sou · GRB341d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Kommittén skall enligt sina direktiv belysa och utvärdera den till- synsverksamhet som bedrivs inom Polisen och åklagarväsendet. Därutöver skall en granskning göras av regleringen av samt organi- sationen och handläggningsrutinerna för internutredningsverksam- heten. I detta kapitel redogörs närmare för de undersökningar kommit- tén gjort och hur vi gått till väga i vårt arbete. 5.2Kartläggning av nuvarande regelverk och tillämpning Innehållet i nuvarande författningsreglering har studerats på sed- vanligt sätt genom en genomgång av lagförarbeten, doktrin och praxis. En redogörelse för huvuddragen av nuvarande förhållanden har lämnats i kapitlen 2-4. För att få ett vidare perspektiv på frå- gorna har kommittén därutöver gjort en genomgång av tidigare utredningsarbeten och frågornas behandling i riksdag och regering. Redogörelsen, som redovisas i avsnitt 3.3.1, 3.4.1 och 4.2, omfattar bakåt i tiden. närvarande kommitténs sekreterare vid ett semina- rium där bjudit in personer från rätts- väsendet, media och högskolan samt företrädare för invandrar- organisationer. Kommitténs ordförande och sekreterare har be- sökt Riksåklagaren och Tillsynsenheten vid . Kommitténs sekreterare har sammanträffat med företrädare för Ekonomibyrå och Utvecklings- och strategi- enheten. Både och Riksåklagaren har tillhanda- hållit ett vidlyftigt material rörande tillsynsverksamheten, statistik- program, m.m. Kommitténs sekreterare har deltagit vid ett av anordnat tillsynsseminarium i ; företrädare för tio polismyndigheter närvarade. Sammanträffandena har haft som huvudsakligt syfte att få information om det praktiska tillsynsarbetet. För att få information om hur tillsynsarbetet har skett och vilka brister som upptäcks vid tillsynsarbetet har kommittén granskat samtliga protokoll från tillsynsbesök och inspektioner av polisens och åklagarmyndigheternas brottsutredande verksamhet – . Protokoll har inhämtats från , , och Justitiekanslern. Kommittén har också tillställt Riksåklagaren och Rikspolis- styrelsen en enkät med ett flertal frågor. Enkäten syftade till att ge kommittén ett underlag avseende respektive myndighets organisa- tion och handläggningsrutiner för tillsyn. Kommittén har också haft kontinuerliga telefonkontakter med företrädare för Rikspolis- styrelsen och Riksåklagaren. Enligt direktiven skall kommittén samråda med den särskilda ut- redaren i . Kommitténs sekreterare har samman- träffat med den särskilde utredaren och utredningens sekreterare. Kommittén har tillställt samtliga polismyndigheter och åklagarmyndigheter frågor om antalet anmälningar mot an- ställda inom Polisen och åklagare. Frågorna har syftat till att ge kommittén information om mängden anmälningar. Vidare har syftet varit att få kunskap om vad anmälningarna leder till – antalet inledda förundersökningar, väckta åtal samt fällande domar – och hur de handläggs. Kommittén har också ställt frågor till om antalet anmälningar mot åklagare och poliser som inkommit till nämnden . Frågor har också ställts om nämndens beslut i disciplinfrågan. För att få mot- svarande information från personalansvars- nämnd har nämndens verksamhetsrapporter granskats. har också fått uppgifter om antalet anmälningar och handlägg- ningen m.m. av Riksåklagaren. Redovisning av undersökningarna har lämnats i avsnitt 4.3.3 och 4.5.3. Kommittén har besökt internutredningsenheten och ansvariga åklagare i och kommitténs sekreterare har haft sammanträffande med internutredningsenheten och ansvarig åklagare i och har per telefon samtalat med cheferna för övriga internutredningsenheter och flertalet av för enheterna avdelade åklagare. Kommitténs ordförande och sekreterare har sammanträffat med vice riksåklagaren och chefen för tillsynsenhet. Kommittén har också granskat samtliga protokoll från Justitie- ombudsmannens inspektioner av internutredningsenheter – . Redovisning har lämnats i 4.3.4. 5.3Kartläggning av de övriga nordiska ländernas regelverk och organisation För att fullgöra uppdraget att undersöka hur övriga nordiska länder har ordnat sin tillsyns- och internutredningsverksamhet, har kommittén tillställt varje lands justitiedepartement en förfrågan därom. Kommittén har också besökt Justis- og politidepartementet i och där sammanträffat med, förutom företrädare för departementet, en statsadvokat som företrädde Statsadvokaten och en ledamot – advokat – av ett saerskilt etterforskningsorgan (SEFO) i . En sammanställning av kartläggningen – som kommitténs sekreterare ansvarar för – finns i bilaga 3. I detta kapitel redovisas sådana reformönskemål som faller inom kommitténs olika uppdrag och som kommit till uttryck i skilda sammanhang . Det gäller till en början uppdraget att granska om den ordinära tillsynen av Polisen och åklagarväsendet säkerställer medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll. Därefter behandlas uppdraget att granska regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet. Redogörelsen upptar reformönskemål som kommit till uttryck i offentligt tryck och från statliga myndigheter. Åsiktsyttringar i media behandlas inte. betänkande 1998/99:JuU5 Utskottet behandlade i detta betänkande ett regeringsförslag om ändringar i Polisens styrsystem (budgetpropositionen för prop. 1998/99:1 utgiftsområde 4 Rättsväsendet) jämte motioner väckta med anledning av propositionen. I propositionen föreslogs – såvitt här är av intresse – att skulle anta regeringens för- slag att polisstyrelsen skulle vara styrelse för en polismyndighet och att ensam skulle ha ansvaret för tillsynen över polisverksamheten. I motion Ju918 (mp) yrkades att riks- dagen hos regeringen skulle begära en utredning om hur en oberoende tillsyn av polismyndigheternas verksamhet borde ut- formas innan en ändring godtogs. Enligt utskottet skulle förslaget att slopa länsstyrelsernas till- synsansvar inte innebära att tillsynen över Polisen skulle minska, särskilt med tanke på att länsstyrelsernas faktiska tillsyns- verksamhet hade haft en mycket liten omfattning. Utskottets uppfattning var att om fick det huvudsakliga ansvaret för den löpande tillsynen borde en effektiv verksamhet med hög kvalitet och nationell överblick kunna upprätthållas. Mot denna bakgrund tillstyrkte utskottet regeringens förslag och på- pekade att det dessutom finns en rad andra, utomstående myndig- heter – JO, JK, revisorer, och Datainspektionen – som utövar tillsyn över Polisen. Utskottet avstyrkte därför bifall till motion Ju918 i denna del. betänkande 1999/2000:JuU11 I betänkandet behandlade utskottet förslag från revisorer som syftade till att höja kvaliteten i det arbete som polis och åklagare utför när det gäller brottsutredningar. Revisorerna förslog bl.a. att tillsynen över polisen och åklagarna borde utövas av ett oberoende organ (förs. 1999/2000:RR7, se nedan under 6.1.5). Utskottet behandlade även ett antal motioner som rörde frågor om organisationsförändringar, kvalitetsaspekter och utbildning. Utskottet konstaterade att frågan om tillsynen över polis- verksamheten tidigare behandlats i utskottet. Utskottet hade då ställt sig bakom regeringens förslag och avstyrkt ett motions- yrkande om att frågan om en oberoende tillsyn skulle utredas. Utskottet erinrade inledningsvis om vikten av att förunder- sökningsverksamheten håller en hög kvalitet och noterade att åtgärder vidtagits för att förbättra den. Under den utfrågning som utskottet nu hållit i ärendet hade också framkommit att åklagare ofta deltar i inspektions- verksamhet. Även de efterföljande analyserna sker i viss utsträck- ning gemensamt. Revisorernas förslag om ett uppdrag till Riks- polisstyrelsen och Riksåklagaren att bedriva gemensam tillsyn ansågs därför redan vara tillgodosett. Utskottet delade emellertid revisorernas uppfattning att det fanns skäl att överväga inrättande av ett oberoende tillsynsorgan. Värdet av en sådan extern kontroll skulle dock vägas mot andra argument. Här avsåg utskottet de gränsdragningsproblem som kunde föreligga i förhållande till andra tillsynsorgan. ansåg att frågan borde utredas och föreslog att regeringen skulle göra det. Utskottet var inte enigt utan vissa ledamöter reserverade sig mot tillsättande av ytterligare ett tillsynsorgan. De som reserverade sig (s och v) delade majoritetens uppfattning om vikten av en hög kvalitet i förundersökningsverksamheten. Man kunde emellertid inte ställa sig bakom önskemålet om ytterligare ett tillsynsorgan. Den tänkta konstruktionen skulle innebära inrättande av en myndighet som inte skulle ha någon annan uppgift än att utöva till- syn. Tillika är tillsyn normalt en fråga för chefsmyndigheten. Hur en sådan tillsynsmyndighet förhåller sig till regeringsformen framstod dessutom som oklart. betänkande 2000/01:JuU23 I betänkandet behandlade utskottet propositionen 2000/01:92 7 kap. jämte motioner väckta i anledning av propositionen. I propositionen föreslog regeringen att skulle anta förslag om förändringar som rör bestämmelser om åklagare (se nedan). I motion Ju18 (m) yrkades att hos regeringen skulle begära en lagreglering av överprövningsförfarandet inom åklagarväsendet. Utskottet konstaterade att har godkänt riktlinjerna för överprövningsförfarandet och att överprövnings- verksamheten vid åklagarmyndigheterna bedrivs enligt dessa (se JuU 1984/85:30). I den mån det behövs mer detaljerade föreskrifter i ämnet ansåg utskottet att det var rimligt att det skedde i form av föreskrifter inom åklagarväsendet. I sammanhanget påpekade utskottet att beslutade ett tillkännagivande om att regeringen skulle låta utreda frågan om ett oberoende organ för tillsyn över polis och åklagare (bet. 1999/2000:JuU11). Utskottet anförde vidare att i kommitténs direktiv (dir. 2000:101) nämns bl.a. att den skall analysera vilken betydelse överprövnings- verksamheten har för att tillgodose de krav som bör ställas på en effektiv tillsyn. Utskottet ansåg att kommitténs arbete borde avvaktas innan ytterligare överväganden gjordes i ämnet. borde därför avslå motion Ju18. betänkande 2001/02:JuU1 Utskottet behandlade i detta betänkande budgetpropositionen för (prop. 2001/02:1 utgiftsområde 4 Rättsväsendet) jämte motioner väckta under den allmänna motionstiden. I motion Ju328 (kd) begärdes att det skulle inrättas en särskild åtalsnämnd med uppgift att överpröva åtalsbeslut. Utskottet konstaterade att frågan om överprövning av åtalsbeslut behandlats tidigare (se ovan bet. 2000/01:JuU23). Utskottet hänvisade även nu till denna kommittés direktiv (dir. 2000:101) och på samma skäl som tidigare förslog utskottet att avslå motionen. I detta avsnitt redovisas, utöver regeringens uttalanden om till- synen, även i vissa fall remissinstansernas yttranden. uttalanden i samband med behandlingen av vissa nedan behandlade propositioner har redovisats. Proposition 1995/96:110 Riktlinjer för åklagarväsendets organisation I propositionen, som behandlade nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation, föreslogs att beslutsfattandet skulle decentraliseras från central till regional nivå. Regeringen uttalade att detta skulle medföra ett ökat krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksamheten. Någon uttrycklig bestämmelse om överåklagarnas tillsynsansvar föreslogs emellertid inte. Proposition 2000/01:92 om 7 kap. I propositionen föreslog regeringen ändringar i bestämmelserna om åklagare i 7 kap. . Beträffande frågan om att över- prövningsförfarandet skall författningsregleras hade Riksåklagaren i sin promemoria En översyn av 7 kap. rättsgångsbalken gjort be- dömningen att tillsynen och överprövningsskyldigheten inom varje åklagarmyndighet även i fortsättningen borde utövas av över- åklagare och vice överåklagare. Enligt Riksåklagaren fanns det ingen anledning att göra överprövningsförfarandet alltför formalistiskt och domstolsliknande och därför lämnades inget förslag om en för- fattningsreglering i frågan. JO (genom chefsJO ) hänvisade i sitt remissvar till JO:s skrivelse till (se nedan under 6.1.3) i vilken JO bl.a. ifrågasätter om den rättsligt inriktade tillsynen inom åklagarväsendet har den omfattning och inriktning som krävs för att upprätthålla allmänhetens förtroende för åklagarnas befattning med förundersökningsverksamheten. JK ifrågasatte om det inte vore lämpligt att det av regleringen i 7 kap. uttryckligen framgår att den enskilde har en möjlighet att få ett åklagarbeslut prövat på nytt av en annan och högre åklagare, särskilt för att på så sätt bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för åklagarnas handläggning. och ansåg att det inte var orimligt att rätten till överprövning eller själva förfarandet reglerades i 7 kap. . I likhet med Riksåklagaren fann regeringen att det inte var nöd- vändigt att författningsreglera överprövningsförfarandet. Det skulle vara en uppgift för Riksåklagaren att närmare bestämma formerna för överprövningsverksamheten, som i grunden är en del av åklagar- väsendets interna kontrollverksamhet. Mot bakgrund av att regeringen beslutat om direktiv för denna kommitté (dir. 2000:101) ansåg regeringen att ytterligare överväganden i frågan inte borde göras förrän i anslutning till att kommittén redovisar sitt arbete. Skrivelse till (JO:s dnr 1418- 99 m.fl.) JO har i olika sammanhang uppmärksammat brister i handlägg- ningen av brottsutredningar. Främst vid JO:s löpande tillsyn och i samband med inspektioner har JO riktat kritik mot såväl polisens som åklagarnas brottsutredningsverksamhet. I denna skrivelse har JO specifikt behandlat frågan om behovet av en översyn av den ordinära tillsynen och internutredningsverksamheten. Bakgrunden till skrivelsen är att JO på eget initiativ inspekterat intern- utredningsenheter vid Polismyndigheterna i och län samt Polismyndigheterna i och i JO:s uttalanden beträffande internutredningsverksamheten redovisas nedan under avsnitt 6.2.2. I skrivelsen har chefsJO () uttalat att frågan om extern tillsyn över polis och åklagare bör utredas. Detta bl.a. mot bakgrund av att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen över polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet enligt JO är otillräcklig. Enligt JO avser tillsyn i stor utsträckning annat än rättssäkerhetsfrågor och den inriktas sällan på granskning av handläggningen av enskilda ärenden. JO pekar också på att även om tillsynsverksamhet skulle utvidgas till att avse även handläggningen av enskilda ärenden, kommer en sådan tillsyn i många fall inte avse handläggningen från början till slut, eftersom åklagare är förundersökningsledare i många ärenden (och alltid i ärenden med anmälan om brott begånget av polis). JO ifrågasätter bl.a. om den rättsligt inriktade tillsynen inom åklagarväsendet avseende särskilda fall har den omfattning och in- riktning som krävs för att den på ett tillfredsställande sätt skall kunna bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för åklagarnas befattning med förundersökningsverksamheten. JO påpekar också att tillsynen närmast kan betecknas som en på statis- tisk och annan allmän information grundad kontroll av åklagar- verksamhetens effektivitet, produktivitet och måluppfyllelse i övrigt. En sådan kontroll kan enligt JO av naturliga skäl inte ge någon information om den rättsliga kvaliteten i handläggningen av de enskilda ärendena. Beträffande överåklagarnas kontrollverksamhet påpekar JO att tillsyn i egentlig bemärkelse utmärks bl.a. av att den utövas av någon som är organisatoriskt fristående i förhållande till den verk- samhet som kontrollen avser. JO framhåller i detta avseende att hade tillsyn över polisverksamheten var läns- polismästaren förhindrad att utöva tillsyn över den egna verksam- heten. Kontrollen och tillsynen inom åklagarväsendet av ärende- handläggningen i särskilda fall är, enligt JO, begränsad till att avse överprövningsärenden och ärenden där enskild anmält åklagare för brott eller på annat sätt framfört klagomål mot åklagares hand- läggning av ett ärende. 