sou · GRB356d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I samband med behand- lingen i arbetsmarknadsutskott av bidraget till inför underströks vikten av att finns eta- blerat på orter med svag arbetsmarknad (bet. 1996/97: AU1). Bak- grunden var att regeringen i budgetpropositionen föresla- git en minskad merkostnadsersättning till . Arbetsmark- nadsutskottet erfor att skulle tvingas säga upp 1 000 anställda med arbetshandikapp. Genom ett s.k. utskottsinitiativ omfördelades medel från andra anslag för arbetsmarknadspolitiska program till , som det följande årets planerade neddragning av merkostnadsersättning sköts fram . Utskottet förutsatte – mot bakgrund av de åtgärder man föreslog – att inte skulle fullfölja de ifrågavarande uppsägningarna. Det är enligt utskottets mening angeläget att vid eventuell omstrukturering av verksamheten om möjligt tar regionalpolitisk hän- syn. Nedläggningar av verksamhet bör om möjligt undvikas på orter med svagare arbetsmarknad. En nästan identisk formulering har därefter förts in i avtalet mellan staten och . Hur genomför sitt uppdrag Den totala timvolymen (för alla län) AMS bedömer behoven av de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp och lämnar, i budgetunderlag, förslag till omfattningen vad gäller lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Någon bedömning av dimensioneringen av skyddat arbete hos görs emellertid inte, trots att skyddat arbete hos är en arbetsmarknadspolitisk insats som verket disponerar hela anvisningsrätten till. Efter riksdagsbehandling meddelar regeringen i regleringsbrev till AMS hur många som skall syssel- sättas med lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) inom ramen för anslaget. Någon bestämd fördelning mellan lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) anges emellertid inte. lämnar, i budgetunderlag, förslag till omfatt- ning av skyddat arbete hos uttryckt i antal arbetstimmar och anger behovet av merkostnadsersättning. Förslaget som lämnas är dock inte någon arbetsmarknadspolitisk bedömning av behovet bland personer med arbetshandikapp, utan snarare en bedömning av bolagets möjligheter att erbjuda sysselsättning. Efter riksdagsbehandling sluter regeringen avtal med om hur många arbetstimmar som skall anordnas för en given merkostnads- ersättning. I avtalet anges övriga verksamhetsmål, rikt- linjer och villkor förknippade med merkostnadsersättningen. Den regionala timvolymen (mellan län) I avtalet mellan staten och framgår att AMS beslutar, i samråd med , om den regionala fördelningen av arbetstill- fällen för anställda med arbetshandikapp i bolaget. Rollfördel- ningen mellan AMS och är den att AMS svarar för den arbetsmarknadspolitiska behovsbedömningen, medan ställer denna bedömning mot sina kommersiella och organisato- riska förutsättningar. lämnar ett underlag till AMS rörande hur den totala timvolymen skall fördelas mellan olika län. förslag är en samlad bedömning av möjligheterna att bereda sysselsättning i respektive län i förhållande till verksamhets- och affärsinriktning. förslag på fördelning relateras till den preliminära fördel- ningen av andra arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med Hur genomför sitt uppdrag arbetshandikapp (lönebidrag och offentligt skyddat arbete). I för- delningen av medel till länsarbetsnämnderna har AMS avsatt för att särskilt kompensera län som av olika skäl inte bedöms få tillräcklig del av skyddat arbete hos . Det rör sig dock om mindre än en procent av anslaget, men kan för ett enskilt län vara betydelsefullt. På central nivå beslutar AMS, i samråd med , om den länsvisa fördelningen. Denna fördelning har i stort sett varit lika- dan . Någon reell prövning av fördelningen sker inte. har den slutliga fördelningen av timmar endast avvikit marginellt från det underlag som lämnat. En förklaring är att fördelningen av arbetstimmar på central nivå är relativt abstrakt. Det är först på nästa organisatoriska nivå, när