sou · GRB367d4 · 2004-01-01 00:00:00 — Det kan i sin tur få till följd att de tvingas flytta. I storstäderna kan det leda till allvarliga problem med ökad trängsel och svårigheter att klara miljömål. Kommittén bedömer därför att det behöver tillföras mer resurser till kollektivtrafiken. Kommittén föreslår ett tillfälligt stöd till drift och planering av anropsstyrd trafik, se kapitel 16. Kommittén vill också peka på möjligheten att se kollektivtrafiken som en del i de regionala till- växtprogrammen och i EU:s strukturfondsprogram samt utnyttja medel ur dessa för investeringar i kollektivtrafikanläggningar. Vidare bör en större del av de statliga investeringsmedlen använ- das för investeringar i kollektivtrafikprojekt. Det bör också vara möjligt att använda dessa investeringsmedel för objekt där kom- munerna är väghållare. Det senare prövas nu i några kommuner. 14 Konkurrens och upphandling Systemet med upphandling av kollektivtrafik, där operatörer kon- kurrerar om driften har sammantaget övervägande fördelar för konsumenter, samhälle och producenter. Systemet bör i sina huvuddrag behållas men systemet behöver förbättras och utvecklas. Det förutsätter bl.a. förändringar i regelverket, framförallt i lagen om offentlig upphandling för en ökad flexibilitet vid upphandling och i utformning av avtal. Moment av upphandling bör även utnyttjas i planeringsfasen så att man får fram fler nya idéer om och förslag till hur kollektivtrafiken kan utformas. En generell frihet för kommersiella operatörer att bedriva lokal och regional linjetrafik har fler nackdelar än fördelar. Vid en given samhällelig resursinsats kommer det sannolikt att medföra en totalt sett sämre trafikförsörjning. Dagens system där trafikhuvudmän- nen i praktiken har ensamrätt till att bedriva lokal och regional tra- fik i länet bör därför i stort bibehållas. Det är dock önskvärt att skapa ett ökat utrymme för nya och kreativa lösningar i trafiken och kringliggande service. Trafikhuvudmännen bör i sina upphandlingar beakta strategiska arbetsmiljöfrågor och i högre grad ta tillvara erfarenheter hos ope- ratörernas personal (14.1). Lagen om offentlig upphandling ses över utifrån de speciella behov som uppkommer när fleråriga tjänstekontrakt upphandlas, så att den ger rätt till omförhandling inom vissa gränser, t.ex. vid stora förändringar i samhället och resbehov (14.3.2). Lagen ska medge att en samordnad upphandling av olika trafikfor- mer görs enligt ett och samma kapitel i (14.3.3). Lagen ska medge att ägarna överför sina beställningscentraler till sina trafikhuvudmän utan föregående upphandling (14.3.3). Operatörer ska kunna få tidsbegränsade trafiktillstånd för kom- mersiell linjetrafik efter trafikhuvudmännens medgivande och de villkor denne föreskriver (14.4.2). Trafikhuvudmännen bör aktivt stödja initiativ från operatörer eller lokala föreningar, som kan bidra till att bättre trafiklösningar ut- vecklas och införs (14.4.4). En modell för tävling och eventuell upphandling av idéer om och förslag till utformning av kollektivtrafiken bör utvecklas. (Reservationer från c, fp, kd och m. Särskilt yttrande från c och mp) I propositionen (1997/98:56) Transportpolitik för en hållbar utveckling, kap 6 Transportpolitikens principer, medel och upp- följning så uttalade regeringen följande: En strävan efter ökad samverkan i transportsystemet bör förenas med en politik, som främjar en effektiv konkurrens mellan olika trafik- utövare och transportlösningar. Enligt regeringen ska konkurrenspolitikens fokus vara kon- sumentnyttan så att konsumenterna kan välja mellan olika alter- nativ. Lagen om offentlig upphandling handlar dock huvudsakligen om att åstadkomma rättvisa konkurrensvillkor mellan konkurre- rande operatörer. Dess tillämpning inom kollektivtrafiken har främst kommit att handla om ambitioner att få ner kostnaderna för trafiken. Efter beslut om att de privata linjetrafiktillstånden för busstrafik skulle upphöra 1989 så har upphandling under konkur- rens varit möjlig att genomföra. Andelen upphandlad trafik har successivt ökat och uppgår nu till av all lokal och regi- onal kollektivtrafik. Upphandlingsprocessen uppskattas ha medfört en kostnadssänkning i storleksordningen . har utbudet ökat och standardförbättringar åstadkommits. I de senaste upphandlingarna har dock nivåerna på anbuden höjts och kostnaderna för trafikkontrakten ökat. En följd av den hårda konkurrensen vid upphandlingarna är att operatörerna har blivit alltmer produktionsinriktade. Funktioner och kostnader som inte omfattas av anbudsförutsättningarna, t.ex. trafikplanering, marknadsbearbetning, utvecklingsfrågor mm. har skurits bort. Trafikhuvudmännen har tagit hand om dessa frågor. Upphandlingssystemet har även bidragit till en större koncentra- tion bland operatörerna genom sammanslagningar, företagsuppköp samt ändrad ägarstruktur. utförs cirka hälften av busstrafiken i länen av endast tre stora företag. Upphandlingssystemet har också medfört minskad lönsamhet för transportföretagen. Det har sannolikt flera orsaker. Fixeringen vid ett lågt pris har drivit fram alltför låga anbud. De valda indexen har inte motsvarat kostnadsutvecklingen i bran- schen av bl.a. löneökningar samt höjda skatter på diesel och fordon. Avtalen var, och är, fortfarande till stor del av bruttokaraktär (dvs. transportföretagen får betalt för produktionen medan intäk- terna tillfaller trafikhuvudmännen). Det har inneburit att operatö- rerna inte har haft någon drivkraft att arbeta för fler eller nöjdare kunder. Antalet avtal med inslag av incitament är lågt men ökar. I och skapa konkurrens – vad krävs för ökad konsumentnytta? () redogör verket för de erfarenheter konkurrenslösningar gett och ger råd om hur den konkurrensutsatta delen av ekonomin ska öka. Verket pekar ut följande områden som viktiga och relevanta för kollektivtrafiken. Det krävs omsorgsfulla förberedelser vid tillämpning av konkur- renslösningar. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot s.k. upphandlingsmarkna- der, dvs. tjänsteområden där ett begränsat antal offentliga aktörer är beställare av tjänsterna. Det sker en utveckling med ett ökat inslag av frihet för brukarna av kommunala tjänster att välja utförare. Enligt har den stora fördelen med upphandling i konkurrens varit lägre kostnader för trafikhuvudmännen och deras ägare. Operatörerna har blivit effektivare och har fått en högre produktivitet . Enligt branschorgan och Konkurrens- verket har upphandlingssystemet också medfört utbudsökningar och kvalitetsförbättringar för resenärerna. Kommittén anser dock att bilden inte är entydig. Det finns exempel på motsatsen, t.ex. störningar i trafiken, som orsakats av byte av operatör, personal som inte har möjlighet att vara serviceinriktade mot resenärerna på grund av snäva körtider m.m. De ökade kraven på personalen har sannolikt även bidragit till att föraryrket har förlorat i attraktivitet. Flera av de problem som uppstått är möjligen barnsjukdomar, som kan arbetas bort när aktörerna har blivit mer säkra på sina roller och förutsättningar samt utvecklat formerna och processerna för hur man ska interagera. I SLTF:s och BR:s arbete med ett gemensamt policydokument om nya roller och avtal i kollektivtrafiken Rollerna spelar roll läggs en god grund för ytterligare steg i en sådan riktning. Avsikten med det kommande policydokumentet är att det ska fungera som gene- rell vägledning och ge viss rekommendation i specifika frågor inför kommande upphandlingar. Vår sammanfattande bedömning är att systemet med upphand- ling, där operatörer konkurrerar om driften av kollektivtrafiken har övervägande fördelar för konsumenter, samhälle och producenter. Systemet bör i sina huvuddrag behållas men systemet behöver för- bättras och utvecklas. Det utvecklingsarbete som pågår i branschen bör fortsätta och intensifieras så att kommande upphandlingar fokuserar mer på termer som konsument, kvalitet, service och intäkter som komplement till tidigare fokus på producent, trafik, fordon och kostnad. Det är även viktigt att trafikhuvudmännen i sina upphandlingar beaktar strategiska frågor om arbetsmiljö för entreprenörernas anställda. Trafikhuvudmännen bör även i högre grad efterfråga och ta tillvara de erfarenheter, som personalen hos operatörerna har. Det är även önskvärt med vissa förändringar i lagen om offentlig upphandling. Mer om upphandlingens effekter står att läsa i kapitel 5 samt vårt delbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2001:106) Trafikhuvudmännen bör i sina upphandlingar beakta strategiska arbetsmiljöfrågor och i högre grad ta tillvara erfarenheter hos ope- ratörernas personal. 14.2Lagen om offentlig upphandling I och med att en så stor del av trafiken upphandlas i konkurrens har Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () kommit att spela en allt större roll för kollektivtrafiken. Lagen vann laga kraft . Den har tillkommit som en följd av anknytning till och anslutning till EU. valde att skriva om det sakliga innehållet i direktiven och sammanförde dem i . Lagen innehåller också regler för upphandling som är undantagen i direktiven. gäller förutom för staten, kommu- nerna och även för andra juridiska personer. Vem som omfattas av begreppet upphandlande enheter och måste följa lagen framgår av 1 kap 5 § samt 4 kap 1 § . , som införlivats i svensk lagstiftning, ger inget uttryck för att de som handlar upp ska göra ekonomiskt bra affärer. EU- rätten reglerar i huvudsak att leverantörerna ska behandlas rättvist. måste i enlighet med de intentionerna följa principer som icke-diskriminering, öppenhet och förutsebarhet, likabehandling och proportionalitet. Tanken är att man genom rättvisa mellan ope- ratörerna automatiskt ska uppnå ekonomiska fördelar för både producenter och konsumenter. De angivna principerna innefattas i LOU:s begrepp affärsmässighet, ett begrepp som fanns med redan i förarbetena till upphandlingsförordningen. Från infördes en del ändringar i , bl.a. ska tilldelningsbeslut med uppgift om vem som fått uppdraget och skälen lämnas ut innan kontrakt tecknats. Lagen tydliggör också miljökrav och särskilda kontraktsvillkor. Prövningstillstånd krävs för att länsrättens beslut eller domar ska tas upp till prövning i kammarrätten. En följdändring har också gjorts i sekretesslagen så att anbud blir offentliga när anbuden offentliggörs, tilldelnings- beslutet fattas eller ärendet har slutförts. Den tidpunkt som tidi- gare gällde vid avtalets tecknande har ersatts med tidpunkten för tilldelningsbeslutet. Möjligheten till ändringar i den svenska lagstiftningen begränsas dock av EU-direktiven. Kollektivtrafiken och andra samhälls- betalda resor är utformade på olika sätt i medlemsländerna. är i stort sett ensamt om att tillämpa kontrollerad upphandling och de problem vi har beaktas inte i det gemensamma regelverket. Det pågår ett omfattande arbete inom EU med upphandlingsfrå- gor. Offentlig upphandling är ett område som enligt kommissio- nens handlingsplan för den inre marknaden bör prioriteras. Kommissionen anser att reglerna ska göras enklare, mer flexibla och anpassade efter förändringar på marknaden. Miljöhänsynen betonas särskilt. I ett tolkningsmeddelande pre- senterade kommissionen dessutom sin tolkning av möjligheterna att ta sociala hänsyn i upphandlingen. Det finns krafter inom EU som anser att det strider mot grund- fördragets bestämmelser om en öppen marknad, att bedriva kol- lektivtrafik i egen regi. Kommissionen har därför lagt ett förslag till reglering, där man föreslår att upphandling av kollektivtrafik skall vara obligatorisk. Man kan konstatera att den reglering kommissio- nen föreslår, controlled competition i princip motsvarar den svenska modellen. Bland medlemsländerna är motståndet stort, framför allt mot att upphandling ska vara obligatorisk. Motståndet har dock minskat . inför nu EU-reglerna och all kollektivtrafik ska upphandlas . 14.3.1Lagen är alltför komplex och bör förenklas är ett detaljerad, svårläst och ett svåröverskådligt lappverk. Lagen ställer stora krav både på upphandlande enheter och på företag, som vill lägga anbud. Formfel kan lätt uppstå och inbjuda till onödiga tvister och stoppade upphandlingsförfaranden. Det har också blivit allt vanligare med tvister och skadeståndsmål. Regeringen har i sin konkurrenspolitik aviserat fler åtgärder för att stärka konkurrens- och konsumentintresset. Regeringen anser att det är önskvärt att öppna nya marknader, där det råder monopol, för konkurrens. På områden där fri konkurrens av olika skäl inte är möjlig måste det finnas konkurrensmekanismer. Kon- kurrenspolitikens fokus ska vara konsumentnyttan så att konsu- menterna kan välja mellan olika alternativ. Regeringens ambitioner att stärka konkurrenskraften motarbetas dock av lagens krav genom att småföretagare inte kan upprätthålla den kompetens och lägga ner den tid och kostnad det innebär att lägga ett anbud. Det innebär att lagkraven riskerar att medverka till att det inom kollektivtrafiken sker en allt större koncentration till större operatörer och att uppköparnas och konsumenternas valfri- het därmed begränsas. Lagstiftningen är relativt lätthanterlig vid upphandling av varor. Rättviseprincipen t.ex. är lätt att applicera när det är varor som handlas upp. Lagstiftningen ska skydda företagarna från otillbörlig konkurrens och de upphandlande enheternas godtycke. Om det är fel på varorna gäller vanliga köprättsliga regler. Även tjänster i form av konsulter och liknande, som tillgodoser den upphandlade enhe- tens behov , är lättanpassade till lagstiftningen. För tjänster som kollektivtrafik passar den sämre. Det har att göra med att kollektivtrafiken är ett komplext system, som knappast kan jämföras med en enskild tjänst eller vara. Kollektivtrafiktjänster levereras till någon annan än den upphand- lande enheten – brukarna. Brukarna saknar en självständig rätt att klaga på den levererade tjänsten, eftersom de inte har något avtal med operatören. Brukarnas rätt kan inte tillgodoses genom den lag- stiftning som styr själva upphandlingen utan måste lösas genom t.ex. resgarantier eller inom konsumenträtten. Resgarantier tas upp i kapitel 8. 14.3.2Möjligheter att ha en bra affärsrelation är begränsade I och med att verksamheter konkurrensutsätts möts offentliga och privata företag, vilka i grunden har olika mål och utgångspunkter. Detta kan leda till konflikter. Det är naturligt att det finns ett starkt intresse från den offentliga sektorn att t.ex. via konkurrens värna om allmänna medel och att inte särskilt gynna utvalda före- tag. Operatören å sin sida vill framförallt tjäna pengar. Från båda sidor finns dock ett intresse av att ha en jämlik affärsrelation, där det bör vara möjligt att justera redan ingångna avtal med anledning av oförutsedda händelser . Noggrannhet vid utformandet av förfrågningsunderlaget måste bygga på erfarenhet och/eller ytterst kvalificerade gissningar om framtiden. När förfrågningsunderlaget är klart så är verksamheten därefter i det närmaste permanentad. Om det visar sig att verklig- heten blir en annan eller tar en annan inriktning än den tänkta så uppstår ett behov av att justera innehållet i tjänsten utan att behöva handla upp igen. finns det ofta behov av att experi- mentera med nya trafiklösningar. I en dynamisk verksamhet föds nya idéer kontinuerligt och det är angeläget att snabbt kunna pröva olika uppslag i faktisk trafik. Det kan även gälla möjligheter att pröva olika prisstrategier. Det kan också finnas behov av att ändra trafiken om det sker förändringar i kollektivtrafikens omvärld. Det kan också visa sig att de marknadssatsningar som finns med i för- frågningsunderlaget inte ger önskad effekt. Det är då nödvändigt att flexibelt och kanske kunna förändra och anpassa tra- fik och annan service till nya förutsättningar, till oförutsedda för- ändringar i samhället och till ändrade resbehov och resmönster hos konsumenterna. Klausuler som möjliggör anpassning till förutsedda förändringar och situationer kan skrivas in i upphandlingsunderlaget, men alla väsentliga omförhandlingar är i grunden olagliga. De begränsade möjligheter som finns till omförhandling förhindrar ett dynamiskt affärstänkande. Affärsmässigheten har i direktiven och EU uttryckts genom kra- vet att en upphandlande enhet ska anta det anbud som har lägst pris eller det anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt. I det ligger att hänsyn ska tas inte bara till pris utan även leveranstid, drifts- kostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniska egenskaper, miljöpåverkan m.m. De flesta kriteri- erna är lättare att applicera på varor än på tjänster. Lagen om offentlig upphandling; ses över utifrån de speciella behov, som uppkommer när fleråriga tjänstekontrakt upphandlas och att man i förarbetena tar in vad som är att betrakta som affärsmässigt i dessa sammanhang. ska ge rätt till en, inte i förväg preciserad, omförhandling inom kontraktets ram, framförallt betingad av oförutsedda förändringar i samhället och av påtagliga förändringar i resenärernas resbehov och resefterfrågan . För att kunna åstadkomma en effektivare och attraktivare kollek- tivtrafik är en ökad samordning av olika transportlösningar, som linjetrafik, färdtjänst, sjukresor och skolskjutsar absolut nödvändig. En ökad samordning är även nödvändig för att man ska kunna göra transportsystemet tillgängligt för alla. Detta ställer ökade krav på upphandlingsprocessen. Linjetrafik upphandlas enligt 4 kap . En förutsättning för att upphandlingen ska ske enligt 4 kap är att den upphandlande enheten bedriver sådan verksamhet som särskilt anges i detta kapi- tel. Transporter som endast är till för en viss grupp, t.ex. skolskjut- sar, omfattas varken av direktivet 93/38 EEG eller 4 kap . Upphandling av sådan verksamhet sker därför enligt 5 kap . När olika transportformer samordnas är det ibland angeläget att kunna genomföra en gemensam upphandling av dem. Det beror på att gränserna mellan de olika transportformerna blir flytande när samordningen drivs långt. Många regler är dock gemensamma men problem kan uppstå om man måste avstå från de fördelar som ges i kap 4. Kommittén anser att i de fall linjetrafik, skolskjutsar, färd- tjänst och sjukresor ska ingå i ett och samma system så måste de kunna upphandlas enligt samma kapitel i . Regeringsrätten har slagit fast att kontrakt på driften av beställ- ningscentraler för sjukresor som läggs på en annan juridisk person måste upphandlas. Kontraktet kan inte läggas på ett landstings- eller kommunalägt bolag utan föregående upphandling. Upphand- ling av färdtjänstfordon och färdtjänstlegitimering kan dock enligt speciallagstiftning överlämnas till trafikhuvudmännen. Frågan om detta även omfattar beställningscentralen har ännu inte prövats rättsligt. Om kommuner, landsting och trafikhuvudman vill skapa en gemensam beställningscentral för olika typer av resor så måste man enas om att upphandla en totallösning vid ett och samma tillfälle, för att inte bryta mot lagstiftningen. Detta gör det i praktiken omöjligt för kommuner, landssting och trafikhuvudmän att succes- sivt samordna och pröva vilka lösningar som är bäst. Regeringen har uppmärksammats på problemet och tillsatt en särskild utredare som ska överväga förändringar i lagstiftningen i bl.a. detta avseende (kommittédirektiv 2002:108). Det är inte rimligt att de beställningscentraler för färdtjänst och sjukresor m.m. som är en del i kommunernas och landstingens verksamhet ska behöva upphandlas separat om grundtanken är en ökad samordning under samhällets kontroll. Detta är ofta syftet med ambitionen att integrera kommuners och landstings olika beställningscentraler under ett organ, i de flesta fall deras trafik- huvudmän. Lagen om offentlig upphandling bör därför ändras så att ägarna ska kunna överföra sina beställningscentraler till sina trafikhuvudmän utan föregående upphandling. Lagen om offentlig upphandling ska medge; att en samordnad upphandling av olika trafikformer görs enligt ett och samma kapitel i lagen, att ägarna överför sina beställningscentraler till sina trafikhuvud- män utan föregående upphandling. 14.4Ökad konkurrens i den regionala kollektivtrafiken Det har i olika sammanhang diskuterats om en ökad kommersiell frihet för buss- och taxioperatörer att själva bestämma var, när och till vilket pris man vill utföra kollektiva persontransporter skulle kunna ge konsumenterna en bättre transportförsörjning än med dagens system. Ett för konsumenterna positivt utfall skulle tänkas kunna uppstå om de kommersiella operatörerna är kreativa och lyckas utforma och etablera en kompletterande trafik med andra kvaliteter än den befintliga kollektivtrafiken har. Om operatörerna däremot endast börjar trafikera på sträckor där resandeunderlaget är stort och där det redan finns en väl utbyggd kollektivtrafik i tra- fikhuvudmännens regi så överväger nackdelarna sannolikt förde- larna. Tillstånd till att bedriva linjetrafik på väg trafik ges av för den långväga, dvs. För övrig trafik, dvs. inom länen, utfärdas tillstånd av efter hörande av trafikhuvudmännen. Dessa har i praktiken ett monopol på planering och trafikering med lokal och regional linjetrafik. En av/omreglering kan göras olika omfattande och rätten att köra linjetrafik kan förenas med villkor av olika slag. Det kan handla om informations- och biljettsystemsamordning med annan trafik, garantier för viss varaktighet i trafiken samt andra kvaliteter i transporttjänsten. Det krävs dock inte samordning av taxenivåer, men sannolikt en harmonisering av definitioner, som åldersgränser etc. Konsumenterna har intresse av tillgängliga, frekventa, snabba, komfortabla, tillförlitliga och prisvärda kollektiva transporter. I tillgängligheten ligger bl.a. att trafiksystemet som helhet är sam- ordnat och lätt att använda. Det förutsätter att informations- och helst också biljettsystemen är samordnade. Om en eventuell avreg- lering skulle innefatta full frihet för kommersiella aktörer att när de så önskar att ändra utbud och taxesystem så blir en sådan samord- ning sannolikt omöjlig att åstadkomma. Det är intressantare för stora operatörer att försöka knyta sina kunder till sig med egen information och bokning. Kommittén föreslår i kapitel 8 att det tas initiativ till ett samordnat informationssystem med obligatorisk informationssamverkan. Detta är även en gemensam utgångspunkt i de följande resonemangen. Om de positiva eller negativa effekterna av en av/omreglering skulle överväga är svårt att bedöma enbart utifrån teoretiska över- väganden. Helst borde praktiska försök ha genomförts för att se om fördelar eller nackdelar överväger. Följande är ett försök att utan sådant underlag försöka bedöma vad olika nivåer av ökad kommersiell frihet för operatörerna skulle kunna få för effekter för operatörerna, trafikhuvudmännen och resenärerna/konsumenterna. En total avreglering skulle innebära att privata buss- och taxiope- ratörer får etablera linjetrafik utan begränsning och rum och köra på kommersiella villkor, dvs. utan bidrag från samhället. Tra- fiktillstånden bör emellertid villkoras med krav på informations- samordning med trafikhuvudmännen samt eventuellt krav på en viss uthållighet i trafiken, t.ex. för en hel tidtabellsperiod. De kommersiella operatörerna får därmed möjlighet att konkurrera med den trafik som trafikhuvudmännen ansvarar för. Utan bidrag blir detta bara intressant på sträckor med stort resandeunderlag. Om trafikhuvudmännen drar ner på sin trafik på dessa sträckor så kommer den kommersiella operatörens konkurrensförmåga att öka ytterligare men sträckorna blir för få för att det ska kunna bli ett nätverk av linjer. Med dagens priser på månadskort blir det sannolikt svårt för kommersiella operatörer att priskonkurrera med trafikhuvudmän- nen, trots att denna kan antas ha ett visst överskott på vissa linjer. Det blir dock möjligt att konkurrera om kontantbetalande (ofta tillfälliga resenärer) och kanske på långa linjer i län som har avståndsbaserad taxa.