sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det stora behovet av insatser för långtidssjukskrivna har lett till en rad förslag till lösningar i olika utredningar och propositioner. Vissa förslag utgår ifrån ett myndighetsperspektiv, där staten både tilldelar medel och i hög grad är utförare. Andra lösningar däremot utgår ifrån en decentraliserad styrning som bygger på att politiker ges inflytande på den regionala och lokala nivån, ett styrsätt som stämmer med nuvarande ordning för försäkringskassorna. Beslut om medelsanvändning och prioriteringar fattas lokalt i ett särskilt samordningsorgan och de samverkande myndigheterna förutsätts avsätta resurser för gemensamma projekt. En viktig fråga att belysa är vad som händer när dessa system ska fungera parallellt i ett län eller en kommun. Hur kommer besluten om medelstilldelning till den finansiella samordningen att hanteras i myndigheterna, om besluten konkurrerar med direktiv och verksamhetsmål som gäller för hela myndigheten. Det kan finnas en risk att konflikter byggs in som måste hanteras lokalt och att detta kommer att försvåra Den nya myndighetens arbete med rehabilitering samverkan och arbetet med att halvera sjuktalen. För att motverka att sådana situationer uppstår är det viktigt att samverkansavtalen, som anger förutsättningarna för samordningsorganets arbete, utformas så att samverkan bedrivs på ett sätt som bidrar till att uppfylla de direktiv och verksamhetsmål som gäller för den nya myndigheten. När det gäller förslaget om finansiell samordning så kommer denna samverkan att påbörjas , vilket innebär att samverkan kan bedrivas inom ramen för den nuvarande organisationen för för- säkringskassorna uppemot . När den nya sammanhållna myn- digheten för socialförsäkringsadministrationen startar är det rimligt att förutsätta att det arbetet löper vidare i den form som påbörjats. 5.4.1Den nya myndighetens samverkan Som en konsekvens av ANSA:s förslag om att inrätta en samman- hållen statlig myndighet förändras bl.a. förtroendemännens roll på den regionala nivån och därmed även den nya myndighetens förut- sättningar för att bedriva samverkan. I vilken grad och på vilket sätt som förtroendemännen bäst deltar i samverkansarbetet är beroende av ett antal olika faktorer. För att beskriva arbetet med samverkan har utredningen valt följande indelning: beslut om socialförsäkringsmyndigheten ska delta i en viss samverkansform, beslut om vilka som ska utses till samverkansorganen, medel att disponera inom samverkansorganen , I den följande texten används begreppet samverkansorgan för att beskriva samverkansförbund men även annan typ av samverkan mellan olika aktörer där det krävs att speciella medel avsätts. Beslutet om att delta i samverkan I små län kan det vara rimligt att bara bedriva samverkan samlat för hela länet och då tas också de strategiska besluten för hela länet. Den nya myndighetens arbete med rehabilitering Däremot kan det i stora län bli aktuellt att bedriva samverkan i respektive kommun vilket då ställer extra krav på att det tas över- gripande beslut och görs prioriteringar mellan samverkansorganen. En konsekvens av förslaget om en sammanhållen myndighet är att det är myndigheten som är avtalspart för socialförsäkringen. Möjligheten att ingå avtal bör sedan kunna delegeras till länsnivån. Initiativ ska också kunna tas av myndigheten på nationell nivå. Den som för myndighetens räkning ingår ett sådant avtal bör också ha möjlighet att disponera eventuella medel som finns tillgängliga för samverkan. I respektive län kan överenskommelser träffas antingen på kommun- eller länsnivå. När det gäller att avgöra om socialförsäkringsmyndigheten ska delta i organiserad samverkan av större omfattning bör förtroen- demännen involveras i detta ställningstagande. I praktiken kan det ske genom: godkännande av försäkringsdelegationen. Med alternativet att höra förtroendemännen, vilket i praktiken inte är preciserat vad det