sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Utredningen återkommer dock till denna fråga i slutbetän- kandet . AMS och RFV fick ett regeringsuppdrag att utarbeta förslag till hur den arbetslivsinriktade rehabiliteringen kan utfor- mas för att stärka arbetslinjen i sjukförsäkringen. Uppdraget omfattar personer med rehabiliteringsbehov som antingen saknar anställning eller som har en anställning som de av någon anledning inte kan återgå till. Utgångspunkten bör vara att arbetsförmed- lingen, efter överenskommelse med , ansvarar för insatser för dem som behöver nytt arbete medan behåller samordningsansvaret för rehabiliteringen och ansvaret för dem som ska återgå till sin tidigare arbetsgivare. Det viktigaste förslaget, som AMS och RFV redovisade i upp- draget , är att inrätta en verksamhet inom Arbetsmark- nadsverket för sjukskrivna som har en anställning som de inte kan komma tillbaka till. AMS och RFV har kommit fram till att en bidragande orsak till ökningen av långtidssjukskrivningarna är att det saknas en sådan verksamhet. finns regler i sjukförsäkringen som säger att om det är klarlagt att den som är sjukskriven inte kan gå tillbaka till sitt arbete ska dennes arbetsförmåga prövas mot hela arbetsmarknaden. AMS och RFV föreslår att individens arbetsförmåga alltid ska prövas mot hela arbetsmarknaden efter 365 dagars sjukskrivning. Sådana regler är dock svåra att tillämpa så länge det saknas en verk- samhet som erbjuder ett reellt stöd till individen för att få ett nytt arbete. Verksamheten föreslås inrättas genom att regeringen ger AMS ett tydligt uppdrag och motsvarande resurser till personal och insatser. Att både utöka insatserna för arbetslösa sjukskrivna och ta emot anställda som behöver ett nytt arbete innebär ett vidgat uppdrag för AMS. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslagen från RFV och AMS. Utredningens nuvarande bedömning är att förslaget från AMS och RFV är rimligt och att det inte är möjligt att göra någon mer omfattande förändring av administrationen av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Rehabilitering är inte lämplig att koncentrera. För att kunna arbeta framgångsrikt med rehabilitering krävs en lokal närhet till Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden både de försäkrade och arbetsgivarna. Att bryta ut rehabiliteringen från den övriga socialförsäkringsadministrationen och skapa en ny myndighet skulle kräva uppbyggnad av en ny lokal organisation vilket förefaller orimligt. Utredningen kan också konstatera att förslaget om en samlad socialförsäkringsmyndighet kommer att underlätta utveckling och spridning av metodutveckling, något som pågår i administra- tionen inom ramen för t.ex. Prohälsan. Utredningen kommer att följa den fortsatta beredningen av för- slagen och återkomma i frågan i samband med slutbetänkandet . 8Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser utifrån förslagen i sin helhet kommer att lämnas i samband med slutbetänkandet . Även förslag till författningsändringar ges då. Arbetsgivarpolitiska konsekvenser bl.a. i samband med att försäkringskassorna inte längre kommer att utgöra ett eget avtalsområde kommer också att redovisas närmare i slutbetänkandet. För medborgarna är ett välkänt och pålitligt varumärke. Med den nu föreslagna organisationen med en samlad myndighet bör den bilden kunna förstärkas ytterligare. Det blir en myndighet som administrerar en nationell socialförsäkring. För att bedöma konsekvenserna för medborgarna tar utred- ningen avstamp i regeringsformen som anger att förvaltningspoliti- ken ska bygga på de grundläggande värdena effektivitet, rättssäker- het och demokrati. Ett berättigat krav från medborgarnas sida, är att lika fall ska behandlas lika oberoende av var handläggningen sker. Några för- utsättningar för detta är en jämn resurstillgång inom förvaltningen, koncentrering av handläggning på lämplig nivå och rätt kompetens hos personalen. Bildandet av en sammanhållen myndighet öppnar möjligheter till förbättringar i dessa avseenden. Var handläggningen av det enskilda ärendet görs är ur ett med- borgarperspektiv mindre viktigt. Däremot är det centralt att det finns tillgänglighet till information och tjänster. Via telefon eller Internet går det lika bra att kontakta en tjänsteman oavsett geogra- fiskt avstånd. Det väsentliga för den försäkrade är att handlägg- ningen sker snabbt och att beslutet är rätt. För vissa förmåner finns det dock ett mervärde i att handläggningen sker nära den för- säkrade och ska det också göras. Med den nu föreslagna sam- Konsekvenser av utredningens förslag manhållna myndigheten skapas förutsättningar för en ökad flexibi- litet att inom myndigheten organisera verksamheten på ett effek- tivt sätt. Den förslagna modellen innebär också att verksamhetsunderla- get inte begränsas till antalet försäkrade i länet. Genom ärendekon- centration kan verksamheten i länen ges en stabilare grund. Ären- dekoncentration måste inte heller ske genom omfördelning av hela förmånsslag. Även grupper av ärenden inom ett förmånsslag kan koncentreras. I den föreslagna myndigheten skapas även förbättrade förutsätt- ningar att från den nationella nivån påverka beslut och åtgärder inom hela förvaltningen. Detta, i sin tur, skapar förutsättningar för ett mer likformigt beslutsfattande och en mer enhetlig rätts- tillämpning. Förslaget om en myndighet får konsekvenser på den partsfunk- tion som RFV har . Den föreslagna myndigheten kommer att få föra det allmännas talan i alla domstolsinstanser. Den nuvarande ordningen att RFV kan överklaga beslut kan dock inte kvarstå i och med att den föreslagna myndigheten inte kan överklaga sina egna beslut. Utredningens nuvarande bedöm- ning är emellertid att det också finns behov av en funk- tion där något offentligt organ på eget initiativ kan föra den enskil- des eller det allmännas talan. Hur denna funktion ska organiseras återkommer utredningen till i slutbetänkandet. En lösning, som regeringen föreslagit ska gälla inom skatteförvaltningen, är inrät- tandet av ett allmänt ombud (prop. 2002/03:99). Utredningen anser att det är viktigt att värna demokratin och skapa en medborgarinsyn i och en kontroll av socialförsäkrings- administrationen. Detta föreslås ske genom förtroendemannaorgan med insyns- och kontrollfunktioner på lokal och central nivå. Att bryta ut tillsynsfunktionen och placera den mer fristående från den verksamhet som ska tillses är även det ett sätt att förbättra insynen i och uppföljningen av verksamheten. Personal, organisation, teknik och verksamhet bildar en helhet. Med den föreslagna modellen kan myndigheten arbeta med alla dessa faktorer. Behoven kan vägas mot varandra. Genom en gemensam arbetsgivarpolitik ökar förutsättningarna för en god Konsekvenser av utredningens förslag chefs- och personalförsörjning och därmed för att myndigheten kan rekrytera och behålla de chefer och medarbetare som behövs i verksamheten. Satsningar på utbildning och kompetensutveckling kan sannolikt göras bättre och effektivare samlat för en organisa- tion än spritt på 22 organisationer som . En sammanhållen statlig socialförsäkringsadministration som utredningen föreslår kommer bl.a. innebära att försäkringskassorna inte längre kommer att utgöra ett eget avtalsområde där Arbets- givarverket tillsammans med företräder arbetsgivarsidan. Den nya socialförsäkringsmyndigheten kommer liksom andra statliga myndigheter som lyder direkt under rege- ringen att bli obligatorisk medlem i . Ramavtalen som finns inom detta område är dock till större delen likalydande med de statliga avtalen ifråga om allmänna utgångspunkter, gemen- samma löneprinciper och den långsiktiga lokala lönebildningen. Om och när försäkringskassorna och RFV avvecklas och en ny myndighet bildas kommer de statliga kollektivavtalen att gälla. Detta sker med automatik enligt 28 § MBL. Innehållet i de gamla kollektivavtalen ska dock tillämpas i högst . Försäkringskassornas tjänstepensioner kommer att behöva inordnas i det statliga tjänstepensionssystemet. Försäkringskassor- nas personal kommer också att omfattas av det statliga trygghets- avtalet. När det gäller frågor om jämställdhet, etnisk och kulturell mångfald, arbetsförhållanden och arbetsmiljö finns det generella krav på statliga myndigheter. Utifrån dessa utformar myndigheten sina policies. Regeringens ambitioner inom det förvaltningspolitiska området redovisas i budgetpropositionen. Dessa ambitioner, som bl.a. rör den etniska sammansättningen och arbetsmiljö kommer också att omfatta socialförsäkringsmyndigheten. Dessa frågor har särskild aktualitet för den föreslagna socialförsäkringsmyndigheten. Efter- som medarbetarna inom socialförsäkringsadministrationen möter och arbetar med människor av olika etnisk och kulturell bakgrund är det viktigt att olika grupper finns representerade i personalen. Eftersom arbetet med att minska sjukskrivningarna är en viktig uppgift för myndigheten är det väsentligt för legitimiteten att socialförsäkringsadministrationen själv har en god arbetsmiljö med få sjukskrivningar. Konsekvenser av utredningens förslag Enligt utredningen bör socialförsäkringsadministrationen göras till en sammanhållen statlig myndighet. Då får regeringen det politiska ansvaret för förvaltningen och maktinstrument att besluta om instruktionen för myndigheten. Regeringens organisationsmakt kan dock inskränkas genom att den materiella lagstiftningen på området innehåller procedurregler som påverkar organisationen. Det är inte ovanligt att små nämndmyndigheter, eller särskilda beslutsnämnder inom större myndigheter, har sin ställning reglerad i lag. Detta antas bli aktuellt för socialförsäkringsnämnderna om de ska vara kvar. När hela socialförsäkringsadministrationen blir myndighet under regeringen träffas den automatiskt av förvaltningsrättsliga regler som gäller sådana myndigheter och som anges i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Den tungrodda tekniken att i varje enskilt fall ta ställning till om försäkringskassorna berörs, och där- efter ange det särskilt i bestämmelser, försvinner. Vissa särskilda regler som gäller enbart för för- säkringskassorna upphör. Som exempel finns det inga förtroende- mannarevisorer i myndigheter under regeringen. Det finns inte heller några regler om personligt ekonomiskt ansvar för myndig- heternas styrelseledamöter. Om en försäkringskassa övergår till att bli en statlig myndighet innebär det att de avtal och andra civilrättsliga förpliktelser som ingåtts måste ses över. Det förekommer även att försäkrings- kassorna medverkar i förvaltning av medel i fonder eller styrelser. Utredningen kommer att närmare belysa dessa konsekvenser i slut- betänkandet. Slutligen vill utredningen konstatera att förslagen i detta del- betänkande leder till förändringar av såväl RFV som försäkrings- kassorna. Det måste göras en omfattande prövning av nuvarande verksamhet och utifrån den en uppbyggnad av den nya myndig- heten. En närmare redovisning av detta samt förslag till genom- förande ges av utredningen i slutbetänkandet . Särskilt yttrande av sakkunnig I det presenterade förslaget – ett förstatligande av försäkrings- kassorna inom en sammanhållen myndighet – anser sig utredaren ha hittat lösningarna på dagens problem och ha skapat förutsätt- ningar för framtidens organisation för socialförsäkringsadministra- tionen. I delbetänkandet återfinns inte någon analys av betydelsen av att slopa de styrelser med förtroendevalda som finns och som har ansvar och beslutande befogenheter och ersätta dessa med s.k. för- säkringsdelegationer. Det finns heller ingen analys av eller förslag till hur de länsvisa samverkansgrupperna ska arbeta . Jag anser att utredaren visar en övertro på möjligheterna att lösa framtidens utmaningar i en organisation med en central styr- och ledningsfunktion placerad i . Det innebär en mycket stark maktkoncentration och går stick i stäv mot de grunder som bygger upp de demokratiskt nerifrån och upp organiserade för- säkringskassorna. Vid markerade försäkringskassornas ordförande och vice ord- förande sitt avståndstagande mot ett förstatligande av försäkrings- kassorna som skulle innebära att styrelserna försvinner och ersätts av försäkringsdelegationer. Jag utgår från att det även i fortsättningen ska finnas ett kraft- fullt inflytande från förtroendevalda i styrning och ledning av socialförsäkringsadministrationen. Det finns så mycket kunskap och erfarenhet av hur människor lever och verkar ute i landet som blir svårt, för att inte säga omöjligt, att ta till vara i en starkt cent- raliserad organisation . Närhetsprincipen måste enligt mitt sätt att se vara vägledande för bästa möjliga service till medborgaren Jag avstyrker utredningens förslag vad gäller förtroendemanna- organisationen. Jag lämnar i detta yttrande dels mina synpunkter på delbetän- kandet vad avser avsnittet om Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden och förslag, dels ett alternativt organisationsförslag. Jag delar i huvudsak utredarens syn utifrån ett medborgarperspek- tiv. Det finns en kritik mot såväl försäkringskassorna som RFV. Jag menar dock att ett förstatligande i sig inte löser, eller ens ökar för- utsättningarna för att lösa, dessa problem. När det gäller helhetsperspektiv och gemensamma förhållnings- sätt menar jag att senare års utvecklingsarbete inom ohälsoområdet är ett bra exempel på vad som kan åstadkommas utan att ny organi- sation varit en grundförutsättning. är exempel på ett sådant projekt där samtliga försäkringskassor och RFV gemensamt tagit ansvar för såväl verksamhetsutvecklingen som implementeringen. Ohälsan är inte enbart försäkringskassor- nas problem utan hela samhällets . En tydligare normering och tillsyn av verksamheten är också en förutsättning för att nå målen om rättssäkerhet och likformighet. På detta område har FKF och försäkringskassorna i andra sam- manhang framfört kritiska synpunkter på RFV:s insatser, exempel- vis inom området arbetsskadeförsäkring. Frågor om likformighet och rättvisa för socialförsäkringarna är komplexa. Problem med kvalitet, likformighet och rättvisa är mycket viktiga att lösa och diskussionen om dessa frågor har hit- tills varit alltför förenklade. Jag anser därför att det behövs en mer fördjupad analys och diskussion om formell och materiell rätts- säkerhet inom socialförsäkringen innan omfattande åtgärder med nya organisationsformer som ska öka förutsättningarna för att lösa alla problem läggs fram. De regionala skillnader som presenterats i olika studier är anmärkningsvärda och behöver analyseras ytterligare i vad mån de verkligen är ett resultat av olika handläggning inom försäkringskassorna eller om det finns andra bakomliggande för- klaringsfaktorer. Det nya ärendehanteringssystemet och utvecklade Internetlös- ningar är viktiga steg på väg mot effektivare IT-system inom socialförsäkringsadministrationen. Utvecklingen inom detta viktiga område har dock kraftigt försummats . Detta kan enligt min uppfattning inte förklaras av otydliga ansvarsförhållan- den. Som ansvarig systemägare har RFV ett entydigt ansvar för IT- utvecklingen. För att förbättra förutsättningarna för att kunna leverera effektiva IT-lösningar till socialförsäkringsadministratio- nen anser jag att IT-verksamheten bör brytas ut ur socialförsäk- ringsadministrationen, konkurrensutsättas och ev bolagiseras. Organisatorisk utformning, decentralisering och delegering Enligt utredarens förslag skall beslut om den närmare organisato- riska utformningen fattas av ledningen för myndigheten. Det är alltså den nationella ledningen som t ex skall besluta om organisa- tionen skall delas in med länen som indelningsgrund eller på något annat sätt. Enligt min uppfattning finns det ingen anledning att frångå indelningen i verksamhetsområden som följer länsgränserna. Beslut om en sådan ordning bör enligt min uppfattning fattas av regeringen. Detta är inte minst viktigt med tanke på den framtida utvecklingen av finansiell samordning mellan socialförsäkringen, kommuner, landsting och arbetsförmedlingar. I detta sammanhang krävs det att socialförsäkringsmyndigheten finns etablerad i länen med förtroendevalda politiker med ett tydligt beslutsmandat. Ett annat tungt vägande skäl för att behålla län som organisatorisk indelningsgrund är att den nu pågående s k , ledd av , har till uppgift att mer övergripande behandla uppgifts- och ansvarsfördelning mellan stat, kommun och landsting. Under avsnittet Alternativet en myndighet skriver utredaren om behovet av specialisering och koncentrering av handläggning till färre antal platser för att verksamheten ska kunna skötas på ett bra sätt för medborgarna. FKF har i tidigare sammanhang framfört sina principiella synpunkter på en koncentration av socialförsäkrings- ärenden i allmänhet och i arbetsskadeärenden i synnerhet. När det gäller arbetsskadeförsäkringen finns viktiga kopplingar till rehabi- litering och samordning med andra socialförsäkringsförmåner var- för koncentration är olämplig. De ärendeslag som redan koncentre- rats (efterlevandeskydd och tandvård) kan vi inte samstämmigt rapportera att de nu sköts bättre för medborgarna. Med få undan- tag tror jag att koncentration inom ett län och en viss samverkan mellan län är fullt tillräckliga åtgärder för att åstadkomma den effektivitet som eftersträvas. Denna process pågår också på försäkringskassorna. Socialförsäkringen är allmän, obligatorisk och offentligt finansie- rad. Den berör alla medborgare och är en viktig del av den gemen- samma välfärdspolitiken och utgör tillsammans med olika inslag på arbetsmarknads-, vård-, skol-, och omsorgspolitikens områden de definitiva grunderna i den svenska välfärdsstaten. Ersättnings- systemen inom socialförsäkringen och arbetsmarknadsområdet utgör den absoluta huvudparten av de ekonomiska trygghetssyste- men medan de övriga utgör de tunga och avgörande områdena för välfärdstjänster. Socialförsäkringen är grundläggande för människors välbefin- nande och trygghet. Det är därför angeläget med ett direkt med- borgarinflytande i de för individen och kollektivet viktiga besluten. För socialförsäkringens och administrationens legitimitet är det viktigt att den är förankrad i den demokratiska processen. Kriterier för ett effektivt förtroendemannainflytande Att utveckla modeller för hur offentliga organisationer ska utfor- mas innebär alltid att ett flertal olika hänsyn måste vägas mot varandra. Det går inte att enbart betrakta ett fåtal utvalda kriterier eller mål när man överväger förändringar. För socialförsäkrings- administrationen gäller t ex att ett starkt regionalt/lokalt inflytande måste kombineras med krav på tydlighet i ledningsansvar. Det går heller inte att avstå från att betrakta och analysera närliggande myndighets- eller verksamhetsområden som har inverkan på det aktuella området. Ett effektivt inslag av förtroendemän i en offentlig verksamhet måste uppfylla vissa krav. Nedan sätter vi upp ett antal kriterier som är viktiga när man utformar förslag på detta område. Det gäller legitimitet, inflytande, väsentlighet, samverkan och ekonomi. Ett system med förtroendemannainslag måste ha stöd i samhället. Medborgarna ska uppskatta den form som väljs för det politiska inflytandet. Här är det sannolikt viktigt att man väljer en form som, liksom , inte innebär någon risk för att man bedriver politik i de aktuella förtroendemannaorganen, utan att det i stället handlar om att se till individens och det allmännas bästa utifrån de givna spelreglerna, lagarna och reglerna. Förtroendemannarollen måste innebära verkligt direkt inflytande, vilket innebär utformning av policies, beslut om inriktning av verk- samheten eller beslut i enskilda fall. Ett system med förtroendemannainslag måste utformas på ett sådant sätt att insyn och öppenhet garanteras, dock utan att risk för röjande av känsliga personuppgifter, som har att göra med de fall man hanterar, riskeras. Den valda modellen ska ges former som både innebär och kommunicerar verklig insyn. Ett system med förtroendemannainslag måste utformas så att för- troendemännen får tid och möjlighet att ägna sig åt det som är väsentligt. I annat fall finns risk för att rollen trivialiseras och att det blir svårt att rekrytera kvalificerade förtroendevalda till den aktuella rollen. Om dessa inte ges möjlighet att ägna sig åt det som är väsentligt finns också en risk att engagemanget, som kanske fanns inledningsvis, försvinner och att detta i sin tur riskerar leda till ett urholkande av hela rollen eller funktionen. Ett system med förtroendemannainslag måste utformas så att det finns möjligheter att samverka med andra närliggande och för verk- samhetens måluppfyllelse viktiga samarbetspartners. Mot bakgrund av det ömsesidiga beroende som råder mellan verksamheterna i kommuner, landsting, försäkringskassa, arbetsförmedling m.m. är det viktigt att förtroendemannaorganen formas och ges förutsätt- ningar att samverka på lika villkor. En förutsättning för framgång i detta arbete är därför att beslut om resurser, organisation och akti- viteter för den statligt reglerade verksamheten kan fattas på lokal/regional nivå. Ett system med förtroendemannainslag måste också dimensioneras så att insatserna betalar sig. Det ska med andra ord vara uppen- bart att det valda systemet innebär att individer och samhälle vinner på att man har ett sådant system för inflytande. Alternativt organisationsförslag – En modern socialförsäkrings- organisation i tiden Enligt direktiven till skall den framtida organi- sationen svara upp mot statsmakternas rättmätiga krav på styrning och kontroll. skall organisationen, utöver det politiska inflytandet från , tillgodose ett politiskt förtroende- mannainflytande inom administrationen av socialförsäkringarna. Socialförsäkringarnas stora betydelse för den enskilde individen och för det svenska välfärdssystemet måste mötas med ett starkt demokratiskt inflytande inom administrationen – ett insynsorgan enligt utredarens förslag är kraftlöst och otillräckligt. En av grundpelarna i det svenska välfärdsystemet måste ledas av för- troendevalda politiker. Enligt min uppfattning är det nödvändigt att bygga den framtida organisationen på ett starkt politiskt för- troendemannainflytande såväl vid beslut i individärenden som inom administrationens ledningsorgan på central och regional nivå. Även vid ett inordnande av försäkringskassorna i den statliga strukturen är det fullt möjligt att förena kraven på tydlighet i led- ningen för socialförsäkringens administration med ett starkt för- troendemannainflytande. Regelverket kring fördelning av ansvar och befogenheter dels mellan förtroendevalda och anställda tjäns- temän, dels mellan nationell och regional nivå är fullt möjligt att utveckla för att tillgodose statsmakternas krav. Jag lämnar nedan ett förslag till organisation av socialförsäk- ringen. Den nya sammanhållna organisationen skall benämnas För- säkringskassan. På nationell nivå leds av en styrelse med 7 poli- tiskt valda ledamöter varav 3–4 ledamöter från på länsnivå. generaldirektör utses av regeringen. Försäk- ringskassans generaldirektör är föredragande i styrelsen och leder den dagliga verksamheten och ansvarar för den löpande förvalt- ningen enligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. på nationell nivå har ansvar för: Normering och riktlinjer för tillämpningen av socialförsäk- ringen. Ekonomistyrning – bl.a. fördelning av resurser till försäkrings- kassan på länsnivå. Gemensam verksamhetsutveckling – stöd och implementering av gemensamma metoder och arbetssätt för att tillförsäkra ett effektivt utnyttjande av gemensamma IT-system. Gemensam personalpolitik och kompetensutveckling. Gemensamma styr- och ledningssystem. Officiell statistik inom socialförsäkringsområdet. Uppföljning och utvärdering av socialförsäkringen. Forskning och utveckling. på central nivå skall ha möjlighet att upprätta kontrakt med på regional nivå inom sina verk- samhetsområden.