sou · GRB382d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Föredragande statsrådet anförde att två alternativ övervägts för de situationer där en samförståndslösning inte kan nås mellan tillsynsmyndigheten och näringsidkaren: att tillsynsmyndigheten avgör tvisten genom förvaltningsbeslut, och att ärendet av tillsynsmyndigheten hänskjuts till en från tillsynsmyndigheterna helt fristående instans av domstolskaraktär. Det förhållandet att åtgärderna kunde få stor ekonomisk betydelse för de berörda företagen, vilket framhållits av flera remissinstanser, talade för att en domstolslösning borde väljas. För en lösning med förvaltnings- beslut talade främst att domstolsförfaranden har en procedur- ordning som gör att snabbheten kan gå förlorad. Föredragande statsrådet anförde att kravet på rättssäkerhet väger tyngre än dessa skäl, särskilt då domstolsvägen kunde göras snabb genom en prioritering av produktsäkerhetsärenden och en möjlighet till interimistiska beslut. Hon förordade därför i likhet med kommittén en domstolslösning, och fann vara särskilt lämpad att som första och sista instans avgöra tvister enligt lagen. I sitt remissyttrande hade ifrågasatt om det inte borde införas en skyldighet för näringsidkare att anmäla till vederbörande tillsynsmyndighet att en produkt inte uppfyller utfärdade säkerhetsnormer. Kommittén, vars uppdrag även omfattade att överväga regler om skyldighet för tillverkare, distributörer och detaljhandlare att rapportera när de fått kännedom om att en produkt inte uppfyller kraven enligt utfärdade säkerhetsnormer eller är defekt, avstod av tidsskäl från att föreslå regler för ett sådant skaderapporteringssystem. Föredragande statsrådet ansåg, i likhet med flertalet remissinstanser, att frågan borde utredas ytterligare innan slutlig ställning kunde tas samt att det var lämpligt att avvakta med en sådan utredning till dess erfarenheter vunnits av den föreslagna produktsäkerhetslagen.20 1988/89:23 s. 48 f. och 87. 1988/89:23 s. 69. Lagrådet, som noterade att civilrättslig lagstiftning om produkt- ansvar var under beredning inom , underströk att det är önskvärt att de näringsrättsliga och civilrättsliga regleringarna begreppsmässigt och på annat sätt harmonierar med varandra i och för det ändamål som båda lagprodukterna ytterst är avsedda att tjäna.21 Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Vid riksdagsbehandlingen begärdes i flera motioner att produkt- säkerhetslagen också skulle omfatta produkter som tillhandahålls i offentligrättsliga former. I en motion framhölls att lagen även borde omfatta vissa andra nyttigheter, som fast egendom. I en annan motion framhölls att avsaknaden av regler om fördelningen av kostnader mellan olika näringsidkare sannolikt skulle leda till att tvister uppstår, varför det enligt motionärerna var angeläget att noggrant följa effekterna av lagens tillämpning i detta avseende. Flera motionärer framhöll att rättssäkerhetsskäl talade för att ålägganden skulle riktas mot den näringsidkare som har det faktiska ansvaret för produkten, och inte såsom enligt lagförslaget den som har de bästa förutsättningarna att uppfylla ändamålet med föreläggandet. Några motionärer pekade på att en näringsidkare som marknadsför skadliga produkter kan undgå ansvar enligt lagen genom att föra över tillgångarna till ett annat bolag eller försätta bolaget i konkurs, varför frågan om att införa tvingande regler om ansvarsförsäkring borde tas upp. I en motion framhölls att bl.a. enskilda konsumenter borde ges talerätt i . avstyrkte bifall till motionerna och hemställde att i stället biföll det i propositionen framlagda lagförslaget.22 beslutade i enlighet med utskottets begäran.23 Produktsäkerhetslagen trädde i kraft . 1988/89:23 s. 217. 1988/89:LU13. 1988/89:61, SFS 1988:1604. fick genom tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda om regler angående förbud mot export av varor som är allvarligt och direkt farliga för liv, hälsa och säkerhet borde införas och hur dessa regler i så fall borde utformas.24 Kommittén tog ställning till frågan i sitt slutbetänkande Export av farliga varor.25 Kommittén konstaterade att det i saknades generell lagstiftning som reglerar exporten av farliga varor, men att bestämmelser i ämnet fanns för några speciella varugrupper.26 Kommittén anförde att utgångspunkten för arbetet hade varit att det är etiskt oförsvarligt att till andra länder exportera produkter som med hänsyn till risken för allvarlig skada på person eller i miljön inte får användas här i landet, men att avsteg från denna princip kunde vara motiverade t.ex. när mottagarlandet gör andra riskvärderingar än de som görs här i landet. Vad angår konsumentprodukter behövdes i första hand en möjlighet att hindra export av varor som kan medföra oväntade risker och därför vålla skada innan det importerande landets egen produktkontroll hinner ingripa. Kommittén förordade ett tillägg till produktsäkerhetslagen med innebörden att kan förbjuda export, om det av särskilda skäl krävs för att hindra att en vara orsakar allvarlig skada på person. I detta sammanhang framhöll kommittén att förslaget stod i god överensstämmelse med rekommendation från 197927 om att export av farliga varor bör begränsas eller förbjudas samt att även ,28 och EG uppmärksammat frågan. Flertalet remissinstanser, däribland och , ställde sig positiva till kommitténs förslag. och flertalet av företrädarna för näringslivet 26SOU 1988:56 s. 11 ff. 27Rekommendation C/79/202 om produktsäkerhet. 28Rekommendation 19/1989/j om begränsningar av export av farliga varor. avstyrkte en lagstiftning om exportförbud, främst med hänvisning till att något behov av sådan lagstiftning inte fanns. Föredragande statsrådet anförde att bl.a. principiella skäl talade för att sådana produkter som inte får säljas på hemmamarknaden eller som har återkallats från denna av den orsaken att de anses kunna medföra allvarlig skada för människors liv och hälsa inte heller skall få exporteras.29 En reglering av exporten kan behövas för att förhindra att ett företag utomlands marknadsför en produkt som exempelvis ålagts säljförbud här i landet. Det framhölls att många länder saknar effektiva kontrollmöjligheter. Regeringen ansåg att det i lagstiftningen borde föras in en möjlighet att förbjuda en näringsidkare att exportera en vara, som denne tillhandahåller och som innebär särskilda risker för allvarlig skada på person. Härvid anfördes att ett beslut om exportförbud skulle ha generell giltighet och således gälla alla länder. Undantag kan dock göras om landet i fråga uttryckligt tagit ställning till frågan om export till landet av en viss vara. Flera av lagutskottets ledamöter ansåg, i likhet med flera motionärer, att regeringens förslag om införande av exportförbud för konsumentvaror borde avslås, främst med hänvisning till att en påtaglig risk fanns att reglerna skulle kunna föranleda kritik från EG samt att något påtagligt praktiskt behov av sådan reglering inte fanns.30 Utskottet hemställde att avslog nämnda motioner och biföll regeringens förslag om ändring i produktsäkerhetslagen. beslutade i enlighet med utskottets begäran.31 Lagändringarna trädde i kraft . 1990/91:91 s. 7 ff. 1990/91:LU31. 31SFS 1991:358, rskr. 1990/91:271. 2.2.5Genomförandet av direktiv /59/EEG om allmän produktsäkerhet Direktiv /59/EG Direktiv /59/EEG om allmän produktsäkerhet beslutades av och trädde i kraft . Avdelning I avhandlar direktivets syfte och räckvidd samt vissa definitioner. Direktivet tillkom enligt ingressen för att medlems- ländernas regler om produktsäkerhet skulle bli mer enhetliga och för att främja fri rörlighet av säkra produkter på den gemensamma marknaden. Syftet med direktivet anges i artikel 1.1 vara att säkerställa att produkter som släpps ut på marknaden är säkra. För produkter som regleras särskilt av andra EG-bestämmelser är direktivet emellertid tillämpligt bara i sådana avseenden som andra EG-bestämmelser inte behandlar (artikel 1.2). I artikel 2 definieras begreppen produkt, säker respektive farlig produkt samt tillverkare och distributör. I avdelning II (artiklarna 3 och 4) behandlas vad som kallas det allmänna säkerhetskravet. Den grundläggande principen är att en tillverkare endast får släppa ut säkra produkter på marknaden (artikel 3.1). För att uppnå detta åligger det en tillverkare att dels ge konsumenterna information om eventuella risker så att de kan vidta försiktighetsåtgärder, dels se till att tillverkaren själv får information om riskerna, genom exempelvis slumpvisa provningar av marknadsförda produkter, så att lämpliga åtgärder kan vidtas. För distributörer gäller att de skall iaktta vederbörlig omsorg för att medverka till att det allmänna säkerhetskravet följs, framför allt genom att inte leverera produkter som de vet eller borde ha förstått inte uppfyller detta krav. De skall också vidarebefordra information om och delta i strävandena att undanröja risker. Om det inte finns några särskilda säkerhetsregler inom EG för en produkt skall produkten normalt anses säker om den motsvarar de nationella säkerhetsregler som gäller i det medlemsland där produkten saluförs (artikel 4.1). Om även nationella säkerhets- regler saknas, skall bedömningen ske utifrån standarder eller tekniska specifikationer inom EG, nationella standarder, allmän sedvänja och i sista hand den säkerhetsnivå som konsumenterna rimligen förväntar sig (artikel 4.2). Direktivet förutser att en produkt kan visa sig vara farlig även om den överensstämmer med principer av nämnt slag. I sådana fall skall behöriga myndigheter i medlemsstaterna vara oförhindrade att vidta lämpliga åtgärder för att hindra att produkten kommer ut på marknaden eller för att ta bort den från marknaden (den s.k. skyddsklausulen, artikel 4.3). Avdelning III omfattar medlemsstaternas skyldigheter och befogenheter. Medlemsstaterna skall utfärda den lagstiftning och de föreskrifter som behövs för att uppnå direktivets syfte. Det betonas särskilt att medlemsstaterna skall se till att det finns myndigheter som kan utöva tillsyn och som har nödvändiga befogenheter, inklusive möjlighet att meddela lämpliga sanktioner vid handlande i strid med direktivet (artikel 5). De åtgärder som medlemsstaterna skall kunna vidta exemplifieras i direktivet (artikel 6.1). Bland annat anges att medlemsstaterna skall kunna ta slumpvisa prover av en produkt för kontroll, kräva att lämpliga varningar om riskerna anbringas, förbjuda tillhandahållande av en farlig produkt och se till att en farlig produkt dras tillbaka från marknaden. Åtgärderna får enligt direktivet riktas mot tillverkare, distributörer, särskilt den som först har distribuerat produkten, och varje annan person som i övrigt kan bidra till att minska riskerna med produkten (artikel 6.2). I avdelning IV behandlas underrättelse och utbyte av informa- tion. En medlemsstat som ingriper mot en produkt skall informera kommissionen om åtgärderna och skälen för dessa. Kommissionen skall därefter inleda samråd med berörda parter och vidarebefordra informationen till andra medlemsstater, om åtgärderna anses befogade. Anser kommissionen det motsatta, skall den medlems- stat som ingripit underrättas (artikel 7). Avdelning V handlar om nödsituationer och ingripanden på gemenskapsnivå. Om en medlemsstat ingriper mot en produkt som innebär en allvarlig och akut fara, skall kommissionen underrättas enligt ett särskilt informationssystem som anges i en bilaga till direktivet (artikel 8.1). Kommissionen har också själv möjlighet att i vissa fall fatta beslut som innebär att en medlemsstat blir tvungen att göra ett tidsbegränsat ingripande mot en produkt (artikel 9). Vidare sägs att tjänstemän skall ha tystnadsplikt i fråga om sådan information som kommer fram vid tillämpningen av direktivet (artikel 12). Information som avser en produkts säkerhetsegen- skaper måste dock göras allmänt tillgänglig, om omständigheterna kräver det med hänsyn till människors hälsa och säkerhet. Avslutningsvis innehåller direktivet i avdelning VI bl.a. regler om rätt för dem mot vilka åtgärder enligt direktivet övervägs eller vid- tas att yttra sig, liksom att få beslut prövade av domstol (artikel 14). delbetänkande Produktsäkerhetslagen och EG skulle enligt sina direktiv överväga vilka ändringar som kunde behöva göras i produktsäkerhetslagen med anledning av EG-direktivet om allmän produktsäkerhet.32 Utredningsarbetet skulle vara inriktat på att finna sådana närings- rättsliga lagtekniska lösningar som motiverades av EG-direktivet i fråga, i första hand inom ramen för produktsäkerhetslagen. behandlade dessa frågor i sitt delbetänkande Produktsäkerhetslagen och EG.33 ansåg det vara möjligt att behålla produktsäkerhetslagens tillämplighet på tjänster, trots att motsvar- ande regler saknas i direktivet, då produktsäkerhetslagen behandlar inhemska och utländska tjänster lika och de svenska reglerna syftar till att åstadkomma en större säkerhet på konsumentområdet. Med hänsyn till bl.a. dessa omständigheter kom utredningen fram till att den svenska lagen även fortsättningsvis borde kunna omfatta sakskador. Inte heller produktsäkerhetslagens regler om export- förbud ansåg utredningen komma i konflikt med EES-avtalet.34 Utredningen föreslog att produktsäkerhetslagen skulle byggas ut på ett par punkter, så att en bättre överensstämmelse med EG- direktivet uppnås. Utredningen föreslog sålunda att lagen skulle inledas med en allmän bestämmelse, en generalklausul, om att näringsidkare får tillhandahålla en vara eller en tjänst bara om den kan anses säker. En sådan generalklausul skulle enligt utredningen på ett tydligare sätt markera att det är näringsidkarna som har det primära ansvaret för de varor och tjänster som de tillhandhåller. Utredningen framhöll också att man med en generalklausul får bättre överensstämmelse med annan EG-anpassad lagstiftning på produktsäkerhetens område.35 34SOU 1993:88 s. 86 f., 91 ff. och 110 ff. 35SOU 1993:88 s. 99 ff. Utredningen ansåg vidare att lagen borde innehålla bestämmelser om vad som avses med en säker vara eller tjänst.36 I de föreslagna bestämmelserna, som hade utformats efter modell av EG- direktivet, sägs bl.a. att en vara eller tjänst är säker, om den under normala och rimligt förutsebara användningsförhållanden inte utgör någon risk eller bara en sådan risk som är förenlig med kraven på en hög skyddsnivå för personer och egendom. En återkallelse fick enligt produktsäkerhetslagen i dess dåvarande lydelse ske endast från den som innehar varan i fråga för att bruka den eller, när det gällde en tjänst, från dem som innehar egendom som tjänsten avser för att bruka den. Enligt direktivet (artikel 3.2 tredje stycket) skall en farlig vara kunna återkallas så snart den lämnat tillverkaren eller importören, dvs. även om den befinner sig i ett tidigare säljled och alltså inte hunnit ut till konsumenten. Utredningen noterade att det i förarbetena till produktsäkerhetslagen inte finns någon motivering till varför återkallelse enligt lagen endast kan ske från brukarna. Något bärande skäl att ha en lägre skyddsnivå i den svenska lagen ansåg utredningen inte fanns, varför en ändring föreslogs i detta avseende.37 Utredningen ansåg att produktsäkerhetslagens handläggnings- regler, liksom reglerna om tillsyn och marknadskontroll, borde kunna behållas oförändrade.38 Utredningen redogjorde kort för SWEDAC:s rapport – en EG-anpassning till följd av , enligt vilken rapport de möjligheter till interimistiska beslut som lagen ger inte kan anses garantera en tillräckligt snabb handläggning i enlighet med EG-direktivet. Utredningen anförde att det i direktivet inte uppställts några konkreta krav på marknadskontrollens organisation, och att det väsentliga budskapet i direktivets artikel 5 torde vara att medlemsstaterna skall se till att det finns ett väl fungerande övervakningssystem så att syftet, att endast säkra produkter skall finnas på marknaden, blir uppfyllt. Sammantaget gjorde utredningen den bedömningen att direktivets krav på en fungerande tillsyn i allt väsentligt var uppfyllda med det nuvarande systemet. 36SOU 1993:88 s. 152. 37SOU 1993:88 s. 108 ff. 38SOU 1993:88 s. 127 ff. Flertalet remissinstanser instämde i utredningens bedömning att den svenska lagen i huvudsak uppfyllde direktivets krav när det gäller skyddsnivå. De flesta remissinstanserna tillstyrkte eller hade ingen erinran mot utredningens förslag att i lagen införa en generalklausul jämte definitioner av grundläggande begrepp. Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrkte utredningens förslag att ersätta lagens särskild risk för skada med direktivets inte är säker. anförde att uttrycket inte är säker innebär oklarheter när det gäller bevisbördans placering, varför denna bör framgå direkt av lagtexten. , och ansåg att ansvaret för säkra produkter borde preciseras mellan tillverkare/importörer och detaljister. Juridiska Fakultetsstyrelsen vid anförde att dagens rättegångsordning, där som första och sista instans fattar beslut i sakfrågan, inte uppfyller direktivets krav. Enligt fakultetsstyrelsen torde direktivets regler fordra ett tvåinstanssystem, t.ex. genom att blir första instans eller att blir beslutande förvaltnings- myndighet. SWEDAC uttalade att man inte såg några hinder mot att vederbörande tillsynsmyndighet ges möjlighet att besluta interimistiskt när det gäller farliga produkter, åtminstone i särskilt kvalificerade fall, om beslutet kan överklagas till domstol. ansåg att det bör övervägas att i lagen föra in en skyldighet för företagen att ta kontakt med tillsynsmyndigheten när man uppmärksammat att en vara är farlig. Ett flertal remissinstanser uttryckte tveksamhet mot regeln om exportförbud. Regeringen ansåg i likhet med utredningen att lagen även fortsättningsvis skulle kunna tillämpas på såväl tjänster som sakskador, trots att sådana inte omfattas av direktivet.39 Regeringen ansåg också att antikviteter m.m. inte uttryckligen behövde undantas från lagens tillämpningsområde på sätt direktivet 1993/94:203 s. 219 f. anger.40 Regeringen ansåg att det inte skulle innebära någon skillnad i den praktiska tillämpningen. Regeringen gjorde bedömningen att direktivet och den svenska lagen i praktiken tillgodoser samma syften, trots olikheter i terminologi och systematik.41 En generalklausul skulle därför enligt regeringens mening inte tillföra lagen något utöver vad som redan gäller enligt lagens allmänna uppbyggnad och uttalanden i förarbetena. Någon lagändring föreslogs således inte i denna del. Regeringen konstaterade att det i produktsäkerhetslagen i och för sig inte fanns några uttryckliga motsvarigheter till direktivets definition av säker produkt, men att det av förarbetena framgår att liknande omständigheter som räknas upp i direktivets artikel 2 skall beaktas också vid tillämpningen av den svenska lagen.42 Vidare ansåg regeringen att vad som sägs i artikel 4 om när en produkt skall anses säker m.m. måste anses gälla också enligt den svenska lagen, även om uttryckliga regler saknas. Några definitioner av begreppen ansåg regeringen därför inte vara nödvändiga. Enligt regeringens bedömning fick produktsäkerhetslagen – både till sin ordalydelse, enligt förarbetsuttalanden och på det sätt den tillämpas – anses motsvara de krav som kan utläsas i direktivet när det gäller skyddsnivå och urvalsmetod för ingripanden I enlighet med vad utredningen hade anfört konstaterade regeringen att de svenska reglerna beträffande återkallelse var mer restriktiva än direktivets, då en återkallelse enligt lagen endast får ske från den som innehar varan i fråga för att bruka den.43 I likhet med utredningen ansåg regeringen att det inte fanns något bärande skäl för att ha en lägre skyddsnivå i den svenska lagen. Regeringen föreslog därför att lagen ändras så att det blev möjligt att återkalla varor från andra än brukarna, dvs. också från t.ex. detaljister. I övrigt ansåg regeringen att de åtgärder som får vidtas enligt lagen i stort sett bör anses uppfylla direktivets krav på åtgärder, även om sättet att beskriva åtgärderna skiljer sig åt. Vad beträffar bestämmelsen om exportförbud såg regeringen inget skäl att upphäva eller begränsa denna. När det gäller frågan om tillsynsmyndigheterna själva skall ha befogenheter att vidta nödvändiga åtgärder underströk regeringen att direktivet inte innehåller några konkreta krav på hur arbetet 1993/94:203 s. 225. 1993/94:203 s. 221. 1993/94:203 s. 226. 1993/94:203 s. 227. rent administrativt skall bedrivas.44 Regeringen framhöll att den nuvarande ordningen med domstolsprövning hade fungerat bra och gav tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Beträffande frågan om överklaganderätt anfördes att direktivets artikel 14 torde vara skriven med tanke på det system med tillsyns- myndigheter som beslutande organ som gäller i flera och enligt vissa svenska speciallagar. Bestämmelsen kunde därför inte tolkas så att avgöranden måste kunna överklagas. Regeringen konstaterade att en rapporteringsskyldighet för näringsidkare vid kännedom om farliga varor, som föreslagits av , hade diskuterats vid produktsäkerhetslagens tillkomst.45 hade av tidsskäl inte tagit ställning till denna fråga. Föredragande statsrådet hade i det lagstiftningsärendet anfört att frågan borde utredas ytterligare men att det vore lämpligt att avvakta med en sådan utredning till dess att erfarenheter hade vunnits av den nya lagen. Regeringen anförde mot denna bakgrund att det i och för sig får anses ligga väl i linje med direktivets och produktsäkerhetslagens syften att tillsyns- myndigheterna får kännedom om riskfyllda varor och tjänster. En rapporteringsskyldighet av detta slag krävdes dock inte enligt direktivet. Enligt regeringens mening var det inte heller lämpligt att nu införa en sådan utvidgning av näringsidkarnas skyldigheter. förordade att det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i produktsäkerhetslagen tillstyrktes. beslutade i enlighet med vad utskottet förordat.46 Lagändringen trädde i kraft . 1993/94:203 s. 231 ff. 1993/94:203 s. 221 f. 46SFS 1994:610, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367. direktiv om allmän produktsäkerhet åläggs medlems- staterna underrättelseskyldighet vid ingripande mot varor på grund av allvarlig och akut risk. För del skulle underrättelse ske till EFTA:s övervakningsmyndighet. För att genomföra dessa bestämmelser utfärdade regeringen förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror. Förordningen trädde i kraft . Med anledning av medlemskap i genomfördes ändringar i förordningen om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror. Enligt förordningens nya lydelse skulle underrättelse enligt direktiv ske till kommissionen, och inte som tidigare till EFTA:s övervakningsmyndighet. I förordningen togs också in mer detaljerade föreskrifter beträffande dels underrättelseskyldighet i förhållande till kommissionen, dels vad har att iaktta när motsvarande underrättelse erhålls från kommissionen. Härutöver infördes ett åläggande för de myndigheter som har att rapportera till att lämna sådana upplysningar som behöver för att fullfölja sin underrättelse- skyldighet. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1995.47 Genom en ändring av 26 § produktsäkerhetslagen bestämdes att vissa handläggningsbeslut enligt lagen skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för som tidigare till kammarrätten. Vidare angavs i lagen att prövningstillstånd krävs för att kammarrätten skall pröva ett överklagat mål. Bestämmelsen i 9 §, som handlar om återkallelse av tjänster, kompletterades i samband med denna ändring med ett tredje stycke om utformningen av ett åläggande om återkallelse. Ändringen föranleddes av att stadgandets tredje stycke av misstag hade fallit bort i samband med den senaste ändringen av paragrafen. 47 SFS 1994:1771. Lagändringarna trädde i kraft den 1 maj 1996.48 Till grund för lagstiftningsärendet låg domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet – Arbetsuppgifter och förfarande- regler.49