sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns alltså minst två arbetsgivarperspektiv på frågan om vi skall ha en domarutbildning i likhet med dagens eller om andra lösningar skall sökas för att rekrytera domare. Är det då domstolarnas perspektiv som skall styra valet av framtida lösning eller är det statsförvaltningens behov i stort som bör vara vägledande för mina överväganden? Mitt uppdrag är att jag skall lämna förslag som innebär att dom- stolarna även skall kunna rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. I avvägningen mellan om statsförvaltningens eller domstolsväsen- det behov skall styra mina fortsatta överväganden har jag, om det vid dessa överväganden finns motstridiga intressen, stannat för att det är domstolarnas behov som mina förslag i första hand skall tillgodose. Mina överväganden om domarrekryteringen 4.4Olika modeller för rekrytering av ordinarie domare Syftet med en domarutbildning är att skapa ett underlag för rekry- tering av skickliga och för domaryrket lämpliga personer som ordinarie domare. Den domarutbildning som vi haft här i landet har historiskt sett varit framgångsrik i detta avseende. Utbildningen har skapat goda förutsättningar för att särskilt dom- stolarna på eller i närheten av utbildningsorterna har kunnat för- sörjas med ordinarie domare. Svårigheterna att rekrytera domare i andra delar av landet har dock med tiden ökat. Domarutbildningen innebär att de unga juristerna lär sig och tränas i vad som traditionellt ansetts böra krävas av en domare. Träning i att leda och styra domstolsprocessen, domskrivning och beredning av mål är viktiga inslag i dagens domarutbildning. I dessa delar är det för en blivande domare av stort värde att få de praktiska erfarenheter som dagens domarutbildning ger möjlighet till. I olika sammanhang har det också påpekats att domstolarna är en arbets- plats där äldre domare för vidare sina yrkeserfarenheter till en yngre generation domare.8 Domarutbildningen, med de olika in- slagen av prövning, ger vidare möjligheter till en viss kontroll av att de utbildade också har den grundläggande kompetens som behövs för att kunna tjänstgöra som domare. Under utbildningen och efter godkänd utbildning utgör de domarutbildade domarresurser i domstolarna. var det vanligt att fiskaler och assessorer fyllde vakanser vid domstolarna eller var en rörlig resurs som kunde tas i anspråk vid förändringar i olika domstolars arbetsbörda. I viss mån kunde antagningen till domarutbildningen också anpassas till förväntade behov av resurs- tillskott i underrätterna. har emellertid utbild- ningsinslagen lyfts fram och antalet jurister under domarutbildning har minskats. Den del av utbildningen som består i fiskalstjänst- i underrätt sker numera, som nämnts, i stort sett endast vid särskilda tingsrätter och länsrätter i närheten av överrättsorterna. Fiskalernas roll som förstärkningsresurs har numera i det närmaste upphört. De som genomgått hela utbildningen och godkänts, dvs. assessorerna, utgör fortfarande på många håll en resurs som ut- nyttjas för förstärknings- och vikariatsändamål. Även assessorernas medverkan i den dömande verksamheten har dock minskat under 8 T.ex. i Domaren i (SOU 1994:99) s. 210. Mina överväganden om domarrekryteringen En förklaring till det är strävanden att anpassa antalet domarutbildade till det framtida behovet av nyanställningar av ordinarie domare, vilket lett till en minskning av assessorskåren. Högkonjunktur och dess följder i form av svårigheter att locka jurister till domarutbildningen och avhopp till annan verksamhet har också bidragit. är det dock så att assessorerna är en resurs som kan utnyttjas för förstärknings- och vikariatsändamål. I mina direktiv har jag emellertid fått ett särskilt uppdrag att utreda hur förstärknings- och vikariatsproblem skall lösas med utgångspunkt i att det i första hand är ordinarie domare som skall anlitas för dessa ändamål. Syftet är alltså att assessorernas betydelse som en domarresurs skall minska ytterligare. Enligt min mening har domarutbildningen ett värde i sig. Ur ett strikt arbetsgivarperspektiv finns vidare fördelar att man genom domarutbildningen kan knyta skickliga och lämpliga jurister till domstolsväsendet och behålla dem för framtida anställningar som ordinarie domare. Detta ger naturligtvis mig anledning att analysera om man med ett bibehållande av en särskild domarutbildning kan lösa en del av de frågor som tas upp i direktiven och kanske främst då problemen med domarförsörjningen i hela landet. En närmast självklar utgångspunkt är då att ett system för domarutbildning måste stå i överensstämmelse med de arbetsrätts- liga regler som allmänt gäller. Det innebär bl.a. att det knappast är möjligt att numera införa en sådan ordning som förespråkades av domarutredning. Utredningens förslag gick ut på att statens ansvar som arbetsgivare för de domarutbildade skulle upp- höra sedan utbildningen avslutats. Ett antal domarutbildade skulle dock kunna erbjudas en tillsvidareanställning som icke ordinarie domare efter utbildningens slut. Jag har svårt att se att en tids- begränsad anställning för domarutbildning skulle vara förenlig med nutidens regler om anställningsskydd. Man måste också fråga sig hur attraktiv en sådan utbildning skulle vara om det inte finns garantier för en fortsatt anställning. Om det skall finnas en domar- utbildning även måste de som genomgår utbildningen vara anställda av staten. Att anställningstryggheten behöver garan- teras påverkar handlingsutrymmet för en reform av domarutbild- ningen. En annan utgångspunkt är, som jag redan sagt, att det knappast är kvaliteten i utbildningen som behöver ifrågasättas. Det blir fråga om man på annat sätt kan öka utbildningens attrak- tionskraft för unga skickliga jurister. Mina överväganden om domarrekryteringen 4.4.2Modifieringar av dagens system Mina överväganden: Jag ser det inte som en framkomlig väg för att lösa uppdraget att antalet utbildningsplatser begränsas i syfte att de domarutbildade skall garanteras en ordinarie domaran- ställning. De problem som finns när det gäller att rekrytera domare till domstolar på olika orter kommer att öka om domarutbild- ningen koncentreras till färre orter. Jag ser följaktligen inte det som en lösning för framtiden. Vissa fördelar kan uppnås om kravet på notarietjänstgöring slopas och det i stället krävs en längre tids yrkesarbete för antagning till domarutbildningen. Min bedömning är dock att en senareläggning av domarutbildningen inte skulle förbättra förutsättningarna för rekrytering av ordinarie domare. Min sammanfattande bedömning är att en domarrekrytering som i huvudsak baseras på en särskild intern domstolskarriär/ domarutbildning inte kan tillgodose önskemålet om att olika arbets- och livserfarenheter skall kunna tillföras domstolarna. Bortsett från det förhållandet att vi med dagens ordning inte lyckas rekrytera domare med mera varierade erfarenheter utgör domarutbildningen inte längre en tillräcklig bas för domarför- sörjningen i hela landet. Dagens problem att få lämpliga jurister att vilja bli ordinarie domare runt om i landet beror inte på att vi har för få eller för många domarutbildade jurister. Det beror inte heller på att de domarutbildade inte är tillräckligt skickliga för att bli domare. Jag ser därför inga möjligheter att genom nya förändringar av domarutbildningen få till stånd en god rekryte- ring av ordinarie domare i hela landet. Det kan till och med vara så att ytterligare förändringar kan bli kontraproduktiva. Utbild- ningens attraktivitet kan påverkas negativt om det ideligen görs ändringar i förutsättningarna för utbildningen. 