sou · GRB369 · 2004-01-01 00:00:00 — Används flera, t.ex. TV, periodiska skrifter och annonspelare under kampanjen skall intrycket hos samtliga till- sammans kunna vara avgörande för om marknadsföringen av alko- holdrycken skall anses särskilt måttfull. Kommersiella annonser för alkoholhaltiga drycker får enligt tryckfrihetsförordningen förbjudas i lag, se avsnitt 4.1. Eftersom det enligt utredningens förslag inte är fråga om att bedöma om reklamen för något annat än alkoholdrycker uppfyller måttfullhets- kravet kommer bestämmelsen inte i strid med bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, även om marknadsföringens för en alko- holdryck måttfullhet faktiskt bedöms med hjälp av utformningen av marknadsföringen för andra varor. Utredningen är medveten om att förslaget kan uppfattas som ett kringgående av tryckfrihetsförordningens bestämmelser, men att kringå dessa är inte avsikten med förslaget. Visserligen kan tryck- frihetsförordningen i stället ändras så att indirekt reklam för alko- holhaltiga drycker undantas från det skydd tryckfrihetsförord- ningen ger på samma sätt som gjorts för tobaksvaror, men en sådan reglering vore mer långtgående än det av utredningen lagda förslaget och skulle i förlängningen leda till att utrymmet för att använda varukännetecken för alkoholhaltiga drycker begränsas mer än enligt utredningens förslag. Med hänsyn till att tryckfrihets- förordningen är en grundlag skulle det gå åtskillig tid innan en änd- ring av den kunde träda i kraft. Vikten av att skydda folkhälsan medför att förändringar i detta fall bör träda i kraft . Eftersom vissa reklambärare, t.ex. utlandssänd TV, inte faller under svensk jurisdiktion bör det dock inte komma ifråga att ta med dessa i bedömningen av om marknadsföringen är särskilt måttfull. Utredningen är också medveten om att bestämmelsen kan leda till tillämpningsproblem p.g.a. svårigheter med att avgöra bl.a. vad som kan anses ingå i en och samma kampanj. Värdet av att det finns en möjlighet att förbjuda marknadsföring för en alkoholdryck när denna sedd för sig är särskilt måttfull men sedd tillsammans med annan marknadsföring brister i särskild måttfullhet får dock anses väga tyngre än de tillämpningsproblem som kan uppstå innan det etablerats en praxis på området. Den föreslagna lagändringen är formulerad på ett mycket generellt sätt eftersom det är omöjligt för lagstiftaren att förutse alla de olika marknadsföringsåtgärder och utformningar av marknadsföringen som kan förekomma. Ytterst får det därför lämnas upp till rättstillämparen att i de enskilda fallen avgöra vad som kan anses särskilt måttfullt. Förslag: Vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsum- enter skall i kommersiell annons i periodisk skrift inte få före- komma framställningar i bild som omfattar annat än en åter- givning av varan eller däri ingående råvara, enstaka förpack- ningar och varumärke eller därmed jämförligt kännetecken. Annonsens storlek skall inte få överstiga tabloidformat, dvs. I annonsen skall dryckens alkoholhalt tydligt anges men den får inte framställas som en positiv egen- skap. Annonsen skall inte få rikta sig till barn eller ungdomar under 25, koppla samman alkoholkonsumtion med framförande av fordon eller andra situationer eller tillfällen då det är av sär- skild vikt att vara opåverkad av alkohol för sin egen eller andras säkerhet skull, ge intryck av att alkoholkonsumtion ökar den fysiska, psykiska eller idrottsliga prestationsförmågan eller främjar social eller sexuell framgång eller att alkohol är ett naturligt inslag i vissa situationer eller vid firande av högtider eller andra tilldragelser, ge intryck av att alkohol har medicinska, narkotiska eller terapeutiska egenskaper eller att alkohol stimu- lerar, lugnar ned eller är en metod för att lösa problem eller konflikter, anspela på konsumtion av droger och andra skadliga ämnen, våld eller asocialt beteende, framställa stor alkohol- konsumtion på ett positivt sätt eller nykterhet eller måttlig konsumtion på ett negativt sätt, eller i övrigt brista i särskild måttfullhet genom det sammanhang i vilket den förekommer, strida mot god sed, använda sig av metoder som är opassande med tanke på konsumenten eller annars innehålla osanna eller vilseledande uppgifter om alkohol, alkoholkonsumtion, dess verkningar eller andra egenskaper. I utredningens direktiv har särskilt pekats på möjligheten att före- slå begränsningar i fråga om i vilka tidningar reklamen får före- komma, exempelvis om den tillåtna reklamen kan begränsas till tidningar vars huvudsakliga innehåll har anknytning till mat och dryck. Det är alltid önskvärt att författningar är tydliga, preciserade och lättillämpade. Av olika skäl kan det dock ibland vara omöjligt att i författningstext vara alltför detaljerad, eftersom det inte går att förutse alla de situationer som kan uppkomma men det ändå är önskvärt att dessa kan träffas av lagens bestämmelser. Förslag till begränsningar av reklam är, typiskt sett, ett område där det är nödvändigt för lagstiftaren att använda ord som måttfull, till- börlig och påträngande – ord vars värdemässiga innehåll inte alltid är självklart och dessutom kan komma att ändras över tiden – och därigenom lämna ett ganska stort mått av skönsmässiga bedömningar upp till lagtillämparen och den praxis som utarbetas. Så långt möjligt bör dock denna typ av reglering undvikas, särskilt i de fall man kan förutse särskilt stora tillämpningsproblem utan att de uppvägs av det otvetydiga värdet av bestämmelsen. Att vissa tillämpningssvårigheter kan komma att uppstå innan rättsläget klar- nat genom praxis är dock inte i sig skäl nog att avstå från en regle- ring. Att i det enskilda fallet avgöra vad en tidnings huvudsakliga innehåll är medför alltid gränsdragningsproblem och leder till tolk- ningsproblem för såväl enskilda som lagtillämparen. En ansvarig utgivare har också möjlighet att skapa en bilaga vars innehåll har anknytning till mat och dryck och därigenom kringgå ett förbud. Vad gäller begränsningar till tidningar med innehåll av mat och dryck kompliceras detta ytterligare av att många tidningar och tidskrifter har i vart fall några sidor med sådant innehåll och att det enligt utredningens bedömning inte på ett tillfredsställande sätt kan motiveras att en annons för vin är mindre skadlig för folk- hälsan i en tidning vars huvudsakliga innehåll är mat och dryck än den är i anslutning till artiklar om mat och dryck i andra tidningar. En reglering om att kommersiella annonser för alkoholdrycker i periodiska skrifter endast får förekomma i omedelbar anslutning till artiklar om mat och dryck är teoretiskt möjlig och skulle, om den fungerade som önskat, kunna bidra till att i vart fall den läse- krets som i större omfattning tar del av alkoholreklamen kan antas vara särskilt intresserad av mat och dryck samt att de som inte vill ta del av alkoholreklamen lättare kan undvika den. Även med en sådan lösning kan dock gränsdragnings- och tillämpningsproblem förutses, exempelvis uppkommer fråga om hur mycket redaktion- ellt material som skall krävas, och vilken kreativ nivå detta skall uppnå, för att alkoholreklam skall vara tillåten i tidningen eller tid- skriften. Det finns dock en rad tillfällen där alkoholens sociala och medicinska skadeverkningar gör sig särskilt kännbara och där det därför, trots de tillämpningsproblem som kan uppkomma, är sär- skilt viktigt att alkohol inte förekommer. Det finns också en rad tillfällen där det är önskvärt att alkohol inte förekommer eftersom det riskerar att påverka främst ungdomars föreställningar och attityder till alkohol och ge dem en förskönad bild av alkoholen och dess konsekvenser eller få dem att negligera de risker och skadeverkningar som är förbundna med alkohol. Vilka dessa är framgår framförallt av de etiska principer som de europeiska med- lemsländerna i WHO ställt sig bakom, se avsnitt 3.2. I samhället råder en stor samstämmighet kring vilka dessa till- fällen är. I trafiken, på arbetsplatser och under