sou · GRB314 · 2004-01-01 00:00:00 — Visserligen ökar solvensmarginalen i takt med att avsättningarna ökar men det sker utan koppling till den finansiella risken i skuldtäckningstillgångarna. Solvensmarginalen blir lika stor oavsett om skuldtäckningstillgångarna består av riskfria obligationer eller en blandning av aktier och obligationer. Beskrivning av nuvarande solvenssystem Inom skadeförsäkring fungerar solvensmarginalen förhållandevis väl. Det har mindre betydelse att den inte är känslig för finansiell risk eftersom de finansiella riskerna i skadeförsäkringsbolag är lät- tare att hantera. De övergripande försäkringsriskerna fångas in i solvensmarginalen även om det är schablonmässigt. Solvens- marginalen tar t.ex. inte hänsyn till diversifieringen i försäkrings- portföljen. Om premieinkomst och skadekostnader sammantaget är likvärdiga får ett försäkringsbolag som tecknar fler mindre för- säkringsavtal samma kapitalkrav som ett bolag som tecknar färre större försäkringsavtal trots att försäkringsrisken är mindre i bolaget med fler avtal. Solvensmarginalen i skadeförsäkringsbolag har dock fördelen att ägarna till bolaget tvingas binda kapital i bolaget i takt med att affärerna utvecklas. Det stimulerar till god riskkontroll och ger goda incitament att övervaka rörelsen. I skadeförsäkringsbolag som drivs under avveckling (s.k. run- off) finns det dock situationer då de inte möts av något solvenskrav utöver garantibeloppet. Om försäkringsbolaget har gjort en avsätt- ning för framtida skador finns det inget solvenskrav som träffar risken i denna avsättning. Företag i run-off tecknar inte nya försäkringar och kan då varken beräkna skade- eller premieindex. Denna svaghet i solvensmarginalen är också reell för verkande företag. Det kan ligga stora risker i värderingen av oreglerade skador som kan få betydelse för bolagets solvens.3 Inom livförsäkring vilar solvenssystemet främst på de betryg- gande antaganden som skall göras vid beräkningen av de försäk- ringstekniska avsättningarna. Det får bl.a. till följd att försiktiga bolag straffas med ett högre kapitalkrav eftersom solvens- marginalen beräknas som en andel av de försäkringstekniska avsättningarna. Bolag som är försiktigare i sin värdering av åtagandet får en större försäkringsteknisk avsättning och därmed en större solvensmarginal att täcka med en mindre kapitalbas. Den betryggande värderingen har också gjort att solvens- marginalen kunnat bestämmas till en låg nivå. Den utgör som nämnts , varav avser finansiell risk, av de försäkringstekniska avsättningarna. Denna nivå är mer att betrakta som en nedre gräns för när tillsynsmyndigheten bör ingripa och analysera bolagets solvens. Skälet till att solvens- marginalen för livförsäkringsbolag är förhållandevis låg bör också ses i ett historiskt perspektiv. 3 Denna fråga är dock under övervägande i Promemoria om ändrade solvensregler för försäkringsbolag (dnr Fi2002/4791). Beskrivning av nuvarande solvenssystem värderingsregler innebar att skuldtäckningstillgångarna i huvudsak utgjordes av obligationer som värderades symmetriskt med försäk- ringsåtagandet till upplupen anskaffningskostnad. Varken tillgångar eller åtaganden värderades normalt till marknadsvärden och vär- dena var relativt stabila över tiden. Detta innebar dock inte att till- gångar och åtaganden var matchade utan stabiliteten var ett resultat av mekaniska värderingsregler. Den finansiella risken i livförsäkringsbolagens tillgångar har ökat eftersom bolagen i större utsträckning har placerat i mer riskfyllda tillgångar. Dessutom framträder den finansiella ris- ken mer eftersom tillgångarna i huvudsak värderas till marknads- värden. Däremot är de försäkringstekniska avsättningarna fort- farande stabila i ett riskhänseende eftersom åtagandena omvärderas bara när den s.k. högsta räntan ändras. Förändringar i tillgångs- värden kan därmed snabbt radera ut solvensmarginalen för finansiell risk som uppgår till av de försäkringstekniska avsättningarna. Så