sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — Med positionsbestämning (ofta kallat pejling) avses att ett föremål spåras genom att elektronisk utrustning placeras på detta. Signaler från sändaren tas emot av en mottagare och på detta sätt kan man få information om var föremålet befinner sig och om det rör sig. Sändaren kan fästas på t.ex. en bil eller en container. Det finns ock- så möjlighet att fästa utrustningen i en väska eller, åtminstone i te- orin, i kläder. Vi vill framhålla att metoden att lokalisera personer med hjälp av signaler från mobiltelefoner inte behandlas här (jfr bestämmelserna om hemlig teleövervakning i 27 kap. 19 § RB). Vi har vid våra kontakter med polisen erfarit att positionsbe- stämning används i relativt stor utsträckning. Metoden används framför allt med avseende på fordon och containers. Tänkbart är också att använda den på väskor. De brottsbekämpande myndighe- terna har tillång till den tekniska utrustning som behövs. Beslut om att använda metoden fattas inom polisen av polischef eller den som denne har delegerat beslutanderätten till. Monteringen av utrust- ning på exempelvis en bil dokumenteras. Ingen bestämmelse i svensk rätt tar uttryckligen sikte på positions- bestämning. Även om det därmed inte finns något förbud mot me- toden, bör det framhållas att den saknar uttryckligt lagstöd. Positionsbestämning synes inte vara förbjuden enligt 2 kap. 6 § regeringsformen. Metodens förenlighet med artikel 8 i har diskuterats i flera sammanhang. Enligt en rapport från en arbets- grupp inom RPS torde positionsbestämning av ett fordon som be- finner sig på allmän plats inte kräva lagstöd med hänsyn till kon- ventionen, medan positionsbestämning av människor kräver sådant lagstöd (RPS rapport 1996:4, Teknikbundna spaningsmetoder s. 189 f.). har anfört att det är något oklart hur metoden förhåller sig till bestämmelserna i artikeln, men att det är rimligt att tro att åtgärden, som den används (dvs. posi- tionsbestämning utan intrång i annans egendom), inte kräver lag- stöd med hänsyn till konventionen. Enligt utredningen skulle dock saken komma i ett annat läge om man skulle införa regler som gav polisen tillåtelse att göra intrång i egendom, t.ex. i ett fordon eller i en väska. Det torde enligt utredningen inte råda något tvivel om att hela åtgärden, dvs. inte bara själva intrångsmomentet, då skulle be- höva lagstöd (SOU 1998:46 s. 357). Helmius menar att i vart fall positionsbestämning av människor innebär en stor risk för att en människa kontrolleras på ett område där han eller hon enligt artikel 8 har rätt att få vara i fred, t.ex. i hemmet. Denna metod måste där- för enligt Helmius lagregleras för att vara tillåten. Enligt Helmius är det svårt att tänka sig en situation där positionsbestämningen av en individ, så länge han eller hon befinner sig på en offentlig plats, kan medföra att handlingar av privat natur kan iakttas. Problem uppstår dock därigenom att den som är föremål för åtgärden kan komma in på en privat plats (Helmius s. 170 och 179). Regeringen gjorde i den lagrådsremiss som följde på förslag bedömningen att positionsbestämning som innebär att ut- rustning placeras på en människa torde kräva lagstöd med hänsyn till artikel 8 (remissen s. 100). Positionsbestämning synes, såvitt känt, inte ha varit föremål för prövning i med avseende på artikel 8. Samma resonemang som förts ovan beträffande dolda handmanövrerade kameror torde dock kunna föras beträffande positionsbestämning (se avsnitt 3.2.2). Övervakning genom positionsbestämning på en offentlig plats i samband med offentliga aktiviteter torde inte om- fattas av skyddet i artikel 8. En person som uppehåller sig på of- fentliga platser får normalt räkna med att kunna bli iakttagen. Övervakning som avser privata platser eller handlingar av privat natur torde dock kunna falla inom ramen för artikel 8. Det bör också framhållas att användningen av positionsbestäm- ning kan komma