sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 7.Planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla uppgifter om hur dessa åtgärder beaktas. Medlems- staterna får använda sig av riktmärken grundade på referensdokument om bästa tillgängliga teknik när de utarbetar sina nationella fördelningsplaner, och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigare vidtagna åtgärder. 8.Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. 9.Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och innehålla uppgifter om arrangemangen för beak- tande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 10.Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses tilldelas var och en. 11.Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas. L 275/44 Europeiska unionens officiella tidning DE PRINCIPER FÖR ÖVERVAKNING OCH RAPPORTERING SOM AVSES I ARTIKEL 14.1 Utsläppen skall övervakas antingen genom beräkning eller med hjälp av mätningar. För beräkning av utsläpp skall följande formel användas: Verksamhetsuppgifter × emissionsfaktor × oxidationsfaktor Verksamhetsuppgifter (bränsleförbrukning, produktionstakt osv.) skall övervakas utgående från leveransdata eller mätningar. Allmänt vedertagna emissionsfaktorer skall tillämpas. Verksamhetsspecifika emissionsfaktorer kan godtas för alla bränslen. Standardvärden kan godtas för alla bränslen utom för icke-kommersiella sådana (avfallsbränslen som däck och processgaser från industrianläggningar). Flötsspecifika standardvärden för kol samt EU-specifika respektive tillverkar- landspecifika standardvärden för naturgas kräver ytterligare utveckling. Standardvärden från FN:s internationella klimat- panel (IPCC) kan godtas för raffinaderiprodukter. Emissionsfaktorn för biomassa skall vara noll. Om emissionsfaktorn inte beaktar huruvida delar av kolet är oxiderat eller inte, skall dessutom en oxidationsfaktor tillämpas. Om verksamhetsspecifika emissionsfaktorer har beräknats, som redan tar hänsyn till oxidation, behöver oxid- ationsfaktorn inte tillämpas. Standardvärden för oxidationsfaktorn som utvecklats i enlighet med direktiv /61/EG skall tillämpas, om inte verksam- hetsutövaren kan visa att verksamhetsspecifika faktorer är mer exakta. En separat beräkning skall genomföras för varje verksamhet, anläggning och bränsle. Mätning av utsläpp skall göras med hjälp av standardmetoder eller allmänt vedertagna metoder och styrkas genom kompletterande beräkningar av utsläppen. Övervakning av utsläpp av andra växthusgaser Standardiserade eller allmänt vedertagna metoder skall tillämpas. De skall utarbetas av kommissionen i samråd med samtliga berörda parter och godkännas i enlighet med förfarandet i artikel 23.2. Varje verksamhetsutövare skall tillhandahålla följande uppgifter i sin rapport från en anläggning: A)Uppgifter rörande anläggningen, bland annat följande: Dess adress, med postnummer och land. Typ av och antal verksamheter som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom anläggningen. Adress, telefonnummer, fax och e-postadress till en kontaktperson. Namn på anläggningens ägare samt eventuellt moderföretag. B)För varje verksamhet som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom den anläggning för vilken utsläppen beräknas: C)För varje verksamhet som omfattas av bilaga I och som bedrivs inom den anläggning för vilken utsläppen mäts: Uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet. D)För utsläpp från förbränning skall rapporten dessutom innehålla oxidationsfaktorn, såvida inte oxidationen redan tagits med i beräkningen vid utvecklingen av verksamhetsspecifika emissionsfaktorer. Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att samordna rapporteringskraven med befintliga rapporteringskrav, i syfte att i möjligaste mån minska företagens rapporteringsbörda. Europeiska unionens officiella tidning L 275/45 DE KRITERIER FÖR KONTROLL SOM AVSES I ARTIKEL 15 1.Utsläppen från varje verksamhet som anges i förteckningen i bilaga I skall kontrolleras. 2.Kontrollförfarandet skall omfatta granskning av den rapport som sammanställts i enlighet med artikel 14.3 och av övervakningen under det föregående året. Det skall också omfatta en kontroll av huruvida övervakningssystemen och de rapporterade uppgifterna och den information som ges om utsläppen är tillförlitliga, trovärdiga och korrekta, i synnerhet följande: a)De rapporterade uppgifterna om verksamheterna samt de mätningar och beräkningar som ligger till grund för dessa uppgifter. b)och användning av emissionsfaktorer. c)De beräkningar som ligger till grund för fastställandet av de sammanlagda utsläppen. d)Om mätning tillämpas: de valda mätmetodernas lämplighet och användning. 3.Rapporterade utsläpp får endast valideras, om det är möjligt att med hjälp av tillförlitliga och trovärdiga uppgifter fastställa utsläppen med en hög grad av säkerhet. En hög grad av säkerhet innebär att verksamhetsutövaren skall kunna visa följande: a)Att de rapporterade uppgifterna inte är motstridiga. b)Att uppgifterna har samlats in i enlighet med tillämpliga vetenskapliga normer. c)Att den berörda redovisningen för anläggningen är komplett och samstämmig. 4.Kontrollören skall ha tillgång till alla anläggningar och all information som kan beröra de aspekter som skall kontrolleras. 5.Kontrollören skall beakta huruvida anläggningen är registrerad i gemenskapens miljölednings- och miljörevisions- ordning (EMAS). S t r a t e g i s k a n a l y s 6.Kontrollerna skall utgå från en strategisk analys av all verksamhet som bedrivs inom anläggningen. Detta förutsätter att kontrollören har god överblick över alla verksamheter och deras betydelse för utsläppen. P r o c e s s a n a l y s 7.I förekommande fall skall kontrollerna av de inlämnade uppgifterna genomföras på plats inom anläggningen. Kontrollören skall tillämpa punktkontroller för att fastställa huruvida de rapporterade uppgifterna är tillförlitliga. R i s k a n a l y s 8.Kontrollören skall kontrollera uppgifternas tillförlitlighet för alla de enskilda källor till växthusgasutsläpp inom en anläggning som bidrar till denna anläggnings sammanlagda utsläpp. 9.På grundval av denna analys skall kontrollören uttryckligen fastställa vilka källor som uppvisar en hög felrisk samt vilka andra aspekter av övervaknings- och rapporteringsförfarandet som kan medföra fel i fastställandet av de sammanlagda utsläppen. Detta omfattar i synnerhet valet av emissionsfaktorer och de beräkningar som krävs för att fastställa nivån på utsläppen från enskilda utsläppskällor. Särskild uppmärksamhet skall ägnas de källor som uppvisar en hög felrisk och ovannämnda aspekter av övervakningsförfarandet. 10.Kontrollören skall beakta eventuella effektiva riskkontrollmetoder som tillämpas av verksamhetsutövaren för att minimera graden av osäkerhet. R a p p o r t e r i n g 11.Kontrollören skall sammanställa en rapport om valideringsprocessen, i vilken det skall anges huruvida rapporte- ringen enligt artikel 14.3 är tillfredsställande. I rapporten skall alla frågor som har med det utförda arbetet att göra tas upp. Rapporteringen enligt artikel 14.3 kan anges vara tillfredsställande, om kontrollören finner att uppgifterna om de sammanlagda utsläppen inte är materiellt felaktiga. L 275/46 Europeiska unionens officiella tidning M i n i m i k r a v a v s e e n d e k o n t r o l l ö r e n s k o m p e t e n s 12.Kontrollören, som skall vara oberoende av verksamhetsutövaren, skall utföra sina uppgifter på ett korrekt, objektivt och professionellt vis och ha kunskap om följande: a)Bestämmelserna i detta direktiv samt relevanta normer och riktlinjer som antagits av kommissionen enligt artikel 14.1. b)Lagstiftning och förvaltningsbestämmelser som berör den verksamhet som skall kontrolleras. c)Metoderna för sammanställning av alla uppgifter för varje enskild utsläppskälla i anläggningen, och i synnerhet avseende insamling, mätning, beräkning och rapportering av uppgifter. Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläppsrätter 1.Något utrymme för att i förevarande sammanhang ändra be- stämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen finns enligt min mening inte (avsnitt 3). 2.Om villkor med gränsvärden för utsläpp av växthusgaser byts mot krav på förvärv av utsläppsrätter kan det från internrättslig synpunkt i undantagsfall tänkas bli fråga om ett expropriations- liknande förfarande som medför skyldighet att betala ersättning (avsnitt 4.2.4). I de flesta fall innebär dock krav på förvärv av utsläppsrätter rådighetsinskränkningar, som med hänsyn till att de sker till skydd för miljön inte medför skylighet att betala ersättning (avsnitt 3 och 4.2.4). 3.Antas slutligt föreliggande förslag till EG-direktiv om handel med utsläppsrätter kan det om inte kommer till annat resultat inte bli fråga om att betala ersättning för att sådana krav uppställs om förvärv av utsläppsrätter som följer av direktivet (avsnitt 5). Jag har fått i uppdrag av (N 2001:08) att analysera tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. 18 § regerings- formen vid tilldelning av s.k. utsläppsrätter. Uppdragets närmare innehåll framgår av en skrivelse från utredningen av . Enligt denna skall en analys göras i syfte att klargöra om ett förfarande med tilldelning av utsläppsrätter genom ett auktionsför- farande, där inkomsten från auktionen tillfaller staten, innebär att ersättning enligt 2 kap. 18 § RF kan komma i fråga. På samma sätt skall förfarandet med gratis tilldelning analyseras. Därvid skall såväl en situation där det inte finns några gränsvärden för kol- dioxidutsläpp föreskrivna som en situation med gränsvärden be- lysas. Om analysen leder till slutsatsen att ersättning kan komma i fråga vid något eller båda tilldelningssätten skall förslag lämnas på nödvändiga författningsändringar för att så inte skall bli fallet. Analysen skall särskilt beskriva förhållandet mellan reglerna i rege- ringsformen och åtagande inom miljöområdet enligt artikel 174.2 polluter-pays-principle i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i avlämnade sitt slut- betänkande Handla för att uppnå klimatmål! (SOU 2000:45). Utredningen (FlexMex1) hade till uppgift att lämna förslag till hur protokollets flexibla mekanismer skulle kunna tillämpas i . Kyotoprotokollet, som är ett protokoll till klimatkonventionen, innebär i sina huvuddrag bindande åtagande för de ratificerande industriländerna om minskning av utsläpp av sex i protokollet närmare angivna gaser. För att underlätta genomförandet av utsläppsreduktionerna finns i Kyotoprotokollet tre s.k. flexibla mekanismer varav den som är av intresse för förevarande uppdrag är handel med utsläppsrätter. Ett system med handel med utsläpps- rätter innebär att olika aktörer skall kunna köpa och sälja utsläpps- rätter på en marknad. Innan handeln startar skall olika aktörer tilldelas utsläppsrätter. Den enskilde företagaren är därefter skyldig att redovisa utsläppsrätter motsvarande de faktiska utsläppen. Utredningen föreslog att tilldelningen skulle ske genom ett för- farande med auktion där inkomsterna från auktionen tillfaller staten. Skälen till att utredningen valde denna lösning var att utsläppsrätterna härigenom fördelas till dem som värderar utsläpps- rätterna högst, att auktionen följer polluter-pays-principle och att auktionen leder till en likabehandling av befintlig och nytillkom- mande verksamhet. I en bilaga till utredningsbetänkandet av FlexMex1 redovisade , , en utredning rörande konse- kvenserna av att införa styrmedlet tak och handel med utsläpps- rätter i befintlig lagstiftning. Såvitt angick frågan om fördelningen av utsläppsrätter och förenligheten med grundlagen var hennes ståndpunkt i största korthet följande (se närmare SOU 2000:45 s. 262 270). Förfarandet med auktion när köpeskillingen tillföll staten innebar ett expropriationsliknande ingrepp. Ett sådant var tillåtet enligt 2 kap. 18 § regeringsformen under förutsättning att syftet med auktionen var att åstadkomma en lämplig reglering av utsläppen från miljösynpunkt. Staten var i ett sådant fall skyldig att ersätta de befintliga företagarna i enlighet med bestämmelserna i andra stycket samma lagrum. När det därefter gällde gratis till- delning baserad på historiska data var detta att betrakta som en rådighetsinskränkning där ersättningskrav enligt nämnda bestäm- melse inte aktualiserades. För befintliga verksamheter och nya verksamheter kunde staten införa ett auktionsförfarande utan att det betraktades som ett expropriationsliknande ingrepp. Rådighets- inskränkningen torde inte grunda en rätt till ersättning. När sys- temet med tak och handel med utsläppsrätter var i bruk, kunde myndigheterna vilja korrigera tilldelningen av utsläppsrätter eller dra in redan tilldelade utsläppsrätter. Ett sådant ingrepp var att betrakta som en rådighetsinskränkning som inte grundade rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Vid uppströmsverk- samheter var det avgörande om det redan fanns ett tillstånd som gav företaget rätt att bedriva verksamheten på visst sätt och om i så fall systemet med tak och handel med utsläppsrätter grep in i detta tillstånd. Om rätten enligt tillståndet att producera eller distribuera viss mängd frånhändes befintliga företag för att i stället auktioneras ut så var det fråga om ett expropriationsliknande förfarande som föranledde rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Riktades reglerna i stället mot importen eller försäljningen som sådan utan att ett tillstånd enligt miljölagstiftningen berördes direkt, torde förfarandet inte strida mot 2 kap. 18 § regerings- formen. Delegationen för ett system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (FlexMex2) har bl.a. i uppdrag att föreslå ett regelverk för handel med utsläppsrätter och därmed även hur staten skall tilldela utsläppsrätterna. I direktiven till delegationens arbete (dir. 2001:56) anges att delegationen skall utgå ifrån en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insats- vara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. Vidare anges att delega- tionen skall utgå från att auktion avseende utsläppsrätterna skall hållas i ett inledningsskede med möjlighet att låta vissa utsläpps- källor få gratis tilldelning. I direktiven sägs att delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande och i sådant fall föreslå de förändringar som behövs. Delegationen skall enligt direktiven bl.a.arbeta utifrån den målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras inom EU oavsett om Kyotoprokollet har trätt i kraft. EU-kom- missionen publicerade en s.k. grönbok som underlag för en diskussion om handel med utsläppsrätter. Arbete har där- efter pågått på ett direktiv om sådan handel. Rådet har antagit en gemensam ståndpunkt rörande ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. Direktivet skall behandlas även av parlamentet. Det är således ännu fråga om ett förslag. Förslaget kallas i det följande för handelsdirektivet. Även om ändringar självfallet kan komma till stånd under den fortsatta be- handlingen, torde man kunna utgå från att ett sådant direktiv antas. Handelsdirektivet kommer att få betydelse för frågan om ersätt- ning vid handel med utsläppsrätter (se avsnitt 5 nedan). När det gäller arbetet inom EU på det miljöpolitiska området finns bestämmelser om detta i artiklarna 174 176 i fördraget om upprättandet av europeiska gemenskapen. Beslut inom miljö- området skall fattas med kvalificerad majoritet enligt förfarandet i artikel 251. En av de principer som har godtagits för miljöpolitiken är vad som föreskrivs i artikel 174.2 om att förorenaren skall betala (polluter-pays-principle). 3Möjligheten och behovet av att ändra 2 kap. 18 § regeringsformen Jag vill först göra klar min mening om möjligheterna att i detta sammanhang ändra 2 kap. 18 § regeringsformen. Till fullgörandet av mitt uppdrag anger jag också hur 2 kap. 18 § skulle kunna formuleras, om en ändring vore politiskt möjlig att genomföra. En ändring måste, om den över huvud taget skall genomföras, begränsas till vad som är oundgängligt nödvändigt för syftet. Det expropriationsändamål som i förevarande fall skulle motivera en ändring är skyddet för hälsa och miljö. Att gå så långt i detalj- reglering i grundlagen att en hänvisning görs till Kyotoprotokollet bör inte komma i fråga. Bestämmelsen bör ges en generell ut- formning. En ändring skulle då kunna ske genom att till 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen läggs en ny andra mening av för- slagsvis följande innehåll: Ersättning behöver dock inte utges för ett förfogande som är nöd- vändigt för att skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av föroreningar eller annan påverkan. Fortsättningen av andra stycket bör i så fall brytas ut till två nya stycken. Det nya tredje stycket inleds med orden: Ersättning för förlust skall också vara tillförsäkrad den Det nya fjärde stycket får följande lydelse: Ersättning enligt andra eller tredje stycket skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Nuvarande tredje stycket blir i så fall femte stycket. Hela paragrafen skulle således få följande lydelse. Härvid bortses från de ändringar som skulle följa av vad som i fortsättningen sägs om ersättning vid rådighetsinskränkningar. 18 § Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Er- sättning behöver dock inte utges för ett förfogande som är nödvändigt för att skydda miljön mot skador och olägenheter på grund av föroreningar eller annan påverkan. Ersättning för förlust skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för- hållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen enligt andra eller tredje stycket skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Tanken att man inom ramen för arbete skulle ändra bestämmelserna i regeringsformen om expropriation ter sig emellertid inte särskilt realistisk. Bakgrunden härtill är den svenska traditionen att genomföra grundlagsändringar endast i brett samförstånd över partigränserna. Bestämmelserna om expro- priation i 2 kap. 18 § regeringsformen har utformats till ett alltmer stärkt skydd för äganderätten. Jag ser inga möjligheter att nå erforderlig politisk uppslutning kring ett förslag om att i detta sammanhang vända utvecklingen Bland mycket annat som kan invändas är att det finns många behjärtansvärda ändamål för expro- priation, om vilka det aldrig varit tal att de skulle tillgodoses utan ersättning. Jag anser det därför inte meningsfullt att försöker bygga sina förslag på tanken att ändra bestämmelserna om expropriation i 2 kap. 18 § regeringsformen. Härtill kommer att en grundlagsändring knappast kan träda i kraft förrän efter riksdags- valet , vilket är en väl sen tidpunkt i förhållande till det arbete som delegationen bedriver. I sitt delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) har författningsutredning behandlat frågan om en precisering av i vilka fall ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket regerings- formen skall tillämpas vid rådighetsinskränkningar. Författnings- utredningen konstaterade att det fick anses framgå att lagstiftarens avsikt med ändringen var att endast byggnads- och mark- reglerande åtgärder skulle omfattas av den aktuella ersättnings- regeln. Det var alltså inte lagstiftarens tanke att alla slags inskränk- ningar av rådigheten, t.ex. inskränkande beslut som skedde av miljö- eller säkerhetsskäl, skulle omfattas av grundlagsskyddet. En sådan vid tillämpning av regeln i 2 kap. 18 § andra stycket rege- ringsformen var för övrigt enligt kommitténs uppfattning inte förenlig med den allmänna uppfattningen i vårt samhälle om rätt- visa och rimlighet (SOU 2001:19, s. 108). Enligt min mening fick 2 kap. 18 § andra stycket regerings- formen vid grundlagsändring en utformning som såvitt angår miljöskyddet aldrig varit avsedd. Därför borde andra stycket ändras genom att till stycket läggs en ny tredje mening av för- slagsvis följande lydelse: Ersättning behöver dock inte betalas för inskränkningar som skall skydda hälsa och säkerhet eller skydda miljön mot skador och olägen- heter på grund av föroreningar eller annan påverkan. I så fall bör sista meningen i stycket inledas med orden Ersättning enligt första eller andra meningen . Andra stycket skulle då få följande lydelse. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättning behöver dock inte betalas för inskränkningar som skall skydda hälsa och säkerhet eller skydda miljön mot skador eller olägenheter på grund av föroreningar eller annan påverkan. Ersättning enligt första eller andra meningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Efter en redogörelse för olika formuleringar konstaterade författningsutredning i sin slutsats att den misslyckats med att nå en bred uppslutning. Utredningen avstod därför från att lägga fram något förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen. kan knappast vara rätta platsen att åstad- komma en ändrad tingens ordning på denna punkt. Sådana rådighetsinskränkningar som det nu är fråga om är emellertid möjliga att genomföra utan ändring av 2 kap. 18 § rege- ringsformen, även om ersättning inte betalas. Detta var lagstifta- rens inställning vid införandet av (för en sammanfatt- ning se SOU 2001:19, s. 97 ff.). Frågan gällde rätt till ersättning – mot bakgrund av 2 kap. 18 § regeringsformen för ingrepp som dittills varit ersättningsfria. Lagrådet ansåg att det låg närmast till hands att ändra andra stycket i nyssnämnda paragraf så att det gav ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Att frågan överlämnades till rättstillämpningen utgjorde enligt Lagrådets mening en nöd- fallsutväg föranledd av den i förevarande fall ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse mellan grundlagsregelns motiv och dess ordalydelse. Regeringen ansåg övervägande skäl tala för att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen trots ordalydelsen måste upp- fattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte hade skett. Regeringen ansåg därför att varken legala eller sakliga skäl gav anledning att föra in några ytterligare ersättningsbestäm- melser i . delade regeringens uppfattning. Det är inte klart om de bestämmelser som behövs för att uppnå utsläppsminskningar enligt Kyotoprotokollet eller EG-bestämmel- ser grundade på detta kommer att föras in i eller i en fristående reglering.