sou · GRB3106d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns därför inga tungt vägande skäl att lägga en sådan funktion exklusivt på det allmänna ombudet, under förutsättning att myndigheten även i fortsättningen centre- rar den uppgiften till ett begränsat antal personer, som är utbildade för uppdraget. 9.3.2Forum vid överklagande i en ny organisation Förslag: Beslut som rör en person som är bosatt i ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet fattades. Beslut i övriga fall ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken fattades. Bakgrund och nuvarande ordning Enligt 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar ska som huvudregel ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Bestämmelsen har i vissa sammanhang tolkats så att det är den beslutande arbetsenhetens placering och inte den klagandes hemortskommun som blir avgörande när det gäller att bestämma vilken länsrätt som ska pröva ett överklagande. Till stöd för denna tolkning brukar anges ett uttalande i prop. 1997/98:17 om dom- stolsfrågor i anledning av den ändrade länsindelningen i västra där det sägs att styrande för vilken länsrätt som ska pröva överklagandet är var det skattekontor eller – i förekommande fall – det länsskattekontor som har fattat beslutet ligger (prop. 2002/03:99, RÅ 1995 ref. 20). Regeringsrätten har å andra sidan i ett avgörande beträffande arbetslöshetskassor med lokal administration, funnit att bestäm- melsen ska tolkas så, att beslutet ska överklagas till den länsrätt där arbetslöshetskassans styrelse har sitt säte, och alltså inte den dom- stol där det lokalkontor som fattat beslutet är beläget (RÅ 1997 ref. 13). Avgörandet var ett av skälen för att det i lagen om arbets- löshetsersättning införts en särskild forumregel av innebörden att behörig domstol är den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats. Länsrätternas domkretsar överensstämmer i stort sett med det geografiska området för de allmänna försäkringskassorna. Försäk- ringskassan i omfattar dock geografiskt länsrät- terna i , och . Regleringen av försäkringskassornas fördelning av beslutskom- petensen sinsemellan finns främst i 5 kap. socialförsäkringslagen. Tre huvudsituationer kan urskiljas, nämligen att individen är bosatt i , att hon eller han arbetar här utan att vara bosatt samt att hon eller han enligt EG-rättslig lagstiftning har rätt till förmåner i egenskap av familjemedlem till en annan förmånsberättigad. För personer bosatta i gäller att ett ärende ska avgöras av den allmänna försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde var folkbokförd föregående år. Om den enskilde då inte var folkbokförd i ska ärendet i stället avgö- ras av den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde är bosatt vid årets ingång. Sker bosättningen , ska ärendet avgöras av den försäkringskassa inom vars verk- samhetsområde personen bor. Ett ärende som avser någon som inte är bosatt i , men som alltså omfattas av socialförsäkringen på grund av arbetsvillko- ret, ska avgöras av den försäkringskassa inom vars verksamhets- område den enskilde regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. Om dygnsvilan inte tillbringas i , ska ärendet avgöras av den för- säkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde regel- mässigt arbetar. Är den enskilde ska ärendet, om det inte avser pension, avgöras av läns allmänna försäk- ringskassa. Om man inte med stöd av dessa bestämmelser kan föra ett ärende till någon viss försäkringskassa, ska ärendet avgöras av läns allmänna försäkringskassa om ärendet gäller pension, sjukersättning, aktivitetsersättning, yrkesskadelivränta eller livränta som bestäms med tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsska- deförsäkring, och allmänna försäkringskassa i övriga fall. Om en persons familjemedlemmar ska ha förmåner ska ärendena avgöras av samma försäkringskassa som ska avgöra ett ärende angående den ursprungliga personen. Ett ärende, som