sou · GRB3104d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Varje försök att kortfattat beskriva och analysera ett historiskt förlopp blir med nödvändighet ofullständig. Det blir av den anled- ningen vanskligt att dra användbara slutsatser ur det historiska. Risken finns alltid att historien tolkas i form av önskningar och förhoppningar snarare än realistiska överväganden. Järnvägsområ- det är inte förskonat från detta. Jag har för att i möjligaste mån undvika ovanstående valt att beskriva den hittillsvarande utvecklingen sett ur två perspektiv. 3.1.2Perspektiv 1 – järnvägen har hävdat sig väl Trots att omvandlats från industrination till ett land som i mycket större utsträckning än tidigare är en tjänsteproducerande ekonomi har det totala gods- transportarbetet regelmässigt ökat kraftigare än brutto- nationalprodukten (BNP). Det är rimligt att tro att det föreligger ett generellt samband mellan ekonomisk aktivitet, mätt genom BNP:s förändring, och efterfrågan på godstransporter, mätt i tonkilometerförändring över . Emellertid är det inte fråga om ett lineärt orsakssamband där det kan ledas i bevis att t.ex. en tvåprocentig ökning av BNP skulle leda till motsvarande ökning av transport- arbetet (eller omvänt), utan om en relation mellan två komplexa mått som kan användas för analys och för att bättre förstå och för- klara skeendet och sambanden mellan ekonomisk utveckling och transporter. Näringslivets del av BNP bestod år av tjänster, medan tjänsterna utgjorde inte . Först tycks den ökade tjänsteproduktionen dock mer påtagligt slagit igenom i siffermaterialet genom att BNP och transportarbete ökat i ungefär samma takt. BNP och totalt inrikes godstransportarbete 1950–2002 Den kanske enskilt viktigaste orsaken till den strukturella ökningen av transportarbetet är den ökade kon- sumtionen. Hushållen, för övrigt några hundratusen fler än , har genom ökade inkomster fått möjlighet att efterfråga allehanda produkter som krävt förflyttning för att nå slutkonsumenten. Detta har förstärkts av koncentrationen av produktionsanläggningarna. Självfallet kräver ökad efterfrågan också tunga transporter av insatsvaror för produktion, men det är färdigvarutransporterna – ofta förenade med import – som vuxit mest. Dessa transporter sker vanligen inte med järnväg, i alla händelser inte för hela transport- sträckan. Till bilden hör att den svenska basindustrin producerade ungefär lika stora volymer som den gjorde . Mot bakgrund av detta har dock järnvägstransporterna i hävdat sig väl. Den svenska järnvägens transportarbete var i början av tjugohundratalet större än . En viss variation med konjunktursvängningarna har varit ofrånkomlig, men har det producerats 18–på järnväg i , med en topp- notering om . Den höga efterfrågan på järnvägstransporter ska också ses mot bakgrund av att landsvägsfordonen undan för undan blivit allt effektivare och att inget annat land i , utöver , tillåter så stora och tunga lastbilar som . tillåts lands- vägsfordon om maximala respektive i . Dessutom har landsvägstrafikens externa kostnader endast delvis internaliserats som järnvägen inte helt kompenserats för detta. Långväga godstransportarbete totalt och fördelat på transport- medel 1970–2002 av det långväga godstransportarbetet i sker med järnväg, vilket är högt jämfört med andra EU-länder. Men det bör understrykas att svensk industri- och produktionsstruktur samt de långa avstånden i lättare genererar tonkilometer än motsvarande i t.ex. , och . Dagens svenska produktion av godstransporttjänster på järnväg sker dessutom med färre än en tredjedel av det antal vagnar som krävdes 1970 och med en personalstyrka som också är ungefär en tredjedel av vad den var år 1970.1 produktionssystem har rationaliserats avsevärt och inriktats mot systemtågsliknande koncept och en större andel direkttåg. Andelen vagnslasttrafik mätt i fakturerad omsättning på den svenska marknaden dominerar dock stort. Till bilden hör också att priserna på transporttjänster är låga och länge varit sjunkande. Trots den stabila efterfrågeutvecklingen har och dess föregångare , med undantag av , bedri- vit verksamheten med förlust . har dock resultatet förbättrats i positiv riktning. 3.1.3Perspektiv 2 – järnvägen har inte förmått tillvarata sina möjligheter Det totala godstransportarbetet i landet har ökat med inemot . trans- portarbete, som i huvudsak är långväga, ökade endast med . Om man jämför järnvägen enbart med utvecklingen av de långväga godstransporterna (avstånd över ) på landsväg visar det sig att de senare har ökat . har alltså förlorat marknadsandelar oavsett hur man räknar. Följaktligen har järnvägens andel av den långväga inrikes godstransportmarknaden sjunkit från till . Detta trots de olika slags stöd som utgått till järnväg och kombinerade transporter och trots de stora infrastruktursatsningar som gjorts samt de i förhål- lande till kostnaden mycket måttliga banavgifter som järnvägs- företagen erlägger för nyttjande av statens spåranläggningar. 1 Det statistiska materialet är mycket detaljerat, men det innehåller inte någon uppdelning på personalkategorier som var verksamma inom gods- och persontrafikområdena. Beräkningar tyder dock på att dagens cirka 2700 personer inom godstransport på järnväg motsvarades av åtminstone 10 000 personer . De möjligheter som gavs för nya järnvägstransport- företag att etablera sig på den svenska transportmarknaden har ännu inte givit några påtagliga resultat i statistiken. marknadsandel i är dock fortfarande avsevärt mycket större än i de flesta andra europeiska länder, men trenden är svagt nedåtriktad. Än värre är att järnvägen förlorat – från – av marknaden för högförädlat gods, som denna del av transportmarknaden expanderat mest av alla segment. Ökningen har varit . Långväga godstransportarbete fördelat på transport- medel och förädlingsgrad Att förlora marknadsandelar på en kraftigt växande marknad med god betalningsförmåga är självfallet inte gynnsamt. Utvecklingen blir än mer bekymmersam genom att järnvägen också förlorat marknadsandelar på marknaden för lågförädlat gods – från . Denna del av transportmarknaden har i och för sig inte expanderat lika kraftigt som den högförädlade, men det är trots allt fråga om en marknad, på vilken järnvägen traditionellt varit stark. Det är sett ur detta perspektiv anmärkningsvärt att järnvägen inte förmått anpassa sina transportprodukter och sin servicenivå så att man på den expanderande marknaden för högförädlade produk- ter åtminstone hade kunnat behålla sin marknadsandel och öka andelen när det gäller lågförädlade produkter. Mot bakgrund av det som skett finns det anledning att vara bekymrad över järnvägens fortsatta utvecklingsmöjligheter. 3.1.4Förklaringar till hittillsvarande utveckling Det som har störst inverkan på transporternas utveckling är indu- striproduktionens omfattning, branschsammansättning och indu- strins geografiska struktur. Dessa styrs till största delen av den globala ekonomins utveckling och kan därför inte i någon större omfattning påverkas av vare sig allmänpolitiska beslut, transport- politiska beslut eller av beslut från transportbranschens aktörer i . Logistikbranschen koncentrerar dock flödena för att möta utvecklingen. Däremot skapar denna omvärldsutveckling de förutsättningar inom vilka ramar beslut tas om vilka förutsättningar samhället måste skapa för transporterna. Utvecklingen av godstransporterna bör på en övergripande nivå därför ses i perspektivet av en kraftig produktionshöjning, med en successiv förskjutning mot alltmer högförädlade produkter, mindre sändningsstorlekar och allt längre transportavstånd till följd av en mer globaliserad produktion. kan konstateras att tjänstesektorns andel av bruttonatio- nalprodukten successivt har ökat och att varuproduktionen därmed inte på samma sätt som tidigare speglar den ekonomiska utveck- lingen. Utöver de förklaringar till den hittillsvarande utvecklingen som står att finna i omvärlden finns det också ett stort antal faktorer och åtgärder som står att finna hos såväl statsmakterna som järn- vägssektorn själv. Vissa av dem har gett upphov till positiva effek- ter medan andra, tvärtom, gett upphov till negativa effekter. Allmänt sett drivs godstransporter på järnväg med låga marginaler. En prispress har ägt rum där produktivitetsvinster i många fall kommit framför allt de stora kunderna till del. Järnvägsföretagen har därför påtagliga problem att nå vinstnivåer som medger investeringar. Det har skett en kontinuerlig anpassning av kostnadsansvaret för järnvägen i takt med att konkurrensfördelar som den tunga lands- vägstrafiken skaffat sig blivit uppenbara. Ett exempel är beslutet i samband med transportpolitiska beslut att fr.o.m. införa ett nytt banavgiftssystem för nyttjandet av statens spår- anläggningar. Det nya systemet innebar att avgifterna skulle vara rörliga och enbart beräknas utifrån järnvägstrafikens samhälls- ekonomiska marginalkostnader. fordonsavgifter togs bort för att delvis kompensera järnvägen för de nya tunga lastbilarna och den bristande internaliseringen på vägtrafiksidan. Tillkomsten av har lett till utökade möjligheter för näringslivet att kommunicera direkt med infrastrukturförvaltaren utan att behöva passera ett järnvägsföretag. Det finns flera exempel på att detta lett till anpassning av infrastrukturen för framför allt tunga godsflöden. T.ex. har en anpassning till allt tyngre tåg skett på genom en mer direkt kontakt mellan och . En fortsatt anpassning av stora delar av det övriga järnvägsnätet till tyngre tåg kommer att ske i enlighet med framtidsplan. Ytterligare en positiv effekt kan skönjas ur den kontinuerliga anpassningen av den s.k. lastprofilen till bredare och högre tåg liksom anpassningar till tyngre tåg genom en ökad axellast till . Detta har exempelvis kunnat utnyttjas av som i sitt Baseportupplägg använder sig av särskilda containers som kan utnyttja den stora svenska lastprofilen och höga axellaster fullt ut i transporter mellan produktionsanläggningar i och hamn för vidare sjötransport. De fasta kostnaderna för järnvägstransporter som främst kommer till uttryck i de inte direkt trafikrelaterade kostnaderna, för matar- transporter, terminalhantering, tågbildning, rangering m.m., är fortsatt höga i jämförelse med landsvägstransporter trots att kon- kurrensstärkande åtgärder enligt ovan vidtagits. Fördelen med dessa har därför inte kunnat nyttjas fullt ut. Mindre terminalområden, frilastområden m.m. och spåranslut- ningarna till dessa terminaler har också tagits bort. Orsaken till att industrispår och terminaler tagits bort är att de av någon anledning slutat trafikeras. Berörda industrier har slutat sin verksamhet eller flyttat. I många fall är orsaken att järnvägstransporterna ansetts för dyra eller ha för låg kvalitet. När industrin omstruktureras behövs nya industrispår. Dessa är dock dyra att anlägga och ansluta till statens spåranläggningar. Speciellt om det är frågan om sträckor där snabbtågstrafik bedrivs. Även om tagit över ansvaret för industri- och terminalspår som tidigare förvaltades av kvarstår att kost- naderna för nya anslutningar ska kunna försvaras i ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Tillgängligheten att med tåg direkt kunna nå en industrianlägg- ning har alltså försämrats. visar undersökningar utförda av Banverket2 att av de kunder som har tillgång till spår in i den egna produktionsanläggningen utnyttjar järnvägen. Av de som å andra sidan har mer än till närmaste järnväg utnyttjar ingen järnvägstransporter. Tillgången till spår som möjliggör järnvägstransporter är alltså en viktig faktor för att järnvägen ska utnyttjas. Landsvägsfordonens mått och vikter har successivt höjts vilket kontinuerligt förskjutit den punkt där en järnvägstransport är billigare än motsvarande landsvägstransport. Infrastrukturplaneringen inom trafikverken är inte fullt ut anpassad till att åstadkomma bättre intermodal samverkan mellan trafikslagen. Ett stort problem i det sammanhanget är att trans- portsektorns behov, och då