sou · GRB377d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen har inte gjort någon liknande uppföljning men vi har vid våra kommunbesök och andra kontakter med sfi-ansvariga i kommuner tagit del av olika organisationsformer och sett olika konsekvenser av dessa. Det finns en ökad tendens att ansvaret för flyktingmottagande och introduktion flyttar från socialförvaltning till arbetsmark- nadsförvaltning eller liknande, något som uppfattas som mycket positivt för flyktingarna och för möjligheten att arbeta på nya sätt. I de kommuner där även sfi-utbildningen organisatoriskt har en nära koppling till arbetsmarknads- och integrationsfrågorna fram- häver man att denna organisation möjliggjort en helhetssyn på introduktionen för nyanlända med en tydligare inriktning mot arbetslivet. Det har enligt kommunen underlättat en samordning av insatser som berör målgruppen och man har kunnat utnyttja kom- munens resurser i fråga om arbetsträning och praktik på ett effek- tivt sätt. I vissa kommuner har detta dock inneburit att gruppen sfi-studerande har splittrats mellan olika förvaltningar där invand- rare som inte är flyktingar och de som funnits längre i landet läser sfi separat, utanför denna integrerade struktur. Vi har i dessa Sfi – ansvar och organisation kommuner också mött lärare och skolledare som upplever att det är en brist att sfi styrs av en ledning som saknar erfarenhet från utbildningsområdet vilket kan innebära en brist på pedagogisk insikt och förståelse för lärarnas profession. I kommuner där sfi ligger under en utbildningsnämnd tillsam- mans med övrig utbildning har för- och nackdelar ofta formulerats omvänt. Det kan enligt kommunerna vara svårt att skapa en fungerande helhet kring introduktionen för nyanlända då skillnader i kultur och ambition mellan förvaltningar ofta gör sig påminda. Det finns enligt vissa också en risk att sfi-utbildningen överskuggas av den betydligt mer omfattande barn- och ungdoms- verksamheten och därmed får alltför lite uppmärksamhet och resurser av beslutsfattarna. Å andra sidan framhålls att en gemen- sam utbildningsorganisation underlättar möjligheter att kombinera och integrera sfi med andra ämnen och yrkesutbildningar inom såväl vuxen- som ungdomsgymnasiet. En rektor som ansvarar för såväl sfi och komvux kan lättare se lösningar som att till exempel starta preparandkurser för sfi-studerande för att de snabbt ska kunna påbörja en gymnasial yrkesutbildning. Det finns också exempel på kommuner där man sammanfört vuxenutbildnings-, arbetsmarknads- och integrationsfrågor inom samma organisatoriska enhet. Det medför att alla frågor som rör vuxnas kompetensutveckling och arbetsliv ryms under samma tak. Detta gör enligt kommunföreträdare att kommunens alla resurser i form av utbildning, yrkesutbildning, arbetsträning m.m. kan sam- ordnas och användas på ett effektivt och flexibelt sätt utifrån sfi- studerandes men också andra invånares behov. De senaste siffrorna om andel externa anordnare i kommunen återfinns i statistik (2003j) av de studerande gick i sfi i kommunens egen regi. Resten har studerat hos studieförbund, folkhögskolor eller andra anordnare varav är den absolut största. Det har pågått en debatt kring konsekvenser av upphandling av sfi-utbildningen, främst i takt med att sfi-utbildningen i storstäderna har upp- handlats i allt större omfattning. Utredningen har inte haft möjlighet att göra en analys av vad upphandlingsförfarandet haft för betydelse för lärare, studerande Sfi – ansvar och organisation och verksamhet eller att bedöma enskilda exempel. I kontakter med kommuner, fackförbund och andra har vi dock tagit del av mycket skilda åsikter. Förespråkare menar att den heterogena målgruppen kräver en mångfald i utbudet och att en ökad konkurrens kan bidra till att höja kvaliteten på utbildningen. Ytterligare synpunkter är att upphandlingsförfarandet i kommunen givit upphov till konstruk- tiva diskussioner om former och innehåll för sfi-utbildningen samt att