sou · GRB390d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De innovativa utmaningarna har å ena sidan att göra med förnyelsen av den offentliga förvaltningen och service- produktionen och å andra sidan med tillväxtpolitiken i kommuner och regioner. Arbetsbelastningen i och förändringstrycket på den offentliga sektorn är högt som de tillgängliga mänskliga och ekonomiska resurserna i många kommuner och landsting ofta upplevs vara otillräckliga. Utredningen processer konstaterar att behovet av innovativa processer är minst lika stora inom den offentliga sektorn som inom näringslivet. Tvärtemot vad den hittillsvarande frånvaron av systematiska studier av sådana processer inom kommun och landsting antyder pågår på många håll ambitiösa utvecklingsprojekt och kunskapsinvesteringar i forsk- ning och utbildning. Liksom är fallet inom privata sektorn utgör inte tillgången på originella idéer eller patent det största hindret för förnyelse. Vad som särskilt behövs är förstärkning av de innovativa processerna och skapandet av produktiva arenor. Det ligger i sakens natur att kreativa processer inte kan lagstiftas fram däremot kan man skapa goda förutsättningar för sådana interaktioner i flera avseenden där också författningsändringar kan aktualiseras. De fem förslag som utredningen här lämnar förutsätter åtgärder inom såväl kommuner och landsting som statliga insatser. Hur arbetade utredningen? Avstampet i utredningen var en diagnos av det svenska samhällets problem med fokus på sådant som är relevant i perspektivet kommuner, landsting och regioner (se kapitel 2). Därefter följde en fokuseringsstudie med en metod vi kallat demokratimetoden. Vi analyserade valmanifesten från riksdagspartierna vid förra valet samt kompletterade med videoinspelningar från valdebatter och annat som speglade vilka frågor våra folkvalda representanter ansåg som viktigast. Även om de politiska idéerna skiljde sig mellan partierna såg vi snart ett mönster i vilka problem som ansågs vara allra mest angelägna. Bland dessa fanns äldreomsorgen och inte minst oron för att klara den (se vidare bilaga 2). Sammanfattande analys och förslag Studiens ansats har självklart varit processinriktad och bygger i hög grad på dialog och samverkan med innovatörer, forskare och andra personer som har intressanta kunskaper, erfarenheter och idéer. Vi ville ordna produktiva mötesplatser där vi tillsammans med dem som drivit konkreta processer försökte förstå hur det kom sig att idéerna uppstod och hur de lyckades genomföra dem. Därför arrangerades tre konferenser . Den första ägde rum på det anrika i . Det var i källaren på detta bryggeri som den forskning inleddes som kom att leda till första DNA-projekt. Nästa konferens ägde rum mitt i det spännande industrilandskapet i – en symbol både för industrier som byggde vårt välstånd och för den innovativa omvandling som skett i samspel mellan kommun, byggföretag, statliga organ och universitet. Den tredje konferensen arrangerades på ett av de unga lärosätena i , . Frågor som diskuterades under konferenserna var: Vilka praktikfall finns på innovativa processer? Vilken kunskap om innovativa processer finns i dokumenterad form? Vilka aktörer arbetar med innovativa processer i ? Vilka metoder eller ansatser finns för att främja goda innovativa processer? Vilka hinder möter innovativa processer och hur kan dessa hinder över- vinnas? Ett sätt att komma åt den inre kärnan i innovativa processer är att göra fallstudier med ett inifrånperspektiv. Tack vare skickliga samarbetspartners och välvilliga representanter för de olika fallen kunde vi göra ca 50 fallstudier av innovativa processer. De flesta av fallen hämtades från nutid, men också historiska fall analyseras. Fallen handlar om aktörer som bedriver eller har bedrivit innovativa processer. Men fallen består också av aktörer, verktyg eller metoder som har stimulerat innovativa processer hos andra aktörer. Studien inkluderade också flera olika breddstudier. Merparten av dessa riktades till