sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — Kontrollerad leverans som brottsutredande metod sker inom ramen för ett allt mer intensifierat internationellt samarbete där brottsutredande myndigheter i olika länder samverkar. Det har därmed uppstått ett behov av att reglera sådan samverkan och be- stämmelser om rättslig hjälp i brottmål med kontrollerad leverans finns i olika internationella överenskommelser. Biträde i form av kontrollerad leverans med anknytning till olaglig narkotikahandel finns bl.a. i artikel 73 i tillämpningskonventionen till Schengenavta- let. Mer detaljerade och långtgående bestämmelser om kontrollerad leverans finns i artikel 22 tullsamarbetskonvention (ibland benämnd ). De senare avser utred- ningar av utlämningsbara brott och är inte begränsade till narkoti- ka. har tillträtt båda dessa instrument utan att särskild lag- stiftning om kontrollerad leverans har införts. I samband med till- Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet trädet till tullsamarbetskonventionen påtalade regeringen bl.a. att en mer ingående utredning och analys av behovet och lämpligheten i att genom lagstiftning ytterligare reglera förfarandet med kontrol- lerad leverans var nödvändig (prop. 1999/2000:122 s. 63). Bestämmelser som ålägger stater att skapa möjligheter att på be- gäran av en annan stat tillåta kontrollerad leverans på dess territori- um finns även i några senare internationella överenskommelser som ännu inte har tillträtt. Det gäller en konvention om ömsesi- dig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlems- stater som antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor (EGT C 197, , s. 1, artikel 12) och ett andra tilläggsprotokoll av till europiska konvention om ömsesidig rättslig hjälp (, ETS 182, artikel 18). Bestämmelserna överensstämmer i sak och innebär att rättslig hjälp med kontrollerad leverans skall vara möjlig när det gäller utlämningsbara brott. Tillämpningsområdet för en kontrolle- rad leverans har inte närmare definierats och är avsett att tolkas i enlighet med nationella lagar och praxis. Beslut om att genomföra en kontrollerad leverans fattas av den anmodade statens myndighe- ter i enlighet med nationell rätt och själva genomförandet skall skö- tas, ledas och kontrolleras av dessa myndigheter. Genomförandet skall ske enligt de förfaranden som gäller i den anmodade staten. I praktiken kommer dock en sådan kontrollerad leverans att kräva nära samråd och samarbete mellan myndigheter i de berörda stater- na. Regler om straff- och civilrättsligt ansvar i fråga om utländska tjänstemän som är verksamma i en annan stat i samband med rätts- lig hjälp i brottmål finns också såväl i konventionen som i tilläggs- protokollet (artiklarna 15-16 i konventionen och 21-22 i tilläggs- protokollet). Kontrollerade leveranser inom ramen för rättslig hjälp i brottmål kommer att behandlas i det ärende som avser ett svenskt tillträde till dessa internationella överenskommelser, frågor som bereds inom . Det förtjänar att påpekas dels att polisen och tullen ibland an- vänder begreppet kontrollerad leverans även för leveranser som äger rum helt inom landet, t.ex. genom postförsändelser, alltså utan att godset passerar landets gränser, dels att s.k. transitleveranser är vanligt förekommande, dvs. försändelsen passerar igenom ett lands territorium mot en slutdestination i ett annat land. används arbetsmetoden kontrollerad leverans vid om- kring 25-50 tillfällen i landet. Metoden tillämpas inte enbart vid leveranser av narkotiska preparat utan även vid leveranser av Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet alkohol- och tobaksvaror, vapen, dopningsmedel, skyddade djur- och växtarter och vid vissa i övrigt exportkontrollerade varor. Skyldigheten för polis och tull att ingripa mot brott En kontrollerad leverans innebär att polisen och/eller tullen under en avstår från att ingripa mot misstänkt brottslighet. Till polisens huvuduppgifter hör att förebygga brott (2 § 1 polislagen). Polisen har bl.a. genom den bestämmelsen (jfr även 8 och 9 §§ polislagen om principer för polisingripanden och rappor- teringsskyldigheten samt 23 kap. 1 § RB om förundersökningsplik- ten) en skyldighet att ingripa mot brott och får inte t.ex. av spa- ningsskäl underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller mot en för brott misstänkt person. För tullens del finns i 11 kap. 7 § första stycket tullagen (2000:1281) en bestämmelse som motsvarar 9 § polislagen. En tull- tjänsteman som får kännedom om ett brott enligt författning, vars efterlevnad har att övervaka, skall enligt bestämmelsen rapportera det till sin förman så snart det kan ske. Enligt uppgift från tullen genomför man de flesta kontrollerade leveranser tillsammans med polisen. I vissa fall av obeledsagade le- veranser, främst när det gäller försändelser i brev och paket, genomför dock tullen åtgärden utan polisens medverkan. Genom att avstå från att ingripa mot brottsligheten skulle med andra ord de brottsbekämpande myndigheterna kunna anses göra avsteg ifrån grundläggande principer för sin verksamhet (RPS rapport 1994:3 s. 12). I polislagens förarbeten (SOU 1982:63 s. 141 f.) uttalade Polisberedningen dock följande. När en polisman får kännedom om ett brott skall han, om inte annat följer av regler- na om rapporteftergift, anmäla detta till sin förman så snart det kan ske. Och finns det anledning anta att ett brott har förövats, skall förundersökning inledas, när annat ej har föreskrivits. Dessa regler bör aldrig få åsidosättas även om syftet är att komma åt mycket grov brottslighet och åtgärderna bör dokumenteras enligt de be- stämmelser som gäller härom. En annan sak är att gripande, förhör och sådana åtgärder ibland måste uppskjutas av sådana skäl (s.k. interimistisk passivitet). Ett exempel erbjuder kontrollerade leve- ranser, där man avvaktar med ingripandet för att huvudmannen och övriga medlemmar av en brottslig organisation skall kunna avslöjas. Det kan ibland även finnas anledning att dröja med ingripande i Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet fråga om visst brott i syfte att inte störa spaning mot samma per- son i anledning av misstanke om annat grövre brott. Men i dessa fall måste så långt som det är möjligt säkerställas att ingripandet kan ske . En annan ordning skulle innebära ett åsidosättande av legalitetsprincipen. I den efterföljande propositionen (1983/84:111 s. 44 ff.) godtog departementschefen slutsats. Det är med andra ord skillnad på det fallet att man underlåter att ingripa och att man för förhåller sig passiv i avvaktan på ett ingripande. Det kommer även fram i prop. 1999/2000:122 In- ternationellt tullsamarbete (s. 60), där det anges följande. I svensk rätt gäller i princip absolut åtalsplikt. Varken tull- eller kustbevak- ningstjänstemän, polis eller åklagare har rätt att utan laga stöd läm- na brott obeivrade. En myndighet får inte av spaningsskäl underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott och mot en för brott miss- tänkt person. En kontrollerad leverans innebär emellertid inte att myndigheterna underlåter att ingripa, utan enbart att ingripandet skjuts upp. Metoden har, bl.a. av detta skäl, inte ansetts stå i strid med den absoluta åtals- och förundersökningsplikten och polisens och tullens allmänna skyldighet att ingripa mot brott. Förutsättningarna för att tillämpa kontrollerad leverans Arbetsmetoden med kontrollerad leverans saknar uttryckligt lagstöd. De principer som särskilt brukar nämnas i samband med okonventionella spaningsmetoder är att polisen aldrig själv får begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja brott och inte heller provocera eller förmå någon att inleda en brottslig aktivitet eller underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller mot en person som misstänks för brott (se avsnitt 2.3). Dessa principer liksom de övriga principer som måste iakttas vid polisingripanden gäller givetvis även vid kontrollerad leverans. Ut- rymmet för att använda okonventionella spaningsmetoder begrän- sas ytterst av reglerna om straffansvar, t.ex. för tjänstefel enligt 20 kap. BrB. I rapporten 1994:3 redovisade en arbetsgrupp inom RPS sina överväganden i arbetet med att kartlägga förutsättningarna för kon- trollerad leverans av narkotika och med att föreslå arbetsformer för metoden. Enligt rapporten finns det tre grundläggande förutsätt- ningar för att metoden skall få tillämpas. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet För det första skall det föreligga misstanke av viss styrka om grov narkotikabrottslighet. För det andra skall den kontrollerade leveransen syfta till att identifiera och lagföra de inblandade perso- nerna. För det tredje skall leveransen kunna övervakas på ett sådant sätt att man inte riskerar att narkotikan kan hamna på avvägar. I det sammanhanget kan också nämnas att RPS i rapporten tar upp, förutom flera mer praktiska och etiska frågor kring kontrolle- rad leverans, även frågan om skillnaden mellan brotts- och bevis- provokation vid metoden. Bl.a. anges det i rapporten att det inte kan anses medföra någon risk för att man kommer i konflikt med de principer som skall tillämpas i fråga om provokation om myn- digheterna helt passivt bevakar händelseförloppet och enbart skju- ter upp ingripandet mot de misstänkta till en senare tidpunkt. Det anges också att det får anses tillåtet att i vissa lägen byta ut en kurir mot en annan person, t.ex. en polisman, under förutsättning att den åtgärden inte medför att händelseförloppet eller brottsplanen på- verkas i sådan grad att det kan bli fråga om brottsprovokation (RPS rapport 1994:3 s. 59 ff.). Det skall också nämnas att de praktiska förutsättningarna vid kontrollerade leveranser kan vara mycket skilda. RPS har angett följande vad gäller just narkotika (RPS rapport 1994:3 s. 57). Det kan röra sig om beledsagade eller obeledsagade transporter på i stort sett alla typer av kommunikationsmedel. Det kan vara fråga om varor som fraktas öppet, t.ex. i handbagaget vid en flygning, eller som har gömts i särskilt förfärdigade lönnutrymmen i fordon. Narkotika kan transporteras av en kurir fasttejpat på kroppen, gömt i en kroppshålighet eller nedsvalt. Om narkotikan medförs av en kurir kan denne känna till att han har med sig narkotika eller vara helt ovetande om saken, t.ex. om narkotikan har gömts i ett föremål som har överlämnats till en person som svävar i okunnig- het om detta. Narkotika kan också lastas bland andra varor och transporteras långa sträckor i olika typer av fraktfordon. Enligt uppgift inträffar det mycket ofta att det vid kontrollerade leveranser finns en motspaning från de kriminellas sida i syfte att få reda på om polis och tull riktar uppmärksamhet mot leveransen. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet 4.3Vad menas med skyddsidentitet? Bland de okonventionella spaningsmetoderna som nämndes i fö- rarbetena till polislagen (SOU 1982:63 s. 130 och prop. 1983/84:111 s. 44 ff.) togs infiltration (under cover) upp. Med be- greppet avsågs att en polisman, eller eventuellt en bulvan för poli- sen, tar tjänst hos någon eller på något annat sätt söker ta sig in i dennes verksamhet i syfte att erhålla upplysningar för avslöjande av brott. Polisen utger sig med andra ord för att vara en privatperson och röjer därmed inte den egentliga orsaken till sitt intresse (Hel- mius s. 190). Infiltration som endast avser att skaffa fram upplysningar om ett brott och inte att provocera fram brott, torde enligt Fitger alltid vara tillåten under en förundersökning (2 s. 23:25). Polisberedningen (SOU 1982:63 s. 143) sade sig dock knappast kunna acceptera att polismän under falsk identitet skulle placeras på exempelvis narkotikamarknaden, inte med uppgift att uppdaga brott utan för att fortlöpande skaffa all- männa informationer om förhållandena och vidarebefordra dessa till polisen (s.k. fria spanare). Polisberedningen framhöll också att stor försiktighet måste iakttas när det gäller spaningsmetoder som kan medföra risk för att polisens trovärdighet äventyras och att rykten kommer i omlopp som sätter polismän i samband med kri- minella intressen. Det kan också nämnas att JO har uttalat att infiltration i politis- ka och andra sammanslutningar som inte är olagliga alltid framstår som en kränkning av den föreningsfrihet som är tillförsäkrad svenska medborgare (1975/76 s. 167 och Fitger, Rättegångsbal- ken 2 s. 23:25). Enligt uppgift från RPS har svensk polis sedan slutet av 1980- talet allt mer kommit att intressera sig för den särskilda arbetsme- toden under cover-verksamhet. Metoden innebär att en polis döljer sin identitet som polis och direkt eller indirekt tar och fortsätter att stå i kontakt med brottsaktiva personer i syfte att inhämta informa- tion eller för att genomföra en bevisprovokation. I har ett antal poliser från olika delar av landet testats och fått en avancerad utbildning i arbetsmetoden, som används enbart i begränsad utsträckning. Enligt RPS har metoden dock i de Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet fall den har använts visat sig mycket effektiv bl.a. eftersom den ger informationer om den grova organiserade brottsligheten som knappast kan hämtas in genom andra spaningsmetoder. Den har främst använts i ärenden som har gällt grova narkotikabrott men även i ärenden om grova rån, människorov, grov förfalskning och grova stölder av exempelvis kulturföremål och vapen. Behovet av en reglering RPS har framhållit att under cover-verksamhet utgör ett betydelse- fullt inslag i det internationella polissamarbetet, som har fördjupats och blivit allt mer avancerat. RPS har också kon- staterat att metoden behöver åtföljas av en möjlighet för polisman- nen att uppträda under vad RPS kallar täckidentitet. Det skall näm- nas att vi har valt att i stället använda begreppet skyddsidentitet, eftersom identiteten i första hand syftar till att skydda personer och arbetsmetoder. När det gäller behovet av en reglering av arbetet med skydds- identiteter framgår följande av en promemoria upprättad vid RPS. Ett betydande hinder för en effektiv och professionell an- vändning av särskilda spaningsmetoder är svårigheterna att skydda operatörens verkliga identitet såväl under som efter operationen. En under cover-polis vars identitet avslöjas un- der pågående operation riskerar att utsättas för allvarligt våld. Detsamma kan i dagens allt hårdare kriminella miljö bli följ- den om hans verkliga identitet avslöjas vid en efterföljande rättegång. Risken för hot och våld mot under cover-poliser kan också utsträckas till deras familjer och andra närstående. För verksamheten innebär ett avslöjande av under cover- polisens identitet i de flesta fall att han inte bör eller kan an- vändas i kommande operationer. Att under cover-polisens verkliga identitet hålls hemlig är således en nödvändig förutsättning såväl för hans möjligheter att agera i den kriminella miljön och utföra sitt uppdrag som för hans och andras säkerhet. Ett effektivt och professionellt utnyttjande av arbetsmetoden kräver långtgående skyddsåt- gärder så att de misstänkta inte med några medel kan avslöja identiteten under eller efter en operation. Möjligheter till så- dana skyddsåtgärder saknas . Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet För att åstadkomma ett heltäckande skydd och för att un- der cover-polisen skall kunna användas i flera operationer är det nödvändigt att hans identitet hemlighålls även efter det att operationen avslutats. Detta kräver särskilda åtgärder vid en påföljande rättegång. Även om säkra rutiner kan åstad- kommas när det gäller skyddet för under cover-polisens identitet under pågående operation, faller täckmanteln senast om den åtalade eller åklagaren kräver att han skall vittna och därmed avslöja sin rätta identitet. Detsamma blir fallet om en annan berörd polis under ed skall vara tvungen att avslöja den rätta identiteten. finns inga reella möjligheter att skyd- da identiteten vid en rättegång. Reglerna om behandling av vittnens och målsägandens identitetsuppgifter i förunder- sökningsprotokollet och under huvudförhandlingen lämnar inget utrymme för de efterfrågade skyddsåtgärderna. Den misstänktes berättigade krav på insyn i utredningen, bl.a. genom redovisning i förundersökningsprotokollet av vad som hänt och genom vittnesmål med inblandade poliser, måste tillfredsställas utan att under cover-polisens säkerhet äventyras. Utan effektivt identitetsskydd under spanings-, utrednings- och lagföringsstadierna samt efter det att ärendet avslutats, tvingas polisen avstå från att använda dessa meto- der mot den del av den grova och organiserade brottsligheten där aktörerna inte drar sig för att tillgripa våld för att uppnå sina syften. För att effektivt skydda en under cover-polis verkliga identitet måste han förses med en alternativ, finge- rad identitet. Det är omöjligt att agera annat än helt tillfälligt utan att uppge sin identitet. I under cover-verksamhet krävs dessutom att polismannen kan visa upp en lämplig identitet med en i sammanhanget passande bakgrundshistoria. Den täckmantel som behövs för att dölja under cover- polisens verkliga identitet och anknytning till polisen består av olika samverkande delar. Dit hör en fiktiv levnadshistoria (den s.k. legenden), anledningen till hans kontakt med den kriminella miljön (den s.k. coverstoryn), attribut i form av klädsel och utrustning samt referenser. Dessa åtgärder är av praktisk karaktär och kräver ingen utrycklig författningsre- glering. De kan åstadkommas genom omsorgsfull planering, utbildning och samarbete. För att bedriva professionell under cover-verksamhet krävs dock mer avancerade åtgärder, bl.a. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet för att agentens täckmantel skall kunna tåla alla upptänkliga former av granskning och kontroll från de kriminellas sida. Övriga europeiska länders polismyndigheter använder allt oftare under cover-poliser med säkra täckidentiteter i gemen- samma gränsöverskridande operationer. Utan täckidentiteter är emellertid riskerna stora för att operationer röjs och att under cover-poliserna utsätts för våld eller hot. Svensk polis tvingas därför avstå från att delta i gränsöverskridande opera- tioner av det här slaget. Det finns med andra ord ett stort behov av att använda täckidentiteter vid speciella uppdrag. Detta sker alltså i viss mån genom att t.ex. en under cover-polis i spa- ningsverksamhet uppger sig ha en annan identitet än den verkliga. Att metoden inte kan användas fullt ut beror på att i de kriminella kretsar som det här är fråga om accepteras inte ett rent påstående om vem man är. Har man inte en tidigare relation, krävs det något mer. För att metoden skall kunna användas på ett effektivt sätt krävs att spanarens påstående om vem han eller hon är tål granskning. De kriminella kräver officiella handlingar som i sin tur skall kunna verifieras ge- nom kontroll hos myndigheter och i offentliga register. In- nehavaren av dokumenten måste också, för att kunna upp- träda trovärdigt, ha full rättshandlingsförmåga i täckidentite- ten. Han måste kunna genomföra inköp och andra penning- transaktioner och därvid legitimera sig gentemot tredje man i den omfattning som krävs i normalt vardagsliv. Fordon, bo- stad och andra lokaler måste kunna köpas och hyras i täck- identiteten. Även bankkonton och kreditkort måste kunna användas, inte minst för att hantera pengar på ett trovärdigt sätt. Som nämndes utgör under cover-verksamhet ett betydelsefullt in- slag i det internationella polissamarbetet. En del av det samarbetet innebär i vissa länder att utländska polismän med hemlig eller falsk identitet bistår under en brottsutredning, framför allt vid utred- ningar av organiserad eller annan grov brottslighet. För att möjlig- göra rättslig hjälp med sådana så kallade hemliga utredningar (co- vert investigations) inom ramen för internationell tullsamverkan finns bestämmelser tullsamarbetskonvention (artikel 23). I samband med tillträde till konventionen konstaterade regeringen bl.a. att metoden är oreglerad och att den inte används i brottsbekämpande verksamhet (prop. 1999/2000:122 s. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet har därför valt att nyttja möjligheten att genom för- reservera sig mot tillämpningen av dessa bestämmelser i konventionen. Det konstaterades dock att en sådan förklaring se- nare när som helst kan återkallas. Rättslig hjälp i form av hemliga utredningar behandlas också konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (artikel 14) och i det andra tilläggsprotokollet till europeiska konvention i samma ämne (artikel 19). Dessa bestämmelser, vilka är i sak överensstäm- mande, avser polissamarbete och avviker i vissa avseenden från arti- kel 23 i tullsamarbetskonventionen. De bygger på att staterna i det enskilda fallet skall komma överens om utredningens varaktighet, de närmare villkoren för densamma och de berörda polismännens rättsliga ställning. Beslut om en hemlig utredning fattas av den an- modade statens myndigheter med tillämpning av nationell rätt och genomförandet skall ske enligt den statens nationella förfarande- regler. Även dessa instrument tillåter att en stat reserverar sig mot tillämpning av bestämmelserna om hemliga utredningar. Frågan om och i så fall i vilken utsträckning som bör medge rättslig hjälp med hemliga utredningar kommer att tas upp i det särskilda ärende som rör ett svenskt tillträde till dessa överenskommelser. Frågorna bereds inom . En eventuell reglering av skyddsidentitet för det svenska polisarbetet har naturligtvis också betydelse för dessa ställningstaganden. Behovet för polisen att kunna använda skyddsidentiteter är inte begränsat till infiltrationssammanhang och liknande. uppdrog regeringen åt RPS att i samverkan med RÅ, Krimi- nalvårdsstyrelsen, () och Brottsoffermyndig- heten utarbeta ett förslag till ett nationellt handlingsprogram för skydd av vittnen, målsägande och andra bevispersoner, t.ex. med- misstänkta och andra som har upplysningar att lämna i en brottsut- redning. Resultatet redovisades i rapport Nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner (POB- 009-5538/99, Ju2000/6615/PÅ). I rapporten (s. 45 f.) framhåller RPS att det finns starka skäl för att tillåta tjänstemän som är syssel- satta med personskyddsarbete att använda täckidentiteter och fort- sätter på bl.a. följande sätt. Det finns i huvudsak två skäl för att tillåta en sådan ordning vid skydd av bevispersoner. Det ena skälet är kravet på säkerhet för att skydda hand- läggarna och deras familjer från att utsättas för hot eller våld i Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet anledning av uppdraget. De tjänstemän som är sysselsatta med skyddsprogram har en mycket nära kontakt med perso- ner i kriminella miljöer. Beslut som inte uppskattas kan leda till hot och våld mot handläggande personal. Det kan också befaras att man genom hot eller våld mot handläggare eller deras anhöriga försöker avslöja var en skyddsperson finns. Det andra skälet är att förebygga risken för att deltagare i programmet avslöjar enskilda tjänstemäns identitet och de metoder som används. I ett sådant fall uppkommer även be- tydande risker för andra personer i programmet. Möjligheten att arbeta under täckidentitet tillämpas i de flesta andra län- der som har ett vittnesskyddsprogram. En redogörelse för vissa internationella förhållanden när det bl.a. gäller polisens möjligheter att använda falska handlingar för att bedriva under cover-verksamhet finns i den proposition som låg till grund för införandet av s.k. täckoperation i den finska polislagen (RP 34/1999). Uppgifter om de internatio- nella förhållandena finns även i den nämnda promemorian från RPS. I tillämpar polisen infiltration. Det finns detaljerade reg- ler för hur metoden får användas. På grundval av ett domstolsbe- slut har polisen rätt att tillgripa infiltration eller bevisprovokation genom köp.