sou · GRB378d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I annat fall skulle upplåtelsen riskera att utgöra en andrahandsupplåtelse och därmed riskera att komma i strid med de ledningsrätter som ligger till grund för opto- kablarna. Det bör å andra sidan innebära att upplåtelsen inte kan användas som apportegendom vid en nyemission. Då återstår endast möjligheten att använda upplåtelsen som ett frivilligt aktieägartillskott eller en avtalslösning. Används upplåtel- sen som ett aktieägartillskott måste värdet av upplåtelsen tas upp som en tillgång hos . Detta innebär att avkastningskravet på ökar i motsvarande mån. Tillgången måste dock värd- eras i enlighet med vad som gäller för redovisning för aktiebolag. Vid en sådan värdering kommer det rådande marknadsläget för denna typ av förbindelser att behöva beaktas. Avkastningskravet kommer att beräknas på det värde som då beräknas. Avtals- lösningen har jag enligt ovan bedömt ha den nackdelen att risken hamnar hos ensamt. Priset för upplåtelsen måste natur- ligtvis sättas med beaktande av de affärsmässiga riskerna. Möjligen kan denna risk också minskas genom utformningen av avtalet. Den närmare utformningen av ett sådant avtal har vi dock inte tid och resurser att lämna förslag till. Sammantaget är det min bedömning att det bör vara svårare att uppnå de positiva synergieffekterna avtalsvägen. Jag förordar därför att upplåtelsen av optofibernätet sker såsom ett frivilligt aktieägar- tillskott från staten till . Den närmare utformningen av en sådan upplåtelse, beräkningar av värdet av synergieffekter, värdet av aktieägartillskottet/upplåtelsen och konsekvenser beträffande per- sonal m.m. har utredningen inte möjlighet att gå in på. Det får förutsättas att erforderliga detaljanalyser görs, om regeringen bestämmer sig för att gå vidare med förslaget. Om svenska kraftnäts stomnät för elektronisk kommunikation skall drivas av någon annan bör upp- draget till upphöra. Det skulle då i och för sig kunna ifrågasättas om inte ett nytt uppdrag borde lämnas till den som övertar driften. Regeringen beslutade , att skulle frigöras från sitt uppdrag att ansluta alla kommunhuvudorter med sitt stomnät. Kommunerna fick i stället möjlighet att med hjälp av statligt stöd förbinda sina nät med rikstäckande nät. Jag anser att det uppdrag som återstår för efter regeringens beslut i praktiken har så begränsad innebörd att det inte behöver överföras till den som övertar driften. Risken för att redan anlagda förbindelser inte skall fortsätta att användas bedömer jag som mycket liten. Jag föreslår därför att uppdraget till upphör. Detta bör också medföra ett behov av ändring i instruktionen för . I 2 § sista punkten förordningen med instruktion för anges nämligen att därvid även skall främja tele- och datakommunikation genom att installera och använda teleledning- ar, främst på stamnätet, samt genom att upplåta nätkapacitet i dessa. skall överta driften av opto- fibernätet behöver instruktionen formuleras om. Avsikten bör allt- jämt vara att skall äga och underhålla opto- kablarna. Detta är nämligen motiverat med hänsyn dels till befint- liga ledningsrätter, dels till att det är fråga om ledningar som är dragna på ett sådant sätt att de ingår i de elektriska starkströms- anläggningar som har för sin kraftöverföring. Upplåtelsen av överföringskapaciteten i fibrerna skall avse kapacitet utan tillgång till transmissionsutrustning, s.k. svart fiber. Beträff- ande den överföringskapacitet som erfordras för styrning och övervakning av det egna elkraftnätet bör behålla rådigheten så att verket fritt efter eget val kan driva ett eget sådant nät eller upphandla tillhandahållandet av denna tjänst. Givetvis kan delta i en sådan upphandling. skall inte inneha någon aktiv utrustning för transmission, annat än sådan som kan erfordras för styrning och övervakning av den egna elnäts- verksamheten, om anser det nödvändigt att behålla sådan utrustning under egen kontroll. bör även erhålla