sou · GRB372d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till exempel kan ett mycket massivt saltvattensin- brott i , liksom andra faktorer, vara positiva för torskens reproduktion. Det är med andra ord svårt att säga hur mycket fisket måste minska i generella termer. Det viktiga är att förvalt- ningen tillämpar försiktighetsprincipen och att den biologiska råd- givningen ges högsta prioritet. En tillämpning av försiktighetsprin- cipen skall enligt bl.a. innebära att fiskbe- En ny förvaltning av havet stånd som ligger under den biologiskt säkra gränsen inte får beskattas överhuvudtaget. Mot bakgrund av detta föreslår Havs- miljökommissionen ett totalt fiskestopp för dessa bestånd till dess bestånden uppnått biologiskt säkra gränser och därefter en förvalt- ning som innebär att bestånden når den storlek där den högsta produktionen sker och där fiskens roll i ekosystemet är återställd. Under avsnitt 5.2 återkommer vi med förslag till nationella fiskeåt- gärder. föreslår att länderna runt utvecklar effektbaserade mål för övergödning och beslutar om rättsligt bindande åtaganden för att nå målen baserat på de mest kostnadseffektiva lösningarna. skall också ges möjlighet att gemensamt rikta miljödelen av EU:s jordbruksstöd till de områden inom regio- nen där störst effekt uppnås. Länderna runt måste enas om ett nytt sätt att arbeta för att genomföra kostnadseffektiva åtgärder mot övergödning i havet. Den förstärkta förvaltningen bör utveckla de instrument som behövs för en tvärsektoriell analys av mänsklig påverkan på den miljön. Samtliga länder bör harmonisera sina system för miljöutvärdering och miljöövervakning. Arbetet med att ta fram effektbaserade mål måste också utvecklas. De effektbaserade mål- sättningarna bör som inom luftvårdskonventionen endast före- skriva övergripande utsläppsreduktioner för länderna och inte detaljreglera de åtgärder som skall vidtas för att skapa utrymme för länderna att själv välja de mest kostnadseffektiva lösningarna. Jordbruket är vår enskilt största källa till övergödning. I EU:s miljö- och landsbygdsprogram finns möjlighet till ersättning för åtgärder som minskar läckaget från jordbruksmarken. Inom ramen för den kommande revideringen av miljö- och landsbygdspro- grammet bör uppträda gemensamt för största möjliga tilldelning. En samordnad förvaltning ger möjlighet att rikta resurserna till de områden inom regionen där störst effekt kan erhållas. En ny förvaltning av havet är, med 39 miljoner invånare, det land som släpper ut mest näringsämnen i . Räknat per invånare står emellertid för större utsläpp av kväve och fosfor. Våra utsläpp är betydligt högre än genomsnittet runt . Under kapitel 5.2 återkommer vi med förslag på nationella åtgärder för att minska utsläppen av näringsämnen. 5 En nationell marin strategi föreslår att skall utarbeta en nationell marin strategi för att vända den negativa trenden i våra hav. Den strategin skall överbrygga den splittring som karaktäriserar havsmiljöarbetet. Arbetet skall utgå från en planering och en adaptiv förvaltning, där forskning och konti- nuerlig utvärdering av genomförda åtgärder kopplas samman. De nationella miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning samt Giftfri miljö bör komplet- teras. har haft till uppgift att utgöra ett kom- plement till miljömålsarbetet. Erfarenheter och sakkunskap har inhämtats nationellt och internationellt. Redan tidigt konstaterade att splittringen är stor bland olika aktö- rer, intressenter och nyttjare av havet. Hur man mest effektivt överbygger denna splittring är inte självklart och problemen är inte unika för . presenterade sin nationella Oceans policy . I den drog man slutsatsen att trots det förhållandevis goda miljötill- ståndet i hav krävs omfattande åtgärder för att vända den negativa trenden. Havet utsätts för en ökande påverkan av fiske, sjöfart, jordbruk, fysisk störning, annan naturresursutvin- ning, turism och rekreation. En amerikansk havsmiljökommission (Pew