sou · GRB350d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om statsmakterna överväger att framöver ändra dagens bestämmelser om sjukförsäkringsskydd för studerande bör det fortsatta utredningsarbetet av en studerandeförsäkring också om- fatta reglerna för rätt till studiemedel (och rekryteringsbidrag) under sjukdom. Utredningen anser nämligen att avsikten med ett särskilt försäkringssystem för studerande bör vara att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI jämte syste- met med avskrivning av studielån med ett sammanhållet system. Vad gäller reglerna för rätt till studiestöd under sjukdom är det än mera angeläget att reglerna utformas efter principen om livslångt lärande. Det kan kräva vissa förändringar av dagens regler. är reglerna för rätt till ersättning ungefär de samma som i den all- männa försäkringen, med undantag för att det inte finns någon rätt till studiestöd vid partiell studioförmåga. Det kan övervägas om reglerna inte bör förändras för att stå i bättre samklang med de utbildningspolitiska målen och övriga studiestödsregler. Reglerna bör vara enkla och möjliga att följa. finns ett dubbelt myndighetsansvar. Centrala studiestöds- nämnden betalar ut studiestöd om godkänt sjukperioden. Med utredningens idé om en särskild studerande- försäkring dras en tydligare gräns mellan denna och studiestödet under sjukdom. Frågan om vilken myndighet som är lämplig att administrera en sådan försäkring, t.ex. Centrala studiestöds- nämnden eller , fordrar dock ytterligare analys innan ställning kan tas. Vid utformningen av en studerandesjukförsäkring kan det finnas anledning att närmare diskutera begreppet studieoförmåga och på vilket sätt det skiljer sig från arbetsoförmåga. Bland annat är det inte lika lätt att knyta studieoförmåga till tidsbegrepp och möjligheterna att kontrollera är mindre. För anställda kan man mäta och kontrollera att man helt eller delvis avhåller sig från arbete. En sådan kontroll är svårare att göra på studerande eftersom deltagande i undervisning endast är en del av studierna. Även frågor om rehabilitering för studerande bör uppmärk- sammas. Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har varit föremål för ett omfattande utredningsarbete och ställningstagande från statsmakterna. Betydligt mindre uppmärksamhet har ägnats åt frågor om rehabilitering av studerande som blir långtidssjuka och behöver rehabilitering för att komma tillbaka i studier. Det är angeläget att se över och förstärka rehabiliterings- insatserna för studerande. Det är då viktigt att särskilt betona utbildningsanordnarnas ansvar. Försäkringskassornas insatser kan också behöva förstärkas. möjligheter att spela en aktiv roll i rehabiliteringsarbetet bör underlättas om kassan även har ansvaret för utbetalning av den ekonomiska ersättningen framför allt vid längre sjukfall. Utredningen avser inte att här närmare gå in på ersättningens storlek eller de beräkningsregler som angetts i delrapporten. Det bör dock framhållas att RFV är kritisk till förslaget om lägre ersättningsnivå sjukfall och anser att förslaget om en frivillig försäkring är orealistisk. Förslaget om sänkningen av ersättningsnivån för den inkomstbaserade ersättning ersättning betingades av att denna ersättningsnivå svarar mot sjuk- Utredningen anser att det är motiverat att anpassa ersättningen efter de regler som gäller inom den förvärvsbaserade sjukförsäkringen. Det får också anses vara rimligt att anta att studierna i de flesta fall inte kommer att fullföljas om sjukdomen visar sig vara så långvarig som . Däremot anser utredningen att det inte verkar vara en framkomlig väg att utveckla en frivillig sjuk- försäkring i allmän regi. Som bl.a. RFV framfört i sitt remissyttrande måste man klargöra vad som skall gälla när försäkrade rör sig mellan olika system och när de kombinerar ersättning från olika system, t.ex. arbete och studier eller föräldraledighet och studier. Tankarna om en standardförsäkring för studerande har mötts av ett positivt gensvar. Av reaktionerna att döma skulle en sådan försäkring kunna fylla ett stort behov och göra det möjligt för gruppen studerande att få en likvärdig behandling. blir det möjligt att rätta till de problem som nuvarande system innebär i olika situationer, t.ex. deltidsproblematiken som utredningen åter- kommer till i kapitel 4. Som framgått lämnar utredningen nu inga förslag som påverkar det sjukförsäkringsskydd som studerande har . Däremot har utredningen, mot bakgrund av det stöd som remissinstanserna lämnat, valt att presentera ett utkast till ett förändrat framtida försäkringsskydd för studerande utifrån utredningens samlade bedömning att det inte är