sou · GRB342d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Något centralt register ur vilket det går att hämta uppgifter om bidragsskyldigas aktuella inkomst finns inte. Det är uppenbart att det kan vara svårt att förmå de bidragsskyldiga att lämna sådana uppgifter till försäk- ringskassan. Till skillnad från vad som är fallet beträffande bo- stadsbidrag, så har den bidragsskyldiga föräldern inte ansökt om någon förmån. Han eller hon har således inte, såsom är fallet med den som önskar få en förmån, något direkt eget intresse av att lämna uppgifter om aktuell inkomst till . En annan nackdel med bostadsbidragsmodellen är att den skulle kräva stora resurser att administrera. Som nämnts ovan sker han- teringen av återbetalningsärendena i stort sett maskinellt, medan en beräkning av återbetalningsbelopp utifrån inkomstupp- gifter lämnade av de bidragsskyldiga, skulle kräva stora inslag av bearbetning. Det bör dessutom uppmärksammas att en avstämning mellan det preliminära och det slutliga återbetalnings- beloppet, riskerar att bli väsentligt mer komplicerad än den är be- träffande bostadsbidragen. I underhållsstödssystemet finns flera berörda parter än staten och den bidragsskyldige, nämligen boför- äldern och barnet. Den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet beror indirekt av vilka inkomster barnet har, eftersom återbetal- ningsskyldigheten inte kan överstiga det belopp som betalas ut. Därtill kommer att den bidragsskyldige om han eller hon under- skattat sin inkomst kan komma att få svårt att i efterhand betala den uppkomna skulden till det allmänna. Även beträffande de s.k. umgängesavdragen kan det vålla pro- blem med en återbetalning baserad på en preliminär inkomst med avstämning gentemot den taxerade inkomsten. I dessa fall skall det belopp den bidragsskyldige skall betala minskas på visst sätt. skall det underhållsstöd som betalas till barnet minskas med samma belopp. Det är uppenbart att ett system där inkomsten genom avstämning kan komma att ändras upp till nära då vistelsen ägde rum kan få besvärande effekter för de berörda och vara svårt att hantera administrativt. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet En annan komplikation är vad som händer när den bidragsskyl- diga föräldern inte frivilligt betalar det preliminära återbetalnings- beloppet. Frågor som kan ställas är t.ex. om kronofogdemyndig- heten kan driva in en preliminär skuld och vad som händer när det definitiva återbetalningsbeloppet fastställs till ett annat belopp än det preliminära. Ur en mer principiell synpunkt torde detta kunna accepteras. lägger kronofogdemyndigheterna skattemyndig- hetens beslut om preliminär skatt, t.ex. för en privatperson som har s.k. F-skattsedel, till grund för verkställighet. fastställer, på grundval bl.a. av den enskildes tidigare inkomster, vilken preliminär skatt som skall betalas. Den skattskyldige har möjlighet att hos skattemyndigheten påkalla ändring i beslutet, t.ex. om inkomsterna inte uppgår till de belopp skattemyndigheten antagit. Om den skattskyldige underlåter att begära ändring av be- slutet och inte betalar den beslutade preliminära skatten, kommer kronofogdemyndigheten, med beaktande av förbehållsreglerna i utsökningsbalken, att driva in det utestående beloppet, vilket där- efter redovisas till skattemyndigheten. När sedan taxeringen är klar beträffande det år den preliminära skatten avsåg, görs en avräkning mellan vad som erlagts och vad skatten uppgår till. Mellanskillna- den regleras sedan antingen som en utbetalning till den skattskyl- dige eller genom att denne påförs ytterligare skatt för det aktuella året. På liknande sätt kan en preliminär bestämning av återbetalning av underhållsstöd regleras. Om den bidragsskyldige inte gör någon invändning mot det beslut meddelar om prelimi- närt återbetalningsbelopp, men sedan inte betalar enligt kassans be- slut, kommer att lämna över ärendet till krono- fogdemyndigheten för verkställighet. Emellertid kan det här uppkomma problem av praktisk natur under kronofogdemyndighetens handläggning, t.ex. om den bi- dragsskyldige i detta skede gör invändning om att hans inkomst är mindre än den som kassans beslut baseras på. Med hänsyn till det ovan anförda kan en renodlad bostadsbi- dragsmodell inte förordas. Alternativ 2 – en modell där aktuell inkomst presumeras ge ett återbetalningsbelopp på per barn och månad Om man önskar få till stånd ett system där återbetalning av under- hållsstöd baseras på en mer aktuell inkomst måste detta, till skill- Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet nad från nuvarande ordning, innebära att de bidragsskyldiga för- äldrarna till lämnar uppgift om sin aktuella in- komst. Något centralt register ur vilket det går att hämta uppgifter om bidragsskyldigas aktuella inkomst finns, som redan sagts, inte. Eftersom man bör undvika att uppgift om aktuell inkomst skall behöva lämnas med korta mellanrum bör uppgiften avse förväntad inkomst under det år återbetalningsskyldigheten avser. Detta överensstämmer med vad som är fallet med inkomstuppgift för be- räkning av bostadsbidrag. Dessutom kan, om uppgifterna avser helår, den beräknade inkomsten enklare stämmas av mot den fastställda taxerade inkomsten . Ett problem med återbetalning av underhållsstöd, till skillnad från t.ex. bostadsbidrag, är att den bidragsskyldige inte ansöker om att erhålla någon förmån från samhället. Han eller hon har således inte, såsom är fallet med den som önskar få en förmån, något direkt intresse av att lämna uppgifter om sin aktuella inkomst till försäk- ringskassan. Dessutom bör ju uppgifterna, om de skall läggas till grund för beslut om återbetalning, lämnas på heder och samvete, dvs. under straffrättsligt ansvar. En tänkbar väg att åstadkomma att de bidragsskyldiga föräldrar- na lämnar så korrekta inkomstuppgifter som är möjligt är att i någon mån vända på synsättet för hur mycket en bidragsskyldig förälder skall återbetala om underhållsstöd lämnas. Man kan säga att dagens system innebär att en förälder betalar endast om hans eller hennes tidigare inkomster motiverar att han eller hon skall göra detta. En annan modell är att utgå från att den bidragsskyldige skall återbetala det belopp som barnet får i underhållsstöd, för när- varande som regel . En sådan utgångspunkt markerar att förstahandsansvaret för barnets försörjning åvilar för- äldrarna och att det allmänna skall träda in först när föräldrarna saknar möjlighet till detta. Den bidragsskyldige måste i ett sålunda utformat system kunna få till stånd en omprövning om hans eller hennes aktuella inkomst inte motsvarar en så hög återbetalnings- skyldighet. Det kan ske genom att denna förälder, på heder och samvete, lämnar uppgift om sin förväntade inkomst under bidrags- året, dvs. under det år återbetalningsskyldigheten avser. Blankett för lämnande av denna inkomstuppgift skulle kunna utformas på ungefär samma sätt som blanketten för ansökan om bostadsbidrag i syfte att den bidragsskyldige skall kunna göra så korrekta uppskattningar som möjligt av de inkomster han eller hon kommer att förvärva . Det kan vara rimligt att jämföra de uppgifter den bidragsskyldige lämnar om sin inkomst med Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet senaste beslut om taxering, men om den bidragsskyldige kan göra sannolikt att hans eller hennes inkomst förändrats mera påtagligt jämfört med senaste beslut om taxering, så fastställer försäkrings- kassan återbetalningsbelopp utifrån de uppgifter den bidrags- skyldige lämnat. I likhet med vad som gäller för dagens regler om bostadsbidrag görs sedan, när taxeringen för bidragsåret är avslutad, en avstäm- ning mellan vad den bidragsskyldige betalat och vad han eller hon borde ha betalat utifrån taxeringsbeslutet. Den som betalat för litet blir skyldig att betala mellanskillnaden jämte ränta på beloppet. På motsvarande sätt gäller för den som återbetalat mer än vad som blir resultatet när taxeringsbeslutet läggs till grund för beräkningen, att det