sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Eftersom polismyndighetens rätt att lämna över verkställighet av handräckningsbeslut avseende frihetsberövade personer till TPT rent generellt bör bli föremål för särskild reglering i lag (jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 95) gör utredningen bedömningen att det vore mindre lämpligt att lösa enbart de problem som hänför sig till utlänningsärenden, vilka är de frågor som ligger inom ramen för denna utredning. Enligt utredningens mening bör i stället hela problematiken ses över i ett sammanhang. härmed bör även TPT:s möjligheter att använda sig av tvång ses över och författningsregleras. Enligt uppgift har upp- märksammat dessa frågor och planerar att se över dem (se avsnitt 3.6.1). De 21 polismyndigheterna i landet beslutar självständigt om polispersonal skall följa med under verkställighetsresa eller inte. De flesta polismyndigheter beslutar dock om att polis skall följa med vid verkställighet utan erforderliga resehandlingar. Både av enkät- svaren och av uppgifter från RPS framgår att i vart fall vissa polis- myndigheter tillämpar andra bedömningsgrunder än de som majoriteten av polismyndigheterna använder sig av. Med anledning härav har RPS genomfört inspektion av några polismyndigheter. Även om det i praktiken inte synes ha medfört några större problem att ansvarsfördelningen mellan polismyndigheten och TPT inte är formellt klarlagd vid transporter där personal från båda myndigheterna är inblandad, är det tydligt att ett sådant klargörande måste ske. Enligt utredningens bedömning finns det ett uppenbart behov av att åstadkomma en mer enhetlig praxis när det gäller polis- myndigheternas medverkan vid verkställighetsresor. Det vore därför lämpligt om RPS åter införde riktlinjer till stöd för polismyndigheterna vid deras bedömning av i vilka situationer polis skall följa med under verkställighetsresa. Samråd bör, enligt utredningens mening, ske med KVS under utarbetandet av de nya riktlinjerna, eftersom frågan även rör TPT:s personal. För TPT:s personal finns redan noggrant utarbetade riktlinjer utfärdade av KVS. Återvändandeprocessen skall utgöra en integrerad del av asyl- processen. Utlänningen skall informeras och förberedas både för en eventuell integration i det svenska samhället, för det fall asyl- ansökan bifalls, och för ett återvändande, vid ett eventuellt avslag. Den information som utlänningen lämnar under de första samtalen kan vara mycket betydelsefull i händelse av senare verkställighet och bör noga tas till vara. Efter de inledande samtalen som hålls av handläggare på asyl- och transitenheten, alternativt asylenheten för de regioner som inte har en asyl- och transitenhet, får utlänningen en mottagningshandläggare, som han eller hon framöver har kontakt med bl.a. för att få ut dagersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Asylansökan utreds därefter på asylenheten, som också prövar ansökan. Det är dock mottagningshandläggaren som delger utlänningen asylenhetens beslut och upplyser om rätten att överklaga. Om utlänningen över- klagar ett avvisnings- eller utvisningsbeslut från och avslår överklagandet kallar mottagnings- handläggaren utlänningen till ett sammanträde för att han eller hon skall underrättas om beslut. Det är ofta först i detta skede som ett formellt återvändandeärende anses föreligga enligt interna anvisningar1. Även i de fall asyl- ansökan återtagits, förordnat om omedelbar verkställighet av beslutet enligt 8 kap. 8 § UtlL, beslut inte överklagats och därför vunnit laga kraft efter delgivning, överklagandet återkallats eller det är fråga om ny verkställighet enligt 8 kap. 16 § UtlL, föreligger dock ett formellt återvändandeärende hos . 1 , avsnitt 39.2. Det är mottagningshandläggaren som har ansvaret för att ett återvändandeärende läggs upp och registreras elektroniskt. Mottag- ningshandläggaren måste under arbetets gång bl.a. överväga om beslutet skall verkställas av eller lämnas över till en polismyndighet med stöd av 8 kap. 17 § UtlL. Mottagnings- handläggaren måste vidare kontrollera om allmänt åtal har väckts mot utlänningen, eftersom ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan åtalet slutligen prövats eller lagts ned. Har utlänningen ådömts fängelsepåföljd får verkställighet inte heller ske förrän påföljden är avtjänad eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land (jfr 8 kap. 7 § fjärde stycket UtlL). Då det föreligger ett återvändandeärende skall hemresan planeras i samråd med utlänningen så att resan kan äga rum inom de tidsramar som anges i 8 kap. 12 § UtlL, dvs. normalt efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning och vid utvisning (se kapitel 6). Flera mottagningshandläggare har anfört att det i praktiken är mycket sällsynt att de i lagen angivna tids- ramarna kan hållas. Enligt dessa handläggare är det inte ens säkert att utlänningen hunnit kallas till och än mindre att något samtal kommit att äga rum. Ofta finns dessutom inga giltiga resehandlingar och att få fram sådana kan vara mycket tidskrävande antingen beroende på utlänningens eget agerande eller oberoende härav. Om utlänningen inte medverkar och t.ex. vägrar att fylla i ansökan om resehandling eller besöka hemlandets beskickning kan mottagningshandläggaren besluta att sätta ned dagersättningen till den del som inte är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning. Om utlänningen även därefter vägrar att medverka kan bostadsersättningen sättas ned helt under förutsättning att plats på förläggning erbjuds. I detta läge kan även dagersättningen sättas ned helt om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen (jfr 10 § LMA). När det finns giltiga resehandlingar bokas hemresan. I Region sköts resebokning och därmed sammanhängande uppgifter av en tjänsteman som specialiserat sig på detta. I de andra regionerna ingår däremot resebokning m.m. i alla mottagningshandläggares arbetsuppgifter. Val av resväg bestäms bl. a. av vilka handlingar utlänningen har, vilka transport- möjligheter som finns att tillgå, eventuella krav på transiterings- visering och aktuella överenskommelser med myndigheter på transiteringsorterna. Utresorna kan ske i fyra olika former; för det första som s.k. enskild resa, för det andra som oeskorterad verkställighet eller DEPU (av engelskans deportee unaccompanied), för det tredje som eskorterad verkställighet eller DEPA (av engelskans deportee accompanied) eller slutligen i form av en kombination av de båda sistnämnda, vilket benämns DEPA/ DEPU. Vid s.k. enskild resa lämnar utlänningen helt på egen hand utan att någon har vetskap om att det rör sig om en person som avvisats ur landet. För detta krävs att utlänningen har en giltig resehandling och visering om denne passerar något transiteringsland där han eller hon är viseringspliktig samt att destinationslandet, eventuellt transiteringsland eller transportören inte ställt krav på underrättelse eller eskort. Resformen DEPU är den normala utreseformen vid verkställighet av avvisningsbeslut grundad på Dublinkonventionen2 men tillämpas även i vissa fall då giltig eller fullständig resehandling saknas och inte kan anskaffas i eller från men där man har information om att det land till vilket personen sänds ändå kommer att motta honom eller henne samt flygbolag och/eller eventuella transitländer inte heller ställer krav på eskort. Personal från följer med som eskort, DEPA, i de fall resehandlingar saknas och sådana inte har kunnat anskaffas i eller från , då utlänningen endast har ett 2 Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som fastställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna – – (EGT C 254, s. 1). Konventionen reglerar vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har lämnat in i någon medlemsstat. En av de regler som fastslås genom konventionen är att den medlemsstat som utfärdat visering för den asylsökande som regel också är ansvarig för prövningen av dennes asylansökan (art. 5.2). En annan viktig regel är att den första medlemsstat som det kan visas att den asylsökande illegalt har rest in i är ansvarig för prövningen av asylansökan såvitt inte den asylsökande har uppehållit sig i den medlemsstat där asylansökan gavs in innan ansökan gavs in (art. 6). En rådsförordning antogs , Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 25.2.2003, s. 1) (II). Denna förordning skiljer sig från bl.a. i följande avseenden. Det ansvar att pröva en asylansökan som åligger den medlemsstat som den asylsökande illegalt först rest in i upphör 12 månader efter att den otillåtna gränspassagen ägde rum. Om en medlemsstat inte kan hållas eller inte längre hålls ansvarig i enlighet härmed och den asylsökande vid tiden för ansökans inlämnande tidigare bott en sammanhängande period i en medlemsstat blir den staten ansvarig för prövningen av asylansökan. Om detta gäller för flera medlemsstater blir den stat ansvarig där den asylsökande senast vistats (art. 10). En medlemsstat måste inom tre i stället anmoda en annan medlemsstat att ta över ansvaret för en asylansökan. Den anmodande medlemsstaten får i vissa fall, bl.a. om den asylsökande hålls i förvar, begära ett brådskande svar inom en viss svarsfrist om minst (art. 17). Den anmodade staten måste fatta beslut om en framställan om övertagande av en asylsökande inom två i stället från det att framställan gjordes. Om det rör sig om ett brådskande svar får i undantagsfall den angivna fristen överskridas