sou · GRB32 · 2004-01-01 00:00:00 — Chernick & Reschovsky (1997) använder ett mellanting mellan inkomst och livstidsinkomst och studerar skattebördor för bensin med ett 11-års perspektiv på inkomst (dvs. genomsnittlig inkomst i olika deciler). De finner att skattebördan är något mindre regressiv jämfört om man använt årsinkomst. Bilaga 11 till LU 2003 Ett ytterligare alternativ är att studera fördelningseffekter i termer av miljökvalitet. Effekterna av en global temperaturhöjning skiljer sig dramatiskt över jordklotet. Vissa ställen kan bli obeboeliga, medan andra får ett för människan behagligare klimat. I finns en rörelse kring miljö och rättvisa (environmental ), där man bland annat intresserar sig för hur miljökvaliteten fördelas över olika etniska grupper. Rörelsen har rötterna i ett uppmärk- sammat fall , när lokalisering av en soptipp i ett område mötte starka protester.25 Miljörättvisa är föremål för en s.k. Presidential Executive Order26 där det fastslås att no person or group of people should shoulder a disproportionate share of the negative environmental impacts resulting from the execution of this country's domestic and foreign policy programs.27 Debatten i kring miljörättvisa är en spegelbild av en tidigare debatt kring vinsterna av lokalisering av bibliotek, etc. Debatten fokuserade då rättviseaspekter i samband med lokalisering av verksamheter med positiva, snarare än negativa, externaliteter. Litteraturen kring samband mellan miljörisker och fattig/minoritetssområden förklarar dock sällan de underliggande mekanismerna. För ett försök att göra detta, se Helfand & Peyton (1999). Problemen kring lokalisering och fördelning av miljö- kvalitet bör även diskuteras med hänsyn till de olika vinster som närboende kan göra, se t.ex. Hite (2000). Allmänt sett måste man 24 Det finns en också en rätt omfattande diskussion kring begreppet rättvist miljöutrymme, som vi dock inte behandlar här. Enligt definition av begreppet är det rättvisa miljöutrymmet: The maximum amounts of natural resources that we can use sustainably and without violating global equity., se . 25För en diskussion av denna händelse och en sammanställning av studier kring fördelning och miljö i ett humanrättsligt perspektiv, se Johnstone (1994). 26Executive Order 12898, Federal Actions To Address Environmental in Minority Populations and Low-Income Populations (, 1994) 27Det fanns, främst i den tidigare delen av , en inriktning av geografin där man fokuserade på naturens fördelning av rikedomar, och dess betydelse för ekonomiskt välstånd. Temperaturens fördelning över jordklotet korrelerades med mått på ekonomisk framgång. En av ämnesområdets portalfigurer räknade ut att , , var den optimala platsen för ekonomisk aktivitet ur detta perspektiv. Hans arbetsplats var för övrigt , som ligger just i . Se Landes (1998). Heal & Kriström (2002b) diskuterar kopplingar mellan klimat och välstånd i en uppsats kring klimatpolitik och osäkerhet. Bilaga 11 till LU 2003 väga in frågan vem kom först?, och ta hänsyn till dynamiken på bostadsmarknaden. Faktaruta 2.2 Kopplingen hälsa, miljö och fördelning Det finns ett stort antal studier kring kopplingen mellan hälsa och inkomstfördelning. En hypotes är att individer med högre inkomst har bättre hälsa, en annan att hälsan även beror på individens relativa inkomst. Flera studier pekar på ett samband mellan mortalitet och inkomstfördelning, sådant att ju mindre jämnt fördelade inkomsterna är, desto högre är mortaliteten. et al (1998) hävdar t.ex. att hälsokostnader av en ojämn inkomstfördelning är stora. Fiscella & (1997) driver tesen att det istället är andelen fattiga som är av betydelse, snarare än inkomstfördelningen. För en kritik och en sammanfattning av dessa studier, se Gravelle (1998). et al (1992) studerar Roseto, , och drar slutsatsen att sociala förhållanden (solidaritet) är av stor betydelse för hälsotalen. En något mer abstrakt tanke är att man istället bör fokusera fördelningen av tillgångar, där man