sou · GRB3106d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Förslag: Utredningen föreslår att nuvarande ansvarsuppdelning för pensionsadministration mellan () och () i huvudsak bibehålls i den nya myndigheten. RFV och PPM ska dock få i uppdrag att skapa en gemensam kundservice och utarbeta gemensamma strategier för informationsarbetet, utreda samverkan mellan myndigheterna när det gäller drift, förvaltning och utveckling av IT-stöd, utreda möjligheterna att renodla myndigheternas uppgifter genom att föra över viss administration och myndighets- utövning från PPM till socialförsäkringsmyndigheten. Bedömning: Om det efter bildandet av den nya myndigheten och genomförandet av utredningens förslag, fortfarande finns skäl att rikta kritik mot pensionsadministrationen bör frågan om ett samlat myndighetsansvar tas upp på nytt. Enligt direktiv till (Dir. 2002:116) bör det övervägas om det är lämpligt att vidta några administrativa ändringar inom pensions- administrationen. Den nuvarande ansvarsfördelningen inom pensionsadministra- tionen hanteras så att RFV och försäkringskassorna ansvarar för administrationen av inkomstpension, tilläggspension, garantipen- sion, efterlevandepension, bostadstillägg till pensionärer, äldreför- sörjningsstöd samt vissa andra mindre pensionsrelaterade förmåner enligt äldre lagstiftning och PPM ansvarar för administrationen av Denna uppdelning innebär att administrationen av den allmänna ålderspensionen sköts av två olika centrala myn- digheter och 21 försäkringskassor. PPM är en del av socialförsäkringsadministrationen men till skillnad från den övriga socialförsäkringsadministrationen sorterar den inte under utan under Finansdeparte- mentet. När PPM bildades var huvudargumenten för att myndig- heten skulle tillhöra att PPM skulle styras av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning av den art som gäller för försäkringsbolag som hanterar pensionsförsäk- ringar inkl. fondförvaltning. tillsattes en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor rörande ett premiereservsystem och lämna förslag till hur ett sådant system tekniskt borde utformas. Direktiven till utredningen baserades i huvudsak på de av antagna rikt- linjerna för premiereservsystemet. överlämnade utred- ningen betänkandet Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83). Utredningen föreslog att premiereservsystemet skulle utformas som ett renodlat sparande under förvärvsaktiv ålder. Fram till dess att den enskilde gick i pension skulle kapitalet förvaltas i värde- pappersfonder som valdes av den enskilde. Vid pensioneringstid- punkten skulle sparkapitalet användas för att teckna pensionsför- säkring hos ett statligt försäkringsbolag. Utredningen föreslog att premiereservsystemet skulle få benämningen Allmänt pensionsspa- rande (APS) med hänsyn till den uppläggning som förslaget hade. Vid beredningen av betänkandet fann regeringen i samråd med de andra partierna som stod bakom pensionsöverenskommelsen att premiereservsystemet borde ha en annan inriktning än den som utredningen hade föreslagit och bl.a. vara uppbyggt enligt försäk- ringsmässiga principer även . Regeringen beslutade därför att tillsätta en ny sär- skild utredare med uppdrag att lägga fram förslag om teknisk utformning av premiereservsystemet. Enligt utredningsdirektiven skulle premiereservsystemet vara utformat som ett fondförsäk- ringssystem, där försäkringsfunktionen är knuten till staten och kapitalförvaltningen sker i värdepappersfonder som administreras av fristående bolag. Utredningen, som antog namnet pre- miereservutredning, lämnade betänkandet Lag om premiepension (SOU 1997:131). Betänkandet innehöll förslag till en särskild lag om premiepension med fullständiga regler om pre- miepensionen med undantag för regler om intjänande av premie- pensionsrätt. Enligt förslaget skulle försäkringen för premiepen- sion vara en socialförsäkring inom ramen för den allmänna ålders- pensioneringen men i den tekniska utformningen nära ansluta till vad som gäller inom privat försäkring. Försäkringen skulle hanteras av en ny myndighet, PPM, inom socialförsäkringsadministrationen och stå under tillsyn av RFV. Beräkningen av pensionsförmåner m.m. skulle ske med tillämpning av principer som var allmänt vedertagna inom privat livförsäkring. Verksamheten skulle också stå under tillsyn av . I propositionen Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151) framgår regeringens skäl för att bilda en myndighet eller ett bolag för att administrera premiepensionen. Regeringen föreslog att försäkringsfunktionen i premiepensionssystemet skulle handhas av ett statligt organ. Utredningen förordade att försäk- ringsfrågorna skulle sköts av en myndighet. m.fl. ifrågasatte om inte ett bolag vore att föredra framför en myn- dighet. Regeringen delade bedömningen att ett statligt försäkrings- bolag skulle underlätta en jämförelse med verksamheten i privata försäkringsbolag. Å andra sidan fanns det svagheter med ett bolag, som inte utsattes för konkurrens. Det var också, som utredningen angav, naturligt med en myndighet när försäkringsvillkoren var reglerade i lag. Vidare ökar möjligheterna till insyn i försäkrings- verksamheten om den bedrivs av en myndighet. Regeringen ansåg även att den nya myndigheten organisatoriskt borde ingå i social- försäkringsadministrationen. Men att lägga försäkringsfunktionen på de allmänna försäkringskassorna ansågs inte lämpligt ur praktisk synpunkt, eftersom försäkringsgivaren skulle ha täta kontakter med ett stort antal fristående fondförvaltare. Vidare framkommer i samma proposition att premiepensions- systemet kommer i relativt stor utsträckning att ställa krav som är nya för den statliga förvaltningen. Detta talar för att försäkrings- funktionen bör handhas av en myndighet på central nivå. Mot att lägga denna uppgift på RFV talar bl.a. att en sådan verksamhet skulle vara svårförenlig med verkets roll som central lednings- och tillsynsmyndighet inom socialförsäkringsadministrationen. Mot denna bakgrund bör försäkringsfunktionen i premiepensionssys- temet handhas av en nyinrättad statlig myndighet, kallad Premie- pensionsmyndigheten, anger propositionen. När det gäller frågan om det rättsliga skyddet för premiepen- sionsrätter gjorde regeringen i propositionen om Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151) bedömningen att de skulle grundlagsskyddas. Regeringen konstaterade att denna bedömning stöddes av en enhällig remissopinion bland de juridiskt sakkunniga instanserna. Regeringens avsikt på denna punkt var entydig; genom systemets utformning skulle 2 kap. 18 § regeringsformen vara tillämplig för rätten till premiepension. Där anges att den enskilde inte kan tvingas att avstå från egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. 7.1.3Problemen med nuvarande ansvarsfördelning mellan RFV och PPM Den nuvarande ansvarsfördelningen på ålderspensionsområdet mellan PPM och RFV medför samordnings- och samarbetsproblem som i korthet beskrivs nedan. De dagliga rutinerna för uppdateringen av personuppgifter mellan de två myndigheterna fungerar inte tillfredsställande. Överföring av uppgifter om pensionsrätter görs inte för att t.ex. ligga som grund för informationsutskick. Myndigheterna har inte tillgång till varandras register i tillräcklig utsträckning. Samordningen av informationsarbetet och informationsaktivite- terna är inte tillfredsställande. Både PPM och RFV upplever att de ibland kommer in för sent i arbetsprocessen och får därför begrän- sade möjligheter att lämna synpunkter till den andra myndigheten vid utformningen av material osv. Det bristande samrådet går ut över kvaliteten på informationen. RFV och PPM har olika uppfattningar om hur administrations- kostnader ska fördelas mellan myndigheterna. RFV anser att PPM bör ersätta RFV för kostnader så att respektive förmån bär sina egna kostnader i enlighet med principerna för det reformerade ålderspensionssystemet. PPM å sin sida anser att man inte har möj- lighet enligt sina instruktioner att belasta premiepensionssystemet med dessa kostnader. Regeringen har gett RFV och PPM i uppdrag att återrapportera hur fördelningen av administrationskostnaderna mellan myndigheterna bör ser ut. 7.2Kriterier för den framtida pensionsadministratio- nen Nedan redovisas de kriterier som enligt RFV, PPM och utred- ningen är centrala för den framtida pensionsadministrationen. Ytterst existerar en myndighet för att gentemot medborgarna verkställa de beslut som riksdag och regering har fattat beslut om inom ett specifikt område. Myn- digheten ska ge medborgarna bra service och tillgänglighet till de tjänster som myndigheten ansvarar för. Informationen till medborgarna är en central del i den framtida pensionsadminist- rationens uppdrag. All statlig verksamhet ska bedrivas så kost- nadseffektivt som möjligt. Resurser ska användas så att mesta möjliga verkan uppnås. Styrning och ledning. En väl fungerande styrning och ledning är en förutsättning för att uppdraget ska kunna fullföljas. IT-miljön bör vara utformad så att den på bästa sätt stöder den valda organisationsstrukturen. IT-stödet ska inte lägga hinder för organisationen. Däremot kan organisatoriska förändringar på kort sikt leda till stora merkostnader för IT-stödet. 7.3Fyra tänkbara alternativ för den framtida pensions- administrationen RFV och PPM har på utredningens uppdrag sammanställt underlag och inkommit med synpunkter på fyra tänkbara alternativa lös- ningar för den framtida pensionsadministrationen. I detta arbete har även representanter för försäkringskassorna, Statskontoret samt social- och biträtt utredningen. De fyra alternativen som har övervägts är: 1.Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan RFV och PPM behålls oförändrad i den nya socialförsäkringsmyndigheten. 2.En fristående pensionsmyndighet bildas som administrerar inkomstpension, tilläggspension, garantipension, premiepen- sion efterlevandepension, äldreförsörjningsstöd och bostads- tillägg till pensionärer samt vissa andra pensionsförmåner som t.ex. den frivilliga försäkringen. 3.En ålderspensionsmyndighet bildas som administrerar inkomstpension, tilläggspension, garantipension och premie- pension. 4.PPM sammanförs med den nya socialförsäkringsmyndigheten. En utgångspunkt för bedömningarna är att förslaget i ANSA:s del- betänkande (SOU 2003:63) genomförs, dvs. att försäkringskas- sorna förstatligas och slås ihop med RFV till en sammanhållen myndighet. RFV och PPM bedömer nedan för- och nackdelar med de fyra alternativen. Först redovisas utgångspunkterna för bedömningarna. RFV gör bedömningen att bildandet av en sammanhållen statlig socialförsäkringsmyndighet skapar förutsättningar för en positiv utveckling av pensionsadministrationen. När det gäller den fram- tida pensionsadministrationen analyserar RFV de fyra olika alter- nativen ur ett medborgarperspektiv, möjligheterna till förbättrad styrning och ledning samt de ekonomiska konsekvenserna. PPM analyserar de fyra alternativen ur följande perspektiv: mål- styrning och uppföljning, kostnader, samordning av informations- verksamheten, effektiv administration, kundperspektivet samt IT- stödet. 7.3.1Nuvarande uppdelning på två myndigheter I detta alternativ behåller RFV och PPM samma ansvarsområden som de har . RFV:s bedömer att utredningens förslag om en statlig myndig- het för socialförsäkringsadministrationen öppnar upp för helt nya organisatoriska och administrativa lösningar jämfört med den befintliga strukturen med 21 självständiga försäkringskassor och RFV som tillsynsmyndighet. Den kanske största nackdelen med den nuvarande administrativa ordningen är enligt RFV svårigheten med att ge en samlad infor- mation om pensionssystemet till allmänheten. Det är oklart för allmänheten vem som är avsändare och vem som kan ge service om den allmänna pensionen. Mot denna bakgrund anser RFV att om detta alternativ ska genomföras är det nödvändigt att myndigheterna får gemensamma uppdrag med tydlig ansvarsfördelning för