sou · GRB3115 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett införande av undantag är alltid förenat med vissa problem. Det gäller olika typer av avgränsningar, t.ex. vilket kriterium som skall väljas för att undantag skall medges, var gränsen för undantag skall sättas och hur företag som passerar gränsen skall behandlas. En gräns kan alltid kringgås genom t.ex. företagsuppdelningar alternativt sammanslagningar. Det är inte rimligt att sådana upp- delningar eller sammanslagningar genomförs enbart för att kringgå lagstiftningen. ECON menar att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle kunna driva på strukturomvandlingen mot större koncerner. Enligt utredningens bedömning är det sannolikt med en fortsatt strukturomvandling inom branschen och att denna utveckling kommer till stånd oavsett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner eller ej. Ett undantag från bestämmelsen om åtskillnad för mindre företag skulle också i förlängningen kunna innebära att konkurrensförutsättningarna på marknaden inte skulle vara lika för samtliga företag. Dessutom bör även kunder som är anslutna till ett litet företags nät ha samma berättigade krav till åtskillnad mellan verksamheterna som de kunder som är anslutna till nät som innehas av större företag. Utredningen delar därför regeringens uppfattning i propositionen om att särskilda dispenser inte skall införas för de mindre företagen. 4.4.5Bör fjärrvärmeverksamhet åtskiljas från verksamhet med produktion av och handel med el såvitt gäller ägandet? Det syfte som utredningen i första hand anser bör uppnås med en reglering är att transparens skapas så att det går att se om fjärrvärmeverksamhetens kunder på något sätt finansierar mer konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden. Av denna anledning har utredningen föreslagit att sådana verksamheter skall redovisas skilt från varandra och bedrivas i skilda juridiska personer. Under sådana förhållanden kräver subventioneringar mellan koncernbolag, ägare och närstående att det sker öppna och legala transaktioner mellan juridiska personer. Sådana är förhållandevis enkla att upptäcka vid en jämförelse med om verksamheterna bedrivits i samma juridiska person. Det föreligger i sådana fall transparens. Att ytterligare kräva att de juridiska personerna skall ha skilda ägare är, speciellt mot bakgrund av ägarnas mindre verksamma roll, inte motiverat för att komma till rätta med det nämnda problemet. Vi finner därför inte skäl att föreslå regler om åtskillnad såvitt gäller ägandet av företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet resp. elmarknadsverksamhet. 4.5Särskilda regler om särredovisning I det föregående har utredningen föreslagit att det införs ett generellt krav på att fjärrvärmeverksamhet skall särredovisas. Vidare är utredningen av uppfattningen att kraftvärmeföretag bör särredovisa även sina intäkter vid försäljning av el. Ett grundläggande krav på särredovisningen bör vara att den utformas på ett standardiserat sätt för att underlätta för tillsyns- myndigheten eller annan utomstående som vill göra kontroller av hur verksamheten bedrivits. I detta standardiseringsarbete ingår att klargöra hur särredovisningarna skall vara strukturerade, vad de skall innehålla för uppgifter, vilka fördelningsnycklar som skall tillämpas m.m. Att närmare i lagtext ange hur särredovisningen skall ske låter sig inte med lätthet göras. Inte heller är det lämpligt att samla sådana regler i en lag som ellagen. Förvisso finns det redan vissa bestämmelser om särredovisning av elnätverksamhet i ellagen. De är dock utformade som rambestämmelser och anger inte närmare vilka krav som skall ställas på särredovisningen m.m. Med hänsyn till den speciella utformningen av dessa kan de inte tillämpas på fjärrvärmeverksamhet. För att få till stånd en effektiv och, så långt möjligt, enhetlig form för särredovisningens utförande bör särskilda föreskrifter utformas. Regeringen bör därför, i likhet med vad som gäller för redovisning av elnätverksamhet, ha möjlighet att föreskriva om redovisning av fjärrvärmeverksamhet utöver vad som redan följer av generella bestämmelser, t.ex. årsredovisningslagen (1995:1554), bokföringslagen (1999:1078) och lagen (1997:614) om redovisning. Det har inom denna del av utredningens arbete inte varit möjligt att utarbeta förslag till sådana föreskrifter. Med hänsyn till vikten av att hitta lämpliga och enhetliga regler för hur särredovisning av fjärrvärmeverksamhet skall gå till föreslår utredningen att tillsynsmyndigheten låter utforma generella före- skrifter eller rekommendationer om tillämpningen av en författ- ning som anger hur särredovisningen skall ske. I detta arbete är det viktigt att myndigheten tar initiativ till samarbete och överlägg- ningar med branschorganisationerna på området. Det rör här främst och Svensk Fjärrvärme. Den nya reglering av fjärrvärmeverksamhet som vi nu föreslår skall säkerställa fjärrvärmekundernas trygghet och förtroende för fjärr- värmen som uppvärmningsform. Detta skall ske genom att vissa krav på transparens ställs upp, vilka skall beaktas i fjärrvärmeverk- samheten. Syftet är att förhindra att fjärrvärmekunderna t.ex. får betala för finansieringen av annan verksamhet inom ett företag. Vi har därför föreslagit en generell skyldighet för fjärrvärmeverksam- het att särredovisa denna i det fall den drivs i samma juridiska person som annan verksamhet samt att juridiskt separera fjärr- värmeverksamheten från elmarknadsverksamheter. En fungerande kontroll av att det föreslagna regelverket verk- ligen efterlevs kräver som regel att tillsynsmyndigheten har möjlig- het att bl.a. få begära in information och att, om sådan information av någon anledning inte lämnas, tillgripa vissa maktmedel i form av sanktioner. Genom att den av oss föreslagna regleringen införs i ellagen (1997:857) kommer tillsynsreglerna i 12 kap. den lagen även att omfatta de nya bestämmelserna. Av 12 kap. 1 § ellagen följer att tillsynen över efterlevnaden av lagen och av föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen utövas, utöver frågor om elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella elsystemet, av nätmyndigheten. Någon ytter- ligare reglering är alltså inte behövlig för att åstadkomma detta. I 12 kap. 2 § första stycket ellagen ges tillsynsmyndigheten en möjlighet att på begäran få de upplysningar och ta del av de hand- lingar som behövs för tillsynen. En sådan begäran får förenas med vite. Av 3 § samma kapitel följer att tillsynsmyndigheten även i övrigt får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av till- synen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Dessa bestämmelser kommer alltså att gälla för tillsynen av fjärrvärmeverksamheten. Möjligheterna att utöva tillsyn över särredovisningsbestämmel- serna är i princip att hänföra till en kontroll i efterhand av att särredovisning skett på korrekt sätt. Det antal fjärrvärmeföretag som kan komma att omfattas av särredovisningskravet uppgår till drygt 220 stycken. Dessa bör åläggas att inkomma med sina årsredovisningar m.m. till tillsynsmyndigheten. Det är inte rimligt att alla dessa handlingar skall genomgås av tillsynsmyndigheten. Tillsynen bör därför huvudsakligen ske med stickprovskontroller, efter klagomål eller efter att tillsynsmyndigheten på annat sätt fått kännedom om att missförhållanden kan förekomma. Verksamheten är alltså tämligen begränsad och kan därför inte anses alltför betungande. Denna verksamhet bör enligt vår mening, under rådande förhållanden, utföras av nätmyndigheten, dvs. Det kan vidare erinras om att har möjlighet att inhämta uppgifter som behövs för att främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet med stöd av 1 § förordningen (1988:1404) med vissa föreskrifter enligt lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden. De uppgifter som enligt detta lagrum kan begära kan bl.a. gälla konkurrensbegränsningar, pris-, produk- tions-, omsättnings- eller transportförhållanden i riket samt priser, intäkter, kostnader, vinster och andra förhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen. I 5 § lagen om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrens- förhållanden ges myndigheten möjlighet att förelägga den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att enligt meddelade anvisningar tillhandahålla sådana konkurrensbegränsande avtal som upprättats, handelsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kallas att inställa sig inför myndigheten med stöd av samma lagrum. Om en uppgiftsskyldig inte efterkommer en begäran om upp- gifter har möjlighet att med stöd av 6 § samma lag förena förelägganden om att få vissa uppgifter med vite. Detta gäller även för inställelse vid myndigheten efter kallelse. Det bör i sammanhanget erinras om utredningens uppdrag att se över konkurrenssituationen på värmemarknaden och möjligheterna att införa tredjepartstillträde samt att vidta åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme. Mot bakgrund av det fortsatta arbete som utredningen har att genom- föra kan karaktären och omfattningen av tillsynsmyndighetens uppgifter komma att förändras i inte obetydlig utsträckning. Det kan därför finnas anledning att återkomma i tillsyns- och mynd- ighetsfrågan i vårt slutbetänkande. Med stöd av 12 kap. 6 § ellagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter för myndighets verksamhet som sker med stöd av denna lag. Denna föreskriftsrätt bör även gälla fjärrvärmeverksamhet. Regeringen har meddelat en förordning om avgifter på elområ- det, förordning (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet. Enligt nuvarande utformning av den aktuella avgiftsbestämmelsen för nätmyndighetens verksamhet enligt ellagen, skall en nätinnehavare , under det kalenderår som avgifterna avser, betala nätövervakningsavgift till . Avgiften beräk- nas efter antalet elabonnenter och uppgår per kalenderår till för högspänningsabonnemang och för lågspänningsabonne- mang. En avgift för tillsynen över fjärrvärmeverksamhet kan i och för sig konstrueras på ett motsvarande sätt. förekom det ca 170 000 abonnemang på fjärrvärmeleveranser. Det stora flertalet – ca 104 000 abonnemang – stod småhusägare för. De leveranser som skedde och sker till småhus är av mindre volym. uppgick fjärrvärmeleveranserna dit till endast ca 3 700 GWh av de ca 46 300 GWh som totalt levererades till slutliga användare. Flerbostads- husen förbrukade som jämförelse ca 23 800 GWh fördelade på ca 37 000 abonnenter. Enligt den rapport vi erhållit från ECON varierar antalet kunder hos de olika fjärrvärmeföretagen betydligt i antal. Det går alltså inte att hävda att stor försäljningsvolym alltid innebär en stor abonnentstock. Att belasta fjärrvärmeleverantörerna med en tillsynsavgift för varje abonnemang skulle kunna slå väldigt olika för olika fjärr- värmeföretag. De fjärrvärmeföretag som har ett större antal låg- konsumerande småhusabonnenter och därför ofta högre kostnader för anslutning av kunder, skulle tvingas betala höga tillsynsavgifter i jämförelse med fjärrvärmeföretag som har stor andel hög- konsumerande abonnenter med flerbostadshus. Ett sådant avgifts- system skulle vara otillfredsställande och skulle också kunna motverka en fortsatt utbyggnad av fjärrvärme till småhus. Vi förespråkar i stället att det införs en avgiftsmodell som bygger på den försålda volymen fjärrvärme, t.ex. öre per såld MWh. Ett sådant system kan också innehålla vissa otillfredsställande inslag men det finns skäl att anta att resultatet av ett sådant system är mindre ingripande för de berörda fjärrvärmeföretagen i förhållande till ett system som är relaterat till abonnentmängden. En sådan avgift torde vara tämligen enkel att administrera och kontrollera då försäljningsuppgifterna bör finnas tillgängliga hos den som bedriver fjärrvärmeverksamhet utan större administrativa åtgärder. Utredningen förordar ett system där företagens inrapportering av uppgifterna till tillsynsmyndigheten sker utan anmodan. Det är viktigt att uttaget avstäms mot tillsynsmyndighetens faktiska kostnader för verksamheten. har bl.a. sådana uppgifter. 6Ekonomiska och andra konsekvenser Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen redo- visa såväl ekonomiska som andra konsekvenser av sina förslag för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. I enlighet med önskemål skall utredningen dessutom särskilt analysera konsekvenserna för de mindre företagen. Finner utred- ningen att förslagen innebär en kostnadsökning för det allmänna skall även förslag till finansiering lämnas. Utredningens förslag innebär i korthet att fjärrvärmeverksamhet alltid skall redovisas ekonomiskt skild från annan verksamhet. Dessutom får inte fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksam- het bedrivas i samma bolag eller i bolag med gemensam styrelse- majoritet eller verkställande direktör, såvida inte elen produceras i ett eget kraftvärmeverk och säljs till marknadsmässigt pris. skall utöva tillsyn över att förslagen efterlevs. Syftet med utredningens förslag är att öka kundtryggheten och skapa ökat förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform genom att med en ökad transparens särskilja den från andra verksamheter på elmarknaden. De som påverkas av utredningens förslag är i huvudsak de företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet tillsammans med elmarknadsverksamhet eller har gemensam verkställande direktör och styrelsemajoritet med ett företag som bedriver elmarknads- verksamhet samt i egenskap av tillsyns- myndighet. () har tagit del av utredningens förslag och konsekvensanalys. Enligt NNR kommer förslagen att åsamka berörda företag ökade administrativa kostnader. NNR påpekar även att utredningen inte lyckats uppskatta de ökade kostnaderna som förslagen innebär och att de mindre företagen drabbas relativt sett hårdare av förslagen. Det gäller inte minst förslagen om förbudet mot gemensam styrelsemajoritet eller Ekonomiska och andra konsekvenser Det finns också en risk att förslagen leder till en snabbare strukturomvandling i riktning mot större koncerner, särskilt bland företag som bedriver elhandel och elproduktion. NNR anser vidare att det i detta fall är befogat att analysera vilka effekter det skulle få om man undantar företag med färre än ett visst antal kunder från förbudet mot gemensam styrelse majoritet eller verkställande direktörer. Detta av såväl kostnads- som konkurrensskäl. Vilka företag berörs? I den kartläggning av hur många företag som bedriver fjärrvärme- verksamhet tillsammans med elmarknadsverksamhet har ECON för utredningens räkning identifierat sammantaget 84 företag. 28 av dessa företag producerar kraftvärme och omfattas därmed inte av utredningens förslag om juridisk åtskillnad (givet att de säljer sin el till marknadsmässigt pris). Det totala antalet företag som kan komma att beröras av ett förslag om juridisk åtskillnad kan därför enligt utredningen uppskattas till drygt 55 företag. Även om det handlar om av alla företag som bedriver fjärr- värmeverksamhet rör det sig alltså om ett relativt begränsat antal företag. Kravet på funktionell åtskillnad mellan fjärrvärmeföretag och annat företag som bedriver elmarknadsverksamhet kommer att beröra något fler företag. Utifrån ECON:s studie kan antalet uppskattas till mellan 75 och 100 företag. Det rör sig här både om företag som kommer att bli föremål för juridisk åtskillnad men ännu inte blivit det och därför har gemensam styrelsemajoritet och verkställande direktör samt företag där fjärrvärmeverk- samheten bedrivs för sig och där det kan finnas gemensam styrelsemajoritet och verkställande direktör med något annat bolag i elbranschen. De fjärrvärmeföretag som har gemensam verk- ställande direktör med annat företag i elbranschen har också oftast en likartad sammansättning på sina styrelser. Det bör tilläggas att ECON:s studie avser de förhållanden som rådde och därför enbart ger en indikation på vilka och hur många företag som berörs. ECON har även i en särskild studie (se bilaga 3) redovisat uppgifter om storleken, antal kunder samt ägarförhållanden för ett Ekonomiska och andra konsekvenser antal av de företag som kan komma att omfattas av utredningens förslag. Datafångsten har skett genom telefonintervjuer av drygt 60 företag och svarsfrekvensen uppgår till . Det är framförallt bland de allra största företagen, såsom Fortum, , och , som det varit svårt att få fram uppgifter. Dessa svarar dock för av den samlade fjärrvärmeproduktionen. Resultatet av intervjuerna visar att såväl storleken, fjärrvärme- verksamhetens andel av total omsättning samt kundantalet och dess fördelning mellan villakunder och övriga kunder varierar avsevärt. De 13 minsta företagen som intervjuats hade samlade om- sättningar mellan ca 5 och . Här återfinns sju företag som uteslutande bedriver fjärrvärmeverksamhet. Fjärr- värmeverksamheten i övriga företag, utom två, svarade för mellan av den samlade omsättningen. Ungefär hälften av de minsta företagen är i sin helhet kommunägda. I gruppen medelstora företag återfinns sammanlagt 26 företag med en total omsättning på . Andelen fjärrvärmeverksamhet varierar här mellan av den samlade omsättningen. av företagen har en fjärrvärmeandel på av omsätt- ningen. De 11 största företagen i undersökningen har en totalomsättning mellan 580 miljoner och . I ungefär hälften av dessa utgör fjärrvärmeverksamhetens andel av total omsättning , medan bilden är väldigt splittrad för resterande sex företag. Sammantaget finns en tendens att de minsta företagen i undersökningen har en högre andel fjärrvärmeverksamhet och oftare bedriver enbart fjärrvärmeverksamhet inom bolaget. Dessa företag berörs därför i mindre utsträckning av förslaget om juridisk separation. Däremot kan de fortfarande beröras av förslagen om funktionell åtskillnad. Här bör dock påpekas att det är vanligare att de företag som uteslutande bedriver fjärrvärmeverksamhet inte har gemensam ledning med företag som bedriver elmarknadsverksam- het. Ekonomiska och andra konsekvenser Kostnader för företagen och påverkan på strukturomvandlingen Det är inte enkelt att uppskatta den administrativa merkostnaden för de företag som kommer att beröras av förslaget om juridisk separation. Denna kommer sannolikt att variera från fall till fall. En genomgång av ett antal företag med både fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inom samma bolag visar att det är vanligt att fjärrvärmeverksamheten hanteras som ett separat affärs- område med egen affärsområdeschef. Detta kan då ses som ett första steg mot den form av juridisk separation som utredningen föreslår. Den uppskattade merkostnaden för separata ledningsfunktioner kan enligt företagens egna uppskattningar i ECON:s studie uppgå till ca . Den stora kostnaden i detta sammanhang utgörs av kostnaden för extern rekrytering av ny verkställande direktör som dessutom inte antas ha operativa uppgifter. Även om denna uppskattning är baserad på intervjuer med ett begränsat antal företag så handlar det om företag hemmahörande i branschen och som därmed borde ha förutsättningar att i grova drag bedöma kostnaden. Företagen har knappast heller någon anledning att låta påskina att kostnaden är lägre än den faktisk kan antas vara. Kostnaden för separata ledningsfunktioner beror naturligtvis också på om det är möjligt att internrekrytera en verkställande direktör eller inte och om den verkställande direktören kan ha operativa uppgifter. Det generella intrycket från ECON:s studie är att internrekrytering i de flesta fall är fullt möjlig och att kostnaden för en ny verkställande direktör då stannar på en nivå motsvarande den för separata styrelsefunktioner, dvs. ett belopp understigande den samlade arvodeskostnaden som ECON uppskattat till . Bland de företag som intervjuats av ECON finns även två företag som har separata ledningsfunktioner och verkställande direktörer. Dessa uppger att det går bra och är lämpligt att kombinera sysslan som verkställande direktör med operativa upp- gifter och att kostnaderna för separata verkställande direktörer är både rimliga och affärsmässigt motiverade. Mot bakgrund av vad som framkommit kan det inte anses troligt att de mindre företagen måste externrekrytera verkställande direktör i någon större omfattning vid ett förbud mot gemen- samma ledningsfunktioner. I de fall där extern rekrytering av ny verkställande direktör är nödvändig kan kostnaderna antas öka med Ekonomiska och andra konsekvenser betydande belopp ställt i relation till omsättningen hos de mindre företagen. Men även de mindre företagen har oftast en dominerande ställning på den marknad där de verkar. Möjlig- heterna för kunden att byta leverantör av värme när väl fjärrvärmen valts som uppvärmningsform är också begränsad. Dessa två förhållanden innebär att möjligheten att få full kostnadstäckning eller tillfredsställande resultat i verksamheten är relativt god. Detta understryks också av att den skattade priselasticiteten för fjärr- värme är relativt oelastisk.1 Resultaten från ECON:s studie indikerar också att det är vanligare bland de minsta företagen att dessa uteslutande bedriver fjärrvärmeverksamhet och för det fall gemensamma ledningsfunktioner finns med annat företag så handlar det ofta om gemensam ledning med ett annat fjärrvärme- företag. Utredningen gör därför bedömningen att förslagen om juridisk och funktionell åtskillnad sammantagna inte kommer att förorsaka företagen så stora merkostnader att de riskerar att slås ut. En alternativ ansats hade annars varit att föreslå en möjlighet till dispens från reglerna för de mindre företagen. Införande av undantag är dock förenat med problem kring var gränsen för undantag skall sättas. Dessutom finns en risk att gränsen kan kringgås genom t.ex. företagsuppdelningar eller sammanslagningar. Det faktum att syftet med utredningens förslag är att stärka kund- kollektivets ställning och på så sätt skapa ett ökat förtroende för fjärrvärme som uppvärmningsform talar också för att det bör omfatta alla företag. En ytterligare aspekt som förts fram både i ECON:s studie och i diskussioner med berörda parter är att förslagen riskerar att påskynda strukturomvandlingen på elmarknaden i riktning mot större energikoncerner, t.ex. genom att elhandelsverksamheten säljs ut, och att satsningar på småskalig elproduktion kan utebli. Detta kan naturligtvis inte uteslutas varför det är viktigt att följa denna utveckling. bör man vara medveten om att det handlar om relativt få och små företag varför konkurrensen på elmarknaden troligen inte kommer att påverkas. Utredningen gör därför bedömningen att den ökade koncentration på elmarknaden som pågått sannolikt kommer att fortsätta, men 1 Se Fjärrvärmen i där priselasticiteten skattats till -0,15 och -0,34. Innebörden av detta är att en fjärrvärmeleverantör får behålla av en prishöjning. Dessa skattningar tar dock inte hänsyn till att kunderna kan byta uppvärmningsform, i sådant fall skulle de skattade priselasticiteterna sannolikt vara högre. Ekonomiska och andra konsekvenser knappast påskyndas av ett förbud mot gemensamma lednings- funktioner gentemot fjärrvärmeverksamhet. Som framgått av kapitel 4 så omfattas flertalet företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet av krav på viss form av särredovisning. Detta gäller om fjärrvärmeverksamheten bedrivs i kommunala bolag eller förvaltningar. Ungefär hälften av fjärr- värmeföretagen i ECON:s studie bedrev enbart fjärrvärme- verksamhet och påverkas därför inte av förslaget om särredovis- ning. I denna grupp återfinns oftast också de allra minsta företagen som ju är de som skulle kunna uppleva en särredovisning som betungande. Det är därför utredningens uppfattning att ett krav på särredovisning inte bör innebära någon stor administrativ börda för berörda företag. Många företag väljer också av affärs- mässiga skäl att särskilja fjärrvärmeverksamheten i den egna redovisningen. har till uppgift att utöva tillsyn enligt bestämmelserna i ellagen.