främst järnvägens, enligt min mening inte i tillräcklig utsträckning beaktats i den fysiska planeringen. Jag återkommer specifikt till dessa frågor i kapitel 6. Med det rådande systemet har endast järnvägsföretag möjlighet att ansöka om tåglägen. Andra aktörer, s.k. auktoriserade sökan- den3, har därför inte kunnat upprätta en direkt dialog med infra- strukturförvaltaren i rena trafikplaneringsfrågor. I praktiken inne- bär detta en risk för att godstågstrafiken optimeras utifrån ett pro- duktionsperspektiv snarare än utifrån ett kundperspektiv. Det är vidare en allmän uppfattning hos godstrafikföretagen och deras kunder att godstrafiken ofta kommer i underläge och 2Banverket (utg.): Profilering av järnväg 1999 – en uppföljande marknadsundersökning. KAN kommunikationsanalys, , 3En auktoriserad sökande har ett antal definierade rättigheter och skyldigheter i förhållande till infrastrukturförvaltaren avseende främst användning av infrastrukturkapacitet. Se vidare SOU 2002:48 kapitel 7 och 8. prioriteras i andra hand vid fördelningen av tåglägen samt i den operativa tågledningen. I mina kontakter med järnvägsföretagens kunder har dessa generellt angett att de upplever att järnvägsföretagen varit ointres- serade av att lösa kundens transportproblem om lösningen inte passar in i järnvägsföretagets befintliga produktionsstruktur. 3.2Den spårburna godstrafikens framtida roll Järnvägstransporternas komparativa styrka återfinns framför allt i transporter av stora godsvolymer i tidsmässigt och volymmässigt stabila flöden, företrädesvis på långa avstånd. godstransporter bör därför främst inriktas på transporter för industrin samt tidtabellsbundna undervägs- transporter. För detta krävs åtgärder i såväl infrastrukturen som i administrativa som ekonomiska villkor: fortsatt satsning på ökad axellast och utvidgad lastprofil, förenklade formaliteter för gränspassage, tåglägen som bättre tar hänsyn till gods- trafikens behov i nationell- såväl som gränsöverskridande trafik etc. Huruvida godstransporterna på järnväg kommer att strukturellt öka, stagnera eller minska beror i grunden på hur den svenska varuproduktionen och varukonsumtionen utvecklas kvan- titets-, kvalitets- och lokaliseringsmässigt. Men framtiden beror också på hur transportorganisatörer och järnvägsföretag förmår att anpassa sina transportjänster till mark- nadens krav. Det beror i sin tur på vilka infrastrukturella och andra villkor samhället erbjuder när järnvägsföretagen ska leverera det marknaden önskar. Det finns ett antal faktorer som har varit avgörande för utveck- lingen av transportefterfrågan och utvecklingen av transport- näringen. Det finns, med stöd av de prognoser som jag tagit del av, anledning att anta en fortsatt utveckling av dessa faktorer som i huvudsak styr transporternas sammansättning och tillväxt i samma riktning som gällt . De antagan- den jag avser innebär att förädlingsgraden för industriprodukter och andra varor fortsatt kommer att höjas, att konsumtionen av högförädlade konsumtionsvaror kan antas fortsätta att öka, att tjänsteproduktionens andel av BNP ökar, att den svenska basindustrins produktionsvolym däremot kan förväntas förbli , att befolkningskoncentrationen i landet fortsätter, att medelsändningsstorleken fortsätter att minska, att prisnivån på godstransporter kommer att sjunka. Med dessa antaganden som grund måste såväl transportnäringen som staten och andra ansvariga samhällsinstanser fråga sig vilka åtgärder som krävs om järnvägen ska kunna behålla eller öka sin roll då det är önskvärt för att kunna realisera de transportpolitiska målen. I de överväganden och ställningstaganden som då blir aktuella måste järnvägen betraktas ur ett transportpolitiskt helhetsperspek- tiv där det som är önskvärt balanseras mot det som är praktiskt, marknadsmässigt och finansiellt genomförbart. Några av de områden som jag har ansett mest betydelsefulla i dessa avseenden utvecklas i avsnitt 3.2.9. 3.2.2Vad kan järnvägen åstadkomma om förutsättningarna ändras? Jag har som ett led i mitt arbete uppdragit åt KTH att prognosti- sera transportutvecklingen inom järnvägen och övriga transport- medel med utgångspunkt från ett antal marknadsscenarier. Dessa har som utgångspunkt antaganden om hur förutsättning- arna för marknadstillträdet utvecklas och aktörskretsen som en följd av detta. Antaganden om övriga förutsättningar framgår av KTH:s rapport järnvägstrafik vilken återfinns som appendix 2 i bilagedelen till betänkandet. I rapporten framförs ett antal idéer vilka om de genomfördes kan ge en förbättrad konkurrenssituation för järnvägen. Min bedömning är att vissa av dessa bör studeras närmare för att klargöra om insatserna står i rimlig proportion till nyttan. I samverkan med mig har KTH formulerat tre alternativa utveck- lingsscenarier som främst skiljer sig åt genom antalet aktörer och därmed graden av konkurrens. KTH:s prognoser utgår från ett bas- alternativ som syftar till att beskriva utvecklingen om inga struktu- rella förändringar äger rum. I det s.k. Koncentrationsalternativet köps av ett internationellt bolag som i praktiken får monopol på större delen av utrikestransporterna. Inrikestrafiken koncentreras som ytterligare industrispår läggs ner. Förbättringarna i utrikes- trafiken bidrar till att järnvägens marknadsandel ökar från . Mångfaldsalternativet präglas av att flera nationella järnvägsföre- tag finns som kan erbjuda reell konkurrens i utrikestrafiken. Anta- let industrispår förutsätts vara som konkurren- sen leder till kvalitetsförbättringar och prissänkningar. Detta leder till att järnvägens marknadsandel ökar till . I alternativet Regional satsning tillkommer jämfört med Mång- faldsalternativet ett större antal regionala järnvägsföretag. Detta alternativ utgår från att staten tillför någon form av ekonomisk stimulans till järnvägen samt att industrispåren byggs ut med offentliga medel. I detta alternativ skulle järnvägens marknadsandel öka till . De generella slutsatser KTH drar utifrån prognosarbetet och som framgår i deras rapport är följande: I samtliga prognosalternativ noterar KTH betydelsen av korta transporttider till kontinenten. Det förefaller också svårt för last- bilarna och i viss mån sjöfarten att möta en förändrad konkurrens- situation som kortare transporttider med järnväg skulle innebära. Slutsatsen KTH drar är att om man har som ambition att öka järnvägens marknadsandel för utrikestrafiken är det viktigt att skapa möjligheter för järnvägen att få acceptabla tåglägen, att und- vika utdragna tullprocedurer vid gränspassager m.m. KTH menar också att en fortsatt avreglering troligtvis kan bidra till att skapa möjligheter för järnvägen att öka medelhastigheten genom att ett järnvägsföretag kan ta kontrollen över hela trans- portkedjan från start- till målpunkt. Det finns exempel på framgångsrika gränsöverskridande trafikupplägg med i samman- hanget hög medelhastighet och punktlighet. Ytterligare en möjlighet som KTH pekar på men som inte behandlas i prognosalternativen är att ersätta järnvägens utrikes- transporter med järnväg till/från hamn för vidare transport med sjöfart. För inrikestransporter menar KTH att det är det priset som har störst betydelse för utfallet i prognoserna. Möjligheten till pris- konkurrens är det som skulle kunna öka järnvägens marknadsandel inrikes, men även en utvidgning och förbättring av trafikeringen har stor betydelse. KTH pekar på några alternativa former för att öka järnvägens marknadsandel inrikes. Dock är det tveksamt huruvida åtgärderna kraftfullt skulle kunna förbättra konkurrenssituationen för järnvägen. Man pekar också på att samtliga alternativ är förenade med kostnader varför man bör relatera effekterna av åtgärderna till kostnaden. För att attrahera det högvärdiga godset till järnvägen finns det enligt KTH ett par möjliga val att göra. Antingen accepterar man järnvägens roll som enbart undervägstransportör för vilket krävs relativt små åtgärder för att få en bra effekt. Vill man däremot att järnvägen ska ha en mer kvalificerad logistikroll krävs större kompetens hos aktörerna. Ska järnvägen öka sin marknadsandel för det högförädlade godset krävs enligt KTH ett stort antal åtgärder där nyttan måste ställas mot kostnaderna för att åstadkomma detta. Mina åtgärder grundat på KTH:s slutsatser De av mig föreslagna transportuppgifterna för järnvägen liksom de åtgärder som krävs för att bevara och utveckla den spårbundna godstrafikens roll som framgår av avsnitten 3.2.6–3.2.8 har jag del- vis baserat på de slutsatser jag dragit av KTH:s rapport. Det finns, utöver det jag nämnt tidigare, flera anledningar till varför järnvägen inte förmått ta marknadsandelar i transporter av hög- En sådan anledning är att många kunder inte är nöjda med den service och de tjänster som järnvägsföretagen erbjuder. Som framgått har järnvägen dock alltid haft en stark ställning i vissa marknadssegment och då speciellt för det mer lågförädlade godset. Industri- och varustrukturen förändras dock och järnvägsföreta- gen har i många fall inte anpassat sig och sina kunderbjudanden till de nya förutsättningarna. Bildandet av i samband med SJ:s bolagisering var dock ett försök att anpassa det statligt ägda järnvägsföretaget till de nya förutsättningarna. I takt med att de andra transportslagen utvecklat sina produkter har det blivit allt mer uppenbart att järnvägen sällan är det enda alternativet eller har en tillräckligt unik produkt att sälja. I de flesta fall är väg- eller sjötransporter fullgoda alternativ till en järnvägstransport. Vad värre är att marknaden i allt färre fall är beredd att betala ett pris för järnvägstransporten som täcker järnvägsföretagets kostna- der för att producera den. lönsamhet är i de flesta fall negativa. beslut att lägga ner verksamheten inom fr.o.m. är det senaste exemplet på att det til syvende og sidst är kostnaden för transporten som avgör transport- medelsvalet. Miljö och andra imageskapande motiv för valet av transportmedel spelar i praktiken en liten roll för företagens age- rande. Situationen har utvecklats till ett dilemma. Transportköparna är priskänsliga och i många fall missnöjda och järnvägens marknads- andel minskar som politiker och allmänhet önskar det motsatta. Deras önskan kommer dock inte att förverkligas med annat än att kvaliteten i de tjänster järnvägsföretagen erbjuder transportköparna förbättras och upplevs som mer prisvärda än dagens. I förslag till strategi för konkurrenskraftiga järn- vägstransporter Öppet spår, konstateras att det genom ett stort antal marknadsundersökningar är förhållandevis väl känt vilka krav transportköparna har. De viktigaste av dessa är följande: Ett ansvarigt företag för hela transportkedjan, flexibilitet och rum, möjlighet att följa godset under transport, konkurrenskraftiga och stabila priser, mycket hög transportsäkerhet, Godstransportdelegationen (GTD) refererar i sitt slutbetänkande Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi (SOU 2001:61) till en studie gjord av där bl.a. de hinder som företag anger för att använda mer tåg i sina transporter sammanfattas i följande faktorer: Kvaliteten på transporten kan inte upprätthållas, det saknas lämplig anslutning, SJ som företag är inte förtroendeskapande, den gränsöverskridande trafiken fungerar inte, Bakom begreppet övrigt döljer sig en rad mjuka faktorer centre- rade kring ett bristande förtroende för järnvägsföretaget (dåvarande ) och en upplevelse av bristande flexibilitet, t.ex. beträffande förmågan att följa upp och lösa problem kontinuerligt under transporten. Det föreföll enligt också som att många företag fortfarande associerar järnvägs- transport med tidigare bedriven direkt vagnslasttrafik via industri- spår eller mindre terminaler och sannolikt även med de kvalitets- nivåer som då kunde uppnås. Det finns dock enligt exempel där överföring till järnvägstransport varit möjlig och där framgångsfaktorerna kan sammanfattas med: hade samma eller lägre kostnad som lastbilen, järnvägen kunde erbjuda samma kvalitet på transporten som lastbilen,