sou · GRB367d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Kommittén bedömer att nuvarande samhällsekonomiska kalkyl- metoder som används vid utvärderingar av trafikinvesteringar är behäftade med allvarliga brister. Nuvarande samhällsekonomiska metoder för att prioritera infra- strukturprojekt bör kompletteras med metoder såsom Multi- kriteria-analys (10.3, 10.5). Regeringen bör ta initiativ till en utveckling av mått på kollektiv- trafikens samhällsnytta (10.3). Regeringen bör ge och trafikverken i uppdrag att närmare utreda hur detta kan ske (10.5). Trafikhuvudmännen bör i sina långsiktiga, strategiska planer for- mulera mål för verksamheten i samhällsnyttotermer och följa upp målen. Kollektivtrafiken bidrar på flera sätt till att skapa välfärd och sam- hällsnytta. Kollektivtrafiken har en viktig uppgift i att skapa en grundläggande tillgänglighet för alla. Det gäller möjligheter att ta sig till arbete, utbildning, service, vård, kultur och fritidsaktiviteter. Det är speciellt viktigt för dem som inte kan eller vill disponera bil. I vårt delbetänkande1 visar vi att cirka en tredjedel av befolkningen (exklusive barn) har kollektivtrafiken som enda resalternativ, cirka 1 Kollektivtrafik med människan i centrum. är helt eller delvis beroende av kollektivtrafiken för sina längre förflyttningar. I en intervjuundersökning som gjorts på uppdrag av kommittén2 i glesbygd framgår det att speciellt unga och äldre är beroende av kollektivtrafiken om de inte ska behöva bli skjutsade av andra. Även de som har tillgång till bil anser att kollektivtrafiken är viktig för bygden. En väl fungerande kollektivtrafik ses av en del som en förutsättning för att man ska kunna bo kvar. I glesbygden är kollektivtrafiken även viktig för näringslivets godstransporter och för turismen. I den regionalpolitiska utredningen3 framhålls regional tillväxt och utökade arbetsmarknadsregioner som ett viktigt medel för att skapa tillväxt i . Kollektivtrafiken har en mycket viktig roll i strävandena att vidga de funktionella arbetsmarknadsregionerna om man ska kunna uppnå ett uthålligt samhälle. Speciellt regionaltågssatsningarna har visat sig ha positiva effekter på både sysselsättning och utbildning. Möjligheterna att vidga arbetsmark- naderna med hjälp av vägtrafikutbyggnader är mycket begränsade. På uppdrag av kommittén har gjorts en uppföljning av några sådana satsningar med regional kollektivtrafik, se avsnitt 10.6 Ett viktigt transportpolitiskt mål är ett uthålligt transportsystem. En av de svåraste utmaningarna i det sammanhanget är att begränsa koldioxidutsläppen. I det avseendet kan kollektivtrafiken vara ett effektivt medel, se vidare kapitel 9. Även när det gäller trafiksäkerhet finns det en potential i ett ökat kollektivt resande, se vidare kapitel 9. För dem som reser med kol- lektiva fordon är risken för att dödas väsentligt mycket lägre än för dem som reser med bil. Riskerna vid förflyttningar till och från hållplats samt vid hållplatsen minskar dock skillnaderna, men med detta inräknat är det fortfarande betydligt säkrare att åka kollektivt än med bil. Kollektivtrafiken kan också bidra till att reducera trafikens mil- jöpåverkan i form av avgasutsläpp. Eldriven kollektivtrafik ger mycket små utsläpp av alla avgaskomponenter inklusive växthus- gaser. Busstrafik har också fördelar när det gäller cancerrisker, ozon, och växthusgaser. Dieseldrivna bussar har problem när det gäller kväveoxider och partiklar om inte senaste reningsutrustning används. Därför är det viktigt att sådan utrustning introduceras 2Eriksson, , 2003. När går sista bussen? Glesbygdsbors uppfattning om värdet av kollektivtrafik. 3Regionalpolitiska utredningen 2001/02:4 även om det inte är lagkrav. Allt detta gäller vid genomsnittliga beläggningar i fordonen. Ju högre beläggning man kan åstadkomma i kollektivtrafiken dess bättre blir miljöegenskaperna räknat per personkilometer. I de större städerna kan en ökning av resandet med kollektivtrafik ge stora fördelar. Kollektivtrafiken är väsentligt mer yteffektiv än biltrafiken (se vårt delbetänkande4, sid. 46) och ger därför möjlig- het att minska trängseln och öka framkomligheten. Vid genomsnitt- liga beläggningar i fordonen använder en busspassagerare bara en tiondel så stor yta som en bilist och en passagerare i spårbunden trafik använder mindre yta än busspassageraren. Om man inklude- rar ytan för parkering, blir effekten ännu större. En minskad biltrafik i staden ökar rörligheten speciellt för barn och äldre. är det tex. få barn i de lägre klasserna som på egen hand kan gå till skolan. Minskade trafikytor ger också möjlighet att skapa mer trivsamma och säkra miljöer för de som vistas gående och cyklande i staden. Minskad biltrafik reducerar också hälsopro- blemen till följd av bilavgaser. Hälsan påverkas även på ett annat sätt genom ett ökat kollektivt resande. En sammanställning som gjort åt kommittén visar att de som åker kollektivt även går och cyklar i genomsnitt per dag medan de som åker bil endast går och cyklar i genomsnitt per dag En stor undersökning i visar att genom att promenera minskar risken att drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar jämfört med de som inte motionerar alls. Fler kvinnor än män har kollektivtrafiken som sitt enda alterna- tiv. En förbättrad kollektivtrafik ökar därför jämställdheten vad avser tillgänglighet till olika aktiviteter i samhället. Sammanfattningsvis så kan en ökad andel kollektivtrafik ge ett väsentligt bidrag till uppfyllandet av flertalet transportpolitiska mål. 4 Kollektivtrafik med människan i centrum. SLTF har genomfört ett projekt om kollektivtrafikens samhälls- nytta5, det så kallade isbergsprojektet. I projektet behandlas de aspekter som nämnts ovan men också en del kommunalekono- miska effekter. har utifrån projektet utvecklat ett webbaserat pedagogiskt verktyg som belyser samhällsnyttan och medger kvantitativa beräkningar. I de transportpolitiska målen anges att man ska eftersträva sam- hällsekonomisk effektivitet. Vid prioritering av infrastrukturobjekt tillämpas samhällsekonomiska kalkylmetoder. Kommittén har uppfattningen att dessa metoder inte på ett tillfredsställande sätt fångar kollektivtrafikens samhällsnytta. Vi ska därför här närmare 5 Kollektivtrafikens samhällsnytta. titta på den frågeställningen. Vi börjar då med att kort beskriva vad som menas med samhällsekonomisk effektivitet. Texten baseras på en underlagsrapport till Kommittén.6 skriver i en departementspromemoria7 1987: För många har samhällsekonomi och samhällsekonomisk effektivitet kommit att bli liktydigt med vad som sammantaget och på den mest övergripande nivån kan anses stå i överensstämmelse med samhällets bästa. En sådan vid tolkning, som ger fritt spelrum för olika värde- ringar hos beslutsfattaren, är emellertid helt väsensskild från den defi- nition som är vetenskapligt etablerad och som också varit utgångs- punkten för trafikpolitiken. Den olika betydelse som man från skilda håll har lagt i begreppet samhällsekonomi har fått till följd att man i den trafikpolitiska debat- ten inte sällan kommit att tala helt förbi varandra. Det är därför väsentligt att innebörden i det samhällsekonomiska kostnadsbegreppet och dess betydelse i trafikpolitiken klargöras. Den samhällsekonomiska kalkylen, som i huvudfallet är baserad på samhällsekonomisk välfärdsteori, syftar till att svara på vad som är en samhällsekonomiskt effektiv användning av samhällets resurser, där såväl samhällsekonomiskt som effektiv har en mycket spe- ciell innebörd. Samhället är mer än summan av individerna Till att börja med måste vi göra klart för oss vad som är samhället i en välfärdsekonomisk analys. Samhället består i den välfärdseko- nomiska analysen av de individer som påverkas av den åtgärd som analysen avser att studera. Det är alla individer men inget annat än individerna som bygger upp samhället och det är viktigt att alla individers välfärd räknas när det görs utvärderingar av samhällsför- ändringar. Det låter ganska invändningsfritt och till och med tillta- lande. Det förefaller rättvist att ha en definition av samhället som omfattar alla och att allas intressen beaktas i de analyser som genomförs. Tänker man vidare så blir det emellertid uppenbart att en definition som bara tar sin utgångspunkt i individer kan förefalla lite tunn. Det skulle kunna vara så att vi vill räknas som medbor- gare i vissa lägen och inte alltid som individer, där begreppet med- borgare står för något annat, vidare, något som är mer kopplat till det som vi i dagligt tal kallar samhället. Det faktum att vi som 6 , 2003.En värdefull kollektivtrafik - är den samhällsekonomiskt effektiv? 7 Ds K 1987:4, sid. 4 medborgare skulle kunna ha åsikter om hur samhället ska organise- ras som skulle leda till en situation som inte maximerade just min välfärd beaktas inte i en samhällsekonomisk kalkyl. Exempel på detta är att jag som vuxen utan egna skolbarn kan tycka det är vik- tigt med säker skolskjuts, även om jag aldrig själv använder kollek- tivtrafik. De flesta anser nog att samhällsnytta är mer än summan av individernas nytta. Hur mäter man välfärd? Givet att vi ändå tycker att denna definition av samhället känns rimlig så blir nästa fråga hur utvärderingen av detta samhälles bästa kan ske? Vad är det som ska mätas för att avgöra om en åtgärd har lett till en förbättring eller en försämring för samhället som helhet. Hur mäter man förändringen i samhällets välfärdsnivå enligt sam- hällsekonomisk välfärdsteori? Ekonomens svar på det är att för- bättringar och försämringar mäts genom att försöka avgöra i vilken mån individernas så kallade preferenser är tillfredställda. Den ekonomiska välfärden ökar alltså om individernas preferenser på grund av en samhällelig åtgärd tillfredsställs i högre grad än tidi- gare. Men vad är då en preferens och vad innebär det att denna preferens är tillfredsställd? Enkelt uttryck kan man säga att våra preferenser är de önskemål eller de önskningar vi har. För att öka den samhällsekonomiska välfärden så gäller det alltså att genomföra sådana åtgärder som tillgodoser våra önskemål. Detta är det mål man bör efterstäva enligt den samhällsekonomiska välfärdsteorin. Detta mål kan uppnås på en mängd sätt, där olika sätt uppfyller målet i olika stor utsträckning. Man skulle kunna säga att det mål som är formulerat i föregående stycke bara är ett så kallat rikt- ningsmål, dvs. det gäller att röra sig i den riktning som innebär att önskemålen i samhället tillgodoses. Men här kommer ekonomens andra och kanske huvudsakliga bidrag in i analysen och det gäller hur man ser till att dessa önskemål tillgodoses i så stor utsträckning som möjligt, givet de resurser som står till förfogande. Man bör välja de åtgärder som innebär att samhällets resurser tillfredsställer så många preferenser som möjligt i största möjliga utsträckning. ekonom skulle säga att det gäller att använda resurserna effektivt. Åtgärderna ska inte bara öka välfärden, de ska också ge bästa möj- liga avkastning per satsad krona. Sammanfattningsvis kan man alltså säga att en samhällsekonomiskt effektiv användning av sam- hällets resurser innebär att resurserna ska användas på ett sådant sätt att individernas sammanlagda samhällsekonomiska välfärd blir så hög som möjligt. Betalningsvilja som mått på tillfredsställelse Nästa fråga inställer sig då och det är förstås på vilket sätt man kan mäta graden av tillfredsställelse. På vilket sätt ska man kunna avgöra om en åtgärd som genomförs och som påverkar många olika individer både negativt och positivt är en bra åtgärd, en åtgärd som leder till högre tillfredsställelse än tidigare? Nationalekonomens svar på den frågan är att det går att avgöra genom att studera hur hög betalningsvilja någon har för att få en viss förbättring genomförd. Den omvända situationen är naturligt- vis också intressant, dvs. hur mycket någon kräver i kompensation om en försämring genomförs. Betalningsviljan är alltså det utvärde- ringsmått som talar om huruvida en förändring leder till en bättre eller sämre situation för en viss individ. En åtgärd är alltså bättre om jag har en hög betalningsvilja för att få den genomförd än om jag har en låg betalningsvilja. Det är här värt att notera att betal- ningsviljan är beroende av vilken inkomst individen har. Vid den praktiska tillämpningen av samhällsekonomiska kalkyler använder man dock samma värderingar för alla, dvs. ett genomsnittligt värde. Frågan om betalningsvilja kontra praktisk betalningsförmåga behandlas överhuvudtaget inte. Summering av betalningsvilja för olika individer Att använda detta mått blir problematiskt om man vill övergå från att studera effekter på enskilda individer till att studera effekter av en åtgärd på hela samhället. Det är väl troligt att något som jag har större betalningsvilja för leder till högre välfärd för mig än något som jag har lägre betalningsvilja för. Men hur kan man jämföra hur mycket din välfärdsförändring är värd i förhållande till min väl- färdsförändring? Vems önskningar är så att säga mest värda? så enkelt att man bara kan summera olika individers betalningsvil- jor och använda det som ett mått på om åtgärden är bra eller inte? Nej, i huvudsak kan man nog säga att ekonomerna har insett att detta är ett oöverstigligt problem. Därför har man oftast valt att begränsa sina uttalanden till samhälleliga förändringar som innebär att minst en person får det bättre som ingen annan per- son får det sämre. Det är naturligtvis mycket olyckligt att behöva göra denna begränsning eftersom det begränsar användbarheten av ekonomiska analyser avsevärt då de flesta samhälleliga förändringar leder till såväl förbättringar som försämringar och att effekterna påverkar mer än en person. Hur är det då möjligt för en nationalekonom att tillämpa en metod som samhällsekonomiska kalkyler, där det uttalade syftet är att jämföra situationer där vissa får det sämre medan andra får det bättre? Ja, till och börja med är inte alla ekonomer överens om att det går att göra på det sätt som man gör i samhällsekonomiska kal- kyler. Det är många, både inom och utom ekonomkåren, som har kritiserat den samhällsekonomiska kalkylmetodiken just på grund av detta. Den lösning ekonomerna själva har valt innebär att man menar att en förändring leder till en bättre situation än tidigare om de som får det bättre skulle kunna kompensera de som får det sämre. Om det är möjligt att samla in värdet av de förbättringar som uppkommer och fördela om dem till dem som har fått det sämre och det fortfarande finns ett överskott kvar, ja då har man uppnått en situation i samhället som är bättre än den situation som rådde innan förändringen. I praktiken görs emellertid inte dessa överföringar. Detta kan i praktiken innebära att man kan hamna i situationer där många får en liten förbättring tex. i restid och några får mycket stora försämringar tex. i form av intrång. Kommittén anser sammanfattningsvis att det är problematiskt att genom att summera enskilda individers betalningsvilja respektive kompensa- tionskrav uttala sig om samhällsnytta. 10.3Vilka av kollektivtrafikens nyttoaspekter fångas inte in i en samhällsekonomisk kalkyl? Vi börjar med att titta på vilka effekter som normalt finns med i samhällsekonomiska kalkyler. I handledning tas föl- jande faktorer upp: Emissioner (kväveoxid, kolväte, koldioxid, svaveldioxid, partiklar) Vi ska här diskutera ett antal faktorer som inte kommer med. Ny snabb kollektivtrafik, framför allt på spår men även flyg och expressbusstrafik, har tydliga regionförstorande effekter. Arbets- marknaderna i områden där större spårinvesteringar genomförts har på ett tydligt sätt integrerats i större uträckning än vad som varit fallet tidigare. Ett tydligt exempel är effekterna av och i . Frågan är om dessa integrerande effekter fångas upp i de sam- hällsekonomiska kalkyler som genomförs. Svaret på den frågan är – som för de flesta svåra frågor – båda ja och nej. Effekterna är med i den meningen att de restidsvinster som uppkommer av de nya tågförbindelserna kvantifieras och värderas i kalkylen. Går det fortare att åka från till så är denna restidsförkortning med i en samhällsekonomisk kalkyl. När det finns en ny och mycket snabbare förbindelse till en ort som tidigare legat utanför pendlingsavstånd kommer nya övervä- ganden in i bilden. Det val som en förvärvsarbetande person står inför är inte bara att väga tid mot kostnad för en given resa, det är ett mer komplext val. Det kan vara att välja mellan å ena sidan dagens jobb och å andra sidan ett intressantare och till och med mer välbetalt jobb eller att få ett jobb överhuvudtaget i en annan stad, ett jobb som innebär en längre restid . Det kan också påverka möjligheterna att kunna bo kvar. En ny resmöjlighet kan också göra det möjligt att påbörja högre studier utan att behöva flytta. Att använda ett tidsvärde som är baserat på en mycket enkel val- situation för att kvantifiera värdet av denna mycket komplexa val- situation förfaller inte vara riktigt. Ett tidsvärde på kan då vara alldeles för lågt. För att uttrycka det på ett annat sätt: Anta att restiden mellan bostad och arbete tidigare var och och att den nu blir . Det gör att personen i fråga väljer att byta jobb och pendla till den andra orten. Hade däremot priset på den resa som tog och sänkts med det värde som motsvarar en halvtimmes restid – dvs. – så hade inte personen valt att pendla för det. Därför att en sådan resa inte får plats i personens tidsbudget, hur billig den än är. Det är nya resmöjligheter, nya valmöjligheter, som öppnar sig, och det kan vara värt en betydligt större summa pengar än det tidsvärde som man får fram genom att studera val mellan redan befintliga valmöjligheter. Det går också att vända på perspektivet och beskriva denna effekt från företagens sida. Vidgade arbetsmarknader gör det möj- ligt för företagen att enklare få tag i den arbetskraft som behövs, eller annorlunda uttryckt; det blir lättare att sätta rätt man på rätt plats om det finns ett större urval av arbetskraft att tillgå inom rimliga pendlingsavstånd. Företagen kan för det första öka pro- duktiviteten genom att få tillgång till mer kvalificerad arbetskraft, för det andra anställa dessa personer till en lägre lön eftersom urvalet av personer ökat vilket ökar konkurrensen om jobben. Det finns även en mer långsiktig effekt som innebär att bättre förbin- delser kommer att leda till omlokalisering av såväl bostäder som arbetsplatser. Den effekten är betydligt svårare att fånga in. Ett motsvarande fall där tidsvinsterna sannolikt underskattas är för resor till och från högskolor. De studenter som intervjuats om sin betalningsvilja för att reducera restiden till högskolan har inte möjlighet att uttrycka den betalningsvilja som den framtida högre lönen skulle innebära om den var tillgänglig för studenten . Vid beräkning av värdet av investeringar i storstadsområden före- kommer en inkonsekvens i den praktiska tillämpningen av meto- Å ena sidan räknar man med högre byggkostnader som delvis beror på högre löner men å andra sidan har man samma tidsvärden som i övriga landet. En annan effekt som inte beaktas är att trängseln kan verka hämmande för storstadens utveckling. Värdet av ett rättvist och tillgängligt transportsystem En av de kanske viktigaste välfärdseffekterna av en väl fungerande kollektivtrafik – att den skapar ett rättvist och allmänt tillgängligt transportsystem – är inte med i kalkylerna och den ska heller inte vara med. Vid analysen av en transportsystemförbättrande åtgärd är det ointressant, ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt, vem som tillgodogör sig förbättringen. Om förbättringen tillfaller någon som i utgångsläget redan hade tillgång till goda transport- möjligheter eller om den tillfaller någon som kanske är mycket begränsad i sin rörlighet synliggörs inte. Det gäller helt enkelt att skapa en så stor effektivitetsvinst som möjligt, något som exempel- vis kan ske genom att mycket få personer får en mycket stor för- bättring av en redan utmärkt transportsituation. Det finns möjlig- heter att komplettera den samhällsekonomiska effektivitetsanaly- sen med fördelningsanalyser, dvs. en beskrivning av vem som till- godogör sig förbättringar och försämringar, men sådana analyser saknas ofta. Detta transportpolitiska mål beaktas inte heller i en samhällseko- nomisk kalkyl av samma skäl som anges ovan vad gäller rättvisa dvs. kalkylen kan inte göra avvägningar mellan grupper. Om man vill beakta rättvise- och jämställdhetsaspekter måste man alltså använda någon annan metod. Värdet av att hushålla med energi, miljö och hälsa Det talas ofta om att ekonomers huvuduppgift är att bidra med hur man på bästa sätt bör hushålla med samhällets resurser. Det är en emellertid en sanning med modifikation. Det är snarare så att eko- nomerna bidrar med hur man på bästa sätt bör fördela resurserna med hänsyn taget till vad individerna i samhället efterfrågar och denna skillnad kan spela stor roll på exempelvis miljö- och trafiksä- kerhetsområdet. Det finns alltså inte någon resurssnålhetsaspekt för en viss typ av effekter i effektivitetsbegreppet. Så länge en ny trafikant betalar för sig (dvs. betalningsviljan är större än kostna- den) så är resan sanktionerad, även om olyckorna blir fler och utsläppen ökar. Ett annat problem i detta sammanhang är hanteringen av mycket långsiktiga effekter som koldioxid. Med nuvarande metod kommer långsiktiga effekter att få en marginell påverkan på den beräknade nyttan på grund av att framtida kostnader diskonteras. Som framgått ovan finns det flera viktiga samhällsaspekter som inte inkluderas i en samhällsekonomisk kalkyl. Därför måste dessa kompletteras med andra metoder som förmår hantera dessa aspek- ter. 10.4Varför subventionerad kollektivtrafik ofta framstår som olönsam i en samhällsekonomisk kalkyl Regional kollektivtrafik bedrivs oftast med hjälp av omfattande skattesubventioner. Anledningen till det är att de lägre taxorna gör att fler trafikanter väljer kollektivtrafiken med kortare restider, en bättre miljö, färre olyckor och mindre trängsel på vägarna som följd. Men det är inte bara därför som kollektivtrafiken subventio- neras. Den subventioneras också för att skapa rättvis tillgänglighet, god stadsmiljö m.fl. andra värden som inte behandlas i den sam- hällsekonomiska kalkylen. Eftersom inte alla skäl till att kollektiv- trafiken subventioneras synliggörs i kalkylen så kommer inte kost- naden för subventionen – dvs. – att vägas upp av motsvarande positiva effekter. En utökad sub- ventionerad kollektivtrafik kommer därför i många fall att framstå som olönsam. Därmed inte sagt att dessa andra värden i alla lägen motiverar en utökad subventionerad kollektivtrafik. Men det blir helt klart svårare att motivera en sådan utökning med hjälp av en samhällsekonomisk kalkyl eftersom den inte innehåller alla rele- vanta aspekter. Som exempel kan vi jämföra Mälartunneln (pendeltågstunneln) i med . I fallet räckte kunder- nas nyttor knappt till för att väga upp investeringskostnaderna men eftersom biljettintäkterna antas överstiga driftskostnaderna erhålls ett litet överskott. Trafiken antas alltså kunna bedrivas utan sub- ventioner från det allmänna. I fallet Mälartunneln täcker kundernas nytta vida investerings- kostnaderna men på grund av att inte alla de värden som motiverar subventionerna finns med i kalkylen så uppstår ett underskott som påverkar kalkylen negativt. Det är inte så att driftsunderskottet inte ska tas med i kalkylen, det är snarare så att det saknas en hantering av värden som inte finns i med i kalkylen för att väga upp detta driftsunderskott. Av detta ska man inte dra slutsatsen att målsätt- ningen bör vara att kvantifiera alla dessa värden och försöka sätta in dem i den samhällsekonomiska kalkylen. Nej, snarare bör man konstatera att alla värden inte är med, att detta ger ett samhällseko- nomiskt underskott men att det inte nödvändigtvis är ett skäl att avstå från åtgärden i fråga. Det får en samlad analys avgöra.