innebär, skapas ingen reell möjlighet för förtroendemännen att få sina synpunkter beaktade. Med samråd ges förtroendemännen möjlighet att lämna sina synpunkter och om dessa inte skulle beaktas vid beslutet måste det i samband med tjänstemannabeslutet framgå försäkringsdelegationens avvikande åsikt. Efter godkännande av innebär att försäkringsdelegationen kan stoppa ett avtal. Sannolikheten att ett samverkansprojekt stop- pas bör dock ses som liten eftersom en av uppgifterna för försäk- ringsdelegationen just är att se till att samverkan mellan olika reha- biliteringsaktörer kommer till stånd. Det faktum att myndigheten har huvudansvaret för samverkan, gör att det är orimligt att någon som inte är ansvarig ska kunna stoppa ett samverkansprojekt. Utredningen anser därför att det är mest ändamålsenligt att beslut om att delta i organiserad samverkan av större omfattning tas på regional nivå efter samråd med försäkringsdelegationen. Vilka som ska delta i samverkan Den försäkringsdelegation på regional nivå som utredningen före- slagit i sitt delbetänkande föreslås få i uppgift att utifrån ett med- Den nya myndighetens arbete med rehabilitering borgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god ser- vice och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Dessa uppgifter gör att det är mindre lämpligt att de även representerar i samverkans- organen. Att fatta beslut i samma verksamhet som man har i upp- gift att kontrollera medför att ledamöterna i försäkringsdelegatio- nen sitter på två stolar. Enligt delbetänkandet ligger ansvaret för nomineringen och för att utse ledamöter i samordningsorganen på den regionala försäk- ringsdelegationen. Representationen från vid samverkan kan i den framtida myndigheten t.ex. ske genom ledamöter från besluts- organen som beslutar i sjuk- och aktivitetsärenden. Ett beslut om aktivitets- eller sjukersättning föregås ofta av rehabiliteringsinsat- ser. De som beslutar om dessa förmåner skulle ha fördelar av att känna till, kunna följa och påverka rehabiliteringsarbetet. Nack- delen med att utse dessa ledamöter till representanter i samver- kansorganen är att dessa i allmänhet inte är de strateger som krävs för att bl.a. kunna prioritera samverkansinsatserna. De beslutar i enskilda ärenden och har ingen roll i hur verksamheten leds och utvecklas. De är utsedda av styrelse (i nuva- rande modell) eller försäkringsdelegationen (i den föreslagna modellen) att fatta beslut i individärenden. Man kan inte förutsätta att de har erfarenhet av att delta i beslut av den övergripande och prioriterande karaktären som blir fallet i samverkansorganen. Ett annat alternativ är att utse särskilda förtroendemän. Dessa är då politiker som utses enbart för att representera i samverkansorganen. På så sätt skulle det skapas möjlighet att få rätt förtroendemän, personer med möjlighet att prioritera och ta de övergripande beslut som krävs för detta arbete. Nackdelen är att dessa personer inte har någon insyn i och koppling till socialförsäk- ringsmyndighetens verksamhet. Ett tredje alternativ är att tjänstemän representerar myndigheten. Eftersom verksamheten är styrd genom riksdag och regering och det saknas beslutsform som består av politiker är förankringen inom samverkanspartens organisation avgörande, vilket gör det lämpligt att utse en tjänsteman. För att det ska vara möjligt att utse rätt personer för att repre- sentera socialförsäkringsmyndigheten i samverkansorganen är det Den nya myndighetens arbete med rehabilitering viktigt att det tas fram en tydlig kravspecifikation. Vilken/vilka som utses att representera myndigheten i samverkansorgan bör anpassas utifrån vilken typ av uppgifter som ska utföras. Rör det sig om övergripande prioritering och strategiska beslut bör det vara en politiker. Om det däremot avser mer administrativa uppgifter är en tjänsteman att föredra. Hänsyn måste också tas till den nya roll som tjänstemän får i styrning och ledning av verksamheten med en sammanhållen myndighet. Även ur ett mer praktiskt perspektiv är det rimligt att represen- tanterna kommer från de olika kategorierna. Om samverkansorgan inrättas i respektive kommun kommer det i de stora länen krävas upp emot 40 representanter från socialförsäkringsmyndigheten, vil- ket kan göra det svårt att få en politikerrepresentant till varje sam- verkansorgan. Det kan även finnas behov av att flera personer representerar myndigheten i samma samverkansorgan. Utred- ningen föreslår därför att både tjänstemän inom socialförsäkrings- myndigheten och politiker ska kunna utses som representanter för myndigheten i samverkansorgan. Medel att disponera inom samverkansorganen För att socialförsäkringsmyndighetens representanter i samver- kansorganet ska kunna möta andra förtroendevalda som represen- terar andra aktörer utifrån liknande förutsättningar bör de ha möj- lighet att disponera eventuella medel som finns avsatta för samver- kan. Det skapas därmed möjlighet att fördela och prioritera inom samverkansområdet. Rent praktiskt kan detta hanteras på två sätt: Medlen finns på en central nivå på myndigheten. Fördelningen sker då genom ansökan från länsnivå efter samråd med samver- kansorganen (som kan vara ett eller flera i länet). Medlen fördelas av den centrala nivån till den regionala. Fördel- ningen görs enligt fastställda fördelningsprinciper. Det regionala förtroendeorganet bör delta i arbetet med att fördela medlen i regionen/länet. Antingen kan medlen fördelas till samverkansorga- nen som själva får disponera dessa eller också fördelas medlen efter ansökan från samverkansorganen. Prioriteringarna görs sedan antingen i respektive samordningsförbund eller samlat i länet. Det finnas dock risk för att det uppstår komplikationer och oklarheter i beslutsfattandet. Statsmakterna beslutar om att medel ska användas till samverkan och prioriteringar. Den nya myndighetens arbete med rehabilitering för medlens användning inför uppdragsgivaren, generaldirektören. Samverkansorganen kan sedan besluta om och fördela medlen eller delar av medlen, vilket skulle kunna vara i en annan riktning än vad statsmakten och myndigheten har avsett. Utredningen anser att oavsett på vilken nivå i organisationen medlen finns är det viktigt att de avtal som ingås på ett tydligt sätt prioriterar insatser som gagnar nationella mål och uppdrag inom socialförsäkringen. Det bör tas fram mål för samverkansorganens arbete. Resultaten och uppföljningen ska sedan göras i förhållande till uppsatta mål. Målen är därmed en grundbult för förbättrad uppföljning. Av målen ska framgå vad som ska uppnås med en viss verksam- het/aktivitet. För att målen ska kunna tjäna som ett styrinstrument är det nödvändigt att de är realistiska och möjliga att nå av dem som ansvarar för genomförandet eller som bidrar till måluppfyllel- sen. Målen måste också uppfattas som relevanta för att de ska accepteras och godkänns av de olika aktörerna. Ett sätt att öka pre- cisionen i målformuleringarna är att förse dem med tidsangivelse. Dessutom underlättas uppföljning och utvärdering av måluppfyllel- sen om det finns en tidsangivelse. Den centrala nivån i myndigheten ska inte i detalj styra hur samver- kansarbetet genomförs på regional nivå. Däremot är det viktigt att det sker en nationell uppföljning av hur medlen har använts och vilken nytta det har haft. Det bör regelbundet göras en återrap- portering från alla läns samverkan så att man får en samlad bild av hur eventuella medel används, metoder, resultat etc. En anledning är att erfarenheterna ska kunna bidra till att sprida goda exempel och undvika att samma misstag görs på flera ställen. Uppfölj- ningar ska göras dels löpande och dels när projekten är slutförda. Även i fortsättningen är det den myndighet som genomför rehabi- literingen som har ett huvudansvar för att utvärdera sin verksam- het. Vidare bör den myndighet som ansvarar för eventuella medel ha en möjlighet att bedöma långsiktigheten i åtgärderna. Den nya myndighetens arbete med rehabilitering 5.4.2RFV:s och AMS förslag om effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering AMS och RFV:s förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabi- litering innebär en ändrad ansvarsfördelning vad gäller anställda sjukskrivna som behöver nytt arbete. I direktivet till myndig- heterna har regeringen angett att utgångspunkten är att arbetsför- medlingen får ansvaret för insatser för dem som behöver ett nytt arbete medan behåller samordningsansvaret för rehabiliteringen och ansvaret för dem som ska återgå till sin anställning. En ändrad ansvarsfördelning skulle kunna innebära att insatser som finansieras via i stället får sin finansiering direkt till . Vissa tjänster på marknaden som upphandlar i samband med rehabilitering av anställda sjukskrivna skulle kunna upphandlas direkt av . Utredningen har inte tagit ställning till alla delar i AMS:s och RFV:s förslag, men stödjer inriktning mot en ändrad ansvarsför- delning vad gäller anställda sjukskrivna som behöver nytt arbete. För att skapa förutsättningar för att lyckas med förslaget är det viktigt att: ges riktade resurser för utökad verk- samhet med sjukskrivna som saknar anställning samt för ser- vice till en ny målgrupp: sjukskrivna som inte bör eller kan återgå till tidigare anställning, styr rehabiliteringsprocessen, gör till- sammans med den sjukskrivne en handlingsplan och genomför rehabiliteringsinsatserna, den nya myndigheten identifierar försäkrade med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, den nya myndigheten har samordningsansvaret och beslutar om ersättning från sjukförsäkringen. 6Avgörande av vissa socialförsäk- ringsärenden De ärendeslag som avgörs av socialförsäkringsnämnd ska även avgöras i särskild sammansättning efter föredragning. Myndigheten ska vid avgörande av dessa ärendeslag fatta beslut genom en tjänsteman och två förtroendemän. Efter nominering på motsvarande sätt som utser för- säkringsdelegationerna åtta förtroendemän till varje för- troendemannagrupp. Mandatperioden för gruppens leda- möter bör vara . Det bör införas en möjlighet att ent- lediga en förtroendeman på grund av inaktivitet eller olämp- lighet. Tjänstgöringsskyldigheten för förtroendemännen ska bestämmas av myndigheten. Förslaget om en sammanhållen statlig myndighet kan genomföras utan att nuvarande beslutsfunktion i form av socialförsäkringsnämnd förändras. Nuvarande reglering som begränsar nämndernas verksamhet till ett geografiskt område, hindrar specialisering samt föreskriver att leda- möterna ska vara folkbokförda inom ett geografiskt område ska dock i vart fall upphävas som en följd av utredningens förslag i övrigt. Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att överväga och lämna förslag om formerna för förtroendemännens framtida medverkan och inflytande vid beslut i enskilda socialförsäkringsärenden. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden omfattar att pröva frågan om framtida beslutsform för de ärenden som avgörs av socialförsäkringsnämnd. Förslagen i dessa delar kan ses som frikopplade från utredning- ens övriga förslag om en statlig, sammanhållen myndighet för socialförsäkringens administration. Även med genomförande av reformen i stort kan alltså i och för sig nuvarande ordning med socialförsäkringsnämnder bibehållas. Den föreslagna organisationsförändringen till en sammanhållen myndighet innebär dock att dagens geografiska indelning och andra hinder för hur handläggningen kan organiseras försvinner. Detta skapar helt andra förutsättningar än att organisera handlägg- ningen för att uppnå en mer likformig och effektiv tillämpning av socialförsäkringen. Det är väsentligt att beslutsfunktionen för att avgöra enskilda socialförsäkringsärenden formas så att den i sig inte utgör ett hinder för hur handläggningen kan organiseras. I det följande redovisar utredningen vilka krav som allmänt sett ställs vid myndighetsutövning mot enskilda, nu gällande ordning för beslut av socialförsäkringsnämnd samt hur myndighetsutövning mot enskild utövas i annan offentlig förvaltning. Därefter följer en redogörelse för frågans tidigare behandling, allmänna överväganden samt utredningens förslag om hur de ärendeslag som avgörs av socialförsäkringsnämnd kan avgöras på ett bättre sätt än . 6.2.1Krav på myndighetsutövning mot enskilda Det finns ett antal krav som ställs på förvaltningen generellt och administrationen av socialförsäkringen specifikt. Dessa krav ställs också på beslutsfunktionen som en del av handläggningen av enskilda socialförsäkringsärenden. Kravet på demokrati innebär att uppgifterna ska fullföljas i enlig- het med de beslut som fattats av riksdag och regering. Förvalt- ningsmyndigheterna är sista ledet i en ansvarskedja där regeringen och ställs till ansvar inför folket för hur statens verksam- het fungerar. Något ansvar inför förtroendevalda i kommuner och landsting finns inte i det här fallet eftersom socialförsäkringarna är helt reglerade och finansierade av staten. Kravet på rättssäkerhet innebär att fatta materiellt riktiga beslut som bygger på gällande lagar och andra författningar. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden enskilda ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Till rättssäkerheten en hör också att förvaltningsprocessen ska ge utrymme för en god kommunikation med den enskilde, att beslut motiveras och dokumenteras och att offentlighets- och sekretess- bestämmelser respekteras. Risker för jäv hos beslutsfattaren ska så långt möjligt undvikas. Kravet på effektivitet innebär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta ska ske kostnadseffektivt. Kostnadseffektiviteten gäller inte bara att förvaltningen fungerar smidigt, utan handlar också om hur t.ex. socialförsäkringsförmåner används för att minska ohälsa och från- varo från arbete. Socialförsäkringsutgifterna utgör en tredjedel av statsutgifterna och den regeltolkning som sker i förvaltningen kan ha avgörande betydelse för statens finanser. Gentemot medborgaren är det ett viktigt effektivitetskrav att handläggningen sker utan dröjsmål och att myndigheten upprätt- håller en god service. I direktiven till utredningen redovisas ytterligare krav i form av de övergripande mål som formulerats för den framtida administra- tionen av socialförsäkringen. Detta är att den ska administreras rättssäkert, effektivt och med god tillgänglighet så att tilltron till socialförsäkringen bevaras och stärks. God tillgänglighet måste definieras mångfaldigt eftersom med- borgarnas kontaktbehov med varierar starkt beroende på vad det rör sig om för ärende. till ärendevoly- merna är det endast en mycket liten del som förutsätter personligt sammanträffande. Tilltron till socialförsäkringen behöver underbyggas också med annat än tillgängligheten, t.ex. genom att uppfylla kvalitetskrav i handläggningen eller stävja överutnyttjande, fusk och missbruk. Avgörandet av enskilda socialförsäkringsärenden sker av antingen tjänsteman vid eller av socialförsäk- ringsnämnd. Nämnden är en del av och fattar, liksom tjänstemännen, beslut i namn. Socialförsäkringsnämnderna består av sju ledamöter och kan avgöra ärenden om minst fyra av dem är närvarande. Fem av leda- möterna nomineras av de politiska partier som är representerade i Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden respektive kommunfullmäktige och två av de organisa- tioner på arbetsmarknaden som finns inom verksamhetsområde. utser ordförande och vice ordförande och det ställs krav på att ledamöterna ska vara folkbokförda inom verksamhetsområde. Anled- ningen till kravet om folkbokföringsort är att regeringen ansett det vara viktigt att ledamöterna har kännedom om de lokala och regio- nala förhållanden som råder i nämndens verksamhetsområde. finns det totalt 170 socialförsäkringsnämnder i landet. Merparten av dessa fattar beslut i samtliga de ärendeslag som enligt AFL eller annan författning ska avgöras av nämnd, dvs. nämnderna är inte specialiserade. Dock finns det exempel på försäkringskassor som nyttjat möjligheten att koncentrera beslut av ett eller flera ärendeslag till någon eller några nämnder. Ärenden i en socialförsäkringsnämnd ska avgöras efter föredrag- ning. Föredragandens uppgift gentemot nämnden är att vara expert på de materiella och formella regler som gäller och ge nämnden den information som nämnden behöver i beslutsfattandet. Ledamot av nämnd och föredragande tjänsteman har rätt, och indirekt en skyldighet, att anmäla avvikande mening i de fall de inte ställer sig bakom beslutet i ett specifikt ärende. har också rätt, och indirekt en skyldighet, att återremit- tera beslut i ett specifikt ärende för ytterligare utredning om beslutsunderlaget inte är tillräckligt. Kostnaden för ledamöterna, i form av arvoden inklusive sociala avgifter var . Varför avgör förtroendemän vissa socialförsäkringsärenden? Att förtroendemän avgör vissa slag av enskilda socialförsäkrings- ärenden har varit ett inslag i försäkringskassornas verksamhet sedan de bildades . Då inrättades pensionsdelegationer och försäk- ringsnämnder med uppgift att fatta beslut i enskilda socialförsäk- ringsärenden. De skäl som angavs för inrättandet av dessa besluts- organ var bl.a. att man inte ville att det folkliga inslag som funnits i sjukkassorna skulle försvinna. Ett annat skäl var att en del av de aktuella förmånerna finansierades med kommunala medel, varför det ansågs rimligt att dessa avgjordes med medverkan. ersattes pensionsdelegationer och försäkringsnämnder av de nuvarande socialförsäkringsnämnderna. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden männa motiv vid införandet av socialförsäkringsnämnderna och en fortsatt ordning där förtroendemän avgör enskilda socialförsäk- ringsärenden var att: Förtroendemännens praktiska erfarenheter och kunskaper från olika områden skulle nyttjas som komplement till tjänstemän- nens kunskaper om försäkringens regler m.m. Förtroendemännens kännedom om specifika lokala eller regio- nala förhållanden borde tas tillvara vid bedömningen av enskilda ärenden. Förtroendemännens medverkan i besluten ökade allmänhetens insyn i verksamheten och beslutsprocessen. Genom förtroendemännen skapades en god förankring i olika medborgargrupper, i föreningsliv och i . Förtroendemännen förväntades aktivt bidra till att sprida infor- mation om socialförsäkringens regler så att onödiga missför- stånd kunde undvikas. Förtroendemännen förväntades också fånga upp och kanalisera synpunkter från allmänheten på försäkringen och försäkrings- kassornas service. Nya bestämmelser om socialförsäkringsnämnderna trädde i kraft . Motivet för ordningen med att förtroendemän fortsättnings- vis skulle avgöra enskilda socialförsäkringsärenden var att det var viktigt för att förstärka rättssäkerheten. Regeringen angav att när flera personer tar ställning till ett ärende bör risken för godtycke, förbiseende av väsentliga fakta och missuppfattningar m.m. minska, vilket bör gagna likformigheten och rättssäkerheten (prop. 1997/98:41). Vilka ärenden avgörs av förtroendemän? Vid inrättandet av socialförsäkringsnämnderna 1987 lades det fast att nämnderna skulle avgöra ärenden där beslutet hade stor bety- delse för den försäkrade från trygghets- och försörjningssynpunkt och inrymde betydande inslag av skälighetsbedömningar. Med utrymme för skälighetsbedömningar menades ärendeslag där det slutliga ställningstagandet regelmässigt bygger på en samman- vägning och bedömning av en rad medicinska, arbetsmarknads- mässiga, sociala och ekonomiska omständigheter, som är hänförliga främst till den försäkrade som det enskilda ärendet gäller (prop. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden 1985/86:73). Socialförsäkringsnämnderna fick också i uppgift att ompröva vissa typer av ärenden där tjänstemän fattat beslut och en enskild begärt omprövning av beslutet.