sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I detta avsnitt behandlas enbart medverkan i de enskilda bosättningsärendena eftersom det är det som händer under själva bosättningstiden. Att göra överenskommelser med kommuner om flyktingmottagande och introduktion är ett mera långsiktigt arbete som behandlas i avsnittet Överenskommelser för ett fåtal. Med överföringen av bosättningsansvaret på var det naturligt och nödvändigt att fortsätta på den inslagna vägen med en samordnad bosättning. fanns ju redan från början samlat i och hade bara försöksvis en viss regional representation. inrättade därför en en- het med ansvar för att både ingå överenskommelser med kommun- erna och förmedla bostäder i dessa kommuner åt dem som fått uppehållstillstånd. 3,5 tjänster var från början avsatta för arbete med kommunplaceringarna. Därtill tillkom ett antal tjänster som bl.a. innefattade att anskaffa kommunplatser och komma överens om flyktingmottagande och introduktion. har funktionen förstärkts med ytterligare tjänster och finns åtta tjänster inrättade för bosättning och kommunöverenskommelser. En geo- grafisk uppdelning av bosättningsansvaret har funnits mellan bosättarna på , så att varje bosättare arbetar med kommunerna i en avgränsad geografisk del av landet. har och en gemensam arbetsgrupp för att utveckla samverkan i bosätt- ningsarbetet. Inom ramen för detta samarbete har gemensamma rutiner och datastöd för bosättningsarbetet utvecklats. Problem med långa väntetider före utflyttningen i kommunerna ledde till att båda verken i sina respektive regleringsbrev för fick regeringens uppdrag att gemensamt se över bosättningsrutin- erna med sikte på att göra en besparing på . I denna översyn fastställdes gemensamma rutiner och tidsgränser, och uppdraget och besparingen avrapporterades till regeringen . Då hade väntetiderna, främst genom effektivare registreringsrutiner, kortats om man jämför fjärde kvartalet 1999 med den genomsnittliga väntetiden . De rutiner som etablerats innebär att upprättar ett bosättningsunderlag för den person eller den familj som fått uppehållstillstånd och ska bosätta sig. De som själva har hittat en bostad och kan visa upp ett hyreskontrakt, liksom de som stannar kvar på samma adress där de bott i eget boende, skrivs ut från förläggningssystemet och blir inget ärende för bosättningshandläggare. För de övriga tas ett bosättningsunderlag fram vid ett samtal med personen eller familjen i fråga. Bosätt- ningssamtalet bygger på ett formulär med bl.a. frågor om familje- sammansättning, yrkes- och utbildningsbakgrund, var eventuella släktingar finns och – från början – egna önskemål om bosättning. Bosättningsunderlaget sänds därefter till mottagande kommun eller till om deras bistånd behövs för att hitta en bosättningskommun. ska enligt gällande rutiner genomföra bosätt- ningssamtalet inom efter att beslutet om uppehållstill- stånd kommit. Bosättningsunderlaget ska därefter inom skickas till . Integrations- verket har på sig att försöka para ihop flyktingen med lämplig kommun. Rent praktiskt innebär det ofta både telefonkontakter och att bosättningsunderlaget skickas över till en presumtiv mottagningskommun. Kommunen undersöker och be- dömer sina möjligheter att förse den aktuella personen eller familjen med en lämplig bostad och introduktion och lämnar sitt besked till . Det kan alltså innebära att svår- placerade familjer med flera speciella behov av exempelvis bostads- utrymmen och vård kan behöva presenteras för flera kommuner innan någon accepterar att ta emot familjen. Dessutom kan kravet på att det ska finnas en lägenhet som är färdig att ta i bruk och flytta in i ibland vara svårt att uppfylla. lämnar därefter beskedet om att en viss kom- mun accepterat bosättningen till . Deras hand- läggare sköter sedan de praktiska arrangemangen inför flyttningen i samverkan med inflyttningskommunen. För de 45–av de asylsökande som, sedan möjligheten infördes , valt att bo i eget boende ser bosättningssituationen annorlunda ut. De har bott hos släktingar eller vänner i någon kommun och de som senare får uppehålls- tillstånd begär mycket sällan hjälp för att skaffa sig en egen bostad. Den överenskomna rutinen mellan Migrations- verket och , för personer i eget boende, är att bosättningsunderlag bara skickas till för dem som begär hjälp med bostadsanskaffningen. Flertalet av dem som bosätter sig i landet omfattas alltså inte av Integrations- verkets bosättningsinsatser eftersom inte heller anknytningar till tidigare kommunplacerade, blir föremål för något bosättnings- arbete. De flyttar automatiskt in hos sina anhöriga. 8.1.6Överenskommelser för ett fåtal Den andra sidan av bosättningsarbetet gäller de överenskommelser med mottagningskommuner som gör om mot- tagning och introduktion av flyktingar m.fl. Grunden för överens- kommelserna mellan och kommunerna finns i Samordnat flyktingmottagande och nytt ersättningssystem för ersät- tning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105). Regeringen utgick då från att så gott som alla kommuner skulle träffa överenskommelser med dåvarande om flyk- tingmottagande och därmed solidariskt ställa upp för att genom- föra den flyktingpolitik, som beslutat. Antalet kom- muner med överenskommelser har minskat och varierat från tid till annan bl.a. beroende på hur många flyktingar m.fl. som varit aktuella för bosättning i landet . Ansvaret för att sluta överenskommelser överfördes 1998 till det då nyinrättade Integra- tionsverket. I den integrationspolitiska propositionen (1997/98:16) förutsätts att det nya verket ska sluta avtal med kommunerna på en nivå som motsvarar behovet och att bosättningen ska ske i kommuner som kan erbjuda introduktionsprogram som är anpassade till de kommunmottagnas bakgrund. Verket ska också sträva efter att undvika bosättning i invandrartäta kommuner. har haft ambitionen att väga in kommunstorlek och kommunernas arbetsmarknadsförutsättningar och utbildningsutbud när de tagit initiativ till nya överenskom- melser och uppsägning av gamla. Andra bedömningar som måste göras är om det kommer att bli möjligt att utnyttja platserna eller ej och verket har också anpassat sina förslag till hur många asyl- sökande som finns i eget boende i kommunerna. Kommuner med många asylsökande har erbjudits att göra överenskommelser som enbart omfattar mottagande av dem som bor i eget boende efter- som sannolikt åtskilliga av dem som bor i eget boende senare kom- mer att bosätta sig i kommunen. De kriterier som har fastställt för att bedöma vilka kommuner man vill träffa en överenskommelse med är mera resultatet av en anpassning till rådande villkor än ett uttryck för verkets önskan. När det gäller förutsättningen att göra en bra introduktion i enlighet med mål för integra- tionen har verket bedömt att samtliga kommuner har sådana förutsättningar. Olika typer av överenskommelser I mitten av 2003 hade överenskommelser om mottagande med 159 kommuner. Den övervägande delen av över- enskommelserna löpte tills vidare medan några få var tids- begränsade. För de löpande överenskommelserna gällde ömsesidig möjlighet till uppsägning, vanligtvis med tre månaders uppsäg- ningstid. Överenskommelsernas konstruktion varierade. Medan vissa kommuner hade maximerat antal mottagna hade andra ett intervall – exempelvis 30–50 mottagna – angivet i avtalet. För andra kommuner angavs enbart en planeringsinriktning på exempelvis 50 mottagna och för vissa kommuner fanns inget antal alls angivet. Dessa kommuner förklarade sig med överenskommelsen vara beredda att vid behov ta emot personer för bosättning. Attraktiva kommuner, som erfarenhetsmässigt har en omfattande inflyttning av personer som tidigare bott i eget boende eller anhöriga till tidigare kommunmottagna, hade ofta s.k. nollavtal, dvs. dessa kommuner förband sig enbart att ta emot anhöriga och personer från eget boende. För alla kommuner med överens- kommelser – oavsett utformning – gällde att de hade rätt till grund- ersättningen motsvarande tre schablonbelopp. tog kommuner emot närmare 13 000 per- soner, som tillhörde den krets som definieras i ersättnings- förordningen. Drygt två tredjedelar av dem som togs emot var personer som kom från eget boende och anhöriga till tidigare kommunmottagna. Dessa har inte varit aktuella för några insatser, om de inte själva bett om hjälp med bosättningen. De som är föremål för bosättningsinsatser är de som tagits emot för vidare- bosättning i inom ramen för den årliga flyktingkvoten (drygt 1 000) samt merparten av dem som bodde på verkets anläggningar när de beviljades uppehållstillstånd (drygt 2 600), men alla dessa har inte fått sin bosättning genom Inte- grationsverkets försorg eftersom en del av dem på egen hand hittat och skrivit kontrakt på en lägenhet. var det i realiteten 3 063 personer som fick hjälp med sin bosättning av Integrations- verkets bosättningshandläggare. Vid sidan av asylinvandringen sker en större invandring av anhöriga, arbetskraft, gäststuderande, /EES-medborgare m.fl. handlade det sammanlagt om 36 000 personer. Dessa bosätter sig helt på egen hand där deras anhöriga bor eller där de har fått arbete eller studieplats. Merparten av de nyinvandrade berörs alltså inte över huvud taget av bosättningsarbetet. 8.2Problem och möjligheter i bosättningsarbetet De särskilda åtgärder som riktas till mottagna flyktingar m.fl. motiveras i proposition 1997/98:16 dels med att dessa grupper har särskilda behov, dels av att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot skyddsbehövande. De möj- ligheter man sett i arbetet med flyktingars bosättning har bland annat varit att förkorta tiden mellan uppehållstillstånd och bo- sättning och att hjälpa dem till en bosättning som ger för- utsättningar för egen försörjning och delaktighet. redovisar en genomsnittlig väntetid från beviljat uppehållstillstånd tills de boende på Migra- tionsverkets anläggningar anvisats en kommunplats. ökade väntetiderna och var istället för de som är målsättningen. Bakom väntetiderna ligger för- dröjningar i alla led i bosättningsarbetet. bosätt- ningsunderlag kommer först efter 36 istället , bostadserbjudande efter 30 istället och slutligen behöver kommunerna 69 istället för att förbereda mottagandet. Enligt statistik var det av de kommunplacerade som kunde flytta till sin permanenta bosättning . Det finns många skäl till att det inte alltid går att hålla de över- enskomna tiderna som gäller för bosättningen. hade bosättningshandläggare svårt att hinna med att para ihop flyktingar och kommunplatser tillräckligt snabbt. Under andra perioder har mottagningshandlägg- are haft svårt att hinna med att genomföra bosättningssamtalen inom och det har också dröjt ytterligare innan bosätt- ningsunderlagen skickats till . En ökad inström- ning av asylsökande med allt vad det innebär är en av förklaring- arna. Fördröjningar i bosättningen inträffar även därför att de som fått uppehållstillstånd i första hand vill försöka ordna sitt boende på egen hand. I takt med att situationen på bostadsmarknaden för- ändrats har det blivit allt svårare för den enskilde individen på mot- tagningsenheten att på egen hand hitta en bostad i den kommun dit han eller hon helst vill. Trots detta vill många ändå först göra för- söket. Den bostadssökande tror kanske att han har en chans att få en bostad i en viss kommun, väntar och hoppas och ber att få ytterligare på sig, vilket fördröjer handläggningen. Hänsyn till framtida utbildnings- och försörjningsmöjligheter kan också förlänga utflyttningstiderna. Om en viss kommun skulle passa mycket bra med tanke på framtida egenförsörjning kan det vara motiverat att låta den bostadssökande vänta på att en lägenhet blir ledig i just den kommunen – även om det inte sker inom den stipulerade tidsgränsen – hellre än att hänvisa honom eller henne till en ledig bostad i en kommun utan samma framtida försörj- ningsmöjligheter. Det kan också vara motiverat att göra liknande avvägningar när det exempelvis finns behov av viss vård eller spec- iella krav på bostaden som handikappanpassning eller liknande. Sjukdom och ohälsa har ofta bidragit till för- längda tider. Sammantaget har fördröjningarna i utflyttningen lett till att ett varierande antal personer med uppehållstillstånd varit kvar i för- läggningssystemet längre än de veckor som är målet för bosätt- ningen. väntade 1 400 personer med uppehållstillstånd på kommunplats och det var en ökning med 400 i förhållande innan och delvis en återspegling av den förvärrade bostads- bristen. När allt stämmer, dvs. när flyktingens önskemål om bosättnings- kommun överensstämmer med erbjudande, innebär bosättningsarbetet ändå en del administration. Integra- tionsverkets roll i ett sådant fall blir rent administrativ och handlar enbart om att ta emot papper, sätta dem i pärmar samt göra registreringar för bosättningsstatistik och statistik över väntetider hos olika instanser. Tankar har framförts på att förenkla admini- strationen genom att göra det möjligt för den bostadssökande att själv vara aktiv i bostadssökandet, exempelvis genom någon form av bostadsbank på Internet. Adekvat gränsdragning mellan verken? De nuvarande formerna för bosättningsarbetet har aktualiserat dis- kussionen om gränsdragningen mellan och . Det ingår även i direktiven till denna utredning att pröva den gällande ansvarsfördelningen. Skälen bakom den gränsdragning som gjordes när Integrations- verket inrättades framgår inte av propositionen. Där konstateras bara att ansvaret för nykomna är en huvuduppgift för det nyinrät- tade verket och att det innebär att ska medverka direkt vid bosättningen av kvotuttagna och personer på för- läggningar som inte själva kan ordna bostad. Ett förhållande som begränsar möjligheter till direkt medverkan vid bosättningen är att verkets personal rent geografiskt befinner sig långt bort från de personer som står i begrepp att bosätta sig. Den direkta personkontakten har istället handläggare som finns på mottagningsenhet- erna. får därigenom en mera indirekt roll vid bo- sättningen och det gäller även den information som flyktingar m.fl. behöver för att kunna fatta ett väl underbyggt beslut om var de ska bosätta sig. kräver ofta en bra medverkan vid bosättningen ingå- ende kännedom om de aktuella personerna. För att kommunerna ska kunna bedöma om de kan erbjuda bostad och introduktion som passar vill de ofta ha mer detaljerad information om familjen än vad det ifyllda formuläret, bosättningsunderlaget, innehåller. Resultatet blir att bosättningshandläggare måste kontakta handläggare för att komplettera informationen och sedan förmedla den vidare till kommunen. Det händer också att de kommunala flyktingmottagarna tar direktkontakt med handläggare för att få svar på sina frågor. Informationen till flyktingarna om den presumtiva bosättnings- kommunen sker på motsvarande sätt i andra hand, dvs. Integra- tionsverket har kontakten med mottagningskommunen och vidarebefordrar deras besked via handläggare till flyktingen i fråga. Det är inte självklart att hand- läggare sedan kan besvara alla följdfrågor som flyktingen ställer. Slutligen kräver de praktiska arrangemangen kring den fysiska flyttningen direktkontakter mellan och mottag- ningskommunen. Till komplikationerna i bosättningsprocessen hör att det är svårt för både och handläggare att ha en aktuell bild av vilka bostäder och introduktionsprogram som står till förfogande. Platser som stod till förfog- ande för sedan har kanske tagits i anspråk av personer som flyttat in i kommunen från eget boende eller nära anhöriga som an- slutit till familjen, eller bostadssituationen i kommunen har för- ändrats och det finns inga lediga bostäder. för- söker tillhandahålla färsk boendeinformation på intranät men inte heller de kan vara säkra på vilka platser som för tillfället är tillgängliga. Medverkan vid bosättningen kan följakt- ligen innebära flera försök, översändande av bosättningsunderlag och telefonsamtal innan en bosättning är ett faktum. 8.2.2Överenskommelser en dubbel förhandlingsfråga Medan mottagandet av asylsökande främst är ett statligt ansvar så är bosättningen av de asylsökande som beviljats uppehållstillstånd en uppgift där ansvaret är delat mellan staten och kommunerna. Enligt proposition 97/98:16 ska träffa överenskommelser med kommuner om att de med kort varsel ska kunna ta emot personer som fått uppehållstillstånd från samt organiserat överförda flyktingar, se till att kommunernas beredskap att ta emot skyddsbehöv- ande svarar mot det totala behovet, medverka vid bosättningen av de personer som fått uppehålls- tillstånd och sträva efter att bosättningen sker i en kommun där förutsättningarna är goda för den enskilde att delta i ett intro- duktionsprogram avpassat till hans eller hennes bakgrund, inte erbjuda bostad i kommuner där det finns en stor koncent- ration av invandrare. Några motsvarande förpliktelser för kommunerna att tillhandahålla bostäder och introduktionsplatser finns emellertid inte. De lag- och förordningsreglerade kommunala förpliktelserna gäller först efter bosättningen, oavsett om den skett i samverkan mellan och kommunen eller ej. Förutom att varje över- enskommelse om mottagande mellan och en kommun är en förhandlingsfråga så är också varje individuell bo- sättning, som aktualiseras av , föremål för kom- munens övervägande och godkännande. Med bosättningen i en kommun följer sedan bestämda kom- munala förpliktelser t.ex. att tillhandahålla svenskundervisning för personer som inte behärskar språket, skolgång för barnen m.m. Vill dessutom kommunen ha del av den statliga schablonersättningen för mottagande av flyktingar m.fl. måste kommunen upprätta en introduktionsplan och erbjuda en introduktion med ett innehåll som regleras i ersättningsförordningen. Teoretiskt skulle kommun- en kunna avstå från schablonersättningen och enbart uppfylla de allmänna och lagfästa skyldigheterna gentemot de nyinflyttade, men kommunen har då ändå samma skyldighet att sörja för de nyinflyttades väl och ve som för alla andra kommunmedborgares. Det innebär bl.a. också att ge försörjningsstöd om personerna inte kan försörja sig själva, vilket få nykomna flyktingar och deras anhöriga kan. Problemen varierar mellan olika kommuntyper Kommuner med ett stort antal nyinflyttade påpekar att överenskom- melserna om flyktingmottagande saknar funktion som ett instru- ment för att dimensionera och styra flyktinginvandringen till enskil- da kommuner. De anser inte heller att den ekonomiska ersättningen täcker kommunens kostnader och att de anknytningsinvandring som följer på flyktinginvandringen kräver lika stora introduktionsin- satser, insatser som de inte alltid får någon ersättning för. Andra kommuner har välkomnat flyktingmottagandet och har velat ha ett mottagande på en bestämd, kontinuerlig och helst jämn nivå. När det rört sig om små kommuner med svag arbetsmarknad och få utbildningsmöjligheter har dessa kommuner ibland fått se sina erbjudna platser stå outnyttjade eller t.o.m. fått tidigare över- enskommelser uppsagda. Något eller , när behoven av bostäder och introduktionsplatser ökat, har de kanske på nytt fått en förfrågan från om att göra en ny över- enskommelse. Kommuner med sådana erfarenheter klagar snarare över svårig- heter att planera och att de inte får det antal nyinflyttade som de förberett både bostäder och introduktionsprogram för. Till bilden i den här typen av kommuner, som ofta återfinns i , hör att de tidigare kommunmottagna flyttar ut. Slutligen finns också kommuner som av andra skäl avböjer att göra överenskommelse om flyktingmottagande med Integrations- verket. Det vanligaste skälet som anges är bostadsbrist men det finns också exempel på att man hänvisar till att man anser att det statliga bidraget inte täcker kostnaderna eller att man anser att koncentrationen av invandrare i kommunen är för hög. Både när det gäller att göra en överenskommelse med och i de enskilda bosättningsfallen är det möjligt för kommuner att av- böja med hänvisning till att man saknar lämpliga lägenheter. Inte- grationsverkets uppgift blir då närmast att vädja och påminna om kommunernas lagfästa bostadsförsörjningsansvar. Denna lag inne- håller emellertid inga stadganden om kommunala skyldigheter att planera bostadsförsörjningen med hänsyn till förväntad invandring. Någon befogenhet att tvinga en kommun att godkänna en överens- kommelse om flyktingmottagande på någon nivå har inte Integra- tionsverket. Kommuner kan också planera sitt bostadsbyggande så att det i realiteten inte är möjligt för nykomna flyktingar m.fl. att få en bostad där. Finns exempelvis enbart bostadsrätter och småhus tillgängliga är det få nykomna flyktingar som har en sådan eko- nomisk situation eller anknytning till arbetsmarknaden att de kan finansiera ett boende av det slaget. Det är fullt möjligt för kom- muner att av olika skäl och helt eller delvis ställa sig utanför systemet för flyktingmottagande. gäller det kommuner, som ur integrationssynpunkt skulle vara mycket passande, dvs. kom- muner i storstadsområden, med god arbetsmarknad, bra kommuni- kationer, närhet till ett rikt utbildningsutbud och låg andel invandrare i befolkningen. Oetiskt att marknadsföra flyktingar ? Asymmetrin i skyldigheter och rättigheter när det gäller ansvaret för att tillhandahålla bostäder för de flyktingar m.fl. som beviljats uppehållstillstånd märks också i varje enskilt bosättningsärende. Även om en kommun har tecknat en överenskommelse om flykt- ingmottagande kan kommunen i varje enskilt fall ha invändningar. För just den aktuella familjen/personen är tillgängliga lägenheter för små/stora, de särskilda problem som finns i familjen har man inte resurser att hantera, en viss etnisk/religiös tillhörighet passar inte i kommunen/bostadsområdet osv. De flesta kommunala flyktingmottagare gör emellertid sitt bästa för att möta behoven men kvar står att det ibland blir diskussioner innan en bosättning kan komma till stånd. Åtskilliga tjänstemän, som arbetat med bosättning av flyktingar, kan vittna om hur de på olika sätt försöker tala för sina flyktingar och presentera dem på ett positivt sätt för att kommunen ska acceptera en bosättning. Det förekommer också att kommuner försöker byta bort personer som kommunplacerats eftersom man upplever att man inte har möjlighet att lösa en familjs eller en enskild familje- medlems problem i kommunen. bosättare får ömsom vädja för den aktuella flyktingen eller vädja till kommunens känsla för plikt eller rättvisa i förhållande till andra kommuner som så att säga tagit sin del av ett visst problem. Sett utifrån kommunens synvinkel är det förståeligt att man först och främst strävar efter att ta emot flyktingar som man be- dömer kan integreras väl i kommunen. Är man övertygad om att kommunen inte har resurser att möta vissa behov eller bedömer man den föreslagna familjen som särskilt svårintegrerad värjer man sig för en bosättning. Har kommunen dessutom tidigare tagit emot personer från eget boende som inte har lyckats med integrationen, kan det ytterligare förstärka tveksamheten inför en familj eller per- son, som kanske kan medföra kommunala åtaganden på lång sikt. Det är i dessa fall mycket viktigt att bosättningen föregås av kontakter med den kommun som anses lämplig och att kommunen har goda förutsättningar för introduktionen, skrev regeringen i sin integrationspolitiska proposition 1997, apropå medverkan i bosättningen. Det framgår inte vad dessa kontakter tänktes innehålla. Kanske var det just den typ av överläggningar som äger rum som också var tänkta men åtskilliga av dem som är direkt involverade i arbetet har uttryckt etiska betänkligheter. Det upplevs inte som värdigt att tvingas marknadsföra enskilda personer för att kunna bistå dem vid bosättningen även om detta bara sker i en mindre del av bosättningsärendena. Problem på bostadsmarknaden grusar förhoppningarna De förhoppningar, som i tidigare utredningar och propositioner knutits till överenskommelserna om flyktingmottagande, grusas allt för ofta av problem på bostadsmarknaden.