sou · GRB326 · 2004-01-01 00:00:00 — Symposiet har enligt en av de intervjuade av många uppfattats som en vändpunkt i den då ansträngda relationen mellan försvarsministern och överbefäl- havaren. Intervjupersonen menade att alla nu förstod att det var färdigdiskuterat i mera aggressiva termer och att diskussionen där- efter skulle övergå till att bli mer konstruktiv. Vid en diskussion inom Rådet efter det att det andra symposiet genomförts konstaterade vidare att det även framgent borde utnyttja möjligheterna att vara ett öppet organ, men att andra former, t.ex. seminarier med personligt inbjudna deltagare, med fördel kunde prövas för framtida arrangemang. Enligt reglerna för Rådets verksamhet skall det sammanträda på kallelse av ordföranden eller när minst fyra ledamöter begär det. Såsom konstaterades har Rådet genomfört fyra till sex sammanträden , inklusive de studiebesök som gjorts. Flera ledamöter anser att sammanträdesfrekvensen varit för låg. Som konsekvens av de av dessa ledamöter upplevda glesa mötes- tillfällena har framförts att frågor som är aktuella i perioderna mellan sammanträdena riskerar att hamna mellan stolarna i den be- märkelsen att de inte tas upp i Rådet. En ledamot anförde exempel- vis att man som ledamot i ett råd eller dylikt inte enbart ägnar sig åt Rådets arbete utan även gör en massa andra saker. För ledamoten var försvarsfrågorna inte det som låg i topp annat än när ledamoten var på mötena. Efter sammanträdena riskerade frågorna att över- skuggas av andra uppgifter som då gjorde sig gällande. Ledamoten tyckte därför att om man skall ha ett sådant här råd så är det nöd- vändigt med tätare sammanträden. En annan invändning som framförts mot Rådets sammanträdes- frekvens är att den inte möjliggjort för ledamöterna att på ett djupare plan sätta sig in i olika frågor. En ledamot menade således att det faktum att Rådet bara möts , där varje sam- manträde i genomsnitt är , inte ingav någon känsla av att vara initierad. Förfarandet ledde enligt ledamotens mening i sin tur till att känslan av att vara granskande och dessutom rådgivande till myndighetschefen minskade. En synpunkt som redovisats avseende sammanträdesfrekvensen är att Rådet träffas för sällan för att kunna fylla uppgiften att nära följa Försvarsmaktens verksamhet. En av överbefälhavarna har framhållit att oavsett om Rådet skall utöva insyn eller ge råd så krävs en högre mötesfrekvens. För råd- givningsfunktionens del menade han att om sammanträdesfrekven- sen inte höjdes riskerade ledamöterna att tappa kontinuiteten och förmågan att överblicka ett skeende. Vidare menade han att om insynsfunktionen skulle vara avrapporterande i någon form trodde han att det även då skulle behövas tätare sammanträden. Några intervjuade har dock framhållit att den hittillsvarande mötesfrekvensen varit tillräcklig mot bakgrund av Rådets uppgifter. Flera har också pekat på de praktiska svårigheterna förknippade med att mötas oftare. 5.3.5De intervjuades uppfattning om Rådets sammansätt- ning och arbetsformer m.m. Rådets sekretariatsfunktion fullgörs av en anställd på Försvarsdepar- tementet som har sekreteraruppdraget vid sidan av ordinarie arbets- uppgifter. Denna konstruktion har av flera intervjupersoner upplevts som begränsande för Rådet. Bl.a. har man pekat på att Rådet inte kan göra egna utredningar eller undersökningar. De sekreterare som ut- redningen intervjuat har också ställt sig frågande till om nuvarande lösning är så lämplig. Båda har anfört att det varit svårt att tids- mässigt få deras ordinarie arbetsuppgifter att gå ihop med sekreta- riatsuppgifterna. För att råda bot på dessa tillkortakommanden har två förslag framförts: antingen bör Rådet ha en fristående sekreterare med lön eller arvode, eller bör sekretariatsfunktionen förstärkas genom att en biträ- dande sekreterare med uppgift att sköta det administrativa an- ställs. En av överbefälhavarna var inne på en liknande linje och anförde att han funderat på om inte Rådet borde ha en ständig sekreterare med uppgift att följa vad som händer i Försvarsmakten. En sådan kon- struktion skulle enligt honom skapa stadga i rådsarbetet. Han ställde sig emellertid tveksam till huruvida det är lämpligt att ålägga en enskild person denna uppgift. Av avsnitt 5.1.2 framgår att ledamöterna i hämtats ur olika kategorier utifrån en strävan att Rådet skall får en bred samman- sättning. Under intervjuerna har det inte framkommit något annat än att man sett positivt på denna ambition, även om det också framförts att sammansättningen i högre grad borde betingas av syftet med Rådet i termer av att det antingen skall vara ett insyns- och gransk- ningsorgan eller ett rådgivande organ. En ledamot menade exempelvis att om Rådets primära syfte är att öva insyn i Försvarsmaktens verksamhet borde det vara sam- mansatt av en samling otroligt pålästa människor som frågar ut överbefälhavaren om det man behöver veta. En av överbefälhavarna menade vidare att om fokus läggs på råd- givningsrollen såg han gärna att Rådet utöver de grupper som finns företrädda även beredde plats för myndighetschefer, närings- livsföreträdare och någon med statsvetarbakgrund. Generellt ansåg han att ledamöterna skulle ha en kunnighet och insikt om de for- mella möjligheterna och begränsningarna i det svenska statsskicket men också kunskap om den praktiska hanteringen av processerna. Han poängterade vidare att rådgivningen kräver att ledamöterna har en mognad och en erfarenhetsbakgrund så att de framstår som trovärdiga i den rådgivande funktionen. Två frågeställningar som rör Rådets sammansättning har utkristal- liserats under utredningsarbetet: Är det lämpligt att ledamöter i försvarsutskott ingår som ledamöter i Rådet? Bör överbefälhavaren generellt vara föredragande i Rådet? Vad först gäller överbefälhavarens deltagande i Rådets verksamhet har olika uppfattningar redovisats. Å ena sidan är det flera som hävdat att överbefälhavarens medverkan är en förutsättning för Rådets existens. En av försvarsministrarna menade exempelvis att om överbefälhavaren inte var närvarande vid Rådets möten skulle ingenting hända. Han menade att överbefälhavarens närvaro gav tyngd åt Rådet.1 En annan intervjuad uttryckte det så att det fak- tum att överbefälhavaren är föredragande i Rådet är vad själva Rådet går ut på. Åsikten har också förts fram att överbefälhavarens närvaro medfört att andra närvarande skärpt sig. Överbefälhavarens position som föredragande i Rådet har emeller- tid även ifrågasatts, huvudsakligen ur tre perspektiv. Det har så- lunda hävdats att överbefälhavarens närvaro upplevts medföra att andra försvarsföreträdare fokuserar mer på överbefälhavaren än på Rådet. Rådet har så att säga upplevts komma i andra hand i sådana situationer. För det andra har åsikten framförts att Rådet skulle kunna bli mer självständigt om överbefälhavaren inte alltid deltar. 1 Här bör tilläggas att försvarsministern såg Rådet som på samma gång ett insyns- och råd- givande organ. När han tillfrågades om han kanske bedömt ÖB:s närvaro annorlunda om Rådet vore ett rent insyns- och kontrollorgan med annat mandat så svarade han att så var fallet. För det tredje har överbefälhavarens närvaro ifrågasatts utifrån tanken att de diskussioner som förs inom Rådet skulle kunna bli öppnare om inte överbefälhavaren var med i alla lägen. Överbefälhavarna själva har givit uttryck för olika uppfattningar avseende den egna närvaron i Rådet. En av dem menade exempelvis att hans närvaro är en förutsättning för att Rådet skall kunna fungera. Han menade vidare att om man har ett råd för insyn och det beslutats av , ja då är det på sin plats att chefen ställer upp. Däremot ville han inte förneka att han under vissa pe- rioder upplevde att engagemanget i Rådet tog ohemult mycket tid, även om det inte var så många sammanträden det rörde sig om. Han tyckte inte heller att utfallet i respons stod i proportion till nedlagd tid. Den