sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett samarbete mellan flera rättsme- dicinska avdelningar och den lokala polisen beträffande undersök- ningar av misshandlade personer har medfört både en snabbare handläggning av sådana ärenden och ett ökat intresse för sådana undersökningar. Inom myndigheterna pågår f.n. ytterligare utveckling som kan få betydelse för genomströmningstiderna. Även det nu pågående ut- vecklingsarbetet inom bl.a. detta område finns beskrivet i föregå- ende kapitel. Det gäller här bl.a. fortsättningen på mängdbrottsre- formen, olika samarbetsprojekt för snabbare lagföring, projekt vars syfte är att väsentligt kort tiderna i polisens avrapporterings- och anmälansarbete samt nya IT-stöd. har upp- gett att det inom flera områden pågår ett arbete att skapa enklare rutiner. Det kan röra sig om begränsade undersökningar i drogratt- fylleriärenden eller fokuserade rättspsykiatriska utredningar i tätt återkommande fall. Genom de förslag som vi har lagt fram och det arbete som skett eller pågår inom myndigheterna bör en god grund ha lagts för att åstadkomma väsentliga förbättringar när det gäller genomström- ningstiderna. Det är emellertid av stor vikt att arbetet med att minska genomströmningstiderna fortsätter. Det arbete som skett eller pågår inom myndigheterna visar att frågan hos dem har getts prioritet. Det arbete som ytterligare kan bli aktuellt, främst arbets- organisatoriska frågor, lämpar sig väl för att utföras av myndighe- terna själva. Myndigheternas utvecklingsplaner visar också att det finns en medvetenhet bland myndigheterna om vad som behöver göras och att myndigheterna är beredda att göra det. Behovet av fortsatta reformer vår bedömning att frågan, sedan de av oss framlagda förslagen ge- nomförts, i huvudsak kan skötas av myndigheterna själva. Det ute- sluter inte att vi i vårt fortsatta utredningsarbete kan komma att ta upp frågor och lägga fram förslag som kan få positiva effekter ock- så när det gäller genomströmningstiderna. Frågor om IT-stödet och utnyttjandet av modern teknik nämns särskilt i våra direktiv och är angelägna. Ett ökat utnyttjande av modern teknik kan med all säkerhet komma att effektivisera förfa- randet hos polis, åklagare och domstol. Som har framgått av vad vi anfört ovan är myndigheterna inom rättsväsendet i färd med att utveckla nya system för IT-stöd åt arbetet med att utreda och lag- föra brott (se avsnitt 2.9 och 3 kap.). När det gäller IT-stödet finns för utveckling och samordning inom rättsväsendet ett särskilt or- gan, (se ovan avsnitt 2.9). verksamhet be- drivs nu enligt en avgiven strategisk plan . En del i den planen är att det senast vid utgången av skall finnas dels ett effektivt IT-stöd för ärendehanteringen och informationsutbytet under förundersökningen, dels ett effek- tivt IT-stöd för en gemensam hantering och dokumentation av straffprocessuella tvångsmedel. gjorde en uppföljning av den strategiska planen. Av uppföljningen framgår bl.a. att ett e-postsystem för kommunikation mellan polis och åklagare prövats i och driftsatts för hela landet. Vissa förenklingar i det datoriserade ut- redningsstödet (DurTvå) inom polisen har skett. Inom domstols- väsendet har tagits fram ett nytt verksamhetsstöd, . Planer finns hos DV om ytterligare utveckling av detta system, bl.a. vad gäller stöd åt brottmålsprocessen. Bl.a. avses möjligheter öppnas för en elektronisk överföring av strukturerad information om gär- ningar och brottskoder m.m. från åklagarna till domstolarna. Också inom och skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet utvecklas nya verksamhetsstöd i form av IT-system (se avsnitten 2.9.2, 3.7.2 och 3.7.3). Av vad vi nu har anfört framgår att det inom rättsväsendet redan finns ett organ som har till uppgift att verka för utveckling och samordning av IT-stödet för bl.a. utredning och lagföring av brott. Det pågår också, som har framgått av vår redogörelse, i bety- dande omfattning sådant utvecklingsarbete i