sou · GRB3105d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta ställer i sin tur ökade krav på kompetensen hos handläggarna av ersättningsformen, vilket inte bör ses som en nackdel utan som en önskvärd utveckling vad gäller en fördjupad samverkan mellan natur- och kulturmiljösektorerna. Härav följer inte enbart att arbetet med skötsel-/åtgärdsplaner, handläggning och kontroller blir betydligt intressantare. Dessutom kan förväntas att: Landskapsperspektivet medför ökade möjligheter att integrera miljöersättningarna i arbetet med regional utveckling. En helhetssyn på odlingslandskapets samlade värden ökar möjligheterna att uppnå delmålen inom miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Större totalareal ängsmark kan skötas inom ersättningsramen i och med att mindre enheter och fler typer av ängsmark kan komma med. Alla som uppfyller kraven kan fortfarande ansluta sig till grund- ersättning på samtliga markslag, men medel inom tilläggsersätt- ningen kan styras till särskilt värdefulla/angelägna miljöer. Större flexibilitet genom förbättrade möjligheter till regional anpassning. En sammanlagd lägre kvalifikationsgräns och anpassade villkor avseende kulturvärden och skötselinsatser gör åtgärden mer intressant för skogs- och norrlandslänen genom att det blir lättare att kvala in – såväl till grund- som tilläggsersättningen – och bättre betalt för den relativt sett stora arbetsinsatsen. Högre kvalitet på skötseln av markerna genom adekvata skötsel- krav och tydligare åtgärdsplaner. Ett beslut / en åtgärdsplan med helhetsperspektiv på gårds- miljön vilket medför tydlighet och trygghet för brukaren. Större förankring och förståelse av odlingslandskapets historis- ka dimension, bland brukare och allmänhet genom en konse- kvent hantering av markernas värden. Positiv inverkan på landskapsbilden och ökade värden för fri- luftslivet. Enklare att administrera genom att en ansökan hanteras av en handläggare – tidsvinst. Billigare att administrera genom att en ansökan hanteras av en handläggare – ekonomisk vinst. En ersättningsform i ansökan vilket underlättar för brukaren och minskar risken för fel vid handläggning & kontroll – tids- och ekonomisk vinst. Handläggningsarbetet får högre status genom ökade kunskaps- krav, vilket kan göra det lättare för länsstyrelserna att rekrytera och behålla personal – kvalitets- och kontinuitetsvinst. för jordbrukslandskapets kollektiva nyttigheter av för ekonomi, SLU 1 En modell med värdeindikatorer Denna rapport skall kortfattat och på en allmän nivå beskriva en modell att utforma miljöstöden till jordbruket som är baserad på principerna om samhällsekonomisk effektivitet och rättvisa enligt Producer Compensation Principle, PCP. Enkelt uttryckt bör miljö- stöden ersätta jordbruket för dess produktion av kollektiva miljö- nyttigheter. Förekomsten av kollektiva nyttigheter mäts via en uppsättning tillståndsindikatorer1. Meningen är att ett högre indi- katorvärde ska ge högre miljöstöd. Indikatorerna mäts för varje hagmark, stenmur osv. för att miljöstödet ska riktas så direkt som möjligt till de företeelser som efterfrågas. Samhällets efterfrågan på biologisk mångfald, kulturmiljöer och andra sociokulturella kvalitéer i jordbrukslandskapet motiverar högre miljöstöd för många marker. Ju större kollektiva värden, desto högre bör miljöstödet vara. Det ger två fördelar. En långsik- tigt effektivare resursallokering erhålls om medlen fördelas i rela- tion till hur värdefulla objekten är att bevara. För det andra får bru- karna positiva ekonomiska incitament att hävda landskapet så att det blir allt rikare. Miljöstöden måste finansiera och signalera det marknaden kan sköta för mjölk, vete och andra privata nyttigheter. Vad som är teoretiskt riktigt behöver dock inte fungera i prakti- ken. Jordbrukslandskapet är synnerligen heterogent, och det finns många olika slags värden. Kanske skulle ett stödsystem som ersät- ter alla landskapselement och all jordbruksmark i förhållande till 1 Den etablerade internationella termen är state indicators, enligt de av respektive utvecklade systemen för environmental indicators. (1994; 1997; 1996) deras avkastning av olika kollektiva nyttigheter bli alldeles för krångligt och dyrt att administrera. Någon avvägning måste göras mellan precision och effektivitet å ena sidan, mot enkelhet och hanterbarhet å den andra. De indikatorer som har utvecklats och testats ska estimeras med hjälp av enkelt mätbara variabler för kon- kreta faktorer, som t.ex. igenväxningsgrad av busk och sly. Avsik- ten är att på så sätt spegla mer abstrakta värden som mångfald och landskapsbild. Indikatorerna har utvecklats med hjälp av värderingsstudier och tvärvetenskapliga referensgrupper, där framstående experter inom botanik, zoologi, entomologi, kulturhistoria, landskapsarkitektur m.fl. har ingått. Efter hand som erfarenhet av systemet erhålls, ny natur- och samhällsvetenskaplig kunskap tillkommer eller det sker förskjutning av värderingar kan modellen utvecklas. 2.Premisser för politikens utformning Alla politiska beslut och alla politiska åtgärder innehåller något normativt element. Det går därför inte att på enbart vetenskaplig grund klarlägga vad som är ett bra styrmedel, än mindre utveckla någon optimal politik. Med givna mål och fastställda premisser kan vetenskaplig analys däremot bidra till förbättrad politik. Utgångspunkten för analysen, slutsatserna och förslagen till jordbrukets miljöstöd i denna rapport är två premisser: maximal välfärd respektive rättvisa. Det finns givetvis många alternativa eller komplementära premisser, men för enkelhets skull används endast dessa två här. Maximal välfärd i samhället innebär att samtliga människor som lever eller ska få det så bra som möjligt med de begränsade resurser och de produktionstekniker som finns till- gängliga. Begreppet är strikt definierat i nationalekonomisk teori (se t.ex. eller 1992). Välfärden mäts i termer av nytta som individerna själva bestämmer. Om någon till exempel föredrar mer naturbetesmark trots att det skulle innebära mindre för annan konsumtion, så innebär denna situation högre nytta än samma situation utan dessa föränd- ringar. Luftkvalité, fågelarter och andra miljövariabler kan ingå i välfärden precis lika väl som andra varor och tjänster i den mån någon värderar att de finns. När resurserna används så att de – över tiden – ger största möjliga välfärd föreligger samhällsekonomisk ef- fektivitet. Det finns många vetenskapliga attityd- och värderingsstudier om kulturlandskapet, gjorda inom främst miljöekonomi, miljöpsyko- logi, landskapsarkitektur och geografi. Tyvärr är endast få2 direkt operationella för utformning av styrmedel. De visar dock entydigt att jordbrukslandskapet värderas högt av en stor andel av befolk- ningen. Särskilt för vissa kvalitéer och objekt tyder studierna på att betydligt högre miljöstöd än kunde vara befogade. Om de av fastställda miljömålen tolkas som ett indirekt uttryck för befolkningens värderingar skulle även detta kunna tydas som att det vore samhällsekonomiskt motiverat med höga ersättnings- nivåer. Rättvisa syftar här3 på om PPP och PCP tillämpas eller ej. PPP står för Polluter Pays Principle, principen att det är förorenaren som ska betala. Observera att detta är ett rättvisekriterium, effekti- vitet kan uppnås även om de drabbade betalar för att minska utsläppen till optimal nivå (Coase 1960). Principen har förespråkats av och är officiellt anammad av såväl Riksdag som av . PCP betyder Producer Compensation Principle (et al. 1994), att de som producerar positiva miljönyttigheter ska ersättas och stimuleras för detta. På sätt och vis är det inversen av PPP som ju berör negativa miljöef- fekter. PCP är dock mindre känd och än mindre adekvat tillämpad (Baldock 1992). En effektiv politik förutsätter att bönderna törs göra långsiktigt riktiga investeringar. Uthållig ekologisk utveckling kräver därför en uthållig politik. Den ska kunna tåla skiftande politiska opinioner och kritik från olika intressen – liksom handelspolitiska restriktio- ner. Det behövs allmänt accepterade grundprinciper att utforma miljöstöden från. Två sådana grundprinciper etableras i följande text, även om också de givetvis kan ifrågasättas. Det handlar inte om för alltid en för alltid fixerad lösning, men om att skapa ett gott grundsystem där justeringar kan göras efter hand som ny kunskap kommer och prioriteringar ändras. (1992) eller Hasund (1998). 3Det finns givetvis andra rättvisekriterier vid sidan om dessa. 3.1Samhällsekonomisk effektivitet och kollektiva nyttigheter Jordbruket producerar en mängd varor och tjänster av olika slag. Ett hektar naturbetesmark avkastar t.ex. mjölk och kött, men också många växter, insektsarter eller ett skönt, kulturhistoriskt landskap som inte skulle finnas där utan betesdrift. Det nationalekonomiska uttrycket för detta är joint production. Vissa insatser av mark, arbetskraft och andra resurser ger ett paket av effekter, varor och tjänster: nyttigheter. Avkastningens sammansättning kan självfallet variera beroende på vilken produktionsteknik som används och andra faktorer, så att produktionen av ett ton nötkött kan medföra fler eller färre törnskator, gullvivor, m.m. I miljöekonomisk teori har man gjort en distinktion mellan två typer av nyttigheter. Spannmål och kött lik- som mark och taggtråd är s.k. privata nyttigheter. De har definierade äganderätter och kan hanteras förhållandevis effektivt via markna- dens prismekanismer. Artrikedom och landskapsbild är däremot exempel på kollektiva nyttigheter. Jordbruket torde vara samhällets största producent av kollektiva nyttigheter. Problemet är att mark- naden inte alls garanterar att vi får tillräcklig mängd eller effektiv produktion av de kollektiva nyttigheterna. Följderna av den tek- niska utveckling och relativprisförändring som har ägt rum under illustrerar detta tydligt. Det finns flera skäl till varför marknaden inte ger samhällseko- nomisk effektivitet. Förekomsten av s.k. kollektiva nyttigheter är det viktigaste för jordbrukslandskapets problem. De kännetecknas av två egenskaper: icke-utestängbarhet och icke-rivalitet. Icke-utestängbarhet innebär att ingen kan stängas ute från att konsumera eller få nytta av varan, oavsett om de har rätt till den eller ej, och oavsett om de har betalat för eller bidragit till att varan finns eller ej. Det är en egenskap som finns inbyggd i varan eller som råder på grund av lagar och liknande (jämför allemansrätten). Många medborgare värderar t.ex. att fagra ekhagar och enbackar bevaras, men inser att även om de bidrog med en kännbar andel av sin inkomst så skulle insatsen vara försumbar. Några till eller från skulle knappt märkbart höja denne landskapskonsu- ments tillgång till betesmarker. Stor kostnad men liten nytta: det är inte rationellt för den enskilde nyttomaximeraren att betala för betesmarkernas hävd. Denna situation gäller för alla, även bön- derna. Var och en avstår från att betala men hoppas att få nytta av det beteslandskap som andra tillhandahåller. På detta sätt leder icke-utestängbarhet till snålskjutsproblemet (free-riding). Icke-ute- stängbarhet ger så friåkning som ger sub-optimal produktion, dvs. mindre kollektiva nyttigheter än vad som vore motiverat med hän- syn till våra värderingar. Icke-rivalitet i konsumtion är en annan egenskap hos vissa nyt- tigheter som innebär att någons nyttjande av dem inte minskar andras möjligheter att få nytta av samma vara eller tjänst. Om någon exempelvis dricker ett visst glas mjölk förhindrar det andra att dricka samma glas mjölk. Min mjölkkonsumtion rivaliserar med din. Om det däremot ökar någons välfärd att en grodart inte för- svinner från landet så försämrar det inte andra personers möjlighe- ter att glädjas åt detta. Marknaden fångar upp värdet av mjölk och andra rivalitetsvaror då konsumenten som har nytta av varan beta- lar för den. Denna värdering kommer till uttryck i priset och i en betalningsström som ger producenter incitament att tillhandahålla varan. För icke-rivalitetsvaror däremot kan marknaden kraftigt underskatta det samhällsekonomiska värdet. Endast värderingen hos den som köper en betesmark återspeglas i dess pris, även om det funnes miljoner människor som värderar samma hage och dess kvalitéer. Var och en kanske inte värderar just denna hage särskilt mycket, men summan av alla personers nytta kan innebära att den har ett mycket högt samhällsekonomiskt värde. Marknaden under- skattar sålunda icke-rivalitetsvarornas värden och ger även i detta fall sub-optimal produktion av positiva nyttigheter. (1988; 1954) Sub-optimal produktion = för lite kollektiva nyttigheter Varför marknaden är ineffektiv och miljöstöd behövs för att ersätta jordbruket för kollektiva nyttigheter Med hjälp av miljöekonomisk teori och empiriska undersökningar har det således kunnat visas att marknaden är ineffektiv. Invånarna värderar pärlemorfjärilar och stenmurar lika väl som CD-skivor eller flygresor, men marknaden kan inte organisera produktionen av dem effektivt. Kollektiva nyttigheter finansieras effektivast kol- lektivt. Det föreligger en faktisk betalningsvilja som motiverar stora stöd till jordbrukets produktion av biologisk mångfald, kul- turmiljöer och andra landskapskvalitéer. Utan jordbruk skulle dessa nyttigheter försvinna. Från samhällsekonomisk utgångspunkt är detta det enda riktigt hållbara stödet till jordbruket. PCP, Producer Compensation Principle som beskrevs ovan, för- anleder samhället att ersätta bönderna för att de skapar positiva kollektiva nyttigheter. Enligt detta rättviseskäl är det inte enbart brukarna eller markägarna som ska stå för kostnaderna att produ- cera jordbrukslandskap med sina kvalitéer. Ty ofta är de samhälls- ekonomiskt mest värdefulla markerna företagsekonomiskt olön- samma. I många andra fall så medför höjd naturvårdskvalité åtmin- stone sänkt lönsamhet. PCP föreskriver att samhället ska ersätta motsvarande värdet av de kollektiva nyttigheter som produceras, vilket alltså är något annat än bidrag och subventioner. (Hasund 1991) 3.3Vad bör stödjas? Vad innebär då denna analys konkret? Till vad bör samhället betala ut ersättning i form av miljöstöd? När är det i stället mer relevant att införa restriktioner och andra styrmedel? Svaret är i korthet att alla positiva miljöeffekter som är kollektiva nyttigheter bör4 ges miljöstöd. Att skapa positiva effekter är inte samma sak som att minska sina negativa effekter. Den allmänna rättsuppfattningen tillåter myndigheterna att begränsa skadlig verksamhet, men inte tvinga någon att göra kostsamma uppoff- ringar åt andra. Bönderna kan därför inte tvingas att bruka före- tagsekonomiskt olönsamma marker eller utföra åtgärder för andras båtnad. 4 Givet de premisser för politiken som antogs i avsnitt 2 ovan. Biologisk mångfald utöver vad som skulle funnits naturligt om skötseln upphörde vore därför berättigat till miljöstöd. Kulturhi- storiska miljöer som skulle fördärvas om markerna växte igen med sly motiverar också stöd, liksom hagar och andra marker som upp- skattas för rekreation. Olika estetiska respektive identitetsskapande kvalitéer kan vara svårare att fastställa exakt, men är inte desto mindre faktiskt efterfrågade. Tabell 1 nedan är ett försök att grovt avgränsa några av jordbrukets viktigare miljöfrågor och ange huru- vida de uppfyller kraven för ersättning. Vilka av jordbrukets miljöeffekter eller åtgärder som upp- fyller angivna krav för miljöstöd. Minskat läckage av växtnäring * Övriga sociokulturella kvalitéer omfattar rekreationsmöjligheter, landskapsbild (estetiska kvalitéer), landskapets identitetsanknytning, religiösa betydelser och liknande. Källa: Egen framställning Med de utgångspunkter för politiken som antogs i kapitel 2 skulle därmed mycket av nuvarande miljöstöd och övriga jordbruksstöd avvecklas eller omvandlas till stöd åt kulturlandskapets kollektiva nyttigheter. 4.Hur utforma miljöstöden? Inom samhällsvetenskapen finns inga naturlagar liknande dem som fysiken arbetar med. Några goda regler för hur politiska styrmedel bör utformas för att bli effektiva kan emellertid härledas ur den samhällsekonomiska teorin: rikta stöden mot miljönyttigheterna, differentiera efter värde, och skapa heltäckande, generella stöd. För att politiska styrmedel ska bli effektiva måste de riktas så nära som möjligt mot problemet, mot det som eftersträvas. Det skulle för miljöstöden innebära att bönderna fick betalt per hektar natur- betesmark eller per häckande par av storspovar som de produce- rade. (Hasund 1992) Vad händer om miljöstöden inte riktas direkt mot det som efterfrågas? Att uppnå målen om rika landskap genom att sätta konstlat höga spannmålspriser har exempelvis visat sig vara synner- ligen ineffektivt. Tre saker inträffade: *landskapen utarmades sam- tidigt som *politikens kostnader var höga och *negativa sidoeffek- ter uppstod. Prisstrukturen innebar att enorma, reala resurser gick åt till handelsgödsel m.m. för att producera spannmålsöverskott som fick subventioneras för export. Betesmarker lades ned samti- digt som kväveläckaget ökade, osv. (1989). En annan god regel för effektivitet är att miljöstöden måste vara värderelaterade. Ju värdefullare betesmarker, desto högre ersättning bör de få. Värde syftar här på värdet av de kollektiva nyttigheter som efterfrågas av samhället. Det finns inga samhällsekonomiska skäl att betala mer för något än vad det är värt – det vore resursslö- seri. Och om stödet är mindre än värdet finns risk att det värdefulla inte beaktas fullt ut, att marken förr eller senare läggs ned eller brukas inoptimalt. (Hasund 1992) Miljöstöden kan utformas på olika grunder, som: kostnads- eller värdebaserade, och som åtgärds- eller värdebaserade. Det ligger en betydande fara i att ha kostnadsbaserade respektive åtgärdsinriktade miljöstöd i stället för värderelaterade. Båda princi- perna har förekommit i den hittillsvarande politiken. Kostnadsba- serade stöd leder till ineffektiv fördelning av resurserna. Ingenting blir mer värdefullt bara för att det är dyrare att framställa. Incita- mentsstrukturen blir också pervers om dyrare åtgärder automatiskt berättigar till högre stöd. Av flera skäl kan det också vara olämpligt att ha åtgärdsinriktade miljöstöd som föreskriver allt vad bonden ska göra och inte ska Ofta fungerar det otillfredsställande eftersom förhållandena varierar och kontrollproblemen är svåra. Med betalning för de kol- lektiva nyttigheter gården producerar (via värdebaserade miljöstöd) kan varje bonde i stället bedriva skötseln av landskapselement och betesmarker efter sina, gårdens, objektets och årsmånens förutsätt- ningar. Det blir då i bondens intresse att se till att arter och bevaras, att skaffa sig kunskap och finna goda lösningar. Riktade och värdedifferentierade miljöstöd behövs både för att ge långsiktigt riktiga incitament och för att ge effektiv resursalloke- ring, dvs. att pengarna fördelas över arealerna i förhållande till hur värdefulla de är. 5.1Kopplingen landskap – indikatorer - miljöstöd Analysen från de utgångspunkter om välfärdsmaximering (inklu- sive miljönytta) och PCP som antogs ovan visar att miljöstöd behövs för att finansiera jordbrukets produktion av kollektiva nyt- tigheter. Idealiskt bör miljöstöden vara inriktade direkt på det som efterfrågas och värderelaterade. Frågan är om ett sådant system kan åstadkommas i praktiken för nationell skala? Ett försök att differentiera miljöstödens ersättningsnivåer efter hur stora värden av kollektiva nyttigheter som finns utvecklas nu inom två forskningsprojekt. Ansatsen innebär Att utveckla indi- katorer som uttrycker värdena i landskapet, och som skulle kunna fungera som direkt ersättningsgrundande för miljöstöden. Indikatorerna ska ange vilka biologiska, kulturella eller andra sociala värden som finns hos varje objekt, t.ex. varje beteshage. Det är sedan tänkt att miljöstöden ska baseras på vilket utslag indikato- rerna ger för respektive objekt. Ju högre indikatorestimat, desto högre ersättning. I Figur 2 nedan illustreras systemet med en strandäng som exempel. Ängen har ett antal fysiska, biologiska och andra kvalitéer. Dessa mäts med några variabler som uttrycks i ett indikatorvärde (estimat), vilket i sin tur påverkar miljöstödet till denna strandäng. Brukaren får ökade resurser och incitament att fortsätta beta ängen. Hans fortsatta åtgärder återverkar på förhål- landena där. Kanske ser också brukaren en möjlighet att förbättra hävden så att strandängen skulle få högre mätvärden på indikatorvariablerna och högre ersättning. skattning av indikatorerna ska således revidera stödbeloppen och ge ekonomiska incitament att höja kvalitéerna i jordbrukslandskapet. (strandäng av viss kvalité) = 3,5) (Ersättning 3700kr/ha) (bete, röjning m.m.) Illustration av indikatorbaserat miljöstöd. Det är viktigt att miljöstöden utgår till varje objekt och inte som en klumpsumma per gård eller annorledes. Om inte stödet riktas till just den värdefulla naturbeteshagen är det risk att den läggs ned eller missköts även om gården skulle överleva ekonomiskt. Hur detaljerat bör lämpligen ett indikatorbaserat system vara? Hur många objekt och hur många kvalitéer bör mätas? Det idealiska vore på sätt och vis att betala jordbruket för varje eller skönhetsupplevelse som det avkastade, men det skulle givetvis ge orimligt höga kostnader för administration. Att ha samma ersätt- ningsbelopp till all jordbruksmark skulle å andra sidan bli ineffek- tivt och inte ge incitament att förbättra skötseln. Det system som testas för svenska förhållanden innehåller sju indikatorer. Dessa är utvecklade med hänsyn till ett tjugotal krite- rier på vad som är en bra indikator, se tabell 2. Viktigare kriterier som har använts att utveckla indi- katorer och indikatorsystem till miljöstöden Politikrelevanta (spegla värdena) För indikatorsystem tillkommer bl.a. Relevans, validitet, mätkostnader, känslighet och informations- egenskaper är några av de kriterier (jfr. t.ex. 1997) som används för att utvärdera alternativa utformningar av indikatorerna. Så syftar t.ex. känslighet på att indikatorn skall kunna fånga upp relevanta skillnader i naturvårdskvalité mellan olika objekt. Tids- mässig känslighet (temporal responsiveness) anger hur snabbt en indikator fångar upp förändringar5. Indikatorerna får enligt dessa kriterier ej heller vara för kostbara att mäta. Med täckning avses att indikatorerna tillsammans ska uttrycka alla relevanta aspekter. För överskådlighetens skull anses färre indikatorer vara att föredra än fler, men detta måste vägas mot kravet på indikatorernas enkelhet och tydlighet. Dessa styrmedelsindikatorer ska kunna fungera i stor skala (100 000-tals hektar) i det vardagliga landskapsarbetet för tiotusentals bönder och tjänstemän. Andra krav måste därför ställas på dem än på indikatorer för forskningsprojekt. 5 Exempel: Antalet orkidéer kanske inte ändras så snabbt om betestrycket minskar, till skillnad från förnaansamlingen. Det senare vore då en bättre indikator enligt detta kriterium. De sju indikatorerna skall tillsammans täcka in alla kollektiva vär- den i jordbrukslandskapet. För att få mätbarhet och minimera godtycke är de knutna till konkreta, fysiska företeelser som bedöms vara starkt korrelerade med – de metafysiska, ogripbara – värdena. Det finns en indikator för vardera: 2.permanent (äng, naturbetesmark, kultiverad betes- mark), qha 3.linjära åkerelement (stenmurar, åkerrenar, diken, m.m.) , qm 4.skogsbryn mot åker- och betesmark, qm 5.punktelement i åker (åkerholmar, dammar, stenhällar), qN° 6.biorika träd (grova ekar, hålträd, m.m.), qN° 7.kulturhistoriska lämningar (odlingsrösen, ängslador, forn- gravar, m.m.), qN° Varje indikator får sitt värde bestämt av några variabler. De anges i mått som väger samman kvantitet och kvalitet. För ytindikatorer är enheten kvalitativa hektar, qha, för längdindikatorer används kva- litativa meter, qm, och för punktindikatorer kvalitativt antal, qN°. Både åker och permanent kan avkasta kollektiva nyt- tigheter.