sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns empiriskt stöd för att en väl fungerande konkurrens leder till en effektiv resursfördelning i samhället, intern effektivitet hos de ekonomiska aktörerna och starka drivkrafter att föra vidare effektivitetsvinster i produktions- och distributionsledet. Föränd- ringstrycket främjar tillväxt och innovationer som gynnar samhälls- ekonomin och ytterst konsumenterna. De flesta studier bekräftar ett starkt samband mellan ökad konkurrens och snabbare tillväxt av BNP. En effektiv konkurrens kan i princip anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för etablering av företag. En väl fungerande konkurrens förutsätter vidare att kunderna/konsumenterna kan välja mellan flera alternativ, är väl- informerade om dessa bl.a. vad gäller produktens pris och kvalitet, har förutsättningar att välja och vill välja. Vidare förutsätter en fun- Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet gerande konkurrens som huvudregel att inga aktörer ges speciella fördelar av det allmänna. Statsmakternas syn på konkurrens I regeringens proposition Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140) aviseras flera åtgärder för att stärka konkurrens- och konsumentintresset. Regeringens förslag har godkänts av (bet. 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16). Bland flera i propositionen redovisade riktlinjer för konkurrens- politiken (s. 43) märks bl.a. att ta fram effektivare medel för kartellbekämpning, stödja utvecklingen mot en balanserad och väl fungerande konkurrens på nya marknader och förtydliga svensk statsstödspolicy. Vidare framhålls att när offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får detta inte ske så att det privata före- tagandet hämmas. Flera sektorer i näringslivet utmärks av hög marknadskoncen- tration med ett begränsat antal företag. Att nya företag träder in på olika marknader och har möjlighet att växa har stor betydelse för att konkurrensen skall kunna upprätthållas. Det är enligt förarbetena (prop. 1992/93:56 s. 21) till konkurrenslagen (1993:20) ett viktigt mål för konkurrenspolitiken att stärka och bevara och därmed främja utvecklingskraften i de små och medelstora före- tagen. Dessa bidrar genom sin flexibilitet och dynamik till att upprätthålla en effektiv konkurrens. En erfarenhet av konkurrenslösningar i den offentliga sektorn är att aktörerna så långt som möjligt måste få konkurrera på lika villkor. Avsteg från denna princip kan medföra en ineffektiv resurs- användning, mindre varierat produktutbud eller minskad mångfald och därmed minskad konsumentnytta. Dessa frågor har uppmärk- sammats av näringsutskott . Det är viktigt att framhålla att det inte är meningsfullt att öppna upp områden för konkurrens om det inte finns medel, bl.a. i form av regelverk, för att vårda konkurrensen eller hindra att denna sätts ur spel. För att åstadkomma lika villkor krävs i många fall, vid sidan av den generella konkurrenslagstiftningen, särskilda regler. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Konkurrens mellan offentliga och privata aktörer I likhet med kommuner och landsting har statliga myndigheter, affärsverk och företag med ensamrätt att saluföra vissa produkter börjat bedriva uppdragsverksamhet åt externa kunder. I många fall är denna uppdragsverksamhet konkurrens- utsatt genom att andra aktörer saluför samma eller liknande pro- dukter. Utvecklingen har medfört konkurrensproblem, främst för små företag. Dessa konkurrensproblem har behandlats i betänkandena Kon- kurrens i balans (SOU 1995:105), betänkande Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (SOU 2000:117) och departementspromemorian Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (Ds 2001:17). Konkur- rensverket har behandlat berörda konkurrensproblem i flera rapporter bl.a. i rapporten skapa konkurrens – vad krävs för ökad konsumentnytta? (2002:2). har bl.a. följande mer generella problem upp- märksammats. Myndigheter kan utnyttja sin myndighetsroll för att få fördelar i den konkurrensutsatta verksamheten (direktkanal till kunderna m.m.). Myndigheter får också ett övertag över kon- kurrenterna om de senare är beroende av myndighetens beslut som rör den aktuella verksamheten. Myndigheter kan subventionera uppdragsverksamhet med all- männa medel som avsatts för myndighetsuppgifterna, vilket förstärker detta övertag. En aktör som bedriver verksamhet som finansieras med all- männa medel och därutöver saluför produkter på en konkur- rensmarknad, har fördelar jämfört med konkurrenter vars hela verksamhet bedrivs i en konkurrensmiljö. Den offentliga aktörens myndighetsuppgifter eller monopolverk- samhet är ofta integrerade med konkurrensutsatt verksamhet. Detta kan medföra konkurrensproblem med hänsyn till att all- männa medel