sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Insatserna under genomström- ningsfasen måste, enligt utredningens uppfattning, kunna utformas mer fritt än vad som gäller för de konjunkturberoende program- men. De utvecklingsinsatser som genomförs bör, trots vissa likhe- ter, ligga utanför det som definieras som konjunkturberoende program. Arbetstrygghetsfasen, fas 3 Vissa mindre beröringspunkter med de konjunkturberoende pro- grammen finns. Dessa beröringspunkter avser de utvecklingsinsat- ser som kommer att genomföras under denna fas. Utredningens förslag innebär vissa författningsmässiga konsekven- ser (se Författningsförslag och Författningskommentarer). När det gäller lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhall- gruppen finns anledning att se över om någon tystnadsplikt över- huvudtaget behövs. Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag inte haft möjlighet att ta ställning till denna fråga. Frågan bör där- för utredas vidare i särskild ordning. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 4.8Tillämpning av gällande regler för anställning Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall överväga om det finns skäl att ändra tillämpningen av gällande regler för anställ- ning. Regler och/eller riktlinjer kring anvisning och/eller anställning tas upp i förordning, i avtalet mellan staten och och i kollektivavtal mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna inom . 4.8.1Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp I 32–37 §§ i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för per- soner med arbetshandikapp behandlas skyddat arbete. Skyddat arbete innebär arbete för personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Av 1 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) framgår att den som anvi- sats skyddat arbete undantas från den lagens tillämpning. Anled- ningen till undantaget är att skyddat arbete hos är en arbetsmarknadspolitisk insats. Den som anvisats till anses enligt regelverket fortfarande stå till arbetsmarknadens förfogande och är skyldig att acceptera ett arbete på den reguljära arbetsmark- naden om ett sådant erbjuds. Enligt 37 § i förordningen skall länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Som utredningen anfört i andra sammanhang så tillämpar arbetsförmedlingen normalt inte regeln varken efter dess bokstav eller dess andemening. 4.8.2Avtalet mellan staten och I avtalet mellan staten och framgår att företaget i möj- ligaste mån skall undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i för- sta hand ske genom naturlig avgång. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 4.8.3Gällande kollektivavtal mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna Anställningsformen (tillsvidare- eller visstidsanställningar) regleras av kollektivavtal. Tillsvidareanställning är normalformen för anställningar inom . Enligt gällande kollektivavtal kan lokal överenskommelse träffas om visstidsanställning när det föreligger särskilda omständigheter. I kollektivavtalen som tecknats mellan arbetsgivaren och arbets- tagarorganisationerna inom industri- och tjänstesidan regleras frå- gor om anställningens upphörande. Av avtalen framgår att både arbetstagare och arbetsgivare har en uppsägningstid på en månad. kan dock medge att en anställd lämnar sin anställning utan iakttagande av uppsägningstid. Vid uppsägning p.g.a. den anställdes personliga förhållanden eller vid avskedande skall reg- lerna i 30 § LAS iakttas. har ingen anställd med arbetshandikapp sagts upp p.g.a. arbetsbrist. I gällande kollektivavtal finns dock inga hinder för uppsägning p.g.a. arbetsbrist. Uppsägning p.g.a. arbetsbrist tillämpas helt enkelt inte. Tillämpningen förefaller vila på en munt- lig överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisa- tionerna. En sådan muntlig överenskommelse gäller dock inte som kollektivavtal. För att ett kollektivavtal skall gälla måste det vara skriftligt. 4.8.4Motiv för och emot tillsvidareanställningar och tillämpningen att ej säga upp p.g.a. arbetsbrist I den senaste strategirapporten mot (1996) framhålls att den stora fördelen med tillsvidareanställningar har varit den individuella tryggheten för de anställda. poängteras att verksamheten utformats till arbetsplatser med lång- siktiga produktionsåtaganden, vilket försvåras med en hög perso- nalomsättning och genomströmning. I rapporten framhålls även andra fördelar med tillsvidareanställning. Tillsvidareanställning minskar otryggheten i en annars utsatt livssituation. Tillsvidare- anställning betonar att det är fråga om anställning och arbete samt rehabilitering genom detta arbete istället för ett arbetstränings- institut där produktionsvillkoren blir av underordnad betydelse. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Med tillsvidareanställning undviks också rundgång när man anställer en tidigare medarbetare som kan ha hamnat i ett sämre läge än när den tidigare anställningen slutade. I strategirapporten diskuteras vidare individens behov av trygg- het å ena sidan och behovet av genomströmning å andra sidan. Samhall AB:s slutsats är att genomströmningsmålet måste åstad- kommas med andra medel än tidsbegränsade anställningar, i första hand metodutveckling och ledarskap. I rapporten framhålls dock att frågan om tillsvidare- eller visstidsanställningar inte behöver vara en fråga om antingen eller, utan om både och. Företaget utvecklar i strategirapporten ett antal alternativ/kombinationer mellan tillsvidare- och visstidsanställningar med olika tidsgränser som till delar påminner om de förslag som tagits fram i framtids- visionen Funktionshindrades rätt till arbete (). Slutsat- serna i strategirapporten är dock att fördelarna med tillsvidarean- ställning överväger. I strategirapporten behandlas också motivet för att inte säga upp vid arbetsbrist: den enskildes behov av trygghet i anställningen. såg, i rapporten, i ett framtidsperspektiv behov av att i undantagsfall öppna möjligheterna för uppsägning p.g.a. arbets- brist. Ett antal villkor skall då vara uppfyllda: för det för- sta skall gälla att alla andra möjligheter har uttömts, t.ex. i form av övergång, omstrukturering eller utbildningsinsatser, för det andra att svårigheterna med orderingången är långsiktiga, kommer att gälla till och inte kan kompenseras av kon- cernens samlade affärsresurser och för det tredje skall gälla att berörda personer skall erbjudas alternativ, men vill eller kan inte flytta från orten till närmaste Samhallverksamhet. Enligt utredningens bestämda uppfattning är nuvarande form för tillsvidareanställning ett hinder för rehabilitering och återgång till den ordinarie arbetsmarknaden. Tillsvidareanställning förstärker i praktiken intrycket av att anvisningen innebär en permanent lös- ning. Sökbeteende och motivation att övergå till den reguljära arbetsmarknaden påverkas rimligen av om den anställde med arbetshandikapp redan från arbetsförmedlingen bibringats den uppfattningen att anställning hos är liktydigt med en slut- lig placering. Denna uppfattning förstärks dessutom kraftigt av Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser policyn att arbetshandikappade anställda inom inte sägs upp vid arbetsbrist. Har man varit anställd inom kan också årliga löneökningar innebära att den anställde har en högre lön än vad som motsvaras av marknadslönen på den regionala eller lokala arbetsmarknaden, vilket påverkar det personliga incitamentet att lämna . Om den anställde i blivit erfa- ren och skicklig och därigenom påtagligt bidrar till det ekonomiska resultatet finns inget motiv för den lokala platsledningen vid – som också har att uppfylla ekonomiska krav – att med- verka till en övergång på den reguljära arbetsmarknaden. Enligt 37 § i förordningen om särskilda insatser för personer med arbets- handikapp skall länsarbetsnämnden regelbundet pröva om den som har skyddat arbete kan övergå till annan anställning. Den arbets- marknadspolitiska insatsen skall avbrytas om så är fallet. I prakti- ken sker denna prövning mycket sällan. Det faktum att inga anställda med arbetshandikapp sägs upp p.g.a. arbetsbrist är en förklaring till den stora undersysselsättning som finns i . Att vara undersyssel- satt eller t.o.m. helt sakna meningsfulla arbetsuppgifter på är enligt utredningens uppfattning ett klart sämre alternativ för berörda anställda än att arbetsförmedlingen får återta ansvaret. Tidsbegränsade anställningar innebär en större omsättning och fler anställningstillfällen för personer med arbetshandikapp. 4.9Uppdelning av arbetsmarknadspolitiska uppdrag Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall bedöma möj- ligheten och lämpligheten att särskilja flera arbetsmarknadspoli- tiska uppdrag för med hänsyn till exempelvis olika mål- grupper inom verksamheten. Behovet av att tydliggöra olika arbetsmarknadspolitiska uppdrag har förts fram av bland annat Riksrevisions- verket (RRV) och . Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser –1999 granskade RRV lönebidraget Det flexibla lönebidraget (RRV 1998:37) och – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18). I rapporten till arbetshandikappade – modeller för en reformering av statens insatser (RRV 2000:14) gjorde RRV sedan en jämförande analys av resultaten från de båda gransk- ningarna. I rapporten skisserades på tre olika modeller för hur stö- det till arbetshandikappade skulle kunna utformas för att bli mer effektivt. I Samhall AB:s framtidsvision Funktionshindrades rätt till arbete () framgår att bolaget på ett nytt sätt avser förena ett starkt individperspektiv som tar fasta på medarbetarnas utveck- lingsbehov med en lokal närvaro på orten och en affärsstruktur som gör det möjligt att erbjuda ett varierat utbud av arbetsuppgif- ter och klara statens krav på ekonomisk bärkraft. För att stärka individperspektivet har bolaget för avsikt att utveckla en modell som bygger på de tre delarna kartläggning – genomströmning – arbetstrygghet. En förutsättning för individ- perspektivet är, enligt framtidsvisionen, en ordentlig kartläggning innan anställning i . Under kartläggningen arbetas en hand- lingsplan fram för individen. Under kartläggningen är man inte anställd. Genomströmning innebär en tidsbegränsad anställning i för utveckling i arbetslivet. Målgruppen omfattar arbets- sökande med ett tydligt övergångsmål till arbete utanför . Insatserna avser arbetsträning, motivation och vissa utvecklingsin- satser. Målgruppen omfattar också arbetssökande med ett varaktigt stödbehov och behov av anpassat arbete. Denna målgrupp kan komma att gå vidare till fortsatt anställning inom (arbets- trygghet). Arbetstrygghet innebär en tillsvidareanställning inom för personer med funktionshinder med låg anställbarhet på grund av varaktigt behov av anpassat arbete och stöd för att klara arbetslivets krav. Målet kan vara personlig och yrkesmässig utveck- ling inom eller övergång längre fram. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser 4.10Utredningens överväganden och förslag I kapitel 8 konstateras att det finns behov av alternativ och kom- plement samt av fler aktörer. Utredningen föreslår att en ny arbetsmarknadspolitisk insats allmänt skyddat arbete () införs fr.o.m. och ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos . Utredningen föreslår att allmänt skyddat arbete öppnas för fler aktörer än . Begreppet allmänt skyddat arbete föreslås ersätta begreppet skyddat arbete hos för att visa att insatsen är öppen för fler huvudmän än . Regering och riksdag har uttalat en höjd ambitionsnivå vad gäller möjligheter till förvärvsarbete för personer med arbetshandikapp. I enlighet med vad regering och riksdag uttalat, bör dessa arbetstill- fällen i så stor utsträckning som möjligt tillkomma på den reguljära arbetsmarknaden. Det bör således inte finnas någon fristående ambition att öka volymen skyddat arbete. Ambitionen bör istället vara att skapa ett sådant arbetsliv att människor med olika former av arbetshandikapp kan få anställning på den ordinarie arbetsmark- naden. Det kommer dock även framöver att behövas arbetsplatser och företag som är helt anpassade till förutsättningarna för perso- ner med arbetshandikapp, men dessa insatser bör i ökad utsträck- ning utformas för att bli effektiva steg på vägen mot anställningar på den reguljära arbetsmarknaden. Utanför arbetskraften finns grupper som, om förutsättningar stod till buds, skulle kunna delta i arbetslivet. Utredningen menar att det finns ett behov av ett öppet kartläggnings- och utrednings- program med en tydlig koppling till arbetsmarknaden. Det kartlägg- nings- och utredningsprogram som utredningen föreslår bör – efter att det implementerats och utvecklats för arbetsförmedlingens nuvarande målgrupper – öppnas för och kom- muner. I den föreslagna modellen förutsätts varje part dels stå för individens försörjning under denna fas, dels stå för de kostnader som är förknippade med själva kartläggningen/utredningen. Vins- ten – om insatsen lyckas – är minskade kostnader för arbetslös- hetsersättning, sjukskrivning och försörjningsstöd. Utredningen föreslår att en ny modell i tre faser införs; kartlägg- ning, genomströmning och arbetstrygghet. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser fasen och arbetstrygghetsfasen ersätter nuvarande insats skyddat arbete hos . Den första delen – kartläggningsfasen – bör vara den gemensamma ingången till samtliga arbetsmarknads- politiska insatser för personer med arbetshandikapp. Den första delen, kartläggningsfasen, bör öppnas för per- soner med arbetshandikapp som finansieras med sjukpenning eller sjukersättning från försäkringskassorna eller försörjningsstöd från kommunerna. Med kartläggnings- och utredningsprogrammet behövs inte den s.k. handikappkodningen som krävs för att få ta del av vissa insatser. Det föreslagna systemet kommer på ett helt annat sätt att kunna styra att rätt målgrupp får ta del av rätt insatser genom bland annat en mer nyanserad bedömning, individuell planering och rehabilitering som tar den enskildes kom- petens, intressen och möjligheter som utgångspunkt. En grundläggande utgångspunkt är att skall erbjuda meningsfullt och utvecklande arbete. Utredningen anser det ange- läget att undersysselsatta och andra anställda som vill lämna får tillgång till kartläggning. Utredningen