sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen che- fen för att tillkalla en beredning med tre le- damöter med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Re- geringen bemyndigade departementschefen att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen. Som ledamöter i beredningen förordnades fr.o.m. den 7 decem- ber 2000 generaldirektören , ordförande, samt fr.o.m. dåvarande hovrättspresidenten numera lagmannen och ordföranden och chefen för . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. dåva- rande expeditionschefen (t.o.m. ), numera länspolismästaren , enhetschefen och överåklagaren samt fr.o.m. expeditionschefen . Som sekreterare förordnades fr.o.m. f.d. hovrättsassessorerna Per Lagerud och samt fr.o.m. hovrättsassessorn . Per Lage- rud och har varit sekreterare i de frågor som behandlas i detta betänkande. Beredningen har tagit namnet Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) och har tidigare överlämnat delbetänkandena (SOU 2001:59) Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenk- lingar, (SOU 2001:93) Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsut- redning, (SOU 2002:44) Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott och (SOU 2002:45) Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål. Vi får härmed överlämna delbetänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen. Vårt arbete fortsätter med andra utestående frågor. Vissa teknikbundna arbetsmetoder.................................................. Vissa provokativa åtgärder................................................................ Användning av skyddsidentitet........................................................ Skydd av informatörer ...................................................................... Husrannsakan och kroppsvisitation i vissa fall ............................... Underrättelse om beslag och husrannsakan .................................... Rätt till juridiskt biträde vid förhör under förundersökning ......... Underrättelse till närstående om frihetsberövande......................... Rätt att bryta mot trafikföreskrifter ................................................ Kostnader för hemlig teleavlyssning m.m. ...................................... Behörig domstol vid häktning m.m. ................................................ Villkorlig dom genom strafföreläggande ......................................... Förslag till lag om ändring i ............................. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) .............. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387) ..................... Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223) ......... Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)................................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948).............................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål ..... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna Förslag till förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för ............... Förslag till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276)............................................................................... Vårt uppdrag i stort.................................................................. Våra tidigare överväganden...................................................... Vad behandlas i detta betänkande?.......................................... 2.2Något om hotet från den organiserade eller annars Hotet från den organiserade brottsligheten................ 2.2.3 Särskilt om hoten från extremism ............................... 2.2.4 Områden för den organiserade brottsligheten ........... 2.2.5 Behovet av nya utredningsmetoder m.m..................... Vissa teknikbundna arbetsmetoder ............................... 3.2.2 Kameraövervakning enligt gällande rätt...................... Dolda kroppsmikrofoner m.m................................................ 3.6.1 Bör metoderna användas av polisen?......................... Bör metoderna lagregleras?........................................ 3.6.3 Skall metoderna regleras som straffprocessuella tvångsmedel eller arbetsmetoder?.............................. 3.6.4 Hur bör en lagreglering utformas? 3.7Särskilt om tullens och Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och Vad menas med provokativa åtgärder? Vad menas med kontrollerad leverans? 4.3 Vad menas med skyddsidentitet? 4.4Bör metoderna användas av de brottsbekämpande 4.5 Bör metoderna lagregleras?.................................................... 