sou · GRB3104d5 · 2004-01-01 00:00:00 — För de primära aktörernas del är den lokala förankringen av stationssköt- seltjänster viktig och denna kräver i sin tur lokala möjligheter att påverka. har de primära aktörerna svårt att påverka såväl innehållet som kvaliteten i förvaltningen av anläggningen som sådan såväl som tjänsteutbudet eftersom Jernhusen – självt eller genom SRAB – har hand om allt. Aktörerna är också kritiska till att Jernhusen inte vänt sig direkt till aktörerna för att hitta en form för kontakterna mellan Jern- husen som fastighetsägare och aktörerna i övrigt. SRAB har i och med det enligt aktörerna en alltför centralistisk roll som inte åter- speglar de behov som finns på lokal nivå och som man därför inte har något förtroende för. Man frågar sig vilken funktion SRAB egentligen har utöver att vara ärendebuffert mellan Jernhusen och aktörerna i övrigt? De primära aktörerna menar därför att SRAB bör kunna läggas ned med mycket ringa konsekvenser och istället stationshållningen organiseras på annat sätt. I likhet med de primära aktörerna ser jag ingen fortsatt roll för SRAB, framför allt därför att de primära aktörerna inte har något förtroende för den gällande lösningen. Jag föreslår därför att SRAB läggs ner och att Jernhusen på lämpligt vis involveras i diskussionerna kring den centrala sammanslutningen, beskriven i kapitel 6.3, som kollektivtrafik- sektorn denna höst påbörjat i syfte att finna nya former för umgänget mellan fastighetsägare och kund. Ägandet av en station skall som framgått tidigare vara föremål för ett ansvar att tillhandahålla resenärsservice. I de fall stationerna ägs av andra parter än Jernhusen, i huvudsak kommunerna, kan detta om SRAB läggs ner innebära vissa praktiska övergångsproblem. Förvaltning av järnvägens fastigheter sätter att även detta problem får en praktisk lösning i dessa diskus- sioner. 6.7Prissättning av stationer och tjänster De primära aktörerna anser själva att det är naturligt att trafik- utövarna (oavsett trafikslag som trafikerar stationen) betalar för denna nytta i enlighet med en rimlig prissättning som grundas på lokala förutsättningar och som förankras med de primära aktö- rerna. Det är i det sammanhanget viktigt att nämna att Jernhusen tidigare tillämpade ett system för avgiftssättning av lokalhyror och tilläggshyrestjänster på stationerna som innebar att avgifterna utdebiteras enligt självkostnadsprincipen där även underhållskost- nader direkt slogs ut på hyresgästerna. En preli- minär debitering skedde i förskott och de verkliga kostnaderna utdebiterades i efterskott. Fr.o.m. tillämpas ett system av fasta stationsavgifter med avtalstider anpassade efter tra- fikeringsavtalens (i tillämpliga fall) längd och med möjlighet för berörda primära aktörer att årsvis se över de tilläggstjänster som efterfrågas. I den s.k. förhandlingsgruppen, bestående av Rikstrafiken, SLTF, samt , med stöd av en konsult från och med primärt syfte att förhandla fram en hyressättningsmodell med Jernhusen – har slutsatsen dragits att Jernhusen har en dålig uppfattning om de faktiska kostnaderna för stationshållningen och potentiella besparingsmöjligheter. Hyres- sättningsmodellen måste ge Jernhusen incitament att så långt som möjligt sänka kostnaderna för stationer och tjänster. Förhandlings- gruppen anser sig ha svårt att med nuvarande ordning värdera vad man får för pengarna. Förhandlingsgruppen menar att Jern- husen/SRAB måste få bättre grepp över stationshållningens inne- håll och kostnader. Utifrån detta måste en incitamentsmodell tas fram i syfte att sänka kostnaderna så långt som möjligt. Det är också rimligt att stationer med liknande utformning, tra- fikmängd och resandeantal skall ha hyresnivåer som åtminstone speglar varandra. De primära aktörernas avgift för utnyttjandet av stationer och terminaler med tillhörande basnivå av hyrestilläggs- tjänster bör enligt min mening marknadsanpassas utifrån den alter- nativkostnad som finns för att ordna den efterfrågade