myndigheternas egen Behovet av fortsatta reformer Enligt vår mening är det lämpligt att det utvecklingsarbetet även fortsättningsvis sker under . Vi ser därmed ingen anledning för oss att mera allmänt ägna oss åt det. Det utesluter inte att vi i anslutning till andra frågor som vi tar upp kan komma att beröra även en fråga som har med IT-stödet att göra. Vi vill dock i det sammanhanget peka på en faktor som begränsar möjligheterna till ett samordnat utvecklingsarbete inom rättsväsen- det beträffande bl.a. IT-utvecklingen. Det gäller resursfrågorna. Eftersom varje sektor av rättsväsendet själv disponerar över sin re- sursanvändning och prioriterar utifrån den egna sektorns behov och inte utifrån hela rättsväsendets behov, kan en utvecklingsåtgärd som behöver vidtas inom en sektor för att åstadkomma effektivi- tetsvinster i en annan sektor komma att utebli. Enligt vår uppfatt- ning kan det finnas anledning för regeringen att överväga om en ändrad modell för styrning och resursdisposition eller resursan- vändning inom rättsväsendet skulle kunna ge fördelar i detta avse- ende. En annan av våra huvuduppgifter är att utreda på vilket sätt den brottsutredande verksamheten kan förbättras. I vårt uppdrag ingår att ge förslag av såväl författningsmässig som organisatorisk karak- tär. Även frågor om rollfördelning, utveckling av arbetsmetoder, möjligheter att utnyttja modern teknik, utbildning, kompetensut- veckling och rekrytering bör enligt direktiven kunna ingå i övervä- gandena. I flera av våra tidigare betänkanden har vi behandlat frågor som har att göra med att uppdaga och utreda brott. I vårt första betän- kande Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59) föreslog vi förändringar som avsåg att göra sanktionssy- stemet vid utevaro från förhör under förundersökning effektivare samt förändringar i reglerna om hämtning till sådana förhör. Dessa förändringar har genomförts. I betänkandet Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) lade vi fram förslag om att förenklad brottsutredning skulle kunna användas i stället för förundersökning i fler fall än . I betänkandet Snabbare lagfö- ring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44) föreslog vi bl.a. förenklingar i reglerna om brottsutredning och tvångsmedelsanvändning vid snat- teribrott. Dessa förslag övervägs nu inom . Behovet av fortsatta reformer I vårt senaste betänkande Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) har vi lämnat förslag om nya regler för vissa av polisens och andra brottsutredande myndigheters arbetsmetoder vid spaning och utredning av brott samt om tvångsmedelsanvändning under förundersökning. Också inom myndigheterna har det bedrivits ett arbete med att utveckla brottsutredningsverksamheten. Inom polisen har det bl.a. avsett en ökad användning av den datoriserade utredningsrutinen (DurTvå), införandet av jourgrupper och kvalificerad förundersök- ningsledning, ökad användning av förenklad brottsutredning och bättre förstahands- och andrahandsåtgärder, insatser för att minska ärendebalanserna, förbättrad samordning av utredningsärendena, bättre uppföljning och ett utvecklat samarbete med åklagarna. Inom åklagarväsendet har riktlinjer för bekämpningen av mängd- brottsligheten antagits och en särskild satsning görs nu på lagfö- ringen av sådan brottslighet. Inom EBM har förslag om en försöks- verksamhet med fasta arbetsgrupper lagts fram. Avsikten är att utvärdera hur arbetsgrupper skall formeras så att de olika kom- petenser som finns inom EBM (åklagare, poliser, revisorer och ad- ministratörer) tas tillvara på bästa sätt. I syfte att åstadkomma en modell för kvalitetsuppföljning av de förundersökningar som skat- tebrottsenheterna utför på uppdrag av åklagare har en myndighets- gemensam arbetsgrupp startats. I gruppen deltar företrädare för , , RÅ och RPS. Inom har utbildnings- och rekryteringsåtgär- der företagits i syfte att bl.a. effektivisera den brottsutredande verksamheten där. Som vi nämnt ovan (avsnitt 4.2) pågår också arbete inom IT- området med att utveckla olika former av verksamhetsstöd för den brottsutredande verksamheten. Det gäller inte bara polisens och åklagarnas verksamhet utan också och skattemyndighe- ternas arbete med brottsutredningar. Av det anförda framgår att det genom vårt utredningsarbete och myndigheternas egen utvecklingsverksamhet har gjorts betydande insatser för att med beaktande av rättssäker- hetskraven göra arbetet med att uppdaga och utreda brott effekti- vare. Som vi framhållit i våra tidigare betänkanden (se t.ex. SOU 2002:44 s. 52) krävs det emellertid också att rättsväsendet förses med tillräckliga resurser om den nuvarande otillfredsställande situa- tionen när det gäller att uppdaga och utreda brott skall kunna av- hjälpas. Behovet av fortsatta reformer Det behövs dock ytterligare åtgärder inom utvecklingsarbetet. Ett område som bör uppmärksammas i det fallet är en fortsatt ut- veckling av IT-stödet i verksamheterna vid de brottsutredande myndigheterna. Vad vi framhållit ovan (se avsnitt 4.2) om att det bör ske under och därför inte är en fråga för oss gäller även i detta sammanhang. Det finns dock en fråga som hör samman med den brottsutredande verksamheten. Det gäller framför allt vår uppgift att undersöka om det i den gällande ordningen finns hinder mot ett effektivt utnyttjande av IT-stödet. En sådan fråga gäller sekretessreglerna inom rättsväsendet. Till det återkommer vi i vår plan för vårt fortsatta arbete (se avsnitt 5.4.2). Som har framgått av den redogörelse som vi lämnat för pågående utvecklingsarbete inom rättsväsendet finns det f.n. planer på omfat- tande utveckling av IT-stödet. I det sammanhanget vill vi för vår del peka på att det kan behövas en översyn av formerna för doku- mentationen under en förundersökning, dvs. att kravet på doku- mentation anpassas till den tekniska utvecklingen. Detta är en fråga som bör uppmärksammas av under det kommande ut- vecklingsarbetet. I våra direktiv anges också särskilt frågor om rollfördelning som ett exempel på vad vi kan överväga med avseende på den brottsut- redande verksamheten, särskilt frågan om ansvarsfördelningen mel- lan polis och åklagare. I den delen har det bedrivits ett samarbete mellan RÅ och RPS i syfte att utreda möjligheterna för polisen att i ökad utsträckning vara förundersökningsledare beträffande utred- ningar om mängdbrottslighet. Arbetet har dock inte resulterat i något förslag. Regeringen har beslutat om tilläggsdirek- tiv till oss där vi får i uppdrag att överväga frågor rörande arbets- fördelningen mellan polis och åklagare när det gäller förundersök- ningsledning m.m. I vår plan för det fortsatta arbetet (se 5 kap.) kommer denna fråga att inta en central roll. I samband med det arbetet finns det också skäl att överväga vissa andra frågor. Det har till oss framförts att man på nytt borde ta upp frågan att göra det möjligt att låta en befattningshavare inom poli- sen föra enklare mål till domstol. En annan fråga gäller polismyn- dighetens möjligheter att i en viss situation lägga ned en förunder- sökning. Vi återkommer till detta i 5 kap. I de nämnda tilläggsdirektiven tas också upp en annan fråga som vi skall utreda. Det gäller det regelverk som styr de brottsbe- kämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. Behovet av fortsatta reformer Det finns också några andra frågor som rör utredning och lagfö- ring av brott som vi möjligen bör överväga. Vi tänker då på frågor om att införa någon form av system i syfte att skapa förutsättningar för ett snabbt och effektivt beivrande av svårutredd brottslighet, bl.a. genom att ta tillvara att den misstänk- te i vissa fall vill medverka i brottsutredningen. Frågan kan också t.ex. innebära överväganden rörande åtalsbegränsningar samt om annan uppluckring av den absoluta åtalsplikten. Även till dessa frågor skall vi återkomma i planen för vårt fort- satta arbete (5 kap.). När det gäller polisens och tullens arbete med att uppdaga och utreda brott finns det i en del enskildheter också vissa kvarstående reformbehov. Även det tar vi upp i 5 kap. Från olika håll har det riktats kritik mot kvaliteten i den brotts- utredande verksamheten (se mer om detta i avsnitt 6.8.1). Enligt vår uppfattning behöver därför – utöver vad som redan gjorts eller är på gång – ytterligare åtgärder övervägas i syfte att höja kvaliteten i den brottsutredande verksamheten. Det gäller framför allt frågor som rör kompetensförsörjningen för den verksamheten. Dessa frå- gor tar vi upp i fortsättningen i detta betänkande. 