sou · GRB342d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Källa: SCB, pressmeddelande , nr 2002:316 Tabell 11.3 Medellön för de tio största yrkesgrupperna. Medellön kr/månad Försäljare, demonstratörer m.fl. Säljare, inköpare, mäklare m.fl. Företagsekonomer, personaltjänstemän m.fl. Källa: SCB, pressmeddelande , nr 2002:316 Enligt uppgift från SCB har vid angivande av månadslön deltids- arbete räknats upp till heltid. Utredningens förslag: Underhållsstödet skall behovsprövas helt eller delvis. Genom underhållsstödet garanterar staten att barn till särlevande föräldrar får ett visst bidrag till sin försörjning. Som tidigare på- pekats lämnas med nuvarande regler underhållsstöd även till barn vars boförälder har en så god ekonomi att han eller hon inte är i behov av statligt stöd till barnets försörjning. Den debatt som varit alltsedan underhållsstödet infördes visar att nämnda förhållande inte uppfattas som rättvist och åsikter om att stödet borde behovsprövas har framförts ett flertal gånger. Också i den juridiska doktrinen har den nuvarande ordningen kritiserats för att en social förmån utgår till personer som inte har något indivi- duellt ekonomiskt behov av förmånen som den andra föräldern – på grund av att den icke behövliga förmånen utgår – kan åläggas att betala mer än vad som motsvarar den familjerättsliga förpliktelsen (se Agell, A., Underhållsstödet. Ett rättssystematiskt misstag, till , 1999 s. 17 f.). Vid den hea- ring utredningen höll förelåg också en bred enighet om att stödet borde behovsprövas. I avsnitt 11.3 har Underhållsstöds- utredningen pekat på ett antal nackdelar som är förenade med den nuvarande ordningen. anser att särskilt legitimitetsaspek- ten med styrka talar för att underhållsstödet bör behovsprövas. Det är av stor vikt för tilltron till socialförsäkringarna att våra gemen- samma resurser fördelas efter principer som människor i allmänhet uppfattar som rättvisa. Visserligen kommer det som antagligen upplevs som den största orättvisan, nämligen att hårda återbetal- ningskrav ställs även på ekonomiskt svaga bidragsskyldiga sam- tidigt som underhållsstöd kan betalas ut till ekonomiskt välmående boföräldrar, att minska om man, som utredningen i det följande förordar, inför ett förbehållsbelopp vid beräkning av återbetal- ningsskyldigheten. Detta hindrar emellertid inte att underhålls- stödets legitimitet fortsätter att påverkas negativt av att under- hållsstöd betalas ut till boföräldrar som inte är i behov av stödet. Det går inte heller att helt bortse från att det offentligrättsliga synsättet att var och en av föräldrarna – oavsett ekonomisk för- måga – skall stå för halva barnets behov inte överensstämmer med de regler om underhåll som finns i FB. Enligt skall för- äldrarna sinsemellan ta del i barnets underhåll var och en efter sin Saknar den ena föräldern förmåga att bidra till sitt barns försörjning medan den andra föräldern har en god ekonomi får alltså denna förälder själv stå för barnets kostnader. En behovs- prövning skulle således ligga bättre i linje med de privaträttsliga reglerna om underhåll i FB. En behovsprövning skulle också öka underhållsstödets fördel- ningspolitiska träffsäkerhet och minska risken för bidragsplanering. Ett skäl som ibland anförs mot en individuell behovsprövning av underhållsstödet är att detta inte skulle överensstämma med en familjepolitik som utformats inom ramen för den generella väl- färden. Exempelvis upphör varken barnbidrag eller flerbarnstillägg i hushåll med höga inkomster. Dessa stöd skiljer sig emellertid från underhållsstödet bl.a. genom att de inte är förenade med en återbe- talningsskyldighet för någon enskild person. Invändningar har vidare framförts om att ett system med en be- hovsprövning skulle strida mot underhållsstödets grundläggande syfte, nämligen att utgöra en garanti för den bidragsskyldiges hälft av barnets försörjning. Underhållsstöd utgår ju i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern. Och