sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Bland annat kan det av ett flertal inspek- tionsprotokoll och beslut från JO konstateras att det i många fall finns stora brister i skolledningarnas och skolpersona- lens kunskaper om offentlighet och sekretess.32 har mot bakgrund av sina undersökningar av samverkan mellan skolans personalkategorier konstaterat att de sekretessregler som gäller samarbetet inom skolan är komplicerade till sin utformning och att regelverket i allmänhet inte i detalj är känt för alla dem som arbetar inom elevvården.33 Denna bild bekräftas av vår enkätundersökning, som visar att en stor del av skolpersonalen anser att deras kunskap om offentlighet och sekretess är begränsad. Bland lärarna anser över hälften att de har bristande kunskaper inom området. Värt att notera är också att knappt var sjunde företrädare för skolpersonalen ansåg att sekre- tess aldrig utgör hinder för nödvändigt samarbete mellan olika yr- keskategorier inom skolan, medan var fjärde hade uppfattningen att sådana problem ofta förekommer (se bilaga 5). 8.1.5Vår bedömning av sekretess som hinder för samarbete inom en skolmyndighet Vår bedömning: Den sekretess som gäller inom en skolmyn- dighet utgör inget rättsligt hinder mot samarbete internt inom skolhälsovården eller internt inom elevvårdsverksamheten. Trots avsaknaden av sekretesshinder kan det emellertid i prakti- ken upplevas att hinder för samarbete föreligger mellan de per- sonalkategorier som arbetar med elevvårdsverksamhet. Sanno- likt beror dessa problem ofta på att sekretesslagens bestämmel- ser är svårtillgängliga som det finns en bristande kun- skap om hur bestämmelserna faktiskt skall tillämpas. Rättsliga hinder mot samarbete på grund av sekretess före- kommer däremot i förhållandet mellan skolhälsovårdens perso- nal och den övriga skolpersonal som arbetar med elevvårdsverk- 32Se t.ex. JO-protokoll (dnr 2174-1995), (dnr 3405-2000) samt (dnr 848-2002) 33SOU 2000:19, s. 298 Sekretess inom elevhälsan m.m. Främst gäller det överföring av information från skol- hälsovården till elevvårdsverksamheten. Det finns emellertid vis- sa möjligheter att utbyta nödvändig information mellan dessa verksamhetsgrenar trots sekretesshindren. Även här kan dock svårtillgängliga regler och bristande kunskap om hur de skall tillämpas leda till att de möjligheter som finns inte används. erfarenheter, bl.a. från arbete,34 har visat att skolpersonal ofta anser att det finns problem inom skolan vad gäller samarbetet mellan skilda personalkategorier i frågor som rör enskilda elever och den elevvårdande verksamheten i stort. En förklaring som ibland framskymtat är att sekretessreglerna är ut- formade på ett sådant sätt att det försvårar, eller i vissa fall helt förhindrar, möjligheterna att utbyta information. Mot den bakgrunden har vi ansett det nödvändigt att i avsnitten 8.1.2 och 8.1.3 utförligt redovisa de sekretessregler som gäller för skol- hälsovård och elevvårdsverksamhet . Vid en analys av vilka konsekvenser sekretessreglerna har för samarbetet inom skolväsendet, måste en uppdelning göras mellan det informationsutbyte som sker inom en skolmyndighet respekti- ve det utbyte som sker mellan skilda skolmyndigheter. I detta av- snitt redovisar vi vad som enligt vår uppfattning gäller när uppgifter behöver utbytas inom en och samma myndighet. Informationsutbyte inom skolhälsovården och inom elevvårdsverk- samheten Grundprincipen i sekretesslagen är att sekretess inte råder inom en myndighet. Ett viktigt undantag är dock att när det inom myndig- heten bedrivs skilda verksamheter och dessa verksamhetsgrenar är att anse som självständiga i förhållande till varandra, behandlas verksamhetsgrenarna från sekretessynpunkt som skilda myndighe- ter. Inom skolan görs en sådan uppdelning i skilda och sinsemellan självständiga verksamhetsgrenar endast beträffande skolhälsovår- den och den övriga skolverksamheten. Det innebär att det – om man bortser från skolhälsovården – inte förekommer