sou · GRB3104d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Förvaltning av järnvägens fastigheter Förvaltning av järnvägens fastigheter Rapport om förvaltningen av järnvägens fastigheter (Dir 2002:128) I tilläggsdirektiven (Dir. 2002:128) till utredningen (N 2001:09) om järnvägssektorns organisation fick jag som särskild utredare i uppdrag att se över förvaltningen av järnvägens fastigheter. Bakgrunden var den kritik och oro som framförts från olika håll inom sektorn beträffande former och villkor för förvaltningen sedan strategiska delar av den bolagiserats och överförts till AB Jernhusen i samband med strukturomvandlingen av SJ. Jag överlämnar härmed min rapport med förslag till hur inrikt- ning och styrning av fastighetsförvaltningen bör anpassas. Min utgångspunkt har varit att säkerställa att fastigheterna skall kunna fungera som medel för att utveckla järnvägstrafiken i samverkan med andra transportslag enligt de tranportpolitiska mål som fast- ställts av och regeringen. Förvaltning av järnvägens fastigheter Förvaltning av järnvägens fastigheter Nya villkor för förvaltningen av Bakgrund – fastighetsförvaltning t.o.m. .......... Villkor för fastighetsförvaltningen............................ Fastigheter som förvaltas av Jernhusen..................... 3.2Fastigheter som förvaltas av affärsverket Statens 3.3Konsekvenser av den planerade fördelningen av Kortfattat om förhållandena i några andra länder ......... Observationer baserade på förhållandena i några Allmänna överväganden och förslag............................ 5.2Russinplockning försvårar samordning och 5.3Svag koppling mellan transportpolitiken och styrningen av Jernhusen ............................................. Järnvägssystemets framtida marktillgång.................. Styrning av Jernhusen................................................. Förslag i sammanfattning........................................... Särskilda överväganden och förslag beträffande Stationens funktion sedd med resenärens ögon – Stationens roll i kollektivtrafiken .............................. Förvaltning av järnvägens fastigheter Aktörer och deras inflytande ..................................... 6.4.Klassificering av stationer som har en nyckelroll i 6.5Skyddet för järnvägsresenärernas användning av SRAB och dess roll ..................................................... Prissättning av stationer och tjänster......................... 6.8Vilka funktioner och tjänster bör finnas på en Hur skall tjänsteutbudet organiseras? Förslag i sammanfattning ........................................... Transport- och järnvägspolitiska överväganden av betydelse för fastighetsförvaltningen ........................ Utdrag ur Jernhusens stationsregister....................... Förvaltning av järnvägens fastigheter Förvaltningen av järnvägens fastigheter är uppdelad på Jernhusen, och affärsverket . Villkoren för fastighetsförvaltningen inom Jernhusen innebär att de restrik- tioner som gällde t.o.m. inte längre gäller. De nya formerna och villkoren för fastighetsförvaltningen har enligt olika transport- och trafikintressenter inneburit att kopplingen till järnvägsverk- samheten har försämrats eller riskeras komma att göra detta. I för- längningen kan detta skapa problem för järnvägstrafiken att fylla den funktion som förväntas enligt fastställd transportpolitik. Swedcarrier, som formellt äger Jernhusen, har i uppdrags- beskrivningen till Jernhusen betonat att uppgiften är att bedriva en effektiv fastighetsrörelse under beaktande av transportsektorns behov. De riktlinjer som och regeringen i olika samman- hang fastställt har emellertid inte i formell mening gjorts gällande för Jernhusen genom bolagsordning eller andra styrinstrument. Detta är anmärkningsvärt då bestämmelserna och fortfarande gäller i förhållande till fastigheter förvaltade av och affärsverket . Även i fanns det t.o.m. ett samband och en balans mellan möjligheterna att exploatera järnvägsfastigheter för andra ändamål