sou · GRB3124d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 3Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter Vi föreslår att det införs en anmälningsplikt för vissa mindre vatten- verksamheter. Anmälan om vattenverksamhet bör göras till läns- styrelsen. Förslaget innebär att färre vattenverksamheter behöver tillståndsprövas hos miljödomstolen. För de verksamheter som omfattas av anmälningsplikt blir förfarandet enklare, billigare och snabbare än om de skulle prövas i ett tillståndsförfarande. För att reglerna om anmälningsplikt skall bli tydliga och enkla att tillämpa bör de anmälningspliktiga verksamheterna räknas upp i en lista. Om en verksamhet inte finns med i listan kommer den i regel att kräva tillstånd. Varken tillstånd eller anmälan krävs dock om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vatten- förhållandena. De regler vi föreslår är anpassade till det befintliga regel- systemet för vattenverksamhet. Eventuella civilrättsliga frågor om ersättning för skada och intrång samt tvångsrätt skall även i fortsättningen prövas av miljödomstol. Tillstånd kommer därför att krävas för anmälda verksamheter som ger upphov till yrkanden av det slaget. skall därutöver kunna föreskriva att tillstånd krävs för en anmäld vattenverksamhet om denna kan medföra betydande påverkan på allmänna intressen. De föreslagna reglerna kommer att motverka de problem som kan uppkomma genom att de listade verksamheterna påverkar vattenförhållandena på olika sätt beroende på var verksamheten bedrivs. Vi föreslår också en regel om att en länsstyrelses ärende om anmälningspliktig vattenverksamhet får handläggas gemensamt med ett kommunalt ärende om dispens från strandskydds- bestämmelserna. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter Vattenverksamhet kräver enligt huvudregeln i tillstånd av miljödomstol, om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom verksamheten. Det innebär att ett formaliserat tillståndsförfarande normalt krävs även för vattenverksam- heter med förhållandevis liten påverkan på miljön. Regler om tillståndsplikt för vattenverksamhet har funnits allt- sedan en samlad lagstiftning på vattenområdet kom till genom den äldre vattenlagen. Enligt denna lag krävdes tillstånd i stor utsträck- ning för att bygga i vatten även om tillståndskravet begränsades till särskilt angivna vattenföretag. Vattenrätten reformerades genom vattenlag. Den nya vattenlagen byggde i väsentliga delar på principer i den äldre vatten- lagen, bland annat när det gäller det vattenrättsliga prövnings- systemet (, Vattenlagen med kommentar, s. 16). Tillstånds- plikten gällde nu inte enbart för särskilt angivna vattenföretag, utan utvidgades till att gälla generellt för vattenföretag. En betydande del av regler om vattenverksamhet har hämtats från vattenlagen. Som tidigare gäller att tillstånd krävs för vattenverksamhet om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Tillstånd behövs inte för vissa särskilt angivna mindre vattenverksamheter, bland annat vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. Det nuvarande prövningssystemet har i viktiga delar behållit de tidigare vattenlagarnas drag av exploateringslagstiftning (utbyggnaden av vattenkraft). Det visar sig bland annat i att man i mål om vatten- verksamhet, till skillnad mot vad som gäller för miljöfarlig verk- samhet, prövar eventuella tvångsrättsfrågor och frågor om ersättning för skada och intrång med tillståndsfrågan. 