sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — analysera om det är ändamålsenligt med myndighetens nu- varande geografiska prioriteringar och indelning av gles- och landsbygdsområden samt lämna förslag till eventuella föränd- ringar av dessa, föreslå nya tydliga, mätbara och uppföljningsbara mål för myndighetens verksamhet, samt föreslå förändringar av myndighetsstrukturen för den regionala utvecklingspolitiken om detta föranleds av översynen. 1.1Den nya regionala utvecklingspolitiken beslutade om en ny regional ut- vecklingspolitik i enlighet med propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118). Den nya politiken innebär att politikområdet regionalpolitik och delområdet regional näringspolitik inom näringspolitiken slagits samman och bildar politikområdet regional utvecklingspolitik. Målet för politiken är väl fungerande och hållbara lokala arbets- marknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Med hållbar avses att politiken skall bidra till att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden. Den sociala dimensionen innefattar bl.a. jämställdhetsaspekter. Effekterna av politiken skall främst mätas inom lokala arbets- marknadsregioner. Med en lokal arbetsmarknadsregion avses en funktionell region där människor bor och arbetar. Kvinnors lokala arbetsmarknader är i de flesta fall mindre än männens. Dessa funk- regioner består oftast av ett flertal olika områdestyper så- som glesbygds-, landsbygds- och skärgårdsområden, små och medel- stora städer samt i vissa fall även storstadsområden. De olika områdestyperna bör, enligt regeringen, inte betraktas som isolerade från varandra eftersom ett ömsesidigt beroendeförhållande i de flesta fall råder mellan dem. Genom ett sådant synsätt minskar betyd- elsen av den särskilda gles- och landsbygdsdimension som funnits inom ramen för den tidigare regionalpolitiken. 1.2Glesbygdsverkets utveckling och nuvarande uppdrag skapades 1991 ur Glesbygdsdelegationen och är lokaliserat till . var namnet på myndig- heten . Det övergripande syftet med bildan- det av myndigheten var att skapa en ansvarig myndighet för sam- ordning och bättre utnyttjande av de insatser som genomfördes för gles- och landsbygdsutveckling (prop. 1989/90:76, bet. 1989/90:AU13, rskr. 1989/90:346). efter bildande inriktades verk- samheten främst mot att initiera och medverka i pilotprojekt som bedömdes vara av betydelse för glesbygdens utveckling. Den största delen av myndighetens anslag användes för projektfinan- siering. förändrades inriktningen mot en ökad betoning på myndighetens expertroll. Verksamheten med pilotprojekt fasades ut och ingår inte längre i verkets uppdrag. Arbetet har därefter inriktats mot analys- och utredningsarbete samt att genom dialog och processmedverkan påverka myndigheter och bolag att ta hän- syn till gles- och landsbygdens speciella förutsättningar. Glesbygds- verkets instruktion förändrades 1999 och anger nu att Glesbygds- verkets uppgift är att genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för gles- och landsbygdsbefolkningen i olika delar av landet med tyngdpunkten i skogslänens inre delar samt i skärgårdsområdena. skall enligt sin instruktion särskilt: verka för sektorssamordning av centrala myndigheter och statliga bolag, främst inom områdena arbete, utbildning, service och kommunikationer, bedriva analys- och utredningsverksamhet samt genomföra central uppföljning och utvärdering av glesbygdsinsatser, förmedla kunskap till främst länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan samt andra organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling, vara förvaltningsmyndighet för gemenskapsinitiativet Leader+ samt svara för sekretariatsuppgifter åt övervakningskommittén för Leader+. uppdrag preciseras i det regleringsbrev som årlig- en utfärdas av regeringen. Med regleringsbrevet för för- svann en tidigare hänvisning till näringspolitiska mål och Glesbygds- verkets verksamhet