sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta innebär bland annat att det är vanskligt att på ett generellt plan rangordna olika tillsynsregimer i termer av bättre eller sämre; vad som kan fungera väl i en viss nationell miljö fungerar kanske inte alls i en annan. Så mycket kan dock konstateras att de stora skillnaderna i regelverk och tillsynsmetodik mellan olika länder är ett omvittnat problem, och innebär ofta i praktiken handelshinder, i en alltmer globaliserad marknad. Mycket av det arbete som pågår inom EU inom ramen för den Action Plan, där ett antal nu aktuella direktiv och förordningar utgör delar, syftar just till en ökad harmonisering och transparens härvidlag. Den utveckling den finansiella tillsynen står inför i är parallell med vad som händer internationellt och i synnerhet inom övriga EU. Mot den bakgrunden har utredningen funnit det mindre intressant att göra ingående jämförelser med hur tillsynen bedrivs i andra länder och jämföra hur resursanvändningen ser ut - det enda vi vet med säkerhet är att det kommer att se annorlunda ut . Den information som utredningen inhämtat från andra tillsynsmyndigheter inom EU har bekräftat att motsvarande slag av analyser och bedömningar som genomförs i denna utredning pågår även inom övriga EU-länder. i ett internationellt perspektiv kan man notera att man i av tradition haft mycket begränsade inslag av självreglering. I framför allt har däremot själv- regleringsinslaget av hävd – tills – varit starkt. I har vi också flera inslag i strukturen som har sina förebilder från London-marknaden. Utgångsläget: den finansiella tillsynen Det faktum att man hade en nästan ohanterligt omfattande flora av olika självregleringsorgan – snarare än någon principiell motvilja mot självreglering som sådan – har gjort att man i genomfört en total reformering av såväl reglering som tillsyn av finansmarknad. Den nya tillsynsmyndigheten the Authority (FSA) har i praktiken tagit över ansvaret för all reglering och tillsyn av finansmarknaden. 3.4.2IMF:s bedömningar av svensk tillsyn En ansats för att bedöma och värdera svensk finansiell tillsyn i ett internationellt perspektiv representeras av den genomgång som genomfördes av () inom ramen för IMF:s s.k. Financial Sector Assesment Program (FSAP). Här gjordes en omfattande genomgång av bland annat den finansiella tillsynen på olika områden, inte i relation till andra länder utan med utgångspunkt från olika, internationellt vedertagna standards för tillsynen5. Det är de tidigare nämnda globala samarbetsorganisationerna på tillsynsområdet – för banktillsyn, IAIS och IOSCO - som kan sägas stå fadder för respektive block av till- synsprinciper. Varken dessa i sig eller IMF:s granskning har i formell mening någon bindande eller tvingande karaktär utan kan sägas handla om att utöva ett internationellt grupptryck på myndigheter och länder. De uppsättningar standards som i första hand berör FI, och som IMF använde som måttstock för tillsynen i , är på bankområdet principles for Banking Supervision, på försäkringsområdet IAIS Insurance , och på värdepappersområdet IOSCO Objectives and principles of Securities Regulation. Varje block, som har något skiftande inriktning och struktur, innefattar ett relativt stort antal punkter; på bankområdet 25 stycken, på för- säkringsområdet 17 och på värdepapperssidan 30. 5IMF:s fullständiga rapport, inkluderande en detaljerad genomgång av alla delområden återfinns på IMF:s hemsida, 6Övriga områden är CPSS (betalningssystem), CPSS/IOSCO recommendations for securities settlement systems (clearing och avveckling på värdepappersområdet), Transparency of Monetary Policy, samt Transparency of Financial Policies. Samtliga ingående principer på de olika tillsyns- och politikområdena återfinns på () hemsida; . Här finns också en jämförande studie och analys av principerna på de olika områdena, genomförd av (principles – cross-sectoral comparison) Utgångsläget: den finansiella tillsynen IMF:s allmänna