sou · GRB313d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I denna utrednings tidigare betänkande konstaterades att den psykosociala arbetsmiljön enligt arbetsmiljöundersökningarna hade försämrats . I den rapport som utredningen be- ställt av SCB (Arbetsmiljö och arbetsrelaterad ohälsa, bilaga 4) visas att upplevda psykosociala påfrestningar i arbetslivet också på individnivå samvarierar med sjukskrivningar och således förklarar en del av ökningen av sjukfrånvaron. Resultaten bekräftas i ytter- ligare en redovisad undersökning som genomförts av RFV (Psykosocial arbetsmiljö och långvarig sjukskrivning, RFV Redovisar 2003:3). Utredningen anser att det finns klara indikationer på att i synnerhet den psykosociala arbetsmiljön med allt högre krav på arbetstagarna förändrats och försämrats . Fort- farande är en fysiskt ansträngande arbetsmiljö den största risk- faktorn för långvarig sjukskrivning. Den fysiska arbetsmiljön har emellertid inte försämrats . Men har det skett en kraftig ökning av påfrestningar av psykosocial art i arbetslivet, vilket resulterat i ökade sjukskrivningar för både kvin- Analysgrupp rörande hälsa och arbete nor och män. Ökningen har varit störst för kvinnor. Detta i sin tur beror på att kvinnor är överrepresenterade i yrken med stora krav och liten egen kontroll över arbetet. Det är värt att notera att båda de undersökningar som påvisar samband mellan psykosociala påfrestningar och sjukfrånvaro är intervjuundersökningar om män- niskors upplevelser av sin arbetsmiljö. Det kan alltså inte uteslutas att det är människors upplevelser av kraven i arbetet som har förändrats snarare än själva kraven. Resultaten stärker i vilket fall som helst tolkningen att även om inte all sjukfrånvaro (och sjuk- närvaro) har sin grund i den faktiska arbetsmiljön är det i denna som boten mot den ökade långvariga sjukskrivningen ändå måste sökas. Som framhålls i direktiven finns ett antal myndigheter som har ansvar och uppgifter inom områdena arbete och hälsa. Inom och utom universitet och högskolor bedrivs forskning med rele- vans för området. har en rad utredningar tillsatts med uppdrag att analysera utvecklingen inom olika delar av problemkomplexet. Genom , , Utredningen om en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (HpH) liksom arbetsgrupp rörande Lång- siktig verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljöperspektiv framträ- der en bild av ett omfattande samhällsområde där en helhetsbild saknas. Bristen på helhetsbild torde ha bidragit till att den hastigt och kraftigt ökade sjukfrånvaron inte kunde förutses, än mindre snabbt förklaras och åtgärdas. Det finns tre typer av huvudaktörer på analysarenan; forsk- ningen inom och utom universitet och högskolor, myndigheter med ansvar inom arbetsliv, socialförsäkring och hälsa samt utred- ningsväsendet. Det kan finnas anledning att inledningsvis reflektera över varför regeringen anser att det behövs ytterligare en insti- tution en analysgrupp trots det till synes rika utbudet av utförare av olika delar av de uppdrag direktiven till denna utredning anger. Forskningen är en mycket viktig källa till kunskap, teoriutveckling och analys, långsiktigt den viktigaste. Svensk forskningspolitik har hyllat principen om den fria, i allt väsentligt Analysgrupp rörande hälsa och arbete Universitet och högskolor är det svenska samhällets stora gemensamma forskningsresurs. Om detta har länge rått politisk enighet. De forskningsråd, som inrättats allt- , har i hög grad varit forskarstyrda och detta har framhållits som den bästa garantin för att bevara och stärka forsk- ningens frihet. Forskningen är också i hög grad disciplinorienterad. Under har forskningen dessutom blivit mer och mer sektoriserad. Trots att det funnits ansatser att bygga upp tvär- vetenskapliga miljöer har den dominerande trenden varit att forsk- ningen blivit mer specialiserad. Kompetensen bland de framstående forskarna har blivit smalare och djupare. Detta sätter i de allra flesta fall en