sou · GRB338d3 · 2004-01-01 00:00:00 — 16Konsekvenser av kommitténs förslag För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. I kapitlet kommenteras och behandlas dessa bestämmelsers innehåll med avseende på kommitténs förslag. I kapitlet sammanfattas dessutom den mera utförliga konsekvensanalys som presenterats i kapitel 3 avseende näringslivseffekter, miljökonsekvenser samt effekter på energiom- vandlingssektorn. Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräk- ning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. Det bör betonas att förslaget till finansiering är statiskt till sin karaktär, dvs. hänsyn tas inte till eventuella dynamiska effekter. Enligt direktiven skall utgångspunkten för kommittén vara att söka skapa ett enkelt och hållbart system, som fungerar väl i den framtida reformerade energiskattestruktur som skall ligga till grund för den fortsatta skatteväxlingen. Kommittén anser mot bakgrund av direktiven att det inte ligger inom dess uppdrag att föreslå en fortsatt skatteväxling utan att endast föreslå en finansiering av det skattebortfall som uppstår i näringslivsmodellen, med beaktande av ett antal olika aspekter och speciellt aspekter av rättvise- och fördelningskaraktär. Kommittén avstår således från att Konsekvenser av kommitténs förslag ha synpunkter på hur den fortsatta skatteväxlingen, inom ramen för det 10-åriga programmet på totalt skall utformas. Det ligger dock i sakens natur att en stor del av skatte- reformens finansiering måste ske inom energiområdet. Den statsfinansiella kostnaden för den generella näringslivs- modellen med en begränsningsregel på nivån uppgår netto till högst . Enligt kommitténs uppfattning är det rimligt att näringslivet i stor utsträckning är med och finan- sierar en omläggning av energibeskattningen, då denna leder till betydande skattelättnader för näringslivet totalt, även om dessa lättnader endast uppstår för tjänstesektorerna. Därvid är det fram- förallt följande, delvis överlappande, aspekter som bör vägas in vid val av finansiering: Korrigering av snedvridande skatter Eftersom tjänstesektorn är den stora vinnaren på skattereformen ter sig en marginell höjning (0,) av löneskatterna, genom en höjning av den allmänna löneavgiften, attraktiv ur såväl rättvise- som finansieringssynpunkt. Mot bakgrund av diskussionen i avsnitt 3.3 är också effektivitetsförlusterna av en sådan höjning små. Medan industrisektorn får bära av denna höjning, belastas tjänstesektorn med . I sin analys av snedvridande skatter identifierar Skattebasutred- ningen bland annat periodiseringsfonderna och den lägre mervärdesskattenivån inom vissa områden.1 Vad gäller den lägre mervärdesskattenivån har ett återställande av mervärdesskatten på turisttjänster övervägts, men eftersom mervärdesbeskattningen är föremål för särskild utredning avstår kommittén från att föreslå detta. Däremot synes ett återställande av den senaste höjningen av periodiseringsfonderna lämplig. Genom det kommande energibeskattningsdirektivet införs en minimiskatt på elenergi för hela näringslivet, vilket i någon mån bidrar till finansieringen. En ytterligare höjning av elskatten har också övervägts. Argumenten mot en sådan är dock starka: 1 Se SOU 2002:47 s. 258 och s. 464. Konsekvenser av kommitténs förslag Ett tillägg till minimiskatten på el på näringslivet innebär en ytterligare fiskal beskattning av en produktionsfaktor med produktivitetsförluster som konsekvens. En elskatt innebär en relativ sänkning av koldioxidskatten och därmed en försämrad kostnadseffektivitet i klimatpolitiken. Eftersom klimatpolitiken har mycket hög prioritet är förväntningarna inom industrin inte inställda på en elskatt, varför en sådan leder till kapitalförluster. Förväntningarna i näringslivet är sannolikt heller inte inställda på höjda koldioxidskatter eftersom regeringen uttalat, nu senast i budgetpropositionen, att