4.6Skall metoderna regleras som straffprocessuella tvångsmedel eller arbetsmetoder? Hur bör en lagreglering utformas?........................................ Vissa provokativa åtgärder.......................................... Användning av skyddsidentitet.................................. Skydd av informatörer ............................................... 5.2.1 Möjligheten att under förundersökningen få uppgift om informatörer ............................................ 5.2.2 Möjligheten att under domstolsprocessen få uppgift om informatörer ............................................ 5.2.3 Kvarskrivning och fingerade personuppgifter........... 5.3.1 Möjlighet att hemlighålla uppgifter om 5.3.2 Närmare om utformningen av regleringen................ Husrannsakan och kroppsvisitation i vissa fall ............. Underrättelse om beslag och husrannsakan ................. Rätten att ha juridiskt biträde vid förhör under Förande av fordon i spaningsverksamhet..................... Underrättelse till närstående om frihetsberövande ....... Kostnader för hemlig teleavlyssning m.m. ................... Behörig domstol vid häktning m.m............................. Förfarandet i samband med häktning................................... 12.2.1 Allmänt om häktningsförhandlingar ......................... 12.2.2 Vilken domstol är behörig att pröva 12.2.3 Närvaro vid häktningsförhandling ............................ 12.2.4 Placeringen av häktade och anhållna ......................... Transporter av häktade och anhållna .................................... 12.3.1 Genomförandet av transporterna .............................. 12.3.2 Kostnader för transporterna ...................................... Rättens övriga beslut under förundersökningen.................. 12.4.2 Andra typer av beslut ................................................. 12.4.3 Behörig domstol ......................................................... 12.4.4 Rättens prövning ........................................................ Pågående projekt för ett mer effektivt förfarande............... 12.5.1 Försöksverksamhet med videokonferens.................. 12.5.2 Häktningsförhandlingar på polishus eller häkten .... 12.5.3 Den pågående tingsrättsreformen ............................. Villkorlig dom genom strafföreläggande....................... 13.2.1 Allmänt om strafföreläggande.................................... 13.2.2 Särskilt om strafföreläggande avseende villkorlig Utvärdering av dagens reglering............................................ Konsekvenser och genomförande................................ Förslaget till lag om ändring i ................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)........... Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förlaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948)............................ 15.8Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna 15.9 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för ............. 15.10Förslaget till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276) ............................................ Bilaga 1, Dir 2000:90 ...................................................... Torture and Inhuman or Degrading Treatment Promemoria i departementsserien från Justitie- Förundersökningskungörelsen (1947:948) nen) eller Justitieombudsmännens ämbetsberät- Vi har i uppdrag att undersöka möjligheterna att än mer öka effek- tiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. De tidigare förslag vi har lämnat syftar till att åstadkomma såväl en snabbare genom- strömning som en förbättring av den brottsutredande verksamhe- ten. I vårt uppdrag att komma med förslag till förbättringar av den brottsutredande verksamheten skall vi enligt direktiven överväga bl.a. om det behövs författningsändringar som kan förbättra möj- ligheterna att förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott. Det rör rättsväsendets och särskilt polisens arbetsmetoder, inte minst mot brott av organiserad eller annan allvarlig karaktär. Direktiven anger att det i det sammanhanget kan finnas anledning att överväga frågor om tvångsmedel. I detta betänkande har vi valt att ta upp vissa frågor som rör de brottsutredande myndigheternas arbetsmetoder, t.ex. teknikbund- na metoder, provokativa åtgärder, användning av skyddsidentitet, skydd av informatörer och andra närliggande frågor. Vi behandlar även vissa frågor rörande brottsutredning i övrigt och ett förslag som i första hand syftar till att minska genomströmningstider för brottmål. De förslag om myndigheternas arbetsmetoder som läggs fram i detta betänkande har till syfte att öka rättssäkerheten genom att metoderna lagregleras och inte som används utan uttryckligt lagstöd. Härigenom kan förutsättningarna för metodernas använd- ning preciseras och förutsebarheten i den rättsliga tillämpningen ökas. Ett annat skäl till förslagen är att öka effektiviteten i brotts- bekämpningen. Inte bara ett växande hot från den grova organise- rade brottsligheten och de krav på effektiva arbetsmetoder som följer av det utan också den pågående internationaliseringen av det brottsbekämpande arbetet gör det angeläget att de svenska brotts- bekämpande myndigheterna kan använda arbetsmetoder som är jämförbara med andra länders och som förutsätts i det internatio- nella samarbetet. Vårt arbete när det gäller förbättringen av den brottsutredande verksamheten är inte avslutat i och med detta. Vi planerar att åter- komma till saken i senare betänkanden. De brottsbekämpande myndigheterna använder utan uttryck- ligt lagstöd handmanövrerade kameror, utrustning för avlyssning eller upptagning av samtal i vilket den som har utrustningen själv deltar (t.ex. dolda kroppsmikrofoner), utrustning för positionsbe- stämning och liknande tekniska hjälpmedel. Bl.a. mot bakgrund av innehållet i artikel 8 i föreslår vi att myndig- heternas användning av dessa metoder bör ges uttryckligt lagstöd i de fall där metoderna används på ett vilseledande eller dolt sätt. Vi föreslår att en sådan reglering införs i polislagen. En öppen an- vändning, t.ex. när polisen på en offentlig plats med handmanövre- rad kamera öppet dokumenterar en händelse, bör även fortsätt- ningsvis kunna ske utan uttryckligt lagstöd. Metoderna skall få användas för att förhindra, avslöja eller utre- da brott och skall därmed kunna användas såväl under en förunder- sökning som i underrättelseverksamhet och vid allmän brottsspa- ning. När det gäller positionsbestämning, främst det fallet att en sändare sätts på ett fordon, föreslår vi bl.a. att de brottsbekämpan- de myndigheterna skall ha rätt att bereda sig tillgång till de utrym- men som behövs för att kunna installera och avlägsna utrustningen och vidta de åtgärder som behövs för att utrustningen skall fungera effektivt. Det kan gälla att bereda sig tillträde till t.ex. ett garage, en garageuppfart eller bilens motorutrymme. Om en användning av de teknikbundna arbetsmetoderna be- döms ha den effekten att den enskildes integritet kränks, måste en prövning göras i varje enskilt fall om metoderna bör användas. Åt- gärden får i sådana fall vidtas endast om det är uppenbart att det intrång eller det men som åtgärden leder till inte står i missförhål- lande till syftet med denna. Beslut om användning av handmanövrerad kamera får fattas av den enskilde polismannen eller tjänstemannen vid eller I övrigt fattas besluten av polismyndigheten, respektive , eller, om förundersökning är inledd, av undersökningsledaren. Vi föreslår också att möjligheten för myndigheter i allmänhet att spela in telefonsamtal med enskilda utan att upplysa om det i för- väg ges ett uttryckligt lagstöd. De brottsutredande myndigheterna, i första hand polisen, använder utan uttryckligt lagstöd provokativa åtgärder av olika slag. Det brukar sägas att bevisprovokation är en tillåten metod medan brottsprovokation är förbjuden. Det råder emellertid en osäkerhet om vad som skall betecknas som bevis- respektive brottsprovoka- tion, bl.a. eftersom en och samma åtgärd kan leda till att man pro- vocerar fram ett brott, t.ex. försäljning av narkotika, vilket samti- digt kan vara bevis för ett brott, nämligen innehavet av narkotikan. En sådan åtgärd kan anses tillåten under förutsättning att polisen följer den principen att inte provocera någon att begå ett brott som denne annars inte skulle ha begått. Det måste framhållas att det bl.a. under den förutsättningen är tillåtet med brotts- provokation. Vi föreslår att vissa provokativa åtgärder skall regleras som ett straffprocessuellt tvångsmedel som får användas vid förundersök- ning angående brott på vilket fängelse kan följa. Syftet skall vara att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet. Regleringen skall tillåta de brottsutredande myndigheterna att vidta åtgärder som kan föranleda någon att begå brottslig gär- ning, om det kan antas att den personen skulle komma att begå samma eller liknande gärning även om åtgärderna inte vidtas. En sådan reglering innebär ingen förändring av de grundläggande prin- ciperna för vad som är tillåtet rörande provokation. Be- slut om de provokativa åtgärderna skall meddelas av undersök- ningsledaren eller åklagaren. Metoden kontrollerad leverans är internationellt vedertagen och har använts av polis och tull i men saknar uttryckligt lagstöd. Den tillämpas vid transporter in i eller ut ur landet av narkotika, alkohol- och tobaksvaror, vapen, dopningsme- del, skyddade djur- och växtarter och andra exportkontrollerade varor. Metoden innebär att de brottsutredande myndigheterna vid misstanke om en sådan transport inte ingriper mot denna, utan i stället på olika sätt bevakar transporten på dess fort- satta väg. Syftet är att kunna identifiera personer som är inblandade i brott som har samband med försändelsen. Leveranserna kan vara beledsagade, alltså genomföras av t.ex. en narkotikakurir, eller obe- ledsagade, där leveranser sker exempelvis med post. Främst vid obeledsagade leveranser inträffar det att myndigheterna i hemlig- het tar föremålet i beslag och eventuellt ersätter det med annat innan transporten får fortsätta som kontrollerad leverans. Vi föreslår att metoden kontrollerad leverans skall regleras som ett straffprocessuellt tvångsmedel. Den skall få genomföras om det finns anledning att anta att brott har förövats på vilket fängelse kan följa. Beslut om kontrollerad leverans skall meddelas av undersök- ningsledaren eller åklagaren. Förslagen berör endast de gränsöverskridande transporterna och påverkar inte de möjligheter till s.k. interimistisk passivitet som polisen och tullen har enligt nuvarande principer i rent nationella angelägenheter. Svensk polis har allt mer kommit att intressera sig för metoden att infiltrera kriminell verksamhet för att skaffa fram upplysningar om den organiserade eller annars allvarliga brottsligheten. Polisen utger sig i sådana fall för att vara en privatperson och röjer inte den egentliga orsaken till sitt intresse. Metoden ger ofta informationer som inte kan hämtas in på annat sätt i ärenden om exempelvis gro- va rån, människorov, grova stölder och grova narkotikabrott. Den utgör också ett betydelsefullt inslag i det internationella polissam- arbetet. Ett betydande hinder för en effektiv användning av infiltration är svårigheten att skydda den enskilde polismannens verkliga identitet såväl under som efter operationen. Detta har bl.a. inneburit att me- toden används i i begränsad utsträckning. Den omständig- heten att infiltratörens verkliga identitet hålls hemlig är en nödvän- dig förutsättning såväl för infiltratörens möjligheter att agera och utföra sitt uppdrag nu och som för dennes och andras säkerhet. När det gäller att skydda infiltratörens identitet är det helt nödvändigt att han eller hon förses med en alternativ, fingerad identitet eller en s.k. skyddsidentitet, som tål granskning från t.ex. kriminellas sida. Vi föreslår att en polisman, för att förhindra, avslöja eller utreda brott, skall få uppträda under skyddsidentitet. Med skyddsidentitet skall avses att polisen använder oriktiga uppgifter om sig själv. De uppgifterna får antecknas i register och i dokument som utfärdas i skyddsidentiteten. Polismannen får därigenom möjlighet att an- vända på olika sätt vilseledande, oriktiga eller i annat fall bristfälliga uppgifter under uppdraget och att få körkort, pass och andra såda- na handlingar utfärdade i sin skyddsidentitet. Polismannen skall ha full rättshandlingsförmåga i sin skyddsidentitet. Givetvis skall den principen fortfarande gälla att polismannen aldrig får begå brott för att kunna efterforska eller avslöja brott. Den som uppträder under skyddsidentitet skall få registreras inom folkbokföringen även med de identitetsuppgifterna och sekretess skall gälla i ärenden om skyddsidentitet. Vi föreslår också att ett vittne skall få vägra att yttra sig i syfte att inte röja skyddsidentiteten eller den rätta identiteten hos den som har skyddsidentitet. Rätten att vägra att yttra sig vid vittnes- förhör skall dock inte gälla, om det finns synnerliga skäl att uppgif- ten röjs. Vi förutser att användningen av skyddsidentitet blir ett effektivt hjälpmedel även i arbetet med att på olika sätt skydda bevisperso- ner som lever under hot. Om de poliser som arbetar med sådant personskyddsarbete får möjlighet att använda skyddsidentiteter skulle säkerheten för dem själva, deras anhöriga och de personer som skyddas öka. Dessutom skulle den metod som används vid ett sådant arbete bättre kunna skyddas från insyn, t.ex. genom att det blir möjligt för de deltagande poliserna att göra betalningar och hyra säkra bostäder i sina skyddsidentiteter. En mycket viktig del av polisarbetet utgörs av att de brottsutredan- de myndigheterna hämtar in upplysningar om brottslighet från uppgiftslämnare eller informatörer. Det kan röra information om planerade eller genomförda brott, tänkbara gärningsmän och var bevisning kan hittas. De kontakter som informatörerna har med myndigheterna varierar kraftigt i karaktär. Det kan röra sig om allt ifrån helt tillfälliga kontakter som rör konkreta ärenden där infor- matören vill vara anonym till det fallet att polisen bygger upp en relation med informatören som lämnar upplysningar kontinuerligt . De uppgifter som informatörerna lämnar används huvudsakligen till att sätta polisen på spåret, dvs. de utgör väg- ledning för vidare underrättelseverksamhet, spaning och utredning. I många fall är uppgifter från informatörer av helt avgörande bety- delse i det brottsbekämpande arbetet. En förutsättning för att en person skall vara villig att lämna in- formation till polisen är av naturliga skäl att informatören inte ris- kerar att avslöjas som sådan och att informatören och dennes anhö- riga inte riskerar att utsättas för våld eller hot i syfte att t.ex. hindra att uppgifter om brottslighet lämnas till polisen, påverka en utsaga av informatören eller hämnas för en upplysning som informatören har lämnat till de brottsbekämpande myndigheterna. Informatören bidrar alltså inte med upplysningar, om inte hans egen och hans anhörigas säkerhet kan garanteras. Det är förenat med ett stort obehag och risktagande att på det sättet biträda framför allt polis och tull särskilt i kampen mot den kvalificerade brottsligheten. Den brottsbekämpande verksamheten skulle bli klart mer effek- tiv, om det fanns möjlighet att utnyttja informatörer i större ut- sträckning än vad som är fallet . Ett stort bekymmer i dagslä- get i det avseendet är att informatörerna upplever det som mycket otryggt att lämna uppgifter till exempelvis polisen, eftersom poli- sen inte har tillräckliga möjligheter att hemlighålla informatörernas identiteter för misstänkta under förundersökningen eller för tillta- lade under brottmålsrättegången. Informatörerna är av naturliga skäl rädda för sin egen och anhörigas säkerhet. Denna negativa och avvaktande in- ställning som polisen ofta möter finns såväl hos de personer som har helt tillfälliga kontakter med de brottsbekämpande myn- digheterna, som de personer som ändå lämnar upplysningar. Av samma orsak är det också många av de personer som är potentiella informatörer som avstår från att gå in i en så- dan relation med myndigheterna. Detta leder bl.a. till att informa- tion om allvarlig kriminalitet aldrig når de brottsbekämpande myn- digheterna eller att den redan kända kriminaliteten blir svår eller omöjlig att utreda. Den omständigheten att informatörers identiteter inte kan hem- lighållas utgör en klart begränsande faktor i de brottsbekämpande myndigheternas arbete. En författningsändring i det avseendet kan förväntas leda till att myndigheterna får betydligt flera och kvalita- tivt bättre upplysningar från informatörer såväl i underrättelsearbe- tet som i det brottsutredande arbetet och att arbetet på det sättet blir mer effektivt. Frågan hänger intimt samman med frågorna om provokation, kontrollerad leverans och även användning av skydds- identitet. Informatörer har ofta en central betydelse i de utredning- ar där dessa metoder används. Vi föreslår att det skall vara möjligt att hemlighålla uppgifter som hänför sig till identiteterna hos de informatörer som polisen och de andra brottsbekämpande myndigheterna använder i under- rättelseverksamhet och brottsutredningsverksamhet. Uppgifterna skall skyddas även under domstolsprocessen genom möjlighet för ett vittne, t.ex. en polisman, att vägra att yttra sig i syfte att inte röja identiteterna. Av rättssäkerhetsskäl skall domstolen dock kun- na besluta att vittne skall avslöja identiteten, om det finns synnerli- ga skäl. För det fall informatören själv skall vittna i domstol skall vanliga bestämmelser gälla, exempelvis om skyldigheten att uppge sitt namn. Husrannsakan och kroppsvisitation i vissa fall I finns bestämmelser om husrannsakan och kroppsvisitation i brottsutredande syfte, dvs. som tvångsmedel vid förundersökning. Där finns bl.a. en bestämmelse som innebär att husrannsakan i vissa fall får genomföras i lokaler som brukar an- vändas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Den regeln kom till och hade som ändamål att öka möjligheten att ingripa mot bl.a. vissa mc-klubbar. Erfarenheten från polisen är att regeln relativt sällan kommer till användning främst på grund av att den är förbehållen en förunder- sökningssituation. Det skall med andra ord finnas en misstanke om ett visst brott för att få genomföra husrannsakan. I polislagen finns bestämmelser som tillåter att polisen genomför husrannsakan och kroppsvisitation för olika ändamål i det brottsfö- rebyggande arbetet, alltså utanför en förundersökningssituation.