sou · GRB360d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträde bemyn- digade regeringen chefen för att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyoto- protokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genom- förande och mekanismen för ren utveckling. Till ordförande i delegationen förordnades generaltulldirektör . Vid samma datum för- ordnades som ledamöter av delegationen (), (), (socialdemokraterna), (socialdemokra- terna), (socialdemokraterna), (), (), () och (). Som ledamot förordnades (). Som ledamot förordnades (). Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades (), Bo Diczfalusy (), (Svensk Energi), (), (), (), (), (Närings- departementet) och (). Som sakkunniga förordnades () och (Närings- departementet). Som sakkunniga förordnades (), (Finansdepartemen- tet), (), () och (Miljödeparte- mentet). Som sakkunnig deltog även (). Som huvudsekreterare i utredningen förordnades . Som sekreterare förordnades (från ), (från ), (från ) och (från ). Sekretariatet har även biträtts av , och . Utredningen har antagit namnet . Fram till avlämnandet av detta delbetänkande har delegationen avhållit 17 kommittésammanträden. Inom ramen för delegationens arbete har ett tjugotal underlags- rapporter framtagits av konsulter, myndigheter m.fl. Uppdragen framgår av kapitel 4. inbjöds branschföreträdare och till en hearing angående principer för tilldelning av utsläppsrätter m.m. De synpunkter som framfördes framgår av kapitel 13. besökte företrädare för delegationen , , , , och . Syftet med länderbesöken var att få en uppfattning om det arbete som bedrivs i dessa länder för att implementera direktivförslaget avseende ett system för handel med utsläppsrätter inom EU, att presentera det arbete som utförts i samt att diskutera frågor av gemensamt intresse. Intrycken från studie- besöken framgår av bilaga 3. Delegationen får härmed överlämna delbetänkandet Handla för bättre klimat. Reservationer har lämnats av ledamöterna . Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna . Särskilda yttranden har också lämnats av sakkunniga Bo Diczfalusy, och . 1Förslag till principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handels- system perioden 2007 ...................................... Den nationella fördelningsplanen........................................... 1.2.1 Omfattning av handelssystemet .................................. 1.2.2 Möjligheten att bedriva handel med utsläpps- rätter för anläggningar under tröskelvärden ............... 1.2.3 Möjligheten till tillfälligt undantag för vissa Data och förutsättningar för den empiriska analysen............ 1.4Det totala antalet utsläppsrätter för den handlande 1.5 Val av tilldelningsmetod – generella synpunkter ................... 1.5.1 Vilken tilldelningsbas skall användas?......................... 1.5.2 Hur skall nya deltagare hanteras?................................ 1.5.3 Hur skall torv behandlas?............................................. 1.6 Alternativa modeller ................................................................ 1.6.1 Val av fördelningsgrundande år – action ........... 1.6.2 Icke-utbytbara råvarurelaterade utsläpp och utbytbara bränslerelaterade utsläpp............................. 1.6.3 Övervägda modeller (A-D).......................................... 1.7Modellresultat och val av modell: Tilldelning till sektorer baserad på SMED-data.............................................. Tilldelning direkt till anläggning ............................................. Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering .......... 2.2.1 Beskattning av industrins fossilbränsle- användning – nuvarande system................................... 2.2.2 Beskattning av fossila bränslen i och till nytt energibeskattningssystem ............................... Överväganden Alternativa modeller .................................. 2.3.1.2 Hur skall systemet med bibehållen CO2-skatt fungera?................................... 2.3.2 Ta bort CO2-skatten finansiering med och utan Förslag avseende vissa organisatoriska frågor............... Direktivets krav på organisation ........................................... När behöver olika arbetsuppgifter initieras? Delegationens överväganden om organisation..................... 3.3.1 Bör en särskild ny myndighet inrättas? 3.3.2Uppgiften att inför den första perioden ta fram 3.3.3Uppgiften att inför den första perioden pröva frågan om tillstånd ...................................................... 3.3.4Uppgiften att inför den första perioden bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av 3.3.5 Uppgiften att inför den första perioden utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare....................... 3.3.6 Uppgiften att inför den första perioden informera verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. ....... 3.3.7 Övriga arbetsuppgifter som behöver genomföras Kostnader och finansiering ........................................ Uppdragets bakgrund och innehåll....................................... 4.1.3 Utredningens uppdrag enligt direktiven ................... Utredningsarbetets upplägg och genomförande.................. Underlag för delegationens arbete........................................ Annat pågående utredningsarbete inom området................ 4.4.1 Långsiktiga avtal om energieffektivisering................ 4.4.3 Utredningen med uppgift att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i 4.4.4 Utredningen om det långsiktiga energipolitiska 4.4.5 Utredningen om översyn av Samverkan med andra utredningar........................................ Olika gasers bidrag till växthuseffekten ............................... 5.2 FN:s klimatpolitik.................................................................. Handel med utsläppsrätter ....................... Supplementaritet och åtagandeperiodsreserv............ 5.3EU:s klimatpolitik, European Climate Change Programme (ECCP) .............................................................. 5.3.2 Bördefördelningen och nationella mål....................... 5.3.3 EU-ländernas utsläpp av växthusgaser ............... 5.4.2 Utveckling av de svenska utsläppen........................... Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel .......... Motiv för en aktiv klimatpolitik............................................ Huvudgrupper av styrmedel.................................................. Vilka styrmedel bör väljas? 6.3.2 Styrmedelsval i samband med klimatförändringar.... 6.3.3 Varför är handel med utsläppsrätter bra? Praktiska erfarenheter av utsläppshandel.............................. 6.5Vad krävs för att länka olika system i ett internationellt EU:s förslag till handel med utsläppsrätter ................. Omfattning av handelssystemet ................................ Tilldelning av utsläppsrätter....................................... 7.1.3 Rapportering, register och årlig kontroll av antal Påföljder och sanktioner ............................................ 7.1.7 Kopplingar mellan EU:s handelssystem och andra Andel av utsläpp som omfattas ............................................. EU:s konkurrens- och statsstödsregler ................................ Svenska anläggningar som omfattas av EU-direktivet ... Produktion och bearbetning av järnmetaller........................ Cement och kalk......................................................... Glas och glasfiber........................................................ Nationella mål för perioden 2012 ............................... 9.3Vad kan påverkas med den initiala tilldelningen av 9.4Under vilka förutsättningar kan sägas ha upp- fyllt sina internationella åtaganden?...................................... Handeln omfattar alla sektorer .................................. Om handeln begränsas till vissa sektorer .................. 9.5Hur förändras förutsättningarna om skall uppnå ett visst utsläppsmål i ? 9.6 Sammanfattande bedömningar .............................................. 10Ekonomiska konsekvenser av att begränsa koldioxid- utsläppen och att införa ett system för handel med Anpassningar i ekonomin när krav på utsläpps- KI:s ekonomiska modellberäkningar på nationell nivå 10.2.1 Kort beskrivning av EMEC-modellen .................... 10.2.3 Vissa resultat från simuleringarna ........................... 10.2.3.1 Priset på utsläpp och samhällsekonomiska Fördelningseffekter på hushållen av begränsad handel Konsekvenser av att gå före och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande.......................................... Kort- och långsiktig kostnadseffektivitet............... Handel med utsläppsrätter och anpassning till övriga Beskattning på transportområdet ......................................... 11.2.1 Den nuvarande svenska vägtrafikbeskattningen .... Anpassningar av olika styrmedel........................................... 11.5.1 Handel med utsläppsrätter, SNED och 11.5.2 Elcertifikat, SNED och handel med 11.5.3 Kilometerskatt och handel med utsläppsrätter ...... Utgångspunkter för beslut om tilldelningsprinciper ...... Förhållandet mellan den handlande sektorn och övriga Utgångspunkter för tilldelningen ......................................... 12.3.3 Produktionsbaserad tilldelning med branschvisa emissionsfaktorer – Benchmarking......................... emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga teknik (BAT)............................................................ Olika intressenters synpunkter på tillämpningen av Allmänna synpunkter på handelssystemet ........................... Den internationella konkurrensen........................................ Fördelningssystem Auktion eller gratis historisk 13.3.1 Fördelningssystem – absoluta eller relativa 13.3.2 Tilldelning baserad på historiska emissioner Val av fördelningsår.................................................. Särbehandling av råvarurelaterat utsläpp............................... Utsläpp förorsakade av lagstadgade krav.............................. vidtagna åtgärder (early action).............................. Nya deltagare (new entrants) ................................................ Handelsdirektivet i förhållande till miljörättsliga De projektbaserade mekanismerna JI/CDM........................ Reservationer och särskilda yttranden................................. Bilaga 3 Andra länders arbete med att tillämpa Bilaga 4 Schematisk beskrivning av tider och aktiviteter .......... Att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären utgör en väsentlig utmaning som möter det internationella samfundet . Stabiliseringen skall nås som man söker nå en högre levnadsstandard. Med nuvarande teknologi kommer det att bli utomordentligt svårt. För att på lång sikt begränsa risken för framtida klimatförändringar måste de globala utsläppen minska. bör enligt utsläppen för sammantaget vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare för att därefter minska ytterligare. En begränsad klimatpåverkan kan endast uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. För att uppnå målet erfordras dessutom ett omfattande internationellt samarbete och insatser i alla länder. Handel med utsläppsrätter är ett viktigt, kostnadseffektivt styrmedel för att verka i riktning mot målet att stabilisera och minska koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. En utsläpps- rätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxid- ekvivalenter . Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläpps- rätter. Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Det ställs sedan ett krav på att de anläggningar som omfattas av handelssystemet vid en viss angiven tidpunkt skall kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag med höga kost- nader för att göra utsläppsminskningar kommer att köpa utsläpps- rätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen. klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än utsläppen . Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. publicerade ett förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.1 Minister- rådet enades om en gemensam ståndpunkt2 angående direktivets innehåll, som förväntas ta ställning . Framställningen i detta betänkande baseras på rådets gemensamma ståndpunkt. Enligt direktivförslaget skall ett EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter införas från . Enligt förslaget avser handelssystemet endast utsläpp av koldioxid. Detta betänkande behandlar i första hand systemets första period åren 2005 2007. skall enligt direktivförslaget till- delning av utsläppsrätter ske gratis. Bland andra väsentliga inslag i direktivet kan nämnas att medlemsstaten skall utveckla en nationell fördelningsplan som skall utgöra basen för tilldelningen av över- låtbara utsläppsrätter och att den nationella fördelningsplanen skall uppfylla de kriterier som framgår av bilaga III i direktivet. Enligt direktivförslaget skall handelssystemet inledningsvis omfatta anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. I kommer den handlande sektorn härmed att omfatta ca 300 anläggningar. Med detta betänkande redovisar framför allt sin syn på de principer som skall ligga till grund för för- 1Förslag till och Rådets direktiv om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). 2Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG () samt Corrigendum (). delningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelnings- planen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från . Delegationen vill poängtera att det alltjämt återstår för Europa- parlamentet att ta ställning till rådets förslag till direktiv och att kommissionens kommande förtydliganden av direktivet kan kom- ma att ändra förutsättningarna för de förslag som delegationen lämnar i det följande. Vad gäller principer för att fördela utsläppsrätter i samband med införandet av ett europeiskt handelssystem för perioden 2007 kan delegationens förslag sammanfattas i följande punkter: Det är den tilldelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden 2012. skall vid kontroll- stationen , som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Delegationen vill understryka att trots att den statistik som ligger till grund för delegationens ställningstagande vad gäller den handlande sektorn kvalitetssäkrats i särskild ordning, så är den ändå behäftad med stor osäkerhet. Detta omdöme gäller även de prognoser som använts. Delegationen gör bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter kan uppgå till cirka 24 Mton CO2 2007. Bedömningen baseras på följande beräkningar: 3 På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO2 för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget represente- rar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen. Nya deltagare, varav Prognos ökning av råvarurelaterade Den slutliga siffra som skall utgöra den handlande sektorns totala antal utsläppsrätter kommer att fastställas av regeringen efter remissbehandling av delegationens delbetänkande inför propositionen i fråga . I det sammanhanget bör regeringen göra en avvägning mellan den handlande sek- torns utrymme och andra sektorers behov. beslut mot bakgrund av regeringens proposition skall utgöra grunderna för den fördelningsplan som regeringen skall inlämna till kommissionen . Fördelning till sektorer respektive anläggningar skall baseras på historiska aktiviteter. Koldioxidutsläppen i varje sektor delas upp i utsläpp från rå- varor, som fram till och med inte är utbytbara om man vill tillverka produkten och utsläpp från fossila bränslen, som är utbytbara och som används med det primära syftet att pro- ducera kraft-, värme-, eller transportenergi. De genomsnittliga utsläppen 2001 skall ligga till grund för fördelningen av det totala antalet utsläppsrätter. I det fall exceptionella förhållanden (t.ex. have- rier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning skall verksamhetsutövaren kunna ansöka om att anläggningen får tilldelningen av utsläpps- rätter baserad på de genomsnittliga utsläppen . Möjligheten för medlemsstaten att, enligt artikel 27, ansöka om tillfälligt undantag för vissa anläggningar (s.k. opt-out) bör inte användas. Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med ut- släppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör inte användas. Det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transport- sektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En över- gripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transport- systemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoproto- kollets4 första åtagandeperiod 2008 2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Därutöver förespråkar delegationen att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet,5 2012 skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.16 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl. Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel till- gängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya del- tagare räknas dels de verksamheter som fått sitt första tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller som har förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördel- ningsplanen anmälts till kommissionen. Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av icke-utbytbara råvaru- relaterade utsläpp som sker mellan och i den nationella fördelningsplanen bokförs under rubriken nya deltagare som förnyat sitt tillstånd och fördelas 2007. Delegationen återkommer till regelsyste- met för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kommissionen. vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden 2001 används vid fördelningen. Undantag från deltagande i handelssystemet 2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till långsik- tiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljöriktlinjerna punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller ned- sättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten. 4Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i . EU ratificerade Kyoto- protokollet . 5I den fortsatta framställningen används ofta detta begrepp som synonym till direktivför- slaget. 6Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03). Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter 2007 skall fattas . Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand och . En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas. En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hante- ringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- området saknas . Delegationen föreslår därför att rege- ringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd. Delegationens förslag – Utsläppshandel, koldioxidskatt och finansiering I betänkandet har delegationen övervägt tre alternativ när det gäller frågan om koldioxidskatten bör behållas (eventuellt inklusive vissa begränsningsregler) eller tas bort i de sektorer som kommer att omfattas av handel med utsläppsrätter. Därvid gör delegationen följande bedömning: SNED:s7 förslag till nytt energiskattesystem har inte remiss- behandlats och det återstår ett visst utredningsarbete för att klarlägga de praktiska förutsättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxidskatten inklusive vissa begränsnings- regler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de alternativ som undersöks i betänkandet utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta utredningsarbete. Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om förutsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energiskatte- system kommer att införas. Delegationen anser att finansie- ringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet. 7 Svåra skatter! Betänkande från (SOU 2003:38). Delegationens förslag – organisatoriska frågor Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter: Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknads- lösning, skiljer sig från regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bak- grund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter. Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. . Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och 2007 läggas på redan befintliga myn- digheter, på central nivå framför allt och . För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för han- deln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna inrättas. Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med , och utarbeta ytter- ligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelnings- planen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen. Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhet som resulterar i CO2-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet bör ges antingen till eller till länsstyrelserna. bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fri- stående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med och lämna förslag till beslut. Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas.