sou · GRB378d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I bolagsordningarna för de lokala Vattenfallsbolagen och bör särskilt anges att bolagen som föremål för sin verksamhet även får utnyttja sin infrastruktur för upplåtelse av utrymme till operatörer för anläggande av elektroniska kommu- nikationsnät. När det gäller och är det min mening att staten, utöver ovan nämnda policy, tydligt skall uppdra åt dessa verk att upplåta kanalisationsutrymmen på konkurrensneutrala vill- kor till operatörer som vill anlägga ett elektroniskt kommunikations- nät som är allmänt tillgängligt. Jag har i föregående avsnitt föreslagit att det anges i de berörda verkens instruktioner att de skall verka för att det IT-politiska målet uppnås med särskild inriktning på den prioriterade uppgiften tillgänglighet. Detta bör framförallt innebära att verken utifrån sina utgångspunkter skall göra vad de kan, dock inom ramen för en fri marknad med de stödåtgärder som riksdag och regering har beslutat om, för att hushåll och företag i alla delar av landet bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Det är viktigt att markera att upplåtelse av kanalisations- utrymmet skall ske för operatörer som anlägger just ett allmänt elektroniskt kommunikationsnät, som gagnar det IT-politiska mål som fastlagt. I lagen om elektronisk kommunikation benämns sådana nät bara som allmänna kommunikationsnät. Upp- låtelsen skall ske på icke diskriminerande villkor. Operatörer som vill anlägga slutna eller privata nät, såsom exempelvis företags- specifika nät, skall inte ha denna rätt. I de fall en operatör vill nyttja den statliga infrastrukturen även för sådana nät får detta bli en fråga helt förutsättningslöst mellan de två parterna, staten eller ett stat- ligt bolag å ena sidan och den externa operatören å den andra, genom en normal affärsuppgörelse. Det är rimligt att anta att de statliga verken kan komma att drabbas av extra kostnader för att man upplåter plats i sin infrastruktur. Dessa kostnader kan vara av arten planeringskostnader, ökade underhållskostnader, ökade kostnader vid eget arbete i infra- strukturen där hänsyn måste tas till de ledningar som finns i tex. Vid upplåtelse av plats för kanalisation eller ledning skall därför verken kunna få ersättning för de kostnader de drabbas av. Denna ersättning kan antingen vara kostnadsbaserad eller mark- nadsmässig. En kostnadsbaserad prissättning skall enbart täcka de merkost- nader som verket drabbas av, inte mer. Fördelen med den principen är att staten inte belastar den tillkommande IT-infrastrukturen med högre kostnader än vad som verkligen uppstår, vilket torde hålla nere den totala kostnadsbilden. Nackdelen är att det inte finns någon objektiv korrekt bild över vad de verkliga kostnaderna är. Indirekta kostnader för planering, administration m.m. är inte enkelt definierbara. Likaså kan framtida merkostnader i form av ökade underhållskostnader och ökade kost- nader vid ombyggnationer på grund av att det ligger främmande ledningar i den egna infrastrukturen bli svåra att påvisa i förväg. Det finns därför en uppenbar risk att vi får en återkommande debatt kring vilka kostnader som statens aktörer kan ta ut för att täcka sina kostnader. Vid en marknadsmässig prissättning avgörs ersättningen på rent kommersiell grund, oavsett vad de verkliga kostnaderna är. Det kan innebära att staten kan göra en vinst på att upplåta plats för externa operatörer, vilket skapar ett ekonomiska incitament att aktivt bidra till att upplåta utrymme i sin underliggande infrastruktur. Fördelen med en marknadsmässig prissättning är att man slipper en diskussion om vilka verkliga kostnader som staten drabbas av. Ur strikt konkurrensneutral synpunkt är en marknadsmässig pris- sättning att föredra eftersom man då inte riskerar att få kritik för att inte ta ut alla kostnader man verkligen har och därigenom slår undan benen för andra privata operatörer som har liknande kanalisationsutrymme. Å andra sidan finns väldigt få privata aktörer som besitter den typ av underliggande infrastruktur vi här pratar om varför det till stor del är en akademisk frågeställning. Det är framförallt vad avser upplåtelse av som det finns en betydande privat infra- struktur som kan konkurrera om att sälja kanalisationsutrymme. Kostnadsbaserad prissättning har motsvarigheter i lagen om elektronisk kommunikation men gäller endast för företag med betydande inflytande på en bestämd marknad. Ersättning enligt ledningsrättslagen (1973:1144) och expropriationslagen (1272:719) utgår efter marknadsmässig grund vid värdering av intrångsersätt- ning, t.ex. i fråga om avstående av mark. Utgångspunkten är härvid dock värdet av den mark som avstås. Det är inte fullt jämförbart med de upplåtelser av kanalisation som är i fråga. En marknadsmässig ersättning torde innebära att kostnaden för en extern operatör är högre i tätare befolkade regioner än i glest befolkade sådana. Givetvis innebär upplåtelserna att den statliga infrastrukturen utnyttjas effektivt, vilket är samhällsekonomiskt motiverat. Därtill kommer inte minst viktigt att ett sådant utnyttj- ande är resurseffektivt också ur miljöhänsyn. Även om det inte är enkelt att avgöra vilken prissättning som får den största effekten vad gäller att påskynda en utbyggnad av IT-infrastrukturen i hela landet, så överväger fördelarna vad gäller en marknadsmässig ersättning. Det förefaller sammantaget bäst att ersättningen för upplåtelserna skall vara marknadsmässig. En avgörande princip är dock att upplåtelse av kanalisations- utrymme inte görs i vinstsyfte utan med det klara och tydliga målet att så snabbt som möjligt underlätta att det övergripande IT- politiska målet om att hela landet; alla individer skall få möjlighet att ta del av informationssamhället genomförs. Syftet är att stimu- lera tillkomsten av en allmän nyttighet till gagn för hela landet. Syftet får aldrig bli att skapa en intäktskälla för de statliga verken. Möjlighet att neka tillgång till infrastruktur Det finns dock tillfällen då ett statligt verk måste kunna säga nej till att upplåta plats i sitt kanalisationsutrymme. Detta kan vara fallet då det fysiska utrymmet inte längre räcker till. Det ryms enbart ett visst antal ledningar i en banvall eller i en vägbank. Därefter måste naturligtvis verken kunna säga stopp. Det vore orimligt att begära att de statliga verken i alla lägen skall tillgodose att det finns möjlighet att förlägga ledning i deras infrastruktur. Ett sådant ställningstagande skulle kraftigt åsidosätta deras möjlighet att effektivt utföra sina primära uppgifter. Upplåtelse av kanalisations- utrymme skall därför enbart ske så länge fritt disponibelt utrymme finns. Vid bedömning av om det finns fritt disponibelt utrymme måste givetvis också hänsyn tas till framtida behov för den egna verksamheten. Men det kan också finnas andra skäl än ren utrymmesbrist som gör att ett statligt verk skall ha rätt att neka tillträda till deras infra- struktur. Sådana skäl kan vara att den egna kärnverksamheten störs av förekomsten av andra operatörers ledningar i den egna infra- strukturen. Det får naturligtvis inte ske att t.ex. tågsäkerheten äventyras eller försämras p.g.a. att banvallen fylls med ledningar från andra operatörer. I sådana fall skall naturligtvis ha rätt att neka en operatör att nyttja verkets infrastruktur. Detta måste dock gälla i undantagsfall. Grundregeln skall vara att infra- strukturen skall öppnas upp för andra operatörer som vill anlägga ett allmänt tillgängligt nät. I de fall eller nekar plats skall detta motiv- eras på ett sakligt och tydligt sätt. För att och skall kunna upplåta infrastruk- turen till operatörer för anläggande av elektroniska kommunika- tionsnät erfordras att det finns ett bemyndigande i verkens instruk- tioner. I 1 § förordningen (1998:1392) med instruktion för anges att är central förvaltningsmyndighet med ett sam- lat ansvar, sektorsansvar, för hela järnvägstransportsystemet. skall verka för att de transportpolitiska målen uppnås. I denna bestämmelse föreslår vi att det även anges att genom att utnyttja sin infrastruktur skall verka för att det IT- politiska målet uppnås, särskilt med avseende på tillgänglighet. Enligt 5 § i instruktionen för får bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt. Vi föreslår att det i anslutning till detta även anges att får upplåta utrymme i statens spåranläggningar till operatörer. Sådana upplåtelser bör avse anlägg- ande av allmänna kommunikationsnät enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Det bör däremot inte ske för att anlägga privata nät såsom företagsinterna nät, annat än för Ban- verkets egen verksamhet eller som behövs för annan järnvägs- verksamhet. Vi föreslår därför att det anges i instruktionen att Ban- verket mot marknadsmässig ersättning får upplåta utrymme i statens spåranläggningar till operatörer för anläggande av allmänna kommunikationsnät enligt lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation. I 1 § förordningen (1997:652) med instruktion för anges att är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för hela vägtransportsystemet. skall verka för att de transportpolitiska målen uppnås. I denna bestämmelse föreslår vi att det även anges att genom att utnyttja sin infrastruktur skall verka för att det IT- politiska målet uppnås, särskilt med avseende på tillgänglighet. Enligt 7 § i instruktion får bedriva upp- drags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt. får dessutom inom mark- och anläggningsområdet utföra uppdrag som rör vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar och därmed jämförbara objekt. Vi föreslår att det i anslutning till detta, på motsvarande sätt som föreslås beträffande , även anges att mot marknadsmässig ersättning får upplåta utrymme i vägområden där marken ägs av staten eller innehas med vägrätt till operatörer för anläggande av allmänna kommunikationsnät enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 4.2.4Affärsverket svenska kraftnäts instruktion Så vitt utredningsarbetet har kunnat visa så är det av tekniska i kombination med legala skäl inte möjligt för att upplåta kanalisationsutrymme i kraftledningsgatorna. Enda sättet att anbringa fiberoptiska ledningar i affärsverkets kraft- ledningar är genom att vira den runt ledningens topplina eller att byta den till en s.k. OPGW (Optical Ground ), en ny topplina som även innehåller en inspunnen optokabel. I bägge dessa fall är vår uppfattning att ledningen är att betrakta som en integrerad del av kraftanläggningen och måste då ägas av den som äger kraft- anläggningen. Eftersom stamledningar innehåller så höga spänningar att fiberkabeln måste installeras som en integr- erad del i den koncessionspliktiga elektriska starkströmsanlägg- ningen bör detta enligt vår bedömning innebära att ellagstiftningen sätter ett hinder för att utomstående operatörer skall kunna dra ledningar i Svenska kraftnäts infrastruktur. I andra fall kan det däremot vara möjligt att anbringa en opto- kabel genom att hänga den fritt under kraftledningens fasledningar, något som tillämpas av bl.a. . Då bör det med hänsyn till ellagstiftningen vara möjligt att upplåta kanalisationsutrymme i kraftledningen, med olika ägare av optofiberledning och kraftled- ning. En annan sak är att det kan fordra ändringar i ledningsrätter i förekommande fall. Jag föreslår av dessa skäl inte att skall upplåta sin infrastruktur som kanalisationsutrymme. Därmed föreligger det inget behov att förändra instruktionen till i detta avseende. Däremot återkommer jag i avsnitt 4.3.2 angående Svenska Kraftnäts instruktion. 4.2.5Prövning av ledningsdragning i spåranläggning Järnvägar upplåts inte i samma utsträckning som vägar till utomstående aktörer för att anlägga elektroniska kommunikations- nät. Ändå förläggs fiberkablar i banvallen på liknande sätt som sker i vägbankar. Över huvud taget innebär utnyttjandet av kraft- ledningsgator, vägbankar och banvallar att en befintlig infrastruktur utnyttjas på ett sätt som underlättar etableringen av fiberkablar. Ofta underlättas den därigenom i avsevärd utsträckning jämfört med om ledningen förläggs i obruten mark. Utnyttjande av sådan infrastruktur gör dock att de särskilda krav som uppställs på huvudverksamheten enligt el-, järnvägs- och väg- lagstiftningen måste beaktas. För utnyttjande av vägområde finns en särskild bestämmelse i 44 § väglagen som reglerar förhållandet mellan en utomstående som vill dra fram ledningar och huvud- verksamheten enligt väglagen. tillstånd erfordras för att inom ett vägområde dra elektriska ledningar, vattenledningar eller andra ledningar samt för att utföra arbeten på en redan dragen ledning. får även med- dela de föreskrifter om arbetet och om rätt till upplag eller annan anordning som behövs med hänsyn till vägens bestånd, drift eller brukande. Tillstånd behövs dock inte när tillstånd har meddelats enligt annan lag eller författning och anmälan om arbetet har gjorts hos väghållningsmyndigheten. Sådant tillstånd kan avse koncession enligt ellagen. Om det på grund av inträffad skada krävs skyndsam reparation av en ledning som har dragits inom ett vägområde får arbetet påbörjas utan tillstånd eller anmälan. Ledningens ägare skall i så fall underrätta väghållningsmyndigheten om arbetet. I utredningens kontakter med Telenät har fram- kommit att det inte bör föreligga några tekniska hinder för att låta utomstående aktörer förlägga fiberkablar i banvallen på samma sätt som själva gör förutsatt att kvalificerade och certifierade uppdragstagare används för arbetena. Dock finns allmänna hinder i form av tillgång till banvallar med hög trafikintensitet eller som trafikeras med höghastighetståg. Det kan i sammanhanget nämnas att medan det inte är möj- ligt att meddela ledningsrätt i vägrätt så finns inte några motsvaran- de formella hinder mot att meddela ledningsrätt för utrymme för en teleledning på mark med en befintlig spåranläggning såsom en Utredningen föreslår dock att frågan om möjlighet att upplåta ledningsrätt även i vägrätt bör övervägas. Det är för utredningen för övrigt känt att ledningsrättsutredning (Ju 2002:03) redan arbetar med frågan. Vi anser att banvallar bör kunna upplåtas till utomstående aktör- er för att dessa skall kunna anlägga elektroniska kommunikations- nät. Det måste dock beaktas att viktiga säkerhets- och ansvars- aspekter hänger samman med en sådan ledningsdragning. Det bör därför finnas en tillsynsfunktion för att tillgodose järnvägssäker- heten. På samma sätt som enligt väglagen bör det finnas en garanti för att det sker en prövning av framförallt ordnings- och säker- hetsaspekter inför en sådan etablering eller annat ledningsarbete inom ett spårområde enligt järnvägssäkerhetslagen. Vi föreslår där- för att det införs en motsvarighet i järnvägssäkerhetslagen till den prövning som sker enligt 44 § väglagen för ledningsarbete inom vägområde. Bestämmelsen bör reglera inte bara dragande av nya ledningar utan även arbete på befintliga ledningar. Prövningen bör utföras av tillsynsmyndigheten på järnvägsområdet, Järnvägs- inspektionen. Prövningen avser ordnings- och säkerhetsfrågor och har inte med själva dispositionsrätten till marken att göra. Frågan om att få åtkomst till marken måste i vanlig ordning lösas mellan den som disponerar över spåranläggningen och ledningsägaren antingen på frivillig väg genom avtal, eller genom tvångslagstiftning genom ledningsrätt eller expropriation. Det är vår tolkning att 44 § väglagen endast gäller ordnings- och säkerhetsaspekter i samband med ledningsarbeten på väg och inte avser prövning av rätt till markåtkomst i sig. Ledningsrätt kan som ovan nämnts beviljas även i mark som används för spårtrafik. Intresseavvägningar måste dock göras i för- hållande till motstående allmänna och enskilda intressen i enlighet med vad som föreskrivs i 6–10 §§ ledningsrättslagen. Säkerhets- aspekter för järnvägen måste därvid vägas in. Har ledningsrätt beviljats bör dock någon ny tillståndsprövning inte ske med stöd av järnvägssäkerhetslagen. Det bör i stället räcka med en anmälan innan arbetena påbörjas. Det förefaller då enklast att anmälan skall göras till spårinnehavaren. Väglagens bestämmelse innehåller ett undantag från kravet på tillstånd eller anmälan i förväg innan arbetena påbörjas om det på grund av inträffad skada krävs skyndsam reparation av en ledning som dragits inom ett vägområde. Ledningens ägare skall i så fall underrätta väghållningsmyndigheten om arbetet. utredningen har kunnat erfara vid kontakter med är det inte möjligt att få tillträde till banvallen annat än när tågtrafiken tillåter det, oavsett hur brådskande ett reparationsarbete kan anses vara. Den operatör som är beroende av att i alla lägen snabbt kunna vidta åtgärder på nätet bör således helt enkelt inte lägga ledningar i banvallar utan bör i stället förlägga dessa i t.ex. vägbankar. Det bör dock framhållas att myndigheten naturligtvis måste behandla fram- ställningar om att dra fram ledning eller utföra arbete på redan befintlig ledning med största skyndsamhet. Enligt 44 § andra stycket väglagen får väghållningsmyndigheten meddela de föreskrifter om arbetet med en ledning och om rätt till upplag eller annan anordning som behövs med hänsyn till vägens bestånd, drift eller brukande. Eftersom det i järnvägssäkerhets- lagen, 7 §, redan finns en bestämmelse om att får föreskriva de villkor för verksamheten som behövs från säker- hetssynpunkt i samband med att tillstånd meddelas eller under ett tillstånds giltighetstid, bör någon särskild bestämmelse om sådan föreskriftsrätt som stadgas i väglagen inte behöva införas utan det bör i stället vara tillräckligt med den rätt att uppställa villkor som finns enligt 7 § järnvägssäkerhetslagen. Ett sådant villkor kan då avse hur arbetet med en ledning skall gå till och om rätt till upplag eller annan anordning som behövs med hänsyn till järnvägens bestånd, drift eller brukande Skulle arbeten på banvallen för ledningsdragning trots tillsyns- bestämmelserna föranleda en järnvägsolycka och skulle ledningens ägare bli skadeståndsskyldig t.ex. mot ett järnvägsföretag på grund av detta bör det genom en försäkring eller motsvarande säkerställas att ersättning kan utges. En sådan försäkring skall givetvis bara avse den risk för skadeståndsskyldighet som ledningsförläggningen ger upphov till. Någon skyldighet att teckna sådan försäkring bör dock inte införas. Skyldighet att teckna sådan försäkring eller likvärdig täckning av skadeståndsrisk gäller enligt järnvägssäkerhetslagen endast för järnvägsföretag. har i sitt del- betänkande Rätt på spåret (SOU 2002:48) dock föreslagit att denna skyldighet att teckna försäkring eller likvärdig täckning av skadeståndsrisk skall utökas till att gälla samtliga med tillstånd att driva spåranläggningar, spårtrafik eller trafikledningsverksamhet enligt lagen. Inte heller detta bör dock enligt vår uppfattning för- anleda att den som får tillstånd att dra ledning för elektroniska kommunikationsnät eller att utföra arbeten på en redan dragen ledning skall vara tvungen att teckna sådan försäkring enligt lagen. Det får förutsättas att sådana frågor kan lösas i förhållandet mellan den som driver spåranläggningen och den som beviljas rätt till utrymme att dra fram ledningar för elektroniska kommunikations- nät. Någon ändring av ansvarsbestämmelserna i järnvägslagstift- ningen föreslås inte. Bestämmelserna om järnvägens ansvar för person- och sakskador enligt järnvägstrafiklagen föreslås inte ändrade. I 8 § andra stycket järnvägssäkerhetslagen finns en bestämmelse som anger att om konkursförfarande eller ackordsförfarande har inletts mot en tillståndshavare eller en innehavare av säkerhets- intyg, skall tillståndet eller intyget återkallas, om det finns grundad anledning att anta att en tillfredsställande finansiell omstruktur- ering inte kan åstadkommas inom rimlig tid. Med hänsyn till de säkerhetsaspekter som föreligger och vad som nämnts om skadeståndsansvar bör denna bestämmelse också kunna omfatta den som fått tillstånd att dra ledning för elektroniska kommunika- tionsnät eller utföra arbeten på en redan dragen ledning. Bestäm- melsen gäller enligt sin lydelse alla tillståndshavare och skall med vårt förslag även omfatta även den som har tillstånd att utföra ledningsarbete inom en spåranläggning. Utförs ledningsarbete i strid med kravet på tillstånd eller anmäl- an enligt vårt förslag eller mot ett villkor som har meddelats för verksamheten med stöd av 7 § bör på motsvarande sätt som stadgas i 72 § första stycket väglagen kronofogdemyndigheten få meddela särskild handräckning för att åstadkomma rättelse. I fråga om sådan handräckning finns bestämmelser i lagen (1990:746) om betal- ningsföreläggande och handräckning. Enligt 22 § järnvägssäkerhetslagen får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att denna lag eller de föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Denna bestämmelse gör för vårt vidkommande att förelägganden och förbud kan meddelas för ledningsarbeten. Det anges vidare i 23 § järnvägssäkerhetslagen att sådana beslut får förenas med vite. I 29 § första stycket järnvägssäkerhetslagen stadgas slutligen att den som utan tillstånd driver tillståndspliktig verksamhet enligt lagen skall dömas till böter eller fängelse i högst . Även denna bestämmelse bör enligt vår uppfattning gälla för den som utan erforderligt tillstånd drar ledning för elektroniska kommunika- tionsnät eller utför arbeten på en redan dragen ledning. Det fram- går av andra stycket samma lagrum att den som har underlåtit att följa ett föreläggande vid vite eller som överträtt ett vitesförbud inte skall dömas till ansvar enligt lagen för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Detta hindrar inte att ansvar enligt 29 § kan utkrävas som särskild handräckning, t.ex. för att ta bort en ledning som förlagts utan tillstånd, tillgrips. förslag till ny järnvägslag I sammanhanget kan också något nämnas om lagförslag i delbetänkandet Rätt på spåret (2002:48). Såvitt här är av intresse innebär lagförslagen att en ny järnvägslag införs. Den före- slagna lagen innehåller bestämmelser om järnvägstrafik, järnvägs- infrastruktur och rullande materiel på järnväg. Ändringar föreslås beträffande tillämpningsområdet för järnvägssäkerhets- lagen. Järnvägssäkerhetslagens bestämmelser kommer enligt för- slaget fortfarande att gälla för järnvägsverksamhet i den mån denna är undantagen från järnvägslagens tillämpningsområde. När det gäller sådan järnvägsverksamhet som omfattas av den nya järnvägs- lagens bestämmelser så kommer endast 24–28 §§ järnvägssäkerhets- lagen att gälla. För den som endast bedriver regional godstrafik på järnväg kommer förutom 24–28 §§ även 1–16 §§ järnvägssäkerhets- lagen att gälla enligt förslaget. Järnvägslagen föreslås vara tillämplig på all järnvägsverksamhet som avser järnvägstrafik, järnvägsinfrastruktur och rullande materiel på järnväg i och på svensk tågfärja skall lagen inte vara tillämplig på trafik eller spårinfrastruktur som är tekniskt eller trafikeringsmässigt fristående från övriga delar av järnvägssystemet. Med infrastrukturförvaltare avses i förslaget fysisk eller juridisk person som svarar för drift av järnvägsinfrastruktur. Med järnvägs- företag avses fysisk eller juridisk person som har beviljats licens, eller för regional godstrafik tillstånd enligt järnvägssäkerhetslagen, för att framföra tåg eller annan rullande materiel. Med järnvägs- infrastruktur avses spår, signal- samt säkerhetsanläggningar i övrigt, trafikledningsanläggningar och anordningar för elförsörj- ning av trafiken samt övriga fasta anordningar som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande.