sou · GRB391d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Möjligheterna till utveckling och karriär i arbetslivet är sämre i kvinnodominerade yrken än i mansdominerade yrken och i yrken med jämn könsfördelning. Detta kan bidra till att många kvinnor inte vill vara kvar i arbete. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster Fler kvinnor än män lämnar arbetslivet med långtidssjuk- skrivning och förtidspension. En förklaring är att många av kvinnoyrkena finns inom den offentliga tjänstesektorn. Studier som bl.a. låtit göra visar att sjuktalen inom kommunala arbetsområden som vård, skola och omsorg är betydligt högre än inom andra områden (SOU 2002:5). De höga sjuktalen inom den offentliga tjänstesektorn kan enligt Svenska Kommunförbudet till en del bero på att andelen äldre kvinnor är högre inom dessa sektorer än inom andra sektorer (2001). Många studier tyder också på att sjukligheten för både män och kvinnor är lägre i köns- integrerade yrken än i mans- och kvinnodominerade yrken (). På den könssegregerade arbetsmarknaden finns det färre kvinnoyrken än mansyrken. Det gör det svårare för kvinnorna än för männen att hitta ett nytt arbete för den som hälsoskäl eller andra skäl vill byta yrke. Är de ekonomiska incitamenten för arbetsgivare och anställda otillräckliga? Anställningsstöd är en form av lönesubvention till arbetsgivare som anställer långtidsarbetslösa. Syftet med anställningsstöden, som finns som ett arbetsmarknadspolitiskt program, är att underlätta för långtidsarbetslösa att få ett arbete. Anställningsstöd kan vara allmänt anställningsstöd, förstärkt anställningsstöd eller särskilt anställningsstöd. Målgruppen för de olika anställnings- stöden varierar med hur länge man varit arbetslös, med åldern och ersättning utgår och hur stor ersättningen är. Målgruppen för det särskilda anställningsstödet var då det infördes personer som fyllt och varit arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska program . Målgruppen har från vidgats till att omfatta även långtids- arbetslösa personer . Vidare gäller från att personer som inte kan ta ett reguljärt arbete inom pendlingsavstånd får anvisas ett nytt anställningsstöd hos samma arbetsgivare efter noggrann prövning av personens möjlighet att få ett arbete utan stöd. Skälet till denna ändring är hänsyn till den äldre som bör få slippa en rundgång mellan arbetslöshet och åtgärder åren före pensionen (prop. 2002/03:44). Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster ningsstöd lämnas med ett belopp som motsvarar av lönekostnaden, dock högst per dag. Antalet nya del- tagare i anställningsstöden totalt var cirka 16 400 personer. Av deltagarna var knappt 3 personer . Antalet deltagare i det särskilda anställningsstödet var cirka 500 personer varav cirka 200 var kvinnor (AMS 2003). Det allmänna pensionssystemet ger starka incitament att för- länga arbetslivet. Varje extra arbetsår, även , ger en betydande ökning av pensionen. Exempelvis ger fulltidsarbete fram till i många fall högre pension för åren därefter. Även deltidspension kombinerat med deltidsarbete ger god utdelning. För de flesta anställda har lönen och löneutvecklingen betydelse för viljan att förlänga arbetslivet. Ur SCB:s lönestatistik kan man utläsa att lönen är som högst för både män och kvinnor . Därefter tenderar löneutvecklingen att avstanna eller sjunka (SCB 2001b). Anställda måste värderas för vad de kan och vad de gör och ges samma möjlighet till utveckling och karriär som yngre kollegor. Med lönen kan arbetsgivaren på ett tydligt sätt påverka attityderna till äldre och visa hur man värderar erfarenhet och åldersmångfald på arbetsplatsen Kan förändringar i skattesystemet ge ytterligare incitament för arbetsgivarna att anställa äldre och för fler anställda att senarelägga utträdet från arbetsmarknaden eller kombinera förvärvsarbete med pension? Professor har på beredningens uppdrag redovisat möjliga metoder för skattestimulans för äldres fortsatta förvärvsarbete (se rapport i bilagedel B). Om förändringar ska göras i skattesystemen bör de, enligt , ske i överensstämmelse med de fördelningsprinciper som den svenska inkomstbeskattningen grundar sig på och utgå från förmågoprincipen, dvs. att skatt ska betalas efter bärkraft. Ned- sättning av inkomstskatten för äldre arbetskraft kan komma att strida mot den principen. Ålderspensionärer har normalt tjänat in sin pension och det borde därför, enligt , finnas få fördel- ningspolitiska invändningar mot vissa skattelättnader för att sti- mulera till att fortsätta arbeta hel- eller deltid efter uppnådd pen- sionsålder. Om lägre skatt kan locka dem att arbeta längre innebär det en minskad belastning för de yngre generationerna utöver de allmänna samhällsekonomiska fördelar som deras arbete medför. Inte heller torde det finnas några mer avgörande fördelningspoli- tiska invändningar mot vissa skattelättnader för arbetsgivare om de Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster behåller äldre arbetskraft längre i arbetsstyrkan än vad som annars skulle ha skett. Den del av den äldre arbetskraften som ännu inte uppnått normal pensionsålder, men som till stor del lämnar arbets- livet , måste i princip anses stå till arbetsmarknadens för- fogande på samma villkor som yngre arbetskraft. Att bevilja denna grupp arbetstagare särskilda skatteförmåner skulle kunna upplevas orättvist av stora delar av befolkningen och strida mot den för- delningspolitiska huvudprincipen. Att införa sådana förmåner torde därför kräva mycket tunga samhällspolitiska skäl för att komma i fråga. Skattestimulanser till arbetsgivarna kan utformas på olika sätt. visar på två möjliga sätt för att sänka kostnaderna för arbets- givarna. Det principiellt riktigaste sättet vore att minska lönekost- naderna genom nedsättning av arbetsgivaravgifterna. För att uppnå en tillräckligt effektiv stimulans torde det i praktiken medföra att alla arbetsgivaravgifter bortsett från ålderspensionsavgiften och sjukförsäkringsavgiften, som båda är förmånsanknutna, bör av- skaffas för arbetskraft och löneskatt avskaffas för dem . Om man anser att de som är bör bära samma börda som yngre arbetskraft är en möjlig väg att infasa lättnaden genom en mindre nedsättning som därefter successivt ökar med stigande ålder för att uppgå till full nedsättning . Ett sådant system blir emellertid administrativt mycket tungrott. Av såväl administrativa skäl som av likformighetsskäl är dock, enligt , ett extra avdrag eller skattereduktion i relation till lönekostnaderna för arbetskraften över en viss ålder den tekniskt mest lämpade och enklaste metoden att tillämpa. För att en sådan åtgärd ska få någon effekt bör den, enligt , vara av arbetskostnaderna. Ett skäl som, enligt , talar för lämpligheten av inkomst- skattelättnader på arbetsinkomster är att arbetsinkomster i det progressiva skattesystemet medför att skattebelastningen på arbets- inkomsterna för de flesta pensionärer blir högre än innan de pen- sionerades. Detta beror på att arbetsinkomsten blir marginal- beskattad ovanpå pensionsinkomsten. Detta minskar lönsamheten och incitamentet till arbete utöver pensionen. Ur denna synvinkel kan det vara värdefullt med ett system som undanröjer eller i vart fall minskar dessa höjda marginalskatteeffekter på arbetsinkomster. Behovet av eventuella skattestimulanser för att få den äldre arbetskraften att fortsätta arbeta är dock mindre än vad det var tidigare med det gamla pensionssystemet, enligt . Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster ningen är att det nuvarande allmänna pensionssystemet ger starka incitament att arbeta. Om man vill ge åldersgruppen skattelättnader är, enligt , en skattereduktion med förslagsvis av arbetsinkomsten, dock högst den lämpligaste lös- ningen. För åldersgruppen 61 bör av skattepolitiska skäl endast en begränsad skattereduktion medges med förslagsvis , dock högst . Lodins beräkningar visar att förvärvsavdrag i form av s.k. skattereduktion med viss del av arbetsinkomsten ger goda effekter i alla inkomstlägen om den kompletteras med ett tak för att inte gynna höginkomsttagare mer än andra. Skattereduktionstekniken ger samma marginaleffekt för alla och är administrativt enkel att genomföra. Andra sätt att sänka skatten och minska marginaleffekterna kan, enligt , vara att beräkna skatten på pensionsinkomster och arbetsinkomster separat inom ramen för förvärvsinkomstbeskatt- ningen. Förändringen är dock komplicerad att genomföra på grund av gällande grundavdragssystem. Ett annat sätt är att medge ett särskilt förvärvsavdrag för den äldre arbetskraftens arbetsinkomster. En ofta föreslagen väg att minska skattetrycket är att medge för- höjt grundavdrag för äldre arbetskraft. Ett sådant system är emeller- tid mindre effektivt ur incitamentssynvinkel, då dess huvudeffekt är en sänkning av den totala skatten utan effekt på marginalskattens höjd och utan incitament till ökat förvärvsarbete annat än i det lägsta inkomstskiktet. En annan metod att minska den marginalskattehöjande effekten kan, enligt , vara att beskatta pensioner som kapitalinkomst. Denna metod är inte lämplig då den medför skattehöjningar för de flesta med låg pension, då de härigenom skulle gå miste om grund- avdragseffekten för denna del av inkomsten. En mer begränsad möjlighet av samma slag men utan denna nackdel, är att inkomst från privata pensionsförsäkringar behandlas som kapitalinkomst. Med denna metod undviks den höjning av marginalbeskattningen av arbetsinkomster som förekomsten av pensionsförsäkringsin- komster kan medföra. Enligt Lodins beräkningar ger metoden med kapitalinkomstbeskattning av pensionsinkomsterna i allmänhet mycket små lättnader och medför betydande lättnader endast i mycket höga inkomstlägen. I låga inkomstlägen inträffar däremot i några fall till och med skattehöjningar. Därför torde denna metod knappast komma i fråga. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster Sammantaget visar Lodins beräkningarna av det statsfinansiella utfallet att de extra skatteintäkter som det förlängda deltagandet i arbetslivet kan medföra uppgår till ca 6,5 miljarder jämfört med minskningen av skatteintäkterna på ca 13 miljarder för de redan aktiva grupperna. Det ger netto en minskning av skatteintäkterna på . Beräkningarna bygger på antagandet att förvärvsarbetande i åldrarna 61 medges skattereduktion på och förvärvsarbetande . Arbetsgivarna medges ett extra avdrag för personalkostnaderna för anställda . Andelen förvärvsarbetan- de förväntas i åldrarna 61 öka och i befolkningen antas förvärvsarbeta på heltid. Tar man emellertid hänsyn också till besparingarna inom pensions- systemet, som kortsiktigt uppgår till ca , skulle de diskuterade stimulansåtgärderna i det korta perspektivet dock vara självfinansierade. I ett längre perspektiv torde de emellertid leda till en nettokostnad för det allmänna på ca . Man bör, enligt , emellertid också beakta de samhällseko- nomiska vinster det kan innebära att sysselsättningen, om beräk- ningarna stämmer någorlunda, kanske ökar med nära 100 000 hel- årsarbeten med en motsvarande ökning av nationalinkomsten. Därutöver förändras försörjningskvoten så att andelen förvärvs- arbetande ökar i förhållande till antalet pensionärer. Också de positiva effekterna på de äldres välbefinnande liksom deras för- stärkta ekonomiska situation, när de senare går i pension, bör be- aktas. Beredningens bedömning är att det inte finns skäl för att föreslå skattestimulanser för arbetsgivare och arbetstagare. De ekonomiska incitament som redan finns i det nya allmänna pensionssystemet och anställningsstöden till arbetsgivarna kommer sannolikt att vara starka. Dessutom kan en förväntad arbetskrafts- brist leda till att behovet av särskilda skattesubven- tioner för företagare som anställer personer kommer att minska. Det finns däremot anledning för regeringen att noga följa utvecklingen av hur anställningsstöden används och i vilken mån det allmänna pensionssystemet ger tillräckliga incitament att för- länga arbetslivet. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster Hur bråttom är det att undanröja hindren och vilka är riskerna om detta inte lyckas? Om man inte lyckas med att få fler att förlänga sitt arbetsliv finns det risk för att det kommer att bli brist på både arbets- kraft och kompetens på arbetsmarknaden. De stora pensions- avgångarna under det närmaste decenniet i kombination med att en allt mindre andel av befolkningen kommer att vara i åldrarna 20 gör att det är bråttom att vidta åtgärder för att öka människors vilja och möjlighet att förvärvsarbeta fram till pen- sioneringen och därefter. beräknas antalet äldre som lämnar arbetsmarknaden vara större än antalet ungdomar som träder in på arbetsmarknaden. har beräknat in och utflödet på arbets- marknaden utifrån SCB:s befolkningsprognos och utifrån antagandet om att arbetskraftsdeltagandet bland befolk- ningen i åldersgrupperna 20 och 50 ligger kvar på samma nivå som . Enligt beräkningarna kommer cirka 5 700 fler äldre att lämna arbetsmarknaden än ungdomar som träder in på arbetsmarknaden . Underskottet beräknas öka till ca 12 500 personer och därefter fram variera mellan 11 000 och 13 000 personer. Tillträdande ungdomar och äldreavgångar från arbets- marknaden Källa: bearbetning av SCB:s befolkningsprognos . Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster Då arbetsmarknaden står inför en generationsväxling är det viktigt att den kompetens och den erfarenhet som många i den äldre arbetskraften har kan användas för att introducera och handleda yngre personer som träder in på arbetsmarknaden. Vilka indikatorer kan användas för att följa förändringar och vilka är möjligheterna att arbeta med mätbara mål? De mått som används för att mäta arbetskraftsdeltagandet bland befolkningen som är är åldern för den faktiska pensionsåldern eller åldern för utträde ur arbetslivet och andelen sysselsatta i olika åldersgrupper. I beredningens diskussionsbetänkande Riv ålderstrappan! (SOU 2002:29) finns beskrivet hur åldern för utträde ur arbetslivet beräknas. Dessa mått mäter olika saker och går inte att jämföra med varandra. Ett av måtten beskriver den genomsnittliga åldern då sjukersättning/aktivitetsersättning beviljats eller då uttag av allmän ålderspension gjorts beräknade utifrån RFV:s statistik. Ett annat mått beskriver den genomsnittliga åldern för utträde ur arbets- kraften beräknad utifrån SCB:s arbetskraftsundersökningar och ett tredje mått den genomsnittliga åldern för utträde ur arbetslivet beräknad utifrån SCB:s inkomststatistik. För att löpande kunna följa upp EU:s mål att den genomsnittliga utträdes- åldern 2010 ska öka med pågår arbete på EU- kommissionen med att fastställa mått för att mäta den genom- snittliga åldern för utträde ur arbetslivet. Av de sex olika mått som analyserats varierar den genomsnittliga åldern för utträde ur arbets- livet i från 60,0 till . För hela EU varierar utträdesåldern från 57,7 till (EU 2003a). Den genomsnittliga åldern för utträdet ur arbetslivet och an- delen sysselsatta i olika åldersgrupper förutsätter att man antingen är yrkesverksam eller inte yrkesverksam och att utträdet från arbetsmarknaden sker definitivt. Mått som beskriver hur mycket man faktiskt arbetar i olika åldrar saknas. har i rapporten sätt att belysa omfattningen av de äldres deltagande i arbetslivet (se bilagedel B) visat hur man kan använda SCB:s arbetsmarknadsstatistik för att beskriva hur mycket befolkningen i olika åldrar arbetar mätt som antalet arbetade timmar. Arbetskraftsdeltagandet mätt på det sättet visar bl.a. att kvinnor i åldersgrupperna 55 och 60 ökat sin arbetstid per Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster SOU 2003:91 capita 2002 och för 60 64åringarna kan noteras en uppåtgående trend . De äldre männen har en längre arbetstid per capita än under låg- konjunkturen –talet, men till skillnad från männen i åldrarna 35 har de äldre männen ökat sin arbetstid sedan bottenåren 1993 1994. Antalet faktiskt arbetade timmar och person i befolkningen Källa: SCB/. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster Källa: SCB/. Denna typ av mått ger oss möjlighet att visa hur stor andel av det totala antalet timmar olika åldersgrupper bidrar med. Män och kvinnor i åldersgruppen 60 stod för av det totala antalet arbetade timmar. Om denna åldersgrupp skulle arbeta i samma utsträckning som 45 54 åringar skulle antalet arbetade timmar öka med . Arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet, frånvaro från arbetet bland de sysselsatta, sysselsättningsgrad och grad av övertidsarbete på- verkar antalet arbetade timmar. I åldersgruppen 60 är det lägre arbetskraftsdeltagandet den huvudsakliga orsaken till att an- talet arbetade timmar är lägre än för andra grupper. 4.2.3Förslag till åtgärder (nr. Regeringen bör etablera ett femårigt nationellt projekt i syfte att stärka de äldres (50+) ställning i arbetslivet och öka arbets- kraftsdeltagandet bland personer som är . Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster överensstämmer med Trepartssamtalens åtgärdsprogram, Ett arbetsliv för alla. Enligt åtgärdsprogrammet bör en nationell grupp med representanter för arbetsgivare, arbetstagare och regering inrättas med ansvar för att öka arbetskraftsdeltagandet bland äldre. Målsättningen med det projekt vi föreslår är att vända trenden med att allt fler lämnar arbetslivet allt tidigare och lägga grunden till en långsiktig förändring av synen på äldre (50+) och se dem som en resurs värd att satsa på. Arbetet bör utgå från att de arbets- förhållanden och de möjligheter till kompetens- och karriärutveck- ling som erbjudits under tidigare perioder av yrkeslivet har stor betydelse för den senare delen av yrkeslivet och att det finns sociala och ekonomiska värden i att människor i olika åldrar kan arbeta tillsammans på arbetsplatserna. Regeringen bör främja ytterligare forskning för att kunna möta de frågor som kommer att bli aktuella på den framtida arbetsmark- naden med en åldrande arbetskraft och generationsskiften. bör få i uppdrag att inventera och prioritera bland aktuella forskningsområden. Exempelvis behövs personalekono- miska studier för att få kunskaper om det företagsekonomiska värdet av åldersblandade arbetsplatser. Studier om vilka drivkrafter och vad som kan motivera fler att vilja förlänga sitt yrkesliv och hur arbetet kan organiseras för att underlätta generationsskiften på arbetsplatser behöver också tas fram. Hur fortbildning av vuxna kan organiseras för att möta nya krav på kompetens under hela yrkeslivet är ett annat område där det behövs ytterligare forskning. Regeringen bör ta initiativ till forskning om effekter på arbets- kraftsutbudet om fler ges möjlighet till deltidslösningar i samband med pensioneringen. Varken i eller internationellt finns forskning som kan belägga vilka effekterna blir. Vi anser därför att överväganden om ett allmänt subventionerat delpensionssystem bör anstå till dess vi har fått mer kunskap om möjliga effekter av ett sådant system. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster I samverkan mellan Arbetsmiljö- verket och pågår arbete med att, utifrån nuvarande kunskapsläge om äldre och arbete, utarbeta en praktisk tillämpbar handledning för arbetsmiljöinspektörerna för att använ- das vid inspektionerna. Det är angeläget att detta arbete slutförs och att resultatet från arbetet används i den systematiska arbets- miljötillsynen. Utveckla mått och metoder för att beskriva och följa förändringar av arbetskraftsdeltagandet för personer som är . De mått som används mäter åldern för utträdet ur arbetslivet eller andelen sysselsatta i olika åldrar. Mått och metoder för att beskriva hur mycket man faktiskt arbetar i olika åldrar saknas. Riksför- säkringsverket har påbörjat ett arbete med att utveckla sådana mått. Det är angeläget att detta arbete slutförs. Vi uppmanar parterna på arbetsmarknaden att granska och över- väga förändringar av pensionsavtalen så att dessa avtal ger större möjligheter till flexibelt utträde från arbetslivet, inte motverkar rörlighet på arbetsmarknaden och ger ekonomiskt utbyte för den som vill arbeta efter . Det allmänna pensionssystemet har förändrats från det tidigare förmånsbestämda ATPsystemet till ett avgiftsbestämt system där hela livsinkomsten ligger till grund för pensionens storlek. Pensionssystemet ger arbetstagare möjligheter att välja tidpunkt när hela eller delar av pensionen ska tas ut. Om man tagit ut pensionen till någon del finns också möjlighet att såväl minska som öka uttagsnivån och så länge man förvärvsarbetar tjänar man in ny pension. Tjänste- pensionsavtalen har under 1990talet förändrats, men har ännu inte fullt ut anpassats till att möta de möjligheter till flexibilitet som det allmänna pensionssystemet ger. Främst de förmånsbaserade tjänstepensionsavtalen motverkar i vissa avseenden deltidsarbete, rörligheten på arbetsmarknaden och ger inte heller ekonomiska incitament för arbete efter . Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster Förbättra informationen om det förväntade sammanlagda pen- sionsutfallet från både det allmänna pensionssystemet och tjänste- pensionssystemen till enskilda individer. pågår ett sådant arbete, som samordnas av . Detta arbete bör slutföras. För att kunna utnyttja pensions- systemens flexibilitet och kunna välja måste man förstå systemen och veta vilka konsekvenser alternativa val får. Det är svårt för den som vill ta reda på vilken pension man kan räkna med och hur arbetsinsatsen åren före och påverkar den slutliga pensionen. Information ges från olika håll. Information om den allmänna pensionen ges av och i det kuvertet. Information om tjänstepensioner lämnas av arbetsgivaren och respektive pen- sionsförvaltare. Regeringen bör ta initiativ till att utveckla nya system för studie- finansiering för vuxna. Som en första åtgärd bör regeringen lösa de frågor som återstår för att kunna genomföra förslaget om individuella kompetenskonton. , då de flesta män- niskor förväntas ha större delen av yrkeslivet framför sig, begränsas möjligheterna att få studiemedel via det statliga studiemedels- systemet. På en allt mer rörlig arbetsmarknad kommer det inte att vara lika vanligt som tidigare att man stannar hos samma arbets- givare eller är kvar i samma yrke under hela yrkeslivet. Det är därför viktigt att det ges förutsättningar för både vidare- och nyutbildning högre upp i åldrarna. Regeringen bör beakta värdet av validering för den del av befolk- ningen som är och som vill skaffa sig ny yrkes- kompetens i de förslag om hur validering ska genomföras och organiseras som regeringen har för avsikt att lägga fram. Validering kan för denna åldersgrupp vara ett sätt att få tillträde till utbildning för dem som saknar de formella utbildningskraven. Validering kan också vara ett sätt att förkorta utbildningstiden för den som genom Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster yrkeserfarenhet har skaffat sig kunskaper på annat sätt och det kan vara ett sätt att komma in på arbetsmarknaden för den som saknar formell dokumenterad kompetens, men har lång yrkeserfarenhet. Regeringen bör ge i uppdrag att sammanställa fakta om äldres företagande och utifrån internationella exempel bedöma värdet av riktade insatser för äldre. Riktade statliga satsningar pågår inom för att underlätta och stimulera kvinnor, ungdomar och invandrare att starta eget företag. Motsvarande satsningar har däremot inte gjorts för äldre personer. Det finns lite data sammanställt som beskriver de äldre företagarna. Vid vilken ålder startar man företag och hur länge fortsätter man att driva företaget, vilken typ av företag är det och hur är överlevnaden för de företag som startas av personer sent i livet jämfört med företag som startas av yngre personer? I bl.a. och finns exempel på hur man vidtagit åtgärder för att främja fortsatt förvärvsarbete bland äldre och hur man utvecklat program för att stimulera entreprenörskap bland äldre. har för avsikt att studera några sådana exempel och överväga om det är möjligt och önskvärt att införa liknande program i .