en av grundtankarna bakom stödet är att det skall garantera den bidragsskyldiges andel i barnets kostnader. Denna andel utgör – enligt det offentligrättsliga syn- sättet – ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hän- syn tagits till det allmänna barnbidraget. Utredningen kan instämma i att underhållsstödets grund- läggande syfte kan anses tala mot en behovsprövning av stödet. Detta hindrar dock inte att avsteg görs och att stödet behovsprövas om det anses önskvärt ur samhällets synpunkt. Även om en be- hovsprövning inte följer principiellt av uppbyggnaden utan utgör ytterligare ett led behöver det grundläggande syftet inte innebära att staten alltid skall gå in och täcka den bidragsskyldiges andel före boföräldern. Om boföräldern har det gott ställt ekonomiskt fram- står det som rimligare att han eller hon täcker en eventuell brist och att staten går in först om boföräldern saknar förmåga att göra det. En sådan ordning överensstämmer med önskemålet vid införandet av underhållsstödet, nämligen att betona att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barns försörj- ning och med vad som är underhållsstödets syfte, nämligen att barn som inte bor med båda sina föräldrar skall garanteras en rimlig ekonomisk standard som systemet bidrar till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar gentemot barnet (prop. 2002/03:1, utg.omr. 12 s. 23). Den överensstämmer också med vad utredningen tidigare uttalat om att det är rimligt att föräldrarna tar det primära ansvaret för sina barn och att statens ansvar är sekun- därt. Saknar den ena föräldern förmåga att försörja barnet medan den andra föräldern har god ekonomi får alltså denne själv stå för barnets kostnader. Med det skisserade synsättet blir därför Under- hållsstödsutredningens slutsats att en behovsprövning inte kan anses motverka stödets syfte eller vara oförenligt med dess funk- tion i sådan grad att det bör hindra en reform. En behovsprövning som utestänger vissa boföräldrar från det offentliga systemet skulle sannolikt leda till ett ökat antal mål om underhållsbidrag vid de allmänna domstolarna (jfr 6 kap. 2 § andra stycket FB). När en tvist hamnar i domstol blir förhållandet mellan dem som agerar lätt mer konfliktfyllt än vad det annars skulle vara. Utgångspunkten bör därför vara att reglerna så långt möjligt bör utformas så att domstolsprocesser undviks. är det knappast möjligt att konstruera ett system som syftar till att för- äldrarna skall ta det primära ansvaret för sina barn, utan att det innebär vissa tvister mellan dem om underhållsskyldighetens för- delning. Vid en samlad bedömning anser att övervägande skäl talar för att någon form av behovsprövning av hela eller delar av underhållsstödet bör införas. I det följande diskuteras vilka krav som bör ställas på utform- ningen av en reglering som innebär att underhållsstödet behovs- prövas mot boförälderns inkomster. En första förutsättning för att stödet skall behovsprövas (helt eller till någon del) är givetvis att behovsprövningen inte går ut över barnets berättigade intressen. En reglering som innebär att stödet reduceras vid normala inkomstnivåer skulle kunna leda till att underhållsstödet reduceras även för barn i hushåll som inte når upp till en skälig levnadsnivå. En sådan reglering skulle också inne- bära att det blev svårare för boföräldrar med låga eller medelgoda inkomster att genom en ökad arbetsinsats eller studier förbättra sin ekonomiska situation. Det sagda talar för att man i stället väljer en generöst tilltagen nivå. Ett annat skäl för en generös reglering är att denna innebär ett mindre avsteg från grundprincipen – att stödet är en garanti för den särlevande förälderns andel i barnets kostnader – än en sträng reglering och att den leder till färre tvister om under- hållsbidrag. Som framgår av avsnitt 11.6 är det en mycket liten andel av bo- föräldrarna som har höga inkomster. En behovsprövning kommer således inte att minska statens utgifter för