slutsats var att svensk finansiell reglering och tillsyn allmänt visade en hög grad av uppfyllelse av internationella standards. Man noterade också som positivt det arbete som FI utvecklat när det gäller samlade riskbedömningar av de systemviktiga företagen, stabilitetsanalysen och tillsynssamarbetet inom . Dock pekade man på två generella svagheter. Det gällde dels att man ansåg att FI hade otillräckliga finansiella och personella resurser, dels att FI hade otillräckliga befogenheter i termer av sanktionsmöjligheter7. Bland mer specifika brister pekade man på vikten av att utveckla och förbättra tillsynen av marknadsplatserna, prospektgranskningen och systemen för clearing och avveckling. Även på bank- och försäkringsområdena gjordes vissa mindre påpekanden om önskvärda förbättringar, liksom när det gällde transparensen i fråga om myndighetsansvar; man påtalade att ansvars- och arbetsfördelningen mellan och borde tydliggöras generellt, och pekade särskilt på tillsynen av clearing- och avveck- lingssystemen. Den samlade bilden var alltså positiv, i synnerhet som IMF ansåg sig kunna notera att arbete för att åtgärda de brister som identifierats pågick. Även när det gällde behovet av resurser och befogenheter till FI ansåg man att det fanns en insikt om detta hos de politiska beslutsfattarna. Enligt utredningens uppfattning ger IMF:s grundliga genomgång och utvärdering en i huvudsak rättvisande bild av både starka och svaga sidor hos svensk tillsyn. Många av de brister och problem IMF pekade på har som nämnts också lett till åtgärder. Självreglering är inget entydigt begrepp. I dess vidaste tolkning kan självregleringen anses innefatta hela det värde- och normsystem – såväl det explicita som det underförstådda – som bygger upp och genomsyrar branschen och de företag som där verkar. Här liksom på alla andra samhällsområden är detta den gemensamma värde- 7 While the financial regulatory and supervisory arrangements demonstrate a high degree of compliance with international codes and standards, two weaknesses were identified in FIs capacity to fully implement regulation in the financial sector. These relate to (i) the lack of resources and insufficient numbers of experienced staff at the regulator; and (ii) the regulators lack of authority to take interim or corrective action measures (IMF, ) Utgångsläget: den finansiella tillsynen grund på vilken all fungerande lagstiftning och regelgivning måste vila. I den meningen kommer självreglering alltid att vara en oundgänglig förutsättning för en väl fungerande marknad. Att utveckla och fördjupa den sidan av självregleringen är heller inte något som ifrågasätts eller egentligen ens berörs av de EG-direktiv och –regler vars genomförande nu är föremål för diskussion. Men vanligtvis brukar man med självreglering avse en mer specifik och avgränsad aktivitet. Den ena grundläggande egen- skapen är att det handlar om en blandning av explicita upp- föranderegler och ett visst mått av specificerade sanktioner, oftast i form av uteslutning från branschorganisationer eller marknads- platser, tillsammans med inslag av mer informellt framväxta normer och informella påtryckningar. I den mån tyngdpunkten ligger på den informella sidan blir självregleringen en slags klubb-lösning, en modell som i och för sig kan fungera rätt väl i den typ av marknadsförhållanden som rått intill relativt , med drag av naturligt oligopol. Men mixen mellan uttryckliga och under- förstådda regler kan variera, liksom graden av offentlig sanktionering och övervakning av verksamheten. Trenden härvidlag kan generellt sägas ha rört sig i riktning mot en mer explicit normgivning och sanktionering och mot ett mer aktivt myndig- hetsintresse och -engagemang. Dock handlar det om – vilket utgör självregleringens andra grundläggande egenskap – att det är privata och inte offentliga organ som primärt utformar och beslutar om uppföranderegler, övervakar deras efterlevnad och som förutsätts ingripa när efterlevnaden brister. Av