sou · GRB362 · 2004-01-01 00:00:00 — TV4 förklarade att överskridandena berodde på att direktsända ishockeyperioder förkortades respektive förlängdes, vilket innebar att de inplanerade annonsblocken försköts. Nämnden hänvisade till sina tidigare beslut och framhöll att förskjutningar i programtiden inte är en sådan omständighet som kan ursäkta att gällande volymgränser överskrids. Att förskjutningar i programtablån regelmässigt medför överträdelser Praktiska problem med den nuvarande lagstiftningen av reglerna betraktade nämnden som så allvarligt att den beslöt att hos Länsrätten i ansöka om påförande av särskild avgift. Länsrätten biföll ansökan och ålade TV4 att betala en särskild avgift – såvitt nu är av intresse – om . TV4 överklagade länsrättens dom till Kammarrätten i , som avslog överklagandet (dom i mål B5220-01). Rätten fann klarlagt att TV4 vid fem tillfällen över- skridit gällande tidsgränser för annonser. Därmed fanns grund för att påföra särskild avgift. Enligt rätten fanns inte skäl att sätta ned avgiften med hänsyn till att överträdelsen berott på förskjutningar av direktsända idrottsprogram, att annonssändningarna i omgiv- ande timmar varit kortare än tillåtet eller av någon annan anledning. 4.3Problemen från TV4:s perspektiv Utredaren och sekreteraren har sammanträffat med företrädare för TV4 för att få belyst de praktiska problem som gällande lag- stiftning i fråga kan ge upphov till. Vid mötet framkom följande. När uppstår problemen? I första hand är det vid direktsända sportevenemang som pro- blemen uppstår, men det kan även hända vid direktsändningar av galor och nyhetshändelser. Vid egenproducerade program har TV4 möjlighet att redigera i och utesluta vissa delar av programmet. Vanligast är att förskjutningar sker vid direktsända idrottsmatcher och friidrottstävlingar. Överskridanden av annonsbestämmelsen kan även ske om det uppstår tekniska problem under exempelvis nyhetssändningarna. Det kan t.ex. vara fråga om att man inte kan sända inslag som varit planerade och att programmet på så sätt tar än beräknat. Olika typer av reklamavtal Annonstid säljs enligt två typer av avtal, antingen som RBS (run by station) eller som specific. RBS innebär att TV4 på egen Praktiska problem med den nuvarande lagstiftningen hand får placera reklamen där det finns plats och den hamnar då oftast utanför bästa sändningstid. När det gäller specifics har annonsören köpt reklamen för att sändas och i anslutning till ett program som har en viss publik som man vill nå med sin produkt. Specifics sänds huvudsakligen på bästa sänd- ningstid, dvs. Som tillägg kan man mot ersättning välja att reklamfilmen skall sändas som första eller sista inslag i ett reklamblock. av alla reklaminslag är specifics, resten är RBS. När annonstid med specifics måste flyttas och därmed inte sänds i det sammanhang och som begärts leder det till att TV4 måste kompensera annonsören genom att sända reklamfilmen vid ett motsvarande program och . I vissa fall är detta inte möjligt på grund av att motsvarande tillfälle inte finns eller för att reklamfilmen avsett ett tidsbegränsat erbjudande. Då kan det istället bli fråga om att annonsören vill ha pengarna tillbaka. Även en RBS som inte sänds en viss dag måste sändas . Det är dock enklare att kompensera i dessa fall eftersom bolaget självt kan bestämma när reklamen skall placeras. När det gäller annonstid i anslutning till stora sportevenemang är det så gott som uteslutande fråga om specifics. Problemet med reklam som skjuts över är inte så stort eftersom det är enklare att förskjuta annonser då en större del av reklamen utgörs av RBS. Beredskap för eventuella tidsförskjutningar Det finns en beredskap för att direktsändningar kan dra ut . Dels kan senare kommande program som TV4 själv producerar, exempelvis Nyheterna, Vädret och Sporten kortas ned eller – i fråga om de två senare – helt utgå. Dels