sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Lokaliseringsfrågor berördes även i RRV:s rapport – rättsadministrativ analys med internationella jämförelser (se även avsnitt 2.8.1). RRV konstaterade där (s. 120 och 128) att rättsvä- sendet framstår som ett nätverk av oberoende alltför osynkronise- rade aktörer – utan sammanhållen styrning – som förväntas sam- verka och att detta sannolikt har bidragit till brister i bl.a. geogra- fisk koordination i aktörernas utveckling, som bristen på geografisk samordning också i sig har försvårat samverkan. 9.3.3Tingsrätter i förändring (RRV 2002:9) RRV fick regeringens uppdrag att granska de för- ändringar i tingsrättsorganisationen som genomfördes . Uppdraget bestod i att granska om förändringarna hade skapat större förutsättningar att uppnå de mål som regeringen hade ställt upp för reformeringen, bl.a. en ökad effektivitet genom en bättre geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndighe- RRV inriktade sig i rapporten på att söka beräkna effekten för de mest berörda myndigheterna, åklagarna och kriminalvården. RRV gjorde i rapporten i förändring följande samman- fattande bedömning av den geografiska samordningen (s. 45). Våra iakttagelser i fallstudierna visar att sammanläggningarna av tingsrätter förbättrar den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter, främst åklagare och kri- minalvården. Sammanläggningen innebär besparingar i restid och i viss mån i minskad tidsspillan. Det är rimligt att anta att en ökad geografisk närhet mel- lan de olika aktörerna inom rättsväsendet också innebär mer indirekta fördelar till exempel ökad personkännedom och enklare att ta direkta kontakter som kan höja kvaliteten i ar- betet. 9.4.1Nedläggningen av häktet i (Rapport 1997/98:7) Häktet i lades ner . Nedläggningen var ett led i genomförandet av besparingar inom kriminalvården. I en rapport från revisorer om konsekvensanalyser inom kriminalvården (Rapport 1995/96:6) beskrev revisorerna bl.a. de skilda uppfattningar som kriminalvården i och de lokala myndigheterna hade beträffande vilka konsekvenser nedläggningen av häktet skulle kunna få. I revisorernas granskning framkom bl.a. att det var osäkert om nedläggningen av häktet skulle vara sam- hällsekonomiskt lönsam. Sedan häktet hade lagts ned granskade revisorer nedläggningen på nytt i rapporten /98:7 och angav där bl.a. följande slutsatser (s. 4 och 25, se även avsnitt 2.8.3). Kriminalvården har gjort en vinst genom att lägga ned häktet i . Det beror främst på att det fanns överkapacitet vid häktena i både och . Nedläggningen har medfört ökade kostnader för främst polisen. Ökade kostnader för hyror, arrestbevakning och re- sor har givit mindre utrymme för operativt polisarbete. Färre häktade har inneburit en större besparing för kriminalvården till följd av häktesnedläggningen. Det finns således ett sam- band mellan omfattningen av det operativa polisarbetet och besparingens storlek. Nedläggningen av häktet har delvis fått oförutsedda konsekvenser, framför allt beroende på att ned- skärningar i polisverksamheten leder till bättre ekonomi för kriminalvården. Häktade från Östersundsområdet får inte lika ofta besök av sina anhöriga som övriga häktade. De har även sämre möj- ligheter att träffa sin advokat. Det finns risk för att utred- ningskvaliteten har försämrats efter nedläggningen. Detta in- nebär att vinsten för staten och samhället i övrigt kan disku- teras. 