upphandling kan underlätta ett förändringsarbete, eftersom det genom anbudsförfrågan blir tydligare vilka krav som ställs på anordnaren. Kritiker pekar i sin tur på att upphandlingsprocessen i många fall lett till att kompetens försvunnit eftersom många lärare valt att inte gå över till externa anordnare på grund av att de ofta erbjudits sämre anställningsvillkor. Det har också framförts att återkomm- ande upphandlingar försvårar för kontinuitet och långsiktigt utveck- lingsarbete hos anordnarna. Flera pekar på riskerna med att ensidigt ekonomiska hänsyn tas vid val av anordnare. Upphandling kan enligt andra också försvåra för praktiker, tjänstemän och beslutsfattare att gemensamt bidra till utvecklingen av verksam- heten. Anordnarna riskerar att bli alltför inriktade på att foga sig efter beställarnas intentioner istället för att utveckla verksamheten efter egna professionella bedömningar. Andra menar att uppfölj- ningen av verksamheten kan försvåras av att den ansvariga kom- munala rektorn kommer längre från verksamheten. Många verksamma inom sfi-verksamheten, men också fackliga företrädare och andra, har delgett utredningen sina synpunkter på upphandling av utbildningen och bland annat efterfrågas en utvär- dering av effekterna av upphandlingen för verksamheten. föreslår i sitt betänkande Skollag för kvalitet och lik- värdighet (SOU 2002:121) att en särskild utredning om utbildning på entreprenad bör tillsättas. tillstyr- ker i sitt remissyttrande förslaget. 5.1.3Andra aktörer och samverkan I kapitel 4 resonerade vi kring det faktum att många aktörer har intresse av en väl fungerande sfi-utbildning. Goda resultat för de studerande är en del av vägen till måluppfyllelse även inom t.ex. flyktingmottagningens, eller arbetsförmedlingens verksamheter. Sfi-deltagare har ofta kontakt med eller deltar i verk- Sfi – ansvar och organisation samheter anordnade av dessa aktörer . De kan också parallellt delta i utbildning inom andra skolformer, såsom grundläggande eller gymnasial vuxenutbildning, högskola eller inom studieförbund. Det pågår just nu mycket arbete för att främja samverkan mellan sfi-utbildningen och andra aktörer. , Skol- utvecklingsmyndigheten, AMS, och skrev 2001 under en överenskommelse om ett gemensamt ansvar att utveckla introduktionen för nyanlända flyk- tingar och invandrare (Den centrala överenskommelsen 2001). Utifrån denna bedrivs ett långsiktigt arbete för att skapa lokala överenskommelser om samverkan. Ansvariga för sfi återfinns i det lokala samarbete som växer fram. följer konti- nuerligt upp arbetet (2003b) och många olika exempel på samverkan finns på verkets hemsida. Myndigheten för skolutveckling har i uppdrag att stödja en utveckling av nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom integrationsarbetet. Myndigheten publicerar en rapport om hinder och möjligheter för samverkan, Samarbete – möjligheter och hinder. Denna ger många olika exempel på lokal samverkan kring sfi-utbildningen och pekar på de utveck- lingsbehov som finns. Bland annat mot bakgrund av de uppföljningar som gjorts har utredningen valt att endast översiktligt beskriva samver- kan i olika kommuner och hur denna kan främjas. Det innebär dock inte att frågan inte prioriteras. I ett flertal kapitel återfinns olika aspekter av samverkan och gemensamt ansvar utifrån de spec- ifika områden som utredningen omfattar, t.ex. kartläggning, sam- hällsinformation och möjligheter att kombinera sfi med andra akti- viteter. Vi har i arbetet tagit del av många exempel på att flera aktörer samverkar kring de sfi-studerande på olika sätt. Det kan t.ex. handla om att det finns en överenskommelse om att sträva åt samma håll och en ömsesidig anpassning, att man samplanerar och samordnar sina verksamheter eller att man bedriver gemensam verksamhet, fördelar utbudet mellan sig eller helt enkelt utbyter erfarenheter. Att berörda aktörer samverkar och samordnar sina insatser är enligt utredningen avgörande för att kunna skapa