sou · GRB310d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet att tillkalla en särskild utredare med uppgift dels att presentera ett underlag till regeringsbeslut om att genomföra en upphandling och teckna avtal för ett gemensamt radiokommunikationsnät för skydd och säkerhet, dels att efter beslut av regeringen genomföra en sådan upphandling. Till särskild utredare förordnades förre ordföranden i finansutskott . Som huvud- sekreterare förordnades kanslirådet . Som sekreterare i kommittén förordnades till och med säkerhetssamordnaren . förordnades departe- mentssekreteraren . Från har sekre- tariatet även bestått av affärskonsulten och länskommunikationsansvarige . Kommittén har antagit namnet Radiokommunikation för effek- tiv ledning (). Kommittén överlämnar härmed sitt betän- kande Trygga medborgare – säker kommunikation (SOU 2003:10). I avvaktan på regeringens besked om huruvida en upphandling kan inledas fortsätter vi i vårt arbete med att förbereda en sådan upphandling i samverkan med berörda myndigheter och organisa- tioner. Vi kommer därutöver att arbeta med den i direktivet angivna uppgiften att lämna förslag till organisation för förvaltning och utveckling av de gemensamma delarna i systemet. Sammanfattning och slutsatser ........................................... Uppdraget; bakgrund och genomförande....................... Tolkning och avgränsningar......................................... Vad är ett radiokommunikationssystem? Varför är ett gemensamt radiokommunikationssystem Ett gemensamt system kan rädda liv....................................... Ökande behov av samverkan................................................... Hur går det till vid en räddningsinsats?.................................. Utvecklingen i andra europeiska länder......................... Situationen i våra nordiska grannländer.................................. Situationen i övriga ..................................................... Motiv för att använda försvarets telenät ................................. Beskrivning av försvarets telenät............................................. Försvarets telenät stödjer Försvarsmaktens verksamhet....... Utvecklingen av försvarets telenät .......................................... Andra användare av försvarets telenät .................................... Skydds- och säkerhetsmyndigheterna..................................... 6.3Övriga skydds- och säkerhetsaktörer vid särskilda Regelverk och tidigare utredningar ......................................... 7.1.3 Förslag om nytt regelverk ............................................ Post- och utredning.......................................... 7.2.2 Utredningens innehåll och slutsatser .......................... 7.2.3 PTS överväganden och förslag ..................................... RAKELs bedömning avseende frekvenstilldelning ............... 7.3.1 Frekvenstilldelning enligt nuvarande regelverk .......... 7.3.2 Frekvenstilldelning enligt förslag på nytt regel- Arbetet med kravspecifikationen................................. Övriga delar i upphandlingsunderlaget................................... Kostnaderna för befintlig radiokommunikation m.m. ...... Bakgrund och genomförande.................................................. Kommunikationskostnaderna hos de granskade Kommunikationskostnaderna för hela riket hos berörda Analys av alternativa tekniker ............................................... Ekonomisk plan för utbyggnad ................................... 13.1.2 Vad är gemensamma kostnader? Kostnader för användarna...................................................... 13.2.3 Kostnader för mobila stationer................................ 13.2.4 Användarnas avgifter till förvaltnings- 13.2.6 Jämförelse med användarnas nukostnader.............. Finansiering av de gemensamma kostnaderna...................... 14.1.1 Avgiftsfinansiering av driftskostnaderna med en inledande statlig subvention .................................... 