sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — 4 Det nu föreliggande direktivförslaget grundar sig på ett förslag som kommissionen lämnade (KOM (97) 30 slutligt, EGT C 139, , s. 14). Det ursprungliga förslaget har omarbetats väsentligt. nådde en politisk överenskommelse om direktivet. Direktivet beräknas, efter förnyat hörande av parlamentet, formellt kunna be- slutas av rådet så att det kan träda i kraft . Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel Den tidigare avgränsningen av de nedsättningsberättigade sektorerna skall tas bort, vilket innebär att hela näringslivet skall omfattas av samma modell för energibeskattning. Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen tas bort. I stället föreslås att en energiskatt införs för konsumtion av fjärrvärme för icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig för- valtning). Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till per kg koldioxid (av nivån för hushåll och offentlig förvaltning). En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva Denna begränsar koldioxidskatteuttaget på bränslen respektive energiskatteuttaget på el hos dessa företag till av företagets försäljningsvärde. Dock skall EG:s minimiskattenivåer iakttas. Begränsningsregeln gäller bara för företag som uppfyller energiskattedirektivets definition av energiintensiv verksamhet.5 Enligt SNED är valet av nivå på begränsningsregeln betingad av syftet att undvika kraftigare skattehöjningar för de energiintensiva företagen. Enligt SNED är näringslivsmodellen relativt neutral ur miljö- synpunkt. Huvudeffekten på energiefterfrågan torde dels gå via den ökade konkurrenskraften för tjänstesektorn och den relativt sett minskade konkurrenskraften för industrisektorn som energiskatte- sänkningarna leder till, dels via förskjutningen av relativpriserna inom tjänstesektorn mellan elpriser och bränslepriser med ett ungefär fördubblat bränslepris relativt elpris. Båda effekterna bör enligt SNED leda till en totalt sett något reducerad bränsle- efterfrågan och därmed något lägre emissioner av koldioxid. Finan- sieringen av näringslivsmodellen bidrar dessutom till en viss dämp- ning av efterfrågan på bensin och diesel med positiv miljöeffekt, men även här är effekterna enligt SNED relativt små. 5 Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på av produktions- (försäljnings-) kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på . Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel har beslutat att transportsektorns koldioxidutsläpp skall vara oförändrade i förhållande till år 1990.6 Detta innebär en utsläppsnivå på 18,3 Mton. Den förväntade utvecklingen leder till att transportsektorns utsläpp ökar från till år 20107. Transportsektorn måste alltså minska utsläppen med () jämfört med den förväntade nivån. Det finns ingen nationell plan för hur koldioxidutsläppen från trafiken skall reduceras till nivå, men har fattat en del beslut om åtgärder inom transportsektorn som helt eller delvis motiverats med behovet av reducera utsläppen. Delegationen ser med oro på de prognoser8 som görs om ökade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn. Enligt dele- gationen krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transport- sektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En övergripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Per Kågeson framhåller i sin PM9 att, givet nu tillgängliga styr- medel, de enskilt viktigaste faktorerna för möjligheter att klara transportsektorns koldioxidmål är fordonsflottans samman- 6År 1998 fattade ett transportpolitiskt beslut där mål, principer och riktlinjer fast- slogs (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). fastslog att etappmålet för transportsektorns utsläpp av koldioxid skall vara oförändrat jämfört med . 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem fastslog regeringen att nuvarande etappmål för en god miljö bör fortsätta att gälla. I pro- positionen 2001/02:55 klimatstrategi anförde regeringen att transportsystemet behöver utvecklas i takt med samhället för att tillgodose förändrade behov och krav. Detta innebär att transportpolitiken utformas på ett sådant sätt att den bidrar till att det nationella klimatmålet för perioden –2012 och att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kan uppnås. Nuvarande transportpolitiska etappmål för en god miljö bör fortsätta att gälla. När fattat beslut om miljömålspropositionen, infrastrukturpropositionen och föreliggande proposition om klimatstrategi bör transportpolitikens etappmål för god miljö ses över och uppdateras och en samlad genomförandestrategi för transportsektorn tas fram. instämde i vad regeringen anfört om transportpolitiken (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). 