sou · GRB3115 · 2004-01-01 00:00:00 — Genom regeringsbeslut bemyndigades stats- rådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarkna- derna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder. förordnades professorn och verkställande direktören att vara särskild utredare. Till sakkunnig förordnades ämnesrådet och till experter förordnades förbundsjuristen , verkställande direktören , energichefen , civilekonomen , analytikern , kanslirådet , departe- mentssekreteraren , departementssekreteraren , civilingenjören , energi- och miljö- chefen , ämnesrådet , avdelnings- rådet Per , departementssekreteraren , departementssekreteraren , adjungerade professorn och t.f. entledigades med verkan fr.o.m. . förordnades departementssekreteraren till expert i utredningen från samma datum. entlediga- des med verkan fr.o.m. och fr.o.m. samma datum förordnades ämnesrådet . Till huvudsekreterare förordnades civilingen- jören . Vidare förordnades hovrättsassessorn och civil- ekonomen till sekreterare. förordnades även departementssekreteraren till sekreterare. entledigades med verkan från . Utredningen har antagit namnet (N 2003:03). Enligt direktivet skulle utredningen delredovisa sitt arbete och slutredovisa detsamma . beviljades utredningen förlängd tid för delredovis- ningen till och med . beviljades utredningen ytterligare förlängd tid att delredovisa sitt arbete till Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Tryggare fjärr- värmekunder – ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet (SOU 2003:115). Förkortningar och ordförklaringar ........................................... Uppdraget och dess genomförande .............................. Uppdragets utformning såvitt avser frågan om åtskillnad .... Allmänt om fjärrvärme ................................................ Vad är fjärrvärme?.................................................................... Kort om fjärrvärmesystemets uppbyggnad............................ Företagsstrukturen på fjärrvärmemarknaden.................. Motiv för utredningens förslag ............................................... Syftet med en reglering............................................................ Möjliga transparensskapande åtgärder.................................... 4.4Hur bör en reglering om åtskillnad avseende fjärrvärmeverksamhet utformas?............................................. 4.4.1 Regleringens tillämpningsområde................................ 4.4.2 Bör fjärrvärmeverksamhet ekonomiskt åtskiljas från verksamhet på elmarknaden?................................ 4.4.3 Bör fjärrvärmeverksamhet juridiskt åtskiljas från verksamhet på elmarknaden? 4.4.4 Bör fjärrvärmeverksamhet funktionellt åtskiljas från elmarknadsverksamhet?........................................ 4.4.5 Bör fjärrvärmeverksamhet åtskiljas från verksamhet med produktion av och handel med el såvitt gäller ägandet? Särskilda regler om särredovisning.......................................... Ekonomiska och andra konsekvenser ............................ Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) .............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn ....... Bilaga 3 Vissa strukturfrågor i fjärrvärmesektorn ....................... Europeiska gemenskapernas officiella tidning, numera Europeiska unionens officiella tidning Läran om temperaturförhållanden i jorden. betydelse för uppvärmning genom geotermisk energi, såsom bergvärme. Förkortning för gigawatt. En gigawatt är en mil- jon kilowatt (kW) Förkortning för gigawattimmar. är en miljon kilowatt- Energianläggning i vilken värme produceras med samtidig generering av el timme är tusen wattimmar. Effekt är energi per En kilowatt är ettusen watt (W). tusen kilowatt (kW) timme är tusen kilowattimmar Procentuell förändring av efterfrågad eller utbjuden kvantitet till följd av procentuell för- ändring av pris. Läran om värmets natur och dess omvandling till En terawatt är en timme är en miljard kilowattimmar Förkortning för watt. energi per tidsenhet. Energianläggning där värme produceras, vanligen Elområdet har av varit föremål för en genomsyn och reformering. Reformen av elmarknaden har inne- burit att verksamheter som består i att producera och handla med el, s.k. elverksamhet, har utsatts för konkurrens i syfte att skapa förutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden i kundernas intresse. Elnätverksamheten, som är ett naturligt mono- pol, har som sådant reglerats för att förhindra att företagen utnyttjar sin monopolställning till att ta ut oskäliga nätavgifter. En av huvudprinciperna i elmarknadsreformen är att det skall råda en klar boskillnad mellan elverksamhet och elnätverksamhet. Sistnämnda verksamhet har därför avgränsats från elverksamhet i syfte att förhindra eller i vart fall försvåra att den reglerade elnät- verksamheten påverkas av förhållanden i den konkurrensutsatta elverksamheten genom t.ex. att kostnader övervältras till elnätverk- samheten. I syfte att ytterligare minska möjligheten och incitamenten för oönskad subventionering från elnätverksamheten till elverksam- heten föreslog regeringen i prop. 2001/02:56 en skärpning av gränsdragningen mellan verksamheterna. Regeringen förslag inne- bar att flertalet av styrelseledamöterna i ett elnätföretag inte sam- tidigt får vara styrelseledamöter i ett företag som bedriver pro- duktion av eller handel med el och att verkställande direktören i ett elnätföretag inte får vara verkställande direktör i ett före- tag som bedriver produktion av eller handel med el. ansåg att regeringens förslag krävde ytterligare beredning och överväganden bl.a. vad gällde kostnadsaspekterna för små företag på elmarknaden till följd av förslaget samt risken för att korssubventionering sker mellan fjärrvärmeföretag och elhandelsföretag. Vid den fortsatta beredningen skulle särskilt frågan om kongruens i regelverken för verksamheterna uppmärk- sammas. Utredningen har haft i uppdrag att studera och överväga behovet av bestämmelser som reglerar åtskillnaden mellan elnätverksamhet och elverksamhet samt fjärrvärmeverksamhet. I uppdraget ingår att överväga behovet av skärpta regler och tillsyn av särredovisning av fjärrvärmeverksamhet i syfte att undvika korssubventionering och prisdiskriminering samt, vid behov, föreslå sådana. I detta del- betänkande lämnas förslag till sådana författningsändringar. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för dessa förslag. Mål med en reglering m.m. En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att främja den fortsatta utbyggnaden av fjärrvärme som framtidens alternativ på värmemarknaden. Det är då viktigt att befintliga och potentiella kunder kan känna trygghet och förtroende för fjärrvärme. Utred- ningen har därför vid utförandet av uppdraget utgått från ett kund- perspektiv. Det övergripande målet med de regler som vi föreslår är att förbättra kundtryggheten genom skärpta krav på transparens och åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet samt elnätverksamhet och produktion av och handel med el, dvs. Kravet på transparens och åtskillnad avser att förhindra att fjärr- värmekunderna i praktiken får finansiera annan verksamhet. Så kan ske genom t.ex. att samkostnader i verksamheterna endast eller i stor utsträckning kommer att belasta fjärrvärmeverksamheten eller att varor eller tjänster inte köps till marknadsmässiga priser mellan verksamheterna. Genom att förhindra sådan korssubventionering kan kundernas förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform och prissättningen därav stärkas. Vi föreslår att en reglering av åtskillnad mellan fjärrvärmeverk- samhet och elmarknadsverksamhet skall föras in i ellagen (1997:857). Vi föreslår att det införs en skyldighet för den som bedriver fjärr- värmeverksamhet att särredovisa denna verksamhet. Syftet med detta krav är att komma till rätta med den risk för korssubvention- ering och prisdiskriminering som föreligger när fjärrvärmeverk- samhet och verksamhet på elmarknaden bedrivs inom samma jurid- iska person. Kravet på att särredovisa fjärrvärmeverksamheten är generellt och innebär att denna skall redovisas på ett sätt som gör det möjligt att kontrollera de affärshändelser och dispositioner som skett inom verksamheten. Det är inte minst för kundernas del viktigt att det är möjligt att härleda intäkter och kostnader för olika verksamheter när den juridiska personen bedriver även annan verksamhet. Hur denna särredovisning närmare skall ske bör överlämnas till reger- ingen att besluta om. Uppdelning av fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet i olika juridiska personer Den ökade transparens som följer av kravet på särredovisning har givna begränsningar. Det är trots att särredovisning sker svårt för tillsynsmyndighet och andra att bedöma om t.ex. fjärrvärme- kunderna i praktiken kommit att bidra till finansieringen också av andra verksamheter i företaget. De verksamheter som vi vid behov skall åtskilja från fjärrvärme- verksamheten är elmarknadsverksamheter. Dessa saknar, förutom såvitt avser elproduktion, nämnvärda synergieffekter av att drivas tillsammans med fjärrvärmeverksamhet. Vi föreslår därför att elmarknadsverksamhet och fjärrvärmeverksamhet inte skall få bedrivas i samma juridiska person. I ett kraftvärmeverk framställs elenergi och värmeenergi samti- digt i en och samma process. Värmeenergin nyttiggörs genom att den tillförs ett fjärrvärmesystem. Mot bakgrund av den begränsade möjligheten för dessa företag att påverka konkurrensen på elmark- naden och till svårigheterna att fördela kostnaderna mellan de olika verksamheterna, föreslår vi att produktion och försäljning av el som är att hänföra till ett eget kraftvärmeverk och som säljs till marknadsmässigt pris undantas från åtskillnadskravet. Sådan pro- duktions- och försäljningsverksamhet skall anses ingå i fjärrvärme- Vi anser att intäkterna från försäljningen av el från ett eget kraftvärmeverk bör särredovisas men lämnar inget förslag om detta. Vi föreslår i stället att regeringen bemyndigas att med- dela närmare föreskrifter om redovisning av fjärrvärmeverksamhet. Åtskillnad i fråga om ledningsfunktioner För att den av utredningen föreslagna juridiska åtskillnaden mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet skall genomföras i praktiken, dvs. inte endast formellt, bör en åtskillnad av lednings- funktioner införas, s.k. funktionell åtskillnad. Åtskillnaden bör begränsas till situationer och funktioner där ett betydande inflyt- ande över verksamheten i den juridiska personen kan anses före- ligga. Vi föreslår att fler än hälften av styrelseledamöterna i ett fjärr- värmeföretag inte får vara styrelseledamöter i ett och samma företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ordförande. En verkställande direktör i ett fjärrvärmeföretag får inte vara verkställande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Den reglering av fjärrvärmeverksamhet som vi föreslår har till syfte att säkerställa fjärrvärmekundernas trygghet och förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform. För att detta syfte skall kunna uppnås måste det finnas möjligheter till kontroll av att reglerna efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall så inte sker. Vårt förslag innebär att de regler om tillsyn som finns i ellagen skall gälla även för fjärrvärmeverksamhet i tillämplig utsträckning. Det rör sig här om möjligheter till informationsinhämtande samt möjligheter att förelägga en verksamhetsutövare att vidta rättelse m.m. Förelägganden får förenas med vite. Vi förordar att blir tillsynsmyndighet. Den statliga tillsynsuppgift som följer av vårt förslag till lag- reglering kommer att medföra kostnader för staten. Vi föreslår att denna kostnad finansieras genom uttag av en tillsynsavgift från den som utövar fjärrvärmeverksamhet och att avgiftens storlek relateras till mängden såld värmeenergi. Vidare kommer vårt förslag att medföra kostnader för fjärr- värmeföretagen. Kravet på särredovisning innebär ingen större börda för berörda verksamhetsutövare. Däremot kan kravet på juridisk och funktionell åtskillnad medföra vissa kostnader. Kost- naderna är dock inte av sådan karaktär att de, mot bakgrund av antalet berörda företag och strukturen av dessa, i sig leder till ut- slagning eller sammanslagning av mindre företag. Vi har därför inte funnit skäl att införa några undantagsbestämmelser för mindre företag. lag om ändring i ellagen (1997:857) Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857) dels att 1 kap. 1 §, 3 kap. 2, 4 och 5 §§, 7 kap. 2 § samt rubriken närmast före 3 kap. 2 § skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 3 kap. 1 § skall lyda Avgränsning av nätverksamhet m.m., dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 1 kap. 6 a och 6 b §§ och 3 kap. 1 a och 1 b §§. I denna lag ges föreskrifter om elektriska anläggningar, om handel med el i vissa fall samt om elsäkerhet. I denna lag ges föreskrifter om elektriska anläggningar, om handel med el i vissa fall samt om elsäkerhet. Dessutom ges vissa föreskrifter om fjärrvärme- verksamhet. Med fjärrvärmeverksamhet avses distribution i ett rörled- ningssystem av hetvatten eller annan värmebärare för uppvärm- ningsändamål, dock bara om verksamheten riktar sig till en obestämd krets av kunder inom ett visst geografiskt område. Om den som bedriver fjärr- värmeverksamhet dessutom pro- ducerar hetvatten eller annan värmebärare för användning i verksamheten skall den produk- tionen ingå i fjärrvärmeverk- samheten. anläggning där el och värme kan värmen, helt eller delvis, används nätverksam- Avgränsning av nätverksam- En juridisk person som bedri- ver fjärrvärmeverksamhet får inte bedriva nätverksamhet eller pro- duktion av eller handel med el. Bestämmelsen i första stycket gäller bara om fjärrvärmeverk- samheten bedrivs på affärsmässig grund. Utan hinder av första stycket får produktion och försäljning av el bedrivas tillsammans med fjärrvärmeverksamhet, om elen har producerats i ett kraftvärme- verk och, om elen säljs, detta sker till marknadsmässigt pris. I en juridisk person som bedri- ver fjärrvärmeverksamhet får inte fler än hälften av ledamöterna i styrelsen vara styrelse- ledamöter i en juridisk person som bedriver nätverksamhet eller produktion av eller handel med el. Om hälften av ledamöterna i styrelsen för en juridisk person som bedriver fjärrvärmeverk- samhet är styrelseleda- möter i en juridisk person som bedriver nätverksamhet eller pro- duktion av eller handel med el får inte styrelsens ordförande i den förra juridiska personen vara styrelseledamot i den senare juridiska personen. I en juridisk person som bedri- ver fjärrvärmeverksamhet får inte den som är verkställande direktör vara verkställande direktör i en juridisk person som bedriver nätverksamhet eller pro- duktion av eller handel med el. Bestämmelserna i första–tredje stycket gäller bara om fjärrvärme- verksamheten bedrivs på affärs- mässig grund. Redovisning av nätverksamhet Redovisning av nätverksamhet m.m. Nätverksamhet skall ekono- miskt redovisas skilt från annan verksamhet. Nätverksamhet och fjärr- värmeverksamhet skall ekono- miskt redovisas skilt från annan verksamhet. Vid redovisning av fjärr- värmeverksamhet enligt första stycket skall den elproduktion som skett i ett kraftvärmeverk och försäljningen av denna el anses ingå i fjärrvärmeverksamheten. Regeringen eller, efter reger- Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, nätmyn- ingens bemyndigande, nätmyn- digheten får meddela ytterligare digheten får meddela ytterligare föreskrifter om redovisning av nätverksamhet och av fjärrvär- Revisor hos den som bedriver Revisor hos den som bedriver nätverksamhet skall göra en sär- skild granskning av redovis- verksamhet skall göra en särskild ningen av nätverksamheten. granskning av redovisningen av Revisorn skall i ett Revisorn skall i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i särskilt intyg avge ett utlåtande i frågan om redovisningen av nät- frågan om redovisningen av nät- skall av företaget ges in till nät- skall av företaget ges in till nät- Regeringen får meddela när- Regeringen får meddela när- mare föreskrifter om revision av nätverksamhet. mare föreskrifter om revision av nätverksamhet och av fjärr- värmeverksamhet. Om ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen (1991:900) bedriver sådan verksamhet som avses i 1 § 1 eller distribution av fjärrvärme, skall verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Om ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16-18 §§ kommunallagen (1991:900) bedriver sådan verksamhet som avses i 1 § 1 eller fjärrvärme- verksamhet, skall verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Denna lag träder i kraft . 1Uppdraget och dess genomförande Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrens- kraftiga villkor (prop. 2003/04:1). Energipolitiken omfattar de tre verksamhetsområdena Elmarknadspolitik, Övrig energimarknads- politik och Politik för ett uthålligt energisystem. Elmarknadspolitiken syftar till att skapa goda ramvillkor för en effektiv och väl fungerande elmarknad. Övrig energimarknads- politik syftar i första hand på motsvarande frågor vad gäller övrig ledningsbunden energi, dvs. naturgas och fjärrvärme, och på bränsle- och drivmedelsmarknaderna. Inom Övrig energimarknadspolitik är statsmakternas mål att energipolitiken skall utformas så att energimarknaderna ger en säker tillgång på energi – värme, bränslen och drivmedel – till rimliga priser. Målet för värmemarknadspolitiken är att förbättra transparensen så att en ökad konkurrens och effektivitet stimu- leras. En uppgift för energipolitiken är mot denna bakgrund bl.a. att skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i hela . Fjärrvärme är mycket viktig för att uppnå målen med energi- politiken. Den spelar en viktig roll huvudsakligen i omställningen av energisystemet. Genom att fjärrvärme medger en större flexi- bilitet i utnyttjandet av olika energikällor eller bränsleslag kan bl.a. övergången från fossila bränslen till förnybara bränslen gynnas. Uppdraget och dess genomförande Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt och är den dominerande uppvärmningsformen i flera tätorter. Enligt Avgifts- gruppens1 s.k. har fjärrvärme ansetts utgöra den dominerande uppvärmnings- formen för flerbostadshus i centralorten i 227 av totalt 290 kommuner. Utbyggnaden av fjärrvärme har bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende, ett effektivare energiutnyttjande speciellt vid produktion i kraftvärmeverk, en förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp av koldioxid. Dessutom kan en fortsatt utbyggnad och användning av fjärrvärme även bidra till att minska användningen av elvärme. Fjärrvärmen utgör en viktig förutsättning för utbyggnad av kraftvärme. Värmemarknaden är en heterogen marknad. Kunderna omspänner allt från småhusägare till stora fastighetsbolag och industrier. Uppvärmningsformerna kan vara elpanna, värmepump, fjärrvärme, naturgas, olja samt biobränslen i form av ved eller pellets. Biobränsle är alla bränslen som utgörs av biomassa.2 Den dominerande uppvärmningsformen i småhus är elvärme. En annan vanlig form är kombipanna som kan utnyttja såväl el som olja och fasta bränslen t.ex. ved. I flerbostadshus och i lokaler är dock fjärrvärme den vanligaste uppvärmningsformen. Karakteristiskt för flertalet av de övriga uppvärmningsformerna förutom fjärrvärme är att de innebär egen produktion av värme hos kunden. Vad som levereras är ett bränsle för produktion av värmeenergi i egna anläggningar, t.ex. värmepumpar och pannor för el, olja och biobränsle. Kunden kan i princip välja vad denne vill använda bränsleleveransen till och behöver med nödvändighet inte framställa värme av den. När det gäller fjärrvärme levereras däremot en produkt – hetvatten – utan egentligt behov av egen uppvärmningsåtgärd från kundens sida. De olika uppvärmningsformerna har vidare varierande distribu- tionsformer. För uppvärmningsformer med användande av el, 1 Avgiftsgruppen bildad av , , , – de allmännyttiga bostadsföretagens organisation, och Fastighets- ägarna. 2 Biomassa definieras som ett material med biologiskt ursprung. Biobränsle är ett bränsle som direkt eller indirekt härrör från biomassa. Bioenergi utgörs av energi från biomassa. Se /TC 335 sekretariat inom SIS, Technical Specification TS 14588. Uppdraget och dess genomförande naturgas och fjärrvärme finns speciellt anlagda distributionssystem av infrastrukturell karaktär. De uppvärmningsformer som baseras på annat bränsle – t.ex. olja, kol och biobränsle – är däremot begränsade till fysiska transporter med olika former av transportmedel. blev elmarknaden föremål för en större översyn vilken ledde fram till en reform av elmarknaden. Genom reformen skapades ökade förutsättningar för en konkurrensutsättning av produktionen av och handeln med el, s.k. elverksamhet. beslutade att sådan verksamhet som bedrevs i kommunägda eller kommunkontrollerade juridiska personer skulle undantas från de kommunala lokaliserings- och likställighetsprinciperna samt bedrivas på affärsmässig grund (4 och 5 §§ lagen [1994:618] om handel med el, m.m.) Avsikten med att konkurrensutsätta produktionen av och handeln med el var att skapa en stärkt ställning med ökad valfrihet för elkonsumenterna och därmed förutsättningar för en effektiv elförsörjning med ökad pris- och kostnadspress (prop. 1994/95:222, s. 27 och 44). Dock omfattades inte all verksamhet av kravet på bl.a. affärsmässighet. Den elverksamhet som bedrevs i förvaltningsform skulle alltjämt var underkastad de kommunala självkostnads-, lokaliserings- resp. likställighetsprinciperna. Reformen innebar också att ett undantag från de kommunala likställighets- och självkostnadsprinciperna för distribution av fjärrvärme infördes. Detta undantag för fjärrvärmen, som innebär att även kommunala fjärrvärmeföretag skall bedrivas på affärs- mässig grund, syftade till att upprätthålla konkurrensneutraliteten mellan energislagen. I samband med reformen uttalades vidare att elnätverksamhet, såsom offentligt reglerad monopolverksamhet, i princip inte borde blandas med andra verksamheter (prop. 1993/94:162 s. 104). Vidare konstaterades att en viktig förutsättning för att uppnå en fungerande handel med el och en effektiv elnätverksamhet var att det inte förekom korssubventioneringar, t.ex. genom att överskott från elnätverksamheten överfördes till den konkurrensutsatta verksamheten eller att kostnader i sistnämnda verksamhet över- fördes till elnätverksamheten. Ett sådant förfarande riskerade att Uppdraget och dess genomförande medföra att nättarifferna, dvs. avgifterna för överföring av el över ett elnät, skulle bli högre än vad som var skäligt och att den nyskapade konkurrensen skulle snedvridas.