sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Kostnaderna för att göra ett sådant system kan inte uppskattas, men det skulle bli avsevärt mycket dyrare än en hantering inom skattekontot. Här har verket beräknat att kostnaden för uppbyggandet av IT-stödet överstiger 50–samt att en årlig förvaltningskostnad på mer än uppkommer. I kostnaden för uppbyggnaden av IT-stödet ingår engångskostna- der överstigande 30–för ett debiterings- och medelshan- teringssystem och engångskostnader för uppbyggnaden av ett sepa- rat borgenärssystem på 20–. I samband med beredningen av frågan om en slopad förmånsrätt har beräknat vad en slopad förmånsrätt kan komma att ha för påverkan på skattemyndigheterna och kronofog- demyndigheterna. Redovisningen bygger på två olika målbilder; dels en fortsatt fördelning enligt dagens ordning av borgenärsar- betet mellan myndigheterna, dels att all borgenärsverksamhet handhas av skattemyndigheterna. I denna analys har Riksskattever- ket beräknat kronofogdemyndighetens sammanlagda nedlagda tid på borgenärsarbetet för allmänna mål till motsvarande 280–300 års- arbetskrafter med en årlig lönekostnad på 140–. Beräk- ningarna baserades på 2002 års tidsstatistik såsom den redovisas i tidrapporteringssystem (TRS) och kostnadsläge. Ett scenario där borgenärsfunktionen för samtliga A-mål över- förs till skatteavdelningen/innebär enligt verket att cirka 140–avseende personalkostnader flyttas från krono- fogdeavdelningen/till skatteavdelningen/- – alltså ett nollsummespel. Tillägg för vissa overhead- kostnader för personalen, såsom lokaler, telefonabonnemang m.m. bör emellertid göras. I likhet med vad som angivits med den behandlade brand- väggslösningen kan en gäldenär komma att utredas på två olika håll. Merkostnaden för detta beräknar verket även med nu diskuterad lösning uppgå till . beräkning av kostnader för över- flyttning av borgenärsuppgifterna avseende samtliga A-måls- fordringar till skatteavdelningen/(mkr) IT – nytt borgenärssystem (engångs) IT – nytt likdvidhanteringssystem (engångs) IT – årlig förvaltningskostnad Borgenärsarbete – personal (årlig) -140–150 Verkställighet – personal (årlig) -90–100 Kostnader för kronofogdeavdelningen/för att skapa ytterligare funktionalitet i INIT för de nya verkstäl- lighetsuppgifterna för A- och E-mål har inte beräknats, men de har bedömts rymmas inom ramen för den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT med anledning av att stöd för borgenärsar- bete med de allmänna målen inom en kronofogdeavdel- ning/inte längre blir aktuellt. Samtliga borgenärsuppgifter flyttas till respektive debiterande myndighet På utredningens begäran har även beräknat vilka kostnadseffekter det för med sig att flytta borgenärsuppgifterna från en kronofogdeavdelning/till respektive debiterande myndighet.10 Verket beskriver kostnaderna på följande sätt. Utöver engångskostnader för uppbyggnaden av ett borgenärssy- stem för skatteavdelningen/tillkommer, liksom i före- gående alternativ en årlig ökning av förvaltningskostnaderna med för systemet. När det nya borgenärssystemet skapas hos skatteavdelningen/ändras datautbytet med . Detta bedöms av kunna hanteras inom den befintliga funktionaliteten om det sker via skattekontot. Några andra större ingrepp i befintliga system bedöms däremot inte vara aktuella. 10 Se not 5. För kronofogdeavdelningen/uppstår kostnader för tillskapandet av ytterligare funktionalitet i INIT för de nya verkställighetsuppgifterna för A- och E-mål. Liksom i före- gående alternativ kan den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT därför endast delvis realiseras. Eftersom varje borgenär skall handha sina egna fordringar kommer fler aktörer att utföra gäldenärsutredningar. Ju fler aktörer som skall utföra samma arbetsuppgifter desto mer merarbete och merkostnader uppstår sammantaget för det allmänna. Det dubbel- arbete som kan uppstå består i att de gäldenärer som har skulder avseende såväl skatter och