sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — AMS förslag handlade om att föra över merkostnadsersättning, helt eller delvis, till samma anslag som lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Som skäl angav AMS att den arbetsmarknadspolitiska inriktningen och prövningen skulle förbättras och förtydligas. AMS menade att förslaget inte innebar något förändrat uppdrag för eller ändrade förut- sättningar i övrigt, utan var att betrakta som en ändrad finansieringsväg som klargjorde producent- och beställarrollerna. skulle få erforderliga planeringsförutsättningar genom långsiktiga avtal. AMS menade vidare att merkostnadsersättningen – i form av lönebidrag – skulle utgå ifrån individens förutsättningar att utföra de aktuella arbetsuppgifterna och individens behov av stöd i arbetet. AMS menade att med ett större lokalt inflytande skulle verksamhetens ekonomiska ramar kunna användas på ett mer optimalt sätt. Genom ett större utnyttjande av den reguljära arbetsmarknaden skulle fler personer med arbetshandikapp kunna få lämplig sysselsättning till en lägre kostnad för staten, enligt AMS. såg förslaget som ett grundskott mot hela verksam- heten och avfärdade förslaget på punkt efter punkt. menade att den statliga ersättningsnivån var beroende av koncer- nens sammantagna effektivitet vad avser såväl den affärsmässiga verksamheten som personalutvecklingen. Ersättningsnivån var därmed inte beräknad per individ eller relaterad till enskilda anställdas skiftande arbetsförutsättningar. Det gick, menade , inte att bedriva affärsverksamhet utifrån sådana förutsätt- ningar. Förslaget avvisades således av liksom remissinstanserna med huvudargumentet att förslaget skulle äventyra möjligheter på marknaden. I proposition 1991/92:91 uttrycktes det som att det är inte möjligt att på en konkurrensutsatt marknad planera en produktion, garantera kvalitet, leveranser och leveranstider och i övrigt agera affärsmässigt på marknaden om de grundläggande produktionsförutsättningarna är betydligt mer instabila än hos kon- kurrerande företag. Riksdagsbeslutet där propositionen 1991/92:91 bifölls innebar att ansvarsfördelningen mellan och låg fast, liksom huvudprincipen för finansieringen. AMS förslag kan ses som ett försök att individualisera merkost- nadsersättningen. ersättning skulle helt enkelt bestå av den samlade ersättningen för alla individer som anvisats till En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Arbetsförmågan skulle i ett sådant förslag sättas i centrum. I AMS förslag sattes likhetstecken mellan lönebidraget och behov av ersättning. Vilken relevans har dessa argu- ment ? En stor skillnad jämfört med situationen var att befarade en för liten och ryckig efter- frågan av platser inom . är problemet det motsatta. Det finns en stor undersysselsättning inom , som arbetslösa med arbetshandikapp inte kan få plats inom . Dessutom pågår en tyngdpunktsförskjutning inom från industri- till tjänstesidan, där behoven av långsiktig plane- ring/produktionsstyrning torde vara mindre. Huruvida marknads- argumentet ovan är giltigt och väger tungt är ytterst en fråga för ägaren – staten – att pröva. Det intressanta – enligt utred- ningens uppfattning – är emellertid att AMS förslag lyfter fram arbetsförmågan som en central faktor för fastställandet av ersätt- ningen. (SOU 1997:64) föreslog att merkostnads- ersättningen inte skulle betalas som en klumpsumma, utan delas upp i en lönerelaterad del och en del som varierar med övergång- arna och som bestäms utifrån merkostnaderna. skulle specificera sina merkostnader för rehabilitering/utveckling och övergångsarbete avseende sina anställda med arbetshandikapp som ett underlag för att få ersättning från staten för dessa merkostna- der. En personalekonomisk redovisning från skulle ligga till grund för en ny konstruktion på merkostnadsersättningen. Regeringen valde dock att inte bereda detta förslag vidare. LOSAM:s förslag kan ses som ett försök att – åtminstone till vissa delar – öka