sou · GRB3124d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är verksamhetsutövarens skyldighet att känna till de parallella kraven och hur de skall hanteras. Det finns enligt vår bedömning inte något skäl att i anslutning till reglerna om tillstånd till verksamheter i 9, 11 och 12 kap. särskilt lyfta fram bestämmelserna om tillstånd enligt 7 kap. 28 a §. Hänvisning- arna i 11 kap. 9 § och 12 kap. 1–2 §§ bör därför tas bort. De oklar- heter i regleringen som vi har påtalat ovan försvinner därmed också. Att hänvisningarna till 7 kap. 28 a § tas bort påverkar inte skyddet för den biologiska mångfalden i dessa områden. Syftet är inte heller att minska betydelsen av reglerna om Natura 2000- områden. Det finns här skäl att påminna om att vi i avsnitt 4.3.3 argumenterar för att det bör införas en ny allmän hänsynsregel i 2 kap. som utgår från intresset av att bevara den biologiska mång- falden. Det är även i fortsättningen viktigt att vid tillstånds- prövningar enligt 9 och 11 kap. genomföra den bedömning som krävs enligt 7 kap. 28 a-b §§. Risken att bestämmelserna i 7 kap. glöms bort bör vara liten. För alla de verksamheter och åtgärder som prövas enligt gäller att de krav som följer av balkens olika delar skall vara uppfyllda. Vid det här laget bör verksamhetsutövare, myndigheter och kommuner väl känna till att det kan krävas tillstånd enligt 7 kap. 28 a §. Om en verksamhets- utövare skulle vara okunnig om kravet bör det vara tillsyns- och prövningsmyndigheters skyldighet att påminna om detta. Det finns för övrigt enligt 19 § förordningen om områdesskydd enligt miljö- balken m.m. en skyldighet för en myndighet som prövar exempel- vis en ansökan om tillstånd till en verksamhet som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område att bedöma verksamhetens konse- kvenser för det skyddade området. Vårt förslag innebär att täktverksamheter kommer att följa samma regler som gäller för andra miljöfarliga verksamheter, om inte något annat särskilt anges. För tillståndspliktiga täkter, som skall prövas av miljöprövningsdelegation, kommer därmed reglerna om förfarandet i 19 kap. 4–5 §§ att gälla. Även reglerna i förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd blir tillämpliga. Ändringar behövs i bland annat förordningen om täkter och anmälan för samråd. Det kan behövas vissa särskilda regler om prövningen av täkter. får enligt 3 § förordningen om täkter och anmälan för samråd förelägga den som ansöker om tillstånd till täkt att, vid äventyr att ansökan avvisas, lägga fram en utredning som belyser behovet av täkten samt en täktplan av erforderlig omfattning. Vi gör i avsnitt 4.3.1 bedömningen att den särskilda regeln om behovsprövning bör utgå och att det vid prövningen av täkter är tillräckligt att en bedömning sker enligt de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. tillsammans med bland annat bestämmelserna i 1 kap. 1 § och 3–4 kap. Det finns ett fortsatt behov av att göra en bedömning av om en täkt innebär en god hushållning med naturresurserna. Det bör i det fortsatta lagstiftningsarbetet över- vägas att komplettera tillämpliga bestämmelser om förfarandet så att det blir möjligt att i ärenden om täkter ta in ett fullgott underlag för bedömningar av det slaget. Det gäller både tillståndspliktiga och anmälningspliktiga täkter. Vi lämnar i betänkandet inte något färdigt förslag till bestämmelser om förfarandet vid anmälan av en täktverksamhet. Vi lämnar dock några övergripande synpunkter här. Förfarandet vid anmälan av en miljöfarlig verksamhet regleras till övervägande del i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. De bestämmelser som finns där torde vara ändamåls- enliga även för täkter och bör därför i huvudsak ersätta de bestäm- melser som finns i förordningen om täkter och anmälan för samråd. En anmälningspliktig täktverksamhet bör inte få påbörjas innan har gått från det att anmälan gavs in. En regel om detta finns i 12 kap. 6 § tredje stycket för de verksamheter som skall anmälas för samråd