sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I de sist nämnda har sannolikt introduktionsplanerna spelat en viss indirekt roll för de kommunala tjänstemän som besvarat enkäterna. 9.7.4Individens delaktighet ännu inte uppnådd Ytterligare en förväntning på introduktionsplanen har varit att den skulle ge individen en möjlighet att själv påverka innehåll och ut- formning av introduktionen. Genom att planen utarbetades till- sammans med den nye kommunmedlemmen, och med utgångs- punkt från hans eller hennes individuella behov, förväntade man sig också att individen skulle känna att det verkligen var hans eller hennes egen plan och följaktligen tog ansvar för den. I de första årens uppföljningar visade det sig ibland att introduk- tionsplaner hade upprättats helt utan individens medverkan. I senare års uppföljningar och granskningar hittar man inte längre några sådana exempel men noterar ändå att individens delaktighet allt för ofta är otillräcklig. Slutsatsen grundas bl.a. på den bristande individualiseringen i planerna och också på det faktum att introduktionsplanerna sällan översätts till huvud- personernas modersmål eller något annat språk som de behärskar. Även RRV ifrågasätter individens möjligheter att påverka inne- hållet i den egna introduktionsplanen. Vilka ingredienser som kan ingå i en introduktionsplan beror mera på vilket utbud av aktivi- teter och möjligheter som finns i kommunen än på den enskilde individens behov. I synnerhet små kommuner har svårt att erbjuda ett stort och varierat utbud, konstaterar RRV. De nykomna kan också ha svårt att själva formulera vilka mål de har med sin introduktion. 9.7.5Avveckla eller utveckla introduktionsplanerna? Diskrepansen mellan de förhoppningar som knutits till intro- duktionsplanen och problemen med att helt leva upp ens till elementära krav på dem tål att tänka på. Är det föreställningen om vad en introduktionsplan kan vara och åstadkomma som är orea- listisk eller är det de tjänstemän som arbetar med introduk- tionsplanerna som inte är tillräckligt skickliga? Skulle personalfort- bildning för berörda tjänstemän leda till att i princip alla kommun- mottagna flyktingar m.fl. i fortsättningen får en introduktionsplan med specificerade, tidsatta och mätbara mål och att de också an- vänds för resultatuppföljning? Och skulle dessa ännu skickligare flyktingmottagare också äntligen kunna göra introduktionsplanen till flyktingens egen plan – ett levande dokument av stor betyd- else för individens introduktion och integration i ? Eller ligger möjligheterna att utveckla introduktionen med hjälp av introduktionsplanerna i att staten förtydligar kraven på både form, innehåll och uppföljning och understryker sitt intresse genom sanktionsmöjligheter mot kommuner, som inte svarar mot kraven? saknas sanktionsmöjligheter nästan helt i ersättnings- förordningen. Det är enbart om en kommun eller ett landsting lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter som en utbetalad ersättning kan återkrävas. En tredje väg kan vara att släppa fokuseringen på introduktions- planerna och låta kommunerna själva avgöra hur de vill dokumen- tera sina insatser för kommunmottagna och andra invandrare. De förändringar som gjort i sitt måldokument – Mål för introduktion för nyanlända invandrare – tyder på att en sådan fokusförskjutning pågår i det tysta. I den senaste versionen, reviderad , är inte längre en individuell introduktionsplan ett kriterium som introduktionen måste uppfylla; nu är det en individuellt utformad introduktion som måste finnas. Om en sådan förändring görs, bör den göras tydlig för alla berörda och få konsekvenser både i ersättningsför- ordningen och i de uppföljningar som görs. Det finns exempelvis då inte längre skäl att i uppföljningar och granskningar vare sig efterfråga individernas introduktionsplaner eller kritisera att de ibland saknas. måste andra former för uppföljningar och utvärderingar fastställas och bli kända. I direktiven till utredningen ingår bl.a. att överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till innehåll i introduktionsprogram eller till de intro- duktionsresultat som uppnås. För att kunna göra en koppling till introduktionsresultat krävs helt andra typer av uppföljningar än de som har gjorts. I Statskontorets utvärdering av insatserna för integration av invandrare på arbetsmarknaden (2002:29) kon- stateras att det finns relativt många uppföljningar och utvärderingar av kommunernas introduktionsprogram. Trots det utvärderas inte kvaliteten i och effekterna av kommunernas introduktionsprogram. 