sou · GRB393 · 2004-01-01 00:00:00 — I myndigheterna skall internrevisionen, på samma sätt som gäller för övriga delar av myndighetens verksam- het, iaktta bestämmelserna om offentlighet och sekretess som regleras i tryckfrihetsförordningen (1949:105) och sekretesslagen (1980:100). Det innebär att handlingar som upprättats av intern- revisionen vid en statlig myndighet kan komma att lämnas ut i en helt annan utsträckning än motsvarande handlingar i t.ex. ett bolag. Vissa bestämmelser om sekretess kan dock vara aktuella att tillämpa i revisionsarbetet. Genom offentlighetsprincipen har internrevisorer i myndigheterna till viss del annorlunda förutsätt- ningar för sin verksamhet än internrevisorer i privat sektor, något som kan upplevas som en försvårande omständighet. Det gäller framför allt möjligheten för revisorn att få ett förtroendefullt informationsutbyte med verksamheten och ledningen. Internrevisorn har vidare krav på sig att dokumentera sitt arbete och sina iakttagelser. De handlingar som ingår i en sådan doku- 14 , , utgåva 6. Vad är intern styrning och kontroll respektive internrevision? mentation kan bli allmänna handlingar när de färdigställts, eller om de hör till ett särskilt ärende, när ärendet har slutbehandlats. Det finns en risk att internrevisionen inte får ta del av all den informa- tion som är nödvändig för att fullgöra sina uppgifter om känslig information måste dokumenteras. Vi bedömer inte att internrevisionen genom att följa de svenska bestämmelserna om offentlighet och sekretess kommer i konflikt med Code of Ethics. Vi anser därför att någon särskild reglering av denna fråga inte är nödvändig. Det bör dock klarläggas på vilket sätt god internrevisions- och internrevisorssed skall tillämpas mot bakgrund av dessa förutsättningar för internrevisorer i staten samt på vilket sätt de svenska bestämmelserna för offentlighet och sekretess skall tillämpas i olika skeden av revisionsarbetet. Förslag till vägledning för internrevisorer i staten inom detta område redovisas i kapitel 6. 3Internrevisionen i staten – en kartläggning Utredningen genomförde en enkätundersökning som riktade sig till internrevisorer i staten. Ett förfrågningsunderlag sändes till de 70 myndigheter inklusive allmänna försäkringskassor som bedriver internrevision. De efterfrågade uppgifterna avsåg . Som ett komplement till enkätundersökningen intervjuades representanter från myndighetsledningar samt internrevisorer vid 12 myndigheter och statliga bolag. Totalt genomfördes 23 inter- vjuer. Den i kapitel 1 nämnda arbetsgruppen inom () sände ut en enkät till intern- revisionsenheter vid statliga myndigheter. Enkäten vände sig till alla internrevisorer som var medlemmar i det statliga nätverket inom IRF. Syftet med denna enkät var att fånga upp de åsikter, för- slag och synpunkter som de statliga internrevisorerna har på de områden som arbetsgruppen identifierat som centrala för intern- revisionsutredningen. 3.1Resultatet av utredningens intervjuer och enkätundersökning Samtliga intervjuade är överens om att internrevisionen bör arbeta direkt under styrelsen eller den nivå under regeringen som ansvarar för den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten. Det bör ingå i myndighetsledningens ansvar att besluta om intern- revisionens verksamhet, budgetfrågor samt anställning av intern- revisionschefen. De anser att det är viktigt att internrevisorerna är kompetenta och att yrket blir mer likriktat. Ledningen behöver ett kraftfullt redskap, som har stor integritet. Internrevisionen i staten – en kartläggning efterlyser en gemensam metodutveckling för internrevisionen och ett gemensamt kompetensutvecklingsprogram för internrevisorer. Flera av de intervjuade är tveksamma till att internrevisorer arbetar som internkonsulter. Med det avses att internrevisorerna t.ex. utvecklar styr- och policydokument eller genomför andra interna utredningsuppdrag. Därtill är det enligt de intervjuade inte lämpligt att internrevisionen får ta över verksamhetens ansvar för uppföljning och kontroll. I det följande redovisas resultatet från enkätundersökningen. 