sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — Som redan nämnts har medel från EU spelat en viktig roll i ut- vecklingen av de sociala arbetskooperativen. I första hand har stödet kommit från Europeiska socialfondens program Mål 3. Till- sammans med Allmänna arvsfonden har Växtkraft Mål 3 deltagit i finansieringen av Sociala . Detta projekt syftar till att stimulera personer med funktionshinder att bilda kooperativ som en metod att skapa arbete utifrån egna förutsättningar.195 192Bo Blideman Från smörknivar till internet. Svenska och Sociala kooperativ- projektet. 193Sociala arbetskooperativ i . Sociala , 1999. Sociala arbetskooperativ, , 2002. 195Bo Blideman, Från smörknivar till internet. Svenska och Sociala kooperativ- projektet. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga För att stärka det gemensamma arbetet bland de sociala arbets- kooperativen bildades de Sociala kooperativens intresse- organisation – Skoopi. är drygt 40 kooperativ medlemmar i arbetar med att stärka kooperatörernas roll i företagen, bl.a. i sin egenskap av arbetsgivare och har för det ändamålet fått arvsfondsmedel för ett treårigt projekt. Vad är utmärkande för ett socialt arbetskooperativ? Sociala arbetskooperativ är inget entydigt begrepp för en viss form av kooperativ verksamhet. Som framgått tidigare kan de drivas både som ekonomiska föreningar, ideella föreningar, projekt eller aktie- bolag. Inom ramen för de sociala arbetskooperativen bedrivs tradi- tionellt lönearbete, daglig sysselsättning enligt bl.a. lagen om stöd och service samt rehabilitering. Medlemmarna är därför ofta perso- ner med funktionshinder som har svårt att finna ett arbete på den vanliga arbetsmarknaden. Många av de sociala arbetskooperativen har uppstått ur kommu- nala insatser för daglig sysselsättning. Även sedan kooperativen bildats finns oftast den kommunala anknytningen kvar genom att kommunen täcker stora delar av kooperativens kostnader. Vid en inventering av drygt 40 sociala arbetskooperativ som genomfördes framgår att huvuddelen av arbetskraften () försörjer sig genom sjukförsäkringssystemet. har en anställning. Övriga går i arbetsträning med ersättning från . Vidare framgår det av in- venteringen att av kooperativen täcker kostnaderna för handledare och lokaler genom försäljning. De flesta kooperativ får bidrag från kommunerna för att täcka dessa kostnader.197 I rapporten definierar författaren sociala arbetskooperativ på följande sätt: 1.Sociala arbetskooperativ är fristående sammanslutningar av per- soner som samverkar för att lösa behov av arbete och social gemenskap genom ett samägt och demokratiskt företag. Vinstmotivet är underordnat syftet att utveckla och göra bruk för vars och ens arbetsförmåga och medbestämmande i före- tagets angelägenheter. 196Laurelli, Sociala arbetskooperativ, , 2002. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga 2.Personer som befinner sig utanför den ordinarie arbetsmarkna- den på grund av funktionshinder eller av andra skäl är den dominerande gruppen. 3.De sociala arbetskooperativen bedriver affärsverksamhet med varu- och tjänsteproduktion för försäljning och de har alltid en relation till offentlig sektor, genom olika typer av stöd, bidrag, försäljning av platser för rehabilitering eller tjänster. Eftersom de sociala arbetskooperativen har olika inriktningar, delas de in i tre grupper. 