sou · GRB393 · 2004-01-01 00:00:00 — Ingen annan myndighet har därefter ålagts denna uppgift. Det förefaller lämpligt att internrevisionsmyndigheten ges ansvar för att ta fram och förvalta sådana föreskrifter och allmänna råd till förordningen. Vi bedömer att uppgiften att ta fram allmänna råd och föreskrifter initialt kommer att vara relativt resurskrävande, men att resursinsatsen därefter kommer att vara mer begränsad. bör även få i uppgift att föra ett register över myndigheter som bedriver internrevision i enlighet med förordningen. Myndigheter som bedriver internrevision bör åläggas att rapportera detta till internrevisionsmyndigheten. Att samordna den statliga internrevisionen i staten omfattar olika uppgifter. Såväl den rådgivande som den kompetens- utvecklande rollen kommer att ställa stora krav på internrevisions- myndigheten, inte minst i ett initialskede. Över tiden kan dock denna uppgift förväntas att förändra karaktär då den inledningsvis avser att ta fram och utveckla kompetensprogram etc. för att övergå till ett förvaltningsskede. Behovet av utveckling inom detta område kommer dock att bestå, om än med olika innehåll och intensitet över tiden. Det svenska medlemskapet i EU har bl.a. medfört att den måste finna former för att dels lämna ett revi- sionsutlåtande för strukturfondsprogrammen, dels ett revisions- intyg för Statens jordbruksverks årliga bokslut för Garanti- sektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden som underlag för kommissionens avslut av de årliga räkenskaperna (se även kapitel 6). Dessa uppgifter utfördes tidigare av RRV. Det nuvarande uppdraget till internrevisionen vid Arbets- marknadsstyrelsen respektive vid i omfattar programperioden –2006. Motsvarande uppdrag till ett privat revisionsbolag avseende Garantisektionen vid europeiska utvecklings- och garantifonden är reglerat i avtal och sträcker sig . Uppdragen finansieras över statsbudgeten. Den totala kostnaden uppgår till i storleksordningen . Som framgår av kapitel 6 är det troligt att kommer att sträva efter att i ökad omfattning delegera kontroll- och revisionsuppgifter till nationell nivå. Det förefaller därför lämpligt att regeringen kan vända sig till en och samma instans för att få stöd i arbetet med EU-relaterade uppgifter som avser intern- revision. Vi föreslår därför att uppgifterna att lämna ett revisions- utlåtande för strukturfondsprogrammen respektive certifiera Statens jordbruksverks årliga bokslut för Garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden förs över till internrevisionsmyndigheten. skall även på uppdrag av regeringen kunna genomföra vissa riktade insatser i syfte att granska den interna styrningen och kontrollen vid myndigheter. Vi föreslår alltså att internrevisionsmyndigheten skall svara för den kategori av insatser inom detta område som tidigare utfördes av RRV. Vår bedömning är att regeringens behov av denna typ av insatser kommer att vara fortsatt hög, inte minst mot bakgrund av att regeringens ansvar för den interna styrningen och kontrollen av förvaltningen kan förväntas stå i fokus för gransk- ning. Vi bedömer att det åtgår i storleksordningen fem årsarbets- krafter för att ansvara för föreskrifter och allmänna råd och utgöra samordningsfunktion. Därutöver tillkommer att på uppdrag av regeringen genomföra insatser med inriktning på internrevision, vilket enligt vår bedömning i ett initialskede kommer att ta i anspråk ytterligare fem årsarbetskrafter. För den sistnämnda kate- gorin av insatser bör ställning tas till om myndigheten skall svara för dessa med egen personal eller genom köp av internrevisions- tjänster. tillkommer dessutom de EU-relaterade upp- gifterna. Den totala kostnaden för internrevisionsmyndigheten består förutom av personalkostnader (inklusive köp av tjänster) av kost- nader för lokaler samt övriga kostnader. Med utgångspunkt från en schablonmässig beräkning av kostnaden per årsarbetskraft är det möjligt att i grova termer uppskatta en total kostnad för intern- revisionsmyndigheten. Oaktat de EU-relaterade uppgifterna upp- går den totala kostnaden för internrevisionsmyndigheten till upp- skattningsvis per år1. Därtill kommer vissa kostnader i samband med etablering av myndigheten. 1 Kostnaden för en årsarbetskraft antas schablonmässigt uppgå till för verksamhetens chef respektive till 750 tkr för övrig operativ personal. I kapitel 6 anger vi att den föreslagna myndigheten skulle kunna samlokaliseras med någon befintlig myndighet. Det skulle ge myn- dighetens personal möjlighet till ett professionellt utbyte utanför den egna myndigheten. En sådan samordning skulle även kunna medföra besparingar avseende lokalkostnader och administrativa tjänster. Vid val av en sådan lösning bör det vara möjligt att något reducera den totala kostnaden för internrevisionsmyndigheten. Vi är dock av den bestämda uppfattningen att myndighetens kärn- verksamhet varken kan eller bör samordnas med någon befintlig myndighets verksamhet. Tydliggör ledningens ansvar för intern styrning och kontroll Vi föreslår att krav införs på ett uttalande om ledningens bedöm- ning av den interna styrningen och kontrollen till regeringen. Vi föreslår att detta initialt sker genom ett förtydligande av inne- börden av beslutet om och undertecknandet av en myndighets årsredovisning. Förslaget innebär en ny uppgift, ett nytt moment, för myndigheterna, men bedöms inte medföra någon anslagspåverkan. Inför en bestämmelse om samråd med i internrevisionsförordningen Vi föreslår att en bestämmelse om samråd med införs i internrevisionsförordningen. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med förslaget i regeringens proposition om Riksrevi- sionen2. De närmare formerna för samrådet bör utvecklas av intern- revisionsmyndigheten. Myndigheten bör därvid undersöka möjlig- heten till samarbete med . Förslaget innebär ett klar- görande i förhållande till den ordning som gäller. Förslaget i sig medför ingen anslagspåverkan. den utförande personalen uppgår därmed till ca (+ 6,75 mnkr). Därtill kommer den personal som skall svara för myndighetens gemensamma funktioner. Vid ett antagande om att detta behov uppgår till ca 3,5 årsarbetskrafter och att kostnaden per årsarbetskraft uppgår till 500 tkr tillkommer en kostnad för myndighetsgemensamma stödfunktioner motsvarande ca . Vid ett schablonmässigt antagande om att personalkostnaderna utgör av de totala kostnaderna fås en totalkostnad uppgående till (10/0,7 14). 2001/02:190, . Reglera kravet på att följa internrevisionsförordningen i myndigheternas instruktion eller i särskild förordning Vi föreslår att regeringen i internrevisionsförordningen bör ställa krav på vissa myndigheter att bedriva internrevision enligt god internrevisions- och internrevisorssed. Kravet på att följa förord- ningen bör framgå av myndighetens instruktion eller i särskild förordning. Förslaget innebär att kravet på myndigheterna att bedriva internrevision regleras på ett enhetligt och entydigt sätt. Förslaget i sig medför dock ingen anslagspåverkan. Se över de kriterier som ligger till grund för att ålägga myndigheter att följa internrevisionsförordningen Vi föreslår att regeringen gör en samlad översyn av de kriterier som gäller för urval av myndigheter som skall bedriva internrevision och andra faktorer som påverkar styrning och kontroll i staten. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn anser vi att nu gällande beloppsgräns (), kompletterat med riskbaserade kriterier för urval av myndigheter som inte uppfyller belopps- gränsen, även i fortsättningen bör kunna tillämpas för urval av myndigheter som skall bedriva internrevision. Förslaget avseende urvalskriterierna medför i sig ingen anslagspåverkan. Internrevision i staten regleras av en ny internrevisionsförordning Vi föreslår att regeringen fattar beslut om en ny internrevisions- förordning. Förordningen skall ligga till grund för att reglera den statliga internrevisionen. Förslaget i sig medför ingen anslags- påverkan. Ett anslag om prisnivå föreslås anvisas för internrevisionsmyndighetens verksamhet. samlade förslag innebär ökade takbegränsade utgifter med . Finansiering föreslås ske genom att anslaget 90:5 m.m. minskas med . Vårt förslag att skapa en särskild internrevisionsmyndighet skall ses mot bakgrund av att regeringen har ett ansvar för att statlig verk- samhet bedrivs effektivt och med god hushållning. Vi bedömer att detta ansvar kommer att komma i centrum för den statliga revisionsmyndigheten på ett helt annat sätt än tidigare i och med bildandet av . Internrevision kan i detta samman- hang ses som en form av stöd som regeringen kan använda sig av för att motsvara krav. Arbetet med att säkerställa att den interna styrningen och kontrollen fungerar väl i förvaltningen skall i detta sammanhang ses som en av regeringens och Regerings- kansliets kärnverksamheter. Regeringen har i särskild ordning låtit utreda hur Regerings- kansliets verksamhet kan effektiviseras och rationaliseras (SB2001/8259). I rapporten effektivare regeringskansli – förslag till åtgärder () lämnas bedömningen att användningen av stödfunktionerna i bör kunna effektiviseras i en omfattning som innebär att närmare 100 årsarbetskrafter på kortare sikt kan frigöras till förmån för kärnverksamheten (s. 17). Det är enligt vår mening angeläget att regeringen fäster ökad vikt vid att stärka internrevisionen i staten. Därför är det enligt vår upp- fattning rimligt att en begränsad del av de resurser som frigörs i och med att stödfunktioner effektiviseras används för att skapa förutsättningar för en stark internrevision i staten. SOU 2003:93 Övriga frågor Finansiering (mnkr) Effekt på takbegränsade utgifter Förutom förslaget att inrätta en internrevisionsmyndighet har vi lämnat antal andra förslag till stöd för att stärka den statliga internrevisionen. Flertalet av dessa förslag innebär ökade krav på , myndighetsledningar (styrelse och general- direktör), men också på myndigheternas personal i övrigt. Vi bedömer att det är rimligt att förvaltningen lever upp till dessa krav inom ramen för av fastställd nivå på de takbegränsade utgifterna. En ökad ambition när det gäller att stärka intern- revisionen i staten kan därmed medföra krav på en omprioritering inom givna ekonomiska ramar. Det avser såväl inom som i myndigheterna. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att göra en samlad översyn av den statliga internrevisionen för myndigheter under regeringen och de allmänna försäkringskassorna. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som anses behövliga. I uppdraget ingår särskilt att lämna förslag till inriktning av den statliga internrevisionen, att utifrån den inriktningen föreslå hur den statliga internrevisionen bör utformas, att precisera vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att den statliga internrevisionen skall fungera väl utifrån god sed samt att lämna förslag till reglering av den statliga internrevisionen. Uppdraget skall redovisas . Reglering av den statliga internrevisionen m.m. Förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndig- heter m.fl. (internrevisionsförordningen) infördes . Bakgrunden till förordningen framgår av den bedömning regeringen redovisade i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100 bilaga 1 kap.5). Där angavs bl.a. att det är ett oavvisligt krav från regeringens sida att den interna kontrollen fungerar i de statliga myndigheterna, särskilt vad gäller myndig- heter med stora medelsflöden. Det hade framkommit att många myndigheter inte vidtagit erforderliga åtgärder för att uppmärk- samma och åtgärda brister i detta avseende. Mot denna bakgrund anförde regeringen att den avsåg att besluta om en förordning med innebörden att samtliga myndigheter med omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter och som administrerar stora medelsflöden skall ha internrevision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten. Det ankom på berörda myndigheter att avsätta erforderliga medel för internrevision inom ramen för befintliga resurser. Myndigheternas internrevision skall enligt internrevisions- förordningen avse en självständig granskning av myndigheternas interna styrning och kontroll samt hur myndigheterna fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Innan en myndighet beslutar om revisionsplan för sin internrevision skall den samråda med . utfärdar föreskrifter och all- männa råd i anslutning till förordningen. Denna uppgift kommer inte att övergå till , då den nya revisionsmyndig- heten inrättas . Förutom genom internrevisionsförordningen samt föreskrifter och allmänna råd utformas den statliga internrevisionen genom den vägledning som ges av (), men också av () i för utveckling av god sed för internrevision. I detta sammanhang finns det även anledning att notera att det pågår en offentlig diskussion om revisionens roll och ansvar inom den privata sektorn. Som framgår av direktiven till kommissionen för analys av behovet av åtgärder som säkerställer förtroendet för det svenska näringslivet (dir. 2002:115) är det nödvändigt att det såväl inom företagen som externt sker en kontroll av företagens ekonomiska förhållanden och förvaltning. Det har i den allmänna debatten gjorts gällande att denna kontroll är otillräcklig. I debatten – som i dessa delar främst tagit sin utgångspunkt i redovisningsskandalerna i – har redovisnings- reglerna och revisorernas roll ägnats särskild uppmärksamhet. Betydelsen av öppenhet och insyn i företagens affärer har lyfts fram. Även på dessa punkter har det påståtts att det finns brister. En ny revisorslag trädde i kraft . Den nya lagen bygger i väsentliga delar på det harmoniseringsarbete som bedrivs på europeisk nivå när det gäller frågor om revisorers opartiskhet och självständighet. Ytterligare initiativ inom revisions- området kan förväntas komma från Europeiska kommissionen . Den statliga internrevisionen i praktiken revisorer har på eget initiativ granskat hur myndigheternas internrevision fungerar (skr. , rapport /99:10). Revisorerna konstaterade att internrevisionen har goda förutsättningar att fungera vid myndigheterna. Internrevi- sionens omfattning, granskningsinriktning, sätt att granska och kompetens bedömdes som i stort sett ändamålsenliga I förhållande till intentionerna med internrevisionsförordningen. Enligt revisorer utnyttjas dock inte internrevisionens goda förutsättningar fullt ut. Internrevisionen kan ha ett större genomslag på myndigheternas internkontroll om den tar bättre hand om sina förslag, bl.a. genom att i större utsträckning se till att förslagen följs upp. Vidare tillmäter styrelserna inte intern- revisionen den vikt som från början var avsikten med förordningen. Mot bakgrund av skrivelsen från revisorer genomförde regeringen vissa ändringar i internrevisions- förordningen, vilka trädde i kraft . Förtyd- liganden gjordes därtill i föreskrifter och allmänna råd i anslutning till förordningen. har granskat hur väl den stat- liga internrevisionen fungerar (RRV 2002:12). I rapporten pekar på ett antal problem som rör dels den formella regleringen av internrevisionen, dels den praktiska tillämpningen av internrevisionsförordningen. konstaterar bl.a. att internrevisionens ställ- ning är institutionellt svag. Det finns inga mekanismer som säker- ställer att internrevisionen kan genomföras enligt god internrevi- sionssed eller att revisionsrapporter blir föremål för behandling och beslut om åtgärder. Vidare konstaterar verket att ensamrevisorerna fortfarande utgör ett stort inslag i internrevisorskåren. Vad gäller internrevisionsförordningen framförs kritik som framför allt tar fasta på att den inte anpassats efter de statliga myndigheternas olika styrelseformer. Därtill kommer att rollen för internrevisions- funktionen i praktiken inte tolkas helt entydigt. Det förefaller vara otydliga gränser mellan å ena sidan internrevisorernas självständiga granskning och å andra sidan den granskning som utförs av controllers på uppdrag av den verkställande ledningen. lämnar flera förslag till åtgärder. Verket föreslår bl.a. att styrelserna får ökade befogenheter att hävda internrevisionens integritet. Vidare föreslås att det bör vara styrelsen som tillsätter cheferna för internrevisionen och beslutar om internrevisionens budget. Internrevisionens chef bör ha dispositionsrätten till de budgeterade medlen. Dessutom föreslår verket att bildandet av rådgivande kommittéer och revisions- kommittéer övervägs som ett stöd för de svenska myndigheternas verksamhet i syfte att stärka internrevisionen. Verket föreslår vidare att internrevisionen inom t.ex. ett politikområde eller annan relevant systemavgränsning bedrivs av en sammanhållen grupp av revisorer, men också att ett certifieringsprogram för den statliga internrevisionen utvecklas. medverkan i utvecklingen av internrevisionen i staten kommer att ske dels genom iakttagelser, bedömningar och rekommendationer beträffande internrevisionen som Riksrevi- sionen lämnar i granskningsrapporterna till myndigheterna och regeringen, dels genom samråd om revisionsplanen. Av den av antagna lagen om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att , i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed, får samverka med anställda vid en granskad myndighet med uppgift att uteslutande eller huvud- sakligen sköta den interna revisionen. I den proposition som låg till grund för riksdagsbehandlingen angavs att en bestämmelse om skyldighet att samråda med har sin naturliga plats i direkt anslutning till de bestämmelser som gäller myndigheternas skyldighet att upprätta en revisionsplan (prop.2001/02:190). Regeringen har det yttersta ansvaret för hur internrevisionen i staten utvecklas. De regler om samverkan mellan extern och intern revision som antagit ändrar inte denna ansvarsfördelning. kontroll och styrning av statlig verksamhet överlämnades rapporten och styrning av statlig verksamhet (, septem- ber 2002) till chefen för . Rapporten tar sin utgångspunkt i undersökning och konstaterar inledningsvis att det är angeläget att den pågående översynen av verksförordningen även beaktar internrevisionens särskilda problem. Det avser t.ex. styrelsens befogenhet och ansvar, men också bildandet av särskilda kommittéer. I rapporten anges att det bör finnas tydliga regler för intern- revision och att dess institutionella ställning bör stärkas. Vidare bör styrelsens ansvar och ställning i relation till den verkställande ledningen klargöras. Dessutom förefaller det enligt rapporten finnas behov av att tydliggöra vilket ansvar och vilka uppgifter som internrevisionen har. Förhållandet mellan internrevisionen och den externa revisionen vad gäller samråd kring granskningsplanen kan behöva ses över. Därtill kommer ett behov av att kvalitetssäkra internrevisionsfunktionen i staten, vilket bl.a. rör resurser, anställ- ningsförfarande och utbildningsinsatser. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförord- ning (dir. 2001:117). En huvuduppgift för utredaren är att lämna förslag om vad som skall vara generellt reglerat i en ny verks- förordning och vad som skall regleras i myndighetsinstruktion eller i annan förordning. De olika ledningsformerna skall enligt direktiven tydligt framgå av verksförordningen. saknas t.ex. reglering av lednings- formen styrelse med fullt ansvar. Ett tydligt ansvar för myndig- hetsledningen är viktigt bl.a. för förvaltningens möjlighet att uppfylla höga krav på effektivitet och möjligheter att utkräva ansvar. Uppdraget skall redovisas . Den finansiella kontrollen av statliga myndigheter och andra verk- samheter kommer bl.a. till uttryck genom de system och rutiner för intern kontroll som inrättats. Därtill kommer en granskning av den interna styrningen och kontrollen genom internrevision. Enligt internrevisionsförordningen skall myndigheternas internrevision avse en självständig granskning av myndigheternas interna styrning och kontroll samt hur myndigheterna fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Granskningen skall bedrivas i enlighet med god sed för internrevision. Internrevisionens uppgift är att granska att verksamheten bedrivs effektivt i enlighet med , regeringens och verks- ledningens mål. Vidare innefattas att granska att lagar, förord- ningar, föreskrifter och övriga regeringsbeslut följs samt att rapporteringen av verksamhetens resultat är tillförlitlig. Utredarens överväganden och förslag skall genomgående beakta förutsättningarna för en väl fungerande internrevision i enlighet med god sed vid de olika ledningsformerna enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar respektive styrelse med fullt ansvar. I uppdraget ingår att genomföra en samlad översyn av den statliga internrevisionen. Därvid skall utredaren beakta utvecklingen av internrevisionsfunktionen i ett bredare perspektiv, bl.a. genom internationella utblickar, men även beakta de iakttagelser och förslag som revisorer, och andra har redovisat. Uppdraget omfattar att: lämna förslag till inriktning av den statliga internrevisionen, utifrån den inriktningen lämna förslag till hur den statliga internrevisionen bör utformas, precisera vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att den statliga internrevisionen skall fungera väl utifrån god sed, samt lämna förslag till reglering av den statliga internrevisionen. Inriktning av den statliga internrevisionen Utredaren skall överväga och lämna förslag till precisering av roll- och ansvarsfördelning mellan å ena sidan internrevisionen och å andra sidan styrelsen, den verkställande ledningen respektive den externa revisionen. Vidare skall utredaren överväga och lämna förslag till former för anställning av chef för internrevision och fastställande av budget för internrevision. Strävan skall därvid vara att stärka internrevisionens ställning. Uppdraget omfattar även att överväga och lämna förslag angående former för rapportering och dialog dels mellan intern- revisionen och styrelsen (i förekommande fall den verkställande ledningen) respektive verksamhetsansvariga, dels mellan styrelsen (den verkställande ledningen) och . Vidare bör utredaren överväga behovet av och, om så bedöms lämpligt, lämna förslag till inrättandet av rådgivande kommittéer, revisionskommittéer eller liknande instrument för att säkerställa internrevisionens självständighet och kvalitet. Utformning av den statliga internrevisionen Intern styrning och kontroll kan ses som en integrerad del av led- ningens styrning av verksamheten och omfattar alla de aktiviteter som syftar till att verksamhetens mål uppnås. Utredaren har möj- lighet att överväga hur normer för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter utvecklas och tas i bruk och, om så bedöms lämpligt, lämna förslag till hur dessa processer kan förbättras. Behovet av samordnad utbildning och metodutveckling kan därvid behöva prövas. Den särskilde utredaren skall med vägledning av såväl inter- nationella som nationella riktlinjer för internrevision överväga både rådande god sed för internrevision och gällande etiska regler samt, om så bedöms lämpligt, lämna förslag till hur eventuella behov av anpassning av dessa till statlig verksamhet bör lösas. I detta sammanhang skall utredaren överväga och lämna en bedömning av vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att god sed och etiska regler skall kunna följas. Förutsättningar för en väl fungerande internrevision Utredaren skall överväga och lämna förslag till kompetenskrav som bör vara vägledande vid anställning av internrevisorer vid statliga myndigheter. I detta sammanhang bör utredaren även överväga och, om så bedöms lämpligt, lämna förslag till ett system för certi- fiering av internrevisorer i staten. Utredaren skall därutöver överväga och lämna förslag om intern- revisionens arbetsformer, t.ex. vad avser ensamrevisorer och bildandet av sammanhållna revisorsgrupper eller särskilda nätverk för erfarenhetsutbyte mellan internrevisorer.