sou · GRB380d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Dess- utom har avsatts för stöd till samverkansprojekt rörande teknikutveckling och marknadsintroduktion av storskaliga vindkraftstillämpningar i havs- och fjällområden från . Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Med program bör enligt utredningens mening avses en sam- manhållen portfölj av aktiviteter/åtgärder som har ett gemen- samt syfte. Detta innebär att det för varje program måste formuleras en målsättning som definierar vad programmet syftar till samt en plan för hur målsättningen skall nås, dvs. vilka aktiviteter/åtgärder som krävs. Dessutom krävs koordi- nation mellan aktiviteterna så att de kompletterar varandra på ett bra sätt. Enligt utredningens mening innebär detta att ett kommande EFUD-program säkerligen kan göras bredare än dagens, men inte hur brett som helst, eftersom ett program bör ha en tydlig, sammanhållen profil. Enligt utredningens mening bör EFUD-programmet även fort- sättningsvis i huvudsak syfta till långsiktig kunskaps- och kom- petensuppbyggnad inom universitet och näringsliv, som med stöd av den övergripande incitamentsstrukturen ger möjlighet till utveckling och tillämpning av ny och förbättrad teknik. Även konsumentledet borde dock i högre grad kunna inkluderas i denna ambition. Alla styrmedel passar inte i en programportfölj. Detta gäller enligt utredningens mening särskilt för sådana styrmedel som bestämmer de övergripande ekonomiska och institutionella förutsättningarna för nya tekniker inom energiområdet, såsom skatter, avgifter, ersättning för energi producerad från för- nybara energikällor, lagar, regler, tillstånd, m.m. För detta talar bl.a. att medan program måste kunna ändras över tiden behöver den övergripande incitamentsstrukturen ligga fast under långa tidsperioder för att minska osäkerheten i innovationssystemet. Ett annat skäl är att den programansvarige aktören bör ha full möjlighet att påverka de styrmedel som ingår i program- strukturen. Skatter och avgifter har dock vanligen även fiskala syften, vilket begränsar möjligheterna att använda dem fullt ut som styrmedel. Ett tredje skäl är att de direkta besluten kring skatter och avgifter knappast bör fattas av de aktörer som står för det mer praktiska handhavandet av programmet, dvs. besluten bör inte fattas av myndigheter utan av riksdag och regering. Övriga styrmedel i tabellen skulle möjligen kunna anpassas bättre till de behov som finns för enskilda tekniker och för systemet som helhet om en aktör hade ansvaret och långt- Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. gående befogenhet att utforma dem. I föregående avsnitt för- ordade ju utredningen att ensam bör ansvara för hela EFUD-programmet, varför vi också anser att myndigheten lämpligen skulle kunna vara denna aktör. Som sagts bör dock myndigheten kunna använda andra aktörer, som har kompletterande kompetens, för att göra delar av arbetet. Bäst effekt torde uppnås om den ensamt ansvariga aktören () i sådana fall ges relativt stor frihet att anpassa medelstilldelningen (dvs. inte vara helt bunden av upp- delning av anslag i forskning, utveckling, demonstration och information) och att komplettera ramverket med ytterligare styrmedel (t.ex. såddfinansiering som RRV föreslagit) om så krävs i det enskilda fallet för att få ut en ny teknik på markna- den. Möjligheten att kunna omdisponera medel på detta sätt torde underlättas om alla anslag är samlade inom ett program. 10.3.7Överväganden avseende energipolitiskt motiverade klimatinsatser och kring Östersjösamarbetet långsiktiga energipolitiska program ingår, utöver stöd till EFUD, även en strategi för minskad klimatpåverkan från energi- sektorn i form av åtgärder i internationellt samarbete och stöd till FoU kring etanolproduktion från skogsråvara. I detta avsnitt redo- visas utredningens överväganden kring detta. I anslutning till de energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatserna behand- las också den fråga i utredningsdirektiven som avser det regionala energisamarbetet i , då detta till stor del handlar just om klimatåtgärder. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser och övrigt Östersjösamarbete För de energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatserna avsattes i programmet 2004. Insatserna, som ansvarar för, skulle huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete avseende gemensamt genomförande inom ramen för klimatkonventionen, bl.a. ett fort- satt program för utveckling av energisystemet i och Öst- Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Målet med de internationella klimatinsatserna är att de skall bidra till att utveckla Kyotoprotokollets flexibla mekanismer till trovärdiga och effektiva element i det internationella klimat- samarbetet. Framför allt handlar det om de s.k. projektbaserade mekanismerna, dvs. gemensamt genomförande (joint implemen- tation, JI) och mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism, CDM). Hur de anslagna medlen använts, resultat av insatserna m.m. har redovisats i kapitel 5. Kostnaderna för koldioxidreducering är avsevärt lägre i de sam- arbetsländer verkar i än i . Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att regelverken för de projekt- baserade mekanismerna först börjat komma in i en fas då det blir möjligt att teckna avtal om projekt med projektägare och ramavtal med länder med vilka kan vilja samarbeta, har utredningen – som framgått av kapitel 5 – kommit till följande slutsatser: bör arbeta vidare med att genomföra projekt inom de projektbaserade mekanismerna. bör fortsatt ha en aktiv roll via initiering och genomförande av sådana projekt. Ett ökat samarbete bör ske mellan och övriga svenska myndigheter som är engagerade i tangerande verksamhet på området, dvs. Detta kan bl.a. innebära att bör inhämta råd från SIDA när det gäller samarbeten i utvecklingsländer och kapacitets- uppbyggande insatser kan övervägas i anslutning till projekten. Hur arbetet med de projektbaserade mekanismerna mer konkret bör bedrivas i fortsättningen behöver analyseras vidare. Utred- ningen föreslår att ges i uppdrag att genomföra en sådan analys. En utgångspunkt för uppdraget bör vara det för- slag till program för arbetet med de projektbaserade mekanismerna som lämnat till utredningen (se avsnitt 5.2.5). I uppdraget bör även ingå att analysera hur samarbetet med övriga berörda myndigheter (främst SIDA) kan utvecklas. Mot denna bakgrund bör uppdraget ske efter samråd med SIDA. I Energi- myndighetens uppdrag bör även ingå att överväga om, som är fallet, arbetet med de projektbaserade mekanismerna bör inrymmas i ett långsiktigt energipolitiskt program eller inte. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Beträffande frågan om det regionala energisamarbetet i Östersjö- området skall utredningen enligt direktiven analysera behovet av förändringar och nya nationella initiativ för att kunna delta aktivt i det regionala energisamarbetet. Utredningen har uppdragit åt kon- sultföretaget att analysera inriktningen på det regionala energisamarbetet i och identifiera eventuella behov av förändringar.34 ECON pekar på att Östersjösamarbetet befinner sig i ett omställningsskede. Till det bidrar bl.a. att SIDA:s utvecklingssamarbete håller på att ändra karaktär genom att samarbetet med EU-kandidatländerna fasas ut för att upphöra efter det att länderna blivit med- lemmar i EU. Till omställningsprocessen bidrar också att större prioriteringar sker mot samt att, som sagts ovan, regel- verken för de projektbaserade mekanismerna nu börjar komma in i ny fas. Mot denna bakgrund har berörda myndigheter och aktörer vid samtal med ECON sagt sig vara i stort sett nöjda med den nuvarande inriktningen av Östersjösamarbetet, och något behov av större förändringar har inte påpekats. I sin rapport har ECON därför heller inte sett sig föranlåtet att redovisa några konkreta förslag till inriktningsförändringar av