sou · GRB359d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I ingressen till principerna sägs att Internet utvecklats från att vara ett hjälpmedel förbehållet forskning till att vara ett globalt hjälp- medel för handel, utbildning och kommunikation. Denna ut- veckling har medfört att det blivit nödvändigt att utveckla de tradi- medlen för att hantera och administrera Internets tekniska funktioner. Till följd härav har, enligt vad som anmärks i ingressen, bl.a. frågor om DNS-funktioner, utformningen av riktlinjer för registrering och tilldelning av domännamn formaliserats och av- gränsats. Denna formaliseringsprocess bör, enligt vad som sägs i principerna, också omfatta frågor om delegering och administra- tion av de nationella toppdomänerna. Detta för att just nationella toppdomäner skall kunna hanteras på ett robustare, säkrare och mer pålitligt sätt. I ingressen påtalas särskilt att principerna i RFC 1591 fort- farande skall vara vägledande. Detta innebär att GAC:s principer skall tillämpas mot bakgrund av de generella uttalanden som åter- finns i RFC 1591. Den som hanterar en nationell toppdomän utför alltså ett uppdrag för den lokala och globala Internetgemenskapen som syftar till att tillgodose medborgarnas intressen inom den region man är verksam. Som framgått av tidigare kapitel (se särskilt avsnitt 4.2) överens- stämmer GAC:s principer i dessa hänseenden med utredningens bedömning att det finns starka allmänna intressen knutna till administrationen av nationella toppdomäner. GAC:s principer, artikel 2 Syftet med detta dokument I artikel 2 anges syftet med dokumentet vara att ange vad som kan anses vara god sed för delegering och administration för nationella toppdomäner. Principerna sägs vidare vara avsedda att bidra till utvecklandet av strukturer för kommunikation mellan de nationella regeringarna och ICANN, mellan ICANN och uppdragstagaren samt mellan regeringen och uppdragstagaren. GAC:s principer, artikel 3 Definitioner I artikeln klargörs de begrepp som används och ligger till grund för bestämmelserna i principer. Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? GAC:s principer, artikel 4 Uppdragstagarens roll Denna artikel innehåller bestämmelser om vad en uppdragstagare eller administrativt ansvarig har att iaktta vid utövandet av upp- giften att administrera en nationell toppdomän. I artikel 4.1 anges att den administrativt ansvarige för den natio- nella toppdomänen är förtroendeman för domänen. I denna egen- skap är denne skyldig att betjäna personer med hemvist i landet eller området i fråga och den globala Internetgemenskapen. Vilket land eller område det är fråga om styrs av standarden för lands- beteckningar – SS EN ISO 3166 1 – vilket för svenskt vidkom- mande innebär beteckningen se. Av artikeln följer vidare att den administrativt ansvariges regel- skapande roll bör vara skild från hanteringen, administrationen och marknadsföringen av den nationella toppdomänen. Det anges dock att dessa funktioner kan utföras av en och samma person eller av skilda personer. Själva delegeringen får inte utkontrakteras eller utlicensieras eller på annat sätt avyttras av den administrativt ansvarige utan statens och ICANN:s medgivande. I artikel 4.2 uttalas att delegationen av ansvaret, hanteringen, administrationen eller marknadsföringen av en toppdomän inte ger upphov till några immaterialrättsliga rättig- heter för de som ansvarar för den nationella toppdomänen. Av artikel 4.3 följer emellertid att varor eller tjänster som kan överlåtas kan skapas vid annan hantering eller administration av toppdomänen. I artikel 4.4 och 4.5 föreskrivs att den administrativt ansvarige bör erkänna att regeringen har det övergripande politiska ansvaret för en nationell toppdomän och att denne bör verka i samförstånd med staten i det land för vilket en nationell toppdomän har upprät- tats inom ramen för och i överensstämmelse med landets offentliga policy. Slutligen sägs i artikel 4.6 att den administrativt ansvarige och hans administrativa kontaktperson bör ha hemvist eller vara bolagsregistrerad inom vederbörande lands område och jurisdiktion samt, om så inte är fallet, likafullt verka på ett sätt som följer natio- nella lagar och offentlig policy. Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? GAC:s principer, artikel 5 Regeringens roll I artikel 5.1 slås fast att staten är den högsta företrädaren för all- mänhetens intresse i det land eller det område för vilket en natio- nell toppdomän har delegerats. Det är därför statens uppgift att tillse att toppdomänen administreras på ett allmännyttigt sätt under hänsynstagande till offentlig policy och tillämpliga lagar och bestämmelser. I artikel 5.2 klargörs att staten även skall bibehålla den högsta politiska bestämmanderätten över sina respektive nationella topp- domäner. Sålunda bör staten se till att en nationell toppdomän han- teras i överensstämmelse med nationell offentlig policy, nationella lagar och bestämmelser samt internationell rätt och tillämpliga inter- nationella avtal. Nationell offentlig policy eller nationella offentliga riktlinjer för verksamheter kan avse öppenhet och icke-diskri- minerande praxis, ökat antal valmöjligheter, lägre priser och bättre service för alla användarkategorier, respekt för den personliga integriteten samt konsumentskydd. Artikel 5.3 anger att Internets namnsystem är en offentlig nyttig- het i den meningen att dess funktioner måste administreras i allmännyttans intresse. I artikel 5.4 framhålls att det vid DNS-registreringen i en natio- nell toppdomän bör tillämpas fungerande och rättvisa konkurrens- villkor på vederbörliga nivåer och i lämplig verksamhetsomfattning. Artikel 5.5 anger att staten skall tillse att bestämmelserna i artikel 9 (se nedan) skall ingå i avtalet med den administrativt ansvarige. Det gäller t.ex. reglering av förfarandet för uppdragets upphörande, överförandet av relevanta DNS-data till utsedd efter- trädare och tvistlösning. Det bör klargöras att med avtal avses enligt definitionen i artikel 3 även t.ex. lagreglering. I artikel 5.6 framhålls betydelsen av långsiktig stabilitet i administrationen och hanteringen av en nationell toppdomän och DNS. GAC:s principer, artikel 6 ICANN:s roll Denna artikel behandlar ICANN:s roll vad gäller administrationen och hanteringen av de nationella toppdomänerna. Med hänsyn till att ICANN inte lyder under svensk jurisdiktion saknar artikeln direkt betydelse för utformningen av en svensk reglering i frågan. Däremot kan vad som sägs i artikeln ha betydelse vid de utom- Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? rättsliga förfaranden som kan aktualiseras om den som ansvarar för administrationen av en nationell toppdomän missköter sitt upp- drag. Till dessa frågor återkommer utredningen i kapitel 9 nedan. GAC:s principer, artikel 7 Principer för delegering Artikel 7 reglerar principer för delegering av ansvaret för admi- nistrationen av en nationell toppdomän, bl.a. behandlas fall av delegering av sådant ansvar till ny administrativt ansvarig vid brister hos den som vid tillfället ansvarar för administrationen. Bestäm- melserna utgörs huvudsakligen av handlingsregler för ICANN. På samma sätt som angetts under artikel 6 kan principen dock inverka på agerandet vid brister i administrationen av toppdomänen. Av mer direkt betydelse för en nationell reglering är dock bestämmelsen i artikel 7.5 som uttrycker en rättssäkerhetsgaranti för den som administrerar en nationell toppdomän att inte bli ut- satt för diskriminerande eller godtyckliga åtgärder, policy eller förfaranden från ICANN:s eller statens sida. Där anges också att om delegering av administrationen av en nationell toppdomän sker till ny ansvarig, bör de personer som registrerats i toppdomänen ges fortsatt namnskydd eller skälig tid att gå över till en annan nationell toppdomän. GAC:s principer, artikel 8 Principer för avtalet mellan regeringen och ICANN Enligt artikel 8 i principerna skall regeringen förse ICANN med information om hur förhållandet mellan regeringen och uppdrags- tagaren är reglerat och hur reglerna efterföljs. Vidare bör den nationella regeringen bl.a. lämna uppgifter om kontaktperson inom regeringen, uppgifter om den som skall ansvara för den nationella toppdomänen och hur denne kan kontaktas, vilka regler som gäller för uppdragets utförande samt hur länge uppdraget att administrera den nationella toppdomänen skall löpa. Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? GAC:s principer, artikel 9 Principer för avtalet mellan regeringen och uppdragstagaren I denna artikel av GAC:s principer regleras förhållandet mellan staten och den administrativt ansvarige. Principerna ger visserligen uttryck för vad som bör ingå i ett avtal mellan staten och den administrativt ansvarige. I flera hän- seenden ger de emellertid uttryck för grundläggande krav som bör ställas på den administrativt ansvarige för att tillgodose de allmänna hänsyn som återspeglas i statens övergripande ansvar enligt artikel 5 för administrationen av toppdomänen. Av särskilt intresse i det hänseendet är följande. I artikel 9.1.1 anges att giltighetstid, bestämmelser om verksam- heten, tidpunkt för omprövning av ett förordnande samt förfaran- de för uppdragets upphörande skall regleras. Enligt artikel 9.1.2 skall regleringen innehålla en förpliktelse eller förbindelse för de som ansvarar för de nationella toppdomänen att verka för medborgarnas intressen. Vidare skall det enligt artikel 9.1.3 framgå att den som ansvarar nationellt för toppdomänen erkän- ner regeringens övergripande ansvar för den nationella toppdomä- nen. Dessutom skall det enligt denna artikel framgå att den som ansvarar för den nationella toppdomänen är medveten om att denne är underkastad nationella lagar och regler som gäller i det land som toppdomänen avser. Enligt artikel 9.1.4 skall det framgå av regleringen att den som ansvarar för den nationella toppdomänen är medveten om att admi- nistrationen är ett allmännyttigt uppdrag och att uppdraget inte innebär att den ansvarige för den nationella toppdomänen förvärvar rättigheterna till själva toppdomänen. Enligt artikel 9.1.5 skall det framgå att den som ansvarar för den nationella toppdomänen vid en omdelegering skall förse regeringen och en eventuell ny ansvarig med all relevant domännamnsinforma- tion. Enligt 9.1.6 skall det, om det är möjligt för fysiska och juri- diska personer med hemvist utanför det område som toppdomänen avser, i regleringen också anges hur eventuella konflikter rörande domännamn registrerade under toppdomänen skall lösas. Tvist- lösningsförfarandet bör utformas på ett sätt som säkerställer att alla de som registrerar domännamn får sina intressen tillvaratagna. Det tvistlösningsförfarande som den som ansvarar för den nationella toppdomänen bör tillhandahålla bör i största möjliga utsträckning följa vanliga principer för sådana förfaranden. Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? förfarandet också beakta bl.a. internationellt erkända immaterial- rättsliga principer. Tvistlösningsförfarandet bör utformas på ett sätt som gör det möjligt för berörda parter att också få tvisten prövad i domstol. Av artikel 9.1.7 följer att uppdragstagaren är skyldig att följa ICANN:s riktlinjer för administrationen av en nationell toppdomän. Sådana kan gälla t.ex. samverkansförmåga mellan en nationell topp- domän och andra delar av DNS och Internet, en nationell topp- domänoperatörs driftsmässiga förmåga och prestanda, erhållande och vidmakthållande av och tillträde för allmänheten till riktig och uppdaterad kontaktinformation avseende personer som registrerar domännamn. Enligt artikel 9.1.8 är den som ansvarar för en nationell toppdomän också i vissa fall skyldig att följa ICANN:s riktlinjer beträffande andra nationella toppdomäner. Artikel 9.2 anknyter till det som anförts ovan under artikel 4 om kravet på medgivande från staten och