sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Till den övriga elevvården räknas de elevvårdande insatser och åtgärder som vidtas av all annan skolpersonal än psykologer och kuratorer, t.ex. specialpedagoger, klassföreståndare, ämneslärare och studie- och yrkesvägledare. I och med den föreslagna övergången från skolhälsovård och elevvård till en ny elevhälsa, kommer begreppen skolhälsovård och elevvård att försvinna från skollagstiftningen. Enligt vår uppfattning är det därför nödvändigt att i sekretesslagen vidta ett antal terminologiska – och vissa sakliga – förändringar för att nå överensstämmelse mellan lagstiftningarna och för att i möjli- gaste mån undvika framtida missförstånd och tolkningsproblem beträffande hur skolsekretessen skall tillämpas. Vi återkommer till våra förslag om ändringar i avsnitt 8.2.6. 57 A.a. (21 och 23 kap. i förslaget till ny sekretesslag) Sekretess inom elevhälsan m.m. Sekretess inom skolbarnsomsorgen (fritidshemmen) omfattar bestämmelserna om sekretess inom elevvården inte den verksamhet som bedrivs inom skolbarnsomsorgen, som defini- tionsmässigt inte bedriver elevvårdsverksamhet. För skolbarnsom- sorgen regleras sekretessen särskilt i 7 kap. 9 § sjunde stycket sek- retesslagen, men i den mån sådan verksamhet bedrivs av samma myndighet som skolverksamheten och är integrerad med denna – vilket främst gäller fritidshemmen – utgör de olika verksamhets- formerna skola och skolbarnsomsorg enligt vår uppfattning en ge- mensam verksamhetsgren i sekretesslagens mening. Enligt Skol- lagskommitténs förslag skall den nya elevhälsan omfatta även fri- tidshemmen, och fråga uppstår därför om dessa i sekretesshänse- ende i fortsättningen bör regleras gemensamt med skolorna. Som vi konstaterar i avsnitt 8.1.3 är sekretessen inom skolbarns- omsorgen mer omfattande än inom skolan, eftersom den inte en- dast är tillämplig på uppgifter i elevvårdande verksamhet. Enligt vår uppfattning innebär emellertid detta inte några problem från sekre- tessynpunkt som föranleder en förändring av lagstiftningen. Tvärt- om talar flera skäl för att fritidshemmen även i fortsättningen bör regleras särskilt och gemensamt med den övriga skolbarnsomsor- gen. För det första ser vi inga skäl för att frångå tidigare bedöm- ningar och begränsa sekretessen vid fritidshemmen till att endast omfatta uppgifter i elevhälsoverksamhet, i stället för samtliga upp- gifter om barnens personliga förhållanden.58 För det andra framstår det som mindre lämpligt om inte samma sekretess skulle gälla inom all skolbarnsomsorg, vilket skulle bli fallet om fritidshemmen re- glerades gemensamt med skolan. Vi anser därför att förslagen om en ny elevhälsa inte medför att det behöver vidtas några föränd- ringar i sekretesslagen i fråga om skolbarnsomsorgen. 8.2.6Vårt förslag till ändring av skolsekretessen Vårt förslag: Det förekommande begreppet sekretess hos psykolog eller kurator (den särskilda elevvården) skall ersättas med sekretess i elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, social eller specialpedagogisk insats eller omvårdnad. Även specialpeda- goger skall alltså omfattas av vad som benämns särskild elevvård. Begreppet sekretess i elevvårdande verksamhet i övrigt 58 Se prop. 1997/98:6, s. 61 Sekretess inom elevhälsan m.m. skall ersättas med sekretess i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Begreppet elevhälsoverksamhet skall alltså i sekretessla- gen vara förbehållet den verksamhet som bedrivs av elevhälsans personal. Begreppet elevvård skall inte alls förekomma i lagen. Sekretess skall gälla i förskoleklassen, , grundsär- skolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, specialskolan och sameskolan samt i en riksinternatskola, för uppgift om enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsoverksam- het som avser psykologisk, social eller specialpedagogisk insats eller omvårdnad, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående lider men. Sekretess skall gälla inom samma område för uppgift om en- skilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksam- het i övrigt, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen skall inte gälla beslut i ärende om insatser i elev- hälsoverksamhet eller annan särskild elevstödjande verksamhet. Vi redogör i avsnitt 8.2.5 för våra allmänna bedömningar av vilka övergripande förändringar i sekretesslagens regler som vi anser vara påkallade på grund av förslaget om en ny elevhälsa. I detta avsnitt redovisar vi de konkreta förslag till ändringar i sekretesslagens be- stämmelser som enligt vår uppfattning bör komma till stånd för att anpassa sekretesslagstiftningen till den föreslagna nya skollagstift- ningen. En första fråga av generell betydelse är vilken räckvidd sekretes- sen inom den nya elevhälsan och den övriga elevstödjande verk- samhet som motsvarar dagens elevvård skall ha, dvs. vilket område eller vilka skolformer som skall omfattas. Den nya elevhälsan kommer enligt förslag att omfatta ett större område – fler skolformer – än dagens elevvård. Av betydelse för oss är att vissa regler om elevhälsan skall gälla även för fritidshemmen. Vi förklarar emellertid i avsnitt 8.2.6 att det enligt vår uppfattning saknas bärande skäl för att reglera sekretess vid fritidshemmen ge- mensamt med sekretess inom elevhälsan i övrigt. I princip föreslår vi därför att sekretess inom elevhälsoverksamhet och annan sär- skild elevstödjande verksamhet skall gälla inom samma område som dagens sekretess i elevvårdsverksamhet. Mot bakgrund av Skollags- Sekretess inom elevhälsan m.m. kommitténs förslag föreslår vi dock att särskolan också i sekre- tesslagen delas upp i skolformerna grundsärskola och gymnasiesär- skola. Sekretess i elevhälsoverksamhet och annan elevstödjande verksamhet skall således gälla i förskoleklassen, , grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, specialskolan och sameskolan samt i en riksinternatskola. Allmänt om sekretess i elevhälsoverksamhet och annan särskild elev- stödjande verksamhet Dagens bestämmelser om sekretess i elevvårdande verksamhet (7 kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen) är uppbyggda så att sträng sekretess gäller för den särskilda elevvården, medan svag sekretess gäller i elevvårdande verksamhet i övrigt. Avgräns- ningen av vad som utgör särskild elevvård görs genom att det i sek- retesslagen uttryckligen anges att sekretess med omvänt skaderek- visit gäller för uppgifter om personliga förhållanden hos psykologer och kuratorer. Uppgifter om personliga förhållanden som före- kommer hos andra personalkategorier i skolan anses följaktligen närmast definitionsmässigt förekomma i den elevvårdande verk- samheten i övrigt, och omfattas därför av den svagare sekretessen med rakt skaderekvisit. Vi har inga egentliga synpunkter på denna lagtekniska lösning, som inte i sig tycks ge upphov till tolknings- problem, men anser att det med anledning av förslag om en ny elevhälsa finns anledning att något modifiera den. Vi anser att det är olämpligt att efter införandet av en ny elevhäl- sa i skolverksamheten fortsätta att i sekretessammanhang tala om elevvård. Att i sekretesslagen använda en väl inarbe- tad terminologi som samma terminologi helt kommer att försvinna i den faktiska skolverksamheten skulle enligt vår uppfatt- ning medföra stora risker för missuppfattningar och tolkningspro- blem. Som framgår av våra tidigare genomgångar av begreppen elevvård respektive elevhälsa, är det inte möjligt att på ett klart och tydligt sätt definiera något av dessa begrepp. Från sekretessyn- punkt kan detta förefalla olämpligt, men enligt vår mening är det en nödvändig följd av att skollagstiftningen till sin natur inte är – och kanske inte heller kan vara – begreppsmässigt fullt så stringent som vore önskvärt när man i sekretesslagen skall begränsa den grund- lagsskyddade offentlighetsprincipen. Sekretess inom elevhälsan m.m. Skiftet från elevvård till elevhälsa uppges syfta till att uppnå nya arbetsmetoder och en bättre fungerande