sou · GRB3104d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Rikstrafiken bör ges rätt att utfärda föreskrifter om hur en sådan information ska åstadkommas, och att järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer som bedriver linjebunden persontrafik ska kunna erbjuda biljettservice för hela resan. Terminaler och terminalservice (avsnitt 2.8) I persontrafikterminalerna ska många intressenters önskemål till- godoses, i första hand självklart resenärernas. För att göra det kol- lektiva resandet till ett både tillgängligt och attraktivt alternativ måste terminalerna och samarbetet kring dem utformas så att olika transportmedel och trafikutövare kan samverka. Terminalerna har också en viktig funktion i den samhällsservice som erbjuds allt från pendlare till resenärer som mer sällan besöker orten, för många det första intrycket av orten ifråga. Som resultat av de förslag som jag förde fram i rapporten valtningen av järnvägens fastigheter () har en omdaning av verksamheten inom Jernhusen inletts. Jag hyser goda förhopp- ningar om att stationsförvaltningen kommer att kunna fungera som en stödfunktion till trafiken. En stationskommitté har också på mitt initiativ bildats under Samtrafikens hägn. I den samlas trafik- intressenterna, dvs. järnvägs- och andra transportföretag, trafik- huvudmän och Rikstrafiken för att formulera sina krav på statio- nernas utveckling till fungerande resecentrum. Även , och kommunerna deltar i arbetet. bedriver ett antal projekt för att utveckla stationerna och sta- tionsmiljön. Sammantaget ser jag positivt på den utveckling som pågår. Den bör dock kompletteras med åtgärder som säkerställer att rese- närerna kan göra sin röst hörd och att deras synpunkter beaktas i berört utvecklingsarbete. Mina synpunkter och förslag innebär att verksamheten inom fortsatt ska omvandlas till att fungera som stödfunktion till järnvägens persontrafik och de trafikmedel som den samverkar med, att verksamheten inom bör fördjupas i nu inledda former. Representanter för resenärerna bör erbjudas möjlighet att delta, att som sammankallande tillsammans med ges i uppdrag att koordinera arbetet med stationernas och rese- centras utveckling, att resenärerna vid varje station ska ha möjlighet att enkelt lämna synpunkter till ansvariga för serviceutbudet vid stationerna, och att resenärerna också direkt ska kunna kontakta eller för att lämna synpunkter på stationerna och den service som erbjuds. bör i samarbete med andra berörda myndigheter bereda de synpunkter som förs fram och redogöra för vilka åtgärder som vidtagits. Godstransporternas utveckling (avsnitt 3.1) Utvecklingen av järnvägens godstransporter kan ses ur två perspektiv. Godstransportarbetet har allt varierat mellan 18–med en toppnotering . av det långväga transportarbetet i sker med järnväg vilket är betydligt mer än genomsnittet inom EU. De långa avstånden inom liksom industri- och produktionsstrukturen förklarar en del av dessa skillnader. Effektiviteten hos de svenska godsjärn- vägsföretagen ska för den skull inte förnekas. måste det konstateras att järnvägen har misslyckats med att utveckla transporttjänster som gör den attraktiv på tillväxtmarknaden med högförädlat och högvärdigt gods. Godstransporternas roll på den framtida transportmarknaden (avsnitt 3.2) har i ett strategidokument för konkurrenskraftiga järn- vägstransporter (Öppet spår, ) konstaterat att det är för- hållandevis väl känt vilka krav transportköparna har. Dit hör att man vill kunna vända sig till ett ansvarigt företag för hela trans- portkedjan. Pålitlighet, kapacitet och flexibilitet och rum, konkurrenskraftiga priser, hög transportsäkerhet, punktlighet och möjlighet att följa godset under transporten är andra egenskaper. Järnvägstransporternas komparativa styrka återfinns enligt min uppfattning framför allt i transporter av stora godsvolymer i tids- mässigt och volymmässigt stabila flöden, företrädesvis på långa avstånd. av järnvägens inrikes transportarbete avser råvaror och