informationsarbetet, fortsatt strävan efter att bli 24-timmarsmyndighet, gemensam kundservice, eventuell samlokalisering m.m. Vidare anser RFV att det är möjligt att bedriva verksamheten med färre personer än vad som sker , inte minst genom ett bättre utnyttjande av de administrativa stödfunktioner, men även genom rationaliseringar av den faktiska handläggningen. Även rationaliseringar i IT-verksamheten bör vara möjliga att realisera. PPM:s bedömning är att bildandet av en sammanhållen myndig- het för socialförsäkringsadministrationen kan bidra till att man kommer till rätta med samordnings- och samarbetsproblemen för de administrativa rutinerna. I övrigt är dock förbättringspotentialen mycket begränsad. Om detta alternativ ändå blir det som kommer att gälla anser PPM att följande åtgärder bör vidtas. Ett tydligt uppdrag bör ges till socialförsäkringsmyndigheten och PPM att samverka mer kring administrationen av ålders- pensionen och att se till att den hanteras effektivt och säkert. Båda myndigheterna bör ges gemensamma mål för verksam- heten. Gemensamma planer för bl.a. utveckling, kompetens och bemanning bör tas fram. Båda myndigheterna bör tillsammans ta fram strategier, mål och planer för informationsverksamheten. Det bör i det sam- manhanget övervägas om informationsuppdraget ska föras över till en av myndigheterna. Om detta också leder till organisato- risk samordning av de båda myndigheternas informationsfunk- tion kan det medföra besparingar. 7.3.2En pensionsmyndighet bildas med ansvar för de ålders- relaterade förmånerna inkl. efterlevandepension och bostadstillägg till pensionärer En fristående pensionsmyndighet skulle administrera inkomstpen- sion, tilläggspension, garantipension, premiepension, efterlevande- pension, äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg till pensionärer samt vissa andra pensionsförmåner som t.ex. den frivilliga försäk- ringen. Med detta alternativ gör RFV bedömningen att informations- situationen kring det allmänna pensionssystemet skulle underlättas. Den helt avgörande fråga, som måste lösas vid genomförandet av detta alternativ, är hur servicen ska organiseras på det lokala planet. Den nya myndigheten måste bygga upp en organisation för att möta medborgarna. har både RFV och PPM gjort mycket stora inve- steringar i IT-teknik i samband med införandet av det reformerade ålderspensionen. Om en pensionsmyndighet ska bildas måste där- för ställning tas till hur IT-frågorna ska hanteras i den nya myndig- heten. Vidare anser RFV att kostnaderna för eventuell nyutveckling kan, beroende på utformning, uppgå till stora belopp. Till detta kommer avsevärda kostnader för att bygga upp den lokala och regionala administrationen samt avvecklingskostnader, vilka dock enbart är övergångskostnader, för socialförsäkringsmyndigheten. Sammantaget bedöms dessa kostnader uppgå till flera hundra mil- joner kronor. PPM bedömer att detta alternativ skulle bidra till att man kom- mer till rätta med samordnings- och samarbetsproblemen när det gäller administrativa rutiner, information och kostnadsfördelning. Det skulle även göra det lättare att skapa enhetliga visioner och mål eftersom verksamheten då skulle ha en sammanhållen ledning och styrning. Med en ökad automatisering och en bättre samordning bör administrationen, kundservice och informationsarbetet enligt PPM kunna bedrivas mer effektivt än vad som sker . Detta alternativ skulle även skapa bättre förutsättningar för samordning av infor- Ur ett kundperspektiv är detta alternativ bra eftersom det blir tydligare vem som är avsändare av information. står försäkringskassorna och PPM som avsändare för det orangea kuvertet, detta trots att det är RFV som står för att utar- beta merparten av innehållet. Den enskilde skulle endast behöva ha kontakt med en myndighet vid uttag av pension och för ansökan om t.ex. bostadstillägg. Denna fördel ska dock inte överdrivas eftersom pension och bostadstillägg i normalfallet inte söks vid samma tillfälle. Bostadstillägg söks i normalfallet efter det att pension beviljats. 7.3.3En pensionsmyndighet bildas med ansvar för de ålders- relaterade förmånerna Detta alternativ innebär att en fristående pensionsmyndighet skulle administrera inkomstpension, tilläggspension, garantipension och premiepension. En lösning där endast ålderspension administreras i en pen- sionsmyndighet skulle enligt RFV inte ge de försäkrade några avgörande förbättringar jämfört med den nuvarande ordningen. Även fortsättningsvis skulle de vara tvungna att ha kontakt med två olika myndigheter för de övriga förmåner som avser att ge ekono- misk trygghet vid ålderdomen. Däremot skulle möjligheterna att ge en samlad information om enbart ålderspension förbättras. RFV bedömer att med detta alternativ skulle helhetssynen inom pensionsområdet försämras jämfört med nuvarande ord- ning. Många personer med ålderspensionen är beroende av bostadstillägg och/eller efterlevandepension för sin försörjning. uppbär dessutom en tredjedel av alla bostads- tilläggstagare sjuk- och aktivitetsersättning. Till detta kommer samordning med arbetsskadelivräntor m.m. Detta alternativ skulle skapa en mycket komplicerad administrativ, IT-produktions- och informationsmässig situation gentemot den försäkrade. Att splittra upp administrationen av pensionsförmånerna enligt detta alternativ anser RFV som mycket olämpligt. Detta alternativ kommer att ge upphov till kostnader för att flytta administrationen och IT-verksamheten från RFV och försäk- ringskassorna till den nya ålderspensionsmyndigheten. För närva- rande är pensionsområdet det helt dominerade inom den nya tek- niska IT-miljön på RFV. Detta gör att det på kort sikt är möjligt att bryta ut denna del av verksamheten. Däremot skulle det när den nya IT-miljön är utbyggd enligt RFV riskera att bli tämligen dyrt. PPM bedömer att detta alternativ skulle bidra till att man kom- mer tillrätta med samordnings- och samarbetsproblemen när det gäller administrativa rutiner, information och kostnadsfördelning. Vidare skulle det göra det lättare att skapa enhetliga visioner och mål samt att åstadkomma en sammanhållen ledning och styrning av verksamheten. Vidare anser PPM att alternativet bör leda till minskade kostna- der. Med en ökad automatisering och en bättre samordning bör administrationen, kundservice och informationsarbetet kunna bedrivas mer effektivt än . En trolig effekt med detta alternativ är att färre personer kommer att arbeta med den all- männa ålderspensionen, vilket innebär en besparing av resurser. Detta alternativ skulle skapa bättre förutsättningar för samord- ning av informationsverksamheten eftersom det omfattar ett fåtal förmånsslag som dessutom har ett nära samband med varandra. Ålderspensionen styrs främst av två parametrar, ålder och intjänad pensionsrätt. Handläggningen av ålderspensionen är inte beroende av annan socialförsäkringshandläggning. Administrationen kan till största delen vara automatiserad och skötas från en plats i landet. Frågor från allmänheten handlar till övervägande del om prognoser om framtida pension. Frågesvar bör därför kunna lämnas via tele- fonsvarsservice som finns på en plats i landet. Detta skulle innebära väsentliga effektivitetsvinster och enligt PPM bidra till en effekti- vare administration. Även ur ett kundperspektiv anser PPM att detta alternativ bör vara att föredra eftersom det blir tydligare vem som är avsändare av informationen och vem som kan tillhandahålla service. PPM:s verksamhet flyttas in i den föreslagna sammanhållna myn- digheten för socialförsäkringsadministrationen enligt detta alterna- tiv. RFV:s bedömning är att detta alternativ skulle möjliggöra för medborgarna att få all service och information om samtliga pen- sionsförmåner från ett ställe. Det skulle också ge en helhetsbild över den samlade socialförsäkringen och underlätta för medbor- garna i dess kontakter med myndigheten. Verksamhetsutveckling i linje med t.ex. 24-timmarsmyndigheten skulle underlättas betydligt jämfört med nuvarande situation. Om alla pensionsförmåner samlas under samma administrativa organisation förbättras möjligheterna till helhetssyn och till en effektivare styrning och ledning. Personellt är det enligt RFV en liten förändring att lägga samman PPM:s nuvarande verksamhet med RFV och försäkringskassorna. PPM sysselsätter omkring 200 personer, RFV omkring 1 100 och försäkringskassorna omkring 14 000. Vid RFV och försäkringskassorna arbetar totalt cirka 1 500 personer med pensionsadministrationen. Enligt RFV finns det historiskt inga som helst belägg för att pensionsområdet skulle ha svårt att göra sig gällande inom ramen för en administration som förvaltar ett stort antal förmåner. Sna- rare har pensionsområdet alltid haft en mycket stark ställning inom administrationen. Eftersom RFV är involverat i admi- nistrationen av premiepension skulle alternativet där ansvaret sam- las inom en framtida socialförsäkringsmyndighet medföra en rela- tivt begränsad förändring. För detta talar också att premiepensio- nen ur ett regelverksperspektiv är en förhållandevis enkel förmån. Vissa övergångskostnader kommer naturligtvis att uppstå om detta alternativ genomförs. Kostnaderna hänförs sig till överflyt- tandet av den verksamhet som bedrivs av PPM. skapas enligt RFV de bästa förutsättningarna för att få en effektiv pensionsadministration. PPM:s bedömning är att även detta alternativ skulle bidra till att man kommer tillrätta med samordnings- och samarbetsproblemen när det gäller administrativa rutiner, information och kostnadsför- delning. Socialförsäkringen omfattar 47 olika förmånsslag. Det är ett spretigt ansvarsområde som omfattar allt från relativt enkla automatiserade ärenden som barnbidrag till mycket svårutredda och resurskrävande ärenden som rehabiliteringsärenden. PPM anser att det är svårt att styra och effektivisera en så stor myndig- het. Statskontoret påtalar i sin rapport av socialförsäk- ringens administration att socialförsäkringsadministra- tionen har så stora och komplicerade uppgifter att storleken och mångfalden i sig själv blir ett problem. Statskontoret tillägger att det kan vara ett självändamål att renodla uppgifterna genom avknoppning för att med rimlig förbrukning av energi styra syste- met med fokus på det mest väsentliga. Från ett kundperspektiv förefaller det enligt PPM inte vara några större skillnader mellan detta alternativ och alternativet med en myndighet med ansvar för alla åldersrelaterade förmåner. Enligt PPM finns det risk för kompetensflykt från PPM vid en sammanslagning med den övriga socialförsäkringsadministrationen. PPM anser vidare att om detta alternativ ska bli framgångsrikt måste först bristerna i dagens socialförsäkringsadministration lösas och ett genomgripande effektiviseringsarbete genomföras. Det ställer stora krav på myndighetens ledning och styrning. En even- tuell sammanslagning bör ske först när större delen av reform- arbetet inom den nuvarande socialförsäkringsadministrationen är genomförd. PPM gör bedömningen att detta alternativ på lång sikt innebär stora besparingar. De största besparingarna bedöms kunna skapas vid effektivisering, samordning av bl.a. personalfunktionerna, informationsverksamheten och IT-verksamheten. 7.3.5Sammanfattning av myndigheternas bedömningar RFV anser att lösningen för den framtida pensionsadministratio- nen som beskrivits ovan talar entydigt för att administrationen bör samlas inom den nya socialförsäkringsmyndigheten. Ur ett med- borgarperspektiv ges förutsättningar till en sammanhållen infor- mation, service och myndighetsutövning som underlättar för den enskilde. Styrning och ledningen av de samlade pensionsförmå- nerna kommer att underlättas när överväganden och prioriteringar kan göras samlat för hela området, menar RFV. Detta i kombina- tion med effekterna av införandet av en sammanhållen statlig socialförsäkringsadministration kommer att ge en effektivare verk- samhet än . Även de ekonomiska aspekterna talar för detta alternativ.