sou · GRB359d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det bör emellertid nämnas att utvecklingen inom olika områden kan leda till att man istället för DNS använder sig av andra lösningar, vilket kan leda till att betydelsen av DNS minskar. Hur man i en sådan situation garanterar det statliga inflytandet över och insynen i viss del av Internetanvändningen bör enligt vår mening utredas vidare. I ett sådant sammanhang bör det också närmare Behovet av vidare överväganden belysas vilka konsekvenser den ökade Internetanvändningen vad exempelvis gäller betalningstjänster och övervakning av annan infrastruktur får. 12 Konsekvenser av våra förslag Det lagförslag vi lägger fram i detta betänkande medför vissa finansiella konsekvenser. I detta kapitel redovisar vi vår bedömning av hur lagförslaget påverkar dels kostnaderna för staten, dels små företags villkor. Synpunkter har inhämtats från för regelgranskning. De konsekvenser ur ett ekonomiskt perspektiv som den föreslagna lagen får för staten utgörs huvudsakligen av den nya tillsyns- verksamheten. Tillsynsuppgiften bör enligt vårt förslag utföras av sektorsmyndigheten på området för elektronisk kommunikation, dvs. Utöver den rena tillsynsverksamheten får tillsyns- myndigheten även i uppgift att följa utvecklingen av Internet- användningen i stort samt att meddela de närmare föreskrifter som regeringen bemyndigar tillsynsmyndigheten till att utfärda. Enligt de uppgifter som utredningen erhållit från PTS kommer tillsynsverksamheten uppskattningsvis att kräva ett par årsarbets- krafter. Vid denna bedömning har hänsyn tagits till att, som utredningen föreslagit, tillsynsansvaret även kommer att omfatta viss omvärldsbevakning, provverksamhet etc. Kostnaderna för tillsynsverksamheten enligt lagen om nationell toppdomän kan beräknas uppgå till ett par . Utöver den rena tillsynsverksamheten ankommer det på en tillsynsmyndighet att meddela de föreskrifter som behövs i enlighet med eventuellt förordnande av regeringen. Sådana föreskrifter kan avse driftssäkerhet, registerverksamhet m.m. Med hänsyn till att dokumentationen av vad som faktiskt skall uppfyllas i verksam- heten knappast kan anses speciellt precis eller klargörande, kan det initialt finnas behov av en punktinsats på föreskriftsområdet. Före- skriftsverksamheten kommer dock att ske mot bakgrund av de Konsekvenser av våra förslag erfarenheter som erhålls vid tillsynsarbetet och torde inte innebära en särskilt betungande uppgift på . Sammanfattningsvis kan konstateras att den statliga tillsyn som vår föreslagna lag om nationell toppdomän föranleder kommer att medföra kostnader för staten. Dessa skall finansieras genom uttag av tillsynsavgift från den som administrerar toppdomänen. Vad i övrigt gäller försöksverksamheter eller andra verksamheter för att skapa säkra elektroniska kommunikationer finansieras dessa till delar genom anslag. I den mån sådan verksamhet avser det område som den föreslagna lagen reglerar, bör denna på liknande sätt finansieras genom anslag från statsbudgeten. Någon speciell grund att anta att just administrationen av den nationella topp- domänen skulle generera kostnader nämnvärt utöver vad som följer av PTS nuvarande verksamhet inom området IT-tillit eller IT- tillgänglighet föreligger inte. Någon ändring av finansieringen av sådan verksamhet föreslås alltså inte. Statens merkostnader i anledning av vårt förslag bör alltså sammanfattningsvis kunna finansieras genom tillsynsavgifterna. När det gäller frågan om eventuell påverkan på små företags villkor genom t.ex. ökade kostnader med anledning av de nya bestämmel- serna för den nationella toppdomänen, kan sammanfattningsvis konstateras att företagens kostnader sannolikt kan komma att bli något lägre. Genom den nya lagen om nationell toppdomän införs statlig tillsyn över den nationella toppdomänen för . Tillsyns- verksamheten skall enligt vårt förslag finansieras via en tillsyns- avgift. Vi föreslår att