naturlig gräns för vad man som enskild forskare kan studera eller vad man studerar inom en vetenskaplig institution. Forsk- ningen eftersträvar att vidga vetandet och utveckla disciplinen. Från forskningsmässiga utgångspunkter betraktas det i allmänhet vara mera meriterande att etablera ny kunskap, om än på ett begränsat område, än att väl sammanfatta redan etablerad kunskap. Det är likaså mera meriterande att utveckla ny teori och metodik än att tillämpa etablerad metodik för att täcka ett redan delvis beforskat område bättre. Det finns tematiskt organiserade forskningsmiljöer och det finns en strävan att skapa synergieffekter genom att stimulera till tvär- och mångvetenskap. Sådana organisatoriska lösningar har ofta till- kommit i en strävan att täcka ett visst samhällsintressant område. Disciplinens och forskningens strävan att befinna sig i vetandets framkant är ändå och måste måhända vara den naturliga basen för forskning och forskare. Ett nyckelbegrepp i direktiven är beslutsunderlag. Den syn på forskning som i är ovanligt starkt etablerad, som en forskar- och nyfikenhetsstyrd verksamhet, låter sig inte enkelt förenas med samtidiga krav på eller i vart fall önskemål om att leverera underlag inför komplexa beslut. Forskningens och forskarnas krav på teorianknytning och teoribildning kan sällan tillgodoses inom ramen för det slags uppgifter som den nya institutionen ska full- göra. Svensk samhällsvetenskaplig, medicinsk och folkhälsoveten- skaplig forskning anses hålla god klass även internationellt. Men den har inte frambringat tillräckligt bärkraftiga teorier om de mycket komplexa sambanden mellan hälsa, ohälsa och arbetsliv som skulle ha behövts för att förklara och åtgärda den situation som uppstått. Inte heller avkrävs forskningen resultat som kan Analysgrupp rörande hälsa och arbete omsättas i praktisk handling. Detta innebär givetvis inte att svensk samhällsvetenskaplig forskning inte bidrar med förklaringsmodeller inom väsentliga politikområden – det har den gjort och det gör den förvisso. Men betraktat ur politikens synvinkel arbetar forskningen inom avgränsade fält och med tidsperspektiv som ibland stämmer dåligt med behovet av snabba åtgärder. har en tradition av stark koppling mellan vetenskap och politik. De politiska frågor som betytt mest för framväxten av den svenska modellen har beretts av stora, parlamentariskt sammansatta utredningar med en stark koppling till den samhällsvetenskapliga och den medicinska forskningen. Dessa särdrag för den svenska utvecklingen betydde mycket för både forskning och politik. Det kanske tydligaste exemplet på detta var Stockholmsskolans fram- växt . Den svenska nationalekonomiska forskningen fick ett stort internationellt genomslag. Många av de vetenskapliga arbeten som bidrog till detta genomslag togs fram inom ramen för statliga utredningar. Kopplingen mellan teori och praktik ledde för samhällsvetenskapens del till att fick en forskning som, jämfört med många europeiska länder, var starkt empiriskt förankrad. Andra viktiga exempel på hur utredningsväsendet skapade lång- siktiga mötesplatser mellan beslutsfattare och forskning är Befolk- , Bostadssociala utredningen, Skolkommissio- nen och Familjepolitiska utredningen. Ofta arbetade den tidens främsta forskare i de statliga utredningarna. Forskarna bemödade sig om att belysa och besvara stora samhällsrelevanta frågor och politikerna fick del av de senaste forskningsresultaten applicerade på för dem angelägna frågeställningar. De allra flesta utredningarna var parlamentariskt sammansatta, vilket ytterligare ökade kontakt- ytan mellan forskningen och beslutsfattarna. Vad gäller politiken är det uppenbart att denna stärktes av de nära banden till forskning. De grundliga och seriösa utredningar som lades till grund för de olika politiska reformerna har lett till att man undvikit problem och misslyckanden som annars ofta för- knippas med ännu oprövad politik. var mer eller mindre pionjär vad gäller en rad olika reformer, framförallt