sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — Även om FI påtalat – till följd av en korrekt prioritering av aktörer med större betydelse för såväl stabilitet som konsumentskydd – att man bedriver registrering snarare än tillsyn, är det tveksamt om detta når fram till den enskilde konsumenten. Konsumenten invaggas därmed i en falsk säkerhet. Denna problematik kan komma att accentueras mot bakgrund av de kommande EG-direktiven om tjänstepensions- stiftelser och försäkringsförmedlare, som skulle kunna innebära tusentals nya tillsynsobjekt. I princip finns två vägar att gå: antingen tillförs resurser till FI så att en verklig tillsyn blir möjlig, eller så bör FI avbördas tillsyns- ansvaret för vissa typer av mindre aktörer. Utredningens syn är att båda vägarna kan behöva beträdas. På vissa områden kan det enligt De nya regelverken och FI:s roll utredningens uppfattning finnas anledning att höja ambitionsnivån, delvis mot bakgrund av ökade EU-krav. På andra områden bör FI:s engagemang avvecklas. En utgångspunkt för en avvägning av tillsynsinsatserna för de institut som faller utanför kategorin systemviktig skulle kunna vara en indelning i tre kategorier: Den första kategorin skulle vara sådana företag där ingen finansiell tillsyn bör bedrivas, utan enbart en registrering. Det handlar om företag som valutaväxlare, betal- ningsöverförare, begravningskassor, s.k. kreatursbolag och lik- nande små försäkringsföretag med begränsad verksamhet. Registren skall inte föras av FI utan förslagsvis av PRV, för att undvika förväntningar om och associationer till den tillsyn FI bedriver. Någon statistisk inrapportering till FI skall heller inte förekomma. En andra kategori utgörs av företag där en begränsad tillsyn och rapporteringsskyldighet bör finnas. FI bör dock från fall till fall själv kunna besluta att avstå från tillsyn och inrappor- teringskrav. Detta kan gälla mindre skadeförsäkringsbolag, för- säkringsmäklare, mindre finans- och värdepappersbolag etc. Återstår så en tredje kategori företag där det, utöver löpande inrapportering etc, finns anledning att återkommande gå igenom gruppen för att bedöma för vilka en ökad tillsynsambition tillfälligt eller mer varaktigt kan vara motiverad. När det gäller finansräkenskaperna är FI utsedd till statistikbehörig myndighet, vilket innebär att man är beställare visavi SCB och utvecklingsansvarig för denna statistik. För detta erhåller FI särskilda medel. Frågan om statistikansvaret när det gäller finansräkenskaperna har diskuterats i tidigare sammanhang och FI har där hävdat synpunkten att ansvaret för denna del av officiella statistik inte bör ligga hos FI. Huvudskälet är att statistiken som sådan – trots namnet - har mycket begränsad koppling till FI:s tillsyns- och analysverksamhet, och att FI av det skälet inte kan fylla sin uppgift att utveckla statistiken. Dessutom kan man diskutera rimligheten i att de finansiella företagen de facto ska finansiera denna statistikproduktion. Utredningen anser att de argument FI tidigare framfört kring detta alltfort är aktuella, och att FI således bör avlastas ansvaret. En avveckling av rollen som behörig myndighet för finansräken- De nya regelverken och FI:s roll skaperna innebär en tämligen marginell förändring i det löpande resursbehovet då myndigheten sysselsätter ett fåtal personer i detta arbete. Däremot skulle det utgöra ett välkommet bidrag till en från utredningens utgångspunkt önskvärd strävan att avveckla perifera uppgifter och få en tydligare fokusering på för tillsynen centrala frågor. Det kan också noteras att myndigheten producerar statistik inom bl.a. försäkringsområdet, såsom detaljerade samman- ställningar av försäkringsbolagens finansiella information, där man kan diskutera nödvändigheten att detta produceras av en tillsyns- myndighet och där andra prioriteringar skulle kunna göras. Det är angeläget att FI kan möta de utmaningar som reses av marknadsutvecklingen och av de nya nationella och internationella regelverken på det