sou · GRB338d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta ligger i linje med de principer som behandlat i samband med de beslut om grön skatte- växling som fattats för . Ytterligare skäl för att införa en sådan energiskatt anges under kommitténs över- väganden i kapitel 3. Kapitlet inleds med en kort bakgrund vari beslut om grön skatteväxling tas upp i den del det berör energiskatt på värme. Därefter följer en sammanställning av tidigare utredningsarbeten m.m. av betydelse för kommitténs överväganden kring utform- ningen av en sådan energiskatt. I samband med att innehållet i departementspromemorian Utvärdering av Skatteväxlings- kommitténs energiskattemodell (Ds 2000:73) redovisas ges också en sammanfattning av relevanta remissvar. Kapitlet avslutas med vissa beräkningar avseende beloppsmässiga konsekvenser m.m. Kom- mitténs överväganden och förslag kring utformningen av skatten återfinns därefter i kapitel 11. Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme Skatt på värme har övervägts i det svenska lagstiftningsarbetet. Av olika skäl har någon sådan skatt dock ännu inte introducerats. Vid en internationell jämförelse kan fastslås att skatt på värme i form av en konsumtionsskatt såsom den som diskuteras, såvitt känt, ännu inte har införts i omvärl- den. I tas en särskild skatt ut på olja som används för uppvärmningsändamål (se avsnitt 14.1.3). I tas skatt ut på värme som produceras med avfall (se tabell 14.1). Någon harmonisering finns inte inom EU och inte heller i det kommande energibeskattningsdirektivet föreslås någon sådan. Tvärtom framgår av tillgängligt direktivförslag att beskattning av värme inte omfattas av direktivet. Det sagda innebär att har förhållandevis stor frihet vid utformningen av en konsumtionsskatt på värme. Det bör dock beaktas att även om det inte finns någon EG-rättslig harmonisering på det här området måste om statligt stöd iakttas (se avsnitt 12.6). 10.1.2Riksdagens beslut om grön skatteväxling Såsom tidigare beskrivits i kapitel 2 har fattat beslut om s.k. grön skatteväxling vid behandlingen av budgetpropositionerna för . I budgetpropositionen för (prop. 2000/2001:1, s. 36) anför regeringen bland annat att det vid produktion av el och värme eftersträvas en likformig beskattning med uttag enbart av koldioxidskatt för direkt och indirekt konkur- rensutsatta sektorer. Vidare anförs att likformigheten främjar en rationell användning av resurser och bidrar till stabila skatte- intäkter. För att balansera det lägre skatteuttaget vid produktion av värme föreslår man att det införs en konsumtionsskatt på värme. Vid valet av skattenivå anför regeringen att elproduktionens konkurrenssituation samt utvecklingen av gröna certifikat bör beaktas. Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme 10.2Departementspromemorian Förändrad kraftvärme- beskattning (Ds 1994:28) Departementspromemorian togs fram av en interdepartemental arbetsgrupp som hade i syfte att analysera den gällande energibeskattningens betydelse för såväl förutsättningarna för utbyggnad och drift av kraftvärmeverk och fjärrvärmeverk som för bränslevalet i kraftvärme- och fjärrvärmeproduktion. I grup- pens uppdrag ingick också att redovisa överväganden och förslag till åtgärder inom energibeskattningen för att undanröja eventuella hinder för en ekonomiskt försvarbar utbyggnad av kraftvärme och användning av biobränslen. Arbetsgruppen lanserade tre olika skattemodeller med förslag på olika tänkbara förändringar av (kraft) värmebeskattningen. Arbets- gruppen var överens om att en enhetlig beskattning av el- och värmeproduktion är en av förutsättningarna för att energiskatte- systemet skall kunna styra mot de uppsatta energi- och miljö- politiska målen. En sådan enhetlig beskattning kan ske från två utgångspunkter. Arbetsgruppen kunde dock inte enas om på vilket sätt detta skulle ske. Nedan redogörs för de två enhetliga modeller som diskuterades (skattemodellerna II och III). Skattemodell II utgick ifrån den bärande principen att el- och värmeproduktion i kraftvärmeverk respektive värmeproduktion i fjärrvärmeverk skulle beskattas som industriell verksamhet. För att detta skulle kunna uppnås krävdes enligt arbetsgruppen att: energiskatten på bränslen och el som förbrukas i kraftvärme- verk och fjärrvärmeverk slopas och, att av den generella koldioxidskatten på insatta bränslen (industrinivå) tas ut oavsett om det är el eller värme som produceras. Modellen innebär en minskad beskattning vid användning av fossila bränslen vid el- och fjärrvärmeproduktion. Enligt arbetsgruppen förutsätter modellen därför att bidrag ges vid biobränsleanvänd- ning, vilket skulle kunna behålla biobränslenas konkurrenskraft på en tillräckligt hög nivå i kraft- och värmeproduktionen. För att finansiera skattesänkningen och bidraget föreslogs att en punktskatt på fjärrvärmeleveranser (värmeenergiskatt) skulle infö- ras i konsumentledet. Denna värmeenergiskatt skulle tas ut vid leveranser av fjärrvärme till ickeindustriell verksamhet, dvs. till hushåll, servicenäringar m.m. Enligt de beräkningar som gjordes Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme krävdes att värmeenergiskatten uppgick till per kWhvärme för att skattemodellen skulle bli statsfinansiellt neutral. En förändring av värmeenergiskatten med per kWhvärme beräknades påverka skatteintäkterna med 300–. Analyserna av biobränsleanvändningen indikerade att biobränsle- na skulle behöva ett bidrag på per kWhel för en fortsatt användning av biobränslen i befintliga värme- och kraftvärmeverk. Därutöver beräknades att ett investeringsbidrag om per kWel skulle behövas för att ge fortsatta incitament för utbyggnad av den biobränsleeldade kraftvärmeproduktionen. Den bärande principen i skattemodell III var att el- och värme- produktion i kraftvärmeverk respektive värmeproduktion i fjärr- värmeverk skulle beskattas som icke industriell verksamhet när det gäller koldioxidskatt. Energiskatten slopas dock på fossila bränslen som förbrukas i kraftvärme- och fjärrvärmeproduktion. Modellen utgick från följande komponenter: den generella koldioxidskattesatsen tas ut på fossila bränslen som förbrukas i el- och värmeproduktion i kondenskraftverk, kraftvärmeverk och fjärrvärmeverk, den allmänna energiskatten på fossila bränslen slopas i kraft- värme- och fjärrvärmeverk, av den generella koldioxidskatten på bränslen (industrinivå) tas ut på fjärrvärmeleveranser till industriell verksamhet, den allmänna energiskatten på elektrisk kraft tas ut på den elenergi som förbrukas i elpannor och värmepumpar, och ett elproduktionsbidrag på per kWhel införs. Skattebelastningen i fossileldad kraftvärmeproduktion ökar med den koldioxidskatt som förutsätts med denna modell. För att inte kraftvärmeproduktionens konkurrenskraft gentemot t.ex. utländsk kolkondens skulle påverkas negativt föreslogs bidrag för bränsle- baserad elproduktion på per kWhel. En punktskatt på fjärrvärmeleveranser (värmeenergiskatt) före- slogs för att finansiera skattesänkningen och bidraget. Värmeener- giskatten tas ut vid leveranser av fjärrvärme till icke industriell verksamhet. För den del av arbetsgruppen som förordade skatte- modell III föreslogs denna med vissa modifieringar, varav den viktigaste i nu aktuellt hänseende torde vara att man i stället för en energiskatt på värme förordade en höjd energiskatt på elektrisk Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme Detta gjordes med motiveringen att det huvudsakliga finansieringsbehovet, till följd av den föreslagna omläggningen, skulle bero på införandet av ett produktionsbidrag på elkraft och att det därför ansågs rimligare att höja elskatten än att införa en energiskatt på värme. Departementspromemorian ledde inte till några förändringar i beskattningen av värme- och elproduktion. Någon energiskatt på värme infördes inte. 10.3Skatteväxlingskommittén slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) I avsnitt 2.5.2 redovisas huvuddragen i modell. På värmesidan förordade kommittén en lösning som be- stod i att