sou · GRB3109 · 2004-01-01 00:00:00 — Den sändningsplikt (must carry) som kan åläggas av medlemsstaterna bör vara rimlig, det vill säga att den bör vara proportionell och öppet redovisad mot bakgrund av klart fastställda mål som avser allmänintresset och kan, där så är lämpligt, förenas med en bestämmelse om proportionell ersättning. Sådan sändningsplikt (must carry) kan omfatta överföring av tjänster som är särskilt utformade för att användare med funktions- hinder skall kunna få lämplig tillgång till dem. (44)Nät som används för distribution av radio- eller tv-sändningar till allmänheten inbegriper kabelnät samt nät för satellitsändningar och markburna sändningar. De kan också inbegripa andra nät i den mån ett betydande antal slutanvändare huvudsakligen använder sådana nät för att ta emot radio- och tv-sändningar. Artikel 31 tar, i linje med resten av , inte sikte på innehållet i de levererade tjänsterna. Typiska innehållsfrågor som inte faller in under direktiven (eller lagen om elektronisk kom- munikation för den delen) är exempelvis vilka programtjänster som skall omfattas av sändningsplikt och innehållet i elektroniska programguider (EPG). Det innebär emellertid inte att innehållsfrågor helt saknar betydelse i sammanhanget. Sålunda framhålls i ramdirektivet, som innehåller grundläggande formella bestämmelser för tillämpningen av övriga aktuella direktiv, artikel 1 punkt 3 att varken det direktivet eller särdirektiven påverkar de åtgärder som i enlighet med gemenskaps- lagstiftningen vidtagits på gemenskapsnivå eller nationell nivå för att arbeta för mål som avser allmänintresset, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisuell politik. I skälen, punkt (5), förtydligas detta ytterligare på följande sätt. Det är nödvändigt att särskilja regleringen av överföringen från regleringen av innehållet. Innehållet i tjänster som tillhandahålls via elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kom- munikationstjänster, till exempel sändningsinnehåll, finansiella tjänster och vissa tjänster som hör till informationssamhället, omfattas därför inte av detta regelverk och påverkar därför inte åtgärder som vidtas på gemenskapsnivå eller nationell nivå vad avser sådana tjänster, i enlighet med gemenskapslagstiftningen, för att främja kulturell eller språklig mångfald och för att säkerställa att mediemångfalden bevaras. --- Att det görs åtskillnad mellan reglering av överföring och reglering av innehåll hindrar inte att man tar hänsyn till sambanden mellan dem, särskilt för att garantera mediemångfald, kulturell mångfald och konsumentskydd. Sändningsplikt får enligt USO-direktivet artikel 31 införas för överföring av vissa angivna kanaler och tjänster för radio- och televisionssändningar. Begreppet tjänster kan innefatta t.ex. text- TV och tjänster inrättade för att möjliggöra lämplig tillgång för funktionshindrade. Som tidigare påpekats är däremot frågan om vilka kanaler som skall omfattas av sändningsplikt en innehållsfråga som inte regleras av direktivet. Inte heller avser denna artikel att ge innehållsleverantörer tillträde till s.k. tillhörande faciliteter (jfr 7 § lagen om elektronisk kommunikation tillhörande installation). Dessa definieras i ramdirektivet, artikel 2e, som de faciliteter i samband med ett elektroniskt kommunikationsnät och/eller en elektronisk kommunikationstjänst som möjliggör och/eller stöder tillhandahållande av tjänster via det nätet och/eller den tjänsten. Den inbegriper system för villkorad tillgång och elektroniska programguider (EPG). Tillgång till sådana faciliteter omfattas i stället av artiklarna 5 och 6 i tillträdesdirektivet. Av artikel 5 1 b) framgår således att de nationella regleringsmyndigheterna skall, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera slutanvändarnas tillgång till digitala radio- och televisionssändningstjänster som angetts av medlems- staten, kunna införa skyldigheter för operatörer att tillhandahålla tillträde till gränssnitt för tillämpningsprogram (API) och elektro- niska programguider (EPG) på rättvisa, rimliga och icke-diskrimi- nerande villkor. Artikel 6 innehåller särskilda krav på system med villkorad tillgång och andra faciliteter. Artikel 31 i USO-direktivet föreskriver att regler om sändnings- plikt får endast införas när det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset. Sådana mål innefattar normalt ställningstaganden kopplade till mångfald eller kulturell Reglerna är inte i sig begränsade till programtjänster från statsägda företag. Också kommersiella programtjänster kan omfattas av vidaresändningsplikt. Målen måste emellertid överensstämma med gemenskapsrätten. Enligt praxis är ekonomiska överväganden inte att betrakta som mål avseende allmänintresset (se t.ex. C-211/91, Commission v [1992], ECR I – 6757). Kravet på proportionalitet innebär att de olägenheter som vidaresändningsplikten kan innebära för en nätinnehavare måste vägas upp av de intressen som motiverar en sådan plikt. Frågan om vilka kanaler och tjänster som skall omfattas av sändningsplikt regleras som sagts inte av artikel 31 men om ett stort antal kanaler och tjänster omfattas kan sändningsplikten begränsa kapa- citeten i en utsträckning som kan framstå som oproportionerlig. Medlemsstaterna är inte skyldiga att föreskriva att nätopera- törerna skall ha rätt till ersättning för distributionen av must carry- kanalerna och tjänsterna. Om det emellertid finns bestämmelser om rätt till sådan ersättning måste medlemsstaten säkerställa likabehand- ling av nätoperatörerna. Det kan inte uteslutas att de allmänna kriterierna i artikel 31 dessutom i särskilda fall kan innebära att någon form av ersättning bör utgå för att vidaresändningsskyldig- heten skall anses proportionerlig eller rimlig. Under alla omständigheter måste regler om sändningsplikt vara förenliga med gemenskapsrätten, inklusive reglerna om statligt stöd i de fall de är tillämpliga. I detta kapitel ges en översikt över must carry-regleringen i våra nordiska grannländer och i . I dessa länder har lag- stiftningen på området för elektroniska kommunikationer harmo- niserats med EU:s direktiv. En sammanställning över must carry-regler inom övriga EU finns i rapporten inventory of EU must-carry regulations – a report to Commission, Directorate, February 2001. Bland dessa länder är det såvitt utredningen känner till endast , och som har genomfört om elektroniska kommunikationer i sin lagstiftning. I är av hushållen anslutna till kabel-TV-nät. Bestämmelser om vidaresändningsskyldighet har tidigare funnits i 42 § lagen om televisions- och radioverksamhet (nr 744/1998 i dess lydelse enligt lag 490/2002). I samband med införlivandet av för elektroniska kommunikationer i kommunika- tionsmarknadslagen (23.5.2003/393), vilken har trätt i kraft , har den tidigare regeln upphävts och i stället har en ny bestämmelse om sändningsplikt införts i 134 § kommunikations- marknadslagen (KML). Enligt nämnda bestämmelse är teleföretag som tillhandahåller nättjänster i kabeltelevisionsnät skyldiga att i nätet utan ersättning distribuera ett visst närmare angivet programutbud. Förmedlings- plikten gäller sålunda inte för andra nät än kabel-TV-nät. I proposi- tionen anfördes dock att det finns skäl att granska grunderna för distributionsskyldigheten på nytt när alternativa mottagningsmöjlig- heter – som t.ex. bredbandsanslutning – har utvecklats ytterligare. De program som omfattas av sändningsplikt kan delas in i två grupper. Den första gruppen utgörs av det TV- och radioprogram- utbud som omfattas av den allmännyttiga verksamheten och som inom gränserna för den kapacitet som har anvisats i enlighet med radiolagen fritt kan tas emot i den kommun där nätet är beläget. sänder två program- tjänster – TV1 och TV2 – analogt och tre – YLE 24, YLE Teema och FST-D – digitalt. Till den andra gruppen av programtjänster som omfattas av sändningsplikt hör TV- och radioprogram som tillhandahålls i den kommun där nätet är beläget med stöd av en riksomfattande programkoncession enligt lagen om televisions- och radioverksamhet. är det två programtjänster som sänds med stöd av en sådan riksomfattande programkoncession, MTV3 och Nelonen. När det gäller de kommersiella program- företagen uppställs inget krav på att deras sändningar skall vara fritt tillgängliga för hushållen i marknätet. Det betyder att även betal- TV-kanaler kan omfattas av sändningsplikten. Utöver programmen omfattas även vissa tjänster av vidare- sändningsplikten. När det gäller programutbudet som sänds fritt av omfattas special- och tilläggstjänster som ansluter sig till det angivna programutbudet och som kan tas emot avgifts- fritt. Med specialtjänster avses exempelvis tjänster med vars hjälp funktionshindrade kan se eller lyssna på program. Tilläggstjänster är bl.a. supertext-TV eller tjänster med hjälp av vilka man ger t.ex. ytterligare information om ett visst program. Vidaresändnings- plikten gäller emellertid inte för returkanalen i digitala nät. I fråga om programutbudet från andra programföretag än omfattas förutom programmen som sådana även material som redigerats för ett program som ingår i detta programutbud, reklam som anknyter till programutbudet och andra motsvarande tjänster som hör till programutbudet. I propositionens detaljmotivering anges som exempel härpå textningar, olika tjänster för funktions- hindrade och teleköpsändningar. Vidare anges att som tillhörande programutbud skall anses sådana tjänster som innehåller material som redigerats för ett visst program och att enbart en länk till material som framställts för något annat ändamål inte gör materialet till en del av programutbudet (RP 112/2002 rd s. 206). I 134 § fjärde stycket KML föreskrivs att de program och därtill knutna tjänster som omfattas av sändningsplikten skall tillhanda- hållas användaren avgiftsfritt. Av andra meningen i detta stycke framgår dock att kabelföretaget får kräva en skälig avgift av sina användare för upprätthållande av nätet. Propositionen till kommunikationsmarknadslagen (RP 112/2002 rd) innehöll ett lagförslag som innebar att kabelföretagen skulle kunna ta ut en kostnadsorienterad avgift för de kommersiellt finansierade programföretagens program och tjänster. ansåg emellertid att det inte fanns någon konstitutionell grund för att skilja mellan sändningsplikten för å enda sidan och kommersiella programtjänster å andra sidan. stannade därför vid att hela programutbudet som omfattas av sändnings- plikten skall vara avgiftsfritt för mottagarna. Distributionsskyldigheten gäller både det analoga och det digitala programutbudet. I ett kabelnät som är digitaliserat måste såväl de analoga som de digitala programmen vidaresändas. De som till- handahåller nättjänster är dock inte skyldiga att digitalisera nätet för att kunna uppfylla förmedlingsskyldigheten. I praktiken blir distributionsskyldigheten därför tillämplig på digitala program- utbud i den takt nätet digitaliseras. I 134 § tredje stycket KML finns en undantagsbestämmelse som innebär att teleföretaget inte behöver uppfylla sändningsplikten om kabel-TV-nätets överföringskapacitet behövs för företagets egen TV- eller radioverksamhet eller om det behövs för detta ändamål med tanke på företagets eget rimliga framtida behov. Nämnda lagrums sista stycke innehåller en bestämmelse om att det programutbud och de tjänster som avses i paragrafens första stycke skall tillhandahållas användarna i oförändrad form och som den ursprungliga sändningen. Ett kabelföretag får således inte omvandla en digitalt utsänd signal till analog form (RP 112/2002 rd s. 208). Den nya bestämmelsen om vidaresändningsplikt gäller endast fram till (139 § KML). I motiven till be- stämmelsen angavs anledningen till detta vara att det ger en möjlig- het att följa upp hur lagstiftningen fungerar och vilka effekter den har. Som ytterligare argument för denna tidsbegränsning anfördes att tolkningen av EU-direktiven hinner ta slutgiltigare former samt att art. 31 i USO-direktivet kräver att must carry- skyldigheter ses över regelbundet (se bl.a. TrUB 26/2002 rd s. 9 och 17). Must carry-reglerna återfinns i 5–9 §§ loven (nr 1052 af 17/12 2002) om radio- og fjernsynsvirksomhed. I 6 § stadgas att det åligger ägare av kabelnät att se till att det i anläggningen sker en vidaresändning av vissa TV- och radioprogram. omfattar för- pliktelsen de program som sänds med radioutrustning av (), /A/S () och de regionala TV 2-verksamheter som är avsedda att tas emot i det aktuella området, samt programmen på den femte radiokanalen i områden där denna kan tas emot med antenn. När det gäller kabelnät med en kapacitet att sända mer än åtta kanaler skall dessutom en kanal ställas till förfogande för lokala TV-program. Digitala program från DR och skall endast vidaresändas om det sänds andra digitala program i anläggningen. Motivet för vidaresändningsplikten är i korthet att tillförsäkra hela befolkningen tillgång till de radio- och TV-program som kultur- politiskt anses vara viktiga, häribland de program som är avgifts- finansierade. DR och de regionala TV 2-verksamheterna utövar public service- verksamhet enligt vissa regler i loven om radio- og fjernsyns- verksomhed. Om kulturministern lämnar tillstånd härtill, ingår även programverksamhet i den samlade public service- verksamheten. Härutöver ingår också programverksamheten i den fjärde FM-radiokanalen och nyhetssändningarna på den femte FM- radiokanalen i public service-utbudet, 11 § lov (nr 439 af 10. ) om aendring af lov om radio- og fjernsynsvirksomhed. Enligt 6 § andra stycket sistnämnda lag är det inte tillåtet att omvandla digitala program till analog form om de inte vidaresänds digitalt. I fanns tidigare regler om abonnentomröstningar i kabelnät. Dessa regler upphävdes och ersattes av en bestäm- melse i 6 § fjärde stycket angivna lag som gäller om vidare- sändningen i kabelnätet sker i programpaket. Enligt bestämmelsen skall alla programpaket innehålla de program som omfattas av sändningsplikten. Dessutom skall det finnas möjlighet att endast köpa ett paket som antingen innehåller enbart must carry-kanalerna eller dessa programtjänster och andra programtjänster för vilka priset utgör en begränsad del av det samlade priset för paketet. Enligt en bestämmelse i den danska upphovsrättslagen – § 35, stk. 3 ophavsretsloven (lovbekendtgörelse nr 164 af 12. marts 2003) – är ägaren av en kabelanläggning ansvarig för att det träffas avtal enligt upphovsrättslagen om vidaresändning av TV-sändningar i anläggningen (avtalslicens). Om den avgift som ägaren skall betala är fastställd som ett belopp per hushåll är varje hushåll skyldigt att betala nätägaren ett belopp som motsvarar denna avgift. En konvergensutredning som genomfördes gav inte anled- ning till några omedelbara ändringar i radio- och fjernsynslovens bestämmelser om vidaresändningsplikt. Sändningsverksamhet regleras i loven (nr 127) om kringkasting och den förordning om sändningsverksamhet som meddelats med stöd av lagen, forskrift (nr 153) om kringkasting. I kringskastingslovens fjärde kapitel finns bestäm- melser om vidaresändning i kabelnät och i § 4–3 föreskrivs om sändningsplikt. Enligt denna bestämmelse kan kungen i förordning ge regler om att vissa sändningar skall vidaresändas i nät som kan formidle kringkasting. Med kringkasting menas enligt lagens § 1–1 utsändning av tal, musik, bilder och liknande med radiovågor eller över tråd, avsett eller ägnat att tas emot direkt och av allmänheten. Bestämmelsen fick denna lydelse genom en ändringslag av . Ändringen gjordes för att anpassa bestämmelsen till USO-direktivets artikel 31 och göra den teknikneutral. Den omfattar således såväl trådbundna som trådlösa nät samt både satellit- och marknätet. Som redogörs för närmare nedan har möjligheten att utvidga sändningsplikten till att avse andra nät än kabelnät inte utnyttjats . Kungen kan ge regler om närmare villkor för förmedlingen. Statens medieförvaltning kan i särskilda fall reducera antalet för- medlingspliktiga sändningar. Enligt andra stycket i § 4–3 samma lag skall kabelägare eller den som disponerar kabelnätet efter regler som kungen ger sända myndighetsmeddelanden när det är av väsentlig betydelse. De närmare föreskrifterna om vidaresändningsskyldighet finns således i forskrift om kringkasting. § 4–1 innehåller en definition av begreppet kabelägare, varmed förstås den som äger eller disponerar kabelnätet, och abonnent, varmed förstås den som ingått avtal med kabelägaren om mottagning av TV-sändningar genom kabel. Sändningsplikten fastslås i § 4–2. Kabelägare har till följd av denna bestämmelse skyldighet att förmedla Norsk rikskringskastings (NRK) TV-sändningar, TV-sändningar och marksänd allmän lokal-TV med erforderligt tillstånd. Varje förmedlingspliktig sändning skall disponera en kanal i kabelnätet och förmedlings- pliktiga program skall vidaresändas i kanaler som är tillgängliga för alla abonnenter i nätet. I kabelnät med en kapacitet om tre eller färre kanaler omfattar sändningsplikten endast NRK:s och sändningar. Enligt paragrafens sista stycke kan det för kabelnät med en kapacitet om fyra till åtta kanaler hos Statens medie- forvaltning ansökas om undantag från sändningsplikten av andra program än NRK:s och sändningar. Ett beslut av Statens medieforvaltning med stöd av denna bestämmelse kan enligt § 4–6 forskriften överklagas till departementet i enlighet med forvaltnings- lovens regler. NRK sänder två programtjänster och TV2 en programtjänst i det analoga marknätet. Dessa programtjänster sänds även digitalt via satellit. Förutom nämnda sändningar måste kabelägare förmedla allmän lokal-TV. Det kan ges tillstånd till ett sådant allmänt lokal- TV-bolag per tillståndsområde. Dessa lokal-TV-kanaler är kom- mersiellt finansierade men har en skyldighet att uppfylla vissa public service-krav såsom att sända lokala nyheter. För vidaresändning i kabelnät finns det regler som motsvarar de svenska reglerna om avtalslicens (se vidare avsn. Den norska upphovsrättslagen innehåller en bestämmelse om att var och en av parterna kan kräva att tillstånd till och villkoren för vidare- sändningen fastställs med bindande verkan av en oberoende nämnd om förhandlingar om avtalslicens inte har lett till avtal från det att förhandlingarna inleddes. Nämnden skall bestå av jurister och utses av Kultur- og kirkedepartementet. I är av hushållen anslutna till kabelnät. Utredningen har inte kunnat få besked om hur många av dessa som har möjlighet att ta emot digitala sändningar. Per hade ca 60 000 abonnenter skaffat dekodrar för digital-TV-mot- tagning. I har lagstiftningen om vidaresändningsplikt ändrats för att harmoniera med för elektroniska kommuni- kationer. Den nya regleringen (Communications Act 2003) har trätt Det nya regelverket innefattar även bildandet av en ny myndighet, OFCOM, som är en sammanslagning av flera befintliga myndigheter, bl.a. Oftel, som var en motsvarighet till , och ITC som bl.a. beviljade sändnings- tillstånd i marknätet och granskade innehållet i TV-sändningar. Enligt Act 2003 får OFCOM ställa vissa all- männa villkor på i första hand varje person som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunika- tionstjänst. Ett av de allmänna villkor som sålunda får ställas upp är en skyldighet att säkerställa att vissa tjänster sänds med radiovågor till allmänheten (are broadcast) eller på annat sätt överförs genom det elektroniska kommunikationsnät som anges i villkoren, section 64 (1) och (2). Sändningsplikt får endast åläggas nät med hjälp av vilka allmänna elektroniska kommunikationstjänster tillhandahålls och där ett betydande antal slutanvändare av nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Sändningsplikten omfattar endast tjänster som anges i en i lagen uppräknad lista. I denna anges att must carry-skyldighet får avse för det första vilken som helst av de programtjänster som tillhanda- hålls av BBC så länge den erbjuds i digital form och är en tjänst i förhållande till vilken OFCOM har någon funktion. Därutöver får den omfatta Channel 3:s programtjänster i digital form, i digital form, i digital form, S4C Digital och den digitala allmänna text-TV-tjänsten. Alla dessa programtjänster har public service-åtaganden i någon form. Vidare skall även – i den utsträck- ning OFCOM beslutar (consider appropriate) – varje tilläggstjänst som har anknytning till någon av de programtjänster som finns med på listan omfattas av sändningsplikt. Alla de programtjänster som har must carry-status måste erbjudas till alla typer av allmänna elektroniska kommunikationsnät (s.k. must offer-skyldighet). För tillfället kostar de programtjänster som omfattas av sänd- ningsplikten inget för hushållen. Secretary of State, dvs. ministern för kultur, media och sport, kan dock bestämma att viss ersättning skall betalas, antingen av hushållen eller det programföretag vars programtjänst förmedlas. Hushållen måste abonnera på minst en tjänst hos kabelföretaget för att få must-carry-kanalerna. Det kan vara telefonabonnemang, Internet-anslutning eller ett betal-TV- paket. Dessutom är hushållen skyldiga att betala kostnader hän- förliga till underhåll av kabelnätet. Det är en uppgift för Secretary of State att från tid till annan bl.a. se över listan över tjänster som omfattas av must carry-skyldig- heten. En sådan översyn kan leda till att en programtjänst läggs till eller tas bort från listan. Reglerna är konstruerade på ett sådant sätt att en proportio- nalitetsbedömning skall göras i varje enskilt fall mellan å ena sidan det allmännas intresse av att samtliga programtjänster och tjänster når så många medborgare som möjligt och å andra sidan skyldig- heternas inverkan på det enskilda kabelnätet. Det betyder att olika kabelnät kan ha olika must carry-krav bl.a. beroende på vilken kapacitet nätet har. 4Vad händer när marknätet blir digitalt? Övergången till digital sändningsteknik i marknätet medför bl.a. att TV-utsändningar blir mindre störningskänsliga, att energi- förbrukningen och därmed kostnaderna minskar, att ljud- och bildkvaliteten blir bättre och att interaktivitet möjliggörs. Det är dock framför allt de förändringar som innebär att det ryms fler kanaler och att det blir möjligt att sända TV-signaler även i andra nät än traditionella kabel-TV-nät som påverkar lagstiftningen om vidaresändningsplikt. I detta kapitel begränsar vi oss därför till att kortfattat beskriva främst dessa förändringar. Vidare redogör vi för de ökade möjligheter att erbjuda tilläggstjänster som ett komple- ment till programtjänsterna som digitaliseringen för med sig. Slutligen behandlar vi även digitaliseringens fortskridande i kabel- TV-näten. 4.2Fler programtjänster på samma frekvensutrymme Sändningar som sker med digital teknik kräver inte lika mycket frekvensutrymme som analoga sändningar. Den digitala tekniken kan använda ett givet utrymme på ett mer effektivt sätt. I det analoga marknätet tar sålunda en programtjänst en frekvenskanal i anspråk, medan det vid digitala sändningar ryms åtminstone fyra till sex programtjänster i en frekvenskanal (multiplex). Det innebär att när samtliga utsändningar sker digitalt kommer fler program- tjänster att rymmas i det begränsade eterutrymmet. Detta beror bl.a. på att det vid en digital TV-sändning är möjligt att minska mängden information som översänds utan att det påverkar sänd- ningens kvalitet. Vid en digital sändning sänds sålunda endast det som har förändrat sig från föregående ljud- och bildavläsning, Vad händer när marknätet blir digitalt? medan man vid en analog sändning sänder ut all ljud- och bildinformation. Den digitala tekniken innebär av dessa skäl vidare att antalet kanaler som kan sändas kan skifta beroende på hur stort utrymme varje programtjänst kräver. Program med föränderligt innehåll, t.ex. en fotbollsmatch, behöver mer utrymme än ett studio- program. Beroende på vilka program som sänds kan därför antalet kanaler som överförs i en frekvenskanal variera över tiden.