sou · GRB375d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Förutsättningarna för flyktingen att få bra information om bosättning och introduktion i vistelsekommunen eller på andra orter kan vara begränsade, vilket i sin tur kan påverka möjligheterna för flyktingen att snabbt och effektivt tillgodogöra sig introduktionen. Otillräcklig anpassning av introduktionen till individuella behov och förutsättningar Uppföljningar har visat att det inte tas tillräcklig hänsyn till flyktingarnas individuella förutsättningar och behov när det gäller introduktionsinsatser. I rapporten mångfald (, 1997), som innehåller en omfattande utvärdering och analys av det samordnade flyktingmottagandet , konstateras bl.a. att introduktionen i allt för stor utsträckning har präglats av ett kollektivt synsätt. De nyanlända flyktingarna går igenom en introduktion som allt för lite tar hänsyn till varje individs förutsättningar och behov. En fråga som ställs i rapporten är om det statliga ersättningssystemet för flyktingmot- tagandet, med utbetalning av ett lika stort schablonbelopp för alla, har förstärkt ett sådant kollektiviserat arbetssätt. I den integrationspolitiska propositionen betonades behovet av mer individanpassad introduktion. Vidare pekade regeringen på bristande samordning mellan huvudmännen för olika delar av introduktionen, och på ett behov av regional och interkommunal samverkan i olika delar av introduktionen. I rapporten för nyanlända invandrare (rapportserie 2000:5, ) visar att det finns behov av fortsatt utveckling och förbättring av introduktionsverksamheten. I rapporten konstateras att det är en majoritet av kommunerna som inte i tillräckligt hög grad erbjuder en individuellt anpassad introduktion och att det fortfarande finns brister i samverkan mellan kommun, arbetsförmedling, sfi- anordnare och andra aktörer inom introduktionen. I nästan hälften av kommunerna fanns det inte någon möjlighet för de nyanlända att få en individuell inriktning på introduktions- programmet. En majoritet av kommunerna anger att arbetsförmedlingen i alltför liten utsträckning deltar i introduktionen. Samarbete med andra aktörer (t.ex. trossamfund, frivilligorganisationer och invandrarorganisationer) sker i liten omfattning. I sfi delar de flesta av kommunerna in deltagarna efter förkunskaper och erfarenheter, men endast i ca en femtedel av kommunerna har man utbildningsnivåer för högskole- och univer- sitetsutbildade. redovisade i en delrapport, Förbättrad introduktion för nyanlända invandrare (INT-19-01- 1578), till regeringen resultatet av en kartläggning av de 30 största flyktingmottagande kommunerna. Av rapporten framgår att det finns en stark förändringsvilja i många kommuner med en tydlig inriktning på arbetslivet i ett tidigt skede av introduktionen. Verket menar att arbetsmarknadsperspektivet nu är tydligare, men det är fortfarande vanligt med försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen som försörjning till flyktingar. gör ändå bedömningen att processen – från socialtjänstperspektiv till arbets- marknadsperspektiv – går åt rätt håll. Arbetsförmedlingens insatser i initialskedet är fortfarande begränsade och kommunerna samverkar sällan. Hos kommunerna finns en ökad medvetenhet om vikten av att nyanlända får ett yrkesspråk genom svenskundervisningen. Bristerna som verket sammantaget pekat på kan också påverka hur man som ny i landet kan bli delaktig i samhällslivet och ha möjlighet att påverka sin egen situation. Detta förutsätter inte bara kunskaper i t.ex. språket. Det är också viktigt att man får tydlig information och kunskap om det svenska demokratiska systemet och dess grundläggande normer, liksom vilka möjligheter det finns att aktivt delta i och påverka demokratiska processer. Enligt en undersökning som genomfört är det svårt att inom ramen för ett introduktionsprogram förmedla kunskap om demokrati, samhällsorganisation, valsystemet etc., så att alla som deltar kan ta till sig och förstå detta. Dåligt tillvaratagande av flyktingarnas kompetens och bakgrund Många flyktingar och andra personer som invandrar till har motsvarande gymnasie- eller högre utbildning från sitt hemland. De kan också ha arbets- och yrkeserfarenheter från verksamhets- områden som är relevanta i och kompetens det kan råda efterfrågan på. Erfarenheter pekar på att bedömning och validering av såväl utbildnings- som yrkeskompetens brister. Resultatet av det är att kompetens, som med anpassade insatser skulle kunna komma till sin rätt i , inte i tillräcklig grad tillvaratas. Enskilda projekt visar att rätt värdering av personers kompetens, i kombination med möjligheten för dem att få visa vad de kan, i stor utsträckning kan leda till arbete. När arbetsmarknadsläget