sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Applikations- och systemutveckling samt systemintegration och systemförvaltning inom geografisk IT. Försäljning av program- varor som behandlar geografisk information, support samt utbild- ning inom GIS. Denna verksamhet bedrivs vid Metrias konsult- grupper i och samt vid den enhet för GIS inom Försvarsmakten (GeoSE) som Metria bemannar enligt särskild överenskommelse mellan . Positioneringstjänster utförs inom Metria Geodata. Intäkterna uppgick till 70–, varav närmare externa intäkter inklusive för GeoSE. Med fjärranalys avses metoder att på basis av satellitbilder över- vaka, registrera, detektera och analysera mark, vatten och atmosfär. Verksamheten bedrivs inom Metrias affärsområde och hade intäkter på ca. Produktion av olika typer av kartor på uppdragsbasis, t.ex. atlaser, reseguider, turist- och fritidskartor, mediekartor, räddningstjänst- och insatskartor, taktila kartor m.m. Verksamheten bedrivs vid inom affärsområde samt De externa intäkterna uppgick till drygt . Förlagshållning, distribution och marknadsföring av andra inhemska och importerade kartprodukter parallellt med de all- männa kartorna. Verksamheten bedrivs vid Kartförlaget i inom affärsområde och hade intäkter på , varav externa intäkter. Försäljning av allmänna kartor, sjökort och andra kartprodukter direkt till slutkund. Verksamheten bedrivs vid Kartbutiken i . Produkterna säljs också via . e-handelstjänster avseende flygbilder, allmänna kartor och histo- riska kartor utvecklas av Visualiseringscentrum. Intäkterna uppgick till ca , allt externt. 10.2.3Förhållanden på Metrias olika marknader Metria har ingen betydande inhemsk konkurrent vad gäller flyg- fotografering, fotogrammetri och ortofotoframställning. Denna marknad har dock internationaliserats successivt och präglas av intensiv konkurrens. På marknaden verkar nordiska, privata, företag som Kampsax (Dk), BlomInfo (N), FotoNor (N) och FM-Kartta (SF) samt brittiska företag som BKS och . Priserna är pressade och något eller några av företagen kan förväntas lämna marknaden. Fotogram- metriska moment läggs i ökad utsträckning ut i låglöneländer för att sänka kostnader. Aktörerna står också inför stora investeringar för införande av digitalt flygfoto. Den intensiva konkurrensen inom området visade sig vid Lant- mäteriverkets upphandling av flygfotografering och fotogrammetri, där utländska företag erövrade flertalet avtal. Även kartverken i andra länder upphandlar produktion inom området. grammetriska moment som framkallning och skanning är i inte konkurrensutsatta av militära säkerhetsskäl. Inom diskuteras hur Metrias verksamhet inom flygfoto och fotogrammetri skall hanteras mot bakgrund av konkurrenssituationen, behovet av framtida investeringar vid en övergång till digital teknik samt övergången från en uppbyggnads- till en ajourhållningsfas för den grundläggande geografiska informationen. Situationen inom satellitbildsområdet är likartad så till vida att Metria – i viss konkurrens med Kampsax – är dominerande nationellt. Utanför finns dock flera stora företag som säljer och vidareförädlar satellitdata, men som inte är etablerade på den svenska marknaden. Om användningen av satellitdata växer i , kan de utländska företagen förväntas öka sitt intresse för den svenska marknaden. Viktiga skillnader mellan flygfoto och satellitbilder är priserna och att kommunerna i regel inte använder satellitdata, vilket påverkar marknadens storlek i . Efterfrågan på flygfotografering kommer att påverkas av den ökande användningen av laserskanning och av de ökade möjligheter till datafångst i egen regi som digital fotogrammetrisk mätning och geodetisk mätning med GPS ger kommunerna. Utvecklingen mot ökad tillgång på högupplösande och prismässigt mer tilltalande satellitbilder innebär att användningsområdet för satellitbilder närmar sig flygfotoanvändningen. En stor del av verksamheten inom detta område utförs i egen regi av kommunerna, som ofta har egna