sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett optimalt skattesystem karakteriseras av en utjämning av den marginella välfärdsbördan mellan olika skatter. Eftersom välfärds- förlusterna av beskattning i en ekonomi grovt sett är proportionella mot kvadraten på de effekter skatterna har på producerade kvanti- teter, är huvudprincipen i optimal beskattning att minimera skatternas effekter på utbudet av varor och tjänster i ekonomin. Ju högre priskänslighet på efterfrågesidan, desto lägre skatt. Ett annat sätt att uttrycka detta är att rörliga skattebaser bör ha låga skatter medan trögrörliga skattebaser tål högre skatter. I den mån energi- kostnaderna är av avgörande betydelse för lönsamheten i närings- livet är näringslivets energianvändning en rörlig skattebas. Detta innebär att det inte finns något egentligt fiskalt motiv för att beskatta energianvändningen i näringslivet. Det gäller dock inte för hushållens energianvändning, som är relativt prisokänslig och där- för utgör en förhållandevis trögrörlig skattebas. Få hushåll torde emigrera på grund av höjda energiskatter. Genom att alla skatter belastar inkomster av arbete och kapital eller inkomsternas användning för konsumtion eller sparande bärs de slutligen av hushållen. Punktbeskattning av produktionsfaktorer är då en samhällsekonomiskt ineffektiv omväg eftersom sådan beskattning leder till snedvridningar i resursallokeringen i närings- livet och därmed till lägre välfärd. Det är i välfärdstermer billigare att beskatta fysiska personer direkt än genom omvägen via närings- livet, dvs. det är billigare att enbart störa konsumtionen än att störa både konsumtionen och produktionen. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Huvudprincipen om en utjämning av den marginella välfärds- bördan mellan olika skatter gäller också miljöskatter. Miljöskatter har dock både en kostnads- och en intäktssida. Bättre miljö ökar välfärden, men denna ökade välfärdseffekt motverkas delvis av miljöskatternas negativa effekter på näringslivets produktionsför- måga, delvis av effekterna på hushållens utbud av arbetskraft. Även om detta i princip innebär att en optimal miljöskatt kommer att något understiga den marginella skadekostnaden, så är den prak- tiska rekommendationen att miljöskatter sätts på nivån för den marginella skadekostnaden. En optimal skatt på en miljöstörande vara är därför i det närmaste lika med mervärdesskatt plus en miljöskatt på nivån för den marginella skadekostnaden (s.k. Pigou- skatt).6 En miljöskatt som sätts högre än den marginella skadekost- naden är givetvis också snedvridande. När det gäller koldioxidbe- skattningen närmar sig denna nivå eller har t.o.m. passerat densamma. Den svenska koldioxidskatten ligger på nivån per kg koldioxid. Denna nivå kan jämföras med beräkningar som gjorts av de koldioxidskattenivåer som krävs för att uppfylla åtagande () enligt den EG-interna bördeför- delningen av Kyotoprotokollet. I de beräkningar som genomförts inom ramen för en allmän jämviktsmodell av och (2002) krävs en koldioxidskatt på 35–per kg. För att uppnå det inhemska målet om en fyraprocentig reduktion krävs enligt samma modellberäkningar en koldioxidskatt på 75–per kg i fallet med en isolerad svensk klimatpolitik, jämfört med en interna- tionell marginalkostnad på ca per kg som kan uppnås genom intern EU-handel med utsläppsrätter.7 En gyllene regel i all politik är att det krävs minst lika många medel som mål. En annan regel är att ett problem skall angripas så nära källan som möjligt. För att uppnå fiskala mål krävs därför en viss uppsättning medel, medan uppnåendet av miljömålen kräver en annan uppsättning medel. Att skilja mellan fiskala mål och miljö- mål innebär inte att medel avsedda för den ena typen av mål inte skulle kunna ha sidoeffekter avseende den andra typen av mål. 6För en utförlig analys, se . och Kriström B.: Miljöekonomi. Student litteratur, 1998 samt Mabey N. och . 1997, Are environmental taxes a free lunch? Issues in modelling the macroeconomic effects of carbon taxes. Energy Economics s. 9 och 29–56. 7Se , C. och Kriström B. (2002), The Cost of Going from Kyoto to : Swedish Carbon Policy in a Multi-Regional Model, Working Paper. The Continue project. Beräkningar med s.k. EMEC-modell ger ännu högre koldioxidskatt vid en isolerad svensk politik, ca per kg koldioxid. Se Konsekvenser av restriktioner på koldioxidutsläpp, , Rapport 2002:1. Principiella överväganden och sammanfattande förslag fiskal skatt kan också bidra till att uppfylla vissa miljömål, sam- tidigt som en miljöskatt ger statsintäkter. En framgångsrik miljö- skatt innebär dock att skatteintäkterna minskar över tiden allt eftersom företag och hushåll anpassar sin konsumtion till skatten. Därför finns det en klar målkonflikt mellan fiskala mål och miljö- mål. Detta understryker betydelsen av en tydlig distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter. Denna grundsyn ligger i linje med modell. har dels skatt på energi, dels skatt på koldioxid. I enlighet med principer utgår energi- skatten endast på övrigsektorn, medan koldioxidskatten omfattar såväl näringsliv som hushåll. Övriga växthusgaser synes mycket svårbeskattade. Hälsoeffekter av partikelutsläpp, som oftast står för den tunga posten i uppskattade miljökostnader från energi- konsumtionen, beskattas inte heller utan regleras via tillstånd. Principiellt är skillnaden stor mellan miljörelaterade skatter och avgifter som avser att korrigera för nationella externa effekter, såsom svavelskatten och kväveoxidavgiften, och skatter som avser att påverka utsläppen globalt, såsom koldioxidskatten. I det förra fallet är sambandet mellan mål och medel relativt enkelt. I det senare fallet måste effekterna på omvärlden av den egna skatte- politiken beaktas. Till de globala effekterna hör omlokalisering av näringsliv till s.k. carbon loopholes, dvs. till länder eller regioner med låga miljöskatter och svag miljöreglering. Eftersom skatte- nivåer är en viktig bestämningsfaktor bakom företagslokaliseringar tenderar höga skatter på emissioner i länder med frontteknologi i sina industriella processer, genom omlokaliseringar, att leda till högre emissionsnivåer globalt. Om effekterna på miljön också är globala är detta givetvis inte önskvärt eller globalt effektivt, men om miljöeffekterna är nationella, som vid sur nederbörd, behöver inte ökade globala utsläpp nödvändigtvis vara negativa. Skillnader i miljöpolitiken kan mycket väl vara ett uttryck för skillnader i natu- rens absorptionsförmåga, t.ex. mer eller mindre kalkrika jordar, eller spegla skillnader mellan länder i värderingen av miljön. Problemet för företag som befinner sig på teknikfronten i branscher med kapitalbunden teknisk utveckling är att i stort sett enda möjligheten att åstadkomma reducerade emissioner är att minska produktionen (i avvaktan på att den tekniska utvecklingen skall resultera i lägre emissioner vid investeringar i ny kapacitet), eller att flytta produktionen till länder med mindre stränga miljö- krav. En ambitiös miljöskattepolitik innebär kraftiga relativpris- Principiella överväganden och sammanfattande förslag förändringar, som den tekniska utvecklingen i stor utsträckning är kapitalbunden. Detta ökar takten i strukturom- vandlingen i näringslivet. Om miljöproblemen är nationella är detta en, om inte önskvärd effekt, så i varje fall en oundviklig konsekvens av en effektiv miljö- politik och en kostnad som uppvägs av nyttan av minskade emissioner. Endast fördelningspolitiska, dvs. framförallt regional- politiska, argument kan då anföras för nedsättningar i skattenivåer för enskilda företag. Sådana skattesubventioner för vissa företag innebär att bördan på den övriga delen av näringslivet och hushål- len ökar, som utländska konsumenter subventioneras till priset av en ökad belastning på den inhemska miljön. Den sam- hällsekonomiska kostnaden härav får, i den politiska processen, vägas mot de fördelningspolitiska vinsterna i form av att företag på vissa orter eller i vissa regioner inte tvingas lägga ned. Enda argu- mentet för en internationellt samordnad miljöpolitik är i detta fall att onödiga omstruktureringsproblem kan undvikas om det ändå är så att konkurrentländerna kommer att höja sina miljö- politiska ambitioner. Om miljöproblemen är globala leder en internationellt okoordi- nerad, och av miljöskattepolitiken framkallad, omlokalisering av verksamhet inte bara till en kostnad för det egna landet utan även till en ökad global kostnad, eftersom bördan på omvärlden också ökar. Även om motiven varit av optimal beskattnings- karaktär, har den stora risken för en kontraproduktiv miljöpolitik de facto beaktats i den svenska koldioxidbeskattningen genom ned- sättningsregler och skatteundantag för delar av näringslivet. Det är endast koldioxidskatten, svavelskatten och kväveoxidavgiften som kan betraktas som rena miljöskatter, om man med miljöskatt avser en skatt som direkt belastar miljöskadliga emissioner. En effektiv miljöskatt skall tas ut så nära emissionspunkterna som möjligt. Eljest blir skatten mindre träffsäker och riskerar att fånga in effekter som inte är miljöstörande, med välfärdsförluster som följd. Energiskatten på el är just en sådan ur miljösynpunkt mindre träff- säker skatt. En skatt på el kan visserligen vara miljöstyrande eller till viss del miljörelaterad, men den gör ingen skillnad på hur el produceras. Den kan därmed inte betraktas som särskilt ändamåls- Principiella överväganden och sammanfattande förslag enlig som miljöpolitiskt styrmedel. Även om höjda elskatter har vissa positiva miljöeffekter kan dessa uppnås till lägre välfärds- förluster med mera effektiva styrmedel. Höjningarna av elskatten har dock motiverats såväl energipolitiskt som miljöpolitiskt. De miljömässiga motiven handlar om att allmänt befrämja hushållning med elektricitet, en effektiv energianvändning, att befrämja övergången till förnybara energislag bland annat vid uppvärmning samt att underlätta en avveckling av kärnkraften. Pläderingen för höjd elskatt innehåller också oegennyttiga motiv. Eftersom marginalutbudet av el i främst kommer från import av dansk och tysk el, producerad i kondensverk med låg totalverkningsgrad, kommer en importminskning, orsakad av en högre elskatt, att leda till lägre elproduktion i och , länder med mycket låg eller ingen miljöbeskattning på denna typ av elproduktion. Att belasta de svenska konsumenterna med högre elskatt kan då sägas vara ett sätt att i någon mån kom- pensera för detta marknadsmisslyckande i andra länder. Det något ovanliga med denna typ av miljöbistånd är att det riktas till länder med relativt hög levnadsstandard. Generellt sett är skatter på produktionsfaktorer produktivitetssän- kande. Eftersom den tekniska utvecklingen i de flesta branscher dessutom torde vara elkrävande (och arbetsbesparande) är effek- terna på produktivitetsutvecklingen, och därmed de långsiktiga välfärdseffekterna, av en elskatt på näringslivet jämförelsevis höga. Elpriskänsligheten i industrisektorn som helhet är visserligen låg, men sannolikt mycket hög på lång sikt i de mest elintensiva bran- scherna där förväntad elprisutveckling är avgörande för beslut om nedläggning eller nyinvesteringar. Av den empiriska analysen i avsnitt 3.7 framgår att korrelationen mellan elintensitet och arbets- intensitet är signifikant negativ på delbranschnivå. Detta innebär att kostnadsökningarna i de elintensiva branscherna till följd av en elskattehöjning inte kan neutraliseras genom en generell återföring av de ökade skatteintäkterna i form av sänkta löneavgifter. Netto- effekten för dessa företag av en skatteväxling av detta slag blir med andra ord kraftigt negativ. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Den analys som genomförts i kommitténs regi av och (2002) illustrerar också elprisernas stora betydelse för de svenska företagens val mellan att lokalisera verksamhet i eller utomlands.8 Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det därför mycket goda skäl att bibehålla nollskattesatsen på el för näringslivet. Införandet av elcertifikat med kvotplikt även för näringslivet innebär de facto en elskatt på näringslivet, sannolikt överstigande per kWh . För att undvika de all- varligaste effektivitetsförlusterna föreslås i propositionen att ett antal av de mera energiintensiva branscherna undantas från kvot- plikten.9 På lång sikt kan en positiv elskatt på näringslivet förväntas ge upphov till betydande samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Ur miljösynpunkt är en sådan skatt dessutom kontraproduktiv. Den är kontraproduktiv av framförallt två skäl. Först och främst skulle den bidra till omlokalisering av elintensiv industri från till en omvärld med lägre miljöskatter och högre miljö- störande emissioner. Detta illustreras av att den svenska energi- intensiva industrin beräknas stärka sin konkurrenskraft vid en EU- gemensam klimatpolitik.10 Dessutom innebär en sådan skatt en (relativ) sänkning av koldioxidskatten, vilket innebär att det skulle bli mera lönsamt för företagen att på kort sikt öka sin bränsle- konsumtion och på vid nyinvesteringar välja en mera elsnål men mera koldioxidintensiv teknologi. I båda fallen skulle detta leda till globalt ökade emissioner av koldioxid. Om utslagningseffekten är av stor betydelse kan dock nedlägg- ningen av företag i leda till nationellt minskade emissioner av koldioxid. Ungefär samma argument som för en elskatt kan anföras för sär- skilda skatter på stål, cement, cellulosa, aluminium etc. Översatt till dessa råvaror blir argumenteringen ungefär följande. Förutsatt att priselasticiteten på dessa råvaror är större än noll, vilket torde vara 8Se . och : Energibeskattning, internationell konkurrenskraft och lokalisering av energiintensiv industri. Observera att slutsatserna i analysen gäller hela industrisektorn och inte endast den elintensiva industrin. 2002/03:40. De undantagna branscherna är järnmalmsgruvor (SNI 13.1), andra metallmalmsgruvor (SNI 13.2), massaindustrin (SNI 21.11), pappers- och pappindustri (SNI 21.12), baskemikalieindustri (SNI 24.1), järn- och stålverk (SNI 27.1–27.3), andra metallverk, gjuterier (SNI 27.4–27.5), cementindustri och kalkbruk (SNI 26.5) samt petroleumraffinaderier (SNI 23.2). 10Se , C. och Kriström B.: 2002. The Cost of Going from Kyoto to : Swedish Carbon Policy in a Multi-Regional Model. The Continue project. Principiella överväganden och sammanfattande förslag fallet, leder en högre skatt till minskad efterfrågan. Detta får olika slags effekter på miljön. Dessa kan variera beroende på i vilket per- spektiv (kort eller långt) man ser det och vilka miljöeffekter den produktion har som på marginalen faller bort eller som man inte behöver bygga ut kapaciteten för. Om efterfrågan hålls nere i kan importen minska. Detta leder till klara fördelar för den globala miljön, eftersom anlägg- ningar för produktion av stål, cement och aluminium i stora delar av världen är förenade med betydande miljöproblem. Att då ta ut en skatt i kan vara ett sätt att i någon mån kompensera för marknadsmisslyckanden i andra länder. Till de stora problemen med denna typ av biståndspolitik på miljöområdet hör dels att effekterna är mycket svårbedömda, var- för dess effektivitet kan ifrågasättas, dels att den påför folkhushål- let höga kostnader utan andra intäkter än känslan av att göra något gott. Det är också oklart vilket politiskt stöd som existerar för denna, något speciella, typ av miljöbistånd till länder med högre per capita inkomst än . Annorlunda uttryckt synes det mera kostnadseffektivt att låta grannländerna utforma och ta på sig kostnaderna för sina egna nationella målsättningar i klimatpolitiken än att låta svenska hushåll bidra till dessa genom välfärdsbördan av en skatt på elenergi i näringslivet. Elskatt och kärnkraftens avveckling Även om en beskattning av näringslivets elkonsumtion har signifi- kanta produktivitetseffekter och långsiktig påverkan på närings- livets lokalisering skulle en sådan skatt kunna motiveras av att den kan bidra till en effektivare elanvändning och därigenom dessutom medverka till att underlätta en avveckling av kärnkraften. Så skulle kunna vara fallet om effektivare elanvändning tillmäts ett egenvärde utöver den samhällsekonomiskt effektiva elanvändningen. Den samhällsekonomiskt effektiva elanvändningen är den elan- vändning som blir resultatet när hushåll och företag avväger sin konsumtion av el mot konsumtionen av andra varor och tjänster respektive produktionsfaktorer. Rent matematiskt innebär då en effektivare elanvändning en mindre effektiv användning av övriga varor och tjänster respektive produktionsfaktorer. En högre el- produktivitet kan endast uppnås genom en lägre produktivitet för Principiella överväganden och sammanfattande förslag övriga produktionsfaktorer.11 Motivet att en beskattning av elkon- sumtionen skulle kunna medverka till att underlätta en avveckling av kärnkraften synes bygga på en föreställning att det skulle vara lättare, eller billigare i någon mening, att avveckla kärnkraften om vi med höga skatter på el först kunde minska elkonsumtionen. Det motsatta argumentet förefaller dock minst lika rimligt, dvs. att det vore lättare att avveckla kärnkraften efter en period med svaga elsparincitament än efter en period med starka incitament, efter- som det efter en period med svaga sparincitament borde existera mera slack i elkonsumtionseffektiviteten än efter en period med starka sparincitament. Ur samhällsekonomisk synvinkel saknas dock motiv för antingen den ena eller den andra policyn, dvs. såväl skatter på som subventioner av elkonsumtionen skulle leda till en fördyring av kärnkraftens avveckling.12 Eftersom en avveckling av kärnkraften är förenad med höga samhällsekonomiska kostnader, speciellt i förening med målsätt- ningarna i klimatpolitiken, framstår det som mycket angeläget att en avveckling sker så kostnadseffektivt som möjligt. En beskatt- ning av näringslivets elkonsumtion utgör då en ytterligare belast- ning på samhällsekonomin. Elskatt på avreglerade elmarknader På en konkurrensutsatt elmarknad har, som inledningsvis diskute- rades, elproduktionen karaktären av kapitalintensiv processindustri, utan några speciella teknologiska eller marknadsmässiga egenskaper som skulle kunna motivera en särbehandling. Som ovan diskutera- des finns det heller ingenting som skiljer ut elproduktionen miljö- mässigt från annan processindustri som stål, cement, cellulosa och aluminium. En nödvändig förutsättning för att en avreglerad mark- nad skall fungera väl är en hög grad av stabilitet i de politiska spel- reglerna. Detta argument har en speciell tyngd i kapitalintensiv verksamhet. När kostnaderna för energipolitiken kan övervältras på konsumenterna, utan belastar kapitalägarna, leder 11 Den produktionsteoretiska orsaken till detta är att en partiell optimering av varje produktionsfaktor för sig inträffar när den s.k. faktorelasticiteten är lika med 1, som en total optimering innebär att den s.k. skalelasticiteten har värdet 1. Eftersom skal- elasticiteten är summan av faktorelasticiteterna, kommer de partiella faktorelasticiteterna i optimum att vara mindre än 1 under förutsättning att någon produktionsfaktor inte har priset noll. 12 För en utförlig analys, se : Osäkerhet, ekonomi och avveckling. Ingår i Att avveckla kärnkraften, Folkkampanjen i , 1985. Principiella överväganden och sammanfattande förslag osäkerhet om de politiska spelreglerna till höga avkastningskrav vid nyinvesteringar i elproduktion och därmed till långsiktigt onödigt höga elpriser. Den högst påtagliga skattekänsligheten hos värme- och kraftvärmeprojekt analyserades i en underlagsrapport13 till som också drog slutsatsen att de ofta återkommande förändringarna i kraftvärmebeskattningen har medfört att endast investeringar med mycket kort återbetalningstid genomförs.14 Skiljer sig då en skatteväxling i form av höjda skatter på energi och sänkta skatter på arbetskraft från rena energiskattehöjningar, dvs. finns det någon särskild effektivitetsvinst med själva växlingen? Existerar fria luncher? När intresset för gröna skatter ökade i den politiska debatten, ökade också forskningen om effekterna av gröna skatter snabbt. En del av denna forskning inspirerades av hypotesen om existensen av fria luncher, den s.k. double dividend-hypotesen.15 De fria lun- cherna skulle framförallt kunna uppstå genom att intäkterna från gröna skatter skulle kunna utnyttjas för att sänka skatter som är speciellt skadliga för samhällsekonomin, gröna skatter skulle kunna växlas mot sänkta skatter på arbets- kraft vilket skulle kunna bidra till ökad sysselsättning och sänkt arbetslöshet. Två genomförda studier belyser överskottsbördan av det svenska skattesystemet. Kverndokk och (2000)16 under- söker huruvida det, för de nordiska länderna, har någon större betydelse hur miljöskatter växlas mot andra skatter och finner att 13SOU 1997: 11, bilaga 2. 14SOU 1997: 11 s. 407. 15Se t.ex. Mabey N. och : 1997. Are environmental taxes a free lunch? Issues in modelling the macroeconomic effects of carbon taxes. Energy Economics 19, 29–56. och Bayindir-Upmann T. och Raith M.G. Should high-tax countries pursue revenue-neutral ecological tax reforms? 47, 41–60. 16Kverndokk, S. och : 2001. Greenhouse gas mitigation costs and ancillary benefits in the Nordic countries, the UK and : A survey. Principiella överväganden och sammanfattande förslag så inte är fallet. genomför i sitt slutbetän- kande Våra skatter? (SOU 2002:47) en mer detaljerad analys av det svenska skattesystemet. Utredningen pekar främst ut arvs-, gåvo- och förmögenhetskatterna som samhällsekonomiskt ineffektiva samt sätter ett frågetecken för nivån på bolagsskatten. Under förutsättning att detta är korrekt, så skulle en fri lunch kunna realiseras om ökade miljöskatter växlas mot sänkta arvs-, gåvo- och förmögenhetsskatter och eventuellt sänkt bolagsskatt. Sådana överväganden ligger dock utanför kommitténs direktiv. Effekterna på sysselsättning och arbetslöshet av en budgetneutral skatteväxling mellan energi och arbetskraft har analyserats i ett stort antal studier. Ett förväntat, och i studierna bekräftat, resultat är att arbetskraften omfördelas så att sysselsättningen ökar i den från internationell konkurrens skyddade sektorn medan den mins- kar i den konkurrensutsatta sektorn, dvs. tjänstesektorn får ökad och industrin minskad konkurrenskraft. Förväntningar eller förhoppningar om att en skatteväxling också skulle leda till lägre arbetslöshet har däremot visat sig mera illuso- riska. Rent intuitivt är det svårt att förstå varför en skatteväxling skulle ge högre sysselsättning eller lägre arbetslöshet. I princip spelar det ingen roll om skatter tas ut på löner eller på konsumtion (indirekta skatter). I den mån skatter påverkar sysselsättning och arbetslöshet är det den totala skattekilen som har betydelse, inte dess komponenter (löneskatter, mervärdesskatt etc.) Modellresultaten från skatteväxlingsanalyserna visar också att i en ekonomi med starka fackföreningar är arbetsmarknadens funk- tionssätt i kombination med arbetslöshetsersättningens utformning av avgörande betydelse för effekterna på arbetskraftsefterfrågan.17 En skatteväxling påverkar inte de mekanismer som styr arbetslösheten på lång sikt. Om sänkta löneskatter, även vid en budgetneutral skatteväxling, snabbt övervältras i högre löner blir effekterna på arbetskraftsefterfrågan obetydliga. I en ekonomi med 17 Se t.ex. Carraro, C. m.fl. 1996: Environmental taxation and unemployment: Some evidence on the double dividend hypothesi in Europe. , 62, s. 141–181, Mabey N. och . 1997: Are environmental taxes a free lunch? Issues in modelling the macroeconomic effects of carbon taxes. Energy Economics s. 19, 29–56, och . och . 2000: Environmental Tax Reform in a Economy with Structural Unemployment. International Tax and 7(3). Principiella överväganden och sammanfattande förslag starka fackföreningar påverkas inte arbetslösheten långsiktigt av förändrade löneskatter. Mycket tyder på att detta är fallet i .