sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen stats- rådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att genomföra en översyn av roll och uppdrag inom den nya regionala utvecklingspolitiken. förordnade som särskild utredare och som sekreterare. Som stöd för utredningen har en referensgrupp fungerat. I den har ingått ämnessakkunnige , , departementsråd , , ämnessakkunnige , , departements- sekreterare , , ämnessak- kunnige , , departements- sekreterare , , departements- sekreterare , , kansliråd , , kansliråd , , departementssekreterare , och departementssekreterare , . , Närings- departementet och departementsrådet , Jordbruks- departementet har också lämnat synpunkter under utredningen. har varit utredningens assistent i . Härmed överlämnar utredningen betänkandet Mot en ny lands- bygdspolitik SOU 2003:29. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Den nya regionala utvecklingspolitiken ................................. utveckling och nuvarande uppdrag........... revisorers granskning av ......... Utredarens tolkning av uppdraget .......................................... gränsytor mot andra myndigheter........ – Verket för näringslivsutveckling .......................... Utredningar inom näraliggande områden .............................. 3.1Landsbygdspolitik och regionalpolitik – två politiska Hela Ska Leva kampanjen........................................ Inträdet i EU: Nya mål och medel.......................................... En integrerad regionalpolitik................................................... Från utjämning till utveckling ................................................. Den regionala utvecklingspolitiken......................................... Inriktningen på tillväxt och utveckling................................... som landsbygdens advokat .................. Kunskapsproduktion som huvuduppgift................................ Uppdraget att påverka andra ................................................... Ett otydligt uppdrag................................................................. 4.5I frånvaron av en landsbygdspolitik: att spela på tomma Den Lokala Arbetsmarknadsregionen som grund för landsbygds- och regionalpolitik .................................... Den lokala arbetsmarknadsregionens tillkomst ..................... 5.3Kommunerna – de lokala arbetsmarknadernas minsta De lokala arbetsmarknaderna i praktiken ............................... Olika lokala arbetsmarknader för olika människor................ En mångfald regioner i praktiken............................................ Landskapet och de glesa strukturerna .................................... Stad och land växer samman.................................................... Tillgänglighet – en landsbygdsfråga........................................ Landsbygden som boendemiljö .............................................. Landsbygden nära städerna ..................................................... Hur ska landsbygden avgränsas? Landsbygdsavgränsning i teori................................................ Landsbygdsavgränsning i praktik.......................................... Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? Den EU-gemensamma jordbrukspolitiken .......................... Kritiken mot jordbrukspolitiken .......................................... Kraven på reformer går i olika riktning ................................ Åternationalisering av jordbrukspolitiken ........................... 8.6Landsbygdsförordningen – ett steg mot en bredare 8.7 Det svenska miljö- och landsbygdsprogrammet.................. 8.8Remissen på och kommentarer till det svenska LBU- 8.9 Landsbygdsförordningen i andra länder............................... En studie av Landsbygdsförordningen ................................. Leader- ett program för landsbygdsutveckling .................... Mål 1 och Mål 2 ...................................................................... Halvtidsutvärderingen av jordbrukspolitiken ...................... Den svenska ståndpunkten.................................................... Förenandet av lantbruk och landsbygdsutveckling.............. Slutsatser kring jordbrukspolitiken och LBU- Landsbygdspolitikens mål och genomförande i ..... Bilaga 1 Personer som har lämnat synpunkter/underlag Bilaga 2 Kommittédirektiv .......................................................... Ett uppdrag som blev otydligt Den här utredningen handlar om roll och upp- drag. Verket sorterar under näringsdepartement och sorterar under den regionala utvecklingspolitiken. har flera för- ändringar medverkat till att uppdrag blivit otyd- ligt och behöver ses över. Eftersom den regionala utvecklingspolitiken har de lokala arbets- marknadsregionerna (s.k. LA-regionerna) som sin geografiska