sou · GRB397d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur frågan om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter skall lösas om och de nuvarande tio skattemyndigheterna bildar en myndighet. Till särskild utredare förordnades reger- ingsrådet . Som experter i utredningen förordnades regionkronodirektören , i , bolagsjuris- ten , , departementssekre- teraren , , regionskattedirektö- ren , i , kronodirektö- ren , , hovrättsassessorn , , departementssekreteraren , , skattejuristen , , ämnesrådet , och ämnesrådet , . entledigades och i hennes ställe förordnades departementssekreteraren , . entledigades och i hennes ställe förordnades på nytt. entledigades och i hennes ställe förordnades hovrättsassessorn , . Till sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 3 decem- ber 2002 verksjuristen . Verksjuristen har varit sekreterare i utredningen fr.o.m. t.o.m. . Utredningen har tagit namnet Utredningen om kronofogde- myndigheternas framtid. Härmed överlämnar utredningen betänkandet En Kronofogde- myndighet i tiden (SOU 2003:97). Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Utredningen har härigenom slutfört sitt arbete. Exekutionsväsendets organisation i ett historiskt Förhållandena fram till ................................. Kronofogdemyndigheternas regionalisering 1997............... Exekutionsväsendets nuvarande organisation............... Allmänt om utsökning................................................ Verkställighet av betalningsförpliktelser ................... Verkställighet av annan förpliktelse eller Utsökningsavgifter, redovisning av medel m.m........ Verkställighet av andra mål och ärenden än Allmänt om summarisk process................................. Tillsyn i konkurser ................................................................. Allmänt om borgenärsuppgifterna............................. De allmänna målen...................................................... Borgenärsuppgifterna enligt indrivningslagen .......... Borgenärsuppgifterna enligt förordningen om hantering av statliga fordringar .................................. Borgenärsuppgiften enligt 2 kap. 30 § andra Talan om företrädaransvar.......................................... Nedsättning av fordran, frivillig och tvingande Avräkning enligt avräkningslagen.............................. Förlängning av preskriptionstid................................. Sekretess och utbyte av information ........................... 6.1Åtkomst till uppgifter i kronofogdemyndighetens 6.1.1 Sekretess vid utsökning och indrivning..................... 6.1.2 Sekretess i annan verksamhet vid 6.1.3 Sekretess inom och mellan myndigheter................... 6.1.4 Sekretess i ärenden med utlandsanknytning ............. 6.2.1 Lagen om behandling av uppgifter i 6.2.2 Utlämnande av uppgifter från 6.2.3 Direktåtkomst till kronofogdemyndighetens Verkställighet och indrivning................................................ Tillsyn i konkurs .................................................................... Vad säger direktiven? 9.2Behandlingen i förarbeten av kronofogdemyndighetens roll som borgenärsföreträdare ............................................... Utsökning och indrivning .......................................... Tillsyn i konkurser...................................................... 9.3Jävsregler som är tillämpliga på Personalorganisationernas syn på den dubbla rollen ........... Borgenärernas synpunkter på den dubbla rollen.................. 9.6Den dubbla rollen mot bakgrund av en ändrad Överväganden och förslag ..................................................... Är nuvarande ordning effektiv? Är nuvarande ordning acceptabel ur principiell Borgenärsuppgifterna skiljs från de verkställande Alternativa organisatoriska lösningar ........................... Vad säger direktiven? En rikstäckande kronofogdemyndighet ............................... Exekutionsväsendet inordnas i ........................ 10.3.1 Ett med en skatteavdelning och en 10.3.2 Effekter av ett inordnande av exekutionsväsendet En fristående rikstäckande ............. 10.4.1 Exekutionsväsendet bryts ut från ........ 10.4.2 Effekter av en utbrytning av exekutionsväsendet..... Placeringen av borgenärsuppgifterna.................................... 10.5.1 Brandvägg mellan borgenärsuppgifter och 10.5.2 Borgenärsuppgifterna flyttas från kronofogde- 10.5.3 Effekterna av alternativa placeringar av Allmänna mål och enskilda mål............................................. Ansökan om verkställighet.................................................... Handläggningstid och återredovisning................................. Anstånd och betalningsuppgörelse....................................... 11.11Effekter av utredningens förslag........................................... Förslaget till lag med anledning av inrättande av Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken................. 12.3 Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)............................................................................... 12.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:512) om indrivning i av underhållsbidrag, fastställda i , , eller .................................. Förslaget till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:206) om 12.9 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)............................................................................. 12.10Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter.................. 12.11Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)............................................................................... 12.12Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... 12.13Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer................................................ 12.14Förslaget till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673)............................................................................... 12.15Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter........................... 12.16Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter.............. 12.17Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436) om 12.18Förslaget till lag om ändring i (1987:10) ................................................................................ 12.19Förslaget till lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327)............................................................................... 12.20Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)............................................................................... 12.21Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg .......................................... 12.22Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden.............................. 12.23Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. ...................................... 12.24Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning ........................... 12.25Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) ................................................................................ 12.26Förslaget till lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334)............................................................................... 12.27Förslaget till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554)............................................................................. 12.28Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)............................................................................... 12.29Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:484) om 12.30Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon............................................ 12.31Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857)................ 12.32Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor............................................... 12.33Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1385)............................................................................. 12.34Förslaget till lag om ändring i naturgaslagen (2000:599)..... 12.35Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella 12.36Förslaget till lag om ändring i tullagen (2000:1281) ............ 12.37Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i 12.38Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i kronofogdemyndigheternas 12.39Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:460) med kompletterande bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av vissa utländska Bilaga 3 Tidmätning av borgenärsuppgifter ............................... Bilaga 4 Allmänna mål hos kronofogdemyndigheterna år Bilaga 5 Exempel på brandväggar inom exekutionsväsendet Huvuddragen i utredningens förslag Utredningens överväganden mynnar ut i följande förslag. En fristående, rikstäckande bildas. Borgenärsuppgifterna flyttas från kronofogdemyndigheterna till och övriga debiterande myndigheter. Allmänna mål hanteras på samma sätt som enskilda mål. Beg- reppen enskilt mål och allmänt mål utmönstras därför ur utsök- ningsbalken. Den debiterande myndigheten avgör själv om det finns skäl att ansöka om verkställighet av en obetald fordran. En offentligrättslig fordran handläggs, i likhet med en privat- rättslig fordran, för ansökan och återre- dovisas därefter om inte en förnyelseansökan görs. Pågår löneutmätning vid den ettåriga handläggningstidens utgång förlängs handläggningstiden med . får bevilja anstånd med utmätning eller med vidare åtgärd. Ett sådant beslut får förenas med avbetalningsplan och tagande av säkerhet. Den debiterande myndigheten får träffa betalningsuppgörelser. En betalningsuppgörelse får förenas med avbetalningsplan och tagande av säkerhet. får genomföra s.k. säkerhetsutmät- ning. får besluta om preskriptionsförlängning. Svarandens hemvist är avgörande för vilken tingsrätt som är rätt forum vid överklagande av beslut. är – vid sidan av sin roll som borge- närsneutral verkställande myndighet, tillsynsmyndighet i konkur- ser samt beslutsmyndighet i fråga om summarisk process och fri- villig skuldsanering – företrädare för statens borgenärsintressen. De myndigheter som debiterar olika offentligrättsliga krav, skatte- myndigheter, försäkringskassor, , m.fl., är i princip skyldiga att överlämna obetalda fordringar till kronofog- demyndigheten för verkställighet. Fordringarna handläggs därefter hos kronofogdemyndigheten till dess att de preskriberas om de inte betalas . är behörig att för statens räkning t.ex. ansöka om konkurs och föra talan om företrädaransvar. dubbla roll har varit föremål för diskussion. I takt med att kronofogdemyndigheten tilldelats nya arbetsuppgifter har den dubbla rollen blivit allt tydli- gare. har fattat beslut om att avskaffa skatteförmåns- rätten och att införa en ny företagsinteckning med begränsad för- månsrätt (prop. 2002/03:49, bet. 2002/03:LU17, rskr. 2002/03:222, SFS 2003:528 m.fl.). Dessa förändringar kommer med nödvändig- het att leda till en mer aktiv såväl borgenärsroll som verkställande roll. Den konflikt som redan finns inom kronofogdeorganisationen kommer således att accentueras. En utgångspunkt för utredningens förslag är att kronofogde- myndighetens opartiskhet i det verkställande och i övrigt borge- närsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. Utredningen menar att kravet på opartiskhet nödvändiggör att samtliga borge- närsuppgifter skiljs från kronofogdemyndighetens verkställande och i övrigt borgenärsneutrala uppgifter genom att flyttas över till annan myndighet eller på annat sätt. Utredningen har undersökt olika alternativa placeringar av borge- närsuppgifterna. Det minst långtgående alternativet är att borgenärsuppgifterna skiljs från de övriga uppgifterna hos myndigheten genom en brandvägg. Med brandvägg åsyftas sådana regleringar som gör att olika verksamheter inom en och samma myndighet helt eller delvis Åtskillnaden kan uppnås på olika sätt, t.ex. genom fysisk separation, begränsningar i åtkomsten till respektive verk- samhets datasystem och skilda instruktioner. Andra alternativ är att samtliga borgenärsuppgifter flyttas till (som ersätter skattemyndigheterna och Riks- skatteverket), till Kammarkollegiet eller till respektive debiterande myndighet. Utredningen har kommit fram till att de offensivt inriktade bor- genärsuppgifterna, såsom bl.a. ansökan om konkurs eller företags- rekonstruktion, beslut i fråga om ackord och talan om företrädar- ansvar, skall handhas av . Därigenom samordnas de debiterande myndigheternas agerande i förhållande till gäldenären och gäldenären behöver endast ha kontakter med en myndighet när offensiva borgenärsuppgifter kommer i fråga. har också god kännedom om gäldenärernas ekonomiska förhållanden och är förtrogen med åtskilliga av de offensiva borge- närsuppgifterna. Övriga borgenärsuppgifter skall hanteras av den debiterande myndigheten. Det är således den debiterande myndigheten som – precis som – påminner gäldenären om en fordran inte betalas och ansöker om verkställighet hos . En rikstäckande, fristående De nuvarande tio kronofogdemyndigheterna slås samman till en myndighet. Även om borgenärsuppgifterna flyttas från Kronofog- demyndigheten menar utredningen att ett inordnande av Krono- fogdemyndigheten i inte är acceptabelt. Det finns flera skäl till detta ställningstagande. är företrädare för statens fiskala intressen och kommer med utredningens förslag att handha borgenärsfunktioner vad gäller andra offentligrättsliga fordringar än skatter och all- männa avgifter. Ett inordnande av i Skat- teverket skulle innebära en organisation med inbyggda intresse- konflikter, där enskilda borgenärer för verkställighet av en fordran skulle bli hänvisade till en myndighet som ofta är deras huvud- konkurrent om de medel som kan tas i anspråk. Anordningar för att tillskapa avgränsningar inom myndigheten mellan de verkstäl- lande och borgenärsneutrala uppgifterna och myndighetens borge- närsuppgifter och beskattningsverksamhet – och därmed opartiskheten – kan i en sådan organisation alltid komma att ifråga- sättas. Ett inordnande skulle också innebära komplikationer från lednings- och styrningssynpunkt, eftersom de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna måste hållas skilda från beskatt- ningsverksamheten även på ledningsnivå. Placeringen av andra verksamheter, tillsyn i konkurser, summa- risk process och skuldsanering, kan komma att äventyras vid ett inordnande av kronofogdemyndigheten i . Ett inord- nande kan också omöjliggöra framtida placering av ytterligare judi- ciella uppgifter på kronofogdemyndigheten. Inte heller de problem ur internationell synvinkel som ett inordnande kan innebära skall underskattas. Med en fristående undviks dessa negativa effekter. kan agera effektivt i sin verk- ställande roll och kan med kraft driva borgenärsupp- gifterna. Genom utredningens ställningstagande att Kronofogdemyndighe- ten inte skall hantera några borgenärsuppgifter utan endast handha verkställande och övriga partsneutrala uppgifter avskaffas huvud- delen av de skillnader i handläggningen som finns mellan all- männa mål och enskilda mål. Särreglerna i utsökningsbalken vad gäller allmänna mål föreslås – med något marginellt undantag – slo- pade. Därmed kan begreppen enskilt mål och allmänt mål i utsök- ningsbalken utmönstras. Det är i princip obligatoriskt för den debiterande myndig- heten att överlämna obetalda offentligrättsliga fordringar till kro- nofogdemyndigheten för verkställighet. En konsekvens av förslaget att borgenärsuppgifterna skall ligga på den debiterande myndighe- ten är att myndigheten själv skall avgöra i vilka fall en ansökan om verkställighet av en obetald fordran skall göras och att myndighe- ten, i likhet med andra ingivare, bör ansvara mot staten för kostna- derna i målet i den mån de inte kan tas ut av gäldenären. Därige- nom uppnås framför allt en sovring av materialet: i de fall där det redan från början står klart att ett försök till verkställighet med all sannolikhet skulle bli resultatlöst kommer någon ansökan om verk- ställighet inte att göras. På det sättet besparas Kronofogdemyndig- heten onödigt arbete och den debiterande myndighetens medve- tenhet om behovet av tidiga åtgärder vad gäller fordringsbevakning ökar. Visst undantag från det som sagts bör göras för fordringar av sanktionskaraktär. Utredningens utgångspunkt är att de olika typerna av mål skall hanteras lika. Ett enskilt mål handläggs normalt för ansökan. Därefter återredovisas målet till sökanden. För allmänna mål gäller däremot som huvudregel inte någon särskild handläggningstid. De är anhängiga hos kronofogdemyndigheten så länge det finns en obetald fordran eller fordringen har preskribe- rats. Utredningen föreslår att även mål rörande offentligrättsliga fordringar skall handläggas för ansökan och därefter återredovisas till sökanden om inte en förnyelseansökan görs. För att underlätta hanteringen hos såväl Kronofogdemyndig- heten som debiterande myndighet föreslår utredningen en regel att, om utmätning av lön pågår vid den ettåriga handläggningstidens utgång, handläggningstiden förlängs med . Ett regelverk som ger myndigheten möjligheter att få grepp om sina fordringar måste också innefatta befogenhet för myndigheten att träffa betalningsuppgörelser med den enskilde. Myndigheten skall inte behöva ansöka om verkställighet för att få en uppgörelse med den enskilde till stånd. En betalningsuppgörelse föreslås få träffas om det kan antas vara till fördel för det allmänna eller om det är påkallat med hänsyn till den enskildes personliga förhållan- den. En betalningsuppgörelse kan innefatta en avbetalningsplan och tagande av säkerhet. Är gäldenären föremål för offensiva borge- närsuppgifter får träffa en betalningsuppgörelse. föreslås få bevilja anstånd med utmät- ning eller med vidare åtgärd om det kan antas vara till fördel för borgenären eller i avvaktan på att frågan om betalningsuppgörelse eller anstånd prövas av borgenären. Vidare föreslås ett återinfö- rande av den möjlighet till s.k. säkerhetsutmätning som kronofog- demyndigheten hade tidigare. Beslut om preskriptionsförlängning fattas av länsrätten efter ansökan av kronofogdemyndigheten. En ansökan om pre- skriptionsförlängning är enligt utredningens mening en sådan offen- sivt inriktad åtgärd som bör ligga på . Utredningen föreslår att självt skall få fatta beslut om preskrip- tionsförlängning. Beslutet kan överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Förslaget om en rikstäckande föranleder även förändringar i forumreglerna. gäller att beslut som meddelats vid ett kontor beläget i visst län överklagas hos en tings- rätt med domkrets inom länet. Utredningen föreslår att svarandens hemvist skall vara avgörande för vilken tingsrätt som är rätt forum vid överklagande av beslut. En utgångspunkt för de förslag som läggs fram skall enligt direkti- ven vara att den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ansvarsområden skall rymmas inom den totala resursram som gäller för , skattemyn- digheterna och kronofogdemyndigheterna. Förslaget att borgenärsuppgifterna skall flyttas över till Skatte- verket och till debiterande myndighet innebär en mer effektiv bor- genärsfunktion och en förbättrad uppbördseffektivitet. Även verk- ställigheten effektiviseras genom att kronofogdemyndigheten kan koncentrera sig på sin verkställande roll utan sidohänsyn. Förslaget innebär dock vissa kostnader, främst av engångsnatur, för upp- byggnad av IT-stöd m.m. Dessa kostnader uppstår oberoende av om en fristående bildas. Även förslaget om en fristående medför merkostnader. innebär sammanslagningen av de 21 myn- digheterna – , tio skattemyndigheter och tio kro- nofogdemyndigheter – till två myndigheter kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster. Merkostnaderna avser i huvudsak admi- nistrativa stödfunktioner och IT-stöd. En omedelbar delning av IT- stödet skulle innebära betydande merkostnader för såväl skatte- myndigheten som kronofogdemyndigheten. För att undvika dessa högre kostnader bör, även efter en utbrytning av Kronofogdemyn- digheten från , myndigheterna samutnyttja IT-stödet. Övriga kostnader bedöms kunna finansieras inom nuvarande resursram. Utredningens förslag innebär genomgripande förändringar både vad gäller organisation och arbetsuppgifter. Förändringarna invol- verar många myndigheter. Det utredningsarbete som redovisas är inte tillräckligt för att inrätta en fristående Kronofogdemyndig- het. Efter det att ett principbeslut i frågan fattats bör utformningen av den nya organisationen och dess lokalisering utredas ytterligare. En fristående bör dock kunna komma till stånd eller i vart fall . 1Förslag till lag med anledning av inrättande av Härigenom föreskrivs följande. Det som är föreskrivet i eller annars följer av en lag eller annan författning beträffande kronofogdemyndigheter, kronofogdemyn- dighet i viss region eller exekutionsväsendet skall efter utgången av år 200x i stället tillämpas på . Denna lag träder i kraft den --- 2 Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsbalken1 dels att 1 kap. 6 §, 2 kap. 3, 4 och 30 §§, 4 kap. 8, 32 och 36 §§, 8 kap. 19 §, 10 kap. 24 §, 12 kap. 69 §, 16 kap. 10 §, 17 kap. 13 § samt 18 kap. 4 § skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 2 kap. 30 §, 3 kap. 23 §, 4 kap. 32 och 36 §§, 8 kap. 19 §, 10 kap. 24 §, 12 kap. 69 §, 13 kap. 21 § samt 17 kap. 13 § skall utgå, dels att i 1 kap. 3 § samt 3 kap. 1 och 6 §§ ordet kronofogde- myndighet i olika böjningsformer skall bytas ut mot Kronofog- demyndigheten i motsvarande form, dels att 2 kap. 1, 15, 16 och 24 §§, 3 kap. 23 §, 4 kap. 9, 9 f och 27 §§, 7 kap. 14 och 23 §§, 13 kap. 21 §, 17 kap. 3 § samt 18 kap. 1 och 17 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 4 kap. 10 a– 10 d §§, 7 kap. 3 a § och 18 kap. 1 a §, samt närmast före 4 kap. 10 a § en ny rubrik av följande lydelse. görs muntligen eller skriftligen. görs muntligen eller skriftligen. Regeringen eller den myndighet dock medge att ansökan görs på skattebetalningslagen (1997:483) medium för automatisk data- får göras på medium för automa- eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får medge att 1Senaste lydelse av 1 kap. 6 § 1993:893 2 kap. 3 § 1995:298 2 kap. 4 § 1993:1650 2 kap. 30 § 1993:893 3 kap. 1 § 1991:848 4 kap. 8 § 1996:1438 4 kap. 32 § 1996:1438 4 kap. 36 § 1995:298 16 kap. 10 § 1996:1438 18 kap. 4 § 1993:516. 2Senaste lydelse 1991:849. också ansökan avseende annan fordran görs på detta sätt. Skriftlig ansökan skall vara undertecknad av sökanden eller hans ombud. Utslag i mål om betalningsföreläggande eller handräckning verk- ställs självmant av , om inte sökanden i målet angett att verkställighet inte skall ske. Ansökan om verkstäl- lighet anses gjord när utslaget meddelades.