kom i sin helhet att sortera under det dåvar- ande politikområdet Regionalpolitik. Verkets verksamhet berördes av två huvudsakliga mål för politik- området: att regionalpolitiken skall skapa förutsättningar för uthållig ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga lev- nadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket och att verksamheten inom utgiftsområdet främst skall underlätta för näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade områden att ut- vecklas så att de bidrar till att uppfylla målen för regional- politiken. Med lanseringen av den nya regionala utvecklingspolitiken kom verksamhet istället att sortera under detta nya politikområde. Målet med politiken är: väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Formuleringarna indikerar förändringar av både politikens geo- grafiska prioriteringar och dess geografiska upplösningsnivå. Den regionala utvecklingspolitiken riktar sig till hela landet, och de 81 lokala arbetsmarknadsregioner som delar in landet i pekas ut som dess geografiska målenheter. Inriktningen mot vissa prioriterade områden är inte längre lika tydlig och den särskilda gles- och landsbygdsdimension som tidigare funnits har tonats ned. När den nya regionala utvecklingspolitiken sjösattes och myndig- hetsstrukturen justerades berördes inte upp- gifter. Istället initierades den separata översyn av myndigheten som här redovisas. verksamhetsmål som framgår av regleringsbrevet kvarstår alltså i stort sett oförändrade. Enligt regleringsbrevet för skall verket inom verksamhetsgren kunskapsförmedling: öka kunskaperna om gles- och landsbygdsområdenas förutsätt- ningar och behov genom att: följa samt analysera situationen i gles- och landsbygds- områden, stödja och informera organ som har betydelse för gles- och landsbygdens utveckling. Målen inom verksamhetsgrenen Stöd till program och processer är att: genomförandet av gemenskapsinitiativet Leader+ blir effektivt och i överensstämmelse med det nationella målet för den regionala utvecklingspolitiken. genom att bidra med analys-, metod- och kompetensstöd inom sitt ansvars- och kompetensområde med- verkar till att arbetet med lokala och regionala program, främst regionala tillväxtavtal och regionala tillväxtprogram, sker effek- tivt och i överensstämmelse med det nationella målet för den regionala utvecklingspolitiken. Det finns två huvudsakliga skillnader mellan och före- gående års regleringsbrev. För det första har målen rörande EG:s strukturfondsprogram för Mål 5b och gemenskapsinitiativet LEADER II tagits bort då arbetet med programmen i stort sett har avslutats. För det andra nämns inte samordningsmålet längre i regleringsbrevet. Bara utgjorde sektorssamordningen en egen verksamhetsgren, men verkets sektorssamordning kritise- rades av revisorer. Förändringarna innebär att Gles- bygdsverkets verksamhetsområde snävas in till att i allt högre grad röra kunskapsförmedling. En utveckling i denna riktning har alltså redan pågått under . för lägger förutom ovanstående verk- samhetsmål fyra uppdrag på varav de två sist- nämnda är återkommande och av administrativ karaktär: att föreslå hur den regionala utvecklingspolitiken bör följas upp och effektutvärderas avseende servicemålet. att följa upp och sammanställa diskussionsunderlag för den framtida sammanhållningspolitiken avseende gleshetsaspekterna. att till rapportera uppgifter avseende gemenskaps- initiativet Leader+. att redovisa utgiftsprognoser . Av årsredovisningen för framgår att 4/5 av Glesbygds- verkets budget gick till verksamhetsgrenen Kunskapsförmedling. följer och sammanställer utvecklingen inom ett antal prioriterade sektorsområden (arbetsmarknad, utbildning, infra- struktur och service samt sektorsövergripande områden som befolk- ningsutveckling och migration). Kunskapsförmedlingen sker både genom statistik- och rapport- spridning, genom direkt kommunikation med avnämare och genom indirekt kommunikation via media. har verket förutom externt producerade utvärdringar av EU-program och årsredovisningar, verksamhetsplaner, etc. publicerat 14 rappor- ter. Rapporternas karaktär och omfång varierar ifrån enstaka sidor över populariserade informationsbroschyrer till regelrätta böcker. för dialog med andra myndigheter och organisa- tioner på både verkslednings- och handläggarnivå, genomför läns- och kommunbesök och medverkar som expert i utredningar. Bostadsmarknaden i sex inflyttningsrika områden Planering för åretruntboende i kust och Fickfakta om gles- och landsbygd Regionala självstyrelseorgan och lands- Högre utbildning i gles- och landsbygd om Service och infrastruktur i samiska sommar- tillgänglighet och nya vägar till utbildning Sex inflyttningsrika bygder- en intervjustudie Länsstyrelsernas och de regionala självstyrelse- organens syn på utvecklingen av service * exklusive nyhetsbrev, externt producerade utvärderingar av EU-program, årsredovisningar, verk- samhetsplaner, etc. Bland särskilda aktiviteter inom verksamhetsgrenen kunskaps- förmedling återfinns en kartläggning av förekomsten av och verksamheten vid lärcentra, en fallstudie av finsk lands- bygdspolitik, en kartläggning av infrastrukturen i samiska sommar- visten, anordnandet av en konferens om inflyttning samt vidare- utveckling av den servicedatabas verket tagit fram tillsammans med . Verket redovisar också ett fåtal samråd med länsstyrelser om avgränsning av gles- och landsbygdsområden i enlighet med förordningen om landsbygdsstöd. Inom verksamhetsgrenen Stöd till program och processer rap- porterar ett minskat arbete med 5b och LEADER II-programmen som avslutats. Inom Leader+ ger verket stöd via kontakter och verksamhetsledarträffar. Verket fungerar också som sekretariat för programmets övervakningskommité och upprätt- håller kontakter med programmets utbetalande myndighet, regerings- kansliet och kommissionen. Upphandling av tjänster har genom- förts. har ledamöter i övervakningskommitéerna för flera andra EU-program. har också följt och i vissa situationer fungerat som rådgivare i arbetet med de regionala tillväxtavtalen. Verket deltar också i arbetet med att identifiera behov av sektorssam- ordning och utveckla metoder för samordning. i enlighet med ett uppdrag också kartlagt utveck- lingen av offentlig service i gles- och landsbygdsområden. anser sig uppfylla målen inom veksamhetsgren- en stöd till program och processer, men noterar att ett verk utan operativa resurser bara efterfrågats i mindre utsträckning i arbetet med de regionala tillväxtavtalen. Inom verksamhetsgrenen kunskapsför- medling menar verket att resultaten av naturliga skäl [är] svåra att bedöma. Verket tycker sig ändå se resultat i formuleringar i centrala politiska dokument, i allt flitigare användning av material och underlag från verkets analys och utredningsverksamhet. Enligt målgruppsundersökningar är avnämarna nöjda med verkets information. Sammanfattningsvis ägnar sig åt att samla in och sprida kunskap om förhållandena på gles- och landsbygden med tyngdpunkt på välfärd snarare än tillväxt. Verket är dessutom förvaltningsmyndighet för gemenskapsinitiativet Leader+. An- slaget för verksamheten har uppgått till . Antalet årsarbetskrafter uppgår till unge- fär 30. gjorde en omvärldsanalys och en strategi. I denna konstaterar verket att det aldrig har funnits en samlad landsbygdspolitik i . Vissa insatser för landsbygden har rymts inom regionalpolitiken medan andra har utgjort delar av EU:s jordbrukspolitik. Verket pekar också på att landsbygds- dimensionen tonas ner i den nya regionalpolitiken men att det ändå finns ett antal åtgärder med fokus på glesbygder, landsbygder och skärgårdar inom olika politikområden. beskriver i strategin sin egen roll att framställa underlag som behandlar hur nationella intentioner om goda lev- nadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för gles- och lands- bygdsbefolkningen. Genom att arbetet är inriktat på kunskaps- förmedling tar verket plats i den nya regionalpolitiken som särskilt inriktats på att vara en läroprocess för alla involverade. Verket framhåller sin roll som expertmyndighet som ska verka genom att analysera, utvärdera och sprida kunskaper. Verkets strategi blir därför att fortsätta att analysera och synlig- göra gles- och landsbygdens utveckling. När det gäller utvärdering och uppföljning så betonar man att det är de nationella inten- tionerna om likvärdiga levnads- och företagsvillkor som ska följas upp. Det sker bl.a. genom arbetet med den s.k. servicedatabasen som ger information om bl.a. tillgänglighet till service. deringarna av Leaderprogrammet och mål 5b-programmen ses som en viktig del av rollen som lärande i lokal och regional utveckling. har 2002 fått ett tydligare ansvar för att följa och befrämja tillgängligheten till kommersiell service. Glesbygds- verket pekar i strategin på att frågan om hur den offentliga servicen utvecklas i stället kommer att kräva ökade insatser. Andra områden som pekar ut i strategin är de små arbetsmark- nadernas funktion, hur olika utbildningssatsningar når gles- och landsbygdsbor, befolkningsutvecklingen och utvecklingen av infra- strukturen, särskilt kommunikationer och frågor kring drivmedels- kostnader och tillgång till kollektivtrafik. 1.3Riksdagens revisorers granskning av revisorer tog 2000 initiativ till en granskning av Gles- bygdsverkets roll i regionalpolitiken. Slutrapporten offentlig- gjordes 2001 och har remissbehandlats (Rapport 2000/01:12). Revisorerna konstaterar att stora förändringar skett inom regional- politiken sedan bildades. Bland annat nämner de att näringspolitiken och regionalpolitiken har närmat sig varandra i stor utsträckning. har regionalpolitiken, liksom sektors- politiken, regionaliserats. Revisorerna konstaterar vidare att kom- munerna har fått ett ökat ansvar för välfärdspolitiken. De regionala tillväxtavtalen, som infördes , är tänkta att fungera som effek- tiva samordningsinstrument på den regionala nivån. revisorer uppmärksammar även att medlemskap i på- verkat politikens förutsättningar och genomförande. Vad gäller verksamhet menar revi- sorer att verket främst är engagerat i frågor som rör de välfärds- politiska delarna av regionalpolitiken. I samband med insatser för att främja tillväxten i gles- och landsbygden betonas främst den offentliga sektorns ansvar för strukturfrågor. Efterfrågan på Gles- bygdsverkets kompetens i arbetet med de regionala tillväxtavtalen har varit låg. Det konstateras även att inte egentligen utvärderar gles- och landsbygdspolitiska insatser. På uppdrag av revisorerna genomfördes en analys av Glesbygds- verkets rapportproduktion till . Analysen omfattade totalt elva rapporter. Analysen visar bl.a. att det är vanligt att rapporterna riktar sig till Regerings- kansliet och till kommuner. Innehållet behandlar ofta gles- och landsbygdsfrågor som ett eget ämnesområde. Enligt analysen är det ovanligt att verkets rapporter går på djupet i sakfrågor som rör kom- munikationer, högskoleutbildning, underlag för infrastrukturinvest- eringar och andra frågor som har betydelse för gles- och lands- bygdens utveckling på lång sikt. Revisorerna anser att uppdrag är otydligt och att bristen på uppföljningsbara mål för vad verket förväntas prestera gör det svårt att bedöma om är ett effek- tivt verktyg för att stimulera utvecklingen i gles- och landsbygden. revisorers granskning av genom- fördes innan regeringen presenterade sitt förslag till en ny regional utvecklingspolitik. Förändringar av politiken som be- slutat om i enlighet med propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118) har därför inte kunnat beaktas. Som en viktig utgångspunkt för granskningen har revisorerna använt den regionalpolitiska utredningens del- och slutbetänkanden jämte underlagsrapporter (SOU 2000:36 och 2000:87). Både i riksdagsrevisorernas rapport och i den regionalpolitiska utredningen pekas på behovet av att se över roll och uppdrag. Den regionalpolitiska propositionen är motsägelsefull om syftet med detta. Å ena sidan betonar den att roll bör utvecklas och tydliggöras och att det är värdefullt med en myndighet som har till uppgift att beakta såväl tillväxt som väl- färdsaspekter och som har fokus på lokala utvecklingsförutsätt- ningar. Å andra sidan betonas att man bör tona ner den gles- och landsbygdsdimension som står i fokus för upp- gifter. I egen strategi är svaret på detta att det är angeläget att det finns en särskild myndighet som fokuserar gles- och landsbygden eftersom den mesta samhällsplaneringen utförs med miljöer som norm. 1.4Utredarens tolkning av uppdraget Utredningen har arbetat . Den har inte haft parlamentarisk förankring och inte heller tillgång till särskilda experter eller resurser att lägga ut beställningsuppdrag. är uppdraget komplext och kräver att flera politikområden gås igenom och kopplas samman. Det har därför varit nödvändigt att prioritera starkt mellan olika insatser för att besvara direktivet. Vi har valt att ändå ta ett ganska övergripande grepp och försöka att se till väntade förändringar som berör landsbygdens människor och verksamheter och landsbygden som miljö. I det arbetet har vi försökt att arbeta med ett långt perspektiv och analysera behovet av politik och planering . Där- emot har vi inte ägnat så mycket uppmärksamhet åt att i detalj granska kvalitet och innehåll i nuvarande verk- samhet. Det har inte heller behövts eftersom riksdagsrevisorerna gjort en genomgång av verket. Den pekar på att det snarare är verkets roll i ett vidare perspektiv som behöver utredas än frågan om hur verket fyller den nuvarande uppgiften. För att klargöra problem med den nuvarande rollen har det ändå varit nödvändigt att belysa vissa delar av verkets arbete. I direktiven står att betydelsen av landsbygdsdimensionen minskar inom regionalpolitiken genom att gles-, landsbygds och skärgårdsområden inte bör betraktas som isolerade från tätorts- och stadsområden. Det är ett synsätt som slogs fast i den regional- politiska propositionen. Det är uppenbart att detta är något som måste tolkas med viss försiktighet; det finns ju kvar insatser som riktar sig till landsbygden och landsbygden finns med på skilda sätt i regionalpolitiken. Markeringen är ändå, tillsammans med från- varon av landsbygdspolitiska mål inom regionalpolitiken och att Gles- bygdsverket helt lämnades utanför den omorganisation av myndig- heterna som gjordes 2001, tydlig nog. Landsbygden har tonats ner i regionalpolitiken och det har vi tagit som en given förutsättning. Det ger oss också vår huvudfråga: är landsbygden annorlunda än tätorten på sådana sätt att den behöver hanteras särskilt i politik och planering? Om svaret på denna fråga är ja, så måste de lokala arbets- marknadsregionerna kompletteras med perspektiv och insatser som förmår ta tillvara de specifika förutsättningarna. Det kan handla om värdefulla kvaliteter eller om särskilda svårigheter som motiverar insatser. Men det måste vara möjligt att peka ut dem. Om de finns och är viktiga så är inte de lokala arbetsmarknadsregionerna som ser tätort och landsbygd som en funktionell enhet ett tillräckligt instrument. Från den utgångspunkten vill vi diskutera Glesbygds- verkets framtida roll och uppdrag. Vi har lagt något mer vikt vid internationella jämförelser än direktiven föreskriver. Vi har besökt landsbygdsmyndigheter/ forskare i , och . Från de två förstnämna länderna har vi gjort en särskild redovisning och från alla de tre länderna har vi hämtat underlag till diskussionen om motiv för en landsbygdspolitik. Den tioåriga framförhållningen innebär inte med automatik att förslagen är tänkta att stå sig . På några punkter ser vi för- slagen som del i en förändringsprocess som måste fortsätta med ytterligare successiva steg. 2Glesbygdsverkets gränsytor mot andra myndigheter I utredningsuppdraget ingår att klara ut relation till angränsande verk och myndigheter som kan ha liknande uppgifter eller uppgifter som behöver utföras i samspel med Gles- bygdsverket. Några myndigheter pekas ut i direktiven och vi ska i det följande beskriva på vilket sätt deras verksamhet är relaterad till . ITPS är en statlig myndighet med ansvar för omvärldsanalyser, ut- värderingar och delar av den officiella statistiken. ITPS analyserar den ekonomiska utvecklingen som underlag för närings- regional- och innovationspolitik. ITPS ansvarar också för en utlandsbaserad omvärldsbevakning i samråd med andra myndigheter. ITPS arbetar nu i huvudsak inom tre utpekade områden. Om- rådet Företagens dynamik behandlar hur företag föds, växer och dör beroende på deras interna överlevnadsförmåga och omgivande villkor. Inom området Arbetets omfattning görs analyser av rela- tionen mellan befolkningsförändring, arbetskraftsförsörjning och tillväxt. Det tredje området, Människors kompetens, fokuserar på människors kunskaper i arbetslivet. Här ingår också utvärderingar av statliga insatser för att påverka tillväxtorienterad utbildning och internationella utblickar. Den regionala utvecklingen uppmärk- sammas inom alla tre områdena. Det innebär att ITPS kan arbeta med frågor som ligger ganska nära arbete; kom- munikationer, bosättningsmönster, osv. ITPS har bara funnits och håller ännu på att finna sina former. Om vi ser lite mer detaljerat på regleringsbreven för ITPS respektive så finns det både likheter och betydande skillnader. ITPS är, liksom , kunskaps- inriktat och ska göra analyser och utvärderingar som kan ge under- gränsytor mot andra myndigheter lag för en effektivare politikutövning. Båda myndigheterna har ett ansvar i förhållande till den regionala utvecklingspolitiken. Båda har en roll att stärka de regionala tillväxtprocesserna. ITPS har dess- utom ett uppdrag att förbättra kunskapsunderlaget i frågor av betyd- else för EU:s strukturfondsprogram. ITPS har också ett uppdrag att utveckla kunskap inom det närings- och innovationspolitiska området och att tillhandahålla företagsstatistik liksom att bevaka den nationella och internationella utvecklingen inom dessa områden. ITPS uppdrag inom regionalpolitiken innebär att också följa landsbygdens utveckling och presentera kunskap om problem och möjligheter ifråga om hur landsbygdsområdena kan bidra till den tillväxt och utveckling i hela landet som regionalpolitiken har som mål. Här är alltså en delvis överlappande uppgift med den som Gles- bygdsverket har; att producera kunskap om utvecklingen i lands- och glesbygder. Det faktum att ITPS har sitt säte i ger också en anledning att fundera över hur de två myndigheternas arbete avgränsas i förhållande till varandra. Som arbetet bedrivs så fyller de två myndigheterna ganska olika roller och utför knappast något dubbelarbete. Det finns några förhållanden som bidrar till det: ITPS har etablerats efter det senaste regionalpolitiska beslutet som innebär att det är LA-regionernas utveckling som är målet för regionalpolitiken. bygger ITPS upp databaser som kommer att möjliggöra analyser också på högre geografiska upp- lösningsnivåer. ITPS är som namnet antyder inriktat på tillväxt. ITPS definierar tillväxt som: en viss volym ansträngningar som ska resultera i ett större produk- tionsresultat utan att olika kulturella, välfärdsmässiga och miljömässiga gränser överskrids. Det innebär att både välfärdspolitiska och fördelningspolitiska aspek- ter finns med i bilden när tillväxtens villkor analyseras. I praktiken har närmast en inriktning mot att bevaka välfärdens utveckling i lands- och glesbygder. Det finns flera orsaker till att har denna inriktning. Välfärds- funktionerna är centrala frågor i områden där befolkningen minskar och olika samhällsfunktioner tunnas ut. Dessutom finns det här ett moment av en arbetsdelning mellan myndigheterna: eftersom andra myndigheter och organisationer arbetar med till- gränsytor mot andra myndigheter