sou · GRB3109 · 2004-01-01 00:00:00 — Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att analysera och överväga behovet av ändringar i framför allt radio- och TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV- avgift samt föreslå de lagändringar som föranleds av övervägan- dena (Dir. 2000:43). Med stöd av bemyndigandet förordnades hovrättslagmannen som särskild utredare fr.o.m. . Vidare förordnades experter och sekreterare till utredningen, som antog namnet Radio- och . Utredningen överlämnade delbetänkandet Skydd av barn mot olämpligt programinnehåll i TV, SOU 2001:84. entledigades på egen begäran från uppdraget som särskild utredare. Även experter och sekreterare entledigades därefter. förordnades hovrättsrådet, vice ordförande, att vara särskild utredare. Till experter förordnades kanslirådet , kanslirådet , ämnesrådet , chefsjuristen , bolagsjuristen , rättssakkunnige , kanslirådet och kanslirådet . förordnades även direktören till expert. Hovrättsassessorn har tjänstgjort som sekreterare . Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 2001:11) skulle utredningen redo- visat sitt arbete . Regeringen beslutade om ytterligare tilläggsdirektiv (Dir. 2003:30) varigenom utredningens uppdrag utökades till att omfatta fler frågor. Tiden för redovisning av utredningens överväganden förlängdes till utgången av 2004. Frågan om tillåten annonstid skulle dock redovisas före utgången av och frågan om vidaresändningsplikten efter det att de analoga marksändningarna har upphört redovisas före utgången av . Genom ett nytt tilläggsdirektiv (Dir. 2003:100) upp- drogs utredningen vidare att behandla de frågor som rör Digital TV-kommitténs förslag i vissa avseenden i ett delbetänkande före utgången av . Genom tilläggsdirektiv (Dir. 2003:121) avfördes frågan om vilka TV-mottagare som skall grunda avgiftsskyldighet från utredningens uppdrag. Reklamtid i TV, SOU 2003:62. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Must carry, SOU 2003:109. och har avgett särskilt yttrande. I övrigt har experterna ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Detta har markerats genom att betänkandet har avfattats med användning av vi-form. Den del av uppdraget som avser för- slag om ett fristående operatörsföretag, tillståndsgivning genom myndighet m.m. kommer att behandlas i ett delbetänkande före utgången av . Övriga frågor som omfattas av upp- draget kommer att behandlas i utredningens slutbetänkande senast vid utgången av . Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)....... Uppdraget och dess genomförande .............................. Bakgrunden till uppdraget....................................................... 2.2Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna .... Radio- och TV-lagen................................................................ 2.5Direktivet om samhällsomfattande tjänster (USO- direktivet) och övrig EG-rättslig reglering ............................ Vad händer när marknätet blir digitalt? Fler programtjänster på samma frekvensutrymme ................ Digitaliseringen av kabel-TV-näten ........................................ Överväganden och förslag ............................................ Skall vidaresändningsplikten finnas kvar?............................... 5.3.1 Hur många programtjänster skall vidaresändningsplikten omfatta?.................................. 5.3.5 Hur skall TV-signalen vidarebefordras?...................... 5.4Vilka distributionsformer skall omfattas av must carry- 5.4.2 Vidaresändningsplikt för olika plattformar................. 5.4.3 Vilka nät skall vidaresändningsskyldigheten gälla 5.4.4 Vem skall åläggas vidaresändningsplikt? 5.4.5 Programföretags skyldighet att tillhandahålla Rättighetsklarering enligt upphovsrättslagen ............. 5.5.3 Förslag till reglering av ersättningsfrågan ................. Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Inbjudan till hearing med deltagarförteckning............... Application Programming Interface, dvs. tivsystem som finns i set top boxen som bl.a. gör att interaktiva tilläggstjänster fungerar i digital-TV Digital Video ; TV-system för digitala TV-sändningar som i stort är gemensamt för alla distributionsplattformarna med undantag för vissa skillnader som är nödvändiga med hänsyn till de fysikaliska skillnaderna mellan dem. nar standarden för digitala sändningar i kabelnät, DVB-s standarden för digitala sändningar via satellit och DVB-t standarden för det digitala marknätet Europeiska konventionen d. för de mänskliga rättigheterna och grundläggande Internet Protocol, kommunikationsprotokoll som handhar adressering och vägval för datapaket i Internet och andra IP-baserade nät