sou · GRB357 · 2004-01-01 00:00:00 — Därför styrs valet av områden och utformningen av avgiftssystemen av vilka effekter som är viktigast att uppnå respektive att undvika. Avgifter ska ge ett så stort bidrag till finansieringen som möjligt På vilka områden skulle avgifter ge störst bidrag till finansieringen av offentliga utgifter? Det är naturligtvis de områden som utgör störst del av den offentliga sektorns tjänsteproduktion. Enbart utbildning, hälso- och sjukvård, barn- och äldreomsorg utgör tre fjärdedel av den offentliga konsumtionen. Dessa verksamheter avgiftsfinansieras i mycket ringa mån (se avsnitt 2.4), utbild- ningen inte alls, barnomsorg , äldreomsorg cirka 2–och sjukvård . Bidraget till finansieringen från avgifterna består av två delar. Den ena delen är avgiftsinkomsterna. Den andra delen är minskade kostnader till följd av minskad efterfrågan. Är priselasticiteten låg blir avgiftsintäkterna stora och kostnadsbesparingen liten. Är pris- elasticiteten hög blir tvärtom kostnadsbesparingen stor och avgiftsintäkterna mindre. Om tjänsterna i utgångsläget är ransone- rade blir effekten i huvudsak finansiell. Ett större finansieringsbidrag erhålls om man höjer maxtaxan i barnomsorgen, eftersom priselasticiteten förefaller låg. En höjning av högkostnadsskyddet i sjukvården ger också ett stort bidrag – en tredubbling av avgifterna i öppenvården bedöms "bara" minska efterfrågan . Om förbehållsbeloppet i äldre- omsorgen inte höjs eller bara höjs i långsam takt kommer avgifts- intäkterna att öka . aktualiseras höjningar av maxtaxan i äldreomsorgen. Priskänsligheten i äldreomsorgen är kanske större eftersom det finns substitut – egenproduktion, anhö- riga, svart arbetskraft – och priskänsligheten för hushållstjänster i Bilaga 7 till LU 2003 andra sammanhang uppskattats till omkring –1136. Andra bedöm- ningar pekar på att även detta område har en låg priselasticitet. Avgiftssystemen kan utformas för att ta hänsyn till hushåll med låga inkomster (inkomstprövad avgift i barnomsorgen, högkostnadsskydd som växer i proportion till inkomsten och förbehållsbelopp i äldreomsorgen). I högre utbildning kan terminsavgifter tas ut, som lånebeloppen i studiestödet skulle utökas med dessa. Åter- betalningen kan göras beroende av inkomsterna efter examen. Jämförs konsumtionen av dessa tjänster i med konsum- tionen i andra länder som har väsentligt högre avgifter (se avsnitt 2.5 och 4.2) verkar det troligt att konsumtionen inte skulle påverkas så mycket. Det kan vara en vanesak att betala för tjänster av detta slag. Men det är också frågan om att ekonomiska förhål- landen i övrigt anpassar sig. Exempelvis är det troligt att höga terminsavgifter framkallar större löneskillnader som gör att en nästan lika stor andel fortsätter till högre utbildning. Om ett större inslag av avgifter förenas med lägre skatt kan de större disponibla inkomsterna användas för att efterfråga dessa tjänster. utgjordes av de offentliga utgifterna av direkta subventioner och skattesubventioner till näringslivet. Av- skaffandet av skattesubventionerna skulle visserligen höja skatte- kvoten men minska en rad snedvridningar i ekonomin. De ökade skatteintäkterna skulle också kunna användas för att sänka skatterna över lag. Avgifter ska öppna för privat tjänsteproduktion och tillväxt Vilka områden är särskilt viktiga att avgiftsfinansiera om det gäller att stimulera privat tjänsteproduktion och tillväxt? Många tjänster av betydelse för näringslivet kommer aldrig att komma till stånd om de ska skattefinansieras. Genom att öppna för avgiftsfinansiering kan de däremot komma att produceras. Områ- den där detta kan vara aktuellt är informationstjänster, myndig- hetsservice och infrastruktur. Områden där potentialen för en kommersiell utveckling av tjänster förefaller stor och där tillhandahållandet av offentliga tjänster hämmar tillskapandet av privata företag är: 136 , B. [1997] samt Hultcrantz, L. & , J. [1995]. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering och N försäkringar (lönegarantier, arbetsskador, arbetslöshet, sjukförsäkring etc.) N informationstjänster (kartor, väderprognoser, fastighetsdata, stati- stik m.m.) N förmedlingstjänster (arbeten, bostäder) N sjukvård N rehabilitering N utbildning På vissa områden har privatfinansierade tjänsteföretag lyckats etablera sig trots förekomsten av offentliga tjänster, på grund av att dessa är otillräckliga i volym eller kvalitet: bevakningstjänster, pen- sioner, äldreboende (en del äldre stiftelser men också nya hotell- hem), kollektivtrafik, fritidsverksamheter (gym, bad), arbets- förmedling och kultur, som är till privatfinansierad om man räknar all kulturkonsumtion. I ganska stor utsträckning kan problemet att privata företag inte kan etablera sig på marknader där samhället subventionerar tjäns- terna kompenseras av att samhället lägger ut tillhandahållandet av tjänsterna på privata entreprenörer. Om t.ex. sjukvård inte finan- sieras med avgifter i någon större utsträckning är entreprenader – att samhället köper vård av privata sjukhus och vårdcentraler – den väg man bör gå på detta område för att öppna upp för privata före- tag och skapa tillväxt. Avgifterna ska ge effektivitetsvinster eller så små effektivitetsförluster som möjligt Om inriktningen i stället är att genom avgiftsfinansiering förbättra effektiviteten i resursallokeringen eller undvika effektivitets- förluster – vilka områden kommer då i fokus? Då bör de tjänster avgiftsfinansieras som är individuella, som inte har externa effekter och inte anses nyttiga och där skal- fördelarna i produktionen inte är påtagliga. Därmed rör det sig om en mycket stor andel av de 80–av de offentliga tjänsterna som är individuella och om alla socialförsäkringar. Är tjänsterna i utgångsläget ransonerade blir effektivitetsvinsten inte så stor. Vinsten inskränks i huvudsak till finansieringstillskottet. Huvuddelen av tjänsterna utgörs av sjukvård, omsorg och Bilaga 7 till LU 2003 Dessa tjänster har höga marginalkostnader, de externa effekterna på marginalen kan ifrågasättas och de är efterfrågade i en omfattning som tyder på att också medborgarna tycks hålla med om att de är nyttiga. Beträffande sjukvård bör man vara uppmärksam på de effektivitetsförluster som kan uppstå på grund av att alltför höga avgifter kan göra att förebyggande vård försummas. Ska huvuddelen av sjukvården finansieras genom avgifter måste detta självklart bygga på obligatoriska försäkringar. Så länge avgifterna inte överstiger marginalkostnaderna uppstår inga effektivitetsförluster, givet att de externa effekterna är försumbara. Det finns också exempel på avgiftsfinansiering och prissättning som ger entydiga effektivitetsvinster. Det gäller knapphetsprissättning på infrastruktur och mark. Inom socialförsäkringarna bereder en ökad försäkringsmässighet vissa effektivitetsvinster. Vissa allokeringsvinster kan göras om utrymme bereds för individuell anpassning av försäkringsskydd och avgifter. Det kan göras genom att begränsa omfattningen av det obligatoriska försäkringsskyddet och lämna åt avtalsförsäkringar att komplettera detta. Tjänster som är komplementära till arbete minskar över- skottsbördan om de subventioneras därför att det minskar skatternas snedvridande effekt på arbetsincitamentet. Barnomsorg, arbetsresor, parkeringsplats på jobbet är uppenbart samman- kopplade med arbete. Indirekt skulle även äldreomsorg kunna vara det om avgiftsfinansiering av äldreomsorgen förorsakar personer i arbetskraften att stanna hemma för att vårda sina gamla. Tjänster som däremot är substitut till arbete ökar överskottsbördan genom att subventioneras. Högre utbildning innebär ett direkt produk- tionsbortfall på kort sikt och ett mera osäkert tillskott på och kommer då i första rummet för avgiftsfinansiering. Golf- banor, bryggplatser, tennisbanor och andra fritidsanläggningar får en särskilt stor negativ effekt på arbetsutbudet och därmed på överskottsbördan om de subventioneras. Sjukvård bidrar å ena sidan till att