sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Den fördel som skulle ligga i en lånefinansiering är möjligheterna att med kort varsel kunna göra en större anskaffning av utrustning. I övrigt ser inte FRA några fördelar för myndigheten med en lånefinansiering. Enligt FRA kan avskrivningstiderna vid en lånefinansiering vara svåra att fastställa när det gäller den tekniska signalspaningsutrustningen. Användbarheten av utrustningen beror av faktorer som faller utanför FRA:s kontroll. Användbarheten beror således helt av den tekniska utvecklingen i fråga om de system för telekommunikation och signaler mot vilka FRA:s signalspaning riktas. FRA kan därför inte räkna med att FRA:s signalspaningsutrustning går att använda under hela den tekniska livslängden hos utrustningen. Om de objekt som FRA spanar mot byter till ett nytt system med annan teknik, kan FRA tvingas att anskaffa ett helt nytt spaningssystem och det gamla måste FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området skrotas trots att det har en teknisk livslängd kvar. Någon andrahandsmarknad finns inte för denna typ av utrustning. Vid en lånefinansiering måste därför former skapas för direktavskrivning och finansiering av återbetalning av lån . FRA:s deltagande i internationella operationer skärper kravet på sådana regler eftersom materiel i dessa sammanhang riskerar att gå förlorad genom stridshandlingar. Reglerna för lånefinansiering ändrades i väsentliga avseenden . Lånefinansieringen har bl.a. förenklats rent administrativt för den låntagande myndigheten. Sålunda har det tidigare sambandet mellan enskilda låneobjekts livslängd och lånets löptid tagits bort. Den låntagande myndigheten kan i princip finansiera alla anläggningstillgångar med ett enda lån genom att myndigheten har tillgång till ett s.k. avistakonto som är kopplat till låneramen. I praktiken fungerar kontot därmed som en löpande kredit med ränta. En tidigare kritik mot ordningen med lånefinansiering har därmed fallit bort. Den nuvarande anslagsfinansieringen av FRA:s signal- spaningsutrustning, grundad på att utrustningen betraktas som krigsmateriel, har motiverats av behovet av att upprätthålla sekretess kring utrustningen för att inte avslöja metoder, teknikinriktning och signalspaningsförmåga. Lånehanteringen innebär emellertid efter ändringar i regleringen att uppgifter numera inte behöver lämnas om enskilda investeringsobjekt. I ansökan anges endast det belopp som en myndighet har anskaffat utrustning för . (Ansökan om lån görs , och .) Enligt Utredningens mening är det således inte längre motiverat av sekretesskäl att teknikinvesteringarna skall anslagsfinansieras då det i låneansökan inte skall anges vad investeringarna avser. Genom den omvärldsförändring som har ägt rum och med den ändrade inriktning som FRA:s verksamhet numera har ser Utredningen inte heller att det finns grund för att generellt betrakta signalspaningsutrustning som krigsmateriel. FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området Avskrivningstiderna för signalspaningsutrustningen kan, såsom FRA har beskrivit det, vara svåra att fastställa eftersom tiderna beror av omständigheter som FRA inte kan förutse. Detta kan också enligt Utredningens mening medföra vissa problem. I någon mån torde emellertid dessa kunna överbryggas genom att reglerna för lånefinansiering medger att löptiden för lånet och den ekonomiska livslängden för den enskilda investeringen inte behöver överensstämma. Utredningen vill peka på att en lånefinansiering innebär vissa fördelar framför en anslagsfinansiering. Sålunda kan en utgift för en anskaffning som lånefinansieras tas upp med kort varsel förutsatt dock att den ryms inom låneramen. Vidare kan större investeringar hanteras över åren på ett bättre sätt. En jämn anslagsbelastning för amorteringar och räntor kan uppnås i stället för att större anslagsbehov anges för ett särskilt år. Det senare kan även av rent statsfinansiella skäl medföra svårigheter på grund av begränsningar i budgettaket, eftersom statsbudgeten är ettårig och möjligheterna att fördela kostnaderna mellan budgetåren är begränsade. Enligt Utredningens bedömning synes FRA lämpligen kunna övergå till ett system för lånefinansiering av investeringar i teknisk utrustning. Utredningen erinrar emellertid om att en ändrad finansieringsform inte är en väg till ökade investeringar och att en övergång till ett system med lånefinansiering innebär en väsentlig förändring för beräkningen av myndighetens anslag. En övergång från anslagsfinansiering till lånefinansiering bör ske på ett statsfinansiellt neutralt sätt. Det kan nämnas att har övergått till detta system för finansiering av sina investeringar. erfarenheter är positiva. Den nya ordningen har således enligt inneburit klara fördelar. 10.3Andra metoder än tekniska för underrättelseinhämtning i vissa fall Underlag bör tas fram i samverkan mellan i första hand FRA och MUST för en bedömning av möjligheterna att i vissa fall utnyttja andra metoder för att erhålla sådan information som avses inhämtas med tekniska system. Utredningen har enligt utredningsdirektiven haft att överväga om andra metoder i vissa fall kan utnyttjas för att erhålla sådan underrättelseinformation som avses att hämtas in med tekniska system. Det är således fråga om alternativa metoder till FRA:s signalspaning. Regeringen har också som redan nämnts (se avsnitt 7.3) i budgetpropositionen 2002/03:1, pekat på vikten av att fortsättningsvis förändra och förbättra inhämtningsmetoderna och analyserna i syfte att ytterligare öka relevansen i underrättelseproduktionen (se prop. 2002/03:1, Utgiftsområde 6, s. 71). Vilken metod som an- vänds för underrättelseinhämtning får enligt Utredningen även anses vara en fråga om vilka ekonomiska resurser som statsmakterna anser bör satsas på denna. Underrättelseinhämtning, som innebär att samla in s.k. rådata för en senare bearbetning, sker med principiellt sett skilda metoder hos olika myndigheter eller organ med underrättelseuppgifter. Vid sidan av FRA:s signalspaning, s.k. SIGINT (signal intelligence), som bygger på inhämtning av information med tekniska hjälpmedel, sker underrättelsein- hämtning genom ett antal andra s.k. öppna eller hemliga metoder. Öppen inhämtning av information, där källan är allmänt tillgänglig, s.k. OSINT (open source intelligence), sker bl.a. genom press, television, facktidskrifter, officiella inhemska och utländska rapporter och inte minst genom allmänt tillgängliga databaser som Internet m.fl. Förutom genom SIGINT och OSINT sker inhämtning i övrigt i huvudsak FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området genom personbaserad inhämtning, s.k. HUMINT (human intelligence), som omfattar både öppen och hemlig inhämtning. Informationen grundas därvid bl.a. på iakttagelser av olika kategorier av utlandsstationerad personal från , myndigheter, statliga stiftelser eller andra organ. Här har inte minst den information som kan samlas in vid de svenska utlandsmyndigheterna stor betydelse (jfr. bl.a. SOU 1999:37 s. 260). Inhämtningen sker vidare genom särskild kontaktverksamhet med utländska under- rättelseorgan och myndigheter. Underrättelseinformation i form av HUMINT erhålls också genom inhemska myndigheter, forskningsinstitut m.m. och genom samtal med flyktingar, emigranter, utlandsresenärer m.fl. Det kan nämnas att inhämtning med tekniska metoder förekommer i viss mindre utsträckning vid sidan av FRA:s signalspaning i form av bl.a. satellitspaning och annan foto- eller teknisk bildspaning, s.k. IMINT (imagery intelligence). Det sker också genom fartygs-, flyg- och markspaning med radar, sensorer m.m. samt genom materielundersökningar av stridsmedel, teknikutrustning m.m. Som har framhållits ovan under avsnitt 2.1 har de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna medfört en tyngd- punktsförskjutning i den militära underrättelseverksamheten och därmed också i FRA:s verksamhet. Som har framgått har det inneburit att bl.a. behoven av militärt inriktade underrättelser om en presumtiv fiendes