sou · GRB313d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vid sammanträde beslutade regeringen om direktiv (dir. 2002:4) som gav en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till utformningen och den närmare inriktningen av en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet. Utred- ningen (S 2002:1) har antagit namnet Utredningen om Analys av Hälsa och Arbete. (Direktiven till utredningen har i sin helhet bifogats slutbetänkandet i bilagan 1). Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade statsrådet generaldirektören att från vara särskild utredare i utredningen. Som sekreterare i utredningen har tjänstgjort avdelnings- direktören (till och med ), utredningschefen och avdelningsdirektören (). förordnades som sakkunniga att ingå i utredningen departementssekreteraren , departe- mentssekreteraren , kanslirådet Eeva Seppälä och kanslirådet . Till att som experter ingå i utred- ningen förordnades överläkaren , medicine doktorn , professorn , enhetschefen , professorn , stf chefen , projektledaren och handläggaren . förordnades docenten som expert i utredningen. Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet SOU 2003:13 AHA - utredningsinstitut och mötesplats. Förslag till förordning med instruktion för och Arbete (SFS 200x: xxxx)............ Förslag till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657) .......................................... 3Förslag till förordning om behandling av känsliga personuppgifter inom verksamhet hos Hälsa och Arbete ..................................................................... Utredningens uppdrag och arbetsformer ....................... Analysgrupp rörande hälsa och arbete .......................... 2.5Vilka är de största riskerna med att skapa ett 2.5.1 Kommer analysgruppen att användas? Känslighet för personalsammansättning ..................... 2.5.3 Diffus gränsdragning till andra myndigheter? Förslag till utformning av en Analysgrupp rörande Hälsa och Arbete ........................................................ Ledning och styrning ............................................................... Argument för uppdragsfinansiering ............................ 3.6.1 Att utveckla och vårda ett förtroendekapital .............. Inriktningen av arbetet ................................................. 3.6.3 Kvalitetskontroll – styrelsens ansvar ........................... Arbetsvillkor och anställningsförhållanden................. Tillgång till analysunderlag........................................... Uppgifter och statistik................................................. Ett möjligt framtida system..................................................... Exempel på sambearbetade databaser ..................................... 4.6Förslag till utformning av en myndighetsgemensam analysdatabas för arbete och hälsa........................................... Bilaga 2 Erfarenheter från andra områden..................................... Bilaga 3 Sjukfrånvaro på individ- och arbetsställenivå ................ Arbetsmiljö och arbetsrelaterad sjukfrånvaro ............... I betänkandet redovisas resultatet av den del av utrednings- uppdraget som avser förslag till utformning och närmare inriktning av en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet. Enligt direktiven ska utredaren föreslå hur en sådana analysgrupp ska kunna bidra till att en samlad bild av ohälsan på arbetsmarknaden redovisas, kunskaperna om ohälsan på arbetsmarknaden kontinuerligt uppdateras, i sammanhanget relevanta forskningsresultat tas tillvara på ett konstruktivt sätt och enighet om den redovisade ohälsobilden skapas. Vidare ska utredaren gå igenom för och nackdelar med olika orga- nisationsformer för en analysgrupp och klarlägga analysgruppens funktion i förhållande till de myndigheter, institut med mera som har ohälsan i arbetslivet som arbetsområde. Särskild vikt ska läggas vid ansvarsfördelningen mellan analysgruppen och de myndigheter eller organisationer som ansvarar