sou · GRB315d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om funktionshindrades behov inte beaktas vid utformningen av tekniken kan den ökade fokuseringen på informationssökning och kommunikation i undervisningen ge handikappande effekter i skolarbetet. Enligt lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk har var och en rätt att framställa exemplar i blindskrift av utgivna litterära verk. Det är bara de bibliotek och organisationer som regeringen beslutar som har rätt att framställa talböcker. En anpassning av upphovsrättslagen till den digitala utvecklingen kommer att aktualiseras i samband med genomförandet av det antagna EG-direktivet om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället. Direktivet har en särskild bestämmelse som möjliggör användning av upphovsrättsligt skyddade verk till förmån för personer med funktionshinder. göra en översyn av statens engagemang för framställning av läromedel och studiematerial för barn, elever och vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning analysera behovet av anpassade läromedel och pedagogiskt material för olika målgrupper lämna förslag till hur det statliga åtagandet bör avgränsas särskilt analysera behovet av anpassade pedagogiska mate- rial för barn med olika funktionshinder i förskolan samt vuxna med funktionshinder i vuxenutbildningen föreslå mål och uppdrag för det statliga läromedelsåtagan- det föreslå hur det statliga åtagandet bör utformas och organiseras analysera hur den statliga läromedelsframställningen kan effektiviseras ange riktlinjer för vilken läromedelsproduktion som staten bör ansvara för och vilken produktion som kan skötas på den kommersiella läromedelsmarknaden hur sådan produktion kan stimuleras och ökas pröva om Specialpedagogiska institutets ansvar fortsatt skall hållas ihop i en myndighet föreslå vilken myndighet som framgent skall svara för det statliga åtagandet analysera behovet av och möjlig organisation av metodstöd pröva om en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning för läro- medel kan åstadkommas i relation till , TPB och Sisus och därvid bedöma behovet av en ökad samordning vid behov föreslå organisatoriska förändringar, särskilt ansvar utgå från de förändrade förutsättningar som teknikutveck- lingen innebär bedöma behovet av att alla anpassade läromedel katalogise- ras och i så fall hur följa genomförandet av EG-direktivet. 1.2Internationella överenskommelser som styr Inom ramen för de olika internationella organisationernas verk- samheter har ett antal konventioner, resolutioner, rekommenda- tioner och liknande antagits avseende funktionshindrades rättig- heter, vilka ratificerat alternativt ställt sig bakom. Dessa omfattar även i viss mån läromedel för funktionshindrade. Vissa av konventionerna är juridiskt bindande för de undertecknande staterna medan andra inte är det, men ändå bör vara styrande för de anslutna staternas agerande. Jag redovisar nedan kortfattat inne- hållet i de viktigaste, där konvention om barnets rättigheter lägger grunden för svensk rättighetslagstiftning avseende funktionshindrade barns rätt till undervisning och utbild- ning. Endast de avsnitt som har relevans för tillgång till läromedel berörs. 1.2.1Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter Konventionens artikel 2 slår fast att konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. Konventionsstaterna erkänner, enligt artikel 23, att ett barn med fysiskt eller psykiskt handikapp bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. Bistånd bör ges för att säkerställa att det handikappade barnet har effektiv tillgång till och erhåller undervisning och utbildning m.m. på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i sam- hället och individuella utveckling, innefattande dess kulturella och andliga utveckling. Vidare anförs, i artikel 28, att konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning. De skall göra grundutbildning obliga- torisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla samt högre utbildning tillgänglig för alla, på grundval av förmåga, genom varje lämpligt medel. Enligt artikel 29 är konventionsstaterna överens om att barnets utbildning skall syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga. Utbildningen skall vidare syfta till att utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden. Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet antog enhälligt ett förslag om internationella regler för personer med funktionshinder. Med- lemsstaterna har därmed tagit på sig ett moraliskt och politiskt ansvar att anpassa samhället till människor med funktionsnedsätt- ningar. Vad gäller utbildning (regel 6) skall staterna erkänna principen om lika möjligheter till utbildning på grundskole-, gymnasie- och högskolenivå för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Staterna skall också se till att det finns undervisningsmaterial av god kvalitet och fortlöpande utbildning av lärare och stödlärare. Föräldragrupper och handikapporganisationer skall delta i utbild- ningsprocessen. Begreppet funktionsnedsättning innefattar, enligt punkt 17 Introduktionen, ett stort antal olika funktionshinder i olika befolkningsgrupper överallt i världen. Människor kan ha funktionsnedsättningar på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador eller -sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador eller sjukdomar kan vara av bestående eller övergående natur. Begreppet handikapp beskriver mötet mellan människor med funktionsnedsättning och omgivningen. Standardreglerna är inte ett juridiskt bindande dokument på det sätt som konventioner är när de har ratificerats av en stat. har dock bl.a. i den nationella handlingsplanen för handikappoli- tiken Från Patient till Medborgare (prop. 1999/2000:79) utgått från standardreglerna. WHO har inom ramen för sitt klassificeringsarbete, Internatio- nal Classification of Functioning (ICF), antagit en definition som utgår från begreppen kropp, aktivitet och delaktighet. ICF utgår från ett hälsoperspektiv som lägger stor vikt vid hur miljön både fysiskt och socialt kan utformas för att ge full delaktighet. Salamanca-deklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd och en handlingsram antogs av en internationell konferens om specialunder- visning arrangerad av och utbildnings- och veten- skapsministerium. Deklarationen bygger på samma grundsyn som FN:s standard- regler. Grundtanken i dokumenten är att man genom att erkänna behovet av att arbeta för en skola för alla skall åstadkomma läro- anstalter som är till för alla elever, som respekterar olikheter, som stödjer inlärning och som tillgodoser individuella behov. I den egenskapen utgör dokumenten ett viktigt bidrag till strävandena att förverkliga en skolundervisning för alla och göra skolorna pedago- giskt effektivare, heter det i förordet. I deklarationen anmodar och uppmanar konferensen bl.a. alla regeringar att tillse att lärarutbildningen och fortbildningen av lärare inom ramen för en systematisk förändring anpassas till undervis- ningen av elever med behov av särskilt stöd inom det ordinarie skolväsendet. Bland riktlinjerna för åtgärder på nationell nivå framhålls att teck- enspråkets betydelse som kommunikationsmedium bland döva människor skall erkännas och att åtgärder skall vidtas för att alla döva skall ha tillgång till undervisning på sitt nationella tecken- språk. konstaterade att flera av de faktorer som och Salamanca-deklarationen lyfter fram är högst relevanta även i . Det gäller främst de som aktualiserar lagstiftning, övervakning och utvärdering, föräldrainflytande, styr- ningsstrategier samt lärarutbildning och fortbildning. hölls i , inom ramen för verksamhet, ett Världsforum om utbildning, vid vilket en handlingsplan – Utbild- ning för alla: Att fullgöra våra gemensamma åtaganden – antogs. Konferensen uppdrog åt att samordna uppföljnings- arbetet från Världsforum. Handlingsplanen talar i mer generella termer om regeringarnas skyldigheter att se till att målen och delmålen för utbildning för alla uppnås och fullföljs. Man talar om att kunskaperna har förbättrats om lärarnas och andra uppfostrares effektivitet, den centrala bety- delsen av lämpliga läromedel, behovet av att blanda gammal och ny teknik alltefter omständigheterna osv. För framgångsrika utbildningsprogram krävs enligt målformuleringarna fullgoda lokaler, utrustning och läromedel. skulle länderna ha utarbetat detaljerade nationella UFA-planer (utbildning för alla). Den antog en nationell plan. 1.2.5EG-direktiv om upphovsrätt och upphovsrättslagen I mitt utredningsuppdrag har ingått att följa genomförandet av EG- direktivet (och Rådets direktiv /29/EG av ) om harmonisering av vissa aspekter av upphovs- rätt och närstående rättigheter i informationssamhället och särskilt bevaka genomförandet av direktivets bestämmelser om användning för personer med funktionshinder. I nu gällande upphovsrättslags (URL 1960:729) 2 kap. 17 § regleras framställningen av litterära och musikaliska verk. Var och en får framställa exemplar i blindskrift av dessa åt synskadade m.fl. Andra stycket samma paragraf reglerar framställningen av tal- böcker. Talböcker får endast framställas av de bibliotek och organi- sationer som regeringen beslutar om i enskilda fall för utlåning till synskadade och andra funktionshindrade som inte kan ta del av verken i skriftlig form. Exemplarframställningen får inte avse verk som redan finns i ljudupptagning och som kommit ut i handeln i form av kassett- böcker. Förlagsframställda kassettböcker fungerar dock dåligt för stora grupper av elever med funktionshinder som exempelvis grav Dessa behöver en anpassad version med bilderna beskrivna i ord. Övriga nordiska länder har inte denna inskränkning i lagen. Tillhandahållandet av talböcker som läromedel måste ske via bibliotek, även skolbibliotek. För att tillgodose behovet av läro- medel för elever som behöver inlästa böcker krävs genom lag- textens utformning ett samarbete mellan skola och bibliotek. Enligt EG-direktivets kapitel II, artikel 5.3 b får medlems- länderna föreskriva undantag och inskränkningar för användning för funktionshindrade, om användningen har direkt samband med funktionshindret och är av icke-kommersiell natur, i den utsträck- ning som krävs med hänsyn till funktionshindret ifråga. Inför implementeringen av EG-direktivet i svensk lagstiftning har ett antal berörda myndigheter och organisationer i en skrivelse till framfört att starka skäl föreligger för att i samband därmed genomföra en grundlig översyn av upphovsrättslagens kap. 2, § 17 med anledning av de möjligheter som den nya informations- och kommunikationstekniken innebär för personer med funktionshinder när det gäller tillgång till text, bild och ljud. Jag har i mitt utredningsarbete följt beredning av EG-direktivet. för mitt arbetes avslutning har inte beredningsarbetet slutförts varför en eventuell kommande ändring i upphovsrättslagen inte påverkat de förslag jag lägger fram i detta betänkande. 1.3Så här har jag arbetat Genom uppdragets bredd har ett stort antal intressenter berörts av mitt arbete. Jag har valt att genomföra arbetet dels med några fasta konstellationer i grupper av berörda, dels i form av ad hoc- kontakter med mindre grupperingar och enskilda personer. Förutom de experter som företrätt berörda departement och som tidigt knöts till arbetet har utredningen haft en fast referens- grupp med företrädare för Föreningen ducenter (FSL), , , , (), Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL), , Specialpeda- gogiska institutet, () och . En samrådsgrupp med representanter för flera olika handikapp- organisationer har bistått med värdefulla synpunkter och aktivt bidragit till utredningsarbetet med bakgrundsmaterial. Deltagare har varit , Handikappförbundens sam- arbetsorgan (HSO), , döva, hörsel- skadade och språkstörda barn (DHB), , för dyslektiska barn (FDB), , Förbundet och Skrivsvårigheter (FMLS), , lingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), , (), , och Ungdomar (RBU), /, (), , () och /, skadade (US). Såväl referensgruppen som samrådsgruppen har sammanträtt med viss regelbundenhet. De statliga åtagandena vad avser ansvar för läromedel för funk- tionshindrade elever och studerande är fördelade på ett antal myndigheter. Jag redovisar detta i ett senare avsnitt. har jag inbjudit berörda myndighetschefer för samtal, dvs. cheferna för , , (), Talboks- och punktskrifts- (TPB), , Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) och utbildnings- stöd (Sisus). Samråd med utredningar inom närliggande områden Jag och/eller sekretariatet har haft underhandskontakter med flera utredningar inom närliggande områden. Enligt mina direktiv skulle jag samråda i frågor som rör gräns- dragningen mellan läromedel och hjälpmedel med den utredning om hjälpmedel m.m. som regeringen avsett att tillsätta. Denna utredning (S 2001:06) om vissa hjälpmedel för personer med funk- tionshinder samt om vissa insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (dir. 2001:81), LSS- och hjälpmedels- utredningen, tillsattes genom beslut vid regeringssammanträde . Den särskilda utredaren skall, efter beslut om förlängning, redovisa sitt uppdrag senast . Jag har samrått med utredaren bl.a. beträf- fande frågor kring definitionen av läromedel kontra hjälpmedel samt om vilka målgrupper som skall omfattas av förslagen från de två olika utredningarna. Vi har i samråd kommit fram till vissa gemensamma ställningstaganden till vilka jag återkommer . Jag har även haft överläggningar med, fått information av och tagit del av material från Arbetsgruppen för en ny nationell IT- strategi för skolan (U 2001:C) och (U 2002:06). Kontakter, samverkan och besök Utredningen hade på ett tidigt stadium kontakt med Specialpeda- gogiska institutet och har besökt samtliga läromedelsenheter under institutet. Andra myndigheter som jag haft kontakter med är , Nationellt centrum för flexibelt lärande och . Jag har haft sammanträffanden med läromedelsförfattare och läromedelsproducenter, enskilda mindre företag med produktion och distribution av läromedel, delvis med inriktning mot IKT och utveckling av exempelvis talsyntes. Besök har avlagts för information och diskussion hos ett antal utbildningsanordnare och forskningsinstitutioner som t.ex. Lärar- högskolan i , Certec i och några folkhögskolor med specialinriktning mot funktionshinder. Jag har vidare besökt Dövas TV i . I har utredningen studerat administration och verksamhet inom utbildningsväsendet med inriktning mot funktionshindrade elever och vuxenstu- derande. För att bilda mig en uppfattning om situationen inom interna- organisationer med uppdrag på området har utredningen kontaktat bl.a. samt avlagt studiebesök i . Vidare har jag rådgjort med FN:s rapportör för handikappfrågor. I min egenskap av utredare har jag även deltagit i konferenser och medverkat i seminarier samt tagit emot uppvaktningar. Tre undersökningar på uppdrag av kommittén Jag har givit tre uppdrag avseende specialundersökningar inom ramen för utredningsarbetet. Det första uppdraget har lämnats till , professor i pedagogik. har utarbetat en översikt – Pedagogiska texter och andra artefakter för kunskap och kommunikation, En översikt över läromedel – perspektiv och forskning. Studien ger olika aspekter på lärande, läromedel, begreppsdefinitioner och forskning om läromedel generellt. studie återfinns som bilaga 2 till detta betänkande. Det andra avser ekonomi. För att bilda mig en uppfattning om vilka resurser som sammantaget avsatts för läromedel för funk- tionshindrade har jag låtit utarbeta en över- sikt, Ekonomisk uppföljning av området läromedel för funktions- hindrade, utförd av konsulten . Denna studie utgör underlag för kapitlet 8. Studien återfinns dessutom i sin hel- het som bilaga 3. Det tredje uppdraget gäller Informations- och Kommunika- tionsTeknik (IKT). Projektledaren har tagit fram en översikt – Betydelsen av IKT vid utveckling, produktion, distribution och användning av läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Dessutom har bidragit med visst underlag. Samtliga rapporter används som underlag för diskussioner och förslag i betänkandet. I samverkan med ett par av dessa externa experter har jag hållit två hearings, den ena rörande pedagogiska frågor, den andra kring IKT. De målgrupper som omfattas av mina förslag är funktionshindrade barn i förskoleverksamhet, barn, ungdomar och vuxna inom det offentliga skolväsendet, sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn, kompletterande utbildningar som berättigar till stu- diestöd eller statsbidrag samt folkhögskoleutbildning. Den breda översyn som skall göras enligt direktiven skall bl.a. definiera vilka målgrupper som skall omfattas av det statliga läro- medelsåtagandet. Vilka vuxenstuderande som omfattas av direktivet är inte klart uttalat, utan överlämnas till utredaren att precisera. Av regeringens proposition Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd framgår att regeringen avser att utöka statens engagemang från att omfatta produktion av läromedel för elever i skolan till att även omfatta studiematerial för barn i förskolan och vuxna i vuxenutbildningen. För studerande med funktionshinder i det offentliga skolväsendet för vuxna finns inte något särskilt läromedelsstöd. Förskoleklass ingår enligt skollagen 1 kap. i det offentliga skol- väsendet för barn och ungdom. Det allmänna anordnar pedagogisk verksamhet i form av förskoleverksamhet. Av skollagen 2 a kap. framgår att förskoleverksamhet skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver. (SFS 1997:1212) Vuxenstuderande med funktionshinder – vem är vuxenstuderande? Jag har övervägt olika möjliga definitioner av vilka vuxenstuderande som skall omfattas av det statliga läromedelsåtagandet. Enligt skollagen 1 kap. 8 §, Utbildning för vuxna, anordnar det allmänna utbildning för vuxna i form av vuxenutbild- ning (komvux), vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Komvux, särvux och sfi bildar det offentliga skolväsendet för vuxna. Dessutom finns särskilda utbildningsformer som anordnas av det allmänna som komplettering till vuxenutbildningen inom det offentliga skolväsendet för vuxna. (SFS 1993:800) Kommuner och landsting är huvudmän för komvux. Kommu- nerna är huvudmän för särvux och sfi. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting vara huvudman för viss utbildning inom särvux. (SFS 1996:566) Det som sägs i skollagen om utvecklingsstörda gäller även dem som har fått ett betydande och bestående begåvningsmässigt funk- tionshinder på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, samt personer med autism eller autismliknande tillstånd. Jag kan se vissa problem med att ifråga om statens lärome- delsåtagande utgå från en så snäv definition som den enlig skol- lagen när det gäller vilka vuxenstuderande som skall omfattas. Visst stöd utgår för vuxenstuderande utanför komvux och sär- vux. Jag återkommer senare med en tydligare redovisning av det statliga stöd som via olika finansieringskällor tillfaller vuxna stude- rande med funktionshinder. Således finns specialdestinerade, ibland tidsbegränsade, medel att söka för anpassning av studiematerial för vuxna studerande vid exempelvis folkhögskolor eller i studiecirkel. Medlen återfinns bl.a. hos Sisus och . Med det synsätt som gäller i utbildningspolitiken med En skola för alla, Livslångt lärande, kunskapslyft etc. ser jag att en precise- ring med så vid tolkning som möjligt är önskvärd. Nya utbild- ningsformer tillkommer ständigt som reser frågan om studierna berättigar till stöd i form av bl.a. anpassade läromedel. Jag kan peka på utbildningsformer mellan gymnasial och högre utbildning som t.ex. KY-utbildningar (kvalificerad yrkesutbildning) och collegeår. Definition av vuxenstuderande: Vuxna inom det offentliga skolväsendet, sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn, kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag samt folkhögskoleutbild- ning. Jag har valt att, efter samråd med utredaren för Utredningen om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshind- rade (S 2001:06), begränsa de grupper av funktionshindrade vuxen- studerande som bör omfattas av mina förslag till samma grupper som gäller enligt de direktiv som LSS- och hjälpmedelsutredningen har att arbeta efter med undantag för högskolestuderande, en grupp som inte omfattas av mitt utredningsuppdrag. I LSS- och hjälpmedelsutredningens uppdrag ingår att analysera och lämna förslag till åtgärder avseende hjälpmedelsförsörjningen för barn i förskoleverksamhet, barn, ungdomar och vuxna inom det offentliga skolväsendet, sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn, kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag, högskoleutbildning samt folkhög- skoleutbildning. Det faller sig naturligast för mig att tillämpa samma tolkning av begreppet vuxna eftersom detta torde komma att underlätta i framtida gränsdragnings- situationer rörande frågor kring läromedel/hjälpmedel. Jag går i detta betänkande inte in på beskrivningar av olika funk- tionshinder. Dessa finns utförligt beskrivna i andra skrifter och utredningar, t.ex. . Studenter vid universitet och högskolor Vuxenstuderande vid universitet och högskolor berörs inte av mitt utredningsuppdrag. Jag kan dock konstatera att funktionshindrade i högre utbildning utgör en växande andel av antalet studenter. Som exempel kan nämnas att vid har ca 1 pro- cent av studenterna ett funktionshinder. Särskilda medel avsätts vid universitet och högskolor för särskilda stödåtgärder som assistent, lektör, teckenspråkstolk, anteckningshjälp eller extra undervisning. Stöd för tillgång till studie- och kursmaterial ingår inte i dessa särskilda medel. Såvitt jag erfarit fungerar systemet tillfredsställande och genomförs i samarbete med andra berörda instanser som försäkringskassa, landsting, Sisus och TPB. Detta betänkande finns även som kassett. 2Vad har hänt sedan FUNKIS? 2.1FUNKIS ledde till bl.a. nya myndighetsstrukturer Den kommitté som tillkallades med uppdrag att utreda hur ansvaret för utbildning och omvårdnad i anslutning till utbildning av funktionshindrade elever skulle fördelas mellan stat, kommun och landsting samt vem som skulle finansiera verk- samheten antog namnet FUNKIS. Beslutet om tillkallandet av Utredningen (U 1995:14) om funktionshindrade elever i skolan (dir. 1995:134) togs vid regeringssammanträde . överlämnade utredningen sitt slutbetänkande FUNKIS -funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66). Enligt sina direktiv skulle utredningen bl.a. utreda såväl den specialpedagogiska konsulentorganisationen som den stödverk- samhet som gavs av de dåvarande resurscentren och kunskaps- centren. I uppdraget ingick att särskilt pröva ansvarsfördelningen mellan den statliga sektorn och de lokala huvudmännen samt mellan berörda myndigheter. Kommittén skulle särskilt studera samverkan dem emellan och, vid behov, föreslå åtgärder som kunde leda till ökad flexibilitet och effektivitet.