3.1.2Ett anmälningsförfarande behövs av flera skäl Vi föreslog i vårt principbetänkande att det skulle införas ett anmälningsförfarande för vattenverksamhet. Som exempel på verk- samheter som skulle kunna omfattas av anmälningsplikt nämndes mindre strandutfyllnader, strandskoningar, bryggor, muddringar Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter samt kabel- och rörnedläggningar (SOU 2002:50 s. 114 f.). Förslaget togs emot positivt av remissinstanserna. Att det enbart finns två nivåer i regelsystemet för vatten- verksamhet – tillståndsplikt eller icke tillståndsplikt – gör reglerna onödigt stela. Mindre vattenverksamheter behöver i många fall gå igenom ett ganska omfattande tillståndsförfarande. Kostnaderna för kungörelse och utredning kan bli höga, särskilt om man jämför med kostnaderna för själva verksamheten. Stelheten i prövningssystemet kan göra att reglerna inte tillämpas som det är tänkt. Ett utdraget och kostsamt tillståndsförfarande kan göra att verksamhetsutövare drar sig för att ansöka om tillstånd vid miljödomstolen. Följden kan bli att verksamheter över huvud- taget inte kommer till myndigheternas kännedom. visar det sig att flera länsstyrelser hanterar ett ganska stort antal ärenden som gäller mindre vattenverksamheter, exempelvis mindre strand- utfyllnader, genom något slags informellt anmälningsförfarande. Verksamheterna prövas som ärenden om dispens från strand- skyddet, som ärenden om samråd enligt 12 kap. 6 § (verksamheter som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön) eller som tillsyns- ärenden på annat sätt. Reglerna om förfarandet vid anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § har inte utformats för att passa in i prövningssystemet för vattenverksamhet. För både verksamhetsutövare och myndigheter är det osäkert var gränsen går mellan kravet på samråd enligt 12 kap. 6 § och tillståndsplikten för vattenverksamhet enligt 11 kap. Det finns en risk för betydande skillnader i länsstyrelsernas hantering av mindre vattenverksamheter enligt 12 kap. 6 §. Ett anmälningsförfarande för mindre vattenverksamheter behövs av flera skäl. Anmälningsförfarandet är ett enkelt och billigt förfarande som skulle lämpa sig väl för många vattenverksamheter med en begränsad påverkan på miljön. Verksamhetsutövare skulle genom en anmälan till normalt kunna få ett snabbt besked om förutsättningarna för att bedriva verksamheten. Miljö- domstolarna skulle i större utsträckning kunna använda sina resurser till de mest omfattande och komplicerade verksamheterna. En formaliserad anmälningsplikt skulle dessutom kunna skapa ordning i ett regelsystem som leder till oklarheter i praktiken. Regelsystemet skulle med andra ord bli tydligare och mer ändamålsenligt utformat . Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter Införandet av en anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter får inte innebära att inte längre lever upp till gällande internationella miljökrav. För vattenverksamheternas del aktualiseras främst vissa EU-regler och Århuskonventionen. Det förekommer ett ganska stort antal EG-direktiv på vatten- området. Direktiven handlar till stor del om utsläpp av olika slags föroreningar till ytvatten och grundvatten. Reglerna motsvaras främst av reglerna om miljöfarlig verksamhet i kapitel 9. MKB-direktivet berör dock balkens regler om vatten- verksamhet. MKB-direktivet, liksom Århuskonventionen, behandlas i avsnitt 2.1 och tas därför inte upp här. I artikel 11 i ramdirektivet för vatten specificeras vissa krav på de åtgärdsprogram som skall utarbetas i syfte att uppnå direktivets miljö- mål. Dessa krav berör till viss del sådan vattenverksamhet som regleras i 11 kap. . I artikel 11.3 punkterna e och f ställs sammanfattningsvis krav på någon form av förhandsprövning av följande vattenverksamheter: –uttag av sött ytvatten och grundvatten –uppdämning av sött ytvatten, –konstgjord påfyllning och förstärkning av grundvattenföre- komster. I direktivet förklaras inte närmare vad som menas med en förhands- prövning. Räcker det med en anmälan till en behörig myndighet och vilka krav behöver i så fall ställas på hanteringen av en anmälan? Eller krävs det en tillståndsprövning av verksamheterna med omfattande formella krav på förfarandet? När ramdirektivet för vatten talar om förhandsprövning lämnar det utrymme för att kraven kan uppfyllas på något annat sätt än genom tillståndsprövning. Ordet förhandsprövning förefaller indikera att det krävs något mer