sou · GRB3130d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen skall analysera om gränsdragningen mellan studie- stödssystemet å ena sidan och socialförsäkringssystemet, inklusive bostadsbidragssystemet, och det ekonomiska biståndet å andra sidan behöver förtydligas. Syftet med analysen är att utredningen skall lämna underlag till regeringens fortsatta överväganden om behovet av att anpassa systemen till olika studerandegruppers behov. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen skall utredningen endast kartlägga hur arbetslöshetsförsäkringen samspelar med stu- diestödssystemet. Utredningen skall särskilt föreslå hur det nya studiestödssyste- met bör samspela med bostadsbidraget på lång sikt, i enlighet med tillkännagivande (bet. 2000/01:BoU12). I de fall utred- ningens förslag innebär att författningar behöver ändras, skall för- slag till sådana ändringar lämnas. I tilläggsdirektiv har utredningen fått i uppdrag att även analy- sera förutsättningarna för att införa ett barntillägg till studerande. Utredningens uppdrag och arbete Insatserna för livslångt lärande har resulterat i att studerandegrup- pen har breddats och att den nu består av såväl unga som äldre stu- derande. Det är en ökad andel studerande som har barn. Eftersom studerandegruppen är mycket heterogen har de studerande olika behov när det t.ex. gäller bostad, barnomsorg och trygghet under sjukdom. De studerandes behov av ekonomiskt stöd under studie- tiden är följaktligen mycket skiftande. Studiestödssystemet är tänkt att fungera tillsammans med övriga trygghetssystem, där de olika systemen har sina speciella roller i samhället. I direktiven konstateras dock att kritik har framförts mot den nuvarande ordningen. Bland annat har invändningar gjorts mot vissa kvalifikationsvillkor som finns inom sjuk-, föräldra- och arbetslöshetsförsäkringen samt vissa andra kriterier som gäller för t.ex. ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag. Sjuk- och föräldraför- säkringen är exempelvis inkomstrelaterade. Således kan studerande som blir sjuka eller väljer att bilda familj hamna i en situation som försvårar fortsatta studier. Därför behövs en samlad granskning av hur de olika trygghetssystemen som stude- rande kan beröras av samspelar. Eftersom studie- stöd endast lämnas under studietid har studerande normalt en period då de själva måste svara för sin försörjning. Förutsätt- ningarna under den samlade studieperioden behöver belysas. Gränssnitten behöver klarläggas. Särskilt fordrar samspelet mellan det reformerade studiestödet och bostadsbidraget ytterligare analy- ser. Utredningen skall även undersöka vilka möjligheter det finns att på ett effektivt sätt underlätta den ekonomiska situationen för studerande med barn. Följande utgångspunkter skall enligt direktiven vara vägledande för uppdraget. Det livslånga lärandet skall underlättas. Studiestödssystemet och övriga förmånssystem skall fungera väl tillsammans. De befintliga systemens grundstruktur skall ligga fast. Till de grundläggande principerna hör bl.a. inkomstbortfallsprincipen. Systemen skall bidra till jämställdhet mellan kvinnor och män. Utredningens uppdrag och arbete Systemen skall främja barnafödandet. Utredningen inledde sitt arbete och har haft åtta sammanträden med sakkunniga och experter. Till utredningen har en referensgrupp varit knuten bestående av representanter för Elevkårernas centralorganisation, Studentråd, (), och (). Även folkhögskolorna har haft en representant. Gruppen har träffats sex gånger. Även i övrigt har utredningen haft ett öppet arbetssätt. Utred- ningen har haft kontakt med många enskilda studerande och träffat företrädare för olika studerandeorganisationer i skilda samman- hang. Utredningen har också medverkat i studiesociala arrange- mang och ett flertal besök har dessutom genomförts på myndig- heter, organisationer och lärosäten. Många studerandeorganisationer, myndigheter m.fl. följer löpande och ur olika perspektiv