sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredaren ska överväga för- och nackdelar med att bevilja löne- bidrag för anställda som under sin anställning på grund av skada eller sjukdom har förlorat stora delar av sin arbetsförmåga. Ut- redaren ska också föreslå vilka villkor som bör gälla för att löne- bidrag ska kunna lämnas i sådana fall. Utgångspunkten ska vara att arbetsgivarens ansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliter- ingen för anställda inte får urholkas. har givit regeringen i uppdrag att överväga om det finns situationer där det kan vara befogat med lönebidrag även i ett be- stående anställningsförhållande.118 Regeringen har därefter överlämnat uppdraget till denna utredning.119 Vad säger regelverket? Lönebidrag får lämnas om det bedöms att en person med nedsatt arbetsförmåga inte kan få eller behålla ett arbete, om inte stödet lämnas och personens behov inte kan tillgodoses genom andra in- satser än lönebidrag eller skyddat arbete. Bidraget får lämnas vid nyanställning eller när en anställd återgår till arbetet efter att ha haft hel tidsbegränsad sjukersättning eller hel aktivitetsersättning enligt lagen om allmän försäkring.120 Lönebidrag får, enligt förord- ningen, även lämnas när en arbetstagare som tidigare haft en an- ställning med lönebidrag får sin arbetsförmåga försämrad från det att lönebidrag senast lämnades och det finns behov av att lönebidrag på nytt lämnas. Lönebidrag får lämnas även för en arbetstagare som övergår från skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare till en annan anställning hos arbetsgivaren. konstaterade i ett betänkande att lönebidrag är en lönesubvention som kommit till för att stödja nyanställning av personer med arbetshandikapp. 1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83. 120Lagen (1962:381) om allmän försäkring. 12126 §, Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga ansåg trots det att man bör överväga om det finns situationer när det kan vara befogat att bevilja lönebidrag även under en pågående anställning. Utskottet understryker att en sådan möjlig- het inte får innebära att arbetsgivarens allmänna ansvar för arbets- tagarens rehabilitering minskar.122 Arbetsgivaren har, enligt lagen om allmän försäkring, ansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen av sina anställda och ska även se till att åtgärder vidtas. Arbetsgivaren ska stå för den del av finansieringen som gäller insatser inom eller i anslutning till den egna verksamheten. Arbetsprövning, arbetsträning, utbildning och omplacering är exempel på sådana insatser. Enligt arbetsmiljölagen123 ska arbetsgivaren i sin verksamhet ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar att utföra arbetsuppgiften. Det kan göras t.ex. genom anpassning av arbets- förhållandena, anskaffning av arbetshjälpmedel, förändring av arbetsorganisationen eller förändring av arbetstiderna. Arbets- givaren ska också se till att det finns en lämplig arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Anställningsskyddslagen anger att uppsägning av en anställd ska vara sakligt grundad. Av förarbetena till anställningsskyddslagen124 och Arbetsdomstolens praxis framgår att nedsatt arbetsförmåga till följd av funktionsnedsättning eller sjukdom i princip inte godtas som saklig grund för uppsägning. Om det emellertid rör sig om en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren kan förväntas utföra arbete av någon be- tydelse, kan dock en uppsägning anses vara sakligt grundad. I framför allt mindre företag med begränsade omplaceringsmöj- ligheter kan det av olika skäl uppstå svårigheter för arbetsgivaren att finna en lösning för en anställd som förlorat stora delar av sin arbetsförmåga. 1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83. 123Arbetsmiljölagen (1977:1160). 1981/82:71. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga En möjlighet att bevilja lönebidrag under pågående anställning fanns under ett begränsat antal år , – . Åtgärden var tillfällig i avvaktan på att arbets- marknadsläget skulle förbättras. Den gällde i vissa begränsade fall för anställda med arbetshandikapp som riskerade att förlora anställningen och i samband med det bli långvarigt arbetslösa vid personalminskningar eller omstruktureringar av verksamheten. Lönebidrag kunde enligt bestämmelserna för den tillfälliga åtgärden omfatta högst 500 personer . omfattades i genomsnitt 225 personer av denna åtgärd till en kostnad av 30,2 miljoner kronor.125 och har beröringspunkter med Galaxen Galaxen är en särskild verksamhet inom byggbranschen som i vissa delar har beröringspunkter med diskussionen om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda. Verksamheten bygger på att branschens parter har tagit ett särskilt ansvar för att byggnads- arbetare som fått ett arbetshandikapp ska rehabiliteras genom arbete. Det betyder att personer med arbetshandikapp som är arbetslösa eller riskerar att bli arbetslösa och som har dokumente- rad anknytning till bygg-, anläggnings, väg- och bygghantverks- sektorerna ges möjlighet till rehabilitering genom arbete via en an- ställning med lönebidrag i ett regionalt Galaxenbolag.126 Galaxen har verksamhet i hela landet och i samtliga län finns en länsgrupp för anpassningsfrågor inom byggnadsverksamheten – LAB. I LAB ingår parterna på den lokala byggarbetsmarknaden och /arbetsförmedlingen. Representanter för före- tagshälsovården och kan adjungeras. i respektive län följer galaxenverksamheten avseende planering, dimensionering, resurstilldelning och resultat. 126Föregångare till dagens galaxenverksamhet är en försöksverksamhet Strukturstöd till byggbranschen som statsmakterna reglerade i en särskild förordning. I försöksverksamhe- ten som pågick samverkade branschens parter och arbetsförmedling- arna i utvecklingen av samverkansformerna. lämnas statsbidrag enligt regler-na i den förordning som styr lönebidrag. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Vilka resultat uppnås? De som lämnar verksamheten för en heltidsanställning utan löne- bidrag har i medeltal varit anställda i Galaxen i drygt tre år.127 var 1 483 personer anställda i Galaxen. Totalt 404 personer lämnade verksamheten 2002. Av dessa gick 90 personer till ordinarie, osubventionerad anställning i branschen och 10 personer till en ordinarie, osubventionerad anställning utanför byggbranschen. Övriga som lämnade Galaxen påbörjade utbildning, blev långtidssjukskrivna, eller fick ålderspension, sjukpension och sjuk- bidrag, m.m. Drygt 100 personer lämnade Galaxen i brist på an- passat arbete.128 Arbetsgivare med erfarenhet av att en anställd fått nedsatt arbets- förmåga () genom- förde , på regeringens uppdrag, en undersökning om arbets- givares erfarenheter att anställa personer med nedsatt arbetsför- måga. Även arbetsgivare med erfarenhet av att en redan anställd fått nedsatt arbetsförmåga ingick i undersökningen. Enligt undersökningen hade, , av arbetsgivarna erfarenhet av en situation då en arbetstagare, genom sjukdom eller olycka, drabbats av ett funk- tionshinder som medfört arbetshandikapp. Nära hälften av dessa arbetsgivare vill: se en förändring av den politik som berör detta område. För- ändringarna som önskas är i första hand ökade möjligheter till olika former av ekonomiskt stöd, och då helst i form av lönebidrag och bidrag till anpassning av arbetsplatsen. Arbetsgivarna efterfrågar även förändringar i samarbetet med olika myndigheter, t.ex. kortare hand- läggningstider. Denna grupp av arbetsgivare efterfrågar även mer in- formation. Det gäller i första hand vilka rättigheter de har till statliga stöd, men även vilka skyldigheter de har mot den anställde i den uppkomna situationen.129 128Statistik från Galaxen, 2003. 129IFAU, Funktionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga – ett arbets- givarperspektiv, , , Forskningsrapport 2001:5. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Enligt undersökningen är de åtgärder som en arbetsgivare vidtar när en anställd får nedsatt arbetsförmåga främst anpassningar av arbetstiden och anpassningar eller förändringar av arbetsupp- gifterna. Men arbetsgivarna säger även att det är svårt att omplacera och hitta andra möjliga arbetsuppgifter till den anställde. Av de arbetsgivare som ingick i denna del av undersökningen hade ca en fjärdedel fått någon form av ekonomiskt stöd från staten, t.ex. ekonomiskt stöd till arbetshjälpmedel eller lönebidrag. Medarbetare vid – om för- och nackdelar För utredningens överväganden om bl.a. för- och nackdelar med ett eventuellt lönebidrag för redan anställda har tre seminarier med medarbetare vid genomförts. Medarbetarer i har diskuterat frågor om: Vilka för- respektive nackdelar ett eventuellt lönebidrag till redan anställda skulle kunna innebära, Hur stort behovet bedöms vara, Vid vilka situationer ett lönebidrag för redan anställda skulle behövas, Vilka avgränsningsproblem gentemot andra politikom- råden/regelverk och andra aktörer som skulle kunna uppstå, Vilka villkor som skulle gälla för ett sådant bidrag. Vad anser då medarbetarna vid AMV om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda? Här nedan redovisas resultatet av diskussio- nerna. vilka för- respektive nackdelar skulle ett eventuellt lönebidrag till redan anställda innebära? I tabell 3.7.1 presenteras en sammanställning av de för- och nack- delar med lönebidrag för redan anställda som diskuterats vid semi- narierna. SOU 2003:95 Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Tabell 3.7.1 För- och nackdelar med lönebidrag för redan anställda den anställde är kvar på arbetsgivaren kan utnyttja systemet arbetsplatsen, slipper sluta och för att få bidrag, börja om igen på en annan arbets- svårigheter om Af har brist på plats för att få lönebidrag, samma arbetskamrater och sociala risk för särskilt lönestat i t.ex. kom- lättare att få anpassad arbetstid risk för sämre löneutveckling, risk för sämre utveckling av arbets- trygghetsfaktor för andra anställda, förhindrar arbetslöshet och utslag- ett uppdämt behov kan bli följden, ning från arbetsmarknaden, ekonomiskt kännbart för samhället, trygghet för den anställde att 4-årsgränsen kan vara svår att arbetsgivaren fortsätter att ta an- tillämpa på en redan anställd, stoppar inflödet, när man att Af kan marknadsföra ny- marknadsför nya kanske arbets- anställningar vid förhandling av givaren vill titta på de redan an- redan anställda arbetsgivaren kan se det positiva med att ha en an- ställd med funktionshinder och ev. höga krav på utredning innan an- anställa fler personer med arbets- ställda kan få lönebidrag, svårt för en enskild handläggare att hinna skapar löneutrymme för att ny- med hela utredningen, anställa ytterligare en person med kan utnyttjas på ett felaktigt sätt, det är kanske inte lämpligt för indi- bra rent samhällsekonomiskt att viden att återgå till samma arbets- arbeta istället för att finnas i en åt- gärd utanför arbetslivet, efterfrågan på eller behovet av åt- skapar mjukare arbetsklimat, gärden blir större än tillgången, förståelse för olikheter individer att arbetsgivaren fjärmar sig från rörlighet på arbetsmarknaden, får inte ta över arbetsgivaransvaret, i stället för arbetslöshet, kommer inte till arbetsförmed- risk för att arbetsgivarens man kan behålla jobbet efter skada, allvarlig sjukdom, etc. minska antalet sjukskrivningar, minska antalet förtidspensionärer. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga hur stort bedöms behovet vara? Rent generellt är det svårt att bedöma behovet av en möjlighet att bevilja lönebidrag under pågående anställning. De försök till upp- skattningar som ändå gjordes var allt ifrån att behovet inte är så väldigt stort och vi får inte många förfrågningar till att det finns ett mycket stort uppdämt behov av en sådan åtgärd. Behovet bedömdes också kunna öka om möjligheten införs. Några av de som bedömer att behovet sannolikt är mycket stort relaterar detta till de stora sjukskrivnings- och ohälsotalen. vid vilka situationer skulle ett eventuellt lönebidrag för redan an- ställda behövas? Lönebidrag behövs när och arbetsgivaren har vidtagit alla åtgärder inom sina respektive ansvarsområden och alla möjligheter till omplacering har prövats. Det ska finnas ett ut- låtande från facket att den anställde står inför risken att bli uppsagd på grund av arbetshandikappet. Syftet ska vara att motverka att in- dividen sägs upp från sin anställning. vilka avgränsningsproblem gentemot andra politikområ- den/regelverk och andra aktörer skulle kunna uppstå? Att det kan uppstå avgränsningsproblem gentemot andra politik- områden och regelverk var de flesta överens om. Man menade att reglerna behöver bli tydligare beträffande vad som är arbetsgivarens ansvar och vad som är ansvar i dessa frågor. Det händer att läkare och bedömer individens arbetsförmåga på ett annat sätt än Arbetsför- medlingen och relaterar till en arbetsmarknad som, enligt flera medarbetare, inte är realistisk eller som inte ens finns. Frågan är vid vilken situation eller tidpunkt Arbetsförmedlingen ska ta över. Även rättviseaspekten lyftes fram – på vilka grunder ska ett företag få bifall till en sådan åtgärd och ett annat avslag? Ska det finnas olika regelverk för stora respektive små företag? Vilka eventuella undanträngningseffekter kan ett lönebidrag för redan anställda riskera ge upphov till? Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Flera ansåg också att det är viktigt med tätare samverkan mellan Arbetsförmedlingen och övriga aktörer för att vars och ens ansvarsområde ska bli tydligare. och vilka villkor skulle gälla? Villkoret för att bevilja ett lönebidrag för redan anställda är, enligt medarbetarna, att individen är färdigutredd. Arbetsgivaren ska ha tömt ut alla andra möjligheter och kunna erbjuda individen ett sär- skilt anpassat arbete. Det är mycket viktigt att kontrollera att arbetsgivaren har gjort det som ligger inom ramen för arbets- givarens eget ansvar. Några ansåg att det bör genomföras en opar- tisk rehabiliteringsutredning. Hos större arbetsgivare ska den an- ställde först ha prövat flera olika arbetsuppgifter. Några menade att bidraget, liksom för lönebidrag rent generellt, ska lämnas i relation till funktionshindret och arbetsuppgifterna. Men vissa tyckte att villkoret för att bevilja lönebidrag för redan anställda bör vara att arbetsgivaren nyanställer en annan person som är arbetslös. Flera talade för att det bör finnas krav på någon form av motprestation om lönebidrag ska lämnas för en redan an- ställd. Det framfördes även att det bör finnas ett tak för insatsen – både antalsmässigt och procentuellt. Åtagandet ska vara tidsbegränsat och genomföras i samverkan med arbetsgivaren, företagshälso- vården, fackliga organisationer, m.fl. Det ansågs viktigt med noga dokumenterade överenskommelser om tid, procentsatser m.m. men även att det är viktigt att priori- tera. Det är angeläget att i första hand använda en sådan insats för de individer som har en realistisk chans att komma tillbaka i arbete. Anpassningsgrupper – igen! Vid diskussionerna om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda har även de gamla anpassningsgrupperna kommit på tal. Flera har föreslagit att en modern form av anpassningsgrupper skulle kunna fungera som värdefulla forum för bedömningar och diskus- sioner om ett eventuellt lönebidrag under pågående anställning. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Vad är anpassningsgrupper? Arbetet med att förbättra arbetsförhållandena för personer med särskilda svårigheter på arbetsmarknaden har bedrivits på olika sätt . Det som ofta förenat de olika insatserna är för- söken att hitta former för samverkan mellan de inblandade par- terna. Exempel på samverkan för anpassning av arbetsplatser och arbetsuppgifter, är den inrättade arbetsrehabiliterings- gruppen (ARG-gruppen) vid . ARG-gruppen bestod av representanter för arbetsförmedlingen, samt företagets personalavdelning och företagsläkare.130 Redan tidigare hade särskilda partssammansatta grupper föreslagits för att bl.a. bevaka den äldre arbetskraftens problem.131 Med stöd av sysselsättningslag132 började s.k. anpassningsgrupper byggas upp. Länsarbetsnämnderna medverkade till att sådana grupper bildades vid arbetsplatser med fler än 50 anställda. I anpassningsgrupperna skulle den lokala arbetsförmedlingen samråda med arbetsgivaren och berörda fackliga organisationer för att öka anställningsmöjligheterna för äldre och för personer med arbetshinder. skulle också branschvisa eller ortsvisa anpass- ningsgrupper byggas upp för företag med färre än 50 anställda. I ett cirkulärmeddelande från exemp- lifierades följande arbetsuppgifter för anpassningsgrupperna: opinionsbildning och attitydpåverkan på arbetsplatsen, information till chefer och personalanställare om arbets- marknadspolitiska hjälpmedel, arbetskraftsutbud, m.m., information till anställda om behov av omplaceringar för att behålla arbetskraft och kunna nyanställa personer med arbets- hinder, ge förslag till åtgärder för att underlätta intern omplacering, genomgång och kartläggning av arbetsplatsen för att klarlägga vilka arbetsuppgifter som kan utföras av äldre och personer med arbetshinder, klarlägga vilka förändringar som kan behöva göras på arbetsplansten, 130Trygghet i anställningen, SOU 1973:7. 131Arbetsmarknadspolitik, SOU 1965:9. 132Lagen (1971:202) om vissa åtgärder för att främja sysselsättning av äldre arbetstagare på den öppna arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga undersöka i vilken omfattning arbetsmarknadspolitiska hjälp- medel kan utnyttjas för nyanställning, bevakning av lediga arbetstillfällen som är lämpade för äldre och arbetshandikappade vid omplaceringar, m.m. Regeringen föreslog 1973133 att sysselsättningslag skulle ersättas av den s.k. främjandelagen134. Därigenom fick anpassnings- grupperna ett nytt lagstöd, även om det varken i denna lag eller sysselsättningslag framgår att anpassningsgrupper ska in- rättas. började anpassningsgrupperna kritiseras för att de ägnade sig mer åt arbetsplatsernas interna problem istället för ny- anställningar. skrev att anpassnings- grupperna i liten eller ingen utsträckning sysslar med frågor som rör inplacering.135 Vidare konstaterades att en stor del av grupperna inte genomförde några sammanträden. Från arbetsförmedlarnas sida framfördes synpunkter på att de i anpassningsgrupperna ofta stod ensamma i en konflikt med arbets- givarna och de fackliga organisationerna när det gällde nyanställ- ningar. Vid utredningens kontakter med medarbetare har också framkommit att arbetet med anpassnings- grupperna var tidskrävande. Anpassningsgrupperna kom även att bli en väg ut från arbets- platsen för en del anställda med nedsatt arbetsförmåga. Istället för fortsatt anställning erbjöds personerna att sluta för att få del av olika arbetsmarknadspolitiska insatser.136 började avvecklingen av anpassnings- grupperna. Enligt förslag från skulle delar av anpassningsgruppernas uppgifter övertas av arbetsplatsernas skyddskommittéer.137 Grundtanken i förslag var att åtgärder för redan anställda är ett ansvar för parterna medan arbetsförmed- lingarna renodlat skulle ägna sig åt frågor som rör nyanställningar. 133Proposition (1973:129) med förslag om anställningsskydd, m.m. 134Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. 135Arbete åt handikappade, SOU 1978:14. På Lönearbetes bakgård. Arbetslivscentrum, 1987. 137Arbetsanpassning, Ds A 1984:2. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga och förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering och har på upp- drag av regeringen lämnat två förslag till en effektivare arbetslivsin- riktad rehabilitering som bl.a. gäller möjlighet för anställda att ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser.138 Det ena förslaget gäller personer som har en anställning och som pga. nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom inte kan omplace- ras till andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren. De båda myndigheterna anser att 8 § i förordningen om arbets- marknadspolitiska program139 kan förtydligas så att personer som efter sjukdom inte kan omplaceras eller där arbetsplatsen inte kunnat anpassas med hänsyn till nedsatt arbetsförmåga bör anses tillhöra en grupp som riskerar att bli arbetslösa. Därmed skulle de kunna anvisas till arbetsmarknadspolitiska program. Det andra förslaget gäller lönebidrag för funktionshindrade som har en anställning. och Arbetsmarknads- styrelsen menar att stöd behöver riktas till personer som har en an- ställning men inte kan återgå till tidigare arbetsuppgifter och för vilka nya eller anpassade arbetsuppgifter behöver skapas för att möjliggöra återgång i arbete även hos samma arbetsgivare. Möjlig- heten skulle, enligt förslaget, gälla personer som varit samman- hängande sjukskrivna . Lönebidrag skulle, enligt förslaget, lämnas utifrån nu gällande regler för lönebidrag även för funktionshindrade med anställning. För att kunna genomföra detta krävs en regeländring i förord- ningen om särskilda insatser för arbetshandikappade140 med tillägg om målgrupp och anställningsform. I uppdraget aktualiserades även de nya krav på samverkan som myndigheterna ställs inför när ansvarsfördelningen för att nå en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering förändras. Förslag till utformning av sådan samverkan – på central, regional och lokal nivå – redovisades i uppdraget. Bland annat föreslogs genomförandet av en strukturerad process med regelbundna beredningsmöten där arbetsförmedlingen och gemensamt diskuterar vilka personer som ska erbjudas åtgärder.141 138Arbetsanpassning, Ds A 1984:2. 139Förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. 140Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. 141RFV:s och AMS förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering, Uppdrag enligt regeringsbeslut lll 6 , N2003/459/A, Dnr AMS 03-1034-30. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Temporär form av anställningsstöd Många långtidssjukskrivna har ett arbete de inte kan gå tillbaka till. För att underlätta för dessa personer att komma tillbaka i reguljär sysselsättning föreslog regeringen att en temporär form av anställningsstöd ska inrättas. Detta stöd innebär en tidsbe- gränsad subvention av lönen för långtidssjukskrivna som får an- ställnings hos en annan arbetsgivare. Stödet gäller för långtidssjuk- skrivna personer vars rehabiliteringsansvar har förts över till För- säkringskassan. Stödet beräknas omfatta i genomsnitt 3 000 per- soner.142 Utredaren ska granska och bedöma effekterna av de särskilda regler som gäller för allmännyttan, vilket innebär att undersöka om särskilda ansökningar föreligger och är relevanta som underlag för beslut samt om arbetsgivaren lever upp till de krav som är en förutsättning för undantaget. Utredaren ska också föreslå sådana ersättningar och villkor för allmännyttiga organisationer så att de även fortsättningsvis kan erbjuda meningsfulla arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp. Särskilda regler för allmännyttiga organisationer Grundregeln är att lönebidragets storlek fastställs med hänsyn till graden av nedsättning i arbetsförmågan hos arbetstagaren till högst av arbetsgivarens bidragsgrundande lönekostnad. Till allmännyttiga organisationer finns det emellertid möjligheter att lämna högre bidrag. Lönebidrag för den som är anställd hos en all- männyttig organisation får lämnas med högst . Den del av bidraget som överstiger får beviljas om: 2002/03:100. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga organisationen lämnat en särskild ansökan om dispens samt anger och styrker att den är en allmännyttig organisation i en- lighet med den fastställda definitionen, och