sou · GRB391d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentarisk beredning med uppgift att skapa förutsättningar för en långsiktig utveckling av äldrepolitiken. Utgångspunkterna för beredningens arbete är de förändrade krav som ställs på samhället när både antalet och andelen äldre i be- folkningen ökar. Analyser och förslag ska utformas med utgångs- punkt från situationen och framåt. Beredningens direktiv (dir. 1998:08) återges i bilaga 1. Genom regeringens beslut bemyndigades chefen för departementet att förordna ledamöter, sakkunniga och annat bi- träde som fordras för uppdraget. Beredningens sammansättning framgår av bilaga 2. Beredningen, som antagit namnet SENIOR 2005, överlämnade diskussionsbetänkandet Riv ålderstrappan! Livs- lopp i förändring (SOU 2002:29) till regeringen. Detta diskussions- betänkande har legat till grund för såväl ett remissförfarande som beredningen själv ansvarat för och en bred diskussion genom en rad utåtriktade aktiviteter. SENIOR 2005 överlämnar härmed slutbetänkandet Äldrepolitik för framtiden. 100 steg till trygghet och utveckling med en åldrande befolkning (SOU 2003:91). Ledamöterna har avgett reservationer. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna och samt av sakkunniga , och . Uppdraget är nu slutfört. Vårt uppdrag och arbetssätt......................................... Diskussionsbetänkandet Riv ålderstrappan! Livslopp i förändring (2002:29).................................... 1.2.3 Arbetet med vård och omsorg ..................................... Att forma framtiden ................................................................ Åldrande, individ och samhälle utmaningar inför En del av livet ........................................................................... Olikhet oavsett ålder .................................................... Vad är åldrande?............................................................ 2.1.3 Medvetna och omedvetna attityder ............................. Åldrande och livslopp................................................... En åldrande befolkning............................................................ 2.2.1 väg in i åldrandefasen.................................. 2.2.3 Resurser hos morgondagens äldre ............................... 2.2.4 Vård- och omsorgsbehov hos en åldrande Kropp och psyke ......................................................... Anpassning till åldrandet............................................ Kultur och samhälle .................................................... 2.3.4 Åldrande, genus och etnicitet..................................... En ny dagordning för äldrepolitiken ............................ 3.1.1 Hur väl förberett är att möta följderna av de demografiska förändringarna?............................... 3.1.2 Vad krävs för hållbarhet i de politiska besluten 3.1.3 Vilka är erfarenheterna av arbetet med den nationella handlingsplanen för äldrepolitik? 3.1.4 Vad kan äldrepolitiken bidra med inför Vilket samhälle ska äldrepolitiken forma? Varför en framtidsbild?............................................... Människans värde och väl – våra etiska utgångspunkter...... Vår etiska grundsyn .................................................... Etik och prioriteringar................................................ 3.3.3 Etik i andra officiella texter ........................................ Mål och inriktningar............................................................... Genomförande, uppföljning och utvärdering....................... 3.5.3 Nationella åtgärder inom andra politikområden....... Internationellt erfarenhets- och kunskapsutbyte ..... Konsekvenser av våra förslag................................................. Riv ålderstrappan och forma flexiblare Varför behöver ålderstrappan rivas? 4.1.1 Traditionella livsfaser bryts upp ................................ 4.1.2 En nyckelfråga i äldrepolitiken .................................. 4.1.3 Hur kan livsloppsmönster förnyas? 4.2Öka människors vilja och möjligheter att förvärvsarbeta fram till pensioneringen och därefter ................................... 4.2.3 Förslag till åtgärder (nr. 11 20)................................. 4.3Öka och ta till vara äldre människors engagemang i politiska beslutsprocesser, kulturliv och social ekonomi .... 4.3.3 Förslag till åtgärder (nr 21 27).................................. 4.4Öka möjligheterna för människor med utsatta livslopp att vara aktiva och delaktiga i samhället under åldrandet .... 4.4.3 Förslag till åtgärder (nr 28–35).................................. Varför behöver åldersbarriärer brytas? 5.1.2 Internationella överenskommelser och dokument... 5.1.3 Finns det åldersbarriärer i ?............................ 5.1.4 Hur kan åldersbarriärer brytas? 