sou · GRB3116 · 2004-01-01 00:00:00 — Det måste å andra sidan krävas av fäbodbrukarna att man utövar någon form av regel- bunden tillsyn över djuren och så långt det är möjligt undviker att släppa djuren lösa över stora områden där det kan förekomma t.ex. risk för trafikolyckor på starkt trafikerade vägar. Man bör också komma ihåg att det ursprungliga fäbodbruket och dess djurhållning följde ett bestämt, traditionsbundet mönster. Den som har anspråk på att utöva traditionellt fäbodbruk bör givetvis anordna sin djurhållning på ett sätt som inte avviker från detta mönster om det finns risk för konflikter med motstående intressen. Det nu sagda gäller givetvis även andra former av djurhållning där betesdjuren enligt gammal sedvana hålls på fritt bete. Sammanfattningsvis anser jag att de problem som här berörts bör kunna lösas genom dels information och opinionsbildning, dels väl avvägda regler och tydliga motivuttalanden i samband med Frågan om upphävande av ägofredslagen kommande överväganden i stängselfrågan. Det kan här nämnas att man i inom ett projekt som benämnts Fäbodriket tagit kontakt med skolor och lärare och bl.a. anordnat studiebesök för lärare vid vissa fäbodar. Ett av målen med Fäbodriket är att göra fäbodkulturen mera känd och att öka försäljningen av produkter som härrör från fäbodbruket. Vidare bör nämnas att fäbodriksdag beslöt tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att föreslå en riksorganisation för fäbodbrukare. En sådan organisa- tion skulle i samarbete med statliga myndigheter och andra fri- villigorganisationer kunna medverka till att sprida information om fäbodbrukets villkor. Andra exempel på enskilda initiativ är det samarbetsprojekt för sambetesföreningar med stöd från EU:s gemenskapsinitiativ Leader II som redovisats av i . Det skall tilläggas att både länsstyrelser och kom- muner på olika sätt, bl.a. genom information riktad till turister, bidrar till att skapa kännedom om fäbodkulturen. Jag återgår nu till behovet av eventuella lagregler rörande stäng- selskyldigheten, respektive regler som befäster den s.k. omvända stängselskyldigheten. Jag har i enlighet med mina direktiv utgått från att ägofredslagen upphävs och att stängselfrågor i fort- sättningen främst prövas enligt anläggningslagen. Den sedvana vi här talar om i fäbodområdet innebär att det är den som vill skydda sin mark och övriga egendom som får uppföra behövliga stängsel- anordningar om han/hon så önskar, medan den skrivna rätten i ägofredslagen slår fast en annan grundprincip. Av det jag tidigare anfört i ett avsnitt om fäbodnäringens rättsliga situation kan man dra den slutsatsen att det finns en viss osäkerhet angående den be- rörda sedvanans hållbarhet i eventuella tvister. Från domstolarnas och rättstillämpningens synpunkt är det sällan oproblematiskt att i uppkomna konfliktsituationer godta en sedvana som står i strid med lagtexten. Det är därför viktigt att framhålla att ett upp- hävande av ägofredslagen rimligtvis måste innebära att den ifråga- varande sedvanan får en starkare ställning. Om stängselfrågor i fortsättningen regleras enligt anläggnings- lagen enligt förslaget i avsnitt 8.4 kan det givetvis även då före- komma att t.ex. en ägare av ett fritidshus inte är beredd att accept- era den sedvana som angetts ovan. Den möjlighet som står honom till buds för att söka få en djurägande fäbodbrukare att uppföra eller delta i kostnaderna för ett stängsel till skydd för fastigheten är att begära förrättning enligt anläggningslagen. Rådande sedvana får då bli en av de faktorer som beaktas vid båtnadsprövningen. Frågan om upphävande av ägofredslagen Resultatet av en sådan prövning kan mycket väl bli att ett stängsel med hänsyn till rådande sedvana inte anses vara till fördel för fäbodbrukaren och att förutsättningarna för ett gemensamt stängsel således saknas. Min sammanfattande bedömning i denna fråga blir att det inte behövs några uttryckliga lagregler angående stängsel i fäbod- området men att det är viktigt att i en eventuell lagproposition ut- forma motivuttalanden som tydligt anger vad som gäller rättsligt och sedvanerättsligt. I sammanhanget kan nämnas att några representanter för fäbod- bruket tagit upp ett problem som sammanhänger med nybildning av bostadsfastigheter i fäbodområdet, både för fritidsändamål och för permanent boende. Oavsett om dessa tomter inhägnas eller inte så innebär nybildningen av fastigheter att den markareal som är till- gänglig för skogsbete krymper. Enligt min bedömning kan detta möjligen utgöra ett problem på , men finns det inget som tyder på att den bebyggda arealen är mer än marginell i förhållande till de skogsarealer som utnyttjas för bete. Som framgår av ett följande avsnitt anser jag att det s.k. sedvane- betet i skogsmark bör få en starkare rättslig ställning. Det skulle däremot föra för långt om man därutöver skulle inskränka mark- ägares rättigheter i fråga om avstyckning och försäljning av mark för olika ändamål. 8.6Gemensamt bete, betesreglering, sedvanebete m.m. Gällande bestämmelser samt en kort historik Rätten till gemensamt bete enligt ägofredslagen innebär att en ägare av en fastighet är berättigad att i vissa fall utnyttja en grann- fastighets mark till bete för sina husdjur. Endast fastigheters skogs- eller utmark som gränsar till varandra kan komma i fråga för gemensamt bete. Åker- eller ängsmark omfattas således inte. Rätt till gemensamt bete enligt ägofredslagen föreligger dessutom bara om det mot den angränsande skogs- eller utmarken inte fanns något stängsel . Om det behövs för att skydda skogsåterväxten på ohägnad mark får regeringen enligt 11 § ägofredslagen förbjuda utövandet av gemensamt bete. Frågan om upphävande av ägofredslagen förbud kan avse ett län eller del av ett län och meddelas efter framställan av vederbörande landsting eller hushållningssällskap. Det gemensamma betet får utnyttjas av hästar och nötkreatur (större hemdjur). Inom delar av landet får, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, även andra djur släppas ut på gemensamt bete. Av 5 § andra stycket ägofredslagen och punkt 1 i kungörelsen (1933:668) om beskaffenheten av laggillt stängsel i vissa delar av riket m.m. följer att gemensamt bete får utnyttjas för får i , , i Tjörns härad, , i och i de inom skyddsskogsgränsen belägna delarna av . Inom och de angivna delarna av får även getter släppas ut på gemensamt bete. Under utredningens gång har det framkommit att det finns en viss osäkerhet angående innebörden av ägofredslagens bestäm- melser om gemensamt bete m.m. Det kan därför vara av intresse med en kort återblick på lagens förarbeten, främst 1928 avgivet förslag till lag om ägofred (SOU 1928:24) och proposition 1933:107. Andra dokument som kan tjäna som vägledning är t.ex. Betänkande med förslag till ny ägofredslagstiftning (Ägofreds- utredningen, DS Jo 1951:20) och Betänkande av utredningen om översyn av lagstiftningen om ägofred (, SOU 1984:15). I en kommentar av med titeln ägofred ges tämligen utförliga förklaringar till de olika paragraferna i lagen. I SOU 1928:24 redovisade de sakkunniga vissa enligt stängselförordning gällande principer rörande stängselskyldighet och betesrätt m.m. Där framgår bl.a. att rätten till gemensamt bete ägde tillämpning med avseende på skog, utmark eller beteshage. Med beteshage avsågs endast sådan skogbevuxen eller för skogs- produktion lämpad mark som enligt skogsvårdslag var att hänföra till skogsmark. Därunder inbegreps inte t.ex. betesmark som genom röjning, dikning m.fl. åtgärder särskilt anordnats för foderproduktion. Orden skog och utmark åsyftade dels sådan mark som enligt skogsvårdslagen var att hänföra till skogsmark, dels kärr, mossar, berg och annan dylik mark som ej med fördel kan användas för jordbruks- eller skogsdrift. Enligt förslaget borde den berörda marken i fortsättningen betecknas som skogs- och utmark. Någon saklig avvikelse från vad som gällt tidigare var inte avsedd. SOU 2003:116 Frågan om upphävande av ägofredslagen I sammanhanget redovisade de sakkunniga sin tolkning av 11 kap. 1 § byggningabalken. Enligt de sakkunniga torde paragrafen innebära att delägare i gemensam betesmark var berättigad att släppa ut endast sina egna djur på bete. Paragrafen torde dock inte innebära att den som på grund av upplåtelse från delägare ägde betesrätt till någon del av marken skulle vara oberättigad att låta sina hemdjur beta på marken i dess helhet. Bristen på bestämmelser som närmare reglerade betesrättens innehåll hade enligt de sakkunniga medfört att vissa delägare eller betesrättsinnehavare släppte ut kreatur på bete till långt större antal än som lämpligen kunde hållas på den fastighet som tillhörde delägaren eller på det område vartill betesrätt upp- låtits. De sakkunniga konstaterade vidare att stängselförordningen inte upptog några regler rörande den omfattning vari delägare i ohägnad mark fick nyttja den åsyftade marken för bete. För att motverka missbruk föreslog de sakkunniga i SOU 1928:24 vissa begräns- ningar i betesrätten. Enligt detta förslag skulle betesrätten till- komma dels ägare av fastighet som helt eller delvis ingick i mark som anses upplåten för gemensamt bete, dels innehavare av betes- rätt på sådan fastighet, och dessutom skulle de hemdjur som släpptes ut på gemensamt bete tillhöra vederbörande delägare eller nyttjanderättshavare. Vidare skulle antalet djur som hölls på gemensamt bete begränsas så att antalet inte översteg det antal djur som kunde vinterfödas på hemfastigheten. Den aktuella bestämmelsen fick dock inte den lydelse som de sakkunniga föreslagit. I proposition 1933:107 (s. 85 f.) anförde departementschefen att han inte i alla delar kunde ställa sig bakom förslaget med hänsyn bl.a. till att det förekom många olika upp- låtelsetyper, mer eller mindre formbundna, av betesrätt på de berörda markerna. Enligt departementschefen borde fastighet som hade betesrätt på den gemensamma betesmarken likställas med fastighet som hade del i marken. Kravet att betesdjuren skulle till- höra delägare eller nyttjanderättshavare kunde departementschefen inte ställa sig bakom med hänsyn till de kontrollsvårigheter som kunde uppkomma. I den slutligt föreslagna och alltjämt gällande lydelsen av 10 § ägofredslagen återfinns endast den begränsning som uttrycks i paragrafens tredje stycke: Å den till gemensamt bete upplåtna marken må från fastighet, vartill hör del i marken eller på grund av servitut betesrätt därå, ej utsläppas flera hemdjur än som skäligen kunna vinterfödas å fastigheten. Frågan om upphävande av ägofredslagen ing i övrigt av vilka personer som har den aktuella betesrätten kom inte att inflyta i lagtexten. Även om det inte framgår av lagtexten är betesrätten inte förbehållen ägaren till fastighet som äger del i gemensam betesmark eller ägare till fastighet som genom servitut har betesrätt på samma mark. Om en sådan fastighet utarrenderas kan även ar- rendatorn begagna sig av betesrätten (Sjöfors, a.a. s. 54). I betänkande uttrycks dessa principer som att rätten till gemensamt bete gäller ägare eller nyttjanderättshavare till fastighet som äger del i den mark som anses upplåten till gemensamt bete eller har betesrätt där genom servitut (Ds Jo 1984:15 s. 70). Servitut kan inrättas genom avtal eller i samband med lantmäteri- förrättning. Efter jordabalkens ikraftträdande är det dock inte längre möjligt att inrätta avtalsservitut som avser rätt till bete (JB 14 kap. 4 §). Av det anförda torde framgå att det inte är alldeles enkelt att definiera hur rätten till gemensamt bete enligt 10 § ägofredslagen är avsedd att tillämpas i praktiken. Dessutom förekommer det på många håll s.k. sedvanebete utan uttryckligt stöd i lagtexten. Jag har under utredningens gång fått det intrycket att man inte alltid upprätthåller någon klar distinktion mellan gemensamt bete enligt ägofredslagen och sedvanebete. Situationen kompliceras ytterligare av att det, som flera länsstyrelser framhållit, alltjämt förekommer olika typer av upplåtelse av betesmark som bygger på relativt osäkra, muntliga, överenskommelser. Min slutsats är att det finns ett behov av klarläggande på detta område. I promemorian anförs bl.a. att den gemensamma skogsbetningen i äldre tider var allmän i vårt land. I takt med en ökad insikt om värdet av en god skogsvård infördes i ägofredslagen bestämmelser om betesreglering i syfte att få till stånd en avveckling av det gemensamma betet. Dessa bestämmelser innebär att en fastighets- ägare som har del i skogs- eller utmark som anses upplåten till gemensamt bete under vissa villkor kan få rätten till bete reglerad. Ett beslut om betesreglering innebär bl.a. att rätten till gemen- samt bete upphör. Bestämmelserna om betesreglering är dock bara tillämpliga inom län eller del av län för vilka regeringen har beslutat Frågan om upphävande av ägofredslagen att betesreglering får äga rum. Regeringen utfärdade –1964 nio kungörelser om betesreglering. Skogsbete torde numera förekomma i mycket liten utsträckning. Med de stora förändringar som inträtt efter ägofredslagens till- komst, både vad gäller djurhållningen och skogsskötseln, finns det rimligen inte något skäl att behålla bestämmelserna om rätt till gemensamt bete. Om i något enstaka fall en fastighetsägare önskar ha sina djur på en grannes skogsmark finns alltid möjligheten att träffa en överenskommelse om detta. Ett upphävande av bestämmelserna om gemensamt bete innebär att bestämmelserna ombetesreglering inte längre fyller någon funktion. De kan därför upphävas. Även de författningar som har meddelats med stöd av bestämmelserna om betesreglering kan upphävas. Vilken omfattning och betydelse har skogsbetet? När det gäller omfattningen av skogsbete över huvud taget (dvs. både gemensamt bete och sedvanebete) kan det konstateras att funnit att gemensamt bete inte förekom alls eller i mycket ringa omfattning i . I då- varande utnyttjades gemensamt bete för nöt- kreatur och i mindre omfattning även för får på fäbodar. I utnyttjade både nötkreatur och får gemensamt bete i betydande omfattning på vissa orter. I utnytt- jades sådant bete främst av får, men även av ett mindre antal nöt- kreatursbesättningar. I förekom gemensamt bete huvudsakligen ovanför odlingsgränsen och utnyttjades av nöt- kreatur, får och ett mindre antal getter och hästar. I förekom gemensamt bete i mindre omfattning i inlandet. Det är svårt att få fram mer exakta uppgifter om vilken omfatt- ning sedvanebetet respektive skogsbetet har . Företeelsen sed- vanebete har omnämnts i olika utredningssammanhang, bl.a. SOU 1951:20, där det anförs att det på sina håll är vanligt att kreatur släpps på gemensamt bete i skogarna även utan att det finns en rätt till gemensamt skogsbete enligt 10 § ägofredslagen eller på grund av servitut (s. 32 f.). Sedvanebete nyttjades enligt utredningen såväl av ägare till småbruk som av innehavare av torp eller andra lägen- heter utan tillräckliga egna betesmöjligheter. utgick från att sedvanebete förekom i viss utsträckning (Ds Jo 1984:15 s. 81). Frågan om upphävande av ägofredslagen De uppgifter som framkommit under mitt utredningsarbete tyder på att både gemensamt bete och sedvanebete fortsatt att minska i omfattning efter det avslutade sitt arbete. skall det framhållas att skogsbetet, oavsett med vilken rätt det bedrivs, har en mycket stor betydelse för främst fäbodbruket men också för vissa företag i fjällområdena. Detta för- hållande har understrukits särskilt av länsstyrelserna i Väster- bottens, , och samt i viss mån även av . Flera fäbodbrukare som jag fört samtal och diskussioner med har samstämmigt framhållit att ett levande fäbodbruk inte kan existera om det inte finns en rätt till fritt skogsbete. Jag har fått det intrycket att man då syftar på såväl det gemensamma betet enligt ägofredslagen som det traditionella sed- vanebetet. I fråga om skogsbetets effekter på skogsbruket och virkespro- duktionen samt även på den biologiska mångfalden har åsikterna växlat under historiens gång. anförde bl.a. att det gemensamma bete som utnyttjades av får och nötkreatur vanligen inte ansågs medföra någon skada på skogen. Tvärtom syntes skogsbetet vara av värde för bekämpning av lövsly och gräs. Varken eller ansåg i detta sammanhang att skogsbetet utgjorde något problem. Någon anled- ning att från skogsvårdssynpunkt förbjuda det då förekommande skogsbetet förelåg inte enligt kommitténs uppfattning. Med hän- visning till den allmänna uppfattningen att getter kunde åstad- komma stor skada på växande skog ansåg dock kommittén (med visst undantag övergångsvis) inte att rätten till gemensamt bete borde omfatta getter. Som framgår av avsnitt 5 ovan har och de stora skogsbolagen i huvudsak redovisat en positiv inställning till det skogsbete som förekommer . Några skogsbolag har anfört att skogsbetet har minskat betydligt under och att det med den omfattning det har inte har några nämnvärda effekter för skogsproduktionen m.m. Bete på annan mark än skogsmark (betesvallar m.m.) Enligt uppgifter från lantmäterimyndigheterna har den samfällt ägda betesmarken i stort sett utskiftats på de enskilda fäbodfastig- heterna i samband med laga skifte. När det gäller rätten att utnyttja Frågan om upphävande av ägofredslagen t.ex. för bete finns det såvitt jag kunnat utröna inga pro- blem av det slag som påtalats av fäbodbrukarna i fråga om skogs- betet. Det får förutsättas att fäbodbrukarna kan komma överens i frågan hur betesmarkerna kan utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Det kan givetvis förekomma att en betesvall ägs av personer som har andra intressen beträffande nyttjandet av marken än vad de aktiva fäbodbrukarna har. Såvitt jag kan bedöma finns det ingen anledning för det allmänna att ingripa med någon form av lagstift- ning som reglerar sådana situationer. Eventuella konflikter mellan enskilda får lösas med utgångspunkt i att djurhållaren, enligt mina förslag och gammal sedvana, inte har någon uttrycklig skyldighet att anordna stängsel. Förslaget i detta betänkande om lagstiftning omfattar därför endast skogs- och utmark som betesmark. Utredningens förslag om lagstiftning rörande gemensamt bete Jag har i tidigare avsnitt redovisat hur berörda länsstyrelser och fäbodbrukarna själva ser på det fria skogsbetet och dess betydelse för den djurhållning som är ett grundläggande element i fäbod- kulturen. Det råder enligt min mening inget tvivel om att skogs- betet är en grundförutsättning, kanske den enskilt viktigaste, för att det traditionella fäbodbruket skall kunna existera i fortsätt- ningen. Den möjlighet som man i tidigare förslag pekat på, näm- ligen att ingå enskilda överenskommelser om fortsatt bete, torde för de flesta brukare inte vara någon framkomlig väg. Detta sam- manhänger bl.a. med den starka ägo- och ägandesplittring som för- ekommer i en stor del av fäbodregionerna. Det nu sagda innebär till en början att bestämmelserna i ägo- fredslagen om gemensamt bete bör, åtminstone i sina grunddrag, leva vidare i en ny lag som lämpligen kan benämnas Lag om betes- rätt vid fäbodbruk m.m.. I enlighet med moderna lagstiftnings- principer bör lagen endast innehålla några grundläggande bestäm- melser om rätten att utnyttja skogs- och utmark till bete, medan mer detaljerade bestämmelser om t.ex. preciseringar i fråga om djurslag eller olika former av förbud eller villkor till skydd för olika intressen bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Om rätten att meddela tillämpnings- föreskrifter delegeras av regeringen torde vara lämplig myndighet på detta område. Frågan om upphävande av ägofredslagen I en inledande paragraf bör slås fast att fastigheters skogs- och utmark som gränsar till varandra liksom skall anses upplåten till gemensamt bete för hemdjur under vissa förutsättningar. Dessa förutsättningar är dels att sådant bete förekommer eller har före- kommit stadigvarande på marken med stöd av äldre lag (dvs. främst nuvarande ägofredslag), dels att marken som betas inte hålls stängslad. I nuvarande bestämmelser är det en förutsättning för rätten till gemensamt bete att det inte fanns något stängsel mot den angränsande skogs- och utmarken . Dock kon- staterades det av att det inte längre med någon grad av säkerhet kunde fastställas om det fanns stängsel i gränsen . Något tidsrekvisit bör därför inte tas in i den nya lagbestämmelsen. Genom att knyta rätten till gemensamt bete till ett markområde som stadigvarande utnyttjats till sådant bete gör man det möjligt även för nyetablerade fäbodbrukare att utnyttja marken för bete. Vid nyetablering är det dock av flera skäl viktigt att samråd sker med övriga delägare och djurhållare innan betesmarken tas i bruk. Begreppet skogs- och utmark torde vara väl inarbetat i de delar av landet där fäbodbruket har betydelse och bör bibehållas i den nya lagen. Begreppet har samma innebörd som tidigare redovisats. I gällande lagstiftning förekommer begreppet hemdjur respek- tive större eller mindre hemdjur. Med hemdjur avses i detta sammanhang nötkreatur, hästar, får, getter, svin och fjäderfän (jfr. SOU 1984:15 s. 36). Till gruppen större hemdjur räknas nötkreatur och hästar. Som framgår av den tidigare redovisningen innebär 10 § ägofredslagen i första hand att det gemensamma betet får utnyttjas av större hemdjur. Till följd av vissa bestämmelser i övrigt får även andra hemdjur, såsom får och getter, släppas ut på gemensamt bete inom vissa delar av landet. Rätten att släppa ut sådana djur på bete är i gällande lagstiftning knuten till vissa föreskrifter om stängsels beskaffenhet. Genom mitt förslag bryts detta samband. Begreppet hemdjur framstår som något ålderdomligt och bör inte användas i lagstiftningen. I det allmänna språkbruket används numera främst begreppet husdjur. Med husdjur avses i detta sammanhang djur som är till nytta i lantbruket. Eftersom begreppet husdjur i vissa sammanhang kan innefatta även sällskaps- djur bör lagtexten innehålla en uppräkning av de djurslag som lagen omfattar. Såvitt jag kunnat utröna är det ganska okontroversiellt att låta hästar, nötkreatur och får beta i skogsmark. Frågan om upphävande av ägofredslagen allmänt att getter kan åstadkomma skada på bl.a. växande skog. Som jag anfört bör frågan om vilka djurslag som får hållas på gemensamt bete regleras i tillämpningsföreskrifter, som lämpligen kan avse län eller delar av län. Det bör särskilt anges i lagtexten att tillämpningsföreskrifter får innehålla förbud eller villkor som behövs för att skydda t.ex. skogsåterväxten. Rätten att hålla djur på gemensamt bete bör även i fortsättningen tillkomma ägare eller nyttjanderättshavare till fastighet som äger del i den till gemensamt bete upplåtna skogs- eller utmarken eller som på grund av servitut har betesrätt på skogs- eller utmarken. Det kan ses som en självklarhet att den som utnyttjar gemensamt bete har någon form av rättslig grund för nyttjandet och att detta förhållande inte behöver särskilt anges i lagtexten. För att förebygga missbruk av den gemensamma betesrätten finns i nuvarande lagstiftning en begränsning som innebär att fler hemdjur inte får släppas ut på gemensamt bete än som skäligen kan vinterfödas på den fastighet som har andel i gemensamt bete. Det kan ifrågasättas om en sådan bestämmelse är nödvändig utifrån dagens förhållanden, som bl.a. präglas av en minskning av antalet djur i många av de regioner där skogsbete förekommer. Jag anser dock att det finns skäl att lagfästa en så grundläggande förutsätt- ning för det gemensamma betet som det här är fråga om. En bestämmelse av samma innebörd som den nu gällande begräns- ningsregeln bör tas in i den nya lagen. Motsvarande regel bör gälla för det s.k. sedvanebetet, se nedan. Utredningens förslag om lagstiftning rörande det s.k. sedvanebetet Mitt förslag om fortsatt lagstöd för det gemensamma betet är för- modligen helt okontroversiellt. Enligt min mening finns det emellertid anledning att gå ett steg längre för att stärka fäbodbrukets och vissa andra djurhållares rättsliga ställning. En sådan förstärkning kan bestå i att sedvanebetet får stöd i lag.