möjligt att justera eller bygga ut det nuvarande systemet för SGI-skydd. För att det skall vara möjligt att skapa en ny försäkringsstruktur som utredningen tänker sig, fordras att ett speciellt försäkringssystem skapas för de studerande. Det har inte varit möjligt att presentera en samlad försäkrings- lösning inom ramen för denna utredning. Således behövs ytterligare avvägningar och analyser av försäkringens utformning. Inte minst behöver kostnadsberäkningar göras för att kunna bedöma nöd- vändiga avgränsningar. Utredningen har tagit del av de direktiv som den tillsatta studiesociala utredningen fått (dir. 2002:120). Studiesociala utredningen har i uppdrag att göra en samlad analys av den ekonomiska och sociala situationen för studerande på olika utbildningsnivåer. Det bör vara möjligt att inom ramen för den utredningen fortsätta det arbete som påbörjats avseende studerandekollektivet och deras sjukförsäkringsskydd. Utredningens förslag: En fristående arbetsskadeförsäkring skapas genom att livränteunderlaget bestäms till den inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete om han eller hon inte hade blivit skadad. Någon begränsning till inkomster i görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemen- skapsrättsliga regelsystemet. Till sådan inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade blivit skadad. Nuvarande definition i arbetsskadeförsäkringen av inkomst av eget arbete förändras inte. Arbetsskadeförsäkringen frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden om vilken inkomst som bör ersättas. Remissopinionen är överlag positivt inställd till en fristående arbetsskadeförsäkring, bl.a. kan nämnas , , , Försäkringskassorna i och i och . LO anser att det kan vara bra att frikoppla arbetsskadeförsäkringen från SGI-systemet men kan inte ta ställning förrän ett mer detaljerat förslag presenteras på hur livränteunderlaget skall beräknas. Även TCO kan tänka sig en fristående arbetsskadeförsäkring såvida det inte innebär någon försämring jämfört med dagens regler. är tveksamt till om förslaget om en särskild arbetsskadeförsäkring innebär några administrativa fördelar jämfört med dagens system. Såväl Statskontoret som förespråkar andra försäkringslösningar. anser att ersättningsansvaret för olycksfallen bör brytas ut ur den offentliga försäkringen och Statskontoret förordar en förnyad prövning av möjligheterna att omvandla arbetsskadeförsäkringen till en avtalsförsäkring. 3.5.3Utredningens bedömning och förslag Till skillnad från tidigare avsnitt i detta kapitel innehåller detta avsnitt ett förslag som redan nu kan genomföras utan alltför stora ingrepp i regelverket. Arbetsskadeförsäkringen står på egna ben. Även om beräkningsgrunden för livränta är densamma som för sjukpenning görs betydande avsteg från denna när livränteunderlaget skall bestämmas. Arbetsskadeförsäkringen är en renodlat förvärvsbaserad försäk- ring. De begränsningar med avseende på skattepliktiga förmåner och semesterersättning som gäller vid beräkning av SGI gäller inte här. Även andra avvikelser förekommer. Livränta utges ofta över och det kan därför finnas anledning att göra andra överväganden än vid bestämmande av sjukpenningunderlag. I kapitel 7 återkommer utredningen med ytterligare förslag till ändringar i arbetsskadeförsäkringen. Dessa förslag sammanhänger med den del av utredningens uppdrag som gäller beräkningen av arbetsskadelivränta . I viss mån berör de föreslagna ändringarna samma lagrum. Utredningen har trots detta valt att redovisa respektive förslag i olika delar av betänkandet för att på det sättet skapa tydlighet beträffande motiven för respektive ändringar. Kopplingen till SGI-systemet finns i beräkningsreglerna för livränteunderlaget. Reglerna innehåller dock som nämnts en hel del avvikelser från de bestämmelser som styr beräkningen av SGI. En förändring som medför en självständig beräkningsregel kräver således inte några stora ingrepp i försäkringen. Försäkringen står på i stort sett egna ben och utgör i princip ett självständigt och avskiljt försäkringssystem. I en fristående arbetsskadeförsäkring bestäms livränteunderlaget till den årliga inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete som oskadad. Någon begränsning till inkomster i görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan ersättningsgrundande inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade blivit skadad. har uttryckt sin tveksamhet inför förslaget och ifrågasatt om en särskild arbetsskadeförsäkring innebär några administrativa fördelar jämfört med dagens system. Utredningen har i delrapporten bedömt att anknytningen till SGI i vissa fall medför hinder mot att bestämma livränteunderlaget till den inkomst som den försäkrade skulle ha haft som oskadad. Därtill kommer att förslaget om skilda försäkringsstrukturer vilar på behovet att komma tillrätta med SGI-skyddade tider och att detta förslag inte kommer att kunna genomföras om inte anknytningen till nuvarande SGI slopas i de olika försäkringarna. Utredningen anser att detta utgör skäl nog för att skapa en fristående bestäm- melse för beräkning av ersättningsunderlaget för arbetsskade- livränta. Förändringarna bör kunna genomföras omgående. 4Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper Utredningen har i kap. 2 redovisat tre starka skäl för att ändra nuvarande försäkringsstruktur. Det viktigaste skälet är att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Denna uppfattning delas också av en övervägande majoritet av remissinstanserna som i likhet med utredningen vill bygga om skyddssystemet. Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkringsstruktur är att principerna för skyddssyste- met är oförenliga med utredningens direktiv. Det går inte att beakta samtliga principer som styr dagens SGI-skydd utan att skyddsgrupperna utökas kraftigt som systemet blir än mer oöverskådligt med stora administrativa svårigheter som följd. Utredningen förordar därför att försäkringssystemet struk- tureras om. I föregående kapitel har utredningen ytterligare utveck- lat sina tankar om den närmare utformningen av de nya struk- turerna. Ett så omfattande reformarbete som att konstruera en ny försäk- ringsstruktur kommer emellertid att innebära en stor omställning inom svensk socialförsäkring. En förändring av det här slaget kommer därför att ta tid och kräva ytterligare utredningar, för- djupade analyser och kostnadsberäkningar. I avvaktan på ett sådant arbete anser utredningen att det inte är en framkomlig väg att göra justeringar i det nuvarande systemet. Utredningen är dock medveten om att det finns ett stort tryck att ta in fler grupper i den skyddade kretsen, vilket inte minst framkommit i remissbehand- lingen och i utredningens kontakter med olika organisationer och enskilda individer. Dagens system uppfattas som både orättvist och godtyckligt. Varje utvidgning eller justering – hur angelägen den än synes vara – kommer emellertid enligt utredningen att medföra nya rättvise- och gränsdragningsproblem gentemot grupper som hamnar utanför. Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper Utredningen är mot denna bakgrund inte beredd att nu lämna några förslag till justeringar i skyddssystemet. Emellertid handlar eventuella justeringar om politiska avvägningar. I detta kapitel redovisas därför vilka konsekvenserna blir med justeringar av det nuvarande skyddssystemet för vissa grupper. Syftet är således inte att komma med förslag utan att ge underlag inför kom- mande ställningstaganden. De grupper som lyfts fram här är sådana som särskilt omnämns i utredningens direktiv. Utredningen skall nämligen i förslagen särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som tar emot ersättning från trygghetsråd får s.k. postdoktorala stipendier är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid. För de första tre grupperna rör det sig i första hand om huruvida de bör omfattas av SGI-skydd eller inte. För den fjärde gruppen – de som kombinerar deltidsstudier med sjukskrivning på deltid – handlar det snarare om skyddets utformning och möjligheterna till ersättning vid sjukdom. En utförlig introduktion till regelverkets effekter för dessa grupper finns i bilaga 2. Utredningen vill påpeka att det utöver de nu angivna grupperna finns flera andra som kan ha – mer eller mindre – berättigande krav på att ingå i den skyddade kretsen. Som exempel kan nämnas stude- rande utan statligt studiestöd och doktorander som inte får statligt bidrag. Det är också viktigt att poängtera att varje eventuell utvidg- ning bör bygga på en klart definierad princip. Som framgått i kap. 2 saknas det en gemensam grund för dagens SGI-skydd. De principer som utredningen har kunnat definiera är inte heller rangordnade. Det är därför viktigt att ha klart för sig inte bara vilken princip utvidgningen bygger på utan också hur den definieras. Utredningens bedömning: Det finns flera och väl motiverade skäl för att utvidga den nuvarande skyddskretsen till att även omfatta personer som uppbär ekonomiskt stöd från trygghets- råd för studier, praktik, start av eget företag eller annan jämför- Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper En eventuell utvidgning bör bygga på principen om anknytning till förvärvslivet. Vad som talar emot en utvidgning är de generella invänd- ningar som finns mot utvidgningar över huvudtaget, dvs. admi- nistrativa och ekonomiska skäl. Arbetstagare som omfattas av omställningsavtal kan få olika former av stöd från trygghetsråd/stiftelse, t.ex. avgångsersättning och omställningsstöd. Avgångsersättning är en inkomstutfyllnad och beräknas i regel med utgångspunkt från den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av en egen verksamhet. Ekonomiskt stöd kan också ges i form av studie- lön eller månadsbidrag till försörjningen vid praktik, utbildning eller vid start av eget företag. , och fattade totalt ca 1 940 nya beslut om ekonomiskt stöd för studier, start av eget företag, praktik och omskolning. Månads- bidrag/studielön vid studier var den vanligaste stödformen. Ca 1 620 personer nybeviljades ett sådant stöd. Nämnda trygghetsråd hanterar av alla arbetstagare som omfattas av trygghets- avtal. En person som uppbär avgångsersättning under arbetslöshet omfattas enligt nuvarande bestämmelser av SGI-skydd på samma sätt som övriga arbetslösa. Den som däremot studerar med utbild- ningsstöd från trygghetsråd – och inte uppfyller villkoren för studier inom eget yrkesområde – omfattas inte av SGI-skydd. Frågan uppkommer om skyddskretsen skall utvidgas till att även omfatta dessa situationer. Syftet med stöd från trygghetsavtal är att underlätta omställning från ett arbete till ett annat. Avtalen kan därmed sägas utgöra ett komplement till de offentliga arbetsmarknadsåtgärderna. Det finns således en stark koppling till arbetslinjen. En statlig utredning har också konstaterat att omställningsavtalen har flera positiva samhällsekonomiska effekter.1 Utredningen bedömer att dessa personer är arbetslösa, men på grund av studierna kan de inte upp- fylla villkoren för SGI-skydd under arbetslöshet. Dessa personer har alltså i regel en nära anknytning till förvärvslivet. 1 Jfr betänkandet Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda (SOU 2002:59) Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper bakgrund kan det finnas skäl att utvidga skyddskretsen med dessa grupper med hänsyn till principen om anknytning till förvärvslivet. Det som också kan tala för en utvidgning är att det därmed upp- står ett samband mellan avgift och förmån. Trygghetsråden är nämligen skyldiga att betala socialavgifter för det stöd som betalas ut under t.ex. studier och stödet är även skattepliktigt för den enskilde. I samband med remissbehandlingen av utredningens delrapport påpekade också flera remissinstanser att dagens ordning var både orättvis och otillfredsställande. Som exempel kan nämnas att anser att det bör vara naturligt att mottagaren av ett omställningsstöd omfattas av sjukförsäkringen. Sammanfattningsvis anser utredningen att det kan finnas flera och välgrundande skäl för att utvidga den nuvarande skyddskretsen till att även omfatta personer som uppbär ekonomiskt stöd från trygghetsråd för studier, praktik, start av eget företag eller annan jämförbar aktivitet. Det som kan tala emot en utvidgning är de generella invänd- ningar som enligt utredningen finns mot utvidgningar överhuvud- taget, dvs. administrativa och ekonomiska skäl. Utredningens bedömning: Det finns skäl som talar för att skyddsbestämmelserna bör utvidgas till att omfatta personer som bedriver postdoktorala studier. I många fall bedrivs studierna med anknytning till förvärvslivet. Utöver principen om anknytning till förvärvslivet kan det också hävdas att en utvidgning kan motiveras med principen om det livslånga lärandet. De skäl som talar emot en utvidgning är – utöver admini- strativa svårigheter och ökade försäkringskostnader – att lös- ningen inte tar hänsyn till rättvise- och gränsdragnings- problematiken för de stora grupper som inte skulle omfattas av en utvidgning. disputerar ca 1 800 forskare och får doktorsexamen. Av dessa går – ca 350 – vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala studier. Dessa studier utförs i regel utomlands och finansieras för flertalet med stipendier som Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper Behörig att få stipendium är en person som avlagt doktorsexamen. Syftet med postdoktorala studier är att forskare skall få möjlighet att förkovra sig vid en vetenskaplig institution på annan ort för att därigenom få nya – vanligen internationella – forskningserfarenheter. Stipendier för postdoktorala studier betraktas inte som inkomst av eget arbete och något anställningsförhållande existerar inte. Allmänt sett har stipendier en synnerligen svag ställning inom socialförsäkringen. Stipendier för utbildnings- och forsknings- ändamål är avgiftsbefriade hos källan (stipendiegivaren) och även hos mottagaren (stipendiaten). Stipendiebeloppen