sou · GRB360d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Hur åtagan- dena i kommande åtagandeperioder kommer att vara utformade och vilka länder som kommer att omfattas är ännu inte beslutat. Det är dock troligt att utsläppshandel kommer att vara ett be- stående element även i framtida klimatregimer. Målet enligt klimatkonventionen anges i dess artikel 2 och är att atmosfärens koncentration av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig antropogen störning av klimatsystemet. Exakt hur länderna skall bete sig för att gemensamt reducera ut- släppen anges inte i konventionen. Däremot poängteras att åtgärder för att motverka klimatförändringar skall vara kostnadseffektiva (artikel 3.3). Enligt Kyotoprotokollet har de länder som anges i protokollets kvantitativa utsläppsåtaganden. I protokollet presenteras också olika sätt för parterna till konventionen att tillsammans möta utsläppsåtaganden. Dessa s.k. flexibla mekanismer är handel med utsläppsrätter och de två projektbaserade mekanismerna gemen- samt genomförande, nedan kallad Joint Implementation eller JI, och mekanismen för ren utveckling, nedan kallad Clean Develop- ment Mechanism eller CDM. kallas även den överenskommelse som 1-länder kan göra om att gemensamt fullgöra sina åtaganden som beskrivs i Kyotoprotokollets artikel 4 för en mekanism. Det är en sådan överenskommelse, i vardagligt tal kallad för bubbla, som EU åberopar för sitt gemensamma åtagande om minus som sedan fördelats mellan medlemsländerna genom bördefördel- ningen. EU:s gemensamma åtagande kan uppnås med hjälp av såväl flexibla mekanismer som ett visst begränsat tillgodoräknande av sänkor. Gemensamt för mekanismerna är att de möjliggör att kostna- derna för åtagandena kan hållas nere. Gemensamt genomförande och handel med utsläppsrätter kan endast användas av länder med utsläppsåtagande i Kyotoprotokollet och de inryms därför under det totala utsläppstaket på minus av de globala växt- husgasutsläppen . Det handlar således om en omfördelning av utsläpp mellan parter under ett definierat utsläppstak. Meka- nismen för ren utveckling innebär däremot att utsläppsminsk- ningarna sker i länder utan utsläppsåtaganden. Mekanismen skapar därmed ytterligare utsläppsutrymme i länder med utsläppsåtagan- den. Vid det sjunde partsmötet i fattades beslut om principer, regler och riktlinjer för tillämpning av mekanismerna. Vid klimatkonventionens första partsmöte i , fattades beslut om att införa en pilotfas för projektbaserade utsläppsreduk- tioner utförda gemensamt mellan parter, i-länder och , till konventionen. Dessa projekt kallades Activities Implemented Jointly, AIJ. AIJ-pilotfasen skulle skapa erfarenhet kring hur olika länder gemensamt kan genomföra klimatprojekt. AIJ-pilotfasen pågår fortfarande och AIJ har legat till grund för de projektbase- rade mekanismerna JI och CDM. Gemensamt genomförande, Joint Implementation (JI) Gemensamt genomförande, nedan kallat Joint Implementation eller JI, introducerades i Kyotoprotokollets artikel 6. Den grund- läggande tanken är att ett land med utsläppsåtagande genom att investera i projektverksamhet i ett annat land med utsläppsåtagande skall kunna få utsläppsreduktionsenheter (ERU Emission Reduction Units) som kommer investerarlandet till godo. Efter Kyoto har man förhandlat om hur JI skall tillämpas. I och med besluten vid det sjunde partsmötet i har regelsystemet för JI lagts fast. JI-projekt leder till att utsläppsrätter omfördelas mellan länder som har utsläppsåtaganden. Reglerna för hur JI-projekt skall genomföras är olika beroende på hur väl värdlandet uppfyller Kyotoprotokollets krav bl.a. med avseende på rapportering. Om värdlandet uppfyller dessa krav kan ett enklare projektförfarande tillåtas, vilket benämns första spåret (first track). Om värdlandet inte uppfyller rapporteringskraven, exempelvis på grund av att man inte kan redovisa eller mäta sina utsläpp kan man ändå dra nytta av ett JI-projekt, förutsatt att projektet genomgår