sou · GRB380d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Med denna utgångspunkt kan fyra särskilt relevanta dimensioner av uthållighet identifieras: 1) Ekologisk uthållighet, som även inklu- derar sociala och kulturella aspekter i form av omsorg om män- niskors hälsa och kulturmiljöer.5 2) Försörjningstrygghet, som avser tillgänglighet och tillförlitlighet för hela befolkningen och hela landet, och därmed påverkar de ekonomiska, sociala och kulturella aspekterna. 3) Konkurrenskraftiga energipriser, som främst är rele- vant för den sociala uthålligheten, men även inverkar på närings- livets konkurrenskraft. På lång sikt påverkas den sistnämnda dock främst av de 4) möjligheter till utveckling och förnyelse för närings- livet som energisystemet erbjuder. Mot bakgrund av dessa fyra dimensioner kan ett uthålligt energi- system sägas kännetecknas dels av ett antal ramvillkor som säker- ställer att systemet fungerar som avsett, dels av förändringar som kan behöva ske av systemets struktur med avseende på såväl användning som tillförsel. Detta illustreras av tabell 11.1 nedan. 5 En liknande, bred definition av ekologisk uthållighet användes vid formuleringen av de 15 svenska miljökvalitetsmålen (se prop. 2000/01:130). Förutsättningar för att uppnå omställning Kännetecken på ett uthålligt energisystem Exempel på föränd- ringar som kan be- höva ske i energi- systemets struktur tillfredsställande konkurrens på el-, bränsle- och värmetillförsel- marknaderna (med avseende på antalet leverantörer samt pris- sättningen för verksamheter som inte är direkt konkurrensutsatta) goda möjligheter till överföring av energi inom landet och till och från övriga, relevanta länder minskad energianvändning (bl.a. genom effektivisering av produkter, industriella processer, byggnader och transporter) ökad inhemsk energitillförselkapacitet i en mångfald av anläggningar som är mer resurseffektiva och påverkar miljön mindre än de befintliga minskad resursanvändning och miljöpåverkan samt övergång till för- nybara resurser i befintliga energitillförselanläggningar förnyelse i näringslivet genom utveckling av ny energiteknik och nya energirelaterade tjänster och exploatering av marknaderna för dessa tekniker och tjänster inom och utanför landet Tabellen pekar på ett antal kännetecken på ett uthålligt energi- system. Att precisera ett exakt slutstadium där energisystemet en gång för alla har uppnått uthållighet är däremot inte menings- fullt, eftersom all energianvändning har konsekvenser för miljö, ekonomi, samhälle och kultur, och dessa aspekter dessutom inter- agerar i ett dynamiskt förlopp. Vad ett uthålligt energisystem mer konkret kan innebära fram- skymtar dock i de bilder av framtidens energisystem som presente- rades i kapitel 6. Som sades där har , i enlighet med utredningsdirektiven, inte gjort någon egen analys av den framtida utvecklingen av energisystemet, utan främst använt IVA:s projekt i för att identifiera aspekter av betydelse för detta.6 Enligt Energiframsyn bör målet för utveck- lingen av energisystemet på riktigt lång sikt (bortom ) vara ett sol- och vätgassamhälle. Som framgått av kapitel 6 tolkar detta som att den långsiktigt önskvärda situa- 6 Energiframsyns analyser refereras utförligt i kapitel 6. Förutsättningar för att uppnå omställning tionen bör vara att energibehoven inom samhällets olika sektorer helt skall täckas av klimatmässigt hållbara produktionsformer.7 Dit är det dock mycket långt från dagens energisystem. Rimligen kan det ta många decennier att utveckla såväl konkurrenskraftiga produktionstekniker som fungerande och storskaligt utbyggd in- frastruktur. Som framgått av kapitel 6 kan ett energisystem som helt bygger på förnybara energislag inte antas bli en realitet ens enligt utredningens mening. Härmed kan det eventuellt behövas någon form av övergångslösning från dagens fossil- och kärnbränsledominerade energisystem till framtidens energisystem helt byggt på förnybara energislag. En sådan övergångslösning skulle teoretiskt sett kunna se ut på många olika sätt, beträffande sådant som t.ex. vilka tekniker den skulle omfatta, dess tidsmässiga utsträckning, respektive om den i huvudsak skulle bygga på en storskaligt implementerad övergångsteknik som sedan byttes mot den/de långsiktigt uthålliga eller mera skulle bygga på att olika förnybara energislag gradvis införs, etc. För svensk del beror också behovet av övergångslösningen, och dess karaktär, mycket på hur länge kärnkraften i praktiken blir kvar. Som sägs i kapitel 6 är det osannolikt att det på åtminstone 10 kommer att ske några stora teknikgenombrott som radikalt skulle ändra ovanstående framtidsbedömningar. Det finns dock tekniker som kan medföra en sådan radikal förändring på , och kanske även i ett kortare perspektiv om kostnaden för teknikerna kan sänkas snabbare än förväntat. Ett exempel är avskiljning och lagring av koldioxid, som för övrigt också är en teknik som torde kunna ändra synen på önskvärdheten av fossila bränslen, i synnerhet kol. 11.2Åtgärder för att uppnå genomgripande omställning Av föregående avsnitt framgår att vi bör utgå ifrån att omställ- ningen till ett långsiktigt uthålligt energisystem kommer att ta mycket (förmodligen ). Till att processen kan förväntas bli så långdragen bidrar bl.a. följande omständigheter: I dagens läge – och sannolikt framåt – är de förny- bara alternativ som måste introduceras för att omställningen skall komma till stånd ofta inte konkurrenskraftiga och/eller 7 Hänsyn måste också tas till övriga miljökvalitetsmål. Förutsättningar för att uppnå omställning inte tillgängliga i den stora skala som behövs för att hela energi- systemet skall kunna ställas om. Energisystemet är förhållandevis trögrörligt, låt vara att syste- met består av olika delar och många olika branscher, och att graden av trögrörlighet sannolikt varierar mellan olika delar. Som sades i kapitel 6 torde värmesystemet kunna gå relativt snabbt att ställa om (åtminstone vad beträffar vilka bränslen som används8), medan det sannolikt tar att ställa om transportsystemet och elsystemet. Möjligheterna för staten att aktivt ingripa och, så att säga, kommendera fram omställning är sämre än tidigare.9 Genom bl.a. avregleringarna av el- och gasmarknaderna, ökad teknisk integrering av t.ex. elsystemet i en europeisk struktur, EU-medlemskapet och annan internationalisering, nya konkur- rensregler m.m. har förutsättningarna förändrats. Till exempel har de utvecklingsblock som tidigare fanns i inom bl.a. vatten- och kärnkraftsområdet försvunnit. Mot denna bak- grund är det inte troligt att vi inom överskådlig tid på nytt skulle kunna få uppleva en så pass snabb, storskalig – och av staten initierad och understödd – introduktion av en ny energi- teknik som skedde med kärnkraften, som ju till expanderade från att stå för en försumbar andel av elproduktion till att stå för om- kring hälften av densamma. Mot denna bakgrund är det givetvis inte lätt att slå fast exakt hur man bör gå tillväga och vilka åtgärder som behöver vidtas för att en mer genomgripande omställning av energisystemet skall uppnås. Osäkerheten förstärks också av det långa tidsperspektivet i sig, med hänsyn till att det torde vara i stort sett omöjligt att mer i detalj förutsäga utvecklingen i ett femtioårigt perspektiv. menar dock att en framgångsrik strategi för långsiktig omställning kräver ett långsiktigt mål som är definierat och bekantgjort, ett antal åtgärder som iscensätts i närtid, samt att 8Detta visas t.ex. av att, som framgått av den historiska genomgången i kapitel 2, fjärrvärmen nästan var helt beroende av olja, medan andelen olja i fjärrvärmens bränsle- sammansättning är . 9Det bör dock sägas att statens möjligheter att styra redan tidigare varierat mellan olika delar av energisystemet, t.ex. var elsystemet länge ett i huvudsak nationellt system med stark sam- hällelig inblandning, medan stora delar av transportsystemet alltid har varit gränsöver- skridande och den svenska utvecklingen (t.ex. i tekniskt hänseende) i hög grad styrts av den internationella utvecklingen. Förutsättningar för att uppnå omställning de förutsättningar som skall gälla är trovärdiga och därför bl.a. så långt möjligt görs uthålliga över tiden. Trovärdighet är för övrigt ett nyckelord enligt utredningens mening. För att nödvändigt enga- gemang för omställningen skall kunna mobiliseras i samhällets olika delar krävs att statsmakternas omställningsambitioner upplevs just som trovärdiga. Den i föregående stycke uppmålade kombinationen av å ena sidan en i vissa avseenden osäker planeringssituation och å andra sidan ett behov av att agera i närtid, innebär att en strategi för den fortsatta omställningen av energisystemet kan behöva utformas iterativt och prövande. Vidare måste strategin, även om det lång- siktiga omställningsmålet bör ligga fast, vara så pass öppen att åtgärderna på ett flexibelt sätt kan anpassas till omvärldsföränd- ringar, eventuella teknikgenombrott m.m. som sker på kortare sikt. Det bör poängteras att en svensk strategi för omställningen av energisystemet måste beakta att villkoren för energipolitiken i hög – och ökande – grad formas i internationellt samarbete, i synnerhet på europanivå. Successivt integreras det svenska energisystemet även rent tekniskt i allt högre grad med omvärlden, vilket också måste beaktas – en fråga att diskutera är t.ex. i vilken mån det svenska energisystemet behöver vara självförsörjande respektive kan förlita sig på resurser i omvärlden. Sammantaget kommer det svenska omställningsarbetet framöver att i allt större utsträckning behöva ske i samarbete med andra länder. Det gäller både energiföretag och teknikutvecklande företag. Detta gör det svårt att avvika alltför mycket från omvärlden. Ett omställnings- arbete måste således innefatta även ett nordeuropeiskt perspektiv. Resonemanget i kapitlet handlar emellertid i mycket om hur olika typer av samhälleliga ingripanden kan bidra till omställningen av det svenska energisystemet, vilket – åtminstone än så länge – i första hand styrs av beslut fattade av det svenska politiska systemet och med räckvidd inom . Som kommer att framgå nedan menar dock utredningen även att en framgångsrik omställning inte kan uppnås bara genom samhälleliga ingripanden, utan förutsätter såväl näringslivets m.fl. medverkan som samarbete mellan samhäl- lets olika delar. För att beskriva vad det handlar om kan man kanske – med hjälp av ett i samtiden ofta använt begrepp – säga att det behövs ett partnerskap för omställningen till ett hållbart energi- system. Förutsättningar för att uppnå omställning Enligt utredningens mening är energiomställning ett område där skulle kunna ta en ledande roll i . Det finns en rad förutsättningar för detta, t.ex.: Kompetensen i energiteknik och infrastrukturteknik är god i . Elnätet behöver byggas ut mellan länderna, så att t.ex. dansk vindkraft bättre kan samregleras med vattenkraft i och vid snabba förändringar i väderläget. Det finns ett starkt nordeuropeiskt biobränslekluster. Den nordeuropeiska fordonsmarknaden är tillräckligt stor för att samordnade upphandlingar av fordon med ny teknik skall kunna komma till stånd. I det följande pekar utredningen på några åtgärder som bör vidtas i den nära framtiden, och som bör kunna underlätta den fortsatta utvecklingen av omställningsarbetet. 11.2.1Formulera en vision som tydliggör att omställningen är en nationell utmaning Ett målmedvetet, trovärdigt omställningsarbete förutsätter enligt utredningens mening att det som utgångspunkt formuleras en tyd- lig, övergripande vision om vad omställning och ett långsiktigt uthål- ligt energisystem bör innebära. Visioner är inte konkreta handlingsprogram, utan ledstjärnor för övergripande långsiktiga ställningstaganden.10 Vi vill betona att ett av huvudsyftena med en vision – och med det arbete som måste till för att formulera den – skulle vara just att skapa, etablera och levandegöra ett långsiktigt tänkande i omställningsarbetet. Med en vision som utgångspunkt bör det dock enligt utredningens mening även vara lättare att utveckla en mer detaljerad, kortsiktig strategi för hur man bör gå tillväga för att uppnå det långsiktigt uthålliga energisystemet. Som sades ovan är det viktigt att den mer detalje- rade, kortsiktiga strategin medger flexibilitet. 10 Denna formulering har hämtats ur slutbetänkande Kollektiv- trafik med människan i centrum (SOU 2003:67, s. 23), där man för övrigt gör tillägget att när en styr efter stjärnorna är det inte för att komma dit utan för att hamna rätt. Förutsättningar för att uppnå omställning Vid formulerandet av den övergripande, långsiktiga visionen bör det av IVA:s projekt i angivna målet för utvecklingen av energisystemet på riktigt lång sikt (bortom ) kunna fungera som utgångspunkt enligt utredningens mening, dvs. att vi bör sträva efter ett sol- och vätgassamhälle. Som framgått ovan bör detta enligt tolkas som att den långsiktigt önskvärda situationen är att energibehoven inom samhällets olika sektorer helt skall täckas av klimatmässigt hållbara produktionsformer. Därtill bör hänsyn även tas hänsyn till övriga miljökvalitetsmål. Formuleringen av visionen bör dock inte låsa sig till en framtida lösning, utan ge möjlighet till successiv anpassning i förhållande till utvecklingen. För vägledning om hur en vision för omställningen av energisystemet kan utformas finns för övrigt skäl att studera , där man på högsta politiska nivå uttalat visionen att landet skall bli världens första vätgasekonomi. Men visionen omfattas också aktivt av näringslivet, av såväl inhemska som utländska företag. Enligt utredningen är det viktigt att det fortsatta arbetet med omställningen av energisystemet genomsyras av en positiv och offensiv förändringskraft, och att detta också avspeglas i den före- slagna visionen. Ambitionen bör vara att omställningen skall ses som en möjlighet att öka tillväxten, utveckla svenskt näringsliv och förbättra konkurrenskraft – istället för att uppfattas som en motvillig reträtt från dagens energisystem.11 För att detta skall kunna realiseras är det dock viktigt att, som sades i inledningen, de förutsättningar som skall gälla för en strategi för långsiktig om- ställning är trovärdiga och därför bl.a. så långt möjligt görs ut- hålliga över tiden. Därtill är det också mycket viktigt att det finns bred acceptans och stöd för en långsiktig omställningsstrategi i samhällets olika delar. Ambitionen måste vara att den föreslagna visionen och strategin för omställningen skall ha brett politiskt stöd, och även stödjas av alla övriga i sammanhanget relevanta sam- hällsgrupper, såsom t.ex. näringslivet, konsumenter och miljörörel- sen. 11 Regeringen har för övrigt i olika sammanhang uttryckt en liknande offensiv inställning som den utredningen efterlyser. regeringsförklaring sades t.ex. följande: är ett föregångsland i omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. Den styrkeposi- tionen skall vi bygga vidare på. Vårt land skall genomgå en ekologisk modernisering. Med ny, resurseffektiv teknik och andra tekniska landvinningar skall vi bygga upp välfärd och välstånd utan att tära på miljön. Till nästa generation skall vi lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Förutsättningar för att uppnå omställning Som underlag för att formulera en vision för omställningen av energisystemet finns enligt utredningens mening skäl att initiera ett brett analysarbete kring vad som är det/de mest troliga utveck- lingsscenariot/-na för energisystemet. Som framgått av kapitel 6 finns nämligen många olika åsikter om hur framtidens energi- system kan komma att se ut. I ett sådant analysarbete, som lämp- ligen bör kunna ledas av , är det väsentligt att få med en mångfald av olika aktörer. 11.2.2Betona omställningsarbetets vikt organisatoriskt Genom energipolitiska beslut inrättades Energimyndig- heten, bl.a. med ansvar för att verkställa huvuddelen av omställ- ningsåtgärderna och att samordna omställningsarbetet. Mot bakgrund av vad som ovan sades om vikten av att i samhäl- let skapa en vision samt bred acceptans och stöd för en långsiktig omställningsstrategi, finns det dock enligt mening även behov av en arena på en högre nivå än myndighets- nivån, där strategiska diskussioner kring inriktningen av arbetet med att ställa om energisystemet kan föras. I syfte att betona om- ställningsarbetets vikt föreslår utredningen därför att regeringen låter inrätta en särskild energiomställningsberedning. Beredningen bör lämpligen ligga under och ledas av ansvarig minister eller statssekreterare. Det är väsent- ligt att bl.a. näringslivet ingår i beredningen och aktivt deltar i dess arbete. Enligt utredningen bör beredningen således utgöras av representanter på hög nivå från berörda myndigheter, berörda branscher och övriga relevanta intressegrupper. Beredningen bör sammanträda regelbundet, t.ex. två-tre gånger . Till bered- ningen bör kopplas ett mindre sekretariat. Vi vill betona att bered- ningen inte är tänkt att fungera som en övermyndighet till , utan vara just en arena för strategiska diskus- sioner kring inriktningen av arbetet med att ställa om energi- systemet. Beredningen bör kunna bidra till att skapa bättre överblick och möjlighet att utforma övergripande strategier för omställnings- arbetet. Enligt skulle också själva etablerandet av den arena för strategiska diskussioner som energiomställnings- beredningen skulle utgöra, i sig ha ett stort värde. För detta talar t.ex. erfarenheter från den s.k. Gröna Bilen-satsningen (se av- Förutsättningar för att uppnå omställning snitt 3.2.2) som förmedlats till utredningen, och som visar att ett väsentligt resultat av arbetet har varit just att tillskapandet av en ny, och relativt informell, diskussionsarena har bidragit till ökat sam- förstånd mellan fordonsindustrin och staten. En konkret uppgift som beredningen skulle kunna ges ansvar för vore att definiera några teknikområden (kanske två-tre) som bör utpekas som särskilt betydelsefulla nationella projekt, något som utredningen i kapitel 10 pekat på som ett möjligt komplement till en tydligare prioritering mellan olika områden i energiforsknings- programmet. Med hänsyn till att omställningen enligt utredningen bör ses som en möjlighet att öka tillväxten, utveckla svenskt näringsliv och förbättra konkurrenskraft, vill vi betona att även kommersiell bärkraft bör vara ett kriterium vid valet av dessa nationella projekt. Med hänsyn till att EFUD är en viktig komponent i omställ- ningsarbetet menar utredningen vidare att till beredningen bör redovisa hur EFUD och dess påverkan på omställningen utvecklats. Det är väsentligt att samordna mer kortsiktiga åtgärder med långsiktiga strategier och mål. EFUD måste enligt utredningens mening styras upp mot denna långsiktig- het. 11.2.3Ett ökat engagemang i omställningen från näringslivet12 I den proposition där långsiktiga energipolitiska program presenterades beskrevs rollfördelningen mellan stat och näringsliv inom EFUD på följande sätt: Staten har ansvaret för att ange och upprätthålla de ramar inom vilka övriga aktörer på energiområdet fattar sina beslut. En viktig del i detta ramverk är det statliga stödet till forskning, utveckling och demon- stration av ny miljöanpassad och effektiv energiteknik. Statens roll är att garantera långsiktigheten samt att vara en katalysator för närings- livets medverkan. Staten måste vidare ta ansvar för att skapa sådana förutsättningar att prisbildningen på energimarknaderna kan utgöra ett stöd för de investeringar som krävs. Näringslivet måste ha den av- görande rollen när det gäller att identifiera de produkter och processer som kan bli lönsamma på marknaden. Det är också näringslivet som 12 Resonemangen i avsnittet tangerar delvis vad som i kapitel 10 sades om möjligheter att öka kommersialiseringen av EFUD och om att eventuellt bredda energiforskningsprogrammet. Perspektiven skiljer sig dock i viss mån. I kapitel 10 handlade det om att finna vägar för att öka utflödet av EFUD. Här handlar det däremot om att generellt söka förbättra förutsätt- ningarna för omställning. Förutsättningar för att uppnå omställning bör genomföra de investeringar som är nödvändiga för omställning och utveckling av energisystemet. 1996/97:84, s. 49 f.) Även om citatet avser rollfördelningen i EFUD, så pekar det enligt utredningens mening även på att en genomgripande omställning av energisystemet generellt sett förutsätter näringslivets medverkan. Som framgått av bl.a. RRV:s rapport till utredningen (se kapitel 8) är näringslivet i hög grad engagerat i den EFUD som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program. Enligt ut- redningens mening finns dock skäl att från statens sida aktivt söka stärka näringslivets engagemang ytterligare, såväl i EFUD som för omställningen av energisystemet generellt sett. Att, som ovan beskrivits, formulera en vision för omställningen och inrätta en energiomställningsberedning kan vara ett par sätt att öka näringslivets engagemang. Vilka åtgärder som därutöver kan behöva vidtas för att öka näringslivets engagemang i omställningen av energisystemet har utredningen inte inom ramen för sitt arbete haft möjlighet att mer i detalj analysera. Detta bör dock analyseras vidare. En utgångspunkt för en sådan analys kan vara att söka identifiera vilka problem, av såväl teknisk som annan karaktär, som eventuellt hindrar innovationsprocessen för ny – och i omställningsperspek- tivet av samhället önskvärd – teknik.13 Framför allt är det viktigt att söka identifiera flaskhalsar i olika delar av innovationssystemet (se kapitel 9) och analysera i vilken mån samhälleliga ingripanden kan krävas för att minska eller ta bort de hinder som påverkar systemet. i perspektivet av strävan att stärka näringslivets medverkan i arbetet med omställningen av energisystemet finns teoretiskt sett flera sådana flaskhalsar, t.ex.: Ofullständig information om konsekvenserna av olika hand- lingsalternativ kan göra att aktörer inte fattar beslut som gyn- nar deras egentliga intressen. Dessutom kan aktörer sakna den kompetens som krävs för att ta till sig och tolka tillgänglig information. De kan också ha ett tidsmässigt och/eller geo- grafiskt för begränsat perspektiv för att se möjligheterna inom ett nytt område. 13 Analyser av liknande slag görs för övrigt av , se t.ex. rapporten ning och utveckling inom energiområdet – resultatredovisning 2003 (ER 5:2003). Förutsättningar för att uppnå omställning Svaga nätverk, vilka t.ex. kan försvåra utbyte av information och kunskap mellan olika aktörer, och därmed försvåra lärandet i systemet. Eventuellt finns skäl att från samhällets sida vidta ytterligare åtgär- der för att söka minska problem av ovanstående art.14 Syftet med sådana samhälleliga ingripanden kanske kan beskrivas som att öka sannolikheten för att näringslivet när det – för att koppla tillbaka till det inledande citat från prop. 1996/97:84 – identifierar de pro- dukter och processer som kan bli lönsamma på marknaden i högre grad uppmärksammar i omställningsperspektivet önskvärd teknik. Det bör dock poängteras att den här typen av samhälleliga insatser måste bygga på att det offentliga inte skall utföra sådant som före- tagen självklart har långt större kompetens på, såsom t.ex. kost- nads- och konkurrensbedömningar, analyser av marknadsförhål- landen, m.m. En annan möjlig åtgärd är att samhället medverkar till att stimu- lera/skapa marknader för i omställningsperspektivet önskvärd tek- nik. För att en marknad skall utvecklas och för att aktörer skall bedöma marknaden som långsiktigt intressant krävs dock legi- timitet för den nya tekniken. Nya innovationer möts ofta av motstånd till förändring, bland annat därför att de konkurrerar med befintliga produkter och aktörer. Ett flertal möjliga samhälls- ingripanden kan tänkas för att stärka tillväxten för marknaden för mer miljövänlig teknik, och därmed öka näringslivets engagemang för denna marknad.