sou · GRB370d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Främjande av el producerad från förnybara energikällor En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet . Statsrådet förordnade från f.d. landshövdingen numera generaldirektören i att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från f.d. riksdagsledamoten (), pressekreteraren (), kommunalrådet (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), f.d. riks- dagsledamoten (), f.d. riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). Sedan begärt att få lämna kommittén har planerings- chefen () förordnats som ledamot från . Som sakkunnig förordnades expeditions- och rättschefen fr.o.m. . Följande experter deltar i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Per , länsarkitekten , arkitekten , förbundsjuristen , divisionschefen och divisionschefen . I den s.k. interdepartementala expertgruppen ingår kanslirådet , kanslirådet , den rättssakkunniga , den rättssakkunnige , den rättssakkunniga , departements- sekreteraren , departementssekreteraren , departementssekreteraren , departe- mentssekreteraren och kanslirådet . Samtliga experter förordnades . Förbundsjuristen har haft ett särskilt förordnande som expert fr.o.m. t.o.m. . I sekretariatet ingår sekreteraren (fr.o.m. ), arkitekten (fr.o.m. , har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande) och som huvudsekreterare juristen (fr.o.m. ). biträder sekretariatet (fr.o.m. , har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande). Vi får härmed överlämna rapporten el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. Ett särskilt yttrande har fogats till rapporten. Vi överlämnar också denna dag vårt första delbetänkande Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70). Vi fortsätter vårt arbete med inriktningen att ytterligare ett delbetänkande skall lämnas och att ett slutbetänkande skall lämnas . 4.1EG-direktivet 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el........................................................ 4.2EG-direktivet 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el ...................................................................... 4.3Produktion av el från förnybara energikällor i , nationella mål för sådan produktion m.m. ............................. Lagen om elcertifikat ............................................................... Tillstånd för anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor enligt PBL ................................. Allmänt om tillstånd enligt PBL ............................................. Bygglov för anläggningar för produktion av el ...................... Gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning............. Tillstånd för miljöfarlig verksamhet........................................ Tillstånd för vattenverksamhet................................................ Andra tillståndskrav m.m. enligt ........................ Tillstånd enligt viss annan lagstiftning.................................... Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor ............... 7.3Region Styrkor och svagheter i planerings- och etableringsprocessen för vindkraft i 7.4Framförda synpunkter vid möten med Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el från förnybara Handläggningen av bygglovsärenden...................................... Frågor om detaljplan och områdesbestämmelser................... Överprövning av bygglovsbeslut............................................. Samordning mellan PBL och ............................... Slutsatser och fortsatt arbete ....................................... Kommittédirektiv Dir. 2002:97..................................... 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el ............................................................ tillgång till miljöinformation och deltagande i beslutsfattande på miljöområdet samt rättslig prövning av har fått regeringens uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:97). Av kommittédirektiven framgår att en utvärdering i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG om främjandet av produktion av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el skall redovisas . Utvärderingen skall ta utgångspunkt i plan- och bygglagstiftningen och gränssnittet mellan denna lagstiftning och annan lagstiftning. I PBL- kommitténs uppdrag ingår också att redovisa en plan för fortsatt arbete. Denna rapport innehåller redovisning av utvärderingen och förslag till fortsatt arbete. Behovet av att främja förnybara energikällor är en prioriterad åtgärd enligt det direktiv om främjande av el producerad från förnybara energikällor som denna utvärdering baseras på. I direktivets artikel 6.1 anges att medlemsstaterna skall utvärdera sina nuvarande lagstiftningar och författningar avseende tillståndsförfarandet för att minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökad produktion av el från förnybara energikällor. Vidare skall utvärderingen syfta till att få fram effektivare och snabbare förfaranden på lämplig administrativ nivå och se till att reglerna är objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande och fullt ut beaktar särdragen i de olika teknikerna för att utnyttja förnybara energikällor. I olika sammanhang har synpunkter förts fram i fråga om (1987:10, PBL) och dess tillämpning samt på angränsande lagstiftning när det gäller uppförande av produktions- anläggningar för el från förnybara energikällor. Synpunkterna ger en bild av hur regelverket och dess tillämpning uppfattas. Förhållanden som påtalats är bl.a. behovet av att samordna hanteringen enligt och PBL, behovet av en väl planerad utbyggnad av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor, att tillståndsprövningen i fråga om tillämpning och värdering av gällande regelsystem varierar över landet, att detaljplaneförfarandet är kostnadskrävande, tidsödande och omständligt samt att överklagandeprocessen tar . Med utgångspunkt från bl.a. dessa synpunkter har dagens regler analyserats såvitt avser krav på tillstånd för uppförande av anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor och tillämpliga regler vid sådan tillståndsprövning. De tillståndsförfaranden som förekommer i PBL är bygglov, marklov och förhandsbesked. Utvärderingen har avsett tillståndsförfaranden i en vidare mening, vilket innebär att bl.a. planinstrumenten också belysts. Resultaten av analyserna har sammanfattats på följande sätt. Nuvarande regler om bygglovsplikt för byggnader och anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor framstår som motiverade utifrån de aspekter som PBL har att tillgodose. Reglerna i sig tycks inte hindra en ökning av produktion av el från förnybara energikällor. Reglerna i PBL möjliggör att handläggningen av bygglovsärenden anpassas efter ärendenas art och omfattning. Det är av olika skäl inte motiverat att inskränka den krets av sakägare och andra berörda som skall beredas tillfälle att yttra sig i ett ärende om bygglov. Av allmänna förvaltningsrättsliga regler följer att ärenden skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt PBL skall byggnadsnämnderna ha tillgång till personal i den omfattning och med den kompetens som behövs. Lagstiftningen kan i dessa delar inte anses utgöra något hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Reglerna om bygglovsprövningen tycks inte hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Prövningsgrunderna i PBL framstår som motiverade utifrån de synpunkter lagstiftningen har att tillgodose. Reglerna och prövningsgrunderna är neutrala i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga. Reglerna medger inte godtyckliga bedömningar utan är utformade så att en ansökan om lov under vissa i lagen angivna förutsättningar skall bifallas. Med hänsyn till de olika allmänna och enskilda intressen som skall beaktas framstår det inte som möjligt att i lagstiftningen närmare precisera hur avvägningar skall göras i det enskilda fallet. Frågor om detaljplan och områdesbestämmelser Reglerna i PBL om detaljplan m.m. framstår som motiverade med hänsyn till de intressen lagstiftningen skall kunna tillgodose. Lagstiftningen är objektivt utformad, t.ex. i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga. Nuvarande regler om planläggning m.m. tycks inte hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor i nationellt perspektiv. Översiktsplaneringen har i praktiken stor betydelse för etablering av produktionsanläggningar för el, inte minst när det gäller vindkraft. Befintlig lagstiftning möjliggör att lämpliga områden för produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor hävdas som riksintresse och redovisas i översiktsplaneringen. Framförallt när det gäller etablering av vindkraftverk, i synnerhet mera storskalig sådan, bör en utbyggnad – mot bakgrund av det nationella planeringsmålet för vindkraften – kunna underlättas och stimuleras genom en framsynt planering hos statliga och kommunala myndigheter. Det är av olika skäl inte motiverat att inskränka rätten att överklaga beslut i bygglovsärenden. Det är däremot angeläget att t.ex. reglerna om underrättelse av beslut är anpassade till att många sakägare och andra berörda kan vara klagoberättigade. Reglerna om överprövning av bygglovsbeslut ändras per och innebär att beslut i bygglovsärenden som huvudregel skall överklagas till förvaltningsdomstol. Det saknas ännu underlag för bedömning av vad denna reform kommer att medföra i fråga om handläggningstider m.m. Det kan dock konstateras att instanskedjan efter ändringen blir lång och omfattar inte mindre än fem instanser. Ytterligare överväganden kan därför vara motiverade när det gäller frågan instansordningen uppfyller ställda på effektivitet m.m. Samordning mellan PBL och För bl.a. större vindkraftverk och värmekraftverk krävs såväl bygglov som tillstånd enligt . Med hänsyn till de i stor utsträckning sammanfallande ändamål som PBL och har att tillgodose, kan det framstå som onödigt att tillståndsprövning av samma frågor sker enligt bägge lagarna. Det är angeläget att sådan s.k. dubbelprövning så långt som möjligt undviks och att prövningen enligt PBL och i övrigt samordnas så långt det är möjligt. Slutsatser och fortsatt arbete Som framgår av ovanstående utvärdering framstår reglerna i PBL, när det gäller planläggning och bygglovsprövning, som motiverade från de synpunkter lagstiftningen avser att tillgodose. Lagstiftningen framstår allmänt sett som neutral i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga när det gäller planeringsfrågor, hushållningsregler och prövningsgrunder. Vissa skillnader i regleringen när det gäller prövningsplikten kan konstateras för olika typer av energikällor. Nuvarande reglering och tillämpning förefaller dock inte i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Lagstiftningen ter sig även i övrigt objektiv. Utifrån utvärderingen synes två områden förtjäna ytterligare överväganden när det gäller utformningen av lagstiftningen. Det ena området avser utformningen av överprövningsprocessen för att tillgodose krav på ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det andra området avser behovet av samordning mellan PBL och när det gäller verksamheter som är tillståndspliktiga enligt bägge lagarna. Dessa områden kan anses redan ligga i uppdrag och bör därför utredas och övervägas i ett vidare perspektiv. Några särskilda utredningsinsatser är därför inte påkallade i dessa frågor. Regeringen har gett i uppdrag att göra en samlad översyn av (1987:10, PBL). Kommittédirek- tiven i dess helhet återfinns i bilaga 1. I uppdrag ingår bl.a. att överväga och redovisa förslag till förändringar i PBL till följd av EG-rättsliga krav. Huvuddelen av detta arbete kommer att redovisas i slutbetänkandet. Genomförandet av direktivet om miljöbedömningar liksom en utvärdering enligt en artikel i direktiv /77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor skall emellertid redovisas . Förslag till genomförande av direktivet om miljöbedömningar redovisas i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70). I denna rapport redovisas utvärderingen avseende el producerad från förnybara energikällor (2001/77/EG). Direktivet 2001/77/EG återfinns i sin helhet i bilaga 2. Som utgångspunkt för utredningsarbetet när det gäller förnybara energikällor anför regeringen i kommittédirektiven, under rubriken internationella åtaganden (s. 22-23): och rådets direktiv /77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el innehåller en artikel (artikel 6) om att medlemsstaterna skall utvärdera nuvarande lagar och författningar m.m. Syftet är bl.a. att hinder i lagstiftningen eller andra hinder för en ökning av produktionen av sådan el skall undanröjas, bl.a. genom effektivare och snabbare förfaranden. En utgångspunkt för översynen är att den svenska regleringen bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om att berörda EG- rättsliga krav genomförs fullt ut. bör så långt möjligt den nuvarande lagstiftningens systematik behållas och dubbelprövning undvikas. Behovet av att skapa enkla överskådliga regler bör uppmärk- sammas särskilt. I utredningsdirektivet tas vissa frågor upp som särskilt bör behandlas under utredningsarbetet. Av relevans såvitt gäller förnybara energikällor är att kommittén skall göra en samlad genomgång av vad olika EG-rättsliga krav och andra internationella åtaganden innebär för plan- och bygglagstiftningen samt överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i denna lagstiftning för att säkerställa att berörda krav och åtaganden fullt ut genomförs i svensk lagstiftning; med utgångspunkt bl.a. i beslut rörande propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:126) dels analysera vad de olika målen m.m. innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå relevanta mål; överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och m.fl. lagar. I den del uppdraget rör EG-direktivet 2001/77/EG har ett förtydligande gjorts avseende kommitténs uppdrag vid ett möte med och . , som är det departement som har huvudansvaret för detta EG-direktiv, har med formuleringen i kommitténs direktiv avsett att kommittén skall utvärdera EG-direktivet med utgångspunkt i PBL. Annan reglering omfattas inte annat än om de problem eller hinder som identifieras skulle röra gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning. Kommitténs utvärdering skall avse alla energikällor som enligt EG- direktivets definition i artikel 2 anses som förnybara även om vindkraften är viktigast. Det som skall redovisas är en utvärdering som innebär en redovisning av eventuella problem och hinder som har identifierats och som har koppling till PBL och de i artikel 6.1 uppräknade områdena. Redovisningen bör också innehålla en plan för fortsatt arbete. Uppdraget till kommittén innebär inte att det vid redovisningstillfället skall finnas förslag till författnings- ändringar eller färdiga lösningsförslag i övrigt. Reglerna i PBL och angränsande lagstiftning, främst , har analyserats såvitt avser krav på tillstånd för uppförande av anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor och tillämpliga regler vid sådan tillståndsprövning med utgångspunkt från sedvanliga rättskällor. Olika problem eller hinder för produktion av el från förnybara energikällor har såvitt gäller vindkraft behandlats eller beskrivits i olika utredningar och rapporter, som beaktats i arbetet. Möten har hållits med företrädare för de viktigaste branschorga- nisationerna, dvs. , Sveriges Energiföreningars (), och Svensk Fjärrvärme respektive med , Vindkraftsleverantörerna i och Vindkraftens Investerare och Projektörer för att få branschföre- trädarnas syn på i vilken utsträckning bestämmelserna i aktualiseras vid tillståndsförfaranden för produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor och tillämpningen av dessa regler. Vissa frågor har under hand diskuterats med representanter för centrala statliga myndigheter, sekretariat och . Arbetet med uppdraget som helhet har stämts av med företrädare för Miljö- och Näringsdepartementen samt med (), som har regeringens uppdrag att ta fram underlag för till EU. Avstämning och diskussioner har också förts med den myndig- hetsexpertgrupp och den interdepartementala expertgrupp som knutits till . I denna rapport redovisas en utvärdering som har gjorts av om det finns lagstiftningshinder eller andra problem och hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG som har koppling till PBL. Annan lagstiftning omfattas inte av utvärderingen annat än om de problem eller hinder som identifieras skulle röra gränssnittet mellan PBL och den lagstiftningen. I uppdraget har också ingått att ta fram förslag till fortsatt arbete med eventuella hinder som har identifierats. Kommitténs uppdrag rör i första hand och rådets direktiv /77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el och närmare bestämt den utvärdering som skall göras enligt artikel 6 i detta direktiv. I denna artikel hänvisas till en artikel i och rådets direktiv /92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el. Det finns därför skäl att först kort beskriva innehållet i detta direktiv såvitt gäller frågor om produktion av el. 4.1EG-direktivet 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och rådets direktiv /92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el syftar till att upprätta den inre marknaden för el. På denna marknad skall elföretag kunna verka utan menlig inverkan på allmännyttiga tjänster så att en konkurrensutsatt elmarknad uppnås. Tillträde till systemet skall därför i princip vara öppet. I direktivet fastställs gemensamma regler bl.a. för elproduktion. Enligt direktivet finns två system som kan tillämpas för att öppna marknaden för produktion, ett tillståndsförfarande och ett anbudsförfarande. Det system som tillämpas måste genomföras enligt objektiva, tydliga och icke-diskriminerande kriterier. Med hänsyn till miljöskyddet får elproduktion från förnybara energikällor prioriteras. I direktivet fastställs gemensamma regler bl.a. för produktion av el, angående tillträde till marknaden och kriterier och förfaranden som skall tillämpas för anbud och för beviljande av tillstånd (artikel 1). Enligt direktivet kan medlemsstaterna välja mellan tillstånds- och/eller anbudsförfarande när ny produktionskapacitet anläggs. Tillstånds- och anbudsförfaranden skall genomföras enligt objektiva, klara, tydliga och icke-diskriminerande kriterier (artikel 4). Väljs tillståndsförfarande skall kriterier för att bevilja tillstånd att anlägga produktionskapacitet fastställas. Sådana kriterier kan bl.a. avse miljöskydd, markanvändning och lokalisering m.m. Kriterierna och förfarandena skall offentliggöras. Sökanden skall informeras om skälen för avslag på ansökan om tillstånd, vilka skäl skall vara objektiva och icke-diskriminerande. De skall tillställas kommissionen för information. Den sökande skall ha möjlighet att överklaga (artikel 5). 4.2EG-direktivet 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el Enligt och rådets direktiv /77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el är behovet att främja förnybara energikällor en prioriterad åtgärd. Direktivet utgör en del av EU:s samlade arbete för miljöskydd och hållbar utveckling och ett led i åtagandena i Kyotoprotokollet för att minska utsläppen av växthusgaser. Direktivet bygger på att medlemsstaterna ställer upp nationella vägledande mål för en ökad användning av el producerad från förnybara energikällor. Direktivet bygger också på att sektorn för energi från förnybara energikällor har en särpräglad struktur, vilket särskilt bör beaktas vid översynen av de administrativa förfarandena för att få tillstånd att uppföra anläggningar som producerar el från förnybara energikällor. Med förnybara energikällor avses enligt artikel 2 i direktivet förnybara icke-fossila energikällor (vindkraft, solenergi, jordvärme, våg- och tidvattenenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas). Med el producerad från förnybara energikällor avses elektricitet producerad i kraftverk där enbart förnybara energikällor används, liksom den andel av elektriciteten som produceras från förnybara energikällor i hybridkraftverk som också använder konventionella kraftkällor, samt den el som produceras från förnybara energikällor som används för att fylla lagringssystemen, undantaget den el som produceras som ett resultat av lagringssystem. Enligt artikel 3 i direktivet skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att främja en ökad användning av el producerad från förnybara energikällor i enlighet med de nationella vägledande mål som medlemsstaten antagit. Uppdraget till hänför sig till artikel 6.1 i direktivet, Administrativa förfaranden. I denna artikel regleras medlemsstaternas skyldighet att utvärdera nuvarande lagar och författningar om de tillståndsförfaranden eller andra förfaranden som anges i artikel 4 i direktiv /92/EG för uppförande av produktionsanläggningar för produktion av el från förnybara energikällor i syfte att minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor, få fram effektivare och snabbare förfaranden på lämplig administrativ nivå och se till att reglerna är objektiva, klara och tydliga samt icke- diskriminerande och beaktar fullt ut särdragen i de olika teknikerna för att utnyttja förnybara energikällor. Medlemsstaterna skall enligt artikel 6.2 i direktivet offentliggöra en rapport om den utvärdering som avses i punkt 1. Syftet med denna rapport är att, om det är relevant i nationell lagstiftning, ge en översikt över vilken nivå som uppnåtts och särskilt vad gäller samordning mellan de olika administrativa organen när det gäller tidsfrister, mottagande och behandling av ansökningar om tillstånd, möjligheten att fastställa särskilda riktlinjer för tillstånds- förfarandena och möjligheten att införa ett snabbplanerings- förfarande för producenter av el från förnybara energikällor och utseendet av myndigheter för att medla vid tvister mellan tillståndsgivande myndigheter och dem som ansöker om tillstånd. Enligt regleringsbrevet för för skall myndigheten bl.a. presentera en sammanställning av utvärderingar som genomförts av nuvarande lagar och författningar om de tillståndsförfaranden eller andra förfaranden som anges i artikel 4 i direktiv /92/EG för uppförande av anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor. 4.3Produktion av el från förnybara energikällor i , nationella mål för sådan produktion m.m. I produceras en stor andel el från förnybara energikällor. Vattenkraften svarade för , vilket var av den totala elproduktionen i . Kärnkraften svarade för , medan den fossil- och biobränslebaserade produktionen svarade för . I produktionen av kraftvärme i fjärrvärmesystemen har användningen av biobränslen ökat.