6.1.4Remissvar på betänkandet Den centrala polisen (SOU 2000:25) I avsnitt 3.3.1 har redogjorts för /förslag om att Säkerhetspolisen och skall slås samman och att tillsynen över denna nya centrala polis skall utövas av en oberoende tillsynsnämnd med parlamentarisk sammansättning. I samma avsnitt redovisas kortfattat för de remissvar som avgetts, vilka kommittén skall beakta i sitt utredningsuppdrag. Behovet av att se över tillsynen över operativa verksamhet har påtalats av flera remissinstanser. Många har dock ansett att denna fråga skall lösas samband med att denna kommitté lämnar sitt förslag om den ordinära tillsynen över polis och åklagare. Följande synpunkter lämnades i denna del. fann det mindre lämpligt att inrätta ytterligare ett kontrollorgan eftersom tillsynen över och insynen i Polisens verksamhet redan sker av åtskilliga externa och interna organ. Mot denna bakgrund och att en utredning om behovet av och förutsättningarna för att skapa ett oberoende tillsynsorgan för Polisen och åklagarväsendet var nära förestående, avstyrkte Riks- polisstyrelsen förslaget. framhöll att även de lokala polismyndigheternas kriminalunderrättelseregister borde bli föremål för granskning av ett oberoende organ. i ansåg att frågan om ett oberoende kontrollorgan lämpligen skulle beredas vidare inom ramen för den aviserade utredningen om behovet av och förutsättningarna för att skapa ett oberoende tillsynsorgan för Polisen och åklagarväsendet. JK och JO ansåg att frågan om tillsyn över den centrala polisverksamheten och Säkerhetspolisen borde avgöras först i samband med regeringens överväganden i fråga om uttalande (bet. 1999/2000:JuU11) om att tillsätta en utredning med uppdrag att överväga inrättandet av ett oberoende organ att utöva tillsyn över polis och åklagare. revisorers förslag angående organisationsförändringar inom rättsväsendet (1999/2000:RR7) Efter att ha undersökt organisationen inom rättsväsendet lämnade revisorer ett förslag till om bl.a. tillsynen över polis och åklagare. Revisorerna menade att polisens och åklagarnas prestationer i stort mättes uteslutande i kvantitativa termer. Revisorerna uppgav att det fanns risk för att en koncentra- tion på att redovisa i kvantitativa mått kunde innebära att redo- visningen av verksamhetens kvalitet kom i andra hand. Det fanns också risk för att rättssäkerhetsfrågorna inte uppmärksammades tillräckligt, eftersom det är svårt att redovisa rättssäkerhetens utveckling. Revisorerna menade också att det var svårt att få en uppfattning om kvaliteten på polisens och åklagarnas arbete. Revisorerna ansåg att tillsynen över förundersökningsverksam- heten inte var tillräcklig. Den kritik som framkommit mot för- undersökningarnas kvalitet visade att en ökad tillsyn över för- undersökningsarbetet var nödvändig. Revisorerna föreslog därför att tillsynen över polisens förundersökningsarbete och åklagarnas förundersökningsledarskap skulle förstärkas. Revisorerna menade också att polisens och åklagarnas förundersökningsarbete måste ses som en helhet och att tillsynen därför borde utföras i ett samman- hang. Invändningar från bl.a. , och om att åklagare redan deltar i inspektions- verksamheten av Polisen behöver inte innebära att åklagarnas egen verksamhet ingår i inspektionen. Revisorerna föreslog ett tillkänna- givande av innebörd att en utredning skulle tillsättas för att utreda frågan huruvida ett oberoende tillsynsorgan bör inrättas inom rättsväsendet. Utredningen borde också lämna förslag på hur ett sådant organ kan organiseras. I avvaktan på resultatet av en sådan utredning borde och Riksåklagaren få i uppdrag att gemensamt bedriva tillsyn över polis och åklagares förunder- sökningsarbete. betänkande 1996/97:JuU10 I betänkandet behandlade utskottet ett antal frågor rörande Polisen som väckts genom motioner under den allmänna motionstiden. I motion Ju207 (mp) begärdes att en utredning med uppgift att se över Polisens interna granskning mot poliser som begått brott i tjänsten skulle tillsättas. I motion Ju214 (s) anfördes att det fanns ett behov