sou · GRB391d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Antalet personer som är kommer att öka från knappt en halv miljon till omkring 750 000. På ytterligare ett par decenniers sikt blir ökningen av andelen och antalet äldre ännu större. Prognosernas säkerhet för de olika ålders- grupperna är beroende av antaganden om dödlighet, födelsetal och nettomigration. Ända fram beräknas medellivslängden vara längre för kvinnor än för män, men ökningen av medellivs- längden beräknas bli större för männen. Fram till mitten av 2000- talet beräknas kvinnoöverskottet därför minska något både bland i gruppen 65 och i gruppen . De globala trenderna i befolkningsutvecklingen ger förutsätt- ningar för nya tyngdpunkter i världsekonomin. Regioner som be- finner sig i vissa tidigare faser av ålderstransitionen förväntas få en ökad ekonomisk aktivitet när , och Öst- befolkning blir allt äldre. För de länder och regioner som går in i åldrandefasen kommer tillgången till arbetskraft att bli en allt- mer kritisk fråga, främst . Prognoser och scenarier som har gjorts i och andra länder ger något olika resultat när det gäller balansen mellan de delar av befolkningen som förväntas för- värvsarbeta och de delar som behöver stöd och hjälp i olika former. Även om metoder och antaganden varierar så är trenden tydlig och delvis dramatisk på några decenniers sikt. De demografiska för- ändringarna beräknas också leda till ökade skillnader mellan olika län och lokala arbetsmarknader i . Det kommer att fordras kraftfulla åtgärder inom många av de områden som diskuteras i och andra länder för att möta de exceptionella förändringar som en åldrande befolkning kommer att ställa oss inför under de närmaste decennierna. Under alla förhållanden kommer samhället att bli mer beroende av de in- satser som den äldre delen av befolkningen kan bidra med inom bl.a. arbetslivet. Olika försök att teckna den framtida utvecklingen visar att den svenska ekonomin redan om kan komma att befinna sig i en vansklig situation. Samma framskriv- ningar pekar dock på att en fortsatt ökning av den genomsnittliga Det politiska beslutsfattandet måste därför kunna möta konsekvenserna av en åldrande befolkning utan att det uppstår stora motsättningar inom och mellan olika åldersgrupper. Morgondagens äldre, dvs. de som är , före- faller att ha relativt goda egna resurser. Det gäller såväl hälsa som ekonomi, sociala nätverk och utbildningsnivåer. När det gäller hälsa och ekonomi spelar dock många faktorer in, som det inte är möjligt att fullt ut överblicka. Följderna av ändrade familjemönster för äldre är ännu ett relativt outforskat fält. Och ny teknik kan snabbt resa krav på kunskaper som det kan vara svåra att skaffa sig, särskilt om man har lämnat arbetslivet. Skillnaderna i tillgång till olika resurser bland äldre personer kan bli betydligt större än vad som varit vanligt i . Den ökade medellivslängden gör att flera generationer kommer att ingå i äldregruppen, vilket gör att skillnader mellan dessa kommer att få genomslag och i högre åldrar än vad vi har varit vana vid. Skillnader mellan kvinnor och män, olika socioekonomiska grupper och mellan in- vandrare och personer som är födda i kommer sannolikt också att bli större och tydligare inom vissa områden. När det gäller hälsa och ekonomi finns det oroande tecken på att skill- naderna mellan äldre och yngre generationer har ökat under . Utvecklingen har varit positiv i ålders- grupperna , men inte för personer . har flera prognoser tagits fram med syftet att prognostisera behov av vård och omsorg om äldre i fram- tiden och med dessa som grund även kostnaderna. Prognoserna har gjorts med olika metoder och leder därmed till mycket olika resul- tat. Enkla linjära framskrivningar, som utgår från dagens kostnader för vård och omsorg för olika grupper och multiplicerar det med det ökande antalet äldre, ger stora ökningar av kostnaderna. Kom- plexa linjära framskrivningar, som tar hänsyn även till andra fak- torer som t.ex. att