men svar måste under alla förhållanden ges inom en månad (art 18). EU laissez-passer3 som resehandling eller i de fall då destinations- land, transiteringsland eller transportör kräver eskort. Kombina- tionen av resformerna DEPA och DEPU innebär att Migrations- verkets personal följer med under en del av resan, ofta till den sista transiteringen. Denna reseform används ofta vid resor där det blir aktuellt med transitering inom Schengenområdet, eftersom det där ställs särskilda krav för enskild resa, som huvuddelen av de utlänningar som avlägsnas genom försorg inte uppfyller. DEPU kan oftast inte heller användas då det saknas en överenskommelse med myndigheten på den aktuella transiterings- orten. Ett grundläggande mål för är att minimera andelen eskorterade resor. genomsnittliga handläggningstid för återvänd- andeärenden ökade (se figur 4.1). På samma sätt har antalet öppna återvändandeärenden, dvs. ärenden där det föreligger ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut och utlänningen inte återvänt självmant, ärendet inte har överlämnats till polismyndigheten och inte heller avskrivits, ökat från 532 vid utgången av till 5 091 vid utgången av (se figur 4.2). Enligt uppgifter från skall siffrorna för behandlas med viss försiktighet eftersom det var detta år som verket fick verkstäl- lighetsansvaret och registreringsrutinerna var nya och till viss del inte följdes. Enligt verkets egna analyser beror ökningen, förutom på att antalet asylsökande ökat , på att antalet asylsökande med oklar identitet och som saknar giltiga rese- handlingar har ökat. Någon helhetsbild över hur mycket återvändandeärendena kostar finns inte att tillgå. Kostnaderna per person varierar stort. Snittkostnaden för en person i mottag- ningssystemet beräknades för till . I denna kostnad ingår förutom kostnader för boende på förläggning, eget boende och ungdomsboende även intagna i förvar och vissa övriga 3 Laissez-passer är en passersedel med vilken innehavaren visar att han eller hon har styrkt sin identitet för myndigheterna i det land som utfärdat densamma. Handlingen kan inte jämställas med ett resedokument som tillåter att de yttre gränserna passeras eller med en identitetshandling. Handlingen utfärdas i standardiserad form (jfr EGT C 274, s. 42). Enligt en uträkning som gjorts av och som baserades på att det fanns 1 957 personer inskrivna i mottagningssystemet (då snittkostnaden beräknades till ), vilka hade verkställbara beslut från , kostade det 13,2 miljoner för som dessa personer inte lämnade landet4. Vid utgången av fanns det 5 343 personer inskrivna i mottagningssystemet med verkställbara beslut från . Enligt motsvarande beräkning kostar det för som antalet personer som inte lämnar landet är kvar på denna höga nivå. Härutöver tillkommer dessutom de som har verkställbara beslut från , vilka enligt uppgift från vid utgången av var 1 613 personer. Det bör dock observeras att det bland de utlänningar som finns kvar i landet med verkställbara beslut finns personer vars beslut är omöjliga att verkställa. De senaste årens ökning av antalet inskrivna personer i mottag- ningssystemet med verkställbara beslut från framgår av figur 4.3. För att illustrera att siffran för inte är en tillfälligt hög siffra framgår av figur 4.4 antalet inskrivna med lagakraftvunna beslut från vid utgången av respektive månad . Förändring i genomsnittlig handläggningstid för åter- vändandeärenden – 2002 4 Delrapport 3 från sökandeundersökning, , Dnr MV- 11-2001-7276, s. 5. Ökningen av antal öppna återvändandeärenden hos mellan åren 1999–2002 Antal personer inskrivna i mottagningssystemet med verkställbara beslut från Antal inskrivna med lagakraftvunna beslut från vid utgången av respektive månad 2002 När ett verkställighetsärende har lämnats över till polismyndig- heten och det rör sig om en utlänning som håller sig undan skall polismyndigheten söka efter honom eller henne, först och främst på den adress som finns i handlingar. Enligt uppgifter från tjänstemän vid polismyndigheterna är det vanligt förekommande att de adresser som har till de asylsökande inte är korrekta. Adresserna tillhör antingen släkt och vänner, som vidarebefordrar posten, eller är adresser som helt saknar koppling till utlänningen. Tjänstemännen har vidare uppgett att polisen lokalt har begränsade resurser för att söka efter utlänningar som håller sig undan ett avvisnings- eller utvisnings- beslut och att det normala är att dessa återfinns i kontroller av något slag där det uppmärksammas att de är efterlysta. Om utlänningen inte anträffas detaljgranskas dennes akt hos polisen efter uppgifter som kan leda till att han eller hon återfinns. Polis- myndighetens behov av tillgång till uppgifter från och i förekommande