sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Våra beräkningar visar att den föreslagna statliga ersättningen leder till en överkostnad på 35 miljo- ner kronor, givet den nivå på ersättningen som vi satt som riktlinje. För att kompensera kommunerna fullt ut bör, som vi sagt, det generella statsbidraget till kommunerna ökas med ytterligare totalt , vilket blir per inne- vånare. Sammantaget skulle alltså det generella statsbidraget per innevånare höjas till . Denna höjning kräver dock finansiering i form av utgiftsbesparingar på . Vi återkommer till finansieringen av detta förslag i kapitel 5. Två verksamhetsgrenar men samma finansiella lösning Även om man behandlar sfi och annan verksamhet som två verk- samhetsgrenar skulle det generella statsbidraget per innevånare be- höva höjas med . Den del av kostnadsutjäm- ningen som avser flyktingmottagandet, exklusive sfi, delas upp i två delar; en försörjningsdel och det vi kallat annan verksamhet. För- sörjningsdelen utjämnas genom en enkel modifiering av del- modellen för individ- och familjeomsorg. Verksamhetsdelen kan utjämnas genom en ny delmodell, etableringsverksamhet, som har en prislapp på per mottagen flykting. Varje procentenhet mottagna flyktingar av befolkningen i en kom- mun skulle då ge en modellbestämd kostnad på . Den del av kostnadsutjämningen som avser all sfi kan kon- strueras genom att skapa en faktor som innefattar både de flyk- tingar som ska studera på sfi och övriga invandrare med behov av sfi. Som nämns i bilaga 4 bör det vara en faktor som inkluderar utomnordisk och finsk invandring under de senaste tre eller fyra åren. Utredningen väljer att inte närmare precisera vilken denna faktor ska vara, men de beräkningar vi gjort av kostnaderna för sfi inom ramen för flyktingmottagandet ger vid handen att man bör söka efter en faktor som ger en större personkrets än den krets som gäller flyktingmottagandet. Prislappen blir den- samma som för flyktingar och den del av sfi som avser flyktingar kommer att utjämnas på, en i förhållande till den verksamhetens kostnader, riktig nivå. Det är utredningens uppfattning att en generell finansiering av det slag som här föreslås ställer krav på ett väl utbyggt system för uppföljning och utvärdering av verksamheter och resultat. Inordning – men först en övergångslösning Utredningen föreslår alltså att kommunerna ska få ersättning för resterande försörjningsstödsbehov, sfi för flyktingar och annan verksamhet via det generella statsbidragssystemet och med en lämplig kostnadsutjämning. En inordning i det kommunala stats- bidrags- och utjämningssystemet innebär i princip att statens bidrag till verksamheterna läggs fast en gång för alla. De beräk- ningar som har gjorts i detta avsnitt bygger på en antagen och över åren jämn mottagning på 10 000 , vilket synes vara ett rimligt riktvärde. Väsentliga avvikelser från detta riktvärde skulle medföra en obalans mellan finansiering och kostnader. Det problemet bör man kunna lösa genom justeringar av det generella statsbidraget i samband med de återkommande överläggningar som förs mellan företrädare för staten och kommunsektorn. Det faktum att flyktingar byter bosättningskommun måste också beaktas vid en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Eftersom de faktorer som ingår i kostnads- utjämningen mäts en gång kan man göra årliga omfördel- ningar. Den föreslagna statliga etableringsersättningen innebär ock- så att problemen med varierande volymer och byte av bosättnings- kommun minskar väsentligt. Om staten tar över det som kan be- räknas till ungefär hälften av kostnaderna för försörjningsansvaret innebär det att effekterna av en ökad flyktinginvandring i absoluta termer leder till en väsentligt mindre kostnadsökning än med nuvarande statsbidragslösning. En inordning kräver emellertid en del ytterligare analyser där hänsyn också tas till samspelet med andra delar av statsbidrags- och utjämningssystemet. presenterar förslag till ett modifierat kommunalt statsbidrags- och utjämnings- system. Det kan t.ex. inte uteslutas att eventuella övergångsregler i statsbidrags- och utjämningssystemet påverkar utfallet vid en inordning av de delar som beskrivs i detta kapitel. Med tanke på det som sagts ovan och för att ge rådrum, föreslår därför utredningen en övergångslösning, innan finansieringen fullständigt inordnas i statsbidrags- och utjämningssystemet. Som en övergångslösning inrättas ett särskilt behovsrelaterat statsbidrag för kommunernas flyktingmottagande som avser kvarstående försörjningskostnader och annan verksamhet. På samma sätt inrättas ett behovsrelaterat statsbidrag för sfi som avser utbildning i svenska riktad till såväl flyktingar som andra invandrare. Detta särskilda behovsrelaterade statsbidrag kan bygga på samma faktorer som senare ska utgöra grunden för den i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet inordnade kostnadsutjämn- ingen. Skillnaden i förhållande till den långsiktiga lösningen blir då bara att statsbidragets storlek blir beroende av hur många personer det finna i de personkretsar (se bilaga 4) som utgör underlag för statsbidraget. Statsbidraget blir högt vid t.ex. en stor flykting- invandring och det blir lågt när flyktinginvandringen är liten. Even- tuellt kan man välja att betala ut det särskilda behovsrelaterade statsbidraget i förhållande till volymprognoser för det kommunala flyktingmottagandet. När volymutfallet sedan är känt kan en justering göras. Sådana mekanismer finns för övrigt redan i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Utredningens förslag till etableringsersättning och ändringen av det riktade statsbidraget kräver författningsändringar. Dessa frågor tas upp i kapitel 5. 4Riktade insatser och generella system Ett till den nyinvandrade befolkningen bättre anpassat och samordnat utbud av tidsmässigt avgränsade säråtgärder behövs, de generella systemens anpassning till en mångetnisk befolk- ning måste utvecklas vidare. Den gällande integrationspolitiken har utgjort utgångspunkten för utredningens arbete och i den integrationspolitiska propositionen finns två principer fastslagna. Å ena sidan ska politik som riktar sig specifikt till invandrare som grupp [bör] begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas i , dvs. säråtgärder för invandrare ska vara riktade till nyanlända. Å andra sidan sägs också att samhällets etniska och kulturella mång- fald bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utform- ning och genomförande på alla samhällsområden och nivåer Utredningen har tolkat det som att de generella politiska åtgärd- erna och systemen helst ska vara så utformade – mångfasetterade eller flexibla – att de fungerar för alla delar av befolkningen, alltså även de som kanske har utbildning, yrkeserfarenheter, tro, moders- mål, seder och bruk med ursprung i andra länder. Utredningens uppdrag har bl.a. varit att söka efter hindren för nyanländas introduktion och integration i det svenska samhället och en del av dessa hinder menar vi finns att söka i både brist på relevanta säråtgärder för nyanlända – som det finns säråtgärder för bosatta utrikes födda – och den generella politikens bristande anpassning till en mångetnisk befolkning. Brister i sam- spelet mellan de statliga myndigheterna och kommunerna gör också nyanländas väg till egen försörjning och delaktig onödigt lång. Ett exempel på bristen på säråtgärder kan vara svårigheterna att få till stånd en varvning av utbildningen i svenska med arbete, prak- tik eller andra kompletterande studier, trots att de flesta är överens om att det är bra. En person som studerar svenska på halvtid kan Riktade insatser och generella system t.ex. inte komma ifråga för det arbetsmarknadspolitiska program som benämns arbetspraktik. Det kräver nämligen deltag- ande på heltid. Dessutom krockar två försörjningssystem; den sfi- studerande har kanske introduktionsersättning från kommunen men påbörjar han/hon en arbetspraktik via arbetsförmedlingen ska försörjningen komma från aktivitetsstödet, dvs. från Arbets- marknadsverket, som i sin tur har begränsade resurser – både pengar och praktikplatser – till sitt förfogande och måste prioritera bland alla arbetslösa som skulle behöva ta del av en arbetspraktik. Några arbetsmarknadspolitiska program anpassade till nyanländas speciella behov finns inte. Exemplen på nyanländas svårigheter att komma in i de generella systemen är legio och handlar inte om någon illvilja utan om deras konstruktion. Arbetslöshetsförsäkringen och stora delar av social- försäkringssystemet – det arbetsbaserade – bygger på att man först har tagit sig in på arbetsmarknaden och därigenom kvalificerat sig för ersättning/stöd från systemen. För arbetslöshetsförsäkringen finns en väg in, åtminstone till grundersättningen, som går via avslutade studier men den är exempelvis inte öppen för en nyanländ med yrkesutbildning från hemlandet som klarat av sin sfi men har svårt att hitta ett jobb. De avslutade studierna måste ha varit hel- tidsstudier och att kommunerna erbjuder sfi på heltid hör till undantagen och heltidsstudier från hemlandet duger inte. Den här personen skulle kanske vara betjänt av att få del av det arbetsmark- nadspolitiska programmet allmänt anställningsstöd, dvs. en arbets- givare som är intresserad av att låta honom försöka arbeta får av lönekostnaden . Det förutsätter emel- lertid att han först måste ha varit arbetslös och inskriven på arbets- förmedlingen och är det någonting som en nyanländ yrkes- arbetare, som ansträngt sig för att klara sfi-nivån, inte behöver är det ett års väntetid som arbetslös, det är nog de flesta överens med om. De har nämligen föreslagit att kvali- fikationstiden till anställningsstödet ska tas bort för flyktingar och invandrare. Iakttagelsen att säråtgärder i dagens situation inte enbart är avsedda för nyanlända kan exemplifieras med de särregler som gäller inom flera av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Arbetsgivarens finansieringsbidrag vid arbetspraktik bortfaller bl.a. om praktikanten är invandrare och förberedande eller orient- erande utbildning kan innebära utbildning inom reguljära utbild- ningar som komvux eller folkhögskola om eleven är långtidsin- skriven invandrare. Säråtgärder finns alltså inom arbetsmarknads- Riktade insatser och generella system politiken, men inte för nyanlända utan för en vagare definierad kategori invandrare som kanske kan inrymma både andra och tredje generationens invandrare, vilket är begrepp som är i omlopp. Det allra senaste nytillskottet i den arbetsmark- nadspolitiska arsenalen – den 2-åriga försöksverksamheten med arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare som startar 1 sep- tember, 2003 riktar sig inte heller i första hand till nyanlända utan, enligt propositionen, till invandrare med svag social, kulturell och ekonomisk förankring i det svenska samhället, något som beskrivs som en vanlig konsekvens av arbetslöshet. Utredningen har funnit att nyanländas väg till arbete och egen försörjning allt för ofta blir förlängd av krockar mellan olika regel- system och mål, som också gör samverkan mellan de berörda myndigheterna komplicerad. Problematiken liknar den som uppmärksammats när det gäller långtidssjukskrivna och som resulterat i försök att finna nya former för både verksam- hetsmässig och finansiell samordning. Komplikationen med att nyanlända inte kommer in i arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsbaserade socialförsäkringarna gör att de hamnar i det försörj- ningsstöd, som alla är ense om bör undvikas. 4.1Sektorsansvar för vissa statliga myndigheter Myndigheters uppdrag och regelsystem måste ändras eller kompletteras för att möjliggöra att nyanlända invandrare snab- bare omfattas av de generella systemen. Ett sektorsansvar för nyanlända invandrare införs för de myndigheter vars insatser är särskilt viktiga för en framgångsrik etablering. Myndigheter med ett utpekat sektorsansvar bör vara Arbets- marknadsstyrelsen, , , , , Myndigheten för skolutveckling, och . Den lösning som utredningen ser består av intensiva och samord- nade säråtgärder för nyanlända som leder till att de nyanlända där- efter kan fortsätta sin etablering inom ramen för ett ordinarie utbud av arbete, studier, arbetsmarknadspolitiska program, vård och rehabilitering som är anpassat till och förmår möta och ta till vara en mångetnisk befolknings varierande förutsättningar. Riktade insatser och generella system dessutom normalisera de nyanländas för- sörjningsmöjligheter krävs att det öppnas vägar in i systemen som inte bygger på att man har en svensk utbildning och har lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Det är en utmaning som kan te sig oöverstigligt stor och komplicerad trots att de nyanlända , på varje ort och inom varje verksamhetsområde i de flesta fall utgör mycket små – till och med för små – grupper. Men varje enskild förändring i stora samhälleliga system får ofta stora och svåröver- blickbara konsekvenser också på andra områden. Därför menar utredningen att det är ett långsiktigt, tålmodigt och systematiskt förändringsarbete som måste inledas, ett för- ändringsarbete som i grunden handlar om att förverkliga inte- grationspolitiken inom viktiga politikområden. Ansatsen finns redan i den integrationspolitiska propositionens konstaterande att alla myndigheter bör uppmärksamma nyanländas behov av stöd i syfte att underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället. har fört arbetet framåt genom överenskom- melsen om utveckling av introduktionen och flera av de berörda myndigheterna har redan lämnat förslag till regeländringar som kan göra det möjligt för dem att också förändra sin verksamhet för nyan- lända. Utredningen har övervägt att föreslå enskilda regelföränd- ringar inom olika politikområden men har, med något undantag, be- dömt det som mindre meningsfullt. Det beror delvis på omöj- ligheten för en ensam utredare att genomlysa och analysera stora politikområden som arbetsmarknadspolitiken, hälso- och sjukvårdspolitiken, socialpolitiken och utbildningspolitiken, föreslå exakta regelförändringar i delar av mycket komplexa struk- turer och dessutom överblicka konsekvenser och kostnader. För att göra det behövs fackmyndigheternas kompetens och erfarenhet. Det avgörande skälet att inte föreslå mindre justeringar i enstaka delar är emellertid övertygelsen att en målinriktad och fokuserad för- ändringsprocess inom myndigheterna är en nödvändig förutsättning för att integrationspolitiken ska få genomslag. Det räcker inte med att allmänna integrationspolitiska principer slås fast. Erfarenheterna från arbetet med överenskommelsen visar också att myndigheterna har svårt att förändra sin verksamhet om ambitionerna inte stöds av uppdrag och resurser. revisorer menar att det också stri- der mot principerna för svensk statsförvaltning och efterlyser klar- görande från regeringen av vad ansvaret för integrationspolitiken innebär för de mest berörda statliga myndigheterna. I likhet med exempelvis miljö-, barn-, storstads och handikapp- frågor är integrationsfrågorna utpräglat tvärsektoriella, dvs. Riktade insatser och generella system inte ett avgränsat samhällsområde. I motsats till många av de andra tvärsektoriella politikområdena har emellertid inte integrations- frågorna någon etablerad struktur för att garantera den nödvändiga samordningen och samsynen. Överenskommelsen kan ses som ett steg i utvecklingen av en sådan struktur där de olika berörda myndig- heternas ansvar för introduktionen av nyanlända börjat tydliggöras och samordnas. Men detta räcker inte. Utredningen anser att det är nödvändigt att ta ytterligare ett steg och ge de myndigheter, som har avgörande betydelse för nyanländas etablering och integration i det svenska samhället, ett sektorsansvar. Erfarenheter från andra politik- områden har visat att sektorsansvar har lett till ökat engagemang från myndigheternas sida och fungerar som ett verktyg för långsiktig och samordnad utveckling. Detta är också ett sätt att understryka att ansvaret för nyanländas etablering och den långsiktiga integrationen inte kan bäras uteslut- ande, eller ens huvudsakligen, av enskilda kommuner. De måste kunna förlita sig på de statliga myndigheternas bestående engage- mang och samverkan för att inte tvingas bygga upp parallella kommunala verksamheter. Om exempelvis arbetsmarknadsverket tar sitt ansvar för de nyanländas etablering på arbetsmarknaden behöver inte kommunerna avsätta egna resurser för yrkespraktik och yrkes- vägledning. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Arbetsmarknads- styrelsen, , , , , , Myndigheten för skolutveckling och Verket för näringslivsutveckling () får ett sektorsansvar för nyanlända invandrare och deras långsiktiga integration inskrivet i respektive verks instruktion eller på annat lämpligt sätt. Den sist- nämnda myndigheten och dess arbete har inte varit föremål för någon djupstudie från utredningens sida, men vi anser att uppdrag att främja en hållbar tillväxt och deras roll och erfarenheter när det gäller nyetablering och företagande bland invandrare är av så centralt för den långsiktiga integrationen att de bör vara med bland de sektorsansvariga myndigheterna. Utredningen ser det som utomordentligt angeläget att genom det föreslagna sektorsansvaret markera integrationsfrågornas långsiktiga karaktär och få till stånd förändringar och samordning, som berör så komplexa och komp- licerade samhällsområden som de är små i förhållande till varje verks uppgifter. Ett sektorsansvar skulle i princip kunna avse integrationspo- litiken generellt. När vi begränsar sektorsansvaret till nyanlända är det inte en följd av att utredningsuppdraget har fokus på nyanländ- Riktade insatser och generella system as etablering utan för att vi ser fördelar med en sådan avgränsning. Som vi kommit in på i betänkandet, anser vi att det är lönsamt – ekonomiskt och på andra sätt – både för individ och samhälle att koncentrera uppmärksamhet och insatser till den . Om sektorsansvaret skulle avse hela integrationspoliti- ken, som spänner över så många politikområden och i princip har hela befolkningen – inte bara de invandrade – som målgrupp, skulle sektorsansvaret behöva ligga på så många myndigheter och omfatta så många frågor och uppgifter att sektorsansvaret skulle bli täm- ligen uddlöst. En begränsning till enbart den invandrade befolk- ningen ser vi också som problematisk. Med ett sektorsansvar för alla invandrare är sannolikheten stor att vi också fortsättningsvis kommer att få se exempel på invandraråtgärder för människor som kom och kanske till och med för barn som är födda i . Ansvaret för nyanlända kan emellertid indirekt komma andra, äldre invandrare till nytta. Visserligen är det en fråga som faller utanför denna utrednings uppdrag, men genom vårt arbete har vi ändå fått många exempel på att det återstår en hel del innan politik och åtgärder tar sin utgångspunkt i den mångetniska befolkningen. Systemen är fortfarande i huvudsak utformade för den del av befolkningen som har svenska som modersmål, svensk utbildnings- bakgrund, svensk yrkeserfarenhet och kunskaper om sedan födseln. Om sektorsansvaret leder till sådant som förändrade syn- sätt, bättre tillvaratagande av kompetens och ökade möjligheter att kombinera aktiviteter kan det bidra till att de generella systemen anpassas bättre till den faktiska befolkningssammansättningen. Regeringen bör via regleringsbreven ge de sektorsansvariga myndigheterna i uppgift att definiera sin roll och sitt ansvar för de nyanlända invandrarna. De bör också få i uppdrag att utifrån respektive myndighets verksamhetsområde definiera vem som är att betrakta som nyanländ samt föreslå mål för den definierade gruppen. (Vi återkommer till målen under Uppföljning och utvärdering.) Respektive myndighet bör också få i uppdrag att kartlägga de regel- och verksamhetsförändringar som krävs för att garantera de säråtgärder som är nödvändiga för nyanländas etab- lering. bör få ansvar för att den nödvändiga gemensamma diskussionen och samordningen mellan de berörda myndigheterna kommer till stånd, på samma sätt som de håller ihop samverkan kring överenskommelsen. Verket bör också an- svara för att organisationer bildade på etniskt grund blir delaktiga i arbetet och kan tillföra sina erfarenheter och synpunkter. Riktade insatser och generella system Som utgångspunkt för sektorsansvaret bör de föreslagna sektors- myndigheterna komma med förslag till nationella mål för sina respektive områden. Sådana mål bör vara utformade så att förvärvs- frekvens, arbetslöshet, försörjningsstödsberoende m.m. för utrikes födda anges i förhållande till samma mått för den inrikes födda befolkningen . Integrationspolitikens tudelning i säråtgärder för nyanlända och långsiktig integration inom ramen för den generella politiken måste också återspeglas i målen för att möjliggöra löpande uppföljningar av resultaten. Återrapportering av sektorsansvaret bör ske inom ramen för den ordinarie kvartalsrapporteringen till regeringen eller i särskild ord- ning. Utifrån myndigheternas förslag till kostnadsberäknade för- ändringar, uppföljningar och utvärderingar kan sedan etappmål for- muleras för varje myndighet och fastställas av regeringen, som också fattar beslut om regeländringar i den mån de inte förutsätter riksdagsbeslut. Därigenom kan förändringsförslag också vägas mot tillgängligt budgetutrymme och mål och medel kan bringas i sam- klang. bör ta ansvar för en samlad och löpande uppföljning av myndigheternas sektorsansvar. 4.2Ytterligare stöd för nyanländas etablering 4.2.1Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program får i uppdrag att ta fram ett förslag till ett nytt arbetsmarknadspolitisk program för nyanlända, som inte är konjunkturberoende och som kan kombineras med etableringsersättning som försörjningskälla. Förslaget till sektorsansvar för vissa myndigheter är inte tillräckligt för att ge stöd till nyanländas etablering. Utredningsarbetet ger många belägg för att de existerande arbetsmarknadspolitiska pro- grammen inte alltid passar den som är nyanländ. Programmen är konjunkturberoende, vilket försvårar för arbetsförmedlingen att ge flyktingar och andra invandrare vederbörlig prioritet oavsett konjunkturläge och generell medelstilldelning. Det har också visat sig svårt att förena programmen med andra aktiviteter på ett för målgruppen ändamålsenligt sätt. Det saknas vidare möjligheter kombinera programmen med annat försörjningsstöd än aktivitets- Riktade insatser och generella system Enligt utredningen bör deltagande i ett av arbetsförmedlingen sammanhållet program kunna ske statlig etablerings- ersättning lämnas. Vi föreslår därför att , får i uppdrag att ta fram förslag till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för nyan- lända invandrare, som inte är konjunkturberoende. Programmet ska erbjudas den som har deltagit i planeringsperioden och fått en hand- lingsplan. Etableringsersättningen, eller en motsvarande ersättning, ska vara försörjningskällan programmet varar. Målet med programmet är arbete och egen försörjning. Programmet måste kunna kombineras med studier i svenska och vad man i övrigt kommit överens om . Det ska vidare vara möjligt att delta i programmet hela den tid som etab- leringsersättningen utgår. Programmet bör vara av den typ som redan finns i programmen Vägledning eller platsförmedling och För- beredande eller orienterande utbildning, men måste ha fokus på de särskilda behov som nyanlända har av att lära känna hur den svenska arbetsmarknaden och arbetsmarknadens organisationer fungerar, komma i kontakt med den egna yrkesverksamheten i svensk tapp- ning eller pröva nya yrkesinriktningar. Även arbetspraktik bör kunna rymmas i programmet. Nivåtester, valideringar, översättningar av betyg och arbetssökaraktiviteter kan ingå liksom fördjupad yrkes- vägledning, studiebesök och praktik. Inriktningen i de regionala till- växtprogrammen kan återspeglas genom att de branscher i regionen, som bedöms ha stora framtida arbetskraftsbehov presenterar sin verksamhet och erbjuder studiebesök och praktikmöjligheter.