sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Inspirationen gäller mer hans praktisk-teoretiska förhållningssätt till de frågor vi diskuterar. Det kan därför vara korrekt att i korthet, redan i denna inledning, återge vår tolkning av några av de tankar som kommit att påverka den fortsatta framställningen. Mest grundläggande är ett frihetsbegrepp. Sen ser som samhälls- politikens främsta mål att utveckla och stärka vad han kallar människors förmågor (capabilities). Ordet används i pluralis därför att det är ett synnerligen komplext begrepp med många dimensioner. Vad det ytterst handlar om är att verka för ett samhälle där människorna har förutsättningar att leva sina liv på det sätt de själva skulle önska – en självvald livskvalitet. Redan det kan naturligtvis betyda extremt mycket alltifrån tillgången till materiella resurser till att slippa skämmas i sociala sammanhang. I den politiska sfären blir frågor om att vid behov ha tillgång till en adekvat hälso- och sjukvård, att kunna erbjuda sina barn en god utbildning m.m. synnerligen viktiga faktorer. Arbetslöshet värderas inte främst som en fråga om misshushållning med produktions- kapacitet, utan som en förlust av friheter/förmågor (t.ex. social exkludering, försämrat självförtroende och försämrad hälsa) för de berörda. Ett bra och ett mindre bra samhälle särskiljer sig efter i vilken grad de förmår att för sina innevånare skapa och upprätthålla vissa sådana fundamentala frihetsdimensioner. Det handlar då inte bara om formella fri- och rättigheter, även om dessa är viktiga, utan också om de reella möjligheter som medborgarna har att tillgodo- göra sig dessa. Det är väl känt att teoretiska och empiriska iakttagelser i detta avseende ligger till grund för den välståndsindex Bilaga 8 till LU 2003 som framtas genom FN och enligt vilken i senaste mätningen intog en hedrande andraplats bland världens länder.3 Amartya Sen har i dessa avseenden blivit något av en ikon för många debattörer med vänstersympatier. Det är dock tveksamt om hans analyser över huvud taget kan inordnas i den traditionella höger-vänsterskalan. I själva verket leder hans frihetsanalys i de flesta samhällsekonomiska frågeställningar till praktiska slutsatser som bör beskrivas som marknadsliberala. Han argumenterar mot det mesta av marknadsregleringar – alltifrån indiska licens- välden till sådana ingrepp i arbetsmarknadskontrakten som begränsar individens frihet/möjligheter att etablera sin försörjning. Söker man hos Sen stöd för en mer aktiv offentlig fördelnings- politik får man också argumentera med försiktighet. Hans stora intresseområden är visserligen fattigdomen i världen och dess bekämpande, men då främst ur aspekten sådana former av fattigdom som urholkar människors frihet/förmåga att forma sina liv på det sätt de skulle vilja (capability deprivation, deprivation of basic capabilities). Dessa friheter är i sin tur av stor betydelse för att egentlig fattigdom inte skall behöva uppkomma. I viss kontrast till ett ofta återkommande tema i svensk välfärds- debatt ägnar han stor möda åt att leda i bevis att sambandet mellan låga inkomster och svaga grundläggande förmågor inte är något absolut samband. Korrelationen är visserligen ofta mycket hög, men: Sambanden är inte så absoluta, och avvikelserna är ofta mycket viktigare ur politisk synvinkel än den begränsade samvariationen mellan de båda variabeluppsättningarna.4 Sen är uppenbart en långt starkare talesman för vård-skola-omsorg än för ökade bidrag. Här finns ett helt annat fokus än bara det på pengar och köpkraftspariteter. Det är den klassiska ekonomfrågan om resursernas användning han intresserar sig för. Till betydande del sker detta i polemik med dagens ekonomperspektiv och den vitt spridda användningen av BNP-tillväxten som ett kriterium på framgång. Vi skall längre fram i texten återkomma till några av tankar och i detta inledande sammanhang bara redovisa två ytterligare utgångspunkter som vi tror kan vara relevanta när fördelnings- politikens inriktning skall diskuteras. Den ena är en positiv människosyn och en stark tilltro till människans egen inneboende kreativa förmåga. Med genomtänkta frihetssystem i vid mening – 3United Nations [2002]. 