en striktare veri- fieringsprocess. Ett institutionellt ramverk har upprättats för att genom oberoende verifiering av projektets design och utsläpps- minskningar säkerställa att de resulterande utsläppsminskningarna från projektverksamheten är reella. Den striktare verifieringsproce- duren kallas andra spåret (second track) och innebär att utsläpps- minskningarna måste godkännas av ackrediterade oberoende organ. Mekanismen för ren utveckling, Clean Development Mechanism (CDM) Mekanismen för ren utveckling, nedan kallad Clean Development Mechanism eller CDM, är klimatprojekt som genomförs i länder utan utsläppsåtaganden. CDM syftar dels till att bidra till utveck- lingslandets hållbara utveckling, dels till att leda till utsläppsreduk- tioner som kan användas för att uppfylla investerarlandets utsläpps- åtagande. CDM introducerades i Kyotoprotokollets artikel 12 och vid det sjunde partsmötet i fastställdes närmare bestäm- melser för denna mekanism. Regelverket söker säkerställa att de klimateffekter, som i pro- jektansökan angivits uppkomma som ett resultat av CDM-projek- tet, motsvaras av verkliga klimateffekter, vilket kräver mer långt- gående kontroll eftersom det land som står värd för projektet inte har ett utsläppsåtagande. För att få utfärda utsläppsreduktioner är det således nödvändigt att kunna påvisa att projektverksamheten kommer att resultera i utsläppsminskningar som annars inte skulle ha åstadkommits, dvs. projektet måste ge vad som brukar kallas additionella utsläppsminskningar. För att kunna bedöma detta måste en referensbana upprättas, som innefattar ett hypotetiskt referensscenario över hur utsläppssituationen skulle ha tett sig om projektet inte hade genomförts. Projektet skall godkännas av ett oberoende, operationellt organ (operational entity). Detta granskar aspekter såsom additionalitet, referensbana, övervakningsmetoder etc., och rekommenderar därefter en verkställande styrelse (Exe- cutive Board) att registrera projektet. Denna verkställande styrelse inrättades och ledamöter i styrelsen valdes vid det sjunde parts- mötet i . Utifrån projektets referensbana och de uppmätta utsläppen räk- nar det operationella organet i ett senare skede ut summan av de utsläppsreduktioner som projektverksamheten resulterat i och veri- fierar dessa. Utsläppsminskningarna certifieras därefter av den verkställande styrelsen och utfärdas till investerarlandet efter det att en avgift tagits ut (share of proceeds). Avgiften skall bidra till att finansiera anpassningsprojekt i de mest sårbara länderna. Även den verkställande styrelsens administrativa kostnader skall täckas. De utsläppsreduktioner som ett CDM-projekt resulterar i kallas CER – Certified Emissions Reductions och dessa utsläppsreduk- tioner kan räknas . Detta skiljer CDM från JI där utsläppsreduktioner räknas . Genom de beslut som fattades i och klarläggs att det är värdlandets privilegium att bestämma vilka projekt som är förenliga med landets hållbara utvecklingsstrategi och därmed får genomföras i det landet. Projekt som syftar till att öka upptag i sänkor (se avsnitt 5.2.6) tillåts endast i begränsad omfattning under den första åtagandeperioden medan parterna uttalar att projekt som rör kärnkraft inte skall användas alls. För att uppnå en geografiskt rättvis spridning av CDM-pro- jekten och särskilt för att främja projekt i de minst utvecklade länderna enades parterna om att tillåta särbehandling av små pro- jekt och tillåta enklare regler. av ett CDM-projekts utsläppsreduktioner (CER) går till en speciell anpassningsfond för finansiering av anpassningsprojekt i de mest sårbara utvecklings- länderna. Kyotoprotokollets kapitel 17 behandlar handel med utsläppsrätter. Protokollet nämner endast handel mellan länder med utsläpps- åtaganden, men länder ges möjlighet att delegera rätten att handla till juridiska personer, t.ex. företag. Från den initiala tilldelningen, de flexibla mekanismerna och sänkor får vi olika typer av utsläppsrätter, med olika beteckningar och delvis olika egenskaper, se tabell 5.3 nedan. I klar- gjordes vilka olika typer av utsläppsrätter som skapats genom det system som föreslagits och hur de får användas. Översikt över olika typer av utsläppsrätter inom ramen för Kyotoprotokollet, samtliga mäts i enheten ton CO2-ekvivalent tillåtna utsläpp under den Skapas genom JI-projekt, Ja, ERU motsvarande av ett lands AAU av sina AAU till ERU som Ja, CER motsvarande av ett lands AAU Skapas genom sänkor till följd av mark- och skogsvård enligt artikel 3.4 (se avsnitt 5.2.6) Som framgår av tabellen får endast AAU överföras fritt till kom- mande åtagandeperioder. ERU och CER får överföras av den initiala tilldelningen. RMU får inte överföras alls. Däremot kan parten välja vilken typ av utsläppsrätter som överförs till nästföljande åtagandeperiod. Om parten har tillräckligt många AAU:s får begränsningen att överföra RMU, CER och ERU inte någon praktisk betydelse. I Kyotoprotokollets artikel 6, som behandlar gemensamt genom- förande, JI, står att de förvärvade utsläppsminskningsenheterna skall vara supplementära till nationella åtgärder för att uppfylla åtagandena. I artikel 17, som behandlar internationell handel med utsläppsrätter, står att sådan handel skall vara supplementär till de nationella åtgärderna för att fullgöra de kvantifierade åtagandena om begränsning och minskning av utsläpp. Däremot finns inga skrivningar om supplementaritet i Kyotoprotokollets artikel 12 som behandlar mekanismen för en ren utveckling, CDM. Inte heller står det något om supplementaritet i artikel 4, som är basen för EU:s bördefördelning. Även om det kan tyckas tydligt att protokollet således menar att t.ex. handel med utsläppsrätter skall komplettera, och inte ersätta, parternas nationella åtgärder, så debatterades ändå tolkningen av begreppet supplementaritet intensivt efter Kyotomötet. Vissa länder var emot alla slags restriktioner för användningen av meka- nismerna. Andra länder, t.ex. EU, ville ha en kvantitativ begräns- ning för att säkerställa att alla länder också vidtar utsläppsbegrän- sande åtgärder nationellt och inte bara förlitar sig på de flexibla mekanismerna. diskussion kunde man slutligen nå en överens- kommelse vid det sjunde partsmötet i kring hur supplementaritet skall tolkas. I Marrakechöverenskommelsen står: användningen av mekanismerna skall vara supplementär till inhemska åtgärder och inhemska åtgärder skall således utgöra en signifikant beståndsdel av ansträngningen varje Part i 1 gör för att möta sina kvantifierade utsläppsbegränsningar och reduktionsåtaganden. Supplementaritet kom således i slutändan att tolkas kvalitativt, inte kvantitativt. Vid andra hälften av det sjätte partsmötet, i , beslutades att varje land med utsläppsåtagande skall ha en åtagande- periodsreserv (Commitment Period Reserve). Åtagandeperiods- reserven skall reducera risken för att ett land säljer utsläppsrätter i en sådan omfattning att det inte kan möta sitt åtagande. Åtagandeperiodsreserven beskrivs i Marrakechöverenskommel- sen. Utsläppsrätterna som finns i åtagandeperiodsreserven kan vara avsedda att täcka utsläpp som redan skett eller sådana som kommer att ske inom samma åtagandeperiod. Reserven skall 2012 uppgå till det lägsta av antingen av ett lands totala utsläppsutrymme under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (AAU) eller fem gånger av landets senaste granskade utsläppsinven- tering (som i princip skulle kunna vara från närmast föregående år). Ett industrialiserat land vi kallar Landet har ett utsläppsåtagande under Kyotoprotokollet. Landet släppte ut 100 enheter CO2-ekvi- valenter och skall enligt Kyotoprotokollet minska sina utsläpp . Landet får därmed i den initiala tilldelningen 450 enheter AAU för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod . Åtagandeperiodsreserven för landet skall härmed uppgå till det lägsta av 405 enheter eller fem gånger av landets senaste granskade utsläppsinventering. Om landet vid åtagande- periodens