sou · GRB39d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Flera länder har infört skatt eller avgift på sådana medel medan andra överväger frågan. kom och rådet överens om gemenskapens sjätte Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten miljöhandlingsprogram som syftar till en allmän förbättring av miljön och livskvaliteten. En temainriktad strategi skall utvecklas för en hållbar användning av bekämpningsmedel med målsätt- ningen att minska medlens påverkan på människor hälsa och miljön. Avsikten är att kunna uppnå en betydande total minskning av riskerna som ett tillräckligt växtskydd tillgodoses. I ett meddelande från kommissionen, som en inledning till ett omfattande samrådsförfarande, görs det uttalandet att om en skatt eller avgift skall införas borde medlemsstaterna uppmuntras att tillämpa differentierade skatte- eller avgiftssatser för att ge användarna tillräckliga incitament att välja bekämpningsmedel som är mindre farliga för miljön.18 I SJV:s och KemI:s rapport 2002:7 framhålls bl.a. följande. Målen vad gäller användningen av bekämpningsmedel, främst målet om minskad mängd aktiv substans, har haft stor betydelse för att driva utvecklingen åt rätt håll inom handlingsprogrammet. Nackdelen med dessa mål är att de i allt för hög grad riktar uppmärksamheten på de använda mängderna i stället för på de hälso- och miljörisker som är förknippade med användningen. Läggs allt för stor vikt vid använd mängd kan det, åtminstone teoretiskt, innebära att bekämpningsmedel och användningssätt som medför ökade hälso- och miljörisker används. Genom att i tidigare program även ha mål som syftar till att minska hälso- och miljöriskerna har sådan utveckling kunnat motverkas. Detta visar bl.a. riskindikatortalens utveckling. Inför ett kommande handlingsprogram kan konstateras att många av de möjligheter har utnyttjats som finns för att minska den mängd bekämpningsmedel som används . Utan radikala ändringar i odlingssystemet är det svårt att komma mycket längre. I ett kommande arbete är det därför rimligt att ge en minskning av hälso- och miljöriskerna ökad betoning. Mål beträffade använd- ningen bör finnas kvar men ingå som en del i målen med att minska riskerna. Vid valet av bas för uttag av skatt på bekämpningsmedel bör enligt utredningens mening särskild hänsyn tas till den ökade betoningen på att minska riskerna med bekämpningsmedels- användningen. 18 Se vidare kapitel 5 och 8. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Utredningen har till uppgift att lämna förslag till ändring av bekämpningsmedelsskatten så att dess effektivitet som miljöstyr- medel förbättras utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts. Som utgångspunkt för förslaget gäller att de eventuella föränd- ringar av skatten eller alternativa system som föreslås skall vara kostnadseffektiva vad avser administration, kontroll och uppfölj- ning. Effektiv miljöstyrning skall vägas mot administrativ enkelhet. Vad som avses med kostnadseffektivitet i miljösammanhang har närmare berörts i avsnitt 9.2. Kostnadseffektivitet innebär alltså, vad gäller frågor som behandlas i denna utredning, att ett givet miljömål skall nås till lägsta möjliga kostnad eller för en given kostnad skall största möjliga miljönytta nås. 10.8.3Alternativa baser för uttag av skatt I avsnitt 10.3 har utredningen gjort den bedömningen att en skatt på bekämpningsmedel inte skall betraktas som ett ensamt verkande ekonomiskt styrmedel utan skall ses som del av ett styrmedels- paket. Vidare skall valet av lämplig modell för skatte- eller avgiftsuttaget styras av den effekt man i första hand vill uppnå. Mycket talar för att arbetet med bekämpningsmedels- användningen , såväl på nationell nivå som inom EU, kommer att vara inriktat på att i första hand minska hälso- och miljöriskerna. Utredningen anser därför att den modell för skatteuttag bör väljas som bäst kompletterar andra styrmedel och åtgärder för att uppnå denna riskminskning. Tre olika modeller som bas för ett skatteuttag med kända för- och nackdelar har beskrivits i avsnitt 10.5. Andra alternativ har inte närmare övervägts.19 Skatten baseras på mängden verksam beståndsdel i bekämpnings- medlet Nackdelen med att basera ett skatteuttag på mängden verksam beståndsdel är att ett sådant system ger olika högt skatteuttag för en behandling beroende på i vilken dos medlet används. 