underhållsstödet i någon större omfattning. Ju högre den nivå man väljer för när stödet skall reduceras eller helt falla bort, desto mindre blir naturligtvis bespa- ringen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigaste dock inte att spara pengar utan att öka stödets legitimitet. Men det krävs naturligtvis att systemet med en behovsprövning kan utformas så enkelt och lätthanterligt att administrationskostnaderna i vart fall inte överstiger den utgiftsminskning som uppnås. Ökade marginaleffekter – om man nu kan tala om sådana när det gäller försörjningen av egna barn – är knappast möjliga att undvika om man vill att ekonomiskt välbeställda boföräldrar skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina barn än . En strävan bör dock vara att undvika att den nivå där stödet upphör eller minskar sammanfaller med trösklar i andra system. anser mot bakgrund av det anförda att inkomstnivån för när stödet reduceras eller bortfaller bör läggas på en sådan nivå att det inte råder någon tvekan om att den förälder som barnet bor hos kan klara sitt barns försörjning utan hjälp från det allmänna. En annan fråga är om en behovsprövning bör omfatta hela un- derhållsstödet eller endast utfyllnadsdelen, dvs. det rena bidraget från staten. Den frågan diskuteras i nästa avsnitt. 11.8Behovsprövningen bör omfatta endast utfyllnadsdelen Utredningens förslag: En begränsning av rätten till underhålls- stöd skall omfatta endast utfyllnadsdelen, dvs. det rena bidraget från staten, den del av underhållsstödet som inte återkrävs från en bidragsskyldig förälder. I det tidigare resonemanget har be- tonat att det är föräldrarna tillsammans som har det primära an- svaret för sitt barn. Utgångspunkten när underhållsstödet infördes var också att markera båda föräldrarnas ansvar för barnets försörj- ning. Om hela stödet behovsprövas finns det en uppenbar risk att det vid fördelningen av ansvaret mellan föräldrarna kommer att uppfattas som att det i första hand är boförälderns ansvar att sörja för barnet. Har boföräldern tillräckligt god ekonomi får han eller hon inte något underhållsstöd trots att den bidragsskyldige har förmåga att återbetala hela eller en del av underhållsstödet. En behovsprövning av hela stödet skulle utestänga fler boföräld- rar från det offentligrättsliga stödsystemet än en behovsprövning av endast det rena bidraget. I den mån boföräldern, t.ex. för att undvika konflikter, underlåter att begära underhåll från den andra föräldern blir boföräldern vid en behovsprövning av hela stödet i praktiken ensamförsörjare. Detta kan gå ut över barnets intressen. Även om underhållsstödet betalas ut av kan det för många barn vara av värde att veta att den särlevande föräldern genom stödet bidrar till hans eller hennes försörjning. En behovsprövning av endast det rena bidraget torde också leda till väsentligt färre mål om underhållsbidrag i domstolarna än om hela underhållsstödet skulle behovsprövas. Den bidragsskyldige anses ju fullgöra sin underhållsskyldighet genom återbetalnings- skyldigheten gentemot staten upp till underhållsstödets belopp. Det blir därmed i praktiken aktuellt att fastställa underhållsbidrag endast om underhållsbidraget blir högre än underhållsstödet. Som utredningen framhållit ovan bör tvister i domstol så långt möjligt undvikas. Även detta talar mot att hela underhållsstödet behovs- prövas. Enligt bedömning talar mot bak- grund av det anförda övervägande skäl för att endast den del av underhållsstödet som inte skall återbetalas av den bidragsskyldige, utfyllnadsdelen, behovsprövas. Detta stämmer också bäst med vad som uttalades när underhållsstödet infördes, nämligen att återbetal- ningsskyldigheten bör vara oberoende av den andra förälderns ekonomiska förhållanden (prop. 1995/96:208 s. 43). En fråga som också bör ställas i sammanhanget är om det finns något behov av särregler för barn som adopterats av endast en för- älder eller för barn där faderskapet inte fastställts. Utredningen kan dock inte se att det skulle finnas något sådant behov. Visserligen saknas i de fallen en bidragsskyldig förälder och hela stödet blir be- hovsprövat. Motsvarande förhållande gäller för barn vars särlevande förälder inte är återbetalningsskyldig. Enligt utredningens bedöm- ning bör principen om statens subsidiära ansvar gälla även för de barn som saknar en bidragsskyldig förälder. tar i det följande upp olika modeller för hur en behovsprövning skulle kunna utformas. 