sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — SKI och SSI har uttryckt liknande farhågor. Myndigheterna menar att en ökad risk för åtal påverkar personalen så att den inte medverkar på det öppna sätt som behövs med information om egna och andras misstag vid utredning och rapportering av händelser. Det är därför angeläget att sanktionsbestämmelserna i kärn- tekniklagen inom rimliga ramar anpassas så att anmälningar från tillståndshavarna till tillsynsmyndigheterna inte hämmas. SKI och SSI har i en gemensam skrivelse till utredningen lämnat förslag till en sådan anpassning. Det skulle kunna ske genom ändring i 29 § kärntekniklagen och i 38 § strålskyddslagen. har, i sam- råd med , framfört att man delar uppfattningen att lagstift- ningen behöver ändras eftersom en öppen rapporteringskultur är viktig för kärnsäkerhetsarbetet. På det internationella planet ser systemen för erfarenhetsutbyte ut att fungera tillfredsställande, åtminstone för svenskt vidkom- mande. Samarbetet beträffande erfarenhetsåterföring är väl utveck- lat och både myndigheter och företag har goda erfarenheter av att delta i sådant erfarenhetsutbyte. Utbytet av information handlar bara till en del om incidentrapportering och består i stor utsträck- ning av utbyte av erfarenheter från större projekt eller myndighets- uppgifter. Erfarenheter från stora moderniseringsarbeten finns t.ex. numera tillgängliga både nationellt och internationellt vilket ger möjligheter att dra lärdom av andras misstag och öka effektiviteten i sina egna förbättringsåtgärder. Kärnkraftens avveckling är ett begrepp som i allmänt språkbruk vanligen avser att kärnkraft skall fasas ut ur den samlade elproduk- tionen. Inom kärnsäkerhetsområdet används avveckling i en annan bemärkelse. De termer som utredningen använder sig av baserar sig på SSI:s och SKB:s terminologi och förklaras i faktaruta nedan. Begreppet avveckling är inte definierat vare sig i kärn- tekniklagen, i strålskyddslagen eller i . Enligt förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd sägs emellertid att en tillståndshavare skall ha tillstånd av miljö- domstolen för verksamhet varigenom kärnkraftverk eller annan kärnreaktor nedmonteras eller avvecklas, från det att reaktorn stängs av till dess att reaktorn upphört genom att allt kärnbränsle och annat radioaktivt kontaminerat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen. SSI:s föreskrifter om avveckling (SSI FS 2002:4) som definierar avveckling som Sammanfattande benämning för de åtgärder som tillståndshavaren vidtar efter slutlig avställning för att minska mängden av radioaktiva ämnen i mark och byggnader till sådana nivåer som möjliggör friklass- ning av anläggningen. I 10 § kärntekniklagen, som anger tillståndshavarens allmänna skyldigheter, nämns avveckling och rivning. SKI:s gällande före- skrifter ansluter till kärntekniklagens formulering. SKI arbetar med att precisera sina föreskrifter med avseende på säkerheten vid avveckling. Hur begreppet avveckling definieras har betydelse på flera sätt. Det gäller framför allt vilka åtgärder som skall anses ingå och som därmed skall kräva tillstånd enligt . Definitionen har också betydelse för tillsynen över avvecklingsarbetet, exempelvis ställer både SKI:s och SSI:s föreskrifter krav på företagen att vidta särskilda åtgärder i samband med avveckling och rivning. Vidare råder osäkerhet kring synen på rivning. En tolkning av kärnteknik- lagens nuvarande formulering är att rivning inte är en del avveck- ling. En annan tolkning är att det är ovillkorligt att alla kärn- tekniska anläggningar måste rivas, oavsett om de har friklassats eller ej. Ytterligare en aspekt som i viss mån är kopplat till defini- tion av termen avveckling är frågan om när ett kärnkraftverk kan sägas vara radiologiskt avvecklat, dvs. när tillsyn över anläggningen enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen kan upphöra. Avveckling: Sammanfattande benämning för de åtgärder som till- ståndshavaren vidtar efter slutlig avställning för att minska mängden av radioaktiva ämnen i mark och byggnader till sådana nivåer som möjliggör friklassning av anläggningen. Slutligt avställd anläggning: Anläggning i vilken den huvudsakliga verksamheten upphört med syfte att inte återupptas. Friklassning av anläggning: När lokaler där radioaktiva ämnen före- kommit har rengjorts till sådana nivåer att ingen skyddsåtgärd längre behövs från strålskyddssynpunkt kan SSI fatta beslut om att restriktioner från strålskyddssynpunkt för användning av anlägg- ningen (mark eller byggnader) inte längre föreligger. Servicedrift: Pågår från det att bränslet lämnat anläggningen till dess att rivning inletts. Omfattar de åtgärder som behövs för att hålla reaktorn och anläggningen i sådant skick att inga miljöskador inträffar och att en framtida rivning kan ske på ett så smidigt och miljösäkert sätt som möjligt. Vissa system måste i viss utsträckning fortsätta att underhållas. Gäller t.ex. travers-, ventilations-, över- vaknings- och avfallshanteringssystem. Rivning: Nedmontering av anläggningen. Kan vara tidig, dvs. sker efter det att bränslet lämnat anläggningen, i praktiken ca 2- efter avställning, eller sen, dvs. sker efter en period av service- drift som i princip kan sträcka sig flera tiotals år framöver. fattade 1997 beslut om den lag om kärnkraftens avveck- ling som ger regeringen möjlighet att besluta att rätten att driva en kärnkraftreaktor skall upphöra. Året därpå beslöt regeringen att skulle stängas. Reaktorn befinner sig nu i servicedrift. Eftersom de båda reaktorerna i är i stort sett identiska används nu vissa system som tillhör för att förstärka säkerheten vid , utöver de gemensamma system som reaktorerna har konstruerats med. I energidebatter och liknande sammanhang förekommer då och då inlägg som förordar att skall återstartas. Det bör understrykas att en återstart skulle kräva omfattande och tids- krävande investeringar och ett helt nytt tillståndsförfarande. Först måste anläggningen återställas i driftdugligt skick, därefter upp- graderas till dagens säkerhetsstandard och slutligen måste personal utbildas. När en anläggning ställs av med sikte på nedläggning kommer det kontinuerliga underhåll som krävs för drift av reaktorn att dras in och vissa system stängas av eller tas bort. Efter bara är det i det närmaste ogörligt att på nytt ta den i drift. Kärnkraftsföretagen är genom sitt gemensamägda företag, , i färd med projektering och planering för uppförande av de slut- förvar och behandlingsanläggningar som krävs för att ta hand om använt bränsle och annat radioaktivt avfall från driften av kärn- kraftverken. För att finansiera omhändertagandet av det radioaktiva avfallet från kärntekniska anläggningar är kraftföretagen ålagda att betala avgifter till en statlig fond som är avsedd att täcka kostna- derna. Till grund för beräkning av avgifterna ligger bland annat för när slutförvarsanläggningar kommer att tas i drift. Där anger företaget att slutförvar för rivningsavfall samt mellanlager för långlivat avfall planeras stå färdiga att tas i drift tidigast . Av planen framgår också att det tar att projektera, genomgå prövning för tillstånd och bygga sådana anläggningar. Förutom det arbete som bedrivs av SKB har kärnkraftsföretagen endast i begränsad omfattning börjat planera för en avveckling av sina anläggningar, med undantag för . SSI:s föreskrifter, som träder i kraft , kommer dock att kräva ökade insatser från kärnkraftsföretagen, bl.a. beträffande dokumentation, registerhållning och långsiktig planering. Ju närmare en anläggning kommer en redan beslutad stängning desto färre investeringar kommer tillståndshavaren att göra i anläggningen, något som riskerar att påverka även säkerhets- investeringar negativt. Det krävs att myndigheterna är vaksamma på detta och kan möta eventuella tendenser i den riktningen på ett lämpligt sätt. Enligt vad utredningen erfar kommer SKI:s revi- derade föreskrifter att innehålla krav på att när ett avvecklings- beslut fattats skall företaget