sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Överflyttningen av verkställighetsansvaret skedde som ett led i en redan tidigare påbörjad utveckling mot att minska polismyndighetens roll i utlänningsärenden till förmån för (flyttades utredningsansvaret för asyl- ärenden och flyttades ansvaret för de s.k. grundutredningarna, registrering av fingeravtryck samt ansvaret för förvarslokalerna och utlänningarna som vistas där liksom ansvaret för handläggning och utredning av ansökningar om uppehållstillstånd och medborgar- skap). Den ordning som gäller från ger inte rätt att använda någon typ av tvångsmedel i verkställighetsarbetet. Behovet av polisiär kompetens tillgodoses i stället genom att ansvaret för verkställigheten av avvisnings- och 1 bytte namn till (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). I utredningen används genom- gående , även om det hänvisas till tiden före namnbytet, för att underlätta för läsaren. utvisningsbeslut får lämnas över till polismyndigheten då tvångsmedel behöver användas. Enligt 8 kap. 17 § UtlL får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polis- myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten. I förarbetena till bestämmelsen sägs att den innebär att polismyndigheten kommer att få ansvaret för fall där personer som skall avvisas eller utvisas från håller sig undan och där det visar sig nödvändigt med eftersökningsarbete av det slag som polis har både kompetens och behörighet att utföra. Överlämnandemöjligheten skall användas i de fall där verket har uttömt sina egna möjligheter att hitta utlänningen och där det därför finns behov av polisiärt eftersöknings- eller spaningsarbete. Dessutom kan Migrations- verket lämna över ärenden i fall där det enligt verkets mening kan befaras bli nödvändigt att tillgripa tvång av det slag som polis har förmåga och behörighet att använda (prop. 1997/98:173 s. 63). är organiserat i fem regioner och har sitt huvudkontor i . Huvudkontorets uppgift är att ge mål och ramar för verksamheten och att följa upp och kontrollera att den drivs och utvecklas i rätt riktning. På huvudkontoret finns också stöd- och servicefunktioner för hela organisationen. Den dagliga verksamheten drivs och leds från regionerna, som uppdelas i syd, väst, mitt, och nord. Enligt 8 kap. 11 § andra stycket UtlL är polismyndigheten verkställande myndighet i de fall då det är fråga om verkställighet av 1)polismyndighets beslut om avvisning 2)domstols dom eller beslut om utvisning 3)de beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats och där regeringen eller bestämt att polis- myndigheten skall vara verkställande myndighet. är, som nämnts ovan, även verkställande myndighet i de fall har lämnat över ett ärende enligt 8 kap. 17 § UtlL. Om ett ärende lämnas över till en polismyndighet förblir ärendet polismyndighetens ansvar även om utlänningen senare förklarar sig beredd att lämna landet självmant. Några möjligheter för polismyndigheten att återlämna ärendet till finns inte. Det finns 21 polismyndigheter i landet, en i varje län, som alla är helt självständiga myndigheter. Vid varje polismyndighet finns en styrelse som består av myndighetens chef och det antal övriga ledamöter som regeringen bestämmer. Enligt 13 § första stycket lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll svarar () för verkstäl- lighet i ärenden enligt samma lag. Av 4 § i förordningen (1989:773) med instruktion för framgår att inom RPS bedrivs denna polisverksamhet av Säkerhetspolisen (). Regeringen får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. RPS är central förvaltningsmyndighet för Polisen och har tillsyn över denna. RPS huvuduppgifter är att utöva tillsyn över Polisen och verka för planmässighet, samordning och rationalisering. RPS kan också, på regeringens uppdrag, leda polisverksamhet för att förebygga brott och avslöja brott mot rikets säkerhet. RPS beslutar om hur de medel som statsmakterna tilldelat