4.4.2.1Antalet utbildningsplatser begränsas och domarbefattningar för de domarutbildade garanteras Ett återkommande problem när det gäller domaryrkets och framför allt domarutbildningens attraktivitet är osäkerheten kring när och var en anställning som ordinarie domare kan bli aktuell. I det nuvarande systemet med en särskild karriär där fler antas för ut- bildningen än vad som slutligen behövs för att bemanna domstolar- Mina överväganden om domarrekryteringen na med ordinarie domare innebär ordningen att det inte är givet om en domaranställning kan påräknas. Än mer osäkra är utsikterna att få en domaranställning på bostadsorten eller någon annan ort där den domarutbildade av familjeskäl och andra orsaker har möjlighet att arbeta. Detta uppfattas i allmänhet som negativt för rekryte- ringen. En möjlig lösning på problemet med övertaligheten är att domarutbildningen begränsas till ett så litet antal jurister att alla dessa kan garanteras en anställning som ordinarie domare efter utbildningen. Med en genomsnittlig tjänstgöringstid från utnäm- ningstillfället behöver ca 40 ordinarie domare rekryteras . För att tillgodose det behovet behöver i varje fall så många jurister påbörja domarutbildningen. Även vid en utbildning där alla kan räkna med att bli ordinarie domare kommer det sannolikt bli fråga om en del avhopp så utbildningsplatserna bör sannolikt vara fler än behovet av domare. Ett tänkbart antal platser skulle då vara ungefär 60, varav ca 40 i allmän domstol och ca 20 i allmän förvaltningsdomstol. Rent allmänt torde det möta stora svårigheter att anpassa antag- ningen till domarutbildningen till det förväntade behovet av att rekrytera ordinarie domare relativt långt fram i tiden. En begräns- ning av antagningen till domarutbildningen har också redan till stora delar genomförts för att göra domarutbildningen bättre och mer attraktiv. En ordning som innebär att de som tagits in på domarutbild- ningen i princip om inget oförutsett inträffar skall kunna räkna med att få en anställning som ordinarie domare finns i andra länder, t.ex. och . Bortsett från andra aspekter kan jag konstatera att dessa länder är tättbefolkade och i det först- nämnda landet kan i stort sett alla delar av landet nås med bil eller allmänna kommunikationer. Under utbild- ningen tjänstgör de unga juristerna vid underrätter och de utnämns relativt snabbt till domare. Utbildningen är alltså inte som i koncentrerad till ett fåtal orter. I en sådan situation är det enklare att ställa ut garantier för en ordinarie domaranställning som kan vara lockande. Om domarutbildningen skall kombineras med en förbättring av möjligheterna att utnämnas till ordinarie domare kan det sättas i fråga om det inte bör vara regeringen eller i varje fall ett annat centralt organ som fattar beslut om antagning till utbildningen Mina överväganden om domarrekryteringen eftersom det är som lämpligheten att bli domare slutligen bör avgöras. Sannolikt måste kraven för antagning till utbildningen skärpas och urvalsförfarandet förfinas. En svaghet med den här typen av garantier om en framtida anställning är att det i praktiken är omöjligt att förutse hur olika människor utveck- las. Det gagnar inte en god rekrytering av lämpliga jurister för domaryrket om rekryteringen skall bygga på förväntningar om personlig och yrkesmässig utveckling. En persons kompetens och lämplighet för domarrollen måste i allt väsentligt bedömas vid själva utnämningstidpunkten. Det följer också av regeringsformen att det är skickligheten som skall vara utslags- givande. Om domarutbildningen som skall bedrivas vid hovrätterna och kammarrätterna är det inte tillräckligt att utsikterna till en domaranställning förbättras generellt. Med sannolikhet skulle det även behöva ställas i utsikt att de domarutbildade kan få en anställ- ning i åtminstone en viss region. Som jag redan påpekat rotar sig många i och omkring de orter där domarutbildningen bedrivs och det återspeglas i de yngre juristernas förväntningar på en domaran- ställning. Den minskade rörligheten bland de domarutbildade på- verkar alltså deras krav på och intresse av en domaranställning. En utnämningsgaranti kan i ett system som liknar dagens inte ställas ut vid en viss domstol eller ens en region eftersom bl.a. de framtida rekryteringsbehoven inte