sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — bemyndigade regeringen chefen för , statsrådet , att tillsätta en utredning med uppgift att göra en översyn av roll och resursbehov, mot bakgrund av bl.a. de förändringar i uppgifter som kommer eller kan komma att följa av förändringar i de nationella och internationella regelverken på det finansiella området. Utredningen har antagit namnet Utredningen om roll och resurser (Fi 2002:8). Med stöd av bemyndigandet förordnades nuvarande generaldirektören som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades avdelningschefen , ekonomie doktorn och professorn . Som experter förordnades kanslirådet Liso , utredaren (t.o.m. ), utredaren (fr o m ), kanslichefen , direktören och kanslirådet . Därutöver har på konsultbasis regeringsrådet bistått utredningen i vissa frågor. Sekreterare för utredningen har varit enhetschefen . Utredningen har hållit tio möten. Till utredningen har vidare varit knuten en referensgrupp bestående av företrädare för olika delar av den finansiella sektorn. Genom referensgruppen, som haft fyra möten, har branschföreträdarna informerats om och getts möjlighet till synpunkter på utredningens arbete och på de frågeställningar som utredningen berört. Därutöver har, utöver löpande kontakter med företrädare för , en rad bilaterala kontakter tagits med företrädare för finansiella företag, branschorganisationer och andra intressenter. De slutsatser som dragits och de förslag som utredningsarbetet lett fram till redovisas i detta betänkande, för vilket den särskilde utredaren ensam bär ansvaret. Uppdraget är därmed avslutat. Några särskilda yttranden har inte avgivits. Utredarens tolkning av uppdraget .......................................... Utredningens sätt att arbeta.................................................... Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn ................... och andra företag...................................... 2.2.3 Sammanfallande och motstridiga mål.......................... Stabilitetstillsyn kontra marknadstillsyn................................ Utvecklingstendenser i tillsynen............................................. Risk för överreglering?................................................. Utgångsläget: den finansiella tillsynen .................. 3.1.1 Normgivning, tillsyn och sanktioner .......................... 3.1.2 Huvuddrag i verksamhet och organisation ................. Samarbetet med andra svenska myndigheter ......................... Samarbetet med utländska myndigheter................................. Svensk tillsyn i internationell jämförelse ................................ 3.4.2 IMF:s bedömningar av svensk tillsyn .......................... FI och självregleringen............................................................. Den svenska självregleringen........................................ Vad gör självreglerarna?................................................ De nya regelverken och FI:s roll.................................... En förändrad roll i en förändrad verklighet............................ 4.1.1 Nya risker och nya metoder......................................... 4.1.2 En tidtabell för nya regler............................................. 4.2.1 Förslag till reformerade bank- och De nya kapitaltäckningsreglerna .................................. 4.2.3 Förslag till ny lag om utgivning av säkerställda Marknadstillsynen - utgångspunkter ...................................... 4.3.1 Nya EG-direktiv för ökad tillväxt................................ 4.3.2 Konsument- och investerarskyddet i fokus ................ 4.3.3 Var ska tillsynsansvaret ligga ? 4.3.4 Kraven på tillsynen – CESR-principerna..................... Delegering av tillsyn ..................................................... Marknadstillsynen – nya EG-direktiv..................................... Direktiv om marknadsmissbruk................................... Direktiv om prospekt ................................................... Direktiv om tjänstepensionsinstitut .......................... 4.4.4 Direktiv om offentlighetskrav för emittenter........... 4.4.5 Direktiv om investeringstjänster (ISD)..................... Direktiv om uppköpserbjudanden............................. Direktiv om penningtvätt........................................... Direktiv om försäkringsförmedling........................... Direktiv om finansiella konglomerat......................... 4.4.10 Andra och kommande EU-initiativ........................... 4.5 Tillsyn av redovisning och revision....................................... 4.5.1 Förordning om redovisning enligt IAS..................... Tillsyn av revisorer...................................................... 4.6Växande betydelse för konsumentskyddet - hur ska rollfördelningen se ut ?.......................................................... Dagens verksamhet – vad kan nedprioriteras ?.................... FI:s framtida resursbehov.......................................... 5.2.2 Bedömning av framtida behov av 5.2.4 Bedömning av framtida bemanningsbehov............... 5.3.2 Bedömning av framtida IT stöd................................. Övriga kostnader och kalkyler.............................................. En sammanfattande bild ........................................................ Styrning och utvärdering av FI ................................... Instruktion och regleringsbrev ............................................. Utredningens förslag till framtida instruktion..................... Utredningens förslag till framtida utvärdering .................... Finansieringen av FI ................................................. Bilaga 1: Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2: Specifikation av personalkostnader 2003–2006 .............. Bilaga 3: Specifikation av IT-kostnader 2003 2006 ...................... Bilaga 4: Några hemsidor för ytterligare information................... Utredningens ställningstaganden i sammandrag Den finansiella regleringen och tillsynen står inför stora uppgifter och utmaningar. Bakgrunden är de omfattande förändringar som den finansiella sektorn har genomgått under de senaste 10–15 åren, en utveckling som fortsätter med oförminskad styrka. Utvecklingen innebär förnyelse av produkter, produktions- teknik, distributionsformer och företagsstruktur. Finansiell verk- samhet blir dessutom i högre grad både sektorsöverskridande och gränsöverskridande, och de finansiella instrumenten blir fler och mer komplicerade. utnyttjas ett allt bredare spektrum av finansiella tjänster och instrument av en allt större del av befolkningen. Detta innebär för det första att den finansiella sektorn får en delvis annorlunda roll än tidigare både för samhällsekonomin och för allmänheten. Finansiella störningar, vare sig det handlar om operativa problem, finansiella problem i enskilda institut eller bristande förtroende för marknaderna får snabbare och bredare genomslag både för de enskilda konsumenterna och för sam- hällsekonomin. Allt fler människor påverkas direkt av händelser på allt fler marknader. Detta är en på många sätt ny situation. För det andra bidrar dessa strukturförändringar till att driva fram nya internationella regelverk, inte minst inom EU; här tillkommer dessutom det mer specifika – och mycket viktiga – motivet att genom enhetliga regler skapa en integrerad finansiell marknad, vilket i sin tur syftar till en högre ekonomisk tillväxt. För det tredje innebär detta en ny agenda för den finansiella tillsynen. En verksamhet som traditionellt varit inriktad på att kontrollera efterlevnaden av givna regler och att analysera historiska data, blir nu allt tydligare inriktad på att aktivt utveckla och anpassa regelverk, analysera företagens riskexponeringar och riskhantering och överhuvudtaget agera proaktivt och före- Utredningens ställningstaganden i sammandrag Detta kräver tillgång till avancerad analyskapacitet och aktiv metodutveckling. Utredningen har haft uppdraget att utifrån denna bakgrund diskutera och formulera förslag om framtida roll och därav föranledda resursbehov. Utredningen har bland annat dragit dessa slutsatser: Det är avgörande att tillsynsmyndigheten i sin verksamhet har ett tydligt fokus på den finansiella tillsynens grundläggande samhällsekonomiska mål. Nya arbetsuppgifter som aktua- liseras, liksom etablerade arbetsuppgifter, ska prioriteras och utvärderas med utgångspunkt från hur effektivt de bidrar till att uppfylla dessa mål. Enligt utredningens uppfattning är det avgörande att FI sysslar med rätt saker, gör rätt prioriteringar och har ett tydligt fokus i sin verksamhet. När det gäller de nya EG-regler som utformas på det finansiella området, anser utredningen att på flertalet områden har den naturliga rollen som s.k. behörig myndighet. Det gäller såväl den tillsyn som har fokus på finansiell stabilitet, som den tillsyn som främst tar sikte på väl fungerade värdepappersmarknader. bör däremot inte ha en sådan roll när det gäller tillsynen av de kommande internationella redovisnings- reglerna (IAS). Enligt utredningens uppfattning är detta inte en naturlig uppgift för FI mot bakgrund av det fokus på de grundläggande finansiella skyddsintressen som tillsynen bör ha. Här anser utredningen att () bör ha myndighetsansvaret. Detta kräver en förstärkning av BFN. bör av i grunden samma skäl inte heller ha någon tillsynsroll vad gäller revisorer och revisionsföretag. Utredningen anser också att frågorna kring tillsynen av redovisning och revision framöver bör ses i ett sammanhang. Utredningen anser att det finns