sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — För beslut som saknar dokumentation går det inte att säga om någon uppföljning har ägt rum. Tremånadersregeln är svår att tillämpa, menar de flesta av de intervjuade lönebidragshandläggarna. Tidsbristen gör att man inte hinner göra en mer noggrann uppföljning. I den mån uppföljning genomförs, görs den per telefon. Två av de förmedlingar utred- ningen besökte följde överhuvudtaget inte denna regel. De följde upp . Enligt regelverket ska bidragsnivåerna omprövas och eller omför- handlas.106 Målet är att nivåerna successivt ska sänkas för att upp- höra efter längst . Förordningen anger att en förlängning får beslutas endast om det efter särskild prövning bedöms motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga. Av kommentarerna i daganteckningarna framgår att handlägg- arna räknar med att endast ett fåtal av de 308 personerna i studien kommer att övergå till en anställning utan bidrag. Detta framgår också i genomgången av originalakterna och vid intervjuerna med lönebidragshandläggare. För några personer uttalas i daganteckningar och originalakter att lönebidraget ska vara tidsbegränsat och att arbetsgivaren har informerats om detta. Vidare finns exempel på att lönebidraget förhandlats ner så lågt att det är på väg att upphöra. 106 AMS föreskrifter (AMFSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga I tillfrågades handläggare vid arbetsförmedlingarna om hur ofta lönebidragen brukar omförhandlas. Enligt svaren om- förhandlas av lönebidragen en gång . Svaren från enkäten visar att det har blivit en fungerande rutin vid flertalet förmedlingar. Samma iakttagelser kan också göras vid aktgenom- gångarna. Många handläggare vid som utredningen talat med anser att omförhandlingarna tar mycket tid i anspråk vid en jämförelse med andra arbetsuppgifter. Det är inte bara själva förhandlingarna som tar tid, utan också resorna till och från arbets- platsen. Enligt svaren från enkäten deltar av de anställda vid förhandlingarna om lönebidragsnivån. Kvinnorna deltar i större utsträckning än männen; för kvinnorna, medan motsva- rande andel för männen är . Vad blir då resultatet – vanligtvis – av omförhandlingarna? Frågan ställdes till arbetsgivare. Tabell 3.5.6 Vad blir vanligtvis resultatet av omförhandlingarna av lönebidragen? Det har hänt att bidragsnivån Källa: Enkätundersökning genomförd av SCB, 2003. Anm.: De som svarat har kunnat fylla i mer än ett alternativ, därför redovisar tabellen bara andelar och inte antalet svaranden. När det gäller allmännyttiga organisationer framkommer att bidraget sänks vid av omförhandlingarna. För kategorin annan arbetsgivare är andelen . Iakttagelserna från aktstudien uppvisar en större andel sänkta bi- drag. är dock sänkningen låg och handlar om . Det händer också att lönebidraget höjs men det tillhör undantagen. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga I fick handläggarna vid arbetsförmedlingarna svara på frågan om vilken utgångspunkt de har när lönebidraget omför- handlas. Svaren uppvisade stor spridning. Flera hänvisar till över- enskommelsen i handlingsplanen och att den ska följas. Den en- skildes arbetsutveckling och den nedsatta arbetsförmågan i förhållande arbetsuppgiften har också stor betydelse för många handläggare. För cirka en femtedel av handläggarna var en tydlig utgångs- punkt att lönebidraget skulle sänkas. För dem var det ett över- ordnat krav. Begränsningen var att anställningen inte skulle hotas. Några citat ur enkäterna får belysa svaren: Att handlingsplanen följs, att sänka bidragsnivån, att utvecklings- insatser genomförs. Bedöma arbetstagarens begränsningar i relation till arbetet. Följa upp handlingsplanen, är bidragsprocenten realistisk. Utgår från individens utveckling, till det bättre eller sämre, och jobbar för att anpassa bidraget efter den utvecklingen. resulterar det i en sänkning av bidraget. Att den sökande ska få behålla sitt arbete och att rehabiliteringen fortskrider, så att bidraget ska bort. En lägre genomsnittlig kostnad för lönebidragen. Diskussion med arbetsgivare angående arbetshinder i förhållande till arbetsuppgifter, genomgång av planering angående rehabilitering, förbättringar, försämringar etc. Följa upp gjord handlingsplan samt diskutera eventuell positiv eller negativ utveckling, samtal med varje enskild individ samt därefter diskussion med arbetsgivaren om bidragsnivån. Svaren ger en lite annorlunda bild av omförhandlingarna än den som framträder i aktstudierna. Omförhandlingarna är inte fullt så rutinartade som aktgenomgångarna utvisar. Frågor som rör arbets- hinder, arbetsutveckling, handlingsplaner, osv. spelar stor roll. När handläggarna som svarat på kommenterar omför- handlingarna, lyfter många fram handlingsplanen som en av ut- gångspunkterna vid förhandlingarna. framgår av både enkäten och intervjuerna att hand- lingsplanen allmänt sett inte har någon stor betydelse i arbetet när anställningen väl är genomförd. Även intervjuerna nyanserar det mekaniska mönster som akt- studierna ger av omförhandlingarna. Handläggarna lyfter fram att Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga varje omförhandling utgår från den enskildes perspektiv och ofta kräver mycket föreberedelser. Förlängning av bidraget utöver det fjärde anställningsåret Enligt förordningen får stödet förlängas utöver det fjärde anställ- ningsåret endast om det efter en särskild prövning har bedömts motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga. Av aktgenomgångarna framkommer att den särskilda prövningen ofta består av att handläggaren konstaterar att personen på grund av sitt arbetshandikapp behöver fortsatt anställning med löne- bidrag. styr arbetsgivarens ekonomiska förhållanden be- slutet så att förmedlaren skriver att arbetsgivaren inte har råd att betala en fortsatt anställning om inte lönebidrag betalas ut. Tillsammans med medarbetare vid har ut- redningen diskuterat vilka motiven är när en förlängning utöver medges och om dessa motiv är förenliga med förordningens intentioner. De motiv som anfördes var att vissa personer inte får någon för- bättrad arbetsförmåga och att de därför behöver fortsatt löne- bidrag. När det gäller motiven för förlängningen ansåg hand- läggarna att dessa inte stämmer överens med förordningens inten- tioner. Regeln är en kvarleva . De menade att om regeln om särskild prövning ska finnas kvar måste den moderniseras. De handläggare som intervjuades är också mycket kritiska till regeln om den särskilda prövningen. I praktiken tillämpas den sällan på det sätt som förordningen föreskriver. En viss fördjupad prövning görs men den skiljer sig i övrigt inte så mycket från de årliga omprövningarna. Vad ska dokumentationen innehålla? Dokumentationen i daganteckningarna eller i aktbilagan ska enligt kvalitetskriterierna innehålla: utveckling av arbetsförmåga, Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga I daganteckningarna och originalakterna brukar nya bidragsnivåer, beslutsperiod och nästa datum för uppföljning anges. I akterna finns ofta en kommentar om arbetsförmågan men sällan en redo- visning av hur den utvecklats. Endast i undantagsfall finns det någon dokumentation som visar om arbetsförhållandena har följts upp. Det framgår inte alltid av akterna om ett arbetsplatsbesök har genomförts. I några fall nämns att uppföljningen sköts genom ett telefonsamtal med arbetsgivaren. Enligt ska bedömning av bidragsnivåer grundas på uppgifter som kommit fram vid samtal med arbets- tagaren och arbetsgivaren. Daganteckningarna och originalakterna ger sällan information om hur bedömning av bidragsnivåer går till. I vissa fall är det uppenbart att arbetsgivare och arbetstagare har diskuterat frågan, i andra åter framgår det att nivån har bestämts av arbetsförmedlingen. Vidare anges ibland arbetsgivarens betalnings- förmåga som skäl för att nivån inte har sänkts. Aktstudierna ger intrycket av att omprövningar och upp- följningar följer ett mekaniskt mönster. De ska genomföras enligt regelboken, dvs. en ny bidragsnivå ska fastställas tillsammans med ett nytt uppföljningsdatum. Övrigt som rör handläggningen av lönebidragen Vid utredningens möten med handläggare, både vid seminarier och intervjuer framgår att de flesta tycker att tiden inte räcker till för att uppfylla alla kvalitetskrav som ställer upp. Även om man anser att kraven är både riktiga och rimliga be- skrivs de av vissa handläggare som pappersprodukter som inte till alla delar är anpassade till den verklighet handläggarna befinner sig i. Arbetet med lönebidragen tar mycket tid i anspråk. Det gäller både föreberedelser inför det första beslutet och genomförandet av omförhandlingarna. Alla förhandlingar måste föreberedas väl och även resorna till de olika arbetsplatserna kan ta . Ska kvali- tetskraven förverkligas krävs fler personer som arbetar med löne- bidragen. Många handläggare anser också att dokumentationen tar för mycket tid. I synnerhet om man både ska upprätta såväl original- Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga handlingar som daganteckningar. nöjer man sig med att bara göra anteckningen på ett ställe. Vissa förmedlare efterlyser den möjlighet till fördjupad vägled- ning och prövning som tidigare kunde ges vid arbetsmarknadsin- stituten. De förmedlingar utredningen besökte hade delat upp arbetet med lönebidragen på så sätt att vissa handläggare föreberedde och genomförde det första beslutet medan andra sedan övertog arbetet med omförhandlingarna. Vissa lönebidragshandläggare tycker att detta är en bra lösning, eftersom de anser att det är stora skillnader mellan de olika arbetsuppgifterna. Andra ser en fara i att kontinui- teten i arbetet med individens utveckling går förlorad. I stor utsträckning styrs arbetet med lönebidragen av uppfyllan- det av verksamhetens volymmål. Inställningen hos handläggarna är att dessa mål måste uppfyllas. En handläggare beskrev förhållandet som att ibland ska det gasas och ska nya beslut fattas, ibland ska det bromsas och då är det stopp för nya beslut. Rent generellt framkom vid intervjuerna att volymmålen anses vara ett hinder för god kvalitet i arbetet En förmedling som utredningen besökte anser inte att volym- kravet är något problem eftersom pengarna för lönebidrag ändå alltid tar slut före budgetårets slut. Resultatet blir istället att en- skilda och arbetsgivare får vänta på besluten. Lönebidragstaket ses av många handläggare som ett hinder i arbetet. Det hämmar möjligheten att finna lämpliga arbeten åt alla som behöver lönebidrag. Vidare anses att taket håller nere löne- nivån och att de flesta arbetsgivare anpassar lönen efter detta tak. 3.6Skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare – OSA Utredaren ska pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska program (i detta avsnitt OSA) är effektiva på dagens arbets- marknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga därigenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig genom eget arbete. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare – OSA – har funnits . OSA ersatte de kommunala beredskapsarbeten som i första hand riktade sig till arbetssökande med socialmedicinska arbetshandikapp. I en skrivelse till regeringen tog Arbetsmarknads- styrelsen upp frågor som rörde sysselsättningsförhållanden för denna grupp arbetssökande. Eftersom kommunala beredskaps- arbeten gällde för en begränsad tid, , vore andra arbetsmarknadspolitiska insatser utan denna tidsgräns mer lämpliga. Det förekom att personer gick på beredskapsarbeten period efter period . Ur den enskildes synvinkel borde det vara bättre med en tydligare formell knytning till en arbets- givare, menade . Myndigheten föreslog därför ett särskilt lönebidrag som skulle kunna lämnas vid en fast anställning hos en arbetsgivare. I propositionen som låg till grund för den nya arbetsmarknads- politiska insatsen skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare, , framhölls att lönebidrag inte skulle lösa arbetsmarknads- problemen för dessa personer. För socialmedicinskt arbetshandikappade behövdes särskilda in- satser, som var nära kopplade till kommunens sociala omsorger enligt socialtjänstlagen. Insatserna skulle istället göras i form av skyddat arbete som kan anordnas av kommuner, landsting och i vissa fall andra offentliga arbetsgivare. Skyddat arbete hos offent- liga arbetsgivare borde, enligt propositionen, inte få avse industriell tillverkning.107 Eftersom OSA gav möjlighet till en mer varaktig anställning än de tidigare beredskapsarbetena underströks i propositionen att rehabiliteringsaspekten i anställningen kunde ges en klarare fram- toning. Genom att det är ett skyddat arbete undantas den anställde från tillämpningen av lagen om anställningsskydd. I budgetpropositionen /94 föreslog regeringen att mål- gruppen för OSA skulle utvidgas till att även omfatta personer som är berättigade till insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)108 och personer med psykiska funktions- hinder. Också för dessa grupper underströks att arbetet borde ges en nära anknytning till kommunens sociala insatser. 107Prop.1984/85:45 om vissa ekonomisk politiska åtgärder. 108Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga denna utvidgning gavs det också möjligt att lämna bidrag av en lönekostnad på maximalt 13 700 kronor.109 OSA har tidigare finansierats på statsbudgetens utgiftssida på samma sätt som lönebidragen. Från är finansie- ringen av bidraget ändrad från ett kontantbidrag till en kreditering på arbetsgivarens skattekonto.110 Vad säger regelverket? I förordningen om särskilda insatser för personer med arbets- handikapp regleras två former av skyddat arbete. Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare () och skyddat arbete hos Sam- hall. Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare innebär att den offentlig arbetsgivaren kan få en lönesubvention om denne ordnar skyddade arbeten åt arbetslösa personer som har socialmedicinskt arbetshandikapp, är berättigade till insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller på grund av långvarig och svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit borta från det under längre tid.111 I förordningen anges att en anvisning till skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare inte får göras om arbetet bedrivs inom en konkurrensutsatt verksamhet eller sektor. Denna regel har ersatt den tidigare begränsningen vad gällde industriell tillverkning. Vidare anges att länsarbetsnämnden regelbundet ska pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till en annan anställning. Till skillnad från anställning med lönebidrag finns dock inga tidsgränser angivna. föreskrifter ställer ytterligare krav på handläggningen av bidraget. Enligt föreskrifterna ska ett första be- slut om bidrag få omfatta högst . Varje beslut ska innehålla ett startdatum och ett slutdatum för bidrag. Vidare ska länsarbets- nämnden godkänna det skyddade arbetet och pröva om arbetsupp- gifter och arbetsförhållanden är lämpliga för den sökande.112 1993/94:100. bil. 2003/2004:100. 111Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. 112AMS föreskrifter (AMSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Av allmänna råd framgår även att en överenskommelse bör upprättas som visar bidragsnivå och ansvar för olika kompletterande insatser. Överenskommelsen bör under- tecknas av dem som har medverkat till att anställningen kommit till stånd.113 Berörda parter på den kommunala och landstingskommunala arbetsmarknaden har träffat ett centralt avtal som reglerar anställ- ningsvillkoren för dem som är anställda med OSA.114 registreras den som är anställd inom OSA i sökandekategori 43. Förordningen medger att bidrag för OSA kan betalas ut för av lönekostnaden, dock högst . Så höga bidrag är dock sällsynta. årsrapporter samt statistik visar på en genomsnittlig bidragsnivå på . I två kommuner som utredningen besökte låg nivån på . Vissa kommuner har individuella löner, som bl.a. kan anpassas efter nivån på den enskildes a-kassa medan andra har bestämda lönenivåer som utgår från anställningstiden. Löner och andra anställningsvillkor fastställs vid förhandlingar mellan kommunen och berörda fackliga organisationer. Det finns ett utbrett missnöje med bidragstaket bland både an- svariga handläggare i kommunerna, arbetsförmedlarna och hos de anställda. Det har kommit fram i samtliga kontakter utredningen haft med de berörda grupperna. OSA – antal anställda fördelat efter ålder och kön OSA är i praktiken en angelägenhet för kommunerna. var kommunalt anställda. Övriga arbetade vid statliga myndigheter.115 Av tabell 3.6.1 framgår hur många som var an- ställda med OSA 2000–2002 fördelade på ålder och kön. 113AMS föreskrifter (AMSFS 2001:20) om tillämpningen av förordningen om särskilda in- satser för personer med arbetshandikapp. 114Bestämmelser för arbetstagare i arbetsmarknadspolitiska insatser (01). Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga SOU 2003:95 Tabell 3.6.1 Antal anställda OSA 2000 - 2002, fördelande efter kön och ålder. Källa: AMS, 2003, avser utbetalda bidrag.116 Enligt vad som framgår av tabellen finns det en tydlig skillnad mellan könen. var drygt fler män än kvinnor anställda i OSA. Vid utredningens kontakter med ansvariga för OSA i olika kommuner har flera framhållit att det är en utveckling på gång mot både fler yngre och fler kvinnor i verksamheten. Vilka arbetshandikapp har anställda i OSA? hade av de anställda i OSA social- medicinska arbetshandikapp. OSA har också, som nämnts tidigare, ursprungligen varit tänkt som en insats för personer med social- medicinska funktionshinder. Av utredningens kontakter med kommunerna framgår att OSA domineras av personer med olika former av missbruk. Detta på- verkar i hög grad anpassningen av arbetet. Många har ett långt yrkesliv bakom sig och klarar arbetet bra men återfaller under vissa perioder i missbruk. Arbetsledarna inom OSA-verksamheten har ofta en socialt stödjande roll utöver den traditionella uppgiften att leda och för- dela arbetet. Vid utredningens samtal med arbetsledare poängteras att man måste ge mycket stöd på det rent personliga planet. 116 Tabellen redovisar utbetalda bidrag. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Den genomsnittliga utbildningsnivån hos OSA-anställda är låg. hade endast förgymnasial utbildning.117 Enligt kommunerna har dessutom många av de yngre som anvisas plats i OSA ofullständig grundskoleutbildning. I likhet med lönebidragen omförhandlas OSA oftast en gång . Detta bekräftas av svaren på där en stor majoritet av arbetsförmedlarna uppgav att årliga omförhandlingar är vanligast. Uppgiften stämmer också med informationen från kommun- kontakterna. Enligt finns det en individuell överenskom- melse/handlingsplan för av de OSA-anställda. De ansvariga för OSA i två av de kommuner som utredningen besökte uppgav att alla hade handlingsplaner. Det påpekas dock från vissa kommuner att handlingsplanerna inte spelar någon större roll eftersom förmedlingen lämnar över ansvaret till kommunen när anställningen väl är genomförd. Övergångar från OSA till annan anställning ska regelbundet pröva om den anställde med OSA kan övergå till annan anställning. De flesta som lämnar en anställning med OSA går till arbetsför- medlingen och blir registrerade i en ny sökandekategori. Anställ- ning med stöd av lönebidrag ingår också i denna kategori. Andelen som gick från OSA till en anställning med lönebidrag 2002 var . av dem som lämnade en anställning med OSA fick ett osubventionerat arbete . Relativt många lämnar OSA . uppgick andelen till . Den av SCB genomförda enkätundersökningen visade på samma resultat. Arbetsgivarna framhöll att övergångar till annat arbete är sällsynta. Uppgiften bekräftades även vid utredningens kontakter 117 AMS, Prora 2002:3, Årsrapport . Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga med olika kommuner. För de flesta är OSA en permanent anställ- ning. Arbetsgivarnas och arbetsförmedlingarnas ansvar Enligt SCB-undersökningen anser personalen vid arbetsför- medlingarna att arbetsgivarna kan göra mer för att stimulera över- gång till en anställning utan OSA. av de hand- läggare som besvarat enkäten anser att arbetsgivaren borde göra mer för att förbättra arbetsrehabiliteringen och därmed över- gångarna till annan anställning. När utredningen träffat ansvariga för OSA i kommunerna har motsvarande kritik mot arbetsförmedlingen framförts. En vanlig uppfattning är att förmedlingen inte längre tar sitt ansvar när en anvisning till OSA är genomförd. Det bör dock påpekas att enligt SCB-undersökningen anser av förmedlingarnas handläggare att OSA ändå är en viktig insats och bör finnas kvar. Övergångarna från OSA, till vanliga anställningar, med eller utan lönebidrag, är få. I en del kommuner pågår ett arbete med att ut- veckla OSA. Nya verksamheter startas som bl.a. syftar till att öka övergångarna. I en kommun har man ett särskilt arbetslag inom OSA. Arbetslaget ingår i den ordinarie personalgruppen där det uttalade målet för verksamheten är att få ett vanligt arbete. Enligt uppgifter är andelen årliga övergångar här betydligt större än genomsnittet. I några andra kommuner förekommer det att personer med OSA-anställning arbetar tillsammans med andra i de ordinarie arbetslagen. Även i dessa fall uppges att andelen övergångar är större än i de traditionella OSA-verksamheterna. De enskilda arbetsplatserna kan ses som en utvecklingsväg, där man börjar i ett arbetslag tillsammans med andra OSA-anställda, för att sedan gå vidare till en arbetsplats där arbetskamraterna har vanliga anställ- ningar. Det förekommer också att arbetsplatser inom ramen för OSA förläggs till andra arbetsgivare än kommuner, t.ex. hos olika före- Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Både grupper av anställda och enskilda kan erbjudas sådana placeringar. Även dessa OSA- anställningar leder till större andel övergångar enligt de uppgifter utredningen fått. Konkurrensutsatt verksamhet inom ramen för OSA Enligt förordningen får OSA inte bedrivas i en konkurrensutsatt verksamhet. Denna regel är svår att tillämpa i praktiken. Utred- ningen har bl.a. besökt en arbetsplats där anställda i OSA deltagit i produktionen av varor som exporteras till andra länder. Som andra exempel på sådana anställningar kan nämnas: anställning vid lunchrestaurant, anställning för reparation och försäljning av begagnade varor, anställning för sortering av begagnade kläder för försäljning, anställning vid caféverksamhet. I avsnitt 3.10 om sociala arbetskooperativ redovisas att utredningen tagit del av ärenden, där företagare klagat på kommunala syssel- sättningsinsatser. Det har handlat om bageri- och caféverksamhet, verkstäder för snickerier och sömnad, reparationer och försäljning av begagnade cyklar m.m. har i några fall påtalat att de kommunala insatserna riskerar att tränga undan reguljära arbetsplatser. Det har också framkommit vid kommunkontakterna att en verk- samhet behållits i regi, därför att OSA- anställda bedriver den. I annat fall skulle den läggas ut på entreprenad. Med det perspektivet torde det vara svårt för arbetsförmedlingen och kommunen att hitta verksamheter för OSA som inte kan hamna i konflikt med förordningens konkurrensregel. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga 3.7Lönebidrag till redan anställda – för- och nackdelar?