sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — Förslag: Den som innehar koncessionspliktigt naturgaslager skall vara skyldig att offentliggöra sina villkor för lagring. Närmare föreskrifter om offentliggörande av villkor för lagring av naturgas får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Naturgasmarknadsdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att välja att organisera tillträdet till naturgaslager mellan två olika förfaranden, förhandlat tillträde eller reglerat tillträde. Eftersom det inte finns någon skyldighet för medlemsstaterna att ha ett reglerat tillträde finns inte heller något krav på att innehavare av naturgaslager skall vara skyldig att offentliggöra villkoren för lagring av naturgas. Vi föreslår i avsnitt 8.12 att det i naturgaslagstiftningen skall införas en ordning med reglerat tillträde till lager. Det finns därmed skäl att överväga om det även skall införas en skyldighet för innehavare av naturgas att offentliggöra villkoren för lagring av naturgas. I den svenska naturgaslagstiftningen finns en skyldighet att offentliggöra villkor för transport av naturgas. Vi föreslår , efter krav i naturgasmarknadsdirektivet, att det även skall införas krav på offentliggörande av regler och villkor för balansering av naturgassystemet och villkoren för inmatning till och uttag från anläggningar för kondenserad naturgas. Det framstår mot denna bakgrund naturligt att också införa krav på skyldighet att offentliggöra villkor för lagring av naturgas. Närmare föreskrifter om detta offentliggörande bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 8.14Undantag för större naturgasinfrastrukturprojekt Förslag: Vid investeringar i större nya naturgasinfrastrukturprojekt, inklusive väsentliga kapacitetsökningar i befintliga infrastrukturer, skall det vara möjligt att ansöka om undantag från bestämmelserna i 3 kap. 1, 4-5 och 8–9 §§, 4 kap. 3–4 §§ samt 6–7 kap. naturgaslagen. Frågan om undantag prövas av regeringen, men det är lämpligt att en annan myndighet än regeringen bereder ärendet. bör därför utse lämplig myndighet att bereda ärendet. Efter avslutad handläggning överlämnar myndigheten, med ett eget yttrande, ärendet till regeringen för beslut. Beslut om undantag skall anmälas till Europeiska gemenskapernas kommission, som har befogenhet att begära att regeringen ändrar eller återkallar ett beviljat undantag. Beslut om undantag bör därför villkoras av att detta inte ändras av Europeiska gemenskapernas kommission. Enligt bestämmelserna i artikel 22.1 och 2 får väsentliga kapacitetsökningar, i befintliga infrastrukturer och större nya naturgasinfrastrukturprojekt, t.ex. sammanlänkningar mellan medlemsstater, anläggning för kondenserad naturgas eller naturgaslager, på begäran undantas från bestämmelserna i artikel 18 (tillträde för tredje part till överförings- och distributionssystem samt anläggning för kondenserad naturgas) artikel 19 (tillträde till naturgaslager) artikel 20 (tillträde till tidigare led i rörledningsnätet) och artikel 25.2, 25.3 och 25.4 (tillsynsmyndigheternas uppgifter och befogenheter). Av naturgasmarknadsdirektivet framgår att ovan angivna undantag får beviljas om följande villkor är uppfyllda: Investeringen måste stärka konkurrensen vad gäller gasförsörjning och försörjningstrygghet. Den risknivå som är förenad med investeringen är sådan att investeringen inte skulle bli av om undantag inte beviljades. Infrastrukturen måste ägas av en fysisk eller juridisk person som åtminstone vad avser juridisk form är skild från de systemansvariga inom vilkas system infrastrukturen kommer att byggas upp. Avgifter tas ut av användare av denna infrastruktur. Undantaget kommer inte att skada konkurrensen eller en effektivt fungerande inre marknad för gas eller hindra det reglerade system till vilken infrastrukturen är kopplad från att fungera effektivt. Av artikel 22.3 framgår att tillsynsmyndigheten, från fall till fall, får besluta om ett undantag. Medlemsstaterna kan också införa ett system för beslut om undantag som innebär att tillsynsmyndigheten överlämnar ett yttrande i frågan till den behöriga myndigheten (t.ex. regeringen) som sedan fattar det I ett sådant fall skall tillsynsmyndighetens yttrande offentliggöras tillsammans med beslutet. I samband med att ett beslut om undantag fattas skall också ställning tas till om undantaget skall gälla hela eller delar av den nya infrastrukturen, respektive den väsentligt utökade befintliga infrastrukturen. Hänsyn skall också tas till om undantaget skall förenas med villkor samt regler eller mekanismer för hantering av tilldelning av befintlig kapacitet, under förutsättning att dessa villkor eller regler inte hindrar genomförandet av långsiktiga kontrakt. Enligt direktivets bestämmelser i artikel 22.4 skall ett beslut om undantag anmälas till Europeiska gemenskapernas kommission. Senast efter mottagandet av en anmälan får kommissionen kräva att den berörda tillsynsmyndigheten eller medlemsstaten ändrar eller återkallar beslutet att bevilja ett undantag. Denna tid kan förlängas med under vilken kommissionen inskaffar ytterligare upplysningar. Stora nya investeringar i naturgasinfrastruktur riskerar att inte bli lönsamma på en helt konkurrensutsatt marknad. För att uppmuntra att sådana nya investeringar ändå kommer till stånd innehåller naturgasmarknadsdirektivet ett undantag från reglerna om marknadsöppning i den infrastruktur som omfattas av investeringen. För att inte förhindra nya investeringar i det svenska naturgassystemet är det väsentligt att denna möjlighet finns. Bestämmelser om detta bör därför införas i naturgaslagstiftningen. Av bestämmelserna i direktivet framgår att ett undantag endast får beviljas om en rad villkor är uppfyllda och att ställning skall tas till om beslutet skall innehålla villkor. Att i detalj ange samtliga förutsättningar för när undantag kan beviljas och vilka villkor som kan föreskrivas bör lämpligen ske i förordning eller i myndighets föreskrift. I naturgaslagen bör därför anges att det finns möjlighet att ansöka om undantag för större naturgasinfrastrukturprojekt. I naturgaslagen bör vidare föreskrivas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om närmare villkor för när undantag får beviljas och om vilka villkor ett beslut om undantag får innehålla. I likhet med vad som gäller för beviljande av koncession för naturgasledningar och naturgaslager, och som vi föreslår också för anläggning för kondenserad naturgas, bör regeringen pröva frågan om undantag. Även beträffande fråga om undantag får det anses lämpligt att en annan myndighet än regeringen bereder ärendet. Regeringen bör därför utse lämplig myndighet att bereda ett sådant ärende. Efter avslutad handläggning bör myndigheten överlämna ärendet till regeringen för beslut. Förslag: skall samtliga icke- hushållskunder vara berättigade kunder och skall samtliga kunder vara berättigade. måste samtliga icke-hushållskunder vara berättigade kunder enligt naturgasmarknadsdirektivet. Med icke-hushållskunder avses kunder som köper naturgas som inte är avsedd för egen hushållsförbrukning. Bestämmelsen i 1 kap 5 § naturgaslagen bör därför ändras så att definitionen av berättigade kunder ändras till att avse samtliga icke-hushållskunder . Regeringen har i prop. 2001/02:143, s. 83, bl.a. anfört att om öppnar sin naturgasmarknad tidigare än vad som krävs enligt naturgasmarknadsdirektivet, medan andra länder i vår närhet inte gör det, innebär det konkurrensfördelar för företag i de andra länderna och konkurrensnackdelar för svenska företag. Vidare har innehavaren av stamledningen, genom olika avtal, en monopolliknande situation både vad gäller inköp av gas i och vad gäller transporten av gas genom det danska nätet. Avtalen löper ut , 2006 respektive 2010. Innehavaren av stamledningen är också distributör på den svenska naturgasmarknaden och har på grund av den beskrivna situationen en starkare ställning än övriga distributörer. Så länge denna situation består leder en snabbare öppning av naturgasmarknaden, än vad som krävs enligt direktivet, till att marknadsställningen för innehavaren av stamledningen ytterligare stärks. Många distributionsföretag är bundna av take or pay kontrakt. Många av dessa kontrakt löper ut –2005. Om marknaden öppnas tidigare än vad som krävs enligt naturgasmarknadsdirektivet medför det konkurrensnackdel för de företag som är bundna av take or pay kontrakt. Regeringen bedömde att de omständigheter som talade emot en marknadsöppning vägde så tungt att någon tidigare marknadsöppning än vad som krävdes enligt naturgasmarknadsdirektivet inte borde genomföras. Några grundläggande ändringar av den analys som föregick regeringens ställningstagande att inte öppna naturgasmarknaden tidigare än vad som krävs enligt naturgasmarknadsdirektivet har inte framkommit. Med hänsyn härtill bör marknaden öppnas för samtliga kunder . Förlag: En ny bestämmelse införs i naturgaslagen som innebär att innehavarna av naturgasledning vid utformning av överföringstariffer, utom engångsavgift för anslutning, särskilt skall beakta antalet anslutna kunder, kundernas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt, kostnaderna för överliggande nät, leveranssäkerhet och trycket i ledningarna. I naturgaslagen införs en ny ordning som innebär att tillsynsmyndigheten skall fatta beslut varigenom företagens metoder för bestämmande av överföringstariffer godkänns innan tarifferna får träda i kraft. beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Tillämpningen av den nya ordningen förutsätter att en innehavare av naturgasledning skall lämna in en ansökan om att få metoderna för bestämmande av överföringstariffer godkända. En sådan ansökan skall lämnas in senast tarifferna får träda i kraft. I ett beslut om godkännande av metoder för tariffsättning skall anges beslutet skall gälla. Ett sådant beslut får gälla i högst . För att undvika att ett företag inte får ett beslut om metoder inom rimlig tid införs en tidsfrist för tillsynsmyndigheten. Tidsfristen för denna prövning skall vara från det att en begäran om prövning kommer in till myndigheten. Har tillsynsmyndigheten inte fattat ett beslut inom den ovan angivna tidsfristen skall företagets metoder anses vara godkända. Ett sådant godkännande skall gälla från det att tillsynsmyndighetens tidsfrist att fatta beslut löpt ut. I naturgasmarknadsdirektivets artikel 25. 2 anges att tillsynsmyndigheten, innan dessa träder i kraft, skall ansvara för att fastställa eller godkänna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer och för tillhandahållande av balanstjänster. Direktivets bestämmelser om tillsyn av överföringstariffer ger därför medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Medlemsstaterna kan antingen välja ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner tarifferna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa tarifferna. Den nu gällande ordningen i bygger på en fri prissättning, där naturgasföretagen själva sätter sina tariffer, efter vissa i naturgaslagen generellt angivna riktlinjer. Varken tarifferna eller de metoder som används för att beräkna tarifferna fastställs således av tillsynsmyndigheten i förväg. har däremot en möjlighet, men inte skyldighet, att pröva tarifferna i efterhand. Om myndigheten vid denna prövning finner att tarifferna inte är skäliga har myndigheten befogenhet att förelägga företaget att ändra tarifferna. Med hänsyn till att tillsynsmyndigheten i varken godkänner tarifferna eller de metoder som använts för att beräkna tarifferna innan dessa träder i kraft står det klart att den svenska naturgaslagstiftningen nu måste ändras för att uppfylla direktivets krav i denna del. Denna ändring kan, som ovan angivits ske genom att vi antingen väljer ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner tarifferna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa tarifferna. Innan denna fråga närmare behandlas finns anledning att ge en kort bakgrund till varför dagens tillsynsmodell tillämpas. Innan naturgaslagen trädde i kraft reglerades frågor om koncession m.m. för naturgasledningar i rörledningslagen (1978:160). Enligt bestämmelserna i rörledningslagen var en koncessionshavare bl.a. skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan, om det kunde ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. tillsyn av naturgaspriset – som för samtliga kunder omfattade både kostnader för överföring och kostnader för själva naturgasen - fanns inte. Inte heller fanns det några bestämmelser om tillsyn över priset för transport åt annan. 1999/2000:72, s. 64, som låg till grund för införandet av naturgaslagen, anförde regeringen bl.a. följande såvitt avser tillsyn över efterlevnaden av naturgaslagen. Det är viktigt att naturgaslagens regler och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av denna följs. Tillsynen skall även omfatta kontroll av skäligheten av villkoren för transport av naturgas för annans räkning samt för anslutning till naturgasledningar. Tillsynen skall vidare innefatta granskning av överförings-, distributions och lagringsföretagens årsrapporter och revisorsintyg. För att åstadkomma rättelse av felaktiga beteenden bör myndigheten ha befogenhet att meddela förelägganden. Frågan om tillsyn analyserades inte heller närmare av Värme- och gasmarknadsutredningen i det betänkande – Handel med gas i konkurrens (SOU 1999:115) - som föregick regeringens ovan nämnda proposition. Valet av tillsynsmodell, dvs. en modell med fri prissättning där naturgasföretagen själva sätter sina tariffer och där tillsynsmyndigheten kan pröva tarifferna i efterhand synes, utan någon djupare analys, ha valts efter förebild i ellagstiftningen. I ellagstiftningen har prisregleringen av elnätsverksamhet – och tidigare även elpriset – av tradition skett genom kontroll i efterhand. Denna modell infördes . I samband med avregleringen av elmarknaden behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där nätföretagen själva sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer, med möjlighet till prövning av dessa i efterhand. Orsaken till att en reglering i efterhand behölls var bland annat att det var en väl inarbetad modell. Ett tiotal ärenden blev vanligen föremål för prisreglering. Modellen passade också väl den svenska rättstraditionen. Vidare fanns vid tiden för avregleringen, liksom fallet även , ett stort antal nätföretag med ett ännu större antal nätkoncessioner. Såväl den gällande strukturen som praktiska skäl talade således för att behålla modellen. konstaterade i sitt delbetänkande – Elnätsföretag, regler och tillsyn (SOU 2000:90) – att det som talade för att behålla den gällande tillsynsmodellen var att denna var djupt förankrad och allmänt accepterad i det svenska samhället. Regleringen ger också företagen stor frihet att efter sina individuella förutsättningar bestämma hur de skall bedriva verksamheten, vilket borde gynna kunderna. Mot att behålla regleringen talade att varken företagen eller elanvändarna i förväg kan veta om nättarifferna bedöms som skäliga eller ej. Regleringen kan därför kritiseras för att inte ge tydliga spelregler. Sammantaget bedömde att nackdelarna med andra modeller var sådana att det inte var motiverat att byta den tillsynsmodell som tillämpas i . Av intresse är också att Statskontoret i sin rapport - Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27), s. 79 f. – i denna fråga har anfört bl.a. följande. I borde man överväga att införa tariffreglering som sker i förväg (ex ante). Det som borde vara avgörande vid val av metod för att fastställa nättariffer är hur den påverkar kvaliteten och effektiviteten i tillsynen. I dessa avseenden är ex ante-reglering att föredra, eftersom den ger större förutsägbarhet och kräver för att slutgiltigt fastställa tarifferna. Visserligen är tariffreglering som sker i förväg normalt mer resurskrävande, men erfarenheter från talar för att det inte behöver bli mycket kostsammare än dagens svenska ex post- reglering. 8.16.1.2Tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg har de flesta av EU:s medlemsstater ett system där tarifferna fastställs eller godkänns i förväg. Endast i och har man valt ett system där tillsynen sker i efterhand. I finns ännu ingen särskilt utpekad tillsynsmyndighet. Där sker i stället övervakningen av naturgasmarknaden (och även elmarknaden) med stöd av konkurrenslagstiftningen. En anledning till att välja en modell där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg är därför att detta skulle leda till en ökad europeisk harmonisering av tarifftillsynen. Ett val av en sådan modell ligger också i linje med huvudregeln i naturgasmarknadsdirektivet. En stor fördel med att fastställa eller godkänna överföringstarifferna i förväg är att varken företagen eller användarna av naturgas annars kan veta om de aktuella tarifferna bedöms som skäliga eller ej. Ex-ante regleringen är snabbare än Det skapas därför i ett tidigare skede en förutsägbarhet för både innehavarna av naturgasledningar och deras kunder. Dessa fördelar har också poängterats av såväl som Statskontoret, vilket angivits ovan. Nackdelen med en modell där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg är, bortsett från att den inarbetade formen av efterhandstillsyn sägs ha vunnit allmän acceptans i det svenska samhället, att den behöver en större resursinsats hos tillsynsmyndigheten. Enligt Statskontoret bör dock en sådan reglering inte bli mycket kostsammare än dagens reglering. Argumentet om ökad arbetsinsats gör sig inte heller lika starkt gällande på naturgasmarknaden, där sju företag bedriver överföring av naturgas, som på elmarknaden där det finns ett betydligt större antal nätföretag. Det får emellertid anses högst tveksamt om det är praktiskt möjligt att byta tillsynsmodell redan till då naturgasmarknadsdirektivet senast skall vara införlivat i svensk rätt. I utredningen har också framkommit att varken eller naturgasbranschen anser att nu bör införa en modell där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg. Sammantaget bedömer vi att nackdelarna med en modell där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg trots allt är sådana att det inte nu kan anses motiverat att byta ut den modell som tillämpas i där tillsynen sker i efterhand. Den nuvarande modellen bör därför i huvudsak kvarstå. För att uppfylla direktivets krav måste dock införas ett system, där de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa tarifferna, fastställs eller godkänns i förväg. Hur detta tillsynssystem skall utformas behandlas i nästa avsnitt. 8.16.1.3Tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner i förväg metoderna som innehavare av naturgasledning använder för att beräkna eller fastställa tarifferna Naturgasmarknadsdirektivet ger, som ovan angivits, medlemsstaterna möjlighet att välja ett system där man endast fastställer eller godkänner de metoder som företagen baserar sina överföringstariffer på. En sådan metod kan förenas med den nu gällande tillsynsmodellen. Detta innebär att såväl metoderna för tariffsättning som själva efterhandstillsynen kan baseras på de befintliga reglerna i naturgaslagen. Enligt 3 kap. 6 § naturgaslagen skall transporttariffer vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömningen av en tariffs skälighet skall det beaktas att ledningshavaren får en rimlig avkastning av verksamheten. Vidare skall transporttariffer utformas så, att den avgift ett naturgasföretag eller en berättigad kund betalar för transporten till sin anslutningspunkt innefattar avgift för transporten i samtliga naturgasledningar, genom vilken transporten sker. Bestämmelserna i 3 kap. 6 § är som tidigare angivits allmänt hållna och de ger därför inte någon egentlig vägledning i frågan om vilken metod företagen skall använda vid sin tariffsättningen. För att införa ett system där man endast fastställer eller godkänner de metoder som företagen baserar sina överföringstariffer på bör regelverket i naturgaslagen kompletteras. Frågan uppkommer då hur en sådan tillsynsmodell skall utformas och regleras. I huvudsak kan vi se två tänkbara alternativ. Det första alternativet är att det direkt i lagstiftningen anges mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen skall utforma sina tariffer. Det andra alternativet är att det införs bestämmelser om att tillsynsmyndigheten i särkskilda beslut skall fastställa eller godkänna de enskilda företagens sätt att beräkna överföringstarifferna. Det finns både för- och nackdelar med de båda alternativen. Fördelarna med att ange metodens parametrar direkt i lagstiftningen är dels att tillsynsmyndighetens arbetsbörda, åtminstone initialt, inte ökar i nämnvärd omfattning i förhållande till dagens läge och dels att ett antal domstolsprocesser kan undvikas. I ett system där tillsynsmyndigheten först fattar ett beslut om tariffmetoderna måste dessa av rättsäkerhetsskäl kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När det sedan är dags att pröva frågan om tariffnivån genom tillsyn är det risk för att frågan om tariffmetoderna ännu inte vunnit laga kraft. Ett sådant läge kan därför medföra en osäkerhet för såväl innehavarna av naturgasledningar som tillsynsmyndigheten. Vidare kan ett sådant system komma att öka antalet mål i domstolarna eftersom det kommer att finnas två olika beslut i tariffrågan som kan komma att bli föremål för domstolsprövning, metodbeslut och tillsynsbeslut. Det bör också nämnas att det inte heller finns någon utvecklad praxis i frågan om vad som är en skälig och sakligt SOU 2003:113 Överväganden avseende naturgasmarknadsdirektivet grundad tariff, vilket ökar svårigheterna att fastställa ett metodbeslut. Man kan å andra sidan anföra att en ordning där metoden anges i lagstiftningen inte står i överensstämmelse med direktivet eftersom det i artikel 25.2 a anges att tillsynsmyndigheterna skall godkänna eller fastställa metoderna. I direktivet sägs dock inget om hur detta skall ske. Ett av syftena med direktivet är att säkerställa att tillsynsmyndigheterna är självständiga och oberoende. Å andra sidan framgår det också i artikel 25.3 att medlemsstaterna får föreskriva att tillsynsmyndigheterna skall underställa det relevanta organet i medlemsstaten tariffer eller metoderna för formellt beslut. I direktivet accepteras således en ordning där ett annat organ, t.ex. regeringen, ges möjlighet att anta eller förkasta de förslag på tariff eller metodfastställelse som lagts fram av en tillsynsmyndighet. Mot denna bakgrund kan därför en ordning där genom lag anger hur överföringstariffer skall vara utformade inte anses strida mot direktivet. Frågan uppkommer då hur en reglering av metoden närmare skall utformas. Det gäller dels hur detaljerad en sådan reglering skall vara och dels om metoden skall införas i naturgaslagen eller om det skall delegeras till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att närmare föreskriva om hur metoden skall utformas. När det först gäller frågan om detaljeringsnivån framstår en alltför detaljerad reglering av metoden svår att genomföra, vare sig den sker i lag, förordning eller myndighets föreskrift. Detta eftersom den nu gällande tillsynsmodellen, vars ramverk regleras genom 3 kap. 6 § naturgaslagen, ännu inte fastställts i rättspraxis. En alltför detaljerad metod reglerad i bindande författning skulle också kunna innebära att det i praktiken blir omöjligt att få stora delar av ett efterföljande tillsynsbeslut gällande skälig tariff prövat i sak.