sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning arbetet med att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, fordras att man kan bedöma att projektet kommer att kunna godtas. Ansökan kan alltså avslås på ett tidigt stadium av processen. Tillsammans med miljökonsekvensbeskrivningen utarbetas ett förslag till tillägg till regionplanen. Förslaget till tillägg i regionplanen, miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till miljögodkännande ställs gemensamt ut . Under den tiden sker annonsering om projektet och eventuellt ett offentligt möte och allmänhet, organisationer samt myndigheter kan framföra synpunkter. Amtet tar ställning till de synpunkter som kommit fram och avslår ansökan eller fattar beslut om regionplanetillägget. Fyns amt som är ganska stort, har svinuppfödning som en viktig näring. har det bara förekommit två fall med miljökonse- kvensbedömning enligt ovan som inte gällt svinuppfödning. Det stora antalet ärenden som behandlas vid myndigheten gäller screening; dvs. bedömning av om det fordras en miljökonsekvens- bedömning. Dessa utmynnar oftast i ett beslut om att det inte fordras någon sådan. Det beslutet offentliggörs i samma kungörelse som beslutet om miljögodkännande. Beslut om att miljökonsekvensbedömning inte fordras överklagas liksom beslutet om regionplanetillägg till Naturklagenævnet. Ett gemensamt beslut om miljögodkännande och om att miljökonsekvens- beskrivning inte fordras innehåller alltså dubbla besvärshänvis- ningar; dels till Miljøstyrelsen och dels till Naturklagenævnet. Landets egna synpunkter på systemet Det finns kritik från verksamhetsutövarna i som gäller handläggningstiderna och det pågår en översyn av möjligheterna att effektivisera prövningen. Några frågor man särskilt undersöker är möjligheterna att snabbare få fram screeningavgöranden, dvs. beslut om betydande miljöpåverkan, särskilt beträffande djurhållning. Man överväger att införa förenklade checklistor till stöd för screeningen. Överprövningen anses också för komplicerad med alltför långa prövningstider. Ett överklagningsärende brukar ta . Man har diskuterat att införa en avgift på ca för att få överklaga. Vidare överväger man ett enklare förfarande för miljögodkännande med utvecklade blanketter och lathundar för ett 20-tal branscher med mindre verksamheter (inte IPPC-verksamheter). Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Hur ser MKB- och prövningsprocessen ut? Verksamheter som fordrar miljökonsekvensbeskrivning och till- ståndsprövning prövas enligt det schema som återfinns i bilaga 6. Förfarandet med framtagande av miljökonsekvensbeskrivning utgör den första delen, ovanför den streckade linjen i schemat, och där- efter följer tillståndsprövningen. Den nederländska prövningsordningen skiljer sig i många delar från vad som gäller i . Några drag som särskilt utmärker det nederländska systemet är förekomsten av den särskilda MKB- kommissionen, samordningen av fysisk planering, prövning av infrastrukturprojekt och miljöprövning samt förekomsten av tids- gränser i olika prövningssteg. är ett statligt oberoende organ. Den lämnar råd beträffande miljökonsekvensbeskrivningen till tillståndsmyndig- heten, men det är tillståndsmyndigheten som fattar besluten. Kom- missionen lämnar råd i två olika omgångar under prövningsprocessen, före och efter det att en miljökonsekvensbeskrivning upprättats. Innan miljökonsekvensbeskrivningen upprättats lämnar kommissionen råd om vad som bör krävas beträffande innehåll och omfattning, dvs. den vägledning som sökanden skall ges av tillståndsmyndig- heten. När miljökonsekvensbeskrivningen är färdig granskas den också av kommissionen som då lämnar råd om hur tillståndsmyndig- heten skall bedöma dess kvalitet. behandlar alla miljökonsekvensbeskriv- ningar som krävs för olika slag av projekt i , dvs. både stora industriprojekt och infrastrukturprojekt. Kommissionen tillämpar också samma förfarande för fysisk planering och annan planering med betydelse för miljöområdet, exempelvis nationell avfallsplanering. På detta sätt har man följaktligen redan börjat tillämpa strategiska miljökonsekvensbedömningar. Kommissionen sätts samman individuellt för varje projekt och brukar bestå av 2–9 personer. Den leds av en av åtta fast anställda ordföranden och består i övrigt av ett antal experter med kompetens från de miljöområden som har störst betydelse i det aktuella fallet. Totalt finns det ca 400 experter, verksamma inom olika sektorer i samhället, tillgängliga för den uppgiften. Den fast anställda personalen vid kommissionen uppgår till 30–40 personer, varav ca hälften är tekniska sekreterare och hälften administrativ personal. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Förutom att fysisk planering, infrastrukturfrågor och miljö- prövning är samordnade genom att behandlar alla projekt av dessa slag där det fordras miljökonsekvensbeskrivningar, finns det också en samordning när det gäller myndighetsorganisationen. I alla dessa typer av frågor är det samma myndigheter som fattar beslut i första instans. Beroende på projektets omfattning sker alltså prövningen av frågor om både fysisk planering, infrastruktur- projekt och tillstånd till miljöfarliga verksamheter i regeringen, provinsen eller kommunen. Besluten överprövas i en nationell för- valtningsdomstol som är gemensam för de miljöanknutna frågorna. Lokaliseringsprövning av industriella verksamheter sker i stor utsträckning genom planlagstiftningen. Industriområdena klassi- ficeras i fem klasser beroende på miljöpåverkan från de verksam- heter de är avsedda för. Om en industriverksamhet söker tillstånd i enlighet med klassificeringen, görs ingen ytterligare lokaliserings- prövning vid miljöprövningen. (En noggrannare beskrivning av kravet på alternativredovisning i nederländsk rätt finns i avsnitt 2.6.9.) På det sätt som framgår av bilaga 6 innehåller den nederländska lagstiftningen tidsgränser för de olika stegen i processen. Om tids- gränserna inte hålls riskerar myndigheterna att få betala vite eller skadestånd. Tidsförskjutningar till följd av att sökanden lämnat ofullständiga uppgifter eller gjort ändringar i projektet räknas inte in i tidsberäkningen. Systemet karaktäriseras av samförståndslösningar, och det före- kommer i stor utsträckning informella kontakter mellan sökanden och myndigheterna. På begäran, eller då det behövs för utred- ningen, håller tillståndsmyndigheten möte med allmänheten. I till- ståndsmyndighetens process ingår inte några gemensamma sam- manträden med företrädare för både sökanden, myndigheter och allmänhet. För vilka verksamheter fordras MKB? Projekt och planer för vilka miljökonsekvensbeskrivningar är obliga- toriska är upptagna på en särskild lista (C-listan). Den omfattar både detaljplaner, andra typer av planer som avfalls- och energi- planer, infrastrukturprojekt samt industriprojekt och är avsedd att täcka alla de verksamheter som är upptagna på bilaga I i MKB- direktivet, det vill säga aktiviteter som alltid skall antas medföra betydande miljöpåverkan. Den täcker också flera av de verksam- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning heter som upptas i bilaga II (för vilka en bedömning av om de medför betydande miljöpåverkan är nödvändig). Några exempel på projekt som är upptagna på listan och som alltid fordrar miljö- konsekvensbeskrivning är följande. –uppförandet av en integrerad kemisk anläggning för produktion av läkemedel genom biologiska eller kemiska processer –ändring eller utvidgning av en kanal för flodvatten på mer än –ändring eller utvidgning av en motorväg på mer än –uppförande av en med mer än 500 båtplatser –anläggande av en golfbana med 18 hål eller mer –uppförande av mer än 2000 bostäder inom ett tidigare icke bebyggt område Det finns också en lista över sådana planer och projekt för vilka tillståndsmyndigheten skall göra en bedömning av om det fordras en miljökonsekvensbeskrivning (D-listan). På den listan upptas exempelvis –ändring eller utvidgning av en integrerad kemisk anläggning för produktion av läkemedel genom biologiska eller kemiska pro- cesser när kapaciteten ökar med 20 000 t/år –ändring eller utvidgning av en kanal för flodvatten –ändring eller utvidgning av en motorväg på mer än –uppförande av en med mer än 100 båtplatser –anläggande av en golfbana med 9 hål eller mer –uppförande av mer än 2000 bostäder inom ett tidigare bebyggt område Huvudprincipen är att vid ändringar och utbyggnader som är så stora att de motsvarar en ny verksamhet på C-listan (exempelvis ytterligare 500 båtplatser vid en befintlig ) skall en miljö- konsekvensbeskrivning alltid upprättas. När utbyggnaden eller ändringen motsvarar vad som anges på D-listan (exempelvis en utbyggnad av en anläggning för produktion av läkemedelssubstanser med 20 000 t/år) skall tillståndsmyndigheten bedöma om det behövs en miljökonsekvensbeskrivning eller inte. Totalt behandlade 150 projekt och planer , varav var sådana som fordrade tillstånds- prövning (exempelvis industriprojekt). De övriga avsåg planer och infrastrukturprojekt som fordrade andra slag av beslut. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning projekt för vilka det fordras miljökonsekvensbeskrivning är alltså betydligt mindre än i . Landets egna synpunkter på systemet I pågår nu en utvärdering av MKB-förfarandet. Förfarandet infördes ursprungligen för att ge ökad tyngd åt miljö- frågorna och man diskuterar nu att utvidga konsekvensbeskriv- ningen till att omfatta även sociala och ekonomiska frågor m.m. Man skall också se över förutsättningarna för att implementera SMB-direktivet, vilket mot bakgrund av att man redan arbetar enligt dessa principer bedöms vara lätt. Andra synpunkter från och tillstånds- myndigheten i provinsen är att det finns behov av en ökad flexibilitet i MKB-systemet. Det finns synpunkter på att kravet på alternativredovisning borde kunna tonas ned för industri- projekt, vilket bland annat skall ses mot bakgrund av att lokaliserings- prövningen i stor utsträckning sker genom planförfarandet i (se även avsnitt 2.6.9 nedan). Det uppfattas då inte heller som nödvändigt att bibehålla det första steget (om miljö- konsekvensbeskrivningens inriktning och omfattning) för alla industriprojekt. Allmänhetens intresse är ofta begränsat i dessa fall. Det steget är däremot ofta befogat när det gäller infrastruktur och planer. Särskilt när det gäller industriprojekt anser man därmed att det borde finnas förutsättningar att integrera MKB-förfarandet bättre i prövningsprocessen i övrigt. Det är då inte heller nödvändigt att miljökonsekvensbeskrivning och ansökan utgör olika dokument. 2.3.4Jämförelse mellan och andra nordiska länder och EU-länder I detta avsnitt jämförs det svenska systemet för miljökonsekvens- bedömning med andra länders system i några avseenden. Jäm- förelsen utgår från de delprocesser som identi- fierat i MKB-direktivet som är av störst betydelse för vår utredning, nämligen urval (screening), avgränsning (scoping) och granskning (review). Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Urval (screening) I fordrar alla verksamheter som tillstånds- eller tillåtlighets- prövas enligt en miljökonsekvensbeskrivning. Det är dock bara de verksamheter och åtgärder som bedöms kunna med- föra en betydande miljöpåverkan som kräver en fullständig miljö- konsekvensbeskrivning enligt kraven i MKB-direktivet. Urvalet av vilka verksamheter som skall genomgå en miljö- konsekvensbedömning enligt direktivet sker genom beslut om betydande miljöpåverkan. Till stöd för sitt beslut har bland annat bilaga 1 till förordningen om miljö- konsekvensbeskrivningar. Den anger vilka verksamhetstyper som alltid skall anses kunna medföra en betydande miljöpåverkan och motsvarar därmed bilaga I till MKB-direktivet. Sådana listor över verksamheter för vilka en miljökonsekvens- bedömning enligt MKB-direktivet är obligatorisk finns också i de tre länder vi besökt och de andra nordiska länderna. skiljer sig från dessa länder genom att det i ställs krav på fullständiga miljökonsekvensbeskrivningar i betydligt fler fall. Det ställs också i större utsträckning krav på miljökonsekvensbeskrivningar vid ändring av verksamheter. Följande tabell avser att belysa skillnaderna när det gäller omfattningen av de verksamheter för vilka det obligatoriskt krävs en miljökonsekvensbedömning. Några exempel på verksamheter där omfattningen anges tydligt har valts ut. Verksamheterna med de storleksgränser som anges i den första sifferkolumnen är upp- tagna i bilaga I till MKB-direktivet. De svenska storleksgränserna är hämtade från bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar. Uppgifterna för de övriga länderna har hämtats från motsvarande bestämmelser om obligatorisk miljökonsekvensbedöm- ning enligt respektive lands regelverk. I några fall är uppgifterna inte helt jämförbara, exempelvis på grund av att det finns ytter- ligare kriterier utöver storleksangivelsen. Sådana uppgifter har angivits inom parentes. SOU 2003:124 Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning (2 100) (1 800) banlängd [m] kapacitet [pe] 100 t/d 50 t/år 100 t/d 100 t/d 100 t/d 500 t/år 100 t/d När det gäller sådana projekt som upptagits i bilaga II till MKB- direktivet – projekt som alltid skall genomgå ett urvalsförfarande där man avgör om det krävs en fullständig miljökonsekvens- bedömning eller inte – har man olika praktiska lösningar i olika länder. Det svenska systemet bygger på principen att alla verksamhets- typer på MKB-direktivets bilaga II också skall vara tillstånds- pliktiga. När det gäller miljöfarliga verksamheter skall de finnas upptagna som A- eller B-verksamheter i bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Tillståndsplikten för andra typer av verksamheter följer ofta direkt av lagstiftningen; miljö- balken eller andra lagar. För de tillståndspliktiga verksamheterna finns också krav på att tillämpa förfarandet med framtagande av miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. . Därav följer att skall fatta beslut om projektet kan antas innebära betydande miljöpåverkan och alltså göra den bedömning som krävs enligt direktivet. Det finns inte någon lista motsvarande bilaga II till direktivet i den svenska lagstiftningen. När det gäller de verksamheter för vilka en fullständig miljökonse- kvensbeskrivning inte är obligatorisk (verksamheter som inte finns på bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar eller ändringar av verksamheter på bilaga 1) har länsstyrelser stöd av bilaga 2 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Den anger kriterier för när en verksamhet skall anses kunna innebära betydande miljöpåverkan och motsvarar bilaga III till MKB- direktivet. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning I är urvalssystemet uppbyggt med en lista över verksam- heter som obligatoriskt kräver miljökonsekvensbedömning och en lista med kriterier för när det i övriga fall krävs miljökonsekvens- beskrivning. Där fattas beslut på departementsnivå om det krävs en fullständig miljökonsekvensbedömning för en verksamhet som inte finns med på den obligatoriska listan. I och finns även en motsvarighet till MKB-direktivets bilaga II i lagstiftningen och det åligger myndig- heterna att med stöd av kriterier motsvarande direktivets bilaga III bedöma om enskilda verksamheter på den listan skall genomgå miljökonsekvensbedömning eller inte. har i sin rapport konstaterat att medlems- staterna utnyttjat den flexibilitet som MKB-direktivet medger när det gäller projekt för vilka det skall bedömas om det fordras en miljökonsekvensbedömning eller inte och att det inom unionen finns en rad olika metoder för urvalet av projekt. Många medlems- stater tillämpar vad som kallas trafikljusmetoden eller modifieringar av den metoden, med –inbegripande gränsvärden/kriterier som anger i vilka fall miljö- konsekvensbedömning obligatoriskt krävs –vägledande gränsvärden/kriterier som ändå förutsätter en bedömning från fall till fall –undantagande gränsvärden/kriterier som anger när det inte behövs någon miljökonsekvensbedömning Kommissionen har också i sin rapport sammanställt uppgifter om antalet miljökonsekvensbedömningar i medlemsstaterna. I rapporten anges att siffrorna bör tolkas med varsamhet och att de visar på en bristfällig systematisk rapportering och insyn i de 15 medlemsstaterna. I vissa fall är siffrorna bara uppskattningar av verksamheten eller också återger de bara den nationella nivån och inte den regionala. Vi konstaterar att sifferuppgifterna för inte är kommen- terade i rapporten. Det framgår exempelvis inte tydligt om de avser enbart verksamheter med betydande miljöpåverkan, eller om även verksamheter som tillståndsprövas efter en liten MKB också ingår. Sådana oklarheter finns säkert också i uppgifterna från de andra länderna. Vi har ändå – trots osäkerheterna – valt att redovisa tabellen här eftersom den ger en tydlig bild av att kravet på miljö- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning konsekvensbedömningar är stort i i förhållande till andra länder. Uppgifterna avser förhållandena . (bedöms ha ökat sedan perioden då antalet var 63) 6 000 – 7000 (bedöms ha ökat sedan perioden då antalet var 1 000) 3 000 – 4 000 Det svenska urvalssystemet har kritiserats av som i ett motiverat yttrande enligt artikel 226 i anfört att inte uppfyllt sina skyldigheter enligt MKB- direktivet. Bristen i systemet är att ett antal specificerade projekt- typer som återfinns på bilagorna I och II till MKB-direktivet inte omfattas av reglerna i svensk lagstiftning. Exempel på projekttyper som pekas ut är omstrukturering av fastighetsbildningen på lands- bygden, projekt för tätbebyggelse med byggande av shoppingcentrum och parkeringsplatser, skidanläggningar och vissa industriella verksam- heter. I regeringens svar till kommissionen konstateras att direk- tivets krav inte är uppfyllda för dessa verksamheter och att de författningsändringar som behövs kommer att genomföras. I svaret anges att ändringar kommer att göras i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt i . Ändrings- arbetet pågår . Även om den svenska lagstiftningen behöver kompletteras med krav på miljökonsekvensbedömningar för vissa utpekade slag av verksamheter – det finns brister i vårt urvalssystem – är den Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning övergripande slutsatsen att det i krävs en fullständig miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet i betydligt fler fall än i många andra länder. Det kan också uttryckas som att begreppet betydande miljöpåverkan i den svenska lagstiftningen även omfattar störningar av väsentligt lägre dignitet än i andra länder och i direktivet. Avgränsning (scoping) Avgränsningen av en miljökonsekvensbedömning syftar till att inrikta den mot de huvudsakliga eller mest betydande effekterna av en verksamhet. Enligt MKB-direktivet (artikel 5.2) har en verksam- hetsutövare/exploatör rätt att få uttalanden från den behöriga myndigheten om avgränsningen av en miljökonsekvensbeskrivning innan den upprättas. Uttalandena hindrar inte myndigheten att senare kräva ytterligare uppgifter. I finns inte något avgränsningsförfarande infört i lag- stiftningen. Däremot anges i allmänna råd om miljökonsekvensbeskrivningar att frågan bör diskuteras under det tidiga samrådet. Det anges att problemområden och behov av fördjupade studier och expertutredningar bör identifieras och att frågan om vilka alternativ som skall tas upp i miljökonsekvens- beskrivningen bör diskuteras. Vidare anges att inför eller under det tidiga samrådet bör inhämta sådan expertkunskap som saknas inom för att kunna ge lämplig vägledning. bör enligt råden i lämplig omfattning lämna sin syn på vad miljökonsekvensbeskrivningen bör innehålla. Med hänvis- ning till artikel 5.2 i MKB-direktivet anges det särskilt att läns- styrelsen alltid bör yttra sig om vad miljökonsekvensbeskrivningen bör innehålla om verksamhetsutövaren begär det och i vart fall för de verksamheter som omfattas av bilaga I till direktivet. Läns- styrelsen bör samråda med verksamhetsutövaren och berörda myndig- heter innan ett sådant yttrande ges. I ingår avgränsningen som ett obligatoriskt steg i för- farandet för att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Man har liksom i ett tidigt samråd med myndigheter och allmänhet innan miljökonsekvensbeskrivningen upprättas, men det tidiga sam- rådet utmynnar i i ett yttrande om uppläggning och inrikt- ning av miljökonsekvensbeskrivningen, i stället för som i i ett beslut om betydande miljöpåverkan. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Av framgår att även exploatörer i och obligatoriskt skall redovisa ett underlag som grund för ett myndighetsuttalande om miljökonsekvensbeskrivningens avgräns- ning. I det danska systemet ingår också ett tidigt samråd eller en tidig utställning där myndigheten inhämtar synpunkter från myndigheter och allmänhet på bland annat innehållet i den miljökonsekvensbeskriv- ning som skall upprättas. Eftersom det är myndigheten som själv upprättar miljökonsekvensbeskrivningen blir det inte aktuellt med något yttrande till exploatören om avgränsningen. Däremot begär myndigheten in de uppgifter från verksamhetsutövaren som behövs för upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen. I är det en uppgift för den särskilda MKB- kommissionen att efter samråd med allmänhet och myndigheter lämna råd till tillståndsmyndigheten om miljöprövningens omfatt- ning och vad en miljökonsekvensbeskrivning bör innehålla. fattar sedan ett särskilt beslut om avgräns- ningen. Förfarandet är alltså även i obligatoriskt. har i sin rapport konstaterat att det finns många former för att fastställa miljökonsekvensbeskrivningens omfattning. I ungefär hälften av medlemsstaterna är förfarandet med att fastställa miljökonsekvensbeskrivningens omfattning obliga- toriskt, i övriga är förfarandet frivilligt. Det är också i ungefär hälften av medlemsstaterna (däribland ) som det förekom- mer samråd med allmänheten vid fastställandet av miljökonsekvens- beskrivningens omfattning. Det ställs i MKB-direktivet inte några krav på en formell granskning av om miljöinformationen i miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig som underlag för ett exploateringsbeslut. I liksom i flertalet EU-länder är det tillståndsmyndig- heten som har det yttersta ansvaret för att den inlämnade informa- tionen är tillräcklig och uppfyller lagens krav. Den kompletterings- runda (se avsnitt 2.2.1) som oftast tillämpas vid miljöprövningen, men som inte är lagreglerad, kan sägas utgöra en del av gransk- ningen då vissa myndigheter ges tillfälle att framföra synpunkter på innehållet i ansökan och den upprättade miljökonsekvensbeskriv- ningen. Enligt 6 kap. 9 § fordras också att tillståndsmyndigheten tar Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning ställning till om en miljökonsekvensbeskrivning uppfyller kraven i ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet. I några medlemsstater (bland annat ) sker en gransk- ning av miljökonsekvensbeskrivningen av ett oberoende expertorgan. 2.4Erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar och tillståndsprövning i För att få en uppfattning om vilka erfarenheter som vunnits av reglering av miljökonsekvensbeskrivningar, och för att få synpunkter på hur systemet kan förbättras, har vi ställt ett antal frågor till balkens olika aktörer. Frågeformuleringarna var avsedda att ge inspiration till fria svar. Frågorna ställdes till ett 80-tal representanter för miljödom- stolar, andra myndigheter på central nivå, länsstyrelser, kommunala miljönämnder, branschorganisationer som organiserar stora och små företag, konsultföretag som tar uppdrag rörande miljökonsekvens- beskrivningar, enskilda verksamhetsutövare samt miljöföreningar. Vi fick ett 60-tal svar.