Östersjösamarbetet. Däremot redovisar ECON vissa mer generella åtgärdsförslag, bl.a. att en generell strategi behöver tas fram för och samarbete i . Mot bakgrund av ECON:s rapport har inte funnit skäl att gå vidare i analysen av om det eventuellt föreligger behov av förändringar och nya nationella initiativ för att kunna delta aktivt i energisamarbetet i . Frågan om det, som ECON menar, behöver tas fram en generell strategi för och samarbete i bör kunna hanteras i det av utredningen ovan föreslagna uppdraget till att analysera hur de projektbaserade meka- nismerna mer konkret bör bedrivas i fortsättningen. 34 Uppdraget har redovisats i rapporten av det regionala energisamarbetet i Öster- sjöområdet (). Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. För stöd till FoU kring etanolproduktion från skogsråvara (eta- nolprogrammet) avsattes långsiktiga energipolitiska program 2004. Hur de anslagna medlen använts, resultat av insatserna m.m. har redovisats i kapitel 5. Som framgått av kapitel 5 har inga utvärderingar genomförts i regi, eller av andra aktörer, av de projekt som omfattas av det nuvarande etanolprogrammet. I Energimyndig- hetens verksamhetsplan för anges emellertid att en utvär- dering av etanolprogrammets relevans skall ske , med färdigställande . I avvaktan på den kommande utvärderingen av etanolprogram- mets relevans har svårt att uttala sig om det finns skäl att fortsatt driva etanolprogrammet. Om den kommande utvärderingen uppvisar sådant resultat att FoU kring etanol- produktion från skogsråvara fortsatt bör ges stöd, menar utred- ningen dock att verksamheten i sådana fall fortsättningsvis bör inrymmas i det långsiktiga energipolitiska forskningsprogrammet. Helst bör etanolprogrammet också behandlas på helt jämställd fot med övrig EFUD, och inte som ha särskilda förbehåll i form av specialdestinerade medel. För bedömningen av om en sådan nyord- ning i praktiken är lämplig finns dock skäl att avvakta den ovan- nämnda relevansutvärderingen. 10.3.8Utökad roll för i EFUD i sammandrag I kapitlets inledning sades att utredningen har haft som ambition att identifiera förändringar som möjliggör att EFUD i ökad grad kan bidra till omställningen. Med de förslag som redovisats i kapit- let, om att bl.a. starkare prioritera mellan områden där det kan räcka med att hålla en minimal nationell kapacitet och sådana där vi bör djupsatsa, att öka den organisatoriska koncentrationen i EFUD, att öka fokuseringen på kommersialisering, att utveckla EFUD:s mål, och om att göra till ensamt ansvarig för programmets administration m.m., så menar utred- ningen att EFUD:s bidrag till omställningen framöver bör öka. En del i detta är den utvecklade roll för som utredningen diskuterat. I kapitlet har ju utredningen föreslagit ett Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. antal nya arbetsuppgifter som direkt, eller eventuellt efter ytterligare utredningsarbete, bör få ansvar för beträffande EFUD.35 Som avrundning på kapitlet vill utredningen ge en samlad bild av vad de föreslagna nya arbetsuppgifterna sam- mantaget skulle innebära för . Av mer övergripande natur är utredningens ställningstagande att regeringen bör skapa en samlad arena för administrationen av statens EFUD-satsningar, och därför bör ge ensamt ansvar för energiforskningsprogrammet. Många av de övriga nya arbetsuppgifter som utredningen föreslår faller naturligt ut av detta. Några av utredningens förslag avser arbetsuppgifter av löpande karaktär (i några fall dock inklusive ett visst förberedande utred- ningsarbete), medan andra avser temporära analysuppdrag. Utifrån denna indelning kan de nya arbetsuppgifter – utöver att vara ensamt ansvarig för energiforskningsprogrammet – som utred- ningen föreslår för sammanfattas på följande sätt: anser att bör ges ansvar för: att avgöra hur en fortsatt satsning på kompetenscentra inom energiområdet bör göras, att mer aktivt beakta nyttiggörandet av EFUD på marknaden, att, eventuellt, se till att de projekt som bedöms ha kommersiell potential även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas. Men innan det kan avgöras om detta vore en lämplig uppgift bör (i samråd med och ) ges i uppdrag att analysera för- och nackdelar med ett sådant ansvar och vad det mer konkret kan innebära. att bidra till att förbättra förutsättningarna för uppföljning genom att bl.a. utveckla de databaser vari registrering sker av projekt som bedrivs inom ramen för programmet, samt 35 I avsnitt 10.3.7 föreslås också vissa arbetsuppgifter avseende energipolitiskt motiverade klimatinsatser, som det dock inte finns skäl att behandla vidare i det här sammanhanget. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. att, eventuellt, systematiskt följa upp vart utexaminerade doktorer inom energiområdet tar vägen efter avslutad utbild- ning. En annan tänkbar utförare av denna arbetsuppgift är dock , eller möjligen de båda myndigheterna i sam- arbete. anser att regeringen bör ge Energimyndig- heten i uppdrag: att medverka i arbetet med att utveckla målen för EFUD, att bedriva utvecklingsarbete med avseende på hur en foku- sering av programmet konkret bör ske. Analysen bör bl.a. omfatta att föreslå kriterier för prioritering, tänkbara områden att prioritera, samt identifiering av vilken aktör som i praktiken bör göra prioriteringarna. att kartlägga vilka styrkor och svagheter som finns hos olika potentiella samarbetsländer, med utgångspunkten att EFUD- satsningar bör ske där de komparativa fördelarna är störst, samt att analysera om det finns skäl att integrera flera styrmedel (t.ex. olika investeringsstimulerande styrmedel) i ett långsiktigt EFUD-program, i syfte att öka utbytet av de resurser staten sätter in i verksamheten.37 Som framgått av avsnitt 10.3.5 menar utredningen att om Energi- myndigheten görs till ensamt ansvarig för hela EFUD-program- met, så krävs sannolikt en förstärkning såväl av myndighetens kompetens och förmågor som av dess resurser. Kompetensmässiga förstärkningar torde i övrigt framför allt behövas för uppgiften att (eventuellt) ansvara för att de projekt som bedöms ha en kommer- siell potential även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas, låt vara att myndigheten enligt utred- ningens mening inte bör bygga upp en stor egen organisation för denna uppgift utan i möjligaste mån använda extern kompetens. 36Som kommer att framgå närmare av kapitel 11 anser utredningen dessutom att Energimyn- digheten bör ges i uppdrag att leda ett brett analysarbete kring vad som är det/de mest tro- liga utvecklingsscenariot/-na för energisystemet, som underlag för att formulera en vision för omställningen av energisystemet. 37Om man finner att så är fallet, och om i sådana fall en aktör bör ges ansvaret och befo- genhet att utforma aktuella styrmedel, så menar utredningen att lämp- ligen skulle kunna vara denna aktör. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. För övriga arbetsuppgifter som räknas upp ovan torde dagens kom- petensnivå hos myndigheten vara tillräcklig, även om ytterligare resurser eventuellt behöver tillskjutas. 11Förutsättningar för att uppnå omställning uppdrag är enligt direktiven att granska och utvärdera den energirelaterade forskning, utveckling och demon- stration (EFUD) som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program, analysera behovet av förändringar och lämna förslag till riktlinjer för kommande EFUD-program. Därtill skall utredningen redovisa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar energiförsörjning. Med hänsyn till uppdragets inriktning har utredningsarbetet i första hand kommit att handla om att göra olika typer av analyser kring EFUD:s inriktning, resultat och styr- ning m.m. Som sades i kapitel 10 menar emellertid att satsningar på EFUD inte kan utgöra den primära motorn för om- ställningen av energisystemet. Mot denna bakgrund har utred- ningen även sett det som angeläget att söka identifiera och ge sin syn på vad som – i ett vidare perspektiv än EFUD – kan krävas för att uppnå en mer genomgripande omställning av energisystemet. Detta knyter också an till den i utredningsdirektiven angivna upp- giften att redovisa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar energiförsörjning. Utredningens iakttagelser kring dessa frågor redovisas i detta kapitel. Utredningen vill inledningsvis poängtera att satsningar på EFUD är en av de åtgärder som är viktiga för att en mer genomgripande omställning av energisystemet skall kunna uppnås. Även om EFUD inte kan utgöra den primära motorn för omställningen av energisystemet, så utgör dock – som sades i kapitel 10 – satsningar på forskning, utveckling och demonstration enligt utredningens mening en viktig förutsättning för att möjliggöra en sådan omställ- ning. Likaså är det viktigt, som också betonades i kapitel 10, att satsningarna på EFUD harmonierar med övriga styrmedel som vid- tas i syfte att uppnå omställning av energisystemet. Eftersom dessa förhållanden diskuterats utförligt i kapitel 10 behandlas de emel- Förutsättningar för att uppnå omställning lertid inte vidare här. Vi vill dock betona att de förslag som redovi- sades i kapitel 10 sammantaget bör leda till att EFUD:s bidrag till omställningen framöver ökar. Framställningen i kapitlet har istället koncentrerats till att först söka slå fast vad som kan avses med omställning och ett långsiktigt uthålligt energisystem (avsnitt 11.1) och att sedan diskutera olika åtgärder – utöver EFUD – som kan krävas för att en mer genom- gripande omställning av energisystemet skall uppnås (avsnitt 11.2). Eftersom utredningsarbetet, i enlighet med direktiven, främst handlat om att analysera den EFUD som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program, har utredningen inte haft möjlighet – eller ens som ambition – att göra en fullständigt uttömmande analys av vilka åtgärder som kan krävas för att uppnå en mer genomgripande omställning av energisystemet. Den diskus- sion som förs i kapitlet är därför av övergripande karaktär. Inledningsvis bör sägas att de resonemang som förs i kapitlet delvis tangerar det arbete som görs inom ramen för den statliga förhandlingsmannens (generaldirektör ) uppdrag kring den fortsatta omställningen av energisystemet, innefattande fortsatt drift och successiv avveckling av kärnkraften (se av- snitt 1.3.6). Uppdragen skiljer sig dock åt. är inriktad på att utvärdera långsiktiga energipolitiska program och lämna förslag till riktlinjer för kommande program, medan uppdrag rör förhandlingar om omställningen av det befintliga energisystemet. 11.1Vad menas med omställning och ett långsiktigt uthålligt energisystem? I anslutning till de bilder av hur framtidens energisystem kan komma att se ut som presenterades i kapitel 6 konstaterade utred- ningen att en omställning av energisystemet kommer att behöva ske, i likaväl som globalt. Till detta bidrar bl.a. att de fossila bränslena är ändliga (i synnerhet oljan är en relativt begränsad till- gång), att kärnkraften skall fasas ut (åtminstone med nuvarande teknik och i ), samt att utsläppen av växthusgaser skall redu- ceras med hänsyn till klimatet. Vad menas då med omställning av energisystemet? Med en rent semantisk tolkning bör det handla om att ett energisystems befint- liga sammansättning förändras till någon annan sammansättning. Förutsättningar för att uppnå omställning Statsmakterna har ofta hyst ambitionen att förändra energisyste- mets struktur. Till exempel fastlades energipolitiska beslut en strategi för fortsatt omställning av energisystemet. Som framgått av den historiska genomgången i kapitel 2 har omställ- ningsambitionerna emellertid haft varierande inriktning . Lite förenklat kan huvuddragen i utvecklingen beskrivas på följande sätt: I den mån man kan tala om omställningsambitioner före 1970- talets oljekriser, så kan dessa ambitioner långt in sägas ha handlat om att elektrifiera landet. Staten tog aktiv del i uppförande av kraftstationer och även ägar- ansvar för stamlinjenätet via . Under i synner- het de två första decennierna efter handlade den svenska energidebatten mycket om försörjningstrygghet1 och elektrifieringen hade bl.a. till syfte att bryta starka oljeberoende. Mot bakgrund av 1970-talets oljekriser handlade omställnings- ambitionerna främst om att bryta oljeberoendet. Till att dessa strävanden var relativt framgångsrika bidrog i hög grad att kärnkraften började byggas ut , och därtill bl.a. att användningen av olja i värmeproduktionen minskade genom exempelvis åtgärder för energibesparing och energieffektivisering, övergång till fasta bränslen samt infö- rande av värmepumpar och naturgas (regionalt). , och i synnerhet folk- omröstning, har omställning av energisystemet i mycket blivit synonymt med ambitionerna att avveckla kärnkraften. Från omkring mitten av har ambitionen att avveckla kärnkraften även breddats med en ambition att ställa om till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Denna omställningsambition ut- trycks också explicit i de gällande energipolitiska målen.2 1Steen (2002). 2Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor, och att skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle (vår kursivering). Förutsättningar för att uppnå omställning Mot denna bakgrund finns skäl att i det här sammanhanget dis- kutera vad som kan menas med ett ekologiskt uthålligt samhälle och, framför allt, ett långsiktigt uthålligt energisystem. I den pro- position där långsiktiga energipolitiska program presen- terades sades bl.a. att: En hållbar utveckling innebär att vi skall klara dagens behov utan att äventyra förutsättningarna för framtida generationers liv och välfärd. Ekonomisk utveckling och social välfärd skall gå hand i hand med skydd av miljön och naturresurserna. En ekologiskt hållbar utveckling handlar i grunden om att skydda miljön och att hushålla med natur- resurserna. 1996/97:84, s. 29) Ur dessa breda formuleringar kan enligt utredningens mening många olika aspekter på uthållighet härledas. Sammanfattningsvis kan uthållighet sägas handla om att balansera ekologiska, ekono- miska, sociala och kulturella aspekter, nu och , samt om att skapa större jämlikhet i fördelningen av resurser. Ambitionen är att de olika dimensionerna skall samverka med varandra för att åstadkomma en hållbar utveckling. En framgångsrik strategi för ekologiskt hållbar utveckling måste därmed vara förenlig med en positiv social och ekonomisk utveckling.3 Eftersom ekologisk, ekonomisk, social och kulturell uthållighet rimligen är lika viktiga, och dessutom förutsätter varandra, kräver en långsiktigt uthållig utveckling i princip ett energisystem som bidrar till att tillgodose alla dessa aspekter4, dvs. Ett ekologiskt uthålligt energisystem, som strävar efter att skydda miljön samt hushålla med naturresurserna. Ett ekonomiskt uthålligt energisystem, som bidrar till den eko- nomiska utvecklingen i genom hög tillförlitlighet och tillgänglighet samt genom att ge det svenska näringslivet möj- ligheter att konkurrera på inhemska och internationella mark- nader. Ett socialt och kulturellt uthålligt energisystem, som tillgodoser hela befolkningens behov av energi till rimlig kostnad, utan att riskera människors hälsa, och bidrar till att utveckla och bevara kulturbygder och kulturmiljöer. 2000/01:130. Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. 4På kortare sikt kan dock konflikter uppstå mellan de olika aspekterna så att det blir nöd- vändigt att göra prioriteringar mellan dem. Förutsättningar för att uppnå omställning De olika uthållighetsaspekterna är dock delvis överlappande. Till exempel förutsätter såväl ekologisk som social uthållighet att män- niskors hälsa skyddas. På samma sätt innebär både ekologisk och kulturell uthållighet omsorg om kulturmiljöer. Enligt utredningens mening finns därför skäl att söka integrera de delar som hör sam- man snarare än att diskutera de olika aspekterna var för sig.