finansiella området som redovisats. Detta kräver resurser, men också fokusering av verksamheten. Utredningen har därför i sin analys av FI:s framtida roll i ljuset av de nya regelverken, så förutsättningslöst som möjligt sökt diskutera vilka uppgifter som FI bör ta på sig och vilka uppgifter som andra parter – myndigheter eller privata organ – kan ha bättre förutsättningar att hantera. Utredningen uppfattning är att de nya regelverken i många avseenden innebär viktiga steg framåt, både i termer av har- monisering och i termer av ökade befogenheter i normgivning och tillsyn. Utredningen menar dock att detta inte räcker om FI ska kunna klara av sin framtida roll. FI behöver också tillräckliga befogenheter i sin normgivning och i sin tillsyn så att den både kraftfulla och flexibla roll som är nödvändig verkligen kan uppnås. Detta innebär att FI måste utveckla de föreskrifter och allmänna råd som man har rätt att utfärda , och kunna ta initiativ till ändrad lagstiftning när så är påkallat. Men det krävs också fler och mer differentierade sanktionsinstrument än vad som står till buds för att hantera situationer när regler inte efterlevs. Därför är det av stor betydelse att FI ges sådana möjligheter. Utredningen menar också att det behövs en tydlig gemensam målbild för det statliga agerandet inom det finansiella området. är flera myndigheter involverade i vissa problem- och ansvarsområden, men med olika infallsvinklar, uppgifter och verk- tyg. Samarbetet behöver utvecklas och fördjupas så att myndig- De nya regelverken och FI:s roll heterna kan hjälpas åt att åtgärda problem. Det innebär också ett ansvar att agera inom områden som i formell mening tenderar att falla mellan stolarna och gemensamt påtala sådana problem för regering och riksdag. Statsmakterna får sedan överväga olika myn- digheters mandat och resurser. En konsekvens skulle mycket väl kunna vara att i den mån staten genom en myndighet har tillgång till information som skulle vara behjälplig för en annan myndighet i utövandet av sina myndighetsuppgifter, skulle sådan information kunna utbytas mellan myndigheterna. Självfallet måste värdet av ett sådant utbyte värderas och avvägas mot bland annat integritets- intressen, men frågeställningar av det slaget är likväl viktiga att få upp till diskussion. 5 FI:s framtida resursbehov Utredningen skall enligt direktiven beakta två av Finans- inspektionens rapporter som beskriver resurssituationen, dels budgetunderlaget för budgetåren 2003-2005 (FI 2002/1009), dels rapporten om resursbehov för införande av nya kapitaltäckningsregler (FI 2002/1432). Därutöver ska utred- ningen ta hänsyn till regeringens förslag avseende Finans- inspektionen i budgetpropositionen för . Utredningen skall också ta hänsyn till vad som händer i den fortsatta beredningen inom av förslagen i Ds 2002:5, Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler. I budgetunderlaget hemställde FI om ett anslag om . I detta ingick behov föranledda av nya kapital- täckningsregler, medlemskap i ny tillsynskommitté på värde- pappersområdet samt för utökad tillsyn på värdepappers- marknaden. För budgetåren 2004 och 2005 begärdes anslag på motsvarande nivå. I rapporten 2002/1432, gjordes bedömningen att den budgetförstärkning som äskats i budgetunderlaget var tillräcklig. Behovet av ökade personella resurser föranlett av förslaget till reformerade bank- och finansieringsrörelseregler, redovisades i remissvaret på denna departementspromemoria och uppgick till ca fem årsarbetskrafter. För blev anslaget . För tilldelades ett anslag om , vilket tillsammans med ett anslagssparande vid ingången av 2002 om , gav ett disponibelt belopp om . Utfallet uppgår till , dvs. en förbruk- ning som är över anslaget. Verksamhetens huvudsakliga kostnadsposter är föl- jande: Verksamhetens dominerande kostnadspost är personalkostnaderna, för en bemanning som vid ingången av uppgick till ca 180 personer. Här ingår förutom löner även sedvanliga kostnader för arbetsgivaravgifter, avsättningar till pensioner, kompetensut- veckling och övriga omkostnader. Kostnaderna för IT-stöd består av användarstöd, drift av nuvarande IT-miljö samt underhåll och utveckling av nuvarande system. Verksamheten flyttade till nyrenoverade lokaler på i . Lokalerna är effektiva och ger plats för 212 arbetsplatser. FI inhyser även och i dessa lokaler. Hyreskontraktet är tecknat med sedvanlig indexering av hyran. En utgångspunkt för bedömningen av fram- tida resursbehov är en analys av nuvarande kompetensstruktur. personal arbetar inom den finansiella arbets- marknaden, men är som myndighetsanställda en del av statsför- valtningen. De mest jämförbara verksamheter som utredningen har hittat är () och (). Jäm- förelser har därför gjorts gentemot dem baserat på preliminära data för läget /2003 och på de trender som kunnat iakttas . FI har som många verksamheter inom staten fler kvinnor än män anställda (59 resp. ), en medelålder och en relativt lång genomsnittlig anställningstid (), men med hög rörlighet (i snitt ). RGK och RB avviker endast marginellt från denna profil. FI bedriver en kunskapsintensiv verksamhet och arbetsupp- gifterna är oftast avancerade, vilket är samma profil som hos RGK och RB. FI har en hög andel akademiker – - bland de anställda, vilket kan jämföras för RGK. RB har dock betydligt fler personer med högre akademisk examen än både RGK och FI. FI har gjort betydande satsningar på kompetensutveckling, med en budget på per anställd och år och med per anställd och år. Detta är likvärdigt med RGK. RB saknar jämförbar statistik. Notervärt är att FI relativt sett har ett betydligt mer omfattande internationellt samarbete, vilket ger ca per anställd och år, jämfört med för RGK respektive RB. Beträffande lönenivå och lönestruktur kan noteras att FI har en genomsnittlig månadslön per anställd om drygt 30 000 vilket är samma genomsnittsnivå som RGK. RB ligger något högre med . Samtliga tre myndigheter har haft problem med att behålla nyckelkompetens och har vidtagit olika åtgärder för att motverka detta, bland annat genom lönepolitiken. 5.2.2Bedömning av framtida behov av kompetensprofil Myndigheten har på grund av svårigheter att matcha de anställ- ningsvillkor som rått i den privata finansiella sektorn till stor del rekryterat personal med begränsad marknadserfarenhet och på egen hand vidareutbildat med den specialkompetens som krävs. Utredningen menar att utvecklingen mot en väsentligt högre ambitionsnivå och användandet av alltmer avancerade metoder i tillsynen av de finansiella marknaderna kommer att öka kom- petenskraven. Rekryteringsbasen måste utökas med kvalificerade medarbetare med lång och bred erfarenhet av den finansiella marknaden, och av kvalificerad och erfaren analyskompetens med avancerad akademisk utbildning för att klara av de komplicerade riskanalyser och det metodutvecklingsarbete som kommer att krävas. Den beställarroll som uppstår vid delegering av vissa till- synsuppgifter kräver också den en avancerad specialistkompetens. Därtill måste verksamheten fortsätta den inledda föränd- ringsprocessen från att fokusera på att kontrollera regelefterlevnad, till att utveckla och ta initiativ till normgivning och kvali- tetskontroll som fångar de nya risker, metoder och instrument som de finansiella marknadernas utveckling frambringar. Denna typ av arbetsuppgifter bör vara attraktiv för personer med denna kompetensprofil, och kan i kombination med en mer marknads- mässig lönesättning ge myndigheten en ny konkurrenskraft i rekryteringen framöver. Utredningen har försökt bedöma vilket bemanningsbehov som kan behövas för att utöva nuvarande ansvar med god kvalitet genom att försöka ta hänsyn till om existerande resurser kan omprioriteras eller användas mer effektivt. Utredningen har, bl.a. på grund av den korta tid som stått till buds, dock inte kunnat göra en precis och kvantifierad bedömning av detta. Notervärt är dock att en ökad satsning på IT-stöd – som utredningen föreslår – på lite sikt bör kunna ge klara effekter i den allmänna kostnadseffektiviteten. Det torde också finnas vissa rationaliseringseffekter att hämta hem genom att FI avbördas ansvaret för finansräkenskaperna, och om FI kan avbördas ansvaret och hanteringen av en del av den begränsade s.k. tillsyn light som bedrivs . Å andra sidan finns enligt utredningens uppfattning områden i dagens verksamhet som behöver förstärkas resursmässigt, något som bl.a. påtalades i IMF:s utvärdering. Här kan bl.a. konstateras att de handläggningstider som gäller för delar av tillstånds- verksamheten inte är tillfredställande och inte varit så . Delvis kan orsaken sökas i bristande processtyrning och IT-stöd, delvis i ren resursbrist. Det finns också tillsynsområden som är starkt nedprioriterade resursmässigt och reducerade till formalia- kontroll där det finns uppenbara behov av förstärkning. 5.2.4Bedömning av framtida bemanningsbehov Utredningen har försökt bedöma vilket bemanningsbehov som tillkommer vid det utökade ansvar som utredningen ser framför sig, samt vilka resurser som frigörs om myndighetens ansvar enligt utredningens förslag reduceras. Utredningen har i kapitlen 2 och 4 redogjort för sin syn på FI:s framtida roll såväl generellt som för varje tillkommande ansvars- område. ansvaret för redovisningstillsyn för icke-finansiella företag lig- ger hos en separat myndighet, privata organ utför vissa myndighetsuppgifter i enlighet med de nya direktiven, och andra myndigheter som EBM och SCB får ett utökat ansvar för vissa delar, Detta innebär att om man väljer att i alla delar följa utredningens förslag, så uppstår ett visst behov för FI och en viss kostnad för andra myndigheter och privata organ. Väljer man att avvika från utredningens förslag uppstår sannolikt motsvarande kostnad, men fördelad på annat sätt, dvs. kostnaden uppstår inte hos FI men däremot hos andra myndigheter eller hos privata organ. För att möjliggöra en analys över rimligheten i antagandet samt var kost- naderna uppstår, har beräkningar gjorts för respektive ansvars- område (se bilaga 1). Att notera är att de olika nya ansvarsområdena har skilda behov av resurser och kompetens. Sannolikt kommer samordning av resurser att kunna ske framöver när arbetet utifrån dessa nya krav ersätter tidigare tillsynsuppgifter. Utredningen har inte kunnat beräkna sådana synergivinster. Dessa torde dock knappast bli syn- liga förrän efter , och under uppbyggnadsfasen krävs sannolikt att olika personalgrupper arbetar med de olika fråge- ställningarna. En bevakning av att framtida rationaliserings- möjligheter tas till vara får därmed ingå i den löpande styrningen och utvärderingen av FI:s arbete efter de linjer som diskuterats i kapitel 6. När det gäller möjlighet att frigöra resurser inom FI genom att reducera FI:s nuvarande ansvar, har utredningen, som nämnts, kunnat identifiera några områden. Ett är att FI:s ansvar som beställaransvarig myndighet för finansräkenskaperna bör överföras till SCB. Ett annat är att FI bör avbördas registrerings- och formellt tillsynsansvar för vissa aktörsgrupper. Huvudeffekten här ligger mer på en bättre fokusering för FI och mindre på synliga rationaliseringsvinster. För de tillsynsobjekt där tillsynen bör bli reell istället för som light, krävs dock resursförstärkningar eftersom det bl.a. kan komma att handla om ett stort antal i praktiken nya tillsynsobjekt. FI kommer sannolikt också att framöver få ägna mer resurser åt delvis nya, konsumentskyddsrelaterade frågor. Sannolikt är det dock, som framgått, i huvudsak inom ansvarsområde som de mer resurskrävande insatserna behöver göras, vilket i så fall torde kräva resursförstärkningar hos KOV. Någon bedömning av omfattningen därvidlag har dock inte varit möjligt att göra i detta sammanhang. Till att börja med är det nödvändigt att på ett samlat sätt identifiera och bedöma vilka frågor och problem som finns och som kan komma, och hur de lämpligast kan omhändertas. Utifrån detta kan sedan en diskussion om arbetsfördelning och resurser föras. När det gäller EBM respektive SCB krävs resursförstärkningar, om dessa organ skall ta över FI:s nuvarande ansvar på insiderområdet respektive på statistikområdet. När det gäller kompetensprofilen, där utredningen genomfört vissa jämförande studier, är utredningens uppfattning att FI har en kompetensprofil hos sin personal som generellt kan anses lämplig för den verksamhet som bedrivs, vilket bekräftas av likheterna med de få referensobjekt som finns. FI har också försökt rekrytera och behålla nyckelkompetens, trots bristande förmåga att kunna konkurrera lönemässigt med den privata delen av finansmarknaden. FI har härvidlag varken varit mer eller mindre framgångsrik än andra jämförbara organisationer. Utredningens uppfattning är dock att kompetensprofilen sannolikt måste förändras för att klara av de nya uppgifter som ligger framöver. Utöver att FI behöver fler personer behöver man alltså också rekrytera erfaren och mycket kvalificerad personal, vilket innebär en högre kostnad per anställd . Utredningens konklusion är att den resursbrist som redan finns, kombinerat med det nya ansvar på olika områden som redogjorts för i kapitel 4, innebär behov av utökad bemanning, och de områden där utredningen kunnat identifiera för frigörande av resurser är begränsade. Sammantaget innebär detta att ett framtida FI i enlighet med utredningens förslag skulle kräva en utökad bemanning i storleksordningen 20-30 personer under uppbyggnadsfasen för att sedan öka till ett totalt tillskott om cirka 50 personer framåt 2005/2006 när flertalet nya ansvarsområden är under implementering. FI:s verksamhet grundar sig i hög grad på analys av inrapporterade data från aktörerna på den finansiella marknaden. Möjligheterna att på ett effektivt sätt samla ihop, strukturera och analysera dessa data, påverkar i hög grad organisationens arbetssätt, dess beman- ningsbehov och struktur. Därför är nuvarande och kommande behov av investeringar inom IT-området av stor betydelse. På FI finns en IT-enhet där all drift sköts internt, liksom det mesta av utvecklingsarbetet, inklusive programmering av nya applika- tioner. Kontinuerlig drift sker dygnet runt, men med bemanning normalt endast under kontorstid och i de egna lokalerna på . Den tekniska utrustningen är relativt modern, med standar- diserade arbetsplatser med därtill hörande utrustning, och väl kända produkter för övrig hårdvara. De verksamhetsstödjande systemen är till stor del egen- utvecklade och programmerade av IT-enhetens egen personal. Kostnadshänsyn har gjort att man har byggt på gamla egen- utvecklade system när nya behov har uppstått i verksamheten. Detta innebär att man tar ett behov i taget när det uppstår och har relativt kort planeringshorisont. Verksamheten är kostnadseffektiv, men de investeringar som gjorts och görs är endast de mest nödvändiga, och mängden egenutvecklade system under egen drift ger en relativt hög sårbarhet då verksamheten är beroende av tillgängligheten till en handfull individers kompetens. Den bristande tillgången till alternativ drift från de egna lokalerna ger också betydande sårbarhet från ett beredskapsperspektiv. Kunskapen inom IT-avdelningen om verksamhetens system är god då de till större delen har byggts av medarbetare som är fortsatt anställda. De verksamhetsansvarigas fokus på IT frågor har dock varit begränsad varför beställarkompetensen för IT- stöd i verksamheten behöver utvecklas. 