9.4.2Organisationsförändringar inom rättsväsendet (Rapport 1998/99:9) revisorer granskade hur polis- och åklagarväsendena på central, regional och lokal nivå är organiserade. Även tingsrätternas och häktenas organisation berördes i rapporten /99:9. I rapporten angav revisorerna att omorganisationerna inom rättsväsendets område inte hade präglats av enhetlighet utan genomförts utan samordning vad gäller tid samt regional och lokal indelning (se även avsnitt 2.8.3). Sedan RRV lämnat den nämnda rapporten i förändring (RRV 2002:9) tillsatte regeringen en utred- ning som med utgångspunkt i RRV:s rapport skulle utvärdera de förändringar som hade genomförts i tingsrättsorganisationen . Utredningen redovisade sina resultat i betänkandet Förändringar i tingsättsorganisationen (SOU 2003:5, se även av- snitt 2.7.1) och konstaterade att den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter generellt har lett till för- bättringar och att såväl åklagarmyndigheter som kriminalvården som en följd av sammanläggningarna har kunnat spara tid och pengar genom att avstånden till tingsrätterna i förhållande till var åklagare och häkten är lokaliserade har minskat. Utredningen konstaterade också (s. 86 f.) att förändringarna i tingsrättsorganisationen hade haft både positiva och negativa effek- ter för polisens del. Till de negativa effekterna hörde enligt utred- ningen att restiden i vissa fall hade ökat för de poliser som kallades att vittna vid den sammanlagda tingsrätten, att hämtning till förhandling försvårades vid längre avstånd till tingsrätten och att de transporter av anhållna som genomförs av polisen i vissa fall hade blivit längre. Bland de positiva effekterna för polisen märktes enligt utredningen att arbetet med säkerhetskontroller i domstol hade förenklats. I skrivelsen Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen (Skr. 2002/03: 126) redogjorde regeringen för den utvärdering som hade genomförts av förändringarna i den s.k. yttre tingsrättsorgani- sationen och bedömde att den reformeringen skulle fortsätta, bl.a. eftersom målen med reformeringen i allt väsentligt hade uppnåtts, såsom en bättre geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter (se även avsnitt 2.7.2). Förslag: En ökad samordning i lokaliseringsfrågor mellan rättsvä- sendets myndigheter skulle bl.a. leda till ökad effektivitet och kvali- tet i rättsväsendets arbete. För att åstadkomma en sådan ökad sam- ordning skall samrådsskyldigheten inför beslut i frågorna vidgas för polismyndigheterna och RÅ. skall samråda med DV, RÅ och KVS samt med berörda tingsrätter, åklagarmyndigheter och kriminalvårds- myndigheter innan beslut om större förändringar beträffande loka- lisering av verksamheten fattas. RÅ skall inför beslut om åklagarkamrarnas lokalisering samråda inte enbart med DV och RPS utan även med KVS och med berörda tingsrätter, polismyndigheter och kriminalvårdsmyndigheter. Vi har ingen annan uppfattning än vad som framgår av våra direktiv och av de granskningar som har gjorts från RRV:s och revisorers sida, nämligen att det av många skäl är viktigt att det sker en samordning i lokaliseringsfrågor mellan rättsväsendets myndig- heter. En sådan samordning leder i de flesta fall till en ökad effektivitet och kvalitet i myndigheternas arbete och till lägre kostnader. Att det uppstår positiva effekter vad gäller effektivitet och kvalitet är också något som den enskilde medborgaren många är också något som den enskilde medborgaren har direkt nytta av (medborgarintresset). Det bör också framhållas att det uppstår även säkerhetsmässiga fördelar vid en samordning i lokaliseringsfrågor. Att det finns behov av en ökad samordning mellan rättsväsen- dets myndigheter i lokaliseringsfrågor står helt klart för oss. Vi har diskuterat den idé som nämns i våra direktiv om ett särskilt sam- ordningsforum där myndigheterna skulle ha att presentera bl.a. sina planer såväl långsiktigt som kortsiktigt men kommit fram till att ett sådant förslag är allt för långtgående. Behovet av att inrätta ett sär- skilt forum kan inte anses vara så starkt att det motiverar den ad- ministration och de kostnader som ett sådant för med sig. Ett bättre sätt att åstadkomma en ökad samordning mellan myn- digheterna är i stället främst att myndigheterna själva uppmärk- sammar frågans stora betydelse för effektiviteten och kvaliteten i hela den s.k. rättskedjan och själva tar initiativ till kontakter med andra myndigheter, såväl på central som på lokal nivå. Varje myn- dighet måste ta ett sådant