sou · GRB338d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns sammantaget anledning att utgå ifrån att en sänkt energiskatt för tjänstesektorn medför en tilltagande aktivitet, vilket i sin tur resulterar i högre totala skatteintäkter. Finansierings- behovet minskar därigenom. har världens högsta skattetryck. Finansiering bör mot den bakgrunden inte i första hand sökas genom ytterligare skattehöjningar, utan genom minskade utgifter. För det fall det redan intjänade reformutrymmet (enligt ovan) är otillräckligt, finns en rik flora av utgiftsområden att nagelfara. Transfereringarna i de offentliga finanserna uppgår till , nära hälften av den totala utgiftsmassan. Åtskilliga tillväxthämmande problem har anknytning till dessa utgiftsområden. Exempelvis de skenande sjukförsäkrings- utgifterna (fördubbling ), de höga marginaleffekterna för bland annat ensamstående småbarnsföräldrar med låga inkomster (bland annat till följd av nuvarande utformning av reglerna för bostadsbidrag) samt den otillräckliga skillnaden i ekonomiskt utbyte mellan att arbeta respektive att inte göra det. !Bland utgifter med direkt koppling till företagssektorn finns t.ex. utgifter för arbetsmarknad politikområde avser arbetsmarknadspolitiska utbildnings- program. Ett stort antal studier, bland annat från statens eget utvärdering, har visat att dessa program haft liten effekt, och ibland t.o.m. motverkat sysselsättningen. !Stora delar av regionalpolitiken har direktkoppling till företagssektorn. Typiska anslag är Allmänna regionalpolitiska åtgärder, Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur, Näringslivsutveckling. Flera omfattande studier, bland annat från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1999: 50)har visat hur regionalpolitiken drar betydande kostnader utan nämnvärda effekter för att stimulera tillväxten i ekonomin. En utgiftsvolym om ca identifieras för den s.k. stora regionalpolitiken, i vilken bland annat inkluderas kommunikations-, utbildnings-, utjämnings-, arbetsmarknads- (delvis nämnt ovan) och EU-relaterade Andra utgiftsområden (som delvis berörts ovan) är ca till olika näringspolitiska ändamål. Vart och ett av de områden som anvisats ovan rymmer tillräckliga utgiftsmassor, som skulle kunna omdisponeras för att finansiera skattelättnader inom tjänsteföretagsområdet. Det exakta urvalet av utgiftsområden som bör minskas bör ske inom ramen för över- gripande prioriteringar för finanspolitiken. Kommitténs åliggande att anvisa finansiering får härmed anses vara mer än väl uppfyllt. I den mån skattehöjningar – trots det ovan nämnda – ändå kan bli aktuella, bör dessa ske på områden där de har minst skadlig verkan på ekonomins tillväxtförmåga. Normalt minimeras de snedvridande effekterna av skatter på ekonomins funktionssätt när skatterna tas ut i konsumtionsled och hos icke konkurrensutsatta konsumenter. Det huvudsakliga skatteområdet är därmed moms, samt i någon mån övriga konsumtionsskatter (energi, trafik, alkohol och tobak). Ett problem är att redan i utgångsläget har världens högsta momssats samt genomgående relativt höga punktskatter, åtminstone vad gäller konkurrensutsatta skatteobjekt (som exempelvis industrins energiskatter). Om det av politiska skäl befinns nödvändigt att höja specifikt företagsrelaterade skatter är det från näringslivets och ett allmänt tillväxtfrämjande perspektiv att djupt beklaga. I stället bör frågan hanteras inom ramen för i första hand punkterna 1 och 2 ovan. Kommittén har prövat och utvärderat några alternativa skatte- modeller. I modellen som föreslås, den s.k. näringslivsmodellen, delas samhällsekonomin i två delar, näringsliv respektive hushåll inklusive myndigheter. Denna modell stämmer mycket väl överens med vad som redovisats i betänkande och dessutom med idéer som energibranschföreningarna , tidigare , Svenska Gasföre- ningen och gemensamt framfört . Att miljöstyrande skatter tas ut i produktionsledet och skiljs från de fiskala som tas ut i konsumtionsledet – är en hållbar grund till ett långsiktigt stabilt energiskattesystem som är enkelt och effektivt. Det är nödvändigt med en helhetssyn på energiskatter och avgifter. För att inte komplicera systemet ytterligare måste en samordning ske med övriga styrmedel som elcertifikat och handel med utsläppsrätter. Näringslivet inklusive elproduktionen föreslås visserligen få högsta koldioxidskattenivå men stora delar av de ur konkurrenssynpunkt negativa effekterna elimineras genom ett generellt skattetak för energiintensiv industri inklusive el och värmeproduktion. Svensk naturgaseldad kraftvärme får därmed möjligheter att på elmarknaden konkurrera med kolkondens i och vår omvärld. För att vara konsistent saknar förslaget en viktig del som berör den föreslagna värmeskatten. Kommittén föreslår en fiskal värmeskatt på ca per kWh värme som skall tas ut på värmeleveranser till hushållen inklusive offent- liga sektorn. Därutöver föreslås höjningar av energiskatterna på el, olja och naturgas inom hushållssektorn. emellertid kommittén en fiskal skatt på kommersiella biobränslen. Detta innebär att uppvärmning med el, olja gas och fjärrvärme, inklusive fjärrvärme som baseras på biobränsle, får relativt försämrad konkurrenskraft jämfört individuell biobränsleeldning inom hushållssektorn. I realiteten innebär detta även ett ekonomiskt incitament att gå över från fjärrvärme till individuell biobränsleeldning. Denna värmeskatt, som är en fiskal skatt och inte en styrande skatt, skall generera skatteintäkter. Varje gång den höjs, när andra fiskala skatter höjs, ökas därmed incitamentet ytterligare för individuell eldning med biobränslen. Detta är såväl ur konkurrenssynpunkt som miljösynpunkt felaktigt. Individuell eldning med biobränslen utgör ett miljöproblem. En energiskatt på kommersiella biobränslen, av samma storleks- ordning som värmeskatten på värmeleveranser, bör således införas. Översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer Beslut vid regeringssammanträde . Inför arbetet med att förverkliga strategin för fortsatt grön skatte- växling tillkallas en kommitté med parlamentarisk sammansätt- ning. Denna skall utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av statio- nära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell kon- kurrens. Vidare skall kommittén analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader. Kommittén skall utreda förutsättningarna för en annan avgräns- ning av området för energiskattenedsättning för de konkurrensut- satta sektorerna än vad som gäller . Kommitténs förslag till utformning av reglerna för energiskattenedsättning skall omfatta beskattning av såväl fossila bränslen som el. För att uppnå en sam- hällsekonomiskt god energianvändning bör beskattningen av energi vara så likartad som möjligt inom olika samhällssektorer. För en liten öppen ekonomi som den svenska skall undantagen från denna regel inte vara större än vad som är motiverat av kon- kurrensskäl och av globala miljöhänsyn och vad som krävs för att uppnå ett hanterbart system. En viktig del av uppdraget är att analysera effekterna av olika avgränsningar av det nedsättningsbe- rättigade området på gränsytorna mot andra sektorer, som t.ex. tjänstesektorn samt el- och värmeproduktionen. En annan uppgift är att belysa samspelet mellan en generellt lägre skattenivå för energiförbrukning inom en brett avgränsad del av samhället och behovet av individuella nedsättningsregler. Kommittén skall kartlägga energikostnadsstrukturen i de aktu- ella sektorerna samt vidare undersöka bränsle- och elanvändningen för olika ändamål i skilda industriprocesser. Vidare skall kom- mittén redovisa den relativa kostnaden för användningen av energi- produkter i förhållande till olika kostnader i verksamheten samt bedöma hur stor del av energiförbrukningen i olika processer som är att hänföra till annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Kommittén skall analysera konsekvenserna av sina förslag för de berörda verksamheterna när det gäller bl.a. deras konkurrenskraft. Vid en analys av effekterna skall den totala inverkan av en budget- neutral omläggning av skatteuttaget – inom ramen för en fortsatt grön skatteväxling – med höjda energiskatter och sänkta skatter, främst på arbete, kartläggas och beaktas. Vid utformningen av sina förslag skall kommittén beakta riktlinjerna för energibeskattningen energiöverenskommelse och de av fastställda nationella miljökvalitetsmålen samt verka för att förslagen ligger i linje med regeringens strävan mot att skapa en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling i . Kommittén skall följa utvecklingen inom EU och justera analysen efter de EG-rättsliga förutsättningarna. Särskilt skall om statligt stöd beaktas. Utredningsarbetet skall vara avslutat . Regler om beskattning av bränslen och el finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Skattelättnader gäller i form av att ingen energiskatt och en reducerad koldioxidskatt betalas för fossila bränslen som används för uppvärmning och drift av stationära motorer vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet (inklusive växthusnäringen). Detta innebär att dessa sektorer betalar en fast procentuell andel av den koldioxidskatt som gäller för övriga sektorer (andra näringsgrenar och hushållssektorn). Koldioxidskattehöjningen från utformades så att skattebelastningen för industrin blev oförändrad. Detta innebär att det numera är av koldioxidskatten som betalas av de skattenedsatta sektorerna. nollskattesats gäller för el som förbrukas i de angivna sektorerna. Begreppet tillverkningsprocess i industriell verksamhet definieras utifrån den officiella statistik som används för näringsgrensindel- ning, Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI). Utöver dessa generella skattelättnader kan företag med stor energiförbrukning erhålla viss ytterligare nedsättning av koldi- oxidskatten. Om den koldioxidskatt som belastar ett företag inom de angivna näringarna överstiger av försäljningsvärdet, sätts skatten ned så att av den överstigande skattebelastningen återstår. Gemenskapsrättens minimiskattesatser på mineraloljeprodukter får dock inte underskridas. Utöver 0,8-procentsregeln finns en annan möjlighet till nedsätt- ning av koldioxidskatten på kol och naturgas (1,2-procentsregeln). Denna regel kan endast tillämpas av företag som framställer produkter av andra mineraliska ämnen än metaller, dvs. cement-, kalk-, glasindustrin. Giltigheten av 1,2-procentsregeln är tidsbegränsad till och med utgången av . En offentlig utredning, , har granskat idén om en grön skatteväxling och redovisade sitt betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). Kommitténs uppgift var att utifrån ett samhällsekonomiskt per- spektiv analysera de miljöstyrande inslagen i den dåvarande skatte- lagstiftningen och mot bakgrund av denna analys undersöka förut- sättningarna för en ökad miljörelatering av det svenska skatte- systemet. Kommitténs slutsats var att det går att ta ytterligare steg i en grön skatteväxling om det sker på ett varsamt och balanserat sätt. Vidare presenterade kommittén en modell för hur energi- skattesystemet kunde utformas i syfte att göra det mer överskåd- ligt och stabilt som miljörelateringen ökade. modell utgår från de element som finns i dagens skattesystem och det faktum att miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styr- effekt. Utgångspunkten är således att alla fossila bränslen och bio- bränslen skall beskattas med följande skattekomponenter. Energiskatt, som omstruktureras så att den blir proportionell mot energiinnehållet. Koldioxidskatt, som fortsätter att vara proportionell mot netto- utsläppet av koldioxid. Svavelskatt, som är oförändrat proportionell mot svavel- innehållet. Trafik- och miljöskatt, vars belopp tillåts variera mellan olika bränslen för att ta hänsyn till särskilda miljöeffekter och andra externa kostnader som är trafikrelaterade. I dagens energiskattesystem tillämpas en reducerad skattenivå för energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna. I modell behålls en sådan reducerad skattenivå, som innebär att endast kol- dioxidskatt och svavelskatt tas ut. För att lösa de problem som finns med beskattningen av el- och värmeproduktion skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma principer som gäller för tillverkningsindustrin. I stället för att energiskatt tas ut på de bränslen som används vid el- och värmeproduktion utgår i stället konsumtionsskatt på el och värme vid leverans till slutkon- sument. I budgetpropositionen dras riktlinjerna upp för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i principskiss. Ett successivt införande av modell bedöms kunna skapa en energi- skattemiljö som säkerställer en effektiv miljöstyrning och en offentlig-finansiell varaktig finansiering av sänkta skatter på arbete. Reformen skall ske stegvis. Vad gäller de konkurrensutsatta sekto- rerna uttalas att det reducerade skatteuttaget för dessa bör behållas samt att alternativa avgränsningar av det konkurrensutsatta områ- det med generellt sett reducerad skatt skall utredas. För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling uttalas i budgetpropositionen att vissa områden behöver utredas vidare. Ett av dessa är således utformningen av nedsättningssystemet för till- verkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruks- näringarna. Energiförbrukning i konkurrensutsatta sektorer I takt med höjningar av energi- och koldioxidskatterna har frågan om gränsdragningen av det område som omfattas av reducerade skattesatser blivit av stor betydelse för företagen. Beskattnings- myndigheten har, sedan det nuvarande industriskatteregelverket infördes , ställts inför olika gränsdragningspro- blem. Det handlar dels om en verksamhet skall anses vara industri- ell eller inte, dels om vad som skall rymmas inom begreppet till- verkningsprocess. Den tekniska utvecklingen har gått mycket snabbt, inte minst . Detta har fått betydelse inte minst för gränszonerna mellan forskning, utveckling, konstruktion och liknande. Det har sålunda visat sig svårt att dra en enkel och lätt tillämpad gräns om vad som skall rymmas inom begreppet till- verkningsprocess och vad som faller utanför och alltså skall omfattas av full skatt. Ett exempel på fall, där tolkningen av begreppet tillverknings- process skapat problem, är teknikföretag. I dessa företag är den största delen av arbetet med att ta fram aktuella produkter sällan fysiskt utan består i stället av utveckling och anpassning av data- program och liknande. En fråga som således inställer sig är i vilken utsträckning energiförbrukningen vid annat än rent fysiskt arbete bör berättiga till skattenedsättning. En fortsatt successiv höjning av energiskatterna aktualiserar även den grundläggande frågan om vilka kriterier som bör ligga till grund för att en sektor eller grupp av företag skall vara berättigade till skattelättnader. Tanken bakom att tillämpa skattelättnader för tillverkningsindustrin och jordbrukssektorn har varit att ge företag inom dessa sektorer rimliga internationella konkurrensförutsätt- ningar, eftersom beskattningen i företagens konkurrentländer i många fall ligger på en betydligt lägre nivå än i . Vid en bedömning av förändringarna i konkurrenskraft är dock inte enbart energiskatterna utan också andra förhållanden som de totala energikostnaderna, transportavstånd och kostnader för arbetskraft av betydelse. I en liten öppen ekonomi som den svenska har det således ansetts som nödvändigt att beakta situationen för de kon- kurrensutsatta sektorerna vid utformningen av skattereglerna. I syfte att skapa ett enkelt och förhållandevis lättadministrerat system har den statistiska näringsgrensindelningen valts som avgränsning för vilka företag som är berättigade till skattenedsätt- I syfte att minska gränsdragningsproblemen har vissa när- liggande sektorer, skogsbruket samt uppfödning av fisk och vattenväxtodling (vattenbruk) i energiskattesammanhang jämställts med jordbruket. Det är dock uppenbart att energiförbrukningen hos enskilda företag inom såväl enskilda grupper som mellan olika grupper av företag varierar högst väsentligt. En ytterligare fråga som inställer sig är vilka kriterier som bör användas för att fastlägga att en sektor eller grupp av företag är konkurrensutsatta och i vad mån detta är ett skäl för skattened- sättning och i sådant fall hur stor denna skattelättnad skall vara. Här aktualiseras en avvägning mellan ett enkelt, överskådligt och lätt administrerbart energiskattesystem och en önskan att enbart ge skattelättnader till de företag som är mest utsatta för internationell konkurrens. Vid bedömningen måste också de totala kostnadsmässiga kon- sekvenserna för företagen av en grön skatteväxling beaktas. Grön skatteväxling medför höjda energiskatter och sänkta skatter, främst på arbete. För avgränsningen av nedsättningsområdet finns åtminstone tre renodlade alternativ såvitt gäller generella, icke företagsanknutna, nedsättningsregler. Vid valet mellan de olika alternativen aktualise- ras en avvägning mellan å ena sidan önskemål att ha brett verkande incitament för effektiv och miljövänlig energianvändning, å andra sidan önskemål att undvika en för hög skattebelastning för företag som arbetar i internationell konkurrens. (1)Ingen generell nedsättning alls medges. Detta skulle göra det nödvändigt med individuella nedsättningsregler i princip av det slag som gällde års energiskatteomläggning. (2)Det slag av generell nedsättning som gäller , där ett brett definierat område av näringslivet undantas från energiskatt och viss del av den normala koldioxidskatten. Beroende på vilken koldioxidskattenivå som väljs aktualiseras även i detta fall individu- ella nedsättningsregler. (3)Området för generell nedsättning avgränsas på ett snävare sätt än , exempelvis till på ett visst sätt definierade energiin- tensiva företag. En sådan snävare avgränsning skulle öka miljö- incitamenten i energibeskattningen som det finns en risk för att nya avgränsningsproblem kan uppkomma. Dessa avgräns- ningsproblem kan även för detta alternativ aktualisera individuella nedsättningsregler. En viktig aspekt att beakta vid utformningen av nationella ned- sättningsregler är de begränsningar som följer av EG-rätten. Av stor betydelse är därvid såväl rent skatterättsliga direktiv som de gemenskapsrättsliga regler om statligt stöd, som syftar till att för- hindra att konkurrensen snedvrids på den gemensamma markna- den. En allmän tendens inom gemenskapsrätten är att enhetlighet och harmonisering betonas, vilket innebär att möjligheterna till olika typer av särregleringar blir allt svårare att tillämpa. Ett exem- pel är kommissionens alltmer återhållsamma inställning till natio- nella undantag med stöd av artikel 8.4 i mineraloljedirektivet. Nya riktlinjer för godkännande av statligt stöd på miljöområdet gäller . Dessa ger endast medlemsstaterna ett begränsat utrymme – såväl i omfattning som tidsrymd – att tillämpa olika särlösningar för vissa typer av verksamheter som det kan finnas anledning att överväga vid generellt höga skattenivåer. Den allmänna utgångspunkten för uppdraget skall i princip vara att energi så lång möjligt skall beskattas likartat oavsett användnings- områden. Detta främjar en samhällsekonomiskt effektiv resursan- vändning där incitamenten för energieffektivisering och miljöstyr- ning blir likartade i olika samhällssektorer. För en liten öppen eko- nomi som den svenska skall undantagen från denna regel inte vara större än vad som är motiverat av konkurrensskäl och av globala miljöhänsyn och vad som krävs för att uppnå ett hanterbart system. Inom områden med nedsatt skatteuttag är det viktigt att tillämpa andra styrmedel för energieffektivisering och miljöstyr- ning. Behovet av skattelättnader för konkurrensutsatta sektorer och utform- ningen av dessa Kommittén skall närmare utreda förutsättningarna för en annan avgränsning än vad som gäller av det område inom vilket energiskattelättnader bör tillämpas. En viktig aspekt är att belysa samspelet mellan en generellt lägre skattenivå för energiförbruk- ning inom en brett avgränsad del av samhället och behovet av individuella nedsättningsregler. I uppdraget ingår att behandla olika alternativ till utformningen av en avgränsning samt vilka effekter på energikostnader, lönsam- het m.m. en övergång till andra avgränsningar bedöms få för olika delar av tillverkningsindustrin samt skogsbruks-, vattenbruks- och jordbruksnäringarna (inklusive växthusnäringen). Analysen bör omfatta vilka sektorer eller grupper av företag som bör omfattas av skattelättnaderna samt för- och nackdelar som olika avgränsningar bedöms medföra på gränsytorna mot andra sektorer, t.ex. tjänste- sektorn samt el- och värmeproduktion. Faktorer att beakta är bl.a. den skattemässiga behandlingen av el- och värmeproduktion som sker inom industrin samt hur fjärrvärmeleveranser till och från nedsättningsberättigade företag behandlas. En utgångspunkt bör vara att söka skapa ett enkelt och hållbart system, som fungerar väl i den framtida reformerade energiskattestruktur som skall ligga till grund för den fortsatta skatteväxlingen. Kommittén skall i detta arbete bland annat använda och värdera det material som presente- rades i Ds 2000:73 Utvärdering av energi- skattemodell. Kommitténs analyser och förslag avseende avgränsningen av nedsättningsområdet skall omfatta beskattningen av såväl fossila bränslen som el. Det ankommer på kommittén att analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensut- satt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelätt- nader. Bland de faktorer som kriterierna kan baseras på finns sådant som i vilken utsträckning priserna på företagets/branschens produkter är internationellt bestämda. Vid analysen av lämpliga kriterier och eventuella förslag om nya kriterier bör beaktas det angelägna i att ha enkla och stabila regler där gränsdragnings- problem, för företag och skatteförvaltning, så långt möjligt bör undvikas. Efter valet av kriterier står det kommittén fritt att föreslå lämpliga former för skattelättnaderna. Kommittén skall kartlägga energikostnadsstrukturen inom till- verkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruks- sektorerna samt redovisa den relativa kostnaden för användningen av energiprodukter, såväl för uppvärmning som för råvaruändamål, i förhållande till arbetskraft och andra kostnader i verksamheten. I den mån förslagen i förhållande till dagens regler innebär en förändrad avgränsning av det område som omfattas av rätten till skattenedsättning, skall motsvarande kartläggning göras av energi- kostnadsstrukturen. Vid analysen av påverkan på den inter- nationella konkurrenskraften av en budgetneutral grön skatteväx- ling skall inverkan på företagens totala kostnader såväl genom höjda skatter på energi som sänkta skatter, främst på arbete, beaktas. Av gemenskapsrätten följer att skatt inte skall tas ut på mineraloljor som förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Denna regel gäller enligt den svenska energiskatte- lagstiftningen för alla skattepliktiga bränslen, dvs. även kol och naturgas. Tillämpningen av regeln har stor betydelse för åtskilliga företag, särskilt mot bakgrund av de skattehöjningar som ägt rum . behandlade i sitt betän- kande Ny lag om skatt på energi – en teknisk översyn och EG- anpassning (SOU 1994:85) tolkningen av såväl begreppet annat ändamål än motordrift eller uppvärmning som den närliggande bestämmelsen om skattefrihet för bränslen som används i en pro- cess där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning.