sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns en kategori målsägande som förekommer med en sådan frekvens att de kan betraktas som stora målsägan- de/anmälare hos polisen. Det gäller t.ex. en del större varuhusked- jor i våra storstäder. Det har framförts förslag om att – med hjälp av dagens teknik - dessa anmälare/målsägande borde ges möjlighet att skriva in sina brottsanmälningar direkt hos polisen. Plan för det fortsatta arbetet i BRU skulle vara bl.a. att avlasta polisen arbete med att upprätta alla dessa anmälningar. Vi har även fått förslag om att möjligheten att åberopa skriftliga utsagor i domstol borde utvidgas samt att möjligheterna till pröv- ning av brottmål i hovrätten borde begränsas. Vi har dessutom fått förslag om att vissa brott, som t.ex. snatteri, borde avkriminaliseras och att sanktionsavgifter borde införas i stället. Det har också framförts ett antal ytterligare förslag, huvudsakli- gen rörande detaljändringar i lagstiftningen. Efter en genomgång av de frågor som på detta sätt aktualiserats i vårt arbete har vi konstaterat att vissa av förslagen eller idéerna har framstått som tveksamma från rättssäkerhetssynpunkt. I dessa fall har vi därför valt att inte överväga dessa ytterligare. I andra fall har frågorna berörts i olika lagstiftningsarbeten. Det har då inte framstått som lämpligt att redan nu överväga dem på nytt. Några av frågorna är av den karaktären att de kan genomföras av myndighe- terna själva. I dessa fall har vi nöjt oss med att försäkra oss om att berörd myndighet är medveten om det. En del av frågorna framstår inte heller som så angelägna att de måste övervägas . Sammanta- get har vad vi nu anfört lett oss till slutsatsen att vi i stället bör koncentrera oss på de frågor som tas upp i de beslutade tilläggsdirektiven och på frågor som hör nära samman med dessa. Det utesluter inte att det senare under arbetet kan visa sig lämpligt att också ta upp någon av de frågor som vi nu skjutit åt sidan. har således regeringen beslutat om tilläggsdirektiv för oss. Enligt dessa har vi fått ytterligare två uppgifter. Vi har getts i uppdrag att göra en översyn av uppgifts- och ansvarfördelningen mellan polis och åklagare. Vidare skall vi göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjlig- heter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. Vi skall i båda dessa delar lämna de förslag till för- fattningsförändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. Plan för det fortsatta arbetet i BRU Uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare När det gäller förhållandet mellan polismyndighet och åklagare un- der genomförandet av en förundersökning i brottmål finns det grundläggande bestämmelser i 23 kap. 3 § RB. Därutöver har RÅ efter samråd med RPS utfärdat allmänna råd och föreskrifter om ledningen av förundersökning m.m. (RÅFS 1997:12, vilka för poli- sens del motsvaras av FAP 403-5). När det gäller översynen av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare skall vi enligt direktiven sammanfatt- ningsvis arbeta efter följande riktlinjer. Det anges att vi bör utgå från att åklagarinsatserna skall intensi- fieras när det gäller den mer kvalificerade brottsligheten och att åklagarna där skall delta i brottsutredningarna mera aktivt och i större omfattning än . Det anges bl.a. att vi skall utgå från att polisen alltid skall vara förundersökningsledare i utredningar om inte alltför kvalificerad brottslighet. I denna del anges att vi bör utreda om andra omständigheter än brottets svårighetsgrad bör kunna vägas in vid bedömningen av hur förundersökningsledarska- pet mellan polis och åklagare skall fördelas. Vi skall vidare undersöka i vad mån det behövs ytterligare åtgär- der för att polisen skall kunna fullgöra förundersökningsledning på ett effektivt sätt och med hög kvalitet. I denna del skall ingå att undersöka om det finns behov av att tillföra polisen ytterligare ju- ridisk kompetens. Vi skall också överväga om det kan finnas skäl att förändra