bästa möjliga förutsättningar för individer att etablera sig i , utveckla sin kompetens och etablera sig på arbetsmarknaden. På så sätt kan man Sfi – ansvar och organisation upptäcka mål- och regelkonflikter som annars gör att personer hamnar mellan stolarna eller bollas mellan olika instanser. Processen blir också effektivare genom att samma insatser inte upprepas eller att ledtiderna mellan olika sysselsättningar förkortas. Genom samverkan ökar också utbudet och används detta flexi- belt ger det möjlighet att erbjuda en mångfald lösningar som mot- svarar de behov, förutsättningar och ambitioner som olika individer har. Samverkan innebär också att olika yrkeskategoriers special- kompetens kan tas tillvara. Slutligen finns det mycket som talar för att en samverkan på detta sätt leder till bättre resursanvändning. Många framgångsrika samverkansprojekt finansieras delvis genom externa projektmedel. Detta beror enligt utredningen inte enbart på att resurserna inom de ordinarie verksamheterna är otillräckliga, utan också på att de är låsta inom respektive organisation genom skilda regelverk. Försöksverksamheter visar att en samordning av olika myndigheters resurser kan vara resurssparande, ur såväl offentligfinansiell som samhällsekonomisk synpunkt (se 17.2). 5.1.4Interkommunal och regional samverkan En utmaning för sfi-ansvariga är att utbildningen vänder sig till en målgrupp med mycket olika förutsättningar och mål för sina stu- dier. För att nå framgång är det avgörande att undervisningen indi- vidualiseras, genom såväl lärarnas pedagogik som ett differentierat utbud. En förutsättning för det senare är att det finns ett tillräckligt stort underlag för att kunna skapa olika grupper utifrån inlärnings- behov och inriktning. av kommunerna har enligt Skol- verkets statistik (2003j) ca 40 eller färre studerande på sfi. Detta faktum gör att varje enskild kommun ofta saknar kompetens och andra resurser för att möta deltagare med olika behov. Ett sätt att öka förutsättningarna är att samverka på olika sätt med andra kommuner. Det ger möjligheter att erbjuda ett bredare utbud och att samla resurserna så att sfi-studerande i närliggande kommuner med liknande behov kan få tillgång till det som de behöver. Det kan till exempel handla om alfabetisering eller läs- och skrivutveckling för kortutbildade eller utbildning för stude- rande med olika typer av funktionshinder. Det kan också handla om att möjliggöra sfi-utbildningar i kombination med t.ex. yrkes- specifik språkundervisning, yrkesutbildning eller praktik eller om Sfi – ansvar och organisation samverkan med regionens högskolor kring sfi-utbildning för stude- rande med akademisk bakgrund. Eftersom Sfi-utbildningen i många fall bör kombineras med annat, är det dock viktigt att inte bara begränsa samverkan till själva sfi-utbildningen. Ett viktigt skäl för regional samverkan är att arbetsmarknads- och tillväxtpolitiska frågor i hög grad hanteras på regional nivå genom samverkan mellan kommuner, regionala organ, statliga myndigheter och näringslivet. För att åstadkomma en nödvändig koppling mellan dessa områden och vuxenutbildningen inklusive sfi, måste även vuxenutbildningen ingå i en infrastruktur som sträcker sig utanför varje kommuns gränser. Bland annat när det gäller möjligheten att hitta adekvata platser för lärande i arbetslivet (se kap 8) eller i del fall då sfi kombineras med arbetsplatsförlagd utbildning kan det vara nödvändigt att kommunen i samverkan med arbetsförmedlingen bygger ett regio- nalt kontaktnät med arbetsgivare. Det finns flera möjliga former för interkommunal eller regional samverkan kring vuxenutbildning. Det enklaste sättet är att en kommun köper enstaka platser hos en annan. Ett annat sätt är att skapa ett kommunalförbund med ansvar att hantera specifika frå- gor som t.ex. gymnasie- och vuxenutbildning. I våra kommunkontakter har vi fått beskrivningar av såväl funge- rande exempel på samverkan som av olika hinder. Det största hind- ret