sou · GRB334d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Underrättelseverksamheten styrs härvid främst genom riktlinjer och anvisningar från regeringen och genom de uppdrag som Försvarsmakten ger myndigheten. I databasen får behandlas de sökord i form av olika person- uppgifter, t.ex. personnummer och namn, som används i under- rättelseverksamheten vid sökning genom signalspaning och i öppna källor. Spaning sker även efter vissa tekniska parametrar, vilka även de kan återfinnas i urvalsdatabasen. Med parametrar avses såväl som automatiska frekvenser, e-postadresser och telefon- nummer. Källdatabasen – inhämtning genom signalspaning I källdatabasen skall all information som inhämtar genom signalspaning samlas. I databasen samlas obear- betad information som endast är en spegling av förekommande signaler samt den signalspaningsinformation som inhämtats med hjälp av särskilt utvalda sökkriterier. Det inhämtade materialet kan vara såväl krypterat som avfattat på ett främmande språk. Uppgifter som lagras i databasen får behandlas i den för att underlätta sökning efter information. I övrigt får uppgifterna endast behandlas genom att de förs över till analysdatabasen. Så sker efter att en handläggare med hjälp av olika sökord funnit den information som bedöms vara intressant i underrättelseverksam- heten. Databasen för öppna källor – inhämtning på annat sätt än genom signalspaning I databasen för öppna källor får samla information som hämtats in på annat sätt än genom signalspaning. sker t.ex. genom prenumeration på utländska tidningar, sökning av information på Internet eller helt enkelt genom riktad inhämtning av uppgifter från olika webbsidor. Uppgifter som lagras i databasen får behandlas för att underlätta sökning efter information. I övrigt får uppgifterna endast behand- las genom att de förs över till analysdatabasen. Överföring sker efter att en handläggare med hjälp av olika sökord funnit informa- tion som bedöms vara intressant i underrättelseverksamheten. Analysdatabasen – bearbetning och analys I analysdatabasen får de uppgifter behandlas som överförts från källdatabasen och databasen för öppna källor. Även annan för underrättelseverksamheten nödvändig information får behandlas i databasen. I databasen sker analys och annan bearbetning, såsom dekryptering och översättning, av den information som hämtat in genom signalspaning och från öppna källor. I analysdatabasen får informationen som undergår analys och bearbetning lagras fram till dess den färdigställs till underrättelse- rapporter och lagras i rapportdatabasen. Rapportdatabasen får endast innehålla Försvarets radioanstalts färdiga underrättelserapporter som skall delges uppdragsgivarna. I rapporterna finns de underrättelser som framtagits genom analys och bearbetning i analysdatabasen. Vårt förslag: I Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksam- het och militära säkerhetstjänst skall det finnas ett antal skilda samlingar uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheterna (databaser). Det skall finnas en informationsdatabas samt en underrättelse- och säker- hetsdatabas. Även i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten sker omfattande behandling av person- uppgifter i särskilda databaser. Till skillnad mot vad som är fallet i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet sker i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten även behandling utanför dessa databaser, i enskilda persondatorer och till och med rent manuellt. Det föreligger emellertid en sådan omfattande behandling av gemensamt tillgängliga personuppgifter i den militära under- rättelse- och säkerhetstjänsten att det även i dessa verksamheter bör finnas vissa särskilda bestämmelser till skydd för den person- liga integriteten. Såväl som Försvarsmakten bedriver försvarsunderrättelseverksamhet och de båda myndighet- ernas verksamhet uppvisar härvid vissa likheter. Det är med hänsyn härtill befogat att ha samma struktur när det gäller regleringen av behandling av personuppgifter. Vi föreslår därför att det i lagen om behandling av uppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten, utöver de grundläggande bestämmelserna om ändamål m.m. som är tillämpliga på all behandling av person- uppgifter, skall finnas särskilda bestämmelser för sådan automati- serad behandling av personuppgifter som inte utgörs av vanlig ordbehandling e.d. och som inte är av helt tillfällig natur. Det bör finnas regler för vilka databaser som får finnas i verksamheten och för vilka särskilda ändamål uppgifter får behandlas i respektive databas. Vidare bör det finnas vissa bestämmelser om innehåll i databaserna och om begränsningar av vilka sökord som får användas samt om vilka andra myndigheter som får ha direkt- åtkomst till databaserna. Inom den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten finns det två typer av register eller databaser, antingen för öppen eller hemlig information. Information som inte är hemlig samlas i en särskild informationsdatabas. Hemliga uppgifter lagras i olika databaser anpassade till ändamålet med den särskilda behandlingen. Den viktigaste databasen är härvid Informationssystem för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (). Det finns även vissa andra databaser för behandling av hemlig information, bl.a. BANIO som används för bearbetning och analys vid inter- nationella operationer samt som används för kommunika- tion med försvarsattachéer (se avsnitt 5.3). Vårt förslag till reglering av Försvarsmaktens databaser i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten följer denna indelning med databaser för öppen respektive hemlig information. Vi anser att följande bör gälla för databaserna. I informationsdatabasen får Försvarsmakten samla information som inhämtats från öppna källor. I databasen lagras information som samlats in via sökning på Internet och i viss mån från litteratur och tidskrifter. Uppgifter hämtas också in på automatiserad väg från kommersiella nyhetsleverantörer. Information som lagras i databasen får behandlas i den för att underlätta sökning efter den information som hämtats in från öppna källor. I övrigt får uppgifterna endast behandlas genom att föras över till underrättelse- och säkerhetsdatabasen. I underrättelse- och säkerhetsdatabasen skall i första hand samlas sådan information som samlats in från andra än öppna källor, dvs. hemliga och kvalificerat hemliga uppgifter. Trots likheten i namn avses med underrättelse- och säkerhetsdatabasen inte enbart . Det rättsliga begreppet underrättelse- och säkerhets- databas är avsett att vara ett samlande namn för alla de olika databaser där Försvarsmakten behandlar hemliga uppgifter för ändamålen försvarsunderrättelseverksamhet och militär säkerhets- tjänst. Som exempel på sådana databaser kan som ovan angivits nämnas , BANIO och . Som tidigare framhållits är begreppet databas i detta samman- hang inte ett tekniskt begrepp utan en rättslig beteckning, på vissa automatiserade uppgiftssamlingar vilka används gemensamt i verksamheten och för vilka samma regler skall gälla. Den rättsliga beteckningen databas kan således omfatta flera mindre register, databaser eller datorsystem i teknisk mening. Om uppgifterna finns samlade i ett enda tekniskt system eller om uppgifterna delas upp så att de rent tekniskt förvaras i olika datorsystem saknar betydelse. Det väsentliga är i detta sammanhang att uppgifterna är gemensamt tillgängliga inom hela eller delar av den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens verksamhet. Denna reglering faller tillbaka på våra grundläggande tankegångar om att en lag om behandling av uppgifter inte skall reglera hur uppgifterna tekniskt organiseras utan endast utgöra en rättslig ram för vilka uppgifter som får behandlas och på vilket sätt de får användas. En sådan reglering medför också att nya och mer tekniskt utvecklade system kan skapas utan att lagtekniska hinder sätter stopp för Det avgörande är härvid att behandlingen av personuppgifter endast sker för de särskilt fastställda ändamålen och i enlighet med lagens regler i övrigt. I underrättelse- och säkerhetsdatabasen får uppgifter behandlas som samlats in från andra än öppna källor. I databasen får också behandlas uppgifter som överförts från informationsdatabasen av den anledningen att uppgifterna ansetts vara av intresse i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Information som lagras i underrättelse- och säkerhetsdatabasen får behandlas för att underlätta sökning efter uppgifter som samlats in från såväl öppna som hemliga källor i den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. I databasen får vidare analys och bearbetning av inhämtat underrättelsematerial ske och färdiga underrättelse- rapporter lagras och delges inom systemet. 8.3.4Uppgifter som får behandlas Vårt förslag: Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i Försvarsmaktens och Försvarets radio- anstalts databaser. I förordning införs vissa bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i databaserna. I avsnitt 7.4 diskuterar vi frågan om detaljreglering av vilka uppgifter som får behandlas automatiserat i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet. Vi redovisar där som vår inställning att den främsta uppgiften för en lag om behandling av uppgifter bör vara att slå fast grundläggande principer för behandlingen och inte att i detalj reglera vad som får registreras. Det främsta skälet för en sådan ordning är att verk- samheterna är av sådan art att det inte är möjligt att i lagform reglera behandlingen av uppgifter i detalj. Att beakta i detta sammanhang är även att det grundläggande syftet med lagstift- ningen – att skydda den personliga integriteten – även tillgodoses genom att verksamheterna i stora delar är hemliga och att de personuppgifter som behandlas därför omgärdas av sekretess. Verksamheterna är dessutom till sin natur sådana att det, även utan särskild lagstiftning, ställs mycket höga krav på bl.a. datasäkerhet och spridning av uppgifter till utomstående. För att en detalj- reglering av innehållet i en databas skall kunna undvikas krävs dock enligt vår uppfattning att de ändamål för vilka uppgifter får behandlas är tydliga och konkreta (se avsnitt 7.2). Vi har mycket noggrant utrett möjligheterna att närmare reglera vilka uppgifter myndigheternas databaser skall få innehålla. Med hänsyn till arten av de verksamheter vilka nu är i fråga är det emellertid enligt vår uppfattning inte möjligt att i detalj reglera i lag vilka uppgifter som bör få behandlas. En noggrann reglering av vilka uppgifter som bör få behandlas måste även till viss del vara hemlig. Genom att det i lagförslagen noggrant anges för vilka ändamål personuppgifter får behandlas har en övergripande ram dragits upp för vilka kategorier av uppgifter som får behandlas. Den närmare regleringen av vilka kategorier av uppgifter som skall få behandlas bör återfinnas i förordning, regeringsbeslut eller, om regeringen bestämmer det, i myndighetsföreskrifter. I våra förslag till förordning för Försvarsmakten respektive har vi tagit in bestämmelser som anger att vissa typer av uppgifter får behandlas. Vi överlåter emellertid till respektive myndighet att närmare bestämma vilka uppgifter som får behandlas i verksam- heten. Utan att uttryckligen i lagförslagen reglera vilka uppgifter som får behandlas i databaserna föreslår vi vissa begränsningar när det gäller den militära säkerhetstjänsten (se avsnitt 8.2.4). De föreslagna lagarna bör kunna ge en viss vägledning för vilka uppgifter som finns registrerade med hänsyn till arten av den verksamhet som beskrivs och till de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas, såväl inom Försvarsmaktens som inom Försvarets radioanstalts verksamhet. Att överhuvudtaget inte ha någon reglering av vilka uppgifter som får behandlas i myndigheternas databaser innebär att enskilda inte direkt skulle kunna utläsa vilka uppgifter om dem som eventuellt finns registrerade, och detta skulle av vissa kunna uppfattas som en brist i författningsregleringen. I den nu gällande förordningen (2001:703) om viss behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten och finns bestämmelser om vilka uppgifter ett försvarsunderrättelse- respektive säkerhetsregister får innehålla. I bestämmelserna anges bl.a. att registren får innehålla uppgifter om de omständigheter och händelser som ger anledning att anta att den registrerade är av betydelse för den aktuella verksamheten. innebär i praktiken ingen begräsning av vilka uppgifter som får behandlas och fyller därmed ingen egentlig integritetsskyddande funktion. Vi har emellertid ändå stannat för att i våra förslag till förordningar om behandling av uppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet ta in motsvarande bestämmelser om innehåll när det gäller uppgifter i myndigheternas databaser. Av det ovan anförda framgår att det helt och hållet är verksamhetens krav och syftet med den aktuella behandlingen – inom den ram som bestämmelserna om tillåtna ändamål för behandlingen av personuppgifter medger – som får avgöra vilka uppgifter som får behandlas. Enligt vår uppfattning kan emellertid en bestämmelse om innehåll ändå ge en viss information till den enskilde om vilka uppgifter som får registreras och bör av upplysningsskäl finnas med i författningsregleringen. Vi föreslår därför att det i myndigheternas databaser får behandlas uppgifter som avser identifiering av enskilda, de omständligheter och händelser som ger anledning anta att den registrerade har betydelse för den aktuella verksamheten, upplysningar om varifrån den registrerade uppgiften kommer och om uppgiftslämnarens trovärdighet samt hänvisningar till de ärenden där uppgifter om den registrerade behandlas. 8.3.5Begränsningar vid sökning i databaserna Vårt förslag: Vid sökning i Försvarsmaktens och Försvarets radioanstalts databaser skall känsliga personuppgifter inte få användas som sökbegrepp om det inte är nödvändigt. Vid sidan av innehållet i och åtkomsten till register och databaser är frågan om på vilket sätt uppgifter kan sammanställas en av de viktigare från integritetssynpunkt. Ju större möjligheter det finns att sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Den metod som främst används för att förhindra att det görs oönskade sammanställningar är begränsningar av sökmöjligheterna. Det är framför allt i ett avseende som vi anser att det av integri- tetsskäl finns anledning att ha rättsliga begränsningar för vilka upp- gifter som skall få användas vid sökning efter uppgifter i Försvars- maktens och Försvarets radioanstalts databaser. personuppgifter, som får behandlas endast som ett komplement till de andra uppgifter som är skälet till att personen i fråga före- kommer i databasen (se avsnitt 8.2.5). Enligt vår mening bör det inte vara möjligt att fritt söka efter information om känsliga personuppgifter i databaserna om det inte är nödvändigt för syftet med behandlingen. En uppgift om t.ex. etnisk härkomst får således användas som sökbegrepp bara under den förutsättningen att det är nödvändigt för att få fram den information som behövs för att t.ex. utföra en fredsbevarande eller humanitär insats som åligger svenskt förband eller annan organisationsenhet. Redan av bestämmelsen om känsliga personuppgifter i 1 kap. i lagförslagen följer en begränsning av möjligheten att använda käns- liga personuppgifter som sökord (se avsnitt 8.2.5). Syftet med att ta in en särskild paragraf om användningen av känsliga person- uppgifter som sökord är att förtydliga vilka praktiska konsekvenser bestämmelsen i 1 kap. får. Det är inte nödvändigt att vid använd- ning av en känslig personuppgift som sökord alltid använda ett kompletterande sökord som inte utgör en känslig personuppgift. Däremot får sökning inte ske enbart med den känsliga person- uppgiften som grund utan måste ske av ett för verksamheten annat berättigat skäl. Avsikten med bestämmelserna är att känsliga personuppgifter inte skall användas i verksamheten utan att föregås av ett noggrant övervägande huruvida användningen av personupp- gifterna tillför något av värde för verksamheten i övrigt. Endast under en sådan förutsättning får en känslig personuppgift användas vid sökning efter information i en av Försvarsmaktens eller Försvarets radioanstalts databaser. Vårt förslag: Vilka som får ha direktåtkomst till Försvarsmaktens informationsdatabas eller underrättelse- och säkerhetsdatabas bestäms av regeringen i förordning eller beslut. I Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet får direktåtkomst förekomma endast till myndighetens rapport- databas. Vilka som får ha direktåtkomst till rapportdatabasen bestäms av regeringen i förordning eller beslut. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar närmare föreskrifter eller beslut om omfattningen av direktåtkomsten till databaser i Försvarsmaktens försvars- underrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet. Vad är direktåtkomst? I många registerförfattningar och andra författningar som reglerar behandling av personuppgifter finns det bestämmelser där direktåtkomst till myndigheters register och databaser regleras särskilt. Med direktåtkomst avses vanligtvis att någon har direkt tillgång till ett register eller en databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Normalt kan information som finns tillgänglig via direktåtkomst kopieras av mottagaren och därefter bearbetas av denne. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Det innebär att den som har direktåtkomst till samtliga uppgifter i en myndighets register själv kan välja vilka uppgifter han eller hon vill ta del av vid ett visst tillfälle, utan att myndigheten först fattar ett beslut om att uppgifterna skall lämnas ut. Möjligheterna att vid informationsutbyte mellan exempelvis två myndigheter utnyttja direktåtkomst, kan dock begränsas av sekretesslagens bestämmelser. En myndighet kan enligt vår mening inte tillåtas att få direktåtkomst till ett register eller en databas, om uppgifterna omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. I och med att direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter den vill ta del av, så måste uppgifterna nämligen enligt vår uppfattning anses utlämnade i och med att direktåtkomsten finns. Det spelar i det avseendet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt använder sig av en viss uppgift eller inte. En förutsättning för direktåtkomst torde därför vara att åtkomsten avser endast uppgifter för vilka det inte är föreskrivet sekretess eller uppgifter som enligt lag eller förordning skall lämnas ut till den som har direktåtkomst (se 14 kap. 1 § sekretesslagen) eller uppgifter som, enligt prövning på förhand, med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får lämnas ut rutinmässigt till den som har direktåtkomst. Det har emellertid i olika sammanhang diskuterats om bestämmelser om direktåtkomst generellt kan, eller bör, ges den innebörden att de bryter eventuell sekretess för de uppgifter till vilka det föreskrivs direktåtkomst (se t.ex. prop. 2001/01:33, s. 131 och 347f. Med hänsyn till att det råder osäkerhet i frågan om eller när bestämmelser om direktåtkomst skall tillmätas sekretessbrytande verkan, föreslår vi att det i författningarna om behandling av uppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet endast anges att någon får ha direktåtkomst till en uppgift, inte att någon skall ha sådan åtkomst. Vår avsikt är att markera att bestämmelserna om direktåtkomst inte har sekretessbrytande verkan. Direktåtkomst som tillåts enligt de av oss föreslagna lagarna torde därmed i praktiken kunna medges endast i två fall, nämligen om de aktuella uppgifterna är offentliga, dvs. att det inte är föreskrivet om sekretess för dem, eller om det finns en skyldighet enligt sekretesslagen eller annan lag eller förordning att lämna ut de aktuella uppgifterna till den som får ha direktåtkomst. Direktåtkomst till databaser hos Försvarsmakten och Vid bedömningen av vilka som bör få ha direktåtkomst till en databas i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet bör utgångspunkten vara att sådan åtkomst kan tillåtas, men att det inte skall ske i större omfattning än vad som kan försvaras av effektivitetsskäl. Det är enligt vår mening viktigt att en principiell avvägning görs mellan hänsynen till å ena sidan myndigheternas effektivitet och å andra sidan de registrerades integritet. En grundläggande utgångspunkt måste enligt vår mening vara att direktåtkomst endast bör tillåtas när nyttan av åtkomsten är klart påvisbar som den inte innebär några beaktansvärda försämringar av skyddet för enskildas integritet. bör i detta sammanhang beaktas vad vi på flera ställen framhåller vad avser den sekretess och säkerhet i övrigt som gäller inom de Det är av grundläggande betydelse för såväl Försvarsmakten som att myndig- heternas information inom såväl försvarsunderrättelseverksam- heten som säkerhetstjänsten inte sprids till obehöriga. Av detta följer att det ligger i myndigheternas eget intresse att inte tillåta direktåtkomst utan att dessa omständigheter beaktas fullt ut. Som tidigare framgått är det för såväl försvarsunderrättelse- verksamhet som militär säkerhetstjänst av stor vikt att ha ett brett samarbete med andra myndigheter. Regeringen har påtalat detta i regleringsbrev för såväl Försvarsmakten som . Ett viktigt medel i detta samarbete är naturligtvis utbyte av information. För att kunna uppnå en hög effektivitet i informationsutbytet anser vi att det är nödvändigt att utnyttja de bästa tekniska hjälpmedel som finns . Stor betydelse i detta sammanhang har givetvis möjligheten till direktåtkomst till viktiga databaser. Direktåtkomst förekommer när det gäller vissa av Försvarsmaktens databaser. Till den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens Informationsdatabas har Försvarets materiel- verk, och direktåtkomst. Uppgifterna i är tillgängliga genom direktåtkomst för , , , , och även för . Någon reglering av denna direktåtkomst finns dock inte, vilket är otillfredsställande. Enligt vår uppfattning bör det i lag eller förordning eller i särskilda regeringsbeslut framgå att direktåtkomst förekommer. Fråga är då hur direktåtkomst bör regleras när det gäller Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt Försvarets radioanstalts underrättelse- verksamhet. I andra registerförfattningar anges vanligen i lag vilka myndigheter som får ha direktåtkomst, medan det överlåts till regeringen att närmare bestämma omfattningen av sådan direktåtkomst. Enligt vår uppfattning är en sådan reglering emellertid inte i sin helhet lämplig för Försvarsmakten och , särskilt vad gäller försvarsunderrättelse- verksamhet. Som tidigare framhållits lämpar sig försvarsunderrättelse- verksamhet dåligt för att närmare regleras i lag. Det är regeringen som bestämmer vilka myndigheter som skall bedriva försvars- underrättelseverksamhet och som i regleringsbrev och andra beslut bestämmer verksamhetens inriktning.