tradition har självreglering varit ett för den svenska värdepappersmarknaden. Detta har i mycket haft sin grund i att värdepappersmarknaden i intill senare år varit en i alla bemärkelser liten marknad – i termer av antal emittenter, placerare, intermediärer och marknadsplatser och dessutom med en stark geografisk koncentration till . Att det i jämförelse med bank- och försäkringsområdena, åtminstone tills , inte ansetts föreligga några uppenbara systemstabilitets- eller konsumentskyddsintressen att tillvarata, har sannolikt också bidragit till att denna struktur upplevts som tillfredsställande såväl av statsmakterna som av marknaden. Självreglering i denna mer avgränsade mening är en företeelse som i hög grad är specifik för värdepappersmarknaden. Bank- och försäkringsområdena har en betydligt mer begränsad självreglering, i den mening som angetts här. Utgångsläget: den finansiella tillsynen kan noteras att alla viktigare aktörer på värdepappers- marknaderna – undantaget de emitterande icke-finansiella före- tagen – är underkastade finansiell tillsyn, låt vara primärt av andra skäl än för att främja informationskvalitet på och förtroende för värdepappersmarknaderna. Nedan ges en bild av hur strukturen reglering-självreglering på den svenska värdepappersmarknaden ter sig . De icke- offentliga institutioner som kan sägas ha reglerande och/eller övervakande uppgifter av olika karaktär och räckvidd är de som återfinns inom cirkeln. Noteras skall dock att det finns ytterligare organ som, delvis beroende på hur begreppet själreglering mer exakt tolkas, kan sägas ha uppgifter av denna karaktär för vissa delar av värdepappersmarknaden. Utanför cirkeln finns de myndig- heter som utövar tillsyn eller på annat sätt har en uttalad relation till en eller flera av självreglerarna. De aktörer som träffas av denna självreglering är, som framgår, väsentligen dels de företag som vänder sig till allmän- heten/marknadsplatserna för att finansiera sig genom att emittera aktier eller obligationer, dels de företag som för egen eller andras räkning placerar kapital genom att köpa värdepapperen, dvs. Dessa består i huvudsak av banker och värdepappersbolag. Den senare kategorin företag står själva under FI:s tillsyn, liksom de företag som driver marknadsplatserna, respektive de som driver clearing- och avvecklingssystem. Utgångsläget: den finansiella tillsynen Med självreglering på värdepappersmarknaden i avses alltså i det följande den explicita regelbildning och därtill knuten övervakning som sker genom privata organisationer eller företag. De viktigaste självregleringsorganen är Näringslivets Börskom- mitté, ktiemarknadsnämnden, och Stockholms- börsen. Till självregleringen kan också räknas de rekommen- dationer som utfärdar för sina medlemmar, och den licensiering av mäklare som det till FHF knutna Swedsec genomför. Självregleringen i diskuterades i samband med att den nya börslagstiftningen infördes 1993.8 Lagstiftaren uttalade där en princip som innebär att man i den offentliga regleringen genom lag och föreskrifter lägger en grundläggande nivå på regleringen. Den nivån skall vara den som EU har lagt fast i sin reglering, om inte särskilda skäl talar för strängare föreskrifter, och måste iakttas av alla aktörer. Från denna grundläggande nivå finns sedan utrymme att genom självreglering skapa en högre standard i marknaden. Krav på en högre standard får dock inte utnyttjas som en form av protektionism eller annan konkurrensbegränsning. Överträdelser av regler och rekommendationer utfärdade av privata organ kan naturligtvis inte medföra några offentligrättsliga sanktioner9. Vad som kan stå till buds är uteslutning ur medlems- organisationen eller avtalsvite. Sådana sanktioner kan dock bara riktas mot dem som är medlemmar i organisationen eller bundna av ett avtal. 3.5.2Vad gör självreglerarna? Nedan görs en kortfattad genomgång av de viktigare själv- regleringsorganen. Därutöver finns, som nämnts, ett antal organ som i viss utsträckning kan sägas ha en sådan roll. Det gäller exempelvis FAR, , och . 1991/92:113 s. 92ff, 98f och 102 och SOU 1989:72, del 2, s. 9Noteras kan dock att bl.a. årsredovisningslagen och bokföringslagen innehåller hänvisningar till god redovisningssed och att lagen kräver att detta följs Utgångsläget: den finansiella tillsynen Stockholmsbörsen har ställt upp olika regler för sin verksamhet. Börsmedlemmar (värdepappersinstitut) och börsbolag (de noterade bolagen) som vill utnyttja börsens tjänster måste teckna avtal med börsen, i form av medlemsavtal respektive noteringsavtal. reglerar förhållandet mellan värdepappersinstitut och börsen. Avtalet innehåller bland annat villkor för medlemskap, regler för handel och informationsskyldighet. som börsbolagen tecknar reglerar förhållandena rörande informationsskyldighet, påföljder och börsens tystnads- plikt. Kärnan i noteringsavtalet finns i avsnittet om informa- tionsskyldighet som innehåller tre punkter. Där föreskrivs att det noterade bolaget ska: -informera om sin verksamhet i enlighet med en bilaga om Aktiemarknadsinformation, -följa fem olika rekommendationer utgivna av och -följa de ändringar och tillägg till avtalet som börsen och kommer överens om. Granskning och godkännande av prospekt avseende fondpapper som skall inregistreras vid Stockholmsbörsen åligger i första hand börsen. Denna typ av prospekt betecknas börsprospekt eller noteringsprospekt. FI godkänner och registrerar emissionsprospekt respektive erbjudandeprospekt.10 Detaljerade bestämmelser om vad ett emissionsprospekt ska innehålla finns i 10 Börsprospekt kallas sådana prospekt som avser emission och/eller listning av fondpapper (aktier och obligationer samt andra delägar- och fordringsrätter) på A-listan. Dessa regleras av av lagen om börs-och clearing (5 kap.) och finansinspektionens föreskrifter och lagstiftningen som reglerar dessa kommer från EG-direktivet 80/390 och 89/ 298 numera det konsoliderade direktivet 2001/34. Dessa s.k. listing particulars kan bli föremål för ömsesidigt godtagande och få Europapass. Emissionsprospekt kallas de prospekt avseende fondpapper som emittenter av dessa är skyldiga att upprätta enligt LHF (lagen om handel med finansiella instrument) och finansinspektionens föreskrifter. Emissionsprospekt godkänns och registreras av . Således är skillnaden mellan börsprospekt och emissionsprospekt att börsen är behörig myndighet för de förra samt att det finns en annan EG-rättslig reglering i botten för dessa. De förra har även mer långgående regler i FFFS 1995:21. Erbjudandeprospekt kallas prospekt som man är skyldig att upprätta om man erbjuder allmänheten att förvärva finansiella instrument (och det inte är fråga om emission av fondpapper). Typiskt sett avser dessa antingen redan emitterade fondpapper eller rättigheter eller förpliktelser som inte är fondpapper, dvs. derivatinstrument såsom optioner, warrander, certifikat eller aktiebevis. Utgångsläget: den finansiella tillsynen föreskrifter om prospekt (FFFS 1995:21). FI:s granskning är dock rent formell i den meningen att granskningen enbart avser om företaget lämnat de uppgifter det är ålagt att lämna. Någon granskning av uppgifternas rimlighet och korrekthet görs däremot inte. Det är FI som formellt granskar och godkänner prospekt utgivna av bolag som skall noteras på O-listan, men även börsen granskar dessa prospekt (se vidare kap 4). Efterlevnaden av Stockholmsbörsens regelverk kontrolleras av börsens avdelning för notering och övervakning. Vid regel- överträdelser avgörs frågan om sanktioner av börsens disciplin- nämnd, som är ett från börsen fristående organ. De sanktioner som står till buds är varning, vite eller, i svåra fall, avnotering. och det tidigare , numera , bildade en gemensam arbetsgrupp för börsfrågor, (). Från början var syftet med NBK att utreda förbättrade möjligheter till upplysningar om börsföretagens ekonomiska situation och framtidsutsikter. gav NBK ut en rekommendation med riktlinjer för