sou · GRB356d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Hur personalutvecklingsarbetet bedrivs inom beskrivs närmare i kapitel 10. Hur aktiv arbetsförmedlingen är att förmedla arbete till de anställda på har också betydelse för övergångsvolymen. AMV och har ett gemensamt ansvar för att få till stånd övergångar från till annat arbete. Skyddat arbete hos är dock det enda arbetsmarknadspolitiska program eller insats där den arbetssökande i samband med anvisning till pro- grammet/insatsen avaktualiseras från arbetsförmedlingen, dvs. den arbetssökande bedöms inte längre vara i behov av arbetsförmed- lingens tjänster och service. Enligt 37 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp skall dock länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Detta innebär att den anställde enligt förordningen skall stå till arbetsmarknadens förfo- gande. Då den anställde är registrerad som arbetssö- kande och tillgänglig i (arbetsförmedlingens system över de arbetssökande), har arbetsförmedlingen små eller inga möjligheter att regelbundet pröva denna möjlighet. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet enligt samverkansdokumentet mellan AMV och , anmäla anställda som är beredda till övergång till arbete på den reguljära arbetsmarknaden till arbetsförmedlingen. Denna hanter- ing kan dock inte likställas med den myndighetsuppgift som avses i 37 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. AMS kan, med nuvarande ordning, inte kontrollera i vilken utsträckning det finns andra anställda med arbetshandikapp inom än de som anmälts som skulle kunna övergå till annan anställning. AMS har uppenbarligen valt att anse att de som är anställda vid inte är i behov av arbetsförmedlingens service och tjänster. Utredningen anser att detta är ett felaktigt synsätt. Löneskillnaden mellan den ordinarie arbetsmarknaden och det skyddade arbetet måste utgöra en drivkraft för att övergångar skall komma till stånd. Enligt utgör lönenivån i i genomsnitt av motsvarande verksamhet i den privata sektorn. Skillnaderna är dock troligen stora över landet och mellan olika enheter. Omstruktureringen från industri- till tjänsteproduk- tion innebär också ett problem när det gäller övergångar inom bolaget, då lönenivåerna inom tjänsteproduktionen vanligen ligger lägre än inom industriproduktionen. Anställningstidens längd är ytterligare en faktor som påverkar övergångsvolymen. RRV:s undersökning visade att personer med lång anställningstid i mindre utsträckning är benägna att gå över till arbete på den reguljära arbetsmarknaden, vilket indikerar före- komsten av inlåsningseffekter. En annan inlåsningseffekt som arbetsledarna angav i RRV:s undersökning var att övergångarna till ett reguljärt arbete inte sker bland de mest produktiva anställda utan från mellanskiktet. Skälen som angavs var dels att både lönen och tryggheten är tillräckligt stor inom , dels att den mest produktiva personalen har relativt hög status inom i egenskap av nyckelpersoner eller gruppledare. En viss inlåsnings- effekt förekommer även när det gäller lön, genom den löneutveck- ling som sker internt inom . Ju längre anställningstid en anställd har, desto högre lön har troligen vederbörande. Egenskaperna hos individerna som är anställda på är också en faktor som har betydelse för övergångarnas storlek. Inte någon av de tidigare utredningarna har på ett mer djupgående sätt studerat individkarakteristika som förklaring till övergångar. Vissa egenskaper (t.ex. ålder, kön, etc.) är mätbara, medan andra (t.ex. motivation, intresse, osv.) inte låter sig mätas på samma sätt. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet bilaga 8 redovisas en studie av övergångar fördelat på ett antal olika bakgrundsvariabler, såsom ålder, kön, utbildningsbakgrund, etc. Resultaten av denna studie presenteras i avsnitt 11.2.7 nedan. 11.2.6Studie av några faktorers påverkan på övergångsvolymen Det saknas kunskap om vilken betydelse olika faktorer har för övergångsvolymen. Empiriska studier saknas, enligt vad utred- ningen erfarit, helt på detta område. Utredningen har därför låtit genomföra en studie av några faktorers inverkan på sannolikheten att lämna . Med hjälp av en s.k. probit-modell har olika faktorers betydelse för att lämna för en anställ- ning hos en annan arbetsgivare, med respektive utan lönebidrag, samt egen uppsägning studerats. Att just dessa avgångsorsaker valts beror på att de var de tre vanligaste avgångsorsakerna för dem som anställdes . Analysen omfattar samtliga personer med arbetshandikapp som anställdes vid –1998. De faktorer som studerats är arbetsmarknadsläget, personkarakteri- stika, arbetshandikapp samt län. Den faktor som, enligt den genomförda studien, förefaller ha störst inflytande för sannolikheten att få en