sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Även de olika an- ställningsstöden kräver så långa inskrivningstider att nyanlända knappast kan komma i fråga för dem i anslutning till introduk- tionsperioden. För de invandrare som kvalificerar sig för olika program har det påpekats för utredningen att den tid som insatserna enligt gällande regelsystem kan omfatta ibland är för kort; det vanligaste är att de är långa med varierande möjlighet att undantagsvis medge förlängning. En arbetsmarknadsutbildning måste en invandrare alltså klara och villkor som sin svenska kurskamrat. Det ytterligare stöd som invandraren kan behöva kan istället ges innan i ett program för förberedande utbild- ning. I förberedande insatser kan även utbildning inom det regul- jära utbildningsväsendet ingå men för att anvisa sådana kurser krävs än en gång att man är långtidsinskriven, dvs. har varit arbetslös och inskriven på arbetsförmedlingen . Merparten av de arbetsmarknadspolitiska programmen och insatserna är konjunkturberoende, dvs. medlen för och utbudet av insatser varierar beroende på konjunkturen och situationen på Det ligger i sakens natur eftersom arbetsmark- nadspolitiken bl.a. syftar till att överbrygga konjunktursvackor genom att under lågkonjunktur utbilda och stärka de arbets- sökande inför kommande konjunkturuppgång. Men det innebär också att nyanländas möjligheter att få del av det generella utbudet blir beroende av i vilken konjunkturfas de anländer. För personer som får sin introduktion är möjlighet- erna att få del av arbetsmarknadspolitiska insatser helt enkelt mindre eftersom får mindre pengar och att utbudet därmed minskar. För personer som försöker göra sin entré på arbetsmarknaden under en lågkonjunktur finns sannolikt ett större utbud av och mer pengar för arbetsmarknadsprogram. Sam- tidigt konkurrerar de sannolikt om platserna med betydligt fler arbetslösa av alla kategorier och i den konkurrensen har nyinvand- rade ingen förtur. Den eventuella prioritet de kan ges är inom ramen för gruppen utomnordiska medborgare. 9.7.10En alltför liten grupp? Sett ur perspektiv är kommunmottagna in- vandrare en liten grupp. är uppåt 650 000 personer inskrivna på arbetsförmedlingen och även om alla 18–64-åringar, som togs emot inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet, drygt 7 000 personer 2002, anmälde sig som arbetssökande på arbetsförmedlingen skulle de utgöra en försvinnande liten grupp. har inte haft vare sig något specifikt uppdrag eller några särskilda medel avsatta för att göra insatser för denna lilla grupp. De blir synliga som en målgrupp som omfattas av uppdragen till verket först när de dyker upp som arbetslösa utomnordiska medborgare och i den guppen ingår då även personer som bott länge i . har ett omfattande arbetsmarknadspolitiskt uppdrag att på ett övergripande plan skapa en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt och med krav på att arbetssökande efter relativt korta insatser ska passa in i de luckor som uppstått. De arbetsmark- nadspolitiska program som ställts till verkets förfogande har väsent- ligen utformats för att passa detta huvuduppdrag medan förvänt- ningarna på andra och särskilda insatser för nyanlända invandrare – som de bl.a. uttryckts i propositioner – inte följts av vare sig entydigt definierade uppdrag eller arbetsmarknadspolitiska verktyg anpassade till dessa gruppers behov. Arbetsförmedlare med ambitioner att arbeta med nyanlända flyktingar m.fl. har vittnat om sin frustration när de inte haft relevanta åtgärder att anvisa antingen för att de som är tillgängliga inte passar målgruppens behov eller för att snabba förändringar i medelstilldelning plötsligt har stängt tidigare möjlig- heter när övergripande arbetsmarknadspolitiska omprioriteringar minskat eller styrt om pengarna. Det förefaller vara svårt att skapa och freda ett utrymme för säråtgärder för en liten grupp inom ett system uppbyggt för stora volymer och snabba anpassningar till konjunktursvängningarna på arbetsmarknaden. För huvudpersoner- na har dilemmat ofta uppfattats som att det är de som inte passar, för att de inte klarat sfi, inte har svenskt körkort, inte har gymnasie- betyg i vissa ämnen osv. Eller –när medelstilldelningen lagt hinder i vägen – att de inte varit värda att satsa på. Ett liknande spännings- förhållande verkar också ofta uppstå mellan kommunernas flykt- ingmottagare, med omsorg om sin lilla speciella grupp, när de har förväntningar på, ibland tidskrävande, professionellt arbetsmark- nadsstöd från en organisation med uppdrag och verktyg anpassade för att snabbt hantera stora strukturella arbetsmarknadsproblem. På kort sikt påverkar knappast heller fördröjningen i de nyan- ländas arbetsmarknadsinträde de stora trenderna eftersom de är så förhållandevis få men risken är att invandrarnas arbetslöshet och utanförstående ackumuleras till stora och svårlösta problem. Vid det laget är invandrarna ofta inte ens utländska medborgare längre och de har för länge sedan lämnat den eventuella introduktionstiden bakom sig som den ordinarie arsenalen av arbetsmark- nadspolitiska insatser fortfarande inte räcker eller passar. Här finns kanske en del av förklaringen till det stora behov av säråtgärder för gamla invandrare som Statskontoret funnit i sin utvärdering. En grundläggande fråga är om det är de professionella arbetsmark- nadsmyndigheterna som redan från början behöver/ska engageras i nyanländas arbetsmarknadsinträde eller om det är andra – kommun- ala instanser – som är bättre skickade att medverka till att de nyanlända så att säga blir färdiga för de relativt korta insatser som arbetsmarknadsmyndigheterna kan erbjuda? Ett exempel på dilemmat är den starka betoningen på hjälp till självhjälp och kraven på egenaktivitet. Med ambitionen att kunna lägga tillräckligt mycket resurser på de arbetssökande som bäst be- höver det har initialt för- sökt styra över så många arbetssökande som möjligt till de dator- baserade självbetjäningstjänsterna i första hand på Internet. En person som vill skriva in sig som arbetssökande på arbetsför- medlingen hänvisas till att själv skriva in sig via dator på någon av kundarbetsplatserna som finns på arbetsförmedlingarna. Personal i arbetsförmedlingens Kundtjänst kan ge viss allmän information och hjälp om den sökande är ovan vid datorer men principen är att det är den sökande själv som ska vara aktiv . Den självinskrivna ansökan registreras därefter automatiskt i ver- kets ärendehanteringssystem och målet är att den registrerade inom ska kallas till en handläggare men det kan ta om det är många nyinskrivna. Tillsammans med handläggaren ska den sökande sedan göra upp en plan för det fortsatta jobbsökandet och grundprincipen är hjälp till självhjälp dvs. arbetsförmedlingen ska stödja, stimulera och följa upp de arbetssökandes egna initiativ. Ett mera omfattande och fördjupat stöd förbehålls arbetssökande som inte kan klara sig med den service som erbjuds via Internet, Kund- tjänst och arbetsförmedlingens kundarbetsplatser. Det är bara de som är inskrivna som arbetslösa som får erbjudas service som kräver insatser av typ anvisningar till lediga arbeten och arbets- marknadspolitiska program och för att en arbetssökande ska komma i åtnjutande av den lokala arbetsförmedlingens tjänster krävs också att en handlingsplan har upprättats. Det är alltid arbetsförmedlingen som avgör vilka tjänster och vilken service som ska erbjudas för att bäst svara mot den sökandes behov. Även då strävar man efter att inte sätta in mer insatser än vad som verkligen behövs och olika arbetsmarknadspolitiska program och insatser har olika kvalifikationskrav. För svenska arbetslösa med språket i sin makt, nätverk, dator- vana och ofta ekonomisk trygghet i a-kassan, rapporteras tjänsterna fungera bra men nyanlända invandrares förutsättningar ser normalt helt annorlunda ut. För kommunmottagna flyktingar m.fl. finns i bästa fall ett etablerat samarbete – om än med rapporterade brister – med den kommunala