in- delningsgrund så har den landsbygdsdimension som tidigare fanns i regionalpolitiken tonats ned. Landsbygden bör, enligt nu rådande synsätt, inte betraktas isolerad från tätorter, städer och storstäder. Det ställer frågan om behovet av ett Glesbygdsverk på sin spets. Den starka inriktningen på tillväxt i regionalpolitiken har också gjort att fått en sidoordnad roll i den nya regional- politiken. Verket har mera haft sin tonvikt på frågor om välfärdens utveckling på landsbygden; frågor om boende, service, transporter osv. Regionalpolitiken har också decentraliserats så att de huvud- sakliga uppgifterna nu ligger i de regionala tillväxtprocesserna och det har medverkat till ett behov av att se över de statliga myndig- heternas roll. lämnades emellertid utanför den genomgång av myndighetsstrukturen som gjordes för att genom- föra den nya regionalpolitiken och som ledde till en ny myndig- hetsorganisation (, , ). När nu roll utreds så handlar det därför om att pröva hur verket kan passa in i en redan färdig myndighetsstruktur och en redan formulerad politik för tillväxt och livskraft i hela landet (regeringens proposition 2001/02:4). Vi har konstaterat att roll att verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen är fylld av svårigheter. Verket är litet och placerat i en geografisk och politisk periferi och uppgiften att på- verka andra myndigheter att ta hänsyn till landsbygden har inte vilat på ett tydligt uppdrag. I huvudsak har verket ändå lyckas fylla sin expertroll och nå ut med sin kunskap och sina perspektiv på landsbygdens utvecklingsproblem. Verket har däremot haft problem med legitimiteten för upp- giften att verka för landsbygdens intressen. Omgivningen har ofta uppfattat det som att på egen hand formulerar politik. Det tycks finnas en paradox i uppdraget; att verka för en politik som tar mer hänsyn till landsbygden än vad den i beslutade politiken gör. Problemen hänger också samman med att har haft så få operativa uppgifter och så lite myndighetsansvar. Det innebär att verket inte har deltagit så mycket i konkreta samarbeten med andra myndigheter och organisationer. Det betyder också att kunskapsproduktionen som ligger till grund för att påverka inte bottnar i egna erfarenheter eller är en följd av en verksamhet som bedriver. Riksdagsrevisorerna gjorde 2001 en översyn av . I den översynen och i de följande remissvaren på den från andra myndigheter inom den regionala utvecklingspolitiken betonas att de Lokala Arbetsmarknadsregionerna är grunden för regionalpoli- tiken. En följd av det är att det inte riktigt finns plats för landsbyg- den som en separat kategori. I den här utredningen har landsbygdens särskildhet därför varit en huvudfråga. Är det något särskilt med landsbygden som gör att den behöver observeras och hanteras som en separat kategori i politik och i planering och utvecklingsarbete? Vi delar uppfattningen att det finns ett starkt och ökat beroende mellan land och stad. Man kan inte tala om en specifik landsbygds- ekonomi, de flesta människor är beredda att arbetspendla till större orter och städernas utbud av service är i stor utsträckning till- gänglig också för dem som bor på landsbygden. Det betyder att nationell politik i huvudsak inte behöver ta hänsyn till landsbyg- dens särart. Vi menar emellertid att landsbygden också har sina egna förut- sättningar som är tillräckligt specifika för att det ska finnas behov av en särskild utvecklingsinriktad landsbygdspolitik utöver den som finns för de areella näringarna. En sådan politik kan göra att landsbygden bidrar på ett bättre sätt till nationella mål och till goda levnadsvillkor på landsbygden. Vi bygger förslagen på att det finns några förhållanden som är karakteristiska för landsbygden och som motiverar insatser som specifikt riktar sig till landsbygden. Vissa av dem innebär problem att ta hänsyn till, andra är kvaliteter att bygga vidare på: Landsbygden har många funktioner som inte kan hållas isole- rade från varandra. De areella näringarna är både näringsfång och naturresursförvaltare. Den förvaltningen måste i sin tur ha biologiska utgångspunkter som har att göra med biotoper och artrikedom. Den måste också beakta landsbygden som livsmiljö och kunna vårda och utveckla boendekvaliteter och lands- bygdens värden för rekreation och upplevelser. Dessutom måste globala, långsiktiga miljömål och krav på resurshus- hållning länkas samman med lokala och kortsiktiga behov. Denna komplexa situation ställer krav på kunskaper och in- satser som går bortom sektorstänkandet. Landsbygden kännetecknas av sina glesa strukturer, i första hand en gles befolkning och i allmänhet också av ett tillgänglig- hetsproblem genom avstånd till större orter. Båda dessa för- hållanden skapar landsbygdsspecifika svårigheter när det gäller möjligheten att upprätthålla kommersiell och offentlig service. Glesheten innebär generellt sämre infrastruktur på grund av att de höga fasta investeringskostnaderna ska delas på få hushåll. Det finns behov av att särskilt beakta företagandets villkor i glesa strukturer där egenföretagande och företag med någon enstaka anställd är särskilt viktigt och där innovationssyste- met präglas av personrelationer. Detta företagande kan aldrig vila på täthet och skalfördelar. Det måste bygga på att den lokala miljön kan fungera stödjande för företag som inte har sin marknad och sina kunskapskällor i omgivningen. Landsbygdens sociala och ekonomiska utveckling bygger i högre grad än tätortens på ett samspel mellan privata, offentliga och ideella insatser. Landsbygden, den glesa strukturen, tycks ha en förmåga att skapa och vidmakthålla utvecklingsprocesser utan att uppfylla krav på ett stort befolkningsunderlag. Fri- villiga insatser görs för att kompensera för brister i kommersiell och offentlig service eller för att ta tillvara möjligheter som finns i den lokala miljön. Människor fullgör uppgifter som inte kommunerna kan göra i områden med litet befolkningsunder- lag. Ofta handlar det om lösningar som bygger på den verkligt lokala uppsättningen av personnätverk, institutioner, lokaler osv. Det kan gälla t ex alternativa driftsformer, samspel mellan kommun-föreningsliv, osv. Landsbygden är de facto en dimension inom flera politik- områden. Inom den regionala utvecklingspolitiken och inom landsbygdspolitiken finns särskilda stöd och program och andra insatser riktade mot landsbygden. För att det ska vara möjligt att maximera utbytet av dem och ta vara på lärdomarna av dessa insatser måste landsbygden ha en plats i planerings- systemet. Landsbygden som kategori har en internationellt stark ställ- ning; i politik, i planering och inom forskningen. Landsbygden är därför en fruktbar dimension för att kommunicera i internationellt utbyte. Mycket pekar på att landsbygdspolitik kommer att vara ett viktigt politikområde inom EU och i andra EU-länder under åtminstone 5 framåt. behöver kunskaper om landsbygdens förhållanden som underbygger regeringens EU-politik. Om vi inte har det så kommer svensk landsbygd att bli utsatt för politik som är formad någon annanstans och som i mindre grad tar hänsyn till svenska för- hållanden. Landsbygden behöver därför lyftas fram så att det blir möjligt att beakta dess problem och skydda de värden som finns där och sam- tidigt ta tillvara möjligheterna till förnyelse och modernisering. Landsbygdspolitik ska ses som ett komplement till sektorspolitik och till den utvecklingsinriktade regionalpolitiken som i huvudsak har städer och tätorter som sin utgångspunkt. Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik inom EU En reformering av jordbrukspolitiken står på EU:s dagordning . Reformkraven har gått både i riktning mot avreg- lering och frihandel, mot ökade miljöhänsyn och behovet av att främja framväxten av en bredare social och ekonomisk utveckling I EU-politiken, liksom i olika utvärderingar och översyner betonas behovet av att se landsbygden mera i sin helhet. Också i betonar många aktörer vikten av att satsa mer på landsbygdsutveckling. genomgår jordbruksnäringen förändringar som leder till ett behov av en mer aktiv planering för landskap och lands- bygdssamhällen. Antalet personer som har sin huvudsakliga in- komst från jordbruket fortsätter att minska. Avreglering och andra förändringar inom jordbruket ställer krav på ett nytänkande som måste omfatta landsbygden i en vidare bemärkelse. På så vis finns det möjligheter att jordbrukspolitiken utvecklas långsiktigt från en näringspolitik för jordbruket till en utvecklingspolitik för lands- bygden. En framsynt jordbruks- och landsbygdspolitik måste klara att stödja jordbruket i alla dess roller och ta vara på landsbygdens förutsättningar i vidare mening. En politik för landsbygdens utveckling behöver formuleras. Ut- gångspunkten ska vara det nationella intresset av en landsbygd som är ekonomiskt livskraftig, som har höga natur- och kulturvärden och socialt välfungerande och levande byar, bygder och orter. För att det ska vara möjligt föreslår vi att flyttas från den regionala utvecklingspolitiken som sorterar under näringsdepartmentet till politikområdet Landsbygdspolitik under . Vi har övervägt alternativet att föreslå att regionalpolitiken i efterhand kompletteras med landsbygdsspecifika målsättningar och att skulle få en mer tydlig upp- gift att stödja landsbygdsdelarna av de lokala arbetsmarknads- regionerna. Det skulle möjligen kunna ge verket ett starkare man- dat, men vår bedömning är att det är ett stort steg att inom den nuvarande regionala utvecklingspolitiken bereda plats för lands- bygdspolitik. Det skulle skapa oklarhet om grunden för den regionala utvecklingspolitiken och risken är stor att landsbygdens utvecklingsfrågor ändå skulle få en svag ställning. Om verket istället får ingå i en omformulerad landsbygdspolitik som sorterar under är förutsättningarna bättre att den vägen stödja de regionalpolitiska målsättningarna. Vi föreslår också att byter namn till Lands- bygdsverket men även i fortsättningen utgör ett separat verk. föreslås få uppgifter som berör både det som benämns glesbygder och den övriga landsbygden. I praktiken har verket under alla år haft uppgifter som innebär att Landsbygds- verket är en bättre beskrivning av dess verksamhet. Vi vill markera att verket ska ha uppgifter som kan gälla landsbygden i hela landet. Glesbygdsfrågor, frågor om kustsamhällena och frågor som rör andra typer av landsbygd ska alla kunna omfattas av verkets insatser. Vi föreslår också att byter namn till Landsbygds- och som en del av den på- gående omvandlingsprocessen. Det är en förändring som markerar att de areella näringarna kommer att ses i sitt sammanhang och utgöra en del av samlad utvecklingspolitik för landsbygd. är, liksom det landsbygdsverk som vi föreslår, ett litet verk som behövs för att bevaka och ta tillvara landsbygdens speciella förutsättningar. Därför är det nödvändigt att att ge verket en avgränsad men distinkt uppgift. Det nya landsbygdsverket får uppgifter som har att göra med landsbygdens utvecklingsprocesser, samspelet mellan olika aktörer, spridande av goda exempel, inrikt- ning på metodkunskap och lärande, leaderliknande arrangemang osv. Landsbygden avviker genom sin fysiska miljö, sina glesa struk- turer, sitt småskaliga företagande och det ideella engagemanget i lokala utvecklingsfrågor från tätorter och städer. Tillgången till en analys- och utvecklingsfunktion med landsbygdsfokus är be- tydelsefull också utifrån ett regionalpolitiskt perspektiv. har regionalpolitikens genomförande decentraliserats. I allt högre grad utformas och genomförs åtgärder och program regionalt eller lokalt. Därmed möjliggörs en anpass- ning till de särskilda förhållanden som råder på olika platser. Men det innebär också att skiftande erfarenheter görs. I den här utred- ningen har vi från många personer mött en önskan om ett organ som tar vara på de erfarenheter som görs i byar och bygder och sedan använder dem till att stötta dessa processer genom erfaren- hetsåterföring, spridandet av goda exempel, utvärdering osv. Arbe- tet med de regionala tillväxtprogrammen och deras fortsättning måste bygga på att både tätorternas och landsbygdens utvecklings- förutsättningar beaktas i programarbetet. Här är det viktigt att får en aktiv roll genom att bistå med kunskaps- stöd. Kunskapsinhämtningen om landsbygdens utvecklingsprocesser kräver en nära kontakt med genomförandeledet. Ett sätt att åstad- komma detta vore att ge verket ansvar för pilotprojekt eller stöd- program som leder direkt till samarbete med lokala aktörer. Vi menar att det finns flera skäl att avstå från det . De olika stödprogrammen hanteras lokalt och regionalt, ofta genom lokalt anpassade EU-program. blir dessutom för litet för att ha omfattande operativa uppgifter. Däremot bör verket medverka som expertorgan och i utformning av insatser och i utvärdering. Leader+ som förvaltas av bör dock ligga kvar. På har rimligen viktiga erfarenheter att tillföra också andra program. De uppgifter som bör ligga på är att: bedriva analys- och utredningsarbete och utveckla kunskap om landsbygdens utvecklingsprocesser. utvärdera effekterna av landsbygdspolitiska insatser och följa den internationella utvecklingen. förse regeringen med ett långsiktigt och strategiskt underlag för beslut som direkt riktar sig mot landsbygden eller särskilt påverkar landsbygden. medverka till att landsbygdens utvecklingsförutsättningar tas tillvara i arbetet med lokala och regionala program, främst regionala tillväxtprogram. förmedla kunskap till länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan, och till offentliga, privata och ideella organisationer som är aktiva med landsbygdens sociala och ekonomiska utveckling. förvalta gemenskapsinitiativet Leader+. Vi föreslår också att det tillsätts en utredning för att fördjupa kun- skapen inom områden som är strategiskt viktiga för landsbygdens framtid i . var jordbrukspolitiken fram- gångsrik när det gällde att öka livsmedelsproduktionen och utveck- la landsbygdsnäringarna. finns det emellertid en stor brist på överensstämmelse mellan denna politik och landsbygdens behov. Att belysa dagens och morgondagens viktiga utvecklings- frågor på landsbygden och forma uppgiften för en landsbygdsmyndighet skulle vara att reformera ett politikområde som egentligen inte omprövats . Två problemkomplex bör utredas. Det ena är frågor om lands- bygden som