helhetsansvar. Det gäller för övrigt inte enbart i lokaliseringsfrågor. Vi behandlar inte annat än de frågorna här, men vill som ett exempel ändå nämna att vi har blivit uppmärk- sammade på att hovrätter av ekonomiska skäl håller allt färre sam- manträden på andra orter än kansliorten, vilket bl.a. leder till ökade kostnader för exempelvis åklagare och offentliga försvarare. Vi har fått berättat för oss att det i , mot bak- grund av de förestående förändringarna i tingsrättsorganisationen (Skr. 2002/03: 126), förs en dialog på myndigheternas egna initiativ mellan DV, i , i och i Region i frågor där myndigheterna har gemensamma intressen och beröringspunkter. Det har, som vi har förstått, kommit fram att det inom de olika områdena finns en mycket god vilja att finna lös- ningar som gagnar gemensamma intressen. Vi har velat nämna detta som ett exempel på ett väl fungerande sätt att hantera lokaliserings- frågorna. Det är alltså vår uppfattning att det inte bör tillskapas något sär- skilt samordningsforum för behandling av lokaliseringsfrågor inom rättsväsendet. Även om den samordning som måste ske främst måste bygga på goda kontakter och frivillighet mellan myndighe- terna, bör det också finnas en rättslig reglering som ger uttryck för vilket grundläggande krav på samrådsskyldighet som respektive myndighet måste uppfylla innan besluten fattas. tidigare finns en sådan samrådsskyldighet i viss ut- sträckning. När det gäller att bedöma vilken samrådsskyldighet som bör vara lämplig att föreskriva i författning, bör det enligt vår mening vara en utgångspunkt att de fyra myndighetsområdena polisen, åklagar- na, domstolarna och kriminalvården alltid skall vara representerade i ett sådant samrådsförfarande, företrädesvis på både central och lokal nivå. Givetvis kommer den vikt varje myndighet lägger vid varje fråga i samrådet att variera. För polisens del saknas föreskrifter om samrådsskyldighet inför beslut i lokaliseringsfrågor. Vi menar att det bör införas en bestämmelse om detta i polisförordningen, enligt vilken polismyn- digheten skall samråda med DV, RÅ och KVS samt med berörda tingsrätter, åklagarmyndigheter och kriminalvårdsmyndigheter in- nan beslut om större förändringar beträffande lokalisering av verk- samheten fattas. Med andra ord bör samrådsskyldighetens omfatt- ning i princip överensstämma med vad som gäller för krimi- nalvården. Vi har kommit till samma slutsats beträffande åklagarna. Vi me- nar därför att RÅ:s nuvarande samrådsskyldighet enligt åklagarför- ordningen bör utvidgas. Vid sidan om DV och RPS bör RÅ också vara skyldig att samråda med KVS samt med berörda tingsrätter, polismyndigheter och kriminalvårdsmyndigheter. När det gäller domstolarna så är det som tidigare nämndes reger- ingen som fattar de beslut om lokalisering som är intressanta i detta sammanhang. Vi föreslår därför ingen formell samrådsskyldighet för domstolarnas del. Innan beslut om större förändringar i häktesorganisationen fat- tas skall enligt förordningen med instruktion för Kriminalvårds- verket samråd ske med DV, RÅ och RPS samt med de tingsrätter, åklagarmyndigheter, länsstyrelser och polismyndigheter som be- rörs av verksamheten. Samrådsskyldigheten är med andra ord redan så vid att vi inte föreslår någon förändring i den delen. En sak är att myndigheterna skall samråda innan lokaliseringsbe- slut fattas. En annan är om det finns skäl att i ökad utsträckning samlokalisera rättsväsendets myndigheter. Ofta kan det säkert vara till fördel, både kostnadsmässigt och med tanke på arbetseffektivi- tet och säkerhet, att myndigheter inom rättsväsendet samlokalise- ras. Det är emellertid inte säkert att så alltid är fallet. Någon gene- rell regel om att myndigheterna inom rättsväsendet bör eftersträva samlokalisering, bör därför enligt vår mening inte införas. I stället får det vara upp till myndigheterna själva att inom ramen för sin planering och samrådsförfarandet beakta frågan om en eventuell samlokalisering kan ge