flyktingmottagningen och det förekommer även satsningar på nyanlända i olika utvecklingsprojekt. För den majoritet av nyanlända som inte har kontakt med flyktingmott- agningen är det mera oklart vilken beredskap i form av särskilda rutiner och anpassad service som arbetsförmedlingarna har. Den som tillhanda- håller finns på lätt svenska men än så länge inte på några andra språk. Den kommer emellertid att översättas till flera språk. Självservicen på Internet liksom den som är knuten till Kundarbetsplatserna, där en sökande bl.a. kan skriva in sig, är också enbart tillgänglig på svenska. Problematiken omkring samhälls- service och samhällsinformation för personer som inte behärskar svenska behandlas mera ingående i ett särskilt avsnitt. 9.7.11Hotande arbetskraftsbrist sätter fokus på invandrare Frågan om vem som är förmedlingsbar eller gångbar på arbets- marknaden har alltid minst två olika aspekter. Det handlar både om individens kompetens och om efterfrågan på arbetsmarknaden. I det senare avseendet håller situationen på att förändras dramatiskt på grund av befolkningssammansättningen och -utvecklingen. De närmaste decennierna kommer att karakteriseras av omfattande pensionsavgångar på den svenska arbetsmarknaden. Ett sätt att möta den förväntade framtida arbetskraftsbristen är att bättre ta till vara den arbetskraftspotential som finns bland invandrare, både bland nyanlända och bland dem som redan är bosatta i landet. De har en relativt låg sysselsättningsgrad, relativt hög arbetslöshet och relativt låg grad av egenförsörjning. Om utrikes födda arbetade i samma utsträckning som de som är födda i skulle 116 000 fler ha varit sysselsatta. Det redovisar i sin slutrapport till regeringen om arbetskraftspotentialen på arbets- marknaden bland under- och outnyttjade grupper av invandrare m.m. (regeringsbeslut N2003/255/A). har bl.a. i sitt budgetunderlag för åren 2004–2006 fäst regeringens uppmärksamhet på vikten av att nyan- lända invandrares, och också asylsökandes, kompetens tidigt tas till vara så att arbetskraftsinträdet effektiviseras och tidigareläggs. förslag riktar delvis in sig på säråt- gärder för nyanlända flyktingar och invandrare, delvis på att ge dem särbehandling inom ramen för de generella programmen. Till att börja med vill ha ytterligare medel för personalförstärkning så att de kan svara mot behovet av individuell rådgivning hos flyktingar och andra invandrare. Detta är en begäran som har sin upprinnelse i överenskommelsen om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare som förutsätter en mera omfattande medverkan från arbetsförmedlingens sida än , både och introduktionstiden. Därutöver vill ha regelförändringar som gör det möjligt att anvisa invandrare förberedande och yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå oavsett inskrivningstid vid arbetsförmedlingen. Om behovet av utbildning är uppenbart så är det slöseri både ur samhällets och individens synvinkel att be- höva vänta tills vederbörande hunnit bli långtidsinskriven, påpekar . Vidare ska personer med utländsk utbildning inom ett brist- område – oavsett om de är arbetslösa eller inte – få delta i arbets- marknadsutbildning om denna bedöms öka hans eller hennes möjligheter att få arbete inom sitt yrke. har det krävts att en person varit arbetslös för att få tillgång till bristyrkesutbildning och det har lett till att invandrare ibland arbetar kvar i yrken som de är överkvalificerade för istället för att göra de utbildningskomp- letteringar som krävs för det yrke de egentligen har. En sådan för- ändring skulle göra det lättare att ta till vara de kvalifikationer som invandrare har med sig från hemlandet och minska andelen invand- rare som arbetar i yrken där deras kompetens inte fullt ut kommer till sin rätt. vill också att arbetsförmedlingarna får möjlighet att anvisa till intensivutbildning i svenska och engelska för högskolestudier. Andra regeländringar som föreslagits gäller anställningsstöden där de nuvarande kraven på