sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I ett påbyggnadstillstånd skall det kunna med- delas villkor för allt som har ett samband med ändringen. För att kunna tillämpa påbyggnadstillstånd i större utsträck- ning fordras förbättrade förutsättningar att uppdatera de villkor som gäller för en verksamhet som helhet. Verksamhetsutövarna skall därför för tillsynsmyndigheten redovisa sin bedömning av om villkoren för verksamheten som helhet är aktuella och om de uppfyller kraven i . Villkor i påbyggnadstillstånd skall vara omprövningsbara med grundtillståndets villkor. Den reglering och praxis som gällt i beträffande prövningen av ändring och mindre utbyggnader av miljöfarliga verksamheter har varierat . godtogs i stor utsträckning prövningar av ändringar och mindre utbyggnader i form av så kallade påbyggnadstillstånd; man så att säga byggde på, komplet- terade, grundtillståndet med ett nytt tillstånd som bara gällde ändringen. Det innebar att när en verksamhetsutövare ville ändra eller utöka sin verksamhet begränsades prövningen till ändringen Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Det resulterande påbyggnadstillståndet innebar en ändring eller komplettering av det grundläggande tillstånds- beslutet för hela verksamheten, och ibland nya villkor i anknytning till förändringarna. Det visade sig att systemet med påbyggnadstillstånd kunde leda till att helhetsperspektivet för stora och komplicerade anläggningar förlorades, både miljömässigt när prövningen styckades upp och administrativt när ett stort antal beslut gjorde det svårt att överblicka vad som vid gällde för verksamheten som helhet. Under miljöskyddslagens senare tid tillämpades därför systemet med påbyggnadstillstånd mer restriktivt, och det krävdes i större utsträckning en fullständig prövning av hela verksamheten även vid ändringar och mindre utbyggnader av befintliga anläggningar. Genom tillkomsten av har utrymmet för påbyggnads- tillstånd ytterligare begränsats, framför allt på grund av uttalanden i förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 1, förslagsrutan på s. 334) som fått ett stort genomslag. Det finns dock vissa nackdelar med en alltför restriktiv hållning till påbyggnadstillstånd. En uppenbar nackdel är att det kan ta att pröva hela verksamheten i stället för enbart den del som berörs av ändringen. Den miljömässiga nyttan av en sådan full- ständig prövning uppväger inte alltid tidsutdräkten och det arbete som läggs ned på prövningen hos verksamhetsutövare och myndig- heter. Det kan också leda till att verksamhetsutövarna drar sig för att göra förändringar, även sådana som är av nytta från miljösyn- punkt, om omfattningen av den tillståndsprövning som fordras inte står i rimlig proportion till fördelen med åtgärden. Det finns också en risk att ändringar i alltför stor utsträckning godtas efter anmälan till tillsynsmyndigheten, trots att de kanske förtjänat mer nog- granna överväganden men inte nödvändigtvis en fullständig pröv- ning av hela verksamheten. I de andra länder vi studerat används enklare förfaranden, motsvarande påbyggnadstillstånd, för prövningen av ändringar och mindre utbyggnader. Detta är också fullt möjligt enligt MKB- och IPPC-direktiven. De problem med brister i överskådligheten som vi i konstaterat efter en alltför frikostig tillämpning av påbyggnadstillstånd, har i dessa länder lösts genom att man också har fungerande system för att återkommande uppdatera och revidera gällande villkor för verksamheterna. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Vi anser att det är angeläget från effektiviseringssynpunkt att tillståndsprövningen av ändringar och mindre utbyggnader kan förenklas till att enbart avse ändringen, men att detta inte bör ske utan en samtidig förbättring av möjligheterna att överblicka och uppdatera de villkor som sammantaget gäller för en verksamhet i dess helhet. I och , där påbyggnadstillstånd tillämpas i stor utsträckning för ändringar, har man också upp- märksammat de problem detta skulle kunna medföra och förebyggt dessa genom krav i lagstiftningen på regelbundet återkommande villkorsrevisioner. När kan ett enklare förfarande godtas? Följande delar av EG-rätten är av särskilt intresse när det gäller frågan om vilka krav som skall ställas på prövningen av ändringar och utbyggnader av befintliga verksamheter. (En noggrannare beskrivning finns i avsnittet 2.1.2.) I IPPC-direktivet definieras begreppet ändring som en ändring av en anläggnings art eller funktion, eller en utvidgning av anläggningen som kan få konsekvenser för miljön. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall säkerställa att verksamhets- utövaren underrättar behöriga myndigheter om alla planerade ändringar och att den behöriga myndigheten i förekommande fall skall uppdatera tillståndet eller villkoren i detta. En väsentlig ändring definieras i IPPC-direktivet som en ändring som enligt den behöriga myndigheten kan påverka människor eller miljö negativt och i betydande mån. Medlemsstaterna skall vidta åtgärder så att ingen väsentlig förändring genomförs utan att tillstånd beviljats i enlighet med direktivet. Ansökan och beslut skall avse de delar av anläggningen som kan komma att beröras av ändringarna och innehålla de uppgifter som räknas upp i en särskild bestämmelse. Bilaga II till MKB-direktivet räknar upp de projekt för vilka det skall göras en bedömning av om de kan medföra en betydande miljöpåverkan. Är så fallet skall de genomgå en fullständig miljökonsekvensbedömning i enlighet med direktivet. Som en punkt i bilaga II anges att även alla förändringar eller utvidgningar av projekt som finns på bilaga I (den obligatoriska listan), och som redan godkänts, utförts eller håller på att utföras skall bedömas. Detsamma gäller projekt som i övrigt finns förtecknade i bilaga II. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Vidare har uttalat att MKB-direktivets krav på obligatorisk miljökonsekvensbedömning av projekt på bilaga I skall tolkas så att kravet gäller oberoende av om det gäller ett själv- ständigt projekt eller en utbyggnad av en befintlig anläggning. En utbyggnad som till sin omfattning motsvarar vad som anges på bilaga I skall alltså alltid innebära krav på en miljökonsekvens- bedömning enligt direktivet. IPPC-direktivet innebär att det krävs tillstånd för väsentliga ändringar, men att ändringar som inte är väsentliga kan godtas efter en anmälan. Direktivet anger alltså tillståndsplikten för olika slag av ändringar. Enligt gällande svenska bestämmelser är alla ändringar utom mindre ändringar tillståndspliktiga (5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Vi föreslår inte någon förändring i detta avseende. Våra förslag påverkar inte tillståndsplikten, utan gäller enbart vilken omfattning prövningen skall ha. Den frågan regleras inte i IPPC-direktivet. Därmed kommer även i fortsätt- ningen att med god marginal uppfylla IPPC-direktivets krav beträffande prövning av ändringar av befintliga verksamheter. I de flesta fall bör det vara fråga om ett lämplighetsavgörande om en ändring skall kunna tillåtas genom ett påbyggnadstillstånd eller om det fordras en fullständig prövning. I nästa avsnitt, Förut- sättningar för påbyggnadstillstånd i olika fall, återkommer vi till hur man skall bedöma vad som är lämpligt och vilka villkor som bör kunna prövas i olika situationer. I normalfallen – de verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – kan kraven på prövningen åskådliggöras enligt följande. påbyggnadstillstånd kan godtas om det är lämpligt anmälan Vi anser alltså att det inte bör finnas några formella hinder att pröva alla slag av ändringar av verksamheter som inte antas medföra en betydande miljöpåverkan som påbyggnadstillstånd. I praktiken, och med hänsyn till vad som är lämpligt i de enskilda fallen, Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning bedömer vi dock att det i själva verket kommer att ske fullständiga tillståndsprövningar i de flesta fall när det gäller ändringar vid något mindre verksamheter (exempelvis verksamheter på B-listan). Vid sådana verksamheter finns det ofta inte så mycket att vinna på att begränsa prövningens omfattning i förhållande till fördelarna med en fullständig prövning i form av ökad överskådlighet. Behovet av påbyggnadstillstånd är alltså inte så stort vid de något mindre verksamheterna. När det gäller de mest betydande ändringarna vid de verksam- heter som har den största miljöpåverkan, anser vi på samma sätt som när det gäller miljöprövningen i övrigt att kraven bör specificeras. Vi anser att sådana ändringar som har en betydande miljöpåverkan inte skall kunna tillståndsprövas genom påbyggnadstillstånd. För dem fordras alltid en fullständig prövning av hela verksamheten. Det innebär att betydande ändringar av verksamheter som finns upptagna på bilaga I till MKB-direktivet eller som har en mot- svarande miljöpåverkan alltid skall genomgå en fullständig pröv- ning. Samma kriterier gäller således för när det skall göras en miljö- konsekvensbeskrivning med ett specificerat innehåll och med specificerade krav på samrådet, som när tillståndsprövningen skall omfatta hela den miljöfarliga verksamheten och inte bara änd- ringen. Nyetableringar och betydande ändringar av verksamheter med betydande miljöpåverkan fordrar både en miljökonsekvensbeskriv- ning enligt det specificerade förfarandet och fullständig prövning av hela verksamheten. Påbyggnadstillstånd kan inte godtas. Schematiskt kan kraven på prövningen av de största verksam- heterna – de som återfinns på MKB-direktivets bilaga I, eller som enligt länsstyrelsebeslut bedömts ha en motsvarande miljöpåverkan - sammanfattas genom följande översikt. betydande ändring eller utökning ändring eller utökning som inte är betydande påbyggnadstillstånd kan godtas om Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Gränsdragningen mellan vad som skall anses vara ändring respektive betydande ändring skall utgå från graden av miljöpåverkan. Även produktionsökningar skall kunna prövas genom påbyggnadstillstånd under förutsättning att det inte uppkommer någon betydande miljö- påverkan och att det i övrigt är lämpligt. Gränsdragningen mellan vad som skall anses vara mindre ändring respektive ändring utgår däremot inte enbart från hälso- och miljö- påverkan. I denna gränsdragning, som ju utgör skiljelinjen mellan tillståndsplikt och anmälan, har omfattningen av den ekonomiska investeringen också betydelse. Storleken på investeringen är då satt i relation till den aktuella verksamhetens ekonomiska betydelse. En ökning av produktionen skall aldrig kunna behandlas som en mindre ändring. Det krävs därför alltid tillstånd vid produktions- ökningar. I bedömningen av om en ändring har en betydande miljö- påverkan skall vägas in alla de faktorer som skall beaktas enligt bestämmelser. Det betyder att förutom sådana stör- ningar som även reglerades enligt miljöskyddslagen, som utsläpp till luft och vatten, buller och avfall, skall också vägas in annat som står i strid med mål att främja en hållbar utveckling, exempelvis energianvändning, transporter och säkerhetsrisker. Särskilt i ett övergångsskede där den befintliga verksamheten är prövad enligt miljöskyddslagen och en ändring skall prövas enligt miljö- balken, kan betydande inslag av denna typ av frågor motivera en fullständig prövning av hela verksamheten. Man kan resa principiella invändningar mot att överhuvudtaget ge påbyggnadstillstånd enligt när grundtillståndet med- delats enligt miljöskyddslagen. Problemet ligger i att avvägningen enligt hänsynsregler bara kan ske beträffande den utökade produktionen. Det är svårt att avgränsa kraven på hus- hållning med råvaror och energi, minimering av uppkomna mängder avfall, kemikalieanvändning och på transporter till att bara gälla den utökade produktionsvolymen. För att få till stånd en fullständig prövning enligt regler bör påbyggnadstillstånd i dessa fall normalt bara ges för en begränsad tid och sedan inte förnyas. Vi har övervägt att införa en obligatorisk regel om tidsbegränsade påbyggnadstillstånd om grundtillståndet har meddelats med stöd av miljöskyddslagen. Det skulle vara ett sätt att få hela verksamheten prövad enligt regler när påbyggnadstillståndet upphör att gälla. Vi har emellertid stannat för att inte föreslå en sådan regel. Möjligheten för tillståndsmyndigheten att tidsbegränsa giltighets- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning tiden för påbyggnadstillståndet utifrån en bedömning i det enskilda fallet bör räcka. En väsentlig fråga då inte hela verksamheten skall prövas, är hur avgränsningen av prövningen skall ske. En förutsättning för påbyggnadstillstånd är att de verksamhetsdelar som har ett miljö- mässigt och tekniskt samband med ändringen alltid skall ingå i prövningen. Frågan om avgränsningen är viktig att behandla vid det inledande samrådet och bör lämna synpunkter på detta, men det är tillståndsmyndighetens sak att ta ställning till om den avgränsning sökanden givit prövningen är lämplig. Om verk- samhetsutövaren inte är beredd att pröva verksamheten i den omfattning som tillståndsmyndigheten bedömer lämplig med hänsyn till sambandet med andra verksamhetsdelar eller produktioner, skall ansökan avslås alternativt avvisas, beroende på hur tillstånds- myndigheten väljer att agera. Ett alternativ är att tillståndsmyndig- heten på ett tidigt stadium förelägger verksamhetsutövaren att komplettera ansökan så att den ger ett underlag för en prövning av hela verksamheten. Efterkommer verksamhetsutövaren inte före- läggandet kan det finnas grund för att avvisa ansökan. Verksamhets- utövaren får då återkomma med en mer omfattande tillstånds- ansökan. Förutsättningar för påbyggnadstillstånd i olika typfall Förutsättningarna för påbyggnadstillstånd skiljer sig i viss mån mellan olika typfall. Följande fall kan särskiljas. 1.Produktionsökningar vid ensartade verksamheter, exempelvis stålverk, pappersbruk, avloppsreningsverk och djuruppfödning. 2.Produktionsökningar vid delar av verksamheter med flera olika inriktningar, exempelvis organisk kemisk industri, vissa verk- stadsindustrier och avfallsdeponier. 3.Process- eller produktionsförändringar. I själva verket gäller ansökningar ofta en kombination av dessa typfall. Förändringar i ensartade verksamheter Ändringar i produktionens storlek har typiskt sett betydelse för alla typer av påverkan som kan regleras med balken t.ex. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning anläggningens utsläpp, hushållning med råvaror och energi och transportbehov. Det innebär att i princip alla villkor som gäller för tillståndet till verksamheten som helhet – grundtillståndet – också har ett sådant samband med ändringen att de kan tas upp till prövning i ett påbyggnadstillstånd. Dessutom kan det föreskrivas nya villkor. Det är bara fråga om i vilka avseenden det faktiskt behövs eller är lämpligt att meddela nya villkor. De nya villkoren får då avse verksamheten som helhet. Exempelvis kan ett skärpt villkor om utsläppet av kväveoxider från en till- verkning av pappersmassa gälla hela produktionen på , inte bara den utökning på som på- byggnadstillståndet avser. I vilken utsträckning man bör ut- nyttja möjligheten att föreskriva andra villkor för påbygg- nadstillståndet än i grundtillståndet beror på hur väsentliga olika slag av påverkan är i det aktuella fallet, hur aktuella grundtillståndets villkor är och den faktiska ändringens betyd- else för olika villkor. Förhållandena kan vara sådana att det knappast finns skäl att begränsa prövningen till produktions- ökningen. Frågan om ett nytt tillstånd till hela verksamheten bör då aktualiseras. Vid bedömningen av om en ändring kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte i en ensartad produktion, måste man utgå från det grundläggande tillståndet till verk- samheten som helhet. Det skall alltså inte vara möjligt att genom en rad påbyggnadstillstånd kunna nå upp till en produktionsnivå som totalt sett innebär en betydande ändring av miljöpåverkan i förhållande till grundtillståndet. Då fordras i stället en fullständig prövning. För att kunna klara stora produktionsökningar krävs normalt sett tämligen omfattande förändringar som ofta innebär att omfattande motåtgärder vidtas i många olika avseenden för att inte ändringen skall medföra en belastning på miljön. Det innebär att många av de villkor som gäller enligt grundtill- ståndet kan behöva prövas på nytt. Vid stora produktionsför- ändringar är det därför lämpligt att pröva hela verksamheten. Förändringar vid verksamheter med flera inriktningar Exempel på verksamheter av detta slag är typiskt sett vissa läkemedelsfabriker, andra anläggningar för framställning av kemikalier samt avfallsdeponier. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Om en verksamhet utgörs av flera fabriker eller flera helt skilda processer bör det vara möjligt att pröva en produktions- ökning vid en av dessa separat. Det bör också vara möjligt om man exempelvis vill behandla nya avfallsslag vid en avfalls- anläggning. Det är dock viktigt att prövningens omfattning bestäms på ett sådant sätt att verksamhetsdelar som har ett tydligt tekniskt och miljömässigt samband prövas i ett sammanhang. Ett påbyggnadstillstånd får aldrig avgränsas så snävt att en lämplig villkorsreglering av en viktig miljöpåverkan omöjlig- görs. Om vissa av fabrikerna eller processerna är anslutna till en gemensam reningsanläggning är det ofta olämpligt att bara pröva en av dem utan att också pröva renings- anläggningen. I andra fall kanske alla de fabriker eller processer som är anslutna till den gemensamma reningen bör prövas tillsammans med reningsanläggningen i ett samman- hang. Det kan exempelvis inträffa om det bara är utsläppet från reningsanläggningen – inte från de enskilda fabrikerna – som är reglerat genom villkor, som någon fabrik lagts ned sedan grundtillståndet meddelades. Prövningspliktiga förändringar i klart avgränsad hjälputrust- ning som ångpannor i en processindustri bör kunna prövas som påbyggnadstillstånd. När enbart en del av en verksamhet med ett gemensamt grundtillstånd prövas, måste prövningen ske hos den tillstånds- myndighet som ansvarar för anläggningen som helhet. Miljö- prövningsdelegationen vid kan alltså inte lämna tillstånd till en panncentral vid en processindustri som skall prövas av miljödomstolen, även om panncentralen som sådan utgör B-verksamhet. Situationen blir annorlunda och mer komplicerad om pannan har en annan ägare än verksamheten i övrigt. Om ett nytt slag av avfall skall tas om hand på en avfalls- anläggning och behandlingen sker oberoende av de andra avfallsslagen bör detta kunna prövas separat. Hänger däremot omhändertagandet av det nya avfallet samman med hanteringen av de tidigare tillståndsprövade avfallsslagen måste även dessa omfattas av prövningen. Det kan exempelvis vara fallet om det nya avfallet skall utgöra en del av täckningen av tidigare deponerade massor. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Prövningspliktiga förändringar är inte bara sådana som ökar produktionens storlek utan de kan även vara förändringar i processutformning eller produktionsinriktning. En förändring av tillverkningsprocesserna kan ha stor påverkan på de skydds- åtgärder och de försiktighetsmått som en verksamhetsutövare måste vidta även om produktionens storlek inte påverkas. Exempel på detta är övergång från tillverkning av mekanisk massa till returfiberbaserad massa. Sådana förändringar bör medföra fullständig prövning och inte prövas som påbyggnads- tillstånd. Det finns också fall när ändringens miljöpåverkan inte behöver bli så stor. Det kan exempelvis vara fråga om tillverkning av nya kemikalier inom en tidigare tillstånds- given kemikaliegrupp vid en organisk kemisk industri eller införandet av ett nytt processteg i en verksamhet i syfte att ändra produktens egenskaper. Om ändringen inte medför en betydande miljöpåverkan, bör den kunna prövas som ett påbyggnadstillstånd. Om en ändring skall kunna tillåtas genom ett påbyggnadstillstånd eller om det fordras en fullständig prövning måste bedömas från fall till fall. Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet, har ett antal andra faktorer betydelse. Sådana är exempelvis hur som förflutit sedan grundtillståndet meddelades, om flera påbyggnads- tillstånd och/eller förelägganden meddelats tidigare, hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i den aktuella branschen, vilka förändringar som skett i företaget och i företagets omgivning sedan grundtillståndet, omfattningen av de miljöstörningar som förekommer och myndigheternas planer på att initiera ompröv- ning. Det går inte att ange någon bestämd gräns för hur stora produktionsökningar som bör kunna tillåtas efter en begränsad prövning; det beror bland annat på vilka produktionsförändringar som fordras i övrigt. Vid den tidigare tillämpningen av påbyggnads- tillstånd, utgjorde en produktionsökning på ett rikt- märke för vad som kunde godtas utan fullständig prövning av hela verksamheten. Vår bedömning är att även vissa produktionsökningar Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning som är större än så bör kunna tillåtas genom påbyggnadstillstånd, beroende på förhållandena i det enskilda fallet. I samband med påbyggnadstillstånd av huvudtyperna 2 och 3, där avgränsningen av prövningen blir särskilt viktig, bör det finnas möjlighet att ändra eller komplettera villkor som har ett samband med ändringen men som gäller andra delar av verksamheten än som direkt omfattas av ansökan. Det kan vara aktuellt i de fall där det framstår som angeläget att uppdatera villkor på grund av den tekniska utvecklingen, omgivningsförhållanden eller liknande och det dessutom finns ett samband med den sökta verksamheten som gör att en omprövning är motiverad. Ett exempel kan vara när ett nytt processteg införs i en process- industri. Det nya processteget ger upphov till buller och för verk- samheten gäller tidigare ett gemensamt bullervillkor. Det bör då vara möjligt att i påbyggnadstillståndet meddela ett nytt buller- villkor som omfattar hela verksamheten. Ett annat exempel kan gälla en produktionsökning i en del av en verksamhet, till exempel monteringsfabriken vid en bilindustri. Produktionsökningen ger upphov till ett ökat utsläpp av lösnings- medel, men det kan kompenseras genom åtgärder som minskar lösningsmedelsutsläppen från en annan anläggningsdel – exempelvis ett måleri – inom bilindustrin. Påbyggnadstillståndet för monterings- fabriken bör då kunna omfatta även ett skärpt villkor för måleriet. Tanken med att på detta sätt i mån av behov kunna föreskriva nya eller strängare villkor för verksamheten som helhet i samband med att påbyggnadstillstånd lämnas är att påbyggnadstillstånd skall kunna tillämpas i en större utsträckning än vad som gäller . Alternativet i dessa fall skulle annars vara en fullständig prövning av hela verksamheten. Förbättrade förutsättningar att överblicka och uppdatera villkor En väsentligt ökad tillämpning av påbyggnadstillstånd fordrar för- bättringar i systemen för att överblicka och uppdatera villkor. utnyttjas de fullständiga tillståndsprövningarna vid ändringar av verksamheter också för en modernisering av samtliga villkor med den eventuella ökning av kravnivån som en teknisk utveckling motiverar. På det sättet har den fullständiga tillståndsprövningen i samband med ändringar delvis fått den funktion som omprövningar av villkor på myndigheternas initiativ syftat till. Det är också en Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning orsak till verksamhetsutövarnas missnöje med systemet – en ansökan om en angelägen och brådskande ändring eller utökning blir belastad med frågor som gäller miljökraven på anläggningsdelar som inte berörs av ändringen.