studiesituationen för olika stude- randegrupper. En utgångspunkt i utredningens arbete har varit att bygga vidare på detta arbete som finns publicerat och redovisat i rapporter från myndigheter, statliga utredningar, årliga statistik- sammanställningar, regeringens propositioner m.m. En redovisning av de rapporter som använts lämnas i Referenser. För att närmare kartlägga studerandes sociala och ekonomiska situation har utredningen genomfört fyra enkätundersökningar. Ett frågeunderlag har gått ut till landets alla kommuner för att få information om vilka problem kommunerna upplever när det gäller socialbidrag och studerande. Frågor har även ställts till landets samtliga försäkringskassor och arbetslöshetskassor för att ta reda på problem när det gäller ärenden som rör studerande. Slutligen har utredningen, i samarbete med , genomfört en enkätundersökning till studerande för att belysa deras situation. Resultatet av dessa undersökningar redovisas i bilaga 3–6. genomfördes ett särskilt samtal med represen- tanter för studerandeorganisationer och myndigheter. I samtalet deltog representanter för , Arbetsmarknadsstyrel- sen, , Kyrkeruds folkhögskola, Dalkarlsö folkhögskola, , LO, , , studentråd, universi- Utredningens uppdrag och arbete tets studentkår, studentkår, studentkårers centralorganisation (SSCO), studentkår och Veterinär- medicinska föreningen. I enlighet med direktiven har, i de frågor som gränsar till annat utredningsarbete, kontakter tagits med andra statliga utredningar. Studiesociala utredningen har därför samrått med Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst, som lämnade sitt betänkande (SOU 2003:50) , och Studiehjälpsutred- ningen, som lämnade sitt betänkande (SOU 2003:28) . Vidare har utredningen haft kontakt med den pågående Forskar- utbildningsutredningen (dir. 2002:148) och Utredningen om svenska för invandrare () som avslutade sitt arbete (SOU 2003:77). Utredningens bedömning: Den analys som gjorts av de olika politikområden som rör det studiesociala området visar att de av regering och riksdag uppsatta målen inte är helt förenliga. Exempelvis kan sysselsättningsmålet i viss mån motverka strä- van att fler personer skall studera. De olika system – studiestödet, socialförsäkringarna inklusive bostadsbidraget, arbetslöshetsförsäkringen och socialbidraget – som utredningen skall kartlägga samspelet mellan hör till skilda politikområden. De studiesociala frågorna rör sig alltså mellan många områden. Dessa områden har, av naturliga skäl, delvis olika mål. Det är av intresse för utredningen att urskilja vilka övergripande mål som berör det studiesociala området och utröna hur dessa sam- verkar sinsemellan. 2.1Politikområden som rör de studiesociala frågorna 2.1.1Utbildningspolitik – livslångt lärande för tillväxt och rättvisa Det övergripande målet för utbildningspolitiken är att skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. Inom politik- området ingår bl.a. vuxnas lärande, högskoleverksamhet och stu- diestödsverksamhet. Tanken om det livslånga lärandet betonas ofta. I regeringens budgetproposition konstateras exempelvis att vuxen- utbildningen är viktig för att kunna ge alla möjlighet till livslångt lärande. Den fastställda målsättningen för vuxnas lärande innebär att alla vuxna skall ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sina kompetenser i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning. Lärandet skall inte begränsas till ungdoms- åren och några avgränsade perioder under yrkeslivet därefter. Det skall vara möjligt att studera i olika åldrar och vid skilda livssitua- tioner. Utredningen återkommer i sin kartläggning till hur princi- pen om det livslånga lärandet överensstämmer med trygghets- systemens uppbyggnad. Regeringen framhåller att fler människor skall ges möjlighet att skaffa sig en högskoleutbildning. har den grund- läggande högskoleutbildningen byggts ut kraftigt. Regeringens långsiktiga mål är att hälften av en årskull skall ha påbörjat hög- skolestudier . Studiestödet är en del av utbildnings- politiken och skall bidra till att förverkliga målen för detta område. Verksamheten skall bidra till att personer kan studera utan att begränsas av sina ekonomiska resurser eller funktionshinder. 2.1.2Arbetsmarknadspolitik – full sysselsättning Målet för arbetsmarknadspolitiken är en väl fungerande arbets- marknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Regeringen framhåller, senast i budgetpropositionen , att full sysselsättning står överst på dagordningen. Full sysselsättning i hela landet är målet. Ett delmål har uppställts som innebär att av befolkningen i åldern skall ha reguljär sysselsättning 2004. Vid en första anblick framgår det inte helt klart att sysselsätt- ningsmålet berör studerandeområdet. Vid en närmare granskning kan sysselsättningsmålet exempelvis få betydelse för målet att hälften av en årskull skall ha påbörjat högskolestudier . Sysselsättningsmålet och målet om andelen högskolestude- rande kan alltså till viss del komma att motverka varandra. I den ekonomiska vårpropositionen uppmärksammas denna potentiella konflikt mellan studier och arbete. Där noteras att var av ungdomarna i åldern sysselsatta. är motsvarande siffra . Regeringen konstaterar att detta till stor del beror på att fler läser vidare, men betonar att unga personers vilja att arbeta och att kombinera arbete och studier måste tas till vara bättre. Det bör påpekas att studier och arbete i det stora hela självklart inte står i något statiskt motsatsförhållande till varandra. Studier är tvärtom i många fall en viktig förutsättning för arbete och kan ofta vara en väg ut ur arbetslöshet. 2.1.3Socialtjänstpolitik – halvera socialbidragsberoendet spelar en viktig roll i välfärdspolitiken, genom att utgöra ett komplement till de generellt riktade ekonomiska stöd- systemen för människor som av olika skäl är i behov av särskilt stöd. Det övergripande målet för socialtjänstpolitiken är att stärka förmågan och möjligheten till social delaktighet för människor i ekonomiskt och socialt utsatta situationer samt att stärka skyddet för utsatta barn. Regeringen har satt som mål att antalet socialbidragsberoende skall halveras . Man har valt att följa social- bidragsutvecklingen eftersom socialbidragstagare är den ekono- miskt mest utsatta gruppen. Ett annat skäl är att ett ökat social- bidragsberoende indikerar brister i välfärdssystemet. Även om vuxna studerande normalt sett anses få sina behov till- godosedda genom det statliga studiestödssystemet, är det ytterst förhållandena i den enskilda livssituationen som är avgörande för rätten till socialbidrag. Det finns således situationer då det, efter en individuell behovsprövning, kan bli aktuellt med socialbidrag för studerande. 2.1.4Ersättning vid arbetsoförmåga – halvera sjukskriv- ningarna har det skett en dramatisk ökning av ohälsotalen. Statsmakterna har – för att understryka vikten av att den negativa utvecklingen vänder och för att öka kraften i genom- förandet av åtgärder – formulerat ett mål för ökad hälsa i arbets- livet. Frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning skall i förhållande till 2002 halveras . Parallellt skall antalet nya aktivitets- och sjukersättningar minska. Hänsyn skall tas till den demografiska utvecklingen . Resultatet av den första uppföljningen av det nationella målet redovisas i budgetpropositionen . åtgärder för att minska ohälsan i arbetslivet genomförts eller påbörjats. Exempelvis är nu sjukskrivning på deltid alltid första- handsalternativet. Möjligheten för studerande att kombinera del- tidssjukskrivning med deltidsstudier är dock begränsad. Utred- ningen återkommer till denna problematik. Även om det är arbetslivet, och dess betydelse för ohälsan, som betonas mycket inom detta område har det givetvis bäring på stu- derande som blir sjuka. 