TV-sändningar via Internet Protocol ; det TV-system som an- vänds i och större delen av vid radio- och TV-lagen (1996:844) lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV- xDigital , där x kan bytas ut mot A (Assymmetric), H (High data rate), S (Single line) eller V (high data rate). xDSL-modem är att de som bärare av signalen kan Utredningen har fått i uppdrag att på en rad punkter analysera och överväga behovet av ändringar i framför allt radio- och TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV-avgift samt föreslå de lag- ändringar som föranleds av övervägandena. I detta delbetänkande behandlas den del av uppdraget som inne- bär att utredningen skall överväga vilka författningsändringar som behövs för att säkerställa att de som bor i kabelanslutna fastigheter har tillgång till ett grundläggande utbud av TV-program även efter det att de analoga marksändningarna har upphört. I 8 kap. RTVL finns bestämmelser om skyldighet för innehavare av kabel-TV-nät att vidarebefordra vissa TV-program till de boende (must carry). Nätinnehavarna är bl.a. skyldiga att i kabelnät vidare- sända vissa program som sänds med tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Vidaresändningsplikten innebär en inskränkning i nätinnehavares grundlagsenliga yttrandefrihet och rätt att fritt sända radioprogram genom tråd. Att en sådan inskränkning får ske följer av 3 kap. 1 § andra stycket YGL. Enligt denna bestämmelse får det föreskrivas skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. har beslutat att de analoga mark- sändningarna skall vara avvecklade (prop. 2002/03:72, bet. 2002/03:KU33 och rskr. 2002/03:196). Nedläggningen av de analoga TV-sändningarna skall ske etappvis och påbörjas tidigast när en anpassning av must carry-lagstiftningen har skett till att alla marksändningar är digitala. Att de analoga marksändningarna ersätts med digitala sändningar innebär bl.a. att TV-utbudet kommer att vara större och se annor- lunda ut . Digitaliseringen och den allmänna konvergens- utvecklingen medför också att det är möjligt att distribuera TV- sändningar i andra trådbundna nät än traditionella kabel-TV-nät, exempelvis i bredbandsnät, kopplade telenät och elnät. Vidaresändningsplikten skall finnas kvar Reglerna om vidaresändningsplikt i kabelnät har till syfte att säker- ställa att de som bor i en fastighet som är kabelansluten har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om fastigheten inte hade varit ansluten till ett kabelnät och därigenom mildra effekterna av det faktiska monopol på trådsändningskapaciteten inom ett visst område som nätinnehavarna har. Reglerna är motiverade av att det finns ett starkt allmänt intresse av att befolkningen i hela landet nås av det programutbud som utgör public service och som finansieras via TV-avgiften eller som sänds under väsentligen samma villkor som public service. Genom detta främjas yttrandefrihet och informations- frihet. Hushållen ges tillgång till ett mångsidigt programutbud som under krav på saklighet och opartiskhet tar hänsyn till olika ålders- gruppers behov, intresset av att spegla kulturell mångfald, funktions- hindrades behov och andra samhällsviktiga intressen. Utredningen bedömer att de skäl som bär upp reglerna om vidaresändningsplikt i svensk lagstiftning är giltiga och kommer att vara det även efter det att de analoga marksändningarna har upphört. Andra möjligheter för att garantera de kabelanslutna fastigheterna tillgång till ett grundläggande TV-utbud efter digitali- seringen av marknätet anser vi vara otillräckliga. Ett lagstadgat krav på vidaresändningsplikt är motiverat utifrån ett starkt allmänt intresse av att tillförsäkra alla hushåll tillgång till ett grundläggande utbud av TV-program och står därmed i överensstämmelse med EG-rätten. Vår bedömning är därför att vidaresändningsskyldigheten skall finnas kvar. Lagstiftningen om vidaresändningsskyldighet i kabelnät för vissa sändningar från marknätet garanterar kabel-TV- hushåll tillgång till tre TV-program som sänds av avgiftsfinansierade programföretag, dvs. SVT1, SVT2 samt i förekommande fall SVT:s digitala programtjänst 24, samt högst ett TV-program som sänds av en annan tillståndshavare, nämligen TV4. Här bör anmärkas att UR sänder inom SVT:s programutbud. Enligt utredningens bedömning saknas anledning att ändra de huvudsakliga kriterierna för vilka program som kan komma i fråga för vidaresändningsplikt. Det följer såväl av artikel 31 i USO- direktivet som 3 kap. 1 § andra stycket YGL att vidaresändnings- plikten bärs upp av intresset att allmänheten har tillgång till allsidig upplysning. Vi anser att de krav som ställs upp i 8 kap 1 § första stycket RTVL på att must carry-kanalerna skall sändas med stöd av ett tillstånd som föreskriver opartiskhet och saklighet samt ett mångsidigt programutbud där det ingår nyheter väl motsvarar de krav som artikel 31 i USO-direktivet och 3 kap. 1 § YGL ställer upp. Vi föreslår därför att dessa krav bör finnas kvar. Vår utgångspunkt är att vidaresändningsplikten inte bör omfatta mer frekvensutrymme än den gör , men att digitaliseringen ger utrymme för att utöka antalet TV-program som skall ha must carry-status. Så länge SVT organiserar sitt programutbud i enlighet med sitt uppdrag att producera sändningar i allmänhetens tjänst (public service) anser utredningen att det inte är motiverat att såvitt gäller vidaresändningsplikten bestämma att vissa delar av utbudet är av större allmänt intresse än andra. Allmänintresset kräver enligt utredningens uppfattning att hela SVT:s utbud av digitala program- tjänster skall omfattas av reglerna om vidaresändningsplikt. Vi föreslår därför att hela SVT:s utbud skall omfattas av vidare- sändningsskyldigheten. Häri inbegriper vi även UR:s program, eftersom UR, som framgått ovan, vid utövande av sin sändningsrätt skall utnyttja SVT:s sändningsutrymme. Vi anser vidare att vidaresändningsskyldigheten även efter digi- taliseringen av sändningarna i marknätet bör omfatta program som sänds av tillståndshavare som inte finansieras med TV-avgiftsmedel. Sändningsplikten skall endast omfatta program som sänds med stöd av ett sändningstillstånd som innehåller krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Med hänsyn till bl.a. proportionalitetskravet i artikel 31 i USO-direktivet skall vidaresändningsplikten begränsas till högst tre sådana sända programtjänster. Utredningen anser att det skall stå öppet för envar att ansöka om sändningstillstånd med sådana villkor som krävs för att omfattas av sändningsplikten. Inget bör hindra att det meddelas sändnings- tillstånd med sådana villkor avseende fler än tre programtjänster utöver SVT:s utbud. En nätoperatör skall emellertid i sådant fall inte vara skyldig att vidaresända fler än tre program utöver SVT:s utbud och bör därvid fritt kunna välja vilka tre program som skall distribueras gratis i dennes nät. Sändningsplikten skall även omfatta text-TV samt tjänster utöver själva programtjänsten, om de har direkt anknytning till TV-program som omfattas av sändningsplikt. Hit räknas exempelvis tilläggs- tjänster som har till syfte att öka tillgängligheten för funktions- hindrade. Vilka distributionsformer skall omfattas av vidaresändningsplikt? Bestämmelsen om vidaresändningsplikt i kabelnät skall enligt vår uppfattning vara teknikneutral. I lagtexten bör dessutom åter- speglas de grundläggande krav för vidaresändningsplikt som anges i artikel 31 i USO-direktivet. Vi föreslår därför att 8 kap. 1 § RTVL ändras så att den gäller för var och en som äger eller annars förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät, om det används för överföring av TV-sändningar till allmänheten genom kabel och ett betydande antal hushåll anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Bestämmelsen i femte stycket om undantag från skyldigheten för s.k. kopplade telenät blir till följd av detta onödig och föreslås utgå. Vi anser att det liksom enligt nuvarande bestämmelse bör åvila nätoperatören att uppfylla vidaresändningsplikten. Rättighetsskyddet enligt upphovsrättslagen (1960:729) innebär vid vidaresändning av TV-program i tråd dels att rättighetshavarna (såväl programföretag som övriga innehavare) måste samtycka till att signalen/programmen sänds vidare genom tråd, dels att kabel- operatören kan vara skyldig att betala ersättning för vidare- sändningen. Fram till har rättighetshavarna avstått från att begära ersättning för det upphovsrättsligt skyddade material som ingår i de programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikten. Utredningen har emellertid från Copyswede, som företräder rättig- hetshavarna i dessa frågor, inhämtat att man kommer att begära ersättning enligt upphovsrättslagen även för dessa programtjänster. Detta har föranlett utredningen att lägga fram ett förslag till reglering av frågan om rättighetsersättningar. Vi anser att det i enlighet med upphovsrättslagens bestämmelser är nätoperatörerna som i första hand bör bära kostnaderna för rättighetsersättning. Eftersom en sådan ordning i vissa fall kan få allvarliga ekonomiska konsekvenser föreslår vi dock att det i 8 kap. 1 § RTVL förs in en bestämmelse som ger en kabeloperatör rätt till skälig ersättning från programföretag för ersättningskostnader enligt upphovsrättslagen, om vidaresändningsplikten annars skulle bli orimligt betungande. Om parterna inte kan komma överens i frågan skall Radio- och på särskild begäran kunna besluta om fördelning av kostnaderna. Vi föreslår att det i övergångsbestämmelser föreskrivs att äldre bestämmelser skall gälla i områden där marksändningar sker med analog teknik. De föreslagna nya reglerna rörande kostnadsfördel- ning av ersättning enligt upphovsrättslagen bör dock tillämpas . De övergångsproblem som kan uppstå om det, sedan de analoga marksändningarna i ett område helt har upphört, fort- farande finns kabelnät som saknar möjlighet att distribuera TV- sändningar med digital teknik bör kunna hanteras inom ramen för Radio- och behörighet enligt 8 kap. 6 § RTVL att med- ge undantag från vidaresändningsskyldigheten. Vi anser däremot att det underliggande EG-rättsliga regelverket inte medger en särskild vidaresändningsplikt av analoga sändningar i kabelnät som vidaresänder TV-program både analogt och digitalt. Den omständigheten att rättighetshavare inte längre kommer att avstå från rätten till ersättning enligt upphovsrätts- lagen för de program som omfattas av sändningsplikten kommer att innebära att nätoperatörerna får ökade kostnader för rättighets- klarering. Med hänsyn till att de aktuella kostnadernas storlek är beroende av förhandlingar mellan parterna är det mycket svårt att göra annat än en grov skattning av dessa. Fördyringen kan dessutom sägas bero mer på rättighetshavarnas ändrade inställning än de förslag som utredningen lägger fram. De föreslagna ändringarna i radio- och TV-lagen innebär både nya arbetsuppgifter och en utökning av befintliga arbetsuppgifter för Radio- och . Uppskattningsvis leder detta till ett ökat resursbehov för verket motsvarande två årsarbetskrafter. The task of the Committee has been instructed to analyse and consider the need for amendments principally to the Radio and Television Act (1996:844) (RTVL) and the Television Licence Fees Act (1989:41) and also to propose the statutory amendments resulting from the deliberations. This interim report deals with the part of the Committees task that consists of deliberating on what statutory amendments are necessary to ensure that those living in properties connected to cable have access to a basic range of television programmes, even after the cessation of analogue terrestrial broadcasts. The RTVL, Chapter 8, contains provisions on the obligations of holders of cable television networks to forward certain television programmes to the residents (must carry). The network holders are, among other things, under an obligation to carry, in a cable net- work, certain programmes that are broadcast with the permission of the Government and which are intended to be received in the area without conditions for special payment. The must carry obligation entails a limitation in the network holders freedom of expression, according to the Swedish constitution, and the right to freely broad- cast radio programmes by wire. However, the Fundamental on Freedom of Expression (YGL), Chapter 3, Section 1, second paragraph prescribes that such a limitation may be made. According to this provision, an obligation may be prescribed for network holders to provide space for certain programmes to the extent this is necessary, having regard to the public interest in the availability of comprehensive information. The Riksdag (Swedish Parliament) decided on 28 2003 that the analogue terrestrial broadcasts should be phased out no later than 1 February 2008 (Government 2002/03:72, Report 2002/03:KU33 and 2002/03:196). The discontinuation of analogue television broadcasts will be implemented in stages and commenced at the earliest when the must carry legislation has been adapted to all terrestrial broadcasts being digital. The substitution of analogue terrestrial broadcasts with digital broadcasts means, among other things, that the range of television broadcasts will be greater and have a different profile than before. Digitalisation and convergence development also entail that it is possible to distribute television broadcasts in wire networks other than traditional cable television networks, for example broadband networks, linked telecommunications networks and electrical net- works. The must carry obligation shall continue The rules on the must carry obligation in cable networks are aimed at ensuring that those who live in a property that is connected to cable have access to the same range of programmes as they would have had if the property had not been connected to a cable network, and thereby alleviate the effects of the actual monopoly on cable broadcasting capacity within a particular area that the network holders have. These rules are justified by a strong public interest in the population throughout