sou · GRB375d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Vi anser vidare att vi fått många belägg för att introduktionsersättningen kan vara utformad på väldigt många olika sätt. När det gäller nivån på introduktionsersättningarna är spannet stort, från till /månaden. Att skillnaden i ersättning kan bli stor beror på vilka grundprinciper kommunerna valt för att konstruera sin modell och på vad de räknat in i ersätt- ningssumman. Många kommuner utgår från riksnormen i försörj- ningsstödet och lägger sedan på vad de tycker att ersättningen i övrigt ska räcka till. En del kommuner talar om andra utgifter utan någon närmare precisering när de konstruerar sin introduk- tionsersättning, andra har noga övervägt vad som bör ingå och preciserat utgifterna. De kommuner som närmare anger vad ersätt- ningen ska räcka till nämner ofta arbetsresor, läkarvård, glasögon, mediciner och hemförsäkring och, i varierande grad, boende, dvs. sådana skäliga kostnader som försörjningsstödet är tänkt att täcka. Nivåerna på introduktionsersättningen påverkar behovet av kompletterande försörjningsstöd. En högre nivå minskar behovet och vice versa. Detta är en aspekt som kommunerna har tagit med i skiftande omfattning i sina kalkyler. Det vanliga i kommuner som valt en schabloniserad ersättning är att nivån eller snarare nivåerna bestäms av hushållssammansätt- ningen, dvs. den summa som betalas ut till den enskilda individen bestäms av om man är ensamstående eller gift/sambo och om man har barn. Men individbaserad ersättning förekommer också. Även hyresnivåerna i kommunen och om man bor i egen lägenhet eller är Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet inneboende kan ha varit avgörande för de ersättningsnivåer som en kommun slutligen landar på. Precis som och upp- följningar visar växlar synen på vad man får ha för inkomster vid sidan om introduktionsersättningen. Förutom att kommunerna godkänner löneinkomster i olika omfattning har de också olika syn på hur man ska göra med inkomster från de generella bidrags- systemen. För det mesta tycks man göra en klar skillnad mellan skattepliktiga inkomster och bidrag som inte är skattepliktiga som t.ex. barnbidrag och bostadsbidrag. Det som inte är skattepliktigt brukar inte påverka ersättningens storlek. Introduktionsersättningen betalas normalt ut i förskott, men några kommuner har valt att betala ut den i efterskott. Den tid som introduktionsersättningen kan betalas ut för ligger ofta på mellan . Men kortare perioder förekommer och en del kommuner ger också möjlighet till att i särskilda fall förlänga ersättningsperioden. I våra efterforskningar har vi inte funnit någon annan undre åldersgräns än . I något fall har en kom- mun undantagit äldre personer från möjligheten att få introduk- tionsersättning, med hänvisning till att deras introduktions- ersättning syftar till att komma ut i arbete och försörjning och det målet är inte relevant för äldre personer. Den som inte fullföljer det man kommit överens om får avdrag och några kommuner laborerar med krav på återbetalning. Avdrag- en grundar sig normalt på någon form av närvarorapportering. Närvarorapporteringen kan i sin tur avse olika typer av aktiviteter, mer exakt vad kan bero på vad som står i den individuella introduk- tionsplanen. Men det verkar som om mycket av rapporteringen handlar om närvaron på sfi-utbildningen. I vilken utsträckning närvarorapporteringen fungerar bra och fak- tiskt också används som grund för avdrag har vi begränsade kunskaper om. Vi har fått en del indikationer på att det fungerar bra i kommuner som har lagt introduktionsersättningen på en högre nivå. Sannolikt för att de har mer att förlora på en dålig närvaro- rapportering och på att inte använda sig av avdragsmöjligheterna. Incitamenten verkat inte vara lika stora om man har en försörj- ningsstödsliknande ersättning. I våra kommunkontakter har vi fått exempel på att närvarorapporteringen inte alltid fungerar i kom- muner med försörjningsstöd eller