sou · GRB326 · 2004-01-01 00:00:00 — 1994/95:100, bil. 5) anmälde regeringen att frågan om utseende av ledamöter i Rådet bereddes i . Intervjuerna har gett vid handen att det både initialt och därefter inte alltid varit lätt att rekrytera ledamöter till Rådet. Den främsta orsaken till att man avböjt uppdraget förefaller ha varit att Rådet inte har några beslutsbefogenheter, att man föreställt sig Rådet som ett tandlöst och därmed obetydligt organ. Man har också ifråga- satt Rådets möjligheter att verka utifrån mer kompetensmässiga utgångspunkter. Arvoderingens storlek har även anförts som motiv för att avböja erbjudandet om att ingå i Rådet. Utredningen kan på grundval av intervjuerna konstatera att mot- svarande tveksamma inställning till arbetet i Rådet funnits även bland dem som accepterat ledamotsuppdraget. En av ledamöterna sade sig t.ex. initialt inte ha haft så stora förväntningar på arbetet utan föreställt sig Rådet mer som en pappersgrej. Ledamoten hade vidare trott att försvarsrepresentanterna skulle kunna styra verksamheten genom sitt stora kunskapsmässiga övertag. Denne ledamots låga förväntningar har delats av flera andra. En annan le- damot menade t.ex. att förväntningarna varit måttliga. Två leda- möter, som vid sidan av uppdraget i Rådet också varit ledamöter i försvarsutskott, har uppgivit att de inför det att de kom till Rådet antingen inte hade några särskilda förväntningar alls eller att de var låga. Bilden har som nämnts emellertid inte varit entydig. Det har också funnits ledamöter som uppgivit att de initialt hade högt ställda förväntningar på arbetet i Rådet. Till denna grupp hör t.ex. en ledamot som menade att han efter att ha varit åskådare till olika samhällsprocesser under kände att det skulle vara spän- nande att få komma dem närmare. Ledamoten kände sig också lite hedrad över att ha blivit tillfrågad. Mer konkret tyckte ledamoten att det skulle bli intressant att få reda på hur försvaret fungerar och vad som händer inom denna sektor. En annan ledamot tyckte att det skulle bli intressant att få in- blick i Försvarsmakten, i synnerhet som myndigheten skulle under- gå en så omvälvande period med neddragningar och besparingar. Ledamoten hoppades också att de erfarenheter som samlats under det egna yrkeslivet skulle kunna komma till användning i Rådets arbete, framförallt i form av råd till överbefälhavaren i olika frågor. 5.3.3Intervjupersonerna om Rådets uppgifter Vad vill man? []Vill man ha en instans som stöttar ÖB där han får bolla? Eller vill man ha den här kanalen från folk och andra till ÖB? Jag tycker alltså att, jag kommer tillbaka till detta att jag vet inte riktigt vad det är vi sysslar med. (Utdrag ur intervjusvar). Rådet för insyn i Försvarsmakten har tillskrivits ett vidare uppdrag än vad reglerna anger Kartläggningen av Rådets arbete visar att den inledande verksam- hetsperioden präglades av en betydande osäkerhet med avseende på vilken funktion Rådet egentligen skulle ha. Som en av ledamöterna uttryckte det var arrangemanget ett led i kontrollen och insynen i en av demokratins viktigaste institutioner, det nationella försvaret, men då den kontrollen och insynen redan utövades av så var frågan vad ett råd kunde kontrollera som inte redan kontrollerade. Flera av de ledamöter utred- ningen intervjuat har bekräftat denna bild. En intervjuad konstate- rade t.ex. att bestämmelserna för Rådet inte gav någon vidare väg- ledning då de var tämligen diffusa, något som öppnade för en trial- and-error-process där stora möjligheter gavs att sätta personlig prägel på arbetet. En av försvarsministrarna har framhållit att det förekommit att ledamöter kontaktat honom för att höra sig för vad som egentligen förväntades av dem som ledamöter i Rådet. I de regler som styr Rådets verksamhet, dvs. 14 § i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten, anges inte annat än att det vid Försvarsmakten skall finnas ett råd för insyn, att detta råd nära skall följa myndighetens verksamhet, med undantag av den operativa verksamheten, försvarsunderrättelseverksamheten och säkerhetstjänsten, samt att rådet skall lämna regeringen de syn- punkter och förslag som föranleds av arbetet. Instruktionerna nämner således inget om att Rådet vid sidan av insynsrollen även skall fungera som ett rådgivande organ eller – som det uttryckts – som ett bollplank till överbefälhavaren. Trots detta har de som intervjuats i betydande utsträckning givit uttryck för uppfattningen att en uppgift för Rådet också varit att ge råd till myndighetschefen. Som exempel kan nämnas att en av ledamöterna uttryckt Rådets roll som en möjlighet till insyn för valda representanter för det svenska samhället och en rådgivning för överbefälhavarens del. Ledamoten menade att Rådet utgör en plats där frågor kan ventile- ras utan att de behöver hamna vare sig på departementets bord eller i pressen eller någon annanstans. En av sekreterarna som intervjuats anförde att det utöver den här rena insynsrollen, granskande rollen också inom Rådet förts en diskussion om en rådgivande roll, där Rådet skulle tjäna som bollplank för överbefälhavaren personligen. Sekreteraren menade att det varit en allmän uppfattning att detta föll inom ramen för Rådets uppgifter. En av överbefälhavarna har vid intervjun uttryckt Rådets uppgift så att det dels skall ge samhällsmedborgare insyn i det aktuella läget inom Försvarsmakten, dels bistå överbefälhavaren med råd. Sammantaget konstaterar utredningen att de intervjuades upp- fattningar om Rådets uppgift rört insyn, granskning och kontroll å ena sidan, och stöd och rådgivning å den andra. Andra exempel på hur uppgiften beskrivits är att Rådet skall utöva medborgarinsyn, ge råd till regeringen, förankra den försvarspolitiska samhällsdebat- ten i olika samhällsskikt, informera sig om viktiga frågor, utöva parlamentarisk insyn, ha en kontrollerande insynsroll, fungera som kanal mellan medborgarna och överbefälhavaren, samt slutligen ge möjlighet till insyn för valda representanter för det svenska sam- hället. Vid några intervjuer har även åsikten förts fram att Rådet skall fylla den funktion som en styrelse har, undantaget att ledamöterna inte har de beslutsmandat som styrelseledamöter har. En av för- svarsministrarna som utredningen intervjuat menade exempelvis att det var viktigt att identifiera och se med gillande på att det finns ett organ som i någon mån fyller den roll som en styrelse skulle ha kunnat fylla om förutsättningarna för att ha en styrelse i För- svarsmakten varit för handen. Enligt honom skall man se Rådet som en del av Försvarsmaktens ledningsmekanism. Utredningen konstaterar således att det under intervjuerna redo- visats en mångfald uppfattningar om Rådets uppgift. En stor sam- stämmighet har dock kunnat noteras i det avseendet att man sett Rådet också som ett rådgivande organ i förhållande till överbefäl- havaren. Få intervjuade har problematiserat rollernas inbördes relationer Majoriteten av de intervjuade har inte sagt sig se något problem vad avser de inbördes relationerna mellan de i föregående avsnitt be- skrivna rollerna för Rådet. Det har emellertid funnits undantag. Några har sålunda funderat kring rådgivningsrollens relation till insyns- och granskningsrollen. En av överbefälhavarna ställde sig exempelvis tvivlande till huru- vida det är lämpligt att kombinera de båda rollerna. Han menade att insynsfunktionen i sig innefattar kontroll och rapportering, medan rådgivningsfunktionen bygger på en öppen och förtroendefull dialog. Han frågade sig om det inte av den anledningen blev någon form av skärningspunkt där man måste välja väg. En av Rådets ledamöter var inne på samma spår i det att han menade att Rådets roll kan definieras genom att antingen insyn eller råd betonas. Frågan ledamoten ställde sig var om Rådet skall vara ett råd till överbefälhavaren eller om det är ett insynsorgan för det allmänna? Beroende på vilken ståndpunkt som väljs menade ledamoten att utfallet blir annorlunda i termer av att ett råd i första