spårbarheten mellan merkostnader och merkost- nadsersättning. Den lönerelaterade delen föreslogs dock fortfa- rande bestå av en klumpsumma, utan koppling till arbetsförmågan hos de anställda med arbetshandikapp. Det intressanta – enligt utredningens uppfattning – är att förslaget lyfter fram spårbarheten och att den personalekonomiska redovisningen får betraktas som ett försök i denna riktning. Ett nytt ersättningssystem bör – enligt utredningens uppfattning – utgå från arbetsförmågan och utvecklingsbehovet hos den som anvisats, spårbarhet och, så långt det är möjligt, utifrån faktiska kostnader. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten 5.7.3Förslag till ett nytt ersättningssystem Utredningens förslag till ett nytt ersättningssystem är nära kopplat till det förslag om allmänt skyddat arbete () öppet för fler aktörer än som lämnas i kapitel 4. Utredningen har övervägt olika modeller för uppdrags- eller indi- vidbaserad ersättning. Utredningen har dock stannat för en kombi- nation av individ- och uppdragsbaserad ersättning och som relate- rar ersättningen till aktiviteter/prestationer och till resultat. Resul- tat är i detta sammanhang liktydigt med övergångar till den regul- jära arbetsmarknaden, med eller utan stöd eller till reguljär utbild- ning. Utredningen menar, mot bakgrund av den relativt sett låga utbildningsnivån för personer med arbetshandikapp, att också övergångar till reguljär utbildning skall räknas som ett resultat. Med tanke på målgruppen för verksamheten bör en ersättning utgå för aktiviteter/prestationer som är oberoende av de efterföl- jande resultaten i form av övergångar. En helt resultatbaserad ersättning torde påtagligt försvåra möjligheterna till sysselsättning och utveckling för anställda med arbetshandikapp med låg arbets- förmåga. Utredningen föreslår att nuvarande finansieringsmodell ersätts av ett nytt ersättningssystem. Det nya ersättningssystemet är kopplat till det förslag som utredningen lämnar i kapitel 4. Utredningen föreslår att det nya ersättningssystemet skall bestå av individuella lönebidrag för att kompensera en nedsättning i arbetsförmåga och omkostnadsersättning för de utvecklingsinsatser och andra aktörer åtar sig för att genomföra de indivi- duella utvecklingsprogram som upprättat. Utredningen menar att ersättning skall kunna lämnas med föl- jande belopp: 1.individuella lönebidrag för att kompensera nedsättning av arbets- förmåga bör utgå med högst av den högsta bidrags- En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten grundande lönekostnaden om /månad eller enligt det framtida system som f.n. utreds, 2.omkostnadsersättning för de insatser och andra aktörer åtar sig för att genomföra de individuella utvecklingsprogram som upprättat med högst per individ och år. Arbetsgivaren kan få ersättning för sina kostnader för arbetsledning, anpassningsåtgärder, stödinsatser, utbildning, praktik och andra liknande kostnader som arbetsgivaren har för den anställde. Utredningen föreslår att, i en försöksverksamhet, former för en Den första delen av ersättningen – lönebidraget – är per defini- tion variabel och utgår från individens arbetsförmåga i relation till den arbetsuppgift som skall utföras. En viktig fråga i detta sam- manhang är hur stor kan och bör ersättningen vara i absoluta ter- mer och hur stor andel av lönekostnaderna kan och bör den som högst utgöra. Skall staten finansiera lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp fullt ut? Utredningen anser att ersättning i vissa fall skall kunna uppgå till av lönekostnaden för en enskild individ. Av statsfinansiella skäl bör det dock finnas ett tak över vilken ersättning inte lämnas. Den andra delen – omkostnadsersättning – är också variabel och skall vara utformad som ersättning för de kostnader som det reha- biliterade företaget har för att fullgöra sitt uppdrag enligt den fast- ställda planen (se avsnitt 4.3). Omkostnadsersättningen får uppgå till högst per individ och år. Omkostnadsersätt- ningen fastställs i förväg för en period om högst . bör innan löper ut diskutera med arbetsgivaren om vilken nivå som skall gälla för omkostnads- ersättningen under nästa period, för det fall den enskilde skall vara kvar i allmänt skyddat arbete. Ersättningsnivåerna fastställs av som enligt utredningens förslag bör få det samlade ansvaret för insatsen allmänt skyddat arbete. Arbetsförmedlingen får därigenom möjlig- het att bedöma och ta ställning till vilket arbetsmarknadspolitiskt program som är lämpligast utifrån en samlad behovsbedömning och de faktiska kostnaderna för olika alternativ. Den maximala omkostnadsersättningen förutsätts utgå i en mindre del av fallen. Kostnaderna kan således bli högre i de fall arbetsförmågan är mycket låg och utvecklingsbehoven stort, medan den blir lägre i fall En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten där arbetsförmågan är högre och/eller utvecklingsbehovet lägre. I nuvarande finansieringsmodell är statsbidraget detsamma oavsett vem som anvisas till . Vid sidan av ersättning till aktiviteter/prestationer menar utred- ningen att också en övergångspremie bör prövas. Det är dock svårt att konstruera objektiva och bra mått som grund för utbetal- ning av en premie. De måste vara enkla, icke-manipulerbara och ge rätt incitament till dem den riktar sig emot, som den inte skall leda till oönskade bieffekter. Det finns också vissa metod- problem när det gäller att härleda själva övergången till de aktivite- ter/prestationer någon aktör genomfört. För att betona det utvecklande inslaget i verksamheten bör ett framtida finansierings- system kunna ha en övergångspremie som en del av den statliga ersättningen. Utredningen menar dock att ett införande av över- gångspremie bör föregås av en begränsad försöksverksamhet. För- söksverksamheten bör, trots att det inte finns någon tradition på området inom arbetsmarknadspolitiken, bedrivas som ett klassiskt experiment. Oberoende forskare bör få möjlighet att dels påverka utvärderingsupplägget, dels följa försöksverksamheten samt utvär- dera försöket. Försöksverksamheten bör utformas på sådant sätt att både övergångspremier till arbetsgivare respektive till den indi- vid som övergår prövas. Därutöver bör en modell prövas där över- gångspremien lämnas till den arbetsgivare som anställer den som övergår. Premien får i detta fall endast användas för anpassnings- och utvecklingsinsatser för den som övergått. Försöksverksamhe- ten bör också utformas på sådant sätt att både övergångspremier vid själva övergången prövas (bruttoövergångar) och efter en viss fastställd tid (nettoövergångar). Övergångspremien bör vara fast och knuten till en individ och utbetalas antingen vid övergången eller när individen haft anställning , oavsett om det är arbetsgivaren eller individen som får övergångspremien. Efter utvärdering bör ställning tas till om en sådan premie bör införas och hur en premie i sådana fall skall utformas. Utredningen föreslår att det nya ersättningssystemet skall träda i kraft . Utredningen föreslår att regeringen låter finansiering och styrning av hela verksamheten för personer med arbetshandikapp ske samlat En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Allmänt skyddat arbete skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Nedanstående tabell är endast ett räkneexempel på hur stor den totala ersättningen blir under olika antaganden (eventuell över- gångspremie är ej med i beräkningarna). Räkneexempel på kostnader per individ i ersättningssy- stemet under olika antaganden finansieringsgrad (%) *) FAKTISKA KOSTNADER UPP TILL EN VISS NIVÅ ERSÄTTS *) Räknat på att alla löner ligger på 13 700 eller högre. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Tabellen är en hög-scenario-tabell och utgår från att alla anvisade har en bruttolön som är /månad eller högre, dvs. över den maximala nivå som inte är bidragsgrundande, samt har en tjänstgöringsgrad på . Denna nivå har valts för att kunna jämföra med nuvarande finansieringsmodell. I det föreslagna systemet kommer sannolikt de genomsnittliga bruttolönerna att vara lägre än och understiga den maximala nivån. Därmed skulle också den genomsnittliga kostnaden per individ bli något lägre än vad som framgår av tabellen ovan. har, enligt uppgift, av de anställda med arbetshandikapp en bruttolön som överstiger /månad. av de anställda med arbets- handikapp inom har arbetat där och har haft en kontinuerlig löneutveckling. I nuvarande lönebidragssystem har av de anställda med arbetshandikapp en bruttolön som överstiger /månad. Den maximala bidragsnivån i nuvarande löne- bidragssystem är (för allmännyttiga organi- sationer). Ett lönebidrag om är i nuvarande löne- bidragssystem endast möjligt i undantagsfall. Utredningen förut- sätter att personer med omfattande funktionsnedsättningar skall kunna få ett lönebidrag . Ändamålsenligheten i nuvarande finansieringsmodell utreds av Utred- ningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05). Utredningens utgångspunkt är att det föreslagna ersättningssy- stemet, inom befintliga budgetramar, skall bereda möjlighet till sys- selsättning/utveckling för betydligt fler personer med arbetshandi- kapp än vad nuvarande system gör. I det föregående har principen om spårbarhet utförligt diskuterats. En viktig principiell fråga är hur långt kravet på att ersättningssy- stemet endast skall ersätta faktiska och inte beräknade kostnader skall drivas. Å ena sidan ger ett krona för krona-system en full- ständig spårbarhet när det gäller vad staten betalar för. Å andra sidan är ett sådant system ofta mycket krångligt och administrativt betungande och dyrt. Valet av modell är beroende på hur långt kra- vet på kontroll och uppföljning skall drivas. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten fastställd utifrån en kostnadsspecifikation uppfyller normalt rimliga krav på kontroll och uppföljning. Utredningens uppfattning är att regeringen – så långt det är möjligt – bör använda sig av systemet med att ersätta faktiska och inte beräknade kostnader. Utredningen förordar ett system där ett belopp fastställs för hela beslutsperioden på basis av en underlig- gande kostnadsspecifikation. Om det senare efter normal tillsyn, kontroll och uppföljning skulle visa sig att arbetsgivaren inte haft de kostnader som legat till grund för fastställandet och utbetalan- det av bidraget bör detta, på samma sätt som gäller för andra arbetsmarknadspolitiska stöd, leda till återkrav av utbetald ersätt- ning. Ett sådant system skulle förhindra att eller andra aktörer använder de statliga bidragen som en intäktskälla genom att underlåta att genomföra de utvecklingsinsatser för de anställda som bidraget förutsätter. 5.7.4Ersättningssystemet i förhållande till mål och krav Av utredningsdirektiven framgår – utöver att modellen skall vara förenlig med statens mål och krav på – att utredaren skall pröva om det är möjligt med en ny modell för merkostnads- ersättning som också tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Det före- slagna ersättningssystemet innebär, i förhållande till nuvarande modell, inga förändringar vad beträffar statens mål och krav på verksamheten, utan snarare på vem kraven ställs. är kraven förknippade med den merkostnadsersättning erhåller direkt från staten. I den modell som utredningen föreslår kommer att styra och finansiera verksamheten. Det är därför rimligt att kraven rörande hur många som skall omfattas, rekryteringen av prioriterade grupper och övergångar framöver riktas mot . Regeringen skall i regleringsbrev styra omfattningen av allmänt skyddat arbete () genom att ange hur många som skall syssel- sättas på samma sätt som sker för lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Ovanstående modell kan ta hänsyn till antal arbetstimmar, eftersom beslut om anvisning till allmänt skyddat arbete (), förutom ersättningsnivå, kommer att innehålla anvisningstid. Staten kan också ställa krav på rekrytering av priori- terade grupper. Till skillnad från skall enligt utredningen detta krav nu riktas mot . I det nuvarande syste- En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten met finns uppenbart ett systemfel. har verksamhets- målet om rekrytering av prioriterade grupper, men Arbets- marknadsverket är den enda instans som kan påverka målet i och med att AMV disponerar anvisningsrätten. Också kraven på över- gångar riktas mot . Enligt utredningens uppfattning bör övergångskrav också gälla lönebidrag. Frågan utreds av Utredningen om översyn av lönebidrag m.m. (N 2002:05). De ekonomiska kraven på kvarstår däremot. I fort- sättningen skall gälla att verksamhet skall finansieras med intäkter från företagets verksamhet och intäkter från de rehabili- teringsuppdrag som företaget genomför på uppdrag av Arbets- marknadsverket. Enligt utredningens uppfattning bör, som , därutöver inte något avkastningskrav ställas på . Av utredningsdirektiven framgår att möjliga målkonflikter skall synliggöras och förslag lämnas på hur dessa skall hanteras. Utredningen är medveten om att den föreslagna finansierings- modellen innebär en stor förändring för . Utredningen vill understryka att förändringar är nödvändiga också om dagens system fortsätter. De förändringar som följer av det föreslagna systemet blir knappast mindre än vad som skulle bli fallet om verk- samheten fortsätter med nuvarande finansieringssystem. har i många olika sammanhang argumenterat för att en fortsatt samlad merkostnadsersättning direkt från staten är en förutsättning för verksamheten. Ett annat bidragssystem innebär, enligt , svårigheter för bolaget att upprätthålla verksamheten. Arbets- tillfällena inom ingår i en större organisation som helt är uppbyggd och anpassad för arbete och utveckling för personer med arbetshandikapp. Enligt kan de fasta kostnaderna för att upprätthålla verksamhet inte täckas via ordinarie produktions- intäkter. behöver kontinuerliga bidrag för att täcka kostnaderna för att upprätthålla sin grundläggande struktur. En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten generellt och samlat stöd är, enligt , därför helt nöd- vändigt. I nuvarande finansieringsmodell är den ena intäktskällan – mer- kostnadsersättningen – känd. Ersättningen anges och exakt i kronor. Med utredningens förslag ökar osäkerheten om hur stor denna intäkt blir. I någon mån kan det innebära att affärsriskerna ökar för (och därmed också riskerna för ägaren – sta- ten). Denna osäkerhet skall dock inte överdrivas. Det torde – enligt utredningens bedömning – inte innebära radikalt försämrade plane- ringsförutsättningar i förhållande till , eftersom de genom- snittliga nivåerna på ersättningen relativt enkelt kan bedömas och prognostiseras. Ingenting bör hindra att AMS sluter tillräckligt långsiktiga avtal med och andra aktörer om omfatt- ningen på verksamheten för att minska osäkerhet hos både bestäl- lare och producent. Affärsverksamhet kännetecknas i hög grad av osäkerhet. Om försäljningsintäkter kan prognostiseras för ett verk- samhetsår bör rimligen också behovet av anställda för denna pro- duktion kunna bedömas. Utredningen menar, rent principiellt, att statens begränsade ekonomiska resurser bör inriktas på att skapa så mycket sysselsätt- ning/utveckling som möjligt för personer med arbetshandikapp, helst i ett ett-till-ett förhållande, och inte såsom nu är fallet finansi- era en företagsstruktur. har staten i allt högre utsträckning kommit att betala för struktur och omstrukturering istället för sysselsättning/utveckling. Om det är så att verksam- heten vid kräver extra strukturkostnader för att täcka en grundstruktur som inte uppstår vid andra alternativ talar det, enligt utredningens uppfattning, snarare för att staten bör lägga så mycket av verksamheten som möjligt i nya verksamheter. Utred- ningen menar, av flera skäl, att det är mycket angeläget att alterna- tiv och komplement kommer igång. Ett alternativ för att säkerställa att allmänt skyddat arbete kan växa fram i rimlig takt är att omstruktureringskostnader finansieras