sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Fastighetsrättsliga moment som plantolkning, fastighetsutred- ning, fastighetsrättslig beskrivning och andelstalsberäkning bör normalt kunna upphandlas, men omfattning, komplexitet och svårighetsgrad hos dessa moment varierar mellan olika ärenden och i vissa fall kan det vara lämpligt att momenten utförs inom myn- digheten. Praktiskt bör upphandlingen kunna ske genom att ramavtal efter upphandling tecknas med en eller flera utförare. Sedan kan tjänster inom ramen för detta avtal avropas i den utsträckning som är lämpligt i förhållande till olika förrättningars karaktär. Vi menar att bör utforma en vägledning för lantmäterimyndigheternas bedömning av när och hur det kan vara lämpligt att upphandla eller inte upphandla olika förrättnings- moment. Vi lämnar senare i detta kapitel också förslag till en förstärkt och oberoende kontrollerande tillsyn över fastighetsbildningen. Vi menar att en konkurrensutsättning av den förrättningsverksam- het som bedrivs med statligt och kommunalt monopol bör ge effekter i form av ökat effektiviseringstryck och sänkta kostnader. Detta är betydelsefullt eftersom många sakägare upplever att priserna för förrättningar är höga och därför i vissa fall avstår från förrättningar som totalt sett skulle kunna vara samhällsekonomiskt lönsamma. tillsammans med utmärker sig genom att inte ge något utrymme alls för konkurrens inom fastighetsbildningen. Upphandlingsmöjligheten ökar också flexibiliteten inom fastig- hetsbildningsverksamheten och upphandling är normalt ett kostnads- effektivt sätt att följa med i den tekniska utvecklingen. Vidare skapar möjligheten till upphandling tillsammans med våra förslag om att det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet inom det kart- och mätningstekniska området skall upphöra (se kapitel 9 och senare i detta kapitel), nya och mer gynnsamma förutsättningar för privat verksamhet inom lantmäteriområdet i delar av landet där marknadsunderlaget inte tidigare varit tillräckligt. Väl fungerande upphandlingar kräver att upphandlande myndig- het har beställarkompetens och kan ange vilka krav som ställs på de upphandlade tjänsterna och på utföraren. Grunden till sådan kompetens finns vid flera av de nuvarande lantmäterimyndig- heterna genom att både kommuner och Metria medverkar i förrättningsåtgärder. De moment som kan vara lämpliga att upp- handla har också ofta en teknisk karaktär och det bör vara möjligt att precisera vilka kvalitetskrav och övriga krav på utförande som bör gälla för dessa åtgärder. går det inte att komma ifrån att upphandling av för- rättningsåtgärder i likhet med alla former av upphandling medför ökade kostnader och tidsåtgång både för genomföra själva upp- handlingen och för att kontrollera utförda arbeten. Den noggrann- are precisering och kontroll av kvaliteten som upphandling medför kan dock också vara positiv för kvalitetsutvecklingen inom verk- samheterna. I samband med remissbehandlingen av Lantmäteri- och inskrivningsutredningens betänkande hävdade några remissinstan- ser att upphandling av förrättningsåtgärder skulle leda till betyd- ande förluster av samordningsvinster, orsaka dubbelarbete och missförstånd samt leda till längre handläggningstider och därmed högre kostnader för sakägarna. Dessa problem lyftes fram utifrån perspektivet att alla s.k. förrättningsförberedelser alltid skulle upp- handlas. Problemen borde minska avsevärt om en mer selektiv upphandling tillämpas. Det är också värt att notera att det redan i nuvarande organisation förekommer att t.ex. mätningstekniska moment vid en förrättning utförs av personal stationerad vid ett annat kontor än den ansvarige förrättningslantmätaren. Vi har som tidigare nämnts också konstaterat att inga generella praktiska problem har rapporterats kring vare sig kommunernas eller Metrias nuvarande medverkan i förrättningar. Om upphandling av förrättningsmoment sker i delar av landet där verksamhetsunderlaget för lantmäterikontoren redan