fall beskrivs närmare i kapitel 12. Om utlänningen trots detta inte anträffas fattas ett beslut om förvar och utlänningen efterlyses. Det vanliga är att utlänningen då omhändertas för förvar för att säkerställa verkställigheten. När det är fråga om ett överlämnande på den grunden att antagit att tvång kommer att behöva användas vid verkställigheten måste polismyndigheten först ta ställning till om utlänningen skall tas i förvar. Om utlänningen redan är förvars- tagen är polismyndigheten skyldig att ompröva detta beslut. I de flesta ärenden som lämnas över från och även i polismyndighetens egna ärenden saknar utlänningen giltiga resehandlingar. I de fall som verket inte lyckats med att få fram erforderliga identitetshandlingar samt i de egna ärendena måste polismyndigheten försöka skaffa sådana handlingar, vilket är mycket arbetskrävande och kan ta . I fall där polismyndig- heten har svårigheter att på egen hand få fram resehandlingar kan hjälp begäras från UD. Hur UD då agerar beskrivs närmare i avsnitt 9.3.3. Det finns även vissa stater vars beskickningar endast godtar att kontakt tas via UD. I de fall utlänningens identitet kan fastställas och det finns erforderliga resehandlingar verkställs avvisnings- eller utvisnings- beslutet i regel av TPT på polismyndighetens uppdrag. Om erforderliga resehandlingar inte går att få fram finns en möjlighet att eskortera utlänningen till destinationsorten för att undersöka om han eller hon trots detta tas emot i hemlandet (se avsnitt 9.3.4). När polismyndigheten uttömt alla resurser till verkställighet, dvs. om polismyndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, underrättas enligt 8 kap. 13 § UtlL. Verket får enligt denna bestämmelse i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs (se avsnitt 7.5.1). Ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll är sällsynta och varje ärende är i sig unikt varför det är svårt att beskriva någon praxis i dessa verkställighetsärenden. De svårigheter som kan uppstå i ärenden som hanteras enligt utlänningslagen kan även uppstå i ärenden som hanteras enligt denna lag t.ex. rörande bristen på giltiga resehandlingar. När en polismyndighet är verkställande myndighet anlitas TPT för planeringen av resan, bokning av flygbiljetter etc. Som regel lämnas även det praktiska genomförandet av resan över till denna myndighet. TPT svarar i dessa fall för samtliga kostnader för resan. I föreskrifter och allmänna råd om trans- portverksamhet m.m. (KVVFS 2002:7) ges riktlinjer för TPT:s personal. När en beställning kommer in från en polismyndighet tas den om hand av en planerare som registrerar ärendet i ett datoriserat planeringssystem. Beställningen innehåller uppgifter om bl.a. namn, födelsedatum, kön, medborgarskap, passnummer, destination, önskat datum för avresa samt behov av och erforderligt antal eskortörer från TPT. Om det finns behov av polisiär medverkan anges detta samt anledningen därtill. Planeraren kontaktar beställaren för att de tillsammans skall göra den säkerhetsbedömning som skall ligga till grund för den fortsatta planeringen. Utifrån säkerhetsbedömningen beslutas antalet eskor- törer för det aktuella uppdraget och förfrågan om resealternativ går till resebyrån som för övrigt är belägen i samma lokaler som TPT. Efter att resebyrån återkommit med bl.a. uppgifter om möjliga resealternativ tas kontakt med påtänkta eskortörer för att få del av deras erfarenhet och synpunkter. Biljetter bokas definitivt när eskortörer tagits ut för uppdraget. Någon av dem skall om möjligt vara av samma kön som den som skall eskorteras. En av eskortörerna utses till transportledare. Han eller hon är den person från TPT som är ansvarig under uppdraget. Om det är möjligt besöker transportledaren utlänningen före avfärd för att etablera en kontakt. Under hela processen tas upprepade kontakter med beställaren för samråd. Innan transporten påbörjas ansvarar transportledaren för kontrollen av att det är rätt person som tas med. Vad gäller frågan om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning ankommer det på polismyndigheten att ta ställning till om sådan skall äga rum. Om visitation genomförs är det transportledaren som utför denna. Transportledaren underrättar också ansvariga och berörda befattningshavare vid flygplats/hamn om transporten och om personen i fråga samt överlämnar de handlingar som polisen upprättat inför transporten. Om resan ur landet påbörjas vid en flygplats ansvarar transportledaren även för att utlänningen och hans eller hennes bagage genomgår säkerhetskontroll. Under transporten ansvarar transportledaren för bevakning, eventuella ombokningar av biljetter, betalning av samtliga omkostnader och andra praktiska frågor. Om en transport av någon anledning måste avbrytas, färdvägen ändras eller den person som transporteras anför omständigheter som kan antas väsentligt påverka verkställigheten skall transportledaren omgående kontakta TPT:s huvudkontor. Om polisman inte följer med skall även den verkställande polis- myndigheten underrättas. Vid ankomst till destinationslandet skall slutligen transportledaren förvissa sig om att utlänningen får resa in eller tas emot där. Om utlänningen inte medges inresa skall han eller hon följa med tillbaka till . 4.5Bakomliggande orsaker till ökningen av personer som dröjer kvar i landet trots att de har verkställbara avvisnings- eller utvisningsbeslut Av den statistik som redovisas i avsnitt 4.1 framgår att det har skett en mycket dramatisk ökning av både den genomsnittliga handläggningstiden för återvändandeärenden och av antalet personer inskrivna i mottagningssystemet med verkställbara beslut från . Utöver denna grupp finns det dessutom ytterligare personer med verkställbara beslut från . Denna grupp har endast redovisats för . Vad är förklaringen till denna utveckling? En tänkbar förklaring är naturligtvis att antalet asylsökande har ökat. , har antalet asylsökande ungefär tredubblats från 11 231 till 33 016. En ytterligare förklaring är att andelen asylsökande utan identitetshandlingar har ökat. Det finns dock statistik endast såvitt gäller passhandlingar. Andelen asylsökande utan passhandlingar ökade med, arton procentenheter, från år . Dessa förklaringar kan emellertid endast delvis förklara den kraftigt förlängda handläggningstiden för ärenden där det finns verkställbara beslut och det dramatiskt ökande antalet personer som finns kvar i landet trots att de har verkställbara beslut från andra instans. Kan ytterligare förklaringar sökas hos de berörda myndigheterna? Hur effektivt arbetar de med återvändande- och verkställighetsfrågor? har satsat ökade resurser på att förkorta handläggningstiden fram till beslutsfattande. vidare koncentrerat sina insatser på den inledande delen av asyl- processen (se avsnitt 4.6.1). Det är sannolikt så att dessa satsningar har lett till att fler ärenden avgjorts men på grund av att motsvar- ande satsning inte har gjorts på återvändandearbetet synes ärende- mängden enbart ha förskjutits från en del av processen till en annan. När arbetet inte redan från början bedrivs även med ett verkställighetsperspektiv är risken att identitetsfastställelse och framtagande av identitetshandlingar skjuts . Detta medför i sin tur att detta arbete försvåras betydligt eftersom det blir svårare att få fram en persons identitetshandlingar ju som går och ju senare i processen han eller hon befinner sig. Ett annat bekymmer för är att det brister i samordningen i återvändandefrågor. Verkets regioner agerar på olika sätt och även inom regionerna arbetar mottagnings- handläggarna på varierande vis, vilket naturligtvis påverkar effektiviteten. Även polismyndigheterna är i behov av samordning av verkstäl- lighetsarbetet, för att kunna öka effektiviteten. I följande kapitel pekar utredningen på olika åtgärder som tillsammans skulle kunna utgöra en del av arbetet att få bukt med den redovisade alarmerande utvecklingen. Det är utredningens fasta övertygelse att ett system där avvisnings- och utvisningsbeslut inte verkställs inom rimliga tider är ytterst inhumant. De berörda personerna invaggas därmed i falska förhoppningar om att de kanske trots allt får stanna kvar. Det är mycket påfrestande att leva i en sådan ovisshet, inte minst för barnen. Det är således av stor vikt för de enskilda personer, som blir kvar innan de slutligen antingen förmås att självmant lämna landet eller förs härifrån med tvång, att verkställigheten inte drar ut . Även om ansvaret att lämna landet efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ytterst är den enskildes kan man inte begära att personer, som lämnat sina hemländer för att söka sig en bättre framtid för sig själva och i förekommande fall för sin familj, gör detta utan stöd. Det är vidare en samhällsekonomiskt bekym- mersam fråga att personer som inte har rätt att stanna blir kvar . Som redovisas i avsnitt 4.1 rör det sig om stora belopp. 4.6Hur uppnår man ökad effektivitet i verkställighetsarbetet? 4.6.1Uppdelning av asylprocessen i en snabb och en normal process Utredningens bedömning: Utredningen ställer sig bakom de förslag som lämnats inom angående dels en snabb inledande sortering av vilka asylärenden som skall ingå i en snabb- respektive normalprocess, dels vikten av att redan i initialskedet ha tillgång till personal med verkställighets- kompetens. Regeringen bör följa upp hur går vidare med dessa förslag. har satsat ökade resurser på den inledande delen av asylprocessen.