sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt MUST:s uppfattning är det inte heller lämpligt att mer i detalj ange kraven på underrättelser från FRA. Med detaljerade krav finns det enligt MUST risk för att FRA enbart koncentrerar sig på den enskilda uppgiften och inte ägnar sig åt en mer övergripande eller allmän insamling av information av underrättelsekaraktär. Utöver de signalspaningsuppdrag som FRA får på årsbasis genom INRIUS ges FRA uppdrag i samband med formaliserade veckovisa möten med företrädare för . Därvid lämnas bl.a. uppdrag och information om aktuella underrättelsebehov av mer kortsiktig natur. En precisering av uppdragen sker också fortlöpande på handläggarnivå. Den övergripande inriktningen av verksamheten MUST uppfattar generellt sett att FRA:s förmåga är stor när det gäller att tillgodose de krav som ställs på FRA från Försvarsmaktens sida och som huvudsakligen tar sikte på att bidra till militär förvarning och att följa upp militär verksamhet. FRA:s signalspaning utgör en av de viktigaste källorna för MUST:s militära bearbetning. MUST har inte gjort någon särskild utvärdering av FRA:s verksamhet. MUST har konstaterat att behovet av FRA:s tjänster har ökat från andra uppdragsgivare. En prioritering av vilken myndighets uppdrag som i första hand skall tillgodoses sker inte i samverkan utan görs av FRA ensamt. Enligt MUST:s uppfattning borde prioriteringen ske i samråd med uppdragsgivarna och ytterst i samråd med SUND.< sker en nära och formaliserad samverkan mellan FOI, , , och samt FRA i fråga om underrättelser som rör spridning av massförstörelsevapen, s.k. proliferation. Samarbetet sker på särskilt uppdrag och inom ramen för en arbetsgrupp. Gruppen styr FRA:s inhämtning mot vissa angivna länder. FRA lämnar en eller två rapporter till gruppen med resultat av signalspaningsinformation. FRA:s insatser när det gäller proliferation betraktas av samtliga de myndigheter som ingår i gruppen som mycket goda. Utöver samarbetet inom ramen för proliferation och inom ramen för ett visst tekniskt samarbete ger FOI inte några signalspaningsuppdrag åt FRA. Enligt uppgift är en orsak till detta att man från FOI:s sida inte känner till vilka möjligheter som FRA har att lösa olika tänkbara uppgifter beroende på att FRA omgärdar sin verksamhet med stark sekretess. Sekretessen kring signalspaningsverksamheten utgör också ett hinder för FOI att använda FRA:s underrättelsematerial i FOI:s forskningsarbete. FMV:s uppdrag åt FRA lämnas genom årliga framställningar om underrättelsebehov som anges i INRIUS. Den övergripande inriktningen av verksamheten uppdragen har inte förändrats i någon större utsträckning . Vid sidan av vad som för FMV:s del anges i INRIUS sker en precisering och komplettering av uppdragen under hand. Det görs vid samråd mellan FMV och FRA i samband med särskilda samverkansmöten, i särskilda projektgrupper och vid informella kontakter på hand- läggarnivå kring sakfrågor eller detaljer i underrättelsefrågor. FMV:s uppdrag åt och samarbete med FRA har pågått . Uppdragen är begränsade till teknisk signalspaning, s.k. FRA:s förmåga att leva upp till FMV:s underrättelsekrav har bedömts som mycket god. En nedprioritering av FMV:s uppdrag har dock skett från FRA:s sida i samband med att FRA har omorganiserats. Utöver de allmänna utgångspunkter för verksamheten som statsmakterna ger genom bl.a. försvarsbeslut, lagstiftning och försvarspropositioner sker en inriktning av FRA från regeringens och sida genom förordning, regleringsbrev och särskilda beslut. Regeringens (Försvars- och Utrikesdepartementen) behov av signalspanings- underrättelser har sammanställts i ett särskilt dokument. Härutöver ges FRA särskilda uppdrag dels i samband med gruppvisa möten mellan företrädare för Försvars- och Utrikesdepartementen och FRA, dels löpande under hand på handläggarnivå. Den inriktning av FRA som ges i sistnämnda sammanhang uppfattas från ansvariga tjänstemän ge mycket gott resultat. Denna metod för ett nära och