sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Domarna har en mycket central roll i alla demokratier. I allt väsentligt välfungerande system för rekrytering av domare bör inte överges utan en mycket fast övertygelse att det nya systemet verkligen kommer att bli överlägset den ordning som överges. Domarbanan har sedan 1943 års domarutredning tillsattes utretts vid ett flertal tillfällen. Därvid har undantagslöst framhållits vikten av att vi i vårt land har en öppen domarbana. har med beklagande framhållits att den i praktiken varit sluten. Inte har dock verkningsfulla åtgärder föreslagits eller vidtagits för att i praktiken göra det möjligt och intressant för jurister som inte genomgått domarbanan att söka och erhålla en domartjänst. Det förtjänar således enligt vår mening framhållas att regeringen är oförhindrad att utnämna sådana därtill lämpliga och villiga jurister till domare. Det är heller inget som hindrar att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer aktivt verkar för att sådana jurister söker domaranställning. När det gäller de s.k. kallelsetjänsterna är saken ännu enklare. Där kan rege- ringen under fullständig sekretess söka lämpliga sådana kandidater. Om det nu är sådan brist på lämpliga kandidater som utredaren påstår är det enligt vår mening berättigat att ställa frågan varför de av oss nu antydda åtgärderna inte kommit till stånd. Vi är dock ense med utredaren om att det finns ett behov av att i praktiken öppna domaryrket för alla därtill lämpliga jurister. Dom- stolarna behöver av olika skäl få in jurister i verksamheten med annan bakgrund än den traditionella. Därmed är emellertid inte sagt att domarutbildningen måste läggas ned. Vi menar att en vidare analys måste ske och att seriösa försök att reformera utbildningen måste prövas innan ett så drastiskt steg tas. Den nuvarande domarutbildningen ger enligt vår mening en mycket god utbildning och den alldeles övervägande majoriteten av dem som genomgått den är mycket väl lämpade att bli ordinarie domare. Utbildningen har också, sedan utbildningsinnehållet och lokaliseringen av utbildningsplatserna förändrats, bibehållit sin attraktionskraft för unga jurister. Utredaren har pekat på att det har visat sig vara svårt att attrahera tillräckligt många kvalificerade sökande utanför storstadsregionerna. Innan påståendet läggs till grund för stora och genomgripande reformer bör detta studeras mera noggrant. Det finns inte, såvitt vi vet, något stöd för att påstå att de domare som utnämnts på de aktuella tjänsterna inte skulle varit eller är tillräck- ligt kvalificerade. Ingen vet heller om det svaga intresset för tjänster på dessa orter är en långsiktig trend. Det kan finnas andra förklaringar till varför vissa av de aktuella domstolarna haft få sökande . I något enstaka fall kan det vara fråga om en domstol vars arbetsmiljö har fått dåligt rykte. Flera av de utpekade domstolarna har berörts av projekt kring sammanlägg- ning av domstolar. Det innebär att ett förordnande i den aktuella domstolen i praktiken kunnat innebära tjänstgöring på en s.k. kansliort. Det är inte orimligt att tro att detta påverkat intresset för tjänsterna negativt. Arbetet med sammanslagningar av domstolarna kan också innebära att intresset för domstolar som ännu inte dragits in i processen minskar, eftersom det inte finns tydliga be- slut om att domstolarna kommer att finnas kvar. Det är i samman- hanget viktigt att notera att även i har man problem att rekrytera domare till vissa orter utanför storstadsregionerna. Sam- ma lär för övrigt förhållandena vara på vissa håll i . Problem med domarförsörjningen i glesbygd kan heller inte ligga till grund för en reformering av domarrekryteringen. Att försörja glesbygd med kvalificerad arbetskraft är nämligen ett generellt akademikerproblem. För domstolarnas del motverkas det säkert av att en satsning nu sker på länsdomstolar. Det är således svårt att utan djupgående analyser avgöra om läget för rekryteringen av ordinarie domare