sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till samhällets ökade krav på leveranssäkerhet, t.ex. genom ökade krav på datainformation och datahantering, ökad vård i hemmen av svårt sjuka, ser jag med tillförsikt att utredaren funnit att kvaliteten på överförd el uttryckligen skall anges i den föreslagna lagtexten. Frågan om leveranssäkerhet har särskilt aktualiserats med anledning av att några större elavbrott inträffat som drabbat ett stort antal kunder. Det är mot bakgrund härav av yttersta vikt att de som äger och investerar i en sådan nödvändig, samhällsviktig och kapitalkrävande infrastruktur som elnäten utgör dels kan få möjlighet att göra de investeringar som krävs, dels ges ekonomiska möjligheter och incitament att förbättra nätens kvalitet, vilket i slutändan gynnar hela samhället. Betydelsen av leveranssäkerhet framgår av den av framtagna rapporten om elkunders avbrottskostnader. Av denna framgår det att kostnaderna för elavbrott har ökat för alla kategorier, huvudsakligen beroende på större elberoende och större känslighet för elstörningar. Största ökningen har inträffat för handel och tjänster samt jordbruk. Hushållen har också fått väsentligt högre kostnader. Industrins kostnader har däremot ökat något mindre, men ökningen är trots detta betydande, mycket beroende på ökat medvetande och vidtagna åtgärder. Det är min uppfattning att den nu föreslagna lagtexten ifråga om tillsyn över överföringstariffer bättre skulle passa som ett nytt andra stycke i nuvarande 4 kap. 1 § ellagen i stället för att som föreslagits utgöra ett nytt andra stycke till 4 kap. 2 §. Det är av viktigt att metod och tillsyn går hand i hand. Jag anser att den föreslagna lagtexten om anslutningsavgifter bör kompletteras med att hänsyn också skall tas till särskild kundspecifik utrustning som kan vara nödvändig för anslutningen. Förbud mot gemensam verkställande direktör m.fl. funktioner Jag kan heller inte ställa mig bakom utredarens uppfattning att det finns skäl för att i svensk lagstiftning införa förbud mot gemensam verkställande direktör, gemensamma styrelseledamöter och firmatecknare i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag för nätföretag med färre än 100 000 anslutna kunder. Förbudet innebär också att dessa personer inte heller får vara verkställande direktör, firmatecknare och styrelseledamot i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. Av kommittédirektiven framgår att utredaren bl.a. skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens reviderade el- och gasmarknadsdirektiv. EU:s elmarknadsdirektiv har fått sin slutliga lydelse efter en lång tids förhandlingar, vilket innebär att EUs institutioner och samtliga medlemsstater står bakom de artiklar som anges i direktivet. Det finns i artikel 15 i elmarknadsdirektivet regler om åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem såvitt gäller juridisk form, organisation och beslutsfattande. Men, av samma artikel framgår också att medlemsstaterna får göra undantag från dessa regler för företag som har färre än 100 000 anslutna kunder eller levererar till små enskilda system. Mot denna bakgrund anser jag att det är märkligt att utredaren i sin bedömning kommer fram till att inte skall använda sig av undantagsmöjligheten som EU lämnat. Det får förutsättas att den beslutade möjligheten till undantag enligt direktivet är noggrant utredd och diskuterad inom ramen för det konstitutionella beslutsfattande som sker inom ramen för EU. Att , som är ett land där energisektorn utgörs av ett stort antal företag, i detta läge skulle välja att inte använda sig av den möjlighet som direktivet medger för dess mindre företag, visar i hög grad på att man i denna fråga undergräver EU-arbetets betydelse och funktion. Tvärtom är min uppfattning, att just den omständighet att denna fråga nu har behandlats på EU-nivå gör att den undantagsmöjlighet som införts är väl balanserad och motiverad utifrån de fördelar och risker det kan medföra för de mindre företagen och marknaden. Inom EU har man således kommit fram till samma slutsats – att det är väsentligt att små företag på elmarknaden inte drabbas i onödan - som den svenska gjorde 2002 då den behandlade frågan om ett förbud mot gemensam VD och styrelsemajoritet mellan elnätsföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. Frågan behandlades då bl.a. i (delbetänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn) SOU 2000:90. Delbetänkandet remissbehandlades och Regeringen föreslog därefter i prop. 2001/02:56 (Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn) i enlighet med förslag. Regeringen