överskjutande beloppet betalas tillbaka till den bidragsskyldige, eventuellt även nu med ränta på beloppet. Nackdelarna med en metod av det slag som skisserats är för- stås den ökade administration den medför. Detta är ofrånkomligt om man vill ha ett system där återbetalningsskyldigheten bestäms med hänsyn till aktuell inkomst. Metoden leder emellertid till mindre administration än den renodlade bostadsbidragsmodellen (alternativ 1). beräkning av återbetalningsbe- loppet måste till skillnad från visserligen göras manuellt. Men till skillnad från i den renodlade bostadsbidrags- modellen behöver detta inte ske i alla ärenden. En bidragsskyldig som inte anser sig vara skyldig betala måste, om han eller hon vill få en ändring, lämna uppgifter om sin inkomst till , något han eller hon inte behöver göra . Man kan givetvis anföra att det inte är motiverat att en bidragsskyldig skall behöva lämna dessa uppgifter när det inte är han eller hon som vänt sig till och ansökt om förmånen. Mot detta kan dock invändas att den bidragsskyldige enligt FB har en grundläggande underhållsskyldig- het gentemot barnet. I den mån den bidragsskyldige inte bidrar eller har förmåga att bidra till barnets försörjning utan det allmänna måste träda in i den bidragsskyldiges ställe är det således en social förmån som indirekt tillkommer också honom eller henne. Det framstår då som rimligt att denna förälder, om han eller hon inte anser sig ha förmåga eller vara skyldig att betala , i stället är skyldig att lämna vissa uppgifter om sina in- komster till . Förutom de fördelar som allmänt sett är förknippade med att utgå från aktuell inkomst när återbetalningsskyldigheten fastställs skulle en tänkbar effekt av modellen möjligen kunna vara att den Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet bidragsskyldige när han eller hon får veta att återbetalningsbe- loppet i utgångsläget uppgår till i stället väljer att betala detta belopp direkt till barnet. Den förälder som inte anser sig kunna betala detta belopp måste ju, genom de uppgifter som lämnas om den aktuella inkomsten, motivera att han eller hon skall betala ett lägre belopp. På så sätt understöds målsättningen att föräldrar som lever åtskilda så långt det är möjligt skall reglera barnets underhåll sinsemellan. Alternativ 3 – en variant av dagens system och bostadsbidrags- modellen; den bidragsskyldiges aktuella inkomst presumeras överensstämma med inkomsten enligt det senaste taxeringsbeslutet uppräknad med index Ett alternativ till den ovan beskrivna maximimodellen att alla bi- dragsskyldiga som utgångspunkt skall betala , men ändå åstadkomma en övergång till aktuell inkomst, är att det preliminära återbetalningsbeloppet – liksom nu – bestäms utifrån den taxerade inkomsten men att inkomsten uppräknas med föränd- ringen av inkomstbasbeloppet. En bidragsskyldig vars inkomster förändrats mera markant ges sedan möjlighet att lämna in uppgifter om sin aktuella ekonomiska situation och begära jämkning av beloppet, såväl uppåt som nedåt. Jämkning uppåt bör också kunna ske på initiativ. Sedan, när beslut om taxering föreligger, görs en avstämning mellan vad den bidragsskyldige betalat och vad han eller hon skulle ha betalat. Om dessa belopp skiljer sig åt får den bidragsskyldige, i likhet med vad som gäller i bostadsbidragssystemet, antingen betala in vad som fattas eller så återbetalas överskjutande belopp till honom eller henne. Fördelarna med en sådan modell är att inte alla bidragsskyldiga behöver lämna uppgift om sina förväntade inkomster utan endast de vars inkomster mera påtagligt ändrats sedan den senaste taxering. Detta innebär givetvis en betydande minskning när det gäller antalet ärenden som försäkringskassorna måste han- tera manuellt jämfört med den ovan diskuterade modellen. En nackdel är att de bidragsskyldiga vars inkomst ökat mera markant men som underlåter att anmäla detta, kommer att preliminärt betala ett för lågt belopp. När sedan beslut om taxering föreligger och avstämning görs kan de komma att få en betydande skuld till staten. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet Som framgått ökar inkomsten för de allra flesta bi- dragsskyldiga föräldrar. För huvuddelen av de bidragsskyldiga är det så att inkomsten under betalningsåret är något högre än den var under det inkomstår som ligger till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten. beaktas denna inkomstökning inte. Däremot tas hänsyn till andra förändringar i den bidrags- skyldiges situation; antalet barn han eller hon är underhållsskyldig för och, med de regler utredningen förordar, ändrad folkbokföring. Den reella inkomstökningen kan givetvis vara en annan än den nominella, beroende på hur löneutvecklingen förhåller sig till den allmänna kostnadsutvecklingen. Med utredningens förslag kommer också förändringar i det allmänna kostnadsläget liksom förändrade konsumtionsmönster och produktutveckling att beaktas inom ramen för grundavdraget. Ett sätt att på ett generellt sätt åstadkomma att återbetalningen sker utifrån en mer aktuell inkomst är att räkna om den taxerade inkomsten med samma faktor som inkomstbasbeloppet förändrats när betalningsåret jämförs med inkomståret. En sådan omräkning skulle innebära att hänsyn tas till förändringar i inkomstläget – den allmänna löneutvecklingen – när återbetalningsskyldigheten fast- ställs. För flertalet bidragsskyldiga, vars inkomstutveckling mer eller mindre följer samma utveckling som inkomstbasbeloppet, blir det en mindre höjning av återbetalningsbeloppet. Genom en in- dexering minskar man risken för att bidragsskyldiga betalar ett för lågt belopp och vid avstämningen drabbas av skulder för förfluten tid. Även statsfinansiella skäl talar för en sådan indexering. Alternativ 4 – jämkning av beloppet En variant av den ovan nämnda modellen vore att liksom nu låta återbetalningsbeloppet helt bero av det taxeringsbeslut som fattats närmast det år återbetalningsskyldigheten avser, men att införa en möjlighet till jämkning av beloppet för den vars inkomster minskat mera påtagligt – dvs. på ett sådant sätt att återbetalningsbeloppet grundat på aktuell inkomst väsentligt (t.ex. med ) skulle understiga återbetalnings- beloppet grundat på taxeringen – och under förutsättning att denna minskning inte kan anses bero av den bidragsskyldiges eget handlande. En möjlighet till jämkning kan ifrågasättas rent principiellt. Om den ordningen behålls att återbetalningsbeloppet skall bestämmas Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet utifrån den bidragsskyldiges taxerade inkomst, dvs. de inkomster han eller hon hade , är det knappast logiskt att med- ge nedsättning av detta belopp av den anledningen att den bidrags- skyldiges inkomster därefter minskat. Ett sådant system skulle också kunna verka förvirrande för den enskilde. Därtill kommer att en bedömning skulle behöva göras från fall till fall av huruvida inkomstminskningen bör accepteras eller inte. En förälders intresse av att själv få avgöra hur han eller hon vill in- rätta sitt liv måste tåla vissa inskränkningar med hänsyn till för- älderns plikt att försörja sina barn. Även om föräldern kan tänkas handla utifrån bevekelsegrunder som i och för sig är värda för- ståelse kan de inte alltid få åberopas mot barnets krav på underhåll eller mot statens krav på återbetalning av underhållsstöd (jfr rätts- fallet NJA 1985 s. 768). Här kommer samma bedömningar att få göras som vid bedömningen av om underhållsbidrag skall baseras på den faktiska ekonomiska situationen eller på den bidragsskyl- diges verkliga förvärvsförmåga. Dessa bedömningar kan – som framgår av de HD-avgöranden som finns på underhållsbidragsom- rådet – vara besvärliga och är främmande för försäk- ringskassans personal. Den skisserade ordningen skulle dessutom sannolikt bli kostsam för det allmänna. Inte endast skulle vissa krav falla bort genom jämkningen utan den bidragsskyldige skulle dessutom få lägre åter- betalningsskyldighet när den låga inkomsten läggs till grund för återbetalningsskyldigheten . Alternativ 5 – en övergång till uppskattad inkomst utan avstämning Samtliga de alternativa modeller för inkomstberäkning som presen- terats ovan innebär, till skillnad mot vad som gäller, att det belopp den bidragsskyldiga föräldern skall återbetala baseras på hans eller hennes aktuella inkomst. De alternativ som redogjorts för har alla innehållit att den ak- tuella preliminära inkomsten i efterhand stäms av mot den taxerade inkomsten. Som framgått vållar denna avstämning problem, både för socialförsäkringens administration och för berörda parter. Ett sätt att slippa den omständliga och dyrbara avstämningen och ändå uppnå att inkomstberäkningen sker utifrån en aktuell in- komst är att avstå från avstämning mot taxerad inkomst. Beräk- ningen av den bidragsskyldiges inkomst skulle då bygga på upp- gifter som han eller hon lämnar till . Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet bör givetvis lämnas på heder och samvete och under straffrättsligt ansvar, men någon systematisk avstämning av de bidragsskyldigas inkomster skulle inte göras. En sådan typ av inkomstberäkning har använts och används även fortfarande för beräkning av vissa sociala förmåner. För bostadsbi- dragens del tillämpades denna ordning fram till dess att det nu- varande systemet med preliminärt och slutligt bidrag infördes . Då gällde att behovsprövningen av bostadsbidraget i huvud- sak grundades på hushållets egna uppgifter om de beräknade in- komsterna för den kommande (prop. 1992/93:174 s. 22). Uppdatering av uppgifter angående inkomsten och andra bidragsgrundande förhållanden skulle ske fortlöpande genom anmälningar från den som uppbar bidraget och genom efterkontroll från (prop. 1992/93:174 s. 30 f.). S.k. efterkontroller, dvs. granskning av bidragsärendena, avsågs äga rum månader från att beslut om bidrag fattats. Vid denna efterkontroll skulle sökandens inkomstuppgifter jämföras med till- gängliga uppgifter från taxeringen, men någon fullständig överens- stämmelse med skattebestämmelserna ansågs inte kunna efter- strävas, eftersom ett sådant förfarande förutsatte en årlig avstäm- ning mellan redovisade intäkts- och kostnadsposter i förhållande till det faktiska resultatet (prop. 1992/93:174 s. 25). Som framgått ovan övergavs systemet att betala ut bostadsbidrag utan påföljande avstämning . En starkt bidragan- de orsak till detta var att kostnaderna för bostadsbidragen stigit kraftigt, från ca /90 till ca 1995/96. Vid en granskning av drygt 86 000 ärenden (av samtliga bidragsberättigade hushåll) som RFV inledde 1995, framkom att bostadsbidrag be- talats ut med för högt belopp i av fallen, men åter- krav gjordes i mindre än hälften av dessa fall. Orsaken till de för höga utbetalningarna var till övervägande del att förändringar av hushållens bidragsgrundande inkomster inte rapporterades (prop. 1995/96:186 s. 15). Även för beräkning av en införd stödform, äldreförsörj- ningsstöd, beräknas stödets storlek utifrån en beräknad inkomst som inte sedan skall stämmas av mot den taxerade inkomsten. Äldreförsörjningsstöd som betalas ut enligt bestämmelserna i lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd, är avsett för personer som fyllt och som är bosatta i . Avsikten är att dessa personer skall tillförsäkras en grundläggande försörjning under återstoden av livet. I normalfallet har äldre personer sin försörjning Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet tryggad genom pension, antingen svensk pension baserad på tidigare bosättning eller förvärvsarbete i eller en utländsk pension som intjänats i ett tidigare hemland. Ett inte obetydligt antal personer som är bosatta i saknar dock tillräcklig försörjning genom intjänad pension eller egna bespa- ringar. rör det sig om personer som kommit till sent i livet och tidigare varit bosatta i länder från vilka de inte har rätt till någon pension. I andra fall kan personen visserligen ha rätt till pension men administrativa svårigheter gör det omöjligt att föra över