sou · GRB350d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Skyddsbestämmelserna vid studier omfattar – förutom studier inom eget yrkesområde – studerande som får studiestöd, vissa vuxenstudiestöd eller rekryteringsbidrag vid vuxenstudier samt särskilt utbildningsbidrag för doktorander. Som framgår är skyddet kopplat till studiefinansiering. För att omfattas av principen om att uppmuntra det livslånga lärandet måste den studerande kunna visa att han eller hon uppbär visst stat- ligt stöd eller bidrag . Om denna princip tillämpades mer generöst, t.ex. att kravet på statlig studiefinansiering mildrades, helt eller delvis, skulle skydds- kretsen utökas. Om t.ex. postdoktorala studier skall kunna härleda ett SGI-skydd ur denna princip vore det rimligt att även de som studerar utan statligt stöd och/eller med stipendier omfattas av skyddet. I så fall skulle inte heller eventuella avbrott i studiefinan- sieringen påverka skyddet. Principiella utgångspunkter för SGI-skydd 2.1.5Principen om samhällsnyttig verksamhet Den fjärde och sista principen som kan åberopas för vissa skydds- situationer är principen om samhällsnyttig verksamhet. Den vanli- gaste skyddssituationen som kan härledas ur denna princip är biståndsarbete. Övriga redovisade skyddssituationer får ett skydd i samband med ett skyddsvärt avbrott i förvärvsarbetet. Biståndsarbetaren kan däremot få ett skydd när han eller hon avstår från ett förvärvsarbete för annat arbete, dvs. Skyddet har här motiverats från statsmakterna med att biståndsarbetaren utför ett sådant ange- läget arbete att det finns skäl att förbättra villkoren för denna grupp.5 Biståndsarbetaren anses under vissa omständigheter bosatt i under utlandsvistelsen och kan ha rätt att få bosättningsba- serade förmåner.6 Under uppdraget utomlands omfattas bistånds- arbetaren dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen. Det innebär att inkomsterna från biståndsarbetet inte ingår i underlaget för SGI:n. I stället har biståndsarbetaren rätt att få till- baka sin gamla SGI när han eller hon kommer hem igen. Bestäm- melserna om biståndsarbetare omfattar även medföljande familje- medlemmar. Utifrån denna princip skulle även andra som ägnar sig åt samhällsnyttiga verksamheter kunna hävda en rätt till SGI-skydd. Bland sådana verksamheter kan nämnas arbete för internationellt verksamma organisationer som gör humanitära insatser såsom och andra liknande organisationer. En verksamhet som inte omfattas av skydd är politiska förtroendeuppdrag. En statlig utredning – – har också föreslagit att förtroendevalda som uppbär ersättning enligt kommunallagen under vissa förhållanden skall få sin tidigare SGI vilande det politiska uppdraget fullföljs.7 Utredningen utvecklar sina överväganden i denna fråga i kap. 4. 1992/93:178 s. 36 62 kap. 4 och 6 §§ socialförsäkringslagen (1999:799) Principiella utgångspunkter för SGI-skydd 2.2Skälen för en ändrad försäkringsstruktur Utredningens bedömning: Det finns tre huvudskäl för att ändra nuvarande försäkringsstruktur. För det första är möjligheterna att justera nuvarande skydds- system uttömda. Denna uppfattning får också ett starkt stöd bland remissinstanserna som vill fortsätta arbetet med att bygga om skyddssystemet. För det andra är principerna för skyddssystemet oförenliga med utredningens direktiv. För det tredje medger det statsfinansiella läget inte någon utvidgning av skyddsgrupperna. Utredningen har vid sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. De viktigaste orsakerna till dagens brister är följande faktorer: –en konflikt mellan olika politikområdens mål och syfte, –en utveckling från inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörj- ningsstöd, –gränsdragningar som upplevs som orättvisa inom systemet, –ett komplext regelverk som kräver stora administrativa resur- ser. För en närmare utveckling av problembeskrivningen hänvisas till delrapporten.8 I sin delrapport konstaterade utredningen att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningsskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Innan utredning tog slutlig ställning skickades delrapporten ut på remiss, bl.a. för att stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. Mot bakgrund av problembeskrivningen, remissvaren och övriga överväganden anser utredningen att en justering av skyddsreglerna genom ytterligare utvidgningar inte är en framkomlig väg. 8 Delrapporten s. 75 ff Principiella utgångspunkter för SGI-skydd bör i stället konstrueras eller byggas om. Skälen för att ändra försäkringsstrukturen är i huvudsak följande: Möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda Principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv Det statsfinansiella läget medger inte någon utvidgning. I det följande utvecklar utredningen sina skäl för att re- formera försäkringsstrukturen. 2.2.2Möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda Det viktigaste skälet för att förändra försäkringsstrukturen är enligt utredningen att möjligheterna att justera nuvarande skydds- system är uttömda. Utredningen har övervägt att göra justeringar inom ramen för nuvarande system men bedömer att det inte är en framkomlig väg. Systemet har lappats och lagats, vilket har bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Systemet har – utöver att det uppfattas som orättvist – dessutom blivit komplext och kräver stora admini- strativa resurser. En fortsatt utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytning till förvärvslivet. Sambandet mellan avgifter och förmåner skulle där- med komma att urholkas ytterligare. Trycket blir också större att ta in ännu fler grupper. Risken är uppenbar att systemet blir än mer svårgenomträngligt och komplext. Denna uppfattning delas av en övervägande majoritet av remissinstanserna, som i likhet med utredningen vill bygga om skyddssystemet. Avgörande för att utredningen går vidare med en förändrad försäkringsstruktur är att det förefaller finnas ett starkt stöd för detta bland remissopinionen. Delrapporten skickades till ett 40-tal remissinstanser. Många av dessa skickade i sin tur rapporten på en egen underremiss. De flesta som har svarat anser att utredningens problembeskrivning talar för en genomgripande förändring av systemet.9 anser att det inte är rimligt att ständigt utvidga skyddsgrupperna medan påpekar att det vore olyckligt 9 Remissammanställning finns tillsammans med delrapporten i en bilaga till slutbetänkandet Principiella utgångspunkter för SGI-skydd om man stannade vid att göra justeringar inom ramen för nu- varande system. Andra instanser som instämmer i att möjligheterna att justera nuvarande system i princip är uttömda är bl.a. Länsrätten i , , , , , , i (LO) och Akademikers (). Majoriteten är också i princip positivt inställda till den föreslagna försäkringsstrukturen som presenteras i delrapporten. Även de instanser som är tveksamma till en ny försäkrings- struktur instämmer i att reglerna har blivit för komplicerade, t.ex. , (), och i . Dessa instanser förordar i första hand en justering av nuvarande system framför en ny försäkringsstruktur som de påpekar att det saknas en konsekvensanalys av utredningens principiella förslag till framtida sjukpenningskydd. Sammanfattningsvis finns det ett brett stöd bland remiss- opinionen för att ändra nuvarande försäkringsstruktur. Detta gäller såväl hos statliga myndigheter som hos arbets- marknadens parter och andra intresseorganisationer. De flesta anser i likhet med utredningen att ytterligare justeringar i nu- varande system inte är en framkomlig väg. 2.2.3Principerna är oförenliga med utredningens direktiv Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkrings- struktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Som framgått kan dagens skyddssystem anses bygga på fyra principer; principen om anknytning till för- värvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet samt principen om samhällsnyttig verk- samhet. Dessa principer har i olika grad, till synes osystematiskt, styrt ökningen av de skyddsvärda grupperna. Av utredningens direktiv framgår det å ena sidan att förslagen skall så långt det är möjligt utformas så att det underlättar ett livs- långt lärande. Det är också viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande.10 Å andra sidan skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes 10 Jfr utredningens direktiv i bilaga 1 Principiella utgångspunkter för SGI-skydd behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Enligt utredningens mening är dessa krav i princip oförenliga. Om utredningen beaktar samtliga principer som kan anses styra dagens skyddssystem måste skyddsgrupperna utökas kraftigt. Enligt utredningen är det nämligen svårt att motivera varför det är just formerna för studiefinansiering som skall styra huruvida studier skall betraktas som ett skyddsvärt avbrott. Detta är en orättvis gränsdragning som inte bara är svår att förklara utan också medför rättssäkerhetsproblem i de enskilda fallen. I konsekvensens namn bör därför en utvidgning ske av skyddsgrupperna till att omfatta även studier som inte finansieras med statliga bidrag eller studerande i studiestödsberättigande utbildningar. Först då går det att hävda att principen om det livslånga lärandet tillämpas fullt ut. Samma resonemang går att föra för övriga principer. Om skydds- systemet skall bygga på alla fyra principer är det viktigt att justeringarna blir konsekventa och rättvisa. Därmed ökar den skyddade kretsen. En sådan utvidgning kommer därför inte bara att medföra ett än mer oöverskådligt system med stora administrativa svårigheter som följd utan också högre kostnader för sjukförsäk- ringen. Dessutom går det inte att förena med de krav som ställs i utredningens direktiv att de föreslagna reglerna skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tyd- lig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Om utredningen däremot väljer att fokusera på att förenkla dagens regler medför detta att alla fyra principer inte kan beaktas. I stället måste det göras en prioritering av de olika principerna, t.ex. att principen om anknytning till förvärvslivet har företräde framför övriga principer. En sådan prioritering är rimlig med hänsyn till att sjukförsäkringen tillhör den arbetsbaserade delen av socialförsäk- ringen.11 Ett grundläggande villkor för att omfattas av den arbets- baserade försäkringen är ju att en person förvärvsarbetar i . Dessutom finansieras försäkringen av socialavgifter som tas ut på arbetsinkomster. Om principen om anknytning till förvärvslivet prioriteras kan detta komma att medföra att vissa grupper som omfattas av skyddssystemet förlorar sitt skydd. I första hand är det studerande som skulle förlora sitt skydd. Därmed går det inte att hävda att reglerna underlättar ett livslångt lärande. Även andra prioriteringar är naturligtvis möjliga. Enligt utredningen är sådana 11 Jfr socialförsäkringslagen (1999:799) Principiella utgångspunkter för SGI-skydd eventuella framtida förändringar inte möjliga att genomföra utan alternativa lösningar som tillgodoser principen om ett livslångt lärande. En sådan lösning kan vara skapandet av en standard- försäkring för studerande som inte bara skulle ersätta dagens skydd utan också omfatta fler studerandegrupper. Svårigheten att förena de olika principerna med utredningens direktiv illustreras också av några remissvar. påpekar att alternativet till att bygga ut systemet inte nöd- vändigtvis behöver innebära så omfattande förändringar som att bygga om systemet. Verket efterfrågar i stället en analys av vad som är möjligt att åstadkomma genom mindre justeringar av nuvarande system. Även i anser att nuvarande regler bör förenklas. påpekar att utgångs- punkten även bör vara att de grupper som omfattas av skyddsbestämmelserna även skall ha detta skydd. Enligt utredningens mening går det inte att tillgodose dessa önskemål om en förenkling som dels tillgodoser direktivens krav, dels inte medför några försämringar för dagens skyddsgrupper. Med en förändrad försäkringsstruktur går det däremot att skapa system som tillgodoser respektive grupps behov, t.ex. en standard- försäkring för studerande som vilar främst på utbildningspolitiska grunder. 2.2.4Det statsfinansiella läget medger inte någon utvidgning Det tredje skälet som talar för en ändrad försäkringsstruktur är att det statsfinansiella läget inte medger någon utvid- gning av skyddsgrupperna. Utredningen har visserligen inte några besparingskrav i sina direktiv men anser ändå att det inte går att bortse från det nuvarande statsfinansiella läget. har nämligen sjukförsäkringen regelbundet påverkats av rådande konjunktur. I goda tider har kretsen ersättningsberättigade vidgats och ersättningen varit generös. I dåliga tider har det däremot införts begränsningar i form av karensdagar och lägre ersättnings- nivåer. Utredningen anser att detta kan komma att urholka tilltron till socialförsäkringssystemet. Sjukförsäkringen har belastats av en kraftig ökning av antalet sjukskrivna. har antalet fördubblats. har kostnaderna för sjukfrån- Principiella utgångspunkter för SGI-skydd varon i form av sjukpenning ökat från ca 15 miljarder till 45 miljar- der kr.12 Regeringen har därför satt upp målet att halvera antalet sjukdagar mellan och minska antalet nya sjuk- och aktivitetsersättningar.13 I en proposition som lämnades till föreslår regeringen flera förändringar i sjukskrivningsproces- sen.14 Enligt regeringen måste fokus i större utsträckning ligga på människors arbetsförmåga än på deras arbetsoförmåga. Därför skall bl.a. möjligheterna till deltidssjukskrivning prövas i större utsträck- ning. I vårpropositionen föreslås nya insatser inom sjukför- säkringssystemet som skall underlätta en snabb återgång i arbete, bl.a.15 –att arbetsgivarens sjuklöneperiod förlängs , från 14 , som det införs ett högkostnadsskydd för mindre företag, –att ersättningsnivån i sjukförsäkringen sänks genom att den sjukpenninggrundande inkomsten räknas ned , –att sjukpenning till arbetslösa anpassas så att ersättningen mot- svarar arbetslöshetsersättningen. Utöver ökade kostnader för ohälsa har även arbetslösheten ökat, vilket bl.a. medför att regeringens sysselsättningsmål inte kommer att infrias. I vårpropositionen föreslår därför regeringen åtgärder som skall stärka arbetslöshetsförsäkringens ställning som en omställningsförsäkring. Bland annat som en konsekvens av ökat antal sjukskrivna och en stigande arbetslöshet har regeringen skjutit fram höjningen av inkomsttaken inom sjukförsäkringen. Andra åtgärder som föreslås i vårpropositionen är att de som redan har en fullständig gymnasie- utbildning inte längre skall kunna få det högre studiebidraget för vuxenstudier. Vidare minskar kommunernas ramar för rekrytering till vuxenstudier med hjälp av rekryteringsbidraget. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att det stats- finansiella läget inte talar för en utvidgning av skyddsgrupperna eftersom en sådan utvidgning medför ökade 12Enligt uppgift i regeringen vårproposition (prop. 2002/03:100) 13Regeringens budgetproposition , prop. 2002/03:1 utgiftsområde 10 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet Principiella utgångspunkter för SGI-skydd kostnader, inte bara för sjukförsäkringen utan också för admini- strationen. Generösare regler för när man får behålla ett försäkringsskydd vid olika förvärvsavbrott är inte heller förenligt med de åtgärder som regeringen vidtagit i syfte att få fler personer i arbete. Detta gäller inte bara från sjukskrivning till arbete utan också från arbetslöshet till arbete. Arbetslinjen fram- hålls allt oftare och framstår alltmer som central. Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att bygga om skyddssystemet och gå vidare med en ny försäkringsstruktur. I nästa kapitel utvecklas detta närmare. 3 En ny försäkringsstruktur Utredningens bedömning: SGI har spelat ut sin nuvarande roll som gemensam beräkningsgrund för så vitt skilda försäkrings- förmåner som sjukpenning, föräldrapenning och arbetsskade- livränta. Utredningen förordar därför att försäkringssystemet struktureras om. Detta är emellertid ett omfattande arbete som kräver ytterligare utredning och överväganden, vilket inte ryms inom tidsramen för denna utredning. Majoriteten av remissinstanserna har ställt sig positiva till utred- ningens förslag om skilda försäkringsstrukturer för ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro, föräldraledighet och arbets- skada. Även tanken på en särskild studerandeförsäkring har mot- tagits positivt. Utredningen bedömer att man med skilda försäk- ringsstrukturer i stort sett kan eliminera behovet av att varva olika skyddsperioder och av långa skyddstider i sjukförsäkringen. Det positiva gensvar som mött analysen i delrapporten och de över- siktliga förslagen i denna ger utredningen anledning att föreslå att man går vidare med förslagen. Utredningen kan dock redan här konstatera att förslagen kommer att innebära stora ingrepp i det nuvarande försäkrings- systemet och att detta kommer att få återverkningar på det sociala skyddsnätet i stort. Det krävs därför ytterligare utredningar, för- djupade analyser och kostnadsberäkningar. Detta är en process som kommer att ta tid. Ett sådant omfattande reformarbete ryms emellertid inte inom den tidsram som gäller för denna utredning. Systemet med SGI-skyddade tider utgör också endast en del av regelsystemet inom sjukförsäkringen. I detta ingår också beräk- ningsgrunden och ersättningssystemet i stort. För ett samman- hållet och väl avvägt system räcker det inte med förändringar i endast delar av systemet. Det behövs en omfattande översyn av samtliga delar i systemet, inte minst av de beräkningsgrunder som bör gälla i de olika försäkringssystemen. Detta bör givetvis få ta tid i anspråk och en noggrann planering bör föregå de förändringar som görs. Förslaget om en omstrukturering av försäkringssystemen hänger samman med att den gemensamma beräkningsgrunden, SGI, inte i förlängningen kan förväntas fylla sin tidigare funktion som grund- bult i socialförsäkringen. Anledningarna är flera som framgår av beskrivningar i andra delar av detta betänkande och i den del- rapport som utredningen tidigare lämnat. Den viktigaste anled- ningen är att de olika ersättningssystem, som har SGI som en gemensam beräkningsgrund, har väsentligen skilda mål och syften. En annan viktig anledning är att SGI numera inte fastställs annat än i samband med begäran om ersättning. Det innebär att det inte alltid finns ett aktuellt inkomstunderlag vilket medför stora administrativa problem för . Att trots detta även i fortsättningen använda SGI som en gemensam beräkningsgrund framstår enligt utredningen som en otillfredsställande lösning. Som redan framhållits innebär en ny försäkringsstruktur i enlig- het med den föreslagna lösningen en stor omställning inom svensk socialförsäkring. I praktiken innebär det att SGI i nuvarande form, eller för den delen i ny tappning, endast kommer till användning vid sjukdom och annan oförutsedd korttidsfrånvaro. Ersättningen vid föräldraledighet och arbetsskada bör i det fram- tida försäkringssystemet vara fristående från ersättningssystemet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Det är också möjligt att den som studerar kan komma att ingå i ett annat försäkringssystem med andra regler för beräkning av ersättning. I de följande avsnitten kommer utredningen att ytterligare utveckla sina tankar om den närmare utformningen av de nya strukturerna. Det fortsatta arbetet bör bedrivas i olika steg. Utredningen förordar att ett första steg tas redan nu med en fristående arbets- skadeförsäkring. Utredningen återkommer till det i avsnitt 3.5. Ytterligare steg för att gå vidare med en omstrukturering kräver som tidigare framhållits noggrann planering och fördjupad analys. Särskild omsorg måste ägnas de problem som uppstår vid över- gångar från ett system till ett annat. En viktig fråga är hur man löser den situation som uppstår då en försäkrad tillhör flera försäkringssystem. En så pass stor omläggning kommer inte att kunna genomföras utan att det blir negativa konsekvenser i vissa avseenden. Det är därför viktigt att framhålla att det kan bli nödvändigt att överväga andra alternativa strukturer. Utredningens förhoppning är emeller- tid att resultatet kan bli tydliga, rättvisa och hållbara försäkrings- lösningar. 3.2Sjukförsäkringen – en inkomstbortfallsförsäkring Utredningens bedömning: Sjukförsäkringen bör i princip vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den bärande principen bör vara att ersättningen svarar mot det faktiska inkomstbort- fallet i form av utebliven förvärvsinkomst. Därvid åstadkommer man en högre grad av försäkringsmässighet med en nära kopp- ling mellan avgifter och förmåner. Detta innebär att det inte kan motiveras att ersättningen vid sjukdom blir högre än den inkomst som den enskilde förlorar. Utredningen bedömer i sin delrapport att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida skydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro: En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomstbortfall som uppstår vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvshinder. En utgångspunkt är att försäkringen betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och utgiftssida. Fördelen med en inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbarheten. Nackdelen är att ett sådant system medför att ett stort antal personer kan komma att stå utan ett sjukpenningskydd vid kortvarig sjukdom. En inkomstförsäkring kännetecknas av att den enskilde i regel garanteras ett sjukpenningskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Modellen kan kombineras med krav på inkomstbortfall. sådana inslag men utan att de har fått en systematisk utformning. Fördelen med ett sådant försäkringsskydd är att det ger individen trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Nackdelen är att det blir svårt att bedöma finansieringens storlek och att det ställer krav på upprepade justeringar i konstruktionen. Ett försörjningsstöd innebär att kravet för att få ersättning inskränks till att individen saknar försörjningsförmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomstbortfall eller inkomst- beräkningar saknar här betydelse. Fördelen med ett försörjnings- stöd är att det är administrativt lätthanterligt och att en sådan modell tillförsäkrar samtliga försäkrade en försörjning vid förvärvs- hinder. Nackdelen är att en sådan modell medför stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som har valts för socialförsäkring- arna i . De flesta remissinstanser som har yttrat sig förordar en inkomst- bortfallsförsäkring. Bland de remissinstanser som oreserverat uttalat sig för en sådan modell är , Stats- kontoret, , , och de båda försäkringskassorna i och i . är mer tveksam och ser både för- och nackdelar med en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den största nack- delen är att vissa grupper i samhället inte blir berättigade till ersätt- ning från sjukförsäkringen utan måsta förlita sig på andra lösningar vid sjukdom, t.ex. kommunernas biståndssystem. Även Tjänste- männens () är tveksam och anser att det skulle slå alldeles för hårt att avgränsa ersättning till enbart bortfall av inkomst från anställning eller motsvarande. TCO förordar en bredare syn på inkomst och efterlyser konsekvenser av olika inkomstbegrepp för olika grupper. Flera remissorgan tar upp frågan om reglerna för ersättning vid sjukdom under arbetslöshet.