sou · GRB361d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Be- greppet kan således ha olika betydelse för olika personer och i olika situationer. Rent allmänt kan dock sägas att en kränkning av den personliga integriteten innebär ett intrång i en sfär som den en- skilde på något sätt är tillförsäkrad, till exempel genom lagstiftning. Det kan med rätta hävdas att varje vägavgiftssystem i någon me- ning innebär en begränsning i den anonymitet som av tradition är karaktäristisk för vägtrafik. Rätten att vara ifred minskar onekligen i förhållande till vad som var fallet innan systemet i fråga infördes. En grundläggande förutsättning med ett vägavgiftssystem torde vara att den som blir betalningsskyldig betalar för sig och att det är möjligt att kräva in avgiften av den som försöker att undandra sig betalning. Om systemet är utformat på ett sådant sätt att det inne- bär registrering endast i de fall det missbrukas, kan det vara svårt att argumentera mot registreringen för att den skulle träda den per- sonliga integriteten för när på ett icke godtagbart sätt. Problem med en eventuell integritetskränkning uppstår när systemet är ut- format så att det förutsätter att en person, som uppfyller kraven på betalning, blir registrerad vid bruk av systemet. Det sagda pekar på att det inte med självklarhet är vald teknik i sig som avgör i vilken grad ett avgiftssystem påverkar integriteten, utan vilken nivå för skyddet för integriteten som sätts genom hur tekniken tillämpas och systemet organiseras. Som grundförutsättning för att ett avgiftssystem skall bli så lite integritetskränkande som möjligt måste dock gälla att det utmärks på ett tydligt sätt så att det klart framgår att övervakning och registrering sker. Den omständigheten att utmärkning sker innebär inte i sig självt att det inte längre före- ligger någon integritetskränkning, men väl att den inte försiggår dolt och att den som vill undvika systemet har möjlighet till det. Såsom framgår av redogörelsen i kapitel 8 kan betalning ske genom två huvudtyper av betalningsmetoder, antingen eller auto- matisk. Om avgiften, vid betalning, erläggs direkt när be- talningsskyldigheten uppstår behövs inte någon registrering av bi- len vid passagen utan betalningen kan ske helt anonymt. Ett sådant system är som konstaterats förenat med flera nackdelar, bl.a. genom behovet av särskilda anläggningar för betalning och risk för trafikstockningar eller köbildning. betalning på annan plats och automatisk betalning inne- bär att en kontroll av att betalningsskyldigheten fullgörs måste fö- retas. Det kräver att själva betalningen registreras och att fordonet eller en fordonsenhet identifieras och registreras. Inget av dessa betalningssätt medger fullständig anonymitet. Skall en sådan regi- strering utföras i ett system för trängselavgifter bör det göras ge- nom automatisk databehandling i det av enligt 7 § lagen (2001:558) om vägtrafikregister förda vägtrafikregistret. Enligt 2 kap. 3 § regeringsformen skall varje medborgare i den ut- sträckning som framgår av lag skyddas mot att hans personliga in- tegritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. De personuppgifter som kan komma att finnas i ett upprättat register för trängselavgifter omfattas av skyddet mot kränkning av personlig integritet i personuppgiftslagen (1998:204). Med person- uppgift avses enligt 3 § i personuppgiftslagen all information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Lagen innehåller bl. a. grundläggande krav på behandlingen av per- sonuppgifter. Där sägs att personuppgifter som samlats in för ett ändamål inte får användas för ett annat oförenligt ändamål. Av 10 e § personuppgiftslagen följer att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning skall kunna utföras. Av 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) jämförd med 1 b § sjätte punkten sekretessförordningen (1980:657) framgår att sek- retess gäller för för uppgifter om en- skildas personliga förhållande om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Behovet av sekretess för de register som kommer att upprättas för trängselavgifterna kan lämpligen tillgodoses ge- nom ett tillägg till denna bestämmelse. För registrering och övervakning kan även olika former av video- fotografering användas. Användning av sådan övervakningsutrust- ning regleras genom lagen (1998:150) om allmän kameraövervak- ning, vilken ersatte en lagstiftning på området. I förar- betena till lagen sägs (prop. 1997/98:64 s. 28 f.) att grundtanken med lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning och att intresset av att förebygga brott, förhindra olyckor eller liknande bör spela en mer framträdande roll än tidigare vid avvägningen mellan övervak- ningsintresset och integritetsintresset. Det innebär en mindre restriktiv hållning vid tillståndsprövningen . Lagen innebär dessutom att användning av övervakningskameror kan ske utan tillstånd i vissa fall. Av 7 § andra punkten i lagen följer att tillstånd inte krävs för allmän kameraövervakning vid övervakning som utförs av vid trafikövervakning. Sådan trafikövervakning sker med kameror som är uppsatta vid vissa in- farter på motorvägar och i vägtunnlar. Syftet med dem är att få un- derlag för att via radio förmedla information och varningar samt för att dirigera trafiken vid trafikhinder i avsikt att minska riskerna för trafikolyckor. Bildmaterialet används också som underlag för att bedöma vilka räddningsinsatser som krävs vid inträffade olyckor. Ytterligare skydd för den personliga integriteten kan man finna i 7 kap. 32 § sekretesslagen. Där föreskrivs att sekretess gäller för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhäm- tats genom kameraövervakning som avses i lagen om allmän kame- raövervakning, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Det kan inledningsvis konstateras att det finns betydande praktiska nackdelar med ett avgiftssystem som tillåter betalning i direkt anslutning till att betalningsskyldigheten uppstår. Motsva- rande fördelar finns med att betalning sker på annan plats och ge- nom automatisk betalning. Vid en samlad bedömning finner bered- ningen därför att våra fortsatta överväganden bör gå ut på att un- dersöka om betalningssystem som inte möjliggör direkt, betalning kan vara acceptabla från integritetssynpunkt och uppfylla de rättsliga krav som är uppställda för att skydda integriteten. De två betalsystem av denna typ som vanligtvis bedöms som möjliga att införa på kort sikt är korthållskommunikation och videoregi- strering. Som konstaterats inledningsvis skall det av system med trängsel- avgifter krävas att övervakning märks ut tydligt. Då detta i sig inte är någon garanti mot missbruk, är det viktigt att de allmänna reg- lerna för skydd mot kränkning av den personliga integriteten upp- rätthålls på ett adekvat sätt. Inte minst gäller det skyddet för att insamlade uppgifter inte används för andra oförenliga ändamål. I kommissionens förslag (KOM(2003) 132 slutlig) till direktiv om införande av och interoperabilitet hos elektroniska vägtullsy- stem i gemenskapen ställs krav på att medlemsstaterna skall säkra att hanteringen av personuppgifter i elektroniska vägtullsystem sker i enlighet med europeiska regler till skydd för individers frihet och rättigheter. I dessa regler inkluderas direktiv /46/EG om skydd för enskilda personers fri- och rättigheter i samband med behandling av personuppgifter och direktiv /58/EG om be- handling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation. Eftersom registrering av att trängselavgifter erläggs är nödvändig för att tillämpa en lagstiftning om trängselavgifter och då detta är att anse som myndighetsutövning är 10 e § personuppgiftslagen tillämplig. Därmed föreligger inget hinder mot registrering och den omfattande reglering till skydd för den enskildes personliga integ- ritet som följer av personuppgiftslagen blir tillämplig. Till detta kommer det sekretesskydd som blir följden av den i avsnitt 9.2.2 föreslagna ändringen av sekretessbestämmelserna. Avgiftssystem baserade på korthållskommunikation innebär att en transponder anbringas i fordonets vindruta. Genom radioteknik kommunicerar transpondern med en betalstation. När fordonet passerar betalstationen dras avgiften från ett konto knutet till transponderns elektroniska identitet. Övervakning av smitare sker genom videoregistrering av nummerskylten. Detsamma görs med fordon som inte har någon dosa utan betalat i förväg genom exem- pelvis ett dagtillstånd. Den registrering som måste göras för systemets drift omfattas således av personuppgiftslagens skydd mot att människors person- liga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Detta skydd kan förstärkas med olika tekniska tillämpningar såsom ano- nyma konton, där det endast är innehavaren av kontot som kan auktorisera en koppling av innehavet till sin identitet, och skydd i fordonsenheten mot icke auktoriserad läsning. Systemet kan även kompletteras med en möjlighet att betala med ett förbetalt smart kort anslutet till transpondern i bilen. När bilen passerar betalsta- tionen dras avgiften automatiskt från kortet. En sådan lösning be- döms emellertid av experter som möjlig att införa tidigast om . Ett system med elektronisk betalning kan dock aldrig bli helt anonymt då det också måste kunna skyddas mot olika typer av be- drägerier. Det bör därför även finnas ett alternativt sätt att betala för den som av någon anledning inte vill betala automatiskt eller i förskott. Ett sådant alternativ kan skapas genom att en möjlighet till betalning i efterskott införs. Det kan ske genom att bilisten ges möjlighet att inom en viss i efterskott betala avgiften innan den videoregistrerade bilen identifieras och krav sänds ut. Ett betalsystem med korthållskommunikation bygger således också på att videoregistrering sker i viss utsträckning. Vad som er- fordras för att kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen om trängselavgifter är att fordonets registreringsnummer och fabrikat framgår av bildmaterialet. Fotografering behöver bara ske av de fordon beträffande vilka det inte direkt kan konstateras att korrekt avgift har erlagts. Visar det sig efter fotograferingen att avgift er- lagts utan att detta registrerats vid tillfället för kontrollen förstörs fotografiet. Detsamma gäller om man betalar inom den tid man har möjlighet att betala i efterhand. Den personliga integriteten skyd- das också av bestämmelsen i 7 kap. 32 § sekretesslagen om sekre- tess för uppgift om enskilds personliga förhållanden som inhämtats genom kameraövervakning som avses i lagen om allmän kamera- övervakning. är genom 7 § andra punkten lagen om allmän kamera- övervakning undantaget från kravet på tillstånd för allmän kamera- övervakning som de utför för trafikövervakning. Eftersom det är som skall utföra övervakningen även enligt lagen om trängselavgifter vore det lämpligt att även denna kameraövervak- ning regleras i nämnda lagrum. Det innebär att sådan övervakning får ske utan tillstånd. Även de närmare förutsättningarna för den registrering av per- sonuppgifter som skall ske vid tillämpningen av lagen om trängsel- avgifter bör regleras i författning. Därvid kan villkor utfärdas för handhavandet av registeruppgifter, sambearbetning, gallring m. m. Införandet av ett avgiftssystem innebär, som konstaterats i in- ledningen av avsnittet, alltid ett visst intrång i den personliga sfä- ren. Avgiftssystemet i sig kan dock inte anses innebära något ingri- pande intrång i den personliga integriteten. Den registrering och kontroll som blir följden, om ett system som bygger på korthålls- kommunikation införs, ligger med beaktande av de förslag till för- stärkning av den personliga integriteten som föreslagits inom ramen för vad som får godtas. Vid en sammanvägd bedömning får därför ett sådant system anses godtagbart från integritetssynpunkt. System med videoregistrering bygger på att den bilist som vill fär- das i ett avgiftsbelagt område under tid då avgift utgår skall betala avgiften i förskott eller i efterskott i nära anslutning till färden. Betalning kan ske till exempel med mobiltelefon, på internet eller i anslutna affärer. Betalningen registreras med användning av bil- numret i en databas. Övervakning av att fordonen har erlagt avgift sker genom videofilmning av alla fordon som färdas in i området. Även om de flesta fordonen kan identifieras automatiskt måste ett antal bilar identifieras manuellt från videofoton. Videoregistreringen innebär att bilisterna vid passagetillfället saknar möjlighet att påverka om bilen vid passagen skall fotografe- ras och de kan således inte heller påverka om passagen skall regi- streras med användande av bilens registreringsnummer eller inte. Det gör att den direkta risken för problem med kränkning av integ- riteten kan sägas vara större vid videoregistrering jämfört med korthållskommunikation. I övrigt kan i stort sett samma förutsätt- ningar sägas gälla för videoregistrering som redogjorts för i föregå- ende avsnitt om korthållskommunikation. Såväl lagens om allmän kameraövervakning som personuppgiftslagens skydd i fråga om kränkning av personlig integritet gäller. De tekniska möjligheterna för att förbättra detta skydd är naturligtvis inte desamma, men en möjlighet till betalning i efterskott kan tillämpas. Genom att ställa tillräckligt höga krav på den tekniska säkerhe- ten och omgärda systemet med regler och föreskrifter, bör dock skyddet på nivån mot intrång kunna sättas högt nog för att även ett system med videoregistrering skall kunna anses uppfylla de krav som är uppställda för att skydda den personliga integriteten. Krav kan till exempel ställas på förstöring av bilder efter godkända kon- troller och på hög datasäkerhet vid videoanvändningen. En sam- mantagen bedömning ger emellertid vid handen att från ren integ- ritetssynpunkt så bör ett system med korthållskommunikation an- ses kunna ge bättre förutsättningar för ett gott skydd mot intrång i den personliga integriteten än vad ett system med videoregistrering ger. Färdvägsrelaterade system används för att ta ut avgifter som bygger på färdvägsprincipen, det vill säga att avgift erläggs för det faktiska utnyttjandet av en väg. Systemen förutsätter då att fordonens färd- väg registreras, vilket naturligen kan innebära en fara för kränkning av den personliga integriteten. I vilken utsträckning detta riskerar att bli fallet beror på hur systemet utformas. Den tekniska utformningen bygger vanligtvis på en GPS-lösning. Genom en enhet i bilen kan man registrera var bilen befinner sig. Den bästa lösningen från integritetssynpunkt är att betalsystemet utformas så att betalningen sker i förväg. Behovet av en central registrering i en databas blir därmed begränsat från ren betalningssynpunkt. Det skulle kunna fungera på så sätt att fordonets ägare betalar in en viss summa pengar i förväg, varefter kostnaden för den körda sträckan dras av i bilens registreringsenhet som fungerar som en sorts taxameter. Kontrollen av att betalning sker för betalningspliktiga fordon måste dock lösas på något sätt. Skall detta ske genom central över- vakning finns integritetsproblemet ändå där. Övervakningen skulle dock kunna lösas på ett från integritetssynpunkt önskvärt sätt ge- nom att den utförs stickprovsvis i samband med annan trafiköver- vakning. Det påverkar givetvis systemets effektivitet, men kan vara nödvändigt om man önskar uppnå minsta möjliga risk för kränk- ning av den personliga integriteten. Även om man inför ett skisse- rat system behövs någon typ av alternativt system för den som saknar registreringsenhet i sitt fordon. Som redogörs för i avsnitt 8.3.4 är det inte realistiskt att införa ett GPS-system för vägavgifter i på kort sikt, det vill säga inom . Innan det kan bli aktuellt finns det i alla händelser be- hov av ytterligare överväganden om hur ett sådant system påverkar den personliga integriteten. En reglering av trängselavgifter berör flera frågor av konstitutionell karaktär. För det första måste ställning tas till om denna pålaga skall anses vara en skatt eller avgift i statsrättslig mening. Hur denna fråga bedöms har avgörande betydelse för om det enligt regeringsformen (RF) är som måste stifta lag eller om regeringen, på eget initiativ eller efter delegation, har rätt att fatta beslut och meddela föreskrifter. Har regeringen rätt att meddela föreskrifter, kan den i sin tur medges rätt att delegera normgiv- ningsrätten vidare till en förvaltningsmyndighet. Regleringen av frågor om lokalt inflytande och beslutsordningen avseende intäk- ternas användning m.fl. frågor kan utformas först sedan pålagans karaktär av en skatt eller en avgift har bestämts. För det fall trängselavgift bedöms vara en statlig skatt och före- skriftsrätten därför tillkommer och delegationsmöjlig- heter saknas, uppkommer fråga om regeringen eller någon myndig- het ändå kan bestämma om pålagan genom verkställighetsföre- skrifter. Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning - skatt eller avgift – saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90, s. 219 f). Det förekommer att pålagor som egentligen är att betrakta som skatt benämns avgift. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket RF stiftar lag. 3 § RF stadgas att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, med- delas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om skatt till staten och om belastande avgifter, tvångsavgifter. Av 8 kap. 9 § andra stycket RF framgår att regeringen eller kommun ef- ter bemyndigande kan meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av riks- dagen, dvs. Föreskrifter om skatt måste alltså beslutas av . om tvångsavgifter skall också beslutas av , men normgivningsrätten kan i detta fall delegeras till regeringen. kan även medge att regeringen överlåter till kommun eller förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter rörande sådana avgifter (8 kap. 11 § RF). Föreskrifter om andra avgifter än tvångs- avgifter får meddelas av regeringen direkt utan någon delegation från och normgivningsrätten får också av regeringen de- legeras till förvaltningsmyndighet. Frågan om en penningprestation till det allmänna är en skatt, en tvångsavgift eller en avgift har såle- des avgörande betydelse för bedömningen av rätten att meddela föreskrifter. Frivilliga avgifter kan dock bortses från i det följande. Det är ju helt klart att betalning av trängselavgift inte är tänkt att vara frivillig. När det gäller gränsdragningen i allmänhet mellan skatt och tvångsavgift kan konstateras att RF inte innehåller någon definition av de två begreppen. Gränsdragningen får därför i första hand ske med utgångspunkt i förarbetena till RF och med beaktande av rättspraxis, uttalanden av Lagrådet och de bedömningar som re- geringen och gjort i olika lagstiftningsärenden. Av förarbetena till RF framgår bl.a. att gränsen mellan skatt och avgift är flytande. Skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad mot- prestation från det allmänna. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett så- dant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i närings- reglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatt i statsrättslig bemärkelse. Som ett annat exempel har nämnts föroreningsavgifter, som tas ut av företag och som med avdrag en- dast för administrativa kostnader återförs till företagssektorn men med en annan fördelning än den enligt vilka de togs ut (a prop. s. 213, 219). Kravet på direkt motprestation har således inte alltid upprätthål- lits. Betalning av avgift utan individuell motprestation förekommer även när det gäller avgifter för att finansiera tillsyn och kontroll. I flera lagstiftningsärenden har gränsdragningen mellan skatt och avgift aktualiserats. Frågan har bedömts av Lagrådet bl.a. såvitt av- ser avgifter till dåvarande Bankinspektionen (prop. 1978/79:170 s. 131 ff), avgifter till ansvariga myndigheter enligt den numera upp- hävda lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198, s. 162 f), allmän fiskevårdsavgift (prop. 1994/95:231) och avgift enligt livsmedelslagen (1971:511) (prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43 f). Av Lagrådets uttalanden i dessa ärenden framgår följande. För att en avgift skall föreligga enligt RF:s mening förutsätts normalt att ett specificerat vederlag utgår. Är denna förutsättning uppfylld torde en penningpålaga ha karaktären av avgift även om denna är obligatorisk och tas ut i samband med myndighetsutövning. Utgör avgiften vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige torde avgiftskriteriet således vara uppfyllt. Det gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Däremot är det tveksamt i vad mån en pålaga rättsligt kan betraktas som en avgift i fall då vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation (prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43). Från rättspraxis kan nämnas ett avgörande från Regeringsrätten. I målet (RÅ 1991 ref. 87) gjorde ett bolag gällande att den kemika- lieavgift som Kemikalieinspektionen tog ut enligt en förordning för att huvudsakligen bekosta samhällets kemikaliekontroll, i själva verket var en skatt och inte en avgift och att föreskrifterna därför borde ha meddelats av . Regeringsrätten anförde bl.a. att eftersom avgiften utgick som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från det allmänna, kunde ett specificerat vederlag inte anses ha utgått för den enskildes betalning av avgiften. Kemikalieavgiften ansågs därför inte uppfylla detta av- giftskriterium och domstolen anförde att det starkt måste ifråga- sättas om kemikalieavgiften var att betrakta som en avgift. Med hänvisning till att regeringen, och Lagrådet behandlat kemikalieavgiften som en avgift och hur liknande pålagor hade be- handlats av dessa instanser ansåg Regeringsrätten emellertid att fö- reskrifterna om kemikalieavgiften i vart fall inte var uppenbart fel- aktiga. Kemikalieinspektionens verksamhet sorterar numera under och i förarbetena till denna redogjordes bl.a. för detta rättsfall. Regeringen föreslog emellertid att det i skulle delegeras till regeringen att meddela föreskrifter om avgifter samt att den medgavs rätt att delegera normgivningsrätten vidare till myndighet eller kommun. Avgifter till bl.a. Kemikalieinspektionen behandlades således som en avgift i statsrättslig mening. Lagrådet kommenterade inte den föreslagna bestämmelsen (prop. 1997/98:45, del 2-3, s. 286 och s. 507). Det kan vidare diskuteras i vilken utsträckning en avgift skall vara endast kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har uttalats att en viss schablonisering vid utformning av bestämmelser om avgifter är nödvändig. Avgiftsbestämmelserna måste dock utformas så att avgifterna står i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbelagde åsamkar det allmänna, självkost- nadsprincipen, (prop. 1997/98:45 del 2-3 s. 288). Det kan avslutningsvis finnas anledning att närmare beröra re- gleringen av parkeringsavgifter.