sker det genom att man vid beräkningen av hur exempelvis en ishockeymatch kan tänkas ta i anspråk lägger till en viss säkerhetsmarginal. Man gör däremot inte så att man inte bokar all tillgänglig annonstid under bästa sändningstid. Det skulle inte vara ekonomiskt hållbart. Å andra sidan är det inte möjligt att sälja exakt av den tillåtna annonstiden. Detta har att göra med att reklamfilmer inte följer standarder i fråga om längd utan tvärtom är mycket olika långa. Praktiska problem med den nuvarande lagstiftningen Det kan bli problem även när ett direktsänt program tar än beräknat, men det är mer sällsynt. Ett exempel är när en hockeyperiod tar är förväntat. Då kan t.ex. den andra pausen, och därmed den reklam som planerats att sändas där, hamna på samma timme som den första pausen, med påföljd att den tillåtna annonstiden under den sändningstimmen riskerar att överskridas. 5 Överväganden och förslag 5.1Utgångspunkter för en lagändring Utgångspunkten för en lagändring är att det enligt gällande rätt finns möjlighet att sända annonser mellan och 19.00 – i rena undan- tagsfall – och under sänd- ningstiden mellan och 24.00. Skall man tillåta längre annonstid måste man beakta de övre gränser för tillåten annonstid som finns i de övergripande svenska reglerna och enligt EG-rätten. I TV-direktivet finns bestämmelser om den högsta tillåtna mängden annonser i TV-sändning, nämligen femton procent av sändningstiden . De svenska reglerna är mer restriktiva. I radio- och TV-lagen finns som tidigare nämnts en generell bestämmelse om att mängden annonser i TV-sändning aldrig får utgöra av den totala sändningstiden . Tanken med en ny reglering är endast att öka flexibiliteten, inte att det skall bli tillåtet att sända mer reklam i TV totalt sett. En ny undantagsregel skall alltså endast kunna leda till att redan planerade annonser – som måste hålla sig inom gränsen för tillåten annons- mängd – flyttas till en annan tidpunkt. 5.2En ny undantagsregel införs Vårt förslag: Vi föreslår att det införs en bestämmelse som tillåter att gränsen för den normalt tillåtna mängden reklam överskrids om programföretaget gör sannolikt att över- skridandet föranletts av en i tiden närliggande händelse som företaget inte rimligen haft anledning att ta i beaktande vid programplaneringen och som legat utanför dess kontroll. Vi föreslår att det under vissa förutsättningar skall vara tillåtet att överskrida de nuvarande reglerna om högsta tillåtna annonstid (med timme menas i det följande timme mellan hela klockslag, om inte annat framgår). Enligt vårt förslag skall därför en ny undantagsregel införas i ett nytt andra stycke i 7 kap. 5 § radio- och TV-lagen. I vilka situationer skall då undantagsregeln bli tillämplig, dvs. under vilka omständigheter skall ett programföretag anses ha till- räckligt goda skäl att överskrida den normala mängdbegränsningen? Att beakta i detta sammanhang är till en början att ett program- företag måste räkna med att vissa förskjutningar kan inträffa i en programtablå om den innehåller direktsända program. Mindre förskjutningar bör kunna undvikas genom planering från program- företagets sida. Enligt utredningens mening bör man ställa tämligen höga krav på denna planering. Efter vad som framgått av uppgifterna från TV4 har bolaget en viss beredskap för att direktsända program drar ut . Detta sker exempelvis genom att bolaget vid planeringen utgår från hur olika typer av matcher i genomsnitt tar i anspråk. Naturligtvis är det dock omöjligt att exakt förutsäga matchernas eller tävlingarnas längd, även om man noggrant försöker beräkna dessa. Ett annat sätt att undvika att den tillåtna annonstiden överskrids skulle kunna vara att inte fullteckna annonstiden under den sändningstimme som följer närmast efter den då direktsändningen äger rum. Enligt TV4 är en sådan lösning inte ekonomiskt hållbar. För att finansiera verksamheten