sou · GRB344d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Liksom fallet är med förköpslagen, avviker således prisets bestämmande enligt lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. inte från vanliga marknadsmekanismer. De förslag vi lägger bör i görligaste mån vara lätta att begripa för den enskilde och praktiska att hantera för såväl myndigheter som enskilda. De bör inte orsaka onödiga kostnader eller onödig tids- utdräkt. Helst bör de vara så klara och entydiga att konflikter och rättsliga prövningar kan undvikas. En särskild fördel är vidare om den reglering vi föreslår anknyter till etablerade principer på bostadsområdet och i lagstiftningen i övrigt. Det är i och för sig möjligt att skapa en företrädesordning, där en myndighet eller domstol bestämmer ett skäligt pris för fastigheten eller aktierna. Parterna skulle i en sådan modell sakna inflytande över priset. Detta skulle i stället bestämmas med tillämpning av någon av de värderingsmetoder som redovisas i avsnitt 4.2.2. Som framgår av den redovisningen, är emellertid ingen av dessa värderingsmetoder exakt, utan metoderna lämnar utrymme för olika värderingar i varje fall. När det gäller fastighetsvärdering, kommer man ofta fram till olika resultat beroende på vilken metod man använder (s. 391). När det gäller aktievärdering, har det i den rättsvetenskapliga litteraturen framhållits, att värderingar av aktier alltid innebär att man måste arbeta med mer eller mindre gissningsvis gjorda antaganden och förutsägelser om en framtida utveckling; det finns helt enkelt, sägs det, inte något objektivt konstaterbart värde (s. 159 och 161). Även konstaterar i sitt slutbetänkande att det är förenat med stora svårigheter att fastställa en objektiv beräkningsgrund för priset. I sina remissvar på betänkande anför också flera remissinstanser, bl.a. , i och Fastighetsägarna , att priset för en fastighet inte bör tillåtas avvika från marknadspriset. Priset på fastigheter och aktier I ett system där priset fastställs av myndighet eller domstol skulle enligt vår bedömning den omständigheten att metoderna ger utrymme för olika tolkning och värderingar i åtskilliga fall riskera att leda till rättsliga konflikter och processer. Tvister i samband med hembudsförfarande enligt 3 kap. 3 § aktiebolagslagen drar ofta ut (SOU 1997:22 s. 208 f.), och det finns inte anledning att förmoda att förhållandet skulle bli annorlunda här. Både risken för tvister och själva värderingsprocessen skulle enligt vår bedömning leda till betydande transaktionskostnader. Komplicerade metoder med utrymme för olika tolkningar och värderingar skulle enligt vår mening vidare innebära en risk för att systemets legitimitet kunde komma att ifrågasättas. I den mån marknaden bedömer att ett pris som fastställts av myndighet eller domstol inte motsvarar marknadspriset, kan det även leda till sämre kreditvärdighet för ett kommunalt bostads- företag och i förlängningen för kommunen som helhet. Sammanfattningsvis riskerar ett system, där en myndighet eller en domstol bestämmer ett skäligt pris för fastigheten eller aktierna, att medföra oönskade konsekvenser. Som redovisas ovan, finns det två etablerade modeller vid bostads- och aktieöverlåtelser för prisbestämning i situationer som avviker från normala köp. Förköpslagen, som gäller fastigheter, och lagen om hyres- fastigheter m.m., som i det här avseendet gäller aktier, reglerar priset på så sätt att kommunen träder in i det köpeavtal som säljaren redan slutit med en tredje part. Det rör sig således om ett marknadspris, och därigenom uppstår här inga av de ovan redo- visade problem som drabbar en prisbestämning genom myndighet eller domstol. Ombildningslagen, som endast gäller fastigheter och inte aktier, reglerar prisfrågan genom bestämmelserna om hembud. Dessa innebär att den kooperativa hyresrättsföreningen får köpa fastigheten på de villkor som säljaren föreslår och att säljaren, om föreningen inte vill köpa, intresseanmälan kvarstår blir bunden av dessa villkor vid en senare försäljning till någon annan. Denna konstruktion innebär dels att priset, även om det inte är bestämt inom ramen för en ren marknadsmekanism, kan förväntas ligga nära ett marknadspris, dels att det inte kan uppstå konflikter om hur fastigheten skall värderas. Båda dessa modeller är väl etablerade och har fungerat . Detta innebär att principerna bakom modellerna är kända Priset på fastigheter och aktier för aktörerna på marknaden. De riskerar inte att ge upphov till konflikter på samma sätt som ett bestämmande av skäligt pris genom myndighet eller domstol och framstår därmed som bättre ägnade än ett sådant system att ligga till grund för en fungerande företrädesordning, som av allmänheten och marknadens aktörer uppfattas som begripligt, hanterligt och legitimt. Utredningen är därför av uppfattningen att en företrädesordning bör utgå från principerna i antingen förköpslagen eller ombildningslagen. Vår bedömning: Om en företrädesordning skall införas, en fråga vi behandlar i kapitel 6, anser vi att den bör utformas mot bakgrund av följande överväganden. En företrädesordning bör i princip omfatta samma fall som omfattas av tillståndsprövning enligt 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag. En företrädesordning avseende fastigheter bör ge företräde åt i första hand kooperativa hyresrättsföreningar, i andra hand allmän- nyttiga bostadsföretag. När det gäller aktier, bör en företrädes- ordning ge företräde åt allmännyttiga bostadsföretag. Eftersom allmännyttiga bostadsföretag genom en företrädes- ordning skulle ges fördelar framför andra bostadsföretag, måste även bostadsföretag från andra EU-länder kunna godkännas som allmännyttiga bostadsföretag för att regleringen inte skall stå i strid med diskrimineringsförbudet i EG-rätten. Möjligheten för den som är företrädesberättigad att göra en intresseanmälan bör i en företrädesordning säkerställas genom ett kungörelseförfarande. En företrädesordning som grundar sig på ombildningslagens principer bör hanteras av när det gäller aktier och andelar och av hyresnämnden och inskrivnings- myndigheten när det gäller fastigheter. Grundar sig en företrädes- ordning på förköpslagens principer, bör den helt hanteras av . Ombildningslagen bör inte omfatta bostadsrättsföreningar vid överlåtelser från kommunala bostadsföretag. Införs en företrädesordning, bör överklagandeordningen i lagen om allmännyttiga bostadsföretag ändras så att alla överklaganden hanteras av allmän förvaltningsdomstol i stället för, som , . I föregående kapitel har vi kommit fram till att priset på en fastighet, en aktie eller en andel bör bestämmas enligt antingen ombildningslagens eller förköpslagens principer. Vi kommer i detta kapitel därför att utarbeta en modell som utgår från ombildnings- lagen och en som utgår från förköpslagen. Avslutningsvis kommer vi att behandla överklagandeordningen. Ett antal frågor är gemensamma för båda modellerna. De kommer huvudsakligen att behandlas i den första modellen, baserad på ombildningslagen, varefter vi endast hänvisar tillbaka när vi behandlar den andra modellen. En utgångspunkt för båda modellerna är att ett undantag görs från den kommunala lokaliseringsprincipen på det sätt som utvecklas i kapitel 2. En annan utgångspunkt är att vi – som framgår av kapitel 3 – genom införandet av en skyldighet för kooperativa hyresrättsföreningar att ha ett system för lägenhets- fördelning skapar en ordning som i de flesta fall kan förväntas hindra en ombildning av kooperativa hyresrätter till bostadsrätter i de fall där en sådan ombildning huvudsakligen dikteras av lägen- hetsinnehavarnas önskan att göra en ekonomisk vinst. I nästa kapitel kommer vi sedan att dels väga de båda modellerna mot varandra, dels undersöka om det finns någon enklare modell, som inte innebär införandet av en företrädesordning men ändå på ett godtagbart sätt kan lösa de frågor vi satts att utreda. 5.2Ombildningslagen som förebild – modell A För ett privat allmännyttigt bostadsföretag – alltså ett allmän- nyttigt bostadsföretag som inte är ett kommunalt bostadsföretag – gäller att dess godkännande som allmännyttigt bostadsföretag skall återkallas om företaget ansöker om detta. Omfattas försäljning av bostäder eller aktier i ett sådant företag av en företrädesordning och vill företaget slippa detta, räcker det med andra ord att det ansöker om att dess godkännande skall återkallas för att det inte längre skall vara begränsat av bestämmelserna om en företrädes- ordning. Uppkomsten av privata allmännyttiga bostadsföretag skulle inte gynnas av en inskränkning av sådana företags möjligheter att efter egen ansökan få sina godkännanden återkallade. Dessa möjligheter bör därför inte inskränkas. Det framstår vid dessa förhållanden inte som lämpligt att låta försäljningar av bostäder eller aktier i privata allmännyttiga bostadsföretag omfattas av en företrädesordning. En sådan bör i stället omfatta försäljning av bostäder eller aktier i kommunala bostadsföretag. Detta motsvarar i stort sett den avgränsning som görs beträffande tillståndsplikten i 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag. För att regelverket vid försäljning av allmännyttiga bostäder skall bli så tydligt, lättbegripligt och lätthanterligt som möjligt anser vi att utgångspunkten bör vara att en företrädes- ordning skall omfatta de fall som träffas av bestämmelserna i 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag. Detta innebär följande. I fråga om bostäder tillämpas företrädesordningen när ett kommunalt bostadsföretag överlåter fast egendom eller tomträtt som är taxerad som hyreshusenhet eller småhusenhet och omfattar byggnad i vilken kommunen eller det kommunala bostadsföretaget upplåtit bostadslägenhet med hyresrätt för annat ändamål än fritidsändamål. I fråga om aktier och andelar i företag tillämpas företrädes- ordningen när en kommun eller ett företag som kommunen har det bestämmande inflytandet över överlåter så många aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag eller i ett företag genom vilket kommunen utövar det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag, att man förlorar det bestämmande inflytandet över företaget. Med överlåtelse avses köp, byte eller gåva, tillskott till bolag eller förening, utdelning eller skifte från bolag eller förening avseende fast egendom eller fusion. Företrädesordningen gäller dock inte, om överlåtelsen sker till ett allmännyttigt bostadsföretag eller en kooperativ hyresrätts- förening eller om överlåtelsen sker genom inrop på exekutiv auktion. Den gäller inte heller om den utgör ett led i att fullgöra ett avtal som har ingåtts mellan en kommun och Statens bostads- nämnd i ett ärende om statligt stöd eller om den utgör ett villkor för statligt stöd som lämnats till en kommun av Bostads- delegationen (SFS 2002:1120). I ett system, där själva företrädesordningen tar sin utgångspunkt i ombildningslagens regelsystem, framstår det dock som lämpligt att en företrädesordning inte omfattar fler fall än vad ombildnings- lagen gör. Detta innebär att följande överlåtelser, som omfattas av tillståndsprövningen, inte bör omfattas av en företrädesordning enligt denna modell, eftersom de inte omfattas av ombildnings- lagen: Försäljningar av fastigheter med hus som innehåller färre än tre lägenheter (jfr. 2 § ombildningslagen). 6 § ombildningslagen). Fusion enligt föreningslagen (jfr. 6 § ombildningslagen). Visserligen behövs hembud enligt ombildningslagen inte, om ett förvärv av föreningen skulle vara oskäligt. Den bedömnings- grunden bör dock enligt vår uppfattning inte föras in i avgräns- ningen av en företrädesordning. Ombildningslagen innehåller en företrädesordning, som ger företräde åt kooperativa hyresrättsföreningar och bostadsrätts- föreningar. När det gäller fastigheter, anser vi att en företrädes- ordning som ger företräde även åt allmännyttiga bostadsföretag vid försäljning av kommunala bostäder med fördel kan ansluta nära till ombildningslagens uppbyggnad. En viktig del av vårt uppdrag är att stärka den kooperativa hyresrätten som upplåtelseform. Det mest effektiva sättet att gynna kooperativa hyresrättsföreningar på är att inte låta ombildningslagen omfatta bostadsrättsföreningar i de fall då en företrädesordning aktualiseras. Den enskildes möjligheter till ökat inflytande över sitt boende kvarstår även om så sker. Hyresgästerna har ju kvar sin möjlighet att bilda en kooperativ hyresrättsförening och låta denna ge in en intresseanmälan enligt ombildningslagen. Antalet kooperativa hyresrättsföreningar kan med en sådan reform förväntas stiga betydligt mer än om bostadsrättsföreningar skall vara en del av en företrädesordning, vilket i sin tur skulle gynna mångfalden i utbudet av bostäder. Utredningen anser därför att vad som sägs om hyresgästernas rätt i ombildningslagen endast skall gälla ombildning till kooperativ hyresrätt i de fall företrädes- ordningen är tillämplig. Denna åtgärd bör kombineras med åtgärder mot ombildning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt i enlighet med vad vi anför i kapitel 3, alltså införandet av en skyldighet för kooperativa hyresrättsföreningar att ha fördelnings- system för bostäder och alltid godta fler medlemmar än vad det finns lägenheter i föreningens hus. Visserligen kommer hyresgästernas valmöjligheter att minska något genom en sådan reform. Deras möjlighet att bilda en bostadsrättsförening påverkas emellertid inte i sig, endast möjlig- heten att genom en sådan förening dra fördel av en företrädes- ordning. Önskar hyresgästerna bilda en bostadsrättsförening och genom den förhandla med kommunen om ett frivilligt övertagande, är denna rätt dem obetagen; se även avsnitt 6.2.3. De får i så fall väga in risken för att ett allmännyttigt bostadsföretag förvärvar fastigheten framför dem inom ramen för företrädesordningen. En företrädesordning bör således omfatta endast kooperativa hyresrättsföreningar och allmännyttiga bostadsföretag. Något skäl att begränsa de företrädesberättigade allmännyttiga bostadsföre- tagen till endast kommunala bostadsföretag anser vi inte finnas. I 1 kap. 5 § lagen om allmännyttiga bostadsföretag definieras sådana företag som aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, således olika typer av i svensk rätt definierade juridiska personer. Varken av lagen eller dess förarbeten framgår om ett utländskt företag skall kunna godkännas som allmännyttigt bostadsföretag. Genom en företrädesordning ges allmännyttiga bostadsföretag fördelar framför icke allmännyttiga bostadsföretag. Om ett utländskt bostadsföretag inte skulle kunna godkännas som allmän- nyttigt bostadsföretag i , skulle utländska bostadsföretag alltså hamna i en sämre position än svenska. Då finns det risk för att bryter mot diskrimineringsförbudet i EG-rätten (jfr. Hintersteininger s. 147 ff., 157 ff. och 299 ff.). Ges allmännyttiga bostadsföretag särskilda rättigheter och möjligheter, som icke allmännyttiga bostadsföretag inte har, följer det därför av lojalitetsförpliktelsen i EG-rätten att 1 kap. 5 § lagen om allmännyttiga bostadsföretag skall tolkas på så sätt att den omfattar även utländska motsvarigheter till de uppräknade svenska associationsformerna. ansåg att de allmännyttiga bostadsföretagen borde komma före de kooperativa hyresrättsföreningarna i före- trädesordningen. Motivet för detta var huvudsakligen risken för att kooperativa hyresrätter skulle ombildas till bostadsrätter. Denna risk minskas emellertid avsevärt genom det förslag om om- bildningsbegränsning vi lägger i kapitel 3. Enligt vår mening är vid detta förhållande intresset av att gynna den kooperativa hyresrätten som upplåtelseform så stort att en kooperativ hyresrättsförening, som vill förvärva det hus där medlemmarna bor, bör prioriteras framför ett allmännyttigt bostadsföretag. Vi redovisar i nästa avsnitt ett förfarande som möjliggör för flera allmännyttiga bostadsföretag att ge in anmälan om intresse av att förvärva en fastighet. Vid valet mellan dessa företag bör enligt vår mening en sådan kooperativ hyresrättsförening som godkänts som allmännyttigt bostadsföretag prioriteras; det rör sig här alltså om en förening vars medlemmar bor någon annanstans än i ett hus på den fastighet som är till salu. Först om ingen sådan förening önskar förvärva fastigheten, bör andra allmännyttiga bostadsföretag komma i fråga. När det gäller situationen att flera allmännyttiga bostadsföretag anmält intresse, vilka utifrån det nu sagda är likställda i företrädes- hänseende, har vi övervägt lösningar som går ut på att en be- dömning görs av vilken förvärvare som är mest lämpad att förvalta fastigheten från bl.a. ekonomiska utgångspunkter eller på att den som äger flest fastigheter får förvärva de fastigheter som är till salu. Sådana metoder riskerar emellertid att bli komplicerade och svårbegripliga. Det finns även risk för att de inte uppfattas som rättvisa. Ett system där det företag som först anmält intresse får företräde är däremot enkelt och lättbegripligt. Visser- ligen finns det en risk för att resultatet av ett sådant system ibland kan uppfattas som slumpartat. Vi anser emellertid att fördelarna med en sådan lösning överväger och föreslår därför ett system utifrån principen först till kvarn får först mala. När det gäller aktier och andelar, har vi endast i uppdrag att utreda ett system där allmännyttiga bostadsföretag är företrädes- berättigade. När det gäller fördelningen mellan flera allmännyttiga bostadsföretag, har vi övervägt ett system där aktierna eller andelarna fördelas så lika som möjligt mellan dem som anmält intresse. Ett sådant system skulle emellertid innebära att det blev omöjligt för den som anmälde intresse att förutse hur stort förvärv det kunde bli fråga om. Den som är intresserad av ett förvärv som innebär att man tar kontroll över ett företag är inte nödvändigtvis intresserad av ett mindre förvärv. Vi har därför stannat för att samma principer bör tillämpas för aktier och andelar som för fastigheter. Visserligen torde det inte finnas många kooperativa hyresrättsföreningar som i egenskap av allmännyttiga bostads- företag är intresserade av ett förvärv av aktier eller andelar. Vi anser emellertid att intresset av att regelverket är så lika som möjligt gör att de kooperativa hyresrättsföreningar som är godkända som allmännyttiga bostadsföretag bör prioriteras när det gäller förvärv av aktier och andelar på samma sätt som vid förvärv av fastigheter. När ett allmännyttigt bostadsföretag säljer en fastighet, är det inte säkert att hyresgästerna känt till att en försäljning skulle kunna förväntas i tillräckligt god tid för att hinna bilda en kooperativ hyresrättsförening och genom denna göra en intresseanmälan enligt ombildningslagen. Visserligen stadgas i 2 kap. 4 § andra stycket lagen om allmännyttiga bostadsföretag att de hyresgäster som berörs skall informeras om en planerad överlåtelse och beredas tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen är emellertid inte avsedd att ge hyresgästerna tillräckligt med tid för att göra en intresseanmälan, endast för att göra sina röster hörda (prop. 2001/02:58 s. 64). Det kan därför förekomma fall, där hyresgäster på grund av en över- raskningseffekt inte får möjlighet att utnyttja de möjligheter som står dem till buds enligt ombildningslagen. Det ligger inte inom ramen för utredningens direktiv att föreslå några åtgärder för att åtgärda detta inom hela ombildningslagens tillämpningsområde. Förhållandet bör emellertid beaktas vid utformningen av för- farandet i en företrädesordning. Ett allmännyttigt bostadsföretag kan vara generellt intresserat av att förvärva fastigheter. De fastigheter som kan vara intressanta förvärvsobjekt för ett sådant företag torde emellertid ofta vara så många att det inte är rimligt att tänka sig att det allmännyttiga bostadsföretaget innan det blir känt att en försäljning skall äga rum gör intresseanmälningar för alla dessa fastigheter. I praktiken torde det ofta vara så att ett allmännyttigt bostadsföretag uppmärk- sammar en försäljning för