sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det innebär inte att problemen med automatik upphör som en följd av att utredningens förslag om en sammanhållen statlig myndighet ledd av en styrelse med fullt ansvar genomförs. Däremot skapar en sådan ordning väsentligt förbättrade förutsättningar för uppbyggnaden av en effektiv och väl anpassad IT-verksamhet i den nya myndigheten. Förslagen/bedömningarna som här redovisas är av principiell art och tar i första hand fasta på styrning, ansvarsförhållanden, bestäl- lar-/leverantörsrollen och uppföljning. Specifika frågor rörande bl.a. teknikval, formerna för utveckling, drift och förvaltning, användarstöd och metodfrågor avgörs av den nya myndighetens ledning och lämnas därmed utanför utredningens fortsatta över- väganden. 3.7.2Riktlinjer för den framtida IT-verksamheten Utredningen har i sitt delbetänkande angett följande förutsätt- ningar och riktlinjer för utformningen av den nya myndighetens IT-verksamhet: En huvudman – en verksamhet – ett sammanhållet ansvar för verksamhet och verksamhetsutveckling. Det samlade verksam- hetsansvaret med tillhörande befogenheter måste vara entydigt definierat vad avser regeltillämpning, försäkringsadministra- tion, resursanvändning, resultat och verksamhetsutveckling. Verksamhetsansvarig ska vara entydig beställare av verksam- hetsutveckling, inklusive IT-stödet och svara för att verksam- heten erbjuds ett effektivt och ändamålsenligt IT-stöd. Enmyndighetsmodellen och dess beslutsstruktur ska medge att verksamhetsutveckling med dess olika aspekter både kan och i lämplig utsträckning bör delegeras till olika delar och geogra- fiska områden inom myndighetens organisation. En samman- hållen myndighet främjar effektiviteten och förutsättningarna för att arbetssätt och metoder på ett enklare sätt utvecklas och sprids till hela organisationen och dess olika beslutsnivåer. Inflytande och medverkan i den nya myndighetens besluts- och utvecklingsprocesser ska utformas mot bakgrund av frågornas omfattning och karaktär (lyfts även detaljbeslut upp på direktionsnivå). Renodling av ansvar och minskad komplexitet i beslutsfattan- det medger ökad överblick och förbättrad styrning vilket i sig främjar effektiviteten i stort och därigenom även inom IT- verksamheten. Styrningen av IT ska inordnas i verksamhetens ordinarie styr- system med innebörden att IT inte ska behandlas åtskilt från andra administrativa och verksamhetsmässiga frågor. Specifika frågor rörande bl.a. driftorganisation, användarsupport och metodfrågor sorterar ansvarsmässigt under myndighetens led- ning och lämnas utanför utredningens överväganden. IT-verksamhetens omfattning, utformning och dimensionering är direkt beroende av den verksamhets- och organisations- struktur som väljs för den nya myndigheten liksom naturligtvis den nya myndighetens uppgifter och ansvar. Myndighetens ledning ansvarar ytterst för att myndigheten och de anställda erbjuds ett effektivt och ändamålsenligt IT-stöd i verk- samheten. Ledningen beslutar i frågor om IT-strategi, IT-verksam- hetens övergripande styrning, organisering, resursallokering samt resultatuppföljning. Utredningen har föreslagit en styrelse med fullt ansvar, vilket innebär att den är ansvarig för beslut om bl.a. leveransorganisatio- nens uppgifter och ställning i förhållande till beställarorganisatio- nen, organisationens styrning och uppföljning, dimensionering, kompetens, finansiering och kostnader samt förutsättningar för utflyttning av viss verksamhet. Styrelsen behöver ta ställning till om den har tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till detta eller om en översyn bör ske i samband med den nya myndighetens uppbyggnad. Kraven på likformighet och effektivitet kräver gemensamma system för hela myndigheten. Riksgemensamma system ska vara i princip samtliga system som bidrar till en likformig handläggning och försäkringstillämpning samt i övrigt system som av effektivi- tetssynpunkt bör utvecklas och drivas för gemensam användning. De verksamhetsansvariga ska avgöra vilka system som är riks- gemensamma och avsedda för obligatorisk användning. Verksam- hetsansvariga är beställare av de riksgemensamma försäkrings- systemen och övriga system för gemensam användning samt har också ansvar för att godkänna och i olika avseenden följa upp och utvärdera levererade lösningar. Beställarfunktionens organisatoriska utformning kan variera beroende på den aktuella verksamhetens karaktär och därmed även omfattningen vad gäller kravformulering beträffande det aktuella systemets/systemens innehåll, funktionalitet och närmare utform- ning. Det betyder att de stora och komplexa försäkringsslagen kan kräva särskilda organisatoriska lösningar/enheter medan det i andra fall kan vara en deluppgift hos personal med centrala uppgifter vad gäller försäkringstillämpning. har ibland kritiserats för att inte kunna leverera det IT- stöd som försäkringskassorna behöver. Enligt Statskontorets mening grundar sig problemen på en svag beställarkapacitet inom RFV, vilket i sig har medfört problem i utvecklings- verksamhet. Statskontoret menar att en lösning på hittillsvarande problem är en väsentligt stärkt beställarfunktion i den nya myndig- heten. Utredningen menar också att beställare och utförare av IT behöver samverka bättre i gemensamma projekt med tydlig och enhetlig ledning. Planering av IT-projekt bör i sin helhet ske i gemensamma system. Även en översyn av verksamhetsinriktning, resurser och kompetens, kostnader m.m. kan behövas som grund för den nya myndighetsledningens ställningstaganden om bl.a. relationen mellan verksamhet i egen regi och entreprenad, menar . Utredningen ställer sig bakom Statskontorets bedömning av leveransorganisationen, men menar dock att frågan om en eventuell översyn bör avgöras av den nya myndighetens ledning. Som stöd- och beredningsorgan för myndighetens ledning bör en särskild funktion inrättas i den nya myndigheten. Till huvudupp- gifterna hör att bistå sakverksamheten/verksamhetsansvariga i sina roller som beställare av IT-stöd, utredning/utveckling av underlag för beslut om gemensam teknikutveckling/systemförnyelse och andra verksamhetsgemensamma strategifrågor, övergripande krav på säkerhetslösningar etc. Stabsfunktionen kan i lämpliga delar också vara beställare av vissa gemensamma stödfunktioner och inf- rastruktur. Även om beställaransvaret finns i verksamheten måste det finnas en samordnande IT-funktion för strategifrågor, förvaltning och utveckling av infrastrukturen och ett samordnande projektkontor. Inför uppbyggnaden av den nya myndigheten är det viktigt att uppmärksamma behovet av och uppgifterna för en effektiv stabs- funktion. Utformningen av den framtida kundorganisationen är starkt beroende av den nya myndighetens verksamhetsutveckling. Inte minst frågan om ökad koncentration av vissa ärendeslag kan starkt komma att påverka uppbyggnaden och dimensioneringen av denna organisation. Därmed måste även IT-stödets omfattning, innehåll och geografiska spridning utformas mot bakgrund av hur verksam- hetsuppgifterna och ansvaret i stort fördelas inom den nya myn- digheten. Generellt gäller dock att de verksamhetsansvariga beslutar om vilket IT-stöd som ska tillhandahållas inom kundorganisationen som denna på lokal eller regional nivå har betydelsefulla uppgifter vad gäller kravställande på det IT-stöd som verksamheten Samverkan mellan verksamhetsansvariga och utförare av IT- stödet behöver utvecklas i den nya myndigheten. En effektiv systemutveckling och förvaltning förutsätter en mycket hög grad av förankring och deltagande från användarna av IT-stö- det. Beställarrollen och systemutvecklingsprocessen i övrigt förut- sätter därmed samråd, samverkan och deltagande från såväl lokal som regional nivå. Användarna deltar också i kravställandet vad gäller dels behovet av allmän IT-relaterad kompetensutveckling och utbildning, dels