än enbart en icke förpliktande anmälan till behörig myndighet. I vart fall torde ett anmälningskrav behöva kopplas till en regel som innebär att verksamheten inte får sättas igång förrän har löpt från det att anmälan gavs in, så att myndigheten har en möjlighet att ställa krav på hur verk- Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter samheten skall bedrivas eller i ett ytterlighetsfall förbjuda verk- samheten. Punkterna e och f i ramdirektivets artikel 11.3 innehåller – till skillnad mot exempelvis artikel 9 i IPPC-direktivet – inte något krav på att villkor av visst slag skall anges för att verksam- heterna skall få bedrivas. Vi bedömer att även med en anmälningsplikt av det slag som diskuteras i detta kapitel uppfyller de krav som ramdirektivet för vatten anger för de angivna vattenverksamheterna. 3.3Avgränsningen av de anmälningspliktiga vattenverksamheterna 3.3.1En anmälningsplikt bör utformas som en del av det befintliga regelsystemet Om det införs ett anmälningsförfarande skulle det i fortsättningen finnas tre nivåer i regelsystemet för vattenverksamhet: Verksam- heter som kräver tillstånd, verksamheter som kräver anmälan och verksamheter som inte kräver vare sig tillstånd eller anmälan. Hur bör anmälningsplikten avgränsas uppåt mot de verksamheter som kräver tillstånd och neråt mot de verksamheter som inte kräver vare sig tillstånd eller anmälan? En utgångspunkt är att en anmälningsplikt bör anpassas till det befintliga regelsystemet för prövning av vattenverksamheter. Huvud- regeln bör även i fortsättningen vara att tillstånd krävs för vatten- verksamhet. bör det anmälningspliktiga området avgränsas neråt på samma sätt som gäller för tillståndsplikten enligt 11 kap. 12 § första stycket. Det innebär att en anmälan inte skall behövas i de fall som det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Anpassningen till det befintliga regelsystemet har betydelse även i ett annat avseende. Till skillnad mot vad som gäller i mål om miljöfarlig verksamhet prövar man i vattenmål både till- ståndsfrågan och eventuella civilrättsliga frågor, såsom frågor om ersättning för skada och intrång och tvångsvis tillträde till mark. Frågor av det slaget bör även i fortsättningen prövas av miljödom- stol i ett tillståndsförfarande. Det är med andra ord inte aktuellt att här förändra systemet för prövning av tillstånd till vattenverk- samhet, något som fordrar en omfattande utredning. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter 3.3.2Faktorer som påverkar avgränsningen Vid avgränsningen av de anmälningspliktiga vattenverksamheterna bör följande utgångspunkter gälla i fråga om verksamheternas miljöpåverkan. Tillståndsplikt bör gälla för verksamheter som inne- bär betydande risker för påverkan på miljön. Om verksamheterna innebär små risker för påverkan på miljön, bör det räcka med en anmälan. Om verksamheterna innebär närmast försumbara risker för miljön, bör det inte krävas vare sig tillstånd eller anmälan. Var bör då gränsen mellan det tillståndspliktiga och det anmälnings- pliktiga området dras? I princip bör verksamheter som innebär små risker för miljöpåverkan kunna hanteras genom en anmälan. Det är inte helt enkelt att bestämma vilka dessa verksamheter är. Det beror framför allt på att en vattenverksamhets inverkan på miljön i hög grad är beroende av i vilket vattenområde den bedrivs. En verksamhet som utförs i rinnande vatten, exempelvis en strandut- fyllnad i en mindre å, har normalt en större påverkan på vatten- förhållandena än om den utförs i en stor sjö. En brygganläggning av en viss storlek har olika inverkan på vattenförhållandena i en stor insjö jämfört med i ett litet uppgrundat vattenområde i ett känsligt kustområde. Någon principiell skillnad gentemot miljöfarliga verksamheter finns inte. Miljöpåverkan på grund av dessa verksamheter beror ju också på omgivningens beskaffenhet. Det bör därför även för vattenverksamheter vara möjligt att göra en indelning i olika klasser. För vattenverksamheter underlättas den dessutom av att vi inte föreslår någon indelning i olika tillståndsklasser (A- och B- verksamheter) som gäller för miljöfarliga verksamheter. Det nuvarande prövningssystemet innebär att stor hänsyn tas till en vattenverksamhets inverkan på andra fastigheter än den där verksamheten bedrivs. I vattenmål prövas frågor om ersättning för skada och intrång med tillståndsfrågan. En vattenverk- samhet kan också kräva beslut som är tvingande gentemot andra fastighetsägare. Frågor om tvångsvis tillträde till mark och tillgodo- görande av fallhöjden i ett vattendrag kan därför omfattas av prövningen. Frågor av detta slag lämpar sig inte för ett anmälnings- Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter Skulle en fråga om ersättning för skada aktualiseras av en planerad vattenverksamhet bör denna, om den inte kan lösas utom rätta, även i fortsättningen prövas i ett tillståndsförfarande i miljödomstol. Vid utformningen av en anmälningsplikt bör hänsyn tas till att vattenverksamheter ofta påverkar förhållandena på andra fastig- heter inom vattenområdet. Anmälningsplikt bör undvikas för verksamheter som typiskt sett kan föranleda anspråk på ersättning för skada eller intrång. Vissa verksamhetstyper bör inte omfattas av anmälningsplikt Det finns vissa typer av vattenverksamhet som till sin karaktär är sådana att de är mindre lämpliga för en anmälningsplikt. Ett exempel är verksamhet som innebär dämning i vattenområde. Dammanläggningar kan påverka förhållandena både uppströms och nedstäms dämningen i betydande mån. De kan ofta ha stor inverkan på både enskilda och allmänna intressen. Detta begränsar utrymmet för anmälningsplikt vid verksamheter som innebär dämning av vatten. Uttag av grundvatten för olika ändamål är en verksamhet som kan ha en stor påverkan på omgivningen även vid ganska små mängder. En grundvattentäkt på en fastighet i ett tättbebyggt område kan påverka vattenmängden och vattenkvaliteten i när- liggande brunnar. Det är inte ovanligt att täkter av det slaget ger upphov till tvister mellan enskilda. Dessutom krävs det normalt ett ganska omfattande underlag med hydrologiska komponenter för att kunna bedöma verkningarna av uttag av grundvatten. Vi bedömer därför att den nuvarande indelningen i tillståndsplikt eller icke-tillståndsplikt även i fortsättningen är lämplig för den typen av verksamhet och att det inte bör införas ett anmälningsförfarande. Markavvattningar prövas delvis enligt andra regler än övriga vattenverksamheter. Tillståndsplikten är utformad på ett annat och delvis strängare sätt. Det är normalt som prövar markavvattningar. Eftersom det är vanligt att många fastighetsägare berörs av en markavvattning förordnar ofta en markavvattningssakkunnig i ett sådant ärende. Vi har med hänsyn till att prövningssystemet avviker från vad som gäller för övrig vattenverksamhet inte tagit med markavvattningar i utredningen om anmälningsplikt. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter Eftersom tillståndsprövningen av vattenverksamheter främst har varit en uppgift för miljödomstolarna (tidigare vattendomstolarna), finns en betydande del av kompetensen i vattenrättsliga och vattentekniska frågor samlad hos dessa. Länsstyrelserna, som får till uppgift att hantera anmälningspliktiga vattenverksamheter, har mera begränsad erfarenhet när det gäller framför allt bedömningen av vattentekniska och hydrologiska frågor. Det bör emellertid framhållas att länsstyrelserna har flera uppgifter som rör pröv- ningen av vattenverksamhet. är tillsynsmyndighet i fråga om vattenverksamhet. Prövningen av markavvattningars inverkan på naturmiljön har legat på länsstyrelserna. En mer eller mindre informell hantering av ett ganska stort antal mindre vattenverksamheter förekommer vid länsstyrelserna med stöd av 12 kap. 6 § eller bestämmelserna om strandskydd. I samband med prövningen av infrastrukturprojekt, där länsstyrelserna har en viktig roll vid miljökonsekvensbedömningen, aktualiseras vattenverksamheter av olika slag, till exempel broar, utfyllnader i vattenområden och vägtrummor. är vidare remissmyndig- het vid miljödomstolarnas prövning av tillståndspliktiga vattenverksam- heter. Enligt 11 kap. 15 § första stycket skall vissa rensningsarbeten i vatten anmälas till om fisket kan skadas. Vid avgränsningen av det anmälningspliktiga området talar det förhållandet att verksamheter typiskt sett fordrar komplicerade vattentekniska eller hydrologiska bedömningar för en fortsatt till- ståndsplikt. Även med en sådan utgångspunkt torde en anmälningsplikt kräva en stärkt kompetens hos länsstyrelserna i frågor av det slaget. I övrigt bedömer vi att länsstyrelserna har den kompetens som behövs för att kunna hantera vattenverksamheter som typiskt sett innebär små risker för påverkan på miljön. 3.3.3Länsstyrelsernas hantering av vissa vattenverksamheter Införandet av en anmälningsplikt berör inte bara miljödomstolarnas utan även länsstyrelsernas hantering av vattenverksamheter. En informell granskning av vissa mindre vattenverksamheter förekom- mer hos flertalet länsstyrelser. Verksamheter som har en begränsad inverkan på allmänna och enskilda intressen, men som formellt ofta torde kräva tillstånd, har anmälts till läns- Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter styrelsen, som hanterat verksamheterna inom ramen för pröv- ningen av strandskyddsdispenser eller anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 §. Det kan vara fråga om mindre våtmarker, dammar och strandutfyllnader. Ett formaliserat anmälningsförfarande skulle påverka länsstyrelsernas nuvarande hantering av dessa verksamheter. I de flesta fall skulle verksamheterna omfattas av anmälningsplikten. En granskning av avgöranden från några länsstyrelser visar dock att några ärenden som hanterats på detta sätt skulle hamna utanför det anmälnings- pliktiga området. Ett exempel skulle kunna vara att en brygg- anläggning skall byggas ut så att den sammantaget är större än de som kan komma att föreskrivas i reglerna om anmälningsplikt, se förslaget i bilaga 11. skulle antagligen finna att brygg- anläggningen kräver tillstånd eftersom anläggningen är större än de föreskrivna . Införandet av en anmälningsplikt får inte leda till att prövningen av ett större antal verksamheter som har kunnat hanteras på ett tillfredsställande sätt vid länsstyrelserna flyttas till miljödomstolarna. Vi har tagit hänsyn till detta vid utformningen av det anmälnings- pliktiga området. Det kan dock inte undvikas att några verk- samheter som hanteras hos länsstyrelserna kommer att behöva tillståndsprövas hos miljödomstolarna. Det bör kunna accepteras med hänsyn till att prövningssystemet i dess helhet blir tydligare och mera ändamålsenligt. 3.3.4De anmälningspliktiga verksamheterna bör räknas upp i en lista En anmälningsplikt för vattenverksamheter kan i princip utformas på två sätt: Antingen genom att i detaljerade regler räkna upp de anmälningspliktiga verksamheterna eller genom att i generella termer ange anmälningspliktens omfattning. Flera remissinstanser har med anledning av vårt principbetänkande, där vi föreslog en listning av de anmälningspliktiga verksamheterna, anfört att vattenverksamheters påverkan på miljön kan vara helt olika beroende på i vilket vattenområde de bedrivs. En fördel med att ange anmälningsplikten i generella termer är att man får en flexibel reglering som utgår från den enskilda verksamhetens utform- ning och lokalisering. Man skulle kunna föreskriva anmälningsplikt för vattenverksamheter vars inverkan på vattenförhållandena inte Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter medför skada av någon betydelse för enskilda eller allmänna intressen. Regler av det slaget skulle lagtekniskt ansluta väl till de nuvarande generella reglerna om tillståndsplikt för vattenverksamhet. En betydande nackdel med en generellt angiven anmälningsplikt är att regler av det slaget leder till gränsdragningsproblem. Hur vet en verksamhetsutövare vad som är en skada av någon betydelse på enskilda intressen? Vilka utredningar krävs för att göra den bedöm- ningen? Redan de nuvarande generella reglerna om vad som är tillståndspliktig respektive icke tillståndspliktig vattenverksamhet ger upphov till gränsdragningsproblem. Om även gränsen mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt skulle anges i generella termer skulle dessa problem öka. Det skulle kunna medföra att verksam- heter prövas på en för låg prövningsnivå, eller att verksamheterna inte alls kommer till kännedom. I remissvaren över principbetänkandet framfördes synpunkter på att det behövs en tydlig indelning i vilka vattenverksamheter som enbart kräver en anmälan. En uppräkning av de anmälningspliktiga verksamheterna skulle skapa tydliga regler som i de flesta fall är enkla att tillämpa. Verksamhetsutövaren kan relativt enkelt se om en verksamhet finns med i uppräkningen. Finns verksamheten inte med i uppräkningen krävs tillstånd, om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksam- hetens inverkan på vattenförhållandena. Tillstånd torde normalt krävas om den gräns som anges i uppräkningen av anmälnings- pliktiga verksamheter är överskriden. Reglerna om anmälningsplikt skall tillämpas av 21 länsstyrelser. En listning av verksamheterna ökar förutsättningarna för en lik- artad bedömning i olika delar av landet. En nackdel med en uppräkning är att den egentligen inte tar hänsyn till vilken inverkan på vattenförhållandena en verksamhet har på den aktuella platsen. Det kan göra att verksamheten hamnar på fel prövningsnivå. En anmälningspliktig verksamhet kan exempelvis vara belägen på en sådan plats att den rimligen borde tillstånds- prövas i miljödomstol. Olägenheterna av detta kan emellertid begränsas på två sätt. Det ena är att iaktta viss försiktighet vid avgränsningen av anmälningsplikten. Det andra är att införa regler som innebär att verksamheter i vissa fall kräver tillstånd trots att anmälningsplikt är föreskriven. Det gäller anmälningsärenden där det framställs yrkanden om till exempel ersättning för skada eller där bedömer att vattenverksamheten har en betydande påverkan på allmänna intressen. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter 3.4.1Hur påverkas olika intressenter av att ett anmälningsförfarande införs? Sakägare i vattenmål, dvs. personer som berörs av en vattenverk- samhet, har traditionellt en stark ställning. Det visar sig i att de kan få yrkanden om ersättning för skada prövade med tillstånds- frågan och att de enligt huvudregeln har rätt till ersättning för sina kostnader i första instans oavsett utgången i målet. Mål om tillstånd till vattenverksamhet präglas av ett offentligt förfarande där sakägare och allmänhet har goda möjligheter att framföra sina synpunkter på projektet. Frågan om tillstånd prövas grundligt genom en bred analys utifrån allmänna och enskilda intressen. En anmälan om vattenverksamhet bör hanteras på ungefär samma sätt som en anmälan om miljöfarlig verksamhet hanteras . Kraven på offentlighet och saklig granskning i ett sådant ärende är inte lika långtgående som i ett mål om tillstånd. Exempel- vis behöver en anmälan inte kungöras i någon ortstidning. Kraven på att höra sakägare och allmänhet angående anmälan är mindre långtgående. Tanken med anmälningsförfarandet är ju att det skall vara enkelt, snabbt och billigt. I det här avsnittet undersöker vi hur sakägare, allmänhet, organisationer m.fl. skulle påverkas av att en vattenverksamhet hanteras i form av en anmälan i stället för en ansökan om tillstånd. Införandet av en anmälningsplikt för vissa vattenverksamheter påverkar inte vem som i och för sig är att anse som sakägare. En fastighetsägare eller annan rättighetshavare som lider skada av en vattenverksamhet kommer att ha samma rätt till ersättning för skadan som . kommer inte att vara behörig att pröva frågor om ersättning för skada och intrång.