sou · GRB342d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta innebär att ett barn, vars föräldrar lever tillsammans, inte är berättigat till underhållsstöd även om det ekonomiskt sett skulle föreligga ett behov av bidraget. kan ett barn få underhållsstöd om föräldrarna lever åtskilda och detta även om barnet inte är i behov av ett sådant stöd. Slutligen kan här understrykas att det stöd samhället lämnar, både tidigare i form av bidragsförskott och såsom underhålls- stöd, inte är avsett som ett allmänt stöd till barn vars föräldrar inte lever tillsammans. Stödet utgår i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet och är, som nämnts ovan, att se som en ersättning för underhåll från denna förälder och en garanti för att denna del av barnets underhåll når upp till en viss nivå. Det underhåll barnet är berättigat till från den andra föräldern förväntas barnet få i och med sammanboendet, men något underhållsstöd från det allmänna betalas inte ut om detta underhåll brister. Syftet med bidragsförskottet var ursprungligen enligt förarbetena (prop. 1937:276 s. 48) att samhället ställde sig som garant för det under- hållsbidrag som barnet var berättigat till utifrån den civilrättsliga lagstiftningen. Barnet skulle inte bli lidande på grund av den bi- dragsskyldige faderns försummelse eller oförmåga att betala under- håll. Syftet med underhållsstödet är att garantera barn med sär- levande föräldrar en viss ekonomisk standard, men det är i första hand föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för barnet och systemet skall bidra till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar gentemot barnet (prop. 1995/96:208 s. 31 och 33, prop. 2002/03:1, utg. omr. 12 s. 23). 9Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara? I direktiven till framhålls att under- hållsstödet i dess nuvarande utformning är ett stöd enbart i för- hållande till den bidragsskyldiga föräldern; boföräldern får däremot inte något motsvarande stöd för den andel av barnets kostnader som han eller hon skall stå för. Denna och en del andra grund- läggande frågor om underhållsstödets funktion och uppbyggnad behandlas i detta avsnitt. 9.2En garanti för barnets försörjning Utredningens bedömning: Underhållsstödet bör även i fram- tiden vara en garanti för barnets försörjning. Underhållsstödet, liksom dess föregångare bidragsförskottet, är ett ekonomiskt stöd till barnet. Det är alltså inte avsett som ett eko- nomiskt bidrag till den förälder som barnet bor tillsammans med. Detta framgår av lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) och förklaras av att underhållsstödet i grunden är avsett att garantera barnet ett bidrag till försörjningen i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet. Försummar den särlevande föräldern att betala underhållsbidrag eller är denna förälder, t.ex. på grund av bristande förmåga, inte skyldig att betala ett under- hållsbidrag som når upp till underhållsstödets nivå träder det all- männa in. I denna mening kan underhållsstödet sägas bygga på reg- lerna om föräldrars underhållsskyldighet. Dessa regler utgör också grunden för den återbetalningsskyldighet för stödet som åvilar den särlevande föräldern. Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara? Underhållsstöd och underhållsbidrag kan sägas ersätta det un- derhåll – som regel in natura – en förälder står för när föräldern och barnet bor tillsammans. När föräldern bor tillsammans med barnet är föräldern normalt inte skyldig att betala underhållsbidrag och något underhållsstöd lämnas inte. Inte heller finns någon närmare reglering i lag av hur underhållet skall beräknas eller hur under- hållsskyldigheten skall fullgöras i dessa fall. Eftersom en förälder som inte bor tillsammans med barnet inte kan fullgöra sin under- hållsskyldighet genom att faktiskt ta hand om och försörja barnet, får underhållsskyldigheten i stället fullgöras genom att föräldern betalar underhållsbidrag till barnet, dvs. genom ett kontantbidrag. I den mån underhållsbidraget inte betalas eller inte uppgår till garan- tinivån lämnas underhållsstöd. En förälder som är återbetalnings- skyldig för det underhållsstöd som lämnas anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet upp till underhållsstödets belopp. Underhållsstödet riktar sig alltså till barnet och utgör en garanti för barnets försörjning. har inte kunnat finna några hållbara skäl för att ändra denna ordning. Att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning är också utgångspunkten i utredningens direktiv. 