sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — Effektiviteten i det brottsbekämpande arbetet skulle öka mar- kant om det blev formellt möjligt att hemlighålla uppgifter om in- formatörer. Vi föreslår därför att det skall införas bestämmelser om detta. Det skall påpekas att den frågan hänger intimt samman med de arbetsmetoder särskilt mot organiserad och annan allvarlig brottslighet som vi behandlade i avsnitt 4. Informatörer har ofta en central roll i de utredningar som senare leder fram till att exempelvis provokativa åtgärder vidtas och kontrollerade leve- ranser genomförs. Särskilt som vi föreslår att de metoderna i fort- sättningen formellt skall regleras som tvångsmedel kan det förutses att det uppkommer en risk för att de informatörer som har använts i dessa sammanhang blir exponerade i större utsträckning än . Vår utgångspunkt är alltså att den misstänkte och andra inte all- tid skall få reda på vem som har lämnat information till polisen. Det är givet att detta måste vägas in när informatörernas uppgifter utnyttjas i brottsutredningar. Det är dock viktigt att framhålla att den absoluta huvuddelen av de uppgifter som kommer från infor- matörer inte används till annat än att sätta polisen på spåret, dvs. uppgifterna utgör vägledning för vidare underrättelseverksamhet, spaning och utredning. Principen om fri bevisprövning medför t.ex. att sådana uppgifter endast i undantagsfall ensamma med framgång kan åberopas som bevisning. Informatören används i de fall som är aktuella som tipsare. Med information om exempelvis planera- de eller genomförda brott, tänkbara gärningsmän och var bevisning kan hittas fortsätter alltså de brottsutredande myndigheterna att bedriva underrättelseverksamhet, spaning och utredning. Det är vad polisen får fram genom att så att säga agera på tipset som är väsentligt. Däremot måste det enligt vår bedömning tillhöra undan- tagsfall att uppgifterna i sig kan få betydelse som bevis mot någon. Det är också bl.a. på grund av detta som det enligt vår mening är möjligt att av rättssäkerhetsskäl föreslå en ordning där uppgifter om informatörer kan hemlighållas för den misstänkte respektive tilltalade. Vi kan se att en begränsad rätt till insyn när det gäller uppgifter om informatörer inte annat än marginellt kan påverka rättssäkerhe- ten för den misstänkte eller tilltalade. Däremot kan tryggheten sä- gas öka markant för den som lämnar uppgifter om brottslighet till myndigheterna (jfr artikel 8 i ). Här hänvisar vi också till vad som sägs nedan om möjligheten för domstolen att vid synnerliga skäl besluta att uppgifterna skall avslöjas. Vi vill i det sammanhanget även peka på att möjligheten att hemlighålla uppgif- ter på det sättet redan finns i bl.a. (se Lovforslag nr L 218 ), och . 5.3.2Närmare om utformningen av regleringen Som vi nämnde tidigare varierar karaktären på de kontakter som polisen och andra brottsbekämpande myndigheter har med infor- matörer kraftigt, från helt tillfälliga till mer långvariga. Behovet av skydd kan emellertid vara lika starkt, oavsett om det rör sig om en enstaka kontakt eller ett mera långvarigt förhållande. Enligt vår mening bör därför en lagstiftning om skydd för informatörer om- fatta alla sådana fall, oavsett förhållandets längd. Det är i stället andra förutsättningar som bör vara avgörande för när ett skydd skall ges. En informatör har i de flesta fall lämnat uppgifterna under för- utsättning att hans identitet inte skall röjas för andra än de perso- ner som behöver identitetsuppgiften för att kunna utföra sitt arbete inom brottsbekämpningen. I regel är det endast den som har direkt kontakt med informatören och den som hos myndigheten värderar informationen som behöver ha upplysning om identiteten. I sådana fall torde normalt den som lämnar uppgifterna kräva att myndighe- ten utfäster sig att hålla identiteten skyddad. Om ett sådant förbe- håll gjorts, bör det krävas att polisen innan uppgifterna tas emot uttryckligen klargör för informatören att skydd för identiteten inte kan ges. I annat fall bör informatören vara berättigad att utgå från att ett sådant skydd utfästs. Det kan emellertid också förekomma fall där informatören först efter det att han har lämnat uppgifterna blir medveten om att han behöver skydd för sin identitet. Enligt vår mening bör även ett så- dant fall omfattas av en ny lagreglering om skydd för informatörer. I annat fall finns en risk för att benägenheten att lämna information till de brottsbekämpande myndigheterna skulle komma att minska. Även i detta fall bör det krävas att myndigheten genast ef- ter begäran om skydd tar ställning till om ett skydd kan utfästas. Enligt vår mening bör därför en lagreglering om skydd för in- formatörer innebära att uppgifter som kan klarlägga informatörens identitet inte skall röjas om den brottsbekämpande myndigheten har utfäst att så inte skall ske. En sådan utfästelse bör kunna lämnas helt formlöst. En lagreglering om skydd för informatörer bör inte omfatta den som skall höras under förundersökning som t.ex. vittne enligt 23 kap. 6 § RB. En lagreglering bör därför utformas så att det inte blir fallet. Det är inte enbart uppgifter om polisens informatörer som be- höver skyddas. Det gäller även uppgifter om de informatörer som lämnar uppgifter till övriga brottsbekämpande myndigheter, i för- sta hand åklagare och . Även skattemyndigheterna och blir aktuella i detta sammanhang. Det finns ingen anledning att göra skillnad på till vilken brottsbekämpande myn- dighet informationen lämnas. Skyddet för informatören skall vara detsamma oavsett vilken av dessa myndigheter som är mottagare av informationen. För att få en effektiv ordning är det nödvändigt att skydda upp- gifter om informatörer såväl under brottsutrednings- som dom- stolsförfarandena. Många av de informatörer som utnyttjas av myndigheterna lämnar inte sin information under någon pågående förundersökning. I stället har uppgifterna karaktären av underrät- telseinformation som hämtas in på ett tidigare stadium än då en förundersökning har inletts. Genom den vidare underrättelseverk- samhet och spaning som sker utifrån tipset från informatören kan det i ett senare skede bli aktuellt att i det konkreta fallet inleda för- undersökning enligt 23 kap. 1 § RB. Mot den bakgrunden är det givet att skyddet för uppgifter om informatörer inte kan vara be- gränsat till en förundersökning utan måste gälla även i underrättel- severksamhet och liknande. Vi menar därför att den verksamhet inom vilken regleringen av skydd av informatörer skall gälla är åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, Tullver- kets och verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, allt i enlighet med det uttryck som före- kommer i exempelvis 5 kap. 1 § sekretesslagen. Informatören skall alltså ha lämnat uppgifterna för att dessa skall användas i den verksamhet som har sagts. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn till intresset att förebygga och beivra brott, dvs. sekretess- regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brotts- Sekretess gäller enligt bestämmelsens första stycke för uppgift som hänför sig bl.a. till förundersökning i brottmål och till åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyn- dighets, och verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det rör sig alltså om ett s.k. rakt skaderekvisit, där offentlighet är huvudregeln. Regeln i paragrafens andra stycke innebär att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till bl.a. underrättelseverksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamhe- ten skadas. Med underrättelseverksamhet menas verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klar- lägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att ut- övas och som inte utgör förundersökning. I detta fall är skaderek- visitet omvänt, där sekretess är huvudregeln. Uppgifter som hänför sig till identiteter hos informatörer kan förekomma i brottsförebyggande arbete, under förundersökning och i underrättelseverksamhet. Sådana uppgifter omfattas av sekre- tess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen, antingen enligt för- sta eller andra stycket. I princip kan det alltid antas att röjandet av uppgift om sådan identitet kan skada pågående åtgärder eller den framtida verksamheten. Vi menar därför att bestämmelsen i 5 kap. 1 § sekretesslagen inte behöver ändras med anledning av skyddet av informatörer. Vi gör samma bedömning rörande 9 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess, om inte annat följer av 9 kap. 18 § den lagen, för uppgift om enskilds personliga och eko- nomiska förhållanden i ett antal myndigheters olika verksamheter som har anknytning till brottsutredningar av olika slag. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon honom närstående lider skada eller men. De verksamheter som finns uppräknade i bestämmelsen är bl.a. utred- ning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, ange- lägenhet som avser användning av tvångsmedel och åklagarmyn- dighets, polismyndighets, skattemyndighets, Statens kriminaltek- niska laboratoriums, eller verksam- het i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Av 12 kap. 1 § sekretesslagen följer att uppgifter som är sekre- tessbelagda hos exempelvis polis och åklagare och som lämnas till domstol blir sekretessbelagda även hos domstolen. dock av föreskrifterna i 9 kap. 18 § sekretesslagen enligt vilka sek- retessen enligt 9 kap. 17 § första stycket (bl.a. för uppgifter i för- undersökningar) upphör att gälla om uppgifterna lämnas till dom- stol med anledning av åtal. Även om uppgifter som rör informatö- rers identiteter träffas av den nämnda bestämmelsen i 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen så upphör alltså det skyddet för in- formatören om domstolen skulle få in uppgiften i anledning av åtal i saken. Vi bedömer dock att det inte kommer att inträffa att dom- stolen i samband med åtal får in uppgifter som rör identiteten hos informatörer som de brottsutredande myndigheterna fortfarande vill hemlighålla. Enligt 9 kap. 17 § tredje stycket sekretesslagen gäller sekretess i de verksamheter som räknas upp i paragrafens första stycke för anmälan eller utsaga från enskild om det kan antas att fara upp- kommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretess gäller alltså oavsett om utsagan lämnas i exempelvis brottsförebyggande arbete, i underrättelseverksamhet eller under förundersökning. Även den bestämmelsen kan komma att gälla för uppgifter som hänför sig till identiteten hos informatö- rer. I dessa fall upphör dock inte sekretessen att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal. Det måste framhållas att det inte är bara rena uppgifter om in- formatörernas identitet som skyddas utan även andra uppgifter som hänför sig till sådana. Det kan gälla en mängd uppgifter, ex- empelvis adresser, telefonnummer, bostads- och familjeförhållan- den, uppgift om bilinnehav etc. I vissa fall kan det tänkas att även de rent materiella delarna av en informatörs uppgifter kan behöva hemlighållas, om man av dessa lätt kan sluta sig till vem informatö- ren är. Som framgick tidigare hindrar inte de nu behandlade bestämmel- serna i sekretesslagen att den misstänkte tar del av uppgifter röran- de informatörer under förundersökningen. Det följer av 23 kap. 18 § RB att den misstänkte har en ovillkorlig rätt att ta del av vad som har förekommit under förundersökningen. Det krävs med andra ord att 23 kap. 18 § RB kompletteras med en bestämmelse som be- gränsar den misstänktes och hans försvarares rätt till insyn i förun- dersökningen avseende uppgifter som hänför sig till informatörers identiteter. Gäller sekretess för en uppgift så får den inte röjas, oavsett om den ingår i en allmän handling eller i arbetsmaterial som inte är fär- digställt. Sekretess innebär ett förbud att röja uppgift oavsett om det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på annat sätt (1 kap. 1 § sekretesslagen). Detta betyder att frågan om hur kompletteringen av 23 kap. 18 § RB skall utformas för att insyn skall förhindras, inte påverkas av om uppgifterna om informatörer finns i en allmän handling eller inte. Vi föreslår därför att 23 kap. 18 § RB kompletteras så att den misstänktes och hans försvarares rätt att ta del av vad som har fö- rekommit vid undersökningen inte gäller uppgifter som hänför sig till identiteten hos informatörer. Regeln kommer med ett sådant uttryckssätt att innebära att den misstänkte och försvararen har samma rätt som alla andra att ta del av uppgifterna. Uppgifterna får alltså lämnas ut först efter en prövning enligt sekretesslagen. Bestämmelsen i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen ger ut- tryck för en oinskränkt rätt till insyn för part i ett mål vid domstol att ta del av handling eller annat material i målet. Sekretesslagens regelsystem kan inte åberopas mot parten i detta hänseende. Det kommer enligt vår bedömning aldrig att inträffa att uppgifter som hänför sig till ännu skyddade uppgifter om identiteterna hos in- formatörer, på det sätt som 14 kap. 5 § sekretesslagen förutsätter, finns i handling eller annat material hos domstolen. De brottsutre- dande myndigheterna, i första hand åklagare, kan se till att sådana uppgifter inte lämnas till domstolen. Vad som däremot kan inträffa under domstolsprocessen är att t.ex. de polismän som har haft hand om utredningen blir kallade som vittnen och att frågan då ställs vem som har lämnat upplys- ningar till polisen. finns i praktiken ingen möjlighet att förtiga sådana uppgifter i syfte att skydda informatörer (jfr RH 1995:32 och 36 kap. 21 § RB). På samma sätt som vi föreslår i av- snitt 4.7.3 rörande skyddsidentiteter menar vi att ett vittne skall få vägra att yttra sig i syfte att inte röja identiteterna hos informatö- rer. För tydlighetens skull skall nämnas att för det fall informatö- ren själv skall vittna skall de vanliga bestämmelserna om skyldighe- ten att uppge bl.a. sitt namn gälla (36 kap. 10 § RB). Möjligheten enligt 36 kap. 6 § RB att vägra att yttra sig om t.ex. yrkeshemlighet menar vi alltså skall gälla även för uppgifter som hänför sig till informatörers identiteter. Enligt bestämmelsen finns ett undantag i den rättigheten vid synnerliga skäl. För att den tillta- lades rättssäkerhet skall kunna tillgodoses, måste det finnas en möj- lighet att i undantagsfall göra avsteg från vittnes rätt att vägra att yttra sig om informatörers identiteter. Om de uppgifter som in- formatören lämnat används av åklagaren som bevisning i målet, måste det inom ramen för försvaret av den tilltalade finnas möjlig- het att få uppgift om informatörens identitet (se även nedan om anonyma vittnen). Det nyssnämnda undantaget i 36 kap. 6 § RB behövs därför även för nu aktuella uppgifter. Finns det synnerliga skäl skall med andra ord rätten att vägra att yttra sig inte gälla. Vid en sådan bedömning får det i praktiken göras en avvägning mellan vikten av en fullständig utredning och andra omständigheter. De senare omständigheterna kan exempelvis vara säkerheten för in- formatören eller en honom närstående person liksom intresset av att skydda metoder eller liknande i polisens arbete med informatö- rer. När man överväger frågan om att utöka möjligheten att hålla in- formatörers identiteter hemliga för den misstänkte/tilltalade under vittnesförhör är det nödvändigt att beröra frågan om anonyma vittnen. Orsaken är bl.a. att det kan inträffa att uppgifter som en informatör har lämnat åberopas i ett mål, kanske indirekt genom ett vittnesförhör med en polis, och i ett sådant fall kan informatö- ren komma att betraktas som ett anonymt vittne (se RH 1995:32). Med anonymt vittne menas här att den tilltalade aldrig får känne- dom om personens identitet under rättegången. Det måste dock hållas i minnet att en informatör som lämnar upplysningar i under- rättelse- eller spaningsverksamhet och under förundersökning inte då är att betrakta som ett anonymt vittne. Ett flertal länder i har en lagstiftning som undantagsvis tillåter anonyma vittnen under rättegång. Frågan om användning av anonyma vittnen har diskuterats här i landet . Nå- got förslag om att införa en sådan ordning har dock aldrig lagts fram. En genomgång av diskussionerna finns i Brottsofferutred- ningens betänkande (SOU 1998:40) Brottsoffer, Vad har gjorts? Vad bör göras? (s. 316). Kännedom om vittnets identitet är inte bara av betydelse för att kunna åberopa förhör med vittnet, utan också på det sättet att det utan kännedom om identiteten kan vara omöjligt för den tilltalade att påvisa att vittnet t.ex. har förutfattade meningar, är fientligt in- ställt eller av annan anledning inte pålitligt. En ordning med anonyma vittnen riskerar att komma i konflikt med främst artikel 6 i som berör rätten till en rättvis rättegång. Även artikel 8 om rätten till skydd för privat- och familjeliv (för målsägande och vittnen) aktualiseras. Europadom- stolen har behandlat frågan om användningen av helt eller delvis anonyma vittnen. Så har skett i målen Kostovski mot , Windisch mot , Saïdi mot , mot , Baeger mot , mot , X mot , Kurup mot och Doorson mot . I domen i det sistnämnda målet uttalade Eu- ropadomstolen sig på följande sätt i den principiella frågan om tillåtligheten av anonyma vittnen (se , Mänskliga rättighe- ter i europeisk praxis, 2002 s. 211 f.). Som domstolen tidigare uttalat, hindrar konventionen inte att man på förundersökningsstadiet förlitar sig på källor som anonyma uppgiftslämnare. När domstolen senare använder de upplysningar dessa lämnat som grundval för en fällande dom, kan detta emellertid skapa problem i förhållande till konventionen. () Som redan var underförstått i () Kos- tovskidomen (), är () användning (av utsagor av anony- ma uppgiftslämnare) inte under alla förhållanden oförenlig med konventionen. Visserligen kräver artikel 6 inte uttryck- ligen att man tar hänsyn till vittnens eller målsägandes intres- sen i samband med att de kallas för att höras i ett mål. Emel- lertid kan deras liv, frihet eller personliga säkerhet stå på spel, liksom också intressen som i allmänhet är att hänföra till ar- tikel 8 i konventionen. Sådana intressen för vittnen och mål- sägande skyddas i princip av andra materiella bestämmelser i konventionen, vilket innebär att konventionsstaterna bör or- ganisera sina straffprocesser så, att dessa intressen inte även- tyras på ett oförsvarligt sätt. Mot denna bakgrund kräver principerna för en rättvis rättegång också att försvarets in- tressen i förekommande fall avvägs mot intressena hos vittne och målsägande som kallas att avge utsagor. Man kan alltså konstatera att inte ställer upp något absolut förbud mot anonyma vittnen. Huvudregeln är att all bevisning skall tas upp offentligt i rätten i den tilltalades och hans försvarares närvaro för att möjliggöra motförhör. Anonyma vittnen kan dock tillåtas undantagsvis. Det förutsätter en bedömning för att konstatera behovet av anonymitet. sedan vägas mot det handikapp som drabbar försvaret, dvs. en av- vägning skall ske mellan artikel 6 och artikel 8 i Europakonventio- nen. Den tilltalade bör ges möjlighet att ifrågasätta det anonyma vittnets behov av anonymitet, hans trovärdighet och källan till hans vetskap. Om detta sker genom direkt kontradiktion, alltså en di- rekt kommunikation mellan försvaret och vittnet, är förfarandet förenligt med . Om så inte är fallet måste be- visningen värderas mycket försiktigt av domstolen, som bör ha haft möjlighet att själv iaktta vittnet och bilda sig en uppfattning om trovärdigheten. En fällande dom får aldrig grundas enbart eller ens i avgörande mån på anonyma vittnesmål. Det skall återigen fram- hållas att inte