fördelar. Vi förutsätter att de beslut som kommer att fattas av den enskil- da myndigheten efter genomfört samråd i största möjliga utsträck- ning inte kommer att gå emot den uppfattning som samrådsmyn- digheterna har givit uttryck för. Skulle det vara så att ett beslut i lokaliseringsfrågor medför en övervältring av kostnader från ett myndighetsområde till ett annat, menar vi att regeringen bör ta upp frågan om en omfördelning av resurserna. Det får då ankomma på en myndighet som anser att en annan myndighets lokaliseringsbe- slut har medfört en övervältring av kostnader att göra regeringen uppmärksam på det. 10 Kostnader och genomförande Utbildningen för kriminalpoliser bör finansieras centralt genom RPS. Det får ske genom att från de resurser som ställs till polisvä- sendets förfogande ta undan så mycket som krävs för att säkerställa finansieringen av denna utbildning. Vi har förutsatt att steg 1 i kriminalpolisutbildningen (den s.k. preparandutbildningen) skall kunna genomföras som självstudier och att den skall kunna erbjudas ett stort antal polismän. Med hän- syn till studieformen torde kostnaden för denna utbildning bli obe- tydlig och främst avse framtagande av studiematerial och distribu- tion av detta samt examination av de studerande. Den senare förut- sätts kunna ske skriftligt och på distans. För övriga steg krävs där- emot, åtminstone i vissa delar, att utbildningen genomförs på be- stämda platser och i schemabunden form. Även när det gäller utbildningen för kriminalutredare bör RPS av- sätta medel som ställs till polisväsendets förfogande så att utbild- ningen kan finansieras centralt. Vi föreställer oss att man bör börja med en försöksomgång av relativt begränsad omfattning som sedan får utvärderas vad gäller upplägg, genomförande och kostnader. Kostnaderna för försöksomgången kan därför beräknas bli begrän- sade. Kostnaden för att anställa kriminalutredarna får på vanligt sätt fi- nansieras inom ramen för de medel som ställs till polismyndighe- ternas förfogande. Omfattningen av denna rekrytering får således bestämmas utifrån vilka resurser som står till förfogande hos myn- digheterna. Genom förslaget öppnas en möjlighet att rekrytera andra än polisutbildade personer till den brottsutredande verksam- heten. De förslag rörande kompetensförsörjningen till polisens brotts- utredande verksamhet som vi lämnar i detta betänkande skall såle- des enligt vår mening finansieras inom ramen för de medel som ställs till polisväsendets förfogande. I budgetpropositionen för år 2004 föreslås en förstärkning av polisens anslag. Därigenom skall bl.a. kvaliteten i brottsutredningarna kunna höjas så att brott- suppklaringen och lagföringen ökar (prop. 2003/04:1, utg.omr. 4, s. 90). Vi har tidigare framhållit att vi anser att polisens brottsutre- dande verksamhet behöver tillföras ytterligare resurser (se bl.a. SOU 2002:44). Den bedömningen kvarstår. Vi delar således reger- ingens uppfattning att det behövs mer resurser till den verksamhe- ten och förutser att ytterligare förstärkningar kommer att vara nödvändiga för att kunna möta de krav på brottsuppklaring och lagföring som ett rättssamhälle ställer. Förslagen i övrigt innebär inte några kostnadsökningar. Uppdraget till RPS att utforma en utbildning för kriminalpoliser enligt vårt förslag i 6 kap. bör kunna lämnas omgående. De av oss föreslagna författningsändringarna när det gäller infö- randet av kriminalutredare inom polisen (se 7 kap.) bör kunna trä- da i kraft . Vissa förberedelser måste dock genomföras tidigare. Det gäller bl.a. den utbildning som behövs för denna nya personalkategori. Ett uppdrag till RPS rörande denna utbildning bör därför lämnas med en proposition till . De av oss föreslagna förordningsändringarna vad gäller myndigheternas lokalisering (9 kap.) bör kunna träda i kraft . Författningsändringarna i övrigt bör kunna träda i kraft . Några övergångsbestämmelser be- hövs inte. 11.1Förslaget till lag om ändring i 23 kap. 3 § Beslut att