sou · GRB367d4 · 2004-01-01 00:00:00 — I hela landet finns alltså ett behov av en nära samverkan mellan kommuner, landsting och trafikhuvudmän, vilka alla strävar efter att resenärer i den särskilda kollektivtrafiken i större omfattning ska kunna utnyttja den allmänna kollektivtrafiken. redan nu att en stor del av skolresorna och en inte oväsentlig del av färdtjänst- och sjukresorna kan ske i linjetrafiken. Det finns fördelar för kommuner och landsting att samverka om upphandling och samordning av transporter.6 Samverkan kan avse planering, upphandling, samordning av regler, gemensam beställ- ningscentral m.m. De former av samarbete som erfarenhetsmässigt visat sig vara av störst praktiskt och ekonomiskt intresse är sam- ordnad upphandling, gemensam beställningscentral och gemensamt utarbetade regler. Särskilt i trafiksvaga områden ger en samordning effektivitetsvinster. Strävan att få till stånd en integrerad och samordnad trafik, som kan betjäna flera olika kundgrupper, kan påverka upphandlings- formen. Vid upphandling av trafik i nät i syfte att betjäna allmän- heten gäller fjärde kapitlet i Lagen om offentlig upphandling (). Om man däremot upphandlar transporter som endast är till för en viss grupp, t.ex. skolskjuts, färdtjänst etc. ska det ske enligt femte kapitlet i . En kollektivtrafik som är öppen för alla men ordnad med hänsyn till särskilda behov för någon grupp ger en flytande gräns. Vid denna typ av samordnad trafik ska upp- handlingen regleras utifrån det trafikslag som har störst uppdrags- värde. Vilket som är störst kan vara osäkert ända fram till dess man vet hur trafiken faktiskt utnyttjats. Skolskjuts är en uppgift och kommunen är skyldig att sörja för att eleverna i erhåller kostnadsfri skolskjuts om sådan behövs. Kommunen är skyldig att betala. Färdtjänsten är också ett kommunalt ansvar. Resenärernas kostnader för sjukresor ersätts av . Om man samordnar färdtjänst och sjukresor är det vanligast att kostnaden fördelas efter resandevolym. Här finns alltså tre olika ansvarsformer: främja trafikförsörjning, anordna skolskjuts och färdtjänst samt ersätta sjukresor. Det finns också tre olika sätt att fördela underskott: i förhållande till trafike- ringsvolym, per trafikslag och i förhållande till resandet. Om man t.ex. beslutar att samordna linjetrafik och skolskjuts resulterar detta inte säkert i en vinst för skolkontoret. För färdtjänst som görs om till linjetrafik kan man få en besparing för socialförvaltningen men en ökad utgift för linjetrafiken. De olika ansvarsformerna och metoderna att beräkna kostnad för trafiken medför problem när samarbetet mellan kommuner, landsting och trafikhuvudmän 6 Funktionshindrades resmöjligheter Sammanfattning av senaste årens forskning Rapport 2002:4 Problemen är olika stora i olika former av avtal mellan kommuner landsting och trafikhuvudmän. 16.3Erfarenheter av kollektivtrafik i trafiksvaga områden Utvecklingsprojekt för landsbygdstrafik har till stor del handlat om att hitta en trafikform som ger tillfredsställande trafikstandard till rimlig kostnad. För dem som bor utanför större tätorter är bilen det klart dominerande färdmedlet. Utbudet av och efterfrågan på kollektiv linjetrafik är ofta liten. Andelen som reser kollektivt i glesbygd ligger ofta och av dem som reser är skol- elever den största gruppen. Linjetrafik är därför ofta för dyr trots få turer. Kompletteringstrafik är billigare men ger låg standard. Skol- skjuts, färdtjänst och sjukresor ger bra service för dem som berörs men trafikresurserna skulle kunna göra större nytta om de samord- nades och kunde utnyttjas av fler. Dessutom försvåras planeringen av att små oregelbundna reseströmmar är svåra att hitta med de metoder vi har för resandeundersökningar. Erfarenheten är, att den alltmer spridda bebyggelsen och olika resmönster gör, att en samplanering mellan obligatorisk trafik, som skolskjuts och färdtjänst, måste samordnas med övrig trafik för att en rimlig kollektiv resstandard ska kunna uppnås i glesbygden. Planeringen av linjetrafik går traditionellt till så, att man utifrån befolknings- och resandedata försöker finna en linjedragning och turtäthet som motsvarar resandet så bra som möjligt. För att få bra ekonomi har strävan varit att optimera trafikunderlaget per linje- kilometer, vilket leder till att trafikeringen koncentreras. I kontrast till dessa planeringsprinciper har flera varianter på yttäckande trafikering utvecklats, med ambitionen att ge korta gångavstånd och tid för service till de resenärer som behöver hjälp. Utvecklingen av den trafiken har följt en klar linje. De försök som gjorts har alla strävat efter att bredda underlaget av resenärer, som kan använda trafiken, framför allt genom att göra trafiken helt eller delvis anropsstyrd. Ett typiskt exempel är Plustrafiken i . Det är servicelinjer som byggdes upp, när det övriga linjenätet räta- des ut, för att kompensera dem som har svårt att gå långt. Den andra viktiga erfarenheten är att man måste se all trafik som delar i ett gemensamt system. När linjer med mycket resande rätats ut och snabbats upp till stomlinjer så har glesare befolkade områ- den fått försämrad standard. Dessa perifera delar av trafiksystemet utgör ett viktigt underlag för trafikens stomlinjer. Därför har skol- skjuts, färdtjänst och anropsstyrd trafik lagts upp som matning till stomlinjerna. På så sätt har man fått ett integrerat trafiksystem som både kan tillgodose krav på snabba resor och krav på att täcka stora ytor med begränsat resande. Områden med litet och utspritt befolkningsunderlag är besvärliga att trafikförsörja. Befolkningen har svårt att nå arbete, service och fritidsaktiviteter. Den begränsade tillgängligheten hämmar den per- sonliga välfärden framför allt för ungdomar, gamla och alla i övrigt som helt eller delvis saknar tillgång till bil. Då detta påverkar möj- ligheterna att nå arbete och högre studier, kan det motverka den ekonomiska tillväxten i en region. För trafikhuvudmännen är trafiken dyr i förhållande till resandet. Motsvarande resurser skulle kunna förbättra trafikstandarden för fler personer, om de utnyttjades på linjer där resandeunderlaget är gott. För kommunerna kan problem uppstå när linjetrafik saknas eller dras in och måste ersättas med skolskjuts och färdtjänst. Upp- delning av trafiken för olika grupper är dyr och minskar möjlighe- terna till rationella trafiklösningar. Brist på entreprenörer kan påverka verksamheten lokalt genom att ge långa framkörningar till uppdrag och begränsa konkurrensen vid upphandling. Kollektivtrafik med begränsat utbud har svårt att bli känd. Erfa- renheter från exempelvis är, att anropsstyrd trafik som inte finns efterfrågas i mycket liten omfattning. När utbudet utökas till varje vardag och gärna ökar efterfrå- gan. För att vara ett reellt alternativ behöver således kollektivtrafi- ken vara regelbunden och av en sådan nivå att den är värd att lägga på minnet. 16.4.1Olika regler för olika trafiklösningar Utvecklingen av alternativa trafiklösningar försvåras på grund av problem med regler och teknik. Lösningarna innehåller ofta kom- binationer av buss och taxi, vilka t.ex. har olika regler och förar- Den tekniska utvecklingen har ännu inte någon färdig lösning för att hantera biljetter och information för hela reskedjan, särskilt om den består av både linjetrafik och anropsstyrd trafik. Någon form av anropsstyrd trafik finns i alla kommuner. Pro- blemet med dagens lösningar är att de är begränsade till vissa områ- den eller till vissa resenärer. Färdtjänst, sjukresor och skolskjuts får bara vissa resenärer använda. Anropsstyrd kompletteringstrafik är ofta separerad från det övriga trafiksystemet med egen information och taxa samt har mycket litet trafikutbud. De största problemen med anropsstyrd trafik är följande: Informationen om den anropsstyrda kollektivtrafiken är outveck- lad. Dels är den inte så tillgänglig, dels är den oftast helt separerad från informationen om linjetrafik. Lagen om offentlig upphandling