sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen föreslog också att kallelser till ungdomar som har fyllt 15 men inte inte skall förenas med vite, om den unge inte kan infinna sig utan medverkan av vårdnadshavare eller annan som svarar för hans eller hennes vård och fostran. I de fall barn och ungdomar som inte har fyllt skall kallas till ett sammanträde föreslog regeringen att den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård eller fostran normalt skall underrättas om kallelsen. Propositionen bifölls av (bet. 2001/02:JuU23, rskr. 2001/02:225). Snabbare lagföring (prop. 2001/02:147). I propositionen, som bygger på vårt första delbetänkande Snabbare lagföring 1 - Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), föreslog regeringen att åklagarens behörighet att utfärda stämning och kalla till huvudför- handling utvidgas och att åklagaren, innan talan har väckts vid domstol, får inhämta viss personutredning. Vidare föreslog reger- ingen att den som skall höras under en förundersökning skall kun- na kallas till förhöret vid påföljd av vite och att möjligheterna att tillgripa hämtning till förhör utvidgas. Propositionen bifölls med viss språklig justering av (bet. 2001/02:JuU24, rskr. 2001/02:249). Administrativ samverkan mellan tingsrätt och länsrätt (prop. 2002/03:4). I propositionen föreslog regeringen vissa lagändringar i syfte att underlätta för tingsrätter och länsrätter på samma ort att samverka i administrativa frågor, bl.a. genom att ha samma chef som en del i en administrativ samverkan. Propositionen bifölls av (bet. 2002/03:JuU2, rskr. 2002/03:21). Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74). I propositionen föreslog regeringen att det införs ett system med offentliga ombud i ärenden om hem- lig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det offentliga ombudet skall ha till uppgift att bevaka enskildas integritetsintres- sen. Ombudet skall ha tillgång till allt material som ligger till grund för domstolens prövning och ha möjlighet att överklaga domsto- lens beslut. Vidare föreslogs en mer ändamålsenlig reglering av de hemliga tvångsmedlen. Propositionen bifölls av (bet. 2003/04:JuU2). Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110). I propositionen föreslog regeringen en ny lag om elektronisk kom- munikation. Den nya lagen skall ersätta nuvarande telelag (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Lagen skall gälla elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan ra- dioanvändning. Propositionen bifölls av (bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228). Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen (skr. 2002/03:126). I skrivelsen redogjordes för den utvärdering som genomförts av förändringarna i tingsrättsorganisationen och för planerade åtgärder av tingsrättsorganisationen. Regeringen gjorde bl.a. bedömningen att målen med reformeringen av tingsrättsorga- nisationen i allt väsentligt uppnås genom sammanläggningarna och att reformeringen av den yttre tingsrättsorganisationen därför bör fortsätta. Skrivelsen behandlades av (bet. 2003/04:JuU4). (Ju 2001:10) har i uppdrag att utforma ramen för ett program till skydd för bevispersoner m.fl. och föreslå den lagstiftning som behövs. I uppdraget ingår att överväga hur den personkrets som kan komma att omfattas av ett skyddsprogram skall avgränsas. Utredningen skall också överväga frågan om ersätt- ning skall kunna lämnas till bevispersoner m.fl. och undersöka be- hovet av att lagreglera berörda huvudmäns samarbete och ansvars- fördelning i fall då en person omfattas av ett skyddsprogram. Ut- redningen beräknas avsluta sitt arbete . Uppdrag till RÅ att se över formerna för rekrytering av åklagare m.m. gavs RÅ i uppdrag att genomföra en översyn av regleringen och ordningen för rekrytering av åklagare till åklagarvä- sendet (dnr Ju2001/3160/PÅ). Översynen skall syfta till att bredda och förbättra möjligheterna att rekrytera sådana ordinarie åklagare som enligt nuvarande reglering anställs av RÅ (dvs. chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare). En utgångspunkt i det arbetet skall vara att skickliga och lämpliga jurister bör kunna re- kryteras som ordinarie åklagare, oavsett deras tidigare erfarenheter från juristyrket. En viktig del av uppdraget anges vara att RÅ skall analysera och utveckla om det finns behov av en särskild ordning eller reglering för att säkerställa en fortsatt god rekrytering till åklagarväsendet. Om analysen leder till att det bör finnas en sådan ordning eller re- glering skall RÅ lämna förslag på hur den lämpligen bör utformas. RÅ skall också beskriva och analysera hur EBM och övriga åkla- garmyndigheter kan ges befogenheter och möjligheter att själv- ständigt kunna anställa ordinarie åklagare vid respektive myndig- het. Uppdraget skall redovisas . (Ju 2002:13) har i uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. Kommittén skall dels göra en genomgripande översyn av regelverket i sak, dels se över den lag- tekniska och språkliga utformningen. Den nya lagen skall reglera verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder, såväl sluten kriminalvård (fängelse) som öppen (frivårdspåföljderna m.m.). Kommittén skall särskilt uppmärksamma frågor om hur verkstäl- ligheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts (Dir. 2002:90). Kommittén beräknas avsluta sitt arbete . Utredningen om översyn av det allmännas ingripanden vid ung- domsbrott (Ju 2002:14) har i uppdrag att följa upp och vidareut- veckla påföljdsreform såvitt avser unga lagöverträdare. Ar- betet skall utföras mot bakgrund av en analys av hur de kriminalpo- litiska intentionerna bakom det nuvarande påföljdssystemet har förverkligats. Utredningen skall med denna utgångspunkt göra en översyn av påföljdssystemet och lämna förslag till hur detta kan vidareutvecklas och förbättras. Uppdraget omfattar såväl frågan om valet av påföljd som verkställigheten av de olika påföljderna. Möj- ligheterna att utveckla påföljderna och skapa nya påföljdsalternativ skall särskilt övervägas. De åtgärder som vidtas skall vara ägnade att motverka att den unge återfaller i brott. Syftet med uppdraget är att, med upprätthållande av de straffrättsliga principerna om pro- portionalitet, förutsebarhet och konsekvens, gå vidare i arbetet med att utveckla ett påföljdssystem för unga som har ett pedago- giskt och tydligt innehåll samt att utifrån den unges behov skapa bättre förutsättningar för ett återförande till ett socialt välfunge- rande liv och på så sätt åstadkomma en positiv förändring (Dir. 2002:95). Utredningen beräknas avsluta sitt arbete den 30 septem- ber 2004. Utredningen om översyn av och dess verksamhet (Ju 2003:01) har i uppdrag att göra en översyn av BRÅ. BRÅ:s verksamhet och organisation skall analyseras. skall lämna förslag till hur BRÅ:s framtida verksamhet bör se ut, vilka ansvarsområden som myndigheten bör ansvara för och hur verksamheten bör organiseras. Förslag till en ny förordning med instruktion för BRÅ skall lämnas (Dir. 2003:26). gavs tilläggsdirektiv till utredningen (Dir. 2003:108). Enligt dessa skall utredningen, utöver det tidigare givna uppdraget, göra en ut- vidgad kartläggning av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som är relevant för kriminalpolitikens mål att minska brottslighe- ten och öka tryggheten. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete . har tillsatt en utredare för att studera vissa strukturella frågor inom polisen (Ju 2003:F). Utredaren skall med utgångspunkt i vissa uttalanden från (se ovan) granska de polisinsatser som gjorts i samband med mordet på , spionen flykt, dödsskjutningarna på Stureplan, död och polismorden i . Av utredarens redovisning skall framgå om det finns någon gemensam nämnare som polisen kan påverka och som har haft negativ inver- kan på händelseförloppen. Om så är fallet skall utredaren i redovis- ningen av uppdraget peka på de behov av förändring som finns och som inte redan tas om hand av det utvecklingsarbete som pågår. Uppdraget skall redovisas . Utredningen om en översyn av (Ju 2003:08). En särskild utredare har i uppdrag att göra en översyn av och av brottsofferfonden. analysera verksamhet, organisation och arbetsformer mot bakgrund av de intentioner som uttalades av reger- ingen när myndigheten bildades, beakta utvecklingen på brottsofferområdet och de eventuella nya behov av insatser på området som uppkommit sedan myndigheten bildades, överväga det förslag om att inrätta en särskild nationell samordna- re när det gäller våld i nära relationer, som Personsäkerhetsutredning- en lagt fram i delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71), lämna förslag till hur framtida verksam- het skall se ut, vilka ansvarsområden som myndigheten skall ha och hur verksamheten bör organiseras, se över brottsofferfonden mot bakgrund av de intentioner som lagstiftaren hade när fonden inrättades och i ljuset av utvecklingen på området samt se över förordningen med instruktion för Brottsoffermyndighe- ten och lämna förslag till författningsändringar och får föreslå föränd- ringar i förordningen (1994:426) om brottsofferfond. Uppdraget skall redovisas . 2.8Granskning av rättsväsendets aktörer Granskningar av rättsväsendets aktörer har genom- förts av olika externa granskare och med olika infallsvinklar. Nedan följer en sammanfattning av de för vårt uppdrag mer centrala granskningar som har genomförts av RRV, revisorer och JO. 2.8.1RRV:s granskningar av rättskedjan RRV har i ett antal granskningar studerat rättsväsendet från ett rättskedjeperspektiv. Nedan följer en sammanfattning av dessa granskningar. Rättskedjan (RRV 1996:63) I rapporten (RRV 1996:63) tog RRV sin utgångspunkt i rättsväsendets egenskaper som en produktionskedja och menar att varje länk i rättskedjan (polis, åklagare, domstol och kriminalvård) inte enbart skall ha som syfte att maximera nyttan av den egna verksamheten utan även bidra till den samlade effektiviteten i sy- stemet. Verket anförde bl.a. att det är stor skillnad i genomströmnings- tider mellan olika brottstyper. Resursfördelningen och arbetsbe- lastningen varierade enligt verket både geografiskt och mellan de olika myndigheterna inom samma geografiska område. Verket kon- staterade vidare att när det gäller utformningen av den lokala orga- nisationsnivån hade samordning mellan de olika aktörerna knappast varit någon ledstjärna. Verket menade dock att man kunde se vissa tecken på en ändrad inställning i det avseendet. Vad gäller styrning- en av respektive myndighet menade verket att förutsättningarna för de olika myndigheterna var radikalt olika. Verket menade bl.a. att graden av mål- och resultatstyrning, decentralisering av budget- och beslutsansvar etc. ökade inom polisväsendet och kriminalvår- Domstols- och åklagarorganisationerna var däremot enligt verket starkt regelstyrda, vilket påverkar förutsättningarna för en snabb utveckling av styrformer och ett effektivt resursutnyttjande. Beträffande informationsförsörjningen menade verket att man inom detta område haft ett rättskedjeperspektiv, men att det har varit svårt att uppnå konkreta resultat. RRV menade sammanfattningsvis att det inte har gjorts mycket vare sig för att åstadkomma högre effektivitet i ett rättskedjeperspektiv eller för att genomföra sådana åtgärder i prak- tiken. En viktig framåtriktad slutsats av granskningen var enligt verket att när det gäller rättsväsendet är det av vikt att man fokuse- rar på sektorn som helhet och inte endast på varje enskild myndig- hets behov. RRV framförde avslutningsvis förslaget att regeringen skulle låta utreda förutsättningar och alternativa möjligheter för att bättre kunna styra rättsväsendet utifrån ett koncernperspektiv i syfte att nå effektivitetsvinster. Verket presenterade fyra alternativa model- ler för en sådan styrning: (1) en koncernmyndighet för hela rätts- kedjan, (2) en samlad styrfunktion inom , (3) ett analys eller (4) en fördjupad pröv- ning via särskilda utredningar. Brottmålskedjan - i och andra länder (RRV 1999:30) RRV har i rapporten kartlagt och analyserat olika problemområden inom brottmålskedjan i och andra länder. Enligt verket till- lämpas ett kedjeperspektiv avseende brottmål främst i Nederlän- derna, och samt i viss mån i och . Dessa och ytterligare några länder strävar enligt verket bl.a. efter att klara upp mindre och bagatellartade brott utan att nödvändigt- vis blanda in det reguljära domstolsväsendet, dvs. att på rättslig grund sortera bort ärenden från vidarehandläggning i rättskedjan (s.k. attrition). RRV anförde i rapporten att man hade för avsikt att mot bak- grund av den genomförda kartläggningen gå vidare och granska en brottmålskedja på lokaloperativ nivå (se nedan rapporten 2001:3- 4). Brottmålskedjan - rättsadministrativ analys med internationella jäm- förelser (RRV 2001:3-4) RRV granskade i rapporten hur det tar för rättssystemet att hantera vanligt förekommande brottmålsärenden, s.k. mängdbrott, med misstänkt gärningsman från anmälan till dom i tingsrätt. Ver- ket gjorde följande sammanfattande iakttagelser: Genomströmningstiderna är enligt verket för långa. Verkets granskning visar att har hälften av de grans- kade mängdbrottsärendena med misstänkt gärningsman avslutats. Yt- terligare av ärendena tar oftast två till för respektive aktör att avsluta. Även tiderna fram till avskrivning un- der pågående förundersökning är för långa, t.ex. tog det i mer än av misshandelsärendena hade skrivits av. En stor del av genomströmningstiderna består av väntan på nästa åtgärd eller att nästa aktör skall ta över ärendet, medan den aktiva ti- den med förhör, bevissäkring, huvudförhandling m.m. står för en mindre del. Verket redovisade att RPS har beräknat att av polisens utredningstid består av aktiva åtgärder. Andelen ärenden som avskrivs var enligt verket hög. Misshandels- ärenden med utpekad gärningsman avskrivs i stor utsträckning, oftast med motivet brott kan ej styrkas. I avskrevs enligt verket av misshandelsärendena och av dessa med den ovan angivna motiveringen. Även andelen avskrivningar för butiks- stöld/snatterier var enligt verket relativt hög. Verket menade att de långa genomströmningstiderna och avskriv- ningarna främst beror på att ärendet efter polisens förstahandsåtgärder inte blir föremål för vidare utredning, s.k. andrahandsåtgärder. Verket menade vidare att beslut avseende mängdbrott ofta fördröjs hos både polis och åklagare på grund av att andra åtgärder måste gå före. Orsa- ken till en hög andel avskrivningar är enligt verket svårigheter att få fram tillräckliga bevis, vilket enligt verket påverkas av hur polis och åklagare utreder och samverkar i brottmålskedjan. Verket redovisar att såväl RÅ som revisorer har framhållit den bristande kvali- teten på polisens utredningar som en orsak till långa tider och minskad lagföring. Långa handläggningstider i domstol beror enligt verket till stor del på att mängdbrott administreras i tur och ordning oavsett om målet är av enkel eller komplicerad beskaffenhet. Slutligen anförde verket att utevaro från domstolsförhandling är ett stort problem för domstolarna och att en fjärdedel av alla huvudförhandlingar måste ställas in på grund av att tilltalade, målsägande eller vittnen inte instäl- ler sig. Verket påpekade vidare att de berörda myndigheterna uppvisar en brist på administrativ helhetssyn. Polis, åklagare, domstol och krimi- nalvård arbetar i huvudsak som oberoende och alltför osynkroniserade aktörer. Vidare menade verket att statsmakternas uttalanden om hel- hetssyn inte motsvaras av en policy för styrning och administrativ samverkan mellan brottmålskedjans aktörer. Det förhållandet att rättsväsendets aktörer använder sig av olika begrepp och definitioner i statistiken försvårar enligt verket styrning, jämförbarhet och uppfölj- ning. RRV menade sammanfattningsvis att det behövs ett snabbförfaran- de för mängdbrottsärenden i syfte att förkorta genomströmnings- tider och öka lagföringen. Verket presenterade också en sådan mo- dell. Vidare borde enligt verket inrättas en funktion för att följa upp resultat samt att beställa och sammanställa beslutsunderlag för brottmålskedjan. RRV hänvisade vad gällde eventuella fortsatta rättspolitiska överväganden till oss. Vi har vårt betänkande Snabba- re lagföring 4 - Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45) lämnat förslag till ett snabbförfarande för brottmål som till en del överensstämmer med verkets förslag. 2.8.2RRV:s granskningar i övrigt RRV har genomfört flera granskningar av rättsvä- sendets aktörer vid sidan av de ovan refererade rapporterna om rättskedjan. Granskningarna rör dock förhållandena inom respekti- ve myndighet och presenteras inte närmare här. Vad gäller polisen hänvisas till Hinder för ett effektivare resurs- utnyttjande och Lägesbeskrivning (RRV 1996:64 del 1 och 2), Poli- sens arbetstider (RRV 1998:53), Närpolisreformen och polisens arbetstider (RRV 1999:42) och Fortsatt utveckling av polisen (RRV 2000:9). Beträffande åklagarväsendet hänvisas till Granskning av åklagar- väsendets ekonomi (RRV 1998:11) och Vad hindrar EBM? (RRV 2001:29). Vad avser domstolsväsendet hänvisas till Domstolsväsendet - re- sursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resursutnyttjan- de (RRV 1997:48) och Tingsrätter i förändring - granskning av tolv sammanlagda tingsrätter 1999-2001 (RRV 2002:9). Beträffande kriminalvården hänvisas till Effektivare kriminalvård - en hinderanalys (RRV 1999:27) och Kriminalvårdens personal (RRV 2002:26). Vad gäller frågor som har anknytning till vårt uppdrag bör tre granskningar av revisorer särskilt nämnas. Nedläggningen av häktet i (Rapport 1997/98:7) Häktet i lades ner . Nedläggningen var ett led i genomförandet av besparingar inom kriminalvården. I en rapport från revisorer om konsekvensanalyser inom kriminalvården (Rapport 1995/96:6) beskrev revisorerna bl.a. de skilda uppfattningar som kriminalvården i och de lokala myndigheterna hade beträffande vilka konsekvenser nedläggningen av häktet skulle kunna få. I revisorernas granskning framkom bl.a. att det var osäkert om nedläggningen av häktet skulle vara sam- hällsekonomiskt lönsam. Sedan häktet hade lagts ned granskade revisorer ned- läggningen på nytt i rapporten /98:7 och angav där bl.a. att Kriminalvården hade gjort en vinst genom att lägga ned häktet i , men att nedläggningen hade medfört ökade kostnader för främst polisen. Revisorerna konstaterade vidare att häktade från Östersundsområdet inte lika ofta får besök av sina anhöriga som övriga häktade och att de även har sämre möjligheter att träffa sin advokat. Det finns enligt revisorerna vidare en risk för att utred- ningskvaliteten har försämrats efter nedläggningen. Detta innebär enligt revisorerna att vinsten för staten och samhället i övrigt kan diskuteras. Organisationsförändringar inom rättsväsendet (Rapport 1998/99:9) revisorer presenterade i rapporten en granskning av hur polis- och åklagarväsendena på central, regional och lokal nivå är organiserat och hur rättsväsendets prestationer varierar mellan de län som granskats speciellt. Revisorerna konstaterade att det var svårt att få en bild av den ekonomiska utvecklingen inom polis- och åklagarväsendena och föreslog att regeringen i kommande budgetpropositioner redogör för hur rättsväsendets utgifter med fördelning på de olika anslagen har utvecklats . Vad gäller de omorganisationer som genomför- des inom åklagar- och polisväsendena menade revisorerna att dessa visat olika grad av centralisering och decentralisering. Revisorerna påpekade bl.a. att det vid genomförandet av närpolisreformen inte fanns tillräckliga riktlinjer för hur reformen skulle genomföras. Vi- dare konstaterade revisorerna att i samband med omorganisatio- nerna sjönk de prestationer inom polis- och åklagarväsendena som rör brottsutredningsverksamheten. Prestationerna borde enligt re- visorerna ha återgått till den nivå som uppnåddes före reformerna eller ha förbättrats. Revisorerna påpekade vidare att måtten för att bedöma och poli- sens och åklagarnas prestationer inte är entydiga och att det saknas kvalitetsmått i polisens resultatredovisning. Det finns därmed en- ligt revisorerna en risk för att rättssäkerhetsfrågorna inte uppmärk- sammas tillräckligt. Revisorerna menade att ett viktigt mått på polisens och åklagar- nas arbete är förundersökningarnas kvalitet. En enkätundersökning som genomfördes visade att många domare, offentliga försvarare och utredare vid försäkringsbolag ansåg att förundersökningarnas kvalitet hade blivit sämre . Revisorerna såg allvar- ligt på den kritik som hade framkommit. Revisorerna genomförde också en undersökning av handlägg- ningstiderna i tre län för samtliga anmälningar avseende personer födda som var skäligen misstänkta för misshandel. Av de 341 ärenden som ingick i undersökningen lades ned och handlades fortfarande av polis eller åklagare vid undersökningstillfället. Undersökningen visade enligt revisorerna också att handläggningstiderna var anmärkningsvärt långa och revi- sorerna menade att förundersökningsverksamheten måste ses som en helhet och att tillsynen där kvalitetsfrågor och handläggningsti- der beaktas inte är tillräcklig. Utredningsverksamheten har enligt revisorerna decentraliserats i samband med närpolisreformen. Utredningskvaliteten skulle enligt revisorerna öka och handläggningstiderna bli kortare om en specia- lisering av utredningsverksamheten inom närpolisområdena inför- des. En ökad satsning på utbildning av de poliser som arbetar med utredningar skulle enligt revisorerna också förbättra utredningarnas kvalitet. Polisens avskrivningar av brott (Rapport 2002/03:19) revisorer överlämnade rapporten av brott (Rapport 2002/03:19) till regeringen och berörda myndigheter. I rapporten redovisas en granskning av främst de olika samband som finns mellan avskrivningar och cen- trala resultatmått som används för att mäta polisens utrednings- verksamhet. Enligt rapporten skriver polisen av av alla brottsanmälningar. Merparten av brottsanmälningarna skrivs av direkt utan att någon förundersökning inleds. av ärendena lämnas till åklagare. Redovisningen av avskrivningarna påverkar enligt revisorerna de mått som används för att mäta poli- sens utredningsverksamhet. Enligt revisorerna avskrivs dock samma typ av ärende med olika beslutsmotiveringar i olika polismyndigheter. Revisorerna menar att detta beror på dålig kunskap om och förståelse av vad motiver- ingarna betyder och innebär. Valet av beslutsmotivering påverkar också polisens resultat, dvs. valet av en beslutsmotivering kan leda till ett bättre resultat medan valet av en annan beslutsmotivering kan leda till ett sämre resultat. Revisorerna föreslog mot denna bakgrund att centrala riktlinjer utarbetas för att beslut vid avskriv- ningar skall motiveras mer enhetligt. Revisorerna menade vidare att den officiella kriminalstatistiken är ofullständig och svårtolkad. De brott som avskrivs direkt redovi- sas inte, medan de brott som avskrivs efter det att förundersökning har inletts redovisas beroende på vilken motivering som har an- vänts. Brott som skrivs av kan betraktas som uppklarade i statisti- ken även om det inte finns någon gärningsman bunden till brottet. Detta medför enligt revisorerna att uppklaringsprocenten ökar. Revisorerna föreslog mot denna bakgrund vissa förändringar i den officiella kriminalstatistiken. Som vi nämnt i avsnitt 1.3.2 har vi tagit del av samtliga s.k. kritik- beslut mot polis, åklagare och allmänna domstolar som meddelats av JO . Vi vill därutöver särskilt framhålla följande. JO överlämnande en skrivelse till regeringen med an- ledning av iakttagelser under inspektioner av den brottsutredande verksamheten vid ett antal polismyndigheter (dnr 3585-1999 m.fl.). JO hade efter genomförandet av närpolisreformen i ett antal tillsynsärenden kunnat konstatera att det förekom brister av olika slag i närpolisens utredningar av s.k. vardagsbrottslighet.