produkter som är relaterade till skog och malm. Det är enligt min uppfattning angeläget att dessa transporter behålls på järnvägen och inte överförs till vägen. Men det borde vara fullt genomförbart och också ligga i samhällets intresse att utveckla järnvägen till ett reellt alternativ till vägtrafiken i stråk där lands- vägsflöden är så stora att de utgör ett trafiksäkerhets- och miljö- godstransporter bör således främst inriktas på transporter för industrins behov, För den fortsatta utvecklingen av dessa uppgifter är det önskvärt att fortsatt satsning sker på att kunna utnyttja ökad axellast och utvidgad lastprofil i den inrikes trafiken för att kunna möta den ökade konkurrensen från landsvägstrafiken, att villkoren för att ansluta industrier och terminaler till huvud- spårnätet ses över, att avgifterna ses över för utnyttjande av industrispår, terminal- områden m.m. som brukar hänföras till det kapillära bannätet, och att fortsatt uppmärksamhet bör ägnas järnvägens kostnadsansvar i förhållande till andra transportslag. För utvecklingen av järnvägens roll som undervägstransportör och för utvecklingen av den internationella trafiken är det betydelsefullt att tåglägen för internationell trafik vidareutvecklas, helst i konkurrens mellan olika korridorer, att medelhastigheten därigenom kan höjas i framför allt den internationella trafiken, att förenklade rutiner för gränspassage tillåts även för nyetable- rade järnvägsföretag, och att transittrafik från eller till de övriga nordiska länderna används för att skapa tillväxt i trafiken för mer frekventa förbindelser mellan orter inom eller till och från kontinenten. De initiativ som tagits av de nordiska järnvägsförvaltningarna bör understödjas i detta syfte. Marknadstillträdet (avsnitt 3.3) Otillräcklig marknadsöppning och förekomsten av legala eller fak- tiska monopol har vid många tillfällen anförts som argument för varför olika delar av näringslivet eller andra intressenter inte använ- der järnvägen. Bakom detta argument ryms bl.a. frågan om trans- portkunden har möjlighet att utöva kontroll över transporten i den utsträckning man anser nödvändig för att säkra leveransen av Svårigheten att hitta alternativ när man inte är nöjd med det anlitade järnvägsföretaget är en del av denna problematik. De förslag som jag lämnade i delbetänkandet Rätt på spåret innebär att den svenska godstransportmarknaden på järnväg kommer att vara helt öppen när den nya järnvägslagen träder i kraft. Det gäller även industrier, speditörer m.fl. med auktorisation som själva kan organisera trafikflöden på järnvägens infrastruktur. Jag förväntar mig att näringslivet och transportnäringen utnyttjar de möjligheter som det nya regelverket öppnar. Det är önskvärt att forskning och logistikutbildning fångar in och förmedlar de nya möjligheter som marknadsöppningen medger. De nya möjligheterna får dock en begränsad effekt för den inter- nationella trafiken så länge som speditörer m.fl. inte kan verka på samma villkor i andra länder. Den bör därför driva på utvecklingen inom EU så att samma regelverk kommer att gälla inom hela unionen. Operatörsmarknaden (avsnitt 3.4) har en dominerande ställning på järnvägs- transportmarknaden i . I stort sett är det bara och som kan betraktas som allsidiga järnvägsföretag vid sidan av . Det är enligt min uppfattning väsentligt att det utvecklas konkurrens mellan ett antal järnvägsföretag som ett inslag i att öka intresset för järnvägen. Jag ser här tre möjligheter: Staten inleder en dialog med finansiella intressenter och nyeta- blerade eller presumtiva svenska järnvägsföretag, staten åstadkommer, med de bolag som man äger, en struktur på marknaden som erbjuder alternativ och rimliga styrkeför- hållanden mellan och andra järnvägsföretag, Järnvägsstyrelsen och övervakar att inte utnyttjar sin dominerande ställning. I praktiken kan alla dessa alternativ behöva tillgripas. Med hänsyn till att i sina transportupplägg har nära samarbete med det tyska är det inte minst väsentligt att nya svenska och utländska järnvägsföretag kan utveckla "joint " som leder till sammanhållna transporter från punkter inom till olika punkter inom . Efter att ha övervägt behovet av strukturella åtgärder har jag valt att föreslå att TGOJ Trafik bör lyftas ut ur , att staten tills vidare dock bör kvarstå som dominerande ägare till både och Trafik, och att TGOJ och förvaltas antingen direkt under regeringen eller under ett holdingbolag under regeringen. I båda fallen måste bolagens självständighet och konkurrens med varandra garanteras av regeringen. Fordonsförsörjningen (avsnitt 3.5) Godsvagnar finns tillgängliga på den europeiska marknaden. Det finns ett antal vagnuthyrare, t.ex. Nordwaggon och Transwaggon, som jag bedömer kan fylla en roll också mot nya järnvägsföretag eller auktoriserade aktörer. finns också i allt större utsträck- ning tillgängliga på den europeiska marknaden. bör liksom se över sin affärsplan och samti- digt överväga vilka fordon som behövs mot bakgrund av de förslag som jag lagt. bör liksom slippa bära konse- kvenserna av de leasingavtal som ingicks av SJ om det kan påvisas att de negativt påverkar företagets konkurrenskraft. Övertaliga fordon bör överföras till ASJ och hyras ut eller, då det är möjligt, säljas till trafikintressenter under marknadsmässiga vill- kor. Terminaler och terminalservice (avsnitt 3.6) För de tunga godstransporterna till och från industrin behövs ofta direkta spåranslutningar. För att ge järnvägen en ökad roll som undervägstransportör krävs utveckling av terminaler för intermodal samverkan. Vissa av dessa bör också fungera som godstrafikcentral där frekventa interregionala eller internationella tåg kan sättas samman. För att snabbt kunna svara upp mot marknadens efterfrågan är det angeläget att terminalanpassningar kan genomföras utan onödigt utdragen planering. Befintlig järnvägsmark kan här ha en viktig roll både för järnvägens egen del och för det intermodala samarbetet. För ett utvidgat intermodalt transportsystem är det enligt min mening angeläget att fortsatt utreda hur speditörsterminaler och industriområden kan förses med spåranslutningar. Detta bör också beaktas i den fysiska planeringen. En avreglerad marknad innebär att fler företag än vill ha tillgång till terminalområden. Formerna för driften av terminalerna bör ses över i takt med att konkurrens uppstår. Den fortsatta utvecklingen av järnvägs- och andra terminaler bör slås fast i ett transportslagsövergripande program. Godstransport- delegationens (N 2002:18) arbete bör ligga till grund för ett sådant inriktningsbeslut. Det är angeläget att frågan om terminalinfra- struktur kopplas ihop med den övergripande infrastrukturplane- ringen där noder och stråk som staten som infrastrukturförvaltare avser att satsa på tydligt anges. Olönsam godstrafik (avsnitt 3.7) I regeringens tilläggsdirektiv 2002:128 ombads jag att överväga lämpliga former för att stödja godstransporter på järnväg där sådana inte bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Bakgrunden till uppdraget var framför allt neddragningar av verksamhet i . Med anledning av uppdraget har jag bl.a. kartlagt EG-rättens statsstödsregler för att utröna vilka möjligheter eller hinder dessa erbjuder. Mina slutsatser och rekommendationer är att löpande driftstöd, t.ex. i form av upphandlad tidtabellsbunden trafik inte kan ges, att kostnadsansvaret för godstrafik på järnväg och väg bör ses över för att säkerställa korrekta konkurrensförutsättningar för den småskaliga järnvägstrafiken. Jag noterar att Godstransport- delegationen har en förnyad översyn av kostnadsansvaret på sin agenda, att en tidsbegränsad rabatt på banavgifter kan tillåtas för att öka användningen av uppenbart underutnyttjad infrastruktur eller för att stödja nyetablering av trafik, att staten inom ramen för sitt infrastrukturansvar bör överväga om satsningar på mindre terminalåtgärder och ändrade villkor för anslutning till och utnyttjande av terminalerna kan underlätta småskalig