sou · GRB342d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Samma syfte kan anses föreligga när det gäller återbetalning av underhållsstöd. En bidragsskyldig förälder med högre inkomst bör återbetala ett större belopp än en bidragsskyldig med en lägre inkomst och detta även om den högre inkomsten till viss del utgörs av ett skattefritt stipendium. Något principiellt skäl mot en sådan ordning torde inte föreligga. Däremot föreligger en skillnad av mer praktisk art mellan åter- betalning av underhållsstöd och mottagande av bostadsbidrag. Samtliga uppgifter behöver för att kunna beräkna återbetalningsbeloppet fås från skatteförvaltningen och CSN på medium för automatiserad databehandling och någon inmatning eller bearbetning av uppgifterna behöver inte göras. Som framhållits ovan är ett sådant system väsentligt mycket enklare och billigare att administrera. Några uppgifter om eventuella skattefria stipendier som den bidragsskyldige mottagit framgår ej av denna redovisning. Vill man att sådana stipendier skall ingå i inkomst- underlaget för beräkning av återbetalningsbeloppet, måste således mottagandet av dessa redovisas av den bidragsskyldige eller möj- ligen av den som utbetalar stipendiet. lämnar den bidrags- skyldiga föräldern inte några uppgifter alls om sin ekonomi till för- säkringskassan. Så länge som inkomstberäkningen baseras på taxe- Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet rad inkomst samt eventuella studiebidrag och rekryteringsbidrag är det enligt bedömning inte rimligt att särbehandla skattefria stipendier och införa redovisning och hantering av dessa. Skattefria stipendier torde dessutom vara ett förmånsslag som åtnjuts av endast ett fåtal bidragsskyldiga. Om man däremot kommer fram till att beräkningen av återbetalnings- beloppet skall ske utifrån en aktuell inkomst som bygger på uppgifter lämnade av den bidragsskyldige, finns det inga bärande skäl att inte också ta med skattefria stipendier. 14Indrivning av fordringar avseende I direktiven till anger regeringen ett antal frågor som utredningen skall överväga. Utredningen får ta upp också andra frågor som bedöms vara relevanta för att få under- hållsstödssystemet att fungera bättre. Antalet bidragsskyldiga som är föremål för indrivning har ökat sedan underhållsstödssystemet infördes . Detta har, för- utom det besvär och obehag som indrivning orsakar de skuldsatta, inneburit ökat arbete och ökade kostnader för det allmänna. Det kan finnas flera orsaker till utvecklingen. Reglerna om åter- betalning är strängare i underhållsstödssystemet än motsvarande regler var i bidragsförskottssystemet. Obetalda fordringar lämnas systematiskt – och efter ganska – över till kronofog- demyndigheten. Med den tolkning som de nuvarande reglerna getts har en gäldenär som endast tillfälligt är i dröjsmål svårt att komma ikapp och försäkringskassorna små möjligheter att göra upp avbe- talningsplaner i löpande ärenden. Att återbetalningsbeloppet inte fastställs med ledning av aktuell inkomst utan grundas på det taxe- ringsbeslut som fattats närmast det år återbe- talningsskyldigheten avser kan vara en bidragande orsak till att an- talet bidragsskyldiga som är föremål för indrivning har ökat. De nuvarande reglerna om hur betalningar fördelas på olika barn och krediteras olika fordringar anses svåra att förstå. kan miss- förstånd om reglernas innehåll leda till att bidragsskyldiga blir föremål för indrivning som hade kunnat undvikas om den bidrags- skyldige rätt förstått regelsystemet. Underhållsstödsärendena innebär en omfattande administration för kronofogdemyndigheterna. Fordringar avseende återbetalnings- skyldighet handläggs hos kronofogdemyndigheterna i huvudsak enligt samma regler som andra statliga fordringar. Men det finns fortfarande kvar en hel del av det gamla systemet då försäkrings- Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet kassans fordringar på den bidragsskyldige handlades som privat- rättsliga fordringar. De detaljerade fördelnings- och krediterings- reglerna är exempel på detta. Företrädesrätten för statens fordran avseende underhållsstöd är ett annat exempel. har mot den angivna bakgrunden ansett det angeläget att undersöka om det är möjligt att förbättra reglerna om indrivning av fordringar som avser återbetalningsskyl- dighet. Regeringen har till överlämnat en skrivelse (S2001/1223/SF) från () med förslag om att ett s.k. återbetalningskonto bör inrättas för en bi- dragsskyldigs återbetalningsskyldighet (se RFV Anser 1998:9). Förslaget syftar till att underlätta för de bidragsskyldiga, bl.a. genom att tydligare än redovisa de återbetalningsbelopp som skall erläggas och de inbetalningar som tillgodoräknats, samt att förenkla handläggningen både för och kro- nofogdemyndigheten. Detta förslag behandlas här. När underhållsstöd lämnas till ett barn skall den bidragsskyldiga föräldern återbetala stödet eller en del av detta till staten (21 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd, USL). Frågor om återbetal- ningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd på grund av umgängesavdrag skall, till skillnad från vad som gäller själva under- hållsstödsärendet, prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige (37 § fjärde stycket USL). Beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet skall delges den bidragsskyldige (14 § andra stycket USL). En fordran på återbetal- ningsskyldighet förfaller till betalning tidigast efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet (6 § andra stycket för- ordningen [1996:1036] om underhållsstöd, USF). skall utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in statens fordran avseende återbetalningsskyldighet, om den bi- dragsskyldige inte fullgör sin betalningsskyldighet (29 § USL). Innan ett ärende lämnas över till kronofogdemyndigheten skall för- säkringskassan, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och inte särskilda skäl talar emot det, uppmana den bidragsskyldige att be- Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet tala fordringen (3 § indrivningsförordningen [1993:1229]). Upp- maningen skall innehålla uppgift om dröjsmålsavgift eller annan avgift som skall betalas med anledning av dröjsmålet, den dag då betalning senast skall ske för att inte ansökan om indrivning skall göras. I RFV:s vägledning anges att stadgandet i 29 § USL om att försäk- ringskassan utan dröjsmål skall vidta åtgärder för att driva in ford- ringen innebär att en betalningsuppmaning skall skickas så snart kassan uppmärksammar att återbetalningsbeloppet eller en del av det inte har betalats. För att inte riskera att handläggningen upp- fattas som mindre trovärdig har RFV ansett att det är lämpligt att en fordran överlämnas för indrivning senast då den bidragsskyldige fått två betalningsuppmaningar (RFV:s vägledning 2001:2, Åter- betalning av underhållsstöd s. 78). Enligt 4 § indrivningsförord- ningen skall , om inte särskilda skäl talar emot det, begära indrivning av en fordran avseende återbetalnings- skyldighet enligt USL senast efter det att fordringen skulle ha betalats. Indrivning får dock, om den bidragsskyldige kan antas komma att slutbetala förfallna belopp, begäras senare, dock senast efter det att fordringen skulle ha betalats. I praktiken utnyttjas femmånadersregeln endast för att ge en återbetalningsskyldig en anpassningsperiod i samband med att underhållsstöd börjar utgå. När kronofogdemyndigheten tar emot en ansökan om indrivning av en fordran avseende återbetalning av underhållsstöd underrättas den bidragsskyldige genast och får ett inbetalningskort (betalnings- anmaning). Betalas inte fordringen frivilligt skall myndigheten driva in fordringen. samlar in informa- tion om den skuldsattes tillgångar (tillgångsundersökning) och övriga ekonomiska förhållanden (gäldenärsutredning). Själva verk- ställigheten kan gå till på flera olika sätt, t.ex. genom utmätning av lön eller annan egendom eller avräkning av för mycket inbetald skatt. Vid utmätning av lön får utmätning även ske för det åter- betalningsbelopp som avser trots att detta Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet belopp ännu inte har förfallit till betalning (7 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken, UB). Myndigheten kan, om förutsättningar finns, bevilja gäldenären uppskov eller medge avbetalning om denne inte kan betala hela skulden . De medel som kommer in till kronofogdemyndigheten översänds till RFV (20 § indrivningsförordningen). Fördelning och kreditering av betalningar när den bidragsskyldige har flera återbetalningsskulder När en person som har flera skulder till en annan person betalar ett visst belopp till denne uppkommer frågan vilken av skulderna be- talningen avser. I vissa fall kan den betalande ha ett intresse av att betalningen avser en viss skuld, men borgenären (fordringsägaren) kan ha ett intresse av att den avser en annan skuld. En bidragsskyldig kan rikta en betalning till till att avse en återbetalning för en viss månad eller ett visst barn genom att i samband med betalningen ange detta. Han eller hon kan t.ex. skriva på inbetalningshandlingen vad betalningen avser. Om den bidragsskyldige inte riktar betalningen till att avse en viss fordran och den bidragsskyldige har fler än ett barn som får underhållsstöd, tillämpar bestämmelserna om fördelning och kreditering i 7 kap. 16 § UB (se 8 § första stycket RFV:s föreskrifter [RFFS 1996:18] om underhållsstöd). Om det finns löpande återbetalningsskyldighet för flera barn görs det först en fördelning av det inbetalade beloppet mellan de olika barnen. Fördelningen av det inbetalade beloppet sker proportionellt i för- hållande till storleken av de belopp för vilka löpande återbetal- ningsskyldighet föreligger. Det inbetalade beloppet krediteras dock inte den fordran som avser den aktuella (senaste) återbetalnings- skulden utan den äldsta skulden för det barnet. Om den bidragsskyldige är återbetalningsskyldig även för barn som inte längre får underhållsstöd, fördelas beloppet i första hand till barn för vilka löpande återbetalningsskyldighet föreligger. Så mycket av inbetalt belopp som motsvarar den löpande återbetal- ningsskyldigheten fördelas på återbetalningsskulder avseende dessa barn. Därefter krediteras de äldsta fordringarna avseende dessa barn. Om betalning sker med ett belopp som överstiger den samman- lagda löpande återbetalningsskyldigheten, fördelas överskottet till Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet det barn som har den äldsta fordran, även om det inte finns någon löpande återbetalningsskyldighet för underhållsstöd för det barnet. Om det för flera barn finns lika gamla fordringar skall över- skottet fördelas proportionellt i förhållande till varje barns fordran . Efter det att fördelning har skett till ett visst barn krediteras alltså den äldsta fordran hos det barnet. I första hand krediteras den upplupna räntan och därefter kapitalbeloppet (36 § andra stycket USL). Exempel: En bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet för ett barn har bestämts till . För barnet finns en skuld på obetalda återbetalningsbelopp på . Det finns också en skuld för obetalda återbetalningsbelopp för ett annat barn på . Något underhållsstöd lämnas inte längre för detta barn. När den bidragsskyldige gör en inbetalning på fördelas hela beloppet på det barn som får underhållsstöd löpande och krediteras den äldsta fordran avseende det barnet. Görs en inbetalning med för- delas och krediteras som ovan och återstoden, , fördelas och krediteras den äldsta fordran. När kronofogdemyndigheten driver in en fordran har gäldenären inte någon rätt att bestämma på vilken fordran ett visst belopp skall krediteras. Vid utmätning av lön tillämpar kronofogdemyndigheten 7 kap. 16 § UB. Fördelning och kreditering sker alltså på samma sätt som vid betalningar till . När kronofogdemyndigheten driver in återbetalningsbelopp på annat sätt, t.ex. genom utmätning av annan egendom eller avräkning enligt lagen (1985:146) om av- räkning