sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Figur 4.1 Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Kartläggnings-/ut- redningsfas Kartläggningsfasen, fas 1 I kartläggnings- och utredningsprogrammet, fas 1, skall arbets- förmedlingen i nära samverkan med den enskilde komma överens om det eller de stödinsatser/program som är aktuella för individen. Kartläggningen/utredningen skall ha en sådan precision att den resulterar i en tydlig individuell plan som sträcker sig över över- blickbar tid. Kartläggnings- och utredningsprogrammet omfattar högst . Utgångspunkten skall vara att arbetsförmedlingen skall stödja individens egna resurser och möjligheter. Individens förmåga att själv ta ansvar skall förstärkas. På denna punkt vill utredningen peka på behovet av perspektivbyte. I den bästa av världar samman- faller individens önskemål med beslutsfattarens bedömning av vad som utgör relevanta insatser. I praktiken har arbetsförmedlingen haft ett tolkningsföreträde för vad som utgör relevanta insatser. Utredningen anser att myndighetsutövningen i det framtida syste- met – på ett helt annat sätt än tidigare – måste ta hänsyn till och mobilisera individens önskemål och förutsättningar. Utgångs- punkten för varje kartläggnings- och utredningssamtal skall vara individen. Den relevanta frågan att ta ställning till är: Vad vill Du Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser göra med resten av Ditt arbetsliv? Detta förutsätter att berörda handläggande tjänstemän utvecklar ny kompetens och nya förhåll- ningssätt. AMS bör omgående få ett uppdrag att redovisa hur en sådan ny kompetens och nya arbetssätt kan utvecklas inom AMS organisation (se vidare avsnitt 4.10.2). I kartläggnings- och utredningsprogrammet skall arbetsförmed- lingen tillse att det finns kompetens inom platsförmedling, arbets- prövning, anpassning av arbetsplatser, arbetsträning, fördjupad vägledning, utbildningsplanering, arbetspsykologisk verksamhet samt specialistkompetens inom olika områden. Insatserna under kartläggnings- och utredningsprogrammet kan handla om förmed- ling till arbete på den reguljära arbetsmarknaden (med eller utan stöd), till konjunkturberoende program eller till en vidareutbild- ning. Reguljära arbetsmarknaden och konjunkturberoende program eller andra lösningar prövas först. Om sådana program inte är möj- liga eller tillämpbara för den enskilde individen skall därefter löne- bidragsanställning komma ifråga. Kartläggnings- och utredningsprogrammet skall – efter att det implementerats och utvecklats för arbetsförmedlingens nuvarande målgrupper – vara ett gemensamt system för personer med arbets- handikapp, långtidsarbetslösa, långtidssjukskrivna, personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning samt personer som uppbär försörjningsstöd från kommunen. I några fall kommer emellertid kartläggningen/utredningen att ge vid handen att individen inte är mogen för arbetsmarknaden (exempelvis vid missbruksproblem eller andra problem). Individen går då inte vidare, utan återgår till den part som aktualiserat individen. Programmet skall byggas upp skyndsamt och fordrar inledningsvis en prioritering. Personer med omfattande funktionsnedsättningar skall ha förtur. Genomströmningsfasen, fas 2 Om en lönebidragsanställning inte bedöms vara en för individen lämplig lösning kan arbetsförmedlingen erbjuda den enskilde indi- viden en anställning vid eller hos annan arbetsgivare av högst . En sådan period med tidsbegränsad anställning bör omfatta väsentliga inslag av vägledning, arbetspröv- ning/-träning, rehabilitering och utbildning och syfta till att den enskilde under eller efter tvåårsperioden skall kunna övergå till den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser övergång kan ske med eller utan stöd i form av lönebidrag. Omfat- tande utvecklingsinsatser kommer således att sättas in under genomströmningsfasen. Särskilt utbildning kommer vara en viktig komponent (se avsnitt 4.4). Målet för genomströmningsfasen, fas 