4.4Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet I vårt uppdrag ingår att utreda på vilket sätt den brottsutredande verksamheten kan förbättras. I våra direktiv nämns i det samman- hanget särskilt att vi bör överväga frågor om utbildning, kompe- tensutveckling och rekrytering. Enligt våra direktiv skall vi dessut- om i ett bredare perspektiv följa det arbete som pågår inom rättsvä- sendet när det gäller utbildning, kompetensutveckling och perso- nalrörlighet. Vid behov kan vi enligt direktiven lämna förslag till åtgärder som syftar till att uppnå största möjliga samordning inom området, t.ex. i fråga om gemensam utbildning och gemensamma utbildningsinstitutioner samt olika former av utbytestjänstgöring inom rättsväsendet. Enligt direktiven kan vi även överväga frågor om behörighetskrav för yrkesbanorna inom rättsväsendet eller för fullgörandet av särskilda uppgifter. Vi kan till att börja med konstatera att arbete med avseende på rekrytering och utbildning inom rättsväsendet inom vissa områden är föremål för särskilda utredningsinsatser. (Ju 2001:07) har genomfört en översyn av rekryteringen av Behovet av fortsatta reformer Utredningens överväganden har pre- senterats i betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102). Betänkandet är ännu inte remissbehandlat. RÅ genom- för på motsvarande sätt en översyn av rekryteringen av åklagare. Också när det gäller personalutveckling pågår ett omfattande ar- bete inom myndigheterna. Inom domstolsväsendet har ett projekt som skall arbeta fram en skiss över notarieutbildningens innehåll tillsatts medan RÅ har uppgett att det inom åklagarväsendet pågår ett omstruktureringsarbete som gäller hela utbildningsområdet. Inom EBM har man tagit fram en projektledarutbildning för för- undersökningsledare. Syftet är att effektivisera det operativa arbe- tet. Inom kriminalvården har en ny utbildningsorganisation det inom polisväsendet pågår en reformering av Polishög- skolans hela vidareutbildning. Det pågår dessutom ett arbete inom RPS med att se över polisutbildningen och dess högskolemässighet. Även BRÅ bedriver verksamhet inom detta område. Med hänsyn till det på annat håll pågående eller avslutade reformarbetet beträffande främst domar- och åklagaryrkena har vi ansett att vi inte nu bör engagera oss i dessa frågor. Även inom öv- riga delar av rättsväsendet pågår ett reformarbete som framför allt avser personalutbildning och annan personalutveckling. Däremot finns det anledning att behandla frågor som rör kompetensförsörj- ningen till polisens brottsutredande verksamhet. I den delen har vi förstått att det allmänt anses att det finns betydande kvalitetsbris- ter, även om det också finns tecken som tyder på att förhållandena successivt håller på att förbättras (se t.ex. RPS årsredovisning för ). Här kan också nämnas att i den senaste budgetpropositio- nen framhålls behovet av att höja den allmänna utredningskompe- hos polispersonalen (prop. 2003/04:1, utg.omr. 4, s. 48). I detta betänkande tar vi därför upp frågan om kompetensförsörj- ningen till polisens brottsutredande verksamhet och i anslutning därtill vissa organisatoriska frågor av betydelse för kvaliteten i den brottsutredande verksamheten. Det sker vad gäller utredning av den kvalificerade brottsligheten i 6 och 7 kap. och såvitt gäller när- polisen i 8 kap. I övrigt är det enligt vår mening inte någon fråga rörande rekry- tering och kompetensutveckling inom de olika rättsväsendesekto- rerna som är av den karaktären att den inte kan handhas av myn- digheterna själva. Vi avser därför inte att i planen för vårt fortsatta arbete ta med någon sådan fråga. Det utesluter inte att vi i samband med att vi i det fortsatta arbetet behandlar någon annan sakfråga Behovet av fortsatta reformer kan ha skäl att också beröra någon till den hörande personalrekry- terings- och personalutvecklingsfråga. När det gäller frågorna om samordning av personalutvecklings- insatser och möjligheterna till ökad personalrörlighet berörs dessa i viss begränsad utsträckning av de överväganden som blir aktuella för oss i samband med att vi behandlar frågan om kompetensför- sörjningen till polisens brottsutredande verksamhet. Beträffande sådan samordning som skulle omfatta domstolar, åklagare och polis generellt har vi noterat att RPS uttalat visst intresse för tanken om en slags gemensam akademi för hela rättsväsendet (se RPS dnr RÄS-002-3778/98). Inom övriga delar av rättsväsendet tycks in- tresset för en sådan utveckling vara svagt. Från en del domare har i samband med vårt arbete uttryckts tveksamhet inför tanken att domare å ena sidan och poliser och åklagare å andra sidan skulle annat än undantagsvis ha gemensamma utbildningar. Här skall ock- så noteras att polisutbildningen nu i allt högre grad på olika sätt håller på att integreras i den allmänna högskolan, en utveckling som viser positivt på. Vi har noterat att det finns utbildning som anordnas gemensamt för två eller flera av rättsväsendets sektorer. Samverkan inom detta område är kanske mest utbyggd mellan polis- och åkla- garväsendena. I avvaktan på resultatet av det pågående särskilda reformarbetet avseende domar- och åklagaryrkena anser vi att det inte framstår som så meningsfullt att nu mera generellt ta upp frå- gan om en ökad samordning av utbildning mellan rättsväsendets sektorer. Först sedan resultatet av det reformarbetet kan skönjas, kan det finnas skäl att åter överväga om och hur en ökad samord- ning av utbildning m.m. för rättsväsendets sektorer mera generellt bör genomföras. Vi har därför funnit att det inte finns anledning för oss att nu överväga dessa frågor och vi har därför inte heller i vår plan för vårt fortsatta arbete satt upp detta. Det innebär natur- ligtvis inget hinder mot att frågan om en ökad samverkan i enskilda fall tas upp av myndigheterna själva. Tvärtom kan det inte sällan finnas fördelar i detta av såväl ekonomisk som utbildningsmässig art. Vi vill dock slutligen i denna del framhålla att vi i samband med att vi tar upp frågan om ansvarsfördelningen mellan polis och åkla- gare också har skäl att behandla frågan om ett större gemensamt ansvar för polis och åklagare när det gäller att säkerställa att den nödvändiga kompetensen finns för den brottsutredande verksam- heten. Behovet av fortsatta reformer Vi skall enligt våra direktiv också överväga om det finns anledning att ta några initiativ när det gäller att få till stånd en ökad samord- ning mellan rättsväsendets myndigheter i lokaliseringsfrågor. Det finns flera exempel inom rättsväsendet på att en åtgärd som en myndighet har vidtagit har lett till ekonomiska och andra effek- ter för en annan myndighet. Eftersom varje sektor av rättsväsendet ansvarar för sin egen men inte för de andras resursanvändning, har det funnits en tendens till s.k. suboptimering inom varje sektor för sig. Det har kunnat medföra att beslut som ger besparingar inom den egna sektorn har lett till kostnadsökningar inom en annan sek- tor. Också andra typer av effektöverflyttningar har kunnat iakttas. Enligt vår mening finns det därför anledning att överväga vilka åt- gärder som bör vidtas för att komma till rätta med detta problem. Vi har kunnat konstatera att någon närmare översyn av denna fråga inte har gjorts. Frågan berör dessutom flera myndigheter och det är därför inte lämpligt att uppdra åt någon särskild myndighet att låta genomföra en sådan översyn. Vi menar att frågan därmed lämpar sig väl för oss och återkommer mot denna bakgrund med en redovisning och bedömning i 9 kap. Vissa av de frågor som vi berört ovan kommer att behandlas i fort- sättningen i detta betänkande. När det gäller de frågor i övrigt som vi ansett att vi bör ta hand om återkommer vi i 5 kap. med en mer detaljerad plan för vårt fortsatta arbete. 