sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — SKI har i skrivelse till utredningen kommenterat synpunkter på ansvarsfrågan i händelse av brand vid en kärnteknisk anläggning och framfört att problemet borde kunna lösas redan på planeringsstadiet genom att man i förhand bestämmer och övar, hur en eventuell brand skall hanteras. En fråga som emellanåt kommit upp till diskussion gäller om det bör finnas beväpnade vakter vid kärnkraftverken. Flera länder har till skillnad från beväpnade vakter som svarar för tillträdes- skyddet. rekommenderar att om det inte finns beväpnade vakter vid kärnkraftverket bör kompensatoriska åtgärder vidtas.1 Syftet med sådana åtgärder skall enligt vara att lämpligt utrustade styrkor inom rimlig tid skall kunna bekämpa en attack och förhindra att en angripare lyckas med sitt uppsåt. För svensk del har SKI gjort bedömningen att beväpnade vakter inte skulle förhindra den typ av angrepp som skulle kunna förväntas, och åtgärder vidtas i stället för att försvåra för en angripare att åstad- komma en radiologisk olycka eller kunna komma över klyvbart material. SKI har dragit utredningens uppmärksamhet till att det kan finnas handlingar hos tillståndshavarna och myndigheterna med teknisk information som skulle kunna utnyttjas av personer som illegalt planerar kärnsprängningar eller spridning av kärnvapen. För att förhindra att sådan teknisk information blir tillgänglig eller sprids är skyldig att vidta åtgärder. Dessa handlingar är allmänna enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, men sekretess med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller för uppgifter i hand- lingarna som kan leda till kärnsprängningar eller spridning av kärn- vapen. Denna sekretess gäller i högst . För uppgifter som kan leda till obehörig befattning med kärnämne gäller sekretess enligt 5 kap. 2 § sekretesslagen, utan tidsbegränsning. Meddelarfrihet gäller inte. Flera av de handlingar med teknisk information som till någon del eller i något avseende möjligen skulle kunna utnyttjas i terror- syfte är upprättade . Eftersom sekretessen för dessa uppgifter är begränsad i tiden kan de komma att bli öppet tillgängliga . SKI föreslår därför att en ny para- graf 1 a införs i sekretesslagen så att sekretess enligt 5 kap. skall 1 The Physical Protection of Nuclear Material and Nuclear Facilities. INFCIRC/225/Rev. kunna gälla även för uppgifter som kan leda till kärnsprängningar eller spridning av kärnvapen. Det finns en lång tradition inom strålskyddet av internationellt samarbete och på reaktorsäkerhetsområdet har samarbetet blivit allt intensivare under , särskilt efter olyckorna i TMI och i Tjernobyl. är och har länge varit aktiv internationellt på båda områdena, såväl genom kraftföre- tagens samarbete som på regerings- och myndighetsnivån. Pågå- ende strävanen mot internationell harmonisering av säkerhetskrav m.m. kan leda till ändrade förutsättningar även i . Det är väsentligt att vi kan fortsätta med minst samma engagemang så länge vi har kärnkraftverk i drift i landet, och även senare när anläggningar slutligen ställs av och avvecklingen går in i ett aktivt skede. En förändring som kan komma att påverka framför allt SKI:s arbete är om regler införs på EU-nivå om harmonisering av säker- hetskrav och granskning av de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet. I sämsta fall kan de leda till att de arbeten som görs inom ramen för Kärnsäkerhetskonventionen kommer att behöva dubbleras och att Europeiska kommissionen kommer att göra sådana anspråk på medlemsstaternas tillsynsmyndigheter att resurser kommer att dras från de nationella säkerhetsarbetena till mer byråkratiska ändamål i kommissionens regi. Förhoppningsvis kommer de pågående förhandlingarna att leda till att man kan enas om ett sätt att samarbeta som kan ge bättre effekt på säkerheten i mindre legalistiska och resurskrävande former. I en verksamhet som kärnkraftverkens räcker det inte med att installationer och utrustning är i bra