hand skall bistå överbefälhavaren medan ett insynsorgan i första hand tjänar det allmänna. Vidare ansåg ledamoten att de olika perspektiven också påverkar vilken typ av ledamöter som bör ingå i Rådet. Ytterligare ett exempel med bäring på denna diskussion gav en annan ledamot när ledamoten anförde att man antingen skall välja granskning eller rådgivning. Att fortsätta med den halvmesyr som Rådet enligt ledamoten uppvisade avrådde ledamoten från. Ursprunget till den extensiva rolluppfattningen står att finna i stats- makternas riktlinjer för insynsråd i allmänhet En förklaring till de intervjuades extensiva tolkning av Rådets upp- gift kan enligt utredningens mening vara de riktlinjer som reger- ingen givit för insynsråd i proposition 1993/94:185 Förvaltnings- myndigheternas ledning (se avsnitt 2.2.3 och 3.2). I den allmänna beskrivningen av insynsrådens uppgifter anfördes i propositionen att det vid myndigheter som ombildades eller ny- bildades till enrådighetsverk i regel borde inrättas ett särskilt råd vid myndigheten med uppgift att öva insyn i myndighetens verk- samhet. Enligt propositionen fick ett dylikt organ en gransknings- I praktiken torde råden också komma att fungera som ett rådgivande organ för myndighetschefen. I resonemangen inför inrättandet av det som skulle komma att bli Rådet för insyn i Försvarsmakten anfördes däremot inget annat än att Rådet skulle utöva insyn i Förvarsmaktens verksamhet, dock med undantag av frågor som rörde den operativa verksamheten samt underrättelse- och säkerhetstjänsten, och att det skulle kom- plettera dåvarande styrnings- och samverkansinstrument. Det fram- hölls vidare att Rådets uppgifter, arbetsformer och sammansättning borde regleras i instruktionen för Försvarsmakten. Om en eventuell rådgivande funktion sades således ingenting och ingenting med sådan innebörd föreskrevs i instruktionen. Utredningen har erfarit att ordföranden i Rådet, dåvarande sekre- teraren samt överbefälhavaren hade ett möte i anslutning till att arbetet i Rådet startade för att diskutera Rådets uppgifter och verk- samhet. Som utgångspunkt för diskussionen låg enligt uppgift ovan nämnda proposition, instruktionen för Försvarsmakten samt en promemoria som utarbetats av expeditionschefen i Försvarsdepar- tementet. I promemorian, daterad , anfördes att Rådet är en efterföljare till Militärledningens rådgivande nämnd och att beslutat om riktlinjer för förvaltningsmyndig- heternas ledningsformer. Beslutet beskrevs i korthet ha inneburit att ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna i första hand borde vara enrådighetsverk, samt att regeringen vid dessa i regel borde inrätta särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Vidare refererades till vad som skrevs i propositionen 1993/94:185. I promemorian nämndes inte något om att Rådet skulle ha en rådgivande roll. Propositionens uttalande att insynsråd i praktiken torde komma att fungera som rådgivande organ för myndighetschefen återgavs således inte. Rådets sekreterare sammanställde med utgångspunkt från vad som framkommit i diskussionen en promemoria vilken tjänade som diskussionsunderlag under Rådets första sammanträde. I promemo- rian, daterad , framkommer det däremot tydligt att de allmänna resonemang som fördes om insynsråd i propositionen fått genomslag. Som exempel finns referenser till att regeringen framhållit att skillnaden mellan råd och lekmannastyrelser är att de förra inte har några beslutsbefogenheter, att ett råd skall ha en granskningsroll, samt att ett råd i praktiken torde fungera som ett rådgivande organ för myndighetschefen. 5.3.4Intervjupersonernas bedömningar av Rådets verksam- het Vi är för okunniga, vi ger sällan råd, vi kan inte säga att vi utsätter för- svaret för någon slags granskningskontroll. (Utdrag ur ett intervjusvar). Utredningen konstaterar att samtliga ledamöter som fört frågan på tal upplevt att Rådets sammankomster präglats av god anda. Typiska kommentarer har exempelvis varit att de haft trevliga och intres- santa diskussioner, att kommunikationen inom Rådet är trevlig och avspänd, att det varit trevligt att gå dit, att det råder en bra stäm- ning o.s.v. Flera intervjuade har hänfört den goda stämningen till ordförandens sätt att leda verksamheten. Överbefälhavarnas föredragningar i Rådet har betecknats som mycket bra, korta och koncisa. En ledamot uttryckte att överbefäl- havaren alltid var oerhört väl förberedd och pedagogisk. Den in- formation som presenterats under sammanträdena har vidare an- setts vara av mycket hög kvalitet även i de fall då någon annan än överbefälhavaren personligen varit föredragande. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att flertalet av de ledamöter som intervjuats funnit att den information som de er- hållit i Rådet varit relevant och av god kvalitet. Det finns inga exem- pel som tyder på att någon ledamot upplevt att informationsurvalet skulle ha varit selektivt eller av dålig kvalitet. Omdömena har genom- gående varit positiva. Om ledamöterna med få undantag sett positivt på den information som lämnats under Rådets möten, är man inte lika positiv i fråga om Rådets insyns- och granskningsverksamhet. Att säga att infor- mationen varit av god kvalitet och att överbefälhavarna varit skick- liga föredragande är således inte detsamma som att säga att Rådet förmått utöva insyn i och granska Försvarsmaktens verksamhet på ett meningsfullt sätt. Flera ledamöter och båda överbefälhavarna har i själva verket ställt sig direkt frågande till Rådets möjligheter att fylla dessa uppgifter. Vad gäller Rådets möjligheter att ha insyn i verksamheten och med hjälp av denna skaffa sig en djupare uppfattning om sakernas tillstånd inom Försvarsmakten anförde t.ex. en av överbefälhavarna att han betraktade dem som starkt begränsade, dels beroende på att ledamöterna hade så varierande kunskapsbakgrund, dels bero- ende på den relativt låga mötesfrekvensen, där effektiviteten i mötena enligt honom dessutom kunde ha varit högre. Han menade vidare att om man inte ändrade den låga ambitionsnivån i fråga om insynsuppgiften så skulle Rådet bara vara en fasad. Även den andra överbefälhavaren sade under intervjun att han inte upplevt att Rådet utövat någon granskande funktion. De två överbefälhavarna har också samstämmigt uppgett att de i praktiken i betydande utsträckning kommit att styra Rådets agenda. En av dem uppskattade exempelvis att så skedde till . I sammanhanget bör tilläggas att båda överbefälhavarna varit mycket tydliga med att poängtera att det finns ett klart behov av insyn i Försvarsmakten. De områden som de sammantaget lyft fram som extra viktiga för ett organ av Rådets karaktär att arbeta med är t.ex. frågor som rör behandling av värnpliktiga, jämställd- hetsfrågor och personalpolicyfrågor. De har klart markerat att Rådet inte skall befatta sig med frågor som rör t.ex. val av försvarsmateriel, frågor om den militära underrättelsetjänsten eller frågor av operativ-taktisk natur. Utredningen kan vidare konstatera att det inte enbart är över- befälhavarna som uttryckt tveksamheter avseende Rådets möjlig- heter att utöva insyn i och kontrollera Försvarsmaktens verksam- het. Starka ifrågasättanden har kommit även från Rådets ledamöter. Som exempel har samtliga intervjuade ledamöter som också varit ledamöter i ställt sig frågande till Rådets insyns- och granskningsverksamhet. En av dem menade sig t.ex. inte tro att det varken var möjligt eller lämpligt att Rådet gick in i en reviderande roll. Ledamoten menade vidare att Rådet varken har någon självständig insyn i eller kontroll av Försvarsmaktens verksamhet. Att Rådet inte kunde kallas kontrollerande berodde enligt ledamoten på att dess verk- samhet styrs av de frågor som överbefälhavaren väljer att ta upp under sammanträdena. Ledamoten ansåg visserligen att Rådet är ett bra komplement i det att det bidrar till en form av vidare insyn, men att det inte är kontrollerande i sig. En annan utskottsledamot anförde att om avsikten med Rådets verksamhet var att möjliggöra någon form av medborgarinsyn i Försvarsmakten, ja då fyllde Rådet inte denna roll. Den insyn som ändå kom ledamöterna till del kunde de dessutom lika gärna erhålla över t.ex. Internet. Ledamoten uppgav vidare att kontakten mellan Försvarsmaktens ledning och är så tät och nära att den möjlighet till insyn och påverkan som finns där är så otroligt mycket viktigare än vad den här nämnden någonsin kan komma att bli. Ledamotens slutsats var därför att Försvarsutskot- tets och Försvarsberedningens verksamhet mer än väl ersätter be- hovet av Rådet. Bara tanken att kontakterna mellan Försvarsdepar- tementet och Försvarsmakten skulle vara så svagt utvecklade att Rådet skulle kunna utöva någon sorts kontrollfunktion ansåg leda- moten dessutom som löjeväckande. Liknande uppfattningar har framförts av andra. En ledamot upp- fattade t.ex. att insynsbegreppets innebörd var att få veta något extra, något ledamoten inte ansåg sig få genom sitt deltagande i Rådet. Enligt ledamoten gav tidningarnas rapportering mer infor- mation om Försvarsmaktens verksamhet. Om Rådet på allvar skulle kunna göra anspråk på att utöva någon form av insyn i verksam- heten menade ledamoten dessutom att sammansättningen behövde göras om i termer av att ledamöterna skulle utgöra en samling otroligt pålästa människor. En annan ledamot menade att någon känsla av att Rådet genom sitt arbete granskat Försvarsmakten inte infunnit sig. Enligt leda- moten hade Rådet inte förmått utöva någon form av demokratisk kontroll. Ledamoten ansåg inte heller att Rådet nära följt Försvars- maktens verksamhet. Den uppgift Rådet klarat av att utföra var att informera sig om viktiga frågor. På det stora hela tyckte ledamoten därför inte att Rådet tillförde så mycket. Ytterligare en ledamot har specifikt uttryckt åsikten att Rådet inte förmått följa verksamheten nära. Ledamoten uppgav sig inte heller veta på vilka grunder den information som föredrogs i Rådet var utvald, dvs. varför ärende A kom upp men inte ärende B. Leda- moten menade sig emellertid inte p.g.a. detta misstänka att infor- mationsflödet var selektivt. Ledamoten menade att om det funnits problem som inte redovisats i Rådet men som kommit pressen till kännedom, ja då hade ledamöterna märkt att informa- tionen de fick var selektiv. Och något sådant hade ledamoten inte uppfattat. Naturligtvis har det även funnits uppfattningar som pekat i annan riktning. En av de intervjuade menade således att en funktion som skall utöva demokratisk kontroll i måste skilja sig från länder som är nya demokratier. I dessa måste det finnas helt andra funktioner, en helt annan struktur med formella krav och befogen- heter. Med det förbehållet att vi har en annan förankring och en annan kultur i , tyckte intervjupersonen att arbetet i Rådet fungerat bra. Utgångpunkten för intervjupersonen var att ett in- synsråd skall reagera och inte agera, av den enkla anledning att det inte finns ett sådant demokratiskt underskott i Försvarsmakten att ett agerande behövs. Åsikten att Rådet skall reagera snarare än agera har delats av andra. En ledamot uppgav med anledning av detta att Rådets upp- gift är att följa verksamheten inom Försvarsmakten och träffar man på något som behöver påtalas så skall man göra det. Men enligt ledamoten ligger Försvarsmaktens problem inte inom det område som Rådet fått till uppgift att bevaka. Ledamoten menade att pro- blemen är dels intellektuella och existentiella när det inte längre finns något klart militärt hot samt budgetmässiga. Det är också problem som följer av snabb och omfattande neddragning/omställ- ning. På den senare punkten menade ledamoten att Rådet haft en uppgift som man också ägnat sig åt i den utsträckning som de be- gränsade resurserna medgivit. Ledamoten ansåg också att den svenska Försvarsmakten inte har så stora problem, varför det oftast inte finns något att anmärka på. Att följa vad som sker inom för- svaret mer intensivt skulle förutsätta fler sammanträden och för- modligen större