sent för att det skulle hinna göra en intresseanmälan. Det finns således, särskilt inom ramen för en företrädesordning, ett behov av att både hyresgästerna och andra allmännyttiga bostadsföretag före en försäljning får klart för sig att en sådan kan förväntas ske. framförde tanken att det skulle kunna ligga på det säljande företaget att aktivt undersöka intresset för ett förvärv från andra allmännyttiga bostadsföretag på den lokala bostads- marknaden. Någon legal definition av vad en lokal bostadsmarknad är finns emellertid inte och torde inte heller lätteligen kunna tillskapas. I själva verket skulle man, om tanke förverkligades, få utgå från att ett intresse för förvärv teoretiskt sett skulle kunna finnas hos alla allmännyttiga bostadsföretag i – och även utomlands. Det skulle helt enkelt vara omöjligt för en säljare att veta var gränsen för en sådan aktiv undersökning skulle gå. En enklare modell är införandet av en kungörelseskyldighet inför försäljningar. En sådan är lätt att hantera och kräver inget invecklat regelverk. Vi föreslår därför en sådan lösning. Av en kungörelse bör det framgå bl.a. vilken fastighet som skall säljas, att det finns möjlighet att göra en intresseanmälan och från vilken tidpunkt fastigheten får säljas fritt om ingen anmälan gjorts. Tiden från kungörelsen till denna tidpunkt bör vara tillräckligt lång för att såväl hyresgästerna som andra allmännyttiga bostadsföretag skall hinna reagera, i hyresgästernas fall bilda en förening samt göra en intresseanmälan. En lämplig tid utgör enligt utredningens upp- fattning . Kungörelsen bör föras in i ortstidning samt i Post- och . Efter kungörelsen bör varken fastigheten få överlåtas eller ett hembud lämnas vidare till den företrädesberättigade förrän den i kungörelsen bestämda tiden gått till ända. I övrigt bör ombildningslagens bestämmelser tillämpas. Intresse- anmälningar antecknas således av inskrivningsmyndigheten, medan hembud hanteras av hyresnämnden. Till skillnad mot vad som är fallet , kan dock såväl en intresseanmälan från en kooperativ hyresrättsförening som flera intresseanmälningar från allmän- nyttiga bostadsföretag vara antecknade för en fastighet, som ägs av ett kommunalt bostadsföretag. Den som fått ett hembud har enligt ombildningslagen på sig att ta ställning till det. Med hänsyn till att flera allmännyttiga bostadsföretag kan ha anmält intresse och till vikten av att handläggningen inte drar ut i onödan bör dock bestämmelsen i 10 § andra stycket ombildningslagen om att en kooperativ hyresrättsförening utöver de ursprungliga tre månaderna kan få ytterligare på sig för att ta ställning inte vara tillämplig på allmännyttiga bostadsföretag. Dessa bestämmelser bör inte tas in i ombildningslagen, eftersom de till skillnad från den omfattar endast överlåtelser från kommunala bostadsföretag. I stället kan bestämmelserna tas in som ett särskilt kapitel i lagen om allmännyttiga bostadsföretag. Av samma skäl som en kungörelseskyldighet är en lämplig metod vid försäljning av fastigheter är den det även vid försäljning av aktier och andelar. Däremot framstår hyresnämnden inte som någon lämplig myn- dighet att hantera intresseanmälningar avseende aktier och andelar. I stället bör enligt utredningens mening den myndighet som redan hanterar frågor om tillståndsplikt enligt lagen om allmännyttiga bostadsföretag, alltså , hantera en företrädesordning i den delen. I övrigt bör reglerna för förfarandet vid företrädesrätt för aktier och andelar ha så stor likhet som möjligt med motsvarande regler för fastigheter. Vissa särregler krävs dock avseende överlåtelse av aktiebrev, tidpunkt för förvärvets fullbordan och liknande frågor. Lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. innehåller sådana regler, som kan tjäna som förebild i dessa avseenden. Bestämmelserna kan tas in i samma, nya kapitel i lagen om allmännyttiga bostadsföretag som reglerar avvikelserna från ombildningslagen vid företrädesrätt till fastigheter. 5.3Förköpslagen som förebild – modell B