försörjningsstödsliknande intro- duktionsersättning och att frånvaro inte alltid har lett till reduktion av ersättningen även om man haft sådana principer fastlagda. Vad som är giltig frånvaro och om viss typ av frånvaro gör att Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet introduktionsersättningen reduceras ser olika ut i kommunerna. En del försöker så långt som möjligt sätta regler för frånvaro som lik- nar arbetslivets. En del lägger in rätt till semesterveckor och då , när det normalt inte finns någon sfi-utbildning. Även inskolning av barn, pappaledighet etc. kan vara grund för frånvaro – med eller utan avdrag. Flera kommuner har öppnat sina introduktionsprogram för andra än de som omfattas av ersättningsförordningen. De menar att den som ändå får sin försörjning tryggad av kommunen genom för- sörjningsstöd lika gärna kan få introduktionsersättning, eftersom den kopplad till ett introduktionsprogram ger en bättre grund för långsiktig integration. Några kommuner har ordnat försörjningen genom att anställa de nyanlända och sedan låta dem utföra arbetsuppgifter på en svensk- talande arbetsplats på deltid. Resten av tiden är de tjänstlediga för att läsa sfi. En fördel med detta är, menar de, att de kommunmot- tagna flyktingarna kan inordnas i socialförsäkringssystemet och uppfylla villkoren för att bli medlem i arbetslöshetskassan. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att ingen introduktions- ersättningsmodell är den andra riktigt lik. Detta gäller såväl kon- struktionen som de tankar och beräkningar som ligger till grund för hur den konstruerats. Frågan är om den variationsrikedomen är betingad av de lokala förutsättningarna eller förhållandena Lokala förutsättningar kan betyda många olika saker, någon given definition finns inte. Vilka som redan bor i kommunen, och då inte bara begränsat till utrikes födda, och vad de har för bak- grund skulle kunna vara en viktig lokal förutsättning liksom hur in- och utflyttning till kommunen ser ut. Beskrivningar av den sortens förhållanden finns i en del av det underlag vi tagit del av. En del kommuner har också tagit upp storleken på flyktingmottagandet. Dessa lokala förhållanden är emellertid ofta bara med som en bakgrund när ersättningsmodellen ska tas fram. Också när en kommun använder sig av en faktisk eller uppskattad siffra för in- flyttning för att kunna räkna på framtida kostnader för kommunen är det svårt att hävda att den ersättningsmodell som man kommer fram till är en modell som tar hänsyn till lokala förutsättningar. Kommunerna använder snarare underlaget för att pröva olika tänk- bara varianter för introduktionsersättningen, och den framtagna Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet modellen skulle med stor sannolikhet fungera på ungefär samma sätt i en annan kommun. Ett undantag är boendekostnaderna och situationen på bostadsmarknaden som i en del kommuner påverkat vilken nivå man slutligen hamnat på. Å andra sidan finns kom- muner som tycker att man inte behöver eller ens ska lägga alltför stor vikt vid en detaljerad anpassning till den lokala bostadssitua- tionen. Det är bättre om individen får ett utrymme att fatta egna beslut om boendet. Att utgå från lokala förutsättningar skulle också kunna betyda att man, i syfte att effektivisera introduktionen, ser närmare på ortens arbetsmarknads- och utbildningsmöjligheter eller tar reda på vilka lokala aktörer som är kompetenta på vad, om och i så fall hur de skulle kunna involveras i introduktionsarbetet. Man skulle t.ex. kunna föreställa sig att en kommun med bra överblick över arbets- marknads- och utbildningsutbud och med bra samarbete med pre- sumtiva aktörer och huvudmän skulle våga satsa mer initialt än den kommun som inte befinner sig i en sådan situation. Denna typ av diskussioner, verkar emellertid inte i nämnvärd omfattning ha före- gått valet av introduktionsersättningsmodell. Den slutsats vi drar är att behovet av lokala variationer som speg- lar lokala förutsättningar och förhållanden