sou · GRB356d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En annan förklaring som RRV angav var den målkonflikt som föreligger mellan kravet på att behovet av statligt stöd successivt skall minskas och kravet på att anställningar skall förbehållas arbetshandikappade som har det svårast på arbetsmarknaden. har tvingats prioritera produktionen, vilket lett till att försökt rekrytera personer med särskilda kvalifikationer snarare än personer med särskilda behov. Den förändrade produktionsinriktningen, från industriproduk- tion till tjänsteproduktion, var ytterligare en förklaring som RRV Hur genomför sitt uppdrag angav till att rekryteringen inte skett från egentliga mål- grupp. Tjänsteproduktion ställer högre krav på de anställda, t.ex. krav på social kompetens och förmåga att arbeta självständigt. angav i sitt yttrande över RRV:s rapport att den arbets- förmågebedömning som RRV gjort var missvisande då uppgift är att anpassa produktion och arbetssituation till de anställ- das olika förutsättningar, varför en jämförelse med ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden inte kan göras. menade vidare att RRV dragit felaktiga slutsatser om att vissa anställda inte skulle tillhöra tänkt målgrupp för , bland annat därför att det är en skillnad på den bedömning som görs när en person anställs och hur den anställde fungerar i ett anpassat arbete vid . AMS menade, liksom , i sitt yttrande att RRV:s påstå- ende att ett stort antal anställda vid saknar arbetshandikapp eller funktionshinder som påverkar arbetet borde tolkas med för- siktighet. Exempelvis skulle det kunna vara fråga om personer som haft anställning och som har förbättrat sin arbetsförmåga men inte haft möjlighet att lämna på grund av den rådande arbetsmarknaden på orten. Att någon vid anställningstillfället helt saknat arbetshandikapp bedömdes inte som troligt. AMS angav dock att arbetsförmedlingen/haft stora svårigheter att hävda anställningsmöjligheter för personer med mycket stora funktions- hinder på grund av de höga krav som ställt för att få en anställning. RRV:s bild av den urholkade anvisningsrätten stämde väl överens med de uppgifter som AMS fått från läns- arbetsnämnderna. En orsak som angavs var bristen på arbetsledare. Den grupp som har störst behov av anställning hos är just de som har ett särskilt stort behov av arbetsanpassning och arbets- ledning. –1999 granskade RRV de flexibla lönebidragen och . I rapporten till arbetshandikappade – modeller för reformering av statens insatser (RRV 2000) gjorde RRV en jäm- förande analys av resultaten från de båda granskningarna. RRV konstaterade under granskningen av att det fanns bety- dande skillnader mellan hur man inom AMV respektive såg på roll och uppdrag. Lite förenklat beskrevs skillnaderna som att AMV skulle vilja anvisa synnerligen svårplacerade personer till medan å sin sida ville rekrytera människor med endast lindriga arbetshandikapp. RRV menade att de betydande skillnaderna i synsätt kvarstår. RRV menade vidare att skillnaderna Hur genomför sitt uppdrag i synsätt är så pass stora och grundläggande att det kommer krävas mer för att lösa dem än vad som ryms inom ramen för kvalitets- utvecklingsarbetet. Rekryteringsprocessen är väl dokumenterad och belyst av bland annat och RRV. Utredningen har därför valt att inte genomföra någon egen mer omfattande studie. För att belysa rekryteringen till ytterligare har dock utred- ningen låtit genomföra en studie av sannolikheten för de priorite- rade grupperna att anvisas till skyddat arbete hos , jämfört med att anvisas till en lönebidragsanställning. Resultatet av studien visar att sannolikheten för de prioriterade grupperna att få en Samhallanställning jämfört med en lönebidragsanställning varierat mellan –2001. De priori- terade gruppernas möjlighet att placeras i bestäms i första hand av förhållandet mellan inflödet till respektive löne- bidrag, dvs. då inflödet till lönebidrag