkurrens om med- borgare och företag som på olika sätt kan få negativa konsekvenser för den kommunala ekonomin. I tillväxtregionerna förekommer det t.ex. att kommunerna konkurrerar med låga skatter och taxor, med urholkad ekonomi som följd. I glesbygdsregioner, med långa avstånd och avsaknad av en gemensam arbetsmarknad, konkurrerar man i en del fall med olika typer av stimulanser för näringslivet, vilket också kan leda till stora ekonomiska påfrestningar för berörda kommuner. Vissa kommuner i landet är mycket små. Förhållandet förstärks i många fall av en pågående utflyttning vilket i sin tur ofta förstärker en ogynnsam åldersstruktur. Det finns sannolikt en smärtgräns för hur liten en kommun kan vara för att det skall finnas ekonomiska och andra förutsättningar att bedriva en verksamhet som håller en standard som är rimlig i ett nationellt perspektiv. Det förekommer i mindre utsträckning ett samarbete mellan kom- muner t.ex. inom verksamheter som räddningstjänst, miljövård och gymnasieskola. Det skulle finnas anledning att överväga en bred inventering av både hinder och möjligheter för ett utökat sam- arbete inom olika verksamhetsområden, och i anslutning till detta även en stimulans av konkreta försöksverksamheter med ökad samverkan. Professionaliteten och flexibiliteten i exempelvis personal- politiken borde kunna öka. Det finns ofta problem med insikten om att bemanningen måste anpassas till behov och resurser, särskilt om det innebär personalneddragningar. Eftersom många av de kommuner som delegationen haft att behandla har problem med befolkningsminskning är detta problem mycket aktuellt. Det finns också skäl att diskutera t.ex. vilken typ av åtgärder som bör över- vägas vid avveckling av personal. Garantipensioner är exempelvis ofta en mycket dyrbar åtgärd som också kan te sig tveksam med tanke på att behoven av personal i andra delar av landet kan vara stora. En ökad satsning på kompetensutveckling och rörlighet vore mot denna bakgrund motiverad på många håll. anordnades inledande konferenser i , och i för berörda kommuner och landsting. En över- siktlig tidplan med aktiviteter för arbetet gicks igenom. Inför träffarna hade kommunerna och landstingen kommit in med olika frågeställningar avseende överenskommelsen. Frågeställningarna rörde bland annat tolkningar av överenskommelsens olika delar, bruttokostnadsnivån, balanskravet, riktade statsbidrag och revi- sionens roll i arbetet. Kommunerna och landstingen fick veta att en rapportering skulle ske per . Förväntningarna på och innehållet i rapporteringen gicks igenom. Under träffarna berättade kommunerna och landstingen kort hur förändringsarbetet gick hos dem. Det var företrädare från den politiska ledningen, tjänstemannaledningen, ekonomer och reviso- rer med på träffarna. För att följa upp arbetet begärdes redovisning in per från de 36 kommunerna och 4 landstingen i uppföljningen. Uppföljningen omfattade bl.a. bokslutet , överenskom- melsen och aktuella åtgärdsplaner. Kommunerna och landstingen hade också bedömt hur de såg på möjligheten att klara överens- kommelsens åtaganden. De flesta uppfattade uppföljningstillfället som positivt och det blev en bra avstämning av effekterna av åtgärdsplanen. I den nya mall som togs fram för åtgärdsplanen skulle kommunerna och landstingen uppge hur besparingarna faktiskt hade utfallit. För en del kommuner och landsting innebar det att de insett att de måste genomföra fler besparingar eftersom de åtgärder som genomförts inte gett den effekt de tänkt sig. En majoritet av kommunerna trodde då att de skulle klara överenskommelsen, men inte alla. För de kommuner som trodde att de kunde få problem med att uppnå ekonomisk balans i bokslutet var orsakerna varierande. Några orsaker var att beslutsprocessen avseende besparingarna tog respektive att det var svårt att ta beslut om vissa åtgärder. Oväntad befolk- ningsminskning, kommunägda företags ekonomi samt svårigheter med budgetdisciplin var andra orsaker. Några kommuner trodde att de kunde vara klara med överens- kommelsens åtaganden redan efter bokslutet . Bland landstingen var bilden något annorlunda. Ett landsting trodde att man skulle klara överenskommelsen. För de andra var tiden ett hot eftersom processen med att genomföra besparingarna tog än de beräknat. Även bland landstingen förekom problem med budgetdisciplin och svårigheter att fatta beslut om vissa åtgärder. Sammanfattningsvis kan sägas att kommunerna vid det här till- fället hade kommit längre i sitt arbete än landstingen. Det kunde också konstateras att mycket arbete utfördes i kom- muner och landsting för att genomföra besparingarna. Uppfölj- ningsrutinerna verkade överlag ha skärpts och frekvensen av uppföljningar hade ökat. Vi kunde också konstatera att samarbetet med andra kommuner hade ökat. Utredningen hade särskilda kontakter med de kommuner och landsting som uppgav sig ha problem med att uppnå ekonomisk balans 2002. Utredningen hade enskilda träffar med vissa kommuner och lands- ting på deras begäran och i några fall på eget initiativ. Träffarna var av varierande karaktär. Till exempel diskussioner kring vad överenskommelsen tillät och inte, arbetet med överens- kommelsen, samråd kring den ekonomiska situationen och behov av stöd i olika former. Några fick extra stöd i processen genom resursförstärkning, t.ex. konsulthjälp för att analysera vissa verksamheter inom kommunen. 3.1.4Konferenser kring goda exempel anordnades fem konferenser för kommunerna och landstingen där företrädare för kommuner och landsting som genomfört framgångsrik vändning av den ekonomiska situationen var inbjudna. På kommunkonferenserna medverkade företrädare från kommun och kommun. Båda kommunerna hade tidigare haft en ekonomi i obalans och med olika åtgärder fått ordning i ekonomin. Dessa kommuner berättade om hur de gått tillväga för att åstadkomma förändringen, gav tips och inspiration för ett bra förändringsarbete. De deltagande kom- munerna fick chansen att ställa frågor och diskutera med de inbjudna kommunerna. På landstingskonferensen medverkade företrädare från Öster- götlands läns landsting och som berätta- de hur de arbetade med sin ekonomistyrning. Även på dessa konferenser fanns möjlighet för landstingen att ställa frågor och diskutera med de inbjudna landstingens representanter. Några framgångsfaktorer som redovisades var: För att bedriva ett bra förändringsarbete är första steget att man inser att man har problem och att man själv äger problemet. Först när man insett sin situation och att man äger problemet kan man göra något åt det. Under en omstruktureringsprocess är det viktigt med öppenhet och kontinuerlig information. politiskt ledarskap och samförstånd Politiskt ledarskap och att nå breda politiska lösningar i föränd- ringsprocessen är viktiga framgångsfaktorer. Det är viktigt i förändringsprocessen att alla drar åt samma håll dvs. följer ledningens direktiv och för ut samma budskap i organisa- tionen. En av de viktigaste ingredienserna för att lyckas med ett föränd- ringsarbete. Viktigt att ledningen stämmer av och följer upp att förändringarna genomförs. Sammantaget deltog 105 personer i konferenserna kring de goda exemplen. Konferenserna ledde också till att föreläsarna engage- rades i aktiviteter hos flera kommuner och landsting. 3.2.1Enskilda träffar efter begäran