sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Fler barn och bättre utbildning förs ofta fram som förutsätt- ningar för fortsatt tillväxt och därmed för att långsiktigt säkerställa finansieringen av välfärdssystemen. SK presenterar också två alter- scenarier, ett där barnafödandet ligger på 1,8 barn per kvinna och ett där andelen studerande fortsätter att öka. Särskilt intressant är barnscenariot, eftersom det, till skillnad från basscenariot, bygger på samma barnafödande som SCB:s prognos . Det innebär dock ingen lättnad för kommunernas eko- nomi, ens . Tvärtom ökar gapet mellan behov och resurser dramatiskt och är 2050 , att jämföra i basscenariot. Inte ens under de goda åren 2005–2017 når resurstillväxten ikapp behovsökningen. Det beror på att de ökade kostnaderna för barnomsorg och skola först efter ett par, tre decennier ger upphov till ökade skatteintäk- Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik ter, vilka inte ens då motsvarar kostnadsökningarna. Först runt 2060 ger barnscenariot en bättre försörjningskvot38 än basscenariot. Också utbildningsscenariot ger ett större gap mellan behov och resurser än basscenariot, 2050, till följd av en svagare resursutveckling. Den beror på att en ökad andel stude- rande leder till att skatteintäkterna minskar. Det är i princip bara den tillväxt som beror på fler arbetade timmar totalt i samhället som ger utrymme för expansion. Först på mycket lång sikt, bortom 2050, kommer de allmänt förbättrade tillväxtförutsättningar, som ett ökat barnafödande och en högre utbildningsnivå ger, kommunerna till godo i form av ett förbättrat skatteunderlag som balanserar kostnadsökningarna. Basscenariot innebär att utrymmet för privat konsumtion för- dubblas . Om den offentliga konsumtionen skulle tillåtas öka i takt med BNP skulle utrymmet för privat kon- sumtion i stället växa . Den långsammare ökningen beror på att den offentliga konsumtionen tar en större del av BNP i an- språk, men också på att BNP-tillväxten i detta fall beräknas bli nå- got lägre. Denna långsammare ökning av utrymmet för privat kon- sumtion ligger dock närmare utvecklingen , också det en period då skatteuttaget ökade. En avgörande fråga är i vilken omfattning och hur länge den offentliga konsumtionen kan fortsätta växa genom att ta en större andel av de samlade resurserna i anspråk och vad det betyder för den långsiktiga tillväxten. Kalkylen bygger på att produktivitetsutvecklingen i kommuner- na är lika med noll, vilket rent beräkningsmässigt antas i national- räkenskaperna. Det finns också empiriskt stöd för att produktivi- tetsutvecklingen i offentlig verksamhet har varit låg sett . Detta hindrar inte att förändringsförmågan har varit be- tydande i den offentliga sektorn under . Inte minst genomfördes stora kostnadsreduktioner och viktiga systemförändringar inom den offentliga verksamheten. Som vi redovisar senare i detta betänkande gällde detta inte minst sjukvården. Över huvud taget framstår produktivitetsutvecklingen som en avgörande faktor i bedömningen av de framtida förutsättningarna för den offentliga verksamheten. Utan produktivitetsutveckling kommer den offentliga verksamheten och därmed välfärds- tjänsterna att hamna i en omöjlig resurssituation. 38 Antalet barn, ungdomar och äldre i förhållande till personer i åldern 20–. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken princip i samma takt som i ekonomin i övrigt, men produktionen utvecklas varken kvantitativt eller kvalitativt. En förbättrad pro- duktivitet borde visserligen vara möjlig, men den kan knappast komma i närheten av de som SK antagit för näringslivet. Det skulle nämligen innebära att personalbehovet för den verk- samhet som bedrivs skulle halveras . Slutsatsen blir därför att ju sämre produktivitetsutveckling den offentliga verk- samheten uppvisar, desto mer brännande blir frågan om att finna andra finansieringsformer, exempelvis höjda avgifter och försäk- ringslösningar, för att kunna tillgodose de växande behoven