sou · GRB3105d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vidare har vissa tillbakablickar gjorts på den föregående programperioden (1995–1999), framför allt vad gäller stöd till fleråriga åtaganden från som sträcker sig in i den nuvarande, och för att få jämförelser med det gällande programmet. Miljö- och landsbygdsprogrammet består av två delar – Insats- område I med åtgärder för att främja en ekologiskt hållbar utveck- ling på landsbygden och Insatsområde II för att stärka en ekono- miskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Genom Insatsområde I ges stöd till åtgärder i hela landet. Genom Insats- område II ges stöd till åtgärder i de delar av landet som inte ingår i Mål 1, dvs. Stöd motsvarande Insatsområde II ges i Mål 1-området genom 1- programmen. Vissa åtgärder inom Insatsområde I ingår också i Mål 1. Enligt utredningens tolkning av direktiven skall utvärderingen av det administrativa genomförandet inte innefatta administrationen av Mål 1-programmen. Denna utvärderas i annan ordning. Det- samma gäller för svaren enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver. Utredningens redovisning av dessa omfattar således inte Mål 1-programmen. Inom Mål 1 finns delvis andra mål för åtgärderna än i Miljö- och landsbygdsprogrammet och redo- visningen är annorlunda. Frågorna och indikatorerna är dessutom inte anpassade till Mål 1-programmen. 1.2Metoder och underlag för utvärderingen Utredningen har enligt regeringens direktiv till uppgift att genom- föra en utvärdering som består av tre delar. Var och en av dessa kräver sin metodik. Utredningen skall för det första bedöma i vilken utsträckning Miljö- och landsbygdsprogrammet – efter halva programperioden – uppfyllt de nationellt uppställda målen. För det andra skall utredningen bedöma hur programmet genomförts administrativt – främst gentemot stödmottagarna. För det tredje skall utredningen redovisa svar på ett antal frågor och indikatorer från . I detta kapitel beskrivs metodiken för utvärderingen i generella termer, uppdelad på utredningens tre huvuduppgifter. Den spec- ifika metodiken för utvärderingen av de enskilda ersättningsfor- merna beskrivs i samband med behandlingen av dessa. Beskriv- ningen av den specifika metodiken innefattar dels utvärderingen av måluppfyllelsen, dels arbetet med att besvara utvärderingsfrågor. Utredningens experter har spelat en viktig roll i utvärderingen, bl.a. genom att bistå med underlagsmaterial och aktivt ta del i arbetet. Detta gäller för samtliga tre huvuduppgifter. är det den särskilde utredaren som ensam står för betänkandets slutliga utformning. Miljö- och landsbygdsprogrammets mål finns i de flesta fall angivna i det ursprungliga programdokumentet2 och motsvarande doku- ment för Mål 1-stödet. I vissa fall finns mål angivna i andra dokument knutna till programmet – framför allt mål som reviderats eller tillkommit efter programmets start – eller i fristående doku- ment. Det senare gäller framför allt miljökvalitetsmålen. Målen är både kvalitativa och kvantitativa. De är uppdelade i en hierarki bestående av tre nivåer. Det bör framhållas att målhierarkin och de enskilda målen inte alltid är tydliga. I vissa fall saknas de helt. Där det varit möjligt har utredningen försökt att formulera om all- männa diskussioner om mål, syfte etc. i konkreta måltermer. Målen sammanfattas i betänkandets avsnitt 3.3 och specificeras i inledningen till de avsnitt där respektive ersättningsform behandlas. Därefter beskrivs och analyseras varje ersättningsform för sig, framför allt i fråga om måluppfyllelse. Denna metodik innebär att utvärderingen inriktas på en insam- ling av all relevant information om genomförandet av och resultatet för programmets olika delar samt en analys som främst innefattar en bedömning av utfallet och dess relation till de uppställda målen. Informationen har hämtats från ett flertal källor vilka har angetts i betänkandet. De viktigaste är: officiella rapporter och redovisningar, bl.a. vissa utvärderingar, från framför allt (hädanefter benämnt ), länsstyrelserna samt andra myndigheter m.fl., underhandsmaterial från myndigheter m.fl., framför allt Jord- bruksverket och länsstyrelserna, särskilda sammanställningar åt utredningen från framför allt och , tidskriftsartiklar och dylikt, muntlig information från tjänstemän vid myndigheter, lant- brukare och andra stödmottagare, organisationsföreträdare, oberoende forskare m.fl., skrivelser till utredningen från myndigheter, organisationer m.fl., enkät från utredningen till samtliga länsstyrelser och enkät från till 3 200 lantbrukare på utredningens uppdrag. Ett antal omständigheter kan påverka informationen eller på annat sätt försvåra analysen. Utredningen har i analysarbetet beaktat dessa och strävat efter att minimera deras effekter. De viktigaste är: Den korta tid under vilken programmet löpt. Därigenom blir det svårt eller i vissa fall omöjligt att konstatera vilka effekter insatserna haft. Detta gäller särskilt i relation till de kvalitativa målen. Avsaknaden av information som erfordras för utvärderingen. I de fall det varit möjligt har sådan information, som inte fanns tillgänglig från början, tagits fram genom särskilda insatser, framför allt av . I vissa fall har emellertid så inte kunnat ske, åtminstone inte inom utredningens ekonomiska och tidsmässiga ramar. När detta är fallet anges det Svårigheten att skilja programmets effekter från andra effekter som påverkar utvecklingen och måluppfyllelsen, framför allt för de kvalitativa målen. Beroendet av information från de myndigheter – framför allt och länsstyrelserna – som svarar för genomfö- randet av programmet och vars arbete med detta ingår i utvär- deringen. Utredningen har inte funnit några tendenser till att den erhållna informationen varit anpassad till detta förhål- lande (inte ens när det gäller rapporter av utvärderingskaraktär) men har beaktat dess principiella betydelse för utvärderingen. Däremot har det ibland varit svårt att få fram material från dessa myndigheter – åtminstone inom rimlig tid – och kvalite- ten har inte alltid varit tillfredsställande. Dessa förhållanden har påverkat utvärderingsarbetet negativt. De förändringar som programmet genomgått, sär- skilt vid övergången från föregående till innevarande program- period . Därigenom försvåras tidsmässiga jämförelser. Den i vissa avseenden oklara målstrukturen. Utvärderingen har försvårats av att målhierarkin inte alltid är logisk och tydlig, t.ex. genom att övergripande mål kan brytas ned till specifika. En svårighet är också att programmets roll för att uppnå upp- satta mål är oklar, särskilt när det gäller övergripande miljökva- litetsmål där insatser inom andra områden ofta är viktigare för måluppfyllelsen. Utvärderingen skulle vidare ha underlättats om indikatorer för att mäta måluppfyllelsen angivits redan i samband med att målen formulerades. Det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygds- programmet – främst gentemot stödmottagarna – har bedömts på i princip samma sätt som måluppfyllelsen. En skillnad är dock den större vikt som lagts vid hur stödmottagarna upplevt kontakterna med de stödbeviljande myndigheterna liksom deras inställning till myndighetsarbetet i övrigt. Administrationen av programmet och dess föregångare har varit föremål för flera utredningar . Dessa utred- ningar har utgjort en viktig grund och utgångspunkt för utvärd- Grundläggande information för utvärderingen har också erhållits från officiella dokument (periodiska rapporter, ekono- miska redovisningar etc.) och särskilda sammanställningar till utredningen som upprättats av framför allt och länsstyrelserna. Viktiga parametrar att beakta har i det avseendet varit resursåtgången för olika ärenden, hur tilldelade medel utnytt- jats, hur ålagda uppgifter fullgjorts, ärendebalansen och kvaliteten på arbetet – i den mån denna kunnat bedömas. Diskussioner med ett flertal tjänstemän på och länsstyrelserna har också givit information och synpunkter av stort värde för utvärde- ringen. Stödmottagarperspektivet har belysts genom i första hand enkäten till lantbrukare men också genom länsstyrelseenkäten och genomgång av skriftlig dokumentation m.m. Därtill kommer direkt- kontakt med lantbrukare och andra stödmottagare och kontakter med , konsulter som bistår lantbrukare med stödansökningar, tjänstemän vid hushållningssällskap och myndigheter m.fl. Utredningens studiebesök har givit värdefull information, inte minst genom diskussioner med – och mellan – lantbrukare, läns- styrelsetjänstemän, organisationsföreträdare m.fl. Därigenom har underlaget för bedömningen av det administrativa genomförandet breddats och fördjupats. 1.2.3Frågor och indikatorer från I utredningens uppdrag ingår att svara på ett stort antal frågor och indikatorer från . Dessa är gemensamma för alla EU-länder och täcker i princip hela Miljö- och landsbygdsprogram- met. Underlag för att svara på frågorna och indikatorerna har i huvud- sak tagits fram genom arbetet med att bedöma måluppfyllelsen för och det administrativa genomförandet av programmet. Därutöver har specifika uppgifter för detta ändamål tagits fram av Jordbruks- verket, , m.fl. och hämt- ats ur vetenskapliga rapporter från m.fl. De flesta av de för relevanta frågorna och indikat- orerna har kunnat besvaras med någorlunda precision, men för vissa har det varit omöjligt – trots betydande ansträngningar – att få fram erforderligt dataunderlag. Genom att frågorna och indikatorerna är gemensamma för hela EU har vissa av dem föga relevans för det enskilda medlemslandet. Ett antal frågor och indikatorer har därför helt eller delvis för- bigåtts, med motivering i varje enskilt fall. Det gäller exempelvis sådana som berör erosion och andra huvudsakligen sydeuropeiska problem eller åtgärder som av andra skäl inte fokuseras i det svenska programmet, såsom direkta insatser för att skydda enskilda arter i jordbrukslandskapet. Inledningsvis (kapitel 1) refereras direktiven för utvärderingen och beskrivs den använda metodiken. I kapitel 2 beskrivs huvuddragen av jord- och skogsbrukets utveckling (inklusive politiken för dessa sektorer) med bäring på Miljö- och landsbygdsprogrammet vilket innebär en betoning av miljöfrågorna. Syftet är att sätta in pro- grammet i sitt vidare sammanhang. Därefter beskrivs själva pro- grammet och målen för detta som en bakgrund till behandlingen av dess olika delar (kapitel 3). Huvuddelen av betänkandet ägnas åt utvärderingen av de olika ersättningarna och stöden. Miljöersätt- ningar av olika slag och därtill knutna projektstöd behandlas i kapitel 4, kompensationsbidrag i kapitel 5 och kompetensutveck- ling i kapitel 6. Dessa ingår i Insatsområde I – ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden. Insatsområde II – ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden omfattar investeringsstöd (kapitel 7) (ingår även i Insatsområde I), startstöd (kapitel 8), pro- jektstöd (kapitel 9) och förädlingsstöd (kapitel 10). Utvärderingen av administrationen redovisas i kapitel 11 och utvärderingen av jordbruksstöden i Mål 1 i kapitel 12. Svaren på frågor och indikatorer redovisas i kapitel 13. Så har bedömts lämp- ligt därför att kommissionen efterfrågar en samlad redovisning och alla frågor inte kan hänföras till specifika ersättningsformer i det svenska programmet. En övergripande analys av programmet och dess effekter ges i kapitel 14. Slutligen redovisas utredningens för- slag i kapitel 15. Källhänvisning sker i notform för varje kapitel med undantag för kapitel 13 där referenser anges för varje delavsnitt. Ambitionen har varit att så långt som möjligt ha kompletta hänvisningar för att redovisa underlaget för bedömningarna, ge läsaren möjlighet att själv gå till källorna och att underlätta kommande uppföljningar av utvärderingen. I bilagor redovisas regeringens direktiv (bilaga 1) samt en sär- skild rapport till utredningen beträffande effekter av miljö- ersättningen till betesmarker och slåtterängar (bilaga 2), förslag till en samlad ersättningsform för biologisk mångfald och natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet (bilaga 3), ny modell för miljö- ersättning (bilaga 4) och nytt miljöstöd till Resurseffektivt jord- bruk (bilaga 5). Dessa ger bl.a. bakgrund och motiv till vissa av utredningens slutsatser och förslag. De har bedömts vara av sådant värde, inte minst för arbetet med att utveckla nästa program, att en publicering är motiverad. Utredningen får i en separat förslagsdel lämna förslag på för- bättringar av programmet och dess genomförande inom den av beslutade ekonomiska ramen. Ett antal sådana förslag till förbättringar under innevarande programperiod redovisas i ett sär- skilt kapitel. Av naturliga skäl kan de inte bli särskilt genom- gripande eller omfattande. Därutöver har utvärderingen gett upphov till ett antal förbättringsförslag eller -idéer, delvis av mer genomgripande art, som skulle kunna genomföras inför nästa programperiod. Dessa redovisas också i förslagskapitlet, även om de ligger på gränsen till att rymmas inom utvärderingens mandat, och i allmänhet kräver ytterligare utredning av en omfattning som går utöver ramen för utvärderingen. Förslagen och idéerna bedöms kunna utgöra ett underlag för arbetet med att ta fram ett Miljö- och landsbygdsprogram för nästa period. Med tanke på programmets omfattning och komplexitet liksom utvärderingens resultat bedöms det vara motiverat att genomföra de föreslagna utredningarna, trots de betydande arbets- insatser som kommer att erfordras. 1Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för jordbruk: Riktlinjer för ut- värderingen efter halva tiden av program för utveckling av landsbygden med stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, Doc. /43517/02. 2Miljö- och landsbygdsprogram 2000–2006, , . 2Utvecklingen inom svenskt lantbruk Jord- och skogsbruk utgjorde länge de viktigaste sysselsättningarna på landsbygden i . Omkring 1950 var av landets sysselsatta befolkning verksamma inom jordbruket.1 I både jord- och skogsbruket var politiken starkt produktionsinriktad beroende på att produktionen var i nivå med eller understeg efter- frågan. ter sig situationen helt annorlunda. Jord- och skogsbruket svarar för av brutto- nationalprodukt och vardera för av sysselsätt- ningen.2 Heltidsjordbrukarna var omkring 56 000.3 Det totala antalet sysselsatta i jordbruket var 1999 drygt 74 000.4 var runt 17 000 personer sysselsatta inom skogsbruket.5 Antalet lantbruksföretag med både jord- och skogsbruk var knappt 47 2000.6 Det finns ett överskott av jordbruksprodukter och inom den konjunkturkänsliga skogsindustrin råder en stark press på priserna. Om de i jord- och skogsbruket indirekt sysselsatta personerna (livsmedelsindustri, skogsindustri och övrig indirekt sysselsätt- ning) inräknas i ovanstående siffror blir de betydligt högre. Om därtill knutna servicenäringar inräknas blir de än högre. Enligt en sammanställning som gjorde skulle hela jord- och skogsbruksnäringen sysselsätta av den yrkesverksamma befolkningen.7 Om sysselsättningseffekter i servicenäringar knutna till jord- och skogs- bruket inräknas kan det röra sig om . Den övervägande delen av jordbruksföretagen har husdjur där nötkreatur är dominerande med en genomsnittlig besättning på 37 mjölkkor.8 Även växtodlingen spelar en stor roll inom det svenska lantbruket där, förutom vall och grönfoderväxter, vete, korn och havre utgör viktiga grödor. Ett lantbruksföretag omfattar i genom- Utvecklingen inom svenskt lantbruk snitt men variationerna är stora mellan företag med olika driftsinriktningar.9 Djurhållning är en dominerande driftsinriktning i norrlandslänen liksom i skogs- och mellanbygderna. Växtodling å andra sidan är den dominerande driftsinriktningen i . av landets lantbruksföretag är småbruk, dvs. jordbruk med ett arbetsbehov på mindre än . Småbruken är flest i de fyra nordligaste länen och i , där de uppgår till . För de flesta av dessa lantbruks- företag torde inkomsterna från jordbruket spela en mindre roll för hushållsinkomsten. Enskilda privata skogsägare utgör av landets samtliga skogsägare.10 Aktiebolag äger av area- len. fanns det drygt 354 000 skogsägare i landet och nästan 239 000 skogsbruksföretag. Andelen kvinnliga skogsägare var och andelen företag som ägdes av utbor, dvs. boende på annan ort än där skogen är belägen, var . Skogsnäringen står för av totala export och skogen är också en viktig bas för nya näringar som upplevelseturism. Frågor om miljöhänsyn har fått genomslag i politiken inom såväl jord- som skogsbruket. Det gäller att bevara och levandehålla ett varierat landskap och mångfalden av växt- och djurarter. Landskapet inrymmer också kulturvärden som äldre odlingsformer, bebyggelse, fornlämningar m.m. Ett öppet och vari- erat odlingslandskap upplevs ofta ha en vacker natur och har där- igenom stora vistelse- och rekreationsvärden. Även skogen inrym- mer sådana värden. Miljöhänsynen har medfört en förändring av produktionens inriktning som ställer nya krav på landets jord- och skogsbrukare. har det öppna och varierade odlingslandskapet på allvar börjat diskuteras som en förutsättning för att bevara en levande landsbygd. Detta landskap och de värden det inrymmer är viktiga både för de människor som permanent bor där och för dem som tillfälligt vistas där. Om detta vittnar den ökande inflyttningen till den tätortsnära landsbygden.11 Många familjer väljer att låta barnen växa upp på landsbygden med närhet till djur och natur. Ett annat exempel på odlingslandskapets ökande betydelse är den väx- ande lantgårdsturismen.12 Delar av odlingslandskap hotas emellertid av nedlägg- ning och igenväxning. Denna utveckling har ägt rum sedan . Av de jordbruksmark som fanns 1945 har omkring en tredjedel lagts ned.13 En uppskattning är Utvecklingen inom svenskt lantbruk att ängs- och betesmark har gått förlorade liksom åker.14 Denna utveckling pågår fortfarande, även om den tillfälligt bröts i samband med EU-inträdet. Nedläggningen av jordbruksmark märks särskilt tydligt i landets norra delar och i skogsbygderna vilket i grunden medför en för- ändring av kulturlandskapets utseende och funktion. I en rapport om den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter framhålls att läget är särskilt allvarligt i inland, där nedläggningen av jordbruk inte enbart är en följd av den allmänt förekommande storleksrationaliseringen utan också av att marken helt enkelt tas ur produktion.15 Därtill har ändrade bruknings- metoder medfört en storskalighet och ensidighet i odlingsland- skapet. Detta beskrivs närmare i avsnitt 2.2. Det finns drygt 74 000 jordbruksföretag i landet.16 av dessa är deltidsjordbruk. Jordbruksföretagen har stadigt minskat i antal under . Ett tillfälligt avbrott i nedgången syntes 1996 vilket troligtvis beror på EU-inträdet 1995. Därefter fortsatte företagen på nytt att minska i antal. Diagrammen 2.1 och 2.2 visar utvecklingen av åkerareal respektive jordbruksföretag 1980–2002. Utveckling av åkerareal 1980–2002 Källa: och , 2003.17 Utvecklingen inom svenskt lantbruk Utveckling av jordbruksföretag 1980–2002 Källa: och , 2003.18 Enligt har antalet jordbruksföretag minskat med i genomsnitt 3 240 företag per år.19 Av de 56 000 heltidsjordbrukarna 2000 var över 50 år.20 Antalet jordbruksföretag med 50–och mer än åker har däremot ökat sedan 1980.21 Denna utveckling mot större jordbruk är emellertid inte tillräcklig för att förhindra en omfattande nedläggning av jordbruk och jordbruksmark, särskilt i landets norra och mellersta delar. har också en storleksrationalisering inom mjölkproduktionen ägt rum. Antalet företag med nötkreatur har minskat med i landet mellan 1995 och 2002.22 Mjölkproduktionen har även koncentrerats till ett bälte genom och två isolerade områden i och längs Norrlandskusten.23 Koncentrationen av mjölkkor till skogs- och mellanbygder kan vara positiv för natur- och kulturvården, eftersom av landets värdefulla ängs- och betesmarksobjekt finns i detta område. Diagram 2.3 visar utveck- lingen av nötkreatur äldre än 1993–2002. Utvecklingen inom svenskt lantbruk Utveckling av antal nötkreatur äldre än 1993– 2002 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Källa: , 2003.24 I förlängningen kan en utveckling med nedläggning av jordbruks- företag samt igenväxning av och ökad ensidighet i odlingsland- skapet leda till ett minskat intresse för att vistas och bo i detta landskap. Detta har konsekvenser för landsbygdens utveckling. I en rapport om det fjällnära jordbruket framhålls att i fjällranden är problemet redan akut.25 Den dystra nedläggningsstatistiken till trots har som nämnts det svenska jordbruket fortfarande en betydande roll för sysselsätt- ningen såväl direkt som indirekt. Det är också i ett internationellt perspektiv både effektivt när det gäller produktionskapacitet och långt framme i miljöarbetet. Exempelvis är den svenska mjölk- avkastningen i kilo per djur bland de högsta i världen.26 Hos jordbrukare finns också en hög miljömedvetenhet som bl.a. yttrar sig i ett ökat intresse för ekologisk produktion. Utvecklingen inom svenskt lantbruk Jordbrukslandskapet är den dominerande landskapstypen i stora delar av framför allt södra och . Det utgör en syntes av natur och kultur som uppkommit till följd av att männi- skan brukat och omformat naturen . Ett traditionellt odlingslandskap karakteriseras av småskalighet och variation, stort inslag av naturliga betesmarker och slåtterängar, rik förekomst av stengärdsgårdar, alléer, öppna diken, fägator, åkerholmar, odlingsrösen, lundar, bryn, kulturlämningar samt andra småbiotoper och landskapselement. Här finns också i allmän- het gott om våtmarker av olika slag. Detta landskap uppvisar en tilltalande landskapsbild, hyser ett rikt växt- och djurliv, utgör en viktig del av vårt kulturarv, erbjuder lämpliga marker för friluftsliv och rekreation och representerar sammantaget stora värden för natur- och kulturvården. För sitt fortbestånd är det beroende av ett traditionellt jordbruk med bl.a. betande djur. Det traditionella odlingslandskapet har till stora delar försvunnit eller starkt utarmats under 1900-talet.27 Merparten har omvandlats till ett modernt odlingslandskap präglat av rationell jordbruksdrift eller omvandlats till skog. har lagts ned och återstående åkerareal utnyttjas på ett mer intensivt sätt så att vidsträckta, sammanhängande åkrar med ett minimum av odlingshinder upp- stått. Av de tidigare stora arealerna naturlig fodermark har slåtter- ängarna praktiskt taget helt försvunnit, medan de naturliga betes- markerna har reducerats till en bråkdel av sin tidigare areal. Foder- produktionen sker i stället främst på . Våtmarkerna har till stor del försvunnit. Förekomsten av olika småbiotoper och landskapselement har minskat starkt. Därigenom har stora natur- och kulturvärden gått förlorade, bl.a. genom en långtgående utarm- ning av den biologiska mångfalden. Odlingslandskapet represent- erar dock fortfarande den rikaste biotopen av landets landskaps- typer utom i utpräglade slättbygder. Ju längre förändringen och utarmningen av detta landskap går, desto större bevarandevärde representerar emellertid de rester av äldre odlingslandskap som återstår. Det äldre odlingslandskapet har länge uppmärksammats i natur- vårdssammanhang. Vissa särskilt värdefulla områden skyddades tid- igt som nationalpark eller naturminne, till att börja med utan att Utvecklingen inom svenskt lantbruk man insåg betydelsen av traditionell hävd för att slå vakt om natur- och kulturvärdena. När detta stod klart fick de skyddade områdena också en aktiv skötsel. När det moderna naturvårdsarbetet kom igång blev bevarandet av detta landskap en prioriterad fråga som den då etablerade statliga naturvårdsadministrationen tog sig an på ett systematiskt sätt. Allt fler naturreservat och natur- vårdsområden med traditionellt odlingslandskap avsattes , men fortfarande rörde det sig om ett begränsat antal mindre objekt av närmast museal karaktär. Den pågående omvandlingen och utarmningen av odlingslandskapet påverkades inte annat än marginellt.