sou · GRB3130d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen har i alla sina beräkningar utgått från ett lika stort belopp per barn. Det måste också bestämmas vem av föräldrarna som skall få tilläg- get eftersom det inte är ovanligt med särlevande föräldrar. Stödet bör, precis som barnbidraget, lämnas till vårdnadshavaren. Även en underhållsskyldig förälder som studerar kan behöva stöd. Om båda föräldrarna studerar är det rimligt att båda studerande får tillägg. Barnbidrag lämnas löpande till skillnad från studie- stöd som bara lämnas under studietid. Det måste därför avgöras om stödet skall lämnas eller bara under studietid. Ett stöd till barnet, vars förälder studerar på heltid, bör kunna utgå . Utredningen baserar sina beräkningar på att tilläg- get lämnas som stödet i övrigt kan utgå. Utred- ningen konstaterar dock att det kan vara svårt att kontrollera fak- Den ekonomiska situationen för studerande med barn tiska studier, studieomfattning och studieavbrott. Någon form av kontrollmöjlighet behövs för att hindra missbruk. Frågan om åter- betalning av barntillägg som uppburits på felaktiga grunder måste också avgöras. En ytterligare avgränsning som behöver göras är om det skall fordras heltidsstudier för rätt till barntillägg eller om även deltids- studerande skall kunna få stöd. Om barntillägg skall kunna lämnas till dem som studerar på deltid kommer benägenheten att studera partiellt troligen att öka markant. Det måste också avgöras om barntillägget skall ligga till grund för inkomstprövningen i de olika ekonomiska trygghetssystemen. Utifrån val av modell skall det sedan fastställas vilken myndighet som skall handha administrationen av barntillägget. Strävan att utforma enkla och generella systemet som är lätta att administrera och kontrollera måste vägas mot bl.a. kostnaderna för sådana system. Familjepolitiskt stöd eller studiestöd Studiestödet är avsett att täcka levnadskostnaderna för den stude- rande själv och speciella behov såsom försörjning av barn skall till- godoses inom andra förmånssystem. Studiemedelssystemet är inte konstruerat för att kunna beakta särskilda behov som t.ex. barn. Individuell behovsprövning kan, med hänsyn till dagens stora stu- derandevolymer, inte införas utan en tungrodd och kostsam admi- nistration. Försörjningsbördan är alltså en aspekt som inte ryms inom studiemedelssystemet på motsvarande sätt som i t.ex. bostadsbidragssystemet. Att införa ett barntillägg inom studie- medlen är inte problemfritt. Risken för återkrav kan uppkomma vid felaktiga uppgifter beträffande t.ex. inkomst eller otillräckliga studieresultat. Oförutsedda situationer kan alltså påverka samspelet mellan studiestödssystemet och andra förmånssystem på ett nega- tivt sätt för den enskilde studerande. En ojämn ekonomisk situa- tion kan uppstå vid studieavbrott och studieuppehåll. Den ekonomiska situationen för studerande med barn Det finns även en stor risk att krav kommer att ställas att andra särskilda behov än försörjningsbehov också bör tillgodoses inom studiestödet. Utredningen har särskilt belyst hur samordningen mellan bostadsbidragen och studiemedelssystemet bör förändras på lång sikt. Ett eventuellt bidrag till studerande med barn inom stu- diemedelssystemet förutsätter att bidraget inte beaktas vid beräk- ning och bestämmande av andra förmåner t.ex. bostadsbidrag. I annat fall uppstår höga marginaleffekter för berörda studerande. I en situation då det statsfinansiella läget tillåter, borde ytter- ligare ekonomiskt stöd till studerande med barn ske inom det familjepolitiska området för att åstadkomma ett enhetligt och lik- värdigt system. Utredningen delar alltså i princip den uppfattning som tidigare fört fram och som bl.a. studeran- deorganisationer instämt i. Ett särskilt bidrag till alla studerande inom barnbidraget är mest legitimt inom de familjeekonomiska stöden. Barnbidraget är generellt konstruerat utan behovsprövning och beaktar inte studerandes behov. Därför är det alternativet inte träffsäkert. Handläggningen av arbetslöshetsersättningen visar att det ibland är svårt att avgöra när studerande har avslutat sina stu- dier. Studieavbrott är också besvärligt att skilja från studieuppehåll eller sommarferier. Med hänsyn till de svårigheter som finns att kontrollera att studier bedrivs behöver ett särskilt bidrag inom barnbidraget eller bostadsbidraget eventuellt knytas till de stude- rande som uppbär studiemedel eller som studerar vid studie- medelsberättigande utbildningar. Alternativet med ett tillägg inom bostadsbidraget är inte invändningsfritt i övrigt. Systemet inne- håller visserligen ett mått av behovsprövning, men omfattar inte alla studerande. Modellen med preliminär beräkning av bidraget kan ha en avhållande effekt för studerande som ofta har en ojämn ekonomi. Utredningen kan alltså konstatera att rent principiellt bör stöd till familjen lämnas inom familjepolitiken och inte inom utbild- ningspolitiken. De familjepolitiska stöden är emellertid inte särskilt avpassade till studerande vilket försvårar möjligheten att inrymma ett barntillägg i befintliga stödformer. Generellt eller behovsprövat bidrag Utredningens enkätundersökningar visar att studieekonomin har stor betydelse för personers benägenhet att studera och möjlig- Den ekonomiska situationen för studerande med barn heten att förena studier med föräldraskap. Den ekonomiska situa- tionen är ansträngd för många studerande med barn. Situationen är dock inte entydig. Det finns även ensamstående studerande utan barn som har en kärv ekonomisk situation. Likaså finns det stude- rande med barn som har en god familjesituation med en mer balan- serad ekonomi. Eftersom behoven skiljer sig åt borde ett eventuellt barntillägg till studerande med barn vara behovsprövat. Enligt utredningens mening saknas det dock förutsättningar att införa ett behovsprövat särskilt bidrag till studerande med barn inom ramen för dagens generella barnbidrags- eller studiemedels- system. Alla som omfattas av de systemen får stöd i lika stor utsträckning oavsett behov. De barntillägg till studerande som under vissa perioder tidigare funnits i studiestödssystemen har inte i något fall varit rättighetsstyrda. Tillägg har kunnat lämnas under vissa närmare förutsättningar som lån eller som bidrag inom ramen för särskilda resurser. Även om det är tilltalande och ibland önsk- värt med individuella lösningar är det främmande och administra- tivt kostsamt att införa ett mått av behovsprövning i något av de aktuella förmånssystemen. Bostadsbidragssystemet kan visserligen erbjuda ett behovsprövat stöd. Det är emellertid enligt utred- ningens mening knappast lämpligt att inrymma ett barntillägg inom bostadsbidragen eftersom det stödet har en annan målgrupp och endast omfattar en snäv studerandegrupp. Ett eventuellt generellt bidrag till alla studerande med barn bör således i första hand utformas som ett familjepolitiskt stöd. Som utredningen tidigare konstaterat riskerar kostnaderna för ett sådant stöd att bli mycket höga. Ett generöst utformat tillägg i form av bidrag kan få positiva effekter i form av ökad benägenhet att stu- dera om man har barn eller att fler bildar familj . Det är emellertid osäkert om ett bidrag på ca kan få önskade konsekvenser. För att den ekonomiska situationen för studerande med barn skall förbättras på ett mer påtagligt sätt behöver den disponibla inkomsten sannolikt öka i större utsträck- ning. Utredningen har ovan pekat på vilka svårigheter som finns att utforma ett barntillägg i form av ett generellt bidrag, som är tek- niskt, administrativt och ekonomiskt acceptabelt. Mot denna bak- grund bedömer utredningen sammantaget att förutsättningarna, att i befintliga system införa ett tillägg i form av ett generellt bidrag till alla föräldrar som studerar, är relativt begränsade. Den ekonomiska situationen för studerande med barn Utredningen vill i stället framhålla att det finns möjlig- heter att inom studiemedelssystemet underlätta den ekonomiska situationen för vuxna studerande med ansträngd ekonomi. Enligt utredningens mening bör den nuvarande möjligheten för dem som är eller äldre, att under vissa förutsättningar få tilläggslån på ca (prisnivå) kunna utvidgas till att även omfatta alla studerande med barn. En sådan förändring rubbar inte den grundläggande konstruktionen av studiemedels- systemet och blir mer legitim i förhållande till andra studerande- grupper. Den ekonomiska effekten för den enskilde blir förhållan- devis god. Träffsäkerheten blir högre i en lånekonstruktion. Beho- vet styr den enskildes val att utnyttja tilläggslånet. Risken för ett överutnyttjande får anses liten eftersom den enskilde måste betala tillbaka lånet efter avslutade studier. Benägenheten att använda möjligheten till tilläggslån har varit försiktig. Under kalen- utnyttjade drygt 19 000 personer denna möjlighet varav de flesta studerande på eftergymnasial nivå. Genom att utnyttja lånekonstruktionen blir det inte, som i bidragsfallet, lika nödvändigt, att avgränsa och närmare reglera stödet. En sådan utvidgning bör även kunna genomföras förhållandevis enkelt och snabbt utan någon lagändring. Förändringen skulle dessutom gynna de studerande som varit föräldralediga innan studierna påbörjades och därför inte når upp till de inkomstnivåer som krävs för tilläggslånet. Alternativet är dessutom enkelt och billigt att administrera. Det är naturligtvis möjligt att, när det finansiella läget tillåter, kombi- nera lånemöjligheten med någon form av bidrag. Utredningen är medveten om att alternativet inte är invänd- ningsfritt. Det faktum att tillägget utformas som ett återbetal- ningspliktigt lån begränsar de positiva effekterna. Lånemöjligheten är även begränsad . Studerande med annan finansie- ring än studiemedel skulle också fortfarande stå utanför denna möjlighet till ekonomiskt tillskott i form av lån. Eventuella förändringar i studiemedelssystemet aktualiserar även vissa anpassningar i rekryteringsbidraget till vuxenstuderande. Rekryteringsbidraget är ett renodlat bidragssystem. I detta stöd finns det ingen möjlighet till tilläggslån. Det högre bidragsbeloppet motsvarar tilläggslånet i studiemedelssystemet. Den ekonomiska situationen för studerande med barn bör det därför övervägas om det högre bidraget skall riktas även till alla studerande med barn. Utredningens kostnadsberäkningar visar att barntillägg i form av ett generellt bidrag, oavsett vilket alternativ man skulle välja, blir mycket kostsamt. Utredningens beräkningar grundas på olika räk- neexempel. Enligt preliminära beräkningar uppgår kostnaden för ett bidrag på och barn inom studiemedels- systemet till ca och inom barnbidragssystemet till ca . Den årliga kostnaden för ett lik- nande bidrag inom bostadsbidragssystemet kan uppskattas till . Beräkningarna är, som redan påpekats, osäkra bl.a. eftersom volymerna är svåra att uppskatta. Över 500 000 personer studerade med studiestöd . Under deltog dock närmare 600 000 personer i utbildning oavsett studiefinansiering. hade antalet studiemedelstagare minskat till drygt 470 000 personer. har minskningen främst skett av vuxenstuderande med studiemedel. Cirka 18 000 studiemedels- tagare med barn har bostadsbidrag. Ett generellt barntillägg bör i princip inte påverka inflödet av antalet studerande eftersom detta främst regleras med antalet utbildningsplatser. Av de studerande är det som har barn och därför skulle vara aktuella för ett tillägg. Säkra uppgifter saknas dock om antalet studiemedelstagare som har barn. I modellen med ett bidrag inom studiemedlen har beräkningarna grundats på att drygt 180 000 personer får bidrag med under 40 studie- veckor . Hänsyn har tagits till att alla inte studerar på heltid och att vissa studerande har flera barn. I de andra bidragsalternati- ven har beräkningarna baserats på att bidrag lämnas . I dessa fall har inte någon differentiering gjorts utifrån studietakt bl.a. beroende på familjestödens uppbyggnad. Det bör även beaktas att behovet av socialbidrag kan komma att minska oavsett inom vilket system ett barntillägg i form av bidrag inryms. Påverkan på socialbidraget blir störst med ett utökat bidrag inom barnbidraget. Även utgifter för bostadstillägg till pensionärer påverkas något om stödet läggs inom bostadsbidraget. Vidare har kostnaderna för pensioner beaktats om bidraget skulle byggas in i Den ekonomiska situationen för studerande med barn Kostnader för administration av ett even- tuellt nytt bidrag behöver även beräknas. Valet av modell och myn- dighet styr hur omfattande kostnaderna blir. Kostnaden för att utöka möjligheten till tilläggslån inom ramen för studiemedelssystemet beräknas uppgå till i genomsnitt ca . Kostnaderna avser i princip endast ränte- kostnader. De administrativa kostnaderna bedöms som mycket små. Kostnaderna för ett eventuellt ekonomiskt stöd för att förbättra situationen för studerande med barn bör belasta antingen utbild- ningspolitiken eller familjepolitiken. Att finna en finansiering inom de rättighetsstyrda systemen, barnbidrag eller studiemedel, fordrar en grundligare analys. Utredningen föreslår att alternativet med tilläggslån inom studiemedelssystemet kan genomföras genom att utgifterna för det högre bidraget inom studiemedelssystemet sänks i motsvarande grad. På motsvarande sätt kan utgifterna för rekryteringsbidraget till vuxenstuderande sänkas för att kunna genomföra förändringar för studerande med barn i det regelverket. 9Studerande som inte har studie- stöd Utredningens bedömning: Formen av studiefinansiering är viktig för att avgöra den sociala tryggheten. Personer som stu- derar med bibehållen lön eller andra skattepliktiga ersättningar har tillgång till vissa trygghetssystem. Eftersom doktorander kan finansiera sina studier på olika sätt betraktas vissa som stu- derande och andra som arbetstagare. Stipendier, som en del per- soner finansierar studier med, betraktas inte som inkomst och utgör ingen förmånsgrund i ersättningssystemen. Dessa perso- ner har ett tunt skyddsnät. Det bör övervägas huruvida skydds- bestämmelserna för SGI skall omfatta personer som bedriver postdoktorala studier. På motsvarande sätt som för studerande med studiemedel kan tillämpningsproblem uppstå som rör frå- gan när forskarstudierna skall anses vara avslutade. Vidare är möjligheten att kombinera deltidsstudier med utbildningsbidrag med sjukskrivning på deltid begränsad. Formen av studiefinansiering är mycket viktig för att avgöra vilken rätt den enskilde har till de olika trygghetssystemen. Utredningen har i de inledande kapitlen redovisat dels vissa statistikuppgifter om hur många personer som studerar överhuvudtaget, dels hur många studerande som finansierar sina studier med studiemedel. I många trygghetssystem registreras emellertid inte personer utifrån deras verksamhet och därför återfinns inte studerande som en särskild kategori. Befintlig statistik över olika studerandegrupper i de olika trygghetssystemen är därför inte heltäckande. Studiemedelssystemet är den viktigaste finansieringsformen för studerande. Det finns även andra statliga finansieringsformer för Studerande som inte har studiestöd studerande, t.ex. rekryteringsbidraget till vuxenstuderande. Av den kartläggning som utredningen presenterat i det föregående framgår hur den studiesociala situationen ser ut för den stora grupp som finansierar sina studier med studiemedel under hela eller delar av studietiden och de svårigheter som i vissa fall finns för dem att kvalificera sig i trygghetssystemen. Det finns emellertid studerande som av olika skäl inte vill eller kan studera med någon studiefinansiering . Det kan röra sig om studerande som t.ex. sparar studiestödsveckor utan att ha någon annan huvudsaklig finansieringskälla. Dessa stu- derande kan ha en särskilt otrygg tillvaro. Studiemedel måste, som tidigare nämnts, uppbäras oavbrutet för att skydda en vilande SGI. De studerande som överhuvudtaget inte uppbär studiemedel omfattas för det mesta inte alls av skyddsbestämmelserna inom t.ex. sjukpenning- eller föräldrapenningssystemen. 9.2Förvärvsarbete eller studier med bibehållen ersättning Personer som kombinerar studier med förvärvsarbete har ett bättre studiesocialt skyddsnät än de studerande som inte har några inkomster vid sidan av studier finansierade med studiemedel. Anknytningen till arbetslivet ger anställda ett visst skydd om en försäkringssituation uppstår eftersom lön och andra inkomster av arbete är beskattade och normalt är förmånsgrundande för perso- ner som omfattas av försäkringssystemen. Under vissa förutsätt- ningar kan man även studera med bibehållen sjukersättning, akti- vitetsersättning eller aktivitetsstöd. Även vid sådana förhållanden har studerande ett förhållandevis gott skydd. Inom t.ex. aktivitets- stödet finns möjlighet att behålla stödet vid sjukdom. Antalet doktorander inom forskarutbildningen har expanderat kraftigt i och omfattar ca 18 000 aktiva doktorander. En forskarutbildning med doktorsexa- men som slutmål skall motsvara heltidsstudier. Den fak- tiska tiden är dock oftast längre. För studerande i forskarutbildning gäller speciella villkor. I vissa avseenden kan forskarstuderande Studerande som inte har studiestöd betraktas både som arbetstagare och studerande. Eftersom effek- terna skiljer sig åt beroende på finansieringsform försvåras över- blicken av deras sociala skydd. I samband med forskarutbildnings- reformen infördes krav på att doktorander, i samband med antag- ningen, skall ha sin försörjning garanterad för hela studietiden. Enligt huvudregeln får endast de sökande antas till utbildningen som anställs som doktorander eller som beviljas utbildningsbidrag. Om finansieringen kan säkras får sökande som har någon annan form av studiefinansiering antas. Av tabell 9.1. framgår hur doktorander inledningsvis kan försörja sig. Valet av ämne har ofta betydelse för försörjningskällan. Ofta förändras möjligheterna till finansiering under studiernas gång. Studiefinansiering för nybörjare på forskarutbildningen /2002 * Studiemedel, egenfinansiering samt läkartjänst vid universitetssjukhus. Kommentar: Hänsyn har tagits till såväl doktorandernas aktivitetsprocent som försörj- ningsprocent (i de fall en doktorand har haft flera olika försörjningskällor). Den maximala tiden för anställning som doktorand är , vilket motsvarar studier och institutionstjänstgöring. Tiden kan förlängas om det finns särskilda skäl. Den som har doktorandanställning eller annan anställning vid universitet eller högskola omfattas av samma sociala förmåner i händelse av sjukdom m.m. som övriga anställda. Anställning som doktorand är därför den tryggaste formen av finansiering vid fors- karutbildningen. Utredningen har dock blivit uppmärksammad på tillämpningsproblem som rör frågan när studierna skall anses vara avslutade. Eftersom det kan vara svårt att avgöra när utbildningen Studerande som inte har studiestöd är avslutad blir ofta den studerandes redovisning av sin avsikt avgö- rande. Enligt huvudregeln kan arbetslöshetsersättning inte lämnas när den arbetslöse bedriver studier. En doktorand som blir arbets- lös på heltid måste därför avregistrera sig helt från doktorand- utbildningen för att få ersättning. Detta innebär att en doktorand i ett senare skede kan få svårt att fullfölja utbildningen. Under vissa förutsättningar kan forskarstuderande finansiera en del av sina studier med studiemedel. Möjligheterna begränsas av den längsta tid under vilken studiemedel får lämnas. För att kunna få studiemedel krävs även att den sökande inte har varit anställd som doktorand. Den sökande får inte heller ha uppburit utbildnings- bidrag för doktorander. De studiesociala förutsättningar för dessa forskarstuderande är desamma som för övriga studerande med studiemedel. Utbildningsbidrag för doktorander kan lämnas till den som antas, eller redan har antagits, till en forskarutbildning. Bidrag vid heltids- studier uppgår till . Bidra- get är pensionsgrundande och skattepliktigt. I budgetpropositio- nen aviseras en höjning av utbildningsbidraget . Stödet får lämnas i sänder (bidragsår). Utbildningsbidraget får, om det ges för heltidsstudier, lämnas för högst och . Det är möjligt att få stöd än vad som normalt stipuleras om det finns särskilda skäl såsom t.ex. ledighet på grund av sjukdom eller vid föräldraledighet. Bidrag får inte tas emot för den tid när personen är anställd som dokto- rand. Utbildningsbidrag får inte heller tas emot med stu- diemedel. kan utbildningsbidraget uppbäras på del- tid, dock lägst halvtid, för att underlätta för yrkesverksamma att kombinera arbete med forskarstudier. Doktorander har rätt att behålla utbildningsbidraget vid hel stu- dieoförmåga på grund av sjukdom eller för tillfällig vård av barn eller närstående. Bestämmelserna harmonierar med studiestöds- Studerande som inte har studiestöd Det innebär dock att möjligheten att kombi- nera studier på deltid med sjukskrivning på deltid är begränsade. Personer som studerar med utbildningsbidrag har ett sämre skydd än personer som har en anställning och har i vissa avseenden liknande problem som studerande med studiemedel. Utredningen noterar att en särskild utredare har till uppgift att utreda vissa frågor rörande forskarutbildningen och perioden efter doktorsexamen (dir. 2002:148). kan även komma att beröra frågor kring t.ex. utbildningsbidraget som studiefinansiering. Forskarstudier kan helt eller delvis finansieras via stipendier. Sti- pendier inrättas ofta med medel från privata fonder och forsknings- stiftelser och upplevs i vissa avseenden som ekonomiskt fördel- aktiga. Skyddsnätet är emellertid tunt för dessa doktorander efter- som stipendierna ofta inte är beskattade och därmed inte heller räknas som inkomst i de olika trygghetssystemen. Det finns även studerande som rent faktiskt bedriver forskar- studier men som formellt ännu inte har blivit antagna. Finansie- ringen sker ofta med tillfälliga stipendier. Dessa personer har en mycket otrygg social situation. Av utredningens kontakter med bl.a. doktorandombud framgår att det finns en stor oro för dessa personers studiesociala situation. Det finns också en möjlighet för personer att efter avslutad doktorsexamen gå vidare till s.k. postdoktorala studier. Sådana stu- dier bedrivs ofta utomlands och finansieras genom skattefria sti- pendier. På motsvarande sätt är sådana stipendier i princip inte förmånsgrundande i de sociala försäkringssystemen. Däremot har viss postdoktoral verksamhet ansetts som överhoppningsbar vid beräkningen av rätt till arbetslöshetsersättning. Utredningen har av studerandeorganisationer och enskilda blivit uppmärksammad på att skyddsbestämmelserna för SGI bör utvidgas till att även omfatta personer som bedriver postdoktorala studier. Det bör övervägas om reglerna skall ses över i detta avseende. Utredningen erinrar även om att den särskilda utredningen om skyddsgrundande tider () uppmärksammat regelsystemets effekter för personer som har postdoktorala stipendier.