föreslår att tillser att de som är anställda i och som så önskar får möjlighet att påbörja en kartläggningsfas. Utredningen anser att kostnaderna för en sådan kartläggning skall finansieras av , enligt principen att kostnads- ansvaret skall följa arbetsgivaransvaret. Med nuvarande regelverk är det inte möjligt att kombinera anställning vid med andra insatser för personer med arbetshandikapp, eftersom sådana insatser förutsätts vara finansie- rade genom nuvarande merkostnadsersättning. Det föreslagna ersättningssystemet innefattar inte någon sådan indirekt kompen- sation. Utredningen föreslår att nuvarande begränsning som innebär att det inte går att kombinera arbetsmarknadspolitiska program och insatser med skyddat arbete hos tas bort. Utredningen har övervägt huvudmannaskapet för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser Utredningen föreslår att blir huvudman för kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen bör omgående ge i uppdrag att lämna förslag på hur en sådan organisation kan byggas upp. Ett sådant uppdrag bör ses som en vidareutveckling av det uppdrag som regeringen tidigare lämnat till och (N 2003/459/A). 4.10.3Aktörer inom arbetslivsinriktad rehabilitering Staten kan utöver ett öppet kartläggnings- och utredningsprogram genom sina egna instrument åstadkomma betydligt mer. Statens insatser på rehabiliteringsområdet är fragmenterade och dåligt samordnade. Det finns ett flertal aktörer som har i uppdrag att efterfråga och/eller producera arbetslivsinriktad rehabilitering (och även andra liknande tjänster). Finansieringen kan vara både anslags- och intäktsfinansierad. När det gäller de intäktsfinansierade delarna, Arbetslivstjänster och , kan konstateras att intäkterna i hög grad antingen kommer från staten genom köp av rehabiliteringstjänster (eller från staten på annat sätt) eller från kommuner och landsting. Det torde därmed finnas en relativt hög samordningspotential vad gäller statens insatser på detta område. Staten borde överväga att samla sina resurser inom detta område på ett annat sätt än . De närmare verksamhetsmässiga respektive organisatoriska för- utsättningarna för hur statens insatser på detta område kan sam- ordnas bättre behöver emellertid utredas i särskild ordning. Utred- ningen noterar att en särskild utredning angående socialförsäk- ringsadministrationen tillsatts (S 2002: 14). Kartläggnings- och utredningsprogrammet, skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:1 Arbetsmarknads- verkets förvaltningskostnader och 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersätt- ning och aktivitetsstöd för de grupper som aktualiseras från arbetsförmedlingen. Den föreslagna finansieringen är identisk med dagens system. Utredningen menar att kartläggnings- och utred- Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser ningsprogrammet skall rymmas inom befintliga anslag. Kommuner och försäkringskassor står för kostnaden för de grupper som de aktualiserar till kartläggnings- och utredningsprogrammet. Regeringen skall styra omfattningen av allmänt skyddat arbete () genom att i regleringsbrev ange hur många som skall syssel- sättas på samma sätt som sker för de arbetsmarknadspolitiska insatserna lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). All- mänt skyddat arbete () skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandi- kappade. 4.10.5Tillämpning av gällande regler för anställning En viktig fråga i det nya systemet för allmänt skyddat arbete är vilka anställningsformer som skall gälla. verksamhet styrs av ägarens – statens – mål och riktlinjer och innebär restriktioner för bolagets affärsmässiga verksamhet. Det finns rimligen ur affärs- synpunkt ett stort intresse av att inte ha fler restriktioner än vad ägaren formellt kräver. Det kan konstateras att både valet av anställningsform (tillsvidareanställning) och tillämpningen att inte säga upp p.g.a. arbetsbrist innebär restriktioner utöver vad ägaren krävt. Valet av anställningsform har ägaren inte haft någon upp- fattning om. Vad gäller frågan om uppsägning p.g.a. arbetsbrist framgår av avtalet mellan staten och att i möj- ligaste mån skall undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet anställda bör i för- sta hand ske genom naturlig avgång. Ägaren – staten – har således inte ställt upp något formellt hinder för att kunna säga upp på grund av arbetsbrist. Den som anvisats skyddat arbete hos är undantagen LAS och har därmed ett sämre anställningsskydd än andra arbetstagare. Det sker dock en glidning från vad som sägs i förordningen (sämre anställningsskydd än andra anställda), över avtalet mellan staten och till tillämpning att inte säga upp anställda med arbetshandikapp p.g.a. arbetsbrist (i praktiken innebär detta ett starkare anställningsskydd än för andra anställda). Utredningen har gjort en samlad värdering av anställningsfor- men tillsvidareanställning och tillämpningen att inte säga upp p.g.a. arbetsbrist. Valet av anställningsform är en fråga för avtalsslutande parter. Vad statsmakterna däremot bör styra är utformningen av Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser den arbetsmarknadspolitiska insatsen, särskilt finansieringen kopplat till själva anvisningen. Genom utredningens förslag säker- ställs att skyddat arbete inte används för fel målgrupper eller för tidigt i en rehabiliteringsprocess, som individer som har låg sannolikhet att övergå till reguljära arbetsmarknaden, oavsett vilka rehabiliterings-/utvecklingsinsatser som genomförs, kan erbjudas trygga och långvariga anställningar. En viktig egenskap är emellertid att tillsvidareanställningar inte bör erbjudas förrän det kunnat konstateras att denna anställningsform är den enda reella – och lämpliga – kvarvarande möjligheten. Eftersom den som anvisats skyddat arbete är undantagen LAS förutsätter utredningen att kollektivavtal tecknas på sådant sätt att anställningsformen följer anvisningen. Om – av någon anledning – någon skulle tillsvidareanställas i genomströmningsfasen, fas 2, upphör ändå anvisningen och därmed också finansie- ringen, varefter ett ställningstagande till fas 3 skall göras. När det gäller statens eget bolag – – är det svårt att tänka sig skäl till varför kollektivavtal skulle tecknas med annan innebörd än att anställningen i genomströmningsfasen, fas 2, är tidsbegränsad. När det gäller andra aktörer torde dessa ha incitament att inte ta på sig ett större arbetsgivaransvar än vad fasen förutsätter. Det före- faller för övrigt som om omprövat frågan om tillsvida- reanställning. presenterade i sin framtidsvision Funk- tionshindrades rätt till arbete () förslag på hur företagets uppdrag skulle kunna delas upp och utvecklas. De olika uppdragen är indelade i kartläggningsuppdrag, genomströmningsuppdrag och arbetstrygghetsuppdrag. Basen i verksamheten finns i arbetstrygg- hetsuppdraget. Under kartläggningsuppdraget är man inte anställd. Under genomströmningsuppdraget är man visstidsanställd, medan man under arbetstrygghetsuppdraget är tillsvidareanställd. Frågan om uppsägning behandlas inte explicit i framtidsvisionen, men implicit innebär förslagen att man inte kan sägas upp p.g.a. arbets- brist under trygghetsuppdraget och att uppsägning p.g.a. arbets- brist inte är aktuellt under det tidsbegränsade och mer kortsiktiga genomströmningsuppdraget. Valet av anställningsform är en fråga för avtalsslutande parter. Eftersom den som anvisats skyddat arbete är undantagen LAS för- utsätter utredningen att kollektivavtal tecknas med innebörden att anställningsformen följer insatsen. Utredningen menar vidare att länsarbetsnämnden skall återkalla en anvisning om ett meningsfullt och utvecklande arbete inte Ett reformerat system för skyddat arbete i tre faser längre kan erbjudas eller om det visar sig att arbetsplatsen inte är lämplig för den enskilde. Nuvarande regelsystem bygger på det fel- aktiga antagandet att alltid kan erbjuda meningsfullt och utvecklande arbete. Det finns ingen procedur som gör att länsarbetsnämnden kan avbryta insatsen om det ursprungliga syftet kan fullföljas. Utredningen vill understryka att det under inga omständigheter betyder att den enskilde skall tvingas byta undersysselsättning (men ändock anställning) mot oro, arbetslöshet och passivitet. Återkallandet av anvisning skall göras för att finna andra varaktiga lösningar för individens sysselsättning och rehabilitering/utveckling. Härav följer att huvudregeln skall vara att den anställde alltid skall ha möjlighet att lämna ett anvisat arbete om det ursprungliga syftet inte kan fullföljas. Insatserna från arbetsförmedlingen skall istället inriktas mot att finna sysselsätt- ning och rehabilitering/utveckling hos andra arbetsgivare och/eller inom andra sektorer. En uppsägning på grund av arbetsbrist i nuvarande system bör enligt utredningens mening hanteras på samma sätt som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Det är dock viktigt att påpeka att med arbetsbrist förstås framför allt att det är möjligt att erbjuda den anställde den meningsfulla och utvecklande sysselsätt- ning som utlovades. Det är alltså snarare en rättighet att få återgå till andra program. Utredningen föreslår att länsarbetsnämnden skall återkalla anvis- ningen av den anställde med arbetshandikapp om syftet med den kan fullföljas. Återkallelsen kan göras på länsarbets- nämndens initiativ eller på begäran av den anställde om det finns saklig grund för det. Utredningen förutsätter att AMS i föreskrifter preciserar i vilka situationer återkallelse skall ske.