Oceans Commission) publicerade resultaten av sitt långa arbete. Den drar slutsatsen att över- väldigande bevis pekar på att havet är i kris och att dagens sektors- indelade havsmiljöförvaltning har misslyckats. Båda rapporterna förespråkar en ekosystemansats, där en central myndighet samordnar ett system av regionala råd, vilket skall underlätta regionala och lokala anpassningar och ett intersektoriellt samarbete. En omfattande planering av hur kusten och havet En nationell marin strategi används är nödvändig för att minska skadorna på de eko- systemen. analys och slutsatser överensstämmer till stora delar med de övergripande slutsatser som förs fram i dessa rapporter, vilket visar att problemen är likartade för många av värl- dens länder. Ett intensivt arbete med havsmiljöfrågor i många delar av världen gör det möjligt att hämta erfarenheter från andra länder som det gör havsmiljön till en gemensam angelägenhet på högsta politiska nivå. I avsnitt 3.2 har redogjort för de brister som dagens sektorsansvar föranlett – ingen är ansvarig för havet i sin helhet och helhetssyn och samordning saknas. För att lyckas med det nationella arbetet måste dessa brister åtgärdas. Därtill bör berörda sektorer (fiske, jordbruk, sjöfart, industriella verksamheter) i större utsträckning arbeta gemensamt inom avrin- ningsområden och havsbassänger för att minimera påverkan på havet. Utvecklandet av en nationell marin strategi utgör också ett kom- plement och en förstärkning av miljömålsarbetet och i avsnitt 5.2 lämnas förslag till kompletterande preciseringar, delmål och åtgärder till miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Giftfri miljö. 5.1Zonering och adaptiv förvaltning av hav föreslår följande åtgärder inom ramen för en nationell marin strategi: 1.Naturvårdsverket skall ges ett övergripande ansvar för havs- miljön. 2.Naturvårdsverket skall ges i uppdrag att, tillsammans med be- rörda myndigheter, utarbeta ett planeringsunderlag för havsmiljö. 3.Nyttjande av havet skall regleras genom zonindelning. Natur- vårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer. 4.Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt. Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning an- passad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger. 5.Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras ge- nom information. En nationell marin strategi föreslår åtgärder som bör vidtas omgå- ende i avvaktan på att de mer omfattande åtgärderna ovan genom- förs: a)Som ett första steg i en zonindelning stödjer Havsmiljökom- missionen förslaget om en utflyttning av trålgränsen. b)Fyra områden med fiskeförbud i vardera (exkl. ) och (och ) skall in- rättas med ledning av tillgänglig kunskap. I vart och ett av de angivna havsområdena inrättas två kustnära områden och två utsjöområden. c)All fartygstrafik skall flyttas syd och öster om bank. d)ges i uppdrag att ta fram ett första plane- ringsunderlag utifrån den kunskap som finns tillgänglig. Detta planeringsunderlag skall sedan revideras regelbundet med in- formation från de inventeringar och undersökningar som till- kommer i enlighet med det inventeringsprogram som föreslås i punkt 2 ovan. förvaltning präglas av att skydd och åtgärder satts in för enskilda arter och områden först i och med att ett akut hot upp- stått. Reglering av fiskuttag, områdesskydd och tillståndsgivning för fysisk exploatering sker fragmenterat istället för utifrån en hel- hetsbedömning. I kontrast till detta präglas förvaltningen av miljö och naturresurser på land av en samlad planering i form av över- siktsplaner och detaljplaner mm. Dessa anger hur hela områden skall disponeras. Dagens förvaltning av havet innebär också att mer eller mindre kostsamma åtgärder sätts in utan att deras effekter utvärderas på ett tillfredställande sätt. Därför saknar vi kunskap om vilken effekt exempelvis åtgärder för att minska näringsläckaget från jord- bruket haft på havets innehåll av näringsämnen. Vi har också dålig uppfattning av vilka effekter den kostsamma utbyggnaden av kvä- verening vid våra reningsverk fått. Vi behöver i betydligt större utsträckning testa och utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder för att kunna förbättra insatserna. För att detta skall fungera behöver forskning knytas till förvaltningen och miljöövervakningen bör vara utformad så att den utgör en central del av uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärder. En nationell marin strategi Dagens förvaltning präglas också av bristande samordning. Varje myndighet och sektor fokuserar på sina egna insatser, men en ana- lys av hur väl helheten fungerar saknas. I den framtida förvalt- ningen av zonerna krävs att sektorerna samarbetar för en gemen- sam problemlösning och uppföljning. Därmed kan deras helhetsan- svar för havet bli tydligare. ökar möjligheterna att dra lärdom av tidigare erfarenheter, liksom acceptansen för nödvändiga åtgärder. Ett bredare engagemang skapar acceptans för en ekosystembase- rad förvaltning och man bör därför överväga ett aktivt deltagande i och ansvarstagande för besluten från olika intressegrupper. För att kunna tillämpa ekosystemansatsen framgångsrikt måste även arbe- tet struktureras så att ett brett deltagande främjas. Tydliga besluts- processer anpassade till detta arbetssätt måste också utvecklas. Regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (Skr 2001/02:173) och betänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) förespråkar även ett mer aktivt delta- gande från den enskilde. Ekologisk hållbarhet kräver diskussion, kollektiva överväganden och gemensamma beslut. skall ges ett övergripande ansvar för havs- miljön. anser att bör få ett övergripande ansvar för havsmiljön. bör få i upp- drag att identifiera brister och föreslå de förändringar som behövs när det gäller myndigheternas instruktioner för att sektorsansvaret skall kunna utvecklas och samordnas. skall före- slå avgränsningen och mandatet för respektive sektor, myndighe- tens roll i förhållande till sektorns olika aktörer och rollfördel- ningen mellan de myndigheter som har ansvar för miljöfrå- gor. I detta bör ingå att föreslå hur en tvärsektoriell samordning skall säkerställas. skall ges i uppdrag att, tillsammans med berörda aktörer, utarbeta ett planeringsunderlag för havsmiljö. Den information som finns är inte heltäckande. , och har i uppdrag att ta fram information om den miljön inom sina respektive ansvarsområden. Något mot- svarande uppdrag finns däremot inte avseende den översiktliga bio- En nationell marin strategi logiska informationsinhämtningen för havsmiljön. Information av militär karaktär bör i största möjliga mån göras tillgänglig. Där- utöver finns information hos yrkesfiskare, sportfiskare och andra aktörer som bör tas tillvara. säger i en rapport (RRV 1998:62) att natio- nella inventeringar, med enhetlig metodik och tydliga kriterier för bedömning av naturvärden, har varit en stark drivkraft i arbetet med att bevara vissa naturtyper på land. saknas, med några få undantag, en sammanhållen inventering av vattenmiljöerna i , både för hav och kustvatten samt sjöar och vattendrag. I de fall inventeringar finns är de inte konsekvent genomförda och sak- nar enhetlig metodik, vilket gör materialet svårt att jämföra och sammanställa. Regeringen har konstaterat (skr. 2001/02:173) att en nationell inventering av sjöar och vattendrag samt kustvatten (enligt ramdirektivets definition) bör genomföras. anser att inventeringsmålet bör utökas till att omfatta ekonomiska zon. är bara en bråkdel av denna yta inventerad på ett sätt som ger ett tillräckligt underlag för förvaltning. Det finns ett stort behov av planering av olika former av nyttjande både i kust- och i utsjöområden. En sådan planering ger möjlighet till ett helhetsgrepp för att hantera och fördela olika verksamheter i havet. Ett detaljerat planeringsunderlag skapar exempelvis förutsättningar för att förlägga fartygsrutter och anlägga vindkraftverk där de gör minst skada, det ger också möjlig- het till en helhetssyn på hur skyddet av specifika havsmiljöer ska utföras och hur kustzonen i övrigt skall användas. Kustzonsplanering kräver en avancerad karta. En sådan karta bör vara digital och GIS-baserad och tillhandahålla en samlad informa- tion avseende djupförhållanden, bottenbeskaffenhet, strömför- hållanden och livsmiljöer med karaktärsarter samt lek- områden för fisk. Kartan bör också innehålla information om olika former av nyttjande, såsom fiske, vattenbruk, fartygsrutter, upp- läggningsområden för fartyg, turism och olika former av fysisk exploatering. Även större miljöstörning såsom syrefria bottnar, igenväxta havsvikar och gifthaltiga sediment bör indikeras. anser att bör få i uppdrag att ta fram ett program och en tidsplan för samordning och finansiering av inventeringar av kust- och utsjöområden som skall ligga till grund för planeringsunderlaget. Arbetet med detta program skall ske i samarbete med de kustnära kommunerna, länsstyrelserna, , , , , Artda- En nationell marin strategi tabanken och de forskningscentra. Planeringen skall belysa hur inventeringsarbetet kan genomföras och samordnas med den reguljära undersökningsverksamheten hos dessa myndig- heter. Det skall också framgå av programmet vilka befintliga underlag som kan nyttjas, vad som kan göras på reguljär basis och vad som kräver kompletterande finansiering. Möjligheter till att utnyttja undersökningar som gjorts av andra myndigheter, som t.ex. Försvarsmakten, i marin miljö, skall eftersträvas. skall också ta fram ett första preliminärt plane- ringsunderlag med den information som finns tillgänglig. Detta planeringsunderlag skall sedan revideras regelbundet med information från de inventeringar och undersökningar som till- kommer i enlighet med programmet. Nyttjande av havet skall regleras genom zonindelning. Natur- vårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer. Förvaltningen av havet utgår från rätten att nyttja havet. Där det föreligger akuta behov att begränsa nyttjandet har olika former av skydd införts, såsom naturreservat, fågel- och sälskyddsområ- den, förbud mot trålning, m.m. Ytan av skyddade områden i havet är dock liten jämfört med den skyddade ytan på land och fritt nyttjande är och varje inskränkning i nyttjandet måste motiveras. vill understryka vikten av ett omvänt synsätt. Detta är i samklang med både ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. Goda exempel på hur detta kan fungera finns att hämta från t.ex. . förslag är att hela det svenska territo- rialvattnet indelas i zoner för olika typer av nyttjande. Zoneringen skall t.ex. innehålla zoner där inget uttag av biologiska resurser skall ske och där även tillträde i vissa fall begränsas (t.ex. bullerfria zoner såsom föreslås i miljömålsutredningen), zoner för vissa typer av brukande och områden för alla former av nyttjande under de principer för fiske, sjöfart och annan verksamhet som redovisas i detta betänkande. Det planeringsunderlag som föreslås under punkt 2 skall ligga till grund för en zonering av havsmiljön. Innan detta planeringsunder- lag är framtaget skall skydd av specifika miljöer inrättas omgående och utvärderas i en adaptiv förvaltning. Dessa områden bör sam- ordnas med redan planerade områden, t.ex. inom Natura 2000- systemet. En nationell marin strategi För att påbörja en zonering av havsmiljö stödjer Havs- miljökommissionen förslag om en utflyttad trål- gräns. Dess genomförande skall utgöra grunden till ett stort skyd- dat kustnära område med olika typer av redskapsregleringar och andra föreskrifter. Det finns inga områden i med permanent för- bud för allt fiske. Internationellt är detta dock en beprövad skyddsform. Det finns många internationella exempel på hur mängden och artrikedomen av fisk och andra arter ökar i sådana områden (internationellt kallade reservat). Det finns också vetenskapliga undersökningar som visar att andra delar av ekosys- temet