sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I första hand avser reglerna att skydda domstolarna från allt för täta byten av ordinarie domare. Det kan med visst fog ifrågasättas om dessa regler överensstämmer med ett modernt synsätt på arbetstagares möjligheter att byta anställning. Regeringen avser därför framöver inte att begränsa möjligheterna för en ordinarie domare att byta anställning inom domstolsväsen- det. Därutöver tillämpas en praxis att en sökande, som är inne på den s.k. domarbanan, måste ha varit anställd samt ha varit assessor för att kunna föras upp på förslag till domaranställning. Regeringen anser att den graden av mognad som krävs för att bli ordinarie domare inte nödvändigtvis hänger samman med den sökan- des anställningstid. Det finns heller inga sådana spärrar för andra jurister som söker anställning som ordinarie domare och som vid ansökningstillfället befinner sig utanför domarkarriären. De krav som ställs på den som vill komma i fråga innebär i praktiken att de med kortare anställningstider i normalfallet inte kan komma i fråga för en ordinarie domarbefattning. Regeringen gör bedömningen att det inte finns anledning att genom uträkning av anställningstid utesluta lämpliga kandidater. Regeringen avser därför fortsättningsvis inte att låta viss anställningstid i sig utgöra en begränsning vid utnämning av ordinarie domare. fastställde () direktiv för ett pro- jekt om förändringsarbete i domstolsväsendet. Syftet med projek- tet var framför allt att genom en utveckling av arbetsformerna, skapa ett effektivare och mer flexibelt domstolsväsende. Utveck- lingsgruppen skulle enligt direktiven utgöra kärnan i det föränd- ringsarbetet. Gruppen hade också sedan den bildades huvud- sakligen arbetat med verksamhetsutvecklingsprojekt men även med samverkansprojekt, organisationsprojekt samt utvärderingar och informationsverksamhet. I en promemoria har redovisat gruppens arbete –2001 samt redovisat slutsatser angående utvecklingsgruppens arbete dittills. I rapporten konstaterades i huvudsak följande. När utvecklingsgruppen startades var gruppens uppgift att med- verka i skapandet av ett effektivare och mer flexibelt domstols- väsende. De verksamhetsutvecklingsprojekt som genomförts har också lett till större eller mindre förändringar av arbetsorganisationen och arbetssättet vid projektdomstolarna. I många domstolar har det t.ex. skapats en särskild organisation för beredning av målen med en utökad delegation av arbetsupp- gifter till domstolssekreterare, föredragande och notarier. Vissa domstolar har infört storrotlar eller rotelgrupper som gjorde att arbetet kunde bedrivas mer flexibelt så att verksamheten blev mindre sårbar. Utbildningsinsatserna för både notarier och dom- stolssekreterare hade ökat. Den analys av arbetssätt som genomfördes i projekten hade också lett till större enhetlighet i handläggningsrutinerna och ofta medfört att obehövliga arbetsmoment tagits bort. Projekten hade i många fall medfört att kontakterna med externa aktörer ökat vilket lett till snabbare och effektivare handläggning i domstolen. Sammanfattningsvis kunde konstatera att resul- taten av verksamhetsutvecklingsprojekten varierade. Vid vissa domstolar hade förändringarna varit genomgripande, medan andra domstolar hade stannat vid att genomföra endast mindre åtgärder. Vid sidan av konkreta resultat var det emellertid viktigt att fram- hålla, att projekten också hade medfört diskussioner om arbetssätt och rutiner som kanske tidigare inte förts i samma omfattning. En effekt hade också varit att arbetsplatserna, även om förändringarna i arbetsorganisationen inte varit så långtgående, fungerade bättre med en större öppenhet mellan personalkate- gorierna. Det hade också visat sig att det var avgörande för ett utveck- lingsprojekt att domstolschefen var engagerad och pådrivande och att personalen var delaktigt i förändringsarbetet. Om delaktigheten brast äventyrades hela projektet. Det var därför nödvändigt att i kommande projekt avsätta mer tid och resurser för att från början förankra projektidén och att vara tydligare i det kontrakt som projektledarna träffade med domstolen. Även om den arbetsmetod som användes i projekten i stort hade fungerat bra borde man då – mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts – kanske bättre anpassa metoden efter domstolarnas olika intressen och behov. Kartläggningen av hur domstolen arbetar kunde kanske begränsas eller koncentreras till vissa måltyper. Vidare hade det visat sig att metoden i den del som innebar att det var den enskilda domstolens sak att genomföra beslutade förändringar, inte alltid var bra. Många domstolar behövde hjälp även med själva genomförandet. I fortsättningen borde gruppen erbjuda stöd även i genomförandeskedet. En annan erfarenhet var, att det ofta krävde än man från början räknade med att genomföra de förändringar som beslutats. hade dittills inriktat sig på att erbjuda så många domstolar som möjligt ett stöd i förändringsarbetet när det gällde arbetsorganisation och arbetsformer. hade Domstols- verket blivit uppmärksammat på att det fanns ett behov av utveck- lingsstöd även inom andra områden än de som verket koncentrerat sig på. De frågor som framförallt observerats var: –Verksamhetsplanering/Administrativa rutiner –Ledning av domstolen/Ledarskap –Utveckling av mål och ärendeflödet/Kvalitetsarbete –Kompetensutveckling/Medarbetarutveckling –Utvärdering av verksamhet –Bemötande och kringservice Inom vissa av dessa områden bedrevs redan ett utvecklingsarbete, ibland med stöd av olika enheter. Domstols- verkets förhoppning var att redogörelsen, både för det arbete som dittills bedrivits och av de utvecklingsområden sett, skulle kunna ligga till grund för en diskussion inom dom- stolsväsendet om hur utvecklingsgruppen och övriga enheter tillsammans skulle kunna stödja domstolarna i deras utvecklingsarbete. 4Mina överväganden om domarrekryteringen Regeringen har i direktiven till denna utredning uttalat att det finns följande reformbehov. Den nuvarande domarutbildningen och domarkarriären har varit i stort oförändrad . Flera statliga utredningar har utrett frågan om domarutbildningens utformning och domarkarriären. Utredningarna har också resulterat i vissa ändringar. har dock mycket hänt som har påverkat arbetet och verksamheten i domstolarna. Det har även uttalats önskemål om en öppnare domarbana, så att jurister med olika erfarenheter skulle kunna rekryteras till domarbefattningar. Många är av den uppfattningen att en sådan rekrytering skulle göra urvalet ännu bredare och bättre. Det förtjänar dock att särskilt påpeka att den särskilda domarkarriären inte är en förutsättning för att utnämnas till ordinarie domare. För framtiden är det av största vikt att finna en ordning som säker- ställer en bred rekrytering av kvalificerade domare i hela landet. Enbart det förhållandet att domstolarna har varit ett attraktivt val för många av de bästa juristerna är inte tillräckligt. Attraktionskraften för domaryrket och utbildningen måste förbättras så att skickliga och i övrigt lämpliga jurister även söker sig till domstolarna. Rekryteringen till domaryrket och till en eventuell domarbana bör ge utrymme för olika lösningar med beaktande av t.ex. geografiska för- hållanden. I ett framtida system är det viktigt att det sker förbättringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden, anställningsvillkor och möjligheter till kompetensutveckling. Det är också viktigt att ha ett flexibelt system så att det går att kombinera arbetet i domstol med för- äldraskap och familjeliv i övrigt. Detta är inte bara till fördel för den enskilde juristen, utan kan också vara en faktor som underlättar rekryteringen till domstolarna. Det är mycket som talar för att de som kanske har förutsättningar att bli morgondagens domare värdesätter sådana möjligheter minst lika mycket som möjligheterna att göra karriär i traditionell mening. Utanför de större