sou · GRB342d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Nackdelen är inte av det slaget att den motiverar en ändring av nuvarande princip om lik- ställighet. Såvitt känt har inte heller de nuvarande återbetalnings- reglerna som bygger på likställighet kritiserats. Tilläggas kan att privaträttsliga fordringar, skatter och avgifter inte bestäms eller slås fast under beaktande av möjligheterna att tvångsvis driva in fordringen enligt reglerna i UB. Därtill kommer att en persons betalningsförmåga kan förbättras . Några skäl att vid sidan av de redan förordade reglerna införa särregler för återbetalning av underhållsstöd kan utredningen inte finna. 13Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet I uppdrag ingår att pröva om återbe- talningsskyldigheten för utgivet underhållsstöd bör anpassas eller differentieras efter den bidragsskyldiges familjeförhållanden. Det finns ytterligare ett antal frågor som hänger samman med återbe- talningsskyldigheten och som lämpligen bör granskas i samband med en översyn av lagen om underhållsstöd (USL). En sådan fråga är om återbetalningsskyldigheten skulle kunna fastställas utifrån en mer aktuell inkomst än vad som är fallet. Den bidragsskyldiges faktiska inkomst kan ha förändrats väsentligt – såväl ökat som minskat – jämfört med inkomsten enligt det taxeringsbeslut som ligger till grund för bedömning av återbetal- ningsskyldigheten. En annan fråga är om och i vilken mån en taxeringsändring och andra ändringar skall få påverka återbetal- ningsskyldigheten. Ytterligare en fråga gäller bestämningen av den återbetalningsgrundande inkomsten, framför allt vilka inkomster m.m. som skall beaktas. De angivna frågorna berörs i detta avsnitt. När det gäller frågan om att anpassa återbetalningsskyldigheten till aktuella förhållanden har utredningen – med hänsyn till den tid den haft till sitt för- fogande – inte haft möjlighet att utarbeta något förslag. Utred- ningen nöjer sig därför med att peka på olika alternativ samt deras för- och nackdelar. Utredningen anser att en av dessa lösningar har sådana fördelar att den bör utredas närmare. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet När underhållsstöd lämnas till ett barn skall den bidragsskyldiga föräldern återbetala beloppet till staten helt eller delvis. Återbetal- ningsskyldigheten bestäms som en viss procent av den bidrags- skyldiges på visst sätt beräknade inkomst. Till grund för beräk- ningarna ligger det taxeringsbeslut som fattats närmast det år återbetalningsskyldigheten avser (25 § USL). Hur den återbetalningsgrundande inkomsten beräknas framgår av 24–27 §§ USL. Återbetalningsskyldigheten kan också bestäm- mas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar den taxerade inkomsten och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas (28 § USL). Återbetalningsbeloppet skall under vissa förutsättningar om- prövas. Återbetalningsskyldigheten kan också, på an- sökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av , jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkrings- kassans bedömning ändrats väsentligt. Bestäms återbetalnings- skyldigheten till ett lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlig- het med tidigare beslut betalat , skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till , betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms åter- betalningsskyldigheten till ett högre belopp än vad den bidrags- skyldige i enlighet med tidigare beslut betalat , skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till (30 § USL). Enligt () föreskrifter (RFFS 1996:18) om underhållsstöd skall ändrad uppgift om taxering anses vara väsentlig då återbetalningsbeloppet, med beaktande av de nya upp- gifterna, överstiger eller understiger tidigare fastställt återbetal- ningsbelopp med per barn och månad (7 §). 13.3Tidigare överväganden och utredningar Frågan om vilken inkomst som skall ligga till grund för återbetal- ningsskyldigheten och om återbetalningsskyldigheten kan be- stämmas efter en mer aktuell inkomst har diskuterats vid ett flertal tillfällen. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet Redan när underhållsstödet infördes gjordes i förarbetena jäm- förelser med reglerna om inkomstprövning i bostadsbidragssyste- met. För bostadsbidrag tillämpas ett system som innebär att preli- minärt bostadsbidrag lämnas efter prövning av uppskattad aktuell årsinkomst. Bidraget fastställs därefter slut- ligt på grundval av inkomstuppgifter som skattemyndigheten fast- ställer vid taxeringen varefter för högt eller för lågt bostadsbidrag korrigeras. I bostadsbidragssystemet regleras förutsättningarna för inkomstprövning av ett bidrag som lämnas av det allmänna till en enskild, medan förhållandena när det gäller underhållsstöd är det motsatta. I förarbetena till USL pekas också på vissa prin- cipiella skillnader mellan systemen för bostadsbidrag och för underhållsstöd. När det gäller underhållsstöd är det inte sökandens inkomst som skall beräknas och utbetalningen av underhållsstöd påverkas inte av om den bidragsskyldige vägrar medverka vid inkomstberäkningen. Enligt förarbetena kan det bli svårt att få tillförlitliga uppgifter för en preliminär beräkning av inkomsten och justeringarna vid en slutlig avräkning kan bli många och stora. Det ansågs mot den bakgrunden inte motiverat att samordna inkomstprövningen i denna del (prop. 1995/96:208 s. 48 f.). Riks- dagen hade inga invändningar härvidlag. har även här- efter diskuterat frågan och då ansett att ett system med inkomst- prövning efter aktuell inkomst knappast kan införas i underhålls- stödssystemet (bet. 1997/98:SfU1 s. 99 f.). En möjlighet som övervägts är att i underhållsstödssystemet in- föra en regel av samma innebörd som i studiemedelssystemet (bet. 1997/98:SfU1 s. 102). En sådan regel skulle innebära att om den bidragsskyldiges inkomst under betalningsåret kan beräknas bli väsentligt lägre än den inkomst efter vilken återbetalningsbeloppet beräknats så får återbetalningsskyldigheten sättas ned. Utskottet framhöll att införande av bestämmelser i underhålls- stödet som bygger på principer som återfinns i studiemedelssyste- met i många fall skulle få till följd att de som drabbats hårt av in- komstminskningar skulle kunna få återbetalningsskyldigheten fast- ställd till ett belopp som i större utsträckning motsvarar deras be- talningsförmåga och att ett sådant system skulle minimera risken för att skulder byggs upp. Enligt utskottet borde regeringen åter- komma till med förslag i berört avseende. Detta gav riks- dagen som sin mening regeringen till känna. Återbetalning av studielån tagna mellan och är relaterad till inkomsten. Låntagaren betalar år- ligen av den sammanräknade inkomsten enligt den Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet Vissa möjligheter till anstånd finns, bl.a. vid in- komstminskningar. En återbetalningsskyldig kan få nedsättning av årsbeloppet om den sammanräknade inkomsten av tjänst, närings- verksamhet och kapital under betalningsåret beräknas bli mer än femton procent lägre än motsvarande inkomst enligt den taxering som ligger till grund för beräkning av årsbeloppet. I budgetpropositionen för (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12 s. 25 f.) påpekade regeringen att studiestödssystemets regler om nedsättning av återbetalningsbelopp vid inkomstminskning snarare är en anståndsregel än en jämkningsregel. Regeln innebär att studiemedelsskulden amorteras med ett lägre belopp. Skuldbe- loppet minskar alltså inte utan återbetalningen tillåts ske . Inom systemet för underhållsstöd finns redan anstånds- regler. Enligt regeringens uppfattning hade det av föreslagna systemet också följande svagheter. Det uppstår tröskeleffekter, t.ex. om inkomsten inte beräknas minska med utan . En bidragsskyldig skulle då inte få den alternativa beräkningen utan taxeringen skulle gälla fullt ut. Det finns en risk att bidragsskyldiga väljer att anmäla