2.1.5Ekonomisk familjepolitik – minska skillnaderna mellan barnfamiljer och övriga familjer Målet för den ekonomiska familjepolitiken är att skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. Syftet är alltså att arbeta långsiktigt för att stärka den generella politiken. Familjepolitiken syftar även till att erbjuda möjligheter att kom- binera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. tog endast området sikte på kombinationen föräldraskap och arbete, men är det uttalat att även studier skall kunna kombineras med föräldraskap. Utredningen uppmärksammar särskilt de svårigheter som finns i detta avseende. Nedan sammanfattas målen för de politikområden som rör det stu- diesociala området. Politikområden som rör det studiesociala området och dess mål. Övergripande mål: Stärka förmågan och möjligheten till social delaktighet för ekonomiskt och socialt utsatta personer samt stärka skyddet för utsatta barn. Kvantitativt mål: Antalet socialbidragsberoende skall Övergripande och kvantitativt mål: Frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning skall i förhållande till 2002 halveras . nya aktivitets- och sjukersättningar minska. skall tas till den demografiska utvecklingen under Övergripande mål: Skillnaderna i de ekonomiska villko- ren mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. Övergripande mål: En väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Kvantitativt mål: av befolkningen i åldern 20 till skall ha reguljär sysselsättning 2004. Övergripande mål: skall vara en ledande kun- skapsnation som präglas av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. Kvantitativt mål: Hälften av en årskull skall ha påbörjat Kommentar: Presentationen utgår från de mål som redovisas budgetproposi- tion (prop. 2003/04:1). I propositionen presenteras dock målen på ett något annorlunda sätt. Utredningen återkommer till de politiska målen i den följande kartläggningen av studiestödssystemets samspel med de ekono- miska trygghetssystemen. 3 Personer som studerar Utredningens bedömning: Studerandebegreppet definieras inte på samma sätt i alla författningar. Studerande definieras i vissa fall utifrån vilken typ av utbildning de bedriver och i andra fall utifrån hur studierna finansieras. Utredningens utgångspunkt har varit att beakta alla studerande i högskoleutbildning, annan eftergymnasial utbildning inklusive kvalificerad yrkesutbildning samt studerande i olika former av vuxenutbildning. Kriterierna för vem som skall anses vara studerande varierar bero- ende på sammanhang. Studerandebegreppet definieras t.ex. inte på samma sätt i alla författningar. Utredningen tar sin utgångspunkt i de aktuella utbildningsformerna, dvs. vilken typ av utbildning som bedrivs. Det innebär att alla som läser inom angivna utbildnings- former räknas som studerande. Vuxenutbildning sker i olika former och med skilda ansvariga. Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläg- gande respektive gymnasial vuxenutbildning samt påbyggnads- utbildningar. Särvux är en egen skolform som vänder sig till utvecklingsstörda vuxna. Kvalificerad yrkesutbildning (KY) är en reguljär eftergymnasial utbildningsform. KY bedrevs –2001 som försöksverksamhet. Yrkesutbildningen utformas i samarbete med arbetslivet och skall svara mot ett verkligt behov i arbetslivet. En tredjedel av utbildningstiden, som kan variera mel- lan ett till , sker i arbetslivet. Studerande inom universitet och högskola och andra eftergymna- siala utbildningar ingår i utredningens studerandebegrepp. betraktas ibland som arbetstagare och ibland som stude- rande. Utredningens studerandebegrepp inkluderar doktorander. Ungdomsstudier omfattas däremot inte av utredningens uppdrag. Det gäller studier i , gymnasieskolan eller annan jäm- förlig grundutbildning för barn och ungdomar . Stude- rande i personalutbildning eller allmän kompetensutveckling räknas inte heller in i utredningens studerandedefinition. Sådana studier bör ses som en del av arbetslivspolitiken. Folkbildningen inbegrips i den mån det rör studier på grundskole-, gymnasie- eller efter- gymnasial nivå. Begränsade studier i studiecirklar ingår däremot inte. Studiesociala utredningen fördjupar sig inte heller i förhållan- den som specifikt rör studerande inom Svenskundervisning för invandrare (SFI). En statlig utredning har , i betänkandet Vidare vägar och vägen vidare – svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv (SOU 2003:77), prövat hur denna under- visning kan förnyas och organiseras. Det finns även andra förhållanden att ta hänsyn till när studeran- debegreppet skall definieras. Det rör t.ex. studiernas takt och omfattning. Deltidsstuderande omfattas av utredningens defini- tion. Utredningen skall analysera den samlade studietiden, inklusive studieuppehåll som ofta inträffar under t.ex. sommaren. Enskilda skall alltså i denna analys ses som studerande fast de för tillfället inte bedriver studier i strikt mening. I analysen ingår även att kart- lägga vad som inträffar vid vissa studieavbrott. Det kan t.ex. gälla vad som händer vid avbrott på grund av sjukdom, föräldraledighet eller arbetslöshet. Det finns även andra utgångspunkter för en studerandedefini- tion. Studerande kan t.ex. definieras utifrån finansieringen av stu- dierna. I vissa sammanhang är det avgörande att man erhåller stu- diestöd. Vilken typ av studerandedefinition som används får stor betydelse för den enskilde. För att t.ex. få tillgång till vissa trygg- hetsförmåner krävs att studiestöd uppbärs. Definitionen kan även utgöra en kombination av utbildningsform och finansiering av stu- dier. Ett sådant exempel är att utbildningen skall berättiga till stu- diestöd. Inga krav ställs i sådana fall på att den enskilde faktiskt uppbär stöd; däremot måste studier bedrivas inom utbildningar för vilka studiestöd kan lämnas. Utredningen återkommer i det föl- jande till vilka konsekvenser olika definitioner kan få. Utredningen har begränsat sin analys till studerande i . Endast i begränsad omfattning nämns situationen för studerande som bedriver utlandsstudier, t.ex. i utredningens enkätundersökningar. Kopp- lingen till EG-rätten har inte kunnat analyseras närmare. 3.2Studerande – en heterogen grupp Studerandegruppen består av såväl unga som äldre studerande. Det är inte heller ovanligt att studerande har barn. 3.2.1Över en halv miljon studerande har antalet studerande ökat kraftigt. Nästan en miljon personer deltar i någon form av utbildning. Närmare 600 000 personer studerar inom högskoleutbildning, annan efter- gymnasial utbildning inklusive kvalificerad yrkesutbildning eller vuxenutbildning. genomfördes en betydande satsning på vuxenutbildning. Det s.k. omfattade sammanlagt mer än 800 000 personer, vilket har bidragit till både fler och nya grupper av studerande inom vuxenutbildningen. I samband med att denna satsning fasats ut har studerandeantalet minskat. studerande drygt 170 000 på komvux. Därefter har antalet sjunkit ytterligare. De allra flesta komvuxstuderande läser på gymnasial nivå. Två tredjedelar av de studerande på komvux är kvinnor. De flesta av de komvuxstuderande är eller äldre; till- hör denna ålderskategori. En inte obetydlig andel av kvinnorna är äldre. Andelen utlandsfödda har successivt ökat . Inom folkhögskolornas ram bedrivs utbildning på grundskole-, gymnasie- och eftergymnasial nivå. Drygt 24 000 personer stude- rade långa kurser, dvs. eller längre, . är eller äldre. Det är en klar övervikt kvinnor; av de studerande på de längre kurserna är kvinnor. Antalet studerande i särvux uppgick /2003 till drygt 4 500 personer. Sedan starten har platserna inom den kvalificerade yrkes- utbildningen successivt blivit fler. studerade ungefär 15 000 personer inom någon KY-utbildning. Det är något fler män än kvinnor som går dessa utbildningar. Mer än var tredje stude- rande är eller äldre. En kraftig utbyggnad av den grundläggande högskoleutbildningen har ägt rum . ökade antalet stu- denter i högskolan med . uppgick antalet studerande i grundutbildningen till 329 000, vilket är en ökning . Det är fler kvinnor än män som studerar vid universitet eller högskola. Bland studenterna i grundutbildningen är kvinnor. Flertalet utbildningar har ojämn, eller i en del fall rent av mycket ojämn, könsfördelning. Av de längre utbildningar som leder till yrkesexamen är ingenjörsutbildningarna de enda som har en klar övervikt av män. Könsfördelningen är som mest ojämn bland de äldsta studerande. Det är en stor spridning i åldrarna bland de högskolestuderande. Studiedeltagandet är visserligen störst i åldersgruppen 21–, där var tredje kvinna och var fjärde man studerar vid universitet eller högskola, men det är inte alls ovanligt med något äldre studerande. Åldersfördelningen bland studerande i grundutbildning vid universitet eller högskola () Regeringen har slagit fast ett långsiktigt mål som innebär att hälf- ten av en årskull skall ha börjat studera vid universitet eller hög- skola . Övergångsfrekvensen till högskolan bland 25-åringar har enligt budgetpropositionen på kort sikt Skillnaden mellan män och kvinnor är relativt stor. Andelen kvinnor som har börjat studera vid universi- tet och högskolor har redan passerat . De senaste tio årens expansion av antalet platser i högre utbild- ning har medfört en breddad rekrytering. Rekryteringen är dock fortfarande sned. Den sociala snedrekryteringen är som störst på långa utbildningar med starkt sökandetryck. Personer med utländsk bakgrund är varken över- eller underrepresenterade. Skill- naderna mellan olika invandrargrupper är emellertid stora. Inom forskarutbildningen är det drygt 18 000 personer som stu- derar aktivt. Männen utgör av de verksamma dokto- randerna. påbörjar emellertid lika många kvinnor som män forskarutbildning. Utredningen har inhämtat uppgifter om studerande med barn från (). Uppgifterna avser personer som studerade . Både heltids- och deltidsstude- rande ingår i underlaget. En närmare beskrivning av definitioner och datamaterial ges i bilaga 7. Där lämnas även en fullständig redovisning av resultaten. Nästan var tredje studerande har barn Drygt 235 000 studerande har barn, vilket motsvarar av alla studerande. Att studerande har barn är vanligast bland kom- vuxstuderande. Tabell 3.1. visar andelen studerande inom olika utbildningsformer som har barn. Andel studerande som har barn (procent) Det är en relativt hög andel – – av de studerande kvin- norna som har barn. Om man dessutom beaktar att det är fler kvinnor än män som studerar kan det konstateras att föräldrarna inom studerandekollektivet till stor del är kvinnor. Mer än tre fjär- dedelar av de studerande föräldrarna är kvinnor. Det är de något äldre åldersgrupperna som dominerar bland de studerande föräldrarna. Det är bl.a. en effekt av att det är förhållan- devis vanligt med äldre studerande. Många av de studerande föräldrarna har flera barn. Vanligast är att de har två barn. Det är inte ovanligt att de studerandes barn är något äldre. En minoritet – – av de studerande föräldrarna har barn som är yngre än . Det är främst komvux- studerande som har äldre barn. I av familjerna med sammanboende föräldrar studerar minst en av föräldrarna. Det är vanligt att enbart den ena studerar, medan den andra arbetar. Det är sällsynt att båda studerar. Av alla ensamstående föräldrar är det som bedriver studier. Majoriteten av dessa kombinerar studierna med förvärvsarbete. Det är få som skaffar barn . Studerande kvinnor har lägst födelsetal av alla kvinnor i barnafödande ålder. Även män som studerar har lägre benägenhet att skaffa barn. En vanligt förekommande förklaring till varför studerande sällan skaffar barn är att unga studerande ofta är hänvisade till grundnivån inom föräldrapenningen med låga belopp. Även det faktum att undervisningen inte alltid är anpassad till föräldraskapet nämns som en tänkbar orsak till studerandes låga barnafödande. Det är inte endast studerande som har lågt barnafödande – det gäller överhuvudtaget ungdomar utanför arbetsmarknaden.