5.2Synliggör och bekämpa negativ särbehandling på grund av hög ålder............................................................................. 5.2.3 Förslag till åtgärder (nr. 36 42)................................. 5.3 Stärk utvecklingen av ny teknik för äldre människor.......... 5.3.3 Förslag till åtgärder (nr. 43 47) ................................. Planera för aktivt åldrande......................................... Varför planera för aktivt åldrande? 6.1.1 WHO om aktivt åldrande........................................... 6.1.2 Ett ansvar för individ och samhälle............................ Tillgänglighet och användbarhet ................................ 6.2Öka människors möjligheter att ta ansvar för sin hälsa 6.2.3 Förslag till åtgärder (nr 48 53) .................................. 6.3Öka människors möjligheter att ta ansvar för boende och livsmiljö under åldrandet ................................................ 6.3.3 Förslag till åtgärder (nr 54 63) .................................. 6.4Förbättra kunskaperna om vad tillgång till service i hemmet betyder för självständighet och hälsa ..................... 6.4.3 Förslag till åtgärder (nr 64 67) .................................. 6.5Möjliggör ett aktivt åldrande för människor som behöver vård och omsorg....................................................... 6.5.3 Förslag till åtgärder (nr 68 72) .................................. Stärk sammanhållning och ansvarstagande över 7.1Varför behöver sammanhållning och ansvarstagande over generationsgränser stärkas?........................................... En tyst revolution? På väg mot generationskrig? 7.2Beakta effekter på förhållandet mellan åldersgrupper vid politiska beslut och i samhällsplanering ............................... 7.2.3 Förslag till åtgärder (nr. 73 75)................................. 7.3Öka möjligheterna till möten mellan människor över 7.3.3 Förslag till åtgärder (nr. 76 80)................................. Tydliggör och säkerställ det offentliga åtagandet för vård och omsorg om äldre människor.......................... Fyra vägar till framtidens vård och omsorg.......................... 8.1.2 Fyra scenarier inom vård och omsorg om äldre ....... 8.1.3 Analys av scenarierna i förhållande till några 8.1.4 Vad skulle de fyra vägarna betyda för olika äldre 8.1.5 Sammanfattning av för- och nackdelar med 8.2Bredda och fördjupa de politiska processer som formar det offentliga åtagandet för vård och omsorg om äldre 8.2.3 Förslag till åtgärder (nr 81 84).................................. 8.3Följ upp prioriteringar och utveckla prioriteringsunderlag inom vård och omsorg om äldre....... 8.3.3 Förslag till åtgärder (nr. 85 89)................................. 8.4 Formulera en kvarboendeprincip .......................................... 8.4.3 Förslag till åtgärder (nr. 90 94) ................................. 8.5Förtydliga stödet till anhöriga/närstående till äldre människor som behöver vård och omsorg 8.5.3 Förslag till åtgärder (nr. 95 100) ............................... Reservationer och särskilda yttranden................................. Förkortningar och ordförklaringar ....................................... Bilaga 2 Sammansättning av SENIOR 2005 ................................ I anslutning till detta diskussionsbetänkande publiceras fyra bilage- delar med underlagsrapporter som sammanställts inom bered- ningens sekretariat eller som skrivits av experter på uppdrag av beredningen: Etik för politik. Med äldrepolitik som exempel av teol.dr. , forskare vid högskola Olika sätt att belysa omfattningen av de äldres deltagande i arbetslivet av , Seniorpolitiska initiativ i , och Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvs- arbete av professor Deltidspension – ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Kollektivavtalade tjänstepensioner som incitament för högre arbets- kraftsdeltagande Teknik för hela livet – äldres behov, teknikers och marknaders ut- veckling av i samarbete med , , och Äldre i samhället av , och , , Sammanställning av remissvar på diskussionsbetänkandet Riv ålders- trappan! (SOU 2002:29) och översikt över utåtriktat arbete inom de områden som behandlades i diskussionsbetänkandet Arbetet med vård och omsorg inom SENIOR 2005 Hearingar om framtidens vård och omsorg om äldre och feb- ruari 2003. Faktaunderlag och redovisning av synpunkter Komplettering av faktaunderlaget inför hearingarna: Individbaserad statistik istället för mängdbaserad inom vård och omsorg om äldre, Kvarboende, Vård och omsorg om äldre invandrare samt Vård och omsorg om äldre tillhörande nationella minoriteter Vägar till framtidens vård och omsorg om äldre människor – fyra scenarier Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen – från fattig- vård till socialtjänst av f.d. chefsjurist Komplexa problem och vårdbehov hos äldre av överläkare och med.dr. , ordförande i och Gerontologi Framtidens anhörigomsorg, sammanfattning av ett underlag från Service i hemmet för äldre människor – kunskapsläge, utvecklings- arbete och juridiska förutsättningar Kommer äldres inkomster att räcka för att köpa service i hemmet? Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning om servicetjänster i hemmet till äldre och eventuella subventioner Mervärdesskatt på social omsorg och servicetjänster i hemmet av , ämnesråd vid värdesskatt Konsekvenser och effekter av ökad tillgång till service i hemmet av docent , och Stiftelsen Äldrecentrum Studie av förutsättningar för upphandling och konkurrens avseende service i hemmet för äldre av Den parlamentariska äldreberedningen (S 98:08), som antagit namnet SENIOR 2005, har i uppdrag av regeringen att skapa för- utsättningar för en långsiktig utveckling av äldrepolitiken. Enligt direktiven (dir 1998:109, se bilaga 1) är utgångspunkterna för vårt arbete de förändrade krav som ställs på samhället när både antalet och andelen äldre i befolkningen ökar. Våra analyser och förslag ska utformas med tanke på äldres situation i samhället och framåt. Vi tolkar direktiven så att vi ska lämna förslag som avser för- hållanden för de personer som och tiden därefter själva anser sig eller av andra anses vara äldre. Inom arbetslivet bedömer vi att ålder är en viktig faktor för många från åtminstone . Det innebär att analyser och slutsatser i första hand avser personer födda . Analyserna och slutsatserna avser deras fortsatta situation som äldre under åtmin- stone . lägger vi stor vikt vid att dessa personer är en del av hela befolkningen och att frågor om deras situation också gäller hela samhället. Människans värde och väl Äldrepolitiken behöver, som all annan politik, en värdegrund som hävdar människans värde och människans väl. Idén om det höga, lika och givna människovärdet uttrycker en grundläggande värde- erfarenhet knuten till den mänskliga existensen. Idén innebär ett slags kärleksförklaring till det mänskliga livet. Människors upp- levelser och livsförhållanden har betydelse därför att människan först är obetingat värdefull, oavsett sina erfarenheter. Människo- värdet är inte beroende av en persons samhällsnytta och sociala status, inte heller av personens egen livsuppskattning. Det är också rimligt att tolka människovärdesidén som en rätt till integritet och som en jämlikhetsinriktad rättviseprincip. Även om vi uppfattar människovärdesprincipen som en nödvändig bas för etiken så ger den oss i många bedömningssituationer endast knapphändiga kri- terier för hur man ska handla. Konsekvensetiken kan då ge viktiga uppslag till bedömningar. Konsekvensetiken hävdar att den hand- ling är rätt som sammantaget ger bästa möjliga konsekvenser med hänsyn till alla som kan bli berörda. Utifrån idéerna om människans värde och väl kan övergripande etiska argument urskiljas. Det gäller särskilt mänskliga och med- borgerliga fri- och rättigheter, humanitet och solidaritet. Vissa andra vanliga etiska argument framstår däremot som mindre rele- vanta. Det gäller bl.a. idén om äldres välfärd som en form av åter- betalning från samhällets sida. Många officiella texter, inte minst från statliga utredningar, innehåller etisk argumentation och etiska positioner. Någon enhetlig linje i texter om t.ex. äldrepolitiska frågor är dock inte alltid lätt att urskilja. Den kombination av män- niskovärdesidé och konsekvensetik som vi argumenterar för står, så vitt vi kan se, inte i strid med bedömningar och slutsatser från andra kommittéer som arbetat med de frågor som vi uppmärksammar. Attityder till åldrande och äldre människor Med vår etiska grundsyn är det viktigt att negativa attityder till åldrande och äldre människor blir centrala att granska och förändra. Negativa attityder och stereotyper kan skada människors hälsa, självkänsla och självständighet under åldrandet. Lösningen kan dock inte vara att helt ersätta negativa bilder med positiva bilder, och därmed nya myter om åldrandet och äldre personer. Istället måste vi alla vara öppna för att människor oavsett ålder är olika och att de ska få kunna vara det även i högre åldrar. Bilden av äldre bestäms till stora delar av samhällets struktur och maktförhållanden. överväger de negativa bilderna i vår del av världen. Det blir vanligare med positiva bilder av äldre som konsu- menter av varor och tjänster och som aktiva i olika fritidsverk- samheter, men bilder av äldre människor som producenter saknas däremot nästan helt. Historiskt sett är denna dubbelhet inte något nytt. Genom kulturer och epoker har ett genomgående drag i inställningen till äldre människor och till hög ålder varit just kluvenhet, ambivalens. Hög ålder har representerat både visdom och skröplighet, respekt och förakt, prestige och lidande. har begreppet ålderism börjat användas av forskare som studerar hur ålder och åldersnormer begränsar äldre människors möjligheter att delta på samma villkor som andra i arbetsliv och samhällsliv. På svenska har ålderism definierats som stereotypa föreställningar eller diskriminering som utgår från en människas ålder. Ålderism är dock ett omdebatterat begrepp. Ålder har också spelat en viktig roll när det gäller att dela in människors liv i olika faser. Under det senaste seklet har livsloppet institutionaliserats och kronologiserats i tre separata fack: skolgång, arbete och livet efter pensioneringen. tycks människor lägga större vikt vid annat än kronologiskt bundna fack och roller när de ser på sig själva. I har enkätunder- sökningar inte givit något stöd för att äldre människor generellt känner sig illa bemötta eller diskriminerade i det dagliga livet. På arenor där makt utövas, speglas och granskas är deltagandet i dock starkt åldersuppdelat. 65-årsgränsen har blivit bestäm- mande för när man normalt lämnar eller avstår från att åta sig politiska förtroendeuppdrag och styrelseuppdrag i näringslivet. I massmedierna är äldre personer underrepresenterade i förhållande till den andel av befolkningen som de utgör. Om de syns i tv, radio och tidningar så är det oftast som drabbade av skandalösa för- hållanden, främst inom vården, eller för att de kan klara av något trots sin ålder. Attityder till äldre människor tycks skilja sig från attityder till flera andra grupper i samhället. Till skillnad från negativa attityder gentemot t.ex. etniska och religiösa grupper så odlas och exponeras negativa åldersstereotyper inte av någon särskild grupp i samhället. Tvärtom tycks de finnas hos människor i alla åldrar, även hos äldre människor som under tagit till sig negativa attityder till åldrande och äldre människor innan de själva ingår i den grupp som dessa attityder avser. Eftersom det till stor del handlar om attityder som omedvetet förs vidare ifrågasätts de aldrig på allvar. När dessa attityder väl är etablerade minskar de i regel inte i styrka för att den som bär på dem möter argument eller exempel på att de är felaktiga. Möjligen kan sådana argument eller exempel accepteras som undantag från regeln. I detta slutbetänkande föreslår vi både åtgärder som direkt och indirekt berör attitydfrågor. Inom praktiskt taget alla områden ut- gör negativa attityder till åldrande och äldre människor någon form av hinder för en positiv utveckling, även om det inom de flesta området också finns andra hinder. Den mest kraftfulla attityd- förändringen tror vi kan åstadkommas genom att flera av de åtgärder som vi föreslår genomförs . Några enstaka isole- rade åtgärder kan knappast åstadkomma en varaktig förändring. Ett alternativ till att enbart uppmärksamma äldre som grupp är att se åldrandet som en del av hela livet, lika sammansatt och värde- full som de andra delarna. Livsloppsperspektiv life course på engelska har blivit ett viktigt begrepp i forskning om åldrandet. Till skillnad från ett livscykelperspektiv förutsätter livsloppsperspektivet inte att ett cyklisk förlopp med fasta livs- stadier är det enda möjliga sättet att leva och åldras, utan möjlig- heter att dröja kvar, backa eller börja om. Med ett livsloppsperspektiv kan fokus vändas från åldrandet som anpassning till särskilda förhållanden i den enskildes liv till ålder som en organiserande princip i samhället, i likhet med bl.a. kön, etnicitet och socioekonomisk ställning. Det blir tydligare hur ålder och åldersnormer påverkar människors möjligheter, förväntningar och beteenden under livet. Åldersnormer kan beskrivas som enhet- liga uppfattningar om den typiska åldern då man innehar vissa roller under livsloppet. Det blir också lättare att se skillnader i åldrande mellan generationer, som gjort olika erfarenheter under tidigare delar av livet, liksom skillnader mellan hur bl.a. män och kvinnor kan och förväntas forma sina livslopp. Ett utslag av föreställningen om äldre människor som en enhetlig grupp är en påfallande stor brist på kunskaper om vad socioekono- miska förhållanden, genus, etnicitet, funktionshinder och sexuell läggning betyder under åldrandet. Eftersom skillnader mellan indi- vider och grupper tenderar att öka med stigande ålder är dessa brister oroande. Vi tror att ett livsloppsperspektiv kan vara frukt- bart inte minst för att se vad dessa olika faktorer betyder under hela livet, men det behövs också studier med andra utgångspunkter. Vi tror att ett livsloppsperspektiv ytterst kan hjälpa oss alla att se att de äldre inte är några andra än oss själva i en senare del av livet. Här spelar också livets sista skeden, med dess behov av vård och omsorg, en viktig roll. Också denna fas är en del av livsloppet. Vilka förutsättningar som samhället och den enskilde individen ger denna fas har betydelse också under tidigare delar av livet. En utbredd osäkerhet inför samhällets möjligheter att ge stöd, vård och omsorg i livet kan leda till en otrygghet under hela livsloppet och till att olika former av lösningar för utvecklas vid sidan av de som samhället reglerar och avsätter resurser till. Precis som vid livets början berör i livet också grundläggande frågor om vad det innebär att vara till och att vara människa. För att gå bakom attityderna om äldre människor måste vi se på åldrandet med nya ögon. Åldrandet är en långsam process utan be- stämda gränser och med en stor variation mellan olika människor. Det finns stora möjligheter att påverka den del av åldrandet som har att göra med att människor lever eller har levat i en viss miljö. Ofta påverkar miljöfaktorer även sådana förändringar som ger in- tryck av att bero på biologiska förhållanden. Åldrandet är något normalt och inte någon sjukdom. Äldre per- soner bedömer ofta sin egen hälsa mer positivt än vad man skulle kunna förvänta sig utifrån resultaten från t.ex. läkarundersök- ningar. Främst bland de allra äldsta kan dock förändringar som kommer med stigande ålder tillsammans med miljöpåverkan göra att man lättare drabbas av sjukdom. Kvinnor har i allmänhet sämre hälsa än män och arbetare har i allmänhet sämre hälsa än tjänste- män. När äldre personer har hälsoproblem har de ofta två eller flera icke-akuta sjukdomar eller funktionshinder. Kunskaperna om hur sådana kombinationer påverkar det dagliga livet är otillräck- liga. Vanebundenhet och annat som ibland upplevs som annorlunda hos äldre beror ofta på generationsskillnader. Viss ökad passivitet, inåtvändhet och försiktighet kan ses som en reaktion och ett för- svar i en situation med hälsoproblem eller förlust av anhöriga och vänner. Med stigande ålder tar det ofta att reagera på signaler och fatta beslut. En viss nedgång i en del minnesfunktioner förefaller också vara en del av det normala åldrandet. Till viss del kan sådana minnesförluster kompenseras på olika sätt, bl.a. genom de erfarenheter som äldre personer har. försämring beror däremot vanligen på sjukdomar, skador och andra yttre faktorer. Åldrandet innebär ofta anpassningar till genomgripande föränd- ringar. Det grundläggande för ett bra liv för äldre personer är i stora delar detsamma som för yngre: en trygg ekonomi, god hälsa, ett bra socialt nätverk, meningsfull sysselsättning och att kunna bestämma över sitt liv. Att ha tillgång till flera meningsfulla livs- områden kan minska sårbarheten och öka möjligheterna att skapa och bevara sammanhang i tillvaron vid förändringar och förluster. För de flesta tycks pensioneringen ge en åtminstone tillfällig av- lastning som påverkar den subjektiva hälsoupplevelsen positivt. Forskare har dock pekat på att mer successiva övergångar mellan förvärvsarbete och pensionering kan göra det lättare att hitta och utöva engagerande aktiviteter även efter pensioneringen. De flesta 80-åringar i dagens mår bra och sköter sig själva i ordinärt boende. Många blir dock sjuka och behöver i varierande utsträckning vård och omsorg. En liten del blir multisjuka och kommer att konsumera mycket stora vård- och omsorgsresurser. Ofta används termerna åldersrelaterade sjukdomar och ålders- relaterade skador. Vanliga exempel på åldersrelaterade sjukdomar är hjärtsvikt, demens och cancer medan vanliga exempel på ålders- relaterade skador är stroke (slaganfall), fraktur (benbrott) och trycksår i huden. I själva verket är dock nästan alla sjukdomar åldersrelaterade i den meningen att förekomsten ökar kraftigt med åldern. Utmaningar med en åldrande befolkning Som framgått lägger regeringen särskild vikt vid att antalet och andelen äldre människor i befolkningen beräknas öka fram över i direktiven till SENIOR 2005. Denna utveckling ger de frågorna om etik, attityder, livslopp och åldrande som vi redan nämnt ännu större tyngd. Den kanske största utmaning som följer av befolk- ningsförändringarna är att se de individuella variationerna mellan människor i alla åldrar och de faktorer som påverkar dessa under olika delar av livet. En åldrande befolkning är en naturlig utveckling av den demo- grafiska omvandling som de flesta europeiska länder gick igenom . Denna omvandling fortsätter nu på global nivå. Under omvandlingens sista skede, åldrandefasen, ligger tyngdpunkten i befolkningsökningen i de äldsta åldersgrupperna. Den del av befolkningen som är under pensionsåldern förblir då eller börjar t.o.m. att minska. beräknas västra hälft bli den första region i världen som kommer in i åldrandefasen. För del innebär detta att av invånarna kommer att vara , jämfört med .