medger inte att beställningscen- tralfunktionen flyttas utan upphandling. Det försvårar skapandet av en rationell organisation för samordning och samplanering av färdtjänst, sjukresor, skolskjuts, kompletteringstrafik och andra efterfrågestyrda transporter. Taxiförares skyldighet att registrera intäkter i taxameter är häm- mande då taxifordon utför blandade trafikuppgifter. Biljettförsälj- ning för hela resan är inte möjlig med dagens taxametrar. Vilotidsförordningen, som styr taxiförarnas arbetstid, ställer till problem för små företag i glesbygd som kör både buss och taxi. Det är närmast omöjligt att kombinera de två regelverken. Här krävs en särregel som, utan att åsidosätta trafiksäkerheten, ger en praktisk möjlighet att följa reglerna. Kravet på taxiförarlegitimation för frivilliga förare upplevs som ett hinder att utveckla trafik med byabuss och andra lösningar med frivilliga förare. Trafikhuvudmännens engagemang för trafiksvaga områden och kollektivtrafik med liten efterfrågan är dels en fråga om finansie- ring, dels om hur kostnaden ska fördelas. En fråga är, om man har råd att kollektivtrafikförsörja trafiksvaga områden. Frågan om finansiering ställs på detta sätt mot trafikansvarigas sociala åtagande att tillhandahålla resmöjligheter i hela verksamhetsområdet. Det är naturligt att det är trafik med litet resande som först försvinner, när kostnader ska dras ned. Den praktiska effekten, vilket kommun- förbundet ofta påpekat, blir att kostnaden förs över på kommu- nerna i form av extra trafikbeställningar eller särskild trafik i form av skolskjuts och färdtjänst. Även modellerna för fördelning av underskott i trafikhuvudmännens verksamhet påverkar alltså kol- lektivtrafiken i trafiksvaga områden. Många ser anropsstyrd trafik som en lösning och ersättning för linjetrafik. Vid försöket Glitter i och var det en av tankarna vid projektets start. En genomgång visade emellertid, att den typen av trafik dragits in för länge sedan. I försöket har man i stället utökat trafikstandarden. Resenärerna erbjuds fem restillfäl- len per dag, (jämfört med två tillfällen som är vanligaste lösningen i ). För att trafiken ska kunna ersätta färdtjänst och sjukresor krävs ett turutbud om minst fem dubbelturer per dag. Om man har färre turer ökar sannolikheten kraftigt för att sjukresor och färdtjänstresor ändå måste organiseras separat. I områden med litet trafikunderlag behöver därför resurser tillföras för att en acceptabel trafikstandard ska åstadkommas. Kompletteringstrafik har sedan den infördes främst försökt tillgodose behovet att nå service i en kom- muns huvudort. Men de åtgärder som kommuner i exempelvis efterfrågar mest är de som gör att familjer med ungdomar kan bo kvar på landsbygden. För detta krävs förbindelser även under icke skoltid, och , för t ex fritidsaktiviteter Anropsstyrd trafik är därför inte i första hand en lösning för att sänka kostnaderna utan ett sätt att erbjuda bra resstandard till rim- lig kostnad. De största besparingarna kan göras genom samordning av skol- skjuts och linjetrafik och genom att fler funktionshindrade kan resa i kollektivtrafiken, vilket minskar behovet av färdtjänst. Dessa besparingar förbättrar dock inte alltid trafikhuvudmannens eko- nomi. Hur besparingar fördelas mellan kommuner och trafik- huvudmän beror på hur avtalet mellan parterna ser ut. Kollektivtrafik i trafiksvaga områden ingår i trafikhuvudmannens normala verksamhet. Enligt trafikhuvudmannalagen är kommuner och landsting gemensamt ansvariga för den lokala och regionala kollektivtrafiken i ett län. Underskottet av verksamheten ska för- delas efter en lagstadgad grundmodell om man inte enas om annat. Den innebär att trafikhuvudmannen ansvarar för planering av trafi- ken, medan kostnaderna fördelas så att betalar och kommunerna resten, oftast i förhållande till trafikproduktio- nen i respektive kommun. Det är inte något län som följer lagens grundmodell helt. Alla tillämpar olika varianter med särskild kost- nadsfördelning och ofta med uppdelning för tågtrafik, tätortstrafik eller kompletteringstrafik. De olika varianterna kan ses som en effekt av att trafiklösningar har förändrats i volym eller tillkommit efter det att trafikhuvudmannareformen genomfördes, exempelvis tågtrafik och kompletteringstrafik. Lagstiftningens grundmodell gör ingen skillnad för trafik med få eller många resenärer. Fördelen med modellen är, att man får en utjämning mellan områden med stort och med litet resandeunder- lag. Nackdelen är att detta beräkningssätt för underskottsfördel- ning minskar intresset att anpassa trafiken efter resandeunderlaget. Grundmodellen gör inte heller någon åtskillnad mellan olika trafik- slag. En del av de lösningar som de kollektivtrafikansvariga konstrue- rat för fördelning av underskott ger problem om man ska integrera olika trafikslag. Kostnad för linjetrafik, skolskjuts och färdtjänst beräknas på olika sätt. Den utveckling av samarbetet om trafik som kan växa fram, till följd av förändrad lagstiftning för färdtjänst, riksfärdtjänst och trafikhuvudmännens arbete, gör att behovet av att finna nya sätt att fördela kostnader för olika typer av trafik kommer att öka. De avtal mellan kommuner och landsting, som reglerar hur kostnader beräknas och fördelas, ger olika incitament för att för- ändra trafiken. De genomsnittsberäkningar som vanligtvis används för kostnadsfördelning av linjetrafik kan minska intresset att söka rationella lösningar. Effekten blir exempelvis att en kommuns kostnad kan minska lika mycket om man drar in trafik med få rese- närer som med många. Genomsnittsberäkningar medför också, att en kommun inte kan göra besparingar genom att ändra standard eller storlek på fordon i trafiken. Om dessutom respektive kom- mun får betala en väsentlig del av trafikeringen inom den egna kommunen, så ökar incitamentet till rationaliseringar och samord- ning mellan olika slag av resor ytterligare. För kollektivtrafik i trafiksvaga områden är det framför allt två faktorer i branschstrukturen som är av betydelse. Den ena är den geografiska spridningen av företag eller dessas garagering av for- don. Den andra är tillgången på fordon för olika typer av trans- porter. Det finns ingen sammanställning av hur den geografiska till- gången på bussföretag påverkar möjligheten att tillgodose trafik- svaga områden med kollektivtrafik. Vissa indikationer finns på koncentration av företag och bristande konkurrens vid upphand- ling. Koncentrationen ger ingen entydig effekt, eftersom exempel- vis den samverkan som finns mellan mindre företag antingen kan minska konkurrensen i trafiksvaga områden eller bidra till att dessa företag blir kvar. Kommunerna driver i viss utsträckning skolskjuts i egen regi. I de trettiotvå kommuner som har egna fordon finns sammanlagt etthundratretton fordon. Av dessa är sextiofem minibussar, tret- tiotre större bussar och femton personbilsregistrerade fordon. Förutsättningarna för taxiverksamhet skiljer sig radikalt mellan storstad och glesbygd. I de större och mellanstora städerna finns förutsättningar för taxiverksamhet, oavsett vilken volym av tjänster som samhället väljer att köpa av taxinäringen. Företagsresor och privat åkande står för en stor del av taxis omsättning och kommer att göra det även i fortsättningen. Det är dessutom där den linje- bundna trafiken är bäst utbyggd, som de flesta privata taxiresor sker. Det är i småstad och glesbygd som taxi fortlöpande genomgår stora förändringar. Huruvida företagen ska bestå är till stor del beroende av om man lyckas få avtal om de samhällsbetalda trans- porterna. Trafikhuvudmän, kommuner och landsting avgör därför i allt väsentligt villkoren för taxinäringen i trafiksvaga områden. anser att en överföring av upphandlingen av färd- tjänst, skolskjuts och sjukresor till trafikhuvudmännen på många håll är positivt för såväl samhälle som taxinäring. anser också, att väl genomtänkta och genomförda upphandlingar ger samhället livskraftiga avtalspartners med kompetens och kapa- citet att svara för en mycket stor del av persontransporterna. Sam- ordning mellan skolresor, färdtjänst och sjukresor är nödvändigt. I glesbygd bör även utnyttjas möjligheter till samordning med vissa godstransporter. Möjligheterna att verka för en allmänt tillfredsställande taxiser- vice försvåras av det uppdelade ansvaret för de samhällsfinan- sierade persontransporterna. När kompletteringstrafik, färdtjänst, skolskjuts och sjukresor med taxi har skilda huvudmän tar inte någon av parterna ansvar för taxiservicen för allmänheten. Förbun- det anser även att man genom att ta med taxi i trafikförsörjnings- planen kan säkerställa en god taxiservice för företag, turister och privatresenärer. Det är inte minst viktigt för att bibehålla en levande landsbygd med attraktionskraft för företag och turistan- läggningar, påpekar förbundet. Den framtida kollektivtrafiken i trafiksvaga områden måste i ökad utsträckning utgå ifrån och ta hänsyn till individuella resbehov. Visionen är att de allra flesta ska kunna resa kollektivt till arbete, utbildning, service och fritidaktiviteter, oavsett var man bor. Erfarenheter från försöksprojektet och trafikutveckling i tyder på, att det genom samordning av linjetrafik och anropsstyrd trafik kan åstadkomma en högre standard i trafiken. Genom att öppna upp och samordna delar av skolskjuts med sjuk- och färdtjänsttransporter skapas ökade möjligheter till service- och för allmänheten. Detta plus en eventuell komplettering med någon ytterligare resmöjlighet kan innebära en betydligt ökad tillgänglighet. Den genomsnittliga resstandarden höjs mer än kost- naderna, som ändå blir betydande för ytstora kommuner med många boende utanför tätorterna. Fortsatta diskussioner om mini- mistandard måste därför kopplas till ett extra statligt stöd för kol- lektivtrafiken i denna typ av kommuner och en samordning av alla typer av kollektivtrafik. Det är naturligt att standarden i kollektivtrafiken varierar med befolkningsunderlaget. Att definiera en lägsta nivå på resmöjlig- heter är en grannlaga uppgift och kan göras på olika sätt. Nivån måste slutligen bestämmas av kollektivtrafikansvariga kommuner och landsting och deras trafikhuvudmän. Kollektivtrafiken har i glesbygd såväl som i andra delar av landet en viktig uppgift att tillgodose behovet av arbets- och skolresor samt service- och . Kommittén bedömer att det behövs ett visst utbud för att denna uppgift skall kunna uppfyllas. Vi bedömer det utbudet som 5 dubbelturer per dag. Det kräver en samordning av alla typer av kollektivtrafik – linjetrafik skolskjutsar, färdtjänst och sjukresor samt att möjligheterna med det som kallas anropsstyrd trafik tas tillvara. I extrem glesbygd och för skärgårdsöar kan även denna nivå vara svår att uppnå En förbättrad standard kräver även en utveckling av befintliga och nya trafiklösningar i glesbygd. Anropsstyrd trafik har en utvecklingspotential som ännu inte är fullt utnyttjad, även om det finns ett antal exempel på sådana lösningar runtom i landet. Omfattningen och resultaten av dessa är mindre väl dokumenterad och det saknas även en etablerad terminologi för att beskriva och kategorisera dessa trafiklösningar. Det gör det ibland svårt infor- mera om dessa på ett begripligt sätt. och glesbygdsverket bör få i uppdrag att förbättra kunskapen om dagens trafikstandard och befintliga transportlösningar i trafiksvaga områden. Utveckling av nya lösningar bör var en av flera prioriterade uppgifter inom ramen för det gemensamma FUD-program som föreslås i kapitel 15. I detta sammanhang bör regeringen understryka det ansvar och de sektorsansvariga verken har för utvecklingen av trafiklösningar i glesbygd. 16.5.2Bidrag till kollektivtrafik i glesbygd När kollektivtrafiken får finansieringsproblem är det i allmänhet i trafiksvaga områden som indragningar och standardsänkningar genomförs. Det är angeläget att detta kompenseras med möjlig- heter att resa med anropsstyrd trafik. På så sätt kan man ge en ser- vice som bara kostar, när någon utnyttjar resmöjligheterna. Ett kollektivtrafiksystem där en del utgörs av anropsstyrd trafik ger goda möjligheter för funktionshindrade att utnyttja hela kollektiv- trafiksystemet eftersom man med den anropsstyrda trafiken kan resa från dörr till dörr. Det förutsätter att kollektivtrafiken som helhet är anpassad till funktionshindrade. En utveckling och etable- ring av mer anropsstyrd trafik kan driva på anpassningen av kollek- tivtrafiken till funktionshindrades behov. Ett ekonomiskt stöd till anropsstyrd trafik för anslutning till linjetrafik eller andra viktiga målpunkter finner vi därför motiverat. För att få största effekt bör stödet kombineras med villkor att trafikhuvudmannen samordnar färdtjänst, skolskjuts och sjukresor och att minst tidigare nämnd lägsta standardnivå uppnås. Stödet kan t ex ges i proportion till utförda personkilometer i den anrops- styrda anslutningstrafiken. Stödnivå och villkor för stöd bör utre- das närmare. Samordnad planering innebär en stor omställning för många kommuner och en väsentligt ökad planering i trafikhuvudmannens regi, vilket kräver resurser. Därför bör trafikhuvudmännen ges möjlighet att söka ett villkorat statligt engångsstöd för samordning och planering av linjetrafik med anropsstyrd kompletteringstrafik, färdtjänst, skolskjuts och sjukresor. Vi bedömer att stödet behöver uppgå till per trafikhuvudman. Ett problem för trafikhuvudmännen har varit att de får kostnader när de ska planera färdtjänst och skolskjuts, men att besparingarna i driften sedan oftast har tillfallit kommunerna. Kommuner har möjlighet att överlåta sina uppgifter enligt färd- tjänstlagen till trafikhuvudmannen. Motsvarande möjlighet bör kommunerna få vad gäller skolskjuts. Då ökar förutsättningarna för att skolskjuts och linjetrafik planeras effektivt tillsammans och att alla transportresurser utnyttjas effektivt. Lagstiftningen medger , att trafikhuvudmannen, efter över- enskommelse med eller en kommun i länet, upphandlar persontransport- och samordningstjänster för sådana transport- ändamål som kommunerna eller ska tillgodose. Den möjligheten räcker inte för en effektiv planering. Reglerna medför att skolskjuts på många håll i landet varken är optimalt samordnad med allmän kollektivtrafik eller att man ser samverkan som ett lämpligt arbetssätt. Samordningen kommer att förbättra resursan- vändningen och ge bättre resstandard i trafiksvaga områden. Vi föreslår att kommunerna ges möjlighet att, om de så önskar, överlåta hela ansvaret för skolskjuts till trafikhuvudmannen på motsvarande sätt som man har möjlighet att överlåta ansvaret för färdtjänst. 16.5.4Samarbete om information, bokning och biljetter Den anropsstyrda trafiken är ett system avskilt från linjetrafi- ken. Den har särskild taxa och separat information. Till en stor del beror detta på att information om anropsstyrd trafik är separerad från information om den tidtabellslagda linjetrafiken. Vidare klarar taxis taxametrar inte att hantera de biljetter som används i kollek- tivtrafiken. För att kunna integrera anropsstyrd trafik med linjetrafik behövs gemensamma eller åtminstone kompatibla lösningar för informa- tion, bokning och betalning. Detta förutsätter sannolikt en viss standardisering i processer och tekniska lösningar. Som exempel kan nämnas att det finns gemensam och samordnad informa- tion om regional och interregional kollektivtrafik i den s.k. Tåg- plusguiden. Den bygger på att parterna enats om ett standardiserat sätt att samla in information. På motsvarande sätt bör det tas fram ett enhetligt sätt att utbyta information om anropsstyrd trafik. finns teknik för att automatiskt boka anropsstyrd trafik på Internet, via textmeddelande på mobiltelefonen (SMS) och med knapptelefon. Praktiska prov har visat att det går enkelt att kom- municera med de kommunikationsmedel som finns spridda hos en stor del av befolkningen. De öppna sätten att ha kontakt med rese- närerna möjliggör att man kan låta resenärernas önskemål styra lösningarna.