7Energimyndighetens prognos, som bygger på kvalitetssäkrade data. 8SIKA, Etappmål för en god miljö (Rapport 2003:2). Följande förslag till etappmål läggs fram i rapporten: är utsläppen av klimatpåverkande gaser från transport- sektorn högst högre än . har utsläppen minskat med jämfört med . Vidare sägs att ett förbättrat underlag för bördefördel- ningen mellan sektorer tas fram inför kontrollstationen , då även etappmålen för transportsektorn omprövas. 9Transportsektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel sättning och tillväxt, introduktionstakt för biodrivmedel och nivån på drivmedelsskatterna. Utgångspunkten för en analys av de externa effekter som de olika trafikslagen orsakar är att transportsektorn skall bära sina kostnader. Det betyder att de externa kostnader som är knutna till klimatpåverkan och de externa kostnader som är knutna till slitage, trafikolyckor, buller etc. skall internaliseras. Man har inte lyckats göra detta på ett effektivt sätt med de styrmedel som används . 11.2.1Den nuvarande svenska vägtrafikbeskattningen Den samlade svenska vägtrafikbeskattningen består av drivmedels- beskattning, fordonsskatt och vägavgifter. Beskattningen av bränslen består i av två komponenter, energi- och koldioxidskatter. Energiskatten på bränsle tas ut med ett bestämt belopp per vikt eller volymenhet. Skatten är inte proportionell mot energi- innehåll. Koldioxidskatt för fossila bränslen beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. gäller att skattesatserna beräknas motsvara per kg utsläppt koldioxid. Där- till kommer mervärdeskatten () som beräknas på priset inklusive punktskatter. Det nuvarande skattesystemet gör det inte lätt att differentiera vad som representerar olika delar av de externa kostnaderna. Fordon registrerade i beskattas med for- donsskatt, som är en fast skatt som tas ut med ett visst belopp för , oavsett i vilken utsträckning fordonet faktiskt används. Det finns nedsättningsregler för bl.a. vissa glesbygdskommuner. Vägavgift tas ut för vissa tunga fordon med en totalvikt av . För vägavgiftspliktiga fordon tas en lägre fordonsskatt ut. lämnade ett delbetänkande Vissa vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64). I delbetänkandet rapporterades bl.a. frågan om skattelättnader för tunga fordon som uppfyller vissa högre krav på utsläpp samt slutsatser avseende in- Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel SOU 2003:60 förandet av en trafik- och miljöskattekomponent i drivmedels- beskattningen. fick tilläggs- direktiv av vilket framgår att utredaren bl.a. skall analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas i enlighet med de av fastställda målen för miljö- och trafikpolitik. Det framhålls i direktivet att det är viktigt att hänsyn till miljön och trafiksäkerheten ges större tyngd i trafikbeskattningen. Det framhålls också att de styrmedel som föreslås skall vara kostnads- effektiva. Vidare skall utredaren analysera pågående lagstiftnings- arbete i samt analysera införda och planerade kilometer- skattesystem. Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete . I den europeiska diskussionen har frågan om att inkludera tran- sportsektorn i ett system för handel med utsläppsrätter inte haft någon framträdande plats. Där ses fortfarande drivmedelsskatten som det främsta styrmedlet för att hantera reduktionen av kol- dioxidutsläppen. publicerade kommissionen en vitbok, Payment for Infrastructure Use, vilken senare följdes av flera expertrapporter. Avsikten var att utveckla metoder som bättre återspeglar de samhällsekonomiska kostnaderna än beskattning av drivmedel som bensin och diesel. Vid Europeiska Rådets möte i be- slutades att de fyra trafikslagens kostnader skall vara internaliserade . Kommissionen arbetar nu med ett förslag till ramdirektiv om internalisering av externa kostnader som väntas bli nästa steg . Ramdirektivet skall sedan följas av ett dotterdirektiv för varje transportslag. För vägtrafiken kommer dotterdirektivet sannolikt att ersätta det nuvarande vägskattedirektivet och den motorvägs- avgift för tunga lastbilar som sex medlemsländer, däribland , tillämpar (den s.k. eurovignetten). Avsikten synes vara att öppna för en allmän kilometerskatt, i varje fall för tunga fordon. SOU 2003:60 Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel Införda och planerade kilometerskattesystem I den europeiska diskussionen är avsikten att kilometerskatten bl.a. skall ersätta vägavgiften. Det vore önskvärt att ta ut kilometerskatt på hela vägnätet. EG-rätten begränsar emellertid rätten att ta ut kilometerskatt