sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — är en grov förenkling också av hur arbets- pendlingen fungerar. En enkel uppdelning mellan mäns och kvinnors eller låg- och högutbildades LA-regioner visar stora skillnader. När man visar kartan över LA-regioner så är det alltså en starkt generaliserad bild av arbetsmarknaden. Regionalpolitiska stöd och insatser har utan undantag en annan geografisk indelning än LA-regionernas. Genom att istället arbeta med olika geografier och växla perspek- tiv i analyser av utvecklingen liksom i regionala utvecklingsinsatser så öppnas möjligheter för en bättre kunskapsproduktion och åtgärder som bättre träffar sitt mål. Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik 5.1Den lokala arbetsmarknadsregionens tillkomst Den indelning av riket i lokala arbetsmarknader (LA) som intro- ducerades av SCB och dåvarande ERU har fått ett stort genomslag. Den utvecklingsinriktade regionalpolitiken är grundad på en modifierad variant, LA-regionerna. Målet för regionalpoli- tiken är hållbara lokala arbetsmarknadsregioner. Det motiveras så här: Den administrativa regionindelningen motsvarar i en del fall inte de behov och utgångspunkter som den aktuella frågans funktionalitet kräver. Fördelen med det funktionella regionbegreppet är att en region kan definieras utifrån människors och företagens verkliga beteende. När det gäller arbetspendling används därför ofta benämningen lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner). Med avses en funk- tionell arbetsmarknadsregion, inom vilken människor bor och arbetar. (Regeringens prop. 2001/02:4, s. sorterar under den regionala utvecklingspolitiken. Därför ställs frågan, bl.a. i direktiven till denna utredning, om hur LA-regionerna fungerar för verkets arbete som egentligen gäller landsbygdsdelarna av LA-regionerna. revisorer är tve- tydiga i denna fråga, men uppfattar i alla fall att problemet med LA-nivån är mindre i ett tillväxtperspektiv än i ett välfärdsper- spektiv. Bland remissinstanserna på det här utredningsuppdraget förespråkar ITPS Lokala arbetsmarknader och regionala arbetsmarknader (troligen avses lokala arbetsmarknadsregioner) som en lämplig grund för arbete. Indelningen av landet i LA och LA-regioner grundar sig på ett antal överväganden och var vid tillkomsten omgiven av en rad för- behåll. Här ska vi diskutera några viktiga begränsningar när det gäller LA-regionernas värde i analyser och åtgärder. Det är en viktig diskussion för att det finns ett genuint problem i att Gles- bygdsverkets arbete inte passar in en politik som så tydligt ser tätort och landsbygd som en funktionell enhet. Indelningen av riket i LA baseras på pendlingsströmmar. Den kom till med uttalat syfte att skapa referensytor som är lämpliga vid studier av och jämförelser av bl.a. arbets- marknadens funktionssätt mellan olika typer av regioner SOU 2003:29 Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik (SCB 1991, s. 23). Etablerade indelningar som byggde på andra kriterier avfärdades som mindre användbara för detta syfte. Efter- som LA-indelningens kriterier bygger på pendling förändras också regionerna om pendlingsmönstret ändras. Indelningen av riket i LA uppdateras därför av SCB. Kriterierna för de lokala arbetsmarknadernas avgränsning är gjorda efter vissa överväganden. Om en kommuns totala utpend- ling överstiger eller om dess utpendling till en viss annan kommun överstiger av dess förvärvsarbetande bildar kom- munen en LA tillsammans med andra kommuner. De kommuner vars utpendling understiger ovan stipulerade andelar bildar LA i sig själva. Avgränsarna presenterar inget oavhängigt argument för kriterierna och det är uppenbart att de är ganska godtyckligt valda. Krav på t.ex. 15 eller utpendling (som ursprungligen också prövades) resulterade i andra indelningar. Ledstjärnan för det slutliga valet har varit att få enhetliga regler med ett resultat som i stort överensstämmer med den allmänna uppfattningen om hur landets indelning i lokala arbetsmarknader bör se ut enligt SCB och ERU (SCB 1991 s. introducerade en variant av SCB:s indelning kallad LA-regioner. Tanken med den är att få en kontinuitet i indelningen genom att föregå den väntade utvecklingen och i förväg slå samman de LA som bedöms komma att växa samman . I variant har den LA- indelning SCB:s kriterier genererar justerats på ett sätt som är avsiktligt normativt. I grund och botten bygger emellertid LA-regioner på den indelning av riket i LA som SCB baserade på pendlingsdata . När de lokala arbetsmarknaderna avgränsades första gången gjordes en klassificering av LA i så kallade F-regioner och då fanns begreppet Rurala lokala arbetsmarknader. Den indelningen har emellertid används mycket begränsat. 5.3Kommunerna – de lokala arbetsmarknadernas minsta byggsten En detaljerad kartläggning av pendlingsströmmar skulle ha krävt att alla människors bostäder och arbetsplatser koordinatsatts. Med hänvisning till svårigheter med datatillgång och en strävan att följa den etablerade administrativa indelningen och därmed underlätta Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik en verbal beskrivning av de lokala arbetsmarknaderna, kom istället kommunerna att användas som minsta geografiska byggsten i indelningen. var man medveten om att indelningen därmed förlorar i precision (SCB 1991, s. 26). Många av kommuner är nämligen så stora, framför allt i landsbygdsområden, att förutsättningarna för arbetspendling till andra kommuner varie- rar kraftigt beroende på var i kommunen man bor. Variationerna i storlek påverkar också graden av funktionell integration. En förortskommun till en storstad är t.ex. vanligtvis integrerad i en större region, medan en glesbefolkad fjällkommun i praktiken kan bestå av flera funktionella områden åtskilda av höga berg eller djupa skogar, vissa av dem nära kommungränsen andra långt därifrån. Låt oss konkretisera detta med några exempel. 5.4De lokala arbetsmarknaderna i praktiken Kommunindelningen fick sin nuvarande utformning , efter åratal av kommunsammanslagningar. Den nya indelningen base- rades på bl.a. centralortsteorin som har en tydligt funktionell ansats. Genomsnittskommunen fungerade därför sannolikt ganska väl som funktionell region på 1970-talet.1 I de kommuner som, för att få en rimlig befolkningsstorlek eller kontinuitet i den admi- nistrativa indelningen, gjorts mindre eller större till ytan än central- ortsprincipen motiverat var förhållandena annorlunda. I exempelvis pendlade av den förvärvsarbetande befolkningen till arbetsplatser i andra kommuner . (är andelen .) Invånarnas arbetsmarknad omfattade uppenbarligen också områden utanför kommunens gränser redan då. 1 När SCB applicerar kriterierna för LA-regionsindelningen pendlingsstatistik bildar de 284 kommunerna 187 regioner. SOU 2003:29 Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik I andra änden av spektret finns kommuner som . Älv- dalens kommun består till ytan mest av ödemark. Befolkningen är koncentrerad till tre områden. Merparten av kommunens ungefär 8 000 invånare bor kring centralorten i kommunens sydöstra del. I och med omnejd (norra delen av kommunen) bor ungefär 3 000 invånare. Pendlingen från kommunens centralort till dessa bygder är 8 enkel resa. Pendlingsutbytet mellan centralbygden och kommunens norra del uppgick bara till en handfull personer (FoB 1970, FoB 1975). Därefter har inte pendlingsutbytet redovisats på subkommunal nivå, men av en kartläggning av läget , baserad på milrutor, framgår att färre än 25 personer pendlade denna sträcka (SNA 1993). Exempel- kommunen ovan, kom att föras till Moras LA i kraft av Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik stort pendlingsutbyte mellan centralbygd och . (I SCB:s indelning som baseras på faktisk pendling bildar numera åter egen LA, medan den i variant ingår i Moras .) Det innebär att de 3000 invånarna i /Idrebygden betraktas som om de helt och fullt är en del av Moras arbets- marknad vars centrum ligger beroende var i norra kommundelen de bor. Brist på homogenitet och inre integration i kommunerna, de lokala arbetsmarknadernas byggstenar, är vanligast i ytstora kom- muner med liten befolkning. Flera exempel från på denna brist i LA-regionernas precision finns i års- bok 2002, s. Likartade förhållanden råder emellertid på många håll i landet. sträcker sig exempelvis ända upp till Hallstavikstrakten, från . Landsbygden kring ingår i de områden där företag kan beviljas landsbygdsstöd. Att med omnejd (ca 10 000 invånare) förs till lokala arbetsmarknad hänger rimligen bara samman med områdets kommuntillhörighet, . (Pendlingsutbytet uppgick till några tiotal per- soner.) Befolkningstyngdpunkten i kommun ligger i sin tur tillräckligt nära för att kommunen ska räknas till LA. Den variant av indelningen i LA-regioner som lanserade innebär att regionerna som regel görs ännu större. har fört samman de 109 LA som SCB av- gränsade till 82 LA-regioner. (LA utgör dock undantag eftersom den delats i två LA-regioner av .) Kommunerna används alltså som minsta byggsten när de lokala arbetsmarknaderna avgränsas trots att många kommuner inte ens i sig själva fungerar som faktiska lokala arbetsmarknader eller har homogena pendlingsmöjligheter till andra kommuner. Vid av- gränsningen argumenterades för att denna brist i precision är av mindre vikt vid studier av lokala arbetsmarknaders funktionssätt, det syfte för vilket indelningen skapades. I analysen måste man förenkla och renodla i jakten på generella mönster. När LA- regionerna istället används som grundläggande enhet för hela regionalpolitiken blir det mera problematiskt. Om också Gles- bygdsverkets arbete med analys och åtgärder formuleras på LA- nivå riskerar de kommundelar som är så avlägsna att de i praktiken utgör egna lokala arbetsmarknader att gå miste om regionalpolitisk omsorg. Dessa områden tillhör genom sin litenhet och sina perifera lägen de mest utsatta i hela landet. SOU 2003:29 Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik 5.5Olika lokala arbetsmarknader för olika människor Hur stor den faktiska utpendlingen är hänger också samman med kommunernas befolkningssammansättning. I kommitténs direktiv slås bland annat fast att kvinnors lokala arbetsmarknader oftast är mindre än mäns. Andel pendlare över kommungräns 1998 efter utbild- ningsnivå och kön Källa: SCB, Am32SM0002, s. 12. Man skulle kunna lägga till andra variabler som också påverkar de förvärvsarbetandes möjliga pendlingsavstånd. Exempelvis spelar inkomstnivå roll, liksom närvarokrav på arbetsplatsen. En välbetald akademiker med möjligheter att jobba hemma har helt andra möjligheter att pendla än en undersköterska. Detta är faktorer som kriterierna bakom indelningen i LA och LA- regioner över huvud taget inte beaktar. De tar bara hänsyn till pendling över kommungräns. Undersköterskorna i en kommun med en stor andel välbetalda akademiker antas alltså mer benägna att pendla än sina kollegor i en kommun med en liten andel väl- betalda akademiker. Det faktum att olika grupper tenderar att ha olikstora lokala arbetsmarknader innebär rimligen ett behov av flexibilitet i synen på lokala arbetsmarknader. Mot bakgrund av olika gruppers varierande pendlingsbenägenhet finns det tveksamheter också kring sammanfogande av LA till större LA-regioner. Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik nämligen oklart i vilken mån den regionförstoring som skett är en konsekvens av strukturomvandling och ökad genomsnittlig utbild- ning eller om den beror på ökad pendling i allmänhet. I den mån det förra gäller kan de förväntningar som ligger till grund för indelning visa sig felaktiga. Den bygger bland annat på att små kommuner som tidigare t.ex. genom förekomsten av en stark industri bildat en självständig (R 1998:36) skall växa samman. Så även vid analys av arbets- marknaderna finns problem med att geografiskt bestämma arbets- marknadsregioner. Det avstånd människor är beredda