verkligen på ett permanent sätt försämrats, eller om det endast är fråga om tillfälliga variatio- ner orsakade bl.a. av det intensiva arbetet med omorganisationen av domstolarna. Det är också oklart om de som genomgått domarutbildningen och därefter utnämns till ordinarie domare verkligen har alltför likartad yrkesbakgrund. Många som utnämns till ordinarie domare har arbetat i , i olika organ inom EU eller den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter, som biträdan- de jurister på advokatbyråer, som åklagare, kronofogdar, universi- tetslärare, som föredragande hos JO eller JK eller i . har således de ordinarie domarna en skiftande och kvalificerad yrkesbakgrund. Sannolikt är denna yrkesbakgrund mera mångfacetterad än vad som är vanligt inom andra kvalifice- rade juristyrken. Dagens domarutbildning är enligt vår mening av högt värde inte bara för domstolarna. Det är välomvittnat att unga domarutbildade jurister förser regeringskansli och många andra institutioner och myndigheter med kvalificerad arbetskraft. Det är därför ett alltför snävt synsätt att enbart se domarförsörjningen som ett intern domstolsproblem. Den domarutbildning vi har gynnar också jämställdheten mellan män och kvinnor. Det är tveksamt om det av utredaren framlagda förslaget gör det. Vi menar att domarutbildning i någon form skall finnas kvar och att de som genomgått utbildningen skall i konkurrens med andra kvalificerade jurister kunna anställas som ordinarie domare. Det är svårt att exakt ange hur många som bör rekryteras från domar- utbildningen respektive på annat sätt. En svårighet när det gäller att diskutera en förändring av domarutbildningen är att såväl den inre som den yttre domstolsorganisationen är under omvandling. Målsättningen synes vara att renodla domarrollen och därmed avlasta domaren en del av det arbete han eller hon gör . har uttalat att utlänningsärenden skall prövas i domstol . En sådan förändring har beräknats kräva etthundra nya domare. Det är således mycket svårt att se vilka behov som måste tillgodoses. Så länge reglerna i och i förvaltningsprocessen inte radikalt ändras är det dock enligt vår mening inte realistiskt att tro att antalet domare kan minskas så som utredaren tycks räkna med. Den undersökning som utredaren redovisar om intresset för domartjänster i advokatkåren ger enligt vår mening anledning till viss oro, eftersom av landets advokater uttryck- ligen förklarat att de kunde tänka sig att byta yrke och bli domare. Detta framstår som en klen och osäker rekryteringsbas för den framtida domarkåren. Vi är inte övertygade om att den av utredaren föreslagna modell- en verkligen förmår attrahera de allra lämpligaste och skickligaste juristerna. Vi vill också kraftigt understryka att utredarens modell för lönesättning av domare, som avviker från vad som är en allmänt vedertagen modell i jämförbara länder, med mycket stor sanno- likhet inte kommer att accepteras av en majoritet av domarkåren. Om utredarens modell emellertid skulle genomföras betyder det sannolikt kraftigt ökade lönekostnader. Det har inte i betänkandet belysts vad ändringen av domarrekryteringen kommer att innebära för statens kostnader för pensioner . En reformerad domarbana – några skisser Vi presenterar nedan några idéer, vars huvuddrag förts fram av yngre domstolsjurister och som vi finner väl värda att pröva, om hur domarutbildningen skulle kunna förändras. En gemensam grundtanke för de tre idéerna är att ansvaret för domarutbildningen centraliseras ytterligare. Det kan ske genom att ansvaret läggs på ett organ som kan kallas domarakademi eller domarskola. För- delarna med detta är att rekryteringen frikopplas helt från över- rätternas behov av föredragande. Vidare bör det vara lättare för ett centralt organ att överblicka hur många som bör utbildas för att täcka en del av det framtida behovet av ordinarie domare. Ett centralt organ kan också styra utbildningen så att innehållet blir likvärdigt oavsett var i landet utbildningen genomförs. Denna idé liknar i stor utsträckning det holländska systemet. Den som rekryteras till utbildningen anställs tills vidare i den underrätt som skall vara basen för utbildningen. Detta underlättas sannolikt av sammanslagningen av domstolar till större enheter. Utifrån en bedömning av var det kommer att finnas behov av ordinarie domare, beslutar utbildningsorganet på vilka underrätter det skall antas jurister till domarutbildningen. Denna person rekryteras på normalt sätt av domstolen och organet tillsammans. Den antagne personen anställs direkt i underrätten, men en del av utbildningen skall också göras på överrätt. Det skall också finnas möjlighet att låta tjänstgöring hos åklagare, advokat eller liknande ingå i ut- bildningen. Utbildningen blir på så sätt längre än dagens . När utbildningen är avslutad och vederbörande bedömts lämplig därtill övergår i normalfallet tillsvidareanställningen till en anställ- ning som ordinarie domare. Systemet utesluter givetvis inte att vissa inte blir ordinarie domare utan fortsätter som kvalificerade beredningsjurister. Fördelarna med denna lösning är att den enskilde från början vet var han eller hon skall tjänstgöra. Osäkerheten om det är möjligt att någonsin få en ordinarie tjänst försvinner. Detta ökar domarut- bildningens attraktionskraft. Den aktuella typen av utbildningsplatser kommer att vara mest attraktiv på orter där det finns universitet eller i närheten av dessa. Ur denna aspekt blir det således inte någon skillnad i förhållande till den nuvarande domarutbildningen. Det finns dock inget i modellen som utesluter att det i vissa fall skulle vara möjligt med en lyckad rekrytering även till en ort utanför dessa regioner. Eftersom den sökande redan från början vet att anställningens fast punkt kommer att vara en viss ort, går det att planera för detta. Modellen löser således inte eventuella problem med rekryte- ringen av domare generellt. Men den utesluter inte att en helt vanlig rekryteringsprocess tillämpas för anställning på domstolar som av något skäl inte anses lämpliga för en utbildningsplats och för ytterligare anställningar på de domstolar där det finns utbild- ningsplatser. Alla intresserade jurister kommer att kunna söka till sådana tjänster. Med denna modell har staten möjlighet att till domstolarna genom en attraktiv utbildning rekrytera unga duktiga jurister och på sedvanligt sätt rekrytera redan erfarna yrkesverksamma jurister med varierande bakgrund. På detta sätt uppnås en domarkår med en bra sammansättning både när det gäller ålder, kön och yrkes- bakgrund. I denna modell måste , utskott m.fl. som använder assessorer som projektanställda finna andra former för att lösa sitt arbetskraftsbehov. Ett sätt är att anställa personal på sedvanligt sätt. Ett annat är att använda ordinarie domare om den typen av kompetens anses nödvändig. Denna idé är en variant av föregående. Den som rekryteras till domarutbildningen anställs på en underrätt och går igenom den utbildning som skissats i idé 1. Skillnaden är att kopplingen mellan denna utbildning och en ordinarie tjänst inte sker lika direkt. Den som avslutat utbildningen och bedömts lämplig bör i stället ges ett försteg vid tillsättningen av ordinarie tjänst vid domstolen när en sådan blir ledig. Tiden mellan utbildningen avslutas och tillsätt- ningen kan, precis som , ägnas antingen åt dömande eller annan verksamhet. Den färdigutbildade är anställd tillsvidare på sin underrätt och kan få tjänstledigt enligt regler som motsvarar dagens. I denna idé är kopplingen mellan tillsättning och utbildning starkare än men inte lika stark som enligt idé 1. Eftersom utbildningen finns på underrätter ger det något större utrymme för att rota sig på andra platser än överrättsorten. Det bör också förbättra rekryteringen av ordinarie domare till dessa orter. Fördelen med idén jämfört med den förra är att något fler kan beredas plats på domarutbildningen, eftersom denna modell inte är lika beroende av den exakta kunskapen om var och när det behövs ordinarie domare. Att den utbildade skulle ha ett försteg till ordi- narie tjänst behöver inte vara konstigt. Det är inte ett ovanligt tänkesätt att den som är utbildad för ett arbete är bättre meriterad än den som inte har sådan utbildning. Denna idé kan ses som en variant av dagens domarutbildning. Utbildningens bas är överrätterna. Utbildningsplatserna kontrolle- ras dock av det centrala organet som skissats ovan. På det sättet kan antagningen anpassas till det framtida behovet av ordinarie domare. Det bör också innebära att det blir möjligt att göra en säkrare och tydligare planering av placeringen under utbildningen. Utbildningen bör ha samma innehåll som skissats i idé 1 och 2, alltså bl.a. inslag av tjänstgöring hos andra arbetsgivare än domstol. Inte heller med denna lösning är kopplingen mellan avslutad utbildning och ordinarie tjänst lika direkt som i idé 1. Resone- manget i den delen blir detsamma som för idé 2. Det innebär att bl.a. att denna idé givetvis medger att ordinarie domare rekryteras från annat håll än domarutbildningen. En nackdel med denna idé är möjligen att den trots allt är för fokuserad på överrättsorterna, vilket kan motverka god rekrytering till domstolar på andra orter. Det bör dock vara möjligt att motverka detta genom att koppla den långsiktiga planeringen av utbildningen till en viss underrätt. Denna lösning är sannolikt den som kan genomföras snabbast, eftersom den bygger på den nuvarande domarutbildningen. En förändring av domarutbildningen och rekryteringen av ordi- narie domare kan, oavsett hur den utformas, endast genomföras på mycket lång sikt. Detta är en följd av att staten utbildat personer som är lämpliga för ordinarie domartjänster och som därefter meriterat sig ytterligare genom arbete i eller utanför domstol. Att över förändra rekryteringen så att domarut- bildningen inte skulle ge det meritvärde det haft är enligt vår mening uteslutet. För idé 1 och 2 betyder det att utbildningsplatser successivt kan börja att tillsättas när den nuvarande domarutbildningen avskaffats. Under ett längre inledningsskede kan det dock endast ske i mycket begränsad omfattning, eftersom de vakanser som uppstår i första hand torde komma att besättas med sökande som är assessorer. Precis som kommer även andra än assessorer att kunna söka dessa tjänster. Rekrytering av domare m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ges uppdraget att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Utredaren skall lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna även kan rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. I uppdraget ingår att se över om det, för att säkerställa en god rekrytering till domaryrket, fortfarande skall finnas en särskilt reglerad domarbana. Om utredaren kommer fram till att det skall finnas en särskild reglerad domarbana, skall utredaren lämna förslag på hur denna framöver skall vara utformad. Utredaren skall även se över och lämna förslag på hur domstolar- nas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall tillgodoses. Rekrytering av ordinarie domare De som tjänstgör som ordinarie domare är nästan uteslutande jurister som genomgått den s.k. domarbanan och därmed fått den domarutbildning som den innebär. Utbildningen har tillgodosett domstolsväsendets behov av kompetent personal. Därutöver har assessorer, dvs. de som fullgjort de obligatoriska momenten i domarbanan i hovrätt eller kammarrätt, under en lång följd av år varit värdefull arbets- kraft i , utredningsväsendet, utskott, hos ombudsmän och vid andra myndigheter. Detta har varit av godo för såväl domstolsväsendet som för statsförvaltningen i övrigt. Även näringslivet rekryterar fiskaler och assessorer vilket innebär att domarutbildningen är till nytta för hela samhället. Domarbanan har uppfattats som attraktiv och intresset bland jurister har varit stort. En brist har emellertid varit att det i stor utsträckning saknas jurister med erfarenheter från t.ex. advokat- och åklagarverksamhet och det privata näringslivet. Domarutbildningen och domarkarriären är organiserad efter samma principer i de allmänna domstolarna och i de allmänna för- valtningsdomstolarna. För den som vill genomgå domarutbildning krävs juris kandidat- examen eller juristexamen samt notariemeritering. Efter att ha antagits som fiskalsaspirant följer en tjänstgöring . Om tjänstgöringen är godkänd förordnas aspiranten till fiskal. Härefter följer en fr.o.m. tvåårig tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt. Det avslutande obligatoriska momentet fullgörs som ledamot i hovrätt eller kammarrätt. Om även denna tjänstgöring är godkänd för- ordnas fiskalen till hovrättsassessor eller kammarrättsassessor. Utöver den formella domarutbildningen förekommer utbildning som anordnas av eller av de enskilda domstolarna. De s.k. domarkurserna är ett exempel på de kurser som anordnas av och som är riktade till dem som genomgår domarutbildningen. Vidare brukar överrätterna anordna särskilda utbildningar för aspiranterna. Försöksverksamheten med överrättsnotarier och utvärdering av försöket Den inledande aspiranttjänstgöringen är ersatt med en försöksverksamhet med överrättsnotarier, förordningen (1998:1238) om försöksverksamhet vid hovrätterna och kammar- rätterna. Försöksverksamheten syftar till att skapa en bättre balans mellan överrätternas behov av föredragande och domstolsväsendets behov av domarutbildad personal. fick i uppdrag av regeringen att analysera och utvärdera erfarenheterna av försöksverksamheten. Enligt uppdraget skall också lämna förslag till de eventuella förändringar av systemet som verket finner nödvändiga för att säkerställa en god rekrytering till domstolarna. hade tidigare, , utsett en arbets- grupp för frågor om fiskalsplacering och domarbanans attraktivitet, den s.k. FIDA-gruppen, bestående av företrädare för domstolarna. Gruppens uppdrag var bl.a. att föreslå åtgärder för att öka intresset för tjänstgöring på domarbanan och minska antalet avhopp bland yngre jurister. Eftersom regeringsuppdraget om utvärdering av överrättsnotariesystemet hade många beröringspunkter med FIDA:s uppdrag utvidgades arbetsgruppens uppdrag till att även omfatta uppgiften att ta fram ett underlag för redovisning av regeringsuppdraget. I rapporten – underlag inför utvärde- ringen, redovisade FIDA-gruppen sitt uppdrag till . Efter överväganden kring fem olika alternativ förordar FIDA- gruppen att överrättsnotariesystemet avvecklas och ersätts av en återgång till aspirantsystemet i kombination med fast an- ställda föredragande. har i sin rapport till regeringen (dnr Ju2001/ 783) redovisat verkets överväganden. Av rapporten framgår att och överrätterna är överens om att förändringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden och arbetsvillkor är nöd- vändiga för att säkerställa en god rekrytering till domstolarna. Enighet råder också om att överrättsnotariesystemet bör avvecklas, men att en återgång till aspirantsystemet i dess gamla form inte kan förordas. Eftersom det nya systemet bör vara flexibelt och ta hänsyn till olika regionala förhållanden krävs det ytterligare tid för att bearbeta förslaget. Överrätterna och har därför för avsikt att tillsammans ta fram och till regeringen redovisa ett förslag till nytt system för rekrytering av yngre jurister. Överrätterna och är även överens om att tillsammans, med bl.a. FIDA-gruppens slutrapport som underlag, ta fram ett åtgärdspaket för att förbättra domarbanans attraktivitet. Det nya systemet bör enligt överrätterna och ersätta överrättsnotariesystemet. Syste- met bör vara flexibelt och anpassat till moderna anställningsvillkor för att ge utrymme för olika lösningar med beaktande av t.ex. geografiska förhållanden samt behovet av anställningstrygghet. Åtgärdspaketet bör vara inriktat på förbättringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden, anställningsvillkor och möjligheter till kompetensutveckling. Ambitionen med åtgärdspaketet skall vara att förbättra arbetsförhållanden och