sou · GRB3104d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Genom regeringsbeslut bemyndigades dåvarande chefen för , statsrådet , att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av organisa- tionen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Utredningen har benämnts . Med stöd av bemyndigandet förordnades f.d. generaldirektören till särskild utredare. Som sakkunnig förordnades hovrättspresident . Till experter förordnades avdelningsråd , kansliråd Tom , direktör , avdelningschef , ämnesråd , transportansvarig , direktör , personalchef , ämnesråd , kansliråd , VD , utredare , VD , kansliråd entledigades utredare från uppdraget samt förordnades chefssamordnare . entledigades personalchef från uppdraget samt förordnades enhetschef . enledigades rättssakkun- nig från uppdraget samt förordnades rättssakkunnig . entledigades VD från uppdraget och förordnades som sekreterare i utredningen. entledigades direktör från uppdraget samt förordnades direktör . sakkunnig från uppdraget samt förordnades rättssakkunnig . förordnades som huvudsek- reterare. Till sekreterare förordnades , och , och . tjänstgjorde som bitr. sekreterare mellan till och med och mellan till och med . entledigades sekreterare från uppdraget. I delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) lämnades förslag om hur EG-direktiven i det s.k. första järnvägspaketet skulle implementeras i svensk lag. Som ett led i detta arbete utarbetades också ett förslag till en ny struktur för den svenska järnvägslag- stiftningen. Översynen av lagstiftningen kommer att slutföras . I detta betänkande lämnar jag förslag om hur järnvägens person- och godstrafik skulle kunna utvecklas för att bättre tjäna kundernas intressen. Olika modeller för hur järnvägsföretag och andra skulle kunna organisera transport- och trafikflöden på järnvägen har utgjort ett viktigt inslag i de överväganden som gjorts. Vidare presenteras ett antal förslag till åtgärder som bedöms kunna bidra till att järnvägsmarknaden utvecklas. Härmed överlämnar jag huvudbetänkandet för resenärer och gods (SOU 2003:104). I volym 1 återfinns mina överväganden och förslag. Volym 2 innehåller rapporter som tagits fram som underlag för mina överväganden. 1.2Tidigare reformer inom järnvägssektorn i och Den svenska järnvägsmodellen .................................... 1.2.2 Övriga länder inom EU................................................ 1.2.3 Iakttagelser med betydelse för arbetets inriktning..... Arbetets utgångspunkter och inriktning................................ De transportpolitiska målen ........................................ 1.3.4 Ett allt öppnare system................................................. 1.3.6 Utveckla och precisera olika roller .............................. Avgränsningar och samverkan med andra utredningar ......... 2.1.1 Från ångtåg till effektivt masstransportsystem .......... Mobilitet och politik .................................................... 2.1.3 Resande då och ........................................................ 2.1.4 Varför blev det som det blev?....................................... 2.2 Järnvägstrafikens roll på den framtida resemarknaden .......... 2.2.1 styrkor och svagheter ................................ 2.2.2 Kopplingen till de transportpolitiska målen................ Marknadstillträdesmodell för persontrafiken ............. Fyra alternativa konkurrensmodeller........................... 2.3.3 En modifierad modell med utvecklad konkurrens...... Långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram... 2.3.5 Relationen mellan kommersiell och Trafikeringstillstånd och skadlighetsprövning ..................... 2.4.1 Nuvarande reglering av tillträdet till Tillstånds- istället för monopolreglering................... Den svenska operatörsmarknaden ............................. Den europeiska operatörsmarknaden ........................ 2.6.2 Dagens fordon och planerad anskaffning.................. 2.6.3 Svensk och internationell fordonsmarknad............... 2.6.6 Finansiella lösningar som försvårar utvecklingen av den svenska fordonsmarknaden ............................ Förslag till åtgärder ..................................................... 2.7 Service med resenären i fokus................................................ 2.7.1 Olika resenärer ställer olika krav................................ 2.7.2 Kollektivtrafikresenärerna och deras önskemål ........ 2.7.3 Järnvägsresenärers attityder och preferenser ............ 2.7.4 Resenärsservice och resenärernas inflytande ..... 2.7.5 Hela resan-perspektivet bör styra nödvändiga 2.7.7 Särskilda krav på resenärsservice i linjebunden 2.7.8 Krav om resenärsservice reglerade i avtal .................. 