andre överbefälhavaren ansåg att han borde vara med vid de tillfällen Rådets verksamhet handlar om rådgivning. Däremot kunde han inte se det nödvändiga i att han alltid deltog vid de tillfällen ledamöterna endast delgavs information eller genomförde studie- besök. Tvärtom menade han att det kunde vara en fördel om han inte alltid deltog i mötena, det skulle kanske möjliggöra för Rådet att mötas oftare. Utredningen har vidare uppmärksammats på den vikt Rådet lagt vid att upprätthålla en balans i förhållandet till överbefälhavaren i termer av att man inte velat vara vare sig för nära eller för långt ifrån. Särskilt ordföranden har tryckt på detta, men ämnet har även indirekt eller direkt berörts av flera ledamöter i övrigt samt av en av överbefälhavarna. Förtroendeaspekten har upplevts som central, fram- förallt beroende på att förtroendet ansetts vara en förutsättning för att en konstruktiv diskussion skall kunna föras. I frågan om det är lämpligt att ledamöter i försvarsut- skott även är ledamöter i Rådet har intervjuerna givit olika svar. De som varit positiva till utskottsledamöternas deltagande har hävdat att de i kraft av sina kunskaper om försvarspolitik i allmän- het och Försvarsmakten i synnerhet haft förmåga att lyfta diskus- sionen samt på ett bättre sätt än övriga ledamöter granska det som sägs. Det har även uppfattats som att de skänkt legitimitet åt Rådet. Kritikerna har pekat på att utskottsledamöternas överlägsna kun- skaper om försvaret inneburit att sammanträdena ibland utvecklats mera till tvåpartssamtal med överbefälhavaren som den andra parten än en gemensam diskussion för alla ledamöter. En annan invändning mot utskottsledamöternas deltagande i Rådet har varit att det endast är en begränsad krets som ägnar sig åt försvarsfrågorna år ut och år in och att det är angeläget att vidga denna krets. Invändningen får uppfattas så att utskottsledamöterna tar platser i Rådet från andra som skulle kunna få en inblick i För- svarsmaktens verksamhet. En ledamot har uttryckt det så att det är viktigt att vanliga dödliga, dvs. personer som inte har försvaret som sin högst prioriterade fråga, får möta försvarsfrågorna. Försvarsutskottsledamöter har också själva varit kritiska till del- tagande i Rådet. Gemensamt för dem har varit att de upplevt att de genom sitt arbete i utskottet redan fått den information som kan lämnas dem i Rådet. En ledamot sade sig därför ha noll behov av Rådet. Utskottsledamoten framhöll sig också uppleva det som knepigt att som politiker och ytterst ansvarig för de beslut som överbefälhavaren hade att rätta sig efter även deltaga i Rådet. I sammanhanget har framförts att Rådet kanske borde avskaffas. En utskottsledamot har å andra sidan hävdat att Rådet är ett viktigt organ och att försvarsutskottsledamöter borde delta där. Båda överbefälhavarna har gett uttryck för tveksamhet i fråga om utskottsledamöters medverkan i Rådet med hänvisning bl.a. till att dessa i utskottet får tillgång till samma information som de får i Rådet. Man har också tyckt att arrangemanget var lite konstigt i den bemärkelsen att en riksdagsledamot som deltar i Försvarsut- skottet också är formell insynsledamot. Det upplevs som konstigt att ena dagen gå till och redovisa en fråga för att redovisa samma fråga för samma personer men som då har en annan roll. De personer med journalistisk bakgrund som utredningen inter- vjuat har också redovisat överväganden om lämpligheten i att förena journalistyrket med ledamotskapet i Rådet. En av de intervjuade journalisterna menade sig t.ex. på samma gång ha blivit både nyfiken och tveksam när förfrågan kom om ledamotskap i Rådet. Ledamoten upplevde det som spännande att få insyn, men sade sig ha funderat på om det skulle kolli- dera med yrkesrollen, en roll som ledamoten satte främst. När ledamoten förstod att det inte var någon sekretessbelagd informa- tion ledamöterna skulle få ta del av bestämde ledamoten sig emeller- tid för att acceptera förfrågan. Ledamoten sade sig ha tagit upp frågan från principiella utgångspunkter med övriga mediaföreträdare i Rådet. Arbetet i Rådet hade för ledamotens del i praktiken inte inneburit någon konflikt med rollen som journalist. En annan av Rådets ledamöter med bakgrund som journalist sade sig efter övervägande ha kommit fram till att ledamotskapet inte skulle medföra några särskilda problem eftersom uppdraget avsåg ett insynsorgan och inte en styrelse. Så hade inte heller blivit fallet. har belysts mera konkret av en ledamot som också företrädde mediavärlden. Ledamoten sade sig inte ha blivit hämmad att skriva kritiska ledare om försvaret. Ledamöterna i får ett arvode om per samman- träde. Rådets ordförande har ett årsarvode om . Som berörts i avsnitt 5.3.2 har det förelegat vissa svårigheter att rekrytera ledamöter till Rådet. Utredningen konstaterar att en faktor bland flera i detta sammanhang har varit arvodenas storlek. Även om frågan om arvoderingen inte haft någon framträdande plats under intervjuerna har den ändå förts på tal . Skilda uppfattningar har därvid förts fram. En ledamot menade att arvodet var ett skämt, men att detta inte hade någon betydelse. En anledning till detta var att uppdraget var föga betungande. En annan anledning var att man hade en slags moralisk medborgerlig skyldighet att ställa upp för offentliga upp- drag utan att tänka på ekonomi. Samma ledamot ansåg inte att en högre arvodesnivå skulle öka engagemanget och närvaron vid sam- manträdena. Däremot framhölls att ledamöterna måste få full kom- pensation för eventuellt inkomstbortfall. En annan ledamot, som inte heller fann arvodesfrågan betydelse- full, menade sig delta i Rådet inom ramen för sitt riksdagsuppdrag, varför ledamoten skulle ha deltagit även utan något arvode alls. Vid en av intervjuerna framhölls dock arvodesfrågans betydelse genom att den intervjuade uttryckte det så att ledamöterna borde betalas bättre om man ville göra något vettigt av Rådets verksam- het. Dagens arvoden var enligt ledamoten enbart symboliska. Vis- serligen ansåg ledamoten inte att arvodets storlek hade avgörande betydelse, men att det nog ändå hade en påverkan. Ledamoten var av åsikten att en uppgradering av ledamotsrollen var nödvändig i termer av att ledamöterna måste känna sig mer anknutna. Sam- tidigt pekade ledamoten på risken med en högre ersättning. Blev kraven för höga, menade ledamoten att staten kanske inte skulle kunna hänga med. En annan ledamot ansåg att en högre ersättning skulle revitalise- ra Rådet. Ledamoten menade emellertid att det som framförallt av- gör frågan om man får de personer man vill ha i ett organ av Rådets karaktär är om uppgiften anses angelägen, att det är viktigt, spän- nande och roligt. Den senare typen av motivationskriterier har lyfts fram som viktiga även av andra ledamöter. Med avseende på frågan om icke- monetära motivationskriterier konstaterar utredningen därför följande: För det första framstår det som mycket viktigt att den enskilda ledamoten upplever att han eller hon genom sitt deltagande i Rådet verkligen tillför verksamheten något. För det andra ter det sig betydelsefullt om ledamöterna upp- lever att de själva, på det personliga planet, får ut något av att delta i Rådet. Intervjupersonernas förslag på hur Rådets arbete skulle kunna utvecklas Flera av intervjupersonerna har framfört förslag på hur Rådet för insyn i Försvarsmakten skulle kunna vidareutvecklas. De förslag utredningen erhållit på hur sekretariatsfunktionen kan utvecklas har redan berörts under . Ett av förslagen har varit att Rådet borde göra sig mer känt. Rådet skulle t.ex. kunna vara ute mer och hålla föredrag. En annan idé har varit att Rådet borde öppna en webbplats för att på så sätt kunna kommunicera med allmänheten. En av ledamöterna hävdade mot detta att om Rådet får en mer utåtriktad verksamhet måste man vara medveten om att Rådet i så fall måste visa resultat i större utsträckning, något som skulle kunna vara besvärligt. Det skulle i så fall inte längre enbart röra sig om, som ledamoten uttryckte det, intake-verksamhet utan det skulle också behövas någon slags out-put. Ledamoten påpekade att frågan då aktualiserades hur man enar ledamöterna i kring olika skrivningar m.m. Ett annat förslag har varit att ge Rådet ett smalare uppdrag i stil med att säga att uppdraget endast handlar om personalfrågor eller något annat. En ledamot menade exempelvis att det behövdes en ordentlig avgränsning som klart beskrev vilka frågor som Rådet skulle prioritera. Ledamoten efterlyste framförallt stadga i arbetet och en precisering till frågor där ett antal kloka samhällsmedbor- gare kunde tänkas bidra med något. Ledamoten uppfattade det som att Rådet skulle arbeta med mer moraliska frågor som översitteri från befäl, hur svenska soldater sköter sig i Bosnien etc. Ett tredje förslag är att Rådet i högre grad borde stödja Försvars- makten i myndighetens relation till och andra myndigheter. Rådet skulle enligt detta synsätt kunna bli ett kraftfullare instrument för försvarsledningen gentemot den politiska nivån. En ledamot har framfört att Rådet borde ges en tydligare kon- trolluppgift med verksamhet av revisionskaraktär, i stil med vad som är fallet för . Ledamoten trodde att en dylik konstruktion skulle kunna fungera som en blåslampa. En annan intervjuperson har föreslagit att Rådet för sin verksam- het borde välja ett tema och fördjupa sig i det. Utredningen har genomfört en enkätstudie riktad till förbands- chefer inom Försvarsmakten. Syftet med enkäten har varit att kart- lägga huruvida förbandscheferna känner till Rådet och, om så är fallet, vad de vet om detta. Av 35 tillfrågade svarade 30 chefer (av de tillfrågade). Av dessa uppgav sig 16 chefer (av de svarande) ha känt till Rådet innan de tog del av enkäten. Enkätsvaren visar att cheferna fått kännedom om Rådet från olika sammanhang. Det vanligaste är att den tillfrågade fått vetskap om Rådet i samband med egen tjänstgöring i Högkvarteret. Tre chefer hade kommit i kontakt med Rådet när detta besökt olika förband. Likaså uppgav två av de tillfrågade att de läst om Rådet i media. En förbandschef hade hört av officerskollega att företrädare för Rådet besökt annat förband. Vad gäller Rådets uppgifter har de tillfrågade i allmänhet givit uttryck för vaga uppfattningar. Vid en sammanvägning av vad som framkommit kan konstateras att uppgifterna beskrivits antingen i termer av kontroll eller insyn. En tillfrågad har också framfört att Rådet skall föra ut information om vad som händer i Försvarsmak- ten till en bredare grupp i samhället än vad de regelbundna möten som genomförs mellan myndigheten och Försvarsdepartementet kan ge. Värt att notera är att ingen av de tillfrågade uppfattat att Rådet skall ägna sig åt någon rådgivande verksamhet i förhållande till överbefälhavaren. Vid de tillfällen Rådets sammansättning kommenterats har Rådet beskrivits som en parlamentariskt alternativt allsidigt sammansatt grupp. Några tillfrågade har delgivit utredningen egna synpunkter avse- ende Rådets verksamhet. En funderade t.ex. kring att Rådet granskar vissa frågor som för dagen är aktuella men inte ser till helheten och gagnar utvecklingen . Personen frågade sig också hur kunniga rådsledamöterna är. En annan menade att Rådets värde kunde diskuteras. Visserligen skapar Rådet för Försvarsmaktens del en insyn som till del kan le- gitimera och övertyga utåt, men pekade den tillfrågade på att det finns en politisk struktur och myndighetsstruktur som skall omhänderta nödvändig insyn. Personen i fråga menade också att Rådet har små möjligheter att få insikt i frågor som inte de politiskt valda ombuden får och att det kan tolkas som en överkontroll av eller oförmåga av den politiska strukturen. Den tillfrågade ansåg emellertid inte att Rådet utgör någon belastning för Försvarsmak- ten, snarare tvärtom då Rådet ger Försvarsmakten möjlighet att dela med sig kunskap och aktualiteter om verksamheten. En annan åsikt som framförts är att det är viktigt med en länk mellan Försvarsmakten och statsmakterna, särskilt i med alltmer diversifierade och internationella uppgifter. Slutligen uppgav en person att Rådet är ett av många sätt att in- hämta information om Försvarsmakten. Den tillfrågade menade också att det från förbandens utgångspunkt bara är positivt att få visa vad man gör samt diskutera aktuella frågor. 6Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som avsett? Rådets ledamöter har fått en bred information om Försvars- maktens verksamhet. Med de förutsättningar som gällt har Rådet inte varit ett fun- gerande instrument för insyn, medborgerligt inflytande och demokratisk kontroll i verksamheten. Rådet har utvecklat en meningsfull rådgivande roll i förhållan- de till myndighetschefen (överbefälhavaren). Som framgår av redovisningen om Rådets tillkomst (se avsnitt 3.2) var det regeringens uppfattning att Rådet skulle ha insyn som främsta uppgift. I de allmänna resonemang som fördes om insynråd (se avsnitt 2.2.3) anfördes dessutom att råden därutöver skulle ha en granskningsroll. I insynsrätten låg att myndighetschefen fortlö- pande skulle informera råden om viktiga frågor och att han var skyldig att lämna ut ytterligare information som efterfrågades. Re- geringen menade också att råden i praktiken torde komma att fun- gera som rådgivande organ för myndighetschefen. En bedömning av i vilken grad som Rådet kunnat fullgöra sina uppgifter förutsätter att de begrepp som är relevanta för samman- hanget som insyn, demokratisk kontroll och medborgerligt infly- tande ges en närmare innebörd. Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som avsett? Insynsbegreppet kan förstås på olika sätt. Den grundläggande betydelsen är att de personer som utövar in- syn i en verksamhet skall informera sig om den. De skall se vad som där försiggår. En naturlig följdfråga blir vad insynsorganet skall göra med den information det får tillgång till. Antingen kan man se det som att det faktum att det sitter ett antal personer och utövar insyn i en verksamhet i sig är tillräckligt, dvs. insynen behöver inte syfta till något annat än att funktionen finns och att den kanske har en preventiv inverkan i den meningen att man inom myndigheten vet att det finns personer som informe- rar sig om vad som görs. På så sätt kan insynen tänkas förhindra eventuella icke önskvärda företeelser. Insynen kan emellertid även förstås som att eventuella iakttagel- ser skall föras vidare till någon utanför insynsorganet för åtgärder. Denna vidarerapportering kan i sin tur gälla all information insynen avser eller endast valda delar av den. Frågan om vem som skall delges iakttagelserna är beroende av på vems uppdrag insynen utförs. Sker det på allmänhetens vägnar eller är det på uppdrag av något specifikt offentligt eller annat organ? Om uppdraget emanerar från statsmakterna, är det i så fall reger- ingen eller som skall ta emot informationen? Kontroll kan förstås som antingen styrning eller granskning. Läggs fokus på styrningsaspekten, handlar kontrollen mer speci- fikt om förmågan att behärska ett skeende. En fokusering på kon- troll i form av granskning för i stället tankarna till sådana företeel- ser som uppföljning, undersökning och utvärdering. Kontroll i termer av granskning handlar således om att fastställa exempelvis i vilken utsträckning ett politiskt beslut verkställts, vilken effekt beslutet haft etc. Kontroll genom granskning syftar därmed till att klarlägga förekommande brister i vidtagna åtgärder, bedöma effektiviteten i en verksamhet, hur förvaltningen arbetar etc. Styrning utgör en mer indirekt form av kontroll. Regeringen kan t.ex. genom myndighetsinstruktioner, tillsättningar av chefsposter Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som avsett? etc. i ett tidigt skede påverka förvaltningen att agera i linje med re- geringens avsikter med verksamheten.