trafik, och att berörda länsstyrelser bör överväga möjligheterna att använda regionalt stöd för etablering av speditionsföretag med affärsidé att utveckla järnvägstransporter. Beträffande de speciella förhållandena för och anslu- tande infrastruktur vill jag rekommendera att medel till underhåll och investeringar i som prövas av istället prövas av Järnvägsstyrelsen för att undvika alla misstankar om partiskhet i beslutsfattandet, och att regeringen på nytt ser över fördelningen av infrastruktur- ansvaret mellan och för anslutande tvärbanor, t.ex. – – , i syfte att underlätta dialogen mellan infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen om förutsättningarna att bedriva trafik. Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder (kap. 4) I delbetänkandet Rätt på spåret rekommenderade jag att samhälls- ekonomisk effektivitet skulle användas som kriterium för fördel- ning av tåglägen och annan infrastrukturkapacitet. Jag förordade redan då användning av ekonomiska styrmedel, på lång sikt system med budgivning, som den bästa lösningen att mäta olika sökandes betalningsvilja och erhålla en spegling av den samhällsekonomiska nyttan. På kort sikt måste dock administrativa kriterier tillämpas. Under min fortsatta utredningstid har jag bl.a. låtit genomföra två studier om hur dessa grundläggande fördelningsprinciper ska kunna tillämpas. har också ambitiöst startat utveckling av den. s.k. tågplaneprocessen i enlighet med principerna i den nya järnvägslagen. Dialogen med har bl.a. rört hur sökandes önskemål ska kunna framföras och tas om hand i olika steg av kapacitetsfördelningsprocessen. Mina fortsatta överväganden och slutsatser från den fortsatta dialogen med och andra intressenter liksom de genomförda studierna är att det är angeläget att poängtera att järnvägsföretag och andra sökande ska ha obehindrad rätt att formulera sina önskemål om kapacitet i inledningen av fördelningsprocessen, att bör fortsätta utvecklingen av kriterier eller nyck- eltal som en grund för fördelning av tåglägen eller annan infra- strukturkapacitet. Fortsatt utredning bör särskilt beakta hur kompletterande information som järnvägsföretagen rättmätigt anser ska ligga till grund för prioritering i kapacitetsfördelningen ska beaktas i kombination med mer objektiva nyckeltal för restidseffekter, externaliteter m.m., att ges i uppdrag att utveckla kapacitetsfördelnings- modeller där ekonomiska styrmedel används, antingen i form av förutbestämda priser eller med budgivning från de som söker kapacitet, och att också utreder hur avgifter kan utnyttjas för att styra prioriteringen i den operativa trafikledningen. I diskussionen om tillämpning av den föreslagna marknadstillträ- desmodellen har frågan bl.a. väckts om hur konkurrens- och kon- sumentaspekter ska ställas mot varandra i kapacitetsfördelnings- processen. att järnvägsföretag eller andra trafikorganisatörer bör få sam- verka inför och i kapacitetsfördelningsprocessen för att säkerställa nätverk om detta kan anses gagna resenärers eller godskunders intressen, men att Järnvägsstyrelsen ska granska att samarbetet inte utvecklas till konkurrenshämmande karteller. Järnvägsstyrelsen bör vid behov samråda med i sådana frågor. Sektorsansvaret (kap. 5) fick ett formellt sektorsansvar inom järnvägen på liknande sätt som tidigare gällde för . har till skillnad från en direkt avtalsrelation till den som utnyttjar infrastrukturen. Avvägningar mellan satsningar i infrastrukturen eller på fordonen har också mycket tydliga effekter på hur kostnader för olika åtgärder fördelas mellan infrastruktur- förvaltaren och järnvägsföretagen. Sektorsansvaret måste därför kunna utövas med stor integritet såväl gentemot olika intressenter inom sektorn som internt inom verket. Jag har trots propåer valt att avgränsa min utredning från över- väganden om hur sektorsansvaret bör utövas. Skälet är bl.a. att jag, även om jag anser en sådan översyn önskvärd, hävdar att den måste göras med motsvarande översyn för de övriga trafikver- ken och t.ex. omfatta frågan om hur den långsiktiga infrastruktur- planeringen ska utformas i ett intermodalt perspektiv. Planering (kap. 6) framtida utveckling beror i hög grad på hur man kan lokalisera sin verksamhet. Det gäller för persontrafikens del för att göra trafiken tillgänglig för presumtiva resenärer. Detsamma gäller även godstrafiken och dess möjlighet att nå kunderna med direkta spår eller via terminaler som tillåter en effektiv intermodal samver- kan. Jag delar uppfattning om att kollek- tivtrafikens behov bör ges mer uppmärksamhet i den kommunala planeringen och genom en bättre samordning mellan olika plane- ringsprocesser som infrastrukturverken, länsstyrelser och kommu- ner ansvarar för eller deltar i. De trafikförsörjningsprogram som jag föreslagit att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken ska upprätta bör underlätta sådana strävanden. Den kommersiella person- och godstrafikens behov måste emellertid också beaktas. bör därför inom ramen för sitt sektorsansvar utvidga bevakningen av järnvägssektorns behov i detta sammanhang. kompetensförsörjning (kap.7) I de integrerade järnvägssystemen skedde också utbildning och forskning inom eller i nära kontakt med den nationella järnvägs- förvaltningen. I den splittrade värld som järnvägsverksamheten nu ska bedrivas är det väsentligt att säkerställa att nödvändig kompe- tens hålls vid liv och utvecklas. Jag har i detta syfte bl.a. samlat sektorns aktörer för att dryfta deras uppfattning om kompetens- försörjning och -utveckling. Sammanfattningsvis innebär mina slutsatser att transportsektorns kärnkompetenser bör identifieras och bilda underlag till olika utbildningsprogram, att staten för vissa strategiska yrkesgrupper, t.ex. tågförare, bör anvisa en mer långsiktigt hållbar lösning än dagens Kvalificerade Yrkesutbildningar, att Järnvägsstyrelsen ges i uppdrag att ta fram och administrera ett certifieringssystem och ett behörighets- och säkerhetsregister över personal i säkerhetstjänst, att staten undersöker möjligheterna att på ett tydligare sätt föra samman den på många parter splittrade FoU-verksamheten inom järnvägssektorn som ett led i framtagandet av en kompe- tensförsörjningsstrategi för den svenska järnvägssektorn. Strukturåtgärder (kap. 8) De förslag som jag sammanfattat under de tidigare avsnitten inne- bär i viss utsträckning en annan rollfördelning mellan sektorns aktörer. Jag förväntar mig successivt fler järnvägs- och andra företag som organiserar järnvägstrafik. Järnvägsstyrelsen får, som jag också tidigare påpekat, en viktig marknadskontrollerande roll. Genomförande (kap. 9) De förslag som jag lagt i detta betänkande innebär ännu ett steg i reformeringen av järnvägssektorn. Flertalet av förslagen både kan och bör genomföras utan större dröjsmål än vad beredningen av formella skäl kräver. Dit hör av uppenbara skäl de strukturförslag som rör . Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för per- sontrafiken bedömer jag dock kunna ske först . Jag är medve- ten om att denna tidpunkt är problematisk med tanke på att flera trafikupplägg ska upphandlas med trafikstart . Det gäller både trafikhuvudmannatrafik och trafik som Rikstrafiken upphand- lar. Eventuella optioner eller andra möjligheter bör därför utnyttjas för att anpassa upphandlingen till införandet av den nya marknads- tillträdesmodellen för att undvika komplicerade alternativa upp- handlingsunderlag och andra järnvägsföretag som utför trafik under trans- portörsansvar på uppdrag av trafikhuvudman eller Rikstrafiken bör med automatik erhålla trafikeringstillstånd enligt den nya marknadstillträdesmodellen. uppdrag återfinns i regeringens direktiv 2001:48, Utredning om järnvägssektorns organisation m.m. Uppdraget består dels i att överväga åtgärder som kan främja järn- vägens effektivitet, dels i att göra en allmän översyn av den svenska järnvägslagstiftningen. I den förra delen av uppdraget har ingått att analysera hur olika modeller för utvecklad konkurrens inom