sou · GRB334d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Nämnden granskar också att försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med den inriktning som är bestämd och ägnar särskild uppmärksamhet åt de enheter inom Försvarsmakten och som inhämtar underrättelser med särskilda metoder. Försvarets under- rättelsenämnd granskar även de medel och metoder för inhämtning av underrättelser som används, hur de register och databaser som behövs för försvarsunderrättelseverksamheten läggs upp och förs samt granskar principer för rekrytering och utbildning av personal. 8.5.2Vårt förslag om särskild granskning har till uppgift att följa under- rättelsetjänsten inom Försvarsmakten och de övriga myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, bl.a. . Nämnden kontrollerar att underrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med gällande riktlinjer och kontrollerar de medel och metoder som används för inhämtning av underrättelser. Härvid har nämnden som särskild uppgift att granska hur de register som behövs för försvarsunderrättelseverksamheten läggs upp och förs. har vana att iaktta den sekretess som gäller för uppgifter i underrättelsetjänsten och nämnden framstår även med hänsyn till kunskaperna om försvarsunder- rättelseverksamhet och från säkerhetsskyddssynpunkt som bäst lämpad att utföra granskning av behandlingen av personuppgifter. Vi föreslår därför att nämndens uppdrag utökas till att även omfatta granskning av behandlingen av personuppgifter enligt de författningar vi nu föreslår. Alternativet till Försvarets under- rättelsenämnd som särskilt granskningsorgan är enligt vår uppfattning att inrätta ett helt nytt organ som får denna uppgift, i likhet med inom polisens område. gäller att den enligt 1 § förordningen (1988:552) med instruktion för har till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och de övriga myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet. har emellertid, enligt särskilt regeringsuppdrag, även granskat den militära säkerhetstjänsten (jfr. SOU 2002:87 s. 73). För att skall kunna utföra uppgiften att granska verksamheten med avseende på behandling av person- uppgifter – inom såväl underrättelse- som säkerhetstjänst – bör nämndens uppgifter enligt instruktionen utvidgas till att även omfatta säkerhetstjänsten. Vi föreslår således att det i 1 § förordningen (1998:552) med instruktion för görs ett tillägg av innebörd att nämnden även har att följa den militära säkerhetstjänsten. Ett sådant tillägg medför att även nämndens traditionella granskning kommer att avse den militära säkerhetstjänsten. Härigenom kommer den granskning nämnden utför av den militära säkerhetstjänsten, och som närmast oundvikligen följer av att verksamheten är så nära integrerad med underrättelsetjänsten, att uttryckligen ingå i nämndens uppgifter. Viktigt att framhålla i detta sammanhang är att vårt förslag om en särskild granskning av inte på något sätt syftar till att inskränka det övergripande tillsynsansvar som åligger Datainspektionen enligt personuppgiftslagen. Inom område har som särskild upp- gift att granska behandlingen av uppgifter enligt polisdatalagen (1988:622), vilket dock inte förtar Datainspektionens tillsynsansvar över behandlingar av uppgifter enligt polisdatalagen. Enligt våra författningsförslag ges Datainspektionen också motsvarande befogenheter som tillsynsmyndighet över Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet som myndigheten har enligt personuppgiftslagen. Datainspektionen har således alltjämt huvudansvaret för tillsynen över behandlingen av personuppgifter hos Försvarsmakten och . Den uppgift vi ger att granska myndigheterna skall utgöra en kompensation för att enskilda, på grund av den sekretess som gäller i verksamheten, inte kan utnyttja den möjlighet till skydd för den personliga integriteten som personuppgiftslagens regler om information och rättelse m.m. innebär. Nämndens granskning är en extra integritetsskydds- kontroll som, utöver Datainspektionens tillsyn, syftar till att skydda de registrerade mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Med hänsyn till jämförelsen med kan det finnas anledning att framhålla att det inte är vår avsikt att skall vara involverad i någon löpande ärendehantering hos de båda myndigheterna eller att enskilda skall kunna vända sig till nämnden med begäran om utlämnande av handlingar. En sådan begäran skall som prövas av Försvarsmakten eller . Det ankommer på att i enlighet med vad som annars gäller för självständiga tillsynsorgan, själv bestämma de närmare formerna för hur granskningen lämpligast skall genomföras. Vårt förslag: Personuppgifter som behandlas i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhets- tjänsten samt i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet skall bevaras och gallras enligt reglerna i personuppgiftslagen (1998:204) och arkivlagen (1990:782). Vi konstaterar tidigare att det uppstår integritetsproblem när stora mängder uppgifter om enskilda personer samlas hos myndigheter, i synnerhet som dagens teknik tillåter att avancerade samman- ställningar av information kan göras på ett enkelt sätt (se avsnitt 7.2). En metod att minska integritetskänsligheten är att se till att uppgifter som inte längre behövs för en myndighets verksamhet avlägsnas från myndighetens databaser eller register. För att uppnå detta krävs bestämmelser om gallring av uppgifter eller om överlämnande av uppgifter till en arkivmyndighet. Vid utform- ningen av gallringsbestämmelser måste det dock hållas i minnet att offentlighetsprincipen, för att den inte skall bli verkningslös, ställer krav på att vissa uppgifter bevaras för framtiden. Uppgifter får i princip aldrig gallras i sådan omfattning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre huvudändamålen med arkivverksamheten. Även efter en genomförd gallring måste arkiven kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättskipningens och förvaltningens behov samt forskningens behov. Det går alltså inte att bara ange att samtliga uppgifter skall gallras när de inte behövs för verksamheten. Tvärtom behövs en avvägning mellan integritets- och offentlighetsintresset. Detta är viktigt inte minst i då mängder av uppgifter finns endast i elektronisk form. En fullständig gallring av samtliga uppgifter i ett dataregister kan omöjliggöra en senare rekonstruktion av händelse- förlopp. Grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av uppgifter hos myndigheter finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och arkivlagen (1990:782). Enligt 3 § arkivlagen skall myndigheters arkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rätt- skipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Allmänna handlingar får enligt 10 § samma lag gallras endast om återstående arkivmaterial kan tillgodose dessa ändamål, och det krävs särskilda föreskrifter eller beslut av arkivmyndigheten för att gallring skall få ske. Hur länge personuppgifter får bevaras regleras dessutom i personuppgiftslagen som ett grundläggande krav på behandling av personuppgifter. I 9 § första stycket i) personuppgiftslagen anges nämligen att den personuppgiftsansvarige skall se till att person- uppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Det föreligger således en skyldighet enligt personuppgiftslagen att gallra person- uppgifter som är nödvändiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen. I fråga om personuppgifter som utgör allmänna handlingar och som behandlas i myndighetsverksamhet tillämpas dock i första hand bestämmelserna i arkivlagen, jfr. 8 § person- uppgiftslagen. I de registerförfattningar som gäller för statlig verksamhet finns regelmässigt även särskilda gallringsbestämmelser för uppgifter som behandlas automatiserat. Vi har för vår del övervägt två alternativ till hur gallrings- och bevarandefrågor bör regleras i speciallagstiftningen för behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverk- samhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarets radio- anstalts underrättelseverksamhet. Det ena alternativet är att inte ha några särbestämmelser över huvud taget, vilket innebär att person- uppgiftslagens och arkivlagens regler gäller fullt ut. Det andra alternativet är att i lag ange att samtliga uppgifter skall gallras och när det skall göras, men ge regeringen eller möjlighet att besluta om undantag. Det senare alternativet är det vanligaste i nya register- författningar och metoden utgår från att det i lag ställs upp huvudregler för när gallring skall ske. Regeringen eller kan sedan besluta eller meddela föreskrifter om att uppgifter skall bevaras. Fördelen härmed har främst ansetts vara att särskild reglering behöver göras endast när det finns skäl för det. Vidare finns det direkt i lagtexten en säkerhetsventil mot att stora uppgiftssamlingar med känsliga uppgifter bevaras, trots att de inte har något faktiskt värde för verksamheten, men på grund av sin omfattning kan vara skadliga från integritetssynpunkt. Eftersom metoden i princip innebär att allt skall gallras om inte regeringen eller utfärdar föreskrifter om undantag, så ställs det krav på att regeringen eller efter hand tar ställning till hur nya typer av uppgifter skall hanteras. Uppgifter och handlingar kan annars komma att gallras helt, vilket innebär att inte något material bevaras för framtiden. har också kritiserat denna metod främst med motiveringen att lagstiftning med gallring som huvudregel tenderar att urholka offentlighetsprincipen och att inte har praktisk möjlighet att ingripa med undantags- föreskrifter med hänsyn till det stora antalet registerlagar (se t.ex. SOU 2002:113 s. Att inte ha några särbestämmelser över huvud taget, vilket innebär att arkivlagens regler är giltiga fullt ut, är den metod som tillämpas vad gäller traditionella pappersbaserade uppgifter i allmänna handlingar. Det finns starka skäl som talar för att samma förfarande bör gälla som huvudregel även i fråga om uppgifter som behandlas automatiserat, inte minst eftersom det blir allt vanligare att elektronisk information helt ersätter vanlig pappersbaserad information. Att generellt tillämpa den metoden innebär i och för sig att lagstiftaren inte har någon direkt kontroll över gallrings- förfarandet vad avser de aktuella uppgifterna, utan de generella och allmänna bestämmelserna i arkivlagen gäller fullt ut. Tekniken har emellertid använts i annan lagstiftning som rör känsliga uppgifter. I lagen (1998:543) om hälsodataregister saknas bestämmelser om gallring, vilket innebär att arkivlagens bestämmelser blir tillämpliga. Regeringen konstaterade i förarbetena att en alltför omfattande gallring kunde leda till att det inte finns tillräckligt med material för t.ex. epidemiologiska undersökningar, medan en alltför begränsad gallring kunde leda till att känsliga uppgifter om enskilda sparas i onödan. På grund av svårigheterna med att i lagform reglera flera olika register som förändras över tiden avseende innehåll m.m., valde regeringen att låta arkivlagens bestämmelser gälla (prop. 1997/98:108 s. 59 f.). Som tidigare framhållits krävs vid avgörande av vilken metod som skall gälla för bevarande och gallring en avvägning mellan integritets- och offentlighetsintresset. Gallring som huvudregel bör inte gälla utan att starkt vägande integritetsskäl talar härför. Enligt vår bedömning saknas det vid en sådan avvägning bärande skäl för att föreslå särskilda gallringsbestämmelser när det gäller behandlingen av personuppgifter inom Försvarsmaktens försvars- underrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet. De aktuella verksamheterna skiljer sig i stor utsträckning från vad som annars gäller i offentlig verksamhet. Vad som i detta sammanhang kanske är tydligast är det faktum att uppgifter med hänsyn till verksam- heternas ändamål måste sparas . Detta gäller oavsett om uppgifterna behandlas i någon av myndigheternas databaser eller på annat sätt. I försvarsunderrättelseverksamhet är det inte ovanligt att uppgifter som är så gamla som 40–kan ha stor betydelse för bedömningar i frågor som rör den svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken. I den militära säkerhets- tjänsten måste Försvarsmakten t.ex. kunna behandla uppgifter om en anställd som genomgått registerkontroll under hela den tid personen är anställd inom myndigheten, vilket innebär att myndigheten måste kunna spara uppgifterna . Som exempel på det behov som finns inom Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten att bevara uppgifter kan först nämnas den behandling som sker i Informationssystem för den militära underrättelse- och säkerhets- tjänsten (). I rutinerna Person och Handling finns biografiska underrättelser för försvarsunderrättelseverksamhet och säkerhetstjänst. Här finns uppgifter om t.ex. politiska och militära befattningshavare. Det är inte rimligt att enligt strikta tidsgränser gallra uppgifter om t.ex. en statschef eller parlamentariker i en annan stat. Uppgifter om en sådan företrädares verksamhet är ofta nödvändiga att ha tillgång till , kanske under personens hela livstid, och kan också vara av värde bl.a. vid en tillbakablickande studie av utvecklingen i en viss stat. Det är vidare omöjligt att i förväg veta vilka uppgifter som kan vara viktiga för verksamheten . Motsvarande behov av att bevara uppgifter föreligger naturligtvis även i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelseverksamhet, som även den innefattar biografisk underrättelseverksamhet. Hos kan sådana personuppgifter förekomma i samtliga databaser. I rutinen RK (registerkontroll) antecknas när en person har genomgått en registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627). Beträffande personer som är placerade i säkerhets- klass 3 eller i de fall kontroll av personen genomförts med stöd av 14 § säkerhetsskyddslagen (terrorism) kan det dröja innan en omkontroll sker, om personen i fråga innehar en befattning i samma säkerhetsklass. Det är härvid nödvändigt att Försvarsmakten kan bevara uppgifter om den kontrollerade . Enligt 16 § i den nu gällande förordningen (2001:703) om viss behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten och skall personuppgifter gallras senast efter den senast införda uppgiften om den registrerade, om det inte finns särskilda skäl. Inom säkerhetsunderrättelsetjänsten finns emellertid ofta behov av att följa upp personer under än och det är tveksamt om särskilda skäl kan anses föreligga för sådan behandling i alla de fall som erfordras. Det kan t.ex. finnas behov av att återigen följa upp en person som varit verksam i och som återkommer hit efter en längre tids bortovaro än . När det gäller personal som tillhör Försvarsmakten förekommer det att personer följs vid myndigheten. Den militära personalen till- bringar ofta hela sin yrkesverksamma tid vid myndigheten, vilken kan uppgå till . Med hänsyn härtill bör eventuell gallringstid för sådana uppgifter inte understiga . I Försvarsmaktens informationsdatabas behandlas bl.a. uppgifter från Faktiva och från information group (se avsnitt 5.3.1), vilka inhämtas genom prenumeration. När det gäller uppgifter från Faktiva behövs inga särskilda gallringstider, eftersom dessa upp- gifter rensas automatiskt . I fråga om prenumera- tionerna på och vissa nyhetsbrev skulle det vara olämpligt att ange en gallringstid. tillhandahålls genom CD-skivor och uppdateras via Internet. Dessa prenumerationer är öppna för vem som helst inom organisationen och motsvaras närmast av böcker i ett bibliotek. Sådan information omfattas av 2 kap. 11 § tredje punkten tryckfrihetsförordningen, den s.k. biblioteksregeln, och utgör därmed inte allmän handling hos myndigheten. Enligt nämnda bestämmelse undantas från begreppet allmän handling bl.a. tryckt skrift, ljud eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek. Med gallring avses att förstöra allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar på så sätt att det medför någon form av informationsförlust. Skyldighet att gallra kan således bara komma i fråga när det gäller allmänna handlingar, inte avseende information i bibliotek. Sådan information skall emellertid, i den mån den utgör personuppgifter, enligt huvud- regeln i personuppgiftslagen rensas (förstöras) när den inte längre behövs för de ändamål för vilka den registrerats. Gallring sker i första hand för att värna skyddet av den personliga integriteten. När uppgifter har bevarats eller längre har enligt vår uppfattning integritetsintressena till stor del spelat ut sin roll. Gallring är vidare inte den enda metoden för att tillgodose skyddet för den personliga integriteten. Andra metoder med samma ändamål är t.ex. sekretessbestämmelser. Som vi tidigare framhållit gäller i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet en mycket omfattande sekretess samt även i övrigt hårda säkerhetskrav för behandlade uppgifter. Dessa förhållanden gagnar skyddet för den personliga integriteten och talar också mot nödvändigheten av att ha särskilda gallringsregler. tjänas integritetsintresset inte alltid bäst av att så många uppgifter som möjligt gallras. I vissa fall har bevarandet av känsliga uppgifter visat sig vara till stor fördel för enskilda. Som exempel kan nämnas den högaktuella frågan om ersättning till tvångssteriliserade. Ett stort antal personer har nu fått upprättelse för tidigare allvarliga integritets- kränkningar, just på grund av att de känsliga uppgifterna inte har förstörts, utan i stället bevarats och därigenom kunnat utgöra underlag för att rekonstruera historiska händelseförlopp. Vidare bör offentlighetsprincipen och den minskade möjligheten till insyn i myndigheternas verksamhet för bl.a. forskning fram- hållas som skäl mot omfattande gallring i allmänhet inte minst i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet. Vid en samlad bedömning har vi mot denna bakgrund stannat för att inte föreslå några särskilda gallringsbestämmelser för de aktuella verksamheterna. Detta innebär att bestämmelserna i arkivlagen och personuppgiftslagen blir avgörande för frågan om bevarande och gallring i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet, oavsett om personuppgifterna behandlas i en databas eller inte. I praktiken innebär detta att allmänna hand- lingar som huvudregel skall bevaras och att de får gallras endast om har tillåtit det. För andra uppgifter, dvs. sådana uppgifter som inte utgör eller ingår i allmänna handlingar, gäller i stället att de skall rensas (förstöras) när de inte längre behövs för de ursprungliga ändamålen med registreringen. 9.2.1Sekretess och utlämnande av uppgifter till utländsk myndighet eller internationell organisation Vårt förslag: Utöver vad som framgår av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) får uppgifter för vilka sekre- tess gäller enligt den lagen lämnas ut till en utländsk myndighet eller en internationell organisation om utlämnandet tjänar den svenska statsledningen och det svenska totalförsvaret samt om lämnande uppgifter inte är till skada för svenska intressen. För uppgifter som behandlas i Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetstjänst och i Försvarets radioanstalts underrättelseverk- samhet gäller sekretess av olika skäl och av olika grad. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Enligt 2 § samma kapitel gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. I 5 § förordningen (2001:703) om viss behandling av person- uppgifter inom Försvarsmakten och finns en bestämmelse som anger under vilka omständigheter uppgifter skall kunna lämnas ut trots att sekretess gäller för uppgifterna. Bestämmelsen har sekretessbrytande karaktär och reglerar inte på vilket sätt uppgifterna får lämnas ut, dvs. om det får ske genom utlämnande på papper eller i elektronisk form. Något konsti- tutionellt hinder mot att regeringen genom en förordning medger att annars sekretessbelagda uppgifter lämnas ut myndigheter emellan föreligger inte. Regeringen kan dock inte genom föreskrifter i en förordning sätta åt sidan bestämmelser i en lag som exklusivt reglerar uppgiftsutbytet mellan myndigheter (jfr. m.fl., Sekretesslagen En kommentar, Suppl. 8, s. För att främja internationellt samarbete inom underrättelse- och säkerhetstjänsten anser vi att en bestämmelse motsvarande 5 § i förordningen om viss behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten och bör återfinnas i de av oss föreslagna förordningarna om behandling av uppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten respektive i Försvarets radioanstalts under- rättelseverksamhet (jfr. 3 § i förordningarna). Formuleringen att utlämnandet skall tjäna den svenska stats- ledningen och det svenska totalförsvaret är hämtad från förarbetena till lagen om försvarsunderrättelseverksamhet där syftet med försvarsunderrättelseverksamhetens utlandssamarbete slås fast (prop. 1999/2000:25 s. 11). Även om våra författningars tillämp- ningsområde är begränsat till automatiserad behandling av person- uppgifter och uppgifter i strukturerade register, så är de sekretessbrytande bestämmelserna i princip tillämpliga även om uppgifterna skulle lämnas ut på papper utan att ingå i ett strukturerat manuellt register. Bestämmelsen reglerar således inte formen för utlämnandet. 9.2.2Utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling Vårt förslag: Utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling i Försvarsmaktens försvarsunder- rättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarsmaktens underrättelseverksamhet skall inte regleras särskilt. Uppgifter kan lämnas ut från den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten eller på flera olika sätt. Utlämnande av uppgifter kan ske på traditionellt sätt i muntlig eller skriftlig form. Utlämnande kan också ske i elektronisk form på medium för automatiserad behandling, t.ex. genom användning av e-post, genom utlämnande på diskett eller cd-rom, eller genom direktåtkomst. Av dessa olika varianter är direktåtkomsten den mest känsliga och den behandlas därför särskilt i avsnitt 8.3.6. Att ett utlämnande sker på medium för automatiserad behandling innebär att informationen lämnas ut i elektronisk form på ett sådant sätt att mottagaren kan bearbeta informationen. En av de viktigare bestämmelserna i dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen är att uppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckliga och berättigade ändamål. behandling får inte ske på ett sätt som är oförenligt med de ändamålen. Bestämmelsen innebär att en uppgift som har samlats in för ett visst ändamål inte får lämnas ut, om utlämnandet är oförenligt med det ursprungligen angivna ändamålet. Även om dataskyddsdirektivet inte är tillämp- ligt på de aktuella verksamheterna hos Försvarsmakten och gäller personuppgiftslagens bestämmelser i denna del för de båda myndigheterna. Detta innebär att allt utläm- nande av personuppgifter måste stå i överensstämmelse med – eller i vart fall inte vara oförenligt med – de olika ändamål som gäller för behandling av personuppgifterna.