minskar ökar sannolikheten för de prioriterade grupperna att få en Samhallanställning, givet inflöde till . Observera att den prioriterade gruppen som utgör den största andelen (ca hälften) av de nyrekryterade till – de flerhandi- kappade – endast ingår i studien . Som nämndes ovan är de prioriterade grupperna inte direkt överens- stämmande med respektive handikappkod, utan utgör en delmängd (eller har en vidare definition) av den aktuella koden. Handikapp- kod är dock den enda variabel som finns tillgänglig för att mäta prioriterade grupper. I vilken utsträckning har då de prioriterade grupperna fått före- träde till jämfört med övriga grupper, givet den rekrytering som faktiskt skett till och lönebidrag? När den relativa sannolikheten studeras framgår att de prioriterade grupperna i genomsnitt hade mellan större chans än övriga att placeras i jämfört med lönebidrag . Sannolikheten varierar mellan åren men trenden är avtagande (se figur 10.1 2 I studien analyseras sannolikheten att placeras i istället för i lönebidrag för en genomsnittsperson med avseende på ett antal bakgrundsvariabler, t.ex. kön, ålder, utbildningsnivå, etc. Hur genomför sitt uppdrag Den nedåtgående trenden understryker det RRV fann i sin granskning, dvs. att ökade ekonomiska krav har lett till att tvingats prioritera produktionen framför kravet på att anställningarna skall förbehållas dem som har det svårast på arbetsmarknaden. Sannolikheten är statistiskt säkerställd på fem procents signifikansnivå . var dock sannolikheten nära icke-signifikant, vilket innebär att det detta år nästan inte fanns någon signifikant skillnad alls mellan de prioriterade och icke-prioriterade grupperna i sannolikheten att få en Samhallanställning jämfört med en lönebidragsanställning. Sannolikheten att få en Samhallanställning jämfört med en lönebidragsanställning för de prioriterade grupperna relativt övriga grupper 1992–2001 -0,10 -0,20 IFAU:s arbetsmarknadspolitiska utvärdering av () har påbörjat ett projekt för utvärdering av rekryteringen till . Ett preliminärt resultat från en kommande rapport visar att , även om uppfyllt rekryteringsmålet, inte priorite- rar enligt intentionerna. IFAU har inte kunnat hitta belägg för att de prioriterade grupperna har större sannolikhet att få en anställ- Hur genomför sitt uppdrag ning på än att ta del av andra arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp, med hänsyn tagen till olika bakgrundsfaktorer såsom utbildning, nationalitet och ålder. Övergångar fördelat på anställningstid Statistik från visar att anställda med arbetshandikapp som varit anställda en (mindre än ) var kraf- tigt överrepresenterade bland dem som gick över till ett reguljärt arbete i förhållande till gruppens andel bland samtliga anställda (se bilaga 8). Målgruppen är personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Det skall således vara fråga om personer som arbetsförmedlingen bedömt har ett omfattande stödbehov och för vilka det rimligtvis krävs betydande utvecklings- och rehabiliteringsinsatser för att kunna gå över till ett arbete utanför . Detta är ytterligare en indikation på att delvis fel målgrupp anvisas/rekryteras till . Utredaren skall enligt utredningsdirektiven bedöma hur genomför uppgiften att skapa meningsfulla och utvecklande arbe- ten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns samt redo- visa vilka konsekvenser detta får för bolagets förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet. Utredningens samlade bedömning är att , utifrån de förutsättningar som gäller, genomför uppgiften på ett godtagbart sätt. Utredningens menar att det finns stora förändrings- och utvecklingsbehov när det gäller hur det arbetsmarknadspoli- tiska uppdraget som helhet genomförs respektive inom vart och ett av de deluppdrag som lagts fast för ; att ge meningsfullt arbete åt arbetshandikappde, att ge utvecklande arbete, att erbjuda arbete där behoven finns och slutligen att ge arbete åt dem som har störst behov. Hur genomför sitt uppdrag Att ge meningsfullt arbete I olika sammanhang betraktas arbetet på per definition som meningsfullt i och med att de varor och tjänster som produce- ras säljs på en marknad. Utredningen menar att det faktum att man producerar varor och tjänster på en marknad är en viktig aspekt när det gäller begreppet meningsfullt arbete, men att detta inte är samma sak som vad var och en som anvisats till skyddat arbete hos upplever som meningsfullt. har ett värde för staten endast som en arbetsmarknadspolitisk insats för personer med arbetshandikapp, inte för de varor och tjänster som företaget producerar. Inom personalutvecklingsarbetet har utvecklats en medarbetar- syn som bygger på ökat eget ansvar samt eget handlings- och beslututrymme. Mot denna bakgrund är det förvånande att nära hälften av medarbetarna i utredningens undersökning anser att det för det mesta inte eller aldrig är fallet att de är med och beslutar om uppläggningen av arbetet. skall enligt de ursprungliga intentionerna vara till för anställda med arbetshandikapp. Anställda med arbetshandikapp inom borde därmed kunna förvänta sig att arbetet är anpassat efter deras behov och förutsättningar. Merparten av de anställda inom upplever också att deras arbete är anpassat efter deras behov och förutsättningar och att det ställs rimliga krav på dem. Utredningens undersökning visar dock att det finns en (i sammanhanget) relativt stor grupp som anser att arbetet för det mesta inte eller aldrig är anpassat efter deras behov och för- utsättningar () och att det ställs för höga krav på dem i arbetet (). Ett minimikrav som kan ställas på begreppet meningsfullt arbete är att man har arbetsuppgifter. I förarbeten och i tidigare utred- ningar förutsätts att alltid kan erbjuda sysselsättning. De senaste årens utveckling med vikande försäljning har visat att detta inte är fallet. Sysselsättningskravet, timvolymen, och tillämp- ningen att inga anställda med arbetshandikapp sägs upp p.g.a. arbetsbrist har en negativ konsekvens om det allmänt saknas arbete eller om de anställda inte finns på de orter eller passar för de nya arbetstillfällen som skapas; undersysselsättning. Det finns en bety- dande undersysselsättning inom . Att vara under- sysselsatt kan inte sägas vara förenligt med målet om menings- fullt arbete. Hur genomför sitt uppdrag skall både arbetstakt och arbetsuppgifter anpassas efter individens behov och förutsättningar. Parallellt med undersysselsättning, där personer har begränsade eller helt saknar arbetsuppgifter finns en (i sammanhanget) relativt stor grupp som upplever att de antingen har något för mycket arbetsuppgifter eller alldeles för mycket arbetsuppgifter. Utredningen menar att om det inte finns arbete måste nya alter- nativ och lösningar sökas. Istället för att vara undersysselsatt och inte få möjlighet till rehabilitering/utveckling i arbetet, bör insatserna inriktas mot att finna sysselsättning och rehabilitering/utveckling hos andra arbetsgivare och/eller inom andra sektorer. Att ge utvecklande arbete har arbetat ambitiöst med personal- utveckling. En ny personalutvecklingsprocess (PU-process) utfor- mades och implementerades . Inom ramen för denna mäts ett antal nyckeltal (andel utvecklingssamtal, genomsnittliga antalet utbildningstimmar, praktik, beredd till övergång (över- gångsmognad), övergång och sjukfrånvaro). Nyckeltalen har över- lag visat på en positiv utveckling (fanns dock inga mål för dessa nyckeltal). Ett minimikrav som kan ställas på begreppet utvecklande arbete, liksom meningsfullt arbete, är att man har arbetsuppgifter. Det är genom själva arbetet utveckling förväntas ske. Att vara undersys- selsatt kan inte sägas vara förenligt med målet om utvecklande arbete. Eftersom är till för anställda med arbetshandikapp borde därmed de anställda kunna förvänta sig ett omfattande personligt stöd och utveckling i sitt arbete. Utredningens undersökning bland anställda med arbetshandikapp visar dock på ett betydande utveck- lingsbehov när det gäller huruvida man har möjlighet att utvecklas i sitt arbete och om man anser sig få den hjälp man behöver för att man skall klara ett arbete utanför . Som tidigare framgått har utredningen i sin undersökning låtit SCB ställa en fråga som rör tillgången till företagshälsovård. har svarat att de har tillgång till företagshälsovård genom arbetet. Motsvarande andel i Arbetsmiljöundersökningen (AM 68 ) var . Mot denna bakgrund är det Hur genomför sitt uppdrag otillfredsställande att resurserna för företagshälsovård inom inte går att redovisa eller följa upp. Utredningen menar vidare att det finns anledning till oro över arbetsledartätheten inom . Enligt uppgift från gick det i genomsnitt 37 anställda med arbetshandikapp per arbetsledare . Arbetsuppgifter som tidigare utförts av direktanställda har tagits över av anställda med arbetshandikapp. framhålls att en indikation på att arbetet blivit mer utvecklande är att allt fler arbetsuppgifter har kunnat övertas av arbetshandikappad personal från tidigare direktanställda. Arbetsledarna får genom den nya medarbetarsynen som lagts fast inom personalutvecklingen en annan roll. Styrningen över pro- duktionsplanering och uppläggning sker i ökad utsträckning i arbetslag, därigenom får den enskilde ett större ansvar för den egna situationen och den personliga utvecklingen. Utredningen menar att denna medarbetarsyn i och för sig är sympatisk, men att det knappast ersätter behovet av arbetsledare. personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Rimligen måste det finnas ett mycket starkt sam- band mellan behovet av personligt stöd i arbetet i form av arbets- ledning och det individuella stödbehov som var och en har som anvisats till skyddat arbete hos . Verksamheten är upp- byggd för att motsvara behovet hos personer med stora stödbehov på arbetsmarknaden. Anställda med arbetshandikapp är berättigade till ett mycket bra personligt stöd i sitt arbete. Här finns en mot- sättning mellan de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen och affärsverksamheten. Det är framför allt ekonomiska besparingar som lett fram till att antalet direktanställda har minskat kraftigt. Det finns också tecken på att arbetsledarrollen inom kommit att bli allt svårare och krävande. SCB genomförde på upp- drag av en undersökning av tjänstemännens arbetsförhållanden.3 Resultaten av undersökningen visade bl.a. att såväl arbetsmängd som nya arbetsuppgifter hade ökat för av personalen. Ungefär hälften ansåg att de blivit osäkra om de skulle orka med nuvarande arbetsuppgifter och lika många var osäkra på om de skulle få vara kvar i . Vid en jämförelse med övriga arbetsmarknaden konstaterades bl.a. att fler arbetade övertid och arbetssituationen för många var stressig, fler hade 3 Direktanställda tjänstemäns arbetsförhållanden , (2002). Hur genomför sitt uppdrag svårare att koppla av tankarna på arbetet när de är lediga och hade svårigheter att sova samt att många skulle lämna om man hade möjlighet att få ett annat arbete med likvärdiga villkor. Jämfört med övriga arbetsmarknaden upplevde dock fler sitt arbete som meningsfullt och hade större möjlighet att vara med och besluta om upplägget av arbetet samt bestämma när olika arbetsuppgifter skall utföras. Utredningen menar att anställda med arbetshandikapp är berät- tigade till, och därmed också skall få, ett mycket bra personligt stöd i sitt arbete. Som framgår av kapitel 5 är en brist i nuvarande finan- sieringsmodell att de personalutvecklande inslagen i verksamheten som staten via merkostnadsersättningen finansierar inte prioriteras när affärsverksamheten tvingar fram besparingar och/eller omstrukturering av verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen är därmed i praktiken underställda de affärsmässiga aspekterna. Ur strikt arbetsmarknadspolitisk synvinkel är det emellertid önskvärt att anställda med arbetshandikapp får del av de utvecklingsinsatser de är berättigade till, oberoende av hur affärs- verksamheten utvecklar sig. Att erbjuda arbete där behoven finns Det är behovet av arbete åt arbetssökande med arbetshandikapp som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för personer med arbetshandikapp som finns i respektive region. Utredningens stu- die visar dock att fördelningen av arbetstillfällen inte på ett till- fredsställande sätt korresponderar mot de faktiska behoven. De affärsmässiga aspekterna väger tyngre än de arbetsmarknadspoli- tiska och sociala målen i fördelningen av arbetstillfällen. Den regi- onala fördelningen speglar förvisso bättre behoven än 1985, men fortfarande kvarstår regionala obalanser och omotiverade skillnader mellan län och kommuner. Utredningen menar att de principer som finns fastlagda för fördelningen av arbetstillfällen bör tillämpas. Inom pågår ett omfattande omstrukture- ringsarbete i riktning mot mer tjänsteproduktion och mindre indu- striverksamhet. Nuvarande fördelning industri och tjänster skall ha förskjutits till Hur genomför sitt uppdrag industri och tjänster. Ca 4 000 anställda med arbets- handikapp kommer enligt planerna att byta arbetsuppgifter . har i olika sammanhang aviserat att takten i omstruktureringsarbetet kan komma att behöva bli högre om de ekonomiska förutsättningarna så kräver. Strategin bygger på att minskande industrijobb kan kompenseras av expanderande tjänstejobb. Utredningen bedömer att, i den mån denna strategi inte lyckas, kommer detta få mycket stora konse- kvenser för . I ett första led som undersysselsättning där personer har begränsade eller helt saknar arbetsuppgifter och i ett andra led för sysselsättning och kommuntäckning. Flera orter/kommuner med industriarbetsplatser och svag arbetsmark- nad finns med i den omstruktureringsplan som lagts fast. Det är dock inte säkert att tjänstejobben kommer att kunna växa fram där eller att de arbeten som kan erbjudas passar de anställda med arbetshandikapp. På dessa orter kan det därmed bli mycket svårt att – inom ramen för nuvarande system – ordna sysselsättning. Utredningen menar att här föreligger betydande spänningar mellan affärsverksamheten och målet om att finnas där behoven finns. Konsekvenser för att bedriva en effektiv verksamhet Enligt bolagsordningen är bolagets syfte att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. utgörs målgruppen av personer med arbetshandi- kapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Utredningen har i avsnitt 9.3 påpekat att när Samhall AB:s nuva- rande uppdrag lades fast, utreddes inte det faktum att i första hand var (och är) en arbetsmarknadspolitisk insats och vilken betydelse detta förhållande skulle ha. Denna aspekt borde emellertid, enligt utredningens mening, ha varit den allra viktigaste aspekten att utreda. har ett omfattande, komplext och sammansatt uppdrag. Affärsverksamheten är en förutsättning för det arbetsmarknadspolitiska och sociala uppdraget. är det här motsättningen i uppdraget ligger. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen innebär en begränsning i affärsverksamheten. Hur genomför sitt uppdrag existera om inte verksamhetsidén fanns. Som framgår av avsnitt 7.2 skall bete sig på motsatt sätt i förhållande till övrigt näringsliv (hantera försäljningspriset med varsamhet och inte sätta pris under gällande marknadspris, undvika att bli marknadsdomine- rande, iaktta försiktighet när man går in i en ny bransch m.m.). Ur en strikt företagsekonomisk synvinkel skulle exempelvis inte så många diversifierade affärer finnas, olika arbetsuppgifter erbjudas, stödinsatser tillhandahållas m.m. Det är också helt uppenbart att företag inom övrigt näringsliv av företagsekonomiska skäl inte skulle ha en sådan stor geografisk spridning. Å andra sidan bedriver en mängd olika verksamheter, (vilket i och för sig företag inom övrigt näringsliv inte skulle finna strategiskt riktigt att göra). Även om man tar hänsyn till mängden verksamheter finns på fler platser än vad ett vanligt företag skulle finna lämpligt. Det är uppenbart att själva verksamhetsidén medför begränsningar och får konsekvenser när det gäller att bedriva en effektiv verksamhet. Affärsverksamheten innebär dock en kraftigare begränsning för de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen än omvänt. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen prioriteras inte när affärsverksamheten tvingar fram besparingar och/eller omstruktu- rering av verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen är därmed i praktiken underställda de affärsmässiga aspek- terna. Riksdag och regering har som medel för att nå de arbets- marknadspolitiska och sociala målen valt ett eget bolag. Statsmak- terna har genom detta val också tagit den affärsrisk som är förknip- pat med detta. Om affärerna går dåligt får detta återverkningar både kvantitativt på sysselsättningsnivån och kvalitativt på möjlig- heterna att erbjuda personalutveckling. I proposition 1991/92:91 framhölls vikten av att erbjöd olika slags arbetsuppgifter. Ett ensidigt utbud av arbetsuppgifter skulle göra det svårt att erbjuda enskilda sökande arbete som passar deras förutsättningar och begränsar möjligheterna till utveckling i arbetet. erbjuder ett differentierat utbud av arbetsuppgifter – totalt sett – över hela landet, men inte på den lokala arbetsmark- naden. Det ligger i sakens natur att ett nationellt bolag måste genomföra en långt driven specialisering och renodling för att vara effektivt. Utredningen konstaterar att inledningsvis i stor utsträckning byggde på lokal produktion. Verksamheten har under hand, av affärsmässiga skäl, blivit mer specialiserad till stora kunder och till mer storskalig och koncentrerad produktion. Enligt utred- ningens bedömning har konsekvenserna för effektiviteten föränd- Hur genomför sitt uppdrag rats (försvårats) i takt med att – åtminstone i delar – i allt högre utsträckning kommit att likna ett företag vilket som helst. Det har blivit allt svårare att förena affärsverksamhet och de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen. Behöver den regionala hänsynen tydliggöras? Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall bedöma om den regionala hänsynen behöver tydliggöras och om så är fallet föreslå hur ett sådant uppdrag skulle kunna formuleras samt beräkna kostnaden för ett sådant uppdrag. Enligt utredningens samlade bedömning finns inget skäl att tydliggöra den regionala hänsynen om man med detta menar ett explicit regionalpolitiskt uppdrag. Vid översynen av 1991 fastslogs att syftet med verksamhet var arbetsmarknadspolitiskt och handikappo- litiskt, men inte regionalpolitiskt. Detta bör gälla även framöver. Om den regionalpolitiska hänsynen skulle renodlas till ett poli- tikområde, regionalpolitiken, kan konstateras att – med nuvarande verksamhetsinriktning och stöd från staten – inte kan få regionalpolitiska företagsstöd (regionalt utvecklingsbidrag, sysselsättningsbidrag, transportbidrag och landsbygdsstöd). Den typ av stöd som närmast skulle kunna sägas likna det stöd som i sådana fall skulle vara aktuellt är transportbidraget. De regionalpo- litiska företagsstöden är dessutom utformade som temporära stöd till näringslivet, och inte som permanenta stöd till ordinarie verk- samhet. Om statsmakterna har andra eller högre regionalpolitiska ambitioner med verksamheten förutsätter utredningen att eventu- ellt nödvändiga särskilda stödmöjligheter utreds inom ramen för regionalpolitiken. I avtalet mellan staten och framgår att AMS beslutar, i samråd med , om den regionala fördelningen av arbetstill- fällen för arbetshandikappade anställda i bolaget. En viktig fråga är varför inte denna arbetsordning har resulterat i en fördelning som bättre motsvarar behoven.