man fördelar arbetstillfällen på kommuner/orter, som fördelningen i praktiken blir konkret. En annan orsak är, trots att fördelningen är grov, att flexibiliteten när det gäller resursomflyttningar mellan län är begränsad. Det förefaller som om omfattningen av Samhall AB:s verksamhet på regional nivå snarare bestäms av historiska fakta än av någon medveten bedömning av behoven. Den lokala timvolymen (inom län) Något motsvarande krav på formalia, liknande avtalet mellan staten och om den regionala fördelningen av timvolymen, finns inte för fördelningen av arbetstillfällen inom ett län. I samverkansdokumentet mellan och Arbetsmarknads- verket finns riktlinjer för det regionala samarbetet. Den gemensamma planeringen skall på årsbasis alltid omfatta fördelningen av arbets- tillfällen inom respektive län, anställningsmöjligheter, insatser för övergångar och de praktikplatser som Samhallbolagen har att ställa till arbetsförmedlingens förfogande. Den gemensamma planeringen förutsätter ett ömsesidigt och kontinuerligt informationsutbyte. har att informera Samhallbolaget om den aktu- ella sökandegruppens behov och förutsättningar, förväntade för- ändringar m.m. har att kontinuerligt informera länsarbets- nämnden om anställningsmöjligheter och samråda om väsentliga förändringar i verksamheten t.ex. gällande omstruktureringar, ned- läggningar och nyetableringar m.m. Utredningen har via samtliga länsarbetsnämnder genomfört en mindre kartläggning över hur den lokala fördelningen av timvoly- Hur genomför sitt uppdrag men görs och vilket inflytande länsarbetsnämnden har över dimen- sioneringen och lokaliseringen av timvolymen. Kartläggningen visar, generellt sett, att flexibiliteten är begränsad och har minskat ytterligare . Länsarbetsnämnderna menar att det är svårt att få gehör för de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna vid fördelningen. I många län är det neddragningar och/eller anställningsstopp, vilket givetvis minskar flexibiliteten ytterligare. Lokaliseringen bestäms primärt av andra faktorer än behoven hos de arbetssökande med arbetshandikapp. Samarbets- klimatet beskrivs dock överlag som gott och konstruktivt. Läns- arbetsnämnderna har, , klarat minskningen inom genom ökade anslag för lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Några särskilda omfördelningar av medel till kommuner som påtagligt drabbats när inte kan erbjuda sysselsätt- ning har – – inte behövts i någon större utsträckning. Fördelningen av timvolymen inom ett län hanteras olika. I några län liknar proceduren fördelningen på central nivå, medan det i andra län mer handlar om en information från sida. I vissa län bereds frågan av högsta ledningen, i andra län är det en sakkun- nig handläggare som hanterar ärendet. Sammanfattningsvis kan konstateras att hanteringen av fördelningen av timvolymen inom länen inte, fullt ut, följer de riktlinjer som utarbetats av AMS och . Trots att där behoven finns har en framskjuten plats i ändamåls- paragrafen i bolagsordningen har staten inte satt upp något mål eller avkrävt någon form av återrapportering av hur denna aspekt tillgodoses. Ett exempel på hur ett sådant mål skulle kunna formu- leras ger Lybrand i sin rapport analys av – Slutrapport; skall erbjuda anställning för arbetshandikappade på orter som har minst Z invånare. Det saknas överlag kunskap om i vilken utsträckning finns där behoven finns. Hur genomför sitt uppdrag Trots att formuleringen – om att om möjligt bör ta regio- nalpolitisk hänsyn i samband med eventuella omstruktureringar och undvika att lägga ned verksamheter på orter med svag arbets- marknad – har en framskjuten plats i avtalet mellan staten och finns ingen uppföljning i vilken utsträckning denna aspekt tillgodoses. Det saknas överlag kunskap om i vilken utsträckning vid omstruktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmark- nad. Det handlar dels om nedläggningar av hela verksamheter, dels om antalet arbetstillfällen. () har i rapporten – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) gjort en kartläggning av i vilken utsträck- ning arbetsplatserna finns där behoven finns. RRV kunde konsta- tera att bedrev produktion av något slag i flertalet kommu- ner, vilket innebar ca 300 orter och 800 arbetsställen. RRV jäm- förde hur antalet arbetstillfällen per kommun förändrats . Antalet arbetstillfällen minskade med 2 514 stycken, eller . RRV kunde konstatera att neddrag- ningar av antalet sysselsättningstillfällen hade ägt rum i 159 kom- muner spridda över hela landet, men att ökat, eller behållit antalet arbetstillfällen i nästan 50 kommuner. RRV:s slutsats var att utifrån en övergripande geografisk dimen- sion finns där behoven finns. RRV:s slutsats grundar sig på täckningen av kommuner, men som framgår ovan är det i förhållande till behovet av arbete åt han- dikappade sökande, som inte kan få arbete på den reguljära arbets- marknaden och vilka kompensatoriska arbetsmarknadspolitiska program som finns tillgängliga i respektive region som bedöm- ningen skall göras. Några sådana bedömningar finns inte i RRV:s rapport. Tidsperioden för jämförelsen är också kort (). Någon bedömning av i vilken utsträckning vid om- struktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad genomfördes inte inom ramen för RRV:s granskning. Hur genomför sitt uppdrag 10.4.4Indikatorer – arbete där behoven finns För att belysa i vilken utsträckning finns där behoven finns och i vilken utsträckning vid omstruktureringar tar regionalpolitisk hänsyn och undviker att lägga ned på orter med svag arbetsmarknad har utredningen använt sig av SCB:s register- baserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS) för åren 1985, 1990, 1995 och 2000. En brist är att statistikuppgiften avser samtliga anställda vid . RAMS gör ingen skillnad på direktanställd personal och personal med arbetshandikapp som anvisats via arbetsförmedlingen. Detta förhållande behöver emellertid inte innebära några större tolkningsbegränsningar eller systematiska fel, eftersom antalet direktanställda finns någorlunda jämnt fördelade mellan olika arbetsplatser och att minskningen av antalet direkt- anställda i stort sett skett proportionellt. I bilaga 6 redovisas hela utredningsresultatet. Som tidigare framgått är det behovet av arbete åt arbetshandikap- pade sökande som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmark- naden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för per- soner med arbetshandikapp som finns i respektive region. Utredningens studie visar att fördelningen av arbetstillfällen inte på ett tillfredsställande sätt korresponderar mot de faktiska beho- ven. Den regionala fördelningen speglar förvisso bättre behoven än 1985, men fortfarande kvarstår regionala obalanser och omotiverade skillnader mellan län och kommuner. finns på många orter och på ännu fler arbetsställen, men lokaliseringen av arbetstillfällen utgår inte i tillräcklig utsträckning från de arbets- marknadspolitiska behoven. Utredningen har studerat dels förändringen av själva kommun- täckningen, dels arbetstillfällenas utveckling (se bilaga 6). Utred- ningens kartläggning visar att 1985 fanns i 224 av 284 kommuner (). 1990 fanns i 244 av 284 kommu- ner (). 1995 hade ytterligare ökat sin täckning Hur genomför sitt uppdrag till 248 av 288 kommuner (). Därefter har emellertid både timvolym (och antal arbetstillfällen) och den regionala täck- ningen minskat. fanns i 219 av 289 kommuner (). Ökad tjänstesektor inom gör att arbetsstäl- lebegreppet inte blir lika entydigt som . Det är sannolikt att den reella täckningen är något större än vad som framgår av stati- stiken. Den minskade kommuntäckningen har främst tagits ut i storstadsområden och i eller i närheten av regionala centra. är (2000) i hög utsträckning fortfarande verksamt i sysselsättnings- svaga områden, men har sysselsättningen påverkats kraf- tigt i negativ riktning i vissa sysselsättningssvaga förvärvsregioner. 