3.1.1Myndigheter som har internrevision Internrevision finns vid 70 myndigheter (49 myndigheter och 21 allmänna försäkringskassor). I det följande använder vi genom- gående ordet myndighet för såväl myndighet som allmän försäk- ringskassa. Av internrevisionsförordningen framgår att 60 myndig- heter skall tillämpa förordningen. Det förekommer också att myn- digheter har krav på att bedriva internrevision i regleringsbrev eller i instruktion. Det finns dessutom några myndigheter som bedriver internrevision på eget initiativ. Svar inkom från 65 myndigheter, vilket innebär en svarsfrekvens på . Den höga svars- frekvensen innebär att vi anser att enkätsvaren sammantaget ger en god bild av internrevisionen i staten. Det bör dock noteras att svarsfrekvensen på enskilda frågor är lägre. Av de totalt 70 myndigheterna leds 47 av styrelser med fullt ansvar och 21 av styrelser med begränsat ansvar. Därtill är 2 av myndig- heterna enrådighetsverk. Vi har utgått från den definition på led- ningsformer som tillämpas av . Det innebär bl.a. att styrelser i universitet och högskolor betraktas som sådana med fullt ansvar. Trots att den vanligaste ledningsformen är styrelse med fullt ansvar är det generaldirektören eller motsvarande som anställer och beslutar om lön till internrevisionschefen samt beslutar om budget för internrevisionen. Internrevisionen i staten – en kartläggning 3.1.3Antal internrevisorer vid myndigheter Det totala antalet anställda internrevisorer uppgick för de 58 myn- digheter som besvarat frågan till ca 140. Internrevisionen vid en myndighet omfattar i normalfallet en eller två internrevisorer, men det förekommer även internrevisionsenheter med flera anställda. Vid 25 av myndigheterna var internrevisorn ensam. 3.1.4Fördelning mellan kvinnor och män För de 53 myndigheter som besvarat frågan uppvisas en relativt jämn fördelning mellan kvinnor och män, både vad gäller intern- revisionschefer och övriga internrevisorer. Av internrevisions- cheferna var kvinnor och män. Av övriga internrevisorer var kvinnor och män. För de 51 myndigheter som svarat på frågan framgår att genom- snittsåldern för en internrevisor var . Andelen internrevisorer var , medan av internrevisorerna var . Internrevisionen i staten – en kartläggning 3.1.6Kostnad för och bemanning av internrevisionen Resultatet av denna enkätfråga skall tolkas med större försiktighet än övriga frågor då svaren på frågan varierar till innehåll och kvali- tet. Den totala kostnaden för internrevisionen vid de 58 myndig- heter som besvarat frågan uppgick till ca . Svaren inkluderar såväl kostnader för verksamhet i egen regi som kostnader i samband med köp av tjänst. En jämförelse mellan kostnaden för internrevisionen och myndighetens totala kostnader vid 42 av dessa myndigheter (exklu- sive försäkringskassor) visar att en myndighet i genomsnitt för- brukar av de totala kostnaderna på internrevision. Vidare har en myndighet i genomsnitt en anställd internrevisor per 1 500 anställda. Enligt uppgift från () visar en internationell benchmarking (Global Auditing Infor- mation Network), där ca 500 organisationer inom olika branscher ingår i en databas, att dessa organisationer i genomsnitt har en revisor per 933 anställda. Liksom för föregående fråga bör resultatet av denna fråga tolkas med stor försiktighet mot bakgrund av osäkerheten i underlaget. Endast 24 myndigheter har lämnat uppgifter på den fråga som rör köp av internrevisionstjänster. Kostnaden för köpta internrevi- sionstjänster utgjorde av den totala kostnaden för intern- revision vid dessa myndigheter. Det upphandlades internrevisions- tjänster vid dessa myndigheter omfattande totalt ca till en kostnad på totalt ca . Enkätsvaren visar att flertalet internrevisionschefer och övriga internrevisorer har civilekonomutbildning eller liknande som grundutbildning. har internrevisorerna igenomsnitt ägnat sig åt kompetensutveckling till en genomsnittskostnad på . Den kostnad som avses är kostnader som uppstår i samband med utbildning, t.ex. kostnader för resor, logi och kurser. Internrevisionen i staten – en kartläggning 3.2Enkätundersökning i Internrevisorernas förenings regi En arbetsgrupp inom IRF sände också ut en enkät till internrevi- sionsenheter vid statliga myndigheter. Enkäten besvarades av 94 internrevisorer vid 53 myndigheter, vilket motsvarar en svarsfrek- vens på . 