är svagt, kan upphandlingen och en därmed sammanhängande reduktion av lantmäteriorganisationens egna resurser leda till svårigheter att upprätthålla alla lokala kontor. De negativa konsekvenserna av ett glesare kontorsnät blir dock mindre kännbara än tidigare på grund av en ökad användning av elektronisk post och Internet. Den lokala närvaron bör också gå att lösa på andra sätt än genom regelrätta kontor, t.ex. genom att lantmätaren är anträffbar någon eller . Vårt förslag till avgränsning av myndighetsutövningen inom förrättningsverksamheten innebär att den nuvarande avtalsbundna medverkan från framförallt kommunerna måste upphöra och ersättas av ett upphandlingsförfarande enligt . Detta utesluter inte att kommuner med en stark egen mätningsorganisation även i fortsättningen medverkar i den statliga förrättningsverksamheten. Sådan medverkan kommer då att ske som ett resultat av ett öppet upphandlingsförfarande, vilket ger en ökad tydlighet åt villkoren för samarbetet samt konkurrensneutrala spelregler på marknaden. Utredningens förslag: De länsvisa lantmäterimyndigheterna och förs samman till en myndighet (se avsnitt 8.3.9). Myndigheten behåller namnet (se avsnitt 8.3.9). Fastighetsbildningsverksamhetens självständiga ställning inom den nya organisationen skall garanteras (se avsnitt 8.3.9). ansvarar för en god lantmäteriservice i hela landet genom en ändamålsenlig regional och lokal organisation (se avsnitt 8.3.9). I detta avsnitt behandlas frågan om hur det statliga lantmäteriets organisation för fastighetsbildning och fastighetsregistrering kan utvecklas och hur relationen mellan den regionala organisationen och centralmyndigheten bör vara utformad . Som framgått av tidigare kapitel har den statliga lantmäteri- verksamheten en regional och lokal organisation för fastig- hetsbildning (förrättningsverksamhet), fastighetsregistrering och viss uppdragsverksamhet som består av 21 länsvisa lantmäteri- myndigheter och ett 80-tal lokala lantmäterikontor. Vid sidan av det statliga lantmäteriet finns 38 kommunala lant- mäterimyndigheter med ansvar för fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering inom respektive kommun. Dessa behandlas inte i detta kapitel, eftersom det av utredningens direktiv framgår att ansvarsfördelningen mellan de statliga och kommunala lantmäteri- myndigheterna skall ligga fast. 8.3.1Den regionala och lokala lantmäteriverksamheten Enligt regeringens instruktion för det statliga lantmäteriet (SFS 1995:1418) består det statliga lantmäteriet av och de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Lantmäterimyndigheterna i länen skall enligt instruktionen bedriva följande verksamhet –handlägga förrättningar, –verka för regional samordning av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation samt av mätningsverksamhet, –ge råd och stöd inom verksamhetsområdet, –utreda och avge yttranden i ärenden eller mål hos domstolar, länsstyrelser eller andra statliga myndigheter på framställning av sådana myndigheter, –avgöra ärenden om hemmans mantal, samt –fullgöra uppgifter som följer av annan författning. Lantmäterimyndigheterna får också bedriva uppdragsverksamhet, s.k. lokal myndighetsservice, som har ett naturligt samband med myndighetsutövningen. Lantmäterimyndigheternas verksamhet är i huvudsak avgifts- finansierad och avgifter för huvudverksamheten förrättningar tas ut enligt lantmäteritaxan. har valt att ledningsmässigt dela in de länsvisa lantmäterimyndigheterna i 11 chefsområden, vilka i alla fall utom ett omfattar två län/lantmäterimyndigheter. Chefen för ett chefs- område kallas överlantmätare och utövar alltså vanligen chefsansvar enligt lantmäteriinstruktionen för två lantmäterimyndigheter. Chefer för enstaka län/myndigheter saknas. Den operativa verksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndig- heterna bedrivs inom ett stort antal arbetsgrupper som verkar vid ett eller flera av totalt 84 lokala lantmäterikontor. Det finns också ett par specialenheter för att handlägga särskilda ärendetyper. För att dra nytta av samordningsfördelar är 23 av lantmäteri- kontoren belägna på samma orter som lokala Metria-kontor och delar då vanligen lokaler med dessa. Statsmakternas krav på eko- nomisk och organisatorisk åtskillnad har inte ansett hindra detta. Den genomsnittliga personalstyrkan vid ett lantmäterikontor är ca 8,5 årsarbetskrafter, men storleksskillnaderna är betydande mellan olika kontor. hade Stockholmskontoret 55 års- arbetare medan flera kontor bestod av bara 2–4 årsarbetare. Lantmäterikontorens intäkter uppvisar också stora skillnader och var spännvidden från ca i till några vid de minsta kontoren. Den genomsnittliga intäktsnivån var ca 6,9 mnkr. Ett eller flera kontor med intäkter klart under genomsnittet (under ) finns i , , , , , och . Ofta används begreppet Lantmäteriet med stort L som samlande beteckning för den statliga lantmäteriverksamheten, vilket kan ge intryck av att denna fullt ut bedrivs inom en gemensam myndighet. Så är dock inte fallet. Begreppet Lantmäteriet saknar förankring i de författningar som styr lantmäteriverksamheten och kan närmast sägas vara en form av informellt samlingsnamn för den statliga lantmäteriorganisationen som successivt antagit en officiell karak- tär. Lantmäterimyndigheterna är formellt sett egna myndigheter och har en självständig ställning så till vida att varje lantmäterimyndig- het skall meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och verksamhetsformer. Chefen för en lantmäteri- myndighet, överlantmätaren, har också det formella ansvaret för myndighetens verksamhet och ansvarar bl.a. för dess arbetsgivar- politik. är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om fastighetsindelning och är också chefsmyndighet för lantmäterimyndigheterna i länen. skall leda och utöva tillsyn över verksamheten vid lantmäterimyndigheterna och meddela de föreskrifter som behövs om organisation och verk- samhet vid dessa. generaldirektör tillsätter också överlantmätarna. Verksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndig- heterna redovisas tillsammans med övriga verksamheter inom det statliga lantmäteriet i årsredovisning. I sammanhanget bör nämnas att begreppet lantmäterimyndig- het har en särskild betydelse i fastighetsbildningslagen. I 4 kap 1 § FBL anges att lantmäterimyndigheten vid fastighetsbildningsför- rättning består av en förrättningslantmätare och eventuellt av gode män. Vid fastighetsbildningsförrättning är det den ansvarige hand- läggaren, förrättningslantmätaren, som utövar myndighetsrollen och i strikt juridisk mening är lantmäterimyndighet. Begreppet lantmäterimyndighet har därigenom kommit att avse både en organisatorisk och administrativ enhet inom det statliga lant- mäteriet och en enskild förrättningslantmätare vid fastighetsbild- ningsförrättning. 8.3.3Utvecklingen inom andra statliga myndigheter Inom statsförvaltningen har under pågått en tydlig utveckling bort från länen som indelningsgrund för olika statliga verksamheter. Av de drygt 30 statliga myndigheter och organ som hade en länsindelad organisation återstår nu bara ett fåtal. För de verksamheter som fått en annan indelningsgrund har i regel länsindelningen ersatts av en indelning i större regioner. Man kan därför säga att det skett en regionalisering av statliga myndigheters verksamhet ute i landet. märks också en tydlig tendens till att regionaliseringen kompletteras med en enmyndighetsmodell som innebär att statliga myndigheter som har en regional verksamhet bedriven vid särskilda regionala myndigheter slås samman till en enda myndighet. har verksamheterna inom Försvars- makten, , och inrätt- ats enligt enmyndighetsmodellen. Förslag om att införa enmyndig- hetsmodellen för arkivverksamheten samt för de 21 försäkrings- kassorna och behandlas av statsmakterna. Rättsvårdande instanser som polisen, åklagarväsendet och dom- stolarna har fortfarande en organisation uppbyggd av separata myndigheter för verksamheten ute i landet. har dock i samband med