sou · GRB3119 · 2004-01-01 00:00:00 — Det villkor som är angivet i 10 kap. 13 § första stycket TrF om att trafikregler skall utmärkas enligt bestämmelserna i skulle därmed lättare nås. Vidare skulle det inte föreligga hinder enligt 14 kap. 14 § TrF att döma till ansvar för brott om föreskrifterna utmärkts enligt 10 kap. 13 § TrF. En sådan ordning skulle kunna motverka att en Överväganden och förslag om en ny ordning fullt ändamålsenlig skyltning i huvudsaklig överensstämmelse med föreskriften riskerar att underkännas vid en rättslig prövning. Den skulle också bidra till en ökad säkerhet hos trafikanterna om att skylten gäller. Utgångspunkten bör vara att vägmärkena skall sättas upp på den plats där exempelvis en viss hastighetsbegränsning börjar eller slutar att gälla. Utredningen bedömer det dock som viktigt att det finns bestämmelser i som innebär att kraven på utmärkningen inte framstår som praktiskt omöjliga. När väghållnings- myndigheten skall placera ut nya vägmärken kan det vara viktigt att ha möjlighet att göra små avvikelser från föreskriften. Inte minst från trafiksäkerhetssynpunkt är det nödvändigt att bestämmelserna i tillåter en placering av vägmärken så att de exempelvis inte skymmer varandra. Om utmärkning har skett mycket nära den punkt eller plats som är avsedd enligt föreskriften skall utmärkningen inte bedömas som felaktig. Vägmärket blir på detta sätt något mera utslagsgivande för trafikregleringens innehåll. bör bestämmelserna i vara så precisa att trafikregleringens innebörd inte kan förvanskas genom att utmärkning sker i strid mot trafikföreskriften. Utmärkningen är bl.a. ett inslag i tillkännagivandet av föreskriften. Det är därmed en outtalad princip att vägmärken, om inget annat sägs i VMF, med en hög grad av precision skall markera start- och slutpunkt och därmed ange föreskriftens utbredning. Det finns inte anledning att tro annat än att utmärkningen normalt genomförs med den precision som föreskriften förutsätter. Föreskrifter skall som nämnts ovan i enlighet med vad som sägs i 10 kap. 13 § TrF utmärkas i enlighet med VMF. I VMF bör i linje med det som sagts ovan införas en ny paragraf. I enlighet med denna bör vägmärken sättas upp där exempelvis en hastighetsbegränsning börjar. I de fall vägmärkets placering enligt föreskriften inte kan placeras enligt föreskriften bör en alternativ placering tillåtas. Om förhållandena på platsen där exempelvis en hastighetsbegränsning börjar eller slutar är sådana att vägmärken lämpligen inte kan sättas upp där, t.ex. i en vägkorsning, skall märkena i stället sättas upp så nära platsen som möjligt. Avståndet bör dock inte få överstiga (jfr 8 kap. 2 § VVFS 1999:164, se författningsförslag 7). Genom att en sådan paragraf införs i VMF kommer en utmärkning som inte exakt överensstämmer med föreskriften att ändå vara giltig. Om bestämmelserna i iakttagits så innebär Överväganden och förslag om en ny ordning det att föreskrifterna utmärkts i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. 13 § TrF. Innebörden härav blir vid ifrågasatt överträdelse av exempelvis en lokal trafikföreskrift att den som brutit mot trafikregeln inte kan fritas från ansvar på den grunden att föreskriften inte märkts ut i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. 13 § VMF (jfr 14 kap. 14 § andra stycket TrF). Utredningens förslag: Möjligheterna att inte döma ut ansvar för överträdelser av föreskrifter för lokal trafikreglering sträcks ut till att gälla föreskrifter om bärighetsklasser enligt 4 kap. 11 § TrF. Betydelsen av att iaktta utmärkningsbestämmelserna och att i övrigt tillkännage föreskrifterna bibehålls. Bestämmelserna ändras dock för att passa det förhållandet att liggarplikten fr.o.m. ersätts av en plikt att föra in och tillkännage författningarna i RDT. Om föreskrifterna för lokal trafikreglering inte märkts ut och i övrigt tillkännagetts i enlighet med tillämpliga bestämmelser får i princip inte ansvar dömas ut. Ansvar skall dock få dömas ut om bristerna i utmärkningen är utan väsentlig betydelse för förståelsen av trafikregleringen. Kraven att trafikregeln märks ut och att föreskrifterna i övrigt tillkännages bibehålls i princip även för att få meddela parkeringsanmärkningar. Bestämmelserna ändras med hänsyn till att liggarplikten fr.o.m. ersätts av en plikt att föra in och tillkännage föreskrifterna i RDT. Om parkerings- föreskrifterna inte märkts ut och i övrigt tillkännagetts i enlighet med tillämpliga bestämmelser får i princip inte parkeringsanmärkningar meddelas. Parkeringsanmärkningar får trots allt meddelas om bristerna i utmärkningen är utan väsentlig betydelse för förståelsen av trafikregleringen. 8.7.1Förutsättningar för att döma till ansvar för brott m.m. Bestämmelserna i 14 kap. 14 § TrF gäller enligt principen om lex specialis framför bestämmelserna om straffrättsvillfarelse i 24 kap. 9 § BrB. Utgångspunkten är att föraren verkligen har brutit mot en LTF som inte rör stannande eller parkering eller mot en föreskrift Överväganden och förslag om en ny ordning om hastighet som har meddelats med stöd av 3 kap. 17 § TrF. Det innefattar även att det subjektiva rekvisitet är uppfyllt, dvs. att trafikanten medvetet eller vårdslöst (uppsåtligen eller av oaktsamhet) brutit mot föreskriften. Eftersom bestämmelserna i , till skillnad från 24 kap. 9 § BrB, inte innehåller något rekvisit om att villfarelsen skall vara uppenbart ursäktlig innebär varje brist i kungörandet i princip att ansvar inte skall dömas ut. De regler som gäller för straffrihet i fråga om överträdelser av LTF m.m. torde innebära, att trafikanten inte behöver åberopa att han tagit miste om tillåtligheten. Det räcker med att han kan påvisa att utmärkningen eller liggarföringen inte överensstämmer med de villkor som ställs upp i TrF och VMF för att han skall undgå ansvar. Dessutom kan det inträffa att såväl en polismyndighet som en åklagarmyndighet utredningsvis konstaterar att tillkännagivandet brister på ett sådant sätt att ansvar inte får dömas ut. Brister i iakttagandet av liggarplikten har lett till att domstolarna beviljat resning i vissa fall med följd att ett stort antal godkända ordnings- och strafförelägganden fått rivas upp. Rättspraxis visar vidare att det ställs höga krav på utmärkningen för att den skall bedömas vara författningsenlig. I några fall har tämligen bagatellartade fel i utmärkningen utmynnat i frikännande domar (jfr avsnitt 4.2.6). För statliga LTF och föreskrifter om hastighet gäller den särskilda straffrihetsgrunden endast fel i utmärkningen. Skälet härtill är att dessa föreskrifter kungörs enligt särskilda regler i en författningssamling. Det torde dock innebära att straffrihets- grunden i 24 kap. 9 § BrB kan bli aktuell om det förekommer fel i kungörandet genom författningssamlingen. Syftet med det av utredningen nu föreslagna systemet är att trafikföreskrifter skall tillkännages elektroniskt. Vissa föreskrifter för lokal trafikreglering föreslås således vara intagna i och tillkännages genom RDT. De statliga myndigheternas föreskrifter skall i enlighet med utredningens förslag behandlas på samma sätt som de kommunala föreskrifterna. Även statliga myndigheters föreskrifter tillkännages således genom att föreskriften tas in i RDT. Den allmänna straffrihetsgrunden i BrB bör kunna aktualiseras om tillkännagivandet genom RDT brister. Det gäller oavsett om föreskriften meddelats av en eller en statlig myndighet. Utredningen har övervägt om det, med förebild från 24 kap. 9 § BrB, även kan tillskapas en ny grund för frihet från ansvar i TrF när Överväganden och förslag om en ny ordning det föreligger brister i utmärkningen. Denna straffrihetsgrund passar dock mindre bra när det gäller brister i utmärkningen. Bedömningen är att dessa brister ofta inte skulle kunna leda till frihet från ansvar. Fel i utmärkningen skall dock i viss utsträckning kunna innebära att trafikanten befrias från