samverkan inom skolans arbete med elever som har eller kan få problem. Tanken med en ny elevhälsa sägs bl.a. innefatta möjligheter till mer flexibla arbetssätt och en bättre helhetssyn på skolans ansvar för elever. Vi anser emellertid inte att denna nya tänkta inriktning på verksamheten i skolan behöver medföra några större förändringar från sekretess- synpunkt. Även fortsättningsvis kommer det enligt vår uppfattning att gå en gräns mellan den rent undervisande verksamheten, som inte omfattas av sekretess, och den särskilda elevstödjande verk- samheten som omfattas av sekretess. Med särskild elevstödjande verksamhet avser vi sådant särskilt stöd till enskilda elever som går utöver det normala stöd som alla elever får på lektioner eller annars i samband med den vanliga un- dervisningen och sociala samvaron i skolan. Sådan särskild elev- stödjande verksamhet skall alltså i sekretessammanhang motsvara dagens elevvårdande verksamhet. Begreppet elevhälsoverksamhet inom skolsekretessen bör enligt vår uppfattning förbehållas verk- samhet som utförs av elevhälsans personal inom ramen för den sär- skilda elevstödjande verksamheten (dvs. i princip skolpsykolog, skolkurator eller specialpedagog), på motsvarande sätt som den särskilda elevvården utförs av psykologer och kuratorer inom ramen för den elevvårdande verksamheten. På samma sätt som sek- retessen har begränsats till att endast gälla i elevvårdande verksamhet – och alltså inte omfatta uppgifter om t.ex. enskilda elevers studieresultat – anser vi därför att utgångspunkten bör vara att sekretessen fortsättningsvis skall gälla endast i det som kan be- nämnas särskild elevstödjande verksamhet. Som vi uppfattar det kommer skillnaderna från sekretessynpunkt att bli marginella och i många fall obefintliga. Sådana uppgifter som helt faller utan- för det sekretesskyddade området anser vi kommer att göra så ock- så fortsättningsvis, även om begreppen särskild elevvård och elev- vårdsverksamhet i övrigt byts ut mot begreppen elevhälsoverksam- het och särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. I de följande avsnitten redovisar vi hur vi anser att gränsdrag- ningen skall göras mellan å ena sidan vad som utgör elevhälsoverk- samheten inom vilken sträng sekretess skall gälla och å andra sidan den särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt som skall omfattas av svag sekretess. Sekretess inom elevhälsan m.m. Sträng sekretess i elevhälsoverksamhet (elevhälsan) Vi ser inte att det finns några sakliga skäl för att ändra den princip som gäller , med en uppdelning mellan sträng och svag sekre- tess inom skolan. De skäl som anfördes i förarbetena till sekre- tesslagen om att den särskilda känsligheten hos uppgifter som fö- rekommer i verksamhet hos psykologer och kuratorer motiverar en sådan uppdelning, är enligt vår uppfattning fortfarande relevant.59 Av olika skäl anser vi emellertid att det finns anledning att i ett av- seende utvidga den verksamhet – eller personalkrets – inom vilken den strängare sekretessen skall gälla. gäller endast den svagare sekretessen i verksamhet som ut- förs av specialpedagoger. Specialpedagoger hör således inte till den begränsade personalkrets som arbetar med vad som i sekretessam- manhang kallas den särskilda elevvården. Även hos specialpedago- ger, som särskilt arbetar med att stödja elever som av olika skäl har problem i skolan, förekommer emellertid särskilt känsliga uppgifter om enskilda elevers personliga förhållanden. Ofta kan dessa uppgif- ter till sin karaktär vara lika känsliga som de uppgifter som före- kommer hos en skolpsykolog eller skolkurator. Den information som en specialpedagog har tillgång till kan innefatta uppgifter om t.ex. elevers psykiska eller fysiska hälsa och om deras sociala förhål- landen. Det finns därför enligt vår uppfattning anledning att över- väga om inte den strängare sekretessen bör gälla också i specialpe- dagogernas verksamhet. En annan omständighet som talar för en sådan förändring är att den av föreslagna regleringen av den nya elev- hälsan innefattar medicinska, psykologiska, sociala och specialpe- dagogiska insatser. I princip innebär det att elevhälsans personal kommer att bestå av personer med en yrkesmässig kompetens mot- svarande skolläkare, skolsköterska, skolpsykolog, skolkurator samt specialpedagog (jfr avsnitt 8.2.2). Samtliga dessa personalkategori- er, med undantag för specialpedagogerna, omfattas av den strängare sekretessen med omvänt skaderekvisit. För enskilda per- soner som med stöd av offentlighetsprincipen önskar ta del av handlingar eller uppgifter som förekommer inom skolan, torde en förstärkning av sekretesskyddet hos specialpedagoger enligt vår uppfattning inte innebära någon betydande saklig skillnad. Redan med stöd av den svagare sekretessen som gäller , är känsliga 1979/80:2 del A, s. 196 Sekretess inom elevhälsan m.m. uppgifter i specialpedagogisk verksamhet om enskilda elevers per- sonliga förhållanden ofta sekretessbelagda. Sammanfattningsvis anser vi att det – även med beaktande av att det kan innebära en viss begränsning av möjligheterna för utomstå- ende att med stöd av offentlighetsprincipen ta del av uppgifter om enskilda elever – finns starka skäl som talar för att uppgifter hos samtliga personalkategorier inom elevhälsan bör ha samma sekre- tesskydd mot utomstående. Vi föreslår därför att uppgifter hos specialpedagoger skall omfattas av samma stränga sekretess som uppgifter hos psykologer och kuratorer. Som framgår av avsnitt 8.2.2 föreslår att skolläkare skall vara den enda yrkeskategori inom elevhälsan som uttryckligen nämns i skollagen. I övrigt anges att det för elevhäl- sans verksamhet skall finnas tillgång till personal med sådan kom- petens att elevens behov kan tillgodoses. Vi anser att det av tydlig- hetsskäl bör vara så stor överensstämmelse som möjligt mellan den terminologi som används i skollagstiftningen och den terminologi som används i sekretesslagens bestämmelser avseende skolan. Utan en sådan överensstämmelse finns det risk för att det kan uppstå tolkningsproblem och att vissa personalkategorier från sekretess- synpunkt regleras på ett sätt som inte stämmer överens med syftet i skollagen. I stället för att som i sekretesslagen ange yrkestit- larna på de personalkategorier som arbetar med elevhälsoverksam- het (elevhälsa) och för vilka sträng sekretess skall gälla, föreslår vi att gränsen mot verksamhet som skall omfattas av den svagare sek- retessen i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt dras vid sådan omvårdnad och sådana insatser som utförts av personal med särskild kompetens på området. Vi anser med andra ord att det i sekretesslagen inte skall talas om verksamhet hos psykolog och kurator, utan om elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, social eller specialpedagogisk insats eller om- vårdnad. Härvid saknar det från sekretessynpunkt betydelse om en skolpsykolog är legitimerad eller inte och följaktligen också om han eller hon i sin yrkesutövning omfattas av hälso- och sjukvårds- lagstiftningen eller inte. Den skolpersonal som saknar den särskilda yrkeskompetens som markerar att de arbetar med en verksamhet där strängare sekretess gäller – t.ex. rektor och lärare – kommer således definitionsmässigt att från sekretessynpunkt arbeta med särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. I praktiken motsvarar detta vad som gäller för elevvårdande verksamhet i övrigt. Sekretess inom elevhälsan m.m. gäller sekretess i samband med psykologverksamhet dels för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller be- handling, dels för uppgifter om personliga förhållanden hos psykolog (jfr. Denna skillnad i sekretess mellan olika typer av uppgifter i psykologverksamhet – som främst har betydelse vid överföring av uppgifter till annan skolpersonal – tycks inte vara motiverad i förarbetena till sekretesslagen. Enligt vad vi kan förstå har skillnaden i sekretess mellan uppgifter som hänför sig till under- sökning eller behandling respektive uppgifter hos psykolog inte heller fått något synbart genomslag i den praktiska tillämpningen.60 Vi har vidare svårt att se i vilka fall det skulle kunna bli aktuellt att, på grund av risken för att en enskild lider men av ett röjande, sekre- tessbelägga sådana uppgifter med anknytning till en psykologisk undersökning eller behandling som endast rör annat än personliga förhållanden. Sekretess för uppgifter om annat än personliga förhållanden till skydd för myndighetsverksamhet, dvs. för att syftet med ett test eller prov inte skall motverkas, regleras i 4 kap. 3 § sekretesslagen. Det kan också noteras att något motsvarande sekretesskydd för uppgifter om annat än personliga förhållanden inte finns för sådan psykologisk undersökning eller behandling av t.ex. elever som ut- förs inom ramen för den ordinarie hälso- och sjukvården (dvs. när 7 kap. 1 § sekretesslagen om sekretess inom hälso- och sjukvården är tillämplig) och inte som ett led i den särskilda elevvården.61 Enligt vår mening finns det sammantaget inte några bärande skäl för att behålla den skillnad i sekretesshänseende som finns för olika typer av uppgifter hos psykologer. I samband med att vi nu av andra skäl föreslår en förändring av bestämmelsen, anser vi därför att den bör förenklas på så sätt att en enhetlig sekretess gäller för samtliga uppgifter om personliga förhållanden i verksamhet hos psykologer, motsvarande vad vi föreslår skall gälla för kuratorernas och specialpedagogernas verksamheter. Vi föreslår följaktligen att sekretess skall gälla för uppgift om en- skilds personliga förhållanden i elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, social eller specialpedagogisk insats eller omvårdnad, 60Se t.ex. prop. 1988/89:67, s. 8 ff samt JO 1990/91, s. 314 61Jfr dock 7 kap. 11 § första stycket, 12 § andra stycket samt 13 § sekretesslagen om sekre- tess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling i myndighets personalsociala verksamhet, i personalvård för totalförsvarspliktiga samt för forskningsän- damål. Inte heller i dessa fall synes emellertid skillnaden mellan uppgift respektive uppgift om personliga förhållanden vara motiverad i förarbetena (prop. 1979/80: del A sid. 200-208). Sekretess inom elevhälsan m.m. om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående lider men. Svag sekretess i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt (annat än elevhälsan) Som vi nämner ovan utgör 7 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen om sekretess i elevvårdande verksamhet i övrigt, närmast en upp- samlingsbestämmelse som fångar in de uppgifter som förekommer inom elevvården men som inte finns hos just psykolog eller kura- tor. Sekretess för uppgifter om enskilda elevers personliga förhål- landen kan alltså gälla hos i princip vem som helst inom skolan, under förutsättning att personen i fråga arbetar med vad som kan anses innefattas i begreppet elevvård. Det kan röra sig om uppgifter hos rektorer, studie- och yrkesvägledare, lärare och mentorer m.fl. Enligt vår uppfattning är detta det lämpligaste – och kanske enda – sättet att avgränsa sekretessen för elevuppgifter inom skolan. Det skulle vara svårt att uttryckligen och uttömmande ange samtliga de personalkategorier hos vilka den svagare sekretessen för uppgifter i elevvårdsverksamhet skall gälla. Vi anser därför att samma lagstiftningsteknik bör tillämpas även när sekretessen framöver kommer att gälla i elevhälsoverksamhet och annan särskild elevstödjande verksamhet. Det kan i och för sig innebära ett problem att begreppen elevhälsoverksamhet respektive särskild elevstödjande verksamhet inte är eller föreslås bli närmare definierade i skollagstiftningen, men motsvarande problem gäller för begreppet elevvård. Enligt vår uppfattning bör de praktiska svårigheterna inte överdrivas, utan i de allra flesta fall kommer uppgifter som är sekretessbelagda i elevvårdsverk- samhet att i stället fortsättningsvis vara sekretessbelagda i antingen elevhälsoverksamhet