sou · GRB3116 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka om det är nödvändigt och lämpligt med särskilda bestämmelser om betesrätt och stängsel vid fäbodbruk och andra småskaliga former av djurhållning. I uppdraget ingick att lämna förslag till de lagändringar som kunde behövas. Till särskild utredare förordnades f.d. kanslichefen i miljö- och jordbruksutskott . Utredningen, som antagit namnet Utredningen (Jo 2003:02) om rätt till bete vid fäbodbruk och annan småskalig djurhållning, har slutfört sitt uppdrag. Jag får härmed överlämna betänkandet SOU 2003:00 Betesrätt vid fäbodbruk m.m. Vissa uppgifter om fäbodbruket, m.m. .......................... Fjällnära jordbruk, fjällägenheter............................................ Resultat av enkäter m.m. ............................................ och skogsnäringens synpunkter ............................ Bör fäbodkulturen bevaras?.......................................... Något om fäbodbrukets rättsliga situation m.m.............. Frågan om upphävande av ägofredslagen (1933:269) .... förslag i promemorian Ds 2002:33 ........................... Tillsyn av djur ........................................................................... Stängsel på fäbodvallar, konfliktorsaker m.m......................... Gemensamt bete, betesreglering, sedvanebete m.m............... Omhändertagande av hemdjur ................................................ Konsekvenser för små företags villkor............................ Till utredningen överlämnade skrivelser......................... Övergångsbestämmelser, följdlagstiftning...................... Förslag till lag om betesrätt vid fäbodbruk m.m.................... Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Upphävande av ägofredslagen m.m. (Ds 2002:33).......... Detta betänkande utgår till stor del från ett inom Jordbruks- departementet tidigare utarbetat förslag om upphävande av ägo- fredslagen (Ds 2002:33) jämte remissyttrandena över detta förslag. Utredningen konstaterar att ägofredslagen, som bygger på de för- hållanden som rådde i vårt land , till stor del är föråldrad och bör ersättas med annan lagstiftning. De huvudfrågor som bör övervägas vid utarbetande av eventuella nya lagregler om ägofredslagen upphävs är följande, nämligen tillsyns- och stängsel- skyldigheten för djurägare, rätten att hålla djur på bete, skade- ståndsansvaret för djurägare och proceduren vid omhändertagande av bortsprungna husdjur. I flera av dessa avseenden finns dock nu gällande lagbestämmelser som kan tillämpas. Betänkandet koncentreras på några rättsfrågor som berör fäbod- bruket och vissa andra jordbruksföretag med traditionell djurhåll- ning. Traditionell djurhållning innebär i detta sammanhang att hus- djuren (främst nötkreatur, hästar, får och getter) enligt gammal sedvana betar fritt på relativt stora, ostängslade områden, vanligtvis s.k. skogs- eller utmark. Som en utgångspunkt för förslagen kon- stateras att särskilt fäbodbruket spelar en viktig roll när det gäller att uppfylla nationella och internationella åtaganden inom miljövård, naturvård och biologisk mångfald. Det råder dock enligt utredningen en viss osäkerhet kring fäbodbrukets och fäbodkultur- ens rättsliga ställning i vissa avseenden, och en del klarlägganden behöver därför göras. Utredningen anser att bestämmelserna om stängselskyldighet i ägofredslagen har begränsad betydelse och att de kan upphävas. Frågor om att uppföra stängsel som gemensamhetsanläggning bör i fortsättningen prövas enligt anläggningslagen (1973:1149). Frågor om ansvaret för tillsyn av djur bör i första hand prövas enligt djurskyddslagen (1988:534). Begreppet hemdjur i ägofredslagen framstår som föråldrat och bör ersättas med begreppet husdjur. Enligt ägofredslagen är det i första hand djurägaren som ansvarar för att stängsel uppförs om det behövs för att hindra djur från att komma in på andras ägor. När det gäller stängsel på fäbodvallar anses allmänt att det råder en motsatt sedvana inom fäbodområdet, nämligen att det inte är djurägaren utan den som vill skydda sin mark som skall anordna stängsel. Enligt utredningens bedömning får denna sedvana en starkare ställning genom att bestämmelserna om stängselskyldighet i ägofredslagen upphävs. För att stärka fäbodbrukets och vissa andra djurhållares ställning i fråga om betesrätten föreslår utredningen att bestämmelserna om s.k. gemensamt bete får leva vidare i en ny lag om betesrätt vid fäbodbruk m.m. Gemensamt bete innebär att en djurägare i vissa fall får utnyttja skogs- och utmark som betesmark även om marken inte tillhör djurägaren enskilt. Vidare föreslås att det sedvanebete som förekommer enligt stadigvarande sedvana i berörda orter får stöd i den nya lagen. Regeringen eller den myndighet som regering- en bestämmer bör få bemyndigande att meddela föreskrifter i olika tillämpningsfrågor. Sådana föreskrifter kan bl.a. avse skydd för skogsplanteringar mot betande djur. Utredningen har funnit att det skogsbete som förekommer i huvudsak är okontroversiellt från skogsbrukets synpunkt. Enligt flera företrädare för både skogsbrukets och naturvårdens intressen är ett väl avvägt betestryck ofta till fördel både från produktions- och miljösynpunkt. Enligt utredningens bedömning torde det i de allra flesta fall inte uppkomma några konflikter mellan markägare och djurägare i frågor om betesrätt. Det bör dock finnas en möj- lighet att pröva eventuella tvister om betesrätten vid domstol, och utredningen föreslår att fastighetsdomstolen blir behörig i sådana tvister. I likhet med vad som föreslogs i promemorian Ds 2002:33 anser utredningen att bestämmelserna i ägofredslagen om strikt skade- ståndsansvar för djurägare skall upphöra att gälla och att i stället skadeståndslagens (1972:207) bestämmelser om ansvar vid vållande av skada tillämpas. Med instämmande i förslagen i samma prome- moria föreslås vidare att bestämmelserna i ägofredslagen om om- händertagande av förlupna hemdjur skall upphöra att gälla och att i stället lagen (1938:121) om hittegods skall tillämpas. Lag om betesrätt vid fäbodbruk m.m. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag avser rätten att hålla djur på bete vid fäbodbruk och annan traditionell djurhållning där ostängslad skogs- eller utmark av ålder utnyttjas till bete för husdjur. Lagen tillämpas på följande djurslag, nämligen hästar, nötkreatur, får, getter, svin och fjäderfän. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för visst län eller del av län meddela föreskrifter om vilka djurslag som får utnyttja bete enligt denna lag. 2 § Går en fastighetsgräns genom skogs- eller utmark som inte hålls stängslad skall marken anses upplåten till gemensamt bete för husdjur, om sådant bete stadigvarande förekommit med stöd av tidigare gällande lag. På mark som anses upplåten till gemensamt bete får inte släppas ut flera djur än som skäligen kan vinterfödas på den fastighet som har del i marken eller på grund av servitut har betesrätt där. 3 § Skogs- eller utmark som inte hålls stängslad och som utnyttjats för bete vid fäbodbruk och annan traditionell djurhållning med stöd av stadigvarande sedvana på orten får även i fortsättningen utnyttjas till bete för husdjur, om inte betet orsakar olägenhet av någon betydelse för markägaren. Från en fastighet får inte släppas ut flera djur på sådant bete än som skäligen kan vinterfödas på fastigheten. 4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för visst län eller del av län meddela föreskrifter om förbud eller villkor beträffande bete som avses i 2 och 3 §§ om det behövs för att skydda skogsåterväxten eller annat angeläget allmänt intresse. 5 § Tvist om rätt till bete enligt denna lag skall tas upp av den fastighetsdomstol där den betade fastigheten eller fastigheterna är belägna. Ligger fastigheterna under flera fastighetsdomstolar skall tvisten tas upp av den domstol under vilken huvuddelen av fastig- heterna är belägen. 6 § Den som uppsåtligen utnyttjar bete i strid med denna lag eller med föreskrift som meddelats med stöd av lagen döms till böter. Ansvar enligt denna paragraf skall inte ådömas om gärningen är belagd med straff i . 1.Denna lag träder i kraft . a)lagen (1933:269) om ägofred, b)lagen (1933:270) om säkerhet för utbekommande av viss ersättning enligt lagen om ägofred. 3.Lagen (1933:269) om ägofred gäller fortfarande i fråga om för- hållanden som hänför sig till tiden före . 4.En förrättning som påbörjats eller ett mål eller ärende som är anhängigt vid domstol, eller regeringen vid ut- gången av skall handläggas och prövas enligt lagen (1933:269) om ägofred. 5.Sådan rättsverkan i förhållande till en ny ägare eller innehavare av en fastighet som följer av 35–37 §§ lagen (1933:269) om ägofred skall bestå så länge det som bestämts genom förrätt- ning, dom eller förening gäller oförändrat och med den be- gränsning som följer av 37 § sista stycket lagen (1933:269) om ägofred. 6.Bestämmelserna i 41–45 a §§ lagen (1933:269) om ägofred om stängsel- och betessamfälligheter skall tillämpas så länge sam- fällighetens förvaltning inte har ordnats på annat sätt. 7.Lagen (1933:270) om säkerhet för utbekommande av viss ersättning enligt lagen om ägofred skall tillämpas för fordran som vid utgången av är förfallen till betalning. Lag om ändring i 11 kap. 1 § byggningabalken (1736:0123.1) att 11 kap. 1 § byggningabalken (1736:0123.1) skall ha följande lydelse. Ostängd mark och hjordavall må alla, som del däri hava, till mulbete nyttja, och låta där fä sitt vart om annat gå. Men ej må någon driva eller valla sitt fä å annans enskilda skog eller mark, (vid bot som i 9 kap. och 7 § sägs) Ostängd mark och hjordavall må alla, som del däri hava, till mulbete nyttja, och låta där fä sitt vart om annat gå. Men ej må någon driva eller valla sitt fä å annans enskilda mark, (vid bot som i 9 kap. och 7 § sägs) i annat fall än som avses i lagen (2004:000) om betesrätt vid fä- bodbruk m.m. Denna lag träder i kraft . Lag om ändring i lagen (1938:121) om hittegods Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1938:121) om hittegods skall upphöra att gälla vid utgången av . Lag om upphävande av vissa lagar om utsläppande av djur på samfälld betesmark Härigenom föreskrivs att följande lagar skall upphöra att gälla vid utgången av : 1.lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark, och 2.lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å sam- fälld betesmark. Lag om upphävande av lagar om förlängning av vissa servitut Härigenom föreskrivs att följande lagar skall upphöra att gälla vid utgången av : 1.lagen (1946:741) om förlängning av tiden för vissa servitut, och 2.lagen (1959:517) om förlängning av tiden för vissa servitut. Utredningens uppdrag går ut på att undersöka om det är nöd- vändigt och lämpligt med särskilda bestämmelser om betesrätt och stängsel vid fäbodbruk och andra småskaliga former av djur- hållning. Utredaren skall kartlägga inom vilka brukningsformer djur tillåts beta på annans mark eller på ostängslade betesmarker samt med vilken rätt sådant bete utövas. Om utredaren finner att rätten till bete på annans mark och på ohägnade betesmarker i samband med fäboddrift eller annan småskalig djurhållning behöver klargöras för att sådant bete skall kunna bedrivas även i fortsätt- ningen, och att detta lämpligen bör göras genom bestämmelser i lag, skall utredaren lämna förslag till de bestämmelser som är nöd- vändiga. Utredaren skall, om lagbestämmelser föreslås, även föreslå regler som behövs för att skydda skogsåterväxten vid bete. En utgångspunkt för arbetet skall vara att lagen (1933:269) om ägofred skall upphöra att gälla. och regeringen har i många sammanhang uttalat sin vilja att bevara och utveckla fäbodbruket. Fäbodbruket kännetecknas bl.a. av att djuren betar på ohägnade marker och på marker som tillhör annan än djurägaren. Utöver fäbodbruket förekommer vissa andra former av småskalig djurhållning för vilka rätten till bete på annans mark är av betydelse. Betet bedrivs i stor utsträckning på skogsmark. Rätten till bete kan följa av såväl sedvanerätt som bestämmelser i lag. I lagen (1933:269) om ägofred finns bestämmelser om stängsel och gemensamt bete. Där stadgas bl.a. att om en fastighet utnyttjas till bete för hemdjur skall stängsel sättas upp mot ägor på annan fastighet om detta är den bästa lösningen för att hindra djuren från att ta sig in på grannfastigheten. Vid fäbodbruk anses dock enligt sedvana gälla att djurhållaren inte har någon sådan stängselskyldig- het. Rätt till gemensamt bete enligt ägofredslagen innebär att en ägare av en fastighet är berättigad att i vissa fall utnyttja en grann- fastighets mark till bete för sina hemdjur. Endast fastigheters skogs- eller utmark som gränsar till varandra kan komma i fråga för gemensamt bete. Åker- eller ängsmark omfattas således inte. Rätt till gemensamt bete enligt ägofredslagen gäller dessutom bara om det inte fanns något stängsel mot den angränsande skogs- eller utmarken . Om det behövs för att skydda skogs- återväxten på ohägnad mark får regeringen enligt 11 § ägofreds- lagen förbjuda utövande av gemensamt bete. Sådant förbud kan avse ett län eller del av ett län och meddelas efter framställan av vederbörande landsting eller hushållningssällskap. I direktiven anförs att meddelade en dom i ett tvistemål som bl.a. rörde rätten att hålla får på bete på en fäbodvall. I domen fastslogs att fårägaren inte hade rätt att låta sina får (25–40 tackor jämte lamm) beta på de i målet berörda fritidsboendes fastighet. Domen har vunnit laga kraft. Med anledning av domen har en mängd skrivelser och brev inkommit till , bl.a. från länsstyrelserna i de områden som berörs av fäbodbruket. I skrivelserna framförs krav på översyn av den lagstiftning som rör betesbruket på fäbodarna så att ett traditionellt fäbodbruk kan fortsätta att bedrivas. I promemorian Upphävande av ägofredslagen m.m. (Ds 2002:33) föreslogs att ägofredslagen skulle upphöra att gälla. Lagens bestäm- melser ansågs i stor utsträckning vara föråldrade. Några särskilda bestämmelser om hur stängselfrågan bör regleras vid fäboddrift eller om gemensamt bete ansågs inte behövliga. Promemorian har remissbehandlats. Ett antal remissinstanser framhåller det gemen- samma betets betydelse för såväl fäbodbruket som det fjällnära jordbruket och andra former av småskalig djurhållning. Flera remissinstanser pekade också på behovet av bestämmelser som klargör och skyddar rätten till gemensamt bete och rätten att hålla djur på fäbod och som även reglerar stängselskyldigheten. Som framgår av redovisningen ovan har jag haft i uppdrag att kart- lägga inom vilka brukningsformer djur tillåts beta på annans mark eller på ostängslade betesmarker samt med vilken rätt sådant bete utövas. Om jag skulle finna att rätten till bete på annans mark och på ohägnade betesmarker i samband med fäboddrift eller annan småskalig djurhållning behöver klargöras för att sådant bete skall kunna bedrivas även i fortsättningen skall jag lämna förslag till de lagbestämmelser som kan vara nödvändiga. Om lagbestämmelser anses nödvändiga skall jag även föreslå regler som behövs för att skydda skogsåterväxten vid bete. Direktiven till denna utredning är i stor utsträckning inriktade på rättsliga frågor angående djurhållning och bete vid fäbodbruk och annan småskalig djurhållning. Jag har dock ansett det lämpligt att i korthet redovisa vissa basfakta och annan information som kan ge en mer allmän bild av hur fäbodbruket och vissa andra företags- former bedrivs och vilka frågeställningar brukarna själva anser viktiga i den dagliga verksamheten. Uppdraget att kartlägga de brukningsformer där djur tillåts beta på annans mark och därmed sammanhängande frågor är med direk- tivens formulering mycket omfattande. Någon samlad kunskap om djurhållningen i landet i fråga om betesförhållanden m.m. torde inte finnas hos vare sig centrala eller regionala myndigheter, om man därmed avser mer exakta uppgifter om antalet djur som går på bete och i vilken utsträckning betet sker på annan mark än den som tillhör djurhållaren. För att få någon uppfattning om vilka för- hållanden som råder i landet har jag tillskrivit samtliga länsstyrelser med begäran om uppgifter som efterfrågas i direktiven. De läns- styrelser som enligt min bedömning i större utsträckning berörs av frågor rörande fäbodbruk och skogsbete har kontaktats i särskild ordning. Länsstyrelserna har ombetts att ange bl.a. i vad mån ägofreds- lagens bestämmelser om gemensamt bete och betesreglering allt- jämt har någon betydelse för djurhållarna i länet. Vidare har upp- gifter begärts om i vilken utsträckning djur betar på annans mark eller ostängslad betesmark och med vilken rätt sådant bete före- kommer. Länsstyrelserna har också beretts tillfälle att avge syn- punkter i övrigt på frågan om ägofredslagens upphävande och i vad mån övrig tillämplig lagstiftning kan lösa uppkommande problem på ett tillfredsställande sätt. Jag har vidare haft muntliga och skriftliga kontakter med ett antal myndigheter och organisationer. På myndighetssidan kan nämnas bl.a. , , , , och . Jag har haft formella och informella kontakter med bl.a. LRF, Skogs- ägarna, och ett antal ideella organis- ationer med anknytning till främst fäbodväsendet. Jag har gjort studiebesök i respektive för att få närmare uppgifter om fäbodbruket i dessa län och för att komma i kontakt med enskilda personer som på olika sätt är engagerade i fäbodväsendet. I dessa sammanhang har jag haft till- fälle till diskussioner med drygt ett 20-tal aktiva fäbodbrukare. För att få en uppfattning om hur storskogsbruket ser på skogsbetet och dess effekter på skogen från produktions- och miljösynpunkt har jag kontaktat ett antal stora skogsbolag med skogsinnehav i de mellersta och norra delarna av landet. Det bör redan här nämnas att många av de länsstyrelser som yttrat sig angående djurhållnings- och betesfrågor har lämnat ganska allmänt hållna uppgifter, och i flera fall har länsstyrelserna avstått från att avge synpunkter i sak. Detta tyder på att ägofreds- lagens bestämmelser om betesrätt och betesreglering har mycket liten praktisk betydelse i många län. Med en viss generalisering kan det sägas att lagen i stort sett saknar praktisk betydelse i , möjligen med undantag för bestämmelserna om stängsel- skyldighet. När det gäller de länsstyrelser där fäbodbruket respek- tive skogsbetet fortfarande har en viss omfattning har svaren varit betydligt mer innehållsrika, och över huvud taget är engagemanget i dessa frågor mycket stort på både regional och lokal nivå. Detta framgår ju också av de remissyttranden som avgavs över Jordbruks- departementets förslag om upphävande av ägofredslagen (Ds 2002:33). Några länsstyrelser i norra har vidare under- strukit bl.a. betesfrågornas betydelse för det fjällnära jordbruket och däribland de s.k. fjällägenheterna. Främst av dessa skäl har ut- redningsarbetet i stor utsträckning kommit att avse den djurhåll- ning som förekommer inom fäbodbruket och i viss mån också inom det fjällnära jordbruket. Och även om det varit svårt att få fram mer exakta uppgifter om djurhållning och betesförhållanden i berörda regioner finns det enligt min mening tillräcklig infor- mation för att bedöma de berörda jordbrukarnas situation och vilka åtgärder som kan behövas för att stärka deras ställning. Utöver den information som införskaffats under utredningens gång har jag haft tillgång till de remissyttranden som avgavs över promemorian Ds 2002:33 med förslag om upphävande av ägo- fredslagen. Vidare har till utredningen överlämnat ett antal skrivelser från bl.a. länsstyrelserna i fäbod- området och vissa intresseorganisationer angående åtgärder för att säkerställa möjligheten att bedriva fäbodbruk. 4Vissa uppgifter om fäbodbruket, m.m. Fäbodväsendet i är en form av extensiv boskapsskötsel som förmodligen har tusenåriga traditioner. Fäbodbruket innebär att man driver boskapen till betesmarker som är belägna utanför den egentliga jordbruksbygden för att på så vis dryga ut det i skogsbygder sparsamma betet kring hemgården. Detta kallas buföring (termen varierar något i olika delar av landet). Från medeltiden och framåt finns skriftliga belägg för före- komsten av fäbodbruk. finns ett väl ut- vecklat fäbodväsende. Det så kallade fäbodområdet i utgörs från av ett område norr om en linje från nordligaste över Bergslagen och södra till nordligaste . Fäbodväsendet nådde sin kulmen mot slutet av 1800- talet. Enligt en inventering som gjordes vid uppskattades antalet fäbodanläggningar till flera tusen i och cirka 2 500 i . Enligt en undersökning av fäbodbrukets utbredning och betydelse i som genomfördes av fäbodkommittén inom fanns 272 fäbodanläggningar i drift. Av dessa fäbodar fanns inom fäbodområdets centrum, dvs. norra och västra , och sydligaste . genomförde på uppdrag av Riksantik- varieämbetet en enkätundersökning om fäbodar i samtliga berörda län som underlag för . De län som omfattades av undersökningen var , , , Jämt- lands, , och . I den undersökningen beräknades antalet levande fäbodar med traditio- nell djurhållning till sammanlagt 93, en i sammanhanget oväntat låg siffra. Det understryks dock att flera av svaren är osäkra när det gäller uppgifter om hur många brukare det finns och hur de i prakt- Vissa uppgifter om fäbodbruket, m.m. iken brukar sina anläggningar. Det framgår också av undersök- ningen att antalet fäbodställen som inventerats i de berörda länens byggnadsinventeringar uppgår till ca 2 700 . Även i har flera inventeringar respektive enkät- undersökningar genomförts. genomfördes en undersök- ning i samarbete mellan högskolan i /och Hushåll- ningssällskapet. publicerade en omfattande sammanställning av levande fäbodar. Dokumentet omfattar totalt 79 fäbodar som presenteras med bl.a. namn på ägaren/brukaren, djurslag, verksamhetsinrikt- ning och uppgifter om fäbodens ålder. Vidare anges antal år som obruten fäboddrift förekommit respektive varaktigheten av eventu- ella uppehåll i driften. sammanställning används några definitioner som kan ha ett mer allmänt intresse. Man skiljer där mellan begreppen levande traditionell fäbod och levande fäbod. Den förra kate- gorin omfattar djurhållning (kor och ungdjur, getter, får och häst) med fritt skogsbete, och fäboden utnyttjas på grund av djurens betesbehov. Mjölk från kor och getter tas om hand på fäboden för produkttillverkning. Med levande fäbod avses samma typ av företag som nämnts, med den skillnaden att mjölken levereras till mejeri och brukaren endast har en sporadisk produkt- tillverkning. Kor, getter, får och hästar hålls på i någon form av inhägnad eller på fritt bete. Ytterligare ett begrepp som används är turistfäbod, som innefattar de två tidigare nämnda alterna- tiven, men fäboden hålls öppen för turister och brukaren utformar sina turistaktiviteter och har som huvudverksamhet produkt- försäljning och kaffeservering. Slutligen används kategorin fäbod eller bod som beteckning på fäbod där ingen djurhållning finns och som är omvandlad för fritidsboende eller jaktändamål. Det framhålls dock i sammanställningen att det finns lika många defini- tioner som fäbodar. Varje brukare sätter sin speciella prägel på verksamheten. Det finns en del uppgifter som tyder på att antalet levande fäbodar har ökat . Med hänsyn till syftet med denna utredning avses därvid främst fäbodar med någon form av djurhåll- ning. Den siffra som anges undersökning (93 fäbodar med traditionell djurhållning) torde inte vara särskilt relevant . Med ledning av antalet ansökningar om vissa EU-stöd har de berörda länsstyrelserna en ganska god uppfattning om antalet levande fäbodar inom respektive län. Vissa uppgifter om fäbodbruket, m.m. gifterna om ansökta och beviljade miljöersättningar inom ramen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (se nästföljande avsnitt) kan ge underlag för bedömningar av fäbodbrukets omfattning.