19 Jfr bilaga 4: Rapport om möjligheten att lägga om den danska avgiften på bekämpnings- medel till en avgift på behandlingsfrekvensen (behandlingshyppigheden). Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Bekämpningsmedel som behövs i större mängder aktiv substans per hektar missgynnas jämfört med nyare s.k. lågdosmedel. Som framhållits i avsnitt 10.5.1 har dock skatten på den nivå den har legat haft en liten styrande inverkan på användningen av lågdosmedel. Den ökning av användningen av lågdosmedlen som ändå har skett beror förmodligen till stor del på att de varit effektiva i kombination med att de är lätta att hantera. En kraftig höjning av skatten per mängd aktiv substans skulle leda till att övergången till lågdosmedel skulle bli än mer markant. Detta skall dock inte endast ses som en nackdel. Utvecklingen mot lågdosmedel har nämligen i sig varit eftersträvansvärd, eftersom nya medel ofta har en gynnsammare riskprofil. Som exempel på att dagens system drabbar preparat som, för att få effekt, kräver en relativt hög hektardos har nämnts ättiksyra. Förhållandet har lett till att medlet undantagits från beskattning. Dagens modell för skatteuttag bedöms i viss utsträckning ha bidragit till att generellt minska användningen av bekämpnings- medel. Systemet har varit enkelt att hantera och kostnaderna för administration och kontroll bedöms som förhållandevis små. Skatten baseras på bekämpningsmedlets försäljningspris SJV och KemI har framhållit att om skatten på bekämpningsmedel skall höjas ökar behovet att ändra den tillämpade basen för skatteuttaget. Ett system bör då övervägas som ger lika hög skatt på alla typer av bekämpningsmedel, även de s.k. lågdospreparaten. Detta bör vidare utgå från de mängder som används vid en behandling. Ett system bör då väljas som är enkelt att administrera. Sannolikt svarar då, enligt SJV och KemI, ett system som baseras på priset bäst mot dessa krav. har valt ett system där avgift tas ut bekämpnings- medlets pris i försäljningsledet. Den tillämpade modellen har haft avsedd effekt när det gäller att minska förbrukningen mätt som mängd aktiv substans. Däremot har inte uppsatta mål nåtts beträffande behandlingsfrekvensen, den s.k. behandlingshyppig- heden. I har möjligheterna undersökts att övergå till ett annat system. Av olika skäl är det inte aktuellt att ändra det rådande avgiftssystemet. I andra utredningar har framhållits att en skatt på försälj- ningspriset i första hand slår mot de dyraste medlen som ur miljö- Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten och hälsosynpunkt oftast är de minst farliga. Den danska Miljöstyrelsen anser inte att detta förhållande är ett stort problem. Äldre, billigare och farligare preparat anses kunna hanteras genom olika policy instruments. Denna uppfattning står dock inte oemotsagd.20 Om ett prisrelaterat skattesystem skulle väljas uppkommer ett antal frågor. En är om uttaget skall differentieras och, i så fall, hur differentieringen skall utformas. Som anges i avsnitt 10.6 baseras den danska differentieringen av avgifterna bl.a. på skillnaderna mellan olika preparat vad gäller omkostnaderna per behandling. En högre avgift på billiga preparat och en mindre på dyrare anses få en effekt som bättre överens- stämmer med den som en avgift per behandling skulle ge. Härmed skulle avgiften skapa incitament för att nå båda målen i danska pesticidhandlingsplanen, nämligen minskning av användningen och minskning av antalet behandlingar. En modell där avgiften främst slår mot de ur miljösynpunkt farligaste medlen har ansetts vara alltför administrativt komplicerad. Skatten beräknas på en normaldos per arealenhet (hektardos) Som framgår av avsnitt 10.5.3 har en modell där skatteuttaget baseras på en fastställd normaldos per arealenhet (hektardos) tidigare övervägts. Den bedömning av för- och nackdelar med systemet som då har gjorts kvarstår. En dosrelaterad modell har den fördelen att den leder till kostnadsneutralitet mellan medlen, eftersom skatten träffar alla preparat lika. I jämförelse med dagens förhållandevis lättadministrerade modell är ett dosrelaterat system mer svåradministrerat. Administrationskostnaderna för ett sådant system skulle bli betydligt högre än för nuvarande modell. Jämfört med andra system bedöms ett dosrelaterat system ha vissa fördelar vad gäller effekterna på miljön. Dock skall dessa positiva effekter på miljön vägas mot högre kostnader för administration. En särskild fråga är om ett dosrelaterat system kan göras än mer miljöeffektivt genom att skatteuttaget på ett eller annat sätt differentieras. Denna fråga tas upp i det följande. En övergång till riskdifferentierat system med en fastställd normaldos per arealenhet som bas för uttaget skulle dock i praktiken kräva att den 20 Jfr avsnitt 5.2.5 och 10.6. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten särskilda miljöpålagan på bekämpningsmedel tas ut i form av en avgift. Genom att differentiera skattesatsen efter bekämpningsmedlens egenskaper att negativt påverka miljön och människors hälsa skulle de farligaste medlen träffas av den högsta skattesatsen. Ett sådant system bör således vara effektivt när det gäller att minska riskerna med bekämpningsmedelsanvändningen. I är visserligen de farligaste preparaten redan förbjudna. Som har framhållits skulle emellertid, i den mån kan komma att tvingas acceptera bekämpningsmedel som varit förbjudna, ett införande av denna modell i praktiken förhindra att de för miljö och hälsa farligaste preparaten kom ut på marknaden. har i meddelandet Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel (2002) uttalat att kommissionen inte föreslår att ett fullt utvecklat gemenskapssystem för bekämpningsmedelsskatt tas fram. Om en sådan skatt skulle införas anser kommissionen att medlemsstaterna borde uppmuntras att tillämpa differentierade skattesatser för att kunna leva upp till de allmänna principerna i EG-fördraget och till de särskilda miljöhänsyn som ingår i dem. Skatten måste ge användarna tillräckliga incitament att välja bekämpningsmedel som är mindre farliga för miljön i den berörda medlemsstaten och att bidra till att de externa effekterna av användning av växtskydds- medel internaliseras åtminstone delvis. Kommissionen anser också att genom en sådan skatt skulle ett antal åtgärder inom ramen för de nationella riksbegränsningsprogrammen samt forskning och utveckling kunna finansieras. I har införts en modell där avgiftsuttaget är differentierat efter bekämpningsmedlens farlighet. Något resultat av den pågående utvärderingen av det norska systemet föreligger dock inte. Det är således inte känt vilken effekt systemet haft på de medel som ur miljö- och hälsosynpunkt har klassificerats som de farligaste. För att skatteuttaget skall kunna differentieras efter medlens farlighet krävs ytterligare metodutveckling för att klassificera preparaten. För att få bästa miljöstyrningseffekt är det en fördel att det finns godtagbara alternativ till de medel som i första hand Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten träffas av den höga skatten. Sådana alternativ finns inte alltid , vilket särskilt gäller inom trädgårdsnäringen. Om en fastställd dos per arealenhet (hektardos) väljs som bas för uttaget uppkommer särskilda problem. Som tidigare angetts kan en pålaga som relateras till en arealdos i praktiken endast tas ut i form av en avgift. Kostnaderna för att administrera ett farlighetsrelaterat system bedöms bli förhållandevis höga, i vart fall i ett inledningsskede. Till kostnadsbilden hör också att en myndighets beslut att klassificera den verksamma beståndsdelen i det enskilda preparatet skall kunna överklagas hos domstol. En övergång till ett nytt system för uttag av den särskilda miljöpålagan på bekämpningsmedel bör enligt utredningen baseras på övertygelsen att det nya systemet ger klara fördelar vad gäller effekten på miljö och hälsa. Om osäkerhet råder på denna punkt kan en övergång till ett annat system med allt vad det innebär av ökad administration och därmed höjda kostnader inte motivera att en beprövad modell överges. Efter att ha övervägt för och nackdelar med de olika alternativen gör utredningen följande bedömning. Uttaget bör differentieras efter bekämpningsmedlens farlighet Utredningen anser att en skatt eller avgift på bekämpningsmedel skall ses som en del av ett styrmedelspaket för att minska riskerna med bruket av bekämpningsmedel. Den största effekten åstadkoms i första hand genom insats av andra åtgärder. Även om pålagan har en viss dämpande effekt på användningen av bekämpningsmedel är det den indirekta effekten21 som har den största betydelsen. I SJV:s och KemI:s rapport 2002:7 lämnas en utförlig redogörel- se för andra styrmedel och åtgärder i övrigt som är betydelsefulla för att i görligaste mån begränsa användningen av bekämpnings- medel. Dessa har översiktligt beskrivits i avsnitt 10.2.3. Utredningen vill betona vikten av att framtida insatser för att minska riskerna med att använda bekämpningsmedel i görligaste 21 Jfr : Miljöskatter i , 1997; se även avsnitt 10.4.1. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten mån harmoniseras på EU-nivå. Det är önskvärt att EU:s medlemsstater i vart fall kan komma fram till en samsyn när det gäller valet av lämpliga åtgärder. En skatt eller avgift på bekämp- ningsmedlen är därvid ett användbart instrument. Som tidigare angetts pågår på EU-nivå arbete med att ta fram en temainriktad strategi för en hållbar användning av bekämpningsmedel. Den huvudsakliga målsättningen med denna strategi är bl.a. att minimera hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpnings- medel, att bättre kontrollera användning och spridning av bekämpningsmedel och att minska halterna av skadliga ämnen, särskilt genom att de farligaste ämnena ersätts med säkrare (även kemikaliefria) alternativ.22 Utredningen gör den bedömningen att den modell för uttag av en särskild miljöpålaga som har bäst förutsättningar för att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel är den där uttaget differentieras efter medlets farlighet för miljö och människors hälsa. Ett förslag om övergång till ett sådant system bör ses mot bakgrund av att i arbetet med en temainriktad strategi för en hållbar användning av bekämpnings- medel har uttalat att, om skatt eller avgift skall införas, medlems- staterna bör uppmuntras att tillämpa differentierade skattesatser. En skatt eller avgift måste enligt kommissionen ge användarna av bekämpningsmedel tillräckliga incitament att välja bekämpnings- medel som är mindre farliga för miljön. I tidigare avsnitt har framhållits att förutsättningar saknas för att införa ett system där uttaget av en skatt eller avgift är differentierat efter medlens risker för miljö och hälsa, eftersom det krävs ett omfattande utvecklingsarbete med att klassificera preparaten. Utredningen föreslår att i det åtgärdsprogram som tagits fram för att minska riskerna med bruket av bekämpningsmedel skall som en väsentlig del ingå att förbereda övergång till en modell där uttaget av den särskilda miljöpålagan differentieras efter medlens farlighet för miljö och hälsa. Som ett led i denna förberedelse föreslås att KemI får i uppdrag att möjligt utveckla ett system för klassificering av bekämpningsmedel efter medlens farlighet. Tänkbar bas för uttag av en riskdifferentierad pålaga är antingen en fastställd normaldos per arealenhet (hektardos) eller priset på 22 Se avsnitt 5.2.5. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Det senare alternativet har förordats av den i avsnitt 5.2.4 angivna utredningen (EIM/Haskoning). Att basera uttaget på mängden aktiv substans av ett ämne är olämpligt, eftersom den varierar så mycket mellan olika preparat. I anslutning till att ett system för klassificering efter medlens farlighet utvecklas bör ställning också tas till om uttaget av den särskilda miljöpålagan skall baseras på en fastställd hektardos eller på preparatets pris. En analys av dessa båda alternativ kan göras först när klassificeringen i huvudsak är klar. Valet av bas för uttaget av pålagan blir styrande för om uttaget skall ske i form av en skatt eller avgift. Vid framtagandet av ett nytt klassificeringssystem bör resultatet av utvärderingen av den norska avgiftsmodellen, som beräknas vara avslutad , beaktas. Utredningen är medveten om att det finns svårigheter som är förenade med framtagandet av ett riskbaserat system. I praktiken har dock ett sådant system kunnat införas i . På EU-nivå anses uppenbarligen att det är fullt möjligt för medlemsländerna att kunna tillämpa en riskbaserad modell för uttag av skatt eller avgift. Enligt utredningens bedömning ligger svårigheterna främst i att utveckla ett tillförlitligt klassificeringssystem. För detta krävs avsevärda resurser. Om resurser avsätts och utvecklingsarbetet kan påbörjas med det snaraste bör förutsättningar för att övergå till ett riskbaserat system föreligga . Utredningen inser att det kan ta ytterligare tid för att utveckla systemet fullt ut. Resultatet av arbetet med att ta fram ett nytt klassificeringssystem bör, oavsett valet av bas för uttag av skatt/avgift, kunna komma till användning även i det klassificeringsarbete inför utarbetandet av riskindikatortal som skall ske enligt det föreslagna handlings- programmet i SJV:s rapport 2002:7. Basen för skatteuttaget bör bibehållas för begränsad tid – nivån på uttaget bör höjas Eftersom den förordade modellen för uttag av skatt eller avgift inte kan införas på kort sikt uppkommer frågan om det finns skäl att , fram till dess att riskdifferentierat system kan införas, tillämpa en annan bas för skatteuttag än den som gäller . Den modell som tillämpas för uttag av skatt på bekämpningsmedel har, som tidigare belysts, flera fördelar. Framför allt är den enkel att administrera och är därmed inte Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Så länge som skatteuttaget legat på den nivå som gällt har den inte haft någon påtaglig styreffekt på så sätt att vissa medel gynnats. Övergången till s.k. lågdosmedel har i första hand orsakats av andra faktorer. Om man däremot överväger att kraftigt höja nivån på skatteuttaget får modellen en mer accentuerad styreffekt.23 Det bör poängteras att skälen för att under en förhållandevis begränsad tid, innan förutsättningar finns för övergång till en riskdifferentierad modell, tillämpa en annan modell för skatteuttag än den nu gällande måste vara väl underbyggda. De kostnader som är förenade med en övergång till ett annat system kan annars inte motiveras. Utredningens uppfattning är att behovet att, fram till det att en riskbaserad modell kan införas, gå över till ett annat system uppkommer främst om det är påkallat att kraftigt höja nivån på skatteuttaget. Den modell för skatteuttag som då framstår som det lämpligaste alternativet är det danska prisrelaterade systemet. I kapitel 6 har en redogörelse lämnats för jordbrukets och trädgårdsnäringens kostnader för bekämpningsmedel. Där nämns att priserna på jordbrukets produktionsmedel har stigit i –2001 med i genomsnitt medan den allmänna prisökningen i samhället stannade vid . Kostnadsutvecklingen för produktionsmedlen totalt motiverar således inte i sig att skatten på bekämpningsmedel höjs. Det skall dock framhållas att kostnaderna för växtskydds- och ogräsmedel har sjunkit. Den huvudsakliga förklaringen till kostnadsutvecklingen för dessa insatsmedel torde vara att glyfosatpreparaten har blivit betydligt billigare. Utredningen anser att nivån på uttaget av skatt på bekämpnings- medel, för tiden fram till det att ett nytt uttagssystem kan införas, bör höjas. Skatten har en dämpande effekt på den totala användningen, låt vara att denna effekt är begränsad. En höjning leder till att kostnadseffektiviteten ur miljösynpunkt förbättras. Som tidigare angetts krävs en kraftig höjning av skatteuttaget för att effektiviteten som miljöstyrmedel skall förbättras påtagligt. En drastiskt förhöjd nivå på skatteuttaget skulle å andra sidan komma i konflikt med målet om minskad kväveutlakning. En ökad mekanisk bekämpning av ogräs stimulerar nämligen mineraliseringen, 23 Jfr avsnitt 10.5.1. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten varigenom risken för kväveutlakning ökar. Följden av en sådan höjning skulle även bli att det svenska jordbrukets konkurrenskraft försämras. En kraftig höjning av skatteuttaget skulle med all sannolikhet också få till följd att den olagliga införseln av bekämpningsmedel till tilltar. Detta skulle i sin tur medföra en ökad risk för att här förbjudna medel skulle komma till användning. Det är svårt att beräkna hur mycket skattesatsen kan höjas utan att höjningen medför nämnda negativa konsekvenser. För att undvika dessa effekter bör höjningen av nivån på skatteuttaget bestämmas med en viss försiktighet. Utredningen föreslår därför att skattesatsen höjs från till för varje helt kg verksam beståndsdel. En höjning med föreslagna per kg verksam beståndsdel är inte en sådan kraftig höjning som i sig gör det påkallat med en övergång till ett prisrelaterat system för skatteuttaget. Utredningen vill också framhålla att omfattningen av den höjning som föreslås skall ses i det kortare perspektivet mot bakgrund av att det förutsätts att en övergång till ett riskdifferentierat system kan bli möjlig inom en inte alltför avlägsen framtid. Utredningen anser också att det finns skäl som talar emot en övergång till ett prisrelaterat system med ett odifferentierat uttag av skatt på bekämpningsmedel. Som har framhållits kommer insatserna att i högre grad fokuseras på att minska riskerna med bruket av bekämpningsmedel. Det är därför betydelsefullt att en bas för ett skatteuttag inte väljs som kan motverka användningen av nya och därmed i allmänhet för miljö och hälsa mindre farliga preparat. Priserna på nya medel betingas till största delen av höga utvecklingskostnader. Det går inte att bortse från risken att ett system, där uttaget av skatt baseras på bekämpningsmedlens försäljningspris, styr mot äldre och billigare preparat med en sämre riskprofil. Utredningens slutsats blir således att, för tiden fram till dess att en riskdifferentierad skattemodell kan införas, tillräckliga skäl inte finns för att överge nuvarande bas för skatteuttaget, nämligen mängden verksam beståndsdel i bekämpningsmedlet. SOU 2003:9 Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Utredningen har i avsnitt 9.5.6 kort berört den statsrättsliga karaktären av en skatt respektive en avgift och om det finns skäl att, i stället för en skatt på kväveinnehållet i handelsgödsel, ta ut en avgift. Utredningen har funnit att det saknas skäl att i stället för en skatt ta ut en avgift på kväve. Som har framhållits kan en övergång till ett riskdiffe- rentierat system för uttag av den särskilda miljöpålagan på bekämpningsmedel aktualisera frågan om uttaget skall ske i form av skatt eller avgift. För tiden fram till dess att ett riskdifferentierat system kan införas föreslås inte någon ändring av den nuvarande basen för uttag av pålagan. Därmed saknas anledning att under denna begränsade tid ändra uttaget från en skatt till en avgift. Sammantaget föreslår utredningen således att åtgärder vidtas så att förutsättningar möjligt skapas för en övergång till en modell där uttaget av den särskilda miljöpålagan på bekämpnings- medel differentieras efter medlens farlighet för miljö och människors hälsa. bör nuvarande bas för skatteuttag bibehållas. Utredningen förslår vidare att skattesatsen höjs till för varje helt kg verksam beståndsdel i bekämpnings- medlet. Utredningens förslag till författningsändringar behandlas i kapitel 11. 10.9Konsekvenser av utredningens förslag