i konflikt med bestämmelser i framför allt 4 kap. BrB om brott mot frihet och frid. En sådan situation kan uppstå när polisen skall placera utrustningen på det objekt som skall över- vakas. Det finns nämligen i svensk rätt inte någon bestämmelse som ger polisen rätt att göra intrång i annans egendom för det än- damålet. Att placera utrustningen utanpå en bil utan att göra åver- kan har dock bedömts som tillåtet (se SOU 1998:46 s. 356). Även frågan om positionsbestämning som polisiär arbetsmetod har berörts av flera utredningar. framhöll att sådan utrustning (tracking devi- ces) är vanlig på flera håll utomlands, t.ex. i , och kallas bea- cons eller beepers. Enligt kommittén används metoden även i Sve- rige med goda resultat inom den öppna polisen. Kommittén mena- de dock att metoden inte är odiskutabel från integritetssynpunkt och hänvisade till den diskussion som hade förekommit i . En- ligt kan användningen av tracking devices i vissa fall inkräkta på den enskildes reasonable expectation of pri- vacy och därmed kräva tillstånd av domstol. Så har inte ansetts vara fallet om det gällt att följa ett fordon på en väg eller på annan allmän plats, men om polisen med spårningsutrustningens hjälp fortsätter att följa fordonets rörelser, t.ex. i ett garage, och därmed får upplysningar som inte hade kunnat inhämtas på lagligt sätt, krä- ver användningen tillstånd av domstol (SOU 1990:51 s. 106 f.). Den ovan nämnda arbetsgruppen inom RPS föreslog att posi- tionsbestämning skulle bli föremål för lagreglering. Lagregleringen borde enligt förslaget utformas så att ny teknik tillåts efter hand, utan att lagen behöver ändras. Metoden skall vidare, i vart fall om vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda, vara tillåten även under det s.k. förspaningsstadiet. Om positionsbestämning skall användas på en människa förutsätts enligt förslaget att brottet skall vara av en viss svårighetsgrad. Slutligen bör enligt förslaget en sådan regler- ing även tillåta att de tekniska hjälpmedel som behövs vid posi- tionsbestämning skall få anslutas, underhållas och återtas. Förslaget förutsatte att polisen själv skulle få fatta beslut om att använda me- toden (RPS rapport 1996:4, Teknikbundna spaningsmetoder s. 190 f.). Rapporten tillställdes regeringen för kännedom. RPS anförde i det sammanhanget att regler om positionsbestämning borde infö- ras. Reglerna skulle enligt RPS ge polisen befogenhet att bereda sig tillträde till ett fordon för att anbringa den utrustning som behövs för att metoden skall kunna användas på ett effektivt sätt. Även har behandlat frågan om positions- bestämning. Utredningen menade att metoden, såsom den används , är tillåten utan uttryckligt lagstöd. Härmed avses positions- bestämning genom att utrustningen placeras utanpå det objekt, t.ex. ett fordon eller en väska, som skall övervakas. Till utredningen hade framställts önskemål om en reglering som gav polisen rätt att göra intrång i annans egendom för att placera utrustningen, t.ex. i fordon, containrar, väskor etc. Utredningen menade dock att integ- ritetsintrånget då skulle öka avsevärt och att det inte fanns någon entydig uppfattning om behovet av sådana åtgärder. Det hade dess- utom från många håll framhållits att den mest användbara utrust- ningen är den som placeras utanpå t.ex. ett fordon. Utredningen menade därför att man bör avstå från att införa regler som ger poli- sen rätt att vid positionsbestämning göra intrång i annans egen- dom. Därmed är det inte heller enligt utredningen nödvändigt att lagreglera arbetsmetoden (SOU 1998:46 s. 358). Därefter har frågan behandlats av 11 september- utredningen. Utredningen menade i betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32 s. 277 ff.) att rättsläget får anses oklart såvitt gäller polisens användning av bl.a. positionsbe- stämning (av utredningen benämnt pejling) och att en precisering av rättsläget ter sig betydelsefull. Vid en sådan precisering bör en- ligt utredningen klargöras att strängare krav än annars gäller, när det är fråga om sådana spaningsmetoder som är ägande att vilseleda eller att medföra intrång i annans personliga integritet, även om de inte strider mot lag eller annan författning. Sådana åtgärder får en- ligt utredningen vidtas bara om det är uppenbart att den skada eller det men som åtgärden medför inte står i missförhållande till syftet med åtgärden. Det är enligt utredningen också med hänsyn till Eu- ropakonventionen av vikt att ett positivt lagstöd skapas för åtgär- derna när denna förutsättning är uppfylld. Utredningen var beträf- fande positionsbestämning inte beredd att uttala sig om förutsätt- ningarna för att använda metoden i preventivt syfte och inte heller om användning av metoden på ett sådant sätt att intrång måste gö- ras exempelvis i ett fordon. Utredningen menade dock att om det gäller att placera sändaren utanpå ett fordon blir metoden inte i av- görande mån mera integritetskänslig än om polismannen i eget for- don följer efter ett misstänkt fordon, ett förfarande som enligt ut- redningen givetvis måste kunna ske på spaningsstadiet. En lagre- glering bör enligt utredningen mot den bakgrunden utformas på det sättet att metoden kan användas på spaningsstadiet och i pre- ventivt syfte. Bestämmelser om spaningsmetoden bör enligt utred- ningen tas in i polislagen. Utredningen gjorde vidare den bedöm- ningen att användningen av positionsbestämning inte påkallar sär- skilda regler om överskottsinformation. Det bör tilläggas att ut- redningen har samrått med oss. Enligt en överenskommelse mellan utredningen och oss avstod utredningen från att lägga fram de lag- förslag som behövs och hänvisade i sitt betänkande i stället till vårt arbete. Den följande internationella utblicken är begränsad till och som två exempel på den reglering som finns i vår nära omvärld. En mer utförlig redovisning med avseende på fler länder finns i betänkande Om buggning och and- ra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46 s. 169 ff.). Bestämmelser om sådana arbetsmetoder och tvångsmedel som här är aktuella infördes i och är intagna i dels polislagen, dels tvångsmedelslagen. Tvångsmedelslagen är till- lämplig på sådana fall då ett brott redan är begånget, dvs. vid för- undersökning, medan polislagen gäller polisens arbete även i sam- band med förebyggande av brott. Tvångsmedelslagen tillämpas en- ligt principen om lex specialis, dvs. om det rör sig om utredning av ett brott gäller denna lag framför polislagen. Vad gäller handmanövrerade kameror innehåller finsk lagstift- ning dels bestämmelser om allmän övervakning, dels bestämmelser om s.k. optisk övervakning. Enligt polislagen (/493) får polisen på allmän plats be- driva s.k. teknisk övervakning i syfte att upprätthålla allmän ord- ning och säkerhet eller förebygga brott (29 §). Härmed avses att polisen iakttar eller avlyssnar allmänheten, fordonsförare eller fot- gängare med hjälp av en teknisk anordning samt automatisk upp- tagning av ljud eller bild (28 § 1). Denna typ av övervakning kan ske med eller utan hjälp av tekniska hjälpmedel och skall avse en på förhand obestämd grupp människor, t.ex. i trafiksäkerhetssyfte, för att upprätthålla ordning och säkerhet eller vid nöjestillställningar eller andra särskilda evenemang. Polisen får vidare bedriva s.k. optisk övervakning, dvs. iaktta el- ler avbilda någon, avseende en person som inte befinner sig i ett rum eller utrymme som används för stadigvarande boende, om det finns grundad anledning att anta att observationen kan ge uppgifter som behövs för avvärjande av ett brott. Under samma förutsätt- ningar får optisk övervakning genomföras även av en person som avtjänar straff i en straffanstalt eller som är internerad i en tvångs- inrättning eller en rannsakningsfånge (31 § första stycket). Polisen har rätt att få tillträde till de utrymmen som behövs för att installe- ra och avlägsna