9.3Bör även barn vars föräldrar lever tillsammans kunna få underhållsstöd? Utredningens bedömning: Underhållsstöd bör även i fram- tiden lämnas endast till barn med särlevande föräldrar. Kritik riktas ibland mot underhållsstödet – liksom tidigare mot bi- dragsförskottet – för att barn som inte är i behov av samhällsstöd, därför att föräldrarna tillsammans har förmåga att svara för barnets underhåll, ändå kan vara berättigade till stöd. Underhållsstödet är ju inte behovs- eller inkomstprövat. Även om boföräldern ensam har möjlighet att försörja barnet så kan barnet få fullt underhålls- stöd, vilket kan innebära att barnet får en social förmån som det inte behöver. Beroende på den bidragsskyldiga förälderns ekono- miska situation kan det vara så att samhället saknar möjlighet att kompensera sig för denna obehövliga förmån. Det kan också vara så att den bidragsskyldige – på grund av att barnet får ett socialt stöd som barnet inte är i behov av – åläggs att betala mer än som motsvarar hans eller hennes familjerättsliga förpliktelse. kan det finnas barn i stort behov av ekonomiskt stöd vilka aldrig SOU 2003:42 Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara? kan komma ifråga för underhållsstöd (eller någon annan liknande bidragsform) av den anledningen att deras föräldrar bor tillsam- mans. Underhållsstöd lämnas ju endast till barn vars föräldrar lever åtskilda. har förståelse för att det kan upp- fattas som otillfredsställande att vissa barn kan få en social förmån som de inte är i behov av, medan andra barn oavsett hjälpbehov inte kan få ett sådant stöd. Lösningen på detta är dock enligt utred- ningens mening inte att utvidga rätten till underhållsstöd till att omfatta alla barn. Till en början kan konstateras att ett ekonomiskt stöd som läm- nas till alla barn givetvis inte är förenligt med det syfte underhålls- stödet har , nämligen att garantera barn ett bidrag till försörj- ningen i förhållande till en förälder som barnet inte bor tillsam- mans med, och att ett stöd till alla barn skulle kräva att underhålls- stödet gjordes om från grunden. Detta bör dock inte hindra en re- form om skäl talar för en sådan. Utredningen har dock inte kunnat finna några sådana skäl. Ensamstående föräldrar har generellt sett lägre försörjningsförmåga än sammanboende föräldrar. En orsak till detta är att sådana hushåll endast har en förvärvsinkomst. Typiskt sett leder föräldrars särboende också till högre levnads- kostnader. Detta medför att barn till särlevande föräldrar har det svårare ekonomiskt än andra barn. Som framgått ovan kan underhållsstödet sägas kompensera för bortfallet av underhåll från en förälder. Barn med föräldrar som lever tillsam- mans har inte behov av ett sådant stöd. Mot bakgrund av det an- förda anser utredningen att underhållsstödet även bör utgå till barn med särlevande föräldrar, inte till alla barn. En eventuell ökning av det ekonomiska stödet till barn och barnfamiljer bör således enligt utredningens uppfattning inte ske inom ramen för underhållsstödet utan genom åtgärder inom övriga ekonomiska familjestöd. 9.4Bör underhållsstöd utgå även i förhållande till boföräldern? Utredningens bedömning: Underhållsstöd bör även i fortsätt- ningen lämnas endast i förhållande till bidragsskyldiga föräldrar. Underhållsstöd lämnas i förhållande till en förälder som inte bor tillsammans med barnet. Som framgått ovan är syftet med Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara? stödet att garantera barnet ett bidrag till försörjningen när barnet inte får detta direkt från den bidragsskyldiga föräldern. Däremot lämnar det allmänna inte genom underhållsstödet någon garanti för den del av barnets kostnader som ligger på boföräldern. Barnet har således ingen möjlighet att via underhållsstödet få det underhåll barnet enligt bestämmelserna i (FB) är berättigat till från boföräldern. Det finns inte heller någon social förmån som en boförälder i små ekonomiska omständigheter kan erhålla och som uttryckligen är avsedd att garantera barnets rätt till underhåll. Kan boföräldern inte försörja barnet är föräldern hänvisad till att ansöka om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). fick också av alla ensamstående kvinnor med barn och av alla ensamstående män med barn ekonomiskt bistånd . Motsvarande andel var för sammanboende med barn och för samtliga hushåll (, Ekonomiskt bistånd 2001, Socialtjänst 2002:6). Det kan givetvis framstå som inkonsekvent att det allmänna lämnar bidrag till barnets försörjning endast i förhållande till den ena av föräldrarna. Barnets behov av underhåll från boföräldern är principiellt sett lika stort som behovet av underhåll från den bi- dragsskyldiga föräldern och barnets rätt till underhåll från en för- älder är inte mindre av den anledningen att barnet bor tillsammans med denna förälder. Detta kan anses tala för att man utvidgar barnets rätt till underhållsstöd till att