sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare i enlighet med bifogade kommittédirektiv avseende ett nationellt system för om- händertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (dir 2002:67). () erhöll i samma regeringsbeslut ett uppdrag att bistå utredaren i den utsträckning som krävs för utredningens genomförande. förordnades att vara särskild utredare i enligt med bilagda direktiv . , strålskyddsexpert vid SSI, ställdes till utredningens förfogande som sekreterare i utredningen . Utredningen har tagit namnet Utred- ningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (). Utredaren har enligt direktiven haft till uppgift att kartlägga omfattningen av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet och problem med dess omhändertagande och utifrån en sådan analys föreslå ett nationellt system för omhändertagande av . Utredningen ska redovisa sitt uppdrag genom ett betänkande som ska överlämnas till regeringen . Regeringen har inte tillsatt några experter eller sakkunniga inom ramen för denna utredning. I stället har utredningen valt att in- bjuda berörda myndigheter och näringslivet att delta i en särskild utredningsgrupp med uppgift att bistå utredaren med synpunkter på utredningens arbete, resultat och förslag. Utredningsgruppen har bestått av , , , , , inspektion, , , , , , och Per Riggare, SKB. Utredningsgruppen har haft 8 möten under Samrådet med berörda myndigheter och organi- sationer har också skett genom denna utredningsgrupp. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med SSI, som inom ramen för ett internt projekt – – till utredningen överlämnat en omfattande analys av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Materialet innehåller såväl en beskrivning och katego- risering av som problemanalyser och förslag till lösningar på specifika problem. Försvarsmakten, och har på utredningens begäran inkommit med kompletterande underlag till utredningen. Konsultfirman , en del av , har på utredningens uppdrag utarbetat ett förslag till fondsystem för finansiering av omhändertagande av . Vidare har Advokatbyrå bistått utredningen med utarbetandet av lagförslag med författningskommentarer för producentansvar och upprättandet av den särskilda fonden för radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Jag överlämnar härmed utredningens betänkande Radioaktivt avfall i säkra händer (SOU 2003:122) 1.2Utredningens uppläggning, organisation och Samråd med andra utredningar och intressenter.................... 1.4.3 Strålmiljö – årliga stråldoser i .......................... Strålningens skadliga verkningar.................................. Avfallets väg och friklassningsbegreppet ............................... Produktavfall, verksamhetsavfall och övrigt avfall ................ Produktavfall och producentansvar ........................................ 2.1.3 Förslag till ny lagstiftning .......................................... Prövning och tillsyn.................................................... 2.2.4 Kommentarer till förslagen till Slutförvar och Studsvik AB:s roll i avfallssystemet.............. Slutförvarsavtal med SKB ........................................... Studsvik AB:s roll ....................................................... Uppnås miljömålen?............................................................... 3.2Konsekvenser för små företag, näringslivet och 3.2.1 Företagens behov av åtgärder till följd av 3.2.2 Uppskattad tidsåtgång................................................ 3.2.3 Konsekvenser för SSI (Statens 3.2.4 Konsekvenser för andra myndigheter........................ 3.4.1 Strålkällor och metoder som utnyttjar strålning....... 3.4.2 Utredningens förslag och EG-rätten......................... Avfallsströmmar och utvecklingstendenser ......................... Friklassning och strålskyddslagstiftningen............... Grunder för producentansvar ............................................... 4.3.1 Producentansvar för icke radioaktivt avfall............... 4.3.2 Producentansvar för radioaktivt avfall ...................... 4.3.3 Krav på finansiella lösningar ...................................... 4.3.4 Utformningen av ett finansieringssystem kopplat 4.4Avfall genom anrikning av i naturen förekommande 4.4.3 och radioaktivt verksamhetsavfall ........ 4.4.4 roll vid tillståndsprövning och tillsyn enligt ..................................... 4.4.6 Anknytning till finansieringssystemet för Krav på slutförvarskapacitet....................................... 4.5.2 Tillgänglig kapacitet i befintliga och planerade 4.5.3 Slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall ....................... 4.5.4 SKB:s och Studsvik AB:s roller.................................. Säkerhet och transport........................................................... 