sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett kontinuerligt självregleringsarbete bedrivs i föreningens regi, i termer av olika rekommendationer, exempelvis redovisnings- rekommendationer, riktlinjer för marknadsföring av fonder, etiska riktlinjer för fondbolag och rekommendation för fondbolagens ägarutövande. En etisk har också inrättats. bildades och är en sam- arbetsorganisation för svenska företag som driver värdepappers- rörelse, dvs. banker som bedriver värdepappershandel och värde- pappersbolag. Föreningen har cirka 40 medlemmar 15, och omfattar i princip samtliga aktörer av betydelse för marknaden. Föreningen utfärdar och medverkar vid tillkomsten av regler, rekommendationer, överenskommelser, avtal och information. Föreningen har bl.a. utfärdat allmänna villkor för handel med finansiella instrument, allmänna bestämmelser för depåavtal, regler för värdepappers- och valutaaffärer gjorda av anställda i värdepappersinstitut, inklusive regler om analytikers verksam- het principer och riktlinjer vid corporate finance-verksamhet, rekommendation om marknadsövervakning av handel med finansiella instrument organiserad av värdepappersinstitut, information till kunder om egenskaper och risker i finansiella instrument och om handel med optioner och andra derivat- instrument Föreningen är också initiativtagare till det s.k. licensierings- programmet. , som är ett helägt dotterbolag till , är den som ansvarar för licensiering av aktörerna på den svenska värdepappersmarknaden. Licensieringen syftar till att höja grundkompetensen hos anställda på den svenska värdepappersmarknaden, vilket skall medverka till att stärka 15 I finns 105 värdepappersbolag och 80-tal banker med tillstånd att bedriva värdepappersrörelse. Flertalet av dessa är dock små och av begränsad betydelse. Utgångsläget: den finansiella tillsynen förtroendet för marknaden. är cirka 130 värdepappersbolag och banker samt ett antal sparbanker anslutna till licensieringsprogrammet. De uppgifter de olika aktörerna utför i själregleringshänseende kan sammanfattas på nedanstående sätt: (omfattar alla) som har avtal med Aktietorget, AT) (se ovan) (styrelsen i AT) (se ovan) (styrelsen i AT) FI (fin. (styrelsen i AT) som har avtal med (styrelsen i AT) (styrelsen i AT) Anm: En börs ska ha en disciplinnämnd som handlägger ärenden om medlemmars och emittenters överträdelser av de regler som gäller vid börsen (4 kap. 8 § LBC). Motsvarande lagkrav för auktoriserad marknadsplats finns inte. NGM har inrättat en disciplinnämnd frivilligt. Angående god redovisningssed kan tilläggas att det förutom normer också definieras av års- redovisningslagar, av BFN:s normer och, för noterade Utgångsläget: den finansiella tillsynen finansiella företag, av FI:s redovisningsföreskrifter. FAR under- håller rekommendationer som man tidigare utvecklat En generell iakttagelse som tydliggörs i tablån är att det finns ett antal privata normerare och reglerare, medan självregleringens tillsynsdel, liksom sanktionerna, helt faller på marknadsplatserna, i praktiken Stockholmsbörsen. Samtliga finansiella institut av betydelse som agerar på värdepappersmarknaden står under FI:s tillsyn. Likaså står marknadsplatser, clearinginstitut och centrala värdepappers- förvarare under tillsyn. Stockholmsbörsen och VPC är också definierade som två av de tretton prioriterade systemviktiga koncernerna i FI:s tillsynsarbete. Tillsynen har sitt fokus på börsens centrala roll i den finansiella infrastrukturen, men även i dess roll som reglerare och övervakare av aktiemarknaden. Till- synen av VPC ska ses mot bakgrund av dess centrala roll för systemstabiliteten, genom avvecklingsrollens nära koppling till betalningssystemet och de stabilitetsrisker som där föreligger. Relationerna mellan FI och dessa tillsynsobjekt har varit av traditionell övervakningskaraktär. Detta har inneburit att övrig dialog mellan myndigheten och marknadsplatsen har varit av mer informell karaktär. Den statliga ägarrollen när det gäller OM och Stockholmsbörsen har hanterats helt skilt från tillsynsmyndigheten för att undvika hopblandning av rollerna. Vissa förändringar har dock skett . FI har t.ex. tillfälle att yttra sig i börsens disciplinnämnd, och frekvensen i de informella kontakterna har ökat. För de självregleringsorgan som inte står under FI:s tillsyn har relationerna varit informella, och mer präglat av den svenska marknadens karaktär av en liten marknad där alla känner alla. 4 De nya regelverken och FI:s roll 4.1En förändrad roll i en förändrad verklighet 4.1.1Nya risker och nya metoder Som framgår av kapitel 2 har den finansiella tillsynen fått en allt större roll i takt med den allt snabbare utvecklingen av det finansiella sektorn och den växande mängd aktörer som påverkas av denna. De nya regelverk som kommer såväl nationellt som inom EU och globalt, innebär en viktig förändring bland annat av det skälet att FI jämte andra europeiska tillsynsmyndigheter på flera viktiga områden ska arbeta utifrån ett enhetligt, gemensamt regelverk, med samma verktyg och med ett intimt samarbete över gränserna. De nya förut- sättningarna innebär att FI:s roll i den finansiella tillsynen kommer att förändras. 1990-talets bankkris och de senaste årens upp- och nedgångar på aktiemarknaden har visat att risken för finansiella stabilitets- och förtroendekriser är en realitet. Även om det inte är brister i den finansiella tillsynen som varit huvudförklaringen till dessa problem, kan man konstatera att de regelverk och de resurser som stått tillsynen till buds inte varit tillräckliga. Det finns också anledning att se över de metoder som använts för att undersöka om tillsynen snabbare och mer kraftfullt kan hantera och påverka dessa risker. Tillsynens arbetssätt och metoder måste förnyas och utvecklas. En tillsynsmyndighet har uppgiften att se till att de finansiella instituten uppfyller ett antal bestämda kriterier när det gäller riskkontroll och riskhantering. FI har utvecklat en riskbedömningsmetodik som successivt börjat tillämpas för de institut som definierats som systemviktiga. De risker och kombinationer av risker som uppstått genom den snabba tekniska och marknadsmässiga utvecklingen är dock i många fall svåra att definiera i förväg, och också svåra att kvantifiera. De nya regelverken och FI:s roll En nyckelfaktor för den framtida finansiella tillsynen är framförhållning - att tidigt identifiera nya risker, och genom aktivt förebyggande arbete förhindra att dessa risker får sådan omfattning och karaktär att de hotar stabiliteten och effektiviteten i de finansiella marknaderna. Detta innebär att FI som tillsynsmyndig- het måste ha betydande utrymme för utvecklingsarbete och för att genom aktiv dialog med marknadens aktörer följa utvecklingen. På så sätt kan förutsättningar skapas för att möta problem genom kvalificerad analys och genom metodutveckling. Detta innebär delvis ett nytt förhållningssätt till risk som ställer andra krav på inte bara metodik utan även på kompetensprofil hos myndigheten. 4.1.2En tidtabell för nya regler Ett viktigt uttryck för den utveckling som sker på tillsynsområdet är framväxten av nya internationella regelverk, och som ställer direkta och uttryckliga krav på den finansiella tillsynens omfattning och inriktning. Detta inbegriper både stabilitetstillsyns- och marknadstillsynsområdet. Nedan ges en översiktsbild av hur några av de viktigaste regelverken kan väntas bli införlivade i svensk lagstiftning. Bilden är dock ofullständig också i ett annat avseende: det är mycket sannolikt att processen mot mer enhetliga europeiska regelverk inte är avslutad med genomförandet av de direktiv och förordningar som beslutats eller föreslagits. Detta är alltså inte något som kommer att pågå för att sen ta slut, utan början på en sannolikt lång harmoniseringsprocess. De nya regelverken och FI:s roll De nya regelverken – en tidtabell över beräknat ikraftträdande i tjänster (ISD) En kommentar till