sou · GRB321 · 2004-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen konstnärerna och trygghetssystemen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av förvaltningsav- delning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att kartlägga hur gällande trygghetssystem inom bl.a. socialförsäkringsområdet förhåller sig till konstnärlig verksamhet. Utredaren skall pröva om de nuvarande regelverken innebär sär- skilda problem för konstnärliga yrkesutövare samt i förekommande fall analysera och redogöra för orsaken till problemen (Kommitté- direktiv 2001:90 Socialförsäkringsfrågor m.m. i förhållande till konstnärlig verksamhet). Genom beslut gav regeringen tilläggsdirektiv till utredningen (Kommittédirektiv 2002:143). Utredningen har antagit namnet Konstnärerna och trygghets- systemen. Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet filosofie doktor som särskild utredare fr.o.m. . Som experter förordnades , kansliråd, , , kanslichef, , , förbundsdirektör, , , förbundsdirektör, , , byrådirektör, , , departementssekreterare, , , direktör, , , bildkonstnär, , tf. avdelningschef, , , kansliråd, , , handläggare, . Den 5 decem- ber 2002 entledigades och f.d. avdelningschefen , utsågs att vara ny expert i utredningen. Till sekreterare förordnades fr.o.m. och entledigades . Till ny sekreterare fr.o.m. har varit utredningens assistent. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Konstnärerna och trygghetssystemen. Vårt uppdrag är härmed avslutat. Den statliga konstnärspolitiken .............................................. Konstnären och arbetsmarknaden ................................ Den nya arbetsmarknaden....................................................... Kultur-, medie- och underhållningsbranschen....................... 2.3Konstnärernas arbetsmarknad en del av Bild- och formområdet............................................................ Scen- och mediaområdet ......................................................... Arbetstagare, uppdragstagare, egenföretagare ....................... Arbetsrätt och civilrätt ................................................. Skatte- och socialavgiftsrätten ..................................... 2.9Den frilansande arbetstagaren, den ofrivillige och den Den frilansande arbetstagaren...................................... Den ofrivillige företagare.............................................. Den frivillige företagaren.............................................. Det generella välfärdssystemet och Regler för arbetslöshetsförsäkringen ...................................... 4.1.3 Företag som bisyssla eller i kombination med Tillsynen av arbetslöshetsförsäkringen................................... 4.3Arbetstagare, uppdragstagare eller företagare inom Regler om konstnärer och kulturarbetsmarknaden ............... Arbetsmarknadspolitiken och kulturområdet........................ Konstnärernas villkor i förhållande till reglerna om 4.9.1 Unga konstnärer – ungdomsgaratin ............................ 4.9.2 Den konstnärliga verksamheten som bisyssla............. 4.9.3 Egenföretagande konstnärer och tillfällig 4.9.4 Skilda arbetstagarbegrepp inom EU och dess Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) .................................. Reglerna för SGI........................................................... 5.1.2 Vad skriver om konstnärer och beräkning av sjukpenninggrundande 5.1.3 Arbetstagande konstnärernas villkor i förhållande till reglerna för SGI-beräkning .................................... 5.1.4 Egenföretagande konstnärernas villkor i förhållande till reglerna för SGI-beräkning................. Sjukpenning och sjuklön ......................................................... 5.2.1 Reglerna för sjukpenning och sjuklön......................... 5.2.2 Sjukpenning i förebyggande syfte................................ 5.2.4 Vad skrivs i reglerna om konstnärer? 5.2.5 Konstnärernas villkor i förhållande till regler för sjukpenning, sjuklön och rehabilitering...................... Regler för föräldrapenning........................................... Regler för havandeskapspenning ................................. 5.3.3 Regler för tillfällig föräldrapenning............................. 5.3.4Konstnärernas villkor i förhållande till reglerna för föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och Bostadsbidrag och försörjningsstöd .............................. Regler för bostadsbidrag .............................................. 6.1.2 Vad skriver om konstnärer 6.1.3 Konstnärernas villkor i förhållande till regler för Försörjningsstöd (socialbidrag) .............................................. Regelverken för försörjningsstöd ................................ 