sou · GRB332d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Sådana frågor har utretts av Säkerhets- och sårbarhetsutredningen i betänkandet Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41), och flertalet förslag i det betänkandet har förts vidare till , främst genom prop. 2001/02:158 om samhällets säkerhet och beredskap. Avsikten kan i detta läge inte ha varit att dessa frågor skall behandlas även av utredningen, särskilt som dessa ankommer på den nyinrättade . Det innebär att utredningen inte tar upp frågor om grund- strukturen för samhällets krishantering och inte heller sådana infra- strukturella frågor som exempelvis elförsörjningen, telekommu- nikationerna och informationstekniken, frågor som har stått i fokus i det bedrivna arbetet. Ytterligare några avgränsningar bör redovisas redan här. Som redan har sagts pågår både internationellt och nationellt ett inten- sivt arbete på att förbättra beredskapen mot terroristangrepp. Prak- tiskt taget alla myndigheter har denna beredskapsfråga som en viktig punkt på sin dagordning och antalet pågående projekt med koppling till händelserna är mycket stort. Utred- ningen har som huvudprincip inte ansett sig ha anledning att lägga fram förslag när det gäller sådana projekt som bedrivs i inter- nationellt samarbete. Det är nämligen inte sannolikt att utred- ningen på sådana områden kan tillföra de pågående strävandena något av värde. Normalt har utredningen av samma skäl inte ansett sig ha anled- ning att gå närmare in i sådana frågor som antingen är under utredning i andra former eller också redan har utretts i sådana former att statsmakterna har försetts med beslutsunderlag. Flera projekt av sådant slag redovisas emellertid informationsvis i det följande. Det anförda innebär att utredningen har koncentrerat sitt arbete på vissa frågor med anknytning till samhällets beredskap mot om- fattande terroristattentat och likartade extraordinära händelser som inte är under behandling. Därvid har främst Försvars- makten och polisen uppmärksammats, men även flera andra frågor berörs i det följande. För kunna fullgöra sitt uppdrag inom den tid som stått till buds har utredningen varit beroende av hjälp från berörda myndigheter och andra organ. Utredningen har därför skrivit till en rad myn- digheter m.fl. och bett om underlag när det gäller deras organisa- tion, planering och förberedelser m.m. inför omfattande terrorist- attacker och andra likartade extraordinära händelser. De flesta har gett in skriftligt underlag till utredningen. Utredningen har emellertid även haft ett eller flera möten och mer eller mindre löpande muntliga kontakter med några av de närmast berörda, såsom Säker- hetspolisen och Försvarsmakten. En förteckning över myndigheter och andra som i dessa avseenden lämnat underlag till utredningen finns i bilaga 2. I enlighet med direktiven har utredningen vidare inhämtat upp- lysningar om rättsordningen och planerade förändringar på områ- det i några andra europeiska länder. Skriftligt underlag har inkom- mit från Justis- og politidepartement i , i , i , Home Office i Storbritan- nien och i . Underlag har vidare inhämtats från Forsvarsministerierna i och samt Forsvarsdepartement i . Utredningen har härutöver varit på studiebesök hos den brittiska säkerhetstjänsten i . Utredningen har samrått med Utredningen om översyn av (; Fö 2001:03) och Bered- ningen för rättsväsendets utveckling (BRU; Ju 2000:13). Vid sidan av de löpande kontakter som utredningen enligt det föregående har haft med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har utredningen särskilt samrått med bl.a. företrädare för , , , den numera nedlagda Över- styrelsen för civil beredskap, och . Samtal har även förts med Folkrätts- delegationen, för säkerhetspolitiska under- rättelsefrågor i (Fö ), Sekretariatet för Försvarsberedningen (Fö FB), den inom tidigare verksamma arbetsgruppen AgNBC, olika tjänstemän inom Försvarsdepartementet i övrigt och inom , förutvarande partisekreteraren (särskild utredare i Sårbarhets- och säkerhetsutredningen) och professorn . Översten av 1 graden och professorn har lämnat synpunkter till utredningen. För utredningsarbetet har tillsatts en referensgrupp med före- trädare för riksdagspartierna. förordnades , , , , , och att fr.o.m. ingå i gruppen. Utredningen har sammanträtt med referensgruppen vid fyra till- fällen. Gruppen har informerats om resultatet av utredningsarbetet och beretts tillfälle att löpande lämna synpunkter på det som har framkommit under utredningen. 