sou · GRB3119 · 2004-01-01 00:00:00 — Mot den bakgrunden kunde det inte anses tillräckligt för att en trafikföreskrift, som saknar en sådan bestämmelse, skall kunna göras gällande mot enskild att den tagits in i trafikliggaren och att föreskriven skyltning skett. 4.2.4Föreskriften har inte varit intagen i liggaren HD har i rättsfallet NJA 1987 s. 676 slagit fast att straff för överträdelse av den allmänna skyldigheten enligt dåvarande 7 § vägtrafikkungörelsen (1972:603), VTK, numera 2 kap. 2 § TrF, att följa anvisningar för trafiken inte kan ådömas den som åsidosätter en sådan anvisning i fall då denna grundar sig på en LTF. Situationen var den att en person hade kört sin personbil i på en sträcka där hastigheten enligt uppsatta vägmärken var begränsad . Hastighets- begränsningen enligt skyltningen överensstämde med den lokala trafikföreskriften. Föreskriften hade dock inte tagits in i liggaren för körningen, varför den inte hade tillkännagivits på det sätt som var föreskrivet. HD konstaterade att ansvar för överträdelse av en LTF fick ådömas endast om föreskriften tillkännagivits i enlighet med 152 § VTK, dvs. genom att föreskriften tagits in i trafikliggare. HD konstaterade vidare att det i fråga om LTF finns särskilda straffbestämmelser. Med hänsyn härtill borde enligt HD inte straff ådömas för överträdelse, när en trafikant åsidosätter anvisning för trafiken meddelad genom vägmärke som grundar sig på LTF. En dom i HD (NJA 1993, notiser B, DB 641) gäller möjligheten att undgå straff på grund av rättsvillfarelse när en trafiknämnds beslut om LTF är lagligen tillkommet och Beskrivning av några problem Målet gällde ett åtal angående otillåten trafik i strid med LTF. I var gatunämnden också trafiknämnd. Det förelåg ett beslut av gatunämnden om förbud mot genomfartstrafik och ett senare delegationsbeslut av trafiknämnden om permanent LTF som förbjöd trafik med motordrivet fordon på del av i . Den tilltalade hade medgivit att han fört personbil på men gjorde gällande att rättsvillfarelse förelåg. Hovrätten ogillade åtalet bl.a. med motiveringen att gatunämndens beslut inte var infört i liggare. HD ändrade hovrättens dom på så sätt att föraren dömdes för otillåten trafik till böter jämlikt vägtrafikkungörelsen jämförd med en lokal trafikföreskrift. HD konstaterade att ett beslut om LTF ofta fattas av en tjänsteman efter delegation och att den aktuella föreskriften hade tillkommit i en sådan ordning. HD konstaterade vidare att föreskriften hade tagits in i kommunens liggare och märkts ut enligt VMF. Den omständigheten att trafiknämndens beslut inte överensstämde med gatunämndens beslut saknade enligt HD betydelse vid bedömningen av ansvarsfrågan. Inte heller förelåg som HD såg det någon omständighet som medförde att föraren av fordonet skulle undgå ansvar på grund av villfarelse om trafikföreskriftens innebörd. 4.2.6Vägmärkets roll i tillkännagivandet av trafikföreskriften Fel i utmärkningen av föreskriften kan visa sig ha avgörande betydelse för möjligheterna att påföra avgift. Två fall belyser detta, nämligen dom i mål nr T 595/90 och samma domstols beslut i mål nr Ö 905/94. Rättsfallen gäller vikten av riktig avskyltning vid utfart från parkering när man bedömer frågan om avgiften är riktigt påförd. I det första fallet ansåg tingsrätten i den av hovrätten fastställda domen att det inte får finnas utrymme för oklarhet om vilka regler som gäller på platsen när det gäller rätten att ta ut kontrollavgift för parkering på privat mark. Det ansågs vidare gälla en ovillkorlig skyldighet att följa verkställighetsföreskrifter om att med särskild skylt upplysa om att utfart skedde till zon med generellt parkeringsförbud Det andra fallet avser också vilken vikt som kunnat fästas vid felaktig avskyltning vid utfart från tomtmarks- parkering i visst fall. Tomtmarksparkeringen låg i en zon omfattande stadens centrala delar där parkering på gatumark var Beskrivning av några problem Någon utmärkning som entydigt visade att