inskrivningstid fördröjer övergången till arbete. Man vill kunna ta bort kravet på inskrivningstid för att kunna anvisa anställningsstöd för flyktingar och invandrare. vill också ha ett förtydligande som klargör att invandrare med introduktionser- sättning eller försörjningsstöd ska kunna delta i de arbetsmark- nadspolitiska programmen med bibehållen ersättning. Slutligen föreslog i sitt budgetunderlag ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för yrkeskompetenta invandrare när skillnader i etnisk bakgrund anses försvåra deras etablering på arbetsmarknaden. Modellen för stödet har hämtats från projekt för arbetshandikappade invandrare och projekt inom storstadsarbetet och bygger på att särskilda inskolningskonsulenter söker upp lämpliga anställningar och hjälper till med introduktion och uppföljning på arbetsplatsen. I regleringsbrev föreskrev rege- ringen att av förvaltningsanslaget skulle an- vändas för att stärka ställningen på arbetsmarknaden för personer med utländsk bakgrund. 100 miljoner skall användas i storstads- regionerna och 65 miljoner i andra delar av landet. För de återstående fanns en klar inriktning mot nyanlända som befinner sin i introduktionsfasen och personal- förstärkningsmedlen skulle efter samråd med och fördelas till orter eller regioner med stor tillström- ning av nyanlända och/eller problem på arbetsmarknaden. fördelningen redovisades och baserades dels på antal personer som befann sig i introduktion, dels på andelen asylsökande med rätt att arbeta . I regleringsbrevet fick även ett uppdrag att samverka med , och för att tidigare ta till vara nyanlända invandrares och asylsökandes kompetens och därmed effektivisera och tidigarelägga deras arbetsmarknadsinträde. I sin redovisning av uppdraget menade att samverkan med, i synnerhet, men också med kommunerna hade ökat och formaliserats med fler regionala och lokala överens- kommelser . Några effekter i reda siffror kunde Arbets- marknadsverket i detta skede inte redovisa men verket menade att det fanns tendenser som visar att arbetsmarknadsinträdet för asyl- sökande och nyanlända invandrare tidigarelagts från föregående . Detta tack vare de tillfälliga personalförstärkningsmedlen och den förbättrade samverkan. I regeringens arbetsmarknadspolitiska proposition 2002/03:44 föreslogs också att en försöksverksamhet med ett nytt program för arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare skulle inrättas. Enligt förslaget i propositionen är det inte en säråtgärd avsedd enbart för nyanlända utan den förutsätts även omfatta personer som varit i men som aldrig lyckats få ett reguljärt arbete. inleddes försöksverksamheten med arbets- platsintroduktion för vissa invandrare i 20 kommuner där den ska fortgå till . Stödet innebär att en arbetsgivare, som anställer en arbetssökande, som arbetsförmedlingen bedömer behöver arbetsplatsintroduktion, kan räkna med att den anställde får hjälp av en specialutbildad arbetsförmedlare direkt på arbets- platsen och . Arbetsplatsintroduktion ska emellertid inte vara en förstahandsåtgärd, menar i sin regeringsrapport till inrättande av arbetsplats- introduktion för vissa invandrare, (prop. 2002/2003:44). Först ska kartläggning och handlingsplan vara klar och helst också validering och meritportfölj och i första hand är det sökande som har svårig- heter att få att få arbete på grund av sitt invandrarskap som ska komma i fråga. uppskattar att 5 000–8 000 personer ska kunna få arbete med hjälp av det nya program- met; var 27 000 utomnordiska medborgare inskrivna på arbetsförmedlingarna varav 16 800 var öppet arbetslösa. 