sou · GRB389d1 · 2004-01-01 00:00:00 — När en utlänning söker asyl utlämnas vid ansökningstillfället ett kvitto på att ansökan är inlämnad. Detta kvitto innehåller förutom rubriken på asylansökan även personuppgifter, uppgifter om när asylansökan har lämnats och den förses med ett fotografi av den asylsökande, se bilaga 5. Ett exemplar av kvittot lämnas till den asylsökande och ett exemplar behålls av . får den asylsökande även sitt . tillverkas i en plastfolie i storleken av ett kreditkort eller ett modernt körkort, se bilaga 6. Förutom fotografi av den asylsökande och namn och logotyp innehåller kortet rubriken för utlänning i samt uppgifter om namn, födelsedatum, kön, längd, språk, giltighetstid Dokument som styrker den asylsökandes ställning som asylsökande samt den asylsökandes namnteckning. På baksidan av kortet anges att kortet identifierar personen på fotot med de namn och nummer han eller hon registrerats vid men att identiteten ej är fastställd och att kortet inte kan användas som ett vanligt ID- kort. regionkontor har särskilda LMA- kortsansvariga som ansvarar för att de asylsökande får ett LMA- kort och som är utbildade för att sköta den fotoapparatur och det datorprogram som används för ändamålet. utfärdas med ett antal olika giltighetstider beroende på hur länge den asylsökande kan beräknas stanna i landet vilket i sin tur kan bero på i vilket skede av asylprocessen han eller hon befinner sig. De LMA-kortsansvariga har inga skriftliga regler till hjälp för att bedöma vilken giltighetstid korten bör ges. Ett antal tumregler förefaller dock finnas. En person som just anlänt och inte skall direktavvisas får normalt ett med fyra månaders giltighetstid. När gått ut och han eller hon alltjämt är sökande i landet ges ett nytt kort med allt från en till sex månaders giltighetstid. En person som fått uppehållstillstånd och skall flytta till en kommun får normalt ett kort som gäller en månad. En sökande som hålls i förvar får regelmässigt inget LMA- kort förrän han eller hon släpps ur förvaret och flyttar till en anläggning eller till annat boende i . används av den asylsökande när han eller hon behöver utkvittera dagersättning och bostadsersättning samt som en slags legitimationshandling vid besök i den allmänna sjukvården. Det kan i sammanhanget nämnas att det av personal vid Migrations- verket för utredningen påpekats att asylsökande ibland har problem med att identifiera sig. Problemet accentueras för dem som lyckas ordna ett eget förvärvsarbete . Dessa asylsökande får ofta problem med att hämta ut sin lön i bank, eller hos Svensk kassaservice och personal tvingas lägga ned ganska mycket tid och resurser på att lösa sådana problem. Det kan slutligen noteras att företrädare för uppger att den asylsökande får behålla Kvitto på asylansökan även efter det att han eller hon fått i sin hand. Kvittot återlämnas sällan senare, även om det lokalt förekommer att det tas tillbaka när uppehållstillstånd meddelas. Dokument som styrker den asylsökandes ställning som asylsökande Utredningens förslag: En föreskrift införs om att Migrations- verket skall förse den asylsökande med ett dokument som intygar att denne är asylsökande. 5.4.1Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav? Det finns inga regler i lag eller förordning om dokument som, på det sätt som artikel 6.1 direktivet anger, styrker den asylsökandes rättsliga ställning som asylsökande i eller som på annat sätt styrker att han eller hon får stanna i så länge ansökan inte slutligt avgjorts. Det finns dock myndighetsföreskrifter om LMA- korten. Dessa kort synes i vart fall i praktiken anses visa inne- havarens ställning som asylsökande i landet och godtas av allt att döma av polis och andra berörda myndigheter som bevis på att vederbörande således tills vidare får vistas här. Kortens utformning är emellertid inte sådana att de i formell mening kan anses styrka den asylsökandes rättsliga ställning som asylsökande i eller styrka att han eller hon får vistas på landets territorium så länge asylärendet inte är avgjort. Korten innehåller inga uppgifter om att vederbörande är asylsökande utan innehåller endast personupp- gifter, telefonnummer för kontroll och rubriken kort för utlänning i vilket inte kan anses tillräckligt i det hänseendet. Direktivet föreskriver dessutom att dokumenten skall lämnas till den asylsökande . normalt tar att framställa uppfylls inte det kravet. Det provisoriska kvitto som utfärdas i den asyl- sökandes namn och lämnas till den asylsökande lämnas emellertid ut inom den föreskrivna tredagarsfristen. Av kvittot framgår också att en asylansökan har lämnats in. Kvittot är emellertid inte försett med någon giltighetstid eller någon annan uppgift som anger hur länge vederbörande har rätt att vistas i landet som asylsökande. Några rutiner för att återkräva kvittot när den asylsökande inte längre har rätt att stanna i landet finns heller inte. Övriga punkter i artikeln gäller undantag som återfinns även i svensk lagstiftning eller är irrelevanta för svenskt vidkommande. ges inte till personer som hålls i förvar och kortet innehåller ingen text med sådana begränsningar i den asylsökandes Dokument som styrker den asylsökandes ställning som asylsökande rätt att fritt röra sig inom landet som anges i det andra stycket eftersom de asylsökande får röra sig fritt i . Även om den svenska ordningen därmed i praktiken tillgodoser kraven i artikel 6.1-4 i direktivet är regleringen bristfällig. LMA- kortet för den asylsökande behöver kompletteras med en text som styrker kortinnehavarens ställning som asylsökande. Det kan nämnas att medlemstaterna enligt sista meningen i artikel 6 punkt 2 visserligen i särskilda fall får förse sökande med andra intyg som är likvärdiga med dokumentet. Denna bestäm- melse gäller enligt ordalydelsen endast i särskilda fall och kan inte tas till intäkt för att bibehålla en generell ordning som inte upp- fyller huvudregeln i artikeln. Det dokument som direktivet föreskriver skall lämnas till de asylsökande måste betraktas som en viktig handling eftersom det normalt är den enda handling som de kan förete för att visa att de tills vidare får vistas i landet. Utredningen föreslår därför, liksom även med hänsyn till det redan inledningsvis nämnda kravet på att direktiv enligt EG-rätten skall genomföras på ett sätt som klart och säkert återger de rättsliga förhållanden som direktivet avser att åstadkomma, att en bestämmelse om dokument av nu avsett slag införs i lag. Det måste emellertid anses vara tillräckligt att den asylsökande erhåller ett dokument som visar att han eller hon är just asyl- sökande. Det följer av allmänna principer för asylrätten att den som söker asyl inte får avlägsnas ur landet innan ansökningen har blivit föremål för en slutlig prövning. (Med undantag för de fall då omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL kan ske, t.ex. därför att asylansökan är uppenbart ogrundad eller prövningen med tillämpning av första asyllandsprincipen eller nordiska passkontroll- överenskommelsen skall ske i annan stat)1. Det skulle således i och för sig kunna vara tillräckligt att den asylsökande, som också oftast synes ske i praktiken, får kvittot på att en asylansökan har lämnats in. Det skulle emellertid innebära att den asylsökande får förfoga över två handlingar som berör hans 1 Jfr 3 kap 4 § UtlL samt förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen). Dokument som styrker den asylsökandes ställning som asylsökande ställning här i landet. Det förefaller olämpligt och utredningen kan inte underlåta reflektionen att det snarare borde eftersträvas att kvittot återlämnas när ett erhålls. LMA kortet däremot har en på kortet angiven giltighetstid som förenklar förekommande kontroller av rätten för den asylsökande att stanna i landet. Det har vidare en mer tillförlitlig utformning, det ser ut som och används i praktiken som en legitimations- handling inom de områden den är avsedd för och det ter sig därför mer rimligt att knyta direktivets krav till denna handling än till det mer provisoriska kvittot. Någon avsikt att rent tekniskt binda vid just , eller vid det kortet i dess nuvarande utformning, finns dock självfallet inte. Den lagtext som föreslås är avsedd att ge utrymme för olika tekniska lösningar. Det kan inte heller vara förenat med några större praktiska svårigheter att förse den som söker asyl med ett som kompletterats med texten att innehavaren är asylsökande, även om en sådan ordning kräver att får tillhandahålla LMA- kort av två slag – ett för asylsökande och ett för andra utlänningar. En upplysning om att kortets innehavare är asylsökande är visserligen inte korrekt efter det att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning fattats. Vederbörande är då inte längre asylsökande. En praktisk ordning som gör det möjligt att återkalla kortet den dag ett sådant beslut fattats är emellertid knappast möjlig att införa, eftersom utlänningen behöver kortet även efter det att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning fattats. Den asylsökande, eller rättare sagt den f.d. asylsökande, behöver kortet ända fram till dess att rätten till bistånd upphör vilket, enligt 11 och 12 §§ LMA, sker när uppehållstillstånd meddelas, utlänningen lämnar landet eller till dess han eller hon håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas. I samman- hanget kan nämnas att en utlänning, som fått ett beslut om avvis- ning utan ett förordnande om omedelbar verkställighet, enligt en regel i andra stycket 8 kap. 12 § UtlL, skall lämna landet efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts i beslutet. Utredningen menar att det skulle föra med sig alltför stora praktiska och administrativa problem att förse utlänningen med ett nytt slags kort i detta sena skede. Utlänningen bör därför kunna behålla kortet så länge han eller hon behöver det för sitt bistånd enligt LMA. Genom det dossiernummer som anges på kortet finns alltid en möjlighet för polisman att i förekommande Dokument som styrker den asylsökandes ställning som asylsökande fall kontrollera om ett lagakraftvunnet beslut om avvisning fattats eller om vederbörande fortfarande har rätt att vistas i landet. Liksom bör kortens giltighetstid vara kort när ett beslut om avvisning eller utvisning kan förväntas komma att fattas. Enligt direktivet får medlemsstaterna avstå från att tillhandahålla det aktuella dokumentet bl.a. om utlänningen har tagits i förvar. Det kan av bl.a. kontroll- och övervakningsskäl finnas anledning att avstå från att i vart fall lämna ut en handling som den avsedda till den som finns i förvar. Regleringen bör lämpligen ske i LMA. Föreskriften kan ges följande lydelse. Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 skall efter det att de lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd förses med ett dokument som intygar att innehavaren är asylsökande. Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen hålls i förvar. 6Resehandling för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl behöver resa till annan stat Direktivet anger i artikel 6.5 att medlemsstaterna kan förse den asylsökande med en tillfällig resehandling för vissa utrikes resor. Bestämmelsen har följande lydelse. Medlemsstaterna får förse asylsökande med en resehandling om det uppkommer allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i en annan stat. Utredningen har i uppdrag att undersöka hur en sådan resehandling rent praktiskt kan fungera, överväga om den svenska lagstiftningen skall omfatta denna möjlighet samt eventuellt presentera författnings- förslag som överensstämmer med direktivet i denna del. 6.2.1In- och utresebestämmelser i lagar och konventioner Den svenska författningsregleringen innehåller inga bestämmelser som uttryckligen tar sikte på en sådan resehandling som avses i direktivet. De resehandlingar som regleras i utlänningslagstift- ningen är främlingspass enligt 1 kap. 11 § UtlF, resedokument enligt 1 kap. 10 § UtlF och EU:s provisoriska resehandling 1 kap. 10 a § UtlF (ofta kallad EU laissez passer). Utredningen åter- kommer till reglering och användningsområden för dessa senare i framställningen. Här lämnas först en kortfattad beskrivning av regler som gäller pass och in- och utresa. Skall en asylsökande resa utanför gränser aktualiseras såväl som det besökta landets in-, utrese- och vistelsebestäm- melser och den tänkta resehandlingen måste godtas enligt alla dessa bestämmelser. För del är det UtlL, UtlF och passlagen Resehandling för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl .. som närmast är av intresse. Hur det ser ut i andra länder kan naturligtvis variera. Att inresebestämmelser finns och att sedvanliga hemlandspass med eller utan visering är centrala i dessa bestäm- melser kan förutsättas. Att en asylsökande vars ansökan om asyl handläggs av ett land inte fritt kan resa in i andra länder följer av bl.a. förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) (EUT L50, 25/2/2003 s. 1). och flera av de närmaste länderna inom har vidare antagit konventionen om tillämp- ning av av . innebär bl.a. att de inre gränserna mellan de länder som antagit konventionen (Schengenområdet) får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs (artikel 2.1). De länder som bildar Schengenområdet är , , , , , , , , , , , , samt och . som dessa stater avskaffat personkontrollerna vid de inre gränserna har de i stället åtagit sig att noggrant kontrollera gränserna mot länder utanför Schengenområdet. Alla personer som passerar en yttre gräns skall åtminstone underkastas kontroll för fastställande av identitet, genom att visa upp resedokument (artikel 6.2). Gränskontrollen skall göras i enlighet med gemen- samma principer (artikel 6.1). Personkontrollen skall, utöver granskning av pass och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och andra kontroller för att förhindra hot mot inre säkerhet och ordning (artikel 6.2). Även om gränserna får passeras utan någon gränskontroll kan ett land inom Schengenområdet föreskriva en skyldighet för personer som besöker landet att medföra och visa upp handlingar och dokument (artikel 2.3). Vid in- och utresa till och från Schengenområdet skall icke EU-medborgare underkastas en noggrannare kontroll än EU- medborgare (artikel 6.2.c). har även åtagit sig att harmonisera anvisningar, att bistå varandra samt att ha ett nära samarbete för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning (artikel 7). Resehandling för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl .. När det gäller asylsökande är det emellertid främst Dublinförord- ningen som är av intresse. Förordningen, som trädde i kraft och då ersatte ,1 har till- kommit för att garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att en asyl- sökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. I förordningen anges ett antal kriterier som skall användas för att avgöra vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan. Huvudprin- cipen är att den medlemsstat där sökanden har familjeanknytning, uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden först rest in också skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat (artiklarna 6–13). Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen av denna ansökan, kan den första staten begära att den senare skall överta ansvaret för sökanden (artikel 17). Det finns även bestämmelser som innebär att medlemsstater skall återtaga en asylsökande vars ansökan är under prövning och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat (artiklarna 4.5, 16.1 och 20). Utlänningslagen, utlänningsförordningen och passlagen För utlänningar finns inga särskilda bestämmelser om vilka dokument som skall företes vid utresa ur landet. Skyldigheten i 5 § passlagen att medföra pass gäller endast svenska medborgare. Så länge den asylsökande reser inom Schengenområdet passerar han eller hon inga gränskontroller där pass behöver företes men kan likväl behöva styrka sin identitet. Vid vistelse i dessa länder kan han eller hon också vara skyldig att visa upp handlingar och dokument som före- skrivs i dessa länder. Vid inresa till andra länder behövs genom- gående pass eller någon annan resehandling som föreskrivs i nationella bestämmelser. En asylsökandes möjligheter att lämna det land där han eller hon sökt skydd är dock begränsade såtillvida att för en sökande som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga 1 Den s.k. : Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, antagen av de dåvarande medlemsstaterna i europeiska gemenskaperna . Resehandling för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl .. SOU 2003:89 kraft anses beslutet verkställt om han eller hon lämnar landet (8 kap. 14 § utlänningslagen). En utlänning som reser in i eller vistas i skall ha pass enligt bestämmelserna i 2 § UtlL. Enligt 5 § andra stycket passlagen finns dessutom en skyldighet att vid inresa i visa upp sitt pass på begäran av polisman, särskilt förordnad passkontrollant, tulltjänsteman eller tjänsteman vid eller vid . Undantag gäller vid inresa från Schengenområdet samt från . En utlänning som reser in eller vistas i landet skall vidare ha visering om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är med- borgare i , , , eller de ytterligare länder som framgår av andra kapitlet av utlänningsförordningen (1 kap. 3 § UtlL). Huvudregeln är att uppehållstillståndet skall ha utverkats före inresan i landet och en ansökan om uppehålls- tillstånd får inte bifallas efter inresan (2 kap. 5 § UtlL). Detta gäller av naturliga skäl dock inte för asylsökande. Den som har rätt till uppehållstillstånd i landet därför att han är flykting eller kan anses vara flykting är undantagen från bestämmelsen (2 kap. 5 § andra stycket 1 jämfört med 3 kap. 2, 3 och 4 §§ UtlL). 6.2.2Resehandlingar som kan utfärdas i För att en asylsökande skall kunna resa till ett annat land och därefter komma tillbaka krävs alltså någon form av resehandling som kan godtas av det land han eller hon reser till och av de länder som passeras på vägen. De dokument som ligger närmast till hands att nämna i detta hänseende är resedokument och främlingspass. Dessa dokument är dock i huvudsak anpassade för personer som har fått uppehållstillstånd i landet. Främlingspass har dock i viss omfattning kommit att utfärdas även för asylsökande. Enligt 3 kap. 7 § UtlL utfärdar en särskild legitima- tionshandling för flyktingar och statslösa för resor utanför (resedokument) enligt de föreskrifter som regeringen meddelar. Enligt 1 kap. 10 § UtlF gäller ett resedokument som pass vid inresa här i landet. Resedokument utfärdas i de fall som anges i konven- Resehandling för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl .. tionen angående flyktingars rättsliga ställning (). Det ges således endast till personer som redan fått sin sak slutligt prövad och befunnits ha flyktingstatus. Det kan alltså inte användas för asylsökande. Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling får , enligt 1 kap. 11 § UtlF, utfärda främlingspass för honom att gälla som pass. Verket får utfärda pass även i andra fall, om det finns särskilda skäl. Enligt förordningsmotiven 1989:3 s. 11 förutsätts även för dessa dokument att den enskilde har viss anknytning till landet, i allmänhet genom uppehållstillstånd. Enligt 12 § skall ett främlingspass utfärdas för och får, antingen då det utfärdas eller senare, förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsområde. får förlänga passets giltighetstid. Ett främlingspass får, då det utfärdas, förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt. Ett främlingspass påminner till sin utformning om ett vanligt svensk pass. Det innehåller 32 sidor samt pärmar. På pärmens fram- sida anges texten FRÄMLINGSPASS , ALIENS PASSPORT samt PASSEPORT D´ÉTRANGER . ger dessutom ut ett provisoriskt främlingspass som till sin utformning påminner om provisoriska svenska pass. Det innehåller sex sidor samt pärmar. På framsidan anges PROVISORISKT FRÄMLINGSPASS och , samt . Inne i dokumentet är även ordet provisoriskt främlingspass översatt till franska och engelska. Båda främlingspassen är framtagna i en form som är gemensam för . Det har upplysts att endast godtar främlingspasset under förutsättning att det innehåller en uppgift om ett återtagande utan någon tidsbegräns- ning. Enligt uppgift från avdelningsdirektören vid så fungerar dessa dokument vid inresa och utresa inom i vart fall EU. En förutsättning är dock att passet även är försett med gällande inresetillstånd (visering eller uppehållstillstånd). Det kan dock nämnas att den utformning som de provisoriska främlingspassen hade inte god- togs av t.ex. och . Resehandling för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl .. har i några vägledande beslut ansett att främlingspass kunde utfärdas även för den som saknade uppehålls- tillstånd (UN 21 I-IV). Nämndens avgöranden gällde visserligen ärenden rörande personer vilkas möjlighet att få tillfälligt uppehålls- tillstånd på grund av anknytning eller uppehållstillstånd av humanitära skäl var beroende bl.a. av om främlingspass kunde utfärdas för dem. Särskilda skäl enligt 1 kap. 11 § UtlF att utfärda främlingspass ansågs emellertid föreligga om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller eljest skulle vara stridande mot humanitetens krav att med avslag på ansökningen om uppehålls- tillstånd tvinga honom eller henne att återvända till hemlandet. I avsnitt 14 anges några fall då främlingspass skall kunna användas även för personer som inte fått uppehållstillstånd. Dessa fall hänför sig till situationer när utlänningen skall återvända till hemlandet. Följande sägs i hand- boken. En utlänning utan uppehållstillstånd kan endast undantagsvis beviljas främlingspass. Ett sådant undantag kan vara när en person med avlägsnandebeslut frivilligt vill återvända hem och det bedöms som mycket angeläget att denne ges möjlighet att göra det. Alla möjligheter att lösa frågan om handlingar för transiteringar och återresa på annat sätt bör i det fallet vara uttömda. Exempel på andra lösningar som bör prövas i första hand är EU laissez passer som utfärdas för resor utanför EU. Det är endast ambassad- samordnaren i som kan utfärda en sådan resehandling. Ett krav för att utfärda ett EU laissez passer är att utlänningens identitet är styrkt. För resor inom EU kan ett laissez passer enligt Dublin- konventionen utfärdas. Förutsättningarna är att det föreligger en accept om återtagande från det EU-land utlänningen ska resa till. I första hand ska alltså hemresan ordnas på något annat sätt än genom FP. Om ett provisoriskt FP trots allt bör utfärdas är det viktigt att utlänningen görs uppmärksam på att passets värde är begränsat p.g.a. avsaknaden av tillståndsbevis i det. Om möjligt bör utlänningen efter hemresan återlämna passet till svensk beskickning. innehåller vidare ett avsnitt om provisoriska främlingspass som utfärdas i ett antal olika situationer. De beviljas enligt handboken vanligen i följande fall. Resa till av en flykting eller annan utlänning som saknar pass och som får uppehållstillstånd av politiska eller humanitära Resehandling för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl .. skäl (undantagsvis anknytningsskäl). Utlänningen ska normalt befinna sig utanför sitt hemland (alltså resor till från tredje land).