att daglig- dags arbetspendla varierar inom vida gränser med bl.a. kön och yrke. Den regionalpolitiska utredningen konstaterar att olika sam- hällsfunktioner har olika geografisk räckvidd. Den funktionella regionen för exempelvis specialistsjukvård omfattar i vissa fall hela riket, medan den funktionella regionen för busshållplats bara sträcker sig . Om man går utanför relationen mellan individen och arbetsplatsen så får vi alltså ett mångfacetterat landskap som också behöver hanteras som ett sådant. Fördelen med att använda begrepp som Lokala Arbetsmarknads- regioner är att man får ett underlag för att analysera samhälls- förändringar. Alla indelningar har sina svagheter men givet att de är kända och kan hanteras så kan det ändå var att motiverat att använda dem. De Lokala Arbetsmarknadsregionerna har använts för många viktiga analyser av regional utveckling. Framför allt har det tidigare funnits ett större behov än det nu gör att slå fast vissa indelningar och kategorier för att få möjlighet att göra jämförande studier och mellan områden. I takt med att det växer fram statistik som baserar sig på geo- grafiskt högt upplösta data försvagas detta argument. SCB kan nu bryta ned all geokodad statistik på rutor. Såväl som bygger upp sina regionala databaser utifrån sådana s.k. rutdata. Även ITPS planerar att bygga upp en liknande databas med mycket hög geografisk upplösningsnivå. Ytterligare exempel på myndigheters ansträngningar i denna rikt- ning finns i revisorers rapport. Det finns knappast något som hindrar att andra statistikproducenter koordinatsätter SOU 2003:29 Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik Det är en utveckling som möjliggör att man skiftar perspektiv och skala beroende på vilket problem man arbetar med. revisorer anför brist på jämförbarhet som argument mot indelning (2001 s. 55) i glesbygd och lands- bygd. Vi menar att det inte kan vara något viktigt argument. 5.7En mångfald regioner i praktiken I arbetet med att faktiskt genomföra regionalpolitiken är det uppenbart att det är en mer flexibel geografi som måste gälla. Här finns en mängd olika indelningar beroende på vilka insatser som görs. Bara inom EU:s regionalpolitik finns flera regiontyper ofta baserade en blandning av funktionella och administrativa kriterier. I flera fall görs avgränsningarna på regional och lokal nivå. Ytterligare ett exempel på detta är det Landsbygdsstöd som är ett av de regionalpolitiska instrumenten. Det är länsstyrelserna som här bestämmer vad som ska räknas till landsbygd. Hur de gör det varierar, men avgränsningen sker nästan undantagslöst på en sub- nivå. Ofta fungerar församlingsgränser som gränser för stödområdena. Det visar behovet av att arbeta med en annan geo- grafi än lokala arbetsmarknadsregioner när det är landsbygdens förhållanden som ska hanteras. Indelning av riket i lokala arbetsmarknader, LA, var ursprungligen tänkt som en geografisk indelning att använda för studier av arbets- marknaders funktionssätt. I den användningen har indelningen uppenbara förtjänster. Däremot har indelningarna av landet i LA och LA-regioner svagheter som blir problematiska när de används som grundläggande geografisk byggsten för hela regionalpolitiken. Ur ett gles- och landsbygdsperspektiv är det särskilt problematiskt att LA-regionerna osynliggör de små bygder som är så avlägsna att de funktionellt sett inte hänger samman med sina kommuners centralbygd, utan i praktiken bildar en egen lokal arbetsmarknad. Olika samhällsfunktioner har olika geografisk räckvidd. Vår slut- sats är att man måste arbeta med en variabel geografisk indelning beroende på vilken fråga man studerar och på vilka regional- politiska åtgärder det gäller. Det är ett förhållningssätt som ligger Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik väl i linje med de resonemang som konstruktörerna av LA- indelningen förde när dessa kom till. Så sker också i praktiken. Vi vill förorda en rumslig flexibilitet i arbetet med att