being reached by the range of programmes provided as a public service and which are funded via the television licence fee or which are broadcast under essentially the same conditions as public service. In this way, freedom of expression and freedom of information is promoted. Households are afforded access to a diverse range of programmes that, subject to demands concerning objectivity and impartiality, take into account the needs of different age groups, the interest in reflecting cultural diversity, the needs of disabled persons and other important social interests. The Committee considers that the underlying reasons for the rules on the must carry obligation in Swedish legislation are still valid and will continue to be so even after the cessation of analogue We consider that the other possibilities for safeguarding access, for those properties connected to cable, to a basic television range following digitalisation of the terrestrial network are inadequate. A statutory requirement for a must carry obligation is justified on the basis of a strong public interest in ensuring that all households have access to a basic range of television programmes and thereby complies with EC law. Our assessment is therefore that the must carry obligation should continue to apply. The scope of the must carry obligation The legislation on the must carry obligation regarding cable net- works for certain broadcasts from the terrestrial network currently guarantees the access of cable television households to three tele- vision programmes that are broadcast by programme undertakings funded by fees, i.e. SVT1, SVT2 and, where available, SVTs digital programme service 24, and at most one television programme that is broadcast by another licence holder, namely TV4. It should be observed here that the () broadcasts within SVTs programme range. According to the assessment of the Committee, there is no cause to change the main criteria for determining which programmes may come within the ambit of the must carry obligation. It follows, both from Article 31 of the USO Directive and Chapter 3, Section 1, second paragraph YGL, that the must carry obligation is founded on the interest of the public having access to comprehensive information. We consider that the requirements imposed under Chapter 8, Section 1, first paragraph RTVL – whereby must carry channels should be broadcast pursuant to a licence that prescribes impartiality and objectivity together with a diverse programme range, including news – correspond well to the requirements imposed by Article 31 of the USO Directive and Chapter 3, Section 1 YGL. We therefore propose that these requirements should remain in force. Our starting point is that the must carry obligation should not encompass more frequency space than it does today, but that digita- lisation affords scope to extend the number of television programmes that have a must carry status. As long as SVT organises its range of programmes in accordance with its assignment to produce broadcasts in the public service, the Committee considers that it is not justified, as regards the must carry obligation, to decide that certain parts of the range are of greater public interest than others. Public interest requires, in the opinion of the Committee, that the entire range of SVTs digital programme services should be covered by the rules concerning the must carry obligation. We therefore propose that SVTs entire range should be subject to the must carry obligation. This also includes URs programmes, as UR, as indicated above, when exercising its broadcasting rights, shall utilise SVTs broadcasting space. We also consider that the must carry obligation, even after digita- lisation of broadcasts in the terrestrial network, should cover pro- grammes that are broadcast by licence holders that are not funded by means of television licence fees. The broadcasting obligation shall only cover programmes broadcast pursuant to a broadcasting licence that contains requirements on impartiality and objectivity and also a condition on a diverse programme range, including news. Having regard, among other things, to the requirement of proportio- nality contained in Article 31 of the USO Directive, the must carry obligation should be limited to at most three such simultaneously broadcasted programme services. The Committee considers that it should be open for everybody to apply for a broadcasting licence, with such conditions as are required to be subject to the must carry obligation. Nothing should prevent the grant of a broadcasting licence with such conditions relating to more than three programme services in addition to SVTs range.