stadsingenjörs- eller lantmäteri- kontor. löser kommunerna också sina behov av mätning och kartering genom samverkan med andra kommuner. Det före- kommer även att kommuner med egen mätningsorganisation bedriver en betydande uppdragsverksamhet, främst inom men också utanför den egna kommunen. Marknadens storlek och utveckling beror därmed i första hand på hur kommunerna väljer att hantera sina mätningsbehov. Metria är helt dominerande utförare gentemot mindre kom- muner som inte bedriver verksamhet i egen regi. Viss konkurrens finns internt inom Lantmäteriet eftersom lantmäterimyndigheterna också utför mätning och kartläggning åt kommuner inom ramen för lokal myndighetsservice. Denna interna konkurrens var tydli- gare , då det kunde hända att anbud lämnades från både en lantmäterimyndighet och ett Metriakontor. Metrias konsultverksamhet är nu koncentrerad till södra och , medan lantmäterimyndigheterna i huvudsak åtar sig upp- drag på mätmarknaden i norra . Metria har strävat efter att kommunerna skall upphandla sina uppdrag och merparten av Metrias kommunavtal är nu upphand- lade. En del upphandlingar har vunnits av privata mätföretag. Större privata företag som deltagit i upphandlingar eller klart har kompetens att göra detta är Position, , Mätcenter, Clinton och WSP. Flera av dessa företag har verk- samhet över hela landet, men saknar en lika decentraliserad organi- sation som Metria. De har också fokus i sin verksamhet riktat mot andra typer av mätningsuppdrag. Mätningsarbeten åt kommunerna utgör endast en mindre del av den totala mätmarknaden i , som till stor del kretsar kring industrimätning samt bygg- och anläggningsmätning. Enligt några av mätföretagen är också lön- samheten lägre i de kommunala uppdragen och Metrias ställning på denna marknad är så stark att det i flera fall inte anses vara kommersiellt motiverat att delta i en upphandling i kon- kurrens med Metria. Av olika skäl har därför Metria ibland varit ensam anbudsgivare vid vissa kommunala upphandlingar. Konkurrensen från mindre mätföretag har sannolikt minskat något på grund av att många mätföre- tag inte klarat 1990-talets kris på byggmarknaden. De anmälningar mot angående bristande konkurrensneutralitet i samband med kommunala mätuppdrag som förekom under 1990- talet har klingat av. finns dock en stor mängd mindre mätföretag som verkar lokalt och regionalt och har kompetens att utföra grundläggande mätningsarbeten åt kommuner. Deras antal har inte varit möjligt för oss att uppskatta. Som en följd av digitaliseringen av kommunala databaser har de lokala Metriakontor som utför mätnings- och karteringsarbeten i kommunerna i ökad utsträckning också börjat erbjuda kommu- nerna programvaror och GIS-tjänster. Sådana tjänster efterfrågas nu av många kommuner. Därmed omfattar Metrias konsultverk- samhet hela kedjan från mätning till GIS. Detta innebär att Metrias verksamhet delvis överlappar verksamhetsområdet för de företag som säljer programvara och konsulttjänster inom GIS till kom- munerna, t.ex Tekis, Cartesia, Kordab och flera andra. och GIS-konsulting för hantering av geografisk infor- mation tillsammans med annan information är en väl etablerad marknad. Metrias mätkonsulting i samband med infrastrukturprojekt är klart konkurrensutsatt. Uppdragen upphandlas vanligen av Ban- verket eller och Metria konkurrerar om anbud med före- tag som WSP, Position, Svensk byggnadsgeodesi, Mätcenter samt med och egna produktionsdivisioner. Metria har vunnit av de upphandlingar där divisionen deltagit. Vissa av upphandlingarna från och avser större och mer komplicerade mätningsuppdrag där Metria har en fördel utrustnings- och kompetensmässigt genom sina interna uppdrag åt . Ett fåtal aktörer kan konkurrera om dessa större uppdrag, som dock bara förekommer med mellanrum. I samband med infrastrukturuppdrag förekommer ofta att Metria är underleverantör åt andra mätföretag och vice versa. GIS-konsulting, programvaror och utbildning GIS och positioneringstjänster används i många olika sammanhang, hos olika typer av användare och med olika data. Den programvara och de tekniska lösningar som väljs varierar också. Om GIS- marknaden anses bestå av alla konsultuppdrag där geografiska data kombineras med andra typer av data i informationssystem, talar vi om en stor och växande marknad med många aktörer. Utvecklings- rådet för landskapsinformation () uppskattar utifrån sina regel- bundna enkäter att användningen av GIS räknat som antalet användare ökat med , det år som den senaste undersökningen avser. Vi har under utredningsarbetet lätt kunnat identifiera ett 40-tal företag spridda över landet som arbetar med olika former av GIS- konsulting. Det egentliga antalet är sannolikt betydligt större och antalet företag växer troligen kontinuerligt. Företagen spänner från större IT- och samhällsbyggnadskonsulter till små nischföretag. Företag verksamma inom området är bl.a. Position, WSP, , Cartesia, Digpro, Landfocus, TietoEnator, BlomInfo, SWEGIS, Carmenta, och Tekis. Ytterligare företag som verkar inom området finns på eller på . Metria förefaller vara den enskilda aktör som har den mest omfattande verksamheten inom området. Om vi med GIS-konsulting avser verksamhet som är inriktad på att hantera grundläggande geografiska informa- tion och fastighetsinformation i organisationsövergripande system- lösningar, är marknaden betydligt mindre. Metria har här en mycket stark ställning, huvudsakligen beroende på att merparten av Metrias uppdrag inom GIS sker i form av myndighetssamverkan med andra statliga myndigheter. själva bedömer dock att potentiell eller reell konkurrens från åtminstone en handfull privata företag finns även inom detta område. De privata konsultföretagen har till oss tydligt framfört att Metria inte är ensamma om att kunna utföra denna typ av uppdrag. Vi har dock inte kunnat finna något exempel på att något privat företag utfört ett uppdrag som motsvarar Metrias VIC-Natur eller . Vi har heller inte fått intrycket att de privata konsulterna aktivt bearbetar potentiella kunder för just sådana uppdrag. Det har även framförts till oss att det kan vara svårt för ett privat företag att lämna anbud på sådana systemlösningar vid upphandling, eftersom tidsåtgång och kostnader ofta är svåra att beräkna innan uppdraget inletts. Metrias begränsade verksamhet inom positionering är starkt konkurrensutsatt genom framförallt TietoEnator, och Hogia samt små konsultföretag. Den svenska och internationella marknaden för programvaror och utbildning domineras av stora internationella programvaru- företag med användare och återförsäljare i ett flertal länder. De allra största leverantörerna internationellt sett är ESRI, , , , och Mapinfo. Samtliga dessa har återförsäljare i . Störst i är Mapinfo, ESRI och Autodesk. Företag som erbjuder GIS-konsulting erbjuder ofta också programvara och utbildning. Det är även vanligt förekommande att företag säljer egenutvecklad programvara och sedan bygger konsultuppdrag kring denna programvara. Vi kan alltså konstatera att program- varumarknaden generellt sett är mycket konkurrensutsatt. Metria verkar på programvarumarknaden dels genom att vara återförsäljare av programvara från andra leverantörer, dels genom att sälja egna programvaror. Utbildning och support erbjuds i anslutning till försäljning av programvara. Den största produkten är karthanteringsverktyget ArcCadastre. Denna produkt – är baserad på en programplattform från ett större inter- nationellt programvaruföretag – har utvecklats inom Lant- mäteriverket för både intern användning och för extern försäljning. ArcCadastre är verksamhetsanpassat till lantmäteriets egen verk- samhet och till lantmäteriverksamhet. Potentiella kunder är i främst kommunerna, varav många använder den av tidigare utvecklade programvaran AutoKa. Utomlands kan intresse finnas hos främst andra myndigheter inom lantmäteriområdet. Huruvida ArcCadastre är en unik produkt eller har ungefär samma möjligheter och funktioner som andra pro- gramvaror har det inte varit möjligt för oss att bedöma. Marknaden för fjärranalys är inte en mogen marknad i och den internationella marknaden har utvecklats långsammare än vad många bedömare förväntat sig. Inom pågår en omstruk- turering mot större aktörer som kan verka över nationsgränserna inom vissa nischer inom fjärranalysområdet. De nuvarande och potentiella användarna av fjärranalys finns i mycket hög utsträck- ning inom den offentliga sektorn och området har fortfarande en stark karaktär av utvecklingsverksamhet. En bidragande orsak till att marknaden inte utvecklats mera kan vara att många användare upplever att data är svåra att finna och betingar höga priser. I är Metria klart störst som aktör inom fjärranalys och är så vitt vi kan bedöma den enda aktören som har kapacitet att agera även på en europeisk marknad. Andra verksamma inom området är ett antal högskoleinstitutioner samt några få mindre konsult- företag. Allt eftersom användningen av satellitbilder ökar, kan dock intresset från privata aktörer förväntas öka och konkurrensen utvecklas. På vilken tidshorisont en sådan utveckling bryter fram är svårt att förutsäga. Kartografisk uppdragsproduktion, förlagsverksamhet och direktförsäljning Metria har en mycket stark ställning på dessa marknader. Vad gäller kartografisk uppdragsverksamhet finns konkurrens från främst LiberKartor, T-kartor och MapDesign. Metria är den klart största aktören inom området. Den kartografiska uppdragsverksamhet i form av bl.a. fritids- kartor och temakartor som sker inom Metria Geodata är däremot mer konkurrensutsatt från mindre företag som är nischade mot vissa typer av kartor och möter också konkurrens från ovan nämnda T-kartor. Metrias nisch på denna marknad är uppdrags- kartor som baseras på samma underlag som de allmänna kartorna. Kartförlaget är utan jämförelse största aktör på kartförlagsmarknaden. I ett beslut bedömde Konkurrens- verket (Dnr. 1130/93) att Kartförlagets andel av kartförlagsmark- naden var om både de allmänna kartorna och övriga kartor inkluderades vid beräkningen. Utan de allmänna kartorna bedömde verket att Kartförlagets andel av marknaden var ca. Enligt bedömningar från vid ungefär var omsättningen på den egna förlagsverksamheten nästan åtta gånger större än för närmast jämförbara konkurrent. Utvecklingen har inneburit att volymen i Kartförlagets verksamhet sjunkit med ca. som en följd av att För- svarsmakten minskat sina beställningar av tryckta kartor. Kart- förlagets andel av marknaden borde därför vara lägre . Konkurrenterna till Kartförlaget är främst nämnda LiberKartor – som också har kartografisk kompetens – , Bra Böcker och Semic förlag. Härutöver finns också stora internationella förlag, som bara i begränsad utsträckning agerar direkt på den svenska marknaden. Exempel på sådana bolag är holländska Wolters- Kluwer, vilka äger Liber, och det danska förlaget . i , Kartbutiken, säljer allmänna kartor och andra kartprodukter. Kartbutiken är största detaljist för kartor och atlaser. Den konkurrerar främst med bokhandlare och andra kartbutiker i närområdet. En viktig anledning till att statliga myndigheter enligt de förvalt- ningspolitiska riktlinjerna inte skall bedriva konkurrensutsatt upp- dragsverksamhet är att detta medför risk för konkurrenssned- vridningar. Med omfattande uppdragsverksamhet följer också risker för att berörd myndighet förlorar förtroende i omvärlden och särskilt hos privata aktörer. En ytterligare risk är att upp- dragsverksamheten på ett olämpligt sätt påverkar myndighetens övriga uppgifter. Som ett underlag för vår bedömning av hur Lant- mäteriverkets uppdragsverksamhet bör hanteras , redogör vi i detta avsnitt för våra iakttagelser och bedömningar rörande dessa frågor. Avsnittet baseras bl.a. på den rapport om uppdrag och upp- handling i det statliga lantmäteriet som Statskontoret utarbetat för vår räkning. Vi har under utredningsarbetets gång också haft en stor mängd egna kontakter med företrädare för privata och offent- liga verksamheter. Till grund för avsnittet ligger även en detaljerad genomgång av organisation och verksamhet. Vi kan konstatera att antalet anmälningar mot hos och Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor () är få. Stats- kontoret redovisar i sin rapport till oss att tagit emot en handfull ärenden med klagomål mot . har i ett av dessa ärenden (Dnr. 653/1998) fattat ett särskilt beslut. Ärendet gällde en anmälan om att genom subventionering med skattemedel dumpat priserna i syfte att slå ut privata företag. fann i sitt beslut att det inte fanns skäl att gå vidare med ärendet utifrån konkurrenslagens bestämmelser om otillåten priskon- kurrens. De ärenden och klagomål gällande Lantmäteriet som inkommit till har överlämnats till . Rådet har inte avgett några särskilda yttranden. I sitt betänkande Kon- kurrens på lika villkor (SOU 2000:117) tog rådet upp klagomålen, men lämnade inte några direkta bedömningar eller rekommen- dationer. Inom Europeiska kommissionen hanteras ett klagomål rörande uppdragsverksamhet inom Metria. I ärendet framhåller det klagande företaget att Metria subventioneras genom att övriga verksamheter bär administrativa kostnader som privata konkurrenter måste fakturera kunderna. Ärendet har ännu inte avgjorts av kommissionen. Eftersom inte för myndighetsuppdelad stati- stik över inkomna ärenden och klagomål, har vi inte kunnat bedöma om i större eller mindre utsträckning än andra myndigheter varit föremål för anmälningar. Sannolikt är heller inte antalet officiella ärenden och deras avgörande någon bra mätare på den faktiskt konkurrenssituationen. har tidigare i rapporten skapa kon- kurrens – Vad krävs för ökad konsumentnytta? (2002:2) gjort den generella bedömningen att företag ofta drar sig för att göra for- mella anmälningar. En anledning till detta är att anmälningar tar i anspråk tid och resurser som ett privat företag kanske inte är berett att avsätta. En annan anledning är att det visat sig vara mycket svårt att i praktiken kunna hävda att det föreligger otillåten prisdumping i konkurrenslagens mening. Enligt konkurrenslagen måste bl.a. otillåten prisdumping vara förknippad med ett syfte att slå ut andra aktörer, något som är mycket svårt att bevisa. En ytterligare anledning till få anmälningar kan vara att privata företag upplever att de befinner sig i en beroendeställning gent- emot . Verket har stor betydelse för de privata företagen som leverantör av grunddata och geodetiska uppgifter samt som potentiell kund vid upphandling av produktion. Vi har vid våra kontakter med privata företag mött en oro för att det egna företagets kommersiella förutsättningar skulle kunna påverkas negativt av en konflikt med . Privata företag har till oss framfört ett stort antal exempel på hur uppdragsverksamhet kan leda till att konkurren- sen snedvrids. Flera av de förhållanden som påpekas av de privata aktörerna har också lyfts fram i en tidigare rapport från Stats- kontoret (2000:116) och i Statskontorets underlagsrapport till oss. De förhållanden som kan anses som problematiska ur konkur- renssynpunkt är i huvudsak följande. Metria får delar av sina intäkter från interna beställningar inom som är skyddade från konkurrens. Detta ger större intäkts- och verksamhetsvolym, vilket t.ex. underlättar investeringar i tek- nisk utrustning. Genom att Metria har både intäkter från interna uppdrag samt externa avgiftsintäkter, uppstår risk för avsiktlig eller oavsiktlig korssubventionering av uppdragsverksamheten. Som en del av myndigheten kan Metria ta in uppdrag från andra myndigheter utan att dessa uppdrag upp- handlas i konkurrens enligt lagen om offentlig upphandling, Metrias kartografiska uppdragsproduktion och förlagsverksam- het har monopol på de allmänna kartorna, vilket ger volym- fördelar i produktionen och en unik produkt i förlagsverksam- heten. Metria är nationellt en stor eller dominerande aktör inom flera delmarknader. ansvar för att tillhandahålla grundläggande information och bedriva fastighetsbildningsverksamhet i hela landet ger Metria kanaler till potentiella kunder som privata företag saknar. kan också utnyttja sina kontakter med andra myndigheter för att försöka få in uppdrag till Metria i form av myndighetssamverkan. Genom att ingå i myndigheten kan Metria dra nytta av att potentiella kunder sannolikt bedömer att en statlig myndighet är en pålitlig och långsiktig leverantör. Det finns ingen risk för konkurs och kunden behöver därför inte lägga ned resurser på att kontrollera leverantörens ekonomiska ställning. Lokalt och regionalt samverkar Metria och lantmäterimyndig- heterna för att nå kunder och Metria får uppdrag av lantmäteri- myndigheterna. Den nyutvecklade programvaran ArcCadastre har utvecklats gemensamt inom och är nu en Metria- produkt med en garanterad intern användning och en stor marknad hos kommunerna, vilka har många samband med . Metria får som en del i lantmäteriverket draghjälp i marknads- föringen. är gemensam för både den konkurrensutsatta verksamheten och för myndighetens övriga uppgifter, Metria framställs som en del av ett samlat statlig lantmäteri och ledning kan i offentliga sammanhang presentera och därmed marknadsföra både myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Inom ramen för gemensamma försäljnings- organisation säljs både grundläggande data och produkter och tjänster från Metria. kan erbjuda paketlösningar där användarna köper både grundläggande information samt pro- dukter och tjänster från Metria. Detta kan även privata återför- säljare, men verket möter på grund av sin roll att tillhandahålla grunddata betydligt fler kunder. Metrias strategiska position inom och Metrias uppgifter som förvaltare och leverantör av grundlägg- ande geografisk information, gör det svårt att garantera att Metria inte får tillgång till data på förmånliga villkor eller kan tillgodogöra sig kommersiellt värdefull information från andra delar av verket. Metrias uppgifter som producent och förvaltare av de grund- läggande databaserna ger en särskilt god kunskap om basernas uppbyggnad och användbarhet. Metria har som återförsäljare av grundläggande data andra villkor för sin försäljning av grundläggande data än övriga åter- försäljare. Konkurrensproblemen omfattar dels strukturella förhållanden som är en följd av att Metria är en del av den juridiska personen , dels faktorer som rör agerande i förhållande till den egna uppdragsverksamheten och verkets förmåga att upprätthålla en ekonomisk och organisatorisk åtskill- nad. Vi vill understryka att vi inte kunnat belägga några konkreta fall av korssubventionering inom . Vi har heller inte kunnat vare sig belägga eller vederlägga de misstankar som finns om att Metria har tillgång till grundläggande data på särskilt för- månliga villkor. Dessa konkurrensproblem får därmed betraktas som potentiella. Konkurrenternas kritik riktar särskilt in sig på Metrias verk- samhet inom geografisk informationsteknik och på Metrias mät- konsulting i samband med infrastrukturprojekt. En växande kritik riktas också mot utveckling och försäljning av programvaran ArcCadastre. Konkurrenterna menar att det är stötande att en statlig myndighet via Metria marknadsför program- vara i direkt konkurrens med privata företag. De privata program- varuföretagen menar också att konkurrensen snedvrids genom att utvecklingskostnaderna för ArcCadastre finansierats gemensamt inom , genom att Metria har givna intäkter från interna användning av programvaran och genom att genom sin myndighetsroll har en stark ställ- ning hos den viktiga kundgruppen kommunerna. De exempel på konkurrenssnedvridningar som framförts från privata företag visar att dessa inte har förtroende för Lantmäteri- verkets vilja att eftersträva konkurrensneutrala villkor genom att bl.a. upprätthålla åtskillnaden av uppdragsverksamheten. Tvärtom uppfattas Metria och även i bredare bemärkelse som en aggressiv marknadsaktör som i största möjliga utsträckning försöker utnyttja tillgängliga synergieffekter i verksamheterna.