sou · GRB391d15 · 2004-01-01 00:00:00 — En kommun har då möjlighet att sluta avtal med privat rätts- subjekt (och även med annan kommun) om att det faktiska ut- förandet och genomförandet av de beslut som socialnämnden fattat ska utföras av annan än kommunen. Som exempel kan anföras att en kommun genom avtal kan överlåta på ett enskilt rättssubjekt att utföra de hemtjänstuppgifter som kommunen beslutat att en en- Service i hemmet för äldre människor skild person har rätt till. Däremot kan som sagt ett privat rätts- subjekt inte besluta att en person ska få hemtjänst med stöd av socialtjänstlagen. Härifrån ska skiljas det förhållandet att en enskild person sluter avtal med en privat utförare att städa eller bistå med annan service i hemmet mot betalning från den enskilde. Det är då inte fråga om ett beslut enligt socialtjänstlagen utan om ett privat avtal mellan två likvärdiga parter. En speciell form av lösning har varit den där kommunen uppgivit att de insatser som man erbjudit grundats på ett civilrättsligt avtal mellan två jämbördiga parter. Det har dock även i dessa fall ytterst varit kommunen som bestämt om den enskilde skulle få det stöd och den hjälp som han eller hon efterfrågat. Det har därmed varit fråga om myndighetsutövning mot enskild. Utredningen kan där- med uppfattas enbart som en enklare form av biståndsprövning där avtalet med den enskilde inte inneburit något civilrättsligt avtal utan en särskild form av maktutövning. Det är alltså inte möjligt att tillhandahålla socialtjänstinsatser i form av civilrättsliga avtal. En kommun kan som ovan sagts inte överlåta myndighets- utövning på ett privaträttsligt subjekt utan stöd i lag. Det är därför inte heller möjligt att låta en privat utförare bestämma om den enskilde ska ha en viss insats eller inte. Av tidigare redovisning framgår att bistånd enligt socialtjänst- lagen utgår efter behovsprövning. I lagstiftningen finns inga regler som i detalj föreskriver hur behovsbedömningen ska gå till. Det är därmed möjligt att göra behovsbedömningar på olika sätt vid olika typer av insatser. Självklart behöver behovsbedömningen vara be- tydligt mer grundlig vid beslut om omfattande hemtjänst inklusive personlig omvårdnad eller ett beslut om flyttning till ett särskilt boende. Däremot bör det vara möjligt att göra en enklare bistånds- bedömning när det gäller begränsade insatser som service i hemmet . Ett exempel på enklare bistånds- bedömning finns i beskrivningen från när det gäller personlig omvårdnad. Där gör den äldre och utföraren en genomgång av den enskildes behov av hjälp med aktiviteter i det dagliga livet (en s.k. ADL-trappa). Under förutsättning att den äldre och utföraren kommer överens får den äldre de insatserna utan vidare prövning. En fråga som ställs är om kommunen genom att tillämpa olika former av behovsbedömning särbehandlar t.ex. personer över en viss ålder i förhållande till andra personer med samma behov av insatser från äldreomsorgen på ett sätt som strider mot likställig- Service i hemmet för äldre människor hetsprincipen i kommunallagen. Centralt för bedömningen av om så är fallet är om personer får någon fördel jämfört med personer i en annan åldersgrupp beroende på tillämpningen av en annan metod för behovsbedömning. Om insatserna inte går utöver vad enskilda i andra åldersgrupper får genom en mer omfattande be- hovsbedömning föreligger troligen inget hinder för en sådan ord- ning. Är den enklare formen av behovsbedömning enbart en sär- skild metod och erbjuder kommunen inte några andra insatser än vad personer med samma behov kan få efter en mer omfattande utredning strider detta knappast mot kommunallagens likställig- hetsprincip. Likställighetsprincipen kan komma att åsidosättas om en kommun tar ut olika avgifter för samma prestation eller tar ut samma avgift för olika prestationer. En kommun får differentiera avgifter för olika kommunala tjänster om det framgår av lag att så får ske. Enligt socialtjänstlagen får sociala tjänster i form av bistånd till enskilda personer differentieras utifrån vars och ens betalnings- förmåga. Förutom kraven på att avgifterna ska vara skäliga och självkostnadsprincipen ska reglerna om beräkning av avgiftsunder- lag, högkostnadsskydd och förbehållsbelopp iakttas. Som en allmän regel för avgiftssättning inom all verksamhet gäller självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § KL. Principen innebär att en kommun inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. 5.2.4Serviceinsatser utan behovsprövning – en möjlighet utifrån andra regler i socialtjänstlagen? I 5 kap. 4 6 §§ SoL återfinns vissa generella regler om social- tjänstens skyldigheter gentemot äldre. ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull gemenskap med andra (4 §). ska verka för att äldre människor får goda bostäder och ska ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet Service i hemmet för äldre människor och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd (5 §). Kommunen ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verk- samhet upplysa om verksamhet på detta område. Kommunen ska planera sina insatser för äldre. I planeringen ska kommunen samverka med samt andra samhällsorgan och organisationer (6 §). Kommunen har alltså en skyldighet att i betydande utsträckning inrätta verksamhet så att den ger äldre människor möjlighet till att bo och leva självständigt. Äldres behov av trygghet och jämlikhet kräver dock insatser av olika slag. Dessa insatser kan vara av generellt slag som riktar sig till alla äldre. När det gäller stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service är, som framgår av 5 kap. 5 § första stycket, kravet att insatserna ska riktas mot den som behöver stöd och hjälp. Detsamma gäller enligt andra stycket samma paragraf särskilda boendeformer. Vad nu sagts kan tyda på att det inte står i överensstämmelse med den kommunala kompetensen att rikta generella insatser till alla äldre i fråga om stöd och hjälp i hemmet oavsett de enskildas behov av sådana insatser. Likställighetsprincipen gör det dessutom tveksamt att kunna ha differentierade avgifter för stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service utan prövning enligt 4 kap. 1 eller 2 § SoL. 5.2.5En särskild lag eller ett tillägg i socialtjänstlagen? En fråga i detta sammanhang är om en bestämmelse om möjlig- heter för kommunen att tillhandahålla viss service i hemmet utan behovsprövning borde tas in i en särskild lag eller i socialtjänstlagen (2001:453). Det finns flera exempel på att kommunernas möjlig- heter att göra undantag från de kommunalrättsliga reglerna har tagits in i särskilda lagar. Det har sålunda skett i följande lagar: Lag (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska stude- rande Lag (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turist- väsendet. Lag (1970:663)om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade Service i hemmet för äldre människor Lag (1986:753) om tjänsteexport Lag (1989:977) om kommunalt stöd till ungdomsorganisa- tioner Lag (1993:406) om kommunalt stöd till boendet Lag (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd Vad som talar för att införa regler om service i hemmet utan behovsprövning i en särskild lag är att en sådan möjlighet kan ses som en verksamhet som ligger utanför socialtjänstlagens inriktning på stöd och hjälp till personer som har behov av detta. Å andra sidan kan en bestämmelse om möjlighet för kommunerna att införa service i hemmet uppfattas som nära anknuten till socialtjänst- lagens regelsystem. Till detta kommer att regler om avgifter för service i hemmet borde kunna samordnas med reglerna om avgifter i 8 kap. SoL och att ett beslut skulle vara möjligt att överklaga. Detta skulle tala för att införa bestämmelserna i socialtjänstlagen. Om bestämmelserna infördes i socialtjänstlagen skulle också regler om handläggning och tillsyn kunna gälla även