sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 2001/02:BoU7, rskr. 2001/02:156). Vi har i samband med vår omvärldsanalys kunnat konstatera att även offentliga användare av det statliga lantmäteriets produkter och tjänster upplever en störande otydlighet om lantmäteriets roll och uppgifter inom upp- dragsområdet. Vi har också kunnat konstatera att Lantmäteri- verkets uppdragsverksamhet ofta kritiseras för bristande konkur- rensneutralitet (se kapitel 9). Vi kan konstatera att vi enligt våra direktiv skall pröva om avgiftsfinansieringen totalt sett kan ökas och anslagsfinansieringen minskas samt om verksamheten kan bli mindre beroende av direkta statliga anslag. Enligt direktiven skall vi också föreslå en finansie- ring om våra förslag medför kostnadsökningar eller intäktsminsk- ningar för staten eller kommunerna. beslut om den ekonomiska vårpropositionen för har vidare inneburit att statens anslag till minskar med fr.o.m. (se vidare kapitel 12). Stora investeringar måste bevaras och utvecklas har staten gjort mycket stora investeringar i först uppbyggnaden av ett elektroniskt fastighets- register och sedan i uppbyggnaden av databaser med digitala geografiska data för hela landet. Värdet av den nu tillgängliga fastighetsinformationen och geografiska informationen har upp- skattats till . Den underliggande struktur som utgör en förutsättning för fastighetsinformationen, dvs. fastighetsbildningen, fastighetsregistreringen, inskrivningen m.m. representerar ännu större värden som knappast låter sig beräknas. De stora värden som byggts upp består inte utan urholkas snabbt om t.ex. förtroendet för fastighetsbildningsverksamheten försvag- as, om innehållet i databaserna blir inaktuellt eller om den grund- läggande informationen inte längre motsvarar samhällets behov. Det offentliga åtagandet måste därför skapa förutsättningar för att bevara och utveckla de materiella och immateriella värden som det statliga lantmäteriets verksamheter representerar. Den nu etable- rade informationsinfrastrukturen är inte en slutpunkt på det offentliga åtagandet, utan början på en ny fas av investeringar och utveckling som ställer nya krav på det statliga lantmäteriets verksamheter och på det offentliga åtagandet. Förutsättningarna för det offentliga åtagandet förändras Lantmäteriverksamheten präglas av en snabb teknisk utveckling som i ett nära samspel med förändrade behov hos informations- användarna skapar nya förutsättningar för verksam- heterna och för det offentliga åtagandet. Internet, utvecklingen inom geografisk informationsteknik och inom satellitbildsområdet samt den senaste tekniken för trådlös tillgång till geografisk information är några exempel på faktorer som drivit utvecklingen framåt och reser nya frågor om gränserna för det offentliga åta- gandet. Produkter, tjänster och tekniska lösningar som tidigare ansetts avancerade och hade en begränsad användning kan bli före- mål för en bred användning i ett senare skede. Ovanstående är också en utgångspunkt för våra direktiv, som lyfter fram att utvecklingen av och innehållet i det statliga lant- mäteriets tjänster ständigt måste anpassas med utgångspunkt i bl.a. den tekniska utvecklingen och de förändrade krav som ställs från olika delar av samhället. Parallellt med den tekniska utvecklingen förändras också de marknader som berörs av det statliga lantmäteriets verksamheter. Produkter och tjänster som i ett tidigare skede inte kunnat tillhandahållas av en privat marknad kan i takt med att tekniken blir billigare och mer tillgänglig och i takt med att användarnas intresse växer bli möjliga att tillhandahålla på marknadens villkor. Omvänt alstrar utvecklingen nya områden där utvecklingen inte är mogen för marknadslösningar. I takt med att användningen av framförallt digitala geografiska data ökar och sprids till nya tillämpningar och samhällssektorer uppstår också nya behov av att utveckla och användningsanpassa data samt formerna för dess tillhandahållande. Ovanstående innebär att det är svårt att dra en entydig och riktigt långsiktig gräns mellan privat och offentlig verksamhet. Likväl är det viktigt att dra en gräns för att inte hamna i situationer där samhällsnyttan minskar på grund av att med sin monopolställning som grund utvecklar tjänster och produkter för en alltför vid marknad. Gränsen för det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet behöver på en övergripande nivå regelbundet följas upp och omprövas av statsmakterna. Det behövs också tydliga processer och former för den mer verksamhetsnära och kontinuerliga pröv- ningen av det offentliga åtagandet. I detta avseende spelar bl.a. formerna för användarinflytandet en viktig roll. Vi skall enligt direktiven lämna förslag på hur användarnas inflytande och med- verkan i informationsförsörjningen kan tillvaratas och stärkas. Behovet av nationell samverkan och samordning ökar När informationsförvaltning och informationsutveckling nu efter- träder av databasuppbyggnad, blir det allt tydligare att det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet inte kan definieras isolerat från andra statliga och kommunala verksamheter. roll och uppgifter utgör en del i en bredare nationell informationsinfrastruktur. En anledning till detta är att ajourhållningen av fastighetsinformation och geografiska information i ökad utsträckning förutsätter informationsutbyte med andra statliga myndigheter och med kommunerna. En annan anledning är att många informations- användares behov av grundläggande information är sektorsöver- gripande och förutsätter tillgång till information från många produ- center. Ytterligare en anledning är att nya användningsområden för den grundläggande informationen ställer nya krav på att infor- mation från olika källor passar ihop och har tydligt definierad kvalitet. En särskilt viktig fråga i detta sammanhang är hur samord- ningen mellan statliga och kommunala åtaganden kan utvecklas för att bibehålla och stärka den nationella informationsinfrastrukturen. Det internationella sammanhanget blir viktigare Den tidigare i stor utsträckning nationellt orienterade lantmäteri- verksamheten har i likhet med många andra samhällsområden internationaliserats och utvecklingen mot ökad internationell påverkan fortsätter. Detta gäller framförallt det europeiska samarbetet, där Europeiska kommissionen nu aktivt driver arbetet för att länka samman nationella och europeiska informations- infrastrukturer (se kapitel 3). Som en följd av denna samverkan kommer i växande utsträckning preciseringen av det nationella åtagandet för grunddata att styras av gemensamma europeiska överenskommelser. Internationaliseringen innebär också ökande konkurrens över nationsgränserna vad gäller produktion av geo- grafiska data, vilket i sin tur påverkar förutsättningarna för upp- handling av olika verksamheter inom det offentliga åtagandet. Ytterligare en aspekt av internationaliseringen, eller snarare av europeiseringen – är att möjligheterna till samverkan och sam- ordning mellan de nationella kartverken förbättrats. Gemensamma utvecklingsprojekt och gemensamma upphandlingar kan innebära minskade kostnader för informationsförsörj- ningen. 7.4Målbild för den framtida lantmäteriverksamheten Enligt våra direktiv skall vi lämna förslag till en målbild för den framtida lantmäteriverksamheten. Målbilden skall vara kopplad till en strategi för att uppnå de föreslagna målen. I detta avsnitt redogör vi för vår syn på hur nuvarande målbild för den statliga lantmäteriverksamheten bör förändras och anpassas till nya förutsättningar. I följande kapitel i betänkandet redovisar vi ett antal förslag som tillsammans utgör en handlingsstrategi för att anpassa verksamheterna i förhållande till den reviderade målbilden. I avsnitt 7.3 har vi redogjort för ett antal viktiga utgångspunkter för det offentliga åtagandet, vilka bl.a. utgår från våra direktiv. Vi kan konstatera att direktivens utgångspunkter och mål- inriktade formuleringar delvis kan komma i konflikt med varandra. Behovet av att fortlöpande anpassa det statliga lantmäteriets tjänster utifrån bl.a. den tekniska utvecklingen och förändrade krav från olika delar av samhället är inte helt lätt att förena med behovet av en tydligare gräns mellan offentliga uppgifter och sådana tjänster som med fördel kan tillgodoses på annat sätt. Utgångspunkten att verksamheternas samhällsekonomiska bety- delse bör utgöra en utgångspunkt för det offentliga åtagandets omfattning är inte heller på något enkelt sätt förenlig med direktivens tonvikt på att möjligheterna att minska anslagsbehovet skall prövas. Detta gäller t.ex. vid överväganden om vilka principer som bör gälla för prissättningen av grund- läggande information. Vidare är det inte givet att kraven på ökad konkurrensneutralitet och kostnadseffektivitet samt behovet av hög rättssäkerhet går att fullt ut förena med den särskilda målsättningen gällande hela landets tillgång till lantmäterianknutna tjänster. När direktivens utgångspunkter skall omsättas i inriktningsmål och en handlingsstrategi krävs därmed avvägningar mellan ibland delvis oförenliga mål. Den målbild vi redovisar i följande avsnitt är uppdelad i olika delar. I avsnitt 7.4.2 beskrivs ett övergripande mål, i avsnitt 7.4.3 ett antal grundläggande mål, i avsnitt 7.4.4 särskilda inriktningsmål och i avsnitt 7.4.5 –7.4.8 verksamhetsgrensspecifika mål. Vi har i vår målbild utgått från följande verksamhetsgrenar Denna verksamhetsgrensindelning är snarlik indelningen i gällande regleringsbrev. Vi har dock tillfört verksamhetsgren Inskriv- ningsverksamhet som en konsekvens av våra förslag i kapitel 11. Vi har också istället för den nuvarande verksamhetsgrenen Landskaps- och fastighetsinformation använt det mer övergripande begreppet informationsförsörjning. 7.4.2Det övergripande målet är ökad samhällsnytta Lantmäteriverksamheten finns till för att på olika sätt tillföra det omgivande samhället ett mervärde. Styrande för dess framtida utveckling måste vara att nå ökad samhällsnytta genom bl.a. en bättre anpassning till samhällets successivt förändrade behov. Det övergripande syftet med de förslag vi formulerar är därför att finna vägar att uppnå ökad samhällsnytta av lantmäteriets verksamheter. Graden av samhällsnytta hänger samma med avgränsningen av det offentliga åtagandet. Vi menar att en principiell utgångspunkt i detta avseende bör vara att så stora delar av lantmäteriverksamheten som möjligt bör hanteras på fungerande marknader där de positiva effekterna av fungerande konkurrens kan utnyttjas fullt ut. Effektiv konkurrens på lika villkor ger normalt bäst samhällsnytta. Endast där det finns särskilda skäl att tro att marknadslösningar inte tillgodoser samhällets behov, bör det statliga åtagandet utvidgas till konkurrensutsatta eller potentiellt konkurrensutsatta verksam- heter. Detta utgör en förutsättning för att i hög utsträckning kunna uppfylla direktivens krav på ökad kostnadseffektivitet och konkur- rensneutralitet. Härutöver påverkas sedan samhällsnyttan av en rad omständigheter som har att göra med hur verksamheterna inom ramen för det offentliga åtagandet bedrivs och organiseras samt med de finansiella villkor som gäller för verksamheterna. Grund- läggande förutsättningar för en hög samhällsnytta är att verksam- heterna allmänt bedrivs på ett sätt som tillgodoser höga krav på rättssäkerhet, kostnadseffektivitet, kvalitet m.m. Vi ger nedan vår syn på framtida målbild för det statliga lantmäteriet och lyfter fram inriktningsmål och reformer som vi ser som angelägna för att öka samhällets nytta av verksamheterna. 7.4.3Grundläggande och varaktiga verksamhetsmål För att kunna generera ökad samhällsnytta behöver lantmäteri- verksamheten styras av ett antal grundläggande verksamhetsmål som är varaktiga och även generella i den bemärkelsen att de är gemensamma för många statliga verksamheter. Sådana grundläggande verksamhetsmål är framförallt Dessa mål betonades av statsmakterna i samband med besluten om omstrukturering av lantmäteriet och återfinns, med undantag av kompetensmålet, även i dagens regleringsbrev för Lantmäteri- verket. Ovanstående mål har också motiverat en del av de tidigare refor- merna av den statliga lantmäteriverksamheten. T.ex. var bolagi- seringen av den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten för- anledd av att förtroendet och därmed i förlängningen rättssäkerhet och effektivitet i fastighetsbildningsverksamheten hotades. Ett annat exempel är det krav på upphandling av databasproduktion som tillkom för att öka kostnadseffektiviteten. Vi ser de grundläggande verksamhetsmålen som varaktiga och nödvändiga inslag i målbilden för det statliga lantmäteriet. Lant- mäteriets verksamheter kommer fortlöpande att behöva utvecklas och anpassas för att öka måluppfyllelsen i förhållande till dessa mål. Våra förslag i följande kapitel syftar till att stödja Lantmäteri- verkets arbete gentemot målen och därmed förbättra förutsätt- ningarna för god måluppfyllelse. Det bör påpekas att målsättningarna ovan ibland kan komma i konflikt med varandra. Hög kostnadseffektivitet är t.ex. inte alltid lätt att förena med hög kvalitet och rättssäkerhet. Det är en viktig uppgift för att fortlöpande väga av sådana mål- konflikter på ett rimligt sätt. kan dock särskilda reformer från statsmakternas sida vara befogade för att ge t.ex. ett särskilt grundläggande värde som rättssäkerhet en stark ställning. Vårt förslag om en med tillsynsansvar för fastighets- bildningsverksamheten anser vi vara en sådan reform. Målet om rättssäkerhet inom fastighetsbildningen är också kopplat till krav på opartiskhet och obundenhet i myndighetsutövningen samt till förtroendet för myndigheten. Vi anser också att den grundläggande målsättning som rör kompetens och kompetensförsörjning bör ägnas ökad uppmärk- samhet inom lantmäteriverksamheten. Detta inte på grund av att vi funnit några tecken på bristande kompetens, utan istället på grund av de stora pensionsavgångar som förestår inom framförallt fastig- hetsbildningsverksamheten. Ett generationsskifte har inletts där tydligt måste kunna definiera kompetenskrav och utveckla metoder för att upprätthålla och utveckla kompetensen. 7.4.4Särskilda mål för lantmäteriverksamheten Förutom de för statliga verksamheter generella mål som beskrivits ovan, innebär lantmäteriverksamhetens karaktär också att andra mål blir av särskild betydelse. Med utgångspunkt från våra direktiv och vår omvärldsanalys har vi funnit att följande mål bör lyftas fram som särskilt betydelsefulla för lantmäteriverksamheten och för reformer av denna, nämligen Förmåga att anpassa verksamheten till samhällets behov Kapacitet att utveckla och använda nya tekniska lösningar Förmåga till rikstäckande service. De två första punkterna hänger samman så till vida att det krävs tydlighet rörande en myndighets roll, uppgifter och förhållnings- sätt för att uppnå ett högt förtroende. Den statliga lantmäteriverk- samheten skall ha ett högt förtroende hos omvärlden, både vid sin myndighetsutövning och vid utförande av andra myndighets- uppgifter. Framförallt den förrättningsverksamhet som bedrivs vid lantmäterimyndigheterna är beroende av ett högt förtroende hos omvärlden. De övriga målen gäller även för lantmäteriverksamheten, även om målsättningen om konkurrensneutralitet inte särskilt lyfts fram i regleringsbreven. De kommer även i fortsättningen att vara relevanta för lantmäteriverksamheten. Vi menar att utvecklingen sedan omstruktureringen av det statliga lantmäteriet har inneburit att målens relativa betydelse och förutsättningarna för att uppnå dem förändrats i väsentliga avseenden. Ett exempel på detta är att den ökande mognaden hos mark- naden för geografisk informationsteknik har inneburit att betydelsen av konkurrensneutralitet och av en väl avvägd och tydlig gräns för det offentliga åtagandet inom uppdragsområdet har vuxit. Ett annat exempel är att utvecklingen inom kommunikations- tekniken och den ökande andelen s.k. rikskunder inom fastighets- bildningen har minskat behovet av geografisk närhet för att uppnå målet om rikstäckande service. Vidare innebär övergången från en uppbyggnads- till en förvaltnings- och utvecklingsfas för den grundläggande informationen att vikten av att insatser är anpassade till användarnas och samhällets förändrade behov ökat. Den ökande betydelsen av anpassning till användarnas förändrade behov understryker betydelsen av att kunna följa med i – och ibland leda – den tekniska utvecklingen. Verksamhetsgrenen omfattar de huvudsakliga verksamheterna fastighetsbildning, fastighetsregistrering och fastighetsbildnings- anknuten uppdragsverksamhet (s.k. lokal myndighetsservice). Fastighetsbildningen berörs i hög utsträckning av de generella målsättningarna rörande rättssäkerhet, kvalitet, kostnadseffek- tivitet och kompetens som vi lyft fram i ett tidigare avsnitt. I direk- tiven lyfts också fram behovet av rikstäckande tillgång till fastig- hetsbildningstjänster och fastighetsrättslig service. Vi ser sammanfattningsvis tre huvudsakliga inriktningsmål för verksamhetsgrenen, nämligen att säkerställa fortsatt förtroende för och en hög rättssäkerhet inom förrättningsverksamheten, minska kostnaderna för sakägarna genom fortsatta rationaliser- ingar och effektiviseringar, värna och utveckla tillförlitligheten i den information som överförs till fastighetsregistret. Vi har i utvärderingen av lantmäteriets omstrukturering konstaterat att priset för lantmäteriförrättningar fortfarande framstår som en kritisk faktor. Fortsatta risker finns för att kostnaderna för lantmäteriförrättningar leder till ett utnyttjande av förrättnings- institutet som understiger det samhällsekonomiskt önskvärda. En viktig målsättning för verksamhetsgrenen måste därför vara att genom fortsatta rationaliseringar och effektiviseringar sänka sak- ägarnas kostnader för förrättningar. Vi har i kapitel 6 kort beskrivit några av de utvecklingsinsatser som är under genomförande eller planeras för att främja detta arbete. Ett viktigt delmål för utveck- lingen av fastighetsbildningsverksamheten är att finna den avväg- ning mellan olika, var för sig angelägna, utvecklingsinsatser som ger den största sammantagna effektiviseringen och kostnadsminsk- ningen för sakägarna. Vi bedömer att målsättningarna för verksamheterna inom fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering ställer krav på en rationel- lare organisation för utförandet. Vi lämnar i kapitel 10 ett förslag till ny organisation som bygger på att antalet administrativa gränser kraftigt minskar och att större regionala enheter bildas med bättre förutsättningar att utveckla verksamheterna i förhållande till de övergripande målen. De nuvarande myndighetsgränserna upphör också genom att och de länsvisa lantmäteri- myndigheterna förs samman till en myndighet. I samband med detta menar vi att målet om rikstäckande god lantmäteriservice bör knytas mindre starkt till förekomsten av små lokala kontor och istället ses mer i ljuset av de nya förutsättningar som modern kommunikationsteknik ger. Sakägarnas intresse av en rationell organisation bör väga tyngre än regionalpolitiska hänsyn. Vi menar också att ett tydligt mål för fastighetsbildningen bör vara att ta vara på de möjligheter till kostnadsminskningar och ökad flexibilitet som upphandling av lämpliga delar av verksamheten kan Vi lämnar i kapitel 8 ett förslag till ändring i lagstiftningen som ger utrymme för upphandling av vissa förrättningsmoment. Ett viktigt mål för bör dessutom vara att utnyttja den rationaliseringspotential i verksamheten som skapas av de stora pensionsavgångar som väntar. I samband med detta bör frågan om kompetensen i fastighetsbildningen särskilt uppmärk- sammas och följas upp. Fastighetsbildningsverksamheten står, liksom många andra statliga verksamheter, inför ett stort genera- tions- och kompetensskifte och kompetensfrågorna är i sin tur kopplade till både effektivitet och rättssäkerhet. En förutsättning för en effektiv förrättningsverksamhet är att sakägarna har ett stort förtroende för förrättningsinstitutet, för den myndighet som ansvarar för verksamheten och för den s.k. förrättningslantmätare som handlägger den enskilda förrättningen. Detta förtroende uppfattar vi som en förutsättning för att fortsatt kunna bedriva det internationellt sett unika svenska förrättnings- institutet i sin nuvarande form. Ett viktigt mål för fastighetsbild- ningsverksamheten bör därför vara att säkerställa att förtroendet för förrättningsinstitutet inte rubbas. I detta perspektiv menar vi att ett delmål för fastighetsbild- ningsverksamheten bör vara att ytterligare närma verksamheten till de förvaltningspolitiska riktlinjer som innebär att uppdrags- verksamhet inte bör bedrivas i anslutning till myndighetsutövning. bör tydligare fokusera på kärnverksamheterna fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Vi lämnar i kapitel 8 förslag om att den fastighetsbildningsanknutna uppdragsverk- samheten (s.k. lokal myndighetsservice) skall avgränsas och definieras i instruktion. Förslaget är avsett att undanröja risken för att en expanderande uppdragsverksamhet leder till förtroendeskada. Målet om att inrikta verksamheten på kärnverksamheten är också föranlett av den konkurrenspro- blematik som kan uppstå i samband med delar av den fastighets- bildningsanknutna uppdragsverksamheten. utövas inte någon väl fungerande och helt oberoende tillsyn av kontrollerande och granskande karaktär över fastighets- bildningen. Vi menar att ett viktigt delmål för att säkra det över- gripande målet om rättssäkerhet är att en sådan tillsynsfunktion etableras. Våra förslag i denna fråga återfinns i kapitel 8. Vi föreslår i kapitel 11 att inskrivningsverksamheten skall överföras till . De huvudsakliga motiven för detta förslag är att skapa ett mer sammanhållet ansvar för de inskrivningsrelaterade verksamheterna och att stärka sambanden mellan ansvaret för fastighetsregistret och ansvaret för en av de verksamheter som har störst betydelse för ajourhållningen av detta register. Vi bedömer att målbilden för de kommande årens verksamhet inom verksamhetsgren Inskrivningsverksamhet huvudsakligen bör omfatta följande att säkra en rättssäker, snabb och tillförlitlig inskrivnings- verksamhet, att utveckla och genomföra inskrivningsverksamhetens nya handläggningssystem (IRIS-programmet) och därigenom skapa förutsättningar för en effektivare och säkrare inskrivnings- verksamhet, att utnyttja den potential för rationaliseringar och effektivise- ringar som den nya organisationen för inskrivningsverksam- heten samt det nya handläggningsstödet skapar. Vi utvecklar i kapitel 11 våra beskrivningar och bedömningar angående inskrivningsverksamheten och behovet av att utveckla dess samband med det statliga lantmäteriets verksamheter. Verksamhetsgrenen omfattar uppbyggnad, förvaltning och till- handahållande av grundläggande fastighetsinformation och geo- grafisk information. Syftet med det statliga lantmäteriets verksamhet inom infor- mationsförsörjningen måste även vara att svara för en effektiv försörjning med grundläggande fastighetsinformation och geografisk information som svarar mot samhällets behov. En målbild för det statliga lantmäteriets uppgifter inom infor- mationsförsörjningen måste baseras på natio- nella ansvar för en del av samhällets grundläggande information. I detta ansvar menar vi ligger att erbjuda rikstäckande och tillförlitliga data, att upprätthålla långsiktighet, stabilitet och säkerhet i infor- mationsförsörjningen, att stödja särskilda samhällsbehov inom informationsförsörj- ningen, t.ex. totalförsvarets behov, att fortlöpande anpassa informationsförsörjningen efter sam- hällets och användarnas behov, samt att erbjuda villkor för tillhandahållandet av informationen som gynnar en bred användning. Utifrån detta grundläggande ansvar kan flera inriktningsmål och angelägna framtida uppgifter lyftas fram.