sou · GRB39d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Miljöskatter i – ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken (1997) I Miljöskatter i – ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har dragit följande slutsatser beträffande skatt på handelsgödsel. Styreffekten av skatten på kväve kan delas in i direkta och indirekta effekter. Den direkta effekten uppkommer genom att priset på kväve i handelsgödsel påverkar vad som är den ekonomiskt optimala gödselgivan. Om priset på kväveinnehållet i handelsgödsel ökar sänks den optimala kvävegivan. Omfattningen av den direkta effekten är med dagens skattesatser begränsad. Enligt SJV:s beräkningar av optimal kvävegiva sänker dagens skattesats på kväve den totala gödselgivan med . Avgiften/skatten på handelsgödsel har framför allt haft en positiv indirekt effekt för miljön bestående i att avgiften, och i viss mån även skatten, har finansierat utvecklingsprojekt, information och rådgivning i syfte att minska växtnäringsförlusterna. SJV:s rapport (2000:1) Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsförluster från jordbruket Regeringen uppdrog åt SJV att lämna förslag till sektorsmål för jordbruket i syfte att bidra till att uppnå det sektorsövergripande miljökvalitetsmålet Ingen övergödning liksom tillhörande delmål. I uppdraget ingick också att bl.a. utarbeta och lämna förslag till förstärkta åtgärdsprogram för minskade växtnäringsförluster från jordbruket i syfte att nå alternativa förslag till sektorsmål. Av uppdraget framgick också att SJV särskilt borde Om tidigare utredningar m.m. utreda möjligheten att införa ett system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet samt möjliga styrmedel för detta. I rapporten lämnas en lägesbeskrivning när det gäller växt- näringsförluster i jordbruket. Vidare berörs internationella avtal och regler såsom WTO, CAP och Agenda 2000, Miljö- och landsbygdsprogrammet, nitratdirektivet samt ramdirektivet för vatten, vilka bedöms ha direkt eller indirekt påverkan på jordbruket och därmed växtnäringsförlusterna. Vidare redogörs för de nationella styrmedel som utnyttjas. Slutligen beskrivs ingående förslagen på åtgärder för att uppnå de alternativa sektorsmål som utretts. När det gäller användningen av avgifter och skatter på växtnäring som generellt styrmedel anges bl.a. följande i rapporten. Avgifter/skatter påverkar prisförhållandena mellan produkt och produktionsmedel och leder till sänkt gödslingsoptimum, vilket i sin tur påverkar användningen av växtnäring. Minskad användning av kväve minskar i sin tur utlakningen. Problemen med växtnäringsöverskott och växtnäringsläckage är oftast förknippade med växtnäringstillförsel genom stallgödsel eller annat organiskt material. – Ur styrsynpunkt och enligt principen om att förorena- ren skall betala (PPP) bör således ett system med avgift/skatt på tillfört kväve inkludera samtliga vägar på vilka kväve kan föras till åkern, såsom handelsgödselkväve, kvävefixering och stallgödsel. Det finns betydande svårigheter att belägga de sistnämnda med avgifter/skatter. Osäkerheten i underlaget för sådana system och besvärlig administration inklusive kontroll är sådana svårigheter. – Med ett högt pris på kväve blir värdet på stallgödseln högre och därmed uppkommer ett incitament till bättre hushållning med kvävet i stallgödseln. Möjligheten att ersätta handelsgödsel med stallgödsel varierar dock mellan gårdar och regioner. Detta kan få den effekten att djurföretag drabbas mindre av en skatt på handelsgödsel än växtodlingsföretag som problemen med utlakningen hos djurföretagen ändå är större. – En utveckling mot höga skatter där växtodlingsgården t.ex. försöker lösa kväve- behovet genom odling av kvävefixerande grödor kan t.o.m. innebära större problem med utlakningen. Sålunda bör i sådant fall även avgift/skatter på kvävefixerande grödor övervägas. – Som åtgärd för att reducera kväveutlakningen kan inte nuvarande skatt anses särskilt effektiv vid jämförelse med andra åtgärder om jämförelsen sker utifrån den skatt eller kostnad för jordbruket som krävs för varje kg minskat kväveläckage, /kg. Om tidigare utredningar m.m. ett system med avgifter/skatter som enda alternativ till andra styrmedel för att nå uppställda mål skulle ge effekter på jordbruket av en helt annan storleksordning än i det system som finns . Dessutom skulle det leda till att miljöeffekten sannolikt blir mindre än den eftersträvade, eftersom kvävet fördelas utifrån betalnings- förmåga och inte potentiell miljöeffekt samt att problemen med stallgödsel och kvävefixerande grödor kvarstår. Vidare kommer mycket stora fördelningseffekter att uppstå mellan växtodlings- och djurföretag med hänsyn till avgiftsuttag och kvävetillgång samt beroende på återföringsprinciper för avgifterna. Slutligen blir det svårt att finna godtagbara principer för avgiftsåterföring. Återföring av stora belopp som det blir fråga om medför därutöver betydande kostnader för administration. I rapporten anges vidare att gårdsvisa styrmedel såsom avgifter/skatter på utlakning, överskott eller avgift på överdosering kan användas för att nå uppställda mål. bedöms inte bakgrundsmaterialet för dessa ekonomiska styrmedel vara tillräckligt stabilt. Därför måste ett betydande utvecklingsarbete komma till stånd innan sådana system kan införas. Därutöver måste de stora administrativa kostnaderna beaktas. Den huvudlinje som SJV valt syftar till att nå miljömålen genom lagstiftning, rådgivning, utbildning och information, kombinerat med ekonomiska styrmedel. skall åtgärderna anpassas för så långt möjligt begränsade kostnader. Som komplement föreslås försöks- och utvecklingsinsatser där resultaten skall utgöra grund för åtgärderna. I förslagen ingår att låta skatten per kg kväve i handelsgödsel ligga kvar på nuvarande nivå. Det anges att en borttagen skatt skulle leda till ökad gödsling eller kräva ökad omfattning eller annan inriktning av andra åtgärder. SJV framhåller också att vissa föreslagna åtgärder för att minska utlakningen innebär en konflikt med andra miljömål. När det gäller åtgärder för att minska växtnäringsläckaget inom trädgårdsområdet föreslås ökad individuell växtnäringsrådgivning, förbättrade rekommendationer och ökad användning av fång- grödor. Som tillägg till ovan nämnda rapport fick SJV i uppdrag att redovisa konsekvenserna av att minska kväveförlusterna från jordbruket till havet i syfte att uppnå åtagandet enligt ministermöte inom Helsingforskonventionen om en 50-procentig minskning av kväveutsläppen . Redovisningen skulle utöver erforderliga åtgärder omfatta kostnader och finansiering Om tidigare utredningar m.m. samt de samhällsekonomiska och statsfinansiella effekterna. Enligt verket måste mycket kraftfulla åtgärder införas för att nå målet. Sådana åtgärder skulle medföra stora effekter på jordbruket och jordbrukslandskapet, främst i , men även för jordbrukssektorn och samhället i övrigt. SJV gör bedömningen att effekterna av de redovisade tilläggsåtgärderna, både var för sig och tillsammans med huvudrapportens huvudalternativ, inte motiverar ett genomförande. SJV:s rapporter (2000:21 och 2002:2) Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik SJV har tillsammans med och Riksantikvarie- ämbetet i projektet miljöeffekter lämnat en rad rapporter. I rapporten 2000:21 görs den sammanfattande bedömningen att utvecklingen bör gå mot minskat kväveläckage. De indikatorer som används för att följa utvecklingen visar på små förbättringar . Förbättringarna är dock inte av den omfattning som krävs för att nå miljökvalitetsmålen. Resultat från undersökningar av jordbrukets inverkan på vattenkvaliteten visar att det krävs många års mätningar för att kunna säkerställa trender. I de fall nedåtgående trender har konstaterats rör det sig om områden som domineras av lätta jordar, däribland områden i . I rapporten 2002:2 anges utifrån modellberäkningar att rotzons- utlakningen av kväve på riksnivå var oförändrad . På regional nivå har utlakningen ändrats i några områden. I slättbygder