för statistik och forskning inom området. Slutligen ska utredaren redogöra för hur det framtida systemet för produktion av sjukförsäkringsstatistik bör utformas för att detta ska kunna uppfylla kraven på ett tillfredsställande instrument för uppföljning och analys av sjukfrånvarons utveckling och bedömning av olika åtgärders effektivitet. Betänkandet omfattar tre huvudavsnitt. I kapitel 2 ger utred- ningen den begreppsmässiga tolkningen av uppdraget. Efter en genomgång av de huvudaktörer som finns på arenan hälsa och ohälsa i arbetslivet, nämligen forskning, utredningsväsen- det och myndigheter, drar utredningen slutsatsen att det finns ett behov av en analysgrupp. I kapitel 3 lägger utredningen fram sina konkreta förslag till formell ställning, ledning och styrning, finansiering och ekonomisk ram, lokalisering och anställningsvillkor. Vidare diskuteras de fram- gångsfaktorer utredningen ser som avgörande för verksamheten. I kapitel 4 behandlas en av de i särklass viktigaste förutsätt- ningarna för analyser av sambanden arbete och hälsa över huvud taget, nämligen tillgången på relevant statistik. Utredningen lägger här ett förslag om skapandet av en myndighetsövergripande databas som ska vara tillgänglig för en bred krets och som hålls samman av SCB. En sådan databas gör de allra flesta ad hoc-databaser som skapas inom forskningsinstitutioner, forskningsinstitut, i myndig- heter och i utredningar onödiga. Utredningen diskuterar hur analysgruppens kärnuppgift ska kunna avgränsas och stannar för att föreslå att Arbetslinjen blir ram- begrepp och nav för analysgruppens arbete. Det är mötet mellan arbete och hälsa som står i förgrunden. Men för att kunna förstå vad som sker i samspelet mellan kropp och själ och arbetslivets villkor krävs kunskaper och information om många delar av det som konstituerar människors villkor. Utredningen väljer att åskåd- liggöra komplexiteten med följande figur. Inom detta breda område kommer fokus att skifta . Det finns emellertid all anledning att utgå från att arbete är den resurs som välstånd vilar på och där hälsa är en förutsättning och att arbetslinjen även kommer att vara den bärande principen för hur den svenska välfärden ska kunna tryggas. Utredningen anser att analysgruppen ska ha vissa grunduppdrag med tydliga leveranskrav i utbyte mot en grundläggande finan- siering av verksamheten. Dessa grunduppdrag bör framgå av instruktionen och omfatta analyser av mål och målstrukturer för politik- och verksamhetsområden med utgångspunkt i arbete, hälsa och arbetslinjen. I grunduppdragen ska också ingå att analysera vad forskning och utredningsverksamhet kan säga om arbete och hälsa, förse politiker med politikrelevanta underlag och i övrigt utgöra en mötesplats mellan politik, forsk- ning, myndigheter och utredningsverksamhet. Till grunduppdragen hör även att till regeringen överlämna en årlig rapport. Analysgruppen ska vara ett kvalificerat utredningsinstitut som så långt det är möjligt ska besvara politikrelevanta frågor. Gruppen är inte ett forskningsinstitut men kommer naturligen att repliera på forskning och forskare liksom på myndigheter och utrednings- verksamhet. De enligt utredningen viktigaste utgångspunkterna för analysgruppens verksamhet är att: , andra myndigheter och organisationer ska ha ett avgörande inflytande över vad som studeras men inte över de metoder som används och de resultat man kommer fram till, analysgruppen måste vinna respekt hos beslutsfattare, i forsk- ningsvärlden och hos allmänheten genom att presentera rapporter och beslutsunderlag som har hög kvalitet och analysgruppen ska, även i de fall då tidsramarna inte tillåter djuplodande analyser av en fråga, besvara den utifrån den tid som står till förfogande. Det behov som tonar fram är en analysgrupp som har ett löpande bevakningsuppdrag när det gäller kunskapsutvecklingen inom om- rådet arbete, hälsa och arbetslinjen. Bevakningsområdena gäller forskning, internationell kunskap och debatt, myndigheters och organisationers