har dock inte skett eftersom livbolagen har haft stora kapitalbaser. I takt med den senaste tidens utveckling på de finansiella marknaderna har dock solvensmarginalen fått en ökad betydelse eftersom värdeminskningen slagit direkt på kapitalbasen. Som en följd har livförsäkringsbolagen tvingats minska den finansiella risken i sina tillgångsportföljer. Om de försäkringstekniska avsättningarna var lika känsliga för finansiell risk som tillgångarna skulle livförsäkringsbolagen kunna minska den finansiella risken i försäkringsrörelsen genom match- ning. Den nuvarande regleringen där avsättningarna beräknas med den högsta räntan innebär dock att förändringar i marknads- räntan inte påverkar avsättningarnas storlek. Det medför att bolagen inte kan minska den finansiella risken genom att matcha tillgångarna mot åtagandena. Bolagen kan enbart minska den finansiella risken i bolaget genom att ändra placeringsstrategi. Det har ingen betydelse om detta sker utan hänsyn till åtagandenas karaktär. Tvånget att minska risken i placeringarna medför bl.a. att försäkringsbolagen tvingas minska löptiderna på obligationerna vilket direkt motverkar matchning mot långa åtaganden och ökar återinvesteringsrisken. Beskrivning av nuvarande solvenssystem Solvenssystemets kapitalbas motsvaras av bolagets riskkapital. Försäkringsbolagens befintliga riskkapital och möjlighet att skaffa ytterligare riskkapital är således viktigt för solvenssystemets funktion. Försäkringsbolagens riskkapital tillhandahålls av flera olika grupper av intressenter. Ägare, garanter och försäkringstagare är viktiga riskkapitalförsörjare. Dessutom bidrar även staten med riskkapital eftersom bolagen tillåts att skjuta en andel av skatte- betalningarna . Slutligen kan även andra borgenärer bidra med riskkapital genom lån som är efterställda försäkrings- tagarnas fordringsrätt. Fördelningen av det ekonomiska riskdeltagandet skiljer sig kraf- tigt mellan olika intressenter och för olika verksamhetsformer. I tabell 1 redovisas hur mycket riskkapital respektive grupp av intressenter bidrar med inom fondförsäkring, skadeförsäkring och traditionell livförsäkring. Inom fondförsäkring är det i huvudsak aktieägare som bidrar med riskkapital. Inom skadeförsäkring bidrar – förutom aktieägare och garanter – också staten med en betydande andel av risk- kapitalet, bl.a. genom att skadeförsäkringsbolagen har möjlighet att sätta av medel till en säkerhetsreserv.4 I ömsesidiga skade- försäkringsbolag tillhandahåller även försäkringstagarna riskkapital. De har dock när avtalet tecknas normalt inte någon förväntan om att erhålla avkastning på detta kapital.5 Deras andel av riskkapitalet är heller inte av någon större betydelse i förhållande till fordringsrätten enligt försäkringsavtalet. Däremot bidrar försäkringstagarna med en betydande andel av riskkapitalet inom traditionell livförsäkring. Försäkringstagarna i de traditionella livförsäkringsbolagen bidrog med vid utgången av 2001. Deras riskkapitalbidrag kan jämföras med aktieägarnas och garanternas bidrag på . För äldre försäkringar kan av försäkringens värde utgöras av riskkapital. Vid utgången av 2001 utgjorde riskkapitalet i genomsnitt av värdet på en traditionell livförsäkring. I praktiken är andelen ännu högre eftersom försäkringsåtagandena enligt nuvarande regler över- värderas genom betryggande antaganden. 4Staten bidrag kan uppskattas till av riskkapitalet i skadeförsäkring genom att bolagen tillåts sätta av medel till säkerhetsreserven med obeskattade vinster. 5I tabell 1 ingår försäkringstagarnas andel i aktieägarnas och garanternas riskkapital. Beskrivning av nuvarande solvenssystem SOU 2003:14 Förenklad balansräkning 2001 (miljarder SEK). Övriga borgenärer** fordringsrätt***, varav *Obeskattade reserver. För skadeförsäkring korrigerad för aktuell skattesats. **Efterställda skulder (förlagslån). ***Försäkringstekniska avsättningar inkl. avsättningar för livförsäkring för vilka försäkringstagarna bär placeringsrisken. I tabell 1 redovisas även kapitaliseringen inom de olika verksam- hetsformerna. Kapitaliseringsgraden definieras som kvoten mellan det totala riskkapitalet och de försäkringstekniska avsättningarna. Skadeförsäkringsbolagen har ofta mer kapital än vad solvens- reglerna kräver. Detta bedöms vara en konsekvens av att bl.a. före- tagskunder ställer krav på en lägsta rating för att teckna för- säkringsavtal med visst skadeförsäkringsbolag. Vid utgången av 2001 var kapitaliseringsgraden i genomsnitt bland skadeförsäkringsbolagen. Inom de traditionella livförsäkringsbolagen är kapitaliseringen vid en internationell jämförelse hög. En kapitaliseringsgrad som uppgår till mellan är normalt för livförsäkrings- bolag med motsvarande produktutbud i . Det gäller även närstående marknader som och . I kontrast mot jämförbara länder uppgår de svenska bolagens riskkapital till Beskrivning av nuvarande solvenssystem av avsättningarna.6 Eftersom försäkringsrörelse- risken är hög i traditionell livförsäkring behövs en stor andel riskkapital i förhållande till avsättningarna. I fondförsäkringsbolag är kapitaliseringsgraden ungefär tre pro- cent. Den lägre kapitaliseringen jämfört med traditionell liv- försäkring sammanhänger med att fondförsäkring är förenad med låg försäkringsrisk och en god matchning mellan tillgångar och försäkringsåtaganden. I tabell 2 blir det tydligt att försäkringstagarna bidrar med nästan inom traditionell livförsäkring. I ett traditionellt livförsäkringsbolag bidrar försäkringstagarna av riskkapitalet, jämfört med aktieägarnas och garanternas 0,3 pro- cent. Riskkapitalet skyddas inte av solvensreglerna utan utgör det kapital som tryggar de garanterade åtagandena. Försäkringstagarna har endast ett begränsat inflytande i bolagen, speciellt om man ställer inflytandet i förhållande till deras riskkapitalbidrag.7 Fördelning av riskkapital mellan intressentgrupper 2001. Aktieägare / Garanter % I stor utsträckning saknas ett ekonomiskt riskdeltagande för ägar- nas eller garanternas sida i de traditionella livförsäkringsbolagen. Eftersom dessa bolag i huvudsak drivs enligt ömsesidiga principer och omfattas av vinstutdelningsförbudet får inte ägarna eller garanterna heller någon kompensation för sin riskkapitalinsats. Ägarna eller garanterna har emellertid ett betydande inflytande i bolagets styrelse. Ur ett teoretiskt perspektiv försvagas incita- 6Denna procentsats är underskattad eftersom de betryggande avsättningarna till en del utgörs av den implicita marginalen. Den implicita marginalen kan förväntas frigöras som vinst efter hand och utgör riskkapital i bolaget. 7Detta gäller framförallt livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer. Beskrivning av nuvarande solvenssystem menten att bedriva verksamheten effektivt och med god risk- kontroll, jämfört med en situation där alla intressenter med infly- tande har förmögenhetsvärden som är beroende av bolagets fort- levnad och utveckling. Att denna situation har uppstått är en konsekvens av den svenska försäkringsregleringens historia. Svensk försäkrings- reglering har byggts på soliditets- och skälighetsprincipen. Solidi- tetsprincipen medförde att försäkringspremierna innehöll en betryggande marginal. Den betryggande marginalen innebar att försäkringstagarna i praktiken tillsköt riskkapital. En uttolkning av skälighetsprincipen är att den slutliga kost- naden skall vara skälig med hänsyn till försäkringens art. Den tillvaratog försäkringstagarnas intresse av att få tillbaka tillskjutet riskkapital inklusive ränta. Staten bevakade detta intresse genom att försäkringsbolagens verksamhet var detaljreglerad i de s.k. för- säkringstekniska grunderna. I princip reglerades hela försäkrings- verksamheten utom kapitalförvaltningen i grunderna.8 För försäkringstagarna innebar ordningen med grunder att samtliga medel som tillskjutits omfattades av olika skyddsregler. Ett tidigare krav på att grunderna och ändringar i grunderna skulle godkännas av regeringen eller ut- mönstrades 1995 vid genomförandet av EG:s försäkringsdirektiv. Ändringar i grunderna skulle fortsättningsvis anmälas till Finans- inspektionen, som alltjämt bevakade att soliditets- och skälighets- principen samt grunderna följdes. Ordningen med grunder avskaffades tillsammans med skälighetsprincipen helt som en del av försäkringsrörelsereform. Skälighetsprincipen gäller dock fortfarande för gamla avtal. Ett resultat av denna utveckling är att försäkringstagarna i större utsträckning än tidigare måste bevaka hur försäkringsbolaget hanterar riskkapitalet. I rörelsereglerna finns fortfarande vissa skyddsmekanismer för försäkringstagarnas riskkapital; däribland att vinsten i livför- säkringsbolag skall tillfalla försäkringstagarna om inte annat följer av bestämmelser i bolagsordningen. Bolagsordningen skall även innehålla regler för hur bolagsstämman får förfoga över bolagets vinst och på annat sätt täcka bolagets förlust. En annan skyddsmekanism är att en ny eller ändrad bolagsordning endast får 8 Livförsäkringsbolagens möjlighet att ta finansiell risk begränsades avsevärt av att bolagen fram till omfattades av den allmänna placeringsplikten, vilken innebar att bolagen tvingades att investera i av anvisade tillgångar för att det långsiktiga behovet av långfristiga krediter för staten och bostadsbyggandet skulle tillgodoses. Beskrivning av nuvarande solvenssystem stadfästas om har godkänt den. Överträdelser av ovanstående regler för skyddet av försäkringstagarnas riskkapital omfattas även av löpande tillsyn. Att en stor andel av försäkringstagarnas medel skall bevakas av försäkringstagarna själva är inte oproblematiskt eftersom de har ett informationsunderläge gentemot försäkringsbolaget. Som tidigare nämnts har försäkringstagarna överlag endast ett begränsat inflyt- ande i bolaget, speciellt om man ställer inflytandet i förhållande till det riskkapital som försäkringstagarna bidragit med. I nästa kapitel redovisas utredningens förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Utredningen kommer då inlednings- vis att ta ställning till vilka intressen som solvenssystemet skall skydda, vilka medel i försäkringsbolaget som bör åtnjuta skydd och huruvida riskkapital som har tillskjutits av försäkringstagarna skall ingå i dessa. 3Principer för ett moderniserat solvenssystem Som framgått av kapitel 2 är den stora fördelen med det nuvarande solvenssystemet att det är förhållandevis enkelt att räkna ut solvensmarginalen för försäkringsbolag. Enkelheten1 gör emellertid att systemet inte räcker till för att ta hänsyn till alla de risker som försäkringsbolagen har att hantera. Inte heller utredningens över- gripande förslag till principer för ett nytt solvenssystem gör anspråk på att fånga in alla risker som är förknippade med försäkringsbolagens verksamhet. Riskerna ett försäkringsbolag möter är alltför komplexa och svårmätbara i sin helhet för att ett sådant system på ett effektivt sätt skall kunna fungera. Meningen är emellertid inte att avstå från regler som syftar till att bestämma den mängd tillgångar som är behövlig för att ett för- säkringsbolag skall kunna infria sina åtaganden. En viktigare utgångspunkt i systemet är dock att det ger rätt incitament för försäkringsbolagen att fullgöra sina åtaganden, än att lyckas bestämma den exakta mängd tillgångar som behövs för att åtagandena med tillräcklig säkerhet kommer att infrias. Utredningens uppfattning är att ett ekonomiskt riskdeltagande för ägarna av ett försäkringsbolag är en förutsättning för att ge för- säkringsbolagen incitament till god riskkontroll. Dessutom bör det ges förbättrad möjlighet för försäkringstagarna att bedöma bola- gens ekonomiska ställning och värdet av kreditrisken. Solvens- systemet bör främja god riskhantering och genomlysning utan att orsaka högre krav på kapitalbindning än vad som behövs för att rimligt säkerställa att försäkringstagarna får utlovade ersättningar. Reglerna bör också så långt som det är möjligt utformas så att de inte verkar hämmande på försäkringsbolagens produktutbud eller på konkurrensen. Alltför stränga solvensregler kan leda till ett 1 Enkelheten i tillämpningen betyder inte att reglerna om solvenssystem är lika enkla att förstå i lagtexten. Principer för ett moderniserat solvenssystem enformigt utbud och därmed till sämre möjligheter till konkurrens mellan bolagen. Stränga krav på genomlysning främjar däremot andra aktörers insyn i försäkringsbolagens riskhanteringsverksam- het vilket i sig har en skyddseffekt ur ett solvensperspektiv. I ett avseende skiljer sig inte utredningens förslag från rådande solvenssystem. Försäkringsbolagen skall alltjämt ställa betryggande säkerheter för gjorda försäkringsåtaganden. I nuvarande system har det kommit att ske indirekt genom att åtagandet mot försäkrings- tagarna övervärderas. Därmed blir kravet på att täcka dessa åtagan- den med skuldtäckningstillgångar den betryggande säkerheten. Utgångspunkten för utredningens förslag är att stärka det direkta skyddet för försäkringstagarna. I stället för att åtagandena gent- emot försäkringstagarna övervärderas föreslås i stället att åtagan- dena värderas med realistiska antaganden och att försäkringsbola- get har skuldtäckningstillgångar som med marginal överstiger detta värde. Utredningens förslag syftar inte till att generellt sänka skyddet för försäkringstagarna. I stället skall den betryggande marginal som finns i övervärderingen av försäkringsåtagandena föras över till en säkerhetsmarginal. Genom denna överföring kan en rad fördelar i uppnås förhållande till nuvarande system. Säkerhetsmarginalen kommer att beräknas på ett sätt som bättre speglar riskerna i för- säkringsbolagens verksamhet. Incitamenten för ägarna att ha god riskkontroll kommer också att stärkas eftersom säkerhetsmar- ginalen alltid kommer att medföra ett ekonomiskt riskdeltagande från ägarnas sida. Dessutom kommer säkerhetsmarginalen att vara känsligare för fler risker jämfört med dagens solvensmarginal. För- utsättningarna för utomstående att värdera verksamheten kommer att förbättras vilket kommer att gagna såväl tillsynsmyndigheten som övriga intressenter på marknaden. Det första och kanske viktigaste ställningstagande som utred- ningen måste göra är att bestämma vilka medel solvenssystemet skall skydda. Lagstiftarens intentioner bakom reformering av försäkringsrörelselagen (prop. 1998/99:87) var att det tydligt skulle framgå vilka medel i ett försäkringsbolag som tillhör försäkringstagarna respektive utgör riskkapital. Skyddsintresset för rörelsereglerna fastställdes vara att försäkringsbolag kan fullgöra Principer för ett moderniserat solvenssystem sina åtaganden mot direktförsäkringstagare och andra ersättnings- berättigade på grund av försäkring. Ett annat alternativ är att utgå från att samtliga medel i försäk- ringsbolaget som inte uttryckligen undantas tillhör försäkringsta- garna och att skyddsreglerna bör utformas därefter. I vanliga före- tag skulle detta normalt inte utgöra ett problem. Försäkringsbolag har dock av historiska skäl inte alltid denna uppdelning. Försäkringsbolag har ofta bedrivits i ömsesidiga former. För livförsäkringstagare i traditionella livförsäkringsbolag har detta resulterat i att försäkringstagarna fått dubbla roller som fordrings- ägare och delägare. Som delägare har de bidragit till merparten av livförsäkringsbolagens riskkapital. Detta medför en relativt pro- blematisk situation eftersom ägare av riskkapital i vanliga fall har vissa rättigheter och skyldigheter, något som inte är fallet för liv- försäkringstagare. Däremot finns det regler som på annat sätt i vart fall till en del tillvaratar deras intressen (se avsnitt 2.4). Ett ställningstagande om att alla medel som kan sammankopplas med försäkringstagarna bör skyddas av rörelsereglerna innebär i praktiken att samtliga tillgångar i ett livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer skulle omfattas. Ur ett konsument- skyddsperspektiv ligger det nära till hands att välja en sådan regleringsansats. Utredningen är dock av uppfattningen att det vore ett mindre lyckat val. Det skulle i princip innebära en tillbaka- gång till en reglerad försäkringsmarknad med sämre produkt- utveckling och konkurrens som följd. Konsumentskyddet riskerar också att bli otydligt med en sådan ansats. Försäkringsbolag måste naturligtvis ha riskkapital för att kunna verka och bolagen måste ha rätt att förfoga över dessa medel. Ett solvenssystem som – t.ex. genom placeringsregler – omfattar delar av riskkapitalet riskerar att ge ett felaktigt intryck av att medlen skyddas. Denna otydlighet finns delvis beträffande de svenska livförsäkringsbolag som drivs enligt ömse- sidiga principer. För dessa bolag omfattar till- syn även försäkringstagarnas bidrag till riskkapitalet, som saknar befogenheter att ingripa mot bolagens förfogande över dessa medel. Utredningens uppfattning är att endast försäkringstagarnas anspråk i egenskap av fordringsägare skall omfattas av särskilda skyddsregler och tillsyn. Med detta ställ- ningstagande följer utredningen intentionen med försäkrings- rörelsereformen genom att utgå från att en åtskillnad mellan för- Principer för ett moderniserat solvenssystem säkringstagarnas fordringsrätt och riskkapital är möjlig och önsk- värd. För en försäkringstagare med en försäkring som innehåller både en garanterad del (fordringsrätt) och en rätt till andel i riskkapital (delägaranspråk) bör uppdelningen innebära att värdet på dessa skilda rätter tydligt kan urskiljas. En sådan åtskillnad är en förutsättning för att det skall vara intressant att diskutera frågor om riskfördelning mellan försäkringstagarkollektivet och försäk- ringsbolaget och därmed ett solvenssystem. Utredningens ställ- ningstagande innebär att samma solvensregler kommer att kunna gälla för försäkringsbolag som bedrivs enligt ömsesidiga principer som för vinstutdelande försäkringsbolag. I förarbetena till försäkringsrörelsereformen angavs att rörelse- reglerna för försäkringsbolag syftade till att försäkringsbolagen skall kunna fullgöra sina åtaganden gentemot försäkringstagarna. Utredningens uppfattning är att ett solvenssystems huvudsyfte är att skydda försäkringstagarnas fordringsrätt oavsett om försäk- ringsbolaget som ingått i försäkringsavtalet fortlever eller inte. Huvudsaken är att åtagandena uppfylls, inte vem som i slutändan fullgör avtalet. Som tidigare nämnts bygger utredningens förslag på att skapa ett mer direkt skydd för försäkringstagarna snarare än det mer indirekta skydd som nuvarande system kommit att innebära. Solvenssystemets fokus blir då att ett försäkringsbolag under alla omständigheter skall ha tillgångar av en tillräcklig storlek och kvalitet. Dessa skall vara identifierbara och väl separerade från bolagets övriga tillgångar så att beståndet av försäkringsavtal med tillhörande skuldtäckningstillgångar kan över- låtas till en annan försäkringsgivare om så skulle bli nödvändigt. Det skall kunna ske utan betydande kostnader eller inskränkningar av försäkringstagarnas rättigheter. Konsekvensen av dessa ställ- ningstaganden är att solvenssystemet skall omfatta de tillgångar som motsvarar värderingen av åtagandena mot försäkringstagarna med tillägg för de extra säkerheter som krävs. Ställningstagande får konsekvenser för vilka medel Finans- inspektionen med stöd av rörelsereglerna bör skydda genom sin tillsyn. På samma sätt som inte har något ansvar för hur bankaktiebolag, medlemsbanker eller kreditmark- nadsföreningar fördelar vinster mellan ägarna, bör inte heller tillsyn avse andra medel än de som omfattas av försäkringstagarnas fordringsrätt och den säkerhetsmarginal som krävs. Med en tydlig uppdelning mellan fordringsanspråk och riskkapital minskar den inbyggda risk för intressekonflikter som Principer för ett moderniserat solvenssystem uppstår när en myndighet ansvarar både för stabiliteten i försäk- ringsbolag och för att skydda försäkringstagarnas delägarrättig- heter.