ICANN för att utkontrakte- ring till annan skall få ske. I artikel 9.2 anges sålunda att den praktiska hanteringen av ett nationellt toppdomänregister inte får helt eller delvis utkontrakteras utan att den administrativt ansvarige har tillsett att underkontraktstagaren besitter de tekniska kvalifika- tioner som ICANN fordrar samt att ICANN har underrättats. Vid sådan utkontraktering skall dessutom iakttas vissa särskilda före- skrifter som anges i artikel 9.3. GAC:s principer, artikel 10 Principer för avtalet mellan ICANN och uppdragstagaren Som framgår av rubriken behandlas i denna artikel vissa frågor rörande avtalet mellan ICANN och den administrativt ansvarige. Det innebär dock inte att artikeln helt saknar betydelse för en nationell reglering. Särskilt gäller det de uppgifter som den admi- nistrativt ansvarige har att uppfylla gentemot ICANN enligt artikel 10.2. Däri behandlas bl.a. den administrativt ansvariges uppgifter att ombesörja att de auktoritativa primära och sekundära namn- servrarna för en nationell toppdomän hanteras och vidmakthålls på ett stabilt och säkert vis. En sådan hantering skall utföras på ett sätt som är tillräckligt för att slå upp namn inom toppdomänen för användare inom hela Internetsystemet och alla underdomäner över vilka de utövar administrativ myndighet. Den administrativt ansva- rige skall även tillse att zonfilen samt riktiga och uppdaterade Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? registreringsuppgifter fortlöpande hålls tillgängliga för ICANN uteslutande i kontrollsyfte och för att trygga den nationella topp- domänens driftsstabilitet. I artikel 10.2.3 ställs krav på den administrativt ansvarige att trygga säkerheten och integriteten vad gäller innehållet i register- databasen. Riktlinjer för datadeposition eller för speglingsplats för registrerade data skall uppställas. Vidare bör depositarien och speg- lingsplatsen ömsesidigt godkännas av staten och den administrativt ansvarige och bör inte stå under den senares kontroll. Artikel 10.2.4 innehåller krav på att den administrativt ansvarige skall trygga överföring av alla relevanta DNS-data till en utsedd ersättare, om det av någon anledning blir nödvändigt att förordna en annan uppdragstagare. I artikel 10.2.5 föreskrivs en skyldighet för uppdragstagare att följa ICANN:s riktlinjer i vissa frågor. Reglering i dessa hänseenden motsvarar den i artikel 9.1.5 och 9.1.7. GAC:s principer spänner över ett stort fält och träffar hela admi- nistrationen av en nationell toppdomän. Det finns regler om både själva driften av den nationella toppdomänen, tilldelnings- och registreringsförfarandet samt den tvistlösningsverksamhet som bör knytas till administrationen av en nationell toppdomän. Principerna består huvudsakligen av generella regler och ger endast det yttre ramverket för hur administrationen av en nationell toppdomän skall vara uppbyggd, speciellt i ansvarshänseende. Prin- ciperna innehåller dock även specificerade regler om bl.a. reglering av äganderättsfrågor i anledning av administrationen samt ingripan- de reglering om t.ex. förbud mot vidareöverlåtelser av ansvaret för administrationen genom bl.a. utkontraktering. Enligt utredningen är principerna varken till form eller innehåll av sådan karaktär att de lämpar sig för att direkt överföras till svensk lag. Tvärtom krävs ytterligare överväganden om såväl vilka delar av administrationen av en toppdomän som bör bli föremål för en reglering som vilken form regleringen skall ges. Till sistnämnda fråga återkommer vi i kapitel 8 och 9. Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? 5.2Vad en reglering bör omfatta Administrationen av en toppdomän innehåller som ovan redovisats ett antal moment, bl.a. att driva relevanta databaser och därtill hörande offentliga söktjänster, att godkänna ombud, att registrera domännamn, att driva namnservrar för toppdomänen samt att till- gängliggöra och distribuera zonfiler för denna. Utöver dessa moment anger GAC:s principer även andra som bör, om inte ingå så i vart fall utgöra en anknytande del till verksamheten, t.ex. tvistlösning och statlig tillsyn. I det följande behandlar vi de olika momenten under rubrikerna drift av toppdomänen, namntilldelning, tvistlös- ning och tillsyn. I driften av en nationell toppdomän ingår i princip alla moment nödvändiga för att kunna administrera toppdomänen. Vi har dock valt att bryta ut själva namntilldelningen med registreringsfunk- tionen och behandla den separat. Driften av toppdomänen får där- för, som vi använder begreppet, huvudsakligen avse den tekniska driften. Dock finns det andra aspekter av mer generell karaktär som bör hänföras till verksamheten i stort. Dessa redovisas i detta avsnitt. En grundläggande del av den verksamhet som utförs inom ramen för administrationen av den nationella toppdomänen se är den tekniska driften av den s.k. DNS-tjänsten, dvs. den tjänst som tillhandahåller information från domännamnsträdet på begäran av användaren vid adressering på Internet. I den tekniska driften bör hänföras huvudsakligen moment som tar sikte på den tekniska funktionaliteten i verksamheten. Häri inbegrips såväl driften av relevanta databaser och namnservrar för toppdomänen som de ytterst viktiga driftssäkerhetsfrågorna. Även tillgängliggörandet och distributionen av zonfiler för denna drift inkluderas. I GAC:s principer föreskrivs inte närmare vad den administrativt ansvarige faktiskt skall göra såvitt gäller upprätthållande av en robust och säker administration av en nationell toppdomän. Vissa generella bestämmelser av betydelse innehåller principerna dock. I t.ex. artikel 10, som avser förhållandet mellan ICANN och den administrativt ansvarige, ges sålunda bestämmelser som kan till- mätas viss betydelse i detta hänseende. Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? Av artikel 10.2.1 i GAC:s principer följer att den administrativt ansvarige för en nationell toppdomän skall ombesörja att de aukto- ritativa master- och slavnamnservrarna för toppdomänen hanteras och vidmakthålls på ett stabilt och säkert vis. Skyldigheten tar sin utgångspunkt i att det krävs att den som vill använda ett domän- namn har tillgång till en namnserver för att Internet skall kunna fungera som avsett. En sådan namnserver måste kunna kommuni- cera med alla de övriga namnservrar som erfordras för att göra översättningen av t.ex. ett domännamn till ett IP-nummer. Namn- servrarna måste dessutom innehålla korrekt information. Vidare skall den administrativt ansvarige enligt samma artikel tillse bl.a. att zonfilen för den nationella toppdomänen samt riktiga och uppdate- rade registreringsuppgifter fortlöpande hålls tillgängliga bl.a. för att trygga den nationella toppdomänens driftsstabilitet. Detta är ytterst väsentligt för att adresseringen skall kunna genomföras effektivt. Om uppgifterna är felaktiga eller inaktuella kan den avsedda mot- tagaren eller domännamnsinnehavaren inte nås. Enligt artikel 10.2.3 skall den administrativt ansvarige trygga säkerheten och integriteten av innehållet i registerdatabasen. I upp- giften ligger att bestämma riktlinjer för datadeposition eller för speglingsplats för registrerade data som handhas av denne. Bestäm- melsen knyter an till det ovan förda resonemanget om tillförlitlig- heten av den information som namnservrarna skall innehålla. Som följer av artikel 6.1 och 6.2 är det huvudsakligen ICANN som upprättar de tekniska normer och den praxis som gäller för hanteringen av det globala DNS och för nationella toppdomäner. I syfte att säkerställa robusthet samt effektiv användning av Internet åläggs den administrativt ansvarige i artikel 9.1.7 en skyldighet att följa de riktlinjer som ICANN med stöd av artikel 10.2.5 ställer upp i olika frågor, t.ex. om samverkansförmåga mellan en nationell toppdomän och andra delar av DNS och Internet samt erhållande och vidmakthållande av och tillträde för allmänheten till riktig och uppdaterad