sou · GRB371d1 · 2004-01-01 00:00:00 — lagarna borde ha karaktär av ramlagstiftning.22 I dagens föränderliga värld torde argumenten för en ramlagstiftning kunna sägas väga ännu tyngre eftersom utvecklingen på redovisningsområdet i är starkt påverkad av vad som händer internationellt och dessutom sker snabbt. Det är viktigt att det befintliga regelverket på redovisningsområdet håller jämna steg med denna utveckling. Detta förefaller omöjligt att åstadkomma inom ramen för den för- hållandevis långsamma lagstiftningsprocessen, utan måste bli en uppgift för den kompletterande normgivningen. Sammanfattningsvis kan konstateras att våra förslag om att vidga årsredovisningslagarnas ramar förutsätter att och har oförändrade möjligheter att ge uttryck för god redovisningssed genom att precisera på vilket sätt de val- möjligheter som våra förslag ger upphov till kan, får eller skall utnyttjas av företagen med hänsyn till bl.a. branschtillhörighet, intressentkretsens storlek och sammansättning samt företagets storlek. Vi vill här påpeka att för framför allt små och medelstora företag kommer behovet av vägledning i det praktiska redovis- ningsarbetet att öka i takt med att komplexiteten och de internationella inslagen i det samlade regelverket på redovis- ningsområdet ökar. Ju fler alternativ som lagstiftaren tillhandahål- ler – alternativ som framöver oftast kommer att ha sitt ursprung i IAS – desto större blir naturligtvis behovet av hjälp och stöd vid valet av alternativ i det enskilda företaget. Som en avslutande synpunkt vill vi också framhålla att den i vissa delar oklara strukturen i normgivningshierarkin – med IAS- för- ordningen, och av kommissionen antagna IAS, i toppen och däref- ter EG-direktiv, svensk lagstiftning och kompletterande normgiv- ning av olika och ibland oklar status – i kombination med den ökade komplexiteten i det samlade regelverket aktualiserar frågan om inte normgivningssystemet snart borde bli föremål för en över- syn. En utgångspunkt för en sådan översyn måste enligt vår mening vara att de regler som ett enskilt företag har att tillämpa framstår som relevanta och adekvata samt att regelverket är lättillgängligt och användarvänligt och det oavsett reglernas ursprung. Ett alter- nativ kan därvid vara att öka detaljeringsgraden i lagstiftningen så att behovet av kompletterande normgivning för de allra flesta företagen minskar eller helt faller bort. En annan lösning kan vara att reducera lagstiftningen väsentligt så att den bara innehåller 22 Se prop. 1995/96:10 del I s. 187 f. respektive prop. 1998/99:130 s. 180. Tillämpning av IAS i svenska företag bestämmelser av formaliakaraktär och överlåta till att, på motsvarande sätt som gäller för Finansinspektio- nen, via föreskrifter fylla ut lagstiftningen med materiella regler. En sådan ordning förutsätter att regeringsformen ändras men en klar fördel med den vore att EG-direktiven, liksom av kommissionen antagna IAS, skulle kunna genomföras genom föreskrifter av nämnden i stället för genom lagstiftning som är en betydligt lång- sammare process. IAS-förordningen tar sikte på företag inom alla branscher, således även på finansiella företag. Detta innebär att de överväganden vi har gjort ovan beträffande företag i allmänhet också måste göras i fråga om finansiella företag. En naturlig utgångspunkt är därvid att samma redovisningsprinciper bör tillämpas av finansiella företag som av företag i allmänhet, om det inte finns särskilda skäl för avvikelser av hänsyn till de finansiella företagens särart. Våra överväganden beträffande de finansiella företagen grundas bl.a. på en undersökning av vilka skattemässiga effekter en över- gång till IAS i årsredovisningen skulle medföra (bilaga 6) samt på en undersökning av konflikter mellan IAS och ÅRKL eller ÅRFL (bilaga 5). Vidare beaktas de konsekvenser en frivillig tillämpning av IAS inom ramarna för ÅRKL och ÅRFL skulle få för exempelvis kapitaltäckningregler och solvensregler. 5.7.1Konflikter mellan IAS och ÅRKL/ÅRFL För att det skall bli möjligt att tillämpa IAS redovisningsprinciper inom ramarna för ÅRKL och ÅRFL måste lagarnas ramar vidgas och alla hinder mot en tillämpning av IAS undanröjas. På ett antal punkter förekommer konflikter mellan hur en viss post skall klassi- ficeras, värderas eller periodiseras enligt bestämmelserna i och ÅRKL eller ÅRFL. ÅRKL och ÅRFL hänvisar i stora delar till bestämmelserna i . I den mån en konflikt mellan IAS och ÅRKL eller ÅRFL även utgör en konflikt mellan IAS och ÅRL kommer våra förslag till lagstiftningsåtgärder i ÅRL att få genom- slag även för de finansiella företagen, utan att reglerna i ÅRKL eller ÅRFL kräver några särskilda överväganden. Det finns dock även Tillämpning av IAS i svenska företag konflikter mellan IAS och ÅRKL eller ÅRFL som saknar mot- svarighet för de allmänna företagen, eftersom konflikterna avser bestämmelser som är specifika för just ÅRKL eller ÅRFL. En närmare undersökning av konflikterna redovisas i bilaga 5. 5.7.2Konsekvenser för kapitaltäcknings- och solvensregler Vilka områden bör bli föremål för en ytterligare översyn? Förändrade redovisningsprinciper får betydelse för finansiella företag bl.a. genom kopplingen till bestämmelserna om kapital- täckning i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora expone- ringar samt bestämmelserna om solvensmarginal i lagen (1982:713) om försäkringsrörelse. Reglerna ställer krav på att företagen skall ha ett buffertkapital av viss storlek (kapitalbas). I kapitalbasen får inräknas eget kapital efter vissa justeringar, samt vissa efterställda skulder. Kapitalbasen skall för livförsäkringsföre- tag täcka ett minsta krav, solvensmarginal, beräknat som en viss procent av företagens försäkringsåtaganden. I skadeförsäkrings- företag beräknas solvensmarginalen utifrån premieindex och ska- deindex. Kapitalkravet i kreditinstitut och värdepappersbolag är formulerat som en viss andel av företagens riskviktade tillgångar och åtaganden. Utöver de individuella kapitalkraven finns även kapitalkrav på aggregerad nivå för försäkringsgrupper respektive finansiella företagsgrupper. För de senare skall kapitalkravet och kapitalbasen beräknas med utgångspunkt i gruppens konsoliderade räkenskaper, medan det för försäkringsföretagen som huvudregel baseras på de ingående juridiska enheternas redovisning. Redovis- ningsreglerna är således tätt sammanflätade med solvens- och kapitaltäckningsreglerna genom direkta hänvisningar. Därutöver används en rad förutsatta begrepp – t.ex. eget kapital – som får sitt innehåll via redovisningsreglerna. Även bruket av snarlika eller samma definitioner i redovisnings- och andra lagar medför att en ändring av redovisningsreglerna kan få följder på andra områden, t.ex. torde vårt förslag om ändrad koncerndefinition i ÅRL troligen få till följd att en översyn av koncerndefinitionen i bl.a. 1 kap. 2 § kapitaltäckningslagen bör göras. I försäkringsföretag kan förändrade redovisningsprinciper påverka solvenskravet genom både storleken på och innehållet i kapitalbasen samt genom värderingen av de försäkringstekniska Tillämpning av IAS i svenska företag och värdepappersbolag kan påverkas genom värderingen av de tillgångar och åtaganden som ligger till grund för beräkningen av kapitalkravet, samt genom förändrade värderingsprinciper och omklassificering av de poster som får ingå i kapitalbasen. IAS skiljer sig i vissa avseenden från traditionella svenska redo- visningsprinciper genom att försiktighet i t.ex. värderingar tenderar att frångås till förmån för rättvisande bild. De nya standarderna kan på så sätt leda till en generösare värdering av det egna kapitalet vil- ket innebär en potentiell lättnad av kapitalkravet. Ett exempel på när regelverken skiljer sig åt är uppskrivning av anläggningstill- gångar som enligt 4 kap. 2 § 5 ÅRFL är förbjuden i svenska livförsäkringsföretag. IAS regler om redovisning och värdering av finansiella instru- ment får särskild innebörd för försäkringsföretag. Exempelvis skall finansiella instrument