2, bör vara att en stor del – inledningsvis åtminstone – bör ha fått anställning på den reguljära arbetsmarknaden, med eller utan stöd, eller övergå till reguljär utbildning. Utredningen vill understryka att detta mål efter en inledande period bör kunna höjas väsentligt. Om det finns sär- skilda skäl och detta är väl dokumenterat bör det i undantagsfall vara möjligt att gå direkt från kartläggningsfasen, fas 1, till arbets- trygghetsfasen, fas 3. Med särskilda skäl avses framförallt att det står klart redan efter kartläggningsfasen att den enskilde inte kommer att ha förutsättningar att övergå till annan anställning. Arbetstrygghetsfasen, fas 3 De individer vars behov inte kunnat tillgodoses inom ramen för de program som erbjuds efter kartläggningsfasen eller genomström- ningsfasen skall, om inte särskilda skäl talar emot en sådan lösning, erbjudas tillsvidareanställning i eller hos andra arbets- givare som förklarat sig villiga att anordna arbete i arbetstrygghets- fasen. Även i denna fas bör naturligtvis strävandena vara att perso- nerna ifråga skall utvecklas och rehabiliteras med sikte på den reguljära arbetsmarknaden, men detta får då ske i individuellt anpassade former. Många inom denna grupp har mer komplicerade och omfattande funktionsnedsättningar och har ofta ett mycket stort behov av långsiktig trygghet. Arbetet med förändring måste dock ske med stor respekt för de enskildas behov av långsiktighet och stabilitet. skall dock även för denna grupp regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Målet för övergångar är av ovan nämnda skäl lägre än för dem som befinner sig i genomströmningsfasen. Med tanke på den roll utbildningen spelar för inträde på den regul- jära arbetsmarknaden är det mycket angeläget att personer med Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser funktionshinder ges möjligheter att studera och kvalificera sig till nya arbeten. Dessa möjligheter är begränsade, vilket bl.a. betonas i den nationella handlingsplanen för handikappoliti- ken, där det sägs att; utbildning har en central betydelse för allas möjligheter såväl på arbetsmarknaden som i samhällslivet i övrigt. Det gäller i synnerhet för personer med funktionshinder. Trots detta har människor med funk- tionshinder som grupp räknat en lägre sysselsättnings- och utbild- ningsnivå än befolkningen i övrigt. I detta ligger en utmaning för hela utbildningssystemet, från förskolan till den högre utbildningen. Detta faktum att människor med funktionshinder inte har samma möjligheter som andra till studier och utbildning och knappast alls kom att beröras av , betonas i en rapport från (SOU 1999:39), som visade att personer med funktionshinder ibland utestängs, helt eller delvis, från vuxen- utbildningen. Det strider, självfallet, mot den nationella handlings- planen, men även mot ordalydelsen och meningen i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72), där det betonas hur; den grundläggande principen om allas lika tillgång till lärande innebär att särskilda insatser behöver göras för att möta behoven hos männi- skor med funktionshinder, vilka annars lätt utestängs. av Kunskapslyft med riktade statsbidrag är vuxenutbild- ningen i inne i ett utvecklingsskede som syftar till att skapa en utbildning för alla vuxna. kommer därför all vuxenutbildning att finansieras via det generella statsbidraget till kommuner och folkbildning. Som det sägs i propositionen Vuxnas lärande har kommuner och folkbildning i detta skede och ett särskilt ansvar för att nå dem med lägst utbildningsbak- grund men även andra grupper med särskilda behov såsom funktions- hindrade och invandrare. En rad utredningar pågår för att underlätta för personer med funktionshinder att utbilda sig, som exempel LSS- och hjälpmedelsutredningen, utredningen om svenska för invand- rare, översynen av den studiesociala situationen och utredningen om särskola och särvux. Dessutom avslutades en utredning om läromedel för funktionshindrade (SOU 2003:15). Utredningen om särskolan och särvux konstaterar i ett aktuellt delbetänkande För den jag är – om utbildning och utvecklingsstör- ning (SOU 2003:35) att även om den kommunala vuxenutbild- Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser ningen för personer med utvecklingsstörning – SÄRVUX – byggts ut , så visar tillgängliga utvärderingar att utbyggna- den är mycket olika mellan landets kommuner och inte alls motsva- rar behoven. Det finns sålunda ett starkt allmänt behov av att reformera utbildningen för vuxna personer med funktionshinder. Handi- kappförbundens samarbetsorganisation (HSO) har engagerat sig och startade en , som betonar kommunernas ansvar för att utöka möjligheterna till studier. utbildningsstöd (Sisus) har tagit fram ett program för hur bemötandet av personer med funktionshinder skall förbättras. I samverkan med pågår ett arbete med siktet inställt att göra utbildningen öppen och tillgänglig för alla. Utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen för perso- ner med funktionshinder, inom såväl Komvux som Särvux, borde kunna inspireras av den verksamhet som pågår inom den fria och frivilliga folkbildningen. Staten har givit folkbildningen ett särskilt uppdrag, senast formulerat i propositionen Folkbildning (prop. 1997/98:115); Folkbildningen bör fortsätta sina ansträngningar att undanröja studie- hinder och tillgodose utbildningsbehov för människor med funktions- hinder. Inte minst folkhögskolorna bör här kunna ta på sig ett särskilt ansvar att anordna behörighetsgivande utbildning. Detta särskilda ansvar manifesterar sig i att av det stat- liga bidraget till folkhögskolorna har öronmärkts för att gå till personer med funktionshinder och invandrare med språksvårighe- ter. Även studieförbundens insatser sker med riktade statsbidrag. Det bör vara möjligt att formulera ett motsvarande uppdrag för den kommunala vuxenutbildningen och även öronmärka medel för utbildningen och undervisningen. Förlängd studietid och studier i mindre grupper förutsätter fler lärare, vilket medför ökade kostna- der, som bör kompenseras i särskild ordning. Under alla förhållan- den bör den kommunala vuxenutbildningen byggas ut för personer med funktionshinder, för att kunna utgöra en av de utbildningsare- nor, som öppnar upp för reguljära arbeten. Förbättrade utbildningsmöjligheter för personer med funktions- hinder är också en viktig förutsättning för att öka den enskilde individens valfrihet under kartläggningsfasen, då vederbörande prövar sina framtida möjligheter. Utbildning är vidare ett alternativ Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser eller komplement till arbete under eller efter genomströmnings- fasen. Som en stimulans till studier bör ett av målen under genom- strömningsfasen vara övergång till reguljär utbildning. Det förut- sätter dock att reguljär utbildning är tillgänglig och möjlig att delta i. En annan självklar utbildningsarena är arbetsmarknadsutbild- ningen. Även inom ramen för arbetsmarknadsutbildningen bör sär- skilda medel avsättas för att i ökad utsträckning erbjuda personer med omfattande funktionshinder utbildningar som stärker deras ställning i arbetslivet. Gemensamt för alla dessa utbildningsformer och aktörer är att utbildningens anordnande måste anpassas efter målgruppen, vilket rimligen innebär skräddarsydd arbetsplatsförlagd utbildning, varv- ning teori/praktik och sist men inte minst individuell uppläggning. Utredningen menar att inte minst i genomströmningsfasen bör utbildning ses som ett mycket viktigt rehabiliteringsinstrument. 