alternativt överskott/vinst som härrör från monopol- verksamheten kan användas för att subventionera den konkurrens- utsatta verksamheten, s.k. korssubventionering. Om den offentliga aktören med stöd av allmänna medel håller låga priser, s.k. underprissättning, och därmed subventionerar den Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet konkurrensutsatta verksamheten snedvrids konkurrensen. Med underprissättning avses i konkurrensrättslig mening att ett domine- rande företag sänker priset på en produkt i syfte att slå ut konkur- renten eller att få denna att träda ut från marknaden. Underpris- sättning leder till att främst små företags möjligheter att expandera sin verksamhet eller rentav finnas kvar på marknaden minskar. Detta medför samhällsekonomiska förluster för det allmänna samt för medborgare och konsumenter. Mot bakgrund av konkurrensproblemen inrättade regeringen Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor, . Rådet, som har representanter för såväl offentlig sektor som näringslivsorganisationer, skall for- mulera generella och långsiktiga spelregler för konkurrensen mellan aktörerna. Det sker utifrån de klagomål som får från främst privata företag. Rådet behandlar principiellt viktiga ärenden och rådets ställningstagande utmynnar i en rekommen- dation till berörda parter. De klagomål får på området överlämnas som regel till . Åtskillnad och transparens för konkurrensutsatt uppdragsverksamhet I ovan nämnda rapporter och betänkanden pekas på behovet av att konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av offentliga aktörer avskiljs organisatoriskt och redovisningsmässigt. Det beror på att när monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet bedrivs tillsammans inom samma organisatoriska enhet är det som regel mycket svårt och resurskrävande att följa upp vilka kostnader som tillhör en viss verksamhet. Erfarenheterna visar att det i sådana fall finns små möjligheter att upptäcka om korssubventionering sker. För att lösa detta problem bör den konkurrensutsatta verk- samheten vara en egen resultatenhet som är separerad från andra verksamheter. har i sitt betänkande (SOU 2000:117) pekat på redovisningsrutiner som bör gälla för offentliga aktörer som bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Rådet menar att den senare Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet verksamheten bör ha en egen redovisning och åläggas ett ekono- miskt mål om att uppnå full kostnadstäckning. Målet bör tydligt anges i riktlinjer eller andra lämpliga styrdokument för verksam- heten. Vidare framhålls att det ekonomiska målet bör kompletteras med ett klargörande att den konkurrensutsatta verksamheten kommer att omprövas om målet inte uppfylls . Enligt mening bör det ekonomiska utfallet särredovisas. Samtliga relevanta kostnader som uppkommer i den konkurrensutsatta verksamheten skall beaktas. Här pekar rådet även på att en internränta för utnyttjat kapital bör belasta verksam- heten och att räntan bör uppgå till minst den externa genomsnitt- liga upplåningskostnaden för den offentliga huvudmannen. Rådet framhåller dessutom att prissättningen bör utformas på ett sådant sätt att det ekonomiska målet har förutsättningar att uppfyllas. Redovisningen av den konkurrensutsatta verksamheten (kost- nader, intäkter och resultat) bör medtas i myndighetens årsredovis- ning. På detta sätt ökar möjligheterna att upptäcka om verksam- heten subventioneras med allmänna medel. Dessutom förbättras förutsättningarna att vid behov genomföra effektivitetsfrämjande åtgärder. I sammanhanget kan jämförelser (s.k. benchmarking) med annan liknande verksamhet ge värdefull information. Det kan konstateras att de redovisade kraven på öppenhet och genomlysning av konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av offentliga aktörer överensstämmer med principerna i EG:s s.k. transparensdirektiv. I betänkandet Införlivande av transparens- direktivet (SOU 2003:48) föreslås en transparenslag som skall träda i kraft i mitten av 2004. Den föreslagna lagen bereds i (). Erfarenheter och aktuella reformförslag EG-praxis på konkurrensrättens område visar att det är svårt att tillämpa konkurrenslagstiftningen för att ingripa mot underpris- sättning. Erfarenheterna visar också att konkurrenslagen inte är ett effektivt medel att komma till rätta med konkurrensproblem mellan offentliga och privata aktörer. verksam- het och den nuvarande ordningen med att aktörerna på frivillig väg skall anpassa sig till gemensamma spelregler har heller inte varit effektiv för att lösa problemen. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet I Ds 2001:17 föreslås därför att det införs en särskild konflikt- lösningsregel i konkurrenslagen för att lösa problem som uppstår i möten mellan offentliga och privata aktörer. Förslaget, som bereds inom (Näringsdeparte- mentet), bör ses i ljuset av att det visat sig att rekommendationer för att lösa problemen inte fått så stort genom- slag eller inte följts i någon större utsträckning av myndigheterna. Avsikten är att verksamhet ska upphöra när den nya regeln träder i kraft. Frågan om statlig verksamhet bör bedrivas i bolagsform bör i första hand prövas mot de generella kriterier för bolagisering som lagts fast av riksdag och regering (prop. 1992/93:100 bil 1, bet. 1992/93:FiU10 och FiU20, rskr. 1992/93:189). Följande kriterier har uppställts av riksdag och regering –verksamheten är av betydande omfattning, –verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål, –verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor, –verksamheten har kommersiella förutsättningar och är obero- ende av direkta anslagsmedel, –verksamheten innebär ingen myndighetsutövning. De viktigaste kriterierna för när en verksamhet bör kvarstå i myndighetsform var enligt regeringen att väl fungerande konkur- rensvillkor för verksamheten saknas eller att hög effektivitet och affärsmässighet saknas. Det är värt att notera att regeringens kriterier för bolagisering inte berör frågan om vilka samband som kan finnas mellan en befintlig verksamhet inom en myndighet som är aktuell för bolagi- sering och övriga verksamheter inom myndigheten. I en tidigare rapport från Konkurrensutsatt verksamhet inom förvaltningsmyndigheter (1992) hade däremot RRV angett som ett kriterium att de kompetensmässiga sambanden mellan myndighetsuppgifterna och bolaget skulle vara små. I en senare analys av just uppdragsverksamhet har Stats- kontoret använt sig av det ytterligare kriteriet att den kvarvarande delen av myndigheten måste ha beställarkompetens. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet En prövning enligt kriterierna ovan måste innefatta en hel del egna rimlighetsbedömningar och avvägningar av den som utför prövningen. Det kan i praktiken vara mycket svårt att avgöra om ett kriterium är uppfyllt eller ej. Frågan är också vilken slutsats angående en eventuell bolagisering som bör dras om en verksamhet uppvisar smärre brister i förhållande till ett eller ett par kriterier, medan övriga kriterier är mycket väl uppfyllda. 5.5Villkor för olika verksamhetsformer Myndighetsbegreppet vilar på regeringsformen 1:8. Där stadgas bl.a. att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. En myndighet kännetecknas av att den inte är en självständig juridisk person utan en del av den övriga statliga verksamheten. En myndighet har varken tillgångar eller skulder och kan inte utan särskilt stöd i författning ingå mer omfattande avtal för vare sig sin egen eller statens räkning. Myndigheter lyder under regeringen och kan styras genom ett flertal styrinstrument som instruktion, regleringsbrev, utnämnande av myndighetens chef och styrelse, separata regeringsbeslut samt den styrning som hänger samman med budgetprocessen. När verksamhet bedrivs i myndighetsform regleras den av ett offentligrättsligt regelverk som byggts upp för att tillgodose krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll. Handläggningen av ärenden inom myndigheter styrs av bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) som bl.a. innebär en generell rätt att överklaga förvalt- ningsbeslut. Myndigheter omfattas också av offentlighetsprincipen, vilken inte bara innebär att allmänna handlingar som förvaras hos myndigheterna är offentliga utan också att de anställda vid myndig- heten har yttrandefrihet, meddelarfrihet och skydd för anonymite- ten vid uppgiftslämnande. Sekretesslagens bestämmelser innebär dock vissa begränsningar av dessa rättigheter. Myndigheterna omfattas också av JO:s och JK:s tillsyn och kan granskas av . Personalen vid statliga myndigheter omfattas av lagen om offentlig anställning () (1994:260). innebär lagreglering av bl.a. bedömningsgrunderna för anställning, bisysslor, disciplin- Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet ansvaret vid tjänsteförseelse, vissa inskränkningar i rätten att genomföra stridsåtgärder samt ger rätt att överklaga beslut om anställning. Myndigheters möjligheter att bedriva affärsverksamhet skiljer sig i flera avseenden från aktiebolagens. Bestämmelserna i avgiftsför- ordningen (1992:191) innebär att en myndighet endast kan ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller om detta följer av lag eller förordning eller av ett särskilt regeringsbeslut. Normalt är full kostnadstäckning målet för avgiftsfinansierad verk- samhet hos myndigheter. Det krävs särskilda bemyndiganden både för att en myndighet skall kunna bestämma avgifternas storlek och för att myndigheten skall kunna disponera avgiftsinkomsterna. Myndigheter som bedriver avgiftsfinansierad verksamhet skall normalt samråda med om avgif- ternas storlek. Till skillnad från ett aktiebolag kan en myndighet inte heller fritt disponera ett eget kapital. Myndigheternas kapitalförsörjning och hantering av kapital regleras i kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Enligt denna förordning skall myndigheterna finansi- era anläggningstillgångar med lån i och kan alltså t.ex. inte låna i bank. Kapitalförsörjningsförordningens bestämmelser innebär också att myndigheter inte utan regeringens medgivande får använda statens medel eller övriga tillgångar till att bilda bolag, stiftelser eller liknande. Myndigheter får inte heller förvärva aktier i eller ge kapitaltillskott till ett bolag. Regeringen har också uttalat att bolag under myndigheters förvaltning inte bör förekomma. Vidare krävs enligt kapitalförsörjningsförordningen särskilt bemyndigande för att en myndighet varaktigt och i större omfatt- ning skall kunna marknadsföra varor och tjänster i utlandet. Närmare bestämmelser om tjänsteexport finns i tjänsteexportför- ordningen (1992:192). Ovanstående generella begränsningar av myndigheters möjlig- heter att bedriva affärsverksamhet har i vissa fall ändrats genom särskilda beslut av regeringen när de ansetts utgöra betydande hinder för en myndighets verksamhet. Myndighetsformen är tveklöst den bästa verksamhetsformen för myndighetsutövning eller andra traditionella myndighetsuppgifter som ställer krav på rättssäkerhet och opartiskhet samt demokratisk insyn och kontroll. De styrmöjligheter som myndighetsformen ger regering och riksdag gör också myndighetsformen lämplig för Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet verksamheter med tydliga politiska mål och uppgifter. I de fall en verksamhet finansieras genom anslag ger myndighetsformen dess- utom tillgång till en väl etablerad process för styrning och uppfölj- ning av de offentliga medlen. Om däremot en myndighets uppgifter innefattar att agera mark- nadsmässigt på konkurrensutsatta marknader, så innebär framför- allt det ekonomiadministrativa regelverket betydande inskränk- ningar. I sammanhanget är det dock värt att notera att utvecklingen successivt har inneburit ökade möjligheter för myndigheter att bedriva avgiftsfinansierad verksamhet. Det faktum att många myn- digheter agerar på åtminstone delvis konkurrensutsatta mark- nader och har integrerat ett kundperspektiv i verksamheten, visar på myndighetsformens flexibilitet i dessa avseenden. är en variant av myndighetsformen. Juridiskt sett är ett affärsverk en förvaltningsmyndighet och lyder under reger- ingen. Regeringen styr också affärsverken på i princip samma sätt som övriga myndigheter, även om styrelsen normalt har en starkare roll i ett affärsverk än i en myndighet. Affärsverksformen skapades ursprungligen för att göra det möjligt för staten att bedriva affärsverksamhet inom vissa områden. Affärsverken har som huvuduppgift att tillhandahålla varor eller tjänster från en verksamhet som bedrivs i monopolform, antingen via författning eller på grund av att verksamheten är ett s.k. natur- ligt monopol. Den viktigaste skillnaden mellan affärsverk och andra myndig- heter består i att affärsverken har en något större ekonomisk själv- ständighet. Ett affärsverk finansieras vanligen genom avgifts- intäkter och har som övergripande ekonomiskt mål att med egna intäkter uppnå full kostnadstäckning samt ge avkastning på inve- sterat statskapital. Anslagsfinansiering är dock formellt sett möjlig och anslag till affärsverk förekommer, även om det i så fall främst rör sig om tillfälliga ändamål. Affärsverken är inte bundna att ta lån i . De förfogar också friare över de eventuella överskott som kan uppstå när en fastställd del av avkastningskravet levererats in till stats- kassan. Däremot kan affärsverk i likhet med andra statliga myndig- heter inte bilda dotterbolag utan särskilt tillstånd från regeringen. Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet Bolag där staten innehar aktiemajoriteten regleras inte genom sär- skilda generella bestämmelser, utan styrs i grunden av bestäm- melserna i aktiebolagslagen (1975:1385). Ett aktiebolag är en självständig juridisk person. Som sådan kan bolaget på egen hand förvärva rättigheter och ikläda sig skyldig- heter. Bolaget har också ett eget kapital samt egna tillgångar och skulder. Vid bildandet av ett aktiebolag måste ägarna skjuta till egendom som blir bolagskapitalet. Ett aktiebolag saknar den lydnadsplikt som en myndighet har mot regeringen och kan inte styras av statsmakterna på samma sätt som en myndighet. Statens ägarroll i ett bolag måste utövas enligt aktiebolagslagens regler och utnyttja samma styrningsverktyg som andra ägare, dvs. främst föreskrifter i bolagsordningen eller avtal. Om ett bolag uppbär statliga bidrag kan staten också fastställa sär- skilda villkor för användningen av dessa medel. De ekonomiska målen för ett aktiebolag bestäms normalt av styrelsen utifrån ägarnas krav på avkastning, men ägaren kan natur- ligtvis också ange särskilda mål för prissättningen genom t.ex. ett ägardirektiv. Aktiebolag kan utföra myndighetsuppgifter och även myndig- hetsutövning på basis av regeringsformens bestämmelse (11 kap. 6§ tredje stycket) att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning kan dock bara överlämnas med stöd av lag. Däremot kan aktiebolag till skillnad från myndigheter inte ingå för bindande överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Rätt att ingå sådana överenskom- melser kan till skillnad från myndighetsutövning inte överlåtas på ett bolag. Lagen om offentlig upphandling (1992:1528) gäller inte alltid för statliga bolag och om lagen är tillämplig eller ej måste avgöras genom särskild prövning. Allmänt gäller att sannolikt är tillämplig om ett statligt aktiebolag inrättats för att fullgöra upp- gifter i det allmännas intresse och verksamheten inte har en indust- riell eller kommersiell karaktär. Offentlighetsprincipen och förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. rätt till överklagande är generellt sett inte tillämpliga på andra organ än myndigheter. Dessa delar av det offentligrättsliga regel- Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet verket kan dock genom bestämmelser i bolagets bolagsordning utsträckas även till ett aktiebolag. Revisionen omfattar även statliga bolag. JO och JK kan – i den utsträckning frånvaron av förvaltningslagens bestämmelser medger – granska den del av verksamheten inom statliga bolag som innebär myndighetsutövning. Bolagsformen erbjuder tveklöst den mest effektiva och beprö- vade verksamhetsformen för verksamheter som agerar på konkur- rensutsatta marknader och finansieras genom avgiftsinkomster. Om de aktuella verksamheterna förutsätter andra finansierings- principer än marknadsprissättning eller t.o.m. uppbär anslag, krävs dock noggrant utformade regelverk och styrmekanismer för att uppnå önskade samhällsekonomiska effekter samt säkra en effektiv användning av offentliga medel. Bolagsformen ger också sämre förutsättningar för demokratisk insyn och kontroll och är mindre mottaglig för politiska styrsignaler. 5.6Regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet Generella regler som gäller statliga myndigheters avgiftsbelagda verksamhet finns främst i avgiftsförordningen (1992:191), kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) och förordningen (2000:605) om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag. Därutöver skall myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksam- het beakta relevant lagstiftning som t.ex. konkurrenslagen (1993:20). Även regeringsformen med förarbeten samt praxis utgör en viktig del av de regler och riktlinjer som tillämpas för avgifts- belagd verksamhet. Offentligrättslig verksamhet, som t.ex. lant- mäteriförrättningar, regleras dessutom i särskilda författningar från riksdag och regering. Regeringen kan även i enskilda myndigheters instruktioner och regleringsbrev ange villkor och riktlinjer för myndighetens avgiftsbelagda verksamhet. Olika typer av avgifter I 8 kap. regeringsformen med förarbeten finns bestämmelser om den s.k. normgivningsmakten, dvs. fördelningen av beslutskompe- tens mellan i första hand och regeringen. Där framgår det bl.a. att bemyndiganden att ta ut och bestämma avgifter är bero- Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet ende av om det är fråga om tvingande, offentligrättsliga avgifter eller s.k. frivilliga avgifter (uppdragsverksamhet). Av detta skäl måste man skilja mellan offentligrättslig avgifts- belagd verksamhet och uppdragsverksamhet. Gränsen kan i vissa fall vara otydlig, särskilt om man utgår från graden av tvång respek- tive frivillighet i efterfrågan. Avgörande för om verksamheten skall betecknas som offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet är om myndigheten genom lag och förordning fått ensamrätt att inom landet bedriva verksamheten. Nedan redovisas vad som känne- tecknar respektive verksamhet. Offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet hör till det s.k. primära lagområdet och har följande kännetecken. Avgiften innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden, vilket betyder att avgiften nästan uteslutande tas ut av företag eller hushåll. fattar beslut om att avgiften skall införas. har rätt att bestämma avgiftens storlek, men har i regel delegerat rätten till regeringen. Verksamheten regleras i lag och förordning, dvs. det är bestämt i en författning att myndigheten har ensamrätt på att inom landet bedriva den avgiftsbelagda verksamheten.