sou · GRB360d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Systemet omfattar åtta stora elproducenter och sätter ett tak på CO2- utsläppen 2003. Taket ligger på 22 Mton CO2 och minskar sedan med 1 Mton CO2 till 20 Mton CO2 . Utsläppsrätterna tilldelas gratis till företagen och baseras på anläggningarnas utsläpp . Av de åtta deltagande företagen fick de två i särklass största, Elsam och Energi E2, tillsammans av utsläppsrätterna. Sanktions- avgiften är per ton CO2 som fattas i förhållande till reduk- Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel skedde 12 trans- aktioner och alla deltagande företag mötte sina åtaganden. Beslut har ännu inte fattats om handelssystemet skall fortsätta . I har industrin och staten slutit avtal om energi- effektiviseringar . I utbyte mot dessa energieffektivise- ringar ges vissa forskningsbidrag samt löfte om att inte införa nya energiskatter. Energieffektiviseringsmålen sätts med hjälp av ett benchmarking-system, med krav på att nederländsk industri i en global jämförelse skall ligga inom de bästa . tillsatte miljö- och ekonomiministerierna en kommis- sion med uppdrag att undersöka möjligheterna till handel med CO2. Kommissionen presenterade sin rapport . I denna framhålls att ett internationellt handelssystem ger större fördelar än ett nationellt handelssystem. För att utnyttja det internationella systemet fullt ut framhålls att måste överge sin policy att uppnå av reduktionerna nationellt och internationellt. I avsaknad av ett internationellt handelssystem skulle dock enligt kommissionen tjäna på att ha ett nationellt handelssystem. I detta fall föreslår kommissionen ett nedströms- system4 där el inkluderas indirekt, dvs. emissioner från elproduk- tion räknas hos kunden. För att systemet inte skall bli för admi- nistrativt krångligt för små konsumenter ligger kvotplikten på distributörerna. Kommissionen föreslår vidare att systemet skall träda i kraft stegvis och börja med stora aktörer . I princip föredrar kommissionen att utsläppsrätterna tilldelas genom auktion och intäkterna från denna auktion recirkuleras, t.ex. via en energi- skatterabatt. För energiintensiva företag som är utsatta för inter- nationell konkurrens, bör enligt kommissionen tilldelningen base- ras på performance standard. Företagen skall få gratis tilldelning av utsläppsrätter upp till nivån för performance standard. Ytter- ligare behov måste tillgodoses på marknaden för utsläppsrätter. 4 När kvotplikten läggs på importörer av fossila bränslen eller i distributionsledet kallas ansatsen uppströmsansats. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs på de anlägg- ningar/utsläppskällor som släpper ut gasen. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel Lyckas företagen bättre än standarden kan de sälja utsläppsrätter. Dessa performance standards skall uttryckas som utsläpp av CO2 per producerad enhet. Reduktionsmålen för företag i den utsatta sektorn är alltså relativa. Kommissionen föreslår att samma princip som används för benchmark-systemet också skall ligga till grund för performance standard. Detta har dock visat sig vara svårt eftersom energieffektiviseringsmåtten, som använder schablon- siffror för insatsel, inte lätt låter sig räknas om till faktiska ut- släppsreduktioner. Något beslut om att införa ett inhemskt system för utsläpps- rätter i har inte fattats och pågår förberedelser inför deltagande i ett eventuellt gemensamt EU- handelssystem. Den norska regeringen föreslog att ett nationellt system för handel med utsläppsrätter skall införas . Systemet skall vara så brett som möjligt och omfatta koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och från industriella processer samt lustgas, perfluorkarboner och svavelhexafluorid från industriella processer. Avsikten är att den initiala tilldelningen av utsläpps- rätterna i första hand skall ske genom försäljning, men gratiskvoter kan av konkurrensskäl tänkas . Efter att ett regimskifte skett , föreslog den nya regeringen att ett smalare handelssystem dessutom skall införas . Detta handelssystem skall endast omfatta de sektorer som inte omfattas av CO2-skatt, dvs. metallproduktion, gödsel, petrokemi, raffinaderier, karbider samt cement, kalk och leka.5 Tilldelningen av utsläppsrätter skall vara gratis och uppgå till av utsläppen . Sanktions- avgifter fastställs . beslutade i enlighet med dessa förslag . har detaljutformningen av systemet vidtagit, i vilken industrin givits tillfälle att framföra sina synpunkter. 5 Dock inte fiskeri som också är befriad från CO2-skatt. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel 6.5Vad krävs för att länka olika system i ett internationellt handelssystem? Mot bakgrund av vad som hänt på klimatpolitikens område torde för en överblickbar framtid de industrialiserade länderna fortskrida längs två spår. De flesta länderna kommer att ratificera Kyotoprotokollet och börja implementera inhemska styrmedel för att möta de bindande åtagandena. torde följa en annan klimatstrategi, som åtminstone inledningsvis inte kommer att länkas till den internationella regimen. Det är inte troligt att Kyotoprotokollet i ett inledningsskede leder till ett sammanhållet, integrerat handelssystem för utsläpps- rätter. Det är mer sannolikt att det växer fram olika nationella och/eller regionala handelssystem, som i ett senare skede länkas i olika utsträckning inom ramen för Kyotoprotokollets regler för handel med utsläppsrätter. pågår ansträngningar att utveckla ett handels- system för EU-länderna. I ett antal länder finns eller planeras också inhemska system6. Av många skäl är det viktigt att dessa parallella ansträngningar länkas och i slutändan sammanjämkas i ett globalt handelssystem. Det förtjänar återigen påpekas att enligt Kyotoprotokollet skall användningen av de flexibla mekanismerna Joint Implementation och Internationell Handel med Utsläppsrätter vara supplementär i förhållande till inhemska åtgärder. förtyd- ligar detta genom att de inhemska åtgärderna skall utgöra en be- tydande del i partens ansträngningar för att uppfylla sina åtagan- den. Att bedöma om de flexibla mekanismerna är ett supplement till åtgärder som vidtas på hemmaplan kan göras genom uppskatt- ning av effekterna på utsläppen eller genom en ekonomisk bedömning av kostnaden för landets nationella och klimatpolitiska program. Länkningen är ett kritiskt element i en långsiktig strategi för att reducera utsläppen av växthusgaser. Ur klimatsynpunkt kan de långsiktiga minskningarna av utsläppen av växthusgaser som är nödvändiga för att stabilisera klimatet endast uppnås om länderna med de största utsläppen deltar i en gemensam klimatstrategi och att de som påtagit sig förpliktelser lever upp till dessa. 6 och har infört nationella handelsprogram. , , och överväger att införa nationella system. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel nomisk synpunkt kan dessa utsläppsminskningar nås på billigast sätt genom en integrerad, global marknad för växthusgaser. Handel mellan nationella handelsprogram kommer att resa ett antal legala, ekonomiska och miljömässiga frågor. Framför allt finns det två komponenter i handelssystemet som måste vara koordinerade för att olika system skall kunna länkas: Enheten som det skall handlas med måste vara väl definierad. De olika länderna kommer att tilldelas utsläppsrätter baserade på legalt bindande åtaganden. Ett registersystem för att följa handeln med varan mellan olika handelssystem. Initialt torde endast länder med ett utvecklat myndighetssystem delta, eftersom det endast är dessa länder som kan garantera att handeln kommer att ske effektivt. En internationell kontrollgrupp utövar årlig kontroll av beräk- ningsmetodik och rapporteringsformat samt gör kontroller baserade på länderbesök. Kyotoprotokollet tar upp en del av dessa frågor i samband med fastställande av regler för handeln enligt protokollet. Kyotoproto- kollet definierar enheten7 som det skall kunna handlas med ut- tryckt i CO2-ekvivalenter (t.ex. en enhet av assigned amount) och etablerar ett system för att följa transaktioner genom ett system av nationella register. Dessa två element är centrala för att kunna länka olika system. Vissa komponenter i handelssystemet har betydelsefulla klimat- mässiga, ekonomiska, och fördelningsmässiga konsekvenser och tas upp i Kyotoprotokollet: övervakning och kontroll av utsläpp system för att uppfylla förpliktelser Endast länder som har ett starkt inhemskt system för övervakning, kontroll, beräkningsmetodik, rapporteringsformat, nationellt regis- 7 Delegationen har valt att använda enheten utsläppsrätt som samlingsnamn för de olika utsläppsrätter som skapats och kan handlas med i det föreslagna handelssystemet, nämligen den initiala tilldelningen (AAU:s), de projektbaserade mekanismerna gemensamt genom- förande (ERU:s) och mekanismen för ren utveckling (CER:s) samt sänkor (RMU:s). Dessa begrepp definieras i kapitel 5. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel ter och ett starkt sanktionssystem för de aktörer som inte lever upp till sina förpliktelser kan delta i ett internationellt handelssystem. Vidare måste en internationell övervakningsmyndighet skapas med uppgift att fastställa det totala utsläppstaket, ansvara för det internationella registret som länkas med de nationella registren, följa och registrera alla transaktioner, upprätthålla ett utsläpps- konto för alla deltagande länder, som gör det möjligt att i slutet av varje åtagandeperiod kontrollera att varje land levt upp till sina åtaganden och att samtliga transaktioner som påverkar parternas tilldelade mängder också reflekteras i de nationella registren Även om en harmonisering av dessa komponenter i handels- systemet inte är nödvändig torde det av politiska skäl vara en för- utsättning för att avtalsslutande parter skall erkänna utsläppsrätter från deltagande länder. Detta gäller speciellt länder som inte ingår som avtalsslutande parter i Kyotoprotokollet. Därutöver finns det element som inte är koordinerade i Kyotoprotokollets handelsregler och som inte torde vara väsentliga att koordinera för att länka olika handelssystem: var i förädlingskedjan skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs sättet att initialt fördela utsläppsrätterna vilka gaser och sektorer som ingår Däremot kan ur konkurrenssynpunkt frågan om tilldelningsprincip för fördelning av utsläppsrätter liksom vilka sektorer som ingår i handelssystemet skapa problem. Ambitionsnivån i de nationella systemen kan variera utan att detta påverkar möjligheterna att länka systemen. Däremot är det troligt att länder med lägre åtgärdskostnader har mindre intresse av att länka ihop systemen än länder med höga åtgärdskostnader. tjänar båda länderna på möjligheten att handla med varandra. Landet med höga åtgärdskostnader får tillgång till ett billigare alternativ som landet med låga åtgärdskostnader får möjlighet till en större intäkt genom att landet med högre åtgärdskostnader är villigt att betala mer än åtgärdskostnaden. 7EU:s förslag till handel med utsläppsrätter presenterade en grönbok om handel med utsläppsrätter. Avsikten var att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter inom EU och om förhållandet mellan en sådan handel och andra politiska strategier och åtgärder mot klimatförändringar. I grönboken angav kommissionen riktlinjer för hur ett handelssystem med utsläppsrätter inom EU skulle kunna se ut och ställde också en rad frågor rörande utformningen av ett sådant system. Medlemsländerna och andra intressenter upp- manades att lämna synpunkter. Mot bakgrund av de synpunkter som grönboken föranledde lade kommissionen fram ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU1. enades Europeiska Unionens Råd (miljöministrarna) om en gemensam ståndpunkt rörande innehållet i direktivet2. I detta kapitels första avsnitt redogörs för innehållet i direktivet, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse i de- cember 2002. Direktivförslaget, som nedan ofta benämns handels- direktivet, framgår i sin helhet av bilaga 2. I kapitlet redogörs där- efter för hur stor andel av utsläppen som direktivet torde komma att täcka i de olika EU-länderna (7.2). Tillämpningen av EG-rätten på ett nationellt plan sker till stora delar på basis av reglernas direkta effekt, dvs. reglernas förmåga att ge enskilda rättigheter eller ålägga dem skyldigheter som nationella organ måste respektera. Effekten av EG-rätten i de nationella rätts- ordningarna baseras vidare på EG-rättens företräde framför däre- 1Förslag till och Rådets direktiv om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 2Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG () samt Corrigendum (). EU:s förslag till handel med utsläppsrätter mot stridande nationell rätt. EG-rättens direkta effekt och före- träde är därför av fundamental betydelse för dess genomslagskraft. Handelsdirektivet lämnar viss frihet till enskilda medlemsstater att besluta hur administration av handelssystemet skall ske inom respektive land. Dessutom finns frihetsgrader avseende själva ut- formningen av systemet, framför allt hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall gå till. Denna måste dock godkännas av EG- kommissionen. Det är därför av intresse att se om det finns frågor som särskilt skall beaktas vid implementeringen av handelsdirek- tivet. Ett svenskt system med utsläppshandel måste baseras på regler som inte står i strid med krav på varors fria rörlighet och på fri etableringsrätt, förbud mot konkurrenshäm- mande avtal och förbud mot missbruk av dominerande ställning, liksom reglerna för statsstöd3. Mot denna bakgrund beskrivs avslutningsvis i kapitlet EU:s konkurrens- och statsstödsregler (7.3). Enligt förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter skall systemet införas . Direktivet delar upp handeln i två tidsperioder. Den första , som före- går Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, är delvis tänkt att fungera som en läroperiod för EU och dess medlemsländer. För är systemet för handel med utsläpps- rätter inom EU tänkt att endast avse växthusgasen koldioxid. Sys- temet skall bygga på en nedströmsansats, dvs. utgå från de enskilda anläggningar där utsläppen sker. Systemet skall omfatta anlägg- ningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar över viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. Som huvudregel gäller att handelssystemet skall vara obliga- toriskt för de anläggningar som omfattas. Om en medlemsstat så önskar, kan man dock ansöka hos kommissionen om att vissa an- läggningar och verksamheter fram till och med tillfälligt skall undantas från systemet. För att kommissionen skall medge ett sådant tillfälligt undantag krävs bl.a. att berörda anläggningar till följd av nationell politik ändå kommer att begränsa 3 Dessa regler är, förutom konkurrensreglerna, tillämpliga på staters agerande och inte på agerande av enskilda företag eller enskilda medborgare. Konkurrensreglerna däremot är i princip endast tillämpliga på företags agerande. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter sina utsläpp lika mycket som om de omfattades av handelssyste- met, kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapporte- ring och kontroll som motsvarar vad som föreskrivs i handels- direktivet, och – om de nationella kraven inte följs – kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de som gäller för handelssystemet. Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO2- utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd för detta – förutsatt, givetvis, att inte anläggningen beviljats sådant tillfälligt undantag som beskrivs i föregående stycke. Systemet bygger så- ledes på att berörda verksamhetsutövare skall ansöka om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Tillståndsansökan, som skall prövas av en behörig myndighet som respektive medlemsland utser, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att leda till utsläpp samt planerade åtgärder för att övervaka utsläppen. Medlemsstaterna skall sedan tilldela utsläppsrätter till de anläggningar som har tillstånd enligt kriterier som beskrivs närmare i avsnitt 7.1.2. Efter varje kontroll- period, dvs. , skall berörda anläggningar redovisa rätt antal utsläppsrätter till den myndighet medlemslandet utsett, annars ut- går sanktioner. Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare för de anlägg- ningar där det bedrivs en av de verksamheter som omfattas av direktivet bildar en sammanslutning av anläggningar med samma verksamhet. De verksamhetsutövare som önskar bilda en samman- slutning skall utse en förtroendeman till vilken det totala antalet utsläppsrätter för de i sammanslutningen ingående anläggningarna utfärdas. Förtroendemannen ansvarar för överlämnandet av ut- släppsrätter motsvarande de totala utsläppen från anläggningar i sammanslutningen och är underkastad de påföljder som fastställts för överträdelser av kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen från anläggningarna i sammanslutningen. Om förtroendemannen inte rättar sig efter dessa påföljder skall alla verksamhetsutövare för anläggningarna i sammanslutningen hållas ansvariga för utsläppen från sina egna anläggningar. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter I den inledande motiveringen till direktivförslaget uppskattade EG- kommissionen att systemet för handel med ut- släppsrätter 2007 kommer att omfatta mellan 4 000 och 5 000 anläggningar inom EU, och täcka ungefär 46 pro- cent av EU:s beräknade koldioxidutsläpp . Eventuellt utgör dock kommissionens bedömning en underskattning. För det talar de bedömningar om antal berörda anläggningar som förmedlades vid sekretariatets studiebesök i andra länder, nämligen för Dan- mark ca 30 anläggningar, för ca 300, för ca 800, för ca 170 och för ca 2 500 3 000. Som kommer att framgå närmare av kapitel 8 torde handelsdirektivet för svensk del komma att omfatta ca 300 anläggningar4. Berörda sektorer och anläggningstyper framgår av faktaruta 7.1. 4 Det bör också påpekas att kommissionens uppskattning avser nuvarande medlemsländer. Vid en utvidgning av unionen ökar givetvis antalet. EU:s förslag till handel med utsläppsrätter Sektorer och anläggningstyper enligt handels- direktivet Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW (med undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall). Produktion och bearbetning av järnmetaller Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklu- sive svavelhaltig malm). Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekun- därsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som över- stiger . Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger per dag, eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger per dag eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som över- stiger per dag. Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som över- stiger per dag. Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom brän- ning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger och/eller en ugnskapacitet som överstiger 4 m³ och med en satsnings- densitet på /m³. Industriella anläggningar för framställning av: pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, papper och papp där produktionskapaciteten överstiger per dag. Det är endast dessa sektorer och verksamheter som kommer att omfattas av handelssystemet . Om en medlemsstat så önskar, får den dock även låta EU:s förslag till handel med utsläppsrätter anläggningar under de angivna kapacitetsgränserna ingå i handels- systemet. På grundval av framsteg som gjorts i fråga om övervakning av utsläpp kan dock lämna förslag till Europaparla- mentet och Rådet om att ändra omfattningen av handelssystemet med avseende på sektorer och gaser. Ett sådant förslag skall lämnas . Kommissionen skall också samman- ställa en rapport om tillämpningen av direktivet och överlämna denna till och Rådet . I rapporten skall bl.a. analyseras om sektorsomfattningen bör ändras i syfte att öka systemets ekonomiska effektivitet5. skall emellertid en medlemsstat som så önskar unilateralt få låta handelssystemet omfatta även andra verk- samheter än de som anges i faktaruta 7.1 och andra växthusgaser än koldioxid. Detta kommer dock att kräva god- kännande. Som kommentar till faktarutan bör även sägas att handelsdirek- tivet inte omfattar anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer. I den mån det finns industriella kraftvärme- och värmepannor inom andra sektorer än de som nämns i faktaruta 7.1 klassas även dessa som energiverksamhet. Detta innebär t.ex. att CO2-utsläpp från el- eller värmekraftverk inom kemianläggningar räknas med om produktionen överskrider 20 MW – trots att kemisektorn inte i sig omfattas av direktivet. Enligt bedömningar som Kemikontoret redovisat i sitt remissyttrande över direktivförslaget torde detta innebära att av baskemikaliernas koldioxid- utsläpp kommer att ingå i handelssystemet6. 5Rapporten skall bl.a. även behandla om andra växthusgaser bör ingå i systemet, kopplingen mellan EU:s handelssystem och den internationella handel med utsläppsrätter som kommer att inledas , förutsättningar för ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden och kriterierna för de nationella fördelningsplanerna, utnyttjandet av tillgodohavanden från pro- jektbaserade mekanismer, och om det är lämpligt att införa ett gemensamt register för hela gemenskapen. 6Referat från sammanställning av svenska remissvar med anledning av kommissionens förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter. (/2001/2396/ESB). EU:s förslag till handel med utsläppsrätter De sektorer som direktivet omfattar har fastställts med utgångs- punkt från de rättsliga ramar som IPPC-direktivet7 tillhandahåller. Detta direktiv handlar om tillstånd för olika slags utsläpp från stora industriella punktkällor. Inom energisektorn omfattar handels- direktivet dock fler förbränningsanläggningar än IPPC-direktivet, eftersom alla förbränningsanläggningar med större tillförd effekt än 20 MW medräknas. IPPC-direktivet gäller endast för anläggningar över 50 MW. Det bör noteras att det i handelsdirektivet talas om tillförd effekt, medan IPPC-direktivet talar om installerad tillförd effekt. Om endast tillförd effekt anges kan denna variera beroende på hur stor bränsletillförseln är, medan däremot installerad tillförd effekt torde utgå från vad anläggningen är dimensionerad för. Energi- myndigheten har dock gjort bedömningen att det torde vara installerad tillförd effekt som avses i handelsdirektivet8. Många av de anläggningar som kommer att omfattas av handels- systemet för utsläppsrätter omfattas även av IPPC-direktivet. IPPC-direktivet omfattar utsläpp av växthusgaser. I direktivet före- skrivs att medlemsstaterna skall se till att alla lämpliga förorenings- förebyggande åtgärder vidtas vid drift av anläggningar, och i synnerhet att bästa tillgängliga teknik tillämpas. I IPPC-direktivet definieras föroreningar mycket allmänt9. Enligt direktivet skall de behöriga myndigheterna normalt sett fastställa gränsvärden för för- oreningar som kan väntas släppas ut från berörda anläggningar i betydande mängder. Sådana gränsvärden skall grundas på bästa till- gängliga teknik. IPPC-direktivet ställer också krav på energieffek- tivitet i samband med utfärdandet av tillstånd för verksamhet.