3Vissa författningar m.m. av betydelse Kompetensfördelningen mellan regeringen och vad gäller befogenheterna att sätta in Försvarsmakten i strid, att avge förkla- ring att riket är i krig samt att bemyndiga Försvarsmakten att använda våld för att hindra kränkning av territorium regleras i 10 kap. 9 § regeringsformen (RF). Bestämmelserna präg- las av en strävan att ge största möjliga inflytande i dessa frågor, som utrymme skapas för ett snabbt agerande av regeringen och militära myndigheter i situationer, där beslut inte kan avvaktas.1 Frågorna behandlades av i betänkandet statsskick (SOU 1963:16-17). arbete fullföljdes av en ny parlamentarisk utredning, Grundlags- beredningen (GLB), vars slutbetänkande, Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) låg till grund för förslaget till vår nuvarande RF (prop. Enligt 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF får rege- ringen insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. I förarbetena till denna bestämmelse uttalade GLB2 – till vars ställningstaganden regeringen och anslöt sig – att den ledande principen måste vara att regeringen skall kunna disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket. Om en annan stat börjar krig mot skall regeringen kunna sätta in väpnade styrkor mot angreppet. Beredningen tillade att ett angrepp kan förmodas komma så snabbt att prövning i inte kan avvaktas. Enligt GLB kan den behörighet att sätta in Försvars- makten för att möta ett angrepp inte få vara beroende av om angriparen uttryckligen förklarar krig eller betraktar angreppet som 1 , G. och Ragnemalm, H., grundlagar, 1980, s. 260 f. 2 SOU 1972: 15 s. 189. Vissa författningar m.m. av betydelse Det måste, anförde GLB, vara regeringens sak att under parla- mentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestäm- ma försvarsinsatsernas omfattning därefter. När det gäller sättet att bestämma förutsättningarna för ett sådant regeringsbeslut anknyter grundlagsbestämmelsen till FN- stadgans regler om nationernas rätt till självförsvar. Enligt artikel 513 inträder staternas rätt till självförsvar vid väpnat angrepp (if an armed attack occurs). GLB ansåg att det var principiellt riktigt att anknyta den svenska grundlagen till denna terminologi och göra regeringens rätt att disponera försvarskrafterna beroende av väpnat angrepp mot riket. Formuleringen utesluter preventivkrig; ett väp- nat angrepp skall kunna konstateras. Enligt GLB måste regeringen vara behörig att bedöma, när den fientliga aktiviteten mot riket har nått en sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Beredningen framhöll vidare att regeringen också, om angrepp konstateras, måste kunna bestämma inte bara omfatt- ningen av försvarsåtgärderna utan också tid och plats för dessa. Enligt 10 kap. 9 § första stycket andra meningen RF får i övrigt svensk väpnad styrka insättas i strid eller sändas till annat land endast om medgiver det, det är medgivet i lag som angiver förutsättningarna för åtgärden, eller skyldighet att vidtaga åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av . Även då inte utsätts för väpnat angrepp kan således svenska trupper insättas i strid eller sändas till annat land. Eftersom det här inte är fråga om akuta situationer, tillerkänns dock riks- dagen ett avgörande inflytande. Som huvudregel gäller därför att medgivande skall inhämtas i varje särskilt fall. har