3.2.1Kompetensfrågor, certifiering och utbildning Samtliga internrevisorer anser att internrevisorer i staten behöver ha en grundkompetens avseende revisionsmetodik, kunskaper om statlig verksamhet och ekonomi. En överväldigande majoritet är däremot negativ till tanken att krav skall ställas på att de statliga internrevisorerna skall inneha Certified Internal Auditor examen (CIA-examen). De som har arbetat inom staten är mest negativa. Flertalet revisorer efterlyser däremot en nationell examen. 3.2.2Kvalitetssäkring av internrevisionens arbete I princip samtliga internrevisorer anser att det finns ett behov av att göra kvalitetskontroller av internrevisionens arbete. Som motiv anges att de ser det som en möjlighet att höja kvaliteten i deras arbete. Däremot har internrevisorerna olika uppfattningar om hur dessa kvalitetskontroller skall utföras och av vem. 3.2.3Former för beslut om bemanning och budget för internrevisionen Ungefär fyra av fem internrevisorer anser att det är styrelsen vid myndigheten som skall anställa och sätta lönen för internrevisions- chefer samt besluta om budgeten för internrevisionsenheten. Internrevisionen i staten – en kartläggning Hälften av ensamrevisorerna anser att väl fungerande nätverk upp- fyller det behov av stöd som de anser sig ha. Flera revisorer anser däremot att nätverk eller andra typer av frivilliga samarbetsformer inte kan ge det stöd som behövs för att de skall klara av att täcka all den verksamhet som myndigheten bedriver om de skall ha tid till kompetensutveckling. De anser att minst två internrevi- sorer bör finnas vid en myndighet. anser många att det bör finnas någon samordningsresurs, tillsynsmyndighet eller lik- nande som ger ett mer strukturerat stöd till internrevisorerna vid myndigheterna. 4Internrevision i staten – en internationell utblick I utredningsuppdraget ingår att genomföra en samlad översyn av den statliga internrevisionen och att beakta utvecklingen av intern- revisionsfunktionen i ett bredare perspektiv, bl.a. genom interna- utblickar. Vi har genomfört en kartläggning som omfattar utformning, inriktning och styrning av statlig internrevision i , i och i . Valet av länder ger således en bild av internrevisionen i två länder inom Europeiska unionen (EU) och ett land utanför EU. i liknar i stor utsträckning den svenska, medan den brittiska och den norska inte gör det i lika stor utsträckning. Kartläggningen visar också exempel på såväl en övergripande som detaljerad reglering av internrevisionen. Vi har också studerat internrevisionen vid EU- kommissionen samt de krav på statlig internrevision som EU- kommissionen tillämpar vid förhandlingar med kandidatländer. Vi redovisar i detta kapitel en sammanfattning av resultatet av kartläggningen. I bilaga 4 lämnas en mer detaljerad redogörelse. 4.1Organisatorisk placering och reglering Den internationella kartläggningen visar tre olika alternativ för internrevisionens organisatoriska placering i statsförvaltningen. Det ena alternativet, som förekommer i , är att intern- revision finns i den del av statsförvaltningen som genomför verk- samhet och inte i departementen som framför allt arbetar med policyfrågor. I övriga länder finns internrevision i såväl myndig- heter eller motsvarande som i respektive departement. Den tredje varianten är den som valt. Där är internrevi- sionen placerad dels i internrevisionsenheter i respektive general- direktorat, dels i en central enhet i anslutning till kommissions- kollegiet. är det enda land som dessutom har inrättat en central funktion som ansvarar för metod- och kvalitets- Internrevision i staten – en internationell utblick En sådan samordnande funktion är ett av de krav som EU- kommissionen tillämpar vid förhandlingar med kandidatländer i frågor om intern styrning och kontroll samt internrevision. 4.2Ansvar för intern styrning och kontroll samt uppföljning av ansvar I och samt vid finns uttryckliga krav på de statliga organisationernas ledning avseende ansvar för intern styrning och kontroll som i olika utsträckning har formulerats i enlighet med internationella normer inom området. I har ett förslag till nya regler med liknande innehåll remissbehandlats. I och vid krävs dessutom av den ansvariga ledningen att den skall lämna ett intygande om på vilket sätt den uppfyllt sitt ansvar för intern styrning och kontroll. I förhandlingar med kandidatländer ställs krav på en tydlig reglering av ansvar för intern styrning och kontroll. 4.3Former för rapportering och dialog Formerna för internrevisionens rapportering och dialog med upp- dragsgivare och andra intressenter varierar. Likaså varierar graden av reglering. I och saknas reglering av rapportering till uppdragsgivaren. I finns dock krav på att internrevi- sionens rapporter skall lämnas till den statliga externrevisionen, . I har rapporteringen reglerats i viss utsträckning. Där finns bl.a. krav på att intern- revisionen i generaldirektoraten skall lämna en årlig bedömning av den interna styrningen och kontrollen i generaldirektoratet. I regleras formerna för internrevisionens rapportering i detalj i standarder för den statliga internrevisionen. I och saknas revisionskommittéer i staten. I är det god sed att inrätta revisionskommittéer i samtliga statliga organisationer. Det skall finnas väl grundade motiv för att inte inrätta en sådan kommitté. Internrevision i staten – en internationell utblick en revisionskommitté som skall utgöra ett stöd för kommissions- kollegiet. Det finns dock inga motsvarande kommittéer i general- direktoraten. Samverkan med externrevisionen sker på olika sätt. I saknas det en reglering av samverkan. I finns som redan nämnts en bestämmelse om att lämna internrevisionens rapporter till extern- revisionen. I regleras samverkan i standarder för internrevisionen. Samarbetet behandlas också i en vägledning som är framtagen gemensamt av brittiska och National Audit Office (den statliga externrevisionsinstansen). Vid finns ingen formell reglering av samverkan med externrevisionen med undantag för att den centrala internrevi- sionens rapporter skall skickas till Revisionsrätten (EU:s extern- revision). Inte i något fall har vi kunnat konstatera att det före- ligger krav på formellt samråd om internrevisionens revisionsplan på det sätt som sker i . 4.6God internrevisions- och internrevisorssed I och i hänvisas i regelverket till normer och stan- darder för god sed. Det är dock inte tydligt i regelverket vilka normer etc. som avses. I finns ett eget ramverk för internrevisionen i staten. Det framgår dock av detta att det skall vara ett uttryck för den brittiska statsförvaltningens tillämpning av () Standards. Vid EU-kommis- sionen skall internrevisionen följa internationella standarder och internationellt god sed (best practice) för internrevision. Vid behov skall dessa anpassas till förutsättningarna i kommissionen. I finns en certifiering för revisorer som arbetar inom offentlig förvaltning. Ansvaret för certifieringen innehas av offentliga förvaltningen och ekonomin. I finns en särskild norsk certifiering som gäller alla sektorer. Det är den nationella representanten för IIA som ansvarar för Internrevision i staten – en internationell utblick I tillhandahåller den brittiska före- trädaren för IIA ett särskilt brittiskt system för certifiering för internrevisorer i alla branscher. Det finns även en speciell statlig certifiering som sköts av en arbetsgrupp inom Her Majestys Treasury (brittiska ). har ingen egen certifiering. Det framgår av befattningsbeskrivningarna för de anställda internrevisorerna att de skall sträva efter att avlägga examen som Certified Internal Auditor (CIA-examen). 