en inkomstminskning som överstiger . Om det vid en avstämning visar sig att den bidragsskyldige överskattat inkomstminskningen är en logisk åtgärd att ålägga den bidragsskyldige att i efterskott betala mellanskillnaden. Det kan bli svårt för den bidrags- skyldige att fullgöra detta betalningsansvar i efterhand. En bidragsskyldig som med de tänkta reglerna får en jämkning på grund av en tillfälligt låg inkomst kommer att gynnas en gång till genom att samma inkomst ligger till grund för återbetalningsskyldigheten . I utfyllnadsärenden sker inga debiteringar och inga inbetal- ningar, varför det inte skulle finnas något att stämma av emot. Om boföräldern skulle få ett för högt utfyllnadsbidrag på grund av en för lågt beräknad inkomst för den bidragsskyldige, kan boföräldern rimligen inte åläggas någon skyldighet att åter- betala det för höga beloppet. Ett system med taxerade inkomster medför att alla förut- sättningar för bidragsskyldigheten är kända från början. De bidragsskyldiga kan fullgöra sina betalningar direkt till boför- äldern. Preliminära inkomster innebär att det blir mer eller Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet mindre automatiskt att återbetalningsskyldigheten kommer att fullgöras till staten. Även administrativa skäl talar emot förslaget. Tiden december– januari bedöms av RFV vara för kort för att försäkrings- kassorna skall kunna hinna fatta beslut i sådana jämknings- ärenden. Antalet ärenden med beräkning torde öka vilket skulle belasta administrationen. Antalet anståndsärenden enligt nuvarande regler kommer sannolikt inte att minska eftersom den tänkta regeländringen för beräkning av återbetalningsbelopp inte tar hänsyn till individuella familjeförhållanden, bostadskostnader m.m. En förändring i den angivna riktningen skulle innebära att om- fattande anpassningar måste genomföras i ADB-systemet, bl.a. måste nya rutiner för avstämningar införas. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att nackdelarna med att in- föra en regel i underhållsstödssystemet liknande den för återbetal- ning av studiemedel vägde tyngre än fördelarna. I sitt betänkande vidhöll socialförsäkringsutskottet att reglerna för att fastställa återbetalningsskyldighet är problematiska (1998/99:SfU1 s. 84). Utskottet ansåg att det i vissa lägen bör finnas en möjlighet att få återbetalningsskyldigheten fastställd till ett belopp som i större utsträckning motsvarar den faktiska betalningsförmågan. Även om lämpligheten av att införa den s.k. CSN-modellen i underhållsstödssystemet kunde ifrågasättas, utgick utskottet från att regeringen i det fortsatta analys- och utvärderingsarbetet skulle undersöka olika tänkbara lösningar i syfte att komma till rätta med problemet och återkomma till med förslag till ändring av reglerna för återbetalning av underhållsstöd. Frågan har även därefter behandlats i (se bet. 2001/02:SfU17 s. 8 f.). uttalade därvid – i sitt av godkända betänkande – att det alltjämt ansåg att underhållsstödssystemet har brister i den meningen att reglerna om återbetalningsskyldighet inte är helt anpassade till situationer med påtagliga inkomstminskningar, t.ex. i form av perioder med arbets- löshet. Mot bakgrund av att situationen förbättrats något genom att grundavdraget höjts från till och Under- hållsstödsutredningens pågående arbete ansåg utskottet dock att det saknades anledning för att vidta någon åtgärd i frågan. överväger i sitt slutbetänkande (SOU 2001:24) om det är möjligt att övergå till en inkomstprövning med Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet bostadsbidraget som förebild. Utredningen framhåller att en sådan ordning skulle bli komplicerad om utfyllnadsbidrag utgår och att utfyllnadsärendena sannolikt skulle minska, vilket strider mot statsmakternas mål. Utredningen påpekar också att en fördel med den nuvarande ordningen är att den är administrativt enkel och att inkomsten för de allra flesta är ungefär densamma som . En nackdel med