låter begreppet tillgång vara mycket vidsträckt. Det inkluderar inte bara kapitaltillgångar, utan även äganderätter och tillit, för att nämna några. Tankegången har sina rötter i utvecklingar av kapitalteorin.28 Fördelningen av sådana tillgångar är, enligt , viktiga, därför att de bestämmer förutsättningar för utvecklingen av effektiva institutioner. Man kan tänka sig ett land där tilliten är låg (kanske på grund av hög korruption), och tillgångarna, inklusive t.ex. äganderätter, är koncentrerade till ett fåtal. Förutsättningarna för att man i ett sådant land skall genomföra en miljöpolitik som förbättrar miljön för alla invånare är små.29 En slutsats man kan dra av dessa resonemang är således att det finns olika sätt att beskriva fördelningseffekter, där måtten inte nödvändigtvis ger samma bild. Vi använder några av dessa mått i våra empiriska studier, och avstår från andra. En heltäckande bild av miljöpolitikens fördelningseffekter är inte möjlig att ge här. 28Se Dasgupta (1993), Dasgupta & Mäler (2000) och Heal & Kriström (2002a) 29Se t.ex. Deacon (1999). Bilaga 11 till LU 2003 redan nämnts avstår vi t.ex. från att diskutera intergenerationell fördelning, inte minst därför att frågan gavs grundlig belysning i Bilaga 7 till LU 1999/2000 (SOU 2000:7). En populär föreställning bland ekonomer är att effektivitet och fördelning kan separeras. Man illustrerar tankegången med en kaka. Ju effektivare och mer produktiv ekonomi (större kaka), desto mer finns det att fördela. Hur man sedan delar upp kakan är ett separat, och i grunden, olösbart rättviseproblem. De flesta samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar, t.ex. de kalkyler som gjorts kring investeringar som eller Öresunds- bron, använder samma grundläggande tanke. Investeringen är lönsam om intäkterna är större än kostnaderna. Vem som vinner eller förlorar är inte intressant; så länge kakan växer finns det mer att fördela. Detta synsätt innebär egentligen att en speciell viktning av vinnare och förlorare görs, nämligen att en krona som tillfaller person A är lika mycket en krona om den tas från person B, sett ur samhällets perspektiv. Om de rikaste personerna anser projektet vara värt och de fattigaste betraktar det som ekvivalent med en förlust på , är projektets netto +1 kronor. Det spelar ingen roll om projektets nettovinster fördelas på omvänt sätt, så att de fattigaste vinner och de rikaste förlorar; det centrala är att kakan växer. Man kan motivera förfarandet med att inkomstfördelningen betraktas som optimal, så att samhällsnyttan ökar precis lika mycket, oavsett vem som får en krona. Man kan också hävda att även om inkomstfördelningen inte är optimal, finns det ingen större anledning att väga in detta i värderingar av enskilda projekt, som , höjda koldioxidskatter eller andra åtgärder. Inkomstfördelningen kan skötas med andra verktyg. En annan möjlighet är att tolka en positiv nettosumma som att vinnarna kan kompensera förlorarna. I exemplet skulle vinnarna kunna ge förlorarna och ingen grupp skulle få det sämre (en grupp får det bättre). Enligt de s.k. kriterierna räcker det i princip med att man kan kompensera förlorarna, om det sedan görs är en separat fråga.30 30 Det finns ett stort antal problem av teoretisk karaktär med kriteriet som vi dock inte kan gå in på här. Se t.ex. (1993) för en summering. Bilaga 11 till LU 2003 Gissningsvis skulle de flesta ekonomer fortfarande hävda att huvuduppgiften är att utreda effektivitetsfrågor, och att fördelningsfrågor kan lämnas till andra. Det finns dock ett antal teoretiska skäl som talar emot denna separation.31 En av grundtankarna i den s.k. ny-nya välfärdsekonomin är att om man måste höja någon skatt för att kompensera förlorare i ett projekt, påverkar detta kakans storlek, därför att skatter i allmänhet är störande.32 Det finns också andra argument, väsentligen baserade på informationsbrister, till stöd för tanken att effektivitet och fördelning inte är separerbara, utan bör studeras tillsammans.33 Sammanfattningsvis finns det åtskilligt som talar för att man inte kan separera effektivitet och fördelning. Det betyder helt enkelt att det finns ett värde i att studera effektivitet och fördelningsfrågor tillsammans. Den slutsatsen har direkt praktisk betydelse i samhällsekonomiska bedömningar vilka allt som oftast, direkt eller indirekt, motiverar ett projekts lönsamhet via kriteriet; om summa intäkter är större än summa kostnader är projektet lönsamt. Vårt resonemang innebär att sådana kalkyler bör kompletteras med hur projektet påverkar olika grupper, vilket i och för sig ofta görs. Till detta skall dock läggas en kalkyl där man redovisar hur olika viktningar av vinnare och förlorare påverkar nettoresultatet. Eftersom specialfallet att alla vikter är lika med ett sammanfaller med den traditionella kalkylen, förlorar man ingen information på detta sätt, utan breddar beslutsunderlaget. 31McGuire & Aaron (1969) visade att produktion av en kollektiv vara (i offentlig regi) väsentligen är ett beslut som måste inkludera fördelningsaspekter. 32Se t.ex. Dreze, & (1987, sid 956–958). 33Se Stiglitz (1995). 3En översikt av empiriska studier kring fördelning och miljö Detta kapitel presenterar en översikt av ett antal empiriska studier kring miljöpolitikens fördelningseffekter. Det sammanfattar kort- fattat också huvuddragen i våra empiriska studier, som beskrivs i detalj i kapitel 4, 5 och appendix. Huvudresultaten i äldre litteratur () kring fördelning och miljö är ungefär följande: Miljöskador är regressivt fördelade med avseende på inkomst- grupp. Hälsoeffekter och andra skador som kan relateras till miljökvalitet, bärs i högre grad av de som har lägre inkomst. Miljövinsterna är progressivt fördelade, särskilt vad beträffar rekreation, naturparker osv. Man brukar tolka detta som att höginkomsttagarna tjänar mest på miljökvalitetsförbättringar. De indirekta effekterna, t.ex. indirekta kostnadsökningar som uppkommer av att transporter fördyras, av miljöpolitik förstärker miljöpolitikens regressiva effekter. Nettokostnaden för miljöpolitik är regressiv. Vår litteraturgenomgång utmanar inte dessa slutsatser på något avgörande sätt. I korthet ger litteraturgenomgången i stort sett samma slutsatser som man kunde dra från den äldre litteraturen: Miljöpolitikens kostnader fördelas oftare regressivt än progressivt. Miljöpolitikens intäkter, i termer av förbättrad miljökvalitet, gynnar såväl hög- som låginkomsttagare. En tidigare populär uppfattning inte minst bland ekonomer att miljökvalitets- förbättringar fördelas progressivt har inte starkt empiriskt stöd. Även i detta fall finns dock stora variationer; i vissa fall tycks miljöförbättringar främst gynna höginkomsttagare, i andra fall låginkomsttagare. En översikt av empiriska studier kring fördelning och miljö Bilaga 11 till LU 2003 Skatteväxling är i allmänhet regressiv, särskilt om miljöskatter växlas mot lägre arbetsgivaravgifter. Det finns möjligheter att utforma miljöpolitiken så att för- delningseffekterna mildras. Det innebär t.ex. att man delar ut utsläppsrätter gratis, eller, som är fallet i , använder olika nedsättningsregler inom energibeskattningen. Litteraturgenomgången baseras på en analys av en ekonomi i tre olika nivåer. Vi börjar med att se på fördelningseffekter utifrån det enskilda hushållet/företagets perspektiv, och diskuterar vilka effekter miljöpolitiken kan ha för dessa aktörer. Empiriska studier av miljöpolitikens intäkter och kostnader på hushållsnivå illustrerar resonemanget. Vi flyttar sedan upp analysen ett steg, och betraktar de hushåll och företag som samspelar på en given marknad. Det ger en väsentlig insikt, nämligen att hushåll och företag oftast delar på miljöpolitikens kostnader, precis på samma sätt som i traditionell analys av skatters incidens. Vi visar också på vilket sätt olika miljöpolitiska instrument ger olika fördelningseffekter. En auktion av utsläppsrätter ger i princip exakt samma resultat som en miljöskatt; en reglering ger