några rättsliga begränsningar av möjligheterna att utbyta information mellan skil- da personalkategorier inom en skola eller mellan skolor som lyder under en och samma myndighet. Det finns med andra ord inte någ- Sekretess inom elevhälsan m.m. ra hinder från sekretessynpunkt för t.ex. en skolpsykolog att till en skolkurator eller klassföreståndare lämna den information om en enskild elev som behövs för att elevvårdsarbetet skall fungera. Mot- svarande gäller även inom skolhälsovården. En skolläkare kan utan hinder av sekretess utbyta information med skolsköterskor eller andra skolläkare inom en och samma myndighet. En förutsättning för informationsutbyte är emellertid att det behövs för verksamhe- ten, dvs. skvaller skall inte förekomma (jfr avsnitt 8.2.4). Ett fritidshem kan enligt vår mening inte anses utgöra en själv- ständig verksamhetsgren i förhållande till den skola det är knutet till. I de fall fritidshemmet lyder under samma nämnd som skolan, finns det därför inte heller några sekretesshinder mot att uppgifter som rör enskilda elever utbyts mellan den skolpersonal som arbetar med elevvård – skolhälsovården undantagen – och fritidshemsper- sonalen. Enligt vår uppfattning medför sekretessreglerna i sig själva där- för inte några begränsningar över huvud taget av elevvårdspersona- lens möjligheter att mellan sig utbyta de uppgifter som behövs i och för elevvårdsverksamheten. Några sekretessbegränsningar finns inte heller för internt informationsutbyte inom skolhälsovår- den under samma kommunala nämnd. Därmed är det inte sagt att sekretesslagen inte skulle utgöra något problem i samarbetet inom främst elevvårdsverksamheten. Våra erfarenheter från bl.a. enkät- undersökning och myndighetskontakter visar tvärtom på bristande kunskaper om sekretesslagens innebörd bland skolpersonalen. Vår slutsats är att de svårtillgängliga sekretessreglerna gör att personalen inom en skolmyndighet inte alltid är medveten om vilka möjligheter man faktiskt har att delge varandra upplys- ningar om enskilda elever inom ramen för elevvårdsverksamheten. Informationsutbyte mellan skolhälsovård och elevvårdsverksamhet Vid samarbetet mellan skolhälsovården och elevvårdsverksamheten är situationen från sekretessynpunkt en helt annan än inom elev- vården eller inom skolhälsovården. Eftersom skolhälsovården och elevvården anses utgöra självständiga verksamhetsgrenar i förhål- lande till varandra, gäller sekretesslagens regler – och därmed be- gränsningarna av möjligheterna till informationsutbyte – även inom samma skolmyndighet och skolenhet. Sekretess inom elevhälsan m.m. Som framgår av redovisningen i avsnitt 8.1.2 och 8.1.3 råder sträng sekretess inom skolhälsovården och inom delar av elevvårds- verksamheten. Det innebär att det inte alltid är möjligt att fritt ut- byta den information som behövs i verksamheterna. Innan personal inom skolhälsovården, som har tillgång till information som skulle behövas inom elevvårdsverksamheten, kan lämna uppgifter om en- skilda elever till annan skolpersonal skall i princip samma sekre- tessprövning göras som om informationen skulle lämnas ut till en privatperson eller en annan myndighet. Motsvarande förhållande gäller också i det omvända fallet, även om delar av elevvårdsperso- nalen endast berörs av en svagare sekretess. Sekretessen innebär emellertid inte på något sätt att det i alla lägen är omöjligt att utby- ta information mellan elevvårdsverksamheten och skolhälsovården vid en skola eller inom en skolmyndighet. Inledningsvis är det väsentligt att understryka att den sekretess som gäller inom skolväsendet har som utgångspunkt att skydda enskilda personer från att lida men, vilket innebär att det endast är uppgifter som kan hänföras till en viss individ som kan vara sekre- tessbelagda.35 I allmänhet kan alltså helt avidentifierade uppgifter och mer allmänna uppgifter som rör en hel klass eller en större grupp av elever röjas utan hinder av sekretess. I detta sammanhang är det i fråga om hanteringen av sekretess- belagda uppgifter viktigt att framhålla att information alltid kan utbytas när den enskilde eleven, eller i vissa fall vårdnadshavarna, har gett sitt samtycke till utlämnandet (14 kap. 4 § sekretesslagen). Detta är den vanligaste grunden inom skolan för utbyte av känslig information om elever och helt i linje med den allmänna föresatsen att verksamheten skall bedrivas i samråd mellan personal, elever och vårdnadshavare. Det kan emellertid uppstå svåra avvägningar vid bedömningen av om samtycke behövs endast från vårdnadsha- varna (en av dem eller båda) eller endast från eleven eller om det behövs från både elev och vårdnadshavare. Även om samtycke saknas kan en uppgift inom skolhälsovården eller elevvårdsverksamheten – som är direkt hänförlig till en viss individs hälsa eller personliga förhållanden – lämnas till personal inom den andra verksamhetsgrenen under de nedan uppräknade förutsättningarna. 1979/80:2 del A, s. 84 Sekretess inom elevhälsan m.m. Om en uppgift kan komma att omfattas av sekretess skall en prövning göras av om rekvisiten i den aktuella bestämmelsen är uppfyllda (7 kap. 1 eller 9 §§ sekretesslagen). I vissa fall kan uppgifter om en enskild elevs hälsotillstånd eller personliga för- hållanden lämnas till annan skolpersonal i syfte att hjälpa ele- ven, utan att det medför men för honom eller henne. Vid en prövning av om uppgifter kan lämnas till skolhälsovården från annan elevvårdande personal än skolpsykolog och skolkurator borde utgången relativt ofta bli att ett utlämnande kan ske, ef- tersom det krävs att det kan antas att den enskilde lider men av utlämnandet för att uppgifterna skall omfattas av sekretess. En noggrann prövning måste dock alltid göras i varje enskilt fall och det är enligt vår uppfattning uteslutet att känsliga uppgifter kan lämnas ut på den här grunden om den enskilde uttryckligen har motsatt sig det. Om ett utlämnande av uppgifter från skolhälsovården till elev- vårdsverksamheten är nödvändigt för att personalen vid skol- hälsovården skall kunna fullgöra sin arbetsuppgifter, kan upp- gifterna lämnas trots att de är sekretessbelagda (1 kap. 5 § sek- retesslagen). Detsamma gäller vid uppgiftslämnande i motsatt riktning. Det väsentliga är att det är den utlämnande verksam- hetens behov som har betydelse, inte mottagarens. En skolskö- terska kan alltså inte med stöd av denna bestämmelse lämna ut en uppgift som den elevvårdande personalen behöver, om det inte är nödvändigt för skolsköterskans egen verksamhet. Uppgifter som omfattas av sekretess kan lämnas från elev- vårdsverksamheten till skolhälsovården efter en prövning som visar att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda (14 kap. 3 § sekretesslagen). Uppgifter kan däremot inte lämnas från skolhälsovården till elevvårdsverksamheten ef- ter en sådan intresseavvägning. Under vissa extrema förhållanden kan uppgifter lämnas till an- nan personal trots att sekretessreglerna helt förhindrar det. En- ligt de principer som slås fast i 24 kap. 4 § finns nämligen begränsade möjligheter att i nödsituationer bryta sek- retessen för uppgifter inom elevvården och lämna ut sekretess- belagda uppgifter, utan att det anses som brott mot tystnads- plikt. Sekretess inom elevhälsan m.m. Slutligen bör nämnas ytterligare en möjlighet för personal inom elevvårdsverksamheten att få information från skolhälsovården el- ler vice versa. Av 14 kap. 1 § socialtjänstlagen framgår att myndig- heter vars verksamhet berör barn och ungdom är skyldiga att anmä- la till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om nå- got som innebär att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. De som arbetar vid en sådan myndighet är också skyldiga att lämna alla de uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. Om t.ex. personalen inom skolhälso- vården får veta att en elev far illa och anmäler detta till socialnämn- den med stöd av nämnda bestämmelse, har socialnämnden möjlig- het att under den vidare utredningen informera övrig skolpersonal om dessa förhållanden med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen. Ett krav är då självfallet att socialnämnden anser att skolpersonalen behöver få del av uppgifterna för att nämnden skall kunna fullgöra sin skyldighet att tillgodoses elevens behov av hjälp. I vissa fall kan alltså sekretessbelagda uppgifter, trots att samtycke saknas, överfö- ras från skolhälsovården till övrig elevvårdspersonal via social- nämnden. Som framgår av vår redovisning finns det faktiska möjligheter att utbyta information även mellan skolhälsovårdens personal och per- sonal inom elevvårdsverksamheten. Eftersom samtycke ofta kan inhämtas från elever eller vårdnadshavare, torde det endast vara i ett fåtal fall som sekretesslagens bestämmelser sätter absoluta hinder i vägen för att utbyta väsentlig information om enskilda elever mel- lan de personalkategorier som arbetar med elevvård eller skolhälso- vård. En situation då sådana hinder föreligger är när personal inom elevvårdsverksamheten behöver få del av sekretessbelagda uppgifter inom skolhälsovården och den enskilde eleven (eller dennes vård- nadshavare) inte ger sitt samtycke till utlämnandet. Resonemanget förutsätter emellertid även att uppgifterna inte kan komma att överföras med hjälp av socialnämnden efter en anmälan enligt soci- altjänstlagen. Sammanfattningsvis gör vi alltså den bedömningen att in- nebär inte sekretesslagens bestämmelser i sig några betydande hin- der för nödvändigt samarbete mellan olika personalkategorier vid en skola eller inom en skolmyndighet, särskilt som större delen av informationsutbytet kan ske med elevernas eller vårdnadshavarnas samtycke. Det förekommer dock problem som det finns anledning att överväga särskilda lösningar för, inte minst mot bakgrund av Sekretess inom elevhälsan m.m. förslaget om införandet av en ny elevhälsa. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 8.2. 8.1.6Vår bedömning av sekretess som hinder för samarbete mellan myndigheter m.m. Vår bedömning: Mellan myndigheter samt mellan myndigheter och fristående skolor finns det rättsliga begränsningar av möj- ligheterna till samverkan genom utbyte av uppgifter om enskilda elever. De flesta svårigheter kan emellertid lösas genom att sam- tycke inhämtas från enskilda. Egentliga problem förekommer främst mellan skolmyndig- heter/nämnder inom en kommun. De problem som har direkt anknytning till sekretesslagens bestämmelser kommer dock att lösas om Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag avse- ende lättnader i sekretessen mellan kommunala nämnder blir verklighet. Det förekommer inte helt sällan att det finns behov av att utbyta information mellan skolor som hör till skilda myndigheter eller att lämna uppgifter från en offentlig till en fristående skola. Från sek- retessynpunkt motsvarar dessa situationer i stora delar den som redovisats i föregående avsnitt om utbyte av information mellan skolhälsovården och elevvårdsverksamheten inom en skolmyndig- het. Som framgår av den redovisningen finns det normalt stora möjligheter att mellan myndigheter eller mellan självständiga verk- samhetsgrenar utbyta information som kan omfattas av sekretess, även om det också finns en del hinder. Enligt vår bedömning torde emellertid överföring av information, t.ex. i samband med att en elev byter skola, i de allra flesta fall vara möjlig genom att samtycke inhämtas från den enskilde eller dennes vårdnadshavare. Så vitt vi erfarit uppstår problem oftast i de situationer då många elever byter mellan skolor som lyder under skilda nämn- der inom samma kommun, eftersom det då kan vara praktiskt svårt att inhämta samtycke från samtliga elever. Beroende på hur kom- munerna organiserar sin skolverksamhet kan detta exempelvis in- träffa när elever byter skola i samband med att de påbörjar en högre årskurs inom eller när de går vidare från till gymnasieskolan. Det är vanligt att olika skolor i en kommun av sakliga eller geografiska skäl lyder under skilda nämnder, t.ex. Sekretess inom elevhälsan m.m. Svårigheter i elevvårdsarbetet kan också uppstå i samarbetet mellan en skola och personalen på det till sko- lan knutna fritidshemmet, om fritidshemmet inte lyder under samma nämnd som skolan. De problem som på grund av sekretesslagens bestämmelser kan uppstå när information behöver lämnas från en nämnd till en annan är dock långt ifrån begränsade till skolans värld, och vi är tveksamma till om det är lämpligt att föreslå särlösningar just för elevhälsan eller för skolverksamheten som helhet. Frågan har emel- lertid utretts i ett annat och mer generellt sammanhang. Den 4 de- cember 2003 överlämnade Offentlighets- och sekretesskommittén sitt betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Kommittén före- slår, förutom genomgripande lagtekniska och strukturella föränd- ringar av sekretesslagen, en i detta sammanhang betydelsefull änd- ring av sekretessgränserna inom en kommun. Enligt förslaget skall sekretess inte gälla mellan nämnder inom en kommun eller ett landsting till den del nämndernas verksamheter är av samma slag. Med verksamheter av samma slag avser kommittén sådana verk- samheter som rör samma förhållanden och som har samma inrikt- ning. Översatt till skolans område skulle kommitténs förslag innebära att uppgifter utan hinder av sekretess kan lämnas från t.ex. en grundskola till en gymnasieskola inom en och samma kommun, trots att skolorna inte lyder under samma nämnd. Enligt förslaget skall nämligen förskoleklassen, och gymnasieskolan samt skolbarnsomsorgen (fritidshemmen) anses utgöra verksamhe- ter av samma slag. Däremot innebär förslaget ingen förändring i fråga om möjligheterna att utbyta information mellan självständiga verksamhetsgrenar, som t.ex. skolhälsovården och elevvårdsverk- samheten. Inte heller möjligheten att lämna uppgifter mellan för- skolor och skolor påverkas av kommitténs förslag. Enligt vår bedömning kommer de hinder för informationsutbyte mellan olika skolmyndigheter inom en och samma kommun som finns , att lösas om kommitténs förslag blir verklighet. Vi an- ser därför att det saknas anledning för oss att nu överväga egna för- slag till ändringar av sekretessbestämmelserna i det avseendet. Sekretess inom elevhälsan m.m. 8.2Sekretess och samarbete inom den nya elevhälsan Regeringen tillsatte en särskild utredare, , med uppdrag att bl.a. överväga och föreslå olika åtgärder för att förbättra elevvårdens och skolhälsovårdens samarbete både inom skolan och med myndigheter inom andra samhällssektorer.36 Utredningen föreslog att de verksamheter i skolan som kallas elevvård och skolhälsovård bör benämnas elevhälsa.37 En- ligt förslaget skulle det inom elevhälsan finnas högskoleutbildade yrkesgrupper med social, psykologisk, medicinsk, omvårdande, specialpedagogisk samt studie- och yrkesvägledande kompetens. Elevhälsa föreslogs, såvitt avser det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, omfatta förskoleklassen, , gymnasiesko- lan, särskolan, specialskolan samt sameskolan. Regeringen delade i huvudsak syn på be- hovet av förbättrat samarbete mellan elevvård och skolhälsovård.38 I fråga om elevhälsans inriktning ansåg regeringen att det nuvarande elevvårdande arbetet ofta har fått en ensidig inriktning mot pro- blem. Dagens arbete med elevvård och skolhälsovård ses enligt re- geringen ibland som en egen verksamhet inom skolan och enskilda elevers problem överlämnas därför till den professionella elevvår- dande personalen. Den kunskap och erfarenhet som finns hos den- na personal förs inte tillbaka till lärare och skolledning på ett sys- tematiskt sätt och denna brist på samplanering kan, i stället för att hjälpa, leda till problem för den enskilde eleven. Regeringen under- strök att en utvecklad samverkan mellan skolans personalgrupper och med andra instanser inom kommuner och landsting är angelä- gen. I denna samverkan bör elevhälsans personal ingå som en själv- klar del. Arbetet med elevhälsan bör också så långt möjligt vara fö- rebyggande och hälsofrämjande. I det individuellt inriktade arbetet bör elevhälsan, enligt regeringen, ha ett särskilt ansvar för att un- danröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. Regeringen beslutade att inte lämna närmare förslag om elevhälsan till , utan anförde att det krävs ytterligare beredning i fråga om erforderliga ändringar i skollagen och sekretesslagen. föreslog , mot bakgrund av regering- ens ovan nämnda uttalanden, att det i skollagen skall finnas en sär- 36Kommittédirektiv (dir. 1998:59) 37SOU 2000:19, s. 46 ff 2001/02:14 Hälsa, lärande och trygghet, s. 25 ff Sekretess inom elevhälsan m.m. skild reglering av elevhälsa som sträcker sig utöver regleringen av skolhälsovård.39 I elevhälsan skall enligt förslaget ingå omvårdnad samt medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska in- satser. Enligt kommittén bör den del av elevhälsan som utgörs av medicinska insatser, i princip dagens skolhälsovård, vara begränsad till att omfatta endast skolformerna förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola samt gym- nasiesärskola. Elevhälsans övriga delar – dvs. det som skall motsva- ra dagens särskilda elevvård samt specialpedagogernas arbete – bör enligt kommittén däremot stödja och främja alla elever.40 Det inne- bär i fråga om skolväsendet för barn och ungdom att även verk- samhet i fritidshem bör omfattas av elevhälsan i denna mer avgrän- sade mening. lämnade inget konkret förslag till vilka per- sonalkategorier som bör ingå i elevhälsan. Däremot ansåg utred- ningen, som vi nämner ovan, att det inom elevhälsan bör finnas högskoleutbildade yrkesgrupper med kompetenser inom de sociala, psykologiska, medicinska, omvårdande, specialpedagogiska samt studie- och yrkesvägledande områdena. Regeringen delade i stort sett utredningens bedömning, med den reservationen att den inte ansåg det självklart att den studievägle- dande kompetensen bör ingå i elevhälsan.41 I detta sammanhang uttalade regeringen också att elevhälsans personal bör samarbeta med sådan personal som inte direkt tillhör elevhälsan, men vars ar- bete gränsar till detta område. Som exempel på sådana yrkesgrup- per nämndes lärare, talpedagoger, fritidspedagoger samt studie- och yrkesvägledare. anges uttryckligen i 14 kap. 2 § skollagen att det för skol- hälsovården skall finnas skolläkare och skolsköterska. har däremot i sitt förslag till ny skollag uttryckligen angett endast att det för medicinska insatser inom elevhälsan skall finnas skolläkare.42 I övrigt innehåller förslaget till skollag inga krav på vilka yrkeskategorier som skall arbeta inom elevhälsan, men där- emot anges att elevhälsan skall omfatta omvårdnad samt medicins- 39SOU 2002:121, s. 321 ff 40A.a, s. 354 2001/02:14, s. 32 42SOU 2002:121, s. 38 (2 kap. 17 § i förslaget till ny skollag) Sekretess inom elevhälsan m.m. ka, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser.43 I det sammanhanget markeras också att det skall finnas tillgång till per- sonal med sådan kompetens att elevernas behov kan tillgodoses. Kommitténs ställningstagande torde innebära att elevhälsans per- sonal enligt förslaget i huvudsak kommer att motsvara dagens elev- vårdspersonal, dvs. skolläkare, skolsköterskor, skolpsykologer, skolkuratorer och specialpedagoger (jfr avsnitt 8.1.1). Den enda tydliga skillnaden mot ligger i att studie- och yrkesvägledare, i enlighet med regeringens ovan redovisade ställningstagande, inte kommer att ingå direkt i elevhälsans verksamhetsområde. Rektorer, lärare och mentorer m.fl. som inte ingår i elevvårdspersonalen, skall följaktligen inte heller ingå i elevhälsans personal. 8.2.3Behovet av samarbete inom skolan Det har i olika sammanhang påtalats att samarbetet mellan de skilda personalkategorier som arbetar inom skolan måste förbättras för att elever i behov av stöd skall få den hjälp som behövs. Ofta har sekretessbestämmelserna som gäller för skolan lyfts fram som ett bidragande hinder mot att få till stånd en fungerande samverkan.