ovanstående skall göras, nämligen att när det gäller EG-direktiv definieras ikraftträdandet som den tidpunkt beslutet publiceras i EUT, den Europeiska unionens officiella tidning. Från denna tidpunkt har medlemsstaterna , vanligen 18 månader, på sig att genomföra direktivet i sin nationella lagstiftning. Eftersom det i flertalet fall finns viss osäkerhet både avseende när direktiven antas och när de därefter officiellt publiceras, är de angivna ikraftträdandetidpunkterna i med nödvändighet ungefärliga, och baserade på den information om sannolika ikraftträdandetidpunkter som föreligger . I följande avsnitt går utredningen igenom de olika nya regelverk som berör och där FI har eller kan tänkas ha en roll i tillsynen. Utredningen redovisar också sin bedömning av hur ansvarsfördelningen bör utformas, dels mellan FI och andra myndigheter, dels, och mer översiktligt, mellan FI och eventuella självregleringsorgan. De nya regelverken och FI:s roll Inom stabilitetstillsynsområdet sker en omfattande regelutveckling såväl inom genom den nya bankrörelselagen som globalt genom de nya kapitaltäckningsreglerna som Baselkommitten tagit fram. Sannolikt kommer regelutvecklingen att fortsätta inom EU och då inte bara på bankområdet. 4.2.1Förslag till reformerade bank- och finansieringsrörelseregler Bankkrisen föranledde regeringen att tillsätta en kommitté – - med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i de regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, liksom behovet av särskilda regler för situationer när en enskild bank har råkat i finansiella svårigheter1. Även om det var bankkrisen som direkt föranledde Bank- lagskommitténs översyn av regelverket, har de senaste årens utveckling på det finansiella området i stort också tydliggjort ett behov att reformera den finansiella lagstiftningen. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis blivit överspelad. Mot den bakgrunden har , på basis av Banklagskommittens arbete, lämnat förslag till reformerade bank- och finansieringsrörelseregler2 För FI:s del innebär förslaget bl.a. att FI:s ansvarsområde vidgas och att myndigheten utrustas med ytterligare befogenheter och sanktionsmöjligheter. Förslaget innebär en förnyelse på bl.a. följande områden. Ny bankrörelsedefinition införs. Bakgrunden är att skydds- behovet från systemsynpunkt är starkast för betalnings- förmedlare som tar emot kortfristiga medel och ingår i gene- rella betalsystem, dvs. sådana som är öppna för både ett stort antal betalare och betalningsmottagare. En ny definition av finansieringsrörelse införs. Enligt den nya definitionen omfattas endast näringsverksamhet som har till ändamål att ta emot återbetalningspliktiga medel från allmän- heten och lämna kredit, ställa garanti för kredit m.m. 2Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler Ds 2002:5. De nya regelverken och FI:s roll som endast driver finansiell verksamhet utan att ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten kommer att påföras en registreringsskyldighet. FI skall även såvitt avser dessa företag föra ett register samt utföra ägar- och lednings- prövning. Reformerade rörelseregler för banker och kreditmarknads- företag införs. Promemorian utgår från att målet vid ut- formningen av rörelsereglerna bör vara solida institut. Soliditetsmålet har delats upp i tre delmål; buffertkapital, risk- begränsning och krav på genomlysbarhet. Bankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas och en ny lag om inlåningsverksamhet införs. Enligt inlåningslagen skall FI föra ett register över de företag som tar emot inlåning på upp till maximalt per kund. FI skall även pröva större ägare av företagen samt ledningen i ett inlåningsföretag. Motivet för lagregler som syftar till att garantera ett minsta buffertkapital är, något förenklat, att det inte är säkert att institutens val av buffertkapital också är det samhällsekonomiskt optimala valet. Reglerna kring detta har två funktioner, dels att öka motståndskraften när förluster inträffar, dels att verka återhållande på risktagandet hos institutens ägare. Mest omfattande bland de regler som har till syfte att trygga ett buffertkapital är det regelkomplex som brukar kallas kapitaltäckningsreglerna. Kapital- täckningsreglerna i sin nuvarande utformning är dock inte i sig tillräckligt individualiserade för att uppfylla kraven på regler om buffertkapital. En omfattande översyn och reformering av nuva- rande internationella regler pågår emellertid inom ramen för II. Eftersom en kapitalstark bank också är en kreditvärdig bank, minskar soliditetsregler och kapitaltäckningsregler också risken för likviditetsproblem, dvs. risken att banken ska drabbas av stora uttag eller förlora sina möjligheter att låna från andra banker. Regelverket och tillsynen är därför inriktade på soliditetsaspekter snarare än på likviditeten i sig. Rörelseregler ska sätta gränser för ett kreditinstituts totala risktagande, där nettoexponeringar gentemot olika risker står i centrum. Allmänt sett bör huvudambitionen med reglerna för riskbegränsning vara att se till att instituten bygger upp fungerande system för att hantera riskerna i sina olika verksamheter. När det gäller kreditrisker är diversifiering av kreditportföljen en viktig del De nya regelverken och FI:s roll av hanteringen av den samlade kreditrisken. Till kategorin riskbegränsningar hör också regler om stora exponeringar. Dessa syftar till att minska risken för att enskilda krediter får en sådan storlek i relation till den totala utlåningen att de kan utlösa stabilitetsproblem. Rörelsereglerna syftar också till att underlätta för myndigheter som FI och att överblicka ett instituts tillgångar och analysera deras värde. Den nya lagstiftningen beträffande bank- och finansierings- rörelse, som föreslås träda i kraft , ställer krav på en mer riskbaserad tillsyn med fokus på de stabilitetsviktiga instituten. Reglerna ställer också krav på FI:s förmåga att bedöma de stabilitetsviktiga institutens kapitalbehov i förhållande till riskprofil och riskhanteringsförmåga. I förslaget till nya regler finns också nya områden som blir föremål för mer eller mindre omfattande tillsyn. Därutöver kommer för FI:s del nya föreskrifter och allmänna råd att behöva utfärdas och gamla att behöva revideras. Kraven som de nya svenska bank- och finansieringsrörelse- reglerna kommer att ställa sammanfaller till stor del med de krav som de kommande Baselreglerna kommer att ställa, men kommer också att därutöver att ha en viss självständig betydelse för tillsynsarbetet Den s.k. Baselöverenskommelsen där kapitaltäcknings- regler först introducerades, hade två mål: att främja säkerhet och sundhet i banksystemet och att skapa likartade konkurrens- förhållanden för internationellt aktiva banker. För att uppnå dessa mål kom man överens om ett antal schablonartade minimiregler för hur mycket kapital banker måste ha som krockkudde mot sådan risker i verksamheten som inte låter sig bedömas och beräknas på förhand. Resultatet av det första har varit positivt. Men tiden står inte stilla; bankernas verksamhet har utvecklats som synen på hur man med tillsyn och reglering ska angripa de problem som kan ge upphov till finansiell instabilitet också utvecklats. Den slutsats som drog var att reglerna om kapitalkrav måste moderniseras och göras mer riskkänsliga. Argumenten för detta var främst två: De nya regelverken och FI:s roll Genom att göra kapitalkravet mer riskkänsligt kan en knapp resurs som riskkapital utnyttjas mer effektivt för att skydda mot finansiell instabilitet. Utvecklingen av modern finansiell teknik har gjort det möjligt för banker att till relativt låg kostnad kringgå det existerande regelverket i former som kan skapa nya och svåröverblickbara risker. Den lösning som valt är att möjliggöra utnyttjande av de avancerade riskmätningssystem som har utvecklats i många banker. När tillsynsmyndigheten kontrollerat att en bank uppfyller de nödvändiga kvalitetskraven, kan banken få tillstånd att utnyttja sitt interna system för att beräkna kapitaltäckningskravet. Emellertid är inte alla banker lika avancerade. För de banker som har mindre utvecklade riskmät- ningssystem har en reviderad version av schablonreglerna utarbetats. En annan viktig målsättning för var att ta ett helhetsgrepp på frågan om hur ändamålsenliga regler bör utformas för att minska riskerna för finansiell instabilitet. Erfarenheter från bankkriser världen över talade för att harmoniserade minimiregler för kapitaltäckning inte var nog. Tillsynsmyndigheternas möjlighet att agera i fasen innan en kris har utvecklats och bättre information till marknaden om bankers risksituation är också av största betydelse. Därför föreslår kommittén en struktur med de s.k. tre pelarna: minimikapitalkrav, regler för tillsynsprocessen samt regler för genomlysning av bankerna. På så sätt utnyttjar man land- vinningarna inom riskhantering och inom finansiell teori och praktik för att skapa ett mer effektivt regelverk. I det nya förslaget förfinas riskmätningen som ligger till grund för kapitalkravet enligt första pelaren. Men är det fråga om generella regler som inte kan ta hänsyn till alla aspekter på en enskild banks portfölj. Inte heller väger de in just den enskilda bankens system för riskhantering och intern kontroll. Det behövs därför en individuellt anpassad bedömning som kompletterar och fyller ut de generella kraven. Den s.k. andra pelaren3 har uppgift att åstadkomma detta. 3 Även benämnd supervisory review , i aktiv risktillsyn De nya regelverken och FI:s roll I den andra pelaren formuleras fyra grundläggande krav: Banken ska ha en metod för att bedöma det samlade kapital- behovet i relation till riskexponeringen och en strategi för att bibehålla sin önskade kapitalnivå. ska utvärdera bankens bedömning av kapitalbehovet och dess interna kapitalallokeringsprocess och vidta åtgärder om det är nödvändigt. förväntar sig att banken har en kapital- täckningsgrad som ligger över den legala miniminivån. ska ingripa på ett tidigt stadium för att förhindra att bankens kapitaltäckningsgrad sjunker under den legala miniminivån. En viktig princip är att tillsynsmyndigheterna ska göra en indi- viduell värdering av risker och kapital i företagen. En sådan bedömning måste även avse hela den koncern som banken ingår i. De nya reglerna ställer därmed kraftigt ökade krav på kompetens och resurser hos tillsynsmyndigheterna. arbetar nu utifrån ett schema som innebär att definitivt beslut om en ny överenskommelse ska fattas . Därefter går, i det europeiska perspektivet, ansvaret över till Kommissionen, som har ambitionen att lägga fram ett fullständigt direktivförslag . Målet för den svenska genomförandeprocessen är sedan att ny lagstiftning och nya föreskrifter ska vara på plats före utgången av 2005. Med de övergångsregler som föreslår är detta nödvändigt för att institut ska ha möjlighet att kvalificera sig för någon av de mer avancerade riskmätningsmetoderna redan från starten, som är tänkt att bli . När det gäller tillsynen utifrån de nya kapitaltäckningsreglerna inom ramen för II – liksom utifrån den nya svenska bankrörelselagen - kan alltså konstateras att det handlar om en betydande höjning av ambitionsnivån, som arbetsför- delningsdiskussionen är enkel: uppgifterna relaterar direkt och entydigt till den finansiella tillsynens kärnuppgifter. Varken någon annan myndighet eller någon form av självregleringsmodell har någon aktualitet när det gäller den stabilitetsorienterade tillsynen av banker och finansieringsföretag. Målen såväl som medlen är alltså tämligen tydliga när det gäller de nya kapitaltäckningensreglerna – liksom för stabilitetstill- De nya regelverken och FI:s roll synsområdet i stort – utmaningen för FI ligger i att utveckla en betydligt mer analytiskt krävande, kvalitativ och proaktiv tillsyn. 4.2.3Förslag till ny lag om utgivning av säkerställda obligationer Lagförslaget, som väntas träda i kraft , ger svenska banker och kreditmarknadsföretag en möjlighet att ge ut säkerställda obligationer och andra jämförbara skuldförbindelser. Ett institut som emitterar säkerställda obligationer skall särskilja vissa tillgångar, en säkerhetsmassa som skall överstiga det nominella värdet av de fordringar obligations- innehavaren kan göra gällande mot institutet med utgångspunkt från obligationsinnehavet. Vidare föreslås att det i förmåns- rättslagen (1970:979) införs en ny bestämmelse som ger innehavare av säkerställda obligationer särskild förmånsrätt för kapital och upplupen ränta i säkerhetsmassan. Instituten skall i särskilda register förteckna de utestående säkerställda obligationerna och den säkerhetsmassa som utgör säkerhet för dessa obligationer. Verksamheten skall få drivas efter tillstånd av FI. Förslaget inverkar på olika sätt på FI:s verksamhet. FI skall föra en förteckning över emittentinstituten och utöva särskild tillsyn över att som ger ut särskilt säkerställda obliga- tioner iakttar de föreslagna bestämmelserna. FI skall också förordna oberoende granskare för varje institut. Förslaget innebär att FI måste utforma nya föreskrifter avseende bl.a. hur värderingen av säkerhetsmassan skall utföras och hur instituten skall föra sina register. Marknadstillsynen står inför stora uppgifter och utmaningar, uppgifter som inte bara är viktiga utan som dessutom är komplicerade. Det kommer att ställa stora krav på det operativa tillsynsarbetet, på förmågan att följa den snabba utvecklingen och där urskilja och analysera de relevanta frågeställningarna, och på att utveckla tillsynsmetoderna. Det handlar dels om att inom EU skapa enhetliga regelverk och tillsynsarrangemang för att främja en ökat integration av värdepappersmarknaderna och därmed en högre De nya regelverken och FI:s roll ekonomisk tillväxt, dels om att på olika sätt förbättra konsument- och investerarskyddet på i första hand värdepappersmarknaderna. 4.3.1Nya EG-direktiv för ökad tillväxt Den reformering och harmonisering av de finansiella regelverken som genomförs inom EU handlar i grunden om att främja den ekonomiska tillväxten i EU-området. De europeiska marknaderna för varor och tjänster kännetecknas av många stelheter och trögheter, och en verkligt integrerad marknad, med det kon- kurrens- och effektivitetstryck en sådan skulle innebära, saknas i stor utsträckning fortfarande. Detta gäller också, och i hög grad, för finansiella tjänster. Inte minst den demografiska utvecklingen i , med en krympande andel av befolkningen i arbetsför ålder, sätter ytterligare fokus på nödvändigheten att bättre ta tillvara den ekonomiska tillväxtpotential som finns. Det är framför allt mot den bakgrunden som (Action Plan) ska ses. Bristen på faktisk marknadsintegration på det finansiella området inom EU har varit uppenbar. Om handlingsplanen genomförs som avsett, bedömer kommissionen att BNP-tillväxten, till följd av bl. a. sjunkande finansieringskostnader för företagen, för EU totalt kommer att bli drygt en procentenhet högre – motsvarande . Kalkyler av det här slaget är med nödvändighet osäkra, men ger ändå en indikation på vilken ekonomisk potential som ligger i en bättre marknadsintegration. Vikten understryks också av det faktum att EU, stödd på den s.k. Lamfalussy-gruppens förslag, utvecklat ett snabbspår med nya institutionella ramar för beslut om finansiell lagstiftning. Det samlade paketet av regelreformer för hela det finansiella fältet avses vara fullt genomfört på nationell nivå . En annan kom- ponent i Lamfalussy-gruppens förslag, och med samma grund- läggande syfte, är tanken att i varje land peka ut en competent administrative authority, en behörig myndighet, som ansvarig för implementering och tillämpning av de EU-gemensamma regel- verken på respektive område; gruppen konstaterade att det inom EU på värdepappersområdet finns ett 40-tal reglerande myndigheter – far too many for an efficient system, som det De nya regelverken och FI:s roll