2.8.1 Stationerna – en mötespunkt mellan olika Utvecklingen av resecentra ........................................ 2.8.3 Vidare arbete fram ................................ Överväganden och förslag.......................................... 3.1.2 Perspektiv 1 – järnvägen har hävdat sig väl ............... 3.1.3 Perspektiv 2 – järnvägen har inte förmått tillvarata sina möjligheter ........................................... 3.1.4 Förklaringar till hittillsvarande utveckling................ Den spårburna godstrafikens framtida roll .......................... 3.2.2 Vad kan järnvägen åstadkomma om förutsättningarna ändras?........................................... 3.2.7 Transportuppgift 1 – transporter för industrins 3.2.8 Transportuppgift 2 – tidtabellslagda 3.2.9 Åtgärder för att bevara och utveckla den spårbundna godstrafikens roll.................................... 3.3.2 Rätt på spåret – en helt öppen godstrafikmarknad... 3.3.3 Fortsatt agerande inom EU för 3.4.2 Dagens operatörer på den svenska Den europeiska operatörsmarknaden ........................ 3.4.4 Hur kan operatörsmarknaden utvecklas?.................. 3.4.5 Ändrad ägarstruktur för verksamheten inom Överväganden och förslag .......................................... Terminaler och terminalservice ............................................. Kartläggning av terminaler ......................................... 3.6.2 Ägande, förvaltning och drift av terminaler.............. Den fortsatta inriktningen.......................................... 3.7.2 Nya förutsättningar för driften av trafiken ............... Insatser i infrastrukturen............................................ 3.7.4 Villkor för att utnyttja infrastrukturen ..................... Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras Skärpta krav på kapacitetstilldelningen och dess resultat .... 4.1.1 Ökade krav på leveranssäkerhet................................. 4.1.2 Skärpt konkurrens om infrastrukturkapaciteten ...... Samarbete i trafiknätverk............................................ 4.2Modeller för att åstadkomma samhällsekonomiskt effektiv framkomlighet på infrastrukturen........................... Den administrativa beslutsmodellen.......................... Den iterativa prissättningsmodellen .......................... 4.2.3 Den mixade avgifts- och auktionsmodellen .............. Synpunkter på sektorsansvaret ............................................. 6.2Brister i dagens fysiska planering kontra annan offentlig 7.3Diskussion kring och slutsatser av konkreta Forskning och utveckling...................................................... Förslag till åtgärder ................................................................ 8.3.3 Relationen mellan Euromaint och Jernhusen är 8.4.1 Swedcarriers koncernförhållande till Euromaint 8.4.2 Möjligheter att uppnå konkurrens på marknaden 8.5.1 Nya förutsättningar för ................................... Genomförande av utredningens förslag........................ Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (Dir. 2001:116) ....................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2002:128) ....................................... Det statligt ägda persontrafikbolag som bildades i sam- band med bolagiseringen av verksamheterna inom SJ återstår av SJ efter bolagiseringen av olika verksamhets- I detta betänkande lämnas förslag om hur person- och godstrafiken på järnväg ska kunna utvecklas. Förslagen har i enlighet med direk- tiven för utredningen utformats med utgångspunkt från konsu- mentintresset. Olika modeller för utvecklad konkurrens har därvid utgjort ett av de medel som jag har haft i uppgift att analysera i syfte att effektivisera och kundanpassa verksamheten. Översynen av järnvägslagstiftningen, utredningens andra huvud- uppgift, resulterade i betänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48). Där gav jag bl.a. förslag till hur EG-direktiven i det så kallade första järnvägspaketet skulle införlivas i svensk rätt. Det innebar att jag utformade förslag till en ny struktur för den svenska järnvägslagstiftningen. Översynen av lagstiftningen kommer att avslutas och då omfatta den direkt kundrelaterade järnvägslagstiftningen i järnvägstrafiklagen samt förslag om hur den nya konventionen för internationell järnvägs- trafik (COTIF) ska införlivas i den svenska lagstiftningen. De nya villkor som gäller efter bolagiseringen av verksamheterna inom SJ visade sig snart innebära problem för kärnverk- samheterna inom järnvägen Det gällde i synnerhet förvaltningen av stationer och andra järnvägsfastigheter. I enlighet med särskilt tilläggsdirektiv lämnade jag en särskild rapport med förslag till hur förvaltningen av fastigheter och terminaler inom skulle omvandlas för att bättre stödja järn- vägens person- och godstrafik. Utgångspunkter för överväganden och förslag Järnvägstrafikens framtida roll på persontrafik- och godstransport- marknaden måste bedömas med utgångspunkt i de strukturella för- ändringar som skett och framledes kan antas ske i samhället. De åtgärder som föreslås måste också ställas i relation till hur med- borgarna genom sina representanter i , regeringen och kommuner vill att samhället ska utvecklas. Min roll i detta sammanhang har varit att överväga hur nya förutsättningar för att bedriva person- och godstrafik på järnvägen kan bidra till att transportpolitiska och andra samhällsmål kan uppfyllas. Som en grund för mina överväganden har jag låtit Järnvägsgrup- pen vid KTH illustrera hur järnvägens roll kan utvecklas i ett antal marknadsscenarier. Dessa speglar olika marknadstillträdesmodeller, utvecklingen på operatörsmarknaden samt antaganden om hur samhället respektive marknadsaktörerna utvecklar villkoren för hur trafiken kan utövas och resenärer och godskunder kan övertygas om att välja järnvägen. har i en annan studie bedömt förut- sättningarna att bedriva kommersiell persontrafik på järnväg. Persontrafiken (kap 2) Persontrafikens utveckling (avsnitt 2.1) Persontrafiken på järnväg hade, mätt i marknadsandelar, sin glans- period före det . svarade järnvägen och vägtransport med bil och buss vardera för lika stort inhemskt transportarbete. var järnvägens andel . Dess andel i det långväga persontransportarbetet är nu medan andelen är i det kortväga. Ökningen av resandet, från i genomsnitt och person till 1 , har väsentligen tillfallit vägtrafiken. De nya villkor som transportpolitiska beslut erbjöd har emellertid lett till en renässans för järnvägens persontrafik. Trafik- huvudmännens rätt att organisera den lokala och regionala järn- vägstrafiken medförde en kraftfull utveckling av den lokala och regionala järnvägstrafiken. Tåget har fortsatt att ta marknadsande- lar i denna trafik från bilen trots att det kollektiva resandet som helhet minskar. Parallellt med denna utveckling har den interregionala trafiken ökat i än högre grad i takt med SJ:s satsning på snabbtåg, mer marknadsanpassad prissättning och andra åtgärder. Järnvägstrafikens roll på den framtida persontrafikmarknaden (avsnitt 2.2) Underlaget för kommersiell persontrafik begränsas enligt studie i första hand till tre järnvägslinjer (– / /). Det betyder inte att järnvägen skulle sakna betydelse på andra linjer och för andra ändamål än rent kommersi- ell trafikutövning. En av järnvägens komparativa fördelar ligger i de förkortade restider den kan ge upphov till. Denna fördel utnyttjas enligt min bedömning bäst genom att använda järnvägen som ett medel för regionförstoring. De höga samhällskostnaderna för att driva trafiken och att vidmakthålla eller utöka infrastruktur- kapacitet kan som regel motiveras främst då järnvägens egenskap av masstransportmedel kan tillvaratas. Mina slutsatser om järnvägens framtida roll på persontrafik- marknaden är därför att den i första hand bör utnyttjas för resor i och mellan stor- stadsregioner och andra tätbefolkade områden och regioner där järnvägens karaktär av masstransportmedel kan tillvaratas. Motiven för att utveckla järnvägstrafiken bör vara att tillgodose behovet av effektiva, bekväma och konsument- anpassade resor av god kvalitet, att minska trängsel och annan miljöbelastning, samt att knyta samman boende-, arbets- eller utbildningsmarknader eller kombinationer därav till funktionella regioner. Marknadstillträdet (avsnitt 2.3) På statens spåranläggningar regleras rätten att organisera och utföra trafik i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. På det övriga järnvägsnätet bestämmer infrastrukturförvaltaren vem som får trafikera spåren. Den kanske viktigaste uppgiften under denna fas av utrednings- arbetet har varit att bedöma effekterna av olika modeller för till- träde till järnvägens persontrafikmarknad. Jag har för det ändamålet övervägt för- och nackdelar med ett antal modeller som konse- kvensbeskrivits av en för och KTH gemensam arbetsgrupp. Modellerna har omfattat allt från marknadsstyrd persontrafik till olika former av samhällsstyrt utbud. ningarna har också omfattat den marknadstillträdesmodell som tillämpas på statens spåranläggningar. Jag har funnit att ingen av modellerna förmår att ensam tillvarata samhällets önskemål som de uttryckts i de transportpolitiska målen. Därför har jag valt att föreslå en blandad modell där en ökad konkurrens om resenärerna kan kombineras med ett av samhället garanterat och styrt utbud. Modellen innebär i korthet att licensierade järnvägsföretag tillåts bedriva kommersiell persontrafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. Det ska således inte råda något monopol vare sig i operatörsledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken bör denna organiseringsrätt dock regleras och kontrolleras genom ett till- ståndsförfarande, att Rikstrafikens och trafikhuvudmannens roll i första hand ska vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen ska beskriva och motivera det önskade utbudet i långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram, att kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men att Rikstrafiken och trafikhuvudmännen också kan välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag eller upphandling av trafik eller genom andra stimulansåtgärder, och att upphandling av trafik bör göras när de kommersiella aktö- rerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom , åvila Rikstrafiken och trafikhuvudmännen. Trafikeringstillstånd och skadlighetsprövning (avsnitt 2.4) För att få bedriva linjebunden järnvägstrafik måste den som organi- serar trafiken ha ett trafikeringstillstånd som föreslås utfärdas av Järnvägsstyrelsen. En trafikutövare som anser sig lida skada av att ny trafik etableras ska kunna påkalla s.k. skadlighetsprövning. Innebörden av det föreslagna regelsystemet är att trafikeringstillstånd ska ges om det inte görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna att bedriva redan etablerad järnvägstrafik, att trafikeringstillstånd dock alltid ska ges om det leder till att en avsevärt bättre trafikförsörjning uppnås, att den som bedriver kommersiell trafik dock inte kan påkalla en skadlighetsprövning gentemot annan kommersiell trafik, att trafikeringstillstånd kan förenas med järnvägsspecifika villkor som reglerar hur trafikutövaren ska informera om sina resor, hur biljettsamverkan ska ske, hur funktionshindrade ska ges service m.m., att ytterligare villkor som kan behöva utfärdas för den linje- bundna trafiken kan utfärdas även för tillståndet, att tillstånd kan dras in om tillståndsinnehavaren på ett väsentligt sätt avviker från villkoren för tillståndet, och att beslut om trafikeringstillstånd kan överklagas hos regeringen. Operatörsmarknaden (avsnitt 2.5) Den trafik som drivs i trafikhuvudmännens regi öppnades för konkurrens i samband med upphandling, till och börja med dock endast på de s.k. länsjärnvägarna. För SJ och senare råder konkurrens i all upphandlad trafik. innehar dock legalt monopol för den interregionala trafik man anser sig kunna bedriva på rent kommersiella villkor. Som framgått ovan anser jag att SJ AB:s monopol ska avskaffas. Möjligheten för järnvägsföretag att konkurrera med SJ/har medfört att såväl ett antal utländska som svenska operatörer har etablerats. Jag bedömer att vissa av dessa också har intresse av och finansiell förmåga att utöva kommersiell trafik. Min slutsats är därför att några särskilda, strukturella åtgärder för nyetablering av järnvägsföretag inte behöver vidtas. Dock bör cabotage tillåtas för internationell trafik på samma villkor som på godssidan, dvs. under förutsättning att svenska järnvägsföretag eller auktoriserade aktörer tillåts verka på samma villkor i de länder där de internationellt verkande företagen har sitt säte. bör få ägarens, regeringens, tillåtelse att utöva trafik utanför . Fordonsförsörjningen (avsnitt 2.6) Fordonen ska enligt min uppfattning utgöra ett viktigt konkur- rensmedel gentemot resenärerna och i de koncept som järnvägs- företagen erbjuder i samband med upphandling av trafik. Vissa åtgärder som vidtagits riskerar att motverka dessa syften. Det gäller bl.a. fordonsanskaffningar som trafik- huvudmännen gör och som kan leda till långsiktiga bindningar till vissa fordon. Rikstrafiken hamnar i en liknande situation om man, i enlighet med regeringens ställningstaganden i samband med rekonstruktionen av , ska bära betalningsansvar och rest- värdesrisker för fordon som är tänkta att användas i upphandlad interregional trafik. är dessutom genom de avtal som ingåtts mellan företaget och staten genom ASJ, affärsverket , uppbundna till fordon enligt de leasingavtal som SJ slöt . Vissa fordon som anskaffas på den svenska marknaden har dessutom en begränsad andrahandsmarknad eftersom de i regel inte kan användas på järnvägsnät utanför . Sammantaget leder ovanstående förhållanden till svårig- heter att etablera en sund, kommersiellt verkande fordonsmarknad. riskerar utvecklingen att leda till att järnvägstrafiken tappar i attraktionskraft i förhållande till andra transportslag. Mina ståndpunkter och ställningstaganden innebär att fordon, liksom andra insatsresurser, bör tillhandahållas under likvärdiga villkor till samtliga operatörer på en successivt utvecklad marknad för nya och gamla fordon, att etablering av fordonsbolag med uppgift att tillhandahålla fordon och service i anslutning till förhyrning och nyttjande av fordonen bör uppmuntras, att fordonen bör utgöra ett konkurrensmedel gentemot resenä- rerna och i järnvägsföretagens erbjudanden i samband med upp- handling, att finansiella bindningar till följd av eget fordonsinnehav inte bör få åberopas i samband med skadlighetsprövning, att Rikstrafiken bör avlastas betalningsansvar för fordon som inte kommer till användning i upphandlad regional trafik. Riks- trafiken kan annars av finansiella skäl tvingas till ställningstaganden som leder till felaktiga avväganden i upphandlingen av trafik, att , i samband med att man ser över sin affärsplan, också tar ställning till vilka fordon som behövs för den fortsatta verk- samheten. Övertaliga fordon förs över till ASJ, att , för de fordon man behåller, betalar ersättning till ASJ på marknadsmässiga villkor, att ASJ svarar för svenska statens betalningsförpliktelser för de järnvägsfordon som berörs av de leasingavtal som SJ ingick , att ASJ hyr ut eller, när det är förenligt med finansierings- och andra villkor, säljer de fordon myndigheten förvaltar till järn- vägsföretag eller andra auktoriserade verksamhetsutövare. Uthyr- ning eller försäljning ska ske till marknadsmässiga villkor, att stöd till lokal eller regional trafik bör utgå som allmänt stöd i stället för som beslutats i form av riktade investerings- eller hyresbidrag, att värdet av fordon ska redovisas till fullt marknadsmässigt värde oavsett om anskaffning subventionerats eller ej. Bidrag ska redovisas öppet så att korrekta överväganden om konkurrens- förhållanden kan göras vid utfärdandet av trafikeringstillstånd. Resenärsvillkor och resenärsservice (avsnitt 2.7) Resenärernas synpunkter på kollektivresandet och den service som erbjuds i anslutning till det har studerats och övervägts i ett antal utredningar och forskningsprojekt. Senaste exempel är i betänkandet Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67). genomförde en studie, Svagt konsumentskydd för järnvägsresenä- rerna (RRV 2001:21) där man särskilt granskade hur myndighe- terna tar till vara konsumenternas intressen på järnvägsområdet. Jag har på ett flertal områden samverkat med under mitt arbete. Det gäller främst överväganden om bättre resevillkor för resenärerna men också i framtagandet av fakta från forskningssidan. Det är min uppfattning att resenärernas ställning behöver stärkas och servicen utvecklas i flera avseenden. Det bör ske i ett Hela resan-perspektiv. Oavsett om man åker med tåg eller annat färd- medel är det avgörande att man kan känna trygghet och lita på att den service som erbjuds också levereras med utlovad kvalitet. Punktligheten är därför ett grundläggande krav som aldrig får eftersättas. Men nästan lika viktigt är att man, när förseningar inträffar, ges information om hur man kan ta sig till resmålet via egna insatser eller med de alternativ som inblandade företag erbju- Resenären ska också ha rätt till ersättning eller kompensation till följd av kvalitetsbrister eller skada som uppstår till följd av att den utlovade resan inte levereras i enlighet med vad som kan för- väntas i samband med olika typer av resor. Ytterst syftar dessa vill- kor till att åstadkomma bättre kvalitet från trafikutövarnas sida. Den utveckling av reseutbud och resenärsservice som jag för- väntar mig ska växa fram som resultat av den föreslagna marknads- tillträdesmodellen får inte motverkas av att resenären upplever sig möta en splittrad och svåröverskådlig marknad. Resenärerna måste därför garanteras tillgång till lättöverskådlig information om det reseutbud som erbjuds i den linjebundna trafiken. Biljetter måste också kunna anskaffas på ett enkelt sätt. att en trafikslagsövergripande resevillkorslag bör stiftas. Det lagförslag som tagits fram tillsammans med bör ligga till grund för en sådan lagstiftning, att lagen ska säkerställa att resenären ska kunna vara säker på att en transport kommer att genomföras om ingen annan information givits . Vid störningar i trafiken måste passagerare ges god information i sådan tid att de kan anpassa sig efter den uppkomna situationen, att resenären ska ha rätt till ersättning om transporten inte uppfyller vad han eller hon haft anledning att räkna med, att resenären dessutom ska ha möjlighet till ersättning för den skada som uppstår för honom eller henne, t.ex. teaterbesök som inte kan genomföras, att infrastrukturförvaltaren bör täcka kostnaderna för utbetalade ersättningar när denne vållat skadan. Formerna för regresskraven bör regleras i trafikeringsavtalet mellan infrastrukturförvaltarna och trafikorganisatörerna, att det bör tillskapas en för hela landet samlad reseinformation för alla transportslag.