inleda en förundersökning skall fattas av polismyndighet eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av polismyndighet och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersök- ningen avseende brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i annat fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl. När förundersökningen leds av åklagaren, får han vid undersök- ningens verkställande anlita biträde av polismyndigheten. Han får också uppdra åt polisman eller kriminalutredare att vidta en viss åt- gärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Innan förundersökning hunnit inledas, får polisman eller krimi- nalutredare hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen. Bestämmelsen behandlas i avsnitten 7.7.7 och 7.7.8. I paragrafens andra stycke har den ändringen gjorts att åklagaren får uppdra även åt en kriminalutredare att biträda honom vid för- undersökningens verkställande. En kriminalutredare skall således kunna biträda åklagaren på motsvarande sätt som en polisman. Be- nämningen kriminalutredare kommenteras i avsnitt 7.7.4. I paragrafens tredje stycke har en ändring gjorts för att även kri- minalutredare skall ha behörighet att genomföra sådana utred- ningsåtgärder som avses i stycket (primärutredning). 23 kap. 6 a § Den som skall höras under förundersökningen får vid vite kallas att infinna sig vid förhöret, om det är lämpligt med hänsyn till omstän- digheterna i det enskilda fallet. Vite får inte föreläggas, om förhöret avses ske per telefon eller om väglängden till den plats där förhöret skall hållas överstiger från den plats där den kallade har sin bostad eller stadigvarande uppehåller sig och det inte är av synnerlig vikt för utredningen att förhöret äger rum. Beslut om vitesföreläggande enligt första stycket meddelas av under- sökningsledaren eller av en polisman eller en kriminalutredare som får leda förhöret. Uteblir den som har kallats vid vite, får nytt vite föreläggas i sam- band med kallelse till förhör en senare dag. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.7.8. Ändringen i andra stycket innebär att även en kriminalutredare är behörig att besluta om vitesföreläggande i en kallelse till förhör un- der en förundersökning. 23 kap. 8 § På tillsägelse av en polisman eller en kriminalutredare är den som be- finner sig på den plats, där ett brott förövas, skyldig att medfölja till ett förhör som hålls därefter. Vägrar han utan giltig orsak, får polismannen eller kriminalutredaren ta med honom till förhöret. Vad som sägs i första stycket gäller också den som befinner sig inom ett område i anslutning till den plats där ett brott förövats, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Detta gäller också vid försök till ett sådant brott. Bestämmelserna i första och andra styckena gäller även innan för- undersökning hunnit inledas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.7.6. I bestämmelsen har den ändringen gjorts att även en kriminalut- redare – på motsvarande sätt som gäller för en polisman - ges behörighet att ålägga en person som befinner sig på bl.a. en brotts- plats att följa med till förhör samt att, om personen vägrar detta, medta denne till förhör. 24 kap. 7 § Om det finns skäl att anhålla någon, får en polisman eller en krimi- nalutredare i brådskande fall gripa honom även utan anhållningsbe- slut. Om den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, påträffas på bar gärning eller flyende fot, får han gripas av envar. får också gripa den som är efterlyst för brott. Den gripne skall skyndsamt överlämnas till närmaste polisman eller kriminalutredare. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.7.6. Ändringen i paragrafens första stycke innebär att en kriminalutre- dare – under samma förutsättningar som gäller för en polisman - ges behörighet att gripa den som är misstänkt för brott. I andra stycket har det gjorts en ändring som innebär att en per- son som har genomfört ett s.k. envarsgripande kan överlämna den gripne även till en kriminalutredare. 