sou · GRB377d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De studerande fick fördelade på grund-sfi med kommunen som huvudman och påbyggnads-sfi som AMU och studieförbund ansvarade för. utformades också kompetensregler för lärare. Lagen om rätt till ledighet med lön för studier i sfi ersattes 1986 med en lag om enbart rätt till ledighet för dessa studier. är det möjligt att läsa svenska som andraspråk på lärarutbildningen. Detta ämne vänder sig till lärarstuderande på alla nivåer, alltså till såväl grundskolelärare som ämneslärare. Någon särskild utbildning eller kurser för de som tänker sig att arbeta med vuxenstuderande inom sfi finns dock ännu inte, även om viss anpassning i realiteten görs inom vissa kurser. 1991 – en utbildning, en huvudman Efter att flera rapporter med ibland svagt underbyggda påståenden och slutsatser (1996), påpekat att intentionerna reform inte kunde anses uppfyllda, genomfördes år en sfi-reform. Denna innebar att uppdelningen på grund-sfi och påbyggnads-sfi upphörde och ersattes av en enda sammanhållen utbildning. Kommunalt huvudmannaskap för all sfi samt en mins- kad detaljreglering av utbildningen infördes. fick 1993 ett regeringsuppdrag att se över vissa organisatoriska frågor för sfi och svenska som andraspråk. Verket föreslog att sfi skulle upphöra som egen skolform och integreras i grundläggande vuxenutbildning/komvux. Propositionen (1993/94:126) som följde ansåg dock att sfi skulle bestå som egen skolform. Ett av motiven var att vissa gällande bestämmelser för sfi vid ett inordnande skulle behöva införas i de andra skolformernas regelsystem, vilket ansågs ogörligt. Läroplanen för sfi skulle emellertid enligt propositionen upphöra att gälla, eftersom verksamheten skulle vila på de grundläggande värden som framgår av läroplan för de frivilliga skolformerna (Lfp -94). Förordning 1994:895 om svenskundervisning för invandrare infördes. Rätten till sfi för asylsökande upphörde som tidsgränsen för hur länge man skulle ha rätt till sfi togs bort. Rätten att påbörja sfi från folkbokföringsdatum i en Sfi på väg – i går och skulle enligt propositionen utarbeta förslag till kursplan och betyg samt centrala prov för sfi skulle införas. Rapporten älskar sfi? (1997) formulerade och redovisade ett antal för verksamheten centrala frågeställningar. De förslag som framförs där, t.ex. kring statistisk uppföljning, de studerandes studiesociala situation, adekvat lärarutbildning och kompetensutveckling samt kring sfi som egen skolform är fort- farande aktuella. Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk vid i inrättades 1998. Centret har ett regeringsuppdrag att vara ett nationellt resurs- och utveck- lingscentrum för hela landet. Verksamheten bedrivs i samråd med vid . Uppdraget är att; samla, sammanställa och förmedla kunskaper och erfarenheter, stödja och lämna information om utvecklingen av läromedel och användningen av informationsteknik, stödja och vara ett resurscentrum för nya former av kompetensutveckling, ta emot uppdrag från kommuner och organisationer. – samverkan i fokus ansåg i sitt betänkande (SOU 2000:28) att sfi borde upphöra som egen skolform och integreras i den kommunala vuxenutbildningen. I propositionen 2000/01:72, Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, föreslog dock regeringen att sfi skulle kvarstå som egen skolform, men att ny kursplan skulle utarbetas. Denna nya kursplan, som är obligatorisk från , består av fyra olika kurser. Denna kursstruktur, där den studerande kan sluta med betyg efter varje kurs samt de tre olika studievägar som utgör ingångarna till dessa olika kurser, betonar individens behov och förutsättningar och förtydligar möjligheten att kombinera eller integrera sfi med andra studier, praktik, förvärvsarbete eller annan sysselsättning. träffades en överenskommelse mellan , , , samt om utveckling av Sfi på väg – i går och introduktionen av flyktingar och andra invandrare (Inte- grationsverket m.fl. 2001b). Överenskommelsen innebär att respektive myndighet åtagit sig att inom sitt verksamhetsområde arbeta för utveckling, översyn och regelförändringar. har med bakgrund i denna överenskommelse arbetat med två uppdrag i samråd med berörda aktörer inom och utanför överenskommelsen. Det ena, Uppdrag till om kursplaner m.m. i svenskundervisning för invandrare, sfi (U2002/2529/V), bestod av två deluppdrag: ny kursplan för sfi och sfi för högutbildade (se 11.3). Det andra uppdraget, Ett uppdrag till om svenskundervisning för invandrare (U2001/16896/V) bestod även det av två delar: Stöd till utveckling av nya samarbetsformer och metoder samt kompetensutveckling av 750 lärare inom sfi (se kapitel 13), kurser som genomfördes vid flera lärosäten med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk som samordnare. Genom omfördelning av utbildningsplatser ställde regeringen ytterligare 510 platser till förfogande för utbildning i svenska som andraspråk. Dessa kurser startar under läsåret 03/04 vid flera lärosäten. Kurserna riktar sig mot alla skolformer och till lärare, lärarstuderande och andra som kommer i kontakt med barn, elever och vuxna med annat modersmål än svenska. fattade beslut om att asylsökande inom den s.k. normalprocessen ska erbjudas att studera svenska enligt kursplanen för sfi. Tillbakablicken visar hur pendeln kring sfi-verksamhetens centrala frågor svängt fram och tillbaka . Flera av de frågor som denna utredning har haft att ta ställning till har behandlats tidigare. Det finns dock i vissa fall anledning att ifrågasätta det underlag som legat till grund för beslut och den onyanserade debatt som förts kring verksamheten, i första hand dess måluppfyllelse (se kapitel 6). Den kraft som svingat pendeln har gjort detta med kraft och ärligt engagemang, och viss uppstramning i form av läroplaner m.m. har kommit verksamheten till godo. I backspegeln kan vi dock se att andra förändringar har medfört stora förluster för sfi:s Sfi på väg – i går och direkta verksamhet, förluster som medfört utarmning av det engagemang och den dynamik som präglat sfi. Som exempel kan nämnas att en stor del av den kunskap och erfarenhet som fanns kring att kombinera sfi med yrkesutbildningar gick förlorad då sfi inom AMU-utbildningarna försvann – kunskap som efterfrågas igen. När sfi nu återigen står vid ett vägskäl inför ett eventuellt realiserande av detta betänkandes förslag är det vår förhoppning att en klar riktning stakas ut och att klara signaler om denna riktning ges till både verksamhet och samhälle: nu är ett nytt tydligare sfi på väg, på väg att se individer istället för invandrare, på väg som en del av vuxenutbildningen och på väg att närma sig vårt gemensamma samhällsliv och arbetsliv! 4 Sfi:s uppdrag och roll Under utredningens arbete och i möten med olika aktörer har vi överraskande ofta fått frågan: Men vad är sfi – egentligen? Är sfi enbart språkundervisning eller innefattar utbildningen alla åtgärder som invandrare behöver? Ingår praktik i sfi? Är sfi-utbildningen ett ansvar för utbildnings- eller för integrationspolitiken? Sfi:s ganska breda uppdrag samt den mycket breda målgrupp som den riktar sig till skapar en otydlighet, vilket ofta leder skilda tolkningar av ut- bildningens syfte, innehåll och måluppfyllelse. I detta kapitel för- söker vi föra ett resonemang kring det uppdrag som sfi kan anses ha och den roll som sfi förväntas spela i samhället i relation till för- väntningar och styrdokument. 