antagit två lagar där beslutanderätten i vissa fall har delegerats till regeringen. Regeringen får på grund av medgivande i lag på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av ställa en väpnad styrka till för- fogande för fredsbevarande verksamhet utomlands (lagen [1992:1153] om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands). Regeringen får också sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete (lagen [1994:588] om utbildning för fredsfrämjande verksamhet). Vidare kan med stöd av artikel 43 i ålägga att ställa de väpnade styrkor till rådets 3 Utredningen återkommer i avsnitt 6.2.2 till den nuvarande innebörden av artikel 51 i FN- stadgan. Vissa författningar m.m. av betydelse förfogande som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Av 10 kap. 9 § andra stycket RF framgår att det är regeringens sak att vid ett väpnat angrepp avgöra om angreppet statsrättsligt innebär att krig råder. I övriga fall får krigsförklaring inte ges utan medgivande. I paragrafens tredje stycke föreskrivs att regeringen får bemyn- diga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. konstaterade att man vid väpnad kon- flikt mellan främmande stater har att räkna med möjligheten av att dessa, utan att angripa eller vilja angripa , gör sig skyldiga till kränkningar av vår neutralitet, t.ex. genom överflygningar av svenskt territorium. I sådana fall, anförde utredningen, borde rege- ringen kunna bemyndiga krigsmakten4 att, i den utsträckning som internationell rätt och sedvänja medger, använda våld till värnande om neutraliteten. föreslog att en före- skrift därom skulle tas in i RF.5 ÖB anförde i remissyttrande över förslaget att krigsmakten enligt den dåvarande generalordern med instruktion för krigsmakten vid hävdande av rikets oberoende under allmänt fredstillstånd samt under krig mellan främmande makter varunder är neutralt (IKFN) under vissa förhållan- den ägde bruka våld redan under allmänt fredstillstånd. ÖB ansåg inte att någon inskränkning i denna befogenhet borde göras.6 I nära anslutning till förslag (och med beaktan- de under remissbehandlingen framförd erinran) föreslog GLB en föreskrift motsvarande den redovisade bestämmelsen i tredje stycket.7 Behovet av bemyndigande för Försvarsmakten i nämnda fall synes ha sin grund i att svenska försvarskrafter måste kunna sättas in mycket snabbt för att hindra kränkningar av territorium och att det ofta skulle vara omöjligt att ingripa effektivt, om ett beslut av regeringen måste avvaktas.8 Bemyndigande för Försvarsmakten med stöd av grundlagsbestäm- melsen finns numera i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och 4 är beteckningen Försvarsmakten. 5 SOU 1963:16 s. 478. 6 SOU 1965:34 s. 76. 7 SOU 1972:15 s. 190. 8 Jfr , E., och Stjernqvist, N., Vår författning, 2000, s. 164 f. Vissa författningar m.m. av betydelse neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen), som ersatt den nyssnämnda generalordern IKFN. I IKFN-förordningen regleras bl.a. hur svenska myndigheter skall förfara om en utländsk stat kränker svenskt territorium eller om bestämmelserna i tillträdesförordningen (1992:118) eller andra för- fattningar som reglerar hur utländska subjekt skall uppträda på svenskt territorium överträds. Förordningen gäller inte om är i krig. Huvuddelen av bestämmelserna tar sikte på Försvars- maktens agerande. Med svenskt territorium avses i förordningen landområden, Sveriges sjöterritorium med inre vatten och territorialhavet samt luftrummet över landområdena och sjö- territoriet. I 3 § IKFN-förordningen föreskrivs att Försvarsmakten skall 1.upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och i samarbete med civila myndigheter ingripa vid andra över- trädelser av tillträdesförordningen, 2.skydda svenska fartyg och luftfartyg inom svenskt territorium samt på eller över fritt hav, 3.medverka vid tillsynen av militära skyddsområden enligt för- ordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar m.m., 4.medverka vid kontroll av sjöfarten och luftfarten inom svenskt territorium, 5.medverka vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt territorium och ekonomiska zon, 6.i övrigt vid behov biträda civila myndigheter vid ingripanden mot fartyg eller luftfartyg i den utsträckning som anges i IKFN-förordningen. Den folkrättsliga statusen hos de subjekt som kommer i kontakt med Försvarsmaktens verksamhet enligt denna förordning är av betydelse. I 4 § ges Försvarsmakten befogenheter för att som grund för vidare befogenheter fastställa denna status. Inom svenskt terri- torium får ett fartyg eller luftfartyg anropas, prejas och visiteras, om det behövs för att kunna fastställa dess nationalitet eller Vissa författningar m.m. av betydelse ställning som statsfartyg eller statsluftfartyg9. För visitation av statsfartyg eller statsluftfartyg krävs – om regeringen inte för ett visst fall föreskriver något annat – att medgivande inhämtas av dess chef. Har statsfartyget eller statsluftfartyget kommit in i landet utan att ha rätt till det behövs dock inte medgivande, om fara för säkerheten på platsen bedöms föreligga (4 § jfr 5 § samma för- ordning). Närmare bestämmelser om ingripanden mot utländsk militär personal samt utländska statsfartyg och statsluftfartyg finns i 9-27§§. Enligt förordningen skall vapenmakt utan föregående varning tillgripas om utländsk militär personal under omständigheter som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt territorium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luftfartyg. Om utländsk militär personal i andra fall anträffas inom svenskt territo- rium och misstanke föreligger att rätt att inresa till eller vistas i riket saknas, skall personalen omhändertas och avväpnas. För- hållandet skall vidare anmälas till närmaste polismyndighet. Om polismyndigheten begär det, skall personalen hållas kvar i avvaktan på vidare åtgärder. Utländsk militär personal får som regel inte bära uniform inom landområden utan tillstånd av Försvars- makten (9-11 §§). Ett utländskt militärt fordon som påträffas inom svenskt territo- rium utan att ha rätt att vara där skall hållas kvar. Om personal som medföljer fordonet saknar rätt att inresa till eller vistas i riket, skall personalen omhändertas och avväpnas. Även i detta fall finns föreskrifter om anmälan till polismyndighet och kvarhållande av medföljande personal (12 §). Om utländska statsfartyg överskrider den svenska territorial- gränsen under omständigheter som tyder på fientlig avsikt, skall vapenmakt utan föregående varning tillgripas. Vapenmakt utan före- gående varning skall också tillgripas mot utländska statsfartyg från vilka våldshandlingar begås mot mål inom svenskt territorium, från svenskt territorium mot mål utanför territoriet, mot svenska fartyg eller luftfartyg på eller över fritt hav (13-14 §§). En utländsk ubåt som påträffas i undervattensläge inom svenskt inre vatten skall hindras från att bedriva fortsatt verksamhet där. Därvid får vapenmakt tillgripas utan föregående varning. 9 Med statsfartyg avses örlogsfartyg, forskningsfartyg samt andra fartyg och svävare som ägs eller brukas av en stat eller nyttjas i icke-kommersiellt syfte. Bestämningen statsluftfartyg om- fattar militära stridsflygplan, militära transportflygplan och andra luftfartyg som ägs eller brukas av en stat och nyttjas i icke-kommersiellt syfte (2 § IKFN-förordningen). Vissa författningar m.m. av betydelse behövs, får sådana vapen användas som medför risk för att ubåten sänks eller görs manöveroduglig på något annat sätt. Om ubåten intar övervattensläge, skall den identifieras och för vidare åtgärder föras till en ankarplats. En utländsk ubåt som påträffas i under- vattensläge inom territorialhavet skall avvisas från territoriet. Om det är nödvändigt skall vapenmakt tillgripas. Då särskilda för- hållanden kräver det, får därvid enligt Försvarsmakten bestäm- mande vapenmakt i syfte att förhindra fortsatt verksamhet till- gripas utan föregående varning (15 §). Ett utländskt statsfartyg, som i andra fall än som tidigare angetts påträffas inom svenskt inre vatten utan att ha rätt att vara där, skall prejas och för vidare åtgärder föras till en ankarplats. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas (16 §). Vapenmakt utan föregående varning skall tillgripas mot utländska statsluftfartyg från vilka våldshandlingar begås mot mål inom svenskt territorium, från svenskt territorium mot mål utanför terri- , mot svenska fartyg eller luftfartyg på eller över fritt hav (22 §). Ett utländskt statsluftfartyg som uppträder inom svenskt territo- rium utan att ha rätt att vara där skall avvisas från territoriet. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas. Om särskilda förhållan- den kräver det, får enligt Försvarsmakten bestämmande vapenmakt utan föregående varning tillgripas vid sådana ingripanden. Detta gäller även oidentifierade luftfartyg som överskrider den svenska territorialgränsen under omständigheter som tyder på fientlig avsikt (23 §). I förordningen regleras även Försvarsmaktens medverkan vid civila myndigheters kontroll av sjöfarten inom svenskt territorium samt medverkan vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt territorium och ekonomiska zon och viss annan verksamhet till sjöss (28-34 §§). Vidare berörs Försvarsmaktens medverkan vid kontroll av luftfart (35 §). Försvarsmakten skall enligt 28 § erinra befälhavare på svenskt och utländskt handelsfartyg, eller annan som svarar för fartygets framförande, om gällande bestämmelser om handelsfartyget miss- tänks ha brutit mot sjötrafikförordningen (1986:300) eller mot före- skrifter som meddelats med stöd av förordningen. Sak samma gäller om ett utländskt handelsfartyg har överträtt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Förhållandet skall anmälas till närmaste polismyndighet. Försvarsmakten lämnar på begäran av polismyndighet biträde vid prejning, visitering och Vissa författningar m.m. av betydelse andra åtgärder som polismyndigheten får vidta, om Försvarsmaktens verksamhet inte hindrar det. På begäran av en behörig civil myndighet lämnar Försvarsmakten enligt 29 § biträde om ett utländskt handelsfartyg bedriver fiske inom svenskt territorium eller ekonomiska zon och miss- tanke föreligger om olovligt eller olaga fiske. Ingripandet kan även ske vid misstanke om att intressen hotas vad gäller miljön, forskning, fiske eller uppförande av anläggningar inom sin ekono- miska zon. Biträdet kan innehålla prejning och visitering av fartyget, införande av fartyget till svensk hamn och andra åtgärder som denna myndighet får vidta. Förutsättningen för biträde är att Försvarsmaktens verksamhet inte hindrar det. En civil myndighets befogenheter mot handelsfartyg kan även i andra fall än som nämns i 28 och 29 §§ utövas av Försvarsmakten efter begäran om detta. Enligt 30 § har Försvarsmakten nämligen en generell behörighet att inom svenskt territorium efter begäran lämna biträde med åtgärder som polismyndighet och andra behöri- ga civila myndigheter får vidta mot handelsfartyg. I 31 och 32 §§ ges närmare bestämmelser om hur prejning skall ske, hur befogenheterna är utformade på fritt hav respektive på andra områden och om betydelsen i vidare avseenden av fartygets nationalitet. Vid genomförandet av åtgärder enligt 2-32 §§ får vapen- makt med stöd av 33 § tillgripas i självförsvar. Om det är ound- gängligen nödvändigt med hänsyn till åtgärdens vikt och det krävs av den myndighet som har begärt åtgärden, får vapenmakt användas också i andra fall efter medgivande av Försvarsmakten. I fråga om kontroll av luftfart föreskrivs i 35 § att ett svenskt eller utländskt civilt luftfartyg som framförs i strid mot förord- ningen (1979:969) om restriktioner för luftfart inom vissa områden skall avvisas från restriktionsområdet eller anmodas att landa.10 Föreskrifter om Försvarsmaktens biträde åt civila myndigheter för att förmå civila luftfartyg att landa finns i 99 § luftfartsförord- ningen (1986:171). Regleringen redovisas i avsnitt 3.5. Vid krig mellan utländska stater gäller särskilda i IKFN-för- ordningen angivna bestämmelser för ingripanden mot krigförande staters fartyg och luftfartyg, vilka börjar tillämpas när regeringen förordnar om det (36-60 §§). 10 Restriktionsområden för luftfart, vilka skall ge skydd för anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret, anges i bilaga till förordningen. Inom områdena är luftfart förbjuden under höjd beredskap eller som regeringen med hänsyn till försvarsberedskap bestämmer, dock med vissa undantag (1-3 §§ förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa områden). Vissa författningar m.m. av betydelse Under neutralitet gäller också – efter förordnande av regeringen – vissa kompletterande bestämmelser för Försvarsmaktens med- verkan vid kontroll av sjöfart och luftfart (61-68 §§). Försvarsmakten skall avvisa ett utländskt handelsfartyg från svenskt territorium, om det utan att ha rätt till det befinner sig inom en del av territoriet som enligt regeringens förordnande är förbjudet område eller inom svenskt inre vatten i fråga om vilket Försvarsmakten har föreskrivit att särskilda tillstånd för tillträde behövs. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas. Svenskt fartyg som begår motsvarande överträdelse skall prejas och visiteras och förhållandet skall anmälas till närmaste polismyndighet (61 §). Svenska eller utländska handelsfartyg som misstänks för åtgärder som kan kränka den svenska neutraliteten och påträffas inom svenskt territorium skall prejas och visiteras. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas (62 §). Av 63 § framgår att Försvarsmakten under neutralitet har en generell möjlighet att preja och visitera handelsfartyg inom svenskt territorium såsom en kontrollåtgärd. Om det vid visitering kommer fram att en krigförande stats handelsfartyg har en beväpning som är avsedd till annat än självförsvar, skall fartyget avvisas från territoriet. Vapenmakt får tillgripas om det är nödvändigt (64 §). När det gäller kontroll av luftfart föreskrivs i 65 § att utländska civila luftfartyg som utan rätt till det framförs inom svenskt territorium skall avvisas från territoriet. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas. Vid motsvarande överträdelse av ett svenskt civilt luftfartyg skall luftfartyget anmodas att landa. Ett utländskt civilt luftfartyg som efter tillstånd framförs inom svenskt territorium och avviker från flygvägen skall ledas tillbaka till den anvisade vägen (66 §). I tillträdesförordningen regleras förutsättningarna för utländska statsfartygs, statsluftfartygs och militära fordons tillträde till svenskt territorium. Förordningen gäller inte om är i krig. I 3-11 §§ finns bestämmelser som reglerar förhållandena under normal fredstid. Förordningen innehåller också särskilda bestäm- melser för krigförande staters statsfartyg och statsluftfartyg när är neutralt (12-23 §§). Vissa författningar m.m. av betydelse För genomfart har utländska statsfartyg tillträde till svenskt territorialhav och utländska statsluftfartyg tillträde till luftrummet över det svenska territorialhavet i . I andra fall krävs som huvudregel tillstånd (3 §). Även utländska militära fordon skall ha tillstånd (4 §). Försvarsmakten får meddela tillstånd i vissa särskilt angivna fall. I övrigt ankommer detta på regeringen (5-6 §§). När ett utländskt statsfartyg befinner sig inom svenskt terri- torium, skall fartyget ha sin nationalitetsflagga hissad och ubåtar skall vara i övervattenläge. I inre vatten gäller som regel lotsplikt (7 §). Ett utländskt statsluftfartyg skall inom svenskt territorium följa bestämmelserna för civil luftfart och framföras enligt anvis- ningar från den svenska flygtrafikledningen (9 §). 3.4Försvarsmaktens föreskrifter om verkställighet av tillträdes- och IKFN-förordningarna