sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det bör övervägas om kraven på liten MKB kan tas bort. Givetvis skall en ansökan även för projekt som inte kräver miljökonsekvensbeskrivning innehålla relevant information om projektets miljöpåverkan, men denna del av underlaget behöver inte betecknas miljökonsekvensbeskrivning. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Verksamhetsutövarna uppfattar det som att det alltid ställs krav på en stor MKB vid tillståndspliktiga ändringar av verksamheter som finns upptagna i bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar i de fall det fordras en fullständig prövning av verk- samheten. Om en ändring kan prövas genom en begränsad pröv- ning (så kallat påbyggnadstillstånd) räcker det ofta med en liten MKB. Länsstyrelserna redovisar att ändringar av verksamheter inte alltid innebär krav på stor MKB, utan att det görs en prövning enligt kriterierna i bilaga 2 till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar. Det är inte så vanligt att en miljönämnd kräver miljökonsekvens- beskrivning i samband med anmälningar. Det finns inga anmärk- ningar mot det förfarandet som i så fall sker enligt den kommunala nämndens önskemål. anser att kommunens möjlig- het att kräva miljökonsekvensbeskrivningar i anmälningsärenden bör tas bort eftersom kommunen kan inhämta tillräcklig information i sin tillsynsroll. påpekar att generella krav på miljökonsekvensbeskriv- ningar för arbetsplan enligt väglagen innebär att även mycket små åtgärder innefattas så snart ny mark tas i anspråk. var drift/förbättringsåtgärder enligt 28 § väglagen undantagna från MKB-krav. föreslår att kraven minskar för denna typ av åtgärder. 2.4.2Synpunkter på det beslutsunderlag som sökanden lämnar Företrädare för stora industrier anser att tydligare fokus bör läggas på frågor som är viktiga för det sökta tillståndet och de villkor som bör gälla för det. Risken med alla kataloger över redovisningsobjekt är att man vill tillämpa dem på alla ansökningar oavsett arten och graden av påverkan. Myndigheterna har en tendens att kräva redovisningar som i det enskilda fallet inte har relevans för tillåtlig- hetsbedömningen och villkorsskrivningen. krav på detaljerade beskrivningar av följdverksamheternas miljöpåverkan och icke-etablerad teknik är ofta alltför långtgående. Genom aktiv processledning från miljödomstolarna borde en del alltför långt- gående kompletteringskrav från myndigheterna kunna avstyras. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Kraven på underlag för bedömning enligt de allmänna hänsyns- reglerna uppfattas av en del verksamhetsutövare som väldigt långt- gående. Det kan övervägas om inte vissa av dessa frågor som hanteras i ett tillståndsärende, med fördel skulle kunna hanteras inom ramen för tillsynen. Exempel på frågor som när det gäller prövning av lantbruksverksamheter borde prövas som tillsyns- frågor är hantering av kemikalier, besiktning av dieselcisterner och avfallshantering. De höga kraven på en miljökonsekvensbeskrivning leder till höga kostnader för verksamhetsutövaren eftersom konsulthjälp är nöd- vändig. För lantbruk har minimikostnaden för en miljökonsekvens- beskrivning uppskattats till , exklusive verksamhetsut- övarens egna insats. Flera verksamhetsutövare uppfattar det som att kraven på beslutsunderlaget generellt sett höjts avsevärt sedan trädde i kraft. Det finns också synpunkter på att redan från början detaljerade handlingar leder till krav på ytterligare mer detaljerade redovisningar och krav, trots att rejält genomarbetade handlingar i stället borde medföra en snabbare och enklare beslutsgång. Det finns emellertid också flera verksamhetsutövare som anser att kraven från myndigheterna överlag är relevanta. Flera verksamhetsutövare framför att det är viktigt att myndig- heterna har tillräckliga kunskaper (branschkunskaper och handlägg- ningserfarenheter) för att det skall bli en hög kvalitet på miljö- konsekvensbeskrivningen. Verkstadsindustrierna anser (baserat på svar från 10 medlemsföretag) att länsstyrelsernas kunskaper om deras bransch är god. Företagen ger gott betyg när det gäller bemötande, vägledning, information och samråd inför miljö- prövningen. Kommunernas kunskaper är mycket varierande. Det kan vara svårt att få hjälp med att avgränsa beslutsunder- laget. När inte ger någon tydlig vägledning om beslutsunderlaget, gör verksamhetsutövaren ofta onödigt omfatt- ande redovisningar för att slippa risken för att senare i processen tvingas göra kompletteringar som fördröjer hanteringen. Problemet med den vägledning som finns tillgänglig är att den ofta hänvisar till kataloger; mestadels saknas en analys av behovet i det enskilda fallet. Ytbehandlingsföretag, som oftast är små med 5–10 anställda, upplever kraven på miljökonsekvensbeskrivning som betungande. Sådana företag behöver mer hjälp med råd och anvisningar i tillståndsärenden. Hjälpen kan ha formen av handböcker eller Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning I vissa län ger tillsynsmyndigheten bra stöd till företagen. Det finns synpunkter på att myndigheternas bedömningar och krav på redovisningar skiftar mycket mellan olika länsstyrelser och ibland även mellan handläggare inom samma länsstyrelse. Den enskilda handläggaren har stort inflytande på vilka krav som ställs på redovisningen i miljökonsekvensbeskrivningen. MKB-centrum vid SLU anser att det finns en stor skillnad i kvalitet mellan olika MKB-dokument. Skillnaden kan till stor del bero på varierande resurser för granskning. Kravet på granskning bör föras in i lagstiftningen. anser att det bör övervägas om det tydligare än bör framgå av 6 kap. 7 § att underlag skall redo- visas som visar hur de allmänna hänsynsreglerna har iakttagits. Erfarenheterna visar enligt verket att redovisningen av hur de allmänna hänsynsreglerna uppfylls är bristfällig och kan för- bättras. Det gäller särskilt råvarufrågor, transportfrågor och energi- frågor. Flera myndigheter påpekar att samrådsredovisningarna i många fall är mycket bristfälliga. Bemötanden av inkomna synpunkter saknas ofta. Ett uttryckligt krav på samrådsredovisningar finns i 22 kap. 1 § till vilket också 19 kap. 5 § hänvisar. Ett sådant krav följer också av 6 kap. 9 §. Kravet gäller därför i mål och ärenden som prövas enligt och i sådana som prövas enligt speciallagar som hänvisar till 6 kap. Kravet saknas i de fall prövning sker enligt speciallagar som bara innehåller hänvisningar till vissa delar av 6 kap., men inte till de lagrum som ställer krav på samråds- redovisning. anser att kraven på samrådsredovis- ning borde preciseras ytterligare och bestämmelserna borde omfatta alla miljökonsekvensbeskrivningar. En verksamhetsutövare påpekar att den uppräkning av vad som skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning som återfinns i 6 kap. 7 § lägger tonvikt på specifika områden, vilket på ett olyckligt vis kan få till följd att syftet enligt 6 kap. 3 § – som förutsätter en vid tolkning av miljöbegreppet – kommer i skymundan. anser att de omfattande kraven i 6 kap. både på process och på material ofta för med sig att ärendena upplevs som överväldigande och ohanterliga även om materialet är väl genomarbetat och strukturerat. Det är alltför sällan som det i ärendena tydligt framgår hur projekten stämmer överens med de kommunala planerna. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning påtalar att det är sällsynt med en säkerhets- beskrivning i miljökonsekvensbeskrivningen; den säkerhetsrapport som krävs för vissa verksamheter utgör ett fristående dokument. För miljöfarliga verksamheter som inte omfattas av krav på säker- hetsrapport har säkerhetsfrågorna en undanskymd roll. Infrastruktur- ärendena börjar däremot hålla bra kvalitet i detta hänseende. Det är vanligt att ärenden kungörs trots uppenbara brister i belysningen av säkerhetsfrågorna. Det finns sällan angivet – annat än i vattenmål – om en verksamhet riskerar att översvämmas vid höga flöden. SGU framför liknande synpunkter och påtalar att man i MKB-arbetet inte alltid uppmärksammar geologiskt betingade risker. Detta kan leda till olyckor vid ras eller skred eller till byggande i områden med förhöjd strålning. SGU anser att naturmiljön med geologiska förhållanden och grundvattenförhållanden skulle behöva lyftas fram bättre i MKB-arbetet. En verksamhetsutövare anser också att det vore önskvärt med ett förtydligande om att utredningar om naturliga förhållanden och naturkatastrofer skall tas med i MKB- arbetet och inte enbart vid fysisk planering. anser att beslutsunderlaget ofta är av bättre kvalitet när det gäller miljöfarlig verksamhet än när det gäller vattenverk- samhet. Det finns betydande behov av att förbättra kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivning för vattenverksamheter. konstaterar stora brister vad gäller besluts- underlagen för att bedöma påverkan på kulturmiljön. Kunskaperna hos både verksamhetsutövare och länsstyrelser och kommuner är otillräckliga. tar upp frågan om alternativ lokalisering av energianläggningar (exempelvis vindkraftanläggningar) och efter- lyser en bättre grundläggande planering samt tydliga riktlinjer/mallar för miljökonsekvensbeskrivningar. Miljödomstolar och andra myndigheter, liksom en miljöorganisation, redovisar att beslutsunderlaget för bedömning av hur kraven i de allmänna hänsynsreglerna uppfylls är mycket allmänt hållet. Säker- hetsfrågor, transportfrågor, följdföretag, energihushållning och risker i samband med översvämningar saknas eller är mindre utförligt redovisat i underlaget. En av domstolarna pekar på att konse- kvenserna för fisket ofta inte belyses alls och en annan att uppgifter om avvecklingsskeden och kemikaliefrågor ofta är dåligt belysta. Enligt myndigheterna håller ansökningar och miljökonsekvens- beskrivningar i många fall en alltför låg kvalitet vilket leder till omfattande krav på kompletteringar. Möjligen beror detta på att Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning kravnivån uppfattas som otydlig. Tillståndsmyndigheterna avvisar sällan ansökningar med ofullständiga miljökonsekvensbeskrivningar, utan begär i stället kompletteringar. anför att det möjligen behövs ett klargörande av hur långt tillståndsmyndig- heternas utredningsskyldighet sträcker sig. Om ansökningar med miljö- konsekvensbeskrivningar av låg kvalitet i större utsträckning skulle avvisas eller avslås, kan man anta att kvaliteten skulle höjas. Verksamhetsutövare anser att kravet på att redovisa alternativa lokaliseringar ibland – särskilt för befintliga verksamheter – kan vara svårt att uppfylla. Det leder ofta till konstruerade alternativ. De är ovanligt att i beslut om betydande miljö- påverkan ställer krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas i alternativredovisningen (jämför 6 kap. 7 § andra stycket). Flera myndigheter anser att alternativredovisningen är för dålig och att kraven bör förtydligas. Vid prövning av infrastruktur- projekt är förhållandena betydligt bättre än för andra verksamhets- typer. Länsstyrelserna redovisar några exempel då reglerna om att får ställa krav på alternativredovisning tillämpats (6 kap. 7 § andra stycket), och tillägger att möjligheten att ställa kraven är mycket väsentlig, men att den måste utnyttjas endast efter noggrant övervägande. En miljöorganisation framför att man framfört krav på utredning av alternativa lokaliseringar som inte beaktats. Vissa verksamhetsutövare konstaterar att det blir en oönskad dubblering av beslutsunderlaget genom att samma uppgifter lämnas i både miljökonsekvensbeskrivning och teknisk beskrivning. För att undvika dubbleringen, har i vissa fall företag slopat den tekniska beskrivningen och låtit det material som brukat redovisas där flyta in i miljökonsekvensbeskrivningen. Detta har kunnat få till följd att kvaliteten på den tekniska beskrivningen sjunkit. Andra verksamhetsutövare anser att det är olyckligt när ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen överlappar varandra och eftersträvar att undvika detta. Det medför risker för att handlingen i sin helhet blir otydlig och att olika uppgifter förekommer i ansökan respektive miljökonsekvensbeskrivningen. Efter en kom- pletteringsrunda blir den totala handlingen lätt rörig med mot- stridiga uppgifter. För de flesta tillstånd som gäller miljöfarlig verksamhet gäller ett så kallat allmänt villkor med innebörden att verksamheten skall bedrivas i huvudsak i enlighet med vad som angivits i ansökan. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Det finns olika syn på i vilken utsträckning det allmänna villkoret också avser de uppgifter och redovisningar som finns i miljö- konsekvensbeskrivningen. De flesta, men inte alla, verksamhetsut- övarna anser sig bundna av uppgifter som lämnats i miljökonsekvens- beskrivningen. Bland miljödomstolar och andra myndigheter är förhållandet detsamma; de flesta, men inte alla, anser att miljö- konsekvensbeskrivningen är bindande. Verksamhetsutövarnas syn på behovet av att förtydliga kraven på vad en ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla varierar. Synpunkter som framförs är att det inte behövs något förtydligande, utan att frågan bör överlåtas till praxisbildning hos Miljööverdomstol och . Vissa anser att det behövs handböcker, andra att det inte bör överlåtas åt myndigheter att ange krav i handböcker och liknande. Särskilt små och medelstora företag kan lätt bli beroende av konsulter och skulle behöva hand- böcker för att öka de egna kunskaperna. De önskemål som framförs om handböcker, avser bransch- specifika handböcker. Kraven mellan olika län och kommuner bör samordnas. Även myndigheternas syn på behovet av förtydliganden av inne- hållet i miljökonsekvensbeskrivningarna varierar. De flesta verkar förorda vägledning i form av centralt framtagna, branschspecifika handböcker och liknande. EG:s så kallade BREF (best available techniques reference document; branschspecifika tekniska underlags- rapporter som avser att utgöra underlag för en bedömning av vad som i olika avseenden är att anse som bästa tillgängliga teknik) och branschfaktablad anges som exempel. Många betonar också behovet av praxisåterföring genom snabba beslut av i principiellt viktiga frågor samt avgöranden som är lätt tillgängliga via exempelvis internet. anser att reglerna om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla bör förtydligas. Det saknas t.ex. en bestämmelse som anger att en miljökonsekvens- beskrivning i varje enskilt fall skall anpassas till vad som är behövligt för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens tillåtlighet enligt den lag som skall tillämpas. Många myndigheter framför att miljökonsekvensbeskrivningarna kan ha mycket skiftande kvalitet. Det finns inte bara brister i informationen, i vissa fall är också miljökonsekvensbeskrivningarna belastade av onödig information som gör dem svårgenomträngliga och som avleder uppmärksamheten från vad som är väsentligt. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning miljödomstol påpekar att systemet med miljökonsekvensbeskriv- ningar förefaller vara väl avpassat för de största potentiella miljö- störarna, men att det i andra fall inte är ovanligt att processen leder fel så att den kostar tid och pengar utan att tillföra besluts- underlaget någon väsentlig information. Det framförs också synpunkter på att regeringsprövningen enligt 17 kap. skulle vara av övergripande karaktär och ta sikte på lokaliseringsprövningen, men att den har blivit inriktad på detaljer. Regeringsprövningen bör inte leda till utsläppsvillkor och liknande. I väglagen/lagen om byggande av järnväg anges att vägutred- ning/järnvägsutredning skall utgöra beslutsunderlag, men detta har inte varit tillräckligt utan regeringen har som regel begärt en mycket omfattande komplettering som ibland varit på en sådan detaljnivå att det motsvarat arbetsplan/järnvägsplan. 2.5Handläggningstider i och andra länder För en verksamhetsutövare är den tid det tar att från en projektidé få ett tillståndsbeslut som möjliggör projektstart av avgörande betydelse som ett mått på systemets effektivitet. Det är av intresse för framtiden att kunna följa upp hur tidsåtgången påverkas av utformningen av regelsystemet och att även kunna göra jämförelser med motsvarande tider i andra länder. I detta avsnitt redovisar vi hur vi bedömer den nuvarande tidsåtgången för miljöprövningen av miljöfarlig verksamhet i och hur den kan jämföras med uppgifter vi samlat in från , och . Jämförelsen avser enbart handläggningstiderna; vi har inte gjort något försök att jämföra vilken effekt prövningssystemen i de olika länderna har när det gäller att begränsa miljöpåverkan av olika verksamheter. Förutom att det ställs krav på en miljöprövning enligt bestämmelser, kan det också ställas krav på andra slag av pröv- ningar och beslut med anknytning till miljöområdet, exempelvis upprättande eller ändring av detaljplan, beslut om bygglov, beslut som gäller kulturminnen eller handhavande av explosiva varor osv. Beroende på innehållet i prövningarna kan de i förhållande till Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning miljöprövningen ske efter varandra eller parallellt. När det särskilt gäller förhållandet mellan miljöprövningen enligt och olika slag av processer enligt har i uppdrag att utreda möjligheterna till samordning. För miljöprövningens del kan tidsspannet från den tidpunkt då en företagare bestämt sig för att försöka förverkliga ett projekt (projektidé) till ett beslut som möjliggör en projektstart delas in i tre faser. Den första fasen gäller framtagandet av en miljö. Den sträcker sig från projektidén och fram till dess att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen är färdiga att lämnas till tillstånds- myndigheten. Därpå följer själva tillståndsprövningen som sträcker sig från tiden då ansökan lämnas in till tillståndsmyndigheten och tills ett beslut fattas i första instans. Eventuellt följer sedan en överprövningsfas då beslutet överklagas i ett antal instanser innan det vinner laga kraft. Tidsåtgången för de olika faserna har olika förutsättningar att låta sig bedömas. När det gäller den första fasen från idé till ansökan påverkar verksamhetsutövaren själv i ganska hög grad tidsåtgången, även om regelverket genom de formaliserade kraven på samråd och innehåll i miljökonsekvensbeskrivningen styr arbetet. Det är svårt att statistiskt få en entydig bild av tidsperiodens längd, uttryckt som exempelvis ett medelvärde, eftersom den rymmer alltför många olika variationer. Det är exempelvis svårt att entydigt ange när perioden startar. Man skulle kunna tänka sig att mäta tiden från den första myndighetskontakten, men det är stora skillnader mellan olika företag när det gäller hur långt framskridet projektet är när den första myndighetskontakten tas. De allra första telefonsamtalen med tillsynsmyndigheten finns heller inte alltid dokumenterade. Vidare är det meningen att projektet under denna tidiga fas skall kunna påverkas. Detta kan ibland leda till om- projekteringar som fördröjer processen, men som medför ett för- bättrat slutresultat och kanske tidsvinst i senare steg. Den uppskattning vi gjort för tidsåtgången för den första fasen rymmer därmed rätt stor osäkerhet och stora variationer. Den grundar sig på uppgifter som lämnats som svar på frågor i vårt frågebrev och på uppgifter vi fått från verksamhetsutövare och myndigheter i andra sammanhang. Den är inte avsedd att bedömas fristående, utan skall ses som en uppskattning av det påslag som måste göras för tillståndsprövningen för att få en bild av den totala handläggningstiden från första myndighetskontakt till beslut i första instans. Vi uppskattar då att normaltiden för den Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning första fasen, fram till dess ansökan med miljökonsekvensbeskriv- ning ges in till tillståndsmyndigheten, är 6–12 månader för sådana miljöfarliga verksamheter som kan innebära betydande miljöpåverkan och som alltså fordrar utökat samråd. Den tid själva tillståndsprövningen tar är lättare att mäta på ett objektivt sätt. För att kunna göra detta har vi samlat in statistiska uppgifter från samtliga miljödomstolar och samtliga länsstyrelsers miljöprövningsdelegationer. Uppgifterna gäller alla avgöranden (domar respektive beslut) som avser fullständiga till- ståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter enligt . Avgöranden enligt gammal lagstiftning – miljöskyddslagen – har inte tagits med. Generellt sett avser miljödomstolarnas avgöranden verksamheter som är större och mer miljömässigt komplicerade (A-verksam- heter) än de verksamheter som prövas av länsstyrelsernas miljö- prövningsdelegationer (B-verksamheter). Svaren från myndigheterna var för sig finns sammanställda i bilagorna 9 och 10. Där framgår att variationerna mellan de olika myndigheterna är ganska stor. Särskilt kan man konstatera att antalet avgöranden från vissa av myndigheterna är förvånansvärt litet. Möjligen kan detta delvis bero på de begränsningar vi satt upp för undersökningen; att inga avgöranden enligt miljöskyddslagen får finnas med och inga avgöranden av annat slag än tillståndsav- göranden. Om det också träffats ett antal avgöranden enligt miljö- skyddslagen och dessa tagits med i undersökningen, skulle detta ha inneburit en förlängning av tiderna nedan eftersom samtliga dessa måste ha startat /99. När vi begärt uppgifter om antalet avgöranden från myndig- heterna har enbart sådana avgöranden som avser tillstånd till verk- samheter räknats in; alltså inte avgöranden om exempelvis villkors- ändringar, slutliga villkor i uppskjutna frågor, återkallelse av till- stånd eller förlängning av prövotid eller igångsättningstid. Däremot har sådana avgöranden tagits med där målet eller ärendet inte avgjorts slutligt utan där avgörandet av vissa villkor skjutits upp. Det är alltså bara sådana avgöranden som innebär att ett nytt projekt kan påbörjas som tagits med. De tidsuppgifter vi frågat efter är för varje myndighet medel- värdet för den tid målen eller ärendena tagit, dels från inlämnande- datum till avgörande och dels från kungörandedatum till avgörande. I båda fallen har vi också begärt uppgifter om antalet Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning mål och ärenden som tagit än 6 månader samt än 12 månader för att få en bild av spridningen. Tiden från inlämnande till avgörande ger en helhetsbild av handläggningstiden. Den påverkas av snabbheten hos tillstånds- myndigheten och remissmyndigheterna, men även av verksamhets- utövarens agerande. I detta tidsspann inräknas nämligen den tid verksamhetsutövaren kan ha behövt för att komplettera besluts- underlaget och det påverkas alltså i viss grad av ansökans ursprungliga kvalitet. Vår utredning har givit följande uppgifter om handläggningstiden. antal fall som tagit än 12 månader Tiden från kungörelse till beslut ger ett mer renodlat mått på snabbheten hos myndigheterna. Den tidsperioden bör normalt inte omfatta några betydande kompletteringar från verksamhets- utövaren, eftersom ansökan i huvudsak skall ha bedömts vara komplett vid tiden för kungörelsen. Tidsåtgången i detta skede påverkas alltså normalt främst av tillståndsmyndigheten och av remissinstanserna, men den kan till viss del också påverkas av verksamhetsutövaren. Följande uppgifter har redovisats för detta handläggningsskede. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning antal fall som tagit än 12 månader Vår undersökning skulle därmed – med de osäkerheter som angivits ovan – peka på att den sammanlagda tiden från första myndig- hetskontakt till ett tillståndsbeslut i första instans för en stor miljöfarlig verksamhet (en A-anläggning som kan medföra betyd- ande miljöpåverkan) är mellan 1,5 och . Det stämmer ganska bra med uppgifter som lämnats av verksamhetsutövare i samband med vårt frågebrev, där uppgiften förekommit i några fall.