sou · GRB338d3 · 2004-01-01 00:00:00 — att det vore lättare att avveckla kärnkraften efter en period med små elsparincitament än efter en period med höga incitament, eftersom det efter en period med små sparincitament borde existera mera slack i elkonsumtionseffektiviteten än efter en period med höga sparincitament. Detta är, enligt min mening, ett mycket underligt resonemang. måste vi ju börja spara och effektivisera energianvänd- ningen om vi någonsin skall kunna avveckla kärnkraften. Att det skulle gå bättre om vi medvetet väntar , medan elanvändningen växer sig allt större, verkar vara ett närmast karikerat argument. Gå före i miljöpolitiken I betänkandet (avsnitt 3.3.4) förs ett mycket ensidigt resonemang om problemen och riskerna med att gå före i miljöpolitiken. Till exempel riskerna för en ineffektiv utslagning av tung svensk indu- Detta trots att, mig veterligt, ingen föreslagit åtgärder som kan leda till en sådan utslagning. Jag saknar ett positivt resonemang om vad kan göra genom att gå före på energi/miljöområdet. Det finns mycket man kan göra utan att det leder till utslagning av tung svensk industri. Genom att ställa väl avpassade miljökrav på svenska företag och hushåll befrämjas en utveckling av modern miljöteknik. Det finns många exempel på att detta också lett till framgångar för svenska företag som utvecklar och säljer modern miljöteknik. En miljö- anpassad produktion har också blivit ett viktigt säljargument i sig allt eftersom konsumenterna blir mer och mer miljömedvetna. Klassiskt exempel är massafabriken som först högljutt protesterat mot ökade krav på klorfri blekning och sedan klarade sin ekonomi under lågkonjunkturen just därför att de kunde sälja klorfri massa till högre priser till miljömedvetna tyska kunder. I betänkandet (avsnitt 3.3.5) sägs att Kostnaderna för en ambitiös klimatpolitik, i termer av ekonomisk uppoffring, är höga. Detta citat visar på ett märkligt synsätt där miljön framställs som att stå i motsats till ekonomin. Detta är givetvis helt fel. God miljö har också en mycket stor ekonomisk betydelse om man med ekonomi inte bara menar rena produktionssiffror utan tar med hela vidden av människors välbefinnande. Huruvida en ambitiös miljö- politik innebär höga ekonomiska uppoffringar är en empirisk fråga som inte låter sig konstateras så lätt som i citatet. Även om man med ekonomisk uppoffring uteslutande skulle avse en mycket snäv definition av ekonomi (rent produktions- mässig och pekuniär, vilket i sig strider mot grunden för all ekonomisk teori) är slutsatsen långtifrån självklar. Hur mycket kommer effekterna av framtida klimatförändringar i form av extrem väderlek, påverkade skördar, översvämmade kustområden och floder, stormskador, etc., att kosta även om man bara inskrän- ker sig till rena produktionsförluster och skador på egendom? Det finns också en ytterligare aspekt på denna fråga, nämligen den fördelningspolitiska, både och rum. När man, som i utkastet, talar om höga ekonomiska uppoffringar avses i huvudsak uppoffringar för den nu levande generationen i och andra De som kanske mest får uppleva konsekvenserna av en utebliven miljöpolitik är dock nu levande människor i fattiga länder och kommande generationer i såväl andra länder som i vårt eget land. De nationalekonomiska teorierna klarar sällan av att analysera dessa typer av fördelningsproblem på ett adekvat sätt. Utformningen av beskattningen inom näringslivet Oavsett vilken nivå på näringslivsskatten som väljs kommer det att finnas behov att av internationella konkurrensskäl skapa särskilda nedsättningar av skatten för vissa branscher eller företag. Det beror på att företagen inom näringslivet har vitt skilda profiler vad gäller energikostnaderna i förhållande till företagets produktionsvärde, lönesumma eller förädlingsvärde. Det är därför omöjligt att skapa en skattenivå som har en nämnvärd miljöstyrande verkan för flertalet företag utan att ha nedsättningar för de mest energikrävande företagen. I det följande diskuterar