lyhört samarbete anses fungera mycket väl. uppdrag åt FRA framgår delvis av ett skriftligt avtal med FRA om att bedriva viss angiven signalspanings- verksamhet. Uppdragen enligt avtalet är grundade på uppdragsfinansiering. och för diskussioner om att stationera SÄPO-personal vid FRA med uppgift att samverka och precisera de uppgifter som ges åt FRA. Mot denna bakgrund uppfattar att FRA får en Den övergripande inriktningen av verksamheten tillfredsställande inriktning för att utföra signalspaning åt som tar sikte främst på terrorism, extremism och kontraspionage samt proliferation. upplever sig ha ett väl fungerande samarbete med FRA, grundat på goda kontakter och en god progressiv vilja att i möjligaste mån tillfredsställa framförda önskemål. Det kan dock inte uteslutas att sekretessen kring FRA:s verksamhet medför bristande kunskap om FRA:s tekniska förmåga och därmed ett underutnyttjande av FRA:s kapacitet. (polisen) intresse av signalspaningsin- formation från FRA tar sikte på frågor som rör gränsöverskridande brottslighet såsom narkotikabrottslighet och annan grövre brottslighet, vapenhandel och illegal invandring. Några generella signalspaningsuppdrag ges inte åt FRA från polisens sida. I det långsiktiga brottsbekämpande arbetet utnyttjar polisen i första hand olika utländska polisorganisationer. Polisen har ett nära och fruktbart samarbete med FRA när det gäller krypteringsfrågor, främst inom området IT-kriminalitet. Samarbetet med FRA bedrivs främst i ett kortsiktigt perspektiv och på s.k. ad hoc-basis med sikte på ett speciellt fall. Polisens behov av att skyndsamt få information är ett problem i samarbetet med FRA, som har förklarat att det är förenat med svårigheter för myndigheten att anpassa signalspaningsresurserna med kort varsel. En förutsättning för att polisen mer effektivt skall kunna utnyttja FRA:s tjänster såväl i ett kortsiktigt som i ett långsiktigt brottsbekämpande perspektiv är att polisen känner till FRA:s förmåga som underrättelseorgan. Polisens kunskap och uppfattning om FRA:s möjligheter att bidra med information för den polisiära verksamheten bör förbättras. Den sekretess som omgärdar FRA:s verksamhet lägger hinder i vägen för detta. Ett närmare samarbete genom utbyte av tjänstemän mellan myndigheterna skulle enligt polisen bidra till ett bättre utnyttjande av FRA:s kompetens. Det skulle också bidra till att åstadkomma en bättre belysning av inhämtat signalspaningsmaterial. Den övergripande inriktningen av verksamheten samarbetar med bl.a. FRA i frågor som rör handel med krigsmateriel och med produkter som kan användas för framställning av massförstörelsevapen (proliferation). Samarbetet med FRA har utvecklats och bedömning är att FRA lever upp till den inriktning för signalspanings- verksamheten som verket och andra samverkande myndigheter har givit FRA i dessa hänseenden. De signalspaningsunderrättelser som FRA regelbundet lämnar inom proliferationsområdet är konkreta och bra i sin utformning och fyller verkets behov av underrättelser på området. har tagit upp diskussioner med FRA om signalspaningsuppdrag inom ramen för grov internationell tullbrottslighet i form av bl.a. narkotikasmuggling, varusmuggling, illegal handel, varumärkesintrång och kringgående av gemensam internationell lagstiftning på tullområdet. Enligt vad som har framhållits borde det enligt finnas förutsättningar för en underrättelse- samverkan med FRA i enskilda ärenden inom nyssnämnda områden efter det att verket har inlett en analys för att kartlägga ett specifikt brottshot. FRA har också på förfrågan sagt sig kunna medverka med signalspaning. FRA måste emellertid klargöra sin förmåga att i realtid kunna verka och förmedla information. Ett sådant klargörande från FRA:s sida har emellertid enligt FRA inte kunnat lämnas av sekretesskäl. Från sida har det framhållits att verket bör kunna förbättra rollen som uppdragsgivare åt FRA. Det förutsätter emellertid att verket får kännedom om vilka resurser för inhämtning som FRA har och att FRA ger verkets uppdrag ett prioriterat utrymme i verksamheten. ansvarsområden omfattar bl.a. polisiär verksamhet i form av gränskontroll av personer till sjöss, tullkontroll till sjöss av varor som förs in i landet, fiskerikontroll samt sjötrafikövervakning och sjösäkerhets- Den övergripande inriktningen av verksamheten har givit FRA signalspaningsuppdrag. Återrapporteringen från FRA har emellertid varit mycket låg. Enligt uppfattning har de uppgifter som har givits FRA för signalspaning i sig varit väl definierade och avvägda men har prioriterats bort av FRA. Uppdragen åt FRA lämnas från ISP:s sida endast inom ramen för frågor som rör proliferation och då i samarbete med vissa andra myndigheter i enlighet med ett särskilt uppdrag. FRA:s signalspaningsinsatser är härvidlag av utomordentligt stor betydelse i ISP:s verksamhet. ISP torde emellertid kunna utnyttja FRA:s tjänster i en vidare omfattning. ISP känner emellertid av sekretesskäl inte till vilka förutsättningar FRA har att tillmötesgå ISP:s behov av underrättelser. Frågan i vad mån FRA har följt den tyngdpunktsförskjutning som har skett av underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot Inledningsvis vill Utredningen peka på att statsmakterna, såsom har berörts ovan i avsnitt 2.2.2, har lagt fast vissa grundprinciper eller riktlinjer som skall gälla för verksamheten i försvarsunderrättelsetjänst. Dessa betonar att statsmakternas säkerhetspolitiska intentioner skall ligga till grund för underrättelsearbetet. Grundprinciperna har återgivits i särskilda regeringsbeslut och i bilagan till regleringsbreven för FRA. De har behandlats ingående i betänkande och senare i förarbetena till lagen om försvarsunderrättelseverksamheten. (Se prop. 1999/2000:25 s. 7 ff.) Såsom har beskrivits ovan under avsnitt 2.1, har förutsättningarna för den militära underrättelseverksamheten och därmed också för FRA ändrats radikalt i och med de omfattande förändringarna i det Den övergripande inriktningen av verksamheten Behovet av militärt inriktade underrättelser har minskat. Enligt Utredningens mening har statsmakterna mot bakgrund av de genomgripande förändrade säkerhetspolitiska förut-sättningarna genom 1995 och gemensamma försvarsbeslut och försvarspropositioner givit till känna de allmänna utgångspunkter som totalförsvaret och under- rättelsetjänsten fortsättningsvis skulle ha i verksamheten. Det har angivits vad verksamheten skulle inriktas mot när det gällde den militära beredskapen och anpassningsprocessen, stödet för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik samt det internationella säkerhets- och fredsfrämjande samarbetet och för att stärka samhället vid svåra påfrestningar (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 43, 46 och 63). Det har pekats på att den säkerhetspolitiskt och militärt inriktade underrättelse- tjänsten även måste beakta en rad faktorer som inte faller under ett militärt hotperspektiv. Sålunda har det framhållits att den säkerhetspolitiska situationen hade medfört att samhället måste kunna möta ett bredare spektrum av hot, risker och påfrestningar som inte var ett hot mot landets säkerhet men som kunde innebära allvarliga störningar i samhällets normala funktioner. Detta har inneburit konsekvenser från en principiell utgångspunkt för den militära underrättelsetjänsten med en tyngdpunktsför- skjutning i underrättelseverksamheten från militära och mot icke-militära underrättelser. I samband med att försvarsunderrättelseverksamheten lagreglerades framhölls i lagförarbetena den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som skett från tidigare i huvudsak militära mot civila underrättelser. Det påpekades att tyngdpunktsförskjutningen återverkade på underrättelse-organens verksamhet. Det hänvisades till de exempel på vad underrättelseverksamheten skulle ta sikte på, vilka hade givits bland annat i samband med 1995 och gemensamma försvarsbeslut. Enligt Utredningens mening borde de allmänna utgångspunkter som statsmakterna