sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I förarbetena till bestämmelsen sägs att det ankommer på dem som leder en viss verksamhet att se till att endast den personal som behöver ha tillgång till patientjournalen för sitt arbete har det. Det anges också uttryckligen att läsning av en journal av nyfikenhet aldrig kan godtas.54 Motsvarande bestämmelse för del finns i 11 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen. Med obehörig menas även personal som inte har med uppgifterna att skaffa i och för sitt arbete. I förarbetena sägs att bestämmelsen skall ses som ett viktigt komple- ment till sekretesslagens regler. Det sägs särskilt att bestämmelsen syftar till att skydda handlingar med sekretesskyddade uppgifter från insyn från dem som inte har legitim anledning att ta del av handlingen i sin tjänsteutövning.55 Betydelse för den inre sekretessen har också bestämmelsen i 2 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), där det sägs att verk- samheten särskilt skall bygga på bl.a. respekt för patientens själv- bestämmande och integritet och att vården och behandlingen så långt det är möjligt skall utformas och genomföras i samråd med patienten. Denna generella bestämmelse har ansetts föra med sig att patientens samtycke skall inhämtas till att hans journalhandling lämnas vidare till annan vårdenhet före ett uppgiftsutlämnande.56 Motsvarande bestämmelse finns för vidkommande i målparagrafen i 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen. När det gäller hälso- och sjukvården angav föredragande stats- rådet i prop. 1990/91:111 s. 24 att den omständigheten att sekretess- lagen inte uttryckligen reglerar utbytet av uppgifter mellan kliniker och andra basenheter inom en sjukvårdsmyndighet inte innebär att avsikten är att ett sådant uppgiftslämnande är fritt. Av grunderna för sekretesslagen torde följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra anställda inom myndigheten. pekade hon bl.a. på bestämmelsen i 7 § första stycket patientjournallagen. 1984/85:189 s. 43 1979/80:1 s. 563 1990/91:111 s. 24 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter För dem som arbetar i enskild verksamhet inom socialtjänstlagens område gäller särskilda regler om tystnadsplikt i 15 kap. socialtjänst- lagen. På samma sätt finns särskild reglering för vårdpersonal i enskilt driven hälso- och sjukvård i 2 kap. 8–10 §§ lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. I dessa bestämmelser talas det – liksom i patientjournallagen – genomgående om ett förbud mot att obehörigen röja uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Brott mot tystnadsplikten kan medföra ansvar för personal inom enskild verksamhet inom hälso- och sjukvårdens eller område vid obehörigt röjande av uppgift inom ett verksamhets- område. Sekretesslagen ger emellertid ingen möjlighet till straff- rättsliga sanktioner om en tjänsteman i offentlig verksamhet skulle utnyttja möjligheten att utbyta uppgifter inom myndigheten eller verksamhetsområdet på ett omdömeslöst sätt. Den ansvarsbestämmelse som aktualiseras när någon har brutit mot sekretessreglerna finns i 20 kap. 3 § . Häri stadgas att om någon röjer uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller olovligen utnyttjar sådan hemlighet, döms, om inte gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . För att ett straffansvar skall kunna knytas till en skyldighet att hemlighålla uppgifter måste tystnads- plikten härröra från lag eller annan författning. För att 20 kap. 3 § skall bli tillämplig i offentlig verksamhet vid brott mot det som vi kallar den inre sekretessen, krävs alltså ett rättsligt förbud mot att i vissa fall lämna ut uppgifter till arbetskamrater. 12.7Våra överväganden och förslag beträffande sekretessgränser inom och mellan myndigheter 12.7.1Kravet på verksamheternas självständighet i förhållande till varandra – för att en sekretessgräns skall föreligga – bör kunna slopas Bedömning: Det föreligger inte något hinder mot att slopa kravet i 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen på att verksamhetsgrenarna skall vara självständiga i förhållande till varandra och därigenom bryta överensstämmelsen med 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter Frågan är om kravet på att verksamhetsgrenarna skall vara själv- ständiga i förhållande till varandra verkligen behövs. Vad vi i detta sammanhang särskilt tänker på är om den koppling som finns mellan 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen och 2 kap. 8 § tryckfrihets- förordningen är av sådant slag att ett inbördes samband mellan bestämmelserna skulle brytas om bestämmelsen i sekretesslagen ändrades. Innebörden av 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen är att sekretessregleringen också gäller i förhållandet mellan olika verk- samhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. I 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen anges att om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighets- organisation har överlämnat handling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt handling för sådant upp- rättande, skall handlingen ej anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträda som självständiga i förhållande till varandra. Anledningen till införandet av lokutionen när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra i 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen var att ansåg att 1 kap. 3 § sekretesslagen borde ses i förhållande till 2 kap. 8 § tryckfrihets- förordningen. Till följd härav söks ofta, vid bedömningen av om kravet på verksamhetsgrenars självständighet gentemot varandra är uppfyllt, ledning i de kriterier som gäller för självständiga organ i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen. Den avgörande frågan är dock om det finns något mer konkret samband mellan de två bestämmel- serna. JO har anfört att en prövning av huruvida en handling är allmän eller ej följer samma regler som prövningen av frågan huruvida hinder föreligger för utlämnande av handling till följd av sekretess.57 Vi menar att det finns skäl att ifrågasätta denna slutsats. Först och främst kan det noteras att de båda bestämmelserna har olika syften. Bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen syftar till att ange en gräns för när en handling blir allmän och offentlighetsprincipen kan göras gällande. Den gränsen kan gå mellan två organ inom en myn- dighetsorganisation som ägnar sig åt samma verksamhet. Bestämmelsen i sekretesslagen syftar till att upprätthålla sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet och utgör 57 JO 1987/88 s. 182 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter främst ett integritetsskydd för den enskilde. 1990/91:111 s. 22 har angetts att i begreppet självständig verksamhetsgren torde ligga att grenarna ägnar sig åt verksamhet av olika slag. Detta anses följa redan av ordalagen. Vi delar den uppfattningen och anser inte att sekretess kan uppkomma inom en myndighet där det bedrivs samma slags verksamhet inom alla avdelningar eller enheter. Vår uppfattning är alltså att ett av kraven för att en sekretess- gräns skall uppstå inom en myndighet är att det finns verksam- hetsgrenar som bedriver olika slag av verksamheter. Det synsättet leder till en diskrepans mellan 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen vad gäller de tillfällen där självständighetskravet får betydelse. Det leder till att gränsen för när en handling som utbyts inom en myndighet blir allmän enligt tryckfrihetsförordningen inte alltid sammanfaller med gränsen för när sekretess enligt sekretesslagen gäller i förhållandet mellan två verksamhetsgrenar inom en myndighet. Låt oss anta att två organisatoriska enheter inom en myndighet har tilldelats sådana beslutsbefogenheter att de är att anse som själv- ständiga i förhållande till varandra. Om de två organisatoriska en- heterna ägnar sig åt verksamhet av samma slag – det kan exempelvis vara fråga om två skolor inom samma nämnd – föreligger ingen sekretess i förhållandet mellan enheterna. En handling som sänds från den ena enheten till den andra kan dock komma att anses som allmän när den kommer in till den mottagande enheten. Denna situation kan uppstå i samtliga fall där en myndighet organiserar verksamheterna på olika enheter som är självständiga i förhållande till varandra utan att verksamheterna är av olika slag. Att gränserna för offentlighet och sekretess inte sammanfaller beror också på att det inte finns någon fast gräns mellan organen som innebär att handlingar som utbyts blir allmänna. Huruvida organen anses vara självständiga i förhållande till varandra eller inte när det gäller tillämpningen av 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen beror inte minst på handlingens innehåll.58 I en dom från Kammarrätten i har det ansetts att en enkät som en utbildningsnämnd tillställt vissa utvalda grundskolor i olika stadsdelsnämnder och gymnasieskolor som sorterade under nämnden, inte var allmän handling.59 Kammarrätten uttalade att vad gäller de enskilda skolornas och rektorernas ställning i förhållande till bl.a. utbildningsnämnden, så kunde det noteras att de i vissa Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter situationer bör betraktas som självständiga organ därför att de utrustats med särskilda beslutsbefogenheter. Nämnden ansågs emellertid ha som övergripande uppgift att bereda allmänna frågor om våld och säkerhet inom området. Den aktuella enkäten ansågs ha initierats av utbildningsnämnden i den verksamheten. Skolorna ansågs således, vad avsåg enkäten, vara att betrakta som under- ställda utbildningsnämnden och utgjorde inte i det hänseendet självständiga organ i förhållande till nämnden. Därmed var enkäten varken upprättad hos utbildningsnämnden eller enkätsvaren in- komna till utbildningsnämnden i den mening som avses i tryck- frihetsförordningen. I ovan nämnda JO-ärende hade handlingar skickats från en sjuk- husklinik till sjukvårdsdirektionen.60 JO hävdade att när det gällde den rent medicinska verksamheten fick kliniken och direktionen betraktas som självständiga organ inom samma myndighetsorganisa- tion. I detta fallet rörde det sig emellertid inte om handlingar i den patientvårdande verksamheten – journalhandlingar – utan om handlingar inom det ekonomiska och administrativa området. Här hade kliniken inte någon självständig beslutanderätt utan fungerade enbart som beredningsorgan gentemot direktionen. Handlingarna ansågs därför inte ha blivit allmänna genom att överlämnas från kliniken till direktionen. Det förekommer alltså att en handlings innehåll leder till att två organ vid tillämpningen av 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen inte anses som självständiga i förhållande till varandra, trots att de anses vara det i andra sammanhang. När det gäller sekretessgränserna krävs, som sagts, för att en sådan överhuvudtaget skall kunna uppkomma, att det är fråga om verksamheter av olika slag. Först därefter kan det prövas om kravet på verksamheternas självständig- het i förhållande till varandra är uppfyllda i det enskilda fallet. Om självständighetskriteriet inte är uppfyllt finns ingen möjlighet att ta hänsyn till uppgifternas innehåll för att åstadkomma en sekretess- gräns. I t.ex. JO-ärendet 1989/90 s. 385 omfattades inte en handling i taxeringsverksamheten av sekretess i förhållande till den personal- administrativa verksamheten eftersom självständighetskriteriet inte var uppfyllt. Även om bestämmelserna i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen till stor del överens- stämmer med varandra finns det alltså viktiga skillnader som beror 60 JO 1987/88 s. 182 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter på att bestämmelserna har olika syften. Det är framför allt beträff- ande verksamhetsgrenar som ägnar sig åt verksamhet av samma slag som prövningarna är olika och leder till olika resultat. Inte heller när det är fråga om verksamhetsgrenar av olika slag kan man emeller- tid vara säker på att prövningen av handlingsoffentligheten och pröv- ningen av om det föreligger en sekretessgräns följer samma regler. Enligt vår uppfattning finns det inte några bärande skäl att upp- rätthålla den korresponderande lydelsen mellan reglerna. En gräns inom en myndighet som tillkommit för att tillvarata offentlig- hetsprincipen behöver inte sammanfalla med den gräns inom en myndighet vars syfte är att skydda enskildas integritet. Sekretess- regleringen inom myndigheterna bygger inte på tryckfrihetsförord- ningens principer. Något hinder mot att slopa kravet i 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen om att verksamhetsgrenarna skall vara självständiga i förhållande till varandra och därigenom bryta överensstämmelsen med 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen anser vi således inte föreligger. 12.7.2Nya sekretessgränser inom nämnderna i kommuner och landsting Förslag: Sekretessgränserna inom nämnderna i kommuner och lands- ting skall ändras. I stället för att sekretess skall gälla i förhållandet mellan olika självständiga verksamhetsgrenar, skall sekretess inom nämnderna gälla i förhållandet mellan verksamheter som är av olika slag. Med verksamheter av olika slag avses verksamheter som rör olika förhållanden eller har olika inriktning. En definition med det innehållet skall införas i lagen. På vissa områden skall sekretess- gränserna framgå direkt av sekretesslagen. Med nämnder i kommuner och landsting likställs förbundsstyrelsen eller andra organ i ett kommunalförbund. De bolag, föreningar och stiftelser som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen skall jämställas med nämnderna, när det finns särskilda regler för dessa. För andra myndigheter än ovan nämnda skall den rådande ord- ningen med sekretess i förhållandet mellan olika självständiga verk- samhetsgrenar inom en myndighet bestå. Enligt dagens reglering uppkommer sekretess i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar när dessa är att bedöma som självständiga i förhållande till varandra. Mot denna ordning kan det riktas invänd- Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter ningar, t.ex. att det inte bör vara möjligt att undgå sekretess inom en myndighet genom att underlåta organisatoriska åtgärder samt att det är alltför svårt för utomstående att avgöra om det föreligger några sekretessgränser inom myndigheten. Det är dock endast på det kommunala området som regleringen av sekretess inom myndig- heter verkligen innebär tillämpningsproblem. Sedan den fria nämnd- organisationen införts har det blivit tveksamt om bestämmelserna om sekretess inom myndigheter helt kan tillämpas på de kommunala nämnderna. Det har uppstått osäkerhet om vad som krävs för att en sekretessgräns mellan olika verksamheter i samma nämnd skall uppkomma. Till en del beror problemen på att det med fog kan ifrågasättas om det verkligen finns några självständiga verksam- hetsgrenar inom vissa typer av nämnder, vilket också påtalats av JO.61 Det råder dessutom osäkerhet om vad som krävs för att två olika verksamheter inom samma nämnd skall anses så integrerade med varandra att det inte uppkommer någon sekretessgräns. Avsaknaden av sekretessgränser inom en myndighet kan få negativa konsekvenser för enskilda. Bland annat kan uppgifter som lämnas till en myndighet för ett visst ändamål senare komma till använd- ning inom myndigheten för ett annat ändamål. För att enskilda skall kunna känna förtroende för myndigheterna, är det angeläget att lagstiftningen i så stor utsträckning som möjligt ger skydd mot detta. måste man komma ihåg att varje sekretessgräns inom en myndighet skapar merarbete inom myndigheten. Vad som därför bör eftersträvas är en balans mellan skyddet för den enskildes integritet och myndigheternas möjligheter att arbeta så effektivt som möjligt. När det gäller att söka en ny ordning för sekretessgränserna inom myndigheterna är vår utgångspunkt att sekretessgränserna, så långt det är möjligt, bör bero på verksamheternas sakliga innehåll, inte myndighetsorganisationen i sig. En fördel härmed skulle vara att sekretessen blev mer förutsebar. Dessutom skulle man vid sekretessprövningen komma bort från bedömningen av om två olika verksamhetsgrenar har det mått av självständighet i förhållande till varandra att de är att anse som självständiga verksamhetsgrenar. Särskilt inom de kommunala nämnderna skulle sekretessgränserna bli tydligare utan detta moment. En ordning som den nu beskrivna skulle kunna åstadkommas genom att sekretessgränserna inom en myndighet ändrades från att 61 JO 1995/96 s. 431 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter gälla mellan självständiga verksamhetsgrenar till att i stället gälla mellan verksamheter av olika slag. I stort sett skulle detta innebära att regleringen i 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen även fortsätt- ningsvis blev gällande, fast utan krav på att verksamhetsgrenarna var att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. I stället för olika slag av verksamhet skulle man i och för sig kunna tala om olika verksamhetsgrenar eller verksamhetsområden. Dessa uttryck leder dock lätt tankarna till organisatoriska enheter i stället för till det som avses, nämligen en viss typ av verksamhet inom en myndighet. För att ytterligare försöka förklara vad som avses finns det skäl att hänvisa till promemorian Ds Ju 1977:11 Handlingssekretess och tystnadsplikt. I promemorian beskrivs en verksamhet som hand- läggning och åtgärder inom en myndighet som rör samma slags förhållanden och har samma inriktning. De verksamheter som rör olika förhållanden eller som har olika inriktning utgör således olika slag av verksamhet. Det går dock inte att bortse från att det finns nackdelar med en sådan modell. En betydande nackdel är svårigheten att mer precist ange vad som avses med verksamheter av samma eller olika slag. Om detta inte kan klargöras finns det risk att förslaget medför ännu större osäkerhet än vad som är fallet med den nuvarande regleringen. Frågan vad som avses med verksamheter av olika slag upp- kommer i och för sig när en myndighet är organiserad på flera enheter. För att verksamhetsgrenarna skall vara att anse som självständiga i förhållande till varandra krävs ju att de är olika. Det är alltså inte fråga om någon ny bedömningsgrund som vi föreslår. Inte desto mindre kan det vara svårt att ange vad som i varje enskilt fall utgör olika slags verksamheter. De frågetecken som vi kan se när det gäller att avgöra vad som avses med samma eller olika verksamheter rätas inte heller ut fullständigt med hjälp av uttalandena i Ds Ju 1977:11. Exempelvis får vi inget svar på om tillsyn över olika verk- samheter är samma eller olika slag av verksamhet. Vi får inte heller något besked om hälso- och sjukvården består av mer än ett slags verksamhet eller om det finns en sekretessgräns mellan skola och förskola när verksamheterna handläggs i samma nämnd. Någon annan övergripande formulering som ger svar på frågan vad som avses med samma eller olika verksamheter har vi inte heller kunnat finna. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter En annan nackdel med förslaget är risken för oönskade och onödiga sekretessgränser. Genom förslaget skulle sekretessgränser komma att uppstå urskillningslöst mellan alla verksamheter av olika slag. Risken finns att myndigheternas arbete härigenom skulle försvåras utan att detta uppvägdes av något verkligt behov av skydd för den enskildes integritet. Exempelvis skulle sekretessgränser uppstå mellan polisens olika verksamheter inom en polismyndighet. Ett utbyte av uppgifter mellan t.ex. en tillståndsenhet och en brotts- utredande avdelning inom samma polismyndighet skulle förutsätta en sekretessprövning. En sådan ordning skulle skapa obefogade hinder mot myndighetens intresse av att kunna lösa sina arbets- uppgifter på ett så effektivt sätt som möjligt. Vår uppfattning är att det inte är praktiskt genomförbart att generellt, utan närmare riktlinjer, införa en modell där sekretess inom myndigheterna gäller i förhållandet mellan verksamheter av olika slag. Detta är i stort sett samma bedömning som flera remiss- instanser och gjorde vid sekretesslagens tillkomst. För att ett förslag som det skisserade skall bli möjligt att tillämpa krävs individuella lösningar för varje myndighet och verksamhet angående vad som i det enskilda fallet avses med verksamhet av samma eller olika slag. Detta är knappast möjligt att åstadkomma genom lagstiftning i samtliga fall. När det gäller verksamheten i nämnderna i kommuner eller landsting är det i och för sig inte så svårt att tänka sig en ordning där sekretesslagen, i vart fall när det gäller sekretess till förmån för enskilda, ger svar på frågan vilka verksamheter som skall anses vara av samma eller olika slag. En sådan lösning ter sig mer komplicerad för de statliga myndig- heterna med sina mångfacetterade verksamheter. Frågan är då om det skulle kunna vara en fullgod lösning att skilja mellan nämnder i kommuner eller landsting och andra myndig- heter när det gäller sekretessgränserna inom myndigheterna. Vad som framkommit visar att det främst är beträffande nämnderna som de nuvarande sekretessgränserna orsakar tillämpningsproblem. Med hänsyn till de stora möjligheter som finns att låta en och samma nämnd hantera verksamheter av vitt skilda slag är det också beträffande nämnderna som det blir särskilt viktigt med preciserade sekretessgränser. Någon liknande organisatorisk flexibilitet finns inte för de statliga myndigheterna. För deras del anges de olika slag av verksamhet som skall finnas inom myndigheten främst i myn- dighetsinstruktionerna. Det kan således finnas anledning att göra Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter skillnad mellan hur sekretessgränserna utformas i nämnderna jämfört med i andra myndigheter. Lagstiftningen blir i och för sig knappast enklare med två olika modeller för att ange sekretessgränserna inom myndigheter. Detta uppvägs dock av att sekretessgränserna för nämndernas del blir avsevärt mer ändamålsenliga. Om sekretessgränserna framgår av lagen kommer dagens osäkerhet om vad som gäller beträffande möjligheterna till utbyte av uppgifter inom myndigheter att undan- röjas. Möjligheten att organisera sig till eller från sekretessgränser upphör. Det blir dessutom möjligt för lagstiftaren att redan vid en verksamhets tillkomst göra överväganden om vad som bör gälla i sekretesshänseenden. Mot bakgrund av vad som angetts föreslår vi att en ny modell införs inom nämnder i kommuner och landsting när det gäller ut- formningen av sekretessgränser. En definition bör införas som beskriver vad som avses med verksamheter av samma slag. Härut- över bör det i vissa fall direkt i lagen anges när det är fråga om samma eller olika verksamhet. Vi anser till en början att sådana besked bör lämnas i fråga om verksamheter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda inom hälso- och sjukvården och och skolans verksamhet. Vårt förslag omfattar nämnderna i kommun och landsting. Kommunfullmäktige och lämnas alltså utanför förslaget. avses såväl kommunstyrelsen och landstings- styrelsen som övriga nämnder. avses också en sådan gemensam nämnd som kan inrättas när kommuner eller landsting önskar samarbeta med varandra. Förslaget omfattar också förbundsstyrelsen och andra organ eller nämnder i kommunalförbunden. Kommunalförbunden likställs inte automatiskt med kommuner och landsting i sekretesslagen. Vi föreslår därför att det i en inledande bestämmelse i sekretesslagen anges att bestämmelserna i sekretesslagen om kommuner och landsting gäller, om ingenting annat sägs, i tillämpliga delar även för kommunalförbund. Vi föreslår även att de bolag, föreningar och stiftelser som avses i nuvarande 1 kap. 9 § sekretesslagen i sekretessgränshänseende skall jämställas med nämnderna, när det finns särskilda regler för dessa. Ett tillägg härom bör göras i den bestämmelsen.