anordning för optisk övervakning (31 § andra stycket). Slutligen förutsätts för optisk övervakning att det på grund av en persons uppträdande eller annars finns grundad anled- ning att anta att han gör sig skyldig eller medverkar till ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse . Särskilda bestämmelser gäller för personer som är i fång- väsendets förvar (31 § tredje stycket). Optisk övervakning i bostad får under vissa förutsättningar genomföras innan en polisåtgärd vidtas och medan den pågår. Beslut om optisk övervak- ning fattas av en polisman som tillhör befälet eller som har förord- nats till förundersökningsledare (32 §). I tvångsmedelslagen (30.4.1987/450) finns be- stämmelser om bl.a. optisk övervakning. I lagen definieras optisk övervakning som att en viss person eller plats där en misstänkt kan antas befinna sig fortlöpande eller upprepade gånger fotograferas eller observeras i hemlighet med kikare, kamera, videokamera eller någon annan sådan anordning eller metod (5 a kap. 1 § 3 b). Det betraktas enligt förarbetena inte som optisk övervakning om den som misstänks för ett brott fotograferas eller iakttas med kikare enstaka gånger i vissa enskilda situationer. Eftersom övervakningen avses inriktas mot en viss person behövs heller inget särskilt till- stånd för att exempelvis kontinuerligt videoövervaka en viss plats, såvitt inte avsikten är att på denna särskilda plats iaktta en viss per- son. De tekniska anordningar som avses är av skilda slag, t.ex. kika- re, vanliga kameror eller videokameror. Det spelar därvid ingen roll om det rör sig om en bärbar, videokamera eller en fast fjärrstyrd videokamera (prop. RP 22/1994). Optisk övervakning får enligt tvångsmedelslagen användas när någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det strängaste straffet är mer än sex måna- ders fängelse. Övervakningen får riktas mot den misstänkte eller mot en viss plats där han kan antas befinna sig. Som en allmän för- utsättning gäller att övervakningen får genomföras endast om de uppgifter som därmed fås kan antas vara av synnerlig vikt för ut- redningen av brottet. Särskilda bestämmelser gäller för personer som är i fångväsendets förvar. Om den person som skall övervakas är i fångväsendets förvar, förutsätts att misstanken gäller ett brott för vilket straffet är fängelse eller ett narkotikabrott (5 a kap. 4 § andra stycket). Optisk övervakning får användas en- dast då den misstänkte befinner sig på en allmän plats eller i ett så- dant fortskaffningsmedel eller hotellrum, lagerlokal eller något an- nat rum som inte används för stadigvarande boende (5 a kap. 4 § fjärde stycket). Utrustning för optisk övervakning får placeras i sådana utrymmen (5 a kap. 4 § femte stycket). Beslut om optisk övervakning fattas av undersökningsledaren, som i är en polis. Om en övervakningsanordning skall placeras i ett fordon som används av den misstänkte eller i det rum eller utrymme där den misstänkte vistas skall beslut dock fattas av domstol (5 a kap. 5 § andra stycket). Användningen av dolda kroppsmikrofoner och möjligheten att spela in telefonsamtal som polisen, eller den som polisen samarbe- tar med, själv deltar i är oreglerad i . Metoderna anses dock vara tillåtna. Bestämmelser om positionsbestämning finns i såväl polislagen som tvångsmedelslagen. Enligt polislagen får s.k. teknisk spårning, dvs. att med hjälp av teknisk anordning spåra hur ett fordon eller en vara förflyttas, användas under samma förutsättningar som be- skrivits ovan avseende optisk övervakning. I tvångsmedelslagen definieras teknisk spårning som att ett fordon eller en vara spåras med hjälp av en radiosändare som har fästs vid fordonet eller varan eller med hjälp av någon annan sådan anordning eller metod. Meto- den får användas när någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det strängaste straffet är mer än sex månaders fängelse och spårningen får riktas mot det fordon som den misstänkte