9.7.13Arbetsmarknadspolitiska insatser i kommunerna Den långvariga oron för de nyanlända invandrarnas arbetsmark- nadsinträde och -anknytning, i kombination med otillfredsställel- sen med de arbetsmarknadspolitiska insatserna för de nyanlända, har lett till att vissa kommuner byggt upp egna arbets- marknadsverksamheter. Det har exempelvis gällt olika former för praktik, ibland inom den kommunala verksamheten och ibland företrädesvis i det privata näringslivet. Oavsett var man har sökt praktikmöjligheterna har det i stor utsträckning varit kommunerna, som engagerat sig i praktikanskaffningen ömsom knuten till den kommunala flyktingmottagningen ömsom till sfi-anordnaren och ibland arbetar både flyktingmottagningen och sfi-skolan med praktikanskaffning och -förmedling. Kommunerna har också tagit initiativ till lokala projekt med arbetsmarknadsinriktning för att ge de nyanlända den tidiga arbets- marknadskontakt som arbetsförmedlingen och de arbetsmarknads- politiska programmen inte erbjudit i tillräckligt hög grad. Projekten och de kommunala insatserna har ofta kunnat arbeta med en flexibilitet som de fastare reglerade arbetsmarknadspro- grammen inte har erbjudit. Man har exempelvis funnit möjligheter att kombinera sfi-utbildningen med andra insatser och invandrar- grupper som inte kvalificerat sig för de arbetsmarknadspolitiska programmen har kunnat beredas arbetsmarknadskontakter på andra villkor. Omfattningen av kommunernas arbetsmarknads- inriktade åtgärder för nyanlända är inte kartlagd och fastställd men uppföljningar av den kommunala introduk- tionen visar att det fortfarande bara är en minoritet av de nyanlända som har praktik som en del av introduktionsprogrammet. 9.7.14Ett nymornat intresse för valideringens möjligheter var det ganska vanligt att man fick visa vad man kunde genom någon form av yrkesprov. Man kunde exempelvis börja som lärling, bli gesäll och kanske bli mästare. har dessa möjligheter ersatts med krav på formell dokumentation av kunskaper och kompetens, både vid rekrytering till ett arbete och vid antagning till utbildning. Allteftersom samhällsutvecklingen i liksom i många andra länder har börjat ställa krav på att kunskaper och kompetens tas tillvara och utvecklas på nya och effektivare sätt har emellertid intresset för validering vuxit. strategi för livslångt lärande som utbildningsministrarna i OECD- länderna formulerade ingick bland annat att skapa och ut- veckla instrument för validering och inom EU finns ett utbild- ningsprogram där ett av målen är att en person med utbildnings- bevis, kunskaper och färdigheter som förvärvats i ett EU-land ska kunna få dem validerade i hela unionen. Validering är alltså ingen ny företeelse, men begreppet validering är tämligen nytt, åtminstone i . Det introducerades i ett delbetänkande från (SOU 1996:27). har två utredningar tillsatts med uppgift att se närmare på vali- deringsfrågan. Den ena tillsattes för att lägga fram ett förslag till ett organ med uppgift att värdera utländska arbetslivserfarenheter och utländsk yrkesutbildning på gymnasial nivå (SOU 1998:165). Den andra utredningen fick till uppgift att med hjälp av pilotprojekt i ett antal kommuner utveckla modeller och metoder för validering av utländsk och svensk yrkeskompetens på i första hand gymnasie- nivå. Utredningen skulle som nästa steg komma med förslag till en utvidgad försöksverksamhet samt pröva behovet av ett nationellt system för validering av vuxnas kunskap och kompetens (SOU 2001:78). fick i uppdrag av regeringen att samordna åtgärder för utbyggnad av validering av utländsk kompetens på gymnasial nivå. I uppdraget ingick att utvärdera den försöksverksamhet som hade påbörjats i försökskommunerna. Validering förekommer också i andra kommuner än försökskom- munerna, men inte heller i dem som reguljär verksamhet utan i projektform och ofta med hjälp av EU-medel. tillsatte regeringen en arbetsgrupp med uppgift att samverka med näringslivet i syfte att åstadkomma en bättre inte- gration av invandrare på arbetsmarknaden. En av arbetsgruppens uppgifter är att hitta vägar för hur det privata näringslivet, inom ramen för det system för validering som är under utveckling, på bred basis kan medverka vid arbetsförlagd bedömning hos invand- rare med utbildning och yrkeskompetens från utlandet. (Bilaga N2002/6830/A) Även här finns alltså valideringsaspekten med. har också på flera sätt lyft fram vikten av validering. I Mål för introduktion för nyanlända invandrare är ett av delmålen att alla nyanlända invandrare ska ha fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad . Värderad har i detta sammanhang en bred innebörd och innefattar validering, bedömning och prövning. Blir det bättre med validering och vad är det egentligen? Bakom och andras intresse för validering ligger möjligheterna till ett bättre tillvaratagande av invandrares – men också andras – kompetens. För den som invandrar till ett annat land, kan validering vara det bästa, ibland kanske det enda sättet, att visa vad man kan. Bakom intresset finns också vetskapen om att ett snabbt tillvaratagande av kunskaper och kompetens lönar sig både för individ och för samhälle – detta förutsatt att det också finns möjligheter att på ett flexibelt och rationellt sätt komplettera det som enligt valideringen saknas. I av utländsk yrkeskompetens redovisas de utvärderingar som gjorts av försöksverksamheten. I rapporten ges också en översiktlig bild av de möjligheter till valide- ring som finns inom dagens utbildningssystem för vuxna. Utvärderingarna visar att det funnits en hög ambitionsnivå i försökskommunerna men att målen inte alltid uppnåtts. Ett skäl till detta är att målen ibland varit för högt satta och att validerings- arbetet tagit och varit svårare än vad man från början räknat med. Dessutom har färre varit intresserade av validering än man räknat med. Utvärderingarna visar också på problem när det gäller metoderna. Det har bland annat rått osäkerhet om vad man ska validera mot. Det har också varit svårt att få legitimitet för valideringsresultaten. I rapporten framkommer också att en del kommuner inte har arbetat i enlighet med regeringens tankar om vad validering är och att det fanns risk för att den validering som gjorts i en kommun inte själklart har godkänts av en annan kommun. När bad kommunerna att ange framgångs- respektive motgångsfaktorer lyfte de som framgångsfaktorer fram att valide- ringen var arbetsplatsförlagd, att studievägarna kunde kortas, att det kunde gå snabbare att få ett arbete och att man i kommunen fått bättre kunskaper om invandrares kompetens. Som motgångsfaktorer nämndes oklarhet om vad validering innebär, att svenskkunskaperna hamnade i fokus istället för yrkeskunskaperna och att både kolleger och arbetsgivare var benägna att se hindren före möjligheterna. haft ansvar för försöksverksamheten har verket haft kontakter och samrått med flera berörda myndig- heter bland annat med . I sin återrapport- ering av uppdrag till regeringen (Slutrapport enligt regeringsbeslut N2003/255/A) beskriver sin medverkan i försöksverksamheten och sin syn på validering ur ett integrations- perspektiv. Man ser flera problem som måste lösas och konstaterar att för få valideringar gjorts för att man ska kunna dra säkra slut- satser, men anser under alla omständigheter att validering kan minska arbetsgivares osäkerhet och om validering dessutom leder till att ledtiderna minskas är det värt att bygga upp verksamhet i hela landet. Validering av betyg, examina och yrkeskunskaper är ett viktigt instrument både för individen och för samhället för att invandrare ska komma in på arbetsmarknaden, konstaterar AMS. I rapporten av introduktionen för nyanlända invan- drare lyfter fram ett projekt i , Integrerad validering, som ett exempel på hur man kan arbeta på ett framgångsrikt sätt med validering. var en av åtta kommuner som ingick i den försöksverksamhet som ansvarade för. Projektet startade och vände sig till arbetslösa med svensk eller utländsk kompetens. hade 161 per- soner validerats varav 78 med utländsk bakgrund. Inga formella förkunskaper krävdes, men det krävdes att deltagar- na skulle kunna kommunicera på svenska i ett yrkesrelaterat sam- manhang. Däremot behövde de inte ha uppnått godkänd sfi-nivå. Erfarenheterna av att deltagarna läste svenska parallellt med valider- ingen och gjorde sitt sfi-test i ett senare skede är positiva.