sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En följd av att sekretess skall gälla mellan olika slags verksamhet är att sekretessen inom nämnderna i fortsättningen kommer vara oberoende av hur verksamheten är organiserad. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter inte tas till intäkt för att myndigheterna kan underlåta att organi- sera sin verksamhet så att sekretessen mellan olika verksamheter kan iakttas på bästa sätt. I den mån någon avgränsning av olika verksamheter inte företas kan arbetsuppgifter som är att hänföra till olika sekretessområden komma att handläggas av samma per- sonal. En ordning där den handläggande personalen, som skall göra självständiga bedömningar i känsliga ärenden, kan få fri tillgång till sekretesskyddade uppgifter från olika verksamheter riskerar att rubba förtroendet för myndigheten. Rent faktiskt utgör dock förbudet mot att utnyttja sekretessbelagd uppgift utanför den verksamhet där sekretessen gäller, enligt 1 kap. 4 § första stycket sekretess- lagen, en spärr mot att uppgifter får utnyttjas i andra sammanhang än där de inhämtats eller lämnats. Genom förslaget om nya sekretessgränser på det kommunala området får ordet verksamhet en ny innebörd. I stället för att avse en självständig verksamhetsgren kommer med verksamhet att avses ett och samma slag av verksamhet. I vissa fall kommer sekretess- området att framgå av lagen. På så sätt medför förslaget en minsk- ning av risken att uppgifter kommer att utnyttjas för ett annat ändamål än vad de inhämtats eller lämnats för. Det går ändå inte att bortse från att det kan uppstå problem när ärenden från olika sekretessområden handläggs i samma nämnd. Det kan t.ex. förekomma att samma personal får tillgång till sekretesskyddade uppgifter från oförenliga sekretessområden, vilket omedvetet kan påverka handläggningen på ett obehörigt sätt. ansåg menar vi att dessa problem får lösas praktiskt genom en förnuftigt utformad förvaltningsorganisation.62 12.7.3Sekretessgränserna på hälso- och sjukvårdens, social- tjänstens och skolans område skall framgå direkt av sekretesslagen Förslag: På hälso- och sjukvårdens, och skolans område skall sekretessgränserna framgå direkt av sekretesslagen. 62 Jfr SOU 1992:140 s. 65 f. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter Vi har ovan förutskickat att vi anser att sekretessgränserna, när det gäller vissa verksamheter vari sekretess gäller för uppgifter till skydd för enskildas personliga förhållanden, skall framgå av lag. Som tidigare redovisats är det främst inom hälso- och sjukvården, och skolan som det föreligger tveksamhet om sekretessgränserna. Vi kommer därför i detta avsnitt att redovisa vilka verksamheter inom dessa områden som vi anser bör vara av samma eller olika slag. I vissa fall är det inte självklart. I den mån ett ställningstagande skulle kräva ett omfattande utredningsarbete, vilket vi inte haft möjlighet att företa, kommer vi att reglera sekretessgränserna efter vad vi uppfattat som gällande rätt. Det kan i dessa fall finnas skäl att låta utreda frågan i ett annat sammanhang. När det gäller hälso- och sjukvården har det tidigare diskuterats om de olika klinikerna och avdelningarna inom en sjukvårdsinrättning är att anse som självständiga i förhållande till varandra. En sekretess- gräns förutsätter emellertid, som vi tidigare redovisat, att hälso- och sjukvårdsverksamheten som bedrivs på de olika klinikerna eller avdelningarna är av olika slag. Vår uppfattning är att all hälso- och sjukvårdsverksamhet inom en myndighet utgör en och samma slags verksamhet. Övervägande skäl talar också för att även övrig medi- cinsk verksamhet som anges i 7 kap. 1 § första stycket sekretesslagen bör utgöra samma sorts verksamhet. Det uppkommer således inte några sekretessgränser beträffande hälso- och sjukvård som bedrivs inom en och samma myndighet. Vi finner inte skäl att i detta sammanhang föreslå en sekretessgräns mellan den psykiatriska vården och övrig hälso- och sjukvård. I avsnitt 12.7.7 