sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — Den når också sina mottagare i direktkontakter mellan verkets personal och andra aktörer vid möten, i projektsamarbeten osv. En kundundersökning som genomfört visar att kunskaper och arbetet med att sprida kun- skap uppskattades och uppfattades av dess målgrupper. Samman- taget var nöjda med verkets information och dess förmåga att förmedla kunskaper och erfarenheter. Framför allt uppskattades den egna kunskapen hos verkets personal. De mottagare som svarat är nöjda med verkets förmåga att ge den information som de behöver och med att informationen är begriplig och korrekt. har en tydlig ambition att frågor om lands- bygden ska belysas i media. Allmänheten tillhör inte verkets mål- grupper men genomslag i media kan vara ett sätt att nå mål- grupperna. De mediamätningar som gjorts visar att verket före- kommer flitigt i media och har noterat ca 2 000 pressklipp/år där omnämns. Ofta är det i samband med att tar del i debatten genom att ge ett landsbygdsperspektiv på aktuella frågor. Vid en SIFO-mätning beställd av 2001 kände av de tillfrågade till verket och av dem var i huvudsak positiva och negativa. Med dessa ganska trubbiga mått framstår det som om den kunskap som utvecklar får ganska stor allmän spridning. Genom utredningens kontakter med organisationer och människor på olika nivåer kan vi också konstatera att verkets studier och rapporter tycks få stor spridning. analyser figurerar verkligen i samhället. Men som riksdagsrevisorerna har påpekat så går det inte att dra långtgående slutsatser av dessa undersökningar när det gäller hur mycket kun- skap har påverkat arbetet för goda levnadsförhållanden i lands- bygdsområdena. De utgör inget mått på hur mycket Glesbygds- verket i sin expertroll påverkar arbetet i olika organisationer. I utredningen har vi också kunnat konstatera att har problem med att få acceptans för sin kunskapsproduktion. I riksdagsrevisorernas rapport, i remissvaren, i kontakterna med olika myndigheter och organisationer framträder ett tydligt legi- timitetsproblem. Frågor ställs om glesbygdsverkets objektivitet, om hur deras uppdrag att främja går ihop med myndighetsrollen, hur kunskapsproduktion går ihop med främjandet osv. Riksdags- revisorerna menar t.ex. att i alltför stor utsträck- ning lyfter fram de positiva tendenser som finns. Remissbehandlingen av riksdagsrevisorernas rapport (2000/01:12) ger också en bild av hur kunskapsproduktion uppfattas. Länsstyrelsernas svar ger en mycket splittrad bild. I den ena extremen finns länsstyrelser som menar att den här typen av kunskapsproduktion är onödig, andra föreslår olika typer av för- ändringar av uppdraget medan några remissinstanser pekar ut Gles- bygdsverkets arbete som verkligt angeläget och något att förstärka. Från kommunerna, kommunförbundens länsavdelningar och Småkom har remissvaren inte gett någon tydlig anvisning om hur man ser på kunskapsproduktionen. Få har svarat och deras åsikter går starkt isär. Enligt instruktionen så tillhör inte kommunerna den huvudsakliga målgruppen för . har emellertid haft relativt mycket kontakter med kommunerna, bl.a. i form av kommunbesök. Man kan inte tala om så mycket samarbete utan det handlar mer om ett informations- utbyte. Kommunen får del av analyser av lands- bygdens utveckling och verket får del av erfarenheter från den kommunala nivån. Den huvudsakliga nyttan av dessa besök beskrivs av som att verket får kunskap som kan överlämnas till andra målgrupper, i huvudsak . Den ideella sektorn är när det gäller utvecklingsfrågor i landsbygds- områdena organiserad i lokala utvecklingsgrupper och på länsnivå i s.k. länsbygderåd. är den nationella intresse- organisationen. Mellan och har det inte förekommit något organiserat samarbete . Länsbygderåden finns emellertid med i kundundersökningen och betraktas alltså i någon mån som en mottagare av den kunskap som producerar. Det finns också en passus i reglerings- brevet som anger att GBV ska stödja och