successivt förbättrats, har de som inte kunnat få sin kompetens prövad och validerad haft ett sämre utgångsläge på arbetsmarknaden. Ersättning vid deltagande i introduktionsprogram har kommunerna möjlighet att betala ut introduk- tionsersättning i stället för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen till flyktingar och vissa andra nyanlända invandrare som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och som deltar i ett intro- duktionsprogram. Ett sextiotal kommuner har valt att införa intro- duktionsersättning. Kommunerna fastställer själva introduktions- ersättningens utformning och storlek. De modeller som utvecklats i olika kommuner är uppbyggda efter lokala förutsättningar. I den integrationspolitiska propositionen anförde regeringen att det inte är bra att försörjningsstöd (socialbidrag) utgör normalför- sörjningen för nyanlända invandrare. Erfarenheter har visat att långvarigt beroende av försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen riskerar att bryta ner människors egen kraft och förmåga och därigenom försvåra för dem att få arbete. En introduktionsersätt- ning som är kopplad till ett aktivt deltagande i ett introduktions- program är lämpligare. Denna ersättningsform rekommenderas också av . Om ersättningen handläggs utanför och prövas i mer schabloniserad form, ökar sannolikt motivationen att delta i ett introduktionsprogram och att även på andra sätt vara aktiv i det svenska samhället. kartläggningar visar att ca hälften av kommunerna handlägger introduktionsersättningen på samma sätt som försörjningsstöd. Systemet för statlig ersättning till kommunerna för Schablonbeloppet är avsett att täcka kostnader för ekonomisk hjälp till försörjning och vissa andra merkostnader i samband med flyk- tingmottagandet. kunde kommunerna återsöka och få ersättning för de faktiska kostnaderna för försörjningsstöd flyktingen togs emot och . När det nya ersättningssystemet konstruerades var utgångspunkten att kost- nadsfördelningen mellan stat och kommun skulle vara oförändrad. Avsikten med schablonbeloppet är att ge kommunerna större frihet och motivation att lägga upp introduktionen för de nyanlända flyktingarna, så att de snabbt kan få förutsättningar att bli självför- sörjande och delaktiga i samhällslivet. Schablonbeloppet betalas ut oberoende av hur snabbt flyktingen kan börja försörja sig själv. En effektiv, individuell introduktion kan alltså ge kommunen möjligheter att, genom den totala schablonersättningen, täcka kostnaderna såväl för dem som endast behöver en kortare tids introduktion som för dem som har behov av insatser . Uppföljningar av kommunernas kostnader för flyktingmotta- gandet har skett kontinuerligt fr.o.m. de flyktingar som togs emot . Uppföljningarna har utgått från att schablonbeloppet skall täcka kommunernas kostnader för flyktingmottagandet på motsva- rande sätt som innan schablonbeloppet infördes. Med den utgångs- punkten visar uppföljningarna att den statliga ersättningen inte täckt kostnaderna tillräckligt väl. Kommunernas olika sätt att kunna redovisa kostnader för flyktingmottagandet gör att uppfölj- ningarna måste tolkas med viss försiktighet. För vissa mottagningsår har regeringen kompenserat kommunerna med särskilda konjunktur- och stimulansbidrag. Ett tjugotal kommuner har även kompenserats i särskild ordning med anledning av ett högt flyktingmottagande. senaste uppföljning av kommunernas samlade kostnader för flyktingmottagandet, Räcker ersättningen? (rapportserie 2000:13), avser flyktingar som togs emot . Enligt denna rapport har storstäder med förortskommuner samt de större och medelstora städerna inte fått full täckning för försörjningsstöd och andra kostnader i samband med flyktingmottagandet. Detta bedöms bl.a. bero på ökade kostnader för försörjningsstöd. Även i dessa uppföljningar har utgångspunkten varit att den statliga ersättningen skall täcka kostnaderna för försörjningsstöd . En förklaring till de ökade försörjningskostnaderna års mottagna flyktingar är att dessa flyktingar haft svårt att komma in på arbetsmarknaden efter avslutad introduktion. Det förbättrade arbetsmarknadsläget hade ännu inte fått genomslag för flyktingar de aktuella uppföljningsåren. En presenterad rapport från om kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de flyktingar som mottagits 1997, Trenden vänder – kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de flyktingar m.fl. som mottagits 1997 (, 2001) visar däremot att de förbättrade möjligheterna för egenförsörjning har minskat försörj- ningskostnaderna. Problemen på arbetsmarknaden i början och kan därför ha inneburit att schablonersätt- ningen inte har lett till de incitament för att effektivisera introduk- tionen som avsågs när det nya ersättningssystemet infördes . Den som fram till nu fått en snabb och effektiv introduktion har ändå haft små möjligheter att få arbete och därmed ändå belastat kommunen med kostnader för försörjningsstöd. De kostnadsuppföljningar som gjorts innehåller ingen analys av hur behovet av och kostnaderna för försörjningsstöd eller kostnaderna för själva introduktionen har påverkats av hur kommunen valt att organisera och utforma verksamheten. Som nämnts ovan gäller en av frågorna i rapporten mångfald om ersättningssystemet, med utbetalning av samma schablonbe- lopp för olika individer till en kommun, har förstärkt ett kollektiviserat arbetssätt. Det har också framförts synpunkter på att ersättningssystemets och utbetalningsreglernas utformning inte stimulerar, eller kanske t.o.m. motverkar, samverkan i introduktionen mellan mottagningskommuner och andra organ. Inte heller har uppföljningarna analyserat och diskuterat om kommunerna kompenseras på något annat sätt för kostnader som schablonersättningen ursprungligen avsåg att täcka. De förändringar i reglerna för utbetalning av schablonersätt- ningen som gjorts i bl.a. syfte att förenkla administrationen, har inneburit att schablonbelopp kan betalas ut till en kommun även för personer för vilka det inte finns någon introduktionsplan. Med nuvarande regler är det inte möjligt att kräva återbetalning i sådana fall. Ersättningssystemet innehåller också vissa andra problem av mer administrativ karaktär. Detta gäller bl.a. i de fall eller beviljar tidsbegränsade uppehållstillstånd. Vidare kan vissa bestämmelser vara svårtolkade. och på myndighetsnivå har ett antal initiativ tagits med anknytning till de problem som redovisats ovan. Även i kommuner och i övrigt på lokal nivå sker insatser för att utveckla verksamheten. I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1) avsatte regeringen för perioden –2003 för att öka sysselsättningen bland invandrare. Medlen skall bl.a. användas för att utveckla introduktionen för flyktingar och andra nyanlända invandrare. Som ett led i utvecklingsarbetet har en över- enskommelse träffats mellan , Integra- tionsverket, , och . Överenskommelsen skall utgöra en plattform för ett samordnat förändringsarbete och syftar till att stärka samarbetet mellan berörda myndigheter. Strategin är att asylsökande, flyktingar och andra nyanlända invandrare skall kunna tillvarata och utveckla sina resurser bättre genom att myndigheterna genom ett samordnat arbete blir effektivare. har också fått möjlighet att och 2002 stimulera kommuner utanför storstäderna att organiserat ta emot flyktingar från storstäderna. Insatsen skall bl.a. kunna ge utrymme för en bra information om alternativa bosättningsmöjlig- heter för dem som bor i storstäderna. Regeringen har i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) lämnat ett antal förslag om förbättringar av sfi. har fått i uppdrag att bl.a. utveckla nya kursplaner för sfi samt i samråd med och undersöka hur sfi för högutbildade invandrare kan anordnas i högskolemiljö och därvid också uppmärksammat frågan om samverkan mellan kommuner. har även uppdrag att stödja projekt som rör nya samar- betsformer mellan sfi och andra aktörer inom verksamheten för integration av invandrare. Regeringen beslutade vidare propositionen Äldreförsörjningsstöd (prop. 2000/01:136). I propositionen föreslås att ett statligt äldreförsörjningsstöd införs för invandrare och andra personer som inte kan få sin försörjning tryggad genom pensionssystemet eller på annat sätt. Pågående arbete för utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare i samarbete mellan olika myndigheter, i kommuner och i övrigt på lokal nivå, är enligt regeringens bedömning mycket väsentligt för att underlätta en långsiktigt hållbar integration. Detta arbete skall stimuleras och uppmuntras och kan dessutom behöva kompletteras. Det är angeläget att undersöka om det finns hinder för egenför- sörjning och delaktighet som inte kan lösas genom pågående utvecklingsarbete på myndighets- och lokal nivå. Det kan finnas behov av mer strukturella åtgärder i form av t.ex. författnings- och regeländringar. I överenskommelsen mellan myndigheterna och pekas också på ett antal områden där man gemensamt anser att det finns behov av översyn och regelföränd- ringar. Propositionen om äldreförsörjningsstödet aktualiserar också behov av ändringar i ersättningsförordningen. Regeringen anser mot denna bakgrund att det behövs en samlad översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar i syfte att identifiera, analysera och förklara hinder för en effektiv och individuellt anpassad introduktion. En sådan översyn bör utgå från ett helhetsperspektiv och även omfatta systemet för statlig ersättning för flyktingmottagandet och i relevanta delar den tid en asylsökande vistas i landet och väntar på beslut i asylärendet. En särskild utredare ges i uppdrag att, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande. Huvudinriktningen för utredaren skall vara att identifiera, analysera och förklara hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation som i relevanta lagar och förordningar, undersöka hur kommunerna använt introduktionsersätt- ning och om ersättningens utformning haft någon betydelse för introduktionsresultaten samt föreslå hur en obligatorisk intro- duktionsersättning kan utformas, analysera om det statliga er- sättningssystemet kan utgöra hinder för en effektiv och indivi- duellt anpassad introduktion, samt föreslå författnings- och regeländringar och fortsatt utvecklingsarbete på de områden där utredaren anser att det behövs. Integrationsprocessen i relation till tiden före beslut i asylärendet. Utredaren skall analysera i vilken mån förutsättningarna för integration påverkas av individens situation och samhällets insatser asylansökan prövas. Utgångspunkt för analysen skall vara att den som beviljas uppehållstillstånd skall ges goda förutsättningar för att snabbt komma ut i arbetslivet och bli själv- försörjande. Boendet för asylsökande och bosättning för nyanlända flyktingar Utredaren skall analysera i vilken mån koncentrationen av asylsökande och nyanlända flyktingar till vissa kommuner och bostadsområden påverkar integrationsprocessen. Barns och ung- domars situation skall uppmärksammas liksom eventuella skillna- der mellan kvinnor och män i fråga om integrationsprocessen. Ut- redaren skall också analysera hur de som upplåter bostad för asyl- sökande påverkas av situationen. Analysen av barns och ungdomars situation bör bl.a. utgå från hur boendet asylansökan prövas påverkar barn och ungdomar och i vilken utsträckning kommunerna ger dem det stöd de har behov av. Situationen för barn som kommit till utan sina vårdnadshavare bör upp- märksammas särskilt. Utredaren skall med utgångspunkt från bl.a. denna analys över- väga om det finns behov av åtgärder för att få asylsökande och flyktingar att välja ett boende som innebär så goda förutsättningar som möjligt, både asylansökan prövas och för en indi- viduellt anpassad introduktion och en långsiktigt hållbar integra- tion. I detta sammanhang skall betydelsen av individens egna sociala nätverk och av stöd och insatser från olika frivilligorganisa- tioner etc. vägas in. Även den effekt de ökade informationsinsat- serna från och om bl.a. tillgång på bostäder, arbete och utbildning på olika orter haft för flyktingars bosättning skall analyseras. Om utredaren finner att det finns behov av att i ökad utsträckning söka påverka boendet, bör olika alternativ övervägas. Utredaren skall analysera förmodade effekter och konsekvenser av redovisade alternativ. Utredaren skall även analysera om hemutrustningslånets utformning och syfte har någon betydelse för bosättningen och introduktionen. Utredaren skall också ta del av erfarenheterna av den ekono- miska kompensation som kan lämna till kommuner som organiserat tar emot flyktingar från storstadskommunerna. Utredaren skall överväga om denna typ av åtgärd bör användas och hur den i så fall bör utformas. Utredaren bör också analysera i vilken utsträckning som ökat mottagande av flyktingar och andra nyanlända invandrare i kommuner utanför storstadsregionerna kan få positiva effekter för regional utveckling och tillväxt i olika delar av landet. Om utredaren mot bakgrund av sin analys av bl.a. boende- och bosättningsproblematiken anser att det finns skäl till det, skall utredaren analysera och överväga om samarbetsformerna eller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om mottagandet av asylsökande behöver förändras. Vidare skall utredaren analysera ansvars- och arbetsfördelningen mellan Migra- tionsverket och behöver förändras vad avser medverkan vid bosättning av flyktingar efter beviljande av uppehållstillstånd samt vid behov föreslå författningsändringar. Effektivare och individuellt anpassad introduktion Utredaren skall identifiera hinder för att nå målen om egenförsörj- ning och delaktighet i det svenska samhället vad avser såväl mottagande- och introduktionsverksamhetens organisation och innehåll som relevanta lagar, andra författningar och myndighets- föreskrifter, samt analysera och förklara orsaker till dessa hinder. En parallell och viktig process för utredaren är det utvecklings- arbete som sker inom ramen för samverkansöverenskommelsen mellan , andra myndigheter verksamma inom integrations- och migrationsområdet och Svenska Kommunför- bundet. Utredaren skall nära följa och ta del av resultaten av de insatser som görs inom ramen för denna samverkan. Respektive myndighet skall kunna uppmärksamma utredaren på hinder för en effektiv verksamhet som kan finnas i författningar, regler, praxis, etc. Utredaren skall även ta del av uppföljning och utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända flyktingar. Särskild uppmärksamhet skall ägnas de olika aktörerna inom introduktionsverksamheten och fördelningen av ansvar mellan dem samt formerna för samverkan kring introduktionsprogram. Till aktörerna hör även näringsliv och privata arbetsgivare liksom företrädare för sjuk- och hälsovård. Utredaren skall uppmärk- samma möjligheter till samordning och samverkan över kommun- gränser och regionalt för att introduktionen skall kunna svara mot varje individs behov och förutsättningar. Hur samverkansformerna inverkar på individens möjlighet att ta ansvar för sin introduktion samt hur individens eget inflytande på insatserna ser ut är vidare av intresse att beskriva och analysera. I detta sammanhang bör utredaren uppmärksamma betydelsen och behovet av olika frivilliga stödfunktioner (t.ex. trossamfund, frivil- ligorganisationer och invandrarorganisationer). Även betydelsen av individens egna sociala nätverk för introduktionen bör uppmärk- sammas. Så långt möjligt skall utredaren belysa och dra slutsatser av vad olika samverkansformer och nätverksarbete gett för resultat med utgångspunkt i individens möjligheter till egenförsörjning och delaktighet. Utredaren skall särskilt uppmärksamma vad flyktingar själva tycker om sin introduktion. Det är också viktigt att undersöka om det finns skillnader i inriktning i introduktionen mellan kvinnor och män och även mellan olika grupper av kvinnor och män. Vidare bör insatser för barn och ungdomar ägnas särskilt intresse. Insatser för barn utan vårdnadshavare bör här uppmärksammas. Att flytta till ett nytt land aktualiserar en mängd existentiella frågor hos den enskilde som djupt förankrade värderingar ifrågasätts. Praktiska frågor måste lösas parallellt med försöken att förstå det nya samhällets normer. Det kan bl.a. röra synen på reli- gion, kvinnors och mäns roller i samhället, barns uppfostran, sko- lans arbetssätt och arbetslivets organisation. Utredaren skall sär- skilt överväga hur alla nyanlända invandrare, genom introduktionen eller på annat sätt, skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet. Att lära sig det svenska språket utgör ett centralt inslag i intro- duktionen. Utredaren skall studera och analysera svenskundervis- ningens roll och betydelse inom ramen för ett introduktionspro- gram. Utredaren bör följa uppdrag att bl.a. utveckla kursplanen för sfi-undervisningen och att stödja en utveckling av nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inomintegra- tionsarbetet. Utredaren skall utreda om de förslag till författnings- och regel- ändringar som är relevanta för introduktionen som samarbetsmyn- digheterna och föreslagit i samarbetsöverens- kommelsen, och som inte behandlas eller åtgärdas i annat samman- hang, bör genomföras. Deltagande i ett introduktionsprogram utgör normalt en förut- sättning för att få försörjningsstöd eller introduktionsersätt- ning. En utgångspunkt för utredaren skall vara att den person som deltar i ett introduktionsprogram inte skall få sin försörjning genom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen utan genom intro- duktionsersättning eller på annat sätt. Utredaren skall mot denna bakgrund lämna förslag om hur en obligatorisk introduktionser- sättning kan utformas. I sin redovisning bör utredaren beakta för- utsättningarna för tillämpning av introduktionsersättning med hänsyn till lokala förutsättningar och storlek på flyktingmot- tagandet i olika kommuner. Som underlag för sina överväganden om introduktionsersättning skall utredaren undersöka och analysera hur kommunerna har använt och redovisat introduktionsersättning och hur ersättningen relateras till innehåll och kvalitet i introduktionspro- grammen. Vidare bör utredaren undersöka om introduktionser- sättningens utformning har betydelse för introduktionsresultatet. Utifrån de slutsatser utredaren kommer fram till när det gäller en effektivare introduktion, bör utredaren även överväga ansvarsför- delningen mellan olika myndigheter och andra organ. Det statliga ersättningssystemet för flyktingmottagandet Den statliga ersättningen för flyktingmottagandet skall stimulera individualisering, samverkan och en effektiv introduktion. Utredaren skall identifiera och analysera om det finns regler och bestämmelser i det nuvarande ersättningssystemet som motverkar eller hindrar samverkan eller genomförande av nya idéer och metoder inom introduktionsverksamheten.