järnvägssektorn skulle kunna bidra till att trafiken bättre tjänade kunderna och samhällets intressen. Men även andra åtgärder som kan antas utveckla järn- vägsmarknaden har omfattats av uppdraget. Översynen av lagstiftningen innebar att i ett första steg lämna förslag till hur de järnvägsdirektiv som antogs inom EU skulle implementeras i svensk järnvägslagstiftning. Strukturen för gällande lagstiftning måste då ses över. Översynen av lag- stiftningen avslutas då bl.a. förslag till hur bestämmelserna i den nya konventionen för internationell trafik, COTIF, ska införlivas i svensk rätt. Fortsatt översyn av lagstiftningen omfattar också dagens järnvägstrafiklag. SJ:s verksamhet överfördes till ett antal bolag. Person- och godstrafiken överfördes till resp. , båda förvaltade direkt under regeringen. serviceverksamheter som fastighetsförvaltning och fordonsunderhåll överfördes till bolag inom . Det visade sig snart att de nya villkor som stödverksamheterna kom att drivas under innebar pro- blem inte enbart för de järnvägsföretag som emanerade från gamla SJ utan också för trafikhuvudmän och andra intressenter. Det gällde i synnerhet förvaltningen av stationer och järnvägsfastigheter i övrigt. I regeringens tilläggsdirektiv 2002:128 fick jag därför i uppdrag att skyndsamt se över förvaltningen av Jernhusens fastig- heter och terminaler. ombads jag att överväga lämpliga former för att stödja godstransporter på järnväg där sådana inte bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Tidpunkterna för avrapportering har successivt reviderats med anledning av ändrade förutsättningar för mitt arbete (se direktiven 2001:16 och 2001:128). Förseningar i beredningen av mitt första betänkande har också medfört att den fortsatta översynen av järn- vägslagstiftningen inte kan avslutas . Arbetet från tidigare delar av min utredning har rapporterats i delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) samt i en särskild rapport om stations- och övrig fastighetsförvaltning, Förvaltningen av järnvägens fastigheter (). En skrivelse om registrering av fordon lämnades till regeringen . 1.2Tidigare reformer inom järnvägssektorn i och inom EU Utvecklingen av den svenska järnvägsmodellen måste ses i perspektiv av de stora trafik- och transportpolitiska besluten under andra . Jag ska inte här gå in närmare på detaljerna i dessa. Huvuddragen i principutvecklingen kan samman- fattas i nedanstående sammanställning. Riktlinjer fastlagda i efterkrigstidens fyra trafik- och transportpolitiska beslut för väg och järnväg av fem delmål avse- ning mot fem del- behov, effektivt re- kvalitet, säkerhet, tjänster i fri kon- för bannätet, höjd ska täcka de totala verket SJ och myndig- rättvisa(nde) Framväxten av den nuvarande svenska järnvägsmodellen har sin upprinnelse i det reformarbete som startade . Ansatsen var då fortfarande att genom finansiella rekonstruktioner söka åstadkomma ett livskraftigt och kundorienterat statligt, verti- kalt integrerat järnvägsföretag. växte insikten om att för- utsättningen för att åstadkomma detta var att järnvägstrafiken i ökad utsträckning måste jämställas med vägtrafiken. Det avsåg såväl finansiellt och annat ansvar för infrastrukturen som villkor för att utnyttja den. genomfördes en genomgripande finansiell rekonstruk- tionen av SJ. Innebörden var bl.a. att det bokförda värdet på all inf- rastruktur skrevs ned till noll. SJ skulle sedan endast behöva för- ränta en mindre del av de investeringar som gjordes i infrastruktu- ren. Det uppstod emellertid snart nya ekonomiska problem för SJ. Inom ramen för beredningen av åtgärder med anledning av SJ:s fortsatta finansiella kris, vilken i sin tur skedde inom ramen för be- redningen av transportpolitiska proposition, växte så fram den nya svenska järnvägsmodell som sedan i flera avseenden inspirerat utvecklingen inom de övriga nordiska länderna liksom och inom EU. Ingredienserna i och syftena bakom den modell som introduce- rades 1988 kan sammanfattas i nedanstående punkter: