sou · GRB388d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Då utredningens uppdrag i första hand gällde systemet för kost- nadsutjämning gick man inte närmare in på inkomstutjämnings- systemet. De synpunkter som utredningen hade på inkomst- utjämningen rörde främst de negativa marginaleffekter som i vissa fall kan uppkomma vid en långtgående inkomstutjämning – i debatten ofta kallade pomperipossaeffekter. Utredningen presente- rade dock ingen lösning på problemet utan nöjde sig med att redovisa problemets omfattning och att konstatera att det utgjorde en brist i systemet. Utredningen ansåg det också nödvändigt att förena de föreslagna ändringarna med nya införanderegler för att undvika att förslagen ledde till alltför drastiska förändringar. I den efterföljande propositionen Förändringar i utjämnings- systemet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) presen- terade regeringen vissa ändringar i kostnadsutjämningen som till stora delar byggde på de förslag som Kommunala utjämnings- utredningen lämnat. presenterades två utredningar om utjäm- ningssystemet. I den ena, Rättvis utjämning (SOU 2000:127), föreslog Utjämningsdelegationen vissa justeringar i delmodellerna för hälso- och sjukvård samt befolkningsminskning för kommuner. Utjämningsdelegationen hade tidigare under föreslagit justeringar i inkomstutjämningen med syfte att undanröja att kommuner och landsting med låg skattesats och snabb tillväxt i det egna skatteunderlaget får en intäktsökning efter utjämning som understiger genomsnittet för riket. Delegationen föreslog även att landsting med större befolkningsminskning får ett särskilt omställningsbidrag utanför systemet . Båda förslagen genomfördes . I den andra utredningen, Förenklad utjämning (SOU 2000:120), ansåg Expertgruppen att det skulle vara betydligt enklare att överblicka resultatet om utfallet redovisades uppdelat på de tre faktorerna åldersstruktur, social struktur och geografisk struktur i stället för de 16 respektive fyra delmodeller som används. Expertgruppen föreslog också att vissa delmodeller skulle utgå ur kostnadsutjämningen, att de fasta införandetilläggen skulle av- skaffas och att ett särskilt regionalpolitiskt statsbidrag skulle införas vid sidan om utjämningssystemet som ersättning för de nämnda förändringarna. Man föreslog också en sänkt kompensa- tionsgrad i inkomstutjämningen för kommuner och landsting med en egen skattekraft över riksgenomsnittet, en s.k. asymmetrisk utjämning. Det innebar att avgiften i nuvarande inkomstutjämning för kommuner och landsting med en skattekraft över genomsnittet skulle beräknas efter en lägre skattesatts än den nuvarande. Rege- ringen har inte lämnat några förslag till utifrån Expert- gruppens förslag. Kommitténs uppdrag enligt direktiven (dir. 2001:73) är att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämnings- systemet och vid behov föreslå förändringar. De grundläggande principerna som systemet bygger på skall dock ligga fast, dvs. att kommuner och landsting skall ges likvärdiga ekonomiska förut- sättningar genom en långtgående utjämning av strukturella kost- nadsskillnader och för skillnader i skattekraft. Utjämning skall dock inte ske för skillnader i ambitionsnivå, effektivitet eller avgiftsnivå. Kommitténs uppgift är främst att se över om målen för kost- nadsutjämningen uppnås och vid behov föreslå förändringar. En analys skall göras om vilka verksamheter, kostnadsslag och kost- nadsdata som bör ingå i kostnadsutjämningen. Därutöver skall stabiliteten i de olika delmodellerna analyseras när det gäller för- ändringarna över åren. Möjligheterna till förenklingar i systemet, dels i beräknings- metoderna, dels i sättet att redovisa resultatet av beräkningarna, skall undersökas. I detta sammanhang skall också utvärderas om avvägningen mellan enkelhet och precision är konsekvent och ändamålsenlig i de olika delmodellerna. I direktiven anges särskilt att kommittén skall analysera och lämna förslag till hur kommuner och landsting med kraftig befolk- ningsminskning kan ges likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning. Förslag bör även lämnas om hante- ringen av de eftersläpningseffekter som uppstår i kommuner med kraftig befolkningsökning. Dessutom skall de samlade effekterna för enskilda kommuner och landsting av utjämningssystemet och andra betalningsström- mar (specialdestinerade statsbidrag m.m.) mellan staten och kom- munsektorn belysas. I detta sammanhang skall även beaktas om den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget till kom- munerna kan medföra risk för över- och underkompensation. Kommittén är i övrigt oförhindrad att göra andra analyser och lämna andra förslag rörande statsbidrags- och utjämningssystemet som anses vara motiverade. Slutligen skall förslag lämnas till hur intäktsförändringar för enskilda kommuner och landsting skall hanteras till följd av ändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet. I detta in- begrips de nuvarande införandereglerna. Förslagen och analyserna som lämnas skall belysas ur samhälls- ekonomiska aspekter och förslagen skall vara statsfinansiellt neutrala. Direktiven redovisas i bilaga 1. Utredningsuppdraget är komplext och kräver stora mått av specialistkunskaper. Det innebar att i utredningsarbetet måste både kompetens och aktiva arbetsinsatser tillföras utöver kommitténs egna sekretariatsresurser. Arbetsformerna har därför anpassats så att den kompetens och personella kapacitet som behövts för arbetet funnits att tillgå. Detta har tillgodosetts bl.a. genom aktiva arbetsinsatser av utredningens sakkunniga och experter. Därutöver har behov funnits av att lägga ut delar av analysarbetet m.m. som externa uppdrag. I arbetet har även använts underlag från tidigare gjorda utredningar. Som underlag för kommitténs inriktning av arbetet har den kritik och andra synpunkter som i olika samman- hang framförts mot olika delar av statsbidrags- och utjämnings- systemet beaktats. Inkomna skrivelser och uppvaktningar som gjorts från kommuner, landsting och kommunförbund har också ingått i kommitténs utredningsunderlag. Kommitténs utredningsarbete har inletts med en genomgång av delmodellerna i kostnadsutjämningen för såväl kommuner som landsting. har analyser av träffsäker- heten hos flertalet delmodeller presenterats för kommittén och ett antal utredningsaktiviteter har genomförts som underlag för even- tuella förslag till uppdateringar eller mer omfattande förändringar i Parallellt med detta arbete har nuvarande system för inkomstutjämning analyserats och alternativa metoder utretts. En konsulttjänst har upphandlats i syfte att göra en analys av ekonomiska konsekvenser m.m. vid befolkningsförändringar i kommuner och landsting. Analysen, som genomförts av , har utgjort underlag för kommitténs ställningstagande i den del av utredningsuppdraget som avser hur kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning kan ges likvärdiga förutsätt- ningar att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning samt hur de eftersläpningseffekter som uppstår i vissa kommuner med kraftig befolkningsökning skall hanteras. För delmodellen hälso- och sjukvård har en särskild arbetsgrupp tillsatts för att se över modellens generella träffsäkerhet, stabilitet över åren, behov av uppdateringar och möjligheter till förenkling. Statskontoret har på kommitténs uppdrag belyst de samlade effekterna för enskilda kommuner och landsting av utjämnings- systemet och andra betalningsströmmar mellan staten och kom- munsektorn (specialdestinerade statsbidrag m.m.). I detta uppdrag har även ingått att bedöma risken för över- och underkompen- sation vad gäller den åldersrelaterade delen av det generella stats- bidraget. har på kommitténs uppdrag uppdaterat beräk- ningarna och sett över de metoder som används i utjämnings- systemet för att beräkna merkostnader i vissa verksamheter för gles bebyggelsestruktur. En konsulttjänst har upphandlats i syfte att uppdatera och revi- dera underlaget för äldreomsorgsmodellen. Inom ramen för detta uppdrag genomfördes en fältundersökning i ett tiotal kommuner med syfte att bestämma vårdkonsumtionen för olika grupper av äldre. De rapporter som tagits fram inom ramen för de externa upp- dragen redovisas som bilagor till betänkandet. 2Statsbidragsgivning till kommuner och landsting 2.1Principer för utformning av statsbidrags- och utjämningssystem har betydande förändringar genomförts i de eko- nomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. Statsbidrags- och utjämningssystemet för kommuner och lands- ting har behandlats av ett antal utredningar sedan början av 1990- talet. Den första var (), som lämnade sina förslag till system för statsbidragsgivning till kommuner och landsting . KEK lyfte i sitt betänkande fram ett antal principer och grund- tankar för utformningen av ett statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting samt för relationerna mellan stat, kommuner och landsting. Flera av dessa principer och grundtankar är fortfarande relevanta: att man bör eftersträva likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting, att strukturella kostnadsskillnader bör utjämnas och att statsbidrag i huvudsak bör ges som generella bidrag. Det kan noteras att regeringen i budgetpropositionen för konstaterar att utjämningssystemet är en förutsättning för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting. Specialdestinerade statsbidrag kan, enligt regeringen, vara motiverade i vissa fall men den grundläggande principen är att statsbidrag skall ges som generella bidrag. Flera av de principer och grundtankar som KEK föreslog 1991 gäller således fortfarande. De utredningar som har behandlat stats- bidrags- och utjämningssystemet efter KEK har däremot valt andra tekniska lösningar och metoder. Utformningen av det nuvarande Statsbidragsgivning till kommuner och landsting statsbidrags- och utjämningssystemet, som infördes , skiljer sig således markant från KEK:s förslag. KEK utgick i sitt arbete från principerna att kravet på sam- hällsekonomisk balans var överordnat andra krav och därför måste styra bedömningen av det framtida ekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn samt att staten måste anpassa sitt agerande till att kommuner och landsting skulle ställas inför stora krav på för- ändringar och anpassning av verksamhet till ekonomiska förutsätt- ningar. KEK framhöll att kommunerna måste få långsiktiga och stabila planeringsförutsättningar genom att staten skulle besluta om vilken utveckling av den kommunala ekonomin som var förenlig med en samhällsekonomi i balans. Staten skulle inte ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att anvisa andra finansieringsmöjligheter än skatte- höjningar (den s.k. finansieringsprincipen). Den kommunala själv- styrelsen skulle stärkas genom att kommuner och landsting fick större frihet att själva utforma, organisera och prioritera sin verk- samhet. Alla specialdestinerade statsbidrag till verksamhet som kom- muner och landsting var ansvariga för borde enligt KEK inordnas i ett generellt bidrag. Undantag gjordes dock för ersättningar för utförd tjänst åt staten, investeringsbidrag, tidsbegränsade sti- mulansbidrag, arbetsmarknadspolitiska och bostadspolitiska bidrag och bidrag som utgick till andra bidragsmottagare på samma villkor som till kommuner och landsting. KEK:s mål med ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem till kommuner och landsting var bl.a. att systemet skulle fördelas efter generella principer och så långt som möjligt ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Kostnadsskillna- der som berodde på för kommunen opåverkbara strukturella för- hållanden skulle kompenseras. När det gällde inkomstutjämningen var KEK:s utgångspunkt ett system med en generell inkomstgaranti relaterad till en uppräknad medelskattekraft. Kommunerna skulle få ett bidrag motsvarande skillnaden mellan den egna uppräknade skattekraften och den uppräknade medelskattekraften. Utjämning för skillnader i behov och strukturella förhållanden beräknades utifrån faktorerna klimat, gleshet och tätortsgrad, åldersstruktur och social struktur. Sam- mantaget syftade detta till att bedöma och väga in varje kommuns totala kostnader på grund av strukturella förhållanden i bidrags- Statsbidragsgivning till kommuner och landsting Detta benämndes totalkostnadsmetoden. Strukturella förhållanden i en kommun skulle leda till avdrag från eller tillägg till det statliga utjämningsbidraget. KEK:s tanke var att de kom- muner som hade lägst skattekraft också skulle få mest bidrag. Kommuner med en skattekraft över den fastställda inkomstgaranti- nivån skulle däremot inte påverkas. KEK:s förslag till inkomst- utjämning omfattade därför inte alla kommuner. Den kritik som från flera håll framfördes mot KEK:s förslag gällde framför allt utjämningen av strukturella kostnadsskillnader och att systemet inte omfattade alla kommuner. Kritik riktades också mot att de ekonomiska regleringarna vid huvudmannaskaps- förändringar mellan kommuner och landsting försvårades av att de båda huvudmännen kommit att få olika utjämningssystem. Man befarade även att allt fler kommuner med tiden skulle komma att hamna utanför systemet. Det system som infördes innebar inga egentliga föränd- ringar i de mål som gällt för det system som infördes . Det var i princip en förändring i tekniken att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting men där man sökte undvika de problem som uppmärksammats i det föregående systemet. Det nya systemet kom att omfatta samtliga kommuner och landsting och med en identisk systemutformning för båda sektorerna. 2.2Kartläggning och analys av nuvarande bidragsgivning Statskontoret har på uppdrag genomfört en kartläggning och analys av statsbidragsgivningen till kommuner och landsting samt vilka förändringar av det generella och de specialdestinerade statsbidragen som skett . Denna kartläggning ligger till grund för en beskrivning och analys av omfattningen på och formerna för bidragsgivningen från staten till kommunerna och landstingen. Bidragens påverkan på utjämningssystemet samt möjligheten att inordna ytterligare stats- bidrag i det generella statsbidraget behandlas också i rapporten. En sammanfattning av rapporten till kommuner och landsting – En kartläggning och analys (Statskontoret 2003:5) redovisas som bilaga 7. Statsbidragsgivning till kommuner och landsting Statskontorets kartläggning visar att det utgick bidrag till kommuner och landsting från totalt 127 anslag. Det samlade beloppet är . Det finns 19 anslag som är helt avsedda för kommuner och landsting och som omfattar ca . Hit hör bl.a. det generella statsbidraget och utjämningsbidraget. Det finns 36 anslag som delvis är avsedda för kommuner och landsting och utbetalningarna uppgår till ca . Utbetalningar finns från 72 anslag, där det inte finns avsatta medel för kommuner och landsting. Utbetalningarna uppgår till . av anslagen är på mindre än 50 miljoner kro- nor. De tre största anslagen, däribland det generella statsbidraget, uppgår till eller av det totalt utbetalda beloppet. Statsbidragens verksamhetskoppling och målgrupper Statskontoret anser att de ofta förekommande begreppen generella respektive specialdestinerade statsbidrag inte helt fångar in om- rådets komplexitet. Man har därför valt att i stället utgå från två analysgrunder. Den ena grunden är om ett anslag är avsett för alla eller vissa kommuner/landsting eller blandat. Den andra är om ett anslag är verksamhetsanknutet, dvs. avsett för en specifik verk- samhet, eller icke verksamhetsanknutet. Alla anslag, utom det generella statsbidraget och utjämnings- bidraget i utjämningssystemet för kommuner och landsting, är verksamhetsanknutna. Av de 55 anslagen helt eller delvis avsedda för kommuner och landsting är 18 anslag avsedda för alla kom- muner och landsting, 25 anslag är avsedda för vissa kommuner och landsting och 12 anslag är blandade, dvs. delvis avsedda för alla, delvis för vissa kommuner och landsting. Den vanligaste formen är således anslag som är avsedda för vissa kommuner och landsting. Statsbidragsgivning till kommuner och landsting Vad har hänt ? Statskontorets kartläggning visar att det totala antalet anslag som berör den kommunala sektorn ökar under hela den undersökta perioden; från 62 anslag /94, till 92 anslag och 127 anslag . Detta innebär att antalet anslag mer än fördubblats mellan åren 1993/94 och 2001. Eftersom anslagen nästan undantagslöst är verksamhetsanknutna är det i praktiken denna typ av anslag som ökat. Det är framför allt anslag avsedda för vissa kommuner eller landsting som har ökat i antal, från 8 till 25, /94. Antalet anslag avsedda för alla kommuner och landsting har ökat från 10 till 18 stycken. De blandade anslagen har ökat från 9 till 12 anslag. Samverkan mellan statsbidrag och utjämningssystem Utgångspunkten för frågan om samverkan mellan statsbidrag och utjämningssystemet är om ett statsbidrag är verksamhetsanknutet eller inte respektive om det är avsett för alla eller vissa kommuner eller landsting. Av Statskontorets analys framgår att det finns ett antal typer av statsbidrag som inte behöver ha en snedvridande effekt på utjämningen. Det rör sig om statsbidrag av följande typer: Icke verksamhetsanknutna bidrag som ges till alla kom- muner/landsting och som fördelas med ett fast belopp per invånare Verksamhetsanknutna bidrag som utgår till alla kommu- ner/landsting och som fördelas i enlighet med mottagarnas förväntade kostnader för avsedd verksamhet. Utgår bidraget till verksamhet inom ett område som omfattas av kostnadsutjäm- ningen är dock en ytterligare förutsättning att bidraget används för insatser utöver den verksamhetsnivå som utjämningen avser Verksamhetsanknutna bidrag som ges till vissa eller alla kom- muner/landsting och som utgör ersättning för av dessa utförda tjänster (tjänsteköp) Verksamhetsanknutna eller icke verksamhetsanknutna bidrag som ges till vissa kommuner/landsting och som avser bidrag med anledning av extraordinära omständigheter, samt Verksamhetsanknutna bidrag som utgår till vissa kommu- ner/landsting för utvecklingsinsatser som är mer kostsamma än normal verksamhet. Statsbidragsgivning till kommuner och landsting Statskontoret har bedömt att utjämningen motverkas av alla stats- bidrag som inte tillhör någon av kategorierna ovan. Den grupp som bedömts medföra störst risk för snedvridning av utjämningen är verksamhetsanknutna statsbidrag avsedda för vissa kommuner eller landsting. Dessa bidrag kan t.ex. bekosta insatser som andra huvud- män får betala själva eller tvingas avstå från. De negativa effekterna av dessa bidrag ökar med bidragets storlek och varaktighet. Det är denna grupp statsbidrag som har ökat mest i antal /94. I Statskontorets rapport lämnas också exempel på ett antal bidrag som man är tveksamma till utifrån den här aktuella fråge- ställningen. Nästan undantagsvis rör det sig om verksamhets- anknutna statsbidrag som utgår till vissa kommuner eller landsting och som avser verksamhetsområden som omfattas av kostnads- utjämningen. Statskontoret anser att den typ av statsbidrag som kan inordnas i det generella statsbidraget i första hand är de som är verksamhetsanknutna och avsedda för alla kommuner eller lands- ting. I kartläggningen har man funnit ett femtontal anslag som är av den typen. Möjligheten att generalisera vissa statsbidrag Flertalet av de verksamhetsanknutna statsbidrag som utgår till alla kommuner eller landsting kan enligt Statskontorets mening inord- nas i det generella statsbidraget. Undantagen utgörs av tillfälliga bidrag och ersättningar för tjänsteköp. Man kan urskilja två övergripande motiv för statsmakterna att inte inordna vissa bidrag i det generella statsbidraget. Det ena är för att försöka garantera kommunerna och landstingen rättvisa eko- nomiska förutsättningar. Det andra för att garantera medborgarna en likvärdig service genom att rikta bidragsmedlen till en särskild sektor eller till en särskild verksamhet. Enligt Statskontorets bedömning har flertalet av här aktuella statsbidrag sin utgångs- punkt i likvärdighetsmotivet, däribland den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget. Om statsmakterna väljer att inordna bidrag som utgår för att försöka garantera kommuner och landsting rättvisa ekonomiska förutsättningar kan det finnas behov av för- ändringar i kostnadsutjämningen för att minska risken för över- respektive underkompensation av vissa kommuner eller landsting. Det finns inga liknande praktiska hinder för att inordna de stats- bidrag som kan sägas utgå för att försöka garantera medborgarna Statsbidragsgivning till kommuner och landsting en likvärdig service. Här handlar det i stället om mer klart politiska bedömningar och avvägningar, nämligen om det är staten eller de kommunala huvudmännen som i de olika enskilda fallen skall ansvara för prioriteringen mellan olika sektorer och verksamheter. 2.3Statligt eller kommunalt finansierad utjämning Efter statsbidragsreformen 1993 var utjämningen mellan kommu- ner och landsting i huvudsak finansierad med statliga medel. var finansieringen i vissa delar blandad mellan staten och kommuner respektive landsting. infördes exempelvis en särskild skatteutjämningsavgift för kommuner med mycket hög skattekraft. utökades den särskilda skatteutjäm- ningsavgiften till att omfatta ytterligare kommuner. För att finan- siera den årliga kostnadsökningen för skatteutjämningsbidragen infördes en skatteutjämningsavgift omfattande samt- liga kommuner och landsting. Den särskilda skatteutjämnings- avgiften ändrades successivt till en progressiv avgift för kommuner med en skattekraft överstigande av medelskatte- kraften. uppgick skatteutjämningsbidraget till kommuner- na till ca 15 miljarder. Skatteutjämningsavgiften uppgick till . För landstingen var bidraget drygt 7 och avgiften . Skatteutjämningsavgifterna avskaffades 1993 i samband med in- förandet av det dåvarande utjämningssystemet. Även den införda avräkningsskatten med syfte att neutralisera de beräknade effekterna på kommunsektorns skatteunderlag av inkomstskatte- reformen avskaffades. Skälen för regeringens förslag var att rund- gången av bidrag och avgifter bl.a. hade skapat oklarhet för kom- munerna om de ekonomiska villkoren och att systemet också blivit svåröverskådligt. Genom att resurser överfördes i endast en rikt- ning avsåg regeringen att en tydligare gräns mellan kommunalt och statligt ansvar för den kommunala ekonomin skapades. Redan när reformen genomfördes stod det klart att det fanns vissa problem i systemet Dessa kunde emellertid inte lösas om reformen skulle kunna genomföras 1993. Syftet med det tidigare utjämningsbidraget och nuvarande bidrags- och utjämningssystem har i princip varit detsamma, nämligen att skapa likvärdiga ekono- miska förutsättningar för alla kommuner och alla landsting. Statsbidragsgivning till kommuner och landsting Olika tekniska lösningar har dock tillämpats för att uppnå detta syfte. system var utjämningen mellan kommunerna i sin helhet statligt finansierad. Med vissa modifieringar av utjämningsbidrag anser att huvudsyftet med utjämningen, nämligen att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar, kan uppnås med såväl en i huvudsak statligt som en kommunalt finansierad utjäm- ning. En kommunalt finansierad utjämning förutsätter emellertid generella statsbidrag till alla kommuner och landsting. Syftet med det tidigare utjämningsbidraget och nuvarande bidrags- och utjämningssystem har varit detsamma. Olika tekniska lös- ningar har dock tillämpats för att uppnå detta syfte. system blev utjämningen mellan kommunerna i sin helhet statligt finansierad. Å andra sidan omfattade systemet inte samtliga kom- muner. I det system som infördes , och som fortfarande gäller, sker utjämningen av såväl skatteinkomster som strukturella kostna- der inom kommun- respektive landstingskollektivet och utan stat- liga bidrag.