har givit för den militära underrättelseverksamheten och som har kommit till uttryck i försvarsbeslut och olika propositioner ha lett till en större ändring i FRA:s underrättelseverksamhet från en i huvudsak militärt inriktad verksamhet och mot en anpassning till den nya säkerhetspolitiska situationen. Som redan har nämnts Den övergripande inriktningen av verksamheten återknyts i bilagan till regleringsbrevet för FRA till att underrättelseorganen, såsom självfallet gäller all stats- verksamhet, skall bedriva verksamheten i enlighet med statsmakternas intentioner. Utredningen anser dock att regeringen borde ha varit tydligare i sin inriktning av FRA och ha givit mer direkta och klargörande anvisningar. Den mot vårt närområde militärt inriktade signalspaningen hade alltjämt, enligt vad FRA har redovisat, tagit i anspråk en avsevärd del av verksamhetens personella resurser. Utredningen har noterat att motsvarande förhållanden hade uppmärksammats av och att FRA då avsåg att en ändring av verksamheten mot en mer civilt inriktad signalspaning skulle ske. Till del har så också skett. FRA hänvisade emellertid också till att Försvarsmaktens allmänna inriktning av FRA genom MUST:s inriktningsdokument INRIUS inte hade genomgått någon mer betydelsefull förändring under 1990- talet. FRA har för Utredningen framhållit att vid en bedömning huruvida FRA har ställt om sin verksamhet i takt med en förändrad och breddad säkerhetspolitisk hotbild måste det beaktas att grundidén för FRA:s verksamhet är följsamhet mot uppdragsgivarna. FRA:s verksamhet bygger på att vara uppdragstagande. Om uppdragsgivarna inte förändrar sin inriktning när hotbilden förändras så begränsas FRA:s möjlighet att ställa om produktionen även om FRA:s hotbildsbedömning skulle skilja sig från uppdragsgivarnas. FRA har för Utredningen uppgivit att FRA har tagit initiativ för att ytterligare minska den mot vårt närområde militärt inriktade signalspaningen. Sålunda räknar FRA med att ha minskat denna till ca en fjärdedel av den totala verksamheten. Den civilt inriktade verksamheten kan då öka i motsvarande grad. Avsikten att mer inrikta signalspaningsverksamheten mot de s.k. nya hoten i form av terrorism, proliferation, illegal migration, narkotikahandel och annan organiserad grov brottslighet. Avsikten är också att öka verksamheten mot aktuella och potentiella krisområden där svenska insatser är tänkbara. En ytterligare minskning av den militärt inriktade signalspaningen kan enligt FRA komma att företas senare om det säkerhetspolitiska läget medger det. Enligt FRA är det Den övergripande inriktningen av verksamheten emellertid viktigt att förmågan att bedriva en militärt inriktad signalspaning upprätthålls även i av säkerhetspolitisk avspänning inte minst av beredskapsskäl. Utredningen delar denna bedömning. Utredningen har noterat den ändrade inriktningen av signalspaningsverksamheten som FRA planerar. Utredningen delar FRA:s uppfattning att FRA alltjämt har en viktig uppgift när det gäller att vara Försvarsmakten behjälplig med en uppföljning med underrättelser beträffande främmande militär förmåga och verksamhet särskilt i vårt närområde. Förmågan till stöd av internationella fredsbevarande insatser måste finnas. Det är också nödvändigt att den tekniska signalspaningen (TES) upprätthålls kontinuerligt. Utredningen delar också FRA:s uppfattning, att om den militärt inriktade verksamheten när det gäller kommunika- tionsspaning (KOS) krymps för mycket, så kan det bli svårt eller till och med omöjligt att i en krissituation ta upp denna. Ett kunnande på området måste upprätthållas och inhämtningsmetoder och förutsättningarna för dessa måste vidmakthållas och utvecklas. Det kräver att kontinuitet upprätthålls i verksamheten och bl.a. detta får vägas mot en minskad militärt inriktad signalspaning. Försvarsmaktens och MUST:s uppdrag åt FRA enligt INRIUS, som är grunden för FRA:s militärt inriktade signalspaning, har enligt Utredningen givit FRA vida ramar att själv