gälla även i förhållande till boföräldern. Ett sådant stöd till barn till ensamstående föräldrar med svag ekonomi skulle stärka barnets situation. Flera skäl kan dock anföras mot att låta underhållsstödet utgå också i förhållande till den förälder som barnet bor tillsammans med. Till att börja med skulle en sådan ordning inte ligga i linje med vad som gäller för de fall då barnets föräldrar lever tillsam- mans. Barn i dessa familjer garanteras inte något bidrag till sin för- sörjning och utredningen anser inte heller att något sådant bidrag bör införas. Som anförts utgör underhållsstödet i grunden en garanti för att barnet erhåller sin försörjning i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet och alltså är skyldig att betala underhållsbidrag; stödet kompenserar för bortfallet av underhåll från en förälder. Någon skyldighet att betala under- hållsbidrag föreligger som regel inte för den förälder som bor till- sammans med barnet och då framstår det också som principiellt tveksamt att utvidga underhållsstödet till att gälla även i förhållande till denne. SOU 2003:42 Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara? Genom att samhället lämnar ett försörjningsstöd till barn till särlevande föräldrar utjämnas de ekonomiska skillnaderna mellan dessa barn och barn med sammanlevande föräldrar. Ett samhälls- stöd i förhållande till både den bidragsskyldiga föräldern och bo- föräldern skulle kunna ge barn till särlevande föräldrar en bättre ekonomisk situation än barn i familjer där barnets båda föräldrar lever tillsammans och alltså gynna barn i en familjetyp framför barn i en annan (kärnfamiljen). Det finns en risk för att ett sådant stöd kan uppfattas som orättvist, som en separationspremie, vilket skulle gå ut över underhållsstödets legitimitet. Det kan också ifrågasättas om ett sålunda utformat stöd skulle ligga i linje med den grundläggande principen i FN:s konvention om barnets rättigheter () om icke-diskriminering (artikel 2 jfr med artikel 27). Det går inte heller att bortse från att det vanligen är den förälder som barnet bor tillsammans med som uppbär både barnbidraget och det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostads- bidraget. Barnbidraget lämnas med ett lika stort belopp för alla barn oavsett hushållets inkomster. Däremot varierar storleken av det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostads- bidraget beroende på två faktorer: antalet barn och hushållets sammanlagda inkomster. För en ensamstående förälder i små eko- nomiska omständigheter kan särskilt bidrag utges med , eller beroende på om det i hushållet finns ett, två eller tre eller flera barn. Dessutom kan en förälder som lever tillsammans med sina barn, och hamnar i ekono- miska svårigheter, efter individuell prövning, erhålla ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen både för sina egna och för barnens levnadskostnader. En bidragsskyldig förälder däremot uppbär vanligen inte barn- bidrag för de barn bidragsskyldigheten avser. Inte heller kan denna förälder, även om han eller hon skulle ha barnen hos sig i relativt stor omfattning, erhålla det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget. Den bidragsskyldiga föräldern kan inte heller erhålla ekonomiskt bistånd för att betala underhållsbidrag till barnet eller för att återbetala underhållsstöd till staten. Till detta kan även läggas att en förälder som bor tillsammans med barnet har möjlighet att bidra till barnets försörjning på annat sätt än genom rena kontantutgifter och i praktiken ofta också gör det. Bidragsskyldiga föräldrar har i princip inte möjlighet att bidra till försörjningen på annat sätt än genom rena kontantbidrag. Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara? Enligt mening bör med hänsyn till det anförda underhållsstöd även utgå endast i för- hållande till den bidragsskyldige. Man får inte heller glömma bort att även ett sålunda uppbyggt stöd onekligen underlättar boförälderns situation när det gäller för- sörjningen av barnet. Boföräldern skulle annars för bidrag till barnets försörjning vara hänvisad till den andra föräldern och, om denne saknar ekonomisk förmåga att bidra, själv få stå för barnets försörjning eller tvingas söka ekonomiskt bistånd från social- tjänsten. 