sou · GRB391d7 · 2004-01-01 00:00:00 — Löneskatten på inkomster som faller under det nya systemet beläggs därigenom med en löneskatt på , beräknad efter samma märkliga normer som under det gamla pensionssystemet5 plus i sociala avgifter. Det betyder att utrymmet för nedsättning av löneskatten för att undanröja överbeskattningen av ålderspensionärernas inkomster också minskar i motsvarande grad dvs. till för att komma ner till nivån . En nedsättning av löneskatten enligt vad ovan anförts utgör egentligen endast en rättelse av en inadvertens och ett över- beskattningsmoment i systemet och är därför i sig angeläget att 5 Se prop. 1997/98:151, del 2. Där föreslogs löneskattenivån under det nya systemet till . Detta uttag byggde dock på en inkomstväxling som senare visade sig ogenomförbar, varför uttaget senare, se prop. 1999/2000:2, justerades till . Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete genomföra oavsett frågan om vilken typ av skattestimulans som kan vara lämplig. En nedsättning av arbetsgivaravgifternas skattedel utöver vad som ovan diskuterats är också möjlig att använda som skattestimulansåtgärd. För att ge ungefär samma kostnadslindring som ett kostnadsavdrag på av löneunderlaget eller en skattereduktion med måste nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för bolagsbeskattade arbetsgivare uppgå till med hänsyn till att arbetsgivaravgiften är avdragsgill vid arbetsgivarens inkomstbeskattning. För att uppnå samma effekt för egenföretagare med marginalskatt på 32 58 pro- cent bör nedsättningen vara , vilket dock är mer än vad skattedelen av arbetsgivaravgifterna utgör. Detta indikerar att det enklaste sättet att åstadkomma en skattestimulans genom nedsättning av arbetsgivaravgifterna för att få arbetsgivare att behålla eller anställa äldre arbetskraft vore att avskaffa alla arbetsgivaravgifter utom ålderspensionsavgiften och sjukförsäkringsavgiften för anställda och all löneskatt för dem , även om en sådan åtgärd inte skulle få likformiga effekter över hela fältet. 3.1.3Slutsatser beträffande skatteincitament för arbetsgivare Ser man på de olika möjligheterna till skattenedsättningar för arbetsgivare för att ge dem ett ekonomiskt incitament att behålla eller anställa äldre arbetskraft, synes i och för sig det principiellt riktigaste vara att minska lönekostnaderna genom en nedsättning av arbetsgivaravgifterna. För att uppnå en tillräckligt effektiv sti- mulans torde det i praktiken medföra att alla arbetsgivaravgifter bortsett från ålderspensionsavgiften och sjukförsäkringsavgiften, som båda är förmånsanknutna, bör avskaffas för arbetskraft och all löneskatt avskaffas för dem . Om man anser att de som är bör bära samma börda som yngre arbetskraft, då de i vart fall i princip måste sägas tillhöra den normalt förvärvsaktiva delen av befolkningen, är en möjlig väg att infasa lättnaden genom en mindre nedsättning som därefter successivt ökar med stigande ålder för att uppgå till full nedsättning . Ett sådant system blir emellertid administrativt mycket tungrott. Såväl av administrativa skäl som av likformighetsskäl synes ett extra avdrag eller skattereduktion i relation till arbetskraftskost- Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete naden vid arbetsgivarens eller egenföretagarens inkomstbeskattning vara den tekniskt mest lämpade och enklaste metoden att tillämpa. Den torde också kunna användas generellt för äldre skattskyldiga oavsett ålder och oavsett vilket pensionssystem veder- börande ingår i. Också en eventuell åldersrelaterad nedsättning med successivt högre skattenedsättning är enklare att genomföra med denna metod. Därför torde den vara att föredra som skatte- stimulansåtgärd. Om skattestimulanser anses nödvändiga för att hålla äldre arbetskraft kvar i förvärvslivet torde ekonomiska incita- ment för att få arbetsgivare att behålla eller anställa äldre arbets- kraft vara en av de viktigaste ingredienserna i ett sådant åtgärds- program. 