sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen konstaterade att under hade arrangerat utbildning för yngre domare. Denna utbildning syftade främst till att ge unga domare från hela landet möjlighet att diskutera centrala praktiska rättsfrågor. Dessa utbildningsformer var menade utredningen alla fundamentala för bevarandet respek- tive utvecklandet av en modern domarkultur. I andra länder, t.ex. och , hade t.o.m. särskilda domarakademier skapats: Richterakademierna i och samt Ecole Nationale de la Magistrature i och . Med en mera öppen domarbana blev domarutbildningen ännu viktigare för de jurister, som önskade inträde i domarkarriären. Internationalise- ringen skapade också enligt utredningen behov av insikter om främmande rättssystem. En kontinuerlig kompetensutveckling av den svenska domarkåren framstod som alltmer angelägen. I denna utbildning deltog främst domare som lärare i samverkan med såväl rättsvetenskapsmän som praktiserande jurister. Mot bakgrund av angivna framtidsperspektiv ansåg utredningen att en förstärkning av utbildningsinsatserna och formerna för desamma borde bli föremål för utredning. Utredningen ansåg vidare att notarieutbildningen som en generell praktisk meritering för skilda juristyrken också borde ut- redas. Fler av dem som avlade jur. kand. examen borde enligt utredningen ha rätt att få genomgå en sådan utbildning. Med då- varande system med få notarieplatser skapades svårigheter för många unga jurister att vinna tillträde till olika juristyrken. Utred- ningen resonerade kring frågan om en förkortad notarieutbildning kunde vara tillräcklig för de syften den hade, inte minst om dom- stolarnas uppgifter på rättsvårdens områden minskade i omfatt- ning. Utredningen ansåg beträffande de som önskade göra karriär inom domstolsväsendet att de borde få en längre tingstjänstgöring. Utredningen pekade på att kravet på att beredningen skulle ske sakligt och opartiskt såväl hos regeringen som hos för domstolsväsendet (TFN) vilade på konstitutionell grund och att det framgick av 1 kap. 9 § regeringsformen. I syste- met gavs ordningen med TFN den erforderliga insynen i bered- ningen i fråga om tillsättningen av de tjänster som omfattades av ansökningsförfarandet. Utnämningsförfarandet beträffande de högre domartjänster som omfattades av kallelseförfarandet var dock undandraget en sådan insyn. Utredningens uppfattning var att det låg ett värde i om man i ett framtida system kunde stärka beredningen i olika former så att utnämningsförfarandet även fortsättningsvis kunde mötas med högsta möjliga förtroende hos allmänheten, folkrepresentationen och domarkåren. Regeringens utnämningsmakt borde kombineras med åtgärder som stärkte beredningens kvalitet. Det gällde att finna en beredningsordning som på ett lämpligt sätt gav uttryck för domarnas självständiga ställning. Utredningen ansåg att den nuvarande TFN borde ses som den lämpliga utgångspunkten för ett framtida beredningsförfarande. Ville man ge organet ytterligare tyngd kunde man tänka sig att grundlagsfästa det eller att föra in bestämmelser om det i lag. Utredningen resonerade även kring frågor om TFN:s samman- sättning. Med utgångspunkten att domarnas självständiga ställning under konstitutionen borde stärkas ansåg utredningen att principi- ella skäl talade för att man borde undvika arbetstagarintressen i ett organ som TFN. ansåg utredningen att det var viktigt att personalinflytandet beaktades i enlighet med medbestämmandets principer inte minst i ett beredningsförfarande som skulle präglas av öppenhet och av ett ökat hänsynstagande till skicklighets- kriteriet. En annan fråga som utredningen ansåg behövde övervägas var om ambitionen att nå en öppnare domarbana på något sätt borde beaktas i fråga om TFN:s sammansättning. Man kunde tänka sig en ordning där det i nämnden ingick personer hämtade utanför domarkåren, såsom företrädare för t.ex. advokatväsendet, åklagar- na, förvaltningsjuristerna och rättsvetenskapen. Alternativt kunde man inskränka sig till en möjlighet att adjungera företrädare för sådana funktioner. Det kunde enligt utredningen även diskuteras om det i nämnden borde finnas representanter för ett allmänintresse. Sådan represen- tation skulle kunna vara av betydelse för att skänka förfarandet legitimitet och markera att beredningen av valet av lämpliga domare inte var en intern angelägenhet för domarna själva och angränsande delar av rättsväsendet. Det skulle menade utredningen kunna röra sig om förslagsvis två ledamöter med ett mandat att företräda allmänna medborgerliga synpunkter i nämnden. Utredningen ansåg det tveksamt om en sådan ordning var ändamålsenlig. Utredningen pekade på ytterligare ett alternativ som innebar att JO tog plats i nämnden som representant för allmänintresset. Mot detta kunde emellertid anföras att eftersom JO utövade tillsyn och kontroll över domarna och domstolarna det kanske inte var lämp- ligt att samma person hade del i ett förfarande som ledde till ut- nämning av domare. För det fall man ansåg att JO borde ta plats i nämnden kunde en lösning enligt utredningen vara att det inte var samme JO som hade domstolsväsendet inom ramen för sin tillsyns- verksamhet, utan någon av de andra JO som var ledamot i nämn- den. Utredningen menade att TFN, liksom dittills, borde ha ett relativt stort antal ledamöter som samtliga kunde förväntas ha en god kännedom om de personer som kunde komma att ansöka om domartjänst. Av den anledningen ansåg utredningen också att en majoritet av nämndens ledamöter, förslagsvis sju personer om nämnden bestod av tio ledamöter, även fortsättningsvis borde vara aktiva eller före detta ordinarie domare. För att markera att urvalet av domare inte var en intern angelägenhet för domarkåren ansåg utredningen att nämndens sammansättning borde breddas något jämfört med dittills. Utredningen ansåg därför att även en advokat och en professor vid juridisk fakultet borde träda in som ledamöter i nämnden. Dessa kunde värdera domaregenskaper och förväntas ha viss kunskap om verksamheten i domstolarna och om domarnas yrkeskår. Därutöver borde de kunna anses representera allmän- intresset så till vida att de inte på samma sätt som t.ex. i statsför- valtningen anställda jurister kunde betraktas som förbundna med statens intressen, utan står fria från sådana hänsyn. Kravet på att dessa två ledamöter skulle vara advokat eller professor borde enligt utredningen inte vara helt undantagslöst. För det fall någon annan med goda förutsättningar att medverka i de bedömningar som nämnden skulle göra och som kunde representera allmänintresset fanns att tillgå borde det inte finnas hinder för att en sådan person valdes in i nämnden i stället för en advokat eller professor. Vidare ansåg utredningen att chef alltid borde ha plats i nämnden. Slutligen ansåg utredningen i den här delen att uppgiften att utse ledamöter i TFN borde anförtros regeringen. Utredningen delade allmänt uppfattningen att rekryteringen till domartjänsterna borde präglas av ökad öppenhet och att det var viktigt att en del jurister med andra yrkeserfarenheter än tjänst- i domstol rekryterades till domaranställningar. Det för- tjänade menade utredningen också att påpekas att rekryteringen till domarbanan redan var öppen, men att få kvalificerade jurister utanför domarbanan i praktiken sökte sig till denna. Anledningarna till detta kunde utredningen bara spekulera i. Det var möjligt att vissa informationsinsatser bland övriga juristyrkesgrupper om möjligheten att söka sig till domarbanan, ökade möjligheter till adjunktion och en ändrad utnämningspraxis kunde leda till en ökning av antalet externa sökande till domaranställningarna. Utredningen såg en breddad rekrytering innebärande att fler domare har en annan bakgrund än den traditionella i första hand som en successiv process som kunde utvecklas med stöd av tillämp- ning av skicklighetskriteriet. Den kunde inte lämpligen kommen- deras fram utan saken borde hanteras med viss försiktighet. Utredningen ansåg att en förändring inte borde drivas igenom på så sätt att man inte utnyttjade det dittills främsta och naturligaste rekryteringsunderlaget, nämligen de jurister som prövats för och tjänstgjort i domstolsarbete som föredragande och icke ordinarie domare. Skulle så ske kunde man framhöll utredningen riskera att rycka undan grunden inte bara för kvaliteten hos domarkåren utan också för den beredningsorganisation av jurister som i domstols- arbetet skulle stödja domarna. Utredningen ansåg att det låg ett värde i att flera generationers erfarenheter och synsätt bröts vid domarbordet. Vidare framhölls att det kunde ligga en fara i att förlita sig på att det skulle bli de skickligaste advokaterna, åklagarna, rättsvetenskapsmännen och juristerna med andra yrkeserfarenheter som skulle vara beredda att bryta upp i 45–för att övergå till en domarbefattning. En sådan ordning skulle troligen kräva ett mycket kraftigt löne- incitament. Vidare skulle kanske även sådana skickliga yrkesmän, enligt vad utländska erfarenheter visar, behöva adjungera som domare eller genomgå någon form av prövoperiod innan de trädde in i en ordinarie domarbefattning. En sådan ordning kunde enligt utredningen i praktiken visa sig svår att genomföra i någon större omfattning. Utredningen framhöll dock att det sagda inte borde ställas i motsats till strävanden att söka bredda rekryteringsunderlaget till de ordinarie domarbefattningarna. Den processen borde emellertid ske långsiktigt och måste få växa fram organiskt. Regeringens utnämningspolitik till de högsta domarämbetena var naturligtvis särskilt viktig. Den bredare rekryteringen som skett till bl.a. ansågs av utredningen vara av stort värde. Oavsett om rekryteringen av domare skedde i traditionell form eller i en alltmer öppen konkurrens menade utredningen att en viktig utgångspunkt var att nyutexaminerade jurister kunde erhålla en praktiktjänstgöring som kunde ge meriter för en framtida domaranställning och inrymma en möjlighet till prövning av lämp- lighet i såväl domaryrket som andra juristyrken. Utredningen resonerade kring om det inte fanns anledning att ta ställning till om inte ett formellt krav på sådan genomgången utbildning borde ställas upp för att man skulle kunna erhålla domaran- ställning. Utredningen förordade att ett sådant krav uppställdes. Det kunde eventuellt även övervägas att införa någon form av adjunktion i domstol för de jurister som inte genomgått domarut- bildning men som var intresserade av en domaranställning i fram- tiden. Utredningen framhöll att frågan om praktikutbildning för unga jurister i nära anslutning till studierna för arbete vid domstolar och i olika juristyrken var en fråga värd en särskild utredning. Antalet praktikplatser borde ökas och utbildningen breddas. Närmandet till syntes också enligt utredningen fordra sådana förändringar. Några internationella förpliktelser som medför att man i skulle vara skyldig att i närmare utsträckning än som sker i gällande svensk rätt genom lag reglera domarnas rätt till lön fanns inte enligt utredningens bedömning. Utredningen valde att i ett långsiktigt perspektiv anlägga några synpunkter på tänkbara alternativa lösningar och att ange några fördelar respektive nackdelar som sådana lösningar kan vara för- enade med när det gällde formerna för bestämmandet av domarnas löner. Utredningens diskussion skulle inte ses som uttryck för vare sig specifika arbetstagar- eller arbetsgivarintressen. Den allmänna ut- gångspunkten för utredningen var att lönesystemet för domarna borde vara utformat så att det främjade dels en hög kvalitet i domstolarnas verksamhet, dels domarnas självständighet i yrkes- rollen. Utredningen ville i sammanhanget också peka på lönepoli- tikens betydelse för strävandena att öppna domarbanan. Det kunde menade utredningen konstateras att den inriktning mot en öppnare domarbana som tidigare inletts dittills inte rönt något egentligt genomslag i praktiken. Löneläget i domaryrket var troligen av stor betydelse. Likaså hade de