för service i hemmet utan behovsprövning. I det följande redovisas två rättsfall som på lite olika sätt berör frågor om att kommunen tillhandahåller insatser utan behovspröv- ning och med ålder som grund för att få en viss insats. beslutade kommunstyrelsen i att bevilja ett tilläggsanslag avseende bidrag till Svenska Kommunalarbetare- förbundets (SKAF:s) ettåriga projekt 80 + Hemservice för senio- rer (2001b). SKAF:s projekt innebar att skulle personer som var erbjudas serviceinsatser utan behovsprövning i tre kommundelar i kommun. Syftet med projektet var dels att ingen medlem i förbundet skulle vara arbetslös, dels att alla som behövde välfärdstjänster skulle få del av dem. Projektet skulle finansieras av kommunen och länsarbetsnämnden samt genom Service i hemmet för äldre människor avgifter från dem som skulle få tjänsterna. SKAF ansökte om projektbidrag från kommunen om som projektet skulle pågå. Det av kommunen beviljade anslaget utgjorde per redovisad timme hemservice, totalt dock högst . Kommunstyrelsens beslut innebar vidare att seniorer som beviljats bistånd enbart för städning med förtur skulle flyttas över till pro- jektet. För kommunens del motiverades projektet med att det var fråga om förebyggande insatser med syftet att skjuta upp behovet av kommunala insatser (bistånd). Den enskilde skulle genom projek- tet kunna erbjudas valfrihet genom att till låg kostnad själv avgöra om han eller hon önskade hjälp. Kommunens beslut innebar således att en organisation – SKAF – erhöll stöd med kommunala medel för att kunna genomföra ett projekt som riktade sig till vissa enskilda personer över en viss ålder och utan prövning av om de behövde den hjälp som skulle erbjudas. Det innebar i princip att SKAF med stöd bl.a. av kommunala medel skulle kunna driva en affärsverksamhet som riktade sig enbart till vissa personer i kommunen. Kommunstyrelsens beslut att delfinansiera projektet överkla- gades till Länsrätten i län med laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen på tre grunder. Klaganden gjorde gällan- de att beslutet stred mot lag vad gäller kommunallagens förbud mot stöd till enskild näringsidkare eller enskild och EG-Romfördragets för- bud mot icke sanktionerade understöd av företag och mot förbudet mot stöd till enskild, innebar otillåten överföring av myndighetsutövning samt inte tillkommit i behörig ordning då den egenavgift som an- getts i beslutet inte fastställts av kommunfullmäktige. Länsrätten upphävde i dom det överklagade beslutet (Länsrätten i län). Länsrätten ansåg det inte visat att SKAF i förevarande fall mot- tagit bidraget i egenskap av enskild näringsidkare utan att bidraget genom skulle utgå direkt till den enskilde som omfattades av projektet (personer ). Det var alltså fråga om en subventionerad hemservice utan föregående behovs- Service i hemmet för äldre människor prövning till alla över en viss ålder. Verksamheten föll utanför socialtjänstlagen. Inte heller fanns det någon annan lag som kunde ge stöd för kommunen att på detta sätt förmedla bidrag till enskilda utan föregående behovsprövning. Kommunens beslut överskred alltså den kommunala kompetensen och var av den anledningen olagligt. Beslutet måste därför upphävas redan av den anledningen. Det innebar att länsrätten inte kom att pröva de övriga grunder som klaganden anfört för att kommunens beslut var olagligt. Länsrättens dom överklagades inte till kammarrätten. fattade beslut om att ge ekonomiskt stöd till vissa pensionärsgrupper. Det skulle gälla kostnaderna för patientavgifter och läkemedel samt för tandvård . Bidrag skulle utgå enbart efter vissa allmänna kriterier och utan egentlig behovsprövning. Länsrätten i upphävde (Läns- rätten i ) kommunens beslut med bl.a. följande moti- vering. Stöd för kommun att genom generella bestämmelser välja ut en mindre krets av denna grupp och berättiga just denna krets till ett särskilt ekonomiskt stöd saknas i socialtjänstlagen och annan författning. Kommunfullmäktiges beslut är därför olagligt redan på denna grund.Den särbehandling som kommunen gjort genom att berättiga denna grupp av pensionärer till ett särskilt ekonomiskt stöd kan därför inte anses vila på objektiv grund. Beslutet strider därför också mot likställighetsprincipen och skall upphävas även av detta skäl. Länsrättens dom fastställdes av kammarrätten i i dom (Kammarrätten i ) . Kammarrättens beslut överklagades till Regeringsrätten som inte meddelade pröv- ningstillstånd varför kammarrättens dom står fast. Service i hemmet för äldre människor Reglerna för mervärdesskatt är harmoniserade på EG-nivå och det viktigaste direktivet är det s.k. sjätte direktivet (EU 1977). De svenska reglerna om när skattskyldighet för mervärdesskatt före- ligger bygger på det sjätte direktivet och finns i mervärdesskatte- lagen (1994:200, ML). Mervärdesskatt skall redovisas och betalas till staten vid skatte- pliktig omsättning inom landet av varor eller tjänster när omsätt- ningen görs i en yrkesmässig verksamhet. Enligt huvudregeln är alla omsättningar skattepliktiga. Det finns dock vissa undantag från denna huvudregel, vilka särskilt räknas upp i lagstiftningen. En kommuns tillhandahållande av varor eller tjänster anses alltid ske yrkesmässigt, om det inte är frågan om myndighetsutövning (4 kap. 6 7 §§ ML). Det innebär att om en kommun har skatte- pliktig omsättning av varor eller tjänster inom landet, skall mer- värdesskatt redovisas. Bestämmelser om undantag från skatteplikt finns i artikel 13 i sjätte direktivet. har i flera mål (bl.a. mål C-141/00) uttalat att bestämmelserna om undantag i artikel 13 i sjätte direktivet, skall tolkas restriktivt eftersom de utgör avvikelser från den allmänna principen att mervärdesskatt skall tas ut på alla tillhandahållanden av tjänster och alla leveranser av varor som en skattskyldig utför mot vederlag. Vad gäller frågan om den mervärdesskatterättsliga behandlingen av social omsorg och hemtjänster är det främst två artiklar i sjätte direktivet som är av intresse. Enligt artikel 13.A 1 c i sjätte direk- tivet är sjukvårdande behandling som ges av medicinska eller para- medicinska yrkesutövare såsom dessa definieras av medlems- staterna i fråga, undantagen från skatteplikt. Enligt artikel 13.A är även tillhandahållande av tjänster och varor som är nära kopplade till socialt bistånd eller socialförsäkring däribland sådant som till- handahålls av ålderdomshem, offentligrättsliga organ eller andra 9 Avsnitt 5.4.1 5.4.4 bygger på expertutlåtandet Mervärdesskatt på social omsorg och service- tjänster i hemmet av i denna bilagedel. Service i hemmet för äldre människor organisationer som är erkända som välgörenhetsorganisationer av medlemsstaten i fråga, undantaget från skatteplikt. har i ett mål (mål C-141/00) haft att ta ställning till om de tjänster som ett bolag tillhandahöll genom ambulerande vårdverksamhet skulle vara undantagna från skatte- plikt. Bolaget hade som ändamål att bedriva välgörande verksamhet genom att tillhandahålla behandlande sjukvård, även i patienternas hem, av legitimerade sjuksköterskor och sjukvårdare samt grund- läggande omvårdnad och skötsel av hushållet. Vad gällde omfatt- ningen av begreppet sjukvårdande behandling hänvisade dom- stolen till en tidigare dom (mål C-384/98, D.) där man fastställt att begreppet inte lämpar sig för en tolkning som omfattar andra medicinska åtgärder än dem som utförs i syfte att diagnostisera, vårda och i möjligaste mån bota sjukdomar eller komma till rätta med hälsoproblem. Domstolen konstaterade där- för att eftersom undantagen skall tolkas restriktivt, kan inte annan verksamhet, nämligen den avseende grundläggande omvårdnad och skötsel av hushållet, omfattas av begreppet. Därmed gäller inte undantaget i artikel 13.A 1 c för dem. Domstolen hade därmed att ta ställning till om tjänsterna i stället kunde omfattas av undantaget i artikel 13.A . Domstolen konstaterade att de