sou · GRB325d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Ombord på flygplan är det flygkaptenen som är ansvarig för alla beslut som fattas. Enligt 5 kap. 4 § luftfartslagen (1957:297) får kaptenen vidta de åtgärder som behövs mot en person som utgör en omedelbar fara för flygplanets säkerhet eller för säkerheten ombord. Strängare medel än förhållandena kräver får inte användas och våld får endast tillgripas när andra medel inte hjälper. Våld får inte brukas längre än vad som är absolut nödvändigt. Passagerare får efter anmaning av flygkaptenen lämna denne hjälp och har då rätt att bruka våld. Om en åtgärd med hänsyn till den föreliggande faran måste vidtas får passagerare utföra åtgärder även utan anmaning. Dessa regler går delvis tillbaka på konventionen av om brott och vissa andra handlingar begångna ombord på luftfartyg (). I Tokyo- konventionen finns bestämmelser om vilka befogenheter befäl- havaren och de övriga besättningsmedlemmarna har när någon ombord begår brott. De svenska reglerna har dock en något mera generell räckvidd än konventionen. Det är dock en tillbaka allmänt gällande regel, även inom sjöfarten, att befälhavaren har befogenhet att, till skydd för säkerheten ombord, vidta de åtgärder som behövs. Medföljande polis och personal från TPT har således vissa lagliga möjligheter att betvinga en våldsam eller hotfull person, vilket bl.a. kan inbegripa beslut att belägga denne med fängsel. Enligt uppgifter som lämnats från både medföljande polismän och personal från TPT delegerar ofta flygkaptenen ansvaret att se till så att den person som transporteras varken skadar sig själv eller någon annan under färden. Enligt uppgift från TPT är det emellertid mycket sällan som fängsel används under utrikestransport. Denna uppgift stöds av den genomgång som utredningen gjort av verkställighetsrapporter, upprättade av tjänstemän vid TPT under en sex månaders period, där endast 12 fall av fängselanvändning återfunnits. I samtliga fall utom ett användes handfängsel vid förflyttning mellan t.ex. byggnad och flygplan. I ett fall användes både hand- och midjefängsel under hela färden fram till destinationsorten. Anled- ningen angavs vara den transporterade mannens tidigare beteende, smitto- och suicidrisk. I detta fall och i åtta andra fall fattades besluten i förväg medan det i tre fall blev nödvändigt att fatta beslut om handfängsel under pågående resa till följd av att den person som transporterades försökte springa ur planet, vägrade att gå på planet samt försökte kasta sig över trappräcket till planet4. Även utländsk polis eller annan utländsk tjänsteman kan i verkställighetssammanhang ha anledning att på svenskt territorium biträda svenska myndigheter t.ex. i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Sådant bistånd kan bli aktuellt t.ex. i fall där en 4 Enligt TPT:s statistik genomfördes, från till , 516 bevakade transporter avseende 714 personer som avvisats eller utvisats från . Den genomgång som utredningen gjort avser 463 transporter och omfattar 617 personer. Vid genomgången har således 53 verkställighetsrapporter bortfallit, vilket kan bero på att inlämningen av rapporten fördröjts, att det inte skrivits någon rapport eller att den inte hamnat rätt vid arkivering. Det finns, enligt utredningens bedömning, inte någon anledning att befara att de saknade rapporterna skulle innehålla något som förändrar den bild som övriga rapporter ger. annan stat lämnar bistånd i form av tillhandahållande av transport- medel. Om det är fråga om ett utländskt flygplan kan det krävas vissa säkerhetskontroller för att personen i fråga över huvud taget skall få tillåtelse att gå ombord på planet för transport ut ur landet. I fall där sådana säkerhetskontroller innefattar kroppsvisitation eller andra påtvingade kroppsliga ingrepp, som kräver författnings- stöd, torde dock åtgärderna inte kunna utföras på svenskt territorium av utländska tjänstemän utan sådant författningsstöd. Med hänsyn till flygkaptenens ansvar för säkerheten ombord och de regler som berättigar denne att i vissa fall använda sig av våld är det emellertid inte uteslutet att utländska tjänstemän, på kaptenens uppmaning eller i ett akutläge, har rätt att använda sig av visst tvång. Om det skulle bli aktuellt med en behandling som inte kan accepteras bör, på samma sätt som utredningen anger ovan avseende bl.a. transitering, den transporterande personalen ingripa och avbryta transporten. Utredningens bedömning är att den grundprincip som gällande regelverk vilar på, nämligen att myndighetsutövning endast kan utövas av det lands tjänstemän vars territorium man befinner sig på, är ändamålsenlig. Utredningens uppfattning är därför att det saknas anledning att överväga eventuella författnings- ändringar som möjliggör för utländska tjänstemän att utöva tvång på svenskt territorium utöver vad som är möjligt enligt gällande ordning. Utredningens förslag: En ändring föreslås i 6 kap. 3 § första stycket 2 UtlL som innebär att det vid verkställighetsförvar av barn, i fall där det inte är aktuellt med förordnande om omedelbar verkställighet, inte längre uppställs som ett absolut krav att barnet först har varit föremål för ett beslut om uppsikt. Istället krävs för att ett försvarsbeslut skall kunna meddelas att det finns en uppenbar risk att barnet annars håller sig undan, och det är inte tillräckligt att barnet ställs under uppsikt. 