sou · GRB391d7 · 2004-01-01 00:00:00 — Man bör emellertid också beakta de samhällsekonomiska vinster det kan innebära att sysselsättningen, om beräkningarna stämmer Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete någorlunda, kanske ökar med nära 100 000 helårsarbeten med en motsvarande ökning av nationalinkomsten. Därtill kommer att för- sörjningsbördan för de aktiva generationerna minskar något. Också de förmodade positiva effekterna på de äldres välbefinnande liksom deras förstärkta ekonomiska situation, när de senare går i pension, bör beaktas. Det skall framhållas att de ovan presenterade beräkningarna är mycket grova och osäkra. De torde ändå kunna ge en uppfattning om storleksordningen på de statsfinansiella och samhällsekono- miska kostnader och vinster som ett införande av ett extra avdrag för en del av arbetskraftskostnaden på arbetsgivarsidan och en skattereduktion i relation till arbetsinkomsten på högst för arbetstagarna kan medföra. Mer exakta beräkningar av kost- nader och intäkter för det allmänna liksom eventuella förslag till finansieringsvägar för underskottet torde få anstå till dess att beredningen tagit ställning till principerna för eventuella skatte- nedsättningar och deras storlek och även indikerat vilken finansiell kostnadsram som kan anses skälig för att uppnå de eftersträvade stimulanseffekterna. Den demografiska utvecklingen i med en allt större andel pensionärer i befolkningen tillsammans med den rådande tenden- sen till tidigt utträde från arbetslivet medför stora påfrestningar för samhällsekonomin och en allt större försörjningsbörda för den aktiva delen av befolkningen. Det är därför angeläget att minska förekomsten av tidig pensionering och att få den äldre arbets- kraften att fortsätta arbeta längre – gärna även efter det ordinarie pensionstillfället. De äldre utgör en stor arbetskraftsreserv som det ur samhällsekonomisk synvinkel är angeläget att utnyttja. Det är därvid viktigt att få såväl arbetsgivare som arbetstagare att inse värdet av att fler personer förenar pension med förvärvsarbete. Olika typer av ekonomiska incitament kan i det sammanhanget vara värdefulla hjälpmedel. Det är i det sammanhanget av vikt att undersöka i vad mån olika former av skatteincitament för såväl arbetstagare som för arbetsgivare kan vara lämpliga. För arbets- tagarna kan olika former av nedsättning av inkomstskatten komma Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete i fråga för att göra det ekonomiskt mer intressant att fortsätta arbeta. För arbetsgivarna kan nedsättning av arbetsgivaravgifter eller särskilda avdrag vid inkomstbeskattningen göra det mer attraktivt än att behålla äldre arbetskraft. 5.2Allmänna beskattningsprinciper och möjliga skattestimulanser Alla speciella skattenedsättningsåtgärder bör stå i samklang med den allmänna skattepolitiken och principerna för fördelningen av skattebördan. Därvid får fördelningspolitiska principer och sam- hällsekonomiska behov vägas mot varandra. Det torde finnas få fördelningspolitiska invändningarna mot viss skattenedsättning för att få ålderspensionärer att fortsätta arbeta hel- eller deltid efter uppnådd pensionsålder. De har normalt redan tjänat in sin pension och har rätt att njuta sitt otium och belasta folkhushållet med pensionsutgifter. Om lägre skatt kan locka dem att arbeta längre innebär detta en minskad belastning för de yngre generationerna utöver de allmänna samhällsekonomiska fördelar som deras arbete normalt medför. Inte heller torde några mer avgörande fördel- ningspolitiska invändningar kunna resas mot viss skattenedsättning för arbetsgivare om de behåller äldre arbetskraft längre i arbets- styrkan än vad annars skulle skett. I båda dessa fall torde frågan om skattestimulans i huvudsak kunna bedömas utifrån samhällseko- nomiska behov. För den del av den äldre arbetskraften som ännu inte uppnått normal pensionsålder, men som till stor del ändå lämnar arbetslivet, dvs. huvudsakligen åldersgruppen 61 , är situa- tionen annorlunda. Den åldersgruppen måste i princip anses ingå i den ordinarie arbetskraften, som bör stå till arbetsmarknadens för- fogande på samma villkor som yngre arbetskraft. Att bevilja denna grupp arbetstagare särskilda skatteförmåner skulle kunna upplevas som orättvist av stora delar av befolkningen och som stridande mot fördelningspolitiska huvudprinciper. Införandet av sådana för- måner torde därför kräva mycket tunga samhällsekonomiska skäl för att komma i fråga. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Frågan om behovet av särskilda skatteincitament för den äldre arbetskraften påverkas av vilka andra incitament till fortsatt arbete för den äldre befolkningen som finns särskilt inom pensions- systemet. När det gäller ATP-systemet, som är under utfasning och i sin helhet endast berör dem som är födda eller tidigare, saknar systemet så gott som helt några incitament till fortsatt arbete. Många arbetstagare har redan tjänat in sina pensionspoäng och arbete efter ger inte till någon del några extra pensionsförmåner. Det nya ålderspensionssystemet innehåller däremot starka incita- ment att fortsätta arbeta. Antalet arbetade år har sålunda större betydelse i det nya systemet. Sent inträde på arbetsmarknaden gör det svårt att komma upp i full pension, dvs. till samma nivå som inom ATP-systemet. Varje extra arbetsår, även , ger extra pension och kan bygga på en annars låg pensionsnivå. Vidare är den ökning av pensionen som fortsatt arbete ger betydande. Exempel- vis ger fulltidsarbete fram till i många fall högre pension för åren därefter. Också deltidspension kombinerat med deltidsarbete ger god utdelning. Det skall observeras att för arbete gäller det nya pensionssystemets intjänanderegler fullt ut även för dem som är födda , trots att det för arbete fram till dess är en blandning av de båda pensionssystemen som tillämpas. De starka incitamentseffekterna i det nya ålders- pensionssystemet torde göra behovet av eventuella skattestimu- lanser för att få den äldre arbetskraften fortsätta arbeta mer begränsat än i det tidigare pensionssystemet. Efter genomgång och analys av olika möjliga former för skatte- stimulans har nedan angivna former för skattelättnader bedömts som mest lämpade för det fall särskilda skattenedsättningsåtgärder för den äldre arbetskraften skulle anses önskvärda. Bedömningen av vilka skattenedsättningsåtgärder som framstår som mest läm- pade som incitament för att öka arbetslivsdeltagandet av den äldre arbetskraften innebär inte något ställningstagande till frågan om några nedsättningsåtgärder med detta syfte bör införas. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete 5.4.1Skatte- eller avgiftsnedsättning för arbetsgivare När det gäller nedsättning av arbetsgivarens skatte- och avgifts- kostnader för den äldre arbetskraften framstår två metoder som lämpligast antingen ett extra kostnadsavdrag eller en nedsättning av arbetsgivaravgifterna/löneskatten. 1)En nedsättning av arbetsgivarens inkomstskatt bör utformas som ett extra kostnadsavdrag från inkomsten med av arbetskraftskostnaden för att få någon egentlig effekt. Detta extra avdrag innebär vid 28 procents bolagsskatt en skattenedsättning av arbetskraftskost- naden. En skattereduktion med denna procentsats framstår som ett mindre lämpligt alternativ då skattereduktionstek- niken inte ger någon lättnad (inte heller senare år) om arbets- givaren skulle redovisa förlust ett eller . 