avhopp från domarbanan som varit besvärande till sin omfattning också huvudsakligen haft sin grund i missnöje med löneutvecklingen på domarbanan. Utredningen tog upp tre alternativa modeller för hur lönebild- ningen för de ordinarie domarna kunde tänkas utformas. Det första alternativet tog sin utgångspunkt i dåvarande ordning. Det byggde på ett väl etablerat förhandlingssystem kombinerat med en större eller mindre frikrets. Det hade nära sammanhang med de allmänna principerna för den statliga löne- politiken. Det andra alternativet som diskuterades var att skulle bestämma domarnas löner. Det tredje alternativet var en lösning med en domarlönenämnd, dvs. parterna kom överens om att ersätta förhandlingsordningen med en särskilt inrättad myndighet som i nämndform ensidigt beslutade om de ordinarie domarnas löner. Utredningen framhöll att det lönesystem som valdes borde vara utformat så att det långsiktigt stärkte kvaliteten i domstolarnas verksamhet och domarnas självständiga ställning. Det var från denna synpunkt viktigt att domarna själva kände förtroende för den valda lösningen och bedömde den som effektiv för de angivna syftena. Utredningen ansåg att lönesystemet för domare borde vara så utformat att det kunde vinna legitimitet även utanför domarkåren. Det var viktigt att det kunde vinna tilltro hos riksdag och regering, hos allmänheten och bland andra kategorier offentligt anställda med uppgifter inom och utom rättsväsendet. Ett lönesystem för domare måste vara förenligt med de principer som gällde för finansmaktens utformning i övrigt. Avsteg från de allmänna principerna för budgetreglering och statlig lönepolitik fordrade mycket starka skäl och nya kontrollinstrument. görande fråga var vilket organ och genom vilken beslutsordning det samlade utrymmet för domarnas löner ytterst skulle bestämmas inför varje lönerörelse. Enligt utredningen borde den lösning som valdes innehålla en så liten risk som möjligt för uppkomsten av en politisk styrning av domstolarna med löneinstrumentet. Kriterierna för löneregleringen borde i stället vara så sakligt anknutna till verksamheten som möjligt. Nämndmodellens lämplighet måste enligt utredningen bedömas mot bakgrund av hur stor den grupp var som avsågs omfattas av en sådan ordning. I de nämndmodeller som dittills hade kommit till tillämpning hade gruppen av berörda individer varit ganska begrän- sad och därmed hade nämnden också haft ansvaret för tämligen begränsade ekonomiska belopp. Utredningen ansåg vidare att lönesystemet borde utformas så att det inte blev för stelt. Det skall inrymma flexibilitet, såsom prak- tiska möjligheter att åstadkomma särskilda satsningar på speciella kategorier av domare, t.ex. sådana vars juridiska kompetens eller chefsegenskaper skulle kunna beaktas i en lönerörelse. Den framtida strukturen på domartjänsterna som kunde skönjas kunde bli av betydelse för valet. Valdes en mycket enhetlig struktur med få nivåer kunde det enligt utredningen ge anledning till en annan lösning än om strukturen innehöll många olika nivåer. Särskilt i en lösning med en förhandlingsmodell fanns det enligt utredningens mening anledning att ha kvar en s.k. frikrets för vissa domstolschefer och högre domare för vilka lönesättningen över- lämnades till regeringen. Hur stor denna krets borde vara kunde bero på flera olika faktorer, bl.a. graden av flexibilitet i den grund- läggande ordningen för lönesättningen av ordinarie domare. Med en ordning där domarnas löner bestäms av fick kanske frågan om det skulle finnas en s.k. frikrets bedömas annor- lunda. Behovet och lämpligheten kunde då enligt utredningen sättas i fråga. Det kunde när bestämde lönerna för domarna i allmänhet i lag synas principiellt svårförenligt att rege- ringen skulle besluta om de högsta domarnas löner i form av en sådan krets. I stället skulle man väl få överväga en ordning där skulle reglera domarlönerna dels genom lagstiftning, dels genom individuella beslut för en sådan krets. En lösning där en domarlönenämnd skulle kombineras med en s.k. frikrets fordrade också särskilda överväganden. Vid sidan av diskussionen om olika beslutsordningar som sådana tog utredningen upp den mera praktiska frågan på vilka sätt ett ökat löneutrymme faktiskt kunde skapas inom domstolsväsendet eller hur särskilda satsningar på vissa domarkategorier i praktiken skulle kunna ske. Ett ökat löneutrymme inom en myndighetsverksamhet syntes enligt utredningen främst kunna förvärvas genom resultatet av faktiska rationaliseringar av verksamheten. Domstolsväsendet stod av allt att döma inför en omfattande omvälvning. Ändringar av domstolsorganisationen och en renodling av domarnas arbetsupp- gifter kunde leda till viktiga rationaliseringsresultat av olika karaktär. Utredningen menade att övervägande skäl talade mot en ordning med individuell lönesättning av domare. Ett visst utrymme borde dock finnas kvar för instrumentet individuella ingångslöner i samband med tjänstetillsättning. Detta öppnade enligt utredningen utrymmet för en ökad konkurrens till domaranställningarna och förbättrade möjligheterna att i praktiken realisera en öppnare domarbana. Utredningen förordade att ett sådant instrument fanns men att det användes med viss försiktighet. Direktivens utgångspunkt var att den ordinarie domarens arbets- uppgifter borde begränsas till i huvudsak processledning och dömande uppgifter. Detta borde ses som ett viktigt led i den refor- mering av domstolsväsendet som pågick. Renodlingen av dom- stolarnas uppgifter till rättskipning, ett förfarande där tyngd- punkten i rättskipningen var förlagd till första instans samt en ny utformning av överrättsprocessen var här viktiga bakgrundsförut- sättningar. En reformerad domstolsorganisation var ett annat viktigt inslag. Det var med sådana utgångspunkter utredningen tog upp till behandling frågan om en begränsning av den ordinarie domarens uppgifter till att leda förhandlingar och fatta avgöranden i rättsliga frågor. Utredningen såg framför sig en långsiktig, successiv utveckling där en öppnare rekryterad men också numerärt mindre domarkår rekryterades efter en noggrann skicklighetsprövning. En sådan domarkår borde då också erbjudas en kvalificerad berednings- organisation. I en sådan långsiktig utveckling framstod enligt ut- redningen avgränsningen av den ordinarie domarens sysslor som central. Utredningen underströk vikten av att delegeringsarbetet gick vidare enligt de riktlinjer som satts upp i och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (se prop. 1992/93:213) och att ett sådant arbete inte avstannade i avvaktan på ett slutförande av reformarbetet beträffande domstolarna och domar- rollen. Utredningen ansåg som viktigt att under en rätt lång om- ställningstid vinna erfarenhet av många olika sätt att utforma verksamheten genom olika försöksprojekt och annan verksamhet. Vidare var det enligt utredningen viktigt att delegeringsverksam- heten utformades på ett flexibelt sätt så att de delegeringslösningar som valdes inte i längden ledde till låsningar som i sin tur kunde komma att försvåra framtida reformer avseende domstolarna. I detta sammanhang pekade utredningen också på utvecklingen av utbildningsinsatserna var av central betydelse. Genom delegeringslagstiftningen markerades enligt utredningen en indelning av verksamheten i flera steg: Beredande uppgifter som kunde utföras av kanslipersonal, beredande uppgifter som fordrade lagfarenhet och dömande uppgifter. Även de dömande uppgifterna borde enligt utredningen kunna delas in i sådana som borde förbe- hållas ordinarie domare och de som genom en delegationsordning angiven i lag kunde anförtros icke ordinarie domare. Valdes en modell där endast ordinarie domare dömde och antalet domare trots en ökad måltillströmning förväntades minska i fram- tiden var det enligt utredningen viktigt att dessa till antalet färre ordinarie domare endast sysslade med kvalificerade uppgifter. Även om man hade kvar en domarutbildning med en liknande utform- ning där icke ordinarie domare utförde i stort sett samma arbets- uppgifter som de ordinarie domarna borde en sådan ordning där de ordinarie domarnas arbetsuppgifter renodlas med vissa justeringar ändå kunna tillämpas. Utredningen funderade på ett system där den förberedande handläggningen av målet utfördes av någon annan än den ordinarie domaren så att denne endast behövde ägna sig åt de tvistlösande och rent dömande funktionerna i domarsysslan. Utredningen framhöll att systemet med delegering innebar en viss uppdelning eftersom domarna genom delegeringen avlastades enklare uppgifter och kunde inrikta sig på de arbetsuppgifter som krävde kvalificerad juridisk sakkunskap. Delegering skedde både till kanslipersonal och till lagfaren personal. Den lagfarna personalen det var fråga om var i underrätterna notarierna och i överrätterna fiskalsaspiranterna och fiskalerna. Om man tänkte sig en ordning där främst ordinarie domare dömde i domstolarna var det enligt utredningen viktigt att dessa kunde upp med en kvalificerad beredningsorganisation. Ansvaret för domen och dess utformning vilade på domaren. Det innebar också att ansvaret för domsskrivningen var domarens. Utredningen pekade på att frågan om domsskrivningen, som var mycket resurskrävande, kunde inskränkas i någon mån. Särskilt förberedelsen i tvistemål inrymde enligt utredningen vissa upp- gifter som var av stor betydelse för parterna och där rättssäkerhets- skäl talade för att systemet utformades på ett sådant sätt att det ytterst var en ordinarie domare som hade ansvaret, eventuellt genom att en sådan fråga kunde bli föremål för överprövning. Utredningen avsåg främst olika former av interimistiska beslut. I övrigt kunde förberedelse i tvistemål både i skriftlig och muntlig form i betydande utsträckning anförtros icke ordinarie domare. Dessa borde kunna utöva förlikningsverksamhet med en friare och aktivare processledning än den eller de ordinarie domare som skulle ha att pröva målet slutligt. Det borde dock betonas hur viktigt det var att ett mål tidigt blev föremål för en beredning som lade grunden för det slutliga avgörandet. Detta talade i motsatt riktning för att samma domare som hade ansvaret för avgörandet också borde svara för beredningen. Enligt utredningen låg det i sakens natur att också beslut om användning av tvångsmedel och om frihetsberövande under ett måls beredning måste ses som en domarsyssla. Inriktningen borde vara att sådana uppgifter som rörde frihetberövanden skulle skötas av ordinarie domare. Det kunde dock ligga en betydande fördel i att olika domare svarade för förberedande respektive slutliga åt- gärder i sådana mål. Även kontrollen av inkomna stämningsansökningar och andra skrivelser genom vilka mål initieras syntes enligt utredningen prin- cipiellt vara att se som en domarsyssla. Utredningen menade också att det fanns utrymme för delegationsordningar. Så hade också skett i t.ex. hovrätterna där fiskaler, fiskalsaspiranter och domstols- biträden kunde förordnas att utföra de göromål som en rotelinne- havare fick företa ensam. Utredningen ansåg att det fanns vissa nackdelar med en uppdel- ning av handläggningen i en beredande och en dömande del som utfördes av olika befattningshavare som skisserades. Detta var något som de flesta domare som övertagit mål från kollegor vid något tillfälle varit med om. Detta talade enligt utredningen mot ett sådant förfarande. Vem skall döma? Även i ett system där de ordinarie domarna skulle ha huvud- ansvaret för den dömande verksamheten ansåg utredningen att det finns en stor mängd mål som med bibehållen kvalitet även i fortsättningen borde kunna avgöras av icke ordinarie domare. Ut- gångspunkten borde i stället vara att de ordinarie domarna skulle döma i de mer kvalificerade och svåra målen. Saken behövde också enligt utredningen studeras närmare mot bakgrund bl.a. av hur den framtida utformningen av notarieutbild- ningen och domarutbildningen skulle utformas. Varje system fordrade enligt utredningen en ordning med vikarier.