sou · GRB3119 · 2004-01-01 00:00:00 — Stat-kommunberedningen (C 1983:02) tillsatte en arbetsgrupp för reformeringen av vissa regler. I utrednings- uppdraget ingick bl.a. att se på kommunernas och landstingens egna regelsystem. Arbetsgruppen överlämnade till regeringen sin slutrapport (Ds 1991:32). Arbetsgruppen konstaterade i denna rapport att brister i liggaren ledde till att den som överträtt en trafikföreskrift inte kunde dömas för överträdelsen (s. 42). Som exempel nämndes HD:s dom i mål nr DB 38. Domen innebar att resning måste begäras i över 1 000 trafikmål i (se nedan avsnitt 7.2.1) Exemplet visade enligt arbetsgruppen att regel- givningen blivit för krånglig. Vissa modeller för regelreformering redovisades och kommenterades av arbetsgruppen. Man valde att behandla regelfrågorna med utgångspunkt i de kunskaper och attityder som personalen inom den kommunala basorganisationen har. Arbetsgruppen diskuterade också om regelreformeringen borde vara frivillig eller obligatorisk. Man fann att övervägande skäl talade för att den borde vara frivillig (s. 118 f.). För denna slutsats talade kommunaldemokratiska skäl. Vidare bedömdes att regelreformeringen som verksamhet måste ha acceptans för att få någon effekt, vilket bedömdes svårt att uppnå med tvång. Till detta kom, ansåg arbetsgruppen, att kontrollen av ett obligatorium kunde bli komplicerad och resurskrävande. Arbetsgruppen föreslog ändå att kommunerna borde systematisera och reformera de egna reglerna och en modell som tillämpades av kommun kunde tjäna som vägledning. Ett enkelt och intresseväckande studiematerial borde vidare utarbetas med rapporten som grund. Slutligen skulle beaktas möjligheterna att använda ADB-teknik i Genomgång av olika alternativ arbetet med regelreformering. gav ut skriften Regelreformering – en väg till effektivare verksamhet i kommuner och landsting med ytterligare vägledning för kommunerna i arbetet. Det bör understrykas att redovisade förslag till fortsatt regelreformering gällde alla typer av kommunala föreskrifter. De förslag som lades fram i Ds 1991:32 gällde dessutom regelreformering även hos landstingen. anmälde revisorer till sin granskning angående och normgivningsprocessen (Förs. 1991/92:19). Revisorerna konstaterade att den kommunala normgivningen i hög grad påverkar enskilda människors vardagsliv och att det därför är väsentligt att kommunernas regler på dessa områden går att överblicka. En god överblick kunde enligt revisorernas mening åstadkommas på olika sätt, bl.a. genom att begränsa antalet regler och göra dessa lättillgängliga för kommuninnevånarna. Revisorerna ansåg att varje kommun borde ha en egen författningssamling där kommunala regler publiceras och föreslog att regeringen skulle utarbeta förslag angående skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar. I ett betänkande med anledning av revisorernas förslag anförde (bet. 1992/93:KU1 s. 8) bl.a. att författningar på området publicerats endast i mycket begränsad utsträckning och att detta var otillfredsställande. beslutade att ge regeringen till känna att regeringen skulle låta frågan om publicering av bl.a. kommunernas författningar bli föremål för närmare överväganden i något lämpligt sammanhang (bet. 1992/93:KU1, rskr. 1992/93:5). Den fråga som revisorer väckt övervägdes sedermera i en arbetsgrupp inom , som lade fram sina slutsatser i promemorian Kommunala författnings- samlingar (Ds 1995:7). Arbetsgruppen föreslog bl.a. att det skulle finnas en författningssamling för varje kommun. Denna skulle ges ut av kommunstyrelsen. Vissa krav skulle upprätthållas på de Genomgång av olika alternativ föreskrifter som ingick i en sådan författningssamling och på författningssamlingen i sig. Hos varje kommun skulle det också finnas en förteckning över samtliga gällande författningar som hade beslutats av kommunen. Förslagen innebar ändringar i bl.a. lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Huvudsakligen innebar ändringarna att de bestämmelser om kungörande som gäller för författningar beslutade av exempelvis en myndighet under regeringen också skulle gälla för författningar som har beslutats av en kommun. I fråga om bl.a. trafikföreskrifter förutsatte arbetsgruppen att det inte var motiverat att kungöra en författning i mer än en författningssamling. De regler som finns om kungörande av kommunala författningar i länets författnings- samling kunde således upphävas. Det särskilda förfarandet för tillkännagivande av lokala trafikföreskrifter m.fl. i den lokala trafikliggaren kunde då också avskaffas. Arbetsgruppen förutsatte att de myndigheter som beslutar om trafikföreskrifter som tas in i trafikliggaren antingen skulle kunna kungöra dessa i respektive myndighets författningssamling eller i den kommunala författningssamling som berörs av föreskriften. Promemorian remissbehandlades och beslutade regeringen att lägga promemorian till handlingarna utan att vidta några åtgärder. I regeringens skrivelse 1998/99:75 anfördes att flera remissinstanser hade framhållit att allmänheten informerades bättre genom andra informationskanaler än kommunala författningssamlingar. Det beaktades också att kommunerna sprider kunskap om sina regler på flera olika sätt, t.ex. genom lokaltidningar, informationsblad, medborgarkontor, publika databaser, automatisk telefonservice, kundtjänst och databaserade hemsidor. Regeringen angav som skäl för att inte föreslå en sådan lagstiftning som föreslagits i promemorian bl.a. att innan en tvingande lagstiftning införs samtliga möjligheter att på frivillighetens väg komma till rätta med de kvarstående problemen borde prövas. Detta hade, bedömde regeringen, ännu inte skett. Vidare ansåg regeringen att det pågående arbetet inom med ett nytt rättsinformationssystem skulle komma att ge kommunerna möjlighet att göra sina författningar elektroniskt tillgängliga för allmänheten. En sådan ordning skulle enligt regeringen förenkla kommunernas föreskriftsarbete och kunde öka deras benägenhet att publicera författningssamlingar. Genom att ställa vissa grundläggande krav på föreskrifterna för att de skall få ingå i rättsinformationssystemet skulle också kvalitén Genomgång av olika alternativ och enhetligheten komma att förbättras. Dessutom gick det inte att bortse från de kostnadskonsekvenser som en tvångslagstiftning skulle få för kommunerna. 7.1.6Interpellationssvar angående kommunala författningssamlingar Inrikesministern besvarade en interpellation från en riksdagsledamot gällande kommunala författningssamlingar m.m. (Interpellation nr 1996/97:233). I svaret underströk inrikesministern att ett krav på kommunala författningssamlingar innebär ett nytt åliggande för kommunerna som staten på grund av finansieringsprincipen måste kompensera kommunerna för. Vad gäller allmänhetens rätt till insyn i och kontroll av kommunerna ansågs denna rätt i första hand tillgodosedd genom offentlighets- principen. Allmänheten har således en rätt att på begäran ta del av allmänna handlingar hos kommunerna. Detta gäller även kommunala författningar, vare sig dessa finns intagna i en författningssamling eller enbart är intagna i separata kommunala beslutsprotokoll. Allmänhetens möjligheter att få lagligheten av författningarna prövad ansågs inte heller i sig bli bättre om föreskrifterna togs in i en författningssamling. Dennas främsta roll var i stället att göra de kommunala författningarna mera överblickbara och på så sätt mera lättillgängliga. En enkät- undersökning hade visat att betydligt fler än hälften av kommunerna och något färre än hälften av landstingen då hade någon form av författningssamling. hade tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att föreslå ett moderniserat rättsdatasystem. Arbetsgruppen ansåg att kommunerna borde uppmuntras att frivilligt delta i rättsdatasystemet med sina författningar. Det fanns dock inte några skäl att vidta åtgärder i fråga om kommunala författningssamlingar på grund av det ansträngda ekonomiska läget och den utveckling som var på väg med rättsdatasystemet, där kommunerna gavs möjlighet att frivilligt delta med sina författningar. Genomgång av olika alternativ 7.1.7Behandling i av frågan om kommunala författningssamlingar behandlade frågan om kommunala författningssamlingar. Förslagen om införande av sådana författningssamlingar avslogs dock. Här skall anges något om behandling av frågan (bet. 2002/03:KU24). Bakgrunden till ställningstagande i frågan om kommunala författningssamlingar var bl.a. att utskottet tidigare prövat frågan om kommunala författningssamlingar . Vid frågans behandling (bet. 1999/2000:KU13) hade utskottet konstaterat att regeringen inom ramen för ett nytt rättsinformationssystem hade vidtagit åtgärder som var ägnade att underlätta för och stimulera kommuner och landsting att tillhandahålla sina författningar i elektronisk form. Utskottet ansåg bl.a. att den ordning som byggde på kommunernas frivilliga medverkan var bra och att de formella krav som ställdes på dokumenten som skulle ingå i systemet var välgrundade. Det var utskottets förhoppning att samtliga kommuner och landsting efter hand skulle komma att ansluta sig till rättsinformationssystemet. I en motion (2002/03:371) av m.fl. (kd) föreslogs att skulle tillkännage regeringen det som anfördes om kommunala författningssamlingar. Enligt motionär- erna var utvecklingen av informationssamhället och medborgarnas ökade krav på att kunna granska grunderna för olika beslut faktorer som förstärkte behovet av att ställa krav på kommunerna att upprätta kommunala författningssamlingar. vidhöll dock den tidigare intagna ståndpunkten avseende kommunala författningssamlingar. Den ordning som bygger på kommunens frivilliga medverkan bedömdes tillräcklig. Utskottet ansåg således att skulle avslå motionen. Genomgång av olika alternativ 7.2Andra synpunkter på hur LTF m.m. bör tillkännages Riksåklagaren har i en skrivelse till dåvarande framhållit bl.a. följande. I Högsta domstolens dom i mål DB 38 (och DB 39) har HD uttalat att reglerna om bashastighet och den därtill knutna straffbestämmelsen sätts ur spel, om det för den aktuella vägsträckan har meddelats en LTF eller en föreskrift av om annan hastighet än bashastigheten, oavsett om föreskrifterna har tagits in i kommunens liggare eller ej. Undantag görs således för det fall föreskriften inte innebär någon avvikelse från bashastigheten. Det innebär att ansvar för överträdelse av en LTF eller en av utfärdad föreskrift inte kan ådömas, om föreskriften inte har varit införd i kommunens liggare för överträdelsen, frånsett den särskilda situation som förelåg i fallet DB 39. Riksåklagarens förslag var att kravet i 167 § andra stycket vägtrafikkungörelsen (VTK) om tillkännagivande som krav för straffbarhet skulle upphävas såvitt avser införande i liggaren. Det ifrågasattes också om inte skyldigheten att föra liggaren kunde föras över från kommunen till polismyndigheten. Den senare kan nämligen sägas vara den naturliga myndigheten att handha föreskrifter på trafikområdet. Riksåklagaren har härefter i en skrivelse uppgett att man stöder ett förslag om borttagande av kravet att LTF skall vara införda i kommunens liggare för att ansvar skall få ådömas. Riksåklagaren har anfört att det innan strafföreläggande utfärdas eller åtal väcks krävs en kontroll av att den lokala trafikföreskriften är rätteligen införd i liggaren. Brister i liggaren, som trots detta upptäcks först efter det att personer har lagförts, medför merarbete. Det saknas uppgifter om i vilken omfattning situationen uppkommit men det har visat sig arbetskrävande att finna sådana ärenden. Riksåklagaren nämner som exempel ett beslut i ett resningsmål i . I där aktuellt fall har ett formellt riktigt beslut saknats. Bristen har lett till sammanlagt ca 80 resningsansökningar. För att hitta dessa fall fick åklagar- myndigheten söka igenom de senaste fem årens utfärdade strafförelägganden och ärenden som lett till åtal för trafikbrott. Genomgång av olika alternativ Polisen gick dessutom igenom sina register över ordningsbot och man annonserade i pressen om möjligheten för dem som lagförts att ansöka om resning. Polischefen i Polisdistrikt har i en skrivelse till Föreningen yrkat att föreningen verkar för att skyldighet införs för kommunerna att tillhandahålla polismyndigheterna komplett aktuellt exemplar av trafikliggaren. Vidare yrkas att föreningen verkar för att trafikliggaren blir enhetlig i hela riket. Utformningen skall vara sådan att informationen om LTF blir snabb, tillförlitlig och uttömmande. Liggaren bör vara utformad som ett register av typen cross-index (sökbar både på föreskriftens innehåll och på plats). Sökbegrepp bör utformas med utgångspunkt i hur föreskrifterna sorterats i författningstext. Andra sökbegrepp är gatu- och platsnamn och de statliga vägarnas nummer. Trafikliggaren kan läggas upp som ett dataregister som polisen får tillgång till on-line. Föreningen hemställde hos om en översyn för att uppnå ett enhetligt system för förandet av trafikliggare. Regeringen lämnade i uppdrag åt att företa bl.a. en sådan översyn. Regeringen beslutade att uppdra åt dåvarande att göra en viss översyn (se närmare avsnitt 7.2.2 och 4.3). föreslog regeringen (Skrivelsen Uppdrag i fråga om 152 § vägtrafik- kungörelsen (1972:603), ärende nr 640-832543) att verket skulle få i uppdrag att meddela närmare föreskrifter för förandet av liggare. Verket framhöll att man tidigare föreslagit att 167 § i den då gällande vägtrafikkungörelsen (1972:603) skulle ändras så att straff för överträdelse av en LTF skulle kunna dömas ut även om föreskriften inte förts in i liggare. avsåg när det gällde liggaren att det var tillräckligt med att en i laga ordning tillkommen LTF märktes ut med vägmärke. Genomgång av olika alternativ liggare för LTF bedömdes dock fortfarande vara så stora att det inte fanns skäl att ifrågasätta det författningsenliga kravet på en sådan (s. 4), men att begreppet liggare kunde bytas ut mot förteckning. Verkets bedömning var därför att bindande föreskrifter för utformningen av förteckningarna inte borde meddelas. Det framhölls vidare bl.a. att en enhetlig utformning av förteckningarna var önskvärd även om det inte kunde ställas som krav. Verket föreslog även en förenklad beredning av trafiknämndsärenden genom att förfarandena för samråd med och yttrande av polismyndighet lades samman. Kravet på yttrande av polismyndighet över förslag till LTF föreslogs därmed utmönstrat, eftersom samrådsformen bedömdes enklare och borde medverka till lösningar i samförstånd (s. 3). Vissa förenklingar ansågs kunna erhållas om endast underrättades om föreskrifter som berörde verket, medan en kommun endast behövde underrätta om föreskrifter rörande hastighetsbegränsning (s. 6). föreslog vidare att polismyndigheten skulle tillhandahållas en aktuell förteckning över LTF. borde slutligen kunna tillhandahållas uppgifterna på ett mera lättillgängligt sätt . Regeringen genomförde vissa ändringar i vägtrafikkungörelsen, VTK, genom SFS 1987:211, som trädde i kraft . Kommunen skulle enligt de nya bestämmelserna bl.a. endast samråda med polismyndigheten i LTF-ärenden. förelåg en skyldighet att även inhämta polismyndighetens yttrande över det förslag som förelades trafiknämnden, innan den lokala trafikföreskriften kunde beslutas (148 a § VTK i paragrafens lydelse enligt SFS 1985:380). Ändringarna innebar även att den som meddelar en föreskrift skall underrätta kommunen om föreskriften (jfr 152 § VTK i paragrafens lydelse enligt SFS 1986:1252). Efter det att föreskriften förts in i liggaren underrättar kommunen väghållare, polis m.fl. genom utdrag ur liggaren. Ändringarna innebar också att det i författning infördes bestämmelser om att föreskrifterna i liggaren skall anges med utgångspunkt i vägbeteckning, gatunamn eller annan benämning. I en PM av ges exempel på att trafikliggarsystemet trots ändringar i lagstiftningen inte fungerar tillfredsställande. Det förekommer således att föreskrifter utmärks med vägmärken innan de förts in i liggaren. Orsaken är bl.a. att en väghållare ofta kommer med förslag om LTF och får kännedom om föreskriften tillställs beslutet i egenskap av Genomgång av olika alternativ Med detta beslut som grund sätter väghållaren upp vägmärken utan att avvakta utdrag ur liggaren (jfr ovan avsnitt 4.3.4). Uppgifterna förs inte heller alltid in i liggaren i den ordning som författningen anger. Det beror på att man inte ännu () i alla kommuner ändrat liggaren så att den är författningsenlig. För äldre föreskrifter skulle nämligen en ändrad sorteringsordning vara genomförd . Enligt övergångsbestämmelserna till SFS 1987:211 fick liggare föras enligt äldre föreskrifter t.o.m. utgången av i fråga om lokala trafikföreskrifter som beslutats före ikraftträdandet. begärde i en skrivelse att regeringen skulle tillsätta en särskild utredare för att göra en översyn av systemet för reglering av trafik och parkering genom LTF och trafikliggare. vidhöll denna begäran då man även överlämnade ett fördjupat underlag till stöd för begäran. Förbundets uppfattning var att man skulle kunna åstadkomma både besparingar och ökad rättssäkerhet om hanteringen av LTF och trafikliggare avreglerades. Man anförde att antalet trafikföreskrifter i kommunernas trafikliggare uppgick till mer än 100 000 och att av dessa tillkommer, ändras eller upphävs . Som ett första steg i förenklingen tänkte sig att de LTF som skall märkas ut med vägmärke inte behöver komma till trafikanternas kännedom på något annat sätt. Följande tre kriterier måste dock vara uppfyllda. Vägmärket har satts upp av väghållaren Vägmärket är placerat och utformat enligt reglerna i VMF Vägmärket ger en reglering som inte avsevärt avviker från regleringsbeslutet. Regelverket skulle ändras så att vägmärket utgör grund för påföljd om det uppfyller kriterierna. Medborgarna skulle ha möjlighet att överklaga regleringsbesluten enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning. Som ett andra steg i förenklingsarbetet skulle trafikliggaren slopas. Den avsågs ersatt med ett datoriserat register som omfattade alla regleringar som berörde det väg- och gatunät där Genomgång av olika alternativ kommunen var väghållare. Motsvarande register skulle upprättas av /länsstyrelserna för övriga vägar. Registren skulle göras åtkomliga on line för berörda myndigheter. Besluten avsågs bevarade i registren så att man kunde pröva förseelser mot de regler som gällde för förseelsen. Allmänheten skulle ges möjlighet att via registren söka information om de olika myndigheternas beslut om LTF. Slopandet av trafikliggaren bedömdes inte medföra någon försämring för trafikanterna, eftersom praktiskt taget alla som begärde att få ta del av trafikliggaren gjorde det efter att en överträdelse skett. Trafikanternas primära informationskälla var alltså vägmärken i gatumiljön. Det kunde t.o.m. hävdas att rättssäkerheten ökade om trafikliggaren slopades. Trafikanten kunde då vara säker på att de vägmärken som mötte honom i trafikmiljön gäller och att andra uppgifter inte fanns i en trafikliggare. Om en medborgare ifrågasatte regleringen och överklagade beslutet kunde behovet av information tillgodoses genom det datoriserade besluts- och åtgärdsregister och de utmärkningsplaner som många gatukontor upprättar. De regleringsbeslut som inte skall märkas ut med vägmärken kunde kungöras i länets författningssamling. Kommunen borde också ha möjlighet att liksom kungöra andra särskilt viktiga regleringar i den författningssamlingen. De regleringar som på detta sätt skulle kungöras i länets författningssamling utgjorde uppskattningsvis högst av det totala antalet regleringsärenden. Huvudsakligen avser förslaget en renodling och förenkling av ordningen för kommunalt beslutade trafikregler i riktning mot att vägmärket ensamt uttrycker vad som har beslutats att gälla. För delar av den lokala trafikregleringen bedöms förfarandet med antagande av LTF vara alltför tungrott och överflödigt. Arbetet med att ta fram trafikföreskrifter ersätts med ett mera formlöst förfarande för att förverkliga exempelvis ett trafikpolitiskt beslut fattat av kommunfullmäktige. Förfarandet har sin tyngdpunkt i olika slag av verkställighetsåtgärder efter ett sådant trafikpolitiskt beslut. Det skulle kunna vara fråga om upprättande av kartor eller utmärkningsplaner, följt av att utmärkning sker i enlighet med detta underlag. På så vis sätter man i kraft en ny trafikreglering på en viss plats. Genomgång av olika alternativ 7.3Aktuella förslag och pågående förändringsarbete I revisorers förstudie Ordning på rätten – reglerna som följer på lagarna och informationen om vad som gäller (förs. 2001/02:21) gjordes en uppföljning av två tidigare granskningar (bl.a. och normgivningsprocessen, förs. 1991/92:19). Förstudien uppmärksammade flera frågor som fortfarande bedömdes aktuella. Det gällde återrapporteringen till om hur normgivningsbemyndiganden använts, hur det går att följa vad som gäller inom olika områden och EG-rättens inverkan på den svenska lagstiftningsprocessen. Den fortsatta granskningen inriktades på följande frågor Hur återspeglas lagstiftningen i rättsinformation och samhällsinformation? Vilken återrapportering lämnas till om den sammantagna normgivningen inom respektive område? Vilken inverkan har EG-rätten haft? Den genomförda granskningen visade bl.a. att det finns ett generellt behov av att förbättra överblicken över normgivningen, inte minst av rättssäkerhetsskäl. Det finns vidare ett utrymme för förbättringar beträffande den information om lagstiftningen som behöver. Det gäller återrapportering till om lagstiftningen, hur normgivningen behandlas i besluts- underlag, ordning och reda bland bemyndiganden osv. revisorer anser att rättsinformationssystemet bör utvecklas så att det blir tillförlitligt och överskådligt samt innefattar lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Ett väl fungerande rättsinformationssystem med möjligheter att följa lagstiftnings- kedjan skulle enligt revisorernas uppfattning minska behovet av särskild återföring av information från regering till riksdag angående normgivningsprocessen. Revisorerna anser vidare att man för att förbättra rättsinformationssystemet behöver göra förändringar på flera punkter. Rättsinformationssystemet bör arbetas om och förses med ett märkningssystem så att det går att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter. Genomgång av olika alternativ innebära att länkar läggs in i lagtexten som kopplar samman lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter. För att ge ökad klarhet vad gäller den rättsliga grunden för regeringens normgivning borde ingressen till en förordning hänvisa till bemyndigande i lag eller till den grund för normgivningen som annars föreligger. För de föreskrifter som de centrala förvaltningsmyndigheterna meddelar gäller redan nu att det i ingressen till författningen skall anges vilket bemyndigande som föreskrifterna grundar sig på (jfr 27 § verksförordningen, 1995:1322). En skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar bör införas. Kommunernas författningar är av stor betydelse för regleringen av kommunernas verksamhet och bör därför ingå i rättsinformationssystemet. har tillstyrkt förslagen vad gäller rättsinformationssystemet i fråga om märkningssystem och angivandet av bemyndigande vid utfärdandet av förordningar märkningssystem. När det gäller lagstadgad skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar har förbundet däremot avstyrkt förslaget. Förbundet hänvisar bl.a. till sitt yttrande i anledning av departementspromemorian Kommunala författningssamlingar (Ds 1995:7, se avsnitt 7.1.5). Vidare framhåller förbundet att ett obligatoriskt kungörande i författningssamling griper in i det kommunala självbestämmandet och att många kommuner ändå publicerar sina författnings- samlingar och sammanträdesprotokoll på webbplatsen.