avgifter som andra statliga fordringar kommer att utredas borgenärsmässigt från flera olika håll. Bero- ende på antalet borgenärer som hanterar samma gäldenärer upp- kommer således varierande grad av dubbelarbete. Likaså uppstår dubbelarbete i den mån en och samma gäldenär även skall utredas i verkställighetshänseende. Enligt kommer således den totala kostnaden för borgenärsarbetet att öka ur ett statsfinansiellt perspektiv. Vidare kommer det att medföra kostnader för övriga borgenärer som inte har det IT-stöd som kan komma att krävas för att de skall kunna handha sina borgenärsuppgifter. Dessutom måste de kunna kommunicera med den verkställande funktionen. Kostnaden har inte kunnat beräknas av verket. En överflyttning av borgenärsarbetet innebär en årlig kostnads- minskning med 140–för kronofogdeavdelningen/Krono- fogdemyndigheten. Den del av kostnaderna som avser borgenärs- arbetet för skatter och avgifter uppkommer i stället hos skatte- avdelningen/. Beloppets storlek har inte kunnat beräknas. Beloppet har därför satts till X av verket i tabell 10.5. Av den anledningen har den totala kostnadsförändringen satts till Y i tabellen. De tillkommande verkställighetsuppgifterna för krono- fogdeavdelningen/i och med att en gälde- när kan bli föremål för utredning på olika håll beräknas som i tidigare alternativ medföra en årlig merkostnad på . I och med att borgenärsuppgifterna flyttas uppstår även perso- nalkostnader för övriga borgenärer. En del av dessa kostnader bedöms av täckas av den överskjutande delen av de 140–som inte åtgår för att hantera skatter och avgifter. Enligt verket kommer emellertid den största delen av kostnaderna att åtgå till utredningarna avseende skatter och allmänna avgifter. De övriga borgenärernas kostnader bedöms dock överstiga detta belopp med anledning av att fler aktörer bedöms utföra samma arbetsuppgifter, vilket innebär ett mer omfattande dubbelarbete än enligt föregående alternativ. Hur stor kostnadsökningen kan tänkas bli har inte kunnat uppskattas av . Därtill tillkom- mer kostnader för de utökade verkställighetsuppgifterna. Vad gäller IT-kostnaderna för skatteavdelningen/motsvaras dessa till viss del av vad som redovisats under rubriken borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/Skatte- verket. Även med den nu diskuterade lösningen tillkommer också kostnader för kronofogdeavdelningen/för att bygga in ytterligare funktionalitet för de nya verkställig- hetsuppgifterna för A- och E-mål vilket, som tidigare påtalats, reducerar den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT. beräkning av kostnader för överflytt- ning av borgenärsuppgifter till respektive debiterande myndighet (mkr) IT – nytt borgenärssystem (engångs) IT – årlig förvaltningskostnad Borgenärsarbetet –personal (årlig) -140–150 Verkställighet –personal (årlig) -90–100 Den totala kostnadseffekten uppskattas således bli en årlig mer- kostnad för kronofogdeavdelningen/på samt en del av de 140–för skatteavdel- ningen/. Resterande del av dessa årliga kostnader med visst tillägg uppkommer hos övriga borgenärer. Offensiva borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/, övriga borgenärsuppgifter handhas av debiterande myndighet har också beräknat kostnaderna för att skatteav- delningen/, vid sidan av borgenärsuppgifterna för egna skatter och avgifter, även handhar de offensiva borgenärsuppgif- terna för samtliga debiterande myndigheter.11 Verket beskriver kostnaderna på följande sätt. Enligt bedöms de offensiva borgenärsuppgif- terna för övriga A-mål inte bli särskilt omfattande. De gäldenärer som kan komma att bli föremål för denna typ av borgenärsuppgif- ter kan i förhållandevis stor omfattning antas även ha skulder avse- ende skatter och avgifter, vilket innebär en rationalisering i hand- läggningen i och med att skatteavdelningen/därmed redan har en god kännedom om gäldenären. Gäldenärer med enbart andra statliga fordringar och som kan bli föremål för offensiva bor- genärsuppgifter bedöms således bli få. Enligt verket motsvaras de personella effekterna för skatteavdel- ningen/av vad som redovisats i föregående alternativ, dock med en större andel av de 140–då borgenärsarbetet kommer att omfatta mer än skatter och allmänna avgifter. Kostna- den för övriga borgenärer blir lägre till följd av att antalet aktörer som skall utföra de offensiva borgenärsuppgifterna reduceras. Omfattningen av dubbelarbetet minskar således. Hur stor denna minskning kan tänkas bli har inte kunnat beräknas av verket, lik- som inte heller kostnadseffekten för skatteavdelningen/Skatte- verket (i tabellen markerat med Z). Den totala personella kost- naden för borgenärsarbetet bedöms dock av rymmas inom de . Den personalmässiga effekten för det dubbelarbete som uppstår om gäldenären även blir föremål för verkställighet uppgår enligt verket även i detta alternativ till en årlig merkostnad på . Vad gäller IT-kostnaderna motsvaras dessa av vad som tidigare redovisats under rubriken borgenärsuppgifter flyttas till skatteavdelningen/. har även med nu diskuterade lösning redovisat två alternativa kostnadsberäkningar där kostnadernas storlek är beroende av om återrapporteringskra- vet och möjligheten att destinera betalningar kvarstår. Av samma anledning som anförts har utredningen valt att koncentrera sig på det alternativ som utgår från dagens förhållanden. Även med denna lösning måste enligt således ett separat debiterings- och likvidhanteringssystem byggas som kan hantera andra A-mål än skatter och avgifter. Enligt verket skulle i ett sådant system förmodligen minst hälften av den funktionalitet 11 Se not 5. som finns i skattekontosystemet behöva byggas upp även i det nya systemet. Och som tidigare redovisats blir principerna för systemet helt annorlunda mot vad som gäller för skattekontot, vilket innebär att man inte kan återanvända idéerna från skattekontouppbyggnaden. Även i detta alternativ har verket beräknat att kostnaderna för uppbyggnaden av IT-stödet överstiger 50–samt att en årlig förvaltningskostnad på mer än uppkommer. I kostnaden för uppbyggnaden av IT-stödet ingår engångskostnader överstigande 30–för ett debiterings- och medelshanteringssystem där betalningar inte kan direktdestineras och engångskostnader för uppbyggnaden av ett separat borgenärssystem på 20–. Som påtalats i tidigare diskuterade lösningar reduceras även i detta alternativ den minskade kostnaden för utvecklandet av INIT med anledning av att ytterligare funktionalitet för verkställighets- uppgifter för A- och E-mål i stället skall byggas in i systemet. Också detta alternativ medför kostnader för övriga borgenärer som inte har det IT-stöd som kommer att krävas för att klara av sina borgenärsuppgifter. Precis som i föregående alternativ behöver övriga borgenärer kommunicera med såväl den offensiva borgenärsfunktionen, dvs. skatteavdelningen/, som den verkställande funktionen, dvs. kronofogdeavdelningen/Krono- fogdemyndigheten. Enligt skulle detta eventuellt kunna lösas genom att övriga borgenärer kommunicerar via en gemensam kanal där en mottagningsfunktion särskiljer de uppgifter som skall till borgenärs- respektive verkställighetsfunktionen. beräkning av kostnader för skat- teavdelningen/att handha, förutom borgenärsuppgif- ter avseende skatter och allmänna avgifter, offensiva borgenärsupp- gifter avseende samtliga A-målsfordringar (mkr) IT – nytt borgenärssystem (engångs) IT – nytt likvidhanteringssystem (engångs) IT – årlig förvaltningskostnad Borgenärsarbetet –personal (årlig) -140–150 Verkställighet –personal (årlig) -90–100 En fristående, rikstäckande bildas. Utredningen har på flera håll i det föregående hävdat att ett mycket tungt argumentet mot att inordna exekutionsväsendet i Skattever- ket är att enskilda borgenärer som önskar verkställighet blir hänvi- sade till som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som kan tas i anspråk. Även om beskattningsverksamheten och borgenärsuppgifterna hanteras helt skilt från den verkställande och i övrigt borgenärsneutrala verksamheten inom ett Skatteverk kan inte bortses från de invändningar som en sådan organisation kan möta. Inte minst efter genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:49, Nya förmånsrättsregler, blir roll som företrädare för statens fiskala intressen mycket tydlig. Redan nu ifrågasätts att kronofogdemyndigheten är tillsyns- myndighet i konkurs (se avsnitt 8.3). Ett inordnande av exeku- tionsväsendet i kan innebära att även placeringen av andra välfungerande verksamheter, såsom summarisk process och skuldsanering, ifrågasätts. Det vore enligt utredningens mening mycket olyckligt om man med öppna ögon bygger in en sådan konflikt i en ny organisation. De tveksamheter utredningen känner inför ett inordnande av exekutionsväsendet i är så starka att det krävs mycket bärande skäl för att underlåta en utbrytning. För en utbrytning talar inte endast att därigenom undviks en organisation med inbyggda intressekonflikter. Det är, som utred- ningen påpekat i avsnitt 9.7.3, uteslutet att i en framtida organisa- tion hantera borgenärsuppgifter tillsammans med verkställighets- uppgifter. Uppgifterna måste på något sätt hållas åtskilda. Om de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna skall hanteras inom ett Skatteverk måste ett särskiljande ske även på ledningsni- vån med de komplikationer detta medför från lednings- och styr- ningssynpunkt. Ett särskiljande innebär även att de samordnings- vinster som en stor myndighet kan innebära inte kan utnyttjas fullt ut. Resultatet blir två myndigheter inom – utan de fördelar en fristående ställning innebär. En från fristå- ende utan borgenärsuppgifter kan agera friare och mer effektivt i sin verkställande roll. Motsvarande fördel uppnås i ett Skatteverk utan verkställande uppgifter: borgenärsfrå- gorna kan drivas utan sidohänsyn. En utbrytning ligger också i linje med regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram med den renodling och inriktning på kärnverksamhet som en utbrytning innebär för såväl som . En fri- stående utan borgenärsuppgifter innebär inte heller några betänkligheter i ett internationellt perspektiv och kan ges ytterligare judiciella uppgifter. Det tyngsta argumentet mot en fristående Kronofogdemyndig- het är kostnadsaspekten; en utbrytning av exekutionsväsendet från innebär fördyringar jämfört med vad ett inordnande skulle innebära. Mot dessa fördyringar måste emellertid ställas de vinster i skilda avseenden som en fristående innebär. Som framgår av tabell 11.1 och avsnitt 10.4.2 har Riksskattever- ket beräknat de totala fortvariga merkostnaderna vid en utbrytning till 179–. Till detta kommer engångskostnader uppgående till 79–. Den helt dominerande posten består av ökade kostnader för IT-stöd (100–fortvariga kostnader vid och 47–vid skattemyndigheterna och ). Av de sammantagna kostnaderna uppges 97–(varav 50–engångskostnader) avse ökade kostnader för IT-stödet vid skattemyndigheterna och Riksskatte- verket. har dock poängterat att kostnadsberäk- ningarna är förenade med betydande osäkerheter. beräkning av merkostnader för en fristående (mkr) Det kan, mot bakgrund av kostnadsberäkningar, konstateras att en omedelbar delning av IT-stödet skulle innebära betydande merkostnader för såväl som Kronfogde- myndigheten. Enligt utredningens mening är en utbrytning av IT- stödet dock inte nödvändig. Man kan mycket väl tänka sig ett sam- utnyttjande av befintliga resurser och ett samarbete i IT-frågor mellan de två myndigheterna. Ett samutnyttjande och samarbete mellan myndigheterna vad gäller IT-stödet gagnar såväl Skattever- ket som och skulle innebära att de tänkta merkostnaderna inte uppkommer. Det finns alltså ett ömsesidigt intresse av ett fortsatt väl fungerande samutnyttjande vilket för att samarbetet fungerar. Det ligger visserligen vissa begräns- ningar i ett fortsatt samutnyttjande. Det är inte säkert att de båda myndigheternas behov utvecklas i takt och det kan därför tänkas att de skulle ha olika intressen i fråga om t.ex. tidpunkten för större förändringar. Sådana nackdelar måste emellertid i så fall finnas inom . Det är dock inte givet att ett fortsatt samutnyttjande är det ekonomiskt mest fördelaktiga för de båda myndigheterna. Mellan IT-systemen för beskattningsverksamheten och exeku- tionsväsendets olika verksamheter finns inte sådana kopp- lingar som med nödvändighet innebär stordriftsfördelar om IT- stödet samordnas (se avsnitt 10.4.2). Det kan också vara så att skulle vinna på ett IT-stöd utformat just för den myndighetens verksamheter och behov. Man bör vidare ha i åtanke att flera av exekutionsväsendets system är under uppbygg- nad eller översyn. Färdigställandet av IT-stödet innebär således inte någon merkostnad utan en kostnad som uppkommer under alla förhållanden – oavsett om exekutionsväsendet inordnas i Skatte- verket eller inte. Om ett särskiljande av IT-stödet inte görs förrän tillfället är det rätta med hänsyn till den allmänna teknikutveck- lingen, och samordnat med förändringar som är motiverade av andra anledningar, torde kostnaderna för en utbrytning kunna begränsas väsentligt. Det kan också påpekas att med en renodlad verkställighet blir gränssnittet mot uppdragsgivarna i huvudsak detsamma som gäller för verkställande organ i flertalet andra län- der. Därmed ökar förutsättningarna att kunna upphandla det IT- stöd som behövs på en internationell marknad med fungerande konkurrens. Det måste vara en fråga för de två myndigheternas respektive chefer att bedöma vad som är fördelaktigast för myn- digheten inom de ekonomiska ramar myndigheten har att verka. Det kan i sammanhanget erinras om att myndighetschefen enligt 7 § verksförordningen (1995:1322) skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Utredningen föreslår att en fristående, rikstäckande myndighet – – bildas. I avsnitt 11.11 behandlas de ekonomiska konsekvenserna ytterligare. skall handha de offensiva borgenärsuppgifterna i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar. –ansökan om likvidation, –ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, –ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, –beslut i fråga om ackord, –beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuld sanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, –beslut om preskriptionsförlängning (se avsnitt 11.9), –talan om företrädaransvar, –tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överklagande i utsökningsmål. Övriga borgenärsuppgifter skall handhas av uppdragsgivande myndighet. Lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. skall upphöra att gälla. Regler om borgenärsuppgifter i fråga om samtliga offentligrättsliga fordringar införs i skattebetalningslagen (1997:483). Utredningen har i avsnitt 9.7.3 föreslagit att kronofogdemyndig- hetens nuvarande borgenärsuppgifter avseende uppskov, avbetal- ningsplan, tagande av säkerhet samt avräkningsmöjligheterna enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) skall omvandlas till verkställighetsuppgifter. Dessa uppgifter skall således handhas av . Vad gäller övriga borgenärs- uppgifter gör utredningen följande bedömning. Som framgår av avsnitt 9.7.3 menar utredningen att det är ofrån- komligt att borgenärsuppgifterna skiljs från verkstäl- lande och övriga borgenärsneutrala uppgifter. Ett särskiljande innebär i sig vissa ökade kostnader, men är nödvändigt för att till- tron till verksamheten skall upprätthållas. Det finns som framgår av avsnitt 10.5 flera tänkbara alternativ vad gäller borgenärsuppgifternas placering. Genom förslaget i avsnitt 11.1 att en fristående skall bildas har antalet alternativ i någon mån inskränkts. De återstående alternati- ven är följande. I. Brandvägg inom mellan borgenärsupp- gifter och verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter. Debiterande myndighet hanterar sina egna fordringar. hanterar