informera organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling så att dessa effektivt kan fullgöra sina uppgifter. Det ger en möjlighet att se den ideella sektorn, som en målgrupp. Den kritik som förs fram mot berör egentligen verkets uppdrag snarare än sättet att fullgöra det. Få har kritiserat verkets inriktning och vilka frågor som tagits upp för belysning. Verkets kompetens, kvalitén på själva analysen, är inte heller ett problem i förhållande till målgrupperna. Däremot finns kritik mot hur verket balanserar hot och möjligheter. Den går ut på att finns en tendens att framhålla det positiva, att snarare ge utrymme åt möjligheter som går ut över sakligheten. Framför allt tycks det dock vara själva uppdraget som väcker diskussion. skriver i sitt remissvar på revisionsrapporten att det är ett problem att myndigheten har getts ett uppdrag som liknar en intresse- eller lobbyorganisation. Uppdraget att främja ett visst intresse kan leda till målkonflikter, menar . Läns- styrelsen i kallar en påtryckarorga- nisation för större resurser till landsbygden och förordar en ned- läggning av verket. Liknande invändningar finns från flera läns- styrelser och andra organisationer. har i remissvaret på Riksdagsrevisorernas rap- port kommenterat den kritik som handlar om bristande opartiskhet. Verket påpekar att det inte ingår i uppdraget att vara partsorgan eller att vara glesbygdsbefolkningens språkrör. Verket beskriver sin roll som att producera korrekta faktaunderlag och analyser och att göra det ur ett landsbygdsperspektiv. Verket ser ingen målkonflikt i detta. Den stora tonvikten på kunskapsproduktion i arbete gör att frågan om forskningsanknytning faller sig naturlig. Det måste ställas krav på att analyserna ska bygga på ett sakligt underlag, utföras professionellt och behandla väsentliga problem. har ett vetenskapligt råd som har kunnat diskutera vissa frågor kring verksamheten och också vilka analyser som görs och hur resultaten ska värderas. Det har emellertid varit fråga om ganska små och rådgivande insatser inom vissa områden. Någon egentlig vetenskaplig granskning har inte gjorts. En sådan prövning där verkets analyser utsattes för kritik och värdering i en vetenskaplig miljö skulle ha kunna ge Gles- bygdsverket både kvalitet och legitimitet Ändå tycks den kritik som riktas mot från omvärlden mer handla om själva uppdraget att främja än om kun- skapsproduktionen som sådan. Men uppdraget att främja sitt sak- område är inte något unikt eller särskiljande för just Gles- bygdsverket. ska t.ex. främja näringslivets utveckling och ökad konkurrens. Varken kvalitetsproblem eller främjanderollen kan egentligen förklara att har problem med legitimiteten. Här ska vi gå vidare och diskutera hur främjandet skett. 4.3Uppdraget att påverka andra har haft ett uppdrag som sektorssamordnare av centrala statliga organ när det gäller landsbygdsinsatser, främst inom områdena arbete, utbildning, service och infrastruktur. Sektorsamordning har skett bl.a. i direkt kommunikation med andra myndigheter. Ett viktigt inslag är att överläggningar på verksledningsnivå hålls med andra verk och bolag. Det kan vara som en del av en långsiktig plan för att upprätthålla en dialog eller det kan ske med anledning av någon aktuell fråga. sker det på handläggarnivå där handläggare kan lyfta fram landsbygdens speciella förutsättningar. Verksamhetsberättelsen pekar t.ex. på att verket genom möten, överläggningar och medverkan i olika former av processer informerat och haft dialog med ett tjugotal myndigheter och bolag. publicerade en omfattande granskning av hur statliga myndigheter tar sitt regionalpolitiska ansvar. Ana- lysen byggde på enkäter till landets samtliga kommuner, läns- styrelser och landsting samt intervjuer med företrädare för åtta utvalda myndigheter som granskningen särskilt gällde. I rapporten konstaterar att uppdraget att ta regionalpolitiska hänsyn behöver preciseras bättre i instruktioner och regleringsbrev för statliga myndigheter. Dessutom rekommenderar verket att statliga myndigheter och bolag i årsredovisningarna ska rapportera vilka regionalpolitiska mål och krav som gällt. Dessutom föreslår man att statliga verksamhetsförändringar som berör gles- och landsbygden ska föregås av landsbygdskonsekvensbeskrivningar som upprättas i dialog med berörda regioner och kommuner. Ett problem i det här arbetet är att de granskade myndigheterna inte har något uppdrag att ta hänsyn till hur deras agerande påverkar landsbygden. Det är regionalpolitiska hänsyn som ska tas och i det sammanhanget skiljer man inte mellan tätort och lands- bygd. löser det genom att låta regionalpolitiska hänsyn vara en indikation också på något som kommer lands- bygden till del. regionalpolitisk hänsyn i allmänhet påverkar nästa alltid levnadsför- hållanden och utvecklingsmöjligheter i gles- och landsbygd. Det är alltså myndigheten för gles- och landsbygdsfrågor som har utfört uppdraget att följa upp sektorssamordningen inom hela det regionalpolitiska fältet. Det tycks finnas två skäl till detta. Det ena är att ingen annan myndighet har haft uppdraget att följa upp regionalpolitiken. har ITPS det. Det andra skälet är att det inte finns en specifik landsbygdspolitik som kunde utgöra underlag för en uppföljning av ett hänsynstagande till landsbygden. Det finns helt enkelt ingen uppmaning till myndigheter och bolag att de ska ta landsbygdshänsyn. För skärgårdsfrågorna har drivit sektorssam- ordning i form av ett Nationellt Skärgårdsforum som träffas under ordförandeskap. I detta forum finns företrädare för centrala myndigheter vars verksamhet har betydelse för skärgården samt berörda länsstyrelser och andra organisationer. Här tycks det finnas en väl fungerande sektors- samordning. bedömer i årsrapporten effekterna av sektorssamordningen. Verket pekar på att det är en långsiktig process som måste vila på trovärdiga faktaunderlag. Eftersom samordningen handlar om att få olika aktörer att utgå från ett helhetsperspektiv är det svårt att med säkerhet hävda ett absolut orsakssamband mellan resultat och insatser. att det finns begränsningar för vad ett verk kan uppnå ifråga om sektorsamordning. I huvudsak handlar det om att identifiera mål- konflikter mellan olika sektorspolitiska mål och att i dialog med be- rörda myndigheter söka finna lösningar eller uppmärksamma rege- ringen på behov av regelförändringar i myndighetsstyrningen. I värderingen av kunskapsproduktion och i fråga om rollen att främja landsbygdens intressen är synpunkterna på motstridiga och ofta ganska vaga. Ifråga om sektorssamordningen och sättet att utföra den kommer en mer precis kritik som omfattas av många aktörer fram i utredningen. Den här kritiken tar fasta på att ett statligt verk inte kan verka för att samordna andra av det skälet att det inte har en överordnad ställning. Namnet sektorssamordning på denna uppgift ger intryck av att ska göra en avvägning av skilda intressen. Men det är inte det som har skett. roll har snarare varit att förorda landsbygdsvänliga lösningar men utan att göra avvägningar mot andra intressen. Det handlar mera om att skjuta in en aspekt i andras beslutsfattande. En svårighet som haft i dessa frågor är att kun- skapsproduktion, främjande och sektorssamordning varit verkets huvuduppgifter. Det innebär att verket har ganska få andra kon- taktytor med verk och myndigheter och att kontakterna måste handla om hur olika företeelser ska betraktas snarare än om prak- tisk problemlösning. I andra verk, som har mer myndighets- utövning och mer operativ inriktning så blir samordningen ofta en följd av annat samarbete. Frågor om synsätt och prioriteringar löses då på ett enklare sätt. Både revisionsrapporten och remissvaren ger intrycket av att bidrag i arbetet med de regionala tillväxtavtalen varit ganska marginella. Verket har, i likhet med många andra centrala verk och myndigheter, i stort hamnat vid sidan om dessa regionala processer. Det finns några återkommande förklaringar till detta. Arbetet med tillväxtavtalen var utpräglat regionala processer och de inrymde i sig själva en stor mängd kontakter på lokal och regional nivå för alla involverade. I arbetet med tillväxtavtalen gjordes ganska sällan djuplodande analyser. Här handlade det i första hand för de regionala aktörerna om att komma fram med konkreta projekt. Relationer upprättades därför i första hand med organisationer som kunde vara antingen finansiärer eller genom- förare. Båda dessa fanns i första hand i sfären av regionala aktörer. Då inte längre arbetar med pilotprojekt har verket inte den närvaro i lokalt och regionalt utvecklingsarbete som krävs för att bli direkt involverad i konkret utvecklingsarbete på läns- eller kommunnivå. Eftersom inte heller har myndighetsansvar som berör arbetet med tillväxtavtalen så fanns det inte så många kontaktytor vid sidan om kunskapsförmedling. Här kan man säga att kundmätning som riktade sig till många av de aktörer som är viktiga i arbetet med tillväxtavtalen ändå visar att kunskapen har nått fram i hög utsträckning. Det ligger i kunskapens natur att den kan spridas och påverka utan att det upprättas en direkt relation till den som producerade kun- skapen. Det är således en svårighet för att vara inriktat på just kunskap och främjande. En annan svårighet är att Gles- bygdsverket ofta företräder tillbakagåendets intressen. Lands- bygdens strukturer är i olika sammanhang föremål för nerdrag- ningar och uttunning. blir en obekväm aktör genom att försöka bromsa de anpassningar som andra myndigheter vill göra med anledning av detta. I utredningen har vi mött syn- punkten att det problematiska i detta är självklart: de flesta försöker hålla regional balans borta från sin verksamhet. Landsbygden är inte heller den enda aspekten för andra verk att beakta. Det finns t.ex. så kallade horisontella mål som handlar om jämställdhet och miljöpåverkan. För en kraftfull sektorsamording fordras därför en mycket tydlig sanktion och prioritering från det politiska systemet. Det har inte landsbygdsfrågorna haft. I övrigt kan GBV verka för samordning av olika myndigheter via . En viktig del av expertrollen är att försörja Närings- departementet med gles- och landsbygdsspecifik kunskap så att landsbygdens utvecklingsintressen kan tas om hand i avvägningen mot andra sektorsintressen och andra myndigheter. Men genom att landsbygden av departementet så lite uppfattats som en dimension i nationell politik så sker knappast sektorssamordningen utifrån ett gles- och landsbygdsperspektiv. har varit en sällsynt beställare av kunskap. har då inte fått tyngd i arbetet med sektorssamordning. Det fram- står dessutom som ganska otydligt vad sektorssamordning egent- ligen är i sammanhanget. Sammanfattningsvis tycks det som om GBV har en unik kunskap att tillföra men det har saknats förutsättningar för att den ska kunna nyttiggöras fullt ut. Det har inte funnits formella arrange- mang för hur sektorssamordningen ska komma till stånd och det har saknats metoder för att följa upp hur andra verk beaktar lands- bygden. Till detta kommer att landsbygdsdimensionen har tonats ned i den utvecklingsinriktade regionalpolitiken. påverkan måste bygga på kunskap som efter- frågas i den politiska processen. Men eftersom landsbygdsdimen- sionen inte finns med i den utvecklingsinriktade regionalpolitiken så är behov av redovisningar som avser just landsbygden inte så stort. Bara om det kan komma in med specifik viktig och efterfrågad kunskap kan det vara motiverat. Form- uleringen i regleringsbrev sätter luppen på detta problem; målet för politikområdet är väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner. Arbetsmarknadsregionerna består av tät- orter och deras omland. Uppdraget att följa och utvärdera utveck- lingen i arbetsmarknadsregionerna vilar på ITPS och i någon mån på . I brist på ett tydligt uppdrag har själv formulerat behovet av kunskap. Verket har identifierat områden där mer kunskap på olika sätt kan påverka andra samhällssektorer att verka för goda utvecklingsmöjligheter på landsbygden. Här har verket inriktat sig på välfärds- och fördelningspolitiska frågor. I det arbetet utgår från var människor bor. Det möjlig- gör t.ex. beräkningar av avstånd till service, kommunikationer, sysselsättning, större orter osv. Även i den här uppgiften är det emellertid ett problem att politiken inte är formulerad. Det finns t ex inte mål eller normer att jämföra mot. Det är ovanligt att det finns preciserat hur det ska få ta att resa till en viss väl- färdstjänst. är därmed hänvisat till att redovisa skillnader mellan olika delar av befolkningen. Med början 2003 har ansvaret för frågor som rör tillgängligheten till kommersiell service. Riksdagsrevisorerna påpekar att i princip har två möjligheter att påverka utvecklingen i gles- och landsbygden. Det kan antingen ske genom att den kunskap verket producerar resulterar i att mer resurser fördelas till gles- och landsbygden eller att den kunskap man förmedlar leder till att befintliga resurser används effektivare. Med denna förenklade beskrivning av främ- janderollen så framstår det som att det är den första av dessa båda roller som är problematisk. I omgivning reses invändningar mot att ett statligt verk har uppgiften att påverka resursfördelningen i samhället (t.ex. se till så att landsbygden får mer resurser). Det är den delen av uppdraget som i mycket ligger bakom benämningen lobbyverk och kampanjverk. Ett statligt verk bör inte ha som mål att ändra resursfördelningen i samhället annat än om det kan visa att de politiska målen inte nås (enligt RR, s. 54). Den andra möjligheten för att påverka levnads- förhållandena i gles- och landsbygd är att se till så att de resurser som går till landsbygden används effektivare. Den kan utföras i första hand genom utvärdering och uppföljning av hur de till- gängliga resurserna i offentlig och privat sektor används. Den ger ett spelfält för arbetsuppgifter åt . Det kan vara genom; pilotprojekt, utvärdering, analyser och utredningar, osv. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att har haft ett tydligt problem med sitt uppdrag att påverka och sam- ordna. Främjanderollen har inte tillräcklig legitimitet och få aktörer i verkets omgivning har tyckt tycker att ska ha rollen som sektorssamordnare. Också inom verket har man upp- fattat detta som problematiskt. I regleringsbrevet har samordningsuppgiften tonats ner men den finns kvar i verkets instruktion. 4.5I frånvaron av en landsbygdspolitik: att spela på tomma ytor I finns inte en samlad politik för landsbygdens utveck- lingsfrågor. Det som i statsbudgeten benämns landsbygdspolitik utgörs huvudsakligen av LBU-programmet inom den EU-gemen- samma jordbrukspolitiken (CAP). Programmets mål är att främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av jordbruket, livsmedelsproduktionen, skogsbruket och lands- bygden. Insatserna för landsbygdsutveckling är i den svenska tillämpningen nästan helt knutna till jordbruksfastigheter och till jord- och skogsbruk. Inom regionalpolitiken finns vissa stöd med särskild inriktning mot landsbygden, bl.a. landsbygdsstödet, delar av Leaderprogram- met och stöd till lokala utvecklingsprogram för landsbygden. Däremot finns det inte något samlat politiskt dokument med synsätt och målsättningar för landsbygdens utveckling. Istället har landsbygdsdimensionen tonats ner i regionalpolitiken till förmån för de funktionella regionerna, definierade som lokala arbetsmark- nadsregioner, s.k. LA-regioner (t.ex. regeringens prop. 2001/02:4, s. 99). Om det hade funnits landsbygdsspecifika politiska mål så hade det varit en självklar uppgift för att utveckla kunskap om hur dessa uppfyllts, vilka problem som funnits i det arbetet, vilka skeenden på landsbygden som påverkat möjligheterna att uppfylla målen och kanske att också effektuera målen med olika insatser. Då hade den sortens kunskapsutveckling varit en mer legitim del av en politik för att främja landsbygdens utveckling. Frånvaron av en formulerad gles- och landsbygdspolitik är en naturlig förklaring till att varit en sällsynt be- ställare av kunskap. Den nedtonade landsbygds- dimensionen i regionalpolitiken har på så vis gjort Glesbygds- verkets uppdrag än otydligare också i förhållande till beställaren. Eftersom det inte finns en tydlig politisk beställning så får till stor del på egen hand formulera vilken kun- skap det är som ska produceras. Någon har uttryckt det som att verket får försöka spela på tomma ytor, dvs. göra det som verket uppfattar som viktigt och som andra myndigheter inte redan gör. Uppdraget att verka för goda levnadsförhållanden på landsbygden får av tolkas och omvandlas till konkreta insatser. Innebörden av den redovisade kritiken mot tycks handla om att verket på egen hand formulerar politik. Det tycks finnas en paradox i uppdraget; att verka för en politik som tar mer hänsyn till landsbygden än vad den beslutade politiken gör. Ju mer framgångsrikt fyller denna uppgift desto större blir problemet med verkets legitimitet. Riksdagsrevisorernas rapport visar att , genom att hålla liv i den landsbygdsdimension som regionalpolitiken skjutit åt sidan, när- mast är ett störande moment i den övriga regionalpolitiken. Till bilden hör också att gles- och landsbygdernas framtid är ett problematiskt politikområde, lite vid sidan om det rådande utveck- lingsparadigmet. De mål som stakats ut inom den regionala till- växtpolitiken är tillväxt och utveckling i hela landet. Men tillväxt är inte överallt det mest troliga scenariot och den hänsyn till lands- bygdens förhållanden som arbetar för gentemot andra statliga myndigheter och bolag är ofta något som kräver särskilda insatser. Kanske kan man säga att finns i stället för en formulerad landsbygdspolitik. roll att verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen är fylld av svårigheter. Verket är placerat i en geografisk och politisk periferi och har en oklar ställning i förhållande till andra myndigheter. I huvudsak tycks det som att verket lyckas fylla sin expertroll och också nå ut med sin kunskap och sina perspektiv på landsbygdens utvecklingsproblem. Däremot har verket haft problem med legitimiteten att verka för landsbygdens intressen. Det går att spåra tillbaka till frånvaron av en landsbygdsdimension inom politikområdet och följden av detta när det gäller vad man ska inrikta uppdraget på och vilka indikatorer på måluppfyllelse osv. som ska användas. Huvudmottagare av de analyser och den kun- skapsproduktion som står för är och övrig statsförvaltning. Men har kommit att agera mycket som en enskild institution med bristfällig integration både i och i förhållande till andra myndigheter med angränsande uppdrag. Arbetet är också riktat mot övrig offentlig sektor på regional och nivå. Verket har emellertid haft svårt att hitta sin roll i de regionala tillväxtprocesserna och i kommunalt utvecklings- arbete. Ett samlat intryck är att det saknas både en tydlig upp- dragsgivare och tydliga avnämare. 5Den Lokala Arbetsmarknads- regionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik De Lokala Arbetsmarknadsregionerna är den grundläggande geo- grafiska enheten i den regionala utvecklingspolitiken. En följd av det är att landsbygden som särskild dimension i politik och plan- ering tonas ner. LA-regionerna kan emellertid inte göra anspråk på att vara tillräckliga som geografiska instrument. Vi ser följande problem med de Lokala Arbetsmarknads- regionerna: de utgår från pendling över kommungräns. Kommundelar som är så avlägsna att de i praktiken utgör en egen lokal arbets- marknad riskerar därför att gå miste om regionalpolitisk insikt och omsorg. Dessa områden tillhör genom sin litenhet och sina perifiera lägen de mest utsatta i landet. LA-regionerna utgår från en funktionell regionbildning. Men de beaktar bara en funktion, nämligen pendlingen till arbete. De hanterar inte alla andra funktionella regioner som män- niskors livsmönster bildar; sjukvårdsregioner, skolregioner, detaljhandelsregioner osv.