11.9Modeller för en framtida spärregel Utredningens förslag: Avtrappningen skall ske med en viss an- del av inkomsten över en viss nivå. Hur en spärregel bör utformas kan naturligtvis diskuteras. En möjlighet för behovsprövning är att införa ett system med ett tak, dvs. en ordning där hela bidraget dras in vid en viss inkomst. En annan möjlighet för en behovsprövning är en konstruktion med en successiv avtrappning av stödet, t.ex. i tre steg, vid inkomster över vissa nivåer eller med en viss andel av inkomster över en viss nivå. har valt den senare modellen, dvs. att minska utfyllnadsbidraget med en viss andel av den inkomst som överstiger en viss nivå. Den valda modellen innebär mindre marginaleffekter än tak-modellen och fördelar marginaleffekterna jämnare än steg-modellen. Övergången från att uppbära bidrag till att inte göra det blir mjukare. Denna modell används också inom ramen för bostadsbidragssystemet. Tilläggas kan att utredningen har övervägt om det är möjligt att införa ett system för behovsprövning utan att knyta det till en in- komstprövning. Utredningen har dock inte lyckats hitta något an- nat bra urvalskriterium för att skilja ut de fall där bidraget bör re- duceras. Den närmare utformningen av spärregeln diskuteras i de följande avsnitten. En särskild fråga är när i tiden behovsprövningen skall göras. Skall detta ske vid ansökan eller skall det få gå innan en sådan prövning görs? Ett skäl för att behovspröva stödet först är att boföräldern då skulle få tid att anpassa sig efter en separation som ju oftast är förenad med extra kostnader. Ett sådant system skulle dock bli alltför detaljerat och svåradministrerat. Separationer kan ske upprepade gånger och är svåra för att kontrollera. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en behovspröv- ning bör ske från första början, dvs. redan i samband med att an- sökan om underhållsstöd ges in till . 11.10Vilka personer förutom boföräldern bör prövningen omfatta? Utredningens bedömning: Nuvarande regler för behovspröv- ning av underhållsstödet mot barnets inkomster bör behållas. Utredningens förslag: Underhållsstödet skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering för barnet föreligger. En behovsprövning mot barnets inkomster bör behållas Det har ansetts rimligt att underhållsstödet minskas om barnet har egna inkomster och dessa är tillräckligt höga. Barnets inkomster av feriearbete och liknande påverkar som regel inte föräldrarnas underhållsskyldighet. Ferieinkomster och andra mindre inkomster har därför ansetts inte böra påverka underhållsstödet. Som framgått ovan sker en avtrappning av underhållsstödet för barn med egna inkomster som överstiger . Underhållsstöd lämnas inte alls när barnets årsinkomster uppgår till . Enligt uppgift från RFV fanns det totalt 627 ärenden där underhållsstödet reducerats på grund av att barnets inkomst enligt senaste taxeringen översteg . Underhållsstöd utgick inte alls i 61 ärenden. I samband med årsomräkningen drogs utfyllnadsbidrag in i några ärenden på grund av barnets inkomst. Den lägsta inkomsten som påverkat underhållsstödet är och stödet har minskats med . Den högsta inkomsten uppgick till . För 234 barn låg inkomsterna mellan och . När det gäller barnen som är födda – 1984 hade de () till över- vägande del inkomst av tjänst. För de yngre barnen härrörde sig in- komsterna till övervägande del från kapital, dvs. utdelningar och reavinster. Det går inte att se något särskilt mönster vad gäller för- äldrarnas inkomster, vare sig för