sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté – – med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljö- balken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Genom ett tilläggsdirektiv (dir. 2003:61) har regeringen givit i uppdrag att se över möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen. I detta delbetänkande redovisas möjligheter att effektivisera miljöprövningen med nuvarande prövningsorganisation. Statsrådet förordnade från hovrättslagmannen att vara ordförande i kommittén. De ledamöter som deltagit vid utarbetandet av detta betänkande är riksdagsledamoten (), miljö- och hälso- skyddsinspektören (), partistyrelseledamoten (), riksdagsledamoten (), kom- munalrådet (), f.d. riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten () f.d. riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). Departementsrådet har deltagit som sakkunnig. Följande experter har deltagit i arbetet med delbetänkandet, nämligen miljöjuristen , advokaten , chefsjuristen , direktören , kammarrådet , miljöingenjören , hovrättsassessorn , juristen , departe- mentssekreteraren , departementsrådet , tidigare miljörådet , bolagsjuristen , juristen , miljövårdsdirektören , verkställande direktören , professorn , lagmannen , direktören , ordföranden och chefen för Rubenson, förste länsjuristen , tidigare general- direktören och kanslirådet . Från sekretariatet har hovrättsassessorn och miljörådet deltagit i arbetet. I sekretariatet har också ingått civilingenjören , hovrättsassessorn och hovrättsassessorn . Dessa har dock i första hand arbetat med frågor som inte behandlas i detta delbetänkande. Till delbetänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden från vissa av ledamöterna. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden. har tidigare överlämnat delbetänkandena Upp- följning av , Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116), under utveckling, Ett principbetänkande (SOU 2002:50), Bestämmelser om miljökvalitet, Ramdirektivet för vatten (SOU 2002:107) och får här överlämna det fjärde delbetänkandet, En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Vi fortsätter vårt arbete med ett delbetänkande och ett slutbetänkande . Förslag till lag om ändring av (1998:808) ................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:905) Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ........................... Vårt uppdrag att effektivisera miljöprövningen och andras arbete med dessa frågor ................................... Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning Internationella krav och åtaganden......................................... MKB- och IPPC-direktiven......................................... 2.2Nuvarande svenska bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och tillståndsprövning............... regler och anknytningen till andra Vägledning om tillämpningen av bestämmelserna 2.3 Miljökonsekvensbedömningar i andra länder 2.3.4 Jämförelse mellan och andra nordiska länder och EU-länder.................................................... 2.4Erfarenheter av miljökonsekvensbeskrivningar och 2.4.1Hur fungerar förfarandet och vad kan förbättras?....101 2.4.2Synpunkter på det beslutsunderlag som sökanden 2.5 Handläggningstider i och andra länder .................... 2.6 Våra förslag............................................................................. Vad menar vi med miljökonsekvensbedömning, miljökonsekvensbeskrivning och MKB? Ökad flexibilitet – färre fall med specificerade Färre beslut som gäller betydande miljöpåverkan..... Bättre beslutsunderlag tidigt i processen – färre Ett enklare förfarande vid ändringar och utökningar av miljöfarliga verksamheter ................... Den samlade bilden av förfarandet enligt Tidsgränser för myndigheterna.................................. förslag om redovisning av det bästa alternativet ................................................... 2.6.10 Konsekvenser av förslagen ......................................... 2.7 Behov av fortsatt utredning ................................................... 2.7.2 Skälen till en fortsatt utredning ................................. 2.7.3 En möjlig utgångspunkt för fortsatt utredning ........ Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter .......... 3.1.1 Prövningen av vattenverksamhet............................... 3.1.2 Ett anmälningsförfarande behövs av flera skäl.......... 3.3Avgränsningen av de anmälningspliktiga 3.3.1 En anmälningsplikt bör utformas som en del av det befintliga regelsystemet ....................................... 3.3.2 Faktorer som påverkar avgränsningen....................... 