arbetsutbudet ökar genom att göra folk friska. Men sjukvården är kopplad till sjukförsäkringen. Ett sub- ventionerat läkarbesök ger patienten möjlighet att bli sjukskriven. Den vägen får den subventionerade sjukvården en negativ inverkan på arbetsutbudet och ökar överskottsbördan. Bilaga 7 till LU 2003 En jämnare inkomstfördelning eller så liten effekt som möjligt på inkomstfördelningen och att inte hindra "nyttig" konsumtion Om den möjliga avgiftsfinansieringen ska bedömas i första hand i förhållande till sina effekter på inkomstfördelningen är frågan vilka områden som är möjliga att finansiera på annat sätt än genom skatt. Som helhet har offentliga tjänster inte så stor omfördelande effekt sedan skatter och bidrag utjämnat inkomsterna, dvs. att i förhållande till disponibel inkomst fördelas offentliga tjänster ganska jämnt. I sin tur betyder det att om var och en finge betala vad tjänsterna kostar som skatten skulle sänkas lika mycket för alla i proportion till den disponibla inkomsten så skulle inkomstfördelningen inte påverkas särskilt mycket. En något större skattesänkning i de lägsta inkomstskikten skulle fullständigt kunna neutralisera effekten av en omfattande avgiftsfinansiering av offentliga tjänster. Eftersom många offentliga tjänster har en inkomstelasticitet som är större än 1 bidrar avgiftsfinansiering rätt utformad till en jämnare inkomstfördelning. Högre utbildning kommer i första rummet för avgiftsfinansiering om hänsynen till inkomst- fördelningen ska fälla utslaget. Näringslivstjänster (information, inspektioner, infrastruktur m.m.) har ingen klar fördelningsprofil och det bör ur fördelningssynpunkt vara okontroversiellt att av- giftsfinansiera dessa. Knapphetsprissättning av mark och infra- struktur har förutsättningar att utjämna inkomsterna. Antalet barn ökar numera med familjeinkomsten. Fördelningsprofilen och den inkomstomfördelande effekten blir mycket olika om fördelningen bedöms på grundval av hushållsinkomsten i förhållande till antal hushållsmedlemmar eller ej. Att olika tjänster har olika fördelningsprofiler väcker frågan om det är möjligt att basera en omfattande avgiftsfinansiering på den sammanlagda effekten (se avsnitt 2.3). Med de fördelningspolitiskt mycket omvälvande bostadspolitiska reformerna i färskt minne kan man tro att det skulle vara möjligt att till och med göra enskilda reformer med mycket stora fördelningskonsekvenser, bara in- komstfördelningen som helhet är någorlunda stabil. Fördelningspolitiken kan också ha som mål att ge alla med- borgare, hög som låg, rik och fattig, tillgång till livets goda, dvs. varor och tjänster med en hög inkomstelasticitet. Ingen ska kunna säga att han är för fattig för att kunna gå på Kungl. Denna form av fördelningspolitik kan uppfattas som en social säkerhets- Bilaga 7 till LU 2003 ventil och kan också fungera socialt integrerande, även om det i huvudsak är höginkomsttagare som drar nytta av dessa sub- ventioner. Mål som en jämnare inkomstfördelning, att befrämja kon- sumtion av nyttiga tjänster och ge tillgång till högstatus- konsumtion kan nås genom att subventionera tillhandahållande av en basnivå på utvalda områden. En sådan basnivå – lika för alla eller lika i förhållande till samma behov – kan ange vad samhället anser att alla medborgare har rätt till. Det är ett politiskt beslut. En låg nivå ger en selektiv välfärdspolitik, en hög nivå en generell väl- färdspolitik. Nivån kan framgent anpassas till samhällets finan- sieringsmöjligheter. Om basnivån läggs på den genomsnittliga konsumtionsnivån lämnas ett mycket litet utrymme för alternativ finansiering. Men framtida tillväxt av tjänstekonsumtionen kan finansieras med avgifter. 