måste bolaget i möjligaste mån sälja all tillgänglig annonstid. Utredningen har förståelse för denna ståndpunkt och anser det inte rimligt att kräva av ett programbolag att man vid s.a.s. känsliga sändningar inte fulltecknar annonstiden i den eller de efterföljande timmarna. För att undantagsregeln skall bli tillämplig anser vi att det skall ha inträffat någon händelse som programföretaget inte rimligen haft anledning att ta i beaktande vid programplaneringen. Här avses händelser av oförutsedd eller tillfällig karaktär. Det kan exempelvis inte krävas att programföretaget planerar för en förlängning av en idrottsmatch. En förlängning kan i och för sig inte anses oförut- sedd men däremot kan den betecknas som en tillfällig händelse. Vi återkommer till detta i författningskommentaren. För att fråga skall vara om en händelse som gör att den före- slagna undantagsregeln skall bli tillämplig anser vi att det dessutom bör krävas att händelsen ligger utanför programföretagets kontroll. Så torde vara fallet i de flesta direktsända sportsammanhang där bolaget inte har möjlighet att göra pauser för att sända reklam under programmet. Detsamma gäller direktsända galor o.d. som programföretaget inte själv producerar. Vid egenproducerade direktsända galor och liknande arrangemang liksom vid normala nyhetssändningar får däremot eventuella avvikelser från plane- ringen anses ligga inom programföretagets kontroll. I dessa fall finns också större utrymme för att påverka programmets innehåll och exempelvis korta ned det. I fråga om direktsändningar i anledning av nyhetshändelser av stort allmänt intresse, såsom exempelvis flygolyckan i , Estoniakatastrofen och händel- serna i , anser vi dock att undantaget skall kunna tillämpas även om fråga är om egenproducerade sändningar. Det är uppenbart att det i sådana sammanhang inte är särskilt lämpligt att göra reklampauser i en längre sändning även om detta i och för sig är tillåtet. Undantagsregeln bör därför vara tillämplig även i sådana situationer om förutsättningarna härför i övrigt är uppfyllda. En ytterligare förutsättning för att undantagsregeln skall bli tillämplig är att programföretaget kan göra sannolikt att villkoren varit för handen. Det är lättast för programföretaget att säkra och senare ta fram den dokumentation som behövs för att utreda omständigheterna i en påstådd undantagssituation närmare. Det faller sig därför naturligt att lägga bevisbördan på program- företaget. Beviskravet bör dock inte ställas för högt. Vi föreslår därför att det är tillräckligt att bolaget gör sannolikt att de aktuella förutsättningarna förelegat. Vårt förslag: Vi föreslår att annonstiden inte i något fall skall få överstiga mellan hela klockslag. Denna övre gräns skall gälla även i de fall sändningstiden inte uppgår till mellan hela klockslag. Det är TV-direktivets regler som utgör den översta gränsen för vad som kan tillåtas i fråga om annonsmängd. TV-direktivets art. 18.2 föreskriver ett maximum om eller annonser . Vår bedömning är att denna översta gräns enligt TV-direktivet måste beaktas i svensk lagstiftning på så sätt att annonstiden aldrig får överstiga . För de fall då sändningstiden inte uppgår till får annonser enligt 7 kap. 5 § första stycket tredje meningen radio- och TV-lagen sändas under högst av . Som nämndes i kapitel 3 infördes den svenska bestämmelsen egentligen med sikte på närradiosändningar, där det inte är ovanligt att en sammanslutning sänder än . I TV-direktivet uttrycks maxgränsen som . Huruvida därmed avses av eller av sändningstiden är inte helt klart. Något avgörande från EG- domstolen eller annat officiellt uttalande, exempelvis från till konvention om gränsöverskridande television, finns inte. Enligt utredningens bedömning talar artikelns ordalydelse för att det är av som avses, dvs. att det alltid är tillåtet att sända reklam oavsett sändningstiden. Till