sou · GRB341d2 · 2004-01-01 00:00:00 — JK kan också begära hjälp av polisens internutredningsenheter. Som redovisats i avsnitt 4.3 är det den överåklagare som är chef för den åklagarmyndighet där den anmälde åklagaren är anställd som prövar om det bör övervägas att inleda förundersökning och ärendet därför skall överlämnas till Riksåklagaren (enligt kommitténs förslag till JK) för fortsatt handläggning. Kommittén har övervägt om JK också bör överta överåklagarnas prövning av anmälan. Eftersom ett flertal av anmälningarna är oklara och saknar grund bör JK:s resurser emellertid – liksom är fallet med Riks- åklagarens resurser – inte användas i alla ärenden utan endast i de ärenden som har passerat en allmän åklagares bedömning. Eftersom riksåklagaren såsom landets högsta åklagare har ansvaret för åklagar- verksamheten och därigenom har att verka bl.a. för en enhetlig rätts- tillämpning och att lagändringar sker när så anses befogat, är det dess- utom viktigt att han får kunskap om anmälningar och klagomål mot åklagare. Genom att den första bedömningen av anmälningarna sker inom åklagarväsendet erhålles sådan kunskap, även om den anmälde åklagare i och för sig fullgjort sin åklagaruppgift på ett riktigt sätt. Slutligen innehåller en anmälan en begäran om överprövning och ett överflyttande av den första bedöm- ningen till JK skulle medföra fördröjningar i överprövningsverksam- heten. Mot denna bakgrund har kommittén stannat för att denna första bedömning också i fortsättningen bör göras inom åklagar- väsendet. Emellertid anser kommittén (liksom JO tidigare påpekat, se avsnitt 6.2.2) att det är mindre lämpligt att den första prövningen av en anmälan görs av överåklagaren i den åklagarmyndighet som den anmälde åklagaren är anställd. Med nuvarande ordning finns risk för dels oenhetlighet i praxis i fråga om att överlämna hand- läggningen, dels att överåklagarnas opartiskhet vid handläggningen av ärenden avseende befattningshavare vid den egna myndigheten kan ifrågasättas. Kommittén föreslår därför att den första bedöm- ningen inte skall göras av den egna överåklagaren, utan av en annan i förhållande till den anmälde högre åklagare. yttersta ansvaret för åklagarverksamheten. Riksåklagaren bör därför besluta om hur anmälningar mot åklagare om brott i samband med arbete bör handläggas inom åklagarväsendet (jfr RÅFS 1996:01). Det får ankomma på JK att verka för att en enhetlig praxis skapas såvitt avser frågorna om i vilka fall förundersökning inleds och åtal väcks. Det blir också JK:s uppgift att se till att information om denna praxis sprids till åklagarväsendet. En annan uppgift för JK blir att verka för att en enhetlig praxis skapas såvitt avser frågan om i vilka fall ett ärende skall överlämnas till JK för prövning av frågan huruvida förundersökning skall inledas. Också i fråga om utredningar om brott i tjänsten av åklagare bör statistiska uppgifter fortlöpande sammanställas och analyseras. Ansvaret för detta bör åvila JK. Med den nu föreslagna ordningen är det viktigt att JK och Riksåklagaren gemensamt utarbetar ett system för information myndigheterna emellan, bl.a. för att Riksåklagaren skall få kunskap om åklagarverksamheten, för att undvika dubbelarbete och för att underlätta för riksåklagaren i hans handläggning av ett disciplin- ärende. 8.5Utredningar om brott utan samband med arbetet av polisanställda och åklagare Kommitténs förslag: Ett ärende skall överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte, om det genom en anmälan eller på något annat sätt har uppstått fråga om att en anställd inom Polisen har gjort sig skyldig till något brott som inte har samband med arbetet. Förundersökningen skall ledas av åklagare och ärendet skall normalt handläggas vid de särskilda utredningsenheterna. Såvitt avser åklagare är det lämpligt att en åklagare som inte tjänstgör vid den myndighet vid vilken den brottsmisstänkte åklagaren arbetar handlägger ärendet. För att stärka allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet bör de av kommittén föreslagna reglerna för handläggning av internutredningar även gälla utredningar om brott när polis- anställda är misstänkta för brott utan samband med arbetet. Dessa fall bör emellertid inte alltid handläggas av internutrednings- åklagarna och internutredningsenheterna. Brottslighetens art bör vara avgörande för vilka åklagare och vilka poliser som skall handha utredningarna. För vissa brott – exempelvis ekonomisk brottslig- het, narkotikabrott och vissa sexualbrott – finns både särskilt utsedda åklagare och specialiserade poliser och dessa bör handlägga sådana ärenden även när en polisanställd misstänks för brottet. När åklagare misstänks för att ha begått brott utan samband med arbetet bör inte några särskilda bestämmelser gälla. Det är emeller- tid självfallet lämpligt att en åklagare som inte tjänstgör vid den myndighet vid vilken den anmälde åklagaren arbetar handlägger ärendet. Kommitténs bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att sprida information till länspolismästarna om praxis i disciplinärenden, så att länspolismästarna får kunskap om i vilka fall ett ärende bör överlämnas till personalansvars- nämnd () eller . Det disciplinrättsliga ansvaret har – som framgår av avsnitt 4.5 – en arbetsrättslig prägel. Den prägeln bör bestå. kunnat finna fungerar nuvarande ordning i princip väl såvitt gäller såväl polisanställda som åklagare; några skäl till genomgripande förändringar har inte framkommit. Emellanåt synes emellertid i ärenden avseende polisanställda ha förekommit att anmälan till det organ som beslutar om disciplin- påföljd (dvs. i de flesta fall , se avsnitt 4.5.2) inte gjorts, trots att ärendet motiverat en anmälan. Enligt vad kommittén har erfarit uppkommer emellanåt tveksamhet dels vad avser gränsen för ringa tjänstefel vid den straffrättsliga bedömningen jämförd med gränsen för ringa tjänsteförseelse i disciplinförfarandet, dels om ett ärende bör anmälas för disciplinförfarande när gärningen i straffrättslig ordning har ansetts inte brottslig (se avsnitt 4.3.1 och 4.5.1). Det är länspolismästarnas ansvar att se till att anmälan för disciplinför- farande sker i de fall detta är motiverat. Enligt kommitténs upp- fattning bör regeringen uppdra åt att sprida information till länspolismästarna om praxis i disciplinärenden, så att länspolismästarna får kunskap om i vilka fall ett ärende bör överlämnas till (eller ). I föregående avsnitt har kommittén föreslagit att JK övertar Riksåklagarens ansvar när det gäller utredningar om brott i tjänsten av åklagare. kan JK besluta att anmäla en åklagare till , en fråga JK också bör ta ställning till när han handlagt en brottsanmälan mot en åklagare. Men det huvudsakliga ansvaret för att pröva huruvida en sådan anmälan skall göras vilar på Riksåklagaren. Mot bakgrund av disciplinansvarets arbetsrätts- liga prägel anser kommittén att Riksåklagaren också i fortsätt- ningen bör bära detta ansvar. Kommitténs förslag: Bestämmelserna om de särskilda reglerna för internutredningsverksamheten bör sammanföras i en av regeringen utfärdad förordning. Kommitténs förslag innebär att nuvarande bestämmelser om och organisation för handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen i huvudsak skall behållas. Nuvarande bestämmelser finns intagna främst i polisförordningen och i föreskrifter och all- männa råd som utfärdats av . Internutrednings- enheternas organisation bestäms genom överenskommelser mellan polismyndigheterna. Ansvariga åklagare utses av de överåklagare som är myndighetschefer. Enligt kommitténs uppfattning är det lämpligt att bestäm- melserna om att det skall finnas särskilt utsedda åklagare och särskilda utredningsenheter med ansvar för att handlägga aktuella ärenden och om att en åklagare skall vara förundersökningsledare i dessa ärenden, tas in i en av regeringen utfärdad förordning. förordningen bör också tas in dels de särskilda bestämmelser som gäller för handläggningen av ärenden där polisanställd misstänks för brott, dels föreskrifter om det insynsförfarande som kom- mittén föreslår. I det kapitel i som behandlar för- undersökning (23 kap.), bör en föreskrift tas in som ger regeringen rätt att meddela närmare föreskrifter om förundersökning i de aktuella ärendena. Bestämmelserna i förordningen får kompletteras av Rikspolis- styrelsen och Riksåklagaren i enlighet med deras föreskriftsrätt. Att JK övertar ansvaret – och att Riksåklagaren avlyfts ansvaret – för att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i tjänsten av åklagare bör regleras i lagen om justitiekanslerns tillsyn I kapitel 7 har kommittén föreslagit vissa förbättringar av den ordinära tillsynen över polis- och åklagarverksamheten. Några förändringar i organisationen föreslås inte; och dess styrelse, polis- styrelserna, Riksåklagaren och de överåklagare som är chefer för åklagarmyndigheterna skall ha ansvaret för den ordinära tillsynen. För- slagen kommer initialt medföra vissa kostnadsökningar, och det är ange- läget att medel ställs till förfogande. kan en förstärkt tillsyn förutsättas medföra förbättrad kostnadseffektivitet. Dessa effekter låter sig inte nu beräknas. Kommittén har i det föregående föreslagit att