sou · GRB36d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Transport av levande djur som gods utmärks också av att dju- ren är känsliga för transporter. Skador på djuren och dödsfall till 40Det bör dock noteras att själva slakt av djuret kräver av den totala arbetsåtgången för att åstadkomma den färdiga produkten. 41Påståendet utgår ifrån vad som allmänt gäller för kostnader för godstransporter på väg, till sjöss och på järnväg i förhållande till godsets värde. 42Uppskattningen utgår ifrån uppgifter som lämnats till utredningen om transportkostnadens andel av den totala slaktkostnaden för nötkreatur och gris. 43Uppskattningen utgår ifrån svenska förhållanden, beräknat på ett snitt av producentpriset (avräkningspriset – transportkostnad kr/kg). Beräknat på för nötkött så motsvarar transportkostnaden av köttpriset. 44En närmare studie faller dock utanför denna utrednings uppdrag. Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster följd av transport är en indirekt transportkostnad och studier från har visat att det bästa sättet att hålla nere skade- och dödlig- hetsfrekvenserna är att ändra förutsättningarna för betalning av djuren från betalning baserat på levandevikt till betalning baserat på slaktvikt. En övergång till betalning för slaktvikt minskade skade- och dödlighetsfrekvensen avsevärt eftersom kostnaden för illa genomförda transporter blev tydligare och kunde fördelas mellan säljare och köpare.45 Detta betalningssystem praktiseras i hela EU.46 Studier har också visat att om djur transporteras direkt till slak- teri och inte säljs vidare på en djurmarknad, så sjunker dödlighet och skadefrekvens ytterligare.47 har dödlighet under transport enligt redovisade studier sjunkit betydligt i förhål- lande till dagens situation.48 Dödligheten för grisar har sänkts från flera procent till enstaka – eller till och med delar av – promille. Arbetet med att sänka dödlighet och skadefrekvens har givit ekonomisk utdelning. Utredningen konstaterar därför att de stora ekonomiska vinsterna, som skulle kunna motivera näringen till att själva investera mer i djurskydd i samband med transport till stor del redan har hämtats hem i de flesta länderna. Även om en viss kostnadsbesparing långsiktigt möjligen skulle kunna göras med ytterligare investeringar från näringsidkarna själva, så är det svårt för producenterna att med dagens marknads- situation tillgodogöra sig ett mervärde till följd av större etiska hänsyn om inte dessa är mycket påtagliga. Det saknas till exempel ett märkningssystem för att upplysa konsumenter om vilken djur- omsorg som denne skall värdera (och betala extra för). Det som finns , och där ett merpris tas ut med framgång, är för den ekologiska produktionens varor. I den produktionsformen finns speciella regler för djurhållningen, även innefattande en begräns- ning av livdjurstransporter. En viktig slutsats som utredningen drar är att alla direkta kost- nader som samhället har för djurtransporter fullt ut skall bäras av näringen och möjligen indirekt av konsumenterna. Ökade produk- tionskostnader kan påverka konsumentpriset på olika sätt, beroende på vilka förutsättningar som i övrigt gäller för markna- den. 45Grandin, T. (2000) Management and Economic Factors of Handling and Transport, , Wallingford. 46Inom EU används den gemensam EUROP-skalan för att klassificera slaktkroppar och de europeiska producenterna betalas värdet av slaktkroppen. 47Grandin (2000). 48Se bilaga 10 . Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster får samhället ingen direkt ersättning från brukarna för kostnader i samband med transport, utöver de kostnader som läggs på transporter som sådana, som punktskatter på bränsle och for- donsskatter. De kostnader som inte bärs fullt ut av näringen och fram- tida kostnader som blir aktuella i och med utredningens förslag är: 1)utvecklingskostnader för bättre elektroniska kontroll- och övervakningssystem: bland annat Animo-systemet och ett online-baserat bevakningssystem av färdplaner, 2)driftskostnader för elektroniska kontroll- och övervaknings- system (se ovan), 3)kostnad för (ökat antal) inspektioner av djurtransporter (här avses dels kommissionens kostnader för inspektion av med- lemsstaternas prioritering av djurtransportdirektivets bestäm- melser, dels medlemsstaternas kostnader för inspektioner inom sitt territorium), 4)kostnad för att föra statistik över dödlighets- och skade- frekvens i samband med transport, 5)kostnad för fler inspektioner av djur vid framkomst till destina- tion i tredje land, 6)kostnad för utveckling och drift av ett avgiftssystem för finan- siering av kostnader i samband med djurtransport, 7)kostnad för administration av avgiftssystem, 8)kostnad för forskning och utveckling för att få mer kunskap om hur lidande under transport kan undvikas och transporterna kan göras bättre för djuren. Emedan djurens lidande är svårt att kvantifiera i pengar, så bör det ändå räknas med som en kostnad eftersom effekten helt klart före- ligger och bedöms som negativ av samhället. Med detta avses dock inte att ett närmare försök att precisera kostnadens storlek görs utan nyttan diskuteras i relation till kostnader för erforderliga inve- steringar i djurskyddsbefrämjande syfte (som förhindrar lidande). Utredningen bedömer att samtliga faktiska kostnader som föreligger och som uppstår till följd av att djurtransporterna för- bättras direkt bör belasta transportköparna. Utredningen förordar därför att de kostnader som finansieras med offentliga medel (myndighetsutövning) åläggs den som köper en transporttjänst för transport av levande djur. Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster Här bör klargöras att det bristfälliga underlaget som är möjligt att få fram inte ger möjlighet att göra en konkret uppskattning av olika åtgärders effektivitet, eftersom totalkostnaderna inte har beräknats. Ekonomiska konsekvenser, i den utsträckning utred- ningen har haft möjlighet att bedöma dem, redovisas i kapitel 8. Avgiften kan lämpligen tas ut av en myndighet i den medlemsstat där transporten påbörjas. Om djuren lastas av för vidareförsäljning på marknad, skall, i enlighet med vad som föreslås angående begränsning av transporttiden och ökade viloperioder mellan transporttillfällen, ny avgift tas ut för vidare transport. Hur avgifts- systemet skall utformas bör utredas närmare. finns det inget lagligt stöd för en myndighet att kompensera sig eller samhället för de kostnader som nämns ovan. Avgifter kan endast tas ut för mycket begränsad myndighetsutövning.49 Det är således viktigt att det finns juridiska möjligheter för detta. Detta bör där- för lämpligen regleras i gemenskapslagstiftning att myndigheterna skall kompenseras fullt ut för sina kostnader, eftersom undantag från detta ger upphov till snedvriden konkurrens mellan medlems- staterna. Denna åtgärd bedöms ha en viktig betydelse för efterfrågan på transport av levande djur, eftersom det leder till att transportkost- naden för transporter av levande djur höjs. Motsvarande kostnader föreslås inte för transporter av kött. Utredningen är väl medveten om kända argument om att avgiftssystem kan vara kontraproduk- tiva genom att de medför stora administrativa kostnader. Livs- medelsverket uppger att de administrativa kostnaderna för avgifts- systemet för besiktning av djur och kött uppgår till av totalkostnaden. Utredningen kan dock inte finna några sakskäl till varför samhället skall bära de direkta och indirekta kostnader av djurtransporter. De administrativa kostnaderna bör därför också bäras av transportköparna.50 En avgift har två syften: dels har den en styrande effekt genom att priset på transporten blir högre och aktörerna får ett incitament till att minska transporterna, dels finansierar den samhällets kost- 49Möjligheten för den centrala veterinära myndigheten eller annan behörig myndighet att kompensera sig för kostnader i samband med djurhantering diskuteras i kapitel 4. 50På sikt är det dock eftersträvansvärt att minska de administrativa kostnaderna till lägre nivåer. Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster nader för den verksamhet som bedöms nödvändig i samband med djurtransport (framför allt kontroller). Det har på annat ställe i utredningen redovisats att konsumenterna är mycket måna om god djuromsorg när det gäller preferenser.51 Djuretik är en dold vara som efterfrågas i samhället men som kon- sumenterna inte har tillgång till. Därför skulle en skatt på djur- transporter kunna vara ett sätt att motverka att marknaden inte tillhandahåller denna vara till konsumenterna. Samhället styr med en skatt bort från verksamhet som av samhällsmedborgarna upp- fattas som negativ. Med en skatt angriper man grundkällan till de påtalade problemen. Djurtransporter borde mot bakgrund av detta beläggas med en kilometerbaserad punktskatt. Punktskatten bör, av konkurrensskäl, vara gemensam för EU. medger EG-rätten endast att kilometerbaserade skatter och avgifter tas ut på Europavägar och endast för att finansiera vissa kostnader i sam- band med användning av infrastruktur.52 För gemensamma skatter inom EU gäller dessutom att beslut om dessa måste fattas enhälligt av ministerrådet.53 De gemensamma punktskatter som EU beslutat om regleras i rådets direktiv av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor.54 En gemensam skatt på djurtranspor- ter skulle ha som syfte att fördyra transporterna och därmed styra över mot en förändring av marknaden och produktionsformerna. Enligt vad utredningen erfarit, finns det tekniska möjligheter att införa kilometerbaserade skatter. Liksom för ett avgiftssystem krä- ver en kilometerbaserad punktskatt för djurtransporter en viss administration, men med tanke på de stora fördelar som skulle kunna uppnås med en effektiv mekanism för att styra över till kor- tare transporter, bör detta inte avskräcka från vidare undersökning. Om andra åtgärder inte genomförs för att minska långa respektive onödiga djurtransporter, till exempel att man ändrar regelverken så att transporttiden begränsas ytterligare, kan en skatt – som ett 51Se kapitel 4. 52Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer. EGT L 187, 20.7.1999, s. 42. 53Se EG-fördraget, artikel 99. 54EGT L 76, 23.3.1992, s.1. Direktivet har ändrats ett flertal gånger. Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster kraftfullt ekonomiskt styrande åtgärd – införas för att styra bort från långa respektive onödiga djurtransporter. 7.6.4Marknadsregleringarnas inverkan på transportmönster för transport av levande djur När det gäller extern import, det vill säga import från tredje land, påverkas handeln av de importtullar som finns inom EU. linje, och den princip som WTO-samarbetet föreskriver, är att handelshinder skall avskaffas mellan stater. I den halvtidsöversyn av EU:s jordbrukspolitik, som presentera- des , föreslår kommissionen att exportbidrag för levande nötkreatur skall finnas kvar, men endast om det finns berättigad begäran för sådana och om transporten av djur sker i enlighet med regleringar. föreskrivs dock i djurtransportdirektivet att export till tredje land skall ske i enlighet med dess bestämmelser om djurskydd. Av de bidrag som betalas ut inom ramen för den gemen- samma jordbrukspolitiken är det endast de så starkt kritiserade exportbidraget för export av nötkreatur som har en direkt inverkan på transportmönstret. Den övervägande majoriteten av exporten av nötkreatur sker med exportbidrag, emellertid har även konstaterats en export av nötkreatur utan bidrag. /01 redovisas en export av nötkreatur utan exportbidrag på ,55 vilket mot- svarar cirka 180 000 djur.56 I för redovisas en extern export av 306 982 nötkreatur. Drygt hälften av EU:s totala externa export av nötkreatur skedde utan bidrag, vilket förklaras av att sänkta interventionspriser närmat prisläget inom EU till världsmarknadspriset. Utredningen kan dock konstatera att exportbidragen utgör ett väsentligt incitament för export av levande djur till tredje land. Regleringen är, såvitt utredningen kan bedöma, endast införd av ekonomiska skäl som stöd för den enskilde uppfödaren. En granskning av de handlingar som legat till grund för reformarbetet inom den gemensamma jordbrukspoliti- ken i detta avseende inte präglats av några djurskyddshänsyn. Utredningen föreslår således att exportbidrag för levande djur 55Källa: (2001) Marknadsöversikt – animalier, Rapport 2001:21. 