fjärrvärme- och kraftvärmesektorernas energibeskattning skulle jämställas med industrin m.fl. nedsättningsberättigade sektorer. En sådan modell skulle innebära att energiskatt inte längre utgick för värmeproduktion. Den tidigare energiskatten som utgick på bränslen som användes i värmeproduktionen föreslogs omvandlas till en energiskatt att tas ut i konsumtionsledet, enligt samma principer som dagens energiskatt på el. Några närmare överväganden kring skattens utformning gjordes dock inte av . Man menade dock att sättet för skatte- uttag var principiellt enkelt. Skatten kräver att mängd levererad värme kan mätas. Hos flertalet kunder torde det finnas mätare med tillräcklig noggrannhet. I annat fall måste mätare installeras. diskuterade de två huvudproblem som en likformig beskattning ger upphov till. Dels fördyras den fossil- baserade elproduktionen, speciellt kondensproduktionen, dels för- sämras konkurrenskraften för biobränslen och spillvärme. Genom att göra olika räkneexempel med olika nivåer på koldioxidskatten påvisades med all tydlighet de problem som uppstår när flera mål skall uppnås med ett enda medel. Detta illustreras mycket väl av målkonflikten mellan biobränsle och inhemsk kondenskraft. Bio- bränslen gynnas av hög koldioxidskatt medan inhemsk kondens- kraft missgynnas. Att gynna biobränslen och undvika att inhemsk kondenskraft ersätts av importerad kräver därmed ytterli- gare styrmedel utöver skatteinstrumentet. Beträffande biobränsleanvändningen indikerade gjorda analyser (vid en koldioxidskattenivå om av den generella nivån) Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme att biobränslena skulle behöva ett bidrag på per kWhel för att bibehålla sin konkurrenskraft i befintliga anläggningar. Detta bidrag borde vara tidsbegränsat och administreras utanför skatte- systemet samt begränsas till fjärrvärmeleverantörer. Vidare måste ett investeringsbidrag motsvarande per kWel införas för att biobränsleeldade kraftvärmeverk skulle vara det mest konkurrenskraftiga alternativet vid nyinvestering. 10.4Departementspromemorian Utvärdering av energiskattemodell (Ds 2000:73) I den energipolitiska propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) aviserades en översyn av energibeskattningen. Regeringen uttalade därvid att översynen skulle beakta riktlinjerna för energibeskattningen energiöverenskommelse samt analysera och precisera den energiskattemodell som presenterats av i dess slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). En sådan översyn ägde rum inom och slutfördes av en arbetsgrupp inom Finans- departementet. Resultatet av översynen presenterades i departe- mentspromemorian Utvärdering av energiskattemodell (Ds 2000:73). I departementspromemorian drogs riktlinjer upp kring ett eventuellt införande av en energiskatt på värme. Huvuddragen i dessa riktlinjer redovisas nedan. 10.4.1Principer för uttag av energiskatt på värme En av beståndsdelarna i det alternativ som utvärderades var att värmesektorn skulle ges samma energiskattevillkor som tillverk- ningsindustrin och jordbrukssektorn, dvs. att ingen energiskatt skulle tas ut och att en reducerad koldioxidskatt skulle betalas för de bränslen som används för värmeproduktion. Den tidigare energiskatten som utgick på bränslen i värmeproduktionen skulle omvandlas till en energiskatt på värme att tas ut i konsumtions- ledet. Energiskatten på värme föreslogs, i likhet med dagens energiskatt på el, tas ut oberoende av vilken produktionsform som använts för att framställa värmen. Skattens storlek föreslogs till ett belopp innebärande att skatteomläggningen beräknades bli stats- Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme Vissa praktiska svårigheter med att införa en skatt på värme uppmärksammades. Därvid fastslogs att särskilt definitionen av fjärrvärme vållar problem. 10.4.2Omfattningen av energiskatten på värme Det antagande som gjordes vid utvärderingen utgick ifrån att en värmeskatt i princip borde omfatta alla stora värmeproducerande och värmedistribuerande anläggningar oberoende av vem som pro- ducerar värmen eller vem som förbrukar den. Dock antogs att skattesatsen i viss mån skulle variera beroende på förbrukar- kategori. Sålunda antogs att en nollskattesats på värme skulle gälla vid förbrukning inom industrin samt växthus- och jordbruks- sektorerna. Skatten på värme borde alltså kunna konstrueras med energiskatten på el som förebild. 10.4.3Effektgräns används som definition av begreppet fjärrvärme Beträffande definitionen av fjärrvärme anför arbetsgruppen föl- jande. Om en värmeenergiskatt införs kommer definitionen av begreppet fjärrvärme att få större betydelse än . För fjärrvärmeproducenter med obeskattade bränslen ökar kostnaderna med värmeenergiskattens belopp, medan detta inte behöver vara fallet för dem som använder fossila bränslen. Här kan reduceringen av energi- och koldioxidskatten på insatta bränslen bli lika stor eller större än den energiskatt på värme som införs. Resultatet beror på anläggningen och den valda bränslemixen. Vid formulering av en bättre fjärrvärmedefinition ligger det närmast till hands att på något sätt använda en storleksgräns, t.ex. genom att anknyta till den installerade värmeeffekten. Det bör då vara den sammanlagda installerade effekten i alla anslutna värmeproduktionsenheter som är avgörande. En effektgräns bör vara enklare att hantera praktiskt än en energigräns. En energigräns har den nackdelen att det finns risk för att vissa värmeleverantörer endast blir skattskyldiga . Detta skulle medföra praktiska problem vid beskattningen. En storleksgräns, även om den är på en låg nivå, riskerar dock att ute- sluta några värmedistributionssystem som betraktas som fjärrvärmeanläggningar. Utifrån detta resonemang förordades att Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme en effektgräns om 10 MW skulle tillämpas såsom definition på fjärrvärme, innebärande att insatsbränslena lågbeskattades. Denna gräns avsåg den sammanlagda installerade värmeeffekten i ett led- ningssystem från en eller flera energiframställningsanläggningar. För mindre anläggningar skulle i stället samma regler gälla som för individuell uppvärmning, dvs. full energi- och koldioxidskatt skulle tas ut på insatta bränslen. I promemorian fördes en diskussion i vad mån det kunde bli mer eller mindre gynnsamt för en värmeproducent att tillhöra den ena eller andra skatteordningen. Något entydigt svar kunde inte ges på den frågan. Rent allmänt anfördes dock att skillnaderna inte borde bli så stora, och att i annat fall kunde energiskatten på bränslen i övrigsektorn och värmeskatten kalibreras om. 10.4.4Beräkning av energiskatten på värme Arbetsgruppen gjorde antagandet att skattesatsen för värme som förbrukas inom industri-, jordbruks-, el-, kraftvärme- och fjärr- värmeproduktion, skulle vara per kWh och att skattesatsen för förbrukning i övriga fall skulle vara per kWh. Nämnda skattesatser beräknades medföra en överfinansierad omläggning vilket antogs behövas för att , efter beteendeförändringar, få en finansierad omläggning. Dock påtalades särskilt att frågan om omläggningen borde överfinansieras behövde analyseras närmare via olika former av känslighetsanalyser. Inga särskilda regler om beskattning av fjärrkyla föreslogs med motiveringen att det var svårt att se några skäl för en sådan särskild fjärrkylabeskattning. Energiskatt föreslogs alltså även fortsätt- ningsvis tas ut på den el som förbrukas för framställning av fjärr- kyla, och – om bränsleanvändning skulle förekomma – energi- och koldioxidskatt på bränslet. Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme Arbetsgruppen föreslog att uppbördsreglerna skulle utformas med energiskatten på el som förebild och införas i ett nytt 11 a kap. i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Leverantören, dvs. den som tillhandahåller fjärrvärmen till slutkonsumenten, borde vara den som är skyldig att betala skatten. Vid egen förbrukning skulle dock producenten vara skattskyldig. Möjlighet skulle ges till uppskatt- ning av värmeförbrukning då uppmätning inte sker. Skattskyldig- het skulle inträda vid leveranspunkten. Arbetsgruppen föreslog vidare att skatten skulle tas ut endast för ledningsbunden värme, och slutligen att skatten endast skulle tas ut på värme som direkt användes för uppvärmning. Arbetsgruppens inställning var att det inte var några EG-rättsliga komplikationer med att inför en värmeskatt. En värmeskatt omfattas inte av nuvarande punktskatteregler. Medlemsstaterna har rätt att införa punktskatter utöver de som regleras av gemenskaps- rätten under förutsättning av de inte kräver någon gränsformalitet mellan medlemsstaterna. Någon handel med värme sker inte över gränserna, och energiskatten på värme ansågs således inte ställa till med några problem i ett EU-perspektiv. 10.5Remissyttranden över Ds 2000:73 Departementspromemorian Utvärdering av Skatteväxlingskom- mitténs energiskattemodell (Ds 2000:73) har remissbehandlats. Av de cirka åttio remissinstanserna har ett tiotal valt att yttra sig över vad som anförts i utvärderingen kring det eventuella införandet av en värmeskatt. De flesta uppehåller sig kring resonemang rörande den föreslagna effektgränsen om 10 MW. ställer sig tveksamt till om lägre kostnader i fjärrvärme- produktionsledet leder till lägre kostnader i konsumtionsledet, vilket skulle kompensera införandet av en värmeskatt. Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme EnergiRådgivarna anför att förslaget innebär försämrad konkur- renskraft för spillvärmen. () anför att nya gränsdragnings- och definitionsproblem uppstår om värmeskatten införs enligt för- slaget. Ett exempel är avgränsningen av värmeskatten där arbets- gruppen föreslår att ledningssystem överstigande 10 MW installe- rad effekt slipper betala värmeskatten. Å andra sidan får dessa mindre producenter betala full energi- och koldioxidskatt på insatta bränslen. LRF ser här en betydande risk att arbetsgruppens modell leder till nya former av skatteplanering och konkurrenssnedvrid- ningar. Vidare torde de mindre värmeproducenterna missgynnas och incitamenten att konvertera från olja till biobränsle minska. Detta vore mycket allvarligt eftersom det är inom detta segment som den stora potentialen för biobränsle finns. LESAB motsätter sig införandet av en värmeskatt och får förstås motivera detta med att förslaget motverkar värmeproduktion med t.ex. solenergi. anför bland annat att 10 MW gränsen motverkar satsningar på exempelvis biobränslen. anför att det inte finns några garantier för att fjärrvärmeproducenterna sänker prisnivån på värme efter en skatteomläggning och anser därför att de beräk- ningar som gjorts av prisnivån på fjärrvärme efter en eventuell skatteomläggning bygger på alltför osäkra antaganden. Förbundet kan inte heller se något skäl till en överfinansiering av en eventuell omläggning. Vidare skall överskottsvärme som uppkommit i sam- band med industriella processer, och annars skulle ha spillts bort, inte beskattas. Skatt på spillvärme är en ny skatt som kommer att drabba fastighetsägarna och öka deras kostnader och dessutom skulle en beskattning kunna leda till att utnyttjandet av denna resurs minskar. anser att den föreslagna kategori- klyvningen för värmeverk vid 10 MW effekt skulle leda till avse- värda gränsdragnings- och tolkningsproblem samt paragrafbete- ende och snedvridning. får anses ifrågasätta om skatteomlägg- ningen slår igenom hos värmeproducenterna så att dessa sänker sina priser gentemot konsumenterna. Förbundet tillstyrker skatte- omläggningen endast under förutsättning att det finns en bered- skap för att säkerställa oförändrad slutkostnad i konsumtionsledet. Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme och anför följande om den effektgräns om 10 MW som arbetsgruppen förordar. Valet av avgränsning är inte enkel. Det kan få stora konsekvenser för enskilda anläggningar beroende på vilken sida om gränsen man hamnar. Kreativiteten för att komma på rätt sida om gränsen kan komma att bli stor om det finns uppenbara skattetekniska fördelar att tillhöra den ena eller andra sektorn. och anser att det krävs en definition av fjärrvärme som visar vilka verksamheter som kan hänföras till industrin. Den definition som användes inom utredningen värme- och miljölösningar (SOU 1999:5) kan vara en bra början. Den innehöll följande punkter: Det finns ett kund/ leverantörs- förhållande, värme mäts och faktureras, värme bjuds ut kommers- iellt, alla som så önskar får ansluta sig etc. Eftersom gränsdrag- ningen är komplicerad bör utformningen av avgränsningen mellan sektorerna noggrant studeras/utredas. Vad beträffar fjärrkyla anser och att denna skall likställas med fjärrvärme, dvs. betraktas som industriell energi- produktion. 10.6Värme- och gasmarknadsutredningen delbetänkande Effektiva värme- och miljölösningar (SOU 1999:5) Värme- och gasmarknadsutredningen hade till huvuduppgift att lämna ett nytt förslag till naturgaslagstiftning. Därutöver hade utredningen även till uppgift att analysera vissa delar av fjärrvär- memarknaden. Av särskilt intresse i nu aktuellt hänseende är de resonemang som förs kring en definition av begreppet fjärrvärme, vilket återges nedan: I statistiska sammanhang brukar värmeförsörjning klassificeras i näringsgrenen El-, gas-, värme- och vattenförsörjning (SNI 41). har använt marknadsmässiga krite- rier för att definiera fjärrvärme. Enligt dessa kriterier kännetecknas en fjärrvärmeanläggning av: ett kund/leverantörsförhållande, att leverantören mäter och fakturerar värme, att flera ägare av byggnader är kunder samt Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme att värmen bjuds ut kommersiellt och alla (inom rimligt avstånd) som vill ansluta sig får göra detta. Med den marknadsmässiga definitionen faller de allra minsta het- vattencentralerna och de individuella värmesystemen utanför. har begreppet närvärme börjat användas. Med närvärme avses ofta ett litet värmesystem som t.ex. ägs av en ekoby. En annan typ av värmeförsörjningssystem, utanför begrep- pet fjärrvärme, där också ett kund/leverantörssystem råder är affärsverksamhet med färdig värme som bygger på professionell pannskötsel som tjänst. Samägda pannor i ett gemensamt bolag förekommer också i dessa lösningar. Sammanfattningsvis visar ovanstående beskrivning att den tekniska utvecklingen går mot större mångfald av system. Kombinationer av system inom samma företag blir också allt vanligare. Exempel på sådana system är kom- binat med kraftvärmeverk, avfallsförbränningsanläggning och pel- letstillverkning. Kombinationer av bränsleslag och leverantörs- och kundförhållanden blir också vanligare. Begreppet fjärrvärme har således blivit alltmer sammansatt. 10.7Pågående utredningsarbete inom fjärrvärme- området Regeringen beslutade att tillsätta utred- ningen Fjärrvärme på värmemarknaden (dir. 2002:160). Utredning- en skall undersöka konkurrensen på värmemarknaden och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskäliga priser på fjärrvärme. I det ingår att analysera behovet av tillsyn av priserna på fjärrvärmemarknaden. Fjärrvärmedistributionen utgör ett naturligt monopol, vilket innebär att det saknas förutsättningar för fler än ett företag på marknaden eftersom det inte är ekonomiskt rimligt att bygga ut parallella nät för distributionen. Det innebär bland annat att det finns en risk för monopolprissättning. Utredningen skall även analysera möjligheterna att införa tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Det skulle innebära att även andra företag än det som äger fjärrvärmenätet får utnyttja nätet för att sälja sin värme direkt till konsumenten. Bakgrunden till utredningen är att Energi- myndigheten på regeringens uppdrag har följt utvecklingen på fjärrvärmemarknaden efter den omreglering som genomfördes . Uppföljningarna visar att konsumenternas ställning är svag i Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme förhållande till fjärrvärmeföretagen och att konkurrensen behöver stimuleras på fjärrvärmemarknaden. Uppdraget skall vara avslutat .