tomtmarksparkeringen upphörde fanns inte. En felaktig zonskylt med vilken tomtmarksparkeringen var avskyltad hade dock enligt hovrättens bedömning klargjort för trafikanten att tomtmarksparkeringen tog slut. Dessutom hade skylten lämnat honom en felaktig upplysning om tillåten parkeringstid i den zon där han körde in. Skylten hade på så sätt gjort honom uppmärksam på att en annan zon vidtog. Mellan den felaktiga avskyltningen och den plats där trafikanten parkerade bilen hade han vidare passerat flera kvarter och gatukorsningar. Hovrätten fäste avseende vid bl.a. dessa omständigheter och fann att det varit riktigt att påföra trafikanten felparkeringsavgift. 4.3.1Beslutet om föreskriften motsvarar inte allmänt ställda krav Till de krav som kan ställas på ett beslut om en trafikföreskrift hör att detta skall vara fattat av en behörig myndighet och att det i övrigt har tillkommit i en riktig ordning. Hit hör att föreskriftens konkreta innehåll bör omfattas av det behöriga organets mandat. Föreskrifterna bör också vara så tydliga att de trafikregler som föreskrifterna är uttryck för utan problem kan skyltas i den utsträckning det behövs. Att föreskriften är tydlig är särskilt viktigt vid en ifrågasatt förseelse mot föreskriften. Slutligen skall föreskriftens legitimitet garanteras genom att ett krav på tillkännagivande upprätthålls. Förandet av liggaren kan vara skilt från formulerandet av beslutet och beslutsfattandet i övrigt i en fråga om LTF. I de fall en kommun beslutar om en LTF brukar ofta upprättandet av föreskriften och förandet av liggaren skötas av samma personer. Det medför att risken för att föreskriften och liggaren inte överensstämmer inte är så stor i dessa situationer. Om däremot någon annan än kommunen beslutar om en LTF förekommer att föreskriften tas in i liggaren genom att beslutet återges med nya ord. Risken blir då att de uppgifter som tas in i liggaren inte korrekt beskriver innehållet i beslutade föreskrifter. Anledningen till att dessa fel är problematiska är att förandet av liggaren utgör ett led i tillkännagivandet av föreskriften och att särskilda SOU 2003:119 Beskrivning av några problem rättsverkningar därför är knutna till innehållet i liggaren (jfr avsnitt 4.2.4). Utredningen har erfarit att kommunerna liksom länsstyrelserna strävar efter att ta in hela föreskriften i liggaren. Därmed tillkännages hela föreskriften oförvanskad. Det lär icke desto mindre ha förekommit att föreskriften inte har förts in i sin helhet i liggaren. Det kan säkert finnas flera skäl till att en föreskrift blir otillfredsställande återgiven i liggaren och att tillkännagivandet därmed brister. Ett sådant förfarande kan ha upplevts som behäftat med nackdelar. Som exempel kan nämnas att en gatu- eller vägsträcka löper över en kommun- eller länsgräns. Ett annat är att föreskriftstexten är omfattande och att den s.k. konsoliderade versionen (den fullständigt återgivna föreskriften) endast ändrats i något mindre avseende. Det har påpekats att den framställan som den enskilde har gjort ibland skall bifallas i någon del och avslås i en annan del. ställningstagande kan på så vis komma att omfatta en avslagsdel och en bifallsdel. Det kan inte minst av processekonomiska skäl vara naturligt att handläggningen, inkluderande beslutsförfarandet i ärendet, hålls samman. Det bör t.ex. normalt vara så att föreskriften i sin helhet har formulerats när ett beslut fattas i avslagsdelen. Det gäller inte minst för att det klart skall framgå vilken räckvidd bifalls- respektive avslagsbeslutet har. bör den normgivning som utfärdandet av föreskriften kunna skiljas från det förvaltningsbeslut som ställningstagandet i övrigt innefattar. Bl.a. måste iakttas att en behörig beslutsfattare utfärdar den färdiga föreskriften, som därefter i sin helhet tillkännages på det sätt som är föreskrivet. En sådan ordning behöver inte innebära att beslutsprocessen som helhet kompliceras. Om föreskriftstexten tas in i liggaren på något annat sätt än i ett fullständigt skick så riskerar man att föreskriften bedöms som felaktig vid en överprövning av föreskriftsbeslutet. Det är även möjligt att föreskriften bedöms såsom ogiltig i samband med en prövning av om en trafikant överträtt en trafikregel i föreskriften. Det råder ingen tvekan om att tillkännagivandet bör ske med stor omsorg. Ställningstaganden till den framtida ordningen bör ske med utgångspunkt i dessa iakttagelser. Vid besvärsprövning har ibland konstaterats att en föreskrift är så undermålig att det inte kan anses föreligga någon giltig föreskrift. Exempel har sålunda visat att föreskrifterna inte är Beskrivning av några problem utformade så omsorgsfullt att de kan få den generella och bindande verkan som kännetecknar en författning. Som en variant härpå kan nämnas att det inte varit angivet i beslutet när föreskriften träder i kraft. Jfr rättsfall under 4.2. 4.3.2Uppgifter som skall föras in i liggaren saknas i denna Här följer två exempel från på bekymmer med den nuvarande ordningen. I det första fallet har kommunen av vederbörande länsstyrelse i enlighet med författning underrättats om ändrade LTF men den nya föreskrift som har beslutat har ändå inte förts in i liggaren. Äldre föreskrifter är då införda i liggaren och är i förekommande fall utmärkta med vägmärken. Väghållaren har inte fått något utdrag ur liggaren med uppgift om att föreskriften ändrats. För att felet skall upptäckas fordras i regel att den som tagit initiativ till ändringen reagerar på att den nya föreskriften inte föranlett någon åtgärd. I det andra fallet har väghållaren fått kännedom om en föreskrift på något annat sätt än genom utdrag ur liggaren. Vägmärken har därefter satts upp utan att föreskriften finns i liggaren. En relativt enkel kontroll krävs för att upptäcka felaktigheten. Orsaken till felet i det första fallet kan vara att underrättelsen (trots att denna är oklanderlig i sig) kommit bort innan den nått handläggaren av kommunens liggare. En annan orsak kan vara att antingen föreskriften eller underrättelsen om föreskriften till utformningen avviker från den modell som kommunen använder för trafikliggaren. I det andra fallet kan orsaken till felet vara att väghållaren förlitat sig på en underrättelse om ett fattat beslut som han fått i egenskap av sökande i ett ärende som gäller antagande, ändring eller upphävande av en LTF. 4.3.3Uppgifter som skall föras in i liggaren är ofullständiga i denna har gjort följande iakttagelser. Hos kommunerna varierar det vilka uppgifter som anses höra hemma i liggaren och hur de är införda där. Varje föreskrift kan vara ordagrant och fullständigt intagen i liggaren. Liggaren kan också vara en Beskrivning av några problem förteckning som innehåller föreskrifterna redigerade på sådant sätt att liggaren beskriver vilka föreskrifter som gäller och innehåller upplysning om var föreskrifterna finns. Som exempel på fall då det senare lämpar sig kan nämnas föreskrift om hastigheten på en viss väg som berör flera kommuner. Verket har valt att en kommun underrättas om en föreskrift även lämna kommunen uppgift om hur denna föreskrift gäller inom kommunen. Kommunen väljer själv hur föreskriften skall föras in i liggaren. Skulle uppgifterna vara ofullständiga innebär det att de krav som kan ställas på ett intagande i liggaren inte tillgodoses. Frågan kan formellt sett dock endast komma under prövning i allmän domstol. 4.3.4Uppgifter i liggaren och utmärkningen överensstämmer inte, eller föreskrift saknas helt Det förekommer att utmärkningen inte stämmer överens med de lokala trafikföreskrifterna eller med liggaren. Polischefen i polisdistrikt pekade i en skrivelse (motion) till Föreningen på att det inte var sällsynt att en beslutad LTF inte motsvarades av vägskylt. Likaledes förekom det att skylten fanns kvar efter upphävandet av den lokala trafikföreskriften. Det hände i alltför många sådana fall att man var tvungen att undanröja ordningsförelägganden eller parkerings- anmärkningar. Det sades vara en fördel