sou · GRB387d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det bör i sammanhanget påpekas att aktuell bestämmelse har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det är också att märka att den osäkerhet som i vart fall tycks ha funnits beträffande tolkningen av rekvisiten i aktuellt lagrum bör avta genom avgöranden från för- valtningsdomstolarna. Enligt svensk rättstradition får inte en lag ges en ny tillämpning utan en ny lagstiftningsåtgärd. Det kan således inte komma i fråga att försöka påverka tillämpningen av 7 § lagen om färdtjänst genom endast motivuttalanden. Det nyss- nämnda utgör dock inget hinder mot en redogörelse av motiv- uttalanden avseende förordningen om bilstöd till handikappade, eftersom 7 § lagen om färdtjänst har utformats efter modell av vad som gäller enligt den förordningen. Med handikappad avses enligt 2 § första stycket förordningen om bilstöd till handikappade den som på grund av varaktigt funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten hand eller att anlita allmänna kommunikationer. I samband med till- komsten av förordningen uttalade föredragande statsrådet bl.a. följande (prop. 1987/88:99 s. 17). Som jag framhållit är målgruppen för bilstödet personer som på grund av varaktiga funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller anlita allmänna kommunikationer. Det är av natur- liga skäl svårt att i detalj ange i vilka situationer dessa förutsättningar skall anses föreligga. Det ena fallet är inte det andra likt. Självfallet måste en noggrann prövning göras i det enskilda fallet. – En av förut- sättningarna för att bilstöd skall kunna lämnas är, som nämnts, att personen i fråga har ett varaktigt funktionshinder. – Ett annat grund- läggande villkor är att det är själva funktionshindret som ger upphov till väsentliga förflyttningssvårigheter. En sådan situation uppkommer enligt min mening när den enskilde har väsentliga svårigheter att anlita allmänna kommunikationer. Det kan bl.a. gälla personer som vid förflyttning är beroende av olika hjälpmedel, t.ex. rullstol, bockar eller käppar. Väsentliga förflyttningssvårigheter kan även föreligga vid tillstånd av svåra astmatiska besvär eller vid andra liknande allvarliga tillstånd. Det är således utredningens uppfattning att motivuttalanden av- seende rekvisitet väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel i 2 § för- ordningen om bilstöd till handikappade kan tjäna som viss vägled- ning vid tillämpningen av motsvarande rekvisit i 7 § lagen om färd- tjänst. 6.8Skyldighet att höra kommunen innan tillstånd ges till färdtjänst eller riksfärdtjänst Utredningens förslag: Det skall inte längre finnas en skyldighet för trafikhuvudmannen att låta kommunen yttra sig i varje till- ståndsärende om färdtjänst eller riksfärdtjänst. Av 6 § tredje stycket lagen (1997:736) om färdtjänst framgår att innan en trafikhuvudman prövar en ansökan om färdtjänst skall den kommun där den sökande är folkbokförd höras. Motsvarande bestämmelse för riksfärdtjänsten finns i 4 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Syftet med de nämnda bestämmelserna är att ge beredningen av ärenden om färdtjänst och riksfärdtjänst en tydlig lokal förankring (prop. 1996/97:115 s. 41). Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten Enligt vad utredningen erfarit fyller det aktuella förfarandet inte någon större praktisk funktion. Kommunen gör i de flesta fall inte någon särskild utredning med anledning av den information som ges av trafikhuvudmannen, eftersom ansvaret för färdtjänsten och riksfärdtjänsten har överlämnats till denne. Kommunen har inte heller någon skyldighet att göra någon särskild utredning med anledning av informationen från trafikhuvudmannen. Utredningen har således erfarit att det ifrågavarande förfarandet med hörande av kommunen i många fall endast leder till att kommunen får vetskap om att ansökningar om färdtjänst eller riksfärdtjänst skall prövas utan att kommunen yttrar sig om ärendena. Mot bakgrund av nu redovisade omständigheter anser utred- ningen att bestämmelserna om skyldigheten för trafikhuvud- mannen att i varje tillståndsärende låta kommunen yttra sig inte behövs. Dessa bestämmelser i lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst bör därför tas bort. 6.9Tillsyn eller sektorsansvar över färdtjänsten och riksfärdtjänsten? Utredningens förslag: skall ha ett sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. förslag: föreslår att en tillsynsmyndighet skall finnas för färdtjänsten. anser att ett eventuellt beslut om att inrätta en tillsynsmyndighet över färdtjänsten bör anstå till dess (Ju 2000:06) avslutat sitt arbete. Remissinstanser: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslag. anser, i motsats till , att en tillsynsmyndighet kan utpekas utan att man avvaktar resul- tatet från . Enligt kan vara ett alternativ till en tillsynsmyndighet. anser att en tillsynsmyndighet skall utfärda föreskrifter för att motverka skillnader i kommunernas föreskrifter om färdtjänsten. anser att det med hän- syn till det decentraliserade ansvaret över färdtjänsten är viktigt att det finns en tillsynsmyndighet som kan verka för kvalitet inom färdtjänsten och för utvärdering av tillämpningen av lagen (1997:736) om färdtjänst. Enligt är det betydelsefullt att enskilda Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten kan vända sig till en tillsynsmyndighet med sina klagomål. , , och har avstyrkt förslag. Statskontoret anser att förnyad ställning bör tas till sektorsansvaret och tillsynen inom hela transportsektorn och att ingen särskild tillsynsmyndighet behövs för färdtjänsten. förslag om en tillsynsmyndighet Enligt finns det behov av en tillsynsmyndighet över färdtjänsten. Den viktigaste uppgiften för en sådan myndighet skulle enligt vara att bidra till att bl.a. handläggning av ärenden om färdtjänst sker med god kvalitet. anser att en tillsynsmyndighet också skall handlägga färdtjänstberättigades klagomål över t.ex. bemötande, service och avgiftsberäkningar. Vidare pekas på att en tillsynsmyndighet kan stödja kommuner med råd bl.a. vad som gäller vid beräkning av kommunens själv- kostnader för färdtjänsten. Enligt verket bör en tillsynsmyndighet även ge stöd i frågor som rör samordningen mellan olika författ- ningar och olika former av samhällsstöd. Därtill anför att det i en tillsynsmyndighets uppgifter också bör ingå exempelvis att trafikförsörjningsplaner upprättas och att åtgärder vidtas som bemyndigats av staten om reglerna inte följs. En annan uppgift för en tillsynsmyndighet bör enligt vara att löpande följa och rapportera om utvecklingen inom färdtjänsten. Enligt Väg- verket finns det inte behov av en föreskrivande tillsynsmyndighet. tar inte ställning till om tillsyn för färdtjänsten skall skötas av en befintlig eller en nyinrättad myndig- het. anser att ett eventuellt beslut om att inrätta en tillsynsmyndighet bör anstå till dess arbete är avslutat. Regeringen beslutade att tillkalla en ut- redare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokra- tiskt fattade beslut. Utredningsarbetet skall enligt direktiven Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skall utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Regeringen avser att lämna tilläggsdirektiv för den andra delen av uppdraget. Den första fasen av arbete är avslutat och utredningen har överlämnat sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) till rege- ringen. har inte haft i uppdrag att lämna några förslag i delbetänkandet utan i stället belyser utredningen t.ex. den nuvarande statliga tillsynens bredd och omfattning, aktörerna i olika tillsynssystem och relationerna dem emellan samt tillsynens relationer till andra förhållanden i samhället, vilka ofta med snarlika syften är ägnade att tillförsäkra medborgarna på olika sätt angivna förutsättningar och villkor. I förkortad och förenklad form ser tillsyn som ett statligt styrinstrument som används för att säkerställa att vissa typer av lagar och förordningar samt villkor i samband med tillståndsgivning efterlevs. Tillsynens kärna är enligt Tillsyns- utredningen snarare granskning än utveckling och tonvikten ligger på processer och regler snarare än på mål och resultat. anför bl.a. följande beträffande allmänna utgångspunkter om tillsynens roll och tillsynsuppdragens rättsliga grunder (SOU 2002:14 s. 163). Statlig tillsyn är ett förvaltningspolitiskt redskap. Sett ur statsmakts- perspektiv är tillsynen besläktad och uppvisar likheter med ett flertal andra typer av insatser vilka också de syftar till att uppnå lagefter- levnad och effektivitet i väsentliga samhälleliga funktioner. Även ur medborgarens perspektiv, med krav på lika och rättssäker behandling i många olika samhälleliga sammanhang, har tillsynen betydande lik- heter med andra åtgärder. Användningen av statlig tillsyn som förvaltningspolitiskt redskap bör tydligt inriktas mot granskning av sådana verksamheter och förhållanden i samhället där de unika medel tillsynen erbjuder är de mest relevanta. Till dessa medel hör inte minst tillsynsorganens möjligheter till rättsligt verkande åtgärder och sanktioner i förhållande till den ansvariga för ett tillsynsobjekt. Tillsyn är därför ett särskilt väl lämpat redskap när lagstiftningen ger uttryck för en garanti för att vissa särskilda villkor och för- hållanden skall råda i ett tillsynsobjekts relation till en enskild med- borgare. I de fall samhället endast har ett mer allmänt intresse av att normera, följa eller stödja utvecklingen inom en viss samhällssektor bör andra former av insatser övervägas. Tillsyn i den mening utredningen förordar, innebär en tydlig myn- dighetsutövning. Därför är huvudregeln att tillsynsuppdrag grundas på Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten I lagen skall identifieras vilka företeelser eller föremål (tillsyns- objekt) som tillsynen riktas mot. I delbetänkandet, s. 156 ff., finns vidare en redovisning av bl.a. den statliga tillsynens förhållande till annan lagstiftning. Enligt Till- synsutredningen är uppföljning en beskrivning av hur något har utvecklats. Utredningen konstaterar att syftet med uppföljning oftast är att man snabbt skall kunna vidta olika korrigerande åtgärder innan det är för sent eller som en utgångspunkt för att kunna göra djupare analyser. Utredningen menar att det genom denna beskrivning framgår en viktig skillnad mot tillsyn; uppfölj- ningen genererar inte ställningstaganden huruvida tillståndet hos ett tillsynsobjekt är rätt eller fel, bara hur tillståndet är. Finns det behov av en myndighet som ansvarar för bl.a. redovisning, analys och utvärdering av utvecklingen inom färdtjänsten och riks- färdtjänsten? Av redovisning i den preliminära slutrapporten (publikation nr 2001:95) framgår att ett flertal handikapp- organisationer och olika myndigheter har uttalat att det finns behov av en tillsynsmyndighet för färdtjänsten. Som skäl har anförts bl.a. att det finns stora variationer mellan kommunerna vad avser föreskrifter och villkor för färdtjänsten samt taxor. anser att behovet av samordning och rådgivning är betydande såväl ur ett resenärs- som ett producentperspektiv. Det konstateras även att det finns behov av rådgivning i form av t.ex. sammanställning och analys av domar från förvaltningsdomstolarna för att kunna utforma bestämmelser hos kommunerna och trafikhuvudmännen i enlighet med avgöranden från domstolarna. Utifrån denna aspekt bedömer att det kan finnas behov av en tillsyns- myndighet för rådgivning, information och uppföljning. Det framgår inte av förordningen (1997:652) med instruktion för att verket skulle ha ett uttalat sektorsansvar för färd- tjänsten eller riksfärdtjänsten. Enligt nämnda förordning har dock ett samlat ansvar för hela vägtransportsystemet. Verket skall vidare arbeta för att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom hela vägtransportsystemet. Med hänsyn till det anförda kan man argumentera för att färdtjänsten och riksfärdtjänsten redan ingår i sektorsansvar. Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten har dock verket inte agerat som om så vore fallet genom att t.ex. till regeringen redovisa hur tillståndet är inom båda dessa transportformer. I en utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten bör ingå att följa tillämpningen av både lagen om färdtjänst och lagen om riks- färdtjänst. Att det finns vissa uppgifter att tillgå om färdtjänsten och riksfärdtjänsten, exempelvis om antalet tillstånd, antalet resor och kostnader, är enligt utredningens mening inte tillräckligt för att möjliggöra kontinuerliga och korrekta överväganden om ut- vecklingen inom dessa områden. Utredningen anser att det får vara en stor brist att ingen myndighet nu har ett uttalat ansvar för att göra sådana överväganden. Utredningen har erfarit att det också finns brister vad avser information och rådgivning till allmänheten i frågor som rör färdtjänsten, vilket framgår av bl.a. upp- fattning att det finns bristande kunskaper hos enskilda om vad som ingår i begreppet färdtjänst, se avsnitt 6.11. Enligt utredningens uppfattning finns det behov av en myndig- het som har ett klart uttalat ansvar för redovisning, analys och ut- värdering av utvecklingen inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. I detta sammanhang bör särskilt anmärkas att och läns- styrelserna tidigare genom 67 och 68 §§ socialtjänstlagen (1980:620) hade ett statligt respektive ett regionalt tillsynsansvar för bl.a. färd- tjänsten. skulle därvid utfärda allmänna råd som också berörde färdtjänsten. Länsstyrelserna skulle exempelvis följa socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen avseende färd- tjänsten och informera och ge råd till allmänheten i frågor som avsåg färdtjänsten. Utredningens bedömning av frågan om tillsyn eller sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten I förarbetena till socialtjänstlagen (2001:453) (prop. 2000/01:80 s. 99) uttalas bl.a. följande. Den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter regering och riksdag beslutat. En aktiv statlig tillsyn syftar till att bevaka den enskildes rättssäkerhet och lagligheten i social- tjänstens verksamheter men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över hela landet. Den statliga tillsynen har utvecklats mot en mindre grad av kontroll och med ökad tonvikt på uppföljning, utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning. Bak- grunden till denna utveckling är en medveten strävan att minska Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten anslaget av detaljanvisningar och myndighetskontroll till förmån för ett mer aktivt arbetssätt. Såsom regeringen anfört ovan har den statliga tillsynen utvecklats mot bl.a. uppföljning, kunskapsförmedling och rådgivning och mot mindre myndighetskontroll. Enligt utredningens uppfattning bör det krävas mycket starka skäl för att slutgiltigt utforma en eventuell tillsyn över färdtjänsten och riksfärdtjänsten, som inte följer den utveckling som regeringen beskrivit, nämligen att minska kontrollen och lägga ökad tonvikt på utvärdering, kunskaps- förmedling och rådgivning. Sådana skäl har enligt utredningens mening varken framkommit i preliminära slutrapport eller i de publikationer som utgör underlag till rapporten. I verkets förslag om en tillsynsmyndighet över färdtjänsten synes också läggas största vikt vid uppgifter som rådgivning, information och uppföljning samt kontinuerlig rapportering av utvecklingen inom färdtjänsten. Enligt finns det inte heller behov av en föreskrivande tillsynsmyndighet. har dock föreslagit att en tillsynsmyndighet skall kunna vidta åtgärder som bemyndigats av staten, om efterlevnad inte sker av lagen om färdtjänst. Av förordningen (1997:652) med instruktion för framgår att särskilt skall verka för att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom hela vägtransportsystemet och att verket ansvarar för frågor om handikappanpassning av kollektiv- trafik på väg. skall inom ramen för sitt sektorsansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter. skall enligt nu aktuell förordning vidare verka för bl.a. spridning av nödvändig kunskap och information inom verkets ansvarsområde. Enligt 5 § nyssnämnda förordning skall verket till regeringen lämna en redovisning, analys och utvärdering av utvecklingen inom de områden som berörs av verkets sektorsansvar. vore det därför följdriktigt och lämpligt att hade ett Färdtjänst betraktas numera i första hand som en transportform i stället för en form av bistånd. Enligt utredningens bedömning klart uttalat sektorsansvar också för färdtjänsten och riksfärdtjäns- ten. Enligt vad utredningen erfarit har också byggt upp en kompetens vad avser både färdtjänst och riksfärdtjänst. I detta sammanhang bör särskilt framhållas att verkets förslag om en tillsynsmyndighets uppgifter till övervägande del motsvarar de Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten generella uppgifter som redan har att ombesörja inom ramen för sitt sektorsansvar för vägtransportsystemet. Enligt utredningens uppfattning är det med hänsyn till vad Tillsynsutred- ningen uttalat om begreppet tillsyn också tveksamt om verkets förslag om tillsynsmyndighetens huvudsakliga arbetsuppgifter, utvärdering och rapportering, över huvud taget är att hänföra till termen tillsyn. Vidare bör åter uppmärksammas att den statliga tillsynen har utvecklats mot en mindre grad av kontroll och med ökad tonvikt på bl.a. utvärdering och rådgivning. Bakgrunden till denna utveckling är en medveten strävan att minska anslaget av detaljanvisningar och myndighetskontroll. En myndighet som har ansvar för exempelvis utvärdering av färd- tjänsten bör därför enligt utredningens mening inte ha möjlighet att t.ex. ge föreskrifter eller att vidta åtgärder för rättelse av författningsöverträdelser. Det är också att märka att beslut om t.ex. tillstånd till färdtjänst eller föreskrifter om färdtjänst genom överklagande kan bli föremål för prövning i förvaltningsdomstol och att har till uppgift att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Sammantaget anser utredningen att det finns starka skäl för att föreslå att skall ha ett sektorsansvar för både färd- tjänsten och riksfärdtjänsten i stället för att föreslå att en särskild tillsynsmyndighet inrättas för aktuella verksamheter. Enligt utredningens bedömning skall inom sitt sektorsansvar verka för att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Av nuvarande sektorsansvar framgår att skall verka för bl.a. att funktionshindrades behov beaktas vid planering, byggande samt drift och underhåll av vägtrafikmiljön och den kollektiva trafiken. För att olika grupper av funktionshindrade skall kunna delta i samhällslivet på samma villkor som andra medborgare krävs också enligt utredningens uppfattning att färdtjänsten och riksfärd- tjänsten fungerar på ett ändamålsenligt sätt, dvs. att färdtjänsten och riksfärdtjänsten tillämpas i enlighet med lagarna för dessa verksamheter. skall därför till regeringen lämna en redovisning, analys och utvärdering av färd- tjänsten och riksfärdtjänsten till regeringen. Genom en sådan ordning får regeringen kontinuerligt information om tillståndet inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten och kan agera om utveck- lingen inom dessa verksamheter inte är tillfredställande. Det är viktigt att verket samverkar med bl.a. , Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten och olika handikapporganisationer i utvärderingsarbetet. Det är givetvis också av största vikt att de som t.ex. har tillstånd till färdtjänst eller andra enskilda genom egna initiativ får möjlighet att redovisa sina erfarenheter av färdtjänsten eller riksfärdtjänsten till verket. bör även verka för att nödvändig information om färdtjänsten och riksfärdtjänsten sprids. skall vidare, såsom gäller för övrigt sektorsansvar, vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter. Bestämmelserna i för- ordningen med instruktion för är utformade så att de utan ändring kommer att inbegripa de flesta av angivna uppgifter för verket. Enligt utredningens mening är det angeläget att arbetet med bl.a. kontinuerlig utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten kommer till stånd så fort som möjligt, varför ändringar i för- ordningen med instruktion för inte bör anstå till dess avslutat sitt arbete. Utredningens bedömning: Det skall inte införas något krav i lagen (1997:736) om färdtjänst att kommuner och trafikhuvudmän skall anta trafikförsörjningsplaner avseende färdtjänsten. Det skall inte införas något krav, varken på rapportering av överenskommelser mellan olika aktörer inom färdtjänsten eller de resultat som skall uppnås för ökad tillgänglighet för olika grupper av funktions- hindrade. förslag: föreslår att kravet på kommuner eller trafikhuvudmän att anta en trafikförsörjningsplan skall framgå av såväl lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik, som lagen om färdtjänst. anser också att kravet på framtagande av en trafikförsörjningsplan eventuellt bör komplet- teras med krav på rapportering av överenskommelser mellan olika aktörer inom färdtjänsten och de resultat som uppnås för ökad tillgänglighet för olika grupper av funktionshindrade. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrat sig i frågan har inget att erinra mot att kravet på kommuner eller trafikhuvudmän att anta en trafikförsörjningsplan skall framgå både av lagen om Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten ansvar för viss kollektiv persontrafik och lagen om färdtjänst. Flertalet av remissinstanserna tillstyrker att det införs ett krav på rapportering om de resultat som uppnås för ökade tillgänglighet för olika grupper av funktionshindrade. och avstyrker dock det sistnämnda förslaget. Enligt torde insamling av nödvändig information inrymmas i sektorsansvar. Av 6 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik framgår att omfattningen av trafik enligt lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik skall anges i en trafikförsörjningsplan som kommunen antar efter samråd med trafikhuvudmannen och i länet. Har en kommun överlåtit sina uppgifter enligt lagen om färdtjänst eller lagen om riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen, skall trafikhuvudmannens trafikförsörjningsplan omfatta även resor enligt dessa lagar. I trafikförsörjningsplanerna skall det redogöras för miljöskyddande åtgärder. förslag om att kravet på kommuner eller trafik- huvudmän att anta en trafikförsörjningsplan skall framgå av såväl lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik, som lagen om färdtjänst synes vara föranlett av uppgifter i verkets publikation nr 2000:103 om att det finns en trafikförsörjningsplan för färdtjänst i av kommunerna. Enligt utredningens mening får det anses anmärkningsvärt att så få kommuner antagit en trafikförsörj- ningsplan trots lagstadgat krav. Utredningen är dock införstådd med att dessa uppgifter härrör och att det bör vara fler kommuner som antagit trafikförsörjningsplaner. Utred- ningen finner det emellertid inte lämpligt eller särskilt meningsfullt att i två olika författningar uttryckligen ange samma bestämmelse med krav på antagande av trafikförsörjningsplaner. Enligt utred- ningens uppfattning har det inte heller framkommit skäl som motiverar upphävande av bestämmelsen om trafikförsörjnings- planer i lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik och in- förande av en liknande bestämmelse i lagen om färdtjänst eller att i den sistnämnda lagen hänvisa till bestämmelsen om trafikförsörj- ningsplaner. Vad som framkommit visar i stället på behovet av att