sou · GRB310d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Hälso- och sjuk- vårdslagen reglerar åtgärder vid bl.a. sjukvård, olyckor, större katastrofer och höjd beredskap. Radiokommunikation och infor- mationsåtkomst för akutsjukvården är en viktig förutsättning för fullföljandet av ansvaret gentemot samhället. Detta förutsätter att samband och samverkan kan ske mellan larmcentral, ambulans, sjukvårdgrupper, sjukhus etc. I gränstrakterna mot är samverkan inom ambulans- och helikopterverksamheten väl utvecklad både under den dagliga sjuk- vården och under högsäsongen. Längs svensk-finska gränsen finns också ett gränsöverskridande samarbete inom framförallt primär- vård. I finns ett aktivt samarbete med om den akuta sjukvården. Detta samarbete utvecklades under själva bro- bygget och har därefter vidareutvecklats. , som har tillsynsansvaret över landstingen och regionernas hälso- och sjukvård, bistår landstingen och regionerna med kommunikationsutrustning eller med medfinansiering av sådan utrustning inom akutsjukvården. Samverkan med samhällets civila delar enligt räddningstjänstlagen innebär bl.a. att medel och resurser skall kunna ställas till för- fogande vid exempelvis större händelser, naturkatastrofer och eftersökningar på försvunna personer. En förutsättning för effek- tivt nyttjande av resurser och minimering av effekter på samhället och medborgarna är att en effektiv samverkan och samband kan åstadkommas och möjliggöras med bl.a. polis, räddningstjänst och ambulans. utnyttjas flera olika särlösningar för sam- verkan mellan exempelvis mark- och flygfordon, personal etc. Försvarsmakten har även en mängd radiosystem inom den egna organisationen, främst för intern kommunikation och samverkan som kan vara effektivare att ersätta med det gemensamma syste- met. Samverkan och samband inom framförallt akutsjukvården men även inom och med andra skydds- och säkerhetsaktörer sker via larmcentraler i form av utlarmningsinformation, dirigering av ambulanser etc. ägs av staten, och . I avtalet mellan och staten uppdras företaget att ansvara för att upp- rätthålla landstäckande radiokommunikation för alarmering och samverkan. Efter kontakt med ledningen för kan vi konstatera att företagets ansvar för att upprätthålla landstäckande radiokom- munikation skulle kunna uppfyllas genom användande av det nya gemensamma radiokommunikationssystemet. 6.3Övriga skydds- och säkerhetsaktörer vid särskilda händelser Vid störningar i viktiga samhällsfunktioner som kräver omedelbara insatser, vid allvarligare och större händelser och katastrofer, finns behov av samverkan med personal och enheter från andra såsom statlig räddningstjänst och el-distributörer. Dessa aktörer utgör övriga användare inom skydds- och säkerhetssektorn. Verksamheten inom räddningstjänsten definieras i räddningstjänst- lagen, (1986:1102). Räddningstjänstlagen skiljer mellan statlig och . som inte är statlig svarar kommunerna för. Kommuner och statliga myndigheter som har räddningstjänstansvar är skyldiga att samarbeta och samverka med varandra vid räddningsinsatser. Ansvaret för den statliga räddningstjänsten är fördelat mellan flera statliga myndigheter: Länsstyrelserna (räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen) I den statliga räddningstjänsten ingår även för miljöräddningstjänst till sjöss och polisen för fjällräddningstjänst och efterforskning av försvunna personer. Då dessa myndigheter ingår i gruppen skydds- och säkerhetsmyndigheter kommenteras de inte närmare nedan. svarar för efterforskning och lokalisering av sak- nade luftfartyg i . Vid flyghaverier inom svenskt sjö- territorium samt i , och dessutom för undsättning. När ett flygplan är nödställt eller när fara hotar lufttrafiken skall utföra förebyggande räddnings- insatser mot skador. beslutar genom ett avtal med Försvarsmakten om insats och ledning av Försvarsmaktens heli- koptrar. flygräddningscentral (ARCC) ligger i . svarar för räddningstjänsten när någon hamnat i sjönöd inom Sveriges sjöterritorium till havs, i , och samt inom ekonomiska zon. svarar även för sjuktransporter från fartyg till land. Räddningscentral (MRCC) för ledning av sjöräddningsinsatser finns i . För räddningstjänst i vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , , och ansvarar respektive kommun. Sjö- fartsverket kan utöver sina egna fartyg även nyttja resurser från andra myndigheter och från frivilliga organisationer såsom t.ex. . vid utsläpp av radioaktiva ämnen Länsstyrelserna svarar för räddningstjänsten om det behövs sär- skilda åtgärder för att skydda allmänheten vid ett utsläpp eller vid överhängande fara för ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Utöver ansvaret för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen ansvarar länsstyrelserna också för den sanering som behövs efter ett sådant utsläpp. Enligt Beredskapsförordningen (1993:242), är en beredskapsmyndighet. förvaltar och ansvarar för landets el-stamnät och är den myndighet som enligt el-lagen ansvarar för bl.a. funktionen elförsörjning inom totalförsvaret, drift, elbalans, driftsäkerhet etc. Den svenska elmarknaden är uppdelad i en bred ägarstruktur med både statligt, kommunalt och privat ägda elbolag. Vid svåra störningar i elsystemet, t.ex. vid storm och snöoväder, innebär detta att resurser från olika elföretag, entreprenörer och organisa- tioner måste samordnas och ledas. I krislägen då räddnings- tjänstlagen kan åberopas bör den radiokommunikation som krävs för att säkerställa elförsörjningen, t.ex. för dirigering av linje- arbetare, ske i det gemensamma systemet. konstaterar att det finns två sätt att lösa de uppmärksammade problemen med frekvenstilldelning för ett gemensamt radiokommunikationssystem. Inget av dem kräver något särskilt beslut av regeringen. Utgångspunkt för båda dessa förfaranden är att frågan om frekvensbrist råder eller inte är besvarad. Det har visat sig att det kan antas föreligga frekvensbrist, då andra aktörer förutom , anmält intresse vid den intresseundersökning som () genomfört för det frekvens- band som avsatts för samhällsviktig verksamhet. Det ena förfarandet innebär att vi, vid ett inbjudningsför- farande som PTS genomför, ansöker om tillstånd. Vi bedömer att PTS kan bevilja tillståndet givet att vi får bemyndigande från regeringen att utföra upphandlingen. Det andra förfarandet innebär att avvaktar med att söka frekvenstillstånd till dess att den nya lagstiftningen träder i kraft som undantar ett inbjudningsförfarande för vår del. Eftersom den operatör som upphandlas av inte skall inneha frekvenstillstånd är frågan om frekvenstilldelning helt skild från upphandlingen. Därmed uppstår ingen konflikt mellan frekvenslagstiftningen och upphandlingslagstiftningen vid respektive prövningsför- farande. Att , inför det att förvaltningsorganisationen bildas, innehar frekvenstillstånd överensstämmer även med de förslag vi har lämnat avseende avtals- och finansieringsmodell. 7.1Regelverk och tidigare utredningar () är tillsynsmyndighet för området. Allmänt gäller att frekvensspektrum är begränsat och PTS ansvarar för fördelningen av frekvensspektrum mellan olika användar- grupper och användningsområden. I regleras telekommunikation i telelagen (1993:597) och frekvenstilldelning i lagen (1993:599) om radiokommunikation (LRK). Båda dessa lagar trädde i kraft . I EU finns ett flertal rättsakter som reglerar området. påbörjades arbetet i EU att utveckla en gemensam marknad för tele- kommunikationstjänster och utrustning. finns ca 20 direktiv på telekommunikationsområdet utöver de direktiv som ingår i det nya . Därutöver finns det ett antal beslut och en förordning på telekommunikationsområdet. När det gäller den internationella samordningen av frekvens- utrymmet inom kan nämnas att European Radiocom- munication Committee (ERC) beslutade att ett visst frekvensband skulle avsättas för att användas av ett harmoniserat digitalt landmobilt radiosystem för emergency service . Det landmobila radiosystemet skall enligt beslutet vara antaget av ETSI (europeiskt standardiseringsorgan). ERC beslutade även att vissa frekvensband skulle avsättas för s.k. civila system, dvs. det som inte räknas som emergency service. har inte ratificerat dessa beslut, men även i anses att dessa frekvenser bör användas för emergency service som enligt beslutet exemplifieras med polis, säkerhetstjänst, tull, brandkår och ambulans, dvs. sådana funk- tioner som ingår i skydds- och säkerhetsområdet. Telelagen (1993:597) Telelagen är statens instrument att genom regler för tillstånds- prövning och fastställande av tillståndsvillkor tillförsäkra att vissa grundläggande behov av telekommunikation kan tillgodoses över- allt och inte bara där den är lönsam. Telelagen är tillämplig på För sådan televerksamhet som innefattar använd- ning av radiosändare gäller även LRK. För att bedriva televerksamhet inom ett allmänt tillgängligt telenät genom att tillhandahålla teletjänster eller nätkapacitet krävs anmälan till PTS. I särskilda fall krävs förutom anmälan även tillstånd för att ha rätt att tillhandahålla telefonitjänst bl.a. mobil teletjänst. För mobila teletjänster och nätkapacitet finns det spe- ciella regler. Detta kan innebära att om det föreligger begränsningar av radiofrekvensutrymmet i förhållande till efterfrågan, måste först ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan (inbjudnings- förfarande) genomföras innan tillstånd kan beviljas. Beträffande tillstånd finns möjlighet för PTS att förena dessa med villkor. Lagen (1993:599) om radiokommunikation (LRK) LRK är tillämplig på användning av radioanläggningar och på användning av radiovågor för kommunikation m.m. Bestämmel- serna i lagen syftar dels till att främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikationer och andra användningar av radiovågor, dels till att tilldelning av radiofrekvenser skall ske efter bestämda principer. Som huvudregel krävs tillstånd att få använda en radiosändare. Undantag från tillståndsplikten gäller bland annat för vissa använ- dare med hänsyn till det gemensamma och samhälleliga intresset (Polisen och Försvarsmakten). När det gäller tillstånd krävs dessutom tillstånd enligt annan lagstiftning, exempelvis telelagen, för att tillstånd skall kunna meddelas. Detta innebär att tillstånd för mobila teletjänster enligt telelagen måste föreligga innan tillstånd enligt LRK kan beviljas, s.k. dubbel tillståndsplikt. Lagen innehåller även reglering om hur fördelning av frekvens- utrymmet skall ske när det finns fler sökande för användning av samma spektrumutrymme. Även denna prövning sker då som huvudregel genom ett inbjudningsförfarande. Ett tillstånd avseende radioanvändning kan förenas med villkor. 7.1.3Förslag om nytt regelverk tillsatte regeringen en utredning för att föreslå bland annat ny lagstiftning inom området för elektronisk kommunika- tion. Syftet med utredningen var att se över de politiska målen, analysera lagstiftningen och föreslå samordning av reglerna inom området elektronisk kommunikation. Detta mot bakgrund av den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen som skett inom området och de rättsakter som antagits inom EU. Resultatet av utredningen framgår i delbetänkandet av e-kom- utredningen om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60). Förslaget till ny rättslig reglering innebär bland annat att det införs en lag om elektronisk kommunikation som ersätter telelagen och LRK. Lagförslaget utgår från en allmän plikt att anmäla verksamhet som innebär tillhandahållande av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga kommunikationstjänster. Användning av radio- sändare och adresser ur en nationell adressplan kräver därutöver särskilt tillstånd. Skyldigheter för den som bedriver anmälnings- pliktig verksamhet är begränsat till ett antal generella skyldigheter, men anmälningsplikten innebär istället en utvidgning i förhållande till telelagen. I gengäld slopas kraven på teletillstånd, dvs. den dubbla tillståndsplikten för mobiltelefoni enligt telelagen och LRK upphör. När det gäller tillståndsplikten så innebär förslaget även att möjligheten till undantag för tillstånd utvidgas. Tillstånd kan för- enas med villkor. Vid begränsat frekvensutrymme skall tillstånd beviljas efter ett inbjudningsförfarande. Som grund för denna prövning skall ligga ett jämförande urvalsförfarande eller ett anbudsförfarande. En nyhet är att tillstånd att använda radio- sändare eller adresser får överlåtas efter medgivande från tillsyns- myndigheten. Det nya regelverket innebär ett närmande till den generella konkurrensrätten, vilket bland annat medför att det skall fastställas vilka produkt- och tjänstemarknader som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt lagen. Om det på sådan marknad inte råder effektiv konkurrens skall företag med betydande inflytande på marknaden identifieras och åläggas en eller flera skyldigheter ur en särskild katalog. Lagen pekar även ut vissa intressen som anses mer angelägna att tillgodose vid intresseavvägningen avseende tillämpningen av olika bestäm- melser i lagen. lämnade bland annat en redogörelse för till- gängliga frekvensband, frekvensbehov och tillståndsfrågor. Utred- ningen fann att om ett TETRA-nät skulle betraktas som ett allmänt tillgängligt nät och således tillståndspliktigt, skulle ett inbjudnings- förfarande komma att aktualiseras. Detta under förutsättning att det kunde antas att frekvensbrist skulle råda. Utredningen ansåg även att det var angeläget att privata företag som är särskilt viktiga ur beredskapssynpunkt skulle tillåtas delta i det gemensamma systemet. Utredningen beaktade även frågan om användning av s.k. direktmod, dvs. möjligheten för terminaler (mobila stationer) att kommunicera utan att gå via den existerande infrastrukturen. I samband med detta fastslog utredningen att det borde fastläggas vilka frekvenser som ska användas för direktkommunikation mellan terminaler och vem som ska ha motsvarande tillstånd. När det gäller behovet av en gemensam frekvensplanering och ett ansvar för att lösa telekonflikter, menade utredningen att det talade för att det borde vara operatören som innehar frekvenstillstånden även för direktmod. Avslutningsvis påpekade utredningen att det skulle vara en stor fördel om dessa frekvenser kunde vara gemen- samma med grannländerna. I Statskontorets delrapport framgår att kontoret bett PTS att göra en rättsutredning om olika frågor i samband med ett inbjud- ningsförfarande enligt telelagen och enligt LRK. Enligt Stats- kontoret ansåg PTS i sin rättsutredning att TETRA-tjänsten skulle kunna anses falla utanför begreppet allmänt tillgängligt om använ- darkretsen begränsades till att omfatta skydds- och säkerhets- myndigheter. PTS var dock tveksam till om användarkretsen var tillräckligt avgränsad om även andra kommunala förvaltningar än den där räddningstjänsten ingår och kraftbranschen skulle tillåtas ingå. Prövning skulle dock ske efter ett inbjudningsförfarande enligt LRK. Förslaget motiverades av att undantaget om privat bruk inte var tillämpligt för upphandling av tjänst från en operatör om operatören skulle äga nätet. Den sammanfattade slutsatsen enligt PTS var därmed att om den beslutade lösningen var en upphandling av tjänst så skulle det krävas ett inbjudningsför- farande, antingen enligt telelagen eller enligt LRK. En av de konsekvenser Statskontoret menade att ett inbjud- ningsförfarande kunde innebära, var att den operatör som Stats- kontoret upphandlade inte skulle bli samma operatör som fick tillstånd från PTS. PTS skulle i sitt prövningsförfarande ha att följa telelagen och LRK medan för Statskontoret skulle prövningen av anbud ske utifrån lagen om offentlig upphandling (). För att undanröja denna osäkerhet föreslog Statskontoret tre lösningar: Ett samarbete mellan PTS och Statskontoret så att inbjudnings- och upphandlingsförfarandet skulle ske sammanhållet och enligt sådana kriterier att upphandlings- och inbjudnings- förfarandet medförde samma resultat. En lagändring