56Källa: Kommissionen, genomsnittsvikt för slaktkropp inom EU uppgick till . Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster avskaffas helt eftersom långväga transporter av levande nötkreatur, mellan åtta och tio dagars sjöresa, medför lidande för djuren ifråga. Kommissionen har också i sin halvtidsöversyn föreslagit att direktstöden fasas ut till förmån för enhetliga bidrag som är knutna till gården och inte till produktionen, för att minska produktions- överskott. Detta förslag skulle innebära att uppfödarna kan minska sin uppfödningsvolym utan att förlora bidrag, men att produktionsbegränsningar i form av bidragsrätter försvinner, vilket tillåter uppfödaren att öka uppfödningsvolymen. Vissa strukturfrågor angående den svenska djurhandeln I finns en gräns för transport av alla slakt- djur. Men det är möjligt att transportera livdjur i betydligt längre, i enlighet med de svenska föreskrifterna och djurtransport- direktivets bestämmelser. Två faktorer talar för att djurtransporter i inte sker i fulla transportperioder i återkommande intervall. För det första saknas godkända mellanstationer i . Detta innebär att inga djur borde transporteras så länge att de måste lastas av för att vila. Dock finns för hästar privata anlägg- ningar där transporterade hästar vilar, till exempel på väg från till Norrland.57 För det andra har i sin över- syn av tillsynen av djurtransporter kommit fram till att djur- transporterna i bedrivs i relativt hög överensstämmelse med gällande reglering och att de grova bristerna eller överträdelserna är sällsynta. För långa transporter utan erforderlig vila för djuren torde därför vara relativt ovanliga. Det är emellertid viktigt att i ett avlångt land som där uppfödningen av vissa djurslag sker mycket koncentrerat (till exempel grisuppfödning, som knappt bedrivs i norra ) skapa förutsättningar för att hålla nere transporttiden i så hög utsträckning som möjligt för djur som föds upp i mer avlägsna områden. Större delen av slakterierna i ligger i mellersta och . Inom rennäringen har man delvis löst transportproblemet genom att införa så kallad mobil slakt. Utredningen konstaterar att det nya förslag till avgiftssystem som redovisat om hur avgifter 57 Dessa anläggningar räknas dock inte som mellanstationer och har inte heller godkänts som detta. Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster för kontroll i slakterier skall tas ut kommer att påverka småskaliga slakterier positivt. Utredningen bedömer att det krävs ingrepp från samhällets sida för att inom överskådlig framtid styra över till en produktionsstruktur av köttproduktionen som förhindrar långa transporter av levande djur. Alternativet, att inte ingripa, skulle sannolikt medföra att det blir svårt att förhindra långa respektive onödiga djurtransporter eftersom det finns en fungerande marknad som förutsätter dessa transporter. Att fördyra transporterna skulle vara ett mycket effektivt sätt att styra bort från dessa eftersom transportkostnaden då skulle få en större inverkan i ekonomiska beslut . Om samhället önskar komma tillrätta med de långa respektive onödiga djur- transporter krävs resurser för olika insatser. Samhället kan antingen välja att kompensera sig för dessa direkt genom avgifter eller skatt eller att finansiera insatserna via offentliga medel. Ett avgiftssystem är attraktivt eftersom köparna av transporttjänsterna ser att det relaterar till de kostnader som de genom sin handel (transporter) ger upphov till. Detta är också ett syfte med en avgift, vilket inne- bär att en avgift inte kan bestämmas till hur pass effektiv den skall vara i förhållande till det andra syftet som vill uppnås (det vill säga. minska långa respektive onödiga transporter). En avgift kan därför bäras av näringen utan att ge önskad effekt därför att alternativ- kostnaden (till exempel investeringar i slakterier med mera eller kostnader för att avveckla slakterier) fortfarande, jämförelsevis, är för hög. En skatt är således attraktiv på så sätt att den kan faststäl- las enbart med syftet att bli så effektivt styrmedel som möjligt. Å andra sidan kan en skatt vara problematisk på så sätt att det gene- rellt har uppmärksammats att det är ganska svårt att få rätt effekt av punktskatter eftersom en skatt ger upphov till uppfinningsrike- dom för att undvika kostnaden. Vidare innebär en skatt inte att resurser särskilt öronmärks för att destineras till kontroll och tillsyn av djurtransporter, vilket innebär att de kompletterande åtgärderna, förutom ekonomiska styrmedel, som är nödvändiga för att minska de långa respektive onödiga djurtransporterna kan bli lidande. Om detta inträffar kan hela systemet äventyras eftersom ekonomiska styrmedel och skärpta bestämmelser i fallet med Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster gränsöverskridande eller långa djurtransporter kräver ökad tillsyn och kontroll för att bli effektiva. Det är teoretiskt möjligt att kombinera både en skatt och en avgift, men det kan bli svårt att förankra ett sådant beslut hos med- borgarna. En sådan skatt som diskuteras ovan förutsätter därför med stor sannolikhet att ökad tillsyn finansieras med offentliga medel. Det är mycket svårt att bedöma om en avgift skulle kunna ha tillräckligt stark styrande effekt eftersom det saknas underlag för att beräkna detta.58 Utredningen föreslår därför att frågan om eventuella avgifter eller en skatt på långväga djurtransporter utreds närmare. Utredningen bedömer att kommissionens förslag om vissa för- ändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken (se ovan) vid en översiktlig betraktelse skulle kunna ha positiv betydelse för att minska de långa djurtransporterna om förslagen leder till att pro- duktionen begränsas eftersom det då skulle leda till att ett natio- nellt överskott inte behöver avsättas genom gränsöverskridande handel. Om EU:s marknad för animaliska produkter i större utsträckning öppnas (för import av varor från tredje land) förelig- ger dock risken för att långa respektive onödiga transporter av djur kan öka, om importen består av slaktdjursimport i stället för köttimport. Med hänvisning till vad som ovan anförts om betydelsen av att skapa bättre förutsättningar för djur i samband med transport menar utredningen att djurskyddsfrågorna bör prioriteras så högt att djurens välfärd prioriteras lika högt som miljö- och landsbygds- utveckling inom ramen för de stöd som är möjliga att bevilja . Detta innebär också att djuromsorg i form av minskade transport- tider ges hög prioritet rent finansiellt. Miljö- och landsbygdspro- grammen har vissa djuromsorgsmål för vissa stödåtgärder (investeringsstöd), men det är endast en mycket begränsad del av programmens resurser som går till djurskyddsbefrämjande åtgär- der. Utredningen bedömer dock att det finns ett behov av stöd från samhället till uppfödarna för att utveckla bättre förutsättningar för transport av djur och ytterligare medel bör därför frigöras för sär- skilt djurskyddsbefrämjande åtgärder inom ramen för dessa pro- gram. 58 Se bland annat kapitel 2 där det redogörs för svårigheterna att kartlägga transporttidens längd. Ekonomiska faktorer som styr djurtransportenas längd och mönster I detta avseende är det särskilt intressant med stöd till uppfödare för att förbättra förutsättningarna för lastning på gårdarna. De stöd som särskilt skulle kunna komma ifråga för det stöd- behov som utredningen bedömer föreligger för att förbättra djur- transporterna (och minska dem) är: Investeringsstöd till uppfödare för att genomföra nödvändiga förbättringar på gårdar för att förbättra på- och avlastning. Utredningen bedömer att en viktig aspekt i fråga om djurens välfärd i samband med transport är att det finns bra förutsätt- ningar för på- och avlastning på gårdarna. Förädlingsstöd till livsmedelsföretag som vill utveckla en pro- dukt vars mervärde består i att särskilda djurhänsyn – och här då särskilt med avseende på kort transporttid – (till exempel nära uppfödningsplatsen) tagits. Marknadsföringsstöd till organisationer som inför märknings- system för köttprodukter från djur som inte transporterats långt. Här kan också särskilt nämnas att stöd till mobila- och semimobila slakterier är bra på så sätt att det minskar transporttiden radikalt för de djur som slaktas i dessa, jämfört med varje alternativ utöver gårdsslakt. Som utvecklas i kapitel 6 ser utredningen inga skäl till att inte tillåta mobila slakterier för andra djur än hägnat vilt och ren. Det avgörande måste vara att slakteriet håller godkänd hygie- nisk och djurskyddsmässig standard – inte om det står på fast grund eller hjul. Ett mobilt slakteri blir dock mest ekonomiskt att nyttja om ett stort antal djur kan slaktas vid samma tillfälle. Alter- nativ till detta kan vara den modell med mindre slakterier knutna till ett större slakteri där stycklokal och avfallshanteringsanläggning är gemensam. För mobila och semimobila slakterier behövs investeringsstöd. kan investeringsstöd endast ges till investeringar i fasta anläggningar och utredningen menar att detta bör ändras så att även kan erhålla stöd investeringar i mobila och semimobila anläggningar liksom till små slaktbodar med mobil personal. 8Konsekvenser av utredningens förslag 8.1Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag Enligt kommittéförordningen1 skall ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag redovisas. Utredningen har i sin analys av befintliga regelverk i sina slutsatser föreslagit förändringar respek- tive tillägg i dessa. Sammanlagt har utredningen presenterat ett fyrtiotal olika förslag för att minska långa respektive onödiga djur- transporter. Det är dock mycket svårt och kräver genomgripande undersökningar i varje medlemsland för att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag vad gäller strukturföränd- rande åtgärder. Utredningens övergripande bedömning är att utredningens för- slag, tillsammans och inte var för sig, kommer att leda till att långa respektive onödiga djurtransporter minskas kraftigt och att de transporter som genomförs i högre utsträckning än vad som gäller tar hänsyn till djurens behov och minskar lidande i samband med transport. Därmed förändras också marknadsförutsätt- ningarna kraftigt för såväl uppfödare som kött- och charkindustrin och därmed även konsumenterna, även om de långsiktiga effek- terna för konsumenterna i fråga om pris bedöms bli mindre än vad de blir för marknadens aktörer i producentleden. Det som kan betraktas som komparativa fördelar för vissa länder på den euro- peiska animaliemarknaden, kan med hänsyn till de negativa externa effekter som miljöpåverkan och eftersatt djurskydd som en omfat- tande handel (och transport) ger upphov till, också beskrivas som strukturfel. Genom att dessa effekter i och med minskade djur- transporter undviks, besparas samhället också en kostnad. Vidare tillförs konsumenterna med minskade djurtransporter ett mervärde som efterfrågats men som inte tillhandahållits av marknaden – ett minskat djurlidande. 1 Se 14 §. Konsekvenser av utredningens förslag 8.1.1Ekonomiska konsekvenser av analysen av befintliga regelverk – förslag till ändringar och tillägg Frågor om transporttidens längd, vilotider och andra transportbegränsningar Utredningens förslag om att icke-kommersiella transporter inte skall undantas från djurtransportdirektivets bestämmelser medför ökade omkostnader för den som tidigare transporterat djur utan att ta särskilda hänsyn.