sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Sett ur ett medborgarper- spektiv är det naturligtvis oroande om såväl utförande som utfall visar att likvärdighet inom viktiga välfärdsområden inte kan upprätthållas och att tillgången och kvaliteten kan variera be- roende på var man bor. 13.En viktig fråga för framtiden mot bakgrund av de ekonomiska möjligheterna är därmed diskussionen om omprövning, för- ändring eller avveckling av offentliga åtaganden. Kommittén har mött uttryckliga reaktioner mot att staten sällan tar bort något. Av naturliga skäl genererar politiken i en demokrati krav på nya åtaganden för det allmänna. Men, som redan Förvalt- ningsutredningen konstaterade , finns det inte någon motsvarande omprövningslogik som kan leda till en begränsning av det offentliga åtagandet eller till att det offent- liga lämnar över till den privata sektorn eller till ett enskilt ansvar. har fattat beslut om en budgetlag med tak för statens utgifter respektive om lagkrav på budgetbalans på kom- munal nivå. Dessa åtgärder borde i sig ge starka signaler till om- prövning. Det saknas dock en form eller institutionaliserad ord- ning för systematisk omprövning av offentlig verksamhet eller offentliga åtaganden. 14.Kommittén kan notera en utbredd diskussion om tillämpningen av principen att ansvaret och resurserna bör följas åt. I den ut- sträckning som riksdag och regering väljer att lagstifta om t.ex. enskildas rättigheter, men där kostnaden får bäras av den kommunala nivån, uppkommer ofta en intensiv diskussion om finansieringen. Även ramlagstiftning, där riksdag och regering överlåter till myndigheterna att fylla ut lagstiftningen i tillämp- ningen eller genom ytterligare bestämmelser, leder till diskus- sioner om ansvar och finansiering. Än mer komplicerad blir frågeställningen när finansieringen av verksamheten kommer från flera aktörer som även styrningen sker från flera nivåer. Den s.k. finansieringsprincipen är inte lagfäst även Vi behöver en robust modell om uttalat att den skall tillämpas. Något tydligt system för att lösa tvister som uppkommer finns inte. För med- borgaren framstår knappast denna situation eller dessa diskus- sioner som tydliga när ansvaret skall utkrävas. Utifrån kraven på tydlighet och ansvar är finansieringsprincipens utformning och tillämpning en viktig fråga för kommittén att beakta i det fort- satta utredningsarbetet när det gäller balansen mellan staten och den kommunala nivån. 15.Under framför allt har infört en omfattande rättighetslagstiftning. Härigenom tillförsäkrar staten enskilda personer mer eller mindre klart avgränsade rättigheter, som skall tillgodoses av kommuner och landsting. Rättighets- bestämmelser har tillkommit för att tillgodose intresset hos sär- skilt utsatta individer eller grupper i syfte att ge dem en tryggad ställning vid beslut av stor betydelse. De kommunala beslut som fattas i ärenden om sådana rättigheter kan, i enlighet med grund- läggande rättsstatliga principer, efter överklagande ändras av domstol. Domstolspraxis i stället för kommunala politiska beslut blir därigenom styrande för hur rättighetslagstiftningen skall tillämpas på nivå, vilket begränsar utrymmet för en samlad politisk prioritering på lokal eller regional nivå. Med- borgarens ställning stärks via domstolsutslag i förhållande till de lokala politikerna. Lagstiftningen är vittomfattande och ibland oprecis vilket leder till ett betydande utrymme för tolkning i domstolar, även vad gäller rättigheternas materiella innehåll. Det är särskilt tydligt i de fall de av införda rättigheterna kommer till uttryck i en s.k. ramlag. Kommunernas och lands- tingens bekymmer beror bl.a. på att de inte kan överblicka de faktiska ekonomiska konsekvenserna av den införda lagstift- ningen. Finansieringsprincipens tillämpning lämnar också mycket i övrigt att önska i dessa sammanhang. 16.En diskussion om innebörden av kravet på likvärdighet och dess förhållande till krav på likformighet är nödvändig. Den natio- nella likvärdighetens utformning och det lokala politiska hand- lingsutrymmet kan variera efter olika politikområdens karaktär. Likhetskravet kan innebära olika saker: att den tjänst som levereras skall vara likadan, t.ex. 9-årig grundskola, att villkoren skall vara lika för alla; t.ex. att köerna till vård skall vara lika korta över hela landet; att olikheter i individers förutsättningar bör jämnas ut, t.ex. mer stöd till svagare elever. Vi behöver en robust modell på kravet på likvärdighet är i vilken utsträckning som olikheter i utförandet och kvalitet kan tillåtas mellan kommuner och lands- ting beroende på lokala prioriteringar. En annan fråga är hur statens ansvar för likvärdigheten bör utformas. I det fortsatta arbetet är en av de mer angelägna uppgifterna att fördjupa över- vägandena rörande kraven på likformighet respektive lik- värdighet. 17.En närliggande fråga till den som rör begreppen likformighet och likvärdighet är om varje kommun och landsting även fort- sättningsvis bör ansvara för ett likartat obligatoriskt utbud av uppgifter, eller om det är lämpligt och bör vara tillåtet att ha skilda uppgiftskataloger, med andra ord utrymme för en mer asymmetrisk samhällsorganisation. 18.Alla kommuner och landsting deltar i någon form av sam- verkan med andra kommuner eller landsting. Formerna liksom syftet varierar starkt. En av de mest institutionaliserade form- erna är kommunalförbund. Tidsbegränsade projekt och mer lösligt sammanhållna nätverk står för en stor andel av den sam- verkan som förekommer. Områden för samverkan är allt från sådant som har ett direkt brukarperspektiv, t.ex. äldreomsorg, hälso- och sjukvård, dricksvattenförsörjning och energiråd- givning, till sådant som medborgarna har mer indirekt nytta av, såsom kompetensutveckling för anställda eller näringslivsut- veckling. Ökad kostnadseffektivitet eller att förbättra vård- kedjorna är några av motiven liksom behov av djupare profes- sionell kompetens när uppgifterna blir allt mer komplicerade. Ökad samverkan framförs ofta som ett alternativ till samman- slagning när de framtida problemen för mindre kommuner och landsting diskuteras. Frågan om vilka hinder som finns för sam- verkan och vilka incitament som behövs för en vidareutveckling liksom hur tydligheten ur ett medborgarperspektiv påverkas är viktigt att beakta när ansvar och struktur fortsättningsvis diskuteras. 19.Hälso- och sjukvården har genomgått om- välvande förändringar, som en anpassning till nya medicinska och tekniska landvinningar. Med bibehållen hög medicinsk kvalitet har kostnaderna som andel av BNP i internationell jäm- förelse hållits tillbaka. Utvecklingen har också medfört en i många fall bristande tillgänglighet, med åtföljande köproblem, Vi behöver en robust modell liksom en hårt ansträngd organisation. har kost- naderna ånyo ökat. Liksom annan personalintensiv tjänste- produktion har hälso- och sjukvården svårt att uppvisa en uthållig produktivitetsutveckling. Beslutssystemet inom hälso- och sjukvården är mycket komplicerat med dess kombination av politiskt budgetansvar och professionellt beslutsfattande. Det har gjort att beslutssystemet uppfattas som svagt och att beslutsförmågan bara blir stark när akuta ekonomiska kriser tvingar fram beslut. Detta är ett dilemma, eftersom ytterligare strukturförändringar kommer att krävas och detta inte endast för att samordna den högspecialiserade vården. Också länssjukvården står inför fortsatta strukturförändringar för att säkerställa en hög kvalitet och ge utrymme för en nöd- vändig utbyggnad av primärvården. Den framtida ansvars- och uppgiftsfördelningen för hälso- och sjukvården blir därmed en prioriterad fråga i de fortsatta diskussionerna om samhälls- organisationen. 20.Ansvaret för att skapa goda tillväxtbetingelser är spritt på ett stort antal aktörer. Inte minst gäller det den regionala nivån där kommuner, landsting, regionala självstyrelseorgan, kom- munförbund, kommunala samverkansorgan och andra kom- munalförbund samsas om utrymmet med länsstyrelse, läns- arbetsnämnd, universitet och högskolor samt nationella myndigheter och deras regionala organisationer. Den regionala arenan har även varit ett experimentfält för de nya arbetsformer som introducerats i tillväxtpolitiken, med partnerskap och flernivåstyrning som signalord. Mest uppmärksamhet har dock utan tvivel den mobilisering fått, som syftar till att inom ramen för det kommunala självstyret axla ett övergripande ansvar för de regionala tillväxtförutsättningarna. På kort sikt handlar regionfrågan om vad som skall ske med de regionala självstyrelseorganen i och när för- söken som pågår avslutas. På handlar den om ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån för de regionala tillväxtförutsättningarna. 21.Genom medlemskapet i EU har viss beslutskompetens flyttats från till EU. Implementeringen av olika EU-direktiv på- verkar flera nivåer av den svenska samhällsorganisationen. När det gäller rent nationell lagstiftning finns väletablerade former för beredning och beslut. Genom statliga utredningar och Vi behöver en robust modell remissförfarande kartläggs effekter av tilltänkta beslut för t.ex. kommuner och landsting. När det gäller att inlemma och genomföra EU-beslut i blir bilden mer komplicerad. Många av de uppgifter som i åvilar kommun eller lands- ting ligger i andra EU-länder på statliga organ. Därtill kommer stora skillnader i sättet att styra, såväl vad gäller att tilldela ekonomiska resurser som att fastställa regler, vilket t.ex. märks i arbetet med strukturfonderna. I EU-arbetet möter vi andra sätt att fördela budgetmedel än den välbekanta svenska ordningen med den av beslutade statsbudgeten, regleringsbrev och återrapporteringskrav. Den normgivning som sker inom EU är också formad i en annan förvaltnings- tradition än den svenska med lagar och förarbeten komp- letterade med regeringens förordningar och myndigheternas föreskrifter. Erfarenheterna av genomförandet av vattendirektivet och Natura 2000 bekräftar att förutsättningarna för såväl den statliga som den kommunala nivån förändras i och med den europeiska integrationen. En tidig samverkan inför nya EU- direktiv gynnar ett smidigt genomförande. Dessa förhållanden kräver att sam- arbetsformerna mellan staten och andra offentliga aktörer och intressenter utvecklas för att dels på ett effektivare sätt kunna hävda svenska ståndpunkter, dels kunna undvika problem vid genomförande av EU-direktiven. För att belysa den typ av frågor som vi står inför har kommittén valt att låta sitt sekretariat teckna två ytterlighetsalternativ i scenarioform – ett alternativ som innebär ett direkt statligt ansvar för offentliga tjänster och ett som innebär ett mer självständigt kommunalt uppdrag. Båda alternativen har det gemensamt att de renodlar ansvar och roller, för att ge utrymme för ökad sektors- samordning och utvecklingskraft. Beskrivningen har avsiktligt renodlats för att åskådliggöra de frågor som kommittén i det fortsatta utredningsarbetet står inför. Ansvaret läggs endera på staten eller på kommunerna. Men sådan ser naturligtvis inte verk- lighetens beslutssituation ut. Man kan flytta balanspunkten mellan statligt och kommunalt ansvar och därmed tänka sig ett praktiskt Vi behöver en robust modell taget obegränsat antal alternativ mellan de båda ytterligheter som beskrivs. När alternativen utformats har den primära frågan varit ansvars- fördelningen mellan staten och den kommunala nivån som helhet samt den statliga styrningen av den verksamhet som de kommunala organen ansvarar för. Ett direkt statligt ansvar för offentliga tjänster Ett direkt statligt tillhandahållar- och finansieringsansvar för vissa eller samtliga offentliga tjänster kan motiveras utifrån flera grunder. Det fullföljer strävanden i en rad riksdagsbeslut att mer i detalj reglera individuella rättigheter för utsatta grupper och säkerställa likvärdighet i servicenivå i alla delar av landet. Man kommer härigenom till rätta med dagens oklara ansvarsförhållande, där framför allt kommunerna är satta att till- handahålla och finansiera välfärdstjänster, vars utformning och prioritering i förhållande till andra verksamheter man endast delvis kan påverka. Detta förhållande skapar även otydlighet för med- borgarna och försvårar ansvarsutkrävandet. Ett direkt statligt ansvar för välfärdstjänsterna möjliggör också en ökad samordning mellan dessa och transfereringssystemen. Framför allt för den högspecialiserade vården, men i varierande utsträckning även för andra välfärdstjänster, torde det även finnas behov av nationell samordning och koncentration för att säkerställa såväl kvalitet som en effektiv resurshushållning. Mot denna bakgrund kan det vara motiverat att staten tar över tillhandahållar- och finansieringsansvaret för hela eller delar av (i fallande skala vad gäller aktualitet) det kommunala försörjningsstödet, grund- och gymnasieskolan, hälso- och sjukvården, övriga delar av individ- och familjeomsorgen, Vi behöver en robust modell Nära till hands ligger också att staten fullt ut övertar tillsyns- ansvaret inom miljö- och livsmedelsområdet. Utöver resterande delar av ovanstående välfärdstjänster som eventuellt skulle förbli kommunala skulle det kommunala upp- draget i detta ytterlighetsalternativ bestå i fysisk planering, kollektivtrafik, räddningstjänst och andra tekniska tjänster samt de uppgifter man frivilligt åtar sig inom exempelvis kultur, fritid, närings- och tillväxtpolitik. Därutöver kan den kommunala nivån fungera som entreprenör åt staten för de välfärdstjänster som förstatligats. Det bör dock uppmärksammas att rollen som entre- prenör, utan inflytande över utformningen av tjänsten, rimmar dåligt med rollen som förtroendevald i ett självstyrelseorgan. Denna rollkonflikt är ju en av huvudanledningarna till att överväga renodling av ansvaret. Alternativen är att staten själv svarar för driften av de övertagna välfärdstjänsterna eller lägger ut hela eller delar av dem på entreprenad. Staten torde hur som helst vara tvungen att bygga upp en lokal och/eller regional beställar- och/eller utförarkompetens, rimligen genom att överta aktuella funktioner från den kommunala nivån. Beroende på vem som får ansvaret för driften behåller kom- munerna arbetsgivaransvaret för de berörda enheterna, alternativt övertar staten eller en annan entreprenör detta. Sammanhållna nationella system öppnar också för en ordning där den enskilde med hjälp av en s.k. voucher eller pengsystem själv avgör vem som skall tillhandahålla tjänsten. Statens roll inskränker sig i så fall till att finansiera och eventuellt även reglera villkoren för en viss basstandard för den aktuella tjänsten. En sådan utveckling vore på intet sätt unik i en internationell jämförelse. I de flesta europeiska länder är välfärdstjänsterna en statlig snarare än uppgift. I har exempelvis sjuk- husvården förstatligats och omvandlats till regionala, statligt ägda bolag. Även i har de offentliga tjänsterna, som framgått i kapitel 3, vandrat mellan staten och den kommunala nivån. Inte minst har inom flera väl- färdsområden bedömt att en mer direkt statlig styrning varit nöd- vändig för att garantera minimistandard och likvärdighet. Ett statligt övertagande av hela eller delar av välfärdstjänsterna ställer höga krav på uppföljning av verksamheten såväl som av med- borgarnas behov och önskemål. I och med att de cirka 50 000 kommunalt förtroendevalda inte längre blir tillgängliga som kon- taktyta, ställer det också utomordentligt höga krav på omvärlds- Vi behöver en robust modell bevakning och dialog som kan ligga till grund för ett strategiskt beslutsfattande på högsta nivå. Det förutsätter förmodligen en stark statlig lokal närvaro för att kunna föra en dialog med med- borgarna men också för att ha insyn i verksamheterna. Den allra största utmaningen i detta ytterlighetsalternativ torde ändå vara att åstadkomma den nödvändiga sektorssamordningen. En absolut förutsättning för att uppnå de vinster det direkta stat- liga ansvaret erbjuder är nämligen att staten uppträder samordnat gentemot medborgaren, utan organisatoriska gränser, vilket i sin tur kräver att detta sektorsövergripande angreppssätt genomsyrar den statliga organisationen till högsta nivå. Ju mindre omfattning det kommunala uppdraget har, desto svår- are är det att motivera två kommunala nivåer. Om dessutom verk- samheter med regional logik som sjukhusvård, gymnasieskola, infrastruktur och andra tillväxtfrågor faller utanför det kommunala uppdraget försvinner behovet av en regionkommun helt. Med regionkommuner menar vi ett eventuellt direktvalt kommunalt organ på nivån mellan de nationella och lokala. Vi använder det i båda ytterlighetsalternativen för att frigöra oss från landstings- begreppets koppling till sjukvården och den nuvarande länsin- delningen. Ett kraftigt beskuret eller obefintligt kommunalt väl- färdsuppdrag minskar också påtagligt behovet av kommunsamman- slagningar. De uppgifter som fordrar ett större geografiskt sam- manhang torde utan större problem kunna lösas i samverkan mellan kommunerna. Ett snävare kommunalt ansvarsområde med fokus på uppgifter där kommunerna har ett reellt beslutsutrymme kan i gengäld på- tagligt vitalisera den kommunala demokratin. finns en risk att det skapar ett vakuum inom välfärdsområdet, i den mån staten inte förmår vara lika närvarande på lokal nivå som kom- munerna. Detta kommer förmodligen att leda till att medborgarna börjar uppträda i nya grupperingar, mer inriktade på den nationella arenan, för att tillvarata sina intressen. Det torde också skapa ett utrymme för medborgarna att själva i olika konstellationer ta ansvar för verksamheter som man finner angelägna, inom exempel- vis idrott eller kultur. Detta ytterlighetsalternativ förutsätter också en omfattande finansiell omreglering mellan staten och den kommunala nivån. Kommunerna bör även kunna ta ut skatt och avgifter för de tjänster de tillhandahåller kommunmedborgarna. Huvud- delen av det skatteutrymme som den kommunala nivån dispo- Vi behöver en robust modell nerar förutsätts dock bli överfört till staten tillsammans med de välfärdstjänster som övertas. Det ger i sin tur utrymme att förändra inkomstskattens och övriga skattebasers struktur, i den mån det bedöms önskvärt. Ett mer självständigt kommunalt uppdrag Innebörden i ett mer självständigt kommunalt uppdrag är att den kommunala nivån får större handlingsutrymme i utformningen av de tjänster man tillhandahåller. Staten förutsätts styra främst ge- nom mål och ramlagstiftning samt genom ekonomisk utjämning, som är ägnad att säkerställa en grundläggande likvärdighet i olika delar av landet. De statliga tillsynsmyndigheternas uppdrag förut- sätts snarare handla om uppföljning och utvärdering än att utfärda detaljerade anvisningar. I detta ytterlighetsalternativ är rättighets- lagstiftning, maxtaxor och öronmärkta statsbidrag artfrämmande inslag. Också denna utvecklingslinje kan motiveras utifrån flera grunder. Gemensamt med det statliga ytterlighetsalternativet är strävan att renodla roller – att så långt som möjligt ge kommunala förtroendevalda utrymme att besluta om de offentliga tjänster de tillhandahåller och finansierar, så att de också kan ställas till ansvar för resultatet. Den kommunala nivån erbjuder även, med sina 50 000 förtroendevalda, en bred kontaktyta gentemot med- borgarna, vilken ger möjlighet till lokal och regional delaktighet och förankring. Dessutom torde ett decentraliserat kommunalt ansvar på ett annat sätt än ett sammanhållet nationellt system ge utrymme för anpassning såväl till lokala och regionala förutsätt- ningar som till en föränderlig omvärld. Det kanske viktigaste motivet för ett mer självständigt kommunalt ansvar är dock att den kommunala nivån ger större möjligheter än den nationella att åstadkomma den sektorssamordning som krävs för att skapa ut- vecklingskraft i den offentliga verksamheten och säkerställa en effektiv resurshushållning. Inte minst därför är det sannolikt att ett mer självständigt kommunalt uppdrag kommer att ha stor be- tydelse för möjligheterna att rekrytera engagerade och kompetenta kommunala förtroendevalda. Ett mer självständigt kommunalt uppdrag behöver å andra sidan inte innebära att kommuner och landsting hanterar fler uppgifter än . Tvärtom kan man tänka sig att staten återtar tillhanda- Vi behöver en robust modell hållar- och finansieringsansvaret för just de välfärdstjänster där be- hovet av likformighet och rättighetslagstiftning bedöms vara sär- skilt stort, som de kommunala organen får ett större handlingsutrymme inom sitt ansvarsområde. I detta ytterlighets- alternativ har vi dock, av åskådlighetsskäl, valt att beskriva ett också till omfånget vidsträckt kommunalt uppdrag. Detta alternativ innebär att den kommunala nivån har ett sammanhållet och självständigt ansvar för genomförandet av de offentliga välfärdstjänsterna. Det bygger på att staten har ett starkt förtroende för de kommunala organens förmåga att lösa denna uppgift. I dess ytterlighet skulle man kunna tänka sig ett samman- hållet kommunalt försörjningsansvar, som tar vid efter sjukförsäk- ring och arbetslöshetsunderstöd , exempelvis några månader. Motivet för detta skulle vara möjligheterna att samordna parallella försörjningssystem med kommunernas socialtjänst och därmed behandla individen ur ett helhetsperspektiv. Förhopp- ningen är att människor härigenom snabbare skall kunna lotsas till- baka till arbetsmarknaden och egen försörjningsförmåga, som samhällets resurser effektivare tillvaratas. Ett mer självständigt kommunalt ansvar innebär också att man, inom ramen för en grundläggande, nationell likvärdighet, accept- erar skillnader mellan olika kommuner, inte endast beträffande hur de utformar verksamheter, utan också hur de prioriterar mellan dem. Därmed kan vi stå inför en utveckling av kommunala rättig- hetskataloger, i vilka respektive kommun preciserar villkoren för de tjänster man erbjuder inom de nationella ramar som anges. Utrymmet för dessa rättighetskataloger avgörs ytterst av . I den mån ser starka behov av att ange långtgående rättigheter som skall gälla lika över hela landet bör staten, som framhölls i föregående ytterlighetsalternativ, ha tillhandahållar- och finansieringsansvaret för dessa uppgifter. Med ett mer självständigt ansvar förutsätts de kommunala organen även ha stor frihet att organisera verksamheten efter lokala förutsättningar och preferenser. Det kan innebära såväl olika drifts- former inom ramen för en verksamhet i egen regi, som att lägga ut verksamheten på entreprenad. Det förutsätter också ett vidsträckt utrymme för att utveckla olika former av mellankommunalt samarbete. Alternativet är en utveckling mot större kommuner och – i förekommande fall – större regionkommuner. Man kan även tänka sig en asymmetrisk ansvarsfördelning, i den mening att mindre kommuner har ett mer begränsat tillhanda- Vi behöver en robust modell hållaransvar än större. Kompletterande tjänster kan i stället till- handahållas av närmaste större kommun eller en eventuell region- kommun och finansieras exempelvis genom tjänsteköp. En lik- nande asymmetrisk ansvarsfördelning tillämpas inom till exempel hälso- och sjukvården, där landsting med universitets- sjukhus mot ersättning tillhandahåller högspecialiserad vård även till patienter från omkringliggande landsting. Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och är på motsvarande sätt ett exempel på en asymmetrisk ansvarsför- delning mellan staten och den kommunala nivån. Ett omfattande kommunalt uppdrag med flera uppgifter av regional karaktär ökar behovet av att komplettera primärkom- munerna med regionkommuner. Avgörande är i vilken utsträck- ning hälso- och sjukvården och genomförandet av tillväxtpolitiken kommer att vara en uppgift.