budgetdialogen till regeringen framfört tankar på att införa en enmyndighetsmodell för polisens verksamhet. har i en skrivelse till regeringen, Vissa regel- ändringar m.m. för lantmäteriet (M2000/1553/HS), föreslagit att de länsvisa lantmäterimyndigheterna och skall föras samman till en gemensam myndighet, benämnd Lantmäteriet. Verket menar att nuvarande organisationsstruktur med länsvisa lantmäterimyndigheter utgör ett hinder för att skapa en kontors- och arbetsorganisation som bättre tillgodoser krav på god service och optimalt resursutnyttjande samt verkets egna behov av ledning och styrning. Särskilt i samband med de allt vanligare infrastruktur- förrättningar som sträcker sig över länsgränser uppstår problem. Vidare menar att de länsvisa lantmäterimyndig- heternas ställning i förhållande till centralmyndigheten är otydlig och att allmänheten ofta inte uppfattar rollfördelningen inom dagens organisation. Enligt verket skulle en enmyndighetsmodell utan länsindelning ge bättre service. Verket framhåller möjligheterna att utveckla konceptet med 24-timmarsmyndigheten och att ge en mer sam- lad och lättillgänglig service till allmänheten från en eller ett par platser i landet. framhåller i skrivelsen också att resursutnytt- jandet i organisationen skulle kunna förbättras och handläggnings- tiderna kortas genom att de lokala lantmäterikontoren placeras mer rätt i förhållande till efterfrågan på lantmäteritjänster, genom att ärenden fördelas till kontor med mest tillgängliga resurser och genom att specialistfunktioner för t.ex. stora infrastrukturförrätt- ningar kan arbeta rikstäckande. Administrativa besparingar upp- kommer genom att enhetliga nationella rutiner lättare kan skapas och genom att det nuvarande systemet med särskilda förordnanden när en förrättningslantmätare följer ett ärende över länsgränsen försvinner. skrivelse remissbehandlades av Miljödeparte- mentet Vid remissbehandlingen hade 36 av 53 instanser som svarade på remissen synpunkter på förslaget angående myndighets- strukturen. Två tredjedelar var positiva och en tredjedel framförde kritik mot förslaget. De instanser som var positiva framhöll mer generellt förslagets möjligheter att ge en mer effektiv och rationell organisation. Bland dessa instanser fanns bl.a. (service och flexibilitet i resursutnyttjandet), , , , , , samt flera kommuner med och utan egen lantmäterimyndighet. Negativa till den föreslagna myndighetsstrukturen var bl.a. dom- stolarna, Fastighets- och miljörådens förening, Statskontoret, Lant- brukarnas riksförbund och några kommuner i norra . Som skäl för att avstyrka förslaget angav dessa instanser bl.a. rätts- säkerhetsaspekter. Såsom myndighetsutövning borde förrättnings- verksamheten vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna hållas väl åtskild från övriga verksamheter inom det statliga lantmäteriet. Några instanser tolkade också förslaget som att förrättnings- verksamheten skulle förlora en del av sin lokala förankring, vilken ansågs värdefull för att ge förrättningar av hög kvalitet. Lant- mäteriverkets förslag tolkades också som att det skulle innebära minskad decentralisering och flera av de kritiska instanserna påtalade särskilt värdet av att lantmäterikompetens fanns tillgänglig i hela landet. Vidare framfördes att inte kunde visa på tillräckliga skäl att ändra den myndighetsstruktur och inriktning som lagts fast av regering och riksdag i samband med omstruktureringen av det statliga lantmäteriet i mitten av 1990- talet. Problemen i den nuvarande organisationen ansågs överdrivna och lösningen alltför färgad av centralmyndighetens perspektiv. Eftersom fastighetsbildning och fastighetsregistrering innebär myndighetsutövning är det ett grundkrav att organisationen främjar en rättssäker verksamhet. Rättssäkerheten bygger i sin tur på faktorer som opartiskhet samt hög kvalitet, enhetlighet och förutsägbarhet i handläggningen. Organisationsstrukturen måste också ge möjlighet till en rationell och kostnadseffektiv verksamhet som