sekretariatsresurser. Som Rådet nu fungerar, menade ledamoten att det är ett organ som är försvarets ständiga följeslagare och som skall agera först när det finns anledning därtill. Utredningen konstaterar vidare att flera intervjupersoner fört detta på tal. Utredningen erinrar om att båda överbefälhavarna betraktat Rådets rådgivningsroll som både önskvärd och betydelsefull och efterfrågat den för framtiden. De har vidare uppgivit att de gärna skulle se att rådgivningsfunktionen lyfts fram ytterligare i den hittillsvarande verksamheten. En av överbefälhavarna sade sig ha fått bra stöd och uppgav att de diskussioner som fördes inom Rådet hade hjälpt honom att se frågorna på annat sätt och ur andra vinklar. Den andre uttalade att han haft direkt nytta av Rådet i flera situationer, t.ex. i samband med frågor om översitteri från befäl och avskiljande från tjänsten av värnpliktiga med extrema åsikter. Därutöver upplevde han att Rådet givit honom indirekt stöd i moraliskt uppmuntrande hän- seende. Även flera av Rådets ledamöter har kommenterat rådgivnings- rollen. Av vad som anförts konstaterar utredningen att flertalet ledamöter uppfattat det som att överbefälhavarna efterfrågat råd, om än i vissa avgränsade frågor. Karakteristiska kommentarer har t.ex. varit att överbefälhavaren lyssnat i den mån ledamöterna haft några synpunkter, att överbefälhavaren sökt råd i de politiska frågorna, att försvarsföreträdarna plockat fram information som de velat ha civila kommentarer kring, att överbefälhavaren tyckt det vara intressant att få höra gruppens frågor och resonemang osv. Ett utdrag ur en intervju med en av Rådets ledamöter samman- fattar väl den bild som kommit fram. Ledamoten menade att råd- givningen fungerade på så sätt att överbefälhavaren berättade om något, varefter ledamöterna sade borde du inte tänka på detta, politiker är ju sådana, skulle man inte kanske. Ledamoten menade också att varje klok människa tar till sig av den typen av erfarenhet. Ledamoten tyckte inte att Rådet var en diskussions- klubb, det var bättre än så. Som konstaterades i avsnitt 5.2.6 har Rådet genomfört studiebesök vid olika skolor och förband inom Försvarsmakten. regionkontor i har också besökts. Enligt uppgift har platserna som besökts valts ut utifrån en medveten tanke att de skall representera olika delar av Försvarsmakten eller försvarsrelaterad verksamhet. har ett besök tillkommit som ett resultat av obekväma tidningsrubriker, närmare bestämt besöket vid kustjägarförbandet på . Utredningen har erfarit att Rådet gjorde en betydelsefull insats genom detta besök. Enligt en överbefälhavare bidrog Rådets besök till att lugna ner debatten och sätta rätt dimensioner på den. Utredningen konstaterar att studiebesöken överlag uppskattats av intervjupersonerna. Man har bl.a. menat att de givit ledamöterna möjlighet till small-talk, både dem emellan och med försvarsper- sonal och värnpliktiga. En ledamot har emellertid uttryckt en viss skepticism med avse- ende på studiebesöken. Han kallade dem följaktligen för normala och menade att andra besökare skulle ha fått samma information som den ledamöterna i fått, åtminstone så länge de kom från högre positioner. Vid sidan av denna intervjuperson har inte några negativa om- dömen framförts angående studiebesöksverksamheten. Rådet har, vilket konstaterades tidigare, genomfört två symposier. Utredningen kan av vad som framkommit under intervjuerna an- föra att symposierna uppfattats som både betydelsefulla och givande av de intervjuade. Särskilt det första symposiet tycks ha fått stor betydelse. Under- laget till symposiet, vars tema var obalansen i Försvarsmaktens ekonomi, utgjordes av den tidigare nämnda forskningsrapport som skrivit. I rapporten riktades särskild uppmärksamhet på den ömsesidiga misstro som präglade relationen mellan stats- makt och försvarsmakt. I den efterföljande paneldebatten deltog försvarsministern, överbefälhavaren och ordföranden i Försvarsut- skottet. Rådets ordförande gav en inledning.