hindrar att anonyma uppgifts- lämnare används vid underrättelseinhämtning, spaning och förun- dersökning, eftersom konventionen inte träffar de stadierna av pro- cessen (se , Anonyma vittnen s. 16 ff. och RH 1995:32). Som framgått föreslår vi en reglering som innebär att ett vittne får vägra att yttra sig i syfte att inte röja identiteterna hos informa- törer. I det absoluta flertalet fall kommer den ordningen inte på något sätt att riskera att komma i konflikt med de principer som rör anonyma vittnesförhör under rättegång. Enligt vår bedömning har det sin grund i att åklagaren till stöd för sin talan inte annat än i mycket sällsynta fall kommer att åberopa direkta uppgifter från informatören till stöd för sin talan, t.ex. genom ett vittnesförhör med polisens utredare. I stället kommer åtalet att grundas på den vidare underrättelseverksamhet, spaning och utredning som har skett och därmed den bevisning som har inhämtats utifrån det tips som informatören en gång lämnat. Skulle däremot sådana direkta uppgifter från informatörer, vars identiteter är skyddade, åberopas i målet och föras fram genom vittnesförhör med exempel- vis en polisman, får det, precis som i alla andra situationer, vara upp till domstolen att i det enskilda fallet bevaka så att den tilltalades rättigheter enligt inte träds för när. Det får ske vid bevisvärderingen där andrahandsuppgifterna från den ano- nyma källan naturligtvis måste bedömas med särskild försiktighet. 6Husrannsakan och kroppsvisitation i vissa fall Husrannsakan i brottsutredande syfte Bestämmelser om husrannsakan i brottsutredande syfte finns i 28 kap. RB. Husrannsakan innefattar en undersökning av hus, rum eller annat slutet förvaringsställe. Med hus avses inte bara bostads- hus utan även andra byggnader, såsom ekonomi- och uthusbyggna- der samt fabriker och magasin. Begreppet rum omfattar förutom bostadsrum även kontors- och lagerlokaler och till slutet förva- ringsställe räknas t.ex. en stängd bil och ett kassafack i en bank (SOU 1938:44 s. 328). Husrannsakan kan vara reell eller personell. Reell husrannsakan får enligt 28 kap. 1 § RB företas för eftersö- kande av föremål som är underkastade beslag eller för utrönande av omständigheter som kan få betydelse för utredningen av ett brott. För sådan husrannsakan fordras att det finns anledning att anta att ett brott har förövats på vilket fängelse kan följa. Hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får husrannsakan företas i tre särskilda fall, nämligen om brottet har förövats hos honom, den misstänkte har gripits där eller om det annars finns synnerlig an- ledning att tro att åtgärden kommer att leda till att föremål under- kastade beslag anträffas eller att man får fram annan utredning om brottet. Personell husrannsakan får enligt 28 kap. 2 och 2 a §§ RB företas då polis söker efter en person oavsett brottets svårighetsgrad. Syf- tet skall vara att eftersöka den som skall gripas, anhållas eller häk- tas, hämtas till förhör, inställas vid rätten eller underkastas kropps- Husrannsakan och kroppsvisitation i vissa fall visitation eller kroppsbesiktning. Husrannsakan får också genom- föras för att söka en tilltalad för delgivning av stämning eller kallel- se till förhandling i vissa fall. Husrannsakan får genomföras hos den som eftersöks. Den får även genomföras hos annan under för- utsättning att det finns synnerlig anledning att anta att den sökte uppehåller sig där. I vissa fall av särskilt allvarlig brottslighet gäller särskilda regler för personell husrannsakan. I 28 kap. 3 § första stycket RB finns en särskild regel om hus- rannsakan i bl.a. lägenhet som är tillgänglig för allmänheten, t.ex. butiker, restauranger, kaféer samt teater- och biograflokaler. I så- dana utrymmen får husrannsakan företas utan speciella villkor men endast för de ändamål som sägs i 28 kap. 1 och 2 §§ RB. Andra och tredje styckena i 28 kap. 3 § RB är av särskilt intresse i detta sammanhang.