sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Exempel på detta är initiativ till att införa kon- takt- och servicepunkter lokalt i landet för t.ex. skatteförvaltning, arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassorna. Det kan inte fattas generella beslut om försäkringskassornas medverkan utan varje försäkringskassa fattar beslut om sin medverkan. Ett annat exempel är de krav som PPM ställer på försäkringskassorna beträf- fande kompetens om premiepensionen, krav som inte med auto- matik kan kanaliseras och lösas genom kontakter med RFV. Ansvarsfördelningar mellan försäkringskassornas styrelser och kassadirektörer är inte reglerade annat än i respektive försäkrings- kassas arbetsordning. Det finns alltså inte någon likformighet när det gäller fördelningen av ansvar och befogenheter mellan styrelse och operativ ledning på länsnivå. I och med att försäkringskasse- direktörernas mandat varierar råder också olika förutsättningar för samverkan med andra kassor, RFV och andra aktörer. Regionala organisationer som är självständiga gentemot varandra innebär legala hinder för vilken samverkan som kan ske mellan de regionala organisationerna i frågor om myndighetsutövning (pri- märt handläggning av enskilda individärenden). Att dessa självstän- diga organisationer har det primära ansvaret för handläggningen medför även ett hinder för koncentration av handläggningen på riks- eller regionnivå. Avslutningsvis kan konstateras att som försäkringskas- sorna formellt har haft en självständig ställning har självständig- heten i praktiken varierat över tiden. rådde en ordning där RFV detaljreglerade genom handböcker. har försäkringskassorna haft en friare ställning och agerat allt mer självständigt. Denna självständighet har ibland medfört att Utredningens bedömning av förändringsbehov medborgarnas intressen har varit svåra att tillvarata, vilket visat sig bl.a. genom att handläggningstiderna för samma ärendeslag varierat kraftigt i landet och att likformighet inte har gällt utan samma slags ärenden har kunnat bli bedömda på olika sätt i olika delar av landet. Det som ovan redovisats är exempel på att ansvarsfördelningen inte är ändamålsenlig och att den i vissa fall utgör hinder utifrån syftet att uppnå en nationell likformighet i socialförsäkringen. RFV och försäkringskassorna har dock tagit olika initiativ i syfte att uppnå större likformighet trots dessa strukturella brister. Exempel på detta är de senaste årens gemensamma arbete inom ramen för Prohälsa som syftar till samsyn och till att, genom att etablera gemensamma arbetsmetoder, utjämna obefogade regionala skillnader. Ett annat exempel är nationell samverkan för att för- korta genomströmningstider i ärenden om stöd till personer med funktionshinder genom att införa gemensamma arbetsmetoder för handläggarna. Den nationella samverkan som kommit till stånd är positiv. Man ska dock komma ihåg att dagens formella ansvarsfördelning inom socialförsäkringsadministrationen i praktiken innebär att ingen för- säkringskassa kan tvingas att delta i nationell samverkan eller införa de arbetsmetoder som tas fram. bygger nationella lösningar t.ex. i form av arbetsmetoder och handläggningsrutiner på alla berörda organisationers goda vilja. Det finns ingen som har ett nationellt ansvar för att ta fram och införa effektiva arbetsmetoder, handläggningsrutiner m.m. 6.4Vad behöver förändras? Det kan konstateras att socialförsäkringsadministrationen fungerar relativt väl inom flera områden med tanke på de struk- turella brister som finns i styrningen av administrationen. Men, och det är ett viktig men, det är klart att de strukturella förutsättningarna väsentligt kan förbättras så att än bättre förutsättningar skapas för att uppnå de mål och krav som ställs på den framtida administrationen. Likaså behöver förutsätt- ningarna öka för att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan samt att kunna använda samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. Utifrån