det är viktigt att energi- och koldioxidbeskattningen har en utformning som ger goda förutsättningar för den svenska industrin att konkurrera internationellt. En elskatt drabbar i hög grad gruv-, järn- och stål- samt massa- och pappersindustrin med negativa regionala effekter. Införandet av elcertifikat innebär de facto ett införande av elskatt på näringslivet (med temporärt undantag för några energiintensiva sektorer), varför en explicit elskatt framstår som ännu mindre motiverad. När det gäller fördelningen av skattebördan över hushållen är det angeläget att konkurrensförhållandena mellan el och olika bränslen för uppvärmning inte påverkas. Kommittén föreslår därför små men likformiga höjningar av hushållsskatten på el, olja och natur- gas samt införandet av energiskatt på värme (fjärrvärme). Eftersom el- och bränsleskatter är regressiva till sin karaktär innebär introduktionen av en energiskatt på värme en fördelningsmässigt och regionalt något mera neutral belastning av hushållen. Skattebortfallet från energiomvandlingssektorn är relativt högt och uppskattas (med viss osäkerhet) till ca brutto. En konsumtionsskatt på värme kan därför också förefalla rimlig ur rättvisesynpunkt, dvs. det synes inte rimligt att hela skattebortfallet från energiomvandlingssektorn övervältras på övriga sektorer. Eftersom fjärrvärmen är kommunägd till , kommer dessutom en betydande del av skattelättnaderna för energiomvandlingssektorn kommuninvånarna tillgodo, antingen direkt via lägre värmepriser eller indirekt via lägre kommunalskatt. Ur miljösynpunkt är höjda skatter på bensin och diesel attrak- tiva. Om inte den tunga industrin, genom omfattande utslagning av Konsekvenser av kommitténs förslag anläggningar, skall tvingas bära en stor del av bördan i klimat- politiken så måste också emissionerna från transportsektorn redu- ceras. Detta kommer knappast att ske utan betydande skatte- ökningar på fordonsbränslen. Härvidlag kan noteras att näringslivet svarar för av intäkterna från en bensinskattehöjning och av intäkterna från en höjd skatt på diesel. Mot ovanstående bakgrund föreslår kommittén en finansiering av näringslivsmodellen enligt tabell 16.1. Förslag till finansiering av kommitténs förslag till energibeskattningsmodell Minimiskatt el: per kWh a Energiskatt på värme a , hushåll Energiskatt på el: a , hushåll Olja: per kWh = /m3, hushåll Gas: per kWh = per m3, hushåll Med denna fördelning svarar näringslivet för () och hushållen för () av finansieringen. Å andra sidan minskar utgifterna för den kommunala sektorn med åtminstone av skattebortfallet från energiomvandlingssektorn (ca ) vilket kommer kommuninvånarna tillgodo, antingen direkt via lägre värmepriser eller indirekt via lägre kommunalskatt, varför hushålls- sektorns nettofinansiering uppgår till (). Bördan på hushållssektorn kan, partiellt sett, förväntas reduceras ytterligare via de prissänkningar som de lägre kostnaderna för tjänstesektorn kan förväntas ge upphov till. Å andra sidan drabbas också hushållen av vissa prisökningar på grund Konsekvenser av kommitténs förslag av de kostnadsökningar som drabbar den mindre energiintensiva och mera arbetsintensiva delen av industrisektorn. 16.3Konsekvenser för näringslivet i stort Utan att beakta finansieringen leder näringslivsmodellen som sådan till en relativt stor sänkning av energiskatterna för tjänstesektorn. Näringslivsmodellen innebär således att tjänstesektorns konkur- renskraft förstärks något i förhållande till industrisektorns. Speciellt förstärks konkurrenskraften för de mest energiintensiva verksamheterna, framförallt tvätterierna men också i viss utsträck- ning hotellsektorn. En del av denna förstärkning återtas dock genom modellens finansiering. Såvitt kan bedömas kommer inget av de mest bränsleintensiva företagen, dvs. växthusen och ett 50-tal industriföretag på den s.k. 0,8–1,2-procentslistan, att