handlar inte oväntat om ekonomi. I synnerhet om det handlar om att mindre kommuner ska skicka studerande till större för att dessa ska kunna ta del av mer individualiserad utbildning. Om det inte sker ett ömsesidigt utbyte av studerande, blir det ofta sam- mantaget dyrare för den kommun som köper platser i en annan kommun, eftersom den sällan kan minska resurserna i den egna verksamheten i samma utsträckning. Kostnaderna för lokaler och lärare kvarstår oftast även om några studerande försvinner från gruppen. Detta tycks vara ett problem för många relativt små kommuner. En annan komplikation som ganska ofta lyfts fram är kostnaderna för de studerandes resor. Ett sådant till synes litet problem kan i praktiken utgöra ett avgörande hinder om man inte lyckas finna en lösning. Sfi – ansvar och organisation Överhuvudtaget tycks systemet för interkommunal ersättning utgöra ett stort problem. Villkoren skiljer sig till viss del åt för de olika utbildningsnivåerna inom komvux. Studerande på grund- läggande nivå har till exempel rätt att delta i undervisning i valfri kommun, vilket inte är fallet för övriga nivåer där rätten begränsas på olika sätt. Systemet har kritiserats av många kommuner, särskilt när det gäller riksrekryterande utbildningar på påbyggnadsnivå. Eftersom dessa utgörs av yrkesutbildningar är de inte sällan mycket kostsamma, vilket innebär att kommunen kan bli tvungen att dra ner på den egna utbildningen för att finansiera dessa. I Ds 2003:33, Validering m.m. föreslår dock att dessa ska avskaffas. För sfi finns till skillnad från komvux inga särskilda bestämmel- ser om interkommunal ersättning. I förslaget om ny skollag för vuxenutbildningen (Ds. 2002:66) föreslås däremot en ny paragraf om samverkansavtal mellan kommuner som ska gälla för alla skolformer för vuxna. Denna syftar till att stödja ökad samverkan och förtydligar att bestämmelserna för kommunen ska gälla i hela samverkansområdet i de fall avtal slutits. Ett sätt undvika de problem som interkommunala ersättningar kan medföra är att bilda ett kommunalförbund som övertar de ingående kommunernas uppgifter. Det skapas då en gemensam budget och kommunerna kommer överens om en fördelning av utbud, omfattning och kostnader. Det finns enligt statistik sju kommunalförbund som ansvarar för anordnandet av sfi. har staten anslagit pro- jektmedel för att uppmuntra utvecklandet av samarbete mellan kommuner på olika områden. Som exempel kan nämnas samverkan kring utvecklandet av högre utbildningar och samverkan mellan kommuner med befolkningsminskning. I uppdraget som att främja uppbyggnaden av en infrastruktur för vuxnas lärande som har fanns för särskilt avsatta utvecklingsbidrag för kommuner att söka. Det finns enligt myndigheten flera exempel på att gemensamma ansök- ningar från flera kommuner. Sfi – ansvar och organisation Exempel på interkommunal samverkan Ett belysande exempel på interkommunal samverkan är Hälsinge- vux, som är ett nätverk mellan vuxenutbildningsorganisationerna i ett antal kommuner. Sfi och särvux ingår ännu inte men initiala steg har tagits. Kommunerna har gemensamt försökt att fördela kurser mellan sig, så att utbudet blir så balanserat som möjligt för kommunerna och så brett som möjligt för de studerande. Varje kommun har dock kvar sitt basutbud. Ett viktigt inslag är lärcentra och distansutbildning. Lärarna pendlar och inte de studerande. I grunden handlar det om att skapa ett så flexibelt lärande som möjligt. Utvecklingen inom Hälsingevux går alltmer mot att nivågränserna inom komvux raderas ut, de studerande läser ofta på flera nivåer efter behov. Pengarna följer med individerna från en kommun till en annan och tanken är kostnaderna ska balansera varandra så att ingen kommun ska förlora eller tjäna på samarbetet. Detta har däremot inte fungerat som det är tänkt och därför avser man att helt ta bort de interkommunala ersättningarna. Dessa skapar enligt Hälsinge- vux trots allt ett incitament att behålla sina egna kommuninvånare i den egna organisationen. Om dessa avskaffas och man är mer nog- grann med att fördela kurserna mellan kommunerna, kan istället ett incitament skapas att låta de studerande delta i de kurser som pas- sar dem bäst. Hälsingevux menar att de genom samarbetet har lyckats öka antalet kurser utan att öka kostnaderna. En nackdel är emellertid att detta genererar mycket administration. En individ kan ha läst i sex olika kommuner för att uppnå slutbetyg. Detta är enligt Hälsingevux ett skäl till att man nu funderar på att skapa ett kommunalförbund. Ett exempel på regional samverkan kring en specifik inriktning på sfi är Svenska för akademiker – vård, som är ett samarbete mel- lan tre kommuner i och , länsarbets- nämnden, samt EU-programmet växtkraft Mål 3. Ett stort antal kommuner inom länet köper dessutom studieplatser i utbildningen. är för tillfället huvudman för utbild- ningen som dock ännu är ett projekt. Sfa – vård vänder sig till per- soner med utländsk högskoleutbildning inom vårdyrken. Sfi och efterföljande svenska som andraspråk på grundläggande nivå kom- bineras med vårdsvenska, datakunskap och samhällskunskap. I utbildningen ingår också studiebesök och auskultationer samt väg- ledning om hur de studerande ska gå vidare för att få svensk legiti- Sfi – ansvar och organisation mation inom sitt yrke. Även i stora kommuner kan alltså ett regio- nalt samarbete behövas för att skapa tillräckliga volymer för sma- lare spår inom sfi-utbildningen. Samverkansgruppen för Sfa - vård avser att försöka starta fler yrkesinriktningar enligt denna modell. Det vore enligt gruppen en fördel om olika kommuner inom länet kunde ansvara för olika inriktningar, som de andra sedan kan hän- visa sina studerande till. Kommunen bör även i fortsättningen vara enda huvudman för sfi-utbildningen. Det finns vid upphandling av utbildning behov av stöd i olika former. bör få ett uppdrag att i samråd med ta fram förslag på hur lämpligt stöd bör utformas och genomföras. En grundläggande fråga är vem som ska ansvara för sfi-utbildning- en. är kommunen ensam huvudman för sfi, liksom för stor del av övrig vuxenutbildning. I kritiken av sfi-utbildningen har ibland framförts att kommun- ens monopol på att erbjuda sfi är ett hinder för att nå bättre resul- tat. Ett alternativ skulle vara att öppna för möjligheten att skapa friskolor på motsvarande sätt som inom grundskola och gymnasie- skola. Detta skulle kunna öka mångfalden och konkurrensen, och därmed bidra till bättre kvalitet och resultat. Andra förslag kan vara att utsträcka huvudmannaskapet till andra relevanta myndigheter. Högskolorna har i flera sammanhang lyfts fram som lämpliga anordnare av sfi för akademiker. Landstingen har nämnts när det gäller att kombinera sfi med vårdutbildning. Utredningen anser dock det finns viktiga skäl för att det över- gripande ansvaret för omfattning, myndighetsutövning och kvalitet bör kvarstår hos kommunen i likhet med ansvaret för övrig vuxen- utbildning. För det första kan ökade möjligheter att individualisera sfi-utbildningen och skapa olika inriktningar och utbildnings- Sfi – ansvar och organisation kombinationer uppnås på andra sätt och sker redan, t.ex. genom upphandling eller samverkan med andra aktörer och skolformer. Till exempel förekommer det i flera kommuner att sfi kombineras med vårdutbildning inom komvux. Kommunernas förändrade upp- drag när det gäller vuxenutbildningen (se kap.9.1.3) innebär dess- utom än tydligare krav på samverkan och flexibilitet, med möjlig- heter att kombinera olika utbildningar. För det andra består kom- munernas ansvar när det gäller stöd för lärande i mer än enbart ut- bildning. Kommunerna ska bland annat erbjuda vägledning till vuxna som vill studera och det betonas att denna ska vara obero- ende och neutral i förhållande till skolform och anordnare. Orient- eringskurser inom komvux kan vägleda, förbereda och introducera studerande till kurser. Utvecklingen går mot att validering ska ut- göra en naturlig