ett medborgarperspektiv är det viktigt att socialförsäk- ringsadministrationen är rättssäker, effektiv och erbjuder god till- Utredningens bedömning av förändringsbehov Lika bedömning av ärenden oavsett var i landet man bor är ett självklart medborgerligt krav. Som vi redovisat erbjuder dagens situation ganska stora frihetsgrader när det gäller varje för- säkringskassas möjligheter att tolka reglerna och göra sina egna prioriteringar. Utredningen anser att ett helhetsperspektiv, gemen- samma förhållningssätt och likformighet i beslut bör eftersträvas. Detta försvåras med dagens struktur och formella fördelning av ansvar. Vi har också redovisat att ledningsansvaret – på samtliga nivåer – är otydligt, vilket bl.a. medför att det är svårt att utkräva ansvar. Det är allvarligt, eftersom en så stor organisation med så olika slags verksamhet och med en så betydande ekonomisk omslutning, behöver en tydlig och kompetent ledning. Detta för att i ett med- borgarperspektiv kunna arbeta på ett effektivt sätt med de viktiga försäkrings- och ohälsofrågorna och för att kunna ha bra produk- tivitet. Inte minst mot bakgrund av att det kommer att bli en allt hår- dare konkurrens om arbetskraften i behöver socialförsäk- ringsadministrationen bli en attraktiv arbetsgivare. Man behöver utveckla sin arbetsgivarpolitik. Det behövs en gemensam arbets- givarpolitik som gäller alla som arbetar inom administrationen, oavsett var i landet de verkar. Gemensamma satsningar på utbild- ning och kompetensutveckling behövs. Socialförsäkringsadminist- rationen måste kunna rekrytera och behålla kompetent personal. Det kan konstateras att dagens struktur för styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen inte skapar de grundläggande förutsättningarna för att uppnå de mål och krav som ställs på den framtida administrationen och som bl.a. formuleras i denna utred- nings direktiv. De strukturella problem som finns bör lösas så att de i kombination med andra åtgärder inom administrationen kan bidra till bättre förutsättningar för att uppnå målen. Utifrån beskrivningen ovan drar vi slutsatsen att det måste bli en mer ändamålsenlig fördelning av ansvar och befogenheter för styr- ningen av och inom socialförsäkringsadministrationen. Olika organ bör dessutom ansvara för uppgifter som är förenliga med varandra. Detta innebär bl.a. att följande måste övervägas: val av form för den formella regleringen av organisationen, vil- ket också kan uttryckas som ansvarsfördelningen mellan riks- dag och regering vad gäller myndighetsstyrningen, Utredningens bedömning av förändringsbehov ansvarsfördelning mellan olika nivåer inom socialförsäkrings- administrationen, organisation av och ledningsformer inom administrationen, verksamhetsutveckling och styrning av IT-verksamheten, Överväganden om ovanstående frågor och förslag till förändringar lämnas i följande kapitel. 7Socialförsäkringsadministra- tionens styrning och organisation – överväganden och förslag I detta kapitel presenteras utredningens överväganden och förslag. Utredningen tar sin utgångspunkt i medborgar- och personalper- spektiven. Medborgarna ska ha ett socialförsäkringssystem som de kan lita på. Verksamheten ska skötas effektivt och rättssäkert. En så stor och viktig verksamhet kräver också medborgarinsyn. För att socialförsäkringen ska kunna administreras på ett bra sätt krävs kompetenta och motiverade chefer och medarbetare. En gemensam arbetsgivarpolitik för socialförsäkringsadministrationen ger bättre förutsättningar för att kunna rekrytera och behålla de chefer och medarbetare som behövs i verksamheten. Utifrån denna bakgrund gör utredningen överväganden om och lämnar förslag till organisationsform, ansvarsfördelning, organisa- tion av och ledningsformer inom administrationen, verksamhets- utveckling och styrning av IT-verksamheten samt förtroende- mannainflytandet. Utredningen gör några överväganden av principiell art om tillsy- nen. Vi ska dock återkomma till denna fråga i slutbetänkandet . Utredningen ska också överväga frågor som sam- manhänger med socialförsäkringsadministrationens omfattning. Det gäller främst administration av den allmänna pensionen och den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Här ska utredningen bl.a. överväga om en ändrad ansvarsfördelning mellan socialförsäkrings- administrationen och andra myndigheter behövs. I detta delbetän- kande behandlas detta översiktligt. I slutbetänkandet kommer utförligare överväganden samt utredningens ställningstaganden att redovisas. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden 7.1Medborgarperspektivet – en rättssäker och effektiv administration En viktig utgångspunkt i utformningen av den nya socialförsäk- ringsadministrationen är medborgarperspektivet. Medborgarna har rätt till en administration av socialförsäkringen med hög kvalitet och till så låg kostnad som möjligt. Verksamheten ska bedrivas på ett rättssäkert och effektivt sätt så att tilltron till socialförsäkringen kan bevaras och stärkas. Medborgarnas företrädare ska ha insyn i verksamheten. Medborgarna måste känna tilltro till socialförsäkringen och dess administration. Det handlar om korta handläggningstider och korrekta beslut. Men även god tillgänglighet till information och tjänster som svarar mot samhällets och därmed medborgarnas behov. Det är viktigt att det finns en legitimitet för systemen. De försäkrade ska veta att de får den ersättning de är berättigade till, att bedömningen görs lika oavsett var i landet man bor och att man blir väl bemött av kompetenta tjänstemän. Ett systematiskt kvalitetsarbete bör vara en viktig del i socialför- säkringsadministrationens arbete för att utveckla sin verksamhet utifrån ett medborgarperspektiv. Administrationen ska ha kompetens och möjlighet att ta fram och utveckla IT-stöd som på bästa sätt tillgodoser både medbor- garnas och verksamhetens behov. Medborgarna ska ha tillgång till aktuell och korrekt information samt möjlighet att sköta vissa typer av tjänster via Internet. 7.2Personalperspektivet – en gemensam arbetsgivarpolitik En av de viktigaste förutsättningarna för att administrationen ska fungera bra är en motiverad och kompetent personal. För de anställda handlar det om bra arbetsmiljö, goda möjligheter att utveckla den egna kompetensen samt ett tydligt och kompetent ledarskap. Vidare är det ytterst centralt att de anställda känner del- aktighet samt att de ges en möjlighet att påverka sitt arbete. Detta ger en mer effektiv organisation. Arbetsgivarpolitiken är ett viktigt medel för att nå verksam- hetens mål. Med arbetsgivarpolitik avser utredningen frågor om personal- och chefsförsörjning, kompetensutveckling, personalrör- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden lighet, löne- och andra anställningsvillkor, jämställdhet, etnisk och kulturell mångfald samt frågor om arbetsförhållanden och arbets- miljö. En viktig fråga för socialförsäkringsadministrationen är att iden- tifiera och sätta mål för kompetensbehovet i den framtida verk- samheten. En annan är att finna vägarna för att nå dessa mål. Verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen förändras i takt med regelförändringar, nya behov och krav hos de försäkrade m.m. Detta gör att nya arbetsuppgifter tillkommer och gamla för- svinner. En förändrad kompetens behövs för att klara detta. Den allt mer automatiserade ärendehandläggningen gör att rutinupp- gifter försvinner och att förtrogenhet med IT blir viktigare. Reha- biliteringsverksamheten kräver personal med en beteendeveten- skaplig inriktning och med en förmåga att samverka med olika myndigheter och andra delar av samhället. Att se till att personalen har erforderlig kompetens och andra förutsättningar för att göra ett bra arbete är en viktig arbetsgivar- fråga, där hela administrationen bör genomsyras av en gemensam syn på vilka krav som ställs och hur de ska uppnås. De enskilda individerna måste kunna påverka sitt arbete och