och järnvägs- trafiken. är i jämförelse med ett antal andra länder det enda exemplet där sambandet mellan järnvägsfastigheterna och järn- vägstrafiken påtagligt har brutits. Allmänna övervägande och förslag Mina överväganden och förslag bygger på att Jernhusen tills vidare är fastighetsägare för de fastigheter som omfattas av överlåtelse- avtalet med staten. Styrningen av Jernhusen blir då av avgörande betydelse för möjligheten att ta tillvara transportsektorns intressen men även för möjligheterna att genomföra transportpolitiska mål- sättningar. Den valda lösningen innebär att samordning i olika aspekter försvåras. Jernhusen tillåts att förvalta de ekonomiskt mest intressanta fastigheterna medan staten eller kommuner helt förväntas stå för kostnaderna för mindre lönsamma stationer, ter- minaler m.m. Utan återföring av vinsterna till sektorn som helhet minskar de finansiella förutsättningarna för att åstadkomma ett effektivt systemtänkande. Förvaltning av järnvägens fastigheter Den nya EG-rätten och den föreslagna nya svenska järnvägslag- stiftningen innehåller regler som styr hur avgifter för utnyttjande av infrastruktur och tjänster kan debiteras. Prissättningen måste kunna övervakas av den föreslagna Järnvägsstyrelsen som också måste ges rätt att ompröva avgifter eller priser oavsett vem som är huvudman för stationsfastighet eller terminalbolag. Avgifterna för infrastrukturen skall som huvudprincip baseras på den samhälls- ekonomiska marginalkostnad som trafiken orsakar. Anläggningar och tjänster omfattas däremot inte av dessa avgiftsprinciper, dock skall järnvägstrafikens konkurrenssituation beaktas. infrastruktur måste betraktas som ett samman- hängande system som för sina anläggningar kräver viss flexibilitet. Det är mycket svårt att införskaffa ny funktionellt användbar tät- ortsmark. Av detta skäl är det viktigt att skydda tillgången till mark för järnvägs- och transportändamål, särskilt i anslutning till vissa tätorter, industri- och terminalområden. Möjligheterna att åstad- komma flexibilitet i infrastruktur- och annan järnvägsanläggnings- utveckling beror i hög utsträckning på Jernhusens eget agerande och kommunernas åtgärder i samband med markanvändningsplane- ringen. Det finns vissa restriktioner för Jernhusens agerande i form av servitut samt reglering av markanvändningsplanering som sam- mantagna utgör ett visst skydd för användningen av den mark som behövs för utnyttjande av järnvägssystemets befintliga anläggningar respektive tillkomst av planerade anläggningar i systemet. Restrik- tionerna förutsätter att andra aktörer skall hävda transportpolitiken gentemot Jernhusen. Detta kan inte jämställas med den situation som rådde när järnvägens fastighetsförvaltning genom SJ Fastighetsdivision enbart var en del av det transportpoli- tiskt motiverade uppdraget för affärsverket SJ. Det är också viktigt att järnvägssektorns intressenter i sina kon- takter med kommunerna i första hand agerar utifrån ett transport- politiskt perspektiv. Det bör inte förutsättas att kommunerna själva anser att de har i uppdrag att företräda det transportpolitiska intresset gentemot järnvägssektorns aktörer. Åtminstone inte i större utsträckning än vad reglerna i och stadgar. och trafikverken bör återigen pröva hur begreppet riksintresse skall tolkas när det gäller utvecklingen av infrastruktursystem – särskilt när det gäller kraven på detaljering av framtida om- och utbyggnad av systemen. bör ges i uppdrag att sammanställa och regelbundet uppdatera planer över Förvaltning av järnvägens fastigheter järnvägssektorns infrastruktur- och annan anläggningsutveckling, samt systematisera sina och andra sektorsaktörers kontakter med kommunerna inom ramen för deras markanvändningsplanering. Jernhusen bör också i samband med detta betraktas som ett företag med särskilt samhällsintresse. Nödvändiga instruktioner som speglar detta förhållande bör uttryckas i bolagsordningen och i riktlinjer till företaget. Regeringen har inte i tillräcklig utsträckning utnyttjat de möjligheter man har att styra Jernhusen i en inriktning som skapar förtroende inom transportsektorn. Styr- ningen av bolaget i en transportpolitiskt mer korrekt inriktning måste förstärkas. Ägandet via Swedcarrier medför att det finns ett filter mellan regeringen och Jernhusen genom vilka transport- politiken skall tolkas. Aktierna i bör därför överföras till . På detta sätt kan utvecklingen av Jernhusens fastigheter och anläggningar på ett tyd- ligare sätt än kan kopplas till transportsektorns behov. Styrelsens sammansättning bör spegla kollektivtrafiken och transportsektorn. Ett byte av förvaltare av aktierna i måste åtföljas av ett ansvar också för de förehavanden och skulder bolaget uppbär. Det finns risk för att det kortsiktigt kan innebära ökade kostnader i någon form för transportsektorn. Inci- tamentet är att i så stor utsträckning som möjligt exploatera såväl fastigheter som anläggningar men på ett sätt som minimerar even- tuella negativa konsekvenser för transportsektorn. I så stor utsträckning som möjligt bör såväl fastigheter som anläggningar exploateras att tjäna andra syften än transportsektorns men detta måste göras på ett sätt som minimerar eventuella negativa konse- kvenser för transportsektorn. Särskilda överväganden och förslag beträffande persontrafiktermina- lerna Stationerna har stor betydelse som portaler till såväl kollektivtrafi- ken som de orter de betjänar. De primära aktörerna1 måste därför ges ett stort och klart uttalat inflytande över såväl innehållet som kvaliteten i stationshållningen och de nyttjandevillkor som skall gälla. Det måste skapas möjligheter för de primära aktörerna att få till stånd en normal kund-leverantörsrelation med Jernhusen. 1 Med primära aktörer avser jag trafikföretag av olika slag som utnyttjar stationerna för sin egen verksamhet; tågtrafikutövare, , busstrafikföretag, taxiföretag m.fl. Förvaltning av järnvägens fastigheter kan kompletteras med centrala, linjevisa och lokala stationsråd för diskussion av övergripande frågor. Kollektivtrafiksektorn har denna höst påbörjat diskussioner om behovet av mer organiserade stationsråd vilket bör uppmuntras. I styrningen av Jernhusen måste det framgå att man har ett särskilt ansvar att få till stånd en mer normal kund-leverantörsrelation med sina kunder genom att upp- fylla ett antal uppgifter specifikt vad gäller persontrafikterminaler. Ett sådant ansvar är emellertid ömsesidigt; även de primära aktö- rerna har ett ansvar för att på ett tydligare sätt än vad som varit fallet specificera vilka förväntningar man har på Jernhusen som leverantör. Alla förändringar av stationsbeståndet måste göras i samverkan med aktörerna vilket inte gjorts. Ett utpekande av ett uthål- ligt bestånd av stationer och terminaler måste göras kontinuerligt på de primära aktörernas villkor. Kriterier för klassning av stationer som börjat utvecklas inom och Rikstrafiken bör utveck- las vidare för att fastställas. och i sina roller som sektorsmyndigheter bör tillsammans med Rikstra- fiken samordna detta arbete men också ta ansvar för att initiera en process tillsammans med de primära aktörerna, inklusive kommu- nerna, i syfte att klassificera stationer och andra anläggningar. Det nuvarande beståndet av fastigheter och anläggningar måste tills- vidare garanteras genom att Jernhusen stoppar planerade utförsälj- ningar. De 26 fastigheter, i huvudsak kombiterminaler och frilast- områden, som i en skrivelse till regeringen pekat ut bör återgå till statens ägo. Äganderätten och förvaltningsansvaret för fastigheterna med de 14 aktivt använda stationer som är i statlig ägo via bör föras över till Jernhusen. En juridisk analys gällande olokaliserade servitut för att garan- tera tillgång till allmänna ytor i stationerna har gett vid handen att detta inte är en ändamålsenlig lösning. Järnvägsstyrelsen bör få ansvar att tillse att ett offentligt regelverk rörande rättigheter och skyldigheter som såväl aktörerna som ägare av stationsbyggnader har i sammanhanget tas fram, upprätthålls och följs. Det av Jernhusen ägda terminalhållningsbolaget bör läg- gas ner därför att de primära aktörerna inte har något förtroende för den gällande lösningen. Jernhusen bör finna nya former för umgänget med sina kunder. I de fall stationerna ägs av andra parter än Jernhusen, i huvudsak kommunerna, förutsätter jag att Förvaltning av järnvägens fastigheter terminalhållningen för dessa stationer får en praktisk lösning i en dialog mellan parterna. De primära aktörerna bör betala för nyttan av tillgång till statio- nerna i enlighet med en rimlig prissättning som grundas på lokala förutsättningar och som förankras med de primära aktörerna. Jern- husen måste fastställa och öppet dokumentera en prislista för såväl lokalhyra som tilläggshyrestjänster för stationer inom olika klasser och klart och tydligt definiera vad som ingår i detta. Hyressättningssystemet måste befrämja att stationerna utvecklas parallellt med trafikutvecklingen och att stationer som därvid blir mindre viktiga eller betydelselösa avvecklas. Det är dock de primära aktörerna som i sitt kundförhållande bestämmer vilka som är viktiga eller mindre viktiga. Även de sekundära aktörernas3 kun- der använder sig av de allmänna ytorna för att komma till respek- tive näringsidkare varför även de måste belastas med betalnings- ansvar för de allmänna ytorna vilket inte är fallet. De allmänna ytorna måste dessutom mycket tydligare definieras och avgränsas till de faktiska ytor som rör själva väntsalsfunktionen i en station. Ett utbud av resenärsservice måste definieras för olika klasser av stationer och utifrån den betalningsvilja som finns hos såväl de primära aktörerna som deras slutkunder, dvs. Även trafikutövare av olika slag behöver ha tillgång till olika tjänster vid stationer och terminaler. Utgångspunkten måste vara att de pri- mära aktörerna ges en valfrihet att vid stationerna kunna beställa olika resenärstilläggstjänster av den de befinner lämpligast och att inget tvång skall föreligga att köpa resenärstilläggstjänster via Jern- husen. För att stationerna och terminalerna skall utvecklas till väl funge- rande knutpunkter för olika typer av trafik, måste det komma till stånd ett aktivt samarbete mellan alla berörda parter under hela processen från planering till genomförande och drift av stationen. I processen måste alla trafikslagen tillmätas lika stor betydelse. Jag föreslår att och i sina roller som sektorsmyn- digheter tillsammans med Rikstrafiken och berörda kommuner får i uppdrag att koordinera ett sådant arbete. 3 Näringsidkare som bedriver verksamhet i anläggningarna som syftar till att tillfredsställa behov som resenärer kan ha i anslutning till en resa. Förvaltning av järnvägens fastigheter 1.1Nya villkor för förvaltningen av järnvägsfastigheterna Bolagiseringen av affärsverket SJ innebar att det bildades två från varandra helt självständiga järnvägstrafikföretag, och , för person- respektive godstrafik. överfördes flertalet funktioner som erbjuder service till dessa och andra järn- vägstrafikföretag samt deras kunder till särskilda bolag under det tidigare av affärsverket SJ ägda och förvaltade holdingbolaget (Swedcarrier). Det gällde allt från underhåll och daglig skötsel av fordon till förvaltningen av vissa från kommer- siella utgångspunkter intressanta järnvägsfastigheter. Genom pri- vatisering eller kommersialisering skulle kapital frigöras för att lyfta av delar av de lån som togs upp inom dessa servicefunktioner när de köpte över tillgångar från det tidigare affärsverket. Dessa transaktioner var i sig ett sätt att kapitalisera de utbrutna och bola- giserade järnvägstrafikföretagen. Det bör noteras att värdena på fastigheterna i många fall höjdes innan dessa transaktioner utför- des. De nya formerna och villkoren för fastighetsförvaltningen har enligt olika transport- och trafikintressenter inneburit att kopp- lingen till järnvägsverksamheten har försämrats eller riskeras komma att göra detta. Det gäller för infrastrukturens del framför allt i storstäderna där kommersialisering eller försäljning av mark skulle kunna skapa fysiska hinder för utvecklingen av infrastruktu- ren eller funktioner i direkt anslutning till denna. I förlängningen kan detta skapa problem för järnvägstrafiken att fylla den funktion som förväntas enligt fastställd transportpolitisk. Problemet gäller även mer generellt terminalerna och den service som erbjuds rese- närer, godskunder och järnvägstrafikföretagen. Farhågorna beror bl.a. på att villkor och handlingsregler som tidigare gällt för fastig- hetsförvaltningen – och som fortfarande gäller till de delar denna ligger kvar inom affärsverket SJ eller – inte har förts vidare och införlivats i regeringens styrning av de nya företags- enheterna. Utöver dessa avgörande fysiska hinder finns det också risk för att konkurrenskraften för järnvägs- och kollektivtrafiken försämras genom att priset för att utnyttja fastigheter och service höjs. Effekten av detta kan för persontrafikens delvis lindras genom ökat stöd via upphandling av trafik. För godstrafiken, som bedrivs under Förvaltning av järnvägens fastigheter renodlat kommersiella villkor, innebär ökade kostnader däremot en direkt konkurrensnackdel. Det gäller i synnerhet då det, till skill- nad från tidigare, inte längre garanteras att vinster som genereras i fastighetsförvaltningen är med och finansierar merkostnader som kan uppstå för trafiken i samband med omdispositioner i fastig- hetsförvaltningen. Med anledning av de uppfattningar som framförts från såväl tra- fikintressenter som andra organ i samhället beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2002:128) till Järn- vägsutredningen (Utredningen (N2001:09) om järnvägssektorns organisation m.m.) Av direktiven framgår bl.a.: Det finns, mot bakgrund av översynen av järnvägssektorns organisa- tion och den kritik som framkommit skäl att ytterligare överväga hur AB Jernhusen skall förvalta det långsiktiga ägandet av stationer och terminaler som anses som nyckelfunktioner i transportsystemet. Det är vidare viktigt att den framtida förvaltningen av dessa fastigheter har en bred förankring hos sektorns aktörer, kommunerna och berörda myndigheter. Utredaren skall till efter diskussion med järn- vägssektorns aktörer föreslå vilka av AB Jernhusens stationer och ter- minaler som skall anses utgöra nyckelfunktioner i transportsystemet, hur dessa fastigheter skall förvaltas samt redovisa skälen för sin bedömning. Arbetets utgångspunkt har varit att analysera problemen med fas- tighetsförvaltningen och den verksamhet som drivs i anslutning till fastigheterna utifrån följande tre begrepp: mark, anläggningar (med vilket avses stationsbyggnader, anläggningar för hantering av gods m.m.) och tjänster. Dessa begrepp kan i sin tur regleras i följande fyra dimensioner: Lokalisering, dimensionering (samhälleligt eller kommersiellt beslutsorgan), Utnyttjandevillkor (tillträde, avgifter), Finansiering (statliga, kommunala eller privata investerings- och driftmedel), Förvaltning av järnvägens fastigheter Huvudmannaskap (associationsform, ägare). Jag har bedömt det som nödvändigt att i ett första skede och i redovisningen av uppdraget enligt tilläggsdirektivet i huvudsak beröra begreppet mark men delvis också begreppet anläggningar. Båda dessa begrepp, men kanske framför allt begreppet tjänster, måste diskuteras vidare i samverkan med (N 2001:05) – (KoKo) och Godstransportdelegationen 2002 (N 2002:98) – (GTD02). Dessa frågor är också beroende av mitt vidare arbete med villkor rörande marknadstillträdet för persontra- fiken. Jag återkommer därför till dessa frågor i mitt slutbetänkande då jag också avser att fördjupa mitt arbete i de ovan nämnda regleringsdimensionerna. Som en ansats till fortsatt arbete kring terminalfunktionsfrå- gorna vad gäller begreppen anläggningar och tjänster kommer jag, grundat på de önskemål som framförts av de primära aktörerna4, att föra en diskussion och föreslå en möjlig utvecklingsväg för vidare arbete. Av praktiska och tidsmässiga skäl förs huvuddelen av resone- kring såväl begreppet mark som begreppen anläggningar och tjänster kring exempel hämtade från persontrafiken. Järnvägs- utredningens experter och jag är ense om att problemen i princip är de samma mellan person- och godstrafiken, varför de grundläg- gande reglerings- och styrningsbehoven och därmed överväganden och förslag är desamma. Jag har begränsat analysen av fastighetsfrågorna till stationer och terminaler med anslutande infrastruktur. Jag har under utred- ningens gång uppmärksammat att det även finns anledning att analysera fastighetsfrågor i anslutning till olika stöd- och service- funktioner som är beroende av fastigheter som ägs av husen AB (Jernhusen), t.ex. fordonsunderhållsverkstäder m.m. Jag ämnar även i denna fråga återkomma till regeringen senast i anslut- ning till mitt slutbetänkande. Den deluppgift i tilläggsdirektivet som säger att jag skall föreslå vilka av Jernhusens stationer och terminaler som skall anses utgöra nyckelfunktioner i transportsystemet, måste diskuteras vidare i samverkan med KoKo och GTD02 och är likaledes beroende av mitt vidare arbete med frågor rörande marknadstillträdet vad gäller 4 Med primära aktörer avser jag trafikföretag av olika slag som utnyttjar stationerna för sin egen verksamhet; tågtrafikutövare, , busstrafikföretag, taxiföretag m.fl. Även kommunerna bör betraktas som primära aktörer. Förvaltning av järnvägens fastigheter framför allt persontrafiken. I denna rapport lämnar jag förslag till kriterier för ett sådant urval liksom hur ansvaret skall fördelas mel- lan olika parter I en sådan process. Jag har förankrat mina överväganden och förslag med en särskild arbetsgrupp bildad för ändamålet och bestående av företrädare för Rikstrafiken, , , , , , , , (), rerna, och Samtrafiken i . Utöver detta har jag haft underhandsavstämningar med bl.a. Swedcarrier, Jernhusen och GTD02. 2 Bakgrund – fastighetsförvaltning t.o.m. Någon konsekvent fastighetsförvaltning förekom inte inom affärs- verket SJ . Varje enhet inom affärsverket SJ svarade för de fastigheter och anläggningar som de disponerade. Det var därför inte självklart att fastigheterna fick den effektivaste använd- ningen. Skötseln av fastighetsbeståndet hade till dess inneburit stora kostnader för affärsverket SJ. Beståndet av fastigheter var uppenbart överdimensionerat och endast av lokalerna var uthyrda till externa hyresgäster. avskildes från affärsverket SJ genom tillskapandet av . Speciellt linjemark och andra infrastrukturnära fastigheter betraktades som en naturlig del av inf- rastrukturen av majoriteten inom den organisationskommitté som föregick bildandet av . Enligt redan då gällande EG-för- ordningar betraktades också järnvägens basfastigheter som en del av infrastrukturen. Det beslöts emellertid att statligt ägd mark som användes för olika typer av järnvägsändamål i huvudsak skulle för- valtas av affärsverket SJ. Skälen var finansiella. I stället för att erhålla erforderligt statskapital över statsbudgeten skulle affärsver- ket SJ få använda fastigheterna för att genom försäljning eller kommersialisering frigöra kapital för nysatsningar inom trafikrörel- sen. Det bör noteras att såväl stationer för persontrafiken som godstrafikens terminaler fortfarande låg kvar inom affärsverket SJ. Fastighetskapitalet skulle även omfatta upprustning av stationer och andra för affärsverket SJ, trafikhuvudmännen (THM) med flera s.k. gemensamma järnvägsfunktioner. Förvaltning av järnvägens fastigheter tiska propositionen skulle affärsverket SJ som statligt verk ha som särkilt utpekad uppgift att utveckla stationerna till resecentra som så långt som möjligt skulle betjäna även andra transportslag. Kol- lektivtrafiken skulle göras mer attraktiv genom att underlätta byten mellan transportmedlen och samordna bl. a information och service gentemot resenärerna.