sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det gäller inte minst etiken, där kategorierna rätt och fel börjat förlora sin absoluta karaktär i takt med att vi upptäcker att värderingar varierar mellan kulturer och från tid till annan. Man talar ibland om situationsanpassad etik. Men detta har på intet sätt lett till ett allmänt moraliskt sammanbrott. Tvärtom tenderar i synnerhet unga människor att söka sig fram till en stark egen etisk livshållning. Denna renässans för sökande efter livsprinciper har fött nya idéströmningar i den västerländska kulturen och väckt gamla idétraditioner till liv, allt ifrån miljö- och freds- rörelse globaliseringsmotståndare och militanta ve- ganer. Dessa strömningar speglar också vår alltmer komplexa identitet. Industrisamhällets etniskt homogena klassamhälle med fasta köns- roller har gradvis luckrats upp. Identitet bestäms inte bara av yrkes- och familjetillhörighet. Den komplexa, snabbt föränderliga tillva- ron skapar multipla identiteter; självuppfattningen växlar mellan de olika sammanhang i vilka vi inordnar oss. Denna mångfald och relativism präglar även i växande grad män- niskors hållning till traditioner och institutioner. Vi betraktar oss i allmänhet som friare i förhållande till de sammanhang vi rör oss i och går lättare in i och ut ur dem. Vi reflekterar över och ifrågasät- ter gamla sanningar och auktoriteter, inte nödvändigtvis självstän- digt och objektivt, men det ger ändå en känsla av frihet att vi kan komma fram till våra egna slutsatser, vår egen personliga mix av värderingar och trossatser. Också den allmänna debatten påverkar våra värderingar. stod miljöfrågorna högt på dagordningen för de flesta svenskar. Under det tidiga 1990-talets kris stod sysselsättningen i fokus. pekar människor i allmänhet ut sjukvård och äldreom- sorg som de viktigaste politiska uppgifterna. Under dagspolitikens stormiga yta förblir dock våra grundvärden anmärkningsvärt fasta. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Ett sådant värde är familjen som alla ger en central roll oavsett ålder och generationstillhörighet. Också hälsa, fred och frihet tillhör sta- digt de högst rankade värdena.22 En värderingsförskjutning som man kunnat iaktta även i opini- onsmätningar är att njutning och lycka tillmäts allt större betydel- se. Det är uppenbart att vi, i takt med att de grundläggande materi- ella behoven tillgodoses och livet tycks erbjuda allt större valmöj- ligheter, får ökade förväntningar på egna upplevelser; vi ser en tillta- gande hedonism. Det speglas inte minst i vårt ökade utlandsresan- de, liksom kroglivets och upplevelseturismens anmärkningsvärda tillväxt, men också i hälso- och välbefinnandeindustrins snabba ex- pansion. Måhända har dessa ökade förväntningar på den egna för- mågan att tillvarata olika livsmöjligheter bidragit till den livsstress vi nu kunnat avläsa i stigande sjukskrivningar med utbrändhets- symptom. Ett vikande intresse för demokratins traditionella institutioner är således inte nödvändigtvis ett uttryck för ett vikande samhällsin- tresse. Tvärtom förefaller intresset för samhällsfrågor att öka men söker sig andra vägar, mer inriktade på handling och konkreta frå- gor här och och mindre på social identitet. Det finns därmed också en tendens att man engagerar sig först när betydelsefulla vär- den står på spel eller när man är missnöjd med politiska beslut.23 Detta ställer krav på samhällsorganisationen. En diskussion om medborgarnas relation till den offentliga verksamheten kan emel- lertid inte begränsas till de offentliga organen och deras arbetssätt och bortse från de politiska partiernas avgörande roll. Det är fram- för allt genom partierna som medborgarnas samhällsengagemang omsätts i demokratisk delaktighet. Detta innebär på intet sätt att den partiburna demokratin är problemfri. Tvärtom finns uppenbara problem med rekryteringen till politiken. Likväl är det partierna som bär upp demokratin. Skall struktur och uppgiftsfördelning i samhällsorganisationen förändras för att främja en god hushållning med gemensamma resurser och för att skapa den tydlighet som är en förutsättning för demokratiskt ansvarsutkrävande, måste hänsyn tas till de politiska partiernas roll och funktion. 22Göteborgs universitet, SOM-undersökningarna 1986-2000. 23Erik Amnå & kan göra sig hörd? i (2003) Dom kallar oss unga. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken Synen på politik och offentlig sektor24 Svenskarnas allmänna intresse för politik har stadigt ökat , vilket delvis torde hänga samman med en höjd utbild- ningsnivå. har den politiska aktiviteten mätt med tradi- mått planat ut eller minskat : valdeltagan- det ökade fram till andra för att sedan minska; aktiviteten i de politiska partierna kulminerade i början på 1980- talet för att sedan kraftigt avta. Förklaringen till denna synbara pa- radox torde vara att det politiska intresset tar sig andra ut- tryck; det har blivit vanligare att diskutera framför allt kommunala frågor i den egna nära omgivningen, vilket hänger samman med en ökad fokusering på den kommunala servicen, snarare än på partipo- litiken. Man kan också skönja en minskad tilltro till politiker, vil- ken torde hänga samman med en mer kritisk mediebevakning, men som förmodligen också är en följd av verkliga och upplevda ned- dragningar i välfärden. har ett ökat omvärldsberoende och ett minskande utrymme för offentlig expansion fött en insikt om politikens begränsningar. Intresset för kommunalpolitik har stadigt ökat, som en återspeg- ling av kommunernas och landstingens växande betydelse för män- niskors välfärd. Betecknande nog har intresset framför allt ökat bland lågutbildade och kvinnor, som i stor utsträckning både nytt- jar och arbetar med service. Slående är att vi likväl, det ökade intresset för kommunalpolitiken till trots, fortsätter att till- mäta riksdagsvalet större betydelse än kommunfullmäktigevalet. Här kan man ana en insikt om rikspolitikens stora och växande be- tydelse för kommunalpolitiken. Förmodligen uppfattas också kom- munalpolitiken som mindre ideologisk och mer sakorienterad. In- tresset för kommunalpolitik är större i mindre kommuner, där känslan av närhet och möjligheten till överblick torde vara större. Över huvud taget ger undersökningarna en bild av lokal politik som något som ligger gemene man närmare än rikspolitik. har också utrymmet för lokal politik ökat. Vi röstar i allt större utsträckning på skilda partier i riksdags-, lands- tings- och kommunalvalen. Rent lokala och regionala partier har ökat sin röstandel. Även riksdagspartierna har på lokal och regional nivå börjat inta en allt friare hållning till de nationella partierna. 24 Underlag bl.a. från SOM-undersökningarna 1986-2000, samt (2003) demokrati . Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Också synen på offentlig sektor har genomgått stora förändringar. ökade kraven på avreglering och privatisering. De kulminerade , då av de tillfrågade ville minska den offentliga sektorn, medan motsatte sig detta. I skuggan av det tidiga 1990-talets djupa ekonomiska kris vände dock opinionen snabbt och har en majoritet mot- satt sig en minskning av den offentliga sektorn i flertalet av de opi- nionsundersökningar som gjorts. har dock ett ökat missnöje med den offentliga servicen kunnat skönjas, förmodligen som en återspegling av att de förväntningar som den starkare samhällsekonomin födde inte till fullo har infri- ats. Betecknande är också att människors syn på den offentliga sek- torns storlek och skatter hänger nära samman med partisympatier och ideologisk grundsyn, medan omdömena om den offentliga ser- vicen avgörs av egna erfarenheter. I allmänhet är de som brukar en offentlig tjänst mer positiva till den än de som inte gör det. Över huvud taget är uppslutningen bakom en skattefinansierad välfärd oförändrat stor, oberoende av ålder och generation. I de flesta mätningar har sålunda eller mer ansett att sjukvården huvudsakligen bör skattefinansieras. Detsamma gäll- er äldreomsorgen, medan motsvarande siffror för utbildning legat på 70–och för barnomsorg på 60–. Också när det gäller sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och pensioner förefaller en stor majoritet föredra finansiering via skatter framför avgiftsfinan- siering.25 En stor och stabil majoritet anser också att offentliga organ är bäst lämpade att utföra offentligt finansierade tjänster. ansåg att stat, kommun eller landsting var bäst skickad att sköta såväl sjukvård, äldreomsorg och socialvård som utbildning vid mätningar både 1986 och 2002, medan motsvarande siffror för barnomsorg steg från 2002. har föredragit privata utförare vid båda dessa mätningar, medan endast någon enstaka procent föredragit att tjänsterna utförs av anhöriga. Undantaget är barnomsorg, som 2002 ansåg sköttes bäst av anhörig. Det är dock en kraftig minskning , då motsva- rande siffra var . Också andelen som föredrog anhöriga som huvudansvariga för äldrevården sjönk påtagligt, från , mellan undersökningarna.26 25Jfr bl.a. om svensk välfärdspolitik i komparativ belysning i (2003) Sjukskrivning – försäkring eller försörjning. 26Stefan Svallfors i (2003). Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken Andra undersökningar tyder på att det framför allt är de äldre som föredrar offentliga utförare, medan ungdomsgenerationen är betydligt mer öppen för andra utförare.27 Att man anser en aktör bäst lämpad att sköta en tjänst behöver heller inte innebära att man motsätter sig att alternativ förekommer. Tvärtom tycks attityden till mångfald i detta avseende ha blivit mer positiv. Däremot förefaller allt fler anse att de behöver individuella kom- plement till den offentliga välfärden. Vid en undersökning 2002 trodde inte att de skulle kunna leva på sin statliga pension och ansåg sig tvungna att komplettera med en privat pensions- försäkring. trodde sig också bli tvungna att komplettera med en privat arbetslöshetsförsäkring och med en privat sjukför- säkring. Mer anmärkningsvärt är måhända att inte trodde att de skulle få den sjukvård de behöver om de blir sjuka och att ansåg sig vara i behov av en sjukvårdsförsäkring.28 Som jämförelse kan nämnas att 130 000 svenskar 2002 hade en sjukvårdsförsäkring som garanterar dem privat sjukvård och att 2 300 000 hade en pen- sionsförsäkring. Förnyelse av offentlig verksamhet Den offentliga sektorn har genomgått en genomgripande omvand- ling, i liksom på många andra håll i världen. Med närings- livet som förebild har verksamheter lagts ut på entreprenad och marknadsstyrning introducerats på bred front, med ideologiska förtecken och under trycket av stora besparingsbeting. Parallellt har en övergång skett från detalj- styrning till mål- och resultatstyrning. Många offentliganställda upplever sin arbetssituation som pressad med återkommande orga- nisationsförändringar och ryckighet i de ekonomiska förutsätt- ningarna. Kraven på anpassningsförmåga har stigit kraftigt de se- naste 10–15 åren. Privat produktion med offentlig finansiering är, om än livligt omdebatterad, ännu en tämligen begränsad företeelse. gick av alla grundskoleelever och av alla gymnasieelever på fri- stående skolor. av alla förskolebarn gick på enskilda förskolor och av alla äldre med särskilt boende bodde på privata äldre- 27Gunhild eller realiteter i (2000) I väntan . 28Stefan Svallfors i (2003). Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik boenden.29 Förhållandena förändras dock snabbt inom flera områ- den. har den privat drivna vården ökat från beräknad som andel av de totala sjukvårdskostnaderna. Hu- vuddelen av denna ökning har skett inom primärvården – 2001 drevs 224 av 1 052 vårdcentraler i privat regi. Inom äldre- och han- dikappomsorgen ökade andelen privatanställda (inklusive offentli- tägda bolag) från 1993 till 2000. Längst har entrepre- nadiseringen gått i tekniska och stödjande verksamheter, dvs. verk- samheter där brukarkontakten är begränsad eller obefintlig. Exem- pelvis har de flesta kommuner lagt ut avfallshanteringen på entreprenad. Också inom den offentliga verksamheten har marknadstänkandet vunnit genomslag. Genom olika system för interndebitering tydlig- görs kostnader och skapas incitament för att öka produktiviteten. Verksamheter bolagiseras och konkurrensutsätts, också det för att öka effektiviteten. Genom att skapa platta organisationer och föra ut ansvar och befogenheter har man, liksom i näringslivet, försökt ge ökat utrymme för lokalt nyskapande och entreprenörskap. Åt- gärder för att öka brukarnas valfrihet har också genomförts inom de flesta välfärdsområden. har hållningen till alternativa driftformer blivit mer nyanserad, bland såväl tillskyndare som belackare. De flesta torde acceptera att det finns komplikationer av olika art med att ge marknadsmekanismer ett ökat spelrum i offentlig verksamhet. Det senare visar inte minst dyrköpta erfarenheter av internprissättning, som inte sällan har resulterat i oönskade beteenden. I gengäld har motståndet mot alternativa driftformer blivit mindre ovillkorligt. 2.3Framtida förutsättningar för den offentliga välfärden Våra möjligheter att klara den offentliga välfärden är beroende av ett flertal sinsemellan sammanhängande, svårförut- sägbara faktorer. Till att börja med har befolkningsutvecklingen avgörande betydelse för såväl resurser som behov. Stor betydelse har givetvis även tillväxten i ekonomin, vilken i sin tur är avhängig av sysselsättningsutvecklingen. En kritisk fråga är likaså hur den offentliga sektorn skall klara sin personal- och kompetensförsörj- ning där konkurrensen om arbetskraften förmodligen 29 , Kommunernas marknadsanvändning 2001. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken kommer att öka ytterligare. Därtill kommer förändrade anspråk till följd av vetenskapliga och tekniska framsteg samt förändringar av värderingar och levnadsmönster. I det följande diskuteras dessa faktorer översiktligt. , liksom många andra rika länder, inte minst i , står inför stora demografiska förändringar de kommande decennierna. Antalet pensionärer och vårdbehövande äldre kommer att öka, me- dan antalet individer i arbetsför ålder minskar. Det innebär en på- tagligt ökad försörjningsbörda för den arbetande befolkningen. Kommer , i en situation av tilltagande internationell skatte- konkurrens, att kunna finansiera den offentliga välfärden med bi- behållen servicenivå och kvalitet? Kommittén har i sin analys utgått ifrån () befolkningsprognos , som sträcker sig . Den framtida befolkningsutvecklingen bestäms av födelsetal och livslängd, liksom av flyttströmmar inom landet och över na- tionsgränsen. SCB kalkylerade i sitt huvudalternativ med ett barna- födande på 1,8 barn per kvinna. Man räknade med att nedgången i födelsetalet mer berodde på att barnafödandet sköts längre upp i åldrarna, än på en långsiktig minskning av födel- setalet. Man räknade också med att befolkningens medellivslängd ökar med , liksom med ett årligt invandringsöverskott på 20 000 personer. Detta huvudalternativ innebär att befolkningen förväntas bli 9,17 miljoner 2015, 9,48 miljoner 2030 och 9,55 miljoner 2050.30 ökar andelen äldre. går det 29 personer i åldern per 100 i åldern 20–. Andelen äldre ökar snabbt , och 2050 beräknas motsvarande siffra vara 45. An- delen barn och ungdomar 0–beräknas sjunka något för att sedan åter öka och pendla runt dagens nivå på cirka 40 per 100 invånare i åldern 20–. Sammantaget innebär det att försörjningskvoten – antalet unga och gamla i förhållande till anta- let personer i arbetsför ålder 20–– ökar från runt 70 till 30 I den befolkningsprognos som gjordes 2003 räknar SCB med ett högre barnafödande och större nettoinvandring och kommer därmed fram till ett invånarantal på 9,49 miljoner 2015, 10,10 miljoner 2030 och 10,63 miljoner 2050. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Särskilt kraftig är ökningen , då försörjningskvoten beräknas stiga från 70 till 87. är dock inte exceptionellt i det avseendet, snarare tvärt- om. I ökade antalet pensionärer kraftigt redan på 1960- talet, då den stora generation som föddes före nådde pensionsåldern. Följden blev att hade världens äldsta befolkning . Det är en viktig förklaring till den offentliga expansion som ägde rum. Utvecklingen kommer att bli betydligt mer dramatisk i många and- ra , som har en jämförelsevis ung befolkning men som 2050 kommer att ha en större andel pensionärer än Sveri- ge. beräknas befolkning tillhöra de yngsta i den industrialiserade världen.31 erbjuder bra exempel på skillnaderna i befolk- ningsutveckling.32 I beräknas befolkningen öka från 128 2002 till 156 2030, som fördelningen mellan olika åldersgrupper förblir ungefär densamma. Andelen äld- re antas stiga från , medan andelen i de för- värvsarbetade åldrarna 20–minskar från . Denna prognos bygger på antagandet om en bibehållen nettoinflyttning på närmare 800 personer . Den möjliggörs genom en diversifie- rad arbetsmarknad, tillgång till högskola och boende till rimliga priser samt goda kommunikationer, allt detta avgörande faktorer för befolkningsutvecklingen. En betydligt dystrare befolkningsutveckling förutspås för Nor- berg, som 2002 hade 5 876 invånare och 2030 beräknas ha 4 564 invånare. Bakom dessa siffror döljer sig en dramatisk ökning av an- delen äldre , som beräknas öka från till 2030. Än mer alarmerande är dock att andelen i åldern 20–beräknas minska från . En avgörande skillnad gentemot är att restiden till större arbetsmarknader och högskola är drygt . Därför räknar man med en fort- satt, om än svag nettoutflyttning på 18 personer . Dessutom är befolkningsstrukturen redan i utgångsläget mindre fördelaktig än i , vilket bidrar till att det redan låga födelsetalet beräk- nas sjunka ytterligare något. I antas det tvärtom öka svagt från en högre nivå. 31Thomas och de offentliga finanserna i – (2002) Alternativ i välfärdspolitiken. 32Befolkningsuppgifterna för och bygger på i (2003) Befolkning i . Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken Dessa exempel illustrerar de varierande demografiska utmaningar kommunerna står inför. Huvudproblemet för flertalet kommuner, vars befolkning minskar, är att de ingår i små, dåligt differentierade arbetsmarknader och att pendling till större arbetsmarknader inne- bär alltför stora uppoffringar för den enskilde. Aktuella prognoser pekar mot en fortsatt koncentration av befolkningen till större ar- betsmarknadsregioner och tätorter. Mycket talar också för att sys- selsättningstillväxten de kommande tio åren kommer att koncent- reras till knappt 35 av dagens 100 lokala arbetsmarknader.33 och dess betydelse för välfärdssystemen Den demografiska utvecklingen påverkar såväl behoven av som de finansiella förutsättningarna för den offentliga välfärden. Behovet av offentligt finansierade välfärdstjänster varierar starkt mellan olika åldersgrupper. konsumerar vi i genomsnitt väl- färdstjänster för och individ, pengar som bl.a. går till barnomsorg och skola. Därefter avtar utgifterna, och kostar vi . En stor del av denna summa avser försvar, polis, rättsväsende och andra all- männa nyttigheter som fördelas jämnt mellan åldersgrupperna. Ef- ter börjar kostnaderna åter stiga i takt med att vi blir äldre och behovet av äldreomsorg och sjukvård tilltar. Den äldsta gruppen, de , konsumerar välfärdstjänster för och individ.34 I dessa kostnader ingår, väl att märka, inte socialförsäkringar och andra transfereringar. I /2000 gjordes be- dömningen att den offentliga konsumtionens andel av BNP först skulle börja öka35. Förutsättningen var dock ett högt ar- betskraftsdeltagande, en oförändrad servicenivå och ett lågt barna- födande, antaganden som tydligt illustrerar känsligheten i denna typ av beräkningar. Vissa skattningar som har gjorts av den totala effekten av en åldrande befolkning på den offentliga ekonomin pe- kar också mot ett långsiktigt budgetunderskott på i storleksord- 33Björn det dags för en ny indelningsreform? i (2003) Demokratins geografiska gränser – en antologi om storlek, demokrati och effektivitet. 34Hans Olsson & . (2002) Befolkningsutveckling och den framtida välfärden. 35Långtidsutredningen /2000 Kommer det att finnas en hjälpande hand? Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik ningen av BNP efter 2020, om inte demografin och utgiftssy- stemet förändras väsentligt.36 Att göra långsiktiga prognoser för anspråk på och resurser för offentligt finansierade välfärdstjänster är av förklarliga skäl ytterligt vanskligt. För det första förutsätter det att man gör antaganden om befolkningsutveckling, tillväxt m.m., där även marginella skillnader i antagandena får stort genomslag i utfallet. För det andra förändras anspråken inte endast med demografin utan också med värderingsförändringar och de nya möjligheter tekniska och veten- skapliga genombrott erbjuder. Av det skälet finns det inte mycket prognosmaterial att tillgå. I den långtidsutredning, Kommunala framtider, som () presenterade 2002 ställdes frågan om de framtida resurserna, i form av pengar och arbetskraft, blir tillräckli- ga för att kommunerna skall kunna erbjuda välfärdstjänster på samma nivå som . Redan detta antagande kan tyckas orealis- tiskt. räknar exempelvis själva med en genomsnittlig årlig volymökning på 2003–2007, varav endast en mindre del beror på demografiska förändringar. Större delen av volymökningen beror på statliga reformer (0,3 procenten- heter) och på LSS, Lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade (0,).37 Med tanke på att perspektivet i Kommunala framtider drogs ut ända till 2050 är antagandena i kalkylen särskilt viktiga. I sitt bas- scenario utgår man från ett lågt barnafödande, 1,5 barn per kvinna och att andelen studerande förblir . Det totala antalet arbetade timmar antas minska som en följd av att vi fortsätter att ta ut en del av reallöneökningen i ökad ledighet. Produktivitetsökningen antas initialt vara och sedan gradvis sjunka till . För kommunerna antas produktiviteten vara oförändrad. Man räknar med en genomsnittlig BNP-tillväxt på 2005–2020, som minskar till 2020–2050 till följd av demografiska förändringar. Man förutsätter också att resurserna omfördelas efter hur beho- ven utvecklas inom olika områden. Ett lågt barnafödande i kombi- nation med ett ökat antal äldre innebär exempelvis att resurser överförs från skola till äldreomsorg. Man förutsätter likaså att de generella statbidragen utvecklas på samma sätt som kommunernas 36 i – (2002) Åldersstrukturen och de offentliga finanserna.. Alternativ i välfärdspolitiken. 37Svenska (2003) Kommunernas ekonomiska läge – . Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken skatteunderlag, liksom att de specialdestinerade statsbidragen följer kostnaderna för de verksamheter de finansierar. Sammantaget in- nebär kalkylen att staten gradvis ökar de reella resurstillskotten, utan åtföljande krav på nya åtaganden. Faktorer som anges påtagligt försvaga resursutvecklingen är maxtaxorna inom barn- respektive äldreomsorgen. Den förra antas förbli nominellt oförändrad och den senare höjas i takt med konsu- mentprisindex. Det ger ett intäktsbortfall på 2050, vilket motsvarar av kommunernas verksamhet. Över huvud taget är kalkylerna känsliga för förändringar i antagan- dena. Om exempelvis de generella statsbidragen förutsätts vara nominellt oförändrade skulle den kommunala verksamheten behö- va begränsas till 2050. Basscenariot visar att utan skattehöjningar får kommunerna svårt att bibehålla ens dagens ambitionsnivå. Resurserna ökar visserligen , men de demografiskt betingade behoven ökar mer, . Framför allt ökar behovet av äldreomsorg. Utvecklingen varierar dock påtagligt . växer resurserna , medan behoven minskar . Därefter börjar behoven åter växa, medan resurstillväxten stagnerar. Särskilt besvärlig blir situationen en bit in , då antalet mycket gamla snabbt ökar, som resurstillväx- ten vänds i en minskning. ligger behovskurvan några procentenheter över resurskurvan.