bostadsbidragsmodellen som utredningen pekar på är att återbetalningsskyldighet med betydande belopp kan uppkomma om inkomsten uppskattats för lågt. Vid inkomst- minskning finns, betonar utredningen, möjlighet att få anstånd. Sammanfattningsvis anser inte att inkomst- prövningen bör ändras. tar i sitt betänkande också upp frågan om inkomstbegreppet. Utredningen föreslår att studiebidraget inte skall påverka återbetalningsskyldigheten. Bakgrunden till förslaget är att utredningen anser att inkomstprövningen så långt möjligt skall följa beskattningens inkomstbegrepp och risken för att för- bättringar i studiemedelssystemet – som syftar till att skapa förut- sättningar för ett livslångt lärande – i praktiken inte kommer bidragsskyldiga föräldrar till del. 13.4Är det möjligt att använda en mer aktuell inkomst? Utredningens bedömning: Frågan om möjligheten att basera återbetalningsskyldigheten på en mer aktuell inkomst än bör analyseras vidare. Utredningen förordar att det fortsatta arbetet i första hand inriktar sig på alternativ 3. 13.4.1Vissa effekter av den nuvarande ordningen När underhållsstöd lämnas till ett barn skall enligt 21 § USL den bidragsskyldiga föräldern till staten återbetala ett belopp som helt eller delvis motsvarar vad som utbetalats i underhållsstöd. I korthet bestäms återbetalningsskyldigheten utifrån ett procenttal av den bidragsskyldiges inkomst, där procenttalets storlek beror av hur många barn den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt be- stämmelserna i 7 kap. 1 § (FB). Utgångspunkten vid beräkningen av den återbetalningsgrundan- de inkomsten är den bidragsskyldiges inkomst i enlighet med det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) som Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet fattats närmast det år återbetalningsskyldig- heten avser (25 § USL). I praktiken innebär detta att de inkomster som läggs till grund för beräkning av återbetalningsbeloppet under ett visst år utgörs av vad den bidragsskyldige tjänade dess- förinnan. Återbetalning baseras således på de in- komster den bidragsskyldige hade (taxeringen ). För en bidragsskyldig vars inkomster inte förändras särskilt mycket innebär detta inga problem liksom inte heller för den vars inkomster ökar . För staten har det nuvarande systemet emellertid den nackdelen att återbetalningsskyldigheten, om den bidragsskyldiges inkomst ökat, baseras på en för låg inkomst. Eftersom de bidragsskyldigas inkomster ökar i nominella tal, blir resultatet en eftersläpning i återbetalningen. Staten betalar underhållsstöd till barnet under ett visst år, men återbetalningsbeloppet grundas på en lägre inkomst . I de fall inkomsten minskat mera påtagligt – t.ex. på grund av ar- betslöshet eller sjukdom – kan det nuvarande systemet medföra svårigheter för den bidragsskyldige att fullgöra sin återbetalnings- skyldighet. I dessa fall skall nämligen återbetalning göras utifrån den högre inkomst han eller hon hade . Det bör i sammanhanget understrykas att den omständigheten att den bidragsskyldiges inkomster har minskat liksom orsaken till denna minskning inte har någon betydelse när återbetalnings- skyldigheten fastställs. USL innehåller inga möjligheter till jämk- ning av återbetalningsbeloppets storlek. Man skulle kunna tänka sig att beloppet kunde jämkas t.ex. när den bidragsskyldiges inkomst kraftigt minskat till följd av sjukdom eller arbetslöshet eller av någon annan anledning som den bidragsskyldige inte själv kan råda över. Men den enda jämkning som kan ske beträffande den bidragsskyldiges inkomst är den som regleras i 28 § USL. Av denna bestämmelse framgår att återbetalningsskyldigheten kan bestäm- mas genom en skälighetsbedömning om det är uppenbart att den bidragsskyldiges förvärvsförmåga väsentligt överstiger den inkomst som blir resultatet av den ordinära beräkningsmodellen. Avsikten med denna regel är således att göra det möjligt att bestämma återbetalningsskyldigheten till ett högre belopp om inkomsten enligt taxeringsbeslutet inte återspeglar den verkliga förvärvsför- mågan. En regel av motsvarande innebörd finns i 7 kap. 1 § för- äldrabalken (FB) enligt vilken bestämmelse en förälders möjlighet att betala underhållsbidrag kan beräknas inte utifrån hans eller Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet hennes faktiska inkomster utan utifrån en bedömning av den verkliga förvärvsförmågan, dvs. vad han eller hon borde kunna få i inkomst. har behandlats av , se t.ex. NJA 1983 s. 194, NJA 1985 s. 768 och NJA 1990 s. 697. Jämkningsregeln i 28 § USL, liksom bestämmelserna i 7 kap. 1 § FB, avser emellertid inte den fråga som diskuteras. Vad som avses här är sådana inkomstminskningar som inte kan anses bero på den bidragsskyldiges eget agerande, utan sådana som har drabbat denne utan egen förskyllan. En invändning som ibland framförs mot påståendet att en in- komstminskning kan leda till betalningssvårigheter är att den bi- dragsskyldige tidigare hade kännedom om sin återbe- talningsskyldighet och då borde ha reserverat medel för att kunna fullgöra denna. Visserligen kan det knappast frånkännas betydelse att det är ett reguljärt inslag i underhållsstödssystemet att återbe- talningsskyldigheten inte grundas på aktuell inkomst. Man måste dock hålla i minnet att den bidragsskyldige inte när återbetalnings- skyldigheten ursprungligen inträder åtnjuter någon tvåårig karens- tid. Det finns inte någon tid under vilken den bidragsskyldige inte behöver återbetala underhållsstöd som lämnas till barnet. Åter- betalningsskyldighet inträder i princip så snart börjar betala ut underhållsstöd till barnet. I praktiken har det också visat sig att det knappast är realistiskt att utgå från att bidrags- skyldiga med goda inkomster lägger undan medel för att kunna återbetala underhållsstöd därpå. Även om de problem som är förknippade med de nuvarande reglerna inte skall överdrivas – som påpekat finns möjlighet för den bidragsskyldige att begära anstånd – anser att det finns anledning att undersöka vilka tänkbara lösningar som kan finnas. Fördelarna med ett system där återbetalningsskyldigheten fastställs till ett belopp som i större utsträckning motsvarar den faktiska betalningsförmågan skulle vara till fördel för såväl de bidragsskyldiga som för staten. Risken för att den bidragsskyldige vid en inkomstminskning får betala ett högre belopp än han eller hon har förmåga till skulle minska och därmed också risken för skuldsättning. För staten skulle en sådan ordning medföra att återbetalningsbeloppen gene- rellt sett ökar, eftersom den nominella inkomsten för de flesta bi- dragsskyldiga ökar . Nuvarande regler för återbetalningsskyldighet har den fördelen att de är förhållandevis enkla att administrera. Den bidragsskyldige behöver inte lämna några uppgifter om sin inkomst m.m. till Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet får alla erforderliga uppgifter om den bidragsskyldiges inkomst m.m. från skatteförvaltningen och , CSN (se 7 § förordning [2001:588] om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens be- skattningsverksamhet och 5 § förordning [1996:1036] om under- hållsstöd). Uppgifterna lämnas på medium för automatiserad data- behandling och någon inmatning eller bearbetning av upp- gifterna är således inte nödvändig. Innan utredningen övergår till att överväga olika möjliga alterna- tiv till de nuvarande reglerna kan det vara av intresse att undersöka i hur stor utsträckning de nuvarande beräkningsreglerna medför ett högre eller ett lägre återbetalningsbelopp jämfört med om beräk- ningen skulle ha grundats på aktuella förhållanden. För att kunna besvara denna fråga har RFV på uppdrag av gjort en jämförelse mellan bidrags- skyldiga föräldrars inkomster under , dvs. de in- komster som lagts till grund för återbetalningsskyldigheten , och de bidragsskyldigas faktiska in- komster för . I syfte att göra undersökningen så korrekt som möjligt omfattar den alla som var bidragsskyldiga