välja mål för signalspaningen. Detsamma gäller enligt Utredningens mening i fråga om regeringens inriktning av FRA. Sålunda har FRA enligt INRIUS givits möjlighet att bedriva en icke avgränsad signalspaningsverksamhet för en ofta mer allmän insamling av militärt inriktad underrättelse- information. Försvarsmaktens och MUST:s uppdrag enligt INRIUS bör enligt Utredningens mening vara mer precisa vilket också får anses ligga i de givna bestämmelserna om att Försvarsmakten skall särskilt leda försvarsunderrättelse- tjänsten. INRIUS bör även enligt Utredningens mening bättre återspegla det stöd åt det civila försvaret som den militärt inriktade underrättelseverksamheten och därmed också FRA bör ge. Enligt vad Utredningen har erfarit har ett fördjupat arbete vad avser uppdragsgivningen från MUST till FRA också initierats. Uppdragen enligt INRIUS har i sig inte hindrat FRA från att ägna större uppmärksamhet åt uppgifter av icke-militär Den övergripande inriktningen av verksamheten Det skall emellertid framhållas att regeringen inte i regleringsbrev eller i särskilda inriktningsdokument har givit FRA en närmare inriktning av verksamheten. Sålunda kan det enligt Utredningen konstateras att FRA i brist på en tydligare styrning har fått bedriva en underrättelseverksamhet med utgångspunkt i en målsättning som FRA i hög grad själv har bestämt över. FRA har lämnats att göra egna prioriteringar i fråga om vad signalspaningen skulle riktas mot och vilka uppdragsgivares under- rättelsebehov som skulle tillgodoses. Detta förhållande förklaras dock av den oprecisa inriktningen av FRA från uppdragsgivarnas sida. En nyssnämnd ordning var kanske också naturlig i då FRA:s uppgifter i huvudsak, vilket gällde under , bestod i att klarlägga traditionella konkreta militära hotbilder och väpnade angreppsscenarier. I sådana sammanhang kunde, såsom också konstaterade i sitt betänkande, ansvaret för styrningen av underrättelseverksamheten i stort läggas på Försvarsmakten och underrättelseorganen själva på grundval av en mer allmän målformulering för underrättelseverk- samheten. Underrättelsemålen var då mer eller mindre givna. Förutsättningarna för underrättelseverksamheten och därmed också för FRA har emellertid ändrats radikalt . Utredningen anser att inte heller det senaste regleringsbrevet för FRA innehåller mer än i huvudsak allmänna riktlinjer för verksamheten. Anknytningen till statsmakternas inriktning genom försvarsbeslut m.m. bör enligt Utredningens mening vara tydligare. Det gäller inte minst i fråga om det stöd som FRA bör ge till olika myndigheter med anledning av de s.k. nya hoten. Som redan har framgått (se avsnitt 2.2.3) har regeringen beslutat om ett särskilt inriktningsdokument för avseende försvarsunderrättelse- myndigheterna. Syftet med dokumentet skall, enligt vad som anges i detta, vara att återspegla de riktlinjer som skall gälla för dessa myndigheter och däribland FRA med avseende bl.a. på en förskjutning från militära underrättelser mot underrättelser om den bredare säkerhetspolitiska hotbilden med avseende på sambandet mellan ekonomi och säkerhetspolitik, hur ekonomiska och politiska intressen samverkar och påverkar utrikes-, säkerhets- och försvars- Den övergripande inriktningen av verksamheten politiskt relevanta skeenden samt s.k. nya hot i form av terrorism, migrationsströmmar, miljöhot m.m. Inriktnings- dokumentet tar dock enbart sikte på några få departements underrättelsebehov. Regeringen och bör enligt Utredningens mening ta ett djupare grepp på och bli än tydligare i inriktningen av FRA. Frågan om signalspaningens betydelse inom olika områden I bl.a. 1995 och försvarspropositioner har, såsom har redovisats ovan under avsnitt 2.1, givits exempel på de hot, risker och påfrestningar som bör kunna hanteras inom ramen för totalförsvaret för att stärka samhällets resurser. Enligt 2 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap skall således, som redan har framhållits, alla de resurser som finns för totalförsvarsverksamhet, såvitt det är möjligt och ändamålsenligt, kunna utnyttjas för att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Det gäller även i fråga om FRA såsom ett totalförsvarsorgan. FRA har på så sätt, inom ramen för uppdrag, att stödja andra myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 30 f., 43 ff. och 63, prop. 1996/97:4 s. 29, 62 f. och 297 f. samt prop. 1998/99:74 s. 51 ff.) tog upp frågan med underrättelseorganen om dessas möjligheter att, i enlighet med bl.a. 1995 och försvarsbeslut, utan eget ansvar, stödja andra ansvariga myndigheter med inhämtning och eventuell analys av information rörande de s.k. nya hoten. Som exempel angavs etniska och religiösa konflikter, ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen, flykting- och migrationsrörelser, internationell terrorism och kriminalitet, ekonomiska hot och hot mot tele- och datorsystem. FRA uppgav då, vilket också har bekräftats för Utredningen, att FRA redan i viss mån bidrog med sådant stöd men att FRA också hade möjligheter att i ökad utsträckning inrikta verksamheten mot den typen av mål, s.k. nya hot, som hade angivits i försvarsbeslutet. FRA skulle således bättre kunna tillgodose dåvarande civila uppdragsgivare som , , och med underrättelsematerial. FRA skulle också kunna ta kontakt med potentiella nya uppdragsgivare med ansvar för att vidta åtgärder med anledning av de s.k. nya Den övergripande inriktningen av verksamheten hoten och vars behov av underrättelser FRA skulle kunna tillgodose. Det senare gällde t.ex. , och . SOU 1999:37 s. 190 f. och 240 ff.) Utredningen anser att det stöd som FRA på uppdrag skulle kunna ge i nyssnämnda hänseenden avsevärt kan utvecklas. Kontakter med potentiella nya uppdragsgivare måste etableras. Såsom framgår ovan av avsnitt 5.2.1 har företrädare för vissa av FRA:s nuvarande uppdragsgivare uppgivit att de inte känner till vilka möjligheter FRA har att stödja dem med underrättelsematerial. Det har sagts att sekretessen i signalspaningsverksamheten hindrar en dialog om huruvida myndigheternas behov av underrättelser kan tillgodoses och därmed också om möjligheterna att utnyttja FRA:s tjänster. Det har också pekats på att FRA:s egna prioriteringar av framställda behov av signalspaningsunderrättelser gör att myndigheterna inte tror sig kunna räkna med att få behoven tillgodosedda. I och för sig ankommer det på en uppdragsgivare att ange vilka uppdrag som denne vill ha utförda av FRA. Med beaktande av den sekretess som FRA behöver upprätthålla kring verksamheten, bör FRA emellertid enligt Utredningens mening aktivt upplysa om sina möjligheter att lämna underrättelsesinformation. På så sätt kan det skapas en nödvändig dialog med uppdragsgivaren om dennes behov av underrättelser och om FRA:s förmåga att bidra med sådana. Det gäller i all synnerhet som signalspaning, enligt Utredningens mening, i den nya och breddade hotbilden kan vara en effektiv och ibland den enda underrättelsekällan. Detta innefattar självfallet FRA:s tekniska och praktiska möjligheter att hämta in aktuell information, vilket också förutsätts i Utredningens följande resonemang. Utredningen har redovisat för FRA de synpunkter som har förts fram från vissa av FRA:s nuvarande uppdragsgivare om att kunskap saknas om vilka möjligheter FRA har att tillgodose behov av underrättelseinformation. FRA har också efter detta tagit kontakt med de nuvarande uppdragsgivarna i syfte att diskutera fram huvudinriktningar i fråga om signalspaningsuppdrag . Kontakter med potentiella nya uppdragsgivare, utanför den nuvarande kretsen av uppdragsgivare, förutsätts också tas. Den övergripande inriktningen av verksamheten Det får enligt Utredningens mening ses som en naturlig uppgift för FRA att, inom ramen för de allmänna utgångspunkter för underrättelseverksamheten som statsmakterna har angivit, ta kontakt med befintliga och potentiella uppdragsgivare med ansvar för att vidta åtgärder inom ramen för totalförsvaret eller eljest med anledning av de s.k. nya hoten.