sou · GRB337d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Pendlingsnetto för personer som fick pendlingsbidrag och som pendlade över lokal arbetsmarknadsgräns Flytt- och pendlingsnetto för flyttningsbidragen 2002. Arbetsförmedlingarnas arbete med flyttningsbidragen har också störst positivt netto för de som dag- eller veckopendlar med pendlingsstöd. Övriga storstadsregioner har positiva men betydligt mindre pendlingsnetton. Flyttnettot för flyttningar över länsgräns med bohagstransport och starthjälp överensstämmer i stora drag med flyttnettot för inrikes flyttningar över länsgräns. Den stora skillnaden är att har ett betydligt större flyttnetto för flyttningsbidragstagarna än vad och län har medan både och framför allt län har betydande flyttningsöverskott för de inrikes flyttningarna i hela befolkningen. Att har ett negativt flyttnetto för flyttningsbidragen beror sannolikt på att de arbetssökande från norra är överrepresenterade bland flyttningsbidrags- mottagarna och denna grupp flyttar i större utsträckning till än till de båda övriga storstadslänen. Det är inte realistiskt eller kanske för den delen önskvärt att sträva efter att bryta de dominerande geografiska flyttströmmarna. En utgångspunkt måste vara att arbetet med flyttningsbidragen styrs av tillgången på arbetstillfällen. Det man däremot kan sträva efter är att komplettera dessa flytt- och pendlingsströmmar för att motverka lokal arbetskraftsbrist även i andra regioner. Detta kräver dock sannolikt starkare ekonomiska incitament än vad som finns . Ett krav som förefaller rimligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är att flyttbidragen i första hand riktas till arbetssökande som söker och flyttar till arbete i regioner där det råder brist på arbetskraft i det sökta yrket. De grupper som kommer i åtnjutande av flyttningsbidragen har förhållandevis goda förutsättningar på arbetsmarknaden jämfört med samtliga öppet arbetslösa eller i åtgärder. De är yngre, har högre utbildning och har varit inskrivna . Det är också en relativt stor andel, mellan , av de arbetssökande som har varit inskrivna än när de blir beviljade flyttningsbidrag. Det är tveksamt om bidragen i dessa fall kan betraktas som en integrerad del av förmedlingsarbe- tet. RRV:s undersökning visar att många arbetssökande skaffar ett Arbetsförmedlingarnas arbete med flyttningsbidragen jobb först och skriver endast in sig på förmedlingen för att få flytt- bidrag. Antalet beslut om flyttningsbidrag, med undantag av pendlings- bidraget, minskar vidare kontinuerligt i takt med att de arbets- sökande uppnår fler inskrivningsdagar vilket antyder att flyttnings- bidragen inte används särskilt aktivt för att skärpa kraven på vidgat geografiskt sökområde . Besluten om ersättning för bohagstransport respektive starthjälp följer i relativt stor utsträckning de åldersvisa variationer som finns för de inrikes flyttningarna. Åldersgränsen bidrar till att flytta fram tyngdpunkten i beviljningen av ersättning och start- bidrag till åldrarna varefter antalet beviljade bidrag sjunker kraftigt. Det tycks vara betydligt svårare att nå de som är , de med lägre utbildningsnivå och de med längre inskrivningstid. Förklaringen till detta är troligen att flyttningsbi- dragen inte utgör en tillräcklig ekonomisk stimulans för att få människor som inte redan är flyttbenägna att flytta. Pendlingsbidragen är de bidrag som i störst utsträckning når de som är något äldre och som har varit inskrivna . Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det rimligt med ett krav på brist i den mottagande regionen, dvs. att arbetsmarknads- politiken i första hand stödjer flyttar för yrkesgrupper som inte redan finns representerade bland de arbetssökande i den mottag- ande regionen. Denna slags regel finns endast för vecko- pendlingsbidraget. 7Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning 7.1Arbetsmarknadsåtgärder och geografisk rörlighet Arbetsmarknadspolitiken påverkar den geografiska rörligheten på en rad olika sätt. Arbetslöshetsersättningens nivå kan i sig påverka människors benägenhet att söka jobb och därmed också benägen- heten att söka jobb i andra regioner än hemregionen. En studie av den sänkning av a-kassan från som ägde rum , där de som omfattades av sänkningen jämförs med dem som inte omfattades, visar att sänkningen ökade benägenheten att gå från arbetslöshet till sysselsättning . Effekten var dessutom synlig innan regeln infördes.1 En översikt över makroekonomiska studier som har gjorts av geografisk rörlighet tyder på att de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna snarare har bidragit till inlåsning av arbetskraften än till ökad rörlighet.2 Det finns en rad studier som visar att sysselsättnings- åtgärderna bidrar till skapa geografiska inlåsningseffekter, bl.a. i form av att sökaktiviteten minskar och att individer som kanske annars skulle ha flyttat väljer att stanna kvar. En undersökning av deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder visar att både antalet sökmetoder och söktimmar var betydligt högre bland öppet arbetslösa än bland åtgärdsdeltagare. Av dem som var öppet arbetslösa uppgav att de inte sökt något jobb under intervjuveckan jämfört av dem som deltog i arbetsmarknadsutbildning eller jobbåtgärd.3 Det har också varit möjligt att urskilja inlåsningseffekter i form av minskad flytt- 1 , Vejsiu (1999): Do Benifit Cuts Boost ? Swedish Evidence from the 1990s, Working paper IFAU 1998:8, . 2 Calmfors , Hemström (2002): Vad vet vi om den svenska arbetsmarknadspolitikens effekter, IFAU, Rapport 2002:8, . 3 Ackum Agell (1996): Arbetslösas sökaktivitet, Expertbilaga till SOU 1996:34 Aktiv Arbetsmarknadspolitik, Arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande, . Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning benägenhet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder på länsnivå 1966 19934 och 1970 1989.5 Men kortsiktiga inlåsningseffekter kan också betraktas som en naturlig följd av att de arbetssökande koncentrerar sig på att ta sig igenom en utbildning eller annan åtgärd och behöver därför inte vara ett problem. Det finns studier som visar att åtgärdsdeltagare söker mindre aktivt som åtgärden pågår men mer aktivt efter åtgärdens slut.6 Men det finns också studier som visar att arbetsmarknadsåtgärder kan leda till geografiska inlåsnings- effekter i form av lägre benägenhet att ta jobb utanför hemregionen även efter genomgången utbildning. Denna geografiska inlåsnings- effekt förklarades framför allt av att sannolikheten för att få ett jobb minskade generellt för dem som hade genomgått arbetsmark- nadspolitiska åtgärder.7 En annan studie av deltagare i arbetsmarknadsutbildning (A-utb), beredskapsarbete och arbetslivsutveckling (ALU) , visar att benägenheten att flytta till arbete eller pendla över lokal arbetsmarknadsgräns efter genomgången åtgärd varierar mellan olika slags åtgärder. Rörligheten efter arbetsmarknadsutbildningen var högre än efter övriga åtgärder. Detta kan förklaras av att arbetsmarknadsutbildningen är mer generell och ger mindre platsspecifika kvalifikationer än de båda andra åtgärdsformerna. Både beredskapsarbete och arbetslivsutveckling innebär också att de arbetssökande får kopplingar till arbetsplatser och bygger upp ett lokalt nätverk som ökar möjligheterna att få arbete lokalt. Pendling över lokal arbetsmarknadsgräns var en vanligare form av geografisk rörlighet än arbetsmarknadsrelaterade flyttningar, både för de som hade genomgått åtgärder och för de som var öppet arbetslösa.8 4 (1995); Den interregionala omflyttningen i : Konsekvenser av arbetsmarknadsläge, arbetsmarknadspolitik och regionala levnadsomkostnader, 33. 5 (1992): Internal Gross Migration in : and Regional Labour Market Conditions, Economic Studies no 292, . 6 Wadensjö E (1999): Arbetsmarknadens funktionssätt i : En beskrivning baserad på nya intervjudata, , . 7 (2003): Employment, Mobility and Labor Market Programs, IFAU Working paper 2003:3. 