båda åren, eller 175 575 bidragsskyldiga föräldrar. Det visar sig att för 104 042 bidragsskyldiga, eller , skulle återbetalningsskyldigheten inte ha påverkats alls eller med per barn och månad. I denna grupp återfinns till att börja med 32 509 bidragsskyldiga, , som inte hade haft någon inkomständring alls, och således inte heller skulle få någon ändring av återbetalningsbeloppets storlek. Vidare fanns 71 533 bidragsskyldiga som hade fått en inkomständring men där denna antingen inte alls påverkar återbetalningsbeloppet, eftersom de oavsett inkomständringen skall betala , eller så påverkar inkomständringen återbetalningsbeloppet med per barn och månad. Av de 71 533 bidragsskyldiga vars inkomst förändrats hade 24 737 fått en sänkt inkomst och 46 796 en höjd inkomst. För 18 756 bidragsskyldiga, av den totala gruppen, skulle inkomständringen ha lett till en ändring av återbetalnings- skyldigheten med mellan . Av dessa hade inkomsten minskat för 6 421 bidragsskyldiga medan 12 335 hade en högre inkomst. 13 176 bidragsskyldiga, , hade haft en inkomständring som skulle ha lett till att återbetalningsskyldigheten antingen hade Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet höjts eller sänkts med mellan . I denna grupp hade 4 627 en sänkt inkomst och 8 549 en höjd inkomst. Slutligen, för övriga 39 601 bidragsskyldiga, , var in- komstförändringen så stor att återbetalningsskyldigheten skulle ha ökat eller minskat med eller mer och barn. För 13 689 bidragsskyldiga i denna grupp hade inkomsten minskat medan den för 25 912 bidragsskyldiga hade ökat så att återbetal- ningsskyldigheten skulle ha höjts med eller mer. Man kan således konstatera att av de föräldrar som var återbetal- ningsskyldiga för underhållsstöd både och , så finns det 24 737 bidragsskyldiga, , för vilka inkomsten hade minskat mellan de två åren i så stor omfattning att ändringen skulle ha lett till en minskning av återbetalningsbeloppet med per barn och månad. Återstoden, 150 838 bidragsskyldiga, vilket motsvarar av samtliga i den undersökta gruppen, hade antingen i stort sett oförändrad inkomst eller så hade deras inkomst ökat. Det är således endast en mindre del av de bidrags- skyldiga vars inkomst försämras i någon större omfattning. De allra flesta bidragsskyldigas inkomst minskar däremot inte alls eller endast i liten omfattning (104 042) eller så får de en ökad inkomst (46 796). För denna grupp är det följaktligen ingen nackdel att återbetalningsskyldigheten beräknas enligt gällande regler, dvs. utifrån den inkomst de hade . En förändring av reglerna om inkomstberäkning så att denna skulle avse den aktuella inkomsten skulle alltså medföra att av de bidragsskyldiga skulle få betala ett lägre belopp än enligt dagens bestämmelser och skulle få ett högre återbetalningsbelopp fastställt. Resten, , skulle få betala ett i stort sett oförändrat belopp. Alternativ 1 – en renodlad bostadsbidragsmodell Bostadsbidrag lämnas efter ansökan. I ansökan skall lämnas uppgift om hushållets förväntade inkomster under det kalenderår ansökan avser. Uppgifterna lämnas skriftligen och på heder och samvete. Ett preliminärt bostadsbidrag räknas ut på grundval av uppgifterna i ansökan och detta utbetalas till sökanden. När sedan skattemyndig- hetens beslut om taxering föreligger bostadsbidraget betalats ut, görs en avstämning och ett slutligt bostadsbidrag räknas Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet ut utifrån den taxerade inkomsten. I de fall det slutliga bidraget är högre än det belopp som betalats ut preliminärt, kommer hushållet att få mellanskillnaden utbetald till sig och tvärtom gäller att om det preliminära bidraget är högre än det slutliga skall hushållet återbetala vad som erhållits för mycket. En renodlad bostadsbidragsmodell har ett antal nackdelar. En nackdel är förstås att den medför att samtliga bidragsskyldiga för- äldrar måste inkomma med uppgifter om vilken inkomst de förväntar sig att få under kalenderåret.