sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Från det pågående direktivarbetet har bland annat framkommit att långsiktiga avtal liksom handel med utsläppsrätter kan vara en framkomlig väg för att underskrida den tänkta minimiskattesatsen på el. Med tanke på det svenska närings- livets elintensitet kan således långsiktiga avtal komma att få stor betydelse i de fall som anläggningar inte omfattas eller kommer att omfattas av handelsdirektivet. SNED bedömer att ett system med långsiktiga avtal sannolikt får en utformning som innebär att det blir fråga om ett statsstöds- system. Ett sådant system måste prövas av . För att få en självständig och transparent hantering av eventuella ned- sättningar med stöd av långsiktiga avtal bör enligt SNED en even- tuell framtida lagreglering utformas vid sidan om lagen om skatt av energi. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel Handel med utsläppsrätter och långsiktiga avtal Enligt förslaget till handelsdirektiv får medlemsstaterna hos kom- missionen ansöka om att vissa anläggningar och verksamheter tillfälligt skall undantas från gemenskapens system fram till och med . I ansökningarna skall varje sådan anläggning anges, och ansökningarna skall offentliggöras. Kommis- sionen kan enligt artikel 27 punkt 2 medge tillfälligt undantag från gemenskapens system för dessa anläggningar om kommissionen efter att ha beaktat eventuella synpunkter från allmänheten finner att anläggningarna och verksamheterna a)till följd av nationell politik kommer att begränsa sina utsläpp lika mycket som om de vore underkastade bestämmelserna i handelsdirektivet. b)kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapporte- ring och kontroll, vilka motsvarar de krav som föreskrivs enligt artiklarna 14 och 15 i handelsdirektivet. c)kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4 om de nationella kraven inte uppfylls. Det är uppenbart att kommissionen endast kommer att medge undantag från gemenskapens handelssystem under förutsättning att berörda anläggningar uppfyller samma krav som om de om- fattades av handelsdirektivet. Undantaget kommer endast att ges tillfälligt fram till och med . Utrymmet för undantag står i stark kontrast till berörda branschföreträdares krav på att ge näringslivet stabila och långsiktiga planeringsförutsätt- ningar. Det är enligt delegationen svårt att se skälen till att företag skulle vara villiga att tillgodose kraven på att begränsa sina utsläpp, upp- fylla övervakning, rapportering och kontroll och kravet på att vara underkastade samma påföljder som om man deltog i handels- systemet utan att man har möjlighet att delta i handelssystemet, vars avsikt är att skapa flexibilitet och handlingsfrihet. Regleringssystem av den typ som långsiktiga avtal represente- rar ger dessutom som regel upphov till strategiskt beteende mellan reglerande myndigheter och det reglerade företaget. Detta resul- terar i samhällsekonomiska effektivitetsförluster i tillägg till de ofta höga administrationskostnader som följer med ett förhandlings- system. Regleringar av detta slag bör därför endast komma ifråga Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel om skatter eller överlåtbara utsläppsrätter inte kan utnyttjas. Det förefaller dessutom föga effektivt att arbeta med styr- medel som måste betraktas som substitut utan en närmare sam- ordning. En tänkbar samordning kan vara att handel med utsläpps- rätter prioriteras som styrmedel för att uppnå våra åtaganden gällande utsläpp av växthusgaser. Möjligheterna till att utvidga handelssystemet för perioden 2012 måste beaktas i detta sammanhang. I det fall handel med utsläppsrätter inte kan användas bör frivilliga avtal med ett kvantitativt åtagande kunna komma ifråga som ett kompletterande instrument. SNED framhåller att en lagreglering av eventuella nedsättningar med stöd av långsiktiga avtal bör utformas vid sidan om lagen om skatt på energi. Det bör lämpligen övervägas om det mot bakgrund av ovan- stående inte vore bättre att ha en regel som säger att de anlägg- ningar som deltar i handel med utsläppsrätter inte skall omfattas av koldioxidskatt i stället för att gå omvägen via långsiktiga avtal och under vägen förlora den handlingsfrihet som handelssystemet innebär. Däremot kan det på kort sikt finnas utrymme för frivilliga avtal, eftersom handelsdirektivet endast omfattar ett begränsat antal sektorer av det svenska samhället. är avsikten att handelssystemet skall vara heltäckande. Den ovanstående diskus- sionen om relationen mellan utsläppshandel och långsiktiga avtal blir applicerbar även under dessa nya förutsättningar. 11.5.2Elcertifikat, SNED och handel med utsläppsrätter Elintensiv industri har i avvaktan på SNED tillsvidare inte någon kvotplikt för den el som förbrukas i tillverkningsprocessen. SNED föreslår nu att kvotpliktens verkningar för energiintensiva företag lindras genom att sektorundantagen ersätts med regeln om att alla företag som uppfyller ettdera av de två kriterierna på energiinten- sitet i energibeskattningsdirektivet15 undantas från kvotplikten. 15 Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på av produktions -(försäljnings-)kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på . Dock måste alltid, som genomsnitt, EG:s minimiskatter erläggas. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel Elcertifikat och handel med utsläppsrätter Elcertifikat syftar till att främja elproduktion från förnybara energikällor. Detta kan ses som ett mål i sig men kan också bl.a. tänkas främja inhemska bränslen, skapa arbetstillfällen i glesbygd och sporra utvecklingen av nya energitekniker. I vissa länder, t.ex. och har elcertifikat dessutom till syfte att minska emissionerna av växthusgaser genom att tränga ut annan, fossilbaserad elproduktion. Denna effekt blir inte lika tydlig i där huvuddelen av elproduktionen redan är fossilfri. Handel med utsläppsrätter syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och de anläggningar som har aktiviteter som listas i direktivförslagets bilaga I omfattas av systemet och måste kunna redovisa utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp. I omfattar utsläppshandelssystemet ca 300 anläggningar. Det är bara anläggningar som producerar el med hjälp av för- nybar energi som är elcertifikatberättigade. Utsläppshandelssyste- met omfattar stora förbränningsanläggningar och industrianlägg- ningar och utsläppsrätter måste redovisas av dem som släpper ut växthusgaser. Det kan finnas anläggningar som omfattas både av elcertifikat- systemet och av utsläppshandelssystemet, nämligen vissa kommu- nala kraftvärmeverk eller vissa anläggningar inom skogsindustrin som producerar el. Det skulle kunna röra sig som ca 50 60 bränsle- eldade anläggningar i som omfattas av båda systemen. Om elproduktionsanläggningen är över 20 MW omfattas den av ut- släppshandelssystemet och om den använder fossila bränslen måste den ha utsläppsrätter. Om anläggningen använder biobränsle för elproduktion är den berättigad till elcertifikat för den berörda delen av produktionen. På så sätt kan samma anläggning komma att beröras av båda systemen och om anläggningen får gratis utsläpps- rätter baserat på tidigare användning av fossila bränslen och sedan byter till biobränslen så får den betalt två gånger för bytet. Elcertifikat och handel med utsläppsrätter är liknande styrmedel så till vida att båda tar marknaden till hjälp. I båda fallen behövs en registerfunktion byggas upp och en organisation för att dela ut och samla in elcertifikaten/utsläppsrätterna samt granska de anlägg- ningar som ingår i systemen. Elcertifikaten och utsläppsrätterna kan komma att handlas på liknande marknadsplatser även om marknaden för utsläppsrätter blir mycket större än marknaden för elcertifikat. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel 11.5.3Kilometerskatt och handel med utsläppsrätter är av intresse för FlexMex2-utred- ningen eftersom på lite ett alternativ till dagens system för att hantera de externa affekterna skulle kunna vara att intro- ducera en kombination av handel med utsläppsrätter och en kilo- meterskatt. För att hantera de externa kostnader som är knutna till koldioxidutsläppen från transportsektorn vore ett enkelt, tran- sparant system att ersätta alla nuvarande bränsleskatter med ett system för handel med utsläppsrätter. För att hantera de externa kostnaderna knutna till vägslitage, trafikskador, buller och andra utsläpp bör styrmedlet ta hänsyn både till vägsträcka och till prestanda. Det gör inte dagens bränsleskatter. Detta skulle kunna göras med en kilometerskatt som differentieras med avseende på viktklass, axeltryck, spe- cifika emissioner och buller. 12Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper I detta kapitel beskrivs principer och möjliga metoder för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande handelssystem som skall införas från . Grunddragen i ett system för handel med utsläppsrätter kan variera på ett antal väsentliga punkter: Systemet kan vara av Cap and Trade-modell eller av Baseline and Credit-modell. I ett Cap and Tradesystem sätts ett tak för hur många utsläppsrätter som finns i systemet och detta begränsar hur många utsläppsrätter som kan delas ut. I ett Baseline and Creditsystem delas utsläppsrätter ut baserat på hur mycket utsläppen förväntas minska från en viss nivå. Systemet kan bygga på en uppströmsansats eller en nedströms- ansats. Med uppströmsansats avses att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp. I en nedströmsansats utgår systemet istället från de anläggningar där utsläppen sker. Systemet kan bygga på att de aktörer som deltar i systemet gratis tilldelas utsläppsrätter eller att de tvingas köpa rätterna (t.ex. genom en initial auktion). Man kan också tänka sig en kombination av dessa tilldelningssätt. Som framgått av tidigare kapitel är det system för handel med utsläppsrätter som skall införas inom EU från ett system av Cap and Trade-modell, som bygger på en ned- strömsansats och gratis tilldelning av utsläppsrätter. Mot denna bakgrund har valt att koncentrera resone- manget i kapitlet till sådana tilldelningsmetoder som är anpassade till dessa förutsättningar. Detta innebär t.ex. att auktion som tilldelningsmetod inte närmare diskuteras i kapitlet1. 1 Det bör dock sägas att auktion som tilldelningsmetod har många fördelar, t.ex. att den knyter an till principen att förorenaren skall betala (Polluter Pay Principle) och att den är Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper I kapitlet illustreras först förhållandet mellan den handlande sektorn och övriga sektorer (avsnitt 12.1). Därefter beskrivs de principer som enligt mening bör gälla för tilldelningen (avsnitt 12.2) samt tänkbara tilldelningsmetoder (avsnitt 12.3). Delegationen tar i detta kapitel inte ställning till vilken metod som är att föredra, utan presenterar sina ställnings- taganden i kapitel 1. 12.1Förhållandet mellan den handlande sektorn och övriga sektorer2 För att sätta in tilldelningen av utsläppsrätter i sitt sammanhang görs i detta avsnitt ett försök att illustrera förhållandet mellan den handlande sektorn och övriga sektorer. EU:s gemensamma åtagan- de enligt är att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008 2012) minska sina utsläpp från alla växt- husgaser jämfört med utsläppen . Som framgått av tidigare kapitel gäller för framför allt tre typer av kvantitativa klimatmål: De svenska utsläppen av de sex växthusgaserna skall som ett medelvärde för perioden 2012 vara lägre än utsläppen . Det nationella målet skall uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Enligt den inbördes fördelning av utsläppen av växthusgaser inom EU som skett efter Kyotoprotokollet innebär åtagande däremot att de svenska utsläppen skall begränsas till av nivå. För transportsektorn gäller som etappmål att utsläppen av koldioxid från transporter bör ha stabiliserats nivå. Frågan är då hur införandet av handel med utsläppsrätter påverkar förutsättningarna för dessa mål. En väsentlig aspekt är att de faktiska utsläppen i respektive land från de anläggningar som ingår i förhållandevis enkel eftersom den inte förutsätter tillgång till data om tidigare utsläpps- nivåer. linje i förhandlingarna kring handelsdirektivet har också varit att tilldelning genom auktion borde tillämpas i det EU-omfattande handelssystemet. 2 Detta avsnitt bygger bl.a. på en PM som Per Kågeson framtagit på utredningens uppdrag, Nationella åtaganden under europeisk handel med CO2-utsläppsrätter (). Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper handelssystemet inte kan kontrolleras eller begränsas av medlems- landet, utan utsläppsnivån bestäms av EU-marknaden för utsläpps- rätter. Ett EU-omfattande system för handel med koldioxidrätter kommer således att omfördela utsläppen på europeisk nivå. Om handeln omfattar alla samhällssektorer i samtliga medlemsländer kommer EU:s fördelningsöverenskommelse (burden sharing agreement) att utgöra basen för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter, men däremot inte bestämma i vilka medlemsländer som utsläppsminskningarna kommer att ske. De medlemsländer som blir nettoförsäljare av rätter kommer ytligt sett att framstå som om de överuppfyllt sina åtaganden, medan nettoköparna kommer att redovisa större utsläpp för perioden 2012 än vad de åtog sig vid fördelningsöverenskommelsen. har lägre utsläpp per capita än flertalet av de nuvarande medlemsländerna. Det beror framför allt på att användningen av fossila bränslen i svensk kraft- och värmeproduktion har minskat kraftigt , som bl.a. också energibesparande åtgärder vidtagits. har energitillförsel ökat , från till . har betydande förändringar skett i tillförselns sammansättning (se figur 12.1 nedan). Mot bakgrund av 1970-talets oljekriser vidtogs aktiva åtgärder för att minska oljeberoendet. utgjorde råolja och oljeprodukter av energitillförseln, vilket kan jämföras . Det minskade oljeberoendet beror främst på att kärnkraften, som började byggas ut , bidrar med brutto av den totala tillförseln, samt att andelen biobränslen, torv m.m. av den totala energitillförseln har ökat från till . Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper totala energitillförsel 1970 2001 Biobränslen, torv m m Utöver kärnkraftsutbyggnaden är alltså minskad användning av fossila bränslen i värmeproduktion en viktig förklaring till de för- hållandevis låga svenska CO2-utsläppen. Till det har också bidragit CO2-skattens införande. Fjärrvärmen i började expandera kraftigt 1985 och kom då att till relativt stor del ersätta olja i uppvärmningen. användes fjärrvärme, vilket skall jämföras med . stod olja för av den tillförda energin i fjärrvärmeverken och biobränslen för resten. är oljans andel och biobränslen svarar för av tillförseln. Resten utgörs av värmepumpar (), spillvärme (), naturgas (), kol () och elpannor (). Hur fjärr- värmens bränslesammansättning har varierat över tiden framgår av figur 12.2 nedan. Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper Tillförd energi i fjärrvärme 1970-2001 uppdelad på Biobränslen, torv m m Mot bakgrund av våra förhållandevis låga CO2-utsläpp, och att det därmed kan antas att ytterligare reduktionsåtgärder är relativt sett kostsamma jämfört med åtgärder i andra EU-länder, kan komma att bli en nettoköpare av utsläppsrätter. En nettoimport av rätter leder till att kommer att bokföras för högre utsläpp än vad som skulle ha blivit fallet med enbart ett svenskt system. Detta bör dock inte ses som att skulle ha gjort avsteg från sitt åtagande enligt EU:s fördelningsöverenskommelse. har ju i praktiken fått betala för åtgärder som vidtagits i andra medlemsländer. I ett fall med en allomfattande europeisk handel med utsläppsrätter innebär åtagande att regeringen inte får fördela fler rätter till svenska verksamheter än vad som motsvarar vår andel av EU:s åtagande. När ensidigt påtar sig att reducera utsläppen i stället för att i enlighet med fördelningsöverenskommelsen öka dem undandrar vi rätter motsvarande ca 4,5 miljoner årston från utnyttjande om EU:s handelssystem skulle omfatta alla samhällssektorer. Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper handelsdirektivet, som ju inte omfattar alla samhällssektorer, blir summan istället ca (med utgångspunkt i att den handlande sektorns CO2-utsläpp var 18,3 2001). Detta leder sannolikt till att blir en större nettoköpare än vad som annars skulle ha blivit fallet. Våra utsläpp minskar därmed inte lika mycket som de skulle ha gjort i ett fall utan handel, men vårt frivilliga extraåtagande leder ändå till att de europeiska utsläppen skulle reduceras med ytterligare 4,5 respektive . Situationen blir något mer komplicerad om – som i fallet med handelsdirektivet – handeln med utsläppsrätter bara omfattar emis- sioner från en del verksamheter. Som framgått av kapitel 9 måste varje medlemslands uppfyllande av sin del av fördelningsöverens- kommelsen fastställas genom att man beräknar summan av de rätter som landet frigjort för sektorer som omfattas av handeln och de faktiska utsläppen från de sektorer som inte omfattas av han- delssystemet. Även i detta fall kommer summan av de faktiska utsläppen således att avvika från de nationella tak som fastställts genom fördelningsöverenskommelsen. Det beror på att handeln med utsläppsrätter kommer att leda till att medlemsländerna an- tingen blir nettosäljare eller nettoköpare av rätter. Sannolikheten för att de handlande sektorerna i något medlemsland skall köpa exakt lika många rätter som de säljer är extremt liten. Vad beträffar tilldelningen av utsläppsrätter kan konstateras att ju frikostigare tilldelningen blir, desto större del av bördan av att klara respektive medlemslands nationella åtagande kommer att övervältras på de sektorer som inte omfattas av handelssystemet. Om medlemsländerna väljer en frikostig linje kan det få till följd att de tvingas vidta åtgärder inom de icke-handlande sektorerna som är dyrare än åtgärder som under en stramare tilldelning kunde ha kommit ifråga inom de sektorer som omfattas av utsläppshandeln. Det leder i så fall till att kostnaden för att uppnå det nationella åtagandet blir onödigt hög. Mot denna bakgrund har , som framgått av kapitel 9, valt att utgå ifrån att det skall vara den tilldelade mängden utsläppsrätter (inte faktiska utsläpp) till den handlande sektorn, som skall avräknas mot det nationella klimatmålet. Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper I detta avsnitt diskuterar delegationen några principiella utgångs- punkter för hur fördelningen av utsläppsrätter bör gå till. En mer konkret diskussion om för- och nackdelar med olika tilldel- ningsmetoder som är anpassade till dessa förutsättningar förs i av- snitt 12.3. Fastställande av total tilldelning av utsläppsrätter top-down eller bottom-up? Handelsdirektivet bygger som framgått på en nedströmsansats, dvs. handelssystemet skall utgå från de anläggningar där utsläppen sker. I linje med detta skall också tilldelningen av utsläppsrätter ske på anläggningsnivå. Av detta följer emellertid inte att den metod som väljs för tilldelningen enbart kan fokusera på anläggningsnivå. För det talar t.ex. att ett Cap and Tradesystem, som det ju här är fråga om, bygger på att det sätts ett tak för hur många utsläppsrätter som finns i systemet och att detta tak begränsar hur många utsläpps- rätter som kan delas ut. Således måste man som utgångspunkt för tilldelningen även fundera över storleken på den totala bubblan, dvs. den totala mängd utsläppsrätter som står till den handlande sektorns förfogande under en viss given tidsperiod. Fokus på bubblan respektive på anläggningsnivån kan sägas handla om huruvida man vid fördelningen av utsläppsrätter skall använda en top-down eller en bottom-up ansats. Som framgår av följande karakteristik kan dessa två ansatser sägas tjäna olika syften: Ansatsen top-down (uppifrån-ner) innebär att utgångs- punkten är att bestämma hur stora emissioner de handlande branscherna skall tillåtas ha under handelssystemet, dvs. hur stor den totala bubblan skall vara. Motivet för denna ansats är att tyngdpunkten läggs på att analysera det ansvar för reduk- tioner av koldioxidutsläppen som respektive samhällssektor skall stå för. När väl fördelningsprincipen är bestämd skall den totala utsläppsmängden fördelas till enskilda anläggningar. För att, med en top-down ansats, göra fördelningen i två steg (först till sektors- sedan till anläggningsnivå) talar även att olika för- Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper delningsmetoder inom sektorerna härmed lättare kan appli- ceras. Ansatsen bottom-up (nerifrån-upp) innebär att man börjar med att beräkna tilldelningen till anläggningarna enligt ett givet system, för att sedan aggregera till respektive bransch och till slut summera för alla de handlande branscherna. Den beräk- nade mängden utsläppsrätter kan sedan antingen delas ut till de handlande anläggningarna, eller justeras utifrån andra hänsyns- taganden. Med en bottom-up ansats fokuseras processen framför allt på det sätt som hänsyn kan tas till de kriterier som finns i bilaga III till handelsdirektivet3. Visserligen måste framtagandet av den nationella fördelningsplanen i praktiken bestå av en kombination av de båda ansatserna. Men menar att det ändå finns skäl att som utgångspunkt för arbetet med den nationella fördelningsplanen söka bestämma lämplig nivå på bubblans totala storlek för handeln 2007, och motsvarande delbubblor för de olika delsektorer som ingår i den handlande sektorn. För att bestämma hur många utsläppsrätter som totalt skall delas ut kan bl.a. historiska emissionsdata 2001 användas. Det blir därför av vikt att bestämma vilket bubbelår4, som tilldelningen skall baseras på. Det kan t.ex. vara ett visst år, genom- snittet av en följd av år eller genomsnittet av ett antal oberoende år som väljs på något sätt. En viktig utgångspunkt för valet av storlek på bubblan är att den skall göra det möjligt för att nå våra utsläppsmål . Härmed påverkas valet bl.a. av på vilken total utsläppsnivå vi befinner oss jämfört med den nivå som skall nås och vilka konsekvenser olika klimatpolicies får för sysselsättning, svensk industri och dess konkurrenskraft. Om vi har nått –i förhållande till utsläppsnivån kan vår generositet gentemot den handlande sektorn sträcka sig så långt som EU:s statsstöds- och konkurrensregler medger. Om vi däremot har en total utsläppsnivå som är oförändrad i förhållande till den totala 3Dessa kriterier återges i faktaruta 7.2 i föreliggande betänkandes kapitel 7. 4FlexMex2-utredningen menar med begreppet bubbelår det år eller den följd av år som den beslutade bubblans storlek är knuten till. Bubblan definierar storleken på den totala mängden utsläppsrätter som står till den handlande sektorns förfogande under en viss given tids- period. Bubblan skall fördelas på de sektorer som utgör den handlande sektorn. De år som fördelningen inom den handlande sektorn skall utgå ifrån kallar vi fördelningsgrundande år (ofta förkortat till fördelningsår). Begreppet basår används av delegationen endast för , som är jämförelseår för internationella åtaganden och vårt nationella mål. Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper utsläppsnivån finns anledning att vara mer restriktiv beträffande bubblans storlek för den handlande sektorn. En annan typ av flexibilitet att beakta i sammanhanget är att bubblan kan göras större om vi använder styrmedel för att begränsa utsläppen i de icke-handlande sektorerna. Med hänsyn till att det handelssystem som skall införas varken omfattar alla växthusgaser eller samhällssektorer finns även vissa andra frihetsgrader i valet av storlek på bubblan och i den tilldelning av utsläppsrätter som skall ske: Handelssystemet avser för perioden 2007 endast koldi- oxid, medan både det internationella åtagandet och det svenska nationella målet avser samtliga växthusgaser.