sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Att knyta krav på hyresvärdens godkännande av inneboendet till bostads- eller dagersättningen innebär en särbehandling av asyl- sökande i förhållande till alla andra boende i landet. I väntan på beslut - asyltiden gäller förslaget om att göra upplysningsskyldigt om eventuella asylsökande i eget boende i förhållande till hyres- värden. Förutom sekretessproblemen innebär det en särbehandling eftersom ingen upplyser hyresvärdarna om andra svenska eller ut- ländska inneboende. Ingen hyresvärd har heller något att vinna på att acceptera inneboende; hur många personer som bor i en lägen- het kan aldrig påverka hyressättningen. Hyresvärlden får heller inga fler eller andra instrument för att avhysa inneboende eller kon- traktsinnehavare genom att han får kännedom om att asylsökande bor i någon av de lägenheter han hyr ut. En sådan upplysning har ingen rättslig verkan. Andra förslag som framförts till utredningen har gällt att knyta krav på viss standard och visst utrymme i det egna boendet till bostads- eller dagersättningen. Det kräver att rimliga normer för vad som ska godkännas kan ställas upp och att det är möjligt att bygga upp en effektiv och ekonomiskt försvarbar administration och kontroll för att hantera ansökningarna och göra bedömning- arna och kontrollerna. Slutligen har även förslag om skriftligt godkännande från värd- familjen framförts som ett krav för att ge bostads- eller dagersätt- ning, Ett sådant godkännande skulle kunna ge möjlighet för Migra- tionsverket att informera kontraktsinnehavarna om de lagregler, som gäller när man tar emot inneboende och vilket ansvar, som kon- traktsinnehavaren har liksom vilken risk han löper om det uppstår störningar, skador eller onormalt slitage. Någon annan rättslig verkan har emellertid inte heller ett sådant godkännande eller inne- boendeavtal. Det ökar inte i grunden den inneboende asylsökandens säkerhet eller rätt. Utredningen har slutligen haft överläggningar med den kom- mitté som utreder genomförandet av EU:s rådsdirektiv om mottag- andevillkor för asylsökande (dir. 2002:104) angående möjligheten att inskränka rätten till eget boende för asylsökande. Rådets direktiv medger att medlemsstaterna beslutar om var asylsökande ska bosätta sig och därvid ta hänsyn till allmänt intresse, allmän ordning eller behovet av skyndsam prövning och effektiv upp- följning av asylansökan. Medlemsstaterna får vidare ställa som villkor för att bevilja de materiella mottagningsvillkoren att de sökande bosätter sig på en bestämd plats. Sådana beslut ska vara grundade på nationell lag och fattas på individuell grund. Utredningen har varit tveksam till om intresset för att undvika trångboddhet och andra problem med det egna boendet, kunnat rymmas under begreppet allmänt intresse. Att det egna boendet I väntan på beslut - asyltiden skulle störa allmän ordning eller fördröja asylprövningen har utred- ningen inga belägg för. prelimi- nära bedömning är emellertid att det skulle vara förenligt med EU- direktivet om miniminormer för asylsökande att kräva att de asyl- sökande bor på mottagningsenheter. Det bör även vara möjligt att göra dagersättningen beroende av att de asyl- sökande bor på anläggningarna. För att helt förbjuda asylsökande, att bo i eget boende krävs ändringar i lagen om mottagande av asylsökande och det krävs också för att förändra bostadsersättningen som utgår till personer i eget boendet eller – som – knyta dagersättningen till krav på anläggningsboende. Även före införandet av det egna boendet var det dock fritt fram för ekonomiskt oberoende asylsökande att bo inneboende hos släkt och vänner eller hyra egen lägenhet. Ett problem var också att det förekom att asylsökande, som visserligen hade bostad på en förläggning och in- fann sig för att kvittera ut sitt asylbidrag (vilket då betalades ut kontant på förläggningen), ändå under längre eller kortare tider bodde hos släktingar. Förläggningarna har alltid varit