för polisen att ha tillgång till tillförlitliga och kompletta LTF. Som uppslag till lösning angavs att trafikliggaren kunde läggas upp som ett dataregister som polisen får tillgång till on-line. Föreningen överlämnade skrivelsen till och yrkade att frågorna om en eventuell ändring i 152 vägtrafikkungörelsen (1972:603), VTK, och om ett enhetligt system för förande av trafikliggare skulle ses över inom departementet (152 § VTK motsvarade huvudsakligen 10 kap. 11–12 §§ TrF). polisdistrikt tillade i en PM , som tillställdes departementet för kännedom, bl.a. att det fanns exempel på att skyltsättningen för LTF stred mot tvingande regler. Skyltsättningen överens- stämde i vissa fall inte heller med de LTF som var beslutade och införda i trafikliggare. Det anfördes även att LTF ibland är oklara och att det därför är svårt att säga om skyltning skett i enlighet Beskrivning av några problem Regeringen beslutade att uppdra åt att göra en viss översyn (se avsnitt 7.2.3). 5Information om författningar i databaser 5.1Den Nationella Vägdatabasen () hos i Genom NVDB pågår redan på frivillig bas ett arbete med att registrera vissa trafikföreskrifter i en databas. Registreringen syftar bl.a. till att tillhandahålla uppgifter för att underlätta framkomligheten i vägnätet. Rapporteringen av föreskrifterna är standardiserad och omfattas av särskilda kvalitetskrav. handhar NVDB enligt ett uppdrag från regeringen beslutat (ärende nr K96/1837/4). Regeringen har senare, , beslutat om ett uppdrag avseende fortsatt arbete med att upprätta en nationell vägdatabas (ärende nr K97/865/4). En ambition i enlighet med uppdragen har varit att ha en tillämpning färdig . Vägnätet i databasen var dock inte klart förrän . Några grundförutsättningar för projekteringen av NVDB är enligt regeringsuppdraget följande. i princip avse hela vägnätet, göras åtkomlig för användare, inklusive kommersiella aktörer, tjäna framkomligheten, trafiksäkerheten och miljön, kunna tillhandahålla grundläggande basdata om vägen, innehålla basdata med en garanterad och väl definierad kvalitet. har formulerat ambitionerna med NVDB bl.a. så att befintliga databaser skall utnyttjas optimalt. Data skall vidare tillhandahållas på sådana villkor att en vidsträckt användning främjas. är huvudman för databasen men alla strategiska frågor skall behandlas i , se nedan. Information om författningar i databaser har ordförandeposten i och är juridiskt och ekonomiskt ytterst ansvarigt för databasen. I rådet finns representanter för , , skogsnäringen och . NVDB-konceptet vilar på principerna om samverkan med andra aktörer, kontinuerlig dataförsörjning, egen produktion, tillhandahållande av aktuell information, aktiv kvalitetsstyrning och kvalitetsuppföljning, tillhandahållande av tekniska lösningar samt en processorienterad organisation för utförandet. NVDB är en grunddatabas. Grunddata utgörs av ett vägnät och till detta hör ett antal företeelser (egenskaper för vägnätet som t.ex. vägbredder och hastighetsbegränsningar). Företeelserna utgörs av dels tekniska uppgifter såsom vägbredder och dels särskilda bestämmelser för trafiken på vägarna såsom hastighets- begränsningar. I NVDB skall finnas uppgifter om hela vägnätet, dvs. det statliga vägnätet, de kommunala väg- och gatunäten och de enskilda vägarna. Uppgifterna om vägnätet lämnas av för de statliga vägarna och av lantmäteriet för övriga gator och vägar. I den takt som kommunerna ansluter sig som uppgiftslämnare till NVDB kommer de uppgifter som kommunerna lämnar att ersätta de data som lantmäteriet har levererat om vägnätet. Uppgifter om vägnätets tekniska egenskaper lämnas av för de statliga vägarna och av kommunerna för de kommunala vägarna. När det gäller de enskilda vägarna svarar vägens ägare för dessa uppgifter. Skogsindustrin kommer dock att lämna den information för de enskilda vägarna som är intressanta för att genomföra skogstransporter. De särskilda bestämmelserna för trafik på vägarna skall hämtas från de föreskrifter om trafik som meddelas av , länsstyrelserna och kommunerna. är innehållet i NVDB begränsat till vägsträckningar och vissa tekniska data. Uppgifter om trafikföreskrifter beräknas kunna börja tas in i databasen . Information om författningar i databaser 5.1.3Lokala trafikföreskrifter m.m. i NVDB NVDB är fortfarande under uppbyggnad hos . Ett antal data, kallade företeelser, som gäller vägarna och trafiken skall ingå i NVDB, däribland trafikregelföreteelser. NVDB skall innehålla exempelvis hastighets- och bärighetsbestämmelser. Det ställer mycket höga kvalitetskrav på uppgifterna i NVDB. Möjligheterna att garantera hög kvalitet har bedömts ligga i att uppgifterna hämtas från den beslutande myndigheten när det gäller exempelvis LTF. har utvecklat en metod för att automatiskt föra över föreskrifterna från beslutsmyndigheterna till NVDB. Föreskrifter som skrivs med stöd av den framtagna metoden kan generellt behandlas i ett datasystem. För detta ändamål har tagit fram en handledning (Handledning för att utforma lokala trafikföreskrifter för användning i IT-system) för hur föreskrifter skall skrivas för att kunna bearbetas automatiskt. Handledningen är avsedd att användas av den som tillverkar dataprogram för att skriva LTF. Det ovan (avsnitt 3.3.1) nämnda programmet för att skriva LTF, kan inte jämföras med de program som tillhandahålls av andra programleverantörer och som innehåller en mängd funktioner som stöd för arbetet med LTF. program kommer att tillhandahållas gratis och är främst tänkt för verkets egen verksamhet samt för kommuner som har för avsikt att leverera data till NVDB men som inte är beredda att investera i ett mera avancerat program. Data till NVDB skall levereras via den så kallade . Denna är ett särskilt program för vägnätshantering och för användaren är den f.n. synlig som ett särskilt fönster på skärmen. beskrivs som en funktion för att tillhandahålla användarna uppdaterade data om vägnätet. En inmatning till skapar alltså en koppling mellan data om föreskriften och NVDB:s vägnät. fungerar även som en länk mellan olika dataformat och det format som NVDB arbetar med. Handledningen finns tillgänglig på webbplats. Den senaste uppdateringen av denna skedde . Tillverkare av programvaror har tagit del av handledningen och ett arbete pågår med att utveckla produkter. är dock under utveckling för att kunna ta emot LTF. Provdrift har påbörjats. Även programmet för att skriva föreskrifter finns på webbplats och kan användas praktiskt. Information om författningar i databaser I fråga om trafikföreskrifterna har haft ambitionen att inom ramen för NVDB-uppdraget registrera bl.a. föreskrifter som är liggarpliktiga. Enligt NVDB – Specifikation av innehåll – Företeelser avsnitt 9 är således avsikten att vissa där uppräknade trafikregler skall anges i NVDB: hastighetsbegränsningar enligt trafikförordningen (1998:1276), LTF (även tillfälliga föreskrifter) och i vissa fall trafikregler som har sin grund direkt i TrF. NVDB har dock ett annat syfte än att utgöra ett allmänt tillgängligt samlingsdokument för skyltningspliktiga LTF eller fungera som ett medel för att tillkännage dessa föreskrifter. Syftet med NVDB är i stället att förbättra möjligheterna för trafikanterna att komma fram effektivt i vägtrafiken. Vidare syftar NVDB till att förbättra trafiksäkerheten och minska miljöstörningarna. De trafikföre- skrifter som har bedömts intressanta från denna synpunkt är framför allt de som gäller den rörliga trafiken. LTF om stannande och parkering har därför inte bedömts väsentliga att ta med i underlaget för den information som skall vara tillgänglig i NVDB. Avsikten är dock att alla LTF skall kunna tas emot av NVDB där sedan urvalet sker av vilka föreskrifter som behövs för NVDB:s del. 5.1.4Kommunernas intressen i NVDB Utgångspunkten är att regeringen har gett i uppdrag att som huvudman upprätta NVDB. Samarbetet mellan och m.fl. om NVDB har pågått med stöd av ett ramavtal mellan parterna. Övriga intressenter i ramavtalen är och skogsnäringen. Enskilda kommuner medverkar i NVDB på frivillig grund och sedan särskilt avtal i varje enskilt fall ingåtts om medverkan. har uppskattningsvis ett 50-tal kommuner slutit avtal med om NVDB. Avtalen gäller kommunens medverkan som dataleverantör till och användare av NVDB. Som utgångspunkt för de avtal som slutits har använts ett s.k. normalavtal som och har tagit fram. Föreskrifter som gäller stannande och parkering av fordon har dock som nämnts inte prioriterats vid bedömningen av vilka Information om författningar i databaser föreskrifter som skall finnas tillgängliga. Inom ramen för arbetet med att vidareutveckla NVDB har man kommit fram till att det trots detta är väsentligt att rapporteringen inte begränsas till vissa föreskriftsslag. Visserligen behövs endast en begränsad del av alla LTF m.m. i en vägdatabas med syftet att exempelvis förbättra framkomligheten och att underlätta navigeringen i trafiken. Från en kommuns utgångspunkt kan det exempelvis gälla att använda NVDB för att planera sjukresor inom kommunen på ett så bra sätt som möjligt. Inom kommunsektorn har man ansett det rationellt att använda tillgängliga kommersiella föreskriftsprogram eller för att upprätta föreskrifterna och att därefter rapportera dem till NVDB. Den enskilde handläggaren behöver då inte ägna sig åt att välja ut vilka föreskrifter som skall rapporteras eller inte. Vidare skulle en utveckling av en ny generell föreskriftshantering på detta sätt kunna förberedas. Det är en annan sak att användarna av NVDB inte bedöms ha bruk för hela den informationsmängden. Det har särskilt framhållits att och övriga föreskriftsprogram lämpar sig för att skriva om de LTF som enligt TrF i nuvarande lydelse upphör att gälla vid utgången av 2005. Det gäller oavsett om föreskrifterna avser stannande och parkering av fordon eller om de avser något annat. De faktorer som fått kommunerna att tveka inför en anslutning är huvudsakligen kostnadsaspekten och den ytterligare arbetsinsats som behövs. Det kan också vara så att den kommunala enhet som levererar informationen inte är den enhet som kan dra fördelar av den information som finns i NVDB. Utvärderingen av NVDB:s effekter för kommunen har därför inte alltid blivit fullständig. NVDB utvecklas dessutom fortfarande, varför det kan vara svårt att överblicka systemets förtjänster på . 5.2Information om trafikförfattningar i rättsinformationssystemet Fr.o.m. är Statskontoret samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet (15 § rättsinformationsförord- ningen, 1999:175). Även av 2 § 8 förordningen (1992:877) med instruktion för Statskontoret framgår att Statskontoret skall vara samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet och fullgöra Information om författningar i databaser de uppgifter som framgår av rättsinformationsförordningen. har haft denna uppgift under ett uppbyggnads- skede (regeringens skrivelse 1998/99:17). Till Statskontorets uppgifter hör vidare att främja användningen av enhetliga kvalitetskrav för den elektroniska samhällsinformationen och även i övrigt verka för att utveckla tillgängligheten till den offentliga sektorns information och tjänster på Internet (2 a § 2 förordningen med instruktion för statskontoret). I egenskap av samordningsmyndighet har Statskontoret till uppgift att ingå avtal med dem som vill delta i rättsinformations- systemet. Systemet får innehålla bl.a. kommunala föreskrifter. Statskontoret och kommunen (det offentliga organ som förfogar över viss information) får komma överens om att informationen skall ingå i systemet. Statskontoret får i visst fall på begäran av en kommun ta över ansvaret för att informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids. 5.2.2Förutsättningarna för att låta kommunala trafikföreskrifter ingå i rättsinformationssystemet I departementsserien finns den promemoria som innehåller förslaget till rättsinformationsförordning. Promemorian heter Ett offentligt rättsinformationssystem (Ds 1998:10).