4Sen, A. [2002]. Bilaga 8 till LU 2003 och då menar politiska friheter, ekonomiska möjligheter, sociala möjligheter att utvecklas, insynsgarantier som bl.a. skyddar mot korruption, trygghet – så skapas bättre förutsättningar också för ekonomisk effektivitet. De friheter han diskuterar är således inte bara värden i sig själva, utan också indirekta medel att höja produktionssystemens effektivitet. Vägen går då inte bara över att utvecklandet av handlingsförmågorna/capabilities hos medborgarna kommer att främjas, utan också över att friheterna tryggar ett visst mått av rationalitet i olika typer av beslutsfattande. I det senare är då inkluderat väl övervägda former för fördelningspolitisk rättvisa. Det är från Sen som den i debatten ofta förekommande iakttag- elsen om att riktigt stora svältkatastrofer aldrig förekommit i demokratiskt styrda länder ursprungligen emanerar. Pareto- optimalitet är här inte ett tillräckligt kriterium på samhällelig effektivitet. Att frihet befrämjar effektivitet och rationalitet är naturligtvis en hypotes som måste hållas levande i samhällsdebatten: Alla institutioner kan sannolikt via öppenhet, debatt och frihet att söka nya och bättre lösningar fås att fungera mera effektivt än vad de faktiskt gör. De flesta människor (och varför inte alla) har kapaciteter som vida överstiger vad de faktiskt ges en chans att visa i dagens arbetsorganisation och kanske i än högre grad inom många av de institutioner som tillkommit med fördelningspolitiska syften. Det andra tankestråk vi vill referera handlar om en stark respekt för sociala frågors komplexitet. Bara enstaka åtgärder hjälper sällan. De indirekta bieffekterna är ofta stora och sällan förutsedda, vilket kan spoliera de mest ambitiösa föresatser. Friheter av olika slag liksom samspelande institutionella reformer på skilda områden kan kraftigt förstärka varandra. Varje fråga rymmer en mångfald av konfliktande intressen och aspekter som det gäller att på bästa sätt söka jämka samman. För att hantera dessa räcker det inte med att statistiskt konstatera vissa samband och sedan förändra den variabel man uppfattar som styrande. Man måste tränga avsevärt djupare i syfte att söka intellektuellt begripa och åskådliggöra de kausala processer som verkar i ett socialt skeende. Uppenbart är detta ett perspektiv på problemen som måste anläggas när t.ex. de skenande ohälsotalen diskuteras. Tanken bakom att hänskjuta frågan till s.k. trepartssamtal måste rimligtvis, vid sidan av det politiskt taktiska, ha varit att komma djupare in i en problematik än vad som är möjligt enbart genom vissa av beslutade systemförändringar. Bilaga 8 till LU 2003 Sen använder här ordet konsekvensialism som ett uttryck för det tänkande han anser bör prägla beslutsfattandet om man skall åstadkomma en utveckling av förnuftsstyrda sociala framsteg. Vad det handlar om är då att man måste vrida och vända på alternativen i syfte att bättre försöka begripa hur en viss reform kommer att absorberas av ekonomins olika aktörer. Frågan om vilka incitament som styr människors beteenden är långtifrån något enkelt diskussionsämne. Ännu svårare kan det vara att försöka begripa interaktionen mellan olika aktörer i detta avseende. Men det Sen kallar för ett beslutsfattande på konsekvensialistiska grunder gäller inte bara de sociala processerna utan i än högre grad de ekonomiska spelreglerna i samhället. Detta uppenbarar sig med stor tyngd när vi tvingas anpassa oss till den globala marknadsekonomins krav. Vad som då i ökande utsträckning styr vilka beslut som måste fattas är då inte så mycket ideologi som just analyser av konsekvenserna av olika spelregler på skatteområdet m.m. Begreppet konsekvensialism kommer att illustreras mera utförligt i kapitel 7 om åtgärders