öppna och de asylsökande har är fria att röra sig ute i samhället som de vill. Med bosättningen syftar vi på den förhållandevis korta tids- perioden från det att en asylsökande beviljats uppehållstillstånd och tills han eller hon flyttat till en kommun som också blir ansvarig för introduktionen. Hur lång den perioden blir beror bland annat på om personen ifråga ordnat sitt eget boende eller bott på anlägg- ning . För personer i eget boende gäller att de efter att de har beviljats uppehållstillstånd ska folkbokföras/anmälas som inflyttade i den kommun där de valt att bosätta sig. Detta är oftast samma kommun, som de vistats i . Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), har en person i eget boende rätt till dagersättning under en månad från den dag uppehållstillståndet beviljades. För personer som bor på gäller att deras behov av bostad – om de inte själva vill eller kan ordna sitt boende – ska anmälas till . ska erbjuda personen bostad i någon av de kommuner, som har överenskommelse med Inte- grationsverket om flyktingmottagande. Inflyttningen ska kunna ske . Tiden mellan uppehållstillstånd och inflyttning ska inte överstiga . lämnar dagersättning enligt LMA tills personen eller familjen fakt- iskt flyttat och därmed skrivits ut från mottagningssystem. 8.1Var ska de som fått uppehållstillstånd bo? då ansvarade för flyktingmottagandet, besvarades frågan om var flyktingarna borde bo, rätt och slätt med: där de har fått arbete eller utbild- ningsplats. Mottagandet var, som tidigare beskrivits, uppbyggt för att passa organiserat överförda kvotflyktingar. Dessa stannade på förläggningarna tills fick en anställning eller utbildningsplats. De spontant inresta asylsökande, som beviljades uppehållstill- stånd, stannade oftast i de kommuner där de bott . Ansvaret för deras inkvartering övertogs av länsarbetsnämnden, som bara undantagsvis flyttade dem till förläggning. Det normala var istället att länsarbetsnämnden arrangerade enskild inkvartering i den kommun där de bott . Ansvaret för att hitta bostäder, både åt flyktingar på förlägg- ningar och i enskild inkvartering, låg på arbetsförmedlarna, som var knutna direkt till förläggningarna eller länsarbetsnämnderna. Läns- arbetsnämnderna i och , som tog emot flertalet av de enskilt inkvarterade (1981 var drygt 700 av sammanlagt 828 enskilt inkvarterade i hela landet), hade särskilt inrättade enheter för omhändertagandet. I fanns 25 tjänster fördelade på åtta arbetsförmedlare och lika många assistenter, två kuratorer samt sjuksköterska, psykolog, familjepedagog och kanslipersonal. I arbetade sju personer, varav tre arbetsförmedlare, med de enskilt inkvarterade. Det tog då för de enskilt inkvarterade att få arbete eller utbildningsplats och börja sitt liv i kommunen som en vanlig medborgare. Eftersom de spontant inresta asylsökande i första hand sökte sig till . , och var det också där de senare kom att få sin permanenta bosättning med de rutiner och regler som tillämpades under AMS-tiden. Men även utflyttningen från förläggningarna skedde i stor utsträckning till storstäderna eftersom det var där både arbets- och utbildningsmöjligheterna fanns. 8.1.1Jämnare fördelning av flyktingar eftersträvas Den skeva fördelningen av flyktingar mellan landets kommuner var ett av skälen till att flyktingmottagandet utreddes i början av 80- talet, men med nyordningen 1985 var det tänkt att skulle ha avtal om mottagning med ett 60-tal särskilt lämpliga och väl förberedda kommuner men med den ökande asylinvandringen, som började , utökades snabbt antalet mottag- ningskommuner. uppmanade samtliga kommuner att bistå i flyktingmottagandet med inrikt- ningen att samtliga kommuner borde ha ett årligt flyktingmot- tagande som motsvarade av befolkningen. tiativ, framtvingat i en besvärlig situation, kom att få beteckningen Hela Sverige-strategin. Det primära målet för strategin var alltså inte att sprida flyk- tingar till samtliga kommuner utan att hitta tak över huvudet åt alla asylsökande och göra det genom att vädja om en solidarisk upp- ställning. Det var inte heller något mål att de kommunplacerade nödvändigtvis skulle stanna kvar i den första bosättningskom- munen . Snarare såg man den första bosätt- ningskommunen som en introduktionskommun där de nykomna skulle kunna lära sig svenska och bli bekanta med det nya hem- landet. Därefter föreställde man sig att åtskilliga skulle flytta till andra kommuner för att de fått arbete eller utbildningsplats där. Ett faktum var dock att de mottagna till att börja med kom att spridas över hela landet och att många kommuner som inte haft någon flyktingmottagning – eller ens invandrad befolkning – kom att engageras. Med några få undantag ställde nämligen kom- munerna upp på tanken om en proportionell solidarisk fördelning av flyktingarna. gjorde en utvärdering av det lokala flyktingmottagandet och varnade då för följderna av Hela Sverige-strategin. Eftersom det var tak över huvudet som var det primära målet för kommunplaceringarna togs inte längre någon hänsyn till arbetsmarknads- eller utbildningsmöjligheterna i kom- munerna. Flyktingarnas möjligheter att välja var de ville bo blev också mycket begränsade. För åtskilliga små kommuner innebar flyktingmottagandet en ekonomisk fördel eftersom de kunde minska sina tidigare stora hyresförluster på grund av out- hyrda lägenheter. Till fördelarna hörde, enligt bedömning, också den sociala närheten i små kommuner. Men ver- ket varnade i sin revisionsrapport för att de ekonomiska fördelarna skulle bytas i sin motsats om de nya invånarna inte fick arbete utan blev långvarigt socialbidragsberoende. Uppföljningen 1988 visade att av dem som tagits emot inom ramen för Hela Sverige-strategin hade lyckats få arbete och att många tycktes ha hamnat i en utbildningsspiral, som närmast fjärmade dem från målet egen försörjning. Andelen flykt- ingar som var kvar i inledande utbildning var dessutom störst i mindre och invandrarglesa kommuner. slut- sats blev att nackdelarna med Hela Sverige-strategin övervägde. Den solidaritet mellan kommunerna, som lyfts fram, hade dess- utom visat sig stå i omvänd proportion till kommunernas befolk- ningsstorlek och skattekraft, dvs. mindre kommuner hade tagit emot större andelar och några stordriftsfördelar fanns inte i Hela Sverige-strategin. Med Hela Sverige-strategin omfattades nästan samtliga svenska kommuner av flyktingmottagandet. Men det vi- sade sig snart att hade de nykomna invånarna inte fördelats så mycket jämnare över landet. Istället berikades svenska språket med ett nytt ord: sekundärflyttningar,, som blev beteckningen när personer som fått uppehållstillstånd och kommunplacerats i en kommun, bestämdes sig för att flytta till en annan kommun . Alltför ofta var detta en storstad eller större stad och där återfanns snart de nyinvandrade i de in- vandrartäta bostadsområdena. Tvångsspridning av asylsökande och tvångsbosättning av personer som fått uppehållstillstånd har bara haft mindre betydelse för den mera långsiktiga fördelningen av de nykomna. hade av landets befolkning och av de flyktingar m.fl. som kommit 1986–1995, dvs. då Hela Sverige-strategin etablerades och till- lämpades under de flesta åren, var bosatta i länet. Av de flyktingar som kommit 1996–2001 och som i mindre utsträckning varit före- mål för kommunplaceringar, bodde en obetydligt större andel () i . I de andra storstadslänen är förhåll- andena omvända. hade och tillsammans av befolkningen. bodde i dessa län av de flyktingar som kommit de tidigare åren och av dem som kommit . och hade av rikets befolkning och av de flyktingar som kom 1986–av dem som kom 1996–2001. Men om Hela Sverige-strategin enbart hade mindre effekt på den långsiktiga fördelningen av flyktingar över landet så hade den en bestående effekt på konstruktionen av schablonersättningen till kommunerna. Från att ha varit en klumpsumma som överfördes till mottagningskommunen i samband med mottagandet av den en- skilde flyktingen så kom ersättningen att delas upp i mindre delar som överfördes . Förändringen var ett svar på de problem som sekundärflyttningarna skapade och som ofta ledde till att schablonersättningen fanns i en kommun medan flyktingen med sina behov redan hade flyttat till en annan kom- mun, som inte hade rätt till någon schablonersättning. Ambitionen var att pengarna bättre skulle följa de kommunmottagna. Att styra bosättningen med andra medel Ambitionerna att fördela de nykomna förhållandevis jämnt över landet försvagades successivt när ett minskande antal asylsökande inte längre krävde lika många kommunplatser som . Med den rekordartade asylinvand- ringen från blev det till att börja med behovet av förläggningsplatser som stod i fokus och när rätten till eget boende infördes miste strategin snabbt sin kraft. Följden blev att allt större andelar nya flyktingar bosatte sig i storstäder och större städer men tanken på att åstadkomma en jämnare fördelning av de nykomna levde kvar. När behandlade den integra- tionspolitiska propositionen 1997/98:16 slog man fast att skydds- behövandes möjligheter att välja bosättningsort inte bör in- skränkas men underströks att ökade ansträngningar bör emellertid göras för att minska koncentrationen av nyanlända invandrare till vissa kommuner. Hur detta skulle gå till framgår delvis i propositionen. Reger- ingen menade att det, trots principen att varje enskild individ själv måste få bestämma sin bosättningsort, fanns möjligheter för staten att styra nyanländas bosättning. I första hand skulle denna styrning gälla dem som inte hade någon anknytning till landet eller inte själva kunde ordna någon bostad. Dessa borde inte erbjudas bostad i kommuner där det redan fanns en stor koncentration av invand- rare, menade regeringen och , som även påpekade vikten av information till dem som stod i begrepp att flytta till en kom- mun. Sådan information borde även ges till dem som bor i eget boende. (2000) presenterade ett För- slag till samlad strategi för framtida överenskommelser om bosättning och introduktion. Strategin innehöll en kombination av åtgärder för att, trots den fria bosättningsrätten, styra dem som fått uppehålls- tillstånd bort från de invandrartäta områdena. Bland de åtgärder som förordades var enhetliga bosättningsregler oavsett boende- form, särskilda introduktionsplatser i kommunerna fördelade i en- lighet med kommunernas andel av befolkningen och förändringar i socialtjänstlagen som skulle ge kommunen rätt att vägra försörj- ningsstöd med hänvisning till erbjuden introduktionsplats i en annan kommun. Detta förslag bedömde då som ett av de få sätten – om inte det enda – för att påverka den första bosättningen, för dem som fått uppehållstillstånd. Strategin har inte omsatts i handling. Påverkas bosättningen av spritt boende ? Ytterligare en faktor som möjligen kan styra bosättningen är Mig- rationsverkets ambitioner att etablera spritt anläggningsboende . Det traditionella sammanhållna anläggningsboendet ersätts successivt med ett anläggningsboende i insprängda lägenheter i vanliga bostadsområden i flera kommuner i geografisk närhet till ett enhetscentrum. Ett första försök att etab- lera en ny typ av anläggningsboende gjordes i , där de asylsökande bodde utspridda i det normala lägenhetsbe- ståndet och där den vanliga kommunala och landstingskommunala servicen utnyttjades också för de asylsökande. Förläggningen lades ner när behovet av förläggningsplatser minskade och försöket fick ingen efterföljd . Då startade Migrations- verkets södra region på nytt en mottagningsverksamhet, som byg- ger på spritt boende med som centralort. Modellen har sedan spridits också till andra regioner. Förslagets konstruktörer menade att ett spritt boende i in- sprängda lägenheter bidrog till att både bibehålla de asylsökandes självkänsla och initiativkraft och påverka den svenska allmänhetens syn på de asylsökande. För de asylsökande innebar det att de kunde sköta sig själva och leva under normala svenska för- hållanden. Det innebar visserligen att de kunde hamna längre bort från handläggare, svenskundervisning och andra organiserade verksamheter, men det är ju villkor som de delar med många medborgare. Eftersom man också strävade efter att inte ha stora grupper samlade i vissa hyreshus fick de asylsökande också erfarenhet av hur svenskar bor och lever och i bästa fall kunde de även etablera grannkontakter med svenskar. Man trodde också att det spridda boendet kunde ha en långsiktigt god effekt för den svenska allmänheten. Asylsökande blev inga konstiga utomjordingar som var tvungna att bo i särskilda områden och ha egna myndigheter och serviceinrättningar. De fick vara som alla andra och kunde i långa stycken dela de svenska grannarnas levnadsvillkor. Det behövde inte heller längre bli fråga om stora nyetableringar med flera hundra asylsökande, ibland på små orter, som i en handvändning förändrade gatubilden och ofta väckte stor uppmärksamhet. Det spridda boendet kunde växa och krympa med behoven på ett lugnare och mindre uppseendeväckande sätt. Det spridda boendet tillkom alltså inte främst för att man ville påverka fördelningen av nykomna över landet men det har i olika sammanhang (exempelvis i strategiförslag) be- dömts kunna bidra till förändrade bosättningsmönster. Några upp- följningar av bosättningsmönstren för dem som bott i spritt an- läggningsboende har emellertid inte gjorts. Det finns följaktligen inga belägg för att det spridda boendet påverkar valet av permanent bosättning. En enkät som gjordes med de första grupperna, som flyttade ut i spritt boende, visar att den överväldigande majoriteten var mycket nöjd med sitt nya boende. Alla tillfrågade hade tidigare bott på mottagningsenheten i och kunde följaktligen jämföra villkoren i det spridda boendet med boendet på en mera traditionell sammanhållen förläggning. Även i hade de bott i egna lägenheter och vanliga hyreshus men ett helt bostadsområde hade där varit upplåtet som förläggning. Eftersom handläggare och den organiserade verksamheten också varit samlad inom området hade de asylsökande sällan anledning att röra sig ute på stan. Allt som de behövde fanns ju i närheten. Den kritik som riktats mot det spridda boendet tar bl.a. fasta på att det gör det svårare att genomföra den organiserade verk- samheten och att erbjuda stöd och service till de asylsökande. Det blir mycket resor för både asylsökande och mottagningshand- läggare och de asylsökande har ibland, av omgivningen, uppfattats som utslängda och övergivna av . Dessutom har det visat sig att även det spridda förläggningsboendet är helt be- roende av situationen på bostadsmarknaden och antalet asyl- sökande. Så länge det finns ett överskott av hyreslägenheter på många orter har det varit möjligt för att teckna hyreskontrakt för asylsökande men när bostadsbristen ökar blir det svårt att hitta de insprängda lägenheter som behövs. Eftersom sam- tidigt efterfrågar lägenheter för kommunplacer- ing av dem som står i begrepp att bosätta sig permanent i landet konkurrerar de två verken delvis med varandra om samma lägen- heter. har verken dessutom fått kon- kurrens om lägenheterna från några av de storstadskommuner, som fått särskilda möjligheter att erbjuda sina bostadslösa kommunmot- tagna bostäder och introduktion på andra orter. Försök med alternativa kommunplaceringar arbetar även några av storstäderna och deras förorter med egna försök att styra bosättningen. Det gäller , , , , , , Möln- dal, , , och , som har fått möjlighet att erbjuda kommunmottagna utan egna lägenheter boende och introduktion i en annan kommun. Staten garanterar den nya bosättningskommunen hel schablonersättning för de nyin- flyttade personer de tar emot även om de redan har hunnit påbörja och genomföra en del av introduktionen i den kommun de flyttar från. Det normala enligt förordningen (1990:927), som reglerar kommunernas ersättningar för flyktingmottagande, är annars att den kommun, som tar emot en sekundärflyttare, bara får den andel av schablonersättningen som motsvarar den resterande intro- duktionen. Dessa försök att förmå nyinflyttade utlänningar att lämna stor- städerna inleddes med Projekt och omfattade en- bart , som genomförde det i samverkan med Inte- grationsverket och ett antal kommuner i . stad ansåg att den dåliga bostadssituationen påverkade introduk- tionsarbetet negativt och menade att möjligheterna till både boende och introduktion skulle bli bättre i en mindre kommun i Mälar- dalen. Det fanns också kommuner där som var beredda att ta emot omflyttarna. Successivt har sedan antalet berörda utflyttningskommuner ut- ökats och även mottagarkommunerna har blivit fler. Flera kom- muner har på egen hand sökt sig egna avtalspartners, ofta på be- tydligt längre avstånd. har exempelvis ett eget avtal med och på motsvarande sätt har avtal med Ström- sund. Intensiteten i utflyttningsarbetet varierar emellertid mellan kommunerna. startade en fortsättning på det tidigare , , och då som ett samverkansprojekt mellan , och stad. Tanken med projektet var att de personer i eget boende, som just fått uppe- hållstillstånd, skulle få så god information om bosättningsvillkoren på olika orter att de helst avstod från att försöka stanna kvar i . handläggare kunde antingen föreslå dem ett boende i kommuner som hade överens- kommelse med eller i de samarbetskommuner, som var knutna till projektet. Samarbetet mellan och innebar sedan att särskilda handläggare i tog över och fortsatte att bearbeta de nyinflyttade med information och bostadserbjudanden i samarbetskommunerna. Resultatet av dessa ansträngningar att styra bosättningen pre- senterades i en utvärdering från (Att flytta eller inte flytta? stencilserie 2003:03). Pro- jektets kvantitativa mål var att 250 personer under skulle ha valt att flytta till en annan kommun än . Projektet kom att förlängas och pågick för att av- slutas men utvärderingen omfattar endast de 42 hushåll (169 personer), som flyttade och flyttade till de kom- muner som ursprungligen ingick i projektet, , , , , , , och . Om man inkluderar dem som flyttade till andra kommuner än de ursprungliga var det sammanlagt 86 hushåll bestående av 322 per- soner som flyttade från genom projektets försorg. Trots att den kvalitativa utvärderingen visar på att graden av fritt val för utflyttarna kan diskuteras – merparten uppfattade inte att de hade någon större valfrihet – ansåg att deras livssituation förbättrats efter flyttningen. rekom- menderade t.o.m. andra personer i eget boende i att flytta därifrån. Tillfredställelsen med att äntligen ha en egen bostad gjorde flytt- arna nöjda och för barnfamiljerna spelade också barnens för- bättrade villkor och utveckling en stor roll. Alla utflyttare bodde också kvar i sina nya kommuner efter flytten men av de högutbildade bedömde hälften att deras möjligheter att få arbete inom sitt yrke i kommunen var små och de hade därför börjat söka arbete på flera andra orter. Övriga högutbildade bedömde sina möjligheter att få arbete som lika bra i den nya kommunen som i och endast två var fast beslutna att flytta tillbaka och då av personliga skäl. Totalt umgicks drygt hälften av utflyttarna med planer på att försöka flytta tillbaka till . Ingen av dem hade ännu fått arbete. Någon rättvisande jämförelse mellan utflyttarna och de som stannade i har inte varit möjlig för utvärderarna att göra på grund av bristande registermaterial. De har emellertid gjort ett försök genom att intervjua en del av dem som från början visat intresse av att flytta men som till slut ändå bestämde sig för att bo kvar i . Totalt var det 40 påbörjade bosättningar som avbröts under projektåret och av dessa gjordes ett urval på 16 hushåll. Det var emellertid bara 16 personer i nio hushåll som ställde upp för intervju. Sju av hushållen var barnfamiljer och två var ensamstående. Två av familjerna hade lyckats skaffa sig ett fast boende och i båda fallen hade kommunen hjälpt till sannolikt på grund av för- äldrarnas hälsotillstånd.