sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns visserligen undantag för olika verk- samheter, men dessa är endast i mycket begränsad utsträckning re- levanta för det arbete som utförs i skolorna (vi bortser här från uppgifter som behandlas inom skolhälsovården eller i annan hälso- och sjukvårdsverksamhet i skolan). Enligt 8 § personuppgiftsförordningen får däremot känsliga per- sonuppgifter även utan samtycke behandlas av en myndighet i löpan- de text, t.ex. i promemorior, protokoll och beslut, om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller om de är nödvändiga för handlägg- ningen av ärendet. Att behandlingen skall vara nödvändig innebär i detta avseende att myndigheten skall kunna sköta sina åligganden vid hanteringen av ärenden enligt gällande rutiner och regler.4 Inom ramen för ett elevvårdsärende – eller vid annan ärendehantering – torde därför de restriktiva bestämmelserna om känsliga personupp- gifter inte hindra användandet av ordbehandling, även om samtycke 3Öman/, Personuppgiftslagen – En kommentar (2 uppl, 2001), s. 108 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 102 Denna bestämmelse i personuppgiftsförordningen är dock inte tillämplig på behandling som sker i den del av skolornas verk- samhet som utgör faktiskt handlande, dvs. när det inte är fråga om ett pågående ärende (se avsnitt 7.2.1 om dessa begrepp).5 Vi kan inte med stöd av vår enkätundersökning uttala oss om i vilken omfattning känsliga personuppgifter behandlas automatise- rat inom ramen för det faktiska handlandet i skolorna. Datainspek- tionen har dock erfarit att sådan behandling förekommer i elevad- ministrativ verksamhet. Det kan gälla uppgifter om elevers hälsa, t.ex. allergier, samt uppgifter om modersmål.6 Andra situationer där det kan vara rimligt att anta att känsliga personuppgifter i vissa fall kan komma att behandlas automatiserat är när skolans personal, t.ex. specialpedagoger och kuratorer, gör anteckningar med hjälp av ordbehandling i samband med elevsamtal. I dessa fall torde det framför allt vara fråga om hälsouppgifter. Gemensamt för de flesta fall då känsliga personuppgifter behand- las automatiserat inom ramen för det faktiska handlandet i skol- verksamheten (undantaget skolhälsovården samt legitimerade psy- kologer och psykoterapeuter) är att det krävs samtycke från eleven eller, i förekommande fall, dennes vårdnadshavare. Utan ett sådant uttryckligt samtycke är det alltså normalt inte tillåtet att behandla uppgifterna automatiserat, även om det från skolans eller persona- lens synvinkel ter sig nödvändigt. Som exempel kan nämnas att det krävs samtycke för att skolpersonalen i en frånvarojournal skall få anteckna orsaken till en elevs frånvaro, i den mån en sådan anteckning innebär att hälsouppgifter registreras. 10.3Vår bedömning av behovet av särskilda regler för skolverksamheten Vår bedömning: De möjligheter som skolmyndigheterna med stöd av personuppgiftslagstiftningen har att behandla person- uppgifter avseende enskilda elever vid handläggning av elev- vårdsärenden eller vid annan ärendehantering är tillräckliga för skolornas behov. I allmän elevadministration och annat faktiskt handlande har skolmyndigheterna i och för sig begränsade möjligheter att med 2000/01:80, s. 176 och 272 6Datainspektionens rapport 2002:2, Behandling av personuppgifter i direkt stöd av personuppgiftslagstiftningen behandla de från in- tegritetssynpunkt känsliga personuppgifter om framför allt häl- sa som kan behövas för verksamheten. Någon särskild reglering är emellertid inte nödvändig, utan behoven kan tillgodoses ge- nom inhämtande av elevers eller vårdnadshavares samtycke. Som vi konstaterar i avsnitt 10.2 har skolmyndigheter, med stöd av personuppgiftslagens bestämmelser, möjlighet att med datorstöd behandla det absoluta flertalet av uppgifter som behövs i skolverk- samheten. Rättsliga problem som begränsar skolornas hantering av personuppgifter och som kan kräva särskild reglering kan enligt