utan dramatiska skattehöjningar. Alternativet är en mycket påtaglig be- gränsning av det offentliga åtagandet. Några motsvarande långsiktiga prognoser för landstingens verk- samhet har kommittén inte funnit.39 Man kan dock anta att resurs- tillgången utvecklas på ett likartat sätt som för kommunerna. Vad gäller behoven innebär den växande andelen äldre ökade kostnader även för landstingen. Därtill kommer den medicinska och medi- cinsk-tekniska utvecklingen, som är den kanske mest kostnadsdri- vande faktorn för hälso- och sjukvården (jfr avsnitt 2.1). Avgörande för vilken offentlig välfärd vi kommer att kunna tillgå är den ekonomiska tillväxten i stort. Den bestäms av svårförutsägbara faktorer som den geopolitiska utvecklingen, ut- vecklingen inom världshandeln och på de finansiella marknaderna samt den tekniska utvecklingen, inte minst tillämpningen av infor- mationstekniken och biotekniken. Man har genom historien kun- nat iaktta perioder av starkare tillväxt i samband med mer betydel- sefulla teknikskiften. vet vi att kontinuerliga förlopp bryts. såväl som första år upplevde vi asymmetriska chocker och finansiella bubblor, vars sviter vi ännu känner av. En väl fungerande arbetsmarknad är av avgörande betydelse för tillväxten och därmed för möjligheterna att finansiera de offentliga välfärdssystemen. () beräknar att det, för att upprätthålla en god ekonomisk tillväxt, behövs ett ar- betskraftstillskott på drygt 300 000 personer . 39 Däremot har beräkningar av behov av och kostnader för vård och omsorg 2000–2030 gjorts i SOU 2000:7 /2000. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik inga åtgärder vidtas, beräknas dock nettotillskottet av arbetskraft stanna vid 140 000. Om 40 000 av dem som inte arbetar skulle få sysselsättning, beräknas å andra sidan BNP öka med . Det är därför av stor vikt att öka utbudet av arbetskraft. En diskussion förs om det kommer att kräva en större öppenhet för arbetskraftsinvandring. finns emellertid arbetskraftsresurser som inte tas till vara. Sysselsättningsgraden för befolkningen i åldern 20–upp- går 2003 till , vilket är en förhållandevis hög siffra i internationell jämförelse. I den äldsta åldersgruppen, 60–, är sysselsättningsgraden dock . Nästan en halv miljon människor är förtidspensionerade, drygt 200 000 är arbetslösa och 125 000 är långtidssjukskrivna. Det är svårt att bedöma hur stor del av dessa grupper som med ändamålsenliga insatser skulle kunna återföras till arbetslivet. Att personer , del- tidsarbetslösa och i viss mån även personer med funktionshinder är resurser som dåligt tillvaratas på arbetsmarknaden är dock tydligt. Också det faktum att arbetsmarknaden ännu är starkt könssegrege- rad innebär ett slöseri med såväl kvinno- som mannakraft. En annan stor latent arbetskraftsresurs är de utlandsfödda, vars sysselsättningsgrad endast är , även om den varierar starkt be- roende på ursprungsland och tid i . En sysselsättningsgrad i nivå med de svenskfödda skulle betyda ytterligare 100 000 personer i arbete. Det innebär att målet att öka sysselsättningen i högsta grad är en integrationsfråga. Enligt SCB:s beräkningar kommer an- talet personer med utländsk härkomst att växa med till cirka 2 miljoner. Om inte arbetskraftsdeltagandet i denna grupp väsentligt ökar innebär det ett enormt resursslöseri genom dåligt utnyttjad arbetskraft och åtföljande kostnader för välfärdssystemen. Personalförsörjning i offentlig verksamhet skedde en snabb expansion av offent- lig verksamhet, framför allt i kommuner och landsting. avstannade den och under stora delar av rådde i praktiken anställningsstopp, som många yngre fick läm- na sina anställningar. Resultatet har blivit en skev åldersstruktur bland de offentliganställda, vars medelålder dessutom steg snabbt . Som en följd av detta kommer uppemot hälften Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken av de offentliganställda att gå i pension . beräknar exempelvis att kommunerna kommer att behöva nyanställa 570 000 personer under innevarande decennium. Personal- och kompetensförsörjningen är en be- tydande utmaning för offentlig verksamhet. Förhållandena skiftar starkt mellan olika landsändar. Framför allt mindre kommuner i skogslänen har svårt att över huvud taget rekrytera personal, medan situationen är mer gynnsam i storstadslänen. Även där har emeller- tid såväl staten som kommuner och landsting svårt att täcka beho- vet av en rad nyckelkompetenser. Det gäller exempelvis läkare och sjuksköterskor, men också förskollärare och fritidspedagoger. En- ligt Svenska Kommunförbundets långtidsutredning är en viktig an- ledning till att man hjälpligt klarat personalrekryteringen att de kommunanställda ofta saknat alternativ, på grund av begränsad yrkeserfarenhet och utbildning i kombination med begränsade lo- kala arbetsmarknader. kommer konkurrensen om arbetskraften att öka yt- terligare. Också näringslivet kommer att ha växande luckor att fylla och gynnas av ett generellt sett högre löneläge än i den offentliga sektorn. Om inte utvecklingen kan vändas vad gäller sjukskriv- ningar, förtidspensioner och den låga förvärvsfrekvensen bland in- vandrare, kommer den växande obalansen mellan utbud och efter- frågan på arbetskraft att bli mycket kännbar. är sjuk- skrivningarna en brännande fråga för kommuner och landsting, som har högre sjuktal än näringslivet. Detta senare hänger delvis samman med en annan betydelsefull omständighet – av de offentliganställda är kvinnor, vilka står för två tredjedelar av alla sjukskrivningar räknat. Skall den offentliga sektorn klara den framtida personal- och kompetensförsörjningen krävs att könssegregationen på ar- betsmarknaden bryts och att den offentliga sektorn i betydligt större utsträckning än lyckas locka till sig också män och ung- domar. Särskilt stora riskerar rekryteringsproblemen att bli inom äldre- och handikappomsorgen, verksamheter med stor personalin- tensitet och låga löner. Andra grupper där bristen ser ut att bli stor är lärare och vissa kategorier av sjuksköterskor. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Som framgår av avsnitt 2.2 förefaller våra grundvärderingar vara anmärkningsvärt stabila. Exempelvis är uppslutningen bakom den skattefinansierade välfärdsmodellen orubbat stor, oavsett genera- tionstillhörighet. finns betydande skillnader i beteende- mönster mellan olika generationer. Vi kan inte med säkerhet säga i vilken utsträckning dessa skillnader är åldersbundna och i vilken utsträckning de kommer att följa med upp i åldrarna. Den stora 40-talsgenerationen har redan börjat gå i pension. Den når och kommer decennierna därefter att ha växande behov av äldreomsorg och sjukvård. Det är den första generation som vuxit upp och format livs- och värde- ringsmönster i den utvecklade välfärdsstaten. På ett annat sätt än tidigare generationer har den vant sig vid att disponera över sin egen tid genom att samhället tillhandahållit barn- och äldreomsorg. Det är inget djärvt antagande att denna generation även efter pen- sioneringen kommer att ha större förväntningar på den offentliga välfärden än någon tidigare generation. väntas, om inget oförutsett sker, såväl arbetskraften som arbetstiden att minska. Det kan inte uteslutas att denna situation kommer att ska- pa generationsmotsättningar och en allt livligare debatt om av- gränsningen, utformningen och finansieringen av den offentliga välfärden. Den arbetsmarknad som 40-talsgenerationen lämnar har redan börjat fyllas av dem som är födda . De kommer i betydande grad att sätta sin prägel på det svenska sam- hället under de kommande decennierna. De har vuxit upp under den värsta ekonomiska krisen i , då såväl nyhetsflödet som egna erfarenheter har präglats av verkliga och upplevda nedskärningar och resursbrist inom offentlig sektor. Det- ta tycks ha minskat deras förtroende för att samhället skall kunna ta hand om dem när de blir gamla och sjuka. Även om denna typ av förväntningar går att påverka, pekar den demografiska utvecklingen mot att