sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Både beslut och verkställighet fördröjs alltså väsentligt. 9.2Hur fastställs en persons identitet? Med stöd av 5 kap. 5 § UtlL tar fingeravtryck av samt fotograferar de utlänningar som inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till , som ansöker om uppehålls- tillstånd såsom skyddsbehövande här i landet eller som kan tas i förvar. har haft ansvaret för att ta finger- avtryck av de asylsökande och använder Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar verket sig av en metod där fingrarna rullas över en glasskiva och sedan lagras elektroniskt. När lagrar fingerav- trycken kopplas de till varje persons dossiernummer, dvs. finger- avtrycken följer personen oavsett om hans eller hennes identitets- uppgifter ändras under utredningens gång. När fingeravtrycken tagits lokalt skickas de till RPS för sökning och lagring i asylbasen. Databasen består av en separat del för de asylsökande, som är huvudman för, och en för de som misstänks för brott, som RPS är huvudman för. Av 9 § förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen framgår att register endast får användas vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd där skäl som avses i 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen åberopas samt i ärenden om avvisning och utvisning. Parallellt med sökningen i den nationella fingeravtrycksbasen görs även en förfrågan till de nordiska länderna (exklusive ). Elektronisk uppkoppling finns mellan , och . räknar med att vara uppkopplat mars/. går en elektronisk förfrågan även ut till en central databas, som är gemensam för alla länder som tillträtt . Alla förfrågningar går via operativa stödenhet/id-enhet i . Det nya systemet kallas Eurodac.4 Bakgrunden till Eurodac är behovet av att kunna fastställa identiteten avseende både asylsökande och personer som grips i samband med att de olagligen passerar gemen- skapens yttre gränser samt personer som uppehåller sig illegalt inom EU utan att söka asyl. Detta för att kunna säkerställa en effektiv tillämpning av . Eurodac bedöms komma att öka effektiviteten betydligt eftersom s.k. Dublin- förfrågningar tidigare endast ställdes till länder där man hade indikationer på att en asylsökande varit före ankomsten till och ett svar på en sådan förfrågan kunde ta . Det svar som ges på en sådan förfrågan är om personen i fråga har sökt asyl i något annat medlemsland eller rest via något av dem eller inte. Om svaret är positivt kan det bli aktuellt att sända utlänningen till det andra landet i enlighet med bestämmelser 4 Rådets förordningar (EG) nr 2725/2000 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av – EGT L 316 15.12.2000 s. 1 – och nr 407/2002 av om vissa tillämpningsföreskrifter för den förstnämnda förordningen – EGT L 62 s. 1. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar (3 kap. 4 § andra stycket 6 p UtlL). Det kommer att ta innan tillräckligt med information samlats ihop för att man skall kunna ha avsedd nytta av Eurodac p.g.a. att förordningen inte har någon retroaktiv verkan. Till skillnad från tidigare får myndig- heterna med Eurodac tillgång även till fingeravtryck från personer som illegalt försökt att ta sig in i Schengenområdet samt från personer som vistats illegalt i något av , dvs. oavsett om de sökt asyl eller inte. Däremot kommer inte finger- avtryck från personer som får flyktingstatus att ge någon träff i systemet, eftersom deras fingeravtryck kommer att blockeras. har möjlighet att skicka fingeravtryck för kontroll till . Detta skall ske via Nationella sambands- kontoret. Fingeravtrycken kan även skickas till polissambandsmän men även här genom Nationella sambandskontoret. Förfrågningar till svenska beskickningar i utlandet görs vid behov (se, såvitt gäller ambassadförfrågningar, avsnitt 9.2.5). har alltid rätt att ta del av information i polisens register efter framställan (jfr 17 § polisdataförordningen (1999:81), 10 § 15 förordningen (1999:1134) om belastningsregister och 3 § 8 förordningen (1999:1135) om misstankeregister). Vill däremot polismyndigheten ha information från register, fingeravtrycks- registret inkluderat, krävs alltid en formell framställan som prövas mot sekretesslagens bestämmelser. De fotografier som tagits kan användas vid jämförelser av fotokopior av pass som tas i vissa fall av passpolisen vid inresan till och sparas lokalt hos polismyndigheten i pärmar och ibland även hos . De kan även användas vid ambassadför- frågningar (se avsnitt 9.2.5). För att polismyndigheten skall kunna få tillgång till fotografier som tagit och för att skall få tillgång till motsvarande handlingar hos polisen krävs dock före överlämnandet att det görs en sekretess- prövning hos utlämnande myndighet. Det finns teknik för jämförande analys av fotografier som bl.a. kan avslöja om manipulationer gjorts med fotografierna men som även kan ge besked om de avser samma person. Det senare görs i ett s.k. face recognition-system, som i har tillgång till. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Vid det inledande samtalet med en asylsökande, vars identitet är oklar, ställs kontrollfrågor om det land och den stad eller trakt som utlänningen uppger att han eller hon kommer från. Vidare kan den asylsökande ombes att berätta om vardagliga saker som vad för mat man äter i hemlandet, hur man klär sig och vilka högtider man firar etc. har tillgång till ett databaserat länder- informationssystem (LIFOS) som ständigt uppdateras med information om världens länder. handläggare och beslutsfattare specialiserar sig på en viss region av världen för att bättre kunna avgöra om en person talar sanning om sitt ursprung eller inte. Om sökanden saknar grundläggande kunskaper om det land han eller hon uppgett sig vara medborgare i är det en indikation på att han eller hon inte talar sanning. Även polismyndigheten använder sig av denna metod i ärenden där identiteten är oklar. Vad är en språkanalys och hur går den till? I de fall en asylsökande har oklar identitet har , polismyndigheten och även möjlighet att låta honom eller henne tala fritt på sitt modersmål under det att en bandinspelning görs. Sökanden uppmanas att tala om sin uppväxt och familjesituation, om sin hembygd, om kulturspecifika företeelser t.ex. traditioner och maträtter och samhällsspecifika företeelser som politisk situation och statsskick. Bandet skickas sedan till ett språkanalysföretag där en analytiker lyssnar på bandet och gör en bedömning om var sökandens språk hör hemma geografiskt. På den beställningsblankett som följer med bandet framgår vilket språk som talas på bandet, vilket land den sökande uppger att han eller hon kommer från samt ibland även vilket land beställaren misstänker att personen i fråga kommer från. Det kan inträffa att det inte finns någon analytiker som kan analysera det språk som sökanden talar. I de fall då det är möjligt analyseras i stället sökandens andraspråk. Då detta förekommer handlar det oftast om personer som talar ett mindre vanligt afrikanskt språk. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar frekvent analyserade andraspråken är i dessa fall engelska och franska. Enligt (Eqvator), som är det ena av de två språk- analysföretagen som berörda myndigheter anlitar, har analytikerna i möjligaste mån det språk som analyseras som sitt modersmål samt har sitt ursprung i det land där språket i fråga talas. Eqvator anlitar i största möjligaste mån personer med lingvistisk utbildning eller lärare och först efter att de har genomgått tester av sin förmåga. Flera av Eqvators anlitade analytiker arbetar även med tolkning. Analyserna kontrolleras alltid av en språkgranskare och eventuella oklarheter klargörs i dialog mellan analytikern och språk- granskaren. Språkliga korrigeringar görs av språkgranskaren och återkopplas till analytikern. I de utlåtanden som Eqvator lämnar efter utförd språkanalys tar man i sin bedömning upp aspekter som hänför sig till själva språket och, i förekommande fall, aspekter som avser andra kulturella faktorer integrerat i samma del av utlåtandet. Enligt Eqvator håller man på att se över detta och planerar att förändra utlåtandets disposition för att tydligare urskilja den språkliga delen från andra bedömningsgrunder. Eqvator framhåller att deras uppdrag är att analysera var det språk som talas på det band de tillsänds hör hemma och inte att avgöra medborgarskap för den person som talar det. Den sistnämnda bedömningen är upp till beställaren, som har att använda språktestet som en av flera bedömningsgrunder vid uteslutande eller fastställande av nationalitet. (), som är det andra språkanalysföretag som berörda myndigheter anlitar, använder sig av analytiker som kommer från de länder vars språk de analyserar. Många av dem har, enligt företaget, erfarenhet av språkanalyser. Enligt SPRAKAB ger en språkanalys en mycket god vägledning om en persons språkliga bakgrund. Metoden som de använder anges vara välbeprövad och har använts . SPRAKAB skiljer på språkanalyser utifrån ett lingvistiskt perspektiv, lokalkännedomskontroll och kunskapskontroll men utför dem alla om uppdragsgivaren ber om det. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar , som har använt sig av språkanalyser , har låtit utvärdera dessa. Rapporterna kom , och . I den första rapporten konstaterades bl.a. att i 78 av de 90 fall som granskats, dvs. , överensstämde det land som den asyl- sökande mottagits i med det land som angavs i analysresultatet. Liksom i den första rapporten fastslogs i den andra att språk- analysens användningsområde främst är för att hjälpa asylsökande att styrka sitt ursprung. Vad gäller överensstämmelsen mellan analysresultatet och det land där den asylsökande mottogs var denna enligt den andra rapporten (45 fall av 50). I den tredje rapporten utvärderades enbart andraspråksanalyser. Av 45 analyserade band var det bara en analys som var helt felaktig och i fyra fall hade analytikern angett att han eller hon var osäker på resultatet. I av fallen var analysen således helt korrekt. Andraspråksanalyserna har i bl.a. kritiserats av professor vid och professorn i afrikanska språk , tidigare vid . Den första frågan som de ställer är om det över huvud taget är möjligt att med säkerhet bedöma vad en andraspråkstalare har för förstaspråk och, om så vore fallet, om det är möjligt att redovisa den bedömning som gjorts på ett begripligt sätt. För att belysa detta hävdar de att det krävs att en oberoende forskningsbaserad utredning görs. De påpekar att det sätt på vilket ett andraspråk uttalas, inte alltid indikerar modersmålet utan är beroende av en hel rad faktorer, t.ex. när inlärningen av andraspråket ägde rum och hur detta gick till. När det gäller afrikanska språk understryker de att språk- situationen i är oerhört komplicerad dels beroende på den stora mängd språk som finns där, dels på att människor rör sig mycket över landgränserna, dels för att den engelska och franska som talas där har utvecklats på ett speciellt sätt. De hävdar att det är mer eller mindre omöjligt för en lekman att dra några säkra slutsatser och än mindre att kunna motivera sina slutsatser. De företag som utför språkanalyserna vägrar att upplysa om vad de personer som utför analyserna har för utbildning, varför de utgår från att det främst rör sig om outbildad personal som härstammar från de aktuella länderna. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Även flera av de asylsökandes juridiska ombud och frivillig- organisationer som utredaren talat med har framfört skarp kritik mot användandet av språkanalyser främst på grund av att det inte går att få fram uppgifter om vilka kvalifikationer de som utför analyserna har. Ombuden har anfört att bevisvärdet av språk- analyserna därför är lågt och att de inte förtjänar den betydelse som myndigheterna fäster vid dem, framför allt inte i verkställighets- hänseende. 9.2.4Utredningens överväganden såvitt gäller språkanalyser Utredningens bedömning: Berörda myndigheter måste ha möjlighet att använda sig av språkanalys som ett instrument inte bara i arbetet med att fastställa identitet utan även i samband med verkställigheten. När beslut fattas av de berörda myndigheterna råder det fri bevis- prövning. Företrädare för , polismyndigheterna, och språkanalysföretagen har vid samtal med utredaren understrukit att språkanalyserna aldrig ensamma bör läggas till grund för en slutsats om från vilket land en utlänning härstammar. I situationer där en asylsökande saknar pass och andra identitets- handlingar och inte samarbetar i övrigt för att fastställa sin identitet är språkanalys emellertid ett av de få instrument som finns att tillgå för att fastställa varifrån sökanden kommer. Det är utredningens uppfattning att berörda myndigheter måste ha möjlighet att använda sig av alla till buds stående medel i en sådan situation, både under arbetet med att fastställa identiteten och vid en eventuell senare verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Om en asylsökande, som inte kan styrka sin identitet, uppger att han eller hon kommer från ett visst land och kan lämna uppgifter t.ex. om den skola han eller hon gått i eller den plats där han eller hon bott, kan eller polismyndigheten be den svenska ambassaden eller konsulatet i det aktuella landet om hjälp Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar för att få uppgifterna verifierade. Ambassaden använder antingen egen personal för att kontrollera uppgifterna eller anlitar sig av s.k. förtroendeadvokater. Förtroendeadvokater är ofta lokala advokater eller annan inhemsk expertis som ambassaden har samarbetat med och som myndigheten har förtroende för. Det händer även att andra enskilda personer anlitas som informations- källor. är detta reglerat i 7 a § i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresenta- tionen. I denna bestämmelse anges att beskickningar och konsulat skall handlägga ärenden enligt utlänningslagstiftningen samt biträda , och polismyndig- heter med utredning i ärenden enligt utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen. och polismyndigheten kan även be om hjälp med efterforskningar i folkbokföringsregister i syfte att få fram uppgifter om identitet och medborgarskap. och polismyndigheten gör vidare förfrågningar till svenska ambassader eller konsulat om den asylsökande har sökt visering därifrån. Det händer även att personalen vid den svenska beskickningen ombes att kontakta andra länders beskickningar för att undersöka om personen i fråga sökt visering hos dem. Sådana undersökningar kan ta eftersom det krävs att personalen går igenom ansökningarna manuellt och jämför namn eller fotografier. Ambassaderna och konsulaten har knappast resurser att ägna den tid åt detta som skulle behövas. Viseringsförfrågningar görs utifrån uppgivet medborgarskap och möjlig resväg. De asylsökandes juridiska ombud har hävdat att det finns stora risker för de asylsökande att göra förfrågningar om dem i deras hemländer. Om den asylsökande inte får asyl utan återsänds till hemlandet kan han eller hon enligt ombuden råka mycket illa ut. Utlänningens närstående kan också löpa risk att utsättas för repressalier enligt ombuden. De uppgifter som hämtas in i enskilda utlänningsärenden omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100). Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna gjorde en enkätundersökning ställd till utvalda ambassader för att få närmare upplysningar om i vilken omfattning, i vilka situationer och på vilket sätt utlandsmyndigheterna medverkar i utredningar i utlänningsärenden. Resultatet av enkätundersökningen redovisas i betänkandet Utlandsmyndigheternas medverkan i utlännings- Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar ärenden m.m. (SOU 2001:110). Trots uppgivna nackdelar, såsom risk för att information som förtroendeadvokaten får del av kommer i orätta händer, framgår av undersökningen att anlitande av förtroendeadvokater är vanligt förekommande. Några utlands- myndigheter angav att det ofta inte finns någon annan utväg än att anlita en förtroendeadvokat om den till myndigheten ställda frågan skall kunna besvaras. Flera utlandsmyndigheter förklarade att de vid anlitande av förtroendeadvokater lämnar ut så lite uppgifter som möjligt om den enskilde individen och försöker att undvika att lämna ut känsliga uppgifter. Några myndigheter framhöll dock att det, särskilt vid identitetskontroller och äkthetskontroller av dokument, kan vara svårt att utelämna uppgifter om en persons identitet eller andra känsliga uppgifter (a.a. s. 51 f.). Utredaren konstaterade i betänkandet (a.a. s. 67 ff.) att en förtroendeadvokat inte är skyldig att iaktta sekretesslagens bestämmelser. Frågan som utredaren därefter ställde sig var om det trots detta är möjligt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till förtroendeadvokater. Det svar som utredaren gav på frågan var att den enda möjligheten för utlandsmyndigheten att lämna ut uppgifter är om det kan ske med stöd av bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen, dvs. om det är nödvändigt för att utlands- myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Utredaren konstaterade vidare att det kan vara fråga om så befogade och viktiga kontroller att erforderligt material måste få lämnas ut till en förtroendeadvokat även om det omfattas av sekretess. Utredaren underströk dock vikten av att sekretessbelagda uppgifter bara lämnas ut efter en noggrann prövning och avvägning i varje enskilt fall av behovet av utlämnande och de risker detta kan medföra. Utredaren övervägde även att specialreglera utlandsmyndigheters rätt att lämna ut uppgifter till förtroendeadvokater och andra enskilda men fann att det inte fanns tillräckliga skäl för detta. 9.2.6Övriga förfrågningar och kontroller I datasystem (STAMM) lagras namn och persondata på alla asylsökande personer och på dessa uppgifter kan sökning ske. Det händer att samma person finns med i systemet under flera identiteter. Kontroller kan även göras via flygbolag, bl.a. kan passagerarlistor kontrolleras. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Vidare kan äkthetskontroll av identitetshandlingar utföras av i samt i vissa fall även av . Det finns även teknik för jämförande analys av fotografier samt möjlighet att utföra text- analyser. och polismyndigheten kan även göra förfrågningar hos UNHCR och andra organisationer utomlands för att se om sökanden varit registrerad hos dem eller i fall där barn har kommit bort från sina föräldrar och behöver hjälp att få tag på dem igen. I de fall man är osäker på att en person uppgivit rätt ålder kan en åldersbestämning göras på sjukhus med hjälp av röntgen och tand- undersökning. Detta görs främst i de fall där det rör gränsdragning mellan barn och vuxen. 9.2.7Polissambandsmän och migrationstjänstemän i utlandet Det finns både poliser och migrationstjänstemän utplacerade på svenska beskickningar i olika delar av världen, vilka arbetar bl.a. med att bistå med identifieringsarbete. En del av dem arbetar främst med narkotika men även dessa polismän hjälper ibland till med utlänningsärenden. Polissambandsmännens upp- gifter består bl.a. av att upparbeta lokala kontakter med polisen, immigrationsmyndigheten och andra myndigheter. finns det svenska polissambandsmän utstationerade i följande städer: , , , , , , , , , och . I följande städer finns det nordiska polissambandsmän som svenska myndigheter samarbetar med: , , , , , , , , och . Migrationstjänstemännen är anställda av UD och de som arbetar som sådana är samtliga rekryterade från och är tjänstlediga därifrån. Rekryteringen av dessa tjänstemän inleddes i samband med den s.k. Hjalmarreformen. Till grund för denna reform låg ett förslag som utarbetats på uppdrag av en arbetsgrupp inom UD. Förslaget innebar att en samlad syn skulle anläggas på hela handläggningsprocessen och att , i egenskap Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar av central utlänningsmyndighet, skulle ges ett helhetsansvar i förhållande till de övriga aktörerna, främst utlandsmyndigheterna, polisen och UN. Hjalmarreformen är benämningen på de föränd- ringar som därefter följde, bl.a. utplacering av migrationstjänste- män. Dessa tjänstemän är direkt underställda myndighetschefen på plats och deras arbetsuppgifter varierar utifrån det behov som finns. En del utlandsmyndigheter är högt belastade med ansök- ningar om visering och/eller uppehålls- och arbetstillstånd. Andra myndigheter har behov av hjälp med kontinuerlig rapportering av det politiska läget i aktuellt land och/eller region eller av allmän rapportering rörande migrationsfrågor. Migrationstjänstemännens uppgifter omfattar att utreda, handlägga och fatta beslut enligt utlänningslagstiftningen, att ansvara för information till enskilda personer, att rapportera om frågor inom migrationsområdet, att följa praxisutvecklingen, att ta initiativ till och medverka i utbildning av utsänd personal och lokalanställda, att delta i lokalt samarbete mellan ambassader, t.ex. i fråga om EU och Schengen, att vara arbetsledare för personalen på viseringsområdet samt att arbeta med återvandringsfrågor. har migrationstjänstemännen inte möjlighet att syssla med mer än några få arbetsuppgifter, t.ex. viseringsansökningar, på grund av att behovet av hjälp hos utlandsmyndigheten är så stort med just dessa. finns det migrationstjänstemän i följande städer: , , , , , , , , , , och . 9.3Hur får man fram giltiga resehandlingar? I vissa fall kan en utlänning återvända utan giltig resehandling. I normalfallet måste han eller hon dock ha en giltig resehandling för att kunna återsändas. Om en resehandling saknas kan andra dokument finnas i ärendet som är tillräckliga för att det mottag- ande landet skall tillåta personen i fråga att resa in. Om inte annat kan sådana handlingar vara till hjälp för att få ut en giltig resehandling från hans eller hennes hemlands ambassad eller konsulat. Det kan t.ex. vara fråga om kopior av utgångna pass, id- kort eller andra handlingar utfärdade av myndigheter i hemlandet Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar som styrker identiteten. Saknar det aktuella landet representation i ökar svårigheterna att få resedokument utfärdade. Till stöd i arbetet med återvändande av dokumentlösa har inrättat en särskild ambassadsamordnings- funktion i . Denna grupp bistår verkets alla regioner i frågor som rör återvändande. Ambassadsamordnarna arbetar för att uttömma samtliga resurser när det gäller att anskaffa resehandlingar i de fall sådana bedöms nödvändiga för ett återvändande. Ambassadsamordnarna fungerar bl.a. som verkets kontakt på återvändandestadiet med utrikes beskickningar och ansvarar för visst samarbete internationellt. Ambassadsamordnarna svarar även för att utfärda EU:s resehandling, s.k. EU-laissez-passer. Mottagningshandläggarna bör inför kontakt med ambassad- samordnarna kontrollera uppgifterna i datasystem (STAMM) och läsa igenom uppgifterna i dossiern noggrant. Det är viktigt att kontakt tas med ambassadsamordnarna på ett tidigt stadium i samband med att ärendet förbereds för verkställighet för att påskynda processen med att anskaffa resehandlingar. Det är vidare viktigt att så mycket information som möjligt lämnas till ambassadsamordnaren om individens status, historik t.ex. om visering eller uppehållstillstånd beviljats , personuppgifter, familjebild, adress i hemlandet, uppgifter om eventuellt tidigare förkomna handlingar etc. Slutligen skall kopior av pass, identitetshandlingar, födelsebevis eller dylikt faxas över . I vissa fall behövs originalhandlingarna om sådana finns. Polismyndigheterna har ingen samordnad funktion till hjälp för sitt arbete utan varje enskild myndighet arbetar med att få fram resehandlingar om dessa saknas då ärendet överlämnas från eller om det rör sig om polismyndighetens egna ärenden.