sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Om en utlänning har kommit till som besättningsman eller passagerare på ett fartyg tillämpas nämligen bestämmelserna om utlänningars inresa i UtlL och UtlF först när utlänningen lämnar fartyget (7 kap. 5 § UtlF). Utredningens överväganden och förslag En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i i strid mot bestämmelserna i eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag. Om inresekontrollen sker under medverkan av , Kust- bevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrol- lant, skall pass och andra handlingar uppvisas för tulltjänste- mannen, tjänstemannen vid eller passkontrollan- ten. Dessa har under sådana omständigheter samma befogenheter en polisman enligt ovan (5 kap. 2 § andra stycket UtlL). Enligt motiven till regleringen om kroppsvisitation och under- sökning av handresgods m.m. (prop. 1988/89:86 s. 101) får det aldrig bli fråga om någon rutinmässig visitation av utlänningar som kom- mer till , utan det måste finnas anledning anta att en utlän- ning underlåter att visa upp medförda handlingar. I de fall där det saknas skäl att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till att han saknar handlingar bör enligt motiven någon undersökning inte få företas. Befogenheten kan även användas i samband med ombordskontroller på fartyg.78 Bestämmelsen om rätt att undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel infördes år 1982.79 Regleringen innebär att polismän m.fl. under närmare angivna förutsättningar får möjlighet till husrannsakan i bagageutrymmen m.m. utan att någon konkret brottsmisstanke föreligger. Bestäm- melsen är tillämplig avseende såväl utlänningar som svenska med- borgare som reser in i landet. Åtgärderna får som angetts endast företas i samband med inresekontrollen och endast tillgripas i syfte att förhindra illegalt inresande. Det är inte avsett att polisen vid inresekontrollen rutinmässigt skall undersöka fordon, utan det förutsätts normalt att det finns en rimlig anledning till detta, ett förhållande som följer redan av bestämmelsens syfte. Som exempel anges i motiven att polisen har fått skäl att misstänka att utlän- ningar och vid ett visst gränsavsnitt försöker att illegalt ta sig in i landet, t.ex. genom att gömma sig i stängda utrymmen i bilar. Det finns inte några uttalanden i motiven om huruvida bestämmelsen kan tillämpas i samband med kontroller av fartyg.80 1999/2000:64 s. 60. 798 § utlänningslagen (1980:376), SFS 1982:1111. 80Jfr Ds A 1981:8 s. 171 och prop. 1981/82:146 s. 48 f och 66 f. Utredningens överväganden och förslag I sammanhanget bör slutligen erinras om föreskrifterna i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervak- ning. Lagen är tillämplig när bedriver övervak- ning till havs och i kustvattnen samt i och , för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. utlänningars inresa till och utresa från eller vistelse i . Om anledning förekommer att ett sådant brott har begåtts, har tjänstemän vid samma befogenhet som till- kommer polismän att bl.a. gripa någon med stöd av 24 kap. 7 § första stycket samt att företa husrannsakan med stöd av 28 kap. 5 § samma balk, om syftet med åtgärden är att söka efter den som skall gripas eller att verkställa beslag (jfr 1 och 2 §§ lagen om medverkan vid polisiär övervakning). Kommittén om ny instans- och processordning i utlännings- ärenden (NIPU) lämnade i sitt slutbetänkande Ökad rättsäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) bl.a. förslag till ny utlänningslag. Betänkandet överlämnades till regeringen och frågan bereds inom . 5 kap. 2 § i nuvaran- de utlänningslag motsvaras av 7 kap. 2 § i förslaget till ny lag. Enligt uppgift från innehöll lagrådsremissen från inte några materiella ändringar i denna del och Lagrådet hade inte några synpunkter på regleringen. Det har vidare upplysts att arbete pågår med att ta fram direktiv till en parlamentarisk utredning som skall ha till uppgift att se över utlänningslagen. 6.10.3Utredning om personkontrollen vid yttre gräns I propositionen Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64 s. 59 f) aviserade regeringen en översyn av den svenska gränskontrollagstiftningen. Enligt regeringen borde det göras en översyn av bl.a. polisens behov av tvångsmedel i samband med gränskontrollverksamheten som tar hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen av Schengen- regelverket och som sätter in gränskontrollverksamheten i ett större brottsförebyggande och brottsbekämpande sammanhang. Där borde också beaktas de eventuella behov av regelanpassningar som den utökade myndighetssamverkan, som blir följden av en gräns- kontroll i anda, kan föra med sig. Regeringen berörde vidare - med anledning av ett remissvar från - frågan om den befogenhet till husrannsakan Utredningens överväganden och förslag som polisen har enligt 5 kap. 2 § UtlL även kunde tillämpas vid eventuell genomsökning av handelsfartyg efter personer som göms för att illegalt föras in i landet. För det fall befogenheten inte gällde för genomsökning av handelsfartyg, hade begärt att regeln skulle ändras så att sådana befogenheter kunde ges polisen i samband med inresekontroll. I avsaknad av positiva uttalanden i motiven synes regeringen ha gjort bedömningen att bestämmelsen inte är tillämplig i samband med kontroller av fartyg. Regeringen anförde i propositionen att det krävs grundliga överväganden för att införa en reglering som ger polisen sådana befogenheter, inte minst vad gäller avgräns- ningen mot fartygets bostads- och kontorsutrymmen. Regeringen ansåg att frågan om att utöka polisens befogenheter i nämnda avseende måste bedömas utifrån det praktiska behovet av sådana befogenheter, samt att ett sådant behov vidare måste vägas mot bl.a. regeringsformens skydd mot husrannsakan och liknande in- trång. krav på inresekontroll torde enligt regeringen vara uppfyllda även utan att möjligheterna att genom- föra husrannsakan i fartygsutrymmena har reglerats i 5 kap. 2 § UtlL. Regeringen tillade att frågan om vilka befogenheter polisen, mot bakgrund av de befogenheter de redan har, lämpligen bör till- delas i fråga om husrannsakan i samband med inresekontroller på fartyg borde göras till föremål för närmare överväganden i den ovan aviserade utredningen. beslutade om ett upp- drag rörande förstudie om personkontrollen vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv.81 Förstudien skulle genomföras inför en mer omfattande utredning av frågan. Den hade till syfte att belysa, analysera och utvärdera bl.a. följande frågeställningar inför den fortsatta beredningen av ärendet. En översyn skulle göras av nuvarande regelverk med mål- sättningen att uppnå en effektivare brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet i samband med personkontroll vid yttre gräns. Detta inkluderade översyn av tvångsmedels- användningen i samband med den yttre gränskontrollen. En belysning skulle även göras av hur bestämmelsen i artikel 6.1 i påverkar denna avvägning. Frågan om det finns behov av en särskild gränskontrollag som reglerar tvångsmedelsanvändningen som syftar till brotts- Utredningens överväganden och förslag bekämpning och brottsprevention i samband med person- kontrollen vid den yttre gränsen kunde övervägas. Utrese- kontrollens betydelse skulle här också beaktas. Översynen kunde också omfatta regelverket för kontroll ombord på fartyg. Enligt uppgift från var förstudien klar /03. En särskild utredning kommer sannolikt att tillsättas . 6.10.4Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Polisen får i samband med inresekontroll undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i fartyg i syfte att förhindra att utlänningar reser in i i strid mot bestämmelserna i utlänningslagen (1989:529) eller i en författning som utfärdats med stöd av denna lag. Om inrese- kontrollen sker under medverkan av har en tjänsteman vid samma befogenhet. Den nuvarande personkontrollen vid den yttre gränsen syftar primärt till att genomföra utlännings- och migrationskontroll med stöd av UtlL och dithörande författningar. Berörda myndigheters befogenhet att som ett led i personkontrollen vid yttre gräns i samband med inresa undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel har givetvis även betydelse för möjligheterna att förhindra terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet. Som redovisats har det ansetts oklart om bestämmelsen om hus- rannsakan i 5 kap. 2 § UtlL är tillämplig i samband med kontroller av fartyg. Polisens och möjligheter att företa husrannsakan med stöd av bestämmelserna i (28 kap. 5 § och 2 § lagen om medverkan vid polisiär övervakning) ger inte tillräckliga befogen- heter att undersöka slutna utrymmen i fartyg, eftersom kontrollen normalt inte genomförs i syfte att utreda ett särskilt brott för vilket en viss person skäligen kan misstänkas. Som utredningen ser saken har de motiv som anförts till stöd för befogenheten att undersöka bagageutrymmen och andra slutna Utredningens överväganden och förslag utrymmen i bilar och m.m. samma relevans när trans- portmedlet är ett fartyg. har framhållit behovet av att myndigheten får möjlighet att undersöka slutna utrymmen på fartyg i samband med ombordskontroller. Vid exempelvis verifiering av besättningslistor anser sig inte kunna genomföra en under- sökning för att kontrollera att alla som finns ombord på fartyget har gett sig till känna. har i nämnda remiss- yttrande påtalat att även polisen har behov av en sådan befogenhet. Behovet måste emellertid, som regeringen anfört i ovan berörda proposition (prop. 1999/2000:64), vägas mot RF:s skydd mot hus- rannsakan och liknande intrång. Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation och husrannsakan. Denna rättighet får enligt 2 kap. 12 § första stycket RF i viss utsträckning begränsas genom lag. Av andra stycket framgår att en sådan begränsning endast får göras för att tillgodose ändamål som är god- tagbart i ett demokratiskt samhälle. Bland annat får begränsningen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En möjlighet för berörda myndigheter att undersöka slutna utrymmen på fartyg under samma förutsättningar som gäller för undersökning av slutna utrymmen i andra transportmedel innebär visserligen en inskränkning av ett grundlagsskyddat intresse, men ändamålet med nämnda befogenhet är enligt utredningens mening sådant att begränsningen är förenlig med RF. Detta gäller så mycket mera som det skulle ligga mycket nära till hands att läsa själva lag- texten i 5 kap. 2 § UtlL på det sättet att den angivna befogenheten gäller , trots att frågan inte har berörts i lagmotiven. Ett fartyg är ju otvivelaktigt ett transportmedel. Det förtjänar här anmärkas att det även i 28 kap. 2 a § och 20 § andra stycket polislagen (1984:387) finns bestämmelser som under närmare angivna förutsättningar ger polisen möjlighet att under- söka transportmedel för att leta efter personer. Enligt uttryckliga uttalanden i förarbetena till dessa bestämmelser avses med trans- portmedel i de sammanhangen även båtar och för övrigt också flygplan. Som tidigare redovisats planeras inom en över- syn av den svenska gränskontrollagstiftningen, vilken bl.a. skall omfatta regelverket för kontroll ombord på fartyg. Det är inte sannolikt att utredningsarbetet kommer att resultera i ny reglering Utredningens överväganden och förslag Eftersom det finns ett påtagligt behov för polisen och att kunna undersöka slutna utrym- men på fartyg och denna befogenhet inte saknar intresse från de synpunkter som utredningen har att bevaka, föreslår utredningen en ändring av 5 kap. 2 § första stycket UtlL i syfte att det skall stå alldeles klart att en befogenhet av angivet slag föreligger (se författ- ningskommentaren, avsnitt 8.3).82 En ytterligare fördel med en sådan ändring är att uttrycket transportmedel därmed får samma betydelse i UtlL som i annan lagstiftning. Som framgår av det föregående föreligger även svårigheter att tillämpa bestämmelserna i 5 kap. 12-14 §§ utlänningsförordningen. Eftersom det redan har inletts ett arbete inom med att i samverkan med ta fram ett underlag som skall ligga till grund för förslag till förtydliganden och preci- seringar i utlänningsförordningen, anser sig utredningen inte ha anledning att ta upp frågan om förtydligande av förordnings- bestämmelserna, som bl.a. i detta sammanhang berör en befäl- havares anmälningsskyldighet till när fartyget har kommit till från utrikes ort. Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF), som hade ett övergrip- ande ansvar för informationsberedskapen i t.o.m. , har i en rapport83 behandlat svenska myndigheters kommunikation i samband med terrorattackerna i . Studien belyser främst myndighetsarbetet på nationell nivå. SPF konstaterade i rapporten att kommunikationen fungerade tillfredsställande, både i relation till anhöriga och andra berörda och till nyhetsmedierna samt mellan de inblandade myndigheterna och aktörerna. Bland de problem som noterats i rapporten kan nämnas att statsledningen inte nåddes direkt med information om det inträffade genom att den satt i utrikesnämnden, och att det upp- stod vissa orderproblem, däribland kring regeringsväxelns öppet- 82Med hänsyn till att den nya utlänningslagen kan träda i kraft tidigast och då tidpunkten för ikraftträdandet är något oviss föreslår utredningen en ändring i nu gällande utlänningslag. – Svenska myndigheters kommunikation vid terrorattentaten i 2001, rapport 188 av . Utredningens överväganden och förslag Men å andra sidan var beslutet att hålla växeln öppen dygnet runt en bidragande orsak till att kontakten och kommuni- kationen med anhöriga, berörda och allmänhet fungerade betydligt bättre än vid tidigare större krishändelser när departement stått inför ett omfattande kontakt- och kommunikationsarbete (bl.a. vid Estonias haveri). Sammanfattningsvis anförde SPF att berörda svenska myndig- heter, utifrån en analys och bedömning av i första hand uppgifter från involverade aktörer, hanterade de svenska delarna av terror- attentaten i på ett tillfredsställande sätt.84 I sammanhanget bör emellertid noteras att det var få svenskar som direkt drabbades av attentaten och dess följder. Om händelser- na