upprätta en särskild säkerhetsredo- visning som visar hur säkerheten upprätthålls fram till slutlig avställning. Frågan om hur som skall löpa mellan den tidpunkt då bränslet lämnat anläggningen och när den börjar rivas diskuteras ofta i internationella sammanhang. Vilken lösning som väljs beror på t.ex. resurser, såväl ekonomiska som personella, och tillgång till slutförvar eller mellanlager. Olika länder har olika förutsättningar och har valt olika strategier. I har man exempelvis valt omedelbar rivning med hänvisning bl.a. till att industrin vill kunna använda sig av befintlig kompetens. I gengäld är de tyska kraft- företagen tvungna att mellanlagra avfallet vid respektive kärnkraft- verk då varken slutförvar eller mellanlager finns . I har tidsrymden nämnts som lämplig gräns för servicedriften och i nämns siffran . För svenskt vidkommande har SKB inte tagit ställning utan anger att man inte har tillräckligt underlag för att för- orda en viss rivningsplan. Det som dock i praktiken avgör tid- punkten för rivning är när slutförvaret för rivningsavfall står färdigt. finns det endast begränsade möjligheter att påbörja en mer omfattande rivning. Nuvarande tidsplan innebär alltså att samt de reaktorer som slutligt ställs av får en relativt med servicedrift. Det behöver dock inte nödvändigtvis vara negativt, förutsatt att kärn- kraftsföretagen har resurser avsatta för planering och kartläggning av avfallet samt för att vidmakthålla kompetens och kunskap om anläggningen. Att kunskap om driften av anläggningen är av väsentlig betydelse för rivningsarbetet visar erfarenheter från rivning av mindre anläggningar i Studsvik. 6.4.3Tillsyn i samband med avveckling I samband med att beslut fattades om stängning av förstärkte SKI sin tillsyn av anläggningen för att noggrant följa utvecklingen vid reaktorerna och särskilt effekterna av den stress och förändring som personal och organisation utsattes för. Den förstärkta tillsynen innebar bland annat krav på månatlig rapporte- ring av personalsituationen och bedömning av säkerhetsläget inom olika områden. Krav ställdes på redovisning av beslutets konse- kvenser från säkerhetssynpunkt för samt vilka åtgärder som kärnkraftsföretaget vidtagit eller avsåg vidta med anledning av detta. Vidare ingick särskilda inspektioner av avveck- lingssituationen med intervjuer med personal på olika nivåer i organisationen samt inspektioner av hur företaget säkrar den kompetens och den personal som behövs. är en del av SKI:s tillsyn mot inriktad på att följa upp avvecklingsbeslutet bland annat genom fortsatta uppföljningar av kompetensläge, händelser och säkerhets- värderingar. Blandarhändelsen /03 bekräftar vikten av detta arbete. SKI planerar liknande insatser även för andra anläggningar vid ett beslut om stängning, oavsett nedläggningsskäl. I ett längre perspektiv kommer avvecklingen dock att innebära en minskad tillsynsbörda för SKI i takt med att reaktorerna ställs av och bränslet avlägsnas. De operativa insatserna på tillsyn av reaktordriften och SKI:s tillsyn inriktas mer och mer mot säkerhet i samband med avfallshanteringen. För SSI:s del ökar däremot till- synsbehovet när nedmonteringen av anläggningen inleds. Då startar en rad aktiviteter som dels ökar mängden personal som får strål- doser, dels ökar mängderna radioaktivt avfall, i huvudsak låg- och medelaktivt avfall, som behöver hanteras. Den stora mängden låg- aktivt material gör att friklassningsfrågorna ökar i betydelse, både i bemärkelsen fler ärenden som SSI skall hantera och i fråga om rikt- linjer. Rivning av kärnkraftverk har inte genomförts i . Även om erfarenheter kommer att finnas från nedmonte- ring m.m. av utländska kärnkraftverk är det troligt att både myndigheter och företag kommer att ställas inför nya situationer där det saknas kunskap och riktlinjer. I ett servicedriftsskede kommer dock SKI:s och SSI:s tillsyn att vara relativt begränsad och i huvudsak rikta sig mot företagens planering av framtida rivning, bevarande av kompetens och