4.8Inrättande, arbetsformer och nätverk m.m. Inte i något av de länder som omfattats av vår kartläggning finns krav på att anställa internrevisorer. Det är upp till den enskilda led- ningen att besluta om på vilket sätt internrevision skall bedrivas. Vårt intryck från intervjuerna är dock att det ofta sker genom anställning, ibland i kombination med köp av tjänst. Det före- kommer enligt uppgift ensamrevisorer, men vi har inte kunnat bedöma i hur stor omfattning. I angavs i sam- band med att internrevisionen skulle inrättas, ett antal alternativ till anställning i syfte att undvika ensamrevisorer (samordning med andra internrevisionsenheter, samordning med utredningsresurser, köp av tjänst etc.). De flesta generaldirektoraten har dock anställt revisorer och det förekommer endast i några få fall att samordning sker med någon annan revisionsenhet eller utredningsresurs. Samverkan i nätverk förekommer i varierande utsträckning i de tre länderna och i . Vi har identifierat olika utvecklingsfrågor i de tre länderna. Gemen- samt är dock att de är inriktade på olika delar av ledningens interna styrning och kontroll, vilket innebär att de indirekt påverkar internrevisionen. I pågår ett arbete med att utveckla ledningarnas riskbedömningar och det bedrivs också ett utveck- lingsprojekt rörande hur de diskussioner om ledningens förvalt- ningsansvar (s.k. corporate governance) som förekommer i privat sektor påverkar statsförvaltningen. I pågår inom Finans- departementet ett utvecklingsarbete rörande metodutveckling m.m. Internrevision i staten – en internationell utblick för såväl intern styrning och kontroll som internrevision. I har ett förslag till nya bestämmelser om krav på intern styrning och kontroll i statsförvaltningen remissbehandlats. Vid pågår ett utvecklingsarbete för att tydlig- göra rollerna för internrevisionen i relation till den interna styr- ningen och kontrollen. 5Bakgrund och utgångspunkter för utredningens förslag trädde förordningen (1995:686) om internrevision vid statliga myndigheter m.fl. i kraft. Förordningen motiverades bl.a. med att () och revisorer () påvisat att den interna kontrollen var bristfällig i många myn- digheter1. Antalet revisionsberättelser med invändningar och revi- sionsrapporter var stort . De flesta brister avsåg myndigheternas interna styrning och kontroll. För- ordningen infördes för att ge myndigheternas styrelser ett kraft- fullt redskap för den interna styrningen och kontrollen. Intern- revisionen skulle på så sätt underlätta för styrelserna att fullgöra sina uppgifter och därigenom ta sitt ansvar enligt verksförord- ningen. Efter att förordningen infördes har olika problem rörande internrevisionen i de statliga myndigheterna lyfts fram av RRV och RR. I bilaga 2 följer en redogörelse för dessa. Några av problemen har åtgärdats genom förändringar i internrevisions- förordningen samt föreskrifter och allmänna råd. lämnades rapporten och styrning av statlig verksamhet2 till statsrådet och chefen för . Rapporten omfattar bl.a. en kartläggning av vilka resurser som finns att tillgå inom för att kontrollera och styra förvaltningen, men också för att ompröva statliga åtaganden. I rapporten konstateras att det är angeläget att den pågående översynen av verksförordningen även beaktar intern- revisionens särskilda problem. Det framhålls att det bör finnas tyd- liga regler för internrevision och att dess institutionella ställning bör stärkas. 1994/95:100 bilaga 1. 2Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet, . Bakgrund och utgångspunkter för utredningens förslag 5.2Utgångspunkter för utredningens förslag Problemen för internrevisionen i staten är av olika karaktär och dignitet. Flertalet kan dock härledas till två mer grundläggande problemområden: –Internrevisionen i staten utgör inte en tydlig profession. –Ansvaret för intern styrning och kontroll samt internrevision i staten är otydligt. Som framgår av tidigare avsnitt har RRV och RR i flera rapporter redovisat problem gällande myndigheternas internrevision. Vi kan konstatera att de problem som låg till grund för internrevisions- förordningens införande delvis finns kvar, om än i något mindre omfattning. Vi kan konstatera att problemen för internrevisionen i staten är av olika karaktär och dignitet. Vår bedömning är att flertalet kan härledas till två mer grundläggande problemområden. Det krävs enligt vår uppfattning åtgärder inom dessa områden för att intern- revisionen fullt ut skall kunna vara en kraft att räkna med i strävan att åstadkomma en god styrning och kontroll i staten. De problem- områden som beskrivs i det följande har varit en utgångspunkt för våra förslag som syftar till att medverka till en bättre styrning och kontroll såväl av som i de statliga myndigheterna. Internrevisionen i staten utgör inte en tydlig profession. Internationella normer för internrevision ger utrymme för olika typer av aktiviteter inom ett brett verksamhetsområde. Det ställer krav på att anpassa dessa normer efter svenska förhållanden dels genom att precisera rollen, dels genom en sammanhållen metod- och kompetensutveckling. Genom den befintliga internrevisionsförordningen har rollen för den statliga internrevisionen delvis preciserats i förhållande till internationella normer. Vi bedömer dock att detta inte har medfört att internrevisionen i staten i tillräckligt stor utsträckning har en gemensam referensram vad gäller metoder, kompetens och övriga kvalitetsfrågor. En orsak till detta är enligt vår bedömning att ansvar för internrevisionsfrågor i staten som rör kvalitet, kompe- tens och metoder inte är samlat hos en instans. Bakgrund och utgångspunkter för utredningens förslag helhetsansvar för kvalitets- och metodfrågor, men erhöll i samband med att internrevisionsförordningen infördes, ett visst ansvar för kompetensutveckling av internrevisorer i staten. Verket ansvarade även för föreskrifter och allmänna råd. Sedan verket avvecklades finns det inte någon myndighet som har ett ansvar för dessa upp- gifter. 2.Ansvaret för intern styrning och kontroll samt internrevision i staten är otydligt. Vi bedömer att det finns två delförklaringar till att ansvaret för internrevision i staten är otydligt. En förklaring är att ansvaret för intern styrning och kontroll inte är tydligt reglerat. En annan för- är att internrevisionens uppdragsgivare i myndigheterna inte alltid är den som ansvarar för intern styrning och kontroll i myndigheten. Vi anser vidare att regeringen bidragit till otydlighet i vissa fall genom att ge uppdrag till internrevisionen i myndig- heterna. För de statliga myndigheterna framgår förvaltningsansvaret av förordning med instruktion eller i särskild förordning för respek- tive myndighet samt verksförordningen (1995:1322). Av 7 § verks- förordningen framgår att myndighetens chef ansvarar för att verk- samheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att myn- dighetens organisation är utformad så att redovisning, medelsför- valtning och övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Dessa författningar innehåller dock inte något uttryckligt anspråk på att ledningen också skall ansvara för att den interna styrningen och kontrollen utformas för att klara dessa krav. Uttrycket intern styrning och kontroll finns inte i författningstext. Detta leder till oklarhet om vem som har ansvar för intern styrning och kontroll. Utöver det faktum att det inte är reglerat vem som har ansvaret för intern styrning och kontroll är det också otydligt på vilket sätt ledningen skall redovisa hur den uppfyllt sitt ansvar till regeringen.