kommer vi att föreslå en reglering av den inre sekretessen. Förslaget kommer att få betydelse för möjligheten att utbyta uppgifter inom ett sekretessområde, dvs. även inom en myndighet som bedriver hälso- och sjukvård. När det gäller anges i 7 kap. 4 § tredje stycket första meningen sekretesslagen vad som skall förstås med socialtjänst. All denna verksamhet bör anses utgöra samma slag av Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter Det är dock mer osäkert vad som gäller beträffande verksamheterna som anges i andra och tredje meningen. Bland verksamheterna som anges i 7 kap. 4 § tredje stycket andra och tredje meningen sekretesslagen har främst verksamheten enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) uppmärksammats i sekretessgränssammanhang. I JO 1995/96 s. 431 var frågan uppe till bedömning. JO:s uttalanden i frågan har redo- visats i avsnitt 12.2.3. Sammanfattningsvis ansåg JO att lagstiftaren i stället för en integrering av verksamheterna valt att bibehålla den skiljelinje som funnits mellan omsorgsområdet och . JO jämförde vid bedömningen med hur de olika verksamheterna enligt Ädelreformen integrerats med . Också den omständighet att lagstiftaren rent tekniskt valt att jäm- ställa verksamhet enligt LSS med socialtjänst – och detta enbart vad gäller tillämplig sekretessbestämmelse – i stället för att uttryckligen ange att verksamheten skall handhas av socialnämnden eller på annat sätt göra verksamheten till en del av i sekretess- lagens mening, talade enligt JO i samma riktning. Vad som ändå med viss styrka enligt JO ansågs tala för att sekretess inte gäller mellan verksamheterna, när de ligger under samma nämnd, var att verksamhet enligt LSS och socialtjänst står varandra nära och att verksamheterna i vissa hänseenden kan anses utgöra komplement till varandra. Dock menade JO att det kunde ifrågasättas om en verksamhetsgren för att vara självständig inte borde ha större själv- bestämmanderätt än vad som är förenligt med att olika verksamheter handhas av samma nämnd. Vår uppfattning är att de skäl som JO ansett tala för att verksamhet enligt LSS och är att anse som olika verksamheter i och för sig är riktiga. Någon integrering av verksamheterna har inte skett. Trots detta anser vi, eftersom verksamheterna står varandra nära och i vissa hänseenden kan anses utgöra komplement till varandra, att de fortsättningsvis i sekretesslagens mening bör anses som en och samma verksamhet. När det gäller övriga verksamheter som anges i tredje stycket, andra och tredje meningen anser vi att de enligt gällande rätt utgör en annan slags verksamhet än socialtjänst. När verksamheterna handläggs i en och samma nämnd är det dock, enligt gällande regle- ring, tveksamt om de är så självständiga i förhållande till varandra att någon sekretessgräns föreligger mellan dem. Vi anser trots detta inte att någon av dessa verksamheter bör anses vara samma slags verksamhet som . Vissa av verksamheterna står emeller- Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter tid varandra sinsemellan så nära att ingen sekretess bör råda dem emellan. Exempelvis bör sekretess i verksamhet hos invandrarbyrå och ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, liksom ärenden om introduktionsersättning för flyktingar m.fl. anses som verksamhet av samma slag. Liksom enligt gällande reglering bör familjerådgiv- ning anses som en egen verksamhet. Inom skolan råder enligt nuvarande bestämmelser ingen sekretess mellan förskoleklassen, skolverksamheten och skolbarnsomsorgen. Mellan skolan och skolhälsovården råder emellertid sekretess. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Mer svårbedömd är förskoleverksamheten. Förskoleverksamheten regleras i skollagen. Det är dock inte fråga om någon integrerad verksamhet. Verksamheten i förskolan har åtminstone delvis ett annat innehåll än skolverksamheten. Sekretessen i förskoleverksam- heten regleras dessutom av en annan bestämmelse i sekretesslagen än skolsekretessen. Detta talar för att det är fråga om två olika slags verksamheter. Svenska Kommunförbundets skrift Sekretess i förskola och skola anger i frågan om sekretess gäller mellan förskoleverk- samheten och förskoleklassen/skolan/skolbarnomsorgen att rättsläget är osäkert. Tills vidare gör man bedömningen att förskoleverksam- heten är en självständig verksamhetsgren. Även i boken i förskola och skola63 anses att rättsläget är oklart. I den allmänna debatten har synpunkten framförts att förskole- verksamheten bör ingå i samma sekretessområde som skolan. Frågan är inte okomplicerad och kräver ett mer ingående utredningsarbete än vad vi i detta sammanhang anser att vi har möjlighet att utföra. Med hänsyn till Svenska Kommunförbundets bedömning att för- skoleverksamheten är en självständig verksamhetsgren, anser vi oss tills vidare ha att utgå från att förskola och skola bör ses som verksamheter av olika slag. 63 , , 2001 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter 12.7.4Det skall framgå av lagen när det inte finns någon sekretessgräns mellan olika verksamheter som bedrivs integrerat eller i gemensamma nämnder Förslag: De fall där det inte skall finnas någon sekretessgräns mellan verksamheter av olika slag när dessa bedrivs inom samma nämnd skall framgå av sekretesslagen. När det gäller sekretessgränser i integrerade verksamheter ifråga- sattes det av om verksamheter med olika sekretessområden regelmässigt måste anses som självständiga i förhållande till varandra i de fall verksamheterna organiseras under samma nämnd. Enligt utredningen borde verksamheter med samma skyddsintressen och med i grunden samma syfte kunna integreras med varandra utan att sekretess uppstår mellan de olika verksam- heterna. ansåg att mycket skulle vara vunnet om en integrering motsvarande den som blev följden av Ädel- reformen kunde åstadkommas även på andra inbördes närliggande områden. Utredningen efterlyste därför ett klarläggande av de sekretessrättsliga möjligheterna till integrering av olika verksamheter.64 Vi har i avsnitt 12.4.3 uttalat en viss tveksamhet om vilka meka- nismer som varit anledningen till att det inte råder någon sekretess i förhållandet mellan den kommunala hälso- och sjukvården och som infördes genom den s.k. Ädelreformen. På grund av uttalanden i förarbetena har det ansetts att det inte är fråga om verksamheter av olika slag som är självständiga i förhållande till varandra. Att det rör sig om två olika verksamheter i sekretess- lagens mening går dock knappast att komma ifrån. En följd av vårt förslag att det inte längre krävs självständighet mellan verksamheterna för att sekretess skall uppkomma, blir att en sekretessgräns uppstår mellan hälso- och sjukvården och . Denna sekretessgräns bör undanröjas i sekretesslagen beträffande verksamhet till följd av Ädelreformen. Härmed kommer någon sekretessprövning inte att behöva göras innan uppgifter som är sekretessreglerade utbyts mellan verksamheterna. I den mån det finns andra integrerade verksamheter där sekretess inte bör råda eller när sådana verksamheter tillkommer bör sekretess- frågan lösas på motsvarande sätt, dvs. genom att sekretessgränserna undanröjs i lag. 64 SOU 2000:114 s. 251 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter trädde en ny lag om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet i kraft.65 Härigenom blev det möjligt för ett landsting och en eller flera kommuner som ingår i att gemensamt fullgöra uppgifter inom vård- och omsorgsområdet genom samverkan i en gemensam nämnd. I propositionen66 anges att verksamhetsområdena hälso- och sjukvård och socialtjänst är självständiga i förhållande till varandra och att sekretess alltså gäller mellan verksamheterna. Vid bedömningen av hur sekretessbestäm- melserna inverkar på möjligheten att samverka i en gemensam nämnd sägs att det kan uppstå problem när samtycke krävs och den en- skilde på grund av sitt hälsotillstånd inte kan ta ställning i sekretess- frågan. Mot bakgrund av vårt pågående arbete förklarar sig regeringen dock inte vara beredd att föreslå några lättnader i sekretessen. Vi kommer i nästa kapitel att behandla frågan om uppgiftsutbyte mellan vård- och omsorgsområdena. Om det, utöver de förslag vi där lämnar, kommer att behövas en utökad möjlighet till uppgifts- utbyte inom en gemensam nämnd bör sekretessgränserna undanröjas genom lagstiftning, på samma sätt som föreslagits skall ske för verksamheten enligt Ädelreformen. 