gör det möjligt att förena en hög kvalitet i handläggningen med rimliga kostnader för berörda sakägare. Vidare skall organisa- tionsstrukturen ge förutsättningar för en god lantmäteriservice i hela landet. Dessutom skall en ändamålsenlig organisation vara tydlig och lätt för olika sakägare att anlita och samverka med. Slutligen skall organisationen ge goda förutsättningar för den styr- ning, uppföljning och kontroll som hänger samman med stats- makternas övergripande ansvar för verksamheten. Det går knappast att skapa en organisation som i lika hög grad tillgodoser alla dessa krav. Organisationens utformning måste bli en fungerande kompromiss som innebär en rimlig avvägning mellan de för- och nackdelar som olika organisationsalternativ ger i för- hållande till kraven. 8.3.6För- och nackdelar med dagens organisation Den nuvarande lantmäteriorganisationen med länsvisa lantmäteri- myndigheter har den fördelen att den ansluter till en väl etablerad indelning av riket som är lätt att uppfatta för allmänheten och för dem som utnyttjar lantmäteriverksamheten. Länsindelningen utgör också grunden för en del verksamheter som är beroende av sam- verkan med lantmäterimyndigheterna, som t.ex. länsstyrelserna och kulturminnesvården. Förrättningsverksamheten kan också under- lättas av att länet utgör ett avgränsat geografiskt område där det är möjligt att bygga upp lokalkännedom och goda kontakter med länsstyrelser, kommuner och andra som ofta berörs av förrätt- ningsverksamheten. Myndighetsstrukturen med särskilda lantmäteri- myndigheter är en markering av förrättningsinstitutets rättsliga ställning och de därmed följande kraven på opartiskhet och en oberoende ställning. är det så att den nuvarande lantmäteriorganisationen ur ett mer övergripande nationellt perspektiv inte ger de bästa förutsättningarna för utveckling av verksamheterna. har vi också konstaterat att de kostnadsminskningar som förväntades inom fastighetsbildningen inte riktigt har infriats och att det finns ett motstånd mot prisnivån. Som framgår av Lantmäteriverkets nämnda skrivelse försämrar det stora antalet administrativa gränser och myndighetsgränser möjligheterna att optimalt utnyttja tillgängliga resurser för att effektivisera handläggningen och ge flexibel service. Personal och ärenden kan inte utan särskilda administrativa procedurer flyttas mellan länen, vilket försvårar handläggning av ärenden som över- skrider länsgränser eller kräver specialistkompetens. Upprättandet av gemensamma funktioner för service till allmänheten m.m. hindras också. Det stora antalet delvis självständiga myndigheter försvårar dessutom införandet av enhetliga administrativa rutiner och enhetlighet i tillämpningen av de regelverk som styr verksam- heten. Vidare har dagens struktur lett till en bristande överensstäm- melse mellan administrativ struktur och ledningsstruktur, eftersom det inte varit ändamålsenligt vare sig för den regionala verksam- heten eller för relationen mellan och lantmäteri- myndigheterna att ha en chefsgrupp på 21 personer. Till detta kommer att ansvarsförhållandet mellan de länsvisa lant- mäterimyndigheterna och inte präglas av den tydlighet som borde gälla för en verksamhet som innebär kvalifice- rad myndighetsutövning. Varje lantmäterimyndighet är formellt en egen myndighet, men har inte den fulla självständighet som normalt förknippas med en statlig myndighet. Lantmäterimyndig- heterna och deras chefer har visserligen ett eget ansvar för verk- samheterna, men är i stor utsträckning beroende av de villkor för verksamheten som skapar i kraft av sin roll som chefsmyndighet och sitt övergripande ansvar för att leda verksam- heten vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Det korrekta ansvarsförhållandet mellan lantmäterimyndigheterna och Lant- mäteriverket måste vara mycket svårt att uppfatta för den allmän- het som berörs av verksamheterna. Vid bedömningen av dagens organisation bör vägas in att utveck- lingen inom området har inneburit att de vinster som kan uppstå vid en flexiblare resurs- och ärendehantering ökat . Möjligheterna till handläggning av förrättningar på distans har förbättrats genom ökad användning av Internet och elektronisk kommunikation samt tillgången till digital register- karta. Möjligheterna kan förväntas öka ytterligare som en följd av den pågående digitaliseringen av lantmäteriarkiven. En annan viktig faktor är att ärendestrukturen hos lantmäteri- myndigheterna förändrats mot en högre andel s.k. infrastruktur- ärenden. Komplicerade och ofta långsträckta förrättningar som rör markåtkomstfrågor för samhällets infrastruktur i form av järnvägar, vägar, naturskydd, telekommunikationer och energi motsvarar av intäkterna för lantmäteriförrätt- ningar vid lantmäterimyndigheterna. Mer traditionella ärenden kring ny och befintlig bebyggelse, som i och för sig också kan vara nog så komplicerade, svarar för av intäkterna. Som en följd av den ökande andelen infrastrukturärenden före- kommer enligt allt oftare att stora sakägare som har en geografiskt utsträckt verksamhet efterfrågar en ingång till den statliga lantmäteriverksamheten. Ett projektinriktat arbetssätt blir också allt vanligare och förrättningsprojekten bedrivs i många fall över länsgränserna. Lantmäteriet arbetar projektinriktat mot bl.a. , och Naturvårds- verket samt mot stora skogsbolag och flera telekombolag. Utvecklingen innebär inte att fastighetsbildningen helt förlorat sin bundenhet till platsen. Genomförandet av förrättningar är, i jämförelse med t.ex. skatteärenden, mera knutna till det område där den eller de aktuella fastigheterna är belägna. Där berörda fastigheter finns, finns i regel också de flesta berörda sakägare. I samband med förrättningen skall förrättningslantmätaren vanligen hålla sakägarsammanträde och kan också ibland behöva besöka platsen för förrättningsåtgärden. Även mätning, utstakning m.m. kräver besök på platsen om dessa uppgifter inte utförs i sin helhet av någon annan, t.ex. ett kommunalt mätningskontor. Dessa omständigheter sätter vissa gränser för de rationaliseringsfördelar som kan ligga i att på ett flexibelt sätt allokera förrättningsärenden till olika delar av landet. De problem som nuvarande läns- och myndighetsgränser skapar vid hanteringen av särskilt infrastrukturförrättningar bör heller inte överdrivas. Redan i dagens organisation förekommer samverkan över läns- och myndighetsgränser och genom särskilda förord- nanden kan en lantmätare med specialistkompetens för en viss typ av förrättning följa sitt ärende över länsgränserna. Sammanfattningsvis kan sägas att fördelarna med dagens orga- nisation är möjligheterna till lokalkännedom och lokal förankring i positiv bemärkelse, en tydlig regional indelning samt det bidrag till opartiskhet och oberoende som den delvis självständiga ställningen kan ge. Nackdelarna med den nuvarande lantmäteriorganisationen är att den inte är optimalt utformad för att hantera den växande andelen infrastrukturärenden och utnyttja de nya möjligheter som teknikutvecklingen ger för att minska kostnaderna. Den är också förenad med viss otydlighet vad gäller relationen mellan Lant- mäteriverket och lantmäterimyndigheterna. Vi gör också bedömningen att de länsvisa lantmäterimyndig- heterna i flera fall är för små för att på ett betryggande sätt kunna möta en utveckling med en fortsatt snabb teknisk utveckling och de kompetenskrav som införande av tredimensionell fastighets- bildning och en hög andel infrastrukturförrättningar ställer på verksamheterna. En viss kritisk massa behövs för nödvändig kompetensutveckling. Större regionala enheter skulle också göra det lättare att vid varje enhet upprätthålla den upphandlings- kompetens som behövs i de fall den av utredningen föreslagna upphandlingsmöjligheten utnyttjas. Vidare skapar färre regionala enheter bättre förutsättningar för att statsmakterna i samband med sin uppföljning och utvärdering av lantmäteriverksamheten skall kunna uppmärksamma förhållanden vid de olika regionala enhet- erna.