hälsan bland de äldre förbättras, ger betydligt mindre kostnadsökningar. Oavsett vilken metod som används är det ovanligt att prognoserna utgår ifrån en analys av vilken vård och omsorg som ingår i den aktuella summan eller vilken kvalitet som vården och omsorgen har. Aspekter som de stora skillnaderna mellan olika kommuner respektive mellan olika landsting samt till- gänglighets- och kvalitetsproblem diskuteras vanligen inte. Det är för övrigt inte möjligt att ge ett exakt svar på frågan vad den offentligt finansierade vården och omsorgen om äldre kostar . När det gäller hälso- och sjukvård visar flera studier från , övriga och att den medicinsktekniska utveck- lingen kommer att innebära förbättrade möjligheter till diagnos och behandling av flera diagnoser högre upp i åldern . Olika åldersgrupper kommer dock att ställa större krav än som ny teknologi ofta leder till nya möjligheter att diagnostisera, behandla och bota sjukdomar vilket leder till högre kostnader. För svensk del är det viktigt att notera att de kanske största kraven på resurser kommer att ställas inom den kommunala vården och omsorgen om äldre människor när befolkningen åldras. Hur väl förberett är att möta följderna av de demografiska förändringarna? har vi tagit del av ett stort antal analyser av vad en åldrande befolkning kan innebära för . Vi har lyssnat till experter inom en stor mängd områden och mött företrädare för statliga myndigheter, landsting, kommuner, organisationer och företag. Många enskilda människor i olika åldrar och i olika delar av landet har kommit till tals. Vi har ringat in några viktiga ut- maningar och frågat en rad andra aktörer: Vad kan ni göra för att möta dessa utmaningar inom de områden som ni själva arbetar med och har ansvar för? Vad anser ni att regering och riksdag bör göra? Vi tvingas konstatera att det finns flera skäl att känna allvarlig oro. Samordningen av insatser brister i alltför stor utsträckning, inte minst på den nationella nivån. Inom politiken bromsar gamla schablonbilder av åldrandet och äldre människor nytänkande och social uppfinnarförmåga. Äldre människor ses fortfarande främst i relation till vård- och omsorgsbehov och ignoreras alltför ofta när frågor om makt, diskriminering och utveckling behandlas. Det är hög tid att inse att samhället också är beroende av äldre människor, och inte enbart tvärtom. Särskilt allvarligt är det att så mycket kunskaper om åldrandet och äldre människors roll i samhället saknas. Det gör att analyser ofta måste stanna på halva vägen, med frågetecken snarare än med färdiga förslag till åtgärder. I kapitel 4 8 ger vi flera exempel på detta. Vilka strategier och metoder är effektiva för att öka män- niskors vilja och möjligheter att arbeta i högre åldrar? Vilka metoder och strategier är effektiva när det gäller att förebygga och skjuta upp behov av vård och omsorg under åldrandet? Hur främjar man sammanhållning och ansvarstagande över generationsgränser? Hur används de resurser som går till vård och omsorg om äldre och vilka effekter ger de? Vilken vård och omsorg ska de offentliga aktörerna utlova inför människors åldrande om tio, tjugo och , och vad kräver det av investeringar och andra förberedelser ? Bland de goda förutsättningarna finns kanske främst de äldre personerna själva. Även om skillnaderna är stora mellan olika äldre personer kommer det under allt att finnas allt fler äldre personer med bättre hälsa, bättre ekonomiska resurser samt större vilja och vana att vara aktiva i samhällslivet än hos tidigare generationer som fyllt 60, 70 eller . De strukturella förutsättningarna att möta de demografiska för- ändringarna har också förbättrats inom flera områden. Det nya pensionssystemet ger en god grund för flexibelt deltagande i arbetslivet i högre åldrar och för tydlighet i förhållandet mellan generationer. Möjligheterna att klara sig själv och bo kvar i sin ordinarie bostad har förbättrats; bara för sedan bodde många äldre människor trångt och med dålig standard. Inom vården och omsorgen finns det kunskaper och arbetsformer som tidigare saknades om hur olika behov under åldrandet kan före- byggas och tillgodoses. Men detta räcker inte. Det är hög tid att tar alla de ut- maningar som följer med en åldrande befolkning på allvar. Hinder för att fullt ut ta till vara de förutsättningar som finns måste undan- röjas. Men innan detta kan ske behöver kunskapsunderlaget för- bättras inom flera områden så att olika effekter av beslut går att bedöma. Vad krävs för hållbarhet i de politiska besluten framöver? I har diskussionen om en åldrande befolkning till stor del knutits till den stora 1940-talsgenerationen. Med tanke på hur det tar att se effekter av förebyggande insatser och hur långa infasningstider som i regel behövs för mer omfattande finansiella och organisatoriska förändringar inom välfärdssystemen börjar det redan bli sent att åstadkomma lösningar som främst utgår från Det gäller inom arbetslivet, på bostadsmarknaden och den långsiktiga finansieringen av vård och omsorg om äldre. Det börjar bli dags att också ge 1950- och 1960-talsgenerationernas åldrande plats i framtidsdiskussionen, lik- som livsloppen för människor i alla andra generationer som ska leva i morgondagens samhälle. De prognoser och scenarier som vi redovisar i detta slutbetän- kande antyder att utvecklingen kan delas in , som ställer olika krav på det politiska beslutsfattandet och de offentliga systemen: Fram till omkring finns det tid för beslut som kan för- bättra förutsättningarna för tillväxt och välfärd under följande decennier. Eftersom sådana beslut kräver kunskapsunderlag som till stor del saknas handlar det i praktiken om en mycket liten marginal för att ta fram dessa och fatta nödvän- diga beslut. måste de dagsaktuella problem som vi ser med t.ex. sjukskrivningar bland personer i 50- och 60- årsåldrarna och inom vården och omsorgen om äldre män- niskor hanteras. finns det skäl att räkna med en ökande till- växt, men också med hårda diskussioner om hur dessa ökande tillgångar ska fördelas mellan privat och offentlig konsumtion, mellan sektorer och över generationsgränser. kommer då att ha stora grupper som är , 50-årsåldern och 20-årsåldern. Det innebär att vi kan räkna med krav på repa- rativ sjukvård som t.ex. starroperationer och höftledsopera- tioner som en ny stor grupp personer i arbetslivet åldras och en ny stor ungdomsgrupp måste få möjligheter att etablera sig i arbetslivet och på bostadsmarknaden. kommer behoven av regelbunden vård och omsorg om äldre människor att öka när andelen personer snabbt blir större. börjar den stora generation som föddes närma sig de åldrar när det blir aktuellt med pension, på heltid eller deltid, och i vissa fall reparativ sjukvård av det slag som nämndes ovan. Det går inte heller att ta för givet att någon ny stor generation står beredd att gå ut i arbetslivet och bidra till de resurser som behövs för att klara välfärden. Däremot krävs det fortsatta och kanske större investeringar i utbildning av de ungdomskullar som finns (och vars storlek vi inte vet ). Dessa perspektiv ställer stora krav på de politiska besluten fram- över. Inte minst på nationell nivå måste politiker också våga avstå från förhastade beslut om genomgripande förändringar och istället snabbt förbättra möjligheterna att bedöma konsekvenserna av olika alternativa beslut. Särskilt angeläget är det att beslut som gäller långsiktiga effekter av komplexa sammanhang föregås av sårbar- hetsbedömningar av det slag som tillämpas inom t.ex. miljö- området. Bristande kunskaper utgör ett avgörande hinder för omfattande juridiska, finansiella och organisatoriska reformer inom flera av de områden som vi behandlar i detta betänkande. Både för samhället och för enskilda människor handlar dessa beslut om viktiga värden. Under sådana omständigheter är i stort sett varje förändring förknippad med betydande svårigheter att uppnå av- sedda effekter och stora risker för oförutsedda och negativa effek- ter. En sådan hållning får inte tjäna som ursäkt för passivitet. Tvärt- om är det nödvändigt att snabbt förbättra kunskapsunderlaget inom flera områden så att det går att bedöma om mer genom- gripande beslut behöver fattas . I detta slutbetänkande anges flera konkreta exempel på detta. Just miljöområdet visar för övrigt hur en tidigare diskussion om trovärdigheten i omfattande katastrofscenarier börjar avlösas av olika insatser för att mer syste- matiskt minimera risker samt stärka och ta till vara positiva förut- sättningar. Vilka är erfarenheterna av arbetet med den nationella handlingsplanen för äldrepolitik? Äldrepolitiken handlar om äldre människors roll i samhället och samhällets roll för äldre människor. Därför måste äldrepolitiken ses både som en del av socialpolitiken, som syftar till att minska skill- nader mellan olika grupper i samhället, och som en del av det poli- tiska arbetet med värdefrågor, tillväxt och maktfrågor inom olika områden. Detta synsätt har också kommit att dominera i den internationella diskussionen om åldrande och de demografiska förändringar som inom några decennier kommer att märkas i stora delar av världen. Det gäller bl.a. i FN:s andra internationella handlingsplan för äldrefrågor som antogs . Den nationella handlingsplan för äldrepolitik som beslutade om var framsynt i sin ansats att fånga in både äldre människors möjligheter och behov. Att denna ansats måste fullföljas understryks av de framtida utmaningar som vi beskriver i kapitel 2. Att befolkningen åldras kräver att samhället i vid mening klarar att möta vård- och omsorgsbehov hos äldre människor som det främjar aktivitet och delaktighet hos människor i högre åldrar och förebyggande insatser under åldrandet. Dessa om- råden hänger dessutom nära samman. För att samhället ska kunna tillgodose vård- och omsorgsbehoven hos människor i alla åldrar behöver också de resurser som äldre människor själva kan skapa tas till vara i samhället. kan vi konstatera att de mer långsiktiga insatserna inom ramen för den nationella handlingsplanen främst gällde vård och omsorg om äldre människor. Särskilt uppmärksammades frågor med tydlig anknytning till den traditionella äldreomsorgen medan t.ex. äldre människors ställning inom akutsjukvård och primärvård inte behandlades i större utsträckning. Även om de konkreta åtgärderna i handlingsplanen har givit många värdefulla kunskaper och erfarenheter saknades så tydliga målformuleringar att det säkert går att avläsa eventuella föränd- ringar inom vården och omsorgen eller andra områden. På det sättet skiljer sig handlingsplanen från motsvarande handlingsplaner inom andra politikområden som beslutat om . måste även äldrepolitiken tas på sam- ma allvar när det gäller organisation och uppföljning. Vad kan äldrepolitiken bidra med ? Behövs det då en särskild äldrepolitik framöver? Ja, så länge män- niskors möjligheter att leva sina liv begränsas av olika övre ålders- gränser och så länge människor över dessa åldersstreck inte till- räckligt väl beaktas i det politiska arbetet i . Att undanröja detta behov av en särskild äldrepolitik måste vara äldrepolitikens yttersta mål. Av allt att döma ligger det målet ännu långt borta. För att möta de utmaningar som anges i kapitel 2 behövs det åtgärder inom många områden. Äldrepolitiken kan ge flera viktiga bidrag, men det är också angeläget att politiska insatser för ökad tillväxt och långsiktig hållbarhet utformas med avseende på de demografiska förändringarna. Äldrepolitiken får inte bli lik- tydig med äldreomsorgspolitik, men den får inte heller bli det enda område där frågor som har att göra med det ökande antalet och den ökande andelen äldre i befolkningen behandlas. Vi menar att äldrepolitikens uppgift är att främja och möjliggöra åtgärder av alla berörda aktörer inom alla berörda områden, inte att ta över dessa områden. Den roll som äldrepolitiken kan ha i förhållande till andra politikområden är att påskynda processer och samordna åtgärder i gränslandet mellan individ, samhälle och åldrande. Det är viktigt att prioriteringar mellan och inom samhällssek- torer diskuteras öppet utifrån de demografiska förändringarna. En ökande andel äldre personer kommer sannolikt att leda till att mer gemensamma resurser måste avsättas för olika former av stöd, vård och omsorg om äldre. Kan detta lösas utan omprioriteringar mellan olika delar av de offentliga utgifterna? Om inte, vilka områden kommer då att behöva stå tillbaka? Ska mindre gemensamma resur- ser gå till utbildning och andra insatser för barn och ungdomar när dessa utgör en mindre andel av befolkningen, eller krävs det tvärt- om större gemensamma insatser för att dessa mindre generationer ska kunna bidra till konkurrenskraft och den tillväxt som är nödvändig för att klara såväl privata som offentliga utgifter? På motsvarande sätt måste diskussionen om äldrepolitikens in- riktning och åtgärder hållas levande. Vad innebär den demografiska utvecklingen i fördelningen av ansvar mellan den enskilde och samhället under åldrandet? Hur kan stat, landsting och kommuner stärka både det egna ansvarstagandet och förtroendet för de insat- ser som man åtar sig att klara med gemensamma resurser och i lagreglerade former? Vilken roll kan organisationer, samfund och företag spela i detta sammanhang och hur kan samspelet mellan aktörer främjas? Att förtroendet för vården och omsorgen om äldre människor nu i viss mån sviktar kan delvis bero på att stegvisa omprioriteringar har gjorts utan samlade politiska bedömningar och beslut på nationell nivå. För denna utveckling har alla politiska partier i ansvar. De demografiska föränd- ringarna manar till ett mer långsiktigt politiskt ansvarstagande för äldrepolitikens frågor och mindre av konkreta utfästelser i enskilda delar. Att vården och omsorgen om äldre människor inger för- troende är viktigt för människors känsla av trygghet under hela livet. Ett allvarligt sviktande förtroende kan bryta sönder de system som finns och leda till att människor känner sig mer utsatta och binder upp resurser som skulle behövas för gemensam tillväxt och utveckling av rädsla för att stå utan offentlig hjälp i hög ålder. Det är också viktigt att äldrepolitiken används för att främja nya möjligheter och perspektiv på samhällsutvecklingen. Att och många andra länder kommer att ha en större grupp äldre människor än kanske något annat samhälle i historien innebär också att en ny och delvis okänd resurs uppkommer. Det pågår en livlig diskussion om hur nya teknologier ska kunna användas när det gäller t.ex. IT och bioteknik. En liknande dis- kussion saknas när det gäller möjligheterna att ta till vara de resur- ser som finns i en åldrande befolkning. Åldrandet medför vissa begränsningar i människors möjligheter att vara aktiva och del- aktiga i samhället; äldre människor behöver mer av återhämtning och kan i mindre utsträckning förväntas utföra fysiskt tunga syss- lor eller skaffa sig helt nya utbildningar. Men vi kan inte utgå från att människor i högre åldrar ska fortsätta att bidra till samhällslivet enbart på det sätt som är möjligt. Det behövs därför lyhörd- het och experimentlusta för att utveckla nya former för aktivitet, delaktighet och inflytande. Om äldrepolitiken används på detta sätt, och om underlaget för det politiska beslutsfattandet om åldrande och äldre människors förhållanden snabbt förbättras, kan nå resultat och erfaren- heter som inget annat land ännu har uppnått. hade relativt tidigt en stor andel äldre människor i befolkningen och utvecklade bl.a. vård och omsorg vid demenssjukdomar, som länder där andelen äldre människor senare snabbt ökat nu hämtar kunskaper och inspiration från. På motsvarande sätt finns det nu unika möjlig- heter att utveckla lösningar och modeller för hur både resurser och behov hos en åldrande befolkning kan mötas i . Om detta lyckas så kan det ge kunskaper och erfarenheter som många andra länder kommer att fråga efter. Men det kräver att alla berörda aktörer tar de frågor som vi behandlar här på allvar och arbetar offensivt och konstruktivt för att lösa dem. Vi vill att regering och riksdag nu prioriterar satsningar som kan göra till ett exem- pel på hur en åldrande befolkning kan vara en tillgång. All politik handlar om vilket samhälle som människor vill leva i. De mål, inriktningar och åtgärder som vi föreslår i detta betänkande handlar ytterst också om hur människor vill och kan forma sina liv. Den beskrivning av åldrandet och effekterna av en åldrande befolk- ning som vi gör i kapitel 2 pekar på att den framtida utvecklingen ger starka skäl att fundera över de samhällsinstitutioner som har byggts upp under det senaste seklet i ljuset av hur de påverkar livsloppen i helhet. Om dessa institutioner skulle byggas upp , med den demografiska situation vi nu ser konturerna av, skulle då utbildning främst ses som en verksamhet för personer upp till , förvärvsarbete och karriär främst som en verksamhet för personer upp till 55 och maktutövning i alla dess aspekter som något som personer bör avstå från bara för att de lämnat arbetslivet? Äldrepolitiken måste förena nytänkande och realism. Om vi i den generella bedömningen tryckte hårt på behovet av väl under- byggda beslut så vill vi här peka ut det samhälle som vi menar att dessa beslut ska ge förutsättningar för. Vi har avstått från att fixera framtidsbilden till ett exakt årtal. Även om det skulle bidra till att göra bilden tydligare så vore det en skenbar tydlighet. Att politiker skulle kunna sätta upp tydliga tidsplaner för så komplexa processer som det handlar om här är knappast möjligt. Vi har dock formu- lerat framtidsbilden med tanke på de olika perioder som beskrevs i den generella bedömningen ovan, dvs. fram till och med 2020-talet. Vårt arbetssätt bygger, i förenklad form, på en metod som kallas backcasting. Backcasting innebär att man först beskriver en önsk- värd framtid och därefter stakar ut en väg för att förverkliga den: Vad behöver göras? Hur kan det genomföras? När behöver olika åtgärder vidtas? Vem ska genomföra dem? Metoden är vanlig bl.a. vid långsiktigt arbete för ekologisk hållbarhet. Backcasting är nära besläktat med visionsarbete. Någon allmänt vedertagen definition av ordet vision vid arbete med framtidsbilder finns inte, trots att ordet används flitigt i t.ex. samhällsplanering. Ett par gemensamma drag kan dock urskiljas. Det som visionen beskriver bör vara efter- strävansvärt och visionen bör inspirera till handling. Visionen bör också vara möjlig att förverkliga. Dessa båda drag präglar också vår framtidsbild. Huvuddelen av detta slutbetänkande ägnas åt analyser av hur framtidsbilden kan förverkligas. De olika åtgärder som vi föreslår utgår från framtidsbilden. Vår framtidsbild omfattar flera generationer. Där finns den gene- ration som föds . Den kommer att växa upp i ett samhälle med fler människor i 70-, 80- och 90-årsåldrarna än och kommer den att få vara med om att möta effekterna av en åldrande befolkning. Det är som vi lägger grunden för deras bild av åldrandet och ett samhälle för människor i alla åldrar, bilder som bidrar till att forma hela detta sekel. Där finns också den generation som föddes , en av de största i historia och där de äldsta fyller Det innebär att de första tonåringarna nu börjar gå i pension, de som var de första att växa upp med en särskild ungdomskultur och de som var först med att växa upp i ett samhälle med allmänt spridd materiell välfärd. Hur kommer de att se på sig själva och sin roll i samhället? Kommer de att ta över den pensionärsroll som tagit form, eller kommer de hellre att bara ha pension och leva sina liv på tvärs mot de förväntningar som finns om hur man bör bete sig efter pensioneringen? Och är samhället redo att möta deras nya krav och initiativ? Framtidsbilden omfattar också de som redan haft pension och som kommer att vara en del av vår framtid . Den omfattar även de som är och kanske märker hur de börjar ses som äldre av sina arbetsgivare, arbetskamrater och andra.