genomföra den regionala utvecklingspolitiken. Hänvisningen till att LA- regioner är grunden för regionalpolitiken kan inte vara ett argu- ment för att tona ner eller utelämna landsbygden som en kategori i politik och planering. Däremot är det ett problem för Glesbygds- verket att LA-regionerna uppfattas som så viktiga i den regionala utvecklingspolitiken. Har landsbygden specifika förutsättningar som kan motivera att det finns en landsbygdspolitik? I det här kapitlet diskuteras några förhållanden som kan motivera att man ser landsbygden som något särskilt. De aspekter vi tar upp; landskapet och den glesa strukturen, befolkningsfrågan, boendet, företagandet, utvecklings- processer och fysisk planering hänger påtagligt samman och går i varandra. Det stärker intrycket av att det inte är tillräckligt med sektorspolitik för att landsbygden ska utvecklas utifrån sina egna villkor. 6.1Landskapet och de glesa strukturerna I det här kapitlet ställer vi frågan: Är det något särskilt med lands- bygden som gör att den behöver observeras och hanteras som en separat kategori i politik, planering och utvecklingsarbete? För att det ska vara möjligt att ge svar på frågan så behöver vi någon form av definition av landsbygden. Det finns förstås en betydande litteratur om detta begrepp och det finns oändligt många definitioner som används i skilda länder och regioner, i organisationer, i samband med politiska styrmedel, utvecklingsprojekt osv. Erfarenheten visar att det inte går att skapa en enhetlig definition som är användbar i alla situationer. Problemet med att hitta en enhetlig definition beror på den stora variationen ifråga om sociala ekonomiska och miljömässiga förhållanden som ryms inom det som människor uppfattar som och benämner landsbygden. Det måste finnas ett utrymme för olika definitioner utifrån de fenomen och samman- hang som studeras i varje enskilt fall. När det gäller mer precisa definitioner som används i skilda sammanhang hänvisas till kapi- tel 7. Vi menar att i grunden skiljer sig landsbygden från tätorten i två avseenden. Det ena är att landsbygden präglas av sin speciella fysiska miljö; naturlandskapet, det brukade landskapet, den byggda miljön. Det andra är de glesa strukturerna, avståndet, som påverkar nästan alla mänskliga aktiviteter. Den fysiska miljön och glesheten får därför ligga till grund för diskussionen om hur landsbygden skiljer sig från staden på andra sätt. Utgår man från den fysiska miljön som ett särdrag för lands- bygden så börjar den vid stadsgränsen. Det är också så som begreppet används i vardagsspråket. Det knyter an till Glesbygds- verkets tätortsnära landsbygd som börjar vid fem minuters bilresa till en större ort. I den här landsbygden har de flesta människor på många sätt likartade förutsättningar som de som bor i större orter. Men lika fullt beaktar människor skillnaden i sitt vardagliga hand- lande t.ex. när de väljer bostad eller skapar sig den identitet som kan ligga till grund för engagemang i lokal utveckling. Det är alltså relevant att se denna landsbygd som en från tätorten åtskild miljö; den har en rad annorlunda förutsättningar än tätorten. Det andra landsbygdskriteriet, glesheten, får sitt genomslag bortom det bekväma avståndet till större orter. Den glesa lands- bygden är förknippad med skillnader ifråga om tillgänglighet, sociala relationer, försörjningsmönster, föreningsliv, aktiviteter osv. Befolkningsunderlaget för olika funktioner blir för litet, kost- naderna för verksamheter ofta högre. Det finns med andra ord anledning att skilja på landsbygder som har en stor befolkning inom bekvämt räckhåll, och glesbygder där tillgängligheten till service och arbetsmarknader är påtagligt sämre och där den egna bygden också präglas av begränsade samhälls- strukturer. 6.2Stad och land växer samman Urbaniseringen är en av 1900-talets omvälvande samhällsprocesser, studerad av forskare från allehanda vetenskapliga discipliner. Frågan om vad som egentligen menas med begreppspar som urbant och ruralt eller stad och land har också varit föremål för stor uppmärksamhet. Tillkomsten av förorter och stadslika landsbygds- samhällen visade tidigt att begreppsparet inte kunde förstås som ett motsatspar. Istället lyftes idén fram om ett urban-ruralt kontinuum där det kan vara svårt att dra någon definitiv gräns. Tanken att platser kan radas upp längs en skala från extrem glesbygd till storstad kritiserades emellertid . forskare grannskap som fungerade som byar mitt i storstäderna och människor på landsbygden (t.ex. 1966). Alltsedan dess har det ofta gjorts gällande att samhällen som det svenska egent- ligen är genomurbaniserade (t.ex. Ds 1989:22). Det skulle innebära att sociala relationer, försörjning, ekonomins utveckling, kulturella särdrag osv. inte skiljer sig åt på viktiga sätt mellan land och stad. Det varjedagliga utbytet, både genom människors förflyttning och genom att media når alla hushåll på ett likartat vis, antas ha blivit så stort att skillnaderna försvinner. Vi menar att de skillnader som finns är tillräckliga för att motivera att man ser landsbygden som en särskild miljö som har sina specifika förutsättningar och problem. 6.3Tillgänglighet – en landsbygdsfråga Trots att landsbygdsmiljön funktionellt sett ofta ingår i större geografiska enheter skiljer den sig ifrån stadsmiljön genom sin gleshet. Den tar sig uttryck i form av speciella problem och annor- lunda utvecklingsförutsättningar. Regionalpolitiska utredningen visade att 96 av befolkningen har tillgång till elementär service inom eller 10 minuters restid med bil. Med en sådan beskrivning framstår glesheten som ett problem som bara berör ett fåtal människor. Inom denna mil finns dock avsevärda skillnader mellan stad och land. Att bo på landet är inte som att bo i vilken stadsdel som helst, inte ens på den riktigt tätortsnära landsbygden. Här skall vi belysa detta med data från SCB:s levnadsnivåundersökningar. Levnadsnivåundersökningarna är inte idealiska för ändamålet. Dels baseras de på intervjumaterial som förvisso är omfattande, över 10 000 personer svarade 1999, men de sakför- hållanden som här intresserar oss kartläggs inte bäst genom denna sorts studier1. Dels är den geografiska upplösningsnivån trubbig. Som landsbygdsbor räknas respondenter som uppgett sig bo på ren landsbygd med högst ett fåtal hus inom synhåll eller i by eller mindre ort på landsbygden med i huvudsak en- eller tvåfamiljshus. Här åsyftas alltså tydligt vardagsspråkets landsbygdsbegrepp och inte några hela kommuner eller större regioner. Enligt SCB:s be- räkningar fångar denna avgränsning ungefär ¼ av rikets befolkning. 1 En illustration av detta kan hämtas just ifrån levnadsnivåundersökningarna. /86 överlappade levnadsnivåundersökningarnas frågor om utbildningsnivå med SCB:s då ny- skapade utbildningsregister. Exempelvis uppgav sig då av befolkningen ha högskole- utbildning i levnadsnivåundersökningen, men enligt registerdata var andelen . Omräknat till ortsstorlekar innebär det ungefärligen att platser (inklusive tätorter enligt SCB:s kriterier) med färre än drygt 1 000 invånare kategoriserades som landsbygd av de svarande. Som jämförelse redovisas samtliga svarande samt H-region2 1 och 2. H-region 1 omfattar utom kommun. H-region 2 omfattar 13 kommuner kring och 9 kom- muner kring /. (Kategorierna är alltså inte varandra helt uteslutande, men tätortsgraderna i H-region 1 och 2 uppgick till 96,5 respektive .) Levnadsförhållanden i stad och land 1998 1999. Andel av befolkningen. Saknar tillgång till bil Äger eller disponerar två eller flera Närmsta busshållplats inom 500m Restid till arbetsplatsen fram och Grönområde för promenader inom Utbyter tjänster med grannar Deltagit flera ggr i gemensamma Trivs mycket bra med Anser bostadsområdet vara mycket Källa: SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden 1999. 2 Med H-regionerna eftersträvas en indelning av riket i 6 7 områden med homogena befolk- ningsunderlag.