sou · GRB381 · 2004-01-01 00:00:00 — Lagstiftningen om förvärvstillstånd på fastighetsrättens område är annars begränsad till överlåtelser av fast egendom, dock att det på hyresmarknaden kan innebära en förvärvsprövning av överlåtelser av aktier eller andelar i bolag enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastigheter m.m. och lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. En annan särreglering fanns i den numera upphävda lagen (1992:1368) om tillstånd till förvärv av fast egendom i det att krav på tillstånd enligt den lagen även gällde vid upplåtelse av bostadsarrenden. Den prövningen rörde dock själva nyttjanderättsupplåtelsen och innefattade inte någon prövning av förvärv av lös egendom. Vid sidan av lagen om förvärv av hyresfastigheter är det i första hand jordförvärvslagen (1979:230) som utgör den s.k. förvärvslag- stiftningen inom detta rättsområde. Vad gäller dessa lagars ändamål Skyddsformer enligt gällande rätt syftar lagen om förvärv av hyresfastigheter till att förhindra förvärv av personer som bedöms som olämpliga att inneha sådana fastigheter samt till att förhindra spekulation i hyresfastigheter, medan jordförvärvslagen är avsedd att förhindra andra än aktiva jordägare från att inneha jordbruksfastigheter. En betydande avreglering inom förvärvslagstiftningen har emellertid skett och jordförvärvslagen får numera anses fungera främst som ett regionalpolitiskt instrument. Utöver det förhållandet att denna lagstiftning är avsedd att tillämpas vid överlåtelser av fast egendom bör i detta sammanhang särskilt beaktas att det i dessa lagar uttryckligen anges att förvärv där förvärvstillstånd vägrats är ogiltiga och således skall återgå. Eftersom förvärvsprövningen är samordnad med lagfartspröv- ningen bör denna ogiltighetsverkan inte föranleda sakrättsliga problem i samma utsträckning som kan förutses om det hade gällt lös egendom som inte omfattas av något lagstadgat registrerings- förfarande. Förvärvslagstiftningens effektivitet är, trots de förutsättningar som ges genom lagfartsinstitutet, ifrågasatt eftersom bestäm- melserna kan kringgås på olika sätt. Det kan bl.a. ske genom nyttjanderättsupplåtelser, varav särskilt långtidsarrenden lär användas för detta ändamål, eller att man helt enkelt bortser från förvärvsprövningen och sinsemellan upprätthåller överlåtelse- avtalet. En giltig överlåtelse kan komma till stånd genom ett testamentsförordnande, vilket liksom övriga successionsrättsliga förvärv är ett förvärv som inte omfattas av tillståndsprövningen (se angående dessa frågor ; Fastighetsköp, 14:e uppl. s. 257 ff.). För att kunna komma åt ett kringgående genom att använda sig av bulvanförhållande finns i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden bestämmelser om straffansvar och tvångsförsäljning. Den torde dock endast ha kommit till ringa användning. Utredningen om förvärv och förvaltning av hyreshus föreslog i ett betänkande att lagen om förvärv av hyresfastigheter skulle upphävas. I betänkandet identifierades vissa brister i den lagen som ytterligare belyser lagstiftningens effektivitetsproblem. En av de brister som framhölls var att det är svårt att kontrollera efterlevnaden av kravet på tillstånd vid förvärv av aktier och andelar. En annan var att sanktionen när förvärvslagstiftningens tillståndskrav m.m. åsidosätts – dvs. att förvärvet blir ogiltigt – inte är verkningsfull utan tvärtom kan antas leda till oförutsedda Skyddsformer enligt gällande rätt problem allt eftersom ogiltiga förvärv uppdagas (SOU 1994:23 s. 75 ff.). Den lagstiftning som utanför fastighetsrättens område finns om tillstånd till förvärv av lös egendom rör företrädesvis sådana varor som kan komma till brottslig användning, såsom vapen och läkemedel, där det skall finnas en kontroll över att handeln med dessa varor sker i legalt syfte. En viss reglering av hur en byggnad får nyttjas kan ske med tillämpning av . Enligt 5 kap. 7 § första stycket 3 och 5 kap. 16 § 1 PBL får i detaljplan och