sou · GRB399d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Tystnadsplikten bör ha företräde framför meddelarfriheten för uppgifter inom enskild socialtjänst Vi anser att meddelarfriheten bör inskränkas för privat driven social- tjänst- och LSS-verksamhet på samma sätt som den har inskränkts för privat driven hälso- och sjukvård och familjerådgivning så att undantag från meddelarfrihet på detta område kommer att råda inom såväl offentlig som privat verksamhet. finns ett ökande antal entreprenörer som bedriver verk- samhet på uppdrag av kommuner och landsting. Den enskilde kan lika väl komma att få vård och behandling i en verksamhet som drivs på entreprenad som i en verksamhet som bedrivs av kommun eller landsting. gäller olika regler om meddelarfrihet inom entreprenad- driven verksamhet och verksamhet i egen regi inom och . Inom hälso- och sjukvården och familjerådgiv- ningen har man däremot ansett att likartade bestämmelser skall gälla om meddelarfriheten oavsett i vems regi verksamheten bedrivs. Vi anser inte att det finns något sakligt motiverat skäl att göra en sådan åtskillnad i reglerna på detta område. Den enskilde bör kunna utgå ifrån att samma integritetsskydd gäller oberoende av om han får vård eller stöd i privat eller offentlig regi inom socialtjänst- och LSS-området. Integritetsskyddet är här minst lika viktigt för den enskilde i förhållande till media som till myndigheter och enskilda. Vi föreslår därför att tystnadsplikten skall ha företräde framför meddelarfriheten också för uppgifter inom den privata verksam- heten inom och . Särskilt yttrande av ledamöterna (), (), (), () och () samt experten Kommitténs arbete har i huvudsak varit inriktat på lagfrågor. Att hävda offentlighetsprincipen har varit en given utgångspunkt. Vi har i alla huvudfrågor biträtt kommitténs förslag men även önskat att kommittén skulle beröra den fråga som väckts i den allmänna debatten om huruvida handlingsoffentligheten kan tänkas motverka insynen i det allmännas verksamhet genom att uppamma en munt- lighetskultur i förvaltningen. Vid det 36:e i framhöll jur , docent i straffrätt och tidigare Allmänhetens pressombudsman, att svensk förvaltning har inslag av en informell muntlighet, som utgör en andra sida av kravet på diarieföring och tillgänglighållande: som sysslat med i en eller annan mening känsliga ärenden inom statsförvaltningen vet att man skall passa sig för att sätta en del saker på pränt, ibland för att de är viktiga, ibland för att de är oviktiga, men alltid för att de riskerar att missbrukas och försvåra tjänstens full- görande. Det kan gå så långt att den som t.ex. kommunicerar i skrift i stället för via telefon anses illojal – eller litet korkad. Vi borde i större grad och på fullaste allvar ställa frågan om inte offentlighetsregleringen ibland medför att saker som borde dokumenteras för legitim kontroll och andra framtida behov (bl.a. historisk forskning) förblir odoku- menterade på grund av en befogad oro för att informationen i ett kortare tidsperspektiv skall missbrukas. Det finns en punkt på skalan där större grad av dokumentations- och arkiveringsskyldighet, med de möjligheter till revision i efterhand det möjliggör, är viktigare än omedelbar offentlighet. Nota bene: det är ingen principiell ompröv- ning som här efterlyses, bara ett mer levande och eftertänksamt förhållande till det i sammanhanget rationella. De kloka tankar som fött en bra princip faller i glömska om den aldrig får sättas i fråga. Vid utan handlingar? höll chefen för ett anförande över ämnet Myten om vår öppenhet: Vad vi vet och ser så pekar det mesta på att den svenska offentlighetsprincipen snarare leder till mindre möjligheter till insyn. Det som skrivs är offentligt, det som är mest intressant sätts inte på pränt och finns alltså inte tillgängligt för insyn. Det förefaller som om media lever i föreställningen att existensen av diarier och krav på offentlighet för upprättade handlingar garanterar insyn. När hämtades senast en intressant nyhet om vad som försiggår i den offentliga förvaltningen från det offentliga diariet? Skrivelser från myndigheter till regeringen är oftast noggrant beredda med departe- mentet innan de levereras och diarieförs. Var finns dokumenterad den väl så intressanta underhandsdiskussionen inför dessa dokument? Garvade Amerikakorrespondenter konstaterar att det är lättare att få information och intressanta nyheter och inblickar i den slutna ameri- kanska förvaltningen än i den öppna svenska. I finns dessutom intressanta dokument att förete. Är det därför som vi i har en så stark koncentration till det material som verkligen finns diariefört och är lätt att hitta, nämligen fakturor, krogräkningar, reseräkningar! Min medverkan i den expertgrupp som på uppdrag granskade Kommissionen var för mig en verklig tankeställare i detta hänseende. Kommissionen löste embargot vad gäller handlingars offent- lighet och