4.5.1Huvudmannaskap för kartläggningsfasen, fas 1 Utredningen anser det viktigt att göra det mycket tydligt vem som har det samlade ansvaret. Det finns i princip två alternativ. Ett första alternativ är att får ett förtydligat ansvar. Ett andra alternativ är att en ny fristående organisation byggs upp. Utredningen ser däremot inte det frivilliga system för finansiell samordning som regeringen lämnade till lagrådet (lagrådsremiss , ) som ett långsiktigt alternativ. Det som talar för är att verket är den myndighet som har ansvaret . AMV har också utvecklat kun- skaper om och kontakter på arbetsmarknaden. Dessa kontakter med den reguljära arbetsmarknaden är viktiga för att hitta lämpliga arbetsplatser som är i linje med vad som utvecklats som resultat av kartläggnings- och utredningsprogrammet. En annan fördel är att disponerar även övriga inslag i de arbets- marknadspolitiska programmen. Det som talar för en fristående organisation är att en sådan orga- nisation sannolikt bättre kan svara mot en modell där flera aktörer (, arbetsförmedlingen och kommunen) kan komma aktualisera individer för kartläggning/utredning. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser ringsdiskussionen om vilka individer som skall få del av resursen och i vilken ordning kartläggnings- och utredningsinsatser skall genomföras skulle sannolikt underlättas i en fristående organisation som inte är knuten till någon av de aktörer som själva kan aktuali- sera individer. En fristående organisation riskerar dock att bli enbart ett medicinskt/diagnostiskt organ, utan koppling till arbetsmarknaden och utan tillgång till arbetsmarknadspolitiska program. Utredningen har utvärderat de ovan angivna alternativen och kommit fram till att är den naturliga aktö- ren i och med den redan befintliga kopplingen till arbetsmarknaden och till de arbetsmarknadspolitiska programmen. Utredningen anser emellertid att det finns stora utvecklingsbehov när det gäller struktur och kvalitet i tjänster och pro- gram. Utredningen anser att förslagen i denna utredning måste åtföljas av en parallell skärpning av lönebidragshanteringen inom . AMS har –2000 bedri- vit ett projekt i syfte att utveckla metoder, kompetens samt upp- följnings- och utvärderingsinsatser för hanteringen av lönebidrag. kvarstår emellertid utvecklingsarbete för att, fullt ut, nå de kvalitetskrav för hanteringen som tagits fram. Inom AMS pågår ett utvecklingsarbete av arbetsförmedlingen där verksamhe- ten i högre utsträckning än skall präglas av enhetlig- het, rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet. Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att inrätta en särskild verksamhets- gren för rehabilitering inom för att garan- tera resurser, kompetens och kvalitet. Inom denna verksamhets- gren skall kartläggnings- och utredningsprogrammet vara en väsentlig del. Utredningen vill understryka att Arbetsmarknads- verket inte skall bygga upp någon stor egen organisation för detta ändamål, utan snarare utveckla en beställarkompetens för att kunna upphandla merparten av de tjänster som erfordras. Resurser för denna verksamhet finns finansierad inom Arbetsmarknads- verket, och . Utredningen förutsät- ter därför att inga nya resurser behöver tillföras. Istället bör befint- liga resurser kunna omfördelas och användas mer effektivt. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 4.5.2Huvudmannaskap för genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen (allmänt skyddat arbete) Huvudmän för genomströmnings- respektive arbetstrygghetsfasen kan vara , kommuner, sociala arbetskooperativ, stiftel- ser, privata företag med flera. Man skall kunna vara huvudman för genomströmningsfasen, utan att det finns krav på att man samti- digt skall vara huvudman för arbetstrygghetsfasen och vice versa. I nuvarande regelverk finns en bestämmelse om att länsarbets- nämnden får anvisa någon en anställning med lönebidrag eller skyddat arbete endast om: arbetsuppgifterna och arbetsförhållandena är lämpliga för arbets- tagaren, och lön och andra anställningsförmåner följer av kollektivavtal eller är likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen. Detta bör gälla även framgent. AMS bör dessutom i föreskrifter ange andra kriterier för arbetsgivare som vill anordna allmänt skyd- dat arbete. AMS bör ställa krav på ekonomi och övriga resurser och ställa som villkor att anordnaren har tillräcklig kompetens för upp- giften m.m. Enligt nuvarande regelverk skall länsarbetsnämnden ge berörda arbetstagarorganisationer tillfälle att yttra sig innan en insats får göras. Erfarenheterna visar dock att detta samråd inte all- tid fungerar på ett tillfredsställande sätt. Utredningen anser emel- lertid att samråd med berörda arbetstagarorganisationer är särskilt viktigt när det gäller denna arbetsmarknadspolitiska insats och för- utsätter att vidtar åtgärder för att säkerställa att samrådsrutinerna fungerar. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren dels skall redovisa förslag till metoder för att styra omfattningen av verk- samhet, dels – om alternativa insatser behövs – föreslå hur dessa kan styras och finansieras. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Nuvarande system innebär att inom ramen för tilldelade förvaltningsmedel tillhandahåller en kostnadsfri service för arbetssökande i form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Därutöver kan inom ramen för tilldelade s.k. programmedel (aktivitetsstöd) tillhandahålla den arbetsmark- nadspolitiska insatsen - arbetslivsinriktad rehabilitering. Kartlägg- nings- och utredningsprogrammet ligger som tidigare nämnts utanför begreppet allmänt skyddat arbete (). Styrprinciperna för kartläggnings- utredningsprogrammet avgörs av om Arbets- marknadsverket bedriver programmet i egen regi eller upphandlar denna tjänst från andra aktörer (utifrån tilldelade förvaltningsmedel eller andra anslag som tillförs). Om den bedrivs i egen regi finns redan etablerade styrprinciper. Om det andra alternativet väljs behövs andra styrprinciper. Utredningen föreslår att i det senare fallet skall samma styrprinciper tillämpas som gäller för arbetsmarknadsutbildning (AMV upphandlar denna tjänst på marknaden). Som tidigare nämnts menar utredningen att merpar- ten av innehållet i kartläggnings- och utredningsprogrammet skall upphandlas. I det fall det kan komma att bli kö till denna resurs är det viktigt att det finns en tydlig prioriteringsordning. Utredningen menar att personer med mer omfattande funktionsnedsättningar skall priori- teras till programmet och att arbetsförmedlingens resurser också i övrigt styrs till dessa grupper. En samlad prioriteringsordning behöver också utformas när kommuner och försäkringskassor börjar aktualisera individer till kartläggnings- och utredningspro- grammet. Regeringen skall styra omfattningen av allmänt skyddat arbete, genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen, genom att i regler- ingsbrev ange hur många som skall sysselsättas på samma sätt som sker för de arbetsmarknadspolitiska insatserna lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Regeringen kan också formulera krav på prioriterad målgrupp och ställa resultatkrav på verksamhe- ten i form av övergångar, oavsett om det är eller någon annan aktör som är huvudman. Dessa krav skall ställas på Arbets- marknadsverket via regleringsbrev. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Kartläggnings- och utredningsprogrammet är ett arbetsmarknads- politiskt program som till delar motsvarar nuvarande insats med aktivitetsstöd – arbetslivsinriktad rehabilitering och den kostnads- fria service på arbetsförmedlingen som är finansierad av förvalt- ningsmedel. Kartläggnings- och utredningsprogrammet skall finan- sieras på samma sätt som nuvarande verksamheter: under utgifts- område 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:1 förvaltningskostnader och 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd för de grupper som aktualiseras från arbetsförmed- lingen. När kommuner och försäkringskassor tar del av kartlägg- nings- och utredningsprogrammet gäller principen att respektive aktör står för sina egna kostnader. Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikap- pade. Medel bör tillföras detta anslag, i den takt som riksdag och regering anser vara lämplig, från anslaget 22:9 Bidrag till (se kapitel 6). 