liknande aspekter. Även länsstyrelserna har ett tillsynsansvar i samband med avveckling. Eftersom avveckling och rivning av en kärnteknisk anläggning kräver tillstånd enligt förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd, måste kraftföretaget söka tillstånd för detta hos Miljödomstolen. Tillståndsplikten innebär att företaget måste upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt 6 kap. skall miljökonsekvensbeskrivningen föregås av ett s.k. tidigt samråd. Där har en viktig roll som samrådspart för den som söker tillstånd. Det är också som fattar beslut om den tillståndspliktiga verksamheten innebär betydande miljöpåverkan, vilket föranleder s.k. utökat samråd. Även här är en viktig samrådspart. En stor del av det avfall som uppkommer vid rivning av en kärnteknisk anläggning är icke-radioaktivt. Det innebär att avfallet i många fall kan deponeras vid lokala deponier. Det kan dock komma att röra sig om mycket stora volymer och eventuellt kräva liknande tillståndsprövning som t.ex. kommunala avfallsanlägg- ningar. 6.4.4Mänskliga och organisatoriska aspekter Beslutet att upphöra för gott med produktionen av el från en kärn- kraftsanläggning kan vara ett resultat av många faktorer. Det kan baseras på ekonomiska skäl eller vara ett resultat av politiska beslut. Tiden mellan beslut och stängning kan vara kort eller lång. Oavsett vad orsaken är innebär beslutet att det ger upphov till stora föränd- ringar för det kärnkraftverk som berörs. Situationen präglas av osäkerhet om framtiden. Det gäller i synnerhet den reaktoranlägg- ning som berörs av beslutet, men även hela kärnkraftverket och verksamheten vid övriga reaktorer berörs beroende på bakgrunden till beslutet, hur arbetet är organiserat, personalsammansättning m.m. Risk finns för förlust av kompetens och personal, försämrad motivation och koncentration på uppgiften bland personalen och för försämring av organisationens säkerhetskultur. Vidare kan risk finnas för att organisationen förlorar så mycket resurser att dess förmåga att driva kvarvarande anläggning och styra avvecklingen avtar. I samband med beslutet om stängning av vidtog åtgärder för att motverka en eventuell kompetensflykt. Inför den inledande fasen av avvecklingsarbetet gjorde företaget en analys av kompetensbehovet och tillgången på personal för att bättre ha kontroll över företagets behov. Företaget införde en fem- årig anställningsgaranti vilket bidrog till att personalen i stor utsträckning stannade kvar. Det är också möjligt att ägarbytet (ingår numera i Ringhalsgruppen) kan ha bidragit till en viss trygghet hos personalen, eftersom har fyra reaktorer och ligger inte allt för långt från . Det skulle alltså vara möjligt att arbeta vidare inom även om båda reaktorerna i stängdes av. Även det faktum att driften fortsatt vid den kvarvarande reaktorn har varit av betydelse för personalens vilja att arbeta kvar vid . SKI kan genom sin förstärkta tillsyn bekräfta att företaget hante- rade risken för kompetensflykt på ett bra sätt. En annan aspekt är risken för bristande motivation och upp- märksamhet hos personalen samt försämring av organisationens säkerhetskultur ju närmare en avveckling en reaktor kommer. Den risken uppkommer så snart en tidpunkt för stängning sätts. I Barsebäcksfallet använde sig ledningen av medarbetarnas yrkes- stolthet: Vi ska lägga ner med flaggan i topp, dvs. upprätthålla säkerheten vid anläggningen fram till sista dag. I och med att de två reaktorerna i delade på vissa tekniska system fanns ytterligare ett incitament att inte tumma på säkerheten eftersom det kunde få konsekvenser för den kvarvarande reaktorn. Vid en eventuell överenskommelse om avveckling mellan kärn- kraftsföretagen och staten kan tidsplanen för avveckling av de enskilda reaktorerna komma att överlåtas till industrin enligt den modell som valts i . Det kan innebära en ökad trygghet hos personalen. Å andra sidan kan en överenskommelse göra att hoppet om en framtid för kärnkraften försvinner. 