i områdesbestämmelser meddelas bestämmelser om en användning. Vidare krävs enligt 8 kap. 1 § första stycket 3 PBL bygglov för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts. Dessa bestämmelser är dock inte avsedda att användas för att reglera i vilken omfattning en bostad får nyttjas. Att ta en sommarstuga i anspråk för permanentboende omfattas exempelvis inte av bygglovsplikten enligt ett avgörande från Regeringsrätten , vilket fortfarande har aktualitet (RÅ 1965 K 534, se även prop. 1985/86:1 s. 678). Vidare framgår av propositionen till att det i det lagstiftningsärendet hade framförts önskemål från remissinstanserna om att det skulle vara möjligt att reglera fritidsbebyggelse så att den varaktigt kunde användas endast för fritidsbruk för att på så sätt kunna säkerställa att bebyggelsen inte användes som permanentbostäder. Departementschefen bemötte dessa propåer med att han inte var beredd att föreslå bestämmelser som gör det möjligt att reglera användningen av bostäder på det sätt som remissinstanserna enligt honom syntes åsyfta. Däremot ansåg han att det inte borde finnas något hinder mot att kommunen i sin planläggning på olika sätt tar in bestämmelser som gör en avsedd bebyggelse speciellt lämpad antingen för fritidsbruk eller permanentboende (prop. 1985/86:1 s. 575 f.). Slutligen kan noteras att regeringen tycks ha vidhållit denna bedömning i ett ärende om prövning enligt 8 kap 21 § PBL där ägarna av ett fritidshus begärde omklassificering av huset till en Skyddsformer enligt gällande rätt Regeringen fann enligt beslutet att ägarnas begäran inte kunde anses innefatta en sådan åtgärd som skall prövas enligt PBL (M 94/643/9). Nyttjanderättsupplåtelserna i kyrkstäderna har traditionellt varit och är än , enligt de uppgifter vi erhållit, vederlagsfria (benefika). Rättsförhållandet mellan markägaren och kyrkstuge- innehavaren är därmed exklusivt reglerat i 7 kap. jordabalken. Det anses dock att bestämmelserna i jordabalkens kapitel om arrenden och hyra kan vara analogt tillämpliga på benefika nyttjanderätter när det gäller nyttjanderättshavarens skyldigheter. Däremot torde markupplåtarens skyldigheter vara mer begränsade än vid upplåtelser mot ersättning. Det finns inget lagreglerat formkrav för avtalet, varför muntliga avtal om benefika nyttjanderättsupplåtelser bör vara giltiga. 7 kap. jordabalken innehåller endast allmänna bestämmelser om nyttjanderätt. Ledning i hur rättsförhållandet mellan nyttjande- rättsupplåtaren och nyttjanderättshavaren skall bedömas får man därför, vid avsaknad av avtalsbestämmelser, till stor del söka i allmänna kontraktsrättsliga principer (och ; Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom, 3:e uppl., s. 223). Något som regleras genom tvingande bestämmelser i 7 kap. jordbalken är dock upplåtelsetiden. Ett avtal om upplåtelse av nyttjanderätt är enligt huvudregeln i kapitlets 5 § inte bindande längre än från det att avtalet slöts. Denna huvudregel är emellertid försedd med vissa undantag. Upplåtelse av fast egendom inom detaljplan är exempelvis inte bindande längre än . Har upplåtelsen skett för någons livstid är den dock gällande utan någon begränsning till . Har upplåtelse skett än de i lag angivna tiderna måste avtalet sägas upp för att upphöra att gälla. I andra fall krävs överenskommelse om förlängning för att avtalet skall fortsätta att gälla efter upplåtelsetidens utgång. En annan fråga som, med hänsyn till att kyrkstugorna i stor utsträckning lär ha gått vidare i släkten, kan vara av vikt beträffande kyrkstäderna är i vad mån en arvtagare till en nyttjanderättshavare till byggnad på annans mark kan anses ha rätt att överta nyttjanderätten. Skyddsformer enligt gällande rätt Utgångspunkten för nyttjanderättsupplåtelser är att upplåtelse- avtalet upphör att gälla i och med att nyttjanderättshavaren avlider. För att någon skall ha rätt att fortsätta nyttja byggnaden krävs därför att denne ingår ett nytt upplåtelseavtal med markägaren. Vad gäller kyrkstäderna lär det ha förekommit att man mot detta har åberopat urminnes hävd till stöd för sin rätt att disponera marken. Det kan möjligen i vissa situationer även åberopas ett konkludent handlande till stöd för att någon har nyttjanderätt utan att ha ingått ett uttryckligt avtal med markägaren. Därutöver finns vissa regler om besittningsskydd i arrendelagstiftningen som det i detta sammanhang möjligen kan finnas anledning att beakta. Det bör i sådant fall i första hand gälla bestämmelsen rörande bostads- arrenden i 10 kap. 7 § tredje stycket jordabalken, vilken torde vara tillämplig för det fall att markägaren tagit ut ersättning för upplåtelsen, att arrenderätten vid arrendatorns dödsfall kan övergå till annan med vilken jordägaren skäligen kan nöjas. Som ovan nämnts är det här dock fråga om benefika upplåtelser, varför det bör krävas starka skäl för att analogt tillämpa regler som ger upphov till oönskade skyldigheter för markägaren. Markägaren är naturligtvis, med ovan angiven reservation, förbehållen rätten att bestämma vem som skall ha rätt att nyttja marken. Vidare kan det inte anses föreligga något hinder mot att det i avtalet regleras i vilken utsträckning byggnader på hans mark får nyttjas. Markupplåtelseavtal torde således i vart fall i teorin kunna användas för att få till stånd en reglering av nyttjandet av kyrkstadsbebyggelsen som överensstämmer med kyrkstads- traditionen. Det har emellertid framförts vissa invändningar mot att enbart använda markupplåtelseavtal för att kunna bibehålla en reglering av kyrkstadstraditionen. Det skäl som anförts är att kyrkstadsbebygg- elsen är lös egendom och att den som sådan kan säljas utan att det kommer till markägarens kännedom. Markägaren skulle, enligt vad som gjorts gällande, i den situationen få svårt att agera mot en ny ägare av byggnaden. Det lär i viss utsträckning i kyrkstäderna förekomma att överlåtelser sker som inte föregås eller efterföljs av någon kontakt med markägaren. Markägaren har därför inte alltid kännedom om vem som äger kyrkstugan. Vidare lär inte samtliga kända ägare i kyrkstäderna ha ingått något avtal med markägaren. Därtill kommer att det i de större kyrkstäderna är fråga om ett stort bestånd av kyrkstugor med en än större ägarkrets. Det har för dessa kyrkstäder framhållits att det för en markägare kan vara Skyddsformer enligt gällande rätt svårbemästrat att helt på egen hand administrera att avtal ingås med och efterlevs av samtliga kyrkstuge- eller kammarägare. En bild av denna problematik ger omfattningen av det antal ärenden som i har att hantera enbart beträffande förvärvstillstånd. I kyrkstäderna är det i många fall en församling som handhar förvaltningen av marken med begränsade resurser att avsätta till detta arbete. För kyrkstädernas del har markägaren dessutom att arbeta med ett flertal andra frågor som rör förvaltningen av kyrkstaden och med att på andra sätt verka för en levande kyrkstadstradition och detta utan att skäl ta ut någon ersättning för upplåtelserna. gav regeringen i uppdrag att redovisa förslag till åtgärder för att öka förutsättningarna för en långsiktigt hållbar utveckling för landets fäbodmiljöer. I redovisning av detta uppdrag (fäbodar; Redovisning av uppdrag nr 6 regleringsbrev) finns följande sammanfattning för beskrivningen av fäbodväsendet: Fäbodväsendet utgör en tradition som sannolikt har sitt ursprung i och har förekommit i hela norra . Det svenska fäbodbruket hade sin största utbredning . finns knappt 200 fäbodställen i bruk i landet och ännu färre som brukas traditionellt. Fäbodbruket har givit upphov till särpräglade miljöer med stora lokala variationer, som sammantaget genererat betydande såväl materiella som immateriella värden. Upprätthållandet av ett levande fäbodbruk är en grundläggande förutsättning för bevarandet av dessa värden. I likhet med vad som gäller för kyrkstäderna är alltså en levande brukandetradition en väsentlig orsak till att fäbodarna utgör en särpräglad miljö. initierade i anledning härav en större satsning på fäbodbruket . En del av det ordinarie anslaget för bidrag till kulturmiljövård fördelas för åtgärder som syftade till att bevara landets fäbodkultur. –2000 utgick sammanlagt för sådana insatser i de sju län som berördes av satsningen. Enligt redovisning av uppdraget har dessa medel i huvudsak använts till det levande fäbodbruket med en Skyddsformer enligt gällande rätt inriktning mot de fäbodmiljöer som ansetts kulturhistoriskt mest intressanta och som bedömts ha de största förutsättningarna för ett långsiktigt bevarande. Byggnadsvård har varit den post som har stått för den största kostnaden men medel har använts till ett flertal andra områden, som inventeringar, utredningar och olika former av projekt. De olika initiativen till att bevara en levande fäbodkultur har dessutom samfinansierats bland annat genom EU:s fonder och andra intressenter. Detta tycks ha medfört att flera av projekten har kunnat fortleva även efter det att särskilda satsning upphört. Enligt redovisningen har denna satsning medfört att kunskaps- läget beträffande fäbodkulturen och de befintliga miljöernas värden förbättrats betydligt. Det har därutöver fått vissa synergieffekter genom arbetstillfällen, ökad turism och nya samverkansformer och projekt som kan födas ur vad som genomförts genom satsningen. Den skyddsform som ansetts mest lämplig för att bevara fäbodmiljöerna är kulturreservat. I något eller några fall har fäbods- miljöer redan blivit förklarade som kulturreservat medan det för andra fortfarande pågår ett arbete för att få till stånd en sådan förklaring. Att det utöver dessa åtgärder kan finnas ett behov av ytterligare lagreglering till skydd för det levande fäbodbruket framgår av att det har tillkallats en särskild utredare att se över behovet av särskilda bestämmelser om betesrätt och stängsel vid fäbodbruk och andra småskaliga former av djurhållning (dir. 2003:46). 4 Överväganden och förslag 4.1Behovet av en särskild reglering för kyrkstäder Det bör vara ett statligt ansvar att skydda kyrkstäderna. Utgångspunkter för våra överväganden Kyrkstäderna utgör till betydande delar kulturmiljöer av nationellt och internationellt intresse. De är, som vi redogjort för i kapitel 2, unika historiska skapelser som har haft betydelse för samhällslivet och utvecklingen i en stor del av vårt land. Endast ett fåtal av de kyrkstäder som en gång existerat finns kvar . uttalande angående skyddet av kyrkstäderna innebär att staten bör ta ansvaret för att skydda dem. Den fråga som härvid uppkommer är om den kyrkstadsbebyggelse som är av nationellt intresse kan skyddas genom någon av de befintliga skyddsformerna i kulturminneslagen eller . Vad som ligger närmast till hands är möjlighet att förklara kyrkstäderna för byggnadsminnen eller som kultur- reservat. Vi kommer här att något belysa denna frågeställning även om vi – oavsett vårt ställningstagande i den frågan – har att lämna förslag till skydd för kyrkstäderna. Jämförelsen med dessa skyddsformer ger vidare en god utgångspunkt för att identifiera de faktorer som bör beaktas vid utformningen av ett skydd för kyrkstäderna. Den huvudsakliga orsak som framkommit till att det inte är en större andel av kyrkstadsbebyggelsen som har byggnadsminnes- förklarats är att det är en process som för kyrkstäderna är alltför tids- och resurskrävande. Den främsta förklaringen till det är svårigheterna att hantera den omfattande sakägarkrets som kan vara berörd av ett sådant beslut. I detta hänseende föreligger ingen avgörande skillnad beträffande ett ärende om kulturreservat. Båda formerna av beslut förutsätter att kommunikation har skett med berörda sakägare. Vad avser hanteringen av sakägarkretsen framhölls, som tidigare nämnts, i anledning av förslag om reglering av skyddet för kyrkstäderna, att byggnadsminnesförklaring trots allt hade gått att genomföra för en av de större kyrkstäderna, den i . Den metod som användes vid det tillfället får emellertid anses som något säregen och det kan ifrågasättas om samtliga sakägare därigenom fick sin rätt till delaktighet och insyn i ärendet tillgodosedd. Ovan har pekats på möjligheten att använda sig av kungörelsedelgivning som ett sätt att något förenkla handläggningen. Det finns dock skäl att på kulturmiljöområdet överväga om det inte finns ett generellt behov av ett förenklat förfarande vid ärenden som berör större bebyggelseområden. bör beaktas den betydelse för förståelsen av och kunskaperna om de kulturhistoriska värdena den process kan ha som leder fram till en byggnadsminnesförklaring. Detta är således en fråga som vi på nytt kan få anledning att återkomma till i vårt fortsatta utredningsarbete. Ett annat särdrag hos flera av kyrkstäderna är att det inte alltid är tillräckligt med ett bebyggelseskydd, dels eftersom hela områdets karaktär kan vara skyddsvärd, dels eftersom en väsentlig orsak till deras särprägel är det traditionella nyttjandet av bebyggelsen i kyrkstäderna. För att kunna upprätthålla kyrkstadstraditionen har läns- styrelserna i och ansett det erforderligt att med stöd av de kungliga skrivelserna utöva viss kontroll över ägarförhållanden till och nyttjande av kyrkstads- bebyggelsen, huvudsakligen genom att införa särskilda kyrkstads- stadgor. Denna särreglering för kyrkstäderna, som de kungliga skrivelserna utgör, anses som nämnts vara otidsenlig och kan förväntas bli upphävd. Dessa skrivelser kan därför – för att bibehålla kyrkstädernas särprägel – behöva ersättas med andra verkningsfulla medel för att ge förutsättningar att upprätthålla kyrkstadstraditionen. Vad gäller möjligheterna att bevara kyrkstadsområdets karaktär och kyrkstadstraditionen finns i förhållande till byggnadsminnes- institutet vissa fördelar med hur bestämmelserna om kulturreservat är utformade. Inte enbart eftersom den skyddsformen ger bättre möjligheter att genom föreskrifter värna den samlade miljön, utan även på grund av att den skötselplan som skall upprättas för ett kulturreservat kan tänkas vara ett medel för att bevara kyrkstads- traditionen. Det finns möjligen enskilda kyrkstäder som enligt nu gällande regler kan förklaras som kulturreservat. Det är emellertid inte troligt att all skyddsvärd kyrkstadsbebyggelse kan erhålla ett sådant skydd. Detta eftersom bestämmelserna om kulturreservat i första hand syftar till att skydda historiska kulturlandskap, inte miljöer där det är bebyggelsen som konstituerar det kulturhistoriska värdet. Vidare kan ifrågasättas om en skötselplan utgör en tillräckligt effektivt metod för att möjliggöra ett fortsatt nyttjande enligt kyrkstadstraditionen. Vissa riktlinjer för hur ett skydd för kyrkstäder bör utformas Att det kan invändas mot kulturreservatsbestämmelsernas tillämp- lighet förändrar inte att dessa bestämmelser ger en god vägledning för hur ett skydd för kyrkstäderna lämpligen kan utformas. Kyrkstäderna har som skyddsobjekt en karaktär som gör att de framstår som lämpade för ett områdesskydd som ligger närmare det som finns i än vad som kan komma i fråga för byggnadsminnen. Det finns således beaktansvärda skäl till en skyddsreglering som är särskilt anpassad för kyrkstäderna. Vad som kan sättas i fråga är om dessa skäl motiverar en särreglering av kyrkstäderna för det fall att man inte skulle finna motiv för att låta den inbegripa ett skydd av kyrkstadstraditionen. De skäl som i sådant fall återstår rör vad som kan anses utgöra generella brister i skyddslagstiftningen för kulturmiljöer. Bevekelsegrunderna för en särreglering kan därmed vara undanröjda efter en mer övergripande genomgång av bebyggelseskyddet i kulturminneslagen. Det är som tidigare nämnts frågor som vi kommer att återkomma till i vårt fortsatta arbete. För att en skyddsreglering rörande kyrkstäderna skall vara rationell och få avsedd användning ger de här angivna skälen för en särreglering vid handen att den bör innefatta ett förenklat handläggningsförfarande. Vidare att den bör utformas som ett områdesskydd och bereda möjlighet till en anpassning efter de olika kyrkstädernas förutsättningar. Vi kommer nedan att återkomma till frågan på vilket sätt och i vilken utsträckning det även bör innefatta ett skydd av kyrkstadstraditionen. Här kan framhållas att vi som en genomgående utgångspunkt för våra bedömningar strävat efter att uppnå ett så heltäckande förslag till reglering av kyrkstäderna som möjligt för att på så sätt kunna ge ett fullständigt underlag för statsmakternas fortsatta överväganden i denna fråga. 4.2Övergripande frågeställningar om utformningen av ett skydd för kyrkstäderna En reglering för kyrkstäderna bör inordnas i ett nytt kapitel i kulturminneslagen och utformas enligt den metod som är bruklig för områdesskydd, med bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter om skyddet. Den bör däremot inte utformas som ett generellt skydd för all bebyggelse inom denna kategori. 4.2.1Frågan om vilken kyrkstadsbebyggelse som skall omfattas av en särskild skyddsreglering Vi har inom ramen för detta utredningsuppdrag endast haft möjlighet att göra mer generella värderingar av det kulturhistoriska värdet och skyddsbehovet hos kyrkstäderna. Det är säkerligen så att länsstyrelserna i enskilda fall inte har funnit anledning att vidta åtgärder för att få till stånd en byggnadsminnesförklaring av det skälet att den specifika kyrkstadsbebyggelsen redan har ett skydd som väl motsvarar det kulturhistoriska värdet. De skillnader som kan förutses i fråga om det bevarade kyrkstadsbeståndets kulturvärde och skyddsbehov leder över till frågan om vilken befintlig kyrkstadsbebyggelse som kan anses utgöra en kyrkstad. Denna frågeställning kan ge upphov till överväganden av skilda slag. Att det skall vara fråga om en samling byggnader som traditionellt har använts för att bereda sockenbor tillfälligt husrum på kyrkoplatsen torde dock vara en utgångspunkt som inte kan ifrågasättas. För att avgöra vad som av den bevarade kyrkstadsbebyggelsen kan anses utgöra kyrkstäder måste man emellertid först ställa sig frågan vilken omfattning en kyrkstadsbebyggelse minst bör ha för att betraktas som en kyrkstad. Andra frågor det kan ge upphov till är om det bör krävas att kyrkstugorna fortfarande nyttjas enligt traditionen, samt hur man skall bedöma nybyggnationer inom en kyrkstad eller återuppbyggnad av en hel kyrkstadsbebyggelse. Vi har ovan i avsnitt 2.2 utifrån beskrivningen av bevarad kyrkstadsbebyggelse översiktligt belyst dessa avgränsningsfrågor. De gränsdragningsproblem som sålunda föreligger beträffande vad som utgör bevarade kyrkstäder visar på betydelsen av en grundligare inventering av kyrkstadsbeståndet. Det berör naturligtvis inte i samma utsträckning alla kyrkstäder, då det för vissa redan kan finns en omfattande dokumentation. Vidare är någon form av inventering av beståndet en förutsättning för att kunna bedöma skyddsbehovet i det enskilda fallet. Att en sådan dokumentation har skett före det att man tar ställning till om viss kyrkstadsbebyggelse skall omfattas av en skyddsreglering har även den fördelen att det kan medverka till att fördjupa förståelsen om den specifika kyrkstadens betydelse och dess kulturhistoriska värde. De ovan angivna omständigheterna talar mot att införa någon form av generella skyddsregler för kyrkstäderna. En förutsättning för att använda sig av en sådan skyddsform bör vara att den omfattar ett klart avgränsbart bestånd som kan bli föremål för en någorlunda enhetlig bedömning och tillämpning. Generella skyddsregler för viss kategori av bebyggelse eller anläggning finns visserligen beträffande de objekt som enligt 4 kap. kultur- minneslagen är angivna som kyrkliga kulturminnen. Utformningen av dessa bestämmelser har emellertid sin historiska förklaring i den statliga tillsynen över kyrkan och berör i fråga om byggnader i huvudsak kyrkor som kunde hänföras till före relationsändringen med staten. De överväganden som föranleder ett generellt skydd för dessa objekt går således inte att överföra till kyrkstäderna.