sou · GRB370d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Den översiktliga planeringen är således betydelsefull för en lämplig lokalisering av vindkraftverk. Detta kan naturligtvis ske genom att vissa områden utpekas som lämpliga för vindkraft. Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el det tydligt framgår av en översiktsplan vilka områden som är olämpliga för vindkraft, kan också underlätta för dem som arbetar med eller handlägger ärenden om lokalisering av vindkraftverk. prövning av vindkraftsanlägg- ningar behandlar olika frågor om vindkraften i kommunernas översiktsplanering och om regionala planeringsunderlag samt exempel på tänkta planeringsmodeller. I handboken drar slutsatsen att kommuner med förutsättningar för vindkraft normalt i den kommunomfattande översiktsplanen bör ange sin syn på utbyggnad av vindkraft samt riktlinjer för eventuell etablering av vindkraft. I handboken konstateras vidare att både vindkraftverkens visuella påverkan över kommungränser och behovet att hitta en lämplig nivå på vindkraftsutbyggnaden i en region gör att den bör ses i ett regionalt perspektiv. I handboken redovisas kortfattat metodstudier om översiktlig vindkraftsplanering som genomförts i tre kommuner, i fjällvärlden, vid kusten och med slätt- och inlandslandskap. har också sammanställt en exempelsamling (Vindkraft i den översiktliga planeringen – en exempelsamling, 2003) där fem andra kommuners arbete med vindkraften i den översiktliga planeringen presenteras. i har genomfört en regional studie Vindkraft i , Analys och konsekvenser av olika scenarier, Remissrapport , med syfte att utveckla en metod för hur regionalt underlagsmaterial som bygger på scenarioarbete kan tas fram och att studera konsekvenserna av ett nationellt planeringsmål för . Hos Energimyndigheten pågår arbete med att länsvis fördela det nationella planeringsmålet för vindkraften och med att definiera kriterier för riksintressen. Sedan samråd med berörda myndigheter skett, kommer att lämna uppgifter till länsstyrelserna om de områden myndigheten anser vara av riksintresse för vindkraften. Genom hävdande av områden av riksintresse för vindkraften och en framsynt planering i övrigt från kommunala och statliga myndigheter – mot bakgrund av det nationella planeringsmålet för vindkraften – bör en utbyggnad av vindkraftsanläggningar kunna underlättas och stimuleras inom ramen för befintlig lagstiftning. Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el Det är av olika skäl inte motiverat att inskränka rätten att överklaga beslut i lovärenden. Det är däremot angeläget att t.ex. reglerna om underrättelse av beslut är anpassade till att många sakägare och andra berörda kan vara klagoberättigade. Reglerna om överprövning av bygglovsbeslut ändras per . Det saknas ännu underlag för bedömning av vad denna reform kommer att medföra i fråga om handläggningstider m.m. Det kan dock konstateras att instanskedjan efter ändringen blir lång och omfattar inte mindre än fem instanser. Ytterligare överväganden kan därför vara motiverade ifråga om instansordningen uppfyller ställda krav på effektivitet m.m. Olika synpunkter har framförts i fråga om överprövningen av bygglovsbeslut, bl.a. att kretsen av klagoberättigade bör preciseras och hållas begränsad, att andra begränsningar i möjligheterna att överklaga bör övervägas samt att instansordningen och handläggningstiderna i överinstanser bör kortas m.m. Här kan konstateras att det ligger i uppdrag att finna en långsiktigt samlad lösning när det gäller instansordningen med så få instanser som möjligt och med inriktning att skapa en både effektiv och rättssäker organisation med säkerställt och utvecklat medborgerligt inflytande. I PBL är inte närmare angivet vilka som är berättigade att överklaga. Allmänt sett brukar sägas att rätt att överklaga tillkommer den som saken angår. får konstateras att oklarheter i praktiken råder ifråga om vilka som skall höras i ett ärende och som har rätt att överklaga och att rättstillämpningen knappast är entydig. Av rättspraxis framgår att ett bygglovsärende kan angå många kringboende (se angivet rättsfall under avsnitt 8.2). Eftersom bygglovspliktiga projekt kan röra vitt skilda frågor som kan påverka omgivningen på olika sätt, låter sig en närmare begränsning av sakägarkretsen svårligen göras. Vad som anförts under avsnitt 8.2 äger tillämplighet även ifråga om rätten till överklagande. Det förefaller således inte lämpligt att inskränka rätten att överklaga bygglovsbeslut beträffande anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor. Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el Det är viktigt att reglerna är utformade så att förekommande svårigheter i dessa avseenden kan bemästras. Också när det gäller beslut om bygglov finns möjligheter att under vissa omständigheter delge dem som är berörda genom kungörelse. Det är dock viktigt att framhålla att har en begränsad skyldighet att underrätta sakägare och andra berörda om beslut om lov (8 kap. 27 § PBL), vilket bör uppmärksammas av den som får bygglov. Genom de ändringar som beslutats om överprövningen av bygglovsärenden och som träder i kraft , har regelverket i förenklats i och med att beslut av avseende bygglov som huvudregel skall överklagas till förvaltningsdomstol. är instansordningen lång. Det krävs dock prövningstillstånd i samband med överklagande till kammarrätten och Regeringsrätten. Intresset av kort instansordning och eventuella begränsningar i rätten att överklaga (frånsett avgränsningen av sakägarkretsen), måste vägas mot rättssäkerhetsintressen, behovet att kunna utveckla en enhetlig rättspraxis m.m. Det saknas av naturliga skäl underlag för att bedöma vad de nya reglerna om överprövning av lovärenden enligt PBL kan innebära när det gäller handläggningstider m.m. Det är naturligtvis önskvärt med en effektiv instansordning och överpröv- ningsprocess, även när det gäller anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor. Det finns dock knappast skäl för särskilda regler om överprövning just när det gäller sådana anläggningar. 8.7Samordning mellan PBL och För bl.a. större vindkraftverk och värmekraftverk krävs såväl bygglov som tillstånd enligt . Med hänsyn till de i stor utsträckning sammanfallande ändamål som PBL och har att tillgodose, ter det sig onödigt att tillstånds- prövning av samma frågor sker enligt bägge lagarna. Det är angeläget att sådan s.k. dubbelprövning så långt som möjligt undviks och att prövningen enligt PBL och i övrigt samordnas så långt det är möjligt. När det gäller vindkraftverk har bl.a. framförts dubbelprövningen – den tillståndsprövning som för Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el verksamheter krävs både enligt PBL och – är ett dyrt, krångligt förfarande som tar , att i stort sett samma frågor behandlas vid bägge prövningarna och att det borde räcka med en miljökonsekvensbeskrivning och en myndighet. Det har också framförts att försök att samordna förfarandena kan medföra missförstånd. I kommittédirektivet uttalas i fråga om förnybara energikällor att dubbelprövning bör undvikas. Förslag i denna riktning har tidigare lämnats bl.a. av i slutbetänkandet Rätt plats för vindkraften, s. 67-69. Som konstaterats krävs både bygglov och tillstånd enligt bl.a. för flera slag av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor, t.ex. vindkraftverk och kraftvärmeverk för biobränslen. Redan det faktum att tillstånd krävs enligt två lagar hos olika myndigheter, med olika förfaranden och delvis olika regler i övrigt, kan leda till försämrad förutsebarhet och fördyringar och därmed också försvåra etableringen av sådana anläggningar. PBL och tillgodoser i stor utsträckning samma syften. Både PBL och syftar exempelvis till att främja en god och hållbar utveckling. När det gäller prövningen av om en viss lokalisering av en verksamhet, t.ex. ett vindkraftverk, är lämplig har och PBL likartade utgångspunkter för den bedömning som skall göras av påverkan på omgivningen. I huvudsak skall samma frågeställningar behandlas. I bägge fallen skall hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas och i bägge lagarna ställs i övrigt krav på en lämplig lokalisering. Såväl frågor om hänsyn till natur- och kulturmiljön och landskapsbilden som påverkan för omgivningen genom buller och skuggeffekter kan prövas enligt bägge lagarna. En grundläggande skillnad när det gäller prövningen är dock att bygglovsprövningen tar sikte på uppförandet av en byggnad eller anläggning, medan t.ex. miljöprövningen också omfattar driften av verksamheten. Detta gör att tillstånd till miljöfarlig verksamhet som regel innehåller villkor om kontroll av driften av verksamheten. Just när det gäller vindkraftverk synes dock den framtida driften av verksamheten ha mindre betydelse från kontrollsynpunkt, låt vara att bullerstörningarna naturligtvis beror på driften av anläggningen. Flera skillnader finns också vad gäller själva förfarandet. I ett bygglovsärende ställs från formell synpunkt inte några särskilda krav på handläggningen, frånsett kravet att sakägare och andra berörda skall beredas tillfälle att yttra sig vid en etablering utanför Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el Någon miljökonsekvensbeskrivning krävs således inte. I den mån ett projekt får sådan omfattning att detaljplan krävs, kan en miljökonsekvensbeskrivning behövas i planärendet. För en sådan miljökonsekvensbeskrivning gäller dock annorlunda regler än för en miljökonsekvensbeskrivning enligt . Kommunen ansvarar t.ex. för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning enligt PBL medan ansvaret enligt ligger på verksamhetsut- övaren. Det finns naturligtvis inget hinder mot att gemensamma rutiner utvecklas mellan berörda myndigheter för att underlätta samordningen mellan lagarna. Exempel på hur sådan samordning kan utformas finns i prövning av vindkraftsanläggningar. Trots de möjligheter till samordning som i viss mån finns och de skillnader som råder mellan de olika lagarna när det gäller rollfördelning, ställda krav m.m., måste ändå slutsatsen dras att det med hänsyn till de ändamål lagarna skall tillgodose är onödigt att samma frågor skall prövas två gånger av olika myndigheter. Detta underlättar inte en effektiv och snabb handläggning och medför fördyringar för verksamhetsutövare och myndigheter. Det är därför angeläget att dubbelprövningen så långt som möjligt undviks och att prövningen enligt PBL och i övrigt samordnas i största möjliga utsträckning. Det kan anmärkas att de förslag som i olika sammanhang förts fram i detta avseende närmast har tagit sikte på ändringar av reglerna i . Det är givet att frågan om en samordning mellan lagarna måste övervägas med utgångspunkt i bägge lagarna. Behovet av att undvika dubbelprövning och att åstadkomma en samordning mellan prövningarna enligt de bägge lagarna har i första hand uttalats när det gäller vindkraftverk. Kravet på objektiva, icke-diskriminerande regler torde dock förutsätta att motsvarande överväganden görs också när det gäller anläggningar för produktion av annan el från förnybara energikällor, t.ex. biobränslen. 9 Slutsatser och fortsatt arbete Som framgår av ovanstående utvärdering framstår reglerna i PBL, såvitt gäller planläggning och bygglovsprövning, motiverade från de synpunkter lagstiftningen avser att tillgodose. Lagstiftningen ter sig allmänt sett neutral i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga när det gäller planeringsfrågor, hushållningsregler och prövningsgrunder. Vissa skillnader i regleringen när det gäller prövningsplikten kan konstateras för olika typer av energikällor. Nuvarande reglering och tillämpning synes dock inte i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Lagstiftningen ter sig även i övrigt objektiv. Lagstiftningen möjliggör att handläggningen anpassas efter bygglovsärendenas art och omfattning. Bestämmelser finns om att byggnadsnämnderna skall ha tillräckliga resurser och erforderlig kompetens och om att ärenden skall handläggas så enkelt, snabbt, och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Med hänsyn till de olika allmänna och enskilda intressen som skall beaktas ter det sig inte möjligt att i lagstiftningen närmare precisera hur förekommande avvägningar skall göras. Framförallt när det gäller etablering av vindkraftverk, i synnerhet mera storskalig sådan, bör utbyggnaden kunna främjas av en mera framsynt översiktsplanering, bl.a. grundad på att vissa områden hävdas som riksintresse för vindkraften. Denna frågeställning berör i hög grad kommitténs överväganden om översiktsplaneringens roll och inriktning. Utifrån utvärderingen synes två områden förtjäna ytterligare överväganden när det gäller utformningen av lagstiftningen. Det ena området avser utformningen av överprövningsprocessen för att tillgodose krav på ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det andra området avser behovet av samordning Slutsatser och fortsatt arbete mellan PBL och när det gäller verksamheter som är tillståndspliktiga enligt bägge lagarna. Dessa områden kan anses redan ligga i uppdrag och bör utredas och övervägas i ett vidare perspektiv. Några särskilda utredningsinsatser med avseende på anläggningar för förnybara energikällor ter sig inte påkallade i dessa frågor. Särskilt yttrande av ledamoten () Efter att arbetet med utvärderingen i enlighet med EG-direktivet 2001/77/EG är slutförd vill jag framföra följande. Jag instämmer i slutsatsen att nuvarande lagstiftning och dess tillämpning i sig inte hindrar en ökad produktion av el från förnybara källor. Däremot kan jag inte skriva under på att ytterligare främja etablerande av vindkraft genom att vissa områden hävdas som riksintressen. Därmed inte heller sagt att jag anser att PBL-lagstiftningen och dess tillämpning inte behöver förändras på en del punkter. I första hand gäller det etablering av vindkraftverk. Här nedan lägger jag kortfattat fram dels de synpunkter som jag anser bör gälla för produktion av energi i allmänhet och dels redogör jag för de specifika frågor som bör prövas i kommitténs fortsatta arbete med översynen av PBL eller uppmärksammas av regeringen på annat sätt. Grundläggande är att varje energislag i produktionsledet skall bära sina egna kostnader. El från förnybara energikällor bör produceras utan omfattande subventioner. Inte heller bör några särskilda nationella planeringsmål sättas för sådan produktion. Däremot har staten ett ansvar för grundläggande forskning och stöd till utveckling av miljövänlig teknik. Utbyggnad av vindkraft skall alltså ske på dess egna meriter. Jag anser därför att det inte behövs några nationella planeringsmål för vindkraftens utbyggnad och därmed behöver vindkraften inte heller preciseras som riksintresse. Det finns klara målkonflikter mellan en god livsmiljö och livskvalitet i form av naturvård och kulturmiljö, samt friluftsliv och turism å ena sidan, och å andra sidan med målen om att lokalisera och bygga vindkraftverk med de störningar dessa ger för boende- miljön, för landskapsbilden och för turismen. Närboende till vindkraft kan störas av svoschande buller och lågfrekvent infraljud. De kan störas av blinkande skuggeffekter av en snurrande rotor. Det finns de som upplever dessa effekter så negativa att de inte står ut att bo kvar. Det är inte acceptabelt att närboende människor utsätts för sådana störningar. I tysta miljöer, utanför tätorter, i skärgårdar och på övriga platser där tystnad är en tillgång får inte nya bullerkällor ohämmat skapas. All lagstiftning skall genomsyras av stor respekt för den enskildes rätt och för äganderätten. Den bör präglas av stor respekt för människors liv och hälsa samt för skyddsintresset av natur och miljö. Därför bör vindkraftsetableringar granskas lika noga i den kommunala planeringen och tillståndsgivningen som annan etablering. Krav bör ställas på detaljplaneprövning. Av samma skäl som den särskilda bygglovsplikten föreskrivits för vindkraftverk anser jag att det i hög grad är välmotiverat att pröva kravet på detaljplan. Därmed ges närboende och sakägare möjlighet att hävda sina intressen oavsett var de bor (8.1 Bygglovspliktens omfattning och 8.4 frågor om detaljplan och områdesbe- stämmelser). I sammanhanget vill jag också påtala vikten av att i den fortsatta översynen av PBL att pröva reglerna om underrättelse enl. 8 kap 27. till de många sakägare och andra klagoberättigade vid beslut om bygglov för vindkraftverk (8.2 Handläggningen av bygglovsärenden). Dessutom anser jag både nationella minimiregler för respektavstånd mellan bebyggelse och vindkraftverk och en särskild gränsvärdesnorm för buller från vindkraftverk bör tas fram. Översyn av plan- och bygglagstiftningen Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs. Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i (1987:10, PBL) och m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL), beslutsprocessen inklusive instansordningen samt Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsätt- ningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instansordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL. åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas. Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i som har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen. De senaste årens allmänna utveckling Villkoren för den fysiska planeringen och byggandet har förändrats i flera väsentliga avseenden . I många kommuner ökar befolkningen med stora krav på bostadsbyggande och infra- struktur som följd. I flertalet kommuner är dock utvecklingen den motsatta, befolkningen minskar. Vidare innebär internationalise- ringen av ekonomin en fortlöpande förändring. Därmed förändras även förutsättningarna för lokal och regional utveckling. sker en vitalisering av arbetet med utvecklingsfrågor på regional och lokal nivå. Programformen och partnerskapstanken utvecklas genom att olika sektorer och organisationer i ökande utsträckning deltar i och samverkar kring utvecklingsarbetet. Insikten om betydelsen av att samverka över sektorsgränser och större geografiska områden ökar. På den regionala nivån pågår försök med olika former av utökat självstyre och andra samverkansformer. En översyn av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har aviserats (prop. 2001/02:7). medlemskap i innebär på många sätt en utmaning för den svenska förvaltningskulturen. Bland annat det förhållandet att olika initiativ, rekommendationer och direktiv skall genomföras i svensk förvaltning och lagstiftning innebär, när det gäller den fysiska planeringen och byggandet, i viss utsträckning en inskränkning av kommunernas handlingsutrymme. Även i andra avseenden har det svenska samhället förändrats efter den nuvarande plan- och bygglagstiftningens tillkomst. Byggindustrin har koncentrerats ytterligare. statlig och verksamhet har i ökad utsträckning privatiserats eller utsatts för konkurrens. Detta har bl.a. lett till att planeringen nu är mindre enhetlig inom landet. Bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå . Efter 1990-talets krisår har en viss återhämtning börjat i byggsektorn med ett något ökat byggande av bostäder. har bostadsbristen i landet ökat, främst i tillväxtregionerna. I dessa beräknas sysselsättning och befolkning öka kraftigt . Ett lågt bostadsbyggande riskerar att begränsa den ekonomiska tillväxten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Tillgången på mark för bostadsbyggande och kostnaderna för markanskaffning och kommunala avgifter är faktorer av stor betydelse för produktionskostnaden och bostadsbyggandet. De regionala skillnaderna på bostadsmarknaden är betydande. råder bostadsbrist i 77 kommuner med tillsammans hälften av landets befolkning. Bostadsbristen är koncentrerad till tillväxtom- rådena. möter andra regioner problem som hänger samman med vikande befolkningstal och svag ekonomisk tillväxt. Boendekostnaderna i är bland de högsta i , vilket beror på de höga produktionskostnaderna till följd av bl.a. bristande konkurrens i byggsektorn. Detta problem har fått ökad uppmärksamhet . I många kommuner minskar det kommunala markinnehavet genom överlåtelser till privata intressenter. Till detta kan läggas att byggföretagen numera i allt större utsträckning bygger i egen regi för senare försäljning till offentliga eller privata ägare. Denna utveckling innebär att nya aktörer kommit till, liksom en ny rollfördelning och förskjutningar i maktförhållanden mellan samhället, näringslivet och den enskilde. Även konkurrensförhållandena och den höga prisnivån inom handeln i har uppmärksammats . Kommunernas planering har betydelse för förutsättningarna för etablering av nya företag på marknaden. Möjligheterna till nyetablering är en grundläggande förutsättning för en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Detta förhållande gäller givetvis också inom byggområdet. Diskussionen om medborgarinflytande och medborgerliga rättigheter har varit livlig i . Inte minst har frågan om kvinnors och mäns lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen kommit i fokus på ett annat sätt . Forskning och utveckling visar på vikten av att samhälls- planeringen svarar mot såväl kvinnors som mäns behov, värderingar Barns rättigheter, liksom behoven hos den ökande andelen äldre och hos människor med funktionshinder, har också fått ökad uppmärksamhet. Frågor om etnisk diskriminering och boendesegregation har stor aktualitet. Bristande tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder uppmärksammas allt mer som en form av diskriminering. Intresset för kultur- och kulturmiljöfrågor ökar kraftigt. Utvecklingen inom IT-området ger nya möjligheter för olika grupper inom samhället att få information och delta i beslutsprocesser. Miljö- och hälsofrågor med anknytning till fysisk planering och bebyggelse ägnas stort intresse. Det handlar om att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer möjligheter till en god livsmiljö och välfärd. Dagens miljöproblem medför dessutom avsevärda kostnader genom bl.a. produktionsförluster, materialförstöring, försämrad hälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och utarmning av såväl förnybara som icke förnybara naturresurser. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling har till stor del fångats upp i arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen. Strategier för hållbar samhällsutveckling har fått en ökad betydelse i svensk politik. Planering, byggande och förvaltning av den byggda miljön betraktas som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling. Sammantaget ställer utvecklingen nya och ökade krav på plan- och bygglagstiftningen. I det system av regler som lägger fast förutsättningarna för samhällsbyggandet spelar plan- och bygglagstiftningen en central roll. PBL trädde i kraft efter ett långvarigt utredningsarbete. beslutades om en mera omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen.