sou · GRB363d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Sakkunskap bör inhämtas redan under ärendets handläggning. Den beslutsfattande experten kom- mer ofta under nämndsammanträdet att tillföra ärendet nya upp- gifter som har betydelse för bedömningen av ärendet. Ärendet måste då lyftas ut för att uppgifterna skall kommuniceras med den enskilde. Detta leder till en fördröjning av avgörandet. Den sak- kunnige läkaren kan komma att hamna i en jävsituation då han eller hon från sin ordinarie verksamhet har kännedom om den försäk- rade. Frågan om jäv har även lyfts fram i fråga om de tilltänkta arbetsmiljöexperterna. Enligt nuvarande ordning beslutar socialförsäkringsnämnd i fler- talet arbetsskadeärenden efter föredragning av tjänsteman. Nämn- den består enbart av lekmän. Socialförsäkringsnämnderna inrätta- des . hade, beroende på ärendeslag, beslut i social- försäkringsärenden fattats av pensionsdelegation eller försäkrings- nämnd. Pensionsdelegationerna beslutade bland annat om arbets- skadelivränta. I pensionsdelegationerna ingick bl.a. två läkare och två ledamöter med särskild erfarenhet av arbetsförhållanden. Dessa specialister utsågs av (). Genomförandet av en ny beslutsorganisation motiverades bl.a. med att besluten borde fattas av förtroendevalda med erfaren- heter och kunskaper från olika områden. Ingen yrkesgrupp borde ges företräde enbart på grund av sina yrkeskunskaper. borde därför inte, enligt uttalande i lagförarbetena ha läkare som ledamöter enbart i deras egenskap av läkare. (SOU 1985:21 s. 69–71, prop. 1985/86:73 s. 24 och s. 37–38 och SfU 1985/86:12 s. 9–11.) I samma förarbeten diskuterades även ett förslag om att läkare skulle finnas till hands vid nämndens sammanträden – utan att delta i avgörandet. Inte heller läkarmedverkan i den formen godtogs, bl.a. med hänvisning till att ett ärende skulle vara färdigkommuni- cerat och klart för avgörande vid nämndens sammanträde. De överväganden som låg till grund för avskaffandet av specia- listmedverkan i beslutsfattandet lagstiftningsärende har, enligt flertalet av de domstolar som varit remissinstanser, alltjämt bärighet. Mot bakgrund av den kritik som förslaget om arbetsskadenämn- der har föranlett finns det anledning att ytterligare utreda frågan om beslutsorganisationen vid koncentrerad handläggning av arbets- skadeärenden. Beslut i arbetsskadeärenden fattas av socialför- säkringsnämnd och en möjlighet skulle kunna vara att låta detta vara fallet även fortsättningsvis. Genom socialförsäkringsnämnder tillförsäkras verksamheten visst förtroendemannainflytande. Det finns anledning att överväga om detta kan vara ett tillräckligt skäl för att ha beslutsordningen med nämnderna kvar vid koncentrerad handläggning. pekar i sitt delbetänkande bl.a. på att handläggarna kommer att vara högt kvalificerade och specialiserade. Det kommer också att krävas hög kvalitet på beslutsunderlagen. Utredaren tar också upp att det är betydelsefullt att arbetsmiljö- inspektion finns på orten och att arbetsskadeenheterna har mycket erfarenhet och kunskap att inhämta genom gemensamma semina- rier och utbildningar. Enheterna skall också ha egna resurser i form av försäkringsläkare vilket gör att dessa läkare specialiseras på arbetsskadefrågor. Det finns även med denna bakgrund skäl att överväga om nämndbeslut är ändamålsenliga eller om en ordning med tjänste- mannabeslut är mer fördelaktigt vid koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden. I det senare alternativet bör övervägas att ärenden som beslutas av socialförsäkringsnämnd antingen helt eller i viss omfattning avgörs av tjänsteman. Förutom att överväga beslutsformen för de arbetsskadeärenden som beslutas av socialförsäkringsnämnd, kan skäl också finnas att överväga beslutsformen vid koncentration även av andra ärendeslag som beslutas av socialförsäkringsnämnd och då särskilt i förhållande till den organisationsstruktur som utredningen kommer fram till bör gälla för socialförsäkringens administration. Utredaren skall i samband med översynen av socialförsäkrings- administrationen lämna förslag till beslutsfunktion vid koncentre- rad handläggning av socialförsäkringsärenden. Utredaren skall också lämna förslag till hur koncentrerad hand- läggning av t.ex. arbetsskadeärenden kan inordnas i den framtida organisationsstrukturen. Uppdraget skall redovisas . Utredningens deluppdrag enligt direktiven Utifrån utredningens deluppdrag redovisas här vilka frågor som behandlas i delbetänkandet och vilka som behandlas i slutbetän- kandet. pröva vilken ledningsform o som är mest ändamåls- enlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att till- försäkra att reglerna tillämpas likformigt och o rättvist över landet samt att ett bra bemötande säkerställs särskilt beakta behovet av o effektiv ledning och styr- ning av IT-verksamheten i detta betänkande förslag till organisationsstruktur, led- ningsform och översiktlig för- delning av ansvar och befo- genheter mellan olika nivåer i slutbetänkandet förslag till planering för hur den nya organisationen kan nås samt konsekvensbeskrivning i detta betänkande förslag till riktlinjer för styrningen oi slutbetänkandet planering för hur den nya ledningen inom IT kan nås överväga hur statistik- o i slutbetänkandet tas statisti- vas om vi föreslår föränd- beakta vikten av ett lokalt i detta betänkande förslag till tande bl.a. i socialförsäk- det bör ske i ledningen av området tas upp i slutbetän- lämpligt att ändra PPM:s SOU 2003:63 Bilaga 3 Ärenden som överlämnats till utredningen Regeringen har överlämnat följande ärenden till utredningen: S2002/1183/SF, . förutsättningar för flexibla och gränsöverskridande arbetsformer – delrapport. S2002/8568/SF, . Rapport angående legala förutsättningar för flexibla och gränsöverskridande arbetsformer. Ärendena behandlas i avsnitt 7.4. Sammanfattning av tidigare och pågående utredningar Lämnade rapporter och betänkanden Socialförsäkringens administration – kostnader och produktivitet, revisorer 1998/99:1 revisorer har granskat utvecklingen av administrations- kostnader inom socialförsäkringsadministrationen och hur dessa anpassats till ärendevolymerna. Enligt deras bedömning uppvisar framför allt kostnaderna per prestation inom socialförsäkrings- administrationen en oroande utveckling. Styckkostnaderna per beslut och/eller utbetalning har ökat för många av ärendeslagen vilket indikerar att produktiviteten fallit. De pekar även på att kostnader, kvalitet och prestationer varierar mycket kraftigt mellan olika försäkringskassor. Revisorerna pekar på att om styckkostna- derna för de studerade bidragen kunde sänkas till den lägsta nivån för respektive bidrag skulle administrationskostnaderna kunna sänkas med . Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78) För att klara nödvändig kraftsamling kring rehabilitering till arbete och målsättningen med att få en tydlig huvudaktör måste enligt utredaren en ny statlig myndighet skapas, Rehabiliteringsstyrelsen. Myndighetens tre huvuduppgifter blir att nationellt ansvara för den sektorsövergripande verksamheten rehabilitering till arbete, kon- tantersättningar vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom samt administration och utveckling av den fond som bör byggas upp. I instruktionen till denna myndighet bör ingå att: ansvara för samordning av de centrala myndigheterna inom verksamhetsområdet rehabilitering till arbete, utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassornas arbete med rehabilitering till arbete, ansvara för resurser till administration av försäkringen, ansvara för att särskilda avtal med försäkringskassorna upprät- tas för varje län, ansvara för uppbyggnad av en fristående fond, ansvara för fondens kapitalförvaltning, ansvara för officiell statistik inom området, följa utvecklingen inom området över landet, delta i internationellt samarbete inom området. Det finns även argument för att på den regionala och lokala nivån skapa en helt ny organisation under Rehabiliteringsstyrelsen och därmed få en statlig myndighet som täcker hela landet. Det är väsentligt att detta uppdrag blir ett huvuduppdrag hos en regional organisation. Det kan emellertid bli svårt inom nuvarande struktur, menar utredningen. Försäkringskassorna bör därför få ansvar att på regional och lokal nivå – via särskilda resultatenheter – bygga upp och förstärka området rehabilitering till arbete. Arbetet med rehabilitering vid dessa enheter blir en huvuduppgift som regleras genom lag. Den regionala och lokala organisationen förstärks genom särskilda avtal med Rehabiliteringsstyrelsen om resurser för administration m.m. Den regionala organisationen föreslås förstärkas med nära 800 nya koordinatorer utöver befintlig personal vid försäkringskassorna. Beslut om förtidspension eller motsvarande bör göras av nuva- rande socialförsäkringsnämnder. Nämnderna bör också kunna avgöra vissa specifika individärenden med omfattande rehabili- teringsinsatser. Utredningen anser det också angeläget att en – från Rehabili- teringsstyrelsen fristående – metod- och utvärderingsenhet inrättas som myndighet. Enheten får ansvar för utvärderingar samt för att studera och analysera lokala och regionala skillnader i sjukskriv- ningsfrekvens, ohälsotal m.m. Vidare ska enheten bedriva metod- utveckling och kunskapsöverföring till administrationen inom området rehabilitering till arbete. En professor inom ämnesområ- det bör leda det vetenskapliga arbetet. ling och utvärdering bör ledas av en egen styrelse med egen direk- tör för den dagliga ledningen. Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) För socialförsäkringsadministrationen föreslås att de allmänna försäkringskassorna organiseras inom ramen för den normala statliga myndighetsstrukturen, regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att lämna när- mare förslag till utformning och genomförande av den nya organisationen, regeringen överväger utformningen av en fast organisatorisk samverkan mellan arbetsförmedlingen och . Försäkringskassornas ställning som självständiga offentligrättsliga organ gör att RFV:s roll som central förvaltningsmyndighet skiljer sig från jämförbara myndigheter med en regional organisation. RFV är formellt inte chefsmyndighet för försäkringskassorna utan socialförsäkringens administration består av formellt åtskilda organisationer. innebär kraven på en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen och likvärdig behandling av de försäkrade att hela socialförsäkringens administration måste samverka och fungera som om den vore en organisation. HpH konstaterar följande: Sjukförsäkringen är statligt finansie- rad och kostnaderna för den utgör en väsentlig del av statens bud- get. Försäkringen regleras genom ett statligt normsystem. byggde sjukförsäkringen på enskilt medlemskap i en förening och byggde på en folkrörelsetradition. Sedan socialförsäkringslagen (1999:799, SofL) trädde i kraft är inskrivning hos allmän försäkringskassa inte längre något försäkringsvillkor. För att en person ska omfattas av socialförsäkringen krävs att han eller hon arbetar i eller är bosatt här. Sjukförsäkringen är både arbets- och bosättningsbaserad, beroende på vilken förmån som är aktuell. Den enskilde behöver inte vara knuten till en viss försäkringskassa för att omfattas av socialförsäkringen. Mot denna bakgrund anser HpH att det utifrån rent principiella grunder inte finns några skäl för att sjukförsäkringen ska handläg- gas av en organisation utanför den statliga myndighetsstrukturen. Hade man infört en allmän och statligt finansierad sjukförsäk- ring torde man inte ha kommit att utforma organisationen på nuva- rande sätt. En förutsättning för att en sjukförsäkring med starka inslag av rehabiliteringstänkande ska kunna bli ett effektivt instrument i arbetet med att uppnå en ökad hälsa i arbetslivet är att försäkringen handläggs av en effektiv organisation. Detta förutsätter i sin tur att det inom den organisationen som helhet finns effektiva styrnings- möjligheter. Även rättssäkerhetsaspekter talar för en förbättrad styrning i syfte att få en mer enhetlig rättstillämpning. För att få en nödvändig fokusering på den aktiva sjukskrivnings- process som HpH har föreslagit är det nödvändigt att särskilja administration och organisation av sjukförsäkringen från övriga socialförsäkringsområden. Ett alternativ kan vara att bryta ut sjukförsäkringen från försäkringskassorna för att låta den handläg- gas av en ny statlig central myndighet. Ett annat alternativ är att låta sjukförsäkringen ligga hos en särskild resultatenhet inom för- säkringskassorna. I sådant fall bör försäkringskassorna inlemmas i den statliga myndighetsstrukturen på så sätt att de kommer att utgöra statliga regionala förvaltningsmyndigheter. Oavsett vilket av dessa alternativ man väljer, måste det på central nivå finnas en chefsmyndighet för de regionala myndigheter som handlägger sjukförsäkringsärenden, menar utredningen. HpH anser sammanfattningsvis att sjukförsäkringen ska hand- läggas inom en statlig myndighetsstruktur. Därvid kan man tänka sig olika alternativ, varav ett är att en central förvaltningsmyndighet ska vara chefsmyndighet för de regionala statliga myndigheterna. En annan möjlighet är att införa en statlig myndighet som har regionala avdelningar eller enheter på liknande sätt som förekom- mer inom och . Genomförandet av en organisationsförändring förutsätter vidare detaljerade förslag till hur olika praktiska frågor ska lösas. HpH föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att utarbeta förslag om den närmare utformningen av en statlig myndighetsorganisation om denna organisationsförändring ska genomföras. Vidare anser HpH att regeringen ska överväga åtgärder för att förbättra samarbetet mellan fältorganisationen inom sjukförsäkring och arbetsmarknadspolitik. Att det finns en sådan fungerande sam- verkan i fasta former mellan arbetsförmedlingen och försäkrings- kassan är viktigt inte minst för den personkrets som visserligen har en anställning men som av hälsoskäl är i behov av ett nytt arbete. Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och rättvisa (SOU 2002:80) Beslut i arbetsskadeärenden fattas av tjänsteman eller av socialför- säkringsnämnd. Flertalet arbetsskadeärenden avser prövning av rätt till arbetsskadelivränta. Beslut i dessa ärenden fattas av socialför- säkringsnämnd. finns 149 socialförsäkringsnämnder i landet. Ärendeutvecklingen inom arbetsskadeförsäkringen är i stor utsträckning beroende av bedömnings- och ersättningsreglernas utformning. Utredarens bedömning är att de beslutade för- ändringarna i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring kommer att öka antalet ärenden. Enligt direktiven ska antalet enheter som ska handläggas arbets- skadeförsäkringen vara högst fem. Vid ett val mellan ett flertal eller ett fåtal enheter anser utredaren att skapandet av ett mindre antal enheter ger bättre förutsättningar för att nå de mål, i form av ökad kvalitet och likformighet, som formulerats i direktiven. Dimensio- neringen vid de tre enheterna blir sådan att rekrytering av nya handläggare med godtagbar utbildning och arbetslivserfarenhet inte blir något oöverstigligt problem. Tre enheter ger även förutsätt- ningar för en rimlig regional spridning över landet. Utredarens förslag till dimensionering av arbetsskadeenheterna bygger på den bedömda framtida ärendeutvecklingen. Antalet beslutsorgan i form av arbetsskadenämnder beräknas till 35. Vidare föreslås att arbetsskadenämnden ska bestå av fem ledamöter. Nämndens ordförande ska ha avlagt jur.kand.