1.sociala näringsdrivande arbetskooperativ, 2.sociala arbetskooperativ- övriga, 3.associerade sociala arbetskooperativ. I tabell 3.10.1 redovisas några viktiga skillnader mellan dessa tre grupper av sociala arbetskooperativ. Tabell 3.10.1 Skillnader mellan olika sociala arbetskooperativ i första hand lön. som vänder sig till riktar sig ofta till Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga I praktiken är inte alla arbetskooperativ så renodlade som framgår av figuren. Det finns kooperativ som kan ha inslag från alla tre grupperna. Vissa medlemmar i sociala näringsdrivande arbets- kooperativ har målet att gå vidare till andra arbetsplatser medan kooperativet för andra är en permanent arbetsplats. Förutom arbete erbjuder dessa kooperativ olika former av praktik och rehabiliter- ing.198 Utredningen utgår från den bestämning av begreppet sociala arbetskooperativ, som görs i rapporten . Alla sociala arbetskooperativ är per definition självständiga enheter och bedriver någon form av affärsverksamhet för att få intäkter. Det är dock stora skillnader mellan de olika kooperativen om man ser till hur affärsverksamheten drivs och till de olika intäkternas storlek och fördelning. Intäkterna kan t.ex. komma från: försäljning av varor och tjänster till den offentliga sektorn, ersättning för platser för daglig verksamhet, rehabilitering, service och produktion till kommunen, försäljning till allmänheten, olika former av projektbidrag, startbidrag från kommunen eller allmänna arvsfonden, Stöd till sociala arbetskooperativ? I utredningens uppdrag ingår att undersöka möjligheten och lämp- ligheten av ett bidrag till sociala arbetskooperativ inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med nedsatt arbetsförmåga. En fråga är om dagens regelverk för dessa insatser är utformat så att det lägger hinder i vägen för kooperativ verksamhet? Det finns flera exempel på att lönebidrag inte beviljas för perso- ner som arbetar i sociala arbetskooperativ, om de är Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga medlemmar i kooperativet. Detta skapar naturligtvis problem för kooperativen, eftersom vissa anställningar inte kan genomföras utan bidraget. Som en yttersta konsekvens har personer valt att lämna medlemskapet för att kunna bli anställda med lönebidrag. Regelverket tolkas och tillämpas dock på olika sätt inom Arbets- marknadsverket. Detta leder till rättsosäkerhet eftersom de sociala arbetskooperativen blir beroende av hur beslutsfattarna tolkar reglerna om lönebidrag. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen200 hindrar inte regelverket personer som vill starta kooperativ att få bidrag för detta. Det finns dock vissa problem eftersom det är flera personer som ska dela på ägarskapet. En delägare i en ekonomisk förening är inte alltid före- tagare. Några förändringar av reglerna var inte nödvändiga. Där- emot behövde satsa mer på intern utbild- ning och mer information om kooperativ verksamhet Föreningen i informerar på sin hemsida om att det särskilda stödet vid start av näringsverksamhet kan beviljas när sociala arbetskooperativ bildas. Medlem – företagare och anställd? har i flera budgetunderlag till regeringen föreslagit olika stöd till kooperativen. Förslagen har avsett stöd dels till kooperativet/företaget, dels till kooperatören/den an- ställde. Istället för lönebidrag/särskilt anställningsstöd skulle koopera- tiven kunna få ett driftbidrag, som står i relation till antalet medlemmar/kooperatörer med arbetshandikapp. För att ge verk- samheten möjlighet till stabilitet och långsiktig planering menade att driftbidraget skulle kunna lämnas för en period av . Eftersom medlemmarnas arbetsinsatser är be- gränsade genom den nedsatta arbetsförmågan föreslogs också att en kompensation borde kunna ges på samma sätt som om de varit anställda hos en annan arbetsgivare. I senare budgetunderlag har föreslagit att de arbetshandikappade kooperatörerna bör få kompensation för den nedsatta arbetsförmågan genom lönebidrag på samma sätt som om de var anställda i ett företag.201 200AMS, Rapporten i fråga om kooperativ i arbetsmarknadspolitiken, 1998. 201AMS, Budgetunderlag 1999-2001, 2000-2002, 2001–2003, 2002–2004, 2004–2006. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Bakgrunden till förslag är svårigheten för arbetskooperativ att få tillgång till lönebidrag. Enligt förordningen innebär lönebidrag ekonomiskt stöd till den som är arbetsgivare åt en person med arbetshandikapp som an- visats anställning hos arbetsgivaren. Själva kärnfrågan är om ett arbetskooperativ kan vara arbetsgivare till en av sina medlemmar eller om kooperatören i egenskap av delägare ska anses som före- tagare? En dom från Arbetsdomstolen visar hur det går att se på en anställning och ett medlemskap i en ekonomisk förening. Domen är och kan därför antas vara något föråldrad men den är inte bara intressant som kuriosa. Målet gällde en ekonomisk förening () som enligt sina stadgar hade som ändamål att driva flyttnings- och transportrörelse samt därmed förenad verksamhet. Föreningen ägde två lastbilar. Två personer (och ) beviljades medlemskap i föreningen. Deras uppgift var att mot visst särskilt avtalat arvode köra de båda lastbilarna. Efter att föreningen inträtt som medlem i en arbetsgivar- organisation, blev föreningen bunden av kollektivavtal. Tvist upp- stod om de båda chaufförerna (medlemmarna) var att betrakta som arbetstagare och därmed skulle omfattas av kollektivavtalet eller om de skulle betraktas som fristående företagare och föreningen därmed endast var bunden av det villkor som reglerades i deras in- trädesansökan. I domen har arbetsdomstolen uttalat, att en person som arbetar i ett aktiebolags tjänst: icke kan på den omständigheten, att han är aktieägare i bolaget, grunda anspråk på att intaga någon annan ställning än som i allmänhet till- kommer arbetstagare hos bolaget. Motsvarande förhållande gäller även beträffande medlemmarna i en ekonomisk förening. och ställning som medlemmar i expressföreningen har följ- aktligen icke befriat denna från skyldigheten att å dem tillämpa avtalet. Genom att avlöna och på sätt som skett har expressföreningen avtalet, och föreningen är skyldig att till avdelningen utgiva ett allmänt skadestånd för avtalsbrottet.202 Ett mål i Arbetsdomstolen kan vara av större intresse. Rättsfallet gällde om en person som arbetat i ett aktiebolags rörelse, som han ägde i det närmaste en tredjedel av 202 AD 1934 nr 148. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga aktierna i bolaget kunde betraktas som anställd. Arbetsdomstolen fann att det förelåg ett anställningsförhållande.203 Det är också intressant att ta del av de resonemang som fördes av arbetsrättskommitté, även om förslagen aldrig lades till grund för ändringar i lagen. I ett delbetänkande sägs följande om gränsen mellan arbetstagare och delägare: En ytterligare fråga som bör uppmärksammas är huruvida delägaren i ett företag även kan vara arbetstagare hos företaget. Frågan får be- svaras något olika beroende på företagsformen. I ett aktiebolags- förhållande kan delägaren vara arbetstagare hos aktiebolaget. En anställning synes dock förutsätta att vederbörande inte har ett aktieinnehav som ger honom ett bestämmande inflytande över verk- samheten. Delägaren i ett handelsbolag torde i normalfallet inte kunna uppfattas som arbetstagare, och detsamma gäller den som är delägare i ett enkelt bolag.204 Enligt lagen om ekonomiska föreningar finns inte några hinder för medlemmar att anställas i sin förening. gav det dåvarande ut en rapport med namnet Att starta koopera- tiv,205 där det framgår att den som är medlem i en ekonomisk före- ning inte är utesluten från att teckna anställningsavtal och att en medlems anställningsavtal med sin egen förening inte skiljer sig på något särskilt sätt från andra anställningsavtal. Enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring206 kan personer som äger eller är delägare, direkt eller indirekt, i näringsverksamhet som de är personligen verksamma i och som de har ett väsentligt inflytande över, räknas som företagare. Den som är företagare ska alltså ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. Det räcker inte med att vara ägare eller delägare. Frågan är om en enskild medlem i ett kooperativ har ett sådant in- flytande. I kooperativ som drivs i form av en ekonomisk eller ideell förening har varje medlem endast en röst. Det finns alltså ingen dominerande ägare, vilket skiljer denna form av företagande från exempelvis det traditionella aktiebolaget. 203AD 1983 nr 182. 204Ny anställningsskyddslag, SOU 1993:32. 205Att starta kooperativ, En handledning, , 1981. 206Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga framgår att en person kan ha ett betydande aktieinnehav och ändå räknas som anställd. Det kan också vara intressant att göra en jämförelse med personalägda företag, där delägarna ofta är anställda. I budgetpropositionen /93 preciserar statsrådet vad som bör gälla i arbetslöshetsförsäkringen när en när en person ska anses som företagare: Enligt min åsikt bör med väsentligt inflytande menas att den arbetslöse har haft ett inflytande på verksamheten totalt som har varit så starkt att det ekonomiska utfallet till stor del beror på dennes kompetens samt de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gjort i verksamheten.207 Som framgår av denna genomgång hindrar inte gällande lagstiftning att en och samma person både är medlem och anställd i ett socialt arbetskooperativ. Däremot kan det inträffa att en kooperatör har en sådan ställning i kooperativet att han eller hon har ett väsentligt inflytande över verksamheten och därmed inte ska betraktas som anställd. Så skulle t.ex. kunna vara fallet om denne haft ett in- flytande på verksamheten totalt som har varit så starkt att det eko- nomiska utfallet till stor del beror på dennes kompetens samt de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gjort i verksam- heten. Sociala arbetskooperativ och möjligheten till banklån Det finns risk för att den kooperativa företagsformen gör det svårare att få banklån till investeringar som kan göra verksamheten mer rationell. Detta har framförts vid utredningens kontakter med representanter för de sociala arbetskooperativen. och sammanfattar förhållandet på följande sätt: Ofta blir fokuseringen på företagsformen ett hinder som kan innebära att företagsidén inte ens kommer upp till diskussion. Intervjuerna visar också att finansiärer kan ha olika förfaringssätt när det gäller kredit- givning till aktiebolag eller ekonomiska föreningar.208 Möjligheterna att få låna har ofta stor betydelse både när det gäller att starta en näringsverksamhet och att sedan utveckla och driva 1992/93:150, bil. 208Erfarenheter och möjligheter för särskilda grupper av företagare att utnyttja de finansiella lånesystemen. Rapport från och , 2001. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Vid utredningens besök i framhölls också betydelsen av att kunna få tillgång till medel vid starten av koope- rativet. Stöd till sociala arbetskooperativ – exemplet I andra europeiska länder förekommer det att sociala arbets- kooperativ blir föremål för positiv särbehandling. Inte minst gäller det , där de sociala kooperativen har förmånligare skatte- regler än andra företag. De är även befriade från vissa arbets- givaravgifter för anställda med funktionshinder och kan betala en lön som understiger avtalens regler om lägsta lön. Det finns också möjlighet att göra undantag i reglerna för offentlig upphandling för att gynna de sociala kooperativen. Stöd till sociala arbetskooperativ – förslag från representanter för koo- perativen Representanter för de sociala arbetskooperativen i har före- slagit olika särskilda stödinsatser för kooperativen. Ett av förslagen gäller ett kooperativbidrag, som ska kunna täcka hela lönekostna- den upp till ett visst tak. Utöver lönestödet föreslås också ett bi- drag för handledarkostnader. Ett annat förslag gäller positiv be- handling i samband med offentlig upphandling. Finansieringsmodeller för bidrag till sociala arbetskooperativ har på uppdrag av utredningen identifierat finansieringsmodeller för stöd till sociala arbetskooperativ och be- skrivit konsekvenserna av dessa. Om sociala arbetskooperativ kan få lönebidrag för medlemmar med arbetshandikapp anser att stödet bör utformas som lönebidrag och inte som driftbidrag. Genom lönebidrag ges sociala arbetskooperativ möjlighet och rätt till bidrag inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen för personer med arbetshandikapp. Detta genom att de regler och de ekonomiska villkor som gäller för andra arbetsgivar- kategorier tillämpas även för denna associationsform. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Om bidraget till de sociala arbetskooperativen utformas som ett driftbidrag måste det först bedömas om ett sådant driftbidrag kan finansieras från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Ett driftbidrag kan dock, enligt , få karaktären av ett allmänt stöd till kooperativets verksamhet mer än en subvention till kooperativet som en kompensation för de an- ställdas nedsatta arbetsförmåga. Ett allmänt driftbidrag kan, enligt bedömning, inte lämnas i enlighet med ändamålet för anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. föreslår att driftbidraget ställs i relation till antalet medlemmar/kooperatörer med arbetshandikapp. Medlemmarna/kooperatörerna är emellertid ingen homogen grupp som enkelt kan utgöra en bas för beräkning av driftbidraget. Enligt bedömning kompliceras förutsättning- arna för att kunna utforma stödet i form av driftbidrag av bl.a. följande: 1.kretsen av medlemmar/kooperatörer är inte definierad på ett entydigt sätt så att det omfattar enbart personer med arbets- handikapp, 2.de sociala arbetskooperativen bedriver affärsverksamhet i varie- rande grad som de får bidrag från olika bidragsgivare. Storleken på verksamhetens intäkter och andra bidrag måste uppskattas och bedömas när storleken på driftbidraget ska fast- ställas, 3.arbetskraften hos de sociala arbetskooperativen är inte någon homogen grupp. Enbart en mindre del av medlem- marna/kooperatörerna har anställning som kan berättiga till stöd. Enligt en inventering försörjer sig huvuddelen av arbetskraften genom sjukförsäkringssystemet. har anställning medan går i arbetsträning med ersättning från , 4.graden av arbetshandikapp kan variera mellan olika medlem- mar/kooperatörer, 5.ett allmänt driftbidrag för verksamheten kan vara konkurrens- snedvridande och få oönskade effekter inom branschen. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Ska stödet till sociala arbetskooperativ finansieras från anslag eller genom skatter? anser att oavsett vilken stödform som föreslås för sociala arbetskooperativ bör stödet finansieras från an- slaget särskilda insatser för arbetshandikappade. En förutsättning är dock att stöd i form av ett allmänt driftbidrag kan lämnas utifrån det ändamål som anslaget har. För bedömning av finansiering genom anslag eller nedsättning av skatter hänvisas till Ekonomi- styrningsverkets överväganden och bedömning för andra stöd- former. En eventuell finansiering på statsbudgetens inkomstsida, i form av nedsättning av skatter, kommer inte att kunna medges för alla sociala arbetskooperativ. Det beror på att det bidrag som koopera- tiven skulle kunna få ofta skulle komma att överstiga de skatter och arbetsgivaravgifter som kooperativen ska betala till skattemyndig- heten. Det innebär att dessa inte har skatter att betala för att kunna kvitta skattebetalningen mot det tillgodoförda stödet på kooperati- vets skattekonto. Sociala arbetskooperativ – undanträngningseffekter och konkurrens- snedvridning? Det är svårt att bedöma om verksamheten vid sociala arbetskoope- rativ, skapar undanträngningseffekter och konkurrenssnedvrid- ningar. Vad man närmast kan jämföra med är de klagomål från en- skilda företagare som riktats mot och mot olika kommu- nala insatser för att skapa sysselsättning. har be- handlat anmälningar mot men inte funnit att företagen skapat några konkurrensbegränsningar. kontaktråd har även prövat sådana anmälningar och i hälften av dem har friats.209 konstaterar dock i sitt slutbetänkande att det saknas kunskap om effekterna av verksamhet när det gäller konkurrenssnedvridning. Utredningen har tagit del av ett antal ärenden, där företagare klagat på kommunala sysselsättningsinsatser, som genomförts en- ligt lagen om stöd och service och socialtjänstlagen. Det har handlat om bageri- och caféverksamhet, verkstäder för snickerier och sömnad, reparationer och försäljning av begagnade cyklar m.m. 209 Inte bara , SOU 2003:56. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga har i några fall påtalat att de kommunala insat- serna riskerar att tränga undan reguljära arbetsplatser. Insatserna har rört ren verksamhet men det är ibland en mycket liten skillnad mellan den sysselsättning som kommunerna erbjuder och den som erbjuds inom ramen för sociala arbetskooperativ. Faran för undanträngning är förmodligen störst inom de sociala arbetskooperativ som inte är näringsdrivande med medlemmar som får sin inkomst via socialförsäkringssystemet. De näringsdrivande sociala arbetskooperativen där medlemmarna har en anställning med eller utan lönebidrag, konkurrerar i normalfallet på mer likvärdiga villkor med övriga företag. Formellt regleras frågor om konkurrens av konkurrenslagen210 som bygger på om konkurrens. Det finns inget totalt förbud om statsstöd i EG-fördraget. Artikel 87.1 i fördraget säger att om stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida kon- kurrens genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oför- enligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det på- verkar handeln mellan medlemsstaterna.211 Det framgår av artikel 87 att stöden inte får gynna vissa företag eller viss produktion. Stöd som lämnas till alla företag och som inte heller får till effekt att vissa företag eller branscher gynnas, är alltså tillåtna. Frågan om konkurrenssnedvridning och eventuella brott mot är dock inte helt besvarad. Vilken betydelse har det att de sociala arbetskooperativen till övervägande del skulle komma att bestå av anställda med lönebidrag? Kan detta för- hållande leda till konkurrenssnedvridning och till att denna ägandeform gynnas i jämförelse med andra företag? Det skulle kunna bli fallet om den statliga lönesubventionen leder till att de sociala arbetskooperativen kan hålla lägre priser för sina varor och tjänster än konkurrenterna. I en förordning från kommissionen av fastslås följande vad gäller lönesubventioner: Arbetstagare med funktionshinder kan behöva ständig hjälp för att kunna stanna kvar på arbetsmarknaden, vilken kan gå utöver stödet till själva rekryteringen och eventuellt även innebära skyddad anställning. 210Konkurrenslagen (SFS 1993:20). 211Artikel 87 i EG-fördraget. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Stödordningar som ger stöd för sådana ändamål bör undantas från anmälningsskyldigheten, förutsatt att det kan visas att stödet är nödvändigt för att kompensera den lägre produktiviteten hos arbets- tagaren ifråga, merkostnaderna för att sysselsätta dem eller kost- naderna för att upprätta eller upprätthålla skyddad anställning. Detta villkor är avsett att förhindra att företag som beviljas sådant stöd säljer sina produkter under marknadspris på marknader där det även finns andra konkurrenter.212 De sociala arbetskooperativens grundläggande idé är att erbjuda arbetstillfällen åt människor som står utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Lönebidragets konstruktion bygger på att efter en prövning i varje enskilt fall kompensera arbetsgivaren för lägre produktivitet hos den anställde och för att täcka eventuella mer- kostnader. Utredaren ska i sitt arbete beakta funktionshindrade ungdomars situation. Det finns ingen bestämd åldersgräns för vilka som ska räknas till gruppen ungdomar med funktionshinder. Utredningen har valt en övre åldersgräns . Efter den åldern upphör möjligheten att få aktivitetsersättning som då ersätts av sjukersättning.213 Den lägsta åldern för aktivitetsersättning är . En del av verksamhe- ten med ungdomar berör också samverkan med skolan. Historiskt har haft ett stort ansvar för yrkesvägledningen i skolan.