sou · GRB3117 · 2004-01-01 00:00:00 — Om bestämmelser transformeras till svensk lag utan koppling till vilka länder som deltar skulle det inte vara nödvändigt att vidta lagstiftningsåtgärder ett avtal som innehåller bestämmelser om immunitet och privilegier ska ingås. Lagen skulle fungera som en generell gräns för hur långt är villigt att gå då det gäller medgivande av immunitet och privilegier för främmande makts militära personal, civila komponenter och anhöriga. Stora effektivitetsvinster står att vinna med en sådan ordning. En sådan lösning innebär dock att avtal om militärt samarbete med stat som inte samverkar inom PFF inte behöver godkännas av , med mindre det anses vara av större vikt. frånhänder sig alltså inflytandet över vilka överenskommelser framtida regeringar kan komma att ingå inom det fredsfrämjande området och vilka länder man kan komma att samarbeta med. Ytterligare en nackdel med att transformera bestämmelser i en egen lag för allt internationellt militärt samarbete är risken och svårigheten med att transformera artiklar till en övergripande lag. För att göra det måste man överblicka hur materiella bestämmelser förhåller sig till andra befintliga statusavtal och sådana avtal som kan komma att framförhandlas . Det kommer med andra ord inte att räcka att omarbeta de materiella bestämmelserna i till svensk lag. I stället måste man i olika avtal hitta den bestämmelse som är mest vidsträckt och som går längst för att vara säker på att samtliga redan existerande förpliktelser jämte så många potentiella framtida förpliktelser som möjligt kommer att omfattas av de enskilda paragraferna. Den beskrivna lagstiftningstekniken riskerar också att föra med sig att viss utländsk personal som deltar i ett militärt samarbete på svenskt territorium kan komma att omfattas av längre gående förmåner än vad folkrättsligt är skyldigt att medge, såvitt man inte för in begränsningar i lagen. Det riskerar även att föra med sig att medger längre gående immunitet och privilegier än vi beviljas i utlandet. Omfattande folkrättsliga och lagtekniska problem kan därmed uppstå. 6.1.3Inkorporering av i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Bedömning: Det är inte lämpligt att inkorporera i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, dels på grund av att lagen enligt huvudregeln är tillämplig på internationella organisationer och personer med anknytning till sådana organisationer, dels på grund av att det vid en samlad bedömning är mera ändamålsenligt att lagstiftning om rättslig status för utländska militära enheters personal under vistelse i finns samlade på ett ställe och åtföljs av aktuell avtalstext. Generellt kan sägas att inkorporering är en vedertagen ordning då det handlar om att införliva internationella överenskommelser och konventioner i nationell svensk rätt. Metoden har använts och är förknippad med stora fördelar. I samband med införandet av lag förordades inkorporering som metod för att införliva internationella överens- kommelser i svensk rätt, varvid departementschefen uttalade att det inte kan komma i fråga att varje gång tillträder en konvention som innehåller regler om immunitet och privilegier bringa alla bestämmelser i lag eller författning som strider mot immunitets- eller privilegiebestämmelserna i konventionen i full överensstämmelse med denna, jfr prop. 1975/76:205 s. 15. Inkorporering är tidseffektiv och en säker metod sett ur ett lagstiftningstekniskt perspektiv. Riskerna för ett felaktigt införlivande minimeras i och med att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen förs över direkt och i oförändrat skick till den svenska rättsordningen. Man undviker tidskrävande omformuleringar av överenskommelsers bestämmelser, vars tillämpning kan komma att bli mycket ovanlig. Om det inte finns tillgång till en väl utarbetad översättning av avtalstexten kan detta komma att utgöra problem för de tillämpande myndigheterna och domstolarna. När det gäller är detta dock inget problem. Redan inför anslutning till PFF-samarbetet togs en översättning fram. Detta är det normala förfarandet vid antagande av internationella överenskommelser. En stor fördel med inkorporering är att de nationella myndigheterna och domstolarna i sin tillämpning kan få hjälp av andra staters praxis på området. Detta är av särskild betydelse då det gäller och Nato eftersom Nato , som direkt hänvisar till, har använts . En nackdel med inkorporering är att myndigheter och domstolar får tillämpa bestämmelser som till sin utformning avviker från vad som är vanligt i den nationella rätten. Enligt utredningens bedömning finns det två nackdelar med att införliva i just lag. För det första är lag huvudsakligen tillämplig på internationella organisationer och personer med anknytning till sådana organisationer. För det andra bör lagstiftningen rörande rättslig status för utländska militära enheters personal under vistelse i finnas samlade och följas av aktuell avtalstext. Detta underlättar för tillämpande myndig- heter. Nämnda omständigheter gör att det enligt utredningens uppfattning inte är lämpligt att inkorporeras lag. 6.1.4Ramlag av samma typ som lag Förslag: bör inkorporeras i en egen ramlag av samma typ som lag. Lagen bör bestå av några inledande paragrafer, varefter avtal rörande rättslig status för utländska militära enheters personal under vistelse i fogas till lagen som en bilaga. Som en följd av detta bör 7 §, som behandlar , lag upphävas. Nya tillkommande avtal, som t.ex. EU , ska också kunna inkorporeras genom lagen. Fördelarna med att inkorporera ett internationellt avtal i den svenska nationella lagstiftningen har berörts i föregående avsnitt. Enligt utredningens mening överväger fördelarna med att inkorporera jämfört med att transformera avtalet till svensk rätt. Metoden är både enkel och säker sett ur ett folkrättsligt perspektiv, eftersom avtalet inkorporeras i sin helhet. Det medför att man inte riskerar att införliva för lite av avtalsinnehållet, som man inte kan gå utanför avtalsinnehållet. Utredningen föreslår därför att i sin helhet inkorporeras i nationell svensk rätt i en egen ramlag av samma konstruktion som lag. Vid utformandet av ramlagen kan både lag och dubbelbeskattningsavtalen tjäna som förebild. I likhet med dubbelbeskattningsavtalen bör ramlagen innehålla en bestämmelse av vilken det framgår att i lagen infört avtalsinnehåll gäller som lag här i landet liksom att lagen har företräde framför annan lagstiftning. Efter de inledande portalparagraferna fogas ifrågavarande avtal som en bilaga till lagen genom inkorporering. En ramlag av detta slag innebär att avtalsinnehållet offentliggörs i SFS i och med att ramlagen och ändringar i denna publiceras. Den nya lagen bör ges ett vitt tillämpningsområde och förutsättningen för att ett avtal ska kunna tas in i lagen är att det handlar om ett avtal avseende rättslig status för främmande stats militära personal och personer med anknytning till sådan styrka samt civil personal, allt i den utsträckning de omfattas av ett internationellt avtal. Det innebär att utredningen alltså inte tänker sig att det enbart är som ska inkorporeras genom lagen utan att de internationella avtal som, på samma sätt som PFF- avtalet behandlar frågor om rättslig status ska kunna föras in i lagen. Vidare bör även det mellan Nato och vissa av medlemsstaterna ingångna kompletterande tilläggsprotokollet, jfr avsnitt 3.2.2, kunna omfattas av lagen för det fallet att skulle bestämma sig för att underteckna protokollet. EU är vidare ett statusavtal som kan komma att omfattas av den nya ramlagen eftersom detta också innehåller bestämmelser om immunitet och privilegier för militär och civil personal. Den nya lagen bör ges namnet Lag om rättslig status i vissa fall. Under utredningens arbete har det kunnat konstateras att i den praktiska tillämpningen har tolkats för snävt och begränsat utan att stöd för en sådan tolkning har kunnat återfinnas i avtalstexten eller andra länders tolkningar. En redogörelse för bl.a. den svenska tillämpningen finns i kapitel fem. Ett exempel på den begränsade tolkningen är att har tolkat avtalet så att det krävs flera personer för att man ska kunna tala om en styrka, vilket medfört att avtalet inte har ansetts tillämpligt då enskilda officerare har utfört tjänsteuppdrag på svenskt territorium. En ramlag kan råda bot på sådana tillämpningsproblem eftersom det för lagstiftaren är möjligt att från början eller vid senare uppkommet behov föra in tolkningsbestämmelser i en ramlag. Som ett hypotetiskt exempel skulle man kunna tänka sig att en myndighet ändrar tillämpningen av avtalet genom att börja tillämpa detta mera strängt än vad som var avsikten i samband med att avtalet införlivades i svensk rätt. Det är regeringen som har det folkrättsliga ansvaret för att ett internationellt avtal efterlevs i . Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen är regeringen dock förhindrad att bestämma eller påverka hur en myndighet i ett särskilt fall ska bedöma ett enskilt ärende. Däremot är regeringen oförhindrad att i en proposition föreslå att i den aktuella ramlagen föra in en tolknings- bestämmelse som avser att förhindra att myndigheten tillämpar avtalet på ett annat sätt än vad det faktiskt ger utrymme för. 6.2PFF-avtalet och begreppet styrka Förslag: begrepp styrka innebär att avtalet är tillämpligt på såväl en enskild person som besöker i ett tjänsteärende som när det handlar om ett militärt förband om flera hundra personer som ska delta i t.ex. en övning på svenskt territorium. I avsnitt 5.2 har en redogörelse lämnats avseende hur den svenska tolkningen av begreppet styrka avviker från hur man i andra länder tolkar begreppet. Utredningen har där slagit fast att PFF- avtalets tillämplighet inte är beroende av att det är fråga om ett visst antal personer utan att avtalet ska användas på såväl en enskild person som på ett helt förband som besöker svenskt territorium inom ramen för internationellt militärt samarbete. Det bör enligt utredningens mening slås fast i lagen att avtalet och därmed även lagen ska tillämpas även om styrkan består av endast en militär på tjänsteförrättning i . Om andra tolknings- eller tillämpningsproblem uppstår kan i ramlagen slå fast vilken tolkning som ska gälla. Stöd kan då hämtas från internationell praxis. 6.3PFF-avtalet och dess tillämpningsområde Förslag: Den svenska tillämpningen av bör utvidgas så att den står i överensstämmelse med avtalstexten och preambeln. är tillämpligt när avtalsparts styrkor, efter överenskommelse, befinner sig på svenskt territorium. Avtalets tillämplighet är inte beroende av att det t.ex. är fråga om en viss bestämd aktivitet. Som det tidigare redovisats är den allmänna uppfattningen bland de Nato- och partnerländer som samarbetar med inom ramen för PFF att gäller så snart det är fråga om ett samarbete som innebär att militär personal från en stat befinner sig på ett annat lands territorium. Avtalets tillämplighet är enligt dem inte beroende av vilken slags aktivitet det är fråga om. Den hittillsvarande svenska uppfattningen om och dess räckvidd är således inte överensstämmande med de övriga ländernas ståndpunkt. Mot bakgrund av att både och regeringen har poängterat att det är önskvärt att aktivt deltar i det internationella fredsfrämjande samarbetet är det nödvändigt att ändra den svenska tillämpningen och komma bort från den restriktiva inskränkande tolkningen av avtalet. Den nuvarande svenska tolkningen försvårar och kan möjligen i vissa fall hindra från att samarbeta med andra länder, då den svenska inställningen medför att den utländska militära personalen inte ges rättslig status i enlighet med avtalet under aktiviteter i . Svensk personal som deltar i militär verksamhet utomlands ges däremot rättslig status i enlighet med avtalet och mot bakgrund härav är det lätt att förstå de andra staternas irritation och kritik. Det är självklart att den grundläggande principen om reciprocitet måste upprätthållas. Det är inte acceptabelt att svensk personal ska omfattas av avtalet då de befinner sig på en annan avtalsparts territorium som vägrar tillerkänna utländsk personal motsvarande rättsliga status då de befinner sig i . Det är viktigt att regleringen kring statusfrågorna är klarlagd och att samma regler gäller oavsett i vilket land den militära personalen befinner sig för att fullgöra ett tjänsteuppdrag inom ramen för militärt samarbete. Enligt vår bedömning är det dessutom angeläget att relationer till de andra samverkande Nato- och partnerländerna inte onödigt försvåras utan att det internationella fredsfrämjande samarbetet kan bedrivas så smidigt som möjligt. Som framgår av kapitel fem saknas stöd för att avtalet skulle ha ett begränsat tillämpningsområde. I preambeln till stadgas att de stater som har skrivit under Nordatlantiska fördraget och de länder som antagit inbjudan till Partnerskap för fred och som har antagit ramdokumentet, tillsammans utgör deltagande stater i Partnerskap för fred. Vidare sägs att styrkor från en part i avtalet kan sändas och mottagas efter avtal till en annan parts område. I preambeln konstateras vidare att de deltagande staterna önskar definiera status för sådana styrkor när de befinner sig på annan parts område. Varken avtalet eller anslutnings- dokumenten begränsar avtalets tillämpningsområde. Tvärtom finns det stöd för tolkningen att är tillämpligt när personal som ingår i avtalsparts styrkor, civil komponent eller anhöriga efter överenskommelse, befinner sig på svenskt territorium. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser utredningen sammantaget att den svenska tillämpningen måste ändras så att de mål som och regeringen har slagit fast om svenskt deltagande i internationell fredsfrämjande verksamhet kan uppnås. Den svenska tolkningen av bör därför harmoniseras till den allmänt vedertagna tolkningen om att avtalet gäller generellt så snart någon person som omfattas av avtalet, efter överens- kommelse, befinner sig på en svenskt territorium. Något krav på att det ska handla om viss verksamhet ska inte uppställas. Då den svenska tillämpningen till stor del inte beror på en alltför begränsad lagstiftning kan en ändring inte uppnås på annat sätt än genom att de berörda myndigheterna tillämpar avtalet i dess fulla vidd. 6.4PFF-avtalet som statusavtal för annat internationellt militärt samarbete Förslag: är generellt tillämpligt och kan användas när avtalsparts styrkor, efter överenskommelse, befinner sig på annan avtalsparts territorium. Det finns inga hinder mot att avtalet används som statusavtal även för annat internationellt militärt samarbete som avtalsparterna deltar i. kan således komma att tillämpas på framtida internationellt militärt samarbete som de stater som är parter i nämnda avtal deltar i, även om verksamheten inte bedrivs inom ramen för PFF. Detta innebär att det militära samarbetet som äger rum inom ramen för Nordcaps och SHIRBRIG också kommer att omfattas av avtalet. PFF-samarbetet utgör bara en del av det internationella militära samarbete som deltar i och som vi kan förväntas komma att delta i. Som det har belysts har statusavtalen en viktig funktion att fylla eftersom de redan på förhand ger svar på frågor t.ex. om hur eventuella tvister ska lösas eller hur ett skadestånd ska regleras. Att den militära personalen även har behov av att den rättsliga statusen är reglerad och att avsikten med statusavtalen är att tillerkänna personalen ett sådant erforderligt skydd har också berörts tidigare. Utredningens tolkning innebär att har en generell tillämplighet mellan avtalsparterna. Militär personal som deltar i internationellt samarbete har samma behov av skydd oavsett om det handlar om ett samarbete inom ramen för PFF eller samarbete i någon annan form. har godkänts av och är tillämpligt även när det gäller annat internationellt samarbete på det militära området mellan dessa parter. Den avgörande förutsättningen för att avtalet ska kunna användas är att en avtals- parts styrkor, efter överenskommelse, befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Som framgår av kapitel fem innehåller PFF- avtalet inte någon begränsning, vad gäller verksamhet. Detta innebär att det inte finns formella hinder mot att tillämpa avtalet även när militär styrka, efter överenskommelse, befinner sig på svenskt territorium av annat skäl än PFF-samarbete. Detta innebär att såväl samarbetet inom ramen för Nordcaps som inom SHIRBRIG kommer att omfattas av avtalets tillämpningsområde. 6.5Ändringar till följd av vidgade tillämpningsområde 6.5.1Skyldighet att betala inkomstskatt Bedömning: Den svenska skattelagstiftningen kan komma att utlösa beskattning för utländsk militär personal som i fullgör ett uppdrag inom ramen för internationellt militärt samarbete. Genom att tas in i en ramlag av samma konstruktion som lag och att denna ges företräde framför bestämmelser i andra författningar förhindras att den utländska personalen anses obegränsat skattskyldig i . Artikel 10 i Nato föreskriver att lön och liknande ersättning som utbetalas av den sändande staten ska beskattas där. I samband med att införlivades i svensk rätt gjorde regeringen bedömningen att de svenska reglerna om inkomstskatt tillgodosåg föreskrifter om skattebefrielse, eftersom PFF- övningarna endast skulle komma att äga rum i under en högst begränsad tidsperiod. Den svenska regleringen bedömdes därför inte vara i behov av att ändras. I 3 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229) föreskrivs att bl.a. de som är stadigvarande bosatta i är obegränsat skattskyldiga här. Frågan är då vad som krävs för att en person ska anses stadigvarande bosatt i . I förarbetena till kommunal- skattelagen (1928:370) uttalades att det krävs en sammanhängande vistelse eller mera för att en person ska anses stadigvarande bosatt. Det finns en praxis av innebörd att man efter sex månaders vistelse anses bosatt här. Senast i RÅ 1997 ref. 25 ansågs en nederländsk medborgare, som hade vistats i visserligen hade haft sin dygnsvila i men även i och . En tillämpning av vid alla aktiviteter som har anknytning till PFF-samarbetet, liksom andra former av militärt samarbete mellan dessa parter, kan medföra att de svenska skattereglerna inte står i överensstämmelse med avtalet. Det nordiska fredsfrämjande samarbetet som äger rum inom ramen för Nordcaps är ett exempel då det kan bli fråga om en längre tids vistelse i för utländsk militär personal och som kan utlösa beskattningskonsekvenser för den främmande statens militära personal. Detsamma gäller för militärer som är i för utbytestjänstgöring eller studier. Förslaget om att ska tas in i en ramlag av samma konstruktion som lag och att denna ska ges företräde framför bestämmelser i andra författningar förhindrar dock att den utländska personalen anses obegränsat skattskyldig i . Det är således därmed väl sörjt för att den nationella lagstiftningen kommer att stå i överensstämmelse med . 6.5.2Utlämning för militära brott Bedömning: Om inkorporeras i svensk rätt genom ramlagen och denna har företräde framför annan lagstiftning, ska avtalets bestämmelser tillämpas i stället för utlämningslagen. Den svenska nationella lagstiftningen kommer med den föreslagna ändringen att stå i överensstämmelse med avtalets krav på utlämning för militära brott. I artikel 7 paragraf 5 a Nato stadgas att myndigheterna i de mottagande och sändande staterna ska bistå varandra med bl.a. överlämnande av medlemmar av en styrka eller en civil komponent eller dess anhöriga. Om en sådan person anhållits som misstänkt för en lagöverträdelse ska denne överlämnas till den myndighet som har domsrätt i enlighet med avtalets bestämmelser om jurisdiktion. De svenska bestämmelserna om utlämning för brott finns såvitt avser de övriga nordiska länderna i lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska utlämningslagen) och såvitt avser övriga länder i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen). En av skillnaderna mellan de två lagarna består i att utlämningslagen uppställer ett förbud mot utlämning för militära brott medan den nordiska utlämningslagen medger att utlämning kan ske även för sådana brott. Utlämningslagen är alltså oförenlig med . Anledningen till att utlämning enligt huvudregeln inte tillåts när det handlar om militära brott är att det inte anses ligga i en stats intresse att bidra till att upprätthålla ordning och disciplin inom ett annat lands försvar. Om gärningen förutom ett militärt brott även kan klassificeras som ett ordinärt brott kan däremot utlämning tillåtas, jfr prop. 1913:50 s. 31. I samband med att införlivades i svensk rätt konstaterade regeringen att de svenska bestämmelserna inte medgav att en medlem av en främmande stats militära styrka som i hade gjort sig skyldig till ett militärt brott, överlämnades till myndigheterna i det utomnordiska landet. Regeringen gjorde dock bedömningen att utlämningslagens inskränkningar i nämnda avseende inte skulle komma att få någon praktisk betydelse eftersom avtalet ursprungligen var avsett för ett mera långtgående militärt samarbete än PFF och att det endast var fråga om förhållandevis korta tidsperioder som utländsk militär personal skulle komma att vistas på svenskt territorium. En annan omständighet som regeringen också framhöll var att den militära lydnadsstrukturen har förändrats över tiden till att numera mera ha karaktären av ett anställningsförhållande mellan befäl och underlydande personal, jfr prop. 1995/96:37 s. 37 f. Det är svårt att här förstå regeringens resonemang. Om tillämpningen av vidgas i enlighet med de tolkningar utredningen anser att man måste göra, kan utländsk militär personal komma att vistas i , i vissa fall och vara omfattade av avtalet. Detta innebär att det finns risk för att ett partnerland som har personal i , anhållen för militärt brott, begär att få denne utlämnad. Ramlagens bestämmelser tar då över utlämningslagen, vilket medför att den svenska lagstiftningen står i överensstämmelse med krav på utlämning för militära brott. Förslag: En ramlag som inkorporerar gör att avtalets bestämmelser blir direkt tillämpliga i svensk rätt. Den särskilda skadeståndsbestämmelsen i 4 § lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet är därmed överflödig och bör upphävas. En utvidgad tillämpning av kan medföra en ökning av situationer då den svenska staten kan komma att bli skadeståndsskyldig i sin egenskap av mottagande stat. kan dock inte förväntas bli så stor att den inte kan belasta den besökta myndighetens ordinarie anslag. Försvarsmakten bör anförtros ansvaret för skaderegleringen även såvitt avser skador under tjänsteutövning som har orsakats av utländsk militär personal på svenskt territorium på samma sätt som de ansvarar för skaderegleringen såvitt avser den egna personalen samt ges möjlighet till regresskrav mot den svenska myndighet som är ansvarig för aktiviteten. Artikel 8 i Nato behandlar frågor om skadestånd och hur dessa ska regleras. Avtalet skiljer till att börja med mellan skador som uppstått under tjänsteutövning och skador som uppstått utanför tjänsten. Inom dessa huvudgrupper görs i avtalet en indelning i fall där den skadelidande är en annan samarbetande stat och fall där den skadelidande är en utomstående, dvs. Skador som uppstår under tjänsteutövning och som drabbar en annan samverkande stat hanteras enligt olika beroende på vad för slags skada det handlar om. skador på egendom som används av styrkan under övningen eller aktiviteten, skador på annan egendom som tillhör en avtalspart samt skador och dödsfall som drabbar en medlem av en deltagande styrka. Fråga om ersättning för skador som under tjänsteutövning har vållats på annan egendom som tillhör part ska avgöras genom förhandlingar mellan de berörda staterna. Om det däremot är fråga om en skada på sådan egendom som använts av styrkorna eller om det handlar om dödsfall eller skador på medlem av en deltagande styrka föreskriver avtalet att staterna ska avstå från skadeståndskrav mot varandra.