sou · GRB370d1 · 2004-01-01 00:00:00 — SOU 2003:70 SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt omfattande och delvis detaljerade regler om vilka åtgärder som skall eller kan ingå i ett åtgärdsprogram. Genom förvaltningsplanen tillskapas ett instrument som kan liknas vid en långsiktig verksamhetsplan. Genomförandet av ramdirektivet delas in i olika faser. skall den svenska lagstiftning som behövs ha antagits och trätt i kraft. skall den myndig- hetsorganisation vara etablerad som krävs för genomförandet. Vidare skall program för övervakning av vattenstatusen i varje distrikt vara färdiga . De första åtgärdsprogrammen och förvaltningsplanerna skall fastställas och de skall därefter ses över . Åtgärdsprogrammen skall tillämpas . Frågor i anslutning till ramdirektivet för vatten i svensk lagstiftning bereds i . 6.4Protokollet om strategiska miljöbedömningar till FN/ECE:s Esbokonvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang FN/ECE:s konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, Esbo (Esbokonventionen) bygger på befintlig lagstiftning om miljökon- sekvensbedömning, och fastställer förfaranden för samråd med parter som troligen kommer att beröras av ett projekts gränsöver- skridande miljöpåverkan. Konventionen trädde i kraft . Konventionens viktigaste bestämmelser har överförts till EG-rätten genom direktiv /11/EG, som skulle vara genomfört i medlemsstaternas nationella lagstiftning senast . I Esbokonventionen föreskrivs att parterna i skälig utsträckning skall sträva efter att tillämpa principerna om miljökonsekvensbe- dömningar även på politiska riktlinjer, planer och program. SMB- direktivet innehåller en bestämmelse om gränsöverskridande påverkan (artikel 7) som bygger på Esbokonventionen. Vid sitt andra möte beslutade parterna i Esbokonventionen att inleda förhandlingar om utarbetande av ett rättsligt bindande instrument i form av ett protokoll om strategisk miljöbedömning till konventionen. Protokollstexten antogs vid det åttonde för- handlingsmötet . Protokollets mål anges i artikel 1 SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt vara att sörja för en hög skyddsnivå för miljön inbegripet hälsan och se till att hänsyn till miljön inbegripet hälsan integreras i åtgärder och instrument som skall främja den hållbara utvecklingen. De materiella förpliktelserna kan delas in i tre grupper. Protokollet innehåller, för det första, allmänna bestämmelser om hjälp och vägledning till allmänheten, om erkännande av och stöd till vissa organisationer samt om främjande av protokollets mål på det internationella planet. Det innehåller även bestämmelser som innebär att personer som utövar en rättighet enligt protokollet inte får bestraffas eller diskrimineras på grund av t.ex. medborgarskap. För det andra innehåller protokollet bestämmelser om miljöbe- dömning av vissa planer och program. Miljöbedömningskravet är tvådelat; i vissa fall är huvudregeln att miljöbedömningen är obligatorisk, i andra fall skall miljöbedömning göras när parterna anser att planerna eller programmen kan antas medföra en betydande påverkan. Protokollet innehåller vidare detaljerade bestämmelser om de olika stadierna i en miljöbedömning. Protokollet bygger, för det tredje, vidare på Esbokonventionens bestämmelse om politiska riktlinjer, och innehåller sålunda en bestämmelse som rör politiska riktlinjer och lagstiftning. Parterna skall sträva efter att se till att hänsyn till miljön inbegripet hälsan övervägs och i lämplig utsträckning integreras när de utarbetar politiska riktlinjer och lagstiftning som kan antas medföra betydande påverkan på miljön inbegripet hälsan. De skall därvid beakta lämpliga principer och beståndsdelar i protokollet. De skall där så är lämpligt fastställa praktiska bestämmelser för hur detta skall gå till, och rapportera till partsmötet om hur de uppfyller kraven. De flesta av protokollets materiella bestämmelser omfattas av kraven i SMB-direktivet. Det viktigaste undantaget är artikel 13 om politiska riktlinjer och lagstiftning, som saknar motsvarighet i SMB-direktivet. EG och medlemsstaterna har varit ledande i utformningen och den praktiska tillämpningen av den strategiska miljöbedömningen som sådan. Undertecknande av protokollet är det sista steget före ratificering. 7Planer och program i svenska författningar Som grund för bedömningen av vilka förändringar i svensk lagstiftning som behövs för genomförandet av direktivets krav är det – utöver att analysera direktivets räckvidd – viktigt att skapa sig en uppfattning om vilka i svensk författning nu gällande planer och program som kan anses omfattas av minimiräckvidden. Därvid har en inventering gjorts av olika författningar där begreppen plan eller program har använts. Inventeringen har gjorts utifrån defini- tionerna plan och program i författningstexten samt kriterierna att dessa kan ange förutsättningarna för kommande projekttillstånd eller påverka Natura 2000-områden. Det har inte gjorts någon analys av huruvida planen eller programmet endast avser användning av små områden på lokal nivå eller om det endast blir fråga om en mindre ändring. Utöver inventeringen i sig har i ett tidigt skede inom gjorts en förfrågan om aktuella planer och program. Det skall hållas i minne att någon plan eller något program kan ha missats vid genomgången, att nya författ- ningar tillkommer och att det därutöver kan finnas planer och program som krävs enligt kommunala föreskrifter, verksföreskrifter eller dylikt. Det är bara inom transportområdet, som företeelser som i författning inte benämns som plan eller program, har tagits med i nedanstående avsnitt. Redovisningen skall därför i denna del på intet sätt uppfattas som uttömmande. I 8-10 §§ lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre anges att plan för bekämpning av flyghavre skall tas fram för område där flyghavre av någon betydelse förekommer. I 3 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. uppställs krav på skötselplan för natur- och kulturreservat för reservatets långsiktiga vård. Planer och program i svenska författningar Av 7 kap. 3 § framgår att föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I natio- nalparksförordningen (1987:938) talas om att efter samråd med fastställer skötselplan om vård och förvaltning av nationalpark. Slutligen anges i 29 § lagen (1921:378) om ströängars indragande till kronan att plan till odling skall göras upp. Inga uppgifter har framkommit som tyder på att det skulle finnas något inom lagstiftningen på fiskets område som kan rymmas i definitionen planer och program och falla under direktivets räckvidd. Enligt 3 § lagen (1977:439) om energiplanering skall det i varje kommun finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. I en sådan plan skall finnas en analys av vilken inverkan den i planen upptagna verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Det förefaller inte som om det inom lagstiftningen på industrins område skulle finnas några planer eller program som träffas av direktivets räckvidd. I väglagen (1971:948) återfinns begreppet arbetsplan i bl.a. 15- 18 §§. Arbetsplanen förefaller snarare falla under det som enligt MKB-direktivet benämns projekttillstånd än vara en plan i SMB- direktivets bemärkelse. delar i processen i samband med SOU 2003:70 Planer och program i svenska författningar vägbyggen benämns förstudie och vägutredning och dessa är möjligen att anse såsom en plan eller ett program i SMB-direktivets betydelse. I förordningen (1997:262) om nationell väghållningsplan återfinns ytterligare en typ av plan som torde omfattas av direktivets räckvidd. I förordningen (1997:263) om länsplaner för regional infra- struktur finns krav på upprättande av länsplaner. I lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik ställs krav på trafikförsörjningsplaner. I 2 kap. lagen (1995:1649) om byggande av järnväg stadgas att järnvägsplaner skall upprättas. För denna typ av plan görs samma bedömning som för de ovan nämnda arbetsplanerna i väglagen. Även här är de tidigare leden i utredningsskedet, benämnda förstudie och järnvägsutredning, möjligen att anse som planer eller program i SMB-direktivets betydelse. När det gäller järnvägstransporter uppställs i förordningen (1989:67) om plan för stomjärnvägar krav på banhållningsplan. I 15 kap. regleras frågor om avfall och producentan- svar. I kapitlets 11 § uppställs krav på avfallsplaner. Närmare reglering om avfallsplaner finns i avfallsförordningen (2001:1063). Även 10 b § i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar kompletterar avfallsförordningen. Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar ställer upp krav på miljökonsekvensbeskrivning, men har inte krav på plan eller program motsvarande direktivets definition. Inga uppgifter har framkommit som tyder på att det skulle finnas någon plan eller något program i författningar på telekom- munikationens område som kan sägas falla under direktivets räckvidd. Planer och program i svenska författningar Det finns såvitt framkommit inte några planer eller program på turismens område av det slag som omfattas av direktivets bestämmelser. 7.10Fysisk planering och markanvändning Plan- och bygglagens bestämmelser om planer omfattas av direktivets bestämmelser i vissa delar. Av 1 kap. 3 § PBL framgår att varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses. Fastighetsplaner får antas för att underlätta genom- förandet av detaljplaner. För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas. Det kan konstateras att enligt PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan och under vissa förutsättningar skall en detaljplan tas fram. Övriga planformer kan tas fram enligt PBL men det finns inget krav på att så skall ske. De senare omfattas således inte av definitionen plan och program i direktivet. Översiktsplanen och detaljplanen utarbetas och antas av en myndighet. Huruvida de träffas av de övriga kraven i direktivets artikel 3 kan behöva avgöras från fall till fall. 7.11Övriga planer och program I lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen omnämns dels program och dels planer. I lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning ställs krav på upprättande av program. I 5 kap. regleras frågor om miljökvalitetsnormer. Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet Planer och program i svenska författningar meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Ett åtgärds- program skall upprättas, om det behövs för att en miljökvalitets- norm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av medlemskap i unionen. 8Reglering av miljöbedömningar i nationell lagstiftning trädde i kraft och ersatte 16 olika lagar inom miljö-, hälsoskydds- och naturresursområdena. Av förarbetena till balken (prop. 1997/98:45, Del I, s. 162) framgår bl.a. följande. Målet med (1 kap. 1 §) skall vara att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande gene- rationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. För att uppnå målet skall tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan; värdefulla natur- och kultur- miljöer skyddas och vårdas; den biologiska mångfalden bevaras; mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas; återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Det är en angelägenhet för var och en att verka för att mål förverkligas. Det anförs även att utformning med övergripande mål, allmänna hänsyns- regler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer, medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av fastställda miljömål. första avdelning, 1-6 kap., innehåller övergripande bestämmelser som generellt reglerar det som har anknytning till balkens tillämpningsområde. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. skall tillämpas av var och en som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön. Reglering av miljöbedömningar i nationell lagstiftning regler är också utgångspunkten för miljömyndigheterna i deras prövnings- och tillsynsverksamhet. I 3 och 4 kap. finns hushållningsbestämmelser som anger hur mark- och vattenom- råden lämpligast bör användas för att främja en hållbar utveckling. I 5 och 6 kap. finns regler om miljökvalitetsnormer och miljökonse- kvensbeskrivningar. I 6 kap. finns, som ovan nämnts, bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag. Dessa bestämmelser reglerar i vilka fall miljökonsekvensbeskriv- ningar krävs samt syftet med och innehållet i sådana beskrivningar jämte förfaranderegler. I förordningen (1998:905) om miljökonse- kvensbeskrivningar ges vissa ytterligare föreskrifter. MKB-direktivet anses ha införlivats i svensk författning framför allt genom bestämmelserna i 6 kap. . Av 6 kap. 1 och 2 §§ framgår när en miljökonsekvensbeskrivning krävs. En ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Det innebär att alla ansökningar om tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning utom sådana som avser kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 13 och 14 kap. Även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas. Regeringen får föreskriva att miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas även i dispensärenden eller andra ärenden enligt eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från kravet på miljö- konsekvensbeskrivningar för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Om det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan, får regeringen föreskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning och i särskilda ärenden av annat slag än de som omfattas av det generella kravet på miljökonsekvensbe- skrivning. I 6 kap. 4-6 §§ finns bestämmelser om samråd både med myndigheter och enskilda. En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall enligt 7 § samma kapitel innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet med miljökonsekvensbeskrivningar, däribland Reglering av miljöbedömningar i nationell lagstiftning 1.en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, 2.en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds, 3.de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, 4.en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och 5.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1-4. I 6 kap. finns vidare bestämmelser om kungörande, om tillfälle att yttra sig, om godkännande och beaktande av miljökonsekvensbe- skrivningen samt kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningar. Det slås även fast att varje myndighet som skall tillämpa balken skall se till att planer enligt PBL och annat planeringsunderlag som behövs för att belysa hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet. Kommunerna kan åläggas att redovisa hur de avser att i sin planering skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer uppfylls. I PBL regleras närmare markanvändning och bebyggelse. PBL innehåller, som anges i 1 kap. 1 §, bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en sam- hällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. I 2 § slås principen fast att det är en angelägenhet att planlägga användningen av Reglering av miljöbedömningar i nationell lagstiftning SOU 2003:70 mark och vatten. Detta brukar kallas det kommunala planmonopolet. PBL reglerar endast s.k. fysisk planering. I kommuner bedrivs även inom många andra samhällsområden en omfattande plane- ringsverksamhet. Bestämmelser om de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse m.m. finns i 2 kap. PBL. Syftet med bestämmelserna är enligt förarbetena till lagen (prop. 1985/86:1, s. 111) att dessa utgångspunkter skall läggas till grund för en planerad utveckling som det ankommer på kommunens företrädare att besluta om, i första hand genom att anta planer som lägger fast den lokala tillämpningen av bestämmelserna, men också genom beslut i enskilda fall om bygglov och förhandsbesked. Enligt PBL skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid planläggning och i ärenden om bygglov och för- handsbesked skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas. Enligt 5 kap. 3 § skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning. Målet med planläggning anges i PBL vara att, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Hänsyn skall tas till förhållandena i angränsande kommuner. Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. I PBL uppställs endast krav på upprättande av miljökonsekvens- beskrivningar såvitt avser utarbetandet av detaljplaner i vissa fall. Av 5 kap. 18 § framgår att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas, om detaljplan medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Vissa regler avseende förfarandet vid miljökonsekvensbeskriv- ningar finns i PBL. De kan sammanfattas gälla offentliggörande och tillgång till information om innehållet i miljökonsekvensbe- Reglering av miljöbedömningar i nationell lagstiftning Enligt 5 kap 21 § PBL skall en miljökonsekvensbe- skrivning redovisas under samrådet. Planförslaget skall enligt 5 kap. 26 § PBL under utställningen åtföljas av bl.a. miljökonsekvensbe- skrivningen. PBL har således en särlösning när det gäller MKB i förhållande till bestämmelserna i 6 kap. . Anledningen till detta angavs i förarbetena (prop. 1997/98:45, Del I, s. 280) vara att miljö- balkens bestämmelser i första hand är inriktade på verksamheter och projekt där den planerade verksamheten för vilken tillstånd söks är känd till sin art och omfattning när miljökonsekvensbe- skrivningen skall upprättas. När det däremot gäller detaljplaner enligt PBL är det ofta inte känt i detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras till planområdet och därför ansågs regeln behöva utformas på annat sätt. Reglerna för miljökonsekvensbe- skrivningar för fysisk planering bedömdes behöva anpassas till förhållanden som gällde för den fysiska planeringen. Bestämmelserna i om miljökonsekvensbeskrivningar har ifrågasatts av Europeiska kommissionen. överlämnades en skrivelse med ett motiverat yttrande enligt artikel 226 till regeringen. I yttrandet anför kommissionen bl.a. att inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt MKB- direktivet bl.a. såvitt avser miljökonsekvensbeskrivningar för infra- strukturprojekt (anläggning av industriområden, projekt för tät- ortsbebyggelse, inkl. byggande av shoppingcentrum och parkeringsplatser) samt projekt inom turism och fritid (skidbackar, skidliftar och linbanor och därmed förbundna anläggningar, hamnar för fritidsbåtar, fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden och därmed förbundna anläggningar, permanenta campingplatser och temaparker). I regeringens svar till kommissionen konstateras att MKB-direktivets krav inte är uppfyllda för dessa verksamheter och att de författningsändringar som behövs kommer att genomföras. I väglagen (1971:948) finns begreppet arbetsplan i bl.a. 15-18 §§. En sådan skall upprättas för byggande av väg. I lagen anges vissa procedurregler. I arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för att genomföra vägbygg- nadsprojektet. Planen skall innehålla en miljökonsekvensbeskriv- Reglering av miljöbedömningar i nationell lagstiftning ning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra projektet. Miljökonsekvensbeskrivningen skall godkännas av berörda länsstyrelser innan den tas in i arbetsplanen. När det gäller kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och plane- ringsunderlag skall 6 kap. 3 §, 7 § och 10-12 §§ tillämpas. Motsvarande bestämmelser finns för järnvägar (järnvägs- planer) i 2 kap. lag (1995:1649) om byggande av järnväg. I bägge fallen finns en procedur som i vissa fall föregår planen och som benämns utredning (se avsnitt 7.5). Även för de senare uppställs krav på miljökonsekvensbeskrivningar. 9Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning målsättning vid utarbetandet av förslag till genomförande i svensk lagstiftning har varit följande. Kommittén vill att genomförandet skall göras på ett korrekt och så klart och enkelt sätt som möjligt. Förslaget skall inte ge anledning till klagomål från Europeiska kommissionens sida och anpassas till befintlig nationell författningsstruktur med så få ändringar som möjligt. Dessutom måste de bestämmelser som föreslås kunna tillämpas på framtida planformer på alla områden som kommer att införas i och som täcks av direktivets bestämmelser. SMB-direktivet är, som anges i dess ingress, ett minimidirektiv vars krav medlemsstaten måste genomföra. Vi kan inte i välja att endast delvis genomföra bestämmelserna eller sätta krav- nivån under den i direktivet angivna.