med innebörden att inbjudningsförfarande inte skulle behöva göras. PTS genomförde ett inbjudningsförfarande för de båda frekvensbanden för TETRA. Den operatör som får tillstånd i det lägre bandet skulle även uppfylla kraven från skydds- och säkerhetsmyndigheter. Enligt Statskontoret skulle detta alter- nativ innebära att kontoret inte skulle behöva göra någon upphandling. Oklarheterna gällande frekvens- och tillståndsfrågor bidrog till att Statskontoret ansåg att de inte hade möjlighet att fullfölja sitt regeringsuppdrag. Statskontoret menade därför att den fortsatta hanteringen av tillståndsförfarandet enligt telelagen och LRK behövde ut. I det förhandlingsuppdrag som fick av regeringen, avgränsades upphandlingen av ett radiokommunikationssystem till att bli i första hand polisens ansvar. För polisen gäller normalt undantag från tillståndsplikt enligt LRK, men för att polisen skulle ha möjlighet att ta med andra användare redan vid starten föreslogs att polisen skulle söka tillstånd för ett allmänt tillgängligt nät som upphandling genomfördes. Om det visade sig att fler anmälde intresse och det därmed kunde fastställas att frekvensbrist rådde, skulle ett inbjudningsförfarande genomföras. bedömning var dock att det inte skulle finnas någon konkurrens om frekvenser. Såsom tidigare nämnts överlämnade regeringen och remissinstansernas yttranden till för beaktande. Den centrala frågan om prövningsförfarandet enligt frekvenslagstift- ningen kan stå i konflikt med prövningsförfarandet enligt upp- handlingslagstiftningen och lösning på denna frågeställning har därmed inneburit en särskild utredningsuppgift för både oss och PTS. Regeringen beslutade att ge PTS i uppdrag att utreda hur kraven i telelagen och LRK på ett allmänt inbjudningsförfarande vid viss frekvenstilldelning förhåller sig till möjligheten att genomföra upphandling av radiokommunikations- system enligt . Om utredningen skulle visa att en sådan upp- handling inte kan genomföras utan risk för konflikt mellan regelverken, ingick det i uppdraget att lämna förslag till erforderliga ändringar av telelagen och LRK. Vid genomförandet av uppdraget uttalades även att relevanta EG-rättsliga bestämmelser skulle beaktas. 7.2.2Utredningens innehåll och slutsatser PTS rapporterade till regeringen . I rapporten ges en beskrivning av gällande rätt inom frekvensområdet både i och inom EU, begränsat till de bestämmelser som torde bli aktuella vid ett prövningsförfarande. För vissa av dessa bestäm- melser finns även hänvisning till tolkningsdata, såsom förarbeten och EG-direktiv. Även prövningsförfarandet enligt finns redogjort. För att prövning genom ett inbjudningsförfarande enligt frekvenslagstiftningen överhuvudtaget skall aktualiseras förutsätts att vissa kriterier är uppfyllda: att det är ett allmänt tillgängligt nät och av viss omfattning att det är frågan om tillståndspliktig verksamhet att det råder frekvensbrist att radioanvändningen inte anses vara avsedd för privat bruk att undantag inte är möjligt för tillståndsplikten PTS slutsatser är att det inte råder någon som helst tvekan om att det gemensamma radiokommunikationssystemet som skall ope- reras i ett gemensamt nät blir allmänt tillgängligt för det fall tjänster skall tillhandahållas kommersiellt. När det gäller frågan om användarkretsen skulle begränsas till enbart skydds- och säkerhets- myndigheter, menar PTS att även ett sådant nät skall bedömas som allmänt tillgängligt. Dessutom kommer ett rikstäckande nät att ha sådan omfattning att den blir tillståndspliktig. När det gäller frågan om det råder frekvensbrist hänvisar PTS till att konstaterades att det rådde frekvensbrist för s.k. TETRA-verksamhet och att flera operatörer anmälde intresse av att bedriva TETRA-verksamhet 1999. PTS menade dock att det råder det oklarhet i frågan. PTS bedömer även att om ett gemensamt radiokommunikationssystem erbjuds till fler än till- ståndshavaren inryms nätet inte under undantaget för privat bruk. PTS anser att möjligheten till undantag från tillståndsplikten i LRK inte innefattar någon möjlighet att föreskriva att vissa bestämda myndigheter eller företag inte skall vara tillståndspliktiga vid användning av det gemensamma nätet. När det gäller Polisen och Försvarsmaktens undantag från tillståndsplikt i enlighet med LRK, menar PTS att det skulle kunna finnas utrymme för Polisen och Försvarsmakten att upplåta nätet till en eller möjligtvis två användarkategorier, utan att nätet för den skull blir att betrakta som allmänt tillgängligt. 