sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I de fall tillförligt underlag finns kan tilldelningen baseras på benchmarking. Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke- utbytbara råvaror skall ske i särskild ordning. Justering av tilldelningen skall ske i det fall det beräknade totala antalet utsläppsrätter överstiger den tillåtna mängden utsläpps- rätter. Justeringen skall ske separat för bränslerelaterade och råvarurelaterade utsläpp. Tilldelning av utsläppsrätter till nytillträdande anläggningar skall ske i särskild ordning. Utfärdande av utsläppsrätter får endast ske om erforderliga till- stånd finns. Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför en ound- viklig ökning av koldioxidutsläpp för en anläggning skall an- läggningen tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning. Tilldelningen skall föregås av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan . Planen skall enligt artikel 9 i handelsdirektivet utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland de som anges i bilaga III (se faktaruta 5.1), med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. efter att en nationell fördelningsplan har anmälts av medlemsstaten får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grund- val av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller är oförenlig med kravet att medlemsstaten skall fördela av utsläppsrätterna gratis. Kriterier för de nationella fördelningsplanerna enligt handelsdirektivet. 1.Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut /358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Den sam- manlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. skall mängden stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut /358/EG och Kyotoprotokollet. 2.Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG. 3.De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksam- heter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Med- lemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet. 4.Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till ound- vikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. 5.Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget, i synnerhet artiklarna 87 och 88 i detta. 6.Planen skall innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. 7.Planen får beakta tidigare vidtagna åtgärder och skall innehålla upp- gifter om hur dessa åtgärder beaktas. Medlemsstaterna får använda sig av riktmärken grundade på referensdokument om bästa tillgängliga teknik när de utarbetar sina nationella fördelningsplaner, och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigare vidtagna åtgärder. 8.Planen skall innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. 9.Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och inne- hålla uppgifter om arrangemangen för beaktande av dessa synpunkter, innan beslut fattas om fördelning av utsläppsrätter. 10.Planen skall innehålla en förteckning över de anläggningar som omfattas av detta direktiv tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses fördelas till var och en. 11.Planen får innehålla information om hur befintlig konkurrens från länder eller enheter utanför unionen kommer att beaktas. Kommissionen skall utveckla rikt- linjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III i handelsdirektivet. Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som förelagts . Principerna behandlas i avsnitt 5.3 5.8. Uppgifter om tilldelning till olika an- läggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad tillämpningen av angivna principer kan leda till för resultat. Skälet till detta är att det annars finns risk för att tillsynsmyndigheten som senare fattar beslut om tilldelningen måste anses bunden av vad fördelningsplanen inne- håller om tilldelning till enskilda anläggningar. En sådan ordning kräver att lagregler beträffande den nationella fördelningsplanen är i kraft när planen anmäls till kommissionen. Genom åtgärden att i den nationella fördelningsplanen endast exemplifiera vad resultatet av de angivna principerna kan bli kommer dock planen inte att vara bindande för den tilldelning till enskilda anläggningar som skall göras . Tilldelningen på anläggningsnivå kommer att prövas i ett vanligt förvaltningsförfarande efter ansökan från verksamhetsutövare. Till- delningen skall visserligen enligt artikel 11 ske på grundval av för- delningsplanen, men de principer som anges i fördelningsplanen kommer till uttryck i lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter, som kommer att gälla . Besluten om tilldelning skall vara förenliga med kraven i EG- fördraget, särskilt artiklarna 87 och 88. Det betonas särskilt att medlemsstaten vid beslut om tilldelning skall beakta behovet av att nya deltagare får tillgång till utsläppsrätter. Om kommissionen avslår planen eller någon del av denna måste regeringen till kommissionen inkomma med förslag till ändringar så att fördelningsplanen kan godtas av kommissionen. Medlems- staten kan fatta beslut om tilldelning av utsläppsrätter till enskilda anläggningar enligt artikel 11 endast om kommissionen godtagit dessa ändringsförslag. 5.3Tilldelningen baseras på historiska utsläpp 2001 eller på benchmarking Delegationens förslag: Tilldelningen till sektorer och enskilda anläggningar skall vara baserad på historiska utsläpp . I det fall onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattan- de ombyggnader) rådde för en anläggning 2001 kan anläggningen få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än det år som utgör ifrågavarande tidsperiod. Om anläggningen tagits i bruk efter men före skall tilldelningen beräknas som ett årligt genomsnitt av utsläppen efter det som anläggningen togs i drift t.o.m. . Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka sektorer eller delar av sektorer som – under förutsättning att det finns tillförlitligt underlag – kan undantas från huvudregeln om tilldelning baserad på historiska utsläpp och i stället tilldelas utsläppsrätter genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). Om anläggningen tagits i bruk eller senare skall tilldelningen göras genom att anlägg- ningens utsläpp bestäms med hjälp av benchmarking. För det fall det saknas tillförligt underlag att använda bench- marking för någon sektor eller delsektor bör regeringen be- myndigas att bestämma vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas. Vid bestämmande av en anläggnings utsläpp med hjälp av benchmarking skall, om anläggningen har ett bättre utsläpps- värde än sektorns/delsektorns genomsnitt, anläggningen till- delas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska ut- släpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp. Handelsdirektivet gör det möjligt för medlemsstaten att välja till- delningsmetod och därmed ta hänsyn till de specifika förutsätt- ningar som råder i landet i fråga, som direktivet kräver att tilldelningen görs så att den inte står i strid med EU:s statsstöds- och konkurrensregler. Enligt delegationens bedömning uppfyller den tilldelningsmetod som bygger på historiska utsläpp bäst de kriterier som uppställts av delegationen. Den är enkel, transparant, obyråkratisk och förut- sägbar. Nackdelen är att den inte alltid stämmer överens med möjligheterna att minska utsläppen. Det avgörande för delega- tionen har varit att det inte funnits data tillgängliga för att på ett mer allomfattande sätt använda benchmarking eller bästa möjliga teknik. Detta behöver emellertid inte förhindra att benchmarking kan användas som tilldelningsmetod när det finns tillförligt under- lag för en sådan metod. Delegationen anser därför att regeringen bör ges bemyndigande att i föreskrifter meddela undantag från huvudregeln om tilldelning på grundval av historiska utsläpp. I de fall benchmarking används som tilldelningsmetod skall, om anlägg- ningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt, anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar skall erhålla utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp. Delegationen har vidare valt att ange att de fördelnings- grundande åren skall vara 1998 2001 (eller om anläggningen tagits i drift ). Detta tillgodoser enligt delegationen bäst den avvägning mellan att å ena sidan ta hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder och å andra sidan ta hänsyn till den produktionsutveckling som ägt rum över tiden. Enligt delegationen måste det finnas möjlighet att göra undantag från att det alltid skall vara samtliga som skall läggs till grund för den genomsnittliga beräkningen. Således skall det vara möjligt att, om det rådde onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) för en anläggning , få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än hela det antal år som utgör ifråga- varande tidsperiod. Införandet av en sådan undantagsregel minskar risken för att avvikelser enstaka år får för stor betydelse för tilldelningen. Det finns ett antal andra fördelningsgrundande år som delega- tionen har analyserat. Sålunda har delegationen också övervägt att låta sektorn/delsektorn själv välja den för sektorn/delsektorn bästa sammanhängande perioden av . Enligt delegationens analys är energisektorn den av de som omfattas av handelsdirektivet som skulle gynnas jämfört med övriga sektorer/delsektorer på att själv få välja de fyra sammanhängande åren. Övriga sektorer skulle relativt sett falla sämre ut i en sådan modell i förhållande till det utfall som blir resultatet när fördelningsperioden fastställs 2001. Enligt Energimyndighetens prognos är det emellertid just energisektorn som har störst potential att reducera CO2- utsläppen. Dessa argument har sammantaget föranlett delegationen att förespråka att tilldelningen skall baseras på utsläppen 2001. Om anläggningen tagits i bruk eller senare föreslår delegationen att tilldelningen till den berörda anläggningen skall baseras på någon form av benchmarking. Om en anläggning som tilldelas utsläppsrätter har ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläpps- rätter som uppgår till anläggningens faktiska utsläpp. Övriga anläggningar erhåller utsläppsrätter motsvarande sektorns/del- sektorns genomsnittliga utsläpp. Saknas underlag att göra en benchmarking bör regeringen bemyndigas att bestämma andra jämförelsenormer. Därvid kan bästa möjliga teknik komma i fråga. 5.4Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror utsläpp respektive utbytbara bränslen Delegationens förslag: Utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i särskild ordning, eftersom dessa ut- släpp är en del av den kemiska processen. För sådana råvarurelaterade utsläpp5 skall tilldelningen för perioden 2007 bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden 2001 med eventuella korrigeringar för prognosti- serade utsläpp. Om de beräknade utsläppen bedöms öka (i förhållande till det årliga genomsnittet 2001) skall ökningen läggas till det historiskt framräknade årliga utsläppet. Det sålunda framräknade totala behovet av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror för skall gälla för vart och ett av åren 2007. Delegationen förordar en uppdelning i utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror respektive från utbytbara bränslen. Skälet är att en sådan uppdelning gör det möjligt att i samband med tilldelningen av utsläppsrätter göra en åtskillnad mellan utsläpp som härrör från användning av råvaror och insatsvaror som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att ersätta på kort sikt, och utsläpp som härrör från användning av en råvara eller insatsvara, som inte går att på ett kostnadseffektivt sätt byta ut på kort sikt. Med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror avses koldioxidutsläpp som bildas från kol som är bundet till den råvara som skall förädlas och där den använda processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi. Vid vissa industri- processer sker en emission av koldioxid där kolet initialt är bundet till råvaran som skall processas och därför inte kan bytas ut. Det finns i och för sig alternativ till produkten, men det finns inte några alternativa tillverkningssätt inom den aktuella tidsperioden (2005 2007) om man vill tillverka produkten. Med utsläpp som härrör från utbytbara bränslen avses utsläpp av koldioxid från fossila 5 En detaljerad beskrivning av hur råvarurelaterade utsläpp hanteras finns i delegationens betänkande SOU 2003:60 avsnitt 1.7. bränslen som används med det primära syftet att producera kraft, värme eller transportenergi. Två principiella fall av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror kan urskiljas: Tillverkning av kalk, dolomit, glas, mineralull, cement, tegel, järnpellets, katalytisk krackning för bensinframställning och vät- gasframställning. För att bilda den önskade produkten måste kolet först avlägsnas. Därvid uppstår koldioxid som en icke önskvärd restprodukt. Järn- och stålframställning. Kolet är i detta fall inte bundet i den produkt som skall framställas, utan tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran, i det här fallet syre. Med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror menar vi emissioner som inte är utbytbara till en rimlig kostnad 2007. Det finns i detta avseende inte några andra anpass- ningsmöjligheter till krav på minskade CO2-utsläpp än att minska produktionen 2007. När det gäller bränslerelaterade utsläpp finns däremot valmöjligheten att övergå till ett bränsle som inte släpper ut lika mycket CO2 vid förbränning. Delegationen finner att starka skäl föreligger för en särbehand- ling av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror. De verksamheter som är förknippade med utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror karaktäriseras av att de totala utsläppen i mycket hög grad utgörs just av sådana råvarurelaterade utsläpp och att de som regel har sin huvudsakliga konkurrens på en marknad utanför EU. Detta motiverar enligt delegationen en sär- behandling av råvarurelaterade CO2-utsläpp. Regeringen bör bemyndigas att få meddela föreskrifter om vilka faktorer som skall ligga till grund för bedömningen av den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp av koldioxid . Bränslerelaterade utsläpp härrör från förbränning av fossila bränslen som det finns tekniska möjligheter att på ett ekonomiskt rimligt sätt substituera för. Dessa utsläpp behöver därför inte be- handlas på samma sätt som de utsläpp som härrör från icke- utbytbara råvaror. Fördelningen kan med fördel baseras på histo- riska utsläppsnivåer. Delegationens förslag: Om det totala antalet utsläppsrätter, som beräknas bli tilldelade de aktuella anläggningarna för historiska utsläpp, överstiger den totalt tillåtna tilldelningen av utsläppsrätter för sådana utsläpp skall tilldelningen till de olika anläggningarna skalas ner proportionellt. Den årliga totala tillgängliga mängden utsläppsrätter får inte överstiga tillåtna mängden utsläppsrätter för historiskt beräknade utsläpp. Be- räknade råvarurelaterade utsläpp skall skalas ner inom den ram som regeringen bestämt för sådana utsläpp. Den fördelningsplan som regeringen lämnar till kommissionen för att få kommissionens bedömning innehåller uppgifter om den totala mängden årliga utsläppsrätter som högst skall delas ut. I det fall en fördelningsmetod används som gör att den totala mängden överskrids måste en nedskalning göras för var och en av de berörda anläggningarna eftersom den totala mängden skall vara förenlig med de villkor som gäller i handelsdirektivets bilaga III. Den totala mängden skall ta hänsyn till vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter motsvarar i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av handelsdirektivet. Den totala mängden skall också ta hänsyn till nationell energipolitik och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Enligt bi- laga III skall den totala mängden bl.a. stämma överens med strävan- dena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt bördefördelningsbeslutet och Kyotoprotokollet. Kravet på nedskalning gäller både de bränslerelaterade utsläppen och de råvarurelaterade utsläppen. Nedskalningsfaktorerna beror på hur mycket de råvarurelaterade respektive de bränslerelaterade utsläppen överstiger de specificerade totala antal tillåtna utsläpps- rätter som angivits för respektive grupp. 5.6Utsläppsrätter till nytillträdande anläggningar Delegationens förslag: En nytillträdande anläggning som har fått ett nytt tillstånd för utsläpp av koldioxid skall tilldelas utsläppsrätter på grundval av någon form av benchmarking. Om anläggningen beräknas få ett bättre utsläppsvärde än sektorns eller delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas ut- släppsrätter som uppgår till anläggningens beräknade faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp. På samma sätt som föreslås för anläggningar som tagits i drift eller senare (avsnitt 5.3) bör regeringen bemyndigas att bestämma annan tilldelningsmetod då bench- marking inte kan göras. En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd skall tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbyt- bara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från att tillståndet förnyades och fram t.o.m. . Utsläpps- rätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen får för en sådan anläggning köpas på andrahandsmarknaden. Tilldelningen är begränsad till den totala mängd utsläppsrätter som regeringen bestämmer för nytillträdande anläggningar. Delegationen har valt att använda beteckningen nytillträdande anläggning i stället för ny deltagare för att betona att det är an- läggningen som är ny i systemet och inte dess innehavare. Defi- nitionen i handelsdirektivet av ny deltagare (nytillträdande anlägg- ning) är utformad utifrån förhållandet att aktuella anläggningar innehar tillstånd när den nationella fördelningsplanen anmäls till kommissionen. Lagstiftningen angående tillståndsförfarandet kom- mer dock inte att vara på plats förrän . För att förhindra en situation där alla anläggningar skulle betraktas som nytillträdande anläggningar har definitionen av nytillträdande anläggning knutits till att varje anläggning vari det inte bedrivs verksamhet då den nationella fördelningsplanen inges till kommissionen och därefter fått nytt tillstånd är att betrakta som en nytillträdande anläggning. Med uttrycket att det inte bedrivs någon verksamhet avses inte att anläggningen till- fälligt är tagen ur drift eller att den är avsedd bara att användas temporärt eller när den särskilt behövs, t.ex. som kan vara fallet med vissa kondenskraftverk. När det gäller anläggningar som har fått sitt tillstånd förnyat är alla sådana anläggningar att betrakta som nytillträdande anläggning. Artikel 11 pkt 3 i handelsdirektivet anger att när medlemsstater- na beslutar om fördelning av utsläppsrätter, skall de beakta behovet av att nya deltagare (nytillträdande anläggningar) får tillgång till utsläppsrätter.6 Vidare anges i bilaga III pkt 6 att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om hur nytillträdande anläggningar skall kunna inträda i gemenskapens system i den berörda medlemsstaten. Det finns inte något i direktivet som anger att nytillträdande anläggningar skall erhålla utsläppsrätter på samma villkor som de anläggningar som bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som ingår i den fördelningsplan som Sve- rige underställer kommissionens prövning . Enligt delegationen skall nytillträdande anläggningar som har fått ett nytt tillstånd behandlas på samma sätt som de anläggningar som bedriver verksamhet då den nationella fördelningsplanen anmäls till kommissionen. Däremot är förhållan- det ett annat för de som får sitt tillstånd förnyat. För dessa anläggningar skall tilldelning göras endast för de utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror. Tilldelningen är begränsad inom den totala mängd utsläppsrätter som regeringen har bestämt (se av- snitt 5.1) 6 I Artikel 3 pkt h definieras ny deltagare: varje anläggning som utför en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I, vilken har fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion eller dess utvidgning, efter det att den nationella fördelningsplanen anmälts till kommissionen. Delegationens bedömning: Utsläppsrätter som tilldelats för en anläggning bör inte få utfärdas om tillståndet återkallats och återkallelsen beror på att tillståndet inte har följts. Om ett tillstånd återkallas får inte utsläppsrätter utfärdas för de verk- samhetsår som följer närmast som beslutet om återkallelse meddelades. När det gäller frågan om utfärdande av utsläppsrätter efter att tillståndet återkallats till följd av att verksamheten upphört återkommer delegationen i nästa betänkande. För att få bedriva verksamhet som medför utsläpp av koldioxid krävs att det finns tillstånd för anläggningen. Därtill krävs, när handelssystemet är i full funktion, att verksamhetsutövaren för en anläggning rapporterar utsläppen från anläggningen och året utsläppen avser överlämnar erforderligt antal utsläppsrätter till behörig myndighet. För att kunna verka inom handelssystemet måste en verksamhetsutövare ha såväl till- stånd som erforderligt antal utsläppsrätter. Enligt delegationens mening är det en förutsättning för tilldelning av utsläppsrätter att det finns tillstånd till verksamheten. Förutsättningarna för tillstånd behandlas i kapitel 4. kommer det att vara knappt om tid från det att tillstånd kan beslutas – tidigast – till dess att till- delningsbesluten skall som huvudregel vara meddelade – . Det kan inte bortses från risken att några verk- samhetsutövare kommer att sakna tillstånd när tilldelningsbesluten skall meddelas. Någon möjlighet att vänta med några tilldelnings- beslut finns inte eftersom alla sådana beslut måste meddelas sam- tidigt för att tillsynsmyndigheten skall kunna kontrollera antalet utdelade utsläppsrätter. Det bör därför införas en bestämmelse med innebörd att inte några utsläppsrätter får utfärdas om det saknas erforderligt tillstånd. En sådan bestämmelse innebär att tilldel- ningsbeslutet kommer att kunna ligga till grund för utfärdande av utsläppsrätter under förutsättning att det finns ett giltigt tillstånd för den anläggning som utsläppsrätterna avser. Enligt uppgift från en tjänsteman vid kommissionen skulle det vara förenligt med direktivet att inte utfärda utsläppsrätter till