sou · GRB361d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vid tidigare diskussioner om bil- tullars respektive miljöstyrande avgifters karaktär av skatt eller av- gift har det ibland framförts uppfattningen att motprestationen som erhålls, att få använda en anvisad del av en gata för parkering, till viss del är jämförbar med rätten att mot betalning av biltull eller liknande få köra inom visst område. an- förde t.ex. att dessa två motprestationer var nära besläktade och att det fanns anledning att, åtminstone i viss utsträckning, hänvisa till den lagstiftningen för en parallell bedömning av motprestationen (SOU 1989:43, s. 109 f). Parkeringsavgifter regleras i lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. Enligt denna lag får en kommun i den om- fattning det behövs för att ordna trafiken, ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera på platser som kommunen har upp- låtit för parkering. Grunderna för beräkning av avgiften beslutas av kommunfullmäktige. Parkeringsavgifter tas även ut av andra än de egna kommunmedlemmarna, vilket är tillåtet om fråga är om avgift. Stockholmsberedningen konstaterar att lagstiftningen om par- keringsavgifter tillkom före införandet av nuvarande RF. Det går därför inte att lägga reglerna för parkeringsavgifter till grund för slutsatsen att trängselavgifter skulle utgöra avgift och inte skatt i statsrättslig mening. Ett införande av trängselavgifter måste ske i den ordning som nuvarande RF föreskriver. statsrättsliga karaktär måste därför bedömas helt oberoende av vad som gällt och gäller för parkeringsavgifter. Som framgått av det tidigare anförda kan någon skarp och tydlig gräns inte alltid dras mellan vad som är en skatt och vad som är en avgift. Det finns exempel på pålagor som i mycket liknar en skatt, men som ändå har behandlats som avgifter av lagstiftaren. För ett ställningstagande i frågan krävs att utformningen av be- talsystemet för trängselavgifter är någorlunda känt. Vidare har syf- tet med pålagan betydelse. I direktiven har inte uttryckligen angi- vits syftet med trängselavgift. Enligt beredningens utgångspunkt är syftet med trängselavgift i första hand att minska trängseln i trafiken vilket också kan få till effekt en förbättrad miljö i den aktuella tätorten. Utgångspunkten för följande resonemang är vidare att trängselavgift skulle tas ut med en och samma avgift för färd in till det avgiftsbelagda området alternativt att avgift tas ut såväl vid färd in som ut från det aktuella området. Den motprestation som tillhandahålls av det allmänna är rätten att använda gatu- och vägnätet i detta område. Frågan är om detta kan ses som en tillräckligt specificerad motprestation för den enskilde betalande föraren för att det skall anses vara fråga om en avgift. Avgiften för honom eller henne kommer att vara lika hög obero- ende av vilken sträcka som körs och oberoende av hur länge som fordonet uppehåller sig inom området. Något krav på att avgiften skall täcka just de kostnader som kan knytas till motprestationen finns dock inte. En schablonisering är tillåten och det betyder såle- des att den tillhandahållna motprestationen från det allmänna, rät- ten att föra fordonet inom det aktuella området, kan vara tillräck- ligt preciserad för att det skall anses vara fråga om en avgift. Om avgiften skall anses motsvara en motprestation uppkommer dock svårigheter att bestämma vilka kostnader som avgiften skall täcka och till vilket belopp avgiften skall bestämmas. Avgiften får inte överstiga statens kostnader för tillhandahållandet av motpre- stationen. Här är fråga om att betala för att färdas på ett gatu- och vägnät som har finansierats genom skattsedeln. Dess- utom kan det vara fråga om kostnader som en kommun har betalat och de får inte beaktas vid beräkningen av statens kostnader. Vid beräkning av en statlig avgift för en nyttighet får inte beaktas annat än statens kostnader. Någon individuell motprestation för den enskilde bilisten i det