5Plan för det fortsatta arbetet i BRU Vi har i ett tidigare kapitel (2 kap.) lämnat en redovisning av läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på oss. Vi har också i ett särskilt kapitel (3 kap.) lämnat en närmare beskrivning av utvecklingsarbetet inom rättsväsendet i stort. Detta utgör en del av den avrapportering som vi enligt våra direktiv skall göra senast före utgången av . En annan del som vi enligt direktiven skall redovisa är en plan för det fortsatta arbetet i beredningen. Det har inte angetts hur långt fram i tiden denna plan skall sträcka sig. Det är inte möjligt för oss att nu se allt för långt in . De frågor som vi kan se att vi bör ta oss an bör enligt vår bedömning kunna av . Under den tiden planerar vi att avlämna två betänkanden. Dessa betänkanden kommer att utgöra vårt sjunde respektive åttonde betänkande sedan vi tillsattes . Vi väljer dock att inleda detta kapitel i avsnitt 5.2 med en redo- görelse för olika frågor som vi har tittat närmare på under de år som gått men som vi av olika skäl har funnit att vi inte bör gå vida- re med. Som framgått redan i det inledande kapitlet har regeringen beslutat om tilläggsdirektiv för vårt upp- drag. I avsnitt 5.3 beskriver vi detta uppdrag närmare. Slutligen återfinns i avsnitt 5.4 under särskilda rubriker de frågor vi avser att behandla fram till utgången av . Dessa utgör således, till- sammans med uppdraget enligt tilläggsdirektivet, planen för vårt fortsatta arbete. Plan för det fortsatta arbetet i BRU Vi har redan i föregående kapitel, avsnitt 4.2, nämnt en del frågor som vi har övervägt men valt att inte gå vidare med när det gäller möjligheten att minska genomströmningstiderna i brottmålspro- cessen. Det har gällt t.ex. att i ökad utsträckning avkunna dom i brottmål på handlingarna, att utvidga möjligheterna för rätten att avgöra brottmål i den tilltalades utevaro, att ändra domförhetsreg- lerna på det sättet att rätten ges större möjlighet att avgöra brott- mål utan medverkan av nämndemän och att utvidga möjligheten för åklagare att besluta om åtalsunderlåtelse. Vi har därutöver övervägt att ge rätten möjlighet att besluta mel- landom i brottmål, att införa ytterligare tidsfrister i brottmålspro- cessen samt frågan om bl.a. vilken omfattning personutredningar i brottmål skall ha. Ytterligare en fråga har gällt – efter mönster från vad som gäller beträffande unga lagöverträdare (jfr 30 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare) – att införa en bestämmelse som innebär att dom i brottmål som hu- vudregel skall avkunnas muntligen vid huvudförhandlingen. En an- nan fråga har gällt om det borde införas en möjlighet för domstolen att avkunna dom i brottmål enbart muntligen. Från olika håll har vi också fått ett stort antal förslag på ytterli- gare frågor som vi skulle kunna överväga. Det har gällt bl.a. utöka- de möjligheter att ta DNA-prov, frågan om polisen borde tillföras en resurs för att bättre kunna utreda målsägandes skadeståndsan- språk samt om det på något sätt skulle gå att ytterligare luckra upp bestämmelsen i 9 § Pl om polismans rapporteringsplikt. Vidare har det framförts behov av en reglering av utländska poli- sers och tullares befogenheter att agera i samt utökade möj- ligheter för tullen att kvarhålla försändelser, att bedriva egna för- undersökningar och att besluta om tvångsmedel. När det gäller just tvångsmedel har det även framförts att regler- na för när omhäktningsförhandling skall hållas bör ses över och att möjligheterna att överklaga beslut om häktning borde kunna in- skränkas samt att åklagare bör kunna ges befogenhet att besluta om kvarstad.