sou · GRB361d1 · 2004-01-01 00:00:00 — En lösning bör väljas som undanröjer de nämnda olägenheterna för invånarna på . Med hänsyn till den korta tid som beredningen haft till förfogande för arbetet med detta betänkande, saknas möjlighet att föreslå en lämplig lösning. Beredningen vill ändå peka på att såväl en annan utformning av det geografiska området som tekniska möjligheter bör utredas. När det gäller Essingeleden, konstaterar beredningen att full- mäktige beslutat att den inte skall vara avgiftsbelagd. Det valda al- ternativet är enligt beredningen det rimliga alternativet. Med hän- syn till Essingeledens betydelse för förbindelserna mellan södra och norra delarna av samt att vägsträckan är en del av som går genom hela landet från till , skulle det enligt beredningens mening vara fel att avgiftsbelägga den innan en annan förbifart är klar. För att bekosta investeringar och drift av försöket med trängselav- gift i föreslår beredningen att regeringen upprättar ett särskilt anslag alternativt en anslagspost på ett annat anslag på statsbudgeten. Investeringskostnaden för det av före- slagna systemet för kontroll med korthållskommunikation med transponder i bilarna och videoövervakning, uppskattas enligt till- gängliga uppgifter från staden totalt till . De årliga driftskostnaderna uppskattas till i storleksordningen men är starkt beroende av hur många trafikanter som väljer att inte be- tala automatiskt. Omfattningen av dessa kostnader är ännu allt för osäkra beroende bl.a. på den exakta utformningen av systemet. Även den beräknade volymen av skatteintäkterna är ännu allt för osäker. Ytterligare utredningar är därför nödvändiga för att när- mare beräkna kostnader och intäkter i avgiftssystemet. En förbättring av kollektivtrafikens kapacitet är nödvändig som kompenserande åtgärd för att kunna ta emot de nya kollektivtrafi- kanter som väljer att avstå från att köra bil. Det finns även andra åtgärder såsom utbyggnad av infartsparkeringar och andra infra- strukturåtgärder kopplande till avgiftsförsöket som behöver Denna kapacitetsökning bör helst ske innan avgifts- systemet tas i drift dvs. med början med hän- syn till den föreslagna tidplanen. Stockholmsberedningen föreslår mot denna bakgrund att regeringen i budgetpropositionen upprättar ett särskilt anslag alternativt en särskild anslagspost på statsbudgeten för dessa kollektivtrafikåtgärder m.m. för . Anslagsmedlen bör disponeras av för utbetalning till trafikhuvudmannen i (), berörda kommuner och samt för egna åtgärder. Investerings- och driftskostnaderna för förstärkning av kollektivtrafiken och övriga infrastrukturåtgärder hänförliga till avgiftsförsöket bör uppskattas totalt och årsvis , 2005 och 2006. Trafikhuvudmannen bör totalt för perioden och årsvis upprätta en plan för kollektivtrafikåtgärder som grund för utbetalning av anslagsmedel. Förutom de nämnda kostnaderna, tillkommer kostnader för de myndigheter som på olika sätt kommer att beröras av försöket i . Detta gäller , , domstolar, po- lismyndigheter, berörda kommuner m.fl. Bland annat med hänsyn till de tidsramar som beredningen haft till förfogande för arbetet med detta betänkande, har det inte varit möjligt att uppskatta till vilka belopp dessa kostnader kommer att uppgå eller hur de bör finansieras. Enligt Kommittéförordningen (1998:1474) skall Stockholmsberedningen arbeta efter vissa generella direktiv som gäller kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar en- ligt följande: 14 § Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra en- skilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betän- kandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. 15 § Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kom- munala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska må- len. Enligt dessa direktiv har Stockholmsberedningen i kapitel 7, 13 och 14 i detta delbetänkande behandlat hur förslagen påverkar kostnaderna och intäkterna för staten, kommuner, landsting, före- tag eller andra enskilda. Förslagets samhällsekonomiska konse- kvenser har behandlats i kapitel 7. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, har beredningen tagit upp finansieringen i kapitel 13 och 14. Konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen har berörts i kapitel 6. Frågor i förslaget som har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbete har tagits upp i kapitel 9, 11 och 12 i detta delbetänkande. Konsekvenserna av förslaget för syssel- sättning och offentlig service, förutsättningar för företagen samt jämställdheten mellan kvinnor och män, har behandlats i kapitel 7. 16.1Förslaget till lag om trängselavgift I denna inledande bestämmelse anges de grundläggande förutsätt- ningarna för den nya skatten. Som framgår av avsnitt 10.2.4 har beredningen stannat för att använda beteckningen trängselavgift trots att det handlar om en punktskatt. Beträffande vilket område som skall omfattas av avgiftsuttaget hänvisas i andra stycket till la- gens bilaga. Avgiften skall tas ut vid färd med bil. I paragrafens tredje stycke definieras bil genom en hänvisning till lagen om trafik- definitioner. En bil är enligt den lagen ett motorfordon som är för- sett med tre eller flera hjul eller medar eller med band och som inte är att anse som en motorcykel eller en moped. Bilar delas in i per- sonbilar, lastbilar och bussar. Innebörden av bestämmelsen är att den registrerade bilägaren har ett strikt ansvar för betalning av avgiften, vilket är en förutsättning för att systemet skall fungera. Genom hänvisning till vägtrafikre- gistret blir ägarbegreppet i 4 § lagen (2001:558) om vägtrafikregis- ter tillämpligt. Bestämmelserna om ägarens ansvar gäller därmed även för innehavaren av bilen då denna innehas på grund av kredit- köp med förbehåll om återtaganderätt samt även om bilen innehas med nyttjanderätt för en bestämd tid om . I paragrafen regleras de undantag från avgiftsplikten som har dis- kuterats i avsnitt 11.4.1. Eftersom trängselavgift är en statlig skatt skall den som enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall är undantagen från skattskyldighet inte heller betala Utryckningsfordon skall inte heller betala avgiften. För att undanta handikappade från trängselavgift görs en koppling till trafikförordningens bestämmelser om parkeringstillstånd. En person som fått sådant tillstånd behöver alltså inte heller betala trängselavgift. Avgiftsfriheten gäller således oberoende av i vilken bil den handikappade färdas. De ytterligare undantag som kan vara betingade av ståndpunkter om avgiftsskyldighetens omfattning i det aktuella området regleras enligt bestämmelsens andra stycke i bilagan till lagen. Föreskriften gör det möjligt att genom förvaltningsbeslut medge undantag från avgiften vid tillfälliga störningar i trafiken. I 4 § för- slaget till förordning regleras vilka myndigheter som kan fatta så- dana beslut. Om det rör allmänna vägar bör sådana tillfälliga un- dantag kunna beslutas av väghållningsmyndigheten eller polismyn- digheten. Är kommunen huvudman för ifrågavarande gata fattar kommunen eller polisen beslutet. är ansvarig myndighet för trängselavgift. Regeringen har föreslagit att en ny myndighet, , inrät- tas fr.o.m. (prop. 2002/03:99), som nuvarande och skattemyndigheter avvecklas. Med hänsyn till att uppbörden bör ske på grundval av registeruppgifter och till att anknytningen till övrig skattelagstiftning är liten, bör , i likhet med vad som gäller för fordonsskatten, sköta denna uppgift. I andra stycket anges hur trängselavgift beslutas. Debiteringen av trängselavgift sker således genom uppgifter i vägtrafikregistret. Eftersom är central registermyndighet på detta område är det lämpligt att får rätt att i vägtrafikregistret föra in de uppgifter som behövs för uppbörden av trängselavgift och för- höjd trängselavgift. Med hänsyn härtill och till att denna organisa- tion redan finns uppbyggd, är en lämplig myndighet för att administrera uppbörden. Avgiftsnivåer och betalningsformer är frågor som kommer att vari- era mellan de aktuella orterna. Bestämmelserna om det bör därför tas in i lagens bilaga. Bestämmelsen, som diskuteras i avsnitt 11.8.2, reglerar när avgiften senast skall betalas och tar alltså främst sikte på bilägare som fär- dats i det avgiftsbelagda området utan att då betala. Har avgiften inte betalats efter färden skall bilägaren anmanas att betala. Föreskriften en expeditionsavgift får tas ut när anmaningen skickas. Betalningsanmaningen skickas av . Regeringen skall bestämma storleken på expeditionsavgiften. I 5 § förslaget till förordning föreslås att avgiften sätts till per betalningsanmaning. I paragrafen har tagits in bestämmelserna om förhöjd trängselavgift som en sanktion för dem som inte betalar avgiften eller gör det för sent (se avsnitt 11.8.2). Som anförts i avsnitt 11.8.3 kan det finnas situationer där det skulle vara uppenbart oskäligt att ta ut trängselavgift eller förhöjd avgift. Möjligheten att befria bilens ägare från avgift eller återbetala redan betald avgift bör dock användas restriktivt och endast i situationer där bilens ägare blivit betalningsskyldig utan egen förskyllan och rimligen inte kunnat förhindra att betalningsskyldighet uppstått. Överklagandebestämmelserna har diskuterats i avsnitt 11.9. Rätten att överklaga till de allmänna förvaltningsdomstolarna begränsas till beslut om förhöjd trängselavgift. Liksom i fråga om andra skatter bör tiden för överklagande vara . Det krävs prövnings- tillstånd i kammarrätt. Den som inte betalar förhöjd trängselavgift inom föreskriven tid kommer att bli utsatt för indrivningsåtgärder enligt bestämmel- serna i lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. Här före- skrivs också att man måste betala den förhöjda avgiften även om man överklagar avgiftsbeslutet. 16.2Förslaget till förordning om trängselavgift är enligt lagen beskattningsmyndighet för trängselav- giften. I bestämmelsen föreskrivs att skall svara för den praktiska hanteringen av avgiften. Paragrafen ger rätt att föreskriva att skall ta in uppgifter som behövs påföring eller uppbörd i vägtrafikregistret. Sådana föreskrifter skall utfärdas efter samråd med . I 4 § lagen om trängselavgift öppnas en möjlighet att fatta beslut om att avgift inte skall tas ut till följd av tillfälliga störningar i trafi- ken e.dyl. Bestämmelsen pekar ut väghållningsmyndigheten resp. kommunen eller polismyndigheten som beslutsfattare i dessa situ- ationer. En bilägare som inte betalar trängselavgiften efter färden skall skriftligen anmanas att betala . När en så- dan anmaning skickas ut påförs han också en expeditionsavgift. Genom föreskriften bestäms avgiften till per anmaning. skall för beskattningsmyndighetens räkning svara för indrivningsåtgärder om trängselavgifter inte betalas. Verket skall då tillämpa indrivningsförordningens regler. Av andra stycket framgår att indrivningsåtgärder kan underlåtas om fordringen är . 16.3Förslaget till ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar Uppräkningen i paragrafens fjärde stycke av vilka mål i länsrätt som får avgöras i sak av en lagfaren domare ensam kompletteras med en ny punkt 7 som avser mål enligt lagen om trängselavgift. 16.4Förslaget till ändring i indrivningslagen Lagen om trängselavgift tas i som en ny punkt 10 i paragrafens uppräkning av skatte- och avgiftsförfattningar. 16.5Förslaget till ändring i lagen om allmän kameraövervakning Bestämmelsen i punkten 2 om att tillstånd inte krävs för allmän kameraövervakning om det handlar om trafikövervakning utvidgas till att också omfatta övervakning enligt lagen om trängselavgift. 16.6Förslaget till ändring i inkomstskattelagen I sista stycket har tagits in bestämmelsen om att utgifter för träng- selavgift inte är avdragsgilla vid beräkningen av inkomst av tjänst. Reservationer och särskilda yttranden av ledamoten () Beredningens majoritet har valt att kalla sitt förslag trängselavgifter. Det är osakligt försök att dölja att det är fråga om en skatt. I denna reservation kallas beredningens förslag biltullar, eftersom det tydligast beskriver förslagets innebörd. Stockholmsberedningens förslag enligt detta betänkande bör inte genomföras som lagstiftning. Förslagen är inte tillräckligt genomarbetade och preciserade generellt. Dessutom saknas förslag till lagstiftning och lagkommentarer på flera avgörande punkter. Bland dessa märks speciellt: *Socialdemokraterna har pressat fram förslaget under omständigheter som har gjort det omöjligt att finna långsiktiga lösningar på trafikproblemen. Förslaget är tillkommet för att rädda regeringsmakt, inte för att hitta en stabil strategi för en bättre miljö och en utvecklad trafik i . *Det saknas bestämmelser om beslutsgången vid ett system med biltullar. Särskilt saknas riktlinjer för hur lokala eller regionala fullmäktigeförsamlingar kan initiera, förändra eller avskaffa biltullar. *Det saknas bestämmelser för att biltullar i en kommun inte oskäligt får drabba invånare i en annan kommun. Beredningen har enhälligt slagit fast i textdelen att invånarna i varje kommun måste ha fri tillgång till riksvägnätet. Detta borde ha resulterat i förslag till lagstiftning. *Det saknas bestämmelser för vilka villkor som måste vara uppfyllda för att införande av biltullar ska kunna komma i fråga. Särskilt borde det ha funnits bestämmelser om biltullarnas syfte Reservationer och Särskilda yttranden och om att biltullarna måste ingå i ett sammanhållen bred strategi för en förbättrad trafiksituation. *Det saknas garantier för att statens inkomster från biltullar verkligen används enbart till det ändamål som de ursprungligen var tänkta för. Beredningen borde ha lagt förslag om att statens inkomster från biltullar ska vara en specialdestinerad skatt. *Det saknas förslag hur införande av biltullar ska samordnas med systemet med utgiftstak. Det är oacceptabelt att andra statliga utgifter måste dras ner i samma utsträckning som biltullar används till att finansiera en förbättrad trafik i . Ett framstressat beställningsjobb utan tillräcklig analys Stockholmsberedningens uppdrag var ursprungligen att föreslå helhetslösningar för trafikproblemen i , både vad avser prioriterade investeringar och finansiering av dessa. Till följd av rikspolitiska överväganden efter valet har frågan om införande av biltullar i ryckts loss ur sitt sammanhang. Detta saknar saklig grund och enbart en följd av socialdemokraternas och makthunger. Biltullarna i blev priset som socialdemokraterna fick betala till för att själv kunna behålla regeringsmakten på kort sikt. Detta har sedermera erkänts i klartext av beredningens ledamot , när hon i en intervju säger att För mig handlade det om jag skulle gå till historien som den som fällde en socialdemokratisk regering. Tyvärr har och maktambitioner varit förödande i ett långsiktigt perspektiv. De har medvetet avfärdat alla möjligheter att finna långsiktiga och breda politiska lösningar, särskilt när det gäller hanteringen av eventuella biltullar. Detta har också medfört att beredningen inte har kunnat föra en saklig dialog i sitt arbete med detta betänkande. Resultatet är ett rent beställningsarbete, framtaget och utan möjlighet till djupare analys. Bara detta är tillräckligt som skäl för att inte bör genomföra förslagen i detta betänkande. är inte motståndare till lagstiftning som öppnar möjligheter för att införa ett lokalt initierat system med biltullar/trängselavgifter. Vi menar dock att en sådan lagstiftning måste vila på en mycket mera genomarbetad saklig grund. Inte minst är detta