sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Resultaten bör analyseras och sammanfattas som underlag för regeringens beslut om universitetens och högskolor- nas uppdrag. bör vidare ges i uppdrag att i sam- arbete med berörda aktörer, framför allt universitet och hög- skolor, ta fram underlag för beslut om hur högskolesektorns ut- bud bättre kan möta nyinvandrades behov, samt att komma med förslag till hur sfi vid högskolan kan anordnas och finansieras, i första hand utifrån vad förordar, eller på annat sätt om de finner starka skäl för det. I sektorsansvaret bör också ligga att se över informationen om de utbildningsmöjligheter som finns och hur nyanlända bäst nås av den. För många invandrare – och andra – är validering en process, som kan bidra till att korta vägen till arbete och egen försörjning. Möj- ligheterna med validering redovisar vi i kapitel 9, Flyktingmot- tagande och introduktion. Där redogör vi också för de förslag till ett fortsatt utvecklingsarbete som presenteras i Validering m.m. – fortsatt utveckling för vuxnas lärande (Ds 2003:23). Sedan depar- tementsskrivelsen kom har regeringen gett Myndigheten för skol- utveckling i uppdrag () att bedriva en fortsatt försöks- verksamhet med validering av vuxnas reella kompetens med fokus på utländsk yrkeskompetens på gymnasial nivå. I bilagan till be- slutet säger regeringen att den grundsyn och inriktning som finns i departementsskrivelsen ska ligga till grund för försöksverksam- heten. Regeringen talar också om att den tänker tillsätta en tidsbegränsad delegation för validering. Utredningen tycker att de förslag och den inriktning som pre- senteras i departementsskrivelsen passar mycket bra för vår mål- grupp. Förslagen går också väl ihop med inriktningen på våra för- slag. Det regionala perspektivet i skrivelsen är ett exempel på detta, arbetslivets och utbildningssektorns medverkan ett annat. Vi hoppas därför att man under det fortsatta utvecklingsarbetet drar Riktade insatser och generella system sådana erfarenheter att man efter det att försöksverksamheten är över, har förslag till en reguljär verksamhet. Vi anser att det är angeläget att få bättre kunskaper om hur det går för nyanlända invandrare under den fortsatta försöksverksamheten. Hur fungerar valideringen för dem? Vilka möjligheter ger valide- ringen till fortsatt utbildning och jobb? Vi föreslår därför att Myndigheten för skolutveckling och den delegation som ska till- sättas får i uppdrag att utvärdera försöksverksamheten med särskilt fokus på nyanlända invandrare. Inom försöksverksamhetens ram bör man också skaffa sig kunskaper om möjligheterna att komplettera sin kompetens efter valideringen. En bra valideringsprocess utan bra möjligheter att komplettera det som saknas lär bli tämligen värdelös. Vi vill också understryka vikten av att nyanlända uppmärk- sammas i de övriga förslagen i departementsskrivelsen, framför allt när det gäller vägledningen och förslaget till ett internetbaserat informationssystem. En särskild utredning bör få i uppdrag att utreda hur grund- och gymnasieskolan på ett effektivare sätt än ska stödja nyanlända invandrarelever. Utredningen har inte haft möjlighet att mera ingående studera skolans nuvarande möjligheter att på ett bra sätt ta emot, intro- ducera och kompensera nyinvandrade elever men många varnings- klockor har ringt inte minst när det gäller barn, som kommer till i tonåren. Många kommunala företrädare för flykting- mottagandet har pekat på att det ordinarie skolsystemet inte alltid har vare sig resurser eller metoder för att möta dessa barns behov. Det extra stöd de får räcker inte för att under de senare grund- skoleåren kompensera dem för deras självklara språkliga handikapp och eventuella andra ämnesluckor (de har exempelvis inte alltid läst engelska i sitt hemland). Det leder därefter till att de inte är behör- iga till de gymnasieprogram, som intresserar dem och de hamnar därför i ett individuellt program, som inte heller alltid förmått hjälpa dem framåt. Just tonårsbarnen är ofta extra utsatta eftersom de befinner sig i en period där självkänslan ofta vacklar och sök- andet efter bekräftelse och erkännande från omvärlden är intensivt. När varken skolan eller familjen orkar vara det stöd som ton- Riktade insatser och generella system åringen behöver har många vittnat om hur de riskerar att skaffa sig identitet, karriär och erkännande i olika typer av gäng, ibland med kriminella aktiviteter på programmet. Utredningen har med tillfredställelse uppmärksammat att det på- går ett utvecklingsarbete inom skolans område bl.a. med tvåspråkig ämnesundervisning, men utredningen har inte haft vare sig tids- mässiga eller personella resurser för att bidra med egna förslag inom skolområdet. Eftersom grundskole- och gymnasiekompetens utgör en så viktig utgångspunkt för det framtida tillträdet till fortsatta studier och arbete och delaktighet i samhället finns det anledning att se närmare på skolans möjligheter att ge de nyanlända invandrarbarnen de säråtgärder – den positiva avspark – inför livet i som de behöver. Vi föreslår att en särskild utredning bör få i uppdrag att utreda hur grund- och gymnasieskolan på ett effektivare sätt än ska stödja nyanlända invandrarelever. Eventuellt bör också en översyn av förskolans roll ingå i uppdraget. 4.2.7Hälso- och sjukvård och rehabilitering Ett annat utvecklingsområde, som utredningen vill peka på, men utan att lägga några konkreta förslag, gäller hälso- och sjukvården och rehabiliteringen. Eftersom nyanlända sällan har hunnit etablera sig på arbetsmarknaden har varken arbetsgivare eller försäkrings- kassa något ansvar för rehabiliteringsåtgärder utan de ligger helt på landstingen och sjukvården. Vi har sett hur ohälsa ofta har varit ett skäl för att inte delta i sfi och andra introduktionsåtgärder utan att den långvariga sjukfrånvaron lett till att någon tar initiativ till rehabiliteringsinsatser. Sjukvården har sällan varit delaktig i att utforma introduktionsplaner eller medverka i introduktionen. Det finns inte heller i alla landsting någon särskild organisation eller beredskap för att möta nyanlända med rehabiliteringsbehov. I arbetar med att hitta samverkansformer för sjukvården gentemot nyanlända in- vandrare och överväger bl.a. behovet av en särskild flyktingmedi- cinsk mottagning. När alla öppenvårdsmottagningar har samma ansvar kan det i värsta fall innebära att ingen, eller bara enstaka, har ett tillräckligt stort patientunderlag för att utveckla rutiner, vana eller särskild kompetens att möta nyinvandrades behov. I Hälso- och sjukvårdslagen finns inget särskilt ansvar för lands- tingen att ställa upp med hälso- och sjukvårdskompetens när det gäller nyinvandrade. Utredningen tycker att det är angeläget att Riktade insatser och generella system samla in de erfarenheter som gjorts i olika landsting och där olika modeller prövats. Finns det skäl att i varje landstingsområde ha någon slags centrum- eller teambildning med särskild kompetens, som kan utgöra ett stöd i hälso- och sjukvårdsfrågor både för andra myndigheter som arbetar med de nyanländas etablering och övriga sjukvårdsinrättningar, som bara sporadiskt ställs inför invandrade patienter med speciella problem? Eller borde transkulturell hälsa, fysisk och psykisk, vara en regionspecialitet? En sådan regionspe- cialitet skulle kunna fungera både som stöd när handlingsplaner tar form, i behandlingsarbetet inom sjukvården och som bas för regional kompetensutveckling. Sådana regionspecialiteter, knutna till univer- sitetssjukhus och/eller hälsofrämjande enheter vid högskolor och universitet skulle också kunna ge förutsättningar för forskning som kan bidra till metodutveckling och ökad kunskap. Forskning, utbild- ning och behandling skulle således vara tre viktiga komponenter i en regions specialitet. Det är många som under utredningens gång pekat ut de nyanländas ohälsa som hinder för introduktionen varför vi an- ser att fortsatta ansträngningar bör