sou · GRB341d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Av 2 a § framgår att i sin tillsynsverksamhet särskilt skall beakta, att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riks- dagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polis- arbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen inom polisväsendet fungerar väl. styrelsens tillsynsverksamhet utövas bl.a. genom inspektioner som utförs av styrelsens tillsynsenhet. Inspektionerna utförs till stor del med hjälp av tillfälligt anlitade personer inom polisen. deltar också personer från andra myndigheter, bl.a. från och , vid inspektionerna. Dessutom sker gemen- samma inspektioner med Riksåklagaren. I tillsynsarbetet ingår också de mål- och resultatdialoger som ledning har med ledningen i varje lokal polismyndighet. Till detta skall läggas den löpande tillsyn som utförs av styrelsens olika arbets- enheter. Enligt 3 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558) har även de lokala polisstyrelserna vissa tillsynsuppgifter. beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda och lämna förslag om ändringar i polis- väsendets styrsystem (dir. 1997:121). Kommittén antog namnet och överlämnade betänkandet Styrningen av polisen (SOU 1998:74). Med anledning av kommitténs förslag och slutsatser föreslog regeringen i budgetpropositionen (prop. 1998/99:1, utg.omr.4, 1998/99:JuU, rskr. 1998/99:80) till att polislagen (1984:387) skulle ändras på så sätt att polisstyrelsen skulle utgöra styrelse för polismyndigheten och att ansvar för polisverksamheten i länet skulle upphöra. Varje län skulle utgöra ett polisdistrikt. beslutade i enlighet med regeringens förslag och ändringarna trädde i kraft . Med den nya organisationen var det naturligt att tillsynen över polisväsendet samlades hos . Enligt 7 kap. 2 § är riksåklagaren högste åklagare under regeringen och har ansvaret för och ledningen av åklagar- väsendet i landet. bestämmelser om riksåklagaren reglerar riksåklagarens processuella roll och hans funktion som högste åklagare. Riksåklagaren är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och bestämmelser om den verksamheten finns i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren. Av 2 § framgår att Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rätts- tillämpningen. Dessutom skall Riksåklagaren leda och samordna verksamheten inom åklagarväsendet och se till att den bedrivs För nu nämnda ändamål får Riksåklagaren meddela föreskrifter och allmänna råd. Enligt samma bestämmelse lämnar Riksåklagaren även i övrigt råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet. I samband med regionreformen inom åklagarväsendet upphävdes regleringen i åklagarinstruktionen om skyldighet för Riksåklagaren och statsåklagarna att regelbundet inspektera under- ställda myndigheter. Anledningen var att det inte längre ansågs nödvändigt med en formaliserad och regelbunden kontroll av åklagarmyndigheterna. I stället skulle det främsta ändamålet med Riksåklagarens tillsyn vara att skapa enhetlighet i rättstillämp- ningen. Riksåklagaren skulle bedriva sin tillsynsverksamhet mera flexibelt och vara inriktad på att informera och på annat sätt stödja åklagarna i deras verksamhet (prop. 1984/85:100, bilaga 4, s. 67 och 68). skulle cheferna för de regionala åklagarmyndig- heterna ges större utrymme för operativ åklagarverksamhet. Det betonades att myndighetscheferna med stöd av sin allmänna tillsynsfunktion skulle kunna genomföra inspektioner om omständigheterna motiverade det (s. 76). Även budgetproposition gavs riktlinjer för Riks- åklagarens och överåklagarnas tillsynsverksamhet. Det uttalades att Riksåklagarens regelbundna tillsynsbesök borde ersättas av en verksamhet som syftade till att skapa en enhetlig rättstillämpning och att säkerställa en hög kvalitet i åklagarverksamheten. En anledning till den eftersträvade förändringen av Riksåklagarens tillsynsfunktion var att överåklagarna hade fått större ansvar för den regionala åklagarverksamheten. Förutom att leda och samordna verksamheten skulle överåklagarna verka för lagenlighet, följd- riktighet och enhetlighet i rättstillämpningen (prop. 1993/94:100, bilaga 3, s. 35 och 36). Åklagarreformen medförde att Riksåklagarens tillsyn till stor del kom att ske inom ramen för en mål- och resultatstyrning av verksamheten (se Riksåklagarens rapport 1996:3 Framtidens åklagarväsende). De tidigare tillsynsbesöken ersattes med årliga informationsbesök vid varje åklagarmyndighet. Riksåklagaren framhöll att ett decentraliserat beslutsfattande inom åklagarväsen- det skulle ställa ökade krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksamheten (prop. 1995/96:110, s. 16). Riksåklagaren utövar sin tillsynsfunktion bl.a. genom regel- bundna besök vid samtliga åklagarmyndigheter, den s.k. över- prövningsverksamheten och rätten att utfärda föreskrifter och I detta sammanhang skall även nämnas att Riks- åklagaren också handlägger klagomål mot åklagare och anmälningar om brott i tjänsten av åklagare. Riksåklagaren och har påbörjat gemensamma inspektioner för att granska hur samarbetet mellan åklagare och polis fungerar när det gäller handläggningen av rasistiska brott, våld mot kvinnor, ekobrott och äldre mål. Enligt Riksåklagaren har systemet med mål- och resultatstyrning väsentligen förändrat riksåklagarens och överåklagarnas roll och lyft fram uppgiften att se till att statsmakternas mål och riktlinjer får genomslag i åklagarverksamheten (Riksåklagarens redovisning av uppdrag rörande översyn av 7 kap. , s. 14, Ju2000/2293/PÅ). Riksåklagaren har utvecklat system för verksamhetsstyrning och resultatuppföljning som baseras dels på verksamhetsstatistik från ärendehanteringssystemet Brådis, dels från tidredovisningssystemet. Brottsutredningar m.m. när det gäller anställda inom polisen och åklagarväsendet Enligt 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning () är en arbetsgivare under vissa förutsättningar skyldig att göra en åtals- anmälan mot en arbetstagare som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott. I finns dessutom bestämmelser om tjänsteförseelse och disciplinpåföljder. Regleringen i gäller även för arbetstagare inom polisen och åklagarväsendet. Dessutom finns ytterligare bestämmelser om skyldighet att anmäla eller utreda fel som begåtts i tjänsten. I 5 kap. polisförordningen finns särskilda bestämmelser om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen. Huvudregeln är att en sådan anmälan skall överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte. Detsamma gäller om en person har skadats antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i polisarrest, under förutsättning att skadan är allvarlig. Själva utredningsarbetet, som leds av åklagare, utförs huvud- sakligen av poliser vid polismyndigheternas internutrednings- enheter. har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen (RPSFS 2000:19, FAP 403-2). Riksåklagaren har utfärdat föreskrifter när det gäller hand- läggningen av anmälningar mot åklagare och domare m.fl. (RÅFS 1996:1). Enligt 4 § skall överåklagare handlägga anmälningar om brott i tjänsten mot andra åklagare än överåklagare och de åklagare som tjänstgör hos Riksåklagaren. Om det uppkommer fråga om att inleda en förundersökning eller att göra en anmälan till skall ärendet överlämnas till Riksåklagaren för fortsatt handläggning. Enligt 3 § skall anmälningar om brott i tjänsten mot överåklagare och åklagare som tjänstgör hos Riks- åklagaren överlämnas till Riksåklagaren för handläggning. Hanteringen av anmälningar mot egna arbetstagare ställer särskilda krav. Det får inte ens förekomma misstanke om att utred- ningsförfarandet påverkas av ovidkommande faktorer eller i övrigt inte sker på ett korrekt sätt. Det finns en uppenbar risk att brister i förfarandet kan leda till ett minskat förtroende för rättsväsendet. Särskilt frågan om inom vilken organisation brottsmisstankar mot poliser skall utredas har varit föremål för utredning och debatterats flitigt. överlämnade f.d. biträdande riksåklagaren en rapport om intern- kontrollen inom åklagar- och polisverksamheterna till Riks- åklagaren och . I beslut uppdrog regeringen åt Justitiekanslern () att närmare granska ordningen för handläggningen av fall där personer som är omhändertagna av polisen eller annan myndighet avlidit och vilka förändringar av regelsystemet som kan anses påkallade. JK redovisade uppdraget (dnr 3187-97-90 m.fl.). I rapporten behandlar JK bl.a. rättsväsendets förmåga att utreda och beivra brott inom polisen. För att säkerställa den demokratiska kontrollen och upprätthålla medborgarnas förtroende för rättsväsendet är det avgörande att det finns en effektiv ordinär tillsyn eller annan kontroll över polisen och åklagarväsendet vid sidan av den särskilda tillsyn som () och JK utövar. Särskilt angeläget är detta i de delar av verksamheten där möjligheterna till medborgerlig insyn och inflytande är begränsade och där myndigheterna givits befogenheter att använda tvångsmedel mot enskilda. utgångspunkt är det särskilt angeläget att det finns en effektiv till- syn och kontroll över polisen och åklagarväsendet. Därutöver är det av grundläggande betydelse för tilltron till polisen och åklagarväsendet att det finns bestämmelser om skyldig- het för arbetsgivare att anmäla brott eller utreda fel som begåtts av anställda inom dessa myndigheter och att utredningar av sådana anmälningar sker på ett sätt som har medborgarnas förtroende. revisorer har i sin rapport inom rättsväsendet (1998/99:9) gjort bedömningen att tillsynen över förundersökningsverksamheten inte är tillräcklig. Revisorerna anser att polisens och åklagarnas utredningsverksamhet bör betraktas som en helhet vid inspektioner och föreslår därför att tillsynen förstärks både över polisens och åklagarnas förunder- sökningsverksamhet. anslöt sig till revisorernas bedömning och underströk vikten av att förundersöknings- verksamheten håller en hög kvalitet. Enligt utskottet finns det skäl att överväga om ett oberoende tillsynsorgan bör inrättas. Utskottet anförde att det bör ankomma på regeringen att utreda frågan (1999/2000:JuU11). beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1999/2000:211). /har i sitt betänkande (SOU 2000:25) behandlat frågan om kontrollen av den centrala polisverksamheten. Kommittén, som föreslog att och Säkerhets- polisen skulle slås samman, ansåg att det borde inrättas en oberoende nämnd som kan åstadkomma en bred insyn och utöva tillsyn över den verksamhet som bedrivs vid och . Betänkandet har remissbehandlats. Många remissinstanser har framfört att frågan om tillsyn bör beredas i samband med den kommande utredningen om tillsyn över utred- ningsverksamheten m.m. I skrivelsen Synpunkter med anledning av iakttagelser gjorda under inspektioner vid vissa av polisens internutredningsenheter m.m. (, dnr 1418-1998 m.fl.) anför JO att tillsyn i all- mänhet är fråga om en kontroll av myndigheternas verksamhet som syftar till att vidmakthålla och förbättra kvaliteten i verksamheten i de hänseenden tillsynen avser. Enligt JO är det utmärkande för en tillsyn i egentlig bemärkelse att den utövas av en överordnad myndighet eller av någon annan som är fristående i förhållande till den kontrollerade myndigheten. I skrivelsen ifrågasätter JO om åklagarväsendets rättsligt inrik- tade tillsyn i särskilda ärenden har den omfattning och inriktning som krävs för att den på ett tillfredsställande sätt skall kunna bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för åklagarnas hand- läggning av ärenden vid polisens internutredningsenheter och för deras förundersökningsverksamhet i övrigt. Vidare anser JO att tillsyn väsentligen har en annan funktion än att från rättsliga utgångspunkter utreda hur polisen har handlagt en- skilda brottsutredningar eller andra ärenden, exempelvis inom internutredningsverksamheten. JO anför vidare att de flesta brister som konstaterats i samband med inspektionerna hänför sig till åklagarnas handläggning av ärenden vid polisens internutredningsenheter. Även om antalet fel inte var särskilt stort bör det enligt JO framhållas att det med hänsyn till allmänhetens förtroende för verksamheten måste ställas särskilt höga krav på handläggningen av ärenden där anställda inom polisen kan misstänkas för brott. När det gäller åklagarväsendets ordning för kontroll och tillsyn av verksamheten konstaterar JO att den i sak torde innebära att handläggningen av ärenden avseende åtgärder av åklagare i särskilda fall i huvudsak är begränsad till att avse överprövningsärenden och ärenden där en enskild person har anmält en åklagare för brott eller framfört klagomål mot hans ärendehandläggning. Vidare är det enligt JO tydligt att åklagarväsendets ordning för handläggning av brottsanmälningar mot åklagare medför en inte obetydlig risk för att praxis i fråga om överlämnande av anmäl- ningar till Riksåklagaren utvecklas i skilda riktningar hos åklagar- myndigheterna. Ordningen medför dessutom enligt JO en risk för att överåklagarnas opartiskhet vid handläggning av enskilda ären- den avseende åklagare vid den egna myndigheten kommer att ifrågasättas. Det finns inte minst mot bakgrund av vad uttalat, JO:s anmärkningar och på grund av vad som har anförts av /, anledning att nu göra en översyn av kontrollen och tillsynen över polisen och åklagarväsendet. Också regelverk, organisation, ledning och handläggningsrutiner för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet bör ses över mot denna bakgrund. Arbetet bör som utgångspunkt ha behovet av förtroende för polis- och åklagar- verksamheten. Inte minst med tanke på de befogenheter som polis och åklagare har är det av grundläggande betydelse för tilltron till rättsordningen att verksamheten är föremål för en tillsyn och kontroll som inte kan ifrågasättas. Bilaga 1 SOU 2003:41 Utredningsuppdraget bör anförtros en kommitté med parlamentarisk sammansättning. Kommittén skall se över den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk kontroll kan tillgodoses på bästa sätt. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen, ledningen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Kommittén skall föreslå författningsändringar, organisationsförändringar eller andra för- ändringar som bedöms befogade. Kommittén skall belysa och utvärdera den tillsynsverksamhet som bedrivs inom polisen och åklagarväsendet. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. I kommitténs uppgift ingår att analysera effekterna av att numera ensam utövar den övergripande tillsynen inom polisen. Dessutom skall kommittén analysera vilken betydelse över- prövningsverksamheten inom åklagarväsendet har för att tillgodose de krav som bör ställas på en effektiv tillsyn. Kommittén skall i sitt arbete samråda med den särskilda utredaren med uppdrag att föreslå hur den statliga tillsynen kan få en tydligare innebörd (dir. 2000:62). Kommittén skall också beakta vad som har anförts i remissvaren till betänkande och följa den fortsatta beredningen av förslagen i betänkandet. Kommittén bör även ta reda på hur de övriga nordiska länderna har ordnat sin tillsyns- och internutredningsverksamhet i nu aktuella delar. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Tilläggsdirektiv till Kommittén om tillsynen över polis och åklagare (2000:15) Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen beslutade att tillkalla en kom- mitté med parlamentarisk sammansättning som skall granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säker- ställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. Kommittén skall också över- väga om regleringen, organisationen, ledningen och handläggnings- rutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Ordföranden i kommittén förordnades . På grund av olika skäl förordnades kommitténs övriga leda- möter först . har också experter förordnats. Kommittén har antagit namnet Kommittén om tillsynen över polis och åklagare. Enligt direktiven skall uppdraget redovisas . Förlängd tid för uppdraget Kommittén om tillsynen över polis och åklagare har i en skrivelse som kom in till begärt att utred- ningstiden förlängs till . Kommittén har angett att anledningen till begäran är att kommittéarbetet inleddes efter det att regeringen fattat beslut om uppdraget. Mot denna bakgrund är det enligt kommittén påkallat med ytterligare tid för att genomföra uppdraget. Utredningstiden förlängs vilket innebär att kommittén skall redovisa sitt uppdrag . I denna bilaga redogörs för hur de Nordiska länderna har ordnat sin tillsyns- och internutredningsverksamhet. I det första avsnittet lämnas en redogörelse för hur organisationen och ansvarsför- delningen mellan polis och åklagare ser ut samt hur ledningen av och tillsynen över polis- och åklagarverksamhet är ordnad. I det andra avsnittet redovisas hur länderna reglerat frågan om hand- läggning av ärenden där polis eller åklagare är misstänkt för att ha begått brott eller när det på annat sätt framställts klagomål mot dem i deras tjänsteutövning. Polisen och åklagarväsendet är två från varandra fristående organi- sationer och under ledning av olika departement; polisen under inrikesministeriet och åklagarna under justitieministeriet. Polisen i är indelad i tre nivåer. Det är inrikesministeriet – polisavdelningen – som är polisens högsta ledning. Polisavdel- ningen leds av en polisöverdirektör. Direkt under polisens högsta ledning sorterar de riksomfattande enheterna: centralkriminal- polisen, skyddspolisen, den rörliga polisen, polisskolan, polisyrkes- högskolan och polisens teknikcentral. Också polisinrättningen i härad är funktionellt direkt underställd inrikes- ministeriet. På regional nivå är polisen indelad i fem län/härad. Den regionala förvaltningsmyndigheten, under inrikesministeriet, är . eller polisbyrå leder polisväsendet i länet. Chef för avdelningen är en länspolisdirektör. På lokal nivå är polisen indelad i 90 polisdistrikt. Varje polis- distrikt är lokal polismyndighet och är organisatoriskt underordnad . Ett polisdistrikt omfattar en eller flera kommuner. Chef för ett polisdistrikt är normalt en polischef eller en länsman, som är utsedd av . var polischefen alltid en länsman och var då – liksom gällde i före förstatligandet – även kronofogde och åklagare. Titeln liksom uppgifterna har behållits i vissa distrikt – främst i glesbebyggda områden. En länsman kan således – till skillnad från en polischef – få till uppgift att vara chef för en åklagaravdelning. polisdistrikt är en självständig enhet och polischefen tituleras polismästare. åklagarorganisation är indelad i två instanser. Högsta instans och den centrala förvaltningsmyndigheten är . Åklagarväsendet leds av riksåklagaren som är den högsta åklagaren i . Riksåklagaren har en oberoende ställning både i förhållande till justitieministern och till justitie- ministeriet. svarar emellertid för åklagar- väsendets ekonomiska resurser. Vid finns också en biträdande riksåklagare, med samma befogenheter som riksåklagaren. Det finns 76 lokala åklagarenheter. De lokala häradsåklagar- enheterna är inrättade som fristående åklagarämbeten eller som åklagaravdelningar vid häradsämbetena. Chef för åklagarämbetet och åklagaravdelningen är ledande häradsåklagare. Vid varje enhet är ett visst antal häradsåklagare anställda och vid några enheter även biträdande åklagare. De flesta åklagarenheter har ålagts att samarbete. Syftet är att enheterna skall stödja varandra, särskilt då de inkommande ären- dena är så omfattande eller talrika att en enhet inte klarar av dem på egen hand eller då det av andra orsaker är nödvändigt att fördela arbetsbördan mellan flera enheter. Samarbetsområdena är 27 till antalet. Polisens organisation, dess uppgifter och ledningen av polisarbetet regleras främst i polisförvaltningslagen, polislagen och statstjänste- mannalagen. I polisförvaltningslagen anges att polisens högsta led- ning, dvs. inrikesministeriet, har till uppgift att planera, utveckla och leda polisväsendet i hela landet samt besluta om grunderna för samarbetet mellan den lokala polisen och polisens riksomfattande enheter. Den högsta ledningen skall vidare utveckla lagstiftningen, förvaltningen, utbildningen och forskningen inom polisens verk- samhetsområden. Också den regionala polisledningen har till uppgift att planera, utveckla och leda polisverksamheten samt besluta om samarbetet i länet. Det är ombudsmän som har tillsyn över att polismyndigheterna och de där anställda tjänstemännen följer lagen och fullgör sina skyldigheter samt respekterar de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Den finska har i huvudsak samma rättigheter och skyldigheter som den svenska. Han eller hon kan således inte ändra eller upphäva ett beslut fattat av den myndighet som granskas eller påverka handläggningen av ett enskilt ärende. I granskar också Justitiekanslern den offentliga verksamheten. Någon författningsreglerad tillsyn över polisen inom den egna organisationen finns inte annat än undantagsvis. De bestämmelser som direkt avser tillsyn rör användningen av vissa tvångsmedel, bl.a. telefonavlyssning och teleövervakning. Denna tillsyn utövas av polisens högsta ledning som skall rapportera om tillsynen till . Generellt kan man säga att tillsynen inom organisationen är en del av det normala ledningssystemet, som på den lokala nivån hör till polischefens uppgifter. På regional nivå tillkommer detta läns- styrelsen. Länsledningen ansvarar för styrningen av och tillsynen över verksamheten och att ledningsansvaret för verksamheten ordnas väl. Länsledningen ansvarar också för samarbetet mellan den lokala polisen, centralkriminalpolisen och den rörliga polisen i länet. Länsledningen utför inspektionsbesök i polisinrättningarna, bl.a. som en del i resultatstyrningsprocessen. Beslutsfattandet när det gäller åklagarväsendet har koncentrerats i sin helhet till Riksåklagaren. Riksåklagaren utnämner alla lokala åklagare och utövar disciplinär makt över dem. Riksåklagaren skall svara för den allmänna ledningen och utvecklingen av åklagar- verksamheten samt för övervakningen av åklagarna. Riksåklagaren kan överta ett ärende av en underlydande åklagare och även för- ordna att en underlydande åklagare utför ett åtal som riksåklagaren har beslutat väcka. Riksåklagaren utfärdar allmänna föreskrifter och anvisningar, vilka syftar till att främja laglighet, enhetlighet och ändamåls- enlighet i åklagarverksamheten. De allmänna anvisningarna delges justitieministeriet innan de offentliggörs. En del av Riksåklagarens allmänna ledning och utveckling av åklagarverksamheten sker genom uppföljningsbesök, vilka anses vara en del av den reglerade övervakningen av åklagarna. Under besöken kan vardera part få värdefulla uppgifter som kan utnyttjas både på det landsomfattande och det lokala planet. Uppföljnings- besöken har en tillsynsfunktion, men avsikten är inte att söka fel utan att finna användbara förfaringssätt och god praxis samt att främja dessa. Riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren besöker också åklagarenheterna för att föra personliga diskussioner med all personal vid enheterna, bl.a. om de årliga målsättningarna för verksamheten. Riksåklagaren följer åklagarpraxisen i strafforderärenden i sam- arbete med registercentralen.