konstaterade därvid att av rättviseskäl borde ingen möjlighet till undantag från den föreslagna regeln införas. Regeringens förslag avslogs dock i denna del av bl.a. med hänsyn till att även om det var väsentligt med en boskillnad mellan dessa typer av företag, det var väsentligt att små företag inte drabbades i onödan och att om de små företagen slås ut kan konkurrensen och därmed effektiviteten på elmarknaden minska. ansåg frågan inte fullt utredd utan uppmanade Regeringen att återkomma till med ett nytt förslag. Av utredningsdirektiven framgår därför också att utredaren skall göra en kompletterande analys av frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. För utredningens ledamöter har därför presenterats en rapport med kartläggning av förekomsten av gemensamma ledningsfunktioner hos företag inom energisektorn. Efter en genomgång av rapporten kan således konstateras att de argument som förts fram från energibranschens sida tidigare är lika aktuella – om inte tyngre – som de var förra gången frågan behandlades. Ett förbud mot gemensamma funktioner inom nätföretaget å ena sidan och elhandels- eller elproduktionsföretag å andra sidan leder ovillkorligen till högre kostnader för främst de små nät- och elhandelsföretagen. Att utredaren dels ifrågasätter de kostnader som de intervjuade i rapporten beräknat att ett förbud skulle föra med sig, dels ifrågasätter de intervjuades oro för problem med rekrytering av kompetenta personer, dels ock anser att konkurrensen inte i nämnvärd bemärkelse skulle påverkas vittnar enligt min uppfattning om att utredaren inte tar energibranschens argument på allvar. Jag har till utredningen framfört de argument som energibranschen tidigare framfört och som jag anser är lika relevanta . Det är min uppfattning att utredaren utöver en konsultrapport inte tillfört något avgörande argument i förhållande till Regeringens av avslagna förslag. Av konsultrapporten framgår att merparten av koncerner med färre än 10 000 nätkunder bedömt det som mest affärsmässigt att ha gemensamma ledningsfunktioner. Konsulten drog därför den slutsatsen att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle snabba på strukturomvandlingen i riktning mot större koncerner, särskilt bland företag som bedriver elhandel och elproduktion. Detta är också min och branschens uppfattning, nämligen att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner slår ut främst de mindre elhandelsföretagen, vilket skapar minskad konkurrens och mångfald. Dessutom försvinner den lokala förankringen som också bedöms som betydelsefull av konsumenter främst i lands- och glesbygd. Även för de mindre nätföretagen ökar emellertid kostnaden vid en åtskillnad med sannolikt högre nättariffer som följd. För de små elhandelsföretag som inte säljs ut kommer den ökade kostnaden att innebära högre elpriser. Jag delar uppfattningen att kravet på åtskillnad mellan nätverksamhet och elhandels- eller elproduktionsverksamhet är grundläggande krav vid avregleringen av elmarknaden i syfte att säkerställa att nätverksamheten skall bära sina kostnader och att den konkurrensutsatta verksamheten skall bära sina. En effektiv övervakning av den monopolistiska nätverksamheten krävs därvid från statens sida för att säkerställa att bl.a. oönskad korssubventionering inte sker mellan nätverksamhet och konkurrensutsatta verksamheter. Jag anser däremot att denna övervakning skall ske genom den tillsyn som har i uppdrag att utöva från statens sida. Risken för korssubventionering är ett uttryck som ofta används när nät- och elhandelsverksamhet diskuteras i olika sammanhang. Den svenska elmarknaden har dock varit avreglerad och inte i något fall har påvisat misstanken om att korssubventionering kan ha förekommit. Med tanke på de krav som ställs på nätverksamheten genom bl.a. särredovisning och särskilda årsrapporter som skall granskas av revisorer samt tillsyn anser jag att detta är fullt tillräckligt för att säkerställa att såväl konsumenter och andra kunder som Riksdag, Regering och myndigheter får den inblick i och kontroll av nätföretagens verksamhet som begränsar en eventuell förekomst av korssubventionering. Den nätnyttomodell som håller på att utarbeta utgör ytterligare en möjlighet för myndigheten att förhindra korssubventionering. Utredarens påpekanden om förmodad förekomst av korssubventionering i enstaka fall ändrar inte min ståndpunkt att undantaget bör utnyttjas för svensk del. Det är självklart min och branschens uppfattning att korssubventionering inte skall förekomma. Därtill kan man ifrågasätta det meningsfulla för nätföretagen med korsubventionering eftersom detta inte kan leda till högre nättariffer eftersom det är intäkterna som skall jämföras med prestationen. Vid de tariffjämförelser som gjorts från sida mellan olika nätföretag faller många av de mindre nätföretagen väl ut även i de fall nätföretag har många gemensamma funktioner med det närstående elhandels- eller elproduktionsbolaget. Det bör uppmärksammas att de mindre företagen som påverkas av det föreslagna förbudet har färre än en handfull anställda. För företag med få kunder är det av avgörande betydelse att kunna arbeta effektiv och rationellt och kunna använda såväl fält- som administrativ personal och system gemensamt i flera företag genom samarbete respektive samkörning. Delvis samma argument kan framföras om farhågorna för otillbörligt informationsutbyte och önskan om att kunderna till mindre företag skall ha samma berättigade krav på åtskillnad mellan verksamheterna som kunder till större företag. Återigen är tillsyn och kraven på juridisk åtskillnad mellan verksamheterna, med dess krav på bl.a. särredovisning, som, i förening med kraven på att följa personuppgiftslagen, sekretesslagen och annan lagstiftning, för att ett otillbörligt informationsutbyte inte äger rum och därmed också en garanti för att samtliga kunder får samma möjligheter och garantier, vilket också måste anses vara EUs utgångspunkt eftersom man möjliggjort ett sådant undantag. Sammantaget anser jag därför att det nu i ännu större utsträckning, än vad som gällde för tidigare utredning, finns skäl för att inte införa det förbud mot vissa gemensamma funktioner mellan mindre elnätsföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag som utredaren nu föreslår. EU har insett att det är befogat att behålla mångfald, konkurrens och lokal förankring. En eventuell strukturomvandling skall inte ske genom regeländring utan på grund av marknadsmässiga skäl. Ett förbud skulle också kunna innebära att inför mer långgående regler än vad övriga medlemsstater kan komma att göra. Avslutningsvis anser jag att ett flertal frågetecken kvarstår avseende övervakningsplan, tillsynsmyndigheter, tillsyn över balanstjänster m.fl. Branschen återkommer till dessa frågor i sitt kommande remissyttrande. Utöver ovanstående får jag hänvisa till särskilt yttrande avgivet av sakkunniga och i Delbetänkande av 2000:90 samt remissyttrande över samma delbetänkande. Fortsatt utveckling av el- och Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att -följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler förden inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens reviderade el- och gasmarknadsdirektiv samt överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el, -föreslå hur de rapporteringar som krävs i direktiven skall genomföras, -analysera om det finns tänkbara förbättringar att göra på elmarknaden och naturgasmarknaden och om så är fallet föreslå åtgärder för detta, -utvärdera hur strukturförändringarna har påverkat konkurrensen på elmarknaden och belysa konkurrensen på elmarknaden ur ett nordiskt och europeiskt perspektiv, -analysera hur specifika krav på elleverantören lämpligen bör utformas, -utreda behovet av sanktionssystem mot nätföretag som inte följer ellagens föreskrifter om leverantörsbyten, -analysera möjligheter till effektivare tillsyn av anslutningsavgifter, -göra en kompletterande analys av frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, -utreda behovet av offentlig upphandling av anvisad elleverantör, -kartlägga konsekvenserna av att bestämmelsen om att de småskaliga elproducenterna endast skall betala för den del av nättariffen som motsvarar årlig kostnad för mätning och rapportering tas bort, -bedöma konsekvenserna för resursbehovet för tillsynen av el- och naturgasmarknaderna av de förslag som läggs fram. Uppdraget skall delredovisas och slutredovisas . Förutsättningarna på el- och naturgasmarknaderna skiljer sig åt i flera väsentliga avseenden. Detta gäller framför allt tillgången till infrastrukturen och antalet aktörer på marknaden. Avregleringen på el- och naturgasmarknaderna i har kommit olika långt. Elmarknaden avreglerades 1996 och alla elkunder kan fritt välja elleverantör. Avregleringen av naturgasmarknaden påbörjades då alla naturgaskunder med en förbrukning fick möjlighet att välja naturgasleverantör. trädde ett nytt regelverk i kraft på den svenska elmarknaden (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Fri konkurrens infördes i princip för all elproduktion och handel med el. Även i våra nordiska grannländer har elmarknaderna avreglerats. Handeln med el över gränser har ökat i betydelse och har vi en till stora delar integrerad avreglerad nordisk elmarknad. utvecklades reformen genom att schablonberäkning infördes (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). I korthet innebär det nya regelverket att en övervägande del av alla elkunder enkelt och kostnadsfritt kan byta elleverantör, vilket har ökat bl.a. hushållskundernas valfrihet och rörlighet på marknaden. Elnätsverksamheten bedrivs fortfarande som monopol. Monopolverksamheten är reglerad och övervakas av nätmyndigheten. I ellagstiftningen ställs krav på att nätverksamheten skall bedrivas skild från elhandel och elproduktion i olika juridiska personer, samt att nätverksamheten skall redovisas skild från all annan verksamhet. Syftet med reformeringen av elmarknaden var att öka effektiviteten i produktions- och försäljningsledet genom att skapa valfrihet för elanvändarna. Konkurrensen i handeln med el skulle skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. Den ökade konkurrensen och den nya regleringen på elmarknaden har inneburit stora strukturförändringar både bland elnätsföretagen och elhandelsföretagen. Den svenska elmarknaden integreras allt mer med övriga nordiska länders elmarknader och arbetet inom EU lägger också grunden för en ökad integration med elmarknaderna på kontinenten. En ökad marknadskoncentration, ökat korsvist ägande och ökat utländskt ägande har karaktäriserat marknadsutvecklingen. , med avreglerad elmarknad, stod sju företag för av den svenska elproduktionen. Genom fusioner har dessa företag därefter reducerats till fem stycken. finns ca 130 elhandlare varav de tre största står för av slutkundsmarknaden i . tillsatte regeringen en utredning som fick i uppgift att studera konkurrensen och prisbildningen på elmarknaden och lämna förslag på åtgärder för att tillförsäkra att en väl fungerande konkurrens upprätthålls (dir. 2001:69). I slutbetänkandet Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7) redovisade utredaren ett antal övergripande slutsatser och lämnade förslag till konkreta åtgärder. Utredaren bekräftar att antalet elproducenter och elhandelsföretag blir allt färre men menar att de än så länge är tillräckligt många för att konkurrensen skall kunna upprätthållas. Det är dock enligt utredaren viktigt att bevaka utvecklingen. Elmarknadens funktion och kundernas rörlighet Utifrån utredarens förslag till åtgärder för att öka kundernas rörlighet på marknaden lämnade regeringen sin bedömning i propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143). Regeringen uttalade där att marknadens aktörer, framförallt konsumenterna, av olika anledningar ännu inte har tillräcklig kunskap om energimarknaderna och att ökade insatser för att underlätta för konsumenterna på marknaden därför är nödvändiga. Regeringen gjorde bedömningen att vissa frågor bör utredas vidare. Denna bedömning rör bl. a. frågor såsom utformningen av specifika krav på elleverantören och av eventuella sanktionssystem mot nätföretag som inte följer ellagens föreskrifter om leverantörsbyten. I samma proposition berörde regeringen även frågan om behovet av offentlig upphandling av anvisad elleverantör. Det finns ingen skyldighet för nätkoncessionshavaren att teckna kontrakt med de elleverantörer som erbjuder kunderna lägsta möjliga pris eller andra speciella villkor. Om nätkoncessionshavaren har en närstående elleverantör går i praktiken tjänsten som anvisad elleverantör ofta till denne. Ett sätt att stärka konsumentens ställning i denna situation är att kräva att tjänsten som anvisad elleverantör upphandlas i konkurrens. Regeringen pekade dock på att ett flertal frågor behöver lösas för att ett system med krav på konkurrensupphandling av anvisad elleverantör skall fungera. I nämnda proposition presenterade regeringen också sin bedömning att gällande bestämmelse om att de småskaliga elproducenterna endast skall betala för den del av nättariffen som motsvarar årlig kostnad för mätning och rapportering får vissa effekter som inte är önskvärda och att den därför bör tas bort eller ändras. Det saknades dock ett tillräckligt väl underbyggt underlag för att bedöma vilka konsekvenser det kan få för den småskaliga elproduktionen. Det har också påtalats från flera remissinstanser att man i detta sammanhang måste beakta och se över övriga bestämmelser för dessa elproducenter. Elnätsföretagen har en viktig roll på elmarknaden. Som följd av elnätsföretagets centrala roll och monopolsituation är en fungerande tillsyn viktig för att marknaden skall fungera som det är tänkt. tillsyn över nätavgifterna har förenklats genom den ändring av ellagen som trädde i kraft . Anslutningsavgifter prövas dock fortfarande av myndigheten efter Detta har resulterat i att nätföretagen ändrar sina avgifter efter beslut i de enskilda fallen och inte efter de principer nätmyndigheten tar fram. I propositionen Energimarknader i utveckling - bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) föreslog regeringen bl.a. en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet genom att ställa upp förbud mot gemensam VD och gemensam styrelsemajoritet i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. Syftet med förslaget var att göra det svårare att vältra över kostnader mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. avslog dock regeringens förslag i denna del (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag. Den svenska naturgasmarknaden är liten med en årlig total förbrukning på ca naturgas, som uteslutande importeras från . Naturgasen används i kraft- och värmeproduktion (), som energikälla för industrin och direkt i industriella processer (). Resterande används i huvudsak för hushållsändamål med en mindre andel som fordonsbränsle. Det svenska naturgasnätet sträcker sig längs från upp till med förgreningar in i landet. Nätet berör ett 30-tal kommuner där naturgasen svarar för av energianvändningen. Utslaget på nationell nivå motsvarar användningen av naturgas av den totala energianvändningen, med totalt ca 55 000 naturgasanvändare. Marknadsaktörerna uppgår till ett tiotal. I huvudsak är det fråga om traditionella energiföretag som också bedriver annan energirelaterad verksamhet. På naturgasmarknaden har rörligheten, på grund av den begränsade marknadsöppningen, varit mycket liten. Bland strukturförändringar kan nämnas att sålde sin majoritetsandel av stamnätsföretaget, nuvarande , till de övriga delägarna , Statoil, Fortum och . Företaget bedriver renodlad verksamhet med handel och överföring av naturgas. trädde en ny naturgaslag i kraft. Lagen utgör en anpassning till rådets direktiv /30/EG av (EGT L 204) om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas. Enligt direktivet skall slutkundsmarknaden öppnas gradvis för konkurrens och naturgaslagen medger från att naturgasföretag, kraftproducenter samt kunder med en årlig förbrukning på mer än naturgas fritt får välja leverantör (se prop. 2001/02:143). Naturgaslagens innehåll och struktur har i mycket hämtats från ellagstiftningen. Den innehåller motsvarande bestämmelser om tillstånd att bygga och använda naturgasledningar, särredovisning och ledningsägarens skyldigheter i övrigt samt tillsyn, men det finns också vissa viktiga skillnader. Naturgassystemet skiljer sig från elsystemet genom att det inte finns samma behov av att upprätthålla momentan balans mellan inmatning och uttag. Naturgasen kan lagras och även rörledningssystemen på högtrycksnivå, s.k. line-pack, kan utnyttjas för att balansera systemet. Det har inte inrättats något systemansvarigt organ som svarar för den tekniska balanseringen av systemet och inte heller någon balanstjänst. Dessa funktioner utövas av innehavaren av stamledningen och av aktörerna själva på avtalsrättslig grund. En arbetsgrupp i Svenska gasföreningens regi har tagit fram förslag till gemensam avtalsreglering av balans- och systemansvarsfunktionen. Som framgått ovan är naturgasnätet i utbyggt endast i begränsad omfattning. På distributionsnivå byggs nätet ut efter hand som naturgasföretagen träffar överenskommelse om naturgasleveranser. Koncession krävs endast för högtrycksledningar. Det saknas således motsvarighet till den områdeskoncession som tillämpas på elmarknaden. Den tillsyn som bedrivs omfattar inte all överföring utan är begränsad till sådan överföring som sker för annans räkning, vilket i naturgaslagen definieras som transport. Enligt Statens energimyndighets rapport på naturgasmarknaden (dnr N/2001/10979/ESB) finns det sju slutförbrukare som är berättigade kunder. kraftvärmeproducenterna svarar de för av förbrukningen. I rapporten framhålls att det endast finns en tillförselledning till samt att innehavaren av stamledningen de facto har ett importmonopol. Enligt vad regeringen har inhämtat har marknadsöppningen föranlett att en slutkund har bytt leverantör. Även naturgasföretag kan enligt regelverket fritt välja leverantör, men här hindras rörligheten av befintliga avtal. Flertalet av dessa avtal löper ut . har genomfört en översyn av den nuvarande naturgaslagen för att i syfte att föreslå förbättringar av förutsättningarna för en fungerande marknad. Myndigheten redovisade resultatet av översynen tillsammans med vissa förslag i rapporten av naturgaslagen (dnr N2002/12473/ESB).