sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Att utsläppsgränsvärden inte skall föreskrivas för koldioxid behöver emellertid inte betyda att fullständig flexibilitet för verk- samhetsutövaren uppnås ifråga om möjligheterna att själv bestäm- ma nivån på dessa utsläpp. Varje system för handel med utsläpps- rätter måste undvika s.k. hot spots, platser med betydande lokala föroreningar. Risken för sådana torde i förevarande fall vara liten med hänsyn till de befintliga systemen för kontroll av verksam- heters utsläpp. Utsläpp av koldioxid kan vara mer eller mindre intimt förknippade med utsläpp av andra ämnen för vilka gränsvär- den skall eller kan anges med stöd av direktivet. Om ett gränsvärde finns föreskrivet för ett ämne som korrelerar med utsläpp av kol- dioxid skulle det gränsvärdet kunna komma att fungera som ett indirekt gränsvärde även för utsläppen av koldioxid. I en sådan situation kan det befaras att utrymmet för handel begränsas och därmed även att möjligheterna till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser minskas. Enligt IPPC-direktivet skall tillstånd innehålla gränsvärden för utsläpp av föroreningar, artikel 9.3.46 Termen förorening har getts en vid definition och omfattar bl.a. varje ämne som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön. Särskilt viktigt är det med gränsvärden för vissa i bilaga III angivna ämnen. Bland dessa märks svaveloxider, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Svaveloxider och kväveoxider är av intresse i detta hänseende efter- som tillstånd till de aktuella verksamheterna ofta innehåller gräns- värden för de ämnena och för att de, liksom koldioxid, typiskt sett uppkommer vid förbränning av fossila bränslen. Dessa ämnen ut- gör det tydligaste exemplet på risk för vad som kan kallas indirekt reglering av koldioxidutsläpp, men sannolikt är fler ämnen rele- vanta i sammanhanget. Hur stor risken för styrning av koldioxidutsläppen genom andra ämnen är, kan antas bero av två faktorer. För det första är det avhängigt av hur stark den faktiska, tekniska korrelationen är mellan utsläppen av koldioxid och det ämne för vilket ett gräns- värde finns angivet i tillstånd. Skulle det t.ex. finnas goda, inte alltför kostsamma, möjligheter att separat åtgärda utsläppen av det förorenande ämnet är dess koppling till koldioxidutsläppen inte särskilt stark och därmed inte heller dess styrande effekt på dessa utsläpp. Hur det i detalj förhåller sig med dessa frågor är inte känt 46 Artikel 9.3 IPPC-direktivet. för utredningen och sannolikt varierar möjligheterna till separata åtgärder mellan olika ämnen och anläggningar. Enligt uppgift från personer med erfarenhet från tillståndsgivning är det dock ofta möjligt att genom en anpassning av processen öka eller minska utsläppen av kväveoxider utan att motsvarande förändring av kol- dioxidutsläppen följer, vilket talar för att gränsvärden för kväve- oxider endast i begränsad utsträckning styr nivån på koldioxid- utsläppen. För det andra kan det finnas visst utrymme för handel med utsläppsrätter även om absolut teknisk korrelation skulle förut- sättas mellan utsläpp av ämnet för vilket ett gränsvärde finns an- givet och utsläpp av koldioxid. Det beror på vilken ambitionsnivå myndigheterna använder sig av när gränsvärden för förorenande ämnen sätts. Skulle det finnas en viss marginal till det föreskrivna gränsvärdet kan verksamhetsutövaren öka utsläppen något och har därför viss flexibilitet vad gäller utsläpp av koldioxid. Allmänt sett gäller att gränsvärden föreskrivs med stöd av BAT-nivån, vilket bl.a. betyder att tekniken inte skall vara alltför kostsam för normal- företaget samt kostnadseffektiv. Ovanför kvarstår ett utrymme för handel. Hur allvarligt problemet med utsläppsgränsvärden för andra ämnen är går inte att säga med säkerhet. Klart är att ju mer regler som omgärdar systemet, desto mindre effektivitetsvinster av han- deln kan förväntas.47 har det hävdats att erfarenheterna från visar att betydande effektivitetsvinster kan uppnås trots existensen av ett regelverk som reglerade utsläppen av korrelerande ämnen.48 Mängden koldioxid som släpps ut i en process har ett nära samband med mängden energi som förbrukas i processen. Om en verksam- het använder förbränning av fossila bränslen som energikälla för tillverkningsprocessen kommer utsläppen av koldioxid från den förbränningen vanligtvis att öka eller minska proportionellt till 47I denna slutsats tycks ekonomerna vara eniga, se t.ex. T. , for Enviromental and , , sampublikation av Resources for the Future, och (Sida) 2003, s. 87 f. Rehbinder, Erfahrungen in den , i Klimaschutz durch Emissionshandel, H-W. Rengeling (red. ), u.a. 2001, s. 159. mängden förbrukad energi. Koldioxidutsläpp kan i relation till energiförbrukning varieras på några olika sätt: energikällan kan bytas ut mot en energikälla som inte ger upphov till utsläpp och alstrad energi kan användas mer effektivt (här kan även räknas in att spillvärme m.m. tas tillvara). Alla åtgärder för att förbättra en anläggnings energieffektivitet behöver dock inte resultera i minskade koldioxidutsläpp från den anläggningen, även om förbränning av fossila bränslen används i energiproduktionen. Vissa åtgärder kan inte ersätta den energi- produktion som sker vid anläggningen. Den energi som sparas resulterar istället i att energi kan levereras t.ex. till ett fjärrvärme- nät, eller ett minskat behov av att köpa in energi från annan anläggning. Den typen av förbättringar i energieffektiviteten saknar alltså betydelse för den enskilda anläggningens utsläpp av kol- dioxid.49 Med utgångspunkt i handelsdirektivets syfte vore det önskvärt att verksamhetsutövaren kunde jämföra kostnaderna av att inför- skaffa utsläppsrätter med kostnaderna för att förbättra energieffek- tiviteten (avseende sådana åtgärder som leder till minskade koldioxidutsläpp). Nyttan av sådana jämförelser skulle vara begrän- sad vid strikt tillämpning av kravet på energieffektivitet, eftersom verksamheten då under alla omständigheter skulle vara förpliktad till en effektiv energianvändning. I detta fall blir även handeln med utsläppsrätter mindre, beroende av att färre verksamheter kommer att ha något behov att köpa upp utsläppsrätter (de har sannolikt ändå tvingats genomföra investeringar i energisnål teknik vid den egna anläggningen). Vid en mjukare tolkning av kravet på energieffektivitet blir implikationerna på handelssystemet mindre. Kommissionen har i ett non-paper gett uttryck för uppfattningen att IPPC-direktivet uppställer en miniminivå (bottom-line) för anläggningars energi- effektivitet, som inte kan förväntas bli problematisk i relation till kommande utsläppshandel.50 Detta skulle tyda på en relativt låg ambitionsnivå. i framställningen har anförts att kravet på energieffektivitet skall bedömas i ljuset av BAT-nivån.51 Om BAT därför anger ambitionsnivån är det enligt vår mening tveksamt om man kan tala om energieffektivitetskravet som en miniminivå. 49PM av E. , , Handel med utsläppsrätter; dess påverkan på och samverkan med miljölagstiftningen, . 50Non-paper on synergies between the EC emissions trading proposal (KOM(2001)581) and the IPPC directive, 22.1.02. 51Avsnitt 3.3.1 om IPPC-direktivets krav avseende energieffektivitet. enda instans som kan ge normativa besked om den korrekta tolkningen är , men saknas praxis rörande energieffektivitet. Den praktiska tillämpningen av energieffekti- vitetskravet i medlemsländerna kan, enligt den information som kunnat inhämtas, inte betraktas som särskilt strikt. I avsaknad av vägledning i form av rättspraxis förefaller myndigheterna ha ganska stort handlingsutrymme vid tillämpning av IPPC-direktivets krav på energieffektivitet. Vidare gäller att det under IPPC-direktivet återstår ett visst utrymme för handel, oavsett hur ett medlemsland behandlar frågan om energieffektivitet. i framställningen har konstaterats att direktivet inte ställer några krav avseende vilken energikälla som används. Det betyder att de verksamheter som så önskar kommer att kunna fortsätta använda fossila bränslen om det bedöms med- föra lägst kostnader. Det finns inte heller någon skyldighet att begränsa mängden använd energi, vilket innebär att verksamheter enligt IPPC-direktivet i princip har frihet att med fossila bränslen producera den mängd energi som befinns lämplig. 4.2BMT-kravet i förhållande till BAT-kravet I föregående avsnitt har redogjorts för vissa punkter där det kan befaras att tillämpningen av IPPC-direktivet skulle minska han- delns effektivitet. är delvis avsedd att implementera IPPC-direktivet i svensk rätt och de problem som uppstår i skär- ningspunkten mellan det direktivet och handelsdirektivet kan, i huvudsak, förväntas uppstå även mellan och handels- direktivet. Det kan därför förväntas att det även mellan och handelsdirektivet finns viss, om än inte absolut, konflikt med gränsvärden för utsläpp av vissa andra ämnen än koldioxid samt med kravet på energieffektivitet. Det kan emellertid finnas skillnader mellan och IPPC-direktivet, vilka potentiellt även skulle kunna få effekter på handelsdirektivets tillämpning i jämfört med dess tillämp- ning i andra medlemsstater. Det är därför av betydelse i samman- hanget att också utreda ev. skillnader mellan och IPPC-direktivet. Tillämpningen av begreppen BMT samt BAT ger måttstocken, eller ambitionsnivån, för en stor del av de åtgärder som myndig- heter kan komma att kräva av verksamhetsutövare. skillnader i hur begreppen uppfattas få stort genomslag på de krav som ställs i olika länder, vilket i sin tur skulle kunna få implika- tioner på handelsdirektivets genomförande i de länderna. Det går knappast att endast utifrån de olika begreppens ordalydelse dra några mer långtgående slutsatser om deras innehåll och ambitions- nivå, varför en något mer ingående undersökning görs nedan. 4.2.1Allmän jämförelse av begreppen Inledningsvis kan konstateras att det svenska kravet på BMT gäller för all yrkesmässig verksamhet som kan påverka miljön. BAT- kravet har ett betydligt snävare tillämpningsområde eftersom det endast gäller för de verksamheter (huvudsakligen större industrier) som specificeras i IPPC-direktivets bilaga I. BMT- krav träffar därför betydligt fler verksamheter än vad BAT gör. Den nu nämnda skillnaden i tillämpningsområde får dock inte någon betydelse i samband med handelsdirektivets implementering, åtminstone inte så länge detta direktiv inte utvidgas till att omfatta fler verksamheter än vad som är fallet i dess nuvarande tappning. I det närmaste alla verksamheter som omfattas av kvotplikt i det föreliggande handelsdirektivet återfinns nämligen också i IPPC- direktivets lista över berörda verksamheter. Däremot bör det uppmärksammas att vid en utveckling där även andra gaser än kol- dioxid omfattas av handelssystemet, skulle det även kunna omfatta verksamheter som inte nämns i IPPC-direktivet. I ett sådant läge skulle kravet på BMT gälla för svenska företag i handelssystemet medan motsvarande krav inte nödvändigtvis skulle gälla för lik- nande företag i andra medlemsländer. I avsnittet om har betydelsen av BMT- krav beskrivits något mer i detalj. Frågan är huruvida och i vilken grad den beskrivningen finner sin motsvarighet i IPPC-direktivets BAT-krav. Till skillnad från vad som är fallet i inne- håller direktivet en tämligen utförlig definition av vad som avses med BAT. Definitionen återfinns i artikel 2 p. Begreppet teknik innefattar använd teknologi samt det sätt på vilken anlägg- ningen är utformad, byggd, används, underhålls och tas ur bruk. I detta avseende råder ingen skillnad mot den svenska lagstiftningen. Ordet tillgänglig kan möjligen tyckas indikera ett något mind- re långtgående krav än ordet möjlig, eftersom redan ordet i sig verkar signalera att det skall röra sig om en teknik som är praktiskt genomförbar vid den aktuella anläggningen. Oavsett vad som kan anses vara den korrekta språkliga tolkningen av de olika orden står det klart att den rättsliga betydelsen erhålls först genom att studera hur begreppet är avsett att förstås och tillämpas i praktiken. I definitionen anges att tekniken skall vara så utvecklad att den kan användas i den aktuella sektorn. Det saknar betydelse om tekniken finns i landet eller inte så länge som verksamhetsutövaren rimligtvis kan få tillgång till den. I en skrivelse från kommissionen hävdas att det i sällsynta fall t.o.m. kan vara fråga om teknik som aldrig förr använts i kommersiell skala.52 Vad som sagts beträffande till- gänglig torde stämma väl överens med vad som vid fastställelse av BMT kallas tekniskt möjlig. Tillgängligheten har i IPPC-direktivet även en ekonomisk aspekt. Tekniken ifråga skall vara ekonomisk genomförbar, varvid kostnader och nytta med tekniken skall beaktas. Den ekonomiska aspekten kan delas upp i två delar; affordability, som är själva kostnaden för tekniken, samt proportionality, som syftar på teknikens kostnadseffektivitet. När det först gäller kriteriet att tekniken skall vara ekonomiskt genomförbar (affordable), kan det konstateras att det nära motsvarar kriterium ekonomiskt möjlig. Det är vad som är ekonomiskt genomförbart för den ifrågavarande industrisektorn som är relevant. Här föreligger en åtminstone teoretisk skillnad mellan de svenska och EG-rättsliga begreppen, eftersom direktivet syftar på vad ett normalt europeiskt företag i branschen klarar av. Som tidigare nämnts avses med ekonomiskt möjligt i vad ett normalt företag i branschen i klarar av. Denna begrepps- mässiga skillnad lär emellertid sakna materiell betydelse såvida det inte förutsätts att svenska företag typiskt sett har bättre eller sämre finanser än sina europeiska konkurrenter. Den del av definitionen som syftar på proportionality anknyter nära till formuleringen i 2 kap. 7 §; att tekniken inte skall vara orimlig med särskilt beaktande av dess kostnad och nytta. Det gäller alltså att bedöma kostnadseffektiviteten hos den tilltänkta tekniken. Enligt IPPC-direktivet såväl som enligt gäller därför att en teknik som företaget i och för sig kan anses ha råd med, inte skall 52 Communication from the Commission to the Council, Parliament, Economic and and : Progress in implementing Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control, COM(2003) final, . krävas om nyttan av tekniken inte står i rimlig proportion till kostnaden. Sammanfattningsvis är det svårt att finna någon begreppsmässig skillnad av betydelse mellan BMT och IPPC-direk- tivets BAT. De tre huvudsakliga beståndsdelarna tycks vara nära nog identiska: det skall vara en teknik som används någonstans i världen, som inte är alltför kostsam för ett genomsnittsföretag i branschen och som på den aktuella anläggningen medför tillräckliga miljövinster med hänsyn till dess kostnad. Slutligen skall en be- stämmelse i direktivet nämnas, vars räckvidd och betydelse är något oklar. Enligt artikel 9 p. 4 skall utsläppsgränsvärden visserligen grundas på BAT, men också med hänsyn till den aktuella an- läggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena. Det har befarats att vissa länder skulle kunna avvika från BAT-nivån med hänvisning till att de lokala miljöförhållandena inte skulle motivera några omfattande miljöskyddsåtgärder. En sådan tolkning vinner dock inte stöd i direktivet; det är fortfarande BAT-nivån som skall gälla. När infördes angavs i motiven, angående ambitions- nivån, att IPPC-direktivet utgjorde en minimireglering och att vi i har en striktare tillämpning av teknikkravet.53 Det angavs inte närmare vad detta antagande byggde på. Naturligtvis är det fullt möjligt att den faktiska tillämpningen av teknikkravet kan variera mellan olika rättssystem, även om de bakomliggande be- stämmelserna är i stort sett likadana. Kravet på bästa möjliga/till- gängliga teknik är inte så väl avgränsat att det inte finns utrymme för skillnader i tolkning och ambitionsnivå hos olika tillämpare. För att i detalj utreda eventuella skillnader på tillämpningsstadiet skulle en omfattande studie av olika länders nationella praxis krävas, vilket det inte har funnits tid för. Enligt en undersökning rörande direktivets tillämpning i medlemsstaterna, utförd på uppdrag av kommissionen, var tillämpningen av direktivet i stort sett tillfredsställande.54 Kanske kan det antas att länder med en allmänt sett miljömedveten befolkning är mer benäget att tillämpa bestämmelserna strikt, men saknas underlag för att dra en 1997/98:45, del I, s. 218. 54Rapporten ifråga har inte publicerats men hänvisas till i Communication from the Commission to the Council, Parliament, Economic and and : Progress in implementing Council Directive 96/61/EC concerning integrated pollution prevention and control, COM(2003) final, . Det finns inget som direkt visar att skulle ha högre krav än vad som gäller enligt IPPC-direktivet. Slutsatsen som kan dras från det ovan beskrivna är att miljö- balkens BMT anknyter relativt nära till EG-rättens BAT. Det an- förda betyder att problematiken kring handelsystemets funktion och kravet på tillämpning av BMT/BAT inte kan antas vara annor- lunda i än i övriga medlemsländer, åtminstone inte som en konsekvens av skillnader i den uttalade ambitionsnivån. 4.2.2Gränsvärden för utsläpp av koldioxid Direkt reglering av koldioxidutsläpp i tillstånd enligt kommer inte att vara förenligt med EG-rätten efter den ändring i IPPC-direktivet som görs genom artikel 26 i handelsdirektivet. Det kommer därför inte vara aktuellt att reglera enskilda anläggningars koldioxidutsläpp med stöd av . Den svenska lagen be- höver ändras så att det tydligt framgår att gränsvärden inte skall anges för koldioxidutsläpp i tillstånd i . Samma resultat som uppnås med ett gränsvärde för koldioxid skulle kunna uppnås genom reglering av bränsle- användningen. Om ett tillståndsbeslut t.ex. föreskriver att en verk- samhet endast får använda en viss mängd olja , kan det i praktiken få samma resultat som ett gränsvärde för koldioxid- utsläppen. Sådana villkor kan föreskrivas enligt 2 kap. 5 § om att förnybara energikällor skall användas i första hand. Om inte förbudet mot angivande av utsläppsgränsvärden för koldioxid skall riskera att urholkas vore det önskvärt att ändras på ett sådant sätt att inte heller villkor av denna typ skall gälla fortsättningsvis eller föreskrivas i framtida tillstånd. Ett annat alter- nativ vore att undanta de berörda verksamheterna från kravet på användning av förnybara energikällor, varvid grunden för att be- gränsa användningen av fossila bränslen skulle bortfalla. 4.2.3Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid Liksom enligt IPPC-direktivet skall enligt gränsvärden anges för utsläpp av vissa andra ämnen än koldioxid. Om utsläpp av de ämnena korrelerar med utsläpp av koldioxid kan sådana gräns- värden medföra en form av indirekt reglering även av utsläpp för Utredningen av IPPC-direktivet respektive har inte visat att det föreligger några skillnader mellan lagarna vad gäller gränsvärden för sådana ämnen. Jämförelsen mellan BMT och BAT tyder på att ambitionsnivån är väsentligen densamma och att det därför inte finns anledning att förmoda att problematiken med indirekt reglering koldioxidutsläpp via andra ämnen kommer att vara av allvarligare natur i än i övriga medlemsländer. Vad som i denna fråga gäller för förhållandet handelsdirektivet/IPPC kan antas gälla även för förhållandet handelsdirektivet/. 4.2.4Krav på energieffektivitet och användning av förnybara energikällor Vid en jämförelse av och IPPC-direktivets bestäm- melser rörande energi utgör kravet på användning av förnybara energikällor den största skillnaden. Enligt 2 kap. 5 § skall förnybara energikällor väljas i första hand, medan IPPC-direk- tivet inte innehåller något motsvarande krav. Det framstår vidare som naturligt att ett krav på utfasning av fossila bränslen enligt kan, beroende på hur det tillämpas, vara problematiskt i relation till ett system för handel med utsläppsrätter för kol- dioxid. Ovan har nämnts att det i svenska tillstånd skulle kunna före- komma krav på att användning av fossila bränslen byts ut mot annan energikälla, om detta har befunnits möjligt vid en utredning. Alternativt kan det krävas att användningen av fossila bränslen be- gränsas till en viss mängd. För det fall att krav rutinmässigt ställs på utredning av möjligheterna till byte av energikälla, och ev. även att en sådan omställning faktiskt krävs, förefaller den svenska miljö- rätten på denna punkt svår att förena med de syften som ligger till grund för handelsdirektivet. Alldeles oavsett frekvensen av denna typ av villkor i svenska tillstånd är det tydligt att respektive handelsdirektivets principer för styrning av verksam- heters energiförsörjning inte samverkar. Den motsättningen är specifik för i den meningen att motsvarande problem inte återfinns i relationen mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet. När det gäller energieffektivitet i snävare mening, alltså oavsett varifrån energin kommer, finns ingen formell skillnad mellan miljö- balken och IPPC-direktivet. Båda lagverken kräver helt enkelt att energi inte skall gå till spillo i onödan. I denna del är det därför bara ambitionsnivån hos tillämparen som kan resultera i skillnader mellan och övriga EU-länder. Vad som framkommit om tillämpningen från andra medlemsländer tyder närmast på att inte alltför strikta krav ställs. Visserligen regleras verksamheternas åt- gärder på området i någon mån, men det skulle å andra inte kunna påstås att verksamheterna styrs i sådan utsträckning att det inte finns något utrymme kvar för verksamhetsutövarens egna bedöm- ningar om vilken nivå av energieffektivitet som är mest kostnads- effektiv vid den egna anläggningen. Svensk hittillsvarande praxis tycks av det material vi funnit inte avvika från ett europeiskt genomsnitt i denna fråga. De eventuella problem som kan finnas beträffande effektiv energianvändning och utsläppshandel kan där- för antas vara ungefär desamma i som i övriga medlems- länder. Vad som gäller för förhållandet mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet i energieffektivitetsfrågan gäller därför också mellan och handelsdirektivet. 5Nationell diskretion vid implementering av handelsdirektivet Detta avsnitt syftar till att utifrån EG-rättsliga principer diskutera medlemsstaters handlingsfrihet vid implementering av handels- direktivet. I föregående kapitel har en jämförelse visat att det finns vissa problematiska punkter i relationen mellan befintlig svensk miljörätt och direktivet, vilket huvudsakligen gäller de regler om energi som återfinns i 2 kap. 5 §. Frågan är i vilken utsträckning hänsyn måste tas till EG-rättsliga krav vid den när- mare utformningen av det nationella regelverket. 5.1Rättsliga utgångspunkter för analysen Viktiga utgångspunkter för all nationell implementering av EG-rätt är att EG-rätten är överordnad nationell rätt och att medlems- staterna är skyldiga implementera direktiv enligt artikel 249. Implementeringen skall ske på ett lojalt sätt. Härmed avses t.ex. att det inte är tillräckligt att endast formellt utfärda lagstiftning som motsvarar direktivet ifråga, utan medlemsstaterna är skyldiga att se till att direktivets syften genomförs fullt ut i praktiken. tilläggas att det i detta avseende inte görs någon skillnad på in- förande av ny nationell lagstiftning och upprätthållande av befint- liga äldre bestämmelser. Frågan om handelsdirektivets genomförande på nationell nivå är något speciell i det avseendet att det finns tydliga kopplingar till annan sekundär EG-rätt, nämligen IPPC-direktivet. Förpliktelsen till korrekt implementering gäller båda direktiven. Medlemsstaterna måste alltså ta hänsyn till reglerna i handelsdirektivet såväl som till reglerna i IPPC-direktivet när nationell rätt utformas. Direktiven har samma rättsliga status och inget av dem skall gälla med före- träde framför det andra, vilket har klargjorts genom artikel 2 i handelsdirektivet, som säger att handelsdirektivet skall tillämpas utan att tillämpningen av IPPC-direktivet påverkas.