sou · GRB360d2 · 2004-01-01 00:00:00 — PricewaterhouseCoopers har gjort en översiktlig sammanställ- ning över vilka marknadspriser för utsläppsrätter som andra internationella aktörer använt sig av. IVL har bl.a. analyserat olika fördelningssystem för utsläppsrätter och deras konsekvenser. Professor , vid , har analyserat fördelningseffekter av begränsad europeisk utsläppshandel. Före detta justitierådet har analyserat bestäm- melserna i 2 kap. 18 § regeringsformen vid tilldelning av utsläppsrätter. , SLU , har analyserat de eko- nomiska konsekvenserna av att gå före och att utföra åtgärder i början av ett långsiktigt åtagande samt relationen mellan långsiktiga avtal och handel med utsläppsrätter. Professor har analyserat förhållandet mellan kortsiktig och långsiktig kostnadseffektivitet. Per Kågeson, , har bl.a. analyserat för- och nackdelar med att inkludera transportsektorn i ett system för handel med utsläppsrätter. , , har analyserat skillnader i och metoder för att göra prognoser över framtida CO2-utsläpp och ekonomiska konsekvensanalyser. har i en PM beskrivit Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer (gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling) och myndighetens arbete kring dessa. Myndigheten har också uppdaterat sin prognos över utsläppen av koldioxid för bl.a. den handlande sektorn med utgångspunkt i kvalitetssäkrad statistik från Naturvårds- verket för . har analyserat vilka effekter införandet av utsläpps- handel kan få för prisbildningen på elmarknaden. har på uppdrag av låtit (Svenska MiljöEmissionsData, som är ett sam- arbete mellan IVL, SCB och ) arbeta med att kvalitets- säkra dataunderlaget för tilldelning av utsläppsrätter. Natur- vårdsverket har avrapporterat resultatet av detta projekt till . 4.4Annat pågående utredningsarbete inom området 4.4.1Långsiktiga avtal om energieffektivisering beslutade regeringen att en förhandlare och expertgrupp skulle tillsättas med uppgift att ta fram program för långsiktiga avtal om energieffektivisering (N2000/6745/ESB). Syftet med dessa långsiktiga avtal är att stimulera industrin till att genomföra kostnadseffektiva åtgärder som leder till minskad energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Flera av de länder svensk industri konkurrerar med utnyttjar långsiktiga avtal som ett komplement till framför allt skatter. Förhandlingsmannen lämnade ett princip- förslag till ett program för långsiktiga avtal om energi- effektivisering och andra klimatpåverkande åtgärder inom energi- intensiv industri.5 5 Förslag till program för långsiktiga avtal med energiintensiv industri, Ds 2001:65. Programmet för långsiktiga avtal är inledningsvis tänkt att omfatta energiintensiv industri, dvs. skogsindustrin, järn- och stål- industrin, gruvindustrin, cementindustrin samt den energiintensiva delen av kemiindustrin. Därmed kan långsiktiga avtal och ett handelssystem för utsläppsrätter komma att omfatta samma sek- torer. 4.4.2Skattenedsättningskommittén (SNED) tillsatte regeringen en parlamentarisk utredning om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29). Utredningen skall enligt direktiven: Utreda förutsättningarna för en annan avgränsning av området för energiskattenedsättning för de konkurrensutsatta sektorer- na än vad som gäller . Analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader Basera analysen på de EG-rättsliga förutsättningarna. Därvid skall utredningen särskilt beakta om statligt stöd vid utformningen av förslag som innefattar särregler för den svenska industrins och jordbrukets energibeskattning. Den allmänna utgångspunkten för SNED:s uppdrag skall i princip vara att energi så långt möjligt skall beskattas likartat oavsett användningsområden, eftersom detta främjar en samhällseko- nomiskt effektiv resursanvändning där incitamenten för energi- effektivisering och miljöstyrning blir likartade i olika samhälls- sektorer. En viktig aspekt av uppdraget är att belysa samspelet mellan en generellt lägre skattenivå för energiförbrukning inom en brett av- gränsad del av samhället och behovet av individuella nedsättnings- regler. Analyserna skall omfatta beskattningen av såväl fossila bränslen som el. Utredningens arbete avrapporterades i betänkandet Svåra skatter! (SOU 2003:38). 4.4.3Utredningen med uppgift att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet Regeringen tillsatte (dir. 2001:101) en förhandlare med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan och aktuella länder för gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet. Ramavtalen skall ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteterna i värdlandet samt ta upp prin- ciperna för projektavtalen. Ramavtalen bör bland annat behandla vilka projekttyper som kan komma ifråga, former för granskning och godkännande av projekt samt principer för finansiering av enskilda projekt. Uppdraget slutrapporterades i betänkandet Gemensamt genomförande – avtal för bättre klimat (SOU 2002:114). 