sou · GRB3118d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vad händer på en ort när en allmän samlingslokal läggs ned; får nedläggningen några effekter på samhällslivet och i så fall vilka? Utredaren skall besvara dessa frågor, och andra frågor som utredaren anser vara väsentliga, för att de allmänna samlingslokalernas betydelse för närsamhället skall kunna beskrivas. 7Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden 7.1.1Från medborgerliga samlingslokaler till lokaler för fritid. Av tidigare avsnitt har det framgått att det i första hand var före- ningslivets behov av lokaler för olika former av medborgerlig verk- samhet och för den fria folkbildningen som drev fram kraven på att hela samhället gemensamt, dvs. genom stat och kommun, skulle sörja för att det fanns tillräcklig tillgång på samlingslokaler. När samlingslokalerna ursprungligen kom till i slutet av 1800- talet och stod frågor om införande av allmän rösträtt, rätt till arbetskonflikt och alkoholförbud högst på dag- ordningen. Syftet för de olika rörelserna att skaffa egna samlings- lokaler var ett praktiskt behov av att kunna utöva de grundläggande fri- och rättigheterna och hävda en förenings- och församlings- frihet och rätten att verka för vissa ideal. Dessa krav kom att gradvis förenas med föreningslivets insatser för en folkbildnings- och studieverksamhet. Rörelserna var inte bara proteströrelser utan bedrev också betydande folkbildnings- arbete. Folkrörelserna blev en rekryteringsbas för den framväxande folkstyrelsen. Här spelade samlingslokalerna en viktig roll. Men kom betydelsen av begreppet allmänna samlingslokaler att vidgas till att mer avse allmänna kultur- och fritidslokaler. befolkningsutredning föreslog bland annat att en allsidig utredning om gemensamhetsanläggningar och fritids- centra borde tillsättas. Frågan aktualiserades också av flera motionärer vid riksdag. Begreppet samlingslokaler, som dittills hade betraktats övervägande med hänsyn till föreningslivets behov, borde vidgas till att även omfatta fritidscentra med utrymme för olika slag av Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden fritidssysselsättningar och lokalt samordnade med andra allmänna lokalbehov. I lanserade stadsarkitekten tanken på ett fritidscentra i varje stadsdel. Det var en del i ett stadsplanerings- tänkande som tog sin utgångspunkt i människan som gruppvarelse och grannskapets betydelse för demokratin. Det var i hög grad en kritik funktionalism. Genom att idéerna om grann- skapsplaneringen fördes in i Bostadssociala utredningens slut- betänkande 1945, blev det också en nationell politik. I utredningen använde kritiska formuleringar mot den dåvarande stadsplaneringen som nästan kunde ha skrivits . Den gruppgemenskap som tidigare fanns i familjen, i grannskapet, samhället, har mer eller mindre grundligt upplösts. I familjen är banden lösare knutna än förr, då den sammanhölls på ett mycket påtagligt sätt av produktiva uppgifter... Familjemedlemmarna arbetar på olika håll inom olika branscher. Man har olika fritidsintressen, skingras till olika möten och nöjen och . Mötes- och nöjeslokalerna ligger långt från hemmet. Skolan har till stor del tagit hand om barnen, de minsta går till lekstugan... I storstadens bostadsdistrikt har man ingen eller blott svag förankring. Man är anonym, känner blott en och annan, ofta ens ej dem som bor i samma hus... Eftersom gemenskapen i grannskapet gått förlorad har naturligt- vis även gemenskapen med den större enheten staden gjort det. Indivi- den blir en anonym atom i storstadens folkmassor, i den våldsamma gatutrafiken, i varuhusens köer. Inom den radikala arkitektkåren ställdes höga förväntningar på att den nya grannskapsplaneringen kunde vara ett medel för att bekämpa totalitära rörelser, som man menade fann en grogrund i massamhället. Ett övergripande planeringsparadigm i den svenska grannskapsplaneringen blev därför att skapa fysiska miljöer som "stimulerade till gemenskap". En central tankegång i de svenska grannskapsidéerna