början har ökat sina utsläpp jämfört med sitt åtagande kommer gränsen för åtagandeperiodsreserven att ligga på 405. Om landet däremot minskat sina utsläpp rejält sänks nivån för åtagande- periodsreserven så att landet kan sälja fler av sina utsläppsrätter. Låt oss säga att landet 2007 släppte ut 80 enheter. I så fall får åtagande- periodsreserven som lägst uppgå till 400 enheter. Om utsläppen i landet ökar igen räknas ett nytt värde för åtagandeperiodsreserven ut och landet måste skaffa fler utsläppsrätter att fylla reserven med. På så sätt försöker man förhindra att länder gör sig av med fler utsläpps- rätter än de har råd med i förhållande till sina egna utsläpp. Åtagandeperiodsreserven kan innehålla utsläppsrätter av olika slag, AAU:s, ERU:s, CER:s och RMU:s (se förklaring i tabell 5.3) och sammansättningen kan variera över tiden. ringen som lämnas till klimatkonventionens sekretariat skall innehålla uppgifter om åtagandeperiodsreserven . Vid slutet av åtagandeperioden skall varje part påvisa efterlevnad av sitt åtagande. Eventuellt kvarvarande utsläppsrätter, som över- skrider de sammanlagda utsläppen , kan då säljas alternativt sparas till nästkommande åtagandeperiod. Regler- na för hur utsläppsrätter kan sparas har beskrivits ovan. Marrakechöverenskommelsen anger att åtagandeperiodsreserven skall hållas i landets nationella register och att landet inte skall göra transaktioner så att reserven minskar under den föreskrivna nivån. Åtagandeperiodsreservens betydelse för ett EU-handelssystem Vilken betydelse kan åtagandeperiodsreserven komma att få för ett EU-handelssystem för utsläppsrätter? Kravet på åtagandeperiods- reserven gäller för landet som helhet och är oberoende av vem som äger utsläppsrätterna. Avstämningstillfällen äger rum vid den årliga rapporteringen till klimatkonventionens sekretariat. Utsläppsrätterna som finns i reserven kan vara avsedda att täcka utsläpp som redan skett i landet eller för utsläpp som kommer att ske. Andelen utsläppsrätter i reserven, som är avsedda för utsläpp som redan skett, kommer att vara låg . Denna andel ökar och motsvaras nästan hela åtagandeperiods- reserven av utsläpp som redan skett. Vid åtagandeperiodens slut sker en avstämning och utsläppsrätter motsvarande de utsläpp som skett makuleras, resten kan säljas eller sparas enligt de regler som beskrivits ovan. Begränsningen som åtagandeperiodsreserven medför, gäller lan- det som helhet. Företag som tilldelats utsläppsrätter i ett handels- system får fritt förfoga över dessa och även föra dem utanför landets gränser. Eftersom ett EU-handelssystem troligen kommer att utformas så att företagen lämnar in utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp , kommer åtagandeperiodsreserven att kunna upprätthållas utan att det i praktiken torde medföra restriktioner på handeln. Åtagandeperiodsreserven för ett land som och EU:s handelssystem för utsläppsrätter enligt kommissionens förslag Låt oss för enkelhetens skull anta att ett visst land släppte ut 60 Mton CO2-ekv och att detta land har ett åtagande på plus under Kyotoprotokollet. Låt oss vidare anta att av landets utsläpp omfattas av ett EU-handelssystem. Landet har fått sig tilldelat AAU motsvarande 312 Mton CO2-ekv. Åtagandeperiodsreserven skall då uppgå till det lägsta av antingen av 312 eller fem gånger senaste utsläppsinventeringen. Därför behöver åtagandeperiodsreserven aldrig uppgå till mer än 280 Mton CO2-ekv. Detta betyder att nettoutflödet av utsläppsrätter från landet kan vara 31 Mton CO2-ekv. utan att åtagandeperiods- reserven understiger den tillåtna nivån. Vi har tidigare antagit att av landets utsläpp om- fattas av ett EU-handelssystem. Dessa utsläpp uppgår således till unge- fär 20 Mton CO2-ekv. och kommer från företagen i de sektorer som ingår i handelssystemet. Om nu landet skulle tilldela dessa företag utsläppsrätter motsvarande 20 Mton CO2-ekv. , låta företagen handla fritt med dessa, och kräva in utsläppsrätter motsvarande de faktiska utsläppen så utgör detta inget hot mot åtagandeperiods- reserven. Även om alla företag skulle bestämma sig för att sälja alla sina rätter utomlands, och därmed utsätta sig för höga sank- tionsavgifter, så skulle det inte kunna medföra ett nettoutflöde från landet stort nog för att åtagandeperiodsreserven skulle kunna under- stiga den tillåtna nivån. Det behövs således ingen begränsning i handeln på företagsnivå för att säkerställa att åtagandeperiodsreserven upprätthålls. Sänkor definieras i klimatkonventionen som processer, aktiviteter eller mekanismer som avlägsnar en växthusgas, aerosol eller före- gångare till växthusgas från atmosfären. Det kan till exempel vara frågan om skog och mark som tar upp kol från atmosfären. I klimatkonventionen fastslås att sänkorna har en viktig roll och att parterna skall vårda och öka omfattningen av sänkorna (arti- kel 4.1 d). Kyotoprotokollets artikel 3.3 och 3.4 behandlar sänkor. Enligt artikel 3.3 skall parterna i sina beräkningar räkna med de utsläpp respektive upptag av växthusgaser som sker till följd av beskogning, återbeskogning och avskogning. Protokollet saknar dock defini- tioner på dessa aktiviteter och innehåller inte heller några regler för hur beräkningarna av utsläppens storlek och upptag skall göras. Artikel 3.4 behandlar övriga aktiviteter som förändrar upptagen i eller utsläppen från jordbruksmark och skog samt de effekter som fås eller till följd av en ändrad markanvändning. Enligt denna artikel skall parterna innan protokollets första partsmöte bestämma vilka övriga mänskligt initierade aktiviteter av denna typ som skall räk- nas med. Hänsyn skall därvid tas till bl.a. osäkerheter och möjlig- heter till en överskådlig rapportering. Hur artikel 3.4 skall tolkas har utgjort en av de svåraste förhandlingsfrågorna sedan Kyotoprotokollets tillkomst . Enligt och Marrakechöverenskommelsen skall på ett system som bygger på ett vetenskapligt tillväga- gångssätt utvecklas för att beräkna upptagen i sänkor och därmed hur mycket som parterna får tillgodoräkna sig. Förhandlingarna om den andra åtagandeperioden kommer därför att omfatta vilka regler som skall gälla för beräkningar av sänkor. För den första åtagande- perioden kommer mer pragmatiska regler att tillämpas, bl.a. efter- som det saknas vetenskapligt underlag för att göra tillräckligt säkra beräkningar. Besluten i och resulterade i gränser för hur stor del av kolupptaget från skogsbruksaktiviteter, under artikel 3.4, olika länder kan tillgodoräkna sig för att möta sina utsläppsåtagan- den. I tabell 5.4 anges värdena för ett urval av länder. Kolupptag i sänkor som får tillgodoräknas enligt arti- som högst får räknas mellan 0 och 1,2 mellan 0 och 4,4 Länderna skall ange senast vid första åtagandeperiodens början om man ämnar räkna in sänkor till följd av skogsbruksaktiviteter enligt artikel 3.4. Länderna kan välja definition av sådana skogsbruks- aktiviteter inom vissa gränser. Den definition man initialt väljer för skog ligger sedan fast och länderna är permanent ansvariga för ytor där man tillgodoräknat sig sänkor – även om de utvecklas till utsläppskällor . Rapporteringskraven är också detaljerade. Den typ av utsläppsrätter som sänkor ger upphov till kallas RMU (Removal Units). Det finns fyra grundläggande utmaningar som länderna måste konfrontera för att kunna möta klimatförändringen. Den första utmaningen rör målet. har ratificerat , som beslutades i och Kyotoprotokollet som beslutades . Klimatkonven- tionens mål är att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet kan nås antingen genom att minska utsläppen av de växthusgaser som förorsakar klimatförändringen eller anpassa sam- hället till klimatförändringarna. Kyotoprotokollet anger mål och tidtabell för ansträngningarna att minska utsläppen. Kyotoprotokollet lägger fast (Art 3.9) att en prövning av kommande åtaganden efter den första åtagande- perioden skall inledas senast innan den första åtagande- perioden är slut, dvs. Långsiktiga reduktionsmål måste slås fast. Dessa mål behöver vara långt mer långtgående än de som är beslutade enligt Kyotoprotokollet Den andra utmaningen handlar om rättvisa. Klimatförändringar resulterar i orättvisor av olika slag. Dessa orättvisor kan kanske fångas i observationen att de länder som historiskt bär minst ansvar för klimatförändringar är de som drabbas värst av desamma och som också har minst förutsättningar att påverka klimatföränd- ringarna. Frågan om utvecklingsländernas åtaganden är politiskt känslig. står det klart att åtminstone vissa utvecklings- länder efter den första åtagandeperioden på något sätt bör medverka med kvantitativa åtaganden. Hur förutsättningarna skall skapas för detta kommer att bli en central fråga. Det behövs ett rättvist och samlat handlande som inte äventyrar utan snarare bidrar till utvecklingsländernas utveckling och kamp mot fattigdom. För detta behövs biståndsinsatser, inte minst när det gäller kapacitetsuppbyggnad och överföring av teknologi. Viktigt är också att man strävar efter en rättvisare fördelning mellan olika länder och befolkningsgrupper i fråga om utsläpps- nivåer. Fördelningspolitiska skäl talar också för att under de när- maste decennierna kommer större krav att ställas på industri- länderna än på utvecklingsländerna, vars per capita utsläppsnivåer är mycket lägre. Supplementaritetsprincipen omnämns i Kyoto- protokollet men begreppet definieras endast i termer av att mekanismanvändning skall vara supplementär i förhållande till inhemska åtgärder. Beslutet från innebär ett förtydligande genom en kvalitativ tolkning av supplementaritet som innebär att inhemska åtgärder skall utgöra en betydande andel av varje parts ansträngning att nå sitt utsläppsåtagande. Detta kommer å andra sidan att stå i konflikt med önskemålet om en global kostnadsminimering. Stora avvikelser från klimat- konventionens princip om kostnadseffektivitet kan i det långa loppet äventyra uthålligheten i den globala och gemensamma ansträngningen att minska mänsklig klimatpåverkan. Även av- vikelser från en rättvis fördelning av det ekonomiska ansvaret för att vidta åtgärder oavsett var dessa åtgärder vidtas kan leda till att ett internationellt samarbete äventyras genom att anslutningen minskar eller blir otillräcklig. Det handlar också om rättvisa mellan generationer. Om inte åtgärder vidtas lämnar vi över ett större ansvar på våra barn. Inom ett land handlar rättvisefrågorna om vem som skall betala för de kostnader som är förenade med åtgärder att minska utsläppen av växthusgaser. Den tredje utmaningen handlar om att vidta de nödvändiga åtgärderna för att uppnå de påtagna internationella förpliktelserna på ett kostnadseffektivt sätt. Det är uppenbart att det erfordras både styrmedel och att en rad institutionella förutsättningar är uppfyllda för att de uppsatta målen skall nås. Den totala kostnaden för att minska utsläppen till en viss nivå beror på vilken politik som används. Den fjärde utmaningen handlar om den osäkerhet som är för- knippad med klimatförändringar. Det finns inom samhällsveten- skaperna en fundamental osäkerhet om olika samband, en osäker- het som ofta är större än vad som gäller för naturvetenskapliga sammanhang. En viktig princip som klimatkonventionen anger är försiktighetsprincipen. 5.3EU:s klimatpolitik, European Climate Change Programme (ECCP) pågår inom det Europeiska Programmet mot Klimatförändringar (European Climate Change Programme, ECCP) ett arbete med att utveckla en klimatstrategi med konkreta åtgärder som ett komplement till medlemsländernas nationella strategier. Programmets syfte är att identifiera de mest verk- ningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder som kan vidtas på EU- nivå för att säkerställa att åtagandena under Kyotoprotokollet uppnås. ECCP fokuserar på områdena energi, transport, industri och jordbruk. Arbetet bedrivs i olika grupper där representanter från medlemsländerna, industrin, miljöorganisationer och kommis- sionen ingår.