sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Troligen skulle en sådan studie dock endast leda till resultatet att planerna får bedömas i anslutning till varje förordning eller direktiv för sig. I detta sammanhang kan emellertid en jämförelse med det svenska lantbruksprogrammet på jordbruksområdet vara av in- tresse. Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveck- ling av landsbygden, som ersatte nio tidigare gällande rådsför- SOU 2003:120 Bilaga 4 ordningar om struktur-, miljö- och landsbygdsåtgärder med an- knytning till den gemensamma jordbrukspolitiken, reglerar bl.a. stöd till miljövänligt jordbruk och olika åtgärder för att främja anpassning och utveckling av landsbygden. Medlemsländerna skulle senast efter det att förordningen trädde i kraft lämna förslag till hur man avsåg att tillämpa för- ordningens åtgärder inom ramen för ett landsbygdsprogram för den kommande budgetperioden 2006. Därefter skulle EG- kommissionen senast lämna sitt slutgiltiga god- kännande av planen. För att ett samlat svenskt landsbygdsprogram skulle kunna träda i kraft från måste det tillställas kommissionen för prövning. För att detta skulle vara möjligt måste regeringen överlämna ett förslag till landsbygdspro- gram till . Regeringen begärde i budgetpropositionen för bemyn- digande att tillämpa ett svenskt landsbygdsprogram enligt förord- ningen. Mot bakgrund av att storleken på EG-finansieringen för landsbygdsåtgärder i inte var känd för rege- ringens beslut om budgetpropositionen återkom regeringen genom skrivelse 1999/2000:14 till med en redogörelse för innehållet i det förslag till landsbygdsprogram som regeringen hade för avsikt att överlämna till . Programmet skulle överlämnas med förbehåll av god- kännande av vad som anförts i budgetpropositionen. Förhandlingar med borde därmed kunna slutföras i sådan tid att programmet kunde träda i kraft i enlighet med förordningen. lämnade regeringen det begärda bemyndigandet (bet. 1999/2000:MJU2). Till genomförande av bl.a. rådets förordning (EG) nr 1257/99 finns lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden (rubrik och senaste lydelse SFS 1999:1316, prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 23, bet. 1999/2000:MJU2). I lagen finns bestämmelser om tillsyn och kontroll, ränta, avgifter samt överklagande. Däremot finns inte några bestämmelser om upprättandet av landsbygdsprogram. Vida- re finns förordningen (2000:577) om stöd för miljö- och lands- bygdsutvecklingsåtgärder. har med stöd av den upphävda förordningen 1997:1336 utfärdat föreskrifter om miljöstöd (SVJFS 2002:92). Enligt 8 kap. regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Man skulle kunna se beslutet om tilldelning av utsläppsrätter, när detta sker gratis och alltså innebär en förmögenhetsöverföring till företagen, som ett gynnande beslut. Ett sådant beslut t.ex. om ett bidrag utan motsvarande förpliktelser kräver inte enligt 8 kap. 3 § regeringsformen lagstöd. Enligt (Normgivnings- makten enligt regeringsform, 3 uppl. 1999, s. 74 ff.) kan frågan huruvida en föreskrift avser ett ingrepp eller inte bedömas endast mot bakgrund av dittills gällande rättsregler. Med ingrepp bör enligt lagmotiven förstås sådana åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittills- varande handlingsfrihet, möjlighet att förfoga över egendom etc. tillägger bl.a. att åligganden för enskilda får tolkas så- som ensidigt dikterade förpliktelser, inte förpliktelser som den enskilde kan anses ha frivilligt underkastat sig. Till åligganden räknas sålunda inte förpliktelsen att betala sådana avgifter för en statlig eller prestation, som utgör ett rimligt vederlag för en prestation som den enskilde frivilligt har tagit i anspråk. Att lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden endast innehåller be- stämmelser om tillsyn och kontroll, ränta, avgifter samt över- klagande men däremot inte några bestämmelser om stödformerna framstår som naturligt mot bakgrund av att det är fråga om bidrag. Även om bidragen förutsätter motprestationer från mottagarna är det frivilligt för dem att söka bidragen. Tilldelningen av utsläppsrätter är visserligen avsedd att till en början ske gratis. Men tilldelningen är förenad med ett krav att företagen skall inneha utsläppsrätter för att få släppa ut växthusgaser. Detta krav har tidigare inte ställts på dem utan utgör en inskränkning i egendomsskyddet och näringsfriheten (att en sådan inskränkning är tillåten och kan ske utan ersättning se mitt tidigare utlåtande Egendomsskyddet vid tilldel- ning av utsläppsrätter). Eventuellt måste företagen på marknaden förvärva ytterligare utsläppsrätter för att kunna fortsätta sin pro- duktion i önskad omfattning. Rätten att få gratis tilldelning av utsläppsrätter kan inte skiljas från kravet på innehav av utsläpps- rätter för att få släppa ut koldioxid. Det kan inte råda något tvivel om att regleringen av handeln med utsläppsrätter kräver lagstöd enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Frågan är då om också regeringens beslut beträffande fördel- ningsplanen kräver lagstöd enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Om fördelningsplanen anses innefatta förvaltningsbeslut av rege- ringen om tilldelning av utsläppsrätter har beslutet visserligen så långt endast en gynnande innebörd. Det kan emellertid inte ses isolerat från det kommande kravet på redovisning av utsläppsrätter vid fortsatt produktion. Av samma skäl som anförts be- träffande handeln med utsläppsrätter i dess helhet bör i detta fall lagstöd krävas också för fördelningsplanen. Som antytts kan handelsdirektivets bestämmelser om fördelningsplanen också tolkas så att den endast skall ange vissa principer för fördelningen, medan beslut om tilldelning av ut- släppsrätter till enskilda anläggningar sker först genom särskilda beslut av behörig myndighet på grundval av fördelningsplanen. Fördelningsplanen kan emellertid utformas så, att den även vid denna tolkning kräver lagstöd. Skillnaden mellan en avsiktsför- av regeringen, som godtas av kommissionen, och ett for- mellt beslut behöver, beroende på hur planen utformas, inte i sak vara så stor. Om den förvaltningsmyndighet som senare fattar beslut om tilldelning måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar, krävs lagstöd. I så fall måste lagregler om fördelningsplanen ha trätt i kraft innan regeringen anmäler den första fördelningsplanen till kommis- sionen. Om man granskar andra planinstitut i svensk lagstiftning finner man att själva upprättandet av planen har lagreglerats. Detta gäller de olika planinstituten i (1987:10) där planerna blir direkt avgörande för enskildas rätt att planera och bygga etc. Men det gäller också bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. , som måste ses som ett planinstitut, även om inte miljökvalitetsnormerna får någon omedelbar effekt för en- skilda. I förevarande alternativ är den nationella fördelningsplanen närmast att jämföra med miljökvalitetsnormer. En lag om upprättandet av en fördelningsplan måste till en början förutom definitioner innehålla bestämmelser om till- stånd till utsläpp av växthusgaser, eftersom det är de som fått sådana tillstånd som kan erhålla utsläppsrätter. Frågor om tillstånd till utsläpp av tillståndsrättigheter torde rimligen böra prövas av . Härför talar inte minst bestämmelsen i artikel 8 i handelsdirektivet om samordning med de villkor och förfaranden som gäller för tillstånd enligt direktivet 96/61/EG (det s.k. IPPC- direktivet), låt vara att frågan om tillstånd i åtskilliga sådana fall prövas direkt av miljödomstol. beslut bör kunna överklagas hos miljödomstolen, något som åtminstone i viss grad även i sådana fall kan tillgodose kravet på samordning. I övrigt bör bestämmelserna i detta ämne kunna göras ganska kortfattade. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen kan regeringen utan hinder av 3 § i samma kapitel efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av vissa närmare ämnen. Till dessa ämnen hör enligt punk- ten 4 bl.a. miljövård. Eftersom kravet på innehav av utsläppsrätter ställs upp till skydd för den globala miljön kan be- myndiga regeringen att genom förordning utfärda föreskrifter om handel med utsläppsrätter. (I fråga om själva handeln kan även föreskriften i punkten 3 om näringsverksamhet åberopas.) Till vad som efter bemyndigande bör kunna regleras genom förordning hör frågor om vilka verksamheter och vilka växthusgaser som omfattas av kravet på tillstånd till utsläpp. Sådana föreskrifter måste stämma överens med direktivet och det kan därför inte råda någon tvekan om vad regeringsföreskrifterna kommer att innebära. Som mönster för ett bemyndigande kan 9 kap. 6 § tjäna. I en lag som ger föreskrifter om fördelningsplanen bör vidare tas in de materiella förutsättningarna för att verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätter enligt de principer som FlexMex2-utred- ningen utvecklat. Det blir i så fall tydligt att regeringen i för- delningsplanen skall följa lagens materiella regler. Vad som i övrigt följer av direktivet, såsom exempelvis anmälningar till kommis- sionen, tidsfrister för sådana anmälningar och kommunikation, behöver inte stå i lag. Det är självklart att regeringen i sådana frågor tillämpar direktivet. Det är därför tillräckligt med en bestämmelse om att regeringen skall för åren 2005 2007 och för varje femårs- period som följer därefter upprätta en fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som avses skola fördelas och hur de skall fördelas. Regeringen kan inte besluta om tilldelning av utsläppsrätter utan att de berörda företagen har fått göra sig hörda. Företagen måste alltså kunna ansöka om tilldelning av utsläppsrätter och eventuellt måste också annan kommunikation ske med dem under arbetet med fördelningsplanen. Något annat skulle strida mot alla kända förvaltningsrättsliga principer. Bestämmelser om ansökningsför- farandet måste finnas i lagen. De kan emellertid inskränkas till ett bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter härom. Vad angår frågan om överklagande kan anföras följande. Skulle tilldelningen anses ske genom regeringens beslut om fördel- ningsplan finns inte möjlighet till överklagande. Överprövning av själva tilldelningsbeslutet inte av planen som sådan torde dock i så fall kunna ske genom rättsprövning av Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Huruvida man skall betrakta fördelningsplanen på sådant sätt kan bara avgöras av Regeringsrätten, om någon begär rättsprövning av ett tilldelningsbeslut i fördelningsplanen. När vederbörande för- valtningsmyndighet senare fattar beslut om tilldelning måste i vart fall det beslutet kunna överklagas. Sådana överklaganden torde böra ske hos allmän förvaltningsdomstol. Att planen förbereds på myndighetsnivå utan lagstöd möter inte några invändningar. Regeringens uppdrag till respektive myndighet att vidta sådana förberedande åtgärder sker med stöd av dess administrativa kompetens. Kommunikationen med allmänheten kan enligt artikel 3 i) i handelsdirektivet ske med en eller flera personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, med sammanslutningar, organisationer eller grupper av personer. De som önskar tilldelning av utsläppsrätter måste som sagts kunna ansöka om tilldelning. I övrigt torde synpunkter få inhämtas genom sedvanligt svenskt remissförfarande. Enligt min mening borde bestämmelser i ämnet inarbetas i miljö- balken, bl.a. med hänsyn till det tidigare omnämnda kravet på sam- ordning med IPPC-direktivet. På grund av tidsbrist har jag dock inte undersökt hur bestämmelserna skulle kunna inordnas i balken. Sedan jag nu angett hur lagbestämmelser om fördelningsplanen skulle kunna utformas, återstår att ta slutlig ställning till om huruvida handelsdirektivets föreskrifter om fördelningsplanen måste uppfattas så att enligt 8 kap. 3 § regeringsformen sådana lagbestämmelser är nödvändiga. Man måste nämligen fråga sig om det förut sagda leder till ett rimligt resultat. Det är därvid inte tidsaspekten även om den är nog så besvärlig jag tänker på. Lagstiftningsproceduren kan alltid påskyndas, bäst kanske genom att lagstiftningen bereds i och presenteras i Ds-serien. Betänkligheterna gäller i stället problemen för dem som önskar tilldelning av utsläppsrätter. måste de ansöka dels om tillstånd till utsläpp av växthusgaser, dels om tilldelning av utsläppsrätter. Åt detta är inte något att göra. i fördelningsplanen på något sätt i sak besluta om tilldelning av utsläppsrätter, så att beslutet blir mer eller mindre avgörande för den fortsatta verksamheten, måste företagen ansöka om tilldelning redan på detta stadium. Regeringens beslut kan sedan inte över- prövas annat än möjligen genom rättsprövning. Därefter måste företagen på nytt ansöka om tilldelning hos den förvaltningsmyn- dighet som svarar för det slutliga tilldelningsbeslutet, med möjlig- het till överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Följden måste bli osäkerhet om det första beslutets innebörd och därmed bristande rättstrygghet. En sådan ordning är enligt min mening oacceptabel. Jag har därför efter lång tvekan kommit till slutsatsen att regeringen, trots lydelsen av punkten 10 i bilaga III till handelsdirektivet, bör ut- forma den fördelningsplan som skall anmälas till kommissionen så att den anger principer för fördelningen. Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. I detta fall bör några lagbestämmelser om fördelningsplanen inte meddelas. Självfallet krävs bemyndigande för regeringen att anmäla principer för tilldelningen av utsläppsrätter till kom- missionen. I kan visserligen uppkomma betänkligheter mot att godkänna principer som inte har kommit till uttryck i lagtext. Sådana betänkligheter har emellertid tidigare övervunnits i fråga om EU:s rambeslut (se t.ex. Vängby i SvJT 2003, s. 502 f.). Fördelningsplanen medför i detta fall inte några åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden. Att lagstifta om fördelningsplanen skulle kunna medföra det missförståndet, att angivandet av utsläppsrätter för enskilda anläggningar skulle vara styrande för det fortsatta tilldelnings- förfarandet. Enligt min mening bör detta inte vara fallet. Tilldelningen får i stället prövas i ett vanligt förvaltningsför- farande efter ansökan, kommunikation etc. Visserligen skall den ske på grundval av fördelningsplanen, men dennas principer måste komma till uttryck i en lag om handel med utsläppsrätter. Veder- börande myndighet bör därför kunna direkt tillämpa lagens be- stämmelser om tilldelning och på grundval av dessa fatta beslut som är fristående från fördelningsplanen. Besluten bör som förut anförts kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Handel med utsläppsrätter förenlighet med krav Gemenskapens direktiv om de flexibla Allmänt om EG-rätten och handelsdirektivet ..................... 2.1.1 EG:s kompetens på miljöområdet ............................. Länkning av de projektbaserade mekanismerna................... 2.2.1 Direktivförslaget för de projektbaserade 2.2.2 Supplementaritet och det svenska klimatmålet ........ Befintlig svensk och europeisk miljörätt............... 3.1.1 Syfte och övergripande struktur ................................ De allmänna hänsynsreglerna..................................... 3.1.3 Begreppet bästa möjliga teknik.................................. 3.1.4 Krav på energieffektivitet och användning av 3.1.5 Förhållande till annan lagstiftning............................. Annan svensk miljölagstiftning............................................. 3.2.1 Skatt på koldioxid och energi..................................... 3.2.2 Certifikat för elproduktion från förnybara 3.2.3 Avgift på utsläpp av kväveoxider ............................... Bilaga 5 SOU 2003:120 Materiella krav på verksamheter................................. Andra relevanta direktiv......................................................... Handelsdirektivet i förhållande till befintlig Handelsdirektivet i förhållande till BAT-kravet .................. 4.1.1 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid........................ 4.1.2 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än 4.1.3 Krav på energieffektivitet ........................................... BMT-kravet i förhållande till BAT-kravet............................ 4.2.1 Allmän jämförelse av begreppen ................................ 4.2.2 Gränsvärden för utsläpp av koldioxid........................ 4.2.3 Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än 4.2.4 Krav på energieffektivitet och användning av Nationell diskretion vid implementering av Rättsliga utgångspunkter för analysen.................................. 5.1.1 Närmare om handelsdirektivets syfte........................ 5.2.1 Angivande av gränsvärden för koldioxid ................... 5.2.2 Angivande av gränsvärden för andra ämnen än 5.2.3 Krav på energieffektivitet ........................................... 5.2.4 Krav på användning av förnybara energikällor.......... Ersättning till berörda verksamhetsutövare.......................... Samordning och integrering av förfarandena ....................... SOU 2003:120 Bilaga 5 Tilldelning av utsläppsrätter ............................... Allmänt om tilldelningen av utsläppsrätter.......................... Kriterier i bilaga III till handelsdirektivet ............................ 7.2.1 Kriterier avseende den totala mängden 7.2.2 Särskilt om kriterier i bilaga III ................................. Regler om statsstöd ............................................................... 7.3.1 Statsstöd syftande till miljöskydd.............................. 7.3.2 Statsstöd genom tilldelning av utsläppsrätter ........... 7.3.3 Rekvisiten för statsstöd applicerat på tilldelning Betydelsen av mängden tilldelade utsläppsrätter ................. Kravet på energieffektivitet................................................... Kravet på användning av förnybara energikällor.................. Summering av handlingsalternativen .................................... Slutsatser och rekommendationer ....................... Genom handelsdirektivet införs ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. För perioden 2007 omfattar systemet dock endast koldioxid. Syftet med direktivet är att minska utsläppen av koldioxid från de verksamheter som omfattas av handelssystemet. Utsläpps- minskningen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regle- ringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. De viktigaste styrmedlen av traditionell karaktär är i detta sammanhang IPPC-direktivet på EG-rättslig nivå och miljö- balken på nationell nivå. implementerar IPPC- direktivet i svensk rätt. Dessa lagar bygger på en skyldighet för verksamhetsutövarna att inhämta tillstånd för drift av verksam- heten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detalje- rat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Ambitionsnivån vid reglering av verksamheterna bestäms med stöd av begreppen bästa tillgängliga teknik (BAT) i IPPC- direktivet, respektive bästa möjliga teknik (BMT) i miljö- balken. Till skillnad från system med tillstånd och villkor kräver inte handelsdirektivet att den enskilde verksamhetsutövaren genomför några åtgärder i syfte att minska utsläppen. Det viktiga är att de totala utsläppen inom bubblan minskar genom att det endast finns en begränsad mängd utsläppsrätter att tillgå. Ett handelssystem fungerar om verksamheterna tillerkänns viss flexibilitet genom att de tillåts hantera koldioxidutsläppen på det sätt som bedöms vara mest kostnadseffektivt för den egna anläggningen. Det måste finnas utrymme för handel, dvs. en möjlighet att i enlighet med handelssystemets funktion köpa upp utsläppsrätter från annat håll. Av dessa skäl är det proble- matiskt för handelssystemets funktion om verksamheterna regleras av tillståndsvillkor som direkt eller indirekt sätter gränser för koldioxidutsläppen. Såväl IPPC-direktivet som ger möjlighet att före- skriva gränsvärden för hur mycket koldioxid en verksamhet skall få släppa ut. Genom handelsdirektivet görs dock en änd- ring i IPPC-direktivet som innebär att myndigheterna inte skall föreskriva några gränsvärden för koldioxidutsläpp för de verk- samheter som omfattas av handelssystemet. Med hänsyn till skyldigheten att implementera EG-rätten måste en sådan änd- ring införas också i . Härmed undanröjs risken för den direkta konflikt med handelssystemet som föreskrivande av gränsvärden för koldioxidsutsläpp skulle innebära. Vidare skall enligt IPPC-direktivet och gräns- värden föreskrivas för vissa förorenande ämnen som ofta är förknippade med koldioxidutsläpp. T.ex. ger förbränning av olja upphov till både koldioxidutsläpp och utsläpp av kväve- oxider. Handelsdirektivet innebär ingen ändring av IPPC- direktivet i detta hänseende. Tvärtom stadgas det i handels- direktivets artikel 2 att direktivet inte skall påverka tillämp- ningen av IPPC-direktivet. För svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp. IPPC-direktivet och ställer krav på verksamheter- nas energieffektivitet. Verksamheterna skall inte förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Detta krav har använts sparsamt i svensk och utländsk praxis. Graden av energieffektivitet är en av de faktorer som påverkar en anläggnings utsläpp av kol- dioxid. Genom handelsdirektivet ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet. Detta gäller endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer men oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller biobränslen. I denna del kan välja om kravet på energieffektivitet skall behållas eller inte när handelssystemet införs. I krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPC-direktivet. Valet av energikälla är vanligtvis av mycket stor betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen är problematiska i relation till handelssystemets funktion. Ett upprätthållande av regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav. Med handelsdirektivet införs ett krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid. För tillstånd krävs att verksamheten har förmåga att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid. Tillstånds- givningen behöver inte föregås av någon materiell bedömning av verksamheten. De verksamheter som omfattas av handels- systemet har tidigare fått tillstånd till drift av verksamheten enligt eller äldre rätt. Frågan har väckts ifall införandet av krav på tillstånd för koldioxidutsläpp innebär ett sådant intrång i de äldre tillståndsbeslutens rättskraft som skulle göra staten ersättningsskyldig gentemot berörda verk- samhetsutövare. Vår bedömning är att införandet av krav på tillstånd för utsläpp av koldioxid inte kan ge upphov till ersätt- ningsskyldighet mot de verksamhetsutövare som mot för- modan skulle lida skada på grund av kravets införande. Före skall medlemsländerna upprätta natio- nella fördelningsplaner som skall ange vilka principer medlems- landet avser använda vid tilldelning av utsläppsrätter. Den nationella fördelningsplanen skall vara förenlig med de kriterier som återfinns i handelsdirektivets bilaga III.