6.5Nya former av terrorism Som en följd av terrorattackerna mot har det nationella och internationella arbetet med att förebygga och förhindra terrorism intensifierats. Händelserna innebar att hot- bilden förändrades och att beredskapen behövde ses över och upp- dateras.. Skillnaden mot tidigare är framförallt att man nu måste räkna med terroristattacker där terroristen är beredd att offra livet och kan ha tekniska resurser av enorm slagkraft till förfogande. Ett stort antal civila medborgare, utan särskild anknytning till målet för terrorhandlingen, kan också drabbas. - Risken för terrorism med utnyttjande av radioaktiva ämnen har också fått större upp- märksamhet . 6.5.1Hotbild och fysiskt skydd vid de svenska kärnenergianläggningarna har SKI ställt krav på att det vid kärn- tekniska anläggningar skall vidtas åtgärder för fysiskt skydd och utfärdade SKI Anvisningar för fysiskt skydd av kärnkraftverken. Syftet har varit dels att förebygga obehörigt intrång, sabotage eller annan påverkan som kan leda till en radio- logisk olycka, dels att förhindra obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Det fysiska skyddet är uppbyggt av en rad tekniska, organisatoriska och administrativa åtgärder. Det handlar om bl.a. områdesskydd och skalskydd runt en anläggning, tillträdeskontroll, personell och teknisk bevakning och övervakning samt samverkan med polisen. På grundval av (Polisens) och Säkerhets- polisens () bedömning av hotbilder för samhället i stort utformas det fysiska skyddet för kärnkraftverken utifrån förutsätt- ningar som fastställts av SKI i en s.k. dimensionerande hotbild. Den dimensionerande hotbilden utgörs av ett antal scenarier, bl.a. med terroristinslag, och ligger till grund för de krav som tillsyns- myndigheten ställer på anläggningar med kärnteknisk verksamhet. Hotbilden behöver återkommande ses över för att verifiera att de åtgärder som vidtas för det fysiska skyddet är relevanta.. bedömde SKI att en revidering av den dimensionerande hotbilden behövde göras för att ge underlag för en ny föreskrift om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar. Revideringen var i huvudsak genomförd . Som en direkt följd av händelserna i beslutade SKI att den dimensionerande hotbilden på nytt behövde ses över. Detta arbete är nu genomfört och SKI arbetar med att färdigställa de nya föreskrifterna för fysiskt skydd. De kommer att avspegla principen att fysiskt skydd skall integreras i det övriga säkerhets- arbetet på anläggningen eftersom det övergripande syftet med fysiskt skydd och övrigt säkerhetsarbete är detsamma, nämligen att hindra radiologiska utsläpp. Det internationella samarbetet kring kärnenergiberedskap var före händelserna främst inriktat på olycks- händelser i kärnkraftverken. Samarbetet bygger på avtal och över- enskommelser om tidig varning i händelse av en kärnenergiolycka och om ömsesidig assistans vid omfattande radioaktiva nedfall. Det nordiska samarbetet är omfattande och innefattar bl.a. gemen- samma övningar och erfarenhetsutbyte. och har också arrangerat regionala beredskapsövningar. Kort efter händelserna i träffades repre- sentanter från SKI och sex andra europeiska myndigheter (från , , , , och Tysk- land) med ansvar för frågor om bl.a. fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar. Syftet med mötet var att utbyta information och erfarenheter efter terrorattackerna . arbete har fortsatt och utvecklats till återkommande informations- och erfarenhetsutbyten inom området fysiskt skydd. Vidare har generaldirektör tagit initiativ till att återuppta revideringsarbetet med konventionen om fysiskt skydd av kärn- ämne. Revideringen syftar till att bl.a. ändra konventionens tillämpning, så att den skall omfatta skydd av kärnämnen inte enbart vid internationella transporter utan även vid inrikes transporter och civila kärnanläggningar. Revideringen syftar också till att införliva vissa fundamentala principer för fysiskt skydd av kärnämnen som tidigare antagits av i form av riktlinjer. Den beredskap som byggts upp och som regelbundet övas är avsedd att kunna hantera radiologiska olyckor oavsett vad som utlöst dem. När det gäller hot om terroristaktioner som skulle kunna leda till en kärnkraftsolycka är det framförallt det fysiska skyddet som är relevant. Det gäller dels anläggningens konstruk- tion och systemutformning, dels skyddet mot obehörigt intrång. Efter terrorattackerna i beslutade regeringen att tillsätta en utredning med uppgift att kartlägga och analysera myndigheternas samlade beredskap och förmåga att förhindra och bekämpa terroristattentat. Den s.k. 11 september-utredningen presenterade sitt betänkande (SOU 2002:32) . I underlag till 11 september-utredningen om situationen beträffande kärn- kraftverken har SSI och SKI redogjort för respektive myndighets planering och beredskap i händelse av en terrorattack med radiolo- giska inslag och därvid också nämnt de analyser som kärnkrafts- industrin och myndigheterna gjort av skyddet mot sådana attacker. Myndigheterna har i detta sammanhang också lämnat förslag till ändringar i berörda författningar. I sitt betänkande påtalar utredaren ett antal brister eller oklarheter i lagstiftning och praxis som behöver åtgärdas för att förbättra myndigheternas möjligheter att förhindra och bekämpa terrorattacker. Ett par förslag berör de kärntekniska anläggningarna i . Ett förslag rör komplettering av kärntekniklagen med en bestäm- melse om att den som bedriver kärnteknisk verksamhet och på eget initiativ skall lämna sådana upplysningar till tillsyns- myndigheten som har betydelse för bedömningen av säkerheten. Detta ska gälla när det är påkallat av olyckstillbud, hot eller Vidare föreslås en ändring i kärntekniklagen så att regeringen får ge bemyndigande att utfärda föreskrifter som avser åtgärder för att förebygga sabotage. Förslagen övervägs i . beslutade SKI att tillståndshavarna skulle utreda möjliga konsekvenser av en kollision med ett trafikflygplan mot respektive kärnkraftsanläggning. I individuella förelägganden ställde SKI krav på att utredningarna skulle bedrivas skyndsamt och under konfidentiella former samt baseras på såväl kvantitativa som kvalitativa analyser. De begärda utredningarna genomfördes i en mindre arbetsgrupp under ledning av och med stöd från särskilt utsedda experter vid anläggningarna. Även flygexpertis anlitades för att få underlag till analyserna. I arbetet utgick man ifrån att terroristerna har förhållandevis god kunskap om anläggningarnas konstruktion och utformning. Effekterna av en träff mot olika delar av anläggningarna analyse- rades avseende både missilverkan och bränder till följd av flyg- bränsle som sprids och antänds. Resultaten visade att inga omedel- bara åtgärder vid anläggningarna var nödvändiga. SKI har utbytt information med ett antal europeiska systermyndigheter om motsvarande utredningar som gjorts för kärnkraftsanläggningar i dessa länder och inte funnit grund för andra bedömningar. Ytter- ligare överväganden görs om behovet av åtgärder för att minska risken för infiltration i företagen av personer som långsiktigt plane- rar sabotage- eller terrorhandlingar. Vidare har myndigheterna genomfört en översyn av befintliga beredskapsplaner med avseende på terrorangrepp eller hot om sådant. Flera av anläggningarna har haft beredskapsövningar med terroristscenario. SKI och SSI följer upp utfallet av dessa övningar och har löpande kontakt med Polisen och om eventuella förändringar i hotbilden. Utredningen har dock under hand erfarit att återkopplingen av resultatet från dessa övningar till den dagliga verksamheten inte alltid lett till förbättringsåtgärder. I sammanhanget kan nämnas att har fört fram att det finns oklara eller icke önskvärda uppdelningar av ansvaret mellan kärntekniklagen och räddningstjänstlagen (1986:1102) i händelse av fara för atomolycka. Om det exempelvis skulle uppstå en brand vid en kärnteknisk anläggning har räddningsledaren enligt räddningstjänstlagen ansvar för att åtgärder vidtas. kvar- står ansvaret enligt kärntekniklagen orubbat.