sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 5Styrning av och inom social- försäkringsadministrationen styr socialförsäkringen och dess administration primärt genom att stifta lagar samt fastställa effektmål för de politikområ- den som socialförsäkringen och dess administration sorterar under. Ett exempel på effektmål för politikområde är det som fastställdes , nämligen att frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning ska halveras och att antalet nya aktivitets- och sjukersättningar parallellt ska minska. fattar även beslut om finansiering i form av anslag till försäkrings- kassornas och RFV:s administration samt anslag för socialförsäk- rings- och bidragssystemen. Försäkringskassornas uppgifter samt styrelsens uppgifter och sammansättning är lagreglerade. Som nämnts i avsnitt 3.3 är även organisation (till viss del), lednings- form och tillsättning av styrelsen reglerat i lag. Att dessa frågor ligger på är en konsekvens av försäkringskassornas nuva- rande associationsform. har också reglerat kontrollfunktionen genom att i lag ange att RRV ska granska försäkringskassorna. Utöver RRV:s granskning ska respektive försäkringskassa ha två revisorer (utses av eller kommunfullmäktige) som gemen- samt med RRV utför granskning av respektive försäkringskassa (18 kap. 27§ AFL). Lösningen med kompletterande förtroende- valda revisorer saknar motsvarighet i den statliga förvaltningen. Även RFV:s uppgift att utöva tillsyn över försäkringskassornas är reglerad i lag (18 kap. 46§ AFL). I instruktionen för RFV regleras verkets uppgifter, organisation och ledningsform. Uppgifterna anges i drygt 20 punkter. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen på centrala delar är normering, tillsyn, information, ekonomistyr- ning och ansvar som ägare av RFV:s och försäkringskassornas gemensamma IT-system. Vidare anges att generaldirektören är chef för myndigheten och ordförande i styrelsen samt att verket bestämmer sin organisation om inte annat föreskrivs. Någon motsvarande reglering av försäkringskassornas uppgifter, organisation och ledningsform sker inte från regeringens sida. Dock har regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, genom särskilt bemyndigande i lagen, befogenhet att före- skriva att det hos en eller flera försäkringskassor ska finnas gemen- samma enheter för hela landet. Regeringen utser/anställer och har möjlighet att entlediga de ledande befattningarna/funktionerna inom socialförsäkrings- administrationen. Dessa är generaldirektör, överdirektör och leda- möter i samt kassadirektör, ledamöter och suppleanter i försäkringskassornas styrelser. Försäkringskassornas direktörer utses av regeringen på förslag från respektive försäkringskassas styrelse. Innan förslag till rege- ringen lämnas ska styrelsen höra RFV. Ledamöter och suppleanter i försäkringskassornas styrelser utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting eller den kommun som utgör verk- samhetsområde. De fackliga organisationerna utser personalföre- trädare i styrelserna. Även om försäkringskassorna inte är myndigheter under rege- ringen har deras styrelser ansvar som påminner om det ansvar sty- relser med fullt ansvar hos myndigheter under regeringen har. Styrelseledamöterna i försäkringskassorna utnämns för perioder , vilket skiljer sig från praxis för myndigheter med fullt ansvar som normalt har mandatperioder . Utifrån regeringens värdering av hur väl socialförsäkringen och dess administration fungerar, och behandling av bud- getpropositionen, sker regeringens årliga styrning av administra- tionen primärt genom regleringsbrevet till RFV. I regleringsbrevet anges de finansiella ramarna och målen för verksamheten samt de specifika uppdrag och krav på återrapporte- ring som regeringen ställer. RFV är mottagare av regleringsbrevet som också avser försäkringskassorna. RFV disponerar samtliga anslag. Efter RFV:s beslut kan medel disponeras av försäkringskas- sorna. Något regleringsbrev från regeringen till försäkringskas- Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen sorna förekommer alltså inte utan denna del av styrningen sker indirekt genom RFV. Som komplement till de dokumentfokuserade delarna i styr- ningen har regeringen en löpande dialog med RFV. Ungefär en gång träffas tjänstemän från departementet och repre- sentanter från RFV:s ledning för att diskutera och informera var- andra om aktuella frågor. har departementet och RFV en mål/resultatdialog utifrån SFA:s årsredovisning. deltar från departementet statsråd, statssekreterare, poli- tiskt sakkunniga och andra chefstjänstemän. Från RFV deltar verksledningen. Regeringen har inte någon motsvarande dialog med respektive försäkringskassas ledning. Däremot har man (2002 och 2003) kallat ledningen för landets försäkringskassor, FKF och RFV till ett gemensamt seminarium. De ansvariga stats- råden har representerat regeringen . Försäkrings- kassorna och FKF har primärt representerats av styrelsens ordfö- rande och direktören. Från RFV har verksledningen och avdel- ningscheferna deltagit. Även de fackliga organisationerna har varit inbjudna vid dessa möten. 5.3Riksförsäkringsverkets styrning av försäkringskassorna Som tidigare nämnts är RFV central förvaltningsmyndighet under regeringen, men inte chefsmyndighet över försäkringskassorna. Enligt instruktion ska RFV verka styrande och stödjande gentemot försäkringskassorna och dess verksamhet. I första hand gäller det normering, tillsyn, ekonomistyrning och ansvar som systemägare för de gemensamma IT-systemen. Syftet med normeringen är att förbättra likformigheten, rättssäker- heten och kvaliteten i försäkringskassornas ärendehandläggning. En förutsättning för att detta ska vara möjligt är att försäkrings- kassorna uppfattar normeringen som ändamålsenlig och stödjande. RFV:s uppgift att verka för likformig och rättvis tillämpning av försäkringen är reglerad i lag (se 20 kap. 12 § AFL). Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen överta uppgift att i länsrätt och kammarrätt föra det allmännas talan och ska föra det allmännas talan i Regerings- rätten. Verket har dessutom en självständig partsfunktion genom att man kan överklaga och domstols beslut, såväl till fördel som till nackdel för enskild part. RFV:s normering sker huvudsakligen genom att verket beslutar föreskrifter (RFFS) och allmänna råd (RAR) samt driver praxis- bildningen och analyserar rättsläget. Verket tar även fram s.k. väg- ledningar för de olika försäkringsområdena. RFV genomför också utbildningsinsatser i samband med förändringar inom socialförsäk- ringen och anslutande bidragssystem. Föreskrifter tas fram med stöd av särskilda bemyndiganden. Föreskrifterna är bindande. finns drygt 220 före- skrifter. Dessa kompletteras med allmänna råd som inte är bindande. De allmänna råden är generella rekommendationer om tillämpningen av en bestämmelse och anger hur någon kan eller bör handla i ett visst avseende. Det finns drygt 20 gällande allmänna råd. RFV har beslutat om föreskrifter och/eller allmänna råd inom i stort sett samtliga försäkringsområden. I RFV:s författningssam- ling publiceras även de föreskrifter som beslutas av för internationella adoptionsfrågor och PPM. RFV:s föreskrifter och allmänna råd publiceras i två separata serier. Vägledningar publiceras i . Väg- ledningarna innehåller en samlad information om författnings- bestämmelser, allmänna råd, förarbeten, praxis och JO:s beslut inom respektive försäkringsområde. finns det totalt 37 vägledningar. RFV:s rättslägesöversikter publiceras i . Översikterna baseras i första hand på rättsfall från Regeringsrätten samt tidigare från Försäkringsöverdomstolen. Utbildningar och seminarier m.m. genomförs i samband med förändringar i försäkrings- och bidragssystemen. Utbildningarna vänder sig i huvudsak till nyckelpersoner/experter inom försäk- ringskassorna som i sin tur har ett ansvar att sprida kunskapen vidare till berörda handläggare på respektive försäkringskassa. () av RFV:s administrativa resurser avsattes för normering av försäkringstillämp- ningen. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen RFV ansvarar för ekonomistyrningen av försäkringskassorna. Eko- nomistyrningen sker genom finansiell styrning och resultatstyr- ning. Syftet är styrning och kontroll av resultatutveckling och medelsanvändning. () av RFV:s administra- tiva resurser 2002 avsattes för ekonomistyrning av försäkrings- kassorna. Den finansiella styrningen sker primärt genom att RFV fördelar medel för administration och investeringar till försäkringskassorna, löpande följer upp och redovisar försäkringskassornas finansiella läge, ansvarar för den finansiella redovisningen i socialförsäkringens samlade årsredovisning samt beslutar om socialförsäkrings- administrationens samlade budgetunderlag till regeringen. Beslut om fördelning av medel till försäkringskassorna sker utifrån de medel som regeringen ställt till RFV:s förfogande. De medel som fördelas är: medel från AP-fonden för pensionsadministration, administration av familjebidrag, administration av småföretagarförsäkringar, lånemedel för investeringar, medel för samverkan inom rehabilitering. Fördelningen sker med stöd av en fördelningsmodell som i huvud- sak baseras på respektive försäkringskassas andel av befolkningen och dess andel av ärendena. I RFV:s finansiella styrning av försäk- ringskassorna ingår även att ge ut föreskrifter om ekonomisk redo- visning och vägledningar inom det ekonomiadministrativa området samt att anordna ekonomi- och resultatkonferenser för försäk- ringskassorna. Löpande uppföljning och redovisning av försäkringskassornas finansiella läge sker primärt genom kvartalsrapporter och genom besök på försäkringskassorna. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen Respektive försäkringskassa ansvarar för att upprätta egen del- årsrapport och årsredovisning. RFV ansvarar för att upprätta del- årsrapport och årsredovisning som omfattar hela socialförsäkrings- administrationen. De finansiella delarna i socialförsäkringsadmi- nistrationens samlade årsredovisning omfattar balansräkning, resultaträkning, anslagsredovisning och finansieringsanalys. RFV ansvarar också för socialförsäkringsadministrationens bud- getunderlag till regeringen som omfattar förslag till finansiering för administration och försäkring. Utifrån underlag från försäkrings- kassorna, analyser, diskussioner i direktionen och samråd med FKF fattar styrelsen beslut om budgetunderlaget. Budgetunderlaget MBL-förhandlas med de fackliga organisationerna. RFV fastställer , utifrån regeringens mål och efter samråd med försäkringskassorna, ett antal riksmål. Dessa ger uttryck för vilken ambitionsnivå som samlat ska gälla prioriterade områden inom administrationen . har t.ex. åtta riksmål fastställts. Fem av dessa rör handläggning, två information och ett sjukfrånvaron inom socialförsäkringsadministrationen. genomströmningstid i ärenden som beslutas av socialförsäk- ringsnämnd, korrekthet i handläggning av ärenden, beslut och utbetalning, försäkringskassornas bemötande och tillförlitlighet, antalet långa sjukfall , ökad arbetsförmåga efter samordnad rehabilitering, mäns andel av uttagna föräldrapenningdagar, förståelse för den partiella sjukskrivningen, omfattning på personalens sjukfrånvaro. Beslut om mål, redovisningskrav och medelsfördelning kommuni- ceras med försäkringskassorna och delges dessa genom RFV:s årliga regleringsbrev till försäkringskassorna. till försäkringskassorna innehåller också av RFV fastställda åter- rapporteringskrav kopplade till målen. MBL-förhandlingar äger rum innan RFV utfärdar sitt årliga regleringsbrev. pågår arbete med ett för hela socialförsäkringsadministrationen Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen Enligt planerna kommer detta att gälla . RFV har löpande resultatdialoger med försäkringskassornas led- ningar (cirka 10 försäkringskassor ). Dialogerna leds av gene- raldirektören och bygger på ett underlag utifrån RFV:s löpande resultatuppföljning och genomförd tillsyn. Resultatstrategiska enheten genomför uppföljningsdialoger vid övriga försäkrings- kassor. Detta innebär att samtliga försäkringskassor följs upp årli- gen. Som tidigare redovisats ansvarar RFV för socialförsäkrings- administrationens samlade årsredovisning. Inom ramen för resul- tatredovisningen analyseras och värderas verksamhetens resultat utifrån de mål som gäller och de återrapporteringskrav som fast- ställs. RFV:s uppgift att utöva tillsyn över försäkringskassorna är reglerad i lag (18 kap. 46§ AFL) och i förordningen (1998:739) med instruk- tion för RFV. Av propositionen 1997/98:41, socialförsäkringens administration m.m., framgår att tillsynen syftar till att säkerställa en nationell likformig och rättvis tillämpning av försäkringen. I tillsynsansvaret ligger att RFV vid behov ska vidta åtgärder så att förutsättningarna för en nationell likformig och rättvis tillämpning av försäkringen vid försäkringskassorna säkerställs. Om det vid tillsynen fram- kommer brister i tillämpning och handläggning bör RFV påtala detta för och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om så inte sker så bör RFV påtala detta för regeringen. RFV har bedrivit tillsyn i tre olika former – systematisk, riktad och enskild. Den systematiska tillsynen har genomförts utifrån ett fastlagt tillsynsprogram för en fyraårsperiod och omfattat merparten av de olika försäkrings- och bidragsområ- dena. Den riktade tillsynen har genomförts inom särskilda områden och efter impuls från t.ex. systemtillsynen, JO-ärenden eller regel- ändringar. Exempel på riktad tillsyn är den som genomförts angående försäkringskassornas arbete med att uppdaga och beivra fusk, tillgänglighet och service per telefon samt genomströmnings- tider för olika ärendeslag. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen Tillsyn i enskilda ärenden sker primärt utifrån en anmälan som inkommer till RFV. RFV har beslutat om ett nytt tillsynsprogram som gäller . Mindre än en halv procent () av RFV:s eko- nomiska resurser 2002 ägnades åt tillsyn. 5.3.4Utveckling, förvaltning och drift av IT-stödet RFV är ägare av socialförsäkringsadministrationens gemensamma IT-system och ansvarar för drift, förvaltning och utveckling av IT- stödet. Detta innebär ett ansvar för att IT-stödet utformas utifrån de krav och behov som finns på och i verksamheten. IT-stödet omfattar ett stort antal försäkringar och används av cirka 13 000 av handläggarna på försäkringskassorna. Detta innebär att IT-stödet i sig är styrande och skapar förutsättningar för för- säkringskassornas handläggning. Drift och förvaltning påverkar handläggningen i medan utvecklingen i sig är en bland flera förutsättningar för att kunna utveckla försäkringskassornas handläggning och kommunikation med de försäkrade. IT-stödet omfattar produkter och tjänster i form av t.ex. pro- duktions-, utbetalnings- och statistiksystem, arbetsplatsutrustning, ärendehanteringssystem, servicetelefoni och Internettjänster. Arbetet med drift och förvaltning av IT-stödet är den i ekono- miska termer tyngsta delen av RFV:s verksamhet. Drift och för- valtning omsluter () av RFV:s ekonomiska resurser . Motsvarande siffra för utveckling av IT-stöd var, när det gäller kostnader, (). Härutöver har investeringar i IT-utvecklingsarbete gjorts med motsvarande . Frågor kring prioriteringar i IT-verksamheten bereds av direk- tionens ekonomiska utskott. Det ekonomiska utskottet, som är ett av fem, sorterar under direktionen och består av RFV:s avdelnings- chefer och försäkringskassadirektörer. För att ytterligare utveckla beredningen inför direktionens möten får övriga utskott som är knutna till direktionen möjlighet att yttra sig före det direktions- sammanträde där förslaget behandlas. Arbetssättet med beredning i det ekonomiska utskottet har införts och det första mötet hölls . Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen beredningar skedde i tre råd, utsedda av RFV:s general- direktör – leverantörsrådet, och kundrådet. och har ersatts av utskott under direktion i syfte att understryka den gemensamma beredningen av gemensamma frågor. , som fortfarande finns kvar, har som uppgift att bevaka socialförsäkringsadministrationens gemensamma intresse av en effektiv och verksamhetsstyrd produk- tion, utveckling och förvaltning. Rådet ska vara ett forum för insyn och samråd kring verksamhet. Rådet består av tre direktörer från försäkringskassorna och fyra befattningshavare från . Ordföranden är en av RFV:s befatt- ningshavare. Inför varje direktionsmöte och möten med det ekonomiska utskottet informeras de fackliga organisationerna enligt lagen om medbestämmanderätt. Vid sidan av dessa formella möten sker också kontakter för att klargöra olika frågor. Vid större utvecklingsprojekt säkerställs försäkringskassornas påverkan på systemlösningarna genom aktiv medverkan från för- säkringskassornas personal. Detta gäller såväl kravställning som testverksamhet. Arbetet med information omfattar den verksamhet som är knuten till extern information och som inte hör till den direkta ärende- handläggningen dvs. handläggningen av de individuella ärendena. Detta innebär i praktiken information till medborgare och andra intressenter i form av t.ex. förebyggande och attitydpåverkande åtgärder. I detta ligger ett ansvar att också informera de försäkrade inför förändringar av regler eller lagar rörande enskilda förmåner. RFV ansvarar för de cirka 700 olika blanketter som används inom socialförsäkringsadministrationen. De cirka 750 malltexter som används av försäkringskassorna administreras av RFV men försäkringskassorna ansvarar för textinnehållet. I takt med införandet av ärendehanteringssystem och elektronisk doku- menthantering kommer ansvaret för mallarna successivt att över- föras till RFV. Blanketter och malltexter är viktiga förutsättningar för försäkringskassornas handläggning. Ändamålsenliga och lätt- förståeliga blanketter skapar förutsättningar för försäkrings- kassorna att från början få in korrekta underlag från de försäkrade Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen vilket i sin tur påverkar effektivitet och genomströmningstid i ärendet. Malltexter används primärt vid information och beslut i enskilt ärende som kommuniceras med de försäkrade. () av RFV:s ekonomiska resurser användes för information. Styrelsens roll, ansvar och uppgifter regleras i 18 kap. AFL. Styrelsen ansvarar för att verksamheten bedrivs författnings- enligt, effektivt och i överenskommelse med syftet för verksam- heten. hushålla med statens och andra offentliga medel och därvid se till att de mål som regeringen ställt upp för användandet av medlen följs, verka för samarbete med andra offentliga myndigheter, fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs, beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn till bl.a. regionalpolitiken, jämställdhet mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken, se till att allmänheten får ett bra bemötande och att kontakten underlättas genom en god service, tillgänglighet och informa- tion, se till att handlingar i ärenden hanteras och förvaras så att inte obehöriga får tillgång till dem, samt fastställa organisation, ansvars- och beslutsordning för verk- samheten. Styrelsen ska se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. Den ska verka för goda arbetsförhållanden och för att de anställdas kompetens tas till vara och utvecklas. Försäkringskassestyrelsernas ansvars- och beslutsordningar varierar till innehåll och omfattning. Vissa styrelsers dokument är kortfattade medan andras är mycket detaljerade. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen det skillnader när det gäller delegation av uppgifter och befogen- heter från styrelse till direktör. När det i vissa kassor ankommer på styrelsen att besluta i en viss fråga har andra styrelser delegerat motsvarande beslutsfunktion till direktören. Det råder således ingen fullständig samstämmighet. Av sammanställning gjord av FKF framgår att styrelserna, enligt sina respektive ansvars- och beslutsordningar, generellt sett har följande beslutsbefogenheter: verksamhetsinriktning, och verksamhetsplan, internbudget och medelsfördelning, arbetsordning, besluts- och delegationsordning för direktören, jämställdhets- arbetsmiljö- och kompetensförsörjningsplan m.m., säkerhets- och beredskapsplan, riktlinjer för service, tillgänglighet och information, telefon- och öppethållandetider, åtgärdsförslag med anledning av uppföljnings- och utvärde- ringsresultat, yttrande eller remissvar avseende lagförslag eller andra viktiga frågor, förordnande och entledigande av vissa tjänster, ansökan om anslagskredit, utökad låneram etc. Enligt 18 kap. 13 § AFL ska direktören ansvara för och leda verk- samheten vid den allmänna . Direktören ska ansvara för den löpande förvaltningen enligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. Detta innebär att fördelningen av ansvar och befogenheter mellan styrelse och direktör inte är reglerad, utan det är upp till respektive styrelse att besluta om hur fördelningen ska se ut inom respektive försäkringskassa. Utifrån FKF:s sammanställning av styrelsernas delegationsord- ningar kan följande sägas om direktörernas ansvars- och besluts- befogenheter. Direktören ansvarar bland annat för utveckling och realisering av mål, visioner och strategier. Det innebär också att skapa förutsätt- ningar för utveckling av verksamhet, tjänster, processer, kompetens hos grupper och individer samt integration i omvärlden. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen direktören kontinuerligt följa och analysera verksamhetens resultat. Kassadirektören ska bistå styrelsen i dess arbete och även regel- bundet hålla styrelsen väl underrättad om kassans verksamhet och betydelsefulla ändringar i lagstiftning, föreskrifter och praxis. Socialförsäkringsadministrationen med RFV som central myndig- het och med från staten fristående försäkringskassor har funnits . Socialförsäkringsadministrationen har utretts och för- ändrats vid ett antal tillfällen . Den senaste översynen av socialförsäkringsadministrationen skedde 1996. Utredningens uppdrag var att utreda och lämna förslag om den formella roll- och ansvarsfördelningen inom SFA samt former för samverkan mellan de olika delarna inom SFA (dir. 1995:110). De begränsningar och problem som utredningen identifierade hörde främst samman med avsaknaden av en tydlig ansvarsfördel- ning mellan RFV och de formellt sett fristående försäkringskas- sorna (SOU 1996:64, Översyn av socialförsäkringens administra- tion). Utredningen resonerade kring två alternativa modeller för att renodla ledningsansvaret i den framtida socialförsäkringsadminist- rationen. Den ena modellen innebar att försäkringskassorna skulle vara fortsatt självständiga försäkringskassor, men med direkt ansvar inför regeringen. Allt ledningsansvar skulle överföras från RFV till försäkringskassorna. RFV:s uppgifter skulle i denna modell begrän- sas till att svara för tillsyn och kontroll i efterhand samt uppfölj- ning och utvärdering av försäkringstillämpningen. Modellen skulle ställa omfattande krav på styrning och uppfölj- ning av försäkringskassorna. I princip kan man säga att skulle få uppgifter i form av styrning och uppföljning av försäkringskassorna motsvarande de som en central chefsmyndig- het har gentemot regionala myndigheter. Utredningen konstate- rade att denna modell ställde krav på långtgående förändringar i och på en ny kompetens hos försäkringskas- sorna. Styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen Modellen förkastades av utredaren av flera skäl. Ett av dessa var att den skulle innebära att man just på socialförsäkringsområdet i skulle inrätta en motsvarighet till de ministerier som finns t.ex. i andra EU-länder, en förändring som i andra sammanhang avvisats.