använder eller det varuparti som utgör föremål för brottet. Beslut om teknisk spårning enligt tvångsmedelslagen fattas av undersökningsledaren. Såväl de ovan berörda bestämmelserna i polislagen som de i tvångsmedelslagen har tillkommit mot bakgrund av resonemang om bl.a. metodernas förenlighet med bestämmelserna i konventionen. I förarbetena till polislagen anförs bl.a. följande. Vid sidan av de särskilda befogenheter som en polisman har vid tjänsteutövning, har han i regel även rätt att vidta alla de åtgärder som enligt landets lagstiftning är tillåtna för var och en. En polis- man verkar dock även i detta fall som företrädare för en myndighet. När en myndighet systematiskt samlar in uppgifter om någons pri- vatliv för att kunna överväga huruvida tjänsteåtgärder senare skall vidtas mot honom, kan verksamheten innebära ingrepp i individens frihetssfär. Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter föreskriver att avtalsstaterna endast med stöd av lag får göra ingrepp i de personers privatliv som vistas inom sta- tens jurisdiktionsområde. (---) För att medborgarnas integritet skall skyddas måste vissa begränsningar göras i myndigheternas rätt att vidta åtgärder som annars inte är förbjudna i lag. För att polisen skall kunna sköta sina tjänsteuppdrag måste den å andra sidan ha rätt att under vissa förutsättningar anlita också sådana informa- tionsinhämtningsmetoder som i allmänhet inte är tillåtna (prop. RP 57/1994 motivering II/III). I samband med införandet av de ovan beskrivna bestämmelserna i tvångsmedelslagen anfördes bl.a. följande. Rätten till privatliv skyddas i stadgandena i regeringsformen om hemfriden och om brev-, telefon- och telegrafhemligheten. Privat- livet som sådant är dock inte en grundläggande fri- och rättighet som skyddas i regeringsformen. (---) Polisen har sålunda omfat- tande befogenheter att även med hjälp av tekniska anordningar i hemlighet iaktta en misstänkt vid förundersökningen av ett brott, när den misstänkte befinner sig på en plats eller ett ställe som inte skyddas av hemfriden. Polisen har dock inte obegränsad rätt att med tekniska anordningar observera eller spåra den som misstänks för brott då denne befinner sig på ett ställe som inte omfattas av hemfriden. Artikel 8 i konvention om de mänskliga rättigheterna begränsar polisens rätt att företa sådan observation. (- --) Det finns dock inga exakta åsikter om vilka åtgärder som anses kränka privatlivet. När förundersökningsmyndigheterna vid under- sökning av ett brott observerar den misstänkte med hjälp av tek- niska hjälpmedel, rör sig myndigheterna juridiskt i en s.k. grå zon (prop. RP 22/1994). I finns en särskild reglering i retsplejeloven om observation (§ 791 a). Bestämmelserna innefattar bl.a. regler om användningen av handmanövrerade kameror och liknande utrustning. Utgångspunkten för lagstiftningen är att observation, med eller utan tekniska hjälpmedel, på plats som är tillgänglig för allmänhe- ten är tillåten utan särskilt lagstöd. Detsamma gäller observation med blotta ögat, dvs. utan optiska hjälpmedel, varhelst den äger rum. I den ovan nämnda bestämmelsen regleras därför endast sådan observation som sker på platser dit allmänheten inte har tillträde och där optiska instrument används. Polisen kan enligt paragrafens första stycke fotografera eller iaktta med hjälp av kikare eller annan apparat personer som befin- ner sig en plats som inte är fritt tillgänglig (observation). Som vill- kor för en sådan observation gäller att åtgärden måste vara av vä- sentlig betydelse för efterforskningen och att efterforskningen rör en lagöverträdelse som kan medföra frihetsstraff. Denna typ av ob- servation kan beslutas av polisen. I andra stycket behandlas observation som avses i första stycket, men som sker med hjälp av fjärrstyrda eller automatiska tv- kameror, fotografiapparater eller liknande apparater. Som villkor för sådan observation uppställs ett krav på att efterforskningen av- ser ett brott på vilket kan följa fängelse och eller däröver. Observation som här avses skall beslutas av rätten, med möjlighet för polisen att fatta interimistiskt beslut. I tredje stycket behandlas sådan observation där den person som observeras befinner sig i en bostad eller andre husrum och där observationen sker med hjälp av fjärrstyrd eller automatisk tv- kamera, fotografiapparat eller liknande apparat eller med hjälp av en apparat som används i bostaden eller husrummet. För att en så- dan observation skall få genomföras gäller som villkor att det er bestemte grund til at antage, at bevis i sagen kan opnås ved indgre- bet, att indgrebet må antages at vaere af afgörande betydning for efterforskningen, och det rör sig ett brott på vilket fängelse eller däröver kan följa eller annars vid vissa särskilt angivna brott. Även i dessa fall gäller att observation skall beslutas av rätten, men att polisen har rätt fatta interimistiskt beslut. En målsägande som råder över den plats som skall observeras kan ge sitt samtycke till observation, vilket medför att de förut- sättningar som beskrivs ovan inte behöver vara uppfyllda. Paragrafen är vidare försedd med vissa begränsningar som gäller även för andra ingrepp enligt lagen, t.ex. vad gäller rätten att av- lyssna samtal mellan den misstänkte och den som inte får vittna i saken. Rättens tillstånd till observation anses innefatta ett tillstånd att i de lokaler som är aktuella placera nödvändig utrustning (Lovforslag L 177 1997-98). Användningen av dolda kroppsmikrofoner och inspelning av te- lefonsamtal där polisen, eller den som polisen samarbetar med, själv deltar är oreglerad i . Vad gäller positionsbestämning var denna metod uppe till be- dömning i samband med tillkomsten av den ovan nämnda lagstift- ningen. I propositionen (L 177 1997-98) anförs att positionsbe- stämning inte ger möjlighet till avbildning eller avlyssning, utan att metoden närmast har karaktären av skuggning med hjälp av teknisk utrustning. Metoden är därför inte av så ingripande karaktär att den bör jämställas med andra metoder enligt lagen. Vidare hänvisades till ett avgörande i Vestre Landsret där domstolen fann att positionsbestämning inte var att anse som ett straffprocessuellt tvångsmedel som krävde lagstöd eller domstolens tillstånd. 3.6.1Bör metoderna användas av polisen? Bedömning: Användningen av handmanövrerade kameror, utrust- ning för avlyssning eller upptagning av samtal i vilket den som har utrustningen själv deltar och utrustning för positionsbestämning bör även i fortsättningen vara tillåtna arbetsmetoder för polisen. Varje myndighet bör därutöver få spela in telefonsamtal utan att upplysa om det i förväg. En första fråga att behandla är om polisen i sitt arbete har behov av att kunna använda teknikbundna arbetsmetoder i form av handma- növrerade kameror, dolda kroppsmikrofoner och positionsbestäm- ning. Det kan då konstateras att metoderna används i inte obetydlig omfattning av såväl svensk polis som polis i andra länder. Arbetsresultaten används dels i polisens preventiva arbete, dels i arbetet med att utreda brott. I inte oväsentlig utsträckning har re- sultat av dessa arbetsmetoder använts som bevis i rättegång. Från polisväsendet har det framhållits att tillgången till dessa arbetsme- toder är av stor betydelse för polisens arbete. Enligt vår mening är det ingen tvekan om att polisen behöver ha tillgång till arbetsmeto- derna för att kunna bedriva sitt brottspreventiva och brottsutre- dande arbete på ett effektivt sätt. Till det kommer att svensk polis i det internationella polissamarbetet, inte minst inom , behö- ver ha samma möjligheter som polisen i övriga länder att använda metoderna. Även om det således står helt klart att polisen också i har behov av att kunna använda dessa arbetsmetoder, återstår det att pröva om hänsyn till integritetsaspekter gör att metoderna eller någon av dem ändå inte bör få komma till användning.