rapportering och fakta. Ett brett kontaktnät, också med forskningen, bör göra det möjligt för gruppen att dels organisera direkta möten mellan beslutsfattare och forskare, dels sätta samman grupper med korttidsengagerade forskare, utredare och andra som kan utföra utredningsuppdrag till kommittéer och myndigheter med flera. En analysgrupp – ett risktagande? Det finns åtskilliga aktörer på den aktuella arenan arbete och hälsa; myndigheter, forskningsinstitut och enskilda forskare och forskargrupper som arbetar inom området. Kännetecknande för dem alla är att ingendera har ett helhetsansvar. Ingen myndighet har heller självmant tagit ett övergripande ansvar för analyser. I betänkandet diskuteras de olika roller som främst myndigheter har och hur sektoriseringen i det svenska samhället tycks verka kontraproduktivt när det gäller att i analyser och utvärderingar gå över myndighetsgränser. Många tecken tyder också på att forsk- ningen blivit allt mera specialiserad och därmed fragmentiserad. Utredningsväsendet fungerar inte längre som den bas för långsiktig kunskapsuppbyggnad det en gång gjorde med sina stora kvali- ficerade forskningssekretariat. Det kan ligga en risk i att skapa en ytterligare instans på arenan. Utredningen ser dock den största risken i att analysgruppen inte utnyttjas genom att det i i stort sett saknas instanser – institut eller grupper – som arbetar myndighetsövergripande. Där- med finns heller ingen vana att beställa och betala för analyser som är tvärsektoriella. Att analysgruppen ska arbeta inom områden som delvis beträds av andra ser utredningen emellertid inte som något riskfyllt – konkurrens om kunskapsgenerering kan aldrig vara till skada. Relationerna till övriga myndigheter och till forskningen bör därmed främst handla om samverkan där var och en bidrar med sin del av helheten så att politikrelevanta frågor kan besvaras inom rimlig tid till rimliga kostnader. Förslag till utformning av en analysgrupp rörande hälsa och arbete Med utgångspunkt i utredningens ställningstagande för en analys- grupp av den art som efterfrågas i direktiven föreslår utredningen att en självständig statlig myndighet, och Arbete, inrättas, vars verksamhet regleras i en förordning med instruktion för myndigheten, att myndighetens chef benämns generaldirektör och att myn- digheten leds av en styrelse med fullt ansvar, att ska ha en viss grundfinansiering och därutöver kunna arbeta uppdragsfinansierat. Inledningsvis torde huvudparten av verksamheten behöva vara anslagsfinan- sierad, att anslaget till inledningsvis blir . Dessa medel hämtas genom överföringar från Arbets- marknadsverkets och förvaltningsanslag med vardera och resterande hämtas från anslag inom utgiftsområde 14 och att lokaliseras till . Utredningen redovisar sina ställningstaganden i ett antal prin- cipiella frågor, vilka alla har samband med hur en verksamhet som den som föreslås för ska kunna bli framgångsrik. Förmågan att bygga upp ett starkt varumärke och ett stort förtroendekapital kommer att bli helt avgörande framgångsfak- torer. I de kontakter utredningen haft med befintliga analys- och forskningsinstitut har klart framgått hur viktigt det är att tidigt skapa sig ett utrymme på aktuell analysarena och att vinna tilltro hos alla berörda. Detta sker företrädesvis genom att institutets produkter och tjänster håller hög kvalitet. Det är därför nödvändigt att verksamheten ställs under sträng kvalitetskontroll, något som bör bli en av styrelsens viktigaste uppgifter. är ett utredningsinstitut vars speciella inriktning ska vara att utföra vetenskapligt baserade utredningar, sammanfatta forsknings- och utvärderingsresultat och annan kunskap på ett politikrelevant sätt. Institutets varumärke ska kännetecknas av kvalitet, analytisk skärpa, objektivitet och leveransförmåga. En annan väsentlig framgångsfaktor är personalen. föreslås bli en förhållandevis liten myndighet med ett förhållandevis brett uppdrag. Med totalt 15 20 medarbetare blir det av avgörande