sou · GRB387d2 · 2004-01-01 00:00:00 — För de kommuner som inte har en beställningscentral kan samåkningsgraden förväntas vara låg vilket resulterar i att för- ändringsförslagen med avseende på ledsagare och medresenär inte kan förväntas bidra till några större kostnadsökningar. Däremot, för kommuner med beställningscentraler och en hög sam- åkningsgrad kan kostnaderna förväntas bli höga då tidigare samordningsmöjligheter försvinner och nya resor genereras. Ytter- ligare en aspekt relaterad till ledsagare och medresenär är att det kan finnas ett uppdämt behov av resande bland personer som inte beviljats ledsagare. Vid en förändring i lagstiftningen med avseende på ledsagare och medresenär finns en sannolikhet att det uppdämda resbehovet realiseras och därmed genereras nya resor. Förändringsförslaget med avseende på medresenärer kommer dock regleras av vilken avgift kommunen tar ut av med- resenären eller det regelsystem som bildas kring förändrings- förslaget. En sista aspekt på lagförslagen relaterade till ledsagare och med- resenär är den koppling som finns mellan begreppen. Inom vissa kommuner beviljas ledsagare om behov finns under själva resan men om behov finns av hjälp vid målpunkten hänvisar kom- munen till medresenär. Den föreslagna förändringen i lagstift- ningen kommer i detta fall definiera en medresenär som ledsagare och därmed faller den intäkt bort för kommunen vilket medrese- nären betalat för resan. Vissa kommuner tillämpar även speciella regler där, om så behövs, chauffören är skyldig att hjälpa färdtjänst- resenären med enklare uppgifter före och efter resans början/slut. Denna hjälp ses som ett substitut till led- sagare där ledsagare inte beviljas om det anses att färdtjänst- resenären inte har behov av mer hjälp. Vid en förändring av lag- stiftningen kan det tänkas att ovanstående tolkning sätts ur spel vilket leder till att fler färdtjänstresenärer beviljas ledsagare och därmed minskar möjligheterna till samåkning. Däremot kommer kapaciteten inom färdtjänsten att ökas vilket kan innebära en intäkt för kommunen. Med avseende på barns rätt kan den antas att lagförändrings- förslaget leder till att antalet individer som blir berättigade till färdtjänst ökar. Kostnaden relateras då till hur många personer som ytterligare tillkommer som färdtjänstresenärer samt hur många resor dessa personer förväntas göra . Med individuell anpassning kan det antas att förändringen leder till att fler särlösningar implementeras. I extremfallet kan individuell anpassning innebära att varje enskild färdtjänstresenär får sin egen specifika resa definierad. Exempel på individuella anpassningar är fysisk bärhjälp för en person, allergisanerade bilar, speciella bilar med avseende på ryggbesvär, krav på att en viss biltyp eller en viss chaufför ska vara tillgänglig e.t.c. Om individuell anpassning avser bärhjälp kommer krav ställas på att tekniska hjälpmedel ska stå till hands för chauffören samt att fordonet kommer att kunna nyttjas för resor vilket kan leda till att fler färdtjänstfordon måste kontrakteras inom kommunen. Med avseende på allergier måste en garanti lämnas att den personen som tidigare åkt fordonet inte har vissa typer av husdjur eller använder parfym t.ex. Speciella bilar för ryggbesvär måste kontrakteras eller köpas in av kommu- nen och om det endast är en färdtjänstberättigad som kräver detta kommer kapacitetsutnyttjandet av fordonet att vara lågt. Krav på en viss biltyp (märke el.dy.) kan försvåra samordningen av andra resor medan krav på en viss chaufför under dygnets alla timmar kan innebära dyra löneavtal för kommunen. Då det inte är entydigt definierat vad en individuell anpassning innebär är det dock svårt att avgöra vilka konsekvenserna kan bli med avseende på individuell anpassning. 1.2.2.4Fri eller restriktiv tillståndsgivning med avseende på antal resor Principen för att fördela begränsade resurser sker antingen med av- seende på priset eller regelsystemet. Beroende på vilken princip som tillämpas kommer systemen att utformas olika. I princip kan det totala antalet genererade resor regleras antingen via prismeka- nismen eller via regelsystemet så det totala antalet genererade resor blir det samma oavsett vilken av principerna som tillämpas. Hur de båda förslagen kommer att slå är svårt att besvara men en trolig utveckling är att om tillståndsgivningen är fri och antalet resor ökar markant kommer kunden till större del få bära kost- naderna för färdtjänsten, givet att ingen budgetförstärkning sker. Resultatet kan bli att kommunen kommer att kunna hålla antalet resor via prisförändringen och att en omfördelning av resande sker mellan olika grupper av färdtjänstresenärer. I det andra fallet kommer främst de som genomför många resor att påverkas men troligtvis kommer begränsningen, beroende på hur många resor som tillåts inom kommunen, att innebära en besparing. 1.3Val av metodik och undersökningens begränsningar Metoden för att konsekvensbedöma de ekonomiska effekterna av en förändring i lagstiftningen har varit att gå ut till ett visst antal kommuner med frågor relaterade till centrala variabler vilka har en inverkan på vart och ett av förändringsförslagen För att undersöka vilka faktorer som kan påverkas av en förändring i lagen samt undersöka vilken typ av information relevant för förändrings- förslagen som är tillgänglig hos kommunerna gjordes en förstudie där fyra kommuner besöktes (, , och ). Syftet med förstudien var att undersöka vilken typ av metodik som kan tänkas vara mest relevant i för kostnadsberäk- ningen och då med utgångspunkt i den information som finns tillgänglig hos kommunerna. Resultatet från förstudien visar att kommunerna kan uppbringa detaljerad information relevant för att på ett detaljerat sätt konsekvensberäkna effekterna med avseende på föreslagna förändringarna i lagen men att informationen inte är strukturerad på ett sådant sätt att ett direkt uttag av densamma är möjlig inom tidsramen för uppdraget. Som ett alternativ till att uppbringa och bearbeta stora data- mängder valdes istället en förenklad metodik där ett slumpmässigt urval av ett visst antal kommuner gjorts där vi sedan, med utgångs- punkt i det som skrivits under 1.2 valt att ta en inledande kontakt med kommunerna via telefon för att därefter sända över ett kombi- nerad informationsmaterial och frågeenkät där vi ett kommunerna själva göra en bedömning av vad kostnaderna med avseende på de föreslagna förändringarna är. Efter utskicket har bokats med kommunen för en djupintervju per telefon där ut- gångspunkten för intervjun är det tillsända materialet. I det slumpmässiga urvalet har kommunerna delats in i tre grupper med avseende kommunens totala kostnader för färd- tjänsten. Den första gruppen utgörs av de 10 kommuner i landet med den högsta totalkostnaden för färdtjänsten. Undantaget här är de kommuner som ingår i där kommunerna i länet setts som en kommun. Den andra gruppen utgörs av de 40 näst- kommande kommuner med avseende på total kostnader för färd- tjänsten och den tredje gruppen utgörs av de nästkommande 213 kommuner med avseende på total kostnad. I dessa tre grupper ingick automatiskt alla kommuner i den första stratifieringen. I strata två drogs 10 kommuner och ur strata tre drogs 20 kommu- ner. Total ingår då 40 kommuner i undersökningen. Med utgångspunkt i de frågor som ställts i frågeformuläret har sedan kommunerna ombetts skatta de förväntade kostnaderna vid en eventuell förändring i lag om färdtjänst med avseende på led- sagare, medresenär, barns rätt, och individuell anpassning. Relaterat till den två sista förändringarna har kommunerna generellt kunnat avgivit ett svar men med avseende på kostnadskattningen för de två förstnämnda förändringarna har ca hälften av de tillfrågade kom- munerna kunnat svara på hur kostnaderna kan tänkas att förändras. I de fall då kommunerna inte kunnat ange hur stor den förväntade kostnadsförändringen är har vi valt att via en modell, med utgångs- punkt i tillgänglig statistik, skatta hur den förväntade kostnads- förändringen blir för kommunen (se bilaga 3 för en beskrivning av modellen, döpt till FärBed). Med den valda metodiken är begränsningen i undersökningen följande. Med avseende på en förändring i lagen relaterat till led- sagare kan det inte avgöras om en person som beviljas ledsagare reser mer eller ej. Antagandet har då varit att, då detta antagande behövts, en person som inte tidigare haft ledsagare men beviljas kommer att resa i samma utsträckning som förut. antagandet är att då en kommun intervjuades var förutsättningen för kommunen att de tidigare implementerat begränsningar i antalet tillåtna resor men då denna begränsningen togs bort kunde man se att i genomsnitt gjordes en mer resa per person och år. Det har bedömts att rätt till ledsagare har en mindre inverkan på resandet än detta. Därmed bör antalet resor endast öka marginellt. Det är även svårt att skatta hur många resor som tidi- gare gjorts med medresenär och som efter en förändring istället görs med ledsagare och därmed skatta hur stort intäktsbortfallet kan tänkas att vara för kommunen. Dock visar undersökningen att relativt få resor görs med medresenär och därmed bör intäkts- bortfallet för kommunen endast vara marginellt. Utgångspunkten för att bedöma kostnadsförändringen med av- seende på förändringen i lagen relaterat till ledsagare har varit att kommunerna själva får skatta kostnadsförändringen. I enkäten redovisades vad förändringen avser där den informationen som gavs om förändringsförslaget var Tolkning av vad förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst avser med avseende på ledsagare Förändringen i lagstiftningen med avseende på ledsagare syftar till att ledsagare skall beviljas med utgångspunkt i ett hela resan-perspektiv. Detta innebär att om en person är berättigad till färdtjänst skall ledsagare beviljas om personen anser sig vara i behov av ledsagaren under någon del av resan. Detta skiljer sig mot hur lagstiftningen tillämpas då ledsagare endast beviljas om den färdtjänstberättigade har behov av ledsagare under själva resan. Kostnadsförändringen relaterad till förändringsförslaget om led- sagare har gjorts med utgångspunkt i dels kommunernas egen kostnadsskattning och i de fall då kommunen inte kvantifierat kostnadsförändringen med FärBed. Då FärBed använts har upp- gifter om samåkningsgrad, antal resor med ledsagare, antal resor med medresenär, antal enkelresor, antal färdtjänstberättigade, tids- fönstret inom vilket färdtjänstresenären måste vara beredd att åka, antal tidsperioder , den genomsnittliga kostnaden per färdtjänstresa för kommunen samt antal tillåtna personer i en taxi- bil använts som indatamaterial. Då indata i FärBed inte funnits tillgänglig från kommunen har proxydata använts. Med avseende på samåkningsgraden har medel- värdet över samåkningsgraden för de kommuner som har beställ- ningscentral använts. De observationer där samåkningsgraden understiger tagits bort ur materialet. Med avseende på medresenär har kommunerna differentierats med avseende på om kommunen tillåter ledsagare i ett hela resan perspektiv eller ej. En observation som gjorts i materialet är att kommuner som beviljar ledsagare med utgångspunkt i behovet under själva resan tenderar att ha fler resor med ledsagare än kommuner som beviljar ledsagare i hela resan-perspektivet. Proxyvariabeln för antalet resor med ledsagare har beräknats på samma sätt som ovan. Givet detta material har sedan medelvärdet för variablerna beräknats tillsammans med dess standardavvikelser (värdena samt antal observationer som ligger till grund för dessa värden redovisas i bilaga 5). Då värden saknats över vilken tids- period en färdtjänstresenär måste resa inom har antagandet gjorts att perioden sträcker sig samt, om information saknas över hur många personer som får resa i en taxibil, har detta värde antagits till tre. Beräkningen har sedan genomförts för tre fall, ett gynnsamt utfall (låg kostnad), ett genomsnittligt utfall (medelkostnad) och ett ogynnsamt utfall (hög kostnad). Då det antas att det endast är kommuner med beställningscentral och/eller kommuner där led- sagare ges om behov finns under själva resan som berörs av förändringen är det mest ogynnsamma utfallet för kommunerna att ha en låg andel resor med ledsagare och medresenärer i utgångs- läget samt en hög andel resor med ledsagare och medresenärer efter förändringen. I genomsnittsfallet har medelvärdet för respektive skattad proxyvariabel använts medan de variabler som används i det mest gynnsamma fallet har en hög andel av resor med ledsagare och medresenärer i utgångsläget och en låg andel av resorna med led- sagare och medresenär i efter förändringen. Totalt har denna beräk- ningen genomförts för 15 av de 36 inkluderade kommunerna. Nedan i tabell 2.1 redovisas de skattade kostnadsförändringarna samt variansen för de olika utfallen för samtliga kommuner i landet. Tabell 2.1 Skattad kostnadsförändring med avseende på led- sagare (kr) Ytterligare en kostnad som kan uppstå till följd av en förändring med avseende på ledsagare är att kommunen går miste om ett in- täktsbortfall då medresenärer omdefinieras som ledsagare. Skatt- ningen för denna kostnadsförändring har enbart gjorts för medelalternativet ovan. Då observationer saknats över antalet resor med medresenär i utgångsläget har det antagits att totat av alla resor sker med medresenär. I situationen efter antas att denna andel sjunkit till . Differensen ger sedan det antal resor där kommunen går miste om en intäkt. Avgiften medresenären betalar står i de flesta kommuner i proportion till den egenavgift som färdtjänstresenären betalar. Då det varit svårt att skatta hur stor denna avgift är, då den ofta relate- ras till reslängd och kollektivtrafiktaxor, har ett värde på an- tagits med grund i de svar som givits från kommunerna. Tabell 2.2 redovisar det skattade intäktsbortfallet för samtliga landets kommuner. Tabell 2.2 Skattat intäktsbortfall med avseende på intäkter från medresenärer (kr) Utgångspunkten för att bedöma kostnadsförändringen med av- seende på förändringen i lagen relaterat till medresenär har varit att kommunerna själva får skatta kostnadsförändringen. I enkäten redovisades vad förändringen avser där den informationen som gavs om förändringsförslaget var Tolkning av vad förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst avser med avseende på medresenär Om det är skäligt att den som söker eller har tillstånd till färdtjänst skall ha sällskap av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa. Kommunen själv bestämmer vilken taxa som skall påföras medresenären. Då kommunerna i de flesta fall redan implementerat begreppet medresenär bör inte förändringsförslaget innebära någon större total kostnadsförändring. Av de tillfrågade kommunerna var det fem som angav en förväntad kostnadsökning medan åtta kommu- ner bedömde att ökningen är marginell eller att den inte gick att kvantifiera. Övriga kommuner angav att förändringsförslaget inte skulle innebära någon kostnadsförändring. För att göra kostnadsberäkningen för de kommuner som inte kvantifierat kostnadsförändringen har det antagits att om kom- munen redan tillämpar begreppet medresenär kommer kommunen inte att möta någon kostnadsförändring. Totalt har detta antagande gjorts för tre av de åtta kommunerna som inte kvantifierat kost- nadsförändringen. För de övriga kommuner i gruppen antas en marginell kostandsökning på med grund i de svar som övriga kommuner givit. Resultatet från sammanställningen för landets samtliga kommuner ges nedan i tabell 2.3 Tabell 2.3 Skattad kostnadsförändring med avseende på med- resenär (kr) Utgångspunkten för att bedöma kostnadsförändringen med av- seende på förändringen i lagen relaterat till barns rätt har varit att kommunerna själva fått skatta kostnadsförändringen. I enkäten redovisades vad förändringen avser där den informationen som gavs om förändringsförslaget var Tolkning av vad förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst avser med avseende på barns rätt Vid bedömningen av huruvida ett mindre barn skall ges tillstånd till färdtjänst bör vårdnadshavarens ansvar för barnet beaktas. Ett sådant synsätt skall inte användas på barn som inte kan betraktas som små. I det sistnämnda fallet skall barn med funktionshinder ha samma rätt till färdtjänst som en vuxen. Vad som kan konstateras från de svar som avgivits från kommu- nerna är att det som lagstiftningen åsyftar till stor del redan är implementerat. Vad som skiljer kommunerna åt i deras svar är vid vilken ålder som de anser att föräldraansvaret får en mindre vikt vid bedömningen om färdtjänstillstånd. En stor majoritet av kommu- nerna har svarar att för personer i åldrarna från 6 till beviljas färdtjänsttillstånd generellt utan att hänsyn tas till föräldraansvaret. Därmed skulle förändringsförslaget inte innebära någon kostnads- förändring för dessa kommuner om förändringsförslaget inte åsyftar någon speciell ålder. Den totala kostnaden för landets kommuner relaterat till föränd- ringsförslag redovisas nedan i tabell 2.4. Tabell 2.4 Skattad kostnadsförändring med avseende på barns rätt (kr) Utgångspunkten för att bedöma kostnadsförändringen med av- seende på förändringen i lagen relaterat till medresenär har varit att kommunerna själva får skatta kostnadsförändringen. I enkäten redovisades vad förändringen avser där den informationen som gavs om förändringsförslaget var d) Tolkning av vad förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst avser med avseende på individuell anpassning Det skall föreskrivas i lagen om färdtjänst, att det i tillstånd som förenas med villkor kan ges utrymme för en individualisering av funktionshindrades behov av olika anpassning av färdtjänsten, exem- pelvis behov av särskild förare eller särskilt fordon, allergisanerat fordon, bärhjälp m.m. Generellt kan sägas att ingen kostnadsbedömning varit möjlig inom detta förändringsförslaget. Alternativet till att kvantifiera föränd- ringsförslaget har varit att tillfråga kommunerna om vilka möjlig- heterna är för individuell anpassning. Om lagstiftarna avser något annat än vad som redovisas nedan kan en kostnadsförändring tänkas men innan en utvärdering om kostnadsförändringar kan göras måste mer information ges om vad förändringen avser. Nedan i tabell 2.5 redovisas den form av individuell anpassning som tillämpas i de tillfrågade kommunerna. Bilaga 6 SOU 2003:87 Tabell 2.5 Vanligast förekommande Form av individuell anpassning Tillgång till speciell chaufför Andra former av individuell anpassning som angivits är tillgång till barnkudde och barnstol (tre kommuner), ledarhund, anpassad transport för personer med ryggbesvär, tillgång till syrgas under transporten och särskild plats i bilen (två kommuner). Att inte fler kommuner angivit att en viss form av individuell anpassning förekommer i kommunen kan relateras till att behovet av individuell anpassning är något unikt och speciellt i mindre kommuner är det sannolikt att det inte finns någon person med just det behovet av individuell anpassning. Därmed är det inte sagt att kommuner som inte angivit någon viss form av individuell anpassning inte har denna möjlighet om det skulle bli aktuellt. Vad som kan konstateras är att kommunerna redan har en flexibilitet till individuell anpassning och en kostnadsförändring är betingad av vad lagen avser med individuell anpassning. Vid en generell skrivning av lagen är dock slutsatsen att kommunerna har implementerat det som förändringsförslaget åsyftar och därmed kommer det inte att innebära någon kostnads- förändring för kommunen. 