vissa för internutred- ningsverksamheten särskilda förfarandebestämmelser skall samlas i en ny förordning. Det medför ingen kostnadsökning. Att det anges i förordning att det skall finnas särskilda utred- ningsenheter är en nyhet, men innebär ingen ändring i sak eftersom sådana enheter finns . Kommitténs förslag om en tids- frist för utredningarna (se närmare avsnitt 8.3) torde kräva att de särskilda utredningsenheterna ges något ökade resurser. Kommit- tén bedömer emellertid att detta skall rymmas inom Polisens nuvarande budgetanslag. Som kommittén angett i nyssnämnda avsnitt får framtiden utvisa huruvida utredningsenheternas resurs- tillgång bör säkras genom att bestämmas centralt; huruvida detta kan komma att innebära ökade kostnader går inte att avgöra . Den föreslagna ordningen med en skyldighet för polisstyrelsen i den polismyndighet där det finns en internutredningsenhet att utse minst två personer att särskilt följa utredningarna, kan antas med- föra vissa kostnadsökningar för polismyndigheterna. Också för åklagarväsendet gäller att kommitténs förslag såvitt avser internutredningsverksamheten i polisärenden medför endast marginella kostnadsökningar. är en åklagare normalt förundersökningsledare i sådana ärenden. Kommitténs förslag om schemalagd beredskapstjänstgöring för aktuella åklagare kommer att medföra vissa kostnadsökningar för åklagarväsendet. I avsnitt 8.4 har kommittén föreslagit att JK skall överta Riks- åklagarens ansvar när det gäller att besluta om förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i tjänsten av åklagare. Detta kommer naturligtvis att innebär en kostnadsökning för JK, men denna ökning motsvaras av den kostnadsminskning som förslaget innebär för Riksåklagarens verksamhet. Förslaget har således inga kostnadsmässiga konsekvenser för statsbudgeten. Kommitténs förslag avseende den ordinära tillsynen kräver inga övergångsbestämmelser. Inte heller krävs för genomförandet eller för t.ex. informationsinsatser. Den föreslagna förordningen om handläggningen av ärenden där polisanställd anmälts för brott m.m. innehåller bestämmelser rörande vissa grunddrag i förfarandet. Bestämmelserna är i stor ut- sträckning i linje med det förfarande som redan tillämpas. I denna del behövs alltså inga övergångsregler. Inte heller krävs för genomförandet. Att JK övertar Riksåklagarens handläggning av ärenden där åklagare misstänks för brott i samband med arbetet kräver en över- gångsbestämmelse. Den bör innebära att Riksåklagaren slutför de ärenden som han vid ikraftträdandet av bestämmelserna har inlett. I övrigt kräver regleringen inga övergångsbestämmelser. De av kommittén föreslagna bestämmelserna har väsentligen motiverats i anslutning till de allmänna överväganden som redo- visats tidigare i betänkandet. I det följande hänvisas i före- kommande fall till det avsnitt av betänkandet i vilket motiveringen återfinns. Beträffande ikraftträdande och övergångsbestämmelser se avsnitt 9.2. 10.1Förslaget till lag om ändring i 23 kap. 25 § Paragrafen ger regeringen rätt att meddela närmare föreskrifter om förundersökning i ärenden där anställd inom Polisen misstänks för brott. Se avsnitt 8.7. 10.2Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387) I paragrafen slås fast att polisstyrelserna har ansvar för tillsynen över polisverksamheten i polismyndigheterna. Se avsnitt 7.4.1. 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn I paragrafens nya andra stycke regleras att ett ärende där en allmän åklagare, biträdande åklagare eller extra åklagare misstänks för brott i samband med arbetet skall handläggas av JK, om det finns skäl för att inleda förundersökning. Se närmare avsnitt 8.4. 10.4Förslaget till förordning om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m. I paragrafen regleras förordningens tillämpningsområde. Se avsnitt 8.7. Paragrafen ersätter 5 kap. 1 och 6 §§ PF. Se avsnitt 8.3, 8.5 och 8.7. Se avsnitt 8.3, 8.5 och 8.7. Paragrafen ersätter 5 kap. 2 § PF. Se avsnitt 8.3 och 8.7. I paragrafen regleras att en förundersökning mot en polisanställd som misstänks för att ha begått brott i samband med arbetet skall handläggas med särskild skyndsamhet. Se avsnitt 8.3. I paragrafen regleras att det inom Polisen skall finnas särskilda utredningsenheter för handläggningen av ärendena enligt denna förordning. skall meddela föreskrifter om antalet utredningsenheter och deras ansvarsområde. Eftersom de för utredningarna särskilt utsedda åklagarna bör samlokaliseras med enheterna skall samråd i frågan ske med Riksåklagaren. Se avsnitt 8.3. Paragrafens första stycke ersätter 14 § åklagarförordningen med tillägget att åklagare särskilt skall utses att handlägga intern- utredningar. Se avsnitt 8.3. Andra stycket reglerar att de utsedda åklagarna skall delas in för beredskapstjänstgöring för handläggning av ärendena i hela landet. Se avsnitt 8.3. Paragrafen ersätter 5 kap. 3 § PF. Paragrafens första och tredje stycken ersätter 5 kap. 4 § PF. Andra stycket innehåller en bestämmelse om ett obligatorium för polisstyrelsen i den polismyndighet där det finns en utrednings- enhet att utse minst två personer att löpande följa intern- utredningarna. Se avsnitt 8.3. Paragrafen ersätter 7 a § förundersökningskungörelsen och reglerar de enligt 9 § utsedda personernas rätt till insyn i internutred- ningarna. Se avsnitt 8.3. I paragrafen regleras åklagares underrättelseskyldighet till polis- myndigheterna om fattade beslut. Se avsnitt 8.3. 10.5Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558) 2 kap. 1 § Se kommentaren till 5 § PL. 3 kap. 1 § Paragrafens första stycke motsvarar nuvarande andra stycket. Andra stycket innehåller de grundläggande bestämmelserna om innehållet i den ordinära tillsynen över polisverksamheten i polismyndigheten. Se avsnitt 7.1.2. I tredje stycket finns en bestämmelse om att polisstyrelsen skall fastställa en verksamhetsplan för myndighetens till- synsverksamhet. Se avsnitt 7.4.1. Kapitlet upphör och bestämmelserna ersätts med regler i för- ordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen, m.m. 10.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för Av hänvisningen till 22 § i första stycket framgår att Rikspolis- styrelsens tillsynsansvar över Säkerhetspolisen och Rikskriminal- polisen har flyttats över till . Se avsnitt 7.4.1. I andra stycket finns en bestämmelse om innehållet i Rikspolis- styrelsens tillsyn över Polisen. Se kommentaren till 3 kap. 1 § PF. Bestämmelsen har anpassats till att internutredningsverksamheten numera regleras i förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m. I paragrafens nya andra stycke finns en bestämmelse om att Riks- polisstyrelsens styrelse har ansvaret för tillsynen över Säkerhets- polisens och verksamheter. Se avsnitt 7.4.1. 10.7Förslaget till förordning om ändring i åklagarförordningen (1996:205) I den nya paragrafen regleras dels att en överåklagare som är myndighetschef ansvarar för tillsynen över åklagarverksamheten i åklagarmyndigheten, dels vad som skall granskas vid tillsynen. Se avsnitt 7.1.2 och 7.4.2. Bestämmelsen upphör och regleringen återfinns i förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m. 10.8Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren Paragrafen har justerats med anledning av att JK övertagit Riks- åklagarens handläggning av ett ärende där en allmän åklagare, biträdande åklagare eller extra åklagare misstänks för brott i samband med arbetet och det finns skäl för att inleda förundersökning. Orden den som utövar riksåklagarens tjänst har utgått, eftersom ansvaret regleras i lagen om justitiekanslerns tillsyn. Se avsnitt 8.4. Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak nuvarande andra stycket. I andra stycket finns bestämmelser om innehållet i Riksåklagarens tillsyn över åklagarväsendet. Se avsnitt 7.1.2 och 7.4.2. 10.9Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) Bestämmelsen upphör och regleringen återfinns i förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m. I den nya paragrafen regleras att när den misstänkte och måls- äganden underrättas om ett beslut att inte inleda förundersökning, att lägga ned en förundersökning eller att åtal inte skall väckas, skall av underrättelsen framgå hur den enskilde skall agera för att begära överprövning av beslutet. Se avsnitt 7.4.2. Utredningen konstaterar, när det gäller frågan om utredningar vad gäller poliser som misstänks för brott, att den centrala frågan i uppdraget är att lämna förslag som är ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärks. För att uppfylla denna intention anser jag att det krävs en genomgripande förändring av det sätt på vilket utredningarna sker . Polisen är den myndighet som i fredstid har monopol på våldsanvändande. är polisen tvingad att använda denna befogenhet och ibland är det rent av en skyldighet. Detta är en av anledningarna till att det är viktigt att ha en poliskår som har förankring i samhället och som allmänheten känner förtroende för. Insyn och demokratisk kontroll är två viktiga förutsättningar för att skapa detta förtroende. De föreslagna åtgärderna är dock inte tillräckliga för att förbättra förtroendet. Det ska dock sägas att jag liksom majoriteten är medveten om att den största delen av utredningarna sker på ett bra sätt. Jag är även överens med majoriteten om att ett av de största problemen är den missriktade kollegialitet som hindrar fullödiga utredningar. Polisyrket är mycket krävande och kräver såväl fysiska som mentala ansträngningar. En av polisens viktigaste uppgifter handlar om att möta människor i olika typer av krissituationer och att lösa konflikter. Under dessa förhållanden kommer det att uppstå situa- tioner som kan bedömas som tveksamma ur laglighetssynpunkt. Givetvis är inte heller polisen förskonad från situationer där ett uppsåtligt överträdande av reglerna inträffar. En polis som inte begått överträdelser har samma rättighet som andra medborgare och representanter för andra yrkeskårer att bli frikänd såväl genom att utredningen leder fram till ett konsta- terande att inget brott begåtts eller att en domstol beslutar om en frikännande dom. Eftersom dagens utredningssystem inte har allmänhetens förtroende förhindras ofta poliser att bli helt ren- tvådda. Mot denna bakgrund anser jag att utredningen borde ha före- slagit ett helt nytt system för de så kallade internutredningarna. Den modell som jag förespråkat är den norska SEFO-modellen. Modellen innebär att ett från polis- och åklagarväsendena fri- stående utredningsorgan sköter uppgiften att besluta om förunder- sökning och sedan leda den samma. Utredningsorganet är åtminstone delvis sammansatt av från polis- och åklagarväsendet fristående personer som advokater och domare. Beslut om hur utredningsarbetet skall bedrivas fattas således i stor utsträckning av personer utan koppling till polis- eller åklagarväsendet. Personerna kan också själva delta i utredningsarbetet genom att exempelvis hålla förhör även om det i praktiken inte finns någon annan yrkesgrupp som än polisen som är utbildade för just utredningsuppdraget. Genom att personerna har olika bakgrund kan utrednings- verksamheten dock gynnas av annan kunskap och erfarenhet än den som normalt finns inom polis- och åklagarväsendet. Att släppa in yrkeskårer som inte har samma nära relation till polisen men ändå kunskaper och erfarenheter som gör att de på ett aktivt sätt kan delta i arbetet bidrar naturligtvis också till att öka förtroendet för utredningarna. Det är givetvis inte möjligt att helt överföra ett annat lands system till svenska förhållanden även om de nordiska rättssystemen i övrigt är förhållandevis lika. Den norska modellen har kritiserats för att man inte kommit tillräckligt långt i de förtroendeskapande åtgärderna. Den norska regeringen har därför tagit initiativ till åtgärder som ytterligare ska förstärka detta förtroende. Ett sådant förslag är just nu föremål för remissbehandling. Det är värt att påpeka att det är just en utveckling av SEFO-modellen som utreds i och inte en återgång till den gamla modellen som mer liknade vår. Detta torde indikera att det funnits vinster att hämta genom införandet av ett nytt system. Jag anser således att utredningens ställningstagande borde ha blivit att förorda att en förändring för att öka allmänhetens förtroende. Jag anser också att utredningen borde har förordat ett förslag till modell liknande SEFO-modellen. Den remissbehandling som sker i borde kunna ligga till grund för ytterligare utredning för ett införande av ett liknande system i . När det gäller de förslag som behandlar polisstyrelsernas insyn och skyndsamhetskravet så delar jag utredningens argumentation i frågorna. Givetvis är det bra om de lokala polisstyrelserna har insyn i alla delar av polisarbetet, även när det gäller internutredningarna. Det är också nödvändigt att utredningarna genomförs skyndsamt såväl för de inblandade individerna som för bevissäkring och vittnesmål. Jag är dock övertygad om att detta inte är tillräckligt för att öka förtroendet. Förtroendet för polisen är viktigt för säkerheten i samhället och för demokratin i stort men också för att arbetssituationen för poliserna själva skall kännas tillfredsställande. Tillsynen över polisen och åklagarväsendet Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté med parlamentarisk sammansättning får i uppdrag att granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen och hand- läggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Enligt 7 § polislagen (1984:387) är central för- valtningsmyndighet för polisväsendet och har, sedan länsstyrelser- nas ansvar för polisen upphörde , tillsyn över det. skall också verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Ytterligare bestämmelser om tillsynen finns i förordningen (1989:773) med instruktion för .