sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta är i slutänden en politisk avvägning som är beroende av hur vi värderar exempelvis en förbättrad miljö mot kortsiktiga ekonomiska intres- sen. Det är också av betydelse i vilket perspektiv vi ser på frågan om vad som är kostnadseffektiva åtgärder. I bedömningen av kostnadseffektivitet bör, enligt min uppfattning, ett långsiktigt perspektiv användas där nödvändiga systemomställningar inte bör skjutas och där dagens åtgärder bör ha en långsiktig teknikutveckling och systemomställning i fokus. Jag förespråkar därför att vi bör gå före i klimatpolitiken och att detta bör avspeglas i ett skärpt klimatmål. Begränsa tilldelningen av utsläppsrätter till den handlande sektorn Delegationen har inte föreslagit en viss tilldelning till de handlande sektorerna. Vi konstaterar istället hur stort behovet av utsläpps- rätter skulle kunna bli om de större planerade investeringar som är kända genomförs. I regeringens bedömning av hur stor tilldelning som ges till företagen är det några frågor som är av särskild vikt att ta ställning till. Den handlande sektorns tilldelning i relation till andra sektorers utsläpp är av avgörande betydelse och båda dessa poster måste rymmas inom ett skärpt klimatmål. Ju större tilldelning som den handlande sektorn ges desto större blir kravet på andra sektorer att minska sina utsläpp. Det är därför angeläget med kraftfulla åtgärder inom de icke-handlande sektorerna. Möjligheten att genomdriva sådana åtgärder är avgörande för hur stor tilldelningen till den handlande sektorn kan bli. Frågan om den handlande sektorn bör betala skatt eller inte tar jag upp nedan men frågan är också avgörande vid valet av om- fattningen på tilldelningen. Vid en bibehållen skatt så minskar den handlande sektorns förmåga att ekonomiskt bära kostnaderna för att köpa utsläppsrätter vilket talar för en mer generös tilldelning. Vid en borttagen skatt kan däremot tilldelningen göras mindre Reservationer och särskilda yttranden generös då förmågan att bära kostnader för inköp av utsläppskvoter ökar. I båda sammanhangen är det nödvändigt att särbehandla de processutsläpp som är skattebefriade. Industrins förmåga att bära kostnader för inköp av kvoter för processutsläppen är liten och dessa bör därför särbehandlas liksom tidigare i skattesystemet. Den första handelsperioden mellan 2005–2007 är dels en för- söksperiod och dels en möjlighet att se till att åtgärder vidtas till den första åtagandeperioden enligt Kyoto-protokollet 2008– 2012. Det är därför angeläget att dels få till stånd ett system som faktiskt visar på möjligheterna att tillämpa ett handelssystem för att åstadkomma åtgärder och som ger erfarenheter av handel, samt att dels bidra till att minska den handlande sektorns faktiska utsläpp. En för generös tilldelning riskerar att leda till att vi faktiskt inte får någon handel eller en mycket begränsad handel och därmed otillräckliga erfarenheter inför nästa handelsperiod. En för generös tilldelning och därmed bristande anpassning till framtida krav på minskningar riskerar också att leda till att de åtgärder som senare måste vidtas –2012 blir allt för kraft- fulla för att vara möjliga att genomföra utan allvarliga kon- sekvenser. Det är därför viktigt att redan nu bidra till begränsade utsläpp genom handelssystemet. Den princip som jag förespråkar vid val av omfattningen av tilldelningen är att mängden tilldelade utsläppsrätter skall bidra till att de samlade utsläppen under den första handelsperioden – 2007 stabiliseras på historiska nivåer för att därefter kunna minskas –2012. Konkreta nationella åtgärder behövs för att minska transport- sektorns utsläpp Jag delar delegationens bedömning att det krävs ytterligare åtgärder för att minska transportsektorns utsläpp. Inriktningen att inklu- dera transportsektorn i handelssystemet är jag däremot skeptisk till. Jag ser i grunden positivt på möjligheten att använda ett handelssystem för att begränsa utsläppen av växthusgaser