enligt samma paragraf. Enligt denna får verksamheten påbörjas tidigast efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat. För miljöfarliga verksamheter finns motsvarande regler i 22 § förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och 2 § i Natur- vårdsverkets föreskrifter om tidpunkt för anmälan av anmälnings- pliktig verksamhet. Föreskrifterna om tidpunkt för anmälan av en miljöfarlig verk- samhet behöver ses över på grund av brister i gällande bemyn- diganden. Bestämmelsen i 26 kap. 3 § första stycket anger att till- synen utövas av bland annat kommunerna (tillsynsmyndigheter) i enlighet med vad regeringen bestämmer. Regeringen får enligt denna meddela bestämmelser om förfarandet i anmälningsärenden som hanteras hos tillsynsmyndigheter. Regeringen får däremot inte delegera den behörigheten vidare till annan myndighet. Detsamma gäller bemyndigandet i 9 kap. 6 § som rör tillstånds- och anmälnings- plikt för miljöfarlig verksamhet. Av detta följer att regeringen inte torde ha stöd för bemyndigandet i 23 § förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd, som anger att får meddela närmare föreskrifter om tidpunkt när en anmälan skall göras. 4.5.1Konsekvenser för länsstyrelser och kommuner Vi föreslår en indelning i tillstånds- och anmälningspliktiga kom- mersiella täkter. Tillståndspliktiga täkter bör prövas hos länsstyrelserna men till skillnad från vad som gäller av miljöprövningsdelegationen vid . De förhållandevis små täkter som görs anmälnings- pliktiga bör på samma sätt som andra anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter prövas hos de kommunala miljönämnderna. Den kompetens som redan finns hos länsstyrelserna i frågor som rör täkter kommer att kunna användas fullt ut även vid denna ändring. Förslaget leder inte till ökade kostnader för läns- styrelserna. Kommunerna hanterar ett stort antal anmälnings- pliktiga miljöfarliga verksamheter. Det är inte möjligt att ange hur många anmälningspliktiga täktverksamheter som kommer att överföras till kommunerna. En mindre ökning av antalet anmäl- ningsärenden hos kommunerna kan förväntas. Före tid anmäldes mindre täkter till den kommunala nämnden enligt bestämmelser i miljöskyddsförordningen. Även om kommunerna således har viss erfarenhet av täktverksamheter, bedömer vi att en förstärkning av kommunernas kompetens kommer att behövas. 4.5.2Konsekvenser för små och medelstora företag Våra förslag syftar till att förenkla förfarandet vid miljöprövningen av täkter. De formella brister som finns med nuvarande lagstiftning bör upphöra genom förslagen. Likaså bör de förändringar som görs av de hänsynsregler som gäller vid prövningen av täkter innebära en förenkling av regelsystemet. Vissa mindre täkter som varit tillståndspliktiga bör kunna hanteras på ett enklare och billigare sätt genom en anmälan till kommunen. Förslagen kommer alltså att vara till fördel för små och medelstora företag. 4.5.3Avgifter för prövning och tillsyn Vårt förslag medför att de verksamheter som kan hanteras genom en anmälan i stället för en ansökan om tillstånd inte behöver betala någon avgift enligt bestämmelserna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt . De regler i denna förordning som rör miljöfarliga verksamheter avser huvudsakligen tillstånds- pliktig verksamhet. För anmälningspliktiga miljöfarliga verksam- heter kan dock avgifter för prövning och tillsyn bli aktuella på kommunnivå med stöd av andra regler. Enligt 27 kap. 1 § första stycket andra meningen får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en myndighets verk- samhet. Bemyndigandet har använts av kommunerna genom att kommunen kan ta ut en avgift enligt fastställd timtaxa vid tillsynsbesök hos en verksamhetsutövare. I det fortsatta lagstiftningsarbetet får, utövar vad som redan anförts i kapitlet, närmare övervägas hur tillstånds- och anmälningsplikten för täkter bör utformas. Under vår utredning har flera synpunkter lämnats om att begreppet täkt är otydligt. En möjlighet kan vara att