del av vägledning och utbildningen. Dessa former av stöd är mycket värdefulla för många nyanlända och andra som förvärvat utbildning och yrkeserfarenhet utanför . För det tredje skulle en splittring av ansvaret för sfi mellan olika huvudmän enligt utredningen försämra ställningen för sfi som utbildning och möjligheterna för de studerande. Samverkan med viktiga aktörer som arbetsförmedling, flyktingmottagning m.fl. skulle antagligen försvåras. Det är också viktigt med tydlighet för den enskilde – medborgaren ska alltid kunna veta var ansvaret ligger. Utredningen tror att det bakom en del synpunkter kring huvud- mannaskap för sfi, finns bristande kunskaper om vad detta innebär och att man ibland blandar ihop kommunens egna anordnare av sfi med huvudmannaskapet. Dock har det visat sig finnas anledning att fundera över om delar av myndighetsutövningen kan lämnas över till andra anordnare. I Ds 2003:33 om fortsatt utveckling av vuxnas lärande lyfter Ut- bildningsdepartementet frågan om att utvidga viss myndighets- utövning till fler utbildningsanordnare än kommunen. Bakgrunden är bland annat den komplexa situation som ökad upphandling har gett upphov till där en av de centrala frågorna är rätten att utfärda betyg. Denna rätt har vid sidan av kommunerna landstingens kom- vux, nationellt centrum för flexibelt lärande och Liber . Det senare är det enda privata företag som äger denna rätt och andra utbildningsföretag ifrågasätter starkt denna ordning. menar dock att viss myndighets- utövning, såsom antagning, på grund av rättsäkerhet måste kvarstå hos kommunerna, medan utfärdande av betyg skulle kunna över- Sfi – ansvar och organisation Departementet föreslår i skrivelsen en översyn av alternativa modeller för myndighetsutövning i ett entreprenadsystem. Utred- ningen har inga invändningar mot förslaget, men vill betona vikten av att reglerna för sfi och annan vuxenutbildning bör överens- stämma. I länder som , och är språkunder- visningen ett kommunalt ansvar. I t.ex. och men är det i huvudsak en uppgift men även frivilligorganisa- tioner har en roll. I flera länder, bl.a. och är det främst frivilligorganisationer som bedriver språkundervisning för invand- rare. Samma uppdrag – olika förutsättningar Något som blivit tydligt för oss i arbetet med utredningen och som också framkommit i tidigare uppföljningar och granskningar är att sfi karaktäriseras av en stor variation när det gäller olika kommu- ners syn på sitt uppdrag och sätt att arbeta. Vi har sett flera exempel på att det som inte anses möjligt i den ena kommunen, genomförs utan svårigheter i nästa. Utredningen anser att det inom ramen för gällande styrdokument och regler finns ett stort handlingsutrymme för kommunerna att anordna sfi-utbildning i enlighet med utredningens direktiv. Orsa- ken till brister är inte alltid en fråga om begränsningar i lagstiftning eller resurser, utan det handlar i många fall om att sprida kunskaper och erfarenheter och att peka på de möjligheter som redan finns. Utredningen menar också att de olika förutsättningar som råder i kommunerna gör att det inte är önskvärt eller ens möjligt att före- slå en modell för sfi. Den ökade tendensen att ansvaret för flyktingmottagande och introduktion flyttar från socialförvaltning till arbetsmarknads- förvaltning eller liknande, är en positiv utveckling. Som vi sett finns det för- och nackdelar både med att sfi ingår i samma organisation som flyktingmottagningen och när den istället är utbildningsför- valtningens ansvar. Utredningen anser att de mest intressanta exemplen är de kommuner där man sammanfört vuxenutbildnings-, Sfi – ansvar och organisation arbetsmarknads- och integrationsfrågor inom samma organisato- riska enhet. Denna organisation torde göra det möjligt att ta tillvara det bästa ur flera organisationsformer som vi sett. Eftersom alla frågor som rör vuxnas kompetensutveckling och arbetsliv finns under samma tak ökar möjligheterna till en nödvändig samverkan mellan dessa områden.