sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) anger regeringen att en ny planeringsstruktur bör utformas som förbättrar samordningen av planering för bered- skapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och planering för höjd beredskap. Som framgår av propositionen så avser rege- ringen att lämna en proposition till som med utgångspunkt i bl.a. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag (Säkerhet i en ny tid, SOU 2001:41) kommer att innehålla förslag om hur samhällets krishanteringsförmåga skall stärkas främst då det gäller strukturen för samhällets krishanteringsförmåga och i fråga om lagstiftning. En av regeringen tillsatt arbetsgrupp (AgNBC) har till uppgift att lämna förslag till åtgärder för att förbättra beredskapen inom NBC-området (nukleära/radiologiska, biologiska och kemiska ämnen och stridsmedel). Arbetsgruppen skall också verka för bättre sam- ordning och samverkan mellan berörda myndigheter. Arbetsgruppen har i sin rapport expertberedskap inför NBC-händelser () gjort en genomgång av nuvaran- de ansvarsförhållanden för de primärt ansvariga instanserna och föreslår endast marginella förändringar. Arbetsgruppen har vidare i rapporten : Hot och Risker () presenterat en första samlad bedömning av risker och hot inom NBC-området. Arbetsgruppen föreslår bl.a. en förbättrad beredskap inom området med ett mer ordnat expertsystem, som skulle kunna utgöra stöd till polisen vid hot om terroristattacker med biologiska stridsmedel, s.k. B-terrorism. Regeringen har därefter uppdragit åt Social- styrelsen att i samverkan med , , , och Säker- hetspolisen utreda och lämna förslag på dels en organiserad bered- skap med expertfunktioner inom området biologiska stridsmedel, dels en organiserad beredskap som stöd till och Säkerhetspolisen vid hot om B-terrorism. Uppdraget skall redo- visas successivt och en slutrapport skall överlämnas till regeringen . Pågående lagstiftningsarbete med anledning av internationella överenskommelser Med anledning av terroristattackerna i har bekämpandet av terrorism stått högst upp på dagordningen i ett stort antal internationella forum. Det har fattats en rad internationella överenskommelser som förutsätter att olika åtgärder genomförs i . Som exempel kan följande nämnas. säkerhetsråd antog resolution (2001). Resolutionen tar sikte på åtgärder för att förebygga terroristhandlingar och förhindra att sådana handlingar begås. I resolutionen ställs krav bl.a. på att ekonomiska tillgångar som tillhör någon som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller medverkar till sådana handlingar skall spärras. Den innehåller också ett förbud mot att tillhandahålla sådana personer ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster. träffades en politisk överenskommelse i allmänna rådet om ett gemensamt genomförande av resolution i Europeiska unionen. Överens- kommelsen omfattar två gemensamma ståndpunkter och en förord- ning. Avsikten är att instrumentet skall antas av rådet . Inom FN har en konvention för att bekämpa finansiering av terrorism utarbetats. Konventionen ställer krav på vissa lagändringar. Regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till riks- dagen så att nödvändiga författningsändringar kan träda i kraft . Europeiska kommissionen presenterade två förslag till rambeslut. Det första avser gemensamma defini- tioner och straff vad gäller terrorism. Vid det extrainsatta minister- rådet för rättsliga och inrikes frågor gav rådet den kommitté som anges i artikel 36 i Fördraget om Euro- peiska unionen i uppdrag att utan dröjsmål sammanträda för att ingående granska förslaget så att rådet vid sitt möte skulle kunna nå betydelsefulla politiska överens- kommelser. Behovet av snabba resultat bekräftades av . lämnade sitt ytt- rande och vid rådet för rättsliga och inrikes frågor nåddes en politisk överenskommelse om försla- get. Förslaget kräver ändring av svensk lag och måste därför först godkännas av innan kan rösta för ett antagande av rambeslutet. Det andra förslaget gäller ett rambeslut om en europeisk arreste- ringsorder. Instrumentet syftar till att ersätta det nuvarande utläm- ningsförfarandet inom EU med ett avsevärt snabbare och mindre komplicerat system. Efter terroristattackerna i har bilden av vad vissa internationella terroristgrupper är beredda till för- ändrats radikalt. Till följd av dessa händelser har såväl det nationella som det internationella arbetet mot terrorismen högprioriterats och intensifierats. Hotbilder och analyser på området har påtagligt förändrats. Terrorism av det slag vi nu sett utgör otvivelaktigt ett av de mest allvarliga hoten mot vår inre och yttre säkerhet och mot freden och säkerheten i vår omvärld. Det är därför avgörande att till- sammans med andra länder fortlöpande och konsekvent vidare- utvecklar sina insatser för att i största möjliga mån kunna förhindra och bekämpa terrorismen. Det är avgörande att myndigheter och övriga offentliga organ har en väl utvecklad beredskap och förmåga att före, under och efter en omfattande terroristattack eller en annan likartad extraordinär händelse snabbt kunna vidta de åtgär- der som är nödvändiga bl.a. för att hindra eller begränsa de skade- verkningar som en sådan attack eller händelse innebär för sam- hället. Mot denna bakgrund finns det skäl att utreda myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terrorist- attentat och andra likartade extraordinära händelser i . En särskild utredare tillkallas med uppgift att kartlägga och ana- lysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära hän- delser i . Det skall vara fråga om händelser som i varierande grad kan antas påverka det allmänna ordnings- och säkerhetsläget i förhållandevis stora delar av landet. Uppdraget skall innefatta en kartläggning och analys av myndig- heternas och de andra offentliga organens möjligheter att i de angivna situationerna kunna samarbeta på ett effektivt sätt med svenska och utländska myndigheter och organisationer. Utredaren skall med utgångspunkt i denna kartläggning och analys beskriva om det finns behov av förändringar på området. Beskrivningen skall också i största möjliga utsträckning ske mot bakgrund av en analys av myndigheternas och de övriga offentliga organens beredskap och åtgärder i samband med och efter terro- ristattackerna i . Frågor som utredaren skall undersöka är myndigheternas och de andra offentliga organens organisation, planering och förberedelser inför terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser i , kompetens och beredskap inför sådana händelser, särskilda arbetsformer och arbetsmetoder på området, samarbete med utländska myndigheter eller andra organisa- tioner. Utredaren skall också undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter samt andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att för- hindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattacker eller andra likartade extraordinära händelser. Utredaren skall beskri- va och analysera de behov som kan finnas i det avseendet och, om analysen leder till det, peka på behov av förändringar. Dessa över- väganden skall göras inom ramen för gällande lydelse av regerings- formen. Utredaren skall noggrant beakta de rättssäkerhetsfrågor som uppkommer under utredningen. Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. Utredaren skall under utredningen beakta den proposition om civila beredskapsfrågor som regeringen avser att lämna till samt övriga pågående och planerade åtgärder när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Till stöd för sina bedömningar skall utredaren inhämta upp- lysningar om rättsordningen och planerade förändringar på detta område i några andra europeiska länder. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de insatser som har vidtagits efter . Till sitt förfogande skall utredaren ha en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredaren skall fortlöpande informera representanterna om resultatet av utredningsarbetet. Därutöver skall utredaren bereda dem tillfälle att kontinuerligt till honom eller henne komma med synpunkter på det som fram- kommer under utredningen. Uppdraget skall redovisas . Förteckning över myndigheter m.fl. som lämnat underlag till utredningen Följande myndigheter m.fl. har lämnat underlag till utredningen. Riksåklagaren, , Polismyn- digheten i , Försvarsmakten, , , , , Styrelsen för psykologiskt försvar, , , , , , , , Länsstyrel- sen i , i län, i , , , , , , , , , /brandförsvar, Sven- ska . och har beretts tillfälle att komma in med underlag men meddelat att de inte haft några uppgifter att lämna. Vissa uppgifter om hanteringen av terroristattentat i , och I är det polisens uppgift att avvärja terrorism och behärska terroristsituationer. Utgångspunkten i lagstiftningen är att terrorist- verksamheten skall utredas med stöd av normala polisbefogenheter. Tyngdpunkten är förlagd till det preventiva arbetet. Polisens uppgifter är fastställda i polislagen och polisförord- ningen. Till polisens uppgifter hör att med stöd av 1 § polislagen (493/1995) trygga rätts- och samhällsordningen, upprätthålla all- män ordning och säkerhet samt att förebygga brott, reda ut brott och sörja för att brott blir föremål för åtalsprövning. Fördelningen av befogenheter mellan polisen och försvarsmakt (försvarsmakten) är tydlig. Polisen svarar för rikets inre ordning och säkerhet medan försvarsmakten sköter tryggandet av rikets territoriella integritet. Försvarsmaktens uppgifter regleras i lagen om försvarsmakten (402/1974). Försvarsmakten har bl.a. enligt 2§ första stycket tredje punkten till uppgift att försvara riket och dess rättsordning samt folkets livsbetingelser och grundläggande rättigheter. I regeringens proposition 105/1973 sägs följande om denna upp- gift. Enligt den internationella rätten är varje stat berättigad att med vapen- makt försvara sin självbestämmanderätt och sin territoriella integritet. Denna rätt till försvar är uttryckligen nämnd i 51 artikeln stadga (FördrS 1/1956). Enligt 75 § 1 mom. regerings- formen är varje finsk medborgare skyldig att deltaga i försvar eller att härvid biträda, på sätt därom i lag stadgas. Organise- ringen och verkställandet av denna allmänna försvarsförpliktelse ankommer enligt gällande bestämmelser på försvarsmakten. I försla- gets 2 § 3 punkten har också intagits en bestämmelse enligt vilken försvarsmakten har till uppgift att försvara riket och dess rättsordning samt folkets livsbetingelser. I sin uppgift är försvarsmakten beroende av de av rikets politiska ledning givna verksamhetsförutsättningarna och fastställda militärpolitiska målen. Enligt motiveringen till regeringens proposition inriktar sig den i tredje punkten angivna uppgiften på hot som kommer utifrån. När föreskriften infördes ansåg man inte att interna oroligheter vara ett sådant hot som försvarsmakten skulle ha till uppgift att avvärja. Till gränsbevakningsväsendets och försvarsmaktens uppgifter under fredstid hör övervakningen och tryggandet av terri- toriella integritet. Vid fullföljandet av denna uppgift iakttas territorial- övervakningslagen (755/2000). I lagen fastställs utländska militärpersoners rätt att ankomma till och uppehålla sig i landet samt att föra in militärfordon i landet. Lagen tillämpas också på främmande stats fartyg och luft- fartyg när de fullgör i lagen särskilt angivna uppgifter. Försvars- makten och gränsbevakningsväsendet kan använda militära makt- medel1 som är nödvändiga för tryggande av territoriella integritet. Det är som regel som fattar beslut om användande av militära maktmedel. I allvarliga och brådskande fall förpliktar lagen dock försvarsmakten och gränsbevakningsväsendet att genast börja vidta åtgärder i syfte att avvärja fientlig verksamhet som är riktad mot . skall utan dröjsmål underrättas om att åtgärder vidtas. Med fientlig verksamhet avses i territorialövervakningslagen endast sådan verksamhet som bedrivs av en främmande stat. Om territorium direkt utsätts för något annat slag av hot, t.ex. en terroristgrupps verksamhet, skall detta avvärjas genom polis- befogenheter. Territorialövervakningsmyndigheterna skall härvid underrätta polisen om hotet.2 Som tidigare anförts ankommer det i första hand på polisen att avvärja terroristattentat, men vid behov kan polisen få handräck- ning av försvarsmakten. Enligt 2 § sjätte punkten lagen om försvarsmakten (402/1974) ger försvarsmakten vid behov handräckning för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet på sätt därom är stadgat särskilt. 1 Med militära maktmedel avses sådan användning av vapenmakt med krigsmateriel som är slagkraftigare än användningen av militärpersonens personliga vapen. 2Enligt 18 § 1 mom. statsrådets förordning om territorialövervakning (971/2000) betraktas ett oidentifierat luftfartyg som kommer in i som militärt luftfartyg till dess att det kan identifieras som något annat. Försvarsmaktens handräckning används för upprätthållande av all- män ordning och säkerhet, i regel endast så som aves i lagen om försvarets handräckning till polisen (781/1980), nedan handräck- ningslagen. Med stöd av den grundläggande bestämmelsen i 1 § första stycket handräckningslagen skall försvarsmakten ge polisen handräckning för efterspaning och gripande av person, för avstängning och undersökning av en plats eller ett område, för trafikdirigering, för tillfälligt skyddande av personer och egendom, för röjning av sprängladdningar samt för annat sådant uppdrag, för vars utförande försvarsmaktens specialpersonal eller specialmateriel behövs. För förebyggande av brott mot personer som åtnjuter internationellt specialskydd har polisen rätt att få även annan handräckning än sådan som skall ges enligt första stycket (1 § andra stycket hand- räckningslagen). På grundval av bestämmelsen har polisen kunnat förfoga över försvarsmaktens specialpersonal och materiel bl.a. i situationer där någon har förskansat sig, t.ex. där en beväpnad och med spräng- ämnen försedd person har öppnat eld med tunga vapen från en byggnad eller en lägenhet eller hotat att detonera en sprängladd- ning. Härvid har försvarsmaktens transportpansarfordon behövts för att avspärra området samt skydda utomstående och polismän. Eftersom det är fråga om försvarsmaktens specialutrustning har man behövt också specialutbildade personer som hör till försvars- maktens personal för att använda fordonen under polisens styr- ning. Enligt 2 § handräckningslagen ges handräckning endast då polisens resurser är otillräckliga för utförandet av vederbörande uppdrag eller då för uppdraget erfordras sådan specialpersonal eller materiel som polisen saknar. På grundval av 3 § första stycket nämnda lag görs framställning om handräckning som regel av polisens högsta ledning eller polisens länsledning. Beslut om handräckning fattas enligt andra stycket av huvudstaben eller staben för försvarsområdet, marinen, flygvapnet eller militärlänet. I brådskande fall gäller särskilda bestämmelser för framställning respektive beslut om handräckning. I ett enskilt fall kan ett beslut om försvarsmaktens handräckning till polisen med stöd av 8 § lagen om statsrådet (1120/1993) över- föras till avgörande vid statsrådets allmänna sammanträde, om ärendet anses vara så vittsyftande och av sådan principiell vikt att det bör avgöras vid allmänt sammanträde. fattas av allmänna sammanträdet på framställning av statsministern eller den minister som saken gäller. Enligt 5 och 5 a § handräckningslagen är det polisen som har totalansvaret för situationen. Den uppgift som polisen ger försvars- makten (handräckningsavdelningen) leds av en till dess chef för- ordnad militärperson enligt de anvisningar som getts av den polis- man som leder aktionen. Polisen svarar enligt lagens 5 a § också för samordningen av uppgifterna och för arbetarskyddsarrangemangen. Möjligheterna för handräckningsavdelningen att använda makt- medel regleras i 6 § andra stycket handräckningslagen. På grundval av bestämmelsen har den som utför handräckningsuppdrag vid ytterst viktiga och brådskande uppdrag rätt att under en polismans uppsikt använda sådana nödvändiga maktmedel som polismannen med stöd av sina befogenheter ger honom fullmakt till och i den mån det med hänsyn till situationen kan anses försvarligt. Den gällande handräckningslagen lämpar sig inte för handräck- ningssituationer där användning av militära maktmedel eventuellt kan behövas. Polisen har inte redskap som lämpar sig för använd- ningen av sådana maktmedel. I har åsikter framförts om att bestämmelser som gäller beslut om användningen av militära maktmedel borde tas in lagen. En av tillsatt arbetsgrupp har i sitt betänkande föreslagit att polisen i syfte att förhindra eller hejda terroristbrott borde kunna få sådan handräckning av för- svarsmakten som förutsätter användande av militära maktmedel. Vid planeras tillsättande av ett vetenskapligt forskningsprojekt för att utreda försvarsmaktens roll i bekämp- andet av terrorismen. Utgångspunkten i är att det ankommer på polisen att hantera terroristattentat, eftersom det rör sig om en straffbar handling. har inte någon lagfäst positiv definition av vad som ingår i Försvarets uppgifter, men det finns vissa negativa begränsningar som är knutna till användandet av militär makt (dvs. våld) mot norska invånare. Regeringen har därför stor flexibilitet när det gäller valet av medel för att möta yttre angripare, förutsatt att de inte represen- terar en främmande stat. Försvarets möjligheter att ingripa vid väpnade angrepp regleras i en kunglig resolution (1949 Instruks for befal mv ved angep på ) som innehåller föreskrifter om militära befäl och militära chefer vid väpnat angrepp mot . Med väpnat angrepp avses i detta sammanhang varje intrång utan rättsligt stöd på norskt land-, sjö- och luftterritorium av väpnade styrkor från främmande makt när de uppenbart har fientliga avsikter eller när de använder våld mot norska styrkor som vill stoppa dem. Enligt punkten 8 a) skall militära befäl utan vidare göra motstånd mot ett väpnat angrepp med alla medel som står till förfogande och sätta in all kraft på försvaret inom loppet av kortast möjliga tid. Något regeringsbeslut om detta erfordras inte. Av det anförda framgår att resolutionen skrevs med tanke på angrepp från främ- mande makt. Enligt Försvarsdepartementet i är det osäkert om bestämmelserna gäller, eventuellt analogt, vid angrepp från terroristorganisationer. Av de sedan den tyska invasionen utvecklade norska principerna om konstitutionell nödrätt (se avsnitt 3.13 och SOU 1972:18) framgår emellertid att ett ingrip- ande från Försvarets sida till skydd för liv och säkerhet i en akut situation räknas som rättsenlig. Försvarets uppgifter är som nämnts inte reglerade i någon generell formell lag, men det finns enstaka bestämmelser i special- lagstiftningen som gäller bl.a. den norska och bevakningen av den norsk-ryska gränsen. Vissa begränsningar finns också i den norska grundlagen. I 99 § andra stycket föreskrivs följande. Regjeringen er ikke berettiget til militær Magts Anvendelse mod , uden efter de i Lovgivningen bestemte Former, medmindre nogen Forsamling maatte forstyrre den offentlige Rolig- hed og den ikke øieblikkelig adskilles, efterat de Artikler i Landsloven, som angaa Oprør, ere den trende Gange lydelig forelæste af den civile Øvrighed. Bestämmelsen har tolkats så att det krävs särskilt lagstöd för att militära styrkor skall få användas mot norska invånare. En allmän befogenhet att bruka militära styrkor är således inte tillräckligt i dessa fall. I Instruks for Forsvarets bistand til politiet i fred (, nr. 177) fastställs bl.a. riktlinjerna för Försvarets bistånd till polisen och riktlinjerna för samarbetet mellan Försvaret och polisen. Försvarets bistånd i extraordinära faresituasjoner regleras i 11 §. I bestämmelsen anges att om polisens egna personella eller materiella resurser inte räcker till, kan Försvaret bistå polisen med militär personal och/eller materiel för att söka efter och gripa farliga förbrytare eller farliga psykiskt sjuka personer när det är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för någons liv eller hälsa. Den militära insatsen skall i första hand koncentreras till materiellt bistånd, trans- port, vakthållning och skydd, medan polisen bör ta sig an den aktiva eftersökningen och gripande m.m. vid omedelbar fara för anslag3 av omfattande eller av annan orsak särskilt skadevållande karaktär riktade mot väsentliga all- männa samhällsintressen och till avvärjande och bekämpande av sådana. Polisens begäran om bistånd skall enligt 12 § lämnas till Justitie- departementet som efter en bedömning av det särskilda fallet hemställer hos Försvarsdepartementet att Försvaret skall lämna närmare angivet bistånd till polisen. Den polismästare som tar emot biståndet från Försvaret har det överordnade ledningsansvaret för operationen och skall se till att de medel som tas i bruk inte överskrider de rättsliga och andra gränser som är fastställda för polisens verksamhet. En militär chef vidare- befordrar polismästarens uppdrag genom att ge order på den mili- tära sidan. Polisens och militärens enheter skall inte sammanföras under polisoperationer. Skall polisens enhet och militärens enhet sättas in mot samma objekt/mål skall enheterna samordnas men ha klart åtskilda uppdrag och lösa dessa under sina chefer, vilka är direkt underställda polisens operativa ledare. Vapeninstruktionen och annat regelverk om utövande av polisiära befogenheter gäller också för militär personal som bistår polisen (4 §). Av 5 § nämnda instruktion framgår slutligen att annat bistånd från Försvaret till polisen än bistånd som omfattas av instruktionen eller som är särskilt reglerat i annat regelverk, bara kan ges efter beslut av Försvarsdepartementet. I dessa fall skall polismästaren ställa sin begäran om bistånd till , som efter en bedömning av det särskilda fallet hemställer hos Försvars- departementet om att Försvaret skall lämna närmare angivet bistånd. Det norska Försvarsdepartementet har lagt fram ett förslag till ny instruktion om Försvarets bistånd till polisen. 3 Med anslag avses angrepp i vid bemärkelse. Bestämningen kan även omfatta sabotage. I är det en uppgift för polisen att ingripa mot terrorist- attentat, liksom vid andra brottsliga handlingar. Polisen kan dock efter begäran få stöd från Försvaret. Försvarets uppgifter är reglerade i lag (Lov nr. 122 af 27 februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v.). Av 7 § framgår att Försvaret efter försvarsministerns närmare bestäm- mande och hörande med berörda ministrar skall kunna lösa även andra uppgifter än de som anges i lagen. Bestämmelsen utgör som regel den legala grunden för militärt stöd – efter särskild begäran - till polisen när det gäller uppgifter rörande antiterroristaktiviteter. Försvarets väpnade styrkor kan på polisens begäran delta i såväl polisens brottsförebyggande som brottsbekämpande verksamhet. Detta sker då under polisens ledning och ansvar. När en fråga om stöd enligt ovan aktualiseras bildas en krisstyr- ningsgrupp som består av statsministern, justitieministern, försvars- ministern, utrikesministern och inrikesministern. Gruppen tar ställ- ning till om Försvaret skall användas i den uppkomna situationen. Av förarbetena till nämnda lag4 framgår att de uppgifter som avses i 7 § allmänt sett faller inom ett mycket brett spektrum och har det gemensamt att uppgifternas genomförande antingen är en ändamålsenlig följd av den verksamhet som Försvaret i övrigt utför, eller ett uttryck för att samhällets civila resurser på det ifrågavarande området inte är tillräckliga eller inte är så lämpliga som Försvarets resurser.