sou · GRB325d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Så skall ske bl.a. om det inträffat något som gör att gängse rutiner inte kunnat följas. har, som nämnts bl.a. i avsnitt 4.6.2, genomfört en sökandeundersökning där återvändande som varit asyl- eller till- ståndssökande och som lämnat och återvänt till Bosnien, Kosovo och ingått. Personerna intervjuades i sina hemländer av ditrest personal från . Undersökningen stödde sig bl.a. på uttalanden i propositionen Verkställighet och återvändande – en del av asylprocessen, där det bl.a. angavs att det av humanitära skäl är viktigt att i vissa fall kunna följa upp situationen för de personer som återvänder till sitt ursprungsland. Där angavs vidare att uppföljning av de återvänd- andes situation efter hemkomsten kan göras dels i samband med utbetalning av eventuellt återintegrationsstöd, dels då återvändare deltar i återintegrationsprogram (prop. 1997/98:173 s. 56). 11.3Utredningens överväganden såvitt gäller återrapportering i annan form Utredningens bedömning: Det är inte lämpligt att införa någon form av återrapporteringsskyldighet efter genomförd verkstäl- lighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. finns det inte någon reglerad form för åter- rapportering till svenska myndigheter om vad som händer med utlänningen efter det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har verkställts. har intagit ståndpunkten att den verkställande myndighetens ansvar för den enskilde utlänningen upphör när denne tas emot i destinationslandet. Detta har att göra med att vårt regelverk skall garantera att ett beslut om avvisning eller utvisning inte skall kunna verkställas till ett land där den enskilde riskerar dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse (se avsnitt 7.3). Representanter för UNHCR i har, på sätt närmare beskrivs i avsnitt 9.3.4, argumenterat för att någon form av åter- rapportering bör ske i fall då verkställighet äger rum av avvisnings- eller utvisningsbeslut beträffande personer som ansvariga myndig- heter inte har lyckats få fram erforderliga resehandlingar för. Detta för att utesluta att personen i fråga inte råkar illa ut till följd av att han eller hon inte har några identitetshandlingar. Mot en återrapporteringsskyldighet talar, enligt utredningens uppfattning, främst principiella skäl. De beslutande myndigheterna skall enligt gällande lagstiftning pröva om sökanden har skydds- behov. En återrapporteringsskyldighet skulle kunna undergräva förtroendet för vårt nuvarande system och för de myndigheter som har att pröva både själva asylansökan och om det föreligger verkställighetshinder. Det finns även risker för den enskilde med en återrapportering. För att en återrapportering skall kunna ske måste kontroller på något sätt utföras i utlänningens hemland, vilket kan medföra att berörda myndigheter där uppmärksammar att han eller hon sökt asyl i . Detta kan i värsta fall vara till men för den enskilde. Mot en återrapporteringsskyldighet talar även med styrka praktiska svårigheter. En möjlighet skulle kunna vara att ta hjälp av utlandsmyndigheterna. De har emellertid redan knappa resurser och skulle ha svårt att avsätta den personal som detta skulle kräva. Dessutom finns inte svenska utlandsmyndigheter i alla länder. En annan möjlighet skulle vara att ta hjälp av frivilligorganisationer. De etablerade internationella frivilligorganisationer som svenska myndigheter har kontakt med finns emellertid inte representerade i alla länder. Det är inte heller säkert att dessa organisationer skulle ha möjlighet att söka upp enskilda för att rapportera hur det står till med dem, framförallt inte i de fall den enskilde inte själv är villig att medverka. En lösning skulle kunna vara att lägga ansvaret på den verkställande myndigheten. Oavsett vilken lösning man skulle välja konstaterar utredningen att en återrapporteringsskyldighet skulle vara förenad med stora kostnader. Sammantaget finner utredningen att skälen mot att införa någon form av återrapporteringsskyldighet efter genomförd verkställighet är betydligt starkare än skälen för, varför några förslag i detta avseende inte läggs fram. 12Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden Sekretessbestämmelser som styr möjligheten för myndigheter att lämna ut uppgifter till varandra i utlänningsärenden finns dels i sekretesslagen (1980:100; SekrL), dels i utlänningslagen (1989:529). Enligt 7 kap. 14 § andra stycket SekrL gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller hos berörda myndigheter med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Det föreligger således en presumtion för att sekretess gäller för uppgifterna. I förarbetena till den nuvarande sekretesslagen (prop. 1979/80:2) resonerades kring om ett rakt skaderekvisit skulle användas med hänsyn till det betydande offentlighetsintresse som föreligger i utlänningsärenden, vilket föreslagits i den departementspromemoria som låg till grund för propositionen. Några remissinstanser förordade emellertid att det dåvarande sekretesskyddet skulle bibehållas. Dessa remissinstanser anförde att införandet av en presumtion för offentlighet vore djupt olyckligt med hänsyn både till utlänningen och till möjligheterna för utlänningsmyndigheterna att nå fram till riktiga avgöranden i ärendena. Föredragande statsråd anförde i denna del följande (a. prop. Del A, s. 209 f.): Den myndighetsutövning som sker i utlänningsärenden rör inte sällan frågor som är av stor betydelse för utlänningen. Redan detta gör att intresset av insyn i ärendena är framträdande. Härtill kommer ett allmänt intresse av insyn i invandrarpolitikens praktiska tillämpning. Mot det offentlighetsintresse som således finns i fråga om utlännings- ärenden måste dock ställas det obestridliga behov av sekretess som Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden föreligger för de uppgifter om enskilds personliga förhållanden som kommer fram. Vissa uppgifter, om t.ex. hälsotillstånd, religiös och politisk uppfattning, är sådana att de också i ett annat sammanhang skulle åtnjuta starkt sekretesskydd. Andra uppgifter som hos oss normalt kan anses som tämligen harmlösa kan för den som kommer från ett annat land uppfattas som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller för hans närstående i hemlandet. Detta är något som man också måste ta hänsyn till vid utformningen av sekretessbestämmelserna på området. Som förut har nämnts gäller f.n. i ärenden om utlänningskontroll handlingssekretess enligt 14 § SekrL med ett omvänt skaderekvisit, dvs. utlämnande av en handling får ske endast om trygghet kan anses vara för handen att det kan ske utan risk för skada för den enskilde. Vid avvägningen mellan de motstridiga intressen som måste beaktas har jag funnit att den sekretessnivå som gäller inte bör ändras. Sekretessen enligt paragrafens andra stycke skall alltså gälla med omvänt skaderekvisit. När sekretess gäller för en uppgift hos en myndighet innebär detta, enligt 1 kap. 3 § första stycket SekrL, att uppgiften inte heller får röjas för en annan myndighet i andra fall än de som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. I sekretesslagen finns bestämmelser som begränsar sekretessen mellan nu berörda myndigheter dels i 1 kap. 5 §, dels i 14 kap. 1 och 3 §§. Av 1 kap. 5 § SekrL följer att sekretess inte utgör hinder mot att uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. I förarbetena till den nuvarande sekretesslagen framhölls att paragrafen skall tillämpas restriktivt. Sekretessen får efterges bara i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att en myndighet skall kunna fullgöra ett visst åliggande. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får alltså inte leda till att sekretessen åsidosätts (a. prop. Del A, s. 465 och 494). Sekretessen hindrar, enligt 14 kap 1 § SekrL, inte att uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det är alltså fråga om en generell regel om att föreskrift i lag eller förordning om utväxling av uppgifter mellan myndigheter skall lända till efterrättelse utan hinder av sekretess- Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden Det är inte nödvändigt att föreskriften i fråga har avfattats med tanke på att uppgifterna kan vara hemliga. Däremot krävs för att bestämmelsen skall vinna beaktande att den uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan antingen ta sikte på utlämnande av uppgifter av speciellt slag, gälla viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse skyldighet för viss myndighet att lämna andra myndigheter information (a. prop. Del A s. 322). Ett exempel på en sådan bestämmelse är 11 kap. 6 § UtlL. Enligt denna bestämmelses första stycke skall socialnämnden på begäran av regeringen, , eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehålls- tillstånd eller för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Av andra stycket framgår även viss uppgiftsskyldighet för hälso- och sjukvårdsmyndighet. Enligt 14 kap 3 § SekrL, den s.k. generalklausulen, hindrar sekretessen inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I förarbetena till sekretesslagen sägs att det är givet att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (a. prop. Del A s. 326 f.). Detta motivuttalande tar emellertid främst sikte på förhållandena på skatteområdet och närliggande områden (// , Sekretesslagen, en kommentar, s. 14:23). I kommentaren till sekretesslagen hänvisas till äldre förarbetsuttalanden enligt vilka hänsyn bör tas till om uppgifterna blir sekretessbelagda hos den mottagande myndigheten i samma utsträckning som hos den utlämnande. I kommentaren anges vidare att uppgifter som enskild person har lämnat i förtroende kan det finnas särskild anledning att inte lämna ut (a. a. s. 14:26). Till denna kategori torde uppgifter som en utlänning lämnat under asylutredningen kunna hänföras. Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden 12.2Hur fungerar nuvarande ordning? I de fall polismyndigheten är verkställande myndighet har denna myndighet regelmässigt behov av information ur och i förekommande fall akter. Informa- tionen är nödvändig för att polismyndigheten skall kunna utföra sitt verkställighetsuppdrag. Det kan t.ex. röra sig om information som kan leda till att en person som håller sig undan återfinns eller som underlättar arbetet med att få fram nya resehandlingar. Det kan även vara fråga om uppgifter som kan vara till ledning för att avgöra vilket som är en persons rätta hemland, vilket i vissa fall är polismyndighetens uppgift att utreda. Det finns även fall där polismyndigheten har behov av uppgifter ur andra personers akter än den som verkställighetsärendet rör. Så kan t.ex. vara fallet om de har rest tillsammans till och det i den andra personens akt kan finnas uppgifter om resväg etc., som saknas i den aktuelle personens akt. Kriminalvårdens transporttjänst (TPT) har, för sin planering av verkställighetsresorna, ett behov av att ta del av uppgifter som polismyndigheten har, bl.a. för att kunna göra en korrekt säkerhetsbedömning men även för att kunna bemöta den person de skall eskortera på bästa möjliga sätt. Enligt uppgift från TPT får de ibland ut uppgifter om den person de skall eskortera men ibland händer det att polismyndigheten hänvisar till att uppgifterna är sekretessbelagda och därför inte kan lämnas ut. vill regelmässigt ha tillgång till hela eller akter. Skälet härtill är att eller personal, enligt polisen, inte har möjlighet att avgöra vilken information som t.ex. skulle vara till hjälp i polisens arbete med att hitta en person som håller sig undan. Eftersom bestämmelserna i sekretesslagen gäller uppgifter förutsätter de för sin tillämpning att handlingar som begärs utlämnade gås igenom så att däri intagna uppgifter kan bedömas mot tillämpliga bestämmelser. Det har från Migrations- verket framhållits att polismyndigheterna måste precisera sina framställningar om utfående av uppgifter, framför allt i ärenden som rör tredje person. Från polismyndigheter, som utredningen varit i kontakt med, har understrukits att det är svårt att lämna detaljerade förfrågningar om vilka uppgifter de vill ha utlämnade när de inte vet vilka uppgifter som akterna innehåller. har vidare framhållit att det tar alltför mycket tid Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden i anspråk att gå igenom akterna på det sätt som sekretesslagen förutsätter framförallt mot bakgrund av den pressade arbetssitua- tionen. Även TPT har uttryckt önskemål om att få ta del av hela polismyndighetens verkställighetsutredning, dvs. hela det skriftliga material som finns om den utlänning de skall eskortera ut ur landet. 12.3Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: En ny paragraf, 11 kap. 6 a §, införs i utlänningslagen, enligt vilken och är skyldiga att på begäran av en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlänning i ett verkställighetsärende. skall, enligt samma bestämmelse, lämna ut de uppgifter som TPT har behov av för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Enligt direktiven skall utredningen utreda om gällande sekretess- reglering skapar oacceptabla hinder i samarbetet mellan berörda myndigheter i ärenden avseende verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. På sätt redovisas i föregående avsnitt upplever tjänstemän vid polismyndigheterna och TPT att deras möjligheter att bedriva ett effektivt verkställighetsarbete störs av gällande sekretessregler eller i vart fall av den oklarhet som gäller kring hur gällande bestäm- melser skall tolkas. Med hänsyn till de ökande svårigheterna att få personer som har lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut att lämna landet finns det all anledning att uppmärksamma om de tjänstemän som arbetar med verkställighetsärenden upplever att det finns regler som hindrar dem från att utföra sitt arbete på ett effektivt sätt. Med effektivitet avses här inte enbart det förhållandet att så många som möjligt ur denna grupp faktiskt bör lämna landet både för deras egen skull och för de stora kostnader som det medför att de blir kvar, utan även att det skall ske på bästa tänkbara sätt dvs. med minsta möjliga tvångsmedel. Enligt uppgift från TPT ökar dess tjänstemäns möjligheter att utföra sitt arbete i enlighet härmed med ökande information om den enskilde, varför även detta bör tas Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden med i beaktande vid överväganden om befintlig sekretessreglering bör ändras. Gällande sekretessbestämmelser är skapade bl.a. för att slå vakt om de enskildas integritet, varför stor hänsyn måste tas härtill vid överväganden om eventuella ändringar av bestämmelserna. Som framgår av de i avsnitt 12.1 nämnda förarbetsuttalanden gjordes noggranna överväganden om det rörande uppgifter om utlän- ningars personliga förhållanden borde vara en presumtion för offentlighet eller sekretess, varvid man stannade för den sist- nämnda lösningen. Trots att sekretess råder får emellertid en myndighet i vissa fall lämna ut uppgifter till en annan myndighet, vilket närmare redogörs för ovan i avsnitt 12.1. Med gällande ordning synes eller , i fall då en polismyndighet i ett verkställighetsärende begär specifika uppgifter ur en utlännings akt, kunna lämna ut dem med stöd av 14 kap. 3 § SekrL eftersom det normalt torde framstå som uppenbart att polismyndighetens behov av att få ta del av uppgifterna har företräde framför den enskildes intresse av att de inte lämnas ut. Det förhållandet att polismyndigheten måste få ta del av vissa uppgifter ur den enskilde utlänningens akt för att kunna handlägga hans eller hennes verkställighetsärende är således i sig inte något som man skulle kunna rikta invändningar mot. Det som kan vara problematiskt är emellertid när polismyndigheten vill ha del av samtliga tillgängliga uppgifter, för att själv avgöra vad som kan vara av betydelse för dess utredningsarbete. Detta är tydligen vanligt förekommande. Eftersom ett utlänningsärende kan innehålla mycket känsliga uppgifter som härrör från vad den enskilde berättat under asylutredningen och som har med hans eller hennes relationer i hemlandet att göra har varit tvek- samma till att lämna ut hela akter framförallt när verkställighets- ärendet rör en person medan begäran om att få tillgång till uppgifter rör en annan person. Som påpekats av berörda myndig- heter är det dels svårt för polismyndigheten att precisera vilka uppgifter man vill ha ut när man inte vet vilka som finns tillgängliga, dels svårt för att under rådande arbetsförhållanden avsätta personal för att sekretessgranska varje enskild uppgift. Gällande sekretessreglering synes därför skapa en del praktiska problem, som dessutom kan leda till att personer med verkställbara avvisnings- och utvisningsbeslut blir kvar i landet längre än nödvändigt. Som utredningen framhållit tidigare är det av stor betydelse att utlänningar med verkställbara Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden beslut inte dröjer sig kvar i efter det att de skulle ha lämnat landet. Det gäller dels för deras egen skull. Det har visat sig vara mycket psykiskt nedbrytande för dem som vistas här , under vilka de när förhoppningen om att de kanske ändå får stanna, när de sedan trots allt inte får vara kvar. Dels handlar det om stora kostnader för samhället. Någon form av förändring av gällande reglering är, enligt utredningens uppfattning, därför nödvändig. Enligt utredningens bedömning är den bästa lösningen att införa en bestämmelse om uppgiftsskyldighet i utlänningslagen i de nu aktuella fallen. I utlänningslagen finns redan en bestämmelse som avser uppgiftsskyldighet för socialnämnden och hälso- och sjukvårdsmyndighet (11 kap. 6 § UtlL). Bestämmelsen infördes i den då gällande utlänningslagen för att polismyndigheten vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle få tillgång till uppgifter om utlänningens senast kända adress. Efter sekretesslagens tillkomst vägrade socialtjänstmyndigheterna, till skillnad från tidigare, att lämna ut sådana uppgifter (prop. 1981/82:186 s. 31 f.). Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag. Med stöd av andra stycket ges t.ex. förtroendeläkare i utlänningsärenden möjlighet att ta del av sjukhusjournaler etc., om utlänningen åberopar läkarintyg för att få stanna i (prop. 1988/89:86 s. 211). Enligt utredningens uppfattning hade det bästa varit om det hade gått att precisera vilken typ av uppgifter som uppgiftsskyldigheten skulle omfattas av. Med hänsyn till de praktiska svårigheter som finns är det dock i det närmaste omöjligt att göra detta. När det gäller integritetsaspekten är det här viktigt att framhålla att polis- myndigheterna tidigare hade tillgång till samtliga uppgifter i utlänningsärendena eftersom de handlades där. Det kan knappast ha skett något som medför att det är mindre lämpligt från integritetssynpunkt att polismyndigheten får del av dessa uppgifter än vad som var fallet . Det är även viktigt att framhålla att sekretess gäller för uppgifterna även hos polismyndig- heten. Om polismyndigheten i sitt verkställighetsarbete finner att behov finns av att inhämta uppgifter rörande en annan person bör så kunna ske. Utredningen föreslår således att en generell uppgifts- skyldighet skall åläggas och i de fall en polismyndighet efterfrågar uppgifter om en utlänning i ett verkställighetsärende. När det gäller uppgifter som begärs utlämnade av TPT föreligger enligt utredningens bedömning inte samma praktiska svårigheter att välja ut de uppgifter som kan vara Sekretess mellan myndigheter i utlänningsärenden av betydelse för att TPT skall kunna fullgöra sitt uppdrag på bästa sätt. Med utredningens förslag kommer polismyndigheterna dessutom att ha tillgång till mer material av känslig natur, vilken inte bör spridas ytterligare. Någon generell uppgifts- skyldighet för polismyndigheten gentemot TPT föreslås därför inte utan uppgiftsskyldigheten begränsas till sådana uppgifter som TPT behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Det är upp till utlämnande polismyndighet att avgöra detta. I valet mellan att komplettera den befintliga bestämmelsen i utlänningslagen så att den kan tillämpas även för nu aktuella fall och att skapa en helt ny bestämmelse har utredningen valt det sistnämnda alternativet. Det blir enligt utredningens bedömning tydligare med en egen paragraf. för statistik, som lagras i databasen . statistik redovisas dels internt, dels externt bl.a. i form av månads- och årsstatistik. har tagit över en stor del av den officiella statistikrapporteringen och ansvarar för all statistik som rör utländska eller utlandsfödda personer som är folkbokförda i . På huvudkontoret i finns sex personer anställda på resursenheten för att svara för allt som rör statistik. Deras ansvarsområden är bl.a. systemansvar för statistikprogram kallat PLUS, sammanställning av statistiska tabeller, besvarande av interna och externa statistikfrågor, utbild- ning av personalen samt kontakter med andra myndigheter både nationellt och internationellt. Statistik förs över bl.a. inkomna, avgjorda, och öppna ärenden inom processerna asyl, besök, bosättning och medborgarskap. Vad gäller återvändande- och verkställighetsfrågor förs statistik över bl.a. följande: 1.2varav i eget boende 1.4med öppna överklaganden i 1.6övriga (här ingår bl.a. de som fått avslag av Migra- tionsverket) 1.8med vistelsetid 0 – 90, 91 – 180, 181 – 360, 361 – 720, 721 – 1 100, 1.9varav barn utan vårdnadshavare 2.Personer som lämnat mottagningssystemet tid i förvar med vistelsetid 0 – 2, 3 – 14, 15 – 60, mer 5.3.1överlämnade p.g.a. att de är avvikna Polismyndigheterna rapporterar manuellt uppgifter som berör verkställighetsärenden till RPS. Polismyndigheterna skall vidare skicka sina verkställighetsrapporter till den prövnings- enhet hos som haft hand om ärendet. RPS sammanställer månatligen statistik över de uppgifter som polis- myndigheterna lämnat. Statistik förs över följande uppgifter: 1.Ingående balans (personer) 1.2varav underrättelse enligt 8 kap. 13 § UtlL 2.Inkomna verkställighetsärenden (personer) 3.Verkställda ärenden (personer) 3.1.2.2varav till tredje land 4.3ärendet sänt till annan polismyndighet 5.Utgående balans (personer) 5.2varav underrättelse enligt 8 kap. 13 § UtlL 1 – 3 månader 4 – 6 månader mer än 6 månader Härutöver lämnar polismyndigheterna även uppgifter till RPS över antalet överlämnade ärenden från enligt 8 kap. 17 § UtlL. Dessa uppgifter är: 1.Antal ärenden överlämnade enligt 8 kap. 17 § under månaden 1.1varav överlämnade p.g.a. att utlänningen håller sig undan Hur långt innan hade det verkställbara 1.2varav överlämnade p.g.a. antagande att tvång kunde komma att behövas varav tagna i förvar Hur långt innan hade det verkställbara Kriminalvårdens transporttjänst (TPT) för statistik, som huvud- sakligen är operativt baserad. Statistiken lagras i databasen och rapporteras till . Statistiken baseras helt på de uppgifter den personal som tar emot resebeställningar, de s.k. planerarna, registrerar.