5.9.4Knyt ihop avgiftsfinansiering med välfärdskonton En mycket stor del av den offentliga sektorns inkomst- omfördelning är en omfördelning mellan olika faser i livet. Av transfereringar har så mycket som uppskattats vara omfördelningar över en individs liv137. Det är sannolikt en överskattning eftersom omfördelningar mellan individer under- skattats. Troligare är att någonting mellan är den rätta siffran. Även så är det en mycket stor andel av trans- fereringarna. Lägger vi sedan till offentliga tjänster – allt från barnavårdscentraler och förskola till vårdhem för äldre växer omfördelningen. Detta väcker tanken att låta varje individ spara ihop till sin egen konsumtion och sina egna bidrag. Men eftersom individerna från början inte har några inkomster och har stora utgifter för t.ex. utbildning måste de först låna. Det är lån som sedan får betalas tillbaka. Ett sådant system har benämnts välfärds- konton138. Med skatt skulle samhället bara finansiera omför- delningen mellan individer av livsinkomster. I litet format fungerar studiefinansieringen som ett system med välfärdskonton. Om en individ skulle kunna sköta alla köp av välfärdstjänster och försäkringar genom lån, sparande och uttag för betalningar så skulle det inte medföra några marginaleffekter och ingen 137Hussenius, J. & Selen, J. [1994]. 138Fölster, S. m.fl. [2002]. Bilaga 7 till LU 2003 Före välfärdssamhället var det på detta sätt som välfärdstjänsterna finansierades: familj och släkt hade ett betydligt längre gående försörjningsansvar och högt upp i åldern betalade man av på lån tagna . Tanken med välfärdskonton är att samhället ska organisera ett motsvarande system. För att därutöver åstadkomma en omfördelning av livsinkomsterna fordras bara en mycket låg skatt. De flesta människor har nog klart för sig att det är på detta sätt som den offentliga sektorn i stort sett fungerar . Under vissa perioder i livet betalar vi mer i skatt än vi får i tjänster, under andra får vi mer i tjänster än vi betalar i skatt. Under antagande om rationella förväntningar139 uppstår då heller inga marginaleffekter och överskottsbördor. Men ett system med välfärdskonton skulle tydliggöra detta och minska fripassagerarproblemet, dvs. möjlig- heten att undandra sig skatt som man utnyttjar bidrag och offentliga tjänster. Vad skulle ingå i välfärdskontona? I första hand bör sådana offentliga tjänster och bidrag ingå som kan planeras av den enskilde: konsumtion av utbildning för studier, utnyttjande av bidrag för barnledighet, för bostad och försörjning när familjen är ung och stor och betalningsförmågan svag, av pension och äldreboende. Inom välfärdskontot kan individen göra privat- ekonomiska avvägningar som överensstämmer med de samhälls- ekonomiska kostnaderna. Kontot kan utnyttjas för att studera för att få en högre lön eller att byta ett friår mot en lägre pension. Förutsättningen är givetvis att de offentliga tjänsterna är prissatta på ett korrekt sätt – efter marginalkostnad. Det nya, i huvudsak aktuariskt uppbyggda pensionssystemet, lämpar sig väl för att utvecklas till välfärdskonton, t.ex. genom att göra det möjligt att låna till studier från pensionsbehållningen. Det är svårare och mindre poängfullt att knyta socialförsäkringar och sjukvård till välfärdskonton. Karaktären av försäkring skulle gå förlorad om långvarig sjukdom eller arbetslöshet skulle gå ut över behållningen på välfärdskontot. Därför måste försäkringsdelarna hållas åtskilda från välfärdskontot i övrigt. Det innebär att försäkringsdelarna skulle behöva administreras på samma sätt som socialförsäkringarna hanteras , dvs. genom obligatorisk anslutning, aktuariska eller omfördelande avgifter och samhällelig 139 , R. [1972]. Bilaga 7 till LU 2003 kontroll och behovsprövning av uttag. De kan då lika gärna finansieras och administreras separat. De fem frågor som ställdes inledningsvis kan nu besvaras. Om den offentliga sektorn inte kommer att tillmötesgå en växande efterfrågan på de tjänster som den tillhandahåller, är det då möjligt att den privata sektorn – dvs. privata företag på marknadsmässiga villkor – kommer att göra det istället? Och vad kan göras för att den ska göra det? Privata köp för att komplettera ett otillräckligt offentligt utbud av tjänster sker ännu inte i någon större omfattning. Det är begripligt, eftersom det är svårt att etablera intäktsfinansierade tjänster i konkurrens med offentliga sektorns kraftigt subventionerade tjänster. Även om en otillfredsställd efterfrågan borde möjliggöra detta bereder politiska beslut stor osäkerhet rörande de framtida villkoren för verksamheten. Med ökande inkomster tar sig privat konsumtionen andra vägar: det blir prylar i stället för välfärds- tjänster. Det underlättar för privata företag att etablera sig för att leverera kompletterande tjänster om den offentliga sektorns service- åtaganden görs tydliga och bindande. Kostnadstäckande avgifts- finansiering av offentliga tjänster öppnar också upp för privata företag att etablera sig. Det innebär en mindre risk för privata företag än att förlita sig på ett otillräckligt utbud av offentliga tjänster. Entreprenader underlättar för privata företag att etablera sig och erbjuda privata köp. Är det möjligt att bereda utrymme för en fortsatt utveckling av dessa tjänster i offentlig regi genom att finna annan finansiering än skatt, i första hand avgiftsfinansiering? Vilka fördelar har avgiftsfinansiering framom privatisering? Privatisering och avgiftsfinansiering bereder samma principiella problem om syftet är att minska skattefinansieringen: i vilken mån är det möjligt att endera finansiera tjänsterna med priser som ger företag täckning för sina kostnader eller med avgifter som täcker Bilaga 7 till LU 2003 den offentliga sektorns kostnader för tjänsterna? Möjligheterna att utan stora effektivitetsförluster och stora inkomstomfördelningar i betydande mån avgiftsfinansiera offentliga tjänster förefaller goda. Om avgiftsfinansiering förenas med välfärdskonton för sådana tjänster och bidrag som hushållen kan planera för skulle det underlätta inkomstöverföringar mellan olika skeden i livet. Avgiftsfinansiering har fördelen framför privatisering att tillåta ett större mått av politisk kontroll och styrning av priser och verksamhet. Privatiseringens fördel är friheten från en sådan kontroll och styrning, vilket ger större möjligheter att utveckla verksamheterna i nya riktningar. 3) Blir avgifternas funktion i första hand att ransonera den offentliga sektorns tjänster hårdare eller att bidra till finansieringen? Såväl finansierings- som ransoneringsfunktionerna kommer att vara betydelsefulla. Är priselasticiteten låg medför avgifter betydande intäkter som konsumtionen och kostnaderna för den är tämligen oförändrad. Är priselasticiteten hög blir avgiftsintäkterna mindre som konsumtionen och kostnaderna minskar kraftigt. Priselasticiteterna för vård, omsorg och utbildning före- faller låga, vilket gör att finansieringsfunktionen blir den viktigaste. Detta förstärks av att många tjänster är ransonerade. När så är fallet påverkas konsumtionen kanske inte alls av att avgifter införs på tjänster som varit kraftigt sub- ventionerade. 4) Vilka effektivitetsförluster bereder det om den offentliga sektorn tillhandahåller dessa tjänster mot avgift i någon form jämfört med att skattefinansiera dem? En lång rad tjänster bör kunna avgiftsfinansieras utan större effektivitetsförluster. Avgiftsfinansiering på vissa områden kan t.o.m. förbättra effektiviteten. Till detta ska läggas det minskade behovet av skattefinansiering, som reducerar överskottsbördan av skatter, alternativt möjligheten att erbjuda nya eller kvalitativt förbättrade tjänster. Bilaga 7 till LU 2003 5) Vilka effekter har avgiftsfinansiering på inkomstfördelningen? På enskilda områden kan effekterna vara betydelsefulla, men inte som helhet. Det finns inte bara exempel på att inkomstfördelningen kan bli ojämnare, det finns också exempel på att inkomstfördelningen kan bli jämnare genom avgiftsfinansiering. Välfärdskonton kan underlätta inkomstöverföringar mellan olika skeden i livet. 5.9.6Utnyttja mångfalden av systemlösningar! Avgiftsfinansiering av offentliga utgifter kan ges många olika utformningar: tvådelade avgifter, intressentfinansiering, marginal- kostnadsprissättning, knapphetsprissättning, försäkringspremier, välfärdskonton, specialdestinerade skatter m.m.140 Utformningen är viktig därför att prissättningen påverkar utnyttjandet av tjänsten och därmed av effektiviteten. Utformningen har också betydelse för vilka fördelningseffekter som uppkommer. Exempel på ut- formningar med olika fördelningseffekter är att ta ut avgifter ovanför en basnivå av subventionerade tjänster, att ta ut avgifter upp till ett visst högkostnadsskydd, att låta högkostnadsskyddet variera med inkomsten, att ta ut försäkringspremier i stället för brukaravgifter och att ta ut avgifter som varierar med inkomsten. Kort sagt: det finns många olika sätt att ta ut avgifter på, som är mer eller mindre bra på att undvika effektivitets- och fördelnings- problem. 140 För en tidig översikt av olika avgiftskonstruktioner, se Bohm, P. [1979]. Privat och offentligt och privatisering används i olika bemärkelser. Begreppen reds ut i nedanstående tabell. (privat konsumtion) (viss del offentlig och viss del (privat eller offentlig konsumtion) (offentlig konsumtion) Källa: Eget material. Finansiering kan vara privat (hushållet betalar ett pris eller en avgift för varan eller tjänsten) eller offentlig (produktion och distribution finansieras ur skattemedel). Tillhandahållandet kan vara privat (privata eller offentliga företag sköter distribution) eller offentligt (offentliga myndigheter sköter distribution). Dessutom kan själva produktionen vara privat eller offentlig. Den senare aspekten ingår inte i tabellen. Om finansiering och tillhandahållande är privat är det liktydigt med att hushåll köper varor och tjänster av företag på en marknad. Det förekommer inte, men är principiellt inte omöjligt, att själva produktionen skulle kunna utföras av offentliga myndigheter. I nationalräkenskaperna är detta privat konsumtion. Appendix 1 - Privat och offentligt Bilaga 7 till LU 2003 Om bara finansieringen är privat och tjänsterna tillhandahålls av offentliga myndigheter innebär det att det är offentliga tjänster som finansieras, helt eller vanligen delvis, av avgifter som hushållen erlägger för att få tjänsterna. Själva produktionen kan bedrivas av privata företag på entreprenad. I nationalräkenskaperna är den del som är skattefinansierad offentlig konsumtion och den som är avgiftsfinansierad privat konsumtion. Om såväl finansiering som tillhandahållande är offentliga talar vi om skattefinansierade offentliga tjänster. Själva produktionen kan vara utlagd på privata entreprenörer. I nationalräkenskaperna är detta offentlig konsumtion. Slutligen har vi kvar den kategori som består av offentligt finansierade, privat tillhandahållna varor och tjänster. räknar nationalräkenskaperna in viss sådan konsumtion i offentlig konsumtion. Ett exempel är läkemedel. Annan sådan konsumtion räknas till den privata, t.ex. livsmedel. Produktionen sker normalt i företag. Med avgiftsfinansiering menas i denna rapport således bara att tjänster som tillhandhålls av offentliga myndigheter finansieras helt eller delvis av avgifter. Om såväl finansiering som tillhandahållande sköts av privata företag talar vi om privata köp. Privatisering innebär således i detta sammanhang att både finansiering och tillhandahållande övergår från den offentliga sektorn till den privata. Avgifter i en internationell jämförelse Avgifters andel av offentliga verksamheters finansiering eller kostnader kan belysas i ett par fall. har påbörjat ett arbete för att samla in uppgifter om avgifter för offentliga verksamheter. Arbetet har ännu inte kommit så långt. Nedan framgår vad som kan redovisas med någorlunda god jämförbarhet. Tabell A.2.1 Patientavgifternas andel av kostnader för viss sjukvård i 14 länder, 1998 *) 75 (1) 40 (4) 50 (4) 37 (5) 36 (8) 28 (6) 35 (9) 20 (9) 50 (4) 41 (3) 57 (2) 23 (8) 52 (3) 43 (2) 46 (5) 53 (1) 35 (9) 27 (7) 29 (10) 10 (11) 52 (3) 12 (10) 10 (11) 5 (12) 43 (6) 42 (7) Anm.: *) ranking inom parentes. Källa: , Base [2000]. De länder som har höga patientavgifter – , , , och – har också lägre