sou · GRB350d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19) förslag medförde inga förändringar i SGI- systemet. Beredningsarbetet fortsatte i stället i en arbetsgrupp inom . Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en promemoria – Beräkningsunderlag för dagersättning – sjuk- penning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19). Arbetsgruppen menade att bestämmelserna om anpassning av SGI till löneutveckling borde ersättas av en generell indexering av beräkningsunderlaget. En omräkning borde ske en gång , förslagsvis . Beroende på längden på innevarande ersättningsperiod kunde omräkningsfaktorn anpassas i motsvaran- de mån, detta i syfte att undvika överkompensation. Något konkret förslag till indexering presenterades dock inte i promemorian. I stället hänvisades till kommande förslag i samband med arbetet med en reformerad förtidspension. Inte heller detta arbete ledde till några konkreta förslag om för- ändringar av anpassningen av SGI. Däremot ledde arbetet till förändringar av anpassningen av andra förmåner, vilket redovisas i kommande avsnitt. Trots att arbetsgruppen inte presenterade ett konkret förslag hade flera remissinstanser synpunkter i frågan. RFV avstyrkte arbetsgruppens förslag om indexering, i vart fall för ersättningsperioder som pågår än . En indexering baserad på när ersättningsperioden inträffat kunde enligt RFV ge såväl över- som underkompensation beroende på hur avtalssituationen var för den enskilde vid ersättningsperiodens början. Däremot ansåg verket att nuvarande regler om löne- uppräkning borde slopas. avstyrkte förslaget om indexering eftersom detta innebar en besparing. FKF ansåg att det vore värdefullt om samma indexeringsmetod tillämpades inom hela socialförsäkringsområdet. Indexering ansågs innebära en förenkling under förutsättning att ett teknikstöd finns i bruk. påpekade att indexering skulle vara till nackdel för förvärvsaktiva men en förbättring för arbetslösa och företagare. Förbundet uttryckte tveksamhet till förslaget och före- slog att beräkningsunderlaget enligt huvudregeln räknades upp med löneanpassning medan underlaget för övriga räknades upp genom löneindexering. LO var kritisk till förslaget att slopa kopplingen mellan beräk- ningsunderlag och den löneutveckling som sker för personer som är friska och i arbete. Det skulle få bl.a. märkliga konsekvenser för en deltidssjuk person som får ett bättre betalt arbete under pågående sjukskrivningsperiod. Enligt LO stred också indexering mot tanken att ersättningen skall svara bättre mot inkomstbortfallet. föreslog att motsvarande regel infördes i arbetslöshetsförsäkringen. () ansåg att indexeringen måste tillförsäkra de långtidssjukskrivna bibehållen köpkraft under sjuk- skrivningsperioden. ()/tillstyrkte förslaget om indexreglering av beräkningsunderlag. ansåg att en försäkrad som hade en anställning och en pågående ersättningsperiod skulle kunna anmäla löneökningen till och då få ett nytt underlag beräknat från tid- punkten för lönerevisionen. En sådan lösning ansågs angelägen i synnerhet för kvinnor med föräldrapenning. TCO poängterade att indexering av beräkningsunderlag borde göras med reallöneindexering för att långtidssjukskrivna skulle kunna behålla köpkraften. Nuvarande indexering inom socialförsäkringssystemet Socialförsäkringssystemet är uppbyggt på en anpass- ning till prisutvecklingen. Anpassningen av flertalet ersättnings- nivåer – som gäller både taket för förmånen samt den faktiska förmånen som utbetalas till individen – sker i huvudsak med pris- basbeloppet. har det dock skett en förskjutning i synen på prisutvecklingen som vägledande för anpassning av social- försäkringsförmåner. I samband med det reformerade ålders- pensionssystemet har det införts en anpassning till ett nydefinierat inkomstbasbelopp och ett nytt inkomstindex. infördes också en inkomstindexering av livränta i arbetsskade- försäkringen. I ålderspensionssystemet räknas pensionsbehållningen, de utbetal- da pensionerna och inkomsttaket om med hänsyn till förändringen i ett index benämnt inkomstindex. Detta index skall i huvudsak spegla förändringen i den genomsnittliga pensions- grundande inkomsten. De inkomster som avses är pensions- grundande inkomster efter avdrag för allmänna pensionsavgifter inklusive den del av inkomsterna som överstiger inkomsttaket samt inkomster i form av sjuk- eller aktivitetsersättning. Inkomstindexet omfattar således merparten av inkomsterna för personer i för- värvsaktiv ålder. Arbetsskadeförsäkringen är en försäkring mot förlust av framtida försörjningsförmåga. Genom en livränta ersätts i princip den inkomst den försäkrade hade vid skadetillfället. En fastställd arbetsskadelivränta var knuten till prisbasbeloppet och omräknades när detta förändrades. Bestämmelserna har varit oförändrade sedan lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) trädde i kraft . har en hel del kritik riktats mot arbets- skadeförsäkringen, bl.a. mot konsekvenserna av prisindexeringen. Att livränta från arbetsskadeförsäkringen varit värdesäkrad, men inte standardsäkrad, har nämligen enligt kritikerna inneburit att personer med livränta inte får del av de yrkesaktivas eventuella standardförbättring. Speciellt kännbart har detta varit för personer som har fått ersättningen beviljad vid unga år och därefter haft livränta som utgjort en stor del av den huvudsakliga försörjningen. 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m. föreslog regeringen bl.a. att arbetsskadelivränta i form av egenlivränta skall räknas om med ett tal som motsvarar hälften av inkomstindexets reala förändringar. Tillägg skall göras för pris- förändringen mellan juni året före indexeringsåret och juni . Ersättningen skall dock aldrig uppgå till ett högre belopp än 7,5 prisbasbelopp. Enligt regeringen kan inkomstbortfallsprincipen inte anses gälla fullt ut om försäkringen endast ersätter den inkomst som den försäkrade skulle ha haft i direkt anslutning till att arbetsförmågan helt eller delvis gick förlorad. I stället bör utgångs- punkten vara att försäkringen även ersätter den förväntade framtida inkomstutvecklingen som den försäkrade skulle ha kommit att få del av i en tillväxtekonomi. Vid indexeringen av arbetsskadelivränta bör därför enligt regeringen även den allmänna inkomstutveck- lingen beaktas och inte bara prisutvecklingen. Regeringen uttryckte även att en standardanpassning kan vara mera angelägen om ersättning skall utbetalas än om ersättnings- perioden är relativt kort. ställde sig bakom förslaget och ändringen trädde i kraft . Anpassning av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen En annan intressant jämförelse är om det finns en motsvarande anpassning/indexering av ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring, avsedd att försäkra mot inkomstbortfall till en skälig nivå vid tillfällig och ofrivillig arbetslöshet. Ersättningen – som lämnas dels som ett grundbelopp, dels som en inkomstrelaterad ersättning – utbetalas i form av ett dagbelopp under . Grund- beloppet betalas ut till den som uppfyllt arbets- eller studerande- villkoret men som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller som ännu inte har uppfyllt medlemsvillkoret . Den inkomst- relaterade ersättningen lämnas till den som förutom arbetsvillkoret uppfyllt ett medlemsvillkor. Anpassning av högsta och lägsta dagpenningnivå Reglerna för fastställandet av den högsta och lägsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen har skiftat över tiden. besluta- de , på förslag av regeringen, om nivåerna. fanns en i lagen reglerad koppling mellan nivån på högsta dagpenningen och löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri. Denna indexeringsmodell frångicks emellertid 1993. Främsta anledningen var att modellen var krånglig att tillämpa. Utvecklingen av arbetslivet med bl.a. decentraliserad lönesättning försvårade också tillämpningen. har regeringen bemyndigande att bestäm- ma högsta och lägsta nivån på dagpenningnivåerna. Detta görs i en förordning. Beloppen bestäms utifrån det samhälls- ekonomiska utrymmet. Normalt sett sker det en höjning men det finns exempel när nivåerna har sänkts. (fr.o.m. ) är grundbeloppet /dag och den högsta ersättningen och där- efter . Ersättningen innebär att alla med högsta ersätt- ningsgrundande inkomst på ca får . Frågan om indexering av högsta och lägsta dagpenningnivå har från och till dykt upp i debatten. I betänkandet En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring (1996/97:AU13) ansåg riks- dagens arbetsmarknadsutskott att det vore värdefullt att få frågan om införandet av en indexering av såväl högsta som lägsta nivån på dagpenningbeloppet belyst. Mot bakgrund av detta beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp inom regerings- kansliet för att belysa frågan om införandet av en indexering av dagpenningnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen, m.m. I rapporten av högsta och lägsta dagpenning i arbets- löshetsförsäkringen (Ds 1999:10) behandlade arbetsgruppen möjlig- heterna att införa indexering. Gruppen konstaterade att arbets- löshetsförsäkringen för en stor del av lönetagarkollektivet förlorat sin roll som inkomstbortfallsförsäkring och mera fått karaktären av en grundtrygghetsförsörjning. Arbetsgruppen menade att om ambitionen var att upprätthålla en inkomstbortfallsförsäkring borde golv och tak räknas upp i högre grad för att bibehålla sitt reala värde. Enligt då gällande principer skulle varaktiga regeländringar som medförde ökade statsutgifter finansieras med regelförändringar som gav varaktiga besparingar. Arbetsgruppen fann det svårt hitta förslag som innebar kostnadsbesparingar. En indexering – som skulle medföra ökade utgifter – kunde därför inte förordas. Dess- utom kunde en automatisk indexering innebära en begränsning av regeringens möjlighet att beakta även andra faktorer, såsom det allmänna ekonomiska eller statsfinansiella läget vid fastställande av nivåerna. Arbetsgruppen menade därför att frågan om indexering borde utredas i ett större sammanhang. Arbetsgruppen föreslog i stället bl.a. följande: –Nivån för högsta och lägsta dagpenning samt grundbelopp fastställs, precis som tidigare, genom diskretionära beslut av regeringen. –Regeringen skall ta ställning till och fastställa nivån för högsta och lägsta dagpenning samt grundbeloppet i samband med budgetarbetet. Underlag till ställningstagandet skall ut- arbetas inom . –Grunden för en eventuell uppräkning skall utgöras av en bedömning av vad som kan anses vara en skälig nivå samt löne- utvecklingen inom ekonomin. Uppskattningar av löneutveck- lingen skall baseras på tillgänglig lönestatistik från Statistiska Regeringen skall i sitt ställningstagande även beakta det allmänna ekonomiska och statsfinansiella läget samt besluta om eventuell finansiering. Beslutet skall träda i kraft den kommande år. Förslagen i departementspromemorian har inte medfört några förändringar. Anpassning av arbetslöshetsersättningen under pågående ersättningsperiod I samband med ansökan fastställs arbetslöshetsersättningens stor- lek. Den inkomstrelaterade ersättningen lämnas med ett dagbelopp som baseras på tidigare förvärvsinkomster. Som underlag för beräk- ningen av dagbeloppet räknas lön och andra normalt förekomman- de ersättningar som beskattas som inkomst av tjänst. Inkomsten omräknas i regel efter senaste gällande avtal. Uppräkning sker endast om det arbete som läggs till grund för ersättningen på grund av överhoppningsbar tid ligger längre tillbaka i tiden än tolv måna- der. Utöver denna anpassning, och den uppräkning av golv och tak som bestäms av regeringen, sker det också en viss anpassning mellan den högsta och lägsta nivån under pågående ersättningsfall. Enligt nuvarande bestämmelser skall nämligen ersättningen omprövas efter avslutade löneförhandlingar inom arbetslöshets- kassans verksamhetsområde. Bestämmelserna innebär således att arbetslösa som uppbär inkomstrelaterad dagpenning under den högsta dagpenningen har en viss följsamhet till löneutvecklingen i ekonomin baserad på de avtal som slutits inom respektive arbets- löshetskassas avtalsområde. Enligt AMS föreskrifter får inte uppräkningen ske retroaktivt och inte heller genomföras förrän samtliga avtal inom en arbets- löshetskassas verksamhetsområde är klara. En genomsnittlig procentuell höjning beräknas och läggs till grund för uppräkningen. Löneutvecklig vid sidan om avtalet, s.k. löneglidning, skall inte ingå. Någon motsvarande uppräkning sker däremot inte för de personer som uppbär högsta eller lägsta dagpenning och inte heller för dem som uppbär grundbeloppet. En jämförelse med SGI-anpassningen När inkomstunderlaget fastställs inom arbetslöshetsförsäkringen sker en anpassning av äldre inkomster. Det gäller i de fall det arbete som grundar rätt till inkomstrelaterad ersättning, på grund av överhoppningsbar tid, ligger längre tillbaka i tiden än . Inkomsten räknas upp efter senaste gällande avtal. Här finns klara likheter med hanteringen av SGI inom sjuk- och föräldra- försäkringen. Det finns emellertid även en tydlig skillnad. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns en tidsgräns. Om det är mindre än sedan den sökande uppbar den arbetsinkomst som läggs till grund för inkomstunderlaget sker ingen anpassning. Löneavtal som träffas därefter kan således inte beaktas. Vid anpass- ning av SGI finns ingen sådan reglerad tidsgräns. Det finns därför inget hinder mot att anpassa SGI efter ett nytt löneavtal som träffas efter det att den försäkrade blev arbetslös. Anpassningen inom både arbetslöshetsförsäkringen och sjuk- och föräldraförsäkringen sker som regel tidigast fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal undertecknas. I detta avseende hanteras frågan lik- artat. I ingetdera av trygghetssystemen finns någon möjlighet att höja ersättningen retroaktivt fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal gäller. När SGI anpassas efter löneutvecklingen för arbetslösa har endast generell löneutveckling ansetts kunna beaktas. Ersättningen från arbetslöshetskassorna anpassas efter den högre genomsnittliga löneutvecklingen inom ett avtalsområde. Detta innebär att anpass- ningen av SGI för arbetslösa i regel är betydligt lägre än arbets- löshetskassornas uppräkning. I sammanhanget kan konstateras att arbetslöshetsförsäkringens högstanivå är lägre än inkomsttaket i sjuk- och föräldraförsäkringen. Den lägre högstanivån inom arbetslöshetsförsäkringen begränsar den kostnadsökning som följer av en hög uppräkning. Sjukpenning – en korttidsersättning Den svenska sjukförsäkringen har till skillnad från vad som gäller i många andra länder – t.ex. och – ingen tids- begränsning av sjukpenningförmånerna. Från och till har det dock framförts förslag om att en sådan begränsning införs. I samband med rehabiliteringsreform föreslog Rehabiliterings- beredningen att det skulle införas en sådan begränsning i lag (SOU 1988:41). 1990/91:141 om rehabilitering och rehabilite- ringsersättning m.m. uttalades att inriktningen borde vara att sjuk- penning i regel inte skall lämnas för än . Någon lagbestämmelse infördes dock inte. Åren efter det att rehabiliteringsreformen trädde i kraft sjönk sjukfrånvaron successivt mycket höga nivåer. Ett trendbrott inträffade och sjukfrånvaron började åter stiga. Antalet sjukskrivna längre än har ökat med 75 000 till 126 000. I takt med stigande sjukfrånvaro har det åter framförts förslag om en tidsbegränsning av sjuk- penningförmåner. I slutbetänkandet Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) föreslås att utbetalning av sjukpenningförmåner begränsas . Har den försäkrade inom en ramtid fått sjukpenning, rehabiliteringspenning eller sjuklön för sammanlagt får sjukpenning inte längre lämnas. Endast om det finns särskilda skäl för det, skall sjukpenning kunna lämnas . Särskilda skäl kan enligt utredningen föreligga –om den försäkrade snart kan återgå till arbete, –om arbetslivsinriktad rehabilitering snart kan ske och rehabili- teringspenning kan lämnas, eller –om snart skall fatta beslut om aktivitets- ersättning/sjukersättning (f.d. sjukbidrag/förtidspension). Regeringen behandlade denna fråga i prop. 2002/03:89 Föränd- ringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet. Rege- ringen föreslår inget förbud mot att sjukpenning lämnas än . Däremot föreslås att senast efter sjukanmälningsdagen skall ha utrett om det finns förutsättningar för att tillerkänna den försäkrade sjukersättning eller aktivitets- ersättning i stället för sjukpenning. Bestämmelsen föreslås träda i kraft . Metoden att knyta ersättningen till en individuell uppskattning av den försäkrades inkomstutveckling kan ställas mot att på ett mer schablonmässigt sätt räkna om samtliga utgående ersättningar i för- hållande till den ekonomiska utvecklingen. kan ersättningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering eller till standardutvecklingen genom en inkomst- indexering. Här beskrivs endast prisindexering. I nästa avsnitt behandlas inkomstindexering. Inledningsvis beskrivs kort prisindexeringens generella egenska- per. Därefter berörs olika möjliga prisindexeringsmodeller. Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket medför oförändrad köpkraft. har i ett längre perspektiv haft en stadig ökning av reallöner och köpkraft. Detta hindrar inte att det under vissa perioder har inträffat eller kan komma att inträffa markanta sänk- ningar av reallönerna. är det relativt ovanligt att förvärvs- arbetande, i vart fall de som har en anställning, får vidkännas nominella sänkningar av sina inkomster. Vid reallöneökningar innebär värdesäkring att personer som omfattas av SGI-skydd inte skulle få ta del av någon standard- förbättring. Vid negativ reallöneutveckling skulle det omvända gälla. Personer som befinner sig i skyddade perioder skulle gynnas framför dem som förvärvsarbetar. En prisindexering är vid positiv reallöneutveckling mindre kost- samt för försäkringen än ett system med hel inkomstindexering. Vid ett antagande om att hittillsvarande ekonomiska utveckling – med reallöneökningar och stärkt köpkraft – motsvarar den framtida utvecklingen medför prisindexering av SGI ökande inkomstskill- nader mellan förvärvsarbetande och de som inte förvärvsarbetar. Nuvarande anpassning av SGI beaktar inte alls prisutvecklingen. Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI). () beräknar på uppdrag av regeringen prisbasbeloppet enligt bestämmelserna i lagen om all- män försäkring. SCB föreslår regeringen ett prisbasbelopp för näst- kommande år . förändringen i konsumentprisindex (KPI) mellan juni föregående år och juni innevarande år. Regeringen fastställer sedan nivån . Ett nytt prisbasbelopp gäller fr.o.m. . KPI är ett levnadskostnadsindex som avser att visa hur konsument- priserna i genomsnitt utvecklar sig för hela den privata inhemska konsumtionen. De priser som mäts är de som konsumenterna faktiskt betalar för en viss varukorg. KPI är det mest använda måttet för prisutveckling och används bl.a. som inflationsmått och vid avtalsreglering. KPI fastställs av SCB. Genom kopplingen till KPI försäkrar alltså prisbasbeloppet mot förändringar i levnadsnivån. Beräkningsgrunderna för prisbas- beloppet har dock av olika skäl avvikit från KPI . räknades exempelvis prisbasbeloppet upp med av KPI. Prisbasbeloppet räknades upp av KPI. Att anknyta anpassningen till prisbasbeloppet eller till KPI inne- bär administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måtten är offi- ciellt fastställda och kända hos en bred allmänhet. KPI får anses vara en än mer lättolkad variabel än prisbasbeloppet. Detta efter- som prisbasbeloppet av olika orsaker kan avvika från KPI. KPI motsvarar därför i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft. Om prisbasbeloppet används blir eftersläpningen som och som mest 18 månader. En anpassning av SGI med prisbasbeloppet skulle därmed inte nödvändigtvis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt ägt rum. En anpassning knuten till KPI kan ske på i huvudsak två olika sätt. Antingen används ett och samma KPI-tal, t.ex. utvecklingen av priser mellan juni året före indexeringsåret och juni året dess- förinnan, under ett helt kalenderår. Denna modell används vid anpassning av arbetsskadelivränta. Eller också används senast möjliga KPI-tal som finns att tillgå vid indexeringstidpunkten. Båda modellerna har för och nackdelar. Det finns administrativa fördelar med att använda ett och samma KPI-tal för ett helt kalenderår. Dessutom skulle enskilda enkelt kunna förutse utfallet. I likhet med prisbasbeloppet kan emellertid eftersläpningen bli som mest ca . KPI som löpande visar tolvmånadersförändringar publiceras med endast en knapp månads eftersläpning. Om anpassningen av SGI knyts till senast fastställd KPI skulle anpassningen i princip överensstämma med den faktiska prisutvecklingen . Denna modell kräver dock kontinuerliga tekniska justeringar i försäkringskassornas ärendehanteringssystem. Inflationsmålet – en normbaserad indexering Ytterligare ett alternativ är att räkna upp SGI efter en normbaserad modell som begränsar uppräkningen efter vad som kan anses vara samhällsekonomiskt hållbart ur olika aspekter. En sådan möjlig modell skulle vara att anpassa SGI med prisutvecklingen dock högst , vilket motsvarar inflationsmål. För- delarna med en modell av detta slag är att den tydliggör en norm för vad som kan anses vara en acceptabel utveckling i ekonomin. Effekterna på statsutgifterna skulle bli begränsade och vara lätta att förutse. Vad som bl.a. talar emot modellen är att den inte ger full värdesäkring vid prisökningar som överstiger inflationsmålet. Ett alternativ till prisindexering är att i stället standardanpassa SGI genom en koppling till någon form av inkomstindexering baserad på den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. Inledningsvis kommer inkomstindexeringens generella egen- skaper att behandlas. Därefter berörs olika möjliga mått på inkomst- utvecklingen. I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa alltså standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses här att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpass- ning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ. Ett system med inkomstindexering kan utformas enligt två skilda modeller. Enligt den ena tillämpas ett rent inkomstindex i stället för ett prisindex, dvs. justering sker enbart med hänsyn till den nominella utvecklingen av förvärvsinkomster i samhället. andra lösningen innebär att ett inkomstindex används som ett komplement till ett prisindex. Enligt denna metod räknar man först fram ett jämförelsetal baserat på förändringarna i det allmänna pris- läget som sedan justeras uppåt eller nedåt med hänsyn till inkomst- utvecklingen. I detta fall måste således måttet på inkomstutveck- lingen uttryckas i reala termer, dvs. med bortseende från den förändring som motsvarar prisutvecklingen. Nuvarande anpassning av SGI efter löneutvecklingen inom yrkesområdet innebär en anknytning till den nominella standard- utvecklingen, dock i princip endast till den uppskattade standard- utvecklingen för den enskilde och inte till någon mer allmän utveckling. Reallöneutvecklingen beaktas inte alls. En automatisk standardsäkring förutsätter ett mått på den allmänna standardutvecklingen, dvs. någon form av levnadsstandard- eller inkomstindex. Ett antal grundläggande krav bör ställas på en sådan indexkonstruktion. Indexet bör kunna tillämpas i praktiken, vilket innebär att den utveckling som man vill illustrera genom indexet skall vara möjlig att fastställa genom mätningar. Det får inte uppstå alltför lång eftersläpning mellan mättidpunkten och den tidpunkt då indexet skall tillämpas. Det bör råda en bred enighet om att indexet verkligen ger en rättvisande bild av det som man vill mäta.