miljöer inom kommuner och landsting, men vi gjorde också studier av exempelvis tillväxtföretag, statliga organ, patientorganisationer, fack- och intresse organisationer, medicinska företag och fackboksförfattare. Sammanfattningar av några fallstudier presenteras i kapitel 4. Breddstudierna finns i kapitel 5 och 6. Vårt arbetssätt har inkluderat att ta del av teorier med bäring på området. En internationell litteraturkartläggning gjordes som ett inspel till detta. Frågor ställdes av typen: Vad har sociologisk teori att säga om innovativa processer? eller Vad har ekonomisk teori Sammanfattande analys och förslag att säga om innovativa processer? Vidare gjordes en språklig begreppsanalys som ledde fram till en definition av begreppet innovativa processer och en modell för att kategorisera olika typer av innovativa processer. Se vidare kapitel 3 och 7. Vid sidan om fallstudier, breddstudier och studier av tidigare forskning ägnade vi mycket tid åt tankesmide. Här fick vi möjlighet att samarbeta med olika konstellationer personer. och var mycket viktiga i denna process, inte minst förbundens FoU-råd med representanter från flera sektorer, bl.a. kommuner och universitet. Vi samarbetade bl.a. med erfarna företagare, forskare, kommun- och landstingsrepresentanter, , , Forskningsråd, Center () och forskningsenheter som CKS i . Utredningen avslutades med en vernissage. Den arrangerades i samarbete med en rad olika aktörer (se förordet) och ägde rum på det nyöppnade i . är en av ägarna och vi tyckte det passade bra att avsluta på en plats där kreativitetens anda råder. Där diskuterades utredningens metod, slutsatser och resultat. Där kunde besökarna också besöka olika stationer i form av livs levande innovativa processer. Vi tänkte att det kunde vara intressant för många att t.ex. fråga grundaren av vad som gjorde att den stortartade idén just uppkom i den ekonomiskt sargade kommun – eller att ställa frågor till en forskande läkare hur mycket man sparat på införandet av digital röntgen. Vi ansåg också att det kunde vara intressant för människor att lyssna till den musik som ingår i den innovativa musikterapin på behandlingshemmet , eller att fråga hur idén om uppkom. Intresset var stort – omkring 170 personer deltog som arrangörer, stationsföreträdare och som deltagare. Dessutom gjorde , som via ledarskap drev fram innovationen Losec och andra läkemedel, ett gästspel i biosittningen. Här fanns personer från flera departement och snart sagt alla samhällssektorer och vi kunde konstatera ett synnerligen stort engagemang för temat innovativa processer. Sammantaget har utredningen genomförts genom insatser från många olika personer i olika samhällssektorer. Vi uppskattar att utredningen på olika sätt kommunicerat med ca 5 000 personer. Det har kostat en del resurser men framförallt givit ett unikt material att basera resultatet på. Vad kom vi då fram till? Sammanfattande analys och förslag handlar dels om slutsatser, dels om förslag till regeringen. Den första slutsatsen var en modell av innovativa processer. Vi kunde också dra en lång rad andra slutsatser gällande vad som driver och motverkar innovativa processer och vad de leder till för nytta. Se vidare kapitel 7. Förslagen, som nämndes inledningsvis, ska vi ägna lite mer utrymme åt här. Förslag I: Medborgarvärdesprogram Innovationsforskningen av bl.a. . visar att ledarskapet i organisationer spelar en ofta avgörande roll för innovativa processer. Politiker och chefer i den offentliga sektorn påverkar starkt förekomst och utveckling av förnyelse. Kommuner och landsting möter stora ekonomiska, politiska och rekryterings- mässiga utmaningar. Den nuvarande utvecklingslinjen att möta de ökade servicebehoven som uppstår, bl.a. genom de demografiska förändringarna, med höjda skatter och organisatorisk koncentra- tion är enligt vår mening inte långsiktigt hållbar. För att hantera ett sådant trendbrott krävs förnyelse. Kravet på ett innovativt ledarskap ska förstås som den kompetens som erfordras för att förnyelsen av de offentliga systemen sker på ett sådant sätt att medborgarnas välfärdsbehov och personalens önskemål om delaktighet tillgodoses. Det är inte första hand en kritik mot dagens management och beslutsordning med tonvikten på ledar- skap utan en insikt om att det krävs en alldeles speciell typ av ledarskap – ett innovativt ledarskap i kommuner och landsting. Förnyelse uppfattas i det innovativa ledarskapet som en del av lösningen och inte en del av problemet. De många förnyelse- exempel som utredningen studerat visar att det administrativa och politiska ledarskapet i hög grad (om än inte alltid) bestämmer framgången. Det går att utföra nyskapande insatser också inom ramen för dagens regelsystem och ekonomiska restriktioner. Det innovativa ledarskapet är möjligt! Våra frågeundersökningar visar att politiker och chefer i många fall knappast befordrar förnyelse utan förefaller ha andra ledstjärnor. I sammanhanget bör man också diskutera lönepolitiken och dess påverkan på incitamentstrukturen. Talet om det innovativa ledarskapet i kommuner och landsting kan dock inte reduceras till att bli enbart en fråga om beslutsfattarnas attityder och framstegsvänlighet. Sammanfattande analys och förslag inbäddat i politiska institutioner och förvaltningskulturer med tydliga anvisningar om vem som gör vad och på vilket sätt förnyelsen i de demokratiskt styrda kommunerna och landstingen förväntas komma till stånd. Det finns anledning att uppmärksamma att myndighetsutövningen och serviceproduktionen kan ha olika förutsättningar för nerifrån-förnyelsen. Det finns också anledning att reflektera kring de statliga myndigheternas olika roller. Flera har en kontrollerande och regelstyrande roll, men också dessa myndigheter har, eller skulle kunna, ha en utpräglad och proaktivt tillämpad stödjande roll för innovativa processer i kommuner, landsting och regioner (se vidare kapitel 6). Den representativa demokratin uppfattas tydligen ofta som en tillräcklig formel för förnyelse där dialogen mellan medborgarna och politikerna är den helt avgörande. De impulser som politikerna får den vägen liksom de politiska program som utvecklas nationellt och kommunalt inom partierna skall vara vägkartan framåt för den förvaltning som därefter väntas genomföra förändringarna. Men den offentliga verksamheten är också en professionell verksamhet med kvalificerad kompetens och en utomordentlig stor kontaktyta mot medborgarna (jfr teorin som belyser betydelsen av voice för innovativ utveckling, som diskuteras i kapitel 3). De problem som skall åtgärdas är ofta så komplexa att det är mycket svårt för förtroendevalda att äga tillräcklig sakkunskap för att med bestämdhet kunna avgöra vilken åtgärd som kan ge bäst verkan. Det är också just mot denna bakgrund som den långt drivna professionaliseringen av den offentliga verksamheten skall förstås. Faktum är att näringslivet med råge släpar efter den offentliga sektorn ifråga om personalens utbildningsnivå. Föreställningarna om målstyrning ger egentligen det kreativa utrymme som vi diskuterar här men även om politikerna lyckas leva upp till målstyrningarnas krav uppträder i nästa led – det mellan cheferna och personalen – en relation där den politiska mål- styrningen ger föga vägledning. Här frodas i stället en hel provkarta på managementstilar och styrformer. Våra fallstudier och attityd- undersökningar visar att vägkartans förnyelsebild inte överens- stämmer med verkligheten. De politiska initiativen och reformerna är förvisso betydelsefulla för innovativa processer, men de uppkommer ofta i andra konfigurationer och sammanhang. Den offentliga förvaltningen och personalen i verksamheterna utgör en betydande innovativ resurs som tycks tas otillräckligt till vara. Enligt våra mätningar kan 2/3 av de innovativa initiativen sägas Sammanfattande analys och förslag komma inifrån den kommunala verksamheten och inemot hälften i landstingen. När man tar till vara initiativen visar våra under- sökningar att det bemöts med stor entusiasm och arbetsglädje bland personalen. av de tillfrågade vill vara verksamma i innovativa miljöer (se kapitel 5). När så icke gäller kan det få motsatt verkan och faktiskt förkrympa människor. Vid de stora nedskärningar som verkställs på många håll – och som inte direkt betingas av förändrade behovsmönster – tycks mönstret vara att ledningen ökar slutenheten i processerna, skär bort utvecklings- projekt och centraliserar beslutsfattandet. Undertexten förefaller vara att delaktighet, kreativitet och initiativ på linjen möjligen är reserverade för goda tider och solsken. Sådant ledarskap, som löser problemen genom skarpa neddragingar utan att exempelvis upprätta en kompetensförsörjningsplan och göra en konsekvens- analys av de rekryteringsbehov som väntar om hörnet genom bl.a. generationsskiftet, imponerar föga. En grundbult för att utveckla innovativa processer är att frigöra personalens kreativitet genom ett innovativt ledarskap i alla väderlekar. Ett sådant management uppmuntrar initiativ och idéer i hela linjeorgansationen, öppnar upp för gränsöverskridande nätverk och skapar en innovativ kultur och tillväxtmiljö. Här uppfattas tillväxt som uttryck för ett management där människor växer och får utrymme att delta i utveckling av verksam- heten. Trots den ansträngda ekonomin bedömer vi att det är nödvändigt att prioritera utvecklingsinsatser och avsätta tillräckliga resurser för ändamålet. Ungefär hälften av de tillfrågade i både kommuner och landsting bedömer att det i hög eller mycket hög grad går att förbättra verksamheten utan att tillföra ytterligare personal eller pengar. En positiv bieffekt, i ljuset av den stora generationsväxlingen som förestår på arbetsmarknaden, är att kommuner och landsting kan bli attraktivare arbetsmiljöer, vilket också underlättar den kommande stora rekryteringen av ny personal. För att utveckla innovativt ledarskap och management krävs både att nya aktörer inom kommuner och landsting får ökat svängrum i de interna processerna, att personalens kompetensut- vecklingen ges betydande resurser och att nya arenor skapas för gränsöverskridande nätverk med deltagande av lärcentra, högskolor och olika statliga organ. I den tredje generationens innovationspolitik ses tillväxt i princip som en gemensam samhällelig angelägenhet som inte kan reduceras till en Sammanfattande analys och förslag Det innovativa ledarskap vi förespråkar innebär också en vitalisering av den kommunala demokratin, eftersom kommuner och landsting förväntas utveckla viktiga initiativ för utvecklingen av den offentliga sektorn.3 Den historiska erfarenheten i är att viktiga delar av det privata näringslivet är sprungna ur den offentliga verksamheten. Förstärkta innovativa processer i kommuner och landsting kan självklart väntas stimulera nyföretagandet och kommersialisering av nya idéer och problemlösningar. Vår slutsats är också att de näringslivsinriktade tillväxtprogram som Verket för innovationssystem () initierat i form s.k. Vinnväxt-program och som bygger på samverkan mellan offentlig sektor, akademi och näringsliv också bör ha sin motsvarighet beträffande kommuner och landsting. En utlysning av sådana betydande program för den offentliga sektorn skulle kraftfullt stimulera utvecklingen av det innovativa ledarskapet, skapa gränsöverskridande nätverk och system för kvalitetsutveckling och utvärdering. Mer konkret innebär vårt förslag att det nationellt utlyses Medborgarvärdesprogram inom områdena vård, skola, omsorg och infrastruktur. Prioritet bör ges åt förnyelseprogram som på ett substantiellt sätt a)har förutsättningar att ge lösningar som kombinerar ett avsevärt lägre behov av ekonomiska och personella resurser med förbättrad eller bibehållen kvalitet och likvärdig servicenivå inom verksam- heten i ett sakområde, b)leder till ett markant ökat värde för medborgarna inom ramen för samma resurser som tidigare (t.ex. betydande ökning av service- nivå), eller, c)bedöms ha en tydlig tillväxtfrämjande roll för regionen eller kommunen. På nationell nivå är det rimligt att respektive ämbetsverk får en drivande roll i sammanhanget. Det är exempelvis naturligt att Myndigheten för skolutveckling ansvarar för sådana program som riktas till skolans värld. Inom sakområden där flera myndigheter berörs kan vara den samordnande programägaren t.ex. i infrastrukturfrågor. 