sou · GRB36d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 4Rättslig reglering kring djurtransporter I revideringsarbetet med konvention om skydd av djur vid internationell transport har flera viktiga aspekter avseende djurskyddet beaktats. I EG-fördraget uttrycks synen på djur olika, vilket kan medföra att olika tolkningar görs och att djurens välfärd inte alltid beaktas tillräckligt mycket. Det bör understrykas att djur i första hand är kännande varelser och att särskild hantering därmed är befogad. Djurtransportdirektivet klargör att speciella hänsyn måste tas till djur och att speciella bestämmelser därför tillämpas. Att djur betraktas som varor är en konsekvens av vår djurhantering. Tillsynen måste förbättras avsevärt. Medlemsstaternas låga prio- ritering av djurskydd i samband med transport gör det nödvändigt att förstärka kommissionens tillsyn av medlemsstaterna. Det är också viktigt att kommissionen medverkar till att skapa förutsätt- ningar för att medlemsstaternas samarbete på området underlättas. Vidare bör dokumentation med mera ses över, så att det blir svårare att fuska med resehandlingar och lättare att spåra transporter. Till- synen fungerar förhållandevis bra i , men utredningen menar att fler utbildningsinsatser utöver de som redan genomförts är nödvändiga. Det är också nödvändigt att samarbetet med polisen förbättras, så att fler flygande kontroller på väg kan göras. Kontroller av transporter sker dock bäst vid på- och avlastningen. Därför bör anmälningsplikt för transporter införas. Vidare bör myndigheternas möjligheter att övervaka transporterna förbättras genom att dokumentationen av transporter används bättre. Eftersom inte är tillämplig på transport av djur mellan EU:s medlemsstater, där i stället djurtransportdirekti- vet skall gälla, har den senare större betydelse för gränsöverskri- dande djurtransporter inom EU. Rättslig reglering kring djurtransporter Det finns en omfattande dokumentation av och starka argument för att djurtransportdirektivet inte tillvaratar djurens välfärd i till- räckligt hög utsträckning. I vissa fall tas inte tillräckligt stor hänsyn till varje djurslags specifika biologiska karakteristika eller olika djurs speciella förutsättningar att klara transporten på ett accepta- belt sätt. I andra fall är föreskrifterna otydliga och en ökad precise- ring bör eftersträvas. Djurtransportdirektivet bör ändras i följande avseenden: Transportdirektivet bör gälla lika för slaktdjur och livdjur. Icke-kommersiella transporter bör inte längre undantas, utan djurtransportdirektivet bör vara tillämpligt även på dessa. Transporten bör anses som påbörjad när det första djuret lastas på och som avslutad när det sista djuret lastas av. Dräktiga nötkreatur, hästdjur, får, getter, renar, hjortdjur och grisar får inte transporteras före beräknad förlossning. Transport av dräktiga tikar och katter får inte ske, utom till veterinär, före beräknad förlossning. För övriga djurslag gäller en femtedel av dräktigheten som gräns. Moderdjur av nöt får transporteras tidigast efter förlossning och övriga ovan nämnda djurslag tidigast efter förlossning. Kalvar , grisar under och lamm under bör inte anses vara möjliga att transportera. Transporttiden bör begränsas till högst vid lands- vägstransport för de däggdjur för vilka djurtransportdirektivet är tillämpligt. Registrerade hästar på väg till eller från tävling kan undantas. Det bör inte vara tillåtet att repetera en transporttid. Mellan varje transport bör djuret beredas vila . För fjäderfä bör transporttiden, om det är motiverat ur djur- skyddssynpunkt, kunna utsträckas . För dag- gamla kycklingar bör transport om högst vara tillåten innan kycklingen uppnått en ålder av . Rättslig reglering kring djurtransporter Vid import från tredje land bör en obligatorisk viloperiod införas för alla djur vid den Europeiska unionens gräns. Registrerade hästar på väg till eller från tävling kan undantas. Sjö- och järnvägstransporter som innebär att djuren lastas av