beror den mycket begränsade minskningen av den totala rotzonsutlakningen på minskad åkerareal. I skogsbygder, västra delen, har rotzonsutlakningen ökat något. Det beror på att djurtätheten har ökat i området. Den beräknade utlakningen i kg per hektar har ökat med knappt ett kg i slättbygder beroende på minskad areal vall och träda inom området. Slutligen framförs det i rapporten att det återstår ett omfattande krav fram för att delmålet om en 30 procentig minskning av kväveutsläppen till havet skall kunna nås. Om tidigare utredningar m.m. SJV:s rapport (1992:41) Miljöavgifter –Bekämpningsmedel – Handelsgödsel Av SJV:s rapport framgår att försäljningen av bekämpningsmedel inom jordbruks- och trädgårdsnäringen hade minskat från ca aktiv substans i genomsnitt åren 1981-85 till ca aktiv substans . Nedgången i förbrukning berodde bl.a. på användning av lågdosmedel, minskad areal och sänkta doser. användes ca aktiv substans inom jordbruks- näringen och inom trädgårdsnäringen. – För att minska hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedel genomfördes åtgärder som bl.a. innefattade övergång till medel med mindre risker, utbildning och information om säkrare hantering samt kontroll av bekämpningsmedelsrester i livsmedel. Användningen av bekämpningsmedel hade halverats en gång och målet var ytterligare en halvering till 1996. Av rapporten kan vidare utläsas att en generell avgift påverkar användningen men att avgifter inte framstår som ett särskilt effektivt sätt att minska användningen av bekämpningsmedel. Vid en jämförelse med andra åtgärder, såsom anpassning av doser i ogräsbekämpningen, användning av medel som brukas i lägre doser och indragning av godkännandet för enstaka bekämpningsmedel, framstår avgifter som ett mindre kostnadseffektivt alternativ för att minska användningen. I en utveckling mot låga produktpriser och dålig lönsamhet i växtodlingen bedöms avgifter på bekämpnings- medel även kunna påverka utvecklingen i en sådan riktning att behovet av bekämpningsmedel ökar sett på 5–. SJV samrådde med KemI vars rapport av miljöavgifter på bekämpningsmedel togs in som bilaga till SJV:s rapport. KemI föreslog ett system där bekämpningsmedlen indelas i tre grupper efter de risker som är förknippade med respektive medel. För att styravgifterna skall ge god effekt krävs det att alternativ finns till de bekämpningsmedel som hamnar i de högre klasserna. Sådana alternativ saknas dock ofta, vilket innebär att eftersträvad effekt uteblir. Utredningen pekade på ett flertal faktorer som har betydelse för att kunna fastställa rätt avgiftsnivå, som t.ex. grödvärde, bekämp- ningskostnad, påverkan på total användning, fördelning av Om tidigare utredningar m.m. bekämpningsmedel i olika riskklasser, totalt avgiftsuttag, lönsamhet i olika odlingar och kulturer, avgiftsskalan och säkerhet i klassificering. Effekterna av förändrade avgifter på det totala avgiftsuttaget och förändrade volymer för jordbruket beräknades för tre alternativ varvid som bas för jämförelse användes användningen av bekämpningsmedel , . Utgångspunkten för beräkningarna var en avgift baserad på hektardos. Vid ett 0-alternativ (avgifterna tas bort) beräknades användningen öka med 80–aktiv substans i förhållande till nuläget. Vid en avgift som differentierades efter nivåerna 0,50 resp. /dos beräknades användningen öka med 20–. Om nivåerna höjdes till 50, 100 resp. /dos beräknades användningen minska med 50–aktiv substans. SJV ansåg att ett införande av ett riskdifferentierat avgiftssystem borde anstå till dess att resurser tillskapades för att kunna klassificera bekämpningsmedlen. I avvaktan härpå föreslogs att en miljöavgift i form av en enhetlig dosavgift skulle införas som ersatte dåvarande avgifter när prisregleringsavgiften slopades. Den kunde lämpligen ligga i storleksordningen per dos. Utöver en sådan avgift borde det finnas möjlighet att för sådana bekämpningsmedel, som av olika skäl måste minska i användning, införa särskilda avgifter på en betydligt högre nivå. När det gäller trädgårdskulturerna bedömdes möjligheterna att ersätta bekämpningsmedlen med andra metoder mycket små. Vid beräkningarna antog därför SJV att användningen av bekämpnings- medel i trädgårdsnäringen inte skulle komma att ändras vid införandet av ett nytt avgiftssystem. Innan en klassificering av bekämpningsmedlen kunde startas borde, enligt SJV, utvecklingen analyseras med hänsyn till riskerna med de medel som användes. Förelåg därvid fortfarande skäl för åtgärder för att styra användningen mot medel med mindre risker borde ett riskdifferentierat avgiftssystem införas. I ett sådant system borde, beroende på behovet av medel för att finansiera åtgärder för säkrare och minskad användning, en generell låg dosavgift kunna utgå om 0–per dos samt om 50 resp. per dos i de två högre riskklasserna. Om tidigare utredningar m.m. SJV.s rapport (1996:2) Förslag till handlingsprogram för att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämp- ningsmedel I rapporten anges att den bedömning som gjordes kvarstod, vilket skulle ses bl.a. mot bakgrund av användningen av bekämpningsmedel nu var ännu lägre än vad som var fallet när de tidigare beräkningarna gjordes. Det fortsatta minskningen av användningen av bekämpningsmedel, t.ex. genom dosanpassningar eller att man helt avstår från kemisk bekämpning, blir allt svårare. Riskerna för produktionsförluster vid en ytterligare minskning av användningen har ökat. För den framtida utvecklingen av använd- ningen av bekämpningsmedel i stort har andra faktorer större betydelse, t.ex. priset på avsaluprodukter och möjligheten till arealbidrag. Avgifter eller skatter inom olika områden kan motverka varandra. Ökade energiskatter inom jordbruket motverkar avsikten med avgifterna på bekämpningsmedel genom att t.ex. mekanisk ogräsbekämpning får sämre konkurrenskraft. I rapporten framhölls vidare att nuvarande system med skatt per kg aktiv substans inte är konkurrensneutralt utan styr mot s.k. lågdosmedel. Dessa produkter är biologiskt aktiva i betydligt mindre mängder än de produkter som tidigare dominerade marknaden. På den nivå avgiften/skatten legat har dessa pålagor inte varit avgörande för den ökning av lågdosmedlen som skett. De goda effekterna i kombination med fördelar i hanteringen har haft större betydelse. En ensidig höjning av skatten per kg aktiv substans skulle visserligen kunna leda till en större styrning mot dessa medel men skulle nödvändigtvis inte innebära mindre hälso- och miljörisker. Om avgiften skulle höjas avsevärt borde en mer konkurrensneutral avgift övervägas. Härvid borde även andra system än den tidigare föreslagna hektardosavgiften diskuteras, t.ex. en avgift relaterad till försäljningspriset. I utredningen gjordes den bedömningen att en avgift relaterad till medlens risker för hälsa och miljö principiellt är att föredra, t.ex. genom differentierade avgifter. För att sådana avgifter skall ge god effekt krävs dock att alternativ finns till de bekämpningsmedel som hamnar i de högre avgiftsklasserna. Sådana alternativ saknas ofta. Mot bakgrund härav och med beaktande av den stora osäkerheten i uppbyggnaden av ett sådant system samt kostnaderna härför kom utredningen fram till att tiden inte var mogen för att utveckla ett differentierat system. Dock ansåg utredningen att, om Om tidigare utredningar m.m. användningsmålet avseende aktiv substans inte skulle komma att uppnås, höjda avgifter borde övervägas. Miljöskatter i – ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken (1997) har dragit följande slutsatser beträffande avgift/skatt på bekämpningsmedel. Miljöavgiften/skatten infördes i syfte att minska de miljö- och hälsorisker som användningen av bekämpningsmedel kan ge upphov till. Den sammanlagda användningen av bekämpnings- medel, mätt som försåld mängd, hade minskat till av genomsnittet åren 1981–1985, Avgiften/skatten har haft en viss direkt dämpande effekt på användningen men det är framför allt de indirekta effekterna av avgiften/skatten, dvs. finansieringen av rådgivning, forskning och utveckling, som har lett till att användningen av bekämpningsmedel har minskat. SJV:s rapport (1999:15) Ökad användning av glyfosat SJV har regeringens uppdrag att i samråd med och fortlöpande genomföra ett uppfölj- nings- och utvärderingsarbete av den gemensamma jordbruks- politiken (CAP). En analys skall också göras av i vilken grad olika delar inom CAP och svenska åtgärder samverkar med eller motverkar varandra när det gäller att nå miljömålen. Utifrån detta direktiv har en studie gjorts inom projektet miljöeffekter om orsakerna till den ökade användningen av glyfosat. I rapporten sägs bl.a. följande. Användningen av glyfosatpreparat för ogräsbekämpning (Roundup, Avans m.fl. preparat) i var relativt stabil med viss variation mellan åren och med en användning på i medeltal aktiv substans. kan en kraftig årlig ökning noteras. uppgick försåld mängd till 500 resp. , dvs. mer än en fördubbling av medelanvändningen . av detta bedöms användas inom jordbruket. – En rad olika faktorer har nämnts som orsak till ökningen, bl.a. flera åtgärder som införts för att minska läckaget av kväve från . Dessa åtgärder innebär begränsningar i möjligheterna att utföra mekanisk Om tidigare utredningar m.m. kvickrotsbekämpning och anses därmed kunna öka behovet av kemisk bekämpning. Denna konflikt mellan olika miljömål, där minskad användning av bekämpningsmedel ställs mot minskad utlakning av kväve från , har diskuterats intensivt utan att ha närmare analyserats. I rapporten görs en beskrivning av hur vissa förutsättningar för växtodling ändrats samt ett försök till bedömning av hur dessa förändringar kan ha påverkat glyfosatanvändning och kväveutlakning. SJV:s rapport (2002:7) Förslag till handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen Regeringen uppdrog åt SJV och KemI, med SJV som samordnande myndighet, att efter samråd med , och lämna förslag till ett handlingsprogram för användningen av bekämp- ningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen för åren 2002–2006. Rapporten med förslag överlämnades till regeringen . Uppdraget innebar bl.a. att föreslå justeringar av nuvarande mål, åtgärder och uppföljningssystem, att se över bekämpningsmedels- skatten och att ta ställning till vikten av att genomföra tidigare föreslagna men ännu inte genomförda undersökningar och utvecklingsprojekt. När det gäller inriktningen på det fortsatta arbetet t.o.m. framhålls i rapporten att för den framtida användningen av bekämpningsmedel är ambitionen att den skall vara långsiktigt hållbar på en risknivå som kan accepteras. förutsätter ett konkurrenskraftigt (livskraftigt) jordbruk, enligt nu gällande marknadsregler och inom överskådlig tid, användning av dessa medel. I rapporten föreslås som huvudalternativ (alternativ 1) att ett program utvecklas t.o.m. som innebär –att åtgärder vidtas utifrån specificerade risker kompletterat med generella åtgärder för att minska riskerna och användningen av bekämpningsmedel, –fortsatt arbete för att påverka lagstiftningen inom EU, Om tidigare utredningar m.m. – utredning om det är möjligt att i samband med utformningen av det nya svenska miljö- och landsbygdsprogrammet introducera en miljöersättning som kan innefatta minskad/bättre användning av bekämpningsmedel. Det framhålls att huvudalternativet inte leder till en drastiskt minskad användning av bekämpningsmedel. Detta alternativ fokuserar på att uppnå ett riskindikatormål. En kvantifiering av riskindikatormålet skall ske . I rapporten presenteras två alternativ, alternativ 2 innebärande en minskad användning i kombination med åtgärder enligt huvudalternativet resp. alternativ 3 innebärande att användningen upphör helt. En reduktion av användningen med 50– bedöms inte vara möjlig att uppnå fram . I båda fallen innebär förändringen ökade kostnader för odlingen. Dess- utom saknas kunskaper om lämpliga metoder och strategier för att på hantera vissa av de växtskyddsproblem som kan regleras med hjälp av bekämpningsmedel. Som framgår av den danska