3 Skapandet av Toppledarforum kan ses som ett exempel på arenor för att utveckla det innovativa ledarskapet. Sammanfattande analys och förslag Med hänsyn tagen till storleken av landstingens och kommunernas verksamhet är det viktigt att programmen upplevs som substantiella också i ekonomisk mening. Varje sådant program bör, i likhet med vad som gäller för motsvarigheten riktade till den privata sektorn, vara långsiktiga och garantera en finansiering om under samt kräva motfinansiering på lika stort belopp. Det innebär att det är realistiskt för kommunerna och landstingen att rekrytera kvalificerad kompetens och att kunna utvärdera effekterna av förnyelsen. Varje program omfattar därmed sammanlagt . Vår bedömning är att igångsättningen av 10 sådana program skulle ge en stark förändringssignal till kommuner och landsting och kunna fungera förebildade. Sammanlagt skulle därmed användas för detta ändamål. Till en del kan satsningen ses som en förlängningen av den verksamhet som bedrivits av den s.k. samverkansdelegationen och använda detta ekonomiska utrymme som delfinansiering, till en del kan befintliga sektorsmedel inriktas mot dessa program. Hur mycket extraresurser som behöver tillskjutas är svårt att bedöma men en konservativ skattning är att det handlar om i storleks- klassen . Förslag 2: Ny erfarenhetsbank En betydande brist i kommunala och landstingskommunala verksamheter är att det i hög grad saknas effektiva och tillgängliga system för erfarenhetsåterföring och lärande. Som utredningen har visat pågår redan ett stort antal försök och experiment i den offentliga sektorn vilka ofta besväras av att det saknas systematiska försök att utvärdera och sprida erfarenheterna. Det är också bekymmersamt att kommuner och landsting i så hög grad har eftersatt omvärldsbevakning och bench-marking. En kraftfull förnyelseimpuls för den offentliga sektorn förutsätter att öppna system för lärande utvecklas. När en kommun vill utveckla ett område skall det vara möjligt att snabbt ta del av pågående verksamhet inom fältet i och andra länder samt att få översikter av vetenskapliga artiklar och utvärderingar av försök. När ett försök avslutas och har utvärderats bör det finnas en rutin att föra in sitt material så att det blir tillgängligt för övriga aktörer. Inom vissa områden växer nu sådana system fram inte minst inom Sammanfattande analys och förslag skolan (med ) och (). Det finns exempel på inrättande av särskilda idébanker. Interaktiva och internetbaserade system förefaller vara en självklar lösning. Inom den privata sektorn finns motsvarigheter inom exempelvis aktiebevakningen i form av Stockwatch. Observera att vi åsyftar lösningar av hög kvalitet och med hög trovärdighet, vilket kan ställas mot den myriad av kunskapsportaler som inte alltid når upp till så kvalitativa höjder. De statliga ämbetsverken är exempel på aktörer som har tillräckliga resurser för att utveckla och upprätthålla trovärdiga lärsystem inom sina områden. Det är betydelsefullt att de olika lärsystemen anknyts till en gemensam internetportal för ökad tillgänglighet där troligen de båda kommunförbunden har en naturlig samordnande roll. Någon eller några aktör(er) med rätt erfarenhet bör ges resurser att utforma denna samordnade service eller att något lärosäte åtar sig denna uppgift. Eftersom vårt förslag i detta avseende är högst outvecklat är det inte möjligt att säga något om kostnaderna. Frågan behöver utredas vidare. Eftersom många aktörer berörs och ämnet är tekniskt komplicerat föreslår vi att regeringen tillsätter en särskild expertutredning i den specifika frågan. Förslag 3: Nya kompetenscentra i regionerna och två nya grundforskningscentra med forskarskolor beslöts om ett ambitiöst program för forskning om den offentliga sektorn (FOS). Inom ramen för detta program inrättades mångvetenskapliga grundforskningscentra vid () och / (). Vidare initierades flera stora forskningsprogram inom dåvarande som inbegrep forskare från universitet i hela landet samt förstärktes gästforskarpro- grammen i SCASS vid . Bakgrunden till FOS- programmet var insikten om behovet av ny kunskap särskilt i ett skede med genomgripande förändringar inom den offentliga sektorn.4 har –2004 avsatts för 4 Ny kunskap – Förnyelse. Betänkande av utredningen om forskningsprogram för den offentliga sektorn med som särskild utredare. Sammanfattande analys och förslag Detta program har utvärderats av Vetenskaps- rådet.5 Utvärderarnas rekommendation löd: Även om programmet som helhet inte levererat någon syntetiserad kunskap som förtjänar internationell uppmärksamhet, har det genererat en kompetensuppbyggnad och empiri som utgör viktiga resurser för fortsatt forskning inom området. De unga forskare, som genom programmet förvärvat kompetens och kunskaper om det svenska samhället och dess omvandlingsprocesser, och som dessutom lärt sig kommunikation över det egna ämnets gränser i mångveten- skapliga miljöer, utgör en.ligt vår mening en framtidsresurs inte bara för internationellt samarbete utan också för teoriutveckling inom sina respektive ämnesområden. De är också rustade att medverka i en dynamisk utveckling av samhällsvetenskap och humaniora på europeisk nivå. De är därför angeläget att deras kompetens tas tillvara inom den snara framtid då nationella forskningsfinansiärer förväntas ta krafttag för att överbrygga fragmentiseringen av europeisk samhällsforskning och bidra till uppbyggnaden av europeisk spets- kompetens. Ett aktivt deltagande i dessa aktiviteter kommer att kräva fokuserade programinsatser av viss omfattning också på den nationella arenan.6 I den forskningskonferens som arrangerade med anledning av utvärdringen framfördes från olika håll önskemål om nya arenor där forskare, politiker och praktiker kan mötas. Vi delar denna bedömning och är övertygade om att ett logiskt steg från FOS-programmet är att vidga fokus till innovation och utveckling (Mode 2). Vissa delar av FOS-programmet bör dock ges en fortsättning enligt utvärderarnas rekommendation. I ett sådant skifte som vi föreslår måste nya arenor skapas som kan stimulera utveckling av innovativa processer i kommuner och landsting. Nya arenor för innovativa processer bör således skapas baserade på ömsesidiga intressen i form av särskilda kompetenscentra som poolar vissa utvecklingsresurser inom kommunerna och i en region. De embryon till sådana centra som funnits inom skolans område (RUC) skulle därmed ersättas av arenor med fler sektorer och stora inslag av uppdragsverksamhet för kompe- tensutveckling och utvärdering inom utbildning och forskning. Sjösättningen av den nya gymnasieskolan om ett handfullt antal år 5 Förändring och nyorientering inom den offentliga sektorn – utvärdering av ett forskningsprogram. 6 Ibid s. 150–151. Sammanfattande analys och förslag ger exempelvis upphov till stora behov av kompetensutveckling av lärarna som på detta sätt skulle kunna finna sin lösning. På olika håll i riket stöder kommunerna högskolan med betydande resurser utan att nyttan är uppenbar för den enskilda kommunen eller . En ny relation bör baseras på kommunernas behov av stöd till sin innovativa verksamhet och behov av kompetens- utveckling och högskolans kvalitetsmässiga behov av en levande dialog med det omgivande samhället. Den omfattande verksam- hetsförlagda utbildningen av exempelvis lärare, sjuksköterskor och socionomer kan ses och användas som en betydande och billig utvecklingsresurs för kommuner och landsting. Dessa kompetens- centra kan ses som stommar också för de Medborgarvärde- sprogram som föreslås – men bör fungera som ett viktigt stöd också för de aktörer som inte lyckats i den konkurrensen.