kontaktinformation avseende personer som registrerar domännamn. Frågor om den tekniska driften och speciellt driftssäkerhets- frågor utgör en prioriterad verksamhet när det gäller att säkra samhällsviktiga funktioner och öka förtroendet för användningen av Internet. Adresseringssystemet på Internet, DNS, utgör också som konstaterats i föregående kapitel en viktig funktion för att uppnå effektivitet i nätet (jfr prop. 1999/2000:86 s. 44). Mot denna bakgrund är det av vikt att säkerställa att DNS fungerar på ett Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? robust, säkert och effektivt sätt. Det är närmast självklart att dessa frågor, tillsammans med övriga grundläggande frågor om den tekniska driften, bör omfattas av en reglering av administrationen av en nationell toppdomän för . Vilken detaljeringsgrad en reglering skall ha och hur den skall utformas kommer vi att behandla närmare i kapitel 9. Utöver den tekniska driften innehåller artikel 5.2 i GAC:s prin- ciper vissa generella intressen som staten bör skydda. Det gäller bl.a. konkurrens, konsumentskydd och skyddet för den personliga integriteten. En sådan uppgift för staten är att tillse att verksamheten med att administrera en nationell toppdomän för sker bl.a. med respekt för den personliga integriteten. I uppgiften ligger att trygga de enskildas integritet och säkerställa att personuppgifter inte behandlas i strid med bl.a. nationella regler. Det är också viktigt för en väl fungerande Internetkommunikation att den administrativt ansvarige fortlöpande håller riktiga och uppdaterade registrerings- uppgifter tillgängliga (jfr artikel 10.2.1 i GAC:s principer). Härmed avses bl.a. tillhandahållandet av den till databasen hörande offent- liga söktjänsten, den s.k. who is-tjänsten. Denna tjänst innebär i grova drag tillhandahållande av sökbar information om vem som innehar ett domännamn, vem den offentliga kontaktperson eller tekniska administratören hos domännamnsinnehavaren är, uppgifter om namnservrarna som betjänar domännamnet och eventuellt övriga tekniska uppgifter som behövs för att upprätthålla domän- namnet. Vidare skall staten enligt artikel 5.2 i GAC:s principer säkerställa att gällande regler om konkurrens tillämpas i verksamheten för att uppnå bl.a. öppenhet och icke-diskriminerande praxis, ökat antal valmöjligheter samt lägre priser och bättre service för alla användar- kategorier. Konkurrens skall, speciellt vid DNS-registreringen i den nationella toppdomänen (se artikel 5.3 i GAC:s principer), säker- ställas genom tillämpandet av fungerande och rättvisa konkurrens- villkor på vederbörliga nivåer och i lämplig verksamhetsomfattning. Det finns alltså behov av att reglera även de konkurrensrättsliga principer som bör tillämpas i verksamheten. Den generellt hållna och övergripande bestämmelsen i artikel 5.2 i GAC:s principer innehåller även en reglering som tar sikte på ett starkt konsumentskydd. Där anges att staten bör se till att bl.a. kon- sumentskyddsintresset hanteras i överensstämmelse med nationell offentlig policy, nationella lagar och bestämmelser samt internatio- Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? nell rätt och tillämpliga internationella avtal. Speciellt mot bak- grund av att antalet privatpersoner och därmed konsumenter som ansöker om domännamn ökat finns det skäl att tillse att ett starkt konsumentskydd säkerställs. Ett sådant säkerställande bör ske genom reglering. En annan grundläggande del av den verksamhet som utförs inom ramen för administrationen av den nationella toppdomänen se är tilldelning av namn. Med namntilldelning bör därmed avses hela den process som sker från det att någon ger in en ansökan om registrering av domännamn till NIC-SE till det att uppgifterna om registreringen av domännamnet läggs in i kunddatabasen. I den del av verksamheten som namntilldelningen omfattar bör också ingå det regelverk som anger förutsättningarna för att domännamn skall få registreras under toppdomänen se.