detta kommer dom (mål C- 6/98 Arbeitsgemeinschaft Deutscher Rundfunkanstalten () v. [1999]). Domstolen har där prövat frågan om den s.k. brutto- eller nettoprincipen skulle gälla vid tillämpning av art. 11.3 i TV-direktivet. I domen framhöll domstolen att en bestämmelse som vad gäller tillhandahållande av tjänster inför en inskränkning i en verksamhet som angår utövandet av en grund- läggande frihet, såsom till exempel frihet för televisionssändningar, måste ange denna inskränkning i klara ordalag. Vidare uttalade domstolen att eftersom artikel 11.3 föreskriver en inskränkning i möjligheten att göra avbrott i sändningar av audiovisuella produk- tioner för reklam, det finns anledning att tolka denna inskränkning så restriktivt som möjligt. Utredningen finner mot denna bakgrund att begränsningen om högst annonser skall gälla även i de fall sändningstiden inte uppgår till mellan hela klockslag. Det kan här nämnas att den brittiska granskningsmyndigheten () regler tillåter högst annonser – vilken som helst – mellan hela klockslag (in any one clock hour, se ITC rules on the amount and scheduling of advertising). Frågan blir härefter hur man skall göra när man tillåter att reklamtid flyttas till en annan sändningstimme. Ett tänkbart alternativ är att man helt enkelt tillåter att tio- respektive åtta- minutersregeln överskrids och låter gränsen om tolv minuters reklam utgöra den maximalt tillåtna tiden. Följden av detta är att det oavsett tidpunkt blir tillåtet att sända reklam . Under bästa sändningstid – 24.00 blir det i förhållande till den normalt tillåtna tiden möjligt att sända reklam. blir det tillåtet att sända reklam mer än vad som gäller i normala fall. Ett annat alternativ kan vara att föreskriva att högst outnyttjad annonstid får skjutas till en senare timme. På detta sätt bibehålls den nuvarande skillnaden mellan bästa sändningstid och övrig tid. Utredningen kan dock inte se några bärande skäl för att behålla denna skillnad när det är fråga om överskridande av normaltiden i undantagssituationer. Att program- bolagen ges möjlighet att sända annonser under de speciella fall som omfattas av undantaget kommer, som framhållits tidigare, inte att innebära att mängden annonser ökar totalt sett. 5.4Regeln om högst annonser skall inte få överskridas Vår bedömning: Vi föreslår ingen ändring av regeln om att den totala annonsmängden får uppgå till högst av den totala sändningstiden. Det är tänkbart att ett program under dygnets sista sändnings- timme kan förlängas under sådana omständigheter att undantags- regeln blir tillämplig. Detta kan innebära att outnyttjad annonstid flyttas över och sänds i den följande timmen, som då är den på ett nytt dygn. Om det planerats för exakt annonser – eller strax därunder – av den planerade sändningstiden kan det innebära att annonstiden under detta andra dygn överstiger av sändningstiden. Detta är inte tillåtet enligt gällande rätt. Enligt utredningens bedömning måste det på dygnsbasis finnas goda möjligheter för ett programföretag att utan några mer ekonomiskt eller i övrigt allvarliga konsekvenser flytta om och eventuellt plocka bort reklaminslag som annars skulle medföra ett överskridande av bestämmelsen. Ändringarna kan i dessa fall göras under eftermiddagssändningarna när flertalet av de planerade annonserna är sådana som programföretaget själv kan placera, dvs. de är inte köpta för att sändas vid någon viss tidpunkt eller i samband med ett speciellt program. Ändringar bland den typen av annonser, s.k. RBS, borde normalt kunna göras utan att det uppstår komplicerade kompensationsproblem. Utredningen föreslår därför inga avsteg från den generella regeln om högsta andel annonser . 5.5Följdändringar skall vara tillåtna Vårt förslag: Vi föreslår att i de fall det inte finns utrymme att ta hela den outnyttjade reklamtiden i anspråk under den timme som följer närmast efter den då reklamen enligt planeringen skulle ha sänts, det skall vara möjligt att använda den resterande outnyttjade annonstiden i en därefter följande timme. I vissa fall kan det komma att uppstå en situation där en förskjutning i en programtablå leder till att outnyttjad annonstid måste flyttas fram till nästa sändningstimme men tolvminuters- gränsen hindrar att all outnyttjad tid används under denna timme. Det kan alltså tänkas att det finns behov av följdändringar. Ett exempel kan åskådliggöra problemet: Under en viss kväll har ett programföretag planerat att sända annonser mellan och 21.00 och lika mycket under timmen mellan och 22.00. Låt säga att en direktsänd handbollsmatch förlängs och leder till att ett annonsblock inte kan sändas under timmen mellan och 21.00. Under nästföljande timme kan endast två av dessa sändas eftersom programföretaget annars skulle överskrida den högsta tillåtna gränsen . Frågan är då om det skall vara tillåtet att skjuta de resterande till den därpå följande timmen, dvs. mellan och 23.00. I praktiken innebär en förskjutning av ett annonsblock eller delar därav till nästföljande sändningstimme att det uppstår förskjutningar under de efterföljande timmarna. måste inplanerade program t.o.m. utgå. När de planerade sändnings- tiderna inte hålls måste annonsblocken flyttas alternativt kortas ned. Detta sker inte med automatik utan måste göras manuellt. För att lösa de problem som uppstår när direktsända program tar längre eller än beräknat behöver programföretagen möjlighet att flytta outnyttjad annonstid inte bara till nästföljande timme utan även till en därefter följande timme. En undantagsregel som endast tillåter omflyttning av annonstid till nästföljande timme skulle få ett alltför snävt tillämpningsområde. En sådan regel skulle inte uppnå syftet att undvika att direktsändningar leder till att programföretag, trots relativt högt ställda krav på planering, överträder gällande bestämmelser om tillåten annonsmängd . Utredningen föreslår därför att det inte skall finnas någon begränsning som innebär att den outnyttjade annonstiden måste användas under nästföljande timme. Detta innebär att om den överflyttade reklamen inte i sin helhet kan sändas det är möjligt att sända denna under den därpå följande timmen eller – om nödvändigt – ännu . Att pro- gramföretaget skall sända de överflyttade annonserna bör komma till uttryck i lagen. Vi föreslår därför att det i lagtexten anges att ett överskridande får ske, om det föranleds av en i tiden närliggande händelse (se vidare författningskommen- taren). 5.6Det nuvarande undantaget skall avskaffas Vårt förslag: Vi föreslår att det nuvarande undantaget i 7 kap. 5 § första stycket radio- och TV-lagen avskaffas. 7 kap. 5 § första stycket andra meningen radio- och TV-lagen medger, som vi redogjort för, ett undantag från regeln om högst åtta minuters annonstid – 19.00. I rena undantagsfall får nämligen den högsta tillåtna mängden annonser uppgå . Frågan är vad som skall hända med denna regel när ett nytt undantag införs. Som framgår av avsnitt 3 gällde undantagsregeln ursprungligen under dygnets alla timmar. Till följd av att annonstiden utsträcktes mellan och 24.00 kom undantaget att gälla endast . När undantagsregeln infördes motiverades detta med att viss möjlighet till flexibilitet var påkallad med hänsyn till att annonser endast fick placeras i pauserna mellan programmen. Genom lagstiftning som trädde i kraft blev det tillåtet att under vissa förutsättningar avbryta program för annonssändningar. ändringen omfattade dock inte alla typer av program. Sålunda är det t.ex. fortfarande otillåtet att låta annonser avbryta gudstjänster eller program som huvudsakligen vänder sig till barn (7 kap. 7 b § radio- och TV-lagen). Såvitt gäller barnprogram får dessa inte heller omges av annonssändningar. Eftersom det numera finns möjlighet att göra avbrott för reklam i de flesta typer av program har det skapats ett större utrymme för flexibilitet för programföretagen vid annonsplaneringen. Därtill kommer att den nya undantagsregel vi föreslår torde omfatta de flesta av de situationer som den nuvarande undantagsregeln avser. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår utredningen att den nuvarande undantagsregeln avskaffas. Vår bedömning: Vi bedömer att det inte behövs någon särskild regel om övergången till den nya bestämmelsen. Däremot anser vi att det följer av allmänna principer att överträdelser av de tidigare bestämmelserna om annonsmängd – i de situationer som enligt vårt förslag blir tillåtna – inte bör leda till sanktioner efter det att den nya regeln har trätt i kraft. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs enligt utredningens mening inte. Överträdelser av de tidigare bestämmelserna om annonsmängd, som enligt vårt förslag skall vara tillåtna, bör enligt utredningens uppfattning inte leda till sanktion efter det att den nya regeln har trätt i kraft. Den särskilda avgiften enligt 10 kap. 5 – 6 §§ radio- och TV-lagen utgör visserligen inte ett straff eller en särskild rättsverkan av brott i mening. Avgiften är dock enligt vår bedömning en sådan administrativ sanktion av straffliknande karaktär på vilken principerna i 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av skall anses tillämp- liga. Enligt denna bestämmelse gäller som huvudregel att en ny lag som leder till straffrihet eller mildare straff skall tillämpas också på gärningar som begåtts före lagens ikraftträdande. För ett sådant resonemang talar även det faktum att det redan finns ett uttalande från lagstiftaren om att radio- och TV-lagen bör ändras så att den får den innebörd som vi föreslår. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. Medför förslagen en kostnadsökning eller inkomst- minskning för det allmänna skall förslag till finansiering lämnas. Vidare skall enligt 15 § kommittéförordningen sådana kon- sekvenser av förslagen redovisas som har betydelse för den kom- munala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De förslag som utredningen lägger fram innebär inte några ökade kostnader för det allmänna eller för andra berörda. Snarare kommer våra förslag att minska dels TV4 AB:s kostnader för särskilda avgifter till följd av överträdelser av annonsbestämmelsen i nu aktuellt hänseende, dels för radio och TV kostnader för handläggning av ärenden med anknytning till nyssnämnda överträdelser. Förslagen innebär möjligen att TV4 kan få något ökade annonsintäkter. Anledningen till detta är att annonstid i viss utsträckning används till att kompensera annonsörer som inte fått sin reklam sänd alternativt sänd i fel sammanhang. Om denna typ av kompensationssändningar minskar finns det ett ökat utrymme att sälja reklamtid. En ökning av annonsintäkterna kommer i sin tur även staten till del eftersom den koncessionsavgift som TV4 har att betala baseras på reklamintäkternas storlek (se dock SOU 2003:47). Sammanfattningsvis uppskattar utredningen att förslagen inte kommer att leda till annat än marginella ekonomiska konsekvenser. Vad gäller den typ av konsekvenser som anges i 15 § kommitté- förordningen bedömer vi att några sådana inte finns att redovisa. Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844) 6 kap. 8 § Hänvisningen i andra stycket till 7 kap. 5 § tredje stycket ändras till 7 kap. 5 § fjärde stycket. Ändringen är en följd av att det införs ett nytt andra stycke i 7 kap. 5 §. 7 kap. 1 § Den hänvisning till 7 kap. 5 § tredje stycket som finns i första styckets tredje mening ändras till 7 kap. 5 § fjärde stycket som en följd av ändringarna i 7 kap. 5 §. 7 kap. 5 § Första stycket ändras på så sätt att det undantag som innebär att det i rena undantagsfall är tillåtet att sända annonser även – 19.00 tas bort. Motiven till det finns återgivna i avsnitt 5.6.