denna avgift skall tas ut från den som administrerar den nationella toppdomänen. Avgiften utgör, enligt vad vi föreskriver, en sådan kostnad som får ligga till grund för den årsavgift som varje domännamnsinnehavare har att betala för domännamnet. Det är därför troligt att den tillsynskostnad om några miljoner kr som kommer att tas ut för PTS verksamhet kommer att övervältras på domännamnsinnehavarna. Med hänsyn till tillsynskostnadens storlek och det antal domännamn som finns registrerade , torde tillsynskostnaderna kunna medföra en upp- Konsekvenser av våra förslag skattad höjning av årsavgiften i storleksordningen cirka 10 – för varje domännamn.1 I den nya lagen finns en regel som innebär att årsavgiften för ett domännamn skall vara skälig. Detta innebär en förändring i förhållande till vad som gäller . Av de uppgifter utredningen fått från under utredningsarbetet framgår att det inom speciellt NIC-SE:s verksamhet finns ett överskott. Överskott i II- stiftelsens verksamhet skall enligt användas i verk- samheten eller fonderas för att senare kunna stödja forskning och utbildning inom Internets infrastruktur, allt i enlighet med stiftelsens ändamål. Den ökade registreringen av domännamn ger ökade intäkter för årsavgifter. har antalet registrerade domännamn ökat med . De intäkter som därigenom inflyter i verksamheten torde knappast motsvaras av utgifter för den faktiska verksamheten till följd av ökningen. De nya krav som kommer att ställas på administrationen av den nationella toppdomänen kommer med största sannolikhet att inne- bära vissa kostnadsökningar i verksamheten för utrustning, drift- avtal m.m. En del av den intäktsökning som följer av det ökade antalet registrerade domännamn kommer därmed att motsvaras av kostnadsökningar för att uppfylla den nya regleringens krav. Även om det är svårt att närmare uppskatta dessa kostnads- ökningar är det vår uppfattning att årsavgiften, även med beaktande av de eventuellt ökade kostnaderna till följd av ökningen av antalet registrerade domännamn, snarare kommer att kunna sänkas än höjas med anledning av regeln om ersättningens skälighet. 1 Enligt uppgift på uppgick antalet registrerade domännamn till 168 876 stycken . uppgick denna siffra till cirka 103 000 st. Förslaget till lag om nationell toppdomän för Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att administra- tionen av en nationell toppdomän utförs på ett robust, säkert och effektivt sätt i allmänhetens intresse. Målsättningsstadgandet i paragrafen gäller samtliga de delar av administrationen av den nationella toppdomänen för som omfattas av lagen. Det innebär att den tekniska driften samt namn- tilldelningen och registreringen av domännamn i alla delar skall utföras på ett robust, säkert och effektivt sätt i allmänhetens intresse. Med robusthet avses bl.a. kapacitet att motstå driftstörningar till följd av fysiska och logiska hot samt personell kompetens hos driftsorganisationerna. Att administrationen skall utföras på ett säkert sätt innebär, förutom att den skall var driftsäker, också att den skall tillgodose bl.a. ett gott integritetsskydd. Effektiviteten i administrationen avser huvudsakligen faktorer som tillgänglighet, dvs. möjligheten att utnyttja en resurs, såsom t.ex. DNS-tjänsten, efter behov i förväntad utsträckning och inom önskad tid, samt användarvänlighet. I denna lag avses med domännamn: beteckning för adressering i ett internationellt domännamnssystem för elektronisk kommunikation, nationell toppdomän: domän som betecknar på den högsta nivån i ett internationellt domännamnssystem, administratör: den som ansvarar för teknisk drift av en toppdomän samt tilldelning och registrering av domännamn, namnserver: dator i ett elektroniskt kommunikationsnät som programmerats så att den lagrar och distribuerar filer med information om domännamn samt tar emot och svarar på frågor om domännamn i nätet. Bestämmelsen innehåller definitioner. Bland annat definieras vad som avses med en nationell toppdomän och med administrationen av en sådan domän. Domännamn utgör en beteckning för adressering av elektronisk kommunikation över Internet med användande av DNS. Ett domännamn kan bestå av olika namndelar åtskilda med en punkt, t.ex. . Definitionen av en nationell toppdomän ansluter till definitionen i artikel 3.3 i GAC:s principer. Lagens definition begränsas dock inte till den beteckning som följer av ISO-standarden SS-EN ISO 3166-1: Landsbeteckningar. Toppdomänen anges som den sista namndelen i ett domännamn. Med administratör avses den som ansvarar för administrationen av en nationell toppdomän för . Vad som anses ingå i de olika delmomenten av administrationen av den nationella topp- domänen för beskrivs närmare i kapitel 9 i allmänmotive- ringen. Med namnserver avses en dator med namnserverprogramvara. Den fyller en servicefunktion i ett elektroniskt kommunikationsnät genom att lagra och distribuera zonfiler med information om domännamn samt ta emot och svara på domännamnsfrågor över ett sådant nät. Administrationen av en nationell toppdomän Administratören skall ha hemvist eller säte i . Om administrationen av en nationell toppdomän helt eller delvis uppdras åt annan, skall det anmälas till den myndighet regeringen bestämmer (tillsynsmyndigheten). Vad som föreskrivs i denna lag om administratören gäller även den till vilken det har uppdragits att helt eller delvis handha administrationen. I första stycket föreskrivs en skyldighet för administratören av toppdomänen att ha hemvist eller säte i . Kravet motiveras bl.a. av att tillsynsverksamheten annars inte går att bedriva på ett effektivt sätt. Administrationen av en nationell toppdomän är av sådant all- mänt intresse att tillsynsmyndigheten bör informeras om någon getts i uppdrag av administratören att utföra någon del av admini- strationen av toppdomänen. I andra stycket föreskrivs därför att administratören av toppdomänen skall anmäla till tillsynsmyndig- heten om administrationen till någon del uppdras åt annan. I anmälningsskyldigheten ligger inte något krav på att tillsynsmyn- digheten skall godkänna upplåtelsen. Om det står klart att den till vilken uppdraget lämnats inte uppfyller t.ex. de tekniska krav som bör kunna ställas i dessa sammanhang, bör det åligga tillsyns- myndigheten att vidta åtgärder. Av tredje stycket följer att vad som sägs i denna lag om admini- stratören också gäller den som fått i uppdrag att utföra någon del av administrationen. 1)bedriva verksamheten under beaktande av allmänhetens intresse av effektiv Internetanvändning, 2)säkerställa en fungerande trafik mellan namnservrarna för toppdomänen och det globala kommunikationsnätet Internet, 3)tillse att domännamnen lagras i toppdomänens registerdatabas, 4)upprätthålla ett effektivt skydd av toppdomänens data, och 5)iaktta de internationella överenskommelser som har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyn- digheten får meddela närmare föreskrifter om på vilket sätt skyldigheter enligt första stycket skall fullgöras och om undantag från skyldigheterna. I bestämmelsens första stycke föreskrivs vissa generella skyldigheter för den som administrerar den nationella toppdomänen för . Skyldigheterna knyter i stor utsträckning an till lagens ändamål att säkerställa en robust, effektiv och säker administration av topp- domänen. Frågor om lagens ändamål och driften av den nationella toppdomänen, exklusive namntilldelningen, har huvudsakligen be- handlats i avsnitt 9.1.2 och 9.3 i allmänmotiveringen samt i kom- mentaren till 1 §. Driftsäkerhetsfrågorna har speciellt behandlats i avsnitt 9.3.2. Första punkten berör bl.a. artikel 4.1 första meningen, 5.1, 5.3 och 9.1.2 i GAC:s principer. Det klargörs att administrationen av den nationella toppdomänen skall ske på ett sådant sätt att allmän- hetens intresse av ett effektivt Internet så långt möjligt uppfylls. Den i andra punkten uppställda skyldigheten att säkerställa en fungerande trafik mellan namnservrarna för toppdomänen och det globala kommunikationsnätet Internet avser huvudsakligen till- gängligheten av DNS-tjänsten. Skyldigheten innebär bl.a. att det skall finnas en permanent anslutningsmöjlighet avseende Internet Protocol (IP) till de namnservrar som tjänar den nationella topp- domänen och till den som administrerar toppdomänens registratur. Skyldigheten är inte absolut utan måste bedömas med hänsyn till vad som kan anses rimligt utifrån bl.a. teknisk genomförbarhet. Varje avbrott i anslutningsmöjligheten är alltså inte att se som ett åsidosättande av vad som åligger administratören av toppdomänen. Punkten motsvaras närmast av artikel 10.2.1 i GAC:s principer och har behandlats i avsnitt 9.3.2. I tredje punkten klargörs administratörens grundläggande skyl- dighet att lagra registrerade domännamn i toppdomänens register- databas. Skyldigheten innebär att de poster som behövs för att uppnå funktionalitet i domännamnssystemet, t.ex. poster om de namnservrar som betjänar den underliggande huvuddomän till vilka trafik skall dirigeras, skall lagras i nämnda databas. Så sker genom att posterna sammanställs ur registerdatabasen till en zonfil som lagras och kopieras till tjänande master- och slavservrar. Detta skall ske utan dröjsmål och med beaktande av de krav som i övrigt ställs på verksamheten. Bestämmelsen har närmast stöd i artiklarna 6.1, 6.2, 9.1.7, 10.2.1 och 10.2.5 i GAC:s principer. Den i fjärde punkten uppställda skyldigheten avser att säkerställa skyddet för den nationella toppdomänens data, t.ex. skydd mot läsning, skrivning och borttagning. I skyldigheten ligger inte endast att skydda den information som finns lagrad i registerdatabasen utan även den information som distribueras till de namnservrar som betjänar toppdomänen. Bestämmelsen grundas närmast på artiklarna 9.1.7, 10.2.1 och 10.2.5 i GAC:s principer. I femte punkten klargörs att administratören av den nationella toppdomänen måste beakta de internationella överenskommelser som har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Bestämmelsen motsvaras närmast av artikel 9.1.3 i GAC:s princi- per. Genom andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om på vilket sätt skyldigheter som uppställs i första stycket skall fullgöras och om undantag från dem. Föreskrifterna bör utformas med särskilt beaktande av ICANN:s riktlinjer (jfr artikel 9.1.7 i GAC:s princi- per). Administratören skall fastställa och offentliggöra regler för tilldelning av domännamn under toppdomänen. Regler för tilldelning av domännamn skall utformas med särskilt beaktande av 1)att förfarandet skall vara öppet och icke-diskriminerande, 2)skyddet för den personliga integriteten, 3)användarnas och andra allmänna intressen, samt 4)utvecklingen på Internetområdet. Ansökningsavgift och årsavgift för ett domännamn skall vara skälig. Bestämmelsens första och andra stycken innehåller dels en för- pliktelse för administratören av den nationella toppdomänen för att fastställa och offentliggöra regler för tilldelning av domännamn under toppdomänen, dels en uppräkning av vilka intressen som skall beaktas vid fastställandet av regelverket. Vissa av de punkter som skall beaktas vid fastställandet av regelverket följer redan av annan lag. Detta är exempelvis fallet med punkten 4 där det talas om skyddet för den personliga integriteten. I de fall integritetsaspekterna rör behandling av personuppgifter måste administratören följa de integritetsskyddande bestämmelser som följer av PUL. Att administratören skall beakta slut- användarnas intressen innebär exempelvis att regelverket bör utformas på ett sätt som medger så många som möjligt att registrera domännamn under toppdomänen. I att iaktta användar- nas intressen bör också ligga att administratören av toppdomänen bör reservera vissa ord. Detta bör bl.a. gälla kommunnamn och liknande beteckningar, men också sådana ord som kan användas i vilseledande syfte och som därför getts ett särskilt skydd i lag. Så är exempelvis fallet med vissa titlar, såsom advokat och läkare. Vid en bedömning av vilka ord som skall tas upp på en lista som reserverade bör man emellertid vara restriktiv, eftersom varje sådan åtgärd innebär ett avsteg från grundprincipen om icke-förprövning (se vidare i avsnitt 9.4.4). Frågan om en avgift är skälig enligt tredje stycket skall bedömas utifrån enskildas ekonomiska förmåga att betala för ansökan om och innehav av ett eget domännamn. Syftet med bestämmelsen är att avgifterna inte skall hindra eller försvåra för privatpersoner att inneha egna domännamn under en nationell toppdomän (se vidare avsnitt 9.4.4). Administratören skall föra ett allmänt tillgängligt register över beviljade domännamn samt upprätta säkerhetskopior av registerdata. En kopia av registret skall tillhandahållas tillsynsmyndigheten. Registret skall innehålla uppgifter om: 1)domännamnet, 2)namn, postadress, telefonnummer och adress för elektronisk post till domännamnsinnehavaren och den som tekniskt administrerar domännamnet, 3)uppgifter om till domännamnet knutna namnservrar, samt 4)övrig teknisk information som behövs för att administrera domännamnet. Uppgift enligt första stycket 2 får underlåtas att göras allmänt tillgänglig om särskilda skäl föreligger. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndig- heten får meddela närmare föreskrifter om registerverksamhet och tillhandahållande av säkerhetskopia enligt första och andra stycket. Bestämmelsen motsvarar närmast artikel 9.1.7 i GAC:s principer och har behandlats i avsnitt 9.3.3. Bestämmelsen utgör en sär- reglering i förhållande till PUL som i berörda delar ger vika för nu aktuell reglering. Första stycket i bestämmelsen slår fast den grundläggande skyl- digheten att föra ett register över beviljade domännamn. I skyldig- heten ingår även att hålla registret allmänt tillgängligt. Grunden för denna skyldighet är att det vid behov snabbt och effektivt skall kunna skapas kontakt mellan t.ex. olika domännamnsinnehavare för att säkerställa Internets funktion och säkerhet. Som ett ytter- ligare led i säkerställandet av Internets funktion föreskrivs att säkerhetskopior, dvs. kopior av en fil eller andra data som sparas för att användas om originalet blir förstört, av registerdata skall upprättas. Vidare skall en kopia av registret, som en säkerhets- åtgärd, även tillhandahållas tillsynsmyndigheten för förvaring. I andra stycket anges vilka registerdata som skall finnas med i registret. Frågan har behandlats i avsnitt 9.3.3. För att undvika röjande av kontaktuppgifter som skall eller bör hållas hemliga, t.ex. telefonnummer eller skyddade adresser, inne- håller tredje stycket en möjlighet till undantag från skyldigheten att göra uppgifterna tillgängliga för allmänheten. De regler som närmare skall gälla för t.ex. tillhandahållande av kopia av det aktuella registret och för förvaring av säkerhetskopior på säker plats bör fastställas av regeringen eller tillsynsmyndigheten genom särskilda föreskrifter. I fjärde stycket lämnas ett sådant bemyndigande. Om ansvaret för administrationen av en nationell toppdomän övergår till en annan administratör skall den tidigare administratören utan dröjsmål överföra registerdata som är nödvändiga för verksamheten till den nye administratören. Om ansvaret för administrationen av en nationell toppdomän upphör utan att det finns någon ny administratör, skall tillsynsmyn- digheten tillse att administratörens uppgifter utförs till dess en ny administratör finns. Den som överför registerdata enligt första stycket har rätt till skälig ersättning. För att säkerställa att driften av den nationella toppdomänen för inte försämras vid ett byte av administratör åläggs i första stycket den som upphör med verksamheten att föra över de registerdata som är nödvändiga för att administrationen skall kunna fortsätta. Bestämmelsen tar sin utgångspunkt i artikel 9.1.5 i GAC:s principer. Genom bestämmelsen i andra stycket är det tillsynsmyndighetens uppgift att tillse att verksamheten med att administrera den nationella toppdomänen fullföljs till dess att en ny administratör finns. Enligt tredje stycket har den som överför registerdata rätt till skälig ersättning. Ersättningen skall betalas av den till vilken över- föringen av registerdata sker. I det fall tillsynsmyndigheten skall ansvara för administrationen skall ersätt- ningen följaktligen erläggas av myndigheten, som i sin tur har rätt till motsvarande ersättning av den till vilken administrationen slut- ligen överlåts. Vid bestämmandet av ersättningen bör man först och främst beakta dels marknadsvärdet för överförandet av de registerdata som förpliktelsen avser, dels den ideella skada som kan uppkomma. Bestämmelsens utformning ger emellertid också möj- lighet att låta ersättningen avse kompensation för t.ex. nedlagt arbete. Om överenskommelse om ersättningens storlek inte kan träffas, får frågan avgöras av domstol. Skyldigheten att överföra register- data gäller dock oberoende av om ersättningsfrågan är löst eller inte. Tillsynen skall säkerställa att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen efterlevs. I bestämmelsen klargörs vilken uppgift tillsynsverksamheten skall tjäna. Det anges att syftet med denna är att säkerställa att administratören av den nationella toppdomänen för efterlever lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Tillsynsverksamheten träffar till följd av regleringen i 3 § tredje stycket även den som på uppdrag av administratören, helt eller delvis, rent faktiskt administrerar toppdomänen. Tillsyns- verksamheten har behandlats i avsnitt 9.6 i allmänmotiveringen. Administratören skall på tillsynsmyndighetens begäran lämna den information och bereda tillgång till den utrustning och annat som behövs för tillsynen. har rätt att för tillsynen få tillträde till om- råden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verk- samhet som omfattas av denna lag bedrivs. I bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 9.6.2, ges de befogen- heter som tillsynsmyndigheten måste ha för att kunna utföra sitt uppdrag. möjligheter att få nödvändig infor- mation om tillsynsobjektets verksamhet samt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen är grundläggande för en effektiv tillsyn. Skyldigheten i första stycket att lämna information kan gälla såväl generell information som information i ett särskilt fall. Emellertid gäller informationsskyldigheten endast i den mån den behövs för tillsynsverksamheten, inbegripet den utvecklingsuppföljning som åvilar tillsynsmyndigheten enligt 10 § och omvärldsanalys. Skyldig- heten att tillhandahålla utrustning och annat som behövs för till- synen kan gälla sådan utrustning, t.ex. datorer, som förvaras på ett sådant sätt att tillsynen annars kan försvåras eller omöjliggöras, t.ex. i bostäder. Rätten enligt andra stycket för tillsynsmyndigheten att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen motsvaras av en skyldig- het för administratören av toppdomänen att tillhandahålla begärt tillträde. Även om förhållandet inte uttrycks direkt i lagtexten skall det intrång som tillträdet innebär stå i proportion till behovet av åtgärden för tillsynsverksamhetens bedrivande. skall övervaka utvecklingen av och nivån på ansökningsavgifter och avgifter för domännamnsinnehavare samt för kostnader för avregistreringsförfarande enligt 12 §. Den ifrågavarande bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.4.4 och 9.5.3. Regleringen i paragrafen syftar till att säkerställa att domän- namn och ett avregistreringsförfarande tillhandahålls till rimliga priser enligt 5 § tredje stycket och 12 § andra stycket. Uppgiften är speciellt viktig med hänsyn till den ökande andelen konsumenter bland domännamnsinnehavarna. får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Beslut om föreläggande får förenas med vite.