sou · GRB370d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Före skall medlemsstaterna, utöver vad som tidigare nämnts, lämna kommissionen separat information om de olika slags planer eller program enligt direktivets räckvidd, som kommer att bli föremål för en miljöbedömning i enlighet med direktivet. Kommissionen skall göra denna information tillgänglig för medlemsstaterna. Informationen skall uppdateras regelbundet. För att kunna ge ett avvägt förslag på genomförande av direktivet i svensk författning är det nödvändigt att få grepp om räckvidden av direktivets krav, dvs. vilka planer och program som kan omfattas. I syfte att fastställa det måste artiklarna 2 och 3 studeras och analyseras i ett sammanhang. Av artikel 2 framgår att för att träffas av kraven som uppställs i direktivet skall det vara fråga om sådana planer och program, och ändringar av dem, som utarbetas eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och som krävs i lagar och andra författ- ningar. Därtill följer av artikel 3 att det skall vara fråga om planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. En miljöbedömning skall utföras för alla planer och program (a) som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunika- tioner, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv /337/EEG eller (b) som med tanke på att de kan antas påverka områden som kräver en bedömning enligt artiklarna 6 eller 7 i direktiv /43/EEG. Vidare anges i artikel 3 att nu nämnda planer och program, i vilka använd- ningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i nämnda planer och program, skall kräva en miljöbedömning endast om medlemsstaten finner att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare följer att medlemsstaten skall avgöra om andra planer och program i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap samt finansiella planer, budgetplaner eller budgetprogram skall enligt artikeln inte omfattas av direktivets krav. Direktivet gäller inte heller planer och program som samfinansierats enligt de löpande respektive program- perioderna för rådets förordning (EG) 1260/1999 av om allmänna bestämmelser för strukturfonderna och rådets förordning (EG) 1257/1999 av om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 26.6.1999, s. 80). Sammanfattningsvis kan konstateras att vissa generella karakteri- stika utkristalliseras i direktivtexten. För det första skall det vara fråga om planer och program utarbetade eller antagna av en myndighet, vilket föranleder ett närmare studium av myndighets- begreppet (se avsnitt 5.2). För det andra uppställs ett författnings- krav, vilket innebär att för det fall det i en författning finns en valmöjlighet att inte utarbeta eller anta en plan eller ett program träffas en sådan inte av direktivets minimibestämmelser. För det tredje ställs krav på att planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vad det innebär ger direktivet medlemsstaterna vägledning i att avgöra (se vidare avsnitt 5.3). I SMB-direktivet anges ingen definition av begreppet myndighet. Någon allmän definition av detsamma står heller inte att finna inom EG-rätten generellt, t.ex. i . synes inte heller i sina avgöranden ha gett sig in i en allmän definition av myndighetsbegreppet. Ett sådant begrepp torde behöva bestämmas närmare till sin innebörd efter det sammanhang där det förekommer. Att se till hur myndighetsbe- greppet hanteras nationellt kan också vara vägledande. I förvaltningslagen (1986:223) används begreppet förvaltnings- myndighet. I förarbetena till lagen (prop. 1985/86:80 s. 57) har uttryckligen slagits fast att begreppet i lagen har samma betydelse som i regeringsformen. I /kommentar till nya förvaltningslagen, s. 39 f konstateras följande. skiljs mellan två typer av offentliga organ. Den ena är de s.k. beslutande församlingarna (, kommunfullmäktige, m.fl.). Den andra är myndigheterna. Dessa utgörs av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Regeringsformens termer myndighet och förvaltningsmyndighet är organisatoriska termer (prop. 1973:90 s. 232, 396). Myndigheter kan enligt regeringsformen vara statliga eller kommunala. Det kan också finnas myndigheter som varken är statliga eller kommunala utan är ett mellanting (prop. 1973:90 s. 395). Vissa förvaltningsmyndig- heter nämns i regeringsformen (se t.ex. 11 kap. 6 §), men omnämnandet syftar inte till att ge annat än en antydan om för- valtningsorganisationen. Till myndigheterna räknar regeringsformen inte organ som är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. statliga aktiebolag och kommunala bostadsstiftelser. Även om ett sådant organ har anförtrotts offentliga förvaltnings- uppgifter eller till och med myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen, är det inte en myndighet i dess mening. Man kan alltså konstatera att regeringsformen delar in andra offentliga organ än de beslutande statliga och kommunala församlingarna i två kategorier – myndigheter och förvaltningsrättsliga subjekt av annat slag – samt att det vid sidan av regeringen och domstolarna inte finns andra myndigheter än förvaltningsmyndigheter. Regerings- formens myndighetsbegrepp tar således sikte på organisatoriska förhållanden snarare än funktionella samband. Varken regerings- formen eller dess förarbeten ger någon närmare ledning när man skall bedöma om ett organ utgör en myndighet eller ett enskilt rättssubjekt. I a.a. s. 40 erinras dock om att lagstiftaren i senare sammanhang gjort vissa uttalanden om tolkningen av regerings- formens myndighetsbegrepp och om hur det förhåller sig till myndighetsbegreppet i tryckfrihetsförordningen, TF, och sekre- tesslagstiftningen. Den slutsats som dras (a.a. s. 41) är att myndig- hetsbegreppet i förvaltningslagen har samma betydelse som det har kommit att tilläggas i regeringsformen. Det överensstämmer också med TF:s och sekretesslagens myndighetsbegrepp med den enda skillnaden att regeringen och domstolarna inte hör till förvalt- ningsmyndigheternas krets. Det konstateras (a.a. s. 42) att när man avgör om ett organ skall anses vara en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening är framförallt tillhörigheten till den offentligrättsliga statliga eller kommunala organisationen av vikt. Gränsen mot andra organ med offentliga förvaltningsuppgifter kan ibland vara svår att dra. Exempel på frågor man i tveksamma fall har anledning att ställa är: vem har inrättat organet och hur har det skett, grundas verksamheten på lag eller annan författning, vem utser organets styrelse eller dylikt, hur finansieras verksamheten, vilken bindning finns till regeringen och andra myndigheter. Vid avgöranden i och Regeringsrätten har inte heller slagits fast någon generell definition av begreppet myndighet utan även här studeras i vilket sammanhang det förekommer och hur organet fungerat avseende en viss aktuell uppgift. I artikel 3 p 5-7 beskrivs mera utförligt hur betydande miljöpåverkan skall bedömas. Det slås fast att medlemsstaterna skall avgöra om planer eller program som tidigare angivits kan antas medföra betydande miljöpåverkan antingen genom att undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av olika slags planer och program eller genom att kombinera båda dessa tillväga- gångssätt. I detta syfte skall medlemsstaterna i samtliga fall ta hänsyn till relevanta kriterier i direktivets bilaga II för att säkerställa att planer och program, som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, omfattas av direktivet. I bilaga II listas kriterier av två slag, dels särdragen i planer och program, dels särdragen när det gäller påverkan och i fråga om det område som kan antas komma att påverkas. När det gäller särdragen i planer och program skall särskild hänsyn tas till i vilken utsträckning planen eller programmet anger förutsättningarna för projekt och andra verksamheter när det gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden eller genom att fördela resurser; i vilken utsträckning planen eller programmet påverkar andra planer eller program, inklusive sådana som ingår i ett hierarkiskt system; planens eller programmets betydelse för integreringen av miljöaspekter särskilt för att främja en hållbar utveckling; miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet; planens eller programmets betydelse för genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning (t.ex. planer och program som har samband med avfallshantering eller skydd av vatten). Vidare när det gäller särdragen i fråga om påverkan och avseende det område som kan antas komma att påverkas skall hänsyn särskilt tas till sannolikhet, varaktighet och frekvens av påverkan och möjligheten att avhjälpa den; påverkans ackumulerade art; påverkans gränsöver- skridande art; riskerna för människors hälsa eller för miljön (t.ex. på grund av olyckor); påverkans storlek och fysiska omfattning (geografiskt område och antalet personer som kan antas komma att beröras); betydelsen av och sårbarheten hos det område som kan antas komma att beröras på grund av kulturarvet eller speciella särdrag i naturen, överskridna miljökvalitetsstandarder eller gränsvärden, intensiv markanvändning; påverkan av områden eller natur som har erkänd nationell, gemenskaps- eller internationell skyddsstatus. När det görs en undersökning i varje enskilt fall och när olika slags planer och program specificeras i enlighet med ovanstående skall samråd äga rum med de myndigheter som utses i enlighet med direktivets bestämmelse. Medlemsstaterna skall se till att de slutsatser om en betydande miljöpåverkan, inbegripet skälen till att inte kräva en miljöbedömning i enlighet med direktivets bestämmelser, görs tillgängliga för allmänheten. 6SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, MKB- direktivet, som ändrats genom rådets direktiv /11/EG av , skall tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Direktivet omnämns bl.a. i SMB- direktivets artikel 3. I MKB-direktivet definieras projekt som utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer av arbeten samt andra ingrepp i den omgivande naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvin- ning. Exploatör är den som ansöker om tillstånd för ett privat projekt eller den offentliga myndighet som tar initiativ till ett projekt. Tillstånd definieras som den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet. Direktivet gäller inte projekt som avser det nationella försvaret. Medlemsstaterna skall enligt direktivet vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas. När det inte kolliderar med gränsöverskridande intressen får medlemsstaterna i undantagsfall besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från direktivets krav. SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt Miljökonsekvensbedömningen skall i varje enskilt fall och i enlighet med direktivets bestämmelser på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande människor, fauna och flora, mark, vatten, luft, klimat och landskap, materiella tillgångar och kulturarv samt samspelet mellan dessa faktorer. I MKB-direktivets artikel 4 anges att de projekt som listas i direktivets bilaga I skall bli föremål för en bedömning enligt direktivet. När det gäller sådana projekt som listas i bilaga II skall medlemsstaterna bestämma genom granskning från fall till fall, eller genom att medlemsstaterna fastställer gränsvärden eller kriterier som krävs för att avgöra vilka projekt som skall bli föremål för sådan bedömning. När det gäller projekt vars miljöpåverkan skall bli föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med direktivet skall medlemsstaterna säkerställa att exploatören på lämpligt sätt lämnar vissa uppgifter. De uppgifter som skall tillhandahållas skall åtminstone omfatta en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar, de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra, en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna samt en icke-teknisk sammanfattning av nämnda uppgifter. Medlemsstaterna har att säkerställa att de myndigheter som har tillgång till relevanta uppgifter gör dessa tillgängliga för exploatören. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd. I detta syfte skall medlemsstaterna utse de myndigheter som skall höras och även fastställa hur samrådet skall gå till. Vidare har medlemsstaten att sörja för att varje tillståndsan- sökan liksom insamlad information görs tillgänglig för allmänheten inom rimlig tid för att den berörda allmänheten skall få möjlighet att framföra sina synpunkter innan tillstånd beviljas. Den närmare utformningen av informationen och samrådet skall bestämmas av medlemsstaterna. Beroende på respektive projekts karaktär och SOU 2003:70 SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt lokalisering får medlemsstaterna bestämma vilka som är berörda, ange var informationen skall finnas tillgänglig, fastställa på vilka sätt allmänheten skall informeras, t.ex. genom anslag inom visst område, publicering i lokaltidningar, utställningar med planer, ritningar, tabeller, diagram och modeller, bestämma hur allmänheten skall ges tillfälle att yttra sig, exempelvis skriftligen eller genom en offentlig utfrågning samt bestämma lämpliga tidsgränser för de olika stegen i proceduren i syfte att säkerställa att ett beslut fattas inom en rimlig tid. I direktivet finns även bestämmelser om proceduren (samråd och information) kring projekt som har en gränsöverskridande miljö- påverkan. Resultaten av samråden och de uppgifter som inhämtats skall beaktas vid tillståndsgivningen. När ett beslut att bevilja eller avslå en tillståndsansökan har fattats, skall den ansvariga myndigheten eller de ansvariga myndig- heterna informera allmänheten om detta på lämpligt sätt. Den ansvarige myndigheten eller de ansvariga myndigheterna skall låta allmänheten få tillgång till information om innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta, de huvudsakliga skäl och över- väganden som beslutet grundar sig på samt en eventuell beskrivning av de huvudsakliga åtgärderna för att undvika, och om möjligt neutralisera, de allvarligaste negativa effekterna. Bestämmelserna i direktivet begränsar inte de ansvariga myndig- heternas skyldighet att tillämpa nationella föreskrifter och tillämplig rättspraxis om affärs- och industrihemligheter, inklusive immateriella rättigheter, och om hänsynstagande till allmänna intressen. I SMB-direktivets artikel 11 slås fast att miljöbedömningar som utförs enligt SMB-direktivet inte påverkar tillämpningen av kraven i MKB-direktivet eller kraven i annan gemenskapslagstiftning. För planer och program för vilka skyldigheten att utföra miljöbedöm- ningar följer både av SMB-direktivet och annan gemen- skapslagstiftning kan medlemsstaterna föreskriva samordnade eller gemensamma förfaranden som uppfyller kraven i den relevanta gemenskapslagstiftningen, bl.a. för att undvika att bedömningen görs två gånger. För planer och program som samfinansieras av Europeiska gemenskapen skall miljöbedömningen enligt SMB- direktivet utföras i överensstämmelse med de särskilda bestämmelserna i relevant gemenskapslagstiftning. SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt Hur MKB-direktivets bestämmelser genomförts i svensk rätt redogörs för senare i detta betänkande (se avsnitt 8) till den del det är relevant för kommitténs arbete. Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, det s.k. art- och habitatdi- rektivet, omnämns i artikel 3 i SMB-direktivet. Enligt art- och habitatdirektivet skall livsmiljöer för djur och växtarter skyddas bl.a. genom skapandet av ett europeiskt nätverk av skyddade områden (betecknat Natura 2000). Syftet är framförallt att bibehålla eller återställa en gynnsam status för bevarande av vissa typer av livsmiljöer och för populationer av vissa arter av vilda djur och växter. 2000 skall upprättas genom en särskild procedur, där varje medlemsstat bl.a. identifierar platser som är viktiga för bevarandet av livsmiljöer och arter som omfattas av direktivet och utser dessa till särskilda bevarandeområden. Det handlar om livsmiljöer vars naturliga utbredningsområde inom gemenskapen är mycket litet eller har krympt avsevärt, t.ex. torvmossar, hedmarker, sanddyner och livsmiljöer i kust- eller söt- vattensområden. Bland arterna av gemenskapsintresse återfinns en rad svenska djur och växter vars långsiktiga överlevnad är hotad. Medlemsstaterna måste upprätthålla ett visst skydd för dessa områden. Varje medlemsstat får dock själv välja vilka mekanismer som skall användas inom det egna landet. I direktivet anges vissa kriterier enligt vilka medlemsstaterna skall föreslå en lista över områden där det finns sådana livsmiljötyper och arter som räknas upp i direktivet. Listan skall lämnas till kommissionen tillsammans med upplysningar som identifierar områdena och anger de förhållanden som medfört att områdena tagits upp på listan. I samförstånd med varje medlemsstat skall kommissionen med utgångspunkt i medlems- staternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse för bevarandet av livsmiljöer och arter. Så snart ett område har förts upp på denna lista, skall området omfattas av ett visst närmare angivet skydd. Listan skall sedan antas av kommissionen enligt ett särskilt förfarande. När ett område har SOU 2003:70 SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt valts ut enligt detta förfarande skall den berörda medlemsstaten utse området till särskilt bevarandeområde. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper och arter som listas i bilagor till direktivet. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar för de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet. Alla planer och projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för syftet med att bevara området. En plan eller ett projekt får godkännas av den nationella myndigheten först efter att myndigheten har försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Om det är lämpligt skall myndigheten också höra allmänhetens åsikt. Om bedömningen är att området skulle komma att skadas, får planen eller projektet i vissa fall ändå godkännas. Men det förutsätter att det saknas alternativa lösningar och att planen eller projektet måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. Det förutsätter också att medlemsstaten vidtar alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir ekologiskt sammanhängande. Om området innehåller en livsmiljötyp eller art som enligt direktivet är särskilt prioriterad, får man i bedömningen endast beakta sådana faktorer som rör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse. Art- och habitatdirektivets skyddsbestämmelser gäller också för skyddsområden enligt fågeldirektivet. Av information från på internet framgår att har föreslagit 3 420 områden enligt art- SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt och habitatdirektivet till nätverket och 436 områden enligt fågeldi- rektivet. I artikel 3 i SMB-direktivet anges att planer och program på vatten- förvaltningsområdet kan omfattas av räckvidden. Europaparla- mentet och rådet antog ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. ramdirektivet för vatten. Ramdirektivet är ett exempel på EG-rättsakt som ställer krav på tillskapande av planer och program som efter införlivandet i svensk författning kan komma att omfattas av kraven på miljöbedöm- ningar enligt SMB-direktivet. Ramdirektivet är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU. Ramdirektivet omfattar både ytvatten (sjöar och vattendrag, vatten i övergångszon och kustvatten) och grundvatten. Direktivet avser inte enbart vattenkvalitet utan vattenmiljön i sin helhet. Ramdirektivet syftar sammanfattningsvis till att skydda och förbättra tillståndet i vattnens ekosystem samt hindra ytterligare försämringar, eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vattenmiljön bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör, säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar och att ytterligare förorening förhindras, främja en hållbar vattenanvändning samt bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka. Medlemsstaterna har stor frihet att utforma de åtgärder som behövs för att nå målen. Enligt direktivet krävs att ett kombinerat tillvägagångssätt används. Det innebär att man i fråga om föroreningskällor måste iaktta både utsläppsnormer som utgår från bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer som utgår från gränser för vad miljön och människors hälsa bedöms tåla. Medlemsstaterna skall genomföra bland annat följande åtgärder. Medlemsstaterna skall identifiera avrinningsområden och dela in dessa i avrinningsdistrikt. För varje avrinningsdistrikt skall upprättas åtgärdsprogram för att uppnå direktivets mål för vattenkvaliteten. För varje avrinningsdistrikt skall förvaltningsplaner upprättas. Att upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner blir en central uppgift för en vattenmyndighet.