det nuvarande sättet att leda och styra över tillgängliga utredningsre- surser samt formerna för operativ samverkan i brottsutrednings- verksamheten. Denna del innefattar bl.a. att beskriva och undersö- ka vad som behöver göras för att klarlägga polisens och åklagarnas ansvar vid genomförandet av en förundersökning. Det innefattar även att undersöka om brottsutredningsverksamheten när det gäll- er omfattande eller kvalificerad brottslighet kan förbättras genom att arbetet bedrivs i gemensamma utredningsgrupper med åklagare, poliser, befattningshavare från andra brottsbekämpande myndighe- ter samt andra experter. En central fråga som vi skall överväga i det sammanhanget är bl.a. om det finns anledning att förändra åklagar- nas uppgifter vid sådan brottsbekämpning. Enligt direktiven skall vi dessutom överväga i vad mån det finns anledning att samlokalisera åklagare och polis helt eller delvis. Plan för det fortsatta arbetet i BRU När det gäller den översyn som vi skall göra av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få till- gång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation anges i direktiven att i detta ingår bl.a. -en anpassning och modernisering av termi- nologi, -översyn av vilka verksamheter som bör omfattas av skyldighe- ten för operatörer att anpassa dessa så att beslut om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas (jfr 6 kap. 19 § lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation) och denna s.k. anpassningsskyldighets förhållande till regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt -vilka typer av trafikuppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna och om och i så fall under vilka förutsättningar som trafikuppgifter skall bevaras hos operatörerna. En utgångspunkt för uppdraget är att inte fler uppgifter bevaras för brottsbekämpande ändamål eller än vad som är nödvändigt. En annan utgångspunkt är att personuppgifter som bevaras inte skall användas för något annat ändamål. Målsättningen för arbetet i denna del är att skapa en enhetlig re- glering som, särskilt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, kan stå sig över tiden. 5.4Plan för vårt arbete fram till utgången av Vi har i föregående kapitel (avsnitt 4.2) konstaterat att genom de förslag som vi har lagt fram i sammanlagt fem olika betän- kanden och i detta betänkande samt det arbete som skett eller på- går inom rättsväsendets myndigheter bör en god grund ha lagts för att åstadkomma väsentliga förbättringar när det gäller genom- strömningstiderna. Vi har också angett att det är av stor vikt att arbetet med att försöka förkorta genomströmningstiderna fortsät- ter. Det är dock vår bedömning att frågan, sedan de av oss tidigare Plan för det fortsatta arbetet i BRU och framlagda förslagen genomförts, i huvudsak kan skötas av myndigheterna själva. Samtliga de frågor som har lagts på oss att överväga hör emellertid nära samman med varandra. Det är också något som framhålls i våra direktiv. I det sammanhanget nämns som exempel att en väl fungerande brottsutredningsverksamhet bör vara en förutsättning för såväl en hög uppklaringsprocent som ett snabbare flöde genom brottmålskedjan. Detta medför att vi i vårt fortsatta utredningsarbete kan komma att ta upp frågor och lägga fram förslag som – trots att de primärt inte är inriktade på att åstadkomma en snabbare genomströmning - kan få positiva effek- ter också när det gäller just genomströmningstiderna. Vi tar dock inte upp genomströmningstiderna som en självständig fråga i vår plan för vårt arbete fram till utgången av . Som framgått i bl.a. avsnitt 1.3.3 har vi i flera av våra tidigare be- tänkanden behandlat frågor som har att göra med att uppdaga och utreda brott. Även inom myndigheterna har det bedrivits ett arbete med att utveckla brottsutredningsverksamheten. Det senare finns närmare beskrivet i 2 och 3 kap. Det har således , genom vårt utredningsarbete och myndigheternas egen ut- vecklingsverksamhet, gjorts betydande insatser för att med beak- tande av rättssäkerhetskraven göra arbetet med att uppdaga och utreda brott effektivare. Det finns dock några ytterligare frågor som vi vill behandla i detta sammanhang. De redovisas i det följan- de under särskilda rubriker. Vi har i föregående kapitel uppehållit oss något kring IT-stödet och dess betydelse för den brottsutredande verksamheten. När det gäll- er just IT-stödet är vår bedömning (se avsnitt 4.2) att den verk- samheten bör skötas inom . I vårt uppdrag ingår dock att undersöka om det i gällande lagstiftning går att identifiera något hinder mot ett effektivt utnyttjande av IT-stödet. En sådan fråga som vi har identifierat gäller sekretessreglerna inom rättsväsendet. presenterade betän- kandet brottsbekämpning. Integritet - Effektivitet (SOU 2002:113). Utredningen hade i uppdrag bl.a. att följa genom- Plan för det fortsatta arbetet i BRU förandet av den nya lagstiftningen om register i brotts- bekämpande verksamhet, att se över de befintliga register som för eller annars har tillgång till samt att sätta sig in i och granska det arbete som pågår inom med att upprätta nya databaser och ärendehanteringssystem för den brottsbekämpande verksamheten. tar i betänkandet upp sekretesspro- blem inom (avsnitt 9.4). I anslutning därtill behandlas dels sekretess inom , dels sekretess mot andra myndighe- ter. Utredningen konstaterar i den senare delen att när tullen skall lämna uppgifter som behövs i en förundersökning till polis eller åklagare finns det inte några påtagliga problem, eftersom det finns sekretessbrytande bestämmelser avseende förundersökningar (bl.a. bestämmelsen i 14 kap. 2 § sekretesslagen [1980:100]). Ut- redningens bedömning är att det i samarbete med andra brottsbekämpande myndigheter däremot finns sekretessproblem vid informationsutbyte i underrättelseverksamhet. Det beror enligt utredningen dels på den stränga sekretess som gäller i underrättel- severksamhet (bl.a. 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen) och som försvårar utbyte av uppgifter mellan myndigheter i den verk- samheten, dels på att det för underrättelseverksamhet saknas sekre- tessbrytande bestämmelser motsvarande de som gäller i förunder- sökningar. Utredningen lämnar ett förslag i den frågan men förslaget är be- gränsat till att avse vissa myndigheters (bl.a. polisens) tillgång till uppgifter hos tullen. Utredningen konstaterar att även har behov av uppgifter som förekommer hos polisen och övriga myndigheter med polisiära uppgifter. Utredningen bedömer dock att det inte ligger inom ramen för dennas uppdrag att lämna förslag på vilka åtkomstmöjligheter tullen bör ha till andra brottsbekäm- pande myndigheters material. Utredningens slutsats i denna fråga är emellertid att det finns behov av en övergripande översyn av in- formationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. För att åstadkomma en högre effektivitet i den brottsbekämpande verksamheten och en bättre samverkan mellan myndigheterna är utredningens bedömning att myndigheterna inte skall vara bundna av sekretess gentemot varandra. Enligt utredningens uppfattning vore det önskvärt om de brottsbekämpande myndigheterna i stället kunde omgärdas av en gemensam yttre sekretess. Här skall tilläggas att Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06), som har i uppdrag att bl.a. göra en allmän översyn av sek- retesslagen, inte behandlar frågan om sekretess mellan rättsväsen- Plan för det fortsatta arbetet i BRU dets myndigheter i det huvudbetänkande som har avläm- nats. Frågan om sekretess mellan rättsväsendets myndigheter lämpar sig väl för oss att titta närmare på. Ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare I våra direktiv anges särskilt frågor om rollfördelning som ett ex- empel på vad vi kan överväga med avseende på den brottsutredande verksamheten. Det gäller särskilt frågan om ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare. Vi har genom beslutade tilläggs- direktiv fått i uppdrag att överväga frågor rörande arbetsfördel- ningen mellan polis och åklagare när det gäller förundersöknings- ledning m.m. (se avsnitt 5.3 ovan). I samband med det arbetet finns det också skäl att överväga vissa andra frågor som hör samman med detta. En förundersökning leds antingen av polismyndigheten eller av åklagaren. Generellt sett gäller följande beträffande fördelningen av förundersökningsledarskapet mellan polis och åklagare. Vid mindre allvarliga brott genomför polisen förundersökningen från början till slut. Vid annan typ av brottslighet skall åklagaren inträda som förundersökningsledare så snart någon är skäligen misstänkt för brott. Befogenheten att besluta i åtalsfrågan – vare sig det beslutas att åtal skall väckas eller inte - tillkommer emellertid endast åklaga- ren. Det är också endast åklagare som har behörighet att för det allmännas räkning föra ansvarstalan i domstol. Den nu beskrivna rollfördelningen utgör i dagens regelsystem grundläggande principer bakom fördelning av uppgifter i brottmålsförfarandet mellan polismyndigheterna och åklagarna. Motivet bakom denna fördelning av uppgifter är att det har ansetts påkallat att beslut av mer ingripande betydelse för den enskilde fattas av en person med kvalificerad juridisk kompetens som dessutom tillhör en annan myndighetsorganisation än den som har hand om det löpande utredningsarbetet. Det har hävdats att just det senare innebär särskilda förutsättningar att agera med den objektivitet som föreskriver (se om detta i bl.a. JO 2000/01 s. 62). Förslag har förts fram att man på nytt borde ta upp frågan att göra det möjligt att låta en befattningshavare inom polisen föra enklare mål till domstol. Det har hävdats att man därigenom kan förvänta sig att förfarandet skulle kunna effektiviseras. Plan för det fortsatta arbetet i BRU länder förekommer ett sådant system så är t.ex. i begränsad ut- sträckning fallet i . Denna fråga bör övervägas i samband med att bl.a. fördelningen av förundersökningsledarskapet mellan polismyndighet och åklaga- re övervägs. För- och nackdelar med ett sådant system ur rättssä- kerhetssynpunkt men även ur andra synvinklar bör närmare analy- seras. En annan fråga som också handlar om ansvarsfördelningen mel- lan polis och åklagare är belyst i bl.a. det ovan nämnda beslutet från JO (JO 2000/01 s. 62). Beslutet, som meddelades , gäller en polismyn- dighets möjlighet att lägga ned en förundersökning med motiver- ingen brott kan ej styrkas. JO anger inledningsvis att beslutsmo- tiveringen brott kan ej styrkas endast skall användas i de fall där det inte kan styrkas att den som är misstänkt för brottet verkligen har begått detta. Det skall enligt JO således vara fråga om situatio- ner där förundersökningsledaren på grundval av en värdering av föreliggande bevisning finner att man inte kan förvänta sig en fäl- lande dom och därför beslutar att förundersökningen skall läggas ned eller att åtal inte skall väckas. JO konstaterar att när en förundersökning har kommit så långt att någon har delgetts misstanke om brott enligt 23 kap. 18 § RB framstår ett beslut efter den tidpunkten att avsluta förundersök- ningen som ett ställningstagande i åtalsfrågan. Det gäller enligt JO oavsett hur beslutet har formulerats (dvs. som ett beslut att lägga ned en förundersökning eller som ett beslut att inte väcka åtal). JO anser att det får anses följa av fördelning av upp- gifter mellan polis och åklagare att, sedan någon delgetts misstanke om brott, frågan om nedläggning av förundersökningen på grund- val av en bevisvärdering skall överlämnas till åklagaren för beslut. är då enligt JO inte längre behörig att fatta be- slut i frågan. JO överlämnade beslutet till bl.a. . Därefter har frågan överlämnats till oss. I samband med att vi – med anled- ning av de beslutade tilläggsdirektiven - ser över ansvars- fördelningen mellan polismyndighet och åklagare har vi för avsikt att även titta närmare på denna fråga. Här vill vi dessutom nämna att beslutsmotiveringen brott kan ej styrkas har kommenterats i den rapport från revisorer som beskrivs i avsnitt 2.8.3 ovan (Polisens avskrivningar av brott, revisorers rapport /03:19 s. 42 f.). Plan för det fortsatta arbetet i BRU Det finns också några andra frågor som rör utredning och lagföring av brott som vi möjligen bör överväga. Vi tänker då på frågor om att införa någon form av system i syfte att skapa förutsättningar för ett snabbt och effektivt beivrande av svårutredd brottslighet, bl.a. genom att ta tillvara att den misstänk- te i vissa fall vill medverka i brottsutredningen. Frågan kan också t.ex. innebära överväganden rörande åtalsbegränsningar samt om annan uppluckring av den absoluta åtalsplikten. Det har till oss framförts att det finns behov av att se över vissa frågor om det regelsystem som styr polisens spaningsverksamhet. Det gäller främst frågor av praktisk natur. Det är vår avsikt att un- der överväga vissa av dessa frågor. Det gäller bl.a. frågor rörande polisens användning av civila fordon i spa- ningsverksamhet. 5.4.3Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet Som nämnts i avsnitt 1.3 ingår det i vårt uppdrag att utreda på vil- ket sätt den brottsutredande verksamheten kan förbättras. I våra direktiv nämns i det sammanhanget särskilt att vi bör överväga frå- gor om utbildning, kompetensutveckling och rekrytering. Enligt våra direktiv skall vi dessutom i ett bredare perspektiv följa det ar- bete som pågår inom rättsväsendet när det gäller utbildning, kom- petensutveckling och personalrörlighet. Enligt direktiven kan vi även överväga frågor om behörighetskrav för yrkesbanorna inom rättsväsendet eller för fullgörandet av särskilda uppgifter. Som vi har konstaterat (bl.a. avsnitt 4.4) har det genomförts en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. RÅ genomför på motsvarande sätt en översyn av rekryteringen av åklagare. RÅ skall redovisa det uppdraget . Även inom området utbildning och annan personalutveckling pågår ett arbete inom myndigheterna. Vi bedömer att det för vår del finns anledning att nu koncentrera oss till frågor som rör kompetensförsörjningen till polisens brottsutredande verksamhet. Det behandlas i 6 och 7 kap. i detta betänkande. I övrigt har vi inte för avsikt att behandla frågan om utbildning, kompetensutveckling m.m. som vår plan för det fortsatta arbetet omfattar. Som vi nämnt i avsnitt 5.4.1 hör samtliga de frågor som vi skall behandla nära samman med varandra. Det innebär att vi i samband Plan för det fortsatta arbetet i BRU med att vi i det fortsatta arbetet behandlar någon annan sakfråga kan ha skäl att också beröra någon till den hörande personalrekry- terings- och personalutvecklingsfråga. När det gäller frågorna om samordning av personalutvecklings- insatser och möjligheterna till ökad personalrörlighet berörs dessa i viss begränsad utsträckning av de överväganden som blir aktuella för oss i samband med att vi behandlar frågan om kompetensför- sörjningen till polisens brottsutredande verksamhet. I övrigt har vi inte för avsikt att fram till utgången av behandla detta som en självständig fråga. Skälen för det har vi redovisat i avsnitt 4.4. 5.4.4Övergripande frågor om rättsväsendets myndigheters lokalisering Vi skall enligt våra direktiv också överväga om det finns anledning att ta några initiativ när det gäller att få till stånd en ökad samord- ning mellan rättsväsendets myndigheter i lokaliseringsfrågor. Någon närmare översyn av denna fråga har inte gjorts. Frågan berör dessutom flera myndigheter och det är därför inte lämpligt att uppdra åt någon särskild myndighet att låta genomföra en sådan översyn. Våra överväganden i denna del återfinns i 9 kap. i detta betänkande. I våra tilläggsdirektiv (se avsnitt 5.3) anges att det, när det gäller uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare, skall ingå i våra överväganden att undersöka om det finns anledning för polis och åklagare att samlokaliseras helt eller delvis. I övrigt kom- mer vi inte att återkomma till lokaliseringsfrågan under den tidspe- riod som omfattas av vår plan för det fortsatta arbetet. Det finns drygt 16 000 poliser i landet. Vi har inte lyckats få fram någon helt färsk uppgift på antalet polismän som arbetar med brottsutredningar . Enligt en uppgift som avser förhållandena arbetade av landets poliser då med brottsutredningar. Av dessa beräknades ca 1 200 vara närpoli- ser medan 3 700 arbetade vid kriminal- och länskriminalavdelning- arna (Polisväsendets budgetunderlag , avsnitt 7.3). bedrivs en ny grundutbildning för poliser. Grundutbildningens polisprogram omfattar fyra terminers heltidsstudier. Därefter följer en lång aspirantutbildning. Det antas drygt 700 personer till grundutbildningen. Regeringen har dock angett att utbildningstakten bör ökas till 1 000 polisstuderande (prop. 2002/03:1, utg.omr. 4, avsnitt 4.4.6). Utbildningen inom polisväsendet bedrivs centralt och lokalt. Den centrala utbildningen bedrivs av RPS. Till den centrala utbild- ningen hör grundutbildningens polisprogram samt viss s.k. funk- tionsinriktad utbildning. Funktionsinriktad utbildning är en form av vidareutbildning (se vidare i avsnitt 6.3 om detta begrepp). Den funktionsinriktade utbildningen genomförs i form av specialkurser och konferenser. Den utbildning som bedrivs lokalt sker på polis- myndighetsnivå och utgörs av dels den avslutande del av grundut- bildningen till polis som utgörs av aspirantutbildningen, dels viss funktionsinriktad utbildning. Det finns inte någon enhetlig vidareutbildning för den som arbetar eller skall arbeta som kriminalpolis. Däremot finns ett ganska stort kursutbud av varierande innehåll med den inriktning- Kursutbudet finns såväl centralt vid främst som lokalt vid vissa polismyndigheter. har det från olika håll framförts en oro för - och även kritik mot - polisens brottsutredande verksamhet. Oron har gällt såväl kvaliteten som kvantiteten på denna verksamhet. Även kritiken kan sammanfattningsvis sägas ha gått ut på att denna verk- samhet inte klarar sin uppgift på ett tillfredsställande sätt. Med uppgift förstås då i första hand att den som har begått ett brott identifieras och lagförs samt att detta sker inom en rimlig tid. En rad olika åtgärder har föreslagits för att komma till rätta med detta (vi återkommer till detta i avsnitt 6.8.1). Ett förslag till åtgärd som har lämnats är utbildningsinsatser riktade mot de poliser som arbetar med brottsutredningar. Våra överväganden i detta kapitel handlar framför allt om just sådana utbildningsinsatser. Som fram- gått redan i avsnitt 1.3.1 har vi i denna del inrättat en särskild ar- betsgrupp som övervägt frågan om en särskild kriminalpolisutbild- ning. I gruppen har ingått företrädare för och . Vi har också i samband med den hearing som nämns i avsnitt 1.3.1. diskuterat utbildningsfrågor inom rättsväsendet på ett mer övergri- pande plan. I nästa kapitel behandlas också utbildningsinsatser rik- tade mot annan personal inom polisens brottsutredande verksam- het än sådana som har polisutbildning. I avsnitt 6.2 redovisas något om tidigare överväganden när det gäller utbildning – såväl grund- som vidareutbildning - inom poli- sen. Avsnitt 6.3 innehåller en beskrivning av vissa författningsbe- stämmelser på detta område. Avsnitten 6.4 och 6.5 innehåller en redogörelse för dels grundutbildningens polisprogram, dels aspi- rantutbildningen. Grundutbildningen till polis bedrivs numera på tre platser i lan- det. Förutom vid i bedrivs sådan utbildning också vid och . Polisutbildning- arna i och bedrivs på uppdrag av RPS. I avsnitt 6.6 be- skrivs dessa uppdrag m.m. närmare. Det följande avsnittet, 6.7, in- nehåller en beskrivning av några av de vidareutbildningar med in- riktning på brottsutredning som erbjuds centralt vid bl.a. Polishög- skolan samt beskrivningar av några som erbjuds lokalt vid vissa större polismyndigheter. Våra överväganden redovisas i avsnitt 6.8. Polisutbildningens form och innehåll samt därmed sammanhäng- ande frågor, som t.ex. rekrytering till polisyrket, har övervägts .