sou · GRB318d1 · 2004-01-01 00:00:00 — However, all of a sudden, the Soviet side abandoned this policy and decided to release af Sande- berg without getting Makarova in return. We do not know the reasons underlying the unexpected release of af Sandeberg by the Soviets. It appears from available Soviet documents that was worried at this time by a growing Anglo-American influence in . In this context, a number of measures were taken with a view to improving relations with (including the inauguration of negotiations on the trade and credit agreement and support for Swedish membership of the United Nations). It is also worth recalling that 146 of the 167 military Balts were extradited by to the Soviet Union in January 1946. In February 1946, moreover, a decision was taken to extradite 500 Ingrains to (though this decision was subsequently revised). The possibility cannot be ruled out that the Soviet Union way have seen a connection between these decisions and the demand for release of the Swedish citizens, without this having been the intention of the Swedish side or indeed without the Swedish government having the least notion that its actions could be interpreted in such a . At a meeting not long afterwards, on , realised that Abramov was suddenly using the af Sandeberg case (which had a happy ending) as an analogy for illustrating the Wal- lenberg case. Moreover, Abramov had begun to link , thought by to be dead, with the Makarova case. 's conclusion, which he also formulated in a letter to the Foreign Minister that same day, was that might after all be alive and identified in some camp or so. There was, however, no reaction from the Foreign Minister. Later that same week went to and met the Foreign Minister on 5 1946. It is not known what was said during this meeting but it seems highly likely that the issues of and Makarova were discussed. Just a few days earlier, had met with the Soviet Minister in , , who had, among other things, brought up the issue of Makarova. In all likelihood, brought the report of his meeting with Abramov to deliver it personally to the Foreign Minister. By this point, however, had lost confidence in Söder- blom. As early as 1946, the Swedish government had deci- ded to replace with . It therefore seems unlikely that 's observations on the link made by Abra- mov between the and the Makarova cases were taken up by the Foreign Minister. At any event, it is a fact that Söder- blom never mentioned this interpretation again and that at his fare- well audience with a few weeks later, on 15 1946, he expressed the personal conviction that had fallen victim to an accident or robbers. 's handling of the case has been criticised in earlier inquiries. There is no reason to reiterate the point that it was highly inappropriate to inform Dekanozov, Abramov and of his personal conviction that was dead. In this respect, this investigation can only confirm earlier findings. But the idea that was alive in Soviet prison was to gain adherents among certain officials in the . On 28 1946 af Sandeberg who had recently returned from the Soviet Union, said in an interview that he had shared cells with two people who claimed to have met and his driver in Soviet captivity. On the basis of af Sandeberg's information, the Swedish legation in pre- sented a démarche to the Soviet Foreign Ministry on 12 1946. On 24 1946 the Chargé d'affaires , who was in charge of the Swedish legation pending the arrival of , took up the issue with Abramov. This Commission has requested and received the Soviet report from this meeting. It is clear from this report that Abramov made an almost identical statement as at the meeting with on . Abramov emphasised that the vastness of the 's territory made the search complicated, and reminded of af Sandeberg, who had been found after a long search. Abramov also asked about the status of the Makarova case. sent a telegram to the Foreign Ministry giving his report. There was, however, no reaction from . A leadership unwilling to act In mid-November 1946, the Austrian-born journalist and writer published a book whose main message was that was alive in Soviet captivity. In the book, also severely criticised the Swedish Foreign Ministry's handling of the case. This led MP to address an interpellation to the Prime Minister, which was answered by on . In connection with this, the legation in was again instructed to present a démarche in , requesting a definite answer regarding the results of the investigations which had been promised by the Russian authorities on several occasions. emphasised during his meeting with Soviet diplo- mats in that the case threatened to lead to a serious deterioration in Soviet-Swedish relations. In two offi- cial