sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — presenterade Europeiska gemenskapernas kommission sitt förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv EG/96/92 av (EGT L 027) om gemensamma regler för den inre marknaden för el och direktiv EG/98/30 av (EGT L 204) om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas samt förslag till och rådets förordning om villkoren för tillträde till näten för gränsöverskridande utbyte på elområdet (förordningen). Förslagen syftar till att skapa likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor inom el- och naturgassektorn och härigenom stärka konkurrenskraften för näringslivet som helhet. Förslagen till ändringar i el- och naturgasmarknadsdirektiven innehåller dels "kvantitativa ändringar", som en ökad marknadsöppning och för gas ett utvidgat tillämpningsområde, dels "kvalitativa ändringar" om rättslig åtskillnad för systemoperatörer för transmission och distribution, krav på särredovisning, regler för nättillträde samt inrättande av en självständig tillsynsmyndighet som i förväg godkänner åtminstone metoderna för tariffsättning. Därutöver innehåller direktiven också vissa nyheter som gäller allmännyttiga tjänster, märkning av el, försörjningstrygghet, upphandling av ny kapacitet och av el för att täcka nätförluster, rapportering samt handel med tredje land. Förslaget till förordning om gränsöverskridande handel med el innehåller övergripande bestämmelser om kompensation för transitflöden, harmonisering av nationella nättariffer, flaskhalshantering och sanktionssystem. Dessa övergripande bestämmelser kompletteras med riktlinjer. Direktiven och förordningen innehåller, förutom de här angivna huvudpunkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk. Vid rådsmötet (transport, telekommunikation och energi) träffades en politisk överenskommelse om hela inre marknadspaketet. Den fulla marknadsöppning då även hushållskunder får välja leverantör fastställdes till . Distributionsföretag medges möjlighet att avvakta med att genomföra rättslig åtskillnad, likaså till . Företagskunder kommer att kunna välja leverantör redan från . Innan direktiven kan träda i kraft skall de antas genom en gemensam ståndpunkt och godkännas av i en andra behandling. Direktiven skall genomföras efter att de har trätt i kraft, vilket sker efter att de har offentliggjorts i Europeiska gemenskapens officiella tidning. Medlemsstaterna skall efter direktivens genomförande informera kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och därefter underrätta kommissionen om eventuella ändringar av dessa åtgärder. Kommissionen skall rapportera till om hur direktiven tillämpas. En särskild utredare skall se över behovet av ytterligare förändringar av lagstiftningen på el- och naturgasmarknaderna. Uppdraget består av två delar. Den första delen innehåller förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens reviderade el- och gasmarknadsdirektiv. Dessutom skall utredaren överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el. I den första delen ingår även frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Den andra delen innehåller en analys av eventuella förbättringar av de svenska el- och naturgasmarknaderna samt vissa frågor om elmarknadens funktion. Ellagstiftningen har förändrats efter avregleringen. Övergångssystemet med leveranskoncession har avskaffats, kravet på timvis mätning för byte av elleverantör har tagits bort och ersatts av ett system som baseras på att elförbrukningen fördelas över tiden enligt en schablonkurva som baseras på förbrukningen i ett nätområde, den s.k. schablonberäkningsreformen (prop. 1998/99:137 Införande av schablonberäkning på elmarknaden m.m.). Sedan avregleringen har även omfattande strukturförändringar skett på elmarknaden. Antalet elleverantörer har minskat och flera av de aktörer som vid avregleringen gav sig in på marknaden har lämnat den igen. Utredaren skall utvärdera elmarknadens funktionssätt med huvudinriktning på hur strukturförändringarna har påverkat konkurrensen på elmarknaden och även belysa konkurrensen på elmarknaden ur ett nordiskt och europeiskt perspektiv. Utredaren skall även föreslå metoder för hur konkurrensen på elmarknaden skall följas upp. I uppdraget ingår också att kartlägga hur konkurrensen på elmarknaden övervakas i andra länder. Det finns även ett behov av uppföljning av den konkurrensutsatta delen av elmarknaden i syfte att förbättra elmarknadens funktionssätt och underlätta för konsumenterna på marknaden. Utredaren skall analysera om ytterligare krav bör ställas på elleverantörerna och om detta anses nödvändigt