5.3.2Bedömning av framtida IT stöd Inför har återigen det ansträngda budgetläget inneburit strikt prioritering av de mest nödvändiga åtgärderna. Utöver löpande drift och användarstöd, planeras en mängd mindre underhåll av system i produktion. Därtill planeras arbete med utveckling av hemsidan, utveckling av dagens E-rapportering för att öka effektiviteten i inrapportering av data, samt utveckling av ett nytt riskbedömningssystem. Det är också nödvändigt med investeringar i den tekniska infrastrukturen samt i PC-utrustning för personalen. Den beräknade kostnaden att genomföra dessa planer uppgår till för , exklusive personal- kostnader. Utredningens uppfattning är att det är angeläget att skyndsamt förbättra IT stödet i verksamheten för att effektivisera handlägg- ningen. Inför den omvärldsförändring som verksamheten står inför, finns också ett flertal huvudområden där omfattande system- utveckling kommer att krävas. För att kunna ha nödvändigt systemstöd på plats , krävs att detta arbete planeras genom verksamhetsanalyser och färdigställande av kravspecifikationer. Merparten av kostnaderna uppstår dock 2004- 2006 då utvecklingen genomförs. I bilaga 2 finns en detaljerad specifikation av kostnadsbilden för de åtgärder som kan förutse och planeras. Utöver verksamhetsstöd, tillkommer kostna- der för att reducera dagens sårbarhet - som är ohållbar för myndigheten - samt kostnader vid ett eventuellt EMU-medlem- skap för . FI har ett väl fungerande IT stöd för nuvarande, identi- fierade behov. har dock inte en utveckling av IT-stödet prioriterats. En större fokus på dessa frågor skulle sannolikt effektivisera och förenkla flera nuvarande arbetsprocesser, och är sannolikt en nödvändighet för att på ett rationellt sätt kunna hantera de nya kraven inom tillsynsområdet. Ytterliggare resurser måste därför tillföras för att möjliggöra ett effektivare IT-stöd. Det är framförallt orealistiskt att enbart utnyttja verksamhetens existerande utvecklingsresurser, då det skulle ta alltför för att kunna möta de nya krav som den nya marknadstillsynen kräver. Utredningens bedömning är att den sammantagna kostnaden för det nödvändiga nya systemstödet uppgår till , utöver tidigare budget. I denna ingår kostnaden för räntor och amorteringar som uppstår för investe- ringar som i enlighet med statens kapitalförsörjningsförordning skall finansieras genom lån i . Detta innebär också ett behov att utökad låneram för perioden. Att notera är att detta avser de nu identifierade behoven, baserat på de omvärldsförändringar utredningen har kunnat identifiera. Då regelverken inom framförallt är under utveckling på bred front, är det högst sannolikt att nya behov kommer uppstå som kräver ytterligare systemstöd, ett sannolikt tillkommande resursbehov som utredningen inte kunnat beräkna. FI har fört en dialog med tillsynsmyndigheter i andra länder i samband med systemplanerna för den framtida marknadstillsynen. De flesta andra tillsynsmyndigheter i har också byggt egna lösningar då verksamheterna anses vara unika inom respektive land och kräver anpassning mot gällande lagar och regler. Intrycket är dock att FIs motsvarigheter i har ägnar stor uppmärk- samhet åt IT området inför de nya krav som kommer. Ett ökat samarbete med andra länder torde därför kunna ge viktiga impulser vid utvecklingen av nya IT-system. 5.4Övriga kostnader och kalkyler Utredningen har primärt fokuserat på kommande bemannings- behov och kommande behov av IT-stöd1. För att fånga upp alla övriga kostnader i analysen av framtida resursbehov, har därför i den sammantagna kostnadsanalysen valts att använda den drift- kostnad per anställd som sammanställs i statens årsredovisning . I detta index fördelas den sammantagna kostnadsmassan på antalet anställda, varmed samtliga kringkostnader som uppstår fångas upp. Den senaste officiella sammanställningen är baserad på data , men utredningens uppfattning är att detta inte bör ha förändrats väsentligt . FI:s kostnad uppgick till En sammanställning av FI:s nuvarande bemanning och kostnadsbild jämfört med ett antal andra myndigheter framgår av bilaga 1 Utredningen har därför valt att räkna resursbehovet som gånger bemanningsbehovet och sedan lägga till en årlig schablonkostnad för att fånga upp de högre genomsnittskostnader per anställd som utredningen ser framför sig. Den enda ytterligare större kostnadsposten i FI:s verksamhet är lokalkostnaderna. Verksamhetens nuvarande lokaler ger utrymme för viss utökad bemanning. Lokalerna inrymmer dess- utom bl.a. personal, ett förhållande som kan komma att ändras om en ny redovisningsmyndighet bildas.