militära förmåga och ett relativt tidsnära angreppshot har förskjutits mot behov av underrättelser om en sådan fiendes avsikter och militära handlingsmöjligheter i ett längre tidsperspektiv. Det har generellt sett inneburit att mindre vikt läggs vid operativa och taktiska militära underrättelser. Det skall dock påpekas att mer direkta krav på operativa och taktiska militärt inriktade underrättelser genom bl.a. signalspaning ställs i samband med engagemang i det internationella säkerhets- samarbetet. Tyngdpunktsförskjutningen innebär också att större vikt läggs vid strategiska underrättelser ur ett mer allmänt försvars-, utrikes- och säkerhetspolitiskt perspektiv. FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området Härtill kommer att underrättelseorganen ju allt mer skall ta sig an underrättelsefrågor som, inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp, berör de s.k. nya hoten. Det kan konstateras att den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutningen har förändrat de olika inhämtningsmetodernas möjligheter och betydelse för en ändamålsenlig och effektiv inhämtning, bl.a. mot bakgrund av att de har olika förutsättningar att ge information av visst slag och i ett visst tidsperspektiv. För signalspaningens betydelse såsom metod för inhämtning är också teknikutvecklingen för informationsöverföring avgörande. Som redan har framgått förmedlas signalspaningstrafiken allt mer via kabel vilket är förenat med tekniska och rättsliga frågor för FRA:s verksamhet. Användningen av öppna källor, OSINT, som inhämtningsmetod anses som mycket viktig. Som har redovisats i betänkande (SOU 1999:37 s. 257 ff.) bedrivs en aktiv OSINT-verksamhet i ett flertal länder som stöd åt såväl försvarsorgan som åt det civila samhället. Det framhålls allmänt i dessa sammanhang att OSINT ger en bra bakgrundsteckning men också innebär en god grundläggande faktainhämtning. OSINT anses också fylla en viktig funktion som referens eller komplement till samt kontroll av annan underrättelseinformation. Det anses bl.a. vara av betydelse att den information, som har erhållits på annat sätt än genom öppna källor, t.ex. SIGINT, kan kontrolleras. OSINT kan dock inte ge den s.k. spetsinformation om förhållanden som andra inhämtnings- metoder som SIGINT och HUMINT förmår. HUMINT är som nämnts tillsammans med OSINT och SIGINT de huvudsakliga inhämtningsmetoder som används i underrättelseverksamhet. Underrättelser genom HUMINT spänner i princip över hela fältet för behoven av underrättelseinhämtning. HUMINT är en inhämtningsmetod som också bedöms ha stora förutsättningar att bidra med information om försvars- utrikes- och säkerhetspolitiska förhållanden inte minst i ett längre tidsperspektiv. Det bör i detta sammanhang framhållas att de svenska utlands- myndigheterna inte bara står till förfogande utan är organ för regeringen och i dess helhet. Utlandsmyndigheterna skall biträda övriga departement och även myndigheter m.fl. med FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området uppgifter bl.a. om förhållanden och utvecklingen i verksamhetslandet. Utlandsmyndigheterna skall således bidra med information också till underrättelseverksamheten. SOU 1999:37 s. 261 ff.) Utredningen vill framhålla att FRA:s signalspaning är en mycket viktig metod för en effektiv underrättelseinhämtning. I många fall framstår SIGINT som den enda underrättelsekällan när det gäller såväl militärt som civilt inriktade underrättelser. Det har heller aldrig ifrågasatts att FRA:s signalspaning inte behövs i den samlade underrättelseverksamheten. Däremot kan en underrättelse- inhämtning, med varierande effektivitet, snabbhet och beroende av tillgången till ekonomiska eller andra resurser, ske även med andra metoder än signalspaning. Frågan om vilken inhämtningsmetod som skall utnyttjas påverkas självfallet av vilka resurser som statsmakterna anser bör satsas på dessa. I detta sammanhang kan påpekas att signalspaning är förhållandevis kostnadskrävande. OSINT är däremot en jämförelsevis