9.5Vad bör stödet täcka? Utredningens bedömning: Det statliga stödet bör även i fram- tiden motsvara ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Ursprungligen lämnades bidragsförskott med samma belopp som det fastställda underhållsbidraget. Bidragsförskottet var dock maxi- merat och prövades dessutom i förhållande till moderns inkomst och förmögenhet, men det kan konstateras att syftet var att ersätta barnet för den förlust av underhåll som uppstod därför att den bidragsskyldige fadern inte fullgjorde den underhållsskyldighet som ålåg honom enligt dom eller avtal. Denna grundläggande ut- gångspunkt för bestämning av bidragsförskottets belopp fanns kvar ända , då bidragsförskottet ersattes av underhålls- stödet, låt vara att nivån för stödet först delvis genom lag om utfyllnadsbidrag, och sedan fullt ut genom lag om bidragsförskott, blev generell i stället för individuell. Avsikten med bidragsförskottet, liksom underhålls- stödet, var att ersätta eller komplettera underhållsbidraget från den bidragsskyldiga föräldern. En bedömning av vad underhållsstödet bör täcka och vilken levnadsnivå – miniminivå eller normalnivå – stödet bör medge, bör därför ta sin utgångspunkt i hur underhålls- bidrag beräknas och vilken levnadsnivå detta avser att medge. Reg- lerna i FB är relativt kortfattade i detta avseende och säger endast att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Vid bedömningen av barnets behov brukar man, med stöd av uttalanden i förarbetena, utgå från de schablon- belopp som räknats fram av och som anses mot- SOU 2003:42 Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara? svara vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Utan att nu gå in på de belopp som beräkningar stannat vid, så är det alltså klart att avsikten bakom dessa är att komma fram till ett normalbelopp för vad barn kostar. Vid beräkningen av underhållsbidrag är utgångspunkten visser- ligen det aktuella barnets behov. Även om de individuella för- hållandena är avgörande, faller man dock i stor utsträckning tillbaka på schablonbeloppen. Inom ramen för underhållsstödet är det inte möjligt att bedöma varje barns individuella behov. En rimlig ut- gångspunkt bör i stället vara att underhållsstödet tillsammans med det bidrag som boföräldern står för och med tillägg för barnbi- draget når upp till en nivå som motsvarar normalbehovet för ett barn, dvs. vad ett barn, efter vad som är allmänt godtaget i vårt land, behöver för att dess grundbehov allmänt sett skall vara tillgo- dosedda (prop. 1978/79:12 s. 103 f.). Ovanstående ställningstaganden, samt den ovan redovisade ståndpunkten att underhållsstöd endast bör lämnas i förhållande till den förälder som barnet inte bor tillsammans med, talar för att underhållsstödets belopp också bör täcka ungefär halva normalbehovet för ett barn, efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Ingenting hindrar dock att det statliga stödet, som utgår i förhållande till den bidragsskyldige, sänks till att omfatta endast hälften av en miniminivå eller höjs till att omfatta hälften av en högre standard än en tänkt normalnivå, efter avdrag för barn- bidraget. Underhållsstödet har en viktig fördelningspolitisk roll. Många boföräldrar har en ansträngd ekonomi. Underhållsstödet gör det möjligt för dessa boföräldrar att ge sina barn en rimlig ekonomisk standard. Stödet gör att flertalet barn till särlevande föräldrar kan leva ett ekonomiskt tryggt och socialt integrerat liv. En sänkning av nivån på stödet till att avse hälften av ett minimibelopp – efter av- drag för barnbidraget – skulle innebära att många barn hamnade i en svår ekonomisk och social situation och risken skulle öka för att barn och boföräldrar blir beroende av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Ett lågt underhållsstöd skulle också öka antalet mål om underhållsbidrag i allmän domstol. Detta talar enligt ut- redningens bedömning med styrka mot en sänkning av nivån på stödet. Frågan är då om nivån bör höjas över en tänkt normalnivå. Inom det privaträttsliga regelsystemet är det naturligt att barn får del av föräldrarnas standardökning och att barnet kan göra anspråk på en högre ekonomisk standard och därmed större underhåll ju bättre Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara? ställt föräldrarna har det. När det gäller ett bidrag från det allmänna finns dock knappast anledning att utgå från en nivå som ligger över en långsiktigt skälig levnadsnivå. Man kan inte heller bortse från att en högre nivå på stödet skulle kunna leda till att barn med sär- levande föräldrar skulle få en ekonomisk standard som överstiger den standard sammanboende föräldrar typiskt sett kan ge sina barn. Övervägande skäl talar med hänsyn till det anförda enligt utred- ningens mening för att underhållsstödet även bör täcka ungefär halva normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Underhållsstödets belopp och därmed sammanhängande frågor tas upp i avsnitt 10. 10 Underhållsstödets belopp, m.m. I uppdrag ingår att ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i förhållande till barns be- hov i olika åldrar, barnbidragets utveckling, barnomsorgskostnader, m.m. I direktiven berörs också frågan om att värdesäkra under- hållsstödets belopp. Vidare har regeringen till utredningen över- lämnat en till inkommen skrivelse från Riks- försäkringsverket (RFV) med förslag på bl.a. ändrad utbetalnings- tidpunkt för underhållsstödet. I det följande diskuteras beloppets storlek utifrån de ovan nämn- da förutsättningarna. Vidare behandlas frågor om värdesäkring och utbetalningstidpunkt för underhållsstödet. Underhållsstöd lämnas med per barn och månad (8 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd, USL). Beloppet om har varit oförändrat . Då beslutade , som ett led i saneringen av statens finanser, att bidragsförskottet inte längre skulle vara knutet till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om all- män försäkring (AFL) utan i stället anges i kronor (prop. 1994/95:25 och bet. 1994/95:FiU1). Beloppet utgjorde tidigare för år räknat av basbeloppet enligt AFL, vilket motsvarar . Underhållsstöd utgår i vissa fall med ett lägre belopp än , s.k. utfyllnadsbidrag (8 § USL). Finns det anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar ett underhåll till sitt barn som motsvarar minst det belopp som skulle ha fastställts som återbetalningsbelopp, reduceras underhållsstödet med detta belopp. En boförälder kan också välja att endast söka utfyllnadsdelen i Underhållsstödets belopp, m.m. Underhållsstöd utgår också som ett utfyllnads- bidrag om barnet bor hos var och en av föräldrarna (växelvis boen- de). Underhållsstödets belopp – hälften av för var och en av föräldrarna – minskas då med halva det belopp som respektive förälder skulle ha varit skyldig att betala om återbetal- ningsbelopp fastställts. Lämnas underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag är ingen av föräldrarna återbetalningsskyldig för stödet. Underhållsstödet minskar också om barnet har egna inkomster. Har barnet egna inkomster reduceras stödet med hälften av den del som överstiger (10 § USL). Bestämmelsen innebär att underhållsstödet trappas av successivt. Om ett barn har in- komster om eller mer lämnas inte något underhållsstöd. Vid växelvis boende minskas stödet för var och en av föräldrarna med hälften av det belopp med vilket underhållsstödet annars skulle ha minskats med på grund av barnets inkomster. Underhållsstöd betalas ut av i för- skott. Om det belopp som skall betalas ut för ett barn en viss månad är lägre än , bortfaller beloppet. I övrigt avrundas be- lopp som slutar på öretal till närmast lägre krontal (16 § USL). Stödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden. Om utbe- talningsdagen infaller på en allmän helgdag, eller skall stödet kunna lyftas närmast föregående var- dag (4 § förordningen [1996:1036] om underhållsstöd). 10.3Vad sades om beloppets storlek när underhållsstödet infördes? I den proposition som låg till grund för USL föreslog regeringen att underhållsstöd skulle utgå med samma belopp som gällde för bi- dragsförskottet, dvs. med (prop. 1995/96:208 s. 39 f.). Regeringen anförde att beloppet motsvarade ungefär hälften av normalkostnaderna för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Förslaget avvek något från den de- partementspromemoria som låg till grund för propositionen och som utarbetats av en arbetsgrupp inom (Ds 1996:2). Promemorian innebar att stödet skulle uppgå till . Regeringen motiverade beslutet att inte föreslå någon höjning av beloppet med de krav på besparingar som följde av det pågående saneringsprogrammet; den höjning av stödet med SOU 2003:42 Underhållsstödets belopp, m.m. som föreslagits i departementspromemorian skulle öka kost- naderna för stödet med . Syftet med underhållsstödet anges vara att barn som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar skall garanteras en rimlig ekonomisk standard som underhållsstödssystemet skall bidra till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar för barnet (prop. 2002/03:1, utg.omr. 12 s. 23). 10.4Tidigare utredningar och rapporter Nedan redovisas tidigare utredningar och rapporter som tagit upp frågan om barns behov och som bedömts vara av intresse i detta sammanhang. Inte endast sådana utredningar och rapporter som rör det statliga stödet till barn med särlevande föräldrar utan även utredningar och rapporter om barns behov vid beräkning av under- hållsbidrag redovisas. Det offentligrättsliga och det privaträttsliga regelsystemet skiljer sig dock åt, varför det inte alltid är möjligt att föra över det som sägs om ett regelsystem till det andra systemet. (SOU 1983:51) tog upp nivåerna på bi- dragsförskottet. Kommittén slog fast att bidragsförskottets syfte borde vara att upp till en viss nivå utgöra en garanti för den hälft av barnets behov som den bidragsskyldige efter förmåga skulle svara för.