sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är i första hand en arbetsledningsfråga att bestämma hur den enskilde utredarens särskilda kompetens skall kunna tas till vara på ett lämpligt och för hela enheten effek- tivt sätt. Det gäller såväl utredare med specialkompetens som re- kryterats utifrån som utredare med den traditionella polisiära bak- grunden. Det är helt klart att polisens behov av en breddad rekrytering nu verkligen måste tillgodoses. Åtgärder måste därför vidtas för att skapa förutsättningar för det. Det handlar då om dels hur dessa personer med annan utbildnings- och erfarenhetsbakgrund skall kunna attraheras av anställning inom polisväsendet, dels hur de skall kunna användas där på ett effektivt sätt. Detta aktualiserar frågor om bl.a. befogenheter, utbildning, arbetsformer och karriär- vägar. Dessa frågor kommer att behandlas i det följande. Innan vi kommer in på det kan det dock finnas anledning att något närmare diskutera frågan om vilka typer av utbildnings- och erfarenhetsbak- grund som bör tillföras polisen. 7.7.2Vilka typer av utbildnings- och erfarenhetsbakgrund bör tillföras? Bedömning: Det bör inte ställas upp några formella krav när det gäller utbildnings- och erfarenhetsbakgrund för de personer med annan bakgrund än den polisiära som skall rekryteras till polisens kvalificerade brottsutredande verksamhet. Behovet i de enskilda fallen får avgöra vad som bör krävas. Det kan dock antas att det framför allt kommer att vara efterfrågan på högskoleutbildade per- soner (t.ex. ekonomer, jurister, naturvetare, samhällsvetare, bete- endevetare samt olika slag av tekniker) som arbetat inom andra verksamheter än polisen. Vi eftersträvar således en vidgad rekrytering till den kvalificerade utredningsverksamheten inom polisen. Vi kommer här att närmare Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten gå in på vilken kompetens som behöver tillföras denna verksamhet. Inledningsvis vill vi dock ange något om vilken typ av brott som utreds vid centrala enheter inom polisen. Vi kommer längre fram i detta betänkande att – om än i begrän- sad omfattning - behandla utredningsverksamheten inom närpoli- sen (8 kap.). Där finns en redogörelse för vilka brott som utreds inom närpolisorganisationen. Av den redogörelsen framgår även motsatsvis vilka brott som förutsätts utredas vid centrala utred- ningsenheter inom polisen. Sammanfattningsvis kan här sägas att närpolisen förutsätts ha ut- redningsansvar – även om utredningsansvaret i praktiken varierar - för s.k. vardagsbrottslighet. Vi förklarar i avsnitt 8.9.1 mer utförligt vad som räknas till denna typ av brottslighet. En definition är att det är sådan brottslighet som drabbar människor i deras vardag el- ler att den utgörs av egendoms- och våldsbrott. Med egendoms- brott avses här stöld- och skadegörelsebrott. För att få ett begrepp om hur stor andel vardagsbrottsligheten utgör av den totalt anmäl- da brottsligheten kan här nämnas att antalet polisanmälda till- grepps- och skadegörelsebrott uppgår till ca två tredjedelar av alla anmälda brott . Det innebär således att antalsmässigt en stor del av alla brottsutredningar förutsätts handläggas inom närpo- lisorganisationen. De brottsutredningar som handläggs vid centrala utredningsen- heter inom polisen är – om än inte antalsmässigt så många – dock av väsentligt mer kvalificerat slag. Det rör sig generellt sett om ut- redningar av sådan brottslighet som kräver en särskild organisation eller kompetens hos polisen. För att lämna två konkreta exempel beskriver vi här vilka brott som handläggs vid länskriminalpolisen vid i (se tjänsteföreskrift, TjF 2002:08, 127-G) och vid länskriminalavdelningen vid i . Länskriminalpolisen i har generellt sett utredningsan- svar vid särskilt resurskrävande, organiserad eller internationell brottslighet. Länskriminalpolisen skall också underrättas av polis- mästardistrikten om vissa typer av brott. Det gäller bl.a. brott med minimistraff om lägst i straffskalan, grovt narkotikabrott samt grov varusmuggling. Dessutom finns en bestämmelse om ärendefördelningen mellan bl.a. länskriminalpolisen och polismäs- tardistrikten enligt vilken länskriminalpolisen skall utreda bl.a. föl- jande brott. grov penningförfalskning och grov urkundsförfalskning, Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten olaga våldsskildring, brott kopplade till det tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga området samt miljöbrott, brott mot 4 kap. 9 c § (dataintrång), 9 kap. 1 § andra stycket (be- drägeri, dock endast i vissa närmare angivna fall) och 10 kap. 5 § första stycket BrB (trolöshet mot huvudman), brott mot 9 (bedrägeri och annan oredlighet), 10 (förskingring och annan trolöshet) och 13 kap. BrB (allmänfarliga brott) om utred- ningen bedöms vara särskilt resurskrävande och brottet bedöms som grovt samt brott mot narkotikastrafflagen och lagen om straff för varusmugg- ling om brottet bedöms som grovt. Vid länskriminalavdelningen vid i hand- läggs vissa typer av narkotikabrottslighet, grova vålds- och frihets- brott som kräver särskild organisation hos polisen, allvarlig brotts- lighet som omfattar mer än ett polisområde, organiserad brottslig- het samt sådan brottslighet som kräver särskild organisation eller kompetens hos polisen, som t.ex. miljöbrott. Som framgått tidigare handläggs en stor del av landets brottsutredningar avseende ekonomisk brottslighet vid EBM. Av landets 21 polismyndigheter bedriver emellertid 15 ekobrottsbekämpning. inkom 970 ärenden avseende ekonomisk brottslighet till polisen (nämnas kan att till EBM inkom 3 475 ärenden). Av de ärenden som kom in till polisen redovisades eller 415 ärenden till åklagare, vilket är den lägsta andelen (Polisens årsredovisning 2002, bilagan s. 18, 20 och 24 samt EBM:s årsredovisning 2002 s. 17). har antalet anmälningar om miljöbrott ökat kraftigt. anmäldes 3 488 miljöbrott till polisen. redovisades (686 ärenden) av miljöbrotten från polisen till åklagare. De vanligaste miljöbrotten är nedskräp- ning följt av otillåten miljöverksamhet genom avsaknad av till- stånd etc, försvårande av miljökontroll respektive miljöbrott, grovt miljöbrott. Anmälningarna om miljöbrott kommer huvud- sakligen från länsstyrelser och kommuner i deras egenskaper av tillsynsmyndigheter men också från allmänheten och genom poli- sens egna iakttagelser. Miljöbrotten är ofta mycket svårutredda. Utredningar om miljö- brott leds i de allra flesta fall av åklagare. I enklare ärenden kan dock polismyndigheten vara undersökningsledare. Inom åklagarvä- sendet finns en särskild organisation för miljöbrottsbekämpning. Den består av en central enhet vid - Miljöbrottsenheten Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten - och av specialiståklagare vid landets sex åklagarmyndigheter. To- talt arbetar ett 20-tal åklagare med miljöbrottsbekämpning. Miljö- brottsärenden utreds inom polisen dels av särskilda miljöbrottsut- redare, dels, i enklare ärenden, av personal i närpolisområden. Un- der uppgick antalet brottsutredare inom polisen som arbe- tade med miljöbrott till 84 personer, varav 11 var civilanställda. Totalt 74 personer hade specialistkompetens och av dessa var 6 personer civilanställda (uppgifterna är hämtade från Po- årsredovisning 2002, bilagan s. 31 f. och RÅ:s hemsida på In- ternet ). Även om det kanske kan finnas anledning att rekry- tera någon med udda kompetens bör det med hänsyn till vad som har angetts vid sidan av personer med polisiär bakgrund framför allt vara personer med bakgrund inom områden ekonomi, juridik, kriminologi, miljöfrågor och teknik som det kan bli aktuellt att re- krytera externt. Det bör dock inte ställas upp några formella krav när det gäller utbildnings- och erfarenhetsbakgrund för de personer med annan bakgrund än den polisiära som skall rekryteras till poli- sens kvalificerade brottsutredande verksamhet. I avsnitt 7.7.13 ned- an kommer vi att behandla frågan om andra behörighetskrav i sam- band med anställningen. Enligt vår mening är det betydelsen av att ha skiftande kompe- tenser företrädda inom de centrala brottsutredande enheterna på läns- och riksnivå som bör framhållas. Genom detta får enheterna en bred samlad kompetens. Det är sedan en arbetsledningsfråga vid dessa enheter att fördela arbetet vid enheterna på ett sådant sätt att denna breda kompetens kan utnyttjas effektivt. Det kan t.ex. inne- bära att våldsbrott företrädesvis utreds av brottsutredare med poli- siär bakgrund medan förskingringsbrott företrädesvis utreds av ut- redare med ekonomisk bakgrund. Detta innebär också att det vid en enskild rekrytering får prövas vilket slags kompetens som enheten behöver kompletteras med. Om det t.ex. finns underskott på polisiär kompetens är det natur- ligt att rekrytera en ny medarbetare med polisiär bakgrund. Finns det underskott på ekonomisk kompetens blir det i stället en eko- nom o.s.v. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten 7.7.3Vad skall de externt rekryterade brottsutredarna få göra? Förslag: Externt rekryterade brottsutredare skall utföra samma arbete som utredare med polisiär bakgrund. Vissa författningsbe- stämmelser ändras därför så att externt rekryterade utredare inom ramen för sitt utredningsarbete får polisiära befogenheter. Arbetet för en polisman vid en central brottsutredningsenhet be- står huvudsakligen i att hålla förhör, delta i spaningsarbete samt att antingen på egen hand fatta tvångsmedelsbeslut som t.ex. gripande och husrannsakan eller att medverka vid verkställighet av olika tvångsmedelsbeslut som t.ex. husrannsakan och beslag. Därutöver förekommer en hel del skrivarbete, granskning av olika typer av dokument samt föredragningar för behöriga beslutsfattare (dvs. undersökningsledaren inom polisen eller åklagaren). Vid utred- ningar av grövre våldsbrott förekommer det också att utredande personal medverkar som observatörer eller informationsinhämtare vid t.ex. obduktioner. Det finns av sakliga skäl vad vi kan se ingen anledning att inte låta de externt rekryterade utredarna arbeta med samtliga de upp- gifter som har nämnts. Erfarenheterna från andra myndigheter (än polisen) med brottsutredande uppgifter visar att sådana utreda- re mycket väl kan arbeta över hela fältet. De bör alltså bl.a. kunna hålla förhör och delta i spaningsarbete samt medverka vid verkstäl- lighet av olika tvångsmedelsbeslut. Det bör i det senare fallet fram- för allt röra sig om s.k. tillslag där husrannsakan och beslag av t.ex. ekonomiskt eller tekniskt/naturvetenskapligt material kan bli aktu- ellt. Redan i dagens system förekommer det att externt rekryterade specialister utan polisiär bakgrund deltar såväl under spaning som vid verkställighet av vissa tvångsmedelsbeslut som t.ex. husrannsa- kan och beslag. Att den som verkställer en husrannsakan kan biträ- das av en sakkunnig eller annan framgår av bestämmelsen i 28 kap 7 § RB. Nämnas skall att JO inte har haft något att invända mot att t.ex. en revisor biträder vid husrannsakan och då talar om vilka handlingar som kan vara av värde för utredningen. Därigenom und- viks enligt JO att onödiga handlingar tas med från förrättningen (Fitger, , del 2, s. 28:21 f. och JO 1978/79 s. 280). Enligt vår mening bör man nu i syfte att uppnå en ökad effekti- vitet i den brottsutredande verksamheten också acceptera att såda- Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten na externt rekryterade utredare själva utför dessa arbetsmoment och således inte enbart medverkar i form av biträde åt polisperso- nal. När det gäller just möjligheten att på detta sätt effektivisera den brottsutredande verksamheten vill vi här nämna att vi har fått berättat för oss att det förekommer att polismän av enbart formella skäl fungerar som förhörsledare i vissa brottsutredningar, t.ex. av- seende ekonomisk brottslighet. Vid förhöret biträds polismannen av en ekonom som egentligen är den verklige förhörsledaren. Att en polisman av formella skäl sätts in som förhörsledare beror, en- ligt uppgift till oss, på att en ekonom inte har polismans befogen- heter under ett förhör (och för den delen inte i andra situationer heller). De nuvarande regelsystemen för polisens brottsutredande verk- samhet innehåller - som vi tidigare varit inne på, se avsnitt 7.2 – en hel del bestämmelser som förbehåller uppgifter åt den som är po- lisman. Liksom t.ex. en kustbevakningstjänsteman eller en tull- tjänsteman har polismans befogenheter i vissa avseenden i sin brottsbekämpande verksamhet, bl.a. i brottsutredande verksamhet, bör det enligt vår mening inte vara något hinder för att tillerkänna brottsutredare hos polisen som inte har polisiär bakgrund vissa po- lisiära befogenheter som behövs för deras brottsutredande verk- samhet. Självfallet ställer det krav på att de, liksom är fallet beträf- fande t.ex. kustbevakningstjänstemän och tulltjänstemän, ges en för ändamålet avpassad utbildning (se nedan avsnitt 7.7.14). Någon fullständig polisutbildning behöver de däremot inte få. Vad vi nu har anfört innebär således att det behöver göras författningsänd- ringar för att åstadkomma att brottsutredare som inte har polisiär bakgrund ändå skall få sådana polisiära befogenheter som behövs i den brottsutredande verksamheten. Frågan om författningsänd- ringar av det nu aktuella slaget behandlar vi i avsnitten 7.7.5-7.7.10 och 7.7.12. Redan här skall framhållas att även om vi bedömer att de externt rekryterade brottsutredarna kommer att arbeta inom den mer kvalificerade utredningsverksamheten inom polisen så kommer de författningsändringar som vi föreslår nedan formellt sett inte vara begränsade till den verksamheten. Författningsändringarna och våra överväganden i dessa delar är dock begränsade till att avse polisens verksamhet med brottsutred- ningar. Som framgått tidigare (avsnitt 3.7.3) har i rapporten ny kraft i ekobrottsbekämpningen – En utvärdering av skattebrotts- enheterna (RSV:s rapport 2001:7) föreslagits att steg två i reformen om skattebrottsenheterna skall tas och att skattebrottsutredare i vissa situationer bör få verkställa åklagares beslut om beslag och Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten husrannsakan samt att de även bör ges befogenhet att hålla anhåll- ningsförhör. Frågan om de som arbetar med brottsutredningar inom andra myndigheter än polisen, bl.a. inom skattemyndigheterna, bör ges ökade befogenheter är dock något som får övervägas . Då kan erfarenheter från polisen när det gäller de externt rekryterade brottsutredarna tas till vara. Som framgått tidigare (avsnitt 7.4.1) är de polismän som arbetar vid EBM anställda inom polisväsendet. Det innebär att de externt rekryterade brottsutredarna således kan komma att arbeta även vid EBM. Vi vill här också understryka att de författningsändringar som föreslås i de följande avsnitten är avsedda att skapa en möjlighet att utrusta de externt rekryterade brottsutredarna med sådana polisiära befogenheter som behövs i den brottsutredande verksamheten. Vilka befogenheter som en sådan brottsutredare i praktiken kom- mer att ha får avgöras av vilken typ av arbetsuppgifter han eller hon är rekryterad för att utföra. 7.7.4Vad skall de externt rekryterade brottsutredarna benämnas? Förslag: De externt rekryterade brottsutredarna benämns krimi- nalutredare. Vi kommer i de följande avsnitten att ägna oss åt bl.a. frågor om dels vad de externt rekryterade brottsutredarna mer i detalj skall få göra, dels vilka författningsändringar som är nödvändiga för att de skall kunna fullgöra samtliga de arbetsuppgifter som vi anser bör läggas på dem. Den kategori av brottsutredare som skall rekryteras externt mås- te – framför allt i författningstext - ha en särskild och enhetlig be- nämning. En benämning som tidigare föreslagits på denna personalkategori av specialister inom polisen är specialpolis (se Ds 1997:23 s. 284). När vi har diskuterat frågan med andra inom rättsväsendet har vi fått förslag på en del benämningar som samtliga innehåller ordet polis (t.ex. utredningspolis). Vi vill dock inte ha med ordet polis i benämningen. Det skulle nämligen kunna föra tankarna till att den aktuella personen i alla avseenden har polismans ställning, vilket inte är fallet. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten ning som innehåller ordet polis skulle således – i allmänhetens ögon – riskera att ge upphov till missförstånd och förvecklingar. Vi har bestämt oss för att benämningen kriminalutredare bäst beskriver den nu aktuella personalkategorin inom polisen. Deras uppgift skall ju bestå av att arbeta som brottsutredare inom krimi- nalpolisen. 7.7.5Behörighet att leda förundersökning Förslag: En kriminalutredare ges motsvarande behörighet som en polisman att leda förundersökning avseende brott. Beslut att inleda en förundersökning skall fattas av polismyndighet eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av polismyndighet och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förun- dersökningen avseende brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i annat fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl (23 kap. 3 § första stycket RB). Inom polisen får det inte överlämnas åt någon annan än en po- lisman att leda en förundersökning. Det följer av regleringen i 3 kap. 6 a § Pf. I praktiken brukar förordnande att vara polisiär för- undersökningsledare inom polisen ges till sådana polismän som upprätthåller befattning som kommissarie eller inspektör. Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersöknings- ledaren skall också ge dem som biträder honom behövliga direktiv för arbetet (1 a § FUK). En rad befogenheter är knutna till förundersökningsledarskapet. De kanske viktigaste och - för den enskilde som drabbas - även de mest integritetskränkande är befogenheten att besluta om vissa tvångsmedel. I de fall förundersökningen leds av polismyndigheten är det undersökningsledaren där som, i förekommande fall, beslutar om bl.a. hämtning till förhör, beslag, husrannsakan samt kroppsvi- sitation och kroppsbesiktning. Förundersökningsledaren ansvarar inte endast för att fatta dessa beslut. Han anses dessutom ha ett ansvar för hur av honom beslutade tvångsåtgärder verkställs (Fit- ger, , del 2, s. 28:17 och där anmärkta JO-beslut). Undersökningsledaren har emellertid en rad andra beslutsbefo- genheter. Om undersökningsledaren under brottsutredningen fin- Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten ner att enskilt anspråk kan grundas på brottet skall han, under vissa förutsättningar, underrätta målsäganden om detta (22 kap. 2 § and- ra stycket RB). Om offentlig försvarare enligt 21 kap. 3 a § RB skall utses för den misstänkte är det undersökningsledaren som skall anmäla detta hos rätten. Undersökningsledaren skall även göra en anmälan hos rätten om målsäganden begär att få ett målsä- gandebiträde eller om det annars finns anledning att förordna ett sådant biträde (23 kap. 5 § RB). Undersökningsledaren kan också begära vittnesförhör inför rätten under förundersökningen (23 kap. 13 § RB) samt inhämta yttrande från sakkunnig (23 kap. 14 § RB) m.m. Här skall framhållas att när det under förundersökningen krävs en åtgärd av domstol skall åklagaren alltid inträda som förunder- sökningsledare (allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål, FAP 403-5, avsnitt 2.4). Det ställs således sammanfattningsvis stora krav på den person som leder en förundersökning. Att fatta beslut i sådana frågor som har nämnts kan ställa höga krav på bl.a. juridisk kompetens – kanske främst när det gäller att fatta tvångsmedelsbe- slut - utan att det för den skull fordras att åklagare inträder som förundersökningsledare. Just det förhållandet gör att det skulle vara motiverat att även personer utan sedvanlig polisutbildning men med annan kvalificerad utbildning – i det här sammanhanget kan- ske främst i juridik – ges behörighet att leda förundersökningar inom polisen. Det har förekommit att bl.a. personer med åklagarbakgrund har anställts inom polisen. Som det är kan en person med enbart den bakgrunden inte förordnas att leda förundersökningar inom polisen. Det råder enligt vår mening inte någon tvekan om att en person med den kompetensen skulle ha mycket att tillföra polisens brottsutredande verksamhet genom att inneha befattning som poli- siär förundersökningsledare. Även personer med annan yrkesmäs- sig bakgrund än åklagare, t.ex. från domstols- eller advokatväsen- dena, skulle kunna vara aktuella för sådana befattningar inom poli- sen. Det är visserligen så att många av de förundersökningar som handläggs vid sådana centrala utredningsenheter inom polisen, till vilka det är aktuellt att rekrytera brottsutredare med annan bak- grund än polisiär, leds av åklagare. Så snart det finns en person som är skäligen misstänkt för den typ av brottslighet som brukar utre- das vid centrala utredningsenheter skall ju åklagare inträda som förundersökningsledare (se 23 kap. 3 § RB). Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten av sådana brottsutredningar brukar dock utredningen ledas av po- lismyndigheten. Mot bakgrund av vad vi nu har anfört anser vi att det inte längre skall vara något formellt hinder mot att även andra personer an- ställda inom polisen än polismän ges behörighet att leda förunder- sökningar för polismyndighetens räkning. Det gör det nämligen möjligt att fullt ut rekrytera de personer som är mest lämpade för dessa uppdrag. Genom vårt förslag i denna del avskaffas således ett enligt vår bedömning från verksamhetssynpunkt omotiverat for- mellt krav. Här skall på nytt framhållas att även om de externt rekryterade brottsutredarna förutsätts tillföras den kvalificerade brottsutredan- de verksamheten inom polisen innebär vårt förslag inte något for- mellt hinder mot att en sådan brottsutredare fungerar som polisiär förundersökningsledare även inom andra utredningsenheter inom polisen. Givetvis skall behörigheten för andra än polismän att förordnas som förundersökningsledare inom polisen vara förenad med vissa behörighetsvillkor beträffande utbildning. Vi återkommer till ut- bildningsfrågor i avsnitten 7.7.14 och 7.7.15. 7.7.6Behörighet att besluta om tvångsmedel m.m. Förslag: En kriminalutredare ges motsvarande befogenhet som en polisman att ålägga någon att följa med till förhör, besluta om medtagande till förhör, hämtning till förhör, gripande samt att besluta att gripandet skall hävas. En kriminalutredare ges dessutom motsvarande befogenhet som en polisman att ta egendom i förvar, besluta om beslag och åtgärder enligt 27 kap. 15 § RB, husrannsakan och åtgärder enligt 28 kap. 10 § RB samt om kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Därutöver ges en kriminalutredare som med laga stöd berövar någon friheten befogenhet att genomföra kroppsvisitation i identifieringssyfte. Polismans befogenhet att besluta om tvångsmedel i huvudsakligen brottsutredande syfte Som framgått är förundersökningsledaren – vare sig denne utgörs av polismyndighet eller åklagare – behörig att fatta en hel del tvångsmedelsbeslut. Under vissa förutsättningar kan dock även Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten en enskild polisman fatta sådana beslut. Det fordras då vanligen att det är fara i dröjsmål eller, med andra ord, att det är nödvändigt med ett snabbt ingripande för att det avsedda syftet med åtgärden skall uppnås. Vi kommer här att översiktligt gå igenom regler enligt vilken en polisman kan besluta om tvångsmedel i huvudsakligen brottsutredande syfte. Bestämmelser om häktning, anhållande och gripande finns i 24 kap. RB. Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver får häktas om vissa ytter- ligare förutsättningar är uppfyllda (24 kap. 1 § första stycket). Den som på sannolika skäl är misstänkt för brott får i vissa fall häktas oberoende av brottets beskaffenhet.