sou · GRB386 · 2004-01-01 00:00:00 — införde regeringen i djurskyddsförordningen en särskild para- graf som endast berör rävar. I 9 a § anges att rävar bara får hållas på ett sådant sätt att deras behov av att vara tillsammans med andra rävar, röra sig, gräva och ägna sig åt annan sysselsättning kan till- godoses. Befintliga anläggningar fick dock användas till utgången av . Med anledning av denna paragraf har pälsdjursnäringen presenterat två alternativa förslag till nya bursystem till rävar för . Båda förslagen underkändes av verket på den grunden att förslagen inte fullt ut uppfyllde kravet på markkontakt. beslut överklagades till länsrätten av två päls- djursuppfödare. De anförde bl.a. att ständig markkontakt inte var möjlig, eftersom det medför parasitangrep på räven. Pälsdjurs- näringen anser att det finns två paragrafer med motsägelsefullt innehåll i djurskyddslagstiftningen. Bestämmelsen om att rävar skall kunna gräva innebär med nödvändighet markkontakt. Denna bestämmelse skulle i sin tur strida mot bestämmelsen i djur- skyddslagen om att djur skall skyddas mot sjukdom, eftersom rävar på mark utsätts för parasiter. I målet vid länsrätten hänvisade pälsdjursuppfödarna även till ett utlåtande av finska forskare om rävens behov av att gräva. Det anfördes i utlåtandet att det bedrivits forskning om rävars eventuella behov av att gräva. Det hade inte bevisats att grävning var viktig för rävarna. En viktig fråga enligt utlåtandet skulle vara att utröna syftet med rävars grävning. En hypotes skulle kunna vara att det är själva beteendet i sig som är viktigt inte resultatet i form av exempelvis en lya. I så fall skulle markkontakten kunna ersättas med träkonstruktioner, som räven kunde klösa på. Såväl länsrätten som kammarrätten fastslog beslut, (Kammarrätten i , , mål nr. 261-2002 och 262-2002). Därmed skulle den nuvarande pälsdjursnäringen bestå av upp- födning av mink och chinchilla. Därutöver har det framkommit att uppfödning av iller för skinnändamål förekommer som bisyssla i mycket begränsad utsträckning. Mink är i särklass det vanligaste djuret i som används för skinnproduktion. Det finns enligt uppgift ca 180 mink- farmer, jämför vidare kapitel 5. Farmernas storlek är varierande. Avgörande för storleken är antalet avelshonor som finns på farmen. Medeltalet valpar per parad hona ligger på 5 valpar. såldes skinn från 1,3 miljoner minkar uppfödda i . Världs- produktionen uppgick under till ca 30 miljoner skinn. Minkar (Mustela vison) existerar fritt i och . De minkar som lever fritt i är denna mink av amerikanskt ursprung. Ursprungligen fanns i i det fria en minkart av europeiskt ursprung (Mustela lutreola). släppte minkfarmer i stor utsträckning ut farmade minkar av amerikanskt ursprung, eftersom ägarna på grund av dåliga tider hade svårt att ta hand om djuren. Eftersom att det var fråga om ett stort utsläpp av djur som endast funnits i fångenskap lyckades dessa djur bilda en stam i det fria. Dessa större minkar trängde därefter ut den mindre europeiska . Däremot har de djur som släpps ut från farmer av exempelvis djurrättsaktivister svårt att etablera sig i det fria. Kroppsvikten varierar med årstiden. En hona väger som mest ca och en hane som mest ca . Den vilda är mörkt brun. Utsläppta minkar som överlever kan uppvisa andra pälsfärger, men avkomman övergår vanligtvis efter några generationer till att bli brun. Vilda minkar har oftast vita tecken på underläppen, hakan och buk/bröst. är ett rovdjur. Den livnär sig på gnagare, fisk och fågel. Andelen fisk och amfibier varierar och har visats vara mellan 20–. Valet av föda beror främst på tillgången till byte. söker föda i vatten av två skäl. Det ena skälet är brist på föda på land, det andra att bytet i vatten kan vara lättare att fånga. är ett solitärt djur och de vuxna djuren lever ensamma i revir. Ett revir är 1–och innefattar alltid vatten. är en vandrare. Reviret innehåller oftast många lyor. Det finns stu- dier som visar att bara tillbringar 5–av tiden utanför dessa lyor. kan klättra och är bra på att simma. Den dyker under korta perioder för att fånga byten och kan simma under vatten. är enligt uppgift till viss del anpassad för vatten, den har t.ex. en mekanism i tassarna som bidrar till att begränsa värmeförlust under vatten, men är pälsen inte anpassad för långvarig vistelse under vatten (jämför s. 15). Parningen är den vuxna enda sociala kontakt med annan Valparna, 4–6 stycken, föds . De stannar oftast hos honan till dess de är , men är avvanda vid sex veckors ålder. av valparna beräknas dö innan de lämnar lyan. De kan leva till dess de är , men få lär uppnå den åldern. Mink har funnits i fångenskap under endast . Det skulle därför stå klart att inte är lika anpassad till människan som exempelvis kor och grisar. En omtvistad fråga är dock till vilken grad hunnit anpassa sig till livet på farmen. Detta är en mycket central fråga, om förändrats under fångenskapet kan inte den fria behov direkt överföras på mink under fångenskap. Mink på farm väger mer än dubbelt så mycket som den fria , men t.ex. hjärnan är mindre. Den får också fler valpar och har en snabbare tillväxt än den vilda . Vidare har enligt uppgift också beteendet hos flertalet minkar förändrats under , rädsla för människor har minskat. Från pälsdjursnäringens sida har anförts att i sin djurskyddshandbok utgiven kommenterat minkars och rävars domesticering. är en kommentar till föreskrifter (SJVFS 1993:129) om djurhållning inom lantbruket m.m. samt de i anslutning till dessa och till djurskyddslagen utfär- dade allmänna råden. På sidan 63 i handboken anges: Den farmade och räven är sedan ett stort antal generationer anpassad till ett liv i farmad miljö. Mink i hålls i nätburar i skugghus. Kullen stannar hos honan till dess valparna är . Därefter sätts minkarna oftast parvis, en hona och en hane, i en egen bur. mått är x x eller x x . I varje bur finns en lya med halm. Vissa farmer har miljöberikat burarna med exempelvis en näthylla eller en gnagpinne. får foder minst en gång och har fri tillgång till vatten. Fodret levereras oftast från ett foderkök, där maten produceras efter ett för årstiden anpassat recept. Basen är biprodukter från fisk, spannmål och kött. Fodret mals ner till en grötliknande konsistens. Den läggs på tak och äter underifrån genom nätet. –december, avlivas de djur som inte skall användas för avel. De avelsdjur som blir kvar sätts ensamma i varsin bur fram till dess de paras . Det är nödvändigt att hålla dessa djur i varsin bur, eftersom de är vuxna och det i det vuxna djurets beteendemönster ingår att slåss om reviret. Ett avelsdjur används om ett–. Avlivning sker på farmen. Skinnet skiljs från kroppen och torkas och behandlas på farmen. De torkade skinnen säljs på internationella auktioner. Chinchillanäringen är betydligt mindre än minknäringen, det finns i uppskattningsvis 15–17 farmer, jämför vidare kapitel 5. Chinchillan kan utseendemässigt beskrivas som ett mellanting mellan kanin och ekorre. Den har långa öron och svans samt kraftiga bak- ben som möjliggör att den kan hoppa högt. Chinchillan äter vege- tarisk kost. Pälsen måste rengöras regelbundet genom sandbad. Honan väger , hanen . Det är ett nattdjur och ett socialt djur. Den vilda chinchillan lever högt uppe i i . Det uppskattas att det finns ca 10 000 vilda djur kvar. Chinchilla har jagats på grund av pälsen och var utrotnings- hotad. Livslängden i det fria är , i fångenskap kan den leva 15– . I det fria har chinchillan sitt bo i bergssprickor och dylikt. Den första chinchillafarmen startade , det var först när arten var utrotningshotad som man började föda upp dem. Chin- föds oftast upp för skinnets skull, men används i även som sällskapsdjur. Enligt uppgift finns det mycket lite forskning om chinchillans beteende, men det förhållande att den används som sällskapsdjur anses av vissa tyda på att den har lätt för att anpassa sig till människan. Chinchillan blir relativt tam om man hanterar den regelbundet och på ett vänligt sätt. Som sällskapsdjur är det inte ovan- ligt att chinchillan drabbas av skötselrelaterade sjukdomar/skador som t.ex. tandfel och förstoppning på grund av felaktig utfodring eller benbrott om de hoppar ur ägarens famn. En vetenskaplig studie har jämfört kindtändernas längd hos kranier från vilda chinchillor med dem hos chinchillor uppfödda i fångenskap, exempelvis i djurparker. Chinchillorna i fångenskap hade längre kindtänder. Det tyder på att kosten inte är anpassad. Chinchilla hålls inomhus i farm i nätburar. Djuren har tillgång till sandbad . Bolådor saknas ofta. I varje bur finns en träplatta, som djuren kan sitta på eller gnaga på. Djuren har fri tillgång till vatten och foder samt hö. Honorna hålls i varsin bur. Buren är 40–, 35–och 35–. är burarna sammankopplade med en gång. Gången tillåter att en hane kan passera fritt mellan de sex honburarna. Han söker upp honorna, äter och dricker i någon av honornas bur och parar sig med samtliga honor. Honorna däremot är förhindrade att komma ut ur sin egen bur genom att de till skillnad från hanen bär en plastkrage, en s.k. polygamkrage. Kra- gens diameter är större än ingången/utgången mellan buren och hanens gång. Avsikten är att honorna inte skall ha tillgång till varandras burar, eftersom de är aggressiva mot varandra, (jämför , s. 61). Chinchillan kan hoppa högt. Det anförda betyder att chinchillorna själva bestämmer när par- ningen skall ske. En hona bär två–tre kullar . Chinchillan är dräktig under och föder välutvecklade ungar. En kull består av 1–3 ungar. Även efter födseln har hanen tillgång till honans bur och vistas då tillsammans med henne och de små ungarna . När dessa blivit lite större stänger dock uppfödarna ute hanen från honans bur genom att stänga igen ingången från gången till buren. Detta är enligt uppgift från upp- födarna nödvändigt. Skälet är att ungarna, som inte bär en poly- gamkrage, annars lär sig att hoppa upp i hanens gång och sedan kan komma vidare till andra honor, vilket är farligt för dem. Ungarna stannar hos modern till dess de är 7–. Därefter flyttas ungarna tillsammans till en annan bur. Vid ca fyra–fem månaders ålder sätts de i en enskild bur till dess de är könsmogna, vilket in- träffar när de är 6–7 månader. Vid ca nio–tolv månaders ålder är pälskvalitén bästa tänkbara. De djur som inte skall användas för avel avlivas då med el. Detta sker på farmen på avskild plats. I det begränsade bakgrundsmaterial som finns tillgängligt anges att det finns många likheter mellan mink och iller, vilket skulle indikera att iller kunde hållas på samma sätt som mink. Välfärds- problemen hos iller liknar dem som finns hos mink (jämför EU- rapporten s. 20 och 162). Enligt SVA är dock en skillnad att iller inte söker föda i vatten. 2.2Gällande regler för pälsdjursnäringen Av 2 och 3 §§ djurskyddslagen (1988:534) följer att djur skall be- handlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom samt skall ges tillräckligt med foder och vatten och tillräcklig tillsyn. Med lidande avses även psykiskt lidande. Till skillnad mot tidigare, då bestämmelsen var att djur såvitt möjligt skulle skyddas mot lidande, innebär paragrafen som huvudregel att djur alltid skall skyddas mot lidande. Undantag gäller enligt propositionen endast vid diagnostik och terapi av sjuka djur och vid användning av för- söksdjur samt liknande. Endast i sådana fall bör kravet på skydd mot lidande få stå tillbaka. Detta uttrycks i lagtexten genom att det anges att djur skall skyddas mot onödigt lidande (prop. 1987/88:93 s. 51). Den centrala bestämmelsen i sammanhanget är dock 4 § i djur- skyddslagen. I denna anges att djur skall hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Vidare gäller att regeringen, eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela ytterligare föreskrifter om villkor för eller förbud mot viss djur- hållning. Avsikten är att 4 § skall vara ett förtydligande av 2 §. En viktig fråga är vad som är innebörden av 4 §. Till utredningen har från flera olika aktörer anförts att lagens innehåll är oklar. Det som är svårhanterbart skulle vara att förstå vad som menas med att djuren skall ges möjlighet att bete sig naturligt. En knäckfråga skulle vara om naturligt beteende syftar på djurens medfödda eller biologiska behov eller om andemeningen är att djuren i fångenskap skall ges möjlighet att bete sig på samma sätt som de gör i det fria? De två olika tolkningarna innebär stora skillnader. Djur i det fria utövar många beteenden som inte har sin grund i biologiska behov. Enligt uppgift från () är biologiska behov för minkar exempelvis att äta och vila eller sova i lya. Det som därutöver kan diskuteras är om har ett biolo- giskt behov av att simma. Skulle däremot det fria beteendet vara måttstocken skulle själv- fallet att simma vara ett naturligt beteende. Därutöver skulle även exempelvis att ströva, jaga och slåss kunna vara naturliga beteenden. Tolkningen kompliceras ytterligare av frågan om domesticering. Som tidigare anförts innebär domesticeringsprocessen att djuret efter många generationer i fångenskap förändras. Om så har skett kan det vilda djurets beteende inte fullt ut överföras till djuret i fångenskap. Vad är då bakgrunden till 4 § i djurskyddslagen? Den nya djur- skyddslagen kom till sedan lantbruksstyrelsen, numera Jordbruks- verket, utarbetat ett förslag. Den hade dock i denna del enbart föreslagit en paragraf med innebörd att djur skall behandlas väl och skyddas mot smärta, ångest och annat lidande. I propositionen anför dock departementschefen att förslaget inte var tillräckligt långtgående och anförde vidare följande: Kritiken mot djurhållningen inom animalieproduktionen har framför allt gällt att djurmiljön har blivit karg och att den begränsar djurens möjligheter till naturliga beteenden. kan djuren inte alls tillgodose sina beteendebehov i de moderna djurstallarna. Vidare har kritik riktats mot att djurhållningen fordrar en omfattande medi- cinering för att hålla djuren friska. Inom husdjursskötseln måste givetvis en avvägning ske mellan olika intressen. Å ena sidan finns djurskyddsintresset och å andra sidan ekonomiska och produktionstekniska faktorer. Enligt min mening har de sistnämnda faktorerna fått väga över i alltför stor utsträckning. En ändrad syn på djurhållningen har dock nu börjat göra sig gällande. Ökad hänsyn måste tas till att levande djur ingår i produktionen. Djur- skyddshänsynen måste tillmätas betydelse i en helt annan omfattning än även om detta skulle innebära minskad produktion. I den nya lagen bör detta komma till uttryck i en särskild bestämmelse som innebär att djur inom animalieproduktionen skall hållas och skötas så att det främjar en god djurhälsa och en god djurmiljö och så att djuren kan bete sig på ett naturligt sätt. En sådan bestämmelse bör också kompletteras med ett bemyndigande för regeringen, eller om rege- ringen bestämmer det lantbruksstyrelsen, att meddela föreskrifter om hur djuren skall hållas (prop. 1987/88:93 s. 19–20). Det anförda innebär att 4 § i djurskyddslagen kom till utan före- gående remissbehandling. Som framgår var avsikten att främja att djuren fick möjlighet att bete sig naturligt. Det är dock viktigt att notera att departementschefen avsåg att det alltjämt skulle ske en avvägning mellan djurens möjlighet att bete sig naturligt och pro- duktionsfaktorer. Dessvärre kom detta inte till uttryck i lagtexten. 4 § är formulerat som ett absolut krav om att djuren skall kunna bete sig naturligt utan hänsyn till ekonomiska faktorer. Enligt den juridiska traditionen i har paragrafers ordalydelse företräde framför uttalanden i lagförarbeten. Först när lagtexten är oklar bör man söka ledning i förarbeten. I samband med att regeringens proposition behandlades av lag- rådet anförde detta också att lagen var en utpräglad ramlag, som grovt kunde karakteriseras dels som program- eller målsättnings- stadganden, dels gränsdragningsstadganden. Innehållet skulle i stället komma att bestämmas av föreskrifter utfärdade på ett lägre plan (a.prop. s. 74). Problematiken med 4 § i djurskyddslagen har vidare behandlats av . I ärende 1990/91:1 hade lantbrukssty- relsen JO-anmälts på den grunden att de utfärdade föreskrifterna om att hålla räv i burar skulle strida mot 4 § i djurskyddslagen. Lantbruksstyrelsen anförde i ärendet bl.a. att det av djurskydds- lagens förarbeten framgick att en avvägning måste göras mellan å ena sidan djurskyddsintresset och å andra sidan ekonomiska fak- torer. Av lantbruksstyrelsens egen utredning framgick att den funnit att räven är ett utpräglat rovdjur med stort rörelsebehov och att burmiljön avvek radikalt från djurens naturliga förhållanden och att den nuvarande pälsdjurshållningen inte kunde anses vara för- enlig med den nya djurskyddslagens krav på att djuren skall kunna bete sig naturligt. Lantbruksstyrelsen föreslog dock, att pälsdjurs- hållningen skulle ges möjlighet att utveckla djurhållningsformer, som skulle uppfylla djurskyddslagens krav. JO anförde följande: Genom att utfärda de aktuella föreskrifterna om djurhållning (LSFS 1989:20) har lantbruksstyrelsen – den på området sakkunniga, centrala tillsynsmyndigheten – således tagit ställning i den grundläggande frågan och ansett hållande av räv i bur för pälsproduktion förenligt med djurskyddslagen och –förordningen Då JO kan konstatera, att ett ifrågasatt myndighetsbeslut – som här – tillkommit på ett formellt oantastligt sätt och bygger på lämplighetsbedömningar, som i princip bör förbehållas en med särskild sakkunskap utrustad beslutsfattare, brukar han i regel sätta punkt för den rättsliga granskningen. För att saken ändå skall drivas vidare förutsättes att myndighetens bedömning i något avgörande hänseende framstår som diskutabel även för den som saknar mera ingående fackkunskaper på det aktuella området. Jag anser, att en sådan situation här föreligger. Enligt min mening synes det mot bakgrund av föreliggande utred- ningsmaterial svårt att hävda, att en djurhållning enligt lantbruks- styrelsens föreskrifter i de avseenden som omfattas av anmälan står i överensstämmelse med djurskyddslagens krav på att djuren skall kunna bete sig naturligt. Ett förvaringsutrymme med föreskrivna mått måste med nödvändighet på ett onaturligt sätt inskränka en rävs rörelsefri- het, och det synes med fog kunna hävdas, att räven härigenom utsätts för onödigt lidande. Att lantbruksstyrelsen ansett sig kunna komma till ett annat resul- tat torde främst sammanhänga med dess principiella syn på betydelsen av lagregler respektive lagmotiv. Enligt styrelsens remissyttrande har lagstiftaren inte tagit någon klar och entydig ställning enbart till förmån för djurskyddsintresset; av djurskyddslagens förarbeten fram- går nämligen att en avvägning måste göras mellan olika intressen – å ena sidan djurskyddsintresset (bl.a. djurens naturliga beteende) och å andra sidan ekonomiska och produktionstekniska faktorer. Om man har den grundläggande inställningen, att djurskyddslagens föreskrifter är relativa i den meningen, att de – utan att detta framgår av lagtexten – skall följas i den mån inte ekonomiska och produktionstekniska fakto- rer vid en intresseavvägning anses böra prioriteras, är det klart, att man kan begränsa sina ambitioner beträffande den egna normgivningen på sätt lantbruksstyrelsen här gjort, oavsett om lagens krav formellt är uppfyllda, har – som det uttryckts i remissvaret djurskyddsintresset nu fått en betydligt starkare ställning . För mig är ett sådant betraktelsesätt främmande och oacceptabelt. De av genom antagandet av djurskyddslagen beslutade före- skrifterna skall självfallet tillämpas enligt sin lydelse; eventuella begräns- ningar och reservationer av antytt slag måste framgå av lagtexten. Lagförarbeten lämnar viktig information beträffande avsikterna med lagstiftningen etc. och kan vid oklarhet lämna vägledning vid tillämp- ningen av olika stadganden, en tydlig föreskrift rubbas emellertid aldrig av motivuttalanden, som pekar åt annat håll. Min slutsats är alltså, att lantbruksstyrelsens aktuella föreskrifter svårligen kan förenas med djurskyddslagens krav. En översyn synes befogad. Det är emellertid inte en uppgift för JO att avgöra, huruvida lantbruksstyrelsen genom en skärpning av sina föreskrifter kan bringa rävhållningen i harmoni med lagen, eller om verksamheten helt bör förbjudas. Skulle det sistnämnda alternativet aktualiseras, synes norm- givning på högre nivå rekommendabel, även om lantbruksstyrelsen formellt synes ha möjlighet att utnyttja det i 19 § djurskyddsför- ordningen givna bemyndigat. Jag tillställer därför även jordbruks- departementet ett exemplar av detta. Djurskyddslagen har efter sin tillkomst setts över . 4 § har dock bara ändrats på det sättet att den från inte bara gäller för djur som föds upp för produktion av livsmedel eller päls m.m. utan för samtliga djur som omfattas av djurskydds- lagen. Som skäl för denna ändring anges att bestämmelsen i 4 § hade vid sin tillkomst sin grund i att produktionsdjuren var särskilt ut- satta på grund av de ekonomiska intressen som ligger i djurhåll- ningen och därför i behov av mer preciserade skyddsregler. gjorde regeringen dock vidare den bedömningen att dessa ekono- miska skäl även måste ha giltighet i fråga om andra djurslag. Det anförs att även hållandet av sällskapsdjur och andra djur, t.ex. rid- hästar, styrs av ekonomiska intressen. Regeringen ansåg därför att bestämmelsen skall omfatta alla djurslag, jämför Ds 1997:11, ändringar i djurskyddslagen s. 30–31 och prop. 2001/02:93 s. 14–15. fick f.d. generaldirektören i uppdrag att se över hur djurskyddet skall vara organiserat. I samband där- med föreslog han en begränsning av 4 § så att det skulle vara tillräck- ligt att hänsyn tas till djurens fysiologiska och beteendemässiga behov i stället för som att djuren skall ges möjlighet att bete sig naturligt. Som skäl anförde han följande: Utgångspunkten för ett gott djurskydd bör vara att människan i sitt umgänge med djur bör så långt möjligt undvika stress, frustration, smärta, skador för djuren. Vid djurhållningen skall också djurens hälsa främjas och hänsyn tas till djurens fysiologiska och beteendemässiga behov. Innebörden av detta är att det inte kan vara fråga om ett total- förbud. Vissa former av dressyr innebär oundvikligen stress och frustration för djuret. Men dressyren kan ändå anses vara befogad, ett exempel är att lära en hund att fungera som ledarhund. Den nuvarande djurskyddslagens portalparagraf (4 §) bör ändras i enlighet härmed. Formuleringen djurens fysiologiska och beteende- mässiga behov är hämtad från den finska djurskyddslagen (1996 nr 247, 2 kap. 3 §) och är mer adekvat än djurens naturliga beteende. EU använder i motsvarande sammanhang formuleringen djurens fysiologiska och etologiska behov, vilket är samma sak (SOU 2000:108 Betänkande av Utredningen om hur djurskyddet skall vara organiserat). I remissyttrandena avstyrkte många instanser den föreslagna ändringen, eftersom den skulle innebära en försvagning av djur- skyddet. Från flera håll välkomnades dock en ändring, eftersom den nuvarande formuleringen medförde tolkningsproblem. Dess- utom skulle den föreslagna lydelsen bättre stämma överens med praxis (JO 2001/601 s. 67 ff.). Regeringen behandlade utredningens övriga förslag i prop. 2001/02:189, en ny djurskyddsmyndighet. Förslaget om en ändringen av 4 § togs inte upp. Av det anförda följer att regeringen vid tillkomsten av 4 § hade för avsikt att främja djurens naturliga beteende, men att en avväg- ning skulle ske mellan behovet av ett naturligt beteende och pro- duktionsfaktorer. Avvägningen kom dock inte till uttryck i lag- texten. Den juridiska innebörden av detta blir att det gäller ett absolut krav om att djur skall ha möjlighet att bete sig naturligt. Vad innebär då termen naturligt beteende? Är det biologiska behov som avses eller skall djuren kunna bete sig på samma sätt som i det fria?