billig och betydelsefull inhämtningsmetod. Det anses allmänt att OSINT alltid måste ingå som ett komplement i underrättelseverksamheten. Även HUMINT är en i förhållande till SIGINT mindre kostnadskrävande inhämtningsmetod och i vissa fall den enda användbara metoden. Att göra en bedömning av om andra metoder för underrättelseinhämtning, där sådana är möjliga alternativ, bör utnyttjas i stället för signalspaning kräver enligt Utredningens mening en fortlöpande och relativt långvarig uppföljning av all underrättelseinhämtning samt en ingående granskning av de olika metodernas förutsättningar för inhämtning. I detta sammanhang skall påpekas att de olika metoderna har olika värde i skilda situationer och tidsperspektiv. Det kan också pekas på att de olika inhämt- ningsmetoderna är förenade med skilda utrikespolitiska och även andra risker. När det gäller FRA:s signalspaning är förutsättningarna för denna, som tidigare nämnts, också i hög grad beroende av en lösning på såväl rättsliga som tekniska frågor. Signalspaningens möjligheter är också i hög grad beroende av den tekniska utvecklingen för signalöverföring över- huvudtaget. Mot bakgrund av ett vidgat säkerhetsbegrepp finns det också enligt Utredningens mening, som framgår av FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området avsnitt 7,anledning att peka på att det allt oftare krävs en sammanvägning av information som hämtas in med olika metoder för att få en mer fullständig och användbar underrättelse. Enligt Utredningens mening är det önskvärt att en utvärdering görs för att, som det anges i Utredningens direktiv, ge underlag för en bedömning av om andra metoder i vissa fall kan utnyttjas för att erhålla sådan underrättelseinformation som kan hämtas in genom signalspaning. En bedömning bör göras av hur tillgängliga resurser bäst kan användas. En sådan bedömning måste emellertid enligt Utredningen och som sagts grundas på en fortlöpande och relativt långvarig granskning av all underrättelseinhämtning på grundval av de olika inhämtningsmetoderna. En sådan uppföljning kan inte lämpligen göras inom ramen för Utredningens arbete utan bör fortlöpande utföras i samverkan mellan främst FRA och MUST. En bedömning av vilka alternativa metoder till signalspaning som kan användas bör självfallet, såsom har angivits ovan i avsnitt 7, kopplas direkt till möjligheterna att ge en så fullständig underrättelserapportering som möjligt. Enligt Utredningens mening bör en fortlöpande utvärdering av inhämtningsmetoder därför även ta sikte på vilken eller vilka organ som är bäst skickade att utföra inhämtning och olika grader av analyser och en mer eller mindre fullständig eller övergripande underrättelserapportering. Under alla förhållanden bör, såsom anges ovan i avsnitt 7, en djup samordning eller samverkan komma till stånd som tar sikte på en ändamålsenlig inhämtning, analys och underrättelse- rapportering. 11Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FRA och formerna för avgiftsfinansieringen Med hänsyn till att det finns ett allmänt intresse av att FRA:s signalspaningsverksamhet upprätthålls, krävs att en kärnverksamhet grundad på en av regeringen styrd anslags- finansiering upprätthålls vid FRA. Vissa delar av verksam- heten vid FRA bör emellertid kunna vara avgiftsfinansierade. En avgiftsfinansiering av en myndighets verksamhet innebär i princip att de tjänster som myndigheten utför (producerar) beläggs med en avgift som betalas av den som utnyttjar tjänsterna. Anslagsmedel för att bekosta tjänsterna tillförs därvid via statsbudgeten de myndigheter som köper och använder den avgiftsbelagda tjänsten. Finansieringen av den producerande myndighetens verksamhet blir därmed i stället för att bygga på anslag beroende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänster. Den nuvarande verksamheten vid FRA finansieras i huvudsak genom att FRA får anslag över statsbudgeten. Anslaget finansierar även den utveckling av teknisk materiel och metoder som krävs för verksamheten. Anläggnings- tillgångar för förvaltningsändamål lånefinansieras såsom framgår ovan av avsnitt 10. Endast vissa uppdrag i FRA:s verksamhet finansieras genom avgifter i enlighet med bestämmelserna i avgiftsförordningen (1991:191). Avgifts- finansieringen beräknas enligt regleringsbrevet för FRA till av FRA:s totala budget. Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering Ett syfte med avgiftsfinansiering är att verksamheten vid den producerande myndigheten ska bli efterfrågestyrd och att bättre förutsättningar därigenom skall skapas för en anpassning av verksamheten hos myndigheten. Genom att en beställare inte bara styr utan även bekostar efterfrågan skapas ett incitament hos beställaren till större kostnadsmedvetande och effektivitet liksom till en bättre resursplanering och anpassning i verksamheten hos den som utför en tjänst. Genom att tjänsten på detta sätt skall vara efterfrågad måste denne också inrikta sin produktion mot sådana tjänster som efterfrågas. (Se bl.a. styra avgiftsbelagd verksamhet, ESV 2000:21 s. 4 ff. och 46 ff.) I avsnitt 2.1.4 har Utredningen pekat på att de omfattande förändringarna i det säkerhetspolitiska läget medför avsevärda konsekvenser för verksamheten vid FRA såsom ett underrättelseorgan. Sålunda har den säkerhets- politiska synen ändrats från en traditionell och dominerande militär inriktning och vidgats bl.a. mot ett brett spektrum av hot, risker och påfrestningar. 2001/02:10 s. 244 ff.) Ansvaret för att åtgärder vidtas mot de sistnämnda s.k. nya hoten, vilka i vart fall primärt inte skall bemötas med insatser inom ramen för militärt försvar, åvilar ett antal civila statliga och även kommunala myndigheter. RPS och svarar enligt regleringsbrev och särskilda regler för bekämpningen av terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet. , och är myndigheter som också i hög grad berörs av de nya hoten i olika hänseenden. Det ankommer vidare t.ex. på , och att svara för olika ekologiska frågor i samband med nedfall av radioaktiva ämnen. svarar för skydd av telekommunikationer. svarar för flykting- och migrationsfrågor. Det kan således konstateras att den ändrade omvärldssituationen ställer andra krav på FRA såsom underrättelseorgan och att den i hög grad på ett radikalt sätt har kommit att vidga kretsen av FRA:s tänkbara uppdragsgivare. FRA förutsätts ha förmåga att verka i ett mer komplext skeende och att i ett vitt spektrum av utvecklingstendenser inom ramen för de s.k. nya hoten kunna Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering upptäcka relevant underrättelsematerial. Det förutsätts även att FRA har förmåga att utföra andra tjänster än tidigare, där FRA har kompetens. Avgiftsfinansiering av signalspaningsverksamheten före- kommer i andra länder. Så har t.ex. avgiftsfinansiering av verksamheten införts i . I Utredningens uppdrag ingår att, bl.a. mot bakgrund av de ändrade förutsättningarna för FRA:s verksamhet, undersöka i vad mån det är lämpligt att öka graden av avgiftsfinansiering i verksamheten och därigenom även efterlikna marknads- mässiga förhållanden. I uppdraget ingår vidare att överväga formerna för en avgiftsfinansiering, som sker enligt s.k. tidstaxa. En tidstaxa tillämpas av FRA dels vid debitering enligt s.k. löpande räkning, dels såsom grund för ett offererat fast pris. 11.2Allmänt om principerna för avgiftsfinansiering Den rättsliga regleringen av anslagsfinansiering såsom ett medel för regeringen att styra myndigheterna finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten och den numera till lagen knutna avgiftsförordningen (1992:191). I avgiftsförordningen föreskrivs bl.a. såsom ett ekonomiskt mål (5 §) att full kostnadstäckning normalt skall gälla för en avgiftsfinansierad verksamhet om inte något annat är beslutat för verksamheten. Huvudprincipen är att avgiftssättningen skall motsvara självkostnaden. Avgifterna skall beräknas med sikte på att täcka samtliga direkta kostnader för verksamheten och en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som kan vara gemensamma med andra verksamheter. Vid avgiftssättningen skall i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. Ett motiv för ett undantag från principen om full kostnadstäckning kan vara att ett på detta sätt beräknat avgiftsuttag skulle motverka syftet med verksamheten. (Se ESV 2000:21 s. Systemet med avgiftsfinansiering såsom alternativ till anslagsfinansiering av sådana tjänster, som produceras hos en myndighet och som har andra myndigheter som avnämare, har utvecklats (se bl.a. . (), som Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering från har övertagit tidigare ansvar för att hjälpa regeringen att utveckla myndigheternas ekonomi- och personaladministrativa system, har bl.a. i den angivna rapporten 2000:21 (se s. 4 ff. och 46 ff.) redovisat olika effekter av att använda avgiftsfinansiering såsom alternativ till anslagsfinansiering av myndigheters verksamhet. Genom en avgiftsfinansiering tvingas enligt ESV:s rapport den myndighet som utför en tjänst att göra detta till ett pris och med ett innehåll och en kvalitet som leder till en tillräckligt stor efterfrågan för att finansiera verksamheten. En avgift ökar i princip kostnadsmedvetandet hos både uppdragsgivaren (beställaren) och hos uppdragstagaren (utföraren) och höjer produktiviteten i uppdragstagarens verksamhet. Medvetenheten ökar också enligt rapporten hos uppdragsgivarna om att de kan kräva olika ambitionsnivåer hos uppdragstagaren. Den utförda tjänstens värde för uppdragsgivaren anses även bli tydligare. Det latenta hot som ligger i att uppdragsgivaren vid avgiftsfinansiering skall minska sin efterfrågan stimulerar enligt ESV:s rapport uppdragstagaren att anstränga sig. För att priset skall kunna hållas på en rimlig och attraktiv nivå tvingas således enligt rapporten uppdragstagaren att kontinuerligt överväga besparingar liksom metoderna för att framställa tjänsten på ett effektivt sätt. Om uppdragsgivaren dessutom är professionell och pådrivande kan enligt rapporten även krav och synpunkter från denne ytterligare förstärka detta. Den myndighet som inom ramen för en avgiftsfinansiering beställer tjänsten och är uppdragsgivare får enligt ESV:s rapport på motsvarande sätt som sagts incitament att kritiskt värdera pris och kvalitet och överväga alternativa sätt att fylla det behov som tjänsten skall tillgodose. Detta leder enligt rapporten bl.a. till en anpassning av efterfrågan till det verkliga behovet och därmed indirekt också till en mer effektiv omfattning av verksamheten och resurserna hos den utförande myndigheten. I ytterlighetsfall sägs effekten kunna bli en insikt hos uppdragsgivaren om att tjänsten är obehövlig eller att den kan utföras av uppdragsgivaren själv med befintliga resurser. Dimensioneringen och användningen av resurser kommer enligt ESV:s rapport vid en avgiftsfinansiering att på nyss Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering angivet sätt styras av dem som efterfrågar och drar nytta av de tjänster som produceras. Med en utförande myndighet som istället är anslagsfinansierad och själv beslutar om resursernas närmare användning, kan det enligt rapporten finnas en risk att den utförande myndigheten fattar beslut som har den egna organisationens bästa för ögonen snarare än överväganden om effektivitet och kvalitet och slutanvändarens behov. En avgiftsbeläggning kan emellertid enligt den nämnda rapporten innebära att det sammantagna syftet med myndighetens verksamhet inte uppnås, eftersom det kan ligga ett mer allmänt intresse i att verksamheten vid myndigheten upprätthålls eller att så många som möjligt får del av myndighetens tjänster. Faktorer som enligt rapporten (s. 6 och 50 f.) kan motverka de positiva effekterna av ett system med avgiftsfinansiering, vilket bygger på uppdragsgivare- och uppdragstagarefunktioner, kan bl.a. vara följande. N uppdragsgivarens (beställarens) valfrihet är liten på grund av att uppdragstagaren (utföraren) har monopolställning, N uppdragstagarens valfrihet är liten på grund av att uppdragsgivaren har monopolställning,