9.7.6Arbetsförmedlingens medverkan – ett gammalt problem Arbetsmarknadsmyndigheternas medverkan i flyktingmottagandet har, så länge tagit emot flyktingar, betraktats inte bara som en möjlighet utan som en nödvändighet. I början tog sig denna nödvändighet uttryck i att det var arbetsmarknadsmyndig- heterna, som ansvarade för hela flyktingmottagandet. När ansvaret för mottagande av flyktingar och asylsökande 1985 överfördes till och kommunerna, kvarstod Arbetsmarknadsver- kets ansvar för arbetsplacering av de kommunmottagna oanfrätt även om regeringen i sin proposition kalkylerade med att arbetet måste organiseras på ett annat sätt när flyktingmottagandet blev kommunalt. Istället för särskilda arbetsförmedlare placerade direkt på flyktingförläggningarna skulle de lokala arbetsförmedlingarna i de flyktingmottagande kommunerna förstärkas. Nivån på arbets- marknadsservicen till flyktingar skulle vidmakthållas slog reger- ingen fast i prop. 1983/84:124 om mottagandet av flyktingar och asylsökande m.m. även om formerna förändrades. Det nödvändiga samarbetet mellan arbetsförmedlingen och den kommunala flyktingmottagningen poängterades också i propositionen liksom behovet av flexibilitet. Länsarbetsnämnderna måste vara beredda att fördela om resurserna för arbetsmarknadsservice åt flyktingar så att de fanns där flyktingarna fanns. Trots ambitionerna att bibehålla arbetsmarknadsservicen för ny- komna flyktingar på samma nivå som tidigare så etablerade sig den snart som ett bestående och svårlöst problemområde. I propo- sitionen om det samordnade flyktingmottagandet (1989/90:195) fann regeringen anledning att markera arbetsmarknadsverkets an- svar för att tillgodose den enskilde flyktingens individuella behov och i budgetpropositionens riktlinjer till poängterades att ökade insatser skulle göras för att snabbare få flyktingar och andra invandrare i arbete. Propositionen slog också uttryckligen fast att utländska medborgare har rätt till fullständig förmedlingsservice så snart de fått uppehålls- och arbetstillstånd och arbetsförmedlingens aktiva medverkan i utform- ningen och förverkligandet av introduktionsplanerna betecknades som grundläggande. Men samordningen mellan och kommun- erna beträffande introduktionen kvarstod som ett problemområde, enligt Invandrarpolitiska kommitténs analys. En uppföljning av medverkan i de samordnade flyktingmottagandet visade att hälften av de kommunmottagna efter mottagningsåret inte ens registrerats vid arbetsför- medlingen och majoriteten hade lång väg kvar till arbetsmark- nadsinträdet. Under lågkonjunkturen hade arbetsförmedlingen i många kommuner satsat mindre på flyktingmottagandet, visade en kommunenkät som genomförde 1995. Där konstaterades också att en kostnadsöverföring hade skett från arbetsförmedlingarna till kommunerna. Kommitténs slutsats blev att kommunerna borde få både större resurser och ett samlat ansvar också för arbetsmarknadsåtgärder under intro- duktionstiden. Den integrationspolitiska propositionen 1997/98:16 nöjde sig emellertid med att slå fast att arbetsförmedlingens roll i introduktionen är betydelsefull, att godkänt sfi-prov måste respekteras och ge tillträde till arbets- förmedlingens insatser samt att arbetsförmedlingen skulle prio- ritera arbetslösa som avslutat sin introduktion. RRV:s granskning av introduktionsverksamheten 2002 hade också uppmärksammat de många problemen med flyktingarnas arbetsförmedlingsservice. I sitt svar på RRV:s granskning menar att de nu har påbörjat ett arbete för att utveckla sina insatser på alla de områden där RRV pekat på brister och utvecklingsbehov. Bland de åtgärder de redovisar finns bland annat en strategi för att säkerställa arbetsförmedlingarnas insatser för flyktingar och andra invandrare samt olika utbildnings och informationsinsatser med syfte att arbetsförmedlingen skall ta en mer aktiv och individbaserad roll för arbetssökande . I möjligaste mån ska bristande kunskaper i svenska inte ses som ett hinder för olika åtgärder från arbetsförmedlingens sida. De ser också den centrala överenskommelsen som ett styrdokument som skapar legitimitet åt en utökad samverkan med berörda aktörer. 9.7.7Svårfångade orsaker bakom bristerna Det är inte helt lätt att urskilja orsakerna bakom de långvariga problemen med att engagera arbetsmarknadsmyndigheterna i de nyanländas introduktion och arbetsmarknadsinträde. Varför behöver en samverkan som föreskrivits och förutsatts i proposition på proposition den legitimitet som nu menar att överenskommelsen ger? Varför har det inte varit legitimt för arbetsförmedlingar att enga- gera sig och medverka i större utsträckning i introduktions- planering för nyanlända, i genomförandet av introduktionen och att erbjuda dem som befinner sig i introduktion rådgivnings- och förmedlingsservice och andra arbetsmarknadsåtgärder? RRV misstänker att en del av hindren finns att söka i målkollisioner, dvs. att för att nå andra prioriterade mål har det inte varit ändamålsenligt för arbetsförmedlingar att lägga större resurser på personer som befinner sig under introduktion. RRV exemp- lifierar med målet att sänka arbetslösheten till , som emel- lertid aldrig har varit något mål för utan är ett av regeringens mål. För att lyckas med det är det angeläget att få ut så många arbetslösa som möjligt på arbetsmarknaden så fort som möjligt och då ligger det nära till hands att satsa merparten av, de alltid begränsade, resurserna på dem som har kortast väg till arbete snarare än på dem som har den längsta vägen, vilket en del ny- invandrade sannolikt har. blir det angeläget att inte fylla på kategorin arbetslösa med personer, som i realiteten inte står till arbetsmarknadens förfogande. I strävan efter att nå arbets- löshetsmålet finns det en risk att för många kommer att bedömas som icke förmedlingsbara och därmed placeras i sådana sökande- kategorier där de varken räknas in i arbetslösheten, blir föremål för aktiva matchnings- och förmedlingsåtgärder och andra arbets- I den sökandekategori där personer som inte kan ta ett arbete men ändå är anmälda på arbetsför- medlingen (exempelvis personer i utbildning, värnplikt eller med föräldraledighet) registreras, utgör personer med utländsk bak- grund . 2001 var närmare 43 000 per- soner registrerade som Utan arbete, övriga inskrivna. Av dessa var 6 683 personer som invandrat , 8 376 var invandrare som bott eller längre i landet medan 3 336 var födda i landet med en eller två utrikes födda föräldrar. Ett annat exempel på att till synes rimliga och begripliga mål kan bli till förfång för nyinvandrade är verksamhetsmålet på att av dem som genomgått arbetsmarknadsutbildning ska ha fått arbete efter avslutad utbildning. Avsikten med arbetsmarknadsutbildningarna är dubbel; dels att så snabbt och effektivt som möjligt förse arbetsmarknaden med den arbetskraft som är nödvändig för att undvika flaskhalsproblem, dels att öka individens kompetens. Eftersom tillgången på utbildnings- platser är begränsad måste alltid ett urval göras bland de sökande. I ambitionen att nå de uppsatta målen finns det en risk att nyinvandrade bedöms ha mindre chanser än infödda att lyckas få arbete inom de stipulerade och därmed bidra till måluppfyllelsen. Statskontoret har i en första uppföljning av den förändrade led- ningsformen – Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet, Del- redovisning, 2003:2 – påpekat att just 70/90-målet är både orea- listiskt och olämpligt. Målet infördes men har aldrig uppnåtts och dessutom riskerar målet att leda till suboptimering eftersom man försökt skapa ett kvantitativt mål för en verksamhet där kvalitet är mera betydelsefull än kvantitet, menar . Istället för att leda till högre kvalitet i arbetsmarknadsutbildningen har målet lett till att urvalskriterierna för deltagandet har förändrats. 67 pro- cent av Af-cheferna och av handläggarna i Statskontorets undersökning menar att målet leder till att främst personer som har anställningsgaranti eller som på annat sätt kommer att få ett arbete i anslutning till utbildningen kommer att utbildas. av cheferna och av handläggarna anser att svaga grupper därmed inte prioriteras lika högt som . I det kommunala flyktingmottagandets drygt 17-åriga historia återkommer ständigt påståenden om att personer som befinner sig i introduktion eller ännu inte nått sfi-nivån nekats att bli inskrivna på arbetsförmedlingen. I sak – exempelvis i form av regler eller förordningar – finns det ingenting som stöder påståendet men ändå redovisar så många sådana erfarenheter att det inte kan avfärdas som rena undantag eller missuppfattningar. I RRV:s senaste granskning hör det till undantagen att invandrare vägrats att bli inskrivna som arbetssökande. Däremot redovisas att individer som inte klarat sfi- provet av arbetsförmedlingen bedöms som inte färdiga för aktiva insatser från arbetsförmedlingens sida. Dessutom testas personer, som har klarat sitt sfi-prov på nytt av arbetsförmedlingen och får be- skedet att deras svenskkunskaper inte är tillräckliga vare sig för den svenska arbetsmarknaden eller för många av de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna. De hänvisas därför tillbaka till kommunen för ytterligare sfi-studier eller fortsatta studier i svenska som andra språk på grundskole- eller gymnasienivå eftersom det inte ingår i arbetsmarknadsmyndigheternas uppgifter att svara för grund- läggande utbildning. För individerna kan det upplevas som något av ett moment 22. Trots långvariga sfi-studier lyckas de inte alltid klara det åtrådda sfi-provet och en av anledningarna till svårigheterna kan vara ovana vid teoretiska studier. Många erfarenheter från olika projekt och särskilda satsningar pekar på att kombinationen av språkstudier och arbetsmarknadsanknutna aktiviteter i sådana situa- tioner förbättrar både motivation och språkinlärning, men allt för ofta lyser kombinationsmöjligheterna med sin frånvaro. Och i de kommuner där varvning mellan språkstudier och arbetsmarknads- inriktade aktiviteter förkommer – oftast i form av praktik – är det kommunen som står för praktikanskaffningen och mera sällan är arbetsförmedlingen engagerad. Ett genomgående problem för den som vill studera arbetsmark- nadsinsatserna som riktas till nyanlända invandrare är att Arbets- marknadsverket vare sig i statistik eller i program och insatser skiljer mellan nyanlända invandrare och personer med utländsk bakgrund, som kanske har bott i landet . I den löpande verksamhetsstatistiken redovisas arbetslösa, personer i program osv. uppdelade på svenska och utomnordiska medborgare. Det är en uppdelning som knappast är helt relevant om man vill ha en bild av invandrares situation på arbetsmarknaden eftersom själva medborgarskapet bara ytterst marginellt påverkar invandrares för- utsättningar att få arbete. En invandrare, som gift sig med en svensk kan bli svensk medborgare men fortfarande ha stora språkliga brister och därmed svårigheter att hitta ett arbete. En mera relevant indelning borde snarare grundas på utrikes respektive inrikes födda och tid i och detta skulle också överensstämma med SCB:s riktlinjer för hur utländsk bakgrund bör redovisas. (SCB, MIS, Personer med utländsk bakgrund, Rik- tlinjer för redovisning i statistiken.) Förutom att uppdelningen på svenska och utomnordiska med- borgare kan påverka resultaten på ett systematiskt sätt så gör den jämförelser med annan statistik svår. För personer som har invandrat erbjuder istället databas en möjlighet att följa individernas status inom men har inget ansvar för att kon- tinuerligt producera och publicera arbetsmarknadsstatistik. Problemen har påtalats av Statskontoret som fick i uppdrag att utvärdera insatser för att integrera invandrare på arbets- marknaden. En slutsats som Statskontoret drar i rapporten smarknadsåtgärder 2002 (Statskontoret 2002:29) är att det inte går att bedöma om integrationspolitiken varit framgångs- rik på arbetsmarknadsområdet. Det finns flera skäl till bristen på effektutvärderingar men ett, som Statskontoret pekar på, är att stati- stiska uppgifter används i begränsad omfattning och bakom detta faktum ligger att statistiken om invandrares arbetsmarknad är svår- tillgänglig och ofta kräver samkörningar av flera dataregister. I Statskontorets förslag till förbättringar ingår bl.a. en översyn av användningen av befintlig statistik i utvärderingsarbetet. har också uppmärksammat bristerna i statistiken och försöker hitta lösningar vilket inte är helt okomp- licerat. har bara medborgarskap för de inskrivna registrerats på aggregerad nivå och en sökandes medborgarskap har heller inte haft någon betydelse för förmedlingsarbetet; alla ska i princip ha samma service oavsett ursprung. När olika arbets- marknadspolitiska åtgärder från tid till annan riktats till invandrare har behovet av att statistik uppkommit, bl.a. för att kunna redovisa insatserna och i bästa fall också effekterna. har då tvingats utgå från de begränsade registreringar som gjorts i verksamheten och då valt utom- nordiska medborgare som den bästa möjliga och ungefärliga de- finitionen på målgruppen. 9.7.9Få säråtgärder inom arbetsmarknadspolitiken Den gällande integrationspolitiken bygger på att säråtgärder riktade till invandrare enbart ska finnas för nyanlända . Därefter förutsätts att den generella politiken är så mångsidig och flexibel att den både speglar och är anpassad till den kulturella och etniska mångfald som präglar dagens . Av Statskontorets kartläggning framgår att det är de generella in- satserna som dominerar både verksamheten och kostnaderna. I de generella insatserna ingår, förutom de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen, också storstadssatsningen och vissa områden inom Växt- kraft Mål 3 och Equal med tydlig arbetsmarknadsinriktning. T.o.m. november månad 2002 beräknades kostnaderna för de utländska medborgarna inom de generella insatserna till 1 510–varav kostnaderna för deras andel av de arbetsmarknads- politiska programmen utgör den absoluta merparten. Kostnaderna för de särskilda arbetsmarknadspolitiska insatserna uppskattas till mellan 128 – men då är de arbetsmarknadspolitiska insatserna (företrädesvis praktik) inom ramen för kommunernas introduktionsverksamhet och sfi inte inräknade eftersom kostnadsuppgifter saknades. Till särin- satserna räknar Statskontoret de arbetsmarknadsinriktade in- satserna i kommunernas introduktionsprogram, organiserade verksamhet och inom sfi, som alla oftast har formen av praktik. har ett uppdrag att utveckla sfi-utbildningen mer arbetsmarknadsinriktat och och anordnar kompletterande utbildning för personer med utländsk examen där utbildningar ligger inom hälso- och sjukvårdsområdet. Dessutom finns säråtgärder som värdering av utländsk examina och validering av yrkeskompetens, rådgivningsverksamhet till företagare. Som säråtgär räknas också stöd till utvecklingen av kommunernas introduktionsprogram Målgrupperna för de särskilda insatserna varierar från asyl- sökande till personer med utländsk bakgrund och i synnerhet de mest kostnadskrävande av insatser riktar sig inte specifikt till nyanlända. Många av dem riktas istället till invandrare som funnits i och Statskontoret drar slutsatsen att det inom arbetsmarknadspolitiken tycks finnas ett behov av att komplettera den generella politiken med vissa sär- åtgärder för invandrare. En annan tolkning av resultaten skulle kunna vara att de generella insatserna fortfarande inte anpassats till det faktum att numera har en mångetniskt och mång- kulturellt sammansatt befolkning. För att möta deras speciella be- hov har det krävts särinsatser också för personer som pass- erat den första tidens introduktionsinsatser. Statskontoret drar för sin del slutsatsen att de tidiga integra- tionspolitiska insatserna antingen inte räcker för att integrera nyanlända på arbetsmarknaden eller att de inte lyckats genomföras på avsett sätt. Några orsaker som Statskontoret pekar på är att de integrationspolitiska särinsatserna (företrädesvis organiserade verksamhet, kommunernas introduktionsprogram och sfi-utbildningen) saknar tydliga mål för individens introduktion på arbetsmarknaden. Det är framför allt genom praktikinslagen som nyanlända kan få kontakt med arbetslivet. Om målet är att praktik- verksamheten inom den organiserade verksamheten, kommunerna introduktionsprogram och sfi-undervisningen ska lägga grund för individens egenförsörjning bör målen med denna verksamhet för- tydligas. Även de integrationspolitiska målen inom arbetsmarknads- politiken är oklara. har exempelvis beslutat att utom- nordiska medborgare ska vara en prioriterad grupp inom de arbets- marknadspolitiska programmen men det är oklart vad denna priori- tering innebär vid genomförandet av dem. som arbetsmarknadsinriktningen inom ramen för sär- åtgärderna för nyanlända är oklar så är det också oklart vilken roll integrationsåtgärder ska spela inom den generella arbetsmark- nadspolitiken. I princip skulle säråtgärder för nyanlända kunna utformas antingen som särskilda program riktade till nyanlända eller som särbehandling av nyanlända inom ramen för det gener- ella programutbudet. När det gäller arbetsmarknadspolitiska program och insatser, som har till sitt förfogande finns det inte några särinsatser för nyanlända i det ordinarie utbudet. Det har däremot i viss utsträckning förekommit inom projekt med arbets- marknadspolitisk inriktning som delfinan- sierat. I den mån det finns möjligheter att ta särskilda hänsyn till nyanlända i de olika arbetsmarknadspolitiska programmen och in- satserna så är dessa möjligheter knutna till målgruppen invand- rare och inte särskilt till nyinvandrade. Den prioritering av utom- nordiska medborgare, som Statskontoret nämner, definieras enligt (Arbetsmarknadspolitiska program, Årsrap- port 2001, Prora 2002:3) så att denna grupps andel av den totala programvolymen bör vara minst lika stor som deras andel av de arbetslösa. Det kan väl diskuteras om en grupp ska anses som prio- riterad när den får exakt sin andel av programmen; en inte allt för långsökt tolkning av begreppet prioriterad kunde ju vara att de fick en större andel av programmen än vad som motsvarade deras andel av de arbetssökande. Till komplikationerna i prioriteringsdiskus- sionen hör också att det är gruppen arbetslösa utomnordiska med- borgare som räknas som de nyanlända i stor utsträckning inte alls är registrerade på arbetsförmedlingen. Av Integrations- verkets uppföljning av nyanlända flyktingar m.fl. som fick uppe- hållstillstånd 1995 framgår att var sysselsatta efter bosättningen. Bland de 10 300 personer som inte var sysselsatta hade nästan hälften inte haft någon kontakt med arbetsförmedlingen, dvs. samma andel som noterade . Av dem som hade registrerat sig på arbetsförmedlingen var 2 000 öppet arbetslösa medan nästan lika många var registrerade i en sökandekategori där de definitionsmässigt inte räknas in i kategorin arbetslösa (skat 14). Ytterligare hinder för nyanlända, när det gäller att få del av ar- betsmarknadspolitiska program är de kvalifikationstider och –vill- kor som gäller för vissa program. För att få del av aktivitetsgaran- tin krävs exempelvis att personen i fråga är eller riskerar att bli långtidsinskriven och är arbetssökande på arbetsförmedlingen dvs. att vederbörande varit anmäld på arbetsförmedlingen och inte haft jobb . Risken är närmast en tidsbe- dömning av hur nära 2-årsgränsen personen är.