sou · GRB3109 · 2004-01-01 00:00:00 — grund inte anses oskäligt mot nätinnehavare eller andra som dispo- nerar kabel-TV-nät. I sammanhanget bör nämnas att vi kommer att behandla frågor om ersättning i avsnitt 5.5. Sammanfattningsvis anser utredningen att de skäl som motivera- de införandet av en vidaresändningsplikt i svensk rätt alltjämt är giltiga och kommer att vara det även efter det att de analoga sänd- ningarna har upphört. Vidaresändningsplikten skall alltså finnas kvar. Hur denna skall utformas är en annan fråga. Vi kommer sålunda att i nästföljande avsnitt behandla omfattningen av sänd- ningsplikten och i det därefter följande avsnittet redovisa våra överväganden i fråga om vilka distributionsformer den bör gälla för. En fortsatt vidaresändningsplikt kräver dessutom övervägan- den i vissa upphovsrättsliga och andra ersättningsrättsliga frågor. Till det återkommer vi i avsnitt 5.5. 5.3.1Hur många programtjänster skall vidaresändningsplikten omfatta? Vår bedömning: Vår utgångspunkt är att vidaresändningsplikten inte bör omfatta mer frekvensutrymme än den gör , men att det finns utrymme att utöka antalet TV-program som skall ha must carry-status. Enligt nuvarande regler gäller vidaresändningsplikten TV-sänd- ningar som sker med tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot utan villkor om särskild betalning. För att en program- tjänst skall omfattas av must carry-skyldigheten ställs vidare krav på dess innehåll. Det fordras att sändningarna i fråga sker med stöd av ett sändningstillstånd som har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Som en ytterligare begränsning gäller att sändningsplikten omfattar högst tre sända TV-program som sänds av tillståndshavare vars verksamhet finansieras genom anslag från TV-avgiften och högst ett TV-program som sänds av en annan tillståndshavare. De programtjänster som uppfyller samtliga dessa krav och som således omfattas av vidaresändningsplikten är SVT1, SVT2 och TV4, samt – i de kabelnät där det bedrivs digitala sändningar – SVT:s digitala kanal 24 (Att sända program i kabel, Radio- och TV- verket 2002, s. 11). Även () har tillstånd att sända rikstäckande television, men tillståndet ställer inte krav på att det i programutbudet skall ingå nyheter. Däremot föreskrivs att UR vid utövande av sändningsrätten skall utnyttja SVT:s sändningsutrymme enligt överenskommelse bolagen emellan. UR:s program kan därför sägas omfattas av sändningsplikten inom ramen för SVT:s programtjänster. Vi har mot denna bakgrund valt att i det följande inte behandla UR för sig, utan det som sägs om SVT har i allt väsentligt motsvarande bärkraft såvitt gäller UR:s sändningar. Fråga är då om övergången till digital teknik och de förändringar som denna för med sig innebär att synen på vilka programtjänster som skall omfattas av vidaresändningsplikten bör ändras. Enligt utredningens bedömning saknas anledning att ändra de huvudsakliga kriterierna för vilka program som kan komma i fråga för vidaresändningsplikt. Som framhållits ovan följer av såväl artikel 31 i USO-direktivet som 3 kap. 1 § andra stycket YGL att vidaresändningsplikten bärs upp av intresset om allmänhetens behov av tillgång till allsidig upplysning. Nuvarande grundläggande villkor för avgränsning av vidaresändningspliktens omfattning med avseende på programtjänster motsvarar enligt utredningen väl de krav som USO-direktivet och YGL ställer upp. Kraven på att must carry-kanalerna skall sändas med stöd av ett tillstånd som före- skriver opartiskhet och saklighet samt ett mångsidigt program- utbud där det ingår nyheter bör därför finnas kvar. Därigenom säkerställs en direkt koppling mellan i lag angivna förutsättningar för vidaresändningsplikt och de allmänna intressen som motiverar en sådan skyldighet. Enligt USO-direktivet artikel 31 skall en vidaresändningsplikt vara skälig samt proportionerlig och öppen för insyn. Skälighets- kravet får anses innefatta att vidaresändningsplikten skall bestäm- mas så att den inte otillbörligt gynnar eller missgynnar vissa programtjänster. Som påpekats ovan kan must carry-status inne- bära konkurrensmässiga fördelar, inte minst för en kommersiell kanal. Genom ett garanterat sändningsutrymme i kabelnät kan det vara enklare för en reklamfinansierad kanal att finna annonsörer jämfört med konkurrerande kanaler som måste träffa avtal med nätoperatören om sändning och placering i operatörens samlade utbud. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.3.3. Att vidaresändningsplikten skall vara proportionerlig förutsätter att det görs en avvägning mellan å ena sidan nätinnehavarnas intresse av att förfoga fritt över nätkapaciteten och å andra sidan de anslutna hushållens intresse av tillgång till allsidig upplysning på samma villkor som icke kabelanslutna hushåll. I proportionalitets- bedömningen bör också vägas in att en vidaresändningsplikt kan begränsa operatörens möjligheter att träffa avtal med sändnings- företag på marknadsmässiga villkor. Här kan nämnas att det inte finns något hinder mot att förena en sådan plikt med regler om ersättning. Vi återkommer till ersättningsfrågorna i avsnitt 5.5. I samband med de ändringar i radio- och TV-lagen som gjordes 1998 med anledning av starten av de digitala marksändningarna uttalade regeringen att skyldigheten att vidaresända analogt utsända TV-program inte borde ändras i förhållande till den omfattning som denna skyldighet hade i praktiken (prop. 1997/98:184 s. 62 f.). Enligt vad regeringen då uttalade krävs för att kunna genomföra en framtida övergång från analog till digital teknik i marksändningarna att allmänhetens tillgång till ett visst grundutbud av TV-program kan säkerställas. Av denna anledning bör, menade regeringen, kabel-TV-företagens skyldighet att vidaresända vissa TV-program omfatta även digitalt utsända program (a. prop. s. 62-63). Rege- ringen fann dock lämpligt att föreskriva att högst tre program från skulle kunna omfattas av sänd- ningsplikten, vilket i praktiken innebär SVT1, SVT2 och ytterligare ett digitalt utsänt program, samt högst ett program från övriga . till det kapacitetsutnyttjande som vidaresändningsplikten innebär för en kabeloperatör kan sägas att rådande skyldighet att vidaresända analogt utsända program motsvarar i frekvens- hänseende sändingsutrymmet i tre multiplexer i det digitala mark- nätet. Utredningen har inte funnit några bärkraftiga argument för att låta vidaresändningsskyldigheten i det digitala marknätet om- fatta ett större frekvensutrymme än så. Tvärtom anser utredningen att det finns flera skäl som talar för att de effektivitetsvinster i fråga om frekvensanvändning som digitaliseringen leder till bör kunna få till följd att vidaresändningsplikten, med avseende på frekvens- utrymme, görs mindre omfattande än vad som motsvarar sänd- ningsplikten vid analoga sändningar. Å andra sidan innebär digitali- seringen att en vidaresändningsplikt kan omfatta fler program- tjänster än , men på ett mindre frekvensutrymme. I sammanhanget skall vidare beaktas att det i ett digitaliserat nät ges möjlighet att erbjuda anslutna hushåll även andra tjänster än ren överföring av TV-program. Det kan vara fråga om tjänster med anknytning till programmen, men också om helt fristående tjänster såsom Internet-anslutning. skall tas i beräkning att digi- taliseringen generellt medför effektivitetsvinster för nätoperatören genom att sändningarna kan komprimeras på ett helt annat sätt än vid analog överföring. Sammantaget finner utredningen att kapaciteten i kabelnäten inte är ett hållbart skäl mot att bibehålla eller t.o.m. vidga vidare- sändningsplikten såvitt gäller antalet programtjänster. På skäl som utvecklas närmare i det följande, föreslås därför att vidaresänd- ningsplikten bör omfatta dels hela SVT:s utbud, dels ytterligare högst tre programtjänster, som uppfyller de krav som gäller för att omfattas av sändningsplikten . På motsvarande sätt som skall vidaresändningsplikten även gälla icke tillstånds- pliktiga sändningar av ett sådant program som sker för att uppfylla en skyldighet att sända till hela landet eller till delar av landet. Som framgått ovan anser vi att vidaresändningsplikten skall vara knuten till villkor i sändningstillstånden. Dessa kommer att vara tidsbegränsade. Därmed får kravet i USO-direktivet artikel 31 om att must carry-skyldigheterna skall ses över regelbundet anses upp- fyllt. Det bör redan här nämnas att vårt förslag kräver att det finns ett särskilt sätt att hantera de övergångsproblem som kan uppstå till följd av att samtliga kabelnät inte är digitaliserade när de analoga marksändningarna upphör. Härtill återkommer vi i avsnitt 5.6. Vårt förslag: Vi föreslår att hela SVT:s utbud skall omfattas av vidaresändningsskyldigheten efter digitaliseringen. SVT sänder med stöd av sändningstillstånd från regeringen. Verk- samheten finansieras med TV-avgiftsmedel. I sändningstillståndet ställer regeringen krav på att sändningsrätten utövas opartiskt och sakligt, att ämnesval och framställning skall ta sikte på vad som är väsentligt och att programföretaget skall ge utrymme åt en mång- fald av åsikter och meningsyttringar. bl.a. erbjuda ett mångsidigt programutbud och svara för att sänd- ningarna är tillgängliga i hela landet. I det digitala marknätet sänder SVT SVT1 och SVT2 samt ytterligare två programtjänster. Det är 24 som är en temakanal för nyheter och sport och Barnkanalen som sänder barnprogram. Ytterligare en kanal, Kunskapskanalen, som är in- riktad på folkbildning, är under uppbyggnad. SVT1 och SVT2 uppfyller var för sig de krav på bl.a. tillstånd, innehåll och till- gänglighet som uppställs som förutsättningar för vidaresändnings- plikten. Övriga programtjänster – eller i vart fall Barnkanalen och Kunskapskanalen – uppfyller däremot sedda var för sig inte kravet på ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Emellertid finns det enligt utredningen flera skäl för att inte på detta sätt avgöra vidaresändningspliktens omfattning utifrån en bedömning av SVT:s programtjänster var för sig, utan i stället betrakta hela det utbud av TV-program som SVT sänder som en helhet, som tillsammans uppfyller kraven för att omfattas av sändningsplikten. De villkor avseende innehåll och tillgänglighet som regeringen genom sändningstillståndet ställer på SVT gäller hela programföretagets utbud. gällande sändningstillstånd för det digitala marknätet tillåter sålunda att SVT utför sitt public service-uppdrag på så sätt att programutbudet fördelas på så många programtjänster som den tillgängliga överföringskapaciteten med- ger. Så länge SVT organiserar sitt programutbud i enlighet med sitt uppdrag att producera sändningar i allmänhetens tjänst (public service) anser utredningen att det inte är motiverat att såvitt gäller vidaresändningsplikten bestämma att vissa delar av utbudet är av större allmänt intresse än andra. I det sammanhanget bör nämnas att regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utifrån en bred omvärldsanalys ta fram ett underlag om de villkor som ska gälla för radio och TV i allmänhetens tjänst. Kommittén ska främst behandla frågor som rör programföretagens uppdrag och organisation (Dir. 2003:119). Vidare kan framhållas att också de s.k. extrakanalerna är avgifts- finansierade och att SVT är förhindrad att ta betalt för dessa programtjänster. Eftersom programmen på samma sätt som SVT1 och SVT2 kan ses avgiftsfritt av övriga hushåll kan hävdas att detsamma bör gälla hushåll anslutna till kabel-TV-nät, eftersom även dessa finansierat programmen genom sin TV-avgift. Dess- utom kan beaktas att SVT:s hela programutbud i det digitala marknätet inte motsvarar mer än frekvensutrymmet för en analog En utökning av vidaresändningsplikt till att avse hela SVT:s utbud innebär alltså i praktiken en halvering av det frekvensutrymme i kabelnäten som tas i anspråk för vidaresändning av SVT:s analoga programutbud. Vidaresändningspliktens omfattning har även en konkurrens- rättslig aspekt som måste beaktas. Antalet