avseende som avses i detta sammanhang är därför svår att konsta- tera. I remissvar avseende tidigare promemorior och betänkanden rö- rande detta ämne har en stor majoritet av de organ som svarar för juridiska bedömningar ansett att en pålaga av detta slag är att be- trakta som skatt. I doktrinen har vidare uttalats att givet- vis bör avstå från att delegera normgivningskompetens då tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär och att regeringen i fall då det är tveksamt om det är fråga om en tvångsav- gift bör utverka bemyndigande för sådan normgivning (se bl.a. Petrén-Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 175). Vid en samlad bedömning kan vi inte finna några övertygande skäl för att trängselavgifter i statsrättsligt hänseende är att bedöma som något annat än skatt. I 1 kap. 4 § andra stycket RF anges att stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer om hur statens medel skall an- vändas. Av 1 kap. 7 § andra stycket RF framgår att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Även om syftet med trängselavgift, att förbättra miljö och framkomlighet, skulle anses rymmas inom vad som kan anses som en angelägenhet är det inte möjligt att låta dem vara kommunala skatter. En kom- mun har inte rätt att beskatta andra än sina medlemmar. Eftersom en sådan begränsning inte skulle vara genomförbar när det gäller trängselavgift, är det inte möjligt att låta kommuner handha be- skattningsrätten. Denna bedömning gäller även landstingskommu- ner. Ett utvidgande av den kommunala beskattningsrätten till att avse andra än de egna kommunmedlemmarna skulle kräva en änd- ring av grundlagen och kräva ett omfattande utredningsarbete med beaktande av såväl skattemässiga som konstitutionella aspekter. Ett sådant ligger utanför beredningens uppdrag. Slutsatsen i de föregående avsnitten innebär alltså att det fortsatta arbetet med att utforma bestämmelser om trängselavgift skall ske utifrån de bestämmelser i som gäller statlig skatt. riella skattereglerna och grunderna för taxerings- och uppbörds- förfarandet tillhör det obligatoriska lagområdet, vilket innebär ett långtgående krav på lagform. I 8 kap. 7 § RF anges att regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning kan meddela före- skrifter om bl.a. trafik. Om bemyndigar regeringen enligt 8 kap. att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan enligt 8 kap. 11 § medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndig- het eller kommun att meddela föreskrifter i ett visst ämne. Delega- tionsmöjligheten i 8 kap 7 § gäller dock endast föreskrifter om an- nat än skatt. Mot denna bakgrund ter det sig inte möjligt att genom delegation möjliggöra för regering, kommun eller myndighet att meddela föreskrifter om trängselavgift. En fråga som bör behandlas i detta sammanhang är hur trängsel- avgift bör benämnas. Bör beteckningen avgift användas när bered- ningen bedömer att fråga är om skatt. I avsnitt 10.2.1 konstaterades att det förekommer att pålagor som egentligen är att betrakta som skatter, kallas avgifter. Det förekommer även exempel på att påla- gor som tidigare kallats avgift fått ändrad benämning. Ett exempel på detta är skatt på gödselmedel och bekämpningsmedel. kallades dessa pålagor för avgifter. När de på grund av förhållandevis stora höjningar inte längre kunde karaktäriseras som avgifter utan konstaterades vara skatter, föreslog regeringen att de skulle få den adekvata benämningen skatt (prop. 1994/95:213, s 51 f). Även med beaktande av de skäl som talar för benämningen skatt i förevarande fall, har beredningen emellertid beslutat benämna pålagan för avgift. I 8 kap. 13 § första stycket, första punkten RF anges att regeringen får förordna om verkställighet av lag. Regeringen får vidare, enligt 8 kap. 13 § tredje stycket RF, i förordning om verkställighet av lag överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. har konstaterats att föreskrifter om trängselavgift skall ges i lag och att det därför inte kommer att vara möjligt att låta regering, kommuner eller myndigheter meddela föreskrifter. I direktiven för beredningen framförs att en förutsättning för att trängselavgifter skall komma ifråga är att aktuella kommuner eller regioner själva vill införa sådana. Det kan antas att det har stor betydelse för om en kommun eller flera kommuner önskar införa trängselavgifter, i vilken utsträckning lokalt inflytande över såväl intäkternas användning som systemets utformning kan säkerställas. Det är vidare lätt att inse att det i ett system med trängselavgifter kan finnas ett behov av att på ett smidigare och snabbare sätt än genom stiftande av lag ändra föreskrifter om t.ex. skat- tens storlek, justeringar av taxan beroende på trafikintensitet vid olika tider , olika veckodagar eller säsongsmässiga varia- tioner. Önskemål om tillfälliga ändringar av det betalningspliktiga området är ett annat exempel. Nedan beskrivs vilket utrymme det finns att reglera sådana frågor genom verkställighetsföreskrifter. I förarbetena till RF sägs att med föreskrifter om verkställighet av lag förstås i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administ- rativ karaktär. Det torde emellertid vara ofrånkomligt att i viss ut- sträckning tillåta att regeringen med stöd av sin behörighet beslutar verkställighetsregler som i materiellt hänseende fyller ut en lag även om lagen skulle tillhöra det obligatoriska lagområdet som skattebestämmelser gör. Den lagbestämmelse som kompletteras måste dock vara så detaljerad att den inte tillförs något väsentligt nytt genom tillämpningsföreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden (prop. 1973:90, s. 211). Till föreskrifter om skatt, för vilka lagform är föreskrivet, hör inte bara materiella bestämmelser om vem som är skattskyldig, på vad skatten skall utgå, skattesats och dyl. som direkt reglerar skat- tens storlek och fördelning, utan även de regler som gäller grun- derna för taxerings- och uppbördsförfarandet. Kravet på lagform gäller även föreskrifter om skatt som på något sätt begränsar om- fattningen av ingreppet i de enskildas förhållanden, t.ex. en sänk- ning av skatteuttaget (se prop. 1973:90, s. 301-302). Såvitt gäller taxerings- och uppbördsbestämmelser medför be- gränsningen till grunderna att det finns ett ganska stort utrymme för regeringen att meddela verkställighetsföreskrifter (prop. 1996/97:100, del 1, s. 260, , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3:e uppl., s. 138). reskrifter uppdras inte sällan åt RSV eller skattemyndighet att meddela ytterligare föreskrifter. Omfattande användning av mate- riella verkställighetsföreskrifter har skett bl.a. såvitt gäller fastig- hetstaxeringen. I vilken utsträckning detta är förenligt med RF har dock diskuterats (se bl.a. aa s. 140). Med anledning av ett förslag till ändringar i vägtrafikskattelagen (1988:327) anförde Lagrådet bl.a. att olika uppfattningar möjligen kan råda om lagkravet måste upprätthållas i fråga om föreskrifter som tar sikte på inbetalning av skatt. Lagrådet menade dock att övervägande skäl talade för att bestämmelser om inbetalningstid m.m. är att hänföra till föreskrifter om skatt och att krav på re- glering i lag föreligger (prop. 1992/93:124, s. 86). I förarbetena till skattebetalningslagen (1997:483) anfördes bl.a. att tillämpningsfö- reskrifter av rent administrativ karaktär endast får omsätta den principiella regeln i själva lagtexten till detaljföreskrifter, t.ex. i form av siffertabeller som underlättar arbetet för tillämpande myn- digheter. Sådana föreskrifter kan sägas sakna självständigt innehåll. De kan också gälla myndigheternas handläggningsrutiner eller for- maliteter som enskilda bör iaktta (prop. 1996/97:100, del 1, s. 261 f). Regeringsrätten har i flera avgöranden tagit ställning till laglig- heten av meddelade verkställighetsföreskrifter inom skatterätten. Domstolen har då bekräftat den i förarbetena uttalade principen att en lagregel genom verkställighetsföreskrift inte får tillföras något väsentligt nytt (se bl.a. RÅ 1987 ref 21, RÅ 1988 ref 146 och 151 och RÅ 1996 ref 5). Det är svårt att dra någon klar gräns mellan vad som är godtagbara verkställighetsföreskrifter och vad som inte kan godtas. Bestäm- mandet av gränserna för när reglering kan ske genom verkställig- hetsföreskrifter kan sägas försvåras dels genom att en del före- skrifter härrör från tiden före nya RF, dels genom att det starkt ifrågasätts om vissa nyare verkställighetsföreskrifter är förenliga med RF. Beredningen bedömer att de verkställighetsföreskrifter som blir aktuella i anslutning till en lag om trängselavgift i första hand kommer att avse den närmare tekniska utformningen av systemet och administrationen av detta. När det gäller tillfälliga inskränk- ningar av det avgiftsbelagda området m.m. till följd av trafikarbeten eller andra hinder, kan detta åstadkommas genom beslut i särskilda fall, dvs. inte i form av normgivning. Regeringen eller den ansvariga förvaltningsmyndigheten ges då i lagen om trängselavgift befogen- het att under angivna förhållanden besluta att avgift inte skall utgå alls eller att avgiften skall reduceras. 11 Förslag till lagstiftning 11.1Generell lagstiftning med bilaga för viss tätort Huvuddelen av frågorna rörande trängselavgift är av generell karaktär och regleringen bör vara densamma oavsett i vilken ort ett system med trängselavgift införs. Några frågor är mer avhängiga av den närmare utformningen av systemet, vilket kan komma att vari- era mellan olika orter. Sådana frågor är t.ex. utformningen av det avgiftsbelagda området, hur och när betalning skall kunna ske, av- gifternas storlek och differentiering och andra därmed sam- manhängande frågor som bör bestämmas utifrån lokala förhållan- den. Med anledning av det sagda föreslås en generell lagstiftning med särreglerna för respektive tätort i en bilaga. De bestämmelser som kan variera mellan olika tätorter, beroende på den närmare utform- ningen av ett system med trängselavgift i viss tätort, skall således regleras i bilaga till lagen. Förslag till vilken typ av frågor som skall regleras i en bilaga kan lämnas av beredningen, medan dessa be- stämmelsers närmare innehåll självfallet inte kan redovisas innan respektive system har lagts fast. För att ett system med trängselavgifter skall fungera måste före- skrivas att den registrerade ägaren av bilen har ett strikt betalnings- ansvar för avgiften. I lagen (2001:558) om vägtrafikregister finns bestämmelser om registrering av motorfordon och ägarbegreppet i den lagen bör vara det gällande. Detta innebär bl.a. att innehav av fordon på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt eller på grund av nyttjanderätt för en bestämd tid om likställs med äganderätt. Några av de krav som kan ställas på ett system med trängselavgifter är, som tidigare anförts, att det skall vara lättförståeligt, enkelt att administrera och rättvist. Med hänsyn härtill bör finnas så få un- dantag från avgiftsskyldigheten som möjligt. I första hand bör passage med bil vara avgiftsbelagd. Med bil av- ses enligt lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner personbilar, lastbilar och bussar. För att underlätta tillämpningen bör de un- dantag som görs från den principen, i den mån det är möjligt, kny- tas till bilens registrering och inte till användningen. I fråga om motorcyklar kan sägas att även de bidrar till trängsel i trafiken, dock i mindre utsträckning än bilar. Tekniken för bl.a. övervakning och kontroll är ännu inte är så utvecklad att den klarar av att hantera motorcyklar. Åtminstone tills vidare bör således motorcyklar inte omfattas av avgiftsskyldighet. Det kan noteras att även i och i har av främst praktiska skäl motorcyklar undantagits från avgiftsskyldighet. Bilar som är registrerade i utlandet bör omfattas av avgiftsskyl- digheten, men svårigheter kan förväntas såväl när det gäller att kontrollera att avgift har betalats som att driva in sanktionsbelopp vid utebliven betalning. Med hänsyn till att pålagan statsrättsligt bedöms vara en skatt, krävs att bilar som är registrerade på ägare som är undantagna från skatteplikt enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, befrias även från trängselavgift. Utryckningfordon bör vara undantagna från avgiftsskyldighet. Vad beträffar funktionshindrade finns inte något alternativ till färdväg eller annat transportmedel och den styrning som trängselavgift syftar till är således i dessa fall inte möjlig. Det finns därför skäl för att funktionshindrade inte skall betala. Ett problem i detta sammanhang är dock att till skillnad från de övriga föreslagna undantagen bör och kan avgiftsfriheten inte knytas till bilens registrering. I vägtrafikregistret finns inte registrerat vilka bilar som ägs av personer som t.ex. har beviljats parkeringstillstånd enligt trafikförordningen (1998:1276). från avgiftsskyldighet gälla för den funktionshindrade personen oavsett vem som är registrerad ägare av den bil i vilken resan före- tas. Undantaget bör bestämmas så att det gäller för personer som har beviljats parkeringstillstånd enligt trafikförordningen. Det kan tänkas att lokala förhållanden medför att ytterligare un- dantag bör finnas och detta får i så fall regleras i bilaga för respek- tive tätort. Det kan t.ex. tänkas att boende inom ett avgiftsbelagt område skall betala en lägre avgift än andra. Undantag kan vidare göras för bussar i linjetrafik liksom för taxi. Ett annat exempel är om avgiftsfrihet eller lägre avgift skall medges för bilar som i något avseende är mindre skadliga för miljön än vanliga bilar. Använd- ningen av sådana bilar leder dock inte till någon minskning av trängseln i trafiken. I detta sammanhang skall även beaktas att EG- rättsliga regler om statligt stöd kan medföra att ett undantag från avgiftsskyldighet för t.ex. taxinäringen eller för andra näringsidkare kan utgöra ett statligt stöd och därmed behöva anmälas till EU- kommissionen för godkännande. 11.3.2Tillfälliga undantag från avgiftsskyldigheten Det avgiftsbelagda området skall fastställas av genom lag. Detsamma gäller om det avgiftsbelagda områdets omfattning skall förändras på något sätt. Under vissa förhållanden kan det emeller- tid finnas skäl att besluta om tillfälliga inskränkningar av det av- giftsbelagda området. Detta kan gälla t.ex. vid vägarbeten och andra förhållanden som försämrar framkomligheten för trafikanterna. Sådana beslut bör kunna fattas med kort varsel. Regeringen får fatta beslut i dessa frågor. Regeringen kan även delegera beslutanderät- ten till kommunen eller den myndighet som regeringen bestämmer. På något lämpligt sätt bör bilisterna upplysas om tillfälliga änd- ringar av det avgiftsbelagda området. Med hänsyn till att pålagan bedöms vara en statlig skatt skall stor- leken och förändringar av avgiften beslutas i form av lag av . En justering av avgiften endast med hänsyn till föränd- ringar i det allmänna prisläget kan emellertid ske utan medverkan. Avgiftens storlek skulle kunna bestämmas till viss promille eller procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ett annat alternativ är att avgiften inte justeras med hänsyn till förändringar i det allmänna prisläget utan med hänsyn till trafikflö- den och andra förhållanden. Med detta alternativ ökar möjlighe- terna att erhålla de effekter som systemet syftar till. Justeringen av beloppen skulle lämpligen kunna ske genom att regeringen i bud- getpropositionen lämnar förslag till om vilka be- lopp som skall tas ut under påföljande år. Berörda kommuner och myndigheter skulle med denna ordning få tillfälle att delta i bered- ningen av regeringens förslag. Fördelarna med detta alternativ är således flera och beredningen förordar därför denna lösning. Eftersom nivån på avgiften rimligen skall kunna variera mellan olika tätorter, bör avgiftens storlek inte regleras i den generella la- gen utan för varje tätort i bilagan för den tätorten. I benämningen trängselavgift ligger att avgifterna konstrueras för att avhjälpa trängselproblem. Differentiering görs så att avgifter tas ut vid de tider och de platser där det är problem med trängsel. En eventuell differentiering av avgifterna bör regleras i bilaga för viss tätort, eftersom problem med trängsel i trafiken ser olika ut i olika städer. I kapitel 8 har redogjorts för olika betalningsmetoder. Vilken me- tod som väljs kan komma att skilja sig åt mellan olika tätorter, även om det finns stora fördelar med att ett och samma system används på samtliga de tätorter där trängselavgift kan komma att införas. Mot bakgrund av det anförda är det inte möjligt att i den generella lagen reglera hur betalning skall ske. Detta får i stället ske i bilagan för respektive tätort. Med hänsyn till att fråga är om en skatt bör skatteförvaltningen vara beskattningsmyndighet för trängselavgift. Det kan i detta sammanhang noteras att regeringen har beslutat lämna ett förslag till enligt vilket nuvarande skattemyndigheter och avvecklas och en ny skattemyndighet, , inrättas (prop. 2002/03:99). De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . för vägtrafikregistret och föreslås, som anförts i kapitel 9, också få utföra registrering av trängselavgift i nämnda register. Med hänsyn härtill finns skäl att i likhet med vad som gäller för t.ex. fordonsskatten föreslå en ordning enligt vilken för beskattningsmyndighetens räkning beslutar om trängselavgift samt verkställer uppbörden. Uppbörden sker genom automatiserad behandling och något formellt beslut i traditionell mening fattas således inte var gång en person debiteras trängselav- gift. Den del av hanteringen av inkommande medel som inte inne- fattar myndighetsutövning kan uppdra åt annan att sköta. Ett system med trängselavavgift förutsätter att det sker kontroll av att betalning fullgörs. Olika betalningsmetoder och kontrollmöj- ligheter har redogjorts för i kapitel 8. Om betalning inte sker inom föreskriven tid måste någon form av sanktion kunna beslutas. Frå- gor om kontroll och sanktionsmöjligheter har stor betydelse för om ett system skall upplevas trovärdigt och rättvist, vilket i sin tur har betydelse för om trafikanterna skall acceptera systemet. Om föreskriven trängselavgift inte betalas , skall således någon form av sanktion drabba den betalningsskyldige. Trängselavgift är en punktskatt. Betalning av punktskatt regleras i skattebetalningslagen (1997:483). Tidi- gare gällde lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsav- gifter. Enligt sistnämnda lag skulle en dröjsmålsavgift tas ut om betalning av skatten inte skedde . Dröjsmålsavgift togs ut enligt lagen (1997:482) om dröjsmålsavgift. Detta gäller alltjämt när be- talning inte sker i rätt tid i enlighet med vad som föreskrivs i t.ex. fordonsskattelagen (1988:327) och lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Eftersom trängselavgift är en punktskatt finns det skäl att över- väga om den sanktion som skall beslutas vid för sen betalning, i en- lighet med vad som gäller för flera andra punktskatter, bör vara dröjsmålsavgift. Därvid bör dock beaktas att skattebetalningslagen, som reglerar betalning av punktskatter på flera olika områ- den, saknar regler om dröjsmålsavgift. Istället skall den skattskyl- dige betala ränta om betalning inte sker i rätt tid, i enlighet med skattekontosystemet. Betalning av trängselavgift passar inte in i systemet med skatte- konto. Inte heller kan utformningen av uttag av dröjsmålsavgift enligt lagen om dröjsmålsavgift anses passa vid för sen betalning av trängselavgift. Det återstående alternativet är därför att föreslå sanktion som är speciellt utformad för trängselavgifter. Avgiften bör lämpligen benämnas förhöjd trängselavgift. Utgångspunkten är att betalning skall kunna ske på flera olika sätt och förutom innan och vid färden, även efter färden. En sanktion för utebliven betalning bör därför kopplas till efter färden, t.ex. efter färden.