bör begränsas till max för alla djur som omfattas av djurtransportdirektivet. I inkluderas transport till och från fartyg eller tåg samt samtliga av- och pålastningar, om dessa företas inom samma treveckorsperiod. Den optimala och eftersträvansvärda temperaturen för vuxna hästar, nötkreatur, får, getter och grisar i fordonet är mellan 10oC och 20oC. För kalvar, smågrisar, lamm, killingar och fjä- derfän ligger det optimala och eftersträvansvärda temperatur- intervallet mellan 15oC och 20oC. Den maximala temperaturen i transportmedlet bör inte överstiga 25oC. Lastutrymmet bör vara utrustat med temperaturmätare som går att avläsa från förarhytten. Alla transportfordon för levande djur bör, oberoende av transporttidens längd, utrustas med temperaturreglerings- system och ventilationssystem som kan fungera fristående från motorernas funktion för vägfordon och för vattenfarkoster och tåg. Bestämmelsen bör gälla alla nya fordon vars totalvikt överstiger . Den relativa luftfuktigheten i djurutrymmet bör inte överstiga ; det bör eftersträvas att hålla värdet under 80 pro- cent. Alla fordon bör utrustas med videobevakningssystem som gör det möjligt att bevaka samtliga djur från förarhytten. Detaljerade bestämmelser om lastrampernas utformning i fråga om lutning och sidoskydd bör införas i direktivet. Lastrampers lutning bör vara nära 0o och får inte överstiga 20o. Medlemsstaterna bör ges möjlighet att föreskriva om lägre lut- ningsgrader än . Beläggningsgraden för djur bör vara enligt utredningens förslag i tabell 4.6. Krav bör införas om obligatorisk utbildning för transportörer och den personal transportören anlitar. Rättslig reglering kring djurtransporter Obligatorisk licensiering av transportörer bör införas; denna kan först medges efter godkänd utbildning, vilken verifieras med ett prov. Det bör vara möjligt att stryka transportörer från transpor- törsregistret och dra in licensen om de gör sig skyldiga till överträdelser. Ett krav om besiktning av transportfordon innan de tas i bruk bör införas. Det bör vara förbjudet att transportera nötkreatur (även kal- var) i mer än ett plan. Det bör vara förbjudet att använda elpåfösare i samband med transport. Djur som är okända för varandra bör skiljas åt med mellan- väggar om de transporteras i samma fordon. Det bör vara förbjudet att transportera hovbärande tamdjur i annat än individuella bås med undantag för ston med föl. Mellanstationer bör avvecklas. Förprövning bör införas, förslagsvis enligt svensk modell, för byggnader avsedda för djur. I denna bör ingå faciliteter för lastning vid transport. Regeringen bör ge i uppdrag att se över före- skrifterna för djurtransporter i syfte att öka djurskyddet där EG-rätten så medger. Mer resurser bör tillföras kommissionens tillsynsorgan. Animo-systemet bör ses över i syfte att underlätta samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter. Systemet bör utvecklas i riktning mot ett online-baserat system som möjlig- gör spårning av transporter och därmed flygande fältkontroller i medlemsstaterna. Utformningen av djurens resehandlingar bör utvecklas för att försvåra eventuella överträdelser och upptäcka sådana vid kontroll. Bestämmelser om färdplan bör ändras så att veterinären ges större inflytande över denna. Ett standardiserat rapporteringssystem för insamling av data till gemensam statistik över dödlighet och skador i samband med transport bör införas inom EU. Rättslig reglering kring djurtransporter Ett kodsystem som möjliggör enkel beräkning av hur lång en transport kommer att bli bör utvecklas och införas. Koder för avståndsbestämning bör finnas i färdplanen innan den godkänns och resan börjar. Kontroll av dels djurtransporter, dels de dokument som skall medföras vid passage av intern gräns, måste få utföras såväl av djurskyddsmyndighet som av tullmyndighet i respektive land. Mer resurser bör tillföras för ökade utbildningsinsatser och fler oanmälda kontroller i . Anmälningsplikt till ansvarig lokal tillsynsmyndighet för transporter bör införas. Anmälan skall ske timmar innan transporten påbörjas och kan vara av enkelt slag. Anmäl- ningsplikt bör gälla alla transporter över två djurenheter. Anmälningsplikt skall gälla de som yrkesmässigt i större omfattning håller djur. Tillsynen av transporter i samband med på- och avlastning är särskilt viktig och bör prioriteras. Den centrala tillsynsmyndigheten för djurskyddet skall god- känna den utbildning som sker av transportörer. I utredningens direktiv anges att utredningen skall utreda vilka effekter det befintliga regelverket har i förhållande till djurs behov, särskilt när det gäller långa transporter med vilopauser. Utred- ningen har granskat de relevanta regelverken för djurtransporter och slakterier samt utifrån tillgängliga data utvärderat hur väl de säkerställer att djurens behov tillgodoses under långa transporter. Granskningen har gjorts med beaktande av svensk och internatio- nell forskning, frivillig- och branschorganisationers inlagor till olika myndigheter, kommissionens arbete på området samt svenska myndigheters yttranden i frågan. Utredningen har gett professor emeritus i upp- drag att till utredningen göra en litteraturöversikt och analys av befintlig svensk och internationell forskning om biologiska karak- teristika hos lantbrukets djur1 samt sammanställa forskningen om transporters inverkan på djurhälsa och djurskydd.2 Utredningen har också gett professor i uppdrag att göra en 1 Se bilaga 9, Biologiska karakteristika hos djur, av prof. I. (2002). 2 Se bilaga 10, Inverkan av transporter på djurhälsa och djurskydd, av prof. I. (2002). Rättslig reglering kring djurtransporter litteraturöversikt och analys av forskningsläget kring vad som är känt om djurtransporter.3 I analyserna redogörs för vilka kunskaps- luckor som finns och vilka frågor som bör vara föremål för fortsatt forskning. Texterna, som varit viktiga underlag i granskningen av hur väl regelverken tillgodoser djurens behov, finns publicerade i sin helhet som bilagor till detta betänkande. Läsaren kan därmed själv finna referenser till de vetenskapliga belägg som utredningen åberopar. Med tanke på texternas breda och översiktliga karaktär, har de inte i huvudsak betraktats som enskilda forskares bidrag till diskus- sionen, utan tillmätts ett större mått av representativitet för forsk- ningens insatser på området. Regler om transporter av djur har antagits av flera olika organ. Medlemsländerna i EG berörs givetvis av EG:s rättsakter på områ- det, men också av den europeiska konventionen av den 13 decem- ber 1968 om skydd av djur under internationella transporter (ETS 65), som samtliga EG:s medlemsstater har ratificerat. Transport- konventionen och EG-lagstiftningen, vilken behandlas i detta avsnitt, är i flertalet avseenden väl förenliga med varandra, men det finns några skillnader, bland annat ifråga om detaljbestämmelser. Inom EG:s rättsakter på området finns flera regler som styr hur djurtransporter skall genomföras och dessa är relativt detaljrika. Det finns dessutom ett antal bestämmelser, som inte direkt reglerar om eller på vilka villkor djur får transporteras, vilka kan antas inverka på djurtransporternas mönster och omfattning.4 Utred- ningen ägnar huvudreglerna störst intresse. Med tanke på att frågan om djurtransporter rönt stort allmänt intresse har utredningen ägnat mer utrymme än vad som är brukligt åt att återge relevanta rättsakters och utredningars innehåll. Huvudreglerna har, med hänsyn till att bestämmelserna diskuteras på detaljerad nivå, beskrivits utförligt för att underlätta för den läsare som inte är bekant med rättsakterna . Vad som undantagsvis kan gälla behandlas kortfattat i den mån det bedöms vara av intresse för utredningen. Övriga regler, det vill säga sådana som gäller annan djurhantering, bidrag, tillsyn och sanktioner med mera, behandlas översiktligt. 3 Se bilaga 11, Aktuellt forskningsläge kring djurtransporter, av prof. (2002). 