8 (2003): Labour Market Programmes and Geographical Mobility: Migration and Commuting among Programme Participants and Openly Unemployed, IFAU Working Paper 2003:6, . Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning 7.2Påverkar flyttningsbidragen den geografiska rörligheten? Tidigare studier visar att flyttbidragens effekter på den geografiska rörligheten endast är marginella. Frågan är om flyttningsbidragen påverkar individers flyttbenägenhet eller om de endast har karak- tären av ekonomisk hjälp till personer som skulle ha flyttat även utan bidrag? Storrie och Nättorp konstaterar i en studie av hur starthjälpen påverkade inrikes flyttningar att variationen i starthjälpsbeloppets storlek liksom förekomsten av starthjälp endast hade en försumbar effekt på antalet flyttare. Flytt- ningarna skulle endast minska marginellt om startbidraget togs bort helt.9,10 finner i en studie av länsvisa flyttningar 1972 1986 inget samband mellan flyttningsbidragets storlek och den geografiska rörligheten. Han konstaterar att om startbidraget ska behållas så måste det motiveras utifrån rättviseskäl och inte utifrån dess effekter på geografisk rörlighet.11 En enkätundersökning av flyttningsbidragsmottagare visar att av dem som fick starthjälp och av dem som fick ersättning för bohagstransport ansåg att bidraget inte påverkade deras beslut att flytta överhuvudtaget. ansåg att bidragen påverkade deras beslut att flytta i viss eller liten utsträckning. av dem som fick starthjälp och av dem som fick ersättning för bohagstransport ansåg att bidragen påverkade deras beslut i stor utsträckning. RRV drar slutsatsen att Huvuddelen av bidrags- mottagarna skulle ha flyttat även utan bidrag och många har inte behov av arbetsförmedlingens stöd för annat än att få sin bidrags- ansökan godkänd.12 Undersökningen tyder också på att bidragen var viktigare för de äldre, de som varit arbetslösa () samt de som hade högre högst utbildning 9 Storrie och (1997): Starthjälp geografisk rörlighet 1978 1995 och en utvärdering av starthjälpen, Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvär- deringsstudier (EFA), , 10För många av de studerade åldersgrupperna påverkar starthjälpsbidraget flyttningarna negativt, dvs. ju högre starthjälpsbelopp desto mindre flyttningar vilket antyder att modellerna inte är korrekt specificerade. En förklaring kan vara att modellerna endast tar hänsyn till vakanser och avstånd mellan lokala arbetsmarknader och inte andra faktorer som påverkar flyttningar, t.ex. utbildningsutbud. 11Westerlund (1992): Internal Gross Migration in . , Simulu and Regional Labour Market Conditions, Economic Studies nr 292, Nationalekonomiska insitutionen, . 12Riksrevisionsverket (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effek- tivitetsrevisionen RRV 2001:20, sid. 11-12. Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning gymnasium eller lägre utbildning, dvs. grupper som är svagare på arbetsmarknaden. Man konstaterar emellertid att ersättningen för bohagstransporterna var av större betydelse för dem som innan flytten var bosatta i och som ofta hade längre flyttväg. av bidragsmottagarna sade dock att de troligen skulle ha flyttat även om de inte fått någon ekonomisk ersättning.13 7.3Ökar flyttningsbidragen individers möjligheter till sysselsättning? En annan fråga är i vilken utsträckning flyttningsbidragen leder till en förbättrad matchning mellan arbetssökande och vakanser och i förlängningen en högre sysselsättning. Antalet matchningar (i det här sammanhanget används matchning synonymt med nyanställ- ning) beror på såväl antalet lediga platser som antalet arbets- sökande. Fler lediga platser och arbetssökande kan förväntas inne- bära fler möten mellan företag och arbetssökande och därmed fler matchningar. Förmedling och vägledning/rådgivning för arbetslösa syftar till att effektivisera matchningsprocessen på arbetsmark- naden. En högre matchningseffektivitet innebär att det med ett givet antal arbetssökande krävs färre lediga platser för att lika många nyanställningar ska komma till stånd. Om sannolikheten att fylla en utlyst vakans ökar, så ökar också den förväntade lönsamheten för varje enskilt företag att försöka nyanställa. återrapporteringskrav enligt regleringsbrev omfattar redovisning och analys av indikatorer för förändringar av matchningseffektiviteten i enlighet med det metod- utvecklingsarbete AMS redovisade . AMS studerar hur matchningsprocessen har utvecklats 2002, med som jämförelseår, och konstaterar att det varken för eller för de lokala arbetsmarknaderna kan urskiljas någon signifikant försämring av matchningsprocessen. Matchningspro- cessen studeras genom att antalet personer i obalansen samt antalet vakanser anmälda till arbetsförmedlingen antas förklara dels antalet personer i obalansen som har fått arbete på den öppna arbets- marknaden, dels antalet avrapporterade platser.14 13RRV:s undersökning bygger på 490 slumpmässigt utvalda personer av 12 000 som fått starthjälp varav svarade. Då urvalet är begränsat bör nedbrytningen på olika mottagandekategorier tolkas med försiktighet. 14Omarsson Abukar (2002): Matchingseffektivitetens utveckling , Utred- ningsenheten, AMS . Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning Det finns emellertid metodologiska problem som hänger sam- man med att den kausala relationen mellan de oberoende och de beroende variablerna inte nödvändigtvis är särskilt stark. Detta problem framhålls också av författarna till rapporten. De arbets- sökande kan ha fått annat jobb än sådant som var anmält vid arbetsförmedlingen och det är tveksamt om ens majoriteten av de lediga platserna annonseras genom den offentliga arbetsförmed- lingen. Vakanser kan vidare avrapporteras av annat skäl än att de blivit tillsatta av arbetssökande som varit anmäld vid arbets- förmedlingen. Matchningen uttryckt som antal nytillsatta platser kan också dölja suboptimala förhållanden, både vad gäller matchning av kom- petens och vad gäller geografisk matchning. När en läkare matchas till en plats som lokalvårdare, så kan matchningen betraktas som suboptimal. Eftersom regelverket för beviljning av respenning och startbidrag inte innehåller något krav på att kontrollera att arbets- sökande med den kompetens som flyttas inte redan finns i mot- tagarregionen kan matchningen också bli suboptimal ur ett regio- nalt perspektiv. Det är svårt att utifrån denna slags studie säga något om arbetsförmedlingarnas bidrag till att öka matchnings- effektiviteten. undersökning visar att en tredjedel av dem som mottog flyttningsbidrag 1999 hade återinskrivits . återinskrevs som öppet arbetslösa medan var inskrivna som deltidsarbetslösa eller ombytessökande. De med endast grundskoleutbildning var överrepresenterade bland de återinskrivna (jämfört av de högskoleutbildade) liksom de som var under 25 och hade beviljats bidrag av särskilda skäl samt de som hade deltagit i arbetsmarknadspolitiska program . Av dem som återinskrevs var de med lägre utbildning, längre inskrivningstid innan flytten och de något äldre överrepresen- terade. Mot bakgrund av att det också var för denna grupp som flyttbidragen hade störst betydelse kan resultatet tyda på att de grupper för vilka flyttstöden betyder mest i flyttbeslutet är också de som har minst att vinna på en flytt.15 Men det krävs både mer omfattande studier och studier på för att säga något om flyttningsbidragens egentliga effekter på sysselsättningen. 15 (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effekti- vitetsrevisionen RRV 2001:20, sid. 11 12. Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning 7.4Ökar flyttning de arbetslösas möjligheter till sysselsättning? En studie av arbetslösa i hela befolkningen 1996 visar att en flytt till annan ort inte nödvändigtvis behöver öka möjligheterna att få sysselsättning. De som flyttade till annan lokal arbetsmarknad 1990 var i något större utsträckning sysselsatta än de som inte flyttade. Under lågkonjunkturen hade situa- tionen förändrats så att sannolikheten att få jobb inte skiljde sig signifikant för flyttare jämfört med stannare. För dem som flyttade var sannolikheten att få jobb lägre än för de som stannade kvar. Detta när hänsyn hade tagits till kön, ålder, utlandsfödda, utbildning och bostadsregion. En strategi som lönade sig betydligt bättre för de arbetslösa var att utbilda sig, i alla fall . De som utbildade sig respek- tive 1990 1993 hade dubbelt så stor respektive en halv gång så stor chans att få jobb som de som inte utbildade sig. Detta när hänsyn har tagits till kön, ålder, utländsk härkomst, utbildning och hemregion.16 Resultatet av undersökningen ska inte förstås som att geografisk rörlighet saknar betydelse för sysselsättningen. Undersökningen belyser inte betydelsen av arbetspendling och den förmår inte heller fånga betydelsen av de flyttningar som företas i syfte att inte riskera arbetslöshet. Studien ger dock inte något entydigt stöd för att en flytt ökar chanserna att bli sysselsatt för dem som väl har blivit arbetslösa. Detta illustrerar att en flytt i sig inte nödvän- digtvis löser några sysselsättningsproblem. Det handlar istället om vem som flyttar till vilket slags arbete och till vilken region, dvs. om mer kvalitativa aspekter av flyttningar. 7.5Vilka effekter är rimliga att förvänta sig? Vilka effekter är det då rimligt att förvänta sig av flyttningsbidra- gen? Attitydundersökningar bidrar till att ge en bild av hur benä- genheten att flytta eller pendla ser ut i befolkningen. I en under- sökning av 2 900 individer i åldrarna 18–var positiva till att flytta till arbete och studier i grannlän eller annan del av landet (se tabell 7.1). De arbetslösa var i genom- 16Nutek (2000): Arbetskraftens rörlighet: Ett smörjmedel för tillväxt, R2000:15, . Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning snitt mer positiva till att flytta över länsgräns än de som var lång- tidssjukskrivna, pensionärer/sjukpensionärer eller deltidsarbetande. De arbetslösa var dock mindre positiva än de som var heltidsarbe- tande. Inställningen till dagpendling var mer positiv än inställ- ningen till att flytta över länsgräns. var positivt inställda till att dagpendla medan var positivt inställda till veckopendling. var negativt inställda till vecko- pendling.17 Studien tyder på att det finns en potential framför allt vad gäller dagpendling, men också i viss utsträckning till att flytta. Längden på dagpendlingen definierades dock inte i den fråga som ställdes vilket gör resultatet svårtolkat. Vilken inställning har du till att flytta över länsgräns till arbete eller studier? Annan del av landet Varken negativ eller positiv Källa: TCO (2002): Att pendla eller flytta: En rapport om hur det svenska folket ser på pendling och flyttning, , Tabell två. Liknande frågor ställda till den förvärvsarbetande befolkningen gav ett något annorlunda resultat framför allt vad gäller inställningen till veckopendling. av de tillfrågade skulle föredra att veckopendla om de inte kunde få arbete i sin hemkommun (se tabell 7.2). skulle föredra att flytta om de blev arbets- sökande medan skulle föredra att öka sin geografiska rörlighet på något sätt, dvs. antingen veckopendla eller flytta. Men majoriteten, , skulle välja ett alternativ som innebar att de kunde bo kvar på sin hemort. Att alternativet pendling över kommungräns inte finns försvårar tolkningen av resultatet. Det är möjligt att den relativt stora grupp på som varken skulle utbilda sig eller bli mer rörliga skulle fördra alternativet att dagpendla, om än utanför normalt pendlingsavstånd. 17 TCO (2002): Att pendla eller flytta: En rapport om hur det svenska folket ser på pendling och flyttning, . Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning att flytta från sin bostadskommun var större för de arbetslösa än för de förvärvsarbetande. Undersökningen visar också att det finns skillnader mellan män och kvinnor i vilken typ av strategi som framstår som mest attraktiv. Kvinnor är betydligt mindre benägna att veckopendla än vad männen är. Men framstår veckopendlingsalternativet som lika viktigt som flyttningsalternativet för kvinnorna. 