sou · GRB355 · 2004-01-01 00:00:00 — Verksamheten ska stärka individens ställning i arbetslivet och på så sätt bidra till tillväxt och ökad sysselsättning. Programmen drivs i partnerskap med olika intresseorganisationer, för att säkerställa ett brett inflytande på verksamheten samt säkra kvalitet och effekter av programmen. Det finns ett nationellt partnerskap och 24 regionala partnerskap i hela landet. I regionerna deltar partnerskapen i utformningen av de regionala planer som ligger till grund för att bedöma de insatser som genomförs regionalt. Programmet Växtkraft mål 3 ska bidra till att få fart på förändrings- och förnyelse- arbetet i svenskt arbetsliv, för att främja tillväxt och sysselsättning. Programmet gör det möjligt för företag, offentlig sektor och organisationer att satsa på kompetensutveckling. Stödet riktar sig särskilt till små och medelstora företag och arbetsplatser. Det handlar också om att göra det möjligt för människor utan arbete att stärka sin kompetens så att de har en chans att få jobb eller kan starta eget företag. Insatser som kan finansieras är bland annat: N Utvecklingsarbete i nätverk av olika verksamheter och vad gäller nätverkets egen, samlade kompetens och/eller de enskilda individernas. N Genomförande av planerade och prioriterade utvecklingsinsatser, både inom ramen för verksamheten och som ett led i utvecklingen av organisationen. Ett viktigt inslag i analyser och insatser gäller informationssamhällets möjligheter och konsekvenser samt innebörden av en utökad IT-kompetens. Möjligheterna att utforma och inrikta ett kunskapslyft för tjänsteutveckling inom ramen för Växtkraft Mål 3 bör klarläggas genom kontakter med styrelsen eller övervaknings- kommittén för svenska . Överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter För arbetsmarknadens parter är kompetensutveckling en viktig fråga som återkommer både i avtalsförhandlingar och olika samarbetsinitiativ både centralt och lokalt. Det finns all anledning att tro att ett kompetenslyft av föreslagen typ ligger i linje med strä- vanden som redan finns hos dessa parter. Det kan finnas anledning att klara ut om så är fallet och vilken inriktning och omfattning i så fall skulle få. Regeringen bör i detta fall utse en förhandlingsman med uppgift att samla arbetsmarknadens parter, föra en dialog med dem och tillsammans söka komma fram till en ordning som medger en startpunkt för eller en försöksverksamhet med ett kompetenslyft. KY – kvalificerad yrkesutbildning är en eftergymnasial utbildning som bedrivs , för att svara mot verkliga behov i arbetslivet. Utbildningen fokuserar särskilt om- råden där det råder brist på specialkunnande och där en bredare kompetens, flexibilitet och förmåga att se både helheter och processer efterfrågas. Utbildningen har starka in- slag av lärande i arbete. Några kännetecken är följande: N 1/3 av utbildningen är lärande i arbete N KY-utbildningarna finns inom många olika branscher N Utbildningarna är långa N De utbildningar som omfattar leder till en kvalificerad yrkesutbildnings- examen. Regeringen tillsatte en kommitté som bedrev försöksverksamhet . är verksamheten permanent och drivs inom ramen för det ordinarie utbildningssystemet, med i som statligt ansvarig för administration och tillsyn. N Regeringen tar initiativ till en kampanj för kompetensutveckling för utveckling av digitala tjänster, . N En förhandlingsman får i uppdrag att i kontakt med olika intressenter organisera kampanjen enligt det skisserade förslaget, samt finna en finansieringslösning för det nationella arbetet samt för aktivitetsstöd till utbildningsmaterial och –aktiviteter bland samarbetsparterna. N En uppföljningsplan görs upp för det nationella arbetet samt under medverkan från samarbetsparterna. Finansiering av tjänsteutveckling – karaktäristik och generella problem Tjänsteutveckling i det perspektiv presenterat här är en logisk ut- vecklings- och produktionsprocess. Som stöd för den processen finns i IT-kommissio- nens skiss