ifrågavarande tjänsterna avseende grundläggande omvårdnad och skötsel av hus- hållet som tillhandahålls personer i en fysisk eller ekonomisk behovssituation i princip är nära kopplade till socialt bistånd eller socialförsäkring och därmed omfattas av artikel 13.A . Det kan således noteras att domstolen ser dels till vad det är för typ av tjänster, dels till att det finns en behovssituation. De regler om undantag från skatteplikt som finns i sjätte direktivet har i den svenska lagstiftningen tagits in i 3 kap. I 3 kap. 4 § ML anges att omsättning av tjänster som utgör social omsorg är undantagen från skatteplikt. Med social omsorg förstås offentlig eller privat verksamhet för barnomsorg, äldreomsorg, stöd och service till vissa funktionshindrade och annan jämförlig social omsorg (3 kap. 7 § ML). Bestämmelsen fördes in i mervärdes- skattelagen i samband med skattereformen. Eftersom reformen innebar att alla varor och tjänster skulle vara skattepliktiga om de inte särskilt undantogs var det nödvändigt att Service i hemmet för äldre människor särskilt reglera undantaget för social omsorg för att dessa tjänster även fortsättningsvis skulle vara skattebefriade. Undantaget ansågs överensstämma med EG-rätten och kvarstod därför även efter EU- inträdet . Frågan vad undantaget för social omsorg omfattar togs upp i betänkandet Reformerad mervärdeskatt m.m. (SOU 1989:35, s. 198) inför skattereformen. Bl.a. uttalades där att skattefrihet bör gälla oavsett om verksamheten bedrivs i offentlig eller privat regi. Det avgörande är således inte i vilken form verksamheten bedrivs (jfr. även mål C-216/97, C-141/00 och general- advokatens yttrande i mål C-45/01 där det slås fast att den juridiska form verksamheten bedrivs i inte har betydelse för bedömningen av skattefriheten). Det avgörande bör i stället vara tjänstens natur. I den påföljande propositionen uttalade departe- mentschefen (prop. 1989/90:111 s. 109) att skattefriheten i princip bör gälla omvårdnaden och vad som tillhandahålls som en del av denna. Vidare uttalade han följande: Vad som tillhandahålls olika kategorier, t.ex. pensionärer eller ungdomar, mot mer eller mindre subventionerad avgift och efter fritt val utan någon individuell behovsprövning bör inte omfattas av skattefriheten. Frågan om undantagets omfattning har därefter varit föremål för flera av- göranden i och Regeringsrätten. Dessutom har tagit upp frågan i sina rekommendationer RSV S 1996:7 (1996). Generellt kan sägas att det som tillmäts avgörande betydelse av domstolar och myndigheter är tjänstens natur och förekomsten av en behovsprövning. gör i sina rekommendationer RSV S 1996:7 (1996) kopplingar till socialtjänstlagen (1980:620, SoL) och uttalar följande: Med social omsorg bör avses sådan omvårdnad som kommunen an- svarar för enligt SoL, dvs. omsorg, service och vård till familjer och enskilda som behöver det. Social omsorg bör även innefatta omvård- nad i hem för vård eller boende och annan social service efter indi- viduell behovsprövningMed äldreomsorg bör avses sådan omsorgs- verksamhet för äldre människor som bedrivs enligt SoLService utan individuell behovsprövning omfattas inte av undantaget. Ett mål i Regeringsrätten avseende ett överklagat förhandsbesked av rörde en förening som drev sommargårds- och lägerverksamhet (RÅ 1995 ref. 9). Service i hemmet för äldre människor att det väsentliga vid avgörandet är dels tjänstens natur, dels före- komsten av individuell behovsprövning. kon- staterade därvid att det i detta fall inte var frågan om social omsorg i form av barnomsorg enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller socialtjänstförordningen (1981:750). Eftersom det inte skedde någon individuell behovsprövning vid antagandet av deltagarna i lägerverksamheten ansåg att det inte heller var frågan om annan jämförlig social omsorg. Tillhandahållandena var därmed skattepliktiga. Regeringsrätten fastställde avgörandet. Ett senare ärende i , avgjort , om förhandsbesked gällde en kommuns tillhandahållande av s.k. boservice (). En kommun avsåg att erbjuda alla som redan beviljats hemtjänst eller som var en möjlighet att förvärva vissa tjänster mot ersättning. Tjänsterna avsåg bl.a. städning, storstädning, städning av förrådsutrymmen, vind och källare, omplantering av blommor, gräsklippning, övrigt trädgårdsarbete, rastning av hund, hårvård, hjälp vid kalas och gardinbyte. utgick vid besvarandet av frågan från att mottagaren av de aktuella tjänsterna inte skulle ha erhållit bistånd för dem enligt socialtjänstlagen. uttala- de följande: Tjänsterna avseende boservice skall utan någon individuell behovs- prövning mot särskild avgift erbjudas alla som redan har hemtjänst eller är . Med hänsyn till dessa omständigheter kan verk- samheten, främst mot bakgrund av de tidigare återgivna förarbets- uttalandena, inte hänföras till sådan äldreomsorg eller annan jämförlig social omsorg som avses i 3 kap. 7 § ML. Inte heller är någon av de andra undantagen från skatteplikt för omsättning av tjänster i 3 kap. Tillhandahållandena var därmed skattepliktiga. Förhandsbeskedet överklagades inte. Skattesatserna för moms bestäms av respektive medlemsland enligt de regler som finns i artikel 12 i det s.k. sjätte (EU 1977). Grundregeln innebär att normalskattesatsen ska vara och i princip gälla för alla tjänster som är föremål för mervärdesskatt. I är normalskattesatsen . Med- lemsstaterna får därutöver ha en eller två reducerade skattesatser Service i hemmet för äldre människor som inte får vara lägre än . Det är varje medlemsland som själv bestämmer om det vill använda sig av möjligheten till redu- cerad skattesats. De reducerade skattesatserna får endast före- komma på de varor och tjänster som anges i bilaga H. tillämpar skattesatserna på vissa varor och tjänster. Livsmedel och böcker är exempel på varor som finns med på listan medan servicetjänster inte ingår. Det pågår ett arbete inom EU som syftar till att revidera listan för de varor och tjänster som får ha reducerade skattesatser. lade (EU 2003) fram ett förslag till ändringar. I förslaget ingår vård i hemmet som en tjänst som skulle kunna få reducerad skattesats. Med vård i hemmet avses hjälp i hemmet och vård av barn, gamla, sjuka eller funk- tionshindrade. Kommissionens förslag kommer att behandlas dels i de olika medlemsländerna, dels inom EU. Det är därmed inte möjligt att uttala sig om vad som blir resultatet av detta arbete. Målsättningen är att det ska blir klart 2004. Ett system med boservice för alla åldrar finns i . Motiven för systemet när det infördes, först på försök, var bl.a. att skapa fler jobb, minska svartarbetet samt att frigöra den tid som används för hushållsarbete till andra ändamål. Det danska systemet hjemmeservice är ett statligt system som innebär att företag som utför städning i enskildas hem kan få ersättning av statliga medel av sina kostnader. Det som danska staten betalar ersättning för är: avtorkning av ytor i bostaden, tvätt som sker i samband med annan rengöring, rengöring av toaletter och badrum, dammsugning och golvtvätt och rengöring av mattor, gardiner, persienner m.m. Statsbidraget yrkas av den som får städningen men utbetalas till den som utför denna. Det högsta belopp som kan utgå under ett kvartal är . Företaget som utför städningen ska betala moms och skatt såväl på den summa som kunden betalar som på statsbidraget. För att en verksamhet ska kunna bli godkänd som hjemmeserviceverksamhet och få statsbidrag krävs bl.a. att verksamheten är momsregistrerad. Service i hemmet för äldre människor Det danska systemet med statsbidrag till företag som städar i enskilda personers hem innebär alltså att en offentlig service utgår till var och en oberoende av ålder och utan behovsprövning. Det har aldrig ifrågasatts att de inkomster som företagen har skulle vara momsbefriade (Erhvervs- og Selskapsstyrelsen 2000, Erhvervs- og Selskapstyrelsen 2002 och Økonomi- og 2003).