Polisen skall fördelas mellan polismyndigheterna. RPS har bl.a. samordningsansvar för gränskontroll, internationellt polissamarbete och centrala polis- register. RPS har främst en rådgivande roll och kan utfärda cirkulärmeddelanden (CM) och allmänna råd men har också möjlighet att lämna bindande föreskrifter. är en arbetsenhet inom RPS som är direkt underställd rikspolischefen. grundläggande uppgift är att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Kriminalvårdens transporttjänst (TPT) har inte i något fall ansvar som verkställande myndighet. lämnar dock alltid över planeringen av verkställigheten till TPT, vilket bl.a. innebär att det är TPT som beställer färdbiljetter. När det gäller verkställighet av andra beslut än polisens egna avvisningsbeslut ansvarar TPT som regel även för det praktiska genomförandet av verkställigheten, dvs. själva transporten och eventuell eskort. Det förekommer också att polismyndigheten vänder sig till TPT för att denna myndighet skall handha verkställigheten av polismyndighetens egna avvisnings- beslut. TPT är en egen myndighet, som lyder under Kriminalvårds- styrelsen (KVS). TPT har sitt huvudkontor i . Från huvudkontoret planeras och styrs verksamheten. Transport- personalen är utlokaliserad på 24 lokalkontor spridda över landet från till . Planeringsverksamheten är uppdelad på tre inrikesområden och ett utrikesområde. 3.5Tidpunkten för överlämnande till polismyndigheten och har utarbetat gemensamma riktlinjer för ansvarsfördelningen mellan myndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (jfr General- direktörsmeddelande GDM 8/01 och RPS Cirkulärmeddelande CM 3/01). Vad gäller överlämnande till polismyndigheten anges generellt bl.a. följande. Det är endast som kan besluta om att ett verkställighetsärende skall lämnas över till polisen. När ett ärende har lämnats över har också verkställighetsansvaret en gång för alla gått över till polismyndigheten. Denna kan således inte lämna tillbaka ärendet till verket även om förutsättningarna för att genomföra verkställigheten ändras efter överlämnandet till polis- myndigheten. Det bör emellertid observeras att reglerna i 8 kap. 13 § UtlL om underrättelse till om hinder mot verkställighet då kan bli aktuella. En sådan underrättelse sker till den enhet vid verket som har lämnat över ärendet. Eftersom får lämna över verkställighetsärenden till polis- myndigheten i vissa situationer krävs ett nära samarbete mellan myndigheterna. Det kan vara lämpligt att verket för en dialog med polismyndigheten om ärendet innan det lämnas över. Det kan vidare vara påkallat att närmare motivera varför verket har ansett att tvång är nödvändigt. Allmänt gäller att verket inte bör dröja med ett överlämnande om förutsättningarna för ett sådant, enligt de närmare riktlinjerna härom, är uppfyllda. När det gäller överlämnande på grund av att utlänningen håller sig undan anges bl.a. följande. Efter det att verket har skickat en kallelse till utlänningen men denne inte har hörsammat kallelsen bör ärendet lämnas över till polismyndigheten. I undantagsfall kan verket skicka en påminnelse innan ärendet lämnas över. Det kan å andra sidan bli aktuellt att lämna över ärendet även utan föregående kallelse då det är uppenbart för verket att en sådan skulle vara utan verkan. Normalt ankommer det på att se till att utlänningen har en erforderlig resehandling. I ett fall där utlän- ningen håller sig undan torde verket sakna möjligheter att skaffa erforderliga dokument för utlänningens utresa. Ärendet bör därför lämnas över till polismyndigheten även om erforderliga resehandlingar inte finns. Skulle verket inte göra detta kommer utlänningen inte att bli efterlyst och han eller hon kommer därmed inte heller att efterforskas. I fall där överlämnande sker på grund av att tvång kommer att behöva användas anges att bör lämna över ett verkställighetsärende till polismyndigheten först när verket bedömer att erforderliga dokument finns för att utlänningen skall bli mottagen i destinationslandet eller verket anser sig ha uttömt sina resurser för att skaffa dokument. Detta gäller oavsett om utlänningen är tagen i förvar eller inte. I detta avsnitt anges vidare att och polismyndigheten bör rådgöra med varandra om vilka handlingar som erfarenhetsmässigt kan vara tillräckliga för att verkställighet skall kunna ske. 3.5.2När lämnas ärenden över i praktiken? Flera tjänstemän vid mottagningsenheter har framfört att det finns en motvilja mot att lämna över ärenden till polismyndigheten eftersom man anser att polisen har begränsade resurser och inte bedriver någon aktiv eftersökning av utlänningen. De har anfört att har bättre förutsättningar än polismyndigheten att få kontakt med en utlänning som inte kommer till verket på kallelse och därmed också bättre möjligheter att förmå honom eller henne att återvända självmant. Det är enligt dessa tjänstemän mycket vanligt att utlänningen inte kommer då han eller hon kallas till för att planera inför hemresan efter att asylansökan har avslagits. Det förekommer ofta att utlänningen lämnar förklaringar till varför han eller hon inte kommit som inte kan styrkas men som inte heller kan avfärdas. Detta får till följd att utlänningen kallas på nytt ofta inte bara en utan . Först när dessa handläggare kan se ett tydligt mönster som påvisar att utlänningen medvetet söker hålla sig undan lämnar de över ärendet till polismyndigheten. Grunden för att lämna över ärendet i ett sådant fall skulle då likväl kunna vara att det antas att utlänningen inte självmant kommer att lämna landet utan att tvång kommer att behöva användas för att genomföra verkställigheten. Dessa handläggares uppgifter, om att ärenden ofta lämnas över senare än vad de gemensamma riktlinjerna anger, får stöd av flera polismyndigheter i landet i deras svar på den enkät som utredningen sänt ut. Flera polismyndigheter har svarat att sena överlämnanden av ärenden har gjort det möjligt för utlänningarna att faktiskt kunna avvika. En polismyndighet har angett att det har hänt att s.k. motivationssamtal2 pågått i mellan tolv och arton månader. I dessa fall synes det ha rört sig om ärenden där polismyndigheten anser att i ett skede borde ha kunnat konstatera att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten. Frågan är då om det verkligen förekommit motivationssamtal eller om det i själva verket rört sig om att verket försökt att få fram resehandlingar. Många polismyndigheter har å andra sidan i enkätsvaren uttryckt missnöje med att ärenden enligt deras uppfattning lämnas över för tidigt eller innan har uttömt alla sina möjlig- heter att inhämta erforderliga resehandlingar. Detta kan tyda på att verkets handläggare anser att det är svårt att tolka riktlinjerna. I de fall där det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten skall handläggarna enligt riktlinjerna behålla ansvaret för ärendena till dess att utlänningens resehand- 2 Motivationssamtal är sådana samtal som mottagningshandläggare håller med utlänningar som fått del av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Sådana samtal syftar till att utlänningen skall återvända hem självmant. lingar är framtagna medan de i fall där utlänningen håller sig undan, t.ex. genom att inte inställa sig efter att ha fått en kallelse, direkt skall lämna över ärendet till polismyndigheten. I praktiken är kanske riktlinjernas gränsdragning mellan dessa båda typer av ärenden inte helt klar. Detta skulle kunna bidra till att polis- myndigheterna uttrycker uppfattningen att ärenden lämnas över såväl för sent som för . De enskilda tjänstemän vid som angett att polismyndigheterna har för lite resurser samt att de prioriterar verkställighetsärenden för lågt får stöd i sin uppfattning av verkets regionala samordnare i återvändandefrågor, som även de fått besvara en enkät som utredningen sänt ut. Några av de polis- myndigheter som besvarat utredningens enkät har uppgett att de har för lite resurser för dessa ärenden. Utredningen har tagit del av statistik som och för över ärenden som lämnats över från verket till polis- myndigheten med stöd av 8 kap. 17 § UtlL, se figur 3.1. Denna statistik skiljer sig något åt mellan de båda myndigheterna. Enligt statistik för har de överlämnade ärendena under detta år ökat med eller från 3 331 till 5 541 stycken. Totalt lades 16 938 återvändandeärenden upp hos . Av myndigheternas statistik går också att utläsa att den vanligaste grunden för att lämna över ett ärende till polismyndigheten är att utlänningen håller sig undan. Andelen ärenden som överlämnas av denna anledning har enligt uppgift från ökat från 1 068 till 4 148, dvs. Överlämnade ärenden till polismyndigheten Överlämnade ärenden enl. MIV Överlämnade ärenden enl. RPS Källa: och . Utredningens bedömning: och bör se över de gemensamma riktlinjerna beträffande ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt utredningens uppfattning skulle riktlinjerna vinna på att bli tydligare i följande avseenden. När det gäller ärenden som lämnas över på grund av att bedömer att utlänningen håller sig undan bör inte redan det förhållandet att utlänningen inte inställt sig då han eller hon kallats till verket medföra att ärendet lämnas över. Det bör i ett sådant fall krävas någon ytterligare indikation på att utlänningen håller sig undan t.ex. att det inte är första gången utlänningen uteblir eller inte hör av sig som utlovats. När det gäller ärenden som lämnas över på grund av att bedömer att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten är det däremot väsentligt att de ärenden där det står klart att utlänningen inte självmant kommer att lämna landet lämnas över utan dröjsmål, dvs. även före det att erforderliga resehandlingar har anskaffats. En redogörelse för de riktlinjer som och har kommit överens om finns i avsnitt 3.5.1. Utredningen konstaterar inledningsvis att det således finns riktlinjer för när Migrations- verket skall lämna över ett verkställighetsärende till polismyndig- Mot bakgrund av vad som har kommit fram vid samtal med handläggare på och polismyndigheterna samman- taget med den bild som enkätsvaren gett i detta hänseende anser utredningen vidare att man på goda grunder kan anta att dessa riktlinjer inte alltid följs i praktiken. Enligt utredningens uppfatt- ning är de riktlinjer som myndigheterna gemensamt tagit fram i allt väsentligt ändamålsenliga. Sett mot den bakgrunden finner utredningen inte något behov av att tydligare författningsreglera när ett verkställighetsärende skall lämnas över från Migrations- verket till polismyndigheten. De förhållanden som myndigheternas riktlinjer avser att reglera ligger vidare på en detaljnivå som inte lämpar sig att författningsreglera. Utredningen lägger därför inte fram något förslag till författningsändring i detta avseende. Utredningen finner dock att det är önskvärt att åstadkomma större enhetlighet avseende tidpunkten för ett ärendes överlämnande till polismyndigheten. Enligt utredningens bedömning skulle en ökad effektivitet i verkställighetsarbetet uppnås om myndigheterna följde de rekommendationer som utredningen ger. På sätt som beskrivs i avsnitt 3.5.1 skall ett ärende, enligt gällande riktlinjer, i regel lämnas över när en utlänning inte hörsammat en kallelse att inställa sig hos . Rikt- linjerna synes i denna del inte alltid följas av verkets handläggare av skäl som redovisats i föregående avsnitt. En av grundtankarna, som låg bakom överflyttningen av verkställighetsansvaret från polis- myndigheten till , var verkets bättre möjligheter att motivera utlänningar att återvända självmant. Enligt utred- ningens bedömning framstår det därför som tveksamt om det är lämpligt att anvisa handläggarna att lämna över ärendena i en sådan situation utan att ytterligare försök görs att kontakta utlänningen för att ta reda på varför han eller hon uteblev. Detta rimmar även mindre väl med de i avsnitt 3.1 refererade förarbetsuttalandena, enligt vilka det förutsattes att verket skulle ha uttömt sina möjligheter att hitta utlänningen innan ett ärende lämnades över. Det bör, enligt utredningens uppfattning, i vart fall krävas att söker utlänningen per telefon och/eller brev ytterligare en gång innan ärendet lämnas över. Utredningen vill dock framhålla vikten av att handläggare efter en utebliven inställelse söker få kontakt med utlänningen och att, om sådana försök misslyckas, ärendet därefter lämnas över till polismyndigheten utan dröjsmål. Det kan naturligtvis även finnas situationer där personal redan från början finner det klarlagt att utlänningen håller sig undan eller har avvikit och att ärendet direkt skall lämnas över till polismyndigheten utan föregående kallelse. har till skillnad från kompetens att söka efter människor som håller sig undan och befogenhet att använda tvång och det är därför, enligt utredningens mening, angeläget att dessa ärenden verkligen lämnas över. När det gäller ärenden där det kan antas att tvång kommer att behövas gäller enligt riktlinjerna i stället att inte skall lämna över ärendet till polismyndigheten förrän erforderliga resehandlingar har ordnats fram. Med hänsyn till det ökande antalet utlänningar som saknar identitetshandlingar blir många ärenden därför kvar hos och ofta . Utredningen ifrågasätter om det är en bra ordning att ärendet finns kvar hos i de fall där utlänningen tydligt visar att han eller hon inte är intresserad av att samarbeta för att en verkställighet skall kunna äga rum. Det kan vara viktigt att markera gentemot den enskilde att hans eller hennes beteende inte kan accepteras och att någon åtgärd därför bör vidtas. Även om det i praktiken kanske inte innebär någon större skillnad i det enskilda ärendet om det är eller polismyndigheten som ansvarar för verkställigheten då man försöker ordna fram resehandlingar stämmer det bättre överens med grundtanken, att det är polismyndigheterna som även efter det att Migrations- verket fick huvudansvaret skulle ha hand om de svåra verkstäl- lighetsärendena, att ärenden som dessa lämnas över. 3.6Ansvarsfördelningen mellan polismyndigheten och Kriminalvårdens transporttjänst Det finns ingen formell reglering av hur ansvaret är fördelat mellan polismyndigheten och TPT. är enligt utlänningslagen verkställande myndighet och har inte något stöd i lag för att delegera denna uppgift eller delar därav till någon annan myndighet. Att polismyndighet överlämnar det praktiska genomförandet av verkställigheten till TPT är dock en tillämpad ordning. Att lagstöd saknas för det förhållandet att det huvudsakligen är TPT som, för polismyndighetens räkning, i praktiken står för verkställigheten av bl.a. avvisnings- och utvisningsbeslut uppmärk- sammades av JO i ämbetsberättelsen 2000/01 s. 95. Detta ärende rörde i och för sig handräckning enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård men principen torde vara densamma även i utlänningsrättsligt hänseende. planerar att se över denna fråga liksom TPT:s möjligheter att använda tvång. Beslut om när och i vilken form dessa frågor skall ses över har emellertid ännu inte fattats. reglerades frågan om när polis skall följa med under en s.k. verkställighetsresa i ett allmänt råd utfärdat av RPS i samråd med KVS (FAP 613–1 allmänna råd för förpassningsresa med flygplan). Detta allmänna råd upphörde att gälla . Innehållet i det aktuella allmänna rådet hörde, enligt RPS bedömning, snarare hemma i en handbok än i en författningssamling. I den handbok, som finns för polisens hand- läggning av utlänningsärenden, har emellertid inte några sådana riktlinjer intagits. RPS och utarbetade ett förslag till föreskrifter och allmänna råd för verkställighet av avlägsnandebeslut enligt utlänningslagen. I avvaktan på att förslaget skulle bearbetas för att uppfylla författningsförordningens krav distribuerades det i form av ett cirkulärmeddelande (CM 4/84) för att tjäna som handledning för polismyndigheterna. Förslaget ledde emellertid aldrig till några föreskrifter och allmänna råd men cirkulärmeddelandet gäller alltjämt i tillämpliga delar som hand- ledning. KVS har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om transport- verksamhet m.m. (KVVFS 2002:7, beslutade ). När det gäller utrikestransporter anges i formen av ett s.k. allmänt råd att polismyndigheten har att i varje enskilt fall bedöma om resan ut ur landet skall företas med eller utan medverkan av kriminalvårdspersonal. Där anges vidare att det är polismyndig- heten som avgör om en polisman skall följa med vid transporten. Enligt 25 § i föreskrifterna skall TPT samråda med polismyndig- heten om det bedöms föreligga behov av polisens medverkan vid en transport. Av de allmänna råden framgår att om det följer med en polisman under transporten är det han eller hon som har ansvaret för kontakterna med myndigheterna i destinationslandet samt för avbrytande av verkställigheten av andra orsaker än rent praktiska. 3.6.2Hur fungerar ansvarsfördelningen i praktiken? Två olika frågor bör uppmärksammas såvitt gäller den praktiska ansvarsfördelningen mellan polismyndigheten och TPT. Den första frågan är i vilka fall polis bör följa med på s.k. verkställighetsresor medan den andra tar sikte på situationer där personal från båda myndigheterna följer med på resan. Vilket ansvar ligger i denna sistnämnda situation på respektive myndighets personal? Vad först gäller frågan om i vilka fall polis bör följa med på verkställighetsresor visar polismyndigheternas svar på den utsända enkäten att de allra flesta är överens om att så bör ske vid verkställighet utan erforderliga resehandlingar. Det kan vara oklart om den person som skall avvisas eller utvisas kommer att mottas i destinationslandet. Det är för övrigt även TPT:s uppfattning att detta är den i praxis gällande huvudregeln. Andra skäl för att polis bör följa med och som anges av enstaka polismyndigheter är att den person som skall avvisas eller utvisas är våldsam eller speciellt farlig. En polismyndighet anger att det av humanitära skäl kan vara bra om den person som skall avvisas eller utvisas eskorteras av den polisman som haft hand om ärendet. Det är även flera andra polismyndigheters uppfattning att det är den utredande polismannen som skall följa med från polismyndighetens sida. Denna uppfattning delas även av TPT. Endast en polis- myndighet uttrycker att polis bör följa med i större utsträckning än vad som sker för att polisen inte skall förlora i kompetens. Av svaren framgår även att TPT ibland inte har möjlighet att få fram personal för uppdraget, vilket till viss del kan bero på att beställningen av olika skäl görs i ett sent skede. När det gäller ansvarsfördelningen mellan de båda myndig- heternas personal vid gemensam transport svarar de allra flesta polismyndigheter att det är polisen som har ansvaret eller i vart fall huvudansvaret medan TPT ansvarar för de transporttekniska detaljerna. Några polismyndigheter svarar att TPT även ansvarar för bevakningen. Från TPT har framhållits att det är oklart vilken ansvarsfördelning som gäller. Utredningens bedömning: Lagstöd behövs för polismyndig- hetens överlämnande av det praktiska genomförandet av verkställigheten till TPT. Vidare måste TPT:s möjligheter att använda sig av tvång närmare författningsregleras. Eftersom detta är frågor som inte enbart berör utlänningsärenden och då frågan redan uppmärksammats av finner utredningen inte anledning att lämna några författningsförslag i denna del. Det finns ett behov av att förtydliga dels i vilka fall polismän skall följa med under s.k. verkställighetsresor, dels vilken ansvarsfördelning som skall råda i situationer där personal från både polismyndigheten och TPT följer med under resan. Enligt utredningens bedömning bör RPS, i samråd med Kriminalvårds- styrelsen (KVS), utfärda närmare riktlinjer härom.