8 § i lagen om särskild utlänningskontroll skall ändras så att de regler som gäller för att få ta barn i förvar enligt denna lag skall gälla även för personer . Av den föreslagna 8 a § i samma lag framgår att barn som tas i förvar enligt denna lag inte utan synnerliga skäl skall kunna placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Vidare skall en hänvisning till 6 kap. 4 § tredje stycket UtlL intas i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll så att de regler som gäller för hur länge ett barn kan hållas i förvar enligt utlänningslagen även gäller för barn som tas i förvar enligt denna lag. I ett nytt andra stycke i 5 § föreslås emellertid att ett barn skall kunna hållas i förvar om det finns synnerliga skäl. Utredningens bedömning: Tiden som ett barn kan hållas i förvar enligt utlänningslagen bör inte förlängas. Enligt artikel 37 b i får inget barn olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet. Av samma artikel framgår även att frihetsberövande av ett barn endast får användas som en sista utväg och för kortast möjliga tid. Ett utländskt barn får, enligt 6 kap. 3 § UtlL, tas i förvar endast om: 1.det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 § och att förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § kommer att meddelas eller fråga upp- kommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas och det inte är tillräckligt att han eller hon ställs under uppsikt 2.fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat fall än som sägs under 1 eller av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 § och det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt. Ett utländskt barn får enligt samma bestämmelse inte skiljas från sina vårdnadshavare eller en av dem genom förvarstagande och ett utländskt barn utan vårdnadshavare får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl. Den tid som ett utländskt barn får hållas i förvar är enligt 6 kap. 4 § tredje stycket UtlL maximerad , eller om det finns synnerliga skäl . Ett utländskt barn kan, enligt 6 kap. 5 § UtlL, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt under samma förutsättningar som beskrivs ovan under punkt 1. Ett utländskt barn kan dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om avvisning i andra fall eller om utvisning enligt 4 kap. 3 § UtlL. I svaren på den enkät som utredningen sände ut till landets polismyndigheter framkom att flera polismyndigheter hade synpunkter på de mycket restriktiva regler som gäller för förvars- tagande av barn. Dessa polismyndigheter angav bl.a. följande. Enligt nuvarande regler kan en familj som påträffas efter att ha avvikit för att undgå verkställighet av ett avvisningsbeslut inte tas i förvar utan först måste ett uppsiktsbeslut fattas och delges, vilket normalt medför att familjen avviker igen. Först när familjen påträffas nästa gång kan ett förvarsbeslut fattas. Barnfamiljer måste kunna tas i förvar även utan föregående uppsiktsbeslut. Synpunkter lämnades även om att barnfamiljer bör kunna tas i förvar under längre tidsrymd än vad som är möjligt . En polis- myndighet underströk att nuvarande regler kan medföra att barnen utsätts för traumatiska upplevelser eftersom verkställighet måste äga rum under stor stress till följd av de korta tidsfristerna. En polismyndighet föreslog att barnfamiljer skulle kunna hållas i förvar i maximalt . En annan polismyndighet föreslog att det borde inrättas förvarsplatser speciellt anpassade för barnfamiljer. Utredningen delar uppfattningen att det är otillfredsställande att det, i de fall där barnets familj genom att hålla sig undan tydligt visat att den inte kommer att rätta sig efter ett fattat avvisnings- eller utvisningsbeslut, krävs att det först fattas ett uppsiktsbeslut innan förvar kan komma i fråga. I en sådan situation ter sig ett uppsiktsbeslut som tämligen verkningslöst. En ordning som den gällande ger familjer som hållit sig undan och påträffats en ytterligare möjlighet att gömma sig, vilket inte är rimligt varken från samhällsperspektiv eller från barnets perspektiv med tanke på det lidande det medför för ett barn att leva gömd. Utredning föreslår därför en lagändring som innebär att det blir möjligt att ta ett barn i förvar om det finns en uppenbar risk för att barnet om det inte tas i verkställighetsförvar håller sig undan och det inte är tillräckligt att han eller hon ställs under uppsikt. Vad gäller den begränsade tid som ett barn enligt gällande bestämmelser kan hållas i förvar har utredningen förståelse för att det kan bli svårt för den verkställande myndigheten att hinna med att ordna alla praktiska detaljer inför hemresan. Reglerna är emellertid noga övervägda i relation till och utredningen kan inte finna att det föreligger tillräckligt starka skäl för att föreslå en förändring av tidsfristerna. Före var gränsen för att tillämpa de särskilda regler för under vilka omständigheter ett barn får tas i förvar eller ställas under uppsikt . I enlighet med förslag härom ändrades emellertid reglerna som styr detta i utlännings- lagen och gränsen går numer (se avsnitt 14.1). De svenska reglerna om förvar av barn hade utsatts för kritik som gick ut på att reglerna vara diskriminerande såtillvida att svenska barn i allmänhet inte kan frihetsberövas innan de fyllt medan gränsen var för de utländska barn som togs i förvar enligt utlänningslagen. Kritik hade även riktats mot var förvarstagna barn placerades. Före kunde barn men under placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (dåvarande 5 kap. 12 § UtlF). Numer går även gränsen för att få placera någon i kriminalvårdsanstalt, häkte och polisarrest (6 kap. 19 § UtlL). Detta ligger i linje inte bara med utan även med UNHCR:s reviderade riktlinjer för frihetsberövande av asylsökande. I UNHCR:s riktlinjer anges bl.a. att om asylsökande barn hålls frihetsberövade t.ex. i fängelser får det inte vara fråga om fängelse- lika förhållanden. uttalade vidare att barn aldrig får placeras tillsammans med kriminella5. Enligt 8 § lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning under inte utan synnerliga skäl tas i förvar. 5 EC/49/SC/CRP.13, . hans eller hennes vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera. Åldersgränsen skiljer sig alltså från motsvarande regel i utlännings- lagen. Någon speciell regel om att barn inte får placeras i kriminal- vårdsanstalt, häkte eller polisarrest finns inte. Inte heller finns det någon hänvisning till det stycke i 6 kap. 4 § UtlL som anger hur länge ett barn får vara förvarstaget. Visserligen krävs det andra hänsyn vid tillämpningen av denna lag än vid tillämpningen av utlänningslagen. Det lär vidare vara ytterst sällsynt, om det över huvud taget inträffar, att barn tas i förvar med stöd av denna lag. Det finns emellertid bestämmelser härom i lagen och utredningen finner inte tillräckligt starka skäl för att ha en annorlunda reglering såvitt gäller nu aktuella frågor i lagen om särskild utlännings- kontroll än i utlänningslagen förutom i följande avseenden. Barn bör, om det finns synnerliga skäl, kunna placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest. Ett sådant synnerligt skäl är, enligt utredningens mening, om barnet skulle komma att tas i förvar tillsammans med sin enda vårdnadshavare. Vuxna personer som tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan inte placeras i av säkerhetsskäl (se avsnitt 10.7.1). Om inte detta utrymme fanns för att placera barn utom skulle det innebära att barn och förälder i denna situation skildes åt, vilket kan vara mer till skada för barnet än att vistas i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. En annan situation som skulle kunna utgöra ett synnerligt skäl för en sådan placering vore om ett barn som ålders- mässigt närmar sig vuxengränsen misstänks för mycket allvarliga brott mot rikets säkerhet. Med hänsyn till de speciella säkerhets- hänsyn som måste tas i ärenden enligt denna lag gör utredningen den bedömningen att intresset av att värna barnets rättigheter i en sådan situation måste stå tillbaka för det mycket starka samhälls- intresset. Detsamma gäller enligt utredningens bedömning för den tid ett barn skall kunna hållas i förvar. Även där bör det i dessa speciella ärenden finnas en möjlighet att vid synnerliga skäl hålla ett barn i förvar än vad utlänningslagen tillåter. Synnerliga skäl bör i detta sammanhang föreligga om ett barn, som åldersmässigt närmar sig vuxengränsen utvisats för att han eller hon kan befaras komma att begå eller medverka till ett mycket allvarligt brott och verkställighet inte hinner ske inom de snäva tidsramar som gäller enligt utlänningslagen. För fortsatt förvarstagande i en sådan situation bör dock krävas att det föreligger en påtaglig risk för att utlänningen utan förvarstagande håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet i . Dessa frågor behandlas även i avsnitt 14.2. Utredningen anser således att 8 § lagen om särskild utlänningskontroll skall ändras så att samma åldersgräns gäller för förvarstagande av barn i denna lag som i utlänningslagen. Vidare bör det i den nya paragraf som utredningen föreslår i avsnitt 10.8 införas ett stycke där det anges att placering av barn inte utan synnerliga skäl får ske i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Slutligen bör en hänvisning tas in i lagen om särskild utlänningskontroll så att de regler i utlänningslagen som rör de tider som ett barn maximalt får hållas i förvar skall gälla även för barn som tas i förvar med stöd av denna lag med det undantaget att om det finns synnerliga skäl kan ett barn hållas i förvar i enlighet med vad som gäller för en vuxen. Enligt 6 kap. 19 § UtlL skall utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler) och som har ansvaret för. får dock besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om utlänningen har utvisats p.g.a. brott, om utlänningen hålls avskild och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal eller det annars finns synnerliga skäl. Regeringen uttalade i proposi- tionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 143) bl.a. följande: En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få vistas i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagssitua- tioner kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte kan sändas till eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är förestående. Ett ytterligare skäl kan vara att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan särskilt vara aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom. ansvarar enligt samma bestämmelse för behandlingen av de utlänningar som vistas i förvarslokaler. Bestäm- melsen tar sikte endast på de utlänningar som tagits i förvar enligt utlänningslagen och gäller således inte dem som tagits i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 1996/97:147 s. 40). Ansvaret för förvarslokalerna och de utlänningar som vistas där flyttades över från polismyndigheten till . Regeringen förutspådde inför överflyttningen att den nya ordningen skulle medföra att placeringar av förvarstagna i häkte, kriminalvårdsanstalter och polisarrester skulle minska avsevärt (prop. 1996/97:147 s. 21). Förvarslokalerna är placerade i i norr om (40 platser), (20 platser, kan dock tillfälligt ta emot 26 personer), (25 platser) och (30 platser). Som anges i avsnitt 9.5.4 planeras det emellertid för ytterligare 185 förvarsplatser i landet. 10.8Vilken myndighet bör ha ansvaret för placeringen av förvarstagna personer? Utredningens förslag: I ärenden där polismyndigheten är handläggande myndighet skall polismyndigheten i stället för även svara för verkställigheten av ett förvars- beslut. Detta innebär att det är polismyndigheten som har att fatta beslut om var den förvarstagne personen skall placeras. I säkerhetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen skall polismyndigheten, dvs. i dessa fall ytterst , i stället för svara för verkställigheten av ett förvarsbeslut. Lagen om särskild utlänningskontroll tillförs en bestämmelse, 8 a §, som klargör att RPS, dvs. , verkställer förvarsbeslut enligt den lagen. I samma bestämmelse förtydligas att utlän- ningar som hålls i förvar enligt lagen inte skall placeras i . Enligt gällande ordning är det som bestämmer i vilken förvarslokal en utlänning som tas i förvar enligt utlännings- lagen skall placeras. Detta framgår av 6 kap. 16 § UtlL där det anges att svarar för att ett beslut om förvar verkställs. Innan tog över ansvaret för förvarslokalerna, , var det polismyndigheten som verkställde förvars- beslut och det fanns en bestämmelse härom i utlännings- förordningen (dåvarande 5 kap. 11 § UtlF). Att i vissa fall kan besluta om placering utanför förvarslokaler redogörs för i avsnitt 10.7.1. När det gäller ärenden enligt lagen om särskild utlännings- kontroll finns det inte någon motsvarande bestämmelse. I den bestämmelse i lagen som hänvisar till vilka regler i utlänningslagen som i tillämpliga delar skall gälla även denna lag (5 §) har ingen hänvisning intagits. Det har från polishåll framställts önskemål om att ansvaret för var en förvarstagen person placeras bör ligga hos polismyndigheten i de fall där polismyndigheten är handläggande myndighet. De angivna skälen för detta har angetts vara att det inte är ovanligt att fattar beslut om förflyttning utan att polismyndigheten kan påverka situationen, vilket bl.a. försvårar polismyndighetens verkställighetsarbete. Även säkerhetspolisen () har haft synpunkter rörande beslutanderätt avseende placeringen av personer som tas i förvar i säkerhetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen. har uttryckt önskemål om att verkställa dessa beslut själva. Som skäl härför har angetts dels att det har uppstått stora praktiska problem för i dess arbete när har fattat beslut om att personer som bedömts utgöra en säkerhetsrisk placerats i vanlig förvarslokal, dels att personal inte har den kompetens som krävs för att kunna fatta korrekta beslut i dessa ärenden. Rent principiellt faller det sig, enligt utredningens mening, mest naturligt att – i de fall det inte är fråga om överprövning av ett ärende – den myndighet som handlägger ärendet och fattar förvars- beslutet också verkställer detsamma. Med hänsyn härtill och till att nuvarande ordning medfört praktiska problem för polismyndig- heterna bör rätten att besluta om var förvarstagna skall placeras återgå till polismyndigheten i de fall där polismyndigheten är handläggande myndighet. Det är dock, enligt utredningens mening, viktigt att understryka att syftet med förändringen inte är att polismyndigheten i ökande omfattning skall fatta beslut om placering av förvarstagna personer på anstalter, häkten eller i arrestlokaler. bör för övrigt aldrig kunna fatta ett beslut om att en person skall hållas avskild inom en förvarslokal enligt 6 kap. 22 § UtlL. Ett sådant beslut bör endast kunna fattas av , som ansvarar för dessa lokaler. bör inte heller kunna fatta beslut om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest i situationer där det rör sig om en utlänning som hålls avskild. När det gäller säkerhetsärendena verkställs ett förvarsbeslut av olika myndigheter beroende på om ärendet handläggs enligt utlän- ningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll, vilket enligt utredningens mening är otillfredsställande. Det är otvivelaktigt så att personer som misstänks utgöra hot mot rikets säkerhet t.ex. misstänkta terrorister inte bör placeras tillsammans med andra personer som tagits i förvar. Att personer som tagits i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte skall vistas i Migrations- verkets förvarslokaler har tidigare nämnts i avsnitt 10.7.1. Detta bör, enligt utredningens uppfattning, som huvudregel gälla även för sådana personer som tas i förvar i säkerhetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen, eftersom inte lever upp till de säkerhetskrav som måste ställas i denna typ av ärende. Den myndighet som har bäst möjligheter att fatta väl övervägda beslut i dessa frågor är, enligt utredningens bedömning, , som ansvarar för denna typ av ärenden inom RPS. En överflyttning av verkställighetsansvaret avseende förvarsbeslut i dessa ärenden bör, i enlighet härmed, ske till RPS dvs. i dessa ärenden . RPS betraktas emellertid som en polismyndighet när den verkställer beslut om avvisning eller utvisning, varför hänvisningen i lagtexten görs till polismyndigheten (jfr Wikrén/Sandesjö, Kommentar till utlänningslagen, 7 uppl. s. 357). Utredningen anser att det är en brist att det inte tydligt framgår av någon bestämmelse i lagen om särskild utlänningskontroll att det är RPS som ansvarar för att förvarsbeslut som fattas enligt denna lag verkställs. En sådan bestämmelse bör därför införas. I samma bestämmelse bör även förtydligas att utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag inte skall kunna placeras i . Genomförd verkställighet skall enligt interna anvisningar härom dokumenteras av tjänstemän i en verkställighetsrapport. En kopia av denna rapport skall skickas till den regionala samordnaren i återvändandefrågor, som ansvarar för att de rapporter som innehåller viktig information, som kan vara till nytta bl.a. vid framtida verkställighetsresor, införs i land- och praxisinformationssystem (LIFOS). Även polismyndigheten och TPT dokumenterar genomförd verkställighet genom upprättande av verkställighetsrapporter. Dessa rapporter är i allmänhet mycket kortfattade och det är endast om det händer något utöver det vanliga som en mer utförlig redovisning av händelseförloppet ges. För TPT:s personal gäller enligt 37 § KVVFS 2002:7 följande. Efter genomförd transport skall transportledaren upprätta en verkställighetsrapport. Av denna skall framgå hur uppdraget har genomförts, eventuella incidenter, omständigheterna kring inresan i destinationslandet samt övriga uppgifter som kan vara av betydelse för ärendet eller för framtida verkställigheter. Det åligger transportledaren att se till att originalet av verkställighetsrapporten ges in till och att en kopia av densamma överlämnas till den verkställande polis- myndigheten. Enligt TPT:s interna anvisningar för personalen skall det i vissa fall även skrivas en incidentrapport, som skickas till den säkerhetsansvarige.