sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om offentlighetsprincipen och IT samt göra en översyn av sekretesslagen, m.m. I bemyndigandet ingick också att utse en av ledamöterna att vara ordförande i kommittén samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Med stöd av detta bemyndigande förordnades lagmannen att vara ordförande i kommittén. Kommittén har antagit namnet Offentlighets- och sekretess- kommittén (OSEK). Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) och delbetänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97). Härmed överlämnas huvud- betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Arbetet fortsätter nu med frågorna om offentlighet och sekretess i det internationella samarbetet samt insynen i statliga och kommunala företag. Förteckning över ledamöter, experter och sekreterare vilka har deltagit i denna del av kommitténs arbete Lagmannen Per , ordförande () Riksdagsledamoten () Riksdagsledamoten () Sektionschefen () Kanslichefen () F.d. chefredaktören, fil. hedersdoktorn () Riksdagsledamoten () Riksdagsledamoten () Oppositionsrådet () Hovrättsassessorn fr.o.m. 2003-04-23 Hovrättsassessorn, numera kanslirådet, Advokaten Departementssekreteraren fr.o.m. 2003-09-15 Förbundsjuristen Offentlighet och sekretess ........................................... Sekretessens innebörd och ansvar vid brott mot 2.1.5 Överklagande av myndighets beslut............................ En allmän översyn av sekretesslagen Balansen mellan offentlighet och sekretess och Sekretesslagens koppling till tryckfrihetsförordningen......... Intresseavvägningen mellan offentlighet och sekretess......... 3.2.1 Lagrådets framställning om en undersökning............. 3.2.4 Breder sekretessen ut sig?........................................... Alternativa driftsformer i offentlig verksamhet................... Vilken väg är möjlig att gå?.................................................... 3.5.1 En mer användarvänlig lag.......................................... 3.5.2 Insatser för att främja balansen mellan öppenhet Strukturen i en ny sekretesslag.............................................. 3.6.1 Grundläggande begrepp och bestämmelser............... Avdelningar och kapitel.............................................. Innehållsförteckningar, underrubriker och 3.7Några begrepp och bestämmelser som bör komma till uttryck i den nya sekretesslagen............................................ Överföring av sekretess samt primär och 3.8Sekretessbestämmelser som gäller oavsett hos vilken myndighet en uppgift finns ................................................... Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen ..... Ett enhetligt skaderekvisit.......................................... Exempel på skadeprövningsmodeller ........................ Skade- och menbedömningen ............................................... Skada och men ............................................................ Diskussionen i förarbetena ........................................ Våra överväganden och förslag.............................................. 4.3.1 En skadeprövning bör göras även fortsättningsvis... 4.3.2 De nuvarande skaderekvisiten bör inte bytas ut....... 4.3.3 Det raka skaderekvisitet bör få en tydligare 4.3.4 I lagen bör uttrycken skada och men användas i enlighet med den betydelse de getts i förarbetena.... Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning .... 5.1.2 Intresseavvägningar i utländsk rätt............................ 5.1.3 Ytterligare intresseavvägningar i sekretesslagen ....... Våra överväganden och förslag.............................................. 5.2.1 Generalklausulen bör inte ändras .............................. 5.2.2 Det skall bli möjligt för enskilda att ta del av uppgifter när det är uppenbart att allmänintresset av insyn har företräde framför intresset som sekretessen skall skydda ............................................. Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda............... Sekretessens räckvidd och spridning .................................... 6.2Överväganden om sekretessens räckvidd och spridning vid sekretesslagens tillkomst ................................................. 6.3 Sekretessens räckvidd för känsliga personuppgifter................. 6.4 Våra överväganden och förslag.............................................. 6.4.1 Sekretesskyddet för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden bör förbättras...... 6.4.2 Det skall inte generellt bli tillåtet att sekretessbelägga känsliga uppgifter .......................... 6.4.3Sekretess skall gälla i hela den offentliga förvaltningen för vissa uttryckligt angivna och särskilt känsliga uppgifter........................................... Skyddet för personuppgifter inom folkbokföringen ........... Våra överväganden och förslag.............................................. Ett förstärkt sekretesskydd för känsliga Ett förstärkt sekretesskydd för uppgifter om kopplingen mellan verklig och fingerad identitet ..... Klart och oklart om partsinsyn.............................................. 14 kap. 5 § ger inte i sig någon rätt till insyn............. Den misstänkte är part i förundersökningen ............ 8.2.3Sekretesslagen får inte leda till inskränkningar i parts rättigheter enligt när det gäller att få del av omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende......................... Frågans tidigare behandling................................................... 2001/02:191....................................................... Våra överväganden och förslag.............................................. Bakgrunden till gällande regler.............................................. Våra överväganden och förslag.............................................. Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter.......... Folkbokföringsmaterial hos statliga arkivmyndigheter....... 10.1.2 Förbehåll vid utlämnande av allmänna handlingar.... 10.1.4 Vår bedömning ........................................................... Överföring av sekretess till arkivmyndighet ........................ 10.2.2 Våra överväganden och förslag .................................. Sekretessen mellan och inom myndigheter Sekretess mellan och inom myndigheter ..................... 11.1.1 Sekretess mellan myndigheter.................................... 11.1.2 Sekretess mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet..................................................... 11.1.3 Behovet av information mellan myndigheter............ 11.1.4 Undantag från sekretessen för uppgiftsutbyte Hindrar personuppgiftslagen att myndigheter utbyter 11.2.1 Allmänt om dataskyddsdirektivet och 11.2.2 Personuppgiftslagens och dataskyddsdirektivets regler om ändamål....................................................... 11.2.3 Personuppgiftslagen och myndigheters möjligheter att utbyta personuppgifter ..................... Våra överväganden och förslag.............................................. 11.3.1 Sekretess bör även fortsättningsvis råda mellan och inom myndigheterna............................................ 11.3.2 Sambandet mellan sekretesslagen och personuppgiftslagen när det gäller uppgifts- lämnande mellan och inom myndigheter bör Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter ....... Allmänt om problematiken med sekretessgränserna................ Den fria nämndorganisationen.............................................. 12.2.1 Överväganden i samband med införandet av den 12.2.2 Överväganden och förslag i senare utredningar........ 12.2.3 Myndigheter och självständiga verksamhets- grenar i den fria nämndorganisationen ...................... En analys av sekretessgränserna inom en myndighet........... 12.4.2 Vad avses med verksamhetsgrenar? 12.4.3 Verksamheternas självständighet i förhållande till varandra i de kommunala nämnderna ........................ 12.4.4 Resultatet av kopplingen mellan 1 kap. 3 § andra stycket och 1 kap. 4 § första stycket sekretess- Något om självständiga verksamhetsgrenar inom de Våra överväganden och förslag beträffande sekretess- gränser inom och mellan myndigheter.................................. 12.7.1Kravet på verksamheternas självständighet i förhållande till varandra – för att en sekretessgräns skall föreligga – bör kunna slopas ................................... 12.7.2 Nya sekretessgränser inom nämnderna i kommuner och landsting ........................................... 12.7.3Sekretessgränserna på hälso- och sjukvårdens, och skolans område skall framgå direkt av sekretesslagen .............................................. 12.7.4Det skall framgå av lagen när det inte finns någon sekretessgräns mellan olika verksamheter som bedrivs integrerat eller i gemensamma nämnder....... 12.7.5 Nya sekretessgränser mellan nämnderna i en kommun eller ett landsting ........................................ 12.7.6 Inga nya sekretessgränser föreslås för de statliga 12.7.7 En reglering av den inre sekretessen.......................... Möjligheterna till utbyte av uppgifter mellan några olika verksamheter Uppgiftsutbytet mellan vård- och omsorgsområdena ....... Den rättsliga regleringen ....................................................... Särskilt om uppgiftsutbyte mellan olika hälso- och sjukvårdsmyndigheter och kliniker....................................... Särskilt om uppgiftsutbyte mellan olika socialtjänst- Särskilt om uppgiftsutbyte mellan hälso- och sjukvårdsmyndigheter och socialtjänstmyndigheter ........... Vårt förslag angående möjligheterna till uppgiftsutbyte på vård- och omsorgsområdet............................................... Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och till polisen vid grova brott ..................... Kort om sekretessregleringen inom hälso- och Uppgiftslämnande vid misstanke om brott .......................... 14.2.1 Regleringen i sekretesslagen....................................... 14.2.2 Underlåtenhet att avslöja brott som är å färde.......... 14.2.3 Vittnesplikten enligt ...................... 14.2.4 De faktiska möjligheterna för myndigheter som har att ingripa mot brott att få uppgifter från hälso- och Avvägningen mellan effektiv brottsbekämpning och 14.3.1 Diskussionerna vid tillkomsten av 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen ...................................... 1997/98:55 ......................................................... 14.3.3 Brott som föranleder sekretessgenombrott med en tvåårsregel och som skulle göra det med en ettårs- Särskilt om försöksbrotten .................................................... 14.4.1 KU:s uttalanden i bet. 1996/97:KU23....................... 14.4.2 Försöksbrotten enligt gällande rätt ........................... Barn i misshandelsrelationer.................................................. 14.6.1 Lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning 14.6.2 Frågan om sekretess vid misstankar om Våra överväganden och förslag.............................................. 14.7.2 Särskilt om sekretess och våldsutsatta kvinnor......... 14.7.3 Uppgifter om brottsmisstankar skall få lämnas till de brottsutredande myndigheterna även beträffande försök till brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse ........... 14.7.4 Misstankar om könsstympning av underårig skall få lämnas till polis- och åklagarmyndighet oavsett Samarbetet mot ungdomsbrott................................... Allmänt om det brottsförebyggande arbetet ....................... Möjligheterna att lämna uppgifter mellan polis, socialtjänst och skola ............................................................. 15.3.1 Sekretessen hos polisen .............................................. 15.3.2 Sekretessen hos ................................... 15.3.3 Sekretessen hos skolan ............................................... Undantag från sekretessen .................................................... Några bestämmelser om uppgiftsskyldighet........................ Tidigare undersökningar och förslag .................................... 15.6.1 BRÅ:s rapport om utvärdering av ändringar i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, m.m. .......................................... 15.6.3 Undersökningar redovisade i Ju 1994:E ................... 15.6.4 förslag som gällt det brottsförebyggande arbetet beträffande ungdomar.................................... 15.7.3 Sammanfattning av enkät- och intervju- 15.7.4 SSP-samarbetet i ......................................... Våra överväganden och förslag.............................................. 15.8.2 möjligheter att lämna ut uppgifter om unga till polisen bör utökas ................................. 15.8.3 skall få lämna uppgifter om unga till polisen i brottsförebyggande syfte 15.8.4Socialtjänsten skall få lämna uppgifter till polisen om unga när det föreligger behov av ett 15.8.5Socialtjänsten skall få lämna uppgifter till polisen om överlåtelse av narkotika eller alkoholdrycker 15.8.6 Uppgiftsskyldigheten när det gäller adresser till ungdomar skall utökas................................................ Bakgrund till övervägandena om meddelarfrihet........... Inskränkningar i meddelarfriheten........................................ De ursprungliga bedömningarna avseende inskränkningar i meddelarfriheten ........................................ förändringar i bestämmelsen om tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten ................................................. Några situationer då offentligt anställda nyttjat sin 16.6.1 Uppgifter som ansetts omfattas av meddelarfrihet....... 16.6.2 Uppgifter som inte ansetts omfattas av meddelar- Överväganden om meddelarfrihet ............................... Kriterier för om en tystnadsplikt bör bryta meddelar- friheten eller inte .................................................................... Bör de nuvarande reglerna om tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten ändras?............................................ 17.2.1 Allmänna överväganden.............................................. 17.2.2 Meddelarfrihet för uppgifter i ärenden om 17.2.3 Meddelarfrihet för uppgifter som omfattas av 17.2.4 Meddelarfrihet för uppgifter i ärenden om 17.2.5 Meddelarfrihet för bilder från allmän kamera- 17.2.6 Meddelarfrihet för uppgifter inom enskild 17.3 Meddelarfrihet i kommunala bolag....................................... Konsekvenser av förslaget till ny sekretesslag ..................... Information och utbildning................................................... Förslaget till sekretesslag...................................................... 19.2.1 Förslag till lag om ändring i ................. 19.2.2 Förslag till lag om ändring i personuppgiftslagen (1998:204) ................................................................... 19.2.3 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ................................................................... Reservationer och särskilda yttranden Förslag till sekretesslag .......................................................... Förslag till lag om ändring i ............................. Förslag till lag om ändring i ...................... Förslag till lag om ändring i personuppgiftslagen (1998:204)............................................................................... Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)............................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2004:xx) om hantering av allmänna handlingar ......................................... Sekretesslagen (1980:100) och motsvarande bestämmelser i förslaget......................................................... Förslaget och motsvarande bestämmelser i sekretesslagen (1980:100)...................................................... 4Tabell över brott med anknytning till undantaget från sekretess enligt 14 kap. 2 § femte stycket Kort beskrivning av de tystnadsplikter som bryter Sammanställning av rubrikerna i förslaget till ny I detta betänkande redovisar vi vårt uppdrag när det gäller en allmän översyn av sekretesslagen, samverkan mellan och inom myndigheter, samarbetet mot ungdomsbrott, uppgiftslämnande vid misstanke om grova brott samt tystnadsplikter som bryter med- delarfriheten. Betänkandet innebär att vi föreslår en ny sekretess- lag. Vi kommer att behandla återstående delar av uppdraget, nämli- gen offentlighet och sekretess i det internationella samarbetet samt olika frågor kring insynen i statliga och kommunala företag, i vårt slutbetänkande. Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i 2 kap. tryck- frihetsförordningen. Denna rätt får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till en eller flera uppräknade sekretessgrunder. Sådana begränsningar skall anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller, om det är lämpligare, i en annan lag till vilken den sär- skilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som tryckfrihetsförordningen syftar på är sekretesslagen (1980:100). Sekretesslagen trädde i kraft . har den offentliga förvaltningen ständigt utvecklats och förändrats. Detta syns i sekretesslagen genom ett stort antal ändringar . Breder sekretessen ut sig? som vi själva har undersökt vad de många ändringarna i sekretesslagen innebär för sekretessens omfattning. Undersökningarna visar att sekretesslagen ständigt ändras. Utöver de rent redaktionella ändringarna tillkommer nya verk- samheter som kräver nya sekretessbestämmelser. Lagen i sig blir alltså allt mer omfångsrik. I takt med att nya verksamheter till- kommer ökar sekretesslagens tillämpningsområde. kan det sägas att sekretessen breder ut sig. Detta är ändå inte det- samma som att vi går mot ett mer slutet samhälle. När nya verk- samheter tillkommer ökar även offentligheten. Sekretessen i en verksamhet gäller ju sällan generellt utan avser endast vissa upp- gifter eller förhållanden i verksamheten. Därutöver är uppgifterna offentliga. Det finns emellertid ändringar i vår undersökning som vi bedömt som klara utvidgningar av sekretessen. Med utvidgningar av sekretessen menar vi att en befintlig insyn på något sätt inskränkts antingen genom att sekretess införts i en verksamhet som varit helt offentlig eller att den sekretess som förelegat i verk- samheten skärpts. De ändringar vi bedömt som skärpningar av sekretessen har vidtagits efter att problem i verksamheterna upp- stått på grund av uppgifters offentlighet. som sekretessen på vissa områden skärps så till- kommer det ständigt verksamheter på vilka offentlighetsprincipen blir tillämplig. Utöver några få lättnader i sekretessen som gynnar samtliga medborgare har lättnader i sekretessen i några fall skett för parter eller motsvarande som får rätt att ta del av uppgifter som behövs för att de skall kunna ta tillvara sin rätt. Sekretesslagen är i allra högsta grad en levande lag som ständigt ändras. Det är inte alltid så lätt att se vad en ändring kommer att innebära för öppenheten och insynen. Kopplingen mellan grund- lagen och sekretesslagen avser att verka för att lagstiftaren i varje situation noggrant avväger intresset mellan offentlighet och sekretess. Som vi ser det är detta den mest effektiva lagstiftnings- modellen för att förhindra att vi avlägsnar oss allt för långt från offentlighetsprincipen. är det naturligtvis viktigt att ut- vecklingen på området följs noga. Vilken väg är möjlig att gå? En mer användarvänlig lag Vi anser inte att sekretessbestämmelserna bör förenklas genom att ersättas av mer generellt hållna undantag från insynen. Sekretess- lagens anknytning till tryckfrihetsförordningen talar mot en sådan lösning. Vårt uppdrag när det gäller den allmänna översynen av sekretesslagen uppfattar vi närmast vara att överväga hur kraven i tryckfrihetsförordningen bäst kan hävdas. Vi anser att mer generella bestämmelser skulle leda till mer sekretess. De nuvarande grunderna i offentlighets- och sekretesslagstiftningen bör därför bestå. Sekretesslagen kan emellertid göras mer användarvänlig genom språkliga och redaktionella ändringar. Språket kan moderniseras. Genom avdelningar, fler och kortare kapitel, underrubriker, hän- visningar och förkortningar av paragrafer blir lagen lättare att tillämpa. Vidare kan sekretesslagen bli tydligare genom att defini- tioner av grundläggande begrepp införs i inledningen av lagen, lik- som bestämmelser av grundläggande betydelse för sekretesslagens struktur. Insatser för att behålla balansen mellan öppenhet och sekretess Vi anser att insatser bör göras så att de samlade konsekvenserna för öppenheten av olika lagändringar kan överblickas. På det sättet kan balansen mellan offentlighet och sekretess säkerställas. Olika insatser kan tillsammans eller var för sig ge en bättre överblick över ändringarna i sekretesslagen och dess konsekvenser för öppenheten. En typ av insats är att inrätta en kommission eller stående beredning med uppgift att följa utvecklingen på sekretess- rättens område. En annan insats kan vara att regeringen i en skrivelse till redovisar de ändringar av sekretesslagen som gjorts och arbetet i övrigt med frågor kring öppenhet och sekre- tess. Ytterligare en möjlighet kan vara att utse ett eller flera organ till obligatoriska remissinsatser när det gäller frågor som berör öppenhet och sekretess. Vi tar inte ställning till vilken eller vilka av metoderna som är att föredra. Insikt i sekretessrättsliga frågor och överblick över de sam- lade effekterna av ändringar i sekretesslagen och registerförfatt- ningarna är den främsta garantin för att balansen mellan offentlighet och sekretess bibehålls. Därför är det viktigt att åtgärder vidtas som innebär att kunskap och överblick blir tillgänglig på ett samlat sätt. Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen (kapitel 4) Vi anser att offentlighetsintresset talar för att skadeprövningen med, som huvudregel, ett omvänt eller ett rakt skaderekvisit bör finnas kvar. Vi bedömer vidare att det saknas anledning att göra ändringar i bedömningarna av skada och men. Vissa bestämmelser till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden bör dock ändras så att uttrycken skada och men får den betydelse de getts i förarbetena. Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning (kapitel 5) Generalklausulen bör inte ändras Enligt generalklausulen, 14 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100), är det möjligt för de myndigheter som inte undantagits från bestäm- melsens tillämpningsområde att lämna uppgifter till en annan myndighet, när det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen anses allmänt vara svår att tillämpa. Vi har frågat oss om ordalydelsen i bestämmelsen leder till onödigt stor restriktivitet. Vår uppfattning är att den inte gör det. Att ändra bestämmelsen för att komma åt att den kanske på något håll tillämpas väl restriktivt kan få oönskade konsekvenser. I stället för en mer nyanserad tillämpning kan en lättnad i kraven leda till ett allt för vidlyftigt uppgiftsutbyte mellan myndigheter. Vår uppfattning är alltså att generalklausulen inte bör ändras för att dess tillämpningsområde skall öka. Vid generella behov av lätt- nader i sekretessen bör i stället särskilda bestämmelser om upp- giftslämnade införas. En ny bestämmelse skall införas som gör det möjligt för enskilda att ta del av uppgifter när allmänintresset av insyn uppenbart har företräde framför intresset som sekretessen skall skydda Vi föreslår att det införs en möjlighet till intresseavvägning av innebörd att en uppgift som omfattas av sekretess får lämnas ut till en enskild om den utlämnande myndigheten finner det uppenbart att allmänintresset av insyn har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.