men an- ser att detta styrmedel bör begränsas till vissa sektorer. De sektorer som enligt min mening är mest lämpliga att ingå i handelssystemet är de där har begränsade förutsättningar att vidta åtgärder ensidigt p.g.a. exempelvis företagens konkurrenssituation. Skälen till att jag vill ha en uppdelning i handlande och icke-handlande Reservationer och särskilda yttranden sektorer är framförallt två; skillnaden i marginalkostnader i olika sektorer samt behovet av att uppfylla Kyoto-protokollets krav på att de åtgärder som genomförs genom flexibla mekanismer skall vara supplementära till inhemska åtgärder. Av samma skäl som vi har valt att inte ha ett generellt energi- beskattningssystem för samtliga sektorer så är det rimligt att inte inkludera samtliga sektorer i ett handelssystem. Marginalkost- naderna för ytterligare åtgärder skiljer sig kraftigt mellan olika samhällssektorer, t.ex. mellan transportsektorn och industrin, och ett gemensamt handelssystem för dessa sektorer riskerar att hämma åtgärder i den sektor där marginalkostnaden är högre. Detta leder i sin tur till högre krav på de sektorer där marginalkostnaden är lägre att vidta kompenserande åtgärder för att de totala utsläppen inte skall överstiga taket i handelssystemet. En avvägning av hur stort bidrag olika sektorer skall lämna till att uppnå klimatmålet bör istället vara en politisk avgjord fråga. Jag anser att en uppdelning av handlande och icke-handlande sektorer är ett bra sätt att möta Kyoto-protokollets krav på att de åtgärder som genomförs genom flexibla mekanismer skall vara supplementära till inhemska åtgärder. Handelssystemet bidrar på så sätt till kostnadseffektiva åtgärder i de sektorer där vi saknar möjlighet att ensamma genomföra en progressiv klimatpolitik medan inhemska åtgärder görs i de sektorer där vi har förutsätt- ningarna att själva bedriva en politik som kan minska utsläppen kraftigt. Sektorsmålet för trafiken bör ligga fast eller skärpas och kraft- fulla inhemska åtgärder måste vidtas för att detta mål skall uppnås. Att inkludera transportsektorn i handelssystemet skulle knappast öka trycket på kraftfulla åtgärder utan risken är överhängande att transportsektorn istället skulle kunna köpa sig fri från åtgärder genom förhållandevis billiga utsläppsrätter. Jag ställer mig därför mycket tveksam till att särskilt peka ut transportsektorn som ett område som bör inkluderas i handelssystemet. Frågan om hur ett nytt energiskattesystem och ett handelssystem för utsläppskvoter skall kombineras på ett konstruktivt sätt är svår att ta ställning till med det underlag som vi har. SNED:s förslag innehåller stora brister vad avser analyser av vilka fördelar Reservationer och särskilda yttranden som en kombination av de olika styrmedlen kan tillföra skatte- systemet. På samma sätt saknar vi förutsättningar att göra analyser av hur olika utformningar av skattesystemet inverkar på handels- systemet samt av fördelar och nackdelar med att behålla respektive ta bort koldioxidskatten för de handlande sektorerna. Jag har därför samma uppfattning som delegationen i övrigt att vi inte nu skall ta ställning till frågan om koldioxidskatten skall behållas eller inte för den handlande sektorn. För det krävs ytterligare analyser men jag vill ändå utveckla hur jag ser på frågan principiellt. Jag är i grunden principiellt positiv till att de handlande sek- torerna undantas från koldioxidskatt. Att blanda två så lika styr- medel med samma syfte riskerar att leda till problem. Ett exempel på sådana problem är den modell för koldoxidskatten som tas upp i betänkanden (avsnitt 2.3.1.2) som i praktiken skulle innebära en beskattning av tilldelade kvoter. En bibehållen skatt kan i och för sig bidra till ett större omvandlingstryck men detta uppnås rimligen på ett bättre sätt genom att begränsa tilldelningen av utsläppsrätter. Energisektorns beskattning skiljer sig från beskattningen av de övriga verksamheter som ingår i handelssystemet. Vid en avväg- ning om hur