träffsäkerhet. Blir resurserna för fördelningspolitiska åtgärder knappa så blir det naturligtvis desto mera nödvändigt att de används på ett smart sätt. Ett gott liv – ett gott samhälle Ytterst handlar det naturligtvis om att forma ett gott samhälle sett ur individernas perspektiv. Amartya definition om vad som bör vara politikens främsta mål är i det avseendet lysande: Ett samhälle där individen kan forma sig ett liv han eller hon har anledning att känna sig rimligt tillfreds med. Men vad betyder det? Det är naturligtvis individuellt. Men väl så viktigt är att förstå att grunderna för livstillfredsställelse formas i ett kulturklimat och genom yttre påverkan från skola, TV, grupptillhörighet m.m. diskussion om förmågor handlar i hög grad om behovet av att bygga upp den sorts förmågor som gör det möjligt för individen att med självkänsla och stolthet hantera all den yttre påverkan han eller hon utsätts för. Men vad kan politiken åstadkomma i det avseendet? Förmågebegreppet tangerar en annan dimension som det är utomordentligt svårt att föra en kvalificerad samhällsdebatt kring utan att förorsaka snedtändningar. Låt oss för den provokativa udd som ligger i ordet kalla det fördragsamhet. Inte så att det längre Bilaga 8 till LU 2003 skulle vara gångbart att lansera som hjältinna i svenska ungdomars ögon. Det vore sannolikt med ett tillväxtperspektiv direkt kontraproduktivt. Utvecklingen drivs av människor som vill få det bättre och som anstränger sig i just detta syfte. Men oberoende av marknaders fördelningsresultat och politiska fördelningsinsatser är det naturligtvis önskvärt att slutresultatet har största möjliga legitimitet hos dem det berör. Det gammaldags ordet rättrådighet är kanske i vissa sammanhang mera relevant än rättvisa. Ordet egenmakt har lanserats inom politiken, men har inte riktigt vunnit fotfäste. Det är kanske inte så konstigt. Följer man spåren finns det, som blir utomordentligt tydligt när man söker konkretisera t.ex. Amartya filosofi, stigar som pekar rakt in i högerburen med minskade regleringar och annat som är ägnat att öka individens frihet att ta ett ansvar för sig själv. Men här finns också det kollektiva ansvaret att utveckla den typ av institutioner som gör frihetsdimensionen till en realitet för alla och speciellt för de i olika avseenden allra svagaste. Vad det handlar om kan kanske bäst beskrivas som en patriarkalisk människosyn infogad i en marknadsliberal miljö. En ofta återkommande tankegång hävdar att politikens fokus bör förskjutas från direkt omfördelning (dvs. att inkomster tas från någon för att transfereras till någon annan) till åtgärder som syftar till att utjämna individernas livschanser – för att använda term. Och självklart är det senare att föredra, inte minst för att öka legitimiteten i de fördelningsresultat som faktiskt uppkommer på marknaderna. Att stärka individens möjligheter att komma till sin rätt och att få utveckla de talanger han eller hon har ligger långt starkare förankrat i folk- hemstanken än enbart en omfördelande politik. Att öka och vidga individens livschanser väcker frågor inom ett vitt synfält. Viktigast är naturligtvis det nationella skolsystemet och dess möjligheter att från första början inpränta goda arbets- vanor och ett gott socialt beteende. Skolan är samhällets exklusiva möjlighet att bryta sådana handikapp som kan följa av en uppväxt i kulturellt mer påvra familjeförhållanden. Utan en fungerande arbetsmiljö (med betoning på ordets bägge stavelser) i skolan är Bilaga 8 till LU 2003 risken stor att systemet massproducerar en kommande underklass i ordets mest negativa mening. Det skulle dock föra alltför långt att här gå in på en djupare diskussion av skolans alla problem. Därmed blir det kanske mest betydelsefulla fördelningspolitiska instrument som samhället har till sitt förfogande omnämnt bara i helt ytliga ordalag. Det ligger en latent konflikt mellan å ena sidan hävdandet av de lika livschanserna som fördelningspolitikens primära medel och, å den andra, mera traditionell fördelningspolitik. Kan alla sägas ha haft generösa och likvärdiga chanser minskar naturligtvis legitimiteten i att subventionera dem som valde att inte ta vara på sina chanser. De kan med viss rätt sägas få betala sitt pris. Men självfallet behövs omfördelning även i ett samhälle som generöst öppnar det mesta av möjligheter för individens egna utveckling under olika stadier av livet och vid olika grader av personliga handikapp. Allt kan inte kompenseras och frågan uppkommer alltid på vad sätt och på vilka villkor människor skall erbjudas en andra och en tredje chans när de inte tagit den första. Det fria valet och det egna ansvaret En springande punkt i många fördelningspolitiska frågeställningar handlar om i vilken utsträckning samhället har anledning att kompensera individer för val som dessa själva gör och som leder till låga inkomster. Många väljer helt frivilligt en låg inkomst genom att studera, arbeta deltid eller annat. De flesta är nog benägna att hävda att sådant bör staten av incitamentsskäl vara försiktig med att kompensera för. Låga inkomster som är en direkt följd av individens fria val är inte självklart något negativt, även om det kan tyckas se illa ut i fördelningspolitiska översikter. Riskerna blir för uppenbara att det med en långt driven kompenserande politik skulle kunna utvecklas kulturer av för övriga skattebetalare dyra beteenden, och att det skulle skada den ekonomiska tillväxten. Var går gränserna för vad som är godtagbart? Flertalet högskole- studerande skulle t.ex. sannolikt klara sig väl på arbetsmarknaden utan ytterligare utbildning. De väljer frivilligt att leva fattigt under , och så bör det nog få vara. Problemkomplexet kring vad som är frivilligt och vad som är strukturproblem är så stort att det ger anledning att dra visst tvivel över meningsfullheten i många fördelningspolitiska problem- Bilaga 8 till LU 2003 Det är kanske helt andra frågor politiken bör fokusera än det fördelningspolitiska resultatet. En viss politik som värderas med fördelningspolitiska glasögon har normalt en annan mer sakorienterad motivering i botten. Det bör då naturligen vara detta mål och graden av måluppfyllelse som i första hand skall utvärderas. Fördelningspolitiken blir mer av ett sidospår som helst inte bör få skymma sikten. Vad som händer fördelningsmässigt är i sin tur kanske bara en indikation på något annat mer grund- läggande som är det som bör åtgärdas och som fördelningspolitiken bör koncentrera sitt intresse mot. Inom har man laborerat med ordet inkomstmöjligheter. Innebörden kan närmast ses som en över- sättning för praktisk-politisk tillämpning av förmågebegrepp och Dahrendorfs livschanser. Med det menar man allt sådant som är ägnat att öka individernas möjligheter att i praktiken erhålla ett arbete till högsta möjliga lön. Allt som kan göras för att öka individens karriärchanser genom utbildning och annat är här av godo. Diskriminering och mekanismer som leder mot social exkludering blir självfallet av ondo. Politikens främsta syfte blir att öka individernas handlingsramar. Individerna kan då utifrån dessa ta ett större ansvar för sin egen försörjning och hur man prioriterar ekonomisk standard i förhållande till allt annat som livet kan ha att erbjuda. Vissa av de orsakssamband som finns bakom före- kommande inkomstskillnader skulle man därigenom med lätt hand kunna bortse från. Men vilka, och hur mycket? Hur skall man se på den som absolut vill använda all sin disponibla tid till att arbeta som bildkonstnär med de inkomstmöjligheter som det yrket erbjuder? Huvudspåret för politiken måste naturligtvis vara just att öka individernas handlingsramar att, så långt det går, kunna välja sina egna liv. Ett land där alla har möjlighet att med egna insatser försörja sig själva är i en viss grundläggande mening också rättvist. Första linjens fördelningspolitik måste sannolikt alltid vara att stärka de mekanismer som ger individen frihet att välja själv. Med ett sådant synsätt blir det en effektiv fördelningspolitik att öka de personliga möjligheterna att forma ett gott liv också med låga ekonomiska resurser. Frågan är vad som då blir kvar av traditionellt fördelningspolitiskt betraktande. Bilaga 8 till LU 2003 Alla är inte lika starka Fördelningspolitiken har att hantera att människor är olika starka – fysiskt och psykiskt. Inte minst senare tids krisartade utveckling när det gäller sjukskrivningarna tvingar till viss eftertanke i frågan. Samhällets övergripande syn på sina medborgare måste rimligtvis vara att människan mår väl av utmaningar, ett stort ansvarstagande och att krav ställs. De flesta har sannolikt kapaciteter som vida överstiger vad de får utlopp för i arbetslivet. Det finns massor av mänsklig energi som borde kunna kanaliseras bättre om bara arbetet upplevdes som lite mer stimulerande och roligt. Det vet varje organisationskonsult. tycks arbetslivet alltför ofta utvecklas i en helt annan riktning. Ökande krav och hårt slimmade organisationer utan inre flexibilitet gör att alltför många tappar greppet och förlikar sig med en karriärbana som pekar rakt mot förtidspensionering. Ligger de grundläggande felen i arbetslivet, i konkurrensens villkor och i okänsliga arbetsgivares sätt att driva sina verk- samheter. Eller ligger de i mjuka sociala system som möjliggör för individen att känna efter för mycket och där möjligheterna att disponera de offentliga försörjningssystemen kommit att betraktas som mer eller mindre en personlig rättighet när det tar emot i arbetslivet? Skulle lite hårdare tag hjälpa eller skulle det driva ännu fler ned i utbrändhetens svarta hål? Ställs frågan på detta sätt – vilket är mycket vanligt i debatten – finns naturligtvis inga bra svar. Hårdare tag är bl.a. liktydigt med regelverk som pressar ut fler i ett arbetsliv där de är begränsat konkurrenskraftiga. I förlängningen är detta liktydigt med en press nedåt av relativlönerna på ett antal arbetsmarknader där kompetenskraven kan inskränkas till en kortare inskolning. Inkomstskillnaderna i samhället kommer att öka. Men det är ingen helt osannolik prognos att utvecklingen kommer att gå i en sådan riktning. En diskussion om fördelningspolitiken och dess möjligheter kan inte förbigå diskrimineringsbegreppet. Vore marknaderna i alla avseenden rättvisa skulle antagligen uppkommande inkomst- skillnader ha en annan legitimitet än vad som gäller. Bilaga 8 till LU 2003 såväl på den negativa som den positiva sidan – att vissa kan tyckas få livet serverat på en räkmacka, medan andra inte tycker sig få en chans att visa sina färdigheter eller ser sig som orättvist bedömd. Diskriminering är ett gissel och det finns all anledning att borra i sådant som kan vara av det diskriminerande slaget i syfte att hitta vägar att minska dess förekomst och dess konsekvenser. Ett första konstaterande är att det handlar om ett ytterst subtilt begrepp. Det är inte lätt att i de enskilda fallen objektivt kunna konstatera att någon inte fått en tjänst eller erhållit en lägre lön som följd av just diskriminering. faller sådana påståenden redan på att man inte i alla avseenden kan förvänta sig att marknader skall vara rättvisa. Fattigdomen bland kaffeodlare ses normalt inte som ett utflöde av diskriminering. Men vi ställer uppenbart högre rättvisekrav på arbetsmarknad och lönebildning än på de flesta andra marknader. Vad är då diskriminering? När kan man hävda att en arbetsgivare är i sin fulla rätt att göra sina kanske helt intuitiva bedömningar och när trampar han över tröskeln? Och var skall staten sätta in stöten för att minska förekomsten av olyckliga tendenser i diskriminerande riktning? Handlar det om att via opinionsbildning medvetandegöra uppfattade snedperspektiv i beslutssituationerna? Handlar det om att via fackföreningar och domstolar hävda någon viss form av rättvisa, eller handlar det om något helt annat? På en punkt går det inte att klaga: Det finns en oerhört stark medvetenhet i det svenska samhället om att vi bör hålla ögonen öppna för sådant som kan verka i diskriminerande riktning. Det kan på sätt och vis synas helt fantastiskt att det finns ett generellt kommittédirektiv om att allt som föreslås skall värderas också ur ett genusperspektiv. Men det är kanske motiverat med tanke på hur subtila och mångdimensionella frågor det handlar om när man vill påverka mansroll och kvinnoroll och samspelet dem emellan. Våra liv formas av skolans sätt att fungera, arbetstider, vad som fungerar och inte fungerar i barnomsorgen, vem som får mest betalt vid vård av sjukt barn och mycket, mycket annat. Staten har som regelskapare ett uppenbart ansvar i dessa avseenden, och i hur spelregler styr våra liv och våra värderingar. Vad som behöver tas på allvar är inte bara konstaterad diskriminering, utan också upplevd sådan. Frågan är viktig inte minst i ett utbildningspolitiskt sammanhang. Med modern teknik, distansutbildningar etc. borde det finnas närmast obegränsade möjligheter att se till att vägarna att kvalificera sig för senare Bilaga 8 till LU 2003 utbildningssteg hålls så öppna som möjligt och upp till individen själv att ansvara för. Att faciliteter och tentamensmöjligheter finns tillgängliga är på många sätt väl så viktigt som att så många som möjligt erbjuds studieplatser med offentlig studiefinansiering. Den psykologiska betydelsen av att så få som möjligt skall kunna säga att de aldrig fått en rimlig chans – att livet, institutionerna och verkligheten diskriminerat dem – är sannolikt något mycket viktigt som målfokus för politiken på detta och på andra områden. Ser vi till den egentliga arbetsmarknaden står en idémässig konflikt mellan å ena sidan svensk och nordeuropeisk tradition att via partssamverkan och kollektivavtal ta ansvar för att skäliga och rättvisa regler råder inom arbetslivet och å den andra ett från , och också via EU, importerat individbaserat rättighets- system. Utvecklingen formas enligt det senare genom möjligheter för den enskilde (med eller utan stöd av sin fackliga organisation) att med stöd av antidiskrimineringslagar hävda sin sak i domstol. Den svenska politiken har numer alltmer blivit att söka hålla bägge teknikerna vid liv parallellt. Frågan om detta är bra eller dåligt är inte helt lätt att besvara. Svaret beror till betydande del av hur man ser på karaktären hos diskrimineringsproblemet. Man kan inte bortse från riskerna med att det domstolsbaserade rättsystemet successivt tar över ett ansvar från partssystemet. Att arbetsgivare kan säga att man följer lagen: Punkt slut. Så blir det kanske också om de fackliga organisa- tionerna upplever domsluten som kritik av vad de själva i demokratisk ordning beslutat, eller om de förväntas driva enskilda medlemsintressen mot andra medlemmars. Frågan om diskri- minering kan då undan för undan utvecklas mot att bli en statens angelägenhet mer än en partsfråga. Men särskilt överhängande är kanske inte denna risk . De bägge teknikerna kan mycket väl stärka varandra. Jämställdhetslagen har säkerligen bidragit till att det finns fler jämställdhetsombudsmän anställda hos såväl fackliga organisationer som hos arbetsgivarna. Även om de diskriminerande inslagen i svenskt arbetsliv skulle bedömas som omfattande är det uppenbart att merparten av det som sker i denna riktning inte görs i någon ond vilja. Det bara blir så och de beslut som leder till att statistiska analyser pekar i en viss riktning fattas av 100 000-tals beslutsfattare i många olikartade situationer där de som fattat besluten nog tycker att de har fattat det i situationen klokast möjliga beslutet. När kvinnor tenderar att få lägre lön än män, när en person med utländsk Bilaga 8 till LU 2003 härkomst inte kallas till jobbintervju, när de något äldre nobbas anställning, när personliga egenheter gör att anställare inte kan se personens i fråga egentliga kvaliteter för jobbet – i alla dessa fall handlar det om djupt rotade sociala beteenden och ytterst sällan om medveten diskriminering.