written communications addressed to – one concerning a conversation with the departmental head of the NKID . Sysoyev and the other being a general report on Soviet negotiating tactics in the case, dated 12 and respec- tively – noted that Sysoyev had tried to connect the case with the Makarova case, among others, and that the Soviets had on several occasions attempted to use as a basis for negotiations. He also recommended that the Foreign Minister should raise the case with Soviet Foreign Minister and the Soviet ambassador to , Chernyshev. No reaction to 's communications ever came from the Minister for Foreign Affairs. On , the head of the political department at the Ministry for Foreign Affairs. , sent a communication to , who was attending a UN meeting in at which Molotov was also present, briefing him on the case, among other matters. had met with Molotov on without raising the issue of . On he had a second meeting with Molotov but in spite of reminder and in spite of the fact that had promised that the matter would be investigated and cleared up, he failed again to raise the issue of . The case petered out during the spring of 1947. On 1947 Håstad presented another interpellation in the Riksdag with reference to , after which, on 14, the newly installed head of the legation, , met the new Soviet Deputy Foreign Minister , who claimed to be unfamiliar with the matter. afterwards a note came from the Soviet Vice Minister for Foreign Affairs , stating that was not in the Soviet Union and that the Soviet leadership knew nothing about him. This Commission cannot give any clear-cut answer as to why the diplomatic offensive had no real result. It is impossible to say whether the actions of the Swedish government had any impact whatsoever on the intentions of the Soviet government as regards . It is, however, possible to distinguish a number of factors that may have contributed to the actions of the Swedish foreign policy leadership. One such factor was Minister 's view that the Wallen- berg case was impossible to pursue further, since had taken up the issue with on 15 1946. In a letter to the Foreign Ministry in October 1946, stated that as matters stand now, I believe there is we can do other than wait for a response from on high – if indeed any such response is forthcom- ing. This view of the case led to him not raising the issue with Soviet diplomats at all during the entire autumn of 1946. The con- tacts with Soviet diplomats in the case were almost entirely in the hands of who was of a lower standing. The unwillingness of to take up the issue with Soviet diplomats is remarkable. Judging from Soviet documents, more- over, it seems likely that he was wrong in his analysis of the state of the case. When told that he assumed was dead, the Soviet side was well aware that the Swedish government no longer had confidence in and that he was bound to return to . It is also worth emphasising that the second occasion on which Abramov linked the case with the Makarova case (and used the af Sandeberg analogy to illustrate the case) was on 24 1946, that is, more than a month after 's meeting with . Another and more important factor is 's apparent com- plete lack of engagement and interest in the case during the years before the 1950s. bears a heavy responsibility for the failure of the foreign policy leadership to take up the reports from the civil service regarding Soviet overtures to negotiate on . In retrospect, all the contradictions in the witness statements notwithstanding, it is hard to see that the information from the legations in , and could have been inter- preted in any other way than that there was a possibility that was alive and in Soviet captivity. The reason why the Foreign Minister stubbornly refused to take any action until six years later, despite all the letters and telegrams from foreign service officials urging him to act, can really only be a matter for speculation. We cannot know with any absolute cer- tainty the underlying reasons for his inaction. It seems, however, possible that his hopes of a Soviet-Swedish trade agreement, and a legalistic approach to international politics, may have contributed to his unwillingness to get involved in the case. Regardless of the reason, the absence of activism is remarkable and extremely unfor- tunate. The Soviet Union and the case The Commission has made an attempt to analyse the Soviet hand- ling of the case. A lack of material makes it impossible to draw any clear-cut conclusions. It seems, however, likely that the Soviet negotiating strategy of linking the case to the Makarova case, which was applied by the Soviet side on three occasions during 1946, was invented with the approval of the Soviet leadership. The Soviet action in this connection can possibly be interpreted as a type of invitation to the Swedes to enter into negotiations on . The 1950's and later In many respects, the actions of the Swedish side during the 1950s were diametrically opposed to the actions taken in the years imme- diately after 's disappearance. In spite of Vyshinskiy's note of 1947, stating that was not in the Soviet Union and that the Soviets had no knowledge of him, the Swedish side consistently took the line that was alive in a Soviet prison. However, the indications are that by now it was too late. This Commission cannot find any substantial fault with the action taken by the foreign policy leadership during the 1950s. In some instances, however, there are grounds for criticism. This con- cerns among other things the speculations about the Soviet Union's motives for interning expressed by Minister and Foreign Minister on several occasions at meetings with Soviet diplomats. In retrospect these speculations seem both unnecessary and risky. It cannot be ruled out that the answer finally given by the Soviet Union in 1957 (the Gromyko memorandum) was partly adapted to these speculations. The essence of this memorandum (to which the Smoltsov report on the death of in 1947 was attached) was precisely that had been arrested and interned more or less behind the back of the Soviet leadership, by the head of the Soviet counteres- pionage (Smersh), . The investigation must continue The mission on which was sent in 1944 was extremely dangerous. With no previous experience of work in the , he was sent to a country at war, on an assignment outside the of established diplomatic practice. The programme to save the Hungarian was undoubtedly interference in the internal affairs of and the mission in itself entailed a risk that Hungarian and German authorities would simply refuse to recognise his diplomatic status and kill him, , however, was able to cope with these risks. Nevertheless, the unorthodox and risky nature of the mission should have led the Swedish Foreign Ministry and to take a high degree of responsibility for his security. This applies in particular to the State Secretary for Foreign Affairs, , and the American Minister in , who had both been involved in negotiations concerning the main directives of the mission. Judging by the existing docu- mentation, Boheman's involvement in the efforts to establish what had happened to was negligible. This is remarkable. The two foreign ministers and received infor- mation which, had it been taken seriously, could have led the Swedish side to take a different course of action. Even though it is impossible to know what this would have entailed for , it is extremely regrettable that they did not immediately investigate what the Soviets meant by the Kollontay message and the several, however subtile invitations to negotiations on the case. These examples of unfortunate action on 's part cannot, however, serve to exonerate the Soviet Union. The responsibility for establishing the entire truth about rested until 1991 with the Soviet leadership and rests today with the leadership of . This Commission considers it unlikely that all the relevant information regarding has really been released from the former Soviet archives. managed to achieve substantial successes in its search for the truth. Nevertheless, much still remains to be done. , utredningsarbete, presenterade den svensk-ryska arbetsgruppen sin rapport. Trots en i flera avse- enden givande genomgång av f.d. sovjetiska arkiv kunde man inte bortom varje rimligt tvivel fastställa vad som hänt efter att han omhändertagits av det sovjetiska kontra- spionaget Smersj i . Den svensk-ryska arbetsgruppen hade inte i uppdrag att utreda den svenska utrikesledningens handläggning av ärendet. Någon djupare analys av bevekelsegrunderna för det svenska agerandet i fallet genomfördes följaktligen inte. Emellertid kunde man, bland annat på basis av material ur f.d. sovjetiska arkiv, slå fast att den svenska utrikesledningen hanterat fallet på ett oengagerat sätt. Statsminister uttalade i en kommentar till rapporten att ett mer energiskt och målmedvetet svenskt agerande hade kunnat leda till en lyckligare utgång för och hans familj. Statsministern framförde i samband härmed sitt djupa beklagande till de anhöriga. Han för- klarade också att regeringen avsåg att låta en forskare granska utrikesledningens agerande i Wallenberg-ärendet. I ett brev av till statsministern föreslog de fyra borgerliga oppositionsledarna att regeringen skulle tillsätta en oberoende kommission med uppgift både att söka svar på de frågor som lämnas obesvarade i rapporten och att värdera de av- vägningar som gjorts av den i Wallenbergfallet. Man konstaterade också att en sådan kommis- sion borde omfatta såväl svenska som internationella ledamöter. Efter partiledaröverläggningar enades samtliga riksdagspartier om att uppdraget att granska den svenska utrikesledningens agerande i Wallenbergfallet skulle an- förtros åt en forskargrupp under ledning av en ordförande. beslutade regeringen att tillsätta en kom- mission med uppdrag att utreda och värdera hur den svenska utrikesledningen (inklusive i förekommande fall regeringen i dess helhet) har agerat i Wallenbergärendet. Kommissionen skulle klarlägga i vilken utsträckning, under olika skeden, alla möjliga ansträngningar gjorts från officiellt svenskt håll för att bringa klarhet i öde (Dir. 2001:71). Utrednings- direktiven finns i sin helhet i bilaga 1. Kommissionens uppdrag skulle enligt direktiven redovisas . anhöll kommissio- nen om mer tid för utredningsarbetet. Denna begäran bifölls av regeringen . Därvid bestämdes att uppdraget skulle redovisas . Utredningens tilläggs- direktiv (Dir. 2003:1) finns i bilaga 2. Utredningen vill rikta ett varmt tack till alla dem som på olika sätt har bidragit till utredningens arbete: F.d. arkivchefen (UD), journalisten , Ambassadör , professor och f.d. arkivchefen (UD), arkivarie (), arkivarie (MUST), professor , förste ambassadsekreterare (UD), (, U.S.A. ), arkivare (UD), ambassadör , docent . Holtsmark (Institutt for forsvarsstudier), ambassadör , ambassadör , arkivarie (RA), ambassadör , ambassadör , arkivarie (UD), arkivchefen (UD), krigsarkivare (), ambassadör och ambassadör . Utredningen bereddes möjlighet att besöka halvsyskon och i sina respektive hem. Dessa besök var mycket viktiga för utredningsarbetet. Utredningen vill framföra ett varmt tack för gästfrihet och givande samtal. 2Arbetets uppläggning och genomförande Regeringen har givit denna utredning i uppdrag att utreda och värdera hur den svenska utrikesledningen (inklusive i förekom- mande fall regeringen i dess helhet) har agerat i Wallenberg- ärendet. Syftet är att klarlägga i vilken utsträckning, under olika skeden, alla möjliga ansträngningar gjorts från officiellt svenskt håll för att bringa klarhet i öde (Dir. 2001:71). Utredningens uppdrag är att granska de dåtida aktörernas hand- lande med utgångspunkt i eftervärldens vetskap att öde förblev okänt. Det är fråga om en historisk rekonstruktion av en rad situationer, i vilka de handlande saknade vetskap om fram- tiden. Med utgångspunkt i dessa premisser har utredningens arbete bedrivits utifrån två centrala målsättningar. Den första målsätt- ningen har varit att så långt är möjligt, genom ingående arkivstud- ier, fastställa i detalj vilken information rörande och dennes försvinnande som fanns inom den svenska utrikes- förvaltningen, och i vilken utsträckning, , och i vilken form informationen presenterades för utrikesförvaltningens ledning. En fullständig analys av såväl informationstillgång som förmedling av information har bedömts vara en absolut förut- sättning för genomförandet av en värdering av agerandet, liksom en ingående kvalitativ innehållsanalys av samtliga officiella skrivelser, handbrev och telegram rörande dels specifikt, dels ärenden med mer eller mindre påtaglig koppling till . Den andra målsättningen har varit, att så långt är möjligt, söka klarlägga och förstå de villkor under vilka utrikesförvaltningens och utrikesledningens tjänstemän och ministrar verkade. Med villkor avses här dels företeelser av mer praktisk art, t.ex. möjligheterna för tjänstemännen att kommunicera öppet inom utrikesförvaltningen utan påtaglig risk för obehörig avlyssning eller dekryptering av Arbetets uppläggning och genomförande chiffertelegram, möjligheter till god och informativ kommunika- tion med andra länders diplomater, graden av utsatthet för des- information m.m; dels företeelser av mer övergripande natur såsom det säkerhetspolitiska läget i vid nazi-Tysklands samman- brott , prioriteringar och målsättningar inom handels- och säkerhetspolitiken, läget i relationerna mellan och vid tiden för försvinnande, samt vilken världsbild ministrarna och tjänstemännen i utrikesledningen anslöt sig till. Det kan vara värt att understryka att strävan att klarlägga och förstå i detta sammanhang inte skall uppfattas som liktydigt med en jakt på ursäkter för utrikesledningens agerande. Utredningens strävan att vinna kunskap rörande de villkor som dikterade utrikes- förvaltningens och utrikesledningens agerande i fallet syftar till att skapa en gott och allsidigt underlag för en bedömning och värdering av ärendets handläggning. Utan några som helst hänsyn till de ovan nämnda två kategorierna av villkor för arbetet, blir naturligtvis utrikesledningens agerande svår- begripligt och följaktligen mycket svårbedömt. Utredningen har, i sin strävan att ådagalägga informationstill- gången och villkoren för arbetet inom utrikesförvaltningen, valt att i begreppet utrikesledning också inkludera ett antal nyckeltjänste- män inom utrikesförvaltningens ledning. I det följande skall vi kort diskutera ett antal generella problem kring informationshantering och utarbetande av underlag för regeringsbeslut samt identifiera de tjänstemän som får anses inneha nyckelpositioner härvid. 2.1Konstruktionen av underlag för regeringens beslut För att kunna agera utrikespolitiskt är regeringen beroende av de organisationer som ansvarar dels för insamlandet av relevant ut- rikespolitisk information (beredningsfasen), dels för genomföran- det, eller förverkligandet (implementeringsfasen), av den utrikes- politiska linje som har lagts fast av regeringen. Den viktigaste för- valtningsorganisationen härvid är . Även andra departement såsom försvarsdepartementet (vars militär- attachéer vid svenska beskickningar utomlands följer den militär- politiska utvecklingen i värdlandet, och vars underrättelsetjänst Arbetets uppläggning och genomförande samlar information om utvecklingen i omvärlden), justitie- departementet (varunder sorterar säkerhetspolisen som följer andra staters underrättelseverksamhet i ) och (varunder sorterar som t.ex. var ansvarig för hand- läggningen av frågor kring den stora baltiska flyktingströmmen till under ) är naturligtvis viktiga aktörer vid insamlandet av relevant beslutsunderlag. Utrikespolitisk analys i dagens värld kan inte heller bortse från den viktiga roll som media spelar i samband med konstruktionen av de bilder av problem som upptar den utrikespolitiska dagord- ningen. Vid tiden för arrestering var emellertid medias roll som omedelbar förmedlare av information från t.ex. krigsskådeplatser i mindre markerad . De svenska beskickningarnas roll vad beträffar uppgiften att förse regeringen med information kring den politiska och ekonomiska utvecklingen i omvärlden var i motsvarande grad större. Det faller utanför föreliggande utrednings uppdrag att på djupet analysera medias bilder av och hur dessa påverkade de svenska utrikesledningens agerande för hans sak. Medias inrikespolitiska roll skall dock inte underskattas under de år som är aktuella för denna analys. En ingående granskning av svenska tidningars bevakning av , samt kritiken som häri framfördes mot utrikesledningen, genomförs av utredningens sakkunnige, professor . (Bilaga 4). För kunna fatta beslut krävs att man skapar sig en bild av det problem som man vill åtgärda. De ovan nämnda organisationerna i statsförvaltningen, liksom i varierande utsträckning media, spelar en central roll vad gäller arbetet att förse regeringen med de komponenter som sammantaget utgör bilden av ett problem. Vid tillskapandet av denna bild kan det emellertid förekomma ett helt spektrum av störningsfaktorer som på olika sätt påverkar bildens karaktär och innehåll. Termen störningsfaktor låter möjligtvis antyda att det skulle finnas en perfekt handläggningsprocess vid fastställandet av en politisk linje. Så är naturligtvis inte fallet. Uppfattningen om vilka alternativa handlingsvägar som står till buds, samt bedömningen av för- och nackdelar med dessa, är alltid i högre eller lägre grad Arbetets uppläggning och genomförande resultatet av tillfälligheter, såsom vilken information som finns till- gänglig vid beslutstillfället, vilka tidsramar som gäller, vilka aktörer som tolkar informationen och så vidare. Icke desto mindre kan man urskilja faktorer som på olika sätt bidrar till att förvränga och försvåra tolkning och beslutsfattande. I det följande skall vi teckna en kort karakteristik kring hur de tänkbara störningsfaktorerna kan påverka utrikespolitiskt besluts- fattande. Standardförfaranden och formativa moment Organisationers agerande präglas i hög grad av på förhand ut- arbetade standardförfaranden (Standard Operating Procedures) för hur tjänstemän skall handlägga ärenden. Standardförfaranden präglar i princip all verksamhet inom en förvaltningsorganisation, från t.ex. (vad gäller utrikesförvaltningen) den rent tekniska strukturen på beskickningarnas rapporter till departementsled- ningen, till de formella kontakterna med värdlandets diplomater. Avvikelser, av såväl formell och informell karaktär, från den på för- hand konstruerade för ett riktigt agerande kan skapa problem för både den enskilde tjänstemannen och organisationen som helhet. Såsom visats av bl.a. (Essence of Decision, 1971, 1999) kan organisationers standardförfaranden på- verka såväl berednings- som implementeringsfasen. Alla de ärenden och frågor som handläggs av en statlig förvalt- ning är i högre eller lägre utsträckning unika.