man levererade kartonger till oss med stora stålskodda pärmar. I dessa pärmar kunde vi följa de stora program som vi granskade, för i dessa pärmar fanns ALLT. Allt var dokumenterat – jämte mer formell dokumentation så fanns anteckningar från telefonsamtal, note- ringar från interna möten, överläggningar, diskussioner, ALLT. Det var inte svårt att utifrån denna dokumentation följa ett ärende från början till slut, inkl fel och oegentligheter av olika slag. Och på det viset levererade den slutna Kommissionen själv allt det material som gjorde det möjligt för oss att avge en rapport som ledde till Kommissionens omedelbara fall. Jag har roat mig med att fråga ett antal företagsledare om de skrivit till regeringen i en för dem viktig fråga. Svaret har varit nej –viktiga frågor avhandlas muntligt, över telefon eller på annat sätt. Min tes är att den generösa offentlighetsprincipen leder till minskad dokumentation och till att viktiga beslut fattas i slutna rum utan insyn i beslutsprocessen. har bland annat i ett yttrande över rapporten (Ds 2002:27) argumenterat för en grundlig översyn av offentlighetsprincipens tillämpning. RRV anser att det behövs en bättre reglering av hur dialogen mellan myndighetsledningar och departement skall hanteras och doku- menteras. Även har funnit anledning att reagera. I inbjudan till den ovan nämnda konferensen framhöll RA att två faktorer kan komma att underminera den svenska handlingsoffentligheten: dels den långtgående gallring som har kommit att bli regel enligt olika registerlagar och [dels] att man avstår från att dokumentera olika händelser. Det problem som Axberger och diskuterar gäller i första hand kommunikationen mellan och myndigheter- na, ärenden hos myndigheterna som inte resulterar i förvaltnings- beslut och beslutsprocesser inom . arkiv som spegel för samhällsutvecklingen (i boken Av kärlek till arkiv tillägnad ) har och undersökt i vad mån det går att studera besluts- processer med hjälp av arkiv. Som exempel har de granskat den akt som rör tillkomsten av lagen (1997:1320) om avveckling av kärnkraften. De har funnit aktens omfattning för- vånansvärt blygsam med tanke på hur omdiskuterad frågan varit, en arkivkartong!. Allt arbetsmaterial som handläggaren inte ansett böra ligga kvar i akten har rensats ut. Författarna skriver att uppgifter om den interna beredningen inom , diskussionerna inom regeringskretsen, partipolitiska överväganden och diskussioner och de reaktioner på händelser i omvärlden som kan ha påverkat regeringens ställningstagande – alla sådana upp- gifter får sökas på annat håll. och påpekar offentlighetens betydelse. Arbetsmaterial bevaras nästan aldrig i regeringsakterna, beroende på att offentlighets- och sekretesslagstiftningen inte gör detta möjligt utan att handlingarna blir allmänna och som regel också offentliga. Bristande dokumentation i offentlig verksamhet medför att ansvar inte kan utkrävas och att den korrekta bilden av viktiga händelse- förlopp inte kan förmedlas till eftervärlden. Brister förekommer både där eventuella handlingar skulle bli offentliga och i de fall där sekretess skulle tillämpas. Muntlighetskulturen, som åtminstone delvis torde hänga samman med handlingsoffentligheten, påverkar förvaltningspraxis oavsett om eventuella handlingar i ett visst ärende skulle bli allmänna och offentliga. Brister i fråga om dokumentation har påtalats bland annat i sam- band med utredningen om mordet på . Ambassadören framhöll i sin utredning angående säkerhetspolisens arbetsmetoder (SOU 1989:18, s. 8): Till bilden av den gråzon där arbetar hör en beslutsordning som gör det svårt att i efterhand veta vilka beslut som har fattats inom säkerhetspolisen. Beslut i känsliga, tveksamma eller kontroversiella frågor fattas utan någon som helst dokumentation. Kommissionen om utredningen av mordet på statsminister (, SOU 1999:88) påpekade att sammanträden mellan spaningsledningen och förundersökningsled- ningen inte dokumenterats. Några protokoll hade inte förts, i varje fall inte (s.134): Vår slutsats är att eftersom ledningsarbetet inte dokumenterats är det omöjligt att i efterhand rekonstruera ett underlag för en redovisning av det slag vi gärna hade velat göra. försökte bedöma om regeringen hade haft något inflytande över brottsutredningens bedrivande efter den förändring som beslutats (s.999 ff): Vi har efterfrågat underlaget för detta beslut och dokumentation över dess eventuella uppföljning. Det finns emellertid enligt uppgift från inget underlag sparat i och heller inga handlingar som återspeglar en uppföljning av beslutet, med undantag för en inom upprättad promemoria. Där redogörs kortfattat för hur Riksåklagaren och Riks- polisstyrelsen hade organiserat arbetet. - - - Vi har ställt frågor till om vilka kontakter som därefter förevarit. Detta har visat sig svårt att klarlägga. Några handlingar som dokumenterar sådana kontakter finns inte. Både och Riksåklagaren har utgått från att det förekommit kontakter som inte kan vare sig beskrivas eller beläggas. Resultatet av våra efterforskningar i denna del är egentligen endast att sådana kontakter inte dokumenteras. Detta är i och för sig ägnat att förvåna. (- - -) Dels måste det höra till grundläggande förvalt- ningskultur att upprätthålla ett visst institutionellt minne. Dels borde det, med tanke på den uppmärksamhet regeringens agerande under delar av arbetet med brottsutredningen tilldragit sig, ha varit naturligt att säkerställa möjligheten att kunna redovisa regeringens fortsatta kontakt med ärendet. Ett av de viktigaste ekonomisk-politiska besluten gällde avregleringen av kreditmarknaden, den så kallade november- revolutionen. Riksbanksfullmäktige hade det formella ansvaret, men förutsattes samråda med regeringen, och det verkliga beslutet växte fram i kontakterna mellan riksbanks- ledningen och regeringen, företrädd av finansministern . Docenten i statsvetenskap har i en under- sökning inom det så kallade mött stora svårigheter att belägga beslutsprocessen. arkiv lider av brister – mycket av det skriftliga material som borde finnas saknas helt enkelt. Det har inte gått att bestämma när planerna på avreglering först presenterades för riksbanksfullmäktige; uppgifterna går kraftigt isär. Samtalen mellan riksbanksledningen och har lämnat mycket få spår efter sig i form av kontrollerbara dokument, skriver . Frånvaron av dokumenterade sammanträden och synlighet i besluts- processen är slående. Det är därför inte heller möjligt att få någon riktigt klar bild av i vad mån kärnan av beslutsfattare försökte förankra förslaget i den bredare kretsen av politiskt ansvariga. Statsministern deltagande i beslutet är belagt bara i en uppgift i Kjell- bok . (, Marknadsanpassningens politik. Den svenska modellens förändring 1980-2000, s. Dokumentation av det slag respektive Gransknings- kommissionen och har efterlyst skulle knappast ha omfattats av handlingsoffentligheten, eftersom den i huvudsak skulle innehålla sekretessbelagda uppgifter. Problemet samman- hänger således i dessa fall inte direkt med offentlighetsprincipen. Däremot vittnar det om en förvaltningskultur som präglas av infor- mella kontakter och ett undvikande, troligen av försiktighetsskäl, av skriftlig dokumentation. Det talar för ett indirekt samband med handlingsoffentligheten. Det finns anledning att tro att problemet tilltagit som en följd av förändringar i förvaltningspolitiken : övergången från regel- och anslagsstyrning av myndigheterna till mål- och resultatstyrning, myndighetschefernas vidgade handlings- frihet, internationaliseringen – en process som sammanfattats i uttrycket myndigheternas företagisering. Problem som har sam- band med dessa förändringar framhävdes av Förvaltningspolitiska kommission (SOU 1997:57, s. 148 f.): Vissa inslag i den politik som förts i fråga om den offentliga verk- samheten har enligt kommissionen försvagat förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen. I en strävan att skapa en enhetlig arbetsrätts- lig reglering av hela arbetsmarknaden har statsmakterna alltför litet beaktat skillnaden mellan privat och offentlig tjänst. Professorn i förvaltningsrätt använder uttrycket statstjänstens privatisering, för den utveckling som enligt henne senast har mani- festerats i den nu gällande lagen om offentlig anställning (). I den offentliga debatten har inte framkommit några kon- kreta förslag om hur problemet med bristande dokumentation skulle kunna lösas. har nämnt möjligheten att införa en tidsbegränsad sekretess och att skärpa förvaltningslagen. Vi tror inte att något väsentligt finns att vinna på att ändra bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Att överge offentlighetsprincipen som grund för lagstiftningen är uteslutet, och en marginell utvidgning av sekretessen skulle troligen inte ge den önskade effekten. En förbättring av dokumentationen måste uppnås med i huvudsak andra medel. Att öka förståelsen för vad en god dokumentation betyder måste bli en viktig del av förvaltnings- politiken. Myndigheternas arkivfunktioner kan behöva förstärkas och praxis i fråga om gallring ses över; en alltför långtgående ut- gallring av arbetsmaterial är en central del av problemet. kontrollorgan bör ägna större uppmärksamhet åt försummelser som försvårar ansvarsutkrävandet. Som framgår av våra exempel ovan gäller problemet inte minst beslutsprocesser på hög nivå i centrala frågor, där en god dokumen- tation för framtida behov alltid borde finnas och där sekretesslagen ger goda möjligheter att förhindra missbruk av uppgifter ur allmänna handlingar. Det ankommer därför i hög grad på regeringen att vägleda myndigheter och tjänstemän inom och utanför om att kontakter av vikt dokumenteras och att information av intresse sparas. Vi efterlyser en översyn med sikte på en för- bättrad dokumentation inom den offentliga förvaltningen.