sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — Naturgasmarknaden i är därmed i ett europeiskt perspektiv mycket liten och outvecklad. Först började naturgas att användas i . Naturgasen i kommer uteslutande från de danska naturgasfälten i . Rörledningarna går via under till utanför . av naturgas uppgick , vilket motsvarar . Användningen av naturgas motsvarar av den totala energianvändningen i . Naturgasen distribueras till cirka 30 kommuner i . I dessa kommuner står naturgasen för av energianvändningen vilket är i nivå med användningen av naturgas i EU. Totalt består det svenska naturgasnätet av överföringsledningar och distributionsledningar. Det svenska naturgasnätets närmare sträckning framgår av figur 4.1. Figur 4.1 Naturgasnätets sträckning i . finns det sju aktiva företag på den svenska naturgasmarknaden, , , , , , och . Enligt 4 kap.1 § första stycket naturgaslagen skall dessa företag redovisa verksamhet som rör överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning ekonomiskt var för sig. Företagen är också skyldiga att lämna in årsrapporter avseende verksamheten till . Av de årsrapporter företagen lämnat in till och som avser räkenskapsår framgår bl.a. följande (kronor): En jämförelse av personalkostnaderna i företagens verksamhet i förhållande till nettoomsättningen avseende överföringen ger vid handen att åtminstone de två minsta företagen proportionellt skulle kunna förorsakas avsevärt ökade merkostnader för det fall ett krav på funktionell åtskillnad, dvs. oberoende organisation och oberoende beslutsfattande, införs. Det finns därför risk för att införandet av ett sådant krav kan kommer att leda till strukturförändringar på naturgasmarknaden. Med hänsyn till att det endast finns sju aktörer på marknaden och att den är outvecklad kan de ovan angivna fördelarna med en separation, såvitt avser funktionell åtskillnad, inte anses överväga riskerna med en utslagning av aktörer på marknaden. Ett krav på en sådan separation bör därför inte införas i naturgaslagen. Möjligheten till undantaget i artikel 13 bör därför utnyttjas såvitt avser kravet på funktionell åtskillnad. Denna bedömning gäller i vart fall för de allra minsta företagen. När det gäller frågan om undantag också skall utnyttjas för de större företagen kan det, i enlighet med vad som anförts i detta avseende beträffande företag som agerar på elmarknaden, finnas starka skäl för att införa ett krav på funktionell åtskillnad. Frågan om att skärpa kravet mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt inom elmarknaden har varit föremål för diskussion . konstaterade i delbetänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90) att det i relativt stor omfattning förelåg lednings- och styrelsegemenskap mellan elnäts- och elhandelsföretag. Utredningen framhöll att lagstiftaren har beslutat att nätverksamhet enligt huvudregeln skall bedrivas åtskilt från produktion av och handel med el. Att genom utbredd styrelsegemenskap inkräkta på denna bestämmelses intentioner strider mot lagstiftarens avsikt. föreslog därför att den avsedda åtskillnaden mellan nätverksamhet samt produktion av och handel med el skulle markeras genom en regel med innebörd att majoriteten av styrelseledamöterna i ett nätföretag inte också får ha styrelsepositioner i elhandels- eller elproduktionsföretag. Vidare skulle ett förbud införas mot gemensam verkställande direktör i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. I propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) föreslog regeringen bl.a. en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet i enlighet med förslag. Regeringen angav att en styrelse- och ledningsgemenskap mellan elnätsföretag och elhandelsföretag i praktiken endast innebär en formell uppdelning i skilda juridiska personer i stället för en reell sådan. Detta i sin tur urholkar till betydande del syftet med bestämmelsen. Med bl.a. denna motivering föreslog regeringen ett förbud mot gemensam verkställande direktör och gemensam styrelsemajoritet i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. Regeringen betonade att av rättviseskäl bör ingen möjlighet till dispens från den föreslagna regeln införas. avslog dock regeringens förslag i denna del (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Enligt utskottets mening var det viktigt att det upprätthålls en klar boskillnad mellan de båda delarna av elmarknaden, men det var också väsentligt att små företag på elmarknaden inte drabbas i onödan. Om de små företagen slås ut kan konkurrensen och därmed effektiviteten på elmarknaden minska. Utskottet diskuterade möjligheten att införa någon form av undantag för små företag, men fann att införande av undantag alltid är förenat med problem, t.ex. olika typer