2)En annan möjlighet är att helt slopa den särskilda löneskatten och de icke förmånsgrundade delarna av arbetsgivaravgifterna för den äldre arbetskraften. Här gäller i och med införandet av det nya ålderspensionssystemet tre olika regelsystem parallellt. a)Avskaffande av den särskilda löneskatten på för arbetskraft född eller tidigare som i pensionshän- seende helt behandlas enligt ATP-systemets regler. Den nuvarande nivån kan sägas innebära en principiell över- beskattning av pensionärers inkomster med . Avskaffandet av återstående utgör då den egentliga stimulansåtgärden. b)För gruppen men födda eller senare utgör löneskatten . Därutöver erläggs dock pensionsavgift eftersom för den gruppen arbete efter ger rätt till pensionsförmåner. Också för denna grupp föreligger i princip en överbeskattning men endast med . Också för den gruppen skall följdriktigt hela löneskatten avskaffas. c)Om nedsättning skall ske också för åldersgruppen 61 64 år bör ålderspensions-, efterlevandepensions- och sjukförsäk- ringsavgift uttas den åldersgruppen erhåller fortfarande pensionspoäng och sjukförmåner medan övriga delar av arbetsgivaravgifterna, tillhopa , i enlighet med vad som gäller för ålderspensionärer avskaffas. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Att avskaffa löneskatten och de icke förmånsgrundande delarna av de tre systemen skulle också innebära en betydande administrativ förenkling särskilt för arbetsgivarna. 5.4.2Nedsättning för äldre arbetskraft av den personliga inkomstskatten a)För åldersgruppen framstår en skattereduktion med förslagsvis av arbetsinkomsten, dock högst som den lämpligaste lösningen. b)För åldersgruppen 61 bör av principiella skattepolitiska skäl endast en jämfört med reduktionen för gruppen begränsad skattereduktion komma i fråga med förslagsvis av arbetsinkomsten, dock högst . Att beräkna kostnaderna för de ovan diskuterade möjligheterna att genom skatte- och avgiftsnedsättningar stimulera till ökad syssel- sättning av äldre arbetskraft är komplicerat. Dessa kostnader måste också vägas mot den ökning av sysselsättningen som åtgärderna kan medföra. Denna ökning medför samhällsekonomiskt positiva effekter men också ökade skatteinkomster liksom besparingar, om än tidsbegränsade, för pensionssystemet. Till viss del saknas under- lag för att göra någorlunda rättvisande kostnadsberäkningar. En uppskattning grundad på tillgängliga beräkningar (Finansdeparte- mentets beräkningar baserat på Storurvalet för , SCB) av olika åldersgruppers inkomst i olika inkomstslag och samlade skatte- betalningar kan dock ge en viss uppfattning om det statsfinansiella utfallet. Om såväl effekterna av minskat skatteuttag för den redan aktiva delen av den äldre arbetskraften, som tillkomsten av skatteintäkter på grund av ökat arbetslivsdeltagande (ökat deltagande bland 61 64 åringar och totalt 20 procents deltagande av gruppen 65 ) uppkommer en årlig nettokostnad på ca för de här i sammanfattningen angivna åtgärderna. Emellertid bör också beaktas den minskning av pensionsutgifterna som i vart fall vid införandet bör bli effekten under ungefärligen systemets första och som överslagsvis kan beräknas till ca 6,5 miljarder. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete skulle betyda att systemet på kort sikt kan uppskattas bli kostnads- neutralt för staten. På kan endast den räntevinst som uppskjutandet av pensionsutbetalningarna kan medföra räknas med. Den kan uppskattas till ca . Den samman- tagna långsiktiga statsfinansiella effekten skulle då bli en årlig nettokostnad på . Det skall observeras att de positiva samhällsekonomiska effekterna dock inte kunnat beaktas i beräkningarna. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Jag vill tacka Per , , och båda vid vid samt , för värdefulla synpunkter på en tidigare version. Jag vill också tacka Yung-Ping , för att ha givit mig tillgång till svaren på en enkät om delpension i . Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? 1 Varför behöver arbetsutbudet öka? Under en stor del av efterkrigstiden varierade bedömningen av behovet av ett högt arbetskraftsdeltagande med konjunkturen, vilket bl.a. går att utläsa ur långtidsutredningarnas bedömningar. Under högkonjunkturer var slutsatsen att utbudet inte var till- räckligt stort för att motsvara efterfrågan och olika vägar att öka arbetskraftsutbudet diskuterades och föreslogs. Under lågkonjunk- turerna var slutsatsen i stället att det fanns en bristande efterfrågan på arbetskraft och åtgärder för att minska arbetskraftsutbudet dis- kuterades. har, oavsett konjunktur- läge, oron för att en sjunkande andel av befolkningen i aktiv ålder1 och ett sjunkande arbetsutbud per invånare skall leda till för- sörjningsproblem kommit att dominera debatten. Många åtgärder genomfördes syftande till att öka arbetskrafts- utbudet, men under samma decennium vidtogs också åtgärder som medvetet eller omedvetet medverkade till att minska arbetskrafts- utbudet.2 De många åtgärderna innebär inte att problemet är löst, tvärtom tenderar det att bli än tydligare. Grunden till att fokus för debatten förändrats är kanske främst en ökad insikt om att andelen äldre i befolkningen ökar alltmer och att den ökade andelen äldre inte längre uppvägs av att andelen som är under aktiv ålder minskar. Det innebär sammantaget att andelen i aktiv ålder minskar. Detta är inte något helt nytt fenomen men uppmärksamheten har ökat kanske inte minst på grund av att andra länder, inte minst andra EU-länder, nu möter samma utveckling och att vi influeras av den debatt som förs i andra länder. Se tabell 1 för utvecklingen i några länder. 1Med aktiv ålder brukar benämnas åldern mellan avslutad obligatorisk skolgång och den nor- mala (ordinarie) pensionsåldern inom socialförsäkringssystemet, dvs. Det betyder att vad som utgör aktiv ålder kan variera över tiden (genom förändringar i längden på den obligatoriska skolgången och av pensionsåldernländer (genom skillnader i längden på den obligatoriska skolgången och i pensions- åldern). Det finns personer som är sysselsatta som inte är aktiv ålder och många personer som är i aktiv ålder som inte är sysselsatta. 2För en genomgång se Wadensjö & (2000). Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Andel av befolkningen samt i några länder, procent Källa: U.S. , Economics and och U.S. , An Aging World 2001, , D.C. Det finns två grundläggande faktorer bakom att andelen äldre ökar. Den första faktorn är att fertiliteten har sjunkit och är under den nivå som behövs för att befolkningen inte långsiktigt skall minska. Nya kohorter blir mindre än vad tidigare kohorter var när de föddes och ålderspyramiden blir inte längre en pyramid. Den andra faktorn är att medellivslängden har ökat. ökade medel- livslängden främst genom att barnadödligheten minskade men ock- så av att dödligheten under aktiv ålder sjönk. Dödligheten i epide- miska sjukdomar stoppades upp. Under har medellivslängden främst ökat genom att de som uppnår pensions- åldern lever fler år efter att de har uppnått denna ålder. Denna form för ökning av medellivslängden har en större effekt på andelen äldre i aktiv ålder än den tidigare formen för ökning av medellivs- längden. Effekten förstärks när de stora kullarna födda under 1940- talet efter hand uppnår pensionsåldern. Det är ytterligare en grund för oro för befolkningsutvecklingens ekonomiska konsekvenser. Som framgår av tabell 1 ökar andelen som är markant. Det innebär att kostnaderna för vård och omsorg ökar, inte bara pensionskostnaderna. Huvudfaktorerna bakom den växande andelen äldre är alltså att färre barn föds och att vi lever . Det går till viss del att påverka fertiliteten genom bl.a. familje- och utbildningspolitik. Men vi skall inte vänta oss några stora effekter och de eventuella effekterna på fertiliteten kommer först att få ett genomslag i ökat Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Under de första decennierna efter en ökning av fertiliteten blir resultatet att andelen i aktiv ålder sjunker som en följd av att andelen som är under aktiv ålder stiger. Att vi lever är något som är mycket positivt. De åtgärder som är aktuella om man vill öka antalet arbetstimmar per invånare är alltså inte sådana som direkt påverkar de båda huvudorsakerna till att andelen äldre ökar. Åtgärderna måste vara inriktade på att öka arbetskraftsdeltagandet och antalet arbetade timmar bland olika demografiska grupper. Det är till den problematiken vi skall övergå i nästa avsnitt. 2Åtgärder som siktar till att öka antalet arbetade timmar i ekonomin När andelen äldre ökar i ekonomin och man vill motverka ned- gången i antalet arbetade timmar per invånare så ligger det nära till hands att föreslå åtgärder som ökar de äldres arbetskraftsdel- tagande. Det är emellertid inte självklart att det är den mest effek- tiva metoden för att öka antalet arbetstimmar i ekonomin. Det är inte den enda vägen och framför allt är det inte den enda möjliga vägen. Jag skall här kort nämna några sätt att försöka påverka arbetskraftsdeltagandet och antalet arbetade timmar inklusive åt- gärder inriktade på att öka antalet arbetade timmar bland de äldre. Inträdet i arbetslivet sker betydligt senare nu än för några decennier sedan. Delvis beror det på att utbildningsperioden har förlängts. Till den obligatoriska har lagts gymnasiets . En allt större andel av en kohort går också vidare till högre studier. Det är emellertid inte hela för- klaringen till utvecklingen. Inträdet i arbetslivet har i genom- snitt fördröjts med betydligt fler år än vad man skulle kunna vänta sig från ökningen av den genomsnittliga utbildnings- nivån. Det tar att gå från avslutad utbildning till arbete och det tar inte minst för många att gå från avslutad gymnasieutbildning till starten på högre utbildning. Många har mellanliggande år med behörighets- eller konkur- renskomplettering i Komvux. Troligen skulle det vara möjligt att öka genomströmningen om antalet platser ökade i den högre utbildningen, t.ex. genom att överföra resurser och studieplatser från Komvux till den högre utbildningen. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? möjligheter är att tidigarelägga skolstarten och därmed också tidigarelägga övergången till gymnasium och högskola, och att utforma de yrkesinriktade gymnasielinjerna så att de i ökad utsträckning leder till arbete direkt efter avslutad skolgång. Arbetskraftsdeltagandet är betydligt lägre bland en del grupper i aktiv ålder än bland andra grupper. Vissa grupper med ut- ländsk bakgrund, framför allt flyktingar som kommit , har ett lågt arbetskraftsdeltagande. De har en betydligt högre arbetslöshet än den genomsnittliga. En bättre integrationspolitik skulle kunna vara en väg till ökad sysselsättning. Närliggande denna typ av åtgär- der ligger förslag om arbetskraftsimport av personer i aktiv ålder. Arbetskraftsinvandrare kan förväntas ha en hög syssel- sättningsgrad, då de i regel är direkt rekryterade till ett arbete. Antalet arbetstimmar påverkas inte bara av arbetskrafts- deltagandet och sysselsättningsgraden utan också av i vilken utsträckning personer som har ett arbete verkligen är i arbete. Den vanligaste och också mest diskuterade formen av frånvaro är sjukfrånvaron.3 Åtgärder för att minska sjukfrånvaron skulle om de blir effektiva vara ett sätt att minska de problem som är förknippade med att andelen i aktiv ålder sjunker. De flesta förslagen är emellertid inriktade på att höja arbetskrafts- deltagandet och antalet arbetstimmar bland de äldre. Målet vad gäller de äldres arbetskraftsdeltagande kan lite översiktligt delas upp på tre olika delmål. Att minska det tidiga utträdet från arbetslivet och att därmed öka antalet arbetstimmar i ekonomin. Det tidiga utträdet ur arbetslivet har tenderat att öka under i och än mer i många andra länder. Utträdet sker på många olika sätt, i bl.a. via förtidspensionering4 och avgångspensioner avtalade med arbetsgivaren, men det finns många andra vägar ut ur arbetslivet. 3Se t.ex. de olika inläggen i (2003). 4Benämningen ändrades från förtidspension (och sjukbidrag) till sjukersättning och aktivitetsersättning i samband med den större reform av förtidspensionssystemet som trädde i kraft . Jag har valt att i denna rapport för enkelhetens skull konsekvent använda benämningen förtidspension även när förhållanden och framöver be- handlas. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Att höja den formella pensionsåldern. En sådan höjning kan antingen avse den ordinarie pensionsåldern och/eller den lägsta ålder vid vilken en (tidig) ålderspension kan erhållas.5 Många länder har höjt pensions- åldern i det ena och/eller det andra avseendet. I det flesta fall har det inneburit att den tidigare lägre pensionsåldern för kvinnor höjts till samma ålder som för män. Vissa länder med en pensionsålder under har höjt den till . I har beslut fattats om en gradvis höjning av pensionsåldern från 65 till 67. Beslutet fattades och den första höjningen skedde enligt planen då pensionsåldern för de som var födda . Den första kohorten som kommer att ha som pensionsålder är de som är födda för vilka det normala pensionsåret kommer att vara . Att underlätta fortsatt arbete efter den formella pensions- åldern. I några få länder fortsätter inte så få att arbeta efter ordinarie pensionsålder. I infördes ett förbud mot obliga- torisk pension vid en avtalsbestämd ålder (förbud mot man- datory retirement) år 1987.6 Inkomstprövningen av ålderspen- sionen från socialförsäkringssystemet avskaffades för dem som uppnått . Den kvarstår dock fort- farande för personer . I har LAS förändrats för att förhindra avtal som innebär en obligatorisk pensionering vid 65. Gränsen har satts till . Dock gäller att ersättning från a-kassa inte kan utgå och att sjukpenning i regel endast utgår under en begrän- sad period.7 Hur passar då en delpension in i detta system – formellt innebär det ju att någon istället för att arbeta heltid arbetar deltid närmast före den ordinarie pensionsåldern, dvs. till en reduk- tion av antalet arbetstimmar? Kan en sådan arbetstidsreduktion i praktiken betyda fler arbetade timmar i ekonomin? Det är till dessa frågor vi nu skall övergå. 5Se (2003) för en genomgång av vilka höjningar av den lägsta möjliga pensionsåldern som genomförts i olika länder. 6Det fanns ett undantag för universitetslärare som kunde ha en fastställd pensionsålder även fortsättningsvis, dock inte lägre än . Det undantaget upphävdes . 7För dem som har fyllt men inte och därefter har fått sjukpenning kan besluta att sjukpenning inte längre skall utgå. För de som är och fortfarande förvärvsarbetar kan sjukpenning utgå under . Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? 3Effekter på arbetsutbud, sysselsättning och antal timmar av ett delpensionssystem Om alla arbetade fram till på heltid så skulle införandet av ett delpensionssystem leda till ett minskat arbetsutbud mätt i antal timmar. är det inte så enkelt. Många lämnar arbetskraften före ordinarie pensionsålder. En del gör det tidigt men speciellt många gör det i åldersintervallet 60 , det åldersintervall inom vilket det var möjligt att få en deltidspension under större delen av det särskilda delpensionssystemets existens (höjdes den nedre gränsen till ). Det är inte uteslutet att möjligheten att få en delpension kan leda till att en del arbetar fler år. Vi får i så fall två effekter som går i olika riktning. Diskussionen om deltidspensionens effekter har dels en arbets- medicinsk grund, dels en ekonomisk-analytisk. De båda ansatserna går att förena i en analys. Utgångspunkten för den arbetsmedicinska analysen är att det sker åldersmässiga förändringar av arbetsförmågan. Kunskapen på området pekar på att den maximala kapaciteten för många håller sig på samma nivå till väl över 60-årsgränsen medan däremot möjlig- heten att arbeta på maximal kapacitet är mindre för äldre än för yngre och att den nödvändiga återhämtningstiden efter ett arbetspass är längre för äldre än för yngre. Om arbetets orga- nisation är sådan att det kräver arbete vid eller nära den maximala kapaciteten under en större del av arbetsdagen kan det innebära stora problem för de äldre.