funktionen i annan anläggning. Avgiften måste ha en utgångspunkt från statio- Förvaltning av järnvägens fastigheter nens funktion sett utifrån alla resenärsgruppers och trafikutövares behov och en tydlig specifikation av de anläggningar med tillhö- rande basnivå av hyrestilläggstjänster som ingår i förhyrningen och redovisas i form av i förväg definierade poster, dokumenteras väl på ett transparent sätt, göras öppet tillgänglig samt – givetvis – för- ankras hos de primära aktörerna. För att så långt som möjligt förmå alla som bedriver kollektivtrafik, oavsett trafikslag, att utnyttja stationerna i sin trafik bör Jernhusen utveckla en incita- mentsmodell som främjar detta. Det är därför angeläget att Jernhusen fastställer och öppet dokumenterar en prislista för såväl lokalhyra som tilläggs- hyrestjänster för stationer inom olika klasser och klart och tydligt definierar vad som ingår i detta. Utgångspunkten för hyressätt- ningen bör enligt min mening vara vad som bedöms belasta vänt- salsfunktionen och att därmed reduktioner kan förekomma för t.ex. entréer som de primära intressenterna delar med sekundära intressenter samt att nivån på bashyran innebär en acceptabel stan- dard beträffande underhåll, anpassning till funktionshindrade m.m. Därmed borde även minusposter förekomma för avvikelse från normal standard och brister i tillgängligheten. Detta i syfte att åstadkomma incitament för att brister åtgärdas. Detta skulle fungera är på samma sätt som där det finns driftbidrag från t.ex. kommuner. En basal utgångspunkt som alltid skall gälla är direkti- vet 2001/14/EG som föreskriver konkurrensneutralitet. En modell för bashyra för tillgång till stationer bör enligt min mening möta följande generella krav: Systemet skall verka kostnadsdämpande. Detta kan åstadkom- mas genom fasta avgifter/hyror, incitament eller annan kon- struktion som möjliggör att hyresvärd och hyresgäst delar på besparingar inom drift och förvaltning samt inom andra tjänster som städning och övervakning, Förändringar av hyra/avgift under pågående avtalsperiod skall inte kunna genomföras utan föregående förhandling, Efterjusteringar med hänsyn till ekonomiskt utfall i fastighets- förvaltningen skall inte tillåtas, Systemet måste tillåta och befrämja den långsikta utvecklingen av stationer, resecentrum m.m., Avgifter som avser lokalhyran d.v.s. avgifter för drift, förvalt- ning, underhåll, media, kapitalkostnader måste avtalsmässigt Förvaltning av järnvägens fastigheter skiljas från avgifter för tilläggstjänster som normalt inte ingår i lokalhyra t.ex. städning och övervakning, Lokalhyran bör vara en fastlagd hyra för en bestämd period t.ex. eller beroende på lokala förhållanden. De primära aktörerna skall för rimlig tid veta sin kostnadsandel av lokal- hyran. Även sådana lokaler som de primära aktörerna hyr i stationsbygg- nader m.m. och som har ett samband med produktio- nen av trafiktjänster, framför allt biljettförsäljningslokaler och dylikt, bör inkluderas i ovanstående hyressättningsmodell. Också de sekundära aktörernas kunder använder sig av de all- männa ytorna för att komma till respektive näringsidkare. Därför vore det enligt min mening rimligt att även dessa belastades med ett visst betalningsansvar för de allmänna ytorna vilket, vad jag erfarit, inte är fallet. De allmänna ytorna måste dessutom mycket tydligare definieras och avgränsas till de faktiska ytor som rör själva väntsalsfunktionen i en station. Jag föreslår att denna fråga hanteras i samma process som skall hantera frågan om klass- ning av stationer m.m. När man diskuterar avgiftssättning av lokalhyror och tilläggs- hyrestjänster för stationerna är det frågan om relationen mellan hyresvärden (dvs. Jernhusen) och hyresgästerna (dvs. de primära- och sekundära aktörerna). Jernhusen anser inte att man är att betrakta som stationshållare, utan att det är SRAB som är stations- hållare. I och med den nära kopplingen mellan Jernhusen och SRAB finns det enligt min mening en risk för att fastighetsägar- ansvaret (dvs. relationen till de primära- och sekundära aktörerna) och verksamhetsansvaret (dvs. relationen till resenärerna) blandas ihop. Dessutom upplever de primära aktörerna att det är mycket förvirrande att SRAB lever i personalunion med Jernhusen och överhuvudtaget upplevs som en så integrerad del av Jernhusen att det är svårt att veta om det är SRAB eller Jernhusen man egent- ligen pratar med i olika sammanhang. har det gått att garantera att stor kunskap om de primära aktörernas verksamhet finns kvar hos Jernhusen, men det finns ingen garanti för att det kommer vara så i fortsättningen. Kunskapen om vilka behov resenärerna har vad beträffar anlägg- ningarnas funktion och resenärstilläggstjänster som utbjuds där är, som jag tidigare nämnt, begränsad vilket försvårar planeringen av det utbud som faktiskt tillhandahålls. Det finns ett behov av Förvaltning av järnvägens fastigheter större konsumentinflytande på resenärsservicen i form av tilläggs- tjänster framför allt på lokal nivå. En fastighetsägare som Jernhusen ska ju se till att sköta sina fastigheter och inte behöva vara expert på hyresgästens verksamhet. Om man försöker särskilja fastighetsäga- rens uppgift att se till att huset hålls i användbart skick så återstår för hyresgästen att beskriva vad som krävs av lokalen för verksam- heten som ska bedrivas där. Det har i mina kontakter med de pri- mära aktörerna framgått att de har kommit till insikt att de på ett tydligare och mer konsekvent sätt än vad som varit fallet måste specificera och formulera vad de som kunder förväntar sig att Jernhusen skall leverera. De intäkter som skapas ur förhyrning till kommersiell verksam- het vid stationer och anläggningar till sekundära aktörer eller vid försäljning av desamma kan användas på olika sätt. Enligt min mening skall intäkter som ett resultat av förhyrning användas i nedanstående ordning för: Att bekosta överytor, dvs. sådana ytor i stationerna som av olika anledningar inte behövs för de primära aktörernas verk- samhet men som inte har varit möjligt att hyra ut till sekundära aktörer, Att bekosta eventuellt incitamentssystem enligt nedan, Reinvesteringar av olika slag, Fondering i Jernhusens balansräkning. Intäkter från försäljning av fastigheter bör på samma sätt användas för: Att så långt möjligt betala av de lån som belastar Jernhusen, Reinvesteringar av olika slag, Fondering i Jernhusens balansräkning. Jag anser också att det ligger i Jernhusens intresse att skapa ett incitamentssystem av något slag som uppmuntrar de lokala primära aktörerna att hitta hyresgäster till sådana överytor i stationer som Jernhusen misslyckats med att hyra ut. I de fall en fastighet och/eller anläggning inte behövs för de pri- mära aktörernas verksamhet och som i övrigt inte har ett avkast- ningsvärde för Jernhusen men där det av kulturhistoriska anled- ningar kan finnas anledningar att bevara stationen, bör Jernhusen kunna överlåta en nyttjanderätt utan kostnad till fastigheten Förvaltning av järnvägens fastigheter och/eller anläggningen till exempelvis en järnvägsmuseiförening eller dylikt. Krav skall i så fall ställas på att de underhåller tillgången i fråga. 6.8Vilka funktioner och tjänster bör finnas på en station? Då ett mer stringent uppdrag till Jernhusen formuleras är det också rimligt att det innefattar behovet att beakta ett antal samhällsupp- gifter, exempelvis att det finns ett behov av ett utbud av resenärs- service på stationer. Ett sådant utbud av resenärsservice måste defi- nieras för olika klasser av stationer och utifrån den betalningsvilja som finns hos såväl de primära aktörerna som deras slutkunder, dvs. I utbudet skall enligt min mening beaktas: Samhällets krav såsom tillgänglighetskrav – t.ex. möjlighet att enkelt att nå stationen och tågen, handikappanpassning, säker- hetskrav, lokaliseringskrav, koppling till andra transportslag – busshållplatser, parkeringar, taxi uppställning, m.m., Allmänna komfortkrav som funktioner för väntan, information, biljettköp, toaletter, överblickbarhet dvs. klarhet i transport- vägar, personlig service, m.m., Kommersiell service som kiosker, butiker, caféer – utgående från de behov som resenärerna har. Även trafikutövare av olika slag behöver ha tillgång till olika tjäns- ter vid stationer och terminaler. För att stationerna och termina- lerna skall utvecklas till väl fungerande knutpunkter för olika typer av trafik, måste det komma till stånd ett aktivt samarbete mellan alla berörda parter under hela processen från planering till genom- förande och drift av stationen. I processen måste alla trafikslagen tillmätas lika stor betydelse. Jag föreslår att och Vägver- ket i sina roller som sektorsmyndigheter tillsammans med Rikstra- fiken får i uppdrag att koordinera ett sådant arbete. För att fånga upp vilka behov sektorns slutkunder har av anlägg- ningar och servicefunktioner bör trafikverken i sina sektorsfunk- tioner tillsammans med Rikstrafiken ges i uppdrag att genom kon- tinuerliga kundundersökningar och genom att stimulera forskning på området, skaffa alla aktörer en god bild av vilka egentliga behov transportsektorns slutkunder, dvs. resenärer och transportköpare, har vad beträffar anläggningarnas funktion och de tjänster som utbjuds där. Förvaltning av järnvägens fastigheter 6.9Hur skall tjänsteutbudet organiseras? Då de primära aktörerna efterlyser en lösning för konkurrensneu- tral hantering och ett garanterat basutbud av resenärsservice är jag, som framgått tidigare, tveksam till om resenärsservice eller rese- närstilläggstjänster skall tillhandahållas via Jernhusen/SRAB. I syfte att få till stånd en konkurrensneutral hantering och ett garanterat basutbud av resenärsservice på alla klasser av stationer, från de stora ner till de allra minsta, förordar jag ett system där Jernhusen upp- handlar sådana tjänster på marknaden men där utgångspunkten är att de primära aktörerna ges en valfrihet att vid stationerna kunna beställa olika resenärstilläggstjänster av den de befinner lämpligast och att inget tvång skall föreligga att köpa resenärstilläggstjänster via Jernhusen. Om de primära aktörerna väljer att upphandla dessa tjänster via Jernhusen måste de få möjlighet att styra förfrågnings- underlag och diskutera former för paketlösningar där tilläggstjäns- ter gentemot resenärerna tillgodoses (t.ex. stationsvärdar alterna- tivt beredskapsfunktion för hjälp åt resenärer). Under utredningens gång har jag erfarit att det påbörjats en del sonderande diskussioner inom kollektivtrafiksektorn om hur till- handahållandet av tilläggstjänster skall organiseras . Utgångspunkten i dessa sonderingar är att man anser att det finns skäl som talar för att det är tillhandahållandet av tilläggstjänster som ligger närmast att separeras från fastighetsägarskapet. D.v.s. alla funktioner som på en station berör resenärerna borde hanteras av ansvariga som finns nära dessa. Det har också framgått tidigare att jag anser att denna fråga måste diskuteras vidare i samverkan med KoKo och GTD02 sam- tidigt som denna fråga också beroende av mitt vidare arbete med villkor rörande marknadstillträdet för persontrafiken. Likaså har det framgått att jag ämnar återkomma till denna fråga i samband med mitt slutbetänkande. Förvaltning av järnvägens fastigheter SOU 2003:104 6.10 Förslag i sammanfattning Styrningen av Jernhusen bör – utöver det som avhandlats i tidi- gare kapitel – kännetecknas av: o att Jernhusen har ett ansvar för få till stånd en mer nor- mal kund-leverantörsrelation med de primära aktö- rerna, o att Jernhusen skall beakta ett antal samhällsuppgifter, exempelvis att det finns ett behov av ett utbud av rese- närsservice på stationer, o att Jernhusen tills vidare skall stoppa planerade utför- säljningar av fastigheter, oatt varje station skall betraktas som en egen resultat- enhet, oatt Jernhusen inte långsiktigt tvingas ta ägaransvar för sådana stationer som saknar betydelse för järnvägs- systemets helhet och som ingen vill ta kostnadsansvar för utan som av de primära aktörerna bara anses vara bra att ha, o att SRAB bör läggas ner och att Jernhusen på lämpligt vis bör finna nya former för umgänget med sina kun- der, o att Jernhusen bör fastställa och öppet doku- mentera en prislista för såväl lokalhyra som tilläggs- hyrestjänster för stationer inom olika klasser och klart och tydligt definiera vad som ingår i detta, o att Jernhusens intäkter från förhyrning till sekundära aktörer liksom intäkter från försäljning av fastigheter på olika sätt indirekt bör återbördas till de primära aktörerna, o att Jernhusen bör upphandla resenärstilläggstjänster på marknaden men där utgångspunkten är att de primära aktörerna ges en valfrihet att vid stationerna kunna beställa olika resenärstilläggstjänster av den de befinner lämpligast och att inget tvång skall föreligga att köpa resenärstilläggstjänster via Jernhusen, oatt Jernhusen tar fram ett tydligt och transparent hyres- sättningssystem, oatt Jernhusen tar fram ett incitamentssystem som upp- muntrar lokala primära aktörer att hitta hyresgäster till SOU 2003:104 Förvaltning av järnvägens fastigheter sådana överytor i stationer som Jernhusen miss- lyckats med att hyra ut. De primära aktörerna skall: o ges ett stort och klart uttalat inflytande i såväl innehål- let som kvaliteten i stationshållningen och de nyttjan- devillkor som skall gälla, o ges ett klart uttalat inflytande i en kontinuerlig process att peka ut ett uthålligt bestånd av stationer och termi- naler, o ges ett avgörande inflytande i processen att definiera vad som räknas som allmänna ytor, så att de på ett så korrekt sätt som möjligt återspeglar det verkliga rese- närsbehovet, ouppmuntras att ta långsiktigt ansvar för utvecklingen av stationerna, ouppmuntras att på ett tydligare och att mer konsekvent än vad som varit fallet specificera och formulera vad de som kunder förväntar sig att Jernhusen skall leverera. och i sina roller som sektorsmyndigheter tillsammans med Rikstrafiken bör: osamordna arbetet med att utveckla kriterier för att peka ut stationer och terminaler som skall anses ha en nyckelfunktion i transportsystemet, ota ansvar för att initiera en process tillsammans med de primära aktörerna i syfte att klassificera stationer och andra anläggningar. Järnvägsstyrelsen bör ges ansvar för att ta fram ett särskilt offentligt regelverk som föreskriver de rättigheter och skyldig- heter som såväl aktörerna som ägare av stationsbyggnader har i sammanhanget i syfte att ersätta dagens system med olokalise- rade servitut för att garantera tillgång till allmänna ytor i sta- tionerna. De primära aktörerna och Jernhusen bör gemensamt uppmunt- ras att inrätta ett centralt stationsråd i komplement till sta- tionsråd knutna till de olika järnvägslinjerna och lokala sta- Förvaltning av järnvägens fastigheter tionsråd med uttalade mandat och primär uppgift att diskutera övergripande stationsfrågor. De 26 fastigheter, i huvudsak kombiterminaler och frilastområ- den, som i en skrivelse till regeringen angett bör återgå till statens ägo, bör överföras till . Äganderätten och förvaltningsansvaret för fastigheterna med de 14 aktivt använda stationer som är i statlig ägo via Sta- tens järnvägar bör föras över till Jernhusen. De primära aktörernas avgift för utnyttjandet av allmänna ytor i stationer och terminaler med tillhörande basnivå av hyres- tilläggstjänster bör marknadsanpassas utifrån den alternativ- kostnad som finns för att ordna den efterfrågade funktionen i annan anläggning. Även sådana lokaler som de primära aktörerna hyr i stations- byggnader m.m. och som har ett samband med produktionen av trafiktjänster, framför allt biljettförsäljnings- lokaler och dylikt, bör inkluderas i hyressättningssystemet. Även de sekundära aktörerna bör belastas med ett visst betal- ningsansvar för de allmänna ytorna i stationer och terminaler. Förvaltning av järnvägens fastigheter ITransport- och järnvägspolitiska överväganden av betydelse för fastighetsförvaltningen Frågan om stationer och terminaler samt deras funktion i transportsystemet m.m. har redan innan beslutet att bolagisera och fragmentisera affärsverket behandlats i olika poli- tiska beslut . Nedan ges exempel på hur dessa frågor då beskrivits: 1 Transportpolitik för en hållbar utveckling (1997/98:56) Inom ramen för den transportpolitiska propositionen som regeringen överlämnade till och som seder- mera beslutades av , fördes följande resonemang kring transportpolitikens uppgift. Den övergripande utgångspunkten är att transportpolitiken skall bidra till en socialt, kulturellt, ekono- miskt och ekologiskt hållbar utveckling. Propositionen utgjorde därmed en viktig del av regeringens politik för ett hållbart . I propositionen betonades att transporterna syftar till att uppnå överordnade välfärdsmål och att transportsystemet måste ses som en helhet. De i propositionen föreslagna transportpolitiska målen bestod liksom tidigare av ett övergripande mål och fem delmål. Det övergripande målet föreslogs vara att: Säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt håll- bar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Delmålen föreslogs vara: Ett tillgängligt transportsystem. En hög transportkvalitet. En säker trafik. En god miljö. En positiv regional utveckling. Det övergripande målet kompletterades sedermera i samband med Prop. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transport- system med ett nytt sjätte delmål om ett jämställt transportsystem Förvaltning av järnvägens fastigheter samt en justering av delmålet om hög transportkvalitet så att det omfattar såväl medborgarna som näringslivet. Regeringen anförde i propositionen att För att persontransportsystemet skall bli riktigt effektivt räcker det inte med att optimera de enskilda trafikslagen. Systemet som helhet måste utnyttja den potential som står att vinna genom en ökad sam- verkan mellan samtliga trafikslag. Dessutom måste förändringsarbetet inom de kollektiva transportmedlen genomsyras av en ökad kund- orientering. Ett sådant synsätt kräver att man utifrån kundens per- spektiv ser på hela resan med dess olika komponenter, från dörr till dörr. Hela resan skall upplevas som effektiv, säker, behaglig och av god kvalitet. En sådan kollektivresa från dörr till dörr förutsätter ofta att flera trafikmedel och trafikslag används. Det kräver samordning och samverkan som måste avse såväl det lilla perspektivet, t.ex. i form av goda gångvägar till busshållplatser, som det stora i form av samordning av olika färdmedel vid terminaler och resecentra. Ett gott resultat krä- ver samverkan mellan alla parter, som ansvarar för någon del av hela resan men även ett ansvar för helheten gentemot resenärerna. Regeringen konstaterade vidare att Det finns flera goda exempel på samarbete över trafikslagsgränserna SJ har i samverkan med kommuner och trafikhuvudmän utvecklat många järnvägsstationer till moderna resecentra Ett samarbete växer nu också fram mellan flyg och järnväg vid de större flygplatserna i , och . En god samordning mellan flyg, bussar och taxi finns på nästan samtliga trafikflygplatser och större resecentra i anslutning till järnvägsstationer. Samordningen ger fördelar för alla inblandade parter och bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Vidare konstaterade regeringen att Stationer är den gemensamma funktion som uppfattas som det största problemet av så gott som samtliga remissinstanser. Alla operatörer skall kunna få tillgång till stationerna på konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor. Detta kan lösas genom att exempelvis upplåta stationsfunktioner till driftbolag som ägs av operatörerna eller inrätta stationsråd. De gemen- samma stationsytorna skulle avgiftsbeläggas på ett konkurrensneutralt sätt. Som ett första steg för att säkra tillgången till stationerna på kon- kurrensneutrala och icke diskriminerande villkor föreslog regeringen Förvaltning av järnvägens fastigheter