generar alltså inte i något led intäkter till socialförsäkringssystemet. Därmed utgör inte stipendium grund för anspråk på t.ex. sjukpenning eller pensionsersättning. Postdoktorala studier kan omfattas av SGI-skydd om de bedöms som studier inom eget yrkesområde. Vägledning kan här hämtas från en omfattande rättspraxis.2 Frågan om postdoktorala studier kan utgöra studier inom eget yrkesområde har dock inte prövats i högsta instans. Enligt två avgörande från Kammarrätten i har postdoktorala studier utomlands ansetts som studier inom eget yrkesområde.3 Domarna har emellertid såvitt utredningen erfarit inte medfört att försäkringskassorna generellt ändrat sin tillämpning. Enligt kassornas bedömning anses post- doktorala studier i regel inte utgöra studier inom eget yrkes- område. Rättsläget är således oklart. Dagens skyddsbestämmelser medför sammantaget att personer som bedriver postdoktorala studier riskerar att förlora sin SGI. Kammarrättsdomarna indikerar visserligen att postdoktorala studier i många fall torde kunna bedömas som studier inom eget yrkesområde. Om någon är ledig från sin anställning för postdoktorala studier inom det egna yrkesområdet gäller SGI- skydd . Är personen inte ledig från någon anställning för postdoktorala studier inom det egna yrkesområdet gäller SGI-skydd i högst . Mot bakgrund av att frågan inte har prövats i högsta instans, och att senare skrivelser påtalar fortsatta problem, synes emellertid vissa oklarheter finnas i tillämpningen. Fråga uppkommer därmed om det kan finnas förutsättningar att utvidga skyddskretsen till att 2Jfr rättslägesanalys (RFV Anser 1997:6) 3Mål nr 2051-1996 och 3168-1996 Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper även omfatta postdoktorala studier och reglera detta i lagstift- ningen. Det som talar för en utvidgning i dessa fall är att postdoktorala studier får anses bedrivas med anknytning till förvärvslivet. Detta visar bl.a. de nämnda kammarrättsdomarna. Syftet är att forskare efter sin forskarutbildning skall få möjlighet att förkovra sig för att sedan återvända till med internationella forskningserfaren- heter. Utredningen har erfarit att det inom framförallt medicin men även naturvetenskap anses nästintill obligatoriskt att lämna landet för postdoktorala studier för att fortsätta en forskarkarriär. Utöver principen om anknytning till förvärvslivet går det också att hävda att en utvidgning kan ske i enlighet med principen om det livslånga lärandet. Enligt utredningen finns det emellertid skäl som kan tala emot en utvidgning, utöver vad som tidigare anförts om administrativa svårigheter och ökade försäkringskostnader. Studier med stipendier bedrivs inte enbart inom det postdoktorala området. En omfatt- ande flora av stipendier, både inom det statliga och icke-statliga området, finns att söka för t.ex. högskolestudier inom och utom . Som exempel kan nämnas de ca 150 000 personer som studerar vid högskolor och universitet utan statligt studiestöd. Vissa av dessa finansierar sina studier med stipendier och omfattas inte heller av några skyddsbestämmelser, såvida de inte uppfyller kriterierna för studier inom eget yrkesområde. Antalet disputerade forskare som går vidare med stipendiefinansierade postdoktorala studier uppgår till ca 350 personer . Om skyddskretsen utvidgades till att enbart omfatta postdoktorala studier skulle dessa få ett specifikt författningsreglerat SGI-skydd medan andra, betydligt större grupper, skulle vara fortsatt skydds- lösa. Beroende på hur studerande definieras kan skyddstider för post- doktorala studier få sin lösning i den tidigare nämnda standard- försäkringen för studerande, som kan komma att införas som en del av ny försäkringsstruktur. Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper 4.4Förtroendevalda med ersättning enligt kommunallagen Utredningens bedömning: Förtroendevalda utför en samhälls- nyttig verksamhet och det kan därför finnas skäl att överväga en utvidgning av skyddskretsen med hänsyn till principen om samhällsnyttig verksamhet. Det som talar emot en utvidgning är att det kan medföra att skydd inte bara kan motiveras vid förvärvsavbrott utan också vid ett arbete med lägre inkomst. Utformningen av SGI-skyddet skulle därmed vidgas och komma att avvika från huvudprincipen för dagens skyddsbestämmelser. Konsekvensen kan bli nya gränsdragnings- och rättviseproblem. Mot utvidgning kan också finnas generella invändningar i form av ökade kostnader och administrativa svårigheter. Ersättning från förtroendeuppdrag ses enligt lagen om allmän försäkring som inkomst av eget arbete.4 De förtroendevaldas ersättningar och arvoden ingår därmed i underlaget för deras SGI.