göras för att komma till rätta med problemen. Ett helt annat utvecklingsområde berör arbete med nyanlända och andra invandrare. har tradi- tionellt en inriktning på att arbeta med problemområden som rör social barnavård, stöd till funktionshindrade, insatser för vuxna missbrukare, familjerätt och -rådgivning och vård och omsorg om äldre. Inom dessa områden har man utvecklad metodik, organi- sation och verksamhet. Men anledningen till att så många nyin- vandrade blir föremål för omsorg är inte att de är handikappade, gamla eller har familje- eller missbruksproblem. De aktualiseras istället på grund av sitt biståndsbehov och utredningen delar synpunkter i i , En översikt 2003, att metoder i arbetet med det ekono- miska biståndet bör utvecklas, inte minst när det gäller den stora gruppen utrikes födda biståndsmottagare. Detta blir än viktigare om utredningens förslag om en ettårig statlig etableringsersättning införs. För även om utredningen är övertygad om att tidiga och samtidiga arbetsmarknadsinriktade insatser kan öka andelen, som antingen kan försörja sig själva eller får sin försörjning genom studiestödet eller arbetsmarknadspolitiken, så kommer fortfarande en ansenlig andel att vara hänvisade till för- sörjningsstöd när etableringsersättningsperioden är slut. De har av olika skäl inte hunnit eller förmått skaffa sig tillräckliga språk- och andra kunskaper för att vara beredda till arbetsmarknadsinträde Riktade insatser och generella system eller studiestödberättigade studier. De kan också ha oturen att ha kommit till med ogynnsam konjunktur och av det skälet ha drabbats av arbetslöshet. För den gruppen är det angeläget att etableringen och integrationen fortsätter på ett sådant sätt att tidigare vunna kunskaper och erfarenheter tas till vara och etableringen fortsätter med stöd. Det för- utsätter utveckling av både metoder och verksamhet samt en ut- ökad samverkan med arbetsförmedling, försäkringskassa och hälso- och sjukvården. Ytterligare ett utvecklingsområde inom domäner gäller deras roll vid bedömning och legitimering av sjukvårdsper- sonal med utländsk utbildning. De problem som möter invandrare – i synnerhet med ursprung utanför EU- och EES-länderna – när det gäller att få möjlighet att arbeta inom sitt yrkesområde i måste uppmärksammas. Det finns anledning att granska de regler och villkor som gäller, liksom de prov som används, och pröva rele- vansen i de skillnader som gäller för olika nationaliteter. Liknande problem har för övrigt även uppmärksammats inom andra myndig- heter, som i likhet med gör bedömningar av legiti- mationsyrken. Uppföljnings- och utvärderingsmodeller som visar på effekter- na av de tidiga och samlade insatserna för nyanlända bör ut- vecklas Uppföljningarna och utvärderingarna måste göra det möjligt att följa nyanländas etablering över tiden Tydliga mål behöver formuleras och indikatorer tas fram SCB:s riktlinjer för redovisning av statistik för personer med utländsk bakgrund bör vara vägledande för all statistikredovis- ning i den offentliga sektorn och ska följas av de för nyanlända invandrare mest relevanta myndigheterna Både staten och kommunerna är betjänta av att veta något om den verksamhet man bedriver. Når man de mål som är satta? Hur ser vägen till målen ut? Är det den verksamhet man bedrivit som för- klarar resultatet eller något annat? Hur ska man veta om positiva effekter håller över tiden? Står resultatet i proportion till de satsningar man gjort? Frågorna man kan – och bör – ställa är många. Riktade insatser och generella system Vi har i vårt utredningsarbete kommit fram till att kunskaperna om effekterna av statliga myndigheters och kommuners arbete för nyanlända invandrare är tämligen begränsade. Det finns flera för- klaringar till detta. En ojämn kvalité på uppföljningar och utvärde- ringar och en fokusering på introduktionsperioden – för det mesta utan att man definierar vad man menar med den – i stället för på vad insatser och verksamheter leder till, är