vår bedömning egentligen uppstå endast när det gäller behandling av känsliga personuppgifter, för vilka mycket restriktiva regler gäller enligt personuppgiftslagen. Det bör dock påpekas att flera av de uppgiftskategorier som enligt personuppgiftslagen bedöms som känsliga, enligt vår mening över huvud taget inte berör skolornas behov av registrering i särskilda dataregister. Det torde inte finnas någon som helst anledning att – i vart fall inte utan ett uttryckligt samtycke från den elev som berörs – i registerform automatiserat behandla uppgifter om elevernas religiösa eller filosofiska överty- gelse, sexualliv, politiska åsikter eller eventuella medlemskap i fack- förening. Däremot kan skolmyndigheterna med datorstöd behöva behand- la vissa andra känsliga personuppgifter i särskilda register. Det gäll- er personuppgifter som rör etniskt ursprung och som behövs för genomförandet av modersmålsundervisning samt framför allt upp- gifter om elevernas hälsa. De sistnämnda uppgifterna kan avse elev- administrativ information, som t.ex. att vissa elever är allergiska och därför behöver särskild mat, men kanske främst information om elevers hälsotillstånd inom ramen för den elevvårdande verk- samheten. Vi bortser dock i detta sammanhang från behovet av personuppgiftsbehandling inom skolhälsovården och annan verk- samhet som utgör hälso- och sjukvård. I fråga om annan behandling av känsliga personuppgifter än så- dan som utförs i regelrätta register är det svårare att uttala sig be- stämt om skolornas behov. Ingen användning av de ovan nämnda kategorierna av känsliga personuppgifter kan uteslutas när det är fråga om behovet av att behandla information automatiserat i löpande text, t.ex. i beslut eller andra handlingar som har samband med handläggningen av ärenden inom en skolmyndighet. Det finns ingen möjlighet att i förväg avgöra vilka uppgifter som är av betydelse för, och som kan motivera utgången i, ett elevvårdsärende eller ett administrativt ärende. Som exempel kan nämnas ett elevvårdsären- de om mobbning av en elev på grund av hans eller hennes sexuella läggning och ett administrativt ärende om tillstånd för en elev att med hänsyn till hans eller hennes religiösa övertygelse bära viss klädsel i skolan. Med stöd av den generella bestämmelsen i 8 § per- sonuppgiftsförordningen får alla myndigheter numera behandla sådana känsliga personuppgifter i löpande text, om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller om de är nödvändiga för handläggning av ärendet. Det uppstår därför inte några rättsliga problem i det avse- endet när det är fråga om hantering av känsliga personuppgifter vid handläggningen av ärenden inom en skolmyndighet. Som vi påpekar i avsnitt 7.2.1 utgörs emellertid en stor del av skolornas verksamhet av s.k. faktiskt handlande, såväl i fråga om undervisning som elevvård. Även som ett led i det faktiska hand- landet kan det finnas ett visst behov av att med datorstöd behandla känsliga personuppgifter som rör elevernas hälsa m.m, t.ex. när kuratorer eller specialpedagoger för anteckningar vid elevsamtal. I princip är detta inte tillåtet utan att uttryckligt samtycke in- hämtas från elever eller, i förekommande fall, vårdnadshavare. Det- samma gäller möjligheten att i vissa fall behandla t.ex. uppgifter om etniskt ursprung i elevadministrativ verksamhet. Datainspektionen är emellertid av den uppfattningen att registrering av känsliga upp- gifter som behövs för modersmålsundervisning i är tillåtet enligt personuppgiftslagen, eftersom det handlar om att fastställa eller göra gällande elevers rättsliga anspråk enligt grund- skoleförordningen.7 Vi har ingen avvikande uppfattning i den frågan. En från skolverksamhetens utgångspunkter intressant jämförelse kan göras med . Inom kommunernas socialtjänst utgörs, liksom i skolan, en stor del av verksamheten av faktiskt handlande. Av den anledningen finns det i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom en bestämmelse av innebörd att känsliga personuppgifter får behandlas utan samtycke om de är nödvändiga för verksamheten.8 Till skillnad från vad som enligt den ovan nämnda generella bestämmelsen i 8 § personuppgiftsförord- ningen gäller i skolverksamhet, finns det alltså inom inte något krav på att det skall vara fråga om behandling i löpande text inom ramen för myndigheternas ärendehantering för att käns- liga personuppgifter skall få hanteras utan samtycke. 7Datainspektionens rapport 2002:2, Behandling av personuppgifter i 2000/01:80, s. 176 och 272 vägt om det finns behov av en liknande bestämmelse även för skol- verksamheten. Särskild reglering som tillåter myndigheter att registrera känsliga personuppgifter utan samtycke bör emellertid enligt vår uppfatt- ning komma i fråga endast om det är nödvändigt för att verksam- heten skall kunna fungera på ett rationellt och av statsmakterna för- utsatt sätt. Inte minst bör restriktivitet iakttas när det är fråga om barn. Av integritetsskäl bör därför sådana uppgifter i första hand behandlas av skolmyndigheter endast om de registrerade personer- na lämnar sitt samtycke till uppgiftsbehandlingen. Vi är också av den åsikten att det i de allra flesta fall är fullt praktiskt möjligt för skolmyndigheter, eller enskilda skolor, att inhämta sådant samtycke i de fall det behövs. Som exempel kan nämnas uppgifter om att elever av hälsoskäl eller religiösa skäl behöver särskild mat eller inte får delta i vissa idrottsaktiviteter. Det torde endast vara i rena undan- tagsfall som samtycke inte skulle lämnas till registrering av sådana uppgifter som behövs för att ta till vara önskemål från eleven själv eller dennes vårdnadshavare. Även inom ramen för elevvården – vilken för övrigt så långt möjligt alltid skall bedrivas i samråd med eleven och/eller dennes vårdnadshavare – torde det i de allra flesta fall vara möjligt att inhämta samtycke till nödvändig behandling av hälsouppgifter när sådant samtycke behövs för att behandlingen skall få utföras, dvs. när det inte är fråga om ärendehantering. Sammantaget kan vi inte se att det i skolverksamheten finns ett så stort behov av att behandla känsliga personuppgifter, att det inte på ett praktiskt sätt går att tillgodose behovet utan sådan särskild författningsreglering som tillåter behandlingen av uppgifter även om samtycke saknas. På motsvarande sätt som samråd och samver- kan med elever och vårdnadshavare är huvudregeln för skolverk- samheten i övrigt, bör samtycke utgöra grunden för all registrering av känsliga personuppgifter i särskilda register och även för all övrig behandling av känsliga personuppgifter i den faktiska verksamheten (dvs. när det inte är fråga om ärendehantering). Vi lämnar därför inga författningsförslag om behandling av personuppgifter i skolan. Vårt förslag: Bestämmelsen om sekretess i tillsyns- verksamhet (7 kap. 45 §) och de därtill hörande ändringarna av sekretesslagen (7 kap. 9 § sjätte stycket och 16 kap. 1 §) skall träda i kraft . De förslag till ändringar i sekretesslagen som rör sekretess inom elevhälsan (7 kap. 9 § första och andra styckena) och sek- retessgenombrott inom hälso- och sjukvården (7 kap. 1 §) skall träda i kraft med de materiella förändringar avseende elevhälsan som övervägs inom ramen för be- redning av en ny skollag. Vi föreslår inga materiella förändringar i skollagstiftningen utan endast ändringar i sekretesslagen. Vissa av förslagen till ändringar är beroende av om det förslag till ny skollag som bereds inom realiseras i de delar som avser införandet av en ny elevhälsa. Det gäller såväl förslaget till ändring av skolsekretessen i 7 kap. 9 § första och andra styckena som förslaget i 7 kap. 1 § om en ny sekretessbrytande bestämmelse inom delar av hälso- och sjukvården (skolhälsovården). Vi föreslår därför inget datum för ikraftträdande av dessa ändringar, utan nöjer oss med att här kon- statera att våra förslag till ändringar bör träda i kraft som de materiella ändringarna avseende elevhälsan. Någon koppling till arbetet med en ny skollag finns däremot inte i fråga om förslaget till en ny bestämmelse, 7 kap. 45 §, om sekretess i tillsynsverksamhet och de därtill hörande ändringarna av 7 kap. 9 § sjätte stycket och 16 kap. 1 §. Enligt vår bedömning är en bestämmelse om sekretess i tillsynsverksamheten av stor bety- delse såväl för möjligheter att bedriva en effektivare tillsyn, som för skyddet av de känsliga uppgifter om personliga för- hållanden som enskilda personer lämnar in till . delen anser vi därför att ändringarna i sekretesslagen bör träda i kraft . Enligt vår uppfattning är det vare sig nödvändigt eller lämpligt med särskilda övergångsbestämmelser. 12 Konsekvenser av våra förslag Vår bedömning: Våra förslag är i huvudsak en följd av att mate- riella förändringar i skollagstiftningen föreslås i annan ordning och de innebär i sig inga kostnadsökningar. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkter- na för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser göras. Även andra samhällsekonomiska konsekvenser skall redovisas. Enligt 15 § samma förordning skall även sådana konsekvenser redovisas som avser kommunalt självstyre, brottslig- het och brottsförebyggande arbete, sysselsättning, offentlig service, små företags förutsättningar, jämställdhet eller integrationspolitis- ka mål. I huvudsak är våra förslag till ändringar i sekretesslagens bestäm- melser om skolan en följd av att har föreslagit materiella förändringar i skollagstiftningen. Vi föreslår på eget ini- tiativ också vissa förändringar av de sekretessregler som gäller för hälso- och sjukvård. Våra förslag innebär enligt vår uppfattning inga konsekvenser i de avseenden som anges i kommittéförordningen. Förslaget till lag om ändringar i sekretesslagen (1980:100) Tillägget i första stycket innebär att sekretess – som gäller för upp- gifter i den särskilda verksamhet inom hälso- och sjukvården vilken består av den medicinska grenen av skolväsendets elevhälsoverk- samhet (skolhälsovården) – kan brytas för utlämnande av uppgifter till personal som arbetar inom övrig skolverksamhet. Avsikten med bestämmelsen är att hälso- och sjukvårdssekretessen inte skall hindra att skolläkare eller skolsköterskor lämnar uppgifter till den skolpersonal som inte själv arbetar inom elevhälsans medicinska gren, om det krävs för att en enskild elev skall kunna få nödvändigt stöd i sitt skolarbete. Mottagare av uppgifterna kan vara alla de per- sonalkategorier som arbetar med antingen elevhälsoverksamhet (psykologer, kuratorer och specialpedagoger) eller med annan sär- skild elevstödjande verksamhet (rektor och lärare m.fl.). En förut- sättning för sekretessgenombrott är givetvis att den som tar emot uppgiften verkligen behöver denna för att kunna bedriva sin verk- samhet på ett sådant sätt att den tillgodoser elevens behov av nöd- vändigt stöd. Som exempel kan nämnas en specialpedagog som behöver information om en elevs sjukdom eller skada för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bedriva den stödundervisning som är nödvändig för att eleven skall nå de uppsatta utbildningsmålen. När det är möjligt skall samtycke alltid inhämtas från eleven, eller i förekommande fall från hans eller hennes vårdnadshavare, innan en uppgift lämnas ut från en skolläkare eller skolsköterska till annan skolpersonal. Sekretessgenombrott med stöd av bestämmel- sen skall således få förekomma endast när sådant samtycke till ut- lämnande av uppgifter inte kan inhämtas, t.ex. på grund av att eleven eller dennes vårdnadshavare kan antas direkt motsätta sig ett utlämnande. Bestämmelsen skall följaktligen tillämpas restriktivt och endast i de undantagsfall då en allvarlig situation inte kan lösas på annat sätt än genom att uppgiften lämnas ut. En utförligare re- dogörelse för bestämmelsens syfte och innebörd finns i avsnitt 8.2.7. En uppgift får enligt bestämmelsen endast lämnas till den skol- personal som arbetar inom samma myndighet som den skolläkare eller skolsköterska som har tillgång till uppgiften. Ofta är det en nämnd som är skolmyndighet, men det kan också vara en statlig myndighet (t.ex. ). Ändringarna i paragrafens första och andra stycken är en följd av förslag om att införa en ny elevhälsa i skolverk- samheten. Förslaget bereds inom . Bestämmelsen i första stycket avser uppgifter i elevhälsoverksam- heten – dvs. i princip det som i sekretessammanhang vanligt- vis kallas särskild elevvård – och reglerar sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Den enda egentliga förändringen i sak är att även uppgifter som avser specialpedagogisk insats eller stöd (dvs. i prin- cip uppgifter hos specialpedagoger) faller inom tillämpningsområ- det för första stycket och alltså omfattas av den stränga sekretessen. Enligt nuvarande bestämmelser gäller den stränga sekretessen endast för uppgifter hos psykolog eller kurator, medan svag sekretess en- ligt andra stycket gäller för uppgifter hos specialpedagoger. I andra stycket finns bestämmelser om sekretess för uppgifter i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt. Bestämmelsen är inte tillämplig i den vanliga verksamhet som lärare m.fl. bedriver och som utgörs av det dagliga stöd som samtliga elever erhåller i framför allt undervisningen. Bortsett från att uppgifter hos special- pedagoger omfattas av den strängare sekretessen enligt första stycket, är således några förändringar i sak mot vad som gäller inte av- sedda. Sekretessen enligt andra stycket motsvarar alltså vad som enligt nuvarande bestämmelser gäller för uppgifter i skolans elev- vårdande verksamhet i övrigt och för beslut i elevvårdsärende. Uppgifter om betyg och studieresultat omfattas därmed normalt inte av sekretessen. De nya begreppens innebörd och deras förhål- lande till vad som gäller avhandlas mer ingående i avsnitt 8.2.6. Att nuvarande sjätte stycke upphör att gälla hör samman med för- slaget om sekretess i tillsynsverksamhet och kommen- teras nedan tillsammans med 7 kap. 45 § sekretesslagen. Paragrafen är tillämplig på uppgifter som förekommer hos Skolver- ket i dess tillsynsverksamhet, vilken omfattar bl.a. offentliga och fristående skolhuvudmän samt förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg som bedrivs i regi av det allmänna. Sekretessen omfattar samtliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden, oavsett om uppgifterna kommer in till från offentliga skolor, från fristående skolor eller från enskilda personer eller andra. Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit. Det innebär att typiskt sett käns- liga uppgifter om elevers hälsa m.m. ofta kan sekretessbeläggas, medan typiskt sett mindre känsliga uppgifter om betyg och studie- resultat m.m. ofta är offentliga hos . Uppgifter som tas in i beslut är alltid offentliga. I och med att paragrafen gäller generellt i all tillsyns- verksamhet fyller den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 9 § sjätte stycket – om sekretess hos verket för uppgifter som kommer från fristående skolor – inte längre något syfte. Paragrafen får också till följd att bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen om överförings- sekretess i offentlig tillsynsverksamhet inte är tillämplig hos Skol- verket när det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållan- den. En mer ingående redogörelse för bestämmelsens syfte och inne- börd finns i avsnitt 9.4.3. För sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden som är sekretessbelagda hos enligt 7 kap. 45 § gäller tystnads- plikt som inskränker meddelarfriheten. Undantag från denna s.k. kvalificerade tystnadsplikt görs emellertid för uppgifter som hänför sig till ett ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier. Även uppgifter som hänför sig till betyg eller omdömen avseende studieresultat är undantagna från den kvalifice- Dessa sistnämnda uppgifter omfattas inte hel- ler av den sekretess som enligt 7 kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen gäller inom den offentliga skolverksamheten. En närmare redogörelse för bestämmelsen finns i avsnitt 9.4.4. Offentlighet och sekretess i skolan Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) om sekretess i skolan. Utredaren skall i ett första skede kartlägga olika former av doku- mentation som förekommer i skolan i anslutning till den enskilde eleven. Här avses t.ex. dokumentation i samband med intagning, planering, information om studieresultat samt utvärdering för den enskilde eleven. Utredaren skall analysera i vilken utsträckning denna dokumentation utgör allmänna handlingar och om uppgifter som ingår i dessa handlingar är offentliga eller om de kan omfattas av sekretess. Med utgångspunkt från denna analys skall utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar i sekretessregle- ringen och, om så bedöms vara fallet, framlägga förslag till änd- ringar i sekretesslagen. Vidare skall utredaren kartlägga, analysera och lämna förslag på ändringar i sekretesslagen som kan behövas med anledning av skollagskommitténs (U 1999:1) överväganden om elevhälsa. skall lämna sitt betänkande . Utredaren skall också analysera behovet av och möjligheter till att sekretessbelägga integritetskänsliga upp- gifter som lämnas av enskilda till inom ramen för verkets tillsynsverksamhet. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga elevvårdens och skolhälsovårdens verk- samhet och funktion samt att överväga lämpliga åtgärder i syfte att höja verksamhetens kvalitet och effektivitet. Utredningen antog namnet och lämnade sitt betänkande, Från dubbla spår till Elevhälsa – i en skola som främjar lust att lära, hälsa och utveckling (SOU 2000:19). Betänkandet låg till grund för regeringens proposition (2001/02:14), Hälsa, lärande och trygghet. I propositionen presenterade regeringen sin bedömning att ett nytt verksamhetsområde – elevhälsa – bör bildas. Här bör ingå den verksamhet som bedrivs inom områdena skolhälsovård och elevvård samt funktioner inom det specialpedagogiska området. Elevhälsan bör finnas inom förskoleklass, grundskola, gymnasie- skola, särskola, specialskola, sameskola och riksinternat- skola. Bestämmelser om elevhälsa bör gälla även fristående skolor. En av utgångspunkterna för regeringens bedömning är skolans an- svar för att skapa en god lärande miljö för elevernas kunskaps- utveckling och personliga utveckling. En annan utgångspunkt är att lärande och hälsa i stor utsträckning påverkas av samma generella faktorer. kan arbetet inom de olika verksamhetsområdena i viss utsträckning sägas bedrivas parallellt och utan att erfarenheter utnyttjas på ett ömsesidigt tillfredsställande sätt. Det finns behov av ett mer samordnat arbete på området där före byggande och hälsofrämjande insatser fokuseras. Av propositionen framgår vidare att om elevvård, skolhälsovård och funktioner inom det specialpedagogiska området sammanförs till en elevhälsa kommer detta område att innefatta verksamhet som skolkuratorer, skolpsykologer, skolläkare, skolsköterskor och specialpedagog utför. Dessa olika yrkesgrupper tillhör delvis skilda verksamhetsgrenar inom skolan där varje företrädare måste iaktta sin sekretess. Sekretessen skiljer sig åt mellan olika verksamhetsgrenar. För att arbetet med elevhälsan skall kunna bli framgångsrikt krävs att berörda yrkesgrupper har ett löpande och öppet samarbete. Sekretessbestämmelserna får därför inte bli ett hinder för samverkan. I propositionen anges att det är angeläget att med bibehållen respekt för elevers och till dem närståendes integritet och rättssäkerhet tydliggöra reglerna för samarbete mellan elevhälsans personal samt mellan elevhälsans personal och övrig skolpersonal. Uppgifter i dokumentation om en enskild elev I den utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i skolan (skr. 2001/02:188) som regeringen presenterade för fram- hålls att den ökande användningen av dokumentation om enskilda elevers studieresultat och personliga utveckling i skolan har betydelse i ett sekretessammanhang.