17 pro- cent av kvinnorna skulle föredra att veckopendla medan skulle föredra att flytta. Det viktigaste alternativet för kvinnorna är att utbilda sig i bostadskommunen medan veckopendling är det viktigaste alternativet för männen. Om du var arbetssökande och inte kunde få arbete i din hemkommun, vilket alternativ skulle du föredra? (Andel av de för- värvsarbetande, procent) Vill bo kvar: Fortsätta att vara arbetssökande Kan tänka sig att flytta: Flytta till utbildning i annan kommun Källa: Enligt opublicerade resultat från den enkätundersökning som presenteras i rapporten disk Ministerråd (2002): Nöjda så in i : Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, . Enkätresultaten finns vid kulturegeo- grafiska institution, , och uppgifterna har sammanställts av . Hur ser då den framtida generationen på det här med flytt och pendling? I en enkät till ungdomar i gymnasiets avgångsklasser 1996 angav av kvinnorna och en tredjedel av männen att de inte skulle vilja leva större delen av sitt liv på den nuvarande bostadsorten. av männen skulle kunna tänka sig bo kvar på orten större delen av sitt liv jämfört av kvin- norna. Kvinnor var mer benägna att göra radikala miljöombyten, Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning medan männen var mer villiga att tänka sig ständigt återkommande resande.18 Individen kan i flyttbeslutet antas väga förlusten av en mängd platsspecifika tillgångar i hemregionen, bl.a. sociala relationer till släkt och vänner och kännedom om lokala förhållanden, mot de fördelar som kan uppnås genom en flytt. Flyttningsbidragen i sin nuvarande utformning, dvs. med syfte att täcka de direkta kost- naderna för den geografiska rörligheten, kan antas väga relativt lätt i en sådan kalkyl. För att utgöra incitament för flyttningar måste det ekonomiska stödet sannolikt vara betydligt större än dagens flyttningsbidrag. I pendlingsbeslutet ser beslutssituationen något annorlunda ut. Ett beslut att dag- eller veckopendla innebär inte att individen tvingas bryta upp från sin hemmiljö på samma sätt som vid en flytt. Beslutet att börja dagpendla över längre sträckor handlar om att väga den minskade tid som kan läggas på familj och fritid och de ekonomiska kostnaderna för arbetspendlingen, mot nyttan av att kunna bo kvar men ändå nå en större arbetsmarknad. Det är troligt att ersättning för direkta reskostnader väger något tyngre i en sådan kalkyl. I beslutet om att börja veckopendla är de sociala kostnaderna av att inte få möjlighet att träffa familj eller vänner i veckorna större än för dagpendlingen men de kan fortfarande inte förväntas vara riktigt lika stora som i flyttbeslutet. De beslut om ersättning för bohagstransport samt starthjälp som fattades vittnar om att det är svårt att stimu- lera geografisk rörlighet utanför det naturliga flyttmönstret, dvs. att nå de äldre, de med lägre utbildning och de med längre inskriv- ningstider. Men det blygsamma antalet beviljade pendlingsbidrag tyder också på att det krävs större stimulanser för att göra pendling utanför normalt pendlingsavstånd attraktivt. 18 , Fürth (1997): 70-talister: Om värderingar förr, nu och , , . 8Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft 8.1En definition av begreppet nyckelperson En viktig bakgrund till utredningen är att regeringen inom den nya regionala utvecklingspolitiken konstaterar att tillgången till kvalifi- cerad arbetskraft är en av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå tillväxt i mindre lokala arbetsmarknader samt för att en god service- och välfärdsnivå ska kunna upprätthållas. För att motverka den ojämna regionala utvecklingen efterfrågas i direktiven till denna utredning andra åtgärder för att främja tillgången på nyckel- personer, i mindre lokala arbetsmarknader men också i tillväxtregi- oner.