på det välfärds- politiska området. Att dessa reformer lyckades beror sannolikt till Analysgrupp rörande hälsa och arbete stor del på att de främsta ekonomerna och samhällsvetarna var aktiva i de utredningar som låg till grund för dem. Under har sådana mötesplatser mellan politik och forskning mer sällan skapats. Ett viktigt skäl har varit att man från politiskt håll medvetet velat korta den tid utredningar arbetar. hade den dåvarande regeringen som uttryckligt mål att minska antalet statliga kommittéer och minska deras utredningstid. Utredningarna är därtill numera mera sällan parlamentariskt sammansatta och därmed har en typ av naturliga mötesplatser mellan forskning och politik nästan för- svunnit. De nära samband som funnits mellan samhällsvetenskaplig och medicinsk forskning och den statliga utredningsverksamheten har tunnats ut. Det fanns flera skäl till reformeringen av utredningsväsendet. Under hade utredningsväsendet kommit i visst vanrykte. Många utredningar hade arbetat och inte levererat mycket. Även om många utredningar bidrog med viktigt underlagsarbete till den politiska processen fanns det uppenbart en mängd utredningar som inte alls fungerade så. Vidare ansågs det allmänt att utredningar ofta användes för att begrava viktiga politiska frågor istället för att lösa dem. Ytterligare en faktor bakom reformeringen var att politiken i större utsträckning hade polariserats. I många av de tidigare parlamentariskt sammansatta utredningarna kunde man uppnå relativt stor konsensus om vad som borde göras. Det fanns ofta en underliggande samsyn bland riksdagspartierna om att välfärdspolitiken skulle fortsätta att byggas ut. En bidragande orsak till den ökade politiska polariseringen var måhända att den snabba utbyggnaden av välfärdsstaten hade bru- tits. Utredningarnas syfte blev oftare att göra mindre justeringar, effektiviseringar och åtgärder för att få kontroll på kostnadsutveck- lingen. I ett sådant läge blev det svårare att uppnå den nybyggar- anda som ofta förenade politiker ur olika läger under utbyggnads- perioden. Det finns mycket som talar för att det var riktigt att låta utred- ningsväsendet genomgå en omfattande reformering vid denna tid- punkt. Det som var problemet var att detta också ledde till att de tidigare täta banden mellan forskning och politik bröts. Dessa har inte heller uppstått i någon annan form under de som gått sedan förändringarna av utredningsväsendet. Analysgrupp rörande hälsa och arbete andra faktorer har detta bidragit till att banden mellan forskning och politik har försvagats. Det finns emellertid goda exempel på hur erfarenheter från forskning tagits väl tillvara i utredningsväsendet. Exempel från allra är de två EMU-utredningarna, Kommittén Välfärds- bokslutet, , Sjukförsäkringsutred- ningen och . Symptomatiskt är dock att dessa utredningar arbetade . Vidare var endast parlamentariskt sammansatt. Relationer till en bredare politiskt krets av beslutsfattare kunde därmed bara sällan byggas upp inom utredningarnas ramar. Myndigheterna har numera ofta förhållandevis stora utrednings- resurser inom sina organisationer. Detta gäller för till exempel , , och . I detta sammanhang är det angeläget att skilja mellan de förvaltande och de kunskapsgenererande myndigheterna. Under har flera myndigheter skapats som främst har till uppgift att generera ny kunskap. Exempel på sådana är och . I båda typerna av myndigheter har det blivit allt vanligare att medarbetare med forskarutbildning rekryteras. Även om man kan påstå att mycket av det utredningsarbete som bedrivs inom myndigheterna vilar på vetenskaplig grund och tillämpar vetenskaplig metodik blir utrym- met för långsiktig kunskapsuppbyggnad begränsat för de förvaltan- de myndigheterna. har emellertid bland annat genom uppbyggnaden av (EpC) och () förstärkt sin forskarkompetens med en kombinerad forsknings- och utredningsverksamhet som resultat. En kanske än mera begränsande faktor för alla typer av myndig- heter hänger samman med