sou · GRB377d2 · 2004-01-01 00:00:00 — (, 1997) pekar på att mycket kunskap och erfarenhet om sfi i kombination med yrkesutbildningar försvann när ansvaret för sfi lyftes från AMU-centren till kommunerna 1986. På centren utgjorde svensk- utbildningen ofta en del av den praktiska yrkesutbildningen och var mer yrkesförberedande än vad som oftast blev fallet efter reformen. Den svaga ställning som invandrare haft på arbetsmarknaden , men också den arbetskraftsbrist som förut- spås inom flera branscher , har dock återigen riktat strålkastaren mot en tidig inriktning på arbetslivet inom introduk- tionen för nyanlända, och därmed behovet av att kunna kombinera sfi med arbetsmarknadsinsatser av olika slag. I kapitel 8 föreslår vi att praktik inom ramen för sfi ska få en tydligare form i det som vi har kallat , lärande i samhälls- och arbetsliv. Där drar vi en gräns mellan dessa former av lärande och mer arbetsmarknadsinriktad praktik som andra än sfi bör ansvara för. Dessa kan till exempel utgöra praktik inom ramen för AMV:s arbetsmarknadspolitiska program eller kommunens egna arbets- marknadsinsatser, såsom olika former av arbetsplatsförlagd intro- duktion eller ungdomspraktik. Detta avsnitt behandlar sådana SOU 2003:77 Vidare vägar – sfi med mera former av praktik men också olika former av yrkes- eller arbetsmarknadsinriktade utbildningar. Det är viktigt att påpeka att de synpunkter och erfarenheter som vi inhämtat bygger på erfarenheter från den tidigare kursplanen. finns möjligheten att avsluta studierna med betyg på olika nivåer. En påtaglig konsekvens av detta är att för de studerande som inte har förutsättningar att nå de högre sfi-målen, måste det finnas andra alternativ än att fortsätta studera. Kommun- en och arbetsförmedling måste tillsammans söka hitta andra fram- komliga vägar till etablering på arbetsmarknaden för denna grupp, vilket vi har sett är möjligt. 12.3.1Arbetsinriktade insatser i kommunerna Flyktingmottagandet i kommunerna har länge präglats av ett omhändertagande förhållningssätt, där man inte tagit fasta på indi- vidernas kompetens och erfarenheter utan snarare på de brister som dessa uppvisar i förhållande till svensk utbildning och arbets- marknad. I propositionen om en ny integrationspolitik (1997/98:26) lyfts därför egen försörjning fram som ett viktigt mål för de insatser som kommunen erbjuder nyanlända i . Praktik omnämns som ett viktigt inslag i detta. och ett antal andra centrala aktörer har pekat på behovet av en tydlig arbetsinriktning på introduktionen. En över- enskommelse mellan dessa (2001b) blev starten för ett intensivt utvecklingsarbete som också innehållit extra utvecklingsmedel till kommunerna från regeringen. I uppföljningar pekar man på framsteg, även om dessa inte är tillräckliga. Alltfler kommuner försöker erbjuda introduktionsprogram som bygger på deltagarnas tidigare yrkeserfarenheter och kompetens. Några kommuner har dessutom beslutat att programmen ska ha en tydlig bristyrkesinriktning för att så många som möjligt ska komma i egen försörjning så fort som möjligt. När det gäller kommunens egna insatser inom introduktionen finns enligt utredningen alla förutsättningar att kombinera sfi med sådana. Detta sker också på flera håll. En ofta förekommande gemensam nämnare tycks vara att dessa kommuner har en gemen- sam organisation för arbetsmarknads-, introduktions- och vuxen- Vidare vägar – sfi med mera I bästa fall all vuxenutbildning, men vi har oftare sett att enbart sfi ingår. I den praktiska verksamheten kan detta betyda att samma anordnare fått ansvar för såväl sfi som yrkesförberedande eller yrkesinriktad praktikverksamhet. I andra fall kan det handla om en samlokalisering där enheterna samverkar och har en gemensam planering. I en kommun finns en särskild sorts sfi-verksamhet för de invandrare som deltar i lärlingsutbild- ning eller någon form av omfattande praktik. Där kommer lärarna ut till arbetsplatsen och undervisar. De studerande kan också komma in till en studieverkstad för att få hjälp. Men det finns också brister när det gäller möjligheter att kombi- nera sfi med olika arbetsmarknadsinriktade introduktionsinsatser. Ofta kan det handla om något till synes okomplicerat som att inte lyckas förlägga och planera olika verksamheter i tiden så att det blir möjligt att kombinera. Vi har tagit del av exempel där sfi-anordna- ren inte vet att den studerande är frånvarande på grund av att denne är på praktik. Det kan också handla om att man inte tar tillvara det som sker i respektive verksamhet, t.ex. att man inte följer upp praktikerfarenheter inom sfi-utbildningen. Det kan dessvärre också handla om bristande förståelse och förtroende mellan sfi-anordna- ren och kommunens flyktingmottagning. Det händer t.ex. att kommunen vid sidan av sfi anordnar en annan form av yrkesförbe- redande svenskundervisning eftersom sfi-utbildningen fungerar så dåligt, vilket i och för sig kan vara helt sant i vissa fall, men som inte bidrar till en effektiv organisation på . Utredningen har sett ett flertal exempel på att kommunerna antingen parallellt med eller direkt efter avslutade sfi-studier, bero- ende på vilka språkkrav som ställs, erbjuder sfi-studerande möjlig- het att delta i gymnasiala yrkesutbildningar med språklig anpass- ning. I många fall handlar det om vårdutbildningar, men det före- kommer också andra kombinationer. Det finns också exempel på samverkan med ungdomsgymnasiet, som i regel har ett betydligt större utbud av yrkesinriktade utbildningar. I en liten kommun kan man delta i gymnasiets omsorgsprogram parallellt med svenskstudier på sfi eller grundläggande nivå. Kom- munens företrädare berättar att lärarna på gymnasiet först var skeptiska, men sedan konstaterade att de deltagande kvinnorna Vidare vägar – sfi med mera hade så mycket kompetens och erfarenhet med sig att deras studie- tid kunde förkortas betydligt genom validering. I en kommun inleddes försök med gymnasial omsorgsutbild- ning, delvis anpassad för personer som saknade den formella behö- righeten i bl.a. svenska. Resultatet slog så väl ut att man nu kan påbörja utbildningen parallellt med sfi. Den sammanlagda utbild- ningstiden har även här förkortats betydligt. Ett annat exempel är en bilbyggarutbildning. Där kan de stude- rande kombinera sfi-studier med gymnasiestudier samt en utbild- ning hos . Både sfi-anordnaren och är överens om att komplettering till gymnasiekompetens motsvarande kärnämnenas A-kurser ska ingå. De menar att detta är en god investering och nödvändig för att man ska ha en grund för såväl kompetensutveck- ling på företaget som fortsatt utbildning om man sedan vill vidare. I en annan större kommun öppnas en gymnasial chark- uteriutbildning för sfi-studerande. Charkuteribranschen har brist på arbetskraft, som få ungdomar söker in på utbild- ningen. Fördelarna med många av dessa utbildningar har visat sig varit stora. Utbildningstiden har förkortats och därmed har det krävts mindre resurser (se 17.2) De studerande har fått ökad moti- vation också för svenskstudierna. Individernas tidigare förvärvade kompetens har kunnat tas tillvara på områden där det behövs. Detta förhållningssätt inom vuxenutbildningen förekommer inte överallt. I många kommuner erbjuds man generellt att delta i utbild- ning på gymnasienivå först då man nått gymnasiebehörighet i svenska som andraspråk och andra kärnämnen. Det kan också vara så att ansvariga inte anser att detta är möjligt att genomföra på grund av de studerandes otillräckliga språkfärdighet. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion bedömer att olika aktörer i större grad ska ha ett delansvar för det stöd som nyanlända kan behöva för att etablera sig i samhällslivet och på arbetsmarknaden. Vi delar denna uppfattning, men fokuserar här enbart på de områden som har direkt koppling till möjligheterna att delta i olika program parallellt med sfi. I ovannämnda utrednings betänkande (SOU 2003:75) beskrivs utförligt AMV:s roll och upp- drag när det gäller nyanlända flyktingar och invandrare. Vidare vägar – sfi med mera De flesta som läser på sfi har inte arbetat i . Andra kanske har kommit och gått, och varvar sfi med olika okvali- ficerade ströjobb. Ytterligare andra har blivit arbetslösa på ett arbete som kanske inte krävt så omfattande kunskaper i svenska, åtminstone inte i att läsa eller uttrycka sig skriftligt. De flesta sfi-studerande vill snabbt ut i eller tillbaka till arbetslivet. Många av dessa behöver förutom utbildning i svenska också väg- ledning, kartläggning och hjälp med att söka eller kvalificera sig för ett arbete. För alla dessa och för samhället är det en fördel om aktuella insatser från AMV:s sida i den mån det är möjligt kan pågå paral- lellt med sfi-studierna. Arbetsförmedlingen kan planera för åtgärder som eventuellt bör ta vid längre fram. Detta kan inte minst förkorta tiden fram till anställning. Arbetspraktik av olika slag kan med fördel kombineras och integreras med sfi, när man nått en viss nivå, så som vi beskrivit i kapitel 8. Arbetsmarknadsutbildningar eller förberedande utbildningar som bedöms vara lämpliga för enskilda studerande skulle kunna påbörjas parallellt med eller direkt efter avslutad sfi, beroende på individuella förutsättningar. Detta förutsätter dock åtminstone två saker: att det finns en samverkan mellan kommunen och arbets- förmedlingen vad gäller tidig kartläggning och planering och att de olika programmen är tillräckligt flexibla för att anpassas till indivi- der med utländsk yrkeskompetens och/eller med bristande kom- petens i svenska. De erfarenheter och resultat av granskningar och uppföljningar som utredningen tagit del av ger en ganska samstämmig bild av de hinder och möjligheter som finns att kombinera sfi med olika arbetsmarknadspolitiska program som sker inom ramen för AMV:s ansvar. De erfarenheter och resultat i olika rapporter som vi tagit del av visar att när det gäller denna grupp är arbetsförmedlingens verktyg ofta alltför trubbiga. Det största skälet som arbetsförmedlingarna anför till att de inte kan ge invandrare service är att svenskkunskaperna är för dåliga för att för att de ska kunna få ett arbete. Därför tjänar det ingenting till att göra några mera aktiva insatser förrän personen har studerat Vidare vägar – sfi med mera mer svenska, menar man. Enligt revisorer (2001) menar många arbetsförmedlare att även kunskaper motsvarande godkänd slutnivå på sfi är för låga och att sfi-utbildningen borde leda till mer kvalificerande kunskaper. Åtminstone har det funnits ett erkänt problem med att personer som inte nått betyg i sfi inte fick skriva in sig på arbets- förmedlingen, en grundförutsättning för att kunna ta del av den service som finns. Detta förfaringssätt har inget stöd i förord- ningen och har ett internt arbete pågått för att förändra sådan praxis. Enligt RRV (2002) tycks problemen i stort sett vara borta, men de påpekar: På andra håll kan det handla om att sfi-godkänt inte är något formellt krav, men det visar sig ändå i praktiken vara ett krav från arbetsförmedlingens sida. Utred- ningen har i kontakter med arbetsförmedlingar och sfi-deltagare tagit del av liknande uppgifter. Arbetsförmedlingarna har ofta egna språktest för att kunna be- döma språknivån hos de arbetssökande. revisorer redo- visar i sin granskning (2000/01: RR12) att ungefär hälften av alla arbetsförmedlingar kontrollerar språkkunskaperna hos de arbets- sökande vid inskrivning. I många fall testas även de som har ett sfi- betyg eller intyg från sfi, trots att dessa borde räcka för att visa språkfärdigheten. Enligt revisorers och också RRV:s granskningar finns det arbetsförmedlingar som inte fäster särskilt stort avseende vid dessa dokument. För att kunna ta del av arbetsmarknadsutbildningar krävs ofta att man först nått en högre nivå i svenska än den som är slutnivå på sfi. Det innebär alltså att man måste studera ytterligare svenska innan en sådan utbildning kan påbörjas. Arbetsmarknadsutbildningarna upphandlas regionalt, men har ofta riksintag, och utgår från det behov som arbetsmarknaden har. Utbildningarna har två syften: dels att så snabbt som möjligt förse arbetsmarknaden med den arbetskraft som behövs på kort sikt och dels att öka individens kompetens. Men målet för detta program, att av dem som genomgår utbildningen ska ha fått arbete efter avslutad utbildning, medför begränsningar. Eftersom till- gången på utbildningsplatserna, som i de flesta fall är kostsamma, är begränsad måste alltid ett urval göras bland de sökande. För att försäkra sig om att kunna nå de uppsatta målen måste därför också kraven på förkunskaper vara höga. De förberedande utbildningarna däremot syftar bland annat till att förbereda för sådana arbetsmarknadsutbildningar och är till- Vidare vägar – sfi med mera gängliga för individer med lägre språkkunskaper, eftersom de i högre grad bygger på individernas behov och förutsättningar. Innehållet i dessa utbildningar varierar; de kan vara arbetsmark- nadsinriktade som t.ex. kurser i yrkesspecifik svenska. Men de kan också utgöras av grundläggande studier i t.ex. svenska eller mate- matik. För de som skulle behöva en mer praktisk yrkesutbildning, kanske på grund av att de har svårigheter att nå betyg i sfi kan en hänvisning tillbaka till teoretiska utbildningar vara en alltför stor tröskel på vägen mot ett arbete. I synnerhet om dessa inte kombi- neras eller integreras med en arbetsplatsförlagd utbildning eller arbetspraktik. är det möjligt för arbetsförmedlingarna att anvisa sökande till sfi inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska prog- rammet Förberedande insatser. har 300 arbets- sökande deltagit i sfi inom ramen för detta program. Enligt vad vi erfar är det dock inte särskilt vanligt att insatserna består av sfi i kombination med arbetsmarknadsinriktade insatser. Det arbetsmarknadspolitiska programmet Arbetspraktik har också sina begränsningar när det gäller att kunna kombinera med sfi. Om inte särskilda skäl finns, t.ex. om en sökande är sjuk eller av någon anledning inte kan delta i programmet på heltid, ska prakti- ken i möjligaste mån genomföras på heltid, dvs. , vilket försvårar en kombinering med sfi. Det finns inga föreskrifter kring vilka de särskilda skälen bör vara, utan det är varje arbetsförmedlare som gör en individuell bedömning. Det finns inga uppgifter om huruvida det förekommer att sfi-studier har utgjort ett särskilt skäl. Enligt reglerna får man kombinera arbetspraktik med arbetsmarknadsutbildningar, men inte med för- beredande utbildningar där sfi ingår. AMV:s uppdrag ibland ett hinder Insikten om att nyanlända invandrare och andra personer med lik- nande förutsättningar och behov behöver relevant stöd för att få kontakt med arbetslivet har funnits och ambitionerna har varit höga. I många sammanhang har vikten av engagemang och ansvarstagande från AMV påpekats. Trots detta kvarstår mycket kritik mot myndigheten. En anledning kan vara att vissa hinder beror av AMV:s uppdrag och regelverk. Vidare vägar – sfi med mera AMV ansvarar för att arbetsmarknaden ska fungera effektivt och de mest rationella prioriteringarna för att snabbt få fram rätt arbetskraft till rätt arbetsplats gynnar inte alltid dem som har längst väg att gå. Kommunerna har å sin sida det yttersta ansvaret för invånarnas välfärd och försörjning, vilket gör att de alltid är skyl- diga att erbjuda lämpligt stöd. Detta kan skapa frustration vid sam- verkan. Uppdragen och prioriteringarna varierar och är beroende av konjunkturskiftningar. Resurser kan snabbt flyttas från en insats till en annan. Därför kan det vara svårt att kunna erbjuda konti- nuerligt stöd i form av tidiga insatser för nyanlända, även om man vet att detta i längden är samhällsekonomiskt lönsamt. Ytterligare en anledning är ekonomiska hinder. Många program berättigar till aktivitetsstöd för den deltagande. Snabba ompriorite- ringar innebär ibland att medel för aktivitetsstöd plötsligt flyttas till en mer angelägen åtgärd, vilket gör att till exempel praktik inte kan anvisas. Detta innebär svårigheter för en långsiktig planering för individerna och ger upphov till frustration hos såväl arbetsförmedlingens handläggare som individer och de aktörer, som förväntas samverka med arbetsförmedlingen. Aktivi- tetsstödet är skäl till kravet på heltidsdeltagande. På AMS pågår ett internt utvecklingsarbete som i hög grad bygger på den centrala överenskommelsen om utvecklingen av in- troduktion för nyanlända (2001b). Denna lyfter fram arbetsförmedlingens betydelsefulla roll och AMS påtar sig uppgiften att verka för att nyanlända med en yrkeserfarenhet tidigt får rådgivning och att arbetsförmedlingen också erbjuder och bekostar de program och det stöd som är möj- ligt. ska dessa individer få tillgång till råd- givning och en första bedömning av yrkeskompetens. Ett särskilt avtal mellan och ska också upprättas kring detta. AMS har också tagit fram att antal policys som stödjer ar- betet: en mångfaldspolicy, en samverkanspolicy och en antidiskri- mineringspolicy. AMS har i budgetunderlaget till regeringen för åren 2004 – 2006 givit vissa förslag om förändringar. Där lyfter myndigheten bland annat fram ett behov av personalförstärkningar för att kunna erbjuda rådgivning till flyktingar och invandrare, och att kravet på att vara långtidsinskriven tas bort för nyanlända flyk- tingar och andra invandrare på ett par områden samt att de arbets- marknadspolitiska programmen ska kunna omfatta invandrare med introduktionsersättning eller försörjningsstöd. Vidare vägar – sfi med mera Det finns också exempel på individuellt anpassade arbets- marknadsutbildningar och förberedande utbildningar där yrkes- utbildning och utbildning i svenska kombineras. Ett exempel är en förberedande utbildning där arbetssökande med god kommunikativ förmåga, men som inte alltid har uppnått sfi-betyg, deltar i arbets- platsförlagd utbildning inom hotellbranschen parallellt med utbild- ning i svenska (vilken även riktar sig till redan anställda på före- taget). Syftet är att deltagarna ska tillägna sig dels vardagssvenska och yrkesspecifika språkkunskaper och dels arbetslivskompetens. Ett exempel på flexibel användning av de arbetsmarknadspoli- tiska programmen är som bl.a. riktat sig till utom- nordiska arbetssökande med utländsk lärarutbildning och består av kompletterande utbildning. Projektet har bedrivits i samverkan med lärarutbildningar och man har validerat individernas kompe- tens och anpassat utbildningen efter individernas behov. Utredningen har också tagit del av erfarenheter från ett antal yrkesförberedande utbildningar inom ramen storstadsarbetet i kommunerna. Dessa bedrivs ofta i form av projekt som allra oftast delfinansieras av externa projektmedel. Deltagare i utbildningar inom ramen för storstadsarbetet har ofta bott i i och deltagit i sfi i omgångar utan att ha nått godkänd nivå. De kan ha deltagit i flera olika program och insatser utan att ha lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Dessa utbildningar karaktäriseras av att man kombinerar svensk- utbildning med förberedande utbildning, inklusive yrkesinriktad svenska och arbetspraktik. I vissa utbildningar ingår andra grund- läggande ämnen som matematik och samhällskunskap. Ett annat inslag kan vara arbetslivskunskap. Utbildningen ställer inga for- mella krav på svenskkunskaper utan bygger på de kunskaper som deltagarna har. Målet med utbildningarna är att få ett jobb inom utbildningens yrkesområde, som kan vara äldreomsorg, butiksbiträde, lagerarbete eller liknande. Uppföljningar av de projekt vi besökt har visat att resultaten varit mycket goda. En majoritet av deltagarna har fått ett jobb efter en utbildningstid på mellan . Vidare vägar – sfi med mera AMV:s arbetsmarknadsutbildningar bör på ett flexibelt sätt bygga på en individuell kartläggning och validering samt kunna kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Tillträde till utbildningarna bör bygga på en samlad bedömning av individens kompetens och inte begränsas av en generellt fastställd nivå på svenskkunskaper. För arbetsmarknadsprogrammet Arbetspraktik bör det i för- ordning tydligt framgå att denna ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombinerar denna med sfi-studier. Utredningen ser positivt på det utvecklingsarbete som pågår inom ramen för och som en följd av den centrala och de lokala överens- kommelserna. När det gäller ökade möjligheter att kombinera sfi med olika arbetsmarknadsinriktade insatser inom kommunens egen introduktionsverksamhet anser vi att lösningarna främst handlar om ökad samverkan och samordning med sfi-utbildningen och annan verksamhet. Det handlar om att de aktörer som berörs av en individs introduktion finns med vid kartläggning och framtagning av individuella planer. Detta har vi beskrivit mer utförligt i kapitel 10. Det finns många erfarenheter att dra lärdom av, bl.a. på Inte- grationsverkets samt Myndigheten för skolutvecklings hemsidor. Utredningen ser också mycket positivt på de kombinerade sfi- och yrkesutbildningar som flera kommuner tagit initiativ till. Detta ligger helt i linje med utvecklingen av vuxnas lärande, som bygger på att individen ska anpassas till systemet och inte tvärtom. Det finns många fördelar, bl.a. att utbildningen erbjuds inom ramen för det ordinarie systemet och inte genom projekt, vilket annars är vanligt förekommande. Detta gör att tillträde till utbildningen byg- ger på individuella behov och inte styrs av exempelvis vilken invandrarkategori man tillhör. Dessutom skapar det förutsättningar för en långsiktig utveckling, i och med att den är permanent och redan från början behöver finansieras inom ramen för kommunens budget. Uppföljningar av några av dessa utbildningar visar dess- utom på att de på lång sikt är mycket kostnadseffektiva. Utredningen anser att Myndigheten för skolutveckling har en mycket viktig uppgift att följa och stödja utvecklingen av denna typ Vidare vägar – sfi med mera SOU 2003:77 av utbildningar samt att sprida erfarenheterna vidare till andra kommuner. Även när det gäller arbetsförmedlingens insatser för målgruppen är det viktigt att det finns en bra samverkan med kommunen och andra relevanta aktörer. Men vi ser också att det finns strukturella hinder. Det finns stort behov av arbetsmarknadsinriktad utbild- ning, som är anpassad till en lägre språklig nivå än vad arbetsmark- nadsutbildningarna är . De förberedande insatserna bör i högre grad utgöras av yrkesutbildningar, gärna arbetsplatsförlagda, i kombination med sfi. Företrädare för har i tidigare granskningar och i denna utredning påpekat att detta inte är möjligt eftersom de styrs av de uppsatta programmålen och framför allt arbetsgivarnas behov och krav. Det är dock lika viktigt att de regelverk som finns inom AMV:s verksamhet inte utgör ytterligare hinder för möjligheterna att såväl ta vara på tidigare kunskaper som att effektivt möta sfi- studerandes behov av insatser. Många av dem som kommer till i vuxen ålder har utbild- ning och yrkeskompetens som dels kanske inte är dokumenterad och som dels inte synliggörs förrän individen nått en viss språk- förmåga. Med dagens förfaringssätt, finns det nämligen en stor risk att viktig kompetens inom bristyrkesområden inte blir erkänd eller tas till vara, så länge man inte klarat svensktesterna till arbetsmark- nadsutbildningarna. Detta trots att en utbildning för denna person skulle kunna visa sig totalt sett bli lika lång som för andra deltagare i arbetsmarknadsutbildningar, men med inslag av svenska, valide- ring och komplettering. Behovet av en ökad flexibilitet har påtalats för oss av flera lokala aktörer och är också nämnd i propositionen om vuxnas lärande med anledning av den nya kursplanen: Sfi-nivå utgör ett formellt eller reellt krav för tillträde till såväl yrkesutbildningar som arbetsmarknadspolitiska program, även om den inte alltid svarar mot de faktiska erforderliga kunskaperna i svenska. En differentiering av sfi-utbildningen som syftar till att anpassa den bättre till deltagarnas kommande behov, innebär naturligtvis att också dessa förkunskapskrav måste modifieras.