betydelse att rekrytera den rätta mixen av perso- ner: forskare med olika ämnesbakgrund och erfarenhet av utred- ningsuppdrag, yngre utredare som med god handledning successivt kan växa in i allt större ansvarsområden. Det kommer också att bli nödvändigt – och sannolikt vara mycket lämpligt – att knyta forsk- are och utredare till institutet och/eller avgränsade uppdrag. skulle också kunna tjäna som värdinstitu- tion för statliga utredningar och därmed bli en plantskola för den typ av utredare som kommittéväsendet sannolikt alltid kommer att ha behov av. Utredningen föreslår också att man undersöker möjligheter till samlokalisering med någon existerande verksamhet, som arbetar inom utrednings- och forskningsfältet. är ett utredningsinstitut ska inte förhindra att enskilda medarbetare ska ha möjligheter att söka och ta emot forskningsanslag, förutsatt att forskningen inte inkräktar på huvud- uppdragen. Det finns en framgångsfaktor som mer än alla andra är av- görande för hur verksamheten kan utvecklas. Det är tillgången till Avsaknaden av material att analysera kan inte kompenseras av aldrig så kompetenta utredare. Man kan av direktiven utläsa två huvudmotiv för regeringens önskan om en utredning av ett särskilt analysinstitut inom området arbete och hälsa. Det första kan sägas vara bristen på myndighets- övergripande överblick inom såväl regeringskansli som inom myn- digheterna själva. Detta kan sägas vara skäl nog för en utredning och skapandet av ett analysinstitut. Det andra motivet är bristen på relevanta, aktuella och tillgängliga uppgifter och statistik. Oaktat har ett synnerligen väl utvecklat system med registerbase- rade databaser finns ännu ingen heltäckande databas inom område arbete och hälsa. Denna brist går att avhjälpa och det kan därtill ske tämligen enkelt. I kapitel 4 redovisar utredningen ett förslag till en myn- dighetsövergripande databas. Förslaget bygger på ett underlag som utvecklats inom SCB. Databasen baseras på individuppgifter från SCB:s befolknings- register som kompletteras med uppgifter från RFV:s sjukförsäk- ringsregister samt uppgifter om utbildning, yrke, arbetsgivare, arbetsställe, arbetslöshetsperioder och inkomster. Så snart det blir möjligt kompletteras med uppgifter om diagnoser i sjukfall, sjuk- skrivande instans och rehabiliteringsåtgärder. Inledningsvis rör det sig således om sambearbetning av uppgifter från SCB och RFV men bör även andra register kunna tillföras, till exempel AMS:s databas och . Uppbyggnaden av databasen sker inom SCB som utvecklar, förvaltar och uppdaterar den kontinuerligt. Det är främst inom tre områden det finns stora vinster att göra med det här förslaget: Det är ekonomiskt. Istället för att som ha en rad olika databaser som styckevis och delt kan behandla frågor inom analysområdet arbete och hälsa och vilka kostar mycket av bygga upp och underhålla skapas en databas. Det är användarvänligt. är situationen den att ingen vare sig forskare eller myndigheter vet med någon säkerhet vad som finns av relevanta databaser, än mindre om de är tillgängliga för andra än den som för dem. Med förslaget skapas en databas som är myndighetsgemensam, känd för alla och som är till- gänglig för alla och det till en, i jämförelse med vad dagens system kostar, försumbar utgift. Slutligen och kanske viktigast, med förslaget skapas en databas där man kan garantera ett starkt integritetsskydd. För SCB är sekretess- och integritetsfrågor en kärnuppgift och myndig- hetens existens bygger på allmänhetens förtroende vad gäller hanteringen av dessa frågor. Kostnaderna för uppbyggnaden av databasen är beräknade till . För uppdateringar och register- underhåll tillkommer , det vill säga kost- nader motsvarande högst två tjänster. Utredningen föreslår att uppbyggnaden, förvaltningen och bas- driften anslagsfinansieras och att användarnas kostnader begränsas till marginalkostnaden för uttag. En väsentlig infrastrukturfråga för forskning, utredning, statistik och analys får med detta förslag sin lösning. 1Förslag till förordning med instruktion för och Arbete (SFS 200x: xxxx) utfärdad den x xxxx 200x. 1§ och Arbete skall främja, stödja och genomföra 1.analyser av mål och målstrukturer för politik- och verksam- hetsområden med utgångspunkt i arbete, hälsa och arbetslinjen 2.analyser av vad forskning och utredningsverksamhet kan säga om hälsa och arbete 3.analyser i syfte att förse beslutsfattare med politikrelevanta underlag och 4.i övrigt utgöra en mötesplats mellan politik, forskning, myn- digheter och utredningsverksamhet. 2§ Institutets generaldirektör är chef för myndigheten. Vid myndigheten finns en styrelse med fullt ansvar. Styrelsen består av en ordförande och sex andra ledamöter. Generaldirek- tören är huvudföredragande i styrelsen. 3§ Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på Analysinsti- tutet Hälsa och Arbete med undantag av §§. Myndighetens rätt att ta emot uppdrag 4§ och Arbete äger rätt att ta emot sådana externa uppdrag inom sitt verksamhetsområde som är förenliga med institutets uppgifter i övrigt. 5§ Medarbetare vid institutet äger rätt att söka och ta emot forsk- ningsmedel i den omfattning generaldirektören beslutar. 2Förslag till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657) Regeringen föreskriver att 3 § sekretessförordningen (1980:657) skall ha följande lydelse. 3 § Sekretess gäller, i den utsträckning som anges i denna paragraf, i följande av myndighet utförda undersökningar, för uppgifter som avser en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Föreskrifterna i 9 kap. 4 § första stycket andra meningen och andra stycket sekretesslagen (1980:100) gäller, om inte en längre gående begränsning i sekre- tessen anges i det följande. behov av läkare, sjuk- morskor, och röntgen- hygienister på kort och redningar om arbete, hälsa och arbetslinjen. 3Förslag till förordning om behandling av känsliga personuppgifter inom verksamhet hos och Arbete 1 § och Arbete får i sin verksamhet be- handla känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204) i form av hälsa, om det är nödvändigt för analys- och utredningsarbete om arbete och hälsa. Bestämmelsen gäller även uppgifter om avlidna personer. 1Utredningens uppdrag och arbetsformer Utredningen om Analys av Hälsa och Arbete (AHA) har i uppdrag att föreslå hur en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet skall utformas. Utredningens skall också förslå den närmare inriktningen för analysgruppens arbetsområde och beskri- va hur analysgruppen skall bidra till att en samlad bild av ohälsan på arbetsmarknaden redovisas, kunskaperna om ohälsan på arbetsmarknaden kontinuerligt uppdateras, i sammanhanget relevanta forskningsresultat tas tillvara på ett konstruktivt sätt och enighet kring den redovisade ohälsobilden skapas. Vidare skall utredningen redovisa för- och nackdelar med olika organisationsformer samt kartlägga analysgruppens funktion och ansvar i förhållande till andra myndigheter, institut med flera som har ohälsan i arbetslivet som arbetsområde. I föreliggande huvudbetänkande redogör AHA i enlighet med direktiven för analysgruppens utformning och verksamhetsområde samt för analysgruppens behov av statistik och hur detta behov skall kunna tillgodoses. I ett tidigare delbetänkande redogjorde utredningen för hur RFV:s framtida statistikproduktion bör ut- formas samt för utvecklingen av hälsa och ohälsa i arbetslivet. Direktivet för utredningen bifogas i sin helhet i bilaga 1. Regeringen beslöt om direktiv för utredningen . Utredaren och sekretariatet förordnades att påbörja arbetet . Utredningens uppdrag och arbetsformer överlämnades ett delbetänkande Kunskaps- läge sjukförsäkringen. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med utredningens sak- kunniga och experter. Utredningen har under arbetets gång träffat företrädare för , och dering för att bland annat diskutera organisationsformer, metoder för kvalitetssäkring och finansieringsformer. Företrädare för och vid Socialstyrel- sen har redovisat delar av sin verksamhet vid utredningssamman- träden. Utredningen har vidare sammanträtt med styrelsen för för arbetsliv och socialvetenskap och därtill haft överläggningar rörande förslaget till myndighetsgemensam databas. För att belysa möjligheterna för en uppbyggnad av en myndig- hetsgemensam longitudinell individdatabas med uppgifter om hälsa och arbete har utredningen haft nära samarbete med SCB. Utred- ningen sammanfattar och tar ställning till SCB:s förslag i kapitel 4. Förslaget återfinns i sin helhet i bilaga 3. Utredningen gav SCB i uppdrag att vidare- föra analyserna av de arbetsmiljöundersökningar som SCB redo- visade i delbetänkandet Kunskapsläge sjukförsäkringen. SCB:s rapport återfinns i sin helhet i bilaga 4. 2Analysgrupp rörande hälsa och arbete Sjukfrånvaro innebär att man är frånvarande från en arbetsplats. Orsakerna till frånvaron kan vara många, ibland utan samband med arbetet, ibland med grundorsaken utanför arbetet men med för- stärkningseffekter från arbetet. Eftersom frånvaro från ett arbete och återgång till ett arbete är kärnan i sjukskrivningsprocessen blir mötet mellan individen med hälsoproblem och hennes arbetsplats avgörande för sjuk- och friskskrivning – oberoende av orsaken till ohälsan. I direktiven till denna utredning fokuseras på hälsa och ohälsa i arbetslivet. Att det finns ett stort behov av fördjupade och kon- tinuerliga analyser av utvecklingen inom ohälsoområdet lyfts där fram. I 11-punktsprogrammet för ökad hälsa i arbetslivet dis- kuterade regeringen behovet av en fristående analysgrupp på området. Regeringen anser i programmet att den ökade sjukfrånvaron inte har någon enkel medicinsk förklaring. Flera kompletterande för- klaringar lyfts fram. Vid sidan av betydelsen av sjukvårdens till- gänglighet pekar regeringen på arbetsmiljön i vid bemärkelse, det vill säga arbetsorganisation, individens inflytande över sitt arbete och ledarskapet på arbetsplatsen. Vidare betonas betydelsen av de ekonomiska drivkrafterna för arbetsgivaren. Möjligheterna att komma tillbaka till arbetet efter en tids sjukdom tas också upp. Synsättet bekräftades i stora delar i det delbetänkande som presen- terades av denna utredning . I betänkandet lyfts flera olika förklaringar till ökningen av sjukfrånvaron fram och analyseras. Det visar sig bland annat att den ökande andelen äldre i arbetskraften har haft stor betydelse för att förklara utveck- lingen av ohälsotalen. Vidare har den psykosociala arbetsmiljön försämrats och det psykiska välbefinnandet i den arbetsföra befolk- ningen minskat. Sammantaget kan man dock inte säga att folk- Analysgrupp rörande hälsa och arbete hälsan har försämrats. Administrativa tillkortakommanden har lett till att stora grupper hamnat i långtidssjukskrivning istället för att få aktiv rehabilitering eller prövas för förtidspension. Vidare har förändringar av ersättningen i sjukförsäkringen och förtidspensions- reglerna spelat en viss roll för att förklara utvecklingen. Utred- ningen framförde sammanfattningsvis två huvudförklaringar till den ökade ohälsan. Den ena är att arbetskraftens ålder ökat kraftigt . Den andra förklaringen är mer komplex, arbetslivet har blivit mer pressat och det psykiska välbefinnandet har försämrats. Dessutom har sannolikt synen förändrats med avseende på vilka påfrestningar på kroppen och själen som ska tas hänsyn till – och uthärdas – på arbetsplatsen. Det är alltså uppenbart att man inte genom att fokusera på ett fåtal faktorer kan förklara ökningen av ohälsan. Det krävs en bred ansats, som bygger på kunskaper från flera olika områden och discipliner. I budgetpropositionen 2002 återkom regeringen och konstate- rade återigen att orsakerna till den ökade ohälsan var många och sammansatta. Åtgärderna som måste sättas in för att få bukt med utvecklingen återfinns därför inom flera olika politikområden. Hälsan och ohälsan och dess samband med arbetslivet ses som ett brett samhällsfenomen. Förklaringarna till utvecklingen måste hämtas från flera kunskapsområden.