- eller juristexamen. En ledamot ska utses på förslag av och vara läkare inom yrkes- och miljömedicin eller vid företagshälsovården. Ytter- ligare en ledamot ska utses på förslag av och vara sakkunnig i arbetsmiljöfrågor vid verkets avdelning för arbetsmil- jöinspektion. Avslutningsvis föreslås att två ledamöter ska tillföra kunskap om förhållanden på arbetsmarknaden, de ska utses efter förslag från styrelsen för den försäkringskassa dit arbetsskade- enheten hör. En föredragande har att för nämndens ledamöter redogöra för såväl omständigheter i det enskilda ärendet som för gällande lag- stiftning och praxis. Föredragande ska även kvalitetskontrollera handläggningen och ansvara för kvalitetssäkringen av de ärenden som nämnden ska fatta beslut i. För att markera föredragandens betydelse föreslås att sådan tjänst ska tillsättas av kassans styrelse. Arbetsskadeförsäkringen är komplicerad och ställer krav på många och ibland vitt skilda kunskaper och kompetensområden. Arbetet på en arbetsskadeenhet bör därför organiseras i grupper som inom sig har den kompetens som hela handläggningskedjan kräver. En sådan organisation underlättar också ett arbetssätt som innebär att olika moment i en utredning kan skötas parallellt t.ex. infordra de handlingar som krävs. Vidare föreslås att arbetsskadeenheterna har egna resurser i form av försäkringsläkare. Arbetsskadeenheterna bör gemensamt bilda en referensgrupp med uppgift att enas om, sammanställa och sprida en för arbetsskadeenheten gemensam tolkning av praxis i de fall denna är oklar samt ge riktlinjer för en gemensam tillämpning inom områden där praxis saknas. Arbetet med de långa sjukskrivningarna och den arbetslivsinrik- tade rehabiliteringen är den utan jämförelse mest angelägna verksamheten inom försäkringskassorna. För att nå goda resultat i detta arbete anser utredaren att närhet är nyckelordet. Närhet till den försäkrade, till den försäkrades arbetsplats, behandlande läkare och företagshälsovården för att kunna diskutera alternativa arbeten där den försäkrades förändrade arbetsförmåga kan tas tillvara behövs. Mot bakgrund av det anser utredaren att ansvaret för att samordna den arbetslivsinriktade rehabiliteringen även i fortsättningen bör åvila den försäkringskassa där den försäk- rade är bosatt, även om en arbetsskada föreligger. Det är viktigt att arbetsskadeenheterna med förtur prövar ärenden där det finns behov av arbetslivsinriktad rehabilitering och där den försäkrade ansökt om arbetsskadeersättning. Utredaren anser också att sär- skilda krav på kunskap om arbetsskadeförsäkringen bör ställas på tjänstemän som handlägger långa sjukfall, rehabilitering m.m. Bättre styrning av socialförsäkringens administration, Statskontoret 2002:26 RFV, försäkringskassorna, de olika förmånsslagen och stora delar av politiken som styr administrationen har varit föremål för en mängd utredningar. Dessa har lett till att det finns en mycket stor dokumenterad kunskap och en mångfald av lösningsidéer inom området – vilka paradoxalt nog blockerar varandra. En annan para- dox är att det mitt i detta kunskapsöverflöd finns stor öar av okunskap bl.a. när det gäller vilka faktorer som förklarar de ökade sjukskrivningarna. Inom ledningen för socialförsäkringens administration lever man med två trauman; IT-utvecklingen och försäkringskassornas ställ- ning. När det gäller IT-systemen har visionerna varit storslagna och förväntningarna höga. Men de nya systemen har ständigt fördröjts och fördyrats. börjar dock ett nytt system gradvis införas, men med en långt lägre ambitionsnivå . Frågan om att inlemma försäkringskassorna i den statliga förvaltningsstrukturen har varit aktuell . Frågan är politiskt kontroversiell och eftersom alla på ledningsnivå vet att den kan komma att aktua- liseras när som helst ligger den och pyr under ytan i många sam- manhang. Den nuvarande organisationsmodellen gynnar uppkomsten av misstänksamhet och brist på förtroende mellan olika nivåer i systemet. I och med att ansvaret och befogenheterna inte är helt tydliga och att de olika nivåerna har mer eller mindre tydliga man- dat att påverka varandra leder organisationsmodellen till en viss ansvarslöshet, det är lätt att skylla ifrån sig i det här systemet. Organisationsmodellen ger försäkringskassorna ett relativt stort mått av självständighet, främst när det gäller organisation, personal, relationer med kunder och andra aktörer. Däremot underlättar den inte erfarenhetsspridning mellan försäkringskassorna. Arbetet med kvalitetsmätningar och resultatredovisning i kvan- titativa termer har bidragit till att en resultatkultur håller på att växa fram inom de olika försäkringskassorna. Det finns således både kostnadsmedvetande och probleminsikt inom administratio- nen, menar , men förmågan att gå från insikt till handling brister. Statskontoret lämnar förslag på tre nivåer; först inom ramen för nuvarande struktur med försäkringskassorna, därefter inom en helt ny organisation där försäkringskassorna förs helt in i det statliga förvaltningssystemet. Slutligen lämnas förslag till ett antal mer genomgripande förändringar av socialförsäkringens administration. Vissa förslag till förbättrad styrning inom nuvarande organisation: Försäkringskassornas organisation regleras i lagen om allmän försäkring i ett ganska utförligt avsnitt. Detta bör kunna kortas väsentligt och merparten av organisationsfrågorna delegeras till regeringen. Styrelseledamöter i försäkringskassorna bör i enlighet med stat- lig praxis utses i taget. Regeringen bör överväga att ge RFV en mer sektorsamord- nande roll när det gäller ohälsa. RFV och försäkringskassorna bör i sitt sektorpåverkande arbete särskilt verka för att påverka läkarna och sjukskrivnings- processen. Samverkan på regional nivå kan förbättras genom att myndig- hetsövergripande rehabiliteringsregister utvecklas på försök. Målstyrning förutsätter att ansvar också utkrävs av chefer som inte presterar i enlighet med målen (förutsatt att dessa är rea- listiskt utformade). måste bli tydligare på den punkten. Det gäller även kassadirektörer i förhållande till deras närmast underlydande chefer. Regeringens finansiella styrning av IT-utvecklingen inom socialförsäkringsadministrationen bör förenklas. regleringsbrev till RFV måste blir mer pedagogiskt uppställt och begripligt. av mål, resultatkrav och uppdrag resulterar snarare i överstyrning än verklig styr- ning. En rensning behövs. RFV bör tillsammans med försäkringskassorna utveckla sin mål- och resultatstyrning genom att integrera de nuvarande riksmålen i ett generellt styrkort (en uppsättning mål och mått) som kan användas av alla försäkringskassor. Två nya riksmål bör övervägas, ett som avser antalet långa sjuk- fall under rehabilitering och ett som avser åtgärder mot fusk och missbruk. RFV bör överväga att inrätta en professur i försäkringmedicin. Flera av förslagen syftar till att etablera en ny roll för RFV. har verket primärt en roll som tillsyns- och normeringsmyndighet, inte som chefsmyndighet eftersom försäkringskassorna har en självständig ställning. Men som systemägare för IT-utvecklingen och som centralmyndighet inom socialförsäkringsområdet är det ändå ofrånkomligt att RFV delvis har en koncernledande funk- tion. Statskontoret menar att denna roll bör bejakas. Ett sätt att åstadkomma detta är att särskilja RFV:s utvecklande och norme- rande funktion från tillsynsfunktionen. Om försäkringskassorna vore statliga skulle det vara direkt olämpligt att centralmyndigheten tillika är tillsynsmyndighet. Men även inom ramen för nuvarande system kan övervägas att bryta ut tillsynsfunktionen och samordna den med den tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen som f.n. är under uppbyggnad. RFV behöver även förstärka sin sammanhållande funktion när det gäller försäkringsövergripande frågor som organisation och arbetsmetoder visavi de försäkrade, menar . Inte minst viktigt är det att bidra till kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan nivåer och mellan försäkringskassor. Informationsansvaret inom området bör som huvudregel vila på RFV. Dubblering, t.ex. genom två likartade tidskrifter, bör undvi- kas. RFV:s roll som förmedlare av informationsmaterial till försäk- ringskassorna bör också utvidgas, bl.a. därigenom att de informa- tionstjänster som f.n. utförs av FKF förs över till RFV. RFV bör aktivt stödja kassadirektörerna och deras närmaste medarbetare både genom att bygga upp styrrelevanta uppföljnings- och informationssystem och genom att bedriva chefsutveckling på nationell nivå.