på särskilt sätt. I det fall inte kommer att klara av att stabilisera syssel- sättningen, men ändå gör anspråk på ett omfattande statligt bidrag för att klara verksamheten bör ett omstruktureringsbidrag till företaget av engångskaraktär övervägas (under förutsättning att ett sådant stöd görs förenligt med ). I utredningens förslag är den sammanlagda ersättningen avhängig delarna i det nya ersättningssystemet. Den totala ersätt- ningen blir beroende av hur många man tar emot (antal), vem man En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten tar emot (arbetsförmåga hos dem som anvisas) och vilka utveck- lingsinsatser som skall genomföras (utvecklingsbehov hos dem som anvisas). En naturlig följdfråga är om i det kom- mande systemet kommer att få lika stor ersättning som i nuvarande system. Det beror helt på vilka aktiviteter/prestationer som genomförs och det resultat (om övergångspremie införs) som upp- nås. I det nya ersättningssystemet finns en tydlig koppling mellan ersättning och sysselsättning/utveckling. Försäljnings- och andra intäkter (alternativt ett särskilt strukturbidrag förutsatt att ett sådant stöd är förenligt med ) får därmed finansiera andra kostnader som kan finnas i verksamheten. En annan fråga gäller de olika förutsättningar som blir följden av att har anordnandet av skyddat arbete som huvuduppdrag, medan andra aktörer sannolikt kommer anordna skyddat arbete på marginalen vid sidan av annan kärnverksamhet. Utredningen anser att finansieringsmodellen varken kan eller bör ta hänsyn till detta, utan den bör istället inriktas mot att skapa så mycket sysselsätt- ning/utveckling som möjligt för personer med arbetshandikapp. I den mån staten anser att behöver ett särskilt årligt strukturbidrag för att upprätthålla sin verksamhet bör beslut om detta fattas separat. Därigenom blir ägarens, statens, kostnad för att driva verksamheten via också tydlig. Utredningen anser dock för sin del att bör ha mycket goda förutsättningar att fortleva som ett konkurrenskraf- tigt alternativ också inom ramen för ett nytt ersättningssystem. Utredningen anser därför inte att något särskilt årligt struktur- bidrag är motiverat, förutom de engångsinsatser på kort sikt, som under alla omständigheter kan bli nödvändiga. Utredningen före- slår också en övergångsperiod för att ge möj- lighet till den nödvändiga anpassningen till nya förutsättningar. 5.7.6Andra aspekter på finansieringsmodellen I nuvarande system får en klumpsumma där mer- kostnader för arbetsförmåga utgör en icke spårbar del. I olika dokument (senast i framtidsvisionen Funktionshindrades rätt till arbete) för ofta fram synpunkten att det är en fördel att merkostnadsersättningen inte är kopplad till arbetsförmågan eller är knuten till individen, eftersom människor då slipper få sin arbetsförmåga bedömd och pekas ut. Det kan ligga någonting i En ny finansieringsmodell och ny styrning av verksamheten Utredningen konstaterar emellertid att för de andra arbets- marknadspolitiska insatserna för personer med arbetshandikapp, lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA), tillämpas systemet med bedömning av arbetsförmåga. Helt avgörande är dock att ett generellt stöd, lika för alla individer, missgynnar dem med omfat- tande funktionsnedsättningar och större behov. 5.7.7Administrativa aspekter på finansieringsmodellen Det föreslagna ersättningssystemet är administrativt inte lika enkelt som nuvarande modell. Komplexitet och enkelhet måste vägas mot varandra på samma sätt som anspråk på kontroll, upp- följning och spårbarhet av statens medel måste vägas mot bidrags- mottagarnas behov. Utredningen anser att det förra väger tyngre. En principiell skillnad om systemet med ersättning av faktiska kostnader väljs mot nuvarande system, är att ersättning lämnas mot faktiska kostnader och inte beräknade merkostnader. Att ersättning lämnas mot faktiska kostnader är en vedertagen princip vid läm- nande av bidrag när det gäller andra arbetsmarknadspolitiska pro- gram.