av avgränsningar. Sammantaget menade utskottet att förslaget om införande av ett förbud av den karaktär som regeringen förordat är behäftat med ett antal problem som kräver ytterligare beredning och överväganden. anmodade därför regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag. Den svenska naturgasmarknaden är, som ovan angivits av mindre omfattning och outvecklad, med endast sju aktörer. Det är, som påpekat, alltid förenat med problem om man skall införa undantag för vissa företag men inte för andra, främst när det gäller avgränsningar. kan komma att gynnas på andra företags bekostnad, beroende på var man sätter gränsen för ett undantag. Det kan vidare konstateras att det nya naturgasmarknadsdirektivet kräver att systemansvariga för överföringssystemet, i Nova Naturgas och , åtminstone när det gäller juridisk form, organisation och beslutsfattande skall vara oberoende av annan verksamhet utan samband med överföringen. Detta innebär att dessa företag åtminstone kommer att behöva att skilja ut denna verksamhet från den övriga naturgasverksamheten. Till detta kommer att det även fortsättningsvis blir tillåtet med ett kombinerat systemansvar för överföring och distribution av naturgas. Innebörden av detta är att Nova Naturgas och kan välja att samla både överföring och distribution av naturgas i ett bolag. För det fall att företagen väljer sådan lösning måste hela verksamheten vara oberoende från all annan naturgasverksamhet när det gäller juridisk form, organisation och beslutsfattande. I förhållande till omsättningen skulle då av naturgasmarknaden omfattas av krav på den starkare formen av åtskillnad. Vår bedömning är att övervägande skäl talar mot att nu införa krav på funktionell åtskillnad för de systemansvariga för distributionssystemet. Förslag: En ny bestämmelse införs i naturgaslagen som ålägger innehavarna av naturgasledningar att upprätta en övervakningsplan där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende. Innehavarna av naturgasledningar skall överlämna en årlig rapport över de åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende till den myndighet som regeringen bestämmer. Den årliga rapporten skall offentliggöras. Närmare föreskrifter om innehållet i övervakningsplanen och om offentliggörandet av den årliga rapporten meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt artikel 9.2 d) och 13.2 d) skall systemansvariga för överförings- respektive distributionssystem upprätta en övervakningsplan där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende samt se till att planen följs. I planen skall anges vilka specifika skyldigheter de anställda har för att detta mål skall uppfyllas. Det organ som ansvarar för att övervakningsplanen följs skall överlämna en årlig rapport över vilka åtgärder som vidtagits till relevant tillsynsmyndighet. Den årliga rapporten skall dessutom offentliggöras. Enligt artikel 13.2 får medlemsstaterna, såvitt avser systemansvariga för distributionssystemet, bl.a. besluta att inte införa detta krav på integrerade naturgasföretag som har mindre än 100 000 kunder. Naturgaslagstiftningen innehåller inga föreskrifter om upprättande, överlämnande eller offentliggörande av sådana planer som avses i artikel 9.2 d) och 13.2 d). Det bör därför införas en skyldighet för innehavare av naturgasledningar att upprätta en sådan plan och att överlämna en årlig rapport över de åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende till berörd tillsynsmyndighet, för del . För att uppfylla kravet på att den årliga rapporten skall offentliggöras bör det också införas en sådan skyldighet för innehavarna av naturgasledningar. Syftet med övervakningsplanen är att säkerställa att de systemansvariga för överförings respektive distributionssystemen inser vikten av att de agerar objektivt och icke-diskriminerande, dvs. att de inte otillbörligt gynnar någon aktör på marknaden. Överväganden avseende naturgasmarknadsdirektivet SOU 2003:113 Utredningen föreslår, i avsnitt 8.7, att skall utnyttja möjligheten till undantag såvitt avser kraven på organisatoriskt oberoende och oberoende vad avser beslutsfattande när det gäller systemansvariga för distributionssystemen. Undantaget föreslås införas trots att det finns starka skäl som talar emot ett sådant undantag. T.ex. att kravet på åtskillnad mellan konkurrensutsatt verksamhet och sådan verksamhet som bedrivs i monopol är mycket betydelsefullt för marknadens funktionssätt eftersom det är viktigt att innehavarna av naturgasledningar agerar neutralt gentemot alla aktörer på den konkurrensutsatta marknaden. Vidare kan risken för korssubventionering och otillbörligt informationsutbyte öka om samma personer tillåts leda de båda verksamhetsgrenarna inom en och samma koncern och kan detta leda till en minskad konkurrens på naturgasmarknaden. Ett undantag från bestämmelsen om åtskillnad kan därför i förlängningen kunna innebära att konkurrensförutsättningarna på marknaden inte skulle vara de samma för samtliga företag. Mot bakgrund av att de systemansvariga för distributionssystem föreslås medges undantag från kravet på organisatoriskt oberoende och oberoende vad avser beslutsfattande kan det antas att det egentligen är dessa företag som främst kommer att behöva arbeta med att säkerställa att de i alla lägen agerar objektivt och icke- diskriminerande. Därför bör även de omfattas av kravet på upprättande av övervakningsplan. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om innehållet i planen och om offentliggörandet av planen. Förslag: Naturgaslagens bestämmelser om redovisning kompletteras så att det klart framgår att verksamhet som avser överföring-, distribution- och lagring av naturgas samt verksamhet som bedrivs i anläggning för kondenserad naturgas skall redovisas separat. Den gällande delegationen till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare bestämmelser om de redovisningskrav som ställs anpassas så att den omfattar samtliga ovan nämnda verksamheter. Föreskrifterna i förordningen (2000:671) om redovisning och revision av överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning anpassas så att de omfattar det ovan föreslagna redovisningskravet. En leverantör av naturgas skall fram till lämna uppgift till tillsynsmyndigheten om hur stor del av försäljningen som sker till berättigade kunder och hur stor del som sker till icke- berättigade kunder. En sådan uppgift skall lämnas och avse leveranser som hänför sig till det räkenskapsår som avslutades . I naturgasmarknadsdirektivets artikel 18.3 finns bestämmelser om hur särredovisningen skall ske i naturgasföretag. Enligt dessa bestämmelser skall naturgasföretag i sin interna bokföring särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribution, kondenserad naturgas och lagring så som de skulle behöva göra om verksamheterna drevs av separata företag. De skall också redovisa, eventuellt genom en sammanställd redovisning, andra gasverksamheter utan samband med överföring, distribution, kondenserad naturgas och lagring. Fram till skall de också särredovisa leveranserna till de berättigade kunderna och leveranserna till icke-berättigade kunder. Vid behov skall de upprätta en sammanställd redovisning för annan verksamhet utanför gassektorn. Den interna bokföringen skall omfatta en balansräkning och en resultaträkning för varje verksamhetsgren. Enligt bestämmelsen i 4 kap. 1 § naturgaslagen skall verksamhet som rör överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning ekonomiskt redovisas var för sig. Redovisning av överföringstariff som omfattas av samma transporttariff skall ske samlat. Vidare stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen utser får meddela ytterligare föreskrifter om redovisning av verksamhet som rör överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning. Som nämnts skall bl.a. överföring och distribution av naturgas, enligt artikel 18.3 i direktivet, redovisas skilda från varandra. Naturgaslagen gör dock ingen åtskillnad mellan dessa två begrepp. I 4 kap 1 § andra stycket föreskrivs att den del av en överföringsverksamhet som omfattas av samma transporttariff skall redovisas samlat, dvs. bedömas som en och samma verksamhet. Därav följer att de delar av en överföringsverksamhet som omfattas av olika tariffer skall redovisas åtskilt. 1999/2000:72, s. 196 anfördes att det aldrig förekommer att transporttariffen på en överföringsledning är densamma som tariffen på en distributionsledning, varför överföring och distribution alltid kommer att redovisas åtskilt. I och med att vi i avsnitt 8.7 föreslår att en juridisk person som bedriver överföring eller distribution av naturgas eller som innehar naturgaslager eller en kondenserade naturgasanläggningar inte får bedriva handel med naturgas kommer all sådan verksamhet i fortsättningen att ske för annans räkning. I avsnitt 8.1 föreslår vi att naturgaslagens tillämpningsområde skall utvidgas till att avse även kondenserad naturgas. För att uppfylla kraven i naturgasmarknadsdirektivet finns det skäl att utvidga och förtydliga bestämmelserna i naturgaslagen så att det klart framgår att verksamhetsgrenarna överföring, distribution, kondenserad naturgas och lagring ekonomiskt skall redovisas separat. Bestämmelser om detta bör därför införas i naturgaslagen. Vidare bör som en följdändring också regeringens bemyndigande i 4 kap. 1 § tredje stycket utvidgas så att även detta omfattar det föreslagna utvidgade redovisningskravet. Fram till skall dessutom försäljning av naturgas till berättigade kunder och icke berättigade kunder redovisas separat. Det finns inte några redovisningskrav som riktar sig till leverantörer av naturgas. Eftersom kravet är av övergående karaktär bör detta uppgiftslämnande regleras i en övergångsbestämmelse. Regeringen har med stöd av bemyndigandet i 4 kap. 1 § tredje stycket naturgaslagen i förordningen (2000:671) om redovisning och revision av överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning utfärdat närmare föreskrifter i detta ämne. Föreskrifterna i denna förordning bör också de anpassas så att de omfattar det ovan föreslagna redovisningskravet. har, med stöd av bemyndigande i förordningen (2000:671) om redovisning och revision av utfärdat närmare föreskrifter om redovisning och revision av överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning, givit ut föreskrifter och allmänna råd om redovisning och revision av verksamhet avseende överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning (STEMFS 2001:1). Även dessa föreskrifter bör anpassas så att de omfattar det föreslagna redovisningskravet. 8.10Tillträde till anläggning för kondenserad naturgas Förslag: Den som innehar en koncessionspliktig anläggning för kondenserad naturgas är skyldig att på skäliga villkor låta berättigade kunder mata in och ta ut naturgas ur anläggningen. Skyldighet föreligger inte om anläggningen saknar kapacitet för den begärda inmatningen eller om det annars finns särskilda skäl emot. Villkoren för tillträde till anläggning för kondenserad naturgas regleras. En bestämmelse införs som anger att tariffer för inmatning till en anläggning för kondenserad naturgas skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömningen av en tariffs skälighetsnivå skall det beaktas att innehavaren av anläggningen får en skälig avkastning av verksamheten. Enligt artikel 18 i naturgasmarknadsdirektivet skall medlemsstaterna se till att det införs en ordning för tredje parts tillträde till bl.a. anläggning för kondenserad naturgas som grundas på offentliggjorda tariffer. Naturgaslagen innehåller inga bestämmelser om anläggningar för kondenserad naturgas. I finns inte heller några sådana anläggningar, varför vi i princip inte behöver införa bestämmelser om detta i naturgaslagen. I avsnitt 8.1 föreslår vi emellertid att naturgaslagens tillämpningsområde skall avse även kondenserad naturgas. Med hänsyn härtill måste vi då, för att uppfylla kraven i direktivet, införa bestämmelser om tillträde till anläggningar för kondenserad naturgas. Rätt till tillträde bör dock inte föreligga om det finns särskilda skäl emot. I denna fråga bör främst beaktas om det finns ledig kapacitet i anläggningen. I en sådan situation bör de som redan har avtal om med anläggningens innehavare ha företräde. En innehavare av anläggning för kondenserad naturgas, som ingår i ett företag eller koncern som handlar med naturgas, får inte positivt särbehandla sig själv. Det är således inte tillåtet att t.ex. avvisa kunder med hänvisning till egna framtida behov, men man kan inte kräva att han skall inskränka egen användning för att frigöra kapacitet åt andra. Det kan vidare var skäligt att vägra tillträde om den kondenserade naturgasen inte uppfyller vissa minimikrav på kvalitet eller om ett fraktfartyg inte uppfyller tekniska krav och gällande säkerhetskrav. Det kan även vara skäligt att vägra tillträde till viss motpart, t.ex. om denne inte tidigare följt avtal eller om det kan förväntas att det blir svårt att få betalt. Det kan också i vissa lägen att kräva garantier eller säkerhet för tillträde. För att säkerställa att villkoren för inmatning till en anläggning för kondenserad naturgas är skäliga och icke-diskriminerande införs en bestämmelse som reglerar tarifferna. Att i detalj utforma reglerna för tariffer har tidigare, såväl i den svenska naturgaslagstiftningen som i den svenska ellagstiftningen, ansetts vara en fråga för företagen. Denna ordning bör även gälla tariffer för inmatning till en anläggning för kondenserad naturgas. I naturgaslagen bör det därför, i likhet med vad som gäller för tariffer för överföring av naturgas, föreskrivas att tarifferna skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vidare bör anges att det vid bedömningen av skäligheten skall beaktas att innehavaren av anläggningen får en rimlig avkastning av verksamheten. 8.11Offentliggörande av villkor för inmatning och uttag av naturgas i en anläggning för kondenserad naturgas Förslag: Den som innehar en koncessionspliktig anläggning för kondenserad naturgas skall vara skyldig att offentliggöra sina villkor för inmatning till och uttag från anläggningen. Närmare föreskrifter om offentliggörande av villkor för inmatning till och uttag av naturgas från en anläggning för kondenserad naturgas får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Enligt artikel 18. 1 i naturgasmarknadsdirektivet skall medlemsstaterna se till att det införs en ordning för tredje parts tillträde till bl.a. anläggningar för kondenserade naturgasanläggningar grundad på offentliggjorda tariffer, som skall gälla för alla berättigade kunder. I avsnitt 8.10 föreslår vi att det i naturgaslagen införs en ordning för tredjeparts tillträde till anläggningar för kondenserad naturgas. Eftersom naturgaslagen ännu inte har en sådan ordning finns inte håller någon föreskrift om skyldighet att offentliggöra villkoren för inmatning till och uttag från anläggningar för kondenserad naturgas. Det bör därför införas en sådan skyldighet i naturgaslagen. Närmare föreskrifter om detta offentliggörande bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Förslag: Den som innehar koncessionspliktigt naturgaslager är skyldig att på skäliga villkor låta berättigade kunder mata in och ta ut naturgas i lagret. Skyldighet föreligger inte om lagret saknar kapacitet för den begärda inmatningen eller om det annars finns särskilda skäl. En ny definition införs i naturgaslagen som innebär att med naturgaslager avses anläggning för lagring av naturgas eller den del i en överföringsledning som används för lagring av naturgas (line- pack). Villkoren för tillträde till lager regleras. En bestämmelse införs som anger att anger att tariffer för inmatning till naturgaslager skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömningen av en tariffs skälighetsnivå skall det beaktas att innehavaren av lagret får en skälig avkastning av verksamheten. Enligt artikel 19.1 naturgasmarknadsdirektivet får medlemsstaterna, vad gäller organiseringen av tillträdet till naturgaslager inklusive lagring av gas i rörledning välja att organisera tillträdet mellan två olika förfaranden, förhandlat tillträde eller reglerat tillträde. Naturgas kan lagras dels i en särskild anläggning för lagring av naturgas och dels i en överföringsledning, s.k. line-pack. I bägge fallen träffar innehavaren av naturgas avtal med innehavare av lager respektive överföringsledning om att en viss kapacitet av lagret eller ledningen skall användas för att lagra en viss mängd naturgas. Naturgaslagen innehåller inga bestämmelser om tillträde till lager. För att uppfylla kraven i direktivet måste sådana bestämmelser införas i den svenska lagstiftningen. För att bestämmelserna skall omfatta både lageranläggningar och lagring i överföringsledningar införs en definition av lager med innebörden att man med lagring av naturgas avser såväl lagring i en lageranläggning som lagring i en överföringsledning. Vid avregleringen av el och naturgasmarknaderna har den svenska el- och naturgaslagstiftningen genomgående tillämpat ett reglerat tillträde. Ett reglerat tillträde är också det tillträde som både el- och naturgasmarknadsdirektiven föreskriver i alla andra avseende utom tillträde till lager. Mot denna bakgrund talar övervägande skäl för att även ett förfarande med reglerat tillträde bör väljas såvitt avser tillträde till lager. Det bör därför införas en sådan skyldighet i naturgaslagen. Rätt till tillträde bör inte föreligga om det finns särskilda skäl emot. I denna fråga bör främst beaktas om det finns ledig kapacitet i lagret. I en sådan situation bör de som redan har avtal om lagring ha företräde. En innehavare av lager som ingår i ett företag eller koncern som handlar med naturgas får inte särbehandla sig själv. Det är således inte tillåtet att t.ex. avvisa kunder med hänvisning till egna framtida behov, men man kan inte kräva att han skall inskränka egen användning för att frigöra kapacitet åt andra. Det kan också vara skäligt att vägra tillträde till viss motpart, t.ex. om denne inte tidigare följt avtal eller om det kan förväntas att det blir svårt att få betalt. Det kan också i vissa lägen att kräva garantier eller säkerhet för tillträde. För att säkerställa att villkoren för inmatning till naturgaslager är skäliga och icke-diskriminerande införs en bestämmelse som reglerar tarifferna. Att i detalj utforma reglerna för tariffer har tidigare, såväl i den svenska naturgaslagstiftningen som i den svenska ellagstiftningen, ansetts vara en fråga för företagen. Denna ordning bör även gälla tariffer för inmatning till naturgaslager. I naturgaslagen bör det därför, i likhet med vad som gäller för tariffer för överföring av naturgas, föreskrivas att tarifferna skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vidare bör anges att det vid bedömningen av skäligheten skall beaktas att innehavaren av anläggningen får en rimlig avkastning av verksamheten. 8.13Offentliggörande av villkor för lagring av naturgas