sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — Den innebär att fullständighetsprinci- pen och bruttoprincipen bör vara vägledande vid utformningen av statsbudgeten. Statsbudgetens fullständighets- och bruttoprincip betyder att statsbudgetens alla inkomster på inkomstsidan finansierar alla statsbudgetens utgifter på utgiftssidan (anslag). Om belopp som inte är inkomster för staten redovisas mot inkomsttitlar kan det innebära att bilden av statens inkomster och utgifter blir otydlig. Budgetlagsutredningen82 ansåg att utgifter inte bör redovisas mot inkomsttitlar. Enligt finns det risk för att inte prövar utgifter som redovisas och finansieras genom nettoredovis- ning mot en inkomsttitel. Dessa utgifter blir på så sätt inte föremål för samma prövning som utgifter som finansieras med anslag. är inkomsttitlar inte föremål för några restriktioner eller villkor när det gäller disposition, överskridande och sparande. Utgifter som redovisas och finansieras på statsbudgetens in- komstsida minskar trycket på utgiftssidan och därmed också på utgiftstaket83 men kan leda till att statsbudgetens transpa- rens försämras. Dessa utgifter redovisas oftast antingen brutto på en inkomsttitel eller mot särskilda inkomsttitlar som har beslutat. 819 kap. 3 § och 16-18 §§, Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447. För att få kontroll över de of- fentliga utgifterna och därigenom bidra till att de budgetpolitiska målen uppnås beslutar fr.o.m. om ett flerårigt nominellt utgiftstak för den offentliga sektorn. Utgiftstaket för den statliga sektorn består av utgifterna på statsbudgeten (anslag) exklusive anslaget för statsskuldräntor men inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Stöd som finansieras genom sänkning av arbetsgivaravgifter eller av- drag på arbetsgivaravgifter Arbetsgivaravgifter kan sänkas generellt med en viss procentsats eller som bestämda beloppsmässiga avdrag. Nedsättning av arbets- givaravgifter görs i skattedeklarationen där arbetsgivaren deklarerar moms, preliminärskatt och arbetsgivaravgifter. Avdrag får göras av de företag som är berättigade till stödet. Beloppsmässiga avdrag förekommer på några områden. Exempel på sådana stöd är bl.a. företagsstöd84 och utvidgat företagsstöd.85 Stöd som finansieras genom nedsättning av skatter har i vissa fall medgivit att regeringen får finansiera ut- gifter för olika stöd genom att redovisa utgifterna i form av ned- sättning av skatter på en inkomsttitel. Exempel på detta är anställ- ningsstöd, stöd till sjöfart och bredbandsinstallation. Anställningsstöd är en form av arbetsmarknadsstöd som har beslutat om för att underlätta för långtidsarbetslösa att få en anställning. En arbetsgivare kan få anställningsstöd för att anställa personer som har varit arbetslösa . I en särskild lag86 har godkänt att arbetsgivaren får till- godoföras anställningsstöd genom kreditering på ett skattekonto. Skattekontot upprättas för arbetsgivaren enligt skattebetalnings- lagen. Finansieringen av arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga finansieras – med ett undantag – på statsbudgetens utgiftssida genom att anvisar (ram-) anslag för ändamålet. 842 kap. 28 § Socialavgiftslagen (2000:980). 85Lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen (2000:980). 86Lagen (1999:591) om kreditering på skattekonto av vissa stöd beslutade av arbetsmark- nadsmyndighet och . 873 kap. 5 § Skattebetalningslagen (1997:483). Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Anslaget anvisas under utgiftsområde 13 och disponeras av . För tilldelade regeringen ett anslag på . Efter regeringens förslag i vårpropositionen 2003 beslutade att finansieringen av skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (), , ändras från ett kontantbidrag på utgiftssidan till en kreditering på skattekontot. Skälet till regeringens förslag var att få till stånd en administrativ förenkling. Ett argument som kan föras mot finansiering genom anslag är att denna finansieringsform inte alltid tillåter den långsiktighet be- träffande framförhållning som behövs för planering, utformning, beslut m.m. Med hänvisning till att årets anslag redan är förbrukat kan hand- läggare vid inte alltid fatta beslut om t.ex. lönebidrag då en person med nedsatt arbets- förmåga kan anvisas en anställning med lönebidrag. Anslag ska finansiera årets utgifter för det specifika ändamålet. De årliga anslagen kan dock kombineras med ett bemyndigandesystem. Bemyndigandesystemet gör det möjligt för regeringen och myn- digheterna att besluta om bidrag eller liknande som medför utgifter även under kommande budgetår. Om det av verksamhetsmässiga eller ekonomiska skäl bedöms vara nödvändigt att göra ekonomiska åtaganden som inte täcks av anslagssparande eller av anslag som anvisar, måste ett bemyndigande begäras. Bemyndigande ska begäras för ett bestämt ändamål, vilket i regel är detsamma som ändamålet med anslaget eller del av anslaget. För har fått bemyndi- gande att för anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade fatta beslut om åtaganden som (inklusive tidigare åtaganden) inne- bär utgifter på under budgetåren 2004–2006. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Anställning med lönebidrag svarade för av den totala programvolymen beträffande särskilda insatser för per- soner med arbetshandikapp. Den totala kostnaden för lönebidrag består av summan av samt- liga bidragsutbetalningar under budgetåret. Kostnaden utgörs av antalet deltagare och lönesubventionen till arbetsgivarna. Löne- subventionen är i sin tur beroende av bidragsnivån och den anställ- des lön upp till den maximala bidragsnivån. Totalkostnaden uppgick till . Lönebidraget utbetalas som månadsbelopp till arbetsgivaren. Arbetsgivaren rekvirerar löne- bidraget i efterskott. anser att anställning med lönebidrag även i fortsättningen ska finansieras från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. förslag till oför- ändrad finansieringsmodell grundar sig huvudsakligen på konse- kvenserna för statsbudgeten men också på lönebidragets fördelning på olika arbetsgivarkategorier. bedömer dock att det är möjligt att det nuvarande lönebidragstaket ersätts med en modell där bidraget be- räknas med ett fast belopp per dag för hela bidragsperioden. Modellen förutsätter, enligt , att löne- bidraget utformas på samma beräkningsgrunder som gäller för an- ställningsstöd. har inte genomfört några konsekvensanalyser av en sådan modell. Även om lönebidraget skulle utformas som ett fast belopp per dag anser Ekonomi- styrningsverket att det ska finansieras med anslag på statsbudgeten. Att lönebidraget skulle finansieras genom sänkta arbetsgivar- avgifter eller i form av nedsättning av skatter bedöms av Ekonomi- styrningsverket, av flera skäl, inte vara lämpligt eller ens möjligt. Det skulle innebära att utgifter på ca lyfts bort från statsbudgetens utgiftssida för att istället finansieras/redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Finansiering av utgifter av denna storlek på statsbudgetens inkomstsida skulle, enligt Ekonomistyr- ningsverket, leda till en omfattande nettoredovisning. Därmed för- sämras statsbudgetens transparens. En generell sänkning av arbetsgivaravgiften eller en rätt för arbetsgivaren att få rabatt eller avdrag på arbetsgivaravgiften är inte möjlig eftersom alla arbetsgivare inte har rätt till stödet. Dessutom måste stödets storlek relateras till varje enskild arbetsgivare, efter- Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga som rabatten eller avdraget ska motsvara storleken på det löne- bidrag som arbetsgivaren är berättigad till. Finansiering i form av nedsättning av skatter, där stödet av () tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto kan inte utnyttjas generellt av alla arbetsgivarekategorier. Det gäller särskilt de allmännyttiga organisationerna där storleken på löne- bidraget ofta överstiger de skatter och arbetsgivaravgifter som ska betalas till staten. Bidraget för många allmännyttiga organisationer torde därför inte fullt ut kunna finansieras genom nedsättning av skatter. (Se avsnitt 3.8 om allmännyttan.) Om ändå, för vissa arbetsgivarkatego- rier, skulle ges möjlighet att finansiera lönebidrag genom nedsätt- ning av skatter anser att utgifterna för dessa bidrag även i fortsättningen bör finansieras från anslag. Det skulle innebära att löpande ska belasta anslaget – med ett belopp motsvarande den nedsättning av skatter som har tillgodofört arbetsgivarnas skattekonto – och redovisa beloppet mot den inkomsttitel som redovisat skattenedsättningen mot. Effekten av detta blir att ut- fallet på inkomsttiteln blir noll och att utgifterna finansieras och redovisas på anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. In- komsttiteln används i detta fall enbart som ett avräkningskonto. Denna redovisnings- och finansieringsmodell har använts bl.a. för nedsättning av sociala avgifter inom vissa stödområden. framhåller att löpande kontroller och avstämningar mot beslut om lönebidrag, bidragets storlek, den faktiska lönekostnaden, m.m. inte är beroende av om lönebidraget utbetalas till arbetsgivaren som ett bidrag och finansieras från an- slag eller om bidraget genom nedsättning av skatter tillgodoförs arbetsgivarens skattekonto. I båda alternativen ska arbetsgivaren löpande komma in med rekvisitioner som visar arbetsgivarens lönekostnad och storleken på det bidrag som ska betalas ut eller tillgodoföras skattekontot. Skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare () Anställning med OSA svarade 2002 för av den totala programvolymen av särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. uppgick den totala kostnaden till Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga OSA finansieras från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Som nämnts har på regeringens förslag beslutat att stödet till OSA ändras från ett kontantbidrag till en kreditering på skattekontot för arbetsgivare som anställer personer i skyddat arbete. Skälen till regeringens förslag var att åstadkomma en administrativ förenkling. bedömning är dock att det inte finns skäl som talar för en annan finansieringsmodell än den som användes före , dvs. att utbetalt belopp även i fortsättningen finansieras från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. bedömer dock att det är möjligt att nu- varande bidragstak kan ersättas med en modell där bidraget beräk- nas med ett fast belopp per dag för hela den anvisade bidragsperio- den. En modell där bidraget för OSA finansieras genom sänkta arbetsgivaravgifter eller i form av sänkta skatter är, enligt , inte ett lämpligt eller kostnadseffektivt alternativ. Finansiering i form av sänkt arbetsgivaravgift eller ned- sättning av skatter innebär att utgifter på ca lyfts bort från statsbudgetens utgiftssida. Istället finansie- ras/redovisas utgiften på statsbudgetens inkomstsida. Det medför en ökad finansiering av utgifter på statsbudgetens inkomstsida (nettoredovisning) och leder till försämrad transparens. Finansiering i form av nedsättning av skatter (jfr. anställnings- stöd) kommer, enligt , inte heller att inne- bära en effektivare eller enklare administrativ hantering än den där betalar ut bidraget till arbetsgivaren. OSA är en stödform som, vid anställning av en person i skyddat arbete, enbart lämnas till offentliga arbetsgivare – främst kommu- ner och landsting. Just dessa arbetsgivare har, enligt Ekonomistyr- ningsverket, inte möjlighet att kvitta stödet mot deklarerade skatter och arbetsgivaravgifter. En finansiering där stödet ska krediteras mottagarens skattekonto måste därför kombineras med ett system där bidraget i vissa fall även betalas ut till arbetsgivaren. Utbetalningen administreras dock av och inte av . Utöver att två myndigheter blir in- blandade i hanteringen är den enda skillnaden jämfört med tidigare, att stödet finansieras från statsbudgetens inkomstsida i stället för från anslag på statsbudgetens utgiftssida. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Det finns starka skäl som talar för att lönebidrag, inklusive bi- drag för OSA, finansieras på ett likvärdigt sätt oavsett om bidraget lämnas till arbetsgivare i företag, organisationer eller kommuner. Finansieringen bör, enligt , göras på stats- budgetens utgiftssida, dvs. från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Skälen är överskådlighet och transparens – men också att den administrativa hanteringen underlättas. Vid en finansiering av OSA genom kreditering på skattekonto bör, enligt , utgifterna för dessa bidrag även i fort- sättningen finansieras med anslag. Som en komplettering till analys och bedömningar av finansieringsmodellerna kan nämnas att vid utred- ningens olika möten med handläggare vid har det uttalats en tydlig önskan om enhetliga regler för löne- bidragen. Genomförs en finansieringsmodell med nedsättning av skatter för merparten av arbetsgivare måste ändå en anslagsfinan- sierad bidragsdel behållas för de allmännyttiga organisationerna. Ett sådant dubbelt system med både avdrag och bidrag skapar, enligt dessa handläggare, administrativt merarbete. Utredaren ska pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska pro- gram är effektiva på dagens arbetsmarknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga därigenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig med eget arbete. Utredningen har inte uttryckligen haft uppdraget att se över nivån på det s.k. lönebidragstaket. Det framgår också av utredningens direktiv att de förslag som utredaren lämnar ska rymmas inom ramen för tilldelade resurser. Dock har lönebidragstaket på i ett flertal olika sammanhang under utredningens arbete framställts som ett hinder i ansträngningarna att hjälpa så många personer med nedsatt arbets- förmåga som möjligt att få en anställning. Många menar att tak- beloppet är för lågt för att vissa arbetsgivare ska vilja anställa personer med arbetshandikapp. Man hänvisar också till att det inte höjts när det flexibla lönebidraget in- fördes. Det gällande takbeloppet för kompensation för nedsatt arbetsförmåga skulle därmed kunna antas inverka på insatsens effektivitet. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Enligt hade det sannolikt varit möjligt att få till stånd ännu fler anställningar med lönebidrag 2002 om taket för den bidragsgrundande lönekostnaden varit högre. Enligt bedömde många länsarbetsnämnden att taket på är ett hinder för att intressera arbetsgivare för anställningar. Detta gäller särskilt anställningar i yrkesområden där lönenivån ät högre.88 har också i flera budgetunderlag till regeringen lämnat förslag till nya takbelopp på dels , dels . Även arbetsmarknadsutskottet bedömde i sitt budgetbetänkande att nivån på lönebidragstaket på inverkar menligt på möjligheterna att skapa lönebidragsanställ- ningar. Utskottet anförde vidare att det såg starka sysselsättnings- och fördelningspolitiska skäl att anpassa inkomstnivån som läggs till grund för lönebidraget till en mer realistisk nivå. Utskottet utgick ifrån att regeringen, när utrymme gavs, skulle pröva möjligheterna att justera bidragsnivån. konstaterade arbetsmarknadsutskottet att den maximala bidragsnivån ännu inte justerats. Utskottet har inte ändrat uppfattning om behovet av en justering. Med kännedom om de svårigheter som möter många arbetshandikappade personer som vill ha en plats på arbetsmarknaden anser utskottet att det är angeläget att regeringen och i positiv anda prövar möjligheterna att höja lönebidragstaket. Enligt utskottets uppfattning är det rimligt att frigöra ekonomiskt utrymme för denna reform. Utskottet kunde inte se att det skulle vara nödvändigt för regeringen att avvakta resultatet av denna utredning för att göra en sådan prövning.90 För att belysa följderna av eventuella förändringar av löne- bidragstaket fick utredningens uppdrag att göra beräkningar och analysera konsekvenserna av justeringar av lönebidragstaket. De nivåer som har an- vänt i beräkningarna är och , dvs. de nivåer som har föreslagit i sina budgetunderlag. Underlaget är hämtat ur 2002/03:AU1. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga databas och omfattar samtliga beslut (61 459) om lönebidrag och OSA i mars 2003.91 Av tabell 3.4.1 framgår kostnadsökningen och totalkostnaderna vid takbelopp på , respektive . Tabell 3.4.1 Kostnadsökning och totalkostnader vid olika taknivåer ökning i förhållande till ESV, 2003. Enligt har en övervägande del av de an- ställda med lönebidrag eller OSA en månadslön som ligger inom intervallet –. Konsekvenserna av en höjning av takbeloppet utan att nya medel tillförs anslaget blir, av naturliga skäl, att antalet anställda med lönebidrag och OSA måste minska. Något om för statligt stöd Formellt regleras frågor om konkurrens av konkurrenslagen,92 som bygger på om konkurrens och om statligt stöd.93 om EG:s inre marknad reglerar möjligheterna att lämna offentligt stöd till företag. Enligt EG-fördraget är det, med vissa undantag, förbjudet att lämna statsstöd. Med statsstöd menas ett stort antal insatser med offentliga medel. Artikel 87.1 i fördraget säger att stöden inte får gynna vissa företag eller viss produktion. Med statligt stöd menas stödåtgärder i form av statsbidrag, billiga lån, räntesubventioner, skattelättnader, statliga garantier för företagslån, m.m. För att stödet ska anses konkurrenshindrande ska det påverka konkurren- sen genom ett gynnande och på så sätt resultera i en förmån som är selektiv. En selektiv förmån gynnar vissa företag eller viss produk- tion och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 91Mer om data, metod m.m. finns i rapporten för arbetsmarknadspo- litiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga, ESV 2003:19. 92Konkurrenslagen (SFS 1993:20). 93Artikel 87 I EG-fördraget. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Kommissionen har angående lönesubventioner fastslagit att: Arbetstagare med funktionshinder kan behöva ständig hjälp för att kunna stanna kvar på arbetsmarknaden, vilket kan gå utöver stödet till själva rekryteringen och eventuellt även innebära skyddad anställning. Stödordningar som ger stöd för sådant ändamål bör undantas från anmälningsskyldigheten, förutsatt att det kan visas att stödet är nöd- vändigt för att kompensera den lägre produktiviteten hos arbets- tagaren ifråga, merkostnaderna för att sysselsätta dem eller kost- naderna för att upprätta eller upprätthålla skyddad anställning. Detta villkor är avsett att förhindra att företag som beviljas sådant stöd säljer sina produkter under marknadspris på marknader där det även finns konkurrenter.94 Bidrag som utan överkompensation lämnas till en arbetsgivare och omfattar stöd och andra insatser för att stärka möjligheterna för arbetslösa personer med nedsatt arbetsförmåga att få eller behålla ett arbete är därmed tillåtna enligt för statligt stöd. 94 Kommissionens förordning 2204/2002, . Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga Utredaren ska pröva om nuvarande arbetsmarknadspolitiska program (i detta avsnitt lönebidrag) är effektiva på dagens arbetsmarknad så att personer med nedsatt arbetsförmåga där- igenom får det stöd som gör det möjligt för dem att försörja sig med eget arbete och vid behov föreslå förändringar. Utredaren ska pröva om målen för det flexibla lönebidraget uppfylls. Utredaren ska föreslå regelförändringar som, inom ramen för tilldelade resurser, dels kan leda till att fler personer med nedsatt arbetsförmåga kan erbjudas anställning med lönebidrag och att såväl effektivitet som kvalitet för alla inblandade parter i han- teringen av lönebidragen ökar. Utredaren ska föreslå åtgärder som kan innebära att fler an- ställda med lönebidrag får möjlighet att övergå till osubventio- nerad anställning. Utredaren ska undersöka om och i vilken mån omförhand- lingar av lönebidraget genomförs och vilka resultat som uppnås. Vidare ska kvalitet och effektivitet i förhandlingsarbetet belysas. Utredaren ska undersöka vilka motiv som angetts i de fall förlängning av bidraget utöver har medgivits samt be- döma om dessa motiv överensstämmer med förordningens in- tentioner. Vad säger regelverket? Lönebidragets storlek fastställs med hänsyn till graden av nedsätt- ning i arbetsförmågan hos arbetstagaren till högst av arbetsgivarens bidragsgrundande lönekostnad. För den som är an- ställd hos en allmännyttig organisation får bidrag lämnas för högst av den bidragsgrundande lönekostnaden. Lönebidrag får betalas ut för hela denna lönekostnad om arbetstagaren: är berättigad till insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,95 95 Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga på grund av långvarig och svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit borta från arbetslivet , eller har mer än ett funktionshinder.96 Lönebidrag lämnas under längst . Bidraget får förlängas ut- över det fjärde året endast om det efter en särskild prövning be- döms motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga. En sådan förlängning ska omprövas regelbundet. Vidare anges att när länsarbetsnämnden tar ställning till en förlängning av lönebidraget utöver det fjärde anställningsåret ska den särskilt pröva bidragets storlek.97 I förordningen anges även, som redan nämnts, att länsarbets- nämnden ska verka för att arbetstagaren övergår till en anställning utan lönebidrag. För att underlätta en sådan övergång ska en individuell handlingsplan upprättas när den enskilde anvisas en anställning. I föreskrifter om tillämpningen av förordningen framgår under rubriken allmänna villkor för bidrag att: Beslut om anvisning av sökande till anställning med lönebidrag ska föregås av erforderlig utredning, som ska dokumenteras. Ett första beslut om lönebidrag ska föregås av ett arbetsplatsbesök. Detsamma gäller inför omprövningsbeslut om arbetsförmedlingens löpande kontakt med arbetsplatsen inte gör det uppenbart obehövligt. Vidare får ett första beslut om lönebidrag omfatta högst . Varje beslut ska innehålla ett startdatum och ett slutdatum för bidrag. En handlingsplan, som visar överenskommelser om bidragsnivå, ansvar för kompletterande insatser som t.ex. utbildning, utprovning och anskaffning av hjälpmedel, kamratstödjande insatser eller annat ska upprättas och signeras av de parter som medverkat till att an- ställningen kommit till stånd, arbetstagaren, arbetsgivaren, arbets- förmedlaren, och i förekommande fall även facklig representant. Överenskommelsen ska följas upp och upp- dateras inför förlängningsbeslut.98 Den som är anställd med lönebidrag registreras i sökandekategori 42. 9628 §, Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. 9730-31 §§, a.a. 986-16 §§ AMS föreskrifter (AMSFS 2000:006) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga kvalitetskrav för handläggning av löne- bidragsärenden infördes särskilda kvalitetskrav som gäller vid handlägg- ningen av lönebidragen.99 Här redovisas de kvalitetskrav som avser de frågor som behandlas i detta avsnitt: Alla beslut i rätt tid alla beslut ska fattas före startdatum/bidragsperioden. Fullgod dokumentation om arbetshandikapp medicinskt utlåtande, bedömning/utredning av specialkunnig rehabiliteringsaktör, t.ex. socialmedicinsk utredning som visar att arbetshandikapp föreligger, funktionshindrets betydelse relaterat till kraven inom aktuellt arbetsområdet/uppgift dokumenteras i informationssystem, (som är ett datoriserat användarstöd), dokumentation om handikappkod och sökandes godkännande. Överenskommelserna vid anställning ska vara kompletta. Överens- kommelsen ska innehålla: