sou · GRB381 · 2004-01-01 00:00:00 — Sammantaget anser vi att det inte finns förutsättningar eller ens är lämpligt att i lag utfärda generella regler rörande kyrkstäderna. Inte heller finns underlag för att direkt i lag ange de kyrkstäder som bör omfattas av en särreglering. Särskilda skyddsregler för kyrkstäderna bör i stället vara utformade så att det först sker en prövning av om viss bebyggelse kan inordnas under en särskild reglering för kyrkstäder, vilket förutsätter att ett bevarande är av betydande kulturhistoriskt värde. Ett sådant förfarande innebär att det inte finns behov av någon närmare avgränsning av begreppet kyrkstad. De ovan nämnda gränsdragningsproblemen får vid denna utformning i stället betydelse vid den här skisserade prövningen, där såväl skyddsvärdet som skyddsbehoven kan bedömas på grundval av en dokumentation rörande den berörda kyrkstads- bebyggelsen. 4.2.2Skyddsregleringens inordning i kulturminneslagen Som vi något berört inledningsvis i detta kapitel bör utgångs- punkten för en reglering om skydd för kyrkstäder vara att det rör bebyggelseområden som det är av nationellt intresse att bevara. Det är således fråga om skyddsobjekt som närmast är att hänföra till kulturminneslagen. I den lagen finns två befintliga skyddsformer för bebyggelse, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen. I första hand bör därför övervägas om det går att inordna skyddet av kyrkstäder inom någon av dessa grupper. Bör kyrkstäder skyddas som byggnadsminnen eller kyrkliga kulturminnen? Av dessa båda skyddsformer är bestämmelserna om kyrkliga kulturminnen utformade så att de skyddar vissa kategorier av byggnader eller andra anläggningar. Reglerna om byggnadsminnen är däremot tillämpliga för all bebyggelse som är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde. Att låta en särreglering av kyrkstäder ingå som en del i kapitlet om byggnadsminnen förefaller överhuvudtaget att i allt för hög grad bryta mot det generella upplägget och systematiken i det kapitlet. Det går emellertid att göra vissa mer generella invändningar även mot att behandla kyrkstäderna som kyrkliga kulturminnen. Som framgår av vår redovisning över bestämmelserna om kyrkliga kulturminnen i avsnitt 3.1.4 kan inte kyrkstäderna anses vara så närbesläktade med de objekt som utgör kyrkliga kulturminnen enligt 4 kap. kulturminneslagen att det faller sig naturligt att föra in en reglering av dem i det kapitlet. Det finns givetvis historiskt en stark koppling mellan kyrkstäderna och , men kyrkstäderna har även haft andra betydelse- fulla och mer profana funktioner än att utgöra bostäder vid kyrkobesök. Vidare är kyrkstadsbebyggelsen i väsentliga delar privatägda bostäder och inte som de nuvarande kyrkliga kultur- minnena avsedda att tjäna en bredare allmänhet. Det kan i detta sammanhang dock inte bortses från att kyrkstäderna i många fall utgör en väsentlig del av den kyrkliga miljön på orten. har dessutom tendensen inom kyrkstäderna varit att allt mer betona kyrkstädernas nära samhörighet med kyrkan. Därtill kommer att en betydande del av kyrkstadsbebyggelsen ligger på kyrklig mark eller i vart fall i anslutning till en kyrkobyggnad. En annan omständighet som kan ge anledning att ifrågasätta om kyrkstäder bör behandlas som kyrkliga kulturminnen är att regleringen av de kyrkliga kulturminnena är utformade som generella skyddsregler, vilket vi redan konstaterat inte bör gälla för kyrkstäderna. Eftersom bestämmelserna om de kyrkliga kultur- minnena i huvudsak är uppdelade efter varje objektkategori behöver detta förhållande dock inte innebära någon betydande försämring av strukturen i det kapitlet. Det ter sig sammanfattningsvis som att en skyddsreglering för kyrkstäderna inte är särskilt lämplig att införa vare sig i kapitlet om byggnadsminnen eller om kyrkliga kulturminnen. Det alternativ till dessa skyddsformer som närmast står till buds är ett nytt kapitel i kulturminneslagen. En sådan lösning vore visserligen än mer befogad om det gällde en ny skyddsform för samlade kulturmiljöer i stället för att specifikt gälla kyrkstäderna. Vårt fortsatta arbete kan även tänkas leda till en sådan mer generell konstruktion. I detta skede finner vi trots detta att ett nytt kapitel är att föredra framför att föreslå större förändringar i bestämmelserna om byggnads- minnen eller kyrkliga kulturminnen. Att införa en ny lag vid sidan av kulturminneslagen enbart för kyrkstäderna får i än högre grad anses bryta mot systematiken i lagstiftningen. Vi bedömer det därför som lämpligast att en särreglering av kyrkstäderna förs in i ett nytt kapitel i kulturminneslagen. 4.2.3Ett skydd anpassat efter lokala förhållanden Utöver det förhållandet att kyrkstäderna i varierande utsträckning kan anses göra anspråk på att omfattas av en särskild skyddsreglering, inbegriper kyrkstadsbeståndet bebyggelse- områden med stor inbördes variation. Dessa omständigheter medför att skyddsbehoven skiftar mellan de kyrkstäder som kan komma att omfattas av en reglering enligt vårt förslag. Det är dessa inbördes skillnader som gör att vi anser att utformningen av regler för områdesskydd är väl lämpade för kyrkstäderna. kan i likhet med vad som gällt för natur- och miljövården, delegera sin normgivningsmakt inom kulturmiljöområdet till regeringen, som i sin tur kan överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser inom det delegerade området. Denna lagstiftningsmodell har i kulturminneslagen endast kommit till användning beträffande skyddet för fasta fornminnen. Det är dock en metod som kan förväntas få större betydelse på detta område, bl.a. som ett resultat av strävan att mer betona betydelsen av att skydda hela kulturmiljöer än som tidigare enbart enstaka monument. Ett sådant förfarande har också den fördelen att det möjliggör en anpassning av skyddet efter de lokala förhållanden som gäller för skyddsområdet. Det innebär att man kan undvika en överreglering för de kyrkstäder där skyddsbehovet är mindre omfattande än för andra samt att det går att undvika en alltför omfattande särreglering i lag. 4.3Behovet av ett reglerat skydd för kyrkstads- traditionen En särskild skyddsreglering för kyrkstäderna bör innefatta dels att bestämmelserna om förvärvsprövning i de kungliga skrivelserna ersätts med nya regler om en sådan prövning, dels en möjlighet att besluta föreskrifter om en användning av bebyggelsen som överensstämmer med kyrkstadstraditionen på orten. Vi har inledningsvis i detta kapitel berört kyrkstadstraditionens betydelse för kyrkstädernas särprägel. Det har under vårt arbete med kyrkstäderna framkommit att denna aspekt på kyrkstads- frågan – kyrkstadstraditionens fortlevnad – är det som väcker störst intresse hos dem som är aktivt involverade i att värna kyrkstadslivet. Det är för dem egentligen inte enbart en fråga om hur traditionen skall kunna bevaras utan även hur den skall kunna utvecklas och föras vidare till kommande generationer. De dominerande inslagen i kyrkstadstraditionen är i korthet att kyrkstugor och annan jämförbar bebyggelse skall innehas av personer med anknytning till kyrkstaden och att de endast får nyttjas för tillfälligt boende. Det är således fråga om immateriella kulturvärden som skulle beaktas med en reglering till skydd för kyrkstadstraditionen. Kulturminneslagen var ursprungligen inte avsedd att skydda sådana värden, utan bestämmelserna i lagen syftade uteslutande till att bevara det materiella kulturarvet. Som påpekat får dock en viss ändring i detta förhållningssätt från lagstiftarens sida anses ha skett genom införandet av bestämmelsen om ortnamn i 1 kap. 4 § kulturminneslagen (Adlercreutz; Kulturegendomsrätt, s. 216 f.). Något generellt skäl mot att genom lagstiftning värna även immateriella aspekter av en kulturmiljö kan inte anses föreligga. Redan ett skydd av ett separat objekt innebär normalt en inskränkning i ägande- eller nyttjanderätt och kan beroende på skyddsbestämmelsernas utformning medföra begränsningar i användningen av viss egendom. Om inte av annat framgår detta av att rätten till ersättning när pågående markanvändning avsevärt försvåras annars skulle sakna betydelse. Däremot är det naturligtvis av särskild vikt att i det enskilda fallet noga överväga behovet av en sådan reglering och väga den inskränkning det innebär för den som berörs mot den effektivitet som regleringen kan förväntas ha och nyttan av att de aktuella kulturvärdena bevaras. Redan här bör av dessa skäl en utgångspunkt för de fortsatta övervägandena vara att ett reglerat skydd för kyrkstadstraditionen inte skall komma i fråga beträffande andra kyrkstäder än de där denna tradition är levande. En reglering skall således inte medföra någon ändring av hur dessa frågor överlag redan hanteras i den specifika kyrkstaden. Vidare bör inskränkningar i användningen av byggnader och mark i syfte att upprätthålla traditionen endast komma till stånd under förutsättning att markägaren har givit sitt samtycke till det. Detta inte enbart eftersom sådana regleringar kan begränsa ägarens möjlighet att disponera sin mark, utan även på grund av att markägarens, dvs. i första hand kyrkan eller kommunen, medverkan till hur skyddet skall utformas är av väsentlig betydelse för att det skall finnas reella förutsättningar för ett bevarande av kyrkstadstraditionen. 4.3.1Konsekvenser av att och kungliga skrivelser upphävs Vi har inte funnit anledning att frångå regeringens tidigare bedömning att de kungliga skrivelserna är otidsenliga och innehåller bestämmelser som skall regleras genom lag. Vi utgår därför i våra överväganden från att dessa skrivelser skall upphävas. Det innebär att länsstyrelserna eller andra lokala organ inte längre med stöd av skrivelserna kommer att kunna utöva någon kontroll över att nyttjandet sker i enlighet med kyrkstads- traditionen. Vad som kan befaras är att kyrkstäderna efter en sådan avreglering kan utvecklas till att mer få karaktär av ett fritidshusområde, vilket i sin tur kan ge återverkningar på prisnivån på kyrkstugorna och därmed såväl direkt som indirekt komma att inverka negativt på lokalbefolkningens möjligheter att inneha en kyrkstuga. I kyrkstad i har man , till följd av utmärkelsen som världsarv, sett en utveckling mot allt högre priser på kyrkstugorna. Detsamma tycks gälla även för kyrkstaden i . Redan det förhållandet att länsstyrelser, kyrkoråd och kyrkstads- styrelser bedömt det erforderligt att fortsatt tillämpa de kungliga skrivelserna för vissa kyrkstäder ger anledning att befara att det föreligger en risk för att väsentliga delar av kyrkstädernas kulturvärden kan gå förlorade om dessa skrivelser inte ersätts med något annat effektivt medel för att bevara kyrkstadstraditionen. Någon närmare bedömning av hur stor denna risk är går inte att göra. Däremot kan man utgå ifrån att den varierar mellan de olika kyrkstäderna, vilket framgår av att de kungliga skrivelserna inte fullt ut tillämpas på hela kyrkstadsbeståndet i de aktuella länen. 4.3.2Frågan om de kungliga skrivelserna kan ersättas av villkor i markupplåtelseavtal Som berörts i avsnitt 2.3.2 har i viss utsträckning försök skett för att få till stånd en reglering av kyrkstadstraditionen genom markupplåtelseavtal. Vidare har i avsnitt 3.2.3 redogjorts för vissa erfarenheter och invändningar mot att uteslutande ersätta de kungliga skrivelserna med en avtalsreglering. Ett skydd av kyrkstadstraditionen kan förväntas vara aktuellt för flera av de större kyrkstäderna. Det är för dessa som de praktiska möjligheterna för ett sådant förfarande är som mest svårbemästrat. Erfarenheterna från kyrkstad i visar att församlingen där, som disponerar marken, inte ens under nuvarande förhållanden, med den hjälp som finns att tillgå genom förvärvsprövning, har resurser att få till stånd en heltäckande reglering av markupplåtelserna eller till att kontrollera att dessa villkor för upplåtelserna följs. Vidare finns en betydande osäkerhet hos markägarna om de rättsliga konsekvenserna av att åberopa sådana avtal. Med hänvisning bl.a. till vad som