sou · GRB361d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Att kompensationer över huvud ska vara möjliga beror på hur de prioriteras politiskt. Trängselavgifter till och från centrumområde eller på infartslederna mot området? Analysen tyder på att avlastning på huvudvägnätet för ökad framkomlighet kan uppnås med lägre avgift i alternativet med avgifter på infarterna än i alternativet med avgifter på resor till och från innerstaden genom att fler skulle bli berörda. Avgifter på infarterna jämfört med avgifter till och från innerstaden berör något färre kvinnor och andelen ensamstående med barn som berörs är något lägre. Uppdraget är att beskriva fördelningseffekter för privatresor av trängselavgifter. Trängselavgifter för trafik är ingen ny uppfinning. analyserades och rekommenderades sådana av den engelske ekonomen . C. Pigou. Under de senare decennierna har ett antal utredningar om olika slag av avgifter på biltrafik genomförts både utomlands och i . I dessa har miljöargumentet successivt fått en alltmer central roll vid sidan om trängselargumentet. En annan motivering för vägavgifter har varit att erhålla finansieringsmedel. har förespråkat trängselavgifter bland annat med hänvisning till de mycket stora kostnader som trängsel men också miljöskador och olyckor medför. Härvid bör dock observeras att trängselproblemen och miljöproblemen är väsentligt mindre i svenska städer än i de större städerna i övriga . Det politiska intresset har emellertid varit svalt på de flesta håll, även om trängselavgifter har införts i och i . Varför uppstår fördelningseffekter? Fördelningseffekter av någon åtgärd, exempelvis trängselavgifter, innebär att vissa anser sig få det bättre och andra sämre jämfört med om åtgärden inte vidtogs. Att införa trängselavgifter innebär att introducera ett inslag av marknadsekonomi på ett område där ett sådant inslag saknats. Trängselavgifter möjliggör ett val mellan pengar och restid utifrån bilisternas egna preferenser. Denna flexibilitet brukar betraktas som en av marknadsekonomins största förtjänster. Denna typ av effektivitetsvinst förekommer redan inom andra delar av transportsektorn. Exempelvis tillämpas olika priser på olika tåg- och flygförbindelser, bland annat differentierade efter beläggningsgrad, d v s trängsel. Genom trängselavgifter kommer bilister, som väljer att inte ändra sitt resbeteende, att få bära kostnaden – grovt beräknad – av den fördröjning de förorsakar övrig trafik. De bilister som avgifterna tränger undan föranleder inte längre någon sådan fördröjning och belönas med att inte behöva betala någon avgift. Trängselkostnaden betalas av dem förorsakar trängseln medan de bilresenärer som anser att tidsvinsten är mindre värd än avgiften avstår från bilresan. Därmed uppstår en samhällsekonomisk vinst. Denna vinst är emellertid knappast jämnt fördelad mellan olika grupper. Vissa grupper vinner till följd av ökad framkomlighet och förbättrad miljö, som är själva syftet med avgifterna. Andra grupper förlorar genom att avgiften är större än värdet av tidsvinsten eller genom att avgiften tvingar dem till ändrat resbeteende. I detta arbete tas inte ställning till huruvida fördelningseffekterna av trängselavgifter är att betrakta som positiva eller negativa, med eller utan kompenserande åtgärder. Syftet är enbart att beskriva hur fördelningseffekterna ser ut för olika trafikantgrupper. Uppläggningen av en fallstudie Huvuddelen av detta arbete utgörs av en fallstudie S, som innehåller konkreta räkneexempel för trängselavgifter i . För denna fallstudie indelas bostadsområden i i tre olika kategorier efter medelinkomst (låg, medel, hög), och för var och en av dessa beskrivs resmönster och konsekvenser för följande sju trafikantgrupper: Förvärvsarbetande män, tjänsteresor Förvärvsarbetande kvinnor, tjänsteresor Förvärvsarbetande män, resor till och från arbetet, d v s exklusive tjänsteresor Förvärvsarbetande kvinnor, resor till och från arbetet, d v s exklusive tjänsteresor