åtminstone tre viktiga infrastrukturområden, som var och en kan vidare- utvecklas genom bidrag från den process de stödjer. Detta ställer några viktiga krav på finansieringen. För det första måste finansierings- systemet täcka hela utvecklingsprocessen, och bidra till att skapa en rimlig balans mel- lan de olika delarna teknik - informationshantering -tjänsteutformning. Att stanna halv- vägs i processen kostar bara pengar utan att ge avkastning. För det andra måste investeringarna i de olika delområdena kunna balanseras och sam- verka så att produktionsekonomin i tjänsteproduktionen blir så bra som möjligt och dessutom kunna hantera och samordna investeringsinsatser med olika tidsperspektiv. Investeringarna har för det första vitt skilda livslängder, t ex enligt följande: för kommunikationsnät, tjänstestrukturer Schablonerna beror förstås på nivå och storlek respektive komplexitet investeringarna har. Motsvarande skillnad kan noteras i den tid investeringarna kräver för sin utveck- ling. Relationerna följer i stort den schablonartade bilden för livslängder ovan, även om tidsintervallen är olika. Investeringar i datorteknik tar sällan att genomföra, inklusive kommunikationsnät inom enskilda organisationer. Komplicerade plattformsbyten kräver naturligtvis . Uppbyggnaden av informationskällor tar inte sällan relativt , särskilt om de fordrar informationsinsamling från flera bidragsgivare och överenskommelser om informationsstandarder mm. För en större databas som den Nationella Vägdatabasen är från start till fullskalig drift en nor- mal utvecklingstid trots att stora delar av de informationsmängder som ska ingå redan finns strukturerade och digitaliserade hos olika medverkande organisationer. Detta generella resonemang leder i sin tur till några följdslutsatser. I en komplex inve- steringsprocess bör arbetet logiskt sett inledas med de processer som tar längst tid och avslutas med dem som har kortast genomförandetid. Finansiering bör då på motsva- rande sätt i inledningen ge utrymme åt t ex informationsstrukturering, insamling och databasutveckling och först i senare skede utnyttjas för teknikinvesteringarna. Olika delar av investeringarna bör också kunna beräknas med olika avskrivningstid. Problem uppstår annars vanligen dels med uthålligheten i stöd till tidskrävande utveck- lingar, dels med investeringar som har livslängder . Resonemangen ovan är tillämpliga på både offentlig och privat verksamhet. I rapporten av 24-timmarsmyndigheter – lägesrapport redovisar Statskontoret erfarenheter som tyder på att myndigheterna i varierande omfattning står inför finansieringsproblem som inte går att lösa inom ramen för de möjligheter som står till buds för varje enskild myndighet. N stora investeringar som inte ryms inom förvaltningsanslag och låneramar N större investeringar och drift av system som är gemensamma för flera myndig- heter N finansiering av utvecklingskostnader som kommer flertalet myndigheter till del N investeringar som främst har samhällsnytta och ingen eller liten myndighetsnytta och som inte kan avgiftsfinansieras Statskontoret bedömer att dessa problem med stor sannolikhet kommer att öka i takt med att utvecklingen mot den elektroniska förvaltningen fortskrider. Det kommer i allt större omfattning behövas utvecklingsinsatser som inte kan prioriteras och finansieras myndighet för myndighet. Statskontoret anser att regeringen bör skapa beredskap för dessa frågor och ger förslag såsom bättre beslutsunderlag från myndigheterna i form av strategier m.m. samt om att modeller för kostnadsfördelning, avgiftssättning och finansiering måste utvecklas vi- dare. Ett första steg kan enligt Statskontoret vara att regeringen tar initiativ till att ett lämpligt urval av myndigheter ges i uppdrag att redovisa strategier och handlingsplaner för utvecklingen av elektroniska tjänster. delar Statskontorets bedömningar och stödjer Statskontorets förslag. Förslagen har dock så vitt känt ännu inte lett till några beslut från statsmakterna. Utvecklingsarbetet i den statliga sektorn måste därför ske inom de nu gällande finansie- ringsförutsättningarna. Det innebär att myndigheternas ledning måste planera och prioritera med ännu större noggrannhet och långsiktighet. Investeringarna måste så långt möjligt inriktas på ge- mensamma lösningar, internt respektive i samverkan med andra intressenter, och på att lösa upp vad som i ett längre perspektiv framstår som trånga sektorer i tjänsteproduk- tionen respektive ifråga om infrastrukturen. Det gäller för det första att identifiera och karaktärisera de enskilda investeringar i digi- tal information som aktualiseras eller behöver övervägas. Erfarenhetsmässigt hör också ofta flera investeringar samman och bör behandlas som investeringsstrategier för ett verksamhetsområde, en förvaltningssektor eller en tvärgående funktion (t ex resultat- redovisning). Där är samspelet och logiken mellan de olika komponenterna viktiga, liksom tidplaneringen. För båda fallen behövs sedan beskrivnings- och bedömnings- underlag samt rutiner för värderings- och beslutsprocesserna. Det är också viktigt att denna typ av planering och prioritering redovisas på ett sådant sätt att den kan granskas och bedömas av utomstående intressenter. Det underlättar en offentlig nytto- och prioriteringsdebatt som kan ge vägledning för myndigheten och underlag för överordnade beslut. Med ESV:s cirkulär 2001:3 har tydligare instruktioner än tidigare getts för hur även im- materiella anläggningsinvesteringar som informationskällor och digitala tjänster ska behandlas i myndigheternas årsredovisningar. Anläggningstillgångar kan enligt huvud- reglerna finansieras genom upplåning i . Den normala avskrivnings- tiden är högst . Men för investeringar med längre ekonomisk livslängd kan en längre avskrivningstid tillämpas om särskild motivering lämnas för detta. Motsvarande anvisningar utfärdades av för de företag som är noterade på Stockholmsbörsen. I båda fallen trädde reglerna i kraft . De nya föreskrifterna för den statliga förvaltningen har redan det första tillämpningsåret utnyttjats till att i ökad utsträckning periodisera utvecklingskostnader. Volymen med redovisade immateriella tillgångar har ökat , från 2 till 3 MdSEK, främst i form av IT-systemutveckling. Bedömningar tyder också på att reglerna bidragit till att strama upp investeringsplanering för IT-projekt. I några fall har myndigheterna tyckt att reglerna känts för strama och administrativt belastande och därför avstått att använda dem. I vilken utsträckning myndigheterna prövat möjligheterna att fördela kostnaderna över än är oklart. är dock regelverket okänt för många myndigheters IT-ansvariga, som följ- aktligen heller inte övervägt hur det kan utnyttjas för att ge ökat handlingsutrymme för framtidsinvesteringar. I avsaknad av generella stödformer för de gränsöverskridande investeringarna är det viktigt att både de myndigheter som berörs av en gemensam större investering och deras ansvariga departement aktivt deltar i beredningen av investeringen. Det är då viktigt att bibehålla och redovisa en helhetssyn på vad investeringen ska åstadkomma och dess inre utvecklingslogik, samt vilka insatser som behövs från respektive myndighet. Denna bredare beredning kan ske från fall till fall. Men det behövs som flera förslags- ställare, inklusive , redan påpekat, att en ny och bredare berednings- mekanism skapas för denna typ av frågor i . Målet bör vara att finna pragmatiska lösningar på utvecklings- och tillväxtfrämjande framtidsuppgifter. De problem med investeringar där flera myndigheter måste dela på både utvecklings- kostnader och intäkter, men inte nödvändigtvis i proportion till insatsen finns också inom näringslivet respektive i samarbete mellan offentliga och privata aktörer. Lös- ningar måste även här sökas från fall till fall. En samsyn på investeringens roll som i någon mening har gemensam nytta kan dock vara en grund för överenskommelser och praktiska lösningar. I åtskilliga fall kan den gemensamma nyttan bestå i att investeringen spar tid, transaktionskostnader eller egna investeringar för ändamålet hos de olika intressenterna, dvs kan betraktas som en infra- Det fordrar en förståelse för hur en infrastruktur dels kan vara kostnadseffek- tiv, dels kan bidra med dynamiska effekter i form av ökade möjligheter att utveckla nya tjänster, bättre tillgång till marknader och samarbetsmöjligheter mellan olika intres- senter. Sådana diskussioner om infrastruktur är dock inte så vanlig, och beredskapen att göra uppoffringar för det gemensamma inte särskilt väl utvecklad. Om samarbetsklimatet kärvar är det en strategisk uppgift för överordnade instanser eller berörda utomstående (användargrupper, branschföreträdare m fl) att bidra med sådana synpunkter om påtryckningar och faktaunderlag som underlättar en rationell och resultatinriktad lösning. Avgifter som intäktskälla och styrmedel Avgiftssättning för bl.a. information och digitala tjänster har länge varit föremål för heta debatter. Vad som generellt kan sägas är att några generella lösningar ännu inte införts i praktiken, även om det finns rekommendationer och riktlinjer. har inte haft som ambition att göra någon mer djupgående eller sam- lad analys. Däremot vill kommissionen lyfta fram några aspekter. Det finns verksamhetsområden där skilda principer för avgiftssättning gäller. I gränsytan mellan dem uppstår till synes irrationella effekter. Ett sådant exempel gäller digitala redovisning av fornminnen. Ämbetet har lägesbestämt och beskrivit objekt som skyddas enligt olika bestämmelser i fornminneslagstiftningen. Objekten lagras på ett digitalt kartunderlag som köps från . De kom- pletta kartorna erbjuds sedan användare både inom kultursektorn och inom t ex anlägg- ningsbranschen, planerare inom olika verksamheter och skogsavverkare, gräventrepre- nörer m fl. Kartorna är gratis, enligt de principer som tillämpas för kulturinformation. Av den totalkostnad på ca 7,5 miljoner som denna informationstjänst kostar går som royalty till för utnyttjandet av kartunderlaget. Avgifts- beläggningen av detta och liknande tjänster betraktas av verket som ett nödvändigt led i att motsvara avkastningskravet till statsmakterna. gör det att Riksantikvarie- ämbetets tjänst utsätts för risken att läggas ned då kulturanslagen krymper. I sin tur kan det innebära att fler kulturobjekt skadas eller försvinner eller att planer måste göras om, och byggen kanske försenas, på grund av att fornminnen upptäcks i ett onödigt sent skede. Den principiella innebörden i exemplet är alltså att bristfälligt avvägda avgiftssystem får negativa styreffekter som kan vara långt större än de intäkter som kommer in. Framför allt bromsas eller hindras ett konstruktivt samarbete mellan myndigheter med kom- pletterande informationskällor att skapa sammansatta och integrerade tjänster. Det finns naturligtvis olika sätt att lösa konflikter av detta slag, exempelvis avgifter för tjänsten för intressenter utanför kultursektorn (eventuellt i kombination med skärpta föreskrifter om att ta med information i planer, körorder etc), avgiftsbefrielse från ro- yalty eller bidrag från de användande sektorerna. föreslår aktiva insatser att identifiera sådana konfliktsituationer, där avgiftssättningen visar sig få icke avsedda och negativa effekter på tjänster som bedöms viktiga. Att lösa sådana konflikter ger resultat i det enskilda fallet, men ger också en bättre förståelse för de ofta komplexa intresseavvägningar som kan behöva göras vid avgiftssättningen. Det ger i sin tur ett ytterligare underlag i arbetet för mer enhetliga och väl fungerande avgiftsregler. Exemplet ovan visar också att myndigheters avgiftssättning i vissa fall styrs av avkast- ningskrav från statsmakterna. Det kan därför finnas skäl för att göra konsekvensanalyser av avkastningskraven för bl.a. myndigheter som förmedlar grund- läggande informationstjänster. Avgifterna bör också enligt mening snarare mer medvetet användas som styrmedel för bred användning. Informationskällor eller grundläggande tjänster, i offentlig, privat eller gemensam regi, som används av många verksamheter, representerar en nyttighet vars avkastning ökar ju mer den används. Driftkostnaderna ofta däremot är konstanta eller ökar i liten omfatt- ning i proportion till användningen. I den mån avgifter ska tas ut bör de därför i princip vara sådana att de ger en så bred användning som möjligt, inom ramarna för de till- gänglighets- och skyddsregler som gäller, som de ger rimlig avkastning. N bör ges i uppdrag att ytterligare informera och ge råd om hur de nya reglerna för redovisningen av immateriella anläggningstillgångar som exempelvis informationssystem, databaser och större tjänsteinvesteringar. N En förnyad utredning av avgifter för digitala informationskällor bör göras, som identifierar och kartlägger existerande konflikter mellan olika avgiftssystem och föreslår olika lösningsmöjligheter med målet att utforma en rationellare och prak- tiskt mer lättillämpad avgiftspraxis. Statistikunderlag för investeringsbeslut och policy Dagens IT-statistik i allt väsentligt en teknikstatistik Den IT-statistik som finns kan bara ofullständigt beskriva utvecklingsinitiativ som 24-timmarsmyndigheten och de nya digitala tjänstemiljöer som växer fram i närings- livet. Nya undersökningar har kommit fram, som exempelvis studier som jämför olika länders position i den nya IT-utvecklingen och olika indikatorer för s k benchmarking. Men också de speglar bara delar av de nya utvecklings- och produktionsprocesserna och deras resultat och betydelse. Det framgår tydligt i skriften Fakta om informations- och kommunikationsteknik i som utarbetats av , . Den del av tjänstesektorn vi behandlar här redovisas på mindre än tio sidor, den tek- niska infrastrukturen på 30, tillgångs- och användningsstatistik på 70 sidor, kunskap och FoU på 40 och telekom- och datormarknaden på 25 sidor. Såväl kunskaps- och FoU- avsnitten som tillgångs- och användningsstatistiken har då en stark teknikprofil. publikation bygger på befintlig offentlig statistik och viss statistik från bransch- organ och på större specialundersökningar. Den är i stort representativ för den statistik som finns , och naturligtvis i stor utsträckning även för vad som saknas. Den speglar också i viss mån det faktum att det saknas mer accepterade föreställningar om vad den aktuella samhällsförändringen innebär och hur den ska kunna följas och beskrivas i statistiska termer. En jämförelse med den produktionskedja som använder för att illu- strera det nya, nyttoorienterade IT-begeppet ger indikationer om vad statistik och bench marking-metoder täcker in och var det saknas beskrivningar och data. Teknik + Information Ù Tjänster Dagens statistik ger oss uppgifter för de delar av kedjan som markets med statistiken frågor som är åtkomliga och lättbesvarade, som befintlighet, d.v.s. antal datorer, Internetanslutningar, webbsidor, tjänster i digital form etc. Däremot saknas fortfarande uppgifter som belyser befintligheten av sådana informationsresurser i digital eller digitaliserbar form som är en nödvändig produk- tionsfaktor för digitala tjänster. Även uppgifter om digitalt producerade tjänster som inte kan nås via Internet är få och splittrade. Om kraven på uppgifterna höjs från be- fintlighet till att också gälla detaljer om användning, kvalitet och modernitet tunnas uppgifterna ut mycket snabbt. Nya tjänster och utvecklingsstrategier fordrar nya beslutsunderlag Därför finns det anledning att knyta an till de diskussioner om strategier, referensramar och teorier som redovisats i tidigare avsnitt. Utan sådana förklaringsverktyg är det svårt både att ställa rätt frågor i statistiken, kunna förstå och besvara frågorna och att tolka de svar som kommer in. En komplikation för utvecklingen av denna tjänsteorienterade IT- statistik är att statistiken om tjänsteproduktion allmänt i samhället är svagt utvecklad. Med det perspektiv som anlagt här är statistikens viktiga uppgifter att redovisa grundfakta om förhållandena i de delar som ingår i produktionskedjan ovan, inklusive befintlighet, kvalitets- och modernitetsaspekter, redovisa förändringar och utvecklingstrender för delarna och helheten samt belysa omgivande faktorer och sam- band. Det innebär att beskriva en elektronisk förvaltning, industriproduktion eller affärsverk- samhet som innefattar N produktion och handläggning med stöd av IT, där all väsentlig formaliserad information hanteras och förmedlas elektroniskt längs hela handläggnings- processen, N IT-stödda transfereringssystem, med utbetalning och kontroll av betalnings- och bidragsvillkor bl.a. genom avstämning mot regelverk, kontrollsystem och andra bidragssystem, N IT-stödda planerings- och budgetprocesser, N IT-stödda resultatredovisnings- och uppföljningssystem som ökar precision, analysmöjligheter samt ökad medverkan och insyn, N information bl.a. via Internet till medborgare, kunder, organisationer och företag I princip handlar det om strukturen för en relativt konventionell branschstatistik, där branschen definieras som produktion och leverans av digitala tjänster. Det ger ledning för att precisera vilka frågor som statistiken har att besvara. Branschanalytiker ställer sig frågor som: -Har vi rätt produkter och tjänster för marknaden? -Har vi produktionsprocesser och –teknik som är konkurrenskraftiga? -Har vi tillräcklig produktutveckling och FoU? -Har vi rätt investeringsvolym? -Har vi rätt struktur på branschen? -Hur är tillväxten och lönsamhetsutvecklingen? -Hur utvecklas marknaden hemma och ute? Konkreta frågor på det aktuella området kan vara: Investerar vi tillräckligt i databaser och andra informationskällor för framtiden, och investerar vi i rätt saker? Finns det kompetent personal för tjänstedesign även ? Vilka bidrag till tillväxt och ett bättre arbetsliv kan IT-utvecklingen ge, och vilka risker kan den medföra? Det innebär att beskriva de produktionsförutsättningar som dessa processer fordrar, som exempelvis -kapacitet, struktur och kvalitet hos den tekniska plattformen -informationsresurser och informationsvägar, deras täckning, omfattning, struktur och kvalitet -gemensamma tjänstefunktioner, tjänstekanaler och tjänsteutbud; omfattning, kapacitet, struktur och kvalitet Det innebär vidare att beskriva nödvändiga förutsättningar för utvecklingen, bl.a. -kompetensförsörjning för produktionsuppgifterna och de viktiga delområdena, dess omfattning, ämnesmässiga fördelning, nivå och kvalitet -utvecklingsresurser och finansiella förutsättningar -regelverk och institutioner -marknadsförhållande beträffande leverantörer av utrustning och teknisk service, opera- törer, informationsproducenter, tjänsteleverantörer Slutligen behövs beskrivningar av nyttor, avigsidor och indirekta effekter av den digi- tala utvecklingen. Utvecklingsuppdrag för en framåtsyftande IT-statistik Som framgår av redovisningen ovan är en statistik för ett digitalt tjänstesamhälle avläg- sen. Men den utvecklingsprocess i samhället som statistiken ska betjäna kan snarare räknas än . Den nya statistiken kan således byggas upp systematiskt parallellt med denna utvecklingsprocess, och successivt ge nytt underlag till både kon- kreta beslut och samhällsdebatt. Eftersom det handlar om att bygga upp en ny digital samhällsstruktur måste statistiken också ge fakta och bakgrundsinformation för den demokratiska debatten. Det finns redan en ökad medvetenhet om de nya förutsättningarna. och myndigheter behöver för sin egen del mer detaljerad information om sin tjänste- utvecklingsverksamhet. De kan också få mer sådana data från sin interna redovisning i takt med att immateriella investeringar behandlas tydligare i både offentlig och privat verksamhet. Om ett sådant systematiskt statistikutvecklingsarbete inte skyndsamt inleds riskerar att färdas med hög fart in i dålig sikt, med bristfälliga kartor och missvisande kompass. föreslår därför att SCB får i uppdrag att i samverkan bl.a. med inleda en förstudie om den framtida IT-statistiken.