24 kap. 8 § Har beslut att anhålla någon meddelats i hans frånvaro, skall han, så snart beslutet har verkställts, förhöras av polisman, kriminalutredare eller åklagare. Har åklagaren inte redan underrättats om frihetsberö- vandet, skall det skyndsamt anmälas till honom. Åklagaren skall efter förhöret besluta om den misstänkte skall förbli anhållen. Har någon gripits enligt 7 §, skall han förhöras av polisman, kriminalutredare eller åklagare. Har åklagaren inte re- dan underrättats om frihetsberövandet, skall det skyndsamt anmälas till honom. Åklagaren skall efter förhöret besluta om den misstänkte skall anhållas. Anhålls inte den misstänkte, skall beslutet om gripande hävas. Innan åklagaren har underrättats om frihetsberövandet, får beslutet om gripande hävas av polismyndigheten, om det är uppenbart att det inte finns skäl för fortsatt frihetsberövande. I omedelbar anslutning till gripandet får beslutet under samma förutsättningar hävas även av en polisman eller av en kriminalutredare som har fattat beslutet. Om den som misstänks för brott avviker och det finns skäl att an- hålla honom, får åklagaren efterlysa honom. Bestämmelsen behandlas i avsnitten 7.7.6 och 7.7.8. Ändringarna i bestämmelsens första, andra och tredje stycken in- nebär att även en kriminalutredare – på motsvarande sätt som gäller för en polisman - ges behörighet att hålla anhållningsförhör samt att häva ett beslut om gripande. 26 kap. 3 § I avbidan på rättens beslut om kvarstad får undersökningsledaren eller åklagaren taga lös egendom i förvar. Vid fara i dröjsmål får åtgärd, som sagts, vidtas även av polis- man eller av kriminalutredare. Detta skall dock skyndsamt anmälas till undersökningsledaren eller åklagaren, som har att prö- va, om egendomen skall bli kvar i förvar. 27 kap. 4 § Den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkstäl- ler häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får ta föremål som därvid påträffas i beslag. Föremål, som i annat fall påträffas, får tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. Vid fara i dröjsmål, får även utan sådant beslut åtgärden vidtas av polisman eller av kriminalutre- dare, om det inte är fråga om en försändelse som avses i 3 §. Verkställs beslag av någon annan än undersökningsledaren eller åklagaren och har denne inte beslutat beslaget, skall anmälan skynd- samt göras hos honom, som skall pröva om beslaget skall bestå. 28 kap. 5 § En polisman eller en kriminalutredare får företa husrannsakan utan förordnande enligt 4 §, om det är fara i dröjsmål. Detta gäller dock inte husrannsakan för delgivning. 28 kap. 10 § För ändamål, som anges i 1 eller 2 §, får undersökningsledaren eller åklagaren samt även polisman eller kriminalutredare företa undersök- ning på annat ställe än som avses i 1 §. Det gäller även om det stället inte är tillgängligt för allmänheten. 28 kap. 13 § Beträffande kroppsvisitation och kroppsbesiktning skall i tillämpliga delar gälla vad i 3 a, 4, 8 och 9 §§ är föreskrivet om husrannsakan. Vid fara i dröjsmål får kroppsvisitation och kroppsbesiktning beslutas av polisman eller kriminalutredare. Förrättning, som är av mera väsentlig omfattning, skall verkställas inomhus och i avskilt rum. Verkställs den av någon annan än en läka- re, skall såvitt möjligt ett av förrättningsmannen anmodat trovärdigt vittne närvara. Blodprov får inte tas av någon annan än en läkare eller legitimerad sjuksköterska. Annan mera ingående undersökning får utföras endast av läkare. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av en kvinna får inte verk- ställas eller bevittnas av någon annan än en kvinna, läkare eller legi- timerad sjuksköterska. Kroppsvisitation som enbart innebär att före- mål som en kvinna har med sig undersöks och kroppsbesiktning som enbart innebär att blodprov eller alkoholutandningsprov tas får dock verkställas och bevittnas av en man. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 7.7.6.