deras farhågor kommer att förstärkas. Frågan är i vilken utsträckning en känsla av växande egenansvar, påtvingat eller ej, också påverkar solidariteten med den skattefinansierade välfärden. Även om man kan befara en ökad osäkerhet om den offentliga sektorns förmåga att leva upp till förväntningarna, finns det inget som talar för att de samlade anspråken på välfärdssystemet kommer att minska. Tvärtom finns det tecken som tyder på att vi alltmer Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken betraktar den offentliga sektorn som blott och bart leverantör av välfärdstjänster och inkomsttrygghet och att vi engagerar oss i ut- formningen först när vi är missnöjda med det som levereras. I takt med att välfärdssystemet byggts ut och alltfler redan under upp- växtåren har lärt sig att ta dess förmåner för givna, växer också för- väntningarna. I samma riktning pekar den samhälleliga, tekniska och vetenskapliga utvecklingen som föder nya föreställningar om vad som är möjligt och rimligt att begära. Det gäller inte minst den medicinska och medicintekniska utvecklingen och de växande an- språk på hälso- och sjukvården den skapar. De som sökt sig ut på arbetsmarknaden har mött helt andra villkor än sina föräldrar och har tvingats vänja sig vid större föränderlighet och osäkerhet. I gengäld förefaller de ock- så ha andra förväntningar på arbetslivet och prioriterar i större ut- sträckning upplevelser framför karriär. I takt med att efterfrågan på arbetskraft ökar torde de också få lättare att etablera sig på arbets- marknaden. Frågan är i vilken mån detta kommer att förändra deras prioriteringar och hur många som redan hunnit vänja sig vid en fri- are livsstil. Det torde hur som helst komma att kräva en genomgri- pande förnyelse av arbetsorganisationen för att i tillräckliga skaror locka dem till den offentliga sektorn. För att kunna forma en långsiktigt hållbar samhällsorganisation är det nödvändigt att bilda sig en uppfattning om de framtida: anspråken på offentligt finansierad välfärd, resurserna för att tillgodose dessa anspråk, samt villkoren för att bedriva offentligt finansierad verksamhet. Andelen mycket gamla fortsätter att växa, vilket ökar behovet av vård och omsorg, framför allt då den stora 40- talsgenerationen når . Man kan också anta att anspråken på utbildningssystemen kommer att fortsätta att öka, även om det är osäkert i vilken takt den genomsnittliga studietiden kommer att fortsätta att förlängas. Likaså skapar den tekniska utvecklingen nya Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik möjligheter att hjälpa människor och skapar därmed växande an- språk; detta gäller inte minst hälso- och sjukvården som utgör en tredjedel av den offentliga verksamheten. Samhällsutvecklingen i sig tenderar också att generera nya behov, med åtföljande anspråk på samhälleliga åtaganden. Undersökningar av människors attityder och levnadsvanor ger heller ingen anledning att tro att de samlade förväntningarna på den offentligt finansierade välfärden kommer att minska, snarare tvärtom. Vilken den samlade effekten av dessa faktorer blir är omöjlig att uppskatta i kvantitativa termer. Att de reella anspråken på den of- fentligt finansierade välfärden påtagligt kommer att överstiga de behov en rak demografisk framskrivning ger vid handen förefaller dock klart. Den 25-procentiga ökning av behoven av kommunala välfärdstjänster som Svenska Kommunförbundets barnscenario förutser torde således, i ljuset av SCB:s senaste be- folkningsprognos, utgöra ett golv i uppskattningen av de fram- tida behoven, emedan den inte räknar med vare sig ytterligare re- former eller kvalitativ utveckling av nuvarande tjänster. Vi har vidare diskuterat vilka resurser man kommer att förfoga över för att finansiera den offentliga välfärden. På kort sikt finns alltid möjligheten att förändra skattebaser och skattesatser, men ju mer långsiktigt perspektiv vi anlägger, desto mer beror re- surstillgången på tillväxten i den samlade ekonomin. Det är därför oroande att tillväxten av demografiska skäl på några decenniers sikt antas avta och att den totala arbetstiden tros minska. Beaktar man även kostnadsökningen inom offentlig verksamhet medför det att de totala resurserna för den kommunala verksamheten, enligt Svenska Kommunförbundets långtidsutredning, stadigt minskar efter 2020 i såväl basscenariot som utbildningsscenariot, medan resurstillväxten påtagligt stagnerar i barnscenariot. En förutsättning för att öka tillväxten, och därmed resurserna för den offentligt finansierade välfärden, är att få fler i arbete. Nyckelgrupper i detta sammanhang är såväl de äldre som de arbets- lösa, de långtidssjukskrivna och de förtidspensionerade. Avgörande är att man genom en effektiv integrationspolitik kan öka syssel- sättningen bland utlandsfödda. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken Den ekonomiska globaliseringen har påtagligt beskurit utrymmet för en självständig nationell politik, inte minst inom skatteområdet. Detta utgör en begränsning i finansieringen av det offentliga åtagan- det. har globaliseringen stimulerat den europeiska integ- rationen, vilket å ena sidan har givit oss nya verktyg för att nyttja och reglera marknadskrafterna, men å andra sidan begränsar den enskilda medlemsstatens handlingsutrymme och kräver anpassning av såväl regelverk som samhällsorganisation. På motsvarande sätt har den tekniska utvecklingen bidragit till att utveckla välfärden och skapa nya kontaktytor gentemot medborgarna som den tenderar att vara kostnadsdrivande. Också förutsättningarna för tillväxtpolitiken har förändrats. Ge- nom regionförstoring växer lokala arbets- och servicemarknader långt utöver kommun- och länsgränser och flätas in i varandra. Det ställer krav på ett vidare regionalt perspektiv på näringslivsutveck- ling, infrastruktur och kollektivtrafik, såväl som på planering av bostäder och olika typer av service. Därutöver har EU-medlem- skapet drivit på utvecklingen mot flernivåstyrning och förhand- lingsekonomi inom tillväxtpolitikens område. Samhällsutvecklingen föder även nya politikområden och ger gamla frågor ny aktualitet. Aktuella exempel är jämställdhet, integ- ration och hållbar utveckling, liksom ohälsoproblemen. Även en växande otrygghet i samhället och den ökad sårbarhet, som teknik- utvecklingen och globaliseringen skapar, pockar på politisk upp- märksamhet. Nya politikområden tenderar att skapa oklara an- svarsförhållanden, innan fasta strukturer hunnit växa fram. De är i allmänhet också kostnadsdrivande, i och med att de sällan motsva- ras av att andra offentliga åtaganden upphör eller minskar i omfatt- ning. En central fråga för den offentliga verksamheten är hur den skall klara personalförsörjningen. har såväl staten som kommuner och landsting betydande rekryterings- problem, även om förhållandena skiftar starkt mellan olika yrkes- grupper och delar av landet. När den stora 40-talsgenerationen snart börjar gå i pension kommer konkurrensen om arbetskraften att öka ytterligare. Ett generellt sett lägre löneläge, en svagare pro- duktivitetsutveckling och en i vissa delar låg status ger den offentli- ga sektorn ett svårt utgångsläge i förhållande till näringslivet. Det kommer att ställas utomordentligt stora krav på förnyelse och på Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik arbetsförhållanden som tilltalar de generationer som under kom- mande decennier inträder på arbetsmarknaden, om offentlig sektor skall klara sin personal- och kompetensförsörjning. 3 Hur har vi ordnat det ? Syftet med detta kapitel är att beskriva samhällsorganisationen av . Efter ett inledande avsnitt om den enskildes olika roller som uppdragsgivare, brukare och finansiär följer en översikt över de offentliga verksamheterna, inklusive en redogörelse för några drag i utvecklingen av välfärdssystemet och förvaltningen under 1990- talet. Sedan beskrivs huvudaktörerna, dvs. stat, kommuner och lands- ting samt Europeiska unionen och hur de samverkar, dels nationellt med tonvikt på relationen mellan stat och kommun, dels inom ramen för medlemskapet i EU. Som en illustration av ansvars- fördelningen beskrivs fyra tunga politikområden och hanteringen av två aktuella EU-direktiv mer ingående. Kapitlet avslutas med en europeisk utblick som belyser ansvars- fördelning mellan centrala, regionala och lokala nivåer och redogör för vilka uppgifter som hanteras på nivå i ett antal länder. 3.1Medborgaren – uppdragsgivare, brukare och finansiär Vägledande för kommitténs analys av den offentliga verksamheten är medborgarperspektivet. Om vi inte särskilt anger annat avser vi med medborgare alla som bor i , såväl svenska medborgare i formell mening som andra människor vilka varaktigt uppehåller sig här. I detta avsnitt beskriver vi den enskildes olika roller i för- hållande till offentlig verksamhet. I regeringsformens portalparagraf anges att all offentlig makt i utgår från folket. Där sägs också att den svenska folk- styrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse samt att den offent- liga makten utövas under lagarna. Medborgarna är därmed hela den Hur har vi ordnat det ? offentliga sektorns uppdragsgivare. Som brukare nyttiggör de sig offentliga tjänster och förmåner, dels individuellt, dels kollektivt. Genom att betala skatter och avgifter finansierar medborgarna den offentliga verksamheten. Rollen som uppdragsgivare tar sig en rad olika former. Som med- borgare i en representativ demokrati väljer man ombud som skall besluta om de gemensamma angelägenheter som stat, landsting och kommun svarar för. Ett medborgerligt deltagande i utformningen av den offentliga verksamheten är en förutsättning för ett öppet och pluralistiskt samhälle. Detta bidrar till att fostra goda sam- hällsmedborgare och att mobilisera utvecklingskraft. Medborgar- skapet utövas inte bara i formell ordning genom de allmänna valen. Det kan även utövas genom att individen axlar politiska förtro- endeuppdrag på lokal, regional eller nationell nivå, vilket ger direkt inflytande över politiska beslut. Medborgaren kan också påverka genom att engagera sig i politiska partier, intresseorganisationer och folkrörelser, genom direktkontakt med politiska företrädare och genom att exempelvis delta i demonstrationer eller andra mani- festationer. Sist men inte minst bidrar den enskilde medborgaren till opinionsbildningen genom det dagliga meningsutbytet med andra människor; det kan ske genom debattinlägg i medierna men också i de vardagliga samtalen människor emellan. Som uppdragsgivare har medborgaren intresse av insyn i och överblick över de offentliga verksamheterna. Det är väsentligt för en vital, ansvarsfull och fungerande demokrati att medborgaren får möjlighet att förstå hur besluten fattas och av vem. I sin roll som brukare har medborgaren tillgång till och nytta av offentliga tjänster och förmåner. Många tjänster är allmänna och har ofta en kollektiv karaktär – alla medborgare har nytta av ett fungerande rättsväsende, en väl- utbildad befolkning, framgångsrik forskning och skydd mot över- exploatering av natur och människor. Detta gäller även infra- struktur i form av de fysiska system som behövs för att det Hur har vi ordnat det ? moderna samhället skall fungera – vatten- och avloppssystem, vägar, järnvägar, flygplatser och system för energidistribution och IT-kommunikation. Andra tjänster och förmåner har en mer individuell karaktär, inte minst de s.k. välfärdstjänsterna. Med välfärd avses, enligt kom- mittén för Välfärdsbokslutet,1 individuella resurser med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor. Exempel på välfärdstjänster är barnomsorg, utbildning och sjuk- vård. Flertalet av dessa tillhandahålls av kommuner och landsting. Det finns även statliga tjänster med denna karaktär – arbetsförmed- ling, arbetsmarknadsutbildning och högre utbildning är några exempel. Vissa är behovsprövade så att tilldelning bestäms av det individuella behovet, t.ex. bostadsanpassningsbidrag och hemtjänst inom äldreomsorgen.