Övriga (exempelvis hemarbetande, arbetslösa) Pensionärer, studerande och övriga antas inte göra tjänste- eller arbetsresor. Dessutom ser vi på effekterna för olika typer av hushåll oavsett vilken av ovanstående grupper de tillhör: Två vuxna med barn Vi beskriver också effekter för resor från områden i länet med olika medelinkomst. Områdena indelas efter medelinkomst i tre kategorier: De av områdena som har lägst medelinkomst placeras i kategori Låg. De av områdena som har högst medelinkomst placeras i kategori Hög. Mellanliggande av områdena placeras i kategori Medel. Eftersom antalet områden i länet som kategoriseras är relativt stort, över 200, antar vi att resor från låginkomst-, medelinkomst- och höginkomstområden är relativt liktydigt med låginkomsttagares, medelinkomsttagares och höginkomsttagares resor. Vi analyserar i en huvudstudie en trängselavgift om på innerstadssnittet i , både in och ut från innerstaden 6-9 och 15-18. Innerstaden utgörs av Malmarna, , , och . och kommun ligger utanför avgiftssnittet. I en bistudie förutsätts en trängselavgift om i körriktning in mot centrum 6-9 och i körriktning ut från centrum . Effekter av kompenserande åtgärder i form av förbättrad kollektivtrafik beaktas endast för huvudalternativet. Vilka grupper skulle beröras av trängselavgifter? Utan beräkningar av trängselavgifternas effekter för olika grupper ger redan uppgifter om olika gruppers resmönster en grov uppfattning om sannolika fördelningseffekter. Av resmönstret kan man sluta sig till vilka grupper som skulle utsättas för avgift. Andelen som reser med bil jämfört med kollektivtrafik är störst för gruppen förvärvsarbetande män följd av gruppen förvärvsarbetande kvinnor. För resande med mål eller start i innerstaden är andelen bilresor lägre för samtliga trafikantgrupper. Av alla privatbilresor som boende i företar under ett vardagsdygn, ungefär 1,5 miljoner, skulle (130 000) avgiftsbeläggas i huvudalternativet respektive (160 000) i bialternativet. Av de bilresor som skulle beröras av avgifterna är mer än 8 av 10 arbetsresor. Av dessa arbetsresor står i alternativet med avgifter till och från innerstaden kvinnor för en tredjedel av resorna. I alternativet med avgifter på infartslederna står kvinnor för en fjärdedel av berörda arbetsresor. I nedanstående diagram visas hur de resor, som skulle beläggas med trängselavgift med dagens resmönster, fördelas på trafikantgrupper respektive på typer av hushåll. Avgiftsbelagda bilresor fördelad på trafikantgrupp för avgift till/från innerstaden (huvudstudie) Avgiftsbelagda bilresor fördelade trafikantgrupp för avgift på infartsleder (bistudie) Bilaga 6 SOU 2003:61 för avgift till/från innerstaden för avgift på infartsleder Två vuxna med barn Två vuxna med barn Av de resor som skulle avgiftsbeläggas görs av grupperna pensionärer, studerande och övriga (i huvudsak hemarbetande och arbetslösa) för båda avgiftsalternativen. av de avgiftsbelagda resorna görs av ensamstående med barn. Hur fördelningseffekter för trafikantgrupper beräknas Bilister som utsätts för trängselavgifter kan delas in i följande kategorier: 1.de som inte ändrar sin restidpunkt och a. fortsätter att åka bil 2.de som avstår från att resa 3.de som väljer annan restidpunkt I studien modellberäknas effekterna för grupperna 1 och 2. Effekter för grupp 3 kan inte modellberäknas. Med tanke på syftet med trängselavgifter, att minska trängseln, är påverkan på grupp 3 i huvudsak positiv eftersom resandet sprids ut över tiden, men viss negativ effekt kan uppstå med ökad trängsel omkring avgiftsbelagd Dessa effekter borde om möjligt studeras i en fördjupad studie men effekterna är förmodligen små just för det system som antagits för detta räkneexempel där avgiftsbelagd tid är så lång som . Effekter för olika grupper anges i form av restidsvinster och prishöjning för resorna Dessutom anges effekterna i form av ett samlat mått på trafikanternas resuppoffring, eller reskostnad. Detta mått innehåller både restidsförändring och prisförändring och kallas här trafikantkostnad (ibland också generaliserad kostnad). Restiden har då omvandlats till kronor via ett s.k. tidsvärde. Detta tidsvärde anger hur mycket, enligt undersökningar, trafikanter är villiga att betala för att få kortare restid, alternativt vilken ersättning de skulle kräva i kronor om de får längre restid. Om vissa trafikanter förlorar mer i pengar än de vinner i restid betyder det att trafikantkostnaden har ökat, d v s att prishöjningen är större än värdet av restidsbesparingen. Att använda måttet trafikantkostnad är praktiskt genom att det speglar trafikantens hela uppoffring för resan, och pengar. En minskad trafikantkostnad kan vi kalla trafikantvinst och en ökad trafikantkostnad kan vi kalla trafikantförlust. I räkneexemplen i detta arbete studeras avgiftssystem med två typer av avgiftsbelagda vägavsnitt men bara för en relativt och endast för en avgiftsnivå. Andra utformningar är naturligtvis möjliga, liksom andra antaganden om tidsvärderingar. Varje utformning skulle ge en specifik uppsättning beräknade mått på vinster, förluster, avgiftsintäkter etc. som kan avvika från de effekter som har beräknats här. För avgiftssystem som avser högtrafiktid spelar emellertid den avgiftsbelagda periodens längd och avgiftsnivån förmodligen liten roll för fördelningseffekterna. De andelar av olika bilistgrupper som berörs är i stort sett oberoende av avgiftens storlek även om nivån på förlust respektive vinst blir olika. En, fem eller femton minuters tidsvinst för Trängselavgifter enligt huvudalternativet beräknas medföra betydande minskningar av antalet bilresor till och från innerstaden. Trafikarbetet, d v s antal fordonskilometer i innerstaden beräknas minska . Dessa beräknade minskningar av antal resor respektive trafikarbete kan vara över- eller underskattade av modellen. En sak som bör beaktas är att tillämpad modell prognostiserar att en del bilister kommer att ändra resmål när avgifter införs. Speciellt vad gäller arbetsresor är detta något som kan inträffa först på . Bland annat därför är här beräknat antal bilister som väljer att inte betala avgiften, och därmed också bortfallet av bilresor, överskattat åtminstone på kortare sikt. I verkligheten är det endast praktisk tillämpning som visar trafikminskningens storlek och som därmed möjliggör anpassning av avgiften till vad som anses vara lämplig nivå med tanke på önskad reduktion av trängsel- och miljöproblem. En trafikminskning innebär mindre trängsel och därmed snabbare resor. Förkortningen av restiden är dock inte densamma under hela den avgiftsbelagda perioden och den är inte densamma för alla resrelationer. De som väljer att betala trängselavgifter i huvudalternativet – avgifter till och från innerstaden - beräknas tjäna i genomsnitt per enkelresa. Enligt de antagna tidsvärdena bedöms de flesta privatbilister, i huvudsak arbetsresenärer, inte värdera denna restidsvinst till så mycket som och är alltså förlorare. Modellens resultat visar dock att vissa tjänar bara omkring medan andra tjänar . Många av de arbetsresenärer och tjänsteresenärer som tjänar mest tid kan därför i själva verket bli vinnare. Dessutom bör påpekas att den modell vi använder förutsätter en tidsvärdering av tjänsteresenärer som torde vara alltför låg för många av dessa. Vår bedömning är därför att en majoritet av tjänsteresenärerna i själva verket bör göra en nettovinst av avgift och tidsvinst. Eftersom vi arbetat med den genomsnittliga tidsvinsten och avgiften tillsammans förlorar enligt beräkningarna samtliga de trafikantgrupper vi beaktar, inklusive tjänsteresenärer. Redovisade resultat bör därför tolkas på följande sätt. Den beräknade genomsnittliga förlusten för privatbilister, exklusive tjänsteärenden, bör vara rimlig (givet modellens egenskaper) men vissa bilresenärer gör något större förluster än som beräknats och vissa andra gör vinster som inte märks i redovisningen. Tjänsteresenärer med högre tidsvärdering än vad som antagits här skulle göra vinster, vilka heller inte märks i redovisningen. Generellt sett bör huvuddelen av yrkestrafiken tjäna på avgifterna genom hög värdesättning av minskade transporttider, men effekter för yrkestrafik är inte något huvudtema i detta arbete. Vi har beräknat att de bilister som berörs av avgifter i huvudalternativet kan reagera på avgifterna på olika sätt. Tjänsteresenärer förväntas ändra beteende i minst omfattning, d v s fortsätta köra bil, medan resenärer med andra ärenden som inköp och besök ändrar beteende i störst omfattning. Ändrat beteende definieras här som att de väljer att åka kollektivt, att cykla, att gå, att avstå från att resa eller att ändra restidpunkt. För alla ärenden utom tjänsteärende beräknas val av kollektivtrafik vara det mest attraktiva (minst kostsamma) alternativet till att betala trängselavgiften. I de resrelationer som inte berörs av avgifter beräknas antalet bilresor öka, beroende på ökad framkomlighet, men denna effekt beräknas vara liten. Vi övergår nu till att beskriva hur den beräknade genomsnittliga trafikantkostnadsökningen beräknas bli fördelad på olika grupper. Skillnader för olika grupper Det finns skäl att påpeka att studien avser olika grupper som på olika sätt påverkas av trängselavgifterna för att kunna visa på effekter i trafiksystemets användning. Inom grupperna finns en stor spridning och när man talar om individer blir naturligtvis varje enskilt fall unikt. Den enskilde låginkomsttagaren kan sägas förlora mest genom att han/hon har lägre betalningsförmåga än andra. För att bedöma de sammanlagda fördelningseffekterna bör man emellertid beakta även förlusten per resa och antalet individer i olika inkomstgrupper som skulle beröras. I nedanstående diagram visas den beräknade procentuella ökningen av trafikantkostnaden per resa för bilister i resrelationer med avgift till och från innerstaden för resor från områden med tre olika genomsnittliga inkomstnivåer. Det framgår att resenärer från medelinkomstområden beräknas förlora mer än låginkomsttagare (33 jämfört ) per resa i form av trafikantkostnad. Höginkomsttagare beräknas förlora mer än låginkomsttagare (41 jämfört ) per resa. Dessa skillnader i utfall mellan områden med olika inkomst beror delvis på att områden med olika inkomstnivåer har olika geografisk lokalisering. Utan avgifter har bilresor från höginkomstområden lägre pris och kortare restider än bilresor från låginkomstområden. Detta förklarar då delvis att höginkomstområden får en större kostandsökning med avgifter procentuellt sett. Emellertid, mätt i form av restidsvinst visar resultaten också avgifterna medför att låginkomstområden tjänar mest tid och höginkomstområden minst. Ökning av trafikantkostnad per resa, i procent I nedanstående cirkeldiagram visas hur den sammanlagda ökningen av trafikantkostnad för bilister i resrelationer med avgift till och från innerstaden fördelat på inkomstkategorier. Det innebär att antalet i respektive kategori multiplicerats med den genomsnittliga beräknade totala förlusten inom kategorin. Fördelning av ökade trafikantkostnade på inkomstområden SOU 2003:61 Bilaga 6 Sammantaget i hela länet förlorar låginkomsttagargruppen väsentligt mindre än medel- och höginkomsttagargrupperna, delvis beroende på att låginkomsttagargruppen reser relativt mindre med bil i de resrelationer som avgiftsbeläggs. När man tar hänsyn till det antal som berörs inom varje inkomstkategori blir det än mer markerat att höginkomsttagargruppen gör de största förlusterna och låginkomsttagargruppen de minsta. Av de sammantagna trafikantförlusterna i de relationer som avgiftsbeläggs utsätts grupperna studerande, pensionärer, hemarbetande och arbetslösa för sammantaget av dessa förluster. I nedanstående cirkeldiagram visas hur de sammanlagda trafikantförlusterna för bilister i resrelationer med avgift till och från innerstaden fördelas på hushållstyper. Fördelning av ökade trafikantkostnader på hushållstyp Kollektivtrafikanterna kan bli vinnare Kollektivtrafikresorna under högtrafiktid beräknas öka med till följd av trängselavgifterna. Trängselavgifter utan vidare åtgärder leder därmed till ökad trängsel inom kollektivtrafiken. Den minskade trängsel och ökade framkomlighet som trängselavgifter medför innebär förbättrad regularitet för bussar i innerstaden och kortare körtider. Därmed sjunker kostnaderna för busstrafiken. Kollektivtrafikanterna får kortare restider och de kan få kortare väntetider när bussarna avgår med större regelbundenhet. Ett förväntat krav om trängselavgifter införs är utökad kollektivtrafik, dels för att motverka ökad trängsel inom kollektivtrafiken dels för att försöka åstadkomma viss kompensation. Utökad kollektivtrafik kan endast i begränsad omfattning åstadkommas med spårtrafik. I huvudsak antas kollektivtrafikförstärkningen därför ske genom ökad busstrafik, speciellt i form av fler direktbusslinjer från ett antal förorter till . Komplement i form av fler och tätare direktbusstrafik kan av många ses som något positivt jämfört med utökad spårtrafik. Många skulle slippa matarbuss till tunnelbana och pendeltåg och kunna åka direkt till innerstaden utan byte. Om skulle tillföras kollektivtrafiken (av de beräknade totala avgiftsintäkterna om ), beräknas den utökade direktbusstrafiken också avlasta tunnelbana och pendeltåg så att trängseln inte skulle behöva bli större . Ett sådant tillskott skulle också innebära att antalet byten mellan linjer och färdmedel skulle kunna minska med en fjärdedel. Beräkningarna tyder på att värdet för kollektivtrafikanterna av minskad trängsel och mer kollektivtrafik är högre än den antagna ökade kostnaden för kollektivtrafiken på . Naturligtvis finns det osäkerheter i en sådan beräkning, men om i praktiken resandefördelningen mellan linjer inte blir som beräknat kan omdisponeringar göras utan större extra kostnader. Antagen förbättrad kollektivtrafik gynnar dagens kollektivtrafikanter. Denna förbättring kan dock långt ifrån uppväga de förluster som de flesta bilister anser sig få av trängselavgifter. Av beräknade avgiftsintäkter på åtgår en väsentlig del till att bekosta investering och drift av själva avgiftssystemet. Om vi antar att denna systemkostnad är på årsbasis och om avsätts till kollektivtrafiken skulle visst utrymme kvarstå för andra Åtgärder såsom sänkt lokal fordonsskatt, fler infartsparkeringar och fondering för vägutbyggnader har alla positiva effekter för bilresenärerna. Åtgärder som sänkt kommunalskatt i länets kommuner skulle gynna en större grupp men till priset av att effekten per individ blir mycket liten, åtminstone om den omfattar alla inkomsttagare. Problemet är att alla kompenserande åtgärder är tämligen trubbiga eftersom de i de flesta fall måste vara generella. Det blir också svårt att klargöra för berörda parter vad som annars skulle ha gjorts, t ex vilka infartsparkeringar och vägutbyggnader skulle ha funnits i alternativsituationen. Någon fullständig kompensation går självfallet inte att uppnå. Mindre biltrafik innebär också mindre luftföroreningar, även om busstrafiken utökas. innebär minskade koldioxidutsläpp att kostnaderna för klimatpolitiska åtaganden blir lägre. Förbättrad miljö kan också betraktas som en form av kompensation främst för boende och arbetande i innerstaden. Detta skulle i sin tur kunna öka fastighets- och lägenhetspriserna i innerstaden, vilket i så fall kan betraktas som en inomregional omfördelningseffekt. Slutligen är det värt att observera att trängselavgifter kan medföra förändringar av balansen och nivån beträffande den samhällsekonomiska lönsamheten av olika framtida trafikprojekt. Trängselavgifter skulle eventuellt kunna reducera den samhällsekonomiskt lönsamheten i vissa tänkbara nya vägprojekt, genom att trafiken redan har reducerats genom avgifterna. För andra vägprojekt skulle lönsamheten i stället kunna öka, speciellt där omfördelningar i flödena medför ökad trafik. Den ökade efterfrågan på kollektivtrafik skulle också kunna innebära större förutsättningar för att exempelvis viss utbyggnad av spårsystemet kan bli lönsam. Med tanke på sådana förändringar bör följande beaktas. Dels finns det inget som säger att man bör satsa precis det belopp som intäkter från trängselavgifter råkar ge – det lönsamma investeringsbeloppet för trafikåtgärder kan vara högre eller lägre. Dels kan förändrad balans i satsningar på olika delar av trafiksystemet i sig medföra nya fördelningseffekter. Bilaga 7 Sammanfattning av Preliminär förstudierapport, KTH Infrastruktur (, , ) Rapporten utgör en preliminär redovisning av den pågående förstudien inom forskningsprojektet av trängselavgifter som bedrivs vid , . Rapporten har baserats på ett stort antal delrapporter. Förstudien beräknas vara avslutad och kommer att dokumenteras i en slutrapport från KTH infrastruktur. Förstudien påbörjades i med målet att redovisa preliminära resultat från fallstudien . Resultatet av förstudien skall beaktas vid framtagning av förslag till huvudstudier avseende näringslivseffekter av trängselavgifter. Följande företag, myndigheter och organisationer har lämnat ekonomiska bidrag till projektet: , , , Fastighetsägarna , Stockholmsberedningen, , , , samt landstings . Marginalkostnadsbaserad prissättning av trafikering av vägar i områden med trängsel (eng. Road Pricing eller Congestion Pricing) är en snart idé som teoretiskt påvisats ha positiva effekter för såväl samhällsekonomin som trafikmiljön i det berörda vägnätet. Populärt uttryckt uppnås detta genom att ta ut trängselavgifter som minskar bilisternas benägenhet att köa. Detta ger effektivare resursanvändning som de insamlade medlen kan användas till att främja mer produktiv verksamhet. I har tillämpningen av trängselavgifter aktualiserats genom regeringsöverenskommelsen efter valet . Denna innehöll bl a en utfästelse att genomföra fullskaleförsök med trängselavgifter i med start , för vilket detaljutformningen nu pågår. Ett antal modellstudier har genomförts för att uppskatta olika typer av effekter av trängselavgifter med som fallstudie. För att kunna identifiera, analysera och kvantifiera dessa effekter krävs ett omfattande metodutvecklingsarbete. Föreliggande rapport redovisar preliminära resultat av en förstudie som ingår i ett forskningsprogram vid KTH med denna inriktning. Det övergripande syftet med forskningsprogrammet är att ta fram generell metodik för analys av hur trängselavgifter kan påverka förutsättningarna för olika typer av näringsliv, samt långsiktig inverkan härav på ekonomisk tillväxt. Den utvecklade metodiken skall tillämpas på för att ta fram kvantitativa resultat. Forskningsprogrammet inleds med en förstudie vars syfte är att identifiera olika typer av effekter; inventera, föreslå och testa metodik för effektbestämning; göra preliminära uppskattningar av kort- och långsiktiga effekter för ; ta fram ett detaljerat program för huvudstudien. Huvudstudien avses omfatta ett antal parallella delprojekt som stegvis utvecklar och tillämpar den i förstudien framtagna vetenskapliga metodiken för effektbedömningar på olika typer av näringsverksamhet med som tillämpningsfall. Resultaten av delprojekten skall också ligga till grund för bedömning av aggregerade effekter med olika tidsperspektiv. Förstudien omfattar huvudsakligen intervjuer och enkätundersökningar samt trafikmodellstudier och innehåller följande arbetsmoment: Precisering av förutsättningar och omfattning, Kunskapsinventering, Identifiering av effekter av trängselavgifter, , utveckling och test av metoder för effektstudierna, Fallstudie för med uppskattning av storleksordningen på effekter samt på basis av erfarenheter från förstudien av program för huvudstudien För såväl intervjuer och enkätundersökningar som trafikmodellstudier måste ett antal antaganden göras. Förutsättningarna för fallstudien med den tilltänkta tillämpningen av trängselavgifter i måste beskrivas. Därutöver krävs antaganden om trafiksystemens utveckling, tidshorisont för analysen mm.