sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Formella beslut inom skolan om åtgärdsprogram avseende särskilda stödåtgärder för enskilda elever och andra jämförbara individuella handlingsplaner (mot mobbning e.d), utgör sådana beslut i elev- vårdsärenden som avses i 7 kap. 9 § sekretesslagen. Den del av elev- vårdverksamheten som riktar sig mot enskilda elever och som har till syfte att ta fram sådana åtgärdsprogram eller individuella hand- lingsplaner, utgör således enligt vår uppfattning ett led i ärendehan- tering inom skolan (jfr avsnitt 7.2.1). Vi redovisar i avsnitt 7.3.1 vad som gäller för beslut och protokoll i sådana ärenden. För andra handlingar än det formella beslutet eller protokollet torde enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF gälla att de blir allmänna handlingar när ärendet är avslutat. Det kan dock förutsättas att vik- tiga dokument som hör till ärendet, inte minst de handlingar som beskriver själva åtgärdsprogrammet eller handlingsplanen, över- lämnas eller på annat sätt expedieras till eleven och/eller dennes vårdnadshavare. I och med att handlingarna har expedierats blir de Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status allmänna även om ärendet formellt ännu inte är avslu- tat. Offentlighet eller sekretess? Åtgärdsprogram avseende särskilda stödåtgärder samt andra jäm- förbara individuella handlingsplaner är av naturliga skäl till sin ka- raktär sådana att flertalet av uppgifterna i dessa handlingar vanligt- vis avser personliga förhållanden i den elevvårdande verksamheten. Uppgifterna kan därför ofta bli föremål för sekretess enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen. Det är emellertid endast enskilda uppgifter som kan sekretessbeläggas, vilket innebär att det även i sådana handling- ar kan förekomma uppgifter som är offentliga. Exempelvis kan uppgifter om elevers frånvaro och studieresultat normalt inte sek- retessbeläggas, även om uppgifterna tillsammans med annan infor- mation skulle ligga till grund för beslut i elevvårdsärenden. Viktigt att notera är också att om innehållet i ett åtgärdsprogram eller en handlingsplan tas in som en del i det formella beslutet i elevvårdsärendet, blir samtliga uppgifter i handlingarna offentliga (jfr avsnitt 7.3.1). 7.3.3Särskilda utredningar och tester i elevvården I den elevvårdande verksamheter kan olika former av särskilda ut- redningar eller tester förekomma. Dessa kan vara av social, psyko- logisk eller pedagogisk karaktär. Inte sällan torde sådana utred- ningar och tester förekomma avseende en viss elev inom ramen för ett pågående elevvårdsärende. I sådana fall gäller för de rapporter, promemorior och andra handlingar som utformas av specialpeda- goger, kuratorer eller psykologer m.fl, att de vanligtvis blir allmän- na när ärendet är avslutat (jfr avsnitt 7.3.2). Om sådana handlingar upprättas utan att det finns någon koppling till ett pågående elev- vårdsärende, blir de i stället allmänna när de är färdigställda (se av- snitt 7.2.1 och 7.2.2 om begreppen ärende och färdigställd). Situationen ter sig annorlunda i fråga om de handlingar som ele- ver själva upprättar, t.ex. frågeformulär och andra psykologiska el- ler pedagogiska testinstrument som fylls i av elever och lämnas till psykologen eller specialpedagogen. Till skillnad från rektor, lärare Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status och annan personal vid skolan kan en elev, enligt vår uppfattning, inte anses utgöra en del av myndigheten. Även om elever i och för sig av naturliga skäl är nära knutna till skolan, måste de i stället i det avseendet jämställas med vilka andra utomstående personer som helst. Det betyder att formulär som elever fyller i och lämnar till en psykolog eller annan befattningshavare vid skolan, enligt 2 kap. 6 § TF måste anses som en inkommen handling och därför allmän. I detta fall saknar det också betydelse om formuläret upp- rättas av elever inom ramen för ett elevvårdsärende eller inte. Det avgörande är när handlingen kommer den behöriga