sou · GRB3105d4 · 2004-01-01 00:00:00 — Emellertid bedömer utredningen att sådana kost- nader är väsentligt lägre än de besparingar som förväntas till följd av förslagen gällande samordning och fjärranalys. Utredningen har beaktat detta i bedömningen av möjliga besparingar inom admin- istrationen. Utredningen har valt att inte teckna in hela det beräknade överskottet, eftersom detta är baserat på en prognos och behäftat med osäkerhet. Emellertid anser utredningen att ytterligare medel skulle behövas t.ex. inom investeringsstödet. Detta bör beaktas när säkrare uppgifter om överskottet finns. 15.2Synpunkter på organisation m.m. av kommande utvärderingar I betänkandets inledande kapitel har en redogörelse för utvärd- eringsmetoder och avgränsningar gjorts. Som komplement till dessa ges här synpunkter på organisation m.m. av kommande utvärderingar av Miljö- och landsbygdsprogrammet. I fastställdes indikatorer för målen och för EU- kommissionens utvärderingsfrågor innan halvtidsutvärderingen påbörjades.2 Fördelen med detta tillvägagångssätt är att mer tid ges för själva utvärderingen. Nackdelen är att underlaget för utvärd- eringen i stora delar är bestämt innan denna påbörjas. Utvärderarna får därmed minskade möjligheter att påverka innehållet i och inriktningen på utvärderingen. En kombination av tillvägagångs- sätten med ett antal förutbestämda indikatorer och möjlighet till särskilda undersökningar, som bestäms i samband med utvärd- eringen, syns vara det mest lämpliga upplägget. Utredningen vill framhålla att större hänsyn än i det nuvarande programmet bör tas till möjligheterna att genomföra en ändamålsenlig utvärdering i samband med programskrivningen. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att inkludera vissa utvärderingskriterier av central betyd- else i själva programmet. Vid kontakt med har framkommit att utvärderingen där organiserats så att olika personer ansvarar för olika utvärd- eringsfrågor eller delområden. Som den största fördelen nämns att arbetet på så sätt blir mindre splittrat och mer djuplodande än om Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet samma person skulle ansvara för ett större område. Utredningen har konstaterat – framför allt när det gäller vissa av EU-kommiss- ionens frågor – att mer ingående studier än vad som kunnat göras av resursskäl skulle ha varit önskvärda. I samband med att direktiv eller riktlinjer utarbetas för kommande utvärderingar bör det där- för noga övervägas hur utvärderingen skall läggas upp och beman- nas. Utredningen har vidare funnit att värdefulla synpunkter har framkommit via intressenter som inte är direkt involverade i utvärderingen. Sådana synpunkter bör ges mer fokus i kommande utvärderingar. Detta kan ske genom förordnande av experter, via referensgrupper eller liknande. 15.3Övergripande förslag gällande Miljö- och landsbygdsprogrammet Förslag inför nästa programperiod Frågan om god jordbrukarsed har tagits upp i den övergripande analysen av programmet (kapitel 14). Utredningen anser att ett förtydligande bör göras och begreppet utvidgas till att omfatta all för området relevant lagstiftning. Utredningen föreslår att god jordbrukarsed inför nästa programperiod utvidgas till att omfatta biotopskydd, skydd för fasta fornlämningar och djurskydd. I den mån ytterligare för området relevanta lagar eller förordningar tillkommer bör även dessa ingå. Målstrukturen i programmet har bedömts behöva förtydligas och bättre anpassas till en logisk målhierarki. Utredningen föreslår att målen i Miljö- och landsbygdsprogrammet ses över inför nästa programperiod. Utredningen anser att nuvarande uppdelning på två insats- områden inte är nödvändig för att uppnå fastställda mål. Den kan snarare utgöra ett hinder. Utredningen föreslår att denna fråga beaktas i beredningen inför nästa program. Utredningen har i kapitel 14 redogjort för sin syn på hur lands- bygdsfrågorna genom bl.a. Miljö- och landsbygdsprogrammet kan integreras med övriga politikområden i de regionala tillväxt- programmen. Frågan ligger utanför utredningens mandat varför inga konkreta förslag presenteras. Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet Idéer till mer långtgående förändringar Utredningen föreslår att förslag till miljö- ersättning (se bilaga 4) utreds närmare av inför nästa programperiod. Därvid bör förutsättningarna att helt eller delvis genomföra förslaget belysas liksom dess relation till andra presenterade förslag, t.ex. förslag (avsnitt 15.4.1) och (avsnitt 15.4.6). 15.4.1Ersättning för att bevara betesmarker och slåtterängar och projektstöd för restaurering Förslag under innevarande programperiod Ersättningen för att bevara betesmarker och slåtterängar har totalt sett fungerat tillfredsställande, fått en ökad anslutning och därigenom bidragit till måluppfyllelsen. Vissa förändringar behövs dock för att öka anslutningen, bl.a. för slåtterängar. Tilläggsersätt- ningen för skötsel av slåtterängar och ersättningsnivån för lieslåtter bedöms av utredningen vara för låga i förhållande till den arbets- insats som krävs. Utredningen föreslår att dessa höjs till respektive per hektar . Det har vidare framkommit att det saknas en sammanhållen syn på närliggande betesmarker och slåtterängar och deras omgivning- ar. Utredningen föreslår att börjar till- lämpa ett landskapsperspektiv på ersättningen till betesmarker och slåtterängar. Genom detta perspektiv, som kan manifesteras genom en landskapsplan, bör skyddet av sällsynta arter och andra särskilda värden liksom anpassningen till lokala förhållanden kunna förbätt- ras. Det bör framhållas att landskapsperspektivet även bör inrymma andra miljöersättningar än för betesmarker och slåtterängar, t.ex. ersättningen för våtmarker inklusive småvatten. Det har också framkommit att vissa hinder för restaurering av betesmarker m.m. föreligger. I syfte att undanröja dessa hinder föreslår utredningen att projektplaner för restaurering upprättas av och jordbrukaren gemensamt och ingår i den enskilda rådgivningen inom programmet för kompetensutveckling. Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet Konsekvensberäkningar avseende förslag under innevarande programperiod Kostnaden för att höja ersättningen för att bevara slåtterängar och för lieslåtter bedömdes av bli omkring 156 miljon- er kronor för perioden –2006 med en måluppfyllelse på . Kostnaden för de , som utredningens förslag avser, beräknas bli och bedöms rymmas inom ramen för programmet. Utbetalningarna har nämligen totalt sett understigit de budgeterade. De administrativa kostnaderna bedöms inte påverkas i nämnvärd omfattning. Förslaget att tillämpa mer av ett landskapsperspektiv bedöms inte innebära några nämnvärda administrativa eller andra kostnader utan bör kunna rymmas inom nuvarande ramar. Projektplaner för restaurering av betesmarker och slåtterängar, som upprättas gemensamt av och den sökande , bedöms ge en merkostnad på högst för perioden –2006. Denna kostnad ryms inom ramen för programmet, eftersom de faktiska kostnaderna understiger de budgeterade. Som underlag för bedömningen har använts kostnad- en för åtgärdsplaner planer per år.3 Kostnaden beror till stor del på hur omfattande rådgivningen blir. Utred- ningen har valt att använda ett maxalternativ. Förslag inför nästa programperiod För att ytterligare undanröja hindren för att restaureringar genom- förs föreslår utredningen att förskottering av ersättning i samband med restaurering medges då särskilda skäl föreligger. Vidare före- slår utredningen att får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda förutsättningarna för att införa ersättning för djur som används i sådan restaurering som är särskilt angelägen ur naturvårdssynpunkt som den är arbetskrävande och kostsam. Det har av bl.a. framförts att ersättning för landskapselement bör kunna utgå även i slåtterängar. För vissa landskapselement, t.ex. stengärdsgårdar och odlingsrösen, bör ersättning kunna utgå enligt liknande regler som på . För andra landskapselement, t.ex. våtmarker, krävs nya regler. Utred- ningen anser vidare att också landskapselement i betesmark bör Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet kunna få ersättning. Behovet därav är stort. Utredningen föreslår att i samråd med Riks- antikvarieämbetet får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda förutsättningarna för att införa en ersättning för landskaps- element i betesmarker och slåtterängar. Vikten av ett landskapsperspektiv på vården av odlingslandskapet betonas i betänkandet. I viss mån kan – och bör – det som nämnts tillämpas redan under innevarande programperiod, men framför allt bör ett sådant genomsyra programmet från och med nästa period. Frågan går utöver vården av betesmarker och slåtterängar, bl.a. genom att beröra flera ersättningsformer och hur de skall kunna förstärka varandra inom större geografiska områden. Därtill bör landskapsperspektivet vidgas än mer till att, förutom ekologiska, kulturhistoriska och sociala perspektiv, även omfatta närings- politiska sådana, framför allt i den tätortsnära landsbygden. Där- igenom förbättras också underlaget för ställningstagande till andra stödformer i Miljö- och landsbygdsprogrammet, t.ex. investerings- stöd. Efter en sådan utvidgning av begreppet anser utredningen att införandet av ett landskapsperspektiv till stor del kan råda bot på de bristande kopplingar, som finns, dels mellan insatser i programmet, dels till insatser utanför detta. Utredningen finner det således viktigt att ett större grepp tas om denna fråga. Framför allt bör artperspektivet betonas starkt i detta arbete. Därutöver bör även, som nämnts, värden för rekreation, kultur och näringsliv beaktas. Ett konkret exempel på detta är det behov som utredningen har funnit avseende mark för rekreation i framför allt helåkersbygder och hur detta behov skall kunna till- godoses inom ramen för programmet. Det gäller exempelvis stråk för vandringsleder, skidspår, ridstigar och dylikt, där planering över större områden krävs liksom ett system där ersättning ges för den som tas i anspråk. Frågan om hur ett brett landskaps- perspektiv kan utformas bör utredas närmare inför nästa program- period. Utredningen föreslår att och Naturvårds- verket får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda hur ett brett landskapsperspektiv skall kunna tillämpas i programmet. Förekomsten av rovdjur utgör i vissa områden en återhållande faktor för djurhållning och betesdrift. Därigenom försvåras hävden av odlingslandskapet. Utredningen bedömer att det finns behov av medel för rovdjursstängsel, utöver de medel som disponeras av och fördelas av (Viltskadefonden). Sådana medel skulle kunna utgå inom ramen för projektstöden i Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet Insatsområde I, eftersom dessa bl.a. syftar till skydd och bevarande av naturmiljöer.4 Medel för stängsling har beviljats i sam- band med restaurering. Utredningen menar att stängsling skulle kunna stödjas även om syftet är att hålla rovdjur ute. Utredningen menar vidare att sådan stängsling inte enbart bör premieras i sam- band med en restaurering utan även för betesdrift generellt där behovet är påkallat. Utredningen finner att en sådan åtgärd kan stödjas inom ramen för projektstödet enligt gällande förordning och tillämpning av strecksatser i programmet. Därför behöver endast en ändring av programskrivningen avseende projektstöd göras. Utredningen föreslår att projektstöd utgår för rovdjurs- stängsel från och med nästa programperiod. Idéer till mer långtgående förändringar har till utredningen inkommit med ett för- slag till en samlad hantering av natur- och kulturvärden på ett jordbruk genom att samla ersättning för betesmarker och slåtter- ängar, landskapselement i odlingslandskapet och föreslagna land- skapselement i betesmarker och slåtterängar till en ersättningsform (se bilaga 3). En sådan ordning främjar i hög grad det landskaps- perspektiv som utredningen förordat. Förslaget innebär också administrativa förenklingar, framför allt genom att endast en plan (med delavsnitt) behöver tas fram för varje jordbruk. Det innebär förenklingar för jordbrukarna, eftersom de kan ha flera planer avseende t.ex. åtgärder och skötsel för sina marker. Utredningen anser att detta förslag är intressant och bör beaktas i beredningen av programmet inför nästa period. 15.4.2Ersättning för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet Förslag under innevarande programperiod Ersättningen för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet har en omfattande anslutning sett till arealen. När det gäller antalet anslutna jordbruk krävs ytterligare åtgärder för att målet skall nås. Utredningen finner att kvalifikationsgränsen för ersättningen för bevarande av natur- och kulturvärden i odlingslandskapet är för hög och begränsar anslutningen. Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet ningen föreslår att kvalifikationsgränsen sänks till . Därmed bedöms anslutningen till denna åtgärd öka med en bättre regional balans och ett ökat bevarande av värdefulla miljöer i mindre lantbruk som följd. föreslog samma sak i sin översyn av programmet och bedömde att måluppfyllelsen för programperioden genom en sådan förändring skulle bli 94 procent.5 Vidare har ett behov av åtgärdsplaner konstaterats även för landskapselement. Utredningen anser att detta instrument är ett viktigt medel för att öka måluppfyllelsen. Utredningen föreslår därför att åtgärdsplaner införs för landskapselement i marker med särskilt höga natur- och kulturvärden eller särskilda skötselkrav . I analogi med tilläggsersättningen till betesmarker och slåtter- ängar finner utredningen att en sådan tilläggsersättning bör gälla även för landskapselement med höga natur- och kulturvärden. Utredningen föreslår att en tilläggsersättning införs för dessa marker i samband med införandet av åtgärdsplaner 2005. Konsekvensberäkningar avseende förslag under innevarande programperiod En sänkning av kvalifikationsgränsen till bedömer utredningen kommer att medföra merkost- nader på . Kostnaden enligt Jord- bruksverket för åren 2003–2006 bedömdes bli cirka 8,5 miljoner kronor.6 Verket har räknat på en kvalifikationsgräns om . Detta innebär att den beräknade kostnaden kan vara något i överkant. En viss ökning av hanteringskostnaderna torde uppstå genom att ansökningarna förväntas bli fler. Denna kan inte närmare beräknas men bedöms bli begränsad. Den ingår i bedömningen av besparingar i administrationen (se avsnitt 15.1). Erforderlig rådgivning avseende åtgärdsplaner bör kunna erbjud- as inom ramen för kompetensutvecklingen. Kostnaden är svår att bedöma då den beror på omfattningen. Ett maxalternativ kan beräknas med utgångspunkt i kostnaden för åtgärdsplaner och en anslutning om 300 lantbruk . För perioden –2006 blir då kostnaden . I fråga om tilläggsersättning för områden med åtgärdsplaner med höga natur- och kulturvärden eller komplicerade Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet skötselförhållanden bedömer utredningen att analogt med vad som gäller för betesmarker kan en rimlig utgångspunkt vara en ersättning som är en och en halv gång så stor som grundersättningen. Här är dock kostnaderna svårare att uppskatta. En överslagsberäkning med utgångspunkt i 15 000 anslutna lant- bruk för hela perioden ger en genomsnittskostnad av per lantbruk. Med tilläggsersättning på och fort- farande ett antagande om 300 lantbruk blir då kostnaden –2006 . Något administrativt mer- arbete torde inte bli följden av förslaget, eftersom detta endast innebär en höjd ersättningsnivå och inte någon ytterligare bedöm- ning. Den totala merkostnaden för programmet av de tre föreslagna ändringarna blir . Denna summa syns rymmas inom den befintliga budgetramen för programmet, eftersom utbetalningarna varit lägre än budgeterat. Eventuella admin- istrativa merkostnader har inräknats i uppgiften om besparingar i administrationen. Förslag inför nästa programperiod Odlingslandskapets äldre byggnader omfattas inte av nuvarande ersättning för landskapselement i enlighet med rådsförordningen 1257/1999. Utredningen anser dock att det är angeläget att dessa byggnader omfattas av ersättning genom Miljö- och landsbygds- programmet. Utredningen föreslår att frågan utreds inom ramen för uppdrag att ta fram ett program för hur odlingslandskapets äldre ekonomibyggnader kan tas tillvara och att knyts till detta uppdrag. 15.4.3Ersättning för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet Förslag inför nästa programperiod Anslutningen till ersättningen för att bevara natur- och kultur- värden i renskötselområdet har varit låg. Delvis förväntas denna utveckling nu vända genom de höjda ersättningsnivåer som gäller . Även regelförändringar och anpassningar behöver emellertid göras. Utredningen föreslår att Jordbruks- Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet verket i samråd med berörda länsstyrelser får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda dels vilken målnivå som bör gälla för denna ersättningsform, dels vilka förenklingar och anpassningar som bör göras av stödreglerna för att öka anslutningen. Konse- kvenserna av föreslagna förändringar bör också belysas. 15.4.4Ersättning för att bevara utrotningshotade husdjursraser Förslag inför nästa programperiod Anslutningen till ersättningen för att bevara utrotningshotade hus- djursraser är låg för vissa raser. Utredningen har också när det gäller denna ersättningsform konstaterat att regelförändringar behövs för att öka anslutningen och därigenom måluppfyllelsen. bistår vid sidan av denna ersättningsform också ett stort antal husdjursföreningar med medel för enskild rådgiv- ning, studiebesök, avelskonferenser m.m. inom ramen för kom- petensutvecklingen på miljöområdet. Verket menar att denna medelsanvändning är effektiv sett till de förhållandevis låga admin- istrationskostnaderna.7 Det omvända gäller dock, enligt verket, för miljöersättningen. har lagt fram ett förslag till nationellt program för förvaltning av husdjursgenetiska resurs- er.8 I detta program föreslås bl.a. medlen till husdjursföreningar inom ramen för kompetensutvecklingen på miljöområdet finnas kvar i nuvarande omfattning eller utökas i nästa programperiod. Utredningen delar bedömningen att stimulans genom medel för kompetensutveckling är en mer kostnadseffektiv stödform än miljöersättning för utrotningshotade husdjur (nötkreatur undan- taget). Utredningen föreslår att får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda dels konsekvenserna av en grundersättning på för djurinnehav kombinerad med nuvarande ersättning per djur, dels förutsättningarna för en för- enklad hantering av denna ersättning genom användning av medel från kompetensutvecklingen inom miljöområdet för stöd till vissa utrotningshotade husdjursraser där anslutningen är låg. Det kan vidare ifrågasättas om listan över husdjursraser, för vilka någon form av stöd utgår, är tillräckligt omfattande för att bevara alla traditionella raser. Exempelvis borde de olika lanthöns-, gäss-, ank- och kaninraserna uppmärksammas mer i detta sammanhang. Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet Detsamma gäller hästar. Många – men inte alla – av dessa raser får stöd genom medel för kompetensutveckling. Detta stöd föreslås enligt tidigare nämnda programförslag fortsätta i minst nuvarande omfattning. berörde frågan om hästar i sin översyn 2001 men ansåg inte att någon ändring borde göras under programperioden.9 I betänkandet om en samlad hästpolitik före- slogs att även hästar borde ingå i denna ersättningsform i den mån de är utrotningshotade.10 Utredningen anser att nuvarande lista över utrotningshotade husdjursraser som kan få ersättning bör kompletteras för att så långt det är möjligt omfatta samtliga traditionella raser. Utred- ningen föreslår att får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda om miljöersättning bör utgå till fler utrot- ningshotade husdjursraser. Även här bör förutsättningarna för ett alternativt stöd beaktas. 15.4.5Ersättning för att bevara ett öppet och varierat odlingslandskap Förslag inför nästa programperiod Anslutningen till ersättningen för att bevara ett öppet och varierat odlingslandskap är hög liksom måluppfyllelsen för ersättnings- formens miljöaspekt. Ersättningen har tillsammans med andra stöd bidragit till att bromsa nedläggningen av jordbruk och jordbruks- mark. Trots detta finns flera signaler om att anslutningen borde kunna ökas inom stödområdena 1–3, eftersom den hindras av gällande regler. Enligt bedömning finns en över- skottsareal på 50–i stödområdena 1–3 för vilken ersättning inte utgår på grund av regelverkets utformning.11 Denna areal utgör en betydande del av områdets totala areal. Utredningen föreslår att får i uppdrag att inför nästa program- period utreda konsekvenserna för anslutning m.m. inom stöd- områdena 1–3 av en grundersättning på 500–per hektar för att hålla landskapet öppet utan koppling till djurinnehav kombinerat med den nuvarande ersättningen för djurinnehav. Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet 15.4.6Ersättning för ekologiska produktionsformer Förslag inför nästa programperiod Utredningen finner att ersättningsformen på ett märkbart sätt har bidragit till en övergång till ekologisk produktion och därmed till att uppnå de miljöfördelar som är förknippade med denna. Emeller- tid bör den förändras för att öka anslutningen i vissa områden och för vissa typer av jordbruk så att miljönyttan kan ökas ytterligare. Det är angeläget att inför nästa programperiod utreda hur ersätt- ningen i ökad grad skall kunna främja en ökad anslutning, framför allt i slättbygd och för jordbruk utan djurhållning. En sådan utredning bör också omfatta regelverket kring ekologisk mjölk- produktion, framför allt bestämmelserna om minimiareal per djur som riskerar att missgynna denna produktion och därmed begränsa anslutningen. Det finns vidare en koppling mellan ersättningen för ekologisk produktion och hävden av naturliga betesmarker. Det är något osäkert om nuvarande regler medför att bete på sådana marker gynnas framför bete på åker. Därför är det angeläget att inför nästa programperiod se över effekterna av reglerna för ekologisk produk- tion på hävden av naturliga betesmarker och vid behov anpassa dessa regler så att sådan hävd främjas. Utredningen föreslår att får i uppdrag att inför nästa programperiod utreda de väckta frågorna kring anslutning, mjölkproduktion och naturliga betesmarker och vid behov föreslå förändringar av regelverket. Idéer till mer långtgående förändringar Det finns också skäl – även om denna fråga inte har något direkt med den formella måluppfyllelsen för det nuvarande programmet att göra – att titta närmare på möjligheterna att föra ekologisk och konventionell odling närmare varandra, bl.a. genom att främja användning i konventionell odling av enskilda inslag från ekologisk sådan. Ett förslag med denna inriktning, Resurseffektivt jordbruk (), som utredningen bedömer ha en rad fördelar, lades fram av Ekologiska lantbrukarna och 1998.12 Det skedde inför den särskilde utredare som lade grunden för det nuvarande programmet.13 Grundidéerna med detta förslag presen- teras i bilaga 5. Förslaget fick inte gehör beroende på att det bl.a. Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet bedömdes bli svåradministrerat. Utredningen anser dock att det erbjuder sådana möjligheter att förbättra Miljö- och landsbygds- programmet att det bör studeras närmare inför nästa program- period. Därvid är det särskilt angeläget att utreda möjliga för- enklingar och andra sätt att komma förbi de administrativa svårig- heterna i förslaget. Enligt REJO-förslaget kan en jordbrukare ansluta sig till ett antal moduler som var och en innebär ett steg mot mer av eko- logisk och miljövänlig odling och ersätts med ett visst belopp.