sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Sedan vi påbörjade vårt arbete har genomfört en undersökning av ändringarna i sekretesslagen . Resultaten av undersökningen presenteras i korthet nedan. Vi har gjort en liknande genomgång avseende ändringarna i sekretesslagen och sekretessförordningen (– ). Även den undersökningen redovisas nedan. Redan nu kan det sägas att även om sekretessen på vissa områden skärpts, är det oerhört svårt att bedöma vart utvecklingen är på väg. 1 Intaget i prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution s. 352. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur presenterade en undersökning av ändringarna i sekretesslagen som trätt i kraft till och med den 1 juli 2002.2 Frågan som undersök- ningen avsåg att besvara var om sekretessen alltmer begränsar möjligheterna att kritiskt granska den offentliga sektorn. Utgångspunkten var att räkna de faktiska ändringarna. När flera ändringar gjorts i bestämmelserna för att lösa ett problem räknades det som en ändring. När flera ändringar gjorts genom samma beslut men ändringarna syftat till att lösa flera problem räknades det som flera ändringar. Ändringarna delades sedan in i fyra kategorier; redaktionella ändringar, ny verksamhet – samma principer, ut- vidgad sekretess och lättnad i sekretess. I summeringen lades den första och andra kategorin ihop. Enligt undersökningen hade 194 lagändringar ägt rum . Av dessa ansågs 112 stycken vara neutrala medan 74 innebar skärpt sekretess och endast 8 stycken innebar lättnader i sekretessen. Bland de 112 ändringarna som inte ansågs ändra den tidigare balansen mellan offentlighet och sekretess fanns beslut som innebar att offentlighetsprincipens tillämpningsområde utökats eller inskränkts, t.ex. när kommunala bolag lyfts in i den offentliga sfären eller när lyfts ut. I undersökningen betonades att resultatet inte är något mått på offentlighetsprincipens utbredning. Offentlighetsprincipens tillämpningsområde var stort 1992 och ansågs vara stort även 2002. Fokus i undersökningen sades ligga mer på offentlighetsprincipens kvalitet än kvantitet. När det gäller de 74 ändringarna som innebar skärpt sekretess ansågs flera av dessa ha endast marginell praktisk verkan. Det underströks dock att det bland ändringarna fanns rejäla ingrepp i offentligheten, bl.a. i polisens verksamhet3 och i kronofogdens4. En annan ändring i sekretesslagen som i undersökningen påtalades som särskilt inskränkande för offentlighetsprincipen var införandet av prövningstillstånd i regeringsrätten för mål om utlämnande av allmän handling5. 2Undersökningen är utförd av frilansjournalisten på uppdrag och återfinns på 3SFS 1998:624, prop. 1997/98:97, bet. 1997/98:JuU20 rskr. 4SFS 2001:207, prop. 2000/01:33, bet. 2000/01:SkU20, rskr. 5SFS 1994:443, prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr1993/94:319 Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur En allvarlig anmärkning som framfördes i undersökningen är att det inte vid någon av de 74 reformer som innebar inskränkningar i offentligheten gjordes någon avvägning mellan behovet av sekretess och behovet av offentlighet. Motiven för att skärpa sekretessen redovisades men någon analys av eventuella negativa effekter av minskad offentlighet förekom inte. Beträffande de 8 ändringarna som innebar lättnader i sekretessen ansågs endast 2 vara av betydelse för allmänheten. Det ena fallet avsåg införandet i 8 kap. 9 § sekretesslagen av en intresseavvägning mellan å ena sidan sekretessen för provresultat som myndighet utför för enskilds räkning och å andra sidan medborgarnas behov av kunskap som har betydelse för deras hälsa6. Det andra fallet avsåg ändringen i utrikessekretessen från delvis ett omvänt och delvis ett rakt skaderekvisit till ett genomgående rakt skaderekvisit7. Sammanfattningsvis angavs i rapporten att regelverket som bär upp den svenska offentlighetsprincipen påtagligt håller på att undergrävas och försvagas. Offentlighetsreglerna får allt lägre verkningsgrad och riskerar att förvandlas till vackra men tämligen betydelselösa fraser i tryckfrihetsförordningen. Störst betydelse för denna utveckling ansågs det nya förhållningssättet till person- uppgifter som utvecklats ha, vilket kommer till uttryck i personuppgiftslagen (1998:204). Men även den i rapporten behandlade trenden att sekretessreglerna vidgas och skärps ansågs vara negativ för offentlighetsprincipen. Skärpningarna förmodades i många fall bero på en ny rädsla för personuppgifters offentlighet. Vi har undersökt ändringarna i sekretesslagen och sekretess- förordningen (1980:657) som beslutats eller trätt i kraft till och med . Ändringarna vi granskat i sekretesslagen sammanfaller alltså med ändringarna som undersöktes för . Den undersökningen avsåg dock tiden . 6SFS 1999:33, prop. 1998/99:22, bet. 1998/99:KU9, rskr. 7SFS 1994:1695, prop. 1994/95:112, bet. 1994/95:KU18, rskr. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur Liksom i undersökningen för har vår utgångs- punkt varit att räkna de faktiska ändringarna. Det är inte helt enkelt att avgöra vad som bör anses som en eller flera ändringar. Enligt vår bedömning har antalet ändringar varit något fler än som framkommit i undersökning. Det är dock inte det exakta antalet ändringar som är av intresse i en undersökning av det här slaget, utan snarare vad ändringarna inneburit för balansen mellan öppenhet och sekretess. var antalet ändringar enligt undersökning 89 stycken. För enkelhetens skull utgår vi från samma antal. I undersökning ansågs 57 av ändringarna vara neutrala, 27 som en utvidgning av sekretessen och 5 som en lättnad. som det är svårt att avgöra antalet ändringar, är det svårt att kategorisera dem. I stort sett överensstämmer vårt resultat med resultatet i undersökning. I vissa avseenden gör vi dock en annan bedömning. Det kan för det första ifrågasättas om en ändring som består i att en verksamhet tas upp i bilagan verkligen skall betraktas som en neutral ändring. I vart fall när upptagandet inte kombineras med någon sekretess för verksamheten sker en faktiskt utvidgning av möjligheterna att ta del av handlingar. I vår undersökning finns det 7 ändringar som avser att en verksamhet tagits in i bilagan.8 Endast i ett fall, nämligen beträffande arbetslöshetskassorna9, införs sam- tidigt en bestämmelse om sekretess.10 Sekretessen avser uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärende om arbetslöshets- ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och skadeprövningen sker enligt ett rakt skaderekvisit. Denna ändring bedömer vi, liksom undersökning, som en neutral ändring. De övriga ändringarna där en verksamhet upptas i bilagan, utan att sekretess införs i verksamheten, har vi valt att räkna för sig. Vi har dessutom valt att inte tala om en utvidgning av sekre- tessen när nya sekretessbestämmelser införs till följd av att nya verk- samheter eller till följd av att en myndighet tar över en verksamhet som tidigare skötts av ett enskilt organ. 8SFS 1998:776 (1998:1740), 1998:1215, 1999:1077, 2001:511, 2001:1149 (2002:48), 2002:47, 2002:451 10Se 7 kap. 10 § andra stycket sekretesslagen Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur undersökning har man i dessa fall gjort en bedömning av om styrkan i sekretessnivån som valts kan anses rimlig ur ett offentlig- hetsperspektiv. I de flesta fall har detta lett till att ändringen ansetts vara neutral. Men det finns 5 fall där ändringen har bedömts som en utvidgning av sekretessen.11 När exempelvis kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet infördes, beslutades en sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit i verksamheten till skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. I undersökning ansågs, med tanke på det uppenbara offentlighetsintresset, att skaderekvisitet borde ha varit rakt. Ändringen betecknades därför som en utvidgning av sekretessen. Vi menar att en utvidgning av sekretessen innebär att de faktiska möjligheterna till insyn inskränks. Detta kan ske antingen genom att en sekretessbestämmelse införs i en verksamhet eller i en del av en verksamhet där ingen sekretess råder eller att den befintliga sekretessen i en verksamhet skärps. Ändringar som medför sekretess i nya verksamheter innebär förvisso mer sekretess. Men samma sekretess skulle kanske ha beslutats vid sekretesslagens tillkomst om verksamheten funnits då. Vi har därför valt att hänföra ändringarna i sekretesslagen som beror på tillkomsten av en ny verksamhet till den neutrala kategorin. Vissa nya sekretessbestämmelser beror på ett ökat internationellt informationsutbyte. I dessa fall införs sekretess beträffande upp- gifter som vi inte annars skulle få in från utlandet eller som vi genom olika konventioner, EG-direktiv m.m. har i uppgift att samla in på samma sätt som utländska myndigheter eller internationella organ. Vi har funnit 8 sådana fall.12 Beträffande 5 av dessa har ändringarna i undersökning bedömts som utvidgningar av sekretessen och 3 som neutrala ändringar. Vi bedömer dock att samtliga dessa ändringar, som alltså avser nya verksamheter, bör bedömas som neutrala ändringar eftersom de inte inskränker någon insyn i material som varit offentligt. I vissa fall är sekretessen dessutom nödvändig för att en viss myndighet skall få del av uppgifterna från utlandet. I andra fall är den en förutsättning för vårt deltagande i det europeiska sam- arbetet. 11SFS 1998:686, 1999:327, 1999:989, 2000:165, 2002:299, 12SFS 1999:388, 2000:373, 2000:443 (2 st), 2000:576, 2002:342, 2002:591 (2 st) Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur Härutöver förekommer enstaka ändringar där vi har övervägt en annan kategorisering än i undersökning.13 I ett fall14 införs en möjlighet för innehavare av varumärke eller upphovsrätt att väcka talan i domstol för att hindra spridning av förfalskningar och piratkopior. Den som väcker en sådan talan måste i vissa fall få tillgång till vissa sekretesskyddade uppgifter. Vi har tvekat mellan att kategorisera ändringen som en lättnad i sekretessen eller att, liksom i undersökning, kategorisera ändringen som neutral. Med hänsyn till att lättnaden föranleds av en ny verksamhet är det emellertid mest konsekvent att bedöma den som en neutral ändring. Det andra fallet gäller 7 kap. 16 §15. Bestämmelsen fick sin lydelse när personuppgiftslagen (1998:204) ersatte datalagen (1973:289). På sätt och vis kan den därmed kategoriseras som en konsekvens- ändring och betecknas som neutral. Datalagen gällde emellertid endast personuppgifter i dataregister medan personuppgiftslagen täcker all behandling av personuppgifter som sker helt eller delvis automatiserat. Begreppet personregister i datalagen tolkades så att lagen inte skulle tillämpas på enstaka personuppgifter i dator. Begreppet personuppgift i personuppgiftslagen ger inte samma tolkningsutrymme. Vi delar därmed uppfattningen som kommit till uttryck i undersökning, nämligen att ändring- en innebär en utvidgning av sekretessen. En ändring som inte bedömts i undersök- ning men som visar svårigheten att avgöra ändringarnas effekter är en ändring i 9 kap. 1 § sekretesslagen.16 Före ändringen gällde absolut sekretess bl.a. i myndighets verksamhet som avsåg förande av eller uttag ur register som avsågs i skatteregisterlagen för uppgift som har tillförts sådant register. Uppgift hos fick dock lämnas ut om det stod klart att uppgiften kunde röjas utan att den enskilde led skada eller men. Sekretess gällde alltså för uppgift hos med ett omvänt skaderekvisit. Genom ändringen ersattes förande av eller uttag ur register som avses i skatteregister- lagen för uppgift som har tillförts sådant register med förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet och tull- databasen enligt lagen om behandling av uppgifter i 13SFS 1998:205, 1998:1686 Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur verksamhet för uppgift som har tillförts databaserna. I fortsätt- ningen skulle alltså absolut sekretess gälla i myndighets verksamhet som avsåg förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen och tulldatabasen. Någon ändring beträffande uppgift hos gjordes dock inte. Liksom tidigare avsågs sekretess gälla med ett omvänt skaderekvisit. Den berättigade frågan är därmed vilken sekretess som gäller efter ändringen för en uppgift hos som hämtar från tulldatabasen. Är det fråga om absolut sekretess skulle ändringen ha kategoriserats som en utvidgning av sekretessen. Är det fråga om ett omvänt skaderekvisit skulle ändringen betraktats som neutral. Den nu omnämnda regleringen bör klargöras i ett annat sammanhang. Av de 89 ändringarna som undersökts av både och av oss har det enligt vår bedömning varit fråga om 61 neutrala ändringar (varav cirka 40 avser ändringar i samband med införande av en ny verksamhet), 17 utvidgningar av sekre- tessen, 5 lättnader i sekretessen samt 6 tillägg i bilagan med en faktisk utvidgning av möjligheterna till insyn i allmänna handlingar som följd. har sekretessförordningen ändrats vid totalt 38 tillfällen. Det har i vissa fall varit fråga om någon enstaka ändring och i vissa fall har flera av bestämmelserna ändrats på samma gång. Det kan allmänt sägas om sekretessförordningen att samtliga bestämmelser har sin grund i någon av sekretesslagens bestämmelser. De bestämmelser i sekretesslagen det gäller är ut- formade på så sätt att de anger ett skyddsvärt intresse och ett skaderekvisit men de ger inte med automatik skydd för det aktuella intresset utan lämnar ett bemyndigande till regeringen att bedöma när sekretesskydd verkligen är påkallat. Till exempel återges i bilagan till sekretessförordningen de verksamheter som regeringen har beslutat skall omfattas av sekretesskydd enligt principerna i 8 kap. 6 § första stycket sekretesslagen (sekretess i angivna myndig- heters tillsynsverksamhet m.m.). Bilagan är den del av sekretessförordningen som ändrats oftast (40–45 punkter har ändrats ). Där anges i vissa bestämmelser en viss myndighet. I andra bestämmelser görs hänvisningar till en viss förordning eller lag. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur melser innehåller hänvisningar till såväl myndigheter som lagar eller förordningar. De flesta av ändringarna är en konsekvens av någon justering i en annan lag eller förordning och behöver alltså inte alls röra frågan om sekretess. I 1 a § (sekretess i angivna myndigheters personaladministrativa verksamhet) har ett antal myndigheter förts in (färre än 10). I 1 b § (sekretess till skydd för enskilda för uppgifter som erhålls på grund av avtal med utländska motsvarigheter till Finansinspek- tionen) har 15 utländska motsvarigheter till införts. I 3 § (sekretess till skydd för enskilda i undersökningar) har 11 utredningar och 7 myndigheter lagts till. Inga avslutade ut- redningar har avförts från bestämmelsen. I 5 § (som inte är en egentlig sekretessbestämmelse utan avser undantag från myndigheters registreringsskyldighet) har ett närmare 15-tal ändringar skett. Många av dem är ändringar av myndigheters eller registers namn, andra har genomförts för att uppgifter av visst slag förts över från en myndighet till en annan. 3.2.4Breder sekretessen ut sig? Vid sekretesslagens tillkomst ansåg lagstiftaren att behovet av sekretess inte bara kunde avgöras med hänsyn till sekretessintresset utan att hänsyn även måste tas till insynsintresset. Eftersom sistnämnda intresse kunde vara olika stort hos olika myndigheter beslutade lagstiftaren att sekretessen i princip inte skulle följa med en uppgift som lämnades till en annan myndighet. I stället valde lagstiftaren att reglera sekretessen hos varje verksamhetsområde eller myndighet för sig. Visserligen ansågs det vara antagligt att metoden skulle föra med sig en del luckor i sekretesskyddet, men en sådan konsekvens sades få accepteras. Skulle det visa sig att sådana luckor föranleder praktiska olägenheter, fick erforderliga justeringar göras i de primära reglerna.17 Redan från början valde man alltså medvetet en lagstiftningsteknik som skulle kräva ständiga ändringar i sekretesslagen. Detta för att uppnå ett så öppet sam- hälle som möjligt. Undersökningarna visar också att sekretesslagen ständigt ändras. Utöver de rent redaktionella ändringarna tillkommer nya 1979/80:2 Del A s. 76 Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur verksamheter som kräver nya sekretessbestämmelser. Lagen i sig blir alltså allt mer omfångsrik. I takt med att nya verksamheter tillkommer ökar sekretesslagens tillämpningsområde. I den meningen kan det sägas att sekretessen breder ut sig. Detta är ändå inte detsamma som att vi går mot ett mer slutet samhälle. När nya verksamheter tillkommer ökar även offentligheten. Sekretessen i en verksamhet gäller sällan generellt utan avser endast vissa uppgifter eller förhållanden i verksamheten. Därutöver är uppgifterna offent- liga. Det finns emellertid ändringar i vår undersökning som vi bedömt som klara utvidgningar av sekretessen. Det gäller 17 av 89 ändring- ar. Med utvidgningar av sekretessen menar vi här alltså att en befintlig insyn på något sätt inskränkts antingen genom att sekretess införts i en verksamhet som varit helt offentlig eller att den sekretess som förelegat i verksamheten skärpts. Det skulle föra för långt att här analysera bakgrunden och det be- rättigade i var och en av dessa ändringar. Som exempel på utvidg- ningar av sekretessen som skett kan dock följande nämnas. Förundersökningssekretessen i 9 kap. 17 § sekretesslagen till skydd för enskilda gällde tidigare med ett rakt skaderekvisit (pre- sumtion för offentlighet). I samband med att polislagstiftningen anpassades till personuppgiftslagen infördes ett omvänt skade- rekvisit (presumtion för sekretess).18 Skaderekvisitet i bestämmelsen som reglerar sekretessen hos kronofogdemyndigheterna (9 kap. 19 § sekretesslagen) har ändrats från ett rakt till ett omvänt. Sekretess gäller således inom exekutions- väsendet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Det fanns två skäl för skärpningen av sekretessen. Dels att komma tillrätta med svårigheterna vid informationsutbytet med andra myndigheter som uppstod till följd av att sekretessen i verksam- heterna reglerades med hjälp av skaderekvisit av olika styrka. Dels att de enskilda som är föremål för kronofogdemyndigheternas åtgärder skulle få ett starkare integritetsskydd.19 När det gäller integritetsskyddet är den ändrade regleringen ett resultat av intresseavvägningen mellan enskildas behov av integritet och marknadens och myndigheters behov av information. 19SFS 2001:207, prop. 2000/01:33, bet. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur innebär, såvitt gäller själva förpliktelsen som avses med den sökta verkställigheten, att uppgift om en enstaka betalningsmiss, som åtgärdas innan kronofogdemyndigheten hinner vidta några åtgärder, omfattas av sekretess. Däremot är uppgifter om upprepade betalnings- försummelser offentliga. Med hänsyn till det starka insynsintresset gäller, liksom tidigare, inte någon sekretess för beslut i mål eller ärenden inom exekutionsväsendet. Det uppmärksammades att rätten att ta del av allmänna handlingar kan utnyttjas för att mot en upphovsmans vilja framställa och sprida upphovsrättsligt skyddade verk till allmän- heten genom att lämna in verket till en myndighet. I syfte att åtgärda detta problem har det införts sekretess för uppgifter i sådana verk där det av särskild anledning kan antas dels att verket inte har offentliggjorts, dels att det har inkommit till myndigheten utan rättighetshavarens samtycke. Ytterligare en förutsättning för sekretess är att ett röjande av uppgiften innebär ett upphovsrättsligt förfogande.20 Bestämmelsen omfattar endast verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse. Sekretessen begränsas genom ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är för sekretess. var sekretessen till skydd för enskildas affärshemlig- heter svagare i tingsrätten än hos . Sekretess gällde då i tingsrätten för uppgift om myndighets eller enskilds affärsförhållande om det kunde antas att den som uppgiften gällde led avsevärd skada om uppgiften röjdes. Sekretessen hos Konkurrens- verket gällde om det kunde antas att den som uppgiften gällde led skada om uppgiften röjdes. Detta ledde till att företag avstod från att överklaga beslut enligt konkurrenslagen. I syfte att stärka företagens rättssäkerhet infördes ett vanligt rakt skaderekvisit i mål eller ärenden enligt konkurrenslagen i dom- stolarna.21 Det kan alltså konstateras att en del av alla ändringarna som sker i sekretesslagen innebär en utvidgning av sekretessen. Ändringarna vi nu har redogjort för har vidtagits efter att problem i verksam- heterna uppstått på grund av uppgifters offentlighet. I några fall har sekretessen förstärkts kring uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten har bl.a. motiverats av de utökade möjligheterna att 208 kap. 27 § sekretesslagen, SFS 2000:87, prop. 1999/2000:35, bet. 218 kap. 17 § sekretesslagen, SFS 1998:650, prop. 1997/98:130, bet. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur behandla känsliga uppgifter automatiskt.22 I den mån skyddet för den personliga integriteten har fått företräde framför offentligheten kan anledningen kanske sökas i ett skifte av våra värderingsmönster där den privata sfären i allt större utsträckning får gå före den offentliga.23 som sekretessen på vissa områden skärps, t.ex. för uppgifter om personliga förhållanden så tillkommer det ständigt verksamheter på vilka offentlighetsprincipen blir tillämplig. Utöver några få lättnader i sekretessen som gynnar samtliga medborgare har lättnader i sekretessen i några fall skett för parter eller mot- svarande som får rätt att ta del av uppgifter som behövs för att de skall kunna ta tillvara sin rätt. Sekretesslagen är i allra högsta grad en levande lag som ständigt ändras. Det är inte alltid så lätt att se vad en ändring kommer att innebära för öppenheten och insynen. Kopplingen mellan grund- lagen och sekretesslagen avser att verka för att lagstiftaren i varje situation noggrant avväger intresset mellan offentlighet och sekretess. Som vi ser det är detta den mest effektiva lagstiftningsmodellen för att förhindra att vi avlägsnar oss allt för långt från offentlighets- principen. är det naturligtvis viktigt att utvecklingen på området följs noga. Vi kommer nedan att lämna förslag till olika åtgärder för att frågor som rör öppenhet och sekretess skall få en bättre belysning. Både Journalistförbundets undersökning och vår undersökning visar att sekretesslagen är utsatt för ständiga ändringar. En stor del av ändringarna är inbyggda i systemet. Med en mer generell sekretess skulle ändringarna i sekretesslagen bli färre, men sekretessen skulle, som vi återkommer till i avsnitt 3.5.1, med all sannolikhet bli mer utbredd. Sekretesslagens struktur har dock föranlett ytterligare problem. Kapitelindelningen, som följer skyddsintressena i tryckfrihetsför- ordningen, har med tiden blivit otillräcklig för att ge ledning när det gäller att hitta tillämpliga bestämmelser i en viss situation. Detta är otillfredsställande eftersom mer än en bestämmelse kan 23Jfr åsiktsförtryck gav oss offentlig insyn Forskning & Framsteg 3/01 Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur vara tillämplig för en verksamhet och bestämmelserna inte sällan finns i olika kapitel. När nya sekretessbestämmelser tillkommit har dessa endast undantagsvis satts in i en ny paragraf. I stället har lagstiftaren valt att bygga ut befintliga bestämmelser.