4.1Sfi till vems nytta? För att fullt ut kunna leva, verka och aktivt delta i samhällslivet är det i princip nödvändigt att behärska landets officiella språk. har högt ställda ambitioner kring alla invånares likvärdiga möjlig- heter att utöva sina rättigheter och skyldigheter och därför måste det också finnas likvärdiga möjligheter och förutsättningar för alla att lära sig och utveckla sin kompetens i svenska, alltifrån grund- läggande till avancerad nivå. Att personer som invandrar till och andra med ett annat modersmål än svenska förvärvar goda kunskaper i svenska är såle- des viktigt ur ett demokrati- och integrationshänseende. Men det bidrar också till måluppfyllelse inom arbetsmarknads- och välfärds- politiken. Människor som kan utnyttja sin kompetens på arbets- marknaden bidrar bland annat till ökad tillväxt och minskade offentliga utgifter, men också till ökad hälsa och välfärd för indivi- den. En tillgänglig utbildning i svenska med hög kvalitet måste ur många aspekter alltså betraktas som en god investering för samhäl- Sfi:s uppdrag och roll Men samhället kan aldrig påtvinga någon utbildning, åtmin- stone inte med framgång. En nödvändig förutsättning för att indi- viden ska delta är därför att också individen själv upplever svensk- utbildning som en investering och är motiverad att studera. Moti- vation är en komplex fråga men en grundförutsättning är givetvis en tro på att utbildningen leder till måluppfyllelse. Det är också viktigt att utbildningen upplevs leda vidare, dvs. att kunskaperna och betygen har legitimitet, öppnar nya dörrar och att det inte finns andra stängda dörrar i form av t.ex. diskriminering, orimligt högt ställda krav på språkförmåga eller svårigheter att få annan kompetens erkänd. Både stat, kommun och individ måste alltså se en vinst med ut- bildningen för att denna ska kunna fylla sin funktion. Eftersom såväl samhället som individen har att vinna på en bra och tillgänglig utbildning krävs också en investering från båda parter. Eftersom även arbetsmarknaden drar nytta av sådana investeringar kan man argumentera för att även dess parter bör dra sitt strå till stacken. Språkinlärning sker såväl genom formell utbildning som i kontakt med språket utanför klassrummet. Undervisning i svenska anord- nas i olika regi med olika syften och samhället kan ge stöd till svenskinlärning på många olika sätt. Men dess viktigaste instru- ment är utan tvekan det offentliga utbildningsväsendet, där sfi- utbildningen ingår. 4.1.1Olika syn på mål och syfte Med tanke på att språkkunskaper är viktiga för måluppfyllelse inom en rad samhällsområden finns det förstås många aktörer som har förväntningar på att den sfi-utbildning som bedrivs ger goda resul- tat. Enligt revisorers granskning (2000/01:RR12) anser en del företrädare för arbetsmarknadsmyndigheterna att slutnivån för sfi är för låg för att personer ska kunna etablera sig på arbets- marknaden eller delta i arbetsmarknadsutbildningar. Enligt dessa, med flera har målen för utbildningen snarare varit allt- för högt ställda för många studerande, vilket skapat en inlåsnings- effekt genom att de varit tvungna att fortsätta studera utan att kunna komma vidare till annat. En konsekvens av dessa slutsats- er är den nya kursplanen. Sfi:s uppdrag och roll Det är förvisso sant att bristande kunskaper i svenska är ett stort hinder för såväl integrering i samhället som etablering på arbets- marknaden och att språkkunskaperna på lång sikt behöver vara så djupa och breda att man inte bara klarar av sina arbetsuppgifter, utan också att ta vara på sina rättigheter, utvecklas och avancera i arbetslivet. Men arbetsgivares krav på svenskkunskaper och därmed på längre sfi-utbildning, kan inte alltid hänföras till dessa omständig- heter. Det finns anledning att fundera på vad som ligger bakom kravet på tillräckliga svenskkunskaper och vad detta begrepp står för. Vad är det som gör att kraven på språkkunskaper ökar när det finns gott om arbetskraft och sjunker vid omvänd konjunktur? Har arbetsuppgifterna ändrats eller är det så att krav språkkunskaper är ett legitimt sätt att sortera människor? Det är utan tvekan mindre laddat för arbetsgivare att hänvisa till brister i språket än att ut- trycka att man anser att någon inte passar in på arbetsplatsen. Flera undersökningar har visat att en person som bryter ofta uppfattas som mindre kunnig inom sitt område (se kapitel 2). Risken med ett alltför starkt fokus på språket är att språkkun- skaper utmålas som den enda nyckeln till en integrering och del- aktighet i samhället. skriver i En bra svenska? (Mångkulturellt centrum, 2001) att en onyanserad upprepning av kravet på svenskkunskaper kan bidra till att dölja att integrations- processen går långt utöver en teknisk inlärningsfråga och att den är dubbelriktad, med både infödda svenskar och nykomlingarna in- blandade. Utredningen menar som att en sådan debatt måste ta hänsyn till övriga komponenter som samspelar i integrationsprocessen, dvs. sociala, etniska, ekonomiska, politiska och historiska. Det har funnits en mer eller mindre uttalad motsätt- ning mellan dem som anser att sfi främst ska betraktas som instru- ment för integrationspolitiken eller arbetsmarknadspolitiken och andra som betonar sfi:s roll som pedagogisk verksamhet med svensk- och samhällskunskaper som mål. Syftet med sfi-utbildning- en har tolkats och betonats på olika sätt beroende på vilket per- spektiv som varit utgångspunkt. Om man t.ex. anser att sfi i huvudsak ska syfta till egen försörj- ning, bör målet vara att förvärva den språkförmåga som krävs för att få en anställning, vilken som helst. Om man däremot anser att utbildningen bör lägga en grund för en mer fast förankring på ar- betsmarknaden, behöver den i högre grad bygga på individens tidi- Sfi:s uppdrag och roll gare erfarenheter och kunskaper. Om man menar att sfi enbart är ämnat att ge behörighet till vidare studier i svenska, är målet att nå slutnivån. Om man däremot anser att sfi syftar till att ge en grund för fortsatt lärande, såväl formellt och informellt och inom olika ämnen, måste utbildningen bidra till strategier för lärande i olika kontexter och till en djupare förmåga att förstå och lära på andraspråket. Om man t.ex. anser att utbildningen ska syfta till att utrusta den studerande för delaktighet i vardags- och samhällsliv, måste den behandla det som är viktigt för att individen ska kunna orientera sig i samhället och ta vara på sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter inom en mångfald av områden. Det syfte man lägger tyngdpunkten vid, påverkar alltså målen och får konsekvens- er för hela utbildningen. Syfte och mål för sfi-utbildningen anges i dess kursplan. För att diskutera och försöka rama in sfi:s roll och uppdrag är denna och andra styrdokument som reglerar utbildningen självklara utgångs- punkter. Sfi-utbildningen är egen skolform som ingår som en av flera kom- munala vuxenutbildningar i det offentliga skolväsendet för vuxna. Den styrs liksom andra offentliga utbildningar av lag, förordning och kursplan. Utbildningen regleras i skollagen (1985:1100, kap. 13) och i för- ordningen (1994:865) om svenskundervisning för invandrare. Enligt lagen syftar sfi till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. I lag- texten står det dock att varje kommun är skyldig att se till att sfi erbjuds den som saknar de grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen avser att ge. Här fokuseras inte invand- rarskapet utan enbart språknivån. Rätten till sfi kvarstår oavsett hur länge man har bott i , så länge man saknar motsvarande kun- skaper. Sfi styrs inte av en läroplan, men ska vila på de grundläggande värden som uttrycks i läroplanen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94. Till /03 kom en ny kursplan för sfi. I kursplanen tydliggörs syfte och mål med utbildningen och vad som karaktäri- serar denna. Sfi syftar till att ge vuxna, som saknar grundläggande Sfi:s uppdrag och roll kunskaper i svenska, möjligheter att utifrån sina olika förutsätt- ningar och personliga mål utveckla förmåga att kommunicera muntligt och skriftligt på svenska i vardags-, samhälls- och arbetsliv samt studier. Utbildningen syftar även till kunskap om och för- ståelse av samhällets organisation och dess grundläggande värde- ringar för att underlätta elevens integration, aktiva medverkan i och bidrag till utvecklingen av samhällsliv, arbetsliv och kultur i . Ett tredje syfte är att ge eleverna information och väg- ledning som gör det möjligt att planera fortsatt utbildning, arbete och lärande i vardagslivet utifrån egna behov och studiemål. Kursplanen anger också vad som särskilt karaktäriserar sfi- utbildningen. Utbildningen präglas av att eleven utvecklar sina kunskaper i det land där språket talas. Därför är omvärlden en outtömlig resurs, och varierande aspekter av samhällsliv, arbetsliv och kultur i ska integreras i utbildningen. Utbildningen ska ge de studerande möjlighet att utveckla strategier så att de fortlöp- ande, med hjälp av språket i omgivningen, kan bygga vidare på sina kunskaper i svenska och sina kunskaper om och sin förståelse av vardagsliv, samhälle och arbetsliv i . Målen som utbildningen ska sträva efter är att den studerande; känner lust och intresse att lära sig det svenska språket samt vågar och kan använda språket i olika situationer, utvecklar sin förmåga att kommunicera på svenska i tal och skrift i vardags-, samhälls- och arbetsliv, utvecklar strategier för fortsatt lärande såväl inom utbildningen som i omvärlden och utvecklar sin förmåga att individuellt och i samarbete med andra planera sitt lärande, utvecklar sin förmåga att göra jämförelser mellan egna erfaren- heter av språk, kulturer, samhälls- och arbetsliv och det svenska språket och förhållanden i , utvecklar kunskaper om samhällsliv, arbetsliv och studier i och utifrån sin livssituation planerar sitt fortsatta lär- ande, och utvecklar kunskaper om demokratiska principer och arbets- former samt om värdegrunden i det svenska samhället. Den nya kursplanen innebär dessutom en påtagligt förändrad struktur. Från att ha bestått av en enda kurs, har utbildningen del- ats upp i fyra delkurser, där målen för kurs D motsvarar den tidi- gare slutnivån. Kurserna är indelade i tre studievägar, som vardera Sfi:s uppdrag och roll består av två kurser och det är möjligt att gå vidare från en studie- väg till nästa tills man når D-nivån. Syftet är att bättre kunna an- passa mål och studietakt till de olika förutsättningar som de sfi- studerande har. Se figuren nedan, som är hämtad från Ytterligare information om den nya kursplanen i Sfi (). De skuggade rutorna motsvarar kursen svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning, där de som behöver samti- digt ska utveckla läs- och skrivfärdigheter. De som läser studieväg 1 har ett stort behov av detta, även när de fortsätter till de följande kurserna. I informationsmaterial konkretiseras målen för de studerande inom de olika studievägarna. leder till att den stude- rande når grundläggande kommunikationsförmåga på svenska så att språket fungerar i närsamhället och den studerande kan klara sitt vardagsliv på ett tillfredsställande sätt. Sfi 1 ger också introduktion till kultur- och samhällsförhållanden i och till förvärvsarbete som inte är språkligt krävande vad gäller t.ex. skriftlig språkfärdighet. Efter kurs C i Sfi 2, skall den studerande kunna fungera aktivt som samhällsmedborgare, klara av språkligt anpassad yrkesutbildning eller förvärvsarbete inom sitt yrkesområde under förutsättning att arbetet inte ställer krav på avancerad språkbehärskning. Sfi 3 leder till möjligheter till fort- satta teoretiska studier. Kurs D ger kunskaper som behövs för arbete och samhällsliv samt för studier under senare delen av svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning. I förordningen för sfi står att styrelsen för utbildningen skall i samarbete med arbetsförmedlingen verka för att undervisningen kan kombineras med sådan arbetsplatsorienter- ing eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att Sfi:s uppdrag och roll träna sig i att tala svenska. Ansvariga för sfi i kommunen ska alltså för dem som inte arbetar, utöver ordinarie undervisning också skapa tillfälle för de studerande att utveckla sin muntliga språkfär- dighet på verkliga arbetsplatser. Är en sådan praktik en integrerad del av sfi-utbildningen eller något som enbart sker i anslutning till denna? Denna paragraf har tolkats mycket olika i kommunerna. Frågan ställs på sin spets i en diskussion om huru- vida sfi skulle berättiga till studiemedel. Skulle då praktik ingå i ut- bildningen eller inte? har ingen enhetlig tolkning fastställts. Praktik i anslutning till sfi har tills heller aldrig följts upp regelbundet av . ingår dock uppgifter om prak- tik i de uppgifter som kommunerna redovisar till SCB. Sammanfattningsvis kan man säga att sfi aldrig enbart handlat om rena språkliga kunskaper, utan har haft ett bredare syfte att ge kunskaper om viktiga aspekter av samhällslivet, både när det gäller att klara sitt vardagliga liv, att förstå det samhälle som man lever i och att orientera sig i arbetslivet. Kursplanen pekar på behovet av individualisering utifrån behov och förutsättningar. Den uppmärk- sammar också att de studerande har olika skäl för sina studier och betonar att detta ska prägla utbildningen redan från början, så att den förbereder och utrustar individen att komma vidare efter egna livsmål. Eftersom de studerande bor i det land där språket talas be- höver de snabbt tillägna sig en grundläggande bred kommunikativ kompetens, som sedan måste utvidgas så att både den kommunika- tiva kompetensen och kunskaperna om det svenska samhället ökas och fördjupas. För att uppnå detta krävs enligt kursplanen alltså att olika aspekter av det omgivande samhälls- och arbetslivet integreras i undervisningen. 4.3Sfi – både mål och medel Sfi är alltså en utbildning inom det offentliga utbildningsväsendet med egna mål och syften fastställda i kursplanen. Men som vi kons- taterat tidigare är svenskkunskaper viktiga inom flera olika sam- hällsområden och sfi-målen utgör delmål inom andra politikområ- den. Arbetsförmedlingen kan anvisa arbetslösa till kommunens sfi-utbildning inom ramen för det arbetsmarknads- politiska programmet Förberedande insatser. Sfi:s uppdrag och roll i de flesta fall begränsad om inte särskilda skäl föreligger. Många betraktar Sfi i första hand som ett integrationspolitiskt instrument, då målen för sfi också utgör delmål inom integrations- politiken. Utbildningen nämns följaktligen i de dokument som lig- ger till grund för integrationspolitiken, inte minst i de delar som omfattar de initiala insatserna för flyktingar i kommunerna, intro- duktionen. Den integrationspolitiska propositionen (1997/98:16) beskriver hur kommunens introduktion för nyanlända bör vara or- ganiserad, och om sfi sägs bl.a. att utbildningen ska utgöra grunden i introduktionsprogrammet. Sfi-utbildningen är alltså ett viktigt verktyg för att uppnå målen för den s.k. introduktionen, kommunernas stödjande insatser för nyanlända flyktingar. Introduktionen och den statliga ersättningen till kommunerna för detta är en säråtgärd (se 1.5) för flyktingar , som syftar till att ge förutsättningar för egen försörjning och delaktighet i samhället. Då och då i debatten kring sfi och/eller kommunernas introduktion för flyktingar fram- står sfi som synonymt med introduktionen och därmed också som en säråtgärd med samma mål som introduktionen. Det framkommer ibland också kritik av utbildningen som tycks utgå från att det enbart är sfi som ska bidra till invandrares integra- tion. Men en framgångsrik introduktionen för nyanlända flyktingar förutsätter att flera aktörer ha ett ansvar och samverkar. Sfi har enligt utredningen alltför ofta fått klä skott för bristande framgång inom flyktingmottagandet och integrationspolitiken. Ett annat problem med att enbart se sfi som en introduktions- verksamhet är att introduktionen formellt sett och också i realite- ten främst vänder sig till de nyanlända flyktingar med familjer som kommunen får ersättning för. Sfi har en mycket bredare målgrupp, där nyanlända flyktingar utgör ca en tredjedel. En alltför ensidig fokusering på de kommunmottagna inom sfi-verksamheten har lett till att övriga sfi-studerande inte i lika hög grad får sina be- hov tillgodosedda, vilket utredningen anser är allvarligt. I utredningens direktiv anges att en utgångspunkt för förslag bland annat ska vara en höjd status för utbildningen. Däremot anges inte mot vilken bakgrund som detta anses nödvändigt.