6.2.2 Konstnärernas villkor i förhållande till regler för Vem är konstnärligt yrkesverksam?........................................ 7.2Skatterna och konstnärerna i tidigare kulturpolitiska 7.2.4 Sammanfattning av tidigare utredningar...................... Konstnärens utgifter för att förvärva och bibehålla Kostnader för konstnärlig verksamhet är inte privata 7.5.1 Frilansares resor och beskattning av resor och 7.6Skattesystemets regelverk för konstnärer med inkomst Avdrag för arbetslokal ................................................ 7.6.2 Kvittning av underskott i näringsverksamhet mot inkomst av tjänst......................................................... 7.7Undantag i skattereglerna för arbetsgivare som anställer 7.8 Beskattning av konstnärer i några europeiska länder........... 7.9Problem vid tillämpningen av skattereglerna det administrativa underskottet i konstnärernas verksamhet....109 problem vid tillämpningen av skatte och avgiftslagstiftningen ......................................... Det nya ålderspensionssystemet ........................................... 8.1.1 Vinnare och förlorare i det nya pensionssystemet ... 8.1.2 Konstnärerna och den nya tilläggspensionen ........... 8.1.3 Beräkningar av effekter av det nya Tjänstepension/avtalspension ............................................... 8.4Vissa konstnärers lägre pensionsålder – PISA- 8.4.1 Rätten att arbeta till ................................ Frilansande konstnärers pensionsvillkor.............................. Upphovsmäns/egenföretagares pensionsvillkor .................. Sammanfattning: konstnärernas pensioner .......................... Punktstipendier och periodiska stipendier........................... Stipendier och trygghetssystemen ........................................ Arbetslöshetsersättning och stipendier..................... Sjukpenninggrundande inkomst (SGI), sjukpenning, sjuklön, föräldrapenning och Bostadsbidrag och stipendier ..................................... Försörjningsstöd och stipendier................................ Skatt och stipendier .................................................... Pension och stipendier ............................................... Sammanfattning och bedömningar ............................. 10.2.1 Beräkning av SGI ........................................................ 10.2.2 Regler för sjukpenning, sjuklön och 10.2.3 Förlängd havandeskapspenning ................................. Bostadsbidrag och försörjningsstöd...................................... 10.4.1 Arbetsgivaravgifter på rese- och 10.4.2 Konstnärens behov av en egen arbetsplats ................ 10.4.3 Problem i tillämpningen av skattesystemet............... Konstnärernas villkor i trygghetssystemen .......................... 11.1.1 Reformer inom arbetsmarknadspolitiken ett 11.1.2 Myndigheternas informationsstöd till En samordnad modell ............................................................ 11.2.1 Samordnad hantering av konstnärers ärenden inom RFV/och 11.2.2 får i uppgift att kontinuerligt följa och kartlägga konstnärers sociala och ekonomiska villkor i skatte- och 11.2.3 Informations- och utbildningsinsatser inom Inkomstskillnader mellan könen........................................... Inkomstbortfallsprincipen och jämställdhet........................ Efter graviditet och föräldraledighet..................................... Alliansmodellen och jämställdhet......................................... Bilaga 2 En sammanfattning av Konstnärernas verksam- hetsinriktning och ekonomiska förhållanden (SOU 1997:190)............................................................ Bilaga 3 Riktlinjer för Arbetsförmedlingens tillämpning på kulturarbetsmarknaden av reglerna i arbetslöshets- försäkringen, AMS, ................................... Bilaga 4 Fastställande av avgränsningskriterier för arbets- marknadspolitiska åtgärder på kulturarbets- marknaden, regeringsbeslut N1999/3743/8 ................ Domaine public payant en upphovsrättsligt anknuten ersättning till skapande och utövande Bilaga 6 Förteckning över organisationer och personer utredningen samtalat med............................................. Mitt uppdrag har varit att kartlägga hur gällande trygghetssystem förhåller sig till konstnärlig verksamhet, om de nuvarande regel- verken innebär särskilda problem och analysera och ange orsaken till problemen. I likhet med en rad tidigare utredare som behandlat trygg- hetssystemen har jag valt att i trygghetssystemen inkludera, förutom arbetsmarknadspolitiska åtgärder, socialförsäkringar och pensioner också de effekter som uppstår i tillämpningen av skatteregler, på grund av de ofta mycket speciella villkor som gäller konstnärlig yrkesutövning. Enligt min bedömning hör dessa olika politikområden samman i en analys av de särskilda problem för konstnärliga yrkesutövare som direktiven anger. I de mål för den nationella kulturpolitiken som också anges i direktiven framhålls också att Inriktningen på statens insatser för konstnärerna //samt anpassa regelverken på alla politikområden så att rimlig hänsyn tas till konst- närernas speciella förhållanden. Den analys som görs av de olika politikområdena visar på att de problem regeringen vill ha utredda ofta gäller tillämpningen av lagar och förordningar. När det gäller t.ex. arbetslöshetsförsäkringen handlar det ofta om den stupstock som dras mellan de som har rätt respektive inte har rätt till försäkringen. Det handlar emellertid här sällan om att problem finns i lagstiftning, utan tillämpning av denna. I socialförsäkringssystemet är det ofta svårt för konstnärer och myndighetspersoner att fastställa, ännu mindre förutse nivån på sjukpenning, föräldraförsäkring etc. Ofta beroende på okunskap om de villkor en frilansande eller egenföretagare lever under. I bedömningen av konstnärernas deklarationer är den grund- läggande kulturkrocken mellan vad som i inkomstskattelagen betecknas som kostnader för inkomstens förvärvande och bibe- hållande och vad samma lag säger om förbud mot att dra av privata levnadsomkostnader. Även här synes problemet vara okunskap om konstnärernas arbetsvillkor. Som analysen i betänkandet visar ligger merparten av de problem konstnärer möter i de olika trygghetssystemen i tillämpningen, mera sällan i lagar och förordningar. Det stora antal rättsfall på området vilka ofta drivs länge och till dryga kostnader för stat och individ är en följd av detta. Orsaken till problemen som efterfrågas i direktivet har enligt min mening att göra med en brist på samsyn och samordning av konstnärernas ärenden i de olika systemen. Denna brist leder till att kunskapen om konstnärernas speciella villkor inte ökar vilket i sin tur leder till svårigheter i tillämpningen. Min bedömning är att de huvudsakliga problemen som konstnärer- na ställs inför i de olika systemen handlar om tillämpningar och i många fall pga. bristande kunskap om konstnärskapets villkor, lik- som brister i de enskilda konstnärernas förståelse av komplexa system. Därför borde man från stat och myndigheter på området överväga en mer samlad hantering av konstnärernas ärenden. har av både konstnärspolitiska och admi- nistrativa skäl valt att skapa en särskild hantering av konstnärer inom . i har åter- infört en särskild enhet för handläggning av konstnärernas dekla- rationer. , som 2004 blir en enda myndighet, bör kunna överväga att inrätta specialenheter för övriga konstnärer i landet, av samma skäl som man gjort det i . Försäk- ringskassan, vars organisation är under utredning, bör kunna över- väga något liknande. En förebild i koncentrerad handläggning är den förändring man genomför när det gäller arbetsskadeförsäk- ringen, där några kassor specialiseras på området, med den uttryck- liga motiveringen att det krävs kompetens hos handläggare, samt en mer samstämmig och rättvis bedömning. Bevakning av konstnärernas sociala frågor En lång rad av konstnärspolitiska utredningar har gjorts under . De har återkommit till delvis samma problem som uppmärksammats också i direktiven till denna utredning. Det finns kanske anledning att överväga någon form av permanens i analys och kartläggning av konstnärernas sociala villkor. har bl.a. till uppgift att bevaka konstnärernas ekonomiska och sociala villkor. Nämnden har saknat till- räckliga resurser för detta. Istället för att med jämna mellanrum ge i stort sett samma direktiv till nya utredningar vore en lösning att ge utrymme för ett vidgat uppdrag. I uppdraget skulle ligga, att som , fortlöpande följa och analysera konst- närernas ekonomiska och sociala villkor men också innefatta konstnärernas ställning i skattesystemet och de sociala trygghets- systemen. I förlängningen skulle kunna få ett större uppdrag, nämligen att på nationell nivå samla tillräcklig kunskap för att vara ett steg mot det som inte minst inom EU eftersträvas, nämligen en instans som underlättar för gränsöverskridande konstnärsutbyte. Konstnärerna och deras organisationer De enskilda konstnärerna har behov av stöd i form av riktad information för att bättre hantera trygghetssystemen. Här är den kompetens som de olika konstnärsorganisationerna besitter och förmedlar viktig. Med en samverkande kompetens om konstnärers villkor mellan specialenheter hos myndigheterna, och konst- närernas organisationer skulle möjligheter skapas för nya problem- lösningar och ökad kunskap. är en unik konstnärspolitisk innovation. I alliansen ryms delvis en lösning av ett konstnärligt dilemma. Den utgör en konstnärlig brygga mellan de låsningar som finns på institutionerna och de frilansande skådespelarna. Såtillvida har den varit mycket framgångsrik. Utifrån denna utrednings perspektiv innebär alliansmodellen en lösning på en stor del av de problem frilansande konstnärer möter i trygghetssystemen. De skådespelare, som fått anställning i alliansen anpassas natur- ligen till de system som gäller för tillsvidareanställda på övrig arbetsmarknad. Man har anpassat konstnärernas anställningsform till trygghetssystemen. Utredningen skall, enligt direktivet göra en heltäckande kartlägg- ning av hur gällande trygghetssystem inom bl.a. socialförsäkrings- området förhåller sig till konstnärlig verksamhet. Och pröva om nuvarande regelverken innebär särskilda problem för konstnärliga yrkesutövare, särskilt egenföretagande och frilansande konstnärer. Om så är fallet, analysera och visa orsakerna till problemen. Utredaren skall även analysera hur konstnärspolitiska stipendier och bidrag påverkar konstnärliga yrkesutövares rätt till andra stöd- former utanför det kulturpolitiska området. Förutsättningarna är mål för den nationella kultur- politiken liksom inriktningen på den statliga konstnärspolitiken. Den nationella kulturpolitiken skall skapa förutsättningar för ett aktivt kulturliv som ger arbete och försörjning åt konstnärer. Inriktningen är att den skall skapa sådana villkor för de pro- fessionella konstnärerna att de kan basera sin försörjning på ersätt- ning för utfört konstnärligt arbete, samt anpassa regelverken på alla politikområden så att rimlig hänsyn tas till konstnärernas speciella förhållanden. Direktivet hänvisar bl.a. till regeringens proposition 1996/97:3, Kulturpolitik, där det står: Arbetsmarknadspolitiska, skattepolitiska och socialpolitiska åtgärder kan få oväntade och drastiska konsekvenser för konstnärer. Det bör därför vara ett övergripande konstnärspolitiskt mål att rimlig hänsyn tas till konstnärernas speciella förhållande inom varje politikområde innan man väljer att lösa problemen inom kulturpolitikens ram. Direktivet i sin helhet finns bifogat i bilaga 1. Karaktäristiskt för trygghetssystemen på den svenska arbets- marknaden är, lite förenklat att de är anpassade till förhållanden som gäller arbetstagare med längre anställningar och stadigvarande inkomst. Dessa arbetstagare har normalt sett en, tydlig arbets- givare. Här faller de offentliga trygghetssystemen väl ut. Till detta kommer en rad avtalsförhandlade tilläggsförsäkringar, som gäller pensionstillskott, invaliditetsförsäkringar, olycksfall, etc. Vi har i ett av världens mest omfattande lagstiftade och avtalade trygghetssystem. För de flesta yrkesverksamma konstnärer gäller att de faller utanför ramen för dessa för andra yrkesgrupper skräddarsydda system. De motsvarar inte idealmodellen, de är atypiska. De omfattas bara delvis av trygghetssystemen. Frilansande och egenföretagande konstnärer glider fram och tillbaka över gränsen mellan att vara arbetstagare och att vara företagare. Detta i kombination med att anställningarna och uppdragen ofta är kortvariga skapar svårigheter för den individuella konstnären i förhållande till socialförsäkringssystemen, skatte- systemet och arbetslöshetsersättningen. Ett grundläggande problem för individen är att hon eller han får svårigheter att upp- fylla de krav på viss varaktighet av anställningarna, eller permanens i den konstnärliga verksamheten, som uppställs i de flesta inkomst- baserade ersättningssystemen. Ett andra problem är att systemen utgår från att individen stadigvarande förblir på en position i syste- met och inte skiftar mellan att vara arbetstagare och företagare. Ett tredje problem är att den individuella frilansande konstnären generellt sett passar illa in i alla systemen och blir s.k. bedöm- ningsfall och därmed drabbas av långa handläggningstider. Det är denna situation i sin helhet att alltid passa illa in i systemet och att ansökningsblanketterna inte är relevanta som blir ohanterlig och betungande för individen. Naturligtvis finns det en motsvarande problematik hos berörda myndigheter med ökad handläggningstid och som följd högre kostnader. Ordet konst använder jag för alla konstarter och ordet konstnär för alla konstnärligt yrkesverksamma inom dessa konstarter. En viktig del av svensk statlig kulturpolitik är konstnärspolitiken. Riktlinjerna för hur konstnärerna skall stödjas lades fram i utredningen i samhället 1974:14. Den nya kulturpolitiken prop. 1996/97:3 och 1995:85 befäste konstnärspolitikens riktlinjer. beskriver den statliga konstnärspolitiken som tre nivåer av åtgärder: kulturpolitiska insatser som syftar till att människor skall bli delaktiga i konstnärliga upplevelser konstpolitiska insatser som görs för att respektive konstart skall utvecklas specifika konstnärpolitiska insatser som direkt tar sikte på att förbättra villkoren för enskilda konstnärer och grupper av konstnärer.1 framhåller vidare att socialpolitiska, arbets- marknadspolitiska och skattepolitiska åtgärder har stor betydelse för konstnärerna och att konstnärspolitikens grundtanke har varit att man i möjligaste mån anpassar dessa till de speciella förhållandena inom kulturområdet innan man väjer att söka lösa problemen inom kulturpolitikens ram. Det är kombinationen av de kulturpolitiska åtgärderna på de tre nämnda nivåerna tillsammans med insatser inom vissa andra samhällssektorer som utgör den samlade konstnärspolitiken.2 I regeringens proposition 1996/97 Kulturpolitik görs bedömning att konstnärspolitikens framtida insatser skall syfta till att skapa förutsättningar för ett aktivt kulturliv som ger arbete och försörjning åt konstnärerna och rika kulturupplevelser för medborgarna, skapa sådana villkor för de professionella konstnärerna att de kan basera sin försörjning på ersättning för utfört konstnärligt arbete, 1 s. 466, SOU 1995:85 kulturpolitik 1974 1994. 2 s. 466, SOU 1995:85 kulturpolitik 1974 1994. anpassa regelverken på alla politikerområden så att rimlig hän- syn tas till konstnärernas speciella förhållanden, ge möjlighet till konstnärlig förnyelse och utvecklingsarbete genom olika former av direkt konstnärsstöd förbättra möjligheterna till internationellt konstnärligt utbyte.3 En rad utredningar har genomförts som en följd av propositionen och de konstnärspolitiska åtagandena: Arbete åt konstnärer 1997:183, Generella konstnärsstöd SOU 1997:184, Konst- närernas verksamhetsinriktning och ekonomiska förhållanden SOU 1997:190, En fond för unga konstnärer 1997:106, Fonogram- ersättning 1997:140 m.fl. Denna utredning skall ses som en i raden som vidareutvecklar kulturpolitiken. Det finns ingen vedertagen definition av begreppet konst och därmed heller inte av begreppet konstnär. Konstnärlig verksamhet är ett självständigt skapande av konst i dess olika former. Konst- arterna förs i kulturpolitiska sammanhang till något av områdena ord, bild och form, ton, scen och film. Ett konstnärligt verk har en juridisk definition i upphovsrätts- lagen 1960:729. Upphovsrättslagen används dock även för vidare syften såsom dataprogram, brukskonst, kartor m.m. Den som har skapat ett litterärt eller konstnärligt verk har enligt upphovsrätts- lagen upphovsrätt till verket oavsett om det är en skönlitterär eller beskrivande framställning i skrift eller tal, ett musikaliskt verk eller sceniskt verk, filmverk, byggnadskonst, fotografiskt verk eller något annat alster av bildkonst. I lagen finns krav på verkshöjd, dvs. på att verket skall ha självständighet och originalitet. På det konstnärliga området är kraven på verkshöjd lågt satta utifrån en kvalitativ synvinkel, även dålig konst är upphovsrättsligt skyddad. Gränsen mellan professionella konstnärer och amatörer är flytande och i många sammanhang onödig att dra. När åtskillnad ändå måste göras baseras den vanligen på en sammanvägning av fyra faktorer: konstnärlig utbildning, konstnärligt kunnande, sysselsättningsgrad i konstnärlig verksamhet och omfattningen av 3 s. 32, SOU 1996/97:3 Kulturpolitik. det offentliga framträdandet som konstnär. Professionaliten är alltså inte enbart beroende av sysselsättningsgraden i det konst- närliga yrket eftersom många konstnärer delvis måste försörja sig genom annan verksamhet. De flesta konstnärsorganisationer har inträdeskrav för med- lemmar som just baseras på dessa fyra faktorer. Dessa kriterier har också använts av regeringen för att avgränsa rätten för individer att ta del av arbetsmarknadspolitiska program inom kulturområdet.4 I dessa fall är avgränsningen mot icke-professionella konstnärer nödvändig och ett kvalitativt bedömande självklart. Konstnärer kan delas upp i upphovsmän som skapar konstnärliga verk och utövande konstnärer som tolkar sådana verk. Författare, dramatiker, koreografer, bild- och formkonstnärer, tonsättare m.fl. räknas som upphovsmän, skådespelare, dansare och musiker m.fl. som utövande. I praktiken är gränsen inte lika enkel, samma person kan både vara utövande och upphovsman fast för olika delar av sin prestation, t.ex. när en jazzmusiker improviserar, en koreograf dansar sitt eget solo eller en dramatiker medverkar som skåde- spelare i sin egen pjäs. Begreppet kulturarbetare användes . Under 1960- och 70 talet användes termen flitigt för att jämställa utövare inom kulturområdet med andra förvärvsarbetare. användes ett vidgat kulturbegrepp vilket gjorde att alla som arbetar inom kulturområdet blev kulturarbetare dvs.