redovisats i avsnitt 3.2.3, får denna osäkerhet anses ha visst fog för sig, dels eftersom kyrkstugorna kan överlåtas helt oberoende av förekomsten av upplåtelseavtal, dels på grund av upplåtelsernas karaktär och de möjliga oklarheter som finns beträffande ägarförhållandena till marken och byggnaderna. Ett rivningsförbud medför visserligen att den mer teoretiska risken för att någon vid en tvist med markägaren skulle flytta sin kyrkstuga kan uteslutas. Frågan är snarare hur markägaren skall gå tillväga när en rättmätig ägare till en byggnad i kyrkstaden vägrar att ingå ett avtal utan att markägaren själv vidtar åtgärder som kan skada kulturvärden. Markägaren kan inte nyttja marken för egen del eller upplåta den åt annan. Vidare kan det medföra betydande problem att inom en kyrkstad, som är avsedd att vara tillgänglig för allmänheten, utestänga viss person från platsen. Det framstår av dessa skäl inte som betryggande att helt förlita sig på möjligheterna av att använda sig av markupplåtelseavtal för att bevara kyrkstadstraditionen. Vi bedömer det därför som motiverat att överväga olika former av regleringar för att skapa förutsättningar för att bevara kyrkstadstraditionen. Det innebär givetvis inte att upplåtelseavtal inte skulle kunna spela en betydande roll för att skydda kyrkstadstraditionen och därmed begränsa behovet av att tillämpa en lagreglering. Vidare förefaller det för såväl markägare som nyttjanderättsinnehavare rimligt att dessa upplåtelser får en uttrycklig avtalsreglering. 4.3.3Bör en förvärvsprövning finnas kvar? Den övergripande invändningen mot förvärvslagstiftningen är dess bristande effektivitet. Det är alltför lätt att kringgå sådana bestämmelser. Det kan därför ifrågasättas om de förtjänster som går att vinna genom en sådan lagstiftning är tillräckliga för att motivera det intrång det innebär för dem som därigenom inte fritt har möjlighet att överlåta sin egendom till den de vill. Det huvudsakliga argument som finns för en sådan reglering beträffande kyrkstugorna är att det kan utgöra ett värdefullt instrument för att upprätthålla en aspekt av kyrkstadstraditionen. Vidare utgör det ett medel för att förhindra spekulation och andra ändamål för förvärvet som står i kontrast till kyrkstadstraditionen. För kyrkstäderna är dessutom effektivitetsaspekten något mer komplex än vad som annars kanske är brukligt. Å ena sidan innebär en förvärvsprövning vid överlåtelser av lös egendom att man inte ens har lagfartsinstitutet att tillgå för att upprätthålla efterlevnaden. Å andra sidan rör det ett begränsat bestånd, där det finns möjlighet till en fortlöpande kontroll av hur regleringen efterföljs. Det förhållandet att det är fråga om lös egendom gör dock att någon lämplig rättsverkan vid överträdelse av en sådan reglering är svår att finna. Att förvärvet blir ogiltigt kan enkelt kringgås om överlåtare och förvärvare trots det är nöjda med överlåtelsen. Inte heller en straffbestämmelse kan förväntas uppnå fullständigt genomslag, då den ekonomiska kostnad det kan innebära går att kompensera genom prissättningen på kyrkstugan. En annan invändning mot att behålla förvärvsprövningen just för kyrkstugorna är frågeställningen om de krav som bör ställas på en förvärvare. Det är knappast eftersträvansvärt att upprätthålla traditionen såtillvida att endast personer bosatta inom det område som i äldre tid utgjorde socken skall ha rätt att inneha en kyrkstuga. Med hänsyn till att man numera inte på samma sätt är förankrad på samma plats skulle det innebära att personer med stor anknytning till en kyrkstad inte skulle ha möjlighet att förvärva en kyrkstuga medan en person som tillfälligt bor på orten skulle ha det. Det tycks inte heller vara ambitionen bland dem som är involverade i kyrkstadslivet att upprätthålla ett så pass kategoriskt kriterium för vem som skall få förvärva en kyrkstuga. Att basera en förvärvsprövning på mer vaga kriterier, såsom anknytning, ter sig visserligen inte som helt tilltalande för en så pass