sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Även låga skatter på energi slår hårt på den energiintensiva industrin, då dess möjlig- heter att övervältra kostnaderna på sina kunder i hög grad begränsas av konkurrensen på den internationella marknaden. Möjligheterna att kompensera sig för ökade kostnader genom höjda priser är i de flesta fall obefintliga. Beskattning av industrins energianvändning ligger i de övriga EU-länderna på en låg nivå jämfört med och sådan beskattning förekommer i princip inte alls i våra utomeuropeiska konkurrentländer. Vilken nivå som skattebelastningen högst kan ligga på beror således på hur hög beskattningen på de konkurrensutsatta områdena är i vår omvärld. I tabell 2.4 nedan anges var brytpunkterna ligger i relevanta delar av näringslivet för det fall de särskilda nedsättningsreglerna (0,8- och 1,2-procentsreglerna) slopas. Brytpunkter för industrin i procent av en koldioxid- skatt på per kg koldioxid Källa: Ds 2000:73. Brytpunkten, dvs. den koldioxidskattenivå som leder till en lägre skattebelastning än dagens (enligt utvärderingen ) varierar mellan branscherna. Som jämförelse kan nämnas att koldioxid- skatteuttaget enligt den oreducerade skattenivån är per kg koldioxid. I en situation där ett land – som – väljer att generellt tillämpa högre energiskatter än vad som gäller i huvudparten av omvärlden uppstår frågan, hur man inom ramen för energiskatte- systemet skall kunna säkerställa den fortsatta konkurrenskraften för utsatta sektorer, dvs. främst den energiintensiva industrin. Det finns enligt utvärderingen principiellt sett två vägar att gå. En möjlighet är att skapa särskilda, individuella nedsättnings- regler, där energiskatter utöver ett visst belopp återbetalas till enskilda företag efter särskild ansökan. Ett annat alternativ är att tillämpa ett system med en reducerad skattesats på en sådan nivå att inget kompletterande nedsättningssystem behövs. I vissa fall kan detta betyda att skattesatsen sätts till noll. Ett ytterligare alternativ är en kombination av dessa två system. 2.6Annat pågående eller avslutat arbete inom ramen för en fortsatt skatteväxling I budgetpropositionen för (prop. 2000/01:1) aviserade regeringen att fyra områden behövde utredas ytterligare för att för- verkliga strategin för fortsatt skatteväxling. Dessa områden var: Utformningen av nedsättningssystemets utformning (Skatte- nedsättningskommitténs uppdrag). Fördjupad analys av alternativa ekonomiska styrmedel. En ökad miljörelatering av vägtrafikbeskattningen. Översyn av övriga miljörelaterade skatter. I följande avsnitt ges en översikt över det arbete (med undantag för vårt uppdrag) som pågår, eller har avslutats, inom de nämnda områdena. 2.6.1Fördjupad analys av alternativa ekonomiska styrmedel (N 2000:07, dir. 2000:56) lade i sitt slutbetänkande Handel med elcertifikat (SOU 2001:77) fram ett förslag till handel med s.k. elcertifikat. Syftet bakom förslaget är att främja elproduk- tion från förnybara energikällor och det uttalade målet är att den förnybara elproduktionen skall öka med mellan åren 2003– 2010. Alla behov av stöd till förnybar elproduktion, till exempel vind- kraft, skall om möjligt tillgodoses med gröna certifikat. Därmed skulle förnybar elproduktion inte längre såsom finansieras via statsbudgeten. Utgångspunkterna för införandet av ett sådant system har redovisats ovan i samband med energipropositionen. I korthet går förslaget dock ut på följande: Elproducenterna tilldelas gröna certifikat för den förnybara el som de producerar – detta skapar ett utbud. Slutkonsumenterna blir kvotpliktiga, dvs. åläggs att köpa en viss mängd (kvot) förnybar el – detta skapar en efterfrågan. Handel uppstår mellan utbuds- och efterfrågesidan. I avvaktan på förslag har Elcertifi- katutredningen föreslagit att den elintensiva industrin undantas från kvotplikt. har valt att i det här sam- manhanget anse massa- och pappersindustri, kemisk industri, stål- och metallverk samt gruvindustri med en abonnemangseffekt över- stigande 10 MW utgöra elintensiv industri. Systemet föreslås träda i kraft . Denna tidpunkt har senare flyttats fram till (se prop. 2002/03:1 s. 186). har på det sätt som föreskrivs i direktiven haft samråd med . Departementspromemorian Lag om elcertifikat (Ds 2002:40) Regeringen beslutade inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om elcertifikat. Lagrådets sammanfattande bedömning av lag- förslaget var att lagen om elcertifikat inte borde antas på det före- liggande underlaget, utan bli föremål för ytterligare beredning. Lag- rådets kritik föranledde ytterligare beredning inom Näringsdepar- tementet och resulterade i departementspromemorian Lag om elcertifikat (Ds 2002:40). I det lagförslag som presenteras i departementspromemorian föreslås, i likhet med vad föreslagit, att vissa sektorer av näringslivet, s.k. elintensiv industri, undantas kvotplikt. När det gäller att bestämma vilken industri som är elin- tensiv industri skall klassificering efter s.k. SNI-koder (svensk näringsgrensindelning) vara vägledande. Dessa är 13.1 (järnmalmsgruvor), 13.2 (andra metallmalmsgruvor), 21.11 (massaindustri), 21.12 (pappers- och pappindustri), 24.1 (baskemikalieindustri), 27.2-27.3 (järn- och stålverk) och 27.4-27.5 (andra metallverk; gjuterier). Bestämmelsen återfinns i lagförsla- gets 4 kap. 7 § 3 och anger att skyldighet att ge in elcertifikat inte gäller för el som förbrukats i tillverkningsprocessen i stål- och metallverk eller i massa- och pappersindustrin, baskemikalie- industrin eller gruvindustrin. Den el som förbrukats i lager, kontor och andra lokaler som hör till den industrin omfattas inte av undantaget. I författningskommentaren anförs att det främsta skä- let till att undanta elintensiv industri från kvotplikt är att denna industri skall erbjudas villkor likartade de som konkurrenter i andra länder har. Kostnader, som motsvarar de som kvotplikten medför för svenska företag, saknas i flertalet av den elinten- siva industrins konkurrentländer. Om liknande system införs i andra länder, och medför att industrin där åläggs kvotplikt, bör naturligtvis denna kategori inte längre undantas. I departementspromemorian anförs att det när slutfört sitt arbete finns förutsättningar att göra en helhetsbedömning av de framtida villkoren för den elintensiva industrin med avseende på den samlade belastningen av skatter, avgifter och kvotplikt. En sådan översyn kan genomföras vid kon- trollstationen . Propositionen 2002/03:40 Elcertifikat för att främja förnybara energikällor överlämnades nämnda proposition till . Några större ändringar i förhållande till departementspromemorian föreslås inte. Dock bör anmärkas att definitionen av s.k. elintensiv industri utökades till att omfatta även cementindustri och kalkbruk (SNI 26.5) samt petroleumraffinaderier (SNI 23.2). Undantaget från kvotplikt för elintensiv industri föreslås placeras i lagens 4 kap. 2 § 3. Motiven bakom att undanta elintensiv industri från kvotplikt kvarstår i propositionen.4 4 Elcertifikatsystemet har av ansetts vara förenligt med EG:s stats- stödsregler (beslut i Ärende nr N 789/2002). tillsatte regeringen en förhandlare inom med uppgift att ta fram underlag och förslag till långsiktiga avtal med syfte att uppnå effektivare energianvändning i den ener- giintensiva industrin. Till sitt förfogande hade förhandlaren en expertgrupp bestående av företrädare för berörda departement och myndigheter. lämnades en rapport med principförslag till ett program för långsiktiga avtal för att främja energieffektivisering och andra åtgärder inom energiintensiv indu- stri som kan påverka utsläppen av klimatpåverkande gaser (Ds 2001:65). I rapporten anges att syftet med att införa ett program med lång- siktiga avtal är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser, som ett bidrag till uppfyllande av det svenska klimat- målet. Enligt studier finns det inom den energiintensiva industrin utrymme för fortsatt reduktion av sådana emissioner genom ett strukturerat energieffektiviseringsarbete och införande av ny teknik. I rapporten framförs att utländska erfarenheter och tidigare studier visat att långsiktiga avtal kan vara ett kostnadseffektivt komplement till andra styrmedel. Förslaget till program innebär att företag inom den energi- intensiva industrin skall erbjudas att träffa avtal i någon form med staten. Avtalen kan gälla för en period av 5–. Förhandlaren har valt att i detta sammanhang anse branscherna i tabell 2.5 nedan utgöra energiintensiv industri. Energiintensiv industri enligt definitionen i Ds 2001:65 Järn och stål samt metall SNI 27.1; 27.35; 27.4; 27.44 SNI 13.1; 13.2 Källa: Ds 2001:65. Beträffande urvalet anför förhandlaren att det kan tänkas att lång- siktiga avtal inledningsvis kan komma att erbjudas bara till en del- mängd av de företag som är medlemmar inom de berörda bransch- Vidare kan det finnas skäl att överväga att även låta vissa före- tag, vilka faller utanför definitionen, omfattas av avtal. Företagen föreslås åta sig att införa energiledningssystem samt att genomföra effektiviseringsåtgärder. Avtalen föreslås innehålla kvalitativa mål i form av krav på kartläggning och sökande efter effektiviseringsåtgärder, upprättande av handlingsplaner, samt upp- följning och revision. Målen innebär krav på företagen att även genomföra energieffektiviseringsåtgärder som går utöver normala företagsekonomiska lönsamhetskrav. Mot bakgrund av att den energiintensiva industrin i hög grad arbetar i internationell konkur- rens föreslås att staten skall erbjuda ekonomiska incitament till de företag som ingår avtal, för att deras konkurrenskraft inte skall skadas. I första hand föreslås att möjligheten till ekonomiska incitament genom lättnader i energiskatterna övervägs. Ett övergripande kvantitativt mål för det samlade energieffektivi- seringsarbete som skall bedrivas i den energiintensiva industrin kan ingå i en principöverenskommelse mellan staten och företrädare för företagen. I rapporten betonas avslutningsvis att det, för att det framlagda principförslaget skall kunna vidareutvecklas till ett kom- plett förslag, bland annat krävs ytterligare utredning inom vissa detaljområden samt fortsatta kontakter och diskussioner med före- trädare för industrin. FlexMex2-delegationen (N 2000:07, dir. 2000:56) tillsattes en parlamentarisk delegation i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoproto- kollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Förslaget skall innehålla ett regel- verk för vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyldighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), kvotplikten skall inträda, vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssystemet, hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handelssystemet, vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt samt hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i handelssystemet. Regelverket skall tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast och . Delegationen skall lämna sitt förslag till regeringen . Delegationen skall därefter arbeta vidare med hanter- ingen av de projektbaserade mekanismerna fram till . har fört en löpande dialog med delegationen. 2.6.2En ökad miljörelatering av vägtrafikbeskattningen (Fi 2001:08, dir. 2001:12) skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen skall framför allt beakta miljö-, trafiksäker- hets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Dessutom skall utredningen analysera för- och nackdelar med en kilometerskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det är möjligt att införa ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Vidare skall beskattningen av dieselolja för privatbilism, yrkesmässig trafik och arbetsmaskiner utredas. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2002:26) har utredningen bland annat fått i uppgift att analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattsystem kan se ut. Utredningens uppdrag skall redo- visas . I en promemoria (dnr. Fi2002/674) har utredningen redovisat den del av uppdraget som avser beskattning av dieselolja för arbetsmaskiner. I promemorian diskuteras lämplig nivå för en eventuell framtida skattesänkning för den aktuella kategorin fordon. Vid en helhetsbedömning har utredningen stannat för att föreslå att en eventuell skattesänkning lämpligen kan ske till den s.k. uppvärmningsnivån, eller till /m3 dieselolja. Promemorian har dock lämnats med förbehållet att slutligt ställningstagande inte kan göras förrän de grundläggande principerna för trafikbeskattningen utretts. Eftersom området för promemorian i vissa delar har beröringspunkter med Skattened- sättningskommitténs uppdrag har en dialog förts med utredningen. Delbetänkandet Vissa vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64) I delbetänkandet föreslår en ny modell för beskattning av tunga motorfordon. Förslaget innebär att skat- ten för sådana fordon differentieras efter deras miljöklasser. Syftet är både att förbättra åkerinäringens konkurrenssituation och att öka miljöstyrningen för tunga motorfordon. Utredningen tar också upp och behandlar den s.k. trafik- och miljöskattekomponenten (TM), som är en av skattekomponen- terna i modell (se 2.5.2 ovan). Utred- ningen fann att TM-komponenten inte är optimal för att internali- sera de negativa externa miljöeffekter som trafiken ger upphov till. Det gäller sådana kostnader som exempelvis buller, trängsel och olyckor. Utredningen kom emellertid fram till att TM-komponen- ten är användbar inom drivmedelsbeskattningen för att skilja mel- lan olika bränsleslag och bränslekvaliteter, men att den även i detta avseende är svårbestämbar. Den är också användbar för att illu- strera drivmedelsbeskattningens struktur med inriktning på bland annat miljöeffekter och har således en pedagogisk effekt. I likhet med vad som uttalades i promemorian om arbetsfordon gjordes slutligen förbehållet att det är omöjligt att ta ställning till enbart TM-komponenten utan att anlägga en helhetssyn vari ingår vägtra- fikbeskattningens olika delar. 2.6.3Översyn av övriga miljörelaterade skatter Utredningen om översyn av skatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel (Fi 2001:12, dir. 2001:55) Utredningens uppdrag var att utvärdera skatterna på bekämpnings- medel och handelsgödsel. Utredningen skulle dels analysera och bedöma skatternas påverkan på användningen av bekämpningsme- del respektive handelsgödsel, dels bedöma vilka effekter de har på miljön. Med utgångspunkt i detta skulle utredas om skatterna borde förändras så att de kan fungera som effektivare styrmedel på miljöområdet utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts. Uppdraget redovisades i betänkandet Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9). Utredningen föreslår där att skatten på handelsgödsel skall vara kvar och att skattesatsen behålls oförändrad. För att minska riskerna med användningen av bekämp- ningsmedel föreslår utredningen att uttaget av en skatt differentie- ras efter medlens farlighet för miljö och hälsa. I avvaktan på att ett sådant system kan införas föreslås att den nuvarande skattebasen bibehålls men att skattesatsen höjs. (Fi 2001:05, dir 2001:13) Utredningen tillsattes med uppgift att, med beaktande av den korta tid som avfallsskatten varit i kraft, göra en utvärdering av hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. Därvid skulle analyse- ras vilka styreffekter avfallsskatten tillsammans med energibeskatt- ningen har haft på olika former av omhändertagande av avfall. Utredningen skulle även analysera hur systemet med avfalls- beskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom avfallspolitiken. Dessutom skulle utredningen analysera hur avfalls- skattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Detta gäller t.ex. det gällande kravet på utsortering av brännbart avfall samt de förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall som träder 2002 respektive . I sitt slutbetänkande Skatt på avfall – och (SOU 2002:9) redovisar utredningen bland annat följande slut- satser. Systemet med avfallsbeskattning fungerar i huvudsak på det sätt som förväntades då 1999 tog beslutet om dess infö- rande. Avfallsskatten har bidragit till att minska deponeringen av avfall. har materialåtervinning och energiutvinning från avfall ökat. Tillsammans med energibeskattningen har avfallsskat- ten medfört att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbrän- ning generellt sett kan hållas på en lägre nivå än motsvarande avgifter för deponering. 2.7EG:s regler i korthet I avsnittet ges en kort översikt över de viktigare EG-regler som är av betydelse för arbete. En mer fullständig redovisning återfinns i betänkandets kapitel 12 som placerats i del IV Bakgrund. En grundläggande orsak till varför vi överhuvudtaget behöver ha någon form av nedsättningsregler är skillnaderna i energibeskatt- ningen såväl inom EU som gentemot tredje land. Om det inte vore för de relativt sett höga svenska skattenivåerna skulle det, i vart fall av konkurrensskäl, saknas skäl att ha differentierade skattnivåer eller nedsättningsregler för olika sektorer av näringslivet. Inom EU har det skett en harmonisering på energibeskattnings- området beträffande de bränslen som utgör mineraloljor. Gällande direktiv föreskriver såväl minimiskattesatser som vissa möjligheter till befrielse eller nedsättning av skatten. Genom särskilda beslut kan ytterligare avvikelser medges från direktivbestämmelserna. (relevanta direktiv behandlas i avsnitten 12.2–12.4) Skattedirektiv beslutas av rådet med enhällighet (se artikel 93 i EG-fördraget). Rådet har nått en politisk överenskommelse om ett nytt energibeskattningsdirektiv. Direktivet väntas formellt antas av rådet . Till skillnad mot mineral- oljedirektivet omfattar det nya direktivet de flesta energiprodukter, inklusive el (se avsnitt 12.5).5 2.7.2EG:s regler om statsstöd om statsstöd återfinns i EG-fördraget och är placerade i fördragets artiklar 87–89. Av artikel 87.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 87.3 är medlemsstaterna skyldiga att till EG- kommissionen anmäla sådana planerade förändringar i lagstift- ningen som kan betraktas som statsstöd. Kommissionen måste godkänna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlemsstat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller handlar i strid mot kommissionens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav (statsstöds- reglerna behandlas i avsnitt 12.6). 5 EGT C 139, , s. 14 (det bör observeras att den version av direktivförslaget som överenskommits i rådet är avsevärt förändrad i förhållande till ursprungliga förslag). Det bör observeras att en statsstödsprövning sker oberoende av eventuell materiell gemenskapsrätt på sakområdet. Även om ett skattedirektiv ger medlemsstaterna möjlighet att sätta ned skatter, måste en sådan skattenedsättning också prövas, och befinnas förenlig med om statsstöd. Även om en åtgärd betraktas som statsstöd kan den ändå godtas. Kommissionen har utfärdat olika riktlinjer för godkännande av medlemsstaternas åtgärder. På energibeskattningens område är det framförallt de s.k. miljöriktlinjerna som kan komma ifråga. Rikt- linjerna syftar till att förtydliga tillämpningen av principen om att det är förorenaren som skall betala och till att stärka miljöstödets incitamentskaraktär. De förnybara energikällorna uppmärksam- mas särskilt. Medlemsstaterna kan beviljas stöd för att täcka skillnaden i kostnad mellan produktion av energi med förnybara energikällor och marknadspriserna för denna energi. Särskilda regler gäller för stöd i form av skattesänkningar eller skattebefrielse. Skatter som införs av miljöskäl kan drabba vissa verksamheter så att det kan anses vara nödvändigt med undantag. Detta kan vara fallet om vissa företag riskerar att förlora sin inter- nationella konkurrenskraft, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå. Miljöriktlinjerna behandlar även förutsättningarna för att bibehålla och förändra befintliga skatter för det fall dessa räknas som statsstöd. (miljöriktlinjerna behandlas utförligt i avsnittet 12.6.4) 2.7.3EG:s regler kontra den nationella energibeskattningen Vid utformningen av ett nationellt energibeskattningssystem för delar av, eller hela, samhället går det inte längre att ta enbart nationella hänsyn. Det går dessvärre inte heller att helt utgå från de internationella regelverken då dessa i avgörande delar ännu inte är harmoniserade. Med figur 2.1 nedan har ett försök gjorts att visualisera den påverkan har på ett nationellt energibeskattnings- system. Som synes måste en rad överväganden göras innan en, i nu aktuellt hänseende, hållbar nationell reglering kan komma till stånd. i förhållande till varandra och till nationell lagstiftning EG-fördraget (statsstödsreglerna) Övriga bränslen och el Källa: Egen figur. Utsläppshandel innebär att ett tak sätts för de totala utsläppen. De företag som ingår i handelssystemet tilldelas utsläppsrätter, som kan säljas och köpas på en utsläppsmarknad. Denna marknad kan vara såväl nationell som internationell. Inom EU har kommissionen lagt fram ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter.6 De utsläpp som föreslås omfattas av handelssystemet är koldioxid. Ifråga om ener- gibeskattning med syfte att bekämpa koldioxidutsläpp samt handel med utsläppsrätter anser kommissionen att detta bör organiseras på ett sätt som gör att de olika styrmedlen kompletterar varandra. Enligt kommissionens uppfattning, såsom den redovisas i direktiv- förslaget, kan båda instrumenten användas inom olika sektorer i näringslivet, men om de används parallellt inom en och samma sektor kan det påverka konkurrenskraften negativt. För de företag som omfattas av handeln föreslås ett obligatoriskt deltagande. Det kommer dock att finnas en möjlighet till s.k. opt out. Denna innebär att ett medlemsland har möjlighet att temporärt (t.o.m. ) utesluta vissa anläggningar från systemet under förutsättning att de på annat sätt minskar sina utsläpp på motsvarande sätt som om de deltog i utsläppshandeln. som ingår i handelssystemet kommer att påverkas beror i hög grad på hur utsläppsrätterna fördelas. I tabell 2.6 nedan redovisas de branscher som direktivförslaget omfattar samt storle- ken på de beräknade (svenska) skatteintäkterna för dessa branscher 2002. Totalsumman för branscherna, , kan jämföras med de totala intäkterna från energi- och koldioxidskatten 2001 som uppgick till (jfr tabell 13.4). 6 Kommissionens förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, KOM (2001) 581 slutlig av . Beräknade skatteintäkter för de branscher som föreslås ingå i en europeisk utsläppshandel () El-, värme- och kraftvärmeproduktion Jord- och stenindustrin (cement, kalk, glas, keramiska produkter) Källa: Egna beräkningar. När det gäller förhandlingen av direktivet nåddes i en politisk överenskommelse om en gemen- sam ståndpunkt. Direktivet skall slutligen antas i Europaparla- mentet och väntas bli klart . Såsom tidigare redovisats har regeringen tillsatt en svensk delegation med uppdrag att utarbeta ett system och ett regelverk för Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer, där bland annat utsläppshandel ingår (se 2.6.1 ovan).