3.2Nedsättning av den personliga inkomstskatten för äldre arbetskraft Vid inkomstbeskattningen läggs alla förvärvsinkomster ihop och beskattas tillsammans enligt ett progressivt skatteuttag. beskattas inkomster upp till en beskattningsbar inkomst, dvs. efter grundavdrag6, på endast med kommunalskatt på . På inkomster däröver utgår dessutom statlig in- komstskatt med först och på inkomster . Det finns flera möjliga metoder att åstadkomma lättnader i den personliga inkomstbeskattningen för att uppmuntra äldre arbets- kraft att fortsätta arbeta. I det perspektivet är det en nackdel i dagens progressiva skattesystem att en pensionärs arbetsinkomster vid skatteberäkningen läggs tillsammans med och i praktiken ovanpå de pensionsinkomster som en skattskyldig kan ha. På grund av progressiviteten i skattesystemet innebär detta att arbets- inkomsterna för pensionärerna kan bli hårdare beskattade än de var före pensioneringen. Härmed minskar incitamentet att fortsätta arbeta. Här skall kort beskrivas några olika möjligheter att i stället öka det ekonomiska incitamentet till fortsatt arbete. I allmänhet kan de diskuterade metoderna användas generellt oavsett vilket 6 Grundavdraget är inte utan dess höjd är beroende av inkomstens storlek enligt ett komplicerat system. Upp till inkomster på uppgår grundavdraget till för att därefter öka av överstigande inkomst och vid uppgå till och bibehålla den nivån upp till en inkomst på ca (den s.k. LO-puckeln) för att därefter åter minskas av överskjutande in- komst för att slutligen vid en inkomst på bli ett fast avdrag på allt ut- tryckt i prisbasbelopp. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete pensionssystem den skattskyldige tillhör. I någon metod bör eller måste skilda regler tillämpas beroende på vilket pensionssystem vederbörande tillhör vilket i så fall redovisas under den aktuella metoden. De olika metoderna utesluter inte varandra utan kan i viss utsträckning kombineras, för det fall man skulle vilja förstärka stimulanseffekterna utöver vad som är möjligt eller anses önskvärt genom endast en av metoderna. 3.2.1Separat beskattning av arbets- och pensionsinkomster En väg att på ett radikalt sätt undanröja de skattehöjande effek- terna av den högre marginalbeskattningen är att beräkna skatten på pensionsinkomster och arbetsinkomster separat inom ramen för förvärvsinkomstbeskattningen, dvs. införa separata taxeringar för pensionsinkomster å ena sidan och förvärvsinkomster och övriga tjänsteinkomster å den andra. En sådan regel kunde göras generell utan någon nedre åldersgräns. Den skulle ju bara få effekt för dem som också har pensionsinkomster. Härmed skulle man egentligen enbart ta bort den marginalskattehöjande effekten på arbets- inkomster som förekomsten av pensionsinkomster kan medföra. Högre marginalskatt på inkomsten kan inträffa inom a) det s.k. proportionella skiktet, dvs. inom vilket endast kommunalskatt uttas, om den sammanlagda inkomsten kommer att hamna i skiktet för avtrappning av grundavdraget, vilket gäller för en taxerad inkomst , b) överskrida skiktgränsen för statlig inkomstskatt, inkomster eller c) överskrida skiktgränsen för den s.k. värnskatten, inkomster . Uppdelningen bör gälla alla pensionsinkomster, också från privata försäkringar. Annars undanröjs inte den förhöjda marginal- beskattningen av arbetsinkomster. Detsamma gäller för pensions- inkomsterna för en pensionär som endast har pension. För att en låginkomsttagare skall få kvar högre inkomst efter skatt genom en sådan uppdelning krävs att också grundavdraget höjs och delas upp på de två inkomstslagen. Enklast är måhända att ge ett dubbelt grundavdrag som sedan fördelas på de olika systemen i relation till den taxerade inkomstens storlek i de båda inkomstslagen. Detta ger också ett starkare incitament för dem med högre inkomster där skattebelastningen härigenom mildras ytterligare utöver den mild- rade marginalskatteeffekten. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Denna lösning kräver emellertid stora ingrepp i den existerande grundavdragsstrukturen7 på ett sätt som kräver omfattande utred- ning och kanske inte överensstämmer med syftet med den nuvaran- de konstruktionen, som dock är mycket komplicerad, varför en renodling och förenkling i och för sig är önskvärd. En tänkbar möjlighet är att införa ett grundavdrag på 0,293 prisbasbelopp, dvs. för i vardera systemet, dock får det samman- lagda grundavdraget inte understiga vad som enligt gällande regler skulle utgå på den sammanlagda inkomsten. Denna metod kan dock användas oavsett den skattskyldiges ålder och oavsett vilket pensionssystem vederbörande tillhör. Detta system ger dock inte någon extra stimulans jämfört med nuvarande system för dem som helt uppskjuter sin pensionering och fortsätter att arbeta heltid. En beräkning av skatteutfallet har inte ansetts meningsfull på grund av de ingrepp som måste göras i grundavdragssystemet för att uppdel- ningen av inkomsterna skall fungera enligt intentionerna. 3.2.2Förvärvsavdrag/skattereduktion för arbetsinkomster En annan metod för att sänka marginalskatteeffekten och som också kan utnyttjas för längre gående subventionering än separat- beskattning av pensions- och arbetsinkomster, är att medge ett särskilt förvärvsavdrag för den äldre arbetskraftens arbetsin- komster. För att inte särskilt gynna höginkomsttagare bör för- värvsavdraget konstrueras som en skattereduktion på viss procent av arbetsinkomsten kombinerat med ett nominellt tak för maximal skattenedsättning. Härigenom blir skattereduktionen proportionell mot inkomsten, varigenom undviks att progressionen ger en proportionellt större skattenedsättning för höginkomsttagare. En skattereduktion på av arbetsinkomsten skulle då sänka marginalskatten . Med denna konstruktion krävs dock en nedre åldersgräns för erhållande av förvärvsavdrag. Full skattereduktion bör utgå för gruppen 65+. Däremot är frågan om skattereduktionens storlek för arbetskraft i åldern 60 svårare. Allmänna skatte- och fördelningspolitiska skäl talar för att full skattereduktion inte bör utgå redan . måste en arbetstagare principiellt anses ingå i den ordi- narie arbetsstyrkan och bör erlägga skatt på samma sätt som yngre 7 Se föregående not, där systemet beskrivs. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete delar av arbetskraften. Dock kan samhällsekonomiska skäl tala för att medge en viss skattenedsättning för att förhindra ur samhälls- ekonomisk synvinkel alltför tidiga pensionsavgångar. För att uppnå detta kan en successiv infasning av skattereduktionen med en låg skattereduktion vid en nedre åldersgräns och högre reduktion med stigande ålder tills full reduktion uppnåtts framstå som en naturlig väg. Exempelvis kan skattereduktion utgå med 1/5 för 61-åringar och stiga med 1/5 , dvs. utgå med 2/5 för 62-åringar, etc. Därvid bör också maximalt avräkningsbelopp redu- ceras till . En annan möjlighet är att medge halv reduktion och full reduktion vid högre ålder. Också en mindre initial skattereduktion kan ge stora incitamentseffekter om den vid högre ålder ökar kraftigt. Rätten till skattereduktion kan inte utan stora tekniska problem göras beroende av förekomsten av pensions- inkomster. Det saknas också egentlig anledning till en sådan anknytning. Syftet med skattereduktionen skall ju bl.a. vara att få folk att avstå från att gå i pension. I tabell 4a e redovisas utfallet i olika inkomstlägen av ett sådant system.8 Också detta system kan användas generellt oavsett vilket pensionssystem den arbetande tillhör. Det ger även skattenedsättning för dem som uppskjuter sin pensionering och fortsätter att arbeta heltid. Även andra nedsättningsvägar kan diskuteras. (a)En ofta föreslagen lättnadsväg är att medge förhöjt grund- avdrag för äldre arbetskraft. Ett sådant system är emellertid mindre effektivt ur incitamentssynvinkel, då dess huvudeffekt är en sänkning av den totala skatten utan effekt på marginal- skattens höjd och utan incitament till ökat förvärvsarbete annat än i det lägsta inkomstskiktet. Också här gäller att en skattereduktion ger en jämnare fördelningspolitisk effekt. (b)En annan möjlighet är att pensionsinkomster hänförs till kapitalinkomster och därigenom blir proportionellt beskattade av nettoinkomsten. Härigenom skulle den marginalskattehöjande effekten av pensionsinkomsterna för beskattningen av arbetsinkomsterna kunna undanröjas. 8 Se nedan. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Emellertid skulle en sådan metod medföra skattehöjningar för de flesta med låg pension, då de härigenom skulle gå miste om grundavdragseffekten för denna del av inkomsten. Det gör denna metod mindre lämplig. Dessutom skulle metoden med- föra stora principiella ingrepp när det gäller avdragsrätten för pensionsavgifter, som ju i så fall måste anpassas härtill. Utfallet redovisas i det följande. (c)En mer begränsad möjlighet av samma slag utan denna nackdel är dock att inkomst från privata pensionsförsäkringar be- handlas som kapitalinkomst, varvid också avdrag för pensions- försäkringspremier endast får göras enligt reglerna för kapital- inkomstbeskattningen, dvs. med 30 procents avdragseffekt. Skulle på grund av avdraget för pensionspremier underskott av kapitalinkomst uppstå, måste i så fall avdrag för underskottet få medges i form av en skattereduktion på mot arbetsinkomster. Härigenom undviks senare den höjning av marginalbeskattningen av arbetsinkomster som förekomsten av pensionsförsäkringsinkomster kan medföra, vilket ökar incitamentet till fortsatt arbete för de berörda. Risken för skattehöjande effekter för låginkomsttagare är i ett sådant begränsat system betydligt mindre eftersom grundavdraget här dras från den sammanlagda summan av arbetsinkomster, in- komster från det allmänna pensionssystemet och från tjänste- pensioner. En sådan reform kan också framstå som lämplig ur allmän synvinkel för att uppnå likformighet i behandlingen av olika sparformer. (d)En märklighet i det svenska skattesystemet, som har med den allmänna pensionsavgiften att göra, utgör konstruktionen av den allmänna pensionsavgiften och vidhängande skattereduktion och avdragsrätt. Den medför att ålderspen- sionärer får erlägga högre inkomstskatt på samma inkomst än yngre personer. För personer födda eller tidigare gäller det på tjänste- och övrig förvärvsinkomst, inklusive pensions- inkomster, och för yngre pensionärer endast på pensions- inkomster. Bakgrunden är följande. Personer födda och senare erlägger allmän pensionsavgift av sin arbets- inkomst (även efter ) upp till 8,07 inkomstbas- belopp. Emellertid får de en skattereduktion, dvs. minskad inkomstskatt, av den allmänna pensions- Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Därutöver får de ett avdrag mot inkomsten vid inkomstberäkningen för den fjärdedel de inte får skattereduk- tion för. Eftersom avdraget motsvaras av en skatte- pliktig inkomst är detta avdrag korrekt. I praktiken innebär detta att de endast behöver betala av formella allmän pensionsavgift men får tillgodoräkna sig fulla vid beräkningen av allmän pension. Ålderspensionärer får om de är födda inte alls någon förmån och heller ingen skattereduktion eftersom de inte erlägger någon avgift (som dock staten huvudsakligen betalar för dem som betalar avgift) men får i praktiken betala högre inkomstskatt på sina inkomster än yngre aktiva gene- rationer, eftersom dessa genom skattereduktion och avdrag får en lägre inkomst och därigenom slipper att betala för en pensionsförmån som de i princip borde betala för. Den praktiska effekten blir att personer födda betalar högre inkomstskatt på all sin inkomst upp till 8,07 inkomstbasbelopp och yngre personer får på samma sätt på pensionsinkomster upp till en med sin arbetsinkomst sammanlagd inkomst av 8,07 inkomstbasbelopp betala högre inkomstskatt. Det är svårt att se det rättvisa i ett sådant system. För att åstadkomma en teoretisk riktig behandling av den allmänna pensionsavgiften utan att höja det allmänna skatte- uttaget torde den principiellt riktiga vägen vara att avskaffa skattereduktionen, införa full avdragsrätt för den allmänna pensionsavgiften, och sänka inkomstskatten för all tjänste- och övrig förvärvsinkomst upp till 8,07 inkomstbasbelopp med förslagsvis , vilket blir korrekt vid avdrag för den allmänna pensionsavgiften vid en genomsnittlig mar- ginalskatt på . Härmed skulle också en betydande förenkling av skattesystemet uppnås. Vidare skulle den högre inkomstbeskattningen av pensionärers inkomster undanröjas. När det gäller incitamentet till ökat arbete skulle dock endast pensionärer födda beröras. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete I tabell 4 a e redovisas skatteutfallet för två av de ovan beskrivna metoderna, nämligen metoden med beskattning av pensions- inkomster som kapitalinkomster och metoden med skattereduk- tion för äldrearbetskrafts arbetsinkomster med reducerad skatte- reduktion . Utfallet av övriga metoder har inte kunnat redovisas med utgångspunkt i RSV:s beräkningsmodeller utan ett omfattande programmeringsarbete. Två skattereduk- tionsfall redovisas. Det första ger 10 procents skattereduktion dock högst och full reduktion redan . Det andra alternativet innebär skattereduktion dock högst 20 000 men med reducerad reduktion . Tabell 4a e. Skatteutfall vid olika pensionsåldrar, arbetsintensitet och inkomstlägen , ½ pension, ½ arbete Skatt med pension som kapitalinkomst , fullt arbete till 65 år SOU 2003:91 Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete , fullt arbete till 65 år Skatt med pension som kapitalinkomst 65+, fullt arbete , arbetat helt till , hel pension Skatt med pension som kapitalinkomst Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete SOU 2003:91 , arbetat helt till , halv Skatt med pension som kapitalinkomst Som framgår av tabell 4a e ger metoden med kapitalinkomst- beskattning av pensionsinkomsterna i allmänhet mycket små lättnader och medför betydande lättnader endast i mycket höga inkomstlägen. I låga inkomstlägen inträffar däremot i några fall till och med skattehöjningar. Därför torde denna metod knappast komma i fråga. Metoden med skattereduktion ger oavsett om man använder 10 eller 20 procents skattereduktion ett ganska jämnt utfall och ger även låginkomsttagare möjlighet att utnyttja skattereduktionen nästan fullt ut i fler fall än man kanske skulle tro. Vid skattereduktion framstår det knappast som meningsfullt att införa en begränsning i reduktionsprocenten för åldersgruppen 61 . Å andra sidan kan incitamentet till att stanna i sitt arbete bli större om skattereduktionen stiger kraftigt och blir ganska hög från den tidpunkt normal pensionsålder inträder. Den högre skatte- reduktionen gynnar inte ensidigt höginkomsttagare. Tvärtom får låginkomsttagarna den relativt sett största skattesänkningen på grund av taket för skattereduktionen som slår till redan vid mycket måttliga inkomster och som begränsar såväl medel- som hög- inkomsttagarnas skattelättnad. Över huvud taget torde skatte- reduktionsmetoden som resultat ge ett såväl teoretiskt som prak- tiskt tilltalande incitament till fortsatt deltagande i arbetslivet, som metoden är enkel i sin konstruktion och även lätt- förstådd, vilket är viktigt om den i praktiken skall kunna få några betydande incitamentseffekter. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete 4Finansieringen av skatte- och avgifts- nedsättningar Varje offentlig utredning är skyldig att anvisa finansieringsvägar för sina förslag i den utsträckning förslagen leder till ökade kostnader eller minskade skatteinkomster för stat och kommun. Dessa direk- tiv torde också gälla Äldreberedningen. Att beräkna kostnaderna för de ovan diskuterade möjligheterna att genom skatte- och avgiftsnedsättningar stimulera till ökad sysselsättning av äldre arbetskraft är komplicerat. Dessa kostnader måste också vägas mot den ökning av sysselsättningen som åtgär- derna kan medföra. Denna ökning medför samhällsekonomiskt positiva effekter men också ökade skatteinkomster liksom bespa- ringar, om än tidsbegränsade, för pensionssystemet. Till viss del saknas underlag för att göra någorlunda rättvisande kostnads- beräkningar. En uppskattning grundad på tillgängliga beräkningar (beräkningar baserat på Storurvalet för , SCB) av olika åldersgruppers inkomst i olika inkomstslag och samlade skattebetalningar kan dock ge en viss uppfattning om det statsfinansiella utfallet. Sålunda uppgår den samlade arbetsinkomsten9 i åldersgruppen 61 till ca och inkomstskatten, med en genomsnittlig skattebelastning på , till ca . En skattereduktion på av inkomsten för denna grupp kan uppskattas till ca . För åldersgruppen är den sammanlagda skatten på arbetsinkomster på grund av det låga arbetslivsdeltagandet endast ca 2,7 miljarder. En skatte- reduktion på torde medföra en statsfinansiell kostnad på ca . Om man dessutom tar med i beräkningen minskade inkomster från arbetsgivaravgifter och löneskatt på grund av ett extra avdrag på av lönekostnaden, vilket normalt motsvarar en skattereduktion på av arbets- kraftskostnaden, skulle överslagsvis en kostnad på ca 6,5 mil- jarder kr tillkomma. Sammanlagt skulle härmed den samlade minskningen av statsinkomsterna kunna uppskattas uppgå till för den aktiva delen av åldersgruppen 61 . 9 I arbetsinkomster ingår även vissa passiva tjänsteinkomster dock inte pensioner som inte kunnat avskiljas i statistiken. De utgör dock endast en liten del av tjänsteinkomsterna. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Mot denna kostnad skall ställas de nya statsinkomster och pensionsinbesparingar som också kan bli följden av reformen. Kombinationen av incitamentet i det nya pensionssystemet att fortsätta arbeta, incitamentet för arbetsgivarna att behålla äldre arbetskraft genom det extra avdraget vid inkomstbeskattningen och incitamentet att fortsätta arbeta som den lägre inkomst- beskattningen för äldre arbetskraft bör medföra en inte oväsentlig ökning av antalet äldre i arbetslivet. Om man utgår från att sti- mulansåtgärderna kan öka arbetslivsdeltagandet med 20 procent- enheter i åldersgruppen 61 och att den ökade sysselsätt- ningen i gruppen 65 , där arbetslivsdeltagandet är mycket lågt, kan motsvara heltidsarbete för av gruppen, kan stats- inkomsterna komma att öka netto – efter avdrag för de beskrivna skattenedsättningarna – med ca . Härav utgör ca ökade arbetsgivaravgifter och löneskatter. På grund av den diskuterade skattenedsättningen på för denna åldersgrupp blir det sammanlagda inkomstskattetillskottet endast ca vid en tänkt oförändrad genomsnittsskatt på . Emellertid innebär det förlängda deltagandet i arbetskraften även uppskjutna pensionsutbetalningar. Den likviditetsvinsten, netto efter skatt, är dock endast kortsiktig och torde endast existera . Den långsiktiga effekten motsvarar endast räntan på den kortsiktiga likviditetsinbesparingen. Den årliga kortsiktiga vinsten kan uppskattas till ca . Den långsiktiga ränteeffekten torde inte uppgå till mer än en knapp miljard kr, om man utgår från att den kortsiktiga effekten motsvarar upp- skjutna pensionsutbetalningar. Sammantaget innebär detta följande med reservation för osäker- heten i beräkningarna. De extra skatteintäkter som det förlängda deltagandet i arbetslivet kan medföra uppgår endast till ca 6,5 mil- jarder jämfört med minskningen av skatteintäkterna på ca 13 mil- jarder för de redan aktiva grupperna. Det ger netto en minskning av skatteintäkterna på ca . Tar man emellertid hänsyn också till besparingarna inom pensionssystemet, som kortsiktigt uppgår till ca , skulle de diskuterade stimulans- åtgärderna i det korta perspektivet dock vara självfinansierade. I ett längre perspektiv torde de emellertid leda till en nettokostnad för det allmänna på ca .