anställningsvillkor i sådan utsträckning att domstolarna bättre kan hävda sig på arbetsmark- naden. Marknadsföringen och rekryteringsprocedurerna skall moderniseras och förfinas. De yngre jurister som redan finns i domstolarna avses också omfattas av de förbättrade villkoren. Tjänstgöringen efter de obligatoriska delarna i domarbanan m.m. Efter fullgjord domarutbildning är avsikten att assessorn skall bredda sin erfarenhet genom tjänstgöring utanför domstolarna. Det är vanligt att assessorn tas i anspråk för olika slag av offentliga uppdrag. , riksdagsutskotten, kommittéväsendet och statliga verk m.fl. knyter regelmässigt assessorer till sig för tjänstgöring under . Det är även vanligt att assessorn tjänstgör som revisionssekre- terare eller regeringsrättssekreterare, dvs. är föredragande i eller i Regeringsrätten. Anställningstiden som före- dragande i de högsta instanserna är normalt . domarutredning hade bl.a. i uppdrag att överväga hur domarkarriären skulle utformas för att tillgodose önskemål om att domarkåren tillfördes erfarenheter från andra samhällsområden än domstolsväsendet. Utredningen fann att det knappast var möjligt att inom ramen för den i princip slutna domarkarriären åstad- komma annat än relativt begränsade förändringar. Utredningen föreslog i stället att den grundläggande domarutbildningen i över- rätt behölls, men utsträcktes till och , varav i underrätt. Anställningen i domstolarna skulle därefter, på motsvarande sätt som efter notariemeriteringen, upphöra. Icke- ordinarie tjänster skulle dock finnas för fiskaler i underrätt, assessorer i hovrätt och kammarrätt samt för revisionssekreterare i och för regeringsrättssekreterare i rätten. Fiskals- och assessorstjänsterna var avsedda för vikariats- och förstärkningsändamål. Utredningen ansåg det angeläget att antalet sådana tjänster begränsades. De som genomgått domarutbildningen antogs söka sig till andra juridiska verksamhetsområden. Det förutsattes vidare att departe- menten skulle inrätta särskilda tjänster för t.ex. kommitté- sekreterare. Adjunktionstjänstgöringen föreslogs avskaffad därför att utbild- ningstiden – eftersom den inte erbjöd någon fortsatt anställning – borde hållas kort. Rekryteringen av domare skulle ske bland dels dem som genom- gått grundutbildningen, dels dem som därefter innehaft en icke ordinarie tjänst, dels dem som saknade erfarenhet av domstols- arbete. Utredningens förslag kritiserades under remissbehandlingen. Framför allt drabbade kritiken förslaget att aspiranten inte skulle beredas fortsatt tjänstgöring inom domstolarna efter genomgången utbildning. Även avskaffandet av adjunktion kritiserades, eftersom denna ansågs vara ett av de mer värdefulla inslagen i domarutbild- ningen. Remisskritiken inriktade sig även på att de framtida domarna skulle ha alltför kort och inaktuell erfarenhet av dom- stolsarbete innan de utnämndes till domare. Den samlade kritiken ledde till att regeringen inte föreslog utredningens modell för genomförande. uppstod svårigheter för överrätterna att rekrytera kvalificerade fiskalsaspiranter som antalet icke- ordinarie domare som lämnade domarbanan ökade. Detta till- sammans med beslut om nya regler för meritvärde- ringen vid tillsättning av statliga tjänster ledde till att regeringen beslöt tillsätta en särskild utredare för att undersöka bl.a. hur domarkarriären och domarrekryteringen borde se ut . Den särskilde utredaren kom fram till att de tre obligatoriska inslagen i domarutbildningen var så värdefulla att de inte kunde Dessa borde dock koncentreras i tiden så att de kom att motsvara minimitiderna för varje obligatoriskt moment. Den vikariats- och förstärkningstjänstgöring som tidigare utfördes av fiskaler skulle läggas på assessorerna. Antalet tingsfiskalstjänster skulle minskas medan antalet adjunktionsplatser i hovrätten skulle öka. Ytterligare ett antal ordinarie rådmanstjänster borde därför inrättas. Reglerna om tjänstledighet för både icke-ordinarie och ordinarie domare föreslogs bli generösare.