börsföretagens informationsgivning. Därefter utvid- gades området och 1971 kom kanske den mest kända rekom- mendationen från NBK, nämligen den om offentliga erbjudanden om aktieförvärv. NBK låg sedan nere men återupplivades . Enligt stadgarna skall NBK verka för god sed på den svenska aktiemarknaden genom att utfärda rekommendationer. Rekommendationerna revideras fortlöpande. Flertalet rekom- mendationer finns inskriva i Stockholmsbörsens noteringsavtal och är därmed juridiskt bindande för börsbolagen. Vid tolkningen av rekommendationerna spelar en central roll. har NBK:s huvudmannakrets breddats genom att även FAR, Stockholmsbörsen, , och nu ingår. NBK har inget eget kansli utan administreras av och . När det bedöms er- forderligt med en rekommendation bildas en tillfällig arbetsgrupp med ledamöter från olika börsföretag, banker, advokat- och Utgångsläget: den finansiella tillsynen Förslag till rekommendationer behandlas av ledamöterna i . NBK har lämnat följande rekommendationer: Riktlinjer för börsföretagens informationsgivning (1969) Offentligt erbjudande om aktieförvärv (1971, 1988,1999,2003) Ändrad resultaträkning, nyckeltalsberäkning m.m. (1983) Riktade emissioner av aktier m.m. (1986) Information angående ledande befattningshavares förmåner (1993) Offentliggörande vid förvärv och överlåtelse av aktier m.m. (flaggning) (1983,1984,1991,1994) Information inför val av styrelse i aktiemarknadsbolag (1994) Utformning av prospekt (1986 och 1999) Köp och försäljning av egna aktier (2000) Information om ledande befattningshavares förmåner (2002) () bildades av och . Syftet var att stärka aktiemarknadens självsanering för att därigenom undvika lagstiftning på börsetikens område. Förebilden för AMN var den brittiska The Panel on Take-Overs and Mergers i . AMN drivs av en ideell förening – marknadsfrågor – med sju medlemmar: , , , , , Föreningen serade revisorer samt . AMN skall genom uttalanden, rådgivning och information verka för god sed på den svenska aktiemarknaden. Varje åtgärd av ett svenskt aktiebolag som utgivit aktier vilka är noterade vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats (aktiemarknadsbolag) eller en aktieägare i ett sådant bolag, som avser eller kan vara av betydelse för en aktie i ett aktiemarknadsbolag kan bli föremål för nämndens bedömning. AMN har bl.a. uttalat sig om informationen till aktieägare inför bolagsstämma, incitamentsprogram för anställda, riktade emissioner, budplikt och insiderfrågor vid upp- köpserbjudanden, förvärv och överlåtelse av egna aktier, skyldighet att upprätta prospekt etc. Utgångsläget: den finansiella tillsynen Nämnden kan göra uttalanden på eget initiativ eller efter framställning. Det normala mönstret är att företagen vänder sig till AMN för konsultation eller för att få ett regelrätt uttalande. AMN avgör själv huruvida en framställning skall föranleda att frågan tas upp till behandling. Därvid skall särskilt beaktas om frågan är av principiell natur eller av praktisk betydelse för aktiemarknaden. Nämnden skall emellertid också ta hänsyn till om frågan är eller kan väntas bli behandlad i annan ordning. Uttalanden skall offentliggöras, om inte nämnden av särskilda skäl finner anledning att inte offentliggöra det; ungefär en fjärdedel av nämndens cirka 200 ärenden är sekretessbelagda. I vissa fall skall AMN samråda med . Det gäller fråga om undantag från bestämmelserna i rekommendation rörande offentligt erbjudande om aktieförvärv (1999) eller angående besked om hur den rekommendationen skall tolkas i visst principiellt hänseende eller särskild betydelse för börsverksamheten Stockholmsbörsen. Samråd med börsen eller auktoriserade marknadsplatser kan också ske i annat fall. bildades genom tillkomsten av av god redovisningssed.11 Stiftare var den statliga , och . hade dessa tre organ verkat var för sig inom området god redovisningssed.12 Bakgrunden till bildandet av var att det framstod som en nackdel att normgivningen på redovisningsområdet var splittrad mellan olika organ, vilket tillsammans med en internationell påverkan tenderade att skapa en splittrad redovisningspraxis. En ombildning skedde genom tillkomsten av av god redovisningssed. Föreningen har åtta medlemmar.13 Dessa utser de nio ledamöterna i . 11Stiftelsens uppgifter övertogs 1998 av en förening, av god redovisningssed. 12Det skedde genom att BFN och FAR gav ut redovisningsrekommendationer och uttalanden. verkade tillsammans med genom (). av god redovisningssed har följande medlemmar: Stockholmsbörsen, , , , , Svenskt Utgångsläget: den finansiella tillsynen uppgift är att ge ut rekommendationer som utformas med utgångspunkt från International Accounting Standards (IAS). har f.n. gett ut 24 rekom- mendationer och det finns sex utkast till rekommendationer.14 Målet är att skall det finnas rekommendationer som i huvudsak motsvarar befintliga rekommendationer från IASB (The Inter- national ). Rådet har ingen övervakande eller proaktiv verksamhet. har en s.k. akutgrupp som har till uppgift att göra uttalanden vad gäller dels tolkning av rekommendationer, dels redovisningsfrågor som inte behandlas i befintliga rekommendationer, eller i en rekommendation som håller på att utarbetas. rekommendationer och akutgruppens uttalanden utgör en del av Stockholmsbörsens noteringsavtal. Förutsättningarna för verksamhet har radi- kalt förändrats i och med den europeiska integrationen på värdepappersområdet, bl.a. genom att EU kommer att kräva att noterade företag i sina koncernredovisningar ska tillämpa International Accounting Standard (IAS). har mot den bakgrunden beslutat inrätta en s.k. review panel för uppföljning av detta. FAR är i första hand en intresseorganisation för revisions- byråbranschen, och har tidigare utarbetat rekommendationer i ett antal redovisningsfrågor. inrättats upphörde FAR med att utfärda nya rekommendationer. I avvaktan på nya rekommendationer från underhåller FAR sina rekommendationer men är restriktiv med ändringar som har principiell betydelse. FAR utvecklar god revisionssed i sina revisionsrekommen- dationer. använder i stor utsträckning dessa som utgångspunkt för sina ställningstaganden. RN ansvarar för att normeringen utvecklas på ett lämpligt sätt och har därvidlag ett Näringsliv, Sydsvenska och Västsvenska . Utgångsläget: den finansiella tillsynen Ytterst är det domstolarna som bestämmer innebörden av god sed. FAR utvecklar också yrkesetiska regler, tidigare kallade regler för god revisorssed, inom områden som yrkesmässigt uppträdande, oberoende och tystnadsplikt. Även här ligger dock det yttersta ansvaret för utvecklingen på RN och domstolarna. För att se till att revisionsrekommendationer och yrkesetiska regler följs utövar FAR föreningsintern kvalitetskontroll. Den har anpassats till EU:s rekommendation om kvalitetssäkring av lagstadgad revision. SFF är en intresseförening för finansanalytiker verksamma med kvalificerad finansiell analys på den svenska kapitalmarknaden. SFF publicerar rekommendationer om best-practise på för medlem- marna relevanta områden. Föreningen har drygt 2.000 medlemmar. En SFF-medlem skall förbinda sig att följa SFFs etiska riktlinjer. Förbindelsen ska förnyas skriftligen . bedriver clearing och avveckling samt registerföring och kontohållning på värdepappersmarknaderna, såväl för aktie- marknaden som för räntemarknaden. VPC ägs i huvudsak av storbankerna. Grundläggande krav på de företag som antas som emittenter, kontoförande institut, förvaltare och clearingmed- lemmar hos VPC framgår av lagen. VPC:s roll i ett själv- regleringsperspektiv ligger i att man utvecklat och preciserat de legala kraven i ett eget regelverk och att man följer upp och kontrollerar att detta regelverk efterlevs. Här kan för övrigt noteras att när det gäller VPC står ett systemstabilitetsmotiv i tydligt fokus, vilket inte är fallet när det gäller offentlig och privat reglering i övrigt på värdepappersmarknaden. Utgångsläget: den finansiella tillsynen var 33 fondbolag medlemmar i .