sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De arbetsmarknadspolitiska insatserna bör i första hand ha en inriktning som medverkar till en integrering av personer med arbetshandikapp på den reguljära arbetsmarknaden. Utveck- lingen för framöver bör således innebära att bolaget mycket mer än vad som är fallet kan utveckla sin samverkan med den lokala arbetsmarknaden. kan med sina erfa- renheter utvecklas som ett företag med resurser och kompetens för andra företag, för kommuner och organisationer. skulle med en sådan inriktning kunna bli ett rehabiliteringsföretag som utvecklas efter sin specifika förmåga och kompetens. Jag note- rar med tillfredsställelse att i sin framtidsvision Funk- tionshindrades rätt till arbete () anger den lokala närvaron och samarbetet som en viktig förutsättning för sitt uppdrag. 3.6Ett öppet system – fler alternativ Den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos – anvisning till – är en sluten insats. Personer med arbets- handikapp som inte kan få arbete inom ramen för ordinarie pro- gram anvisas till arbete inom . En av mina första frå- gor var om inte det också kunde finnas andra arbetsgivare som mot samma ersättning som staten betalar till skulle kunna och vara villiga att erbjuda ett meningsfullt och utvecklande arbete. Ersättningen till uppgick till per arbets- timme . Jag är övertygad om att det finns arbetsgivare, landsting, kommuner, statliga och privata som både kan och vill ordna rehabiliterande arbeten om de kunde få motsvarande ersätt- ning. Dessa ordinarie arbetsgivare har dessutom den fördelen att deras arbetsuppgifter redan finns – de behöver inte konstrueras. Arbete på den ordinarie arbetsmarknaden har också den fördelen att det i sig är inkluderande. Den som har ett arbetshandikapp del- tar som alla andra i ett vanligt arbete på en vanlig arbetsplats. Orsa- ken till att kom till och finns är ju att det inte funnits eller finns arbete på den ordinarie marknaden. Men ingen har egentligen ställt frågan: Hur många arbetstillfällen skulle kunna tas över av den öppna arbetsmarknaden om ordinarie arbetsgivare skulle få samma ersättning som ? Utredningen ställer den frågan. Utredningen föreslår ett finansieringssystem som ger alla arbets- givare som uppfyller de krav som ställs en möjlighet att på lika vill- kor ge personer med arbetshandikapp ett meningsfullt och utveck- lande arbete. En sådan förändring ger också den som har ett arbetshandikapp samma förutsättningar som gäller för alla andra. Med hjälp av en aktiv insats från arbetsförmedlingen söker hon eller han ett arbete bland flera alternativ, där eller andra uppträder som aktörer på lika villkor. Naturligtvis tror jag inte att arbetsmarknaden genom denna för- ändring i ett slag ändrar sina invanda mönster, föreställningar och fördomar om arbetshandikappade. Men i ett antal fall kommer nya alternativ att uppstå. Varje sådant alternativ är en framgång. Framför allt innebär ett öppet system nya möjligheter för de kom- muner där nu på grund av lönsamhetsproblem drar ner eller upphör med sin verksamhet. Flera kommuner har akti- viteter av Samhall-liknande karaktär. Det är rimligt att arbetsför- medlingen skall kunna använda sig av sådana verksamheter i sina erbjudanden till personer med arbetshandikapp. Det är rimligt att ersättning utbetalas och att ersättningen är densamma för dessa alternativ som för . Det kan också vara så att den enskilde individen önskar att få ett utvecklingsarbete inom ett lokalt företag. Det lilla företaget har inte egna resurser för en sådan verksamhet. Med ett ekonomiskt bidrag och kanske ibland med ett stöd från skulle det dock i många fall vara möjligt. Också personer med arbetshandi- kapp skulle därigenom som många andra få möjlighet att arbeta och utvecklas i det lilla företaget. 3.7Strategier och förutsättningar för Mycket av utredningsfrågorna kretsar kring det faktum att riksdag och regering har valt ett helägt aktiebolag (och före det – stiftelse- formen) för att bedriva skyddat arbete. Rehabiliteringsverksamhet via är därtill i realiteten ett statsmonopol. Statsmono- pol är ovanliga. En mer grundläggande fråga är – om verk- samheten med skyddat arbete skulle startas från början – skulle statsmakterna då välja att bedriva denna verksamhet i egen regi? Svaret är förmodligen – nej. Alltsedan bolagisering har det skett stora förändringar i organisation. Man kan nästan tala om en kontinuerlig för- ändringsprocess. Det är i sammanhanget närmast sorgligt att det företag, som skapats för att tillgodose de människor som på många sätt har det svårast på arbetsmarknaden, tvingats utsätta just dessa sköra anställda för så omfattande omorganisationer och neddragningar. Mitt uppdrag är inte att värdera ledning och bedöma de åtgärder som vidtagits. Därtill är tiden för kort. Utredningen har dock gjort en sammanfattande uppföljning av hur har klarat att uppfylla de mål som uppställts. Utredningens generella intryck är att mot bakgrund av givna förutsättningar, så kan resul- tatet betecknas som godtagbart. I detta konstaterande ligger en bedömning från min sida att resultatet skulle kunna vara annor- lunda och bättre om förutsättningarna varit tydliga och klara. Riks- dagens och regeringens styrning av företaget har blivit påtagligt inriktad mot att se till att klarar de eko- nomiska målen. Det är enligt min uppfattning ingen tvekan om att det finns en motsättning mellan kraven på kommersiell lönsam- het/effektivitet och kraven på resultat/effektivitet i form av rehabi- litering och återgång till ordinarie arbete. Denna motsättning har förstärkts. Denna ökade målkonflikt beror bl.a. på att resurserna till varit oförändrade. Den beror också på att verkar på en konkurrensutsatt marknad. Och den förstärks av den anpassnings- strategi som ledning valt. För att möta marknadsföränd- ringar och oförändrad ersättning för rehabiliteringsarbetet valde en strategi där företaget gick in som underleverantör till stora svenska koncerner. Företaget blev t.ex. mycket beroende av sina leveranser till . kris blev därmed också . har produktionsintäkter minskat med ca . har svarat på för- ändringskraven på samma sätt som andra storföretag i näringslivet. Antalet dotterbolag minskade för att integreras i moder- bolaget. Produktionen, som var mycket diversifierad på många orter, omstrukturerades till färre, större och lönsammare enheter. Denna förändring pågår fortfarande. Den minskade efter- frågan på industriproduktion gör att snabbt försöker övergå till att producera tjänster (städning, fastighetsservice, vård Denna förändring, enligt ledningen helt nödvändig om företaget inom givna ramar skall överleva, baseras dock inte på någon analys av vilken form av arbete som anställda i behöver för sin rehabilitering. Det är inte så att på varje ort i landet gör en analys av medarbetarnas behov och sedan utvecklar arbetsuppgifter som passar medarbetarna. Det är snarare tvärtom. Medarbetarna omskolas för att passa de arbetsuppgifter som har. är inte ett rehabiliteringsföretag där verksamheter väljs för att passa medarbetarnas behov. är ett företag som med utgångspunkt från sin produktion försöker skapa sysselsättning och därefter i möjligaste mån rehabilitera medarbetare. Det är möjligt att med givna förutsättningar inte hade något val. Men frågor om alternativa strategier måste ställas. Kunde ha valt någon annan strategi än den traditionella centraliseringsstrategin? Kunde ha fortsatt att upprätthålla en diversifierad verksamhet på många orter? En alternativ strategi hade varit att låta bli en koncern av många lokala småföre- tag. Verksamheten skulle då ha som mål att vara diversifierad på varje ort och baserad på ett nära samarbete med det lokala närings- livet och med kommunen. Det förefaller som om överväger att genomföra organisatoriska förändringar som tydligare markerar ortsperspektivet. Det är i så fall enligt min uppfattning bra. Det går dock inte att vrida klockan tillbaka. Min slutsats blir istället att rehabilitering för personer med arbetshandikapp inte kan uppnås genom att staten enbart använder sig av ett företag, . Min grundinställning är att lokala alternativ och komplement måste tillskapas. I ett sådant öppet system bör ha goda förutsättningar att vara ett fortsatt viktigt alternativ. som denna utredning kommer att remissbehandlas och bli föremål för regeringens överväganden kommer att behöva genomföra ytterligare besparingar om dagens underskott skall kunna förvandlas till åtminstone ett nollresultat . Dessa förändringar kommer med säkerhet att innebära att ytterli- gare neddragningar av verksamheten blir nödvändig. På flera orter kommer Samhall AB:s verksamhet att minska och färre alternativ att erbjudas. Mot den bakgrunden kommer behovet av andra alter- nativ att framstå som än mer nödvändiga. Det är t.o.m. så att en nödvändig åtstramning av Samhall AB:s verksamhet kan underlät- tas om det finns alternativ. Kravet att skall finnas över- allt med en mångfacetterad verksamhet kan då minska. 3.8Vem har och skall ha ansvaret? Regelsystemet för den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos anger att det är arbetsförmedlingen som anvisar personer med arbetshandikapp till anställning vid . Enligt gällande förordning har arbetsförmedlingen ett fortsatt ansvar för de personer med arbetshandikapp som finns på . I verkligheten är det inte alls så. Tvärtom avförs anställda på från arbetsförmedlingens register. Aktiva insatser från arbetsförmedlingen för att ge stöd åt anställda i före- kommer i mycket begränsad omfattning. Jag har i detta, som i många andra, sammanhang noterat att det är i hög grad skillnad mellan förordningens bokstav och verkligheten. I den här utredningen har jag lyft fram arbetsförmedlingens ansvar. Arbetsförmedlingen har fått huvudansvaret för att upp- handla den viktiga kartläggningen. Det nya programmet kan och bör enligt min uppfattning användas också för all annan form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Behovet av en sådan samordning har framgått med stor tydlighet i alla de utredningar som hanterat rehabiliteringsfrågor. Organisatoriska frågor och sam- ordnad rehabilitering mellan t.ex. försäkringskassa och arbetsför- medling ligger utanför direktiven för denna utredning. Jag kan dock inte underlåta att framföra som min uppfattning att en orga- nisatorisk sammanslagning av rehabiliteringsarbetet i försäkrings- kassan och arbetsförmedlingar bör ske. Rehabilitering har enligt min uppfattning alltför ensidigt kommit att uppfattas som om det bara handlade om rehabilitering av indivi- den. Den enskilde skall genom rehabilitering botas, bli frisk för att passa in i arbetslivet. I lika hög grad gäller dock det omvända. Det omgivande samhället och inte minst arbetsplatser måste anpassas till människorna. En sådan anpassning kan för de mest utsatta behöva ske med stöd och bidrag i olika former. Detta bör i första hand ske på vanliga arbetsplatser. Då blir arbetslivet, arbetsmark- naden inkluderande, öppen för alla. I några fall finns inte denna vanliga arbetsplats. Då behövs och andra aktörer som komplement. Den ordinarie arbetsmarknaden måste dock vara förstahandsalternativet. Och framför allt, den enskilde skall få möjlighet att ta ett eget ansvar, uttrycka sin egen vilja och välja. Det är därför jag kallat denna utredning Inte bara . 4Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser att en ny arbetsmarknadspolitisk insats allmänt skyddat arbete () införs fr.o.m. och ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än att en ny modell i tre faser införs; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmningsfasen och arbetstrygghets- fasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos . Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ingången till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för per- soner med arbetshandikapp. Den första delen, kartläggningsfasen, bör öppnas för personer med arbetshandi- kapp som finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna att tillser att de som är anställda i och som så önskar får möjlighet att påbörja en kartläggningsfas att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombi- nera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos tas bort att blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge Arbets- marknadsverket i uppdrag att lämna förslag på hur en sådan orga- nisation kan byggas upp. Ett sådant uppdrag bör ses som en vida- reutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till och (N 2003/459/A) att länsarbetsnämnden skall återkalla anvisningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbetsnämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det att den som anvisats skyddat arbete även fortsättningsvis bör vara undantagen LAS Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Av utredningsdirektiven framgår att om alternativa insatser till behövs skall utredaren föreslå hur de kan styras och finan- sieras. Gränsdragningen mot andra konjunkturberoende åtgärder skall belysas. Utredaren skall också bedöma möjligheten och lämp- ligheten att särskilja flera arbetsmarknadspolitiska uppdrag för med hänsyn till exempelvis olika målgrupper inom verk- samheten. Utredaren skall också lämna eventuella förslag på hur nuvarande uppdrag kan omformuleras eller brytas ner på olika deluppdrag. I detta kapitel utvecklar utredningen ett förslag till ett nytt system för skyddat arbete som skall ersätta skyddat arbete hos . Därefter följer ett avsnitt om uppdelning av arbetsmarknadspolitiska uppdrag. Kapitlet avslutas med utredning- ens överväganden och förslag. Utredningen har, som framgår av vad som sägs i kapitel 3, utgått från att en översyn av inte kan göras oberoende av det samband som den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos har med den omgivande verkligheten. Enligt utred- ningens uppfattning är det uppenbart att komplement till insatser via erfordras i en sådan omfattning att de inte kan beskrivas som alternativ till nuvarande ordning. I detta avsnitt pre- senterar därför utredningen som sitt huvudförslag ett nytt samlat system för att tillse att personer med arbetshandikapp får tillgång till fler och mer varierande alternativ än vad som är fallet. Ett nytt generellt program för grundläggande kartläggning av individens förutsättningar introduceras. Utredningen föreslår också att en uppdelning görs av nuvarande sysselsättnings- /rehabiliteringsprogram i på två tydliga faser, genom- strömningsfas och arbetstrygghetsfas. Till denna nya insats all- mänt skyddat arbete () föreslår utredningen ett nytt system för finansiering som skall kunna användas också för andra arbetsgi- vare än . Förutsättningen är givetvis att alla arbetsgivare som tar emot personer med arbetshandikapp inom ramen för all- mänt skyddat arbete skall kunna visa att deras arbete sker enligt tillfredsställande rutiner för kvalitet och resultat. Arbetsmarknads- verket har ett övergripande ansvar att utveckla rutiner som motsva- rar högt ställda kvalitetskrav. Det bör därför ankomma på arbets- förmedlingen att tillse att dessa höga kvalitetskrav upprätthålles. Utredningens förslag syftar till att sätta individen i centrum och utgår från den enskilde individens vilja och förutsättningar. Indivi- den skall med stöd i kartläggnings- och utredningsprogrammet Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser kunna välja mellan olika alternativ för sin sysselsättning och reha- bilitering. Utredningen ansluter sig härvidlag till det synsätt som redovisas i ett antal utredningar , bl.a. Rehabilitering till arbete. En reform med individen i centrum (SOU 2000:78). 4.1Begreppen anvisning, anställning och skyddat arbete Det finns ett antal begrepp som används inom arbetsmarknads- politiken som utredningen anser vara otidsenliga eller direkt olämpliga. Skyddat arbete hos i dagens system är en arbetsmark- nadspolitisk insats, medan själva anställningsförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare inom är som vilket anställ- ningsförhållande som helst på arbetsmarknaden. Det är viktigt att skilja ut de regler som är förknippade med den arbetsmarknads- politiska insatsen från de regler som rör själva anställningen. Anvisning är en term inom arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsförmedlingen föreslår den som anvisas att ta del av ett arbetsmarknadspolitiskt program eller insats. Det är möjligt att avböja en anvisning, men då gör arbetsförmedlingen i allmänhet en anmälan om ifrågasatt arbetslöshetsersättning till berörd arbetslös- hetskassa. En sådan anmälan skall göras om arbetsförmedlingen förmodar att den som avböjt en anvisning inte står till arbetsmark- nadens förfogande. Om den enskilde inte uppbär arbetslöshetser- sättning finns däremot ingen anledning till några sanktioner. Anställning är en överenskommelse mellan en arbetstagare och en arbetsgivare och kan avse tillsvidareanställning eller visstidsan- ställning. Anvisning görs till en anställning inom . Anvis- ningen löper . Anställning inom är således – genom anvisningen – både en arbetsmarknadspolitisk insats och ett anställningsförhållande mellan två parter. Utredningen menar att begreppet anvisning utgår från ett myndighetsperspektiv och inte, i tillräcklig utsträckning, från den enskilde individens vilja, intressen och förutsättningar – där denne skall kunna välja mellan olika alternativ för sin sysselsättning och rehabilitering. Icke desto mindre handlar arbetsmarknadspolitiken i stora delar om myndighetsutövning – så även i detta fall. bör begrepp som anvisning mönstras ut. Eftersom begreppet anvisning används så frekvent i nuvarande förordningar och före- Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser SOU 2003:56 skrifter måste också denna utredning utgå från och använda begreppet anvisning. I olika sammanhang har utredningen stött på synpunkten att begreppet skyddat arbete bör utgå. Begreppet uppfattas som negativt och många har efterlyst ett annat begrepp. Det är få som känner till att begreppet skyddat arbete skall förstås så, att de anställda är skyddade från konkurrens från personer utan arbets- hinder när det gäller att få och behålla ett arbete. Utredningen för- sökte redan inledningsvis att finna ett annat begrepp som mer knöt an till den enskildes egen insats och medverkan. Begreppet skyd- dat arbete används emellertid i lagstiftning inom flera olika områ- den. Utredningen menar att det är angeläget att andra begrepp används, men att i så fall måste en samlad översyn göras. Utred- ningen använder mot denna bakgrund konsekvent begreppet skyd- dat arbete i sina förslag. 4.2Ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram Utredningsdirektiven kan uppfattas som om de begränsar utred- ningens uppdrag till en översyn av verksamheten i . Utredningen anser dock, som framgår av bland annat kapitel 3, att en översyn av inte kan ske oberoende av hur övriga insatser inom arbetsmarknadspolitiken fungerar. Utanför den egentliga arbetsmarknadspolitiken ligger också stora problemom- råden som ytterst handlar om utslagning från arbete. Rätten till det goda arbetet och rehabilitering till arbetet berör också långtidssjuk- skrivna, personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning samt personer som får sin försörjning via försörjningsstöd (tidigare socialbidrag). Utanför arbetskraften finns många grupper som, om förutsättningar stod till buds, skulle kunna delta i arbetslivet. Trenden är att allt större grupper i den vuxna befolkningen hamnar i en sådan situation. Det kommer framöver att behövas arbetsmarknadspolitiska och andra program av olika slag i större omfattning än för att tillförsäkra dessa grupper möjligheter att förvärvsarbeta. Sådana program måste byg- gas på individens ansvar och medverkan. Det saknas inte utredningar och bedömningar inom arbetslivsin- riktad rehabilitering. Det saknas inte heller aktörer inom arbets- livsinriktad rehabilitering. Vad som saknas är emellertid ett struk- Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser turerat och kvalificerat program för kartläggning och utredning med en tydlig koppling till arbetsmarknaden. Utredningen föreslår att kartläggnings- och utredningspro- grammet – efter att det implementerats och utvecklats för arbets- förmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas också för personer med ersättning från och för personer som upp- bär försörjningsstöd från kommunen. Målgruppen bör vara bred och innefatta den som av olika skäl varit utanför arbetsmarknaden, men som vill återinträda eller träda in på arbets- marknaden. Utredningen noterar det förslag som regeringen överlämnat till lagrådet angående finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Denna samordnade rehabilitering bör kunna utgöra en god grund också som ingång i ett gemensamt kartläggnings- och utredningsprogram. Utredningen menar dock att det behov av finansiell samordning som regeringens förslag avser att möta är ett tecken på otydlig organisation och otydliga ansvarsområden. En förutsättning för att samordnad rehabilitering skall fungera är att roller, ansvar, uppgifter och finansiering dels är åtskilda, dels är spårbara i systemet. Erfarenheterna visar att ett effektivt utnytt- jande av resurser ofta hindras av antingen upplevd eller reell risk för övervältring av kostnader. I den av utredningen föreslagna model- len förutsätts varje part dels stå för individens försörjning under kartläggningsfasen, dels stå för de kostnader som är förknippade med själva kartläggningen/utredningen. Enligt utredningens förslag skall en person som uppbär försörjningsstöd från kommunen erhålla försörjningsstöd under kartläggningsfasen. Kommunen finansierar därutöver själva kostnaden för utredningen. Vinsten för kommunen – om utredningen leder framåt – är att individen kan aktiveras mot arbete och därmed kan kostnaderna för försörjnings- stöd minska. Samma resonemang är tillämpligt på försäkrings- kassan och arbetsförmedlingen. Om kartläggningen/utredningen visar att individen inte är mogen för aktiva insatser återgår individen till den part som aktua- liserat individen. En mer aktiv rehabilitering kommer säkerligen att innebära ett ökat tryck på arbetsförmedlingen och på tillgången till aktiva arbetsmarknadspolitiska program. Utredningen har inte mandat att föreslå och föreslår heller inte sådana kvantitativa ökningar som innebär att nuvarande budget- ramar överskrids. Däremot anser utredningen att en bättre syste- matik gör det möjligt att öka programmens effektivitet. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser kommer också med oförändrade resurser fler att kunna delta i pro- grammen. Utredningen vill understryka att merparten av de individer som genomgår kartläggnings- och utredningsprogrammet inte kommer bli aktuella eller tillhöra målgruppen för skyddat arbete. De allra flesta bör kunna återgå till arbete i många fall med enklare insatser eller med hjälp av lönebidrag. Endast en mindre andel behöver den större insatsen allmänt skyddat arbete. Under alla omständighe- ter är vinsterna för samhället och för de enskilda individer som kan återgå i arbete efter en mer systematiserad karläggning så stora att de mer än väl täcker kostnaderna. I den nya modellen ingår tre faser; kartläggning, genomströmning och arbetstrygghet. Genomströmningsfasen och arbetstrygghetsfasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos . Kartläggning omfattas formellt inte av begreppet skyddat arbete, men utgör den gemensamma ingången till samtliga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med arbetshandikapp. Varje anvisning till lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) eller allmänt skyddat arbete () skall föregås av ett obligatoriskt kartläggnings- och utredningsprogram. Begreppet allmänt skyddat arbete föreslås ersätta begreppet skyddat arbete hos för att visa att insat- sen är öppen för fler huvudmän än .