sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Även när ansvarig tjänsteman vägrar att lämna ut handlingen skall frågan hänskjutas till myndigheten, om den som vill ha ut handlingen begär det. Han eller hon skall underrättas om sin rätt att begära detta. Ett beslut av en myndighet att vägra lämna ut en handling – eller att endast lämna ut den med vissa förbehåll – skall vara skriftligt motiverat och får enligt 2 kap. 15 § TF överklagas. I samband med beslutet skall även en underrättelse om hur man överklagar beslutet lämnas. Närmare bestämmelser om överklagande finns i 15 kap. 7 § sekretesslagen, av vilken det framgår att beslut av en skolmyndig- het skall överklagas till kammarrätt. 5.1.3Andra viktiga bestämmelser för handlingsoffentligheten När någon begär att få ta del av en allmän handling får myndighe- ten som huvudregel inte efterforska vem han eller hon är eller vad skälet är till att handlingen efterfrågas (2 kap. 14 § TF). Förbudet är inte undantagslöst. I de fall sekretess är föreskrivet för uppgif- terna i handlingen får myndigheten kräva att personen identifierar sig, om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om handlingen får lämnas ut. Beroende på vilken grad av sekretess som gäller för en uppgift, kan det för prövningen av om en handling skall lämnas ut i det enskilda fallet vara av avgörande betydelse att veta av vem och varför handlingen begärs utlämnad (se vidare i av- snitt 5.2.2). Att en handling är hemligstämplad innebär att det på handlingen finns en anteckning om att den är hemlig. Bestämmelser om hemligstämpling finns i 2 kap. 16 § TF och 15 kap. 3 § sekretessla- gen. En hemligstämpel är emellertid endast en påminnelse eller en varningssignal om att handlingen i fråga innehåller en eller flera uppgifter som kan omfattas av sekretess och att en noggrann sekre- tessprövning därför alltid skall göras innan handlingen lämnas ut. En sådan anteckning skall innehålla uppgift om vilken sekretessbe- stämmelse som kan vara tillämplig. För att offentlighetsprincipen skall fungera i praktiken – och all- mänhetens rätt att ta del av handlingar garanteras – krävs det att myndigheter håller sina handlingar ordnade på ett sådant sätt att de är möjliga att identifiera och hitta. I 15 kap. sekretesslagen finns därför ett antal bestämmelser om registrering av allmänna hand- lingar och andra frågor om s.k. god offentlighetsstruktur hos myn- digheter (se avsnitt 4.3 om dokumentation).2 En annan viktig förutsättning för offentlighetsprincipens funk- tion är att allmänna handlingar bevaras och i sådan omfattning att det finns en reell möjlighet att få en inblick i såväl myndigheternas verksamhet som enskilda ärenden. Detta gäller både handlingar som kommit in till en myndighet och handlingar som myndigheten själv har upprättat (eller kopior av sådana upp- rättade handlingar om originalet har expedierats). I arkivlagen (1990:782) finns generella bestämmelser om bl.a. gallring och annat avhändande av allmänna handlingar. Kompletterande föreskrifter utfärdas av och kommunerna. I princip får inga allmän- na handlingar gallras utan att det anges i sådana föreskrifter. 5.2Handlingssekretess och tystnadsplikt (sekretess) Handlingsoffentligheten kan enligt 2 kap. 2 § TF i princip begrän- sas endast om det noga anges i en särskild lag eller i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen. I sekretesslagen finns därför de huvudsakliga be- stämmelserna om handlingssekretess, som innebär att handlingsof- fentligheten enligt tryckfrihetsförordningen begränsas. Sekretess- lagen omfattar emellertid inte enbart frågor om förbud att lämna ut allmänna handlingar, utan den tillämpas enligt 1 kap. 1 § även i frå- ga om förbud att på annat sätt röja uppgifter i handlingar, oavsett om det sker muntligen eller på annat sätt (tystnadsplikt). Dessa förbud att oavsett tillvägagångssätt röja uppgifter benämns gemen- samt sekretess, och när detta begrepp används fortsättningsvis avses därför såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Nedan följer en kortfattad genomgång av de grundläggande principerna i sekretess- 2 Offentlighets- och sekretesskommittén har i betänkandet Ordning och reda bland allmän- na handlingar (SOU 2002:97) föreslagit en ny lag om hantering av allmänna handlingar, i vilken kraven på bl.a. god offentlighetsstruktur tydliggörs lagen och de särskilda bestämmelser i lagen som är relevanta för skolverksamheten.3 En mer ingående redovisning av de sekretess- bestämmelser som är av direkt betydelse för utredningens uppdrag finns i kapitel 8 och 9. 5.2.1Allmänt om sekretessens gränser Sekretess gentemot enskilda och andra myndigheter Uppgifter för vilka sekretess gäller (sekretessbelagda uppgifter) får enligt 1 kap. 2 och 3 §§ sekretesslagen inte röjas för vare sig en en- skild eller en annan myndighet, i andra fall än de som anges i sekre- tesslagen eller i lag eller förordning som den hänvisar till. Med enskilda avses inte bara enskilda individer, utan även bolag, föreningar och andra juridiska personer. Förbudet att röja sekre- tessbelagda uppgifter – oavsett om det sker muntligen eller genom att en handling lämnas ut – gäller för både myndigheten som sådan och för myndighetens personal. Med sekretessbelagda uppgifter avses uppgifter som omfattas av en bestämmelse i sekretesslagen och som efter en skadeprövning inte bedöms kunna lämnas ut eller på annat sätt röjas (se avsnitt 5.2.2 om skaderekvisit). En och samma uppgift kan med andra ord vara sekretessbelagd medan den kan lämnas ut vid ett annat tillfälle, beroende på hur skadeprövningen faller ut. De grundläggande bestämmelserna om när en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut, skiljer inte på om det är en annan myndighet eller en enskild person som vill ta del av uppgiften. En skolas upp- gifter om en elev är därför ofta sekretessbelagda i förhållande till såväl enskilda personer som skolor i andra nämnder eller kommu- ner. Däremot är det i praktiken ofta en skillnad, eftersom det i såväl sekretesslagen som i annan lagstiftning finns ett flertal sekretess- brytande bestämmelser som tillåter att sekretessbelagda uppgifter lämnas mellan myndigheter (se avsnitt 5.2.4). 3 För en mer utförlig genomgång av sekretesslagen och de aktuella bestämmelserna, se bl.a. -//, Sekretesslagen – En kommentar -, Sekretess i skola och förskola (1999) Sekretess inom en myndighet I vissa fall hindrar sekretesslagens bestämmelser inte bara att upp- gifter röjs för enskilda eller andra myndigheter, utan även att de röjs inom en och samma myndighet. Av 1 kap. 3 § sekretesslagen framgår nämligen att förbudet att röja sekretessbelagda uppgifter också gäller i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhål- lande till varandra. Vid tillämpning av sekretesslagen skall med and- ra ord två verksamhetsgrenar inom samma myndighet under vissa förutsättningar jämställas med två skilda myndigheter. Det är inte möjligt att fastställa någon klar regel för när två verk- samhetsgrenar skall anses vara självständiga i förhållande till var- andra, men det torde i vart fall krävas mer än att de är uppdelade på skilda organisatoriska enheter. Även sådana faktorer som verksam- hetsgrenarnas sakliga inriktning och deras befogenhet att fatta egna beslut måste vägas in i bedömningen. Inom skolan anses skolhälso- vården vara en självständig verksamhetsgren i förhållande till övrig skolverksamhet. Även om vissa uppgifter kan utbytas efter en ska- deprövning, är många uppgifter hos en skolsköterska därför sekre- tessbelagda i förhållande till övrig personal vid samma skola, t.ex. skolkurator och lärare. I många fall är det emellertid ändå möjligt att utbyta uppgifter efter samtycke av den som sekretessen skall skydda eller dennes vårdnadshavare och i vissa fall på grund av de sekretessbrytande bestämmelser som finns i sekretesslagen (se av- snitt 5.2.4). 5.2.2Allmänt om sekretessens skyddsintresse och styrka De intressen som sekretessen skall skydda, dvs. orsakerna till att en uppgift inte får lämnas ut, kan variera. För skolverksamhetens del är det främst ett av dessa skyddsintressen som är aktuellt. Sekretess inom den verksamheten gäller nämligen – med ett undantag – för att skydda enskildas intressen. Det betyder att när någon begär att en uppgift i en allmän handling skall lämnas ut, kan utlämnandet vägras endast på den grunden att elever, föräldrar eller de andra personer som uppgiften avser skulle kunna bli lidande om uppgif- ten röjs. Det nämnda undantaget gäller uppgifter som utgör under- lag för t.ex. centrala prov. Sådana uppgifter kan vara sekretesskyd- dade om syftet med ett prov skulle motverkas om uppgiften läm- nades ut. Enskildas skyddsintressen delas i sekretesslagen in i två kategori- er. Sekretess kan gälla till skydd för enskildas ekonomiska förhål- landen och den kan gälla för att skydda deras personliga förhållan- den. Inom skolverksamheten skyddas sekretessbelagda uppgifter med hänsyn till enskilds personliga förhållanden, vilket uttrycks så att uppgifter om personliga förhållanden inte får röjas om den en- skilde (eller närstående) lider men av det. Med att någon lider men avses i första hand integritetskränkningar, men det kan ock- så innefatta ekonomiska konsekvenser. Bedömningen av om någon lider men skall i princip göras utifrån den personens egen upple- velse, dvs. om den som avses med en uppgift kan känna sig kränkt om den lämnas ut. Som en följd av tryckfrihetsförordningens huvudregel att myndig- heternas allmänna handlingar är offentliga, har sekretesslagen kon- struerats på ett sådant sätt att sekretessbelagda uppgifter inte skall omfattas av strängare sekretess än vad som behövs. Alla uppgifter är inte lika skyddsvärda och det finns därför olika styrkegrader hos sekretessen beroende på vilka uppgifter den avser, vad den skall skydda och var uppgifterna finns. Den starkaste graden av sekretess kallas ofta, något felaktigt, för absolut sekretess. Det innebär att det i sekretesslagen anges att sek- retess gäller i en viss verksamhet för en viss uppgift, utan att några ytterligare krav behöver vara uppfyllda. Denna mycket stränga sek- retess är relativt ovanlig, men gäller för bl.a. myndigheternas växel- telefonister. Enskilda kan inte med stöd av offentlighetsprincipen få del av uppgifter som omfattas av absolut sekretess, även om det är uppenbart att en uppgift i ett enskilt fall skulle kunna röjas utan att någon blir lidande av det. Någon särskild skadeprövning skall alltså inte göras. All sekretess – och således även den absoluta – kan emellertid som regel brytas om den person som sekretessen skall skydda samtycker till att en uppgift lämnas ut eller om det i sekretesslagen eller i en annan lag eller författning uttryckligen an- ges att uppgiften skall lämnas ut (se vidare om detta i avsnitt 5.2.4). Den näst starkaste graden av sekretess är den som regleras i be- stämmelser med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Det innebär att sek- retess är huvudregel och att utgångspunkten är att uppgifter inte skall röjas när någon begär att få ta del av dem. Sådan sträng sekre- tess gäller t.ex. enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen i skolhälsovården. I bestämmelsen anges att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för bl.a. uppgifter om enskilds hälsotillstånd, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. När en sådan uppgift efterfrågas får den lämnas ut en- dast om det efter en skadeprövning bedöms att det inte finns någon risk för att den som uppgiften avser blir lidande av det. För att kunna göra en sådan bedömning krävs det ofta att den som begär ut uppgiften identifierar sig och berättar varför han eller hon vill ta del av uppgiften. Den svagaste graden av sekretess innebär att huvudregeln är of- fentlighet, dvs. att uppgifter skall lämnas ut om de efterfrågas. Så- dana bestämmelser har ett s.k. rakt skaderekvisit. Ett exempel är den sekretess som gäller i specialpedagogisk stödverksamhet enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen. I den verksamheten gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sådana uppgifter skall alltså lämnas ut när det begärs, om det inte vid en skadeprövning finns anledning att misstänka att den som avses med uppgiften kan bli lidande av det. Ofta går det direkt av den aktuella uppgiftens art att avgöra om den är harmlös eller inte, och den som frågar efter uppgiften skall därför normalt inte behöva identifiera sig för att få frågan om utlämnande prövad. De bestämmelser i sekretesslagen som är direkt inriktade på verk- samheten i skolan finns samlade i 7 kap. 9 §. I anslutning till en re- dogörelse om dessa och andra bestämmelser som rör skolan, bör det inledningsvis påpekas att den mest grundläggande delen av skolverksamheten över huvud taget inte omfattas av sekretessla- gens bestämmelser. Det är den normala dagliga pedagogiska verk- samheten – dvs. den vanliga undervisningen – som inte alls är un- derkastad sekretess. Uppgifter som rör elevers studieresultat, när- varo och scheman m.m. är med andra ord i princip alltid offentliga. Det är först när verksamheten inriktas på andra åtgärder för elever, t.ex. hälsoundersökningar och särskilda stödåtgärder, som uppgif- ter av hänsyn till elevernas och deras anhörigas integritet kan vara sekretessbelagda. En övergripande redovisning av vad som avses med elevvård, och vilka olika verksamheter som kan anses ingå i denna, finns i avsnitt 3.2. Sekretesslagens bestämmelser om elevvård finns samlade i 7 kap. 9 §. Paragrafen är omfattande och innehåller skilda bestäm- melser om sekretess inom utbildningsväsendet, beroende på vilken verksamhet som avses och vilka uppgifter som behöver skyddas. Med elevvårdande verksamhet i sekretesslagens mening avses sko- lans arbete med att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde eleven och de särskilda åtgärder som kan vidtas för att komma tillrätta med skolsvårighe- terna. För psykologiska undersökningar eller behandlingar gäller gemen- sam och sträng sekretess med ett omvänt skaderekvisit för hela det offentliga utbildningsväsendet, vilket innebär att även t.ex. högsko- leutbildning och arbetsmarknadsutbildning omfattas utöver det offentliga skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna. Sekretessen gäller för samtliga uppgifter som hänför sig till psykologisk under- sökning eller behandling, om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att den som uppgiften rör eller närstående till denne lider men. Samma stränga sekretess gäller också i övrig verksamhet hos psy- kolog eller kurator inom hela det offentliga utbildningsväsendet, men sekretessen begränsas till uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Inom bl.a. det offentliga skolväsendet för vuxna (komvux och sfi m.m.) gäller motsvarande sekretess även för verk- samhet hos syo-funktionärer, medan den verksamheten inte har samma höga sekretesskydd inom exempelvis och gymnasieskolan. Annan elevvårdande verksamhet inom det offentliga skolväsendet än den som utförs hos psykolog eller kurator har ett svagare sekre- tesskydd med ett rakt skaderekvisit. Sekretessen gäller för uppgif- ter om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgifterna rör eller närstående till denne lider men om de röjs. Undantag görs för beslut i elevvårdsärenden inom det offent- liga skolväsendet för barn och ungdom, som alltid är offentliga. För vissa uppgifter gäller sekretess uttryckligen inom just det of- fentliga skolväsendet för barn och ungdom. Sekretess gäller således för uppgifter som hänför sig till ett ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier, om det kan antas att den uppgifterna rör eller närstående lider men om de röjs. Be- slut i sådana ärenden är emellertid alltid offentliga. I 7 kap. 9 § sekretesslagen anges särskilt att sekretess gäller för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i specialpedagogisk stödverksamhet, om det kan antas att den uppgiften rör eller när- stående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen omfattar konsu- lenter vid i skolan. Under vissa speciella omständigheter kan elevers identitetsuppgif- ter helt sekretessbeläggas inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Det kan bli aktuellt t.ex. när det föreligger risk för personförföljelse eller andra allvarliga trakasserier. Sekretessen gäll- er enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen för uppgifter om identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller närstå- ende lider men om uppgiften röjs. Inom skolbarnsomsorgen gäller enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen samma stränga sekretess som inom utbildningsväsendet för under- sökning och behandling av psykolog eller kurator och i annan verk- samhet som bedrivs av sådan personal (se ovan under Elevvården). Därutöver gäller inom skolbarnsomsorgen sekretess för samtliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden som förekommer i omsorgsverksamhet, om det kan antas att den uppgifterna rör eller någon närstående lider men om de röjs. Till skillnad från den skolverksamhet som redovisas ovan regleras sekretess inom skolhälsovården inte särskilt för skolan, utan ge- mensamt med annan hälso- och sjukvård. Av 7 kap. 1 § sekretessla- gen framgår att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållan- den, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon närstående lider men. Samma stränga sekretess gäller alltså inom skolhälsovården som i den psykolog- och kura- torsverksamhet som bedrivs på skolorna. Inom skolhälsovården gäller enligt 7 kap. 3 § sekretesslagen att uppgifter om hälsotillstånd kan vara sekretessbelagda inte enbart gentemot andra än de som uppgifterna gäller, utan även i förhållan- de till eleven själv. Det krävs emellertid att det med hänsyn till än- damålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att upp- gifterna inte lämnas till eleven. Inom skolhälsovården gäller sekretess enligt 7 kap. 6 § sekre- tesslagen också för en anmälan eller annan utsaga som en enskild lämnar om någon annans hälsotillstånd eller personliga förhållan- den, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har lämnat anmälan eller utsagan – eller någon närstående – utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte för anmälan som görs av en myndighet. Den statliga tillsynen över skolverksamheten sköts av Statens skol- verk, utom såvitt avser skolhälsovården och hälso- och sjukvårds- personal som i stället står under tillsyn. Några särskilda sekretessbestämmelser finns inte för uppgifter i tillsynsverksamhet över det offentliga skolväsendet, men däremot omfattas verksamheten av en generell bestämmelse om överföring av sekretess i 13 kap. 1 § sekretesslagen. Där sägs att om en myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision erhåller sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet, gäller sekre- tessen också hos tillsynsmyndigheten. Det innebär att uppgifter som överlämnas från t.ex. en skola till med anledning av ett tillsynsärende, har samma skydd hos som de har hos skolan. Uppgifter som elever, föräldrar eller andra enskilda överlämnar till i ett sådant ärende, blir däremot offentliga hos verket. I verksamhet hos fristående skolor gäller inte offentlighetsprin- cipen och bestämmelserna i sekretesslagen. Någon sekretess kan alltså inte överföras till i dess tillsyn över fristående sko- lor. Därför anges särskilt i 7 kap. 9 § sekretesslagen att sekretess gäller i sådan tillsyn för uppgifter om personliga förhållanden som härrör från skolans elevvårdande verksamhet och för uppgifter som hänför sig till ett ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående lider men. beslut i sådana tillsynsärenden är emellertid alltid offentliga. I tillsynsverksamhet över skolhälsovården gäller enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen samma sekretess för uppgifter om enskilda som inom hälso- och sjukvården. Till skillnad från vad som är fallet med tillsyn, spelar det alltså i Socialstyrel- sens tillsynsärenden ingen roll om uppgifterna kommer från en skola eller från t.ex. elever och föräldrar. Även om sekretess gäller för en uppgift, kan den ändå i många fall lämnas ut. Sekretessbelagda uppgifter får nämligen röjas för myn- digheter och enskilda i de fall som anges i sekretesslagen eller i nå- gon annan lag eller författning som sekretesslagen hänvisar till. Utlämnande av uppgifter till vårdnadshavare I 14 kap. 4 § sekretesslagen anges att sekretess till skydd för enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv. En följd av denna be- stämmelse är bl.a. att en elevs vårdnadshavare – i egenskap av legal ställföreträdare – skall ha rätt att få del av sekretessbelagd informa- tion om eleven för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt för- äldrabalken. Däremot saknar en förälder som inte är vårdnadshava- re ofta rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter. Normalt kan sekretess alltså inte åberopas gentemot vårdnadshavaren när denne vill ta del av uppgifter om sitt barn i skolan eller inom skolhälso- vården, men i takt med ökande ålder och mognad får eleven allt större rätt att själv bestämma om vårdnadshavaren skall få del av information eller inte. Någon bestämd åldersgräns finns inte, men skall sekretessbelagda uppgifter normalt inte lämnas till vårdnadshavaren utan elevens samtycke – och i vart fall inte om eleven uttryckligen motsätter sig det – om det inte behövs för att skolans personal skall kunna bedriva sin egen verksamhet (se mer om detta nedan). I samma paragraf sägs att sekretess till skydd för en underårig gäller även i förhållande till vårdnadshavaren, om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vård- nadshavaren. Bestämmelsen kan vara tillämplig i fall då elev och förälder har motsatta intressen och den gäller oavsett barnets ålder. Utlämnande av uppgifter efter samtycke En grundläggande princip i sekretesslagen är att sekretess till skydd för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållande inte gäller gentemot den enskilde själv (jfr ovan om utlämnande till vårdnads- havare). En person skall alltså alltid ha möjlighet att själv eller ge- nom legal ställföreträdare, t.ex. vårdnadshavare, ta del av de uppgif- ter om honom eller henne som en myndighet har i sina allmänna handlingar. I vissa mycket speciella fall görs emellertid undantag från denna princip. Inom hälso- och sjukvården – och därmed även skolhälsovården – finns det möjlighet att i vissa fall sekretessbeläg- ga uppgifter om en persons hälsotillstånd även gentemot den per- sonen själv, om det är av synnerlig vikt för vården eller behandling- en. Den enskilde har inte bara rätt att själv se en uppgift, utan han eller hon kan också helt eller delvis efterge sekretessen gentemot någon annan. Även sekretessbelagda uppgifter kan alltså lämnas ut, om den som avses med uppgifterna har samtyckt till det. Genom sådant samtycke kan sekretessbelagda uppgifter ofta utbytas mellan exempelvis skolsköterskan och skolkuratorn. När det gäller mindre barn är det endast vårdnadshavaren som har egentlig rätt att se alla uppgifter om barnet och som kan ge sitt samtycke till att uppgifter lämnas ut. I takt med ökande ålder och mognad får elever emellertid allt större rätt att bestämma över sig själva, och samtycke kan då behövas från både eleven och vård- nadshavaren. Någon bestämd åldersgräns finns inte, men är det endast eleven själv som kan lämna samtycke. Skyldighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter