sou · GRB35 · 2004-01-01 00:00:00 — Det framhålls ofta att denna typ av tjänst inte utgör en naturlig karriärväg för jurister. Vissa pro- jekt synes beroende av att en särskild person är anställd vid tings- rätten och om denne slutar måste hela projektet avslutas. Motsatta exempel finns dock. Så har t.ex. från Miljödomstolen i framhållits att det inte har varit några problem att anställa jurister med uppgift att verka i en sådan befattning. Frågan om rekrytering av beredningsjurister hänger också sam- man med domarbanans framtida utformning. Denna fråga är före- mål för särskild översyn genom Utredningen om rekrytering av domare m.m. (Ju 2001:07). Utredningen skall redovisa sitt uppdrag . Sammanfattningsvis bör sammanläggningarna ha lett till bättre möj- ligheter att skapa nya former för beredningen av mål och ärenden. Min bedömning: Sammanläggningarna synes inte så här långt ha haft någon nämnvärd effekt med avseende på rekryteringen av per- sonal till de berörda tingsrätterna. Regeringen har beträffande rekrytering av personal anfört att även morgondagens domstolar skall ha möjlighet att rekrytera kvalifice- rade domare och andra medarbetare i hela landet. detta sammanhang påpekat att såväl rekry- tering till ordinarie domare som rekryteringen till domarbanan inte har lockat lika många jurister som . Detta gäller enligt re- geringen särskilt domstolar utanför storstäderna. Regeringen har framhållit att det finns flera förklaringar till detta. En betydelsefull faktor i sammanhanget för att säkerställa ett brett rekryteringsun- derlag är enligt regeringen att se till att domstolarna är attraktiva arbetsplatser med god arbetsmiljö och som ger bra möjligheter till personlig utveckling för de anställda. Vid reformeringen av tings- rätterna är rekryteringsfrågorna enligt regeringen av stor vikt (skr. 1999/2000:106 s. 46). RRV konstaterar inledningsvis att det efter sammanläggningarna inte har varit aktuellt att rekrytera kanslipersonal och att domarrekryte- ring har skett i liten omfattning. Det är enligt RRV svårt att på kort sikt bedöma om förutsättningarna för rekrytering har förändrats. RRV pekar vidare på omständigheter med avseende på rekryte- ring som inte primärt rör effekterna av sammanläggningarna. RRV menar att tillsättningarna av domstolschef och övriga domare ofta har dragit ut i samband med organisationsförändringarna, vilket inte har underlättat sammanläggningen och åtminstone initi- alt har gett sämre förutsättningar för den nya tingsrätten. För det andra pekar RRV på att tingsrättens geografiska läge har stor bety- delse för om tingsrätten anses som en attraktiv arbetsplats. RRV menar vidare att det är svårt att rekrytera beredningsjurister, främst beroende på att detta inte är någon karriärväg för jurister. Rekryteringen av notarier synes enligt RRV inte vara något pro- blem. Tingstjänstgöring efterfrågas av många nyutbildade jurister och platserna är enligt RRV färre än antalet sökande, även om vissa tingsrätter på grund av sitt geografiska läge har större attraktions- kraft på de sökande. Enligt RRV kan en tingsrätt dock skaffa sig ett gott rykte på egna meriter genom sin utbildning. Enligt RRV är en generationsväxling på väg inom domstolsyrke- na. Den största åldersgruppen bland domstolschefer, ordinarie do- mare och övrig personal är . Vad gäller könsfördelningen är av domstolscheferna män. Som jämförelse kan dock nämnas att av de icke ordinarie domarna och bland notarierna är kvinnor. enligt RRV av kvinnor. Bland domstolssekreterarna är medelåldern anställda har ofta börjat vid tingsrätten . RRV påpekar att en generationsväxling med avseende på denna kategori innebär att de som skall rekryteras har en annan bakgrund, eventu- ellt med akademisk examen och med andra krav på lön och arbetets innehåll. Enligt RRV är nya arbetssätt med ökad delegering en för- utsättning för att säkerställa rekrytering . Vad gäller nämndemännen påpekar RRV att reaktionerna på sammanläggningarna har varit negativa från flera av de lokala nämndemannaorganisationerna. I vissa fall har enligt RRV nämn- demän hoppat av sina uppdrag, men tingsrätternas arbete har inte påverkats negativt. Det är dock enligt RRV svårt att se några effek- ter av rekryteringen av nämndemän ännu, eftersom dessa nomine- ras av de politiska partierna efter kommunalvalen. Kommunerna har till RRV framfört att de längre resorna kan innebära att det blir svårare att rekrytera nämndemän. RRV gör beträffande rekrytering av personal följande bedöm- ning: Det är ytterst tveksamt om man överhuvudtaget kan dra några slutsat- ser av sammanläggningarnas effekt för att säkerställa möjligheterna att rekrytera personal. Sammanläggningarna har haft alltför marginell på- verkan och perspektivet är också för kort. Förutsättningarna för den framtida rekryteringen har inte förändrats på något avgörande sätt. De nya tingsrätterna har i stort samma förutsättningar som tidigare att re- krytera arbetskraft. De som redan var stora har blivit större och har liksom tidigare goda förutsättningar genom sitt geografiska läge. Det är främst tingsrättens geografiska läge som avgör hur attraktiv arbetsplatsen är. Närheten till storstadsområden, vissa universitetsor- ter och vissa hovrätter är mer avgörande än storleken på tingsrätten. Utöver sammanläggningens direkta effekter finns anledning att uppmärksamma svårigheterna att rekrytera beredningsjurister som har kompetens motsvarande hovrättsfiskal. Det finns även anledning att uppmärksamma att ökade restider framför allt påverkar möjligheterna att rekrytera nämndemän. För rekryteringen på finns det även anledning att uppmärksamma generationsväxlingen där den snab- bast ökande rekryteringsbasen för domstolsyrkena består av kvinnor. Vad gäller rekryteringen av domare till de tingsrätter som har varit föremål för sammanläggning kan konstateras att sådan rekrytering har skett i endast begränsad omfattning. Sammanläggningarna sy- nes inte heller så här långt ha haft någon särskild inverkan på möj- ligheten att rekrytera kvalificerade ordinarie domare. Sammanläggningarna bör dock kunna påverka tingsrätternas at- traktionskraft genom att tingsrätterna dels blir större, dels lokalise- ras till större tätorter. Tingsrättens geografiska läge har erfaren- hetsmässigt stor betydelse för rekryteringen. Möjligheter att inom en region kunna utnyttja utbytestjänstgöring, att kunna växla mel- lan underrätt och överrätt och att det finns tillgång till alternativa arbetsplatser och karriärvägar kan också vara faktorer som påverkar intresset för tingsrätten som arbetsplats. Det kan rimligen också antas att de allra minsta tingsrätterna framstår som mer sårbara och att möjligheterna till kompetensutveckling och specialisering där- för framstår som sämre. Det kan dock konstateras att inte heller en alltför stor tingsrätt för alla framstår som en attraktiv arbetsplats. Som framgått ovan (avsnitt 5.1.3) är frågan om rekryteringen av domare föremål för särskild översyn genom Utredningen om re- krytering av domare m.m. (Ju 2001:07). Som RRV har påpekat har i vissa fall tillsättningen av domstols- chef och övriga domare dragit ut . Som exempel kan näm- nas där en rådman vid tingsrätten , dvs. endast efter sammanläggningen med , har tjänstgjort som t.f. Vad gäller rekryteringen av nämndemän har denna fråga delvis berörts ovan med avseende på tingsrättens tillgänglighet (avsnitt 5.1.2). Som har framgått har sammanläggningarna i vissa fall med- fört att nämndemännen får en längre resväg för att tjänstgöra i domstolen. Det har förekommit att nämndemän har avsagt sig sina uppdrag med anledning av en sammanläggning. Från den referens- grupp med företrädare för riksdagspartierna som har biträtt utred- ningen har framförts farhågor att det på vissa orter kan bli svårt att rekrytera nämndemän. Frågan om rekrytering av nämndemän har varit föremål för utredning i . Kommittén presentera- de betänkandet Framtidens nämndemän (SOU 2002:61). I betänkandet anför kommittén att det förhållandet att nämndemän rekryteras från alla olika delar av domstolarnas upp- tagningsområde är viktigt av det skälet att det stärker domstolarnas ställning i det omgivande lokalsamhället. Detta bidrar enligt kom- mittén i sin tur till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls. Det tidigare åberopade skälet att nämn- demännen kan bidra med kunskap om lokala förhållanden i den egna domsagan är dock enligt kommittén inte längre viktigt. Ko- mmittén berör i sammanhanget frågan om att det geografiska avståndet till domstolen på vissa håll har ökat som en följd av sam- manläggningarna. Enligt kommitténs mening kan detta komma att påverka möjligheterna att rekrytera nämndemän från domstolarnas hela upptagningsområde. Kommittén anför att många nämndemän upplever de långa avstånden till domstolarna som ett problem och att det är troligt att samman- läggningar av domstolar kan komma att ytterligare understryka dessa problem. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att den ekonomiska ersättningen för nämndemän med lång resväg ökas genom ett särskilt inställelsearvode om till de nämndemän vars resväg överstiger enkel väg (betänkandet s. 88 f, 116 f och 142 ff). Kommitténs förslag bereds f.n. i . Eftersom frågan om rekryteringen av nämndemän har varit föremål för översyn och då frågan om sammanläggningarnas inverkan i det sammanhanget har uppmärksammats saknas anled- ning för mig att beröra frågan närmare. Utvecklingen beträffande rekryteringen av nämndemän bör följas i syfte att uppmärksamma om sammanläggningarna ger några effekter. Någon rekrytering av kanslipersonal har i stort inte varit aktuell vid de tingsrätter som omfattas av mitt uppdrag. Erfarenhetsmäs- sigt är personalomsättningen i denna kategori mycket låg. Den per- sonal som arbetar i tingsrätterna har inte sällan börjat sin an- ställning och har därefter arbetat vid tingsrätten i hela sitt vuxna liv. Någon effekt av sammanläggningarna vad gäller rekryte- ring av kanslipersonal har inte varit möjlig att se. Jag vill dock i sammanhanget peka på det förhållandet att en mycket stor del av den kanslipersonal som är anställd vid tingsrätterna kommer att pensioneras . En oro inför det kommande behovet av rekrytering på kanslisidan har framförts till mig från tingsrätter- nas sida. Inte heller vad gäller notarier har någon särskild effekt kunnat ses. Efter kontakt med kan konstateras att det nu som tidigare är närheten till bostadsorten, oftast studieor- ten, som i första hand avgör vid vilken tingsrätt man vill tjänstgöra samt att större städer ofta är mer attraktiva än mindre städer. Någon särskild effekt med avseende på de genomförda sammanläggningarna har man från notariekansliets sida inte kunnat se. Ett särskilt problem som har berörts ovan (avsnitt 5.1.3) är re- kryteringen av beredningsjurister. Tingsrätternas möjlighet att skapa nya beredningsorganisationer har i flera fall ha begränsats av att man inte har haft möjlighet att rekrytera beredningsjurister. Detta synes dock inte ha något samband med sammanläggningarna. Svå- righeten att rekrytera sådan personal förklaras i stället med att ar- betet som beredningsjurist inte ses som en naturlig karriärväg för unga jurister. Sammanfattningsvis tycks sammanläggningarna så här långt inte ha haft någon nämnvärd effekt på rekryteringen av personal till tingsrätterna. Min bedömning: Genom att öka storleken på de berörda, genom sammanläggningarna bildade tingsrätterna har dessa fått bättre för- utsättningar för kompetensutveckling. Sammanläggningarna synes dock så här långt inte ha lett till någon nämnvärd ökning av utbild- ningen av domare och annan personal. Regeringen har beträffande kompetensutvecklingen anfört att da- gens arbetstagare inte enbart kan klara sig med de kunskaper som de förde med sig när de anställdes på en arbetsplats och att det- samma naturligtvis gäller i domstolarna. Regeringen menar vidare att det också är så att de anställda ställer höga och berättigade krav på kontinuerlig fortbildning och vidareutbildning. Tingsrätt- erna bör därför enligt regeringens mening vara så organiserade att arbetsgivarens och arbetstagarens behov av utbildning kan tillgodo- ses (skr. 1999/2000:106 s. 46). Enligt RRV har flertalet tingsrätter fått bättre förutsättningar för kompetensutveckling i och med att ett antal små och därmed sårba- ra domstolar har upphört. RRV menar dock att det är tveksamt om de granskade tingsrätterna också har frigjort mer tid för kompe- tensutveckling. Enligt RRV har tingsrätterna efter sammanlägg- ningarna i flertalet fall sagt att läget är oförändrat då det gäller möj- ligheterna till kompetensutveckling på kort sikt. RRV gör följande bedömning med avseende på kompetensut- vecklingen: Granskningen visar att förutsättningar för återkommande kompetens- utveckling ökat något vid de större tingsrätterna. För övrigt är förut- sättningarna i stort sett oförändrade. Små tingsrätter är fortfarande så sårbara vid frånvaro att domarna inte anser sig ha tid till kompetensut- veckling. Vid de största tingsrätterna finns bättre förutsättningar för en stärkt beredningsorganisation och ökade möjligheter till specialisering. Men i vilken utsträckning detta medför ökad kompetensutveckling beror mer på ledningens intresse och hur verksamheten organiseras. Gransk- ningen bekräftar att en beredningsorganisation som avlastar domarna ger mer tid för kompetensutveckling. Vidare att särskilda berednings- organisationer och specialisering ger anledning att satsa mer på kom- petensutveckling. Därutöver har vi uppmärksammat att övrig personal inte upplever samma hinder som domarna då det gäller att avsätta tid för kompe- tensutveckling. Vidare att domarnas grundinställning i de flesta fall är att prioritera det löpande arbetet om utbildningen inte uppfattas som obligatorisk. Den viktigaste slutsatsen är att domstolsledningens styrning av kompetensutvecklingen är helt avgörande för både omfattning och in- riktning. Styrning i form av mer systematiska personalutbildningspro- gram kopplade till utvecklingssamtal med all personal är fortfarande sällsynta enligt granskningen. Regeringens mål om ökad kompetensutveckling synes så här långt inte ha uppfyllts. En större tingsrätt har dock rimligen bättre möj- ligheter att låta personalen delta i kurser och annan verksamhet i syfte att höja kompetensen. Även förekomsten av en berednings- organisation med rotelgrupper eller storrotlar underlättar för tings- rätten att hantera det förhållandet att personal är frånvarande kor- tare tider. Från den referensgrupp med företrädare för riksdagspar- tierna som har biträtt utredningen har betonats vikten av kompe- tensutveckling för tingsrätternas personal. Från flera av de berörda tingsrätternas sida har framhållits att en ofta pressad arbetssituation ställer hinder i vägen för personalens deltagande i olika utbildningsinsatser. Någon egentlig skillnad på större eller mindre tingsrätter eller på vilken typ av beredningsor- ganisation som används har inte framkommit. Kompetensutvecklingen synes ofta begränsas till obligatoriska utbildningsmoment. Inte heller deltagandet i sådan utbildning sker dock utan problem. Det har från något håll framhållits att den nu- mer relativt omfattande obligatoriska utbildningen för fiskaler vid tingsrätt ger upphov till problem genom att fiskalen är borta från tingsrätten i alltför stor utsträckning. Det är min uppfattning att, såsom också RRV har anfört, dom- stolsledningens intresse för kompetensutveckling är av stor bety- delse i sammanhanget. En alltför pressad arbetssituation kan dock förhindra fortlöpande utbildning även om ett sådant intresse finns. Detta är emellertid faktorer som inte direkt har med sammanlägg- ningarna att göra. Sammanfattningsvis är det min bedömning att sammanläggning- arna genom att skapa större tingsrätter med möjlighet till en stärkt beredningsorganisation ger större utrymme för att låta personalen delta i olika utbildningsinsatser. Någon nämnvärd effekt i form av ökad utbildning kan dock så här långt inte observeras. Min bedömning: Någon nämnvärd effekt med avseende på specia- lisering har så här långt inte kunnat noteras. De sammanläggningar som omfattas av denna utvärdering är alltför begränsade för att kunna ge utrymme åt en ökad specialisering. Det är tveksamt om det finns något nämnvärt utrymme för specialisering inom en dom- stol annat än i de allra största tingsrätterna. Regeringen har beträffande specialisering anfört att en viktig omständighet vid reformering av domstolarnas verksamhetsområ- den är att kunna bibehålla och förbättra kvaliteten i den dömande verksamheten. Enligt regeringen finns det i den nuvarande organi- sationen många domstolar där det inte är möjligt att specialisera sig, vilket framför allt beror på att det inte finns ett tillräckligt mål- underlag. Regeringen anför att i domstolar med ett större målun- derlag kan mål som kräver fördjupade kunskaper fördelas mellan domarna och andra medarbetare. Utbildningsinsatserna kan enligt regeringen koncentreras till dem som är verksamma med just de aktuella målen (skr. 1999/2000:106 s. 46). RRV påpekar inledningsvis att granskningen i denna del har skett med utgångspunkt i domarnas specialisering i dömandet. Olika sätt att lösa arbetsfördelningen inom en tingsrätt, t.ex. genom koncentration av olika ärendegrupper till vissa rotlar, är enligt RRV inte att betrakta som specialisering. Enligt RRV har det gått alltför sedan sammanläggning- arna genomfördes för att det skall vara möjligt att identifiera och verifiera om möjligheterna till specialisering har ökat. Av fallstudi- erna framgår enligt RRV att de flesta av de sammanlagda tingsrät- terna inte har någon utvecklad specialisering bland domarna, utöver den vanligt förekommande rörande ungdomsmål m.m. RRV pekar dock på exempel på specialisering vid tre av de granskade domsto- larna. Det är å ena sidan fråga om specialisering som är knuten till domare som har särskilda intressen och kunskaper i ett visst ämne, t.ex. avseende miljöbrott eller arbetsrätt. RRV framhåller därvid att om specialistdomaren slutar sin tjänstgöring upphör därmed specialiseringen vid tingsrätten. Det finns å andra sidan även exempel på specialisering som bygger på en uppfattning att domstolen skall ha specialkunskap i ett visst ämne. RRV nämner som exempel på detta att tingsrätten i har inrättat tre rotlar med uppgift att hantera näringslivstvister. RRV redovisar att elva av de granskade tingsrätterna har uttalat att målunderlaget även efter sammanläggningarna är för litet för att en tillräcklig volym skall uppstå inom ett särskilt ämnesområde. RRV hänvisar till som i sin samman- ställning har gjort bedömningen att det är först vid en storlek om 9-10 domare, med ett underlag om drygt 2 000 inkommande mål , som en specialisering i dömandet kan genomföras. RRV menar dock att det är svårt att få kommitténs bedömning bekräftad vid de intervjuer som verket har genomfört. finns en- ligt RRV, framför allt vid de mindre tingsrätterna, uppfattningen att en liten domstol med tre domare är väl så effektiv som en större. RRV gör beträffande specialiseringen följande bedömning: Vår granskning visar att möjligheterna till specialisering har ökat till följd av sammanläggningarna. Ju större målunderlag en tingsrätt har, desto fler mål inom varje tänkt specialitet finns att tillgå. Vi kan ändå konstatera att de flesta av de granskade tingsrätterna inte anser att ett tillräckligt stort målunderlag uppnåtts som kan ligga till grund för spe- cialisering. Många domare anser också att det inte behövs mer speciali- sering av verksamheten. Vid de största av de sammanlagda tingsrätterna (, , och ), alla med ett underlag över- stigande 2 000 mål , bedömer vi att förutsättningarna är sådana att det är värt att pröva om det går att införa viss specialisering i dö- mandet. Ett skäl till detta är att det från fram- hållits att det är möjligt att specialisera sig på vissa ämnesområden. De övriga tre tingsrätterna har visserligen ett mindre målunderlag än Hel- singborg, men vi bedömer att de trots detta är så pass stora att de bör ha möjlighet till specialisering. När det gäller specialisering i dömandet anser vi att det bör prövas vilka typer av specialiteter som vore önskvärda att utveckla. sak- nas en tydlig bild över vilka typer av ämnen eller mål som lämpar sig för vissa domare att specialisera sig på. Vidare anser vi att det bör prövas hur stort en tingsrätts målunder- lag bör vara för att det skall komma in tillräckligt många mål på re- spektive specialitet. Det behövs en viss frekvens för att specialistdoma- ren skall kunna uppnå nödvändig rutin och erfarenhet. Det måste ock- så vara så många mål att specialiteterna blir lönsamma att satsa vidare- utbildning på. Vi menar också att inställningen till specialisering kan påverkas ge- nom olika utbildningsinsatser. Slutligen vill vi peka på att ett alternativt sätt att öka möjligheterna till specialisering kan vara att tillämpa domsagoövergripande specialise- ring, på motsvarande sätt som till exempel vid miljödomstolarna. Specialisering i den dömande verksamheten kan ske på olika sätt. Genom att koncentrera mål av samma typ till ett antal domare un- der möjliggörs att tid för inläsning m.m. ef- terhand minskar och att kunskapen på rättsområdet för dessa do- mare ökar. Man kan vidare genom utbildning skapa en särskild kompetens hos domare i vissa typer av mål. Möjligheten till specialisering, särskilt såvitt avser den typ av specialisering som kräver särskild utbildning, hänger nära samman med tingsrättens storlek. Specialisering kräver ett visst målunderlag i fråga om de måltyper som kan vara aktuella och som gör en sär- skild utbildning av vissa utvalda domare meningsfull. Det kan hävdas att sammanläggningarna, genom att större tings- rätter bildas, borde ge bättre förutsättningar för specialisering i den dömande verksamheten. Vissa av de tingsrätter som här är aktuella är dock alltjämt för små för att en specialisering skall framstå som meningsfull. Att en domare genomgår särskild utbildning inom ett visst rättsområde för att därefter få tillfälle att endast i något ensta- ka fall tillämpa dessa kunskaper är varken meningsfullt eller kost- nadseffektivt. Det har från någon tingsrätt framhållits att det som en följd av specialisering kan uppstå problem när det gäller vakan- ser och frånvaro. Den synpunkten har också framförts att det vid tingsrätter som bedriver verksamhet på flera orter är nödvändigt att den verksamhet som är föremål för specialisering förläggs till cen- tralorten, dvs. tingsrättens säte, och att detta på de övriga orterna kan uppfattas som att de förlorar kvalificerade arbetsuppgifter. Det kan även uppstå problem i samband med att domare vid tingsrätterna roterar, dvs. med mellanrum byter arbetsuppgifter. Det torde mot denna bakgrund endast vara vid de allra största tingsrätterna som specialisering är möjlig och meningsfull. Erfa- renheterna från mina besök vid tingsrätterna bekräftar också vad RRV har anfört att i de relativt få fall specialisering förekommer denna ofta är beroende av ett särskilt intresse hos en viss domare. Det bör också framhållas att mitt allmänna intryck är att intres- set vid flera av de berörda tingsrätterna för en ökad specialisering förefaller relativt begränsat. Från flera håll har framförts uppfatt- ningen att det är en styrka att som domare behärska alla typer av mål och ärenden. Ett undantag utgör den av RRV redovisade för- söksverksamheten vid med särskilda rotlar för näringslivstvister. Även från ledamöter i den referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna som har biträtt utredningen har uttryckts tveksamhet till fördelarna med specialister i förhållande till generalister. För att öka intresset torde behöva visas upp fler praktiska exem- pel på hur tingsrätternas arbete kan rationaliseras genom föränd- ringar i arbetssättet.