skick, de måste också drivas på ett säkerhets- och strålskyddsmässigt riktigt sätt. Vikten av att upprätthålla och utveckla säkerhetskulturen vid anläggningarna har blivit alltmer uppenbar. I och med att allvarliga händelser ytterst sällan inträffar måste säkerhets- och strålskyddstänkandet återerövras så att inte ett tillstånd av förnöjsamhet och själv- godhet inträffar. Här är ledningens inställning och praktiska före- bild oerhört viktig liksom de budskap som därifrån fortplantar sig i organisationen. Risken för dubbla budskap till driftpersonalen i tider av kostnadspress får inte underskattas. /03 understryker betydelsen av att SSI och SKI bibehåller skärpt vaksamhet på organisatoriska frågor och säkerhetskulturens utveckling. När det gäller företagens egna erfarenhetsåterföring skulle det i princip kunna finnas en risk för att ökad fokusering på budget och kostnadskontroll leder till att sådana åtgärder som inte är kopplade direkt till produktionen nedprioriteras. Utredningen har emellertid inte i sina kontakter med kraftföretagen och tillsynsmyndigheterna funnit något som ger belägg för att företagen skulle lägga mindre resurser nu än före avregleringen på dokumentation av driftsdata, interna granskningar eller uppföljningsrapporter. Även här är det dock viktigt att företagsledningen tydligt stödjer arbetet med intern rapportering m.m. och visar intresse för att följa upp och utnyttja resultaten. Reglerna i kärntekniklagen och strålskyddslagen om tillsyns- myndigheternas skyldighet att anmäla misstanke om brott mot villkor eller föreskrifter till åklagare kan i vissa fall komma i konflikt med SKI:s och SSI:s önskan om en god rapporteringsvilja både inom företaget och gentemot myndig- heterna. För att kunna dra nytta av gjorda erfarenheter, och särskilt identifiera brister och problem , krävs att informationsutbytet inom företaget och mellan företaget och tillsynsmyndigheterna fungerar. Farhågor finns att en ökad risk för åtal påverkar personalen så att den inte medverkar med information om egna och andras misstag på det öppna sätt som behövs, vid utredning och rapportering av händelser. Utredningen föreslår därför att reglerna ändras så att missgrepp eller incidenter som är obetydliga och som tillståndshavaren redan rättat till kan anmälas till tillsynsmyndig- heten utan att nödvändigtvis leda till åtal. Förslag om ändring i 29 § kärntekniklagen och 38 § strålskyddslagen återfinns i Förslag till författningsändringar. Det är för dagen omöjligt att bedöma hur och när den fortsatta utfasningen av kärnkraften i kommer att ske. Enligt utred- ningens mening är det angeläget att många av de aspekter som diskuterats under rubriken , framför allt sådana som rör reaktionen hos berörd personal och risken för kompetensflykt liksom risken för krympande säkerhetsinvesteringar, beaktas i de förhandlingar som förbereds mellan staten och kraftindustrin om omställning av energisystemet. Både myndigheter och industri har anledning att vara uppmärksamma på att ambitionsnivån hos personalen kan komma att sjunka efter ett beslut att stänga ytter- ligare reaktorer. Utredningen har uppmärksammats på att det råder oklarhet kring terminologin i samband med avveckling av kärntekniska anläggningar. I det allmänna intresset av tydlighet och klara förut- sättningar för avvecklingsarbetet är det enligt utredningens mening angeläget att åtminstone de båda närmast berörda tillsynsmyndig- heterna använder samma definitioner för samma processer och företeelser. Eftersom SKI är i färd med att utarbeta föreskrifter på området utgår utredningen från att SKI eftersträvar en anpassning till den definition som finns i SSI:s föreskrift, alternativt aktua- liserar hos SSI en ny och gemensam definition. Det kan visa sig att en ändring av kärntekniklagens lydelse dessutom visar sig nöd- vändig, eventuellt genom att införa en definition av avveckling i lagen. Vidare anser utredningen att någon form av samordning bör ske av tillståndsprocesser och tillsyn av de konkreta åtgärder som vidtas för att påbörja och sedan genomföra en fullständig avveck- ling. Såväl SSI och SKI som andra myndigheter kommer att involveras. Eftersom tidpunkten för en mer omfattande rivning av kärnkraftverk måste dröja tills avfallsanläggningar och -förvar finns i drift är frågan rimligen inte överhängande men bör tas upp för att etablera en rationell lösning. Enligt utredningens mening bör ett första steg tas när större klarhet nåtts i fråga om den fort- satta tidplanen för kärnkraftens utfasning ur elsystemet genom att regeringen uppdrar åt berörda myndigheter att utarbeta ett samlat förslag till hur prövning och tillståndsgivning skall se ut samt över- väga eventuella behov av författningsändringar. Någon fastlagd policy finns inte vare sig hos SKB eller hos myndigheterna för när konkreta avvecklingsåtgärder bör vidtas på ett kärnkraftverk sedan det slutligt tagits ur kommersiell drift. SKI har dock i samband med att togs ur drift framhållit att ett reaktorblock inte bör rivas innan hela kärnkraftverket stängts. SSI har i egna policydokument2 angett 10–från det att anlägg- ningen stängts som en rimlig tidsrymd för avvecklingsarbetet. Enligt SSI bör av etiska skäl vara en bortre gräns. Även om utredningen inser risken att avsaknaden av fastlagd policy kan leda till en onödigt utdragen process innan konkreta åtgärder börjar vidtas för nedmontering och avveckling i övrigt är det svårt att på 2 SSI:s policy avseende tidsaspekter för avveckling av kärntekniska anläggningar, SSI dnr 00/142/99. allvar ta upp frågan så länge oklarhet råder om den fortsatta kärn- kraftproduktionen i . När det gäller nya former av terrorism och vad de eventuellt kan innebära för kärnsäkerheten gör utredningen följande bedömning. Risken för en terroraktion riktad mot ett svenskt kärnkraftverk är en fråga som fortlöpande bedöms inom ramen för säkerhets- polisens allmänna bedömningar av hoten mot svenska samhälls- intressen. De tänkbara effekterna av en eventuell terroraktion mot ett kärnkraftverk bedöms av SKI och SSI mot bakgrund därav. Beredskapsplaneringen siktar till att ett radioaktivt nedfall/utsläpp måste kunna hanteras oavsett orsaken till händelsen; alltså oavsett om det är en olycka eller en terroraktion. Någon anpassning av beredskapsarbetet med anledning av nya former av terrorhot, utöver vad som redan skett efter terror- attackerna i , ter sig därför inte nödvändig. Utredningen erinrar i sammanhanget om att förslag från 11 september-utredningen, som berör även kärnkraftverken, övervägs inom . Beredskapen vid de kärntekniska anläggningarna är väl utvecklad och övas återkommande. Det har dock under utredningsarbetet framkommit att utvärderingarna av övningarna inte alltid leder till att motiverade förbättringsåtgärder vidtas. Med tanke både på de insatser som övningarna kräver från företag och en rad myndig- heter och på vikten av att beredskapen uppgraderas successivt är detta en otillfredsställande situation. Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt som samordnande myndig- het att regelbundet rapportera till regeringen om utfallet av övning- arna och de åtgärder som detta föranlett. För att undanröja risken att information som skulle kunna användas i terrorsyfte kan bli tillgänglig genom att uppgifter som finns i vissa äldre handlingar inte längre kommer att vara sekretessbelagda föreslår utredningen ett mindre tillägg till sekretesslagen. Förslaget finns i Förslag till författnings- ändringar. Ett område som särskilt nämns i direktiven är den långsiktiga kompetensförsörjningen för säkerhets- och strålskyddsarbetet i landet. Här har utredningen i uppdrag att ange vilka effekter eventuella hot mot kompetensförsörjningen kan ha och, om möjligt, lämna förslag till hur den långsiktigt kan tryggas. Det kvantitativa behovet av kompetens varierar och är beroende av hur många reaktorer ett land har och i vilken fas (uppbyggnads-, drift-, avvecklingsfas) dessa befinner sig. Sambandet är dock inte linjärt. Så länge det finns reaktorer kvar i drift krävs tillgång till specialistkompetens inom ett antal kunskapsområden för att säker- ställa att säkerhets- och strålskyddsarbetet hålls på en hög nivå. Det går alltså inte att trappa ned säkerhets- och strålskyddsarbetet successivt. Efter det att reaktorn slutligen ställts av ändrar kompe- tensbehovet karaktär, både numerärt och till sin inriktning, men kvaliteten på säkerhets- och strålskyddsarbetet måste fortsätta att vara lika hög som under driftfasen, till dess att anläggningen är avvecklad. Om den nationella kompetensförsörjningen hotas är konse- kvenserna bl.a. att kvaliteten i myndigheternas och industrins arbete blir svår att upprätthålla både i fråga om drift, underhåll och moderni- sering av anläggningarna och i fråga om myndigheternas granskning och tillsyn att det blir kostsamt för både industri och myndigheter att antingen bygga upp internutbildning för att få fram erforderlig kompetens eller betala för utländsk sådan att både industrin och myndigheterna blir beroende av utländska aktörer, vilket kan leda till fördröjning av angelägna åtgärder om expertis inte finns att tillgå i tillräcklig utsträck- ning och till problem med att upprätthålla den nationella bered- skapen att får problem med att uppfylla våra åtaganden enligt Kärnsäkerhetskonventionen. Som part till konventionen har vi förbundit oss att se till att det finns utbildad och tränad personal i sådan utsträckning att säkerhets- och strålskydds- arbetet vid varje kärnteknisk anläggning kan upprätthållas under anläggningens livstid. Utöver den teknisk-naturvetenskapliga och beteendevetenskapliga kompetens som krävs för en säker kärnkraftsdrift behöver natur- ligtvis både myndigheter och industri allmänvetenskaplig kompe- tens på en rad andra områden, t.ex. juridik, ekonomi, information etc. Dessa har utredningen emellertid inte betraktat som kritiska ur ett säkerhets- och strålskyddsperspektiv och kompetensförsörjning inom sådana områden berörs därför inte i det följande. Inte heller berörs den kompetens som kan komma att behövas inom andra berörda myndigheter, t.ex. vissa länsstyrelser när de skall pröva frågor som rör kärnteknisk verksamhet. Kapitlet inleds med en beskrivning av situationen inom kärn- kraftssektorn beträffande olika typer av kompetens och utbild- ningsmöjligheter. Utredningen belyser därefter olika faktorer som påverkar kompetensförsörjningen på kärnsäkerhetsområdet. Situa- tionen inom kärnkraftsindustrin och vid myndigheterna, och , behandlas i avsnitt 7.3 respektive 7.4. 7.1Vilken kompetens finns det behov av inom kärnkraftsindustrin och hos myndigheterna? Kärnkraft är en högteknologisk verksamhet som kräver välutbildad och kvalificerad personal. Merparten av arbetsuppgifterna visar emellertid stora likheter med det arbete som bedrivs vid annan energiproduktion eller inom en större processindustri. Den främsta skillnaden består i den risk för omgivningen som ett kärnkraftverk potentiellt innebär och som ställer mycket höga krav på kompetens och säkerhetstänkande hos anställda med upp- gifter som kan inverka på säkerheten. Den risken leder även till krav på kunskaper inom vissa specialområden som är kritiska för säkerheten. Utöver den kompetens som behövs för den dagliga driften av kärnkraftverken, t.ex. kontrollrumspersonal, behöver kärnkrafts- företagen kompetens på följande områden: reaktorteknologi inklusive säkerhetsanalyser och konstruktion reaktorfysik inklusive kärnbränsleteknik, reaktordrift, reaktor- dynamik och bränslestrategier material- och hållfasthetsteknik inklusive svetsteknik, material- provning och livslängdsbedömning samspelet människa – teknik – organisation (MTO) kemi, processmiljö, korrosion, dekontaminering, strålskydd och miljöteknik En liten men viktig del av kompetensen inom dessa områden erhålls vid universitet och högskolor. Basen för kärnkraftverkens kompetensförsörjning utgörs emellertid av tekniker, ingenjörer och naturvetare med utbildning inom t.ex. el- och energiteknik, maskinteknik, drifts- och underhållsteknik, materialfysik, vatten- kemi etc., utan specifik kompetens i kärnsäkerhetsrelaterade ämnen. Liksom inom andra industrisektorer behöver dessa yrkes- kategorier bygga upp erfarenheter, internutbildas och fortbildas för att bli kunniga inom den sektor där de är verksamma. Detta kräver system för internutbildning samt kunniga lärare med lång erfaren- het och, för vissa ämnen, akademisk examen. Industrins behov av strategisk kompetens på strålskyddsområdet är av två slag. Dels behöver företagen ett fåtal specialister inom t.ex. radiofysik och kärnkemi, i storleksordningen en till fem personer per kärnkraftverk. Dessa har akademisk utbildning. Dels behöver företagen strålskyddare för att exempelvis utföra strål- skärmsberäkningar eller praktiskt strålskydd (se beskrivning av strålskyddsarbetet vid verken i avsnitt 3.3.3). Deras formella kompetens motsvarar gymnasienivå och kompletteras med mång- årig erfarenhet från verksamhet kopplad till drift av anläggningen. De sistnämnda rekryteras oftast inom organisationen och intern- utbildas sedan vid KSU och vid kärnkraftverken. Drift av kärnkraftverk förutsätter inte bara att kärnkraftverken själva har tillräcklig och adekvat kompetens utan också att så är fallet för de leverantörer av komponenter, system och drifts- och underhållstjänster som anlitas av kärnkraftsföretagen. Dessutom krävs anläggningar, i eller utomlands, där material och bränsle kan testas och prover analyseras. Sådana tester och analyser kan inte genomföras och utvärderas utan personal med särskild kompetens på kärnsäkerhetsområdet. I och har avvecklingen av kärnkraften inletts och reaktorer stängts. Flera andra reaktorer i börjar närma sig sin ekonomiska eller tekniska livslängd och blir därmed aktuella för att stängas av. Avveckling och rivning av kärnkraftverk kommer att kräva kompetens som inte finns inom kärnkrafts- företagen i någon större utsträckning . Det är inte självklart att samma leverantörer och entreprenörer som arbetar åt kärn- kraftsbolagen kan vara behjälpliga vid avveckling och rivning. Sannolikt behöver nya entreprenörs- och leverantörs- företag tillkomma. Men innan någorlunda klarhet råder om hur och när rivning av reaktorer, sanering av mark m.m. kommer att ske finns ingen egentlig marknad för dem. Någon form av tidplan behövs innan kompetensbehovet på området går att förutspå. Säkerhets- och strålskyddsmyndigheternas kompetensbehov liknar industrins i så motto att det rör sig om i stort sett samma ämnes- områden. En skillnad jämfört med kraftföretagen är att myndig- heterna bara i begränsad utsträckning behöver ha kompetens avseende den dagliga driften. Där räcker det för SSI:s del med över- gripande kunskap medan SKI behöver mer ingående kunskap. skall SKI och SSI vara expertmyndigheter med tillsyns- ansvar vilket innebär att de måste ha ingående sakkunskap inom sina respektive sakområden för att kunna fullgöra sin uppgift och även driva utvecklingen framåt. Allt detta kräver särskild, strate- gisk, kompetens. 7.2Vad påverkar tillgången på kompetens? Det finns en rad faktorer som påverkar tillgången på kompetens för kärnkraftsbranschen, SKI och SSI. Flertalet är allmängiltiga, men de politiska besluten om avveckling är unika för kärnkrafts- branschen. 7.2.1Samhällets inställning till kärnkraft – avveckling eller utveckling Regeringen tillsatte en arbetsgrupp som fick i uppdrag att kartlägga dels kompetenssituationen, dels förväntade sysselsätt- ningseffekter i berörda län och kommuner av kärnkrafts- avvecklingen (SOU 1990:40). Utifrån bl.a. enkäter och intervjuer med anställda vid kärnkraftverken gjorde gruppen en uppskattning av kompetensbehov . Scenariot som gruppen använde sig av var det som skulle kräva mest personal och som innebar stängning av två reaktorer och resterande tio –2010. Arbetsgruppen konstaterade bl.a. att mycket lite tydde på en kompetensflykt vid ett beslut om stängning av kärnkraftverk. Den pekade på att det var svårt att finna paralleller till andra industri- nedläggningar eftersom sådana nästan uteslutande baseras på ekonomiska och tekniska överväganden, medan beslutet att stänga kärnkraftverken var politiskt. Arbetsgruppen varnade däremot för att ett minskat intresse hos ungdomar att läsa tekniska eller natur- vetenskapliga utbildningar, i kombination med att kärnkraften var under avveckling, kunde komma att leda till rekryterings- svårigheter. visade det sig att de rationaliseringar som kraftföretagen genomförde och som innebar ökad intern effekti- vitet och outsourcing av viss verksamhet gjorde att kompetens- behovet blev betydligt mindre än vad företagen förutsåg . Likaså har det faktum att större moderniseringsarbeten numera delas upp i mindre moment och fördelas över istället för att kraftsamlas i större arbetsinsatser påverkat företagens behov av personal. Som framgår av avsnitt 7.3 råder heller inte några särskilda rekryteringsproblem för kärn- kraftsföretagen. Inför beslutet om stängningen av den första reaktorn i förekom farhågor om att beslutet skulle leda till omfat- tande kompetensflykt från företaget. Dessa farhågor besannades inte. En bidragande faktor till detta var de åtgärder som ledning vidtog för att skapa trygghet hos personalen, bl.a. gavs varje anställd en femårig anställningsgaranti. Åtgärderna slog väl ut. Av de ca 450 anställda som arbetade vid slutade ett trettiotal personer i samband med beslutet om stängning av Av dessa uppgav endast en tredjedel att deras beslut var en direkt följd av beslutet. Det finns inget underlag för att bedöma om tillströmningen av studenter till kärnsäkerhetsrelaterade universitets- och högskole- kurser påverkats i någon riktning av att stängdes. Elev- antalet är oftast lågt och kan dessutom variera kraftigt mellan åren beroende av helt andra orsaker, som t.ex. vem som ger kursen eller när under terminen kursen ges. Att samhällets inställning till kärnkraft ändå har betydelse för intresset för att utbilda sig i kärnsäkerhetsrelaterade ämnen och arbeta i branschen visar exempel från andra håll i . I tycks branschen ha vitaliserats i och med planerna på att bygga en femte reaktor. Antalet sökande till kärntekniska utbildningar har ökat något och det har blivit lättare att locka kvalificerad arbets- kraft till sektorn. Ett exempel där utvecklingen går i motsatt riktning är . Där förekom en stundtals infekterad debatt angående kärnkraftens vara eller inte vara och branschen har påverkats av flera politiska beslut. Antalet studenter till kärnkrafts- relaterade utbildningar har minskat kraftigt . Det tyska miljöministeriet som bl.a. ansvarar för tillsyn av kärn- säkerheten menar emellertid att efterfrågan på kompetens kommer att minska i takt med att avvecklingen fortskrider och därför ser man inga problem. Denna slutsats har dock ifrågasatts internationellt. I , där kärnkraften står för av landets elproduktion, är den kärntekniska sektorn mycket stor och inställ- ningen till kärnkraft i allmänhet mer positiv än i och Tysk- land. Några egentliga problem att få ungdomar att söka sig till kärnkraftsrelaterade kurser och utbildningar har inte märkts, men det finns farhågor för kompetensförsörjningen om inte nybyggnation av kärnkraft kommer igång inom rimlig tid. Överläggningar pågår om den fortsatta avvecklingen av kärn- kraften i och utformningen av en överenskommelse kommer att påverka kompetensförsörjningen. Det är framför allt tidplanen för stängning av reaktorer, men även antalet reaktorer i olika stadier av drift eller avställning under olika perioder, som är av betydelse. Förutsatt att en överenskommelse innehåller någon form av tidplan för stängning av olika reaktorer kan en sådan uppgörelse underlätta för myndigheter och industrin att beräkna sina framtida kompetensbehov. Trovärdigheten i en uppgörelse, som i sin tur torde bero på hur brett politiskt stöd som ges, har dock betydelse för hur eventuella tidplaner uppfattas. kan utredningen bara spekulera om effekterna av olika tänkbara överenskommelser.