vid återbetalning av skatter och avgifter, krediteras den äldsta fordran först och detta även om det finns löpande återbetal- ningsskyldighet (se Högsta domstolens beslut SÖ 471 i mål Ö 747/84, RSV Rättsinformation; Serie C, Nr 30/86, och , instruktion 6). Avgifter, ränta och kapital krediteras i nämnd ordning. Om det finns flera fordringar som är lika gamla och det utmätta beloppet inte räcker till för att kreditera dem fullt ut, fördelas beloppet mellan dem i proportion till fordringarnas storlek. Om den bidragsskyldige betalar till som indrivning pågår, meddelas detta till kronofogdemyndigheten. Skulden som finns hos kronofogdemyndigheten minskar då. Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet säkringskassan, fördelar och krediterar beloppet, trots att ford- ringen är överlämnad, på samma sätt som om löneutmätning skett. Om det finns flera olika slag av fordringar för vilka löneutmätning sker, har statens fordran på underhållsstöd samma företrädesrätt (bästa rätt) som en fordran på underhållsbidrag en- ligt (ÄktB) och (FB), se 7 kap. 14 § första stycket 1 UB. När fordringar med samma företrädesrätt har olika borgenärer skall det innehållna beloppet fördelas efter de löpande fordringarnas storlek (7 kap. 16 § UB första stycket), dvs. samma regel som tillämpas när det finns flera fordringar avseende återbetalningsskyldighet. Om mer än vad som svarar mot de löpan- de fordringarna har utmätts, har belopp som har stått ute längre företräde vid fördelningen av det överskjutande beloppet. 14.3Studier över de skuldsattas situation I det följande redovisas kortfattat en rapport från RFV om bidragsskyldiga som är föremål för indrivningsåtgärder. I bilaga 2 redovisas vissa ytterligare uppgifter om bidragsskyldigas skuldsätt- ning. I rapporten – bidragsskyldiga som är föremål för indrivning (RFV Analyserar 2001:2) har RFV kartlagt bidragsskyl- diga som är föremål för indrivningsåtgärder. Av rapporten framgår att det fanns cirka 226 000 bidragsskyldiga och att 66 892 av dessa, eller , var föremål för indrivningsåtgärder hos kronofogdemyn- digheten. Många bidragsskyldiga hade redan när underhållsstödssystemet infördes skulder från bidragsförskottssystemet. Dessa skulder överlämnades nu till kronofogdemyndigheten. RFV:s kartläggning visar att bidragsskyldiga med skulder hos kronofogdemyndigheten hade lägre inkomster, högre skulder och fler barn jämfört med bidragsskyldiga som inte hade några skulder som överlämnats för indrivning. I rapporten betonas dock att fler- talet bidragsskyldiga ändå klarade av sina betalningar till försäk- ringskassan trots att de hade låg inkomst och många barn. Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet I rapporten konstateras att av de bidragsskyldiga med skulder hos kronofogdemyndigheten, dvs. omkring 55 000 bidrags- skyldiga, också hade andra typer av skulder där. eller 25 000 bidragsskyldiga hade andra skulder hos kronofogde- myndigheten redan när den första bidragsförskotts- eller under- hållsstödsskulden överlämnades dit. Omkring 30 000 bidrags- skyldiga hade inga andra skulder hos kronofogdemyndigheten när underhållsstödsskulden överlämnades. RFV ger i rapporten två huvudsakliga förklaringar till den ökade tillströmningen av mål hos kronofogdemyndigheterna. Den första är att underhållsstödsreformen inneburit att den bidragsskyldiga förälderns betalningsförmåga tagits i anspråk i större utsträckning än i bidragsförskottssystemet. Den andra förklaringen hänför RFV till skärpningen av reglerna om när en fordran måste överlämnas till indrivning. Fordran på förskotterade underhållsbidrag lämnades inte lika systematiskt över till kronofogdemyndigheten som dagens återbetalningsbelopp. 14.4Förbättrad och förenklad indrivning Många återbetalningsskyldiga föräldrar är föremål för indrivnings- åtgärder. Förutom det besvär och de extra kostnader som detta för med sig för de bidragsskyldiga innebär indrivningen också, som redan sagts, kostnader för staten. Att en så stor andel av de bidrags- skyldiga är föremål för indrivningsåtgärder kan, som redan nämnts, ha flera orsaker. En huvudorsak är säkert utformningen av dagens återbetalningsregler. De av förordade reglerna om att en bidragsskyldig skall få förbehålla sig ett belopp för egna levnads- kostnader innan han eller hon blir återbetalningsskyldig bör därför kunna minska andelen bidragsskyldiga hos kronofogdemyndig- heten väsentligt (se avsnitt 12). Det är också av vikt att återbetal- ningsskyldiga föräldrar blir informerade om gällande regler, t.ex. om hur betalningar fördelas och krediteras och om vad som händer om man inte betalar (se avsnitt 24). I det följande övervägs några åtgärder som skulle kunna vidtas för att underlätta hanteringen av återbetalningsskulder för de bi- dragsskyldiga och för staten. En utgångspunkt för utredningen är att de förslag som läggs fram skall stå i samklang med indrivnings- lagstiftningen i övrigt och att särregler för återbetalningsskyldiga föräldrar inte skall införas utan vägande skäl. Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet Utredningens bedömning: Förslaget om att varje bidragsskyl- dig skall ha ett s.k. återbetalningskonto bör inte genomföras. RFV föreslår att det hos inrättas ett s.k. återbe- talningskonto för varje bidragsskyldig i underhållsstödssystemet (se RFV Anser 1998:9 och RFV Analyserar 2001:2). Enligt förslaget skall det för varje bidragsskyldig inrättas ett konto oavsett antal barn och den tid återbetalningsskyldigheten avser. Alla fordringar skall samlas i ett saldo. Vid betalning görs inte någon fördelning mellan fordringar som avser olika barn. Den bidragsskyldige behöver endast hålla reda på saldot. Om en bi- dragsskyldig blir föremål för indrivning skall den fordran som sal- dot utvisar överlämnas till kronofogdemyndigheten. Återbetal- ningsbelopp som därefter förfaller kommer att läggas upp i ett nytt konto hos . Återbetalningskontot skall enligt RFV debiteras med återbetal- ningsbelopp allteftersom de förfaller till betalning. Om återbetal- ningsbeloppet skulle komma att höjas retroaktivt skall skillnaden mellan det nya och det gamla beloppet belasta kontot på förfallo- dagen. Enligt förslaget skall återbetalningskontot tillgodoräknas vad som har betalats in eller som på annat sätt skall tillgodoräknas den bidragsskyldige, t.ex. umgängesavdrag. I de fall återbetalningsbe- loppet skulle komma att sänkas retroaktivt föreslås att skillnaden mellan det nya och det gamla beloppet tillgodoräknas på samma sätt som en inbetalning. Beloppet skall tillgodoföras den bidrags- skyldige per inbetalningsdag, anmälningsdag eller den dag försäk- ringskassan fattat beslut i ärendet. Den bidragsskyldige skall en gång få ett kontoutdrag med uppgift om vad som belastat kontot och vad som tillgodoräk- nats. I samband härmed får han eller hon också besked om vad som skall betalas och när detta senast skall ske för att inte skall överlämna fordran för indrivning. RFV föreslår att en fordran enligt USL skall preskriberas efter utgången av det kalenderår då den lämnades för indrivning, dvs. samma regel som gäller för skattefordringar. För det fallet att en bidragsskyldig återkommer från bosättning i utlandet och det finns obetalda underhållsbidrag som avser föreslås att dessa äldre fordringar förs samman med tillkom- mande betalningsskyldigheter och inbetalningar m.m. i återbetal- Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet För detta krävs att bestämmelserna ändras så att un- derhållsbidrag vid indrivning hos kronofogdemyndigheten – i lik- het med återbetalningsbeloppen – kan handläggas som allmänna mål. Återbetalningsbelopp som helt eller delvis inte behöver betalas genast på grund av beslut om anstånd skall enligt förslaget hanteras i ett passivt återbetalningskonto och inte betraktas som förfallna till betalning. Om en bidragsskyldig efter ett beslut om delvis an- stånd inte betalar den del av återbetalningsbeloppet som inte om- fattas av anståndsbeslutet skall hela fordran överlämnas för indriv- ning. Följden av detta blir att hela den uppkomna fordran kommer att få en gemensam preskriptionstidpunkt, något som i sin tur in- nebär en bättre överblick för den bidragsskyldige och förenklingar i ADB-systemen. En övergång till återbetalningskonton kommer, enligt RFV, att innebära att indrivningsförordningens regler om att en obetald fordran skall överlämnas för indrivning senast efter det att fordringen skulle ha betalats inte kan behållas. Enligt RFV bör det i stället anges i indrivningsförordningen att bestämmelser om be- gäran om indrivning finns i USL. I den lagen bör, som i skatte- betalningslagen (1997:483), anges en beloppsgräns för när en fordran skall överlämnas för indrivning. Denna gräns bör enligt RFV vara betydligt högre än de som anges i 20 kap. 1 § första stycket 2 i nämnda lag. Enligt uppfattning är förslaget om återbetalningskonton tilltalande i flera avseenden och en sådan ordning skulle också innebära vissa fördelar för bidragsskyldiga, försäkringskassor och kronofogdemyndigheter i enlighet med mo- dellens syfte. återstår det en hel del frågor som gör att det ändå får anses tveksamt om förslaget över huvud taget är möj- ligt att genomföra. Tanken att införa ett återbetalningskonto bygger på skattebetal- ningslagens regler om skattekonto. Skattesystemet och underhålls- stödssystemet skiljer sig emellertid åt på väsentliga punkter och det är därför inte alldeles enkelt att applicera modellen med skatte- konto på bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet. För underhållsstödet gäller att återbetalningsbelopp och debite- ring av dessa är kopplade till visst barn och ändringar som gäller det barnet. En bidragsskyldig som blir friad från faderskapet avseende ett barn har rätt till återbetalning av belopp som betalats för just det barnet. Samma sak gäller för umgängesavdragen. Med hänsyn härtill är det knappast möjligt att hantera ett konto där samtliga Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet debiterade belopp hamnar i en klump och det inte går att urskilja vare sig åldern på skulderna eller vilket barn de avser. Det går inte heller helt att bortse från att en bidragsskyldig i många fall kan antas vilja veta vilka skulder saldot består av. En svårighet är också att finna en för alla situationer lämplig be- loppsgräns för när skulden skall överlämnas för indrivning. Åter- betalningsbeloppet fastställs utifrån en bidragsskyldigs ekonomiska situation och antalet barn. För en bidragsskyldig med låg inkomst kan det ta avsevärd tid innan han eller hon uppnår beloppsgränsen för indrivning. När gränsen väl passerats kan det bli mycket be- svärligt för den bidragsskyldige att reglera skulden hos kronofog- demyndigheten. För en bidragsskyldig som debiteras relativt höga återbetalningsbelopp för flera barn gäller i stället det motsatta för- hållandet. För denne kanske ärendet kommer att överlämnas till kronofogdemyndigheten orimligt snabbt. Att hitta ett alternativ till en beloppsgräns är dock inte helt enkelt. Exempelvis är en anknyt- ning till en tidsgräns knappast möjlig eftersom en av tankarna bakom förslaget med återbetalningskonton är att man skall slippa hålla reda på fordringarnas ålder. Mot bakgrund av bl.a. de ovan nämnda svårigheterna anser ut- redningen att förslaget om återbetalningskonton inte bör genom- föras. Utredningen har i stället riktat in sitt arbete på att hitta al- ternativa och mindre ingripande lösningar på problemen. 14.4.2När bör en fordran överlämnas till kronofogdemyndigheten? Utredningens förslag: Fordringar avseende återbetalningsskyl- dighet skall som regel överlämnas till kronofogdemyndigheten senast när den äldsta fordringen hos är . lämnas en fordran i regel över . Indrivning skall normalt inte behöva begäras om fordringarna understiger . Enligt 4 § indrivningsförordningen skall , om inte särskilda skäl talar emot det, begära indrivning av en fordran avse- ende återbetalningsskyldighet enligt USL senast efter det att fordringen skulle ha betalats.