var före- ställningen att det fysiska och sociala närområdet till stor del kunde sammanfalla i den bemärkelsen att rumslig närhet, kombinerad med en lämplig stadsplanering, skulle skapa en social närhet. Denna närhet antogs i sin tur befrämja trivsel, samhörighet och utvecklandet av den demokratiska människan. Gemenskap lyftes således fram som ett väsentligt mål i grann- skapsplaneringen. Då avsågs gemenskap inte bara inom familjen, utan även mellan grannar och andra i grannskapet. Boende och verksamma skulle därmed befinna sig både i ett gemensamt fysiskt rum och i ett grannskap. Åhréns recept var en uppdelning av stads- Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden bygden i självständiga grannskap kring varsitt centrum med gemen- samhetslokaler, butiker och offentlig verksamhet. Det skulle vara ett centrum för befolkningens gemensamma intressen och ett fokus för det kollektiva livet. Detta resulterade i att , som tillsattes 1948, bland annat skulle uppmärk- samma sådana anläggningar som gav förutsättningar för förenings- liv och sällskaplig samvaro samt för fritidssysselsättningar för olika åldersgrupper. Särskilt nämndes behovet av mindre samlings- lokaler samt fritidslokaler för ungdom. I slutfasen av kommitténs arbete tillkallade regeringen en särskild utredare för att utvärdera statens stöd till de allmänna samlingslokalerna, som dittills hade betraktats som en försöksverk- samhet. Utredaren och kommittén kom i stort sett fram till likartade ståndpunkter. De menade att med den ökade fritiden hade den kulturella sidan av verksamheten vidgats. Den hade kommit att omfatta fritidssysselsättningar av många skiftande slag. Dessutom hade anknytningen till föreningslivet blivit lösare eller helt upphört på många håll. De föreslog därför att den tidigare innebörden av begreppet medborgerliga samlingslokaler borde utvidgas till att mer avse lokaler för fritiden. 7.1.2Kritik mot storskaliga bostadsområden blev grannskapsidéerna ett recept för bostadsområdenas utformning. Det gällde särskilt under de så kallade rekordåren 1950–1975, då den stora uppgiften var att bygga bort bostadsbristen. blev grannskapsenheterna allt större, till följd av ökande krav på befolkningsunderlag och produktionsenheter. De sociala och demokratiska motiven kom allt mer i bakgrunden. Den ursprungliga grannskapsideologin dog mer eller mindre ut. Visserligen fortsatte man att bygga grannskap, men det motive- rades och planerades främst i termer av kundunderlag, trafikföring och skolplanering. Begreppet grannskapsenhet myntades för den beräkningsmässigt optimala storleken och utformningen av ett bostadsområde. Bostadsområden kom att trafikmatas från en kringfartsled som lämnade ett bilfritt område i mitten med skolor, park och stadsdelscentrum. blev i första hand en serviceknut där det skulle finnas butiker, post och apotek. Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden Kritiken mot de storskaliga bostadsområdena kom att få en allmän spridning och omfattade inte bara centrumanläggningarna i förorterna, utan förorterna och förortslivet i allmänhet, särskilt det som erbjöds i de storskaliga och industriellt producerade bostads- områdena byggda runt 1970. Kritiken gick i huvudsak ut på att områdena var ofärdiga vid inflyttningen och därmed erbjöd en torftig och ovärdig miljö. Det gällde såväl landskapsplanering som offentlig och kommersiell service, samt att de förstärkte förorts- bornas isolering, vanmakt och passivitet. Nyckelorden i förorts- debatten var aktiv-passiv och gemenskap-isolering. Det var långt ifrån alla bostadsområden som fick denna stor- skaliga karaktär, men det var de riktigt stora områdena som kom att stå i centrum för debatten . Det paradoxala är att den stadsplaneform, som ursprungligen utvecklades för att främja grannsamverkan, solidaritet och gruppkänsla, under sjuttio- talet kom att kritiseras för sin motsats nämligen omänsklighet, splittring, social upplösning, isolering och brist på gemenskap. avstannade flerbostadsproduktionen och i stället blev tomma lägenheter ett nytt begrepp i bostads- debatten. På en rörligare bostadsmarknad förstärktes tendenserna till ökad segregation. De som hade det lite bättre ställt kunde flytta till nybyggda radhus och villor. Kvar i flerbostadshusen, särskilt de senare årgångarna, blev de som inte hade råd att flytta. Deras nya grannar kom från andra länder, först som arbetskraft, senare som flyktingar. Även om kritiken bemöttes, var det den negativa bilden av förorten som kom att bli den dominerande, nämligen att männi- skorna i förorterna var passiva och isolerade. Kritikerna menade att det behövdes mer gemenskap mellan människorna i förorten. Som en röd tråd genom sjuttiotalet löpte därför idealet om aktivitet och gemenskap, och det var i grannskapet som detta skulle åstad- kommas. Socialarbetarna gav sig ut från sina kontor och försökte i stället vara en hjälp till självhjälp i närsamhället. Avsikten var att tillvarata och utveckla grannskapets resurser och att förebygga olika sociala problem, speciellt i utsatta områden. Tillsammans med de boende ville man förbättra närmiljön och lekplatserna, åstadkomma föräldrasamverkan och ordna fritidsaktiviteter och gårdsfester. Detta är ett arbetssätt som har utvecklats vidare under åttio- och nittiotalen och är vedertaget i all områdesförnyelse. Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden satsade regeringen sammanlagt på insatser i olika bostadsområden. Av dessa medel avsattes till det så kallade boendeservicebidraget som fanns . Resterande 155 miljoner användes till ett förnyelsebidrag, som fanns . Intresset för att delta i utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice blev stort. Drygt 100 lokala projekt i ett sjuttiotal kommuner fick del av det statliga bidraget. Trots sitt namn handlade utvecklingsarbetet långt ifrån om att enbart försöka förbättra servicen. Det handlade i lika hög grad om att öka gemenskapen mellan de boende i lokalsamhället. Det hand- lade också om att försöka åstadkomma en nära samverkan mellan offentlig verksamhet, kommersiell verksamhet och frivilligt arbete. Allt inom ramen för väl avgränsade och väl sammanhållna lokal- samhällen. Andra vanliga syften var bättre resursutnyttjande, ökat infly- tande och social förnyelse. I av de lokala projekten förekom det någon form av fysisk förnyelse. Det var då främst fråga om att iordningsställa gemensamhetslokaler och service- byggnader. Men det byggdes också bostäder och gjordes insatser för att förbättra tillgängligheten. Boendeservicedelegationen föreslog i sin slutrapport i samverkan (Ds 1990:87) bland annat att reglerna för finan- sieringen av samlingslokaler behövde ses över. Man hade sett den stora betydelse som en lokal hade i många av projekten. Samverkan var ofta knuten till en lokal som också var en viktig kontaktpunkt för de boende. Delegationen ansåg därför att det var viktigt att det statliga finansieringsstödet underlättade att nya lokaler kunde komma till. Delegationen pekade på att de långa kötiderna på 5–som då gällde förhindrade att anläggningar som byggde på samverkan med andra intressenter kom till stånd. Detta problem undanröjdes dock genom den förändring av det statliga stödet som gjordes 1996 som redovisats närmare i avsnitt 4.4.3. Delegationen pekade också på att det är mer komplicerat att driva ett samverkansprojekt än ett vanligt samlingslokalprojekt. Den lokala föreningen består ofta av några få personer som arbetar ideellt på sin fritid. Det blir då lätt att kommunerna med sina större resurser tar över projektet. Föreningens roll riskerar att bli redu- Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden cerad till att skicka in ansökan om bidrag. Därmed tunnas folk- rörelseinslaget ut. Delegationen föreslog att det årliga bidraget som de centrala samlingslokalorganisationerna fick för att medverka i hand- läggningen av samlingslokalstödet borde ses över. Delegationen ansåg också att det fanns skäl att vidga riksorganisationernas gemensamma uppgifter. Den samarbetskommitté som man hade tillsammans borde ges resurser att bistå föreningar som driver samverkansprojekt. Dess uppgift skulle då bli att bistå föreningarna i program- och planeringsskedena men också under driftsskedet. Man föreslog att det särskilda stödet till gemensamt utrednings- och utvecklingsarbete borde räknas upp så att det täckte kostnaden för en tjänst för rådgivning och konsultation för detta ändamål. 7.1.4Utvärdering av stödet till boendeservice utvärderades stödet till boendeservice av . Enligt utvärderingen förekom det två huvudtyper av utvecklingsarbete; de lokalsamhälleinriktade och de målgrupps- inriktade. Utvecklingsarbetena i förortsområdena och på lands- bygden var ofta utpräglat lokalsamhälleinriktade. Insatserna skulle motverka problem eller ett yttre hot som motiverade ett helhets- grepp. De åtgärder som oftast var aktuella i de lokalsamhällesinriktade projekten var följande: starta områdescentraler/servicecentraler, skapa mötesplatser med kaféer och lokaler för olika verksam- heter, inventera boendes önskemål och samverkan med de boende, mobilisera de boende till egna aktiviteter och initiativ. Projekten i förortsområdena hade som regel initierats och styrts av bostadsföretag, kommunen och hyresgästföreningen. Intressena hos dessa aktörer kunde skilja sig åt. Bostadsföretagen hade ett större intresse av att bredda kretsen av bostadssökande till området, medan kommunen var mer inriktad på att stödja dem som redan bodde i området och särskilt dem som man behövde ägna särskild hänsyn. Boendeservicedelegationen hade åsikten att förnyelse av områdena ofta i högre grad än som varit vanligt dittills borde Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden inriktas på sociala och organisatoriska åtgärder. fann dock att erfarenheterna från utvecklingsarbetena när det gällde deltagande i olika aktiviteter utanför bostaden var blandade. Intres- set från de boende var inte alltid som de projektansvariga hade för- väntat sig. Man hade haft överdrivna föreställningar om ensamhet och passivitet. Delegationen hade också understrukit behovet av offentliga mötesplatser som var tillgängliga för alla. Ställen dit folk kunde gå utan krav på medverkan. hade man pekat på svårig- heterna att stimulera till kontakter och gemenskap i utsatta områden. Störningar, vandalisering och otrygghet var faktorer som medverkade till detta. En av orsakerna till detta härledde delega- tionen bl.a. till stadsdelarnas storskalighet. Delegationen menade att i de storskaliga miljonprograms- områdena var det svårare att få ett brett engagemang bland de boende. Det fanns ofta ett ganska rikt föreningsliv bl.a. hade hyresgäströrelsen en relativt stark ställning. Det saknades emeller- tid ofta en social struktur som gjorde att man kunde ta itu med problemen. utvärdering av boendeservicebidraget visade att de bidrag som hade givits till större samhällen hade använts till utvecklingsarbeten som ofta handlade om att öka gemenskapen mellan de boende. Det hade fokuserats på behovet av att skapa en intressegemenskap eller en vi-anda i bostadsområdet. Avsikten hade varit att detta skulle leda till ökat ansvarstagande för lokal- samhällets utveckling hos de boende och den personal som var verksam i området. fann att social förnyelse var ett mer uttalat syfte i ett tiotal projekt, ofta kopplat till utvecklingsarbete i större lokalsam- hällen från miljonprogrammets dagar. Man konstaterade att det hade varit svårare att mobilisera invånarna i tätorterna än på lands- bygden. Skälet var att de boende ofta saknade den historiska och kulturella förankringen som är nödvändig för en snabb tillväxt av intresse eller värdegemenskap. ansåg dock att utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice hade pånyttfött de gamla grannskapsidéerna. Utvärderingen visade att utvecklingsarbete i klart avgränsade lokal- samhällen hade goda möjligheter att bryta ett förhärskande sektorstänkande och i stället utgå från ett helhetsperspektiv i utvecklingsarbetet och samhällsplaneringen. Det var då möjligt att Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden utnyttja den lokala intressegemenskapen och det lokala förenings- livet som drivkrafter i planering och förändringsarbete. För att ett utvecklingsarbete skulle bli framgångsrikt ansåg att följande villkor måste gälla: Lokalsamhället får inte splittras upp i en mängd resultatenheter som var för sig försöker optimera sitt ekonomiska resultat. Kommunerna måste i sin samverkan och i sin dialog med lokala företrädare visa respekt för den tid som dessa behöver för att ta till sig det nya. 7.1.5Utvärdering av mötesplatser i förorten utvärderade senare även förnyelsebidraget. Det omfattade åtta projekt och det främsta syftet var att bidraget skulle skapa mötesplatser för de boende i utsatta stadsdelar. Ett annat syfte var att ta fram ett underlag för ett eventuellt fortsatt ekonomiskt stöd till områden som brukar sammanfattas som sociala problem- områden. De förorter som undersöktes var och i , , , och i och i . Dessa förorter byggdes som en del av miljonprogrammet och präglades i varierande grad av hög arbetslöshet och därav bidragsberoende, stor andel invandrare och ensamstående mammor, höga ohälsotal, kriminalitet, många outhyrda lägenheter, eftersatt underhåll och allmänt dåligt rykte. kom fram till följande slutsatser: 1.Gemensamhetslokaler eller andra mötesplatser minskar inte i sig sociala problem. En förutsättning är att det bedrivs sådan verksamhet i lokalerna som leder till kontakter och meningsfull sysselsättning och engagemang. Därför vore det bättre att ge bidrag till verksamheter vars uttalade mål just är att minska sociala problem som isolering och utan- förskap. Bidrag till att ställa i ordning gårdar eller lokaler, där människor kan träffas utan att bedriva någon organi- serad verksamhet, bör enligt utvärderingen hellre ses som allmänna miljöförbättringsbidrag. Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden 2.Engångsbidrag till investeringar i lokaler garanterar inte lokalernas drift eller verksamhet. För att hålla igång lokaler och verksamheter krävs kontinuerlig finansiering av drift och underhåll av verksamheterna, bl.a. personalkostnader. 3.De boendes inflytande vid tillkomsten av mötesplatserna hade varit begränsad. Deras roll hade främst varit att uttala sitt gillande av idén i stort eller att bara ge synpunkter på detaljutformningen. De hade inte heller fått någon garanti för inflytande över åtgärderna när förnyelsebidragen lämnades till bostadsföretagen. I flera projekt förespeglades de boende ett inflytande som de sedan inte fick, trots avtal om hyresgästinflytande. Det skapade besvikelse och miss- tro och svårigheter att få de boende med sig. Enligt utvärderingen måste det råda klarhet redan från början om vilken roll och vilka rättigheter de boende har. tyckte sig se ett något utopiskt förhållningssätt när mötesplatserna hade ställts i ordning. De ansvariga hade trott att om bara lokalen fanns där, så skulle människorna automatiskt ta den i besittning och verksamheter komma igång. Enligt utvärderingen måste det finnas ett behov av mötesplatsen bland föreningarna eller de boende. Lokalerna måste stämma med brukarnas behov. Det krävs också pengar för drift och underhåll och ett stöd till och engagemang från dem som håller i verksamheten. Bidragen delades ut och i de flesta fall fanns det inte några medel avsatta för framtida behov. Dessutom bidrog kom- munala nedskärningar, som ingen hade räknat med, till bekymren. Ofta blev kostnaderna för att använda lokalerna för höga för den tilltänkta målgruppen. Mot denna bakgrund ansåg att de mötesplatser som hade tillkommit med stöd av förnyelsebidraget inte var resultat av en demokratisk process, där de boende först hade pekat ut ett problem, som de hade sett som angeläget att lösa, eller ett mål som de hade sett som angeläget att uppnå och att man sedan hade valt mötesplatsen som det lämpligaste sättet att lösa problemet eller att uppnå målet. En av orsakerna till detta var enligt att valet av åtgärder redan hade begränsats av villkoren i förordningen för förnyelsebidraget. Bidraget hade också lämnats till bostadsföretag Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden som inte företrädde de boende, men som därigenom i praktiken fick den yttersta beslutanderätten. 7.2En politik för storstaden Den stora utbyggnaden av bostadsbeståndet, och därmed av stads- delar runtom städerna, är avslutad. I stället har en ny urbaniseringsvåg medfört minskande befolkning i många kommu- ner och ökande i andra. Ny bebyggelse sker mest i storstads- områdena och på universitetsorterna, genom komplettering inom den befintliga strukturen, inte sällan på halvcentral mark och mark som tidigare använts för industriändamål. Denna strävan till koncentration av bebyggelsen har emellertid åtföljts av en uttunning av befolkningen i stadsdelarna, till följd av fler småhushåll, ökad bostadsstandard och utflyttning till grann- kommuner och den tätortsnära landsbygden. I många stadsdelar har befolkningen minskat med hälften, i andra till och med med ännu mer, sedan de byggdes. Denna uttunning har fått konsekvenser för stadsdelens service. I de minst attraktiva områdena, oberoende av kommunstorlek, sker en ansamling av utsatta grupper, det vill säga låginkomsttagare, ensamföräldrar och arbetslösa. Där bor många invandrare, inte i första hand därför att de är invandrare, utan därför att deras ekonomi inte tillåter att de flyttar. Denna utveckling har behandlats av ett flertal statliga utred- ningar . tillsattes Storstads- utredningen eller "Utredningen om livsmiljön och det politiska deltagandet i storstäderna" som den hette. Bakgrunden var utveck- lingen i storstäderna mot vidgade skillnader i levnadsvillkor, ökade levnadsomkostnader, försämrad miljö och service, samt inte minst det sjunkande deltagandet i politiken, däribland valdeltagandet. I direktiven gjordes också kopplingar till delaktigheten i grann- skapet. Enligt behövdes kraftfulla insatser för att förbättra bostadsmiljön inom den del av allmännyttans bostads- bestånd som byggdes under det så kallade miljonprogrammet. Skötseln av områdena behövde förbättras. De boendes inflytande över områdenas förvaltning behövde öka radikalt. Samlingslokaler i storstaden och på landsbygden ansåg att uppgiften att förnya allmännyttans förortsområden var en långsiktig uppgift som krävde en bred medverkan från boende, bostadsföretag, samt kommunala och statliga organ. Det var också väsentligt att samarbeta med folkrörelserna, enskilda företag och andra typer av sammanslutningar som kunde tillföra förorterna nya kvaliteter. Detta har därefter blivit den huvudsakliga inriktningen av arbetet för att motverka segregationen och dess effekter. Det är i hög grad en fortsättning av sjuttiotalets grannskapsarbete, som hade sina rötter stadsplanering. Men det är nu inte bara en uppgift för arkitekter och socialarbetare, utan också för bostadsförvaltning, skola och olika kommunala förvaltningar. Det finns en ökad förståelse för att samarbete är nödvändigt för att komma någon vart och att samarbetet måste ske över för- valtningsgränser, mellan privata och offentliga sektorer, med föreningslivet och inte minst med de boende. 7.2.2En ny nationell storstadspolitik tillsatte regeringen flera utredningar som bland annat skulle föreslå åtgärder mot den ökade segregationen i samhället. Det gällde , Bostads- politiska utredningen och . inrätta- des ett särskilt stöd för att motverka segregation i boendet. Stödet kom sedermera att gå under benämningen Blommanpengarna. Regeringen motiverade denna satsning med hänvisning till att den generella politiken dittills inte hade gett tillräckligt stöd för en utveckling som hindrade boendesegregationen att tillta och etnifieras. Syftet med stödet var att det skulle generera insatser som ökade arbetskraftsdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund, stärka deras kompetens, öka vardagliga kontaktytor, underlätta språkinlärning och motverka utanförskap.