sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Den får vidare endast vara ägnad att tillgodose sådana allmänna eller enskilda intressen såsom den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, skydd för hälsa eller moral eller skydd för andra personers fri- och rättigheter. Enligt artikel 13 i konventionen skall var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränks, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Artikeln kräver inte rätt till domstolsprövning. Även administrativa rättsmedel är tillräckliga. Det är emellertid att märka att andra bestämmelser i form av t.ex. och rådets direktiv kan innefatta en absolut rätt till domstolsprövning i frågor som rör fri- och rättigheter. Enligt den praxis som har utvecklats hos den europeiska domstolen för mänskliga fri- och rättigheter (Europa- domstolen) vid tillämpning av konventionen krävs att inskränkningar genom lagstiftning i rätten till skydd enligt Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet punkten 1 i artikel 8 måste vara förutsebara i rimlig utsträckning. Lagstiftningen måste ge skydd mot godtyckliga åtgärder inom ramen för det tolkningsutrymme som lämnas åt rättstillämpande nationella myndigheter. När det gäller frågan om att åtgärder skall framstå som nödvändiga i ett demokratiskt samhälle har den enskilda staten enligt konventionspraxis ansetts ha en viss frihet att avgöra detta. En inskränkning i det konventionsenliga skyddet enligt nationell lag måste emellertid stå i proportion till det syfte som skall tillgodoses genom inskränkningen. Det innebär att åtgärder kan godtas endast om de står i rimlig relation till det intresse de är avsedda att tillgodose (Jfr a. a. s. 58 f och 263 f.) har i en del fall haft att bedöma om telefonavlyssning har utgjort en konventionsenlig åtgärd. Utredningen vill särskilt peka på fallet Amann mot (dom , domstolens skriftserie 2000-II) där domstolen konstaterade att den telefonavlyssning som hade riktats mot den sovjetiska ambassaden och som hade drabbat Amann när denne hade blivit uppringd från ambassaden innebar ett ingrepp i den enskildes privatliv och korrespondens. De bestämmelser som låg till grund för avlyssningen var enligt domstolen mycket allmänt utformade och det fanns inte några regler till skydd för personer som hade blivit uppringda av någon vars telefon stod under övervakning. Enligt domstolen var kravet enligt artikel 8 på att telefonavlyssning skall ske i överensstämmelse med lag inte uppfyllt. 12.3Anpassningen av signalspaningsverksamheten i andra länder till m.m. Medlemsländerna i den Europeiska unionen synes med varierande grad av utförlighet ha anpassat den nationella lagstiftningen som rör signalspaning mot elektronisk kommunikation till . I t.ex. brittisk, nederländsk och tysk lagstiftning anges i enlighet med undantagsbestämmelsen i artikel 8:2 i konventionen att avlyssning av elektronisk kommunikation får bedrivas bl.a. för att skydda nationell säkerhet, landets ekonomiska välstånd och viss internationell brottslighet. Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet medlemsländer har också i den nationella lagstiftningen uttryckligen angivit att avlyssningen endast får ske under förutsättning av att åtgärden framstår som nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det har också uttryckligen angivits att åtgärden måste stå i proportion till vad som är att vinna med den. Medlemsländerna har alla olika nationella regler för kommunikationsspaningen beroende på om den riktas mot kommunikation inom eller utom landet och om den riktas mot landets medborgare eller mot utlänningar. I flera länder föreskrivs att spaningen inte får riktas mot det egna landets medborgare. I vissa medlemsländer finns regler om att särskilt tillstånd till kommunikationsspaning måste ges när identiteten hos en person mot vilken spaningen riktas är fastställd. Tillstånd ges och under vissa angivna förutsättningar. Medlemsländerna har särskilda organ för kontroll av att reglerna om kommunikationsspaningen efterlevs. I vissa länders lagstiftning anges att kontrollen skall utföras fortlöpande. Länderna har också särskilda regler om rätts- medel för att påtala fel i samband med signalspanings- verksamheten. I enlighet med vad som uttalades då inkorporerades med svensk rätt skall den svenska lagstiftningen anpassas till sådan den har utvecklats genom konventionsorganens praxis. Som framgått har en viss rättsutveckling skett inom konventionen på integritetsskyddsområdet. En del av de åtgärder som vidtas i samband med FRA:s nuvarande signalspaningsverksamhet kan mot bakgrund av den utvecklingen behöva få ett uttryckligt och preciserat lagstöd. Det kan sålunda finnas skäl att överväga om det av lagstiftningen bör framgå vilka åtgärder för signalspaning mot kommunikation, kommunikationsspaning, som kan komma att vidtas med avseende på bl.a. avlyssning, lagring, bearbetning och analys. Vidare bör det mot bakgrund av Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet nämnda regler och domstolspraxis anges vem som kan bli föremål för spaningsåtgärder, svenska eller utländska medborgare, och ändamålet med åtgärderna såsom t.ex. nationell säkerhet, skydd för landets ekonomiska välstånd, IT-säkerhetsskydd, skydd mot obehörig användning av elektroniska kommunikationssystem m.m. I sammanhanget bör övervägas om lagstiftningen bör göras teknikneutral på det sätt som utredningen har berört. Frågan om utformningen av regler för FRA:s verksamhet är komplicerad och bör bli föremål för överväganden i en annan ordning än inom ramen för denna utredning. Särskilt yttrande av sakkunnige Jag kan inte ställa mig bakom den metod utredaren använder sig av vid granskningen av hur den tidigare verksamheten vid FRA inriktats och bedrivits, nämligen att utgå från allmänna texter i olika propositioner. Propositioner utgör inte direkta styrdokument för myndigheterna. Det är naturligtvis de olika direktiv i form av regeringsbeslut m.m. som är direkt riktade till FRA som skall utgöra utgångspunkten vid en sådan granskning. Jag delar heller inte utredarens slutsats om hur verksamheten bedrivits. Jag anser att FRA i huvudsak har utfört sina uppgifter i enlighet med de direktiv man haft. När det gäller frågan om styrningen av verksamheten vid FRA konstaterade regeringen att en mer detaljerad inriktning av underrättelseverksamheten borde ske. Därför inrättades för säkerhets- politiska underrättelsefrågor i . En mer detaljerad inriktning än tidigare av försvarsunderrättelse- tjänsten ges nu av Regeringen. Jag har inte någon erinran mot den framtida fortsatta förändrade inriktningen av verksamheten mot andra typer av hot än de mer traditionella som utredningen föreslår. Särskilt yttrande av experten Jag har en annan uppfattning än den särskilde utredaren vad gäller behovet av tillskott av investeringsmedel till FRA. Jag anser inte att FRA ska tillföras extra medel för investeringar. Jag har också en mer positiv uppfattning än den särskilde utredaren vad gäller möjligheten till ökad avgiftsfinansiering av FRA:s verksamhet. Utredarens syn på behov av investeringar inom det tekniska området N Utredaren anser det nödvändigt att FRA ökar investeringsvolymen för att möjliggöra investe- ringar i ny teknik. Utredaren har vidare noterat att utgiftsnivån för FRA:s investeringar har minskat under en följd av år till förmån för ökade löneutgifter. Utredaren anser att FRA ska vidta ett antal åtgärder bl.a. rationaliseringar och personal- minskningar för att öka investeringsutrymmet. Utredaren anser att åtgärderna tar tid att genomföra och att FRA:s anslagsnivå därför bör höjas med . I likhet med utredaren anser jag det klarlagt att FRA avsatt en minskande andel av tilldelade resurser till investeringar. Alla myndigheter, inklusive FRA, har ansvar för att optimera sin sammansättning av resurser (personal, investeringar, hyror, övriga kostnader) för att på mest effektiva sätt uppnå de av Riksdag och regering beslutade Särskilt yttrande av experten målen för verksamheten. De val FRA gjort innebär att investeringar prioriterats ned och att personalrekrytering mm prioriterats upp. Mot denna bakgrund anser jag det inte rimligt att FRA ska erhålla extra medel under för att kompensera de medvetna val som myndigheten har gjort. Utredarens syn på lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering N Utredaren anser att då det finns ett allmänt intresse av att FRA:s signalspaningsverksamhet upprätthålls, krävs att en kärnverksamhet grundad på en av regeringen styrd anslagsfinansiering upp- rätthålls vid FRA. Vissa delar av FRA:s verksamhet bör emellertid kunna vara avgiftsfinansierade. FRA:s verksamhet syftar till att ge förvarning om för- hållanden i vår omvärld. Ansvaret att vidta åtgärder ligger dock på andra myndigheter. FRA ska enligt sin instruktion och sitt regleringsbrev stödja dessa myndigheter med information. FRA:s uppdrag grundar sig på att myndigheten har teknisk utrustning och kunnande för att ta fram den önskade informationen. FRA:s verksamhet är därför i hög grad uppdragsstyrd och avgiftsfinansiering framstår därmed som en lämplig finansieringsform. Avgiftsfinansiering skulle bidra till att öka kostnadsmedvetenheten både hos FRA och dess uppdragsgivare. Det finns heller ingen motsättning mellan ett allmänt intresse av signalspaningsverksamhet och en ökad avgiftsfinansiering då allmänintresset i FRA:s fall, liksom för andra myndigheter som avgiftsfinansieras, kanaliseras via de myndigheter som får del av resultatet. Utredarens invändningar mot en mer utpräglad avgifts- beläggning grundar sig möjligen på valet av teknik för avgiftsbeläggning. Genom att välja en mer förutsägbar form för avgiftsbeläggning än tidstaxa skapas dock bättre förutsättningar för att tydliggöra kostnaderna för upp- dragsgivarna. Via uppdragsgivarnas regleringsbrev har regeringen möjlighet att styra en övergång mot ökad avgifts- finansiering på ett sätt som minimerar risken för att verksamheten vid FRA påverkas negativt. Särskilt yttrande av experten innebär detta att jag anser att en ökad avgiftsfinansiering av FRA vore utmärkt både för FRA och dess uppdragsgivare. Jag instämmer i det yttrande som lämnats av . Därtill vill jag foga följande, allmänna, kommentar. Utredarens text har förtjänster men ger en alltför negativ bild av FRA:s verksamhet. Det är t.ex. beklagligt att den respekt som visas FRA internationellt -- något som utgör en del av säkerhetspolitiska profil -- inte kommit till uttryck. I vissa delar präglas texten också av direkta felaktigheter och uppenbara missförstånd. Till dels kan detta bero på att texterna baseras på uttalanden av personer och myndigheter om FRA:s verksamhet och dess former som borde ha fått sakligt korrigerande kommentarer. Texten ger därför på flera ställen ett missvisande intryck. Att utredaren inte beaktat synpunkter från expertis inom signalspanings- området förklarar delvis saken. Jag finner detta olyckligt eftersom dessa omständigheter fått till följd att en del av de slutsatser och förslag som utredaren lämnar måste anses ha svag saklig grund. Som exempel kan nämnas den oskarpa bild som ges när det gäller hur inriktningen av FRA:s verksamhet skall ske. Det är viktigt att den process som inletts genom inrättandet av en samordningsfunktion för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor i ges möjlighet att fullföljas. Utredarens text kan tolkas så att denna process ifrågasätts. Översyn av Dir. 2001:66 Omfattande förändringar i det säkerhetspolitiska läget har skett som medfört konsekvenser för underrättelse- tjänsten. Regeringen lät därför tillsätta underrättelse- kommitté som i sitt betänkande 1999 konstaterade att en underrättelsemässig tyngdpunktsförskjutning skett. Kommittén framhöll att nya säkerhetshot uppstått och att ökade satsningar på internationella säkerhetsfrämjande insatser ställer krav på underrättelseinformation. Någon genomgripande av regeringen initierad översyn av har inte skett på . En sådan bör därför göras nu mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen och överväganden. är en självständig myndighet under regeringen och genomför såväl militär som civil signalspaning. Dessa förhållanden skall vara utgångspunkt vid granskningen. En särskild utredare skall –värdera den övergripande inriktningen av verksamheten vid och föreslå vilka uppgifter myndigheten bör ha , –bedöma om rapporterna från till och andra myndigheter uppfyller dessas kvalitativa behov, –utreda möjligheterna till samordning mellan och andra myndigheter med under- rättelseuppgifter när det gäller analysförmåga, utnyttjande av öppna källor etc., –utvärdera Försvarets radioanstalts stöd till Försvarsmakten och göra en bedömning av den framtida utvecklingen av detta, –värdera nuvarande organisation i stort vid och lämna förslag till eventuella förändringar, –bedöma behovet av investeringar inom det tekniska området , finansieringsform för investeringar samt överväga andra metoder än tekniska för inhämtning av information i vissa fall, –utreda lämpligheten av en ökad grad av avgifts- finansiering vid myndigheten liksom formerna för avgiftsfinansieringen. Omfattande förändringar i det säkerhetspolitiska läget har skett efter det slut. Regeringen framhöll sålunda inför det senaste försvars- beslutet (prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse) att den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen varit gynnsam för . Enligt regeringen var väpnade angrepp som skulle kunna riktas mot osannolika och de rent militära förutsättningarna för att genomföra sådana angrepp under framåt starkt begränsade. De direkta anspråken i närtid på totalförsvaret var enligt regeringen att främst hävda territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar som kan följa i spåren av kriser i vårt närområde samt att stödja vårt säkerhetspolitiska engagemang. Regeringen konstaterade att om en situation skulle utveckla sig som innebär att angreppshot utvecklas mot bör vi få betydande politisk förvarning. Regeringen underströk vikten av det svenska totalförsvarets förmåga att efter hand anpassas till omvärldsutvecklingen. Regeringen anförde vidare i prop. 1995/96:12 att underrättelsetjänsten skulle lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom de politiska, ekonomiska och militära områdena av betydelse för säkerhet. Underrättelsetjänsten skulle inriktas på att ge underlag för beslut om att vid behov anpassa totalförsvarets förmåga. Försvarsberedningen framhöll följande i sin rapport säkerhet – försvar (Ds 1999:55): Det är inte längre risken att dras in i ett krig mellan två maktblock som står i fokus för säkerhet utan risker förknippade med regionala och lokala konflikter, med risker för auktoritära regimer eller sönderfall och bristande samhällelig kontroll i vissa länder. Aktörer som kan tänkas agera mot och hota vår säkerhet är inte i första hand stormakter med överväldigande militära resurser utan snarare stater eller organisationer och grupper, kanske geografiskt långt från , som med hot och påtryckningar, våld och skadegörelse kan tänkas vilja påverka oss. Utsatta blir då våra svaga punkter t.ex. vårt beroende av en fungerande infrastruktur eller ovilja att acceptera förluster. I den säkerhetspolitiska kontrollstationen gavs följande exempel på den typ av hotsituationer som ligger inom ett vidare spektrum och ter sig som tänkbara och mest troliga : –Väpnat angrepp, med annat syfte än ockupation och av begränsad omfattning, som kan sättas in med kort förvarning. Det skulle t.ex. kunna röra sig om fjärrstridskrafter (flyg, kryssningsmissiler, ballistiska missiler) som kan utgå direkt från sin fredsgruppering. –Angrepp av förtäckt typ, dvs. angriparen, som kan vara såväl en stat som en organisation, är svår att identifiera, och där nya typer av påverkansmedel såsom angrepp mot informationssystem utnyttjas. –Aktörer, som inte är stater, som utnyttjar avancerade vapen inkluderande icke-konventionella vapen. –Svåra påfrestningar på samhället i fred, där tidsför- hållandena är knappa och totalförsvarsresurser behöver Det senaste årets internationella utveckling ger inte anledning att ändra kontrollstationens bedömning av hotens karaktär. Trots de jämfört med det mer begränsade hoten måste vi dock fortsätta våra säkerhetspolitiska ansträngningar. Dessa måste nu i högre grad utgå från en vidgad säkerhetssyn. Det är avgörande för säkerhet att det breda internationella säkerhetssamarbetet fortsätter att utvecklas. Ett svenskt bidrag till detta samarbete har därför hög prioritet. måste vi kunna hantera de hot och risker som kan riktas mot landet även i dagens situation och ha förmåga att anpassa våra resurser till de förändringar som kan ske i omvärlden . Det kräver en helhetssyn på hela skalan av civila och militära insatser från konfliktförebyggande via krishantering till försvar mot väpnat angrepp och en gemensam syn på våra insatser för säkerhet nationellt och internationellt. Ett nytt totalförsvarsbeslut för 2002-2004 kommer att fattas varvid en förnyad prövning av det säkerhetspolitiska läget kommer att ske. Regeringen beslutade om direktiv till en utredning om underrättelsetjänsten. Kommittén som antog namnet underrättelsekommitté lämnade betänkandet Underrättelsetjänsten – en översyn (SOU 1999:37). konstaterade att även om risken för storkrig eller krig mellan stater framstår som avlägsen har inte konflikter försvunnit ens från vårt närområde. Nya säkerhetshot har uppstått, vilka måste beaktas. De ökade satsningarna på internationella fredsfrämjande insatser ställer också krav på underrättelseinformation. Underrättelsemässigt sker enligt en tyngdpunktsförskjutning –från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp i form av invasion, –från heltäckande operativ och taktisk militär förvarning –mot strategiska underrättelser, –mot icke-militära underrättelser, –mot mer selektiv uppföljning av militär verksamhet i närområdet, –mot förändrade inhämtningsmetoder, –mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys. En utgångspunkt är emellertid enligt att underrättelsetjänsten även fortsättningsvis skall fullgöra uppgifter inom ramen för den grundberedskap som Förs- varsmakten skall upprätthålla för försvar mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet. Kommittén ansåg inte att det fanns anledning att vidta organisationsändringar av underrättelsetjänstens (och Försvarsmaktens militära underrättelse- och säkerhetstjänst) grundorganisation och ställning. En samordnande funktion har på förslag inrättats i för kontinuerlig inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten genom etablerandet av en styrgrupp för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor. Styrgruppen har en departementsöverskridande sammansättning av representanter på statssekreterarnivå samt cheferna för myndigheter inom underrättelseverksamheten, inklusive chefen för . Styrgruppen stöds löpande av samordningssekretariat för säkerhets- politiska underrättelsefrågor. Enligt föreskrifter med arbetsordning för Försvarsdepartementet har samordningssekretariatet till uppgift att löpande följa underrättelseverksamheten, att bedöma underrättelseunderlaget samt att bidra till en sammanvägd syn på hot mot landets yttre säkerhet och intressen. Sekretariatet skall verka för att ett regelbundet samråd äger rum mellan underrättelsetjänsterna och och att en adekvat delgivning av material sker. Sekretariatet medverkar till den kontinuerliga inriktningen av försvarsunderrättelseverk- samheten och därtill knutna myndigheter. Lag och förordning om försvarsunderrättelseverksamhet fattade beslut om lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet efter förslag av regeringen (prop. 1999/2000:25, bet. 1999/2000FöU3, rskr. 1999/2000: 158). Lagen innehåller bestämmelser om uppgifter och arbetsformer i försvarsunderrättelseverksamheten. Där anges att verksamheten skall bedrivas bl.a. för att kartlägga yttre militära hot mot landet samt att verksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar och andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. I lagen anges att verksamheten skall bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer. I lagen finns också bestämmelser om utlandssamarbete i underrättelsefrågor. Det anges vidare i lagen att det skall finnas en särskild nämnd under regeringen som skall ha insyn i underrättelseverksamheten. Lagen trädde i kraft . Regeringen fattade beslut om förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet. I förordningen anges att förvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas förutom av Försvarsmakten även av , och (numera ). I förordningen finns bestämmelser om underrättelsetjänstens skyldighet att informera (Försvars- departementet) och i olika avseenden. Verksamheten vid styrs av statsmakterna förutom i lagen och förordningen om försvarsunderrättelse- verksamhet också i förordningen (1994:714) med instruktion för och i det årliga regleringsbrevet för myndigheten. är enligt sin förordning en central förvaltningsmyndighet med uppgift att bedriva signalspaning. Verksamheten bedrivs enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten, polisen m.fl. ger. –följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet, –fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten, –utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för totalförsvaret. Enligt det senaste regleringsbrevet skall bidra till att ge förvarning om förhållandena i vår omvärld som kan påverka vårt land i politiskt, säkerhetspolitiskt eller militärt avseende. skall även kontinuerligt bidra med underrättelser till stöd för svenskt utrikespolitiskt agerande. skall vidare lämna stöd vid fredsfrämjande internationella operationer. I regleringsbrevet anges i en särskild bilaga riktlinjer för försvarsunderrättelseverksamheten. Verksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska intentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det internationella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt fredsfrämjande och humanitära insatser. Hänsyn skall även tas till de särskilda krav på underrättelseverksamheten som detta ställer. Försvarsunderrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Försvarsunderrättelseverksamheten skall tjäna endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen och får därmed inte bedrivas på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna. Försvarsunderrättelseverksamhetens utbyte av information med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. Enligt förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten skall Försvarsmakten leda den verksamhet som anges i 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverk- samhet. har 1999 genomfört en genomgripande förändring av sin tidigare organisation. Genom omorganisationen samordnas militär och icke-militär signalspaning på ett effektivare sätt och möjliggörs en bättre beredskap för att följa upp nya hot och risker. Mot bakgrund av att någon genomgripande av regeringen initierad översyn inte har skett av på länge samt de omfattande säkerhetspolitiska förändringarna skall en särskild utredare nu granska verksamheten vid .