sou · GRB342d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Från dessa reg- ler har undantag gjorts i viss lagstiftning, se t.ex. 56 § social- tjänstlagen (1980:620) och 36 § lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga, där barn som har fyllt har givits rätt att själv föra sin talan. Den nu angivna lagstiftningen gäller dock främst omyndigs personliga för- hållanden. I viss lagstiftning anges i texten att underårig företräds av sin förmyndare. Så är t.ex. fallet enligt 3 § kungörelsen (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring, m.m.1 och, för ett 1 Utredningens anmärkning: Bestämmelsen är , efter påpekande av JO i beslut , dnr 1367-2000, upphävd. Ansökan om förlängt underhållsstöd annat närliggande område, 3 kap. 25 § studiestödsförord- ningen (1973:418), där det är uttryckligen föreskrivet att en underårig företräds av sin förmyndare. har inte använt sig av sin möjlighet enligt förordningen (1996:1036) om underhållsstöd att med- dela verkställighetsföreskrifter i frågan. I samband med in- spektioner av försäkringskassor har jag iakttagit att vissa kassor uppfattat de förut nämnda allmänna råden som inne- bärande hinder för förmyndare att underteckna ansökan före den studerandes 18-årsdag och krävt undertecknande av den ännu omyndige studerande. Självfallet delar jag uppfattning att det knappast kan ha varit lagstiftarens mening att den som är berättigad till förlängt underhållsstöd skall behöva acceptera ett uppehåll i utbetalningarna mellan det tidigare underhålls- stödet och det förlängda underhållsstödet enbart av den an- ledningen att ansökan inte skulle kunna undertecknas och sändas in till innan den studerande fyller . Såsom USL kommit att tillämpas i den aktuella frågan finns det emellertid enligt min mening skäl att ändra reglerna så att rådande tveksamhet undanröjs. Jag får därför, efter samråd med chefsjustitieombudsmannen , en- ligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän väcka fråga om författningsändring i berört av- seende. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till (). 19.4Den studerande undertecknar själv ansökan Utredningens förslag: Den studerande ansöker själv om för- längt underhållsstöd även om han eller hon inte fyllt . Den som är (underårig) är omyndig och får – i vad som är av intresse – inte själv råda över sin egendom eller åta sig förpliktelser i vidare mån än som följer av vad som skall gälla på grund av lag (se 9 kap. 1 § FB). Bestämmelsen avser inte bara rätts- handlingar på förmögenhetsrättens område utan även på familje- och arvsrättens område (se , G., Vängby, S., . Del I, 2001, s. 9:3 f.). Regeln anger hur området för den underåriges självständiga handlande i stort är avgränsat i förhållande till det område där förmyndaren har att handla för den underåriges räkning. Regelns syfte är att skydda den underårige mot ekonomiskt ofördelaktiga rättshandlingar. Mot denna bak- grund finns inte anledning att hindra den underårige från att med- verka till rättshandlingar som uteslutande är till hans eller hennes Ansökan om förlängt underhållsstöd Det anses inte tillräckligt att rättshandlingen i det hela är fördelaktig för den underårige. I stället skall det vara fråga om en ren förvärvsakt, vid vars ingående varje ekonomisk risk för den underårige praktiskt taget framstår som utesluten (, G., Vängby, S., . Del I s. 9:4). Det kan givetvis ifrågasättas om en social förmån liksom en an- sökan om en sådan förmån faller in under förmögenhetsrättens eller familje- och arvsrättens områden. måste dock understrykas att syftet med regeln i 9 kap. 1 § FB är att skydda den omyndige mot följderna av ekonomiskt ofördelaktiga rättshand- lingar. Om de uppgifter som lämnats i ansökan om förlängt under- hållsstöd senare visar sig felaktiga kan krav om återbetalning komma att riktas mot den som mottagit stödet. En ansökan om förlängt underhållsstöd kan således – som JO påpekar – inte anses vara så fri från ekonomisk risk att den som är underårig av denna anledning skulle vara behörig att själv ansöka om stödet. En utgångspunkt bör vara att man så långt som möjligt strävar efter att undvika att det blir ett uppehåll i utbetalningen av under- hållsstöd vid övergången från det ordinära stödet till det förlängda underhållsstödet. I de fall ett sådant uppehåll ändå uppstår, är det viktigt att se till att det inte varar än nödvändigt. För att detta mål skall uppnås måste ansökan om förlängt underhållsstöd kunna göras medan barnet är underårigt. Frågan är då vem som skall underteckna en ansökan om förlängt underhållsstöd i dessa situationer. De alternativ som står till buds är att ansökan görs av ställföreträdare för den underårige eller, så- som är i praktiken vanligt förekommande, av den studerande själv trots att han eller hon inte fyllt . En variant av dessa två lösningar är att föreskriva att när ansökan görs före barnets 18-års- dag, denna skall göras av barnet och barnets ställföreträdare gemen- samt. FB skiljer mellan två ställföreträdarfunktioner för barn: vårdnad och förmynderskap. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnet får omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barnets vårdnadshavare skall också bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 1 och 2 §§ FB). Förmyndaren skall förvalta barnets tillgångar och företräda barnet i angelägenheter som rör tillgångarna (12 kap. 1 § FB). Ett barn står som regel under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem (6 kap. 2 § FB). Föräldrarna eller den förälder som är Ansökan om förlängt underhållsstöd barnets vårdnadshavare är som regel också förmyndare för barnet (10 kap. 2 § FB). I vissa fall skall vårdnaden om barnet anförtros åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (6 kap. 7–9 §§ FB). Den eller de som har förordnats särskilt till vårdnadshavare blir då också förmyndare för barnet. Om särskilda skäl talar för det, skall dock någon annan än den särskilt förordnade vårdnadshavaren för- ordnas till förmyndare (10 kap. 3 § FB). Står barnet under vårdnad av två vårdnadshavare bestämmer vårdnadshavarna tillsammans i frågor som gäller barnets personliga angelägenheter (6 kap. 13 § FB). Även förmynderskapet utövas gemensamt. Kan förmyndarna inte enas om en viss åtgärd gäller den mening som överförmyndaren biträder (12 kap. 12 § FB). Det är vanligt att föräldrarna har gemensam vårdnad om sitt barn och utövar förmyndarförvaltningen gemensamt även om föräldrarna inte bor tillsammans. I vårdnaden ingår visserligen att bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 2 § FB) och i förmynderskapet ingår att företräda barnet i ekonomiska angelägenheter (12 kap. 1 § FB). Att låta barnets ställföreträdare tillsammans underteckna ansökan om förlängt underhållsstöd är emellertid knappast lämpligt. Med hänsyn till den återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldige som är förenad med underhållsstödet skulle en sådan ordning i praktiken indirekt innebära att den bidragsskyldiga föräldern skulle företräda barnet gentemot sig själv. Den förälder som inte är bidragsskyldig, boföräldern, har ett klart intresse av att förlängt underhållsstöd lämnas. Detta gäller oavsett om vårdnaden är gemensam eller inte. Om barnet alls skall företrädas av en ställföreträdare vid ansökan om förlängt under- hållsstöd anser utredningen därför att boföräldern – i likhet med vad som gäller i fråga om underhållsbidrag – bör vara behörig att företräda barnet (se 7 kap. 2 § tredje stycket FB och rättfallet NJA 1985 s. 387). Med denna lösning, dvs. att ansökan undertecknas av boför- äldern, skulle det problem JO påtalat, nämligen att ansökan om förlängt underhållsstöd görs enbart av en underårig person, und- vikas. Så länge den studerande är underårig skulle ansökan om för- längt underhållsstöd göras av boförädern och därefter av den stude- rande själv. En invändning mot en sådan ordning är att det är otillfreds- ställande att den studerande efter att ha blivit myndig blir ansvarig för att anmälningsskyldigheten fullgörs och att återkrav kan Ansökan om förlängt underhållsstöd komma att riktas mot honom eller henne, trots att det är boför- äldern som undertecknat ansökan om stödet. är det knappast möjligt eller lämpligt att ålägga boför- äldern en anmälningsskyldighet eller att rikta återkrav mot boför- äldern. Dessa skyldigheter kan rimligen inte ankomma på någon annan än den som stödet betalas ut till, dvs. den studerande (jfr NJA 1978 s. 278). Utredningen anser av dessa skäl att det knappast är lämpligt att ansökan om förlängt underhållsstöd skrivs under av boföräldern. Även mot en ordning som innebär att det godtas att den stude- rande själv gör ansökan före sin 18-årsdag kan riktas vissa invänd- ningar. En invändning är givetvis att en person som ännu inte fyllt , om de uppgifter som lämnats i ansökan är oriktiga, kan komma att ådra sig återbetalningsskyldighet. Det finns dock anled- ning att anknyta till vad RFV anförde i sitt remissvar till JO, näm- ligen att återbetalningsskyldigheten för felaktigt utbetalat under- hållsstöd åvilar den som stödet betalas ut till. I fråga om förlängt underhållsstöd är det den studerande. Någon annan ordning i detta avseende förefaller, som sagts, inte rimlig. Det framstår då som mindre lämpligt att låta någon annan än den studerande själv ansöka om stödet. Den olägenhet som följer av att ansökan görs av en underårig person själv skall inte överdrivas. Det är inte fråga om att mycket unga personer skall ansöka om förmånen. Ansökan om förlängt underhållsstöd kommer i praktiken att göras 18-årsdagen infaller. De flesta unga har då förmåga att ta till sig information om det ansvar och de skyldigheter som följer av att uppbära förlängt underhållsstöd. Vid en sammantagen bedömning anser Underhållsstödsutred- ningen alltså att den studerande själv bör ansöka om förlängt underhållsstöd, också när ansökan görs före 18-årsdagen. För att förhindra att man vid behandlingen av dessa ansökningar kommer i konflikt med reglerna om ställföreträdarskap i FB bör detta ut- tryckligen framgå av USL. 20Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning Utredningens förslag: skall kunna träda in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag inte endast om den bidragsskyldige är bosatt utomlands utan även om den bidrags- skyldige uppbär lön eller annan ersättning i eller från utlandet och ersättningen därmed inte kan tas i anspråk genom utmät- ning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Är något underhållsbidrag inte fastställt, skall kunna förelägga boför- äldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett under- hållsbidrag fastställt som inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala i underhåll. Om det underhållsbidrag som fastställs uppenbarligen understiger vad den bidrags- skyldige bör betala och detta kan läggas boföräldern till last skall inte underhållsstöd lämnas med högre belopp än underhålls- bidraget. Utredningens bedömning: nordiska indrivnngs- konvention bör omförhandlas så att även fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd kan verkställas i de andra nordiska länderna. Den ökade rörligheten över gränserna innebär att det inte är ovanligt att bidragsskyldiga föräldrar bor i ett annat land än . Det är inte heller ovanligt att bidragsskyldiga föräldrar visserligen bor i men arbetar i utlandet och får lön därifrån. Särskilt vanligt är detta i vissa delar av landet. Broförbindelsen mellan och har främjat integrationen i och breddat arbetsmarknaden särskilt för bi- dragsskyldiga som bor i . Också i gränstrakterna mot Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning och finns det bidragsskyldiga som arbetar i grann- landet. I de fall där lön eller annan ersättning betalas ut i eller från ut- landet kan den inte tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken (UB). För att begränsa statens kostnader för underhållsstödet är det gi- vetvis av intresse att fordringar som avser utbetalt underhållsstöd kan drivas in också om den bidragsskyldige är bosatt i ett annat land eller får sin lön utbetald i eller från utlandet. Underhållsstöds- utredningen har därför ansett det angeläget att ta upp de frågor som internationaliseringen ger upphov till för underhållsstöds- systemets del. Möjligheten att utomlands driva in statens fordran avseende åter- betalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd (USL) är små (se prop. 1995/96:208 s. 68 f., bet. 1996/97:SfU3). Situationen är en annan när det gäller fordringar som vilar på civilrättslig grund. När det gäller civilrättsliga fordringar har tillträtt ett antal konventioner om erkännande och verkställighet av avgöranden om underhållsbidrag; om erkännande och verkställighet av avgöranden om underhåll till barn, Brysselkonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område, om erkännande och verkställighet av avgöranden angående underhålls- skyldighet, Luganokonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område, konvention mellan , , , och angående indrivning av underhållsbidrag (nordiska indriv- ningskonvention). Underhållsbidrag omfattas också av den s.k. I-förordningen (rådets förordning [EG] nr 44/2001 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet på privaträttens område), se även , mål nr C-271/00/00, (NL) mot L. Baten, dom . Här kan också konvention om indrivning av under- hållsbidrag i utlandet (New ), som är en kon- vention om rättslig hjälp, nämnas. Mot den angivna bakgrunden föreskrivs i USL att försäkrings- kassan kan låta bli att fastställa någon återbetalningsskyldighet om den bidragsskyldige är bosatt utomlands (21 och 31 §§ USL). Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning ett beslut om återbetalningsskyldighet redan fattats när den bidragsskyldige flyttar utomlands får beslutet upphävas helt eller delvis (30 § USL). I dessa fall träder in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag till den del som svarar mot utbetalt underhålls- stöd. Är något underhållsbidrag inte fastställt kan försäkrings- kassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt (31 § USL). Om boför- äldern utan giltigt skäl låter bli att följa föreläggandet lämnas inte något underhållsstöd (4 § USL). Fastställande av underhållsbidrag när den bidragsskyldige bor utomlands Frågan huruvida svensk domstol är behörig att ta upp frågan om underhåll och vilket lands lag som skall tillämpas i internationella förhållanden regleras inom den internationella privat- och process- rätten och av EG-rätten. Någon redogörelse för gällande rätt i dessa delar lämnas inte här. Samtliga nordiska länder har tillträtt . I förhållandet mellan de nordiska EU-länderna gäller dock I- förordningen respektive Brysselkonventionen. – men inte – är bundna av I- förordningen, som därmed tillämpas i förhållandet mellan dessa två länder. I förhållande till tillämpas Brysselkonventionen. Mellan å ena sidan och och å andra sidan gäller . Bestämmelserna om behörighet i tvister om underhåll är likalydande i de tre aktuella instrumenten. Reglerna innebär att talan avseende underhållsskyldighet får väckas vid domstol i det land där svaranden har hemvist och vid domstol i det land där den bidragsberättigade har hemvist eller sin vanliga vistelseort. Frågor om underhåll kan också som regel tas upp i samband med t.ex. äktenskapsmål eller mål om faderskap som domstolen enligt sina nationella regler är behörig att ta upp. 20.3Ökade möjligheter för att träda in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag Om en bidragsskyldig som är bosatt i får sin inkomst i eller från något annat land kan lönen eller ersättningen inte tas i anspråk Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning genom utmätning enligt 7 kap. UB. Trots detta finns det med dagens regler inte någon möjlighet för att låta bli att fastställa återbetalningsskyldighet eller att upphäva ett beslut om återbetalningsskyldighet. föreslår mot denna bakgrund att 31 § USL kompletteras med en bestämmelse som ger försäkrings- kassan möjlighet att i dessa fall inträda i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag på samma sätt som om den bidragsskyldige var bosatt i utlandet. Därmed blir det också möjligt att med stöd av internationella instrument driva in statens fordran i det land där utbetalningen sker. Om räknar med att den bidragsskyldiga för- äldern frivilligt kommer att betala i enlighet med ett beslut om återbetalningsskyldighet finns det inget som hindrar att kassan – i likhet med vad som gäller när den bidragsskyldige är bosatt utomlands – beslutar om återbetalningsskyldighet trots att den bidragsskyldige får lön eller annan ersättning i eller från utlandet (jfr prop. 1995/96:208 s. 44). Liksom får i det enskilda fallet avgöra om kassan, i stället för att träda in i barnets rätt till underhållsbidrag, skall besluta om återbetalnings- skyldighet eller låta ett redan fattat beslut om återbetalningsskyl- dighet kvarstå. 20.4Medverkan till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt Som framgått ovan kan förelägga boför- äldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhålls- bidrag fastställt (31 § USL). Låter boföräldern bli att vidta eller medverka till de åtgärder som begärs har barnet inte rätt till under- hållsstöd (4 § USL). Det är oklart om kan ställa krav på att det underhållsbidrag som fastställs också skall ligga på en viss nivå. Lagens ordalydelse talar närmast mot att en sådan möjlighet finns. () har i rapporten till barn till särlevande föräldrar – redovisning vad avser systemets tillämpning (RFV Anser 1998:2) uttalat att ett underhållsbidrag på Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning en krona i princip kan ge rätt till underhållsstöd. För att und- vika missbruk av underhållsstödet föreslår RFV att boföräldern skall kunna föreläggas att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett skäligt underhållsbidrag fastställt. Om det underhållsbidrag som fastställs understiger vad den bidragsskyldige bör betala i underhåll föreslår verket att underhållsstödet skall reduceras och inte lämnas med högre belopp än underhållsbidraget. Förslaget har remissbehandlats. En sammanställning av remiss- svaren finns i (dnr S98/694/SF och S98/2196/SF). Remissutfallet är blandat. Flera remissinstanser, bl.a. och Föreningen , tillstyrker för- slaget eller lämnar det utan invändning. delar uppfattningen att boföräldern skall medverka till ett skäligt under- hållsbidrag men pekar på risken för ökade konflikter mellan föräldrarna. vid uni- versitet delar RFV:s uppfattning men påminner om den osäkerhet som tidigare gällde beträffande en motsvarande bestäm- melse i lagen (1964:143) om bidragsförskott. ifrågasätter förslaget och befarar att antalet tvister om underhålls- bidrag i allmän domstol kommer att öka. Föreningen ensamstående mammors rättigheter i samhället () framför liknande syn- punkter och anser att ansvaret för att underhållsbidrag fastställs bör ligga hos . Det allmänna har på grund av sin återkravsrätt mot den bidrags- skyldige ett intresse av att underhållsbidragen inte läggs på en allt- för låg nivå. har inte några möjligheter att själv sluta avtal eller agera i en process om underhåll. Försäk- ringskassan är i stället hänvisad till att agera genom barnet (boför- äldern). Frågor om underhåll anses vara i huvudsak dispositiva. Parterna råder alltså över processföremålet. Det innebär bl.a. att domstolen inte får döma ut ett högre underhållsbidrag än vad som yrkats eller grunda domen på andra rättsfakta än de som parterna åberopat. Domstolen får endast ta upp sådan vittnesbevisning som part åberopat och målet får avgöras genom förlikning. Den nu- varande ordningen innebär sålunda en risk för att en omotiverat stor del av kostnaderna för barnet får bäras av det allmänna. Det aktuella problemet kan lösas på i huvudsak två sätt. Ett sätt är att införa en ordning som innebär att försäkringskassorna får Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning ställning av part vid avtal och rättegång om underhållsbidrag till barn. Ett annat sätt är att skärpa kraven på sökanden när under- hållsbidrag fastställs. Frågan om partställning för har behandlats av Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93, UBU -93 (SOU 1995:26 s. 173 f.). Utredningen menar att en ordning med en partsställning för blir så krånglig att den redan av det skälet inte kan godtas. Även anser att ett sådant system skulle bli alltför komplicerat och svåröver- skådligt. Systemet skulle dessutom, efter underhållsstödsreformen, få betydelse för ett begränsat antal ärenden. Det är knappast rimligt att låta parterna med bibehållen rätt till underhållsstöd fritt bestämma underhållsbidragets storlek. En spärregel för att hindra missbruk av underhållsstödssystemet bör därför införas. Spärregeln måste dock utformas så att risken för rättsförluster på barnets sida begränsas. Om be- dömer att ett fastställt underhållsbidrag är för lågt kan det vara svårt eller omöjligt för barnet att få bidraget jämkat eller omprövat (jfr 7 kap. 10 § , FB). I praktiken är det sällan möjligt att exakt ange hur högt ett underhållsbidrag bör vara för att det skall kunna sägas vara i överensstämmelse med . Reglerna om underhållsbidrag är inte utformade med sikte på att bidraget skall bestämmas med någon matematisk exakthet. Vid beräkning av underhållsbidrag be- aktas ett flertal omständigheter. Slutresultatet av beräkningarna beror på skönsmässiga bedömningar av enskilda led. Enligt 7 kap. 1 § FB är det också fråga om att fastställa ett skäligt belopp. I förar- betena betonas att den metod som där angetts för att beräkna underhållsbidrag – och som är allmänt använd – skall ses som ett hjälpmedel och att det belopp som räknats fram måste kontrolleras genom en allmän skälighetsbedömning och vid behov korrigeras. Omständigheterna i de enskilda fallen är så varierande att det vid fastställande av underhållsbidrag har ansetts att det måste finnas möjlighet till en mera fri bedömning (prop. 1978/79:12 s. 107). Det torde enligt utredningens mening knappast vara möjligt att införa en spärregel i USL som skall tillämpas så snart ett under- hållsbidrag är för lågt, reglerna tillåter inte en så precis tolkning. Spärregeln måste ta hänsyn till den skönsmässighet och den ganska fria bedömning som reglerna om underhåll tillåter. Tillämpningen av spärregeln i USL bör därför kräva att det underhållsbidrag som fastställts uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala. Ett sådant krav fanns i lagen om bidragsförskott och anger Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning tydligt att det skall vara fråga om en klar avvikelse från vad som kan anses rimligt. En på så sätt utformad spärregel bör också kunna minska risken för konflikter mellan föräldrarna om underhålls- bidragets storlek. För att motverka den osäkerhet som var förenad med motsva- rande bestämmelse i lagen om bidragsförskott (se Agell, A., Un- derhåll till barn och make, 1988 s. 51 f. och Bejstam, L., Bidragsför- skott, 1994 s. 228 f.) bör det av den nu föreslagna bestämmelsen klart framgå att den endast omfattar de fall där det alltför låga underhållsbidraget beror på boföräldern eller med andra ord kan läggas boföräldern till last. Följden av att ett underhållsbidrag är uppenbarligen för lågt bör inte vara att underhållsstöd vägras eller dras in utan att stöd utgår med underhållsbidragets belopp. Med hänsyn till de få fall det rör sig om bedöms förslaget inte innebära någon nämnvärd ökning av antalet tvister i allmän dom- stol. 20.5Omförhandling av nordiska indrivningskonvention nordiska indrivningskonvention är tillämplig på laga- kraftvunnen dom, administrativ myndighets beslut eller av sådan myndighet godkänd förbindelse, varigenom någon i en av staterna förpliktats eller utfäst sig att betala underhållsbidrag till bl.a. barn.