befolkningsregionerna har det blivit allt svårare att rekrytera skickliga och lämpliga jurister till domar- Mina överväganden om domarrekryteringen Det har till och med inte varit möjligt, med hänsyn till de sökandes kvalifikationer, att anställa ordinarie domare. Det finns naturligtvis många olika förklaringar till varför vissa domaranställningar är svårare att besätta än andra. Det kan vara fråga om att arbetstillfällen för medföljande i familjen saknas, att det ekonomiska utbytet inte är tillräckligt attraktivt för att bryta upp från nuvarande situation, att domstolen på grund av brist på utvecklings- möjligheter inte är attraktiv, att möjligheterna att befordras inom regionen förefaller små osv. Det är viktigt att vi även fortsättningsvis kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. För att få en allsidig sammansättning av ordinarie domare behövs också att skickliga och i övrigt lämpliga jurister med annan yrkeserfarenhet rekryteras till domaryrket. Detta inte minst för att framöver klara av de krav på specialkompetens som blir allt tydligare i vissa mål. Det skall också i framtidens domstolar vara lika attraktivt för kvinnor som för män att vara domare. För att uppnå detta behövs olika åtgärder. Bland annat fordras att domstolarna blir attraktiva arbetsplatser i än högre grad än och att anställningsvillkoren för domare i än högre grad än blir konkurrenskraftiga. En särskild domarbana har under en lång följd av år varit den rekryte- ringsväg som varit den helt dominerande för ordinarie domarna. har det även blivit allt svårare att rekrytera de bästa juristerna till domarbanan. Vissa kopplar dessa svårigheter till den pågående försöksverksamheten med överrättsnotarier, medan andra konstaterar att det är och har varit en mycket bra arbetsmarknad för jurister och att domstolarna i den konkurrensen av olika skäl inte är ett tillräckligt attraktivt alternativ. Andra orsaker som nämns är bl.a. osäkerhet om framtida befordringsmöjligheter, löneut- vecklingen, brister när det gäller fortbildning, vidareutbildning och specialisering. En del anser också att domarbanan har brister när det gäller den enskildes trygghet och möjlighet att planera sin framtid. Till detta kommer att de nya juristgenerationerna inte på motsvarande sätt som tidigare är beredda att så tidigt i livet välja yrkesinriktning. Även för verksamheten i domstolarna är det nuvarande systemet inte fritt från invändningar. Det är exempelvis svårt att göra en god prognos över vilka som är lämpliga för att bli ordinarie domare och att finna alternativa sysselsättningar för dem som är anställda, men som inte kan beredas anställning som ordinarie domare. Den nuvarande kopplingen mellan överrätternas behov av föredragande och domar- utbildningen innebär också en ojämn tillgång på icke-ordinarie domare. Därtill kommer att rekryteringsunderlaget och därmed kom- petensen varierar över tiden och mellan överrätterna. Domstolarnas och domarnas speciella funktion i samhället innebär att den dömande verksamheten i så stor utsträckning som möjligt bör utövas av ordinarie domare. Den nuvarande domstolsorganisationen, med många små domstolar, innebär stora krav på förstärkningsresurser i form av Mina överväganden om domarrekryteringen icke ordinarie domare. En stor del av dömandet utförs därför av andra än ordinarie domare. Inte minst när det gäller överrätterna kan det ifrågasättas om det är lämpligt att icke-ordinarie domare deltar i den dömande verksamheten i den utsträckning som sker , eftersom överrätternas funktion är att överpröva underrätternas avgöranden. Frågan är således om det verkligen är det bästa och mest attraktiva sättet att genomgå en reglerad domarutbildning, med olika slag av godkännande, för att garantera en god domarrekrytering. Om det skall finnas en särskild domarbana förutsätter det att arbetsförhållanden och anställningsvillkor förbättras för att de för domaryrket lämpligaste juristerna skall välja den inriktningen. Mark- nadsföringen och rekryteringsprocedurerna bör moderniseras och för- finas. De yngre jurister som redan finns i domstolarna skall givetvis också omfattas av de förbättrade villkoren. I mina överväganden nedan kommer jag närmare att utveckla vilka åtgärder som enligt min uppfattning behövs för att nå målet med min utredning. Först vill jag dock redovisa några allmänna syn- punkter på domaryrket som sådant. Domstolarnas och domarnas roll i vårt demokratiska statsskick har ingående belysts i betänkandet Domaren i (SOU 1994:99). Vad som sagts där har fortfarande giltighet och jag finner inte anledning att ånyo redogöra för den saken. Jag nöjer mig med att konstatera att domstolarna i sina rättskipande upp- gifter också är viktiga kontrollorgan i vårt konstitutionella system. Domstolarnas roll innefattar betydligt mera än att vara organ för lösning av tvister mellan enskilda eller mellan samhället och en- skilda. Domstolarna är värnare av rättsstaten och av den enskilde medborgarens rättigheter. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter. medlemskap i och de förpliktelser som följer av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har ytter- ligare accentuerat domstolarnas betydelse som en garanti för med- borgarnas rättigheter. Det arbete som pågår inom EU med att skapa vissa grundläggande regler för unionen kan leda till att frågor om domstolarnas ställning och arbetsuppgifter får en än tydligare konstitutionell prägel. Både från konstitutionella utgångspunkter och sett i ett med- borgarperspektiv är det alltså väsentligt att domstolarna står fria Mina överväganden om domarrekryteringen gentemot statsmakterna och i övrigt fungerar på ett sätt som till- godoser medborgarnas berättigade krav. Detta ställer krav på det rättsliga regelsystemet som kringgärdar domstolarnas verksamhet. Väl så viktigt är emellertid att de dömande uppgifterna kan utföras med den självständighet och skicklighet som uppgifterna kräver. Detta förutsätter i sin tur att domaryrket framstår som ett attrak- tivt val för jurister. Endast under denna förutsättning kan nämligen kvaliteten och kompetensen i domarkåren upprätthållas. Min upp- gift att även för framtiden försöka säkerställa att skickliga och för yrket lämpliga jurister kan rekryteras som ordinarie domare kan alltså inte ses isolerad från den mera övergripande frågan om domaryrkets attraktionskraft. Domstolarnas fundamentala roll i samhället ger domarna en sär- ställning i förhållande till jurister som är verksamma på den offent- liga sektorn i övrigt och till jurister på den privata sektorn. Det är givetvis viktigt att den offentliga förvaltningen fungerar på ett rättssäkert och i övrigt tillfredsställande sätt och att medborgarnas intressen inte åsidosätt. Även inom näringslivet och annan privat verksamhet måste enskildas rättigheter och skyldigheter respekte- ras. Domarnas uppgift är emellertid att vara den yttersta garantin för att de rättigheter och skyldigheter som följer av lagstiftningen upprätthålls både i förhållandet till det allmänna och i förhållanden mellan enskilda. Domaryrket har därför en särskild status som medför att det för många bör kunna ses som krönet på en jurist- bana. En annan omständighet som talar för detta är att domarrollen kräver livserfarenhet, kunskaper om samhället och förståelse för människors situation. Sådana egenskaper är inte medfödda utan förvärvas genom yrkesarbete, kontakter med människor och olika samhällsföreteelser och andra aktiviteter. Det kan sägas att redan dagens ordning innebär att en anställning som ordinarie domare kröner en yrkesbana. Med några få undantag har sålunda de ordinarie domarna meriterat sig för anställningen genom att efter domarutbildningen ha arbetat som icke ordinarie domare eller ha tjänstgjort i och hos andra statliga arbetsgivare. De som inte genomgått domarutbildningen har emellertid inte sökt sig till domaryrket. Jag kan inte se någon anledning till att denna grupp, som är den största juristgruppen, inte skulle kunna se domaryrket som en attraktiv fortsättning på sitt yrkesliv. Det är möjligt att domaryrkets status tunnats ut under årtionde- na. Orsakerna härtill kan i så fall vara flera. Det kan exempelvis inte Mina överväganden om domarrekryteringen uteslutas att arbetsrättsliga reformer rörande de offentliganställda har varit en faktor som haft betydelse. Genom dessa reformer har domarnas liksom andra statligt anställdas an- ställningsförhållanden från att tidigare ha vilat på en uteslutande offentligrättslig reglering kommit att i princip överensstämma med vad som gäller på den privata arbetsmarknaden. De statliga anställ- ningarna vilar numera på en civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och hans anställningsmyndig- het. Vidare regleras anställningsförhållandena främst genom kollek- tivavtal även om det fortfarande finns offentligrättsliga inslag som påkallats av statsförvaltningens särart. Det särskilda anställnings- skyddet för ordinarie domare som följer av 11 kap. 5 § regerings- formen och som syftar till att garantera domstolarnas själv- ständighet kan ses som ett exempel på detta. Det är möjligt att domaryrkets särart och betydelse hade kommit till ett klarare ut- tryck om domarnas anställningsförhållanden alltjämt hade varit offentligrättsligt reglerade. Oavsett hur det förhåller sig med denna sak anser jag mig kunna konstatera att domaryrket fortfarande har hög status Domstolarnas fundamentala betydelse i vårt samhälle i kombination med för- hållandet att den dömande verksamheten kringgärdas av särskilda självständighetsgarantier medför att domaryrket vid en jämförelse med andra yrken är särpräglat. Enligt min mening finns det knappast några anställningar som erbjuder så stor frihet från styr- ning utifrån eller uppifrån kombinerad med stort ansvar i den dag- liga gärningen. En annan omständighet som bör göra domaryrket attraktivt är att arbetet är mångfasetterat och spänner över vida rättsområden. Jag har vid mina sammanträffanden med domare, advokater och andra jurister runt om i landet närmast enhälligt mötts av uppfattningen att domaryrket i sig inrymmer sådana kvali- teter i form av ansvarsfulla, utmanande och omväxlande arbetsupp- gifter att yrket i detta hänseende inte har några svårigheter att konkurrera med andra. Inte minst har därvid ansvaret och därmed makten att bestämma utgången i olika mål och ärenden framhållits som ett attraktivt inslag i verksamheten som domare. En annan faktor som lyfts fram är att domaryrket inrymmer ett stort mått av frihet för hur arbetet skall läggas upp och i övrigt organiseras. Bilden av domaryrkets attraktionskraft bekräftas av en genomförd undersökning där det framkommit att domaryrket har hög status i förhållande till många andra yrken. Mina överväganden om domarrekryteringen Att ett yrke på grund av arbetets art och vikt rent allmänt fram- står som attraktivt är emellertid inte tillräckligt för att en arbets- givare skall kunna konkurrera på arbetsmarknaden. Sådana omstän- digheter som bra anställningsvillkor, goda arbetsförhållanden, möj- ligheter till personlig utveckling och attraktiva arbetsplatser värde- sätts högt och kan ofta vara avgörande för en arbetssökande. 4.3Allmänna utgångspunkter för mina ställningstaganden Mina överväganden: Jag utgår från att uppdraget endast avser rekryteringen till sådana domaranställningar som tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Jag anser att medborgarnas krav och förväntningar på dom- stolsväsendet kan tillgodoses på ett bättre sätt än om det skapas förutsättningar för att också andra yrkeserfarenheter än de som varit traditionella hos domarna finns representerade i domstolarna. Rekryteringen till domaryrket måste ske från en vidare krets jurister än för att de skickligaste och lämp- ligaste juristerna skall kunna anställas. måste domar- försörjningen i hela landet säkerställas. Det måste också skapas möjligheter för domstolarna att rekrytera specialkompetens så att kvaliteten i den dömande verksamheten kan höjas ytterligare. Sammantaget bör åtgärder med i huvudsak denna inriktning leda till att både domarna och domstolarna i sin helhet kommer att stå bättre rustade att möta de krav som behöver ställas både nu och . Min huvuduppgift enligt direktiven är att lämna förslag till föränd- ringar som innebär att de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna kan rekryteras som ordinarie domare. Även om det inte uttryckligen sagts i direktiven tolkar jag uppdraget så att det endast avser rekryteringen till sådana domaranställningar som tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Domarna i de högsta domstolarna, presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter samt lag- männen i de tre största tingsrätterna och länsrätterna utnämns efter ett kallelseförfarande. Frågan om hur dessa domare skall utses har övervägts av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare som 2000 avlämnade sitt betänkande Domarut- Mina överväganden om domarrekryteringen nämningar och domstolsledning (SOU 2000:99). Kommitténs för- slag bereds inom . Mot bakgrund av vad som sägs i direktiven har jag vidare utgått från att mitt uppdrag har en vidare syftning än att enbart säkerställa en god domarrekrytering. Det gäller att finna en ordning för domarrekryteringen som medför att våra domstolar kan möta de krav som behöver ställas på den dömande verksamheten. I direktiven har pekats på en rad faktorer som är av betydelse för domarrekryteringen. Om rekryteringsfrågan ses i perspektivet av framtidens krav på domstolarna är det enligt min mening några av dessa som har särskild betydelse som utgångspunkter för mina överväganden. har det ansetts vara värdefullt att en domare har skaffat sig sådana speciella erfarenheter eller insikter som är av vikt för den dömande verksamheten men som domarutbildningen och domstolstjänstgöring inte kan ge. Det nuvarande meritvärderings- systemet vid anställning av domare bygger på denna tanke. Riks- dagen och regeringen har också uttalat sig om det önskvärda i att domarna har en bred erfarenhetsbakgrund. Dessa strävanden har dock endast delvis kunna infrias vid domaranställ- ningarna och vi har en domarkår som nästan uteslutande utgörs av personer som genomgått domarutbildning och därefter fortsatt att tjänstgöra i domstolsväsendet eller också arbetat i och för vissa andra statliga arbetsgivare. Jurister med annan bakgrund och andra erfarenheter är i praktiken uteslutna från möjligheten att få en domaranställning. Vårt slutna system för rekrytering av ordinarie domare hämmar också konkurrensen om domaranställningarna. Att endast de domarutbildade kan konkurrera om domaranställningarna ger knappast de bästa förutsättningarna för att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas och detta oavsett hur framstående de domarutbildade än må vara. Det begränsade rekry- teringsunderlaget medför vidare att vissa domstolar – även i när- heten av storstadsområdena – har svårt att rekrytera domare. Om vi kan skapa förutsättningar för att också andra yrkeser- farenheter än de som varit traditionella hos domarna finns representerade i domstolarna anser jag att medborgarnas krav och förväntningar på domstolsväsendet kan tillgodoses på ett bättre sätt än . Underlaget för rekryteringen till domaryrket behöver också ökas för att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas. måste domarförsörjningen i hela landet Mina överväganden om domarrekryteringen Det bör vidare ges möjligheter för domstolarna att rekrytera specialkompetens så att kvaliteten i den dömande verk- samheten kan höjas ytterligare. Sammantaget bör åtgärder med i huvudsak denna inriktning leda till att både domarna och dom- stolarna i sin helhet kommer att stå bättre rustade att möta de krav som behöver ställas både nu och . I det följande kommer jag att närmare analysera varför just sådana åtgärder får anses särskilt betydelsefulla.