ingripande lagstiftning. Det framstår dock inte i sig som en oproportionell inskränkning i egendomsrätten. Särskilt inte som det inte innebär en skärpning i förhållande till de regler som gäller och endast skall kunna tillämpas i kyrkstäder där det redan förekommer en förvärvsprövning. Det torde dessutom innebära att det endast undantagsvis skulle förekomma att någon som är intresserad av en kyrkstuga nekas tillstånd till ett förvärv. Fördelen med att bibehålla förvärvsprövningen ligger inte endast i att kunna utesluta vissa av traditionella skäl oönskade personer från att förvärva en kyrkstuga, utan även i att det ger förut- sättningar för en fortsatt tillsyn över ägarförhållandena i kyrk- städerna. Vi gör med beaktande härav den bedömningen att det för att värna kyrkstadstraditionen kan finnas anledning att ha kvar en möjlighet till förvärvsprövning vid överlåtelser av kyrkstugor, men då efter regler som är mer anpassade till nuvarande förhållanden än de som gäller . De invändningar som går att anföra mot en sådan prövning gör dock att vårt förslag till reglering bör ges en sådan utformning att den kan tillämpas med stor flexibilitet och att det återkommande sker en bedömning av hur ändamålsenlig en fortsatt förvärvsprövning är för att värna kyrkstadstraditionen i den specifika kyrkstaden. 4.3.4En reglering för att bevara det tillfälliga boendet Det tillfälliga boendet får anses vara den aspekt av kyrkstads- traditionen som har störst betydelse för att bevara kyrkstädernas karaktär. Kan nyttjandet av bebyggelsen i kyrkstäderna även fortsättningsvis begränsas till kortare perioder bör risken för att få en oönskad utveckling mot en mer fritidshusliknande karaktär till stor del kunna undvikas. Att uttryckligen reglera användningen av privatbostäder har som framgår av vad som ovan redovisats i avsnitt 3.2.2 inte ansetts lämpligt. Vidare kan det i likhet med vad som gäller beträffande förvärvslagstiftningen befaras att en sådan reglering kommer att lida av betydande effektivitetsbrister. De mer allmängiltiga invändningar som går att anföra mot en sådan reglering bör emellertid på samma sätt som annars är fallet när inskränkningar sker i äganderätten för att skydda ett angeläget allmänt intresse, relateras till betydelsen av att skydda en viss aspekt i en kulturmiljö. Här rör det ett mycket begränsat bestånd byggnader inom en kategori som klart går att avgränsa från andra privatbostäder och som, i de kyrkstäder där en sådan reglering skulle kunna bli aktuell, närmast undantagslöst köpts med insikt om de traditioner som gäller beträffande nyttjandet av kyrkstads- bebyggelsen. Vid bedömningen av det proportionella i en sådan åtgärd bör även noteras att det inte förefaller att finnas något utbrett motstånd mot en sådan reglering bland kyrkstugeägarna. Det framgår exempelvis av att kyrkstugeägarföreningen i kyrkstad i självmant arbetar för att ett nyttjande av kyrkstugorna enligt traditionen skall bestå. De motsättningar mellan markägare/myndigheter och vissa kyrkstugeägare som tenderade att uppstå i dessa frågor tycks numera vara bilagda. Några tecken på annat än att det möjligen kan finnas enstaka kyrkstugeägare som skulle ha något att invända mot en reglering av nyttjandet i de kyrkstäder där denna tradition fortfarande upprätthålls har inte framkommit. Vad som ytterligare kan motivera en reglering av användningen av kyrkstadsbebyggelsen är att det här är fråga om begränsningar i nyttjandet av byggnad på annans mark. Det är alltså något som markägaren har full frihet att reglera genom upplåtelseavtalet. Eftersom en sådan reglering inte bör bli aktuell utan markägarens föregående samtycke får det närmast ses som ett sätt att bistå markägaren i det resurskrävande ansvaret att upprätthålla de traditionella boendeförhållandena i kyrkstaden. Ett ansvar som med hänsyn till kyrkstädernas kulturhistoriska värde även får anses åvila staten. I fråga om de brister i effektivitet som kan förutses beträffande denna form av reglering bör, i likhet med vad vi anfört beträffande förvärvsprövningen, beaktas att det är fråga om ett begränsat antal personer som kommer att omfattas av denna reglering. Inom ett kyrkstadsområde, där merparten av de boende vill värna kyrkstadstraditionen, kan förutsättas att överträdelser av en sådan reglering blir svåra att dölja. Vi har således inte funnit att det föreligger några tyngre vägande skäl mot föreskrifter om användningen av byggnader i de kyrkstäder där kyrkstadstraditionen är levande. Detta dock under förutsättning att markägaren samtycker till en sådan åtgärd. Vi bedömer med beaktande härav att intresset av att kunna bibehålla kyrkstädernas karaktär överväger de invändningar som kan anföras mot en sådan reglering. 4.4Närmare om utformningen av skyddsregler för kyrkstäder De mest framträdande kyrkstäderna och de som är byggnads- minnesförklarade bör redan vid ikraftträdandet kunna omfattas av regleringen. De närmare bestämmelserna om skyddet för kyrkstäderna kan utfärdas av och bör kunna avse, förutom skydd av bebyggelsen och kyrkstadstraditionen, även ordningen i kyrkstaden. Inför ett beslut om föreskrifter föreslås att ett förenklat samrådsförfarande med berörda sakägare kommer till stånd. Förvärvsprövningen bör endast omfatta de kyrkstäder där de kungliga skrivelserna tillämpas. Tillstånd till förvärv skall kunna vägras den som saknar anknytning till kyrk- staden eller som inte kan förväntas besöka kyrkstaden regel- bundet samt den som redan innehar en bostad i kyrkstaden. Brott mot föreskrifter utfärdade till skydd för en kyrkstad bör vara straffsanktionerade. Vi förslår att relativt omfattande regleringar skall kunna tillämpas för kyrkstäder. Det är därför av väsentlig betydelse att urvalet av de kyrkstäder som omfattas av regleringen sker på goda grunder. Den struktur på regleringen som vi förordar medför att detta ändamål bäst tillgodoses genom att regeringen i förordning förklarar vilka kyrkstäder som skall vara skyddade. Några kyrkstäder bör kunna omfattas av denna reglering. Det är kyrkstäderna i , , , , , och . Det rör de kyrkstäder som otvetydigt har en framträdande karaktär och där det finns en levande kyrkstadstradition som direkt kan behöva ett skydd när de kungliga skrivelserna upphör att gälla. Det innefattar även de som redan tidigare genom en byggnadsminnesförklaring har bedömts vara av synnerligen märkliga genom sitt kulturhistoriska värde. Dessa kyrkstäder synes väl återge kyrkstädernas skiftande karaktär. De berörda länsstyrelserna bör under beredningen av detta lagstiftningsärende ges i uppdrag att till regeringen inkomma med en utredning av dessa kyrkstäders SOU 2003:81 Överväganden och förslag närmare gränser, så att dessa kan anges i förordningen om skyddade kyrkstäder. Efterhand som en närmare bedömning kan göras av övrig kyrkstadsbebyggelse bör fler kyrkstäder kunna omfattas av denna skyddsreglering. Det arbete som måste föregå en sådan förklaring görs lämpligen av , som sedan anmäler till regeringen när den bedömer att det finns underlag att gå vidare med att låta en kyrkstad omfattas av denna reglering. Om regeringen delar bedömning utmynnar det alltså inte i ett förvalt- ningsbeslut, utan medför att en ändring måste komma till stånd i förordningen. En förutsättning för denna ordning är att regeringen kan bemyndiga att utfärda de skyddsföreskrifter som skall gälla för en kyrkstad. Det innebär som ovan nämnts att regleringen kan anpassas till de lokala förhållandena i kyrkstaden. Omfattningen av och nivån på skyddsföreskrifterna skall alltså inte behöva vara mer ingripande än vad som motiveras av förhållandena i den aktuella kyrkstaden. I de kyrkstäder där kyrkstadstraditionen är levande kan frågan om en reglering av användningen av bebyggelsen därför endast bli aktuell om den har föregåtts av ett självmant återupptagande av traditionen. Det bör framgå av att det i lagen anges som en förutsättning för bemyndigandet att åtgärden bedöms erforderlig för att bibehålla kyrkstadens särpräglade miljö.