de äldre barnen eller för de barn som hade inkomst av kapital. Det fanns 345 barn med inkomster på mellan och . I den inkomstgruppen fanns det endast ett fåtal barn födda –1984 som hade inkomst av tjänst. Till övervägande delen hade underhållsstödet för åldersgruppen reducerats på grund av att barnet uppbär förtidspension. Detta gäller för 263 barn. När det gäller de yngre barnen så härrörde inkomsterna från inkomst av kapital. Inte heller här går det att skönja något särskilt mönster vad gäller föräldrarnas inkomster. I inkomstgruppen fanns det 48 ärenden. Av dessa rörde 20 stycken barn födda –1999. Samtliga hade inkomst av kapital. I åldersgruppen födda –1984 hade sju barn inkomst av kapital, åtta barn inkomst av tjänst och 13 barn förtidspension. Det fanns sju barn med inkomst . Föräldrarna till gruppen barn med höga kapitalinkomster hade låga inkomster eller inkomster i vanliga lönelägen. Barn med så stora egna inkomster att det räcker till den egna för- sörjningen har inte någon rätt till underhåll från sina föräldrar en- ligt FB. Även om en behovsprövning gentemot boförälderns in- komster införs måste det anses rimligt att barn som har så stora egna inkomster att det räcker till den egna försörjningen inte skall ha rätt till underhållsstöd. anser där- för att stödet även bör reduceras på grund av barnets inkomster. Det sagda innebär att behovsprövningen gentemot barnet bör särskiljas och ske fristående från den behovsprövning gentemot boföräldern som utredningen föreslår. Behovspröv- ningen gentemot barnet omfattar ju hela underhållsstödet, inte endast utfyllnadsdelen. Därtill kommer att behovsprövningen gen- temot boföräldern enligt den bedömning som görs nedan omfattar endast högre inkomster. En sammanläggning av barnets och bo- förälderns inkomster skulle därför inte leda till att stödet reduceras för barn som klarar sin egen försörjning. Stödet bör alltså först prövas mot barnets inkomster enligt nuvarande regler. Det stöd som återstår – efter att den bidragsskyldiges återbetalningsskyldig- het beaktas – får sedan prövas mot boförälderns inkomster. Ett sådant system innebär visserligen att en behovsprövning i de fall där barnets inkomst inte når gränsen för när stödet bortfaller helt måste ske i flera steg. Detta merarbete kan dock enligt utred- ningens uppfattning inte anses som så betungande att den före- slagna lösningen inte bör väljas. Inkomstgränserna vid behovsprövning mot barnets inkomster bör behållas Som sagts ovan skall barnets inkomster som överstiger beaktas och medföra att underhållsstödet minskas av överskjutande belopp. En särskild fråga är om det nu finns skäl att ändra beloppsgränserna som avser barnets inkomster. Hänsynstaganden till barns inkomster inom andra områden Utgångspunkten när föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms är barnets behov. När underhållsskyldigheten bestäms tas hänsyn till barnets egna inkomster och tillgångar. Mindre inkomster av ferie- arbete eller liknande påverkar som regel inte föräldrarnas under- hållsskyldighet (se prop. 1978/79:12 s. 154). Normalt tas hänsyn endast till avkastningen av barnets egna tillgångar. Uppgår barnets tillgångar till mer betydande belopp kan dessa dock beaktas (se prop. 1978/79:12 s. 154 och rättsfallet NJA 1996 s. 134). Ett barn som har börjat förvärvsarbeta får alltså i allmänhet räkna med att använda inkomsterna av arbete till sitt eget uppehälle (prop. 1978/79:12 s. 154). har ansett att om barnet har inkomst under ferier och dessutom arbetar mer eller mindre regelbundet under veckoslut eller det bör övervägas om in- komsten är så stor att den kan sänka barnets behov av underhålls- bidrag. I de fallen kan då räknas bort den eller de poster som barnet själv står för, t.ex. kläder, hygien och fickpengar (allmänna råd 1989:6, Underhållsbidrag till barn s. 39. Råden är upphävda men används alltjämt i praxis.). har tillagt att det vid bedömningen av om avdrag skall göras i det enskilda fallet får beaktas vad pengarna avses att användas till och vilken ekonomisk situation barnet och föräldrarna har. har ansett att ett barn som har flyttat hemifrån bör kunna försörja sig självt om nettoinkomsten uppgår till eller överstiger av basbeloppet (i måna- den eller för år räknat) samt skälig nettokostnad för bostaden. Eventuell underhållsskyldighet för föräldrarna i dessa fall får prövas mot deras ekonomiska situation som ett standard- tillägg för barnet. Om ett barn bor tillsammans med den ena för- äldern bör den unge enligt kunna försörja sig självt om nettoinkomsten uppgår till eller överstiger av bas- beloppet (2002 eller för år räknat) med tillägg för den unges andel av bostadskostnaden för familjen. När det gäller hur stor andel av bostadskostnaden som barnet bör bidra med har ansett att en bedömning i varje enskilt fall måste göras av vad som kan anses vara skälig bostads- kostnad för ungdom som bor hemma (allmänna råd 1989:6 s. 38 f.). Frågan om hur man skall se på pengar som barn tjänat på sommararbete tas upp i förarbetena till socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Där uttalas följande (prop. 2000/01:80 s. 95). Detta kan svårligen regleras i lag, utan att rucka på hela konstruktionen av socialbidraget. Men här måste, liksom vid alla andra situationer, göras en individuell bedömning. Som sagts i föregående stycke, är barn dock aldrig försörjnings- skyldiga visavi sina föräldrar. Utan vad det närmast handlar om är i vilken utsträckning ett barn som lever i en familj beroende av socialbidrag, liksom sina kamrater skall ha möj- lighet att tjäna lite egna pengar. Den enskilda kommunen har själv möjlighet att besluta om vilken policy som skall tillämpas. Inkomstgränserna bör inte ändras Underhållsstödet reduceras endast sällan med hänsyn till barnets inkomster. Såvitt känt har de nuvarande beloppsgränserna – respektive – inte heller kritiserats för att vara alltför låga. anser inte att det finns skäl att höja gränserna. Med utgångspunkt i att stödet utges i förhållande till endast den bidragsskyldiga föräldern och att båda föräldrarna, även om underhållsstödet faller bort, alltjämt är skyldiga att i mån av förmåga och utifrån barnets behov bidra till barnets försörjning är frågan i stället om det finns skäl att sänka gränsen på . Av förarbetena framgår att inkomstnivån på fastställts med hänsyn till att barnets ferieinkomster och andra mindre inkomster inte skall beaktas när behovet av underhålls- stödet prövas. Det är naturligtvis svårt att ange vad som är ett rimligt belopp för ungdomars extrainkomster under lov och . torde överstiga vad de allra flesta ungdomar tjänar på sådant arbete. Antagandet stöds av att det endast är i omkring 600 ärenden som underhållsstödet reduceras på grund av barnets inkomster (). Enligt SCB hade av ungdomarna i åldern 16–egna arbetsinkomster enligt kontrolluppgifterna. Bland 13–15-åringarna var andelen . Inkomsterna vara vanligtvis små, . Ett litet antal tjänade eller mer. Medianen för barn med arbetsinkomster låg på för 13–15-åringarna och på för 16–17-åringarna (och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.1 och 1.2). Det anförda talar för att beloppsgränsen skulle kunna sänkas. En sänkning av beloppet skulle dock riskera att drabba barn i familjer med dålig ekonomi, som av denna anledning väljer att arbeta extra, för att på så sätt få möjlighet att unna sig saker som familjen annars inte har råd med. Vid en individuell bedömning skulle hänsyn kunna tas till förhållandena i det enskilda fallet. En individuell bedömning av det slag som gäller för underhållsbidragen och för ekonomiskt bistånd enligt SoL skulle dock bli för krånglig att hantera inom ramen för underhållsstödssystemet. Med hänsyn till det anförda bör enligt Underhållsstödsutred- ningens mening den nu gällande beloppsgränsen om inte sänkas. En särskild fråga är om underhållsstöd som minskats på grund av barnets inkomster bör kunna omprövas eller jämkas på grund av en taxeringsändring.