sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen det stats- råd som ansvarar för förvaltningsärenden som gäller flyktingar, mottagande av asylsökande och utlänningars rätt att vistas i landet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor beträffande verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, särskilt när det gäller ärenden där utlänningens identitet är oklar. Med stöd av detta bemyndigande förordnades ambassadören som särskild utredare. beslutade regeringen att genom tilläggs- direktiv ge utredningen i uppdrag att se över även vissa sekretess- frågor. har varit sakkunnig (fr.o.m. ). Ordförandena i (t.o.m. ) och (fr.o.m. ), avdelningsdirektören , , poliskommissarien , i , Utlänningsrotel Nord, ämnesrådet , , kanslirådet Per , , departementssekreteraren , (t.o.m. ), avdelnings- direktören , , chefen för och departe- mentsrådet , har såsom experter biträtt den särskilda utredaren. Hovrättsassessorn har varit sekreterare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisnings- beslut (UD 2002:02). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete................................. Tidpunkten för överlämnande till polismyndigheten ............ 3.5.2 När lämnas ärenden över i praktiken? 3.6Ansvarsfördelningen mellan polismyndigheten och Avsaknad av reglering .................................................. 3.6.2 Hur fungerar ansvarsfördelningen i praktiken? Behov av förtydliganden .............................................. 4.5Bakomliggande orsaker till ökningen av personer som dröjer kvar i landet trots att de har verkställbara avvisnings- eller utvisningsbeslut ........................................... 4.6Hur uppnår man ökad effektivitet i 4.6.1 Uppdelning av asylprocessen i en snabb och en 4.6.3 Samordning inom och polisen ....... 4.6.4 Samarbetet mellan berörda myndigheter .................... Vart verkställighet skall ske........................................ 5.1.2 Lagen om särskild utlänningskontroll....................... Behov av förtydliganden i lagtexten ..................................... Tidpunkten för verkställighet...................................... 6.1.2 Lagen om särskild utlänningskontroll....................... Tidsfrister eller inte i lagtexten............................................. Beaktande av hinder mot verkställighet....................... 7.1Beaktande av hinder mot verkställighet i samband med 7.3Risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr och förföljelse samt skyddsbehövande på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller till följd av en miljökatastrof.............. Myndigheternas agerande vid verkställighetshinder ............ 7.5.2 Lagen om särskild utlänningskontroll ....................... Behov av förtydligande av nuvarande lagtext ....................... 8.2Förslagen i lagrådsremissen om en ny instans- och processordning i utlänningsärenden ................ Behov av en förändrad ordning ............................................. Arbetet med att fastställa identitet och få fram Allt fler sökande med oklar identitet .................................... Hur fastställs en persons identitet?....................................... Fingeravtryck och fotografering................................ 9.2.4 Utredningens överväganden såvitt gäller 9.2.6 Övriga förfrågningar och kontroller.......................... 9.2.7 Polissambandsmän och migrationstjänstemän i Hur får man fram giltiga resehandlingar?............................. 9.3.1 Det grundläggande arbetet......................................... 9.3.2 Bristande medverkan från den enskilde 9.3.3 Bristande medverkan från hemlandet eller 9.3.4 Verkställighet utan erforderliga resehandlingar ....... 9.3.5 Utredningens överväganden såvitt gäller verkställighet utan erforderliga resehandlingar ........ 9.4Stora asylgrupper där det även finns svårigheter att fastställa identitet och få fram resehandlingar ..................... Resonemang kring möjliga lösningar ................................... Ökad kontroll av viseringsansökningar .................... Finns behov av gränsnära kontroller vid de inre Bättre identitetsutredningar i den inledande Behövs särskilda regler för personer som saknar Hur kan självmant återvändande stimuleras? Bilaterala kontakter med mottagarländer.................. Förvar och uppsikt beträffande vuxna ................................. 10.2.2 Lagen om särskild utlänningskontroll....................... Tvångsmedel i lagen om särskild utlänningskontroll .......... Användning av fängsel........................................................... Svensk polis och transportpersonals befogenhet att agera på utländskt territorium och vice versa i samband med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut ..... Förvar av barn ........................................................................ Vilken myndighet bör ha ansvaret för placeringen av förvarstagna personer?........................................................... Projekt i regi............................................ Utredningens överväganden såvitt gäller återrapportering i annan form ............................................... Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden ...... Hur fungerar nuvarande ordning? Utredningens överväganden och förslag .............................. Svårigheter att få fram relevant statistik ............................... Brister i befintlig statistik ...................................................... Gällande rätt och .................................... Hur står de förslag och överväganden som utredning lämnar i överensstämmelse med ?........... Ordningen i några andra europeiska länder.................. Det europeiska samarbetet......................................... Konsekvenser och genomförande ................................ Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. .......................................... Utredningens centrala lagförslag i punktform 1)Myndigheterna måste anvisa det land till vilket utlänningen skall avvisas eller utvisas i sina beslut (4 kap. 12 a § UtlL). 2)Möjligheten att vid verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut sända utlänningen till något annat land tas bort. I stället skall verkställighet av administrativa avvisnings- och utvisningsbeslut ske till det land som anvisas i myndigheternas beslut. Utvisningsbeslut som meddelats av domstol skall verkställas till utlänningens hemland eller, om möjligt, det land från vilket han eller hon kom till . Verkställighet får slutligen alltid ske till ett land som utlänningen anvisar om han eller hon visar att mottagande kan ske där (8 kap. 5 § UtlL). 3)Det skall framgå direkt av lagtexten att avvisnings- och utvisningsbeslut inte får meddelas om det finns ett permanent verkställighetshinder. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut får dock meddelas om verkställighetshindret I fall med tillfälliga verkställighetshinder skall myndigheterna ange när beslutet får verkställas (4 kap. 12 § UtlL). 4)Asylsökande som saknar identitetshandlingar och som inte samarbetar när det gäller att fastställa sin identitet skall inte kunna undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd. De skall också kunna få sin dag- och bostadsersättning nedsatt med anledning av sin bristande medverkan till att fastställa sin identitet. Dagersättning skall inte längre kunna sättas ned för ensamstående 16 – 18-åringar (4 kap. 3 a § UtlF och 10 § LMA). 5)Kravet på att barn först måste ha varit föremål för ett beslut om uppsikt för att kunna tas i s.k. verkställighets- förvar tas bort. I stället krävs för att ett förvarsbeslut skall få fattas att det finns en uppenbar risk att barnet annars håller sig undan. Det grundläggande kravet att ett förvarsbeslut överhuvudtaget inte får fattas om det bedöms som tillräck- ligt med ett beslut om uppsikt finns kvar (6 kap. 3 § UtlL). 6)krävs synnerliga skäl för att ett barn överhuvudtaget skall kunna tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen föreslår att ålders- gränsen höjs till . Utlänningslagens bestämmelser om den begränsade tid som barn kan hållas i förvar skall gälla även för barn som tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll, om det inte finns synnerliga skäl att hålla barnet i förvar . Utländska barn skall inte utan synnerliga skäl kunna placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (5, 8 och 8 a §§ lagen om särskild utlänningskontroll). 7)Ansvaret för att verkställa vissa förvarsbeslut flyttas från till polismyndigheten. Detta gäller dels för polismyndighetens egna ärenden, dels för s.k. säkerhets- ärenden, där det i praktiken blir Säkerhetspolisen som kommer att ansvara för att verkställa förvarsbeslut. bestämmer i de ärenden där polisen har ansvaret också om det finns skäl för att personen som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest i stället för i de vanliga förvarslokalerna (6 kap. 16 och 19 §§ UtlL). 8)och åläggs en generell uppgiftsskyldighet gentemot polismyndigheten i ärenden om verkställighet av avvisnings- och utvisnings- beslut. åläggs en begränsad uppgifts- skyldighet gentemot Kriminalvårdens transporttjänst (11 kap. 6 a § UtlL). Utredningen har haft i uppdrag att utreda regleringen av verkstäl- lighet av beslut om avvisning och utvisning, särskilt när det gäller utlänningar vars identitet är oklar. Förutom att se över bestäm- melserna om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, vari inkluderas regleringen kring användningen av tvångsmedel, har utredningen undersökt hur praxis och rutiner ser ut hos de berörda myndigheterna när det gäller verkställighetsfrågor. Utredningen har även sett över vilken statistik som förs hos berörda myndig- heter. Utredningens uppdrag har slutligen omfattat att utreda om gällande sekretessreglering skapar oacceptabla hinder i samarbetet mellan berörda myndigheter i ärenden avseende verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. Verkställande myndigheter och deras verkställighetsarbete De myndigheter som verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut är främst och polismyndigheterna. Rikspolis- styrelsen (RPS), närmare bestämt Säkerhetspolisen (), verkställer beslut i säkerhetsärenden. Kriminalvårdens transport- tjänst (TPT) har normalt hand om det praktiska genomförandet av en s.k. verkställighetsresa när en polismyndighet är verkställande myndighet. Utredningen har funnit att det föreligger vissa oklarheter i de befintliga riktlinjerna som utfärdats av och för när ett ärende skall överlämnas från verket till polismyndig- heten enligt 8 kap. 17 § UtlL. Enligt utredningens uppfattning skulle riktlinjerna vinna på att tydliggöras, vilket även kan påverka verkställighetsarbetets effektivitet i positiv riktning (avsnitt 3.5.3). Utredningen konstaterar att det behövs lagstöd för polismyndig- heternas överlämnande av det praktiska genomförandet av verkstäl- ligheten till TPT samt för TPT:s användning av tvång. Eftersom dessa frågor inte enbart berör utlänningsärenden utan bör ses över i ett större sammanhang lämnas inte några författningsförslag. Utredningen har även funnit att det finns ett behov av riktlinjer för när polismän skall följa med under verkställighetsresor och vilken ansvarsfördelning som skall råda i situationer där personal från både polismyndigheten och TPT följer med under resan (avsnitt 3.6.3). Utredningen har uppmärksammat att den genomsnittliga handläggningstiden för återvändandeärenden hos har ökat kraftigt , liksom antalet utlänningar med verkställbara avvisnings- eller utvisningsbeslut (avsnitt 4.1). Det förhållandet att personer som inte bedömts ha skyddsskäl och därför skall återvända till hemlandet inte lämnar inom de tider som anges i utlänningslagen utan blir kvar i landet under längre och längre tidsperioder är, enligt utredningens uppfattning, olyckligt både ur de enskilda utlänningarnas och ur samhälls- ekonomisk synvinkel. Om en enskild persons avvisnings- eller utvisningsbeslut inte verkställs kan detta inge honom eller henne falska förhoppningar om att få stanna. När beslutet sedan slutligen verkställs innebär detta ofta svåra psykiska påfrestningar, inte minst för barnen. Det rör sig vidare om mycket stora kostnader för samhället. På flera olika områden gör utredningen bedömningen att åtgärder kan vidtas för att förbättra effektiviteten i verkställighets- arbetet. Det finns inget enkelt svar på hur återvändandearbetet skall kunna bedrivas på ett mer framgångsrikt sätt utan det krävs agerande på många håll . Utredningen ställer sig bakom de förslag som lämnats inom om en tydligare uppdelning av asylprocessen i en snabb och en normal process samt om tillgång till personal med verkställighetskompetens redan i initialskedet (avsnitt 4.6.1). Mottagningshandläggarnas betydelse bör vidare lyftas fram och de bör ges bättre stöd i form av utbildning och närmare riktlinjer för de s.k. motivationssamtal som de genomför (avsnitt 4.6.2). En samordning måste enligt utredningens bedömning till, dels inom som visserligen har en samordnad funktion för bl.a. ambassadkontakter men som även skulle behöva en mer enhetlig praxis för den övriga personalens arbete med åter- vändande, dels inom polisen, vars 21 polismyndigheter arbetar självständigt med verkställighetsfrågor med brister i effektiviteten som följd (avsnitt 4.6.3). En annan viktig fråga är att det måste finnas ett fungerande samarbete mellan berörda myndigheter, vilket bl.a. kan åstad- kommas genom att fler kontaktytor skapas t.ex. i form av regel- bundna möten mellan tjänstemän på olika nivåer där information och erfarenhet kan utbytas (avsnitt 4.6.4). Vart verkställighet skall ske och tidpunkten härför Utredningen fann vid sin översyn av gällande bestämmelser och praxis ett behov av författningsförändringar (avsnitt 5.2). Enligt utredningens förslag (4 kap. 12 a § UtlL) förtydligas att regeringen, och skall ange det land till vilket verkställighet skall ske då beslut om avvisning eller utvisning fattas. Förslaget innebär vidare att det krävs särskilda skäl för att fler än ett land skall kunna anvisas i myndig- heternas beslut. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att utlänningen har dubbelt medborgarskap, att han eller hon har uppehållstillstånd i ett annat land än hemlandet eller är gift med en person från ett annat land där mottagande skulle kunna ske. När det sedan gäller verkställighet av regeringens, Utlännings- nämndens eller avvisnings- eller utvisningsbeslut klargörs att det skall ske genom att utlänningen sänds till det land, eller undantagsvis något av de länder, som framgår av beslutet. Vid verkställighet av domstols dom eller beslut om utvisning, där verkställighetsland inte anvisas, skall utlänningen kunna sändas enbart till sitt hemland, eller om möjligt, det land från vilket han eller hon kom till . En möjlighet finns dock alltid att verkställa beslutet till ett land som utlänningen visar att mottag- ande kan ske i (8 kap. 5 § UtlL). Utredningen föreslår även ett förtydligande i utlännings- förordningen (7 kap. 2 §) med innebörden att den verkställande myndigheten fortsättningsvis endast får bestämma hur verkställigheten rent praktiskt skall genomföras såsom tidpunkt för avresa, resväg och färdmedel. För situationer där en utlänning av något skäl inte kan skickas direkt till destinationsorten utan måste transiteras via ett grannland krävs, enligt utredningens bedömning, att riktlinjer utfärdas om hur detta närmare skall gå till för att undvika att utlänningen av någon anledning blir kvar i grannlandet. Vidare bör riktlinjer utfärdas till förtydligande av vad som gäller vid kontanta utlägg som görs av medföljande personal så att det helt kan uteslutas att någon tjänsteman använt sig av mutor för att få en person mottagen i destinationslandet. Utredningen har funnit att gällande tidsfrister för när en utlänning, som fått ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisnings- beslut, skall lämna landet inte bör förändras (avsnitt 6.2). En bättre efterlevnad av gällande regler anser utredningen kan åstadkommas genom sina övriga förslag och överväganden. Beaktande av hinder mot verkställighet Enligt utredningens bedömning är nuvarande reglering svårtolkad (avsnitt 7.6). Utredningen föreslår därför att det skall framgå direkt av lagtexten att avvisnings- eller utvisningsbeslut inte får meddelas om en utlänning inte kan sändas till ett visst land till följd av bestämmelserna om verkställighetshinder i 8 kap. 1, 2 eller 4 § eller av något annat särskilt skäl (4 kap. 12 § UtlL). Utredningens förslag innebär även att beslut om avvisning eller utvisning får meddelas om verkställighetshindret bedöms vara övergående. I ett sådant fall skall regeringen, eller Migrations- verket dock ange när beslutet får verkställas. Termerna permanent och tillfälligt verkställighetshinder införs i lagtexten. Åtgärder för att minska den ökande andelen asylsökande utan erforderliga identitetshandlingar Utredningen har funnit att oklar identitet hos personer som söker asyl i är ett stort och ökande problem. Utredningen har lagt fram ett antal förslag för att söka komma till rätta med, i vart fall en del av, problematiken. Utredningen anser att inom EU bör fortsätta att aktivt driva frågan om införandet av biometriska kontrollmöjligheter av utfärdade viseringar (avsnitt 9.5.1). Utredningen tillstyrker förslaget att en särskild utredare tillsätts för att se över gränskontrollfrågor (avsnitt 9.5.2). Utredningen understryker betydelsen av att en omfattande identitetsutredning görs i ett så tidigt skede av asylprocessen som möjligt (avsnitt 9.5.3). Utredningen föreslår att asylsökande som saknar identitets- handlingar och som inte samarbetar när det gäller att fastställa sin identitet eller för att få nya resehandlingar inte fullt ut skall komma i åtnjutande av samma förmåner som andra personer som ansöker om asyl (avsnitt 9.5.4). Detta tar sig uttryck bl.a. i att dessa personer inte skall kunna undantas från skyldigheten att ha arbets- tillstånd. Utredningen föreslår vidare att dag- och bostadsersät- tning skall kunna sättas ned i ett tidigare skede än vad som är möjligt enligt gällande ordning för personer i denna grupp. Möjligheten att sätta ned dagersättning för ensamstående barn mellan tas enligt förslaget bort. frågan om under vilka former personer i den aktuella gruppen skall delta i s.k. organiserad verksamhet bör ses över. Utredningen pekar även på de befintliga möjligheterna att sätta ned dag- och bostads- ersättning vid bristande samverkan liksom möjligheten till förvar. Utredningen uppmuntrar att arbeta vidare med återvändandeprogram och söka samverkan med frivilligorganisa- tioner i syfte att stimulera självmant återvändande (avsnitt 9.5.5). Utredningen förordar en aktiv svensk policy vad gäller återtag- andeavtal, i nära samarbete med övriga EU-länder (avsnitt 9.5.6). Utredningen förordar vidare en ökad satsning på bilaterala kontakter på högre diplomatisk nivå med mottagarländer som inte lever upp till sin folkrättsliga förpliktelse att ta emot sitt lands medborgare (avsnitt 9.5.7). Utredningen bedömer slutligen att det måste finnas en möjlighet att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut även om utlän- ningen saknar erforderliga resehandlingar (avsnitt 9.3.5). Utredningen har vid översynen av gällande regler och praxis funnit att det finns ett behov av närmare riktlinjer för eskorterande personal vid verkställighetsresor för att klargöra att de har ett ansvar för att den person som de eskorterar behandlas på ett humant och värdigt sätt även utanför gränser och att de bör avbryta transporten om kraven på humanitet och värdighet allvarligt åsidosätts t.ex. vid transitering (avsnitt 10.5). Enligt utredningens bedömning är nuvarande ordning för s.k. verkställighetsförvar av barn inte bra. I de fall det inte är aktuellt med förordnande om omedelbar verkställighet uppställs ett absolut krav att barnen först varit föremål för ett beslut om uppsikt (avsnitt 10.6 och 14.2). Nuvarande ordning innebär således att en familj som påträffas efter att ha avvikit för att undgå verkställighet inte kan tas i förvar direkt, även om bedömn- ingen görs att förvar krävs för att verkställighet skall kunna äga rum, utan först måste ett uppsiktsbeslut fattas. Denna ordning medför att familjen ges möjlighet att åter avvika. Med hänsyn till den psykiska påfrestning det innebär att leva gömd, framförallt för barnen, bör inte en ordning som ger ytterligare möjligheter till att gömma sig kvarstå. Utredningen föreslår därför att det absoluta kravet på att ett barn först måste ha varit föremål för ett uppsiktsbeslut innan ett förvarsbeslut kan fattas i aktuell situation tas bort (6 kap. 3 § första stycket 2 UtlL). I stället krävs för att ett förvarsbeslut skall få fattas att det finns en uppenbar risk att barnet annars håller sig undan. Självklart kvarstår det grundläggande kravet att ett förvarsbeslut överhuvudtaget inte får fattas om det bedöms tillräckligt med ett uppsiktsbeslut. Utredningen föreslår att reglerna i lagen om särskild utlännings- kontroll bör ändras på flera sätt för att komma bättre i överens- stämmelse med (avsnitt 10.6 och 14.2). Dels bör åldersgränsen för de begränsade möjligheterna att ta barn i förvar höjas från 16 till , dels bör barn som tas i förvar inte utan synnerliga skäl kunna placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Vidare bör det regleras hur länge ett barn som tas i förvar enligt denna lag kan hållas i förvar, vilket saknas. Utredningen har funnit att det finns ett behov av att flytta ansvaret för verkställigheten av förvarsbeslut i vissa fall, vilket innefattar beslut om var den förvarstagne skall placeras (avsnitt 10.8). I anledning härav föreslår utredningen att polismyndigheten skall svara för verkställigheten i sina egna ärenden. I säkerhets- ärenden innebär utredningens förslag att det ytterst blir som ansvarar för verkställigheten av förvarsbeslut. När det gäller lagen om särskild utlänningskontroll föreslår utredningen en förtyd- ligande bestämmelse (8 a §) som klargör att det är RPS, dvs. i dessa ärenden , som verkställer förvarsbeslut. I samma bestäm- melse föreslår utredningen ett förtydligande av att utlänningar inte skall placeras i . Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att föreslå någon form av återrapporteringsskyldighet för berörda myndig- heter efter genomförd verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut (avsnitt 11.3). Utredning har funnit att den gällande sekretessregleringen medför hinder främst för polismyndigheterna i deras verkställighetsarbete men även i viss mån för TPT. De förorsakar även merarbete för , vars personal arbetar under pressade arbets- förhållanden (avsnitt 12.3). Mot bakgrund av den kraftiga ökningen av utlänningar som dröjer sig kvar i landet trots att de har lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut anser utredningen att det är av stor vikt att alla hinder för ett effektivt verkställighetsarbete undanröjs. Utredningen har gjort en avvägning mellan intresset av ett effek- tivare verkställighetsförfarande och det intresse som sekretess- reglerna skyddar, nämligen de enskilda utlänningarnas integritet. Med hänsyn till att sekretess råder även hos polismyndigheten och till att denna myndighet till för inte så länge sedan hade tillgång även till de mycket känsliga uppgifter som föreligger i utlännings- ärenden har utredningen gjort den bedömningen att det måste anses utgöra ett begränsat intrång i den enskilde utlänningens integritet att lämna ut uppgifter som finns om den enskilde till polismyndigheten i ett verkställighetsärende.