sou · GRB346d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vilken tillsyn en hundägare har över sin hund beskriver hur hunden hålls i relation till dess påverkan på omgivningen. Dålig eller bristande tillsyn karaktäriseras av att omgivningen påverkas, eller riskerar att på- verkas, negativt på ett sätt som inte bör tålas. Detta innebär till exempel att en hund som hålls kopplad eller instängd inte per automatik hålls under tillräcklig tillsyn, lika lite som en okopplad hund måste anses vara under bristande tillsyn. Det innebär också att hundens egenskaper, till exempel stor eller liten benägenhet att visa ett aggressivt beteende, inte är avgörande för om tillsynen är bra eller dålig. Däremot är hundens egenskaper en av de omständig- heter som har betydelse för hur tillsynen måste vara utformad för att den skall vara bra. Det är alltså resultatet av hur hunden hålls, det vill säga hundens beteende i en viss situation, som är avgörande för hur god tillsynen är. En kopplad hund som tillåts attackera och därigenom skrämma eller skada människor eller djur som hamnar inom kopplets räckvidd, hålls under bristfällig tillsyn. Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter ägare som rastar sin hund okopplad men under god kontroll, det vill säga inte tillåter den att störa omgivningen, har däremot en god tillsyn över sin hund i detta avseende. En god tillsyn innefattar inte bara att hunden hindras från att angripa människor eller djur. Skada eller avsevärd olägenhet kan förorsakas även på andra sätt. Exempel på detta kan vara hunden som tillåts förorena i lägenheten eller på lekplatsen. Detta kan orsaka såväl materiella skador som obehag. Ett annat exempel är hunden som ylar eller skäller i lägenheten under långa perioder, något som kan vara mycket påfrestande för grannarna. Inte sällan bottnar denna typ av problem i att hundens skötsel är eftersatt. För att tydliggöra att en god tillsyn kräver mer än att hunden skall hindras från att attackera andra människor eller djur skall som tillägg till nuvarande bestämmelse införas att hundar även skall skötas på ett sådant sätt att de inte orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Samma tillsynskrav för alla hundar I den nuvarande tillsynslagen (2 §) finns särskilda krav på hur till- synen över en hund som visat benägenhet att bita människor eller hemdjur skall vara utformad. Med en sådan hund, som även brukar benämnas bitsk, avses en hund som dels har egenskaper som gör den farligare än hundar i allmänhet, dels har visat denna farlighet gentemot människor eller hemdjur tidigare (NJA II 1944 s 57 ff). Med hemdjur avses lantbruksdjur. De särskilda kraven för bitska hundar är att de inte får vara okopplade utomhus om de inte hålls inom ett område som är betryggande inhägnat och till vilket utom- stående inte har tillträde. Om får hålls ute i trakten gäller samma krav för en hund som visat benägenhet att driva får. Denna bestämmelse om särskilda krav på tillsynen över bitska hundar skall utgå enligt den föreslagna lagen, detta av flera skäl. För det första är omhändertagandebestämmelserna i den nuvarande tillsynslagen kopplade till 2 §; för att polisen skall få omhänderta en hund på grund av eftersatt tillsyn krävs att hunden är bitsk. Den föreslagna lagen har inte denna begränsning, vilket medför att 2 § förlorar i betydelse. För det andra kan man tänka sig flera fall där det inte är rimligt att kräva att en bitsk hund alltid måste hållas kopplad eller instängd. Polishundar, varav de flesta torde kunna betraktas som bitska enligt definitionen i föregående stycke, utgör Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter ett exempel på detta. Ett annat exempel kan vara att en kunnig och ansvarsfull person köper en vuxen hund som tillsammans med sin förra ägare tillåtits visa benägenhet att bita människor eller hem- djur. Med andra ord flyttar 2 § fokus från tillsyn och hundens beteende mot hundens egenskaper på ett sätt som är mindre lyckat. Det är viktigt att notera att det inte finns någon omedelbar koppling mellan hur tillsynen ser ut och hur hunden mår. En hund kan alltså hållas under bra tillsyn och ändå vara ett djurskyddsproblem och vice versa. Den föreslagna lagen reglerar hur tillsynen skall se ut och i vilka lägen och på vilka sätt samhället får gripa in för att tillse att lagen efterlevs. Om samhället ingriper enbart av djurskyddsskäl skall djurskyddslagen (1988:354) användas, inte den nya tillsyns- lagen. skall ha ansvaret för att vidta de åtgärder som krävs om en ägare eller innehavare av en hund inte följer be- stämmelserna i lagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter som reglerar polismyndighetens myndig- hetsutövning enligt den föreslagna lagen. skall underrätta om de beslut man fattar med anledning av att en ägare eller innehavare av en hund eftersatt sin tillsynsskyldighet. Myndighetsansvar vid bristande hundhållning I departementspromemorian Förslag till lag om tillsyn över hundar och katter (Ds 1996:32) nämns att i en fram- ställning om översyn av tillsynslagen ifrågasatt om inte polisens ålägganden i samband med omhändertagande av djur borde över- föras till någon annan myndighet. Skälet till detta skulle vara att uppgifter som förvaring, värdering och transport av hundar inte har någon naturlig plats inom polisverksamheten och dessutom är Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter Ett delbetänkande (SOU 2001:87) från ger uttryck för ungefär samma åsikt. Utredningen kommer till liknande slutsatser även för andra lagar där polisen ansvarar för denna typ av uppgifter, till exempel märk- nings- och registreringslagen, lag (1938:121) om hittegods och djurskyddslagen. Efter remissbehandling av delbetänkandet, har man till slutbetänkandet (SOU 2002:117) delvis ändrat uppfattning. Man menar i slutbetänkandet att det finns goda skäl för att polisens uppgifter enligt såväl tillsynslagen som märknings- och registrerings- lagen även fortsättningsvis bör utföras av polisen. De två lagar som skall arbetas in i den nya tillsynslagen är märk- nings- och registreringslagen och den nuvarande tillsynslagen. Polis- myndigheten har en rad uppgifter enligt dessa lagar, vilket redogörs för i bilaga 4. Jag föreslår att polisen enligt den föreslagna lagen i allt väsentligt skall behålla ansvaret för att utföra dessa uppgifter. Jag ser i första hand tre skäl till detta. För det första inne- bär bristande tillsyn per definition att hunden utgör en säkerhets-, ordnings- eller olägenhetsrisk. Även märknings- och registrerings- lagen är en säkerhets- och skyddslagstiftning. Polisens arbete skall, enligt 1 § polislagen (1984:387) syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Det är därför naturligt att den lagstiftning om hundar som syftar till att skydda medborgarna och deras egendom faller under polisens ansvar. För det andra är polisen, till skillnad från andra tänkbara tillsynsmyndigheter, tillgänglig dygnet runt. Detta är en viktig aspekt eftersom akuta situationer, till exempel med farliga hundar, inte alltid inträffar under kontorstid. För det tredje finns det inom polisen, genom polishundverksamheten, en stor kompetens om hundar spridd över hela landet. Ingen annan myndighet har samma både kunnande och geografiska spridning på detta område. Det finns i ungefär 470 polishundförare, 100 instruktörer och 60 besiktningsmän. Besiktningsmännen har befogenhet att bedöma om polis- och väktarhundar är lämpliga att användas i tjänst. Det är även besiktningsmännen som ofta testar omhändertagna hundars farlighet till grund för beslut enligt tillsynslagen. Det finns alltså flera viktiga skäl, såväl formella som praktiska, till att polisen skall ansvara för tillämpningen av den lagstiftning som reglerar tillsynen över hundar. Även om man menar att den praktiska hanteringen med trans- port, förvaring, eventuell försäljning med mera som följer av ett omhändertagande inte är en naturlig del av polismyndighetens Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter verksamhet, så måste detta ändå anses vara av underordnad be- tydelse i relation till omhändertagandet och andra myndighetsupp- gifter enligt lagen. Man skulle i och för sig kunna tänka sig en ordning där polisens uppgifter enligt lagen innefattade allt utom transport, förvaring och försäljning. Jag anser dock inte heller detta vara någon lyckad lösning. För det första kan jag inte se någon annan myndighet som vore mer lämpad att ha detta ansvar. För det andra förutsätter den nya lagen att en utredning görs när en hund omhändertagits på grund av bristande tillsyn. I en sådan utredning ingår bland annat att man bedömer hundens egenskaper och hund- ägarens förutsättningar att på ett godtagbart sätt ta hand om hunden. Även den situation som föranlett ingripandet måste utvärderas. En sådan utredning kräver, förutom att man har tillgång till hunden, bland annat att man har möjlighet att skapa sig en bild av hela händelseförloppet. Med den uppsplittring det skulle innebära att olika myndigheter hade ansvar för olika delar av samma ärende, kan det förväntas att sådana utredningar skulle förlora i såväl kvalitet som tempo. Detta skulle innebära negativa konsekvenser såväl i ekonomiskt hänseende som för den enskilde hundägarens rätts- säkerhet. De problem som samhället upplever med hundar förändras över tiden. Det handlar dels om faktiska förändringar, det vill säga att vissa problem minskar i omfattning eller försvinner, medan andra ökar och helt nya tillkommer. Dels handlar det om att samhällets syn på vilka företeelser som utgör problem förändras. För att en lag som reglerar hundhållningen skall vara långsiktigt hållbar är därför avvägningen mellan generella och mer detaljerade bestämmelser viktig. Jag har löst detta genom att på vissa områden föreslå mer allmänt hållna bestämmelser, men ge regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bemyndigande att meddela före- skrifter. De områden där jag föreslagit möjlighet att meddela före- skrifter är också av den arten att denna möjlighet är av betydelse för att tillämningen skall ha förutsättningar att fungera på bästa möjliga sätt. Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter skall underrätta om beslut Skälet till att polismyndigheten skall underrätta om beslut enligt den föreslagna lagen är att det är vanligt att det bakom ett problem med bristande tillsyn finns ett djurskyddsproblem. Det kan därför förväntas få positiva effekter för djurskyddet om läns- styrelsen får kännedom om fall med bristande tillsyn över hundar. Samma sak gäller för det motsatta förhållandet; eftersom ett djur- skyddsproblem yttrar sig i bristande tillsyn enligt tillsynslagens definition, torde polismyndigheten vara betjänta av underrättelser om beslut meddelade med stöd av djurskyddslagen. Eftersom det är polismyndigheten som ombesörjer omhänder- taganden av djur enligt djurskyddslagen ser jag dock ingen anled- ning att föreslå skyldighet för att lämna ytterligare information om djurskyddsärenden till polismyndigheten. 3.2.4Beslut om munkorgs- och koppeltvång med mera Om tillsynen över en hund brister föreslås att polismyndigheten skall få meddela de förelägganden och förbud som behövs för att förebygga skador eller avsevärda olägenheter. Förelägganden och förbud skall få förenas med vite. Regeringen föreslås utse som den myndig- het som skall meddela föreskrifter om polisens myndighetsut- övning enligt lagen och uppdra åt att meddela föreskrifter om hur utredningen av olika fall av bristande hund- hållning skall gå till och om vilka beslut som kan vara aktuella i olika situationer. Om tillsynen över en hund eftersätts får polismyndigheten enligt gällande tillsynslag meddela det beslut som omständigheterna kräver, såsom att hunden skall vara försedd med munkorg eller hållas bunden eller instängd. Detta har ofta tolkats som att beslut om munkorgs- eller koppeltvång är de enda åtgärder man har att välja på för att se till att en hundägare håller sin hund på ett god- tagbart sätt. Det finns dock många situationer där andra typer av åtgärder är att föredra. För att komma till rätta med en hund som skäller i lägenheten till exempel, skulle förbud mot att lämna hunden ensam mer än vara effektivt. Andra typer av beslut som kan tänkas vara verkningsfulla Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter i olika situationer är förbud mot att ha fler än ett visst antal hundar eller föreläggande om att hunden måste rastas ett visst antal gånger , att hunden inte får vistas i hundgård , att hund- ägaren måste genomgå någon form av hundägarutbildning och så vidare. För att tydliggöra att polismyndigheten har rätt att meddela andra typer av beslut än munkorgs- eller koppeltvång, föreslår jag att satsen såsom att hunden skall vara försedd med munkorg eller hållas bunden eller instängd enligt citatet ovan tas bort i den nya lagen. Den nya bestämmelsen är dock inte helt oproblematisk. Å ena sidan går det inte att i lagen detaljreglera vilka typer av beslut som får meddelas i olika tänkbara situationer, utan bestämmelsen måste vara allmänt hållen. Å andra sidan kan det befaras att en sådan generell bestämmelse ger för stort utrymme för godtycke vilket dels kan få olyckliga konsekvenser i de enskilda fallen, dels riskerar att skapa olikheter i tillämpningen över landet. Även om jag har stort förtroende för polisens förmåga att hantera detta på ett bra sätt tror jag inte att dessa nackdelar helt går att komma ifrån. Men för att minska dem menar jag att dels regeringen, dels polisen, bör överväga vissa åtgärder. För det första: Enligt den föreslagna lagen skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse. Skälet till detta är att det i föreskriftsform är möjligt att mer detaljerat reglera hur värderingen av de enskilda fallen skall gå till, och vilka beslut som kan vara aktuella i olika situationer. Jag föreslår därför att regeringen upp- drar år att utfärda sådana föreskrifter. För det andra bedömer jag att det skulle vara gynnsamt om polisen koncentrerade hanteringen av de ärenden som rör bristande tillsyn på färre utredare. in- formerade vid en hearing som höll om att hundärenden ofta hanteras av berört när- polisområde, och att specialistkompetens om hundar därför ofta saknas vid dessa utredningar. Man föreslog av det skälet att det bör finnas ett begränsat antal utredare, fördelade på de olika polis- myndigheterna, som utreder alla hundärenden. I ett senare brev till framför man tanken att hundärenden skulle kunna handläggas där sakkunnigheten finns, det vill säga hos respektive polismyndighets hundorganisation. Jag anser att dessa förslag är bra. Polisen skulle vinna i effektivitet och därmed även i ekonomiskt hänseende. Att effektiviteten skulle öka beror på Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter att denna typ av ärenden är en liten och udda del i polisverksam- heten. Detta gör att rutinen och erfarenheten när det gäller hundar som orsakar problem ibland är bristfällig, något som alltså skulle kunna förbättras om man strävade efter att ha ett färre antal poliser som utredde dessa ärenden. Hunden och hundägaren skulle vinna på den ökade rättsäkerhet som en större erfarenhet hos utredande poliser medför. Samhället i stort skulle vinna på att mer specialise- rade poliser kan förväntas fatta mer verkningsfulla beslut. Enligt gällande märknings- och registreringslag (9 §) får polis- myndigheten meddela de förelägganden som behövs för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. I beslut om föreläggande får polismyndigheten sätta ut vite. För att göra de förelägganden och förbud som beslutas med anledning av bristande tillsyn över hundar mer verkningsfulla, föreslår jag att även dessa får förenas med vite. skall få besluta om att omhänderta en hund om inte mindre ingripande åtgärder är tillräckliga för att se till att den inte orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Efter ut- redning skall polismyndigheten få låta sälja, på annat sätt över- låta eller avliva hunden. Regeringen föreslås utse Rikspolis- styrelsen som den myndighet som skall meddela föreskrifter om polisens myndighetsutövning enligt lagen och uppdra åt Riks- polisstyrelsen att meddela föreskrifter om vilka metoder som skall användas vid utredningarna i samband med att hundar om- händertagits för att hindra att de orsakar skador eller avsevärda olägenheter. skall få omhänderta en omärkt hund eller en hund utan någon ägare antecknad i det centrala registret. En polisman skall ha rätt att undersöka om en hund som vistas på allmän plats är märkt och om den har någon ägare antecknad i det centrala registret. från omhändertagandet skall hundens ägare låta märka hunden och anmäla ägarskapet till det centrala registret. I annat fall skall polismyndigheten få besluta att hunden skall säljas, på annat sätt överlåtas eller avlivas. Hundar som upphittas omfattas av hittegodslagen (1938:121). Specialbestämmelser om upphittade hundar föreslås införas i den nya lagen om tillsyn över hundar och katter. Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter tillämpas i stället för 4 § hittegodslagen. Enligt specialbestäm- melserna får polismyndigheten låta sälja, på annat sätt överlåta eller avliva en upphittad hund efter det att ägaren underrättats om fyndet eller, om ägaren inte gått att finna, efter det att fyndet anmälts till polismyndigheten. Hund som orsakar skador eller avsevärda olägenheter Enligt nuvarande tillsynslag (3 §) får polismyndigheten besluta att omhänderta en bitsk hund om tillsynen över den eftersatts. Polis- myndigheten skall efter värdering låta sälja eller avliva hunden eller ta hand om den tills vidare. Innan en hund avlivas skall en veterinär yttra sig om hur farlig hunden är. Det finns en rad brister med denna bestämmelse och även med tillämpningen. Ett problem är att endast hundar som är farliga omfattas av bestämmelsen. Hundar som orsakar andra typer av skador eller avsevärda olägenheter kan alltså inte omhändertas. Det finns inte heller något uttryckligt stöd i 3 § för att omhänderta och eventuellt avliva en hund som angriper en människa (eller ett hem- djur) om inte hunden visat sådana tendenser tidigare. Detta beror på att en sådan hund inte innefattas i begreppet bitsk. Trots det så är det inte helt ovanligt att det beslutas om avlivning även av hundar som inte är bitska. Det handlar då ofta om hundar som bitit allvarligt och som bedömts som farligare än hundar i gemen, men där det inte går att visa att hunden tidigare visat denna farlighet. Vidare omfattas inte hundar som skadar andra hundar av denna bestämmelse eftersom en hund endast kan vara bitsk gent- emot människor eller hemdjur (det vill säga lantbruksdjur). Det kan också ifrågasättas om en veterinär är bäst lämpad att göra bedömningen av den omhändertagna hundens mentala egenskaper. kompletteras veterinärutlåtandet med en test av hundens mentala egenskaper utförd av en besiktningsman inom polisens hundverksamhet. Detta är i princip bra men det finns för stora skillnader mellan hur olika fall hanteras. I till exempel har endast omkring hälften av de hundar som om- händertagits på grund av att de orsakat skador testats av polisen. Både testmetoderna och andelen hundar som varit inblandade i sådana situationer som testas, skiljer sig dessutom åt mellan olika polismyndigheter. Slutligen har flera poliser och djurskyddsorgani- sationer påtalat att när bitska hundar omhändertagits, får de ibland Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter sitta uppstallade innan beslut om till exempel avlivning verkställs. Skälet till att det tar är framför allt att handläggningen av överklaganden är tidskrävande. Detta, menar man, är olyckligt av två orsaker. Dels ur ett djurskyddsperspektiv, efter- som det för många hundar är påfrestande att sitta uppstallade i en okänd hundgård . Dels av ekonomiska skäl, eftersom långvariga omhändertaganden är dyra och belastar den enskilda polismyndighetens budget hårt. Min avsikt med de föreslagna bestämmelserna om omhänder- tagande av hundar för att hindra att de orsakar skador eller avse- värda olägenheter, har varit att komma till rätta med de beskrivna bristerna. Förslagen är därför inte begränsade till att endast gälla bitska hundar, utan skall kunna tillämpas i alla situationer där till- synen brister, det vill säga i situationer där en hund riskerar att orsaka skador eller avsevärda olägenheter. Det kan alltså handla om hundar som inte hindras från att angripa människor, hundar eller andra djur, såväl som om hundar som stör grannarna genom ett oupphörligt skällande eller som tillåts förorena på olämpliga platser med mera. En grundförutsättning för att omhändertagande skall vara aktuellt är dock att inte mindre ingripande åtgärder är till- räckliga, till exempel beslut om koppeltvång eller att hunden inte får lämnas ensam hemma. I de allra flesta fall torde det därför inte bli fråga om att polismyndigheten tar hand om en hund innan andra åtgärder prövats. Det är dock viktigt att påpeka att detta inte utgör något absolut krav. Det skall också noteras att bestämmelsen syftar till att hindra hundar från att orsaka skador eller avsevärda olägenheter. Ju mer bagatellartat ett problem är, desto mer frekvent måste det förekomma för att anses vara en avsevärd olägenhet. En hundägare som till exempel inte plockar upp efter sin hund, visar visserligen ett bristande hundägaransvar. Men denna brist kan själv- fallet inte anses vara av sådan art att ett omhändertagande av hunden är rimligt. Om det förekommer i stor omfattning – hundägaren kanske har flera hundar – och på mycket olämpliga platser, till exempel på grannens tomt eller i en lekpark, kan utan tvekan ett föreläggande om att hundägaren måste plocka upp efter sin hund vara aktuellt. Först om inte detta hjälper torde det kunna vara motiverat med ett omhändertagande av hunden. Inte heller kan det anses vara tillräcklig grund för ett omhändertagande att en hund uppträtt hotfullt mot en människa eller gjort utfall mot en annan hund; det krävs något mer som gör att det finns anledning att tro att det kommer att upprepas och att risken finns att hunden kom- Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter mer att orsaka skador. Inte ens det faktum att en hund bitit en människa eller ett djur innebär i sig att polismyndigheten bör om- händerta hunden eller besluta om andra åtgärder. Som hundägare måste man helt enkelt kunna begå smärre misstag, eller hamna i situationer där hunden reagerar på ett oväntat sätt, utan att auto- matiskt bli av med sin hund. Det som är avgörande för om det skall anses vara motiverat att ingripa mot själva hundägandet är om hunden riskerar att orsaka nya skador eller inte. Däremot kan självklart skadestånds- och straffbestämmelserna vara aktuella även om det inte finns grund för att besluta om förelägganden, förbud eller omhändertagande. De föreslagna bestämmelserna innebär att möjligheten finns att ingripa redan innan hunden orsakat en konkret skada. Det är dock mycket viktigt att denna möjlighet inte kan utnyttjas av en person för att i exempelvis en grannosämja åsamka en annan person skada genom dennes hund. Detta medför att omhändertaganden av hundar innan några konkreta incidenter inträffat endast kan ske undantagsvis, i mycket uppenbara fall av bristande tillsyn. Att omhänderta en persons hund är ett omfattande ingrepp. Därför är det av största vikt att polisens beslut om vad som skall hända med en omhändertagen hund vilar på en grundlig och sak- kunnigt utförd utredning. Det krav som måste vara uppfyllt för att samhället skall kunna ta ifrån en hundägare hans eller hennes hund är, som nämnts tidigare, att mindre ingripande åtgärder är otillräck- liga. Det bör därför klarläggas, såväl med avseende på problemets dignitet som på hundens egenskaper och hundägarens vilja och för- måga att hantera hunden på ett ansvarsfullt sätt, att detta krav är uppfyllt.