få någon skatteökning pga. modellbytet med den maximigräns på av försäljningsvärdet som begränsningsregeln sätter. De företag som förlorar på modellbytet återfinns inom den mindre energiintensiva och mera arbetsintensiva delen av industri- sektorn; se tabell A 3.2 i appendix till kapitel 3. Effekterna av själva modellbytet blir dock försumbara, men dessa företag drabbas också av elcertifikatkostnader och konsekvenserna av modellens finansiering, speciellt återställandet av den senaste förändringen av periodiseringsfonderna samt höjningen av skatten på diesel.Däremot torde övervältringen på lönerna av höjda löne- skatter ske relativt snabbt, med större delen övervältrad inom några få år2, och inte nämnvärt påverka konkurrensförhållandena mellan olika delar av näringslivet. 16.4Konsekvenser för små företag Om förslagen i ett betänkande har betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). Det kan inledningsvis konstateras att kommitténs förslag omfattar hela näringslivet, dvs. 2 Se Skatter, tjänster och sysselsättning, SOU 1997:17. Konsekvenser av kommitténs förslag tillgängliga uppgifter från SCB:s Företagsregister för finns det 842 358 företag och 919 273 arbetsställen i . Av dessa är 835 840 företag att betrakta som småföretag (dvs. företag med färre än 50 anställda). Detta antal utgör således det maximala antalet små företag som kan komma ifråga för de regleringar som kommittén föreslår. Kommitténs förslag innebär att en åtskillnad görs i energi- beskattningen mellan hushållen och näringslivet. Det sätt som förslaget påverkar företagen, förutom i beskattningshänseende, är att företagen på något sätt måste få möjlighet att komma i åtnjutande av den lägre energiskattenivån för näringslivet. En reglering är därmed nödvändig. I korthet skall de av kommittén föreslagna reglerna fungera på följande vis. I utgångsläget betalar företaget energiskatter på sin energiförbrukning (energiskatt och koldioxidskatt) enligt den generella hushållsnivån. Eftersom den generella näringslivsnivån är en lägre nivå uppkommer därigenom en rätt till återbetalning. Företaget skall därvid vid den ordinarie taxeringen lämna in uppgifter om den energiskatt som betalats . Genom att ta upp dessa uppgifter i självdeklarationen gör företaget anspråk på återbetalning av mellanskillnaden mellan de olika skattenivåerna. Återbetalningen administreras därefter genom återbetalning via skattekontot. Kommittén har under arbetet övervägt en alternativ lösning. Den lösningen gick ut på att koppla återbetalning och redovisning av erlagda energiskatter till den, i normalfallet, månatliga skattedekla- rationen. En sådan lösning skulle dock innebära ett återkommande och ökat uppgiftslämnande för företaget. Dessutom skulle denna lösning vara förenad med tämligen stora inledande kostnader för (). Av dessa anledningar har kommittén stannat för det nu valda förslaget. De krav som förslaget uppställer på företaget är att ta upp vissa uppgifter om betalda energiskatter, inklusive eventuell betald värmeskatt på levererad fjärrvärme, i självdeklarationen. Detta bör inte i sig medföra några större problem. Redan genom bokfö- ringsskyldigheten föreligger krav på företaget att hålla en ordnad bokföring. De ytterligare uppgifter som skall redovisas torde därmed inte behöva påverka företagens administrativa organisation eller liknande. När det gäller att beräkna tidsåtgången för det enskilda företaget kan kommittén svårligen se att det extra uppgiftslämnandet skulle behöva ta mer än högst någon timme i anspråk, när väl systemet är igång. Om företaget av likviditetsskäl önskar få en Konsekvenser av kommitténs förslag kontinuerligt lägre energiskattebelastning har företaget att fylla i en preliminär självdeklaration så att skattemyndigheten kan fatta beslut om ändrad skatteberäkning. Ett sådant förfarande ökar den administrativa bördan något, men utgör även detta en engångsinsats , och bör inte heller den ta mer än någon timme i anspråk. Slutligen kommer vissa företag att ha möjlighet att genom försäkran få köpa energi (skattepliktig el och värme) till rätt skattesats direkt i utgångsläget. Tidsåtgången för ifyllande av en sådan försäkran kan dock betraktas som överkomlig. Gemensamt för det uppgiftslämnande som kan komma ifråga är att det inte rör sig om några arbetsuppgifter som kräver att företaget anlitar någon extern hjälp, eller ens utökar tiden för redan tillgänglig personal. Tvärtom bör det extra uppgiftslämnandet utan några större svårigheter kunna hanteras inom ramen för det ordinarie deklarations- och redovisningsförfarandet i företaget. Kommittén är medveten om att alla extra arbetsuppgifter är belastande särskilt för småföretag, men bedömer att detta är över- komligt särskilt som uppgifterna lämnas för att få en skattelättnad. Beträffande förslagets påverkan på likviditeten kan anmärkas att småföretagen i förhållande till dagsläget – generellt sett – inte kommer att få några ökade kostnader. Skillnaden består i att före- taget vid taxeringen kommer att ha rätt till återbetalning för viss del av de erlagda energiskatterna. För att ändå inte riskera några likviditetspåfrestningar av betydelse föreslår kom- mittén att företagen skall ha möjlighet att använda sig av sina upp- skattade energiskattekostnader för att få till stånd en ändrad skatte- beräkning. Kommitténs förslag kommer inte att verka hämmande på småfö- retagens expansionsmöjligheter eller utveckling i övrigt. Några administrativa gränser eller liknande som favoriserar större företag framför små (eller tvärtom för den delen) föreslås inte av kommit- tén. Den begränsningsregel som föreslås tar sikte på företagets energiskatteandelar av dess försäljningsvärde. I den bemärkelsen kan kommitténs förslag betraktas som neutralt i förhållande till näringslivet i stort. Inte heller i förhållande till utländska närings- idkare kommer förslaget att påverka småföretagen negativt. Tvärtom kommer framförallt tjänstesektorn att i konkurrenshän- seende dra viss nytta av den generellt sett lägre energiskattenivån. När det gäller kontroll och efterlevnad av de nya reglerna kan anmärkas att reglerna infogas som en del i det allmänna taxeringsförfarandet. Därigenom kommer skattemyndigheten att Konsekvenser av kommitténs förslag kunna utnyttja de möjligheter som skattebetalningslagen (1997:483) erbjuder i form av revision m.m. Eftersom nödvändiga uppgifter föreslås tas in i samband med det ordinarie taxeringsför- farandet föreligger goda möjligheter att inom ramen för detta förfarande bland annat följa upp rimligheten i de yrkanden om återbetalning som framställs. Det är svårt att i detta sammanhang se några särskilda nackdelar för småföretagen jämfört med övriga företag. Någon tidsbegränsning kan av naturliga skäl inte föreslås för de regler som är ifråga eftersom det rör sig om permanenta föränd- ringar av näringslivets energibeskattning. Eftersom reglerna inne- bär ett visst ökat uppgiftslämnande bör dock en utvärdering göras när reglerna varit i kraft , för att vid behov överväga eventuella förändringar. Några särskilda övergångsregler behövs inte vid införandet av kommitténs förslag. Detta eftersom det hinner förflyta en från det att lagen trätt ikraft till dess att återbetalning första gången kan yrkas. Genom systemets funktion erbjuds således per automatik till anpassning. De förändringar som kommittén föreslår och som, i större eller mindre omfattning, berör ett stort antal småföretag måste bli föremål för en tämligen omfattande informationsinsats. Av natur- liga skäl bör RSV åläggas den uppgiften. Informationen i sig behöver emellertid inte vara så oerhört omfattande. De regel- förändringar som kommittén föreslår är jämförelsevis transparenta och inte alltför komplicerade för det enskilda småföretaget. En informationsinsats torde kunna koncentreras kring för det nya energibeskattningssystemet. Följande år bör nödvändig information kunna lämnas i samband med de ordinarie informa- tionsinsatser som föregår den årliga självdeklarationen. Kommittén har samrått med RSV beträffande framförallt formerna för företagens uppgiftslämnande och formerna för återbetalning. Kontakterna med RSV har medfört att kommittén slutligen valt den form för redovisning och återbetalning som kort- fattat beskrivits ovan. I övrigt har kommittén samrått med , , LRF och Gröna Näringens (). De lämnade synpunkterna har vägts in vid utformningen av denna analys. Konsekvenser av kommitténs förslag Om förslagen i ett betänkande har betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). Eftersom näringslivsmodellen inte ger upphov till något större strukturomvandlingstryck eller betydande utslagning av produktionskapacitet kommer de regionalekonomiska effekterna att bli obetydliga. Kombinationen av minimiskatt på el och kostnaderna för elcertifikat kan dock få en viss effekt på den elintensiva delen av industrin. Effekterna av en minimiskatt på el framgår av tabell 3.21. Dock torde effekterna av elcertifikaten, för de branscher som inte är undantagna, komma att leda till en betydligt högre kostnadsökning. De elintensiva företagen har i allmänhet långt avstånd till den maximigräns för skatteuttaget på av produktionsvärdet som begränsningsregeln sätter. På lång sikt slår tjänstesektorns ökade konkurrenskraft igenom vilket innebär en gradvis omlokalisering av näringsverksamhet från glesbygd till storstadsområden. Som framgår av modelljämförelsen i avsnitt 3.6 är näringslivs- modellen i sig relativt neutral ur miljösynpunkt. Huvudeffekten på energiefterfrågan torde gå via den ökade konkurrenskraften för tjänstesektorn och den relativt sett minskade konkurrenskraften för industrisektorn som energiskattesänkningarna leder till. Nettot av denna konkurrenskraftsförskjutning bör bli en totalt sett reducerad energiefterfrågan, och speciellt bränsleefterfrågan jämfört med business as usual. Den låga nivån på begränsningsregeln innebär emellertid en, jämfört med dagsläget, något förstärkt konkurrenskraft för de mest bränsleintensiva företagen, vilket, under i övrigt oförändrade förhållanden, kan förväntas öka bränsleanvändningen marginellt. (De elintensiva företagen får däremot i genomsnitt en försämrad konkurrenskraft.) Förskjutningen av relativpriserna inom tjänstesektorn dels mellan löner och energipriser, dels mellan elpriser och bränslepriser med sänkt energipris relativt arbetskraft men ett betydligt ökat Konsekvenser av kommitténs förslag bränslepris relativt elpris bidrar också till en reducerad bränsleefter- frågan. Även om de kvantitativa effekterna är svåruppskattade torde totalresultatet av energibeskattningsmodellen bli en något minskad bränsleanvändning inom näringslivet. Finansieringen av kommitténs förslag (se avsnitt 16.2) bidrar dessutom till en viss dämpning av efterfrågan på bensin och diesel med positiv miljöeffekt, men även här är effekterna relativt små. I tabell 16.2 görs ett försök att i grova drag beräkna effekterna på koldioxidemissionerna av kommitténs förslag. Osäkerheten i denna typ av kalkyler bör understrykas. Resultaten är starkt beroende av relativt osäkra ekonometriska estimat av efterfrågeelasticiteter. Osäkerheten är speciellt stor vad gäller korspriselasticiteten mellan olja och el inom tjänstesektorn samt efterfrågeelasticiteten för diesel. I båda fallen saknas i stort sett tillförlitliga studier.3 Beräknade årliga effekter på koldioxidemissionerna av energibeskattningsmodellen och dess finansiering kort/lång sikt -0,2/-0,7 -0,1/-0,3 Anmärkning: Vridningseffekten avser effekterna på koldioxidemissionerna av en relativt sett ökad konkurrenskraft för tjänstesektorn relativt industri och jordbruk. I ett nationellt perspektiv, med totala koldioxidemissioner på närmare , är effekterna marginella. Som jämförelse kan nämnas effekterna av de svenska insatserna i och som uppskattas till ca per år.4 I kalkylen ovan ingår inte energiomvandlingssektorn. Eftersom utvecklingen av denna är en funktion av en lång rad olika styrmedel och politiska beslut är det svårt att direkt identifiera effekterna av näringslivsmodellen. I avsnitt 16.7 presenteras preliminära resultat för fjärrvärmesektorns utveckling från en ännu inte avslutad 3Se Bilen, miljön och säkerheten, SOU 1999:62, avsnitt 2.4 4Se , s. 19, Konsekvenser av kommitténs förslag Resultaten härifrån indikerar att även om energiomvandlingssektorn inkluderas i kalkylen ovan förväntas koldioxidemissionerna minska. 16.7Konsekvenser för fjärrvärmens konkurrenskraft och bränsleval En kvalitativ analys av konsekvenserna för energiomvand- lingssektorn genomfördes i avsnitt 3.7. För att få en djupare och mera kvantitativ belysning av konsekvenserna för energiomvand- lingssektorn av kommitténs modell har initierat ett modellbaserat projekt för analys av olika skattealternativ.5 Övriga intressenter i projektet är , och . Projektet är inte slutfört men kommittén har fått möjlighet att ta del av preliminära resultat. Dessa sammanfattas i tabell 16.3. Tabellen visar de kortsiktiga effekterna, dvs. effekterna på utnyttjandet av den befintliga kapaciteten utan nyinvesteringar, dels av kommitténs förslag (SNED) relativt skattesystemet 2003, dels av ett system för handel med utsläppsrätter. För skattesystem 2003 förutsättes att den ändring av kraftvärmebeskattningen som föreslås i budgetpropositionen 2002/03:1 trätt i kraft. I genomsnitt, men med stor variation mellan olika företag, synes fjärrvärmens konkurrenskraft öka betydligt med en genomsnittlig kostnadsreduktion på per MWh jämfört med (och med per MWh jämfört med ). Denna ökade konkurrenskraft gäller dock inte segmentet lokaler inom tjänste- sektorn, där fjärrvärmen får en betydligt sänkt konkurrenskraft. Å andra sidan är sannolikt priskänsligheten på värmesidan mycket låg inom detta segment av marknaden, varför de kvantitativa effekterna torde bli relativt små. Kapacitetsutnyttjandet i befintliga kraftvärm- eanläggningar ökar på grund av skatteomläggningen 2003 men reduceras sedan något i kommitténs modell. I detta avseende är modellen jämförelsevis mindre gynnsam för fossilbränsle- kraftvärme. 5 Konsekvensanalyser av olika framtida styrmedels- och skattemodeller för det svenska energi- systemet. De två modeller som utnyttjas är dels den s.k. MARKAL-modellen som är en energisystemmodell omfattande hela , dels den s.k. Martes-modellen som är en mera detaljerad modell för den svenska fjärrvärme- och kraftvärmemarknaden. Konsekvenser av kommitténs förslag Beräknade effekter på fjärrvärmeproduktionen på kort sikt av näringslivsmodellen (SNED) samt handel med utsläpps- rätter (CO2) jämfört med 20031 Värmekostnad (kr/MWh) +/-0 +/-0 1 Dessa beräkningar är baserade på den s.k. Martesmodellen. Här förutsätts att elcertifikat- systemet är infört med ett certifikatpris på per MWh och ett pris på utsläppsrätter på per ton koldioxid. Av bränslena ökar kol- och oljeanvändningen betydligt procentuellt men från en mycket låg nivå. Naturgasen ökar procentuellt, också från en relativt låg nivå, medan biobränslenas relativa (men inte absoluta) konkurrenskraft försvagas något jämfört med . Användningen av el till elpannor och värmepumpar påverkas marginellt jämfört med . Här bör noteras att antagna oljepriser är betydligt lägre än faktiska oljepriser senhösten//03. I fallet med handel med utsläppsrätter ökar elpriset på den internationella elmarknaden. Det gör kraftvärme mer konkurrenskraftigt, såväl biobränsleeldad som fossilbränsleeldad. Av detta skäl ökar biobränsle- och oljeanvändningen i befintliga kraftvärmeverk i handelsfallet.