är dessutom en total utfasning av all användning av bekämpningsmedel inte samhälls- ekonomiskt försvarbart att eftersträva. saknas också tillgängliga styrmedel för en sådan utveckling. De av fastställda miljökvalitetsmålen och de därtill kopplade delmålen är sektorsövergripande och skall fungera som utgångspunkter för ytterligare precisering, både sektorsvis och geografiskt. Mot bakgrund härav har utredningen valt att föreslå dels sektorsmål för jordbruket och trädgårdsnäringen utifrån generationsperspektivet och dels konkreta åtgärder för perioden fram för att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen. I rapporten lämnas följande förslag till sektorsmål: –Övergripande riskminskning: nationella övergripande riskindikatortal skall peka på en minskande risktrend för miljö och hälsa; på gårdsnivå baserade riskindikatortal skall peka på en minskande risktrend för miljö och hälsa. –Bekämpningsmedlens egenskaper (utgår ifrån delmål 3 och 5 under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö): inga bekämpningsmedel innehållande verksamma ämnen som uppfyller kriterierna i delmål 3 i Giftfri miljö skall få säljas och användas efter de där angivna årtalen; för de Om tidigare utredningar m.m. verksamma ämnena som ingår i godkända bekämpningsmedel skall finnas riktvärden för förekomst i ytvatten fastställda . –Förekomst och risker i vatten: halter av bekämpningsmedel i yt- och grundvatten skall (inom en generation) vara nära noll. –Förekomst och risker vid konsumtion av vegetabilier: totala intaget av bekämpningsmedelsrester från inhemskt odlade vegetabilier skall minska; intaget av ett enskilt bekämpningsmedel via konsumtion av inhemskt odlade vegetabilier skall inte överstiga av ; intaget av ett bekämpningsmedel från en måltid eller (akuta intaget) av inhemskt producerade livsmedel skall inte överstiga av akuta referensdosen (ArfD); förekomst av rester från otillåten användning av bekämpningsmedel skall lagföras. –Risker i arbetsmiljön: ingår i riskindikatormålet genom arbetet med att ta fram riskindikatortal på gårdsnivå. För att uppnå de beskrivna sektorsmålen lämnas en rad förslag till åtgärder för perioden t.o.m. . Dessa avser bl.a. delaktighet från näringen, utbildning, rådgivning och information, forskning, försök och utveckling och registrering av bekämpningsmedel, tillsyn och uppföljning. Åtgärderna har delats upp efter respektive myndighets ansvarsområde. Kostnaderna för de föreslagna åtgärderna beräknas uppgå till , varav avser utökningar i förhållande till nuvarande program. Härtill kommer kostnader för nuvarande myndighetsarbete som uppskattas till ca . I rapporten pekas på att enligt budgetpropositionen för skall skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel i lämplig form återföras till jordbruket och att dessa skatter bör kunna användas för att finansiera programmet. Sedan SJV och KemI fått regeringens uppdrag att lämna förslag till handlingsprogram har således denna utredning tillsatts med uppgift att bl.a. se över beskattningen av bekämpningsmedel. Med anledning härav har SJV och KemI i den framlagda utrednings- rapporten avstått från att lämnat egna förslag i detta hänseende. SJV och KemI konstaterar dock att en skatt på bekämpnings- medel visserligen påverkar användningen men är inte ett särskilt effektivt sätt att minska användningen av sådana medel. Eftersom merintäkten för att använda bekämpningsmedel ofta är stor och Om tidigare utredningar m.m. möjligheten att välja andra bekämpningsmetoder är begränsad, krävs mycket höga skattenivåer för att åstadkomma en större minskning av användningen. Enligt utredningen får en skatt främst ses som en finansieringskälla för andra åtgärder för att minska hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedel. Finansiering av uppföljningsprogram kan även ingå i prövningsavgiften. En rad problem kvarstår att lösa för att det skall vara möjligt att införa ett skatteuttag som är relaterat till hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedlen.