sou · GRB325d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Däremot innebär de med största sannolikhet ökade kostnader inom vissa anslags- områden. Dessa kan finansieras genom att resurser överförs från andra anslagsområden, vars kostnader minskar till följd av utredningens förslag. Utredningen har uppmärksammat det kraftigt accelererande antalet utlänningar med verkställbara avvisnings- eller utvisningsbeslut som blir kvar i efter det att de tidsfrister som gäller för att lämna landet löpt ut. Enligt uppgift från bör man istället för den dygnskostnad som använts i beräkningen i avsnitt 4.1 i detta sammanhang räkna på en dygnskostnad om per person (i denna snittkostnad ingår inte kostnader för förvar). Oavsett om kostnaden för dessa personer skall beräknas till eller (5 343 x 211 x 30) rör det sig om mycket stora kostnader, som dessutom har ökat drastiskt . Det finns således stora besparingar att göra om de utlänningar, som efter , och i förekommande fall Migra- tionsverkets, beslut lämnar landet inom de tidsramar som anges i utlänningslagen. Det bör dock observeras att det bland de utlänningar som finns kvar i landet med verkställbara beslut finns personer, vars beslut inte går att verkställa av olika skäl. Utredningen har analyserat hur berörda myndigheter arbetar med verkställighet och kommit fram till att det finns en hel del olika åtgärder som, om de vidtas på sätt utredningen föreslår, sammantaget kan komma att medföra en ökad effektivitet i verkställighetsarbetet, vilket i sin tur medför besparingar. Utredningen lämnar även förslag på olika åtgärder som bedöms kunna leda till en minskning av dokumentlösheten, vilka också får positiva ekonomiska effekter totalt sett. Åtgärder som utredningen bedömer kommer att leda till ökad effektivitet i verkställighetsarbetet I avsnitt 3.5.3 föreslås att och ser över de gemensamt utarbetade riktlinjerna beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut och tydliggör dem i vissa närmare angivna avseenden. Utredningens förslag kan komma att leda till dels att lämnar över fler ärenden till polis- myndigheten, dels att ärenden lämnas över i ett tidigare skede än . Detta får i sin tur betydelse för de kostnader som belastar de berörda myndigheterna. Enligt uppgift från är det endast kostnaderna för verkställighetsresor som kan omfördelas. Sådana resor beräknas ha en betydligt högre snittkostnad hos polismyndigheten, dvs. i praktiken hos Kriminal- vårdens transporttjänst (TPT), än hos (ca jämfört med ca ). Det är inte möjligt att göra någon uppskattning av vilken merkostnad det eventuellt kan bli fråga om. Utredningens samtliga förslag i avsnitt 4.6 kan få betydelse för effektiviteten i myndigheternas verkställighetsarbete och således medföra besparingar i mottagningssystemet. Utred- ningen saknar dock möjlighet att närmare beräkna storleken av de förväntade besparingarna. De åtgärder som utredningen förordar bör inte kräva några omedelbara ytterligare anslag utan bör kunna rymmas inom de berörda myndigheternas befintliga budgetramar. Åtgärder som utredningen bedömer kommer att leda till en minskning av dokumentlösheten Huvuddelen av de överväganden som utredningen gör i avsnitt 9.5 kan leda till förbättrade möjligheter att klarlägga utlän- ningars identitet och få fram resehandlingar. avsnitt 9.5.4 är det inte fråga om några konkreta förslag utan mer principiella uttalanden om vilka områden som bör prioriteras varför de inte har några omedelbara ekonomiska konsekvenser. I avsnitt 9.5.4 lämnar utredningen emellertid förslag som kan få ekonomiska konsekvenser både direkt och på lite sikt. Utredningens förslag att asylsökande som saknar identitets- handlingar och som inte medverkar till att fastställa sin identitet inte skall kunna undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd kan på kort sikt medföra ökade kostnader. En asylsökande som har inkomst av förvärvsarbete och som har kost och logi på en förlägg- ning skall betala ett skäligt belopp i ersättning till för detta (15 § LMA). Om en asylsökande har inkomst av arbete utgår inte heller full dag- och, i förekommande fall, bostads- ersättning enligt 16 och 17 §§ LMA. Med utredningens förslag kommer således en grupp asylsökande som är skyldiga att ersätta för sitt uppehälle att falla bort. Personer ur denna grupp kommer då även att bli berättigade till full dag- och, i förekommande fall, bostadsersättning. Hur många personer det rör sig om och vad den eventuella kostnaden skulle bli är svårt att uppskatta. Ett försök görs emellertid nedan. utfärdade 9 460 bevis om undantag från skyldighet att ha arbetstillstånd. Enligt uppgifter från är det uppskattningsvis endast som faktiskt fick ett arbete och som betalat för kost och logi. Hur mycket var och en av dem betalat varierar. fick in , vilka härrör från inbetalningar av hyra gjorda av förvärvsarbetande asylsökande i anläggningsboende. Utan utredningens förslag fick in, högt räknat, . I snitt betalade således varje förvärvsarbetande asylsökande (180 000 ./. 9 460 x 0,02). Även om det inte är säkert att alla de personer som undantogs från skyldigheten att ha arbetstillstånd sökte asyl under , används för enkelhetens skull den siffra som gällde för hur många asylsökande som inte visade upp sitt pass när de ansökte om asyl, . Hur många av dessa med- verkade inte till att fastställa sin identitet? Om man utgår från uppskattningen att det rör sig om ca hälften, dvs. , innebär detta att av de 9 460 personer för vilka bevis om undantag från skyldighet att ha arbetstillstånd utfärdades skulle endast 4 162 personer ha fått ett sådant bevis med utredningens förslag (9 460 x 0,88 x 0,5). Av dessa personer skulle ha betalat ersättning till till följd av att de fått arbete, dvs. skulle således, med utredningens förslag, fått in ca (83 x 952) i stället för , dvs. en ökad belastning på anslaget för mottagande av asylsökande med ca . Härutöver tillkommer den kostnad som det innebär för att dessa personer utan arbetsinkomster blir berättigade till full dag- och, i förekommande fall, bostads- ersättning. Enligt en uppskattning från är denna kostnad ungefär lika stor som den kostnad som uppstår till följd av förlusten av inbetald ersättning för kost och logi, dvs. Utredningens förslag skulle därmed leda till en merkostnad för om ca , vilket i sammanhanget är en försvinnande liten summa. Om utredningens förslag leder till en ökad benägenhet att medverka till identitetsfastställelse kan förslaget i stället leda till minskade kostnader. Eftersom kostnaden per person och månad i mottagningssystemet i detta sammanhang kan beräknas till i snitt (211 x 30) skulle det räcka med att ca 32 (200 000 ./. 6 300) avvisnings- eller utvisningsbeslut kunde verkställas en månad tidigare till följd av en ökad benägenhet att medverka vid identitetsfastställelse för att kostnaden skulle vara finansierad. Om fler personer än så påverkas att medverka till sin identitets- fastställelse eller om tiden i kan förkortas ytterligare kommer förslaget således att leda till minskade kostnader. När det sedan gäller utredningens förslag rörande dagersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. föreslås att det skall kunna bli möjligt att sätta ned dagersättningen vid bristande medverkan även före fattat beslut i ärendet (10 § LMA). Den nuvarande begränsningen för att helt sätta ned dagersättningen, som innebär att nedsättning i ett första skede enbart kan ske avseende den del av dagersättningen som inte är avsedd att täcka kostnaden för egen mathållning, kvarstår dock. Vidare föreslås att möjligheten att sätta ned dagersättning för ensamstående barn mellan skall tas bort. Dessa förslag kan få ekonomiska konsekvenser på två sätt. Dels kan kostnader komma att minskas till den del ökad nedsättning av dagersättning kommer att ske för personer som inte medverkar till att fastställa sin identitet, dels kan verkets kostnader komma att öka eftersom dagersättning kan sättas ned i samma utsträckning när det gäller ensamstående barn mellan . Som anförs ovan var det av de asylsökande som inte visade upp sitt pass då de ansökte om asyl. Om man vid beräkningen utgår från att ca hälften av dem, dvs. , inte medverkar till identitetsfastställelse kan följande uppskattning göras. sökte 33 016 personer asyl i , varav 23 614 var vuxna. Eftersom av de asylsökande uppgav sig vara passlösa vid ansökningstillfället motsvarar det ca 20 780 vuxna, varav hälften dvs. 10 390 personer bedöms inte medverka till identitets- fastställelse. För enkelhetens skull utgår utredningen vid beräkningen vid att de alla var ensamstående, varvid av den totala dagersättningen om kan sättas ned i ett första skede. Hade bidragen satts ned för samtliga dessa personer handlar det om en minskad utgift för om (10 390 x 24 x 30). Om dessa personer fortsätter att inte medverka kan i stället hela dagersättningen komma att sättas ned. Såvitt gäller icke-utbetald dagersättning skulle då få minskade kostnader om (10 390 x 71 x 30). Enligt årsredovisning fick de asylsökande i snitt beslut i sina grundärenden . Nedsättning av dagersättningen skulle med utredningens förslag således kunna medföra besparingar för om högt räknat (7,5 avseende + 22,1 x 6 avseende ). I själva verket bör siffran vara något lägre eftersom en del av dem som inte medverkar bör vara sammanboende antingen med annan vuxen och/eller med barn. Utredningen har emellertid inte kunnat göra någon närmare beräkning i denna del. (Härutöver tillkommer den möjlighet som redan enligt befintlig lagstiftning finns att efter beslutstillfället sätta ned dagersättning för personer som inte medverkar till att verkställighet kan äga rum. Eftersom utredningen inte lämnar något förslag i denna del görs inte heller någon beräkning avseende tiden efter fattat beslut i ärendet.) Om dagersättning skulle komma att helt sättas ned måste emellertid plats på förläggning erbjudas där fri kost ingår. Detta skulle i sin tur medföra merkostnader för . Verket uppskattar att av de personer som får sin dagersättning helt nedsatt väljer att flytta till en förläggning. Dygnskostnaden för anläggningsboende var och dygnskostnaden i eget boende uppgick till . Merkostnaden är således per person och dygn eller (10 390 x 0,2 x 66 x 30). Den tidsperiod som utredningens förslag påverkar är tiden fram till det att det finns ett beslut i grundärendet, vilket för Konsekvenser och genomförande SOU 2003:25 Merkostnaden uppgår då till ca 24,6 miljoner (4,1 x 6 – berörs inte av denna merkostnad). Totalt sett skulle utredningens förslag i denna del kunna innebära minskade kostnader för med ca (140 - 26,6). Vad gäller bedömningen av hur många barn mellan som utan utredningens förslag hade fått sin dagersättning nedsatt och som med utredningens förslag inte kommer att kunna få någon nedsättning är det enligt uppgifter från tjänstemän vid Migra- tionsverket mycket sällsynt att dagersättning sätts ned för barn om det över huvud taget görs alls. Detta medför att den eventuella merkostnaden utredningens förslag skulle kunna leda till i denna del endast är av ytterst marginell betydelse. När det slutligen gäller utredningens förslag till utökade möjlig- heter att sätta ned bostadsersättning vid bristande medverkan före meddelat beslut, får förslaget ekonomiska konsekvenser i form av dels motsvarande minskade kostnader för icke utbetald bostads- ersättning som beträffande förslaget om nedsatt dagersättning, dels motsvarande merkostnader för dem som väljer att flytta till förläggning då deras bostadsersättning dras in, eftersom en plats i anläggningsboende är dyrare än i s.k. eget boende. Vad gäller bostadsersättningen uppgår den till för ensam- stående och till sammanlagt för en familj. var 18 741 personer inskrivna i eget boende. Av det totala antalet asylsökande var barn. Enligt uppgift från är dock antalet barn inskrivna i eget boende något lägre, . Det fanns således ca 3 748 barn inskrivna i eget boende och följaktligen ca 14 993 vuxna. Av de vuxna saknade pass vid asylansökan, varav uppskattningsvis hälften inte medverkade till att fastställa sin identitet, dvs. 6 597 personer. Enligt uppgift från är av de inskrivna i eget boende ensamstående, dvs. 3 760 ur denna grupp. För de ensamstående skulle således göra en besparing i form av icke utbetald bostadsersättning om (3 760 x 500 x 6 – med utgångspunkten att beslut i grundärendet fattades och under kan ingen nedsättning ske). Hur många familjer som kan beröras är betydligt svårare att uppskatta. Enligt uppgift från kan de vuxna icke-ensamstående dock indelas i tre grupper enligt följande: två vuxna utan barn, vilken grupp uppskattas till av det totala antalet icke- ensamstående vuxna (dvs. 397 vuxna vilket innebär 199 familjer), en vuxen med barn, vilka uppskattas uppgå till (dvs. 936 vuxna och även 936 familjer) samt två vuxna med barn, vilka uppskattas till (dvs. 1 503 vuxna vilket innebär 752 familjer). Detta skulle ge ca 1 887 familjer. Även beträffande denna grupp skulle få minskade utgifter om (1 887 x 1 000 x 6). Totalt uppgår således de minskade utgifterna för till ca med utredningens förslag. Vad därefter gäller de uppskattade merkostnaderna angavs tidigare att de uppgick till per person och dygn. Antalet personer som bodde i eget boende och som skulle kunna bli aktuella för nedsättning av sin bostadsersättning har ovan beräknats till ca 6 597 personer. Om man liksom tidigare utgår från uppskattning att av dem som får sin bostadsersättning helt nedsatt skulle välja att flytta till anläggningsboende skulle merkostnaden för då bli (6 597 x 0,2 x 66 x 30 x 6 – från snittiden till grundbeslut, som är , har avdrag gjorts för då ingen nedsättning av bostadsersättningen får ske). Den totala effekten av utredningens förslag skulle således kunna komma att innebära en minskad kostnad för verket om (22,6 - 15,7). De summor som ovan uppskattats som minskade respektive ökade kostnader för är endast en ekonomisk bieffekt av utredningens huvudsyfte med förslagen, nämligen att de asylsökande i ökad omfattning skall förmås medverka till identitetsfastställelse och utfående av nya resehandlingar, vilket förkortar den tid de sedan blir kvar i landet efter ett lagakraft- vunnet avlägsnandebeslut till gagn både för dem själva och för samhället. Utredningens övriga förslag och överväganden bedöms inte medföra några ekonomiska konsekvenser. Utredningens bedömning: Utredningens förslag antas inte ge några andra konsekvenser av det slag som anges i kommitté- förordningen. Utredningen anser inte att de framlagda förslagen får någon inverkan på de områden som nämns i 15 § kommittéförordningen, dvs. för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrations- politiska målen. Utredningens bedömning: Förslagen bör kunna träda i kraft . Förslagen kan enligt utredningens uppfattning träda i kraft . De nya föreskrifterna i 10 § första stycket 2 och andra stycket 2 LMA bör bara få tillämpas i fråga om sådan bristande medverkan som ägt rum sedan lagen trätt i kraft. Några särskilda övergångsbestämmelser i övrigt behövs inte. 18.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Ändringarna i bestämmelsens första och andra stycke syftar till att förtydliga vad som redan är gällande rätt men som inte tydligt framgått av lagtexten. Begreppen permanenta och tillfälliga verkställighetshinder är dock nya och införs för att ytterligare förtydliga vad som avses. Iförsta stycket anges att avvisnings- och utvisningsbeslut inte får meddelas om det föreligger ett permanent verkställighetshinder. Ett sådant hinder kan enligt lagtexten utgöras dels av hinder som framgår av 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL, dels om det finns särskilda skäl mot att verkställa en avvisning eller utvisning. Särskilda skäl kan t.ex. bestå av att det föreligger ett bestående verkställighetshinder av humanitär natur. Skäl av humanitär natur kan dels hänföra sig till den enskilde utlänningen, dels till hans eller hennes hemland. Vad gäller den enskilde kan det t.ex. vara fråga om mycket allvarliga fysiska eller psykiska hälsotillstånd som omöjliggör verkställighet. Vad gäller hemlandet kan situationen där vara sådan att det bedöms som omöjligt att inom en överskådlig framtid kunna verkställa beslutet dit. Om det står klart att beslutet inte kommer att kunna verkställas och detta förhållande bedöms vara bestående får således inte ett avvisnings- eller utvisningsbeslut fattas. Iandra stycket anges att avvisnings- eller utvisningsbeslut får meddelas om verkställighetshindret är tillfälligt. Verkställighets- hinder kan bedömas vara tillfälliga beroende på förhållanden hänförliga till dels den enskilde utlänningen dels till hemlandet. För den enskildes del kan det t.ex. vara fråga om ett hälsotillstånd som utgör ett verkställighetshinder men som bedöms vara övergående, efter viss konvalescenstid. Detsamma kan vara fallet vad gäller situationen i hemlandet. Förhållandena kan vara på väg att stabilisera sig i landet men vid beslutstillfället föreligger fortfarande verkställighetshinder. I tredje stycket införs en ny regel som innebär en skyldighet för regeringen, eller att ange när beslutet får verkställas i fall där avvisnings- eller utvisningsbeslut fattats trots att det finns ett tillfälligt verkställighetshinder. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.6. Paragrafen är ny. I bestämmelsen åläggs regeringen, och att alltid ange det land till vilket ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas. Denna bestäm- melse införs tillsammans med ändringarna i 8 kap. 5 § UtlL och 7 kap. 2 § UtlF för att det tydligt direkt av lagtexten skall framgå att den verkställande myndigheten aldrig skall kunna fatta beslut om verkställighet till ett annat land än vad som framgår av beslutet om inte den enskilde visar att han eller hon kan mottas i ett annat land. I undantagsfall skall det vara möjligt att i beslutet ange mer än ett möjligt land dit verkställighet kan ske. De fall som främst åsyftas är att en person har dubbelt medborgarskap eller är med- borgare i ett land och har permanent uppehållstillstånd i ett annat land. Det kan även tänkas att den person som skall avvisas eller utvisas är gift med någon från ett annat land eller har en annan anknytning som möjliggör mottagande där. Bestämmelsen ger även regeringen, och rätt att föreskriva hur verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet skall genomföras. Det är rätt sällsynt att så sker men det kan finnas ett behov att närmare reglera detta t.ex. när det gäller beslut som rör ensamkommande barn. Bestämmelsen har flyttats från nuvarande 4 kap. 12 § till denna paragraf. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.2. Ändringen i första stycket andra punkten i bestämmelsen innebär att det inte längre uppställs ett absolut krav vid verkställighetsförvar av barn, där det inte är fråga om förordnande om omedelbar verkstäl- lighet, att barnet först har varit föremål för ett beslut om uppsikt. På samma sätt som då det gäller förvar vid avvisningsbeslut där det förordnats om omedelbar verkställighet krävs dock att det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan för att ett förvarsbeslut skall kunna meddelas. Regeln att barn inte får tas i förvar om det är tillräckligt att det ställs under uppsikt kvarstår och framgår som tidigare av andra stycket. Ändringen i andra stycket är redaktionell och en följd av den ändring som gjorts i första stycket. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.6 och 14.2. Ändringarna i bestämmelsen är redaktionella och följer av ändring- arna i 6 kap. 3 §. I bestämmelsen införs ett nytt andra stycke som medför att i vissa fall inte längre skall ansvara för att ett beslut om förvar verkställs och således inte besluta om t.ex. var en förvarstagen person skall placeras. Detta gäller dels i fall där polismyndigheten är handläggande myndighet, dels i s.k. säkerhets- ärenden som handläggs enligt utlänningslagen. I dessa fall är det polismyndigheten som ansvarar för att beslutet verkställs. Här bör uppmärksammas att () betraktas som en polismyndighet när den verkställer beslut om avvisning eller utvisning (se Wikrén/Sandesjö, Kommentar till utlänningslagen, 7 uppl. s. 357). När det gäller säkerhetsärendena är det således RPS som svarar för verkställigheten. Inom RPS handhas denna typ av ärenden av Säkerhetspolisen (). Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.8. Ändringarna i bestämmelsens andra stycke samt det nya tredje stycket är en följd av att inte längre ansvarar för verkställigheten av alla förvarsbeslut, vilket framgår av ändringen i 16 §. När polismyndigheten är ansvarig fattar i stället polismyndig- heten alternativt RPS (se ovan kommentaren till 16 §) beslut om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Det är endast som kan fatta beslut om att en utlänning som vistas i en förvarslokal får hållas avskild från andra som tagits i förvar, med hänsyn till ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv enligt 22 §, grundat på de erfarenheter personal har av personen i fråga. Av denna anledning bör inte polismyndig- heten kunna ange detta förhållande som grund för en placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Detta framgår av tredje stycket. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.8. Bestämmelsen ändras på så sätt att verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut meddelade av regeringen, eller skall ske genom att utlänningen sänds till det i beslutet utpekade landet alternativt något av de länder som där utpekats. Detta framgår av första stycket 1. När det gäller verkställighet av allmän domstols dom eller beslut om utvisning skall utlänningen sändas till sitt hemland eller, om möjligt, det land från vilket han eller hon kom till , vilket framgår av första stycket 2. Denna bestämmelse motsvarar helt nuvarande första stycket i 5 §. Av andra stycket framgår att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut alltid får ske till ett land som utlänningen anvisar. Detta kräver dock att utlänningen kan visa att han eller hon kommer att tas emot där. Detta är en begränsning av vad som gäller enligt 8 kap. 5 § andra stycket. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.2. Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär en generell uppgifts- skyldighet för och i fall där en polismyndighet begär uppgifter om en utlänning som i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. eller skall således på begäran av en polismyndighet i ett verkställighetsärende lämna ut hela den akt som begärs utlämnad och detta oavsett om de begärda uppgifterna rör samma person som är aktuell i verkställighets- ärendet eller inte. Även polismyndigheten åläggs en uppgiftsskyldighet gentemot Kriminalvårdens transporttjänst (TPT) för sådana uppgifter som transporttjänsten behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Här krävs således att utlämnande polismyndighet gör en bedömning av vilka uppgifter som TPT behöver. Paragrafen är tillämplig även om sekretess gäller för de uppgifter som efterfrågas (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 12.3. 18.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Ändringen som rör hänvisningen till 6 kap. 5 § UtlL är redaktionell och följer av de ändringar som genomfördes i utlänningslagen genom SFS 1992:1318 och trädde i kraft . Det tidigare andra stycket blev då fjärde stycket. Enligt förarbetena till lagen om särskild utlänningskontroll framgår att avsikten var att inta en hänvisning till utlänningslagens beskrivning av innebörden av uppsikt (prop. 1990/91:118 s. 80). Denna beskrivning återfinns i utredningens lagförslags tredje stycke.