går att beräkna. Jag anser inte heller, även om det skulle vara möjligt att så i förväg be- räkna varje domstols behov för sig, att en sådan garanti för utnäm- ning vid en viss domstol skulle vara lockande. Olika faktorer hän- förliga till den enskilde skulle vidare göra det omöjligt för denne att binda sig för en lösning på en ort utan hänsynstagande till eventuell familjebildning och annat. Härtill kommer att en garanti om ut- nämning vid en viss domstol eller i en region knappast skulle lösa problemet med domarförsörjningen på vissa orter. Trots att antalet domarutbildade har varit långt större än domstolarnas behov av ordinarie domare har konkurrensen om domaranställningar på många håll varit liten eller obefintlig. En möjlighet för att förbättra framtidsutsikterna för dem som påbörjar domarutbildningen är att domarutbildningen äger rum på ett väsentligt större antal orter än eller t.o.m. vid den domstol där den domarutbildade skall anställas. En sådan lösning blir om utbildningsinslagen och utbildningsmomenten skall vara av någon omfattning svår att genomföra. Volymerna vid varje enskild dom- Mina överväganden om domarrekryteringen stol skulle bli alldeles för små för att domstolen skulle kunna tillhandahålla den kompetens m.m. som behövs för rimliga utbild- ningsinsatser. , så sent fram som , fanns en modell som var snarlik denna och som var knuten till de större rådhusrätterna. Efter en längre tids tjänstgöring som assessor i råd- husrätten kunde befordran till rådman ske. I och med reformen med skapandet av en gemensam underrättsstruktur avskaffades den domarkarriär som till stor del utgjorde rådhusrätternas bas vid domarrekrytering. Jag anser inte att en sådan modell för utbildning och rekrytering skulle vara möjlig att införa annat än vid de allra största tings- rätterna och länsrätterna men det är inte domaranställningarna här som lider brist på sökande. Vid övriga domstolar skulle en kom- bination av utbildningsplats och garanti för anställning skapa svårigheter i planerandet och det är enligt min mening därför inte ett realistiskt alternativ. Den fördel som det innebär att domare har en bred och lång erfarenhet av juridisk verksamhet utanför domstolarna skulle också gå förlorad i modellen. Jag ser med hänsyn till det sagda ingen möjlighet att lösa mitt uppdrag genom en ordning där domarutbildningen sker vid ett betydligt större antal domstolar än . 4.4.2.2Domarutbildningen koncentreras till ett fåtal orter En lösning, som det lämnas öppningar för i utredningens direktiv, är att domarutbildningen koncentreras till ett färre antal utbild- ningsorter än . En tanke med en sådan lösning kan vara att kompetensen hos de jurister som antas till utbildningen blir jämnare. En annan är att utbildningsinsatserna och utbildnings- platserna kan skräddarsys med hänsyn till domarutbildningen och de domstolar som tillhandahåller domarutbildning. De positiva effekterna vid en koncentration gäller i första hand att utbildnings- insatserna avsevärt bör kunna förbättras och att antagningen till utbildningen sker på en gemensam nivå. I den andra vågskålen får läggas svårigheterna att med en sådan lösning kunna rekrytera domare i hela landet. Om utbildningen t.ex. förlades till och skulle det enligt min uppfattning kunna leda till en oförändrad eller möjligen högre kvalitet på de domarutbildade jäm- fört med . Konkurrensen om domaranställningarna i dessa områden skulle också öka ytterligare men skulle det bli Mina överväganden om domarrekryteringen än svårare att intressera domarutbildade för att söka anställningar i andra landsändar. Om utbildningen i stället koncentrerades till exempelvis och antingen eller är det möjligt att underlaget för rekrytering av ordinarie domare i dessa trakter skulle förbättras. Det är dock svårt att se att utbildningen skulle locka till sig tillräckligt många personer för att kunna svara mot det framtida behovet av domarrekrytering i andra landsändar. En nackdel som också uppkommer vid en koncentration av domarutbildningen till endast några överrätter är att endast ett fåtal av dem som genomgår domarutbildningen skulle kunna fullgöra den del av utbildningen som består i underrättstjänstgöring i när- heten av överrättsorten. Övriga skulle få tjänstgöra på andra platser. Detta skulle knappast öka attraktionskraften för utbild- ningen. Jag kan med hänsyn till det sagda inte förorda en koncentration av domarutbildningen till ett fåtal överrätter eftersom jag inte anser att lösningen skulle vara gångbar för att åstadkomma en rekryte- ring av ordinarie domare i hela landet. Som ett ytterligare alternativ kan man naturligtvis överväga andra modifieringar av det nuvarande systemet. Domarutbildningen skulle då behållas med en i huvudsak likartad utformning som . Det formella kravet på notarieutbildning för anställning som fiskal skulle kunna slopas och antagningen grundas på en mera fri merit- värdering där notarieutbildning fick vägas mot andra yrkeserfaren- heter. Antagningen skulle kunna senareläggas genom att man upp- ställde ett krav på t.ex. verksamhet som jurist vid dom- stolar, myndigheter, advokatbyråer, företag m.m. Underlaget för rekrytering till domarutbildningen skulle då breddas och det skulle möjligen bli lättare att redan vid fiskalsanställningen bedöma vilka som är skickliga och för domaryrket lämpliga jurister. En fördel skulle också vara att de som antogs till utbildningen redan hade skaffat sig skiftande yrkeserfarenheter som kan vara till gagn för domstolsarbetet. En senareläggning av utbildningen skulle också underlätta en anpassning av antalet utbildningsplatser till det an- tagna behovet av nyanställningar av ordinarie domare. De utbilda- des utsikter till en domarutnämning skulle då förbättras generellt Mina överväganden om domarrekryteringen Överrätternas behov av fiskaler i beredningsorganisationen skulle alltså inte få vara styrande. Inom ramen för en sådan ordning skulle man kunna tänka sig att införa tydliga återkopplingar mellan utförda prestationer och möjligheten till en framtida domaranställning. Denna återkoppling skulle inte vara en allmän bedömning av domaraspirantens lämplighet för domaryrket utan en bedömning av hans eller hennes möjligheter att med framgång konkurrera om en domaranställning. Det är naturligtvis svårt att uttala sig om vilket intresse det skulle finnas kring en utbildning av det här slaget. En förutsättning för att utbildningen över huvud taget skulle ha någon attraktions- kraft är att det rör sig om en anställning och inte enbart en ren utbildningstid för dem som redan har andra arbeten. Utbildningen får nog inte heller vara för långvarig om den skall vara lockande för dem som redan varit yrkesverksamma . Utbildningsin- slagen måste vidare framhävas tydligt. Att utsikterna till en domarutnämning skulle förbättras torde sannolikt inte vara tillräckligt utan det torde krävas mer konkreta garantier för att de som tillgodogjort sig utbildningen på ett till- fredsställande sätt också utnämns som ordinarie domare. Jag har redan pekat på svårigheterna med sådana garantier. En utbildning av det slag som skisserats ovan kan vidare kräva att utbildningen koncentreras till ett mindre antal utbildningsorter. Oavsett om en sådan koncentration sker eller utbildningen bedrivs på samtliga sex överrättsorter får det anses osäkert i vilken utsträckning jurister som är bosatta och verksamma på andra orter skulle vara beredda att bryta upp från sin hemmiljö för att genomgå utbildningen. Utbildningen skulle troligen främst locka dem som är beredda att flytta eller redan är bosatta i närheten av utbildningsorterna. Man uppnår då inte den breda antagning till utbildningen som är önsk- värd. Vidare skulle som jag tidigare framhållit en koncentration av utbildningen till vissa orter försvåra möjligheterna att rekrytera domare till domstolar i andra delar av landet. Problemen med domarförsörjningen i hela landet skulle alltså kvarstå. Sammanfattningsvis anser jag inte att en senarelagd och för- ändrad domarutbildning är en framkomlig väg. Mina överväganden om domarrekryteringen 4.4.2.4Sammanfattande synpunkter på möjligheterna till en förändrad domarutbildning Jag har ovan angivit att stora förändringar av domarutbildningen har genomförts . Jag kan konstatera att mycket har gjorts för att förbättra domarutbildningen och dess attraktivitet . Den goda tillströmningen av sökande till domarutbildningen talar entydigt för att vidtagna för- ändringar har varit av godo för att locka till sig kompetenta sökan- de. Jag kan inte se att det är några egentliga fel på domarutbild- ningen i dess nuvarande form. Domarutbildning i sig ger emellertid inte den bredd av erfarenheter som är önskvärd för en domare utan en blivande domare förutsätts i dagens läge skaffa sig sådana erfarenheter efter det att utbildningen avslutats. De domarutbilda- des yrkeserfarenheter vid sidan av domstolstjänstgöring är i bety- dande grad kopplad till statlig verksamhet inom eller inom utredningsväsendet. Som jag sagt tidigare är det av stor vikt för medborgarnas för- troende för domstolarnas verksamhet att domare har den erfaren- het och kompetens som gör det möjligt att hantera tvister av skilda slag. Jag har svårt att föreställa mig att man kan bygga ut domarutbildningen för att de domarutbildade skall få mera varie- rande yrkeserfarenheter såvida man inte är beredd att avsevärt förlänga utbildningstiden. Med all sannolikhet skulle en längre utbildningstid minska attraktionskraften hos utbildningen. Över huvud taget anser jag att det är omöjligt att åstadkomma önskvärd diversifiering av domarnas yrkeserfarenheter i ett system som dagens eller i ett system som närmast uteslutande bygger på en särskild reglerad domarutbildning. Nödvändiga kunskaper i frågor där bäst träning nås i verksamhet som ligger vid sidan av den statliga kommer i ett sådant system inte att kunna tillgodoses i tillräcklig omfattning. Jag anser därför att en domarrekrytering som i huvudsak baseras på en särskild intern domstolskarriär/ domarutbildning inte kan tillgodose önskemål om en breddning av rekryteringen till domaryrket så att olika arbets- och livserfaren- heter kan tillföras domstolarna. Bortsett från det förhållandet att vi med dagens ordning inte lyckas rekrytera domare med mera varierade erfarenheter utgör domarutbildningen inte längre en tillräcklig bas för domarförsörj- ningen i hela landet. Dagens problem att få lämpliga jurister att vilja bli ordinarie domare runt om i landet beror inte på att vi har för få Mina överväganden om domarrekryteringen eller för många domarutbildade jurister. Det beror inte heller på att de domarutbildade inte är tillräckligt skickliga för att bli domare. Jag ser följaktligen små möjligheter att genom nya modifikationer av domarutbildningen få till stånd en god rekrytering av ordinarie domare i hela landet. Det kan till och med vara så att ytterligare förändringar kan bli kontraproduktiva. Utbildningens attraktivitet kan påverkas negativt om det ideligen görs ändringar i förut- sättningarna för utbildningen. 4.4.3Rekrytering av både domarutbildade och icke domarutbildade Mina överväganden: Önskemålet att det bland domare skall finnas jurister som har erfarenheter från olika områden utanför domstolsväsendet kan tillgodoses genom ett system som i högre grad än öppnar för att också jurister utan domarutbildning kan rekryteras. Syftet med en sådan ordning är att det vid åtminstone det stora flertalet domstolar skall finnas domare med en bredare bakgrund än den som de domarutbildade har . Det syftet kan dock enligt min mening inte nås vid en blandad rekrytering. Om ett grundläggande problem i dagens läge är att domarna inte har den breda erfarenhetsbakgrund som är önskvärd kan en tänkbar lösning vara att man inför ett system där rekryteringsbehovet till- godoses genom både rekrytering av domarutbildade och en öppen rekrytering bland jurister som är verksamma utanför domstols- väsendet.