befattningsha- varen till handa (jfr även avsnitt 7.6.2 om prov, uppsatser och andra handlingar som framställs av elever i undervisningen). Offentlighet eller sekretess? Särskilda psykologiska eller sociala tester och utredningar torde undantagslöst vara att hänföra till skolornas elevvårdande verksam- het. Uppgifter om personliga förhållanden i sådana handlingar kan därför omfattas av sekretess enligt 7 kap. 9 § första eller andra stycket sekretesslagen. För specialpedagogiska tester och utred- ningar skulle gränsdragningarna däremot kunna vara svårare. Om uppgifter kan sekretessbeläggas eller inte beror på om de kan hän- föras till elevvårdsverksamhet eller till den ordinära undervisande verksamheten. Mot bakgrund av vad vi redovisar i avsnitt 3.2 om innebörden av begreppet elevvård – skolans strävande att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och speciella åtgärder för att kom- ma tillrätta med sådana svårigheter – är det emellertid inte orimligt att anta att specialpedagogernas arbete nästan undantagslöst faller inom den sekretesskyddade elevvårdsverksamheten enligt 7 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen. I vart fall torde detta vara fallet när specialpedagogerna genomför särskilda tester eller utredningar inom sitt eget verksamhetsområde. I detta sammanhang bör också nämnas att sekretess enligt 4 kap. 3 § sekretesslagen gäller för uppgift som ingår i eller utgör underlag för bl.a. psykologiskt prov, om det kan antas att syftet med provet motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen avser emellertid en- dast att skydda själva provverksamheten (främst i fråga om stan- dardiserade prov e.d.), inte de uppgifter om enskildas personliga förhållanden som kan lämnas i samband med proven. Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status 7.3.4Dokumentation och beslut i ärenden om tillrättaförande av elev m.m. (disciplinärenden) I ärenden om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vi- dare studier (disciplinärenden avseende elever) gäller till stor del samma sak i fråga om handlingar är allmänna eller inte som i elev- vårdsärenden. I huvudsak hänvisar vi därför till redovisningen i av- snitt 7.3.1 och 7.3.2. Det bör dock anmärkas att det formella kravet på upprättandet av särskilda protokoll vid sammanträden med elev- vårdskonferensen, inte har någon direkt motsvarighet i disciplin- ärenden. I de fall disciplinärenden diskuteras vid sammanträden och uppgifter eller beslut tas in i ett protokoll, är däremot samma regler i tryckfrihetsförordningen tillämpliga. Det bör dock påpekas att det ofta är den ansvariga kommunala nämnden som fattar det formella beslutet i ett sådant ärende, vilket innebär att skolan i ett sådant fall endast bereder ärendet till avgörande. Enligt 2 kap. 7 § andra stycket 3 blir skolans protokoll då allmän handling först när ärendet är slutbehandlat och inte när det har justerats. Offentlighet eller sekretess? De handlingar som förekommer i ett disciplinärende avseende en elev kan innehålla både offentliga uppgifter och uppgifter som om- fattas av sekretess. En förutsättning för sekretess är naturligtvis att informationen avser personliga förhållanden hos eleverna. Till skill- nad från vad som gäller i elevvårdsärenden, kan även uppgifter om frånvaro eller studieresultat m.m. ofta vara sekretessbelagda i ären- den om tillrättaförande av elev och om skiljande av elev från vidare studier. Av 7 kap. 9 § sekretesslagen framgår emellertid att beslut alltid är offentliga i sådana disciplinära ärenden avseende elever. Precis som i fråga om beslut i elevvårdsärenden är det därför viktigt att noga överväga vilka uppgifter i det underliggande materialet som skall tas in i beslutet, så att inte känsliga elevuppgifter i onö- dan blir offentliga. Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status 7.3.5Personalens journaler och andra anteckningar om elever Inom skolan är det vanligt, och en nödvändighet, att personal som har ett ansvar för eleverna för anteckningar i den dagliga verksam- heten. Det kan gälla allt från formella journalanteckningar hos skolsköterskan eller löpande personalanteckningar om händelseut- vecklingen i en mobbningssituation till stödanteckningar vid elev- vårdsmöten eller enkla noteringar av läraren under ett läxförhör. Vad som gäller för anteckningar som direkt rör undervisningen re- dovisas i avsnitt 7.4.5. I detta avsnitt tar vi upp frågor om sådana anteckningar som görs i elevvårdsverksamheten. Olika former av journalföring är vanligt förekommande inom skolan. Främst gäller det naturligtvis skolläkare, skolsköterskor och legitimerade psykologer, som i sin verksamhet har att tillämpa patientjournallagen (1985:562), men det kan också förekomma att andra personalkategorier arbetar med journaler i tryckfrihetsför- ordningens mening. En redogörelse för vad som närmare avses med begreppet journal finns i avsnitt 7.2.4. Här nöjer vi oss därför med att konstatera dels att kronologiskt och löpande förda och sam- manhållna anteckningar om elever ofta är att se som journaler oav- sett hur de i praktiken benämns, dels att samtliga anteckningar i sådana journaler alltid blir allmänna när de antecknas. Till skillnad från sådana anteckningar som inte förs i journalform, vilka vi återkommer till nedan, saknar det i fråga om när journaler blir allmänna handlingar betydelse om noteringarna görs på grund av att det pågår ett elevvårdsärende eller om de görs i något annat sammanhang. När anteckningar om enskilda elever inte förs löpande på ett så- dant sätt att de kan anses ingå i en journal, är det för bedömningen av om de utgör allmänna handlingar ofta av avgörande betydelse om anteckningarna görs inom ramen för ett ärende eller som ett led i det s.k. faktiska handlandet i daglig verksamhet (se avsnitt 7.2.1 om dessa begrepp). Sådana anteckningar om enskilda elevers bete- ende och prestationer m.m. i elevvårdande verksamhet som lärare, psykologer, specialpedagoger m.fl. gör i ett pågående elevvårds- ärende, t.ex. inför ett elevvårdsmöte, utgör normalt allmänna hand- lingar först när ärendet är avslutat. Om anteckningarna dessutom inte tillför ny sakinformation till ärendet – dvs. Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status ningar för minnet av uppgifter som redan finns dokumenterade på annat sätt – är de ofta att betrakta som minnesanteckningar och kommer över huvud taget inte att utgöra allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering (se avsnitt 7.2.3). Om det däremot inte föreligger ett pågående elevvårdsärende, utan anteckningar av personalen görs i samband med ordinära mö- ten med elever, är huvudregeln i stället att anteckningarna blir all- männa handlingar när de är färdigställda, dvs. när de har fått sin slutliga utformning (se mer om detta i avsnitt 7.2.2). Det kan gälla noteringar som en lärare på eget initiativ sammanställer om en elev som börjat uppvisa vissa beteendestörningar, t.ex. för att ha som underlag i en kommande diskussion med en arbetsgrupp eller med elevvårdskonferensen om att eventuellt upprätta ett åtgärdspro- gram. Det kan också gälla anteckningar som en kurator eller studie- och yrkesvägledare gör vid ett samtal som en elev själv har begärt, dvs. samtalet sker inte som ett led i ett redan påbörjat elevvårds- ärende. Som framgår ovan gäller emellertid särskilda regler om an- teckningarna görs i journalform. Viktigt att notera är också att per- sonalens anteckningar om elever aldrig kan utgöra minnesanteck- ningar i tryckfrihetsförordningen mening, när det inte pågår ett ärende. Den särskilda regeln om att sådana noteringar inte alls be- höver bli allmänna handlingar och därför kan förstöras är alltså inte tillämplig i personalens vardagliga arbete, dvs. i det faktiska hand- landet. Däremot har JO ansett att anteckningar som en kurator gör en- bart som ett tillfälligt stöd för minnet och som varken förs i ordnad form eller sparas , faller utanför begreppet allmänna handlingar.21 Det skulle t.ex. kunna röra sig om korta noteringar av vad som sägs under ett samtal eller påminnelser om att något skall göras (kladdar, gula lappar, e.d.). Skulle anteckningarna sparas, renskrivas eller på något sätt användas vidare i verksamheten, måste emellertid enligt vår uppfattning vad som sägs ovan om färdigställ- da handlingar vara tillämpligt. Något bör också nämnas om den vanliga situationen att persona- len gör anteckningar i samband med möten, t.ex. i arbetsgrupper eller vid elevvårdskonferensens sammanträden. På samma sätt som för andra anteckningarna är ofta det avgörande för frågan om (eller när) de utgör allmänna handlingar, om det som avhandlas vid ett sådant möte avser ett pågående ärende eller inte. 21 Se JO 1983/84 s. 231 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status ningar måste alltså göras som för vilka andra yrkesmässigt förda anteckningar som helst. Om det förs protokoll vid sådana möten gäller dock enligt 2 kap. 7 § andra stycket TF som huvudregel att protokollet blir allmän handling när det har justerats eller på annat sätt färdigställts, oavsett om det avser ett pågående ärende eller inte (jfr också avsnitt 7.3.1 om protokoll i elevvårdsärenden). Avslutningsvis bör det påpekas att på samma sätt som för alla andra handlingar gäller för personalens egna anteckningar att de måste förvaras av den aktuella myndigheten – skolan – för att utgö- ra allmänna handlingar där. I de flesta fall innebär det inga större problem att avgöra om en handling förvaras av en myndighet eller inte (se avsnitt 5.1.1), men i fråga om sådana anteckningar som per- sonalen själv gör i sin tjänstutövning finns det anledning att särskilt klargöra att dessa anses förvarade hos skolan redan genom att per- sonalen själv har hand om dem, oavsett om de förvaras i skolloka- len eller i t.ex. en lärares bostad.22 Anteckningarna behöver alltså inte överlämnas till administrationen eller rektor för att förvarings- kriteriet skall anses uppfyllt. För att det skall vara tillåtet för perso- nalen att förstöra egna anteckningar som utgör allmänna handlingar i stället för att överlämna dem till skolan för vidare förvaring, eller utan att kopior överlämnas till skolan, krävs att det finns tillämpli- ga gallringsföreskrifter (se avsnitt 7.7.2). Utan sådant stöd får en lärare alltså inte förstöra sina egna journaler eller andra egna an- teckningar som utgör allmänna handlingar. Offentlighet eller sekretess? De anteckningar som personalen gör om elever i elevvårdsverk- samheten omfattas inte sällan av sekretess enligt bestämmelserna i 7 kap. 9 § sekretesslagen. Liksom i fråga om andra handlingar är det viktigt att hålla i minnet att det endast är de enskilda uppgifterna som kan sekretessbeläggas, inte handlingarna som sådana. Det be- tyder att sådana anteckningar som t.ex. en lärare gör om elever i samband med undervisningen, och som anses upprättade på ett så- dant sätt att de utgör allmänna handlingar, kan sekre- tessbeläggas i de delar som avser elevvård, medan de i andra rent studierelaterade delar ofta kan vara offentliga. Det är viktigt att hålla i minnet att uppgifter om elevers frånvaro och studieresultat som regel inte kan sekretessbeläggas, även om 22 Jfr , Offentlighetsprincipen, s. 40 ff. Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status uppgifterna tillsammans med annan information skulle ligga till grund för beslut i elevvårdsärenden. När sådana uppgifter anteck- nas särskilt och enbart med anledning av ett pågående elevvårds- ärende, kan emellertid vissa gränsdragningsproblem uppstå. I ett ärende om tillrättaförande av en elev eller skiljande av en elev från vidare studier kan sekretess däremot ofta komma att gälla för såda- na uppgifter om personliga förhållanden som inte rör elevvården, t.ex. frånvarouppgifter och uppgifter om studieprestationer, trots att uppgifterna normalt är offentliga i andra sammanhang.23 7.4Dokument upprättade av skolan avseende studier 7.4.1Betyg, omdömen om elever som inte når målen och skriftlig information vid utvecklingssamtal I skolformsförordningarna finns bestämmelser om betygsättning samt om skriftliga omdömen om elever som inte når de uppsatta målen i ett ämne. Särskilda bestämmelser finns också om skriftlig information om en elevs studiegång som komplement till utveck- lingssamtal. Samtliga dessa typer av handlingar är enligt vår upp- fattning av den karaktären att de skall expedieras, dvs. överlämnas, till eleven eller dennes vårdnadshavare. Enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § TF blir betyg, skriftliga omdömen om elever som inte når må- len samt skriftlig information vid utvecklingssamtal därför allmän- na handlingar när de skickas eller överlämnas till eleven i fråga eller till dennes vårdnadshavare. Offentlighet eller sekretess? Uppgifter om rena studieresultat omfattas inte av sekretessbe- stämmelsen i 7 kap. 9 § sekretesslagen, eftersom ordinarie studier inte anses utgöra en del av skolans elevvårdande verksamhet. En följd av detta är att betyg alltid är offentliga. När det gäller skriftli- ga omdömen om elever som inte når uppsatta mål samt skriftlig information vid utvecklingssamtal är situationen något annorlunda. 23 Jfr , Sekretess i skola och förskola, s. 65 ff samt //, Sekre- tesslagen – En kommentar, 7:53 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status Till den del sådana omdömen eller sådan information avser just ele- vens studieprestationer torde de enligt vår uppfattning inte kunna sekretessbeläggas, men handlingarna kan också innehålla annan in- formation. Av t.ex. 7 kap. 2 och 9 §§ grundskoleförordningen framgår att skriftlig information vid utvecklingssamtal kan omfatta även uppgifter om elevens sociala utveckling och att omdömen om elever som inte når målen också kan innehålla information om vilka stödåtgärder som har vidtagits. Sådana särskilda uppgifter om vad som förekommit inom ramen för den elevvårdande verksamheten kan komma att omfattas av sekretess. Som vi tidigare påpekat är det endast de enskilda uppgifterna i en handling som kan bli föremål för sekretess, inte handlingen som sådan. 7.4.2Betygsunderlag och underlag för särskilda omdömen eller utvecklingssamtal Grunden för betygsättning av elever kan utgöras av ett mer eller mindre omfattande skriftligt underlag i form av t.ex. provresultat, inlämnade uppsatser, redovisade projektarbeten och lärarnas egna noteringar av vad som förevarit . Vad som gäller i fråga om när dessa handlingar blir allmänna får bedömas handling för handling. I avsnitt 7.4.4 redovisar vi vad som gäller för lärares egna anteckningar om elevernas studieprestationer och i avsnitt 7.6.2 vad som gäller för prov, uppsatser, projektredovisningar och annat material som eleverna skriver och lämnar till läraren. Till skillnad från den dagliga undervisningen – som utgör s.k. faktiskt handlande – är arbetet med den egentliga betygsättningen att se som ärendehandläggning (jfr avsnitt 7.2.1). Det innebär att om en lärare gör en särskild sammanställning av det material som utgör betygsunderlag för att ha som stöd i arbetet med betygsätt- ning, skulle sammanställningen kunna komma att bli allmän hand- ling först när betygsärendet är avslutat, dvs. i normalfallet när ele- ven har fått sitt betyg. I huvudsak torde vad som gäller för betygsunderlag också vara tillämpligt på det skriftliga material som utgör underlag för särskil- da omdömen om elever som inte når de uppsatta målen i ett ämne och underlag inför utvecklingssamtal. En skillnad ligger dock i att sådana underlag också kan innehålla handlingar som upprättats eller Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status kommit in i den elevvårdande verksamheten, och för sådana hand- lingar kan särskilda regler gälla beroende på om de ingår i ett elev- vårdsärende eller inte (se avsnitt 7.3). Offentlighet eller sekretess? På samma sätt som för betyg, skriftliga omdömen och skriftlig in- formation i samband med utvecklingssamtal (se avsnitt 7.4.1) gäller för de allmänna handlingar som utgör underlag till dessa dokument att uppgifter som är helt relaterade till elevernas studieprestationer och/eller frånvaro i stort sett utan undantag är offentliga. I under- lag för skriftliga omdömen om elever som inte når målen och i skriftliga komplement till utvecklingssamtal kan det emellertid fö- rekomma uppgifter som rör elevens personliga förhållanden i den elevvårdande verksamheten. Sådana uppgifter kan bli föremål för sekretess enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen. 7.4.3Individuella studieplaner, studieplanering och uppföljning av studieresultat För varje gymnasieelev skall skolan upprätta en individuell studie- plan. Sådana åtgärder torde inte utgöra ärendehantering i förvalt- ningslagens mening (se avsnitt 7.2.1) och en individuell studieplan blir därför vanligtvis allmän då den är färdigställd, dvs. då den har fått sitt tänkta slutgiltiga skick och avsikten således är att den inte skall om- eller överarbetas (se avsnitt 7.2.2). Att en på det sättet färdig studieplan kan komma att förändras eller re- videras längre fram på grund av t.ex. ändrade förhållanden för ele- ven, hindrar enligt vår uppfattning inte att den skall anses vara färdigställd när den har fått den utformning som är tänkt att gälla vid den aktuella tidpunkten. Om en individuell studieplan formellt skall godkännas av rektor eller någon annan befattningshavare vid skolan, blir den allmän handling när den har justerats eller på annat sätt godkänts. I de fall motsvarande former av individuella studie- planer förekommer också inom gäller samma förut- sättningar (se också avsnitt 7.6.3 om individuella utvecklingsplaner i ). Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status Även handlingar som en lärare upprättar som ett led i sin egen studieplanering torde bli allmänna handlingar enligt samma kriteri- er som gäller för de nämnda individuella studieplanerna i gymnasieskolan. Detsamma gäller också sammanställningar som en lärare gör som ett led i uppföljningen av elevers studieresultat, un- der förutsättning att en sådan uppföljning inte görs löpande i jour- nalform. Då gäller i ställer de särskilda reglerna för sådana hand- lingar, dvs. att varje enskild anteckning blir allmän direkt när den förs in i journalen (se avsnitt 7.2.4). Offentlighet eller sekretess? Under förutsättning att de allmänna handlingarna uteslutande in- nehåller uppgifter som är direkt relaterade till studierna, torde de vara offentliga i sin helhet. Om det emellertid förekommer uppgif- ter som avser personliga förhållanden i den elevvårdande verksam- heten, kan de uppgifter som avser just dessa förhållanden i vissa fall sekretessbeläggas med stöd av 7 kap. 9 § sekretesslagen. 7.4.4Personalens anteckningar om elever Det är vanligt att lärare gör anteckningar om elevernas studiepre- stationer under eller i samband med lektionerna. Sådana anteck- ningar kan ofta ligga till grund för en sammanställning av studiere- sultat inför kommande utvecklingssamtal eller betygsättning, men också utgöra en av flera beståndsdelar i en prövning av om särskilda stödåtgärder behöver sättas in. Vad som gäller för personalens an- teckningar när de förs inom ramen för elevvårdsverksamheten re- dogör vi för i avsnitt 7.3.5. I grunden gäller samma regler även om anteckningar förs endast med anledning av elevernas studier och vi hänvisar därför till nämnda avsnitt i fråga om när sådana anteck- ningar blir allmänna. Det kan emellertid vara viktigt att här särskilt påpeka att under- visning utgör ett faktiskt handlande och inte ärendehantering, vil- ket innebär att de särskilda reglerna om vad som gäller för hand- lingar i ett pågående ärende sällan eller aldrig torde bli tillämpliga på sådana anteckningar som görs i undervisningssyfte i den dagliga verksamheten. Det betyder dels att sådana anteckningar som regel Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status blir allmänna handlingar när de är färdigställda (för journaler och liknande loggböcker gäller alltid att anteckningarna blir allmänna när de förs in), dels att de inte kan anses utgöra min- nesanteckningar i tryckfrihetsförordningens mening. Offentlighet eller sekretess?