jag först val av nedsättningsmodell, därefter lämpliga nivåer och fördelning på energislag av skatten. Utredningen har övervägt två principiella metoder att införa begränsningar av skatten för energiintensiva företag. Den ena modellen innebär en enhetlig skattenivå i näringslivet med ett tak där energiskatterna sammanlagt inte får överstiga en viss andel av före- tagets produktionsvärde. Den andra modellen, nedan kallad två- nivåmodellen2, innebär att en särskild reducerad skattenivå tillämpas för på visst sätt definierade energiintensiva företag. Modellerna beskrivs närmare i betänkandet. Även med tillämpning av någon av dessa allmänna nedsättnings- modeller, kommer det utöver de nedsättningar som är inbyggda i modellerna också att finnas behov av ytterligare extra nedsättningar i form av individuella undantag för vissa extremt energiintensiva företag. Dessa kan ske genom användande av långsiktiga avtal i enlighet med kommissionens miljöriktlinjer. 2 I utredningen används beteckningarna tröskelmodellen respektive den icke-linjära modellen för de två varianterna av denna modell. Konsekvensbeskrivningarna av de olika nedsättningsmodellerna i betänkandet är, enligt min mening, ofullständig och kan förtyd- ligas. I det följande jämförs de två modellerna ur ett antal olika aspekter. När det gäller två-nivåmodellen avser jämförelsen främst varianten med mjuk övergång mellan de olika nivåerna, i betänkandet kallat den icke-linjära modellen (beskriven i avsnitt 3.4.8). Efter jämförelsen drar jag mina slutsatser om val av bästa nedsättningsmodell. Den enhetliga skattenivån med tak förutsätter, enligt betänkandet, att taket får slå till endast när någon av kriterierna för energi- intensitivitet uppfylls EG:s planerade energidirektiv. En analys av detta görs i betänkandet som dock inte ger helt klart besked om så är fallet. Fördjupade analyser kan behövas på företagsnivå. Två-nivåmodellen utgår också från det nya energidirektivet. Direktivet är utformat med två skilda nivåer och en så kallad hård tröskel mellan de två nivåerna. Som beskrivits i betänkandet innebär en hård tröskel avsevärda problem, som gör denna metod mindre lämplig. Dessa problem kan undvikas genom att i stället utforma en mjuk övergång mellan de olika nivåerna. En fråga som uppkommer är då om en mjuk övergång kan godkännas enligt statsstödsreglerna, då den inte är förutsedd i direktivet. Detta kan bli beroende av om det går att övertyga kommissionen om att en bokstavlig tillämpning av direktivets hårda tröskel har avsevärda nackdelar och att dessa kan övervinnas genom den mjuka över- gången. En mjuk övergång innebär ju i princip att skatten kommer att omfatta ett stort antal nivåer (uttryckt som kronor per enhet energiförbrukning) i intervallet där skatten reduceras. I princip är detta dock ingen skillnad från den enhetliga skattenivån med tak. Även i denna kommer skatten, uttryckt som kronor per enhet energiförbrukning, att kunna ha många olika nivåer för de företag där takregeln tillämpas. Fullständig visshet om de olika nedsättningsmodellernas fören- lighet med statsstödsreglerna kan sannolikt endast uppnås genom ett faktiskt ansökningsförfarande. En ytterligare observation om det planerade energidirektivet är att de begränsade eller reducerade skattenivåerna i de olika modellerna då inte får underskrida minimi- skattesatserna i direktivet. Det kan göra att de företag för vilka nedsättning sker enligt någon av modellerna också måste ange kvantiteter av förbrukad energi av olika slag för att kunna räkna ut minimiskatterna. De miljöstyrande effekterna av en skatt är av två slag: !Internt incitament för energieffektivisering och minskade utsläpp. Detta incitament uppnås om den skatt man faktiskt betalar varierar med energiåtgången eller utsläppsmängden. Detta är fallet om ingen begränsning finns på skattens storlek. Om det finns en takregel och företagets energiskatt överstiger detta tak upphör det interna incitamentet, eftersom det då inte längre spelar någon roll