sou · GRB382d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Undantagen är lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk och lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar. Dessa lagar innehåller bestämmelser om att förelägganden eller förbud kan förenas med vite men saknar straffbestämmelser. Indirekt gäller detta även lagen om farliga livsmedelsimitationer, då produktsäkerhetslagen har gjorts tillämplig på varor som omfattas av lagen. Fordonslagen (2002:574) innehåller vissa straffbestämmelser, men inte beträffande tillhandahållandet av varor som inte är säkra. Straffbestämmelserna i speciallagarna om produktsäkerhet är ofta utformade som s.k. blankettstraffbud, dvs. att den som bryter mot föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall dömas till ansvar. Som exempel kan nämnas 13 kap. 1 § ellagen. Enligt denna bestämmelse döms till ansvar bl.a. den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter om elektrisk materiel som har meddelats av regeringen eller . De skyldigheter för närings- idkare som anges i förordningen (1993:1068) om elektrisk materiel (särskilt 3–9 §§) och i föreskrifter på området 97 T.ex. 30 § tredje stycket livsmedelslagen, 37 § strålskyddslagen och 29 kap. 5 § . (särskilt ELSÄK-FS 2000:1) är således i sin helhet straff- sanktionerade. Straffbestämmelserna i lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk (4 och 9 §§), lagen om leksakers säkerhet (3 och 8 §§) och lagen om medicintekniska produkter (9 och 17 §§) är utformade på ett liknande sätt. I livsmedelslagen straffbeläggs bl.a. överträdelser av vissa skyldigheter som följer direkt av lagen. I de lagar om produktsäkerhet som helt eller delvis anger krav på godkännande eller tillstånd för att en vara skall få tillhandahållas, såsom strålskyddslagen (1988:220), lagen om brandfarliga och explosiva varor, läkemedelslagen och är straff- bestämmelserna utformade på ett annat sätt. Enligt dessa lagar döms den till ansvar som med uppsåt eller av oaktsamhet tillhandahåller en vara trots att den inte godkänts eller annars bryter mot villkor som godkännandet är förknippat med (t.ex. 5 och 26 §§ läkemedelslagen). I dessa lagar finns också i regel straffbestämmelser rörande brott mot reglerna om lämnande av säkerhetsinformation och annan märkning (t.ex. 10 och 35 §§ strålskyddslagen) och om brott mot reglerna om försiktighetsmått vid hantering av varan (t.ex. 29 kap. 3 § ). I allvarligare fall kan tillhandahållandet av en farlig vara leda till ansvar enligt . Regler som kan bli aktuella är 3 kap. 7– 10 §§. Även om inte i något fall har prövat frågan om ansvar enligt för en näringsidkare som har tillhandahållit en farlig vara måste balkens bestämmelser ses som ett betydelsefullt komplement till straffbestämmelserna i speciallagstiftningen om produktsäkerhet. I dessa lagar anges ofta att det inte skall dömas till ansvar enligt respektive lag om gärningen är belagd med straff enligt . Den som av oaktsamhet orsakar annans död döms enligt 3 kap. 7 § för vållande till annans död till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter. Är brottet grovt döms till fängelse, lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas bl.a. om gärningen har innefattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag. Den som av oaktsamhet orsakar någon annan person sådan kroppsskada eller sjukdom som inte är ringa, döms enligt 3 kap. 8 § för vållande till kroppsskada eller sjukdom till böter eller fängelse . Är brottet grovt döms till fängelse i högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt skall bl.a. beaktas om gärningen innefattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag. Enligt 3 kap. 12 § får vållande till kroppsskada eller sjukdom, om brottet inte är grovt, åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Utsätter någon av grov oaktsamhet annan för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom, döms enligt 3 kap. 9 § för framkallande av fara för annan till böter eller fängelse i högst . Om någon har begått ett sådant brott som avses i 3 kap. 7–9 §§ genom att uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätta sina skyldigheter enligt arbetsmiljölagen (1977:1160), t.ex. genom att tillhandahålla farliga maskiner, skall han enligt 3 kap. 10 § i stället dömas för arbetsmiljöbrott. När en otillåten gärning begås i en verksamhet där flera personer arbetar tillsammans, t.ex. ett företag, uppstår inte sällan frågan om vem som bär straffansvaret.98 Principerna för det individuella straffansvaret innebär att det måste fastställas vem som har haft ansvaret för att uppfylla de skyldigheter som företaget har. Grundtanken är att det straffrättsliga ansvaret bör ligga hos den eller de som har den bästa möjligheten att motverka lag- överträdelser inom en verksamhet genom en ändamålsenlig ledning, organisation och kontroll av verksamheten. Företagaransvaret har i allt väsentligt utvecklats inom rättspraxis och doktrin. Det som i allmänhet läggs en företagare till last är att han varit oaktsam genom att inte ingripa i verksamheten och förhindra att den inte bedrivs i strid med straffbestämmelser. Vid oaktsamhets- brott krävs inte att företagaren har varit medveten om att det skett överträdelser. Företagaren är skyldig att vara aktsam i samband med valet, instruktionen och övervakningen av sina underställda. I ett företag som inte bedrivs som en juridisk person bärs företagaransvaret av den som leder företaget. Det är sällan svårt att avgöra vem eller vilka det är. 98 För en utförligare diskussion angående denna fråga och en sammanställning av rättspraxis på området, se SOU 1997:127, del A, s. 104 ff., och där angivna källor. I praktiken aktualiseras frågan om företagaransvar ofta för gärningar som har begåtts i en juridisk persons verksamhet. Huvudregeln är att den eller de som bär företagaransvar skall finnas i den juridiska personens verkställande ledning. Det avgörande är möjligheten och makten att bestämma över verksamheten. I fråga om aktiebolag innebär detta att ansvaret främst vilar på styrelsen och den verkställande direktören. Ansvarsfördelningen mellan styrelsen och den verkställande direktören innebär att den sistnämnde som huvudregel bär företagaransvaret för överträdelser som sker i bolagets dagliga verksamhet. Om en delegering av arbetsuppgifter och ansvar genomförts på ett korrekt sätt medför den också i allmänhet att straffansvaret förflyttas från företagsledarna till den som arbetsuppgiften delegerats till. För att en delegering skall få den effekten krävs att företagsledningen har organiserat företagets verksamhet på ett rationellt sätt, utsett kompetenta befattningshavare och sett till att erforderliga instruktioner har lämnats. Det fordras vidare att den som har fått ansvaret delegerat till sig också har tillräckliga beslutsbefogenheter och ekonomiska resurser för att vidta de åtgärder som är påkallade och att det finns ett klart behov av att företagsledningen befrias från sin skyldighet att i detalj leda och övervaka verksamheten. Skulle företagsledare trots att en korrekt delegering skett känna till eller borde de känna till att arbetsuppgifter som delegerats inte utförs på ett godtagbart sätt, kan de trots delegeringen hållas straffrättsligt ansvariga för att de inte har ingripit för att rätta till förhållandena. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som åläggs en näringsidkare på grund av ett rättsstridigt beteende. Avgiftens syfte är inte att eliminera den vinst som kan ha uppkommit på grund av överträdelsen, utan avser att ersätta eller komplettera straffhotet och liksom det ha en preventiv verkan. Sanktionsavgifter förekommer i åtskilliga europeiska länder och i . I har de kommit att användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, böter och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren velat öka efterlevnaden av reglerna inom särskilda områden. avgifter har ofta förmodats föra med sig en bättre effektivitet eftersom de anses erbjuda en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av överträdelser av regler utgör. Från effektivitetssynpunkt är det en fördel att skyldigheten att betala avgiften uppkommer utan att man behöver fastställa skuld hos någon särskild person och att avgiften kan fastställas på ett schablonmässigt sätt och på det sättet göra utredning i det enskilda fallet onödig. På produktsäkerhetsområdet tillämpas sanktionsavgifter i mindre utsträckning enligt och arbetsmiljölagen. På det marknadsrättsliga området utgör sanktionsavgifter den huvudsakliga sanktionen enligt konkurrenslagen och marknadsföringslagen. En särskild avgift, miljösanktionsavgift, skall betalas av en näringsidkare, om denne t.ex. åsidosätter föreskrifter om produktsäkerhet som har meddelats med stöd av . Miljösanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Miljösanktionsavgift får dock inte tas ut om det är uppenbart oskäligt (30 kap. 1 § ). Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar, och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En miljösanktionsavgift skall uppgå till och högst (30 kap. 2 §). Med överträdelsens allvar avses de objektiva omständigheterna, medan betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser syftar på betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det som den är avsedd att reglera.99 Beslut om att påföra en miljösanktionsavgift fattas av tillsynsmyndigheten, vars beslutet kan överklagas till miljödomstol (30 kap. 3 och 7 §§). Beslut om miljösanktionsavgift får inte meddelas, om den som anspråket riktar sig mot inte från det att förutsättningarna att besluta om avgift har inträffat har getts tillfälle att yttra sig (30 kap. 6 §). 1997/98:45, del 1, s. 539. Av bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktions- avgifter framgår att miljösanktionsavgift endast föreskrivits för vissa överträdelser av bestämmelserna om kemiska produkter. Enligt avsnitt 5.1 i bilagan skall avgift betalas av näringsidkare som tillverkar eller inför kemiska produkter och biotekniska organismer utan att göra föreskriven anmälan till Kemikalieinspektionens produktregister. Avgiften skall bestämmas till mellan och , beroende på hur många anmälningspliktiga produkter det är frågan om. Av samma avsnitt framgår att en näringsidkare som utan tillstånd överlåter kemiska produkter som enligt föreskrifter av Kemikalieinspektionen anses som särskilt farliga skall betala en avgift om . Det framgår vidare av avsnitt 5.4 i bilagan till den förut nämnda förordningen att en miljösanktionsavgift om skall betalas av näringsidkare som släpper ut en kemisk produkt utan att lämna föreskrivet varuinformationsblad/säkerhetsdatablad på svenska. En näringsidkare som gjort en produktanmälan till Kemikalie- inspektionen men inte lämnat kompletterande uppgifter om de mängder som har tillverkats eller förts in till under föregående kalenderår skall betala en miljösanktionsavgift om . Om en överträdelse upprepas eller fortfarande pågår från ett beslut om miljösanktionsavgift, skall avgift tas ut med dubbla de belopp som angetts, dock högst . Om ett vitesföreläggande har överträtts, skall miljösanktionsavgift inte tas ut för en överträdelse som omfattas av föreläggandet (3 och 4 §§ förordningen). Enligt en inventering som miljöbalkskommittén gjort används miljösanktionsavgifter i mycket begränsad utsträckning.100 Utredningen ansåg att det bör övervägas att införa miljösanktionsavgifter i betydligt större utsträckning för överträdelser av föreskrifter än vad som gäller . Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetsmiljö- verket, får föreskriva att en särskild avgift skall betalas om en överträdelse har skett av vissa föreskrifter som meddelats med stöd av arbetsmiljölagen. En sådan föreskrift skall ange hur avgiften skall 100 Delbetänkandet under utveckling, SOU 2002:50 s. 237 f. beräknas för olika slag av överträdelser. Avgiftsbeloppet skall kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräknings- grunden. Avgiften skall vara lägst och högst . Avgift skall betalas även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet (8 kap. 5 § arbetsmiljölagen). Avgiften skall påföras den fysiska eller juridiska personen som drev den verksamhet där överträdelsen skedde. Avgiften får jämkas eller efterges om det skulle vara oskäligt att påföra avgiften enligt angiven beräkningsgrund (8 kap. 6 §). Frågor om påförande av avgift skall prövas av länsrätten efter ansökan av . Avgift får bara påföras om ansökan har delgetts den som anspråket riktas mot från den tidpunkt då överträdelsen skedde (8 kap. 7 och 8 §§). Av 18 § första stycket 4 arbetsmiljöförordningen (1977:1166) följer att får meddela föreskrifter om sanktions- avgifter enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen. Sådana föreskrifter har meddelats genom Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1999:6) om tryckkärl och andra tryckbärande anordningar samt allmänna råd om tillämpning av föreskrifterna. Den som överträder vissa bestämmelser om besiktning av tryckbärande anordningar samt högsta tryck och temperatur skall enligt dessa föreskrifter betala sanktionsavgift i enlighet med vissa närmare angivna beräkningsgrunder. Några föreskrifter om skyldighet att betala sanktionsavgift för näringsidkare som tillhandahåller farliga maskiner eller andra konsumentvaror som faller under arbetsmiljölagen finns inte. Enligt 22 § marknadsföringslagen får en näringsidkare åläggas att betala en särskild avgift, marknadsstörningsavgift. Förutsättningen är att näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot vissa av lagens bestämmelser, bl.a. bestämmelserna om vilseledande reklam, leverans av obeställda produkter och information om garantier. Marknadsstörningsavgiften får inte åläggas någon för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett åläggande som har meddelats vid vite enligt lagen (23 §). Marknadsstörningsavgiften skall fastställas till lägst och högst , men får inte överstiga av Riktas talan mot flera närings- idkare, skall avgiften fastställas för var och en av dem (24 §). När marknadsstörningsavgiften fastställs skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. I ringa fall skall någon avgift inte dömas ut. Avgiften får efterges, om det finns synnerliga skäl för det (25 §). Marknadsstörningsavgift får dömas ut bara om stämnings- ansökan har delgetts den som anspråket riktas mot från det att överträdelsen upphörde (26 §). Talan om marknadsstörningsavgift väcks vid av KO. Om KO i ett visst fall beslutar att inte föra talan om marknadsstörningsavgift får en enskild näringsidkare som berörs av marknadsföringen och en sammanslutning av närings- idkare väcka en sådan talan (39 §). Marknadsstörningsavgift har dömts ut , varav två gånger på yrkande av KO och en gång på yrkande av en närings- idkare.101 har talan om marknadsstörningsavgift lämnats utan bifall. Av 26 § konkurrenslagen följer att på talan av får besluta att ett företag skall betala en särskild avgift, konkurrensskadeavgift. För avgiftsskyldighet krävs att företaget eller någon som handlar på företagets vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt vissa förbud enligt lagen, t.ex. mot konkurrensbegränsande avtal och missbruk av ett eller flera företags dominerande ställning. Konkurrensskadeavgiften skall fastställas till lägst och högst eller till ett högre belopp, dock inte överstigande av företagets omsättning under föregående räkenskapsår. Riktas talan mot flera företag skall avgiften fastställas särskilt för vart och ett av dem (27 §). När konkurrensskadeavgift fastställs skall hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är, hur länge den har pågått, och andra försvårande eller förmildrande omständigheter av betydelse för att bedöma överträdelsen. I ringa fall skall ingen avgift påföras (28 §). 101 , dom , T 8-346-96, , dom , MD 1998:7, och , dom , T 8-953- 98. Konkurrensskadeavgiften får fastställas till ett lägre belopp än vad som bort ske med tillämpning av 28 §, om företaget i väsentlig mån har underlättat utredningen av den egna eller andras medverkan i överträdelsen eller om det föreligger andra särskilda skäl som hänför sig till företaget. Konkurrensskadeavgift får fastställas till ett högre belopp än vad som bort ske med tillämpning av 28 §, om företaget har överträtt förbud enligt lagen (28 a §). Konkurrensskadeavgift får påföras bara om stämningsansökan har delgetts den som anspråket riktas mot från det att överträdelsen upphörde. Avgift får inte påföras för åtgärder som omfattas av ett åläggande som har meddelats vid vite enligt lagen (30 §). Konkurrensskadeavgift har dömts ut vid drygt tio tillfällen. Avgifterna har varierat mellan blygsamma belopp till . Sanktionsavgifter på andra rättsområden Sanktionsavgifter kan påföras också med stöd av flera andra författningar. Den sanktionsavgift som tillämpas i störst utsträckning är skattetillägg, som påförs i cirka 100 000 fall per år.102 Bestämmelser om skattetillägg finns i bl.a. 5 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324) och 15 kap. 1 § skattebetalningslagen (1997:483). Skattetillägg tas ut främst om en skattskyldig under taxeringsförfarandet på något annat sätt än muntligen har lämnat en oriktig uppgift till ledning för taxeringen. Andra exempel på sanktionsavgifter är trafikförsäkringsavgift trafikskadelagen (1975:1410), 8 kap. 2 § tullagen (2000:1281). 102 SOU 2001:25 s. 15. Införandet av straff för brott mot reglerna i produktsäkerhetslagen skulle innebära en nykriminalisering. Frågan om nykriminalisering diskuterades av regeringen i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande.103 Regeringen konstaterade att det hade förekommit något som kunde betecknas som en straffrättslig inflation genom att straff- bestämmelser införts i mängd, särskilt inom specialstraffrätten. Detta hade enligt regeringen ofta skett utan att det i lagstiftningsärendena skett någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Om straff föreskrivs för helt bagatellartade förseelser finns, anförde regeringen, en risk att straffhotet inte längre får den tyngd det är avsett att ha. Regeringen ansåg att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället borde användas med försiktighet. I samma proposition anförde regeringen emellertid också att i lag eller annan författning givna föreskrifter av principiella skäl inte bör lämnas osanktionerade. , vars betänkande låg till grund för regeringens proposition, konstaterade att ansvarsreglerna i cirka hälften av de drygt 400 specialstraffrättsliga författningarna som var gällande över huvud taget aldrig har tillämpats.104 Straff- bestämmelserna i speciallagstiftningen om produktsäkerhet tillhör de straffbestämmelser som mycket sällan eller aldrig tillämpas. konstaterade att det naturligtvis kan finnas flera förklaringar till detta. I en del fall kan det vara så att de förfaranden som en författning avser att reglera förekommer i ganska begränsad omfattning. I andra fall kan ansvarsreglerna tänkas ha haft avsedd effekt på det sättet att ett inte önskvärt förfarande inte förekommit. I åtskilliga fall kunde det dock förhålla sig så att överträdelser av straffbestämmelser förekommer men inte beivras eftersom upptäcktsrisken är låg eller på grund av att resurser att övervaka det aktuella regelsystemet saknas. Det kunde också förekomma att vissa straffbestämmelser är så svårtillämpade att förutsättningarna att styrka brott i praktiken är mycket små. 1994/95:23 s. 53 ff. 104Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, del I, s. 107 f. Enligt vad utredningen nu har inhämtat anser företrädare för många tillsynsmyndigheter att det är meningslöst att göra anmälan till polis eller åklagare, eftersom de upplever att anmälan blir liggande till dess att brottet preskriberas eller att förunder- sökningen även i tydliga fall läggs ned med hänvisning till att brott inte kan styrkas. Det kan därför antas att tillsynsmyndigheter inte alltid anmäler misstänkta överträdelser till polis eller åklagare. Frågan om sanktionsavgifters användningsområde och utformning diskuterades av regeringen under förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken.105 Regeringen angav sex principer, som skulle utgöra en god grund för det framtida lagstiftningsarbetet på området. Här angavs bl.a. att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regel- överträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall som nämndes var sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Regeringen ansåg vidare att avgifter bör förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden, och att beräkningen av avgifterna i all möjlig utsträckning bör utgå från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det enskilda fallet. Regeringen har härefter i flera lagstiftningsärenden tagit ställning till frågan om efterlevnaden av bestämmelser skall sanktioneras genom straff eller sanktionsavgifter. I propositionen till ny konkurrenslag106 ansåg regeringen att de straff i form av måttliga böter som hade förekommit vid överträdelser av förbudet i dåvarande konkurrenslagen hade haft påfallande liten ekonomisk betydelse i förhållande till de stora värden som kan vara att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden. Regeringen bedömde därför att den tidigare ordningen hade liten preventiv verkan, som mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff varken var önskvärda eller ändamålsenliga. 1981/82:142 s. 21 ff. 1992/93:56 s. 30 f. stället en effektiv ekonomisk sanktion, en konkurrensskadeavgift, som också kom att införas. I den proposition som låg till grund för marknadsföringslagen gjorde regeringen liknande överväganden.107 Erfarenheterna av kriminalisering vid tillämpning av den dåvarande marknadsförings- lagen var enligt regeringen inte goda. Detta hängde bl.a. samman med de ofta blygsamma bötesbelopp som dömts ut vid fällande dom. Det kunde därför enligt regeringen ifrågasättas om systemet haft någon preventiv verkan av betydelse. Regeringen ansåg att sanktionsavgifter jämfört med en kriminalisering hade vissa fördelar, då sanktionsavgifter kan påföras såväl fysiska som juridiska personer och kan bestämmas så att sanktionen blir betydligt mer ekonomiskt kännbar för näringsidkaren och därmed verka avskräckande på andra företagare. Med konkurrenslagen som förebild kom en sanktionsavgift, marknadsstörningsavgift, att införas i den nya marknadsförings- lagen. skedde en avkriminalisering beträffande tidigare straffbelagda överträdelser av lagens bestämmelser. Regeringen berörde också frågan om sanktionsavgifter i propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet, m.m.108 Beträffande frågan om sanktioner vid marknadskontroll borde enligt regeringen särskilt uppmärksammas att sanktionsavgifter ofta kan vara lämpliga vid överträdelser av säkerhets- bestämmelserna. Erfarenheten hade enligt regeringen visat att straffbestämmelser i motsvarande situation ytterst sällan får någon praktisk tillämpning. Förslag: Överträdelser av lagens bestämmelser om skyldigheter för näringsidkare skall sanktioneras genom sanktionsavgifter. Som tidigare nämnts bör lagen innehålla en direktverkande sanktion för överträdelser av lagens bestämmelser.