sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett annat skäl var att modellen skulle kräva ökade resurser, kompetens och ansvar för bl.a. anslagsberäkningar och prognoser av försäkringsutgifter på försäkringskassorna. Det föreföll inte rimligt att bygga upp sådan kompetens på vid tillfället 25 olika ställen i landet. Den andra modellen, och utredningens slutliga förslag, var en mer traditionell statlig modell där de formellt fristående försäk- ringskassorna skulle inordnas i den statliga myndighetsstrukturen genom att bli statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå. Enligt utredningen skapade modellen en sammanhållen organisa- tion med ett entydigt statligt huvudmannaskap som skulle göra det möjligt att utveckla decentraliserade lösningar för ansvarsfördel- ningen inom socialförsäkringsadministrationen. Den nya organisa- tionen skulle enligt utredningen skapa förutsättningar för en väl fungerande dialog, en återupprättad vi-anda och ett tydligt led- ningsansvar i hela organisationen. Förslaget innebar att ansvar och befogenheter skulle läggas hos de regionala myndigheterna i en omfattning som gick längre än vad som följde den gängse ord- ningen i svensk statsförvaltning. Angående ansvarsfördelningen på regional nivå mellan styrelse och direktör föreslog utredningen att direktören skulle ansvara för arbetsgivarfrågorna och att styrelsens roll skulle utgå från behovet av lekmannainsyn och medborgarinflytande. Styrelsens uppgift skulle vara att generellt biträda direktören i dennes arbete samt fatta beslut i frågor som hade stor betydelse för medborgarna och där kunskaper om de lokala förhållandena hade särskild betydelse. I övrigt skulle styrelsens uppdrag vara att pröva om försäkringskas- sans verksamhet bedrevs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte. Utredningen ansåg att förslaget skapade bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet och för framtida rationaliseringar, efter- som organisationens ledningskraft skulle kunna koncentreras på de utmaningar som väntade i tider av stora reformer, förenklingar och rationaliseringar. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen beslutade utifrån regeringens förslag om föränd- ringar i ansvarsfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna. Beslutet om förändringar överensstämde inte med det förslag utre- daren lämnat. Ambitionen var dock densamma, nämligen att utveckla organisationens effektivitet och tydliggöra ansvar och befogenheter inom och mellan organisationerna. Riktlinjerna för ändringarna i socialförsäkringsadministrationen presenterades i regeringens prop. 1996/97:63 och en konkretisering skedde sedan i prop. 1997/98:41. I propositionen (1996/97:63) Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m. framhölls att den dåvarande organisationen hade fördelar i form av en lokal förank- ring och ett lokalt engagemang. Regeringen menade att det fanns problem och begränsningar inom organisationen som hörde samman med avsak- naden av en tydlig ansvarsfördelning mellan försäkringskassorna och RFV. Riktlinjer föreslogs därför för att tydliggöra regelverket avseende försäkringskassorna i fråga om: vad har ansvar för, vad styrelse ska besluta om, roll inom socialförsäkringen i förhållande till försäkringskassorna angavs inom följande ansvarsområden: tillsyn över försäkringskassorna, ansvarig systemägare för de gemensamma IT-systemen, 1996/97:63 uttryckte regeringen också följande: Staten har ett legitimt behov av att kunna styra verksamheten för att garantera att försäkringen tillämpas likformigt och rättvist över hela landet och med samhällsekonomisk effektivitet. Alla medborgare oavsett bostadsort har rätt att förvänta sig en likvärdig behandling, tillfredsställande service och information i handläggningen av sina ärenden. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen 1997/98:41 uttrycktes detta på följande sätt: En viktig utgångspunkt för diskussionen om rollfördelningen mellan försäkringskassorna och är att socialförsäk- ringen är ett nationellt system med staten som försäkringsgivare. Socialförsäkringen styrs av lagar och förordningar beslutade av riksdag och regering. De är dessutom helt finansierade av skatter och avgifter. Staten måste således, trots att försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga organ, kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att försäkringen tillämpas likformigt och rättvist över hela landet och med samhällsekonomisk effektivitet. Det konstaterades att statens legitima behov av att kunna styra verksamheten inom givna ekonomiska ramar och mot uppsatta mål skulle kunna tillgodoses genom ett förstatligande av försäkrings- kassorna. Det angavs vidare: Men ett förstatligande löser inte i sig alla problem och otydligheter. I en sådan organisationsstruktur kan det dessutom vara svårt att bibehålla och stärka det regionala och lokala inflytandet. Regeringens lösning på de problem som uppmärksammats bestod i att förtydliga och begränsa RFV:s styrande roll i relation till försäkringskassorna, förstärka försäkringskassornas självstän- dighet som organisation gentemot RFV samt förstärka förtroen- demännens ansvar för ledning av försäkringskassorna på bekostnad av direktörens ansvar. 5.5.3Andras bedömningar inom området Sedan de strukturella förändringarna inom socialförsäkringsadmi- nistrationen 1998 har en mängd rapporter och redovisningar pre- senterats som på ett eller annat sätt berör styrningen av och inom socialförsäkringsadministrationen samt dess resultat. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen RRV konstaterar (RRV 2002:20, Välfärdssystemen behöver förenk- las) att ett utvecklingsarbete med fokus på kvalitet och kontroll i ärendehandläggning och utbetalning har genomförts inom social- försäkringsadministrationen . Dock uppmärksam- mar de ett antal faktorer som bidrar till att det fortfarande finns brister i ärendehandläggningen. Exempel på detta är att lagstift- Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen ningen inom socialförsäkringsområdet som successivt vuxit fram utgör något som kan betraktas som ett lapp- verk. års förändringar av regelverket har gjort ett redan tidigare komplicerat regelverk ännu krångligare att tillämpa. RFV har till följd av försäkringskassornas självständighet inte i alla delar den formella kompetens som krävs för att utöva ett entydigt ledar- skap inom socialförsäkringsadministrationen. Kassadirektörerna arbetar med dubbla lojaliteter, dvs. med lojalitet dels mot RFV och de nationella målen, dels mot styrelsen och de lokala och regionala prioriteringarna. Avslutningsvis konstaterar RRV att det saknas ett nationellt utbildningsprogram för handläggare där de får en gemensam generell kompetens i handläggningen av ärenden och dessutom en gemensam specifik kompetens i ett eller flera för- månsslag. Detta är en konsekvens av att varje försäkringskassa ansvarar för utbildningen av den egna personalen vilket innebär variation till innehåll och omfattning dels mellan försäkringskassorna, dels inom en och samma försäkrings- kassa. Statskontoret anser (Statskontoret, 2002:26, Bättre styrning av socialförsäkringsadministrationen) att det, mot bakgrund av social- försäkringsadministrationens storlek, komplexitet, de många upp- gifterna och målen i kombination med försäkringskassornas speciella associationsform, är uppenbart att styrproblemen av och inom socialförsäkringsadministrationen är svåra. Styrningen inom socialförsäkringsadministrationen, med många styrande aktörer i mångfaldiga och komplicerade konstellationer kan enligt Stats- kontoret bäst och enklast beskrivas som överstyrning. Statskonto- ret anser att stora delar av socialförsäkringsadministrationen funge- rar väl. konstateras att det finns sådant som fungerar mindre bra. Exempel är alltför olik tillämpning i olika delar av lan- det, orimligt långa handläggningstider i vissa ärendeslag, omfat- tande kostnader för IT-utveckling i relation till vad som åstad- kommits samt ett icke alltför framgångsrikt arbete med rehabili- tering av långtidssjuka. De orsaker Statskontoret särskilt framhåller är misstro mellan olika nivåer inom socialförsäkringsadministratio- nen, omständliga beslutsprocesser, otydligt ansvar, RFV:s otydliga styrningsroll och en otidsenlig rättslig reglering av försäkringskas- sornas grundläggande organisation. Statskontoret har också på regeringens uppdrag –2002 följt IT-utvecklingen inom socialförsäkringsområdet och har redovisat ett antal iakttagelser och bedömningar. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen Man har bl.a. sett följande problem: Svag beslutskapacitet och administrativ tungroddhet bl.a. beroende på en komplex samråds- och samverkansstruktur mellan RFV, RFV/Data och försäkringskassorna. Svagt genomslag för RFV:s roll som systemägare med ansvar för de gemensamma och obligatoriska systemen inom hela socialförsäkringsadministrationen. Svag beställarkapacitet (RFV) skapar osäkerhet i utvecklings- arbetet och bidrar till bristande styrning och uppföljning. Oklar gränsdragning mellan RFV/Data och beställarorganisa- tionen när det gäller utvecklingsinsatser. Orsaker till problemen bedöms hänga samman med bl.a. följande faktorer: Oklar ansvarsfördelning mellan olika delar av organisationen. RFV i egenskap av systemägare förmår inte bedriva en effektiv utvecklingsverksamhet. Tydlighet i beslutsfattandet har ersatts med ett komplicerat partssammansatt förhandlingsförfarande grundat på oklarheter i socialförsäkringens grundläggande organisation och verksamhetsstruktur. Otydligt ansvar och svaga incitament för systemägaren att driva utvecklingsfrågor (bl.a. oklara beslutsmandat och konflikt med tillsynsroll och försäkringskassornas befogenheter). Komplicerad och ineffektiv finansieringsmodell grundad på oklarheter i ansvarsfördelningen mellan RFV, RFV/Data och försäkringskassorna. Effektivitetsproblem i utvecklingsprocessen grundat på bl.a. oklar gränsdragning mellan beställare/utförare. Splittrade funktioner för styrning och uppföljning (IT-Stab, olika enheter inom RFV , RFV/Data, försäkringskas- sorna, FKF och olika samverkansorgan). Trots betydande brister och ofullkomligheter i utvecklingsverk- samheten bedömer Statskontoret att RFV/Datas förmåga att upp- rätthålla en säker och sannolikt kostnadseffektiv drift är god. I en omfattande kartläggning (FKF, enkät – förtroendevalda i ) av hur de förtroendevalda i försäkringskassor- nas styrelse uppfattade sitt uppdrag framkom följande. Knappt hälften ansåg att de hade tillräcklig kännedom om vad det innebar Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen att vara förtroendevald i styrelsen när de accepterade uppdraget. Drygt hälften ansåg att det är attraktivt att arbeta som förtroende- vald i styrelsen. ansåg att stödet från det egna partiet var bra. tyckte att deras kunskaper brister när det gäller personaladministration, ekonomi/budget/redovisning, upp- följning/utvärdering och socialförsäkring. ansåg att de arbetade med rätt saker i styrelsen. ansåg också att för- troendemannarollen är tydlig vad gäller ansvar. svarade att de i rollen som förtroendevald i styrelsen i första hand repre- senterade sitt parti. I en undersökning gjord på uppdrag av försäkringskassorna och FKF (FKF, 2001, långtidssjukskrivna inom ) fram- går bl.a. vilka faktorer kopplat till arbetsmiljön som den långtids- sjukskrivna (eller längre) personalen uttrycker ett miss- nöje mot. Ett generellt missnöje hos denna grupp finns mot hög arbetsbelastning, bristande delaktighet i beslutsprocesser och brist på öppenhet i organisationen. Andra områden där det råder ett ganska utbrett missnöje handlar om arbetsgruppsklimat samt bris- ter när det gäller bekräftelse, feedback och rehabilitering. En stor andel saknar rehabiliteringsplan och/eller är missnöjda med den rehabilitering de fått. FKF har till utredningen överlämnat ett förslag kallat Försäk- ringskassan – En socialförsäkringsorganisation i tiden. Förslaget fokuserar på den framtida förtroendemannarollen. Förbundet vill dock på några punkter förändra ansvarsfördelningen inom social- försäkringsadministrationen. Förutom de uppgifter som RFV har skulle en ny central chefsmyndighet enligt FKF också ansvara för: gemensam verksamhetsutveckling – stöd och implementering av gemensamma metoder och arbetssätt för att tillförsäkra ett effektivt utnyttjande av gemensamma IT-system, gemensam personalpolitik och kompetensutveckling, gemensamma styr- och ledningssystem. RFV:s bedömning (årsredovisningar ) av socialförsäkringsadministrationens samlade resultat är i stort sett densamma . Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen 2001 bedömde myndigheten att resultaten i den löpande handlägg- ningen uppvisade, en spridd bild. Det samlade resultatet för handläggning av ersättning till barnfamiljer och vid ålderdom bedömdes som bra, medan handläggning av ekonomiskt stöd till funktionshindrade och då särskilt ekonomiskt stöd vid arbetsoförmåga bedömdes som otillfredsställande. Det största problemet generellt var enligt RFV de regionala skillnaderna i handläggningen och långa handläggningstider. var bedömningen beträffande ersättning till barnfamiljer och vid ålderdom densamma som året innan, dvs. Handläggningstider beträffande ersättning till personer med funktionshinder var bättre än året innan men fortfarande för långa. Resultatet av handläggning av ersättning vid arbetsoförmåga var fortsatt otillfredsställande. Generellt sett konstateras fortsatta regionala skillnader mellan försäkringskassorna. Den sammanfattande bedömningen var att det sammantagna resultatet för administrationen, givet förutsätt- ningarna, var acceptabelt. JO riktade, vid hearing i socialförsäkringsutskottet , stark kritik mot försäkringskassornas tillämpning av förvaltningslagen. Exempel på bestående brister 2001 och 2002 är enligt JO bristande utredningar och dröjsmål i handläggning, vid omprövning, vid överlämnande av överklagande till länsrätt och vid utlämnande av handlingar. Antalet klagomåls- och initiativärenden ökade något 2001 för att därefter sjunka något 2002. Andelen ärenden med kri- tik var 2000, året därefter minskade det till för att sedan öka till 2002. Andelen ärenden med kritik riktad mot försäkringskassorna är högre än motsvarande andel för de andra verksamheter JO grans- kar. Regeringens bedömning och framtida krav Av den senaste budgetpropositionen (prop. 2002/2003:1, utgifts- område 10) framgår regeringens bedömning av socialförsäkrings- administrationen och dess resultat. Resultat för områdena ersätt- ning till barnfamiljer och ersättning vid ålderdom bedöms som bra. Sjukpenning och andra dagersättningar utbetalas och de för- säkrade får i huvudsak sin ersättning i samband med löneavdrag. Resultaten för områdena ekonomiskt stöd till funktionshindrade och ekonomiskt stöd vid arbetsoförmåga är enligt regeringen otill- Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen Exempel på brister är oacceptabelt långa genom- strömningstider i ärenden som avgörs av socialförsäkringsnämnd och att antalet sjukfall längre än ökar. Regeringen konstaterar att de stora skillnader i resultat som fortfarande kan påvisas mellan försäkringskassorna i huvudsak kan förklaras av hur styrningen inom socialförsäkringsadministrationen fungerar. Även organisationsstruktur och kultur är viktiga faktorer i detta. Regeringen konstaterar att många av de problem som avsågs lösas med förändringarna 1998 kvarstår. Bedömningen är att stor kraft går till att lösa interna styr- och ledningsproblem, vilket i sin tur leder till bristande effektivitet och resursanvändning. Rege- ringen konstaterar också att det finns betydande produktivitets- vinster att göra inom socialförsäkringsadministrationen genom samordning och erfarenhetsutbyte kring verksamheten. Regeringen konstaterar att trots flera åtgärder visar det sig att skillnaderna mellan försäkringskassorna inte minskar vilket leder till att det krävs mera strukturella insatser. Regeringen är också självkritisk och anger att resurserna inte helt motsvarat den kraftigt ökade arbetsmängden hos försäkringskassorna, men konstaterar att orsakerna till de konstaterade bristerna också ligger i otillräcklig styrning och kontroll inom socialförsäkringsadministrationen. Regeringen vill att bättre förutsättningar skapas för att komma tillrätta med de brister som uppmärksammats. Av direktivet till denna utredning framgår vilka krav regeringen ställer på den fram- tida administrationens styrning och resultat. De uppmärksammade bristerna och framtida krav på administrationen är i princip två sidor av samma mynt. De brister regeringen ser har sin mot- svarighet i de krav den ställer på den framtida administrationen. Helhetsperspektiv och gemensamma förhållningssätt. Gemensamma satsningar på utbildning och kompetensutveck- ling. Effektivt arbete med och utveckling av IT-stöd. Likformighet och rättvisa i beslut som fattas. 6Utredningens bedömning av förändringsbehoven Av beskrivningarna i föregående kapitel framgår det tydligt att det är en mängd faktorer som påverkar hur rättssäkert och effektivt socialförsäkringsadministrationen i slutänden administrerar social- försäkringen. Man kan skilja på externa faktorer som är givna och interna faktorer som är påverkbara för administrationen. Exempel på externa faktorer är lagstiftningen på socialförsäkringsområdet, ekonomiska resurser, mål- och resultatstyrningen samt de förut- sättningar socialförsäkringsadministrationen ges i form av struktur för styrning inom organisationen. Därtill finns det externa faktorer i samhället exempelvis i form av samhällsklimat och hälsotillstånd som påverkar. Till de interna faktorerna hör t.ex. det faktiska ledar- skapet, samverkan och samordning och den samlade kompetensen inom organisationen. Allt detta är sammantaget förutsättningar som påverkar och bidrar till hur väl socialförsäkrings- administrationen kan leva upp till de krav som ställs och . Utredningen är väl medveten om att alla dessa faktorer i mer eller mindre omfattning påverkar möjligheterna att uppnå målen för verksamheten. Utredningen ska dock enligt direktivet behandla och lämna förslag angående de delar som rör styrning och organi- sation inom socialförsäkringsadministrationen. Utifrån detta har utredningen koncentrerat sig på de brister som finns i de struktu- rella förutsättningarna för styrning och organisation inom social- försäkringsadministrationen samt hur styrning och organisa- tion bör utformas för att motsvara de krav som ställs på den fram- tida administrationen. Utredningens bedömning av förändringsbehov 6.1Synpunkter på förändringarna 1998 Utredningen delar regeringens bedömning att många av de problem som avsågs lösas 1998 kvarstår. Utredningen anser inte bara att de kvarstår utan att de också i viss mån har förvärrats. Förslaget till förändringar som regeringen lade på bord 1998 var i princip ett förslag som byggde på valda delar från de två modeller som översynen av socialförsäkringens administra- tion behandlade. Regeringen tog i huvudsak delar från modellen där försäkringskassorna skulle vara fortsatt självständiga och direkt ansvariga inför regeringen. Men för att inte skapa omfattande för- ändringar i direkta styrning av försäkrings- kassorna, som denna modell fullt ut hade inneburit, valde rege- ringen att lägga några av dessa uppgifter på RFV, t.ex. normering och ekonomistyrning. Denna lösning kompletterades med att RFV skulle ställa krav på att försäkringskassorna vidtog åtgärder utifrån verkets tillsyn, trots att man formellt sett inte hade något mandat att ställa krav på försäkringskassorna. Om försäkringskassorna inte vidtog nödvändiga åtgärder skulle RFV påtala detta för regeringen. Skrivningarna om att RFV skulle påtala detta för regeringen gav uttryck för att regeringen i viss mån skulle styra försäkringskas- sorna direkt. Resultatet av denna lösning blev att det skapades en situation där det faktiskt blev ännu otydligare hur ansvarsfördelningen såg ut. Man kan också så här i efterhand ställa sig frågan hur nationell lik- formighet och rättsäkerhet skulle kunna säkerställas med det rela- tivt begränsade mandat RFV fick att normera och utöva tillsyn över de fristående och självständiga försäkringskassornas tillämpning. Det kan konstateras att dagens struktur för styrning och organisa- tion av socialförsäkringsadministrationen medför brister i fördel- ning av ansvar och befogenheter på flera nivåer. Försäkringskassornas självständiga ställning innebär att riksda- gen – och inte som för statliga myndigheter regeringen – beslutar om försäkringskassornas uppgifter, organisation och ledning. Men försäkringskassorna styrs även av regeringen, av regeringen via RFV och av RFV på uppdrag av regeringen. Detta får till följd att styrningen av socialförsäkringsadministrationen blir otydlig och Utredningens bedömning av förändringsbehov tungrodd Ansvarsfördelningen mellan , regeringen och RFV är oklar. kan inte till fullo ställa regeringen till svars för försäkringskassornas verksamhet och resultat. Rege- ringens handlingsutrymme i styrningen av socialförsäkrings- administrationen blir dessutom starkt begränsat i och med att eventuella förändringar i försäkringskassornas uppgifter, organisa- tion eller ledning i huvudsak ska beslutas av . Det finns områden där det är oklart vilken organisation som ansvarar för vad i den fördelning av ansvar som skett inom social- försäkringsadministrationen. Ett exempel på detta är förhållandet mellan RFV:s ansvar för IT-system och ekonomistyrning av för- säkringskassorna och försäkringskassornas ansvar för intern styr- ning och kontroll. Å ena sidan kan man hävda att RFV ansvarar för ändamålsenliga IT-baserade ledningsstöd för försäkringskassornas interna styrning. Man kan också hävda att RFV kan och ska utfärda direktiv om vilka ekonomiska och säkerhetsmässiga kontroller som ska ske i handhavandet av IT-stöd på försäkringskassorna. Å andra sidan kan man hävda att styrelse som ansvarig för intern styrning och kontroll ansvarar för ett adekvat lednings- stöd samt för vilka ekonomiska och säkerhetsmässiga kontroller som bör ske kopplat till t.ex. handhavandet av IT-stödet. Försöket till uppdelning av ansvaret mellan RFV och försäk- ringskassorna har resulterat i att ingen har eller tar ansvar för hel- heten. Med helheten avses det samlade ansvaret för att socialförsäk- ringen administreras i enlighet med de folkvaldas intentioner. Det finns alltid någon annan nivå eller part att skylla på, vilket försvårar regeringens möjlighet att utkräva ansvar. Det är inte bara oklarheter i den nuvarande formella fördelningen av ansvar och befogenheter. Det finns också exempel på att fördel- ningen i sig utgör hinder vid styrning och utveckling av verksam- heten. Formellt sett ansvarar respektive försäkringskassa såsom själv- ständig organisation för metoder och metodik i handläggning av ärenden och för löpande utveckling av verksamheten. har RFV fått i uppdrag av regeringen att utveckla och sprida metoder och metodik för försäkringskassornas handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden samt att ta ett samlat ansvar för verksam- Utredningens bedömning av förändringsbehov hetsutvecklingen inom socialförsäkringsadministrationen. Det råder inte överensstämmelse mellan de behov som regeringen ser och dagens formella fördelning av ansvar inom socialförsäkrings- administrationen. Det kan också konstateras att dagens formella fördelning av ansvar inom administrationen inte håller inför den utveckling socialförsäkringsadministrationen står inför. Utvecklingen av IT- stöd för handläggning av ärenden kommer kräva en mer enhetlig styrning inte bara av vilka olika moment som ska ske i handläggningen utan också av hur arbetet med handläggning ska organiseras. Nuvarande socialförsäkringsadministration med självständiga organisationer försvårar samverkan med andra statliga myndigheter och verksamheter.