inte längre använda det begreppet utan i stället tala om utvinning av berg-, grus-, sandmaterial etc. samt annan tillhörande verksamhet, till exempel krossning. En ändring av reglerna om prövning av täkter enligt vårt förslag medför att flera föreskrifter från regeringen och behöver ses över. Det gäller bland annat förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd, förordningen om täkter och anmälan för samråd, förordningen om tillsyn enligt samt föreskrifter om uppgiftsskyldighet vid täkt och stenkrossrörelse. Det behövs också en översyn av nuvarande regler om avgifter för tillsyn av täkter. Regler om detta finns i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken och föreskrift om avgifter för tillsyn av täkter. I lagen om skatt på naturgrus finns bestämmelser om att skatt skall betalas till staten för brutet naturgrus om utvinningen av naturgruset bland annat kräver tillstånd enligt 12 kap. . Bestämmelsen behöver ändras om reglerna om prövning av täkter flyttas till 9 kap. För att förenkla miljöprövningen av några av de största verksam- heterna föreslår vi att färre verksamheter än tillåtlighets- prövas av regeringen. Regeringsprövningen bör i fortsättningen avse fall där behovet är särskilt tydligt och inte kan ersättas av en prövning i miljödomstol. Den obligatoriska tillåtlighetsprövningen bör enbart omfatta stora infrastrukturprojekt (vägar, järnvägar och allmänna farleder). Därutöver bör regeringen pröva de verk- samheter där omständigheterna i det enskilda fallet visar att det finns ett behov av en tillåtlighetsprövning. Det kan ske enligt samma regler som , dvs. genom att regeringen förbehåller sig prövningen enligt 17 kap. 3 § eller genom att prövningsmyndigheten överlämnar ärendet till regeringen med stöd av 19 kap. 2 § eller 21 kap. 7 §. Regeringen kommer som tidigare även att pröva de ärenden där de särskilda stoppreglerna i 2 kap. 9–10 §§ aktualiseras, dvs. de fall där påverkan på människors hälsa och miljön är särskilt stor. Mot bakgrund av vilka typer av utbyggnader som är aktuella bedöms förslaget att begränsa den obligatoriska tillåtlighets- prövningen framöver beröra främst vindkraftsparker, anläggningar för hantering av farligt avfall och stora grundvattentäkter. Tillåtlighetsfrågan kommer i dessa fall att prövas av miljödomstol. I 17 kap. finns regler om att vissa större verksamheter skall prövas av regeringen innan de får komma till stånd, en så kallad tillåtlighetsprövning. har prövningen fram- för allt avsett större infrastrukturprojekt (vägar och järnvägar), vind- kraftsparker och anläggningar för behandling av farligt avfall. Regler av det här slaget har funnits även i tidigare lagstiftning. För vissa industriella och liknande verksamheter infördes bestämmelser om regeringsprövning i dåvarande byggnadslagen. I samband med införandet av flyttades dessa bestämmelser till 4 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m. Regler om regeringsprövning har funnits även för vissa vatten- verksamheter. I den äldre vattenlagen fanns bestämmelser enligt vilka de större vattenregleringarna skulle tillåtlighetsprövas av regeringen. utvidgades prövningen till att gälla även andra vattenverksamheter av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. Gemensamt för dessa regler är att regeringen skall ta det yttersta ansvaret för om verksamheter som normalt har en stor inverkan på viktiga samhällsintressen skall få komma till stånd. Regeringen skall besluta i den övergripande frågan om verksamhetens tillåtlighet, medan det i huvudsak är de ordinarie prövningsmyndigheternas uppgift att bestämma vilka närmare villkor som skall gälla för en verksamhet som bedömts vara tillåtlig. Nuvarande bestämmelser i 17 kap. 1 § innehåller ett obligatoriskt krav på regeringsprövning av de största och mest miljöpåverkande verksamheterna. Listan över dessa upptar bland annat järn- och stålverk, massafabriker, förbränningsanläggningar och infrastruktur- projekt (vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser). Regerings- prövningen innebär att dessa verksamheter omfattas av ytterligare ett prövningsmoment jämfört med andra verksamheter. Miljöpröv- ningen innefattar följande huvudmoment (exemplet utgår från att miljödomstolen är ordinarie tillståndsmyndighet): 1.En miljökonsekvensbeskrivning utarbetas och samråd genomförs hos 2.Ansökan om tillstånd ges in till miljödomstolen som bereder ärendet inför regeringens tillåtlighetsprövning 3.Ansökan överlämnas till regeringen som tillåtlighetsprövar verk- samheten 4.Ansökan lämnas tillbaka till miljödomstolen som avgör frågan om tillstånd och villkor för verksamheten 5.Eventuell rättsprövning hos Regeringsrätten av regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan och eventuell överprövning av miljö- domstolens avgörande Miljöprövningen i dessa fall innebär alltså att prövningen innefattar en kedja av myndigheter: – miljödomstolen – regeringen – miljödomstolen samt eventuell rättsprövning hos Regeringsrätten och överprövning hos och . Vid sidan om miljöprövningen krävs i regel även andra tillstånd eller liknande beslut från myndigheter, exempelvis bygglov hos kommunen. Vi har tagit in uppgifter om handläggningstiderna för regeringens tillåtlighetsprövning. Undersökningen omfattar 46 regeringsbeslut som fattats –. Av dessa avser 31 beslut i sak och 15 beslut i frågan om regeringen skall avstå från prövningen. Utöver dessa beslut har regeringen fattat ett mindre antal beslut i frågan om regeringen skall förbehålla sig en prövning med stöd av 17 kap. 3 §. Handläggningstiderna i de senare ärendena har inte bedömts vara av intresse här. Av de 31 sakprövade verksamheterna avser 9 beslut enligt tidigare lagstiftning (vattenlagen och lagen om hushållning med naturresurser m.m.) och 22 beslut enligt . Av de sakprövade verksam- heterna avser 15 infrastruktur, 7 vindkraftsparker, 6 anläggningar för hantering av farligt avfall och 3 vattenverksamhet. Den genom- snittliga handläggningstiden för samtliga ärenden är . Handläggningstiden för ärenden enligt tidigare lagstiftning är medan tiden för miljöbalksärenden är 18,0 månader. Det är svårt att dra några slutsatser av detta; den högre siffran för ärendena enligt tidigare lagstiftning torde ha samband med att det varit fråga om svårbedömda fall enligt äldre lagstiftning som legat kvar medan miljöbalksärendena ännu inte uppnått balans. Materialet visar dock att handläggningstiden i miljöbalks- ärenden som avser infrastruktur är längre än i de ärenden som avser andra verksamheter. Genomgången visar att det är förhållandevis många av regerings- besluten, 15 stycken, som enbart avser frågan om regeringen bör avstå från en tillåtlighetsprövning med stöd av 17 kap. 2 §. Besluten avser främst anläggningar för hantering av farligt avfall samt mindre anläggningsarbeten vid vägar och järnvägar. Trots att det inte bör ha varit avsikten med regleringen har frågan uppkommit om dessa ärenden omfattas av listan över tillåtlighetspliktiga verksamheter i 17 kap. 1 §. I dessa ärenden har det inte skett någon sakprövning av tillåtligheten och regeringen har i de allra flesta fallen beslutat att avstå från prövningen. Besluten är ofta kortfattade. Den genom- snittliga handläggningstiden i dessa ärenden har varit 10,9 månader. Det får betecknas som en , i vart fall om man utgår från att avståendebeslutet för verksamhetsutövaren inte innebär att sakprövningen kommit längre. De redovisade handläggningstiderna gäller alltså enbart prövningen hos regeringen. För att veta hur det tar för verksamhets- utövaren från första myndighetskontakt till dess att tillståndsfrågan är slutligt avgjord måste man lägga till handläggningstiden för de övriga moment som ingår i miljöprövningen enligt vad vi angett i föregående avsnitt. Vi har fått i uppdrag att se över möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen utan att hälso- och miljöskyddskraven åsidosätt. Av direktiven framgår att vi är oförhindrade att lämna förslag som rör prövningen enligt 17 kap. både vad avser omfatt- ningen av prövningen och formerna för denna. Förändringar av nuvarande regeringsprövning av verksamheter kan övervägas i huvudsakligen två avseenden. Det ena är att minska antalet verksamheter som prövas av regeringen, dvs. i praktiken att stryka i den lista som finns i 17 kap. 1 §. Det andra är att utreda om syftet med prövningen kan uppnås på ett mera effektivt sätt, främst genom att förbättra beredningsprocessen mellan myndigheter, miljödomstolar och regeringen. Att analysera beredningsprocessen av regeringsärendena fordrar en omfattande utredning. Vi har valt att här enbart undersöka möjligheten att minska antalet verksamheter som tillåtlighetsprövas av regeringen. 5.2Tidigare regler om regeringsprövning av större verksamheter 136 a § byggnadslagen Bestämmelser om regeringsprövning av viss industriell och liknande verksamhet infördes i en ny paragraf, 136 a §, i byggnads- lagen. Bestämmelserna utgjorde en del i en reform som syftade till att få till stånd en fungerande fysisk riksplanering. Staten skulle få bättre möjligheter att styra lokaliseringen av industrier av betydelse från riksplaneringssynpunkt. Tanken med regeringsprövningen var att göra en tidig och allsidig men övergripande prövning av lokaliseringen av sådana industriella verksamheter som tar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser som det råder särskild knapphet på och som är eller kan väntas bli föremål för konkurrerande anspråk (prop. 1972:11 bilaga 2, s. 301 och 360 ff.). Man bedömde att endast regeringen hade möjlighet att göra den sammanvägning av miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska synpunkter som krävs i frågan om lokaliseringen av de största och oftast mest miljöstörande industrierna. Prövningen enligt 136 a § byggnadslagen var till skillnad mot bestämmelserna i vattenlagarna en särskild tillståndsprövning. Regeringens prövning låg på ett tidigt stadium. för miljöskydd gjorde utredningar och yttrade sig i ärendet innan regeringen avgjorde lokaliseringsfrågan. Först efter detta fastställde de villkor som borde gälla för verksamheten från miljöskyddssynpunkt. Regeringens bedömnings- grunder var inte bara de vanliga grunderna i miljöskyddslagen utan hänsyn skulle även tas till andra samhälleliga mål som är av betyd- else vid riksplaneringen, bland annat hushållning med knappa natur- resurser, hög och jämn sysselsättning, regional balans och ekonomisk tillväxt. 4 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m. Byggnadslagens bestämmelser om regeringens tillåtlighetsprövning överfördes till den nya lagen om hushållning med natur- resurser m.m. I 4 kap. lagen om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) fanns det en uppräkning av vilka slag av nya anläggningar som inte får utföras utan tillstånd av regeringen. Regeringen kunde som tidigare även förbehålla sig prövningen av andra anläggningar om de kunde antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet. Bestämmelserna samordnades med prövningen enligt miljöskyddslagen, fastbränslelagen och vattenlagen. I förarbetena till NRL diskuterades nödvändigheten av en regerings- prövning av industrietableringar (prop. 1985/86:3 s. 124 ff.). Man konstaterade att den fysiska riksplaneringen hade förbättrats avse- värt och att underlaget för att göra lokaliseringsöverväganden beträffande miljöstörande och resurskrävande industrier var mer tillförlitligt . Det gjorde att regeringen inte hade anled- ning att i samma utsträckning som tidigare pröva verksamheter med hänsyn till hushållningen med mark och vatten. Man förutsåg också att om hushållning med mark och vatten skulle få genomslag vid tillståndsprövningen av sådana anläggningar som tidigare omfattades av 136 a § byggnadslagen. Enligt föredragande statsrådet fanns det dock fortfarande skäl för en regeringsprövning av vissa anläggningar. Det ansågs naturligt att regeringen har inflytande över och tar ett politiskt ansvar för tillkomsten och lokaliseringen av industriella och liknande etableringar, som medför stor omgivningspåverkan och som ofta har stor betydelse för sysselsättningen eller för andra viktiga samhälls- intressen. Det uttalades också att det ligger såväl i sökandens som i det allmännas intresse att i ett tidigt skede kunna få klarlagt om en etablering kan tillåtas på en viss plats. Det var också angeläget att regeringsprövningen får den avsedda övergripande karaktären utan tidsödande granskning av olika detaljfrågor. Vikten av en enkel och snabb handläggning betonades (prop. 1985/86:3 s. 124–125). Bestämmelserna i de tidigare vattenlagarna Bestämmelserna i de tidigare vattenlagarna innebar att regeringen skulle tillåtlighetspröva vissa större vattenverksamheter. Det handlade i den senare lagen dels om obligatorisk prövning av särskilt uppräknade verksamheter, dels om en möjlighet för regeringen att i enskilda fall förbehålla sig prövningen av annan vattenverksamhet av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. Regeringens prövning av vattenverksamheter utgjorde en del av den ordinarie tillståndsprövningen vid . Det inne- bar att ansökan om tillstånd gavs in till domstolen som efter vanlig handläggning underställde regeringen frågan om verksamhetens tillåtlighet. var vid den fortsatta tillståndspröv- ningen bunden av regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan och hade främst till uppgift att bestämma de närmare villkoren för verk- samhetens utförande, inbegripet fastställande av skadeförebyggande åtgärder och ersättningar för skada och intrång. Regeringen hade vid prövningen enligt vattenlagen att tillämpa samma tillåtlighetsregler som vattendomstolarna. Samma förutsätt- ningar gällde alltså för de regeringsprövade vattenverksamheterna som för andra verksamheter. Det fanns dock en möjlighet för regeringen att ställa särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. 5.3Nuvarande regler om regeringens tillåtlighetsprövning I förarbetena till anfördes skäl för att behålla regerings- prövningen av vissa nya anläggningar. Sammantaget anfördes att det alltjämt är viktigt att regeringen kan utöva en politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler, att det även i fortsättningen bör finnas ett politiskt ansvar för stora eller på annat sätt viktiga verksamheter som har betydelse för samhällsplaneringen i stort och att regeringen bör ha de bästa förutsättningarna att inom ramen för uppställda normer göra de allmänna och samlade lämplighets- överväganden som krävs i dessa särskilda ärenden (prop. 1997/98:45 del 1 s. 436–437). Bestämmelserna i och vattenlagen låg till grund för bestäm- melserna om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap. . Regeringen skall enligt dessa tillåtlighetspröva verksamheter som har stor påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser. Till skillnad från tidigare prövar regeringen även vissa större miljö- störande trafikanläggningar. minskades antalet typer av vattenverksamheter som obligatoriskt skall prövas av regeringen. I förarbetena uttalades i anslutning härtill att en minskning av antalet prövningar ligger i linje med en allmän strävan att minska regeringens handläggning av mera traditionella förvaltningsärenden. Utgångspunkten är att samma miljökrav skall gälla vid regeringens prövning som vid annan prövning enligt . Om man bortser från de särskilda stoppreglerna i 2 kap. 9–10 §§ har det inte anvisats några särskilda regler som gör det möjligt för regeringen att göra andra bedömningar i tillåtlighetsfrågan än de ordinarie prövningsmyndigheterna. Det finns dock en möjlighet för regeringen att besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. När det gäller ordningen för regeringsprövningen har man valt den modell som gällde för tillåtlighetsprövning enligt vattenlagen. Det betyder att prövningen ingår som ett led i den normala tillståndsprövningen hos miljödomstolar och andra prövningsmyndig- heter. Ansökan skall ges in till den ordinarie prövningsmyndigheten som under handläggningen underställer regeringen frågan om