samtliga borgenärsuppgifter beträffande samtliga offentligrättsliga fordringar. Debiterande myndighet hanterar sina egna fordringar, men Skat- teverket hanterar de offensiva borgenärsuppgifterna. beräkning av merkostnader vid alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna Till de fortvariga effekterna skall – utöver vad som redovisats i tabell 11.2 – till alternativ II–IV läggas den minskning av kostna- derna för personal vid KFM (och motsvarande ökning hos SKM+RSV och andra berörda myndigheter beroende på var bor- genärsuppgifterna läggs) som en överflyttning av borgenärsupp- gifterna leder till. Personalkostnaderna för hantering av borgenärs- uppgifterna uppgår enligt till 140–. Inte heller kostnaderna för det IT-stöd som kan behövas hos andra debiterande myndigheter än finns angivet i tabellen. Alternativ I, en brandvägg inom mellan borgenärsuppgifter och verkställande (och andra borgenärsneu- trala) uppgifter, innebär minst förändringar i förhållande till nuva- rande ordning och är den lösning som drar lägst kostnader. En hantering av borgenärsuppgifterna inom samma myndighet som handhar verkställighetsuppgifterna innebär ofrånkomligen att myndigheten – precis som och oavsett hur hanteringen i praktiken sker – kan misstänkliggöras att uppträda partiskt. Detta gäller inte enbart verkställighet utan även summarisk process, skuldsanering och konkurstillsyn. Alternativet inrymmer också som framgår av avsnitt 10.5.1 andra påtagliga nackdelar och kost- nader utan att någon positiv effekt av en sådan lösning kan ses. Utredningen överväger därför inte detta alternativ ytterligare. I alternativ II–IV kommer borgenärsuppgifterna att hanteras av en annan myndighet än . Dessa alternativ inrymmer således inte den principiella problematik som vidlåder alternativ I. kan med full kraft ägna sig åt sina verkställande uppgifter utan att riskera att inte uppfylla kravet på en opartisk handläggning. Att den debiterande myndigheten enligt alternativ II, i likhet med vad som gäller privaträttsliga fordringar, själv handhar borge- närsuppgifterna kan tyckas vara den mest naturliga lösningen. Det är den debiterande myndigheten som har bäst kännedom om ford- ringen och dess uppkomst. De offentligrättsliga fordringarna spän- ner emellertid över ett mycket vitt fält och de debiterande myndig- heterna är av mycket varierande storlek. Av den enkät utredningen gjort framgår att flera myndigheter har begränsade kunskaper om hur de skall hantera sina fordringar och har inte något större intresse av att själva utföra fler borgenärsuppgifter än de som utförs . Många myndigheter – dock inte – torde också ha begränsad kännedom om gäldenärens ekonomiska förhål- landen. Den debiterande myndigheten skulle mot denna bakgrund kunna anses vara mindre väl lämpad att handha borgenärsuppgif- terna; i vart fall de offensiva uppgifterna. Mot detta kan emellertid anföras att det vore av värde för myndigheten att få det helhets- grepp om sin verksamhet som ett handhavande av samtliga borge- närsuppgifterna skulle ge. Redan nu utför också de debiterande myndigheterna sådant borgenärsarbete som följer av förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, alltså borgenärsar- bete avseende fordringar som staten har rätt till och som inte omfattas av indrivningslagen. Sett ur gäldenärens synvinkel kan en uppdelning av borgenärsuppgifterna på de debiterande myndighe- terna innebära såväl fördelar som nackdelar. Borgenärsuppgifterna handhas av en myndighet som känner till det underliggande beslu- tet och kan vara behjälplig vid förfrågningar. Å andra sidan kan det, när offensiva borgenärsuppgifter kommer i fråga, vara besvärande för den enskilde att behöva ha kontakter med flera myndigheter. Även sett ur det allmännas synvinkel kan en uppdelning av borge- närsuppgifterna innebära vissa nackdelar genom att det uppkom- mer dubbelarbete och genom att helhetsgreppet om gäldenärens ekonomiska situation går förlorad.