i realiteten inte är sär- skilt stort. Om det finns ett sådant behov är det i varje fall svårt att hävda det varit något som fått genomslag i kommunernas introduk- tionsersättningsmodeller. Olikheterna mellan uppläggen tycks helt eller nästan helt bero på andra mer eller mindre slumpartade faktorer och – inte minst – vilken inriktning på utformningen som de förtroendevalda har velat ha. 11.1.2Svårigheter och möjligheter med introduktionsersättning Har det blivit bättre med introduktionsersättning och i så fall i vil- ken avseenden? Vilka fördelar finns med ersättningen och vilka är nackdelarna? Vad är svårt och vad är möjligt? Även här saknas bra kunskapsunderlag. De kostnadsuppföljningar som har gjort har inte haft fokus på detta slags frågor utan på hur kommunernas kostnader för försörjningsstöd har utvecklats, men de bidrar ändå med vissa kunskaper. Det finns en svag tendens att kommuner som använder sig av introduktionsersättning i stället för social- bidrag som försörjningsstöd lyckas bättre än de som håller kvar vid Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet socialbidraget, om man jämför med kommuner som i övrigt har likartad karaktär, står det i vänder (2001:04). Skillnaderna är dock inte så stora, men det kan förklaras av att det handlar om långsiktiga processer och då tar det tid innan man kan se några resultat, menar den ansvarige forskaren, . Den kostnadsuppföljning som gjordes året därpå Ett steg bakåt? (2002:07) visar att kostnaderna är högre i de kom- muner som har introduktionsersättning. Den forskare som har gjort den undersökningen, tror att det kan ha att göra med de olika sätt som ersättningarna utformats på. Men resultaten är osäkra och de båda forskarna är överens om att man behöver studera frågorna närmare för att kunna komma med mer tillförlitliga utsagor. Kommunerna själva har inte gjort några mer omfattande studier av hur det gått sedan de infört introduktionsersättning och genom- tänkta planer för uppföljning och utvärdering saknas i allmänhet. Ambitionerna med introduktionsersättningarna är ofta allmänt be- skrivna och det saknas klara och tydliga mål för vad man vill uppnå. Över huvud taget finns mycket lite av konkreta förväntningar på vad som ska uppnås. Det gör det också svårt att hitta referenspunk- ter för ett uppföljningsarbete. De få uppföljningar som gjorts i kommunerna tyder emellertid på att det går att konstruera ersätt- ningen på ett sätt som snabbare leder till egen försörjning. Några kommuner har avsatt mycket tid och resurser för att ta fram en modell för introduktionsersättning. Kommuner som valt en högre nivå för sin ersättning tycks vara mycket medvetna om att det handlar om initialt dyra satsningar som inte kommer att ge ut- delning förrän längre fram i tiden. Ett problem som dessa kom- muner har är således att det tar tid innan de kan avläsa resultatet. Det verkar också som om kommuner som valt en högre ersätt- ningsnivå är mer intresserade av att kunna visa om deras antag- anden varit riktiga. De har mer att förlora på om ekvationen inte går ihop. De samlade erfarenheterna och kunskaperna talar för att om man väljer en schabloniserad ersättning som avviker mer än marginellt från försörjningsstödet leder det till mindre administration. En be- hovsprövad ersättning som innebär kontroll av kvitton, intyg etc. tar mycket tid. Med enklare administration kan man frigöra per- sonresurser och arbeta mer arbetslivsinriktat. Sedan de infört intro- duktionsersättning i en av de kommuner som utredningen haft kontakt med arbetar numera bara en av de cirka tio personerna på flyktingmottagningen med försörjningsfrågor medan övriga kan Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet ägna sig uteslutande åt arbetslivsinriktat arbete hade samt- liga på flyktingmottagningen använt en stor del av sin tid till behovsprövning. Kommunen har också noterat att den högre er- sättningen innebär att den mycket sällan behöver kompletteras med försörjningsstöd, något som också har minskat besöken hos social- tjänstens handläggare. Flera kommuner har påpekat att en av fördelarna med en ersättning över försörjningsstödsnivå är att det stärker individens integritet, eftersom personen i fråga får ta ett större ansvar för sin egen ekonomi och inte behöver be om pengar och bli prö- vad. Kommunen blir också mer angelägen om att kunna tillhanda- hålla heltidssysselsättning och utarbeta en bra introduktionsplan, som man sedan också anstränger sig att följa. Några kommuner har också mycket medvetet valt att räkna in bostadskostnaden i intro- duktionsersättningen på ett sätt som gör att individen kan få mer pengar kvar i plånboken om de väljer ett billigare boende. Utredningen har i sina kontakter med kommunerna fått höra att det kan vara svårt för politikerna att fatta beslut om en ersätt- ningsnivå som är mer än marginellt högre än försörjningsstöds- . De är rädda för negativa reaktioner bland kommun- invånarna. Det skulle därför vara en fördel om ersättningsnivån fastställdes uppifrån. Andra kommuner tycker att det är svårt att hitta rätt nivå på ersättningen. Det krävs en hel del utred- ningsarbete för det och det är inte alltid man har kompetens och resurser för det. Utredningen har också haft kontakt med kom- muner som inte kommer fram till något beslut för att besluts- fattarna inte kan enas om på vilken nivå ersättningen ska läggas. Även om det hade funnits flera och bättre kommunala uppfölj- ningar skulle det antagligen ha varit svårt att säga något generellt om fördelar och nackdelar med en introduktionsersättning. Eftersom kommunerna valt så olika modeller för introduk- tionsersättningen skulle det knappast gå att jämföra den ena kom- munen med den andra och det skulle vara svårt att över huvud taget säga något om effekterna. En enhetlig ersättning skulle göra det lättare att följa upp vad som uppnåtts och varför. För de kom- muner, ofta mindre, som ännu inte har infört introduktionsersätt- ning, skulle det sannolikt också vara en fördel med en statligt – uppifrån – beslutad ersättningsmodell. Då skulle de slippa avsätta resurser för att ta fram en lokal variant, när det mesta tyder på att en ersättningsmodell som är densamma för hela landet skulle fungera lika bra. Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet 11.2Den statliga ersättningen till kommunerna Som tidigare nämnts ersätter staten kommunerna med ett särskilt bidrag som är tänkt att täcka de initiala kostnaderna för flykting- mottagandet. För andra invandrare än de som omfattas av ersätt- ningsförordningen finns inget specialdestinerat statsbidrag, den invandringen har inte betraktats som ett statligt ansvar på samma sätt som flyktinginvandringen. Men de särskilda behov av sam- hällets stöd som personer med utländsk bakgrund kan tänkas ha beaktas i fyra av de modeller för kommunala verksamheter som ligger till grund för kostnadsutjämningen mellan kommunerna, nämligen de som rör individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, grundskola respektive barn och ungdom med utländsk bakgrund. I modellen för individ- och familjeomsorg ingår, för att nämna ett exempel, faktorn utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–samt övriga utrikes födda från länder utanför och EU som vistats i 0–. tillkallade regeringen en kommitté, (dir. 2001:73), för att utreda delar av det kom- munala statsbidrags- och utjämningssystemet. Utredningen ska bland annat ta reda på om målen för utjämningssystemet uppnås när det gäller strukturella kostnadsskillnader och undersöka möjlig- heterna att förenkla statsbidrags- och utjämningssystemet. ska redovisa sitt uppdrag . I en kartläggning och analys av statsbidragen som Stats- kontoret gjort på uppdrag av (Statsbidraget till kommuner och landsting 2003:5), kommer man fram till att fler- talet av de verksamhetsanknutna bidragen kan inordnas i det gener- ella statsbidraget, men att man kan behöva göra förändringar i kostnadsutjämningen. Det skulle kunna ske genom att man inför ytterligare modeller eller modifierar befintliga så att man minskar risken för över- eller underkompensation. 11.2.1De nuvarande ersättningarna till kommunerna Beskrivningar av det nuvarande statliga ersättningssystemet för flyktingmottagande och dess föregångare finns på flera ställen i kapitlet om flyktingmottagande och introduktion, så här ges bara en kort översikt. Det nuvarande systemet för statlig ersättning började användas . ersattes kommunerna för en stor del av sina fak- Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet tiska kostnader, nu infördes en schabloniserad form av ersättning vars syfte var att stimulera kommunerna till effektiva introduk- tionsinsatser. Det var bland annat med individualisering av intro- duktionen och samverkan med andra ansvariga aktörer som insats- erna var tänkta att effektiviseras. Den statliga ersättningen för flyktingmottagande och intro- duktion består av flera delar och betalas ut till både kommuner och landsting. De kommuner som har en överenskommelse om flykt- ingmottagande med , den myndighet som också har hand om utbetalningarna, får en grundersättning. Be- loppet är detsamma för alla kommuner oavsett av hur många flykt- ingar som kommer att bosätta sig i kommunen. Grundersättningen är tänkt att täcka en del av kommunens administrativa kostnader för flyktingmottagandet. För varje flykting och övriga som om- fattas av ersättningsförordningen får kommunen sedan en schab- loniserad ersättning som är olika stor för vuxna, barn respektive äldre som fyllt . Schablonersättningen är kon- struerad för att täcka kommunernas ökade kostnader under . Förutom dessa två typer av ersättningar kan en kommun ansöka om ersättning för särskilda kostnader för äldre, sjuka eller funk- tionshindrade och för barn utan vårdnadshavare. Dessutom kan en kommun ansöka om ersättning för extraordinära kostnader som inte täcks av andra ersättningar. kan också efter ansökan från en kommun eller ett landsting lämna ersättning för vissa hälsoundersökningar och för vissa vårdkostnader. Samtliga dessa ersättningar regleras i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Inom ramen för anslaget för extraordinära kostnader har kunnat ge ekonomisk kompensation vid organiserad flytt från stor- stadsregionerna. infördes ett särskilt äldreförsörj- ningsstöd (prop. 2000/01:136) för personer som är som inte kan få sin försörjning tillgodosedd inom pensions- systemet. Eftersom en stor del av dem som kan komma ifråga för det nya stödet är invandrare minskar kommunernas kostnader för försörjningsstöd, något som ledde till att schablonbeloppet för äldre sänktes som det nya äldreförsörjningsstödet in- fördes. Flyttningar från en kommun till en annan har inneburit problem för systemet med schablonersättning. Till en början betalades halva beloppet ut när flyktingen i fråga bosatte sig i kommunen och den Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet andra halvan efter . Om flyktingen flyttade till en annan kommun efter fick den nya kommunen ingen ersättning från staten. Detta ledde till förändringar av utbetal- ningarna. betalas av summan ut vid mottagandet och kvartalsvis till dess att gått från första mot- tagandet. får inflyttningskommunen en extra ersättning på av schablonbeloppet. Förutom det som ingår i den statliga ersättningen för flyk- tingmottagande har det från och till förekommit andra särskilda bidrag till kommunerna som direkt eller indirekt haft den invand- rade befolkningen som målgrupp. Ett exempel på det är storstads- politiken, eller storstadssatsningen som den också har kallats, vars syfte är att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för tillväxt och att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segre- gationen (prop. 1997/98:165). –2003 har staten avsatt som sju storstadskommuner kunnat använda för finansiering av insatser i tjugofyra bostads- områden som har betecknats som särskilt utsatta för en negativ segregation. I samtliga dessa bostadsområden bor en stor andel invandrare och flera av de projekt som satts igång i bostads- områdena har haft nyanlända invandrare som målgrupp. Via Inte- grationsverket har det också funnits särskilda medel som kommun- erna kunnat få för att i projektform utveckla verksamhet som riktar sig till nyanlända invandrare. har det också funnits särskil- da konjunkturbidrag som kommunerna kunna få då arbetsmark- nadschanserna bedömts som särskilt dåliga för de som invandrat. Vilka kostnader har kommunerna? Räcker statens ersättning? Detta är frågor som varit föremål för stundom mycket livlig dis- kussion ända senare hälft, när det stod klart att flyktinginvandring inte var någon tillfällig företeelse och utan något som både stat och kommun måste räkna med . har det gjorts sju nationella uppföljning- ar av kommunernas kostnader. har sedan sin tillkomst haft ansvaret för uppföljningarna, tidigare var det först och sedan som genomförde undersökningarna. Den första uppföljningen avsåg de flyktingar som kom . I den senaste undersökningen analyserades kost- naderna flyktingkontingent. Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet och analyserats under de som den statliga ersätt- ningen är tänkt att täcka. De första uppföljningarna gjordes som urvalsundersökningar, vars resultat man sedan viktade för att kunna uppskatta den totala kostnaden för alla kommuner. I de första uppföljningarna hade man ambitionen att fånga in alla aktiviteter och verksamheter som en kommun kunde tänkas ha för de nyanlända. Undersökningsme- toden visade sig vara mycket tidskrävande både för urvals- kommunerna och för de som gjorde undersökningarna och det var svårt att få in de data som behövdes, bland annat för att det var svårt att hitta kostnaderna i de kommunala redovisningssystemen. Efter de första uppföljningarna började man därför utnyttja registerdata som kompletterades med andra typer av data. Vid uppföljning av de flyktingar som kom 1995 och 1996 (Räcker ersättningen? 2000:13) gjordes en totalundersökning som baserades på registerdata. Med den metoden kunde den del av kostnaderna som rör försörjningen anges exakt. Resterande kostnader, som visade sig utgöra ungefär en tredjedel det året, fick man göra kvalificerade uppskattningar av. Vid en jämförelse med tidigare betydligt krångligare och mer tidskrävande uppföljningar konstaterar den ansvarige forskaren, , att tillförlitligheten med den nya metoden var lika stor som med den tidigare använda metoden. Han tar också upp problemet med att använda registerdata för andra kostnadsposter än försörjningen. Man kan inte utläsa kostnaderna för ett visst års flyktingkontingent ur den kommunala finansstatistiken, eftersom en kommuns kostnader för flyktingmottagandet ett visst år inne- fattar flyktingkontingenter. Kostnadsanalyserna visade att andelen kostnader som inte går till försörjning är tämligen kons- tant över tiden, något som ledde till att de två senaste årens upp- följningar begränsades till en analys av försörjningskostnadernas utveckling. Den begränsningen motiverades också med att för- sörjningsstödskostnaderna är en så viktig och bra indikator på integration, eftersom behovet av försörjningsstöd speglar graden av egen försörjning. Uppföljningarna visar att fick kom- munerna i princip full kostnadstäckning för flyktingmottagandet. Med de flyktingar som kommer 1995 och 1996 blev det en stor för- sämring för kommunerna, en försämring som helt och hållet berodde på att försörjningsstödskostnaderna ökade. Kostnadsök- ningen drabbade storstäderna med förortskommuner och andra större städer medan övriga kommuner fick ett överskott. Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet ingar som kom året därpå, 1997, bröt den uppåtgående trenden. Den genomsnittliga försörjningskostnaden för den kontingenten är realt sett den lägsta . En gynnsam ålders- struktur hos dem som kommit och en förbättrad egen försörjning förklarade en stor del av förändringen. Särskilt gynnsam var ut- vecklingen i industrikommuner och mindre och medelstora kom- muner.