2.5Tillståndsgivning för antal resor övergick ansvaret för samordningen av resorna inom från de enskilda kommunerna till länstrafiken. I och med förändringen förändrades även restriktionerna med avseende på antal resor inom färdtjänsten. fanns en begränsning inskriven över antalet resor en person fick gör men togs bort då ansvaret för färdtjänsten gick över till länstrafiken. från den 1/1 2002 till den 31/6 2002 kunde man se en ökning i antal resor med men samtidig ökade antalet tillstånd till färdtjänst vilket gör det svårt att säga om förändringen i antalet resor beror på att begränsningen tagits bort eller att antalet tillstånd ökat. Dock tyder resultatet på att, för del, ett borttagande av en begränsning i antal resor inte påverkade antalet genomförda resor i någon nämnvärd omfattning. Resultatet kan förklaras med att den begränsning som kommunen tidigare hade i antalet resor var relativt högt satt så den svarade upp mot den reseefterfrågan som den övervägande andelen av färdtjänstresenärerna hade. Dock kan införandet av en begränsning slå olika mot olika kategorier av åldersgrupper. I materialet från ses att resestrukturen skiljer sig avsevärt mellan olika åldersgrupper. Om kostnaderna i differentieras med avseende på åldersgrupperna och ges att för står personer i åldersgruppen för av kostnaderna medan denna åldersgrupp utgör av det totala antalet färdtjänstberättigade. Nedan i tabell 1 redovisas hur antalet resor fördelas i snitt mellan de olika åldersgrupperna. I materialet har resorna även differentierats med avseende på arbetsresor och övriga resor då arbetsresor inte berörs av förändringsförslagen och därmed bör lyftas ur. Tabell 2.6 Approximativ fördelning av antal resor per ålders- grupp och resekategori , Personer (totalt)3 Ur tabellen ses att i genomsnitt görs 1,9 arbetsresor av personer medan övriga resor görs igenomsnitt för samma grupp. För personer i åldersgruppen är motsvarande siffror 0,09 respektive 2,1 resor . Om det antas att är representativ (detta kan ifrågasättas då juni är en sommarmånad där arbetsresor bör vara lägre än genomsnittet samt att övriga resor bör vara högre än genomsnittet ) ges att i genomsnitt företar personer i åldersgruppen ca 100 resor medan personer i åldersgruppen i genomsnitt företar ca 25 resor . Det genomsnittliga antalet resor för samtliga personer inom kommunen är ca 43 resor per person och år. Resultatet från indikerar att om en begränsning i antal resor införs kommer olika grupper av resande att påverkas i olika grad. Främst kommer begränsningen beröra kategorin övriga resor (alla resor utom arbetsresor) för personer i åldersgruppen . Vilken inverkan begränsningen får är då direkt relaterad till hur många resor per period som begränsningen avser. I fallet ovan och om det kan antas att resorna är normalfördelade kring ett medelvärde bör en begränsning till 2 enkelresor (arbetsresor undantaget) beröra en stor andel av färdtjänstresenärerna i gruppen medan en begränsning på 4 enkelresor (arbetsresor undantaget) endast bör ha en marginell inverkan. För gruppen färdtjänstresenärer bör föränd- ringen endast ha en marginell inverkan. Resultatet från indikerar även att om en redan implementerad begränsning i antal resor per period tas bort kommer effekten på antal nygenererande resor starkt vara betingad av antalet personer berättigade till 3 Antalet färdtjänstberättigade är med avseende på antal personer den 31/12-2001 färdtjänst inom kommunen i åldersgruppen . I materialet från antyds att begränsningen i antal resor som kommunen hade var på en sådan nivå att de flesta resor som efterfrågades kunde genomföras inom den rådande begränsningen. Därmed berördes endast en marginell andel av de färdtjänstberättigade. Den 1/7-02 höjdes egenavgiften inom med . Den 1/11-02 infördes ett system med flextrafik där en färdtjänstresenär kunde ringa in och boka plats på en reguljär rutt. Detta system var till en början frivilligt men kom senare att bli obligatorisk. Efter förändringarna i skedde en minskning i antal genomförda resor med mellan 5–. Den 1/4-03 genomfördes även en förändring i antal resor inom där begränsningen sattes till 120 resor . Nedan i tabell 2.7 redovisas antalet resor i perioden närmast före förändringen av begräsningen i antal resor och perioden efter. Materialet har strukturerats så att det genom- snittliga antalet resor före förändringen jämförs mot perioden efter förändringen.