sou · GRB388d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Vi anser att det finns skäl att ifrågasätta begreppet kompensations- grad i utjämningssammanhang. För de kommuner och landsting som betalar till systemet är det på intet sätt tal om en kompen- sation utan om en avgift. Vidare talar erfarenheten för att den s.k. kompensationsgraden lätt förväxlas med utjämningsgraden, som i praktiken ligger i intervallet 98 för kommunerna och 99 för landstingen. Begreppsfloran kompliceras ytterligare av de s.k. länsvisa skattesatserna (i klartext av medelutdebiteringen 1995 och som i nuvarande system är identisk med kom- pensationsgraden för kommuner och landsting sammantaget). Enligt kommitténs förslag skall kompensationsgraden i inkomst- utjämningen vara oförändrad, dvs. 95 procent1 med undantag för ett landsting och några få kommuner. Men eftersom de länsvisa skattesatserna (den skattesats som ligger till grund för att bestäm- ma bidragens respektive avgifternas storlek i inkomstutjämningen) 1 Den asymmetriska inkomstutjämning som kommittén föreslår innebär att kompensations- graden för det enda landsting och de få kommuner som skall betala till inkomstutjämningen för den skattekraft som ligger över garantinivån () skall uppgå till . Reservationer och särskilda yttranden kommer att justeras uppåt innebär det i praktiken en höjning jämfört med dagens nivå, som dock ligger något lägre än i förhållande till dagens skattesatser. Den aktör som starkast bidragit till att de länsvisa skattesatserna höjs med så mycket som (0,för lands- tingssektorn) är (). höjde SLL skatten . Även om kompensa- tionsgraden för SLL – som är det enda landsting som är netto- betalare till inkomstutjämningen – sänks till i enlighet med kommitténs förslag, kommer inte att tjäna på förslaget. I praktiken kommer SLL att få betala något mer till andra landsting jämfört med . Alla övriga landsting kommer således att tjäna på skattehöjningen i . Den samlade effekten för övriga landsting till följd av vidtagna skatte- höjningar i landstingssektorn blir cirka plus per in- vånare. Fyra landsting kommer att förlora på ekonomisk tillväxt i det föreslagna systemet, under förutsättning att dagens skattesatser förblir oförändrade i de aktuella landstingen fram till dess att sys- temet införs. Mer konkret handlar problematiken om att lands- tingen i fråga får ett större bidrag från inkomstutjämningen på mellanskillnaden mellan det egna och det garanterade skatteunder- laget än vad den egna skattesatsen skulle ha genererat eftersom den länsvisa skattesatsen överstiger den egna. I kommunsystemet blir det fem bidragskommuner som enligt kommittén på ett mot- svarande sätt kommer att förlora på ekonomisk tillväxt. Den asymmetriska utjämningsmodell som kommittén föreslår kommer således inte att lösa all den problematik som är förknippad med inkomstutjämningen, bland annat beroende på att väger så tungt i systemet. Kommittén föreslår att de länsvisa skattesatserna ska uppdateras års nivå, men man anger inga principer för hur de länsvisa skattesatserna kommer att uppdateras framöver. Om SLL måste höja skatten för att klara sina egna problem, och de länsvisa skattesatserna räknas upp, kommer inte att kunna lösa problemen av egen kraft eftersom andra landsting har rätt att erhålla en viss andel av de intäkter som en eventuell skattehöjning i genererar. På motsvarande sätt kan andra landsting tvinga fram ytterligare skattehöjningar i genom att höja sin egen utdebitering. Den uppdatering av de länsvisa skattesatserna som kommittén föreslår kan således väcka den björn som sover och bidra till att Reservationer och särskilda yttranden skapa en negativ utvecklingsspiral beträffande landstingens skatte- satser. För att kunna finansiera en garantinivå på måste i stort sett samtliga specialdestinerade statsbidrag omformas till ett generellt bidrag. Att växla över statsbidrag som till exempel 200- kronan eller