känna delaktighet i det. Det förutsätter en individanpassning inte minst när det gäller kompetensutvecklingen. Detta krävs både för att organisationen ska få rätt kompetens och för att individerna ska känna att de utvecklas i ett meningsfullt arbete. Medarbetarna ska uppmuntras att ta eget ansvar. Det ställer krav på deras initiativ- förmåga och vilja till utveckling. Medarbetarna på försäkringskassorna har en ganska hög genom- snittsålder och många nya medarbetare som dels är yngre, dels har akademisk bakgrund, behöver rekryteras. Bl.a. detta ställer nya krav på ledarskapet. Chefsförsörjningen är en mycket viktig fråga för den nya socialförsäkringsadministrationen. Löne- och andra anställningsvillkor är också viktiga delar av en arbetsgivarpolitik. Hur dessa villkor regleras beror på vilken form av organisation som väljs för socialförsäkringsadministrationen. Utredningen återkommer därför till dessa och några andra arbets- givarpolitiska frågor i kapitlet om konsekvenser. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Den nya organisationen för socialförsäkringsadministrationen ska vara statlig. Försäkringskassornas organisationsform har utretts och debatterats vid ett antal tillfällen . Att frågan gång på gång blir föremål för förslag till förändring visar på att nuvarande lösning ifrågasätts. Frågor om organisationsförändringar tar alltid tid och kraft från verksamheten i övrigt. I nuvarande läge behövs all kraft för att komma till rätta med de problem som finns inom socialförsäkringen och dess administration. Utredningen bedömer att resurser i form av tid och kraft frigörs genom att organi- sationsfrågan löses. Försäkringskassorna har uteslutande hand om statlig verksam- het, som finansieras av statliga medel och där staten är försäkrings- givare. Det är naturligt att under dessa förhållanden välja en statlig myndighetsstruktur. finns ingenting i försäkringskassor- nas funktion som talar för att de ska ha en särskild organisatorisk lösning. byggde sjukförsäkringen på enskilt medlemskap i en förening och på en folkrörelsetradition. blev sjukför- säkringen obligatorisk. då socialförsäkringslagen (1999:799, SofL) trädde i kraft är inte längre inskrivning hos allmän försäkringskassa något villkor. För att en person ska omfattas av socialförsäkringen krävs enbart att han eller hon arbetar eller är bosatt i . Försäkringskassorna uppfattas av allmänheten och av de anställda, som utredningen träffat under sina besök på försäkrings- kassorna, som en del av den statliga myndighetsstrukturen. Socialförsäkringen och ohälsoproblematiken är en nationell angelägenhet, vilket också bör återspeglas i valet av organisations- form. Regeringsrätten har i ett flertal rättsfall konstaterat att försäk- ringskassorna i viktiga avseenden bör jämställas med statliga för- valtningsmyndigheter utan att formellt vara det. Tryckfrihetsför- ordningens bestämmelser om allmänna handlingar, sekretesslagen och förvaltningslagen är tillämpliga på försäkringskassor- nas verksamhet. Det är däremot inte helt klart att försäkringskas- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden sorna kan jämställas med statliga förvaltningsmyndigheter i alla avseenden. Ser man till försäkringskassornas funktion är det ur juridisk syn- vinkel inte mycket som talar för en fristående ställning. Även om försäkringskassorna historiskt är föreningar är samtliga förenings- rättsliga bestämmelser ersatta av reglering i författning. Försäk- ringskassorna har t.ex. inga medlemmar, ingen föreningsstämma, ingen privaträttslig revision, och de upphör inte genom likvidation. Verksamhetens omfattning är vidare helt styrd i lag. Den som vill hävda att försäkringskassorna inte är statliga myn- digheter grundar inte sin inställning på juridiska överväganden. Kopplingen till privaträttsliga subjekt är obefintlig. Å andra sidan är det helt klart att lagstiftaren inte ser försäkringskassorna som statliga myndigheter, vilket har lett till att de har en speciell, juri- disk status som bedöms genom lagstiftning eller praxis från område till område och som faller mellan stolarna i regeringsformens regel- verk. I regeringsformen uttalas att regeringen styr riket och ansvarar inför . De statliga myndigheterna lyder under regeringen om inget annat framgår av regeringsformen eller annan lag. Det finns ingen rimlig anledning till att stora delar av socialförsäkrings- administrationen ska undandras regeringens styrning. Socialförsäk- ringsadministrationen, som har nationell politisk betydelse och är helt statligt reglerad och finansierad, bör ställas under regeringens fögderi. 7.4En eller flera myndigheter Socialförsäkringsadministrationen ska bestå av en myndighet. Myndighetens närmare organisatoriska utformning bör vara en fråga för myndighetens ledning. Utredningen bedömer att en så stor och geografiskt spridd organisation som socialförsäkringsmyndigheten kommer att behöva delegera och decentralisera beslut inom organisationen. Utredningen bedömer också att behoven av samverkan med bl.a. landsting, länsarbetsnämnd och arbetsförmedling kräver att socialförsäkringsmyndigheten finns representerad i länen. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden medborgarinsynen talar för detta. Utredningen förutsätter också att personalen anställs i myndigheten, men att det finns en koppling till länen. Regeringen har mycket stora frihetsgrader när den utövar sin orga- nisationsmakt. Verksförordningen (som ses över) innehåller ett regelverk av ramkaraktär, men förordningen är bara tillämplig i den omfattning som regeringen föreskriver i myndig- hetens instruktion eller i någon annan förordning. Det är vanligt med undantag och tillägg till förordningen i myndigheternas instruktioner. Detta innebär att det uppstår få automatiska konsekvenser av att organisera en förvaltning som sammanhållen eller nivåindelad. Följande konsekvenser gäller dock alltid: Arbetsrättsligt är en myndighet detsamma som en arbetsgivare och flera myndigheter är detsamma som flera arbetsgivare. Varje enskild myndighet anställer sin personal och är avtals- slutande part. Det har betydelse för regeltillämpningen angående offentlighet och sekretess om handlingar inkommer till eller upprättas på olika enheter inom samma myndighet eller om de flyttas över myndighetsgränser. Eftersom sekretess som huvudregel gäller mellan myndigheter för det senare med sig vissa komplikatio- ner. I övrigt blir konsekvenserna en följd av vad man bestämmer sig för, vilket framgår av följande exempel. Regeringens instruktion för innebär att det finns 37 kriminalvårdsmyndigheter, men instruktionen liknar ändå väldigt mycket en instruktion för en myndighet som är en och sammanhållen. Ett skäl för regeringen att behålla nivåindelningen i vissa hänseenden är att vissa beslut av kriminalvårdsmyndigheter kan överklagas hos . Man har inte ansett det mödan värt att ändra instansordningen i dessa ärenden och har därför formellt behållit kriminalvårdsmyndigheterna även om de i övrigt är en helt integrerad del av verket. Det är t.ex. så att Krimi- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden nalvårdsstyrelsen utser de enrådiga cheferna för kriminalvårdsmyn- digheterna. Några styrelser finns inte. Omvänt har regeringen när det gäller det kommande Skattever- ket bestämt sig för att föreslå ganska omfattande lagändringar, som bl.a. innebär nya instansordningar i vissa ärenden, därför att rege- ringen har sett väsentliga möjligheter till rationaliseringar och effektiviseringar i en sammanhållen skatteförvaltning utan nivå- indelning. När det gäller socialförsäkringsadministrationen behöver man inte avstå från en sammanhållen myndighet av den anled- ningen att man måste bibehålla en instansordning i överprövnings- ärenden. Det enkla skälet är att försäkringskassornas beslut över- prövas i domstol och inte i RFV. Även om det finns väldigt få automatiska konsekvenser av den ena eller andra organisationsmodellen, är det ändå av betydelse vad man väljer. För åtskilliga myndigheter och förvaltningar har länsindelningen traditionellt utgjort bas för indelning i organisatoriska enheter. Mer och mer har det ändamålsenliga med länsindelningen ifrågasatts. Inom många andra statliga områden går utvecklingen från läns- indelning mot större geografiska områden. Länsindelningen samlat kommer att ses över inom ramen för (Fi 2003:02) med uppgift att se över strukturen och uppgiftsför- delningen mellan stat, kommun och landsting. ändrades t.ex. organisationen i skatteförvaltningen från länsmyndigheter till 10 skattemyndig- heter. Enligt Det nya (Ds 2002:15) är Riksskatte- verkets bedömning att en del av de fördelar som man önskade uppnå genom reformen i stort sett har uppnåtts eller kommer att uppnås. Detta gäller bl.a. besparingar inom det administrativa området, förbättrad materiell kompetens med bättre styrnings- möjligheter och mer jämstora myndigheter med större bärkraft. Ledning och styrning på den övergripande nivån har förenklats genom att det s.k. kontrollspannet inom skatteförvaltningen utgörs av tio myndighetschefer, i stället för tjugofyra. Den största för- delen med regionaliseringen består dock i att antalet myndighets- gränser har blivit färre. Den operativa verksamheten har därmed underlättats. Vidare har problemen med hanteringen av formalia- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden I propositionen Det nya (prop. 2002/03:99) föreslås att de nuvarande tio skattemyndig- heterna och avvecklas. Det regionindelade Skatte- verket föreslås i stället bildas. Dagens försäkringskassor som motsvarar länsindelningarna innebär att det är stora skillnader mellan de små och de tre största försäkringskassorna , och . Skulle de mindre försäkringskassorna slås samman till kassor av motsva- rande storlek och förutsättningar beträffande befolkningsmängd, ärendevolym och antal anställda som de tre stora skulle det inne- bära att det bildades ca sju regioner. Ett förslag till regionindelning skulle kunna se ut på följande sätt: , , , och Utifrån en sådan regionindelning skulle områdena bli mer likvär- diga. Generella fördelar med indelning i större regioner jämfört med länsindelning är: De fasta kostnaderna för ledning, styrning, uppföljning och administration tenderar att minska – effektiviseringar och rationaliseringar kan lättare genomföras. Genom mer likvärdiga regioner skapas lättare möjligheten till optimal arbetsfördelning mellan central och regional nivå. Kompetensförsörjningen kan lättare och mer enhetligt till- godoses. Skillnader i arbetsbelastning och resurstillgång kan hanteras mer flexibelt i en större organisation. Utredningen anser att om den nya organisationen för socialförsäk- ringsadministrationen ska bestå av en chefsmyndighet och ett antal regionala myndigheter bör den regionala myndigheten omfatta ett geografiskt område som spänner över flera län. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Det finns dock nackdelar med en lösning med större regioner, t.ex. kan det bli svårare att samverka med andra organisationer på länsnivå. I ovanstående avsnitt redovisades vissa fördelar med självständiga regionala myndigheter som omfattar flera län i jämförelse med regionala myndigheter som enbart omfattar ett län vardera. I alter- nativet med en myndighet kan fördelarna nås i ändå högre grad än i alternativet med självständiga regionala myndigheter. Även i fortsättningen kommer verksamhet i form av handlägg- ning och rehabilitering att bedrivas i länen. Men detta innebär inte att handläggningen av samtliga ärendeslag knyts till respektive län. I vissa fall behövs en specialisering och koncentrering på ett färre antal platser för att verksamheten ska kunna skötas på ett bra sätt och för att medborgarna ska kunna få sina ärenden handlagda på ett kompetent och rättssäkert sätt. Med alternativet en myndighet skapas det andra förutsättningar för ärendehandläggningen och därmed också för vad som ska handläggas var.