anställning – med eller utan lönebidrag – är det lokala arbetsmarknadsläget. Detta gäller dock inte för avgångsorsaken egen uppsägning, där arbetshandi- kappet har störst betydelse. Vilka egenskaper en person har (t.ex. kön, ålder, utbildning, vilket yrke som söks etc.) samt vilket län en person är bosatt i bestämmer till lika stor del, men i mindre utsträckning än arbetsmarknadsläget, chansen att lämna för de studerade avgångsorsakerna. Skillnader mellan länen kan bero på en rad orsaker, exempelvis variationer i relativ medelstill- delning eller skillnader i efterfrågan på personer med arbetshandi- kapp. En annan förklaring till skillnader mellan länen är de tilläm- pade arbetsmetoderna för personalutveckling och rehabilitering inom . På grund av det låga utflödet från är de skattningar som andelarna är baserade på inte statistiskt säkerställda. Resultaten måste därför tolkas med stor försiktighet. Resultaten ger emellertid en antydan om vilka faktorer som har störst påverkan på utfallet. Att arbetsmarknadsläget spelar en stor roll för övergångsvolymen innebär inte att arbetsförmedlingen skall underlåta att genomföra Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet Tvärtom, bör dessa insatser i högre utsträckning än individualiseras och intensifieras. 11.2.7Analys av övergångar i förhållande till stock och övriga flöden har i stort sett uppnått övergångsmålet under samtliga år sedan målet infördes. För att kunna värdera detta måste dock övergångar ställas i relation till övriga flöden in och ut från samt kvarvarande anställda (stocken). Ett för ensidigt fokus på övergång till arbete riskerar att leda fel. I figur 11.2 nedan visas hur anställda med arbetshandikapp fördelade sig på stock samt flöden in och ut från . Av figuren framgår, utöver att flödena i förhållande till stocken är små, att utflödet till ålders- och förtidspension utgjorde en nästan lika stor del av utflödet som övergångar till reguljärt arbete. Stock och flöden in och ut från Stock ca 25 000 arbete ca 1 400 Övrigt utflöde ca 500 Ur samhällsekonomisk synvinkel är det inte heller ointressant vem som finns i flödet respektive kvar i stocken. Om en stor grupp av de anvisade dessutom blir kvar mycket länge i innebär detta förhållande stora samhällsekonomiska kostnader i förhållande Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet till om de flesta går över till ett arbete utanför efter en relativt kort anställningstid. I Samhall AB:s system saknas mer detaljerade uppgifter över de anställda. För att kunna analysera övergångarna mer i detalj har SCB på uppdrag av utredningen gjort en samkörning av data för de övergångar som gjordes med uppgifter i den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) avseende . Resultatet av denna samkörning redovisas i bilaga 8, där övergångar bl.a. jämförs med kvarvarande anställda samt ny- anställda för ett antal olika variabler, såsom ålder, kön, utbildnings- nivå, födelseland, etc. De slutsatser som kan dras av den redovisade statistiken i bilaga 8 är att övergångarna i huvudsak består av en, relativt stocken, stark grupp. I förhållande till sin andel bland de anställda var det fram- förallt män, yngre, gymnasieutbildade, personer födda i samt rörelsehindrade som inte kräver förflyttningshjälpmedel som var överrepresenterade bland övergångarna. Statistiken visar också att anställda med kortare anställningstider var kraftigt överrepre- senterade bland övergångarna jämfört med gruppens andel bland samtliga anställda. Även detta indikerar att det främst är en förhål- landevis stark grupp – med mindre behov av utvecklande och reha- biliterande insatser – som går över till ett arbete utanför . Utredningen har även låtit genomföra en studie av sannolikheten att lämna för olika avgångsorsaker, som presenteras i bilaga 8. Denna studie tyder på att det krävs större insatser och resurser för att få till stånd övergångar till reguljärt arbete . Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall analysera och synliggöra anledningarna till att övergångarna till arbete inte blir fler för de kvinnliga anställda och lämna förslag till hur dessa över- gångar kan öka. Staten ställer i avtalet med krav på att bolaget skall verka för att andelen kvinnor som lämnar bolaget skall öka för att uppgå till den genomsnittliga andelen anställda kvinnor i . Andelen anställda kvinnor med arbetshandikapp i som gått över till arbete på den reguljära arbetsmarknaden har under samtliga år sedan övergångsmålet infördes understigit Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet kvinnornas andel av de anställda (se tabell 11.3 nedan). Kvinnors andel av övergångarna har varierat mellan , medan andelen kvinnor bland de anställda med arbetshandikapp varit oför- ändrat, . Andel (%) kvinnor av övergångarna respektive av de anställda med arbetshandikapp –2002 Andel (%) Andel (%) Den undersökning som genomförde bland de anställda med arbetshandikapp visade att kvinnor var mindre motiverade än män att ta ett arbete utanför . har bedrivit flertalet projekt (t.ex. olika motivationshöjande och vägledande insatser, gruppaktiviteter etc.) för att öka övergångarna bland kvinnor. Andelen har trots detta varit relativt . I samband med årsredovisningen rappor- terade att man i den Mångfaldsplan som utarbetats tagit med en punkt avseende övergångar bland kvinnor. rapporterade även att motivationshöjande insatser samt utbildning och praktik ingår i personalutvecklingsprocessen. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet Förklaringar till kvinnors lägre övergångsandel Utredningen har, på motsvarande sätt som för samtliga övergångar, studerat könsuppdelad statistik för övergångar i förhållande till samliga anställda samt övriga flöden in och ut från . De skillnader mellan könen som framträder i denna studie är framför- allt skillnader när det gäller avgångsorsak, anställningstid och bransch. Mindre skillnader fanns även när det gäller födelseland och utbildningsnivå. Statistiken visar att kvinnor förtidspensioneras i betydligt större utsträckning än män och att kvinnor går över till ett arbete utanför efter en längre anställningstid än män. Är detta ett tecken på att de kvinnor som är anställda inom utgör en svagare grupp än män? Registerdata ger inget tydligt belägg för att det skulle förhålla sig på detta sätt. Statistiken visar vidare att inom arbetar kvinnor i nästan lika stor utsträckning som män inom industriverksamhet (59 resp. ). Män gick däremot över till arbeten inom industrin i större utsträckning än kvinnor (35 resp. ). Studerar man samtliga förvärvsarbetande på arbetsmarknaden är skillnaderna mellan könen betydligt större, av männen arbetar inom industrin jämfört av kvinnorna. Kvinnor övergår således inte till sådana arbeten på den reguljära arbetsmarknaden i samma utsträckning som deras andel inom indu- striverksamhet inom motiverar. Likartade skillnader mellan representation och resultat finns inom andra arbetsmarknadspoli- tiska program. Vidare kan utredningen konstatera att är en institution med lång manlig industritradition, där merparten av arbetstillfällena fortfarande finns inom industriverksamhet () och där merparten av arbetsledarna är män (). Andra tänkbara faktorer, som är svårare att mäta, är skillnader i t.ex. motivation och självförtroende. Enligt (SOU 1997:64) var kvinnor betydligt mer pessimistiska än män om sina möjligheter att klara ett jobb utanför . av kvinnorna och av männen svarade ja på frågan Tror du att du skulle klara ett arbete utanför ?. Resultatet från utredningens undersökning av de anställda visar att både kvin- nor och män har blivit mer positiva till sina möjligheter att klara ett jobb utanför , men att könsskillnaderna består. av kvinnorna trodde att de skulle kunna klara ett arbete utanför Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet , medan motsvarande andel bland männen var . frågade även de anställda om de skulle vilja ha ett arbete utanför . Svaren tyder på att männen var mer motiverade än kvinnorna att lämna , av männen mot av kvinnorna svarade jakande på denna fråga. Mot- svarande andelar i utredningens undersökning var . De anställdas motivation att lämna har alltså ökat. Skillnaden mellan könen kvarstår dock även här. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall bedöma i hur stor utsträckning rekryteringsmålet uppfyllts och även vara obe- hindrad att lämna förslag på hur det kan omformuleras. Enligt proposition 1991/92:91 har i uppdrag att ge arbete åt dem som har störst behov. målgrupp är personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Statsmakterna har slagit fast att skall vara en resurs för dem som har sämst förutsättningar på arbetsmarknaden genom att ställa krav på att av dem som rekryte- ras till skall tillhöra de prioriterade grupperna, dvs. intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt sjuka och flerhandikap- pade, enligt de definitioner som och Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) har enats om. De definitioner som gäller för de prioriterade grupperna är, enligt samverkansdokumentet mellan Arbets- marknadsverket och , följande: Psykiskt sjuka – Här avses sökande som på grund av långvarig och psykisk sjukdom inte har haft kontakt med arbets- livet eller som på grund av sin sjukdom varit borta från arbete . Utvecklingsstörda – Här avses sökande som fått sin grund- utbildning inom särskolan och/eller vistats på dagcenter och/eller varit föremål för utredning genom särskilda resurser vid arbetsförmedlingen. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet Personer med mer än en funktionsnedsättning – Här avses främst sökande med rörelsehinder som har ytterligare funktionshin- der, t.ex. tal- och kommunikationssvårigheter, men det kan också gälla andra kombinationer av funktionshinder som till- sammans medför svår funktionsnedsättning. För att få tillgång till de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp krävs att ett arbetshandikapp har konstaterats och att den arbetssökande försetts med en kod för arbetshandikapp i arbetsförmedlingens register. Kodning av arbetshandikapp kan även göras för att indikera ett behov av fördjupad service hos speci- ell handläggare eller arbetsförmedling. De prioriterade grupperna är inte direkt överensstämmande med respektive handikappkod, utan utgör en delmängd (eller har en vidare definition) av den aktuella koden. Endast de med svårare psykisk sjukdom respektive svårare funktionsnedsättning är prio- riterade till . Definitionen av utvecklingsstörda är däremot vidare än det koden för intellektuellt arbetshandikapp anger. Rele- vant handikappkod är alltså i dagens system ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för att bedöma om en arbetssökande tillhör en prioriterad grupp eller inte. Handikappkodningen och de problem som är förknippade med den behandlas närmare i avsnitt 10.5.2. Mål för rekrytering från prioriterade grupper har funnits , då AMS och träffade en överenskommelse om att av rekryteringen till skulle ske bland sökande med utvecklingsstörning, psykiskt arbetshandikapp eller svåra funktionsnedsättningar, främst flerhandikapp. fanns inget mål för prioriterad rekrytering. Från och med budget- /92 preciserade AMS och definitionerna av de olika grupperna, då det visat sig att tillämpningen av den tidigare definitionen blivit alltför skiftande i olika delar av landet. I sam- band med stramare och mer preciserade definitioner enades AMS och om att av de nyrekryterade till skall avse dessa grupper. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet , i samband med ombildandet av till aktie- bolag, ställer ägaren – staten – krav på att av rekryteringen skall ske från de tre prioriterade grupperna. Prioriterad rekrytering har fram till och med enbart beräknats på de tillsvidareanställda med arbetshandikapp. ingick alltså inte visstidsanställda med arbetshandikapp i de redovisade uppgifterna över antalet nyrekryteringar från priorite- rade grupper. Uppgiften i tabell 11.4 nedan avser dock endast tillsvidareanställda. 11.3.3Samhall AB:s resultat i förhållande till rekryteringsmålet har ägaren – staten – införde rekryte- ringskravet 1992 klarat målet om minst 40 procents rekrytering från de prioriterade grupperna (se tabell 11.4 nedan). utgjorde de prioriterade grupperna av de nyanställda och var andelen . Kvaliteten i uppgifterna som detta baseras på kan dock ifrågasättas. Dåvarande Datainspektionen gav inte tillstånd till att registrera arbetshandikapp i sina system. Uppgifter om prioriterade grupper rapporteras därför in manuellt från respektive enhet i klumpsummor. Det finns därmed inga möjligheter att följa upp uppgifterna på individnivå. Uppgif- terna på individnivå finns endast dokumenterade i personalakterna ute på respektive enhet. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet SOU 2003:56 Mål och resultat för rekrytering 1992–2002 Andel (%) från Utredningen vill i detta sammanhang uppmärksamma att det före- ligger ett systemfel när ansvarar för målet för rekryte- ring, medan det endast är AMV som kan påverka målet, genom anvisningsrätten till insatsen skyddat arbete hos . Mål och möjligheter att påverka mål måste följas åt. RRV angav i sin granskningsrapport – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) att för de flesta handläggare vid arbetsförmedlingen var de prioriterade grupperna psykiskt sjuka och förståndshandi- kappade liktydigt med dåvarande kod 6 och 7 bland de sökande till . För flerhandikappade menade de flesta handläggare att de definierade flerhandikapp efter antalet funktionshinder. Endast ett fåtal handläggare ansåg att det var graden av kombinerat arbetshan- dikapp som skulle vara avgörande. Enligt RRV stämde dessutom handikappkoderna inte överens med det verkliga arbetshandikappet för de anställda vid . Drygt tre fjärdedelar av de med koden intellektuellt arbetshandikapp bedömdes av arbetsledarna inte ha detta arbetshandikapp. Även för de med psykiskt arbets- handikapp fanns avvikelser. Två tredjedelar hade inte ett arbetshan- dikapp som överensstämde med koden. Måluppfyllelsen av rekryteringsmålet går, enligt utredningens uppfattning, inte att mäta, följa upp och kontrollera på ett för äga- ren – staten – tillfredsställande sätt. Det är, mot bakgrund av den bristfälliga mätmetoden, svårt att uttala sig om måluppfyllelsen vad Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet gäller rekryteringen och därav följer att det är svårt för ägaren – staten – att värdera bolagets insatser i detta avseende. 11.4Utredningens överväganden och förslag I det nya systemet för allmänt skyddat arbete som utredningen föreslår kommer att styra och finansiera verksamheten. Det är därför rimligt att kraven rörande sysselsätt- ning, övergångar och rekryteringen av prioriterade grupper fram- över riktas mot . Utredningen föreslår att nuvarande mål och krav för sysselsätt- ning, övergångar och rekrytering, som riktas mot , i samband med införandet av allmänt skyddat arbete istället riktas mot . Arbetstimmar för personer som är undersysselsatta ingår i den upparbetade timvolymen som redovisar till regeringen. Att vara undersysselsatt kan inte sägas vara förenligt med det över- gripande målet att ge meningsfullt och utvecklande arbete. Utred- ningen anser därför att regeringen i nuvarande system bör överväga att fastställa ett sysselsättningsmål som är netto (exklusive under- sysselsättning), dvs. endast avse produktiv och utvecklande arbets- tid. Nuvarande styrning av omfattningen av Samhall AB:s verksam- het är inte ändamålsenlig. Staten styr omfattningen genom att ange det minsta antalet arbetstimmar som skall produceras. Staten kan dock inte vara säker på att man för de ekonomiska resurser man ställt till förfogande får den timvolym som avtalats. Timvolymen har bara nåtts eller överträffats . Nuvarande finansieringsmodell är ett alltför trubbigt instrument för att styra omfattningen. Att sysselsättningsmålet sänkts tyder vidare på att statsmakterna snarare anpas- sat målet efter resultatet – eller efter den volym som i realiteten anser sig klara av – än utgått från behovet av skyddat arbete som finns bland personer med arbetshandikapp. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet För att kunna värdera övergångsmålet måste övergångar ställas i relation till övriga flöden in och ut från samt kvarvarande anställda (stocken). Utflödet till ålders- och förtidspension utgjorde en nästan lika stor del av utflödet som övergångar till reguljärt arbete. Nuvarande övergångsmål är inte ändamålsenligt i och med att det inte i tillräcklig utsträckning fokuserar på utveck- ling. Utredningen anser dessutom att målet är synnerligen lågt satt. Att övergångarna, i förhållande till stocken, sker efter en relativt kort anställningstid tyder på att det finns betydande inlåsningsef- fekter på . Motivationen och incitamenten att lämna minskar med anställningstidens längd. Att behöva lämna en fast och trygg tillvaro är svårare för dem som varit anställda länge inom . Personer som varit anställda inom får dessutom en viss löneutveckling, vilket gör att de ekonomiska incitamenten att lämna är små (om denna lön ligger över den lön som betalas på den lokala arbetsmarkna- den). Erfarenheterna från motsvarighet i , , bekräftar denna bild. Enligt utredningens uppfattning föreligger ett systemfel när per- soner som anvisas till insatsen skyddat arbete hos avregi- streras som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Utredningen anser att den arbetssökande i nuvarande system bör kvarstå som inskriven vid arbetsförmedlingen efter anvisning till skyddat arbete hos . Huvudförklaringen till kvinnornas låga andel bland övergångarna är, enligt utredningens samlade bedömning, de traditionella köns- rollsmönster som finns på arbetsmarknaden. Merparten av Samhall AB:s verksamhet bedrivs inom den traditionellt manliga industri- sektorn. arbetar kvinnor i nästan lika stor utsträckning som män inom industriverksamhet. Bland samtliga förvärvsarbetande på arbetsmarknaden utgör dock kvinnor en betydligt lägre andel inom tillverkningsindustrin än män. Kvinnor övergår inte till arbeten inom traditionellt manliga branscher på den reguljära arbetsmarknaden i samma utsträckning som deras andel inom dessa branscher inom motiverar. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet har genom förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ett ansvar för att mot- verka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet. har /94 anvisats medel för projektverksamhet i syfte att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden samt för utbildning av personal i jämställdhet. Resultaten av dessa s.k. brytprojekt har dock varit relativt begränsade. () genomförde 1997 en översyn av de arbetsmarknadspolitiska programmen ur ett jämställdhetsperspek- tiv.2 RRV konstaterade i sin rapport att de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas medverkan till att bryta könsuppdelningen på arbets- marknaden förefaller vara begränsad. RRV konstaterade vidare att möjligheter att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden är begränsade.