effektivitetsvinster av att sammanföra den utrednings- och förundersökningsverksamhet om insiderfrågor, som sker på FI och på Ekobrotts- myndigheten (EBM), under en myndighet. Utredningen bedömer att detta lämpligast sker vid EBM. Utredningen konstaterar att förutsättningarna för den relativt långtgående självreglering som präglat den svenska värde- pappersmarknaden radikalt förändras genom de framväxande EG-regelverken, där ett uttryckligt myndighetsansvar är en Utredningens ställningstaganden i sammandrag kommer det att finnas möj- ligheter att delegera tillsynsuppgifter från myndigheten till olika privata organ. Utredningen anser att det önskvärt att på detta sätt ta till vara den kompetens som finns uppbyggd i marknaden. Utredningen har lagt förslag om vissa förändringar av finans- inspektionens instruktion för att denna bättre ska återspegla tillsynens framtida inriktning och prioriteringar. Utredningen anser att möjligheterna till besparingar inom FI:s nuvarande verksamhet är begränsade. Dock bör ansvaret för finansräkenskapsstatistiken flyttas över till SCB, och FI bör också avbördas registrerings- och tillsynsansvar för vissa typer av mindre finansiella aktörer. Det senare är önskvärt framför allt för att minska risken att konsumenten vilseleds av den kvalitetsmärkning som en registrering och en, låt vara begränsad, myndighetstillsyn kan uppfattas som. Utredningen har försökt att grovt uppskatta FI:s framtida personal- och resursbehov utifrån sina förslag till framtida tillsynsansvar. Det totala resursbehovet bedöms stiga från dagens /år till framemot . I detta ingår också betydande förbättringar av IT-stödet som utredningen finner nödvändiga. Antalet anställda bedöms behöva öka med ett 50-tal personer . Huvuddelen av finansieringsbehovet förutsätts täckas av sedvanliga anslag över statsbudgeten. Utredningen förordar dock att de kostnader som direkt kan knytas till till- ståndsärenden avgiftsfinansieras, i syfte att skapa en nödvändig flexibilitet för de tillfälliga eller konjunkturbetingade varia- tioner som präglar ärendetillströmningen. Detta motsvarar av de totala kostnaderna. Utredningen vill också öka FI:s tillgång till buffertkredit, för att skapa resursmässig flexibilitet i händelse av finansiella störningar. Ökad resurstilldelning gör att det ställs ökade och rättmätiga krav på att resurserna används effektivt. Ett sätt att öka trycket på myndigheten är att skapa en motsvarighet till den s.k. Practitioner Panel som finns i , en utvärderings- grupp där olika intressenter är företrädda och med uppgift att offentligt granska och utvärdera verksamheten. Vad gäller FI:s interna organisation föreslår utredningen att en diciplinnämnd inrättas för att etablera en tydlig uppdelning mellan granskning och sanktionsbeslut. The financial sector, in and elsewhere, is going through a process of rapid and profound structural adjustment, precipitated by deregulation, internationalisation and technological change. The effects of these trends are affecting the society, the economy and the financial companies themselves in a number of ways. Naturally, they also affect ends and means when it comes to financial regulation and supervision. specifically, the agenda for financial regulation and supervision within Union is characterised by the need to adopt common standards to promote financial integration within Europe, ultimately to promote economic growth and prosperity. The so called Action Plan, issued by Commission, which is to be fully implemented by 2007, constitutes the framework for a number of actions and initiatives, e.g. certain Directives, to this end. The main focus is to develop and to harmonise regulation and supervision in the securities markets. One issue related to this context concerns the implementation of the international accounting standards (IAS) by 2005. Moreover, certain changes in decision-making process within the EU have been made, following the recommendations issued early 2002 from the group of wise men, chaired by , to create a fast track to ensure timely actions. Roughly speaking, the Action Plan and its components has its main focus on creating efficient, integrated securities markets. It should also be noted that improving consumer and investor protection is one aspect of this, besides also being an issue in its own right. This fits naturally to the general aims of financial supervision, although the link to the prime issue for financial supervision – financial stability – is not always that obvious. But there are also important regulatory initiatives directly related to stability issues, with the new Basle Accord on capital adequacy (Basle II) as the prime example, something that will affect the supervisory agendas profoundly – and globally - in the coming years. Moreover, in the case of , a new legislation on Banking is to be implemented next year. All in all, these changes will affect the way supervision is focussed, practised and organised; financial supervision will be more forward looking, more individualised and more proactive than before. It will also affect the amount and the mix of resources employed in financial supervision. One important issue for this inquiry has been to assess the needs for additional resources at , the Swedish Financial Supervisory Authority, against this background. Before arriving at any conclusions in this respect, three aspects must be considered. First, it is quite obvious, confirmed e.g. by the analysis made by IMF:s FSAP-mission to last year, that there is need for more resources to to match supervisory needs that have already surfaced, i.e. before taking on additional responsibilities emanating from the upcoming EU-directives and Basle II. Second, although it will be natural for to take the position as so called competent authority for a considerable part of the upcoming EU-regulation related to the securities market, it should not necessarily be the case a priori – it is not obvious that all regulatory issues related to the securities markets have a reasonably close connection to the fundamental aims of financial supervision, namely consumer protection and financial stability. Moreover, the scope of the supervision is also generally wider, in the sense that it also will encompass non- financial firms . If the financial supervisor was to take respon- sibility for such issues on a more or less ad-hoc basis, there would, in the inquirys view, be a clear risk of diffusion of focus in the authoritys agenda. In other words, in some cases there might be a better idea to have another body as the competent authority. Third, since some of the regulation embedded in these Directives, and the ways to enforce them, are not yet finalised, there also will remain some uncertainty concerning what the appropriate way to organise it would be, and hence the resource requirements. Moreover, it is quite certain that the Directives etc now under discussion represents the beginning and not the end of a process towards a more comprehensive and harmonised financial regulation within Europe. For instance, it is likely that also the regulation concerning the insurance sector eventually will go through a process similar to what we now can see for the securities markets. In other words, the discussion on who should do what, in what way and to what cost will go on more or less continuously for a number of years ahead. Having said that, the inquiry has found that should have the supervisory responsibility for issues related to the new Basle Accord (which also will be codified as an EU-directive) – in this case the role is obvious and unambiguous. For the three regulatory complexes related to the securities side that will be implemented in the next few years – the Directive on Market Abuse, the Directive on Prospectuses and the IAS being the most important ones – the optimal arrangements are much less clear-cut. However, contemplating the character of the issues, the inquiry has found that is the most suitable body to be the Competent Authority for the directives on Market Abuse and on Prospectuses. Concerning the supervision related to the IAS, however, Finaninspektionen should not be the responsible authority. There are two main reasons for this; first the fact that this would be a kind of supervision entirely different in character from financial supervision and largely directed to non-financial firms, second that the task as such and over time may well be huge, demanding a considerable amount of resources – and not least when it comes to management capacity. The inquiry is therefore recommending the government to study the possibilities to set up a new governmental authority for supervising and enforcing standards on accounting. Still, should remain regulator on accounting issues specific to financial firms. It should also come natural, as an integrated part of supervising those firms, to supervise their adherence to both general and specific accounting rules. Further on up the road, it will of course be necessary to arrange for adequate forms for information-sharing and other ways of collaboration, and to draw the specific borderlines concerning responsibilities between and a new authority on accounting and, possibly, audit. In , self-regulation has been a longstanding and signi- ficant feature of the securities markets. Although self-regulation has its certain drawbacks and in many respects seems to be less well suited to cope with wider and more internationalised markets, there are also elements that represents flexibility and cost- efficiency. The inquiry has the