på systemens utformning och användbarhet genom deltagande i olika utvecklingsprojekt m.m. Användarkraven kanaliseras i normalfallet via beställaren som svarar för de slutliga beställningarna vad gäller utvecklings- och förvaltningsinsatser. Finansieringen bör hållas samman i den nya myndigheten. I nor- malfallet sker finansieringen av såväl investeringar i utrustning som utveckling, drift och förvaltning inom ramen för myndighetens tilldelade ramar. Detta förutsätts vara fallet vare sig uppgifterna utförs av egen personal eller via olika externa åtaganden på uppdrag av den nya myndigheten. För att myndighetens IT-verksamhet ska fungera över hela landet och kunna samverka med externa informationssystem, myndig- heter, näringsliv och medborgare krävs styrning i fråga om den tekniska infrastrukturen. I detta ingår bl.a. beslut om teknisk plattform med servrar, nätverk, kommunikationsprotokoll, opera- tivsystem och annan systemprogramvara, säkerhetslösningar samt arbetsplatsutrustning. Ansvaret för den tekniska infrastrukturen ska vara sammanhållet och omfatta hela myndigheten. I detta ligger också ansvaret för att utfärda det regelverk som ska vara styrande vid all teknikutveck- ling, inklusive instruktioner för eventuell anslutning av utrustning som inte är myndighetsgemensam, t.ex. utrustning som används för särskilda lokala behov. Infrastrukturen bör – så långt det är möjligt med hänsyn till olika finansieringskällor – finansieras gemensamt för hela verksam- heten. En systemutvecklingsmodell bör styra formerna för hur de gemen- samma systemen ska utvecklas. Systemförvaltningsmodellen styr på motsvarande sätt formerna för förvaltning av system i drift. Med denna utgångspunkt ankommer det på den nya myndigheten att besluta i frågor rörande metoder och modeller för utveckling, drift och förvaltning av IT-systemen. Egen regi eller entreprenad? Definitionsmässigt är all IT-verksamhet ett ansvar för myndig- heten. Inom ramen för detta sammanhållna ansvar kan myndig- heten välja att bedriva hela IT-verksamheten i egen regi (nuvarande som en del av RFV), att anlita extern kompetens för specifika tidsbegränsade uppgifter (konsultmedverkan) eller att lägga ut bredare åtaganden (företrädesvis driftuppgifter) på entre- prenad (outsourcing). Vilken kombination av dessa möjligheter som väljs bör grunda sig på en bedömning av bl.a. lämplighet, till- gången till kompetens och kostnader. Det ankommer på den nya myndighetens ledning att ta ställning till vilka uppgifter som bör utföras av egen personal respektive externt anlitad kompetens. Frågan om IT-verksamhet i egen regi eller entreprenad har varit föremål för diskussioner kopplade till strävanden att dels utveckla leveransförmåga och effektivitet, dels framtvinga en nödvändig utveckling av RFV:s beställarkapacitet. Det bör i detta sammanhang dock noteras att driftorganisation har varit föremål för flera utredningar vars resultat visat att verksam- heten i dessa delar i allt väsentligt kan anses konkurrenskraftig vid en jämförelse med externa tjänsteleverantörer. Även om det säker- ligen finns utrymme för ökad kostnadseffektivitet inom driftverk- samheten är det inte självskrivet att en bredare outsourcing i högre utsträckning skulle bidra till en sådan utveckling. Det finns också ett betydande utrymme för effektivisering, minskade kostnader och förbättrad leveransförmåga i utvecklings- arbetet. Ett särskilt problem i detta sammanhang är att RFV saknar erforderlig kompetens och erforderliga resurser på beställarsidan. Externa konsulter behöver anlitas i mycket stor utsträckning. När det gäller systemförvaltningen bedrivs denna i huvudsak med egen personal. Inom denna del av finns en bety- dande kompetens om verksamheten, tillämpningssystemen och dess funktion. Detta humankapital är en tillgång för verksamheten (och en konkurrensfördel) som måste ersättas vid en outsourcing. Potentialen för effektivisering eller ökad leveransförmåga av systemförvaltningen är inte heller uppenbar. Frågor rörande den tekniska infrastrukturen hanteras inom på ett i huvudsak tillfredställande sätt. Problemen inom området hänger i allt väsentligt samman med den nuvarande organisationsmodellen med ibland besvärliga gränsdragningar mellan RFV och kassorna. Trots att de hittillsvarande problemen inom leveransorganisatio- nen i hög grad har sin grund i den verksamhets- och organisations- struktur som gällt socialförsäkringsadministrationen i stort kan det finnas skäl för den nya myndigheten att genomföra en översyn av leveransorganisationen i sin helhet. En sådan genomlys- ning bör ta fasta på bl.a. leveransorganisationens uppgifter och ställning i förhållande till beställarorganisationen, organisationens styrning och uppföljning, dimensionering, kompetens, finansiering och kostnader samt förutsättningar för utflyttning av viss verk- samhet. Det finns avslutningsvis skäl att betona att alldeles oavsett om vissa leveransfunktioner bedöms bli föremål för outsourcing måste den nya myndigheten inrymma en kraftfull och effektiv IT-organi- sation för både en omfattande beställarverksamhet och för att på en strategisk nivå lägga grunden för den långsiktiga styrningen och utvecklingen av verksamheten. 3.7.5Ansvarsfördelning i det fortsatta arbetet Kvarvarande utredningsuppgifter och ställningstaganden rörande den nya myndighetens utformning föreslås – när det gäller IT- verksamheten – fördelas enligt följande. Åtgärder med anledning av den nya myndighetsmodellen (för- säkringskassornas förändrade roll, förändrat ägande etc.). Principer för intern styrning och resultatansvar. Närmare utformning av IT-verksamhetens uppgifter, organisa- tion, styrning och uppföljning. Eventuell översyn av leveransorganisationen (). Precisering av målen och uppgifterna för de funktioner som inrättas. Bedömning: Det finns inte behov av att inrätta ett särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över den nya myndigheten och dess tillämpning av socialförsäkringen. Bedömningen sker bl.a. mot bakgrund av den pågående utvecklingen av kontroll- funktionen i staten, regeringens framtida möjlighet att via andra organ få sitt behov av systemtillsyn tillgodosett samt det pågående reformarbetet om tillsyn. Det finns dock behov av att öka omfattningen av uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan kring social- försäkringen. Regeringen bör överväga att ge lämplig myndighet ett stående uppdrag som omfattar uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan. Dessutom bör det vidtas åtgärder inom den nya myndigheten, se förslag nedan. Regeringen ska i fastställandet av målen tydliggöra kravet på att den nya myndigheten har ett väl fungerande system och rutiner för hantering av klagomål från enskilda. Försäkringsdelegationen ska få i uppgift att följa upp hur väl myndigheten hanterar klagomål från enskilda i länet samt redovisa uppföljningen till regeringen och myndig- hetens ledning. ska inte utöva tillsyn av PPM:s tillämpning av bestämmelserna om premiepension. Det råder // ett både komplicerat och dialektiskt förhållande mellan kontroll och förtroende. Vid fullt förtroende efterfrågas ingen kontroll. Med massiv och ettrig kontroll uppstår å andra sidan inget förtroende, utan bara rädsla och misstänksamhet. Däremellan utbreder sig ett stort fält där begränsade och förnuftigt utformade kontroll- åtgärder kan tjäna till att bygga upp och vidmakthålla förtroende, medan däremot illa utformade insatser kan verka i motsatt riktning. (Ds 2002:58) 4.1.1Konsekvenser av förslaget om en sammanhållen myn- dighet I och med förslaget om en sammanhållen myndighet för administ- ration av socialförsäkringen ändras förutsättningarna för delar av kontroll, granskning och tillsyn av socialförsäkringen och dess administration. Delar av det som varit extern kontroll och granskning övergår till att bli aktiviteter i form av intern kontroll och gransk- ning