sysselsättningsstödet, som redan är av generell karak- tär, stöter inte på några större problem. Men flera av de special- destinerade statsbidragen är inte lika lätta att omforma eftersom de är kopplade till ett visst avtalat åtagande som dessutom kan innehålla uppföljningsklausuler. Enligt vår uppfattning måste pro- blematiken kring statsbidragen (och då inte bara läkemedels- förmånen) utredas ordentligt innan systemet sätts i sjön. Hur skall man t.ex. se på maxtaxorna? Spelreglerna måste vara glasklara. Kommunsektorn måste få garantier för att kvarstående kompensa- tionskrav skall kunna växlas in i särskild ordning. Kommunalt självstyre innebär att kommuner och landsting har förtroende att själva avgöra var de begränsade ekonomiska resur- serna bäst skall satsas. En annan fråga som förtjänar politiska överväganden är om den föreslagna bidragskonstruktionen har förutsättningar att överleva . I den mån staten inte har råd att finansiera en värdesäkring av statsbidragen blir regleringsposten successivt lägre och allt mer negativ. Därmed riskerar systemets trovärdighet att urholkas, vilket för övrigt även kännetecknar dagens system. Den successiva urholkningen av statsbidragen blir förvisso tydlig med kommitténs förslag, men den föreslagna lösningen lär knap- past stärka tilltron till systemet om kommuner och landsting inte har reella förutsättningar att uppnå ekonomisk balans. Den lång- siktiga finansieringen av kommunsektorns åtagande lär inte kunna garanteras enbart genom kommitténs förslag, vilket heller inte varit kommitténs uppgift. Reservationer och särskilda yttranden Kommittén har lagt ned ett omfattande och gediget arbete för att såväl förbättra delmodellerna i kostnadsutjämningen som att för- enkla systemet. Men det finns också ett antal icke helt okontrover- siella frågeställningar förknippade med kostnadsutjämningen som vi tycker förtjänar ytterligare analyser. Dessa handlar bland annat om hur konsekvenserna av kraftiga befolkningsförändringar skall hanteras, hur strukturbidraget skall utformas samt hur skilda fak- torkostnader i olika regioner skall beaktas. Konsekvenserna av kraftiga befolkningsförändringar Det har varit känt att kommuner med vikande befolkningsunderlag har ekonomiska bekymmer. För att få ekono- min att gå ihop är det nödvändigt att successivt anpassa verksam- heten till de minskade intäkter som följer av ett minskat skatte- underlag. Det är också känt att kommuner som växer har ekonomiska problem, bland annat till följd av eftersläpningseffekterna i dagens utjämningssystem och att systemet inte tar hänsyn till de mer- kostnader som följer av investeringar i ny infrastruktur. Kommitténs förslag innebär att såväl starkt krympande som snabbt växande kommuner kommer att kompenseras i kostnads- utjämningen, vilket är positivt. Men frågan är om förslaget verk- ligen speglar de merkostnader som följer av kraftiga befolknings- förändringar i olika delar av landet. har kostnads- ökningen (mätt i kronor per invånare) varit nästan dubbelt så hög i snabbt växande kommuner jämfört med krympande kommuner. Snabbt växande kommuner är också den kommuntyp som har haft den i särklass sämsta resultatutvecklingen sedan slutet av 1990- talet, tätt följd av storstäderna. Kommitténs förslag, som innebär att starkt krympande kom- muner kommer att erhålla väsentligt högre bidrag för befolknings- förändringar jämfört med kommuner som lider av växtvärk, saknar således empiriskt stöd i räkenskapssammandragen. Reservationer och särskilda yttranden Höga faktorkostnader i tillväxtregionerna Den resultatmässigt negativa utvecklingen i tillväxtkommunerna beror dock inte enbart på de merkostnader som följer av inves- teringar i ny infrastruktur eller utjämningssystemets eftersläp- ningseffekter. Det som främst förklarar utvecklingen är att löne- och lokalkostnaderna har ökat mer än i andra kommuner. Kommitténs bedömning är att skillnader i lönekostnader inte skall beaktas i utjämningssystemet, bl.a. med motiveringen att kostnaderna går att påverka och att höga lönekostnader i tillväxt- regionerna kan vara av övergående natur. Fakta i fråga om den nya ekonomiska geografin talar emeller- tid för att det finns skäl att ytterligare överväga förslaget. Med växande rörlighet, avreglering och en alltmer kunskapsberoende produktion har de geografiska villkoren för ekonomisk utveckling förändrats. Tillväxten koncentreras till ett fåtal, huvudsakligen stora, regioner. växte hushållens reala lönesumma med i sex lokala arbetsmarknader. I mer än hälften av landets 109 lokala arbetsmarknader var tillväxten mindre än 15 pro- cent och i 15 regioner var den eller negativ. Det finns ett starkt samband mellan regionstorlek, sysselsätt- ning, inkomster och utgifter vilket påverkar villkoren för såväl kommuner och företag som för enskilda hushåll. I regioner med hög skattekraft är konkurrensen om personal generellt sett högre eftersom det finns fler alternativa arbetsgivare, vilket leder till ett högre löneläge. Av lönestatistiken kan man utläsa att timlönerna är betydligt högre i kommunerna i och i jämfört med riket i övrigt. Även i är löneläget betydligt högre än riksgenomsnittet. Utan hänsyn tagen till det högre löneläget i tillväxtregionerna kommer de kommuner och landsting som betalar till inkomst- utjämningen att drabbas dubbelt, såvida man inte förmår att sänka personalens löner till riksgenomsnittlig nivå. De merkostnader som de högre lönerna medför går till personalen och den högre skatte- kraft som dessa löner i sin tur genererar får man avstå till andra kommuner och landsting. Om man inte vill ge utrymme för att hantera faktorkostnads- problematiken i tillväxtregionerna i kostnadsutjämningen, finns även möjligheten att sänka utjämningsgraden i inkomstutjäm- ningen. är utjämningsgraden i princip . Reservationer och särskilda yttranden fall räcker det inte med att enbart sänka kompensationsgraden. Som exempel kan nämnas att bara skulle tillföras ytterligare vid en helt slopad kompensa- tionsgrad eftersom den egna skattekraften är och den garanterade enligt kommitténs förslag 120. Dessutom är en helt slopad kompensationsgrad mindre lyckad utifrån andra utgångspunkter, till exempel om ambitionen är att åstadkomma minskad segregation. Om kommuner med en hög skattekraft skulle få behålla skatteinkomsterna över garantinivån ograverat, skulle trycket på kommundelningar öka. I segregerade städer, som t.ex. och , skulle skatten i de stads- delar i vilka de mest välbärgade invånarna bor nästan kunna halve- ras om man fick bilda egna kommuner med sådana ekonomiska förutsättningar. I skogslänen ersätts, enligt kommitténs förslag, höga kostnader som inte fångas upp i kostnadsutjämningen indirekt i ett nyinrättat strukturbidrag. Ett strukturbidrag utan tydlig struktur I dagens utjämningssystem erhåller många kommuner (och några få landsting) i skogslänen en betydande kompensation av klart regionalpolitisk natur, t.ex. tilläggen för näringslivsbefrämjande åtgärder, tidigare kallortstillägg och ett svagt befolkningsunderlag. Men som kommittén påpekar är dessa bidrag konstruerade för att kompensera för tidigare höga bidragsinkomster, som egentligen härstammar års utjämningssystem. (SOU 1993:53), dvs. den utred- ning som lade grunden för dagens utjämningssystem föreslog att alla bidrag av regionalpolitisk karaktär borde samlas i ett särskilt regionalpolitiskt bidrag vid sidan om utjämningssystemet med motiveringen att regionalpolitik är en uppgift för staten. Expertgruppen för förenklad utjämning föreslog i sitt betänkande (SOU: 2000:120) att man borde bryta ut vissa modeller ur kostnadsutjämningen och skapa ett särskilt statsbidrag vid sidan av utjämningssystemet. Finansieringen skulle ske genom att det generella statsbidraget minskades med motsvarande belopp. Kommittén har tagit fasta på expertgruppens förslag och föreslår att ett strukturbidrag inrättas vid sidan om utjämningssystemet. Finansieringen är tänkt att ske via regleringsposten. Reservationer och särskilda yttranden Förslaget bidrar till att förenkla och renodla utjämningssyste- met, vilket är positivt. Men det föreslagna strukturbidraget, så som det är utformat, får inte karaktären av ett renodlat regionalpolitiskt bidrag eftersom bidraget främst syftar till att minimera omfördel- ningseffekterna. I strukturbidraget för kommunerna, som föreslås bli permanent, bakas två renodlade delmodeller i nuvarande system ihop med ett införandetillägg som skall täcka intäktsförluster som överstiger totalt. Dessutom införs ett temporärt bidrag i strukturbidraget för att minimera intäkts- förlusten till max under (för lands- tingen). Strukturbidraget blir enligt vår uppfattning ogenomskinligt och kommer i någon mening att permanenta kommunernas intäkter till system. Vidare blir utfallet en aning märkligt eftersom flera kommuner i tillväxtregionerna, med hög skattekraft eller bra förutsättningar i övrigt, också kommer att erhålla ett struktur- bidrag . Vi menar att det finns skäl att överväga ett strukturbidrag med en tydligare regionalpolitisk profil vid sidan av utjämningssystemet. Problemen av regionalpolitisk karaktär är onekligen störst i skogslänen. Reservationer och särskilda yttranden Jag avstyrker den delen av finansieringsförslaget som rör: införlivandet av det nuvarande särskilda statsbidraget Bidrag för ökad tillgänglighet inom vården i det generella statsbidraget. Jag delar inte kommitténs bedömning att möjligheter till sär- skilda överenskommelser angående regleringspostens storlek med hänsyn till kostnadsökningen för läkemedelsförmånen bör finnas kvar efter införandet av det nya systemet. Att öppna för nya förhandlingar strider mot själva principen för det nya systemet till inkomstutjämning. Förslaget att omvandla nuvarande system för inkomstutjämning till ett statligt bidrag som baseras på skillnaden mellan en garanterad skattekraft och kommunernas egna skattekraft är ur min synvinkel intressant och kan på ett utmärkt sätt ersätta nuvarande system för inkomstutjämning. 1) Jag kan dock inte acceptera den finansiering som förordas av kommittén i den delen som rör införlivandet av det nuvarande särskilda statsbidraget Bidrag för ökad tillgänglighet i det generella statsbidraget. Anledningen är att detta bidrag är ett stimulansbidrag som beviljar landstingen i ett speciellt syfte, nämligen att utveckla tillgängligheten till hälso- och sjukvården. Det finns vissa krav på redovisning av resultat kopplade till dessa pengar som landstingen måste uppfylla. Tillgänglighetssatsningen regleras i en överenskommelse (S2001/8963/HS) mellan staten och landstingsförbundet. I denna överenskommelse finns angivet hur pengarna skall användas och Reservationer och särskilda yttranden fördelas samt krav på återredovisning av hur de satsats. Enligt överenskommelsen skall landstingen bl.a. redovisa till hur tilldelade medel använts. Denna redo- visning ligger sedan till grund för en årlig avstämning mellan staten och . Dessa avstämningar kan leda till att satsningen eller fördelningen omprövas. Detta förhållande strider emot den princip som gäller för det generella statsbidraget, näm- ligen att landstingen inte ska vara uppbundna för vilka ändamål statsbidraget skall disponeras. 2) När det gäller förslaget att inordna Bidraget för läkemedels- förmånerna i det generella statsbidraget, ser jag detta däremot som fullt acceptabelt. Syftet med läkemedelsbidraget är att landstingen skall kunna ha ett totalansvar för alla delar av hälso- och sjukvården inklusive läkemedel och prioritera inom den samlade ramen. Syftet sammanfaller således med principen för det generella statsbidraget, nämligen att landstingen skall sköta prioriteringen inom sin totala ram. Strukturella kostnadsskillnader utjämnas genom kostnadsutjämning och inkomstskillnaderna utjämnas genom inkomstutjämning, som har föreslagits vara baserade på skillnaden mellan en garanterad skattekraft och den egna skatte- kraften. Jag delar däremot inte kommitténs bedömning att möjligheter till särskilda överenskommelser angående regleringspostens storlek med hänsyn till kostnadsökningen för läkemedelsförmånen bör finnas kvar. En sådan ordning menar jag strider mot själva prin- cipen för det nya systemet till inkomstutjämning, som ju handlar om att garantera en viss procent av medelskattekraften för alla kommuner/landsting. Reservationer och särskilda yttranden föreslår en ny form av inkomstutjämning. Förslaget innebär att nuvarande system för inkomstutjämning och generellt statsbidrag avskaffas och ersätts med ett statligt bidrag som baseras på skillnaden mellan en garanterad skattekraft och den egna skattekraften. Nivån på den garanterade skattekraften bestäms av storleken på det generella bidraget. Kommittén vill fastställa bidraget till en så hög nivå som möjligt. Vissa riktade statsbidrag planeras därför att omvandlas till generella bidrag. Det riktade statsbidraget som utgår till kommunerna för att täcka inkomstbortfallet av maxtaxan inom förskolan samt för kvalitetssäkrande åtgärder föreslås ingå i det generella statsbidraget (3,). Bidraget för personalförstärkning föreslås ingå i det generella statsbidraget med . Även den åter- stående nivåhöjningen 2006 (0,) föreslås utbetalas genom det generella statsbidraget. Det statliga stödet för utbildning av vuxna, som enligt beslut i , ska utgå som ett riktat statsbidrag till vuxen- utbildning 2005 för att ingå i det generella statsbidraget, föreslås av kommittén överföras till det generella bidraget med ca . Jag delar inte kommitténs uppfattning att ovan nämnda bidrag ska ingå i det generella statsbidraget . I och med beslut (prop. 1999/2000:129, bet. 2000/01:UbU5, rskr. 2000/01:46) antogs reformen om Maxtaxa och allmän förskola m.m. Reformen, som har genomförts i flera steg, syftar i grunder till att utvidga den generella välfärden till att också omfatta barnomsorgen. Förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg ska erbjudas alla barn och barnfamiljer. Reservationer och särskilda yttranden En del av statsbidraget () lämnas till kommuner som tillämpar maxtaxan. Detta bidrag ska användas till personalförstärkningar eller kompetenshöjande åtgärder i förskole- verksamhet eller skolbarnsomsorg i syfte att säkra reformen om maxtaxa och garantera att kvaliteten i verksamheten inte påverkas negativt. Om dessa medel införlivades i det generella statsbidraget och inte längre riktades till personalåtgärder inom barnomsorgen riskerar man att statsbidraget inte får de kvalitetssäkrande effekter som beslutat om. Maxtaxans bidrag utgår visserligen till samtliga kommuner eftersom alla fr.o.m. innevarande år tillämpar de kri- terier som gäller för bidraget. Införandet av maxtaxan är dock frivillig för kommunerna. För att bidraget ska ingå i det generella statsbidraget måste formen göras obligatorisk och regleras genom lag. har fått i uppdrag av regeringen att följa upp maxtaxereformen. första rapport visar att maxtaxan sannolikt bidragit till att fritidshemmen tar emot fler barn. En slutrapport ska lämnas . Ställningstagande till om maxtaxan bör göras obligatorisk kan göras först när regeringen tagit del av slutrapportens resultat . Därmed är det inte heller möjligt att ta ställning till om statsbidraget bör ingå i det generella statsbidraget. I och med beslut om budgetpropositionen (prop. 2000/01:1 utg.omr. 16, bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:99) infördes ett särskilt statsbidrag riktat speciellt till skolsektorn för att öka personaltätheten. Bidraget avser att förbättra förutsätt- ningarna för att höja skolornas resultat i förhållande till mål ut- tryckta i läroplan och kursplaner genom att tillföra mer personal till skola och fritidshem. Statsbidraget beräknas successivt öka med tills nivån är nådd. beslut innebär att det riktade statsbidraget ska utgå t.o.m. . Att införliva personalförstärkningsresurserna till skolan i det generella statsbidraget står således i direkt strid med beslut och riskerar att satsningen inte får den effekt avsåg. Reservationer och särskilda yttranden Statligt stöd för utbildning av vuxna upphörde /03 och ersattes av ett permanent stöd. Det är av stor betydelse att statens resurser styrs dit där de ger störst effekt, där problemen finns och där behoven av förändring är störst. Regeringen och har beslutat i samband med propositionen om vuxnas lärande att detta arbete ska vara sammankopplat med ett riktat statsbidrag fram . Det är angeläget att satsningen fortsätter i nuvarande form och att kommunerna ges möjligheter att utveckla ett varaktigt system för vuxnas lärande. Både när det gäller bidragen till personalförstärkning inom skolan och det statliga stödet för utbildning av vuxna bygger dessa bidragsformer på motprestationer från varje enskild kommun. De uppföljningar som (efter första bidragsperioden) presente- rats avseende personalförstärkningssatsningen visar att de flesta kommuner uppfyller villkoren. Dock finns det några kommuner som inte kunnat uppfylla kraven. Det riktade statsbidraget för kun- skapslyftet gäller först fr.o.m. och kraven på motprestation har därför ännu inte kunnat följas upp ens efter första bidragsåret. Innan ställningstagande kan tas till om de riktade statsbidragen kan överföras till det generella bidraget bör de villkor som krävs för bidrag ha uppfyllts av samtliga kommuner . för översyn av det kommunala statsbidrags- och utjämnings- Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet samt vid behov föreslå förändringar. De grundläggande principerna för statsbidrags- och utjämningssystemet skall dock ligga fast. analysera om målen för utjämningssystemet uppnås i den del som avser utjämning för strukturella kostnadsskillnader och vid behov föreslå förändringar, analysera och lämna förslag till hur kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning kan ges likvärdiga förutsätt- ningar att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning, undersöka möjligheterna till förenklingar av statsbidrags- och utjämningssystemet, samt lämna förslag till hur intäktsförändringar för enskilda kom- muner och landsting till följd av ändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet skall hanteras. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem infördes ett nytt statsbidrags- och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Huvudsyftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva sina verksamheter. Systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införanderegler. Inkomstutjämningen skall utjämna för skillnader i skattekraft. Kostnadsutjämningen skall utjämna för strukturella kostnadsskillnader, men däremot inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Införandereglerna innebär bl.a. att inkomstminskningar till följd av tidigare regeländringar begränsas för berörda kommuner och landsting genom fasta och rörliga införandetillägg. Vid sidan av utjämningssystemet finns ett generellt statsbidrag som till största delen betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare till kommuner respektive landsting. betalas en del av det generella statsbidraget till kommunerna ut efter antalet skolungdomar och äldre (prop. 1999/2000:100, bet. 1999/2000:FiU20, rskr. 1999/2000:261). Den åldersrelaterade delen av det generella stats- bidraget avsågs upphöra efter utgången av 2000, men har förlängts till utgången av 2001. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att den åldersrelaterade delen skall finnas kvar till ut- gången av 2004. Förändringar i systemet 2000 För att följa upp och utvärdera utjämningssystemet tillkallades en parlamentarisk kommitté (Kommunala utjämningsutredningen) .