view that it is worthwhile to preserve these elements as much as possible. However, the overall setting will be entirely different in the future; for the functions and aspects that will be codified in EU-legislation, there will be an outright and compulsory governmental responsibility in any case. With the Directive on prospectuses as the exception, there will, however, be possible to delegate the supervisory work. In other words, self-regulation may to a certain extent be replaced by delegated supervision. From the inquirys point of view, it would be advisable to make use of this option as much as possible. Still, managing and monitoring this delegation will certainly be a huge and challenging issue for , and will also require considerable resources to work properly. When it comes to the likely needs for resources in the coming years, the inquiry has drawn the conclusion that those needs will be quite substantial, both to address needs that are already evident, and to make suited and capable to take on its new assignments. There are two main needs here; one is additional staff, another one is IT-investments. Concerning personnel, the inquiry estimates a need for an increase of some 50 people during 2003-2006. This will mean an increase of staff of 35-40 percent, compared to the level end-2002. Here, it will also be need for measures to improve the competence of people already hired, and a need to recruit highly skilled and experienced people. This will also mean that the average wagelevel is likely to rise. There is also an urgent need for upgrading the capacity on the IT-side, to make current production more cost- efficient and to reduce the technical vulnerabilities that are evident today. The inquiry estimates that the current IT-costs and IT- investments have to increase to a level roughly three times the level of 2002. All in all, the level of resources employed are likely to rise from around to () over the the next three years, or by around 65 percent compared to the 2002-level. Some of the other proposals made by the inquiry concerns the of a so called practitioners panel, similar to the one existing in the UK for scrutinising FSAs work. The reason for the proposal is that it should be natural and desirable to increase transparency, public control and public debate for an activity that is increasing in importance and in terms of resources employed. The inquiry also sees the recent decision by the Government to increase the competence and independence for as a positive step. I regeringens direktiv1 till utredningen uttalas att utredaren skall kartlägga och analysera nya roll och vilket resursbehov som kan väntas uppstå mot bakgrund av de förändringar i inspektionens ansvarsområde och uppgifter som beslutats eller som kan följa av initierade nationella och internationella regelförändringar. De regelförändringar man särskilt pekade på i direktiven gällde förändringarna i de europeiska regelverken på värdepappers- området, de kommande nya kapitaltäckningsreglerna och de kom- mande nya svenska bank- och finansieringsrörelsereglerna. Vidare skulle utredningen analysera självregleringens framtida roll på värdepappersmarknaden i ljuset av de nya EU-reglerna, och FI:s roll visavi denna ge förslag angående hur bör organisera tillsynen av de internationella redovisningsstandarder (IAS) som fr. o. m. 2005 kommer att gälla för börsbolagen överväga om och i vilken omfattning bör få en roll när det gäller tillsynen av revisorer i noterade bolag. Utifrån dessa förutsättningar skulle utredningen analysera FI:s befogenheter och resursbehov framöver. Utredningen skulle också utnyttja den granskning av bl.a. tillsyn som gjordes 2001–2002 av (). Direk- tiven pekade också på att möjligheter till omprioriteringar av FI:s nuvarande verksamhet och resurser skulle diskuteras. 1 Dir. 2002:94. Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga skulle också göra jämförande studier med andra tillsyns- myndigheter. 1.2Utredarens tolkning av uppdraget Utredningens direktiv anger tydligt att de kommande regel- ändringarna ger ett utökat ansvar för som ställer krav på utökade resurser. En viktig uppgift för utredningen är därför att bedöma omfattningen av detta ansvar och vilka resurser detta kommer att kräva. Detta redovisas i kapitlen 4 och 5. För att nå fram till dessa slutsatser har utredningen sett det som väsentligt att analysera och sätta in dessa omvärldsförändringar och krav i en tankeram som principiellt definierar grundläggande roll, dvs. vad myndighetens huvudsakliga uppgifter är. Därmed finns en utgångspunkt för en bedömning av i vilken utsträckning och på vad sätt FI bör ansvara för tillsynen utifrån de tillkommande reglerna och med vilken omfattning och prioritet dessa och andra arbetsuppgifter ska bedrivas.