sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Andra utförs efter en förrättning som en tilläggstjänst till en sakägare. Ajourhållning av storskaliga kartverk är en tjänst åt kommunerna som innebär att lantmäteri- myndigheterna uppdaterar de kommunala primärkartorna med resultatet av fastighetsbildningen m.m. MBK-verksamheten inne- fattar bl.a. nybyggnadskartor, husutsättning och planeringskartor. Verksamheten inom området fastighetstaxering avser de värde- ringstekniska förberedelser inför taxeringen som utför åt enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Fastighetsekonomi och fastighetsinformation består huvudsakligen av tjänster i form av olika fastighetsförteckningar ur myndigheternas Posten Övriga tjänster omfattar främst ospecificerade konsultuppdrag (ca ), kurser och seminarier samt kartvård. Det största enskilda uppdraget för lantmäterimyndigheterna är att biträda och länsstyrelserna med fastighets- rättsligt och tekniskt stöd i arbetet med områdesskydd enligt . Detta uppdrag hade en omfattning på ca . Intäkterna från uppdragsverksamheten vid lantmäterimyndig- heterna kommer huvudsakligen från statliga myndigheter () och kommuner (). Företag och privatpersoner svarar för av intäkterna. I samband med omstruktureringen av det statliga lantmäteriet 1996 delades det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet mellan den nya uppdragsdivisionen Metria och lantmäterimyndigheterna. Undantaget var de fastighetsekonomiska uppdrag som bolagise- rades. Gränsen mellan lantmäterimyndigheternas myndighetsservice och Metrias uppdragsverksamhet har inte varit helt tydlig. Det har förekommit att de olika delarna av lantmäteriet lämnat kon- kurrerande anbud. har därför gjort flera insatser för att justera och tydliggöra ansvarsfördelningen. flytt- ades återstående fastighetsrättsliga tjänster från Metria till division Fastighetsbildning och har Metria och fastighetsbildningsdivisionen genom överenskommelser försökt tydliggöra ansvarsfördelningen inom områdena mätning, beräkning och kartering samt databasförvaltning. För att undvika intern konkurrens har en geografisk uppdelning av marknaden genom- förts. har strävat efter att öka samverkan mellan lantmäterimyndigheterna och Metria. I en överenskom- melse mellan division Fastighetsbildning och division Metria har riktlinjerna för en uppdelning av marknaderna och ett gemensamt marknads- och säljarbete dragits upp. Den för lantmäteriet gemensamma försäljningsorganisationen marknadsför också både lantmäterimyndigheternas och Metrias tjänster. Den gemensamma marknadsbearbetningen underlättas sannolikt av att lantmäteri- myndigheterna och Metria delar samma kunder; kommunerna, , , och länsstyrelserna är bland de viktigaste uppdragsgivarna i båda fallen. I samverkan mellan lantmäterimyndigheterna och Metria ingår vidare att lantmäterimyndigheterna internt köper tjänster från Metria. mottog division Metria i ersättning från division Fastighetsbildning för tjänster i samband med uppbyggnaden av den digitala registerkartan och för förrätt- ningsförberedelser. Samlokalisering av lokala lantmäterikontor och Metria-kontor förekommer. finns lantmäterikontor och Metria-kontor på samma adress i nästan 15 kommuner. I syfte att reducera kost- naderna för den lokala organisationen kan samlokaliseringen inne- bära att lantmäterikontoret och Metria sitter på samma våningsplan och gemensamt utnyttjar olika servicefunktioner. Denna samloka- lisering innebär dock inte något samutnyttjande av operativ per- sonal och den ekonomiska redovisningen är fortfarande separerad. Gemensamma kostnader fördelas enligt fasta fördelningsnycklar. Det kan i sammanhanget påpekas att regering och riksdag aldrig ställt några krav på fysisk åtskillnad mellan uppdragsverksamhet och myndighetsutövning inom det statliga lantmäteriet. Av marknads- och verksamhetsplaner framgår en tydlig strävan att kraftigt öka uppdragsverksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Inom produktområdet Fastig- hetsrättsliga tjänster är målsättningen för en ökning av de externa intäkterna från till . Marknadsstrategin är att i ökad utsträckning ge kommuner och statliga fastighetsförvaltare helhetslösningar inom lantmäteriområdet i form av bl.a. integrerade lösningar mellan planering och plan- genomförande. I kapitel 10 beskrivs marknaden för mätservice och detaljkartor. Denna marknadsbeskrivning är i hög grad relevant också för lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet inom detta om- råde. Nedan belyses därför endast några iakttagelser som är av särskilt intresse när fokus ligger på lantmäterimyndigheternas upp- dragsverksamhet. Denna uppdragsverksamhet bedrivs på en marknad som domine- ras av kommunerna och . Kommunerna är både viktiga kunder till lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet och den viktigaste konkurrerande utföraren av flera av de tjänster som ingår i lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet. Kom- munernas val mellan att bedriva berörda verksamheter i egen regi, upphandla dem eller – i vissa fall – lösa dem genom samverkan, har avgörande betydelse för marknadsutvecklingen. I kommuner med lantmäterimyndighet bedriver denna vanligen en omfattande uppdragsverksamhet. Omfattningen av den kommunala uppdragsverksamheten inom området har undersökts av revisorer (2001/02:RR10). Undersök- ningen visade att en majoritet av de kommunala lantmäterimyndig- heterna hade utfört många av de tjänster som lantmäterimyndig- heterna utför som lokal myndighetsservice. Vid sidan av kommunerna är det statliga lantmäteriet den klart största och kompetensmässigt bredaste aktören på marknaden för fastighetsrättsliga tjänster och MBK-verksamhet. Privat konkur- rens förekommer främst i form av några större tekniska konsulter och en mängd små, ofta lokala, MBK-företag. Lantmäterimyndigheternas ställning på berörda marknader gynnas av uppdragsverksamhetens nära koppling till myndighets- uppgifterna inom fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Myndighetsuppgifterna ger lokal närvaro, kundkontakter med möj- lighet att sälja tilläggstjänster och en bred kompetensbas inom det fastighetsrättsliga och mätningstekniska området. Myndighets- formen gör också lantmäteriets uppdragsverksamhet attraktiv för kommunerna, eftersom behovet av att kontrollera Lantmäteri- verkets anbud och utförda arbete sannolikt bedöms som mindre än om en privat aktör anlitas. I flera fall är de uppdrag som ingår i lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet inte alls eller bara i mycket liten utsträckning konkurrensutsatta. När uppdragen är ett utflöde ur myndighets- samverkan mellan och t.ex. uppstår aldrig någon konkurrenssituation eftersom upphandling inte sker. medverkan i förberedelsearbetet för fastighetstaxeringen är dessutom författningsreglerad. Det är dock högst tveksamt om någon privat aktör har den samlade kompetens som krävs för att hantera denna myndighetssamverkan. När lant- mäterimyndigheternas uppdragsverksamhet består i att samman- ställa och förädla den information som finns i lantmäteriarkiven är det också tveksamt om någon reell konkurrens finns på grund av att lantmäterimyndigheterna har både nära tillgång till arkiven och bred fastighetsrättslig kompetens. 8.4.6Argument för och emot myndighetsservicen Vi kan konstatera att den s.k. lokala myndighetsservicen vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna inte har en omfattning som gör att den dominerar verksamheten vid någon av myndigheterna. Den har dock börjat öka i omfattning och styrning av uppdragsverksamheten syftar tydligt till att öka intäkter och mark- nadsandelar. Gränsdragningen mellan lokal myndighetsservice och Metrias uppdragsverksamhet har blivit tydligare över åren, men Metria kan i princip utföra flera av de uppdrag som lantmäteri- myndigheterna nu utför. Samverkan mellan Metria och lantmäteri- myndigheterna avses öka. Det ursprungligen betonade naturliga sambandet med fastig- hetsbildningen är mer eller mindre direkt i dagens verksamhet. Det kan dock konstateras att det mycket sällan finns ett så starkt sam- band mellan uppdragsverksamheten och myndighetsutövningen att uppdragen utgör en förutsättning för att ett fastighetsbildnings- ärende skall kunna utföras enligt sakägarens yrkande. Den ökande uppdragsverksamheten är betänklig ur det perspek- tivet att uppdragen bedrivs i så nära anslutning till myndighets- utövningen inom fastighetsbildningen. Fastighetsbildningen är beroende av ett högt förtroende hos berörda sakägare för att kunna fungera effektivt och vara den samverkansfrämjande process som den är avsedd att vara. Det marknads- och kundperspektiv som genomsyrar styrning av lantmäterimyndigheterna är också i vissa avseenden svårt att förena med den judiciella karak- tären hos fastighetsbildningen och förrättningslantmätarens upp- gift att opartiskt agera i förhållande till olika sakägare. Genom att sakägarna vid förrättningar ofta är desamma som kunderna i uppdragsverksamheten blir effekten också att förrättningslant- mätarna, om än vid skilda tillfällen, har både en uppdragstagarroll och en myndighetsroll i förhållande till dessa aktörer. är det svårt att finna några mer konkreta tecken på att uppdragsverksamheten vid de lokala lantmäterimyndigheterna skapar problem med rättssäkerhet och opartiskhet eller väcker misstro hos sakägarna. har också bedrivit en oreglerad uppdragsverksamhet utan att några konkreta problem i form av t.ex. ett högt antal överklaganden kunnat konstateras. Ett regionalpolitiskt motiv för att bedriva lokal myndighets- service har varit att denna behövs för att ge ekonomisk bärkraft åt lantmäterikontoren i delar av landet som är glest befolkade, fram- förallt inland. Ett väl förgrenat kontorsnät i hela landet har i sin tur ansetts betydelsefullt för att ge lokalkännedom och därmed hög kvalitet och god service inom fastighetsbildningen. Flera av lantmäterikontoren i glesbygd har omkring fem anställda och fastighetsbildningen uppvisar också säsongsvisa variationer. är det så att förrättningsverksamheten till- baka bedrivs med ett positivt resultat i alla chefsområden och för- utsättningarna för att bibehålla ett rimligt kontorsnät med enbart denna verksamhet som bas bör ha ökat. Marknadsmisslyckanden har varit ett annat motiv för lokal myndighetsservice. Det har framhållits att något intresse för privata konsulter att etablera sig i glesbygden knappast finns och att staten därför genom lantmäterimyndigheterna måste svara för att tillgången till lantmäteriservice säkras i hela landet. Indikationer på att detta motiv har viss styrka finns i form av att Metria avvecklat sin MBK-verksamhet i Norr- och på grund av lönsamhetsproblem. Lantmäterimyndigheterna i glesbygd- områden uppvisar också en förhållandevis hög andel uppdrags- verksamhet. Kommunala företrädare för särskilt mindre kommuner i norra har ofta understrukit att lantmäterimyndigheternas upp- dragsverksamhet har stor betydelse för många små kommuners möjligheter att klara sina uppgifter enligt . I kommuner där verksamheterna inom samhällsplanering och bygg- ande har en för liten volym för att det skall vara kostnadseffektivt att hålla egen personal, har lantmäterimyndigheternas uppdrags- verksamhet gett tillgång till MBK-tjänster, databasförvaltning samt fastighetsrättslig och fastighetsekonomisk kompetens. Mer gene- rellt har det också ansetts att den samverkan mellan lantmäteri- myndigheterna och kommunerna som myndighetsservicen möjlig- gör ger samhällsekonomiska fördelar genom att den fysiska plane- ringen blir mer samordnad med fastighetsbildningen. Även mer verksamhetsnära motiv för uppdragsverksamheten förekommer. menar att uppdragsverksamheten ger myndigheterna en större bas för tekniska investeringar och breddar kompetensen hos personalen, vilket också kommer myndighetsutövningen till godo. Ur ett sakägarperspektiv kan det vara en fördel att lantmäteri- myndigheterna har möjlighet att erbjuda tilläggstjänster till fastig- hetsbildningen. En sakägare som så önskar kan t.ex. i ett samman- hang få hjälp med både fastighetsbildningen och senare moment som lagfart, husutsättning m.m. Genom uppdragsverksamheten har också lantmäterimyndigheten möjlighet att främja en sakägares önskemål vid en förrättning, t.ex. genom att som uppdrag göra de förändringar av en detaljplan som i sin tur möjliggör den önskade förändringen av fastighetsindelningen eller underlättar möjlig- heterna att få trygghet. Dessa fördelar har störst betydelse i de delar av landet där alternativa utförare av de aktuella tjänsterna är svåra att finna eller har lång resväg. Vi kan konstatera att lantmäterimyndigheternas kärnuppgifter är fastlagda i lagar och förordningar. Vi kan också konstatera att upp- dragsverksamheten vid lantmäterimyndigheterna – med undantag för vissa uppgifter i gränslandet mellan myndighetsutövning och uppdrag – inte är nödvändig för att kunna utföra de uppgifter som myndigheterna ålagts av riksdag och regering. Vi menar vidare att den breda kompetens som krävs redan för att utföra kärnverksam- heterna fastighetsbildning och fastighetsregistrering, inte gör det sannolikt att uppdragsverksamheten behövs för lantmäterimyndig- heternas kompetensförsörjning. Snarare är det så att den kompe- tens som byggs upp inom kärnverksamheten är nödvändig för uppdragsverksamheten. Vad gäller argumentet att uppdragsverk- samheten behövs för att bredda den ekonomiska basen för investeringar, kan konstateras att verksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna även utan uppdragsverksamheten hade en total intäktsvolym på långt . Sammantaget är därför motiven för uppdragsverksamheten knutna till omvärldens behov av tjänster och de allmänna samordnings- vinster som kan ligga i att lantmäterimyndigheterna utför vissa uppdrag i direkt anslutning till fastighetsbildningen. Det faktum att uppdragsverksamheten inte behövs för utföran- det av kärnuppgifterna gör det möjligt att överväga en bolagisering av uppdragsdelen eller att helt enkelt avveckla all uppdragsverksam- het. Vi har inte fastnat för något av dessa alternativ. Vi tar i kapitel 10 ställning för att det inte är lämpligt med en bolagisering av hela eller delar av den uppdragsverksamhet som bedrivs inom Metria. Därmed finns ingen större bolagsbildning till vilken den i omfattning mycket mer begränsade lokala myndighetsservicen kan föras. Det är också tydligt att en bolagisering av uppdragsverksamheten vid lantmäterimyndigheterna inte skulle bli kommersiellt bärkraftig utan den direkta anknytningen till fastighetsbildningen. Uppdrags- verksamheten behöver de synergieffekter som uppstår med kärn- verksamheterna. Alternativet att avveckla hela uppdragsverksamheten har mycket som talar för sig. Det skulle skapa tydlighet och ge garantier för att det förtroende som är en nödvändig förutsättning för förrättnings- institutet inte rubbas. De konkurrenssnedvridningar som upp- dragsverksamheten kan ge upphov till skulle också upphöra att vara ett problem. Fokus i verksamheten skulle dessutom inte riskera att vridas mot uppdragsverksamheten. Trots detta har vi nått slutsatsen att uppdragsverksamhet även bör få bedrivas i anslutning till fastighetsbildningen. Anledningen till detta är i korthet att vi bedömer att viss uppdrags- verksamhet behövs för att ge sakägarna rimlig service och bidra till effektiviteten i de processer som hänger samman med samhälls- byggandet i bred bemärkelse. Frågan är då hur ett fortsatt bemyndigande att bedriva upp- dragsverksamhet i anslutning till fastighetsbildningen bör vara utformat. är bemyndigandet utformat så att rege- ringen i instruktionen för det statliga lantmäteriet anger att lant- mäterimyndigheterna får bedriva lokal myndighetsservice i anslut- ning till fastighetsbildningen. Det är sedan upp till Lantmäteri- verket att vid behov reglera uppdragsverksamheten genom egna föreskrifter. Denna modell ger flexibilitet och undviker risken för att utveck- lingen inom området gör avgränsningen obsolet. För ett öppet bemyndigande talar också att ägnat ökad kraft åt de etiska överväganden som berör uppdrags- verksamheten. Som vi redovisat i kapitel 6, finns också endast få tecken på att nuvarande uppdragsverksamhet vid lantmäteri- myndigheterna är förtroendeskadlig. Kritiken mot bristande kon- kurrensneutralitet var tidigare omfattande från privata aktörer, men förefaller ha mattats . Viktiga anledningar till detta är förmodligen den bolagisering av de fastig- hetsekonomiska uppdragen som skedde i samband med omstruk- tureringen samt att delar av den uppdragsverksamhet som tidigare utfördes av lantmäterimyndigheterna överförts till Metria. Den kritik som riktas mot lantmäterimyndigheternas uppdragsverk- samhet är oftast principiell snarare än förankrad i konkreta exempel. Vi bedömer ändå att närheten till myndighetsutövningen inom fastighetsbildningen, de därmed sammanhängande förtroende- aspekterna samt de konkurrensfördelar som anknytningen till fastighetsbildningen ger, inte gör det rimligt att har ett helt öppet bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet i anslutning till fastighetsbildningen. Riskerna för förtroendeskada måste ägnas hög uppmärksamhet eftersom ett väl fungerande förrättningsinstitut förutsätter att den som ansvarar för förrättningarna åtnjuter sakägarnas förtroende. Utan detta förtroende finns inte förutsättningar för att hitta lös- ningar i samförstånd med sakägarna. Bristande uppmärksamhet på förtroendeaspekterna kan därmed i förlängningen få återverkningar på lantmäterimyndigheternas möjligheter att sköta sina kärnupp- gifter. Förtroendeskadlig uppdragsverksamhet leder till att förrättningsinstitutet urholkas. En för oss given utgångspunkt är att förtroendeaspekterna inte bara kan betraktas ur ett individperspektiv. Vi menar att det inte går att undanröja risker för förtroendeskada genom att t.ex. låta känsliga uppdrag utföras av en särskild lantmätare eller arbets- grupp. Ett annat skäl till vår bedömning är att de faktiska erfarenheterna från utvecklingen under tidigare decennier visar att uppdragsverk- samheten har en tendens att expandera om en avgränsning av bemyndigandet saknas. En sådan expansion kan uppstå även genom att önskar utnyttja affärs- möjligheter, särskilt i lägen då verksamhetsunderlaget inom kärn- verksamheten förrättningar sviktar. Ett tecken på kopplingen mellan ekonomin i förrättningsverksamheten och agerandet inom uppdragsverksamheten är de prishöjningar och den ackumulering av överskott inom lokal myndighetsservice som genomfört för att återställa eko- nomisk balans. Den expansion av den fastighetsekonomiska verk- samheten som ägde rum innan denna verksamhet bolagiserades är ett ytterligare tecken på de svårigheter som ansvariga myndigheter kan ha att själva svara för avgränsningen av uppdragsverksamheten. Ett öppet bemyndigande till skapar också en stor press på verket att tillgodose de krav på en expansion av uppdragsverksamheten som kan uppstå på grund av omvärldens efterfrågan på ökad service. Den kompetens och det strategiska läge i olika processer inom samhällsbyggandet som fastighets- bildningen ger gör att det kan vara fördelaktigt för sakägare att få olika tilläggstjänster utförda i anslutning till den egentliga förrätt- ningsverksamheten. Marknaden kan driva fram en ökning av uppdragsverksamheten som lokalt och centralt får svårt att stå emot. Vi bedömer också att ett öppet uppdragsbemyndigande kan ställa orimliga krav på integritet och etiska bedömningar hos den regionala och lokala lantmäteriorganisationen. Många potentiella uppdrag och uppdragsområden kan medföra risk för förtroende- skada och med ett öppet uppdragsbemyndigande måste varje lantmäterimyndighet – och även varje förrättningslantmätare – fortlöpande pröva vilka uppdrag som kan accepteras med hänsyn till dessa risker. Dessa etiska överväganden måste då ofta utföras under ett klart tryck från omvärldens efterfrågan. De svåra etiska överväganden som kan uppstå för t.ex. enskilda förrättningslantmätare har belysts i en av utarbe- tad rapport om etikfrågor och förrättningsverksamhet (Dnr. 409- 2000/2626). Denna rapport visar också att det både inom lant- mäteriet och bland företrädare för olika sakägare eller grupper av sakägare finns skilda uppfattningar om vilka uppdrag som en lant- mäterimyndighet kan utföra utan etiska hinder. Vi menar vidare att den svaga kritiken mot lantmäterimyndig- heternas uppdragsverksamhet till en del sannolikt beror på att många sakägare inte känner till uppdragsverksamheten och inte heller känner till på vilka sätt uppdragsverksamheten kan vara etiskt problematisk. Detta särskilt som många sakägare kommer i kontakt med förrättningsverksamheten bara vid något eller några tillfällen. Likaledes kan den svaga kritiken från den privata sektorn ha att göra med att privata aktörer inte sällan har en vag uppfattning om vilka verksamheter som bedrivs inom uppdragsverksamheten. Detta har noterats i Statskontorets rapport till oss. Den modell vi fastnat för är därför den som ursprungligen avsågs i samband med omstruktureringen av det statliga lantmäteriet, dvs. att regeringen i instruktionen för bör avgränsa den uppdragsverksamhet som får bedrivas i anslutning till fastig- hetsbildningen. Detta behöver inte innebära att uppdragsverksam- heten inte kan anpassas till nya omständigheter. På framställan av kan regeringen ändra i verkets instruktion. Denna lösning blir också konsekvent med vad vi föreslår för den övriga uppdragsverksamheten vid i kapitel 10. Alternativet att låta det tillsynsorgan vi föreslår senare i detta kapitel svara för avgränsningen av uppdragsverksamheten bedömer vi som mindre lämpligt. Tillsynsorganet skulle i så fall svara för tillsyn över sina egna föreskrifter. Vi anser att en avgränsning av den framtida fastighetsbildnings- anknutna uppdragsverksamheten bör utgå från att begreppet lokal myndighetsservice utmönstras. Begreppet bidrar till otydlighet genom att inte lyfta fram det faktum att det rör sig om uppdrags- verksamhet. Det kan också leda tanken fel genom att ge intryck av att det rör sig om verksamhet inom ramen för myndigheters all- männa serviceskyldighet eller att verksamheten bara riktar sig till andra myndigheter. Vi föreslår istället att begreppet Fastighetsbildningsanknuten uppdragsverksamhet används för att benämna den uppdragsverk- samhet som skall kunna bedrivas vid regionala och lokala kontor för fastighetsbildning. Vårt förslag till uppdragsbemyndigande för fastighetsbildnings- anknuten uppdragsverksamhet omfattar i punktform följande upp- drag. 1.Fastighetsrättslig service i form av fastighetsförteckningar och fastighetsutredningar samt arkivservice, 2.Fastighetsrättslig rådgivning och utbildning, 3.Upprättande av köpeavtal, värdeintyg för lagfart samt lagfarts- ansökan i samband med fastighetsbildning, 4.Utförande av mindre mät- och karteringsuppdrag i direkt anslutning till förrättningsmätning, 5.Förslag till enkla planändringar av genomförandekaraktär som behövs för att genomföra förrättning enligt yrkande, 6.Ajourhållning av kommunala databaser för geografisk informa- tion och fastighetsinformation med förrättningsresultat och mätresultat från mätning vid förrättning, 7.Gränsutvisning och återställande av gränsmärke, 8.Upprättande av avtal enligt 43 § anläggningslagen, 9.Bildande av samfällighetsföreningar, 10.Tillhandahållande av grundläggande infor- mation, samt 11.Vissa uppdrag åt Försvarsmakten. I det följande avsnittet utvecklar vi vår motivering för dessa punkter och beskriver hur det föreslagna bemyndigandet förhåller sig till nuvarande förhållanden. I avsnittet därefter redogör vi för våra bedömningar angående två områden som vi bedömt inte bör ingå i uppdragsbemyndigandet. 8.4.9Motiv för den föreslagna avgränsningen Punkten 1 i ovanstående lista omfattar uppdrag som i stor utsträck- ning baserar sig på uppgifter i lantmäterimyndigheternas arkiv. Fastighetsförteckningar behövs bl.a. för kommunernas arbete med planering och plangenomförande.