av en ordentlig genomlysning av utredningsförfarandet av anmälningar mot polisernas tjänsteutövning. konstaterade att efter det att motionerna väckts hade dåvarande biträdande riksåklagaren av Riksåklagaren och Riks- polisstyrelsen fått i uppdrag att göra en översyn av det interna kontrollsystemet inom åklagar- och polisverksamheten (se avsnitt 4.2). Vidare hade Justitiekanslern på uppdrag av regeringen kartlagt behovet av att ytterligare stärka kontrollen inom den offentliga förvaltningen. Uppdraget avsåg såväl kontrollen över myndig- heternas medelsförvaltning som den övriga kontrollen över verk- samheten och förhållandena inom myndigheterna. I rapporten skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning hade – vad avser kontrollsystemen inom åklagarväsendet och Polisen – justitiekanslern konstaterat att han inte ville föregripa slutresultatet av Axel Moraths arbete. Utskottet ansåg att resultatet av de på- gående utredningarna borde avvaktas och avstyrkte därför bifall till motionerna. betänkande 1997/98:JuU18 Utskottet behandlade i detta betänkande ett antal motioner från den allmänna motionstiden som rörde olika frågor med anknytning till Polisen. I motion Ju215 (s) anfördes att någon annan instans än Polisen borde utreda de brott som poliser misstänks för; frågan om det krävdes en ny myndighet eller om sådana utredningar kunde utföras av någon befintlig myndighet borde ses över. Enligt motion Ju217 (mp) borde en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsättas för att utreda handläggningen av de våldsbrott poliser anmäls för och komma med förslag till åtgärder; bl.a. nämndes att all misstanke om polisvåld måste utredas av en från Polisen fristående instans. Utskottet konstaterade att Axel Morath i sin rapport () angett att den gällande internutred- ningsverksamheten objektivt sett höll hög, eller rent av mycket hög, kvalitet och uppfyllde väl de krav som kunde ställas och att den rådande organisationen i huvudsak borde bestå (se avsnitt 4.2). Rapporten hade sänts på remiss. Utskottet konstaterade att frågan om att lägga utredningar om anmälningar mot poliser på något annat organ än Polis och åklagare nu varit föremål för översyn och att ett fortsatt beredningsarbete pågick. Resultatet av det pågående arbetet borde enligt utskottets mening avvaktas, varför utskottet avstyrkte bifall till motionerna. betänkande 1998/99:JuU5 Utskottet behandlade i detta betänkande ett regeringsförslag om ändringar i Polisens styrsystem (budgetpropositionen för , prop. 1998/99:1 utgiftsområde 4 Rättsväsendet) jämte motioner väckta med anledning av propositionen. I motion Ju508 (v) yrkades att någon annan instans än Polisen borde utreda de brott som poliser misstänks för. Utskottet konstaterade att frågan om interna utredningar inom Polisen och ett likalydande motionsyrkande hade behandlats tidigare . Då konstaterades att frågan om att lägga utredningar om anmälningar mot poliser på något annat organ än Polis och åklagare varit föremål för översyn och att beredningsarbetet pågick inom Riksåklagaren och Rikspolisstyrel- sen. Enligt vad utskottet nu inhämtat arbetade och Riksåklagaren för en regionalisering av den interna brottsut- redningsverksamheten. Enligt utskottets uppfattning fanns det inte nu anledning att hos regeringen begära att någon från Polis och åklagare fristående instans skall överta detta utredningsansvar. Bifall till motionen avstyrktes. betänkande 1999/2000:JuU6 I detta betänkande behandlade utskottet ett antal motioner som väckts under den allmänna motionstiden rörande olika frågor om Polisen. Motionerna rörde bl.a. Polisens arbetsuppgifter, Polisens arbetsmetoder och polisutbildningen. I motion Ju226 (v) begärdes att utredningar som gäller anmälningar mot polispersonal skulle handläggas av oberoende utredare. I motion Ju234 (s, v) föreslogs en lex inom Polisen. Motionsönskemålet tog sikte på en reg- lering som motsvarar den i 2 kap. 7 § lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område.