sou · GRB338d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Även för tung industri i Bergslagen skulle potentiella miljöförbättringar kunna realiseras om fossilgas i större utsträckning kan ersätta kol i industriella processer. I betänkandet anges några tänkbara alternativ för att återge fossilgasen den konkurrenskraft visavi olja och kol som gäller . Detta innebär dock återigen ett petande i den föreslagna grundmodellen. Det öppnar för fler justeringar i andra avseenden. Jag vill avråda från detta (jämför resonemanget rörande bio ovan). För att stärka fossilgasens möjligheter i fordras antagligen åtgärder av annat slag. Ett alternativ är att ett stamnät för fossilgas hanteras på samma sätt som stamnätet för elkraft, d.v.s. svarar för ägande och utbyggnad, dock ordnat så att själva driften av nätet sker med medverkan av branschens aktörer. Därmed ges en signal till branschen att själv våga investera. Flera alternativ innanför eller utanför Svenska Kraftnäts ram kan givetvis skisseras. Långsiktiga avtal som förutsätter specificerade åtgärder för minskad miljöpåverkan är en metod inom ramen för för att medge tidsbegränsade skattelättnader för enskilda industri- företag som inte klarar sin långsiktiga överlevnad med gällande skatteregler. Som undantag i vissa enstaka fall, och under förut- sättning att näringslivsmodellens principiella utgångspunkter kan upprätthållas över tiden, kan denna typ av avtal tid efter annan komma ifråga. Andra modeller för energibeskattning som utretts av kommittén synes närmast förutsätta att långsiktiga avtal blir ett frekvent inslag för att lösa den energiintensiva industrins energi- skatteproblem. Detta skulle av olika skäl inte vara acceptabelt. De berörda förhållandena blir därmed ytterligare ett argument för kommitténs huvudförslag. Som nämnts inledningsvis har kommitténs betänkande visat att huvudförslaget, näringslivsmodellen, också kan finansieras. Ett förslag till finansiering av de ca fem mdr, som förslaget kostar statskassan, kompenseras genom höjningar av vissa skatter och avgifter samt justeringar av skatteregler i övrigt. En tidigare osäkerhet, som eliminerats, med viss betydelse för förslagets finansiering är det aviserade energiskattedirektivet från EU rörande minimiskattesatser på el, olja och gas. Förslaget medför rätt stora omfördelningar mellan olika skatte- kollektiv. Företag som varit haft skattenedsättningar vinner knappast på omläggningen (men strävan har varit att hålla de ener- giintensiva tillverkningsföretagen skadeslösa), medan företag som har varit högbeskattade däremot vinner, främst tjänsteföre- tagen. Detta har beaktats vid utläggningen av finansieringen av förslaget. Den minskade skatt som energiomvandlingssektorn kan räkna med enligt förslaget förutsätts till stor del kunna föras vidare i form av sänkt pris till sektorns konsumenter. Värmeskatten kan motiv- eras utifrån ett sådant resonemang. Värmeskatten är dock ett nytt inslag i vår flora av skatter som drabbar varje medborgare, rik eller fattig, och skapar en känsla av déjà vu: en ny skatt, som höjs när statskassan behöver påfyllning. Höjningen av arbetsgivaravgifterna kan förefalla logisk ur ett snävt perspektiv. De personalintensiva tjänsteföretagen vinner på omläggningen av energibeskattningen och har råd att betala nå- got mer skatt på lönerna. I grunden är detta dock ingen lycklig väg att anträda. Skatten på arbete borde i första hand sänkas, inte höjas. Skatt på olja, el och gas, liksom på bensin och diesel är helt enkelt kompletterande inkomster för att få förslaget att gå ihop på finansieringssidan. Enskilda fastighetsägare belastas naturligtvis ytterligare, utöver de fastighetskatter och förmögenhetsskatter som framför allt drabbar människor i storstadsområdena. I detta avseende blir kommittéförslaget en illustration till de problem hög- skattesamhället medför när både rimliga och nödvändiga förenk- lingar av skattesystemet i en sektor får icke önskvärda återverkningar i andra delar av samma system. Ur industrins och jordbruksnäringens synpunkt är dieselskatten den mest skadliga. Som jag framhållit inledningsvis menar jag att frågan om hur skattenedsättningskommittén huvudförslag för reformering av energiskatterna skall finansieras får hanteras i ett mer samlat finanspolitiskt sammanhang. Fler aspekter än de kommittén har haft att beakta kan därvid på ett friare sätt bli föremål för analys och överväganden. En reformering av energibeskattningen längs de huvudprinciper som skattenedsättningskommittén föreslår får dock inte äventyras av att rimliga förslag till finansiering av om- läggningen generellt avvisas. Inte heller på detta område kan man både äta kakan och ha den kvar. av ledamoten () Utredningen har på ett mycket tydligt sätt åskådliggjort problema- tiken inom det svenska energibeskattningssystemet. Inte minst gäller det förhållandet mellan och den nationella utformningen av energibeskattningen. De ständiga förändringar/anpassningar som vi tvingats till visar också på behovet av enklare och mer långsiktigt regelsystem. Av direktivet framgår också att vårt förslag ska klara EG:s stats- stödsregler. Av de analyserade modellerna är det bara den av kommittén föreslagna modellen som uppfyller de krav som ska ställas på en ny energibeskattningsmodell. Visserligen innebär den att den nuvarande energibeskattningen inom övrigsektorn inom närings- livet upphör (så när som på EG:s beslutade minimibeskattning av el på per kWh). De alternativ som analyserats visar att de inte är möjliga att införa, antingen på grund av konkurrensskäl eller på grund av konflikten med . Det är i och för sig olyckligt att vi inte har full frihet att helt själva välja modell för vår beskattning, men medlemskapet i EU innebär att vi har att följa de regler som är tvingande. Det återstår nu för regeringen att väga samman Skattenedsätt- ningskommitténs förslag med de förslag som läggs i Flex-Mex 2- delegationen och det regelsystem som gäller för elcertifikaten. Dessutom återstår att analysera i vilken utsträckning det behövs en koldioxidrelaterad bränsleskatt inom värmeproduktionssektorn för att garantera biobränslenas konkurrenskraft. Det är av största vikt att den pågående övergången till förnyelsebara bränslen inte brom- sas upp. När det gäller finansieringen så kan man naturligtvis ifrågasätta valet att låta hushållen och den offentliga sektorn stå för en del av denna när det i stort sett bara är övrigsektorn inom näringslivet som gynnas. Jag har dock valt att inte reservera mig i denna del, även om jag hellre hade sett att man helt slopade möjligheten för aktiebolag att göra avsättningar till periodiseringsfond. Eftersom vi har en proportionell bolagsskatt så är behovet av denna typ av resultatreglering inte lika stor som för enskilda firmor och handels/kommanditbolag. Ett borttagande av avsättningsmöjlig- heten för aktiebolag skulle i princip innebära att man inte skulle behöva höja arbetsgivaravgiften. Vi tillstyrker utredningens huvudförslag att gå över till den s.k. näringslivsmodellen med en enhetlig energibeskattning för hela näringslivet, utökad med en begränsningsregel för de mest energi- intensiva företagen. Begränsningsregeln bör dock justeras. Vi delar också utredningens grundläggande bedömning att en positiv elskatt för hela näringslivet kan förväntas ge upphov till betydande samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Däremot har vi starka invändningar mot finansieringen av reformen. Bland annat anser vi att en finansiering via höjd löneskatt är helt oacceptabel. Kommittén har haft till uppdrag att utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Kommittén visar att dagens system ger stora snedvridnings- effekter genom att delar av näringslivet och till och med delar av samma företag beskattas olika. En analys som kommittén låtit genomföra visar också elprisernas stora betydelse för de svenska företagens val mellan att lokalisera verksamhet i eller utomlands. Kommittén drar av båda dessa skäl slutsatsen att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns mycket goda skäl att behålla nollskattesatsen på el för näringslivet. Vidare finner kommittén att på lång sikt kan en positiv elskatt på näringslivet förväntas ge upphov till betydande samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Vi delar denna bedömning. Kommittén konstaterar vidare att beskattningen av industrins energianvändning i övriga EU-länder ligger på en låg nivå jämfört med och att sådan beskattning i princip inte alls före- kommer i våra utomeuropeiska konkurrentländer. Kommittén tydliggör i sitt avsnitt om värdet av att gå före i miljöpolitiken att tillhör de länder som, i termer av samhällsekonomiska kostnader, är minst lämpade att ännu mer gå före i miljöpolitiken. Kommittén refererar här till ett SNS-projekt vari framkommit att en isolerad svensk gå före-politik skulle leda till en utslagning av tung svensk industri, en industri som tillhör de världsledande från energi- och miljösynpunkt. Dessutom har förslag redan framställts i andra länder om att det svenska egenpåtagna minus fyraprocentsmålet borde innebära att dessa länder inte skulle behöva ta på sig lika höga kostnader för att skära ned utsläppen. Det måste med skärpa framhållas att teknikutvecklingen är internationell och att den endast i mycket begränsad utsträckning påverkas av svenska interna beskattningsåtgärder. Kommittén drar slutsatsen att det inte är genom kostsamma, men globalt sett ineffektiva, åtgärder som kan göra en insats utan genom att är en drivande kraft i det interna- förhandlingsarbetet. Vi delar även denna bedömning. Kommittén fullföljer i stort sett det grundläggande resonemang som framförts bland annat i betänkande SOU 1997:11, att miljöstyrande skatter skall tas ut i produktionsledet och fiskala skatter i konsumtionsledet. Kommittén tar också ett samlat grepp över förhållandet mellan energiskatter och elcertifikat. Samma helhetsgrepp skulle behöva tas med systemet för handel med utsläppsrätter. Den fördel svenska energiintensiva företag haft i form av lägre elpriser än konkurrenter i exempelvis har denna vinter förbytts i sin motsats. hade till följd av avregle- ringen i norra priserna i stort sett blivit desamma. Detta är ett starkt argument för att inte fortsätta att belasta industrin med högre skatter än omvärlden vilket blir följden i samtliga föreslagna modeller för energibeskattning med den finansiering som föreslås. För att likställa konkurrenskraften borde CO2-skatten i stället sänkas. Vi vill framhålla att det finns starka skäl att utvärdera om den svenska högskattepolitiken på energiområdet rentav är kontraproduktiv ur miljösynpunkt. I sammanhanget får heller inte glömmas bort den högst betyd- ande kostnadshöjning för el som införandet av elcertifikat kommer leda till, för alla de branscher som inte är undantagna. Kommittén framhåller också att eftersom marginalutbudet av el i främst kommer från dansk och tysk el, producerad i kondensverk med låg verkningsgrad, kommer en importminskning, orsakad av högre elskatt i , att leda till lägre elproduktion i och . Dessa länder har låg eller ingen beskatt- ning av denna typ av elproduktion. Det betyder i praktiken att svenska konsumenter genom högre elskatt får bära bördan av att minska och koldioxidutsläpp. Kommittén analyserar också grön skatteväxling och lyfter fram klarsynt kritik. Branschanalyserna i kapitel 3 är mycket klargör- ande. Detta är såvitt vi förstår första gången som effekterna för den svenska industrin av en skatteväxlingspolitik redovisats på detaljerad branschnivå. Resultaten visar vilka fullkomligt orimliga konsekvenser som skulle uppstå om fortsatt skatteväxling också skulle komma att omfatta näringslivet. Förhoppningsvis leder kommitténs slutsatser till en tillnyktring i den förda politiken. Avsaknaden av en enhetlig beskattning av bränslen blir alltmer besvärande. Den höga skatten på olja, som biobränslen inte beskattas alls, skapar en konstlad prisbild och leder till att värdefulla råvaror eldas upp i stället för att förädlas inom landet. Att göra en utvärdering av dessa förhållanden har tyvärr inte ingått i kommitténs uppdrag, men borde i stället ingå i den översyn av energibeskattningen som kommittén aktualiserat till följd av förslaget om en värmeskatt. Kommittén föreslår att det s.k. metallurgiavdraget tas bort med motivering att den eftersträvade skattefriheten kan åstadkommas med hjälp av andra regler i systemet. Vi vill framhålla att, även om mycket talar för att kommitténs tolkning är riktig, bör effekterna av en sådan förändring analyseras i samband med implementeringen av energiskattedirektivet. Avdraget bör således för säkerhets skull vara kvar tills vidare. Kommittén har analyserat ett stort antal modeller för utform- ningen av energiskattesystemet och har slutligen fastnat för den s.k. näringslivsmodellen. Modellen innebär att en enhetlig energi- skattenivå tillämpas för hela näringslivet, kombinerat med en gemensam nedsättningsregel för de mest energiintensiva företagen. I detta avseende utgör modellen en mycket radikal sanering av den vildvuxna och närmast godtyckliga flora av skattesatser som karaktäriserar den svenska energibeskattningen. Den modell som föreslås borde ha goda förutsättningar att – med vissa mindre justeringar – ge långsiktigt stabila spelregler för näringslivets energibeskattning. Den skulle göra mycket för att undanröja den osäkerhet för näringslivet som politiska vindkantringar, tidsbe- gränsade undantag och ständiga statsstödsprövningar av nu gällande energiskattesystem ger. Som kommittén konstaterar har bara reglerna i energiskattelagen ändrats ett femtiotal gånger. Det krävs inga mer betydande kunskaper för att förstå vilken skada den förda politiken haft för tillväxt och miljö. Kommittén finner att övriga analyserade modeller har så stora brister och svagheter att de inte kan läggas till grund för ett reformerat energiskattesystem. Vi instämmer i kommitténs slutsatser och vill förstärka dem. De andra modellerna är fullkomligt otänkbara, också av det skälet att de innehåller samhällsekonomiskt skadligt höga energi- skatter. Näringslivsmodellen ger sänkta energiskatter för andra företag än sådana som bedöms falla in under de tämligen snäva definitioner på företag som är berättigade till nedsättning. Denna sänkning av energiskatterna för företag i allmänhet är välkommen och behövlig eftersom det inte är ovanligt att företag kan ha betydande kostnader för energi trots att de inte bedöms som energiintensiva. Enligt hushållsmodellen skulle alla företag betala samma energiskatt som hushållen, med undantag för de mest energi- intensiva. Effekten för annan tillverkningsindustri än energiintensiv skulle bli att löneökningsutrymme i sin helhet skulle behöva tas i anspråk, alldeles bortsett från effekten på investe- ringarna. Skattehöjningen skulle kosta dessa företag mer än . Den alternativa näringslivsmodellen (fullfinansieringsmodellen) innehåller i båda sina varianter sådana energiskattesatser, om än lägre än i hushållsmodellen, att nyinvesteringar i energiintensiv industri skulle bli olönsamma, varför också den är fullkomligt otänkbar. Den föreslagna nedsättningsregeln skulle inte på långt när vara tillräcklig. Särskilt skulle annan tillverkningsindustri än energiintensiv industri drabbas hårt genom kraftigt höjda energi- skatter, utan möjlighet till nedsättning. Denna industri är till stora delar lika internationellt konkurrensutsatt som energiintensiv industri. Samma resonemang gäller för den s.k. tröskelmodellen. Eftersom tillämpningen av tröskeln naturligen ger besvärande tröskeleffekter förekommer modellen i en modifierad variant, där dessa effekter reduceras antingen trappstegsvis eller icke-linjärt enligt en matematisk formel. I klartext betyder detta att det skulle bli svårt att i förväg räkna ut energiskattebelastningen och dessa modeller måste därför även av detta skäl avvisas, alldeles bortsett från de alltför höga energiskattenivåer som föreslås. Energiskattesystemet är extremt komplicerat och svårgenomträngligt. En stor fördel med näringslivsmodellen är att systemet skulle bli enkelt, transparent och lättförståeligt. Att ersätta dagens system med en tröskelmodell, som förslagsställaren inte ens lyckats förklara för kommitténs ledamöter, vore minst sagt olyckligt. Modellen kan också ifrågasättas ut statsstödssynpunkt. Vårt nuvarande system med flera skattenivåer är föremål för granskning av . Vi kan inte förstå annat än att tröskelmodel- len i den icke-linjära versionen måste innebära ett stort antal olika skattenivåer, teoretiskt sett ett oändligt antal. Med statsstöds- reglernas terminologi skulle det betyda ett stort antal olika stöd- nivåer. Att få statsstödsgodkännande för något annat undantag än en generell procentsats som kommittén föreslår torde knappast vara möjligt. Särskilt i resonemangen kring tröskelmodellen förekommer också en del egendomliga resonemang. Det framställs som om företag som kommer över en tröskel, och därmed får lägre skatt, inte längre skulle ha ekonomiska incitament att hålla nere sin energiförbrukning. Det måste med skärpa framhållas att för företag som har hög energiförbrukning utgör kostnaden för denna en betydande del av den totala kostnadsmassan för företaget. skatten i sin helhet togs bort skulle incitamenten att hålla nere energiförbrukningen finnas kvar. Borttagandet av elskatten och sänkningen av koldioxidskatten för andra företag än tillverkningsföretag uppskattas av kommittén ge ett bortfall för statskassan på . Det betonas att siffrorna är osäkra eftersom energistatistiken är bristfällig. Kommitténs huvudförslag är en finansiering enligt följande: Dessutom föreslås en takregel vid av försäljningsvärdet för energiintensiva företag. EU:s minimiskattesatser måste dock alltid betalas. Generellt sett medför kommitténs förslag väsentliga skatte- sänkningar för tjänsteföretagen och skattehöjningar för tillverk- ningsindustrin. Många svenska företag, bland annat praktiskt taget hela tillverkningsindustrin, verkar på en internationellt konkurrensutsatt marknad. Dessa företag skall naturligen så långt möjligt inte behöva bära någon finansiering för omläggningen. I sammanhanget måste noteras att tillverkningsindustrin i betydligt högre grad än tjänstesektorn verkar på en internationellt sett konkurrensutsatt marknad och således inte kan övervältra ökade kostnader på sina köpare. Tillverkningsindustrin har redan internationellt sett höga energi- skatter, även med hänsyn tagen till dagens nedsättningar och noll- skatten på el. Dessa skatter är dessutom till stor del enbart fiskala och har ingenting med miljön att göra. har upprepade gånger slagit fast att den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Avregleringen av elmarknaderna i har lett till att de svenska elintensiva företagens kostnadsfördel avseende elen i stort sett helt har eliminerats. Att i det perspektivet höja elskatten för dessa företag syns märkligt. Höjningen av skatten på el borde därför kompenseras med en sänkning av nivån på den föreslagna begränsningsregeln från 0,7 till . En sänkning till kostar mycket lite, men skulle ta bort större delen av skattehöjningen. Den skulle dessutom för några företag innebära en skattesänkning och utgöra en välkommen, om än symbolisk, påbörjad anpassning av energiskatterna till omvärld- en. Signalvärdet av en sådan anpassning kan inte underskattas. Även den av oss föreslagna 0,5-procentsnivån måste dock kompletteras med möjlighet att gå ner till 0 med tillämpning av den metod som anvisas i det nya energiskattedirektivet, dvs. med tillämpning av frivilliga avtal. Att detta blir nödvändigt visas i betänkandet av siffrorna i tabell 3.22, varav framgår att mer än hälften av löneökningsutrymmet annars skulle försvinna för flera branscher. Den föreslagna dieselskattehöjningen bör inte genomföras, eftersom den genom påverkan på transportkostnaderna framförallt drabbar de varuproducerande branscherna, de branscher som inte får någon nytta av energiskattesänkningarna. Elskatten för företag som skulle omfattas av begränsningsregeln är rent fiskal. Det spelar ingen roll för deras förbrukning om priset är exempelvis utan skatt eller med skatt. Skatten blir bara en tillkommande kostnad som försvårar och hämmar deras konkurrensmöjligheter. Som vi upprepade gånger framhållit är det en fullständigt felaktig uppfattning att höga energiskatter skulle reducera deras förbrukning eftersom förbruk- ningen är en nödvändig del i processen. Det blir i stället så att när kostnaderna blir för höga dras produktionen ned. Så har också i verkligheten skett denna vinter som vi har sett när elpriserna dragit iväg. En höjning av löneskatten som metod att finansiera omlägg- ningen vore av flera skäl mycket olycklig. har redan i utgångsläget bland världens högsta socialavgifter. Arbetsmark- naden är f.n. kärv i svensk ekonomi, med (kraftigt) stigande arbetslöshet i farans riktning. Den internationella konjunkturen är därtill svag, vilket riskerar förvärra problemen. står inför en omfattande avtalsrörelse, som lönebildningen ännu fungerar dåligt. Det statliga lyfte i sin årsrapport () fram en rad illavarslande tecken och pekade bland annat på hur lönekostnaderna i fortfarande stiger snabbare än konkurrentländer. Mot denna bakgrund måste ytterligare kostnadsfördyringar i form av höjda socialavgifter avvisas. offentliga finanser är ett absolut grundkrav i all diskussion om finanspolitiska åtgärder. En alltför inskränkt kameral syn på finanspolitiken kan emellertid motverka just detta krav. Finans- politiken ska naturligtvis få debet och kredit att gå ihop. Lika viktigt är att finanspolitiken inte motverkar ekonomins möjligheter att växa. Finanspolitiken måste därför även utformas med målet att möjliggöra och underlätta ekonomisk tillväxt. En statisk analys blir alltså inte relevant att lägga till grund för en diskussion om finansiering av reformer. En finansieringsdiskussion blir menings- full först då syftet med reformen inkluderas i analysen. Det är också angeläget att finanspolitiken inte enbart reduceras till en mekanisk sammanställning av ett stort antal smala frågor på enskilda sakområden. Tvärtom måste tonvikt ligga på att göra övergripande prioriteringar, där olika politikområden vägs mot varandra. Även härvidlag är det nödvändigt att stimulans för ekonomisk tillväxt tillmäts särskild betydelse i analysen. Allt för stor uppmärksamhet på frågor om statisk fördelning riskerar däremot att leda fel. Mot bakgrund av ovanstående bör frågan om finansiering analyseras i tre steg, enligt följande. De föreslagna förändringarna på energiskatteområdet genererar tillväxt och reducerar därmed finansieringsbehovet. En sänkning av energiskatterna för tjänstesektorn skulle med största säkerhet ge upphov till en rad positiva effekter för ekonomin. För det första pekar ekonomisk teori på att en diskriminerande skattelagstiftning kan resultera i en högre total energiförbrukning än om skatten inte fanns överhuvudtaget, eller om den totala skatten var lägre och ickediskriminerande, något som också kommittén funnit. Detta då den diskriminerande skatten medför en förvrängning av produktionsfaktorernas relativpriser, till förmån för energiintensiv produktion och på bekostnad av arbetsintensiv produktion. En följd av en lägre energiskattenivå för tjänstesektorn är att förvrängningen av produktionsfaktorernas relativpriser minskar eller till och med helt försvinner. Följden blir att ekonomins resursutnyttjande ökar, vilket leder till en generellt högre ekono- misk tillväxt. Utöver ovan nämnda relativprisförändring innebär en sänkt energiskatt för tjänstesektorn en sänkt faktisk produktionskostnad. Detta medför en ytterligare positiv effekt för tjänstesektorns produktion, med högre ekonomisk tillväxt som följd.