sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I och med WEEE-direktivet existerar redan ett producentansvar för en stor mängd produkter som innehåller radioaktiva ämnen. Direktivet håller på att införlivas i svensk lagstift- ning. HASS-direktivet är nu föremål för en slutlig behandling och förväntas antas . Innehållet i förslaget är dock känt och förutsätts inte komma att ändras väsentligt. HASS-direktivets syfte är att stärka kontrollen över de starka strålkällorna för att för- hindra exponering för joniserande strålning av arbetare och allmän- het som kan uppkomma genom herrelösa källor och dålig kontroll av källorna. Sådana starka strålkällor används i en mängd olika sam- manhang. Källorna ställer dock stora krav på ett från strålskydds- synpunkt korrekt hanterande och omhändertagande när de använts färdigt. Många starka strålkällor måste placeras i slutförvar i under- jordiska bergrum . HASS-direktivet ställer ett antal krav på hanteringen av starka slutna strålkällor. Ett krav gäller finansiella säkerheter för omhänder- tagandet av avfallet från dessa strålkällor. Åtgärder ska ha vidtagits i förväg för att omhänderta strålkällan när den blivit avfall. Sådana åtgärder kan vara att återlämna källan till leverantören eller ett strikt åliggande för tillverkaren eller leverantören att återta uttjänta strålkällor för vidare behandling. I HASS-direktivet finns således flera komponenter som skulle kunna ingå i ett svenskt system för producentansvar för . HASS-direktivet blir också bindande för medlemsländerna. Bägge direktiven är minimidirektiv. Flera steg mot ett producentansvar för radioaktiva produkter har tagits eller håller på att tas i och med ny EU-lagstiftning som måste genomföra. Dessa direktiv ligger väl i linje med de skäl som jag redovisat ovan för ett svenskt system med producentansvar för radioaktivt produktavfall. Utgångspunkten bör därför vara att hitta ett system som kan täcka alla produkter, från de starka slutna strål- källorna till brandvarnare och rökdetektorer och andra konsument- produkter, för privat eller yrkesmässig användning, som nyttjar radioaktiva ämnen. Ett producentansvar för radioaktivt produktavfall bör omfatta dels en skyldighet för producenten att ansvara för insamling, omhänder- tagande och slutförvar av radioaktivt avfall, dels en skyldighet att lämna ekonomiska garantier för avfallets omhändertagande och slut- förvar. Producentansvaret bör också omfatta det historiska avfallet liksom herrelösa strålkällor. Ett producentansvar som innefattar dessa delar kan då i svensk lagstiftning genomföra de flesta av kraven i WEEE-direktivet och i HASS-direktivet i de delar som avser produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Det kommer på detta sätt att finnas en stor kongruens mellan radioaktivt och icke radioaktivt avfall vad gäller producentansvar. Genom ett sådant producentansvar flyttas ansvaret för det radio- aktiva produktavfallet från innehavaren av avfallet eller den som be- driver verksamhet med strålning till producenten. Ansvaret läggs först i hanteringskedjan för radioaktiva produkter. Producent bör i detta fall definieras som den som tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Enligt min mening är producentansvarsmodellen det system som bäst tillgodoser de krav som ställts på radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet vad gäller produktavfall. Det har också för- delen att det lämnar betydande utrymme åt marknaden att utforma de system som ska sörja för insamling, omhändertagande och eventuellt slutförvar på det kostnadseffektivaste sättet. 4.3.3Krav på finansiella lösningar Ett system med finansiella garantier måste skapas för att medel för att omhänderta radioaktivt avfall alltid ska kunna garanteras. Av- fallets farlighet motiverar att inga radioaktiva ämnen ska komma på villovägar eller illegalt föras ut ur landet och utnyttjas för samhälls- fientliga syften. Även om företag går i konkurs eller ändrar verk- samhetsinriktning ska ändå de nödvändiga medlen finnas för att omhänderta det radioaktiva avfallet. I avsnittet 4.3.1 redovisades utredningen i returs överväganden om olika system för fi- nansiella garantier. Man konstaterade där att en statlig fond ger den högsta graden av säkerhet följt av en försäkringslösning. Man påpekar dock att schablonmässiga avgifter till en sådan fond inte ger någon styrning mot minskade avfallsmängder eller mindre miljöpåverkan. Kraven vad avser måste vara höga. Ett finansieringssystem för bör ha potentialen att leda till ett omhändertagande ge hög och säker avkastning på insatta medel tillåta avgifter eller avsättningar som styr mot minskade avfalls- mängder och minskad farlighet hos avfallet Det innebär att systemet ska vara transparent och så lättarbetat som möjligt givet de strikta kraven på omhändertagande av inom ramen för ett producentansvar. Det tyngst styrande kravet är dock säkerheten i finansieringen som ska förhindra att avfall kommer i orätta händer eller att all- mänheten blir utsatt för strålning. Kraven blir särskilt tydliga om man beaktar det förhållandet att radioaktivt avfall i de flesta fall måste slutförvaras i särskilda bergrum under många sekler. De slut- förvar som är aktuella finns dock inte utan först eller mer. De finansiella resurserna måste alltså finnas säkrade över långa perioder. Tidsutdräkten är så pass lång att många företag kan ha lämnat marknaden av olika skäl då slutförvarskostnaden uppstår. Till grund för utformningen av mitt förslag till finansiell lösning för radioaktivt avfall har legat en rapport utförd av . Rap- porten Finansiering av IKA-avfall (slutrapport ) finns bilagd i sin helhet. har i sitt arbete med att ta fram rapporten haft nära kontakter med de potentiella intressenterna i en statlig fond för . rapport belyser också några existerande fondlösningar av intresse för min utredning. existerar redan tre statliga fonder för avfall. Dessa är Kärn- avfallsfonden, Batterifonden och Bilskrotningsfonden. Det kan vara av särskilt intresse att belysa de två första fallen då det även i dessa fall handlar om omhändertagande och slutförvar. Den s.k. Studviks-fonden behandlas inom ramen för Kärnavfallsfonden. Kärnavfallsfonden är ett statligt fonderingssystem som skapades 1981 för att säkerställa finansieringen av radioaktivt avfall från kärnkraftverk. Finansieringen regleras av lag (1992:1537) om finan- siering av framtida utgifter för använt kärnbränsle. utredare är tillsatt för att se över finansieringslagen (1992:1537). etablerades en särskild förvaltning för fonden. Kärn- avfallsfonden bildades och dess styrelse fick ansvar för förvaltningen av fonden. var medlen placerade på ett räntebärande konto hos . är en myndighet som utses av regeringen. Fonden har inga anställda, utan administration och redovisning m.m. sköts av Kammarkollegiets fondbyrå. Fonden ska täcka alla kostnader som uppkommer för att ta hand om allt radioaktivt avfall förutom låg- och medelaktivt driftsavfall. Kost- nader omfattar transport, mellanlagring, behandling, konditionering och slutförvaring, men även forskning och utveckling samt admi- nistrationskostnader. Intäkterna till fonden beräknas med utgångspunkten att drift ska varje reaktors fond vara tillräckligt stor för att täcka alla framtida kostnader för att ta hand om respektive reaktors andel av använt kärnbränsle och rivningsavfall. Kostnadsberäkningen görs av SKB (, som ägs av kraft- verksföretagen gemensamt) och granskas av SKI (inspektion). uppgår avgifterna till: (har redan betalt in fullt drift) Kärnavfallsfonden har betalt ut 15 mdkr för kostnader som har uppstått. De största kostnaderna för fonden återstår dock. Ut- betalningarna från Kärnavfallsfonden har gått till slutförvaringsanläggningen 1 för låg- och medelaktivt avfall i Forsmark ett forskningslaboratorium i Forsmark samt forsknings- och utvecklingskostnader för att utveckla metoderna att omhänderta det radioaktiva materialet mellanlagringsanläggningen för högaktivt avfall i Oskars- hamn platsundersökningskostnader för lokalisering av en slutförvarings- plats för högaktivt avfall ersättning till kärnkraftverken för utgifter de har haft för att ta hand om sitt radioaktiva avfall. Kostnader kommer också att uppkomma för att skapa fler för- varingsutrymmen för låg- och medelaktivt avfall, men framförallt för att skapa ett slutförvaringsutrymme för högaktivt avfall. För det högaktiva avfallet kommer det även att byggas en inkapslings- fabrik. För att säkerställa finansieringen lämnas även två säkerheter av ägare till kärnkraftsverk: Säkerhet 1: Täcker upp om driften av en reaktor inte skulle pågå . Säkerhet 2: Täcker upp om kostnaderna för avfallshanteringen skulle bli större än väntat. Tabell 4.2 Säkerheter (i mnkr) Säkerheterna kan lämnas i form av borgensförbindelser av ägarna till kärnkraftsverken, realsäkerhet eller bankgaranti. Samtliga bolag har valt att lämna borgensförbindelser. Placeringsmöjligheterna är begränsade till statsskuldväxlar, place- ringar i eller av det utfärdade obligationer. Medlen har nästan uteslutande placerats i real- ränteobligationer (inflationsskyddade) med långa löptider. En stor andel av obligationerna har en löptid till 2020 eller 2028. Endast en mindre del () är likvid för utbetalningar som kan komma att krävas den närmaste . –2020 räknar fonden med en genomsnittlig realavkastning på och därefter . Avkastningen på realränteobligationer som sträcker sig till 2020 och 2028 ligger något i real ränta. Tabell 4.3 In- och utbetalningar /2003 Totalt inbetalat belopp till fonden -15,0 mdkr Avfall från bl.a. kraftvärmereaktorn i , forskningsreaktorn R 1 i samt forskningsreaktorn R 2 i Studsvik regleras i en egen lag (1988:1597). Kostnaden för att omhänderta detta avfall åläggs innehavare av kärnkraftsreaktorer med /kWh. Dessa medel placeras också i Kärnavfallsfonden, men på ett separat konto. Övrigt radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet Kärnavfallsfonden omfattar inte allt radioaktivt avfall som upp- kommer vid kärnkraftverken utan endast högaktivt avfall samt det låg- och medelaktiva avfall som det högaktiva avfallet ger upphov till. Driftsavfall som står för av det låg- och medelaktiva avfall som uppkommer vid kärnkraftverken omfattas därför inte av Kärnavfallsfonden. Kärnkraftverken överlämnar detta avfall till SKB för en självkostnadsbaserad avgift. Batterifonden är ett statligt fonderingssystem för att säkerställa omhändertagandet av miljöfarliga batterier. Fonden bygger på två lagar, dels lag (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier, dels förordning (1997:645) om batterier. får meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av denna förordning. Med miljöfarliga batterier avses batterier med mer än 0,0005 viktprocent kvicksilver, 0,025 viktprocent kadmium, eller 0,4 viktprocent bly. Kommunerna har ålagts att samla in och sortera miljöfarliga batterier samt att transportera dem till återvinnings- eller slutförvarsanlägg- ning. För detta erhåller kommunerna ersättning från fonden. För produkter där batterierna är inbyggda får kommunerna föreskriva att de ska vara demonterade vid inlämning. För blybatterier över gäller att den som yrkesmässigt hanterar eller importerar sådana är skyldig att ta emot sådana batterier och transportera dem till en anläggning för återvinning. Avgifterna ska täcka samhällets kostnader för att samla in och på ett miljöriktigt sätt omhänderta batterier som är förbrukade. Av- giften tas ut av den som yrkesmässigt hanterar eller inför batterier. Avgiften betalas kvartalsvis till . Avgiften uppgår till: per kilogram miljöfarliga alkaliska brunstensbatterier, miljöfarliga silveroxidbatterier, miljöfarliga zinkluftbatterier eller kvicksilverbatterier. per kilogram för slutna nickelkadmiumbatterier (NiCd). per startbatteri som innehåller bly. per kilogram övriga blybatterier. Batteriernas vikt ska inkludera elektrolyt samt i fråga om batteri- paket vikten av hela paketet. bortskaffande eller återvinning av miljöfarliga batterier informationsspridning för att uppnå insamlingens mål kommunernas sortering av miljöfarliga batterier Inga säkerheter tas ut för att täcka risken för ökade omhändertagande- kostnader. Skulle kostnaderna överstiga intäkterna får antingen av- gifterna justeras eller staten täcka mellanskillnaden. Medlen placeras på ett konto i . Total behållning för kvicksilverbatterier är 68,4 mnkr, för blybatterier och för nickelkadmiumbatterier . Total fondbehållning upp- går till . Som redovisats ovan finns flera alternativa lösningar till att garan- tera finansiering av radioaktivt avfall. har i detta samman- hang också översiktligt studerat för- och nackdelar med en privat fondlösning. Vid sidan av statliga fonder för att täcka avfallskostnader finns även exempel på privata lösningar. Detta gäller t.ex. elektroniskt avfall och delvis kvicksilver. Man kan identifiera tre huvudsakliga sätt att utforma en privat fond: Avsättning i egen balansräkning. Avsättning till branschfond. Medlen tas om hand av en bransch- fond eller ett branschföretag där företaget är medlem eller ägare. Avsättning till tredje part. Medlen lämnas över till en utom- stående part, exempelvis en bank som tar hand om förvaltningen Restriktioner finns för hur medlen får lyftas och användas. De väsentligaste kraven att ställa på en privat fond är: Krav på hur stor avsättningen för avfallskostnader ska vara. Tillräcklig finansiering av framtida avfallskostnader måste finnas. Det förutsätter att en oberoende part gör en bedömning av kostnaden och den erforderliga avsättningen. Uppskattningen av hur stor avsättningen ska vara bör utföras av producenten men granskas och godkännas av SSI. Krav på kontroll. En oberoende part bör verifiera att en er- forderlig avsättning har gjorts. Dessa krav kan tillgodoses på lite olika sätt i de olika fallen. Avsättning i egen balansräkning. Kontroll av att en tillräcklig avsättning gjorts bör kunna ligga på revisorn i bolaget. Bolaget sänder en av revisorn styrkt balansräkning till SSI. Alternativet att SSI granskar berörda företag torde bli för resurskrävande. Avsättning till branschfond. Kräver mindre resurser för kontroll då det blir en eller ett fåtal fonder att granska. En sådan gransk- ning skulle vara möjlig för SSI att utföra till betydligt lägre kostnad än vid avsättning i egen balansräkning. Fördelen jämfört med en nationell fond är att bolagen skulle få större inflytande över fonden. Frågan är dock om de är intres- serade av att engagera sig då det inte uppkommer några större vinster härvid. Något större intresse för ett sådant engagemang har ej framkommit vid utredningens kontakter med olika intres- senter. Avsättning till tredje part. Om avsättning sker till ett färre antal parter kan det vara möjligt för SSI att utföra granskningen till en acceptabel kostnad. Skillnaden mot en nationell fond är då liten, förutom att det kanske blir en bank som förvaltar medlen i stället för Kärnavfallsfonden. Krav på var medlen ska placeras. Hårdare restriktioner för pla- ceringarna ger bättre finansieringssäkerhet. Ställs samma krav på bolagens avsättning som på den nationella fonden är det troligt att bolagen låter någon annan sköta placeringen av medlen (t.ex. en bank eller Kärnavfallsfonden) och skillnaden mot en nationell fond blir liten. En nackdel för bolagen kan vara den tid de får lägga ner på att ta hand om medlen samt de förvaltningsmässiga kostnaderna. Får bolagen fritt disponera medlen blir fördelarna för bolagen betydligt större då medlen exempelvis kan användas i verksamheten. För avfall som ska slutförvaras i ännu inte byggda bergrum kan det diskuteras om detta är en tillräcklig finansiell säkerhet. Riskerna varierar mellan de olika privata fonderna: Avsättning i egen balansräkning. IKA-medel förloras om bolaget går i konkurs och medel för att täcka fordringar saknas. Risken minskar om avsättningen säkerställs genom försäkring. Jäm- förelser kan göras med hur pensionsavsättningar tryggas. En fördel är att medlen kan användas i verksamheten. Avsättning till branschfond. Avsättning till en branschfond är säkrare än avsättning i egen balansräkning genom att ett enskilt företags fallissemang inte riskerar gjorda avsättningar. Inflytande över hur medlen sköts blir mindre än vid avsättning i egen balansräkning. Avsättning till tredje part. IKA-medel förloras om bolag samt förvaltare går i konkurs och båda saknar medel att täcka for- dringar. En fördel är att förvaltare kan väljas friare än vid av- sättning till branschfond. I inget av fallen är säkerheten sådan att IKA:s krav kan innehållas fullt ut. 4.3.4Utformningen av ett finansieringssystem kopplat till producentansvaret Mitt förslag är en Statlig fond På grundval av den diskussion som förts ovan när det gäller möjlig- heterna att tillgodose de krav som ställs på den finansiella meka- nismen för radioaktivt avfall är en statlig fond mitt förslag till att garantera medel för omhändertagande av radioaktivt produktavfall. Som framgår av mina förslag om verksamhetsavfall (avsnitt 2.2) och övrigt avfall (avsnitt 2.3) så kommer den här föreslagna statliga fondlösningen också att kunna utnyttjas för såväl verksamhetsavfall som för visst övrigt avfall. Det gäller i de fall då man bör ställa samma krav på finansiell säkerhet för omhändertagandet och even- tuellt slutförvar av det radioaktiva avfallet som för produktavfall. har också haft till uppgift att analysera och utforma underlag till en fungerande fondlösning för . har i sitt arbete utgått från Kärnavfallsfonden. Skälen till detta är att det finns flera väsentliga likheter mellan hur kärntekniskt avfall och ska tas om hand och finansieras. Likheterna består bl.a. i att: av avfallet ska omhändertas i samma slutförvar. Finansieringen ska säkerställas. Det finns dock ett antal skillnader som ett fondförslag måste be- akta, t.ex. att: Det finns betydligt fler innehavare av än av kärntekniskt avfall. är mer heterogent – allt ifrån små strålkällor till stora volymer biobränsleaska. Volymerna är väsentligt lägre för som ska slutförvaras i bergrum jämfört med det kärntekniska avfallet. Fondens volym kommer att bli betydligt mindre än Kärnavfalls- fonden Det är dock helt klart att då det gäller förvaltning av inbetalde medel så är en knytning av en IKA-fond till Kärnavfallsfonden det enda realistiska och effektiva alternativet. Hela förslaget till fond- lösning, inklusive förslagen till nya författningar, finns presenterat avsnitt 2.1. I stället bör några särskilda problem som identifierats i arbetet med producentansvaret och fondlösningen belysas i detta avsnitt. Som tidigare nämnts omfattas dessa produkter också av WEEE-direk- tivet. Det betyder att oavsett hur hanteringen av radioaktiva brand- varnare och rökdetektorer utformas inom ramen för denna utred- ning så kommer dessa produkter under alla omständigheter att falla under WEEE-direktivets bestämmelser om producentansvar. Genom införandet av producentansvar för radioaktivt produktavfall och upprättandet av IKA-fonden kan vissa av WEEE-direktivets åligganden avseende dessa produkter genomföras i svensk lag genom IKA-regle- ringen. I vissa avseenden kommer då strängare regler att gälla för de radioaktiva produkterna än för övriga produkter under WEEE-direk- tivet. Detta sammanhänger med den större farligheten hos radio- aktiva ämnen och vikten av att dessa inte kommer ut i samhället eller i naturen. I WEEE-direktivet förskrivs också att radioaktivt avfall måste omhändertas i enlighet med de krav som gäller för radioaktiva ämnen och radioaktivt avfall. En intressant fråga i samband med införandet av direktivet och utredningens förslag är om EU:s undantagsgräns 10 kBq ska tillämpas. Om strålkällan är mindre än 10 kBq av isotopen Am-241, som an- vänds i brandvarnare, faller den under gränsen för EU:s undantags- regler och då krävs ingen separat hantering enligt WEEE-direktivet. Nya brandvarnare kan mycket väl komma att hamna under denna nivå. Det finns dock ett par andra faktorer att ta hänsyn till. Den första är att för det s.k. historiska avfallet avseende brandvarnare ligger strålkällans aktivitet i medeltal på 30 kBq (Am-241) och där- för gäller separat hantering av alla strålkällor i det historiska av- fallet. Det andra förhållandet har att göra med att direktivets krav utgör minimiregler som måste uppfyllas och det står medlems- staterna fritt att inom vissa gränser införa krav som går längre än vad direktivet kräver. Ett problem i detta sammanhang är att i ett framtida system för omhändertagande av brandvarnare, upp till kanske , skulle det kunna vara praktiskt svårt att till rimlig kostnad identifiera och sortera ut de allra nyaste brandvarnarna med strålkällor under undantagsgränsen. Men med en medellivs- längd för en ny brandvarnare så skulle de nya produk- terna med mindre än 10 kBq radioaktivt ämne lätt kunna sorteras ut eftersom det historiska avfallet bör vara åtgärdat även om man får räkna med en viss överlappnings- period. De nya produkterna ska också, enligt såväl WEEE-direk- tivet som det i denna utredning föreslagna producentansvaret, tydligt märkas med information om selektiva åtgärder vid insamling och omhändertagande. Det är därför viktigt att SSI fastställer en undantagsnivå för nya brandvarnare och rökdetektorer som gör systemets krav tydliga för producenterna och användarna. har i sin rapport studerat kostnader för att omhänderta bl.a. avfall från brandvarnare och rökdetektorer. Detta inkluderar också det historiska avfallet. Från sammanställningen i tabell 2.1 framgår att ca 700 000 brandvarnare säljs medan det histo- riska avfall som kan och bör tas om hand ligger på ca 7 miljoner har också beräknat fondens saldo under antagandena att nuvarande nyförsäljning kommer att fortsätta oförändrad och att livslängden per brandvarnare är . Det betyder att ett historiskt avfall bestående av 7 miljoner brandvarnare kostnadsmässigt skulle kunna täckas genom försäljning av nya brandvarnare. Efter kontakter med importörer av brandvarnare har det framkommit att det finns en betydande beredskap och ett intresse för att gå över till s.k. optiska brandvarnare. De är brand- varnare som inte utnyttjar joniserande strålning utan helt bygger på en annan, optisk teknik. Man kan också notera att det pågår ut- veckling av andra tekniska lösningar avseende alarmanordningar för exempelvis brand och rök. Dessa kommer också att omfattas av WEEE-direktivet, som är teknikoberoende. Vad gäller rökdetek- torer förutspår importörerna att då min utred- nings förslag kan börja gälla kommer all försäljning av rökdetek- torer att bestå av optiska sådana. För brandvarnare är processen långsammare. Optiska brandvarnare är dyrare och drar mer ström, men inom kan merparten av brandvarnarna också vara optiska. En sådan utveckling är i sig positiv. Användningen av radioaktiva ämnen minskar i samhället medan funktionen bibehålls. För IKA-fonden uppstår dock vissa problem, särskilt i relation till implementeringen av WEEE-direktivet. Optiska brandvarnare och rökdetektorer omfattas då ej av producentansvaret för radioaktiva produkter och inte heller av IKA-fondens krav på förskottsinbetal- ning av avgifter för omhändertagandet av avfallet utan kommer att falla under WEEE-direktivet. Exakt hur WEEE-direktivet ska genom- föras i svensk lag är under utredning inom Miljö- departementet. För historiskt avfall från privata hushåll gäller enligt WEEE-direktivet, artikel 8, paragraf 3: Ansvaret för finansieringen av kostnaderna för hanteringen av WEEE från produkter som släppts ut på marknaden före det datum som anges i punkt 1 (historiskt avfall), skall bäras av ett eller flera system som alla tillverkare som finns på marknaden när kostnaderna uppstår propor- tionellt skall bidra till, till exempel i förhållande till deras respektive andel av de olika produktmarknaderna. Eftersom även radioaktiva brandvarnare omfattas av direktivet så bör produktmarknaden som avses i paragraf 3 vara brandvarnare, såväl radioaktiva som optiska.