must carry-kanaler och deras innehåll har sålunda betydelse för hur kabeloperatören kan bedriva sin verksamhet i övrigt. Möjligheterna att sälja kommersiella alternativ till de programtjänster som är gratis för abonnenterna torde minska om det fria utbudet blir alltför stort och innehållsrikt. De programtjänster som SVT producerar enbart för sändning i det digitala marknätet är i huvudsak nischkanaler. Som sådana är de utsatta för konkurrens från andra, kommersiella aktörer. Must carry-status för 24 och Barnkanalen skulle otvivelaktigt innebära konkurrensfördelar för SVT genom att kabelföretag blir skyldiga att vidarebefordra dessa kanaler kostnadsfritt, medan konkurreran- de kanaler i huvudsak endast skulle komma att erbjudas som betal- TV. Det finns därför en risk för att vidaresändningsplikten leder till att andra, kommersiella kanaler slås ut och att utbudet av program- tjänster således begränsas i stället för att berikas. En motsvarande konkurrensfördel för SVT kan emellertid sägas föreligga även i det digitala marknätet. Samtliga SVT:s program är finansierade genom TV-avgiften samt sänds okrypterade och där- med gratis för alla som kan ta emot sändningarna. Konkurrerande kommersiella kanaler är däremot beroende av annan finansiering, vilket kan innebära t.ex. att de finns tillgängliga endast som betal- TV. Speciellt för kabel-TV-näten är dock att det finns en risk för att en kabeloperatör paketerar de kommersiella nischkanaler som konkurrerar med SVT:s motsvarigheter på ett ofördelaktigt sätt, exempelvis genom att de inte finns med i operatörens basutbud. Enligt utredningen angår de konkurrensfrågor som berörts här hänsyn och intressen som i första hand bör beaktas vid en be- dömning av vad som är godtagbart när det gäller ett program- företags utförande av ett public service-uppdrag. Som nämnts har regeringen tillsatt en kommitté som bl.a. har att se över public service-företagens uppdrag. Med hänsyn till att SVT:s utbud, såvitt utredningen kan bedöma, synes hålla sig inom ramen för vad som utgör public service anser vi att nu angivna hän- syn inte hindrar att vidaresändningsplikten får omfatta hela SVT:s utbud. De särskilda risker för menlig inverkan på konkurrensen som är förknippade med just kabel-TV-nät väger enligt utred- ningen inte upp nackdelarna med att kabelanslutna hushåll i mot- sats till övriga inte skall få tillgång till hela det utbud från SVT som de varit med om att finansiera via TV-avgiften. Som berörts tidigare innebär vårt förslag att vidaresändnings- plikten skall vara knuten till villkoren i sändningstillståndet. Skulle regeringen eller annan tillståndsmyndighet därvid bestämma att vissa delar av SVT:s utbud inte behöver vara förenade med sådana villkor, kommer sändningsplikten att inskränkas i enlighet med det. En regel om vidaresändningsplikt för hela SVT:s utbud måste stå i överensstämmer med YGL och artikel 31 i USO-direktivet. Som angetts tidigare får enligt YGL sändningsplikt för nätinnehavare föreskrivas i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmän- hetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. USO-direktivet artikel 31 tillåter skälig sändningsplikt när det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset. Därtill ställs krav på att skyldigheterna skall vara proportionerliga och öppna för insyn. Undantagsregeln i 3 kap. 1 § andra stycket YGL bör tolkas restriktivt eftersom den innebär just ett undantag från en grund- lagsfäst rättighet att fritt sända radioprogram genom tråd. Av intresse är här bl.a. lagrådets uttalanden i prop. 1997/98:184 s. 127 Där sägs såvitt angår de program som finansieras med TV-avgiften att det får anses ligga i sakens natur att de bör vidarebefordras till alla innehavare av TV-mottagare – som ju betalar för dessa sänd- ningar – under förutsättning att programmen uppfyller kraven i 8 kap. 1 § första stycket andra meningen RTVL. Vi gör mot denna bakgrund bedömningen att yttrandefrihets- grundlagen medger en föreskrift i lag om att hela SVT:s program- utbud skall omfattas av vidaresändningsplikt. Eftersom SVT:s samtliga sändningar ligger inom ramen för sändningsuppdraget så som det formulerats i tillståndsvillkoren och då det inte innebär något ökat ianspråktagande av frekvensutrymme i kabelnäten jäm- fört med vad som gäller , bedömer vi även att en sådan föreskrift är förenlig med artikel 31 i USO-direktivet. Sammanfattningsvis är alltså utredningen av den uppfattningen att allmänintresset kräver att hela SVT:s utbud av digitala program- tjänster skall omfattas av reglerna om vidaresändningsplikt. Frågor om övergångsregler återkommer vi till i avsnitt 5.6. Vårt förslag: Vi anser att vidaresändningsskyldigheten även efter digitaliseringen av sändningarna i marknätet bör omfatta program som sänds av tillståndshavare som inte finansieras med TV-avgifts- medel. En förutsättning för att en sådan skyldighet skall föreligga är dock att programtjänsten i fråga sänder under krav som i stora delar överensstämmer med dem som gäller för public service-före- tagen. För att inte vidaresändningsplikten skall bli för betungande bör den i denna del begränsas till högst tre sända programtjänster. Enligt gällande rätt omfattas TV4:s analoga huvudkanal av vidare- sändningsskyldigheten. TV4:s verksamhet är reklamfinansierad. TV4 är således det enda kommersiella programföretag som har tillstånd att sända i det analoga marknätet och som har must carry- status. För sina sändningar måste TV4 erlägga koncessionsavgift enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område. Detta är ett sätt att utjämna de konkurrensfördelar som TV4 har gentemot andra kommersiella TV-kanaler genom att inneha sändningstillstånd i marknätet. När det gäller digitala sändningar har TV4 inte samma sär- ställning. Bolaget betalar inte heller koncessionsavgift för de sänd- ningar som sker enbart i det digitala marknätet. Enligt lagen om koncessionsavgift skall sådan avgift nämligen endast beräknas på annonsintäkter från sändningar som sker med stöd av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket RTVL att sända TV-program med analog sändningsteknik och i sändningar som i huvudsak överens- stämmer med dessa sändningar. har, med utgångspunkt från regeringens förslag till tidplan för avveckling av det analoga mark- nätet i prop. 2002/03:72 om digitala TV-sändningar, föreslagit att koncessionsavgiften successivt skall minskas fram t.o.m. , då lagen om koncessionsavgift på televisionens och radions område föreslås upphöra att gälla från utgången av september månad (Koncessionsavgift på televisionens område, SOU 2003:47). I TV4:s sändningstillstånd för det analoga marknätet föreskrivs att TV4 skall sända program till hela landet, med vilket menas att av befolkningen skall kunna ta emot sändningarna via marknätet. Därutöver skall programmen distribueras genom satellit till den del av befolkningen som inte utan stora kostnader kan nås TV4 skall utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt samt skall beakta att en vidsträckt yttrandefrihet och in- formationsfrihet skall råda i televisionen. Vidare finns föreskrifter om att TV4 skall erbjuda ett mångsidigt programutbud som kännetecknas av hög kvalitet, meddela nyheter samt kommentera eller på annat sätt belysa händelser och skeenden. TV4 måste även regionalt sända och producera program. Förutom de nu nämnda villkoren finns ytterligare krav som framför allt gäller innehållet i sändningarna. När lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten infördes anförde regeringen att den planerade marksända reklam- kanalen, dvs. TV4, inte kunde särbehandlas i fråga om must carry- skyldigheten. Regeringen framhöll därvid att ansvaret för att de samlade TV-sändningarna över marknätet skall fungera i allmän- hetens tjänst kommer att vara delat mellan SVT och reklam-TV- företaget (TV4) och att företaget skulle ikläda sig omfattande skyldigheter i flera avseenden. Med utredningens förslag att vidaresändningsplikten skall om- fatta hela SVT:s utbud kommer kabelanslutna hushåll att tillför- säkras ett utbud som i frekvenshänseende motsvarar åtminstone fyra till sex programtjänster som sänds . Detta är mer än det programutbud som garanteras i det analoga marknätet och minst lika många programtjänster som omfattas av gällande vidare- sändningsplikt inräknat digitala sändningar. Att bestämma vad som utgör ett grundläggande TV-utbud enbart utifrån antalet programtjänster är emellertid enligt utredningen att anlägga ett alltför snävt synsätt på vidaresändningspliktens syfte och ändamål. Tvärtom finns det ett starkt allmänt intresse förenat med att TV-tittare har tillgång till program som sänds av flera av varandra oberoende programföretag som arbetar under krav på saklighet och opartiskhet. En TV-marknad med plats för mer än ett programföretag med redaktionell och programmässig själv- ständighet möjliggör en ökad mångfald och händelser och skeenden kan belysas från olika synvinklar (jfr prop. 1990/91:149 s. 41). Vi anser därför att tillgång till ett grundläggande utbud av TV-program innefattar sändningar från åtminstone något företag utöver SVT under villkor liknande dem som ställs på public service-företagen och som når hela befolkningen. I det digitala marknätet finns och kommer det att finnas flera kommersiella programföretag. Som framhållits ovan kan vidare- sändningsplikten medföra konkurrensfördelar för de kommersiella företag vars programtjänst eller programtjänster ges must carry- status. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 5.5. Det går enligt utredningen inte att hävda att något av de programföretag eller programtjänster utöver SVT och dess utbud som kommer att sända i det digitala marknätet utan vidare bör tillerkännas särställning gentemot övriga. En sådan ställning som must carry-status innebär bör uppnås endast genom det program- utbud som förmedlas. För att en programtjänst skall omfattas av vidaresändningsplikten bör därvid enligt vår mening krävas att det ställs krav på bl.a. sändningarnas innehåll på ett sätt motsvarande de villkor som gäller för TV4:s sändningar i det analoga mark- nätet. Utredningen anser det vidare naturligt att programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikten liksom har en stor utbredning i marknätet. Detta är emellertid ett förhållande som lämpligen kan beaktas i samband med meddelande av sändnings- tillstånd genom valet av multiplex för sändningen. Ett alternativ är att varje programföretag som sänder i det digitala marknätet får styra sitt innehåll på egen hand och att must carry-status uppnås genom att programtjänsten uppfyller särskilda krav av public service-karaktär som anges i bestämmelserna om vidaresändningsplikt. Emellertid framstår ett sådant system som komplicerat att kontrollera efterlevnaden av. Dessutom måste det med en sådan regel rimligen av rättviseskäl finnas samma möjlig- heter för alla kommersiella TV-företag som sänder i marknätet att uppnå must carry-status för en programtjänst. En sådan ordning skulle innebära att kabeloperatörerna inte med säkerhet skulle veta vilken omfattning deras sändningsplikt skulle kunna komma att få. Det kan därför ifrågasättas om ett sådant regelsystem skulle stå i överensstämmelse med kravet på öppenhet i USO-direktivet artikel 31. Ett annat alternativ är att det i lag anges vilka programtjänster som vidaresändningsplikten omfattar. En sådan modell finns i . Mot det talar emellertid att frågan om vilka TV- program som skall ha must carry-status knappast kan sägas vara av sådan karaktär att den kräver överväganden och beslut av riks- dagen. Lagstiftning är dessutom ett trubbigt instrument att an- vända om man vill göra förändringar i det fastlagda program- utbudet. Utredningen vill därför i stället anlägga följande synsätt. Som det ser ut sänder SVT sina programtjänster i det digitala marknätet i det frekvensutrymme som kallas multiplex 1. Detta motsvarar, som redogjorts för, utrymmet för sänd- ning av en analog programtjänst.