förmånerna till . I ovannämnda situationer riskerar de att bli beroende av ekonomiskt bistånd från under återstoden av sina liv. Det är för dessa personer som äldreför- sörjningsstödet i första hand är avsett. Avsikten är att den som är berättigad till äldreförsörjningsstöd skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå och medel för att täcka en skälig bostadskostnad. Den skäliga levnadsnivån motsvarar en tolftedel av 1,294 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift och en tolftedel av 1,084 gånger prisbasbeloppet för den som är gift. uppgår stödet således till respektive . Stödet är skattefritt och finansieras av statsmedel. Storleken av det äldreförsörjningsstöd som lämnas beror på den stödberättigades inkomster. I förarbetena till lagen anges att med inkomst avses den inkomst, för år räknat, som någon kan antas komma att få . Den stödberättigades inkomster beräknas enligt 21 § första stycket lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl., dock med vissa tillägg. I kort- het kan sägas att inkomstunderlaget består av den uppskattade in- komsten av arbete och av kapital samt vissa andra inkomster och förmåner, t.ex. bostadstillägg och bostadsbidrag. Även förekoms- ten av förmögenhet överstigande för ogift eller för makar skall beaktas. Om den stödberättigade är gift eller lik- ställd med en gift person påverkar även makens inkomster stor- leken på stödet. Med hänsyn till att äldreförsörjningsstödet riktas till äldre per- soner vars inkomster inte förändras på samma sätt som för för- värvsverksamma personer gjordes i förarbetena den bedömningen att behovet av att ompröva stödet till följd av ändrade inkomstför- hållanden var mycket begränsat. Efter att nivån på stödet fastställts kommer de ekonomiska förhållandena i regel att vara oförändrade. Mot denna bakgrund skulle, sägs det i förarbetena, äldreförsörj- ningsstödet i princip kunna betalas ut till den enskilde utan förnyad prövning. Det skulle dock strida mot principerna för ett inkomst- Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet prövat försörjningsstöd, eftersom såväl de ekonomiska förutsätt- ningarna som familjeförhållandena kan förändras i ett längre tids- perspektiv. En kontinuerlig avstämning har därför ansetts böra göras. I förarbetena uttalas att en lämplig avvägning innebär att äldreförsörjningsstöd kan beviljas i taget. För tid därefter krävs en ny ansökan (prop. 2000/01:136 s. 36). Det kan i sammanhanget understrykas att den tolvmånadersperiod under vilken stöd som längst kan utgå till följd av en och samma ansökan inte behöver sammanfalla med ett kalenderår. Det bör även nämnas att den enskilde är anmälningsskyldig till vid ändrade förhållanden. Sådan anmälningsskyl- dighet föreligger vid väsentligt ökade inkomster av vissa angivna slag, vid bostadsbyte eller ändrade boendeförhållanden eller om den stödberättigade ingår äktenskap eller om äktenskapet upplöses. Det förhållandet att en förväntad uppskattad inkomst används för beräkning av äldreförsörjningsstödet, behöver inte betyda att denna ordning lämpar sig för fastställande av inkomst enligt USL. Såsom framhålls i förarbetena utgörs målgruppen för äldreförsörj- ningsstödet av sådana äldre personer som inte alls är berättigade till pension eller endast uppbär en mindre sådan. Deras inkomster förändras inte på samma sätt som för förvärvsverksamma personer varför behovet av att ompröva stödet till följd av ändrade inkomst- förhållanden torde vara mycket begränsat. Dessutom medför det faktum att stödet kan utges och inkomsten beräknas för andra perioder än ett helt kalenderår att en avstämning mot taxerad inkomst inte är lämplig. När det gäller underhållsstödet är det ofta fråga om personer vars inkomstförhållanden kan förändras mera påtagligt. Samma problem som beskrivits ovan beträffande bostadsbidragen, och som var en starkt bidragande orsak till omläggningen till dagens system med preliminärt och slutligt bidrag, kan givetvis uppkomma i underhållsstödssystemet.