12.7.5Nya sekretessgränser mellan nämnderna i en kommun eller ett landsting Förslag: Det skall inte finnas någon sekretessgräns mellan nämnderna inom en kommun eller ett landsting till den del verksamheterna är av samma slag. Det har från flera håll framförts kritik mot att beslut om organisa- toriska förändringar påverkar gränsdragningen för sekretessen. Vår uppfattning är också att förändringar på det organisatoriska planet inte bör påverka hur sekretessgränserna dras. Möjligheterna till uppgiftsutbyte mellan nämnderna som bedriver verksamhet av samma slag varierar. För och hälso- och sjukvårdens del är möjligheterna begränsade med hänsyn till att generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen inte är tillämplig för dessa verksamheter. När det gäller skolan och andra kommunala verksamheter kan för- visso ett uppgiftsutbyte i många fall ske med stöd av generalklausulen. 65SFS 2003:192, prop. 2002/03:20, bet. 2002/03:SoU12, rskr 2002/03:158 2002/03:20 s. 25 f. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter Det har dock sagts att denna bestämmelse är svår att tillämpa och det finns en risk att den sekretessprövning som görs med stöd av bestämmelsen inte utfaller på samma sätt i alla kommuner. Som tidigare redovisats konstaterade både och att det ur tillämpningssyn- punkt är problematiskt att en verksamhet som omfattar ett och samma sekretessområde kan delas upp i flera nämnder. Båda kommittéerna föreslog en ordning som innebar att vissa verksam- heter i kommunen från sekretessynpunkt skulle utgöra en helhet, även om verksamheterna delades upp i nämnder. Den verksamhet som avsågs i båda förslagen var . menade att samma ordning borde gälla även för skolverksamheten. Vi har tidigare ansett att sekretessen inom nämnderna i kom- muner och landsting inte bör bero på organisationen i nämnderna, utan på om verksamheterna i dessa anses vara av samma eller olika slag. Samma uppfattning kan göras gällande när det gäller sekretess mellan olika nämnder. Även om varje nämnd är en myndighet finns det goda skäl att anse att sekretess inte bör gälla inom en kommun i förhållandet mellan de verksamheter som är av samma slag. Sekre- tessgränserna skulle därmed komma att ligga fast oberoende av organisatoriska beslut. Uppdelningen i kommundelsnämnder, gemen- samma nämnder eller distriktsnämnder skulle således inte påverka sekretessgränserna. Något hinder i det behövliga uppgiftsutbytet skulle inte uppstå och många tveksamheter och svåra gränsdrag- ningar angående det tillåtliga i ett erforderligt uppgiftsutbyte skulle undanröjas. Till följd av en sådan ordning skulle sekretess inte längre råda inom t.ex. kommunens socialtjänst, även om verksamheten var uppdelad på olika kommundelsnämnder. Samma sak skulle gälla för skolverksamheten. Sekretess skulle dock fortfarande gälla mellan nämnderna i verksamheter av olika slag. En modell som den skisserade ställer krav på att särskilt integri- tetskänsliga verksamheter utgör en egen slags verksamhet. Vi har tidigare kommit fram till att kommunens familjerådgivning inte skall anses som socialtjänst, utan som en egen verksamhet. En invändning mot förslaget är att sekretessområdena i många fall skulle bli större än . bör det påpekas att det inte finns något som hindrar att kommunerna organiserar sin verksamhet så att sekretessområden av den här storleken uppstår. för sekretesslagens tillkomst var det ovanligt med sekretessgränser inom samma kommunala verk- Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter samhet eftersom möjligheterna att dela upp samma verksamhet på olika nämnder var begränsade. Genom förslaget åstadkommer vi närmast en återgång till de tidigare sekretessgränserna. Det kan också i detta sammanhang påpekas att vi nedan kommer att föreslå en reglering av den inre sekretessen, varigenom vi avser förhindra att uppgifter sprids otillbörligt inom ett sekretessområde. Den inre sekretessen blir tillämplig inom ett sekretessområde och kommer därmed att gälla vid utbyte av uppgifter mellan verksamheter av samma slag inom en kommun eller ett landsting. Det är en stor fördel om sekretessgränserna inom kommunerna fastställs och blir lättare att förutse, både för tjänstemännen och allmänheten. I sak menar vi emellertid också att det är lämpligast att det inte finns några sekretessgränser mellan verksamheter av samma slag inom en kommun eller ett landsting. Därmed undan- röjs de hinder som kan finnas mot att utbyta uppgifter inom samma verksamhet när en person flyttar inom kommunen eller på annat sätt får en geografisk tillhörighet till en annan nämnd, t.ex. en stadsdelsnämnd. Vi föreslår därför att sekretess inte skall gälla mellan nämnder inom en kommun eller inom ett landsting till den del verksamheterna är av samma slag. Det förekommer att en kommun eller ett landsting överlåter någon del av sin verksamhet till en gemensam nämnd eller till ett kommunalförbund. I sådant fall bör sekretessen inte hindra att uppgifter lämnas mellan nämnderna i den överlåtande kommunen eller och den överlåtna verksamheten, under förutsätt- ning att uppgifterna lämnas mellan verksamheter av samma slag. Däremot bör uppgifter inte kunna lämnas mellan en nämnd i en kommun och den del av verksamheten i en gemensam nämnd som överlämnats från en annan kommun eller ett annat landsting. Med hänsyn till det ovan föreslagna tillägget i nuvarande 1 kap. 9 § sekretesslagen om att sådana bolag, föreningar och stiftelser som nämns i bestämmelsen skall jämställas med nämnder i kom- muner eller landsting, när det finns särskilda bestämmelser för dessa, kommer de nu föreslagna sekretessgränserna att gälla även sådana bolag, föreningar och stiftelser. Inom en kommun kommer alltså uppgifter att kunna lämnas mellan bolag, föreningar och stiftelser där kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande och de olika nämnderna, i den mån verksamheterna mellan vilka upp- gifterna lämnas är av samma slag. Förslaget medför att bestämmelserna i 12 kap. 7 § andra och tredje stycket socialtjänstlagen blir överflödiga. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter 12.7.6Inga nya sekretessgränser föreslås för de statliga myndigheterna Bedömning: För andra myndigheter än nämnderna inom kom- muner och landsting föreslås inga nya sekretessgränser. När det gäller sekretess inom de statliga myndigheterna, bör de olika själv- ständiga verksamhetsgrenarna i större utsträckning än komma till uttryck i myndighetsinstruktionerna. När myndighets- uppgifterna beskrivs bör det anges till vilken verksamhet uppgiften hör. Härigenom uppnås en större förutsebarhet och skapas tydligare sekretessgränser också inom de statliga myndigheterna. För de statliga myndigheterna kommer alltså samma sekretess- gränser som gäller att råda mellan och inom myndigheterna även fortsättningsvis. Denna ordning är inte idealisk när det gäller sekretess inom myndigheter. Även på det statliga området kan det råda osäkerhet om när det föreligger sekretess inom en myndighet. Också här finns det möjlighet att underlåta att vidta organisa- toriska åtgärder och på så sätt undgå sekretess. I de flesta fall organiserar förvisso myndigheterna sin verksam- het så att sekretess uppkommer i förhållandet mellan verksamheter som är av olika slag. Det finns dock inte alltid några garantier för detta. Det är exempelvis rent faktiskt möjligt för att bedriva den fiskala och den brottsutredande verksamheten inom myndigheterna sammanblandat och därmed undgå sekretess mellan dessa verksamheter. De enda fall där man inom det statliga området med säkerhet i förväg kan säga att det föreligger en sekretessgräns mellan olika verksamheter är när detta klart framgår av förarbetena eller det i myndighetens instruktion anges att en viss verksamhet skall organiseras på en egen enhet. För flera statliga myndigheter, bland annat skattemyndigheterna, kronofogdemyndigheterna och , har nya författ- ningar om användning av dataregister och elektroniska ärende- hanteringssystem samt annan behandling av personuppgifter (s.k. registerförfattningar) införts. Detta till följd av att personuppgifts- lagen till fullo trätt i kraft. Med hänsyn till den alltmer elektroniskt baserade ärendehantering som förekommer inom myndigheterna kommer troligtvis sådana registerförfattningar att behövas på allt fler områden. Enligt föreliggande registerförfattningar skall personuppgifter i princip behandlas i olika databaser. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter en beskattningsdatabas, en folkbokföringsdatabas samt i princip en databas för brottsutredningar. Inom exekutionsväsendet finns en utsöknings- och indrivningsdatabas, en betalningsföreläggande- och handräckningsdatabas, en skuldsaneringsdatabas samt en konkurs- tillsynsdatabas. har en tulldatabas för den fiskala verksam- heten och i princip en databas för brottsbekämpande verksamhet. I registerlagarna anges de ändamål för vilka uppgifterna får behandlas och vilka uppgifter som får registreras. Uppgifterna i en databas får inte behandlas för ett ändamål som är oförenligt med de ändamål som anges för databasen i lagstiftningen. Register- lagstiftningen utgör därmed ett skydd mot att personuppgifter som samlas in för särskilt angivna ändamål senare behandlas för något annat oförenligt ändamål. Registerlagstiftningen kan sägas utgöra ett komplement till sekre- tessbestämmelserna i fråga om informationshantering inom en myn- dighet. Den uppdelning av myndigheternas verksamhet som har skett i och med att uppgifter från olika verksamheter behandlas i olika databaser sammanfaller dock inte annat än slumpvis med sekretessgränserna inom myndigheten. Vi har i kapitel 11 analyserat om det finns en eventuell konflikt mellan sekretesslagens möjligheter till uppgiftsutbyte mellan och inom myndigheter och finalitets- principen. Vi har dock inte funnit någon sådan konflikt föreligga, utan menar att det är sekretessbestämmelserna som avgör om en uppgift får lämnas mellan myndigheter och över sekretessgränserna inom en myndighet. Uppgiftslämnandet är förenligt med finalitets- principen om det sker i överensstämmelse med sekretesslagen, annars inte. Vad vi i kapitel 11 tagit ställning till är ett utlämnande av upp- gifter över en sekretessgräns. Inom ett sekretessområde kan inte detta resonemang föras. Där måste rättstillämparen göra sina egna bedömningar. I JO 1989/90 s. 385 lämnades uppgifter mellan två olika taxeringsenheter för att hos den mottagande enheten använ- das för ett annat ändamål än vad de ursprungligen lämnats för. Den situationen borde ha kunnat förhindras av personuppgiftslagen om den hade funnits vid tillfället och uppgiftslämnandet utgjorde en behandling i personuppgiftslagens mening. Vi kommer nedan att föreslå en reglering av den inre sekretessen. Det innebär att uppgifter som kan antas inte få lämnas ut från ett sekretessområde inte heller får röjas inom sekretessområdet om röjandet är uppenbart obehövligt för verksamheten. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter tessen och personuppgiftslagen, eventuellt i förening med någon registerförfattning, kommer därmed att komplettera varandra. Sekretessgränserna mellan olika självständiga verksamhetsgrenar kommer även att ha betydelse som spärrar för uppgifts- lämnandet inom myndigheter. Vikten av att hålla isär olika slags verksamheter inom myndigheterna ökar dessutom när centrala och regionala statliga myndigheter läggs ihop till en enda myndighet. Detta har skett beträffande tullens myndigheter. 2002/03:99, som är en följd av RSV:s Rapport 2001:11, föreslås att och skattemyndigheterna läggs samman till en myndighet.