sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Såväl verkställighetsar- betet som borgenärsuppgifterna kan skötas utan den mer eller mindre omedvetna återhållsamhet som präglat kronofogdemyndig- heternas arbete. Med hänsyn till de avsevärda belopp de offentlig- rättsliga fordringarna sammantaget avser kan även en marginell förbättring av effektiviteten i borgenärsarbetet och verkställighets- arbetet medföra betydande intäktsökningar. Avskaffandet av det obligatoriska överlämnandet för indrivning oavsett beloppets stor- lek och utsikterna att få betalt innebär också en mer effektiv han- tering av fordringarna. Vidare innebär det förhållandet att Skatte- verket får en sammanhållen borgenärsfunktion inte bara att nuva- rande dubbelarbete i förhållande till kan undvikas utan också att åtgärder för att få betalt för främst skatte- och avgiftsfordringar kan sättas in tidigare med större möjligheter att få betalt. I sammanhanget kan också nämnas att förslagen inne- bär att tillsynen i konkurs kan ligga kvar på Kronofogdemyndig- heten, vilket innebär att merkostnaderna för att inrätta en separat liten myndighet för denna uppgift undviks. Sammanslagningen av de tio skattemyndigheterna och Riks- skatteverket till en myndighet innebär enligt prop. 2002/03:99 Det nya inte några besparingar på kort sikt i skatteförvalt- ningens verksamhet. Däremot kommer den nya organisationen troligen att ge effektivitetsvinster (a. prop. s. 284). I det längre perspektiv utredningens förslag skall ses – särskilt vad gäller en eventuell utbrytning av IT-stödet – måste enligt utredningen så väsentliga kostnadsbesparingar ha uppstått inom att de täcker de fortvariga merkostnader, som enligt beräkningar skulle uppstå för skatteförvaltningen om IT-stödet för bryts ut. Enligt verkets egna beräkningar uppgår rationaliseringseffekterna vad gäller ekonomi, lönehanter- ing och kompetensförsörjning till (se avsnitt 10.2). Enmyndighetslösningen ger dock utrymme för ytterligare rationa- liseringseffekter, t.ex. vad gäller lokalisering av verksamheten. Slutsatsen av det ovanstående resonemanget blir att med ett samutnyttjande av IT-stödet kan en utbrytning av Kronofogde- myndigheten och en överflyttning av borgenärsuppgifterna ske inom ramen för nuvarande resurser. I ett längre perspektiv innebär de effektivitetsvinster som blir följden av utredningens förslag och förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya att även de kost- nader som skulle bli följden i det fall ett utbrytande av Kronofog- demyndighetens IT-stöd kommer till stånd kan täckas. Sammanfattning – konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser av utredningens förslag (mkr) [25–30] [47–57] [50–75] De inom [ ] angivna kostnaderna uppkommer enligt Riksskatte- verkets beräkning i det fall IT-stöd bryts ut från . Utredningen utgår från att de båda myndigheterna samutnyttjar IT-resurserna och att kostnaden därmed inte uppkommer. De fortvariga merkostnaderna vid en överflyttning av borgenärs- uppgifterna till och övriga debiterande myndigheter är i allt väsentligt en fråga om överföring av resurser från Kronofog- demyndigheten till övriga myndigheter. Kostnaderna för utredningens förslag balanseras av Kostnadsbesparingar och effektivitetshöjningar när de tio kro- nofogdemyndigheter läggs samman till en myndighet. Effektivare verkställighet hos . Effektivare fordringshantering hos de debiterande myndighe- terna. Effektivare hantering av de offensiva borgenärsuppgifterna. Kostnadsbesparingar och effektivitetshöjningar vid genomförandet av förslagen i prop. 2002/03:99 Det nya Skatte- verket när elva myndigheter läggs samman till en myndighet. Ökade kostnader undviks genom att tillsyn i konkurs, summarisk process och skuldsanering även fortsättningsvis kan hanteras inom . I sammanhanget bör också något belysas vilka möjligheter det finns att minska statens nettokostnader för verkställigheten genom att öka kostnadstäckningsgraden i verksamheten. De nuvarande utsökningsavgifterna enligt förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna har i allt väsentligt varit oförändrade sedan tillkomsten . En över- siktlig beskrivning av avgifterna finns i avsnitt 11.5. Utgångspunk- ten när avgiftsnivåerna bestämdes var att avgifterna i princip skulle täcka de ifrågavarande kostnaderna. De som förflutit sedan avgiftsnivåerna bestämdes utan revidering av nivåerna har inneburit att någon överensstämmelse mellan avgifterna och kostnaderna för verksamheten inte längre föreligger. För att få en grov uppskattning av hur väl avgiftsinkomsterna täcker de faktiska kostnaderna kan avgiftsinkomsterna jämföras med de medel verksamhetsgrenen erhållit enligt medelsfördel- ningsmodellen. Avgiftsinkomster jämförda med medel enligt medels- fördelningsmodellen i olika verksamhetsgrenar 18 (redovisas av DV) Uppställningen ger en bild av den bristande kostnadstäckning som föreligger inom olika verksamheter. Det bör observeras att det dessutom finns vissa kostnader som inte är fördelade på verksam- hetsgrenar. Särskilt tydlig är den bristande kostnadstäckningen vid fastighetsförsäljning; en verksamhet som genererar intäkter och där det kan tyckas befogat att influtna avgifter täcker kostnaderna. Inte bara avgifternas nivå utan även deras konstruktion kan i vissa avseenden ifrågasättas. Detta gäller bl.a. rabatten på utsök- ningsavgiften vid förnyelseansökan (se avsnitt 11.5). Vid förnyelse- ansökan uppgår utsökningsavgiften till i stället för . Avsikten med den lägre avgiften var att stimulera sökanden att på ett tidigt stadium ge in en förnyelseansökan, vilket ansågs innebära mindre arbete för kronofogdemyndigheten. I praktiken motsvaras dock knappast den lägre avgiften av någon lättnad i arbetsbelast- ningen. görs ca 160 000 förnyelseansökningar. Ett slopan- det av den lägre avgiftsnivån vid förnyelseansökningar skulle såle- des generera betydande intäkter. Utredningens förslag innebär genomgripande förändringar, både vad gäller organisation och arbetsuppgifter. Förändringarna invol- verar såväl exekutionsväsende som skatteförvaltning och andra debiterande myndigheter. Ett genomförande av förslagen är inte okomplicerat. Vad först gäller organisationsförändringen, alltså bildandet av en från fristående, rikstäckande , framstår som klart att det utredningsarbete som redovisas inte är tillräckligt för att inrätta en sådan myndighet. Man får i stället tänka sig att, efter det att ett principbeslut i frågan fattats, en orga- nisationskommitté tillsätts för att utforma den nya organisationen och dess lokalisering. Under förutsättning att ett riksdagsbeslut om utbrytning kan fattas av höstriksdagen 2004 skulle en fristående myndighet kunna komma till stånd eller i vart fall 2007. Vad avser de materiella förändringar som utredningen föreslår och särskiljandet av borgenärsuppgifterna från de verkställande uppgifterna är inte givet att ett genomförande måste avvaktas till dess att en fristående har byggts upp. Det kan tvärtom vara så att vissa förändringar med fördel skulle kunna genomföras inom ram innan en utbrytning av Kro- nofogdemyndigheten sker. På så sätt kan särskilt överföringen av borgenärsuppgifter från kronofogdemyndigheterna till skatteför- valtningen ske smidigare och mer kostnadseffektivt och för berörd personal upplevas mindre påfrestande. De nya reglerna om företagsinteckning och slopad skatteför- månsrätt träder i kraft (SFS 2003:528 m.fl.). I fråga om företagshypotek på grund av inteckning som beviljats före ikraftträdandet tillämpas dock äldre bestämmelser fram till . Som utredningen redogjort för i tidigare avsnitt (se avsnitt 9.6 och 9.7.2) kommer dessa lagändringar att accentuera den konflikt som finns mellan kronofogdemyndighetens roll som såväl borgenärsföreträdare som verkställande myndighet. Över- flyttningen av borgenärsuppgifterna borde ske redan vid ingången av . Detta är inte möjligt. För att ändå söka minimera kon- fliktsituationerna kan ett stegvis genomförande av förslagen över- vägas. Ett möjligt scenario är följande. Det mest angelägna är att de offensiva borgenärsuppgifterna skiljs från de verkställande uppgifterna. Detta bör därför ske i ett första steg. De offensiva borgenärsuppgifterna som skall överta; alltså –ansökan om likvidation, –ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, –ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande för det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, –beslut i fråga om ackord, –beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuldsanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, –beslut om preskriptionsförlängning, –talan om företrädaransvar, –tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överkla- gande i utsökningsmål, är uppgifter som i stor utsträckning hanteras manuellt. Det torde inte heller oundgängligen krävas ett nytt ADB-stöd för att det skall vara möjligt för skatteförvaltningen att hantera dem. Skattemyndigheterna kommer i kontakt med uppgifterna och ett överförande torde inte kräva alltför mycket förberedelser. Dessa funktioner skulle kunna överföras från exekutionsväsendet till skatteförvaltningen innan en utbrytning av exekutionsväsendet sker. Vad gäller två av de offensiva borgenärsuppgifterna, nämligen beslut i fråga om ackord och talan om företrädaransvar är förhål- landena speciella. Uppgiften att företräda staten i ackordsfrågor låg fram till uteslutande på skattemyndigheterna. Där- efter delades behörigheten mellan skattemyndigheten och krono- fogdemyndigheten på så sätt att skattemyndigheten fick den grundläggande behörigheten med möjlighet att uppdra åt krono- fogdemyndigheten att ta över ansvaret i enskilda fall (2 § lagen [1993:892] om ackord rörande statliga fordringar m.m.). Riksskat- teverket har givit såväl kronofogdemyndigheten som skattemyn- digheten behörighet att föra statens talan i mål om betalningsskyl- dighet enligt bl.a. 12 kap. 6 § skattebetalningslagen och 2 kap. 20 kap. lagen om handelsbolag och enkla bolag. Verket har över- lämnat åt myndigheterna själva att lösa frågan vilken av myndighe- terna som skall föra talan. Ansvaret för såväl ackordsfrågorna som frågorna om företrädaransvar kan således utan författningsänd- ringar i princip eller – om principbeslut avvaktas – läggas på skatteförvaltningen. De nya reglerna om företagsinteckning och avskaffad skatteför- månsrätt syftar till att underlätta för företag att genomföra före- tagsrekonstruktion i stället för att gå i konkurs. Kronofogdemyn- dighetens dubbla roller framträder därför särskilt tydligt i sådana situationer. Det är därför angeläget att även frågor om företagsre- konstruktion och konkurs överförs till skatteförvaltningen. Detta kräver dock lagändringar. Tidigast möjliga ikraftträdande torde, med ett beslut av , vara . skulle samtliga offensiva borgenärsuppgifter kunna flyttas över från kronofogdemyndigheterna till skatteförvaltningen. Övriga borgenärsuppgifter skulle fortfarande hanteras som tidigare och obetalda offentligrättsliga fordringar skulle med automatik överlämnas för indrivning och ligga hos kronofogdemyndigheten till dess preskription inträder. skulle de tio kronofogde- myndigheterna kunna slås samman till en myndighet under Skatte- verket. Åtskilligt av det förberedelsearbete som behövs inför en sammanslagning är i och med arbetet att skapa gjort. Ett uppdrag finns redan nu hos regionkronodirektörerna att redo- visa effekterna av en enmyndighetslösning. Med ikraftträdande skulle en fullständig överflyttning av borgenärsuppgifterna kunna realiseras. Skattever- ket och övriga debiterande myndigheter bör därmed – under förut- sättning att ett riksdagsbeslut fattas – ha fått tillräcklig tid för att förbereda ett övertagande av borgenärsupp- gifterna och utforma det IT-stöd som kan behövas för hanteringen. Utbrytningen av exekutionsväsendet till en fristående bör, om ett stegvis genomförande i enlighet med den skisserade ordningen väljs, ske , alltså med ett ikraftträdande . Hur de vid kronofogdemyndigheten pågående ärendena skall behandlas vid en överföring av borgenärsuppgifterna till debite- rande myndigheter och innebär särskilda problem. Den från principiell synpunkt mest tilltalande lösningen är att bor- genärsuppgifterna övergår på debiterande myndighet och även beträffande de hos Kronofogde- myndigheten då anhängiga ärendena. Detta torde dock innebära stora praktiska problem. I stället bör de allmänna mål som finns hos kronomyndigheten då borgenärsuppgifterna överförs fortsätta att handläggas vid till dess att de betalas eller preskriberas. Därigenom ges utrymme för och övriga debiterande myndigheter att växa in i sina nya roller. 12.1Förslaget till lag med anledning av inrättande av Ordet kronofogdemyndighet i olika böjningsformer förekommer i ett mycket stort antal författningar. Utredningen har inte inom den begränsade tid som stått till dess förfogande haft möjlighet att på ett systematiskt sätt gå igenom alla författningar. Syftet med lagen är att klargöra att träder in i stället för de regionala kronomyndigheter som ersätter. 12.2Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken Begreppen enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsöknings- balken eftersom befattning med de båda måltyperna i princip inte skall skilja sig åt (se avsnitt 11.3). Para- grafen föreslås därför upphöra att gälla. Den avgränsning av ford- ringar som begreppet allmänt mål innefattar behövs dock även fort- sättningsvis i vissa sammanhang. En motsvarighet till regleringen i andra stycket har därför förts in i första stycket i en ny paragraf, 20 kap. 2 c § skattebetalningslagen (1997:483). Ändringarna föranleds av att 2 kap. 30 § föreslås upphävd. Därige- nom kommer förevarande paragraf att bli tillämplig också vad gäller det som enligt nuvarande ordning är allmänna mål. Ansökningar i allmänna mål görs , utan särskilt medgivande, på medium för automatisk databehandling. Första stycket har justerats för att detta skall vara möjligt även . Det nya fjärde stycket motsvarar första meningen i 30 § tredje stycket som föreslås upphävd. Paragrafen föreslås upphöra att gälla. Första stycket förlorar sitt tillämpningsområde till följd av försla- get om en rikstäckande . Bestämmelsen i andra stycket, som efter en enmyndighetsreform endast torde ha intresse när beslut överklagas, föreslås flyttad till 18 kap. 1 §. Paragrafen förlorar sitt tillämpningsområde genom införandet av en rikstäckande och föreslås därför upp- hävd. 15, 16 och 24 §§ Ändringarna föranleds av att regionindelningen slopas och en rikstäckande införs. Paragrafen, som innehåller olika undantag för allmänna mål från bestämmelserna i kapitlet, föreslås upphävd. En särreglering har inte ansetts nödvändig utom vad gäller sättet att göra ansökan. Reglerna i 1 § har i anledning därav justerats. Ändringarna föranleds av att begreppet allmänt mål föreslås utmönstrat. För den grupp av fordringar som omfattas av begreppet allmänt mål krävs även vissa, om än begrän- sade, särbestämmelser. En avgränsning motsvarande den som den nuvarande definitionen av allmänt mål i 1 kap. 6 § utsökningsbal- ken innehåller har därför förts in i 1 kap. 2 c § första stycket skatte- betalningslagen. Ändringarna innebär att begreppet allmänt mål har ersatts av en hänvisning till denna paragraf. Paragrafen, som reglerar vilken kronofogdemyndighet som är behörig att pröva vissa frågor, föreslås upphävd i anledning av att regionindelningen slopas. får själv i interna föreskrifter bestämma vilket kontor som skall handha t.ex. frågor om utmätning av lön om gäldenären inte har hemvist här i landet. Den föreslagna ändringen i första stycket har påkallats av Kronofog- demyndighetens möjlighet att med stöd av den nya 10 a § besluta om anstånd med avbetalningsplan. En sådan avbetalningsplan kan enligt 10 b § andra stycket, om det finns synnerliga skäl, beviljas än . Ett undantag från den ettåriga handlägg- ningsfristen är därför nödvändig. Genom förändringen av andra stycket har den nuvarande regeln om att en pågående utmätning av lön för underhållsbidrag medför att målet skall handläggas under ytterligare en ettårsperiod gjorts generellt tillämplig i fall när utmätning av lön pågår (se avsnitt 11.6). Paragrafen blir genom förslaget att 4 kap. 36 § skall upphävas tillämplig även på vad som enligt nuvarande ordning utgör all- männa mål. Justeringen är nödvändig för att tydliggöra att ford- ringar som avses i 1 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetal- ning av skatter och avgifter kan utmätas först efter att avräkning gjorts enligt 2 § den lagen. har möjlighet att enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivnings- lagen) besluta om uppskov, avbetalningsplan och säkerhet vad gäller allmänna mål. Utredningen föreslår att reglerna skall bli tillämpliga även på vad som är enskilda mål och att uppgifterna således omvandlas från borgenärsuppgifter till verkställande upp- gifter (se avsnitt 9.7.3 och 11.7). Förevarande paragraf motsvarar 7 § indrivningslagen. För anstånd med utmätning eller vidare åtgärd finns i första stycket två alternativa grunder. Anstånd får beviljas om det kan antas vara till fördel för borgenären eller i avvaktan på att fråga om anstånd eller betalningsuppgörelse prövas av borgenären. Någon motsvarighet till den grund för uppskov som anges i 7 § första stycket 2 indriv- ningslagen – uppskov kan beviljas om det är påkallat med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden – finns således inte. Försla- get utvecklas i avsnitt 11.7. Anstånd får enligt andra stycket i likhet med nuvarande uppskov enligt indrivningslagen förenas med avbetalningsplan. Paragrafen motsvarar 8 § indrivningslagen. För att inte möjligheten att besluta om avbetalningsplan än skall komma i konflikt med den ettåriga handläggningstiden i 4 kap. 9 § utsök- ningsbalken föreslås en justering i den paragrafen. Paragrafen motsvarar 9 § indrivningslagen. Anstånd får återkallas om gäldenären inte följer den uppgjorda avbetalningsplanen. Anstånd kan återkallas även i andra fall om det finns särskild anled- ning till återkallelse. Sådan särskild anledning kan t.ex. vara att gäldenären har lämnat vilseledande uppgifter, att anstånd meddelats på ett felaktigt underlag i något annat avseende eller att gäldenärens betalningsförmåga avsevärt förbättrats. Första stycket motsvarar 10 § indrivningslagen. Bestämmelser om säkerhet finns i 2 kap. 25–27 §§ utsökningsbalken. I andra stycket föreslås en bestämmelse om s.k. säkerhetsutmät- ning som inte har någon motsvarighet i indrivningslagen. Förslaget utvecklas i avsnitt 9.7.3 och 11.8. Tredje stycket föreslås upphävt till följd av den nya rikstäckande . Paragrafen, som reglerar sammanträffande utmätningar, dvs. när viss egendom har blivit utmätt av två eller flera kronofogdemyn- digheter, föreslås upphävd. Genom förslaget om en rikstäckande kommer paragrafen att sakna tillämpnings- område. Utredningen föreslår att begreppen enskilt mål och allmänt mål utmönstras ur utsökningsbalken eftersom det i princip inte skall vara någon skillnad i handläggningen av de båda måltyperna. Para- grafen, som för allmänt mål innehåller undantag från vissa bestäm- melser och en hänvisning till indrivningslagen, föreslås därför upp- hävd. I denna nya paragraf föreslås ett återinförande av den bestämmelse om s.k. säkerhetsutmätning som tidigare fanns i 7 kap. 19 § men som slopades i samband med den reformerade löneutmätningen, se vidare avsnitt 11.8. Indrivningslagen föreslås upphävd. Uppräkningen i 2 § indriv- ningslagen av olika typer av fordringar som första stycket 3 hänvi- sade till föreslås därför överförd till förevarande paragraf. Någon materiell ändring innebär således förslaget inte. Förändringen är enbart redaktionell och föranledd av att begreppet allmänt mål utmönstras ur balken. 8 kap. 19 §, 10 kap. 24 § och 12 kap. 69 § Paragraferna, som innehåller undantag från vissa bestämmelsers tillämpning i allmänt mål, föreslås upphävda. Undantagen har givit kronofogdemyndigheten friare händer att i allmänna mål välja tid- punkt vid försäljning av egendom. Utredningen föreslår att samma regler skall gälla i alla typer av mål. De undantag som gäller för allmänna mål från bestämmelserna i 1 § om influtna medel, 13 § om avräkning, 14 § om utbetalning och 20 § om utsökning av belopp som skall betalas tillbaka föreslås gälla även framgent. Det är dock enligt utredningens mening inte moti- verat att längre göra undantag från regleringen i 4–9 §§ om fördel- ning av influtna medel. Paragrafen reglerar vilken kronofogdemyndighet som är behörig i vissa fall och kan slopas. Utredningen föreslår att det i princip skall vara den debiterande myndigheten som skall avgöra om en fordran skall överlämnas för verkställighet eller inte. I konsekvens med detta föreslås att det nuvarande undantaget i 13 § om att sökande i allmänt mål inte ansvarar för kostnaderna i målet upphävs (se avsnitt 11.5). Vad gäller obetalda fordringar av sanktionskaraktär, t.ex. fordringar enligt bötesverkställighetslagen (1979:189), lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, avgift enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673), konkurrensskade- avgift enligt konkurrenslagen (1993:20), särskild avgift enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansi- ella instrument och skattetillägg enligt skatteförfattningarna, får det dock förutsättas att de så gott som undantagslöst överlämnas för verkställighet. Den debiterande myndigheten bör i sådana fall inte ansvara mot staten för kostnaderna. Ett undantag har därför införts i punkt 3. Paragrafen har också disponerats om, utan att någon materiell förändring är avsedd, för att bli mer lättläst. Enligt bestämmelsen är sökanden i allmänt mål bl.a. befriad från att ansvara för förrättningskostnaderna. Det finns enligt utredningens mening inte längre skäl att behålla denna ordning (se avsnitt 11.5) varför paragrafen föreslås upphävd. Till paragrafens första stycke har överförts de forumbestämmelser som finns i utsökningsförordningen. Till skillnad från nuva- rande ordning, som anknyter till den region där beslutet har fattats föreslås att svarandens hemvist skall vara styrande för vilken tings- rätt som är rätt forum (se avsnitt 11.10). Nuvarande bestämmelse i andra stycket om tillämpningen av lagen (1996:242) om domstolsärenden har med viss justering över- förts till en ny 1 a §. Bestämmelsen om vad som förstås med svarandens hemvist i andra stycket har överförts från 2 kap. 3 § andra stycket. I tredje stycket har införts en särskild forumbestämmelse avse- ende svarande som inte har hemvist i . Till paragrafen, som är ny, har överförts den bestämmelse som finns i 1 § andra stycket. Regeln om att kronofogdemyndigheten inte skall vara part i domstolen har dock utgått. Detta innebär att i enlighet med 11 § lagen om domstols- ärenden i egenskap av beslutande förvaltningsmyndighet är mot- part till en enskild klagande. Bestämmelsen, som rör överklagande av beslut avseende kronofog- demyndighets behörighet, kommer genom förslaget om en riks- täckande att sakna tillämpningsområde och föreslås därför slopad. Till följd av förslaget om en rikstäckande kan bestämmelsen i första meningen slopas. 12.3Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) I första stycket i denna nya paragraf har införts en bestämmelse innehållande en avgränsning av de fordringar, som behandlas som allmänna mål, motsvarande den som föreslås upphävd i 1 kap. 6 § utsökningsbalken. Begreppet allmänna mål föreslås utmönstrat ur utsökningsbalken eftersom alla typer av mål i princip skall han- teras på samma sätt vid och begreppet således förlorar sin betydelse i verkställighetssammanhang. Den avgränsning av allmänna fordringar som begreppet innefattar kommer dock att ha betydelse i andra sammanhang än vid utsök- ning (se vidare avsnitt 11.3).