viktigt på grund av att varje införande av biltullar SOU 2003:61 Reservationer och Särskilda yttranden kommer att vara omdiskuterat och kontroversiellt bland medborgarna. Vem underhåller ett system med biltullar? Stockholmsberedningen har med all tänkbar tydlighet klargjort att biltullar, trängselavgifter, miljöavgifter eller vad de än må kallas är en ren skatt. Därför måste besluta om samtliga detaljer i ett sådant system. Men det borde vara uteslutet att regering och riksdag på eget initiativ inför en särskild skatt som bara drabbar trafikanter i en liten del av landet. I samtliga fall som diskuterats i har det varit fråga om system som lokala eller regionala organ velat införa för att bidra till lösningen på lokala eller regionala trafikproblem. Initiativet för införande, förändringar och avskaffande borde därför vara förebehållet lokala eller regionala fullmäktigeförsamlingar. Detta borde ha klargjorts i beredningens förslag till lagstiftning och lagkommentarer. En sådan precisering av initiativrätten är också nödvändig för att klargöra var huvudansvaret ska ligga för att följa upp ett eventuellt system med biltullar. har alltid en självklar rätt till en egen prövning av varje förändring av lagstiftningen. Men det gör det ännu viktigare att redan nu klargöra att alla förändringar måste bygga på ett lokalt eller regionalt grundarbete. Beredningens majoritet har tyvärr utformat ett system där medborgarna lokalt kan bli blåsta av statsmakterna. Om ett lokalt förankrat förslag till biltullar införs, kan senare godtyckligt förändra systemet i helt andra riktningar och med helt andra syften än vad den lokala opinionen ursprungligen hade tänkt sig. Sådana risker går aldrig att undvika helt när har hela lagstiftningsmakten. Men preciseringar om beslutsgången i lagstiftningen och lagkommentarerna hade skapat en spärr, som hade försvårat övergrepp på lokala folkmajoriteter. Biltullar får inte medföra övergrepp på enskilda kommuner Stockholmsberedningen konstaterar i sin textdel att införande av biltullar i en kommun inte får leda till att invånare i en annan kommun utestängs från att avgiftsfritt nå riksvägnätet. planerar ett sådant övergrepp på invånarna på . Detta borde ha medfört att förslagen till lagstiftning och lagkommentarer tillfogades bestämmelser som förhindrar planerande av sådana system. saknas sådana stadganden. Reservationer och Särskilda yttranden SOU 2003:61 lämnar därför möjligheterna vidöppna för planerade övergrepp på . För att klargöra eventuella konflikter lokalt och regionalt borde lagstiftningen också ha innehållit stadganden om att lokal och regional samverkan är en förutsättning före införande, förändring eller avskaffande av biltullar. Biltullar måste ingå i en bred trafikpolitisk strategi Införande av biltullar i ett område får aldrig bli en enbart finansiell fråga, en ny möjlighet att öka beskattningen för att finansiera allmänna offentliga åtaganden. I innehåller lagstiftningen ett krav att varje införande av biltullar/trängselavgifter måste vara en integrerad del av en bred trafikpolitisk strategi. Motsvarande krav borde också ha införts i förslagen till lagstiftning och förarbeten i . Kravet på en bred och effektiv strategi borde också vara infört för att undvika att knappa majoriteter eller utpressarpartier försöker använda eventuella biltullar på ett snävt sätt. I har alla utredningar visat att de bästa trafikeffekterna fås om nya investeringar görs på ett balanserat sätt i både nya vägar, särskilt kringfartsleder, och bättre kollektivtrafik. Ändå talar majoriteten i nu bara om förstärkningar av kollektivtrafiken, och avstår medvetet från varje ansats till påskyndande av byggandet av nya kringfartsleder. Bilisterna ska bara betala men inte erhålla något annat än ökad trängsel på ! Det finns inte heller ens några färdiga ansatser till en långsiktig strategi för kollektivtrafiken. som kollektivtrafiken borde förbereda sig för fler resenärer till följd av biltullarnas införande, planerar den socialdemokratiska majoriteten nedskärningar i ()! En sådan uppläggning av införande av biltullar/trängselavgifter skulle vara olaglig i . Den borde också vara det i . Det borde införas garantier för att inkomsterna från biltullar används rätt Införande av biltullar i en storstad som genererar mycket stora inkomster till staten . Det socialdemokratiska förslaget för beräknas ge mer än en miljard netto , efter avdrag för driftkostnader samt ränta och Reservationer och Särskilda yttranden avskrivningar av investeringar. Det föreligger uppenbart en stor risk att detta pengaflöde kan utnyttjas av staten för att finansiera andra statliga åtaganden eller för att räknas av mot andra statsbidrag till och . Möjligheterna till manipulation är mycket stora. Stockholmsberedningen har klargjort att det finns en enkel möjlighet att garantera att biltullar verkligen används enligt ursprungligt syfte. Det kan ske genom att biltullarna blir en specialdestinerad skatt. Då skulle det skapas en mycket hög säkerhet mot att systemet manipuleras eller mot att inkomsterna delvis försnillas till andra statliga utgifter. Någon annan möjlighet till garantier eller säkerheter finns inte, också enligt beredningens analys. Alla andra varianter bygger på någon sorts avtal mellan staten och staden. Men sådana avtal har ingen juridisk eller annan faktisk innebörd, det är bara enskilda politikers ord och åsikter. Ingen, varken enskild person eller offentligt organ, kan åberopa sådana avtal om det finns misstanke eller belägg för avtalsbrott. Historien visar också att sådana avtal saknar styrande effekt på regering och riksdag. Två exempel kan vara tillfyllest. Efter det att dieselbeskattningen höjdes kraftigt, utlovade regeringen att näringsidkarna inom jordbruket skulle få kompensation för sina ökade kostnader. Detta förhindrade inte regering och riksdag att genom årets vårproposition halvera kompensationen till jordbrukarna. Det andra exemplet gäller den gröna skatteväxlingen, där höjda skatteinkomster skulle överföras till kompetenskonton. Skatterna höjdes men några kompetenskonton har ännu inte synts till. Stockholmsberedningens majoritet har dock valt att inte föreslå att biltullarna ska vara en specialdestinerad skatt. Majoritetens argument är att en specialdestinerad skatt skulle strida mot den normala budgethanteringen. Det är dock ett svagt argument. Budgetordningen är en teknik för att underlätta beslutsfattande och ekonomiska ansvar. Införande av biltullar efter ett lokalt initiativ av exempelvis strider lika mycket mot budgetordningen. Det kan nämligen inte anses bevisat att dessa föreslagna biltullar är den mest prioriterade skattehöjningen av alla tänkbara varianter på ökad statlig beskattning. Om biltullar trots detta införs, borde det vara naturligt att kompensera med en motsvarande specialhantering på utgiftssidan. Reservationer och Särskilda yttranden Tyvärr har beredningens majoritet avstått från att skapa några som helst garantier för att biltullar helt återförs till de invånare som i huvudsak beskattas genom biltullarna. Stockholmarna ges nu inga garantier för att de tänkta biltullarna i verkligen används för trafikinvesteringar i . Systemet med utgiftstak borde ha anpassats till ett eventuellt införande av biltullar Stockholmsberedningen visar i detta betänkande att systemet med utgiftstak störs allvarligt vid ett införande av biltullar. Utgiftstaket är inte kopplat till inkomstsidan. Skulle biltullar skapa en ny miljardinkomst till statens kassa, medger inte detta någon utökning av statens utgifter med en enda krona. Det betyder att ska biltullarna återföras till statsbidrag till en förbättrad kollektivtrafik, måste andra statliga utgifter reduceras i motsvarande mån. Detta är fullständigt orimligt.