ett par av förklar- ingarna. Dessutom saknas ofta tydliga mål som går att mäta mot och de övergripande politiska målen är sällan nedbrutna så att de blir användbara på lägre nivåer och i operativ verksamhet. I det här kapitlet tar vi upp några aspekter på det framtida kun- skapsbehovet och pekar ut områden med anknytning till våra för- slag som speciellt bör uppmärksammas i ett framtida uppföljnings- och utvärderingsarbete. Skillnaden mellan uppföljning och utvärde- ring är inte alltid tydlig. Med uppföljning brukar man syfta på en regelbunden och återkommande insamling av information eller data. En uppföljning säger ingenting om orsakerna bakom den information man fått fram. Utredningen anser att framtida uppföljningar och utvärderingar på ett helt annat sätt än måste kunna visa på resultatet av tidiga och samlade insatser och verksamheter för nyanlända in- vandrare. Detta ställer bland annat krav på att mål tas fram som går att mäta mot. Målen måste vara tydliga och utvärderingsbara. Otydliga mål gör det lätt att avhända sig ansvaret eftersom det inte står klart vad som ska uppnås. Tydliga mål brukar ofta likställas med att de ska vara kvantifierbara. Att ett mål går att kvantifiera betyder emellertid inte alltid att man får den bästa informationen. Mål som inte formuleras i kvantitativa termer kan ibland vara svårare att formulera – men det går – och den eventuella extra an- strängningen måste alltid vägas mot den information man får ut med ett mål som formuleras i kvantitativa termer. Däremot är det viktigt att målen formuleras så att man kan följa utvecklingen med kvantitativa metoder. Målen måste också vara realistiska och i de fall det är relevant bör det framgå hur övergripande mål och delmål hänger ihop. Vissa mål måste också formuleras så att de kan användas för att följa en utveckling över tiden. Den långsiktiga integrationen bör således tänkas in. För att kunna följa utvecklingen över tiden behövs in- strument att mäta med. I uppdrag att svara för den nationella utvärderingen av de lokala utvecklingsavtalen ingick det att ta fram indikatorer som kunde användas för att långsiktigt följa utvecklingen i de berörda storstadsområdena. Riktade insatser och generella system skulle indikatorer behöva tas fram som kan användas för att följa nyanlända invandrares etablering i . Vid framtagningen av sådana indikatorer bör erfarenheterna från den nationella storstads- utvärderingen tas till vara. Statistiska data är viktiga både i uppföljnings- och utvärderings- arbetet. Vi tycker att SCB:s riktlinjer för redovisning av statistik för personer med utländsk bakgrund bör vara vägledande för all statistikredovisning i den offentliga sektorn. Särskilt angeläget är det att myndigheter som har en nyckelroll när det gäller nyanlända invandrares etablering redovisar sin statistik enligt dessa riktlinjer. SCB: riktlinjer syftar till att göra statistiken jämförbar och är baserade på kunskaper om vilka indelningsgrunder som ger den mest värdefulla och användbara informationen. Utredningen anser därför att det är bekymmersamt att , med sin nyckelroll när det gäller invandrares deltagande i arbetslivet, fortfarande ha medborgarskap som huvudsaklig indelningsgrund. För att mer användbar bild av utvecklingen och kunna göra jäm- förelser med annan statistik bör födelseland, bosättningstid i och grund för bosättningen vara självklara indelningsgrund- er. Kön och ålder är andra viktiga indelningsgrunder i uppföljningar och utvärderingar. Uppföljningar och utvärderingar bör ha större fokus på vad som leder till arbete och försörjning. Arbete och egen för- sörjning har alltsedan fick en flyktinginvandring att tala om, varit ett självklart mål. Allteftersom det – av flera olika skäl – blev svårare och svårare för de nyanlända att komma ut på arbetsmarkna- den, tycks målformuleringarna ha blivit alltmer svävande. När reger- ingen i den integrationspolitiska propositionen (prop. 1997/98:16) sammanfattar vad introduktionen för nyanlända ska leda till står det inget om att den ska leda till arbete. Där räknas i stället sådant upp som kan leda till arbete, som praktik, svenskkunskaper, samhälls- information och kompletterande utbildning. När omvandlar integrationspolitikens mål och riktlinjer till mål för nyan- lända finns inte heller arbete med som ett självklart mål. Där är målet att ha sådana kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället och arbetslivet att man kan ta del av och bidra till det generella utbudet inom svenskt arbets- och samhällsliv. tillsattes en arbetsgrupp i med upp- drag att se över hur integrationspolitiken kan förtydligas inom olika områden. I arbetsgruppens uppgifter ingår att omvandla de integra- tionspolitiska målen till kvantitativa, uppföljningsbara mål. När det gäller sysselsättningen och den egna försörjningen tycker utred- Riktade insatser och generella system ningen att man måste våga sätt kvantifierbara mål. Om kvantitativa mål formuleras för befolkningen i sin helhet är det viktigt att kvan- titativa mål också sätts för de invandrade och då kopplat till vistel- setid. De mål som formuleras för de invandrade skulle då kunna formuleras så att man kan se måluppfyllelsen i relation till målet för hela befolkningen. Om målet för sysselsättningsgraden är 80 pro- cent, skulle målet för de invandrare som varit i exem- pelvis kunna formuleras i termer av att skillnaden inte får vara mer än x procent från målet för hela befolkningen och för den som varit i y år får avvikelsen inte vara mer än y procent. Utifrån sta- tistiska data skulle man sedan kunna bestämma vilka avvikelser från det generella sysselsättningsmålet som verkar rimliga och fastställa mål för olika kategorier nyanlända. Att fastställa mål av detta slag kräver en del arbete, med våra exempel vill vi bara ange en möjlig väg. Flera av utredningens förslag bör bli föremål för uppföljningar och utvärderingar. Förutom allmänna kunskapsbehov om hur ny- anländas etablering fortskrider är det i några fall viktigt att redan från början få ett underlag som kan användas för justeringar och framtida förändringar av förslagen. Det är ofta bra om utvärde- ringar kan byggas in i processen från början. Flera av uppföljnings- och utvärderingsbehoven har redan nämnts i anslutning till att förslagen presenterats. Detta gäller bland annat förslaget till planeringsperiod, där vi tycker att det är viktigt följa hur parterna samarbetar, vad de kommer överens om när det gäller ansvarstagande och vad detta leder till . Upp- följningarna och utvärderingarna får vidare visa om det behövs en mer reglerad organisering av planeringsperioden och det efter- följande etableringsåret. Vi har också tagit upp behovet att följa upp och utvärdera framväxten av ett regionalt och interregionalt samarbete. Ett annat område för uppföljning och utvärdering är utredningens förslag till etableringsersättning och inordningen av det riktade statsbidraget till kommunerna i det generella stats- bidragssystemet behöver också följas upp. Som ett led i att utveckla modeller för uppföljning och utvärdering föreslår vi också att de sektorsansvariga myndigheterna ska medverka till att ta fram nationella mål för områden de har ansvar för. 5Ekonomiska konsekvenser och behov av författningsändringar I detta kapitel redovisar vi översiktligt de ekonomiska konsekven- serna av utredningsförslagen samt de behov av författningsänd- ringar som förslagen aktualiserar. Våra förslag är avhängiga varand- ra som bitarna i ett pussel. Om ett av förslagen skulle utgå eller slutligen få en annan utformning blir pusslet ett annat, något som skulle påverka både vilka de ekonomiska konsekvenserna skulle bli och vilka författningsändringar som skulle behövas. Två förslag är centrala i betänkandet: den statliga etableringsersättningen och inordningen av statens riktade bidrag till kommunerna i det gener- ella statsbidragssystemet. Centralt är också förslaget till ett särskilt arbetsmarknadspolitiskt program. De båda förstnämnda förslagen började ta form först en bit in på 2003. Det tog ytterligare innan vi hade gjort sådana beräkningar att vi tyckte att vi kunde gå vidare med att utveckla förslagen, ett arbete som pågått in i det sista. Detta har inverkat på våra möjligheter att ta fram ett för- fattningsförslag. Nedan begränsar vi oss därför till att kort ange vad som bör regleras i en lag om etableringsersättning. 5.1Ekonomiska konsekvenser och finansiering Syftet med våra förslag är att nyanlända invandrare i större utsträck- ning och snabbare än ska stå för sin egen försörjning. I vilken utsträckning det sker och vilka kostnadsbesparingar det leder till är mycket svårt att förutsäga eftersom det beror på en mängd faktorer som kvalitén i åtgärder och verksamhet, konjunk- turer och den invandrades egna drivkrafter. Vi har därför avstått från att försöka uppskatta dem. En del av utredningsförslagen bör kunna finansieras genom omprioriteringar eller effektivisering av nuvarande verksamhet, t.ex. genom att samordna verksamhet och aktiviteter. Flera av utredningsförslagen leder emellertid till kostnadsökningar Ekonomiska konsekvenser och behov av författningsändringar och även om vi menar att ökade satsningar under nyanländas första tid i är en långsiktig investering måste de finansieras. Som framgår av de beräkningar vi gjort i kapitel 3, kommer de totala, årliga kostnaderna för den föreslagna etableringsersättning- en att öka med . Detta är en kostnad som måste finansieras. Eftersom vi valt att inte försöka beräkna de effekter som en effektiv planeringsperiod och etablering bör leda till måste man hålla i minnet att de ökade kostnaderna utgår från ett jämfört med dagens system oförändrat resultat, alltså ett pessimistiskt framtidsscenario, nämligen att förslaget inte leder till några förbättringar alls. Ett scenario som vi själva inte tror på. Utredningen förslår att ska ta ansvar för att fatta beslut om och betala ut etableringsersättningen. , eller den myndighet regeringen bestämmer, behöver resurser för att utveckla ett utbetalningssystem och driften av detta. Med ett väl utvecklat och fungerande datoriserat system antas kostnaderna för att hantera ersättningen hållas nere. I underhands- kontakter med har vi fått veta att deras system för att hantera rekryteringsbidraget har kostat runt 19 miljoner kron- or. I vilken mån det går att bygga vidare på detta system och hur detta skulle påverka kostnaderna är inte klarlagt. För ökade involvering i väglednings- och kartläggningsarbetet , planeringsperioden och där- efter krävs ytterligare personalresurser. Det föreslagna arbets- marknadspolitiska programmet kommer också att kräva att vissa ytterligare resurser tillförs verket, dock inte för försörjningen. För att kunna bestämma vilka resurser som behöver tillföras Arbets- marknadsverket måste en ordentlig kartläggning göras. En bedöm- ning måste göras av hur många som kan bli föremål för ytterligare service under asyltid och planeringsperiod och vilken tidsinsats som behövs för den servicen. Likaså måste uppskattningar göras av antalet personer som kan bli aktuella för det nya arbetsmarknads- politiska programmet och i vilken utsträckning man behöver upp- handla utbildning. De bästa förutsättningarna för att göra en kart- läggning av detta slag har givetvis , men även och kommuner har kunskaper som bör tas till vara. Eftersom vi ser en tidig insats för nyanlända som en investe- ring som minskar framtida kostnader, anser vi att en del av de före- Ekonomiska konsekvenser och behov av författningsändringar slagna verksamheterna bör kunna ske genom en omprioritering. Vi anser därför att man först måste pröva vad som kan rymmas inom verksamhetsanslag innan man bestämmer vilka resurser som bör tillföras ytterligare. Som vi tagit upp tidigare anser vi också att insatser som vänder sig till invandrare i en bred bemärkelse och inte begränsas till nyanlända inte är befogade. Det är behovet som bör styra och inte invandrarskapet.