sou · GRB310d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Statskontoret genomförde ett omfattande arbete för att beräkna kostnaderna för ett nationellt gemensamt radiokommunikations- system baserat på TETRA-tekniken. Statskontoret utgick i sitt arbete från en modell där operatören bygger upp infrastrukturen som i ett färdigställt skick köps av förvaltningsorganisationen. Användarna förutsågs bli kunder hos operatören som i sin tur hyrde access till nätet av förvaltningsorganisationen. Eftersom operatören i denna modell står den ekonomiska risken om anslut- ning ej sker som tänkt, bedömde Statskontoret att staten behövde ställa ut en trafikgaranti till operatören. Statskontoret presenterade i sin rapport till regeringen Upphandling av ett radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard, en beräkning av sitt huvudscenario som täckte hela riket baserat på den kravspecifikation som Statskontoret arbetade med tillsammans med representanter för användarna. Huvudscenariot, som betecknades H-medel, kompletterades med två alternativ baserade på ett mer optimistiskt (H-låg) respektive ett mer pessimistiskt kostnadsantagande (H-hög). I en kompletterande rapport till , Ekonomiska scenarier kopplade till kravnivåer i kravspecifikation, redovisade kontoret även två alternativa scena- rios till huvudscenariot H-medel, ett med lägre täckningsgrad (scenario T) och ett med en högre säkerhetsnivå (scenario S). I en PM till denna rapport redovisades även utvecklade kalkyler för scenario T och kostnader och intäkter för den tänkta förvalt- ningsorganisationen. Resultatet sammanfattas i följande tabell. gjorda kostnadsberäkningar SOU 2003:10 Mnkr (baserat på = Jämfört med huvudscenariot sänks säkerheten i scenario S genom att ta bort dubbleringen av sändarutrustningen i cirka 625 bas- stationer, vilket ger en sämre tillgänglighet i näten utanför tät- bebyggda områden. ökas säkerheten i scenario S genom att dels öka batterikapaciteten för strömavbrott från 12 till 48 tim- mar, dels införa s.k. EMP-skydd på vissa anläggningar med väsentliga systemkomponenter, dels öka säkerheten i framkomlig- heten på nätet genom fler och alternativa linjer mellan basstationer och växel. Genom att från huvudscenariot ta bort kraven på att skoterleder och kraftledningar skall ha täckning för fordonsmonterade mobila stationer och att förändra så att enbart handburna mobila stationer ska ha täckning i tätorter över 2000 invånare (i stället för över 200 invånare), samt att handburna terminaler inte ska ha täckning på vägar, järnvägar och kraftledningar, minskar antalet basstationer och täckningen av yta. För huvudscenarierna H (och även S) innebär Statskontorets kravspecifikation att täckningen med fordonsmonterad terminal i det närmaste är fullständig för hela landet utom fjällen. För fjällen innebär de tekniska antagandena att det finns stora ytor mellan vägar, skoterleder, ledningsgator och tätorter (över 200 invånare), som saknar sådan täckning. Statskontorets beräkningar omfattade genomgående kostnaderna för ett gemensamt radiokommunikationssystem när det byggts klart och tagits i drift. Ingen vägledning ges för kostnaderna och finansieringen . En förklaring till det är att statskontoret förutsåg att systemet skulle upphandlas som en tjänst, där användarna var kunder hos en operatör som hyrde infrastrukturen av den statliga förvaltningsorganisationen. På så sätt skulle operatören ta alla kostnader för utbyggnaden och där- med också risken. Statskontoret kom fram till att driftskostnaderna för de olika scenarierna uppgår till av investeringsvärdet, vilket därför kan användas som beräkningsantagande. ningsorganisationen uppskattade Statskontoret till . Även gjorde vissa beräkningar av kostnaderna i sin rapport nät för trygghet som presenterades . Rollén föreslog en begränsad utbyggnad av ett TETRA-nät i Syd- och och . Hur anslutningen av landet i övrigt ska ske ansåg Rollén fick studeras i en kommande etapp. Investeringskostnaden uppskattades för , och till . Beloppet baserades på beräkningar () gjort med Statskontorets antaganden som grund för dessa tre län (RPS beräknade beloppet till , men Rollén bedömde att av detta belopp utgjordes av polisspecifika investeringar). Rollén beräknade att totalkostnaden för infrastrukturen, inkl. inland, och , till . Rollén gjorde inte någon särskild beräkning av driftskostnaderna. Rollén utgick från att förvaltningsorganisationen, i hennes rapport kallad Kora-delegationen, skulle äga nätet och frekvenserna och upphandla utrustning, transmission, drift och underhåll m.m. Delegationen skulle även teckna avtal med nya användare, besluta om avgifter, godkänna mobila stationer etc. 11.3Analys av alternativa tekniker Stelacon fick i uppdrag av att göra en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer genom att analysera alternativa tekniker till TETRA. Uppdraget lades ut i avvaktan på att tillsattes och skall ses i ljuset av den debatt som förts om huruvida det gemensamma radiokommunikations- systemet skulle bli mycket billigare om det baserades på någon av mobiltelefoniteknikerna. På begäran över- lämnades rapporten direkt till att beaktas i utrednings- arbetet. AB Stelacons rapport finns i sin helhet på vår hemsida . AB Stelacons analys utgår från att icke-leverantörsspecifika lösningar (standarder) bör eftersträvas så långt möjligt. Den finansiella och funktionella analysen ger tillsammans en relativt komplett bild av vilka kostnader som är förknippade med respektive teknik och vad som kan åstadkommas i dessa. För den funktionella analysen har användarkrav definierats och använts som en referensram i diskussionen med leverantörer och operatörer om vad som kan genomföras eller inte. I den funk- analysen har GSM, GSM-R, cdma450 och UMTS under- sökts. Den funktionella analysen visar att de alternativa teknikerna i begränsad utsträckning kan användas för att leverera grund- läggande tjänster för skydds- och säkerhetsverksamhet. uppfyller UMTS och cdma450 de tilläggskrav som undersökts. För den ekonomiska analysen har en kalkyl byggts upp. Kalkylen har anpassats till omfattningen och nivån på de finansiella uppgifter som tillhandahållits av leverantörer och operatörer. I de fall antaganden har behövt göras i kalkylen, har dessa stämts av med leverantörer och operatörer. För att ytterligare säkerställa kvali- teten har rimlighetsberäkningar genomförts. I den finansiella analysen har de tekniker som i den funktionella analysen bedömts relevanta studerats. Dessa tekniker är UMTS, GSM-R och cdma450. För respektive teknik har gjort en analys av investeringskostnaderna och en grov uppskattning av de operativa kostnaderna. Varje alternativ teknik analyseras utifrån följande fem scenarier: I scenariot redovisas för respektive teknik, kostnaden för infrastruktur och utveckling då bästa möjliga kravnivå1 eftersträvas. absoluta kravnivån (enligt specificerade an- vändarkrav) inte kan uppnås gäller den alter- I scenariot inkluderas ut- veckling för samtliga krav. 1 Absoluta kravnivåer har definierats som den kravnivå då användarfunktionskrav uppfylls till fullo. 2 Alternativa kravnivåer har definierats som de kravnivåer som, i respektive nätteknik, går att uppnå utan att hårdvaruförändringar måste genomföras i nätet och där intresse för utveckling existerar bland operatörer och leverantörer. SOU 2003:10 gjorda kostnadsberäkningar kostnaden för infrastruktur och utveckling. baskrav (se specificerade användarkrav för information om vilka krav som bedömts som Då den absoluta kravnivån (enligt specificerade användarkrav) inte kan uppnås för ett baskrav erhålls en alternativ kravnivå. För tillvalskrav exkluderas samtliga utveck- kostnaden för infrastruktur och utveckling. krav där den absoluta kravnivån bedöms kunna uppfyllas givet existerande standarder och visat intresse från leverantörer och ope- För övriga krav exkluderas alla ut- vecklingskostnader och existerande krav- Befintlig och Maximal kravuppfyllnad är att Befintlig endast inkluderar krav som uppfylls inom existerande standarder. kostnaden för infrastruktur och utveckling då bästa möjlig kravnivå eftersträvas. lingskostnader inkluderas för de krav där det bedömts realistiskt att genomföra förbätt- ringar av kravnivån. Då den absoluta krav- nivån (enligt specificerade användarkrav) inte kan uppnås erhålls en alternativ kravnivå. Skillnaden mellan scenarierna Realistisk och Maximal kravuppfyllnad är att Realistisk endast inkluderar krav som bedömts vara rea- listiska att utveckla (Exempelvis att det finns intresse från marknaden att genomföra erfor- derlig utveckling). gjorda kostnadsberäkningar SOU 2003:10 Scenariot är förutom minskat krav på geo- grafisk täckningsgrad identiskt med Scenario för alternativ T. Givet respektive tekniks kravuppfyllnad, då maximal kravupp- fyllnad eftersträvas, uppgår investeringskostnaderna för utveckling och implementering av skydds- och säkerhetsmyndigheternas behov av tjänster i alternativa tekniker till ca . Om endast funktionalitet som stöds inom existerande standard ut- vecklas, eller om avkall på geografisk täckning genomförs, uppgår investeringskostnaden till . I den känslighetsanalys som genomförts visas att antalet basstationer är den huvudsakliga kostnadsdrivaren i de flesta scenarier för alternativa tekniker. Detta är en följd av att kapacitet och täckning måste anpassas till användargruppens krav. En grov uppskattning av driftskostnaderna visar att dessa uppgår till mellan 0,5 och . ningar (mnkr) 3 Kostnadsuppskattningarna grundar sig på den funktionella analysen. De krav som uppnås är inte desamma och varierar starkt mellan de olika teknikerna. AB Stelacon drar slutsatsen att det saknas grundförutsättningar för att funktionaliteterna skall kunna utvecklas för icke-leverantörs- specifika lösningar i alternativa tekniker. Det krävs mycket ny utrustning som måste vara standardiserad på grund av beroende- förhållandena mellan operatörer och systemtillverkare. Standar- diserings- och utvecklingsarbete tar , mellan 5 till . Operatörernas intresse för att utreda och implementera funk- tionaliteterna i publika nät är därtill svagt. Den funktionella analysen visar att ingen av de alternativa tek- nikerna uppfyller samtliga krav på funktionalitet. Baskrav uppfylls i liten utsträckning . Tilläggskrav går att uppfylla i UMTS , och cdma450 på 5 10 års sikt. Omfattande utbyggnad av infra- struktur krävs dock för samtliga alternativa tekniker. cdma450 och GSM-R innebär i princip fullständig uppbyggnad av nya radionät. Av den finansiella analysen framgår att investeringskostnaderna för att uppnå alternativa kravnivåer är . Kostnaderna är i första hand hänförliga till utbyggnad av täckning och redundans. Trots att endast den funktionalitet som stöds inom existerande standard utvecklas eller att avkall på geografisk täck- ning genomförs, uppgår investeringskostnaden till . Med denna analys har vi uppfyllt uppdraget att redovisa en genomgång av ekonomiska och funktionella konsekvenser av alter- kravnivåer. Med tanke på att analysen visar att en utveckling av det gemensamma systemet i de kommersiella publika näten skulle bli väsentligt dyrare än ett TETRA-nät, kan det ligga nära för handen att döma ut alternativen till TETRA. Vi har dock valt en annan linje då vi inte ser det som vår uppgift att föra en teknikdebatt. Istället har vi valt att fokusera på funktionaliteten, dvs. hur väl använ- darkraven kan uppfyllas. Vilka tekniska lösningar som väljs får slutligen avgöras i upphandlingsförfarandet. I enlighet med detta resonemang anser vi att det inte heller finns anledning för stats- makterna att ta ställning till någon viss teknisk lösning. 12 Ekonomisk plan för utbyggnad Vi förordar en ekonomisk utbyggnadsplan för det gemen- samma radiokommunikationssystemet. Planen innebär att sys- temet byggs ut länsvis i hela landet . Fjällvärlden lämnas utanför tills vidare. Utbyggnaden sker etappvis, uppdelad i två faser. De tre stor- stadslänen och samtliga kärnkraftslän täcks in i den första fasen som genomförs 2004 2006. Därmed har två tredjedelar av befolkning täckts in i den första fasen. Var och när utbyggnaden av det gemensamma radiokommunika- tionssystemet sker påverkar när kostnader uppstår för staten och användarna. Kostnaderna påverkas även av teknisk lösning, priser, hur finansieringen läggs upp m.m. Flera av de faktorer som kom- mer att påverka kostnaderna kommer att bli fullt kända först vid upphandlingen. Den viktigaste kostnadsdrivaren är antalet bas- stationer. Hur många som behövs kan fastställas först efter det att radioplaneringen genomförts. Här uppstår en brydsam situation. För att kunna redovisa kostnaderna och föreslå finansiering måste vi göra antaganden om utbyggnadsplanen. är det olämpligt att nu slå fast utbyggnadsplanen. Vi bygger vårt antagande på en ekonomisk utbyggnadsplan som vi anser kan ligga till grund för statsmakternas beslut om dels de totala kostnaderna för systemet, dels en plan för investerings- kostnaderna . Planen bör däremot inte, av de skäl vi angett, ligga till grund för beslut om vilka län som skall byggas ut vilket år. Istället föreslår vi att regeringen tar ställning till de principer som vi tillämpat vid utarbetandet av planen. Enligt planen antas utbyggnaden ske etappvis inom två faser. Fjällvärlden lämnas utanför tills vidare av ekonomiska skäl (men Ekonomisk plan för utbyggnad större vägar till kommer att beaktas). Med fjällvärlden menar vi det område som omfattas av avtal mellan kommunerna i , och och polis- myndigheterna i berörda län och inom vilket staten (polisen) ansvarar för räddningstjänsten. Detta område motsvarar i allt väsentligt området ovan odlingsgränsen. Följande principer har vi vägt in i planen. Utbyggnaden bör inledas i ett mindre geografiskt område (lärotid). Polisen förlorar frekvenstillståndet för sin radiokommunika- tion i de tre storstadsområdena per , varför dessa områden bör täckas i den första fasen. Kärnkraftslänen bör täckas in i den första fasen. Utbyggnaden bör anpassas till organisationernas geografiska ansvarsområde, vilket innebär en länsvis utbyggnad. Utbyggnaden bör spegla att det handlar om ett nationellt system, dvs. balans storstad/landsbygd. Kapitalstarka regioner bör även återfinnas i den senare delen av utbyggnaden för att upprätthålla drivkraft i processen. Belastningen på statsbudgeten bör vara begränsad. Med dessa principer som grund vill vi förorda följande ekonomiska utbyggnadsplan (kostnaderna beräknas exklusive moms). strukturen (mnkr) manland, , Väst- (exkl. fjällvärlden) Ekonomisk plan för utbyggnad Vi bedömer den totala kostnaden för infrastrukturen till som fördelas enligt vår utbyggnadsplan. Varje etapp består av två delar, en period för byggnation/leveran- ser/installation (utrullning) och en test- och verifieringsperiod, vilka i planen antas ta var. Därefter inleds operativ drift. Som framgår räknar vi med att flera etapper går i varandra. Detta utifrån antagandet att när utrullningen är avklarad i en etapp kan utrullningsarbetet i de län som ingår i nästa etapp påbörjas. I verkligheten kan det att bli fråga om andra tider, vilket kommer att klargöras i samband med upphandlingen. Våra beräkningar baseras på antaganden om behovet av antal basstationer, tillgång till befintliga basstationsplatser som går att återanvända m.m. Den osäkerhet som följer på dessa antaganden kommer också att undanröjas i samband med upphandlingen. Planen innebär att två tredjedelar av befolkning täcks in i den första fasen fram t.o.m. . tillkommer ytterligare sju län med tillsammans närmare 2 miljoner invånare. Några tekniska hinder mot att gå fram betydligt fortare föreligger inte. Ur säkerhetssynpunkt för samhället vore det givetvis bäst att så snabbt som möjligt få det gemensamma systemet på plats. I denna plan har vi emellertid sökt ta hänsyn till att belastningen på statsbudgeten inte skall bli allt för stor. Den första etappen i den första fasen utgörs av , och som kostar enligt antagandena i vår beräkning. Detta kan jämföras med de ca som redovisade för att lösa Polisens frekvensproblem enbart i . Skälet till att de tre Norrlandslänen , och lagts sist i planen beror på att de utgör ca hälften av yta. Det innebär att de stora stegen tas när utbygg- nadsprocessen fått upp farten. Att också ingår i den sista etappen förklaras bl.a. av att så sent som fick beslut om statsbidrag för nyanskaffning av ett eget radio- kommunikationssystem. Det är givetvis möjligt att ändra om i ordningen eller att skjuta på utbyggnaden för att på så sätt få en annan profil på den successiva täckningen över landet, eller omfördelning av kostnaderna. Ekonomisk plan för utbyggnad ge en bild av de ekonomiska konsekvenserna av en mer utdragen utbyggnad har vi även arbetat fram ett alternativt scenario baserat på en långsammare utbyggnadstakt. En längre utbyggnadstid innebär i sig inte lägre kostnader när utbyggnaden väl är genomförd, men innebär att anskaffnings- utgifterna för infrastrukturen kan fördelas ut på fler år. Detta vore dock en betydande underoptimering, eftersom det ändå är så angeläget att nationell täckning åstadkoms inom en inte allt för avlägsen framtid. Vi bedömer också att de ekonomiska kon- sekvenserna av huvudalternativet bör kunna hanteras med anled- ning av de kostnadssänkningar det representerar i förhållande till alternativ som behandlats i tidigare utredningar. Fas 1 Etapp 1 Fas 2 Etapp 1 Fas 3 Etapp 1 Infrastrukturen ägs och drivs av förvaltningsorganisationen och kostnaderna för detta gemensamma system utgör gemensamma kostnader. Kostnaderna för det gemensamma systemet blir väsentligt lägre än vad som tidigare beräknats. Det beror främst på att vi anser att täckning utanför större tätortsområden får ske med fordonsbaserade mobila stationer. Vi redovisar också en möjlig besparingspotential genom att använda försvarets telenät (FTN) för det gemensamma systemet. Huruvida denna poten- tial kan realiseras kommer att ut . Infrastrukturen beräknas kosta totalt ca över hela perioden. Med FTN kan kostnaden för infrastrukturen reduceras ytterligare. De årliga kostnaderna som det gemen- samma systemet ger upphov till beräknas till ca i ett fullt utbyggt system. Om FTN kan användas torde en be- sparingspotential på (mer än ) kunna erhållas. Användarnas kostnader består av avgifter till förvaltningsorga- nisationen och egna kostnader för främst mobila stationer. Fördelningsnyckeln till grund för avgifterna föreslås vara an- talet mobila stationer. Med denna fördelningsnyckel som grund beräknas totalkostnaderna för användarna i form av användar- avgifter och egna mobila stationer till i ett fullt utbyggt system. Användaravgifterna bör baseras på principerna full kostnads- täckning på medellång sikt och lika avgifter för hela landet. Avgiftssystemet skall upplevas som rättvist, vara transparent och enkelt att tillämpa. Avgifterna bör utgå med ett schablonbelopp per mobil station, där schablonen anpassas till brukarintensitet (låg-, genom- snittlig- och högintensiv användning). Vi lämnar inte något konkret förslag till tariffer i denna rapport, utan avser att arbeta vidare med denna fråga i samråd med användarna. Användarorganisationernas avgifter har ännu inte kunnat be- räknas, då avgiftssystemet ännu inte utarbetats. En beräkning av totalkostnaden fördelad per mobil station och användare kan dock användas som fingervisning. Kostnaderna för det gemensamma systemet påverkas av flera faktorer. De viktigaste är valet av teknisk lösning, geografisk täckning, utbyggnadstakt, finansieringsmodell (direktfinansiering eller lån) och antaganden om priser och när kostnaderna faller ut. Om befintlig statlig infrastruktur kan utnyttjas påverkas också kostnadsbilden. Till detta kommer de kostnader som faller på användarna. Våra beräkningar bygger på en rad antaganden vilket innebär att de är behäftade med en viss osäkerhet, något som kan undanröjas först i samband med upphandlingen. Det finns flera viktiga motiv till varför det är angeläget att få en god uppskattning av kostnaderna för det gemensamma systemet. För det första behöver regeringen en kostnadsberäkning för att dels kunna bedöma hur stort bemyndigande i kronor räknat som behöver inhämtas från till grund för ingående av avtal, dels ta ställning till belastningen på statsbudgeten och statens upplåning. För det andra behöver de framtida användarna kunna bedöma vilka kostnader som uppstår för dem. 13.1.2Vad är gemensamma kostnader? Enligt direktivet skall vi utreda hur stor del av investeringen som bör finansieras gemensamt, dvs. inte direkt av användarna. Svaret på den frågan följer av vilka kostnader som är gemensamma. Som framgår av den avtalsmodell som beskrivs i avsnittet om upphandlingsfrågor anser vi att förvaltningsorganisationen skall äga systemet samt upphandla och svara för avtal om drift och under- håll, transmission, utveckling m.m. (i avvaktan på att förvalt- ningsorganisationen inrättas svarar för upphandling och tecknande av avtal). Användarna förutses bli kunder hos förvalt- ningsorganisationen och skall svara för sina egna kostnader såsom mobila stationer, utbildning och anpassning av den egna lednings- centralen till det gemensamma systemet. Vårt förslag motsvarar i allt väsentligt den modell som föreslog liksom den modell som tillämpas i bl.a. . Avtalsmodellen innebär att kostnaderna för de avtal som för- valtningsorganisationen ansvarar för, och därmed de kostnader som ankommer på förvaltningsorganisationen att betala, blir gemen- samma. Dessa utgörs av alla kostnader förenade med infra- strukturen (anskaffning, drift, underhåll och utveckling). I beräkningarna redovisas därför dessa gemensamma kostnader som infrastruktur. I beräkningarna har vi delvis kunnat utnyttja Statskontorets beräk- ningar med justering för mer aktuell och heltäckande information. I valet mellan att beakta Statskontorets beräkningar av TETRA- nätet och AB Stelacons analys av andra tekniker har vi valt att basera oss på Statskontorets beräkningar. Detta skall emellertid inte tolkas som en på förhand given preferens för TETRA- tekniken. I vårt förslag har vi emellertid gjort en viktig förändring i för- hållande till det förslag som Statskontorets gjorde beräkningar på. Vi förordar en begränsning av täckningskravet till att täckning med handburen mobil station skall garanteras i större tätorter. större tätorter menar vi de tätorter där antalet invånare överstiger 2 500 personer. Denna åtgärd, som har behandlats i vår arbetsgrupp för kravspecifikationen med representanter för användarna, motiveras av ekonomiska skäl då antalet basstationer kan minskas betydligt med en kraftig besparing som följd. Vi bedömer att detta kan göras utan att eftersätta den grundläggande kvaliteten i det gemensamma radiokommunikationssystemet. Vi har också, i syfte att skapa förutsättningar för en så kostnads- effektiv lösning som möjligt, undersökt förutsättningarna för samutnyttja Försvarsmaktens befintliga infrastruktur (försvarets telenät, FTN). Försvarsmakten beslutade veckan att ställa sig positiv till att använda FTN för det nya gemensamma systemet, som det konstateras att en rad frågor behöver utredas ytterligare. Besparingspotentialen är svår att fastställa på detta stadium då tiden inte medgett en närmare utredning om ersättning och villkor för samutnyttjande. Med anledning av den information vi erhållit om FTN bedömer vi att en besparing på av årskostna- derna för infrastrukturen kan uppnås. En mycket försiktig skattning av infrastrukturutgifterna är att en besparing på kan uppnås. Även om det är för tidigt att slå fast att FTN- scenariot skall väljas anser vi att det är så pass ekonomiskt intressant att det mycket väl kan komma att bli det faktiska slut- resultatet. Vi förutser därför ett omfattande och nära samarbete med Försvarsmakten för att gemensamt utvärdera och ta ställning till en eventuell överenskommelse. Våra beräkningar som redovisas i det följande baseras emellertid på kalkyler av huvudalternativet.