4.6.2 Fysisk säkerhet för radioaktivt material.................... Radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet........... 5.1.1 Radioaktivt avfall från verksamheter som kräver 5.1.2 Radioaktivt avfall från verksamheter som inte 5.1.3 Herrelösa strålkällor och problem för skrotbranschen och stålverken................................... 5.2 Strålskyddslagen och annan relevant lagstiftning................. 5.2.1 Strålskyddslagen och dess tillämpning för Utvecklingen inom EU............................................... 5.3 Organisationer och ansvarsfördelning.................................. SKB (svensk Kärnbränslehantering).......................... Internationella föreskrifter om transport av farligt Svenska föreskrifter om transport av farligt gods på Så lågt som det är rimligt möjligt Så säkert som det är rimligt möjligt EU:s strålskyddsdirektiv med grundläggande säker- hetsnormer (1996) grundläggande säkerhetsnormer för strål- skydd och strålkällor (1996) Centralt mellanlager för använt kärnbränsle Radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet Naturligt förekommande radioaktiva ämnen Kvalitetssäkring (Quality ) om radioaktivt avfall från icke tillstånds- bunden verksamhet (2001) Slutförvar för använt kärnbränsle (planerad byggstart Slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall (planerad byggstart ca 2035) Slutförvar för avfall från reaktordriften och kortlivat låg- och medelaktivt avfall Slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt rivnings- avfall (planerad byggstart ca 2007) Beteckning på författnings som publiceras i svensk Svensk kärnbränslehantering AB, tidigare SKBF Svensk kärnbränsleförsörjning AB, nuvarande SKB Rapportbeteckning i serien Statens offentliga utred- TENORM Naturligt förekommande radioaktiva ämnen som anri- kats genom en teknisk process Avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller Enligt utredningens direktiv, som antogs av regeringen , ska utredaren utreda och föreslå ett nationellt system för om- händertagande och slutförvar av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet Systemet ska innebära en organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande lösning. Ut- redaren ska vidare lämna förslag till finansiering och till hur ansvar bör fördelas på berörda parter samt till de författningsändringar som behövs. I direktiven fick också SSI () uppdraget att bistå utredningen i den utsträckning som krävs. Förslagen ska lämnas till regeringen . Utredningen startade sitt arbete . SSI ställde en ut- redningssekreterare till utredningens förfogande på halvtid. Utred- ningen knöt snabbt en rådgivande utredningsgrupp till sitt arbete. , , , , , , och () inbjöds att nominera en medlem till utredningsgruppen. Alla utom Kemikalieinspektionen svarade positivt på inbjudan. Utredningsgruppen har haft åtta möten. Tidigt antogs en arbetsplan för utredningen där fyra etapper identifierades. Den första etappen var Kartläggningsetappen, som främst byggde på det interna kallat sträckte sig fram till . genomförde utredningen en serie 1 resultat kommer att publiceras i en särskild , nr 2003:22. konsultationer med och studiebesök hos många IKA-intressenter, liksom tre utlandsbesök i , hos , och , för att få en förstahandsuppfattning om hur dessa centralt arbetade med IKA-frågorna. Utredningen noterade med viss förvåning den stora omedvetenheten i andra länder om kon- sekvenserna för hanteringen av radioaktivt avfall av det ikraftträdda EG-direktivet om avfall från elektriska och elektroniska produkter. Direktivet lägger producentansvar på flera produkter som innehåller radioaktiva ämnen. Den andra etappen omfattade utvecklingen av ett preliminärt för- slag till nationellt system, vilket gjordes . Det diskuterades i sina centrala delar vid fyra workshops under sen- . Vid dessa deltog även representanter för de intresse- grupper som var berörda av respektive område. De fyra mötena avhandlade producentansvar och produktavfall, verksamhetsavfall och miljöbalksprövning, slutförvar samt friklassning. De gjorde det möjligt att precisera och utveckla utredningens förslag . Den tredje etappen avsåg en slutlig anpassning av förslagen till ett nationellt avfallssystem, liksom en konsekvensanalys. Den fjärde etappen innebar att betänkandet skulle färdigställas . Utredningens förslag har förankrats på flera sätt och varit föremål för omfattande samråd. Utredningsgruppen har förklarat att man betraktar samrådet med sina respektive myndigheter och organisa- tioner genomfört i och med det egna deltagandet i gruppens arbete. Utredningen har genomfört en hearing om utredningens förslag till vilken ett stort antal intressenter i utredningen inbjöds. Bland dessa märks näringslivsrepresentanter, enskilda tillverkare av pro- dukter som innehåller radioaktiva ämnen och deras branschorgani- sationer, , länsstyrelser, m.fl. 24 perso- ner deltog i hearingen. Ett särskilt möte har ordnats om brand- varnares och rökdetektorers hantering enligt utredningens förslag och WEEE-direktivet2 (of Electric and ). Ett flertal av de viktigaste brandvarnarimportörerna deltog i mötet. Utredningen har också samrått med , Kärn- 2 2002/96/EG Avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter. säkerhetsutredningen och om de prin- cipiella delarna av utredningens förslag. Övergripande mål och principiella utgångspunkter En naturlig utgångspunkt är miljömålet Säker strålmiljö (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier). I denna proposition, som ställt sig bakom, sägs bl.a. att: ska halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter vara så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dos- tillskottet till allmänheten ska understiga 0,01 mSv per person och år från varje enskild verksamhet. Till detta lägger regeringen ett förtydligande att: Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt (ALARA As Low As Reasonably Achievable). Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som indivi- der ur allmänheten får utsättas för från verksamheter med strål- ning överstiger inte 1 mSv (millisievert) per person . Dessa mål och principer sätter i många fall absoluta dosgränser för människor och miljö. () avfallskonvention (Joint convention on the safety of spent fuel mana- gement and on the safety of radioactive waste management) slår fast den fundamentala principen att det radioaktiva avfallets omhänder- tagande inte får skjutas över på kommande generationer. För ett system för omhändertagande och slutförvar av kan de principiella utgångspunkterna för att kunna uppfylla de över- gripande strålskyddsmålen ovan och målen och utgångspunkterna för en miljöanpassad avfallshantering sammanfattas som följer: 1.Vad gäller avfallet så bör följande gälla: Allt radioaktivt avfall, utom sådant som friklassats, bör in- samlas och omhändertas (100 %-kravet). Avfallsmängderna bör minimeras och avfallets farlighet successivt minskas. ALARA-principen för stråldoser ska tillämpas. Hanteringen av ska uppfylla strålskyddskraven i enlig- het med det övergripande strålskyddsmålet och a.strålskyddsnormer för hanteringspersonal, b.strålskyddsnormer för allmänhet och miljö, c.minimering av utsläpp och olycksrisker. Andra egenskaper hos avfallet än den joniserande strålningen måste beaktas, t.ex. biologiska och kemiska egenskaper. 2.Det nationella avfallssystemet bör uppfylla följande krav: Avfallssystemet ska vara organisatoriskt, miljömässigt, eko- nomiskt och juridiskt väl fungerande. Ett tydligt producentansvar ska tillämpas så långt det är möjligt. Omhändertagandet av radioaktivt avfall ska inte medföra en obefogad belastning på kommande generationer. Enligt utredningens förslag kan i princip allt radioaktivt avfall han- teras enligt något av följande tre alternativ. Detta gör det möjligt att skapa ett sammanhängande system för att effektivt omhänderta allt vad avser ansvar och finansiering. Sådant avfall som uppkommer genom användning/konsumtion, privat eller yrkesmässig, av produkter som saluförs på marknaden av producenter, tillverkare, leverantörer, importörer eller agenter kallas i det följande för produktavfall. I denna kategori finns både produkter som kräver tillstånd i alla leden av hanteringen, t.ex. starka slutna strålkällor, och masskonsum- tionsartiklar, som brandvarnare, där endast tillverkaren/importören behöver ha tillstånd för hanteringen. Radioaktiva ämnen uppträder naturligt i naturen. Dessa kan anrikas och koncentreras i vissa industriella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekommande ämnen. Sådant avfall kallas verksamhetsavfall. Detta avser avfall som varken är produktavfall eller verksamhets- avfall. Detta kan inkludera visst driftsavfall, äldre avfall eller herre- löst avfall utan juridiskt ansvarig ägare, men utgör en mycket liten del av den totala mängden . Alla producenter av produkter med radioaktiva ämnen som komponenter eller produkter i form av strålkällor, ska åläggas ett producentansvar för det avfall som uppkommer då produk- ten eller den radioaktiva komponenten kasseras eller skrotas (produktavfall). Med producent avses den som tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Detta ansvar ska omfatta en skyldighet att ta tillbaka produkterna efter avslutad användning och ombesörja avfallets slutliga omhändertagande. Producentansvaret bör omfatta en avgift till en särskild statlig fond för att täcka de totala omhändertagandekostnaderna för det uppkomna radioaktiva avfallet, inklusive slutförvar, om detta omhändertas i . För avfall som tas tillbaka av leverantören för att slutligt om- händertas i ursprungslandet bör i stället en bankgaranti eller motsvarande krävas. Avgiften ska även täcka en skälig andel av den totala kostnaden för det historiska avfall för vilket tidigare inget ekonomiskt producentansvar gällt. En statlig fond upprättas för att samla in och förvalta de avgifter som producenterna betalar in för omhändertagandet av samt för att göra utbetalningar efter godkännande av SSI. Fonden knyts till Kärnavfallsfonden och har samma förvaltning som denna. SSI bör få en utvidgad roll när det gäller producentansvaret. –pröva tillstånd och föra ett register över producenter –fastställa och debitera avgifter –ta emot ersättningskrav och godkänna utbetalningar –utfärda föreskrifter avseende hantering och finansiering av –kontrollera och övervaka av avfallshanteringssystemet. En särskild rådgivande nämnd med representanter från produ- cent- och myndighetssidan bör knytas till SSI för att följa upp och granska SSI:s verksamhet inom detta område. Nämnden bör också kunna besluta om rekommendationer för verksamheten. Det nya systemet för producentansvar för föreslås träda i kraft , med den nya förordningen om avfall från elektriska eller elektroniska produkter, som avser att implementera EU-direktivet 2002/96/EG. Radioaktivt verksamhetsavfall, dvs. radioaktivt avfall som upp- står genom anrikning av naturligt förekommande radioaktivitet eller genom hantering av biomassa som innehåller nedfall från kärnvapenprov eller kärntekniska olyckor, exempelvis förbrän- ning av biobränslen, ska hanteras enligt bestäm- melser om miljöfarlig verksamhet. Verksamheter som kan tänkas ge upphov till radioaktivt verk- samhetsavfall bör i första hand tillståndsprövas enligt miljö- balken och detta ska föregås av en miljökonsekvensbeskrivning avseende strålningsrisker och uppkomsten av verksamhetsavfall. Verksamheter som ger upphov till verksamhetsavfall, men som ej tillståndsprövas enligt , ska regleras genom tillämp- ning av strålskyddslagen. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska kunna innehålla villkor om preventiva åtgärder, som syftar till att undvika eller be- gränsa att radioaktivt verksamhetsavfall uppstår, och villkor för hur avfallet ska hanteras och omhändertas eller innehålla en delegering till tillsynsmyndigheten att utfärda vidare föreskrifter om avfallets hantering. I det fall miljödomstol eller länsstyrelse utfärdar villkor om omhändertagande av radioaktivt verksamhetsavfall som medför krav på finansiell säkerhet bör verksamhetsutövaren erlägga en avgift till IKA-fonden för att garantera att avfallet kan om- händertas korrekt vid verksamhetens upphörande. Detta regleras i lagen om upprättandet av IKA-fonden. Strålskyddslagen ändras så att även verksamhetsavfall omfattas av lagens bestämmelser om ansvar för radioaktivt avfall genom att 13 § strålskyddslagen görs tillämplig på verksamhetsavfall genom att begreppet verksamhet med strålning utökas med ett tillägg i 5 § i samma lag. –i tillämpliga fall utfärda generella föreskrifter för hantering och slutförvar av visst verksamhetsavfall med stöd av strål skyddslagen i enlighet med ändringarna ovan –ges rätten att kunna begära omprövning av verksamheter som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall enligt 24 kap. och utpekas som tillsynsmyndighet i förordningen (1998:900) om tillsyn –ges i uppdrag att informera om problemen med radioaktivt verksamhetsavfall i relevanta branschorgan och att publicera allmänna råd för hantering av sådant avfall –samråda med som ansvarigt för tillsyns- och föreskriftsrådet, som SSI bör ingå i. De betalningsskyldiga till IKA-fonden lämnar ett proportionellt bidrag till fonden för att täcka kostnaderna för omhänder- tagandet av övrigt avfall då ingen juridiskt ansvarig för avfallet går att fastställa. De som bedriver verksamhet med strålning som ger upphov till kontaminerat material eller inducerad strålning ska kunna åläggas att betala en avgift till IKA-fonden för omhändertagandet av avfallet. Länsstyrelserna bör få i uppgift att, vid sina inventeringar och förslag om åtgärder för att sanera kontaminerad mark och om- händerta farligt avfall vid gamla industrianläggningar, även in- kludera radioaktivt avfall och radioaktivt kontaminerad mark. SSI bör få i uppgift att bistå länsstyrelserna och med information och expertkunskap i detta arbete. för sanering och omhändertagande av farligt avfall bör i före- kommande fall även kunna utnyttjas för åtgärder för att sanera det radioaktiva avfallet. SSI bör få möjligheten att besluta om generella undantag från strålskyddslagen när detta är befogat både ur strålskyddssyn- punkt och vad gäller kraven på en effektiv hantering av , s.k. friklassning Tillägg görs i strålskyddsförordningen (1988:293) för att uppnå detta syfte. Slutförvar och Studsvik AB:s roll i avfallssystemet Mitt förslag om slutförvar Staten bör inleda förhandlingar med SKB om ett ram- avtal för slutförvar av på de grunder som jag diskuterat med SKB inom ramen för utredningen. Dessa innebär bl.a. att SKB åtar sig att slutförvara allt som kräver sådant slut- förvar i någon av sina existerande eller kommande anläggningar, till i princip ett självkostnadspris. De innebär också att SKB ska kunna erhålla ersättning även för åtgärder för anpassning av förvaren eller omprövning av villkoren för förvaren. De negativa effekterna av Studsvik AB:s monopolställning på marknaden för tjänster som berör kommer väsentligt att minska om mina övriga förslag till ett nationellt system för genomförs. Skälen för och eventuella andra mark- nadsaktörer att inte omhänderta vissa typer av radioaktivt avfall bortfaller helt eller delvis. Jag bedömer därför att någon lag- bunden plikt att omhänderta inte behövs . Statsmakterna bör dock följa utvecklingen noga. Säkerhetsaspekterna av radioaktivt avfall, genom bl.a. berörda myndigheters försorg, kommer att kunna regleras bättre än när väl HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources) och mina övriga förslag i utredningen har genomförts. Dessa kom- mer i sig att bidra till en ökad säkerhet genom att alla strålkällor blir noga kontrollerade och omhändertagna. Jag ser därför inget behov av ytterligare åtgärder på detta område. Det är dock viktigt att berörda myndigheter fortlöpande gör riskbedömningar där hotbilden noga följs. Det kan vara påkallat att i vissa situationer skärpa säkerheten för särskilt utsatta transporter eller vid anläggningar som hanterar starka strålkällor. Utredningen har belyst konsekvenserna inom flera områden. Det gäller bidragen till att uppnå miljömålen, konsekvenser för närings- liv i allmänhet och små och medelstora företag i synnerhet, jäm- ställdhet och vissa regionalpolitiska konsekvenser samt konsekven- ser för brottsförebyggande verksamhet. Även konsekvenserna för de berörda myndigheterna tas upp i konsekvensanalysen. I utredningen anges inte någon specifik dosrestriktion (vilken till- skottsdos som inte bör överskridas med en reglerad hantering), vilket knappast heller är möjligt. Eftersom delmål 1 i miljömålet Säker strålmiljö, som också utredningen redovisar som sin utgångs- punkt, syftar till en begränsning av tillskottsdosen från varje enskild verksamhet till 0,01 mSv/år, går det inte direkt att säga i vilken ut- sträckning miljömålet uppnås. Man kan däremot konstatera att utredningens förslag väsentligt förbättrar möjligheterna att leva upp till det satta miljömålet. När det gäller övriga miljömål gynnas dessa av en minskad eller undanröjd risk för okontrollerad spridning av radioaktiva ämnen i naturen. Det är dock ogörligt att kvantifiera vad förslaget innebär för varje enskilt miljömål, eftersom osäkerheterna i uppskatt- ningarna av problemets nuvarande omfattning är stora och dess- utom är varje händelse (t.ex. upphittande av herrelösa strålkällor) unik. Konsekvenser för näringslivet, småföretagen och myndigheterna Utredningens förslag får effekter för de företag som kommer att omfattas av det föreslagna producentansvaret. Det gäller företagen som tillverkar, inför eller överlåter produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Dessa företag kommer att belastas dels med en avgift till fonden, dels med administrativa kostnader. Bidraget till fonden är en överföring av kostnader från slutanvändaren till pro- ducenten. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör det vara mer effektivt och därmed mindre kostsamt att producenterna ansvarar för omhändertagandet av det radioaktiva avfallet. tiva kostnaden utgörs bl.a. av registreringshanteringen och utarbe- tandet av underlag för avgiftsberäkningen till IKA-fonden. Utredningen har beräknat dessa extra kostnader på ett schablon- mässigt sätt. Dessa har beräknats i genomsnitt motsvara en tids- åtgång och en kostnad uppgående till motsvarande en kostnad på ca förutom en engångsinsats för alla företag på ca 1,2 mnkr. Genom producentansvaret flyttas dock ansvaret för omhänder- tagandet av det radioaktiva avfallet från innehavaren till producen- terna. måste varje innehavare av själv ombesörja och bekosta borttransport och omhändertagande inklusive eventuellt slutförvar av det radioaktiva avfallet. Dessa kostnader och admi- nistrativa insatser bortfaller från en stor mängd individuella inne- havare av radioaktivt avfall och överförs i stället på en mindre grupp producenter, främst importörer (ca 150).