7.2.3PTS överväganden och förslag Varken enligt frekvenslagstiftningen eller enligt föreligger det några hinder att respektive prövningsförfarande genomförs var för sig. Om ett inbjudningsförfarande sker före upphandlingen, måste dock vid upphandlingen förbehåll anges om att de som antas vid upphandlingen förutsätts ha erforderligt tillstånd. Tilldelningen av frekvenser får då anstå till dess att upphandlingen avslutats för att säkerställa att den som får uppdraget även tilldelas de frekvenser som är avsedda. Många av de enskilda utvärderingskriterierna kan vara desamma enligt såväl och telelagen som LRK, exempel på sådana kriterier är kvalitet, pris, tillgänglighet, täckning m.m. PTS slutsats är därmed att det finns möjlighet att vid ett inbjudningsförfarande föreskriva sakliga grunder som till stora delar kan vara identiska med kriterier i en offentlig upphandling. Den upphandlande enheten och PTS skulle gemensamt kunna ut- arbeta sakliga grunder respektive kriterier som uppfyller både frekvenslagstiftningen och kraven enligt . Förslaget innebär ett nära samarbete mellan berörda myndigheter, men enligt PTS är det sannolikt en fördel och möjligen i praktiken en förutsättning att en och samma myndighet ansvarar för såväl inbjudningsför- farandet som den offentliga upphandlingen. Om en upphandling skulle föregå ett inbjudningsförfarande, be- dömer PTS att det inte generellt går att utgå från att den som vinner upphandlingen även får tillstånd. Kan lagändring genomföras för att undvika konflikt? När det gäller frågan om det är möjligt att undvika konflikt genom lagändring som innebär att reglerna om inbjudningsförfarande inte skall tillämpas har PTS kommit till följande slutsats. För verk- samhet som endast omfattar skydds- och säkerhetsmyndigheter kan en undantagsbestämmelse från inbjudningsförfarandet införas i telelagen respektive LRK. Ett sådant undantag är även förenligt med aktuellt EG-direktiv. PTS har även redogjort för sådana alternativa ändringar av relevanta bestämmelser. Förslaget innebär således att tillståndet begränsas till en viss användarkrets. Om användarkretsen skulle utvidgas och även avse annan kom- mersiell verksamhet och en lagändring genomförs som medger undantag är PTS tveksam till en sådan lösning. Anledningen till detta är att även om bestämmelserna i tillgodoses, kan lämpligheten ifrågasättas då upphandling inte betraktas som myndighetsutövning med de rättsäkerhetsgarantier som följer med PTS betonar även att förfarandet kan komma att kräva ändring i . PTS sammanfattande förslag är därmed: PTS genomför en undersökning för att utröna om frekvens- brist föreligger och ett inbjudningsförfarande således aktualise- ras. Om undersökningen visar att frekvensbrist råder genomförs ett inbjudningsförfarande i princip med upphandlingen. Detta skulle innebära att även andra användare än skydds- och säkerhetsmyndigheter kan använda nätet. Eftersom det krävs en nära samordning mellan tillstånds- givningen och upphandlingen är det lämpligt att en och samma myndighet eller organisation genomför bådadera. Om regeringen anser att TETRA-verksamheten enbart skall omfatta skydds- och säkerhetsmyndigheter, föreslår PTS änd- ringar i frekvenslagstiftningen så att bestämmelserna om anmälningsplikt, inbjudningsförfarande m.m. inte blir tillämp- liga. Beträffande organisation av ett samordnat förfarande föreslår PTS tre lösningar: PTS får i uppdrag att handha, förutom själva tillståndsgiv- ningen, även upphandlingen.