en option på rätt att få nya optokablar förlagda av med utnyttjande av deras infrastruktur, framförallt i dess stamnät. Sådan utbyggnad måste då finansieras av . I instruktionen bör det därför i stället anges att därvid också skall installera och underhålla ledningar för elekt- ronisk kommunikation, främst på stamnätet, samt tillhandahålla nätet utan transmissionsutrustning under tid som motsvara nätets tekniska och ekonomiska livstid till operatör enligt regeringens uppdrag. Slutligen bör nämnas att om det vid en värdering av dispositions- rätten till optofibernätet vid ett frivilligt aktieägartillskott från staten till skulle visa sig att värdet måste sättas lägre än nuvarande värde efter gjorda planmässiga nedskrivningar, så kommer en motsvarande nedskrivning att påverka resultat- räkningen för . Den verksamhet som bedriver inom sin enhet Telenät och som avser elektronisk kommunikation skall bedrivas i ett särskilt aktiebolag. Ett uppdrag skall lämnas i syfte att utreda om en separation av tjänsteverksamhet från infrastrukturdelarna i kon- cernen är möjlig och önskvärd. En ständigt återkommande kritik och farhåga vad gäller statliga, och även kommunala, verk och bolag som agerar inom områden som primärt inte hör till deras kärnverksamhet är risken för korssubventionering. Även om reglerna är tydliga att korssubven- tionering inte skall förekomma, så räcker inte detta för att lugna marknaden. Jag är av den uppfattningen att t.ex. gjort det man rimligen kan kräva för att säkerställa att någon korssubventionering inte uppstår. Trots detta så finns ändå alltid en misstänksamhet hos privata aktörer att alla kostnader inte redovisas och att de statliga aktörerna har favörer som de privata ej har. För att skapa en trygghet och ett ökat förtroende för statens agerande inom bredbandsområdet föreslår jag därför att Telekomverksamhet bolagiseras, så att deras telekomverksamhet läggs i en annan juridisk person än moderbolagets. Vad gäller så är det svårare att avgränsa kärnverksamhet från telekomverksamheten då tekniken i stora stycken konvergerar till en och samma. Jag anser det därför svårt att avskilja IT- infrastrukturen i ett särskilt bolag. Däremot har vi situationen att också till viss del till- handahåller tjänster till slutanvändarna. I fall skulle en separation av deras tjänsteproducerande verksamhet från verksam- heten där deras infrastruktur hanteras kunna vara ett alternativ. Detta är dock en svårare operation som kräver en djupare analys. Jag föreslår därför att ett uppdrag ges i syfte att utreda huruvida en separation av tjänsteverksamhet från infrastrukturdelar- na är möjlig och önskvärd. kommer med ovan lagda förslag att frånträda som aktiv part på bredbandsmarknaden. ningsvis att äga, underhålla och investera i optofiber, dels för eget behov, men också på uppdrag av . Med detta förslag blir konsekvensen också att det ursprungliga uppdraget åt att förse landet med ett öppet sammanhållet stomnät upphör och ersätts av de beslut som reger- ingen fattat mot bakgrund av de förslag som lades i delbetänkandet IT-stomnät till vissa kommuner (SOU 2002:55) samt av de samla- de förslag som läggs i detta betänkande. Vattenfallsbolagen har överlåtit sin telekomverksamet till varför de inte heller är en aktiv part på telekom- marknaden . 4.5Ledningsrätt i vägrätt samt genomförande av artikel 11 i ramdirektivet i svensk lagstiftning m.m. Förslag: Ledningsrätt bör kunna upplåtas i vägrätt. Eftersom ledningsrättsutredning (Ju2002:03) f.n. arbetar med frågan lämnar vi inte några närmare förslag om detta. Artikel 11 i och rådets direktiv (2002/21//EG) om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektivet)3 har följande lydelse: 3 EGT nr L 108, 24.4.2002, s. 33. 1.När en behörig myndighet överväger en ansökan om beviljande av rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom för ett företag som godkänts för tillhandahållande av allmänna kommunikationsnät, eller en ansökan om beviljande av rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig egendom för ett företag som godkänts för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät som inte är allmänt tillgängliga, skall medlemsstaterna säkerställa att myndigheten fattar beslut på grundval av öppet redovisade och allmänt tillgängliga förfaranden som tillämpas utan diskriminering och utan dröjsmål, och följer principerna om öppenhet och icke-diskriminering när den knyter villkor till sådana rättigheter. Dessa förfaranden kan variera beroende på om sökanden tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller inte. 2.I de fall där offentliga eller lokala myndigheter har äganderätt till eller kontroll över företag som driver elektroniska kommu- nikationsnät och/eller tillhandahåller kommunikationstjänster, skall medlemsstaterna säkerställa att det råder en ändamålsenlig organisatorisk åtskillnad mellan den verksamhet som har ansvar för beviljande av de rättigheter som avses i punkt 1 och de verksamheter som har samband med ägande eller kontroll. 3.Medlemsstaterna skall säkerställa att det finns effektiva mekanismer för att ge företagen möjlighet att överklaga beslut om beviljande av rättigheter att installera faciliteter till ett organ som är oberoende av de berörda parterna. I en skrivelse av till ifrågasätter TeliaSonera om den svenska lagstiftningen tillgodoser de krav som uppställs i artikel 11 i ramdirektivet. översände en kopia av skrivelsen till utredningen. Skrivelsen fogas som bilaga till betänkandet, se bilaga 3). I skrivelsen hemställer TeliaSonera att regeringen skyndsamt ger direktiv till en utredning som skall analysera berörd lagstiftning och lämna de författnings- förslag som behövs för att i svensk rätt fullt ut genomföra artikel 11 i ramdirektivet. TeliaSonera nämner i skrivelsen att Utredningen (N 2001:14) om IT-stomnät till vissa kommuner bl.a. skall identifiera och analysera de intressekonflikter som kan finnas mellan IT-infra- strukturens utbyggnad och utnyttjande och de uppgifter som vissa statliga myndigheter har samt föreslå en avvägd policy för upp- låtande av utrymme för allmän IT-infrastruktur i den infrastruktur som staten förfogar över i syfte att skapa tydliga spelregler och riktlinjer för såväl infrastrukturförvaltarna som IT-intressena. Utredningen gör följande kommentarer till de problem som behandlas i skrivelsen. ledningsrättsutredning bedömde att vad direktivet före- skriver är att den myndighet som fattar beslut i ärenden om mark- åtkomst – exempelvis lantmäterimyndigheten när det gäller ledningsrättslagen – måste uppfylla krav på objektivitet, insyn, likabehandling och snabbhet i handläggningen. Med andra ord handlar det, enligt ledningsrättsutredningen, om att traditionella rättssäkerhetskrav måste tillgodoses. kom fram till att befintliga bestämmelser i regeringsformen innebär att svensk rätt sammanfattningsvis får anses uppfylla ramdirek- tivets krav i detta avseende. Beträffande kravet enligt artikel 11.2 i ramdirektivet på med- lemsstaterna att säkerställa att det råder en ändamålsenlig orga- nisatorisk åtskillnad mellan den verksamhet som har ansvar för beviljande av de rättigheter som avses i artikel 11.1 i direktivet och de verksamheter som har samband med ägande eller kontroll gjorde ledningsrättsutredningen den tolkningen att bestämmelsen avser myndigheter på olika samhällsnivåer. konstaterade att det är lantmäterimyndigheten som vid en för- rättning prövar frågor om ledningsrätt och att det i varje län finns en statlig lantmäterimyndighet med länet som verksamhetsområde samt därutöver även 39 kommunala lantmäterimyndigheter med respektive kommun som verksamhetsområde. Ledningsrättsutred- ningen konstaterade dessutom att om en kommun är sakägare vid en förrättning som handläggs av en lantmäterimyndig- het, får kommunen eller en annan sakägare begära att förrättningen i stället skall handläggas av lantmäterimyndigheten i länet, dvs. av den statliga. Utredningen kom därvid till den slutsatsen att även om en kommun byggt upp en egen bredbandsverksamhet så är lantmäteri- myndigheten dock en självständig förvaltningsmyndighet, vilket bl.a. innebär att den står organisatoriskt fri samt att den själv- ständigt skall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller som rör tillämpning av lag samt att objektivitets- principen som gäller för all myndighetsutövning får förutsättas tillämpas även av de kommunala lantmäterimyndigheterna. Därtill kommer enligt ledningsrättsutredningen möjligheten för en fastig- hetsägare att – när t.ex. ett bredbandsnät ägs av en kommun – begära att ledningsförrättningen skall handläggas av den statliga lantmäterimyndigheten. fann inte heller något behov av genomförandeåtgärder för artikel 11 i ramdirektivet beträffande de regelverk som rör de beslutande organen enligt expropriationslagen eller anläggningslagen. Beträffande möjligheten enligt artikel 11.3 i ramdirektivet som skall finnas att överklaga beslut om beviljande av rättigheter att installera faciliteter till ett organ som är oberoende av de berörda parterna gjorde ledningsrättsutredning bedömningen att såväl beslut enligt ledningsrättslagen som enligt expropriations- lagen och anläggningslagen kan överprövas i domstol. Såvitt avser regeringens beslut om expropriationstillstånd kan regeringsbeslut- ets laglighet överprövas av Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Ledningsrättsutred- ningen menade därför att nämnda lagstiftning får anses innehålla de regler om rätt att överklaga som krävs enligt direktivet. Sammanfattningsvis fann ledningsrättsutredning i sitt delbetänkande Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät (SOU:83, sid. 53 f.) att de myndigheter som fattar beslut i ärenden om markåtkomst för installation av faciliteter t.ex. i form av led- ningar uppfyller direktivets krav på objektivitet, insyn, likabehand- ling och snabbhet i handläggningen, att det krav som direktivet får anses ställa upp på organisatorisk åtskillnad mellan, å ena sidan, myndigheter som fattar beslut i ärenden om markåtkomst för installation av faciliteter och, å andra sidan, offentligt ägda eller kontrollerade elektroniska kommunikationsnät är uppfyllda, samt att de svenska författningar som i praktiken kan tänkas tillämpas för att ta i anspråk mark för installation av faciliteter uppfyller direktivets krav i fråga om rätt att överklaga. 4.5.3Förhållandet mellan artikel 11 i ramdirektivet och annan lagstiftning TeliaSonera menar i sin ovan refererade skrivelse att eftersom artikel 11 i ramdirektivet omfattar långt fler former av dispositions- rätt till mark än ledningsrätt så har bestämmelsen inte blivit föremål för en fullständig analys huruvida svensk rätt till alla delar uppfyller de krav som ställs upp i direktivet. Vår utredning har inte fått något uppdrag att genomföra artikel 11 i ramdirektivet i svensk rätt. Eftersom utredningen har upp- märksammats på frågan och denna har ett samband med de frågor som utredningen enligt utredningsdirektiven skall behandla har vi följande att säga om frågan från våra utgångspunkter. 4.5.4Förhållandet mellan markägares dispositionsrätt och tvångslagstiftning för att dra fram ledningar I kapitel 3 har en översiktlig genomgång gjorts av den lagstiftning som gäller för den verksamhet som de olika statliga infrastruktur- ägarna huvudsakligen bedriver. Det är ur utredningens synvinkel naturligt att i sammanhanget se om det finns anledning att föreslå några ändringar därvidlag med anledning av artikel 11 i ramdirek- tivet. Genom propositionen Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110, , rskr. 228) föreslogs en ny lag om elektronisk kommunikation. Den nya lagen ersätter nuvarande telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunika- tion. Lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och kommu- nikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. Den nya lagen har trätt i kraft . Genom den nya lagen genomförs bl.a. ramdirektivet i svensk rätt. Dock ingick det i utredningsdirektiven lednings- rättsutredning om översyn av vissa frågor om ledningsrätt, dir. 2002:17, bl.a. att lägga fram förslag på sådana författningsändringar i ledningsrättslagen (1973:1144) som är nödvändiga för att genom- föra de direktiv som EU antar inom ramen kommu- nikationsöversyn. ledningsrättsutredning redovisade de överväganden angående ändringar i ledningsrättslagen som är nödvändiga för att genomföra EG-direktiven på området för elektroniska kommunikationsnät i delbetänkandet Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät (SOU 2002:83). Förslagen bereds f.n. i . Som redovisats ovan ansåg ledningsrätts- utredningen emellertid inte att det erfordras författningsändingar för att genomföra artikel 11 i ramdirektivet i svensk rätt. I artikel 11 i ramdirektivet talas om det fall när en behörig myndighet överväger en ansökan om beviljande av rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom. De ställningstaganden till förfrågningar om upplåtelse av mark från utomstående aktörer som svenska staten genom Väg- verket, eller liksom statligt ägda bolag som Vattenfallsbolagen och kan behöva göra i egenskap av markägare bör enligt vår uppfattning inte omfattas av artikel 11 i ramdirektivet, eftersom artikeln uttryckligen talar om en myndig- hets överväganden av en ansökan. De ställningstaganden som företrädare för staten eller av staten ägda bolag gör i förhållande till sådana förfrågningar utgör ställningstaganden som det tillkommer varje markägare att göra i denna egenskap. Såsom synes ha varit ledningsrättsutrednings ståndpunkt (jfr SOU 2002:83, sid. 60 f.) bör ledningsrättslagen, expropriationslagen och anläggnings- lagen anses utgöra de svenska författningar som i praktiken kan tillämpas för att ta i anspråk mark för installation av faciliteter mot en markägares vilja. Vi har inte anledning att göra någon annan bedömning om dels, vilka lagar som kan vara tillämpliga för mark- åtkomst, dels om deras överensstämmelse med ramdirektivet än vad ledningsrättsutredning gjort. Även statliga aktörer måste ha rätt att utöva den dispositionsrätt som tillkommer markägare eller innehavare av annan rättighet som är jämställd med äganderätt i detta avseende. Kan överenskommelse inte nås om upplåtelse för att dra fram en ledning över sådan mark återstår endast den tvångslagstiftning som möjliggör åtkomst till mark utan markägarens samtycke. Ledningsrättslagen är den lag som torde vara mest tillämpbar i detta avseende. Den ger möjlighet att ta i anspråk utrymme även på mark som ägs av staten. I sammanhanget kan nämnas den numera upphävda kungörelsen (nr 5) med vissa bestämmelser rörande telegraf, telefon- och andra svagströmsledningar. I 1 § kungörelsen stadgades att telegraf-, telefon- eller annan svagströmsledning icke må fram- dragas å kronans mark eller inom område för allmän väg eller för enskild järnväg, som blivit upplåten för allmän trafik, ej heller inom område för spårväg, som genom koncession ställts under väg- och vattenbyggnadsstyrelsens kontroll, utan att tillstånd därtill erhåll- its. I kungörelsen angavs vilken myndighet som var behörig att ge tillstånd för mark av olika slag. Det var för mark som inte ingår i allmän väg den myndighet under vars förvaltning marken står, beträffande område för allmän väg vederbörande vägförvaltning eller i väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, beträffande område för enskild järnväg och spårväg väg- och vatten- . Av samma lagrum framgick dock att Telegraf- verket utan sådant tillstånd fick dra fram svagströmsledning inom område för allmän väg som hålls av kronan, om det vid samråd mellan telegrafverkets linjebefäl och vägmästaren i orten befanns att ledningen inte kunde bereda olägenhet för samfärdseln eller väghållningen. Kungörelsen innehöll även allmänna bestämmelser som skulle följas om tillstånd meddelades. Bestämmelserna var förhållandevis detaljerade. Bl.a. angavs att ledning skall dras fram så att minsta möjliga hinder och olägenhet uppkommer. Särskilda bestämmelser fanns för framdragande av svagströmsledning inom område för allmän väg. 4.5.5Förhållandet mellan vägrätt och ledningsrätt Väglagen reglerar både vägrätt och väghållning. Vägrätten ger väg- hållaren rätt att nyttja marken för vägändamål. Därutöver ger vägrätten, om inte någon inskränkning gjorts, väghållaren befogen- het att i fastighetsägarens ställe bestämma över markens använd- ning vägrätten består samt att tillgodogöra sig alster och andra tillgångar som kan utvinnas ur marken. Enligt 1 § ledningsrättslagen avser ledningsrätt rätt att utnyttja utrymme inom fastighet för ledning. Ledningsrätt omfattar befogen- het att inom fastigheten vidta åtgärder som behövs för att dra fram och begagna ledningen. Fastighetsbegreppet i ledningsrättslagen har samma innebörd som i fastighetsbildningslagen. Detta innebär att med fastighet avses vad som har införts eller enligt registrerings- bestämmelserna skall införas i fastighetsregistret.4 I 12 § ledningsrättslagen regleras skyldigheten att avstå mark eller annat utrymme för ledning. Enligt 12 § fjärde stycket äger bestämmelserna i 1 kap. 3 och 4 §§ expropriationslagen motsvar- ande tillämpning vid upplåtelse och inlösen enligt 12 § lednings- rättslagen. I 1 kap. 3 § expropriationslagen föreskrivs att vid 4 Jfr 19 kap. 1 § fastighetsbildningslagen (1979:988). expropriation av fastighet med äganderätt upphör all sådan särskild rätt till fastigheten som tillkommit genom frivillig upplåtelse, om rättigheten inte skall lämnas orubbad på grund av förordnande i expropriationstillståndet eller överenskommelse som fastställs av domstolen. I fråga om annan särskild rätt gäller att den består efter expropriationen, om inte annat förordnats i expropriations- tillståndet. De nu berörda reglerna gäller dock inte särskild rätt som tillkommer staten eller vägrätt som tillkommer annan än stat- en. Sådan rättighet består alltid efter expropriation. Enligt 1 kap. 4 § expropriationslagen har nyttjanderätt eller servitutsrätt som tillskapats genom expropriation företräde framför all annan rätt till fastigheten utom särskild rätt som tillkommit genom expropriation eller annat tvångsförvärv eller vid fastighetsbildning eller på liknande sätt. Särskild rätt som tillkommer staten eller vägrätt som tillkommer annan än staten rubbas dock aldrig genom expropria- tion. Vid ledningsförrättning ankommer det på förrättnings- myndigheten, lantmäterimyndigheten, att meddela sådana för- behåll, godkännande och förordnande som avses i 1 kap. 3 och 4 §§ expropriationslagen. Därvid anges i 12 § fjärde stycket lednings- rättslagen att utan hinder av nämnda bestämmelser i expropria- tionslagen kan dock särskild rätt som tillkommer staten och ej utgör vägrätt rubbas. Härigenom bör det vara klart att ledningsrätt inte kan rubba vägrätt och inte kan upplåtas i vägrätt. Utvecklingen har, såsom denna utredning påvisar, gått dithän att infrastruktur i form av framförallt banvallar, vägbankar och kraft- ledningsgator i allt större utsträckning utnyttjas för att etablera elektroniska kommunikationsnät. En anledning till detta kan antas vara att det är kostnadseffektivt att utnyttja sådan infrastruktur jämfört med att anlägga sådana nät i obruten mark. Ledningsrätt kan beviljas i alla slag av fastigheter. Avvägningar måste dock ske mot motstående enskilda och allmänna intressen enligt vad som anges i ledningsrättslagen. Vägrätten är dock enligt vad som nämnts undantagen i detta avseende. Det förefaller omotiverat att det skulle vara möjligt att upplåta ledningsrätt i spårområde för järnväg men inte vara möjligt att upplåta ledningsrätt i vägrätt. På samma sätt förefaller det omotiverat att ledningsrätt kan beviljas i ett vägområde om det t.ex. är fråga om en stor motorväg för vilken en särskild fastighet har tillskapats som det inte är möjligt att bevilja ledningsrätt i vägrätt för en mindre länsväg.