avser någon som omfattas eller väljer att omfattas av svensk lagstiftning enligt artikel 16 i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, ska avgöras av läns allmänna försäkringskassa om ärendet gäller pension, sjukersättning, aktivitetsersättning, yrkesskadelivränta eller livränta som bestäms med tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskade- försäkring, och allmänna försäkringskassa i övriga fall. Det finns en möjlighet att bestämma att det hos en eller flera försäkringskassor ska finnas för alla försäkringskassor gemen- samma enheter för vissa ärenden eller frågor (se 18 kap. 2 § AFL och förordningen (2000:806) om gemensamma enheter för all- männa försäkringskassor). Sådana enheter finns i försäkringskassorna i (försäkringsmedicinska utred- ningar), (vissa EG-rättsliga pensionsfrågor), (tand- vårdsförsäkring) och (efterlevandepension m.m.). I sådana fall är den behörig att fatta beslutet. Dessutom finns vissa ytterligare bestämmelser om ärendeupp- delning i ett antal förordningar. Den organisation med en myndighet för hela landet som utred- ningen tidigare föreslagit i sitt delbetänkande gör att forumreglerna för de allmänna förvaltningsdomstolarna behöver förändras. För- slaget i den delen innebär att ärendehandläggningen inte längre har några formella geografiska begränsningar. Det är upp till den nya myndigheten att besluta om den lokala organisationen. Det är vidare upp till myndigheten att utnyttja kapaciteten i organisatio- nen på lämpligt sätt, vilket kan komma att innebära exempelvis att viss ärendehandläggning koncentreras till vissa orter eller att balan- serade ärenden i en viss region sprids ut över landet. Nuvarande regler i bl.a. socialförsäkringslagen om fördelning av beslutskom- petensen fyller inte längre någon funktion, eftersom beslutskom- petensen i fortsättningen gäller myndigheten som helhet. Enmyndighetslösningen kan alltså innebära att ärenden flyttas inom myndigheten över större geografiska områden än vad som gäller . Det innebär att den allmänna forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, som utgår från var beslutet är fat- tat, leder till att måltillströmningen till i första hand länsrätterna kan komma att variera mycket. Domstolarna får på detta sätt begränsade möjligheter att förutse sin arbetssituation. lämnade ett uppdrag till en särskild utredningsman att bl.a. överväga forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Översynen omfattade en undersökning av om en ny allmän forumregel, som t.ex. anknyter till bostadsort eller hemvist, bättre än den nuvarande kunde tillgodose vissa krav som angavs. Dessa krav var att så många måltyper som möjligt ska förekomma i alla länsrätter, att föränd- ringar i förvaltningsmyndigheternas organisation inte påverkar spridningen av mål till länsrätterna samt att målen så långt det är möjligt handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den det berör (Ju2001:B, dnr Ju2001/511/LED). Utredaren har därefter redovisat sitt förslag och förordat att nuvarande reglering ska bestå (se dnr Ju 2001/6425), men ändå uttalat att forumproblem på grund av myndigheternas regionalisering bör lösas i specialförfattningarna, i första hand för länsrätternas största målområden. Förslaget har remissbehandlats och övervägs för när- varande inom . I samband med inrättandet av en gemensam myndighet för hela skatteförvaltningen kommer särskilda forumregler att införas för den verksamheten (se prop. 2002/03:90). Utgångspunkten för en forumbestämmelse för socialförsäk- ringsmål bör vara att denna ska leda till en jämn och – i så stor utsträckning som möjligt – förutsägbar – måltillströmning till läns- rätterna. Tillströmningen bör inte påverkas av hur den nya myn- digheten väljer att organisera sin verksamhet. Med en ny organisa- tion för socialförsäkringsadministrationen uppfyller nuvarande allmänna forumregel inte dessa krav. Därför bör särskilda forum- bestämmelser inrättas för socialförsäkringsmål. Det finns ett egenvärde i att reglerna om behörig domstol blir enkla och enhetliga och det är även en fördel om de överensstäm- mer med den särreglering, som kan komma att inrättas på skatte- området. Slutligen finns – som regeringen uttryckt i samband med översynen av den nuvarande bestämmelsen – ett värde i att mål- typerna sprids till så många länsrätter som möjligt samt att målen så långt som möjligt handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den det berör. I de flesta ärenden som avgörs hos de allmänna försäkrings- kassorna är den försäkrade bosatt i . Med nuvarande ordning har ärendet då handlagts av en försäkringskassa i närheten av bostadsorten och därefter överklagats till den länsrätt som är geo- grafiskt närmast. Utredningen anser att den försäkrades hemorts- kommun, dvs. där hon eller han var folkbokförd året före det år beslutet fattades, även i fortsättningen i realiteten bör vara styrande vid valet av behörig domstol. En sådan reglering står i överensstämmelse med vad som gäller enligt rättegångsbal- kens bestämmelser för ett stort antal måltyper i allmän domstol och även med vad som kommer att gälla som huvudregel för fysiska personer inom skatteförvaltningen. Som nämnts ovan förekommer inom socialförsäkringen även beslut riktade mot personer som inte är bosatta i . forumvalet vid överklagande av dessa beslut måste en annan lösning väljas. Försäkringskassorna har enligt nuvarande bestämmelser valt att i första hand gå på var dygnsvilan tillbringas, i andra hand var arbetsgivaren finns och i tredje han i en utpekad kassa (läns allmänna försäkringskassa och i vissa fall all- männa försäkringskassa). Ärendevolymerna i jämförelse med det totala antalet ärenden för socialförsäkringsadministrationen är relativt små och detsamma gäller måltillströmningen till domstolarna. En grupp som omfattas är de s.k. gränsgångarna, vilkas ärenden handläggs av den för- säkringskassa där arbetsgivaren finns. Av naturliga skäl är den gruppen dock geografiskt relativt stabil. Handläggningen av utlandsärenden är i dagens organisation kon- centrerad. Ärendenas särart gör att det är troligt att de även i en framtida organisation kommer att handläggas koncentrerat. Därför är det ändamålsenligt att överklaganden i sådana ärenden styrs utifrån var ärendet först prövats. Frågan var ett ärende först anses prövat är emellertid inte alldeles klar. Till detta kommer att en enskild enligt nuvarande bestämmel- ser för socialförsäkringen endast kan överklaga sådana tjänste- mannabeslut som fattats efter omprövning (se 20 kap. 11 § första stycket AFL). Det kan i en sådan situation uppstå än mer oklar- heter om vilken domstol som är behörig (jfr RÅ 1997 ref. 13). I likhet med vad som gäller för arbetslöshetsförsäkringsmål (se 95 § lagen 1997:239 om arbetslöshetskassor) bör det därför införas en forumbestämmelse som pekar ut den domstol inom vars domkrets det första beslutet fattats som behörig domstol. Något ytterligare om konsekvenserna av förslaget En forumregel som utgår från hemortskommunen innebär i prak- tiken att uppdelningen mellan förvaltningsdomstolarna i huvudsak består. Det har i olika sammanhang framförts synpunkten att det vore av värde även för förvaltningsdomstolarna att få specialisera sig. Dessa tankar har emellertid avvisats av statsmakterna. Det är så, att det finns en strävan att sprida måltyperna över samt- liga länsrätter. För de ärenden som överklagas med stöd av att beslutet fattats i domkretsen – exempelvis utlandsärenden – blir för övrigt konsekvensen av en koncentrerad handläggning i myndig- heten, att även domstolen blir specialiserad. Om den nya myndig- heten exempelvis även fortsättningsvis väljer att handlägga utlands- ärenden på en enhet på , kommer Länsrätten i att även fortsättningsvis vara den domstol som har hand om över- klagandena. I den mån de föreslagna forumreglerna uppfattas som krångliga är detta inte något som drabbar den enskilde klagande. Enligt 23 § andra stycket förvaltningslagen ska en skrivelse med överklagande ges in till den myndighet som meddelat beslutet. Myndigheten ska sedan göra en rättidsprövning och se till att överklagandet – om det är i rätt tid – vidarebefordras till rätt domstol. I sammanhanget kan noteras att det i 20 kap. 13 § första stycket AFL sägs att om ett överklagande inom klagotiden kommit till all- män förvaltningsdomstol, RFV eller en allmän försäkringskassa som inte meddelat beslutet, ska överklagandet anses ha kommit in i rätt tid och översändas till behörig myndighet. Bestämmelsen, som vad gäller domstolen är en dubblering av 24 § sista stycket förvalt- ningslagen, förlorar sin betydelse med den nya organisationen, och kan därför upphävas. Bedömning: Nuvarande organisatoriska bestämmelser för de allmänna försäkringskassorna i 18 kap. AFL ska upphävas. Verksförordningen bör vara utgångspunkten för regleringen av socialförsäkringsadministrationen. Kompletterande bestämmelser bör i huvudsak beslutas av regeringen i myndighetens instruktion eller på annat sätt. Inriktningen bör dock vara att regeringen endast i begränsad omfattning ska meddela sådana föreskrifter. Myndighetens organisatoriska utformning bör – med få undantag – vara en fråga för myndighetens ledning. I en instruktion för den nya myndigheten bör förutom myn- dighetens övergripande mål bl.a. regleras vissa frågor om myn- dighetens ledning. Även förtroendemannamedverkan i myndig- heten såväl på central och regional nivå som för beslut i enskilda ärenden bör regleras. regleras försäkringskassorna i lag (18 kap. 1 § AFL). För RFV regleras verksamheten på motsvarande sätt som för statlig förvaltning i stort, dvs. främst genom verksförordningen (1995:1322), en instruktion (1998:739) samt i arbetsordningen för myndigheten. Även RFV regleras dock till viss del genom bestäm- melser i lag, exempelvis vad gäller verkets partsroll och övergri- pande mål (se 20 kap. 12 § AFL). Utredningen redovisar inte några utarbetade författningsförslag till följd av de förändringar som föreslås. Detta beror dels på att utredningen har haft begränsat med tid till sitt förfogande, dels på att många uppgifter av genomförandekaraktär återstår och kommer att beredas vidare i den organisationskommitté regeringen planerar att tillsätta. Verksförordningen, som är utgångspunkten för regleringen av den statliga förvaltningen, har dessutom varit under översyn (se dir. 2001:117) och den särskilde utredaren kommer enligt vad utredningen erfarit tidigast att överlämna ett betänkande med förslag till en ny verks- förordning. Det är rimligt att författningsarbetet för socialförsäk- ringsadministrationen anpassas till de förslag som den utredningen lägger fram. I detta avsnitt kommer utredningen att redogöra för sin bedöm- ning av i vad mån regleringen av den nya socialförsäkringsadminist- rationen bör ske genom beslut av , regeringen eller av myndigheten själv. Något om vad som bör ingå i en instruktion för myndigheten redovisas. Vidare ges en kort översikt över vilka änd- ringar som blir en följd av att de allmänna försäkringskassorna och RFV uppgår i en gemensam, statlig myndighet. Utredningen påminner om att uppdraget är avgränsat till sådant om den framtida socialförsäkringsadministrationens utformning som och regeringen bestämmer om, medan frågor av lägre detaljeringsgrad bör behandlas och beslutas av myndighetens ledning eller av den planerade organisationskommittén. Utred- ningen gör dock även i dessa delar vissa bedömningar av lägre detaljeringsgrad. Dessa ska ses som rekommendationer. En av de främsta orsakerna till att lagregleringen har nuvarande detaljeringsnivå i främst 18 kap. AFL är de allmänna försäkrings- kassornas särpräglade juridiska ställning. Med hänsyn till att kas- sorna inte har varit inordnade i statsförvaltningen i stort, har regeringen i princip inte heller kunnat meddela föreskrifter om deras organisation. Nödvändiga regler har fått beslutas av riks- dagen. Om utredningens förslag om en statlig socialförsäkringsadmi- nistration genomförs kommer verksförordningen att gälla för den nya myndigheten och regeringen anger i en instruktion de even- tuella avvikelser eller tillägg som behövs. har en särskild utredare i uppdrag att göra en författningsteknisk översyn av lagen (1962:381) om allmän försäk- ring och andra författningar på socialförsäkringsområdet (se utred- ningens ursprungsdirektiv, dir. 2001:70). Den utredningen har fått förslaget om införandet av en handläggningslag för socialförsäk- ringen (SOU 2001:47) överlämnat till sig. Utredningsuppdraget pågår och ska vara slutfört vid utgången av . Den framtida regelstrukturen är därför något oviss. Med hänsyn till uppbyggnaden av nuvarande systematik kan det dock vara lämpligt att vissa av utredningens förslag även i fortsättningen regleras i lag. Exempelvis är regleringen av RFV:s partsroll inarbe- tad i förfarandebestämmelserna i 20 kap. AFL. Där finns även vissa processuella regler för de allmänna förvaltningsdomstolarna. De forumbestämmelser som utredningen föreslår ska införas på socialförsäkringsområdet (se avsnitt 9.3.2) bör finnas i det sam- manhanget. Detsamma gäller regleringen av ett allmänt ombud som föreslås överta delar av RFV:s partsroll samt företräda det allmänna i vissa fall. Ett grundläggande delegationsbemyndigande till den nya myndigheten att meddela utfyllande föreskrifter i vissa fall är ytterligare ett sådant exempel. Det kan även finnas skäl att andra bestämmelser av mer organi- satorisk karaktär följer av lag. Ett sådant exempel skulle kunna vara motsvarigheten till nuvarande 18 kap. 17 § AFL, dvs. regleringen av vilka ärenden som inte ska avgöras endast av tjänstemän, samt beslutförheten i sådana fall (jfr kapitel 6). Ett alternativ är att även sådana frågor regleras i en instruktion i samband med bestämmelser om förtroendemannamedverkan i övrigt. Å andra sidan innebär den föreslagna reformen att i stort sett hela nuvarande 18 kap. AFL har spelat ut sin roll. Kapitlet innehål- ler bestämmelser vars motsvarighet bör anges i en instruktion till den nya myndigheten. Det gäller t.ex. bestämmelser om myndig- hetens mål och uppgifter. En rad regelkomplex förlorar också sin betydelse när socialförsäkringsadministrationen övergår till att bli statlig. Exempelvis behövs inte längre några särskilda bestämmelser om firma, firmateckning etc. Vem som företräder den nya myndigheten följer enligt allmänna principer för statsförvalt- ningen av de delegationsbestämmelser myndigheten beslutar i sin arbetsordning. Andra regelkomplex i 18 kap. AFL som förlorar sin betydelse är de särskilda bestämmelserna om revisorer och revision, stadgar, skadestånd och tillsyn. Vissa frågor kan dock behöva regleras i övergångsbestämmelser. En sådan sak är att de allmänna försäkringskassornas nuvarande uppgifter i fristående fonder och stiftelser ska övertas av den nya myndigheten. I nu gällande verksförordning fastslås att myndigheten bestäm- mer sin egen organisation (se 17 §). Bestämmelsen brukar inte gälla utan undantag i myndigheternas instruktioner. Dessutom regleras myndigheternas verksamhet ofta på sådana sätt att det påverkar hur myndigheterna kan organisera sig. Utredningen har gjort en genomgång av hur denna fråga lösts vid andra myndigheter, näm- ligen för , , och . De två förstnämnda har valts ut eftersom de har varit koncerner bestående av flera myndigheter, men numera är sam- manhållna enmyndigheter på samma sätt som utredningen föreslår för den nya socialförsäkringsmyndigheten. och har valts eftersom deras verksamhet liknar socialförsäkringsadministrationen, med lokala kontor spridda över hela landet. De är myndighetskoncerner, med myndigheter på läns- respektive regionnivå under en central chefsmyndighet. Många av undantagen från verksförordningens bestämmelse skiljer sig inte från andemeningen, utan är endast preciseringar eller anpassningar till myndigheternas specifika förhållanden. Arbets- marknadsverkets instruktion reglerar t.ex. att vissa centrala nämn- der och delegationer ska finnas vid AMS. Ett annat exempel är regleringen som slår fast att enmyndigheten ska ha sex regioner. Även för socialförsäkringsadministrationen kan det vara befogat att i vissa delar frångå verksförordningen och meddela komplette- rande föreskrifter i en myndighetsinstruktion. Detta gäller bl.a. förtroendemannainflytandet och vissa anställ- ningsförhållanden. En annan fråga som kräver reglering är i vad mån socialförsäkringsmyndigheten ska samverka med andra aktö- rer. Slutligen måste givetvis de övergripande mål och uppgifter som slagits fast för socialförsäkringsadministrationen anges i instruk- tionen. Frågor om myndighetens ledning och styrning, har belysts när- mare i kapitel 3. Som utredningen redovisat i sitt delbetänkande ska myndigheten ha en styrelse med fullt ansvar. Verksamheten ska ledas av en generaldirektör, som utses av regeringen. Som tidigare redovisats bör den nya myndigheten ha en av regeringen utsedd överdirektör, vilket bör regleras i myndighetsinstruktionen. Det centrala och de regionala förtroendemannaorganens upp- gifter och befogenheter, sättet för utnämning samt nominerings- förfarandets utformning, bör regleras i instruktionen. Utredningen har tidigare redovisat de materiella förslagen i dessa delar (se del- betänkandet avsnitt 7.7.). Härutöver har utredningen i kapitel 5 klargjort vilken uppgift de regionala förtroendemannaorganen bör ha vid samverkan med andra aktörer inom länet. Det bör i detta sammanhang framhållas att det är av vikt dels att de uppgifter som läggs på förtroendemannaorganen blir tydligt definierade, dels att de tilldelas de resurser som krävs för att kunna utföra sina respektive uppdrag. Det senare gäller inte minst den kvalitetsgranskande uppgift delegationerna bör ha av myndighetens verksamhet i länet. Som utredningen redovisat i kapitel 6 föreslås även att förtroen- demannamedverkan i vissa enskilda socialförsäkringsärenden inte ska ske genom arbete i socialförsäkringsnämnder utan genom andra beslutsformer. Det regionala förtroendemanna- organet bör utse förtroendemän till dessa beslutsformer, vilket bör framgå av instruktionen. Även nomineringsförfarandet bör regleras där. Däremot bör tjänstgöringsskyldigheten för de enskilda för- troendevalda, dvs. vid vilka sammanträdestillfällen de enskilda per- sonerna primärt bör tjänstgöra, hur frekvent sammanträdena bör hållas etc. beslutas av myndigheten. Myndigheten bör, som utredningen redovisat i delbetänkandet, i huvudsak besluta om sin organisation. Med en sådan utgångspunkt bör dock framhållas att utredningen står fast vid den bedömning som redovisades i delbetänkandet (se avsnitt 7.4), dvs. att såväl behoven av samverkan med bl.a. landsting, länsarbetsnämnd och arbetsförmedling som medborgarperspektivet och medborgarinsy- nen, kräver att myndigheten finns representerad på länsnivå. Det är också utredningens bedömning att en så stor myndighet som socialförsäkringsmyndigheten kommer att behöva delegera beslut och decentralisera uppgifter inom organisationen. I det samman- hanget kan nämnas, att lagen om offentlig upphandling givetvis kommer att vara tillämplig på den nya myndigheten på samma sätt som den är tillämplig såväl på försäkringskassorna som på RFV. Lagen utgår emellertid från begreppet upphandlande enheter, och inte från myndighetsbegreppet som sådant. I praktiken innebär det att under förutsättning att man i den nya myndigheten i sin arbetsordning delegerar möjligheten att upphandla och självstän- digt företräda myndigheten till länsnivå, saknar organisations- reformen betydelse ur upphandlingshänseende. En ytterligare fråga som inte bör överlåtas helt till myndigheten utan regleras i regeringens instruktion är hur samverkan med andra myndigheter inom området rehabilitering ska ske. Visserligen beslutas normalt den detaljerade fördelningen av ansvar och upp- gifter inom en myndighet av myndigheten genom arbetsordningen.