3.3.3 Länsstyrelsernas hantering av vissa 3.3.4 De anmälningspliktiga verksamheterna bör räknas upp i en lista .................................................... 3.4 Några rättsliga frågor............................................................. 3.4.1 Hur påverkas olika intressenter av att ett Rådighet över vatten................................................... 3.4.7 Rättskraft och frivillig ansökan om tillstånd............. 3.5Förslag till anmälningsplikt för mindre Förslaget i sammanfattning........................................ 3.6.1 Konsekvenser för miljödomstolar och 3.6.3 Konsekvenser för små och medelstora företag......... 3.6.4 Avgifter för prövning och tillsyn............................... Prövningen av täkter ................................................. Skäl att se över reglerna om täkter............................. Utgångspunkt för utredningen om täkter................. Regler om prövningen av täkter ............................................ och nuvarande lagstiftning........................... De särskilda reglerna för prövningen av täkter .................... Behovet av brukningsbar jordbruksmark .................. Säkerhet för efterbehandling...................................... Skyldighet att tåla åtgärder som föreskrivits i ett Miljörapport och annan uppgiftsskyldighet.............. Rättskraft och omprövning ........................................ Förslag till ändrade regler för prövningen av täkter............. Täkter bör prövas på samma sätt som andra Kravet på tillstånd enligt 7 kap. 28 a–29 §§ (Natura 2000) ............................................................... Regler om förfarandet................................................. Konsekvenser för länsstyrelser och kommuner........ Konsekvenser för små och medelstora företag ......... Avgifter för prövning och tillsyn............................... Det fortsatta lagstiftningsarbetet .......................................... regler om regeringsprövning av större Nuvarande regler om regeringens tillåtlighetsprövning............ 5.4Förslag om att minska antalet verksamheter som prövas Reservationer och särskilt yttrande .................................... Nuvarande miljökonsekvensbedömning i ............... Miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet........... 7Förslag till normal miljökonsekvensbedömning; för ändringar och för verksamheter som har en miljöpåverkan som inte är betydande ................................... 8Förslag till specificerad miljökonsekvensbedömning; för nya och väsentligt ändrade verksamheter med Handläggningstider för miljöfarlig verksamhet vid Förslag till lista över anmälningspliktiga allmänna råd (NFS 2001:9) Byggnadslagen (1947:385), upphävd ningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo 1991) med protokoll om strategiska miljöbedömningar (2003) [under UNECE] Fiskelag (1993:787) översyn av indelningen i tillstånds- och anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen (1998:940) om avgifter för gifter för prövning och prövning och tillsyn enligt Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- Förordningen (1998:905) om miljökonsekvens- Förordningen (1998:1252) om områdesskydd Förordningen om tillsyn enligt miljö- balken Förordningen om täkter och anmälan för samråd Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Lagen om byggande av järnväg Lagen om hushåll- ning med natur- resurser m.m., NRL Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn Lagen om skatt på naturgrus Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt Förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd Lagen (1998:812) med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Lag (1987:12) om hushållning med natur- resurser m.m., upphävd Lagen (1983:293) om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn Lagen (1977:439) om energi- planering Lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus Miljöbalk (1998:808) Miljöskyddsförordning (1989:364), upphävd Miljöskyddslag (1969:387), upphävd Miljökonsekvensbeskrivning eller miljökonse- kvensbedömning, se avsnitt 2.6.1 Område som ingår i ett europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden (se habitat- direktivet, avsnitt 2.1.1) Naturvårdslag (1964:822), upphävd föreskrifter (2000:14) om tidpunkt för anmälan av anmälnings- punkt för anmälan av föreskrifter (1984:10) om uppgiftsskyldighet vid täkt och stenkrossrör- Lag (1987:12) om hushållning med natur- resurser m.m., upphävd Den parlamentariskt sammansatta kommitté som har i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97) Plan- och bygglag (1987:10) Förordning (1998:1820) om särskild konse- kvensanalys av reglers effekter för små före- Skogsvårdslag (1979:429) Lagen (1979:425) om skötsel av jordbruks- Vattenlagen (1983:291), upphävd Väglagen (1971:948) Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljö- frågor (1998) [under UNECE] Vattenlagen (1918:523), upphävd 2003/35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG 2003/4/EG av om allmän- hetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG Rådets direktiv /409/EEG av 1979 om bevarande av vilda fåglar Rådets direktiv /43/EEG av 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda Rådets direktiv /61/EG av den tember 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar Rådets direktiv av om be- dömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG) med ändringar till följd av –Rådets direktiv /11/EG av om ändring av direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt –och rådets direktiv /35/EG av om åt- gärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG 2000/60/EG av om upp- rättande av en ram för gemenskapens åt- gärder på vattenpolitikens område Rådets direktiv /82/EG av 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshänd- elser där farliga ämnen ingår. 2001/42/EG av om be- dömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (även kallat SEA-direktivet) har fått i uppdrag att undersöka möjlig- heterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen utan att hälso- och miljöskyddskraven åsidosätts. I detta delbetänkande lämnar vi förslag som är inriktade på prövningens första skeden; från den första myndighetskontakten till beslut i första instans. Förslagen gäller bland annat förfarandet för att ta fram miljökonse- kvensbeskrivningar, prövningen vid ändringar och utbyggnader av befintliga miljöfarliga verksamheter, anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för vissa vattenverksamheter, prövningen av täkter samt regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter. Administrationen av miljöprövningen har blivit onödigt omfattande i . Våra förslag minskar de administrativa kraven. De minskar däremot inte kraven som gäller skydd av miljön eller åtgärder för en hållbar utveckling. Vi bedömer att de leder till en betydande effektiv- isering av miljöprövningen. Även i vårt nästa delbetänkande vid utgången av kommer vi att lämna förslag som har betydelse för miljöpröv- ningens effektivitet. Vi kommer i det delbetänkandet att redovisa olika alternativ för prövningsorganisation; dels prövningen i första instans och dels överprövningen. Det pågår också arbete i andra sammanhang som syftar till en effektivisering av miljöprövningen. har i uppdrag att utreda möjligheterna till samordning mellan plan- och bygg- lagen och . Inom pågår en översyn av vilka miljöfarliga verksamheter som i fortsättningen bör vara till- stånds- respektive anmälningspliktiga. Avsikten är att generellt sett flytta verksamheter till lägre prövningsnivå. De förslag vi lämnar gäller bestämmelser och får betydelse för verksamheter som prövas enligt denna lag. är många andra lagar kopplade till regler om miljökonse- kvensbeskrivningar och våra förslag får betydelse även för verksamheter som prövas enligt dessa lagar. Ett mer flexibelt system för miljökonsekvensbedömning Som underlag för våra förslag har vi från olika aktörer hämtat in synpunkter och erfarenheter som gäller miljökonsekvens- beskrivningar och miljöprövning enligt nuvarande regler. Vi har också sammanställt uppgifter om handläggningstider för tillstånds- prövningen av miljöfarliga verksamheter vid miljödomstolarna och länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer. Miljökonsekvensbedöm- ningen – dvs. förfarandet för att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning samt efterföljande tillståndsprövning - är i stor utsträckning styrd av EG:s MKB- och IPPC-direktiv. Vi har därför studerat hur pro- cessen går till i andra länder som också tillämpar dessa direktiv och då särskilt undersökt förfarandena i , och . Våra slutsatser är att dagens regler beträffande miljökonse- kvensbeskrivningar i alltför hög grad ställer specificerade krav på förfarandet och innehållet och att det finns behov av ett större utrymme för anpassning till förhållandena i det enskilda fallet. Det ställs krav på fullständiga miljökonsekvensbeskrivningar i betydligt fler fall i än i andra EU-länder. Vi föreslår en harmonisering till vad som gäller i andra länder. De specificerade och formaliserade kraven skulle därmed enbart gälla vid prövningen av nyetableringar och betydande ändringar av de största verksam- heterna; de som omfattas av EG:s obligatoriska krav och de som bedöms ha en betydande miljöpåverkan som motsvarar dessa verk- samheter. För andra verksamheter får innehållet i miljökonsekvensbeskriv- ningen anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Motsvarande får också gälla beträffande omfattningen av det samråd som skall ske innan ansökan lämnas till tillståndsmyndigheten. Det bör dock understrykas att det beslutsunderlag sökanden lämnar i ansök- ningar enligt alltid skall vara tillräckligt för en prövning enligt bland annat hänsynsregler. Ett enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivningar Enligt nuvarande regler skall en sökande som skall ta fram en miljö- konsekvensbeskrivning hålla ett tidigt samråd med och de enskilda som närmast berörs av verksamheten. Därefter skall alltid fatta ett beslut som anger om den sökta verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. För verksamheter som kan antas medföra betydande miljö- påverkan gäller att ett utökat samråd med myndigheter, organisa- tioner och allmänhet skall ske innan miljökonsekvensbeskrivningen slutligt upprättas och ges in till tillståndsmyndigheten tillsammans med ansökan. Vi föreslår att det för samtliga verksamheter – oavsett om de omfattas av EG:s krav på en obligatorisk miljökonsekvensbedöm- ning eller inte – ställs krav på endast ett samråd innan miljö- konsekvensbeskrivning och ansökan ges in till tillståndsmyndigheten. För de stora verksamheterna som omfattas av de obligatoriska kraven på miljökonsekvensbedömning bör även i fortsättningen samrådets omfattning anges i lag. Samrådet skall då ske med samma vida krets som gäller för det utökade samrådet. För övriga verksamheter får samrådets omfattning i högre grad anpassas till förhållandena i det enskilda fallet, men skall alltid ingå i samrådskretsen. För verksamheter som redan omfattas av de obligatoriska kraven på miljökonsekvensbedömning behövs det enligt vår mening inte något särskilt beslut om att de kan medföra betydande miljö- påverkan. I övriga fall får efter samrådet göra en bedömning av om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. I flertalet fall kommer att finna att verksamheten inte kan antas medföra en miljöpåverkan som är betydande och detta kan då dokumenteras på ett enkelt sätt. I det fåtal fall finner att en verksamhet som inte omfattas av de obligatoriska kraven ändå kan medföra en betydande miljöpåverkan, skall besluta om detta. I dessa fall gäller de specificerade kraven på samrådets omfattning och miljökonsekvensbeskrivningens innehåll. Bättre beslutsunderlag tidigt i processen Många verksamhetsutövare har framfört synpunkter på att miljö- prövningen fördröjs genom att myndigheterna alltför sent i processen kräver kompletteringar av miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag från sökanden. Många myndigheter anser å sin sida att beslutsunderlaget från sökandena ofta har stora brister. För prövningen av de stora verksamheter som omfattas av de obligatoriska kraven på miljökonsekvensbedömning föreslår vi att de verksamhetsutövare som så önskar skall kunna begära ett besked från om miljökonsekvensbeskrivningens inriktning och omfattning. Beskedet skall inte vara bindande för vare sig sökanden, eller tillståndsmyndigheten vid den fort- satta prövningen, men ge sökanden vägledning i det enskilda fallet. Det är vanligt att tillståndsmyndigheterna som första åtgärd, då de tagit emot en tillståndsansökan, skickar ansökan inklusive miljö- konsekvensbeskrivning till vissa miljömyndigheter med förfrågan om beslutsunderlaget är tillräckligt eller om det behöver kom- pletteras. Sökanden ges tillfälle att komma in med de kom- pletteringar som efterfrågats och tillståndsmyndigheten kungör ansökan inklusive miljökonsekvensbeskrivningen när denna god- tagits. Förfarandet är inte formaliserat genom lagbestämmelser. Vi anser att det fyller en viktig funktion genom att beslutsunderlaget granskas av flera instanser på ett tidigt stadium, och föreslår därför att det införs lagregler som innebär att ett sådant förfarande skall genomföras för de verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vi anser också att kungörandet av ansökan inklusive miljö- konsekvensbeskrivning i princip skall innebära att tillståndsmyndig- heten bedömt att beslutsunderlaget från sökanden är tillräckligt för att allmänheten, remissinstanserna och tillståndsmyndigheten själv skall kunna genomföra prövningen av projektet och ta ställning till ansökan. Efter kungörandet skall det normalt inte behöva före- komma några mer omfattande kompletteringar från sökandens sida. Dagens regel om att tillståndsmyndigheten skall godkänna miljö- konsekvensbeskrivningen senast i samband med avgörandet av målet eller ärendet tillämpas oftast så att godkännandet sker i en standardiserad fras i tillståndsbeslutet. Vi anser att ett sådant god- kännande saknar funktion och att regeln i värsta fall kan bidra till en uppfattning att även omfattande kompletteringskrav kan ställas sent. Den bör därför utgå. Ett enklare förfarande vid prövningar av ändringar och utökningar av befintliga miljöfarliga verksamheter förekom att tillstånd till ändringar och utbyggnader av befintliga miljöfarliga verksamheter meddelades i form av så kallade påbyggnadstillstånd. Det innebar att enbart ändringen eller utök- ningen prövades – inte hela verksamheten. Man byggde på, utökade, det grundläggande tillståndsbeslutet för hela verksamheten med ett nytt som alltså bara gällde för ändringen. Det var ett sätt att begränsa prövningens omfattning. Problem som kunde uppkomma om påbyggnadstillstånd meddelades i stor utsträckning för en anläggning var att det miljömässiga helhetsperspektivet på verk- samheten kunde gå förlorat och att det blev svårt att överblicka vilka bestämmelser som gällde för verksamheten som helhet, sär- skilt när påbyggnadstillståndet innehöll nya eller ändrade villkor. Gradvis har därför bruket av påbyggnadstillstånd minskat, för att genom tillkomst nästan upphöra. Eftersom det numera är betydligt vanligare med utbyggnader och ändringar av befintliga anläggningar än rena nyetableringar anser vi att det är angeläget från effektiviseringssynpunkt att till- ståndsprövningen kan förenklas till att bara avse ändringen. En viktig förutsättning är att möjligheterna att överblicka och upp- datera de villkor som sammantaget gäller för en verksamhet som helhet måste förbättras. Vi föreslår att man skall kunna lämna påbyggnadstillstånd till sådana ändringar som inte innebär en betydande miljöpåverkan. Prövningen måste dock alltid omfatta sådana verksamhetsdelar som har ett tydligt tekniskt och miljömässigt samband så att de kan prövas i ett sammanhang. Det är tillståndsmyndigheten som avgör om ett påbyggnadstillstånd kan godtas och vilken omfattning prövningen skall ha. Vid påbyggnadstillstånd bör det enklare förfarandet för miljökonsekvensbeskrivningar kunna tillämpas. För att förbättra möjligheterna att överblicka och uppdatera villkoren för verksamheten som helhet föreslår vi kompletteringar av gällande regler. Det skall vara möjligt att i samband med påbyggnadstillstånd ändra eller komplettera villkor som gäller andra delar av verksamheten än den som omfattas av ändringen. Det bör också finnas lagstöd för att de villkor som meddelas i påbyggnadstillstånd skall kunna omprövas med villkoren enligt grundtillståndet. Slutligen bör det också specificeras att skall innehålla verksamhetsutövarens bedömning av om villkoren fortfarande uppfyller krav. Det är en åtgärd som syftar till att underlätta för tillsyns- myndigheten att bedöma om villkoren är tillräckliga eller om en begäran om omprövning av dem skall göras. Den ger också förut- sättningar att kontrollera att krav får genomslag även vid de verksamheter som enbart prövats enligt miljöskyddslagen. Anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för vissa vattenverksamheter Enligt huvudregeln fordrar alla vattenverksamheter tillstånd enligt om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas. Det innebär att det krävs ett formaliserat tillståndsförfarande hos miljödomstol även för verk- samheter som har en förhållandevis liten inverkan på miljön. Det har gjort att det hos länsstyrelserna har utbildats olika sätt att hantera de vattenverksamheter som är på gränsen till att vara tillståndspliktiga. För att förenkla för verksamhetsutövarna, för att avlasta miljö- domstolarna och för att få ett mer enhetligt prövningssystem före- slår vi att vissa mindre vattenverksamheter i fortsättningen skall anmälas till . Anmälningsplikten ersätter tillstånds- plikten för verksamheter av de typer och storlekar som anges i en särskild lista. Vårt förslag innebär i övrigt inte någon ändring av det befintliga regelsystemet för vattenverksamhet. Det betyder bland annat att eventuella frågor om ersättning för skada och intrång samt om tvångsrätt även i fortsättningen skall prövas av miljödom- stol. Om det uppkommer yrkanden av detta slag i ett anmälnings- ärende, kan verksamheten därför inte hanteras genom en anmälan utan det fordras tillstånd av miljödomstol. För att förhindra dubbla prövningar av vissa verksamheter, föreslår vi att ett anmälningsärende hos får handläggas gemensamt med ett kommunalt ärende om dispens från strandskydds- bestämmelserna. Tydligare tillståndsprövning av täkter