sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Jag förordar att det är den särskilda nämnd som bereder domaranställningar som bör avgöra vilka domare som erhåller löne- tillägg. Krav på en blivande domare Jag anser att de krav på självständighet, objektivitet, kunskap om och förmåga att tillämpa det rättsliga regelsystemet samt personliga egenskaper som ställts är så allmängiltiga att de bör kunna tillämpas också vid en öppen domarrekrytering. I några avseenden bör de dock preciseras och kompletteras. Ett nytt krav som bör ställas är förmåga att slutföra mål och ärenden i rimlig tid. Detta är ett krav som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Ett annat krav som enligt min mening bör lyftas fram är en domares förmåga att leda och stimulera sina medarbetare. Detta krav har särskild tyngd enbart vid anställning av chefs- domare. Även domare som inte har chefsbefattningar har emeller- tid ofta en arbetsledande ställning gentemot beredningsjurister, notarier, domstolssekretare och annan personal i inte dömande be- fattningar. Enligt min mening finns det anledning att i utnämnings- ärenden kunna fästa större vikt än det hitintills formellt sett varit möjligt vid de sökandes förmåga att leda och stimulera annan personal. En domare bör också ha förmåga, vilja och intresse av att ta på sig andra och/eller nya arbetsuppgifter och allmänt verka för att resultatet av domstolens verksamhet i dess helhet blir gott. Vid sidan av de grundläggande kraven bör det enligt min mening kunna ställas upp särskilda krav i enskilda anställningsärenden när det är påkallat t.ex. därför att en domstol behöver tillföras en viss specialistkompetens. Allmänna utgångspunkter för skicklighetsbedömningen Allmänhetens förtroende för domstolarna förutsätter att domar- anställningarna grundas på en objektiv och saklig bedömning av de sökandes förmåga att utöva domarrollen. Det innebär att inte endast de krav på skicklighet och lämplighet som ställs på en domare och mot vilka de sökande till domaranställningar skall be- dömas bör vara fastlagda i förväg utan också principerna för hur denna bedömning skall ske. Det får sedan i stor utsträckning an- komma på det organ som bereder ärenden om domaranställningar att utveckla och utforma närmare grunder för värdering av dem som söker domaranställningar. Utgångspunkten bör vara att det skall ske en helhetsbedömning av de sökandes samtliga meriter för den sökta anställningen. Helhetsbedömningen tillsammans med den kompetens som den aktuella befattningen kräver kan innebära att olika faktorer har varierande tyngd. De faktorer som främst bör vara avgörande är yrkesskicklighet, personliga egenskaper, utbildning och yrkeserfarenheter. I rättssäkerhetens intresse samt för såväl de enskilda parterna som för allmänhetens förtroende för domstolsväsendet är det av stor betydelse att domstolarnas avgöranden präglas av hög kvalitet. Det krävs därför att de som rekryteras till domare har goda kun- skaper om det rättsliga regelsystemet. Domaren skall också kunna tillämpa det i enlighet med gängse metoder. andra ord vara en skicklig jurist, något som förutsätter att han även har förmåga att analysera de problemställningar han ställs inför. En blivande domare måste också ha rätt personliga egenskaper och dessa egenskaper har enligt min mening generellt sett stor betydelse som bedömningsgrund. Jag lyfter i betänkandet fram olika faktorer som bör vägas in i bedömningen. Det är en helhets- bild av en sökandes personliga egenskaper som bör vara avgörande vid bedömningen om denne kan bli en skicklig och lämplig domare. En annan viktig faktor vid bedömningen av de sökande är vilka tidigare yrkeserfarenheter de har. Det går, som jag ser det, inte att framhäva några som är speciellt värdefulla. Jag pekar dock i be- tänkandet på erfarenheter som typiskt sett är av stort värde för en domare. Främst handlar det om erfarenheter av att hantera juri- diska problem men också erfarenheter vid sidan av juridiskt arbete kan vara av värde. Ett sådant område som jag lyfter fram i betänkandet är föräldraskap. Enligt min mening bör föräldraskap kunna jämställas med yrkeserfarenheter utanför det juridiska om- rådet eftersom även föräldraskapet ger livserfarenhet och personlig mognad som är av värde för en domare. En sådan ordning främjar inte bara jämställdheten utan motverkar också att såväl kvinnliga som manliga föräldrar som tagit aktiv del i föräldraskapet miss- gynnas vid domaranställningar. När det gäller utbildning så får domarutbildning vägas mot andra utbildningar. Domarutbildning och erfarenhet av tjänstgöring i domstol skall inte på samma sätt som anses ha särskild tyngd vid bedömningen av de sökande till en domaranställning. Liksom skall jämställdhet vara en annan saklig grund som kan väga över vid en domaranställning när kvalifikationerna är i stort sett helt lika. I de mycket få fall där det vid bedömningen inte går att skilja de sökande åt vid skicklighetsbedömningen får som förtjänsten fälla utslag. Jag utgår från att regeringen även fortsättningsvis utnämner domare. Jag utgår vidare från att de domaranställningar som grundas på ett ansökningsförfarande även fortsättningsvis skall göra det. Av principiella och praktiska skäl ställer jag mig avvisande till tanken på att domare skall provanställas. Jag förordar att bestämmelserna om adjunktion i hovrätt och i kammarrätt mjukas upp så att en bredare krets jurister utanför domstolsväsendet än kan adjungeras. Jurister som verkar på andra områden kan på så sätt få tillfälle att pröva på domaryrket innan de bestämmer sig för att söka en domaranställning. En öppen domarrekrytering bör inte föranleda avsteg från nuvaran- de ordning där regeringens domarutnämningar grundas på förslag från en myndighet i vilken domare har ett avgörande inflytande. Genom en sådan ordning garanteras inte bara domarnas själv- ständighet och domstolarnas oavhängiga roll och ställning i vårt demokratiska rättssystem. Den är också ägnad att skapa ett för- troende hos allmänheten och rättsväsendets aktörer för att domar- utnämningarna inte påverkas av ovidkommande hänsyn. Rekryteringen av skickliga och för domaryrket lämpliga jurister ställer särskilda krav på kompetensen och arbetssättet hos det organ som skall bereda domarutnämningar. Dessa krav kommer att öka om domarna i fortsättningen inte nästan uteslutande skall rekryteras bland jurister som är eller varit verksamma inom dom- stolsväsendet. Vidare kommer arbetsuppgifterna att bli mer be- tungande och kraven på förfarandet i övrigt inför nyrekryteringar att öka. Sammansättningen av och arbetssättet hos det organ som skall bereda domaranställningar måste därför ses över vid en öppen domarrekrytering. En ny av domaranställningar Jag föreslår att () bör ersättas av en ny nämnd. I den nya nämnden, som kan ges namnet , bör ingå fyra domare, två advokater, en representant för allmänheten samt generaldirektören i . Varje ledamot skall ha en personlig ersättare. Representanten för allmänheten skall ha två ersättare. Regeringen skall förordna domarledamöterna och advokatleda- möterna. Representanten för allmänheten och dennes ersättare skall utses av chefsjustitieombudsmannen i samråd med övriga justitieombudsmän. bör nominera advokatledamöterna. En särskild nomineringsgrupp som består av en majoritet av domare bör nominera domarledamöterna. ledamöter och ersättare bör förordnas . Det bör inte vara möjligt med omförordnanden av vare sig leda- möter eller ersättare. Med hänsyn till domarnas konstitutionella särställning bör be- stämmelser om nämndens sammansättning och utseende av leda- möter och ersättare tas in i en särskild lag om domarutnämningar. I den lagen bör också tas in grundläggande regler om nämndens arbetsuppgifter. Regeringen bör ges möjlighet att uppdra åt att även handlägga övriga uppgifter som TFN har . bör ha ett eget kansli som bör vara en del av myndigheten. Handläggningen inför en domaranställning Domstolscheferna bör kontinuerligt verka för att lämpliga kandida- ter förmås söka domaranställningar. Jag ser inte något hinder mot att domstolarna och domarna är aktiva på detta område utan jag anser snarare att domstolarnas självständighet befästs om de själva tar en aktiv del i rekryteringen av domare. En viktig aspekt i detta sammanhang är att jämställdhetssträvandena beaktas vid rekryte- ringsinsatserna. Sökandet efter lämpliga kandidater för domaran- ställningar bör därför inriktas på att få både kvinnliga och manliga sökande. Om könsfördelningen vid en domstol är ojämn på grund av att flertalet av domarna är män bör enligt min mening en dom- stol eller domstolschef i första hand sträva efter att finna skickliga och lämpliga kvinnliga kandidater till en domaranställning. När det gäller anställningar som i tingsrätt eller länsrätt bör det vara uppgift att ta aktivare del för att få lämpliga kandidater att söka anställningarna. Även här gör sig givetvis jämställdhetsaspekterna gällande. är andelen kvinnliga lagmän i dessa domstolar mycket låg. För att åstadkomma en jämn könsfördelning bland domstolscheferna anser jag att det är särskilt viktigt att i görlig mån försöker stimulera kvinn- liga jurister att söka sådana anställningar. bör också på ett mer allmänt plan vara aktiv i sökandet efter lämpliga kandidater. En öppen rekrytering kommer att ställa högre krav på underlaget för ställningstaganden. Skriftliga uppgifter kom- mer normalt att behöva kompletteras med muntliga upplysningar från uppgiftslämnarna. Intervjuer bör vara ett självklart inslag i alla ärenden. Det är viktigt att intervjuerna utförs på ett professionellt sätt för att tjäna sitt syfte. Intervjuer och referenstagning kommer att behöva kompletteras med anlags- eller personlighetstester. Det får vara en uppgift för att närmare ta ställning till användandet av olika test och deras utformning. Domstolschefen bör delta i intervjuerna av de sökande. Dom- stolschefen bör också ges rätt att delta vid de överläggningar som föregår förslag. Domstolschefen bör däremot inte delta i själva beslutsfattandet. Skälen för beslut bör så långt möjligt återge de faktorer som har varit avgörande vid valet mellan de olika kandida- terna. bör endast förorda så många av de sökande som motsvaras av antalet anställningar, i normalfallet en sökande. Regeringen bör inte vara bunden av förslag. Det bör inte vara möjligt att överklaga förslag i ett ärende om anställning av domare. Det finns behov av en regel om sekretess för personlighetstest i samband med domaranställningar. En sekretessregel bör dock inte enbart ta sikte på sådana ärenden utan få en mera generell utform- ning. Det bör uppställas ett omvänt skaderekvisit, alltså en presumtion för sekretess. Sekretessen skall inte bryta meddelarskyddet. Reglering av vilka som är ordinarie domare Jag anser att domarnas konstitutionella ställning bör förstärkas genom att det i lag införs mera preciserade regler om att domarna i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall vara ordinarie. Bestämmelsen bör tas in i den särskilda lag om domar- utnämningar som jag förordar i betänkandet. Jag anser att en beredningsorganisation med kompetenta medarbe- tare av olika slag har stor betydelse för domaryrkets attraktions- kraft. Även ur domstolsväsendets och medborgarnas perspektiv är det viktigt att beredningsorganisationen fyller högt ställda krav. Att det vid domstolarna finns tillgång till personal som kan avlasta domarna de arbetsuppgifter som dessa inte nödvändigtvis behöver utföra leder också rent allmänt sett till en ökad effektivitet i verk- samheten och inte minst till att tillgängliga ekonomiska resurser kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Av större betydelse är att en kompetent beredningsorganisation innebär att domarna kan ägna sig åt kärnverksamheten i domstolsarbetet nämligen dömandet. En sådan utveckling främjar kvaliteten i dömandet. Jag har stannat för att den rättsliga grunden för en renodling av domares uppgifter alltjämt måste vara den som finns i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 § samt 12 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt dessa bestämmelser får åtgärder som avser endast beredande av mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare utföras av annan tjänsteman vid domstolen som har tillräcklig kunskap och erfaren- het. För de uppgifter som utförs av andra än domare ansvarar den medarbetare som har anförtrotts uppgiften. Enligt min mening är det ledningen av varje domstol som har de bästa förutsättningarna för att bedöma hur beredningsorganisa- tionen vid just den domstolen bör vara utformad med hänsyn till de lokala förhållandena. Utgångspunkten i den fortsatta reformarbete bör därför vara att domstolarna så långt möjligt själva får bestämma sin inre organisation och hur arbetsuppgifterna under beredningen av målen fördelas. Jag anser att domstolssekreterare och tingsnotarier även fortsätt- ningsvis kommer att utgöra stommen i tingsrätternas berednings- organisation. I länsrätterna bör utöver dessa kategorier fast anställ- da beredningsjurister vara en del av beredningsorganisationen. Även i tingsrätterna kan det finnas arbetsuppgifter i bl.a. kvalifi- cerade mål som bör utföras av särskilt anställda beredningsjurister. För att garantera tillgången på notarieplatser bör det inte anställas jurister som utför arbetsuppgifter som lika väl kan utföras av notarier. De kvalificerade beredarna kan ges titeln tingsfiskal respektive länsrättsfiskal. Beredningsarbetet i hovrätterna och kammarrätterna som utförs av fiskaler bör utföras av fast anställda före- dragande. En övergång till en ordning där beredningsuppgifterna handhas av jurister som anställts just för detta ändamål bör väsent- ligt kunna öka kontinuiteten och stabiliteten i hovrätternas och kammarrätternas beredningsorganisation, något som också kan bidra till en ökad kvalitet i verksamheten. En längre tjänst- göringstid som föredragande ger bl.a. utrymme för nödvändig fördjupning och specialisering inom olika områden. Om rekryteringen av jurister för föredragandeuppgifter endast behöver styras av hovrätternas och kammarrätternas personalbehov uppnås även den fördelen att beredningsorganisationen vid varje domstol kan utformas på det sätt som är ändamålsenligast vid just den domstolen. Föredragande jurister kan ges titeln hovrättsfiskal respektive kammarrättsfiskal. När det gäller beredningsorganisationen i de högsta instanserna så får behoven tillgodoses genom rekrytering av andra jurister än sådana som genomgått domarutbildning. Utbildning av nyutnämnda domare Det bör skapas särskilda introduktions- och utbildningsprogram för nyutnämnda domare. Dessa program behöver vara individuellt utformade och avpassade till den enskilde domarens behov. Domstolschefen bör vara ansvarig för att utbildningsplanen kommer till stånd och för att den genomförs. möjligt efter utnämningen och i samråd med den nyut- nämnde och med som bör svara för att de olika utbildningsmomenten kan genomföras. I utbildningsplanen bör en viss tids adjunktionstjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt ingå. Den domstol där den nyutnämnde anställts kommer att ha en viktig uppgift för att skola in de nyutnämnda domarna och på mot- svarande sätt som på de flesta arbetsplatser kommer tyngdpunkten i utbildningen att innebära att på plats arbeta med de uppgifter som följer med anställningen. Medarbetarna och framför allt de övriga domarna vid domstolen kommer att ha en viktig roll. Vidareutbildning och kompetensutveckling i övrigt av ordinarie domare Vid sidan av medborgarnas behov av kompetenta domare finns det ett intresse att kraftfullt satsa på utbildning i syfte att öka attrak- tionskraften hos domaryrket. De vinster för kvaliteten på dom- stolarnas arbete och för domaryrkets attraktionskraft som finns att hämta med sådana satsningar är enligt min mening betydande. Den omfattning som utbildningen har haft är inte till- räcklig för att motsvara de krav som behöver ställas. En större samordning av domstolens samlade behov och en planmässighet i de utbildningsinsatser som behövs såväl för de enskilda domarna som för domstolen totalt är något som bör eftersträvas . Domstolschefen bör ha ett ansvar för att det vid domstolen kon- tinuerligt görs analyser av utbildningsbehoven. Domstolschefen bör också svara för att domarna genomgår nödvändig vidareut- bildning och att det skapas arbetsmässigt utrymme för att genom- föra den. När det gäller eventuella behov av specialiserad utbildning så bör det vara respektive domstol som avgör vilka utbildnings- insatser som kan bli nödvändiga eftersom det i första hand är domstolen och dess domare som känner till de lokala behoven. bör även fortsättningsvis administrera och sam- ordna stora delar av den utbildning som efterfrågas. Domarna bör ha ett avgörande inflytande över hur utbildningen läggs upp och vad den innehåller. Det utbildningsråd som redan finns bör såvitt gäller utbildning av domare kunna ge domare in- flytande över dessa viktiga frågor. utbildningsinsatser för domare bör organiseras så att den ger maximal utdelning för så många domare som möjligt. Personalen i domstolarnas beredningsorganisation bör erbjudas kontinuerlig och kvalificerad vidareutbildning. Centrala delar av utbildningen bör kunna utformas gemensamt för föredragande från samtliga hovrätter och kammarrätter och mer specialiserade delar för respektive domstolsslag. bör på motsvarande sätt som administrera utbildningen av föredragande. Jag anser att notarieutbildningen bör vara kvar och att så många jurister som möjligt bör erbjudas kvalificerad notarietjänstgöring. När det gäller utbildningens innehåll anser jag att en hög standard bör upprätthållas oberoende av var den genomförs eller vilka domare som är handledare för notarierna. En utgångspunkt för notarieutbildningen bör vara att notarierna i takt med ökande färdigheter skall svara för beredningsåtgärder under eget ansvar. För att notariernas arbetsuppgifter och ansvar successivt skall kunna byggas ut krävs det att domarna tar sig den tid som behövs för att utbilda notarierna i hur mål och ärenden handläggs. En tydlig, pedagogisk och i övrigt god behandling av notarierna skapar förutsättningar för en attraktiv notarieutbildning som domarna genom relativt små insatser får en juridisk service som möjliggör en renodling av domarens arbete till döman- de uppgifter. För att bereda så många jurister som möjligt notarietjänstgöring bör utbildningstiden kortas till och . Därigenom skapas ett årligt utrymme för ytterligare 100 notarieplatser. Med utgångspunkt i tingsrätternas och länsrätternas behov av jurister för beredningsändamål bör en förkortad men på huvudsak- ligen juridiska uppgifter inriktad notarieutbildning ge samma utfall som dagens utbildning där notarierna utför uppgifter också av annat slag. Jag anser att möjligheten för notarier att under utbildningen få avgöra enklare mål bör bibehållas. Möjligheterna att kombinera notarieutbildning i domstol med annan kvalificerad juridisk tjänstgöring bör utökas. Det bör vara en uppgift för att överväga vilka ytterligare kombina- tioner som kan åstadkommas. Utöver åtgärder i syfte att notarieutbildningen skall framstå som ett attraktivt alternativ behöver också de unga juristerna få en god kännedom om utbildningens innehåll och framtida värde. Det av och domstolarna inledda informationsarbetet bör därför fortsättas och utvecklas vidare. Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål Domstolarna bör redan i dimensioneringsarbetet tillförsäkras tillräckliga domarresurser för att klara av verksamheten. En förut- sättning för det är att den reformering av domstolsorganisationen som redan har inletts kommer att fullföljas. En sådan förändring mot större domstolar bör också bidra till att ge domstolarna möj- ligheter att internt lösa framför allt mera tillfälliga vikariats- och förstärkningsproblem och därmed minska behoven av hjälp utifrån. För de tillfällen då förstärkningsfrågan inte kan lösas internt bör resursbehoven i första hand tillgodoses genom att domare frivilligt tjänstgör vid andra domstolar. Ordinarie domare som övergått till annan verksamhet och pen- sionerade domare skall kunna användas för att klara tillfälliga domarbehov. Jag avvisar tanken på att man utan grundlagsändring mera all- mänt skall kunna anställa domare vid flera domstolar för att på det sättet kunna lösa förstärkningsfrågor. Inte heller kan domare åläggas en mer långtgående skyldighet att tjänstgöra vid en annan domstol än där han är anställd. För att lösa en regions behov av förstärkningsdomare bör det dock kunna anställas ett mindre antal domare med fullmakt i regionens samtliga domstolar. En sådan lösning bör också kunna tillämpas för att anställa domare med specialistkunskaper. De möjligheter som med moderna arbetsformer och modern teknik ges att kombinera yrkesliv med föräldraskap bör så långt möjligt tas tillvara. Förändringar av domstolarnas arbetsformer m.m. bör leda till att kvinnorna får bättre förutsättningar att konkurrera med männen Grunderna för skicklighetsbedömningen i anställningsärenden bör vara så utformade att kvinnor och män som tagit aktiv del i föräldraskapet inte missgynnas. Rekryteringen av domare och domstolschefer bör inriktas på att nå en balans mellan män och kvinnor som domare. Domstols- cheferna och bör ha ansvaret för att målen för- verkligas. En reform av domarrekryteringen bör ses i ett längre tidsperspektiv och genomföras så att den successivt får allt större genomslags- kraft. Som ett första steg bör den nya inrättas. Jag föreslår att det sker . I samband därmed bör de nya bedömningsgrunderna vid anställning av domare börja att tillämpas. Marknadsföring av och information om den nya rekryterings- ordningen och domaryrket bör vara en prioriterad uppgift efter beslut om förändringen. När det gäller avvecklingen av domarutbildningen föreslår jag att den genomförs på det sättet att antagningen till utbildningen avbryts . De som då redan har antagits till domarutbildningen bör få fullfölja hela domarutbildningen i enlig- het med vad som gäller. Anställningsförhållandena och arbets- uppgifterna för de som genomgår eller genomgått domarutbild- ningen skall inte påverkas av att det inte längre sker någon antag- ning till utbildningen. Frågan om när antagningen till domarutbildningen skall avbrytas bör avgöras med hänsyn till domstolarnas olika behov. Hovrätterna och kammarrätterna bör utan särskilt lång över- gångstid kunna klara att övergå till att rekrytera fast anställda jurister för beredningsändamål. Jag bedömer att en avveckling av domarutbildningen får effekter för och Regeringsrätten tidigast efter det att antagningen avbrutits. De högsta domstolarna kommer då att ha tillräckligt med tid för att de skall kunna få till stånd rutiner för hur morgondagens föredragande skall kunna rekryteras. Vid en avveckling av domarutbildningen kommer fiskaler och t.f. assessorer inte att stå till förfogande för dömande uppgifter i tings- rätter och länsrätter resp. hovrätter och kammarrätter. En över- gångstid på mellan 1–bör vara tillräcklig för att det resurs- bortfall som uppkommer i den dömande verksamheten skall kunna kompenseras genom att dömandet övertas av ordinarie domare och genom att man vidtar andra åtgärder. Min bedömning är att de arbetsgivare utanför domstolsväsendet som under en lång följd av år har rekryterat de domarutbildade med en fyraårig övergångstid kommer att ha tillräckligt med tid för att finna former för att anställa jurister med annan bakgrund. Jag förordar att antagningen till domarutbildningen avbryts . Konsekvenser av mina förslag De kostnadsökningar för beredningsorganisationerna i , Regeringsrätten, hovrätterna eller kammarrätterna som uppkommer till följd av mina förslag bör fullt ut kunna kompen- seras genom den kontinuitet och effektivitet som uppkommer med fast anställd personal.