handelssystemet och skattesystemet skall kombineras bör särskilt villkoren för energisektorn analyseras och vid behov bör den särbehandlas för att upprätthålla eller helst stärka det omvandlingstryck för omställning till biobränslen som finns i . Energisektorn har en omfattande potential att bidra till omfattande utsläppsminskningar av koldioxid och den potentialen måste utnyttjas. Av SNED har det tydligt framgått att det finns stora svårigheter att utforma ett energibeskattningssystem som uppfyller de krav som ställs på det. De mest centrala kraven är att det skall upprätthålla eller stärka miljöstyrningen, tillgodose de krav som utgör samt ta hänsyn till näringslivets kon- kurrenskraft. Det finns anledning att ytterligare undersöka om möjligheten att använda handelssystemet och långsiktiga avtal för att avgränsa de företag som skall omfattas av energiskattesystemet för att på så sätt underlätta en utformning av energibeskattningen som kan bidra till att de ovan nämnda kraven uppfylls. I det sammanhanget bör möjligheten att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som krävs för att få nedsättning eller undantag från energibeskattningen. Reservationer och särskilda yttranden Behandlingen av torv i handelssystemet föreslås i betänkandet att behandlas som biobränsle i han- delssystemet. Jag delar uppfattningen att det är logiskt mot bak- grund av att torv behandlas så i både skattesystemet och i systemet för gröna certifikat men det är mycket tveksamt om det är lämpligt att i ett internationellt handelssystem göra detta avsteg från den internationellt vedertagna uppfattningen att torv skall betraktas som ett fossilt bränsle. Det riskerar att undergräva trovärdigheten i handelssystemet om olika länder försöker använda sig av den sortens särlösningar baserad på nationell praxis. Jag utgår ifrån att förslaget inte kommer att godkännas av eller andra deltagande länder i handelssystemet och anser att det är inte är lämpligt att förorda ett undantag för torv. Fördelningspolitiska effekter av utredningens förslag I betänkandet finns ett försök till en analys av vilka fördel- ningseffekter utredningens förslag kan få. Tyvärr innehåller mate- rialet stora brister vilket gör det svårt att dra några slutsatser om verkliga konsekvenser av utrednings förslag och jag tar kort upp några av dessa brister nedan. Jag förutsätter att regeringen i det fortsatta klimatarbetet gör analyser av vilka fördelningseffekter för- slagen får och även genomför en politik som bidrar till att undvika negativa fördelningseffekter och i möjligaste mån kompensera för dem när de uppstår utan att detta innebär avkall på kravet att politiken skall ha en stärkt miljöstyrning. Beräkningar i analysen skiljer sig från verkligheten på ett antal punkter och bygger dessutom på vissa antaganden som det inte finns någon egentlig grund för. Några exempel på detta är följande: –Utgångspunkten i beräkningarna är att koldioxidskatten är /kg koldioxid. I verkligheten är den /kg kol- dioxid och de anpassningar som beräkningarna räknar med skall infinna sig finns således redan incitament för i stor utsträckning. –Beräkningarna utgår ifrån att hushållens utsläpp skall minskas genom en generell höjning av koldioxidskatten. Faktum är att de förändringar av energibeskattningen som gjorts som ett led i klimatpolitiken inte har varit generella utan riktade till vissa energislag och områden Reservationer och särskilda yttranden Det finns också ytterligare åtgärder för att minska utsläppen utöver skattestyrmedlet såsom klimatinvesteringsbidrag vilket har helt andra effekter på fördelningen än generella koldioxidskattehöjningar. –Vidare har beräkningarna utgått ifrån att hushållen kom- penseras för ökade energiskattekostnader genom sänkt moms. De senaste årens skatteväxling har istället använt mindre generella skattesänkningar för att styra kompensa- tionen till de grupper som bäst behöver den. Sammantaget kan man dra slutsatsen att antagandena i analysen skiljer sig så starkt från utredningens förslag och från dagens förutsättningar att det inte går att dra några slutsatser om fördel- ningseffekter av utredningens förslag genom dessa beräkningar. Reservationer och särskilda yttranden Jag står i huvudsak bakom de förslag som delegationen lämnar i detta betänkande, även om det på grund av det omfattande materialet och den knappa tiden kan finnas bedömningar i texterna som jag inte fullt ut ställer mig bakom. I en särskild reservation anmäler jag en avvikande uppfattning vad gäller delegationens syn på torv som biobränsle. I det följande utvecklar jag närmare min syn på vissa frågeställningar. har fastställt målet att utsläpp av växthusgaser, omräknat i koldioxidekvivalenter, skall minska till genomsnitt –2012. ansåg, när målet fastställdes, att ambitionsnivån borde vara högre, en minskning . Vi anser fortfarande att detta är ett fullt realistiskt mål och denna uppfattning har stärkts efter den nyare statistik över historiska utsläpp som tagits fram och de prognoser som presenterats för delegationen, bland annat från Energimyndigheten.1 bör därför vid kontrollstationen 2004 överväga att höja ambitionsnivån i klimatfrågan. Genom att ligga i framkant i klimatpolitiken sporras svenska företag och konsu- menter till en långsiktig teknikutveckling och systemomställning som, förutom att vara bra för miljön, också kan leda till eko- nomiska konkurrensfördelar . Ett skäl till att jag anser att tio procents minskning är genom- förbar är att tidigare klimatmål, nämligen stabilisering nivå för koldioxid (riksdagsbeslut ), stabilisering nivå (riksdagsbeslut ) klarats med god marginal. Utsläppen av såväl koldioxid som samlade växthusgasutsläpp minskade och därefter igen . hade utsläppen minskat med , enligt rapportering till klimatkonventionen och EU. Däremot har alla prognoser vid i stort sett varje tillfälle pekat mot stora utsläppsökningar och därmed 1 Tyvärr är dock osäkerheten om såväl statistiken över historiska utsläpp som prognoser för framtiden osäkra och varierande från olika källor, vilket försvårar analyser av effekterna av olika målnivåer. Det är angeläget att förbättra det statistiska underlaget för klimat- politiken. Reservationer och särskilda yttranden vilselett politikerna att tro att uppgiften att minska utsläppen varit svårare än den faktiskt varit. Jag konstaterar att inte tagit någon lärdom av tidigare systematiska prognosmissar. I kapitel 10 heter det : I referenskalkylen hamnar de totala koldioxid- utsläppen över 1990-års utsläppsnivå. Med tanke på att utsläppen minskat i stort sett kontinuerligt är det ett orimligt antagande att de plötsligt skulle öka på bara . Ett annat tveksamt antagande är handelspriser på , i samma kapitel. Även detta ger en bild av större anpassningsproblem än som är sannolikt. De slutsatser som dras om fördelningseffekter grundas dessutom på felaktiga antaganden om hur skatteväxlingen hanteras politiskt. Slutsatserna är därför vilseledande. Bubblan för den handlande sektorn Även om den initiala fördelningen av utsläppsrätter inom den handlande sektorn främst är en fördelnings- och industripolitisk fråga snarare än en miljöpolitisk fråga, är bestämningen av den totala bubblans storlek i högsta grad en miljöpolitisk fråga. Den totala bubblans storlek i och andra EU-länder måste i varje land avvägas mot rimliga antaganden om utsläppen från andra sektorer i respektive land så att det nationella utsläppsmålet för varje land uppnås. Förutsatt att dessa utsläppsmål är harmoniserade med det totala åtagandet för EU enligt finns därmed också förutsättningar att detta mål kan uppnås. Den sammanlagda volymen av utdelade utsläppsrätter i EU-länderna kommer att ha avgörande betydelse för vilken prisnivå som kommer att uppstå i handeln med utsläppsrätter och därmed bli miljöpolitiskt styrande för de åtgärder som kommer att vidtas inom de handlande sektorerna. Utifrån mål bör bubblan för den handlande sektorn sättas på en sådan nivå att den tillsammans med rimliga prognoser för utsläppen inom övriga sektorer summerar till ett belopp som ligger ungefär mitt emellan konstaterade utsläpp och det nationella målet –2012. Delegationen har inte föreslagit en viss tilldelning till den hand- lande sektorn utan i stället räknat ut ett maximalt behov av Reservationer och särskilda yttranden utsläppsrätter baserat på dagens utsläpp med tillägg för osäkerhet i beräkningarna samt aviserade och tänkbara behov för nya deltagare. Detta behov uppgår till eller om även torv medräknas, vilket jag förordar. Enligt min mening kan inte en sådan maximal behovsberäkning ligga till grund för den tilldelning som regeringen senare skall besluta om. Detta illustreras i följande beräkningsexempel baserade på den prognos från Energimyndigheten2 som tillställts delega- tionen. Kolumnen Mål 2006 avser här medeltalet –2007 och Mål 2010 medeltalet 2008–2012 som det nationella målet avser. I samtliga tabeller ingår torv. Bubbla för handlande sektor Om bubblan 2006 sätts till ett maximalt behov av (inklusive torv) och det antas att samma bubbla skulle gälla även 2010 samt att prognoserna för övriga sektorer slår in skulle de totala utsläppen öka med i stället för att minska . Detta är givetvis oacceptabelt. Det förefaller inte heller realistiskt att det skulle vara möjligt att minska utsläppen inom de övriga sektorerna så snabbt att målet skulle kunna nås med en så stor tilldelning för den handlande sektorn. 2 prognos med utgångspunkt i de kvalitetssäkrade uppgifterna från . SOU 2003:60 Reservationer och särskilda yttranden Målet nås – handlande sektor är restpost Detta alternativ utgår från att de totala utsläppen minskar till 2010. Målet 2006 sätts mitt emellan utfallet och målet . Vidare antas att utsläppen för övriga sektorer blir enligt prognos. Möjlig bubbla för den handlande sektorn blir då . Målet nås – proportionell anpassning på alla sektorer De totala utsläppen är samma som i alternativ 2. Vid fördelningen mellan sektorerna får prognoserna resp. 2010 bilda utgångspunkt. Dessa räknas ner proportionellt för alla sektorer så att det totala målet nås. Möjlig bubbla för den handlande sektorn blir då , marginellt högre än i alter- nativ 2. Om en enkel fördelning skall göras utifrån historiska utsläpp och prognoser samt målet om fyra procents minskning till 2008–2012, skulle fördelningen kunna ske enligt något av alternativen 2 eller 3, kanske är alternativ 3 det mest rättvisa. Delegationen bör dock, enligt min mening, i det fortsatta arbetet även pröva om det är Reservationer och särskilda yttranden möjligt att komplettera denna fördelning med inslag av fördelning efter bästa möjliga teknik (BAT). Vid en sådan fördelning görs en explicit bedömning av vilka möjligheter till kostnadseffektiva utsläppsreduktioner och styrmedel för att uppnå dessa som finns inom olika sektorer Råvarubundna utsläpp och nya deltagare Fördelningen av utsläppsrätter inom den handlande sektorn på delsektorer och anläggningar föreslås i denna omgång ske baserat på historiska utsläpp. Vidare föreslås en uppdelning ske mellan bränslebundna och råvarubundna utsläpp. Jag är tveksam till om denna uppdelning fyller någon verklig funktion. Den verkar främst tillkommen för att utökade råvarubundna utsläpp skall ges ett viss försteg vid tilldelningen av utsläppsrätter jämfört med behov av tilldelning för ökade bränslebundna utsläpp. Oavsett om utsläpp klassificeras som råvarubundna eller bränsle- bundna kan det, enligt min mening, vara rimligt att vid utdelningen reservera en viss kvot för troliga new entrants . Detta bör ske inom ramen för den totala bubblan för den hand- lande sektorn genom en proportionell neddragning på samtliga delsektorer och anläggningar. En tänkbar bubbla för den handlande sektorn enligt alternativ 3 med en pott avsatt för nya deltagare kan leda till att många anläggningar får en lägre tilldelning än de genomsnittliga utsläppen för åren 1998–2001, särskilt om det finns osäkerheter i siffer- materialet som slår åt fel håll. Konsekvenserna av detta för de enskilda anläggningarna behöver dock inte bli särskilt besvärande och bör kunna pareras genom justeringar i koldioxidbeskattningen. Om till exempel tilldelningen för en anläggning skulle visa sig vara lägre än behovet får anläggningen köpa till utsläppsrätter. Om priset på utsläppsrätter är per kg CO2 blir genomsnittspriset för dessa utsläppsrätter per kg CO2 utslaget på anläggningens totala utsläpp. Många anläggningar betalar kvarts koldioxidskatt som är per kg CO2. Det bör då vara möjligt att justera den skattesatsen nedåt för Reservationer och särskilda yttranden den handlande sektorn så att den totala ekonomiska belastningen inte skall öka. Den kan till och med minska utan att de ekonomiska incitamenten för utsläppsbegränsningar minskar. Exemplet visar på vikten av en samordnad syn på handeln med utsläppsrätter och koldioxidbeskattningen. Ett samlat förslag bör på denna punkt läggas vid beredningen av betänkandena från FlexMex2-utred- ningen och SNED (). Reservationer och särskilda yttranden Genom att sjösätta ett system för handel med utsläppsrätter tar EU ett mycket viktigt steg mot att genomföra Kyotoprotokollet. Utsläppshandeln blir inte bara EU:s främsta åtgärd på gemen- skapsnivå för att uppnå dess åtaganden enligt protokollet, det kommer också att utgöra ett viktigt bidrag till utformningen av den mest centrala av protokollets mekanismer. Med införandet av utsläppshandeln tar EU nu initiativet i arbetet med att genomföra och utveckla de internationella överenskommelserna på klimat- området. Det innebär att EU nu har världens ögon riktade mot sig. Om EU:s handelssystem blir framgångsrikt kommer det att tillföra ett viktigt moment till det internationella klimatarbetet och de globala ansträngningarna att med Kyotoprotokollet som främsta redskap, på multinationell nivå, tackla klimatproblemen. Skulle däremot EU misslyckas kan Kyotoprocessen äventyras i sin helhet. Internationell handel med utsläpp av växthusgaser är emellertid ett helt nytt styrmedel. Genomförandet av handeln tvingar EU och dess medlemsstater att försöka lösa en mängd okända problem. EU har därför, inte minst för att vinna erfarenheter, beslutat att införa utsläppshandel för en begränsad del av utsläppen före Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Den första och avgörande åtgärden är i det sammanhanget den inledande tilldelningen av utsläppsrätter till de företag som skall ingå i handeln. Med detta yttrande vill jag fästa uppmärksamheten på några frågor som hänger samman med Delegationens förslag till hur den initiala tilldelningen skall utföras i . –Delegationens förslag att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter, och således inte de faktiska utsläppen, som skall avräknas mot det av antagna nationella målet, kan inte förenas med detta mål. Målet, som innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser, som ett medelvärde för perioden –2012, skall vara lägre än utsläppen , skall uppnås utan kompensation för upp- tag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Utsläpps- handel är en av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. Handeln gör det möjligt att genom köp av utsläppsrätter åstadkomma utsläppsminskningar i andra länder där kost- naden för att reducera utsläppen är lägre. Reservationer och särskilda yttranden och andra flexibla mekanismer öka kostnadseffektiviteten i klimatarbetet är en av Kyotoprotokollets grundläggande principer. Det leder förhoppningsvis till att utsläppsreduk- tionerna totalt sett, i ett globalt perspektiv, blir större än vad de annars skulle ha blivit. Precis som Delegationen fram- håller innebär emellertid handeln att det är svårt att efter en inledande tilldelning av utsläppsrätter styra de faktiska ut- släppen inom den handlande sektorn. –Delegationens förslag att den handlande sektorn skall till- delas CO2 bör betraktas mot bakgrund av att sektorns utsläpp under basåret, enligt de siffror som redo- visas i betänkandet, var endast .