14.1.2 Finansiering av anskaffningskostnaderna för 14.1.3 Ekonomiska konsekvenser för staten ..................... 14.1.4 Anslagskonstruktion för finansiering från 14.1.5 Finansieringskällor för finansiering av belastningen på statsbudgeten ................................. 14.1.6 Finansiering av belastningen på statsbudgeten....... Finansiering av användarnas kostnader................................. Frågan om tvingande anslutning och metoder för att RAKELs fortsatta arbete ............................................ Bilaga 4 Sammanställning remissvar Post- och tele- Ett gemensamt radiokommunikationssystem är angeläget för att stärka medborgarnas trygghet. Det finns så allvarliga brister i de nuvarande systemen att det är nödvändigt att vidta åtgärder genom att nu påbörja en utbyggnad av systemet. Vi föreslår därför att regeringen uppdrar åt att genom- föra upphandlingen av ett nationellt gemensamt radiokommuni- kationssystem för skydd och säkerhet. Utgångspunkterna för RAKELs fortsatta arbete bör vara följande: Det gemensamma systemet skall vara rikstäckande, inled- ningsvis undantas emellertid fjällvärlden. Utbyggnaden av systemet bör ske 2009. Kostnaderna beräknas till ca för infrastrukturen och en årskostnad för att driva systemet på . Så långt möjligt bör redan investerad infrastruktur användas för det gemensamma systemet. Om försvarets telenät (FTN) kan användas för det gemensamma systemet kan årskostnaderna komma att minskas med . har därför inlett ett samarbete med Försvarsmakten som tar sikte på att sänka kostnaderna för systemet genom användning av FTN. Användarna av det gemensamma systemet bör vara skydds- och säkerhetsmyndigheterna, dvs. Polisen, , Tull- verket, , akutsjukvården och För- svarsmakten. Dessutom skall andra samhällsviktiga aktörer kunna få tillgång till systemet vid särskilda händelser. Avgräns- ningen utesluter emellertid inte att även andra aktörer kan bli användare . Staten bör äga det gemensamma systemet. Förvaltnings- organisationen utövar ägarskapet, innehar aktuella frekvens- tillstånd, svarar för drift och underhåll av systemet och till- handahåller tjänster till användarna. Infrastrukturen bör inledningsvis anslagsfinansieras och där- efter finansieras med lån. Finansieringen av de årliga kostna- derna bör finansieras av användarna fullt ut, dock bör staten inledningsvis lämna ett driftbidrag. Anslaget för att finansiera infrastrukturen och driftbidraget bör anvisas på ett särskilt ramanslag för förvaltningsorganisationen. Anslaget bör finansieras genom omprioritering från andra anslag i statsbudgeten. Avgiftsmodellen bör utarbetas så att full kostnadstäckning uppnås på medellång sikt. Avgiftssystemet skall upplevas som rättvist, vara transparent och enkelt att tillämpa. Avgifterna bör vara lika för hela landet och utgå med ett schablonbelopp per mobil station, där schablonen anpassas till brukarintensitet. Med denna rapport får regeringen underlag för att nu kunna besluta om att genomföra en upphandling. förbereder upphand- lingen så att upphandlingsförfarandet kan inledas . Målsättningen skall vara att alla potentiella användare ansluts så snart utbyggnad skett i berört län. Medel bör avsättas inom anslaget för det civila försvaret för medfinansiering av användar- kostnader för att stödja anslutning till det gemensamma systemet. I den här rapporten visar vi varför det är så viktigt att ett nationellt gemensamt radiokommunikationssystem kommer till stånd så fort som möjligt. Till följd av olika kostnadsbesparande åtgärder kan vi också visa att det kan åstadkommas till en väsentligt lägre kostnad än vad som tidigare förts fram. Vi visar även hur de alltjämt be- tydande kostnaderna för systemet kan finansieras utan att det leder till en alltför stor belastning på statsbudgeten. Frågan om ett gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet har utretts . Regeringen har uttalat att inriktningen är att få till stånd ett landstäckande gemen- samt system för radiokommunikation i skydds- och säkerhets- Vi menar att det nu finns mycket goda förutsättningar för att fatta ett avgörande beslut i frågan. Varför är det så viktigt med ett gemensamt radiokommunika- tionssystem för skydd och säkerhet? Det grundläggande motivet handlar om medborgarnas trygghet. Systemet skall underlätta och säkerställa kommunikation såväl inom myndigheter och organisationer som mellan dessa vid en räddningsinsats eller motsvarande. Vid de snabba förlopp som ofta präglar räddningsinsatser i sam- band med en olycka eller en katastrof, är det av största vikt att bl.a. ambulans, polis och räddningstjänst har tillgång till ett radio- kommunikationssystem som underlättar och stödjer samverkan mellan räddningsaktörerna utan att behöva ha dubblerade system och komplicerad hantering. Detta kan vara direkt avgörande för liv eller död för de drabbade. Det gemensamma systemet måste vara enkelt att operera för att minimera risken för misstag eftersom aktörerna ofta agerar under hög stress vid räddningsinsatser. Andra centrala krav från samhällets sida på ett nytt radio- kommunikationssystem gäller beredskap och säkerhet. Samhällets räddnings-, säkerhets- och servicefunktioner ska kunna klara av de utomordentligt svåra situationer som kan uppstå vid höjd bered- skap och vid svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Systemet måste ha en sådan uppbyggnad och funktion att det kan fungera även när skador uppstått på infrastrukturen. Det finns flera exempel på olyckor och påfrestningar både i och i andra länder där räddningsinsatserna allvarligt försvårats genom brister i radiokommunikationen. En effektiv räddningsorganisation för- utsätter att radiokommunikationssystemet uppfyller kraven på integritet, tillförlitlighet och säkerhet. Dagens kommunikationssystem uppfyller inte dessa elementära krav. Som medborgare tror man gärna att de olika myndigheter som har till uppgift att skydda samhället enkelt och effektiv kan kommunicera med varandra. Vi har i vårt arbete fått klart för oss att så inte är fallet. Bristerna i de befintliga radiokommunikations- systemen har lett skydds- och säkerhetsmyndigheterna till att i allt högre utsträckning använda mobiltelefoner, men också det är ett riskfyllt företag eftersom de publika näten så lätt blir överbelastade i samband med större olyckor med flera inblandade. medges normalt endast tvåpartssamtal, vilket försvårar spridning av nödvändig information vid en insats. Alla nordiska länder och en lång rad andra europeiska länder har tagit ställning för att genomföra en utbyggnad av gemensamma radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet. Det ger oss en indikation på den vikt som statsmakterna i vår omvärld lagt vid behovet av att de myndigheter som har till uppgift att värna om medborgarnas trygghet har ändamålsenliga kommunikationssystem baserade på modern och väl fungerande teknik. I sitt betänkande 2001 (SOU 2002:122) skriver bl.a. följande när det gäller polisens radiokom- munikation. För den operativa polisverksamheten utgör radiokommunikation en förutsättning för ledning av verksamheten och säkerheten för per- sonalen. Under Göteborgsmötet drabbades radiokommunikations- systemet av kraftiga störningar och det var under insatsen vid Vasa- platsen i princip helt utslaget. Insatschefen vid kunde under långa perioder inte via radio nå de ca 700 poliser som fanns i närområdet. Om radiosystemet fungerat hade enligt flera poliser vi talat med mycket av det våld som förekom och som kulminerade med att flera skott avlossades sannolikt kunnat undvikas. Även vid andra tillfällen under i drabbades radiokommunikationssystemet av kraftiga störningar. Störningarna orsakades framför allt av utomstående personer som sände falska larm- anrop, bekräftade påhittade uppdrag, spelade musik m.m. men hand- havandefel inom polisen förekom emellertid också. Nuvarande huvudsystem är gamla. Ett av dem tillverkas inte längre och det går inte heller att få tag i reservdelar eller annan utrustning till det. Systemen är inte kompatibla, de handhas inte på samma sätt, de är inte krypterade och de är relativt lätta att störa ut. Dessa brister är allvarliga och kan leda till att polisens radiosamband helt slutar att fungera vilket kan få ödesdigra konsekvenser. Som framgått har inte mindre än fem olika initiativ tagits för att modernisera polisens radiosystem . Ingenting har dock hänt. Vi anser därför det vara nödvändigt att svensk polis får ett nytt modernt radiosystem, gärna i samverkan med andra myn- digheter och aktörer. Det är en förutsättning för att i fram- tiden bl.a. skall kunna åta sig arrangera evenemang som i . vill för sin del understryka allvaret i Göteborgskom- mitténs iakttagelser och slutsatser. Därutöver vill vi fästa uppmärk- samheten på att konsekvenserna kan bli mångfalt större, om det i samband med en stor olycka eller katastrof krävs samverkan mellan flera räddningsmyndigheter som var för sig kan ha besvärande brister i sina interna radiokommunikationssystem. Varför nu och inte (ännu) senare? Det råder en stor enighet om att det behövs ett gemensamt radiokommunikationssystem. Med denna rapport finns dessutom ett underlag för att gå till beslut i frågan. Vi anser att ett gemensamt system blir lönsammare än om alla olika aktörer fortsätter som och anskaffar egna specialbyggda system med låg funktionalitet och med svårigheter att kommu- nicera vid samverkan. Att vänta med en utbyggnad av det gemen- samma systemet kommer knappast att innebära att det blir billigare när det väl byggs, särskilt med tanke på rådande marknadsläge inom branschen. Det finns få exempel på användarorganisationer som investerat i ny teknik och därför inte efterfrågar det gemensamma systemet, även om undantag finns. De flesta genomför endast absolut nöd- vändigt underhåll och anpassningar av befintliga system i avvaktan på ställningstagande ifråga om det gemensamma systemet. Om upphandlingen inte kan genomföras kan det uppstå risk för att ett antal investeringar görs i separata system vilket innebär ineffektivt användande av resurser. Det tydligaste exemplet är Polisen där det kan handla om kanske för enbart de tre storstäderna. Polisen förlorar sitt frekvenstillstånd för befintlig utrustning , varför Polisen om inte utbyggnad av det gemen- samma systemet påbörjas måste investera i ett eget system med betydande kostnader och stark tidspress för att kunna tas i drift . Hänsyn måste även tas till att numera ställer krav på samverkan mellan EU-länderna. Att samtliga övriga nordiska länder har byggt ut eller beslutat om utbyggnad av gemensamma radiokommunikationssystem är ett viktigt bidrag till att skapa möjligheter för det samarbete som Schengen förutsätter. Med ett beslut om utbyggnad i kan denna utveckling mötas även av . Kostnaderna för ett gemensamt radiokommunikationssystem Vi har i vår utredning inte kunnat finna något som talar för att ett nationellt gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet kan förverkligas utan att staten går in som ägare av infra- strukturen. utredningar har beräknat kostnaderna för ett fullt ut- byggt nationellt system till . Det stats- finansiella läget medger knappast en så stor ansträngning varför vi aktivt sökt efter kostnadsbesparande åtgärder. Resultatet av vårt arbete är att ett i stort sett rikstäckande system kan åstadkommas till en kostnad av ca vilket mot- svarar ca hälften av kostnaderna för de landstäckande alternativ som har presenterats tidigare. Dessutom finns det en möjlighet att få ned kostnaden ytterligare om befintlig statlig infrastruktur inom försvaret kan utnyttjas. Vi vill dock påpeka att våra beräkningar bygger på antaganden om bl.a. behovet av antal basstationer och möjligheten att återanvända befintliga basstationsplatser m.m. Det är först i samband med upphandlingen som den slutgiltiga kost- naden kan avgöras. Årskostnaden för förvaltning och utveckling beräknar vi till vid ett fullt utbyggt system, ett belopp som bör kunna sänkas till om försvarets infra- struktur kan användas. Försvarsmakten har uttalat en positiv inställning till användning av försvarets telenät (FTN) för det gemensamma systemet. Efter- som besparingspotentialen är så pass intressant kommer vi att arbeta vidare tillsammans med Försvarsmakten med målet att nå en överenskommelse om att använda FTN för det gemen- samma systemet. De belopp som här nämns grundar sig på försiktiga antaganden om olika kostnadsposter i syfte att ge en realistisk bild av kostna- derna och ge viss marginal för att kunna hantera prisutveckling. Under förutsättning att det inte sker några ny- investeringar under systemets ekonomiska livslängd kommer års- kostnaden, på grund av allt lägre räntekostnader, att minska till dess att det är dags att av åldersskäl byta ut infrastrukturen. Det är emellertid realistiskt att räkna med att det kommer att finnas behov av förbättringsinvesteringar innan infrastrukturen är av- skriven. Därför har vi valt att inte beakta minskningen av ränte- kostnaderna vid värderingen av de årliga kostnaderna för systemet. Sådana förbättringsinvesteringar kan givetvis också leda till högre årskostnader totalt sett men det är inte möjligt att göra en närmare bedömning av när de kan komma att ske och till vilken kostnad. Vad är det då som skiljer vårt förslag från beräkningarna i tidigare utredningar? Den främst bidragande faktorn till det relativt sett låga beloppet är att vi förändrat på vilket sätt täckning skall ske över landet. Denna åtgärd innebär en betydande minskning av antalet basstationer, något som har stor kostnadssänkande effekt. Den förändrade täckningen utgår dock från att användarna skall få motsvarande geografiska täckning som finns i de system som de använder. Att vi ålägger en enskild användare betalningsansvar för eventuella särkrav som ställs på det gemensamma systemet har också bidragit till att fokus ställts på det som är nödvändigt för att det skall svara mot verksamheternas grundläggande gemensamma behov. Därutöver kan vi också redovisa en besparingspotential som följer av att vi inlett ett samarbete med Försvarsmakten med målet att kunna använda försvarets telenät (FTN) med kompletterande nät inom försvaret för det gemensamma radiokommunikations- systemet. FTN finns i stora delar av landet och har en hög till- gänglighet och säkerhet vilket väl motsvarar behov som finns i skydds- och säkerhetssektorn. Försvarsmakten har konstaterat att det inte förefaller finnas några tekniska eller organisatoriska hinder mot ett samutnyttjande. Innan slutlig ställning tas i denna fråga måste en grundlig analys göras av en rad frågeställningar av främst teknisk och ekonomisk natur. Detta arbete kommer att genom- föras så att resultatet kan beaktas i upphandlingen. För att kunna bedöma när kostnaderna uppstår för det gemen- samma systemet måste en plan tas fram för i vilken ordning, i vilken takt och med vilken geografisk täckning utbyggnaden skall ske. För en snabb utbyggnad talar främst det akuta behovet av ett väl fungerande radiokommunikationssystem som möjliggör sam- verkan. Mot en snabb utbyggnadstakt talar främst att den kan göra finansieringen svårare. Vi förordar att det gemensamma systemet skall vara rikstäckande med undantag för fjällvärlden och att det byggs ut länsvis under Anslutning av användare för- utsätts ske löpande i takt med att systemet färdigställts i respektive län. Förslaget kan jämföras med att det rikstäckande gemensamma systemet i byggdes ut . strukturen (mnkr) manland, , Väst- (exkl. fjällvärlden) Planen innebär att utbyggnaden sker i två faser, vilka delas in i etapper. Genom denna plan beaktar vi en rad viktiga aspekter såsom att kärnkraftslänen bör täckas in . Detta gäller även storstadsregionerna där Polisen förlorar sitt radiotillstånd. En annan fördel med att bygga ut i storstadsregionerna tidigt är att en stor del av landets befolkning snabbt täcks in, som flertalet potentiella användare finns i berörda län. Det är också viktigt att beakta de stora behov som finns i Norrlandslänen, vilket förklarar att utbyggnad planeras i redan i den första fasen. Det hade varit en stor fördel om fler Norrlandslän hade kunnat inkluderas tidigare i utbyggnadsfasen, men i ljuset av att de geografiskt omfattar en så stor del av yta skulle det med- föra en alltför stor finansiell belastning . Det är viktigt att klargöra att det kan finnas anledning att göra förändringar i planen om när utbyggnad skall ske i ett visst län, t.ex. till följd av radioplaneringen eller andra tekniska eller praktiska skäl. Sådana förändringar får då ske i samråd med användarna och leverantören med beaktande av de ekonomiska ramar som förvaltningsorganisationen ges. Det är mot denna bak- grund vi kallar planen för en ekonomisk utbyggnadsplan. Vilka statsfinansiella konsekvenser uppstår för staten till följd av den förordade ekonomiska utbyggnadsplanen? Svaret på frågan avgörs av vilken finansieringsmodell som väljs. Det är de gemensamma kostnaderna som i huvudsak får stats- finansiella konsekvenser, dvs. de kostnader som är knutna till anskaffning, drift och underhåll av infrastrukturen. När det gäller anskaffningen av infrastrukturen förordar vi att den första fasen anslagsfinansieras (2004 2006) men att infra- strukturen därefter, , lånefinansieras. Vi menar att in- vesteringens karaktär är sådan att den talar för lånefinansiering, men det faktum att avgiftsinkomster inte erhålls förrän systemet tas i operativ drift gör att finansiering måste erhållas på annat sätt. Även osäkerheten om när användaranslutning kommer att ske den när systemet är nytt talar för anslagsfinansiering enligt vårt förslag. - lån (ackumulerat) (Årskostnad FTN) Anslagsfinansieringen av infrastrukturen för den första fasen upp- går till totalt medan lånefinansieringen uppgår till som mest för andra fasen. Detta förutsätter emellertid att det inte krävs någon förbättringsinves- tering i systemet utöver sedvanligt underhåll . När systemet är fullt utbyggt behövs inte någon nyupplåning förrän ev. förbättringsåtgärder krävs eller när det är dags att ersätta systemet av åldersskäl. Denna ersättning kommer normalt att ske när infrastrukturen för respektive etapp skrivits av. De årliga kostnaderna för det gemensamma systemet utgörs av dels kostnader för drift och underhåll, utveckling och förvaltnings- organisationens administration, dels kapitalkostnader (dvs. finan- siella kostnader i form av avskrivningar och räntor). Vi anser att användarna skall finansiera de årliga kostnaderna genom avgifter till förvaltningsorganisationen. Men eftersom av- giftsinkomster inte genereras förrän systemet tagits i drift behöver förvaltningsorganisationen erhålla finansiering från statsbudgeten för att verksamheten inte skall gå med underskott. I syfte att ge incitament för snabb anslutning förordar vi att staten lämnar ett driftsbidrag till förvaltningsorganisationen även de två efterföljande åren. De anslagsmedel det blir fråga om åren 2004 2006 för dels infra- strukturen, dels bidraget till täckande av driftskostnaderna, bör lämnas till förvaltningsorganisationen på ett separat ramanslag. För att undvika en merbelastning på statsbudgeten, förordar vi att det nya anslaget finansieras fullt ut genom omprioritering från andra anslag i statsbudgeten. Statsbudgetbelastningen och hur den kan finansieras redovisas i följande tabell. Statsbudgetbelastning (mnkr) Finansiering (omprioritering) UO 25 Statsbidrag till kommuner och landsting UO 6 Civila försvaret UO 19 Regional utjämning och utveckling Ekonomiska konsekvenser för användarna De ekonomiska konsekvenserna för användarorganisationerna beror på den avgiftsmodell som tillämpas för uttaget av avgifter och hur många användare som ansluts till systemet. Det är ännu för tidigt att presentera en konkret avgiftsmodell men principerna för avgiftssättningen kan slås fast . Vi förordar att avgifterna baseras på full kostnadstäckning på medellång sikt och tas ut per mobil station. Avgiftssystemet skall vara transparent, enkelt att förstå och tillämpa.