till motorvägsnätet. Kilometerskatten är tänkt att svara mot infrastrukturkostnader och externa kostnader för tunga lastbilar. När det gäller lätta lastbilar är det tänkt att fordonsskatten skall ha motsvarande roll. Fordonsskatten skulle i ett sådant förslag ha en fast del som skall hantera infrastrukturkostnader och en del som är relaterad till CO2-utsläppen i avsikt att styra mot bränsle- effektiva motorer. I arbetet med kilometerskatten lämnas person- bilstransporter utanför I den nuvarande diskussionen bibehålls drivmedelsskatten som styrmedel för att hantera koldioxidutsläppen från transportsektorn. Det tycks vara fallet både i den svenska och den europeiska dis- kussionen. beslutade om energipolitikens inriktning . I detta beslut ingick bl.a. ett mål för att öka den årliga användningen av el som produceras med användning av förnybara energikällor, eftersom en sådan el är mer miljövänlig än om produktionen sker med hjälp av konventionella energikällor. Målet är att produktionen av förnybar el skall öka med års nivå fram (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:137). 10 Gröna certifikat är en allmän internationell term för certifikat för förnybar elproduktion och elcertifikat är den specifika benämningen på certifikat för certifikatsberättigade anlägg- ningar i det svenska certifikatssystemet. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel producera förnybar el är emellertid i allmänhet högre än för övrig el. beslutade därför att införa ett system för handel med elcertifikat (prop.2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133) Systemet startade . Målet med elcerti- fikatsystemet är att främja och skapa ett stabilt regelsystem för dem som producerar el med sol, vind, vatten och biobränsle (för- nybar el). Den som producerar en megawattimme (MWh) förnybar el tilldelas av staten, utan vederlag, ett elcertifikat. För att skapa efter- frågan på elcertifikat åläggs elleverantörer och elanvändare en skyldighet att varje kalenderår förvärva ett antal elcertifikat i för- hållande till sin elförbrukning under kalenderåret. Denna skyldig- het benämns kvotplikt. För stora elkunder finns möjlighet att direkt köpa el från en producent. Detsamma kommer att gälla för elcertifikaten. Elleverantören sköter kvotplikten för alla elkunder som inte själv anmäler att de vill hantera sin kvotplikt. Kostnaden för elcertifikaten förs över till elkunderna via elräkningen. Certifikatshandel är ett styrmedel som medför en subventione- ring för de elproducenter vars elproduktion medför att man tilldelas gröna elcertifikat. medför styrmedlet en be- skattning av den elkonsumtion som omfattas av kvotplikt. Det svenska elcertifikatsystemet kommer att omfatta ca 1 000 anläggningar, varav de flesta är småskalig vind- och vatten- kraftproduktion. Ca 50 60 biobränsleeldade kraftvärmeanlägg- ningar i fjärrvärmenät och i industrin kommer att stå för en stor andel av elcertifikatproduktionen. Den elintensiva industrin, som omfattar ett sextiotal företag i landet, representerar en ansenlig del av den totala energianvänd- ningen. Elanvändningen i dessa företag uppgick till ca av totalt . Ett av problemen med elcertifikatsystemet är att företag i konkurrentländer inte har de kostnader som kvot- plikten medför för de svenska företagen.11 Med detta som utgångs- punkt ansåg att det är motiverat att aktuella elintensiva branscher undantas från kvotplikt. Till den elintensiva industrin hör företag inom stål- och metallverk, massa- och pappers- industrin, träskiveindustrin, baskemikalieindustrin, gruvindustrin, cementindustrin och petroleumraffinaderier. Det är endast den el som förbrukas i tillverkningsprocesserna som undantas från kvot- plikten. Systemet med certifikathandel och undantagen för vissa 11 Liknande system finns i , och . Systemet som införs i omfattar endast el producerad i . Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel branscher i näringslivet från kvotplikt har av ansetts förenligt med statsstödsreglerna.12 producerades i förnybar el, att jämföra med den totala elproduktionen på . Befintlig storskalig vattenkraft, som inte är elcertifikatberättigad, stod för huvuddelen av den förnybara andelen. Regeringen beslutade att inom tillsätta en förhandlare med uppgift att ta fram underlag och förslag till långsiktiga avtal, som syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. lämnades en rapport med principförslag till ett program för långsiktiga avtal för att främja energieffektivisering och andra åtgärder inom energiintensiv industri som kan påverka utsläppen av klimatpåverkande gaser (Ds 2001:65). Avtalen kan gälla för en period av 5 . Förhandlaren har valt att i detta sammanhang anse branscherna massa och papper, järn och stål samt metall, kemi och baskemikalier, gruv och cement utgöra energi- intensiv industri. Syftet med ett sådant program är att på ett kostnadseffektivt sätt reducera utsläppen av växthusgaser som ett bidrag till uppfyllandet av det svenska klimatmålet. Målen på företagsnivå föreslås bli angivna i kvalitativa termer och vara lika för alla företag. Huvud- kravet på företagen består i att införa ett energiledningssystem och i anslutning därtill genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Staten för sin del åtar sig att överväga olika ekonomiska incitament till de företag som ingår avtal, för att deras konkurrenskraft inte skall skadas. I rapporten föreslås att möjligheten till incitament genom lättnader i energiskatter övervägs. Den svenska energiintensiva industrin (massa och papper, järn och stål samt metall, kemi och baskemikalier, gruv och cement) svarar för av industrins och av samlade CO2-utsläpp. Med dagens system är skattenivån generellt av den maximala nivån vilket motsvarar ca /kg CO2. De speciella nedsättningsregler som finns gör dock att branschen som genomsnitt betalar av maxnivån vilket motsvarar ca /kg CO2. 12 beslut i Ärende nr N 789/2002. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel Ett övergripande kvantitativt mål för det samlade energieffek- tiviseringsarbete som skall bedrivas i den energiintensiva industrin kan ingå i en principöverenskommelse mellan staten och före- trädare för företagen. I rapporten betonas avslutningsvis att det, för att det framlagda principförslaget skall kunna vidareutvecklas till ett komplett förslag, bland annat krävs ytterligare utredning inom vissa detaljområden samt fortsatta kontakter och diskussioner med företrädare för industrin. Sådana diskussioner pågår . 11.5Anpassningar av olika styrmedel Vid sidan av pågår, som framgår av kapitel 4, ett stort antal utredningar, där flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att nå uppställda miljömål. Detta arbete skall beaktas av delegationen. Delegationen saknar en övergripande koordinering av de olika styrmedlens infasning i samhällsekonomin, som bl.a. diskuteras i olika utredningar. Delegationen har inte ett sådant samordnings- ansvar. är det av största vikt att de olika befintliga och föreslagna styrmedlen samordnas och utformas på ett sådant sätt att de kompletterar varandra. De nya styrmedel som är på väg att nu införas eller övervägs är i en del fall oprövade i , vilket talar för att de bör tillämpas och därefter utvärderas för att se vilken effekt de ger. Energibeskattningssystem måste utformas på ett sådant sätt att t.ex. handel med utsläppsrätter och långsiktiga avtal kan komplettera systemet. På samma sätt skall handel med utsläppsrätter och långsiktiga avtal komplettera varandra i den utsträckning som det är ett effektivt sätt att nå klimatmål. Avsnitt 11.5 belyser vissa av dessa samordningsfrågor. 11.5.1Handel med utsläppsrätter, SNED och långsiktiga avtal Handel med utsläppsrätter och SNED En grundläggande regel i all politik är att det krävs minst lika många medel som mål. För att nå fiskala mål erfordras en viss uppsättning styrmedel. För att uppnå vissa miljömål erfordras en annan uppsättning av styrmedel. Det betyder att koldioxidskatten inte räcker för att uppfylla alla uppställda mål. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel har flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att uppfylla uppställda mål. Det är önskvärt att dessa styrmedel samordnas så att företag möter en uppsättning koordinerade och effektiva styrinstrument. SNED:s förslag till energibeskattningssystem för näringslivet är företagsbaserat till skillnad från handelsdirektivet, vilket är anläggningsbaserat. SNED- utredningen har utformat sitt förslag på ett sådant sätt att de mest energiintensiva företagen skall kunna få skattenedsättning enligt begränsningsregeln. På motsvarande sätt omfattar systemet med utsläppshandel i huvudsak energiintensiv industri och större anläggningar inom energiomvandlingssektorn. En fråga som delegationen måste ta ställning till är lämpligheten för att använda både koldioxidskatten och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden. Det är viktigt att precisera den exakta avgränsningen av de anläggningar som ingår i utsläppshandeln från övriga delar av de företag som ingår i handelssystemet. Avsaknaden av samordning kan medföra praktiska svårigheter när det gäller nedsättningsregler för näringslivet. Frågan om lämpligheten av att de anläggningar som ingår i det europeiska handelssystemet med utsläppsrätter också skall omfattas av koldioxidskatten behandlas i kapitel 2. I det fall de anläggningar som ingår i handelssystemet inte skall omfattas av koldioxidskatten berörs både frågan om skatte- befrielse och frågan om tillämpningen av begränsningsregeln. De eventuella praktiska problem som kan uppstå i det fall medverkan i handelssystemet skall leda till befrielse från CO2-skatt är knutna till att SNED:s föreslagna energibeskattningssystem är företagsbaserat medan handelssystemet är anläggningsbaserat. Vid tillämpningen av begränsningsreglerna måste energikostnad och försäljningsvärde för de anläggningar som omfattas av handels- direktivet räknas bort. Om de anläggningar som ingår i handels- systemet också undantas från CO2-skatt kan detta förmodas medföra att dessa företag, sedan de energiintensiva anläggningarna lyfts ut kan komma ifråga för begränsningsregeln. Eftersom de förslag till förändringar som SNED presenterat avses träda i kraft , och den lagliga basen för handel med utsläppsrätter också avses träda i kraft får i sitt fortsatta lagstiftningsarbete precisera avgränsningen som måste göras för eventuell skattebefrielse och tillämpning av begränsningsregeln för de anläggningar som om- Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel fattas av handelsdirektivet och övriga delar av de företag som omfattas av handelssystemet. Långsiktiga avtal och SNED Den nu gällande modellen för näringslivets energibeskattning utgör genom sin utformning statsstöd och är därmed underkastad kommissionens prövning av varje förändring av betydelse av modellen. Det primära målet för SNED har därför varit att lägga fram ett förslag till en ny modell för näringslivets energi- beskattning, som utan att kräva statsstödsgodkännande, säker- ställer konkurrenskraften för den energiintensiva delen av närings- livet. Som förslaget till långsiktiga avtal utformats innebär det att det blir fråga om statsstöd om energiskattelättnader ges till vissa ut- valda branscher. Sådant stöd kan dock godkännas med stöd av EG- kommissionens miljöriktlinjer. När skatter som drabbar vissa verk- samheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nöd- vändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag är generellt sett driftsstöd enligt artikel 87 i EG- fördraget.13 Enligt punkt 51.1 i riktlinjerna kan dessa undantag under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftsstöd. Om en medlemsstat inför nya miljöskatter14 på ett icke harmoniserat område eller som är högre än gemenskapsnivå anser kommissionen att tioåriga undan- tagsbeslut kan vara motiverade i följande två fall: Skattebefrielsen kan villkoras genom avtal mellan medlems- staten och de stödmottagande företagen. Hel skattebefrielse är då möjlig. Som förutsättning för skattebefrielsen gäller att före- tagen åtar sig att uppnå uppställda miljömål under den skatte- fria perioden. Konstruktionen med avtal måste vidare vara kopplad till någon form av sanktion för det fall företaget inte uppfyller sina åtaganden. Förutsatt att samma effekt uppnås 13Med driftsstöd avses operativt stöd. 14I miljöriktlinjernas svenska lydelse används genomgående uttrycket avgift. Korrekt ut- tryck borde dock vara skatt. Exempelvis betecknas uttrycken i riktlinjernas engelska och franska lydelse tax respektive taxe. Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga styrmedel som vid avtalsbindning kan medlemsstaten i stället välja att under samma förutsättningar ensidigt villkora skattebefrielsen. Skattebefrielsen kan tillåtas även utan avtal eller villkor. Detta förutsätter, om nedsättningen avser en harmoniserad skatt, att det belopp som företagen faktiskt betalar är högre än gemen- skapens minimibelopp. Om nedsättningen avser en nationell skatt i avsaknad av en gemenskapsskatt skall de företag som beviljas nedsättningen likväl betala en betydande del av den nationella skatten. Det är dock inte helt klart hur stor del av skatten som skall betalas för att den skall anses betydande. Oavsett att möjligheterna att få sådant stöd godkänt kan bedömas som goda, medför enligt SNED ett införande av en sådan förut- sättning i energibeskattningssystemet att fortsatt har en energibeskattning som är beroende av tids- begränsade beslut. Detta står enligt SNED i stark kontrast till kommitténs önskan att införa stabila, långsiktiga och transparenta regler för näringslivets energibeskattning. Mot bakgrund härav föreslår SNED att begränsningsregelns tillämpning inte görs be- roende av att berörda företag ingått långsiktiga avtal. Statens motprestation bör enligt SNED således inte utgöras av en i systemet inbyggd skattelättnad. Däremot kan arbetet med långsiktiga avtal visa sig vara av stort värde när en positiv elskatt införs på EU-nivå.