4 Till exempel bestämmelser om åtgärder för att förebygga epizootier, som dock beskrivs närmare i kapitel 3. Rättslig reglering kring djurtransporter När det gäller nationella regler beskrivs endast förhållandena i . bildades och 44 medlemsstater som med- lemmar. Dess syfte är att skapa en fastare enhet mellan medlem- marna för att skydda och förverkliga gemensamma ideal och prin- ciper och underlätta deras ekonomiska och sociala framåtskridande. Organisationens verksamhet täcker flertalet större samhällsfrågor, med undantag för försvarsfrågor. spelar en viktig roll när det gäller att utveckla den europeiska lagstiftningen, och rådet utverkar i detta syfte två olika slags rättsliga instrument: konven- tioner och rekommendationer. Konventionerna är bindande för de stater som ratificerar dem. Rekommendationerna utgör däremot endast riktlinjer för de regeringar till vilka de är adresserade. Det kan tilläggas att flertalet av konventionerna är öppna även för stater som inte är medlemmar i väcktes frågan om internationella djurtransporter i och en rekommendation utfärdades. Detta ledde till att en expertkommitté tillsattes 1965 med uppgift att utarbeta för- slag till en konvention om djurtransporter. antog som första internationella organ gemensamma bestämmelser om djurskydd. Konventionen trädde i kraft . Sammanlagt har antagit fem olika konventioner med minimiregler för djurskyddet. 1.skydd av djur under internationell transport6 2.skydd av animalieproduktionens djur7 3.skydd av djur vid slakt8 4.skydd av ryggradsdjur som används för försök eller andra vetenskapliga ändamål9 5 Vad som har sagts ovan i detta avsnitt är i huvudsak hämtat från på Internet, . 6 ETS 65 av . 7 ETS 87 av , senare ändrad genom protokoll ETS 145 av . 8 ETS 102 av . 9 ETS 123 av . Rättslig reglering kring djurtransporter 5. skydd av sällskapsdjur.10 Nedan redogörs för den förstnämnda konventionen (nedan kallad djurtransportkonventionen) och något mer kortfattat för konven- tionen om skydd av animalieproduktionens djur. har 23 av stater, däribland samtliga EG:s medlemsstater, ratificerat djurtransportkonventionen. Genom ett tilläggsprotokoll, som trädde i kraft den 7 november 1989,11 har även EG getts möjlighet att ratificera konventionen.12 Konventionen innehåller de normer som skall vara uppfyllda vid internationella transporter av djur. De parter som har ratificerat konventionen måste se till att lika stränga krav ställs i respektive nationell lagstiftning som i konventionen.13 Den behöriga myndig- heten i avsändarlandet skall ta ställning till huruvida en transport uppfyller konventionens villkor. Ställningstagandet kan bestridas av mottagarlandet – något som dock endast förutsätts ske om det är nödvändigt av djurskyddsskäl. Anslutande parter skall vidta nöd- vändiga åtgärder för att minimera djurs lidande om strejker eller andra oförutsedda händelser inträffar som förhindrar att konven- tionens bestämmelser kan tillämpas.14 Konventionen är tillämplig på internationell transport av: tama hästdjur, nötkreatur, får, getter och gris tama hundar och katter15 övriga däggdjur och fåglar För tama hästdjur, nötkreatur, får, getter och gris gäller bland annat följande: 10ETS 125 av . 12Så har ännu inte skett. 13Med internationella transporter menas transporter där en nationsgräns passeras. 14Se artikel 1. 15I artikel 40.1. anges att relevanta villkor inte behöver vara uppfyllda för tama hundar eller katter som följer med sin ägare eller någon representant för denne. 16Se artikel 2. Rättslig reglering kring djurtransporter Innan djur lastas för transport skall de i avsändarlandet besikti- gas av en behörig veterinär, som skall försäkra sig om att djuren är lämpliga att transporteras. Lastning skall utföras på ett sätt som godkänts av veterinären. Veterinären skall dessutom utfärda ett intyg, där djuren skall vara identifierade. I intyget skall även framgå att de är lämpade för transport. Enskilda medlemsstater kan dock avtala om att angivna bestämmelser inte skall tillämpas.17 Djur som förväntas föda under transporten anses inte vara lämpliga att transporteras. Detsamma gäller moderdjur de när- maste efter förlossning.18 Djuren skall ges tillräckligt utrymme och ha plats att ligga, om inte särskilda förhållanden föranleder annat. Transportfordon och behållare skall vara utformade så att de skyddar djuren mot svåra väderförhållanden och kraftiga väx- lingar i klimatet. Ventilation och luftutrymme skall anpassas till transportförhållandena och aktuell djurart. Under transporten skall djuren förses med vatten och lämpligt foder med lämpliga mellanrum. I regel får djur inte lämnas utan vatten och foder mer än 24 timmar.19 När djur av olika arter transporteras i samma fordon skall de hållas artvis åtskilda. När djur av olika åldrar transporteras till- sammans skall vuxna djur och ungar hållas åtskilda. Vidare skall okastrerade handjur av vissa arter hållas åtskilda från hondjur. Det finns vissa undantag från dessa krav; exempelvis får moderdjur färdas tillsammans med ungar som diar.20 Vid på- och avlastning skall lämplig utrustning användas. Last- ningen får inte ske på sådant sätt att djuret lyfts i huvud, horn eller ben.21 Krav ställs på transportfordonets golv.22 Normalt sett skall en skötare följa med djuren vid transport. Skötaren skall se till djuren, ge dem foder, vattna dem och, när så behövs, mjölka dem. Mjölkkor skall mjölkas med intervaller 17Se artikel 3. , , och har träffat ett avtal om undantagsregler vid gränspassage och internationell transport av tävlingshästar, jfr 1 kap. 11 a § Statens jordbruksverks föreskrifter (2000:133) om transport av levande djur, ändrad genom SJVFS 2001:101. 18Se artikel 4. 19Se artikel 6. 20Se artikel 7. 21Se artikel 8. Rättslig reglering kring djurtransporter som inte får överstiga 12 timmar.23 Djur som blir sjuka eller skadas under transport skall få veterinärvård så snart som möj- ligt. Om det är nödvändigt skall djuren slaktas, vilket i så fall skall ske så att onödigt lidande undviks.24 Utöver dessa allmänna bestämmelser finns vissa tilläggsvillkor som måste uppfyllas vid järnvägstransport, vägtransport, sjötransport respektive flygtransport.25 Vid transport av övriga djurarter som omfattas av konventionen är flera av de bestämmelser som gäller för hästar, nötkreatur, får, getter och grisar tillämpliga. Bestämmelsen om att transport inte skall ske om en förlossning förväntas äga rum under resan, eller om förlossning ägt rum före avresan, gäller även kategorierna tama hundar och katter samt övriga däggdjur och fåg- lar. Detsamma gäller de allmänna bestämmelserna om djurs utrymme och om transportmedlen utformning. Dessa krav gäller även vid transport av tamfåglar och kaniner. Bestämmelsen om att djur skall hållas åtskilda artvis, åldersvis och, i vissa fall, könsvis gäller samtliga djurarter som nämns i detta stycke. För ytterligare belysning av vilka bestämmelser som är tillämpliga för respektive djurart hänvisas till konventionstexten.26 Konventionen innehåller också en tvistlösningsklausul. Vid tvist om tolkning av konventionens bestämmelser skall de behöriga myndigheterna i berörda medlemsstater kontakta varandra. Om en lösning inte nås på detta sätt skall tvisten, på begäran av åtminstone en part, hänskjutas till medling. Vardera parten skall då utse en medlare och dessa båda skall utse en tredje. Medlarnas utslag, som beslutas i majoritet, skall vara slutligt gällande.27 Vid sidan av konventionen finns vissa icke bindande riktlinjer, så kallade uppförandekoder, som gäller transport av vissa djurarter.28 23Se artiklarna 10–11. 24Se artikel 12. 25Det bedöms här vara tillräckligt att hänvisa till författningstexten, se artiklarna 17–21, 22– 24, 25–34 respektive 35–37. 26Se artiklarna 38, 40.2 och 42. 27Se artikel 47. 28 Sådana uppförandekoder finns för hästar (R (87) 17), gris (R (88) 15), nötkreatur (R (90) 1) och fjäderfä (R (90) 6). Rättslig reglering kring djurtransporter 4.2.3Konventionen om skydd av animalieproduktionens djur Konventionen om skydd av animalieproduktionens djur (ETS 87) antogs och har ratificerats av 26 stater. ratificerade även EG konventionen. Konven- tionen har sedan ändrats genom ett ändringsprotokoll som antogs (ETS 145), vilket har ratificerats av 11 stater. Konventionen är av intresse för utredningen eftersom den , enligt vad utredningen erfarit, är tillämplig på mellangårdstransporter av levande djur29 som inte omfattas av djurtransportkonventionen. Konventionen innehåller normer som skall vara uppfyllda för alla de djur som hålls inom animalieproduktion. Med animalisk pro- duktion avses produktion av mat, ylle, skinn, päls och liknande. Konventionen skall särskilt tillämpas på djur som hålls inom moderna högintensiva djurhållningssystem, och i den ursprungliga konventionen definieras dessa djurhållningssystem som sådana där hanteringen är mekaniserad och flera moment utförs i automatiska processer. Genom ändringsprotokollet omfattar konventionen även djur som framavlats med genetisk modifiering eller nya gene- tiska kombinationer. Vidare har definitionen av vad som menas med högintensiva djurhållningssystem ändrats till att mindre betona mekanik och automatisering mer betona storskalighet eller andra produktionsförutsättningar som gör att djurens hälsa och välfärd är beroende av upprepad mänsklig tillsyn.30 I konventionen uppges att djur skall hållas och förses med foder och vatten i förhållande till vad som är lämpligt för varje djurs behov, med hänsyn till dess särskilda förutsättningar och anlag. Djur skall inte hållas så att de tillfogas lidande eller skador. Djur skall endast hållas om det kan förutses att de inte kommer att utsättas för negativ påverkan på deras hälsa eller välfärd.31 Djurens rörelsefrihet skall inte inskränkas så att de tillfogas onödigt lidande eller onödiga skador.32 De skall inte heller ges föda som kan orsaka skador eller lidande.33 Det ställs också ett antal allmänna krav på den miljö där djuren skall vistas vad gäller ljus, temperatur, luftcirkulation, ventilation och andra miljömässiga förhållanden, till exempel buller och luft- föroreningar. De miljömässiga förutsättningarna skall anpassas till 29Brevväxling mellan professor och . Rättslig reglering kring djurtransporter varje djurslag med hänsyn till djurens ålder med mera, utifrån vad som kunnat fastslås om detta på vetenskaplig grund.34 Vidare skall djuren regelbundet kontrolleras för att se till att de inte utsätts för onödigt lidande. För djur som hålls i högintensiva system skall kontroll ske minst en gång per dag. Detta gäller också all teknisk utrustning som används i högintensiva djurhållningssystem. Om ett djur skall avlivas på gården skall detta ske på ett kunnigt sätt och under alla omständigheter utan att djuret tillfogas onödigt lidande.35 Den för praktisk djurhållning, liksom för medlemsstaternas lag- stiftning viktigaste artikeln stadgar att det skall finnas en ständig kommitté som har att utfärda rekommendationer för varje djurslag, som enligt vad som sägs inledningsvis, är riktlinjer till varje rege- ring som de är adresserade till. EU har också beslutat att dessa rekommendationer i fortsättningen skall ligga till grund för rätts- akter om olika djurslag. I rekommendationerna stadgas om transporter som utförs av samma ägare mellan olika gårdar som drivs som ett företag, eftersom sådana transporter inte täcks av transportkonventionen. 4.3.1Allmänt om EG:s rättsordning och EG-fördraget, särskilt med fokus på djurfrågor I huvudsak kan rättskällorna för EG-rätten delas in i fyra slag: a)primärrätten, framför allt de grundläggande fördragen med senare ändringar inklusive alla anslutningsfördrag b)sekundärrätten i form av den lagstiftning som antagits av institutionerna36 c)internationella avtal ingångna av EG d)rättspraxis. När det gäller primärrätten bedöms det vara tillräckligt att nämna Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, nedan kallat EG-fördraget.37 36Det vill säga av rådet enskilt, rådet och gemensamt eller av kommissionen. Rättslig reglering kring djurtransporter