ur skattesynpunkt om företaget anstränger sig att minska energiförbrukning eller utsläpp, eftersom skatten ändå blir densamma. Om all energi beläggs med samma skatt, kommer varor som kräver mycket energi eller alstrar stora utsläpp för att produceras att fördyras mer än varor som kräver litet energi eller alstrar små utsläpp. Detta kommer i sin tur att göra att konsumenterna förändrar sina konsumtionsvanor genom att konsumera mer av de energisnåla varorna i förhål- lande till de energikrävande. Därigenom minskar också den totala miljöbelastningen. Med hänsyn till att energiskatterna (i synnerhet efter de nedsätt- ningar som är nödvändiga med hänsyn till den internationella konkurrensen) är en ganska liten del av företagens totala kostnader kommer skillnader i energiskatter att betyda relativt små förskjut- ningar i de inbördes priserna mellan olika produkter tjänster och följaktligen också leda till ganska små förskjutningar i konsum- tionsmönstren. Även om inte dessa effekter helt skall försummas, blir ändå slutsatsen att det främst är inverkan från det interna incitamentet som avgör hur effektiv miljöstyrningen blir. Den enhetliga skattemodellen med tak innebär att det finns ett internt incitament så länge inte skatten överstiger taket. När taket överskrids bortfaller det interna incitamentet och den enda miljöstyrning som kvarstår är då den i allmänhet klart mindre inverkan från produktvalsincitamentet. Ur miljöstyrningssynpunkt är det därför angeläget att begränsningsregeln behöver tillämpas på en så liten andel som möjligt av den totala energiförbrukningen. Här finns emellertid ett avvägningsproblem. Ju lägre nivån på näringslivsskatten är, desto färre företag kommer att beröras av begränsningsregeln och får därmed en miljöstyrning även från det interna incitamentet. Men innebär den lägre nivån i sig en minskad miljöstyrning då en låg skatt innebär såväl ett mindre internt incitament som ett lägre produktvalsincitament jämfört med en högre skattenivå. Om man vill att merparten av den stora andel av näringslivets energiförbrukning som faller på de energiintensiva företagen inte skall beröras av ett rimligt satt tak, visar utredningens analyser att skattenivån då måste vara mycket låg. Det leder i sin tur till att den miljöstyrande verkan blir starkt begränsad, inte bara för de energiintensiva företagen utan också för den övriga delen av näringslivet, inklusive servicesektorn, om samma skattenivå tillämpas också på dessa. Om man å andra sidan vill prioritera en nivå på skatten som ger en bättre miljöstyrande verkan i servicesektorn och den lätta indu- strin, kommer att stort antal företag som är mer energiintensiva (och tillsammans svarar för en betydande del av näringslivets energiförbrukning) att beröras av takregeln och därmed tappa det interna incitamentet för miljöstyrning. Detta avvägningsdilemma kan till en betydande del lösas i två- nivåmodellen, särskilt i varianten med s.k. mjuk övergång mellan de två nivåerna. En lägre skattenivå tillämpas där för de energiintensiva företagen som, om nivån är rätt satt, kan få en så stor miljöstyrningseffekt som är möjlig med hänsyn till den internationella konkurrensen. kan en högre skattenivå (den normala näringslivsnivån) tillämpas och ge en högre miljöstyrning för den lätta industrin och för servicesektorn. Eftersom de senare sektorerna är stora kunder hos fjärrvärme- bolagen, är det väsentligt också för fjärrvärmens konkurrenskraft att det kvarstår en tillräckligt hög beskattning hos servicesektorn och den lätta industrin. Totalt sett ger alltså två-nivåmodellen, rätt utformad, större möjligheter till miljöstyrning. När det gäller finansieringseffekter är förhållandena i princip likartade som för de miljöstyrande effekterna. Om man endast skall tillämpa en nivå på skatten med en takregel och inte vill att en stor del av företagen skall hamna över taket i denna och därmed tappa en stor del av miljöstyrningen, innebär detta ound- vikligen att nivån på skatten måste hållas så låg att det uppstår ett betydande skattebortfall i förhållande till nuläget. I de modeller av detta slag som utredningen beräknat uppgår skattebortfallet till mellan cirka 2 och . Dessa belopp måste då finansieras innanför eller utanför näringslivet på annat sätt. Även i detta fall medför två-nivåmodellen fördelar genom att skattenivåerna kan hållas högre i servicesektorn och den lätta industrin, medan nivån i den energiintensiva industrin är i ungefär samma storleksordning som i olika varianter av takmodellen. I det exempel som illustrerar två-nivåmodellen i betänkandet uppstår exempelvis inget skattebortfall och därmed inte heller något ytterligare finansieringsbehov innanför eller utanför näringslivet. Behov av ytterligare nedsättningar I såväl modellen med enhetlig skattenivå i näringslivet med tak som i två-nivåmodellen kommer det med ganska stor sannolikhet att finnas behov av ytterligare nedsättningar i ett antal företag. Dessa kan då ske genom användande av långsiktiga avtal enligt kommis- sionens miljöriktlinjer. Behovet av ytterligare nedsättningar genom långsiktiga avtal bör i allmänhet bli något högre i två-nivåmodellen jämfört med tak- modellen. Det beror på att det i två-nivåmodellen inte finns något absolut övre tak för energibeskattningen. Även med den reducer- ade nivån kan därför energiskatterna bli alltför höga ur interna- tionell konkurrenssynpunkt för vissa företag med extremt hög energiförbrukning. Genom att välja rätt nivå på den reducerade näringslivsnivån, kan dock antalet sådana företag begränsas till ett ur administrativ synpunkt hanterligt antal. Administrativa och pedagogiska synpunkter Om näringslivsnivån avviker från hushållsnivån kommer de allra flesta företag att behöva begära en reducerad skatt i deklarationen på sätt som beskrivs i betänkandet. I de fall energiintensiva företag berörs av antingen taket i den enhetliga skattemodellen eller av den reducerade skattenivån i två-nivåmodellen tillkommer ytterligare ett par moment i uträkningen av den slutliga skattereduktionen. I administrativt hänseende är dock skillnaderna i arbetsinsats mellan modellerna små. Ur administrativ synvinkel har det större betyd- else hur skattenivåerna anges i de olika modellerna, bland annat om skattereduktionen jämfört med hushållsnivån är lika stor i procent för alla skatter eller om de skiljer sig åt mellan de olika skatterna. Ur pedagogisk synpunkt torde begränsningsregeln vara lättare att förklara än i synnerhet två-nivåmodellen med mjuk övergång. Vid den faktiska uträkningen som skall göras i deklarationen, är dock skillnaderna som ovan visats små. Antalet företag som skall hanteras med långsiktiga avtal torde bli något större i två-nivåmodellen än i den enhetliga modellen med tak. Slutsats – två-nivåmodellen har övervägande fördelar En sammanvägning av för- och nackdelar med de analyserade nedsättningsmodellerna visar, enligt min mening, att fördelarna med två-nivåmodellen överväger starkt vad gäller möjligheterna till miljöstyrning och till finansiering utan behov av ytterligare finansieringstillskott inom eller utanför näringslivet. Pedagogiskt och administrativt har den enhetliga modellen med tak vissa fördelar som dock, enligt min mening, inte på långt när uppväger nackdelarna när det gäller miljöstyrning och finansiering. Jag föreslår därför att skattenedsättning för energiintensiva företag bör ske enligt två-nivåmodellen med mjuk övergång mellan nivåerna. Därutöver skall vid behov ytterligare undantag med hjälp av långsiktiga avtal kunna göras. Reducera alla skatter lika Med dagens skatteregler är tillverkningsindustrin befriad från energiskatt på elektricitet och bränslen och betalar en fjärdedel av koldioxidskatten. Denna princip föreslås av kommittén överföras till hela näringslivet, möjligen med undantaget att EG:s minimi- skatt på el, /kWh kan bli tillämplig. Med anledning av vad som sagts inledningsvis i reservationen, anser jag att även energiskatten på el och i viss mån också på bränsle är miljöstyrande skatter. Elskatten kan enligt många bedömare de facto betraktas som en skatt på koldioxidutsläpp vid elproduktion i utlandet. Det finns därför ingen anledning att för näringslivets del särbehandla dessa skatter i förhållande till koldioxidskatten. I den mån en eller flera skattenivåer i näringslivet skall sättas lägre än för hushållen bör därför reduktionen av skatten ske proportionellt lika för alla skatteslag. En sådan ordning medför också administrativa fördelar vid den reduktion av skatten som alla företag enligt förslaget i betänkandet kommer att få begära. Hänsyn måste dock tas till att EG:s minimiskatter på el och bränsle alltid måste uppnås. Nivåerna på skatterna inom näringslivet enligt den s.k. två- nivåmodellen måste bli en avvägning mellan flera olika faktorer. En viktig utgångspunkt är uppdraget i kommitténs direktiv att energi så långt möjligt skall beskattas lika oavsett användningsområden. Detta talar för att den högre näringslivsnivån i två-nivåmodellen borde ligga på samma nivå som dagens nivå för hushållen, den offentliga och privata tjänstesektorn. Den lägre nivån, för de energiintensiva företagen, skulle ligga väsentligt lägre, kanske vid av hushållsnivån. Det finns dock två problem förknippade med så stora skillnader mellan de olika nivåerna i näringslivet. Ett problem är att den mjuka övergången mellan den högre och den lägre nivån måste bli mycket utsträckt och beröra ett stort antal företag. Den lägre nivån uppnås först vid en mycket hög energiintensitet, uttryckt som totala energikostnad i förhållande till produktionsvärde. Många energiintensiva företag som bara ligger strax ovanför gränsen riskerar fortfarande att få en alltför hög skattebelastning. Ett annat problem kan vara att många företag inom den lätta industrin vid övergången från dagens låga skatt för tillverknings- industrin till en full hushållsskatt, momentant skulle få alltför stora skattehöjningar. Dessa problem talar för att också modeller med en lägre nivå på näringslivsskatten för icke energiintensiva företag bör övervägas, till exempel i storleksordningen av hushålls- skatten. Erfarenheterna från arbetet i utredningen visar att slutligt val av nivåer kräver mer ingående analyser av konsekvenserna för olika delbranscher och företag än vad kommittén utfört. Tyvärr har kommitténs analysarbete hämmats av att det kom igång mycket sent under arbetets gång, då man mycket länge arbetade med den förutfattade meningen att endast en modell, den s.k. näringslivs- modellen, behövde analyseras noggrannare. Därför finns ett ofullständigt beslutsunderlag i kommitténs analyser av andra modeller. En möjlig utgångspunkt för en sådan fördjupad analys kan, enligt min mening, vara den modell som illustreras i tabell A 3.8 i betänkandet. Den visar konsekvenserna av en två-nivåmodell med mjuk övergång, där den allmänna näringslivsnivån ligger på av hushållsnivån och den lägre nivån för energiintensiva företag på av hushållsnivån. I detta räkneexempel sker differentieringen av skattenivåerna med hjälp av förädlingsvärde- kriteriet (energiskatt av förädlingsvärdet) i energi- direktivet. Den exemplifierade modellen är budgetneutral, dvs. den kräver inget ytterligare finansieringstillskott inom eller utom näringslivet. En sådan modell skulle för tjänsteföretag och lätt industri som inte klassas som energiintensiva, innebära en skatt på elektricitet på /kWh och på koldioxidutsläpp ca /kg CO2 (av hushållsnivå). Den lägre nivån för energi- intensiva företag skulle motsvara /kWh för elektricitet och /kg CO2 (av hushållsnivå). Inom det intervall där den mjuka övergången mellan nivåerna sker skulle det faktiska skatteuttaget komma att ligga mellan dessa nivåer. Utformningen av beskattningen inom energisektorn (fjärr- och kraftvärme samt industriellt mottryck) fordrar särskilda överväg- anden. Det faktiska skatteuttaget inom denna sektor är begränsat på grund av den stora övergång som skett till obeskattat biobränsle och till följd av olika slags skattelättnader på den fossila el- och värmeproduktionen. Enligt uppgift betalar energisektorn i energirelaterade skatter, varav cirka hälften är skatt på fossila bränslen och den andra hälften är skatt på den el som används i elpannor och värmepumpar. Den väsentligaste faktorn för att säkra en fortsatt konkur- renskraft för miljövänlig fjärrvärme är, enligt min mening, att en tillräcklig skattenivå upprätthålls för de alternativa icke miljö- vänliga uppvärmningsformer som nuvarande eller potentiella fjärrvärmekunder kan ha. Kommitténs förslag om en mycket låg beskattning av såväl el som bränslen i hela näringslivet kommer att medföra en väsentligt försämrad konkurrenssituation för den biobränslebaserade fjärrvärmen. av fjärr- värmeföretagens nuvarande kunder är näringslivskunder. Om dessa får en elskatt på , ingen energiskatt och bara en låg koldioxidskatt på bränslen är risken uppenbar att många företag kommer att välja att i stället för fjärrvärme klara sin uppvärmning med individuell oljeeldning, direktverkande el eller värmepumpar. Det försämrar konkurrenskraften för fjärrvärmeföretagen som tvingas ta ut högre priser av hushålls- och offentliga kunder för att täcka sina fasta kostnader eller subventionera näringslivskunderna. En skattenivå för tjänsteföretag och lätt industri (som är den absoluta huvuddelen av näringslivskunderna) enligt två-nivåmod- ellen på omkring hälften av hushållsnivån skulle till stor del eliminera detta problem. När det gäller den interna beskattningen av energisektorn måste, enligt min mening, ytterligare överväganden göras och samordning ske med det planerade införandet av handel med utsläppsrätter . Om utdelningen av utsläppsrätter görs i proportion till den faktiska energiproduktionen inom existerande anläggningar, kommer detta att leda till en stimulans för användning av biobränslen i förhållande till fossila bränslen. Vid elproduktion kommer också biobränslen att gynnas genom införandet av handeln med elcertifikat. Om dessa två styrmedel är tillräckliga, kan de eventuellt sättas i stället för en fortsatt beskattning i produktionsledet i energisektorn, med undantag av skatt på elförbrukning i elpannor och värmepumpar. Eventuellt kan dock en mindre koldioxidbeskattning fortsatt behöva vara kvar under en övergångstid tills ytterligare erfarenheter av de nya handels- instrumenten vunnits. I det följande görs en jämförelse av konsekvenserna mellan dels kommitténs huvudförslag, den s.k. enhetliga näringslivsmodellen med tak, dels mitt förslag om en två-nivåmodell i enlighet med energidirektivet, illustrerat av ovan beskrivna räkneexempel. Det bör dock framhållas att den slutliga och exakta utformningen av en två-nivåmodell kan göras först efter ytterligare fördjupade konse- kvensberäkningar. I samband med dessa kan också eventuella modifieringar av nivåer, modell för den mjuka övergången mellan nivåerna, skattefördelningen på olika energislag och komplet- terande nedsättningar med hjälp av långsiktiga avtal göras. Den planerade starten av handel med utsläppsrätter kan också göra det nödvändigt med modifieringar inom beskattningen av främst de energiintensiva företagen. Ekonomiska effekter för företag Eftersom utgångspunkten för alla de modeller som studerats i kommittén är att ta bort den nuvarande skillnaden mellan tjänste- företag och tillverkningsindustri, innebär också alla modeller skattelättnader för tjänsteföretagen och skattehöjningar för den tillverkande industrin. Denna konsekvens är ofrånkomlig om man vill införa en enhetlig skattenivå inom näringslivet. Det som skiljer modellerna åt är hur stora sänkningarna respektive höjningarna blir och hur de fördelas mellan olika branscher och företag. Det skiljer också mellan modellerna hur de förändrade skatterna fördelas på energiskatter och andra typer av skatter. En budgetneutral två-nivåmodell enligt ovan beskrivna räkne- exempel innebär att energiskatterna för den privata tjänstesektorn sänks med ca medan de höjs för de nedsatta sektorerna, dvs.