utspelats i så hade det givetvis ställts helt andra krav på myndigheternas informationsberedskap och förmåga till kris- kommunikation. Hotbilden mot blev dock mer påtaglig när ett antal miss- tänkta mjältbrandsbrev85 anmäldes på flera platser i . Av SPF:s rapport framgår att mjältbrandsfrågan enligt utsagor innebar en större osäkerhet inom departementen än själva flygattentaten. Det bestämdes att breven i första hand var en smittskyddsfråga, varför blev huvudansvarigt och socialminis- tern talesman. Många medborgare ringde emellertid i detta läge också till och dirigerades i första hand till Infor- mation , men även Försvarsdepartementet fick ta emot en hel del frågor och oro från enskilda. En rad företag hörde också av sig, inte minst säkerhetschefer, och ville ha råd om hur de skulle agera. Beträffande polisens och Försvarsmaktens kriskommunikation i samband med terroristattentaten och efterföljande händelser fram- går följande av nämnda rapport. 84SPF konstaterade i en annan rapport (Terrorns dag i medierna, utbild- ningsserie nr 12 av och ) att svenska medier klarade sin uppgift att få ut snabba nyheter dygnet runt efter . Enligt SPF visade studien dock att det behövs en planering i förväg på medieföretag inför allvarliga händelser och samhälls- påfrestningar och att få medieföretag hade färdiga rutiner och planer inför sådana påfrest- ningar. 85Mjältbrand – som även kallas Antrax – är en mycket allvarlig bakteriell infektionssjukdom som drabbar många djurslag. Sjukdomen kan drabba människor när de utsätts för smittade djur eller material från sådana djur. Efter terroristattentaten blev några människor i smittade med mjältbrand. Smittan överfördes genom brev som inne- höll ett pulver med bakteriesporer. Utredningens överväganden och förslag öppnade ett särskilt telefonnummer för samtal angående attentaten i , vilket meddelades på text-TV. Denna kontaktväg flyttades till . Antalet samtal var dock få. Polisens rikskommunikationscentral hade däremot ett stort antal kontakter med andra myndigheter, internationell säkerhetstjänst och andra organ. De flesta kontakt- erna gällde dock den senare fasen av krisprocessen, när mjält- brandsfallen uppenbarade sig. Försvarsmakten fick i nära anslutning till flygattackerna i ett flertal samtal från medierna. Frågorna gällde i första hand vad gör i det uppkomna läget, om det skulle hända här och hur landet skyddar sig. Medierna lät sig nöjas med beskedet att bered- skapen anpassats till det aktuella läget. Ett antal enskilda personer ringde till Försvarsmakten, främst med frågor om hur man får tag i skyddsutrustning. I den senare frågan hänvisade Försvarsmakten till och kommunerna. När mjältbrandsproblema- tiken blev aktuell ökade antalet samtal från enskilda personer till Försvarsmakten. Enligt ägde viss samordning rum mellan berörda myndigheter. SPF fick nämligen i uppdrag av Försvarsdepartementet att sammankalla alla myndigheter som var involverade. Vid sammanträffandet hos SPF deltog ett 20-tal myndighetsrepresentanter. Flera av de myndigheter som utredningen har haft kontakt med har pekat på brister vad gäller information i samband med och efter händelserna . har anfört att det var svårt för kommunerna att hitta vilket centralt organ som kunde lämna rekommendationer angående posthanteringen i anslutning till mjältbrandsfallen i . Enligt förbundet kan det ifrågasättas om någon myndighet uppfattade det som sin upp- gift att ge kommunerna information. Dessutom kan det för en enskild kommun vara svårt att ha kunskap om vilken myndighet som skall kunna lämna erforderlig service i en speciell situation. har framhållit kommunernas grund- läggande roll som områdesansvariga lokala organ i det nya kris- hanteringssystemet och pekat på behovet av en klar och samordnad information i en krishanteringssituation. har vidare upplyst att en under- sökning som SPF har gjort visar att kommunens informationstjänst och dess hemsida är ett förstahandsval för en majoritet av Utredningens överväganden och förslag människor när man söker upplysningar i samband med kriser. När det gäller information till medborgarna är det därför enligt för- bundet viktigt att det skapas ett bra system för samordning mellan sektors- och områdesansvariga myndigheter. Även har framhållit att informationsspridningen mellan myndigheter kan vara en svag punkt om det inträffar t.ex. ett omfattande terroristattentat. Vidare har i län påtalat att det var svårt för att få en samlad läges- bild och inriktning från och tiden därefter. har upplyst att myndigheten inte har resurser att kontinuerligt följa händelseutvecklingen i andra länder. 6.11.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: () skall se till att det finns information att inhämta från berörda myndigheter och andra organ i samband med omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser som berör . KBM skall också lämna upplysningar om vilka myndigheter och andra organ som vid en sådan händelse kan lämna relevant information i en viss fråga. Omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser berör som regel flera delar av samhället. I en sådan situation krävs att insatser från flera olika myndigheter och andra organ samordnas för att man skall kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Vid den här typen av händelser torde det direkt uppstå ett mycket stort behov av information från olika grupper i samhället som informationsunderlaget är bräckligt. Det ställs därmed höga krav på myndigheternas informa- tionsberedskap och förmåga till kriskommunikation i förhållande till såväl allmänheten och medier som andra myndigheter. Som allmän princip gäller att den myndighet som ansvarar för en viss verksamhet också har informationsansvaret för denna. Ett flertal myndigheter kan således ha relevant och i vissa fall särskilt viktig information att lämna exempelvis i samband med ett omfattande attentat där terrorister har använt NBC-stridsmedel. Utredningens överväganden och förslag SPF:s rapport ger som tidigare antytts inte underlag för några slutsatser om hur kriskommunikationen hade fungerat om det hade varit som hade utsatts för omfattande terroristattentat, men den ger ändå en bild av att enskilda personer, företag, medier och myndigheter har behov av vägledning i en sådan situation för att snabbt kunna vända sig till den myndighet som kan lämna efter- frågad information. Att det för kommunernas del finns behov av sådan vägledning framgår också av Svenska Kommunförbundets uppgifter till utredningen. Varje myndighet måste givetvis även fortsättningsvis ha ett informationsansvar för den egna verksamheten. I en krishanterings- situation som den berörda bör myndigheterna i största möjliga utsträckning samordna sin information, men detta innebär inte att all relevant information kommer att finnas samlad hos en myndig- het. Det hade därför varit värdefullt om allmänheten, medier och myndigheter kunde vända sig till en myndighet för att få upplys- ningar om vilken myndighet eller annat organ som kan lämna efterfrågade uppgifter, i första hand kunde sådan information sam- las på myndighetens hemsida. Enligt utredningens uppfattning ligger det närmast till hands att en sådan uppgift läggs på KBM. KBM stödjer nämligen kommuners, landstings, länsstyrelsers och andra myndigheters arbete med krisberedskap bl.a. genom att stärka informationsberedskapen och kriskommunikationsförmågan i samhället.86 I 4 § fjärde punkten förordningen (2002:518) med instruktion för KBM anges att KBM skall sprida kunskap om och stärka sam- hällets krishanteringsförmåga genom att särskilt utveckla metoder för kriskommunikation. KBM skall därmed vara ett stöd för andra myndigheter i arbetet med att bygga upp kriskommunikations- förmåga. Stöd skall även kunna ges till krishanteringssystemets aktörer under akuta krisskeden och i arbetet efter en kris. I verk- samheten ingår att utveckla metodik för informationshantering, utveckla scenarier och övningsmodeller, genomföra utbildnings- och övningsverksamhet, utvärdera och förmedla erfarenheter av- seende kriskommunikation och bistå andra myndigheter med att ta fram kriskommunikationsplaner. Kriskommunikationsstödet sam- ordnas med övrigt krishanteringsstöd från KBM. Det är däremot inte någon huvuduppgift för KBM att förse samhället med infor- mation i samband med olika krishanteringssituationer. 86 Jfr avsnitt 4.8 om KBM:s uppgifter m.m. Utredningens överväganden och förslag Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att KBM bör se till att det finns information att inhämta från berörda myndigheter och andra organ i samband med omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser som berör . Vidare bör det vara en uppgift för KBM att lämna upplysningar om vilka myndigheter och andra organ som vid en sådan händelse kan lämna relevant information i en viss fråga. Enligt utredningens bedöm- ning talar övervägande skäl för att denna verksamhet bör kunna anses omfattad av de uppgifter som KBM har enligt sin instruktion. Skulle KBM ha en annan uppfattning föreslår utredningen att instruktionen ändras. Utöver vad som följer av det förut anförda har utredningen med anledning av direktiven haft kontakt med ett stort antal myndig- heter för att undersöka myndigheternas organisation, planering och förberedelser inför terroristattacker eller andra likartade extra- ordinära händelser i . En förteckning över myndigheter och andra som har lämnat underlag till utredningen finns i bilaga 2.