4.4.4Utredningen om det långsiktiga energipolitiska programmet Utredningen om det långsiktiga energipolitiska programmet (dir. 2001:122, ) skall granska och utvärdera insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program och analysera behovet av förändringar. långsiktiga energi- politiska program omfattar framför allt en kraftfull satsning på energirelaterad forskning, utveckling och demonstration . Programmet omfattar även vissa energipolitiskt motiverade klimatinsatser, i synnerhet finansieras via programmet arbete i och med Kyoto- protokollets projektbaserade mekanismer. Uppdraget skall vara avslutat . 4.4.5Utredningen om översyn av vägtrafikbeskattningen (dir. 2001:12 och dir. 2002:26) skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen skall framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Bland uppgifterna kan nämnas att utredningen skall analysera för- och nackdelar med en kilometerskatt. Utredningen skall även se över uttaget av fordonsskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det är möjligt att införa ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Vidare skall beskattningen av dieselolja för privatbilism, yrkesmässig trafik och arbetsmaskiner utredas. Utredningen skall även analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas i enlighet med de av fastställda målen för trafik- och miljöpolitik. Det framhålls i direktivet att det är viktigt att hänsyn till miljön och trafiksäkerheten ges större tyngd i trafikbeskattningen samt att de styrmedel som föreslås skall vara kostnadseffektiva. Utredningen skall också analysera pågående lagstiftningsarbete i och utvecklingen av införda och pla- nerade kilometerskattesystem. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete . 4.5Samverkan med andra utredningar I nämns ett antal andra utredningar, som utredningen skall samråda med. Med hänsyn till att utredningsarbetet inleddes först ca efter att direktiven antogs hade flera av de omnämnda utredningarna emellertid redan hunnit avsluta sitt arbete när inledde sitt, varför något samråd av naturliga skäl inte kunde ske i dessa fall. Detta gäller t.ex. för utredningen om ett system för certifikats- handel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor (dir. 2000:56). Däremot har företrädare för utredningen om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29, SNED) närvarit vid två av kommitté- sammanträden. Ordförande och sekretariatet för FlexMex2-utred- ningen har föredragit utredningens arbete för SNED . Utredningens ordförande och huvudsekreterare har dis- kuterat frågor av gemensamt intresse med SNED:s ordförande. Vidare har företrädare för sekretariat sammanträtt med utredningen med uppgift att läm- na förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet (dir. 2001:101, Utredningen om gemensamt genomförande) och närvarit vid denna utrednings samrådsmöte . Hur kontakterna med andra utredningar beaktats i utred- ningsarbetet framgår närmare av den löpande texten i kommande kapitel. Delegationens överväganden och förslag presenterades i kapitlen 1 3. Efter den bakgrund som givits i detta kapitel 4 har den fortsatta framställningen disponerats på följande sätt. I kapitel 5 redogörs först översiktligt för olika växthusgaser som förorsakar klimatförändringar. Därefter handlar kapitlet i huvudsak om hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för FN:s klimat- konvention och Kyotoprotokollet, EU och i . Kapitel 6 behandlar bl.a. motiv för en statlig miljöpolitik, olika styrmedels egenskaper och principer för val av styrmedel i samband med klimatförändringar. I kapitlet redogörs också för fördelarna med handel med utsläppsrätter jämfört med administrativa styr- medel och miljöavgifter samt för några praktiska erfarenheter som vunnits från handel med utsläppsrätter. Kapitlet avslutas med en diskussion av vad som krävs för att kunna länka olika interna- system. I kapitel 7 redogörs för innehållet i förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse . I kapitlet redo- görs också för hur stor andel av utsläppen som direktivet torde komma att täcka i de olika EU-länderna, samt för innehållet i EU:s konkurrens- och statsstödsregler. I kapitel 8 beskrivs hur många svenska anläggningar som kan antas komma att omfattas av direktivet för handel med utsläpps- rätter samt hur stora utsläpp av koldioxid dessa anläggningar står för. Kapitel 9 utgörs av en diskussion kring hur internationell handel med utsläppsrätter påverkar förutsättningarna för det svenska, nationella klimatmålet. I kapitel 10 presenteras några forskarstudier kring olika kon- sekvenser av att införa begränsningar av de svenska koldioxid- utsläppen, bl.a. i ett system där vissa sektorer deltar i handel med utsläppsrätter enligt EU:s förslag till handel med utsläppsrätter. Vid sidan av pågår ett stort antal utred- ningar där flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till att nå uppställda miljömål. Kapitel 11 syftar till att beskriva det arbete som bedrivs i näraliggande utredningar och hur de styrmedel som utreds av andra kommittéer påverkar delega- tionens arbete med att utarbeta ett förslag till system för handel med utsläppsrätter i . I kapitel 12 beskrivs principer och möjliga metoder för den svenska tilldelningen av utsläppsrätter i det EU-omfattande han- delssystem som skall införas från . Kapitel 13 är ett försök att sammanfatta synpunkter som branschföreträdare och andra intressenter i olika sammanhang framfört på förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU och delegationens arbete med detta. Bland annat redo- visas synpunkter från den särskilda hearing som delegationen anordnade för att bereda branscher som direkt berörs av direktivförslaget och tillfälle att lämna synpunkter. I kapitel 14 diskuteras vissa frågor som för svensk del måste hanteras i den fortsatta implementeringen av förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, och som delegationen avser att återkomma till i fas 2 av utredningsarbetet. De aspekter som tas upp i kapitlet är registerfunktionen, direktivförslagets för- hållande till miljörättsliga bestämmelser, sanktionssystemet, samt de projektbaserade mekanismerna JI och CDM. Till betänkandet har också fogats fyra bilagor. I bilaga 1 återges delegationens utredningsdirektiv, i bilaga 2 förslaget till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU, såsom det föreligger efter ministerrådets överenskommelse , och i bilaga 3 en redogörelse för andra länders arbete med att tillämpa handels- direktivet. I bilaga 4 görs ett försök att så fullständigt som är möjligt illustrera det flöde av aktiviteter, information m.m. som kommer att behöva ske mellan olika aktörer fram till dess systemet för handel med utsläppsrätter skall vara igång . I detta kapitel redogörs först översiktligt för olika växthusgaser som förorsakar klimatförändringar (avsnitt 5.1). Därefter handlar kapitlet i huvudsak om hur klimatpolitiken utvecklats inom ramen för och Kyotoprotokollet1, EU och i . Dessa förhållanden behandlas i tur och ordning i avsnitten 5.2 till 5.4. I anslutning till beskrivningen av FN:s klimatpolitik görs också en övergripande sammanfattning av de utmaningar som klimatpolitiken ställs inför. Avslutningsvis i avsnitt 5.5 nämns något om statistikens tillförlitlighet. 5.1Olika gasers bidrag till växthuseffekten Den klimatpåverkan som en växthusgas har beror på vilken för- måga gasen har att absorbera värmestrålning, hur länge gasen finns kvar i atmosfären samt i hur stora mängder gasen tillförs atmosfären. För att på ett enkelt sätt kunna jämföra inverkan av olika gaser refereras ofta till gasens s.k. GWP-värde (från engelskans Global ) eller växthusgaspotential. Eftersom växthusgaserna har olika uppehållstid i atmosfären kan man räkna ut GWP för olika tidsintervall. Vanligt är att man räknar i ett hundraårsperspektiv, men även andra tidsperspektiv före- kommer. Man brukar normera övriga växthusgaser med koldioxid vars växthusgaspotential därför alltid är ett (GWP=1). När den samlade inverkan av gasen på växthuseffekten skall redovisas multipliceras de totala utsläppen i kilogram med gasens GWP- värde. Detta ger ett mått på den totala inverkan från utsläppen av en specifik gas och enheten uttrycks som s.k. koldioxidekvivalenter . I tabell 5.1 visas GWP-värden i ett 1 Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar. Antogs på konventionens tredje partsmöte i . EU ratificerade Kyoto- protokollet . hundraårsperspektiv för de i Kyotoprotokollet förekommande växthusgaserna. GWP-värden () för vissa växthusgaser Dikväveoxid, N2O (lustgas) Ofullständigt halogenerade fluorkarboner (värdet gäller för HFC Fluorkarboner (värdet för CF4 visas) Källa: IPCC, 1996. Olika bränslens utsläpp av koldioxid Koldioxid uppstår vid all förbränning eftersom alla bränslen, inte bara de fossila, innehåller kol. Det är kolatomerna i bränslet som förenar sig med syreatomerna i luften i en kemisk process som alstrar värme. Koldioxid kan uppehålla sig länge i atmosfären. Växter tar upp koldioxid ur atmosfären för att använda den i fotosyntesen. Det tar för ett träd att växa upp och därför kan man säga att när man förbränner ett träd sker inget nettotillskott av koldioxid till atmosfären i ett hundraårsperspektiv. Det blir förstås ett momen- tant utsläpp, men vi kan ändå förenklat säga att förnybara bränslen inte bidrar till växthuseffekten. Kol, olja och naturgas bildas av växter och djur som en gång tagit upp koldioxid ur atmosfären. Denna process tar . När de fossila bränslena förbränns frigörs koldioxid som varit bundet och därför sker ett nettoutsläpp av kol- odioxid till atmosfären. När det gäller utsläpp av växthusgaser är det viktigt att minnas tidsperspektiven. Om vi förbränner de fossila bränslena i samma takt som de återbildas skulle det inte bli någon ökning av koldioxidhalten i atmosfären. 2 Ofullständigt halogenerade fluorkarboner och fluorkarboner är grupper av gaser. I tabellen redovisas GWP-faktorn för en av gaserna ur respektive grupp. Bränslen har olika energiinnehåll och olika kolinnehåll. Vid för- bränning bildas värme som kan nyttjas för olika ändamål, t.ex. för att producera ånga som driver turbiner som producerar el. Denna omvandlingsprocess kan förstås ske på olika sätt och med varie- rande verkningsgrad. I nedanstående tabell bortser vi från sådana skillnader och nöjer oss med att jämföra några olika bränslens energiinnehåll och utsläpp av koldioxid vid förbränning av dem. Vi bortser även från de processer som är nödvändiga för att framställa och transportera bränslena. För enkelhetens skull relateras samtliga siffror i tabellen till den mängd energi som behövs för att värma ett enfamiljshus . Jämförelse mellan bränslen av olika typ och utsläpp av koldioxid för att värma ett enfamiljshus Flytande naturgas (lng) Andra växthusgaser än koldioxid Som nämns i stycket ovan kan man beräkna mängden koldioxid från olika bränslen utifrån bränslets innehåll av kol. Utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är svårare att beräkna eftersom de inte enbart beror på bränslets egenskaper. Utsläppen av de andra växthusgaserna härrör inte heller enbart från förbränning. Metanutsläppen kommer främst från jordbruket, bl.a. från djur- hållning, och från avfallsdeponier samt i mindre utsträckning från förbränning av olika bränslen. Lustgas avgår vid förbrännings- processer, från jordbruksmark och gödsel samt vid tillverkning av handelsgödsel. Vidare bildas lustgas vid katalytisk avgasrening. De fluorerade gaserna (HFC, FC, SF6) är alla gaser som till- verkats, de förekommer inte naturligt. De tre fluorerade gaserna har mycket höga GWP-värden. Från omkring 1 300 för de van- 3Träbränsle fukthalt, dvs. 4Inget nettoutsäpp av CO2 i ett hundraårsperspektiv, även om det momentant bildas CO2 när trä eldas ligaste HFC-ämnena till 6 500 för FC (CF4) och 23 900 för SF6. Utsläppen av HFC härrör främst från kylanläggningar, men ett antal ytterligare användningsområden förekommer. Utsläppen av HFC från främst kylanläggningar och luftkonditionering har ökat eftersom HFC används för att ersätta ozonned- brytande ämnen i dessa applikationer. FC-utsläpp sker främst vid aluminiumtillverkning medan utsläppen av SF6 domineras av emis- sioner från tyngre elektriska system såsom högspänningsbrytare. Vid den första världsklimatkonferensen möttes forskare och diskuterade hur klimatförändringar skulle kunna påverka mänskligheten. Mötet antog en deklaration där världens länder uppmanades att förutse och förhindra antropogena, dvs. av människor orsakade, klimatförändringar som skulle kunna vara till nackdel för mänsklighetens välbefinnande. och hölls ett antal internationella konferenser angående klimatförändringar. Medvetenheten om problemet ökade. grundades den internationella klimatpanelen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) och gav denna ut sin första klimatutvärderingsrapport (First Assessment Report). Rapporten gick igenom den vetenskapliga kunskapen om klimat- förändringar, möjliga ekonomiska, sociala och miljömässiga följder av klimatförändringar liksom möjliga åtgärdsstrategier. Denna rapport fick stor betydelse både för policyutvecklingen och för allmänhetens medvetenhet om klimatproblemen och kom att ut- göra basen för förhandlingarna om en konvention mot klimat- förändringar. Vid den andra världsklimatkonferensen pekade IPCC ut klimatproblemen som en gemensam angelägenhet för mänsklig- heten och beslutade att för- handlingar om en internationell överenskommelse skulle påbörjas. Vid världstoppmötet om hållbar utveckling i (som hölls efter att Stockholmsdeklarationen lade den första grundstenen för samtida miljöpolicy) undertecknades klimatkonventionen av 154 stater. trädde klimat- konventionen i kraft. Enligt klimatkonventionen skall de industrialiserade parts- länderna, som listas i 15, föra en nationell politik och vidta åtgärder för att motverka klimatpåverkan. De skall minska ut- släppen samt vårda och öka sänkor, dvs. upptag av växthusgaser. Åtgärderna för att motverka klimatförändringar skall vara kost- nadseffektiva för att därmed säkerställa att den globala nyttan fås till lägsta möjliga kostnad. Enligt konventionen kan flera parter genomföra åtgärder gemensamt och därmed bistå varandra med att uppfylla konventionens mål (s.k. gemensamt genomförande). Klimatkonventionens parter höll sitt första möte i . I det så kallade Berlinmandatet instruerades förhandlarna att söka en kortsiktig, legalt bindande överenskommelse för de deltagande länderna. Inga nya åtaganden skulle läggas på utvecklingsländerna. Mandatet blev utgångspunkten för de fortsatta förhandlingarna om ett särskilt protokoll. I togs även beslut om en försöksperiod för s.k. Activities Implemented Jointly (AIJ) – gemensamt genom- förande. Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i . Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland . Protokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder vars utsläppsandel motsvarar av 1-ländernas utsläpp . Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med som ett genomsnitt 2012, jämfört med nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen , och . EU uttalade i Kyoto sin avsikt att i enlighet med reglerna i Kyotoprotokollets artikel 4 göra en omfördelning av åtagandet mellan unionens medlemsstater. Den av EU beslutade omfördelningen har notifierats i samband med att EU ratificerade Kyotoprotokollet den 31 maj 2002.6 Enligt artikel 4 ersätter denna 5I klimatkonventionens 1 ingår följande länder: , , , , , Europeiska gemenskaperna, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , . Med undantag för och är detta samma länder som senare kom att ingå i Kyotoprotokollets . 6Den beslutade bördefördelningen beskrivs i avsnitt 5.3.2. bördefördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i Kyotoprotokollets . Det fanns flera frågor som inte löstes under partsmötet i och protokollstexten blev i flera fall inte komplett. Vid det fjärde partsmötet, som hölls i , enades parterna om en handlingsplan för det framtida arbetet med ute- stående frågor. Denna handlingsplan, Plan of Action, gav en inriktning för arbetet fram till det sjätte partsmötet som inleddes i och återupptogs i . Målet var att besluten vid mötet i , och därefter i , skulle göra det möjligt för klimatkonventionens parter att ratificera protokollet. Mitt i denna process, tog president avstånd från Kyotoprotokollet. Efter att förklarat att man inte har för avsikt att ratificera har man heller inte deltagit vid förhandlingarna om Kyotoprotokollets förverkligande. är dock fortsatt en part till Klimatkonventionen och deltar i förhandlingarna rörande denna. Förhandlingarna vid mötena i och inriktades på: villkor och regler för de s.k. flexibla mekanismerna, regler för användande av sänkor, stöd till utvecklingsländerna och ramar för samarbete mellan industri- och utvecklingsländer, utvecklandet av regler om sanktioner och åtgärder vid bristande efterlevnad av regler, samt åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen av växthus- gaser. Vid den återupptagna sessionen av sjätte partsmötet i nåddes en uppgörelse om alla större politiska frågor som ingick i Plan of Action. Vid det sjunde partsmötet, som hölls i , konkretiserades den politiska upp- görelsen från i den s.k. Marrakechöverenskommelsen. Genom och Marrakechöverenskommelsen har tillräcklig säkerhet om tolkningar uppnåtts och ratificeringspro- cessen har påbörjats i de flesta länder. hade protokollet ratificerats av 108 parter. De 1-länder (industriländer med åtaganden) som ratificerat svarar tillsammans för av 1-ländernas totala utsläpp. Det ena kriteriet för ikraftträdande har alltså uppfyllts i och med att fler än 55 länder ratificerat. Det andra kriteriet, nämligen att de 1-länder som ratificerat tillsammans skall svara för 55 pro- cent av denna ländergrupps utsläpp, är däremot ännu inte uppnått. Eftersom förklarat att det inte kommer ratificera kan detta kriterium bara uppfyllas om , som stod för av CO2-utsläppen , ratificerar protokollet. De åtaganden om utsläppsbegränsningar som gjorde i Kyoto skall ha uppnåtts som ett medelvärde under den första åtagandeperioden 2012. Direkt efter den första åtagandeperioden skall en andra åtagandeperiod följa. Hur lång denna andra åtagandeperiod skall vara säger inte något om. Protokollet lägger dock fast (artikel 3.9) att en prövning av kommande åtaganden efter den första åtagandeperioden skall inledas senast innan den första åtagandeperiodens slut, dvs.