sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regle- ringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. Dessa lagar bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Den grundläggande principen för syste- met för handel med utsläppsrätter är däremot att flexibilitet skall råda för verksamhetsutövaren. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. torde tillstånd som utfärdats med stöd av inte ha föreskrivit villkor avseende tillåten mängd utsläpp av koldioxid. Det är mer troligt att en reglering av kol- dioxidutsläpp kan komma att ske genom en begränsning av mängden använt fossilt bränsle. Det undantag som finns i han- delsdirektivet (artikel 26.2) kommer därför i praktiken inte att ge en ökad frihet för handel med utsläppsrätter. Av detta skäl föreslår delegationen att förbudet enligt artikel 26.2 kompletteras med ett förbud mot att begränsa mängden använt fossilt bränsle. Vidare finner delegationen att även kravet på bästa möjliga teknik enligt 8 Rådets direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för- oreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. 2 kap 3 § bör tas bort för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Frågan om gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid omfattas inte av nationell diskretion. För svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verk- samheternas koldioxidutsläpp och möjlighet till handel med ut- släppsrätter. IPPC-direktivet och ställer krav på energieffek- tivitet. Kravet innebär att berörda verksamheter inte skall förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Genom handelsdirektivet (artikel 26.3) ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anlägg- ningar som avger koldioxid på platsen.9 Regleringen i är i vissa avseenden mer långtgående än i IPPC-direktivet. I krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPC- direktivet. Ett upprätthållande av regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med EG-rätten. har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav. Delegationen vill inte nu ta ställning till om vi i , som handelsdirektivet möjliggör, bör lyfta kravet på energieffektivitet. Delegationen tar inte heller ställning till om kravet på förnyelsebara energikällor bör lyftas. Slutlig ställning till de frågorna bör tas först efter en analys av hur andra länder avser att förfara i dessa frågor. Med en sådan kunskap skapas bättre förutsättningar för dele- gationen att föreslå ett regelverk som inte förfördelar svensk internationellt konkurrensutsatt industri. Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering Delegationen har att ta ställning till om vi i bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anlägg- 9 Artikel 26.3: För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv /87/EG får medlemsstaterna välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbrännings- anläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. ningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall be- frias från koldioxidskatten.10 I sitt första delbetänkande lämnade delegationen inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort koldioxidskatten för de anläggningar som ingår i handels- systemet. Argumentet för detta var att remissbehandlingen av () betänkande borde avvak- tas och att det fanns behov av ytterligare utredning av kol- dioxidskattens ställning i det framtida handelssystemet. Med hänsyn till att förutsättningarna ännu är oklara kan dele- gationen inte heller i detta skede av utredningsarbetet ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen i detta delbetänkande argument för och emot att ta bort skatten, beräknat skattebortfall om skatten tas bort samt ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finan- sieras. En djupare konsekvensanalys bör göras av de alternativ som delegationen redovisar i betänkandet. De synpunkter som kommer att framföras på de presenterade modellerna i den kommande remissbehandlingen av detta betänkande är också värdefulla att beakta. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de redovisade alternativen till finansiering utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i dele- gationens fortsatta arbete. Därvid torde bl.a. större klarhet vara vunnen om hur förutsättningarna för det framtida energiskatte- systemet kommer att se ut. Som medlem av EU är skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för handelssystemet. Vid en bedömning av förslagens konsekvenser bör man ha i åtanke att handlingsalternativet att välja att inte införa 10 Om koldioxidskatten tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kom- missionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i är att en medlems- stat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med ut- släppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energi- effektiviteten förbättras. en reglering härmed inte föreligger. Att det kommer att uppstå någon form av konsekvenser av det slag som nämns nedan är därför ofrånkomligt. EU:s system för handel med utsläppsrätter syftar till att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. Överslagsmässiga beräkningar av kommissionen tyder på att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet kan bli lägre än om utsläppsminskningarna helt skall ske inom respektive medlemsstat enligt bördefördelningen11. För svensk del redovisade delegationen i sitt första delbetänkande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå åtagandet i Kyotoprotokollet kan bli ca lägre med handelssystemet, än vad som annars skulle ha varit fallet. Vad gäller finansieringen av ett eventuellt borttagande av kol- dioxidskatten för den handlande sektorn vill delegationen, som tidigare framhållits, i detta läge inte förorda något av de alternativ som delegationen redovisat. Handelssystemet kommer att omfatta anläggningar inom energi- sektorn och energiintensiv industri. De svenska företag som berörs är av varierande storlek. Genom att handelsdirektivet för flertalet berörda anläggningstyper innehåller någon form av tröskelvärde för att omfattas, t.ex. krav på minsta produktionsvolym e.d., kan dock antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet. I den mån små företag berörs av systemet torde det i första hand röra sig om mindre fjärrvärmeföretag. Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att med- föra vissa nya administrativa krav på berörda företag. De admi- nistrationskostnader som dessa krav medför för företagen torde vara relativt sett mer betungande för små företag än för stora. Delegationens bedömning är att de förslag som lämnas i detta delbetänkande är förenliga med statsstödsreglerna. De svenska anläggningar som kommer att omfattas av handels- systemet står för ca en tredjedel av koldioxidutsläpp. För att vi skall kunna nå det mål som anges klimatpolitiska beslut12 behöver åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn som i 11Förslag till och Rådets direktiv om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, KOM (2001) 581 slutlig. 12I klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för skall vara lägre än utsläppen år de icke-handlande sektorerna. För att kunna bedöma vad som är rimliga åtaganden i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna krävs därför att en samlad bedömning görs. Dele- gationen har dock inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att göra detta. Mot bakgrund av att det vid sidan av delegationens arbete finns ett antal andra beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar som är av stor betydelse för de företag och anlägg- ningar som omfattas av handelsdirektivet framhöll delegationen dock i sitt första delbetänkande att det behöver göras en över- ordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Vidare uttalade delegationen att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen, skall kunna göras. Delegationen föreslog därför att regeringen borde låta utreda förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd. Behovet av en samlad bedömning kvarstår. Mycket av det analys- arbete som behövs kan dock antas komma att ske i samband med utvärderingen av klimatpolitiken vid kontrollstation. Vid kontrollstationen kommer regeringen att utvärdera vilka resultat klimatpolitiken medfört, hur utsläppstrenden ser ut och om det behövs ytterligare åtgärder för att nå de mål som satts upp. De författningsförslag som lämnar bör kunna träda i kraft . Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan använd- ning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. At the on Environment and Develop- ment (UNCED, the Earth Summit) in in 1992, 154 states signed the United Nations Framework Convention on Climate Change (the Climate Convention). Under the Kyoto Protocol1, which was adopted at the Third Conference of Parties (COP) in Kyoto, , in , the industrialised countries undertook to reduce their emissions from the 1990 level by over 5 per cent on average during the first Commitment Period, i.e. the years 2008 12. The EU Member States have undertaken to reduce their emissions by 8 per cent. The Kyoto Protocol includes three flexible mechanisms, which are important means of attaining the cost-effectiveness emphasised by the Climate Con- vention. One of the flexible mechanisms is trading in emission allowances (emissions trading). This instrument is based on the setting of a cap on total emissions for installations in a particular region included in the scheme over, for example, one year. Nevertheless, this does not involve imposing a cap on emissions from individual installations. Rather, a certain number of transferable emission allowances are allocated to each installation covered by the scheme. One emission allowance entitles the holder to release one tonne of carbon dioxide (CO2) equivalents during a defined period. In aggregate, these allowances correspond to the cap on total emissions in the region concerned. The installations included in the trading scheme must then, at a certain defined date, be able to show possession of trading allowances corresponding to the respective installations actual emissions. Operators with high costs of reducing emissions will purchase emission allowances, which are 1 The Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change (adopted on ). offered on a market by operators whose costs of reducing emissions are low. An EU-wide scheme for trading in greenhouse gas (GHG) emission allowances (the Community trading scheme) is to be introduced from 1 January 2005, on the basis of a directive (the trading directive) that was formally adopted in October 2003.2 The Community trading scheme will comprise various periods. During the first (2005 07), the scheme will include emissions of CO2 only. Moreover, during the first period the scheme will cover only installations in the following industries: energy, production and processing of ferrous metals, , and paper, paperboard and pulp. In , the emissions-trading sector will comprise some 400 450 installations. In 2003, in its interim report Trading for a Better Climate (SOU 2003:60), the Commission on a system and regulatory framework for the flexible mechanisms of the Kyoto Protocol (FlexMex2 Commission) listed the principles on which the allocation of emission allowances should be based. This report also contained recommendations on the nature of national allocation plan in the run-up to the EU-wide system of emissions trading to be introduced from 1 January 2005. SOU 2003:60 was, broadly speaking, a report concerning principles. The FlexMex2 Commission found that a number of detailed issues remained to be solved for part in the further implementation of the Community trading directive. The trading directive states that, by , the Member States must have implemented the directive in their legislation. However, with the current legislative procedure in , it is not feasible to implement the requisite legislation by , especially since certain legal instruments to which the trading directive refers will not have been adopted by that date.3 Several other Member States, too, have declared that they will be unable to achieve implementation by , while affirming that all legislation will be in place well before 1 January 2005. Given this background, the Commission considers it most appropriate to present proposals in such an order, and at such 2Directive 2003/87/EC of Parliament and of 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC (OJ No. L 275, Volume 46, 25 October 2003). 3This applies, for example, to the Registries Regulation. Under Article 19.3, this is to be adopted to enable the directive to be implemented. dates, as to enable a functioning, complete regulatory framework to be in place by 1 January 2005. The Commission therefore intends to present proposals on the implementation of the trading direc- tive, divided into the following three stages: In the first stage, proposals intended for application from 1 2004 will be presented. To enable emissions trading to start on 1 January 2005, there must be statutory regulation of issues relating to permits and allocation not later than 1 2004. This regulation is stated in this interim report. The intention is to make it possible for the regulation proposed in this report to be transferred to a complete law for the trading scheme that could enter into force on 1 January 2005. In the second stage, the Commission intends to present pro- posals intended to pave the way for emissions trading and proposals for accounting and control of trading. This proposal will be put forward in spring . In the third stage, provisions in the trading directive that regulate the situation after 1 January 2008 will be dealt with. The purpose of the present report is to present proposals for statutes relating mainly to permit and allocation issues. Matters concerning sanctions, supervision and appeal that are related to permits and allocation are also dealt with in this report. In addition, the provisions of the trading directive are discussed in relation to the rules of environmental law at national and EU level. The interim report also discusses whether we in should use both CO2 tax and emissions trading to meet our climate objectives and international commitments, or whether the installations covered by trading scheme should be exempt from CO2 tax. Finally, certain implications of the proposals put forward in the report are described. Under the trading directive, the installations included in the trading scheme require permits for their CO2 emissions from 1 January 2005. The report puts forward proposals for statutes to regulate the conditions that are to apply for an operator to be eligible to apply for a permit to emit CO2. The proposed regulatory system is summarised below. The Swedish Government is authorised to decide which installations in the energy sector, production and processing of ferrous metals, the industry, and the paper, paperboard and pulp industries should be covered by the obligation to obtain a permit. If a permit application has been submitted to the permit- issuing authority by , the activity may continue until a decision has come into force. The county administrative boards must review permits regarding the right, after 1 January 2005, to conduct activities that result in emissions of CO2. Applications for permits must be dealt with promptly by the county administrative boards so that the installations concerned hold permits by the time allocation decisions are made (not later than ). To obtain a permit, the operator must be capable of monitoring and reporting emissions in a reliable . This monitoring must be done through estimation or measurement of the emissions. Reporting must take place in accordance with the guidelines that Commission will probably adopt in . Operators are obliged to report the kinds of modifications in their activities that may require updating of the permit. The Government or the Government-appointed agency concerned is empowered to issue detailed regulations on when this reporting is required. New operators are obliged to report that they have taken over operation of installations. In such a case, the permit-issuing authority should issue an updated permit. A new installation, or an existing one for which an updated permit is required under Article 14 in the trading directive, cannot obtain such a permit if the permit required under the Swedish Environmental Code or older environmental legislation is lacking. The Environmental Court may, following an application by the supervisory or permit-issuing authority, revoke a permit if it has not been complied with and the deviation is of a grave nature. The Environmental Court may also revoke a permit if the activity lacks the requisite permit under the Swedish Environmental Code or older environmental legislation. For the three-year period starting on 1 January 2005, at least 95 per cent of the emission allowances should be allocated free of charge. However, the FlexMex2 Commission considers that, during the initial period, the trading directive should be implemented in as uncomplicated a way as possible. The Commission has therefore, for practical reasons, concluded that the allocation of emission allowances should be entirely free of charge during the period 2005 07. Operators should be notified by of decisions on the allowances allocated for the installations that hold permits for emissions. Operators who apply for permits between and inclusive will be allocated emission allowances to the extent that these remain available for allocation. The allocation must have been preceded by a Swedish Government decision, not later than 31 2004, regarding a national allocation plan. Commission is to approve or reject the allocation plan by 30 2004. The national allocation plan will be adopted in the light of the prescribed principles that are presented to the Riksdag (Swedish Parliament). Figures on allocation to various installations in the national allocation plan should be provided, but explicitly stated to be examples of what the outcome of the specified principles may be. This is because, otherwise, there is a risk that the supervisory authority that subsequently determines allocation must be con- sidered bound by the provisions of the allocation plan regarding allocation to individual installations. An arrangement of this kind means that legal rules regarding the national allocation plan must be in force when the plan is reported to Commission. The measure of exemplifying in the national allocation plan only what the outcome of the specified principles may turn out to be, on the other hand, means that the plan will not be binding on the individual installations. The report provides draft statutes to apply with effect from 1 2004, in order thereby to enable operators to apply for allocation of emission allowances from that date. The proposed rules concerning allocation are summarised below. General features of the allocation The allocation should be based on the principles specified in the national allocation plan. The aggregate annual allocation of the number of emission allowances, excluding those for new entrants, and for the estimated increase in emissions derived from non-replaceable raw materials, during the three-year period should not be allowed to exceed emissions corresponding to XX4 million of CO2. The allocation of the number of emission allowances for new entrants, and for the estimated increase in emissions derived from non-replaceable raw materials, should not be allowed to exceed emissions corresponding to Y4 million of CO2 annually over the three-year period. The Government should be authorised to issue regulations about the allocation and the maximum permitted quantity of emissions to apply to new entrants and emissions related to non-replaceable raw materials respectively. 4 In this phase, the Commission has no documentation other than that on which the assessment in interim report SOU 2003:60 was based. The uncertainty consists, moreover, in the fact that the figures to be specified in the forthcoming allocation plan are to be reviewed and approved by the Commission. The Governments forthcoming bill, which is intended to be submitted to the Riksdag during , will show the Governments overall assessment of how best to strike a balance between the scope for the emissions-trading sector and other sectors CO2 emission requirements. Allocation based on historical emissions or on benchmarking The allocation to sectors and individual installations should be based on average historical emissions during the years 1998 2001. In the event of abnormal conditions (such as breakdowns or extensive conversions) prevailing for an installation during the period 1998 2001, it should be possible for the installation to have its allocation of emission allowances based on average emissions over fewer years than the total number of years making up the period in question. The Government should be empowered to issue regulations on which sectors or subsectors can provided that reliable documentation exists be exempted from the main rule of allocation based on historical emissions and, instead, be allocated emission allowances through comparison of the installations emissions with average emissions in the sector or subsector concerned (benchmarking). In the event of there being no reliable documentation for the use of benchmarking for any sector or subsector, the Government should be authorised to decide which allocation method should be used instead. If benchmarking is used, allocation should take place as follows. If the installation has emission figures better than average for the sector or subsector, it should be allocated emission allowances amounting to its actual emissions.