däremot inga skatteintäkter. Vi analyserar också effekterna av s.k. grandfathering, vilket innebär att utsläppsrätter delas ut gratis till företagen (en princip som är populär i praktiken). Analysen på marknadsnivå illustreras med ett antal olika exempel, inte minst hur den svenska energipolitiken påverkar industrin. Vi finner t.ex. att en 5-öres höjning av elskatten innebär mycket varierande effekter, beroende på att industri- strukturen är heterogen. Den stora förloraren är massa & pappersindustrin. Med tanke på var energiintensiv industri är lokaliserad, ger denna analys insikter som kan vara värdefulla i regionalpolitiska diskussioner av energipolitikens effekter på svensk industri. Vi flyttar sedan analysen till den tredje nivån, där ekonomins marknader tillåts samspela. I ett första avsnitt studeras hur marknader inom en avgränsad sektor samspelar. Ett exempel illustrerar tydligt hur en miljöpolitisk åtgärd skapar såväl vinnare som förlorare. Vi visar att en miljöpolitisk åtgärd som direkt drabbar massa & pappersindustrin innebär ökade vinster i sågverken. Anledning är att den minskade efterfrågan på massaved ökar utbudet av sågtimmer, och sågverken får därmed ett lägre pris på en viktig insatsvara. Bilaga 11 till LU 2003 En översikt av empiriska studier kring fördelning och miljö I ett andra avsnitt tillåter vi alla ekonomins sektorer att samspela inom ramen för s.k. allmän jämviktsmodeller. Dessa är flitigt utnyttjade för att analysera miljöpolitik i ett helhetsperspektiv. Fördelen med ett sådant perspektiv är att man kan utröna miljöpolitikens indirekta kostnader och intäkter på ett mycket allmänt plan. En koldioxidskatt innebär i ett första steg att fossila bränslen blir dyrare, men i ett andra steg att vissa transporttjänster också stiger i pris. I sin tur har detta implikationer för t.ex. matpriserna och de indirekta kostnaderna för miljöpolitiken. De illustrerande exempel, hämtade från arbeten i olika länder, visar att slutsatserna som erhölls i avsnittet kring det enskilda hushållet/företaget i stort sett håller även med ett helhetsgrepp på ekonomiska samband; miljöpolitiken är ofta regressiv. Avslutningsvis analyserar vi en global ekonomi, där således även länders olika marknader är sammankopplade. En illustrativ beräkning visar förmögenhetseffekterna av olika fördelningar av utsläppsrättigheter, i en tänkt implementering av en rättighets- marknad för koldioxid. Enligt våra beräkningar skulle vinna på (i jämförelse med EUs nuvarande s.k. bördefördelning) att fördelningen var baserad på BNP/capita eller folkmängd, därför att vi har relativt sett låga utsläpp per BNP och person. Detta räkneexempel illustrerar dock endast hur svårt det är att konstruera klimatavtal mellan länder. Det kokar, i korthet, ned till en fördelningsfråga som är svårlösbar. I kapitlet ger vi flera exempel på att det går att konstruera lösningar som innebär att fördelningspolitiska och andra mål kan nås. Olika skattenedsättningsregler, särskilda skattelösningar och andra specialdestinerade åtgärder är exempel på detta. Man kan inte förvänta sig att ett miljöpolitiskt instrument som är effektivt, t.ex. en miljöskatt, skall kunna satisfiera andra mål. Därför behövs kompletterande lösningar; antalet medel måste vara minst lika stort som antalet mål. Kapitlet innehåller även ett antal faktarutor, där vi tar upp relaterade frågor och insikter från angränsande litteratur. Det gäller t.ex. empiriska studier kring inkomstfördelning och tillväxt, där vissa resultat tyder på att en jämnare inkomstfördelning ger en högre tillväxt (motsatta resultat finns också dokumenterade). Eftersom det finns en intressant koppling mellan ekonomisk tillväxt och miljökvalitet, finns det anledning att beröra detta ämne här. Vidare kan nämnas studier kring inkomstfördelning och hälsa, och de som berör kopplingen hälsa och miljö. En översikt av empiriska studier kring fördelning och miljö Bilaga 11 till LU 2003 fördelning och miljö ett understuderat område i miljöekonomisk litteratur. Med stor sannolikhet kommer området att ges större uppmärksamhet . Det finns en hel del empiriska studier kring ämnet fördelning och miljö som genomfördes på 1970- och . Innan vi går in på vår översikt, kan det vara av värde att summera några erfarenheter från äldre litteratur. I allt väsentligt härstammar den litteraturen från , även om det finns några europeiska exempel. Huvudresultaten från denna litteratur har sammanfattats på följande sätt, se (1986, sid 96): Miljöskador är regressivt fördelade med avseende på inkomst- grupp. Hälsoeffekter och andra skador som kan relateras till miljökvalitet, bärs i högre grad av de som har lägre inkomst. Miljövinsterna är progressivt fördelade, särskilt vad beträffar rekreation, naturparker osv. Det brukar tolkas som att hög- inkomsttagarna tjänar mest på miljöförbättringar. De indirekta effekterna av miljöpolitik förstärker miljöpolitikens regressiva effekter. Nettokostnaden för miljöpolitik är regressiv. Dessa slutsatser har till en del modifierats, som vi skall se i de följande avsnitten. 3.3En trestegsanalys av fördelningseffekter Det är lämpligt att nysta upp fördelningsfrågor och miljö genom att börja med de små enheterna i ekonomin, dvs. hushåll och företag. Vi börjar med att se på kostnadssidan och övergår sedan till en diskussion av hur hushållen värderar miljöförbättringar. Allmänt sett kan miljöpolitiken påverka det enskilda hushållet på flera olika sätt. Priset på en direkt kopplad vara stiger direkt. Exempelvis påverkar en koldioxidskatt direkt kostnaden för fossila bränslen. Bilaga 11 till LU 2003 En översikt av empiriska studier kring fördelning och miljö Transport och uppvärmning är exempel på varor som blir dyrare. Konsumtionen av transporttjänster och valet av uppvärmning varierar över landet. Kapitel 4 belyser detta i detalj. Priset på andra varor förändras. Hushållet påverkas även av att andra varor och tjänster blir relativt sett billigare eller dyrare, till följd av olika marknadsanpassningar. Avsnitt 3.4 redovisar olika studier kring detta fenomen. Arbetsinkomster kan påverkas. Om ökade miljökrav innebär företagsnedläggningar kan inkomstbortfallen, åtminstone på kort sikt, bli betydande. Kapitel 5 ger detaljer kring detta, se också följande avsnitt. Andra inkomster kan också beröras. Eftersom hushållen äger företagen, påverkar företagens vinster också hushållens inkomster. Vinsterna bestäms i sin tur av priser på det företagen säljer och kostnader för insatsvaror, räntor osv. Se kapitel 5 för detaljer kring detta. Det finns olika möjligheter att kompensera hushållen för ökade kostnader, beroende på vilket styrmedel som används. Hushållens nettoinkomster är en funktion av skattesystemets struktur. En kvantitativ reglering ger inga skatteintäkter, och ger därför ingen kompensationsmöjlighet. över hela ekonomin minskar produktionen, vilket gör att den kaka som går att fördela blir mindre. Intäkterna från en miljöskatt, eller auktion av utsläppsrätter, kan användas för att på olika sätt kompensera hushållen för ökade kostnader. Intäkterna kan fördelas tillbaka som en klumpsumma, inkomstskatten kan sänkas liksom momsen.34 Det svenska skattesystemet medger en mängd tänkbara konstruktioner. Vi återkommer till detta i avsnitt 3.4. Dessa värderas av olika hushåll på olika sätt, beroende på preferenser, inkomster, samt priser på olika varor och tjänster. Tabell 3.1 nedan ger en kort översikt av ett antal studier kring fördelningseffekter av miljöpolitikens kostnader på hushållsnivå för ett antal länder. 34 Huruvida man skall kompensera förlorarna är en separat fråga, se diskussionen i Baumol & Oates (1988). En översikt av empiriska studier kring fördelning och miljö Bilaga 11 till LU 2003 Tabell 3.1 Studier över miljöskatters fördelningseffekter Creedy (1997)) et al (2001)) et al (2001)) (Symons, Proops & (1994)) ((2000)) (Tiezzi (2001)) mest (i % av (se kapitel 4) (2002)) (Sipes & Mendelsohn (2001)) 0,4-0,7 inkomst- elasticitet =0,1-0,2 Den allmänna uppfattningen är att miljöskatter tenderar att vara regressiva, en uppfattning som också får stöd av exemplen i tabell 3.1.35 Den slutsatsen beror dock i någon mån på om man använder inkomst eller livsinkomst enligt den diskussion vi förde ovan. En övergripande slutsats man kan dra av den, trots allt, relativt sparsamma litteraturen på området är att utformningen av miljöskatter tillsammans med återföringssystemet avgör hur hårt låg- respektive höginkomsttagare drabbas. Det finns också en viss 35 Se t.ex. översikterna i et al (2001), Markandya (1998) och West & (2002). Bilaga 11 till LU 2003 En översikt av empiriska studier kring fördelning och miljö samstämmighet i litteraturen rörande återföring med hjälp av sänkta löneskatter, som tycks ge mer regressiva effekter jämfört med andra återföringsmekanismer, se vidare avsnitten nedan och kapitel 4. Enligt West & (2002) kan effekten av en bensinskatt vara progressiv om man använder klumpsumme- transfereringar. Detaljerade studier från och visar också hur en miljöskatt kan vara såväl progressiv som regressiv, väsentligen beroende på hur den utformas. Faktaruta 3.1 Efterfrågemönster och inkomstfördelning Ett allmänt resultat i den ekonomiska teorin är att den samlade efterfrågan på en vara, dvs. summan av alla hushålls efterfrågan, beror på hur inkomsterna är fördelade. Eftersom en väsentlig del av miljöproblemen relateras till våra konsumtionsmönster, är det av intresse att följa inkomstfördelningens utveckling. Ravaillon, Heil & Javal (2000) har studerat sambandet mellan koldixodiutsläpp och funnnit att en inkomstutjämning i världen leder till högre koldioxidutsläpp. När utvecklingsländerna blir rikare ökar deras koldioxidutsläpp snabbare än vad den observerade inbromsning som kan skönjas bland de rikaste länderna. Miljöpolitik innebär inte bara kostnader, utan ger också intäkter av olika slag. Precis som alla andra varor värderas miljöförbättringar olika av olika människor. En slutsats man kan dra från den mycket omfattande litteraturen kring miljövärdering är att betalningsviljan är asymmetriskt fördelad.36 Det betyder att de flesta har en relativt låg betalningsvilja, medan ett fåtal har hög betalningsvilja. Sålunda finner man ofta att medelvärdet av betalningsviljan är långt större än medianen. Litteraturen visar också att en högre inkomst innebär en högre betalningsvilja. Avståndet till miljöproblemets källa är en annan viktig bestämningsfaktor. Den studie som redovisas i appendix angående rovdjurspolitiken illustrerar ovan sagda väl. 36 Söderkvist (1996) sammanfattar ett 60-tal svenska värderingsstudier. För europeisk del finns åtminstone 650 värderingsstudier. et al (1994) bibliografi innehåller fler än 1 600 referenser. En översikt av empiriska studier kring fördelning och miljö Bilaga 11 till LU 2003 En huvudfråga i diskussioner kring fördelning och miljö är hur sambandet mellan miljökvalitet och inkomst ser ut. Vi skall därför diskutera den i mer detalj. Grovt sett finns det tre hypoteser: Miljökvalitet är en lyxvara, och miljöpolitiken gynnar i första hand de mer välbeställda37 Miljöpolitiken främjar livskvaliteten ganska jämnt över inkomst- grupper Miljöpolitiken tenderar att i första hand öka välfärden för människor i lägre inkomstskikt Ett rimligt antagande, som också stämmer väl med empirisk kunskap, är som nämnts att betalningsviljan för miljökvalitet växer med stigande inkomst. En kontroversiell fråga är hur detta samband ser ut i mer detalj. En lyxvara definieras ofta i läroböcker som en vara med inkomstelasticitet större än 1. Om inkomsten ökar , ökar efterfrågan med och omvänt om inkomsten minskar. Det innebär att budgetandelen växer med stigande inkomst. Många skulle förmodligen instämma i påståendet att miljökvalitet är en lyxvara, åtminstone anser Nobelpristagaren att: Environmental protection should be a ''luxury'' good that in poor families is displaced by basic needs for food and shelter, and in wealthy families more affordable.38