4.7.1Gränsdragning mot särskilda insatser för personer med arbetshandikapp Utredningen har inte haft direktiv att utreda gränsdragningen mot andra särskilda insatser för personer med arbetshandikapp (löne- bidrag och offentligt skyddat arbete m.fl.). Utredaren skall dock, enligt direktiven, samråda med utredningen om översyn av löne- bidrag m.m. (N 2002:05) som har i uppdrag att genomföra en över- syn av dessa program. Utredningen vill i korthet peka på att det bör övervägas om det framgent behövs två olika former av skyddat arbete, offentligt skyddat arbete (OSA) och allmänt skyddat arbete (). De två insatserna har redan samma syfte och liknande mål- grupper och med utredningens förslag får de båda insatserna i stort sett samma ersättningskonstruktion. Med nuvarande regelverk är det inte möjligt att kombinera skyd- dat arbete hos med andra insatser som stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, särskilda insatser för syn- och hörselskadade, stöd till personligt biträde, särskild stödperson för introduktion och uppföljning () eller särskilt stöd vid start av näringsverksam- Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Denna begränsning har sin bakgrund i att med nuvarande finansieringsmodell anses vara kompenserad för sådana kostnader. I det nya systemet förekommer ingen sådan indirekt kompensation. Utredningen föreslår därför att nuvarande begräns- ning tas bort. 4.7.2Gränsdragning mot konjunkturberoende program Enligt utredningsdirektiven skall, om alternativa insatser behövs, gränsdragningen mot andra konjunkturberoende åtgärder belysas. Det finns en viss utbytbarhet mellan de konjunkturberoende pro- grammen och särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Om tillgången är begränsad under utgiftsområde 13 Arbetsmark- nad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade ökar i viss utsträckning efterfrågan på konjunkturberoende program (finansieras av anslag 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och akti- vitetsstöd och anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och andra kostnader) och vice versa, givet målgruppen. Utredningen har prövat de konjunkturberoende program- men/insatsernas syfte, omfattning och inriktning mot förslagen. Kartläggningsfasen, fas 1 Det finns inga beröringspunkter till de konjunkturberoende pro- grammen, utom i ett avseende: arbetslivsinriktad rehabilitering. Arbetslivsinriktad rehabilitering tillhandahålls dels som en arbets- marknadspolitisk insats, dels som en kostnadsfri service på arbets- förmedlingen. I det förra fallet är insatserna mer omfattande och deltagaren erhåller aktivitetsstöd. I det senare fallet är insatserna mer begränsade och den arbetssökande har kvar den ersättning han/hon har vid arbetslöshet. Inom ramen för arbetslivsinriktad rehabilitering finns särskilda resurser för arbetsprövning, anpass- ning av arbetsplatser, arbetsträning, fördjupad vägledning och arbetspsykologisk verksamhet, m.m. Arbetslivsinriktad rehabili- tering bedrivs i egen regi av (personal, lokaler och utrustning), men arbetsprövning och funktionsbedöm- ning kan också bedrivas förlagd till en arbetsplats. Kartläggnings- och utredningsprogrammet kommer att få kon- sekvenser för den arbetsmarknadspolitiska insatsen arbetslivsin- Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser riktad rehabilitering och för arbetsförmedlingens kostnadsfria ser- vice arbetslivsinriktad rehabilitering. Delvis rör det sig om samma arbetsuppgifter som enligt förslaget skall utföras. Sammantaget bör de nuvarande resurserna utnyttjas bättre genom de förslag som utredningen lämnar. Genomströmningsfasen, fas 2 Vissa beröringspunkter till de konjunkturberoende programmen finns. Utbildnings- och praktikinslag liksom väglednings- och platsförmedlingsinsatser kommer sannolikt att vara vanligt före- kommande. Det finns emellertid särskilda konjunkturberoende program med denna inriktning, men de är normalt öppna endast för den som är , arbetslös eller riskerar arbetslöshet och inskriven vid arbetsförmedlingen.