10.5Arbete åt dem som har störst behov 10.5.1Begreppet dem som har störst behov I propositionen om skyddat arbete, yrkesinriktad rehabilitering m.m. (prop. 1977/78:30), som låg till grund för bildandet av stiftel- sen Samhällsföretag, erinrade föredragande statsråd om det vidgade målet för sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiken. Målet full sysselsättning hade förskjutits till att avse rätten till arbete för alla. En följd av detta var att grupper som tidigare i mycket liten utsträckning förväntades ingå arbetskraften kommit att göra anspråk på arbete. Enligt propositionen ovan skall det skyddade arbetet främst ses som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd i syfte att värna om arbetshandikappades rätt till avlönat arbete. Begreppet skyddat arbete skall förstås så, att de anställda är skyddade från konkurrens från personer utan arbetshinder när det gäller att få och behålla ett arbete. Målgruppen för skyddat arbete, dvs. skyddat arbete hos och skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare (), är enligt 32 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Detta innebär att alla andra möjlig- heter, inklusive lönebidrag, skall ha prövats innan anvisning till kan bli aktuell. Staten ställer i avtalet med krav på att av de som rekryteras till skall tillhöra de prio- riterade grupperna, dvs. intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt Hur genomför sitt uppdrag sjuka och flerhandikappade, enligt de definitioner som och har enats om. En närmare beskrivning av de prioriterade grupperna ges i avsnitt 11.3.1. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall se över rekry- teringsprocessen för anställning i och, vid behov, lämna förslag på förändringar. Det är endast arbetsförmedlingen som kan anvisa en arbetssö- kande till skyddat arbete hos . I proposition 1991/92:91 om bolagiseringen av angavs att och AMV skall sam- verka, bland annat vad gäller rekryteringen av arbetshandikappade och arbetet med övergångar. och har kommit överens om formerna för samverkan i särskilda samverkansdokument. Samverkansdoku- mentet var resultatet av ett antal konferenser och möten mellan organisationerna . samverkans- dokument justerades 2001, bland annat till följd av nya bolagsindelning samt tillkomsten av det s.k. kvalitetssäkrings- dokumentet. I samverkansdokumentet mellan och Samhallkoncernen beskrivs rekryteringsprocessen enligt följande: En rekrytering till kan initieras såväl från Af/som från Samhallbolaget. Det är viktigt att Samhallbolaget klargör och anmäler rekryteringsmöjligheter till Af/. En sådan anmälan bör vara skrift- lig och innehålla en kort redogörelse för generella förutsättningar, arbetsmiljöinsatser m.m. i den aktuella verksamheten. Syftet med anmälan är att underlätta dialogen om lämpliga arbetsuppgifter samt arbetsförberedande insatser såväl från Af/som Samhallenheten. I rekryteringsprocessen skall alltid ingå studiebesök på den aktuella arbetsplatsen. Dessutom kan förekomma praktik inför anställningen om det bedöms erforderligt utifrån den enskildes behov. Under sådan praktik utgår ingen lön från Samhallbolaget. I samband med anställ- ningen skall genomföras ett trepartssamtal där den arbetssökande, Af/och går igenom syftet och målen för anställningen. Af/svarar för att samtalet dokumenteras på blanketten Överens- kommelse vid anställning i , vilken skall innehålla uppgifter om den arbetssökande, stödbehov, mål med anställningen, m.m. och undertecknas av de tre parterna. Överenskommelsen skall sedan ligga till grund för den personliga utvecklingsplanen som följs upp under Samhallanställningen. Hur genomför sitt uppdrag Rekryteringsprocessen avslutas med att Samhallbolaget fattar ett formellt beslut om att anställa den sökande. Därmed har övertagit ansvaret för den anställdes personliga och yrkesmässiga utveckling. I det fall delade meningar föreligger om en anställning skall komma till stånd bör ärendet föras upp till överläggning mellan och Samhallbolagens ledningar. En arbetssökandes begränsade arbetsförmåga får inte ligga till grund för Samhallbolaget att säga nej till en anställning. För att en anställning skall komma till stånd förutsätts den arbetssökande aktivt kunna verka i en arbetsorganisation och delta i en produktionsprocess samt fullgöra minst halvtidsarbete. Den nyanställde bör dock ges möjlighet till en generöst tillmätt inskolningstid, vilken vid behov kan innebära kortare arbetstid än halvtid. Innan en anställning aktualiseras skall även arbets- ställets sammansättning av olika handikappgrupper beaktas så att bra utvecklingsmöjligheter kan erbjudas de anställda. Funktionsnedsättning kan avse fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador/–sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, sjukdomar eller till- stånd kan vara av bestående eller övergående natur, dvs. stabila, progressiva eller periodiska. I ett arbetsmarknadspolitiskt samman- hang är en avgörande fråga om en person är arbetshandikappad, dvs. har en funktionsnedsättning som också innebär att arbetsför- mågan är nedsatt. I vad mån arbetsförmågan är nedsatt kan dock inte enbart definieras med utgångspunkt från funktionshindret, utan avser egentligen förmågan att utföra specifika arbetsuppgifter. Ett arbetshandikapp kan brytas genom att arbetsuppgifter och arbetsvillkor anpassas till individen. Enligt 10 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp definieras en person med arbets- handikapp som den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårighet att få eller behålla ett reguljärt arbete. Kodning av arbetshandikapp vid arbetsförmedlingen För att få tillgång till de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp, t.ex. lönebidrag och skyddat arbete hos , krävs att ett arbetshandikapp har konstaterats och att den arbets- sökande försetts med en kod för arbetshandikapp i arbetsförmed- lingens register. Kodning av arbetshandikapp kan även göras för att Hur genomför sitt uppdrag indikera ett behov av fördjupad service hos speciell handläggare eller arbetsförmedling. Kodningen skall alltid göras i samråd med den arbetssökande, som också skall ge sitt skriftliga medgivande i samband med kod- ningen. För att kunna sätta en kod för arbetshandikapp krävs någon form av dokumentation som beskriver arbetshandikappets omfattning och vilka arbetsbegränsningar som det leder till. Dokumentationen kan bestå av en utredning av någon expert inom (), t.ex. en arbetspsykolog, socialkon- sulent eller liknande. Den kan också bestå av ett utlåtande från en expert, såsom ett läkarutlåtande eller remiss från socialtjänsten.1 Endast ett arbetshandikapp – huvudhandikappet – kunde tidigare anges i AMS register över de arbetssökande. Dessutom saknades uppgifter om graden av arbetshandikapp. Koderna för arbetshandi- kapp ändrades till en tvåställig kod. Hörsel-, synskadade och rörelsehindrade delades upp i två grupper, den ena med ett mer omfattande arbetshandikapp än det andra. Dessutom infördes ett antal nya koder. Upp till tre arbetshandikapp kan anges för en och samma person. Vad som utgör ett arbetshandikapp och vad det skall relateras till om ett arbete inte föreligger vid kodningstillfället kan dock fortfa- rande inte utläsas i det nya kodningssystemet. Avsikten med han- dikappkodningen är dock inte att bedöma den arbetssökandes arbetsförmåga eller graden av arbetshandikapp. Handikappkoden är den formella förutsättningen för arbetssökande med arbetshandi- kapp att få ta del av de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp. I det praktiska förmedlingsarbetet för att bedöma servicebehov hos den arbetssökande har emellertid handikappkod- ningen ett begränsat värde. Kodningen av arbetshandikapp har dock en praktisk funktion genom att den möjliggör spårbarhet mellan målgrupp och resurs- tilldelning. Detta är information som efterfrågas, bland annat av , handikapprörelsen m.fl. Det bör här nämnas att de prioriterade grupperna inte är direkt överensstämmande med respektive handikappkod, utan utgör en delmängd (eller har en vidare definition) av den aktuella koden. Endast de med svårare psykisk sjukdom respektive svårare funk- tionsnedsättning är prioriterade till . Definitionen av utvecklingsstörda är däremot vidare än vad koden för intellektuellt 1 Lathund vid handläggning av arbetsmarknadspolitiska program och övriga stöd, AMS intranät Vis. Hur genomför sitt uppdrag Relevant handikappkod är alltså ett nöd- vändigt men inte tillräckligt villkor för att bedöma om en arbetssö- kande tillhör en prioriterad grupp eller inte. Bland annat som ett svar på de brister i effektivitet som RRV:s granskning av påvisat (se avsnitt 10.5.3), initierade centrala samrådsgruppen mellan AMS och ett utvecklingspro- jekt med uppdrag att arbeta fram ett förslag till kvalitetssäkring som tog fasta på de olika momenten i anvisnings-/rekryterings- processen samt arbetet med övergångarna från till annat arbete. I kvalitetsdokumentet, som presenterades , finns kva- litetskrav, indikatorer, mätmetoder och kriterier för kvalitetskraven samt uppgift om vem som har ansvar för olika moment. Läns- arbetsnämnderna och de regionala Samhallbolagen (regionkontoren inom division Personalutveckling) ansvarar, enligt dokumentet, för att kvalitetskraven tillämpas och följs upp inom sina respektive ansvarsområden. I anslutning till kvalitetssäkringsarbetet har AMS och justerat några av de gemensamma blanketter och faktablad som används inför en anställning vid . 10.5.3Indikatorer – dem som har störst behov har nått det uppsatta målet att av rekryteringarna till skall komma från de prioriterade grupperna, dvs. intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt sjuka och flerhandikappade. Vissa studier, bland annat av Riksrevisions- verket (RRV), har dock konstaterat att inte rekryterat (och AMV inte anvisat) från den avsedda målgruppen enligt bestämmelserna i förordningen och att inte fungerar som en sista åtgärd utan har blivit en åtgärd bland andra. Enligt RRV:s rapport – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) stämde handikappkoderna inte överens med det verkliga handikappet för de anställda vid . Drygt tre fjärdedelar av de med koden intellektuellt arbetshandikapp bedömdes av arbets- Hur genomför sitt uppdrag ledarna inte ha detta arbetshandikapp. Även för de med psykiskt arbetshandikapp fanns avvikelser. Två tredjedelar hade inte ett arbetshandikapp som överensstämde med koden. RRV konstaterade vidare att måluppfyllelsen är låg när det gäller relationen mellan den tänkta målgruppen och de som i praktiken finns på . RRV grundande sin bedömning på fyra iakttagel- ser, att av dem som anvisats anställning till saknade ett arbetshandikapp, saknade överhuvudtaget ett funk- tionshinder, att av dem som kategoriserats som prioriterad grupp inte hade ett arbetshandikapp som överensstämde med kategoriseringen, dvs. de tillhörde i praktiken inte de prioriterade grupperna, att den genomsnittliga arbetsförmågan hos de arbetshandikappade var betydligt högre än vad som förväntats med tanke på målgrup- pen för programmet. RRV:s granskning indikerade en arbetsför- måga motsvarande mellan , att i praktiken inte fungerar som den sista åtgärden för de arbetshandikappade, utan ses i många fall som en åtgärd bland andra. Bristerna i att nå den avsedda målgruppen förklarades, enligt RRV, delvis av att AMV:s anvisningsrätt inte tillämpades fullt ut av handläggarna och att arbetsförmedlingen/definierade de prio- riterade grupperna på felaktigt sätt. Orsaken till denna situation angavs vara att AMV:s volymkrav och en hög arbetsbelastning gett handläggarna incitament att så snabbt som möjligt ordna ett arbete åt den arbetssökande som bedömts vara arbetshandikappad. behov av produktiv personal ansågs i högre utsträckning än avsett ha fått styra anvisningen, då handläggarna tenderat att eftersträva en snabb lösning för den arbetssökande.