livsmiljö och dess utvecklingsmöjligheter i vid bemärkelse och det andra är den glesa strukturens problem i ett framtidsperspek- tiv. Nedan ska vi kortfattat peka på frågeställningar för en sådan utredning. Många landsbygdsområden har uppenbara kvaliteter som drar till sig nya invånare. är flyttningar till landsbygden en slags motström, något som i liten grad beaktas som en utvecklings- möjlighet. Trycket på att flytta till landsbygden är störst i tätortsnära landsbygder i vissa delar av landet. Till stor del är det naturen, landskapet som är attraktionskraften. Vi menar att lands- bygden som livsmiljö bör betraktas tillsammans med frågan om jordbrukets utveckling och natur- och kulturlandskapets framtid. Frågan måste ställas på vilket sätt som jordbruket kan utvecklas och stödjas för att fylla samhälleliga behov av ett varierat och attraktivt landskap, för boende och besökare. Finns det möjlighet att bygga vidare på den spontana utvecklingskraft som landsbygds- miljön utgör, att koppla jordbruk och landskapsplanering till bostadsplanering, att utveckla bostäder för landsbygdens behov, att särskilt uppmärksamma bostadsfinansieringens problem på lands- bygden osv.? Det är frågor som berör både LBU-programmet efter 2006 och diskussionen om vilka uppgifter jordbruket ska få sam- hällsstöd för att utföra. Hit hör också kustsamhällenas boende- frågor där de stigande fastighetspriserna leder till undanträngning av ekonomiskt svagare och ofta lokalt rotade hushåll. Det andra delen av en utredning skulle utveckla kunskap om de glesa strukturernas problem i ett framtidsperspektiv. Även då är den demografiska utvecklingen en viktig bakgrund. Mycket talar för en befolkningsminskning i många landsbygdsområden. Hur ska den förändringen hanteras på bästa sätt? Vilka problem kan förutses när det gäller t.ex. att upprätthålla kommersiell och offent- lig service. Det är också viktigt att se möjligheterna att främja småskaliga och annorlunda lösningar. Den tekniska utveckling- ens konsekvenser bör behandlas. En viktig aspekt är de många exempel på samarbete över gränsen mellan privat, offentlig och fri- villigsektor som finns på landsbygden. Människor fullgör uppgifter som inte kommunerna har råd att decentralisera till landsbygden. Relationen mellan land och stad är förstås viktig i det här samman- hanget. Kan ökad rörlighet göra att tätorterna kompenserar för gleshetens problem? Dessa två teman, Landsbygden som livsmiljö och Den glesa strukturens framtid, har stark koppling till möjligheterna för före- tag att verka och utvecklas på landsbygden. ofta lokaliserade utifrån ägarens val av boendemiljö. En hög andel av inflyttarna till landsbygden är eller blir företagare. är tillgången till kommersiell och offentlig service viktiga för före- tagens verksamhet. Därför är en utredning av det slag som skisse- rats ovan också en utredning om ekonomisk förnyelse och utveck- ling. Utredningen bör också ta upp hur forskning om landsbygden kan främjas. Landsbygdsforskningen är , vid sidan om den som handlar om lantbruket, tunn och splittrad och det finns egentligen inga starka miljöer för landsbygdsforskning. är härvidlag jämförelsevis dåligt rustat. När det gäller verkets geografiska prioriteringar och indelningar föreslår vi följande utgångspunkter för arbete: Vi utgår från att landsbygden har två huvudsakliga karakte- ristika; det ena är den fysiska miljön som är präglad av natur- landskapet, det brukade landskapet och den byggda miljön. Det andra är glesheten som ger speciella förutsättningar åt nästan all mänsklig aktivitet. Det finns ingen definition av land- och glesbygd som fungerar för alla behov. Modern statistik som är baserad på individer och hushåll ger möjligheter att i analyser variera avgränsningar och kriterier och därigenom öka kunskapen. Kriterierna för vad som är landsbygd och glesbygd kan således variera beroende på vilka förhållanden som avses och vad man vill uppnå med avgränsningen. Motiven för att finna en optimal definition av landsbygd och glesbygd har ersatts av motiv för att kunna variera skala och perspektiv: vi rör oss mot ett flexibelt rum i skilda bemärkelser Det är angeläget att kombinera denna flexibilitet med kon- sekvens så att man i största möjliga utsträckning får data som är jämförbara . Det innebär att en och samma analys så långt möjligt genomförs konsekvent med samma kri- terier. Den geografiska prioriteringen av inland och skär- gårdsområden slopas. En särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av roll och uppdrag inom den nya regionala utveck- lingspolitiken samt vid behov föreslå förändringar av dessa. analysera vilken myndighetens roll bör vara i genomförandet av den nya politiken, analysera hur myndighetens uppdrag kan förändras för att samverka med den nya politiken,