redovisas till verkligt värde och värdeföränd- ringarna som huvudregel föras över resultaträkningen. Därmed kommer de automatiskt att ingå i kapitalbasen. skall orealiserade vinster redovisas i en särskild fond för orealiserade vinster som först räknas med i kapitalbasen efter medgivande från . Vidare torde vissa försäkringskontrakt där den överförda risken i huvudsak är finansiell omfattas av IAS definition av finansiellt instrument. Detta innebär att de inte skall redovisas som försäkring, alternativt delas upp och särredovisas i försäk- ringsdel respektive finansiellt instrument. IAS definition av finansi- ellt instrument torde främst påverka klassificeringen av finansiella återförsäkringsavtal och vissa fond- och livförsäkringsavtal. Efter- som solvenskravet är formulerat med utgångspunkt från försäk- ringstekniska avsättningar kan detta innebära ett slopat solvenskrav för nämnda försäkringsavtal. En tredje fråga som bör uppmärk- sammas och som rör IAS regler om redovisning av finansiella instrument gäller sådana instrument som emitterats av företaget. Dessa skall enligt IAS redovisas som skuld eller eget kapital med hänsyn till dess ekonomiska innebörd. Detta innebär att exempelvis preferensaktier med obligatorisk rätt till inlösen, skall redovisas som skuld. I förekommande fall kan detta betyda att preferens- aktier undantas från kapitalbasen. Ytterligare konsekvenser beträffande försäkringsföretag uppstår i fråga om obeskattade reserver (t.ex. säkerhetsreserv) och utjäm- ningsavsättning. Det är bland annat tveksamt om utjämnings- Tillämpning av IAS i svenska företag avsättning som ingår i försäkringstekniska avsättningar upp- fyller kraven på avsättning i IAS 37. Hur bör dessa konsekvenser påverka innehållet i redovisningsreg- lerna? I ett lagförslag om redovisning och värdering av finansiella instru- ment (prop. 2002/03:121 s. 62) anges bl.a. följande angående kapi- taltäckningslagen: Kapitaltäckningsreglerna har efterhand kommit att bli alltmer tekniska och detaljerade. Ett antal nya direktiv på området har i stor utsträckning genomförts genom att nya bemyndiganden förts in i kapitaltäckningslagen (se prop. 1999/2000:94) och som möjliggjort att hantera detaljer genom föreskrifter meddelade av . En förändring av kapitaltäckningsreglerna är även att vänta med anledning av pågående arbete inom EG och . Den kommande anpassningen till internationella redovisningsstandar- der från IASB kommer vidare att medföra ytterligare förändringar av redovisningsreglerna i riktning mot en mer analytisk men en mindre försiktig redovisning. Mot denna bakgrund bör konsekvenserna av de nya reglerna för redovisning och värdering av finansiella instrument lämpligast tas om hand inom ramen för de myndighetsföreskrifter som kompletterar bestämmelserna i kapitaltäckningslagen. Därigenom till- godoses också att regler om stora exponeringar och andra rörelse- begränsningar relaterade till kapitalbasens storlek inte kommer att för- svagas på grund av en mindre försiktig redovisning. I linje med den bedömning som görs i propositionen bör de nya redovisningsreglernas eventuella konsekvenser för kapitaltäckning och solvens tas om hand inom ramen för myndighetsföreskrifter till kapitaltäckningslagen respektive försäkringsrörelselagen. Kopplingen till kapitaltäcknings- och solvensreglerna bör enligt vår mening inte användas som argument för att hindra den fortsatta utvecklingen på redovisningsområdet. Såvida de ändringar som vi föreslår i ÅRKL och ÅRFL får konsekvenser för kapitaltäcknings- och solvensreglerna bör problemet lösas genom ändringar i de . En närmare översyn av kopplingen mellan regelverken bör därför göras. Tillämpning av IAS i svenska företag 5.7.3Våra slutsatser och förslag IAS-förordningen: Noterade finansiella företag skall upprätta koncernredovisning med tillämpning av IAS. Våra förslag: Alla finansiella företag bör ges möjlighet att tillämpa IAS redovisningsprinciper inom ramen för ÅRKL/ÅRFL och god redovisningssed. Vidare bör artikel 5 i IAS-förordningen utnyttjas för att ge noterade finansiella före- tag möjlighet att upprätta årsredovisning och för att ge icke- noterade finansiella företag möjlighet att upprätta års- eller koncernredovisning med fullständig tillämpning av IAS. För försäkringsföretagens del bör reglerna om värdering av finansiella instrument till verkligt värde vara tvingande. Vidare bör (den bundna) fonden för orealiserade vinster tas bort. I fråga om vilka upplysningskrav som alltjämt skall gälla för de finansiella företag som upprättar sin redovisning med full- ständig tillämpning av IAS är utgångspunkten, i likhet med vad som gäller för företag i allmänhet, att endast sådana upplys- ningskrav som saknar motsvarighet i IAS bör få fortsätta att gälla vid sidan av IAS. Detta innebär för försäkringsföretagens del bl.a. att kravet på klassanalys i koncernredovisningen tas bort samt att kravet på resultatanalys i årsredovisningen tas bort, förutsatt att den information som skall lämnas i resultat- analysen i stället lämnas på annan plats i redovisningen och att uppgift om detta förhållande lämnas i förvaltningsberättelsen. För de kreditinstitut och värdepappersbolag som upprättar sin redovisning i enlighet med IAS kvarstår dock kravet på kapital- täckningsanalys. En naturlig utgångspunkt för våra överväganden beträffande tillämpningen av IAS i finansiella företag är att samma redovis- ningsprinciper så långt möjligt bör tillämpas av finansiella företag som av företag i övrigt. Avvikande redovisningsprinciper bör bara förekomma om så är motiverat av de finansiella företagens särart. Ett exempel på detta är uppställningsformerna för balans- och resultaträkning. För de allmänna företagen har vi föreslagit att alla företag skall ha möjlighet att inom ramen för ÅRL upprätta års- redovisningen och icke-noterade företag även koncernredovis- ningen med tillämpning av IAS redovisningsprinciper – givetvis med de begränsningar som må följa av god redovisningssed. Tillämpning av IAS i svenska företag skall icke-noterade företag ha möjlighet att med stöd av artikel 5 i IAS-förordningen upprätta en fullständig IAS-redovisning i såväl juridisk person som i koncernen. Även noterade företag skall ha möjlighet att med stöd av IAS-förordningen tillämpa IAS fullt ut i årsredovisningen. Att vi har stannat för att IAS-redovisningen bör vara frivillig har främst skattemässiga orsaker. Bör möjligheten att tillämpa IAS i finansiella företag utökas och, om så är fallet, bör den utformas som en möjlighet eller som ett tvång? För de finansiella företagen gör sig samma argument gällande som för företag i allmänhet. Vi anser således att möjligheterna att tillämpa IAS redovisningsprinciper bör utökas i möjligaste mån. Farhågor har dock framförts om att en frivillig tillämpning kan komma att leda till oönskade konsekvenser på främst kapitaltäck- ningsområdet. Enligt vår mening har det dock så långt inte fram- kommit sådana konsekvenser på andra rättsområden att en tillämp- ning av hela för finansiella företag inte bör möjlig- göras alls eller bör göras tvingande. De konsekvenser som fram- kommit torde kunna hanteras inom ramen för de lagar som berörs, t.ex. kapitaltäckningslagen, alternativt genom föreskrifter om bl.a. kapitaltäckning. Enligt vår mening framstår det som alltför långtgående att uppställa ett krav på tillämpning av hela , särskilt med beaktande av att det ännu inte finns någon IAS-standard för redovisning av försäk- ringskontrakt. Ett sådant förslag skulle kräva djupare överväganden än vad som ryms inom ramen för denna utredning. Vi föreslår därför att de förslag vi har lagt för företag i allmänhet även bör gälla för finansiella företag. När det gäller värdering av finansiella instrument föreslås dock i en proposition om redovisning och värdering av finansiella instru- ment (prop. 2002/03:121) bl.a. att kreditinstitut och värdepappers- bolag, till skillnad från vad som föreslås i fråga om företag i allmän- het, skall vara skyldiga att värdera finansiella instrument (med några få undantag) till verkligt värde. Av konsekvensskäl skulle det därför kunna hävdas att det även för försäkringsföretagen borde uppställas ett krav på värdering av finansiella instrument till verk- ligt värde. Försäkringsföretagen har möjlighet att värdera placerings- tillgångar till verkligt värde (nettoförsäljningsvärdet) även när detta Tillämpning av IAS i svenska företag överstiger anskaffningsvärdet (se 4 kap. 5 § ÅRFL och försäkrings- redovisningsdirektivet 91/674/EEG). Försäkringsföretagens pla- ceringstillgångar utgörs av fastigheter och värdepapper (aktier, obligationer och lån)23 som har karaktär av kapitalplacering och därmed inte är avsedda att stadigvarande brukas eller innehas i verksamheten. Genom det antagna moderniseringsdirektivet ges EU:s medlemsstater möjlighet att tillåta eller kräva att försäkringsföretag redovisar finansiella instrument till verkligt värde i enlighet med de standarder som utfärdats av IASB. Ändringarna har anpassat för- säkringsdirektivet i linje med övriga redovisningsdirektiv som innehåller motsvarande bestämmelser för icke finansiella företag respektive kreditinstitut och värdepappersbolag. I propositionen 2002/03:121, Redovisning och värdering av finansiella instrument, förslås, som nämnts, att kreditinstitut och värdepappersbolag skall vara skyldiga att värdera finansiella instru- ment (med några få undantag) till verkligt värde vid upprättandet av årsredovisning och koncernredovisning. Som skäl för en tving- ande bestämmelse anförs att finansiella instrument utgör det domi- nerande inslaget i företagens balansräkningar och att enhetliga vär- deringsprinciper leder till den bästa jämförbarheten. Dessa argument har också stor bärighet på försäkringsföretagen. Ett försäkringsföretags tillgångssida i balansräkningen domineras av finansiella tillgångar och utöver premierna är kapitalavkast- ningen den viktigaste posten i resultaträkningen (åtminstone vad gäller livförsäkringsrörelse). Vid införandet av nuvarande regel i 4 kap. 5 § ÅRFL om värde- ring av placeringstillgångar till verkligt värde (nettoförsäljnings- värdet) fanns ingen principiell erinran mot en sådan värdering. Tvärtom framhöll flertalet remissinstanser att en värdering till verkligt värde är erforderlig för att ge en rättvisande bild av försäk- ringsföretagens ställning och resultat. Det har också visat sig att denna värderingsprincip fått stort genomslag i försäkringsföreta- gens externredovisningar. Det finns därför – i likhet med regering- ens bedömning för kreditinstitut och värdepappersbolag i prop. 2002/03:121 – starka skäl för att föreslå en tvingande bestämmelse om redovisning av finansiella instrument till verkligt värde i försäk- ringsföretagen. 23 I försäkringsföretagens placeringstillgångar ingår även derivat och (kontant-) depositioner hos företag som avgivit återförsäkring (cedent). Tillämpning av IAS i svenska företag Finansiella instrument i försäkringsföretag bör därför (i motsva- rande utsträckning som i andra finansiella företag) värderas till vad som enligt moderniseringsdirektivet beskrivs som verkligt värde (i princip marknadsvärdet), vilket baseras på IAS 39. Denna värdering skiljer sig något från nuvarande alternativa värdering till nettoför- säljningsvärdet i 4 kap 5 § ÅRFL. Genom IAS-förordningen kommer dock noterade försäkringsbolag att behöva värdera finansiella instrument enligt IAS 39 i koncernredovis- ningen. Det är således en nödvändighet att ta in nya bestämmelser om verkligt värde som inte förhindrar en tillämpning av IAS 39. Nuvarande innebörd av värdering till verkligt värde i 4 kap 5 § ÅRFL bör därför utmönstras såvitt avser finansiella instrument som kan värderas till verkligt värde enligt 4 kap. 14 a § ÅRL. En särskild fråga är dock om försäkringsföretagens möjligheter att värdera finansiella instrument till verkligt värde inskränks om 4 kap. 5 § ÅRFL utgår och ersätts av 4 kap. 14 a §. De senare reg- lerna gör nämligen undantag för finansiella instrument som hålls till förfall och egna lånefordringar. En sådan inskränkning torde dock enligt vår mening kunna godtas. Möjligheten i 4 kap. 5 § ÅRFL att värdera placeringstillgångar till verkligt värde innefattar för övrigt inte bara finansiella instrument utan även byggnader och mark. Vårt förslag innebär dock att bygg- nader och mark framgent skall kunna värderas till verkligt värde, om än utan avdrag för beräknade försäljningskostnader, genom att en hänvisning till 4 kap. 14 f § ÅRL införs i ÅRFL. Försäkrings- företagens innehav av byggnader och mark torde omfattas av begreppet förvaltningsfastigheter, även i den mån bolaget själva disponerar lokalerna. Byggnader och mark kan i sådana fall ändå värderas till verkligt värde även om 4 kap. 5 § ÅRFL tas bort. I likhet med vad som gäller enligt 4 kap. 5 § ÅRFL skulle en tillämpning av 4 kap. 14 a § ÅRL med dess hänvisningar till 14 b § samma kapitel utesluta aktier och andelar i dotter- och intresse- företag från värdering till verkligt värde. Vårt förslag innebär dock att aktier och andelar i intresseföretag får värderas enligt kapital- andelsmetoden (genom en hänvisning till 4 kap. 3 a § ÅRL). I fråga om placeringstillgångar för vilka livförsäkringstagaren själv bär placeringsrisken saknar direktivet alternativa värderingar. Dessa måste värderas till verkligt värde och bör då värderas enligt de nya bestämmelserna som baseras på IAS 39. Tillämpning av IAS i svenska företag Sammanfattningsvis innebär vårt förslag att bestämmelserna om värdering av finansiella instrument för försäkringsföretagens del blir tvingande. Bör anpassningen till IAS genomföras i ÅRKL respektive ÅRFL eller bör den ske genom föreskrifter från ? Under utredningsarbetet har framförts förslag om att anpassningen till IAS för de finansiella företagens del borde åstadkommas genom föreskrifter från i stället för att göra ändringar i ÅRKL och ÅRFL motsvarande dem som vi föreslår i ÅRL. Vid tillkomsten av årsredovisningslagarna ansågs det dock ur jämför- barhetssynpunkt viktigt med så gemensamma regler som möjligt för olika typer av företag. ÅRKL och ÅRFL borde därför i möjli- gaste mån bara innehålla bestämmelser av betydelse för de finansi- ella företagens särart. Ett förslag om att moderniseringsdirektivet för de finansiella företagens del i sin helhet skall införas genom föreskrifter i stället för i lag skulle få till följd att lagarna inte längre ger uttryck för gemensamma regler eller en gemensam systematik. Det kan enligt vår mening inte heller anses lämpligt att t.ex. en så viktig bestämmelse som den om värdering till verkligt värde av vissa andra tillgångar än finansiella instrument införs på annan rättslig nivå än lag. Vi anser därför att ÅRKL:s och ÅRFL:s ramar bör vidgas och moderniseringsdirektivet införas i dessa lagar på motsvarande sätt som i ÅRL. Vi anser dock, såsom anförts i avsnitt 5.6.3, att normgivningssystemet snart bör bli föremål för en över- syn, bl.a. mot bakgrund av den i vissa delar oklara strukturen i normgivningshierarkin och den ökade komplexiteten i det samlade regelverket. Vilka upplysningskrav i ÅRKL och ÅRFL bör alltjämt gälla för de företag som upprättar redovisningen med stöd av IAS-förordningen? Företag som upprättar års- eller koncernredovisning med stöd av IAS-förordningen skall utöver de tilläggsupplysningar som krävs enligt IAS lämna sådana upplysningar enligt ÅRKL och ÅRFL som saknar motsvarighet i IAS. Såsom anges ovan i avsnitt 5.4.9 bör dock endast sådana tillkommande upplysningar som antingen är nationella och har ett naturligt samband med information som Tillämpning av IAS i svenska företag lämnas någon annanstans i redovisningen eller är av högsta vikt för att uppnå jämförbara redovisningshandlingar (t.ex. uppgifter av corporate governance-karaktär) få lämnas i den redovisningshand- ling som upprättas med stöd av IAS-förordningen. Övriga upplys- ningskrav som saknar motsvarighet i IAS får, om de skall behållas, lämnas i en annan handling, t.ex. i förvaltningsberättelsen.