graviditet skall således alkohol inte förekomma. Dessutom skall barn och ungdom- ar skyddas mot alkoholens skadeverkningar under sin uppväxt. Enligt utredningens bedömning finns det inte skäl att göra skill- nad mellan olika alkoholdrycker beroende på om de utgör öl, starköl eller vin understigande en viss alkoholhalt. Några bärande folkhälsoskäl för att dryckerna skall behandlas olika finns inte. T.ex. används öl och andra alkoholdrycker med en alkoholhalt understigande 3,5 volymprocent ofta av barn i berusningssyfte och det bör därför inte komma ifråga att behandla alkoholdrycker med relativt sett låg alkoholhalt på annat sätt än de med hög alkoholhalt. Till saken hör också att dryckerna med relativt sett låg alkoholhalt i stor utsträckning produceras i och att det därför är tvek- samt ur ett EG-rättsligt perspektiv att behandla dessa drycker gynnsammare än andra drycker vad avser reklam. Enligt utredningens uppfattning bör alkoholreklam vara saklig och inrikta sig mera på varan som annonseras än ovidkommande och för varan irrelevant material som bilder på vårtsvin, elefanter, lejon, statyer, bilar, boxare och avklädda kvinnor. Samtliga nämnda exempel har, utredningen varit tillsatt, förekommit i kommersiella annonser för alkoholdrycker i periodiska skrifter. Alkoholreklam som inte är saklig spelar på känslor eller stämningar och påverkar människors attityder på ett annat, och för folkhälsan mera skadligt, sätt än saklig information gör. Osaklig reklam som spelar på känslor, stämningar och attityder är ofta livsstilsanknuten och väcker särskilt ungdomars intresse. Ungdomar bör så långt det är möjligt skyddas från påverkan av alkoholreklam. I reklamen förekommer också bilder på föremål eller företeelser som kan sägas ha någon form av naturligt samband med alkohol- drycker, även om det sambandet inte alltid är särskilt starkt. Dit hör exempelvis bilder på mat. Även sådana bilder väcker dock sär- skild uppmärksamhet och intresse för reklamen och är livsstils- anknutna. Ur folkhälsosynpunkt är det därför önskvärt att begrän- sa, eller ännu hellre förbjuda, användandet av bilder i de kommersi- ella annonserna i de periodiska skrifterna. Att tillåta vissa, men inte andra föremål eller företeelser på bild medför som huvudregel ock- så svåra gränsdragningsproblem för rättstillämparen. Det är därför nödvändigt att det av lagen klart framgår vilka föreställande bilder som är tillåtna. I punkten 5.1.1 riktlinjer (KOVFS 1979:5) för marknadsföring av spritdrycker, vin och starköl anges att framställning i bild som inte utgör varan i sig, i den ingående råvara, enstaka förpackningar eller kännetecken för den inte skall få förekomma. Utredningen anser att denna bestäm- melse är väl avvägd och föreslår därför att andra framställningar i bild än dessa inte skall få förekomma. Rent generellt väcker en stor annons mer uppmärksamhet, och kan därför antas påverka mer, än en liten gör, även om samman- hanget i vilket den förekommer och dess utformning är minst lika avgörande för om den brister i måttfullhet. Utredningen anser därför att den tillåtna annonsytan bör begränsas. Utredningens för- slag överensstämmer i huvudsak med den reglering som finns riktlinjer (KOVFS 1979:6) för marknadsföring av öl klass II. I riktlinjer anges också att reklamen inte får innehålla personliga uttalanden eller värdeomdömen. 1970:57 s. 69 f. anges att en typ av reklamargument som bör användas med viss försiktighet är åberopanden av intyg och utlåtanden, särskilt sådana som härrör från myndigheter och institutioner. Att intyg och utlåtanden bör användas med försiktighet är enligt utredning- ens bedömning en princip som mera berör allmän marknadsföring än just alkoholreklam, även om den naturligtvis har, ur utredning- ens synvinkel, positiva effekter även på alkoholreklamens område. Utredningen anser därför att alkohollagen inte är rätt plats att i lag införa en sådan bestämmelse. En översyn av marknadsrätten i stort ingår inte i utredningens uppdrag och utredningen lämnar inte något förslag om att en sådan bestämmelse skall föras in i annan lag heller. Utredningen finner ingen anledning att ifrågasätta att en sådan bestämmelse bidrar till att göra kommersiella annonsers innehåll sakligt och ur det perspektivet kan vara lämplig. Mot bak- grund av vad nu sagts får det, om det anses aktuellt, regleras på annat sätt, exempelvis genom riktlinjer Enligt TV-direktivet får hög alkoholhalt inte framhållas som en positiv egenskap hos dryckerna i TV-reklam för alkoholhaltiga drycker. Reklamens attitydpåverkande egenskaper och det faktum att framförallt barn och ungdomar kan antas bli tilltalade av en drycks höga alkoholhalt, eftersom det kan uppfattas som häftigt eller tufft, medför att det är viktigt för folkhälsan att reklam inte utformas så att en hög alkoholhalt framhålls som en positiv egen- skap. För att konsumenterna skall få en saklig och korrekt informa- tion och för att det skall kunna bedrivas en effektiv tillsyn över efterlevnaden av reglerna är det nödvändigt att dryckens alkohol- halt på ett tydligt sätt framgår i reklamen. Utredningen föreslår därför att det av annonsen klart skall framgå vilken alkoholhalt den annonserade alkoholdrycken har, men detta får inte göras så att en hög alkoholhalt framställs som något positivt. Barn och ungdomar är en särskilt känslig och skyddsvärd grupp som dessutom i större utsträckning än vuxna påverkas av reklam. I 4 kap. 8 § alkohollagen (1994:1738) stadgas att marknadsföring inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar. lagtexten eller förarbetena uttalas vad som avses med ungdomar. Utredningens bedömning är dock att det avseende i vart fall periodiska skrifter bör klargöras att det är personer som avses. I TV-direktivet anges att TV-reklam för alkoholhaltiga drycker inte får rikta sig speciellt till minderåriga. I rådsrekommen- dationen om barns och ungdomars alkoholkonsumtion uttalas att effektiva mekanismer skall upprättas för att se till att alkoholdryck- er inte utformas eller marknadsförs på ett sätt som särskilt tilltalar barn och ungdomar. Som punkter att särskilt beakta har bl.a. bokstäver, motiv och färger som förknippas med ungdomskulturen omnämnts. Så kallad alkoläsk har i andra länder ofta marknadsförts på ett sätt som riktar sig till barn och ungdomar genom just bokstäver, motiv, färger och stilarter. Exempelvis har Hooch marknadsförts med en tecknad som mera fört tankarna till en seriefigur (torde vara en i drycken ingående råvara och skulle därmed falla inom det av utredningen föreslagna tillåtna området för fram- ställningar i bild). I den föreslagna bestämmelsen tydliggörs, genom givna exempel, redan i lagtext på vilket sätt annonser i periodiska skrifter kan riktas till barn och unga. Det finns situationer då det är särskilt farligt både för egen och andras säkerhets skull att vara påverkad av alkohol. Dit hör t.ex. framförande av fordon, användning av maskinell utrustning, vissa sporter (t.ex. motorsport), fallskärmshoppning, skärmflygning, bergsklättring, vildmarksliv, jakt och , fiske och båtliv. I TV- direktivet anges att TV-reklam för alkoholhaltiga drycker inte får förknippa konsumtion av alkohol med bilkörning. I den brittiska branschregleringen stadgas att reklamen inte får skildra aktiviteter eller platser där det vore osäkert eller oklokt att dricka alkohol. Särskilt får i reklamen inte alkoholkonsumtion förknippas med användande av maskinell utrustning, framförande av motorfordon, aktiviteter med anknytning till vatten eller höjder eller någon annan sysselsättning som kräver koncentration för att kunna utföras på ett säkert sätt. Enligt Svenska Bryggareföreningens överenskom- melse beträffande alkoholdrycker får i reklamen inte förekomma situationer då det enligt allmänt vedertagen uppfattning inte skall förekomma alkoholkonsumtion, t.ex. bilkörning, graviditet, arbete och under sportutövning. Reklam påverkar människors attityder och i förlängningen beteenden. Utredningen anser det därför vara av stor vikt att alkohol inte förknippas med några situationer då konsumtion av alkohol medför särskilt stora risker och föreslår att detta regleras i lag. I TV-direktivet stadgas att TV-reklam för alkoholhaltiga drycker inte får förknippa konsumtion av alkohol med förbättrad fysisk prestation eller ge intryck av att konsumtion av alkohol bidrar till social eller sexuell framgång. I den finska lagen används istället begreppet prestation utan att detta begränsas till fysisk sådan. Utredningen anser att begreppet inte bör reserveras endast för fysiska prestationer men att det tydligare än i den finska lagtexten bör framgå vilka prestationer som avses. I annonser för alkoholdrycker har utredningen varit tillsatt förekommit annonser som genom uttalanden i stil med det finns alltid något att fira i kombination med text som studenten, förlovning och liknande i det närmaste uppmanat till konsumtion av alkohol. Med tanke på den påverkan reklamen har på framförallt unga människors attityder och inställningar till företeelser anser utredningen att reklam som ger intryck av att alkohol är ett naturligt, eller närmast omistligt, inslag i vissa situa- tioner, som t.ex. efter att ha varit med om en chockartad upplevelse eller vid firande av högtider och andra tilldragelser, inte bör få förekomma. Enligt TV-direktivet får TV-reklam för alkoholhaltiga drycker inte göra gällande att alkohol har terapeutiska egenskaper eller att den är ett stimulerande eller lugnande medel eller ett medel för att lösa personliga konflikter. För att skydda folkhälsan är det enligt utredningens mening lika viktigt att alkohol inte framställs som ett medel för att lösa problem som ensamhet eller tristess. Det är också viktigt att det inte ges intryck av att alkohol har narkotiska egenskaper. Som exempel på detta kan nämnas att det förekommer tillverkning av cannabisöl, dvs. öl med en smaktillsats (utan narko- tikaklassat ämne) av en cannabisväxt, och att reklam för en sådan produkt skulle kunna ge intryck av att drycken har narkotiska egenskaper. Med tanke på reklamens attitydpåverkande effekter framförallt hos ungdomar är det också viktigt att reklamen inte anspelar på konsumtion av droger och andra skadliga ämnen som t.ex. tobak, våld eller asocialt beteende. Detta är också något som särskilt betonas i rådsrekommendationen om barns och ungdomars alko- holkonsumtion. Anmärkas bör att reklam för t.ex. cannabisöl risk- erar att bryta också mot denna punkt. Av samma anledning är det viktigt att reklamen inte framställer stor alkoholkonsumtion på ett positivt sätt eller nykterhet eller måttlig konsumtion på ett negativt sätt. I TV-direktivet stadgas också att TV-reklam för alkoholhaltiga drycker inte skall upp- muntra till överkonsumtion av alkohol eller ge en negativ bild av nykterhet eller återhållsamhet. I den finländska lagstiftningen finns förutom sex punkter hämt- ade från TV-direktivet också en sjunde enligt vilken reklam är för- bjuden om den står i strid med god sed, i den används metoder som är opassande med tanke på konsumenten eller om den annars ger osanna eller vilseledande uppgifter om alkohol, alkoholkonsum- tion, dess verkningar eller andra egenskaper. I finsk praxis används ofta denna punkt i kombination med någon eller några av de sex övriga för att ingripa mot olämplig reklam. Utredningens förslag till sjunde punkt liknar den finska men för att tydliggöra sambandet med 4 kap. 8 § alkohollagen har mått- fullhetskriteriet uttryckligen nämnts och som exempel givits att det sammanhang i vilket den kommersiella annonsen förekommer skall beaktas. I en periodisk skrift som huvudsakligen riktar sig till små- barnsföräldrar eller vars läsekrets till stor del utgörs av barn och ungdomar eller vars huvudsakliga innehåll är sådant att det är förenat med särskilda risker för den enskilde att förknippa det med alkoholdrycker eller är sådant att det enligt allmänt veder- tagen uppfattning inte bör förknippas med alkohol, t.ex. trafik, sport, arbete eller utbildning, kan det normalt inte anses särskilt måttfullt att i periodiska skrifter införa kommersiella annonser för alkoholdrycker vid marknadsföring till konsumenter. I vissa fall kan det inte heller anses särskilt måttfullt att placera kommersiella annonser i omedelbar anslutning till redaktionellt eller annat mate- rial som riktar sig till särskilt skyddsvärda grupper. Detta gäller främst barn och ungdomar . Det är i många fall svårt att avgöra vad en tidnings eller tidskrifts huvudsakliga innehåll är. Vad gäller framförallt barn och ungdomar kan dock tillsynsmyndig- heten inhämta uppgifter från läsvaneundersökningar som ger en objektiv bild av den faktiska läsekretsens sammansättning. Barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp och dessutom en grupp som har svårt att kritiskt granska och värja sig mot reklam- budskap. Vad som beträffande barn och ungdomar skall anses som en stor del av en tidnings eller tidskrifts läsekrets lämnas ytterst upp till rättstillämparen att bedöma, men utredningen utgår från att man kan anse att är en stor del av läsekretsen. övrigt lämnas upp till rättstillämparen att bedöma vad som är särskilt måttfullt. Förslag: Ett begränsat förbud mot användning av kännetecken i kommersiella annonser för alkoholhaltiga drycker skall införas vid marknadsföring till konsumenter för att därigenom minska möjligheterna att göra indirekt reklam för drycker med högre alkoholhalt. Lättöl är en alkoholhaltig lättdryck, dvs. en dryck som innehåller högst 2,25 volymprocent alkohol. Marknadsföringen av lättdrycker regleras inte i alkohollagen. En återkommande kritik mot lättöls- reklamen är att den utgör indirekt reklam för öl med högre volym- procent alkohol. Förpackningarna för ett och samma ölmärke är ofta förvillande lika vad avser färg, layout och märkessärskiljande kännetecken oavsett vilken volymprocent den innehåller. Reklamen för lättöl utgör reklam för ett varumärke, men sam- bandet mellan marknadsföringen av lättöl och öl med högre volym- procent alkohol är enligt utredningens mening uppenbar. Det har också gått att konstatera att en reklamkampanj för lättöl ökar försäljningen av samma märkes starköl (jfr SOU 1998:8 s. 137). Marknadsföringen av lättcider och cider fungerar på liknande sätt som marknadsföringen för lättöl och öl eller starköl. I sammanhanget bör anmärkas att cider är en vanlig berusningsdryck bland unga flickor (Leifman, skål för det nya millenniet, 2003, s. 110). har bedömt att de svenska alkoholreklam- reglerna inte iakttar de gemenskapsrättsliga kraven på konkurrens- neutralitet (inom bryggerisektorn). Främsta skälet för detta är att lättöl är en unik svensk produkt som utländska bryggerier inte tillverkar. Den öl med högre volymprocent alkohol de tillverkar är fortfarande föremål för vissa reklamrestriktioner även om det reklamförbud som fanns i lagstiftningen fram till nu är borta. I sak kvarstår alltså omständigheter som gör att konkurrens- neutraliteten kan ifrågasättas. Eftersom marknadsföringen av de alkoholhaltiga lättdryckerna utgör indirekt reklam för alkoholdrycker anser utredningen att även denna reklamföreteelse omfattas av utredningens direktiv. är det enligt svensk lag tillåtet att vid marknadsföring av alkoholdrycker under 15 volymprocent till konsument använda kommersiella annonser i periodiska skrifter. var det förbjudet. Den nya bestämmelsen kan antas leda till att indirekt reklam kommer att göras för bl.a. spritdrycker genom att drycker med en alkoholhalt under 15 volymprocent ges namn, och deras förpack- ningar ett utseende, som starkt påminner om tillverkarens starkare drycker. Som exempel kan nämnas Smirnoff Ice och Breezer, som är färdigblandade drinkar med en alkoholhalt på omkring 5 volymprocent men för tankarna till spritdryckerna vodka respektive rom. De icke önskvärda konsekvenser som mark- nadsföringen av lättöl och lättcider tidigare fört med sig riskerar därför att accentueras ytterligare. Generellt sett kan sägas att de färdigblandade drinkarna tilltalar ungdomar.