sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Annars skulle en viktig del av skyddet för landets säkerhet riskera att falla mellan stolarna. Frågan kan emellertid ställas om underrättelseverksamhet av detta slag bör inbegripas i försvarsunderrättelseverksamheten eller ankom- ma på den civila säkerhetstjänsten eller, eventuellt, vara en uppgift för båda organisationerna. gäller att Säkerhets- polisen i princip inte arbetar utanför gränser, något som givetvis inte hindrar att underrättelser i viss utsträckning inhämtas utomlands. Detta sker dock aldrig genom dolda operationer, något som har visst samband med att Säkerhetspolisen är en polis- organisation. Enligt internationell praxis anses det nämligen inte böra förekomma att en polisorganisation utan särskilt tillstånd arbetar i en främmande stat. Utredningen föreslår i nästa kapitel att Säkerhetspolisen skiljs från och ombildas till en icke-polisiär civil säker- hetstjänst. Därmed skulle något hinder i det berörda avseen- det inte finnas mot att underrättelseoperationer utomlands sker genom den civila säkerhetstjänsten, med följd att Försvarsmakten inte alls skulle behöva ägna sig åt terrorismhotet inom ramen för den egna verksamheten. Utredningen är dock tveksam till en sådan förändring och anser sig i varje fall inte ha underlag för att föreslå denna i nuvarande läge. Försvarsmakten har till skillnad från Säkerhetspolisen perso- nal utomlands, vilket innebär att vissa slags spaningsinsatser Utredningens överväganden och förslag exempelvis i anslutning till konflikthärdar i främmande länder rimligen måste vara en uppgift för Försvarsmakten. Den lagstift- ning om Försvarsmaktens medverkan i terrorismbekämpningen som utredningen har föreslagit medför också att det framstår som naturligt att viss underrättelseverksamhet av aktuellt slag ankom- mer på Försvarsmakten. Det är av flera skäl knappast tillrådligt att mer än ett organ skulle ha till uppgift att bedriva permanent underrättelseverksamhet utanför landets gränser, en ordning som inte heller förekommer i sådana länder som vi brukar jämföra oss med. Till detta kommer emellertid att den del av försvarsunderrättelse- verksamheten som bedrivs till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik har kommit att få allt större betydelse. Av det föregående framgår att statsmakterna har gett klart uttryck för förväntningar i detta avseende. Utredningen har svårt att se att det beträffande denna del av verksamheten behövs några särskilda avgränsningar i lag, utöver att den skall bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden. Det ligger i sakens natur att verksamheten skall inriktas på sådana upplysningar som regeringen bedömer vara av betydelse för utrikes- försvars-, och säkerhets- politiken och som lämpligen kan inhämtas genom den verksamhet som Försvarsmakten bedriver på sådant sätt som angavs. Därvid måste ibland även sådana förhållanden som särskilt nämndes riksdagsbeslut om försvarsunderrättelseverksamheten – säkerhetshot som har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet eller etniska och kulturella konflikter – kunna tillhöra de uppgifter som Försvarsmakten lämnar upplysningar om till regeringen. Därmed kvarstår frågan om det fortfarande bör gälla ett generellt förbud mot att försvarsunderrättelseverksamheten tar sikte på upp- gifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Bestämmelsen om detta i 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet hade inte någon direkt motsvarighet i förslag, men tillkom på grund av synpunkter som under remissbehandlingen lämnades av främst och Säkerhetspolisen (se prop. 1999/2000:25 s.17 f.). Utredningen ansluter sig för egen del helt till den grundläggande tanken bakom denna bestämmelse. Alldeles självklart är att det i försvarsunderrättelseverksamheten inte får utövas verksamhet som inrymmer polisiära befogenheter såsom förundersökningsåtgärder Utredningens överväganden och förslag enligt och tvångsmedelanvändning enligt bl.a. polislagen (1984:387). Detta följer i och för sig redan av lagstift- ningen på området och är en naturlig konsekvens av att det är andra samhällsfunktioner än försvarsunderrättelsetjänsten som svarar för den inre nationella säkerheten (a. prop. s. 17). Även bortsett från denna aspekt är det naturligtvis av betydelse att dubbelarbete på området inte förekommer. Regleringen har emellertid medfört en viss oklarhet så till vida att även väpnade anfall från terroristorganisationer liksom för- beredelser för sådana anfall utgör kriminella handlingar som det ytterst ankommer på det svenska rättsväsendet att beivra. Detta gäller även om förberedelserna bedrivs utomlands. Bestämmelsen i 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet skulle då kunna ges den innebörden att inte heller underrättelseverksamhet som bedrivs utomlands eller med inriktning på utländska förhållanden för att kartlägga väpnat hot mot landet skulle få omfattas av försvars- underrättelseverksamheten, låt vara att underrättelsemyndigheterna inom Försvarsmakten kan biträda den svenska säkerhetstjänsten. Oklarheten hänför sig både till den del av försvarsunderrättelse- verksamheten som syftar till att kartlägga yttre hot mot landet och till den del av verksamheten som bedrivs till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. Det bör tillfogas att även Försvarsmaktens uppgift att medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetsarbete kan göra det nödvändigt att inhämta vissa underrättelser om terrorism. Till den del dessa avser vad som brukar kallas force protection – dvs. skydd för våra väpnade styrkor – får det visserligen anses att lagen om försvarsunderrättelseverksamhet inte erbjuder något hinder mot de insatser som är nödvändiga. Skyddet för våra väpnade styrkor kan nämligen ses som en angelägenhet som faller inom ramen för den militära säkerhetstjänstens ansvar, och säkerhets- tjänstens verksamhet ingår inte i försvarsunderrättelseverksam- heten. Men skulle man anse att aktiv underrättelseverksamhet mot terrorism från Försvarsmaktens sida legitimeras endast i den utsträckning den kan betecknas som säkerhetstjänst, blir avgräns- ningen ytterligt svårtillämpad och utrymmet för verksamheten dessutom alldeles otillräckligt. Huvudansvaret för kartläggning av terrorismen såväl i fredstid som vid allvarliga kriser och krig skall naturligtvis fortfarande ligga på Säkerhetspolisen eller – om utredningens förslag i avsnitt 6.7 genomförs – på en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. Utredningens överväganden och förslag angetts måste emellertid vissa slags spanings- och underrättelse- insatser rimligen vara en uppgift för det organ som bedriver sådan verksamhet utomlands. Att beskriva en sådan underrättelseverk- samhet endast som ett biträde till den civila säkerhetstjänsten blir missvisande och kan äventyra effektiviteten av verksamheten. Ett sådant synsätt står knappast heller i överensstämmelse med den inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten som följer av uttalanden i olika propositioner och andra riktlinjer från stats- makternas sida. Utredningen har den principiella uppfattningen att det när det gäller en så viktig fråga som landets säkerhet är nödvändigt att ansvarsförhållandena är klarlagda och ändamålsenliga. Trots att lagen om försvarsunderrättelseverksamhet är en förhållandevis ny lagstiftning finner utredningen därför det ofrånkomligt att den ändras på sådant sätt att den kan inriktas på yttre väpnade hot mot landet vare sig de är militära eller ej. Vidare bör sådan försvars- underrättelseverksamhet som bedrivs utomlands eller med sikte på utländska förhållanden inte vara underkastad den begränsningen att den inte får avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Utredningen återkommer i författningskommentaren med förslag till hur en sådan ändring bör gestalta sig. Utredningens förslag innebär att en viss överlappning uppkom- mer, eller snarare bibehålls, mellan den civila säkerhetstjänstens och Försvarsmaktens uppgifter på terrorismbekämpningens område. Denna överlappning behöver inte vara negativ, under förutsättning att de båda organisationerna håller varandra fortlöpande informe- rade om sin verksamhet, så att vardera organisationen kan skapa en helhetsbild av de hot som från tid till annan kan föreligga. Med de här angivna utgångspunkterna har utredningen inte ansett sig ha underlag att förorda en ändring av medelsfördelningen mellan Försvarsmakten och den civila säkerhetstjänsten med avseende på verksamhet utomlands. Till frågan om den civila säker- hetstjänstens verksamhet utanför gränser återkommer utredningen. Man kan emellertid ytterligare ställa frågan om Försvarsmaktens underrättelseverksamhet bör omorganiseras i grunden på sådant sätt att denna till sin huvuddel skulle falla på en självständig civil myndighet på sätt som är fallet i många främmande länder. Utred- ningen är inte främmande för en sådan ordning utan anser tvärtom att den från principiella synpunkter skulle kunna synas naturlig, Utredningens överväganden och förslag eftersom stora delar av vad som betecknas som försvars- underrättelseverksamhet inte behöver ha någon koppling till Försvars- makten. Vad som i detta avseende är väsentligt är att det finns kompetenta organ för att inhämta upplysningar och underrättelser både inom och utom landets gränser. Utredningen anser sig dock inte ha tillräckligt underlag för ett ställningstagande i den nämnda organisationsfrågan, men återkommer i nästa kapitel till frågan om en omorganisation med avseende på den civila säkerhetstjänsten. 6.7.1Den nuvarande ordningen och dess bakgrund41 Den civila säkerhetstjänsten är i en polisiär organisation, Säkerhetspolisen, som organisatoriskt hör till Riks- polisstyrelsen. Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen och har en självständig ställning inom . Säkerhets- polischefen skall emellertid hålla rikspolischefen informerad om den verksamhet som pågår. Sådana frågor på Säkerhetspolisens område som är av särskild vikt och sådana säkerhetsfrågor som också berör andra polismyndigheter avgörs av Rikspolischefen. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett enskilt ärende. Detta förekommer emellertid knappast i praktiken. En särskild säkerhetspolis i modern mening torde ha bildats i först i samband med det . orga- niserades vid generalstaben en polisbyrå med uppgift att verkställa undersökningar rörande brott mot rikets säkerhet och att övervaka personer som misstänktes för sådana brott. Byrån hade fått munt- liga befogenheter från chefen för att granska brevkorrespondens till och från spionerimisstänkta. Föreståndare för byrån var en generalstabsofficer. Till tjänstgöring vid byrån kommenderades, förutom militär personal, polismän från stad. Verksamheten vid generalstabens polisbyrå avvecklades . bedrevs en viss säkerhetspolisverksamhet inom ramen för eller, , statspolisen. 41 Historiebeskrivningen i detta avsnitt bygger i huvudsak på den historiska tillbakablicken i delbetänkande Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16, s. 13 och 43 ff) samt de uppgifter som Säkerhetspolisen lämnat till utredningen i skrivelse (utredningens dnr 5/02). Utredningens överväganden och förslag Det ställde helt nya krav på säkerhetstjänsten. vidtogs förberedelser för att sätta upp en särskilt organiserad civil säkerhetstjänst, den allmänna säker- hetstjänsten. Uppgiften för den allmänna säkerhetstjänsten, med personal från både polisen och andra myndigheter, var att förhindra överbringandet av krigsunderrättelser till obehöriga. Säkerhets- tjänstens existens och verksamhet var hemliga. Under regeringen leddes den allmänna säkerhetstjänsten av en säkerhetschef. Den allmänna säkerhetstjänsten upphörde . Därefter ankom det i princip på de vanliga polis- och åklagarmyndigheterna att handha även säkerhetspolistjänsten. Polisväsendet var då i huvudsak kommunalt men stod under statlig ledning. För att vid behov förstärka polisen i de mindre kommunerna fanns en särskild statspolis, som enkelt uttryckt bestod av särskilt organiserade polismän från de större städernas poliskårer, kommen- derade till statspolisen för att tjänstgöra som förstärkning utanför de egna distrikten. Statspolispersonal kunde användas för säker- hetspolistjänst över hela landet. Säkerhetspolisen över- fördes då i sin helhet till och organiserades som en avdelning inom myndigheten, RPS/Säk. hade inrättats som högsta förvaltningsmyndighet 1964. genomfördes successivt en reform av polis- väsendet. Reformen syftade bl.a. till en decentralisering av besluts- befogenheterna och en större flexibilitet i polisverksamheten. Riks- polisstyrelsens befogenheter som centralmyndighet minskades till förmån för de lokala polismyndigheterna. Författningsmässigt framträdde reformen genom tillkomsten av bl.a. den ännu gällande polislagen (1984:387). Polisreformen var i första hand en reform av den öppna delen av polisen. Säkerhetspolisen omfattades visser- ligen, då liksom , av de allmänna bestämmelserna för polis- väsendet, t.ex. om polisens befogenheter, men lagens tillämpning inom utvecklades inte närmare i motiven till lag- stiftningen. fick en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över den svenska Säkerhetspolisen42. Huvudupp- giften för kommittén var att se efter i vad mån förändringar behövde göras för att Säkerhetspolisens inriktning och organisation skulle bli rätt avvägda för den tidens krav. Särskilt viktigt var att 42 Dir. 1987:41. Utredningens överväganden och förslag kommittén lade fram förslag som var ägnade att stärka verksam- hetens demokratiska förankring. I fråga om Säkerhetspolisens organisatoriska ställning gav direk- tiven otvivelaktigt uttryck för en viss ambivalens. En grundläggan- de fråga angavs vara om Säkerhetspolisen borde behålla anknyt- ningen till . Enligt vad som sades i direktiven talade avgörande skäl för detta, inte minst med hänsyn till önske- målet att främja samverkan mellan Säkerhetspolisen och polis- väsendet i övrigt. framhölls emellertid att det stod kommittén fritt att ta upp denna fråga i sitt arbete. Kommittén, som antog namnet , avvisade tanken på att skilja Säkerhetspolisen från och anförde som skäl för denna ståndpunkt följande i sina överväganden.43 En skilsmässa mellan RPS och säkerhetstjänsten ger flera möjligheter till organisatoriska lösningar. En möjlighet vore att ge säkerhets- tjänsten ställning av polismyndighet under RPS. En annan möjlighet vore att göra säkerhetstjänsten till ett eget verk direkt under rege- ringen. Även ett verk av sistnämnda slag skulle naturligtvis kunna ha ställning av polismyndighet. Med en fristående säkerhetstjänst skulle man uppnå att verksam- heten fick en helt egen ledningsorganisation. Säkerhetstjänsten skulle kunna ledas av en egen generaldirektör och en egen parlamentarisk styrelse. Detta borde visserligen innebära en förstärkning av lednings- organisationen i förhållande till nuläget, som innebär att rikspolis- chefen och delar sin uppmärksamhet mellan säkerhets- tjänsten och den öppna polisen. Enligt kommitténs mening bör det dock finnas möjligheter att upp- nå i stort sett detsamma inom ramen för nuvarande organisationsform genom förändringar av säkerhetspolisens ledning. Att göra säkerhetstjänsten till en egen myndighet skulle också få följder för personalrekrytering och personalcirkulation, särskilt om myndigheten inte hade ställning av polismyndighet. I den allmänna debatten har ibland sagts att en icke polisiär säkerhetstjänst skulle ha lättare att rekrytera högt kvalificerade medarbetare än den nuvarande organisationen, som huvudsakligen rekryterar poliser. Kommittén är dock tveksam till om det skulle bli så i praktiken. Säkerhetstjänsten lockar många av de bästa poliserna. Den förstärkning med specialister av olika slag som kan vara behövlig bör kunna åstadkom- mas utan att den organisatoriska ramen ändras väsentligt. Med hänsyn till säkerhetstjänstens speciella karaktär är det knappast troligt att en icke polisiär organisation i ett litet land som skulle ha bättre förutsättningar att locka kvalificerade medarbetare. Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16) s. 164 f. Utredningens överväganden och förslag Man bör också hålla i minnet att säkerhetstjänstens arbetsuppgifter väsentligen är polisiära till sin natur. Att förebygga och avslöja brott är uppgifter som enligt svenskt synsätt i första hand ankommer på polisen. Och vi har i modern tid undvikit att bygga upp olika polis- kårer för olika uppgifter, vilket däremot andra länder har gjort i många fall. Om man skulle skapa en ny, icke-polisiär säkerhetsmyndighet vore det nödvändigt att komplettera den med polisiära organ för spa- ning, brottsutredning och annat rent polisiärt arbete. I detta ligger ett frö till problem i fråga om ledning och gränsdragningar, förutom att det säkert skulle innebära att verksamheten totalt sett blev dyrare. En del av de uppgifter som vilar på säkerhetspolisen innefattar som nämnts ett samarbete med den öppna polisen. Onekligen under- lättas det samarbetet om den öppna polisen och säkerhetspolisen har en gemensam ledning på central nivå, som kan utfärda föreskrifter för verksamheten och som vid behov kan ta över ledningen av gemen- samma operationer. I debatten har ibland uttalats farhågor för att en från RPS fristående säkerhetstjänst skulle kunna utvecklas till en stat i staten eller bli ett organ för en otillbörlig övervakning av medborgarna. Det är uppen- barligen en stor nackdel om säkerhetstjänsten ges en organisation som inte omfattas med förtroende av alla de demokratiska krafterna i sam- hället. delbetänkande i denna del behandlades i regeringens proposition 1988/89:108 om säkerhetspolisens inrikt- ning och organisation m.m.44 Det föredragande statsrådet, till vilkens överväganden regeringen anslöt sig, ansåg liksom kommittén att Säkerhetspolisen även i fortsättningen borde vara organisatoriskt knuten till . Statsrådet anförde som skäl härför bl.a. att det knappast finns några klara belägg för att en fristående säkerhetstjänst skulle vara effektivare än en som ingår organisa- toriskt i den centrala polismyndigheten. Statsrådet påpekade, lik- som kommittén hade gjort, att ledningsfunktionen borde kunna förstärkas, och rekryteringen av personal breddas, redan inom ramen för den gällande organisationsformen. Föredragande statsrådet avslutade sina överväganden med följande. Tvärtom anser jag att det ligger ett värde ur både demokratisk och praktisk synvinkel i att säkerhetspolisen utgör en del av polisen i all- mänhet. Säkerhetspolisens arbetsuppgifter – att förebygga och avslöja brott – är till sin natur polisiära enligt svenskt synsätt. Att säker- hetspolisen bedriver sitt arbete inom ramen för den allmänna polis- organisationen underlättar också det viktiga samarbetet med den Utredningens överväganden och förslag Att bryta ut säkerhetstjänsten till en fristående myn- dighet skulle dessutom med all säkerhet vålla merkostnader. Med hänsyn härtill förordar jag att säkerhetspolisen även i fort- sättningen skall ingå som en del i den centrala polisorganisationen. Säkerhetspolisen var organiserad som en avdelning inom Riks- polisstyrelsen (RPS/Säk) till dess att den gällande förordningen (1989:773) med instruktion för trädde i kraft . Genom denna instruktion ersattes säkerhets- tjänstavdelningen och dess avdelningschef organisatoriskt av Säker- hetspolisen och säkerhetspolischefen. regleras Säkerhetspoli- sens verksamhet i förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen. Sedan slutet av har Säkerhetspolisens förhållande till den öppna polisen, framfört allt , varit föremål för flera utredningar. /föreslog i betänk- andet Den centrala polisen (SOU 2000:25) en sammanslagning mellan . Förslaget fick dock kritik vid remissbehandlingen. föreslog med anledning av ett regeringsuppdrag bl.a. att Säkerhetspolisen och skulle ersättas med en ny sammanhållen operativ enhet inom . Flera remissinstanser var tveksamma till försla- get. I stället fick i regleringsbrevet för i uppdrag att dels utveckla samverkan mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen, dels företa, eller i förekommande fall föreslå regeringen, förändringar i fråga om ansvars- och uppgiftsfördel- ningen mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen, allt i syfte att stärka polisväsendets förmåga att bekämpa den grova, organi- serade brottsligheten. Åtgärderna, som skulle göra roll- fördelningen tydligare, skulle hållas inom ramen för den organisa- tionsstruktur i stort som råder och ske i nära samverkan med berörda organ inom polisväsendet. studerades frågor med anledning av uppdraget av ett antal arbetsgrupper med företrädare för , och Säker- hetspolisen. Uppdraget har redovisats i skrivelser45 till regeringen. Av redovisningarna framgår att bl.a. har inrättat ett operativt råd för samverkan samt inlett en särskild samverkan på ledningsnivå. 45 Skrivelser och . Utredningens överväganden och förslag har i sin årliga skrivelse till rege- ringen tagit upp frågan om Säkerhetspolisens verksamhet skulle vinna på att bedrivas inom ramen för en civil tjänst i stället för en polisiär och angett att Säkerhetspolisen bör återkomma till denna fråga. Inom övervägs om man bör föreslå regeringen att låta utreda frågan om en icke-polisiär säker- hetstjänst. I sin redovisning till utredningen angående brister och oklarheter i nuvarande organisation och rättsliga reglering46 har Säkerhetspolisen redogjort för flera omständigheter som talar för en sådan organisatorisk förändring. Dessa (med vissa komplette- ringar som lämnats därefter) sammanfattas i det följande. 6.7.2Av Säkerhetspolisen anförda skäl för en omorganisation Säkerhetspolisen anser att den nuvarande konstruktionen, där Säkerhetspolisen i praktiken fungerar som en självständig myndig- het men formellt är en del av , inte är lyckad. Den är otydlig och skapar problem i förhållandet mellan organisa- tionerna och gentemot , andra myndigheter och allmänheten. Säkerhetspolisen är en operativ polismyndighet med ansvar för säkerhetsunderrättelseverksamhet. är en traditionell kriminalpolisorganisation på central nivå, medan i övrigt är en ren förvaltningsmyndighet. Riks- polischefen har, trots bestämmelsen om särskild beslutanderätt, inte fattat några operativa beslut på Säkerhetspolisens område. Bestämmelsen i instruktionen om hans beslutsrätt innebär emellertid att om ett terroristangrepp inträffar i det plöts- ligt kan vara rikspolischefen som skall fatta beslut på Säkerhets- polisens område. Även om rikspolischefen fortlöpande hålls infor- merad om Säkerhetspolisens verksamhet, kan det av naturliga skäl inte krävas att han har den ingående kunskap om den operativa verksamheten som en ansvarig chef bör ha i en sådan situation. Bestämmelsen kan lätt skapa en osäkerhet om ansvarsförhållandena i en pressad situation. Det är därför angeläget att Säkerhetspolisens ställning tydliggörs. har hotbilden förändrats i grunden. Några mili- tära hot mot föreligger inte inom överskådlig tid. Inte heller finns det något som talar för att det demokratiska stats- 46 Skrivelse till utredningen (utredningens dnr 5/02). Utredningens överväganden och förslag skicket hotas av utomparlamentarisk extremism. När det gäller terrorism är risken låg för attentat mot svenska mål, men något högre när det gäller utländska intressen i eller att blir bas för terrorism i andra länder. I vissa fall ligger risken för attentat mot utländska intressen i på en relativt hög nivå efter . finns det nya typer av hot som riktar sig mot det svenska samhället, t.ex. grov organiserad brottslighet, spridning av massförstörelsevapen, industrispionage och försök att slå ut viktiga IT-system. Säkerhetspolisens uppdrag är främst inriktat på att förhindra och beivra brott i stället för att identifiera och värdera icke-militära hot och risker mot samhället.