sou · GRB32 · 2004-01-01 00:00:00 — I ett första avsnitt studeras energi- och koldioxidskattens betydelse för den svenska industrin. Energianvändningen i olika branscher skiljer sig åt betydligt och det finns ett tydligt regionalt mönster. De energitunga branscherna skog, gruvor, järn och stål, ligger huvudsakligen i typiska glesbygdslän. Vad gäller punkt- skatterna på energi är de dock av liten ekonomisk betydelse eftersom industrin har en rad specialregler som befriar dem från större delen av punktskatterna på energi. Med hjälp av en enkel utbuds- och efterfrågemodell uppskattas den sysselsättnings- mässiga effekten av nuvarande skatter till några tiotals anställda per län.70 I avsnittet analyseras effekterna av en ökning av industrins punktskatter på energi. Det konkreta fall som studeras är att industrins undantag upphävs och industrin beskattas enligt samma tariffer som hushållen. Detta skulle leda till stora kostnadsökningar för företagen, i vissa län uppgående till 60–per anställd. Det regionala mönstret av en sådan förändring, som kan tänkas komma som ett krav från EUs konkurrens- och statsstödsregler, är i stora drag detsamma som vad avser själva energianvändningen. De största kostnadsökningarna, och därmed de största effekterna, uppkommer i typiska glesbygdslän. Med hjälp av samma utbuds- och efterfrågemodell som tidigare nämnts om de nuvarande punktskatterna skulle tas bort helt skulle detta innebära en ökning av produktion och anställda i industrin med något tiotal personer. Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Bilaga 11 till LU 2003 skattade vi den totala sysselsättningseffekten av den tänkta skatte- förändringen till cirka 5 000 personer på kort sikt. En speciell studie av effekterna på skogsindustrin gav resultat som överens- stämde med de för hela industrin. Om således den gröna skatteväxlingen även utsträcks till att omfatta industrins punktskatter på energi kommer detta i konflikt med det uttalade målet om att inte öka de regionala skillnaderna. Försåvitt målet skall uppfyllas kommer detta att kräva kompen- satoriska åtgärder för de regioner som drabbas. I ett andra avsnitt analyseras den regionala fördelningen av bensin- och dieselskatten. Tillvägagångssättet skiljer sig från tidigare studier dels genom att den empiriska huvudkällan är försäljningen av bensin och diesel, uppdelat på olika kommuner, dels genom att vi i denna studie tar hänsyn till att fordonsbeståndet varierar mellan olika kommuner. Med hjälp av regressionsanalys avseende den synbara konsumtionen beräknas skattens regionala fördelning för landets samtliga kommuner. Det finns stora regionala skillnader mellan typiska glesbygdskommuner och stadskommuner, en skillnad som uppgår till per person. Medan man i genomsnitt betalade 5–i (bensin- och diesel-) skatt per invånare i glesbygden är motsvarande tal för t.ex. storstäder 3– 4 000. De skatteavdrag som kan göras för arbetsresor uppvisar inte så stora regionala skillnader att de nämnvärt påverkar det slutliga utfallet. Även på detta område är alltså slutsatsen att en höjning av bensin- och dieselskatten som ett led i den gröna skatteväxlingen medför ökade regionala skillnader. 5.1.3Ett alternativ till existerande koldioxidskatt En väsentlig del av punktskatten på energi utgörs av koldioxid- skatten. Denna skatt är proportionell mot utsläppen vid den förbränning som sker av t.ex. olja och bensin. finns emellertid även ett betydande koldioxidupptag som är indirekt relaterat till människans verksamhet, nämligen det upptag som sker i den växande skogen. Om en skogsägare låter sin skog växa sker ett Bilaga 11 till LU 2003 Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel upptag av koldioxid. Det har i debatten om koldioxidskatten funnits förslag om att den nuvarande skatten skall kompletteras med ett bidrag antingen till de områden där skogarna uppvisar en nettotillväxt eller – mer naturligt – till de skogsägare som sköter sin skog så att det sker ett nettoupptag av koldioxid. I detta avsnitt beräknas de regionala effekterna av en sådan tänkt skatte- förändring. Inte oväntat finns här ett tydligt regionalt mönster eftersom skogarnas nettotillväxt (per kommun- och länsinvånare) skiljer sig betydligt mellan olika delar i landet. En kalkyl utgående enbart från de privata skogsägarna visar att ett bidrag för skogarnas nettoupptag skulle (med nuvarande tal för upptagen) kraftigt gynna skogsägarna i och . Om beräkningen görs i termer av invånare blir resultat att glesbygden gynnas medan storstäderna missgynnas. Slutsatsen av detta är alltså att en övergång till ett system med bidrag för skogars koldioxidupptag skulle gynna landets glesbygds- områden, alternativt skogsägare (som i hög grad bor på lands- bygden). Om man t.ex. införde en rätt för privata skogsägare att sälja sina skogars koldioxidupptag på en marknad med utsläpps- rättigheter skulle detta leda till en inkomstöverföring till människor som i relativt stor omfattning bor i glesbygdsområden och i den meningen ha tydliga regionala effekter. En ökning av den nuvarande koldioxidskatten står i motsättning till målet om icke- ökande regionala skillnader. Ett alternativt system som inkluderar ersättningar till kolsänkan i skogen ger en annorlunda regional profil. I ett appendix till kapitlet redogörs för en undersökning av människors attityder till varg och björn.71 Enligt undersökningen finns stora skillnader mellan de som direkt påverkas av rovdjurs- stammen (genom att de väljer andra platser för utflykter etc) och de som inte gör det. De förra är avgjort negativa till en ökning av rovdjursstammen i landet, de senare betydligt mer positiva. Efter- som de som påverkas relativt oftare bor i glesbygdsområden finns en tydlig (och ofta medialt kommenterad) regional skillnad i synen på varg- och björnstammen. De som bor i glesbygdsområden har en uttalat negativ inställning eftersom de påverkas, medan de som 71 attitydundersökningar har enbart avsett inställningen till varg. Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Bilaga 11 till LU 2003 bor i mer områden är mer positiva, troligen eftersom de inte personligen berörs av rovdjurens existens och närvaro. har den regionala effekten av olika statliga stöd och åtgärder, t.ex. de statskommunala bidragen och fastighetsskatten diskuterats livligt eftersom boende i vissa kommuner betalt mer (eller mindre) än boende i andra delar av landet. I en rapport från : Regionalpolitiken – tro och vetande (1999) hävdas t.ex. att denna skattemässiga omfördelning försvagat drivkrafterna till regional ekonomisk tillväxt och därmed förutsättningarna för en god tillväxt i hela landet. De regionala effekterna av politikområden är också en fråga av stort politiskt intresse inte bara ur tillväxt- synpunkt eftersom regional balans är ett mål som omfattas av de flesta politiska partier. Miljöpolitikens regionala effekter har i vårt land ej behandlats systematiskt i någon studie och ej heller varit föremål för någon större debatt. Ändå är det uppenbart att regionala effekter finns. En eluppvärmd villa i norra drar mer ström än motsvarande villa i . Om elskatten höjs drabbas troligen i högre grad boende i norr. Å andra sidan innebär den skattefrihet (koldioxid- skatt) som gäller för biobränslen att de som har tillgång till sådana (oftast glesbygdsbor) gynnas. Ett annat exempel är rovdjurs- politiken. När det läggs fast nationella mål om t.ex. hur många vargar det skall finnas påverkar det i hög grad de som bor i de aktuella områdena, medan t.ex. boende i städerna kanske inte påverkas alls. Kostnaderna för en viss utformning av miljöpolitiken kan mycket väl betalas enbart av boende i vissa regioner medan intäkterna kan hamna hos dem som bor i andra delar av landet. Huvudsyftet med detta kapitel är att med några exempel illustrera miljöpolitikens regionala effekter. Eftersom miljö- politiken omfattar så många olika områden är en koncentration nödvändig, och här har vi valt att analysera några regionala dimensioner vad gäller punktskatterna på energi. I ett första avsnitt analyseras industrins energiskatter, i ett andra studeras bensin- och dieselskatterna och slutligen analyseras koldioxidskatten. Punkt- skatterna på energi utgör givetvis endast en mycket liten del av hela miljöpolitiken, och det är möjligt att den bild av de regionala effekterna som här framträder inte är representativ för hela Bilaga 11 till LU 2003 Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Att koncentrera framställningen till energiskatterna har dock den fördelen att det rör sig om klart mätbara storheter och dessutom är just skatternas utformning och fördelning en fråga som alltid tilldrar sig speciellt politiskt intresse. Det är därför motiverat att närmare se på storleksordningen av de förhållanden vi talar om. Hur stor del av industrins alla kostnader utgörs t.ex. av energiskatterna och hur varierar denna andel mellan olika regioner i landet? Denna och likartade frågor analyseras i detta kapitel. Det finns ett annat skäl att studera de regionala effekterna av energiskatterna. I skatteväxlingsutredningens slutbetänkande (SOU 1997:11) sades uttryckligen att den gröna skatteväxling som man ansåg önskvärd inte fick utformas på sådant sätt att det drabbade hushåll med låga inkomster eller ökade de regionala skillnaderna.72 Eftersom den gröna skatteväxling som inletts (omfattande 30 miljarder , räknat ) till stor del kommer att beröra energiskatterna är det alltså av vikt att klarlägga de regionala effekterna av tänkbara förändringar. Som ett fristående appendix till detta kapitel redogörs även för en undersökning av regionala skillnader i attityder till den växande rovdjursstammen. 5.3Industrin energianvändning och punktskatterna på energi Det är väl känt att den relativa betydelsen av industrins energiförbrukning varierar kraftigt mellan olika branscher. Och eftersom industrins struktur skiljer sig mellan olika delar av landet innebär detta även en skillnad i energiförbrukningen mellan olika regioner. () tillhandhåller uppgifter om industrins energiförbrukning och energikostnad i olika län . Dessa siffror redovisas i nedanstående tabell. 72Kommittén anser att fördelningseffekterna av en skatteväxling noga måste vägas in i hur besluten på detta område fattas. Effekten av en skatteväxling får inte bli att hushåll med små marginaler får sämre välfärd. Inte heller får växlingen leda till att de regionala skillnaderna ökar. (SOU 1997:11), sid 19. Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Bilaga 11 till LU 2003 Tabell 5.1 Industrins energikostnad per sysselsatt i olika län (stigande efter energikostnaden per sysselsatt) Energikostnad per sysselsatt, kronor Källa: SCB, specialbeställda data samt egna beräkningar. Som framgår varierar energikostnaden, mätt som kostnad per industrisysselsatt, kraftigt mellan länen. Den är lägst i , med per sysselsatt och högst i Väster- med . Skillnaden blir mindre, men ändå betydande om den istället ställs i relation till omsättningen. Den är minst i och högst i med . Dessa skillnader återspeglar naturligtvis den heterogena industristrukturen, med stor andel finmekanisk industri i och en stor andel basindustri, speciellt skogsindustri, i . är en mycket liten del av industrins energikostnader energiskatter. Industrin är undantagen från Bilaga 11 till LU 2003 Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel energibeskattning bortsett från en reducerad koldioxidskatt och en svavelskatt. I nedanstående tabell utvisas de tariffer som är aktuella. Tabell 5.2 Ett urval av miljö- och energiskatter i kraft Bensin, miljöklass 2, kr/lit. Diesel, miljöklass 2, kr/lit Olja, miljöklass 2, kr/m3 Gasol, kr/ton El, kr/kwh El kr/kwh, industri Olja, miljöklass / m3, industri Gasol, kr/Mton, industri Källa: , punktskatter, . Det som i dagligt tal kallas energiskatter består egentligen av två olika skatter; dels en koldioxidskatt som fungerar som en vanlig skatt på utsläpp, dels en egentlig energiskatt som är en skatt på varan energi och som inte har någon direkt koppling till någon miljöstörande verksamhet. För att undvika sammanblandning av dessa båda begrepp betecknar vi summan av energi- och koldioxid- skatten för punktskatten på energi. är den ovanstående tabellen inte uttömmande. Det finns många olika klasser av t.ex. diesel och eldningsolja. En god bild av spridningen ges av elskatterna som har fyra olika tariffer beroende på om man bor i norra73 eller , om elen går till industrianvändning (inklusive jordbruk, skogsbruk, växthusodling) eller ej samt huruvida den används i elpannor eller ej74. Dessutom finns en lång rad undantag till de tariffer som återges i tabell 5.2, t.ex. för delar av metallvaruindustrin (som har en mycket hög 73 Med menas , och samt kommunerna . 74Att energiskatten blir högre om den används – i elektriska pannor som ingår i en elpanneanläggning vars installerade effekt överstiger kan synas vara ett egendomligt krav. Det har dock sin troliga förklaring i att man på detta sätt vill förhindra t.ex. kommunala värmeverk att använda elkraft i stället för t.ex. biobränslen. Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Bilaga 11 till LU 2003 energiförbrukning) samt för gruvindustrin (som har en mycket stor dieselförbrukning). Ovanpå detta kommer en allmän spärregel för industrin med innebörden att de samlade punktskatterna på energi får uppgå till högst en viss procent av omsättningen. För industrin gäller eljest som grundregel att man inte betalar några energiskatter och av de koldioxidskattesatser som gäller för hushåll. Det är alltså en brokig bild som uppvisas av de svenska miljö- och energiskatterna. Men eftersom industrin i stort sett är undan- tagen från beskattning är också kostnaden för skatten mycket liten. En uppfattning av skatternas storlek ges av tabell 5.3, där skatternas storlek i förhållande till de totala energikostnaderna anges.75 Som väntat finns här samma länsvisa skillnader som i tabell 5.1 ovan. industri betalar den lägsta andelen punkt- skatter på energi (av de totala energikostnaderna) samt även det lägsta beloppet räknat i kronor per sysselsatt. Andelen skatter är ungefär dubbelt så hög i och beloppet i kronor är ungefär tio gånger så stort. Anledningen till att punktskatternas andel av energikostnaderna slår så olika i olika län är givetvis att sammansättningen av energislagen skiljer sig åt. I industrier använder man i högre grad energi utan koldioxidbeskattning (t.ex. elkraft) medan förhållandet på t.ex. är det omvända. 75 Observera att siffrorna här baseras på skatter eftersom energiuppgifterna är från detta år. Bilaga 11 till LU 2003 Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Tabell 5.3 Industrins punktskatter på energi (stigande efter skatt per sysselsatt) Källa: SCB, specialbeställda data samt egna beräkningar. Det är alltså uppenbart att punktskatterna på energi slår mycket olika beroende på den regionala industristrukturen. En intressant följdfråga blir då vad detta betyder i sysselsättningstermer. Ett rimligt första antagande för sådana kalkyler är att den totala sysselsättningen i landet inte påverkas alls, åtminstone inte på lite . Den totala nivån på punktskatterna på energi i förhållande till det totala skatteuttaget är så liten att det knappast påverkar arbetsutbudet och därmed inte heller den totala syssel- sättningen. Däremot kan skatterna givetvis påverka den branschvisa sammansättningen av sysselsättningen. Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Bilaga 11 till LU 2003 energi ökar kommer produktionskostnaderna och därmed produktpriserna i de energitunga sektorerna att öka mest och detta kommer att medföra en minskad efterfrågan och produktion. Eftersom vi antar att den totala sysselsättningen är medför detta att produktion och sysselsättning ökar i de mer energisnåla sektorerna där de relativa kostnaderna fallit. Exakt hur stora omflyttningseffekter det är fråga om beror givetvis på de konkreta efterfråge- och utbudssambanden, men en enkel modell kan ge viss vägledning. Vi antar en ekonomi där: Vi har två sektorer, en energitung och en mer energisnål. Utbuds- och efterfrågekurvorna är linjära och med elasticiteterna +1 respektive –1. Sysselsättningen i varje sektor är proportionell mot produktionen. Vi antar att (styck-)produktionskostnaderna i den ena sektorn stiger med X procent beroende på en stegring av energiskatterna och att de faller med Y procent i den energisnåla. (Vi antar att den offentliga sektorn håller budgetsaldot oförändrat och att skatteinkomsterna från den energitunga sektorn transfereras över (genom t.ex. sänkningar av skatter) till den energisnåla.) Det går då att visa att sysselsättningen i den energitunga sektorn faller med cirka 0,5*X procent och att den ökar med cirka 0,5*Y procent i den energisnåla. Detta betyder att cirka 0,5*X procent av arbetskraften som sysselsätts i den energitunga sektorn lämnar sina jobb för att () övergå till den andra sektorn. Hur stor sysselsättningseffekten blir beror naturligtvis bl.a. på antagandena om elasticiteterna. I sin tur är realismen hos dessa antaganden beroende på vilken sikt det hela rör sig om. Ett antagande om en utbudselasticitet = + 1 är kanske realistiskt på kort och medellång sikt, medan det på är mer realistiskt med ett mer elastiskt utbud. Detta beror på att en stor del av kapitalkostnaderna är sunk cost på kort och medellång sikt medan alla insatsfaktorer är rörliga på lång sikt. Å andra sidan ökar vanligen de teknologiska substitutionsmöjligheterna på varför en given faktorprisförändring får större genomslag på kort än på lång sikt. En helt korrekt analys av sysselsättningseffekter måste alltså precisera såväl utbuds- som efterfrågeelasticiteter samt produk- tionsteknologins substitutionselasticiteter. Bilaga 11 till LU 2003 Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel beräkningar alltid är svåra att utföra76 är det vanligt att man förenklar beräkningarna genom en enkel schablonregel, t.ex. att den relativa förändringen av sysselsättningen står i någon fix proportion till den relativa förändringen av omsättningen. En sådan kalkyl återfinns längst till höger i tabell 5.3. Där antas att om energiskatterna utgör Z procent av den totala omsättningen så antas de minska industrisysselsättningen 0,5*X procent.77 Detta är naturligtvis ett starkt förenklat antagande och införs enbart för att ge en uppfattning om storleksordningen på de effekter vi talar om. Givet dessa antaganden så framgår att industrins nuvarande energiskatter bör ha mycket liten betydelse för industri- sysselsättningen, och detta gäller samtliga län. Den största relativa effekten har de naturligtvis i de energitunga skogslänen, men inte heller där uppgår den potentiella sysselsättningseffekten till mer än något tiotal personer. Man kan alltså lugnt påstå att de regionala sysselsättningseffekterna av industrins nuvarande energi- och koldioxidskatter är av mycket liten betydelse. 5.3.1Effekten av förändrade energiskatter Det ovanstående belyser storleken (och betydelsen) av industrins punktskatter på energi . Från tid till annan diskuteras (och vidtas) förändringar av existerande tariffer och det kan vara av intresse att belysa de potentiella effekterna av sådana förändringar. En regel som ibland ifrågasätts är de speciella regler som gäller för industrin. Dessa specialregler kan strida mot EUs konkurrens- och statsstödsregler och det är möjligt att de, om de prövas rättsligt, kommer att förbjudas.78 De svenska specialreglerna granskas av . För att kunna bibehålla dessa regler krävs ett godkännande av kommissionen. Mot den bakgrunden kan det vara intressant att belysa de effekter som ett avskaffande av industrins specialregler skulle kunna få. Vi genomför nu ett räkneexempel där grundantagandet är att industrin får samma energi- och koldioxidskatter som gäller för 76Och inte sällan heller otillförlitliga p.g.a. det stor antalet empiriska parametrar som måste specificeras. 77Observera att det är industrins sysselsättning som minskar med det angivna antalet. Den totala sysselsättningen i landet påverkas ej, däremot påverkas branschsammansättningen och därigenom sysselsättningens regionala fördelning. 78Bland annat har man i haft ett liknande fall där dom blev att undantagsreglerna stred mot . Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Bilaga 11 till LU 2003 Vi antar att skatteökningen blir /m3 för eldningsolja klass 1 samt /m3 olja klass 2–6 , vidare att elskatten stiger med /kwh i norra och /kwh i samt att gasolskatten stiger med /kg. I nedanstående tabell belyses de kostnadsmässiga och sysselsätt- ningsmässiga konsekvenserna av dessa höjningar Tabell 5.4 Förändringar om industrins energiförbrukning skulle beskattas med samma tariffer som gäller för hushåll Ökning av energiskatter, kr per anställd vid fullt procent av all industri- -0,28 -0,42 -0,40 -0,46 -0,35 -0,41 -0,47 -0,62 -0,71 -0,47 -0,77 -0,69 -0,79 -0,88 -0,99 -1,02 -1,09 -1,66 -1,28 -1,77 -2,27 -0,69 Här bör först observeras att vi utgått från att en ökning av punkt- skatterna på energi får ett fullt genomslag i kostnaderna. Som påpekades ovan är detta sant endast i det korta perspektivet. Bilaga 11 till LU 2003 Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel finns det möjligheter till substitution, t.ex. genom att använda mer kapital istället för energi, varför genomslaget inte blir så stort som anges ovan.79 Som framgår skulle i detta fall kostnaderna öka med i genomsnitt per anställd. Skillnaderna mellan länen är emellertid betydande. Ökningen skulle bli minst i , med per anställd, medan den skulle bli bortåt tio gånger så stor, eller nära per anställd i . Ökningen av energikostnaderna skulle bli betydande, i genomsnitt skulle de stiga från per anställd (se tabell 5.1 ovan) till . I skulle kostnaderna stiga från till per anställd. Om vi gör samma schablonmässiga antagande som tidigare framgår av den mellersta och högra kolumnen i tabellen att effekterna på sysselsättningen ändå blir tämligen måttliga. Kostnaderna skulle stiga med 1–1½ procent och den totala industrisysselsättningen skulle då minska med cirka 5 000 personer i landet. Som väntat varierar effekten också här kraftigt mellan länen, från i till det tiodubbla i . I det senare länet skulle, enligt våra antaganden, närmare 500 personer mista sina arbeten inom industrin om energitarifferna förändrades på detta sätt. 5.3.2Industrins energiskatter – en utvidgad analys för skogsindustrin I den modell vi arbetat med ovan har vi antagit att den totala sysselsättningen i landet är oberoende av eventuella förändringar av t.ex. energiskatterna. Men detta antagande innebär inte att en förändring av miljöskatter eller annat på ett område kan ske utan effekter. Relativa priser på varor och faktorer kommer att förändras och detta leder i sin tur till överströmningar av arbetskraft från en sektor till en annan. Ovan har vi studerat storleken på dessa strömmar mellan industrin och övrig ekonomi, nedan skall vi studera hur förhållandena kan te sig inom en bransch inom industrin, nämligen skogsindustrin. 79 Det bör dock rätteligen påpekas att det finns många industrier där det av rent termodynamiska skäl finns små möjligheter att substituera bort energin. Det fordras t.ex. en viss kemiskt bestämd mängd kol för att reducera ett ton järnmalm oavsett priset och ligger man nära den gränsen finns inga substitutionsmöjligheter alls. Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel Bilaga 11 till LU 2003 Den modell vi arbetar med är i princip av samma typ som den som ovan användes vid beräkningen av effekterna inom industrin. Vi antar linjära efterfråge- och utbudskurvor och vissa värden för elasticiteterna. Beträffande den svenska skogsindustrins marknads- förhållanden utgör och vid sidan av viktigaste konkurrenter, både i och på andra håll i världen. Konkurrensen styrs till stor del av konjunkturläget i . Förhållandet kan förklaras med att merparten av produktion av skogsprodukter går på export till .