sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om översyn av SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av förvaltningsav- delning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av verksamheten vid . Med stöd av bemyndigandet förordnades generalen till utredare. Till sakkunniga utsågs kanslirådet , dåvarande utrikesrådet och ambassadören och expeditions- och rättschefen . Som experter förordnades rättssak- kunnige , överdirektören , dåvarande departementsrådet , general- löjtnanten och rättschefen . förordnades dåvarande byråchefen och polisöverintendenten till expert i utredningen. förordnades dåvarande departementssekreteraren och nuvarande kanslirådet till expert i utredningen. Sekreterare i utredningen har varit kammarrättslagmannen . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om översyn av , överlämnar härmed betänkandet (SOU 2003:30) – en översyn. Sakkunnige och experterna har var för sig avgivit särskilt yttrande. 1.2Frågeställningar som enligt utredningsdirektiven skall Utgångspunkter för utredningsuppdrag ......................... 2.1Den säkerhetspolitiska utvecklingens betydelse för inriktningen av försvarsunderrättelsetjänsten ........................ 2.1.2 Närmare om den nya säkerhetspolitiska 2.1.3 Mål för och inriktning av den svenska propositioner och beslut............................ 2.1.4 Konsekvenserna för underrättelsetjänsten av den 2.2 FRA:s verksamhet, uppgifter och organisation...................... 2.2.3 Särskilda av regeringen utfärdade bestämmelser och direktiv om FRA:s verksamhet och uppgifter ..... 2.2.4 Allmänt om FRA:s verksamhet, uppgifter och Signalspaningsverksamhet i andra länder ...................... Vissa utgångspunkter för Utredningens överväganden ..... Den övergripande inriktningen av verksamheten vid FRA och uppgifter som FRA bör ha .............. 5.2Den övergripande inriktningen av verksamheten vid 5.2.1 Synpunkter på inriktningen av FRA som har förts fram av FRA och av uppdragsgivare till 5.2.2 Utredningens bedömning............................................ Uppgifter som FRA bör ha ................................. och till andra myndigheter ........................................... 6.2Synpunkter som har framförts med avseende på FRA:s Samordning mellan FRA och andra myndigheter ............ 7.2Synpunkter som har framförts av FRA och MUST på en ökad samordning mellan myndigheter med FRA:s stöd till Försvarsmakten och den framtida utvecklingen av detta ................................................ 8.2Synpunkter som har lämnats till Utredningen på FRA:s stöd till Försvarsmakten ........................................................ Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande 10FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området , finansierings-form för investeringar samt andra metoder än tekniska för inhämtning av information i vissa fall ......................... FRA:s behov av investeringar inom det tekniska 10.1.2 FRA:s synpunkter på behovet av tekniska 10.1.3 Utredningens bedömning........................................... Finansieringsform för FRA:s investeringar i teknisk 10.2.2 FRA:s synpunkter på frågan om finansiering av investeringar i teknisk utrustning .............................. 10.2.3 Utredningens bedömning........................................... Andra metoder än tekniska för underrättelseinhämtning i vissa fall ................................................................................. 10.3.2 Utredningens bedömning........................................... Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FRA och formerna för avgiftsfinansieringen ............ Allmänt om principerna för avgiftsfinansiering ................... Den nuvarande avgiftsfinansierade verksamheten vid Synpunkter som har lämnats på en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FRA .................................................. Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s Anpassningen av signalspaningsverksamheten i andra länder till m.m.................................... Särskilt yttrande av sakkunnige ........................... Särskilt yttrande av experten ......................... Särskilt yttrande av .................................. Inledning (avsnitt 1) () är en självständig myndighet som genomför såväl militär som civil signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och andra uppdragsgivare anger. Signalspaningen innebär att registrera radiosignaler för att hämta in underrättelseinformation om yttre hot mot landet. Utredningsuppdraget har syftat till att mot bakgrund av de omfattande säkerhetspolitiska förändringarna granska verksamheten vid FRA. I utredningsuppdraget har bl.a. ingått att granska i vilken mån FRA har följt den tyngdpunktsförskjutning som har skett av underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot och mot ökade satsningar på det internationella säkerhetssamarbetet. I uppdraget har också ingått att granska FRA:s underrättelserapportering, samordningen mellan FRA och andra myndigheter med underrättelseuppgifter, FRA:s stöd till Försvarsmakten i olika hänseenden, FRA:s organisatoriska förhållanden och FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området samt lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid myndigheten. Utgångspunkter för utredningsuppdraget (avsnitt 2) Utgångspunkten för Utredningens översyn av FRA har i första hand varit den säkerhetspolitiska utvecklingen och konsekvenserna av denna för underrättelsetjänsten såsom utvecklingen har beskrivits i propositionerna till de senaste försvarsbesluten (kallade försvarsproposi- tionerna). I dessa har det konstaterats att säkerhets- politiska och säkerhetsstrategiska läge har förändrats drastiskt. Även om risken för krig mellan stater, i varje fall inom , numera framstår som avlägsen så har emellertid inte konflikter och kriser försvunnit ens inom vårt närområde. I försvarspropositionerna har betonats att nya icke-militära säkerhetshot har uppstått i omvärlden som både direkt och indirekt påverkar den svenska säkerheten och samhälls- utvecklingen och som har föranlett att det svenska säkerhetsbegreppet måste vidgas. Därvid har det bl.a. hänvisats till terrorism, extremism, spridning av massförstörelsevapen, ekonomiska kriser och internationell grov kriminalitet samt hot mot den tekniska infrastrukturen i form av bl.a. sabotage m.m. mot tele- och datasystem. Det har framhållits som särskilt hotfullt att kärnvapen samt biologiska och kemiska vapen kan komma att hanteras inte bara av stater utan även av enskilda, t.ex. terroristgrupper. Det har även pekats på att potentiella mycket allvarliga miljöproblem framför allt i vårt närområde kan uppstå på grund av bristande kontroll över kärnkraftsverksamhet och kärnavfallshantering. Det nya säkerhetspolitiska läget och ett vidgat säkerhetsbegrepp har ställt krav på en precisering av målet för och inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken. I försvarspropositionerna har det mot den bakgrunden påpekats att detta också har inneburit nya förutsättningar för underrättelseverksamheten. Sålunda behöver en underrättelseverksamhet, vari FRA ingår, som mer än tidigare är inriktad mot att ge information för att belysa en vidgad säkerhetspolitisk hotbild, utan att därmed förlora i förmåga i fråga om traditionella uppgifter. Det har pekats på att en underrättelsemässig tyngd- punktsförskjutning har skett -från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp i form av invasion, -från heltäckande operativ och taktisk militär uppföljning, -mot strategiska underrättelser, -mot icke-militära underrättelser, -mot mer selektivitet i uppföljningen av den militära verksamheten i närområdet, -mot förändrade inhämtningsmetoder, -mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys. Det har vidare framhållits i försvarspropositionerna att betydelsen av samordning mellan civil och militär säkerhetssyn samt säkerhetsverksamhet har ökat. Det gäller såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv. Det senare inte minst i takt med att det internationella samfundet utvecklar förmåga till multifunktionella insatser. En samman- vägning av militär och civil underrättelseinformation måste enligt försvarspropositionerna alltid ske för att det skall föreligga ett mer fullständigt underlag för beslut och åtgärder i ett vidgat säkerhetspolitiskt perspektiv. Krav ställs därför enligt propositionerna på samarbete och en väl genomförd samordning mellan myndigheterna inom försvarsunder- rättelseverksamheten och andra ansvariga myndigheter för att hantera en bredare säkerhetspolitisk bild. Signalspaningsverksamhet i andra länder (avsnitt 3) Signalspaningsverksamheten i de flesta västeuropeiska länderna har efter det slut präglats av att försvarspolitiska frågor har minskat i betydelse. Behovet av underrättelser och därmed också signalspaningsunderrättelser har ändrat karaktär mot bl.a. mer allmänt säkerhetspolitiska frågor och mot nya säkerhetshot. De nya säkerhetshoten ställer krav på underrättelser om svårbedömbara icke-militära hotbilder och risker i form av bl.a. ekonomiska kriser, flykting- och migrationsrörelser, ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen, internationell brottslighet och terrorism. Terrordådet i har påverkat underrättelse- verksamheten i hög grad i många länder. Den tidigare koncentrationen i de flesta västeuropeiska ländernas militärt inriktade underrättelseverksamhet mot före detta har minskat drastiskt. Antalet anställda inom signalspaningsverksamheten har också minskat, i vissa fall ner mot hälften. I flera länder har väsentliga nedskärningar gjorts i budgeten. , bl.a. efter terroristhändelsen i , har dock en ökning skett när det gäller resurser för bevakning av terroristhot. Vissa utgångspunkter för Utredningens överväganden (avsnitt4) Utredningens översyn av FRA har tagit sikte på att bedöma om verksamheten vid FRA har utvecklats i takt med de nya säkerhetspolitiska förhållandena. En allmän utgångspunkt vid översynen har också varit att se över de av statsmakterna fastställda reglerna för verksamheten. Detta har innefattat bl.a. en bedömning av den rättsliga grunder för verksamheten och hur givna regler har tillämpats samt om en anpassning av gällande regelsystem behövs för att tillgodose de krav som bör ställas på verksamheten. I övrigt har utgångspunkterna för Utredningens arbete lagts fast i regeringens direktiv för Utredningen. Den övergripande inriktningen av verksamheten vid FRA och uppgifter som FRA bör ha (avsnitt 5) De omfattande förändringarna i det säkerhetspolitiska läget efter det slut har radikalt förändrat förutsättningarna för den militära underrättelsetjänsten och därmed också för FRA. Utredningen anser att FRA har påbörjat en anpassning till den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som har skett från tidigare i huvudsak militära underrättelser mot civila sådana med avseende på nya säkerhetshot. Anpassningen har dock inte utvecklats tillräckligt och pågår alltjämt. Regeringen, och Försvarsmakten bär enligt Utredningens mening ett ansvar för den eftersläpning som har skett genom att FRA inte har givits en tydligare inriktning för sin verksamhet. Utredningen anser att det stöd som FRA skulle kunna ge till olika myndigheter i fråga om s.k. nya hot kan utvecklas. Utredningen har däremot kunnat konstatera att en tillfredsställande ökning av FRA:s insatser har skett när det gäller det internationella säkerhetssamarbetet. Utredningen har också noterat att FRA:s insatser har uppskattats av enskilda uppdragsgivare och att FRA har visat skicklighet på signalspaningsområdet. Utredningen betonar vikten av att FRA fortsätter att vidta åtgärder för att följa den tyngdpunktsförskjutning som sker av underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot i form av bl.a. terrorism, gränsöverskridande organiserad grov brottslighet och spridning av massförstörelsevapen. Enligt Utredningens mening ställer den säkerhetspolitiska utvecklingen krav på den militära underrättelsetjänsten och därmed också på FRA att i följande hänseenden -kunna möta anpassningsprincipens krav på att ge tidig förvarning och att skapa förutsättningar för en till omvärldsläget anpassad operativ förmåga hos de militära förbanden. -ge stöd åt Försvarsmaktens utveckling mot ett flexibelt och rörligt insatsförsvar (ett s.k. nätverksbaserat försvar). -kunna utveckla förmåga till analys av globala trender av säkerhetspolitisk relevans för landet och till analys av utvecklingen mot alternativa krigföringsmetoder. -utveckla kompetens att bedöma hot och risker riktade mot samhällsviktiga infrastrukturer, inklusive risken för s.k. informationsoperationer. -utveckla underrättelsefunktionen inom ramen för det internationella säkerhetssamarbetet. FRA:s underrättelserapportering till och till andra myndigheter (avsnitt 6) Utredningen uppfattar att mottagarna av FRA:s underrättelserapportering i huvudsak är nöjda med denna. Utredningen bedömer emellertid att vissa kritiska synpunkter som har förts fram till en del kan vara berättigade och att åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med problem eller missuppfattningar bl.a. i fråga om källredovisning och sekretess. En lösning i dessa hänseenden kan enligt Utredningens uppfattning delvis finnas i bättre underhands- kontakter med rapportmottagarna. Samordning mellan FRA och andra myndigheter med underrättelseuppgifter (avsnitt 7) Både FRA och Försvarsmaktens underrättelseorgan MUST har givit klart uttryck för behovet av en ökad samordning mellan de båda underrättelseorganen. Även andra myndigheter med underrättelseuppgifter som Utredningen har varit i kontakt med har framhållit behovet av en samordning inom underrättelseområdet och med FRA. Det gäller bl.a. för att bättre kunna bedöma vilka tjänster som FRA kan erbjuda men också för att kunna tillgodogöra sig dessa bättre. En särskild samordningsmekanism bör enligt Utredningens mening skapas för att ge bättre möjligheter för militära och civila underrättelseorgan eller funktioner att bedöma de gemensamma förutsättningarna att utnyttja olika metoder eller resurser för inhämtning av information och för beredning och analys av inhämtat underrättelsematerial. Även frågor som berör ett sammanvägt rapportunderlag bör tas upp inom ramen för en sådan mekanism. Frågan om att samla samtliga underrättelseresurser i en organisation är komplex. En djupare samordning bör emellertid enligt Utredningens mening bli föremål för en grundläggande analys. Utredningen rekommenderar regeringen att se över frågan om en mer samlad organisation för underrättelsetjänsten. FRA:s stöd till Försvarsmakten och den framtida utvecklingen av detta (avsnitt 8) FRA:s stöd till Försvarsmaktens enhet för underrättelsetjänst, MUST, är enligt MUST:s uppfattning gott. Detsamma gäller också stödet till internationella insatser. Däremot har behoven av signalspaningsdata till stöd i övrigt för främst enheten för krigsförbandsledning, , och den operativa insatsledningen, OPIL, blivit eftersatta. Ansvaret för detta åvilar emellertid alla berörda parter och åtgärder har vidtagits för att rätta till förhållandena. FRA:s stöd till Försvarsmakten bör för framtiden bl.a. utvecklas mot att kunna möta krav på -att mot bakgrund av anpassningsprincipen ge tidig förvarning om hot mot landet, -att skapa förutsättningar för en till omvärldsläget anpassad operativ förmåga hos de militära förbanden, -att bidra med signalspaningsinsatser i samband med ett nätverksbaserat insatsförsvar, -att lämna information om globala trender som kan få säkerhetspolitiska effekter i form av hot mot landet, -att följa utvecklingen när det gäller bl.a. massförstörelsevapen och terrorism. Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation m.m. (avsnitt 9) Utredningen bedömer att den omfattande omorganisation av FRA och den samordning av verksamhetsgrenarna inom myndigheten som vidtogs var nödvändig för att målen för verksamheten skall kunna uppnås. Omorganisationen har även möjliggjort rationaliseringar och ett bättre utnyttjande av resurser. Vissa problem återstår dock att lösa, bl.a. behöver ledningsrollerna utvecklas. Den säkerhetspolitiska utvecklingen och förutsättningarna för att underrättelseorganen skall kunna verka på ett bredare säkerhetspolitiskt fält kräver att personalen har förmåga till en helhetssyn på den samlade underrättelseverksamheten. En sådan helhetssyn kan enligt Utredningens mening till en del erhållas genom ett personalpolitiskt samarbete över myndighetsgränser. En utbyggd växeltjänstgöring för personal mellan FRA och olika underrättelseorgan men också mellan FRA och bör ske. FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området , finansieringsform för investeringar samt andra metoder än tekniska för inhämtning av information i vissa fall (avsnitt 10) Enligt Utredningens mening är det nödvändigt att FRA investerar i ny teknik för såväl kommunikationsspaning som Utredningen har noterat att utgiftsnivån för FRA:s investeringar har minskat under en följd av år medan löneutgifterna enligt Utredningens mening har ökat på investeringsmedlens bekostnad. De nödvändiga investeringarna i teknisk utrustning kräver att FRA generellt ökar investeringsvolymen. Det bör möjliggöras bl.a. genom en omstrukturering av verksamheten, personalminskningar och rationaliseringar. De åtgärder som behöver vidtas för att öka utrymmet för nödvändiga investeringar tar och Utredningen bedömer att FRA:s anslagsnivå därför bör höjas med . Utredningen anser att regeringen bör precisera hur stor del av FRA:s anslag som skall avsättas för investeringar. Utredningen anser att FRA bör övergå till ett system för lånefinansiering av investeringar i teknisk utrustning. Underlag bör tas fram i samverkan mellan i första hand FRA och MUST för en bedömning av möjligheterna att i vissa fall utnyttja andra metoder för att erhålla sådan information som avses inhämtas med tekniska system. Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FRA och formerna för avgiftsfinansieringen (avsnitt 11) Med hänsyn till att det finns ett allmänt intresse av att FRA:s signalspaningsverksamhet upprätthålls, krävs att en kärnverksamhet grundad på en av regeringen styrd anslags- finansiering upprätthålls vid FRA. Vissa delar av verksam- heten vid FRA bör emellertid kunna vara avgiftsfinansierade. Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet (avsnitt 12) Frågan om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet är sammansatt och bör bli föremål för överväganden i en annan ordning än inom ramen för denna utredning. Vid regeringssammanträdet beslutades dels att en särskild utredare skulle granska verksamheten vid (), dels om direktiv för utredningen. Utredaren har för sitt utredningsarbete antagit namnet Utredningen om översyn av (i fortsättningen kallad Utredningen). FRA är en självständig myndighet under regeringen som genomför såväl militär som civil signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och andra uppdragsgivare anger. Signalspaning innebär att med mottagarsystem och andra elektroniska hjälpmedel registrera radiosignaler för att hämta in underrättelser. FRA är ett av flera organ eller funktioner som i enlighet med statsmakternas beslut bl.a. skall bedriva s.k. försvarsunderrättelsetjänst. Med sådan underrättelsetjänst avses en verksamhet eller en process för att hämta in, bearbeta och delge underrättelseinformation om yttre hot mot landet. Informationen skall ge underlag för bedömningar och beslut av regeringen och andra berörda myndigheter samt utgöra stöd för landets utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. I försvarsunderrättelseverksamhet ingår också att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Begreppet försvarsunderrättelsetjänst, som avser både militärt och civilt försvar, syftar till att göra åtskillnad till andra begrepp som t.ex. kriminalunderrättelsetjänst och skatteunder- rättelsetjänst. Utredningens granskning av verksamheten vid FRA skall enligt utredningsdirektiven göras mot bakgrund av att någon genomgripande av regeringen initierad översyn av FRA inte har skett på . En översyn av FRA är vidare enligt direktiven motiverad av att omfattande förändringar har skett i det säkerhetspolitiska omvärldsläget . Förändringarna har skett parallellt med en snabb teknisk utveckling på kommunikationsområdet. Detta har medfört konsekvenser för underrättelsetjänsten och därmed för verksamheten vid FRA såsom underrättelseorgan. Översynen av FRA skall också ske mot bakgrund av överväganden i betänkandet Underrättelsetjänsten – en översyn (SOU 1999:37). I betänkandet framhöll att nya säkerhetshot hade uppstått och att ökade satsningar på internationella säkerhetsfrämjande insatser ställde krav på underrättelseinformation. konsta- terade att en ny säkerhetspolitisk situation hade inträtt efter det slut. Det hade enligt kommittén inneburit en underrättelsemässig tyngdpunktsförskjutning bl.a. från militärt inriktade underrättelser till icke-militära sådana och mot en bredare och mer säkerhetspolitisk analys. (Se SOU 1999:37 s. 196 ff.) 1.2Frågeställningar som enligt utredningsdirektiven skall belysas I utredningsdirektiven, som i sin helhet återges såsom Bilaga 1 till detta betänkande, angavs sammanfattningsvis att utredningsuppdraget omfattade att -värdera den övergripande inriktningen av verksamheten vid och föreslå vilka uppgifter myndigheten bör ha , -bedöma om rapporterna från till och andra myndigheter uppfyller dessas kvalitativa behov, -utreda möjligheterna till samordning mellan och andra myndigheter med underrättelse-uppgifter när det gäller analysförmåga, utnyttjande av öppna källor etc., -utvärdera Försvarets radioanstalts stöd till Försvarsmakten och göra en bedömning av den framtida utvecklingen av detta, -värdera nuvarande organisation i stort vid och lämna förslag till eventuella förändringar, -bedöma behovet av investeringar inom det tekniska området , finansieringsform för investeringar samt överväga andra metoder än tekniska för inhämtning av information i vissa fall, -utreda lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid myndigheten liksom formerna för avgiftsfinansieringen. Utredningen har fortlöpande informerat och företrädare för om utredningsarbetet. Detta har också innefattat ett antal sammanträffanden med olika företrädare för verksamhet i försvarsunderrättelsetjänst och för uppdragsgivare till FRA. Utredaren har företagit resor dels för att studera verksamheten på olika platser varifrån FRA bedriver signalspaning, dels i syfte att inhämta kunskap om underrättelsetjänstens organisation och samordning i andra länder. Det ligger i sakens natur att Utredningen har tagit del av information av hemlig och kvalificerat hemlig natur. Utredningen har emellertid inriktat sitt arbete på att söka lämna ett betänkande som i sin helhet kan läggas fram offentligt. 2.1Den säkerhetspolitiska utvecklingens betydelse för inriktningen av försvarsunderrättelsetjänsten Den av regeringen beslutade översynen av verksamheten vid FRA skall, som framgått, ske mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen och konsekvenserna av denna för underrättelsetjänsten såsom utvecklingen har beskrivits av regeringen främst i propositionerna till de senaste försvarsbesluten om förnyelse av totalförsvaret (se prop. 1995/96:12, 1996/97:4 och 2001/02:10; i det följande kallade 1995, 1996 respektive försvarspropositioner).