föreslå hur sådana krav bör utformas. Exempel kan vara krav på speciella IT-system för informationsutbyte eller krav på att elleverantörer skall offentliggöra vissa elprisuppgifter. Utredaren skall i detta sammanhang beakta vad som föreslås i betänkandet Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7). Utredaren skall vidare utreda behovet av ett sanktionssystem riktat mot nätföretag som inte följer ellagens regler om leverantörsbyten. Om utredaren finner att det behövs skall utredaren föreslå formerna för ett sådant system. Utredaren skall även beakta möjligheten att på frivillig väg eller på annat sätt se till att kunden får en skälig ersättning för den olägenhet som det uteblivna leverantörsbytet orsakat. Utredaren skall härvid beakta vad som framkommit i betänkandet Konkurrensen på elmarknaden. Utredaren skall i detta sammanhang även se över behovet av sanktioner riktat mot nätägare som inte följer ellagens regler om avläsning av elmätare. Om utredaren finner att behov finns skall utredaren föreslå formerna för ett sådant system. Som följd av elnätsföretagets centrala roll och monopolsituation är en fungerande tillsyn viktig för att marknaden skall fungera som det är tänkt. prövas anslutningsavgifter och andra anslutningsvillkor efter ansökan, och avgifterna justeras endast i de enskilda fallen efter nätmyndighetens beslut. Utredaren skall utreda om nuvarande regler för tillsynen av villkor för anslutning är ändamålsenliga och eventuellt föreslå åtgärder för att effektivisera tillsynen inom detta område. Som redovisats ovan avslog regeringens förslag om en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag. Mot denna bakgrund skall utredaren närmare analysera förslaget till en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet genom att uppställa förbud mot gemensam VD och gemensam styrelsemajoritet i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. Även andra skärpningar i kravet på åtskillnad kan övervägas. Särskilt skall konsekvenserna av förslaget för de mindre företagen med både elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet beaktas. Utredaren skall här beakta vad som anges i elmarknadsdirektivet. Enligt ellagen skall en elanvändare som saknar elleverantör av berörd innehavare av nätkoncession anvisas en elleverantör, som gentemot nätkoncessionshavaren har åtagit sig att leverera el till sådana användare. Det finns dock ingen skyldighet för koncessionshavaren att teckna kontrakt med den elleverantör som erbjuder kunderna det mest fördelaktiga priset eller andra villkor. Utredaren skall bedöma behovet av offentlig upphandling av anvisad elleverantör och om det behövs föreslå utformningen av ett system där tjänsten som anvisad elleverantör upphandlas i konkurrens. I detta sammanhang bör även utredaren analysera behovet av regler för skyldigheter som anvisad elleverantör samt flexiblare möjligheter att byta elleverantör vid annan tid än månadsskifte. Utredaren bör även beakta de erfarenheter som finns från tillfällen då systemet med anvisad elleverantör har använts. I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) presenterade regeringen sin bedömning att gällande bestämmelse om att de småskaliga elproducenterna endast skall betala för den del av nättariffen som motsvarar årlig kostnad för mätning och rapportering får vissa effekter som inte är önskvärda och att den därför bör tas bort eller ändras. Det saknades dock ett tillräckligt väl underbyggt underlag för att bedöma vilka konsekvenser det kan få för den småskaliga elproduktionen. Utredaren skall kartlägga konsekvenserna av att ta bort gällande bestämmelse. Utredaren skall även föreslå alternativ till att ta bort bestämmelsen. Utredaren skall utvärdera naturgasmarknadens funktionssätt och analysera om det finns tänkbara förbättringar att göra och om så är fallet föreslå åtgärder för detta. Utredaren skall i detta sammanhang ta ställning till de bedömningar redovisat i rapporten av naturgaslagen (dnr N2002/12473/ESB). Utredaren skall särskilt beakta behovet av koncession för distributionsledningar samt frågan om systemansvar. Utredaren skall följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som kan behövas för att genomföra de nya direktiven. Dessutom skall utredaren överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el. Utöver detta skall utredaren föreslå hur de rapporteringar som krävs i direktiven skall genomföras. Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas. Utredaren skall även bedöma vilken miljöpåverkan som förslagen får om de genomförs. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med för regelgranskning. Dessutom skall utredaren bedöma konsekvenser för resursbehovet för tillsynen av el- och naturgasmarknaderna av de förslag som läggs fram. Arbetets genomförande, tidsplan m.m. I fråga om resursbehov skall utredaren samråda med Statskontoret som har regeringens uppdrag att göra en översyn av verksamhetsinriktning m.m. för (dnr N2002/8516/ESB). Utredaren skall i fråga om skärpning av kraven på åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet samråda med utredningen på värmemarknaden (dir. 2002:160). Utredaren skall också ta ställning till de bedömningar redovisat i rapporten av naturgaslagen (dnr N2002/12473/ESB). Utredaren skall även beakta vad som framkommit i utredningen på elmarknaden (SOU 2002:7). Utredaren skall även beakta hur frågorna i uppdraget behandlas i övriga nordiska länder. Uppdraget skall, i den del som avser genomförandet av el- och gasmarknadsdirektiven och frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, redovisas . Övriga frågor skall redovisas . Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn N2003-054, Projekt nr. OHO/ial, AGA, Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn På uppdrag av (N 2003:03) och El- och naturgasmarknads- utredningen (N 2003:04) , 5 tr, 114 45 , Tel. , Fax. Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn Sammanfattning och slutsatser....................................................................... Relationen nät – elhandel/produktion ................................................ Relationen fjärrvärme – nät/elhandel/produktion .............................. 4 EFFEKTER AV ETT FÖRBUD.................................................................. Koncerner med gemensamma ledningsfunktioner (5 intervjuer) ...... Allmänt om koncernerna ............................................................... 4.1.2 Generella intryck av intervjuresultaten.......................................... Koncerner med separata ledningsfunktioner (2 intervjuer) ............... 4.2.1 Allmänt om de intervjuade företagen ............................................ Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn Gemensamma ledningsfunktioner mellan olika företag, i betydelsen gemensam VD och styrelse, förekommer mycket ofta mellan nätföretag och elhandelsföretag, men ganska sällan mellan fjärrvärmeföretag och företag i andra delar av energisektorn. Det är framför allt de mindre energikoncernerna som har gemensamma ledningsfunktioner. Koncerner som inte längre har ett majoritetsägt elhandelsföretag har, oavsett storlek, i regel inte gemensamma ledningsfunktioner mellan nät och elhandel. Företrädare för mindre energikoncerner har i djupintervjuer, som genomförts i projektet, ansett att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle innebära att ytterligare en VD måste anställas efter extern rekrytering. Generellt bedöms att det inte går att internrekrytera, eftersom det vore olämpligt att kombinera VD-funktionen med operativa uppgifter. Ett förbud skulle, enligt de intervjuade, leda till så kraftigt ökade kostnader att elhandelsverksamheten måste avyttras. I föreliggande rapport redovisas en kartläggning av förekomsten av gemensamma ledningsfunktioner mellan olika företag i energisektorn. Vi har, utifrån ett underlag från bl.a. , SCB och PRV, undersökt i vilken utsträckning VD och styrelseledamöter förekommer i flera olika företag inom aktuell sektor. Särskild uppmärksamhet har riktats mot i vilken utsträckning sådana ledningsfunktioner förekommer mellan å ena sidan elnät och fjärrvärmeföretag och å andra sidan företag som verkar i energisektorns konkurrensutsatta delar såsom elhandel och elproduktion. Dessutom har en begränsad djupintervjustudie genomförts med företrädare för mindre energikoncerner i syfte att belysa vilka åtgärder som enligt de intervjuade skulle krävas i koncernerna om ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner av här aktuellt slag skulle införas. Resultaten avser förhållandena . Resultaten visar att gemensamma ledningsfunktioner är mycket vanliga i elsektorn och ganska ovanliga i fjärrvärmesektorn. Ungefär hälften av alla nätföretag har en VD som är VD i ett företag som bedriver elhandel och/eller elproduktion (elhandelsföretag). I ungefär lika många fall förekommer att samtliga eller en majoritet av styrelseledamöterna i ett elhandelsföretag också ingår i styrelsen för ett nätföretag. Ett tydligt mönster framträder när det gäller vilka koncerner som har gemensamma Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn Det är framför allt de mindre koncernerna. I storleksklassen över 50 000 nätkunder har endast en av sammanlagt 14 koncerner gemensamma ledningsfunktioner. I koncerner som avyttrat sin elhandel eller där elhandeln sker genom ett med flera kommuner samägt elhandelsföretag förekommer i regel inte gemensamma ledningsfunktioner oavsett koncernernas storlek. Vad gäller fjärrvärmesidan finns det sammanlagt 222 företag som i någon form bedriver fjärrvärmeverksamhet. Av dessa företag bedriver 114 företag uteslutande fjärrvärmeverksamhet. Av de 114 företagen som bedriver renodlad fjärrvärmeverksamhet har 70 företag, eller , gemensam VD med ett eller flera andra fjärrvärmeföretag. 11 företag, eller , har gemensam VD med ett elnätföretag. I de resterande 108 företagen bedrivs fjärrvärmeverksamheten inom samma bolag som någon annan verksamhet, huvudsakligen någon verksamhet inom energisektorn. Sådana verksamheter är t.ex. nätverksamhet, elhandel eller elproduktion. Fjärrvärmeproducenter med en sådan blandad verksamhet har i materialet generellt redovisats som nät- eller elhandelsföretag. Av de 108 företagen är det 28 företag som producerar kraftvärme. Denna verksamhet sker i företag med blandade verksamhetsområden, antingen med fjärrvärme och elproduktion som kombination eller med fjärrvärme, elproduktion och verksamhet utanför energisektorn som kombination. Enligt resultaten från djupintervjuerna bedömer de intervjuade generellt att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle innebära att ytterligare en VD måste anställas efter extern rekrytering. De intervjuade uppger samstämmigt att det inte går att internrekrytera. Det beror enligt de intervjuade på att VD-rollen är så ansvarstyngd att den inte går att kombinera med operativa uppgifter såsom att vara marknadsansvarig eller nätchef. Kostnaderna bedöms generellt till ca på årsbasis. Detta skulle, enligt de flesta intervjuade, innebära att elhandeln skulle bli olönsam och måste avyttras. När det gäller styrelsen bedömer de intervjuade att ett eventuellt förbud mot gemensamma styrelsefunktioner inte alls är lika problematiskt från verksamhetssynpunkt. Kostnaderna i denna del bedöms som måttliga. I två fall har också ledande företrädare för små energikoncerner som redan har separerat sina ledningsfunktioner intervjuats. Dessa gör i allt väsentligt en motsatt bedömning och uppger att det går bra och är lämpligt att kombinera VD-sysslan med operativa uppgifter. Kostnaderna bedöms här som rimliga och affärsmässigt motiverade. Underlaget ger inte möjlighet att närmare uppskatta vilka kostnader för företagen som skulle följa av ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner. För detta krävs analys och beräkningar utifrån de faktiska ekonomiska förhållandena i ett antal typiska energikoncerner av varierande storlek. Däremot kan vissa slutsatser dras när det gäller vilka åtgärder som kan antas rimliga vid av ett eventuellt förbud. Det är enligt ECONS mening inte troligt att externrekryteringar skulle behövas i ens sådan omfattning som de intervjuade försöker göra gällande. Det kan i många fall antas att det finns kompetenta personer som kan vara VD vid sidan av sina operativa uppgifter. Däremot kan självfallet inte uteslutas att det också finns en rad mindre Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn koncerner där internrekrytering inte är en möjlig eller lämplig lösning. Dessa skulle sannolikt drabbas av betydligt ökade kostnader som en följd av förbudet. Ett bestående intryck av utredningsarbetet är att de små koncernerna med färre än 10 000 nätkunder i regel bedömt det som mest affärsmässigt att ha gemensamma ledningsfunktioner. De koncerner i samma storleksklass som gjort motsatt bedömning är försvinnande få. En trolig effekt är med hänsyn härtill, och mot bakgrund av utredningsresultaten, att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle snabba på strukturomvandlingen i riktning mot större koncerner, särskilt bland företag som bedriver elhandel och elproduktion. Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn (N 2003:03) och Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N 2003:04) har gemensamt uppdragit åt ECON att utreda i vilken utsträckning verkställande direktörer och ledamöter av styrelsen i företag som bedriver nätverksamhet alternativt verksamhet med fjärrvärme också har motsvarande funktioner i företag som bedriver produktion av eller handel med el. Uppdraget omfattar också en begränsad studie av hur företagen bedömer de ekonomiska konsekvenserna av ett förbud mot sådana gemensamma ledningsfunktioner med särskilt fokus på de mindre företagens verksamhetsförutsättningar. Enligt ellagen får en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte bedriva produktion av eller handel med el. När det gäller fjärrvärmeverksamhet finns inga regler om sådan strukturell separation och branschen är på det hela taget ganska oreglerad, också beträffande priser och villkor för fjärrvärmetjänsten. Ett viktigt syfte med nämnda bestämmelse är att förhindra att den konkurrensutsatta verksamheten med elproduktion och elhandel korssubventioneras av nätverksamheten, som utgör ett naturligt monopol. Det är tillåtet att bedriva dessa verksamheter inom ramen för en och samma koncern. Detta sker också i stor utsträckning. Det finns i praktiken många möjligheter för företagen att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten genom att kostnader i denna verksamhet får belasta monopolverksamheten eller, på motsvarande sätt, genom att överskott i monopolverksamheten på olika sätt förs över till den konkurrensutsatta. Sålunda kan varor, tjänster och nyttigheter köpas från ett närstående koncernbolag till priser som överstiger marknadspris. Personalen i ett nätföretag kan också tjänstgöra åt ett elhandelsföretag, men utan att marknadsmässig ersättning utgår. Genom koncernbidrag kan resurser överföras etc. bedömde att en ändamålsenlig tillsyn över nätavgifterna är ett effektivt sätt att motverka korssubventionering.1 På en punkt föreslogs emellertid en skärpning av regelverket. I syfte att ytterligare understryka kravet på åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, men också för att förhindra korssubventionering, föreslogs ett förbud mot vissa gemensamma ledningsfunktioner. Sålunda föreslogs att en majoritet av styrelsen i ett nätföretag inte får vara styrelseledamöter i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Dessutom föreslogs att ett nätföretag inte ska få dela VD med företag som bedriver elhandel eller elproduktion. I propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) föreslog regeringen lagstiftning i enlighet med förslag. Syftet med förslaget var att försvåra möjligheterna att felaktigt fördela Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn kostnader mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Att förhindra s.k. korssubventionering är en viktig förutsättning för väl fungerande el- och värmemarknader (energimarknader). Därutöver föreslog regeringen att om hälften av ledamöterna i styrelsen för en juridisk person som bedriver nätverksamhet är styrelseledamöter i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el, får inte styrelsens ordförande i den förra juridiska personen vara styrelseledamot i den senare juridiska personen. avslog regeringens förslag i denna del och anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). De skäl som utskottet framförde för sitt ställningstagande var i huvudsak följande: Det är viktigt att det upprätthålls en klar boskillnad mellan de båda delarna av elmarknaden, men det är också väsentligt att små företag på elmarknaden inte drabbas i onödan. Om de små företagen slås ut kan konkurrensen och därmed effektiviteten på elmarknaden minska. Små elproduktionsbolag som ofta har sin bas i lokal elproduktion, baserad på förnybar och miljövänlig el, kan riskera att slås ut med den föreslagna nya bestämmelsen. Införande av undantag är emellertid alltid förenat med vissa problem, och förordas inte av utskottet. I nuvarande skick innebär förslaget att en inkongruens kommer att uppstå, genom att gemensam verkställande direktör inte kommer att tillåtas för nätföretag och företag som bedriver produktion av eller handel med el, men att detta kommer att vara tillåtet för ett fjärrvärmeföretag och ett elhandelsföretag. Utskottet anser att detta är olyckligt. Sammantaget menade utskottet att regeringens förslag i denna del var förenat med problem som kräver ytterligare beredning och överväganden. Regeringen bör göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag. Frågan om kongruens i regelverken för å ena sidan nätföretag och företag som bedriver produktion av och handel med el och å andra sidan fjärrvärmeföretag och elhandelsföretag bör därvid särskilt uppmärksammas. Enligt sina direktiv ska El- och naturgasmarknadsutredningen närmare analysera förslaget till en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet genom att uppställa förbud mot gemensam VD och gemensam styrelsemajoritet i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. Även andra skärpningar i kravet på åtskillnad kan övervägas. Särskilt skall konsekvenserna av förslaget för de mindre företagen med både elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet beaktas. Utredaren skall här beakta vad som anges i elmarknadsdirektivet.