förändras när det finns mycket fisk och fisk av olika storle- kar. Områden där fiske inte är tillåtet kan alltså ha positiva effekter både på bestånden av kommersiella arter och på övriga delar av ekosystemet. Sådana effekter kan endast uppnås och utvärderas med hjälp av skyddade områden med fiskeförbud. Bland miljömål ingår att inrätta ett område med fiske- förbud . Detta är enligt en otillräcklig målsättning. Det kommer inte att ge tillräckligt med information om värdet av fiskefria områden och ännu mindre bidra till en snabb lösning på beståndsproblemen. Vårt förslag är istället att minst fyra områden i vardera (exkl. ) och (och ), två kustnära och två utsjö- områden, inrättas som en första åtgärd i väntan på att ett plane- ringsunderlag för en mer heltäckande zonering finns tillgängligt. Syftet med att inrätta zoner med fiskeförbud är att bidra till att minska risken för beståndskollaps, att bygga upp fiskbestånd med diversifierad storleksfördelning och en naturlig genetisk samman- sättning, att skydda andra naturvärden samt att fungera som refe- rensområden för forskning och förvaltning. En nationell marin strategi De negativa effekterna av sjöfart är ofta knutna till vissa platser, t.ex. längs fartygsrutter där illegala utsläpp av olja är vanliga samt i svårnavigerade områden där risken för fartygsolyckor är stor. Ris- ken för oljespill till följd av en olycka kommer alltid, oavsett vilka åtgärder som vidtas för att förbättra fartygens kvalitet, att kvarstå och det är därför angeläget att skydda de mest värdefulla områdena. Zoneringen måste därför också innefatta farledsdragningar, där en analys av konsekvenser för havsmiljön bör vara styrande. Som ett första led i zonering av farleder föreslår Havsmiljö- kommissionen att all fartygstrafik flyttas syd och öster om bank. Detta för att reducera skador på Natura-2000 om- råden och andra värdefulla områden längs vid olyckor med handelsfartyg. Uppdrag med ansvar för detta bör ges till i samarbete med . En vidareut- veckling av detta förslag finns under avsnitt 5.2 Sjöfart. Planeringen som skall leda till en zonering behöver grundas på ett omfattande underlag. I planeringen måste särskilt utrymmes- och resurskrävande nyttjande såsom trålfiske, vattenbruk, havsba- serad vindkraft och annan fysisk exploatering såsom hamnbygge, grustäkt, muddertippning m.m. tas i beaktande. En zonindelning och de restriktioner i nyttjande som detta inne- bär måste utvärderas och åtföljas av förbättrade åtgärder och en revidering av zonindelningen. Till detta krävs en adaptiv förvalt- ning. Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt. Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning an- passad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger. Stor vikt måste läggas vid att utvärdera, analysera, justera eller för- ändra vidtagna åtgärder som satts in för att nå specifika mål, i enlighet med en adaptiv förvaltning. Relevanta delar av den forskningen samt miljöövervak- ningen måste anpassas till att bli redskap i en adaptiv förvaltning. Miljöövervakningen måste förstärkas för att kunna visa på effek- terna av vidtagna åtgärder. Betydande medel bör därför satsas på att utveckla och tillämpa en mer strategisk miljöövervakning. Det lokala, regionala och nationella övervakningsarbetet måste bedrivas med gemensamma kvalitetskrav. Främst behöver syftet med miljö- övervakningen preciseras och inordnas i en adaptiv förvaltning där En nationell marin strategi varje mätning ingår som underlag för att utvärdera effekterna av genomförda åtgärder. Informationsutbytet behöver dessutom öka såväl lokalt, regionalt som nationellt genom tillgång till jämförbara data av god kvalitet. All data från miljöövervakningen måste dess- utom göras lättillgänglig för alla forskare oberoende av om de är inblandade i miljöövervakningsprogrammen eller inte. En samord- ning innebär ett effektivare utnyttjande av resurser, bättre datakva- lité och väsentligt större informationsutbyte. Ansvaret för forskning och miljöövervakning i våra havsområden är spridd på flera aktörer. ansvarar för det miljöövervakningsprogrammets utformning på nationell nivå, medan den löpande verksamheten fördelats på myndigheter, centra eller enskilda universitetsinstitutioner. Lokalt driver länsstyrelser, kommuner och vattenvårdsförbund mätprogram, men samordning, gemensamma kvalitetskrav och ett gemensamt upplägg saknas. Datakvalitén är därför varierande, vilket gör det svårt att nyttja informationen för utvärdering av tillståndet i kust- området. Detta gäller till stor del även recipientkontrollen som inte heller samordnas med annan mätverksamhet eller underställs gemensamma kvalitetskrav. I vissa områden har kustvattenvårds- förbund bildats vilket givit eller kommer att ge förbättringar med avseende på samordning och kvalitet, men det är väsentligt att samordning också sker nationellt. Genom att miljöövervakningen allt mer läggs ut på entreprenad distanseras den från forskningen. Därmed minskar deltagandet från forskare/universitetsinstitutioner vilket i sin tur försämrar förutsättningarna för en adaptiv förvalt- ning. Övergödning och gifter i havsmiljön är till stor del ett resultat av aktiviteter på land. EU:s ramdirektiv för vatten (vattendirektivet) innebär ett intensivt arbete med vattenkvalitetsfrågor inom hela avrinningsområdet. Fokus ligger på åtgärder på land som leder till förbättrad vattenkvalitet. I föreslås fem regionala vatten- myndigheter som vardera skall ansvara för att genomföra ramdi- rektivet för vatten i (SOU 2002:105). Ett genomförande av vattendirektivet kan innebära en förskjutning mot ett mer tilläm- pat, tvärsektoriellt angreppssätt, där resultaten från forskning och miljöövervakning kopplas till förvaltningen. Ett genomförande av vattendirektivet skulle kunna medföra en positiv effekt på vatten- kvalitén i de svenska kustområdena. Det är därför viktigt att även koppla förvaltningen av havet till ramdirektivet för vatten. I sam- band med detta bör fördelningen av resurser mellan söt- och salt- En nationell marin strategi anser dessutom att fis- ken i kustvattnet, utifrån en ekosystemansats, självklart bör lyda under vattendirektivet. havsområden bör delas in i regioner i överensstämmelse med naturliga havsområden och dessa bör länkas till de fem före- slagna vattendistrikten. Den regionala indelningen kommer bl.a. att ge en tydligare bild av genomförda åtgärder på land inom respek- tive avrinningsområde. Den adaptiva havsmiljöförvaltningen bör understödjas av Sveri- ges centra. Dessa kan bidra med kompetens för forskning och övervakning samt tillhandahålla kunskap och underlag till för- valtningsplaner för kusten. centra bör i större ut- sträckning involveras i att utveckla en mer ändamålsenlig miljöövervakning. Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras genom information. Genom att övervaka miljötillståndet genereras information om framsteg i arbetet med den nationella strategin. Information från miljöövervakningen sprids genom en informationsbro- schyr som centra ger ut. Detta initiativ är angeläget och bör utvecklas för att djupare analysera mänskliga aktiviteters påverkan på havets ekosystem. För att kunna lösa vissa miljö- problem krävs attitydförändringar hos en bred allmänhet. Kontinu- erlig återföring av övervakningsresultaten skapar kunskap om och intresse för havets miljötillstånd, både hos allmänhet och hos poli- tiker. En inledande fokusering på hanterbara problem och fram- gångar med den nationella strategin skapar också förtroende för arbetet. Framgångsrika exempel på alla nivåer bör lyftas fram och kom- municeras för att visa på möjligheter att åstadkomma förbättringar av miljötillståndet. centra bör i samarbetet med ytterligare utveckla den årliga populärvetenskap- liga rapporten om miljötillståndet och framgångarna i arbetet med den nationella strategin. En nationell marin strategi 5.2Preciseringar, delmål och åtgärder som komplement till miljömålsarbetet