sou · GRB3130d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I detta kapitel lämnas en kartläggning av socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen (socialbidrag). Även samspelet med studiemedels- systemet redovisas. Andra former av studiestöd berörs endast i det fall utredningen finner särskild anledning. Ambitionen är inte att ge en komplett presentation av alla bestämmelser som finns på områ- dena. Bostadsbidragen behandlas särskilt i kapitel 7 där utredningen föreslår hur det nya studiestödssystemet bör samspela med bostadsbidraget på lång sikt. Trygghetssystemen bygger på principen om anknytning till för- värvslivet. Arbetslinjen, dvs. att man kvalificerar sig till förmåner genom arbete, genomsyrar stora delar av trygghetssystemen. Prin- cipen har betydelse både för att avgöra vem som har rätt till stöd och för ersättningens storlek. Socialförsäkringssystemet syftar till att ge ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, ålderdom och föräldraskap. Systemet består av försäkringar och bidrag. Försäkringarna skall ge skydd mot utebliven inkomst. Ersättningarna följer därför inkomstbort- fallsprincipen, dvs. de står i relation till den försäkrades inkomst. Ett kännetecken är att försäkringarna till stor del finansieras av proportionella avgifter på de yrkesaktivas inkomster. Exempel på sådana försäkringar är sjukförsäkringen, ålderspensionen och delar av föräldraförsäkringen. De flesta av försäkringarna regleras i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Bidragen kompenserar i regel inte för inkomstbortfall. Dessa förmåner finansieras med allmänna skattemedel. Barnbidrag och bostadsbidrag är exempel på sådana förmåner. Det svenska socialförsäkringsskyddet är enligt socialförsäk- ringslagen (1999:799) uppdelad i två delar: en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad. Det grundläggande villkoret för att omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen är att personen är bosatt i . Den bosättningsbaserade delen består av bidragsliknande förmåner, t.ex. barnbidrag. För att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen skall man arbeta i , antingen som anställd eller som egenföretagare. Den arbetsbaserade försäkringen består av sådana förmåner som kan sägas utgöra inkomstbortfallsförsäk- ringar, t.ex. sjukförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen är en viktig del av arbetsmarknadspoli- tiken. Ett grundläggande villkor för ersättning är att den arbetslöse aktivt söker nytt arbete. Ersättningen är av två slag: ersättning för inkomstbortfall respektive grundbelopp. Socialbidrag utgör samhällets yttersta skyddsnät och är inte avsett att täcka långvariga ekonomiska behov. Prövningen föregås alltid av en individuell behovsbedömning. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till stöd för sin försörjning och livsföring i övrigt. Bidraget skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Ett grundläggande kvalifikationsvillkor för försäkringarna är att den försäkrade har anknytning till förvärvslivet. Studerande kvalifi- cerar sig alltså för dessa försäkringar genom förvärvsarbete precis som alla andra. De studerande som saknar sådan koppling till för- värvslivet omfattas följaktligen inte av försäkringarna. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns emellertid ett särskilt studerande- villkor. Kvalifikationskraven för bidragen är annorlunda. Vissa bidrag har en mer generell karaktär. Barnbidraget är ett tydligt exempel; det utgår till alla med lika belopp. Andra bidrag, som t.ex. bostads- bidraget, är behovsprövade och är beroende av mottagarens inkomst. I dessa fall har det betydelse vilka inkomster som ligger till grund för prövningen. För studerande är det av särskild vikt hur studiemedel beaktas i trygghetssystemen. Utredningen återkommer i det följande till svå- righeterna för studerande att kvalificera sig till försäkringarna. Samspelet mellan studiemedelssystemet och de andra trygghets- systemen består främst av två delar. För det första gäller det om stöden eller ersättningarna överhuvudtaget går att uppbära sam- . För det andra handlar det om stödet skall beaktas när ett annat stöd fastställs, dvs. huruvida stöden ingår i varandras inkomstunderlag. Det finns flera regler inom systemen som rör samordningen mellan olika ersättningar. Ersättningar som skall tillgodose lik- nande syften kan för det mesta inte uppbäras tillsammans. Det kan även finnas andra skäl till att ersättningar inte kan uppbäras sam- . I tabell 6.1. redovisas samordningen mellan studiemedlet och de andra trygghetssystemen. Sjukpenningen är inte upptagen i matrisen. Bland annat reglerna kring den s.k. sjukpenning- grundande inkomsten medför att denna ersättning är svår att pla- cera in i matrisens mönster. Inte heller ålderspensionen låter sig inordnas. I dessa fall hänvisas i stället till respektive avsnitt där förmånerna särskilt behandlas. Om en studerande får rehabili- dier kan studiemedel beviljas, förutsatt att ersättningarna till- sammans inte blir mer än heltid. Vissa undantag vid deltidsstudier. Om en studerande får aktivitets- stöd för deltidsstudier kan stu- diemedel beviljas, förutsatt att blir mer än heltid. Studerande får normalt inte Ja (se dock kommentar) Som regel kan studerande inte få Studerande anses normalt få sina behov tillgodosedda genom stu- Utredningen återkommer i den följande kartläggningen till sam- ordningsreglerna. Studiemedlen inkomstprövas, dvs. rätten till stöd är beroende av den studerandes inkomst. Även många av de andra stöden och ersättningarna är, på olika sätt, kopplade till mottagarens inkoms- ter. Till exempel bostadsbidragen inkomstprövas och sjukpen- ningen baseras på förväntad framtida inkomst. Det finns emellertid några förmåner som inte har någon koppling till inkomster, t.ex. barnbidrag. I tabell 6.2. redovisas vilka inkomster som beaktas inom studiemedlet och hur studiemedlet i sin tur beaktas när de olika förmånerna fastställs. Beaktas förmånen när stu- förmånens belopp fastställs? Vårdbidrag, beskattad del Vårdbidrag, obeskattad del Ja, bidragsdelen beaktas Ja, bidragsdelen beaktas Av tabellen framgår att försäkringar och andra beskattade förmåner beaktas vid den inkomstprövning som görs när studiemedlet beräknas. När försäkringarna fastställs tas dock ingen hänsyn till uppburet studiemedel. Studiemedlet utgör alltså ingen kvalifika- tionsgrund i försäkringssystemen. De obeskattade förmånerna påverkar inte studiemedlets storlek. Däremot ingår bidragsdelen i studiemedlet i inkomstunderlaget för bostadsbidrag och återbetal- ning av underhållsstöd. Utredningen återkommer längre fram till denna inkonsekvens. I den följande kartläggningen behandlas endast de förmåner där samspelet med studiemedlet behöver förklaras eller där det finns regler som särskilt berör studerande. Barnbidraget är ett exempel på en förmån som inte behöver behandlas särskilt. Utredningens bedömning: Sjukpenningsystemet och studie- medelssystemet bör öppnas upp så att det går att förena partiell sjukskrivning med studier på deltid. Det sjukförsäkringsskydd som finns inom studiemedels- systemet är förhållandevis generöst men täcker inte alla situa- tioner. Det är viktigt att informationen om detta skydd är gott. Rehabiliteringsansvaret kan dock vara otydligt eftersom han- teringen delas mellan olika myndigheter. Bestämmelserna för sjukpenninggrundande inkomst motver- kar tanken om ett flexibelt användande av studiemedlen efter- som stöd måste uppbäras kontinuerligt för att ge skydd. Sjukpenningen syftar till att ge ekonomiskt skydd när en person tvingas avstå från arbete på grund av egen sjukdom. Ersättningen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Det finns även regler inom studiemedelssystemet som ger möj- lighet att dels behålla stödet vid sjukdom, dels få en skuldredu- cering. I detta avsnitt redogörs också för dessa regler. har det skett en dramatisk ökning av ohälsotalen. Statsmakterna har formulerat ett mål för ökad hälsa i arbetslivet. Frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning skall i förhållande till 2002 halveras . Parallellt skall antalet nya aktivitets- och sjukersättningar minska. Hänsyn skall tas till den demografiska utvecklingen . har olika åtgärder för att minska ohälsan i arbetslivet genomförts eller påbörjats. A 1 Regler vid sjukdom Grundläggande för rätten till sjukpenning är att den försäkrade lider av sjukdom och att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel. Sjukpenning kan betalas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning. Till personer som deltar i arbetslivsinriktade rehabiliterings- åtgärder kan i stället rehabiliteringsersättning lämnas. Rehabili- teringen kan bl.a. bestå av yrkesutbildning eller förberedande yrkesutbildning. Utbildningen skall vara en del av en rehabili- teringsplan. Vissa restriktioner finns för utbildningar som kan finansieras med studiestöd. Rehabiliteringsersättning får endast lämnas om utbildningen omfattar högst . Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) används som ersättnings- underlag vid beräkning av sjukpenning och rehabiliteringspenning. Den utnyttjas även när föräldrapenning, och en del andra förmåner, skall beräknas. SGI är den årliga inkomst som en försäkrad kan antas komma att få för eget arbete. Beräkningen tar alltså sikte på framtida inkomster. För att fastställa SGI krävs att vissa villkor är uppfyllda. Ett sådant villkor är att inkomsten måste kunna antas vara stadig- varande eller återkommande. Vidare måste SGI uppgå till av prisbasbeloppet (motsvarar detta belopp ). Vid beräkning av SGI bortses från inkomster som överstiger 7,5 prisbasbelopp (). Om ett förvärvsavbrott görs , och inkomsten därmed upphör, medför det att även SGI upphör. Från denna huvudregel finns dock undantag som innebär att SGI kan behållas eller förklaras vilande under förvärvsavbrott, s.k. SGI- skyddad tid. Skyddsbestämmelserna innebär att en persons SGI inte får sän- kas trots att han eller hon för tillfället inte har någon inkomst av arbete. De vanligaste skyddssituationerna är studier, arbetslöshet och föräldraskap. får den sjukpenning- grundande inkomsten anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Det finns inget som hindrar att en person varvar olika skydds- situationer. Inte heller finns det någon tidsgräns för hur länge man får omfattas av skyddsbestämmelserna. En förutsättning är emel- lertid att det inte får finnas några uppehåll mellan de olika skydds- situationerna. Försäkringsskyddet vid studier innebär, givet vissa förutsättningar, att den studerandes tidigare upparbetade SGI hålls vilande. Den vilande SGI:n aktiveras igen när studierna har slutförts eller avbru- tits. Det krävs att studierna avbryts helt. Skyddet omfattar huvud- sakligen studier där den studerande uppbär studiestöd. Ett liknande försäkringsskydd finns inom rekryteringsbidraget till vuxenstude- rande. För att kunna omfattas av SGI-skyddet krävs att den studerande uppbär studiestöd . Om den studerande endast uppbär studiestöd under vissa veckor av en termin upphör den skyddade SGI:n. En studerande som inte uppbär studiestöd omfattas endast av skyddsbestämmelserna om studierna är att betrakta som studier inom eget yrkesområde. Denna bestämmelse har dock i praktiken fått allt mindre betydelse. Den som är ledig från sin anställning för studier inom det egna yrkesområdet har SGI-skydd under hela stu- dietiden. Om personen inte är ledig från en anställning, utan i stäl- let t.ex. är arbetslös eller egenföretagare, omfattas han eller hon av skyddet i högst . Det bör påminnas om att många studerande, exempelvis de som går direkt från ungdomsgymnasium till högre studier, inte för- värvsarbetat i sådan utsträckning att de har upparbetat någon sjuk- penninggrundande inkomst. Därmed finns, följaktligen, inte heller någon SGI att skydda. Om den studerande blir sjuk betalas inte sjuk- penning ut baserad på en vilande SGI. För de studerande som arbetar fastställs emellertid en s.k. studietids- SGI, som ligger till grund för ersättning vid eventuell sjukdom . Denna fastställs enbart på grundval av den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under Sjukpenningen betalas endast ut för de dagar som den studerande skulle ha förvärvsarbetat. En studerande, med en stu- dietids-SGI som enbart grundas på sommararbete, kan följaktligen inte få sjukpenning vid sjukdomsfall under terminstid. Studietids-SGI utgör alltså underlag för ersättning vid eventuell sjukdom . Om den studerande däremot avbryter sina studier aktiveras i stället, som tidigare framgått, den eventuellt vilande SGI:n. – standardförsäkring för studerande , som lämnade sitt slutbetänkande , anser att SGI har spelat ut sin roll som gemensam beräkningsgrund för vitt skilda försäkringsförmåner (SOU 2003:50). I stället för- ordas att försäkringssystemen struktureras om. Om så sker bör det, enligt , bl.a. införas en standardförsäk- ring för studerande. Majoriteten av remissinsatserna är positivt inställda. Det ligger inte inom Studiesociala utredningens ram att närmare analysera detta förslag. Studiesociala utredningen åter- kommer i det följande till ett par frågor som har anknytning till kartläggningen av samspelet mellan studiestödssystemet och de övriga trygghetssystemen. Flertalet studerande saknar möjlighet att få någon ersättning från sjukförsäkringssystemet vid sjukdomsfall . De som studerar med studiemedel omfattas därför av ett särskilt för- säkringsskydd. Det innebär att en studerande kan få behålla stu- diemedlet under sjukdom trots att han eller hon inte studerar. Det krävs dock att den studerande är helt oförmögen att studera på grund av sjukdom. Det finns inga angivna tidsgränser för hur länge en studerande kan få behålla studiemedel under sjukdom. Vid den praktiska tillämpningen kan en studerande behålla stödet han eller hon avsett att studera. Omkring 3 000 personer utnyttjar detta skydd varje termin. Lånedelen kan även skrivas av vid längre sjukfall. Om sjukperio- den varar kan studieskulden för tiden därefter var det ca 1 800 studiemedelstagare som av denna anledning fick avskrivning. Studerande som har tagit del av nämnda försäkringsskydd under sjukdom anses inte ha bedrivit studier . Perioden räknas således inte med i beräkningsunderlaget för den längsta tid under vilken den studerande har rätt till studiemedel. Inte heller räknas den nämnda tiden in vid prövning av studie- resultaten. En förutsättning för att få behålla studiemedlet under sjukdom är att sjukanmälan görs till den första sjukdagen och att kassan godkänner sjukperioden. Bestämmelserna om denna prövning är i stort de samma som för sjukpenning. Det är emeller- tid () som administrerar stu- diemedel även vid sjukdom. Det krävs, som redan nämnts, hel studieoförmåga för att sjuk- perioden skall kunna godkännas. I de fall den studerande t.ex. blir halvt studieoförmögen kan sjukperioden därför inte godkännas. A 2 Samspel med studiemedel En förutsättning för att en studerande skall kunna få sin eventuella sjukpenninggrundande inkomst vilande under studierna, är att han eller hon faktiskt uppbär studiemedel . För skydd vid studier inom eget yrkesområde ställs emellertid inga sådana krav. En person som finansierar sina studier med rehabiliteringsersätt- ning kan inte uppbära studiemedel. Det finns samord- ningsregler inom studiemedelssystemet som uttryckligen förhind- rar detta. Även regelverket för rehabiliteringsersättningen innehål- ler begränsningar i detta avseende. Vid beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten, t.ex. vid ett sjukdomsfall som inträffar efter avslutade studier, ingår upp- buret studiemedel inte i underlaget. Vid den inkomstprövning som görs inom studiemedlet gäller det omvända. Sjukpenning är en beskattad förmån och en sådan inkomst som beaktas vid beräkning av den studerandes sido- inkomster. Det är som bedömer eventuell studieoförmåga i de fall den studerande har möjlighet att behålla studiestödet vid Detta förhållande kan också ses som en form av samspel mellan de två systemen. A 3 Konsekvenser för studerande Flera regler inom sjukpenningen och studiemedlet rör kombinatio- nen studier och sjukdom. Problematiska situationer kan uppstå för studerande som blir sjuka. Även sjukskrivna personer som vill börja studera kan möta hinder. Drygt en fjärdedel av de studerande har tvingats avstå från stu- dier på grund av sjukdom . Det visar svaren på utredningens enkät till studerande. Det rör sig i allmän- het om ganska korta sjukperioder. Närmare tre fjärdedelar av de studerande som varit sjuka anmäler inte sin sjukdom till försäk- ringskassan. När det gäller sjukförsäkringsskyddet i studiemedlet har stude- randeorganisationerna invändningar mot att avskrivning av studie- lånet sker först . Många studerande är inte berättigade till sjukpenning när stu- dierna avslutas eller avbryts. Det rör sig om studerande som inte har hunnit upparbetat någon sjukpenninggrundande inkomst innan studierna. Som redan nämnts är det i princip endast personer som studerar med studiestöd som omfattas av SGI-skyddet. Väljer den stude- rande att endast uppbära studiemedel vissa veckor under terminen avbryts skyddet. Rätten till ersättning vid sjukdom skiljer sig beroende på om det rör sig om ett studieavbrott eller ett studieuppehåll. Det finns möj- lighet att behålla studiemedlet under sjukdom. Den som däremot avbryter sina studier slutar som regel också att uppbära studiestöd och återtar det försäkringsskydd som gällde före studierna. För personer som haft sin SGI vilande innebär det att den före stu- dierna gällande SGI:n åter blir aktiv. I praktiken kan det alltså vara ekonomiskt fördelaktigt för den som har en vilande SGI att helt avbryta studierna i samband med sjukdom. Ett ofta uppmärksammat förhållande är att det inte är möjligt att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid. Studerande- organisationer, studenthälsor och enskilda studerande har framfört till utredningen att detta är ett stort bekymmer. Även så gott som samtliga försäkringskassor bekräftar denna bild i sina svar på utredningens enkät. Det krävs hel studieoförmåga för att sjukförsäkringsskyddet inom studiemedlet skall träda in. Motsvarande regler gäller för vuxenstuderande med rekryteringsbidrag. För att få sjukpenning krävs i regel att studierna avbryts helt. Reglerna inom de två syste- men är alltså konstruerade för personer som antingen är sjuka eller studerar. Kombinationer är inte möjliga. Det är i första hand två grupper som hamnar mellan systemen. Den första gruppen är per- soner som t.ex. studerar på heltid, men blir halvt sjukskrivna och vill studera på halvtid. Den andra gruppen är personer som är sjuk- skrivna men vill förena en fortsatt sjukskrivning med deltidsstu- dier. Den tidigare nämnda menar att problemen för den första gruppen närmast hänger samman med utformningen av reglerna för rätt till studiestöd vid sjukdom och bör kunna lösas inom detta system. Problemen för den andra gruppen kan enligt lösas genom ändringar inom sjukpenningsyste- met. Kombination av deltidsstudier och sjukskrivning på deltid är det inte möjligt att kombinera deltidsstudier och sjuk- skrivning på deltid. har pekat på olika föränd- ringar för att komma till rätta med nuvarande problem inom såväl sjukpenningen som studiemedlet. En av de åtgärder som har vidtagits för att öka hälsan i arbets- livet är att sjukskrivning på deltid numera skall vara förstahands- alternativet. Studiesociala utredningen menar att det är angeläget att systemen öppnas upp så att det går att förena partiell sjukskriv- ning med studier på deltid. Flera försäkringskassor framhåller i sina svar på utredningens enkät att studier kan underlätta rehabili- teringsarbetet för personer som är sjukskrivna. Möjligheten att kombinera partiella studier med sjukskrivning på deltid kan vara en förutsättning för att personer som är heltidssjukskrivna skall kunna – och våga – ta steget ut i studier. Detta bör enligt utredningens mening ses som ett viktigt led i målet att minska ohälsan i samhäl- let. Utredningen har erfarit att frågan om möjligheterna att kombi- nera partiell sjukskrivning med deltidsstudier bereds inom . Sjukpenninggrundande inkomst och krav på uppburet studiemedel Studiemedlet beräknas och reglerna uppmuntrar till ett flexibelt användande av systemet dels för att begränsa skuldsätt- ningen, dels för att sträcka ut den längsta tiden med studiemedel. Bestämmelserna om SGI kan emellertid komma att motverka detta. En studerande förlorar i regel sin skyddade SGI som studiemedel inte uppbärs. Detta kan få negativa konsekvenser för studerande som väljer att spara sina veckor inom studiemedlet. Enligt utredningens mening överensstämmer detta inte med tanken om ett flexibelt användande av studiemedel. De studerande som överhuvudtaget inte uppbär studiemedel omfattas för det mesta inte alls av nämnda skyddsbestämmelser. De har således ingen upparbetad SGI att falla tillbaka på om de skulle tvingas avbryta studierna på grund av sjukdom. Detsamma gäller när studierna avslutas. Det sjukförsäkringssystem som finns inom studiemedelssystemet utnyttjas relativt sparsamt. Ett skäl kan vara att avskrivning av lånen sker . Ett annat skäl kan vara att systemet är okänt för studerande. Svaren på utredningens studerandeenkät visar att det är relativt ovanligt att studerande som är sjuka faktiskt sjukanmäler sig. Det är enligt utredningens mening angeläget att informationen om sjukförsäkringsskyddet är god. Det nämnda sjukförsäkringsskyddet bör ses som förhållandevis generöst. Skyddet innebär att standarden kan upprätthållas vid sjukdom. Svårigheter kan dock uppstå vid längre sjukdomsfall som t.ex. varar över sommaruppehållet. I vissa fall kan studerande, som inte kvalificerat sig för SGI, stå utan skydd. Utredningen anser att det är rimligt att ett visst antal sjukdagar krävs innan lånen kan skrivas av. Det bör påpekas att sjukförsäkringsskyddet inom studiemedels- systemet medför att rehabilteringsansvaret kan vara otydligt efter- som hanteringen delas mellan CSN och . nistrationen sköts till stora delar av en myndighet som saknar verktyg inom sjukförsäkringsområdet. Utredningen anser att detta försvårar möjligheterna till rehabilitering för de studerande som blir sjuka. Utredningens bedömning: Ett effektivt sätt att gynna ökat barnafödande för personer som är i studier vore att förbättra nivåerna i föräldrapenningen för studerande. En möjlighet är att ersättningsnivåerna överensstämmer med totalbeloppet i stu- diemedlet. Bestämmelserna för sjukpenninggrundande inkomst motver- kar tanken om ett flexibelt användande av studiemedlen efter- som stöd måste uppbäras kontinuerligt för att ge skydd. Föräldrapenningen syftar till att ge båda föräldrarna möjlighet att förena förvärvsarbete eller studier med föräldraskap. Att öka fäders uttag av föräldrapenning är också ett uttalat mål. Det är även vik- tigt att skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. Ersättningen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Även ett grundskydd finns. förlängdes föräldrapenningen med där ersättningen motsvarar förälderns sjukpen- ning. reserverades sammanlagt för vardera för- äldern. Även en femte förmånsnivå har införts och den lägsta ersättningsnivån har successivt höjts för de föräldrar som har låg inkomst eller inte uppfyller kvalifikationsvillkoret. B 1 Regler för föräldrapenning Föräldrapenning ges med anledning av ett barns födelse eller adop- tion under sammanlagt . För barn födda före gäller dock i viss mån andra regler. Om föräldrarna har gemensam vårdnad har var och en rätt till hälften av det totala antalet dagar. Det är möjligt att avstå dagar till den andra föräldern med undantag av . Dagar med ersättning får tas ut tills barnet har fyllt eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret. Föräldrapenning kan lämnas för , men också för del av dag: tre fjärdedels-, halv, en fjärdedels- eller en åttondels dag.