de uppdrag respektive myndighet har. Sektoriseringen och politikområdesindelningen ger endast undan- tagsvis utrymme för tvärsektoriella insatser med större djup. De uppdrag regeringen ger sina myndigheter rör, naturligt nog, myndighetens ansvarsområde. De tidsgränser regeringen sätter i de allra flesta av sina uppdrag till myndigheterna är, i bästa fall, unge- fär desamma som de utredningsväsendet får. Analysgrupp rörande hälsa och arbete Myndigheterna förfogar också över omfattande databaser inom sina ansvarsområden. Dessa har emellertid byggts upp inom myn- digheten och bygger ofta på administrativa rutiner. Syftet med dessa har i första hand varit att besvara de frågor som myndigheten själv ställer eller som ställs till den. Det omfattande arbete som lades ner på att från olika källor skapa den databas sedan kunde utnyttja visade på de svårigheter som finns att snabbt skapa ad hoc-databaser. Det kan också konstateras att samarbetet mellan myndigheterna skulle kunna vara större. Visst förekommer det gemensamma projekt, ofta beslutade av regeringen. Men det tycks finnas ett för- hållningssätt som hindrar det slags samarbete där stora synergi- effekter skulle kunna uppstå. Enklast kan det kanske beskrivas som revirbevakning. I valet mellan att utföra ett uppdrag som ligger helt inom myndighetens ansvarsområde och att vidga det till också andras områden väljer de flesta att hålla sig inom sin myndighets ramar. Sektorsansvar är myndighetens uppdrag. Att gå utanför den egna sektorn innebär att kliva in på någon annans område och eventuellt på någons tår. Det skulle kunna lösas genom samarbete vilket dock förutsätter att båda myndigheterna ska vara så intresserade av samma fråga att de väljer att prioritera resurser för ändamålet. Enklare är då ofta att hålla sig till det egna kärnområdet, något som är förståeligt men ibland kontraproduk- tivt. Det leder emellertid till att det kan vara svårt för beslutsfattare att få underlag med tillräcklig bredd och kvalitet – och tillräckligt snabbt – också från myndigheterna. Under har samhällsorganisationen blivit allt mer sektoriserad. Det gäller forskning, myndigheter och de statliga utredningarna. Alla de vetenskapliga discipliner som forskar inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet har blivit allt mer uppdelade i olika specialområden. Metodutvecklingen inom disciplinerna har gjort det svårt för forskare från olika discipliner, ja till och med från olika specialområden inom samma disciplin, att förstå varandra och tala samma språk. Detta har i sin tur gjort det svårare för politiker att få svar på politikrelevanta frågor. Det är tillräckligt svårt att få svar på frågor som det råder ett någorlunda stor konsen- Analysgrupp rörande hälsa och arbete sus om inom en disciplin. När det gäller disciplinöverskridande frågor blir problemen ännu större. När det gäller myndigheternas organisation finns ett likartat problem. Inom flera myndigheter har kunskaperna fördjupats hos medarbetarna i myndigheten i och med att deras arbete blivit allt mer omfattande och komplicerat. Allt färre har därmed breda kunskaper om myndighetens hela verksamhetsfält. Som tidigare nämnts har också de statliga utredningarna utvecklats mot att bli mer avgränsade både vad gäller uppgifter och den tid de har till sitt förfogande. Sammanfattningsvis har arbetssättet hos forskning, myndigheter och statliga utredningar blivit mer sektoriserat. är det så att samhällsproblemen inte alls utvecklats i samma riktning. Det är nog snarare så att samhällsproblemen blivit allt mer sammansatta. För att förstå och förklara olika samhällsfenomen och problem behöver man kanske mer än arbeta myndighets- och disciplinöverskridande. Ett exempel på detta är att individer, i takt med att välfärdspolitiken byggts ut, allt oftare har kontakt med flera olika myndigheter . Männi- skor kan kombinera eller vandra mellan olika försörjningsstöd på ett sätt som inte alltid varit förutsett. I många av dessa situationer krävs gemensamma insatser från flera olika myndigheter för att nya mönster ska kunna kartläggas. Denna typ av myndighetsöver- skridande samarbeten uppstår sällan av sig själva. För att de ska äga rum krävs speciella initiativ. Det har visat sig svårt att etablera sådant samarbete även om det för alla inblandade parter bedömts som angeläget. Gemensamt för utredningar, myndigheter och forskning är vidare att insatser vid varje given tid i hög grad koncentreras till en huvudfråga. var arbetslösheten den stora frågan i svenskt samhällsliv och svensk ekonomi. Sjukfrån- varon var historiskt låg och därför ingen stor fråga. När situationen sedan vände fanns ingen beredskap – varken hos myndigheter eller forskning – att snabbt ställa om. Med de tids- perspektiv som forskare arbetar efter, påverkade inte minst av hur forskningsanslag sökes och beviljas, och att pågående forskning måste få avslutas, finns det mycket små möjligheter för forsk- ningen att snabbt anpassa sig till ändrade förutsättningar även om enskilda forskare skulle vilja det. Ingen institution har ett ansvar för den samlade bilden av hälsa och ohälsa på arbetsmarknaden eller en samlad bild av hur den ohälsa som leder till frånvaro från arbete uppstår. Analysgrupp rörande hälsa och arbete Hos berörda myndigheter finns data och kunskap inom respek- tive ansvarsområde, inom forskningen finns teorier och kunskaper om de olika delarna, i vissa fall också om sambanden mellan dem. Utredningar tillkallas för att föreslå lösningar på aktuella problem, men de är inte och kan sannolikt inte längre utnyttjas som en resurs för långsiktig kunskapsuppbyggnad. Vad som behövs är en ny sorts institution som kan stärka relationen mellan forskning och beslutsfattande. Det behövs något som kan underlätta möjligheter- na för riksdag och regering att rimligt snabbt få fram underbyggda kunskapsunderlag inför viktiga ställningstaganden. Det som efter- strävas är en institution som kan arbeta med såväl delar som hel- heten, som kan stödja sig på forskning, på myndigheternas kompe- tens och som kan leverera beslutsunderlag. Utredningen redovisar i det följande vissa principiella utgångspunkter för att bilda en analysgrupp som skulle kunna vara till nytta för samhällsdebatten och i det politiska beslutsfattande. Frågor om närvaro och frånvaro i arbetslivet kännetecknas av en betydande komplexitet. Denna komplexitet leder till att samma samhällsfenomen – att stora grupper slås ut ur arbetslivet för att de inte kan leva upp till de krav som ställs – tar sig olika uttryck . Utslagningen får stora välfärdskonsekvenser för både individer och samhälle. De sociala sammanhang som arbetet representerar är en avgörande del i de flestas tillvaro, som mångas del- tagande i produktionen är avgörande för framtida välstånd och tillväxt. Att säkerställa att alla i arbetskraften kan erbjudas ett för dem lämpligt arbete kommer alltid vara en av politikens största utmaningar. Med tanke på den demografiska utveckling som och de andra europeiska länderna har framför sig, blir denna utmaning än större. När en allt större andel av befolkningen kom- mer att vara ålderspensionärer och en allt mindre andel i förvärvs- aktiv ålder blir det avgörande att inte problematiken med ett minskat arbetskraftsdeltagande bland dem i arbetsför ålder för- stärks. För tillfället är det de ökade sjukskrivningstalen som är det största hotet mot ett högt arbetsutbud. Det är denna ökning som har föranlett denna utredning. De mer konkreta hoten mot arbetsutbudet kan emellertid variera . Analysgrupp rörande hälsa och arbete också sjukskrivningarna som ett problem. uppfatta- des dock ökad korttidsfrånvaro som ett nog så viktigt problem som den ökade långtidsfrånvaron. Uppfattningen var att de ekonomiska drivkrafterna för individen var en av flera viktiga förklaringsfaktorer. sågs istället arbetslös- heten, eller mer exakt strukturarbetslösheten, som det stora problemet. Många ansåg att de arbetslösa inte hade tillräcklig utbildning eller andra förutsättningar att få de arbeten som förekom på arbetsmarknaden. återkom frågan om de ekonomiska drivkrafterna i debatten, men istället i form av de sammanlagda marginaleffekterna som skapas av skatte-, avgifts- och bidrags- system. För vissa grupper, framförallt låginkomsttagare och barn- familjer, ansågs de ha uppnått en så hög nivå att de kan leda till att arbetsutbudet minskade. Hur ett högt arbetsutbud kan upprätthållas i ett välfärdssamhälle är alltid och överallt en grundläggande fråga. Inför framtidens demografiska utmaningar borde möjligheten för alla att få och behålla ett arbete bli större, som det för samhälls- ekonomins del också blir allt mer nödvändigt att så många som möjligt kan och vill arbeta. Här blir frågor om hälsa, fysiska och psykiska förutsättningar och individens kompetens viktiga. En annan fråga berör viljan till arbete. Vad gör att så många som möjligt ska vilja och ha lust att arbeta. För att få svar på dessa frågor krävs att kunskap från vitt skilda områden tas till vara och att man vågar dra slutsatser utifrån rådande kunskapsläge. Det finns ingen vetenskaplig disciplin som sitter inne med alla de teoretiska och metodologiska verktygen för att kunna studera denna fråge- ställning i hela sin bredd. Kunskap från till exempel national- och företagsekonomi, medicin, sociologi statsvetenskap, folkhälso- vetenskap, psykologi och epidemiologi kommer att behövas. Att arbete, och därmed ett högt arbetsutbud, är den resurs som välståndet vilar på torde vara oomtvistat. De flesta myndigheter och forskare relaterar dock inte till arbetsutbudet eller samhälls- ekonomin som helhet utan ofta till ett eget mindre område. Inom detta område kan i många fall kortare arbetstider och ett minskat arbetsutbud vara ett svar på de konkreta problem som finns. Myndigheternas mål är inte heller nödvändigtvis att utgå från arbetslinjen eller arbetsutbudet som helhet. Inom ramen för ett enskilt politikområde kan ofta god måluppfyllelse nås med metoder som tvärtom leder till ett minskat arbetsutbud. Analysgrupp rörande hälsa och arbete Målen för myndigheterna måste, om de ska fungera i realiteten, vara konkreta för verksamheten och lätta att följa upp. leder denna fokusering till att det övergripande ansvaret för arbets- linjen kan gå förlorat. Sammantaget kan målstrukturen för myndig- heterna till och med fungera dysfunktionellt. Varje mål kan var för sig vara rimligt ur en arbetslinjeaspekt men sammantaget kan de verka i en helt annan riktning. Att konstruera mål som fungerar gynnsamt i ett övergripande perspektiv är komplicerat och kräver grundliga analyser. Fastställda mål kan ofta ha oförutsedda och ogynnsamma bieffekter. Det är därför viktigt att någon instans får som uppgift att fokusera på målstrukturens effekt på det totala arbetsutbudet och individens välfärd. Analysgruppen bör få denna uppgift. Den får därmed ett visserligen mycket vitt samhälls- och kunskapsfält att bevaka, som dessutom kommer att skifta . Men den får ett grundläggande perspektiv som gör att den kan fokusera sina frågeställningar. D emogr a f i Ett flertal olika frågor är nära kopplade till frågan om arbetslinjen. Det är utredningens uppfattning att allt det som framgår av ovanstående figur (och sannolikt ytterligare frågor) bör innefattas i Analysgrupp rörande hälsa och arbete direktivens ord hälsa och ohälsa i arbetslivet. För att kunna förstå vad som sker i samspelet mellan kropp och själ och arbetslivets villkor krävs kunskaper och information om många delar av det som konstituerar människors villkor. Dessa kunskapsområden bör dock studeras med utgångspunkt i arbetslinjen. De är i detta sam- manhang intressanta i den mån de påverkar arbetsutbudet i . Genom att relatera frågan om arbete och hälsa till arbetslinjen blir det tydligare att det finns en avgränsning gentemot till exempel och . Det förra foku- serar folkhälsan, oavsett närvaro eller frånvaro, det senare fokuserar arbetsmiljön och dess betydelse för folkhälsa, närvaro och frånvaro.