inom ramen för den interna styrningen. Istället för aktiviteter mellan organisationer som blir det aktiviteter mellan olika nivåer inom en organisation. De nuvarande resultatdialoger som () löpande genomför med försäkrings- kassorna blir resultatdialoger mellan central och regional nivå i den nya myndigheten. Aktiviteter som ryms inom RFV:s tillsyn – systemtillsyn, riktad tillsyn och klagomål från försäkrade – blir aktiviteter inom ramen för den nya myndighetens interna styrning och kontroll. Att aktiviteterna blir interna istället för som tidigare externa innebär att de inte kommer att genomföras av en part som formellt sett står i en oberoende ställning till den organisation och ledning som kontrolleras och granskas. Å andra sidan har det stän- digt diskuterats i vad mån RFV som produktionsstödjande organ gentemot försäkringskassorna varit och är obunden i förhållande till försäkringskassornas ledning och organisation. Förslaget om en sammanhållen myndighet innebär också att den enskildes möjlighet att framföra klagomål till en oberoende funktion begränsas. Regeringen blir också av med ett oberoende tillsynsorgan som levererat underlag för regeringens prövning av de regionala organi- sationerna och dess tillämpning av socialförsäkringen. ökar regeringens möjligheter till styrning genom förslaget om en sammanhållen statlig myndighet för administration av socialförsäk- ringen. I och med förslaget tillkommer också nya organ för lekmanna- inflytande på regional och central nivå som skapar nya former och möjligheter för insyn i och kontroll av myndigheten utifrån ett medborgarperspektiv. Det regionala förtroendemannaorganet – försäkringsdelegationen – ska utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. För att säkerställa inflytande på ledningen av myndigheten ska förtroendemannaorganen utifrån ett medborgarperspektiv årli- gen till myndighetens styrelse och chef redovisa sin värdering av hur väl myndigheten verkar i länet. Förslaget innebär också att ett centralt förtroendemannaorgan – socialförsäkringsrådet – inrättas för att formalisera och säkerställa kommunikationen mellan för- troendemännen, styrelsen och chefen för myndigheten. 4.1.2Kontroll, granskning och tillsyn – en del i styrningen Uppdrags- och ansvarskedjan i statsförvaltningen bygger på ett mandat från folket till och därifrån till regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. Med detta mandat följer, i varje led, ett ansvar inför uppdragsgivaren. är ansvarig inför folket, regeringen inför och de statliga förvaltningsmyn- digheterna inför regeringen. Kopplat till frågan om ansvar är frågan om styrning, som är ett begrepp som används när man talar om relationen mellan en uppdragsgivare och en uppdragstagare. I huvudsak handlar det om vilka medel/instrument som uppdrags- givaren använder för att försäkra sig om att uppdragstagaren genomför sitt uppdrag enligt uppdragsgivarens intentioner. Ett av de styrmedel som används i styrningen av och inom förvaltningen är kontrollfunktioner av olika slag. Termen kontroll handlar i vid bemärkelse om de åtgärder som vidtas både före, under och efter en aktivitet för att med rimlig säkerhet se till att det avsedda uppnås. Kontroll är i det samman- hanget liktydigt med styrning. I en snävare mening används kontroll för de åtgärder som vidtas i efterhand i form av t.ex. granskning. Kontrollfunktionen i staten omfattar de åtgärder som vidtas inom staten för att upprätthålla och öka säkerheten i inkassering av skatt och utnyttjande av statliga medel. Kontrollen är viktig av flera olika skäl. Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verk- samhet. Detta förutsätter att den interna styrningen och kontrollen av statlig verksamhet är god. Enligt samma lag ska statens verk- samhet granskas genom revision, vilket kan ses som ett led i att säkerställa att statens verksamhet bedrivs i enlighet med beslut. Ett annat väsentligt skäl för god kontroll är att den offentliga sektorns legitimitet måste upprätthållas, dvs. att de skatter som statsmakterna beslutat om inbetalas och att bidrag av olika slag utbetalas endast till dem som är berättigade till bidrag och då till rätt belopp. Bristande kontroll i detta avseende kan leda till mins- kad tilltro till staten, vilket i sin tur påverkar respekten för såväl skatte- som bidragssystemen. Vidare innebär fusk, överutnyttjande och systembrister att våra gemensamma resurser inte används på ett för samhällsekonomin bästa sätt (Kontrollfunktioner i staten, regeringens skrivelse, skr. 2002/03:137). Tillsyn – en typ av granskning Tillsyn är en typ av granskning inom ramen för kontrollfunktionen i staten och ses som ett förvaltningspolitiskt instrument som bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Grunderna för ett tillsynsuppdrag beslutas av riksdag genom lag. Den närmare utformningen av uppdraget kan förutom av riks- dagen, beslutas av regeringen eller av en myndighet, om regeringen har delegerat uppgiften till denna. har i delbetänkandet Statlig tillsyn (SOU 2002:14) utvecklat en definition och ett synsätt på vad som menas med statlig tillsyn. Utredningen redovisar bilden av tillsyn som ett system som staten skapat för att tillförsäkra medborgarna att förhållandena inom ett visst samhällsområde uppfyller ställda krav. Delarna i detta system är: en medborgare eller en grupp av medborgare, vilken/vilka är berörd/berörda av de företeelser (verksamheter, produkter eller anläggningar) vilkas egenskaper ska uppfylla normer som är fastställda av staten och som är av betydelse för medborgarnas väl och ve i förbindelsen med dessa företeelser, ett tillsynsobjekt, som är de verksamheter, produkter eller anläggningar, dvs. de enheter som är föremålet för och bedöms enligt de av staten fastställda normerna, en objektansvarig, som är den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för att ett tillsynsobjekt uppfyller statens krav, ett tillsynsorgan, som är den myndighet eller ett annat organ vilket på statens uppdrag har ansvaret att granska huruvida till- synsobjektet uppfyller ställda krav och i direkt kommunikation med den objektansvarige klargör om detta är fallet eller inte. menar i sin analys att den statliga tillsynen bör avgränsas till att avse lagreglerade uppdrag till offentliga organ att granska förhållanden som är särskilt angelägna för medborgaren och vid behov verka för rättelse. Användningen av statlig tillsyn som förvaltningspolitiskt red- skap bör enligt tillsynsutredningen tydligt inriktas mot granskning av sådana verksamheter och förhållanden i samhället där de unika medel tillsynen erbjuder är de mest relevanta. Till dessa medel hör enligt utredningen inte minst tillsynsorganens möjligheter till rättsligt verkande åtgärder och sanktioner i förhållande till den ansvariga för ett tillsynsobjekt. Tillsyn har flera speciella egenskaper jämfört med andra gransk- ningsformer. Alla är dock inte relevanta när det handlar om till- synen av en annan statlig myndighet. Att tillsyn med stöd av tvingande regler generellt sett har bättre möjligheter, än andra granskningsformer, att få ta del av informa- tion från tillsynsobjektet är primärt intressant när det rör sig om granskning av objekt utanför den statliga myndighetssfären. Det är vanligt att tillsynen till skillnad från övriga gransknings- former kombineras med sanktioner. Vissa tillsynsmyndigheter förfogar dock endast över sanktionen att uttala kritik, vilken av många bedöms som otillräcklig. Relationen mellan ett tillsynsorgan och objektansvarig känne- tecknas av att den är kontinuerlig och förutsägbar. synen är reglerad så vet den objektansvarige att verksamheten kan granskas i efterhand. Den statliga revisionen har en liknande effekt. Tillsyn och revision har därför en mer direktstyrande verkan än t.ex. uppföljning och utvärdering, vars resultat ofta måste omsättas i något slags direktiv för att ge effekt.