ansvar för brott. Det bör alltså framgå av bestämmelserna att om en lokal trafikföreskrift överträds så skall den som överträtt föreskriften dömas endast om bestämmelserna märkts ut i enlighet med 10 kap. 13 § TrF och i övrigt tillkänna- givits i enlighet med tillämpliga bestämmelser i 10 kap. 11 § TrF. Det är dock inte rimligt att den som överträtt en föreskrift skall fritas från ansvar så snart utmärkningen brister i något betydelselöst hänseende. Framför allt bör ansvar kunna dömas ut om bristerna i utmärkningen är utan väsentlig betydelse för förståelsen av trafikregleringen. Utredningen föreslår därför att 14 kap. 14 § TrF ändras i enlighet härmed (se författnings- förslag 4). 8.7.2Förutsättningar för att ta ut felparkeringsavgift I 2 § förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift (FelPF) finns en bestämmelse som i sak – om än med annorlunda redaktio- nell utformning – motsvarar 14 kap. 14 § andra stycket TrF. Eftersom förseelser mot bestämmelser om parkering inte är ett brott i mening (1 kap. 1 § BrB) skulle bestämmelsen i 24 kap. 9 § BrB inte kunna bli tillämplig vid felparkeringar m.m. Utredningen bedömer det som angeläget att LTF om stannande och parkering kan omfattas av bestämmelser som liknar dem som gäller befrielse från ansvar för överträdelser av andra LTF. Utredningen föreslår därför en ny grund för befrielse från avgift. Den bör formuleras så att parkeringsanmärkningar för de föreskrifter som är i fråga får meddelas endast om föreskrifterna har märkts ut enligt 10 kap. 13 § TrF. Parkeringsanmärkningar får dock meddelas om bristerna i utmärkningen är utan väsentlig betydelse för förståelsen av trafikregleringen. Det krav på tillkännagivandet genom bl.a. intagande i liggare och i förekommande fall annons i ortstidning som föreligger bör behållas och kompletteras med kravet på att föreskriften skall tas in i RDT fr.o.m. övergångsfasens andra skede som inleds . Förhållandet bör formuleras så att föreskrifterna skall ha SOU 2003:119 Överväganden och förslag om en ny ordning tillkännagivits i enlighet med tillämpliga bestämmelser i 10 kap. 11 § TrF och förts in i ortstidning enligt 10 kap. 13 § tredje stycket samma förordning. Se härom författningsförslag 6. I detta avsnitt behandlas de konsekvenser som utredningens förslag innebär. Här tas framför allt kostnaderna för dagens ordning respektive den föreslagna ordningen upp. I ett avslutande avsnitt berörs övriga konsekvenser av förslagen. 9.1Kostnaderna för dagens ordning Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering (14 § kommittéförordningen, 1998:1474). Målsättningen i fråga om kostnadsbilden är att kostnaderna skall hållas nere och att de inte får öka på . Innan utredningen tar sig an att beskriva kostnaderna för ett nytt IT-system bör de bekymmer som dagens ordning vållar belysas något. 9.1.1Böter och felparkeringsavgifter utfärdade på felaktig grund Ett syfte med att förändra systemet är att komma åt den tidsödande och därmed kostsamma hanteringen av felaktiga ordnings- och strafförelägganden. Detsamma gäller rättelser av beslut om parkeringsanmärkningar som av och till förekommer i dagens system. Dessa förfaranden kommer i kölvattnet av ibland mångåriga processer i allmänna domstolar om riktigheten i den lagföring som skett. Det händer att domstolarna konstaterar att den som överträtt trafikföreskriften inte lagligen kan straffas, eftersom trafikföreskriften är felaktigt tillkommen eller utformad eller har tillkännagetts på ett felaktigt sätt. Av JK:s praxis framgår att fel i föreskriften, liggaren eller utmärkningen lett till att trafikanter på oriktiga grunder lagförts för trafikbrott. Det har då i allmänhet ansetts åligga polismyndigheterna att kontrollera riktigheten i trafikregleringen före det att ett ordnings- eller strafföreläggande beslutas. Brister i kontrollen av trafikregleringen före ett straffrättsligt inskridande har föranlett JK att ålägga staten () skadeståndsskyldighet vid upprepade tillfällen. Det som skall ersättas är ren förmögenhetsskada och de belopp som utgått varierar. I allmänhet uppgår ersättningen inte till mera än ett fåtal . Samma typ av felaktigheter har förekommit i den kommunala parkeringsövervakningen i samband med utfärdande av felparkeringsavgifter, även om det inte är lika tydligt belagt i utredningens material. Utredningen har erfarit att det är ett mycket tidsödande arbete hos landets polis- och åklagar- myndigheter att identifiera de ärenden där det felaktigt utfärdats böter eller felparkeringsavgifter. 9.1.2Körkortsingripanden på grund av felaktigheter i polismyndigheternas handläggning Till grund för körkortsingripanden ligger ofta en misstanke om visst trafikbrott. Även de körkortsingripanden som följt på en sådan misstanke – där misstanken senare visat sig felaktig – är en beklaglig effekt av brister i ordningen. Det förekommer även att felaktiga ordnings- och strafförelägganden ligger till grund för körkortsingripanden. Det finns således fel och brister i den formella hanteringen hos dem som fattar beslut om och hanterar föreskrifterna. För statens del är det i allmänhet polismyndigheternas bristande kontroller av regleringen som vållat bekymmer. Sådana fel och brister orsakar onödigt arbete och kostnader för staten. Det kan på goda grunder antas att även kommunerna förorsakas merarbete med att spåra upp felaktiga parkeringsanmärkningar. Härtill kommer de konsekven- ser som enskilda drabbas av. Det saknas en modern hantering för att åstadkomma en invändningsfri lokal trafikreglering och för att kontrollera regleringens innehåll. Den nya teknik som tas i anspråk genom RDT skall hjälpa till att förebygga en stor del av dessa felaktigheter och brister. Härtill bidrar även nya villkor för utmärkningen. 9.2Kostnaderna för ett nytt IT-baserat system Det går inte att nu bestämt säga hur stora kostnaderna för ett IT- baserat system kan bli. Det är nämligen inte möjligt att göra en så noggrann analys av uppbyggnaden som skulle behövas för att beräkna kostnaderna med anspråk på precision. Utifrån de krav som ett sådant system skall motsvara går det dock att beskriva det översiktligt och bilda sig en ungefärlig uppfattning om kostnaderna. Utvecklingskostnaden beror på vilka vägval som görs när det gäller uppbyggnaden. De driftskostnader som följer betingas också i någon mån av hur avancerat systemet rent tekniskt bör vara. Framför allt är det dock hanteringen av systemet i sig och det stöd som beslutsmyndigheterna efterfrågar och fortlöpande behöver som har betydelse för driftskostnaderna. 9.2.1Kostnader för utveckling och drift av RDT Följande uppgifter skall belysa utvecklingskostnaderna för framtagandet av en RDT. har gjort en kravanalys med utgångspunkt i uppgifter om den föreskriftshantering som utredningen föreslår. Som utgångspunkt för bedömningen har använts de huvudsakliga funktioner som systemet skall motsvara. Verket har presenterat egenskaperna för ett nytt system i två nivåer. De uppskattade kostnaderna baseras på en erfarenhets- mässig uppskattning av vad ett system med vissa kvaliteter kan komma att kosta. I nivå 1 skall systemet kunna hantera trafikföreskrifter som skapats med program som är avsedda för leverans av föreskrifter till NVDB men också föreskrifter som skapats med hjälp av ett ordbehand- lingsprogram, t.ex. ett Word-dokument. För det senare fallet behöver handläggaren använda ett särskilt formulär för att identifiera föreskrifterna och ge möjligheter till en enkel lägesbeskrivning. En säkerhetslösning tas fram som inkluderar behörighetskontroll och elektronisk signering, vilket i sin tur innebär att föreskrifter i RDT har karaktären av originaldokument. Uppgifterna i RDT skall med andra ord vara föreskrifternas autentiska versioner i vilka föreskrifterna tillkänna- givits. Föreskrifterna skall kunna presenteras via Internet i denna autentiska version och vara kopplade till en karta. RDT förses med en arkiveringsfunktion inkluderande möjligheter att leverera upptagningar till . En utveckling av RDT-systemet till denna nivå bedöms av kosta 7–. Nivå 2 är en vidareutveckling av nivå 1 på så sätt att de program som används för att skriva föreskrifterna har kompletterats till ett system med funktioner som innebär att föreskrifterna löpande kontrolleras. De skall inte innehålla några formella felaktigheter beroende på misstag hos den som skriver föreskrifterna. Programmen skall med andra ord leda användaren till korrekta föreskrifter helt anpassade för automatisk bearbetning. Föreskrifterna är kopplade till NVDB på så sätt att det är möjligt att tillhandahålla aktuella trafikregler till alla som har behov av sådana uppgifter. En vidareutveckling av systemet till denna nivå bedöms av kosta 5–. Utredningens bedömning – nivå 1 eller nivå 2 Det kan konstateras att osäkerheten är stor vad avser kostnader för nivå 2 och att det är en skillnad i totalkostnad för de två alternativen. Det är också i absoluta tal inte helt obetydliga belopp. Utredningen har beaktat vilken funktion respektive alternativ ger. Det huvudsakliga mervärdet för nivå 2 är att föreskrifterna framställs endast med lokal programvara i nivå 1 medan det är avsett att finnas även ett förfinat handläggarstöd som utvecklas centralt i nivå 2. Föreskrifterna kan även på nivå 1 behandlas med anknytning till Vägdata i NVDB, vilket är en stor fördel. Ett annat argument för nivå 1 är att de investeringar som många kommuner och länsstyrelser redan har gjort i föreskriftsprogram då kommer till användning för rapportering till en central databas. Möjligen kan häremot sägas att de myndigheter som haft föreskriftsprogram kan bli tvungna att göra en ny investering . Det får dock bedömas vara en hanterbar nackdel i sammanhanget. Nivå 1, sådan den är beskriven ovan, är en tämligen lätt uppnådd lösning eftersom ett förberedande arbete i den riktningen bedrivs . Ett s.k. säkerhetspaket inkluderande möjligheter till elektronisk signering finns med i detta alternativ men har reserverat sig för att dessa kostnader är osäkra. En lösning på denna nivå skall även vara anpassad för att senare utvecklas till nivå 2. En förstudie för att utvärdera möjligheterna att gå över till nivå 2 skall göras inom ramen för nivå 1. Utredningen anser att de funktioner som behövs bl.a. för att uppnå att föreskrifterna tillkännages och hålls tillgängliga på ett säkert sätt uppnås redan med utgångspunkt i nivå 1. Anpassning till användare med funktionshinder bör vara förutsatt i enlighet med Web Accessibility Initiatives () riktlinjer och Statskontorets rekommendationer om webbplatsers tillgänglighet för funktions- hindrade (se avsnitt 8.3.5). Det bör vägas in att det är fråga om det första systemet för elektroniskt kungörande av författningar i . Utvecklingskostnaderna bör, även med de förebehåll som utredningen här har gjort, stanna inom den ram som beräknat, dvs. Förvaltningskostnader för nivå 1 Med förvaltningskostnader avser utredningen alla de kostnader som inte avser utveckling av systemet till nivå 1. Det gäller bl.a. teknisk förvaltning, stöd till beslutsmyndigheterna, fortbildnings- kostnader, den tekniska driften och planering av den framtida utvecklingen av systemet. Den utbildning som etablerandet av den nya ordningen kräver skall kunna erbjudas av . Till kostnaderna för denna hör utbildningsmaterial, hyra av lokaler och resekostnader. ningen av föreskriftsprogram som är relativt enkel och i viss mån är systemet självinstruerande. Den utbildning som behövs inskränker sig därför till en introduktion under en–per handläggare. Kommuner och länsstyrelser bör betala för sina deltagare i sådan utbildning. Driften av RDT hör naturligen nära samman med förvaltningen av NVDB-systemet. Uppgifterna i RDT kommer att fungera som en del av de informationsmängder som nyttiggörs i NVDB. Den ytterligare kostnad som teknisk drift m.m. innebär får i sammanhanget bedömas vara marginell. skall dock vara samordningsmyndighet och i denna egenskap ha ett funktions- ansvar m.m. Det innebär bl.a. att skall kunna lämna beslutsmyndigheternas handläggare visst stöd i trafikjuridiska och trafiktekniska frågor. har grovt uppskattat kostnaden för förvaltningen av RDT, inkluderande vissa NVDB-relaterade kostnader, till . Hit hör således ca för förvaltning av nuvarande LTF-hantering inom ramen för NVDB. Till detta belopp kommer enligt beräkningar för förvaltningen av RDT-systemet. Kostnaderna för förvaltningen kan dock förväntas minska något långsiktigt. Utredningen har gjort jämförelser med vad det kostar att driva andra system i samma storleksklass och även konsulterat Statskontoret i frågan. De av skattade förvaltnings- kostnaderna är tämligen höga. Som tidigare poängterats är det dock svårt att göra en mera precis bedömning av bl.a. kostnaderna för förvaltningen. En anledning till att bedömningen inte kan bli precis är att det är särskilt osäkert hur mycket extra stöd, trafikjuridiskt och trafiktekniskt, som beslutande myndigheter kräver av på grund av införandet av RDT. Utredningen bedömer dock på det underlag som föreligger att kostnaden för förvaltningen av RDT-systemet inte skall behöva överstiga . Det är viktigt att komma ihåg att mycket av det utvecklingsarbete som en ny databas kommer att vila på redan har utförts inom ramen för det regeringsuppdrag som omfattar NVDB. Statsmakterna, liksom för övrigt även skogsnäringen, har investerat mycket stora summor i NVDB. Därtill kommer att föreskrifts- programmet till stora delar är färdigutvecklat och kan användas praktiskt. och handledningen till programmet kan nu mångfaldigas till en relativt låg kostnad. Kommunerna, länsstyrelserna och självt åläggs visserligen genom den nya ordningen att skaffa en programvara som lämpar sig för rapporteringen till RDT. För de myndigheter som så önskar tillhandahålls dock avgiftsfritt. En ekonomisk bedömning av möjligheterna att bygga upp och driva en RDT måste ske utifrån en samhällsekonomisk kalkyl. Inrättandet av den rikstäckande databasen innebär såväl vissa stordriftsfördelar som ianspråktagande av en ny rationell teknik. De merkostnader som uppbyggnad och drift av RDT innebär balanseras enligt utredningens mening mer än väl av att kommunernas och i viss mån länsstyrelsernas administrativa börda lättar. Även bör kunna spara resurser på en modern föreskriftshantering. Det är sannolikt att föreskriftsarbetet i viss mån kan rationaliseras med hjälp av den nya programvaran och handledningen till denna. Handläggaren behöver exempelvis inte skriva in föreskriften för olika ändamål . Handläggare vid alla myndigheter kommer också att kunna dra nytta av ett digitalt kartmaterial i arbetet. Kommunicerings- och underrättelserutinerna är dessutom enkla att använda. Till detta kommer att kommunerna slipper själva liggarföringen inkluderande utdragsrutiner. De behöver således inte hantera länsstyrelsernas beslut om LTF och beslut om hastighet. Kommunerna bör ha klara administrativa fördelar av att befrias från trafikliggarhanteringen. Det är svårt att beräkna hur stor den administrativa lättnaden kan komma att bli. Per kommun räknat är effekterna tämligen små men för riket som helhet är effekterna betydande. För länsstyrelsernas del skall beaktas såväl att rutinerna effektiviseras som att länsstyrelsernas författningssamlingar kommer att krympa väsentligt i omfång. Från länsstyrelsehåll har utredningen inhämtat att det är en grannlaga och tidsödande uppgift att ge ut länets författningssamling inkluderande trafikföreskrifter. Det bör därför finnas en rationaliseringspotential i utredningens förslag. Härtill bör beaktas länsstyrelsernas åliggande att ställa samman, trycka och distribuera utgåvorna av länssammanställningar över vägar. Såsom framhållits tidigare (avsnitt 8.4.2) bör efterfrågan på dessa avta om författningarna är tillgängliga på Internet.