eller i särskild elevstödjande verksamhet i öv- rigt. De uppgifter som faller utanför sekretessgränsen och alltså är offentliga – t.ex. uppgifter om studieresultat och frånvaro- frekvens – skall enligt vår mening vara offentliga även framöver. Utvecklingen av elevhälsan i det faktiska arbetet och praxis på sek- retessområdet (domar och JO-beslut m.m.) får utvisa om några skillnader mot vad som gäller kommer att uppstå vid gräns- dragningen mellan vilka uppgifter som är offentliga och vilka som omfattas av sekretess. Sekretess inom elevhälsan m.m. Vad som med vår lösning kommer att omfattas av sekretess inom särskild elevstödjande verksamhet i övrigt är alltså uppgifter om enskilda elevers personliga förhållanden som rör psykologiskt, socialt, specialpedagogiskt eller annat särskilt stöd, när uppgifterna inte finns hos skolpsykolog, skolkurator eller specialpedagog (eller andra personer med motsvarande yrkeskompetens). När en rektor eller en lärare deltar i utarbetandet av åtgärdsprogram eller andra insatser för en enskild elev, arbetar han eller hon enligt vårt förslag följaktligen med vad som i sekretesslagens mening är särskild elev- stödjande verksamhet i övrigt och uppgifter om eleven kan därför omfattas av sekretess med ett svagt skaderekvisit hos rektorn eller läraren (för t.ex. skolpsykologen gäller däremot den strängare sek- retessen för samma uppgifter). Detsamma gäller om t.ex. en klass- föreståndare eller någon annan ur skolpersonalen samtalar med en elev för att särskilt stödja honom eller henne socialt, och därvid får kännedom om uppgifter som rör personliga förhållanden. Vi föreslår således att sekretess skall gälla för uppgift om en- skilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt – dvs. i annan elevstödjande verksamhet än elevhälsoverk- samheten – om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Beslut om insatser i elevhälsoverksamhet m.m. Även om sekretess gäller generellt för uppgifter i den elevvår- dande verksamheten görs undantag för beslut i elevvårdsärenden. Sådana beslut är alltid offentliga. Detta är helt i överensstämmelse med vad som nästan undantagslöst gäller i all offentlig verksamhet, nämligen att beslut som innefattar myndighetsutövning mot en- skilda inte skall kunna sekretessbeläggas. Vi ser inga skäl för att föreslå förändringar i den delen, men vissa terminologiska juster- ingar behöver dock göras. Vi föreslår därför att skolsekretessen enligt 7 kap. 9 § första och andra styckena inte skall gälla för beslut i ärende om insatser i elevhälsoverksamhet eller annan särskild elev- stödjande verksamhet. Sekretess inom elevhälsan m.m. 8.2.7Vårt förslag till ändring av hälso- och sjukvårds- sekretessen Vårt förslag: I sekretesslagens bestämmelser om sekretess inom hälso- och sjukvård skall begreppet elevhälsoverksamhet som av- ser medicinsk insats eller omvårdnad införas för att avgränsa den del av elevhälsan som motsvarar dagens skolhälsovård från an- nan hälso- och sjukvård. Utan hinder av hälso- och sjukvårdssekretess skall uppgift om enskild få lämnas från elevhälsoverksamhet som avser medi- cinsk insats eller omvårdnad till annan elevhälsoverksamhet eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom samma myn- dighet, om uppgiften behövs för att en elev skall få nödvändigt stöd. Vi redovisar i avsnitt 8.2.5 vår inställning att sekretesslagen normalt inte hindrar att uppgifter lämnas från skolhälsovården till övrig skolpersonal, men att det finns anledning att överväga särskilda regler som tillåter att väsentlig information överlämnas i de fall det är omöjligt på grund av att den enskilde inte samtycker till det. Med hänsyn till patientsäkerheten är sekretessen inom hälso- och sjukvården sträng och i huvudsak undantagslös. Vissa möjlig- heter finns emellertid att lämna ut sekretessbelagda uppgifter under särskilda omständigheter. Det i sammanhanget viktigaste undantaget från hälso- och sjuk- vårdssekretessen finns i 14 kap. 2 § sjätte stycket sekretesslagen.