sou · GRB377d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Sfi:s uppdrag och roll delar dock regeringens åsikt att en höjning av sfi-utbildningens status är nödvändig. Det finns först några frågor som behöver redas ut. I vems ögon det är viktigt att sfi har status? Vad innebär det att ha hög eller låg status och vad är orsakerna till att sfi har en låg ställning? Hur märker man att en utbildning har status? Utredningen tän- ker sig att en utbildning med status exempelvis är eftertraktad av de studerande och att dessa är stolta över att gå där. Lärarna vill arbeta inom utbildningen och det ställs krav på deras kompetens. De an- svariga är insatta i verksamheten och frågar efter resultaten. Ut- bildningen prioriteras resursmässigt och betygen efterfrågas och respekteras i samhället. Utifrån sådana kriterier kan man konstatera att sfi har låg status i fleras ögon. De flesta brukarundersökningar visar förvisso på ganska nöjda studerande de befinner sig i utbildning. Men bland dem som avbryter eller avslutar sfi utan betyg finns det många som upplever att sfi inte svarat mot deras förväntningar. Det förekommer även att många studerande tappat motivationen och deltar främst för att det är ett krav för att få försörj- ningsstöd. Det finns också anledning att tro att omgivningens låga förvänt- ningar och syn på sfi smittar av sig på de studerande. Det kan dess- utom vara en av förklaringarna till att så få väljer att studera svenska som andraspråk inom lärarutbildningen med sikte mot vuxenutbildning. är det färre yngre lärare inom sfi än inom någon annan skolform. Även om kraven är lika höga på professio- nalitet inom sfi som annan utbildning accepteras fortfarande att en majoritet av lärarna saknar ämneskompetens. En rapport från om alfabetiseringsundervisning i olika kommuner (2003e) konstaterar att engagemang och kuns- kaper om detta ofta var låg hos de ansvariga politikerna och tjänste- männen och att den låga prioriteringen i kommunen manifesterades genom undermåliga lokaler, brist på resurser och möjlighet till kompetensutveckling. Även utredningen har tagit del av flera vittnesmål från sfi-lärare om okunskap och bristande intresse i andra delar av organisationen och dess ledning. Det är sällan som lagstadgade kvalitetsredovisningar från kommunerna innehåller uppgifter om sfi. har i sin tur kritiserats för att inte prioritera uppgiften att utöva tillsyn eller stödja utvecklingen av sfi, vilket kan ge kommunerna en signal om att kvalitetsredovisning- arna inte efterfrågas (2000/01:RR12). Sfi:s uppdrag och roll Vi har tidigare i kapitlet beskrivit att utbildningen ibland inte anses tillräckligt omfattande och betygen inte tillräckligt tillförlit- liga när t.ex. arbetsförmedlingar ska bedöma individers kompetens i svenska. Vi har också sett flera exempel på att andra enheter inom kommunen som stadsdelar, socialförvaltning och flyktingmottag- ningar startat egen svenskundervisning som ersättning för sfi för dem som inte klarar sfi-kursen eller på grund av missnöje med hur sfi fungerar på olika sätt. Vi har också mött arbetsgivare som trots att deras anställda har rätt till fri utbildning inom sfi, köper grund- läggande svenskkurser, för att de har hört att utbildningen fungerar dåligt. Vad är då orsaken bakom sfi:s delvis låga status? Utredningen identifierar ett antal troliga skäl. Givetvis påverkar en utbildnings resultat synen på utbildningen. I statistiska uppföljningar framstår utbildningen som föga framgångsrik. Utvärderingar har också pekat på brister när det gäller individualisering, lärarkompetens och på en alltför forminriktad undervisning. Men som vi beskriver längre fram i betänkandet kan statistik ge en alltför onyanserad bild som inte tar hänsyn till utbildningens förutsättningar. Sfi:s historiska utveckling är belastande. Sfi började som en form av studiecirklar, ofta på arbetsplatser utan krav på egentlig lärar- kompetens. Kunskapen fick lärarna bygga upp vartefter. Ännu , trots att sfi är ett kommunalt ansvar och de professionella kraven på utbildningen formellt är lika höga som för övrig vuxen- utbildning, har sfi en särställning. Trots att sfi-utbildningen utgörs av ett enda ämne är den en egen skolform. Utbildningen styrs inte av någon egentlig läroplan, berättigar inte till studiestöd och be- traktas av andra aktörer som en icke-reguljär utbildning. Sfi delar vidare samma öde som grundläggande vuxenutbildning – utbildning på lägre nivå betraktas alltid som lite sämre än högre utbildning. Status är intimt förknippat med integritet och respekt. För att få respekt måste man ha en tydlig identitet och roll, som gör att om- givningen vet var gränserna går och vad de kan förvänta sig. Sfi:s otydliga uppdrag och hemvist, en Mädchen für alles, som beskri- vits ovan har enligt utredningens mening varit synnerligen negativt för såväl utbildningens som lärarnas ställning. En allvarlig och trolig anledning till att sfi och ämnet svenska som andraspråk i stort har låg status är att utbildningen vänder sig till människor som generellt har låg status i landet. Säg orden invandrarundervisning, invandrarlitteratur, invandrartäta områden Sfi:s uppdrag och roll och du får genast intrycket att detta är något som inte kan inklu- deras i vanlig litteratur eller andra bostadsområden, utan behöver ett särskilt rättfärdigande. Att söka åstadkomma en förändring på denna punkt är en mycket större uppgift än vad som kan uppnås genom en förnyelse av sfi. Men en ambition i linje med en sådan strävan är att i så hög grad som möjligt hitta lösningar som harmo- nierar med övrig vuxenutbildning. Därmed betraktas alla vuxenstu- derande som individer som har behov av kompetensutveckling – somliga av matematik eller engelska, andra av svenska som andra- språk. På det sättet blir sfi inte invandrarundervisning – till skillnad från svenskföddundervisning – utan ett ämne bland många. Ett litet, men viktigt led i detta är att byta ut namnet på utbildningen. Det finns alltså många orsaker till sfi:s låga ställning. Vad kan man då göra åt detta? skriver i Vem älskar sfi? (1997) att en förutsättning för en framgångsrik samverkan inom flykting- mottagandet är en autonom sfi-verksamhet vars professionalitet och fackkunskap respekteras av såväl avnämare som andra berörda yrkesgrupper. Detta kan bara uppnås genom tydligt och konkret formulerade mål för verksamheten, en medveten och långsiktig satsning på kompetensutveckling och kontinuerlig uppföljning av målen. Utredningen håller med i allt detta. Ett tydliggörande av sfi:s uppdrag och roll i relation till närliggande verksamhet är av avgörande betydelse för sfi:s ställning. Likaså är det av stor vikt att lärarkårens professionalitet och specifika roll får stöd i form av kompetensutveckling och ändamålsenlig grundutbildning. Upp- följningen av sfi måste förbättras och utökas samt ge en mer rätt- visande bild av såväl förutsättningar som måluppfyllelse för utbild- ningen. Utredningen återkommer i betänkandet till vart och ett av dessa områden och föreslår eller pekar på åtgärder som vi anser samman- taget kan förbättra och förtydliga verksamheten, och därmed för- hoppningsvis påverka inställningen och agerandet hos såväl stude- rande, lärare och beslutsfattare som allmänhet. Sfi:s uppdrag och roll Målgruppen bör förbli densamma som . Syfte och mål för sfi i gällande kursplan bör gälla även i fortsättningen. Arbetslivsorienteringen bör förstärkas. I det ovanstående har vi försökt visa på sfi-utbildningens roll i samhället och på de skilda uppfattningar som uppdragsgivare, ansvariga huvudmän och avnämare kan ha om utbildningen. Vi har också sett att detta får konsekvenser för utbildningens status, vilket påverkar såväl lärare och studerande. Utredningen anser att därför finns ett behov av att förtydliga sfi-utbildningens uppdrag samt avgränsa dess roll i förhållande till andra aktörer. I detta avsnitt re- sonerar vi kring några viktiga avvägningar som utredningen behövt göra. Avsnittet fungerar också som en utgångspunkt för de förslag på förändringar som redovisas längre fram i betänkandet. 4.5.1Sfi är en utbildning En grundtanke i arbetet för både denna utredning och för den om flyktingmottagande och introduktion har varit att insatser för ny- anlända och andra invandrare i så liten utsträckning som möjligt ska utgöras av specifika säråtgärder. Istället ska de ordinarie verk- samheterna inom olika samhällssektorer utformas så att de är till- gängliga och passar även de invandrare som ska etablera sig i sam- hället och på arbetsmarknaden. Detta förutsätter gedigen kartlägg- ning av individens behov och kompetens, en utbildningsplanering som utgår från den enskildes förutsättningar och studiemål samt en samverkan mellan olika aktörer för att skapa ett rikt och varierat utbud som stödjer individerna att komma vidare. Det blir då viktigt att tydliggöra varje aktörs roll och ansvar och att säkerställa respekten för var och ens kompetens och uppdrag. Utredningen betraktar sfi som en av dessa aktörer. Sfi är en del av det ordinarie utbildningsutbudet inom vuxenutbildningen, vilket riktar sig till vuxna med behov av kompetensutveckling, bl.a. grundläggande svenska. Utbildningen är förvisso ett viktigt stöd för att nyanlända ska nå målen för introduktionen, men för den Sfi:s uppdrag och roll skull kan inte syfte och mål eller ramar anpassas efter behov när det gäller att nå dessa mål. Ett annat vägval handlar om målgruppen. En alternativ väg för sfi skulle kunna vara att begränsa målgruppen till enbart flyktingar och andra nyanlända invandrare, vilket föreslås . Sfi skulle då få en tydligare roll inom ramen för kommunens introduktion och på samma sätt utgöra en särlösning . Denna sfi skulle kunna ha ett starkt fokus på såväl samhällsinformation och egen försörjning. De som har bott här längre än , skulle istället hänvisas till en mer renodlad språkutbildning på motsva- rande nivå inom grundläggande vuxenutbildning. Där skulle ut- bildningen kunna betraktas som reguljär vuxenutbildning och be- rättiga till studiestöd. Sfi-utbildningen är eller har i realiteten varit organiserad på sådant sätt i flera kommuner. Förespråkare menar att detta är ett sätt att skapa en helhet för nyanlända och att tidigt satsa resurser på att dessa ska nå målen för introduktionen. Kritiker menar att andra sfi-studerande prioriteras bort och att de därmed inte får det stöd som de ofta skulle behöva. Utredningens har funnit att det finns skäl för sådana farhågor. Utredningen har prövat frågan noga och anser att fördelarna med en sammanhållen utbildning för alla överväger stort. En upp- delning av utbildningen skulle medföra att det fanns två parallella system med liknande innehåll, ett för nyanlända och ett för dem som vistats i . Det skulle i många kommuner innebära att kompetens och resurser splittras. I små kommuner skulle nyanlända och andra förmodligen ändå läsa tillsammans i samma rum/lokal, och då skulle förhållandet att de studerande läser inom två skolformer enbart komplicera för verksamheten. Men framför allt anser vi att det inte är säkert att det är just vist- elsetiden i som utgör den största skillnaden mellan olika grupper. Många som har bott här längre än har kanske inte deltagit alls i någon särskild introduktion p.g.a. ohälsa eller omsorg om egna barn. Många som levt länge i utan att behärska svenska kan ändå ha behov av samhällslivsorientering. Dessa perso- ner har förvisso egna erfarenheter av samhället, men har kanske inte utvecklat svenska begrepp för dessa och saknar förmåga att Sfi:s uppdrag och roll kommunicera med myndigheter eller på arbetsplatser på svenska. På samma sätt kan det finnas nyanlända som vistats och kanske arbetat i , eller de som genom sin anknytning i får en god inblick i det svenska samhället. En studie baserad på International Adult Literacy Survey och forskning om invandrares läs- och skrivinlärning på sitt andraspråk (2001b) visar att vistelsetid relativt sett inte har så stark på verkan på läs- och skrivförmågan: Förutom utbildningsnivå finns även andra faktorer som är av stor betydelse för läs- och skrivutvecklingen på andraspråket. Ålder vid invandring (hälften så stark inverkan som modersmål), och höjning av den formella ut- bildningsnivån i invandringslandet är exempel på sådana faktorer. Vistelsetid i landet har inte tillnärmelsevis lika stark inverkan som dessa faktorer. Att höja sin formella utbildningsnivå ett steg (dvs. från motsvarande folkskola till motsvarande grundskola) efter an- komsten till det nya landet är liktydigt med vistelsetid i landet utan kompetenshöjning. Utredningen anser i enlighet med mål och strategi för vuxnas lärande (se 9.1.2) att det måste vara de individuella behoven som styr utbud och tillgång på utbildning och inte konstruerade gränser exempelvis utifrån ett visst antal vistelseår. Ett annan fråga gäller samhällsorienteringen inom sfi. Ett alternativ är att avgränsa målen för sfi genom att lyfta ut de samhällslivs- och arbetslivsorienterande delarna ur dagens kursplan. Då skulle sfi enligt förespråkarna bli en tydligare och mer renodlad språkutbild- ning, som i sin tur kan kombineras med någon form av samhälls- information för dem som behöver detta. Utredningen anser dock att den språkliga och kommunikativa kompetens som studerande behöver förvärva på denna grundläggande nivå är så intimt förknip- pat med det omgivande samhället att en sådan uppdelning gagnar vare sig språkinlärning eller samhällslivsorienteringen. En sådan renodlad språkutbildning skulle inte förmå att ta tillvara det omgiv- ande samhället och/eller arbetslivet, vilket är att kasta bort rika möjligheter till språkutveckling. Det skulle inte heller, menar vi, finnas möjlighet att på ett konkret sätt diskutera samhällsrelaterade frågor som normer och värderingar i en sådan utbildning. Att inte ta tillvara på individernas tidigare kunskaper och erfarenheter av Sfi:s uppdrag och roll såväl samhälle som arbete vore ett stort resursslöseri. Detta reso- nemang utvecklar vi i kapitel 7. Alla grundläggande andraspråksutbildningar i de länder som vi stu- derat integrerar samhällsorientering i undervisningen på något sätt. Det kan dock variera från en ganska begränsad omfattning, som enkel samhällsinformation och traditioner (t.ex. ), till att inta en central plats i utbildningen (t.ex. , ). Flera länder inkluderar också arbetslivsorientering (t.ex. , ). En annan fråga som har lyfts är om målen kring breda språkkunsk- aper och samhällslivsorientering bör kompletteras, eller rent av er- sättas, med en förstärkt inriktning på arbete och egen försörjning. Eftersom de flesta rön tyder på att en tidig kontakt med arbetslivet är positivt för invandrares möjligheter till integration och egen för- sörjning på lång sikt, borde sfi förbereda för detta i första hand, menar man. Detta skulle också vara i linje med målen för kommun- ernas introduktion för flyktingar. Det är viktigt att öppna arbetslivet så att människor inte stängs ute på grund av orimliga krav på språkkunskaper och svensk ut- bildning. Många hinner tappa motivationen att lära sig svenska om vägen till etablering är för lång och full av hinder. Därför är det positivt att man och under sfi- utbildningen tar sikte mot arbetslivet och bygger på den yrkeskompetens som individen har med sig. Utredningens bedömning är att kursplanen för sfi inbegriper arbetslivsorientering och kommunikation i arbetslivet på ett adek- vat sätt – men att detta i realiteten ofta har fått för lite utrymme i undervisningen. Orsaken är troligtvis att lärarna i regel inte utbil- dats för denna uppgift och alltså ofta saknar kompetens och att det på många ställen saknas en fungerande samverkan med arbets- marknadsmyndigheterna och arbetsmarknadens parter. Behovet av att förstärka såväl arbetslivsorienteringen som lärande i arbetslivet inom sfi beskrivs i kapitel 7 och 8. Sfi:s uppdrag och roll Utredningen anser dock att de syften och mål som sfi har inte bör begränsas till att enbart gälla arbete eller egen försörjning. Dels finns det studerande som redan har ett arbete och dels finns det de som av ålder och andra skäl inte kommer att yrkesarbeta. Det främsta skälet är dock att en offentlig utbildning i grundläg- gande svenska, liksom annan offentlig utbildning, måste syfta till att lägga en bred grund för människors liv som samhällsmedborgare. I flera anglosaxiska länder diskuteras skillnaderna i synsätt på ut- bildningen för invandrare mellan "work-centered" och "worker centered" utbildning. Begreppen beskriver ett snävt yrkesinriktat perspektiv respektive en bredare syn som tar sin utgångspunkt i den studerandes roll som samhällsmedborgare och inte endast som arbetare. För individen är det givetvis bra om man kan få ett arbete så snart man kan tillräckligt med svenska för att klara arbetsupp- gifterna. Men med ett alltför snävt bristyrkesperspektiv riskerar man att skapa en diskurs där invandrare inte betraktas som nya medborgare utan primärt som antingen en belastning eller arbets- kraft. Även på arbetet behövs på såväl djupa som breda kunskaper. För att kommunicera med arbetskamrater, kunna göra sin röst hörd, delta i arbetsplatsens demokratiska processer och inte minst löneförhandla behöver man mycket bredare och djupare språkkunskaper. Denna syn finner stöd i det av fastslagna övergripande målet för utvecklingen av vuxnas lärande. Det är formulerat utifrån ett brett perspektiv på vuxnas lärande och betonar såväl individ-, som medborgar- och arbetsmarknadsaspekter: Alla vuxna skall ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jäm- ställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördel- ning (prop. 2000/01:72). Utredningen anser därför att sfi också fortsättningsvis ska syfta till kommunikativ kompetens och fortsatt lärande i såväl vardags-, samhälls- som arbetsliv samt studier, så som detta formuleras i kursplanen. Däremot skiljer sig olika individers mål för utbild- ningen åt och skiftar , beroende på livssituation och fram- tidsmål men också på t.ex. ålder, yrkes- och utbildningsbakgrund. Sfi-utbildningen ska i enlighet med och inom ramen för kursplanen anpassas till individens behov och förutsättningar, och måste därför bygga på en individuell kartläggning och en realistisk planering för framtiden, så som beskrivs i kapitel 10. Sfi:s uppdrag och roll I flera länder finns särskilda spår med inriktning mot arbetsmark- naden, t.ex. i och . I t.ex. och går det att kombinera språkundervisningen med yrkes- utbildningar. I flera grundläggande ESL-program, dvs. English as a Second Language, i omfattar undervisningen yrkesspecifik engelska. Dessa program utformas ofta som "Workplace Literacy Instruction", vilket innebär en arbetscentrerad kurs som ges på arbetsplatsen. 5 Sfi – ansvar och organisation Detta kapitel beskriver kommunernas ansvar för sfi-utbildningen och hur utbildningen organiseras och bedrivs på olika sätt i kommunerna. Utredningen har inte haft i uppdrag att kartlägga eller utvärdera kommunernas arbete utan avser här att ge en över- gripande bild av hur det kan se ut. I kommande kapitel återfinns dock utifrån aspekter som samhällsorientering, praktik och flexi- bilitet fler exempel på hur kommunerna bedriver och organiserar sfi-utbildningen. Vi tar här också upp andra aktörer som har beröringspunkter med sfi-verksamheten och berör övergripande frågor kring behovet av samverkan för att möjliggöra en effektiv sfi-utbildning. Vi behandlar även svenskundervisning för asylsökande eftersom de flesta av de asylsökande som får stanna i kommer att studera sfi i den kommun där de bosätter sig. 5.1Kommunens ansvar och roll 5.1.1Samma uppdrag – olika förutsättningar är kommunen huvudman för sfi-utbildningen. Det innebär att kommunen ansvarar för att sfi-utbildning erbjuds alla kommuninvånare som är berättigade till detta. I huvudmannaskapet ligger att ansvara för dimensionering och myndighetsutövning såsom betygssättning och t.ex. antagning. Kommunen kan välja mellan att bedriva utbildningen i egen regi eller att lägga ut den på entreprenad, men ansvarar för att lagar och regler följs samt för kvalitetsuppföljning och redovisning. Rektorn ska oavsett anord- nare även verka för verksamhetsutveckling. Alla kommuner har alltså i grunden samma uppdrag men verk- samheten kan se mycket olika ut. Detta beror dels på de olika för- utsättningar som kommunerna har men också på deras tolkning av Sfi – ansvar och organisation uppdraget och deras ambitioner. Utbildningen ska dock vara lik- värdig varhelst den anordnas i landet (Skollagen, 1 kap. 9 §). De olika förutsättningarna har bland annat att göra med kommun- storlek, utbildningsvolym, studerandeunderlag och hur arbets- marknaden och övrigt utbildningsutbud ser ut. Volymen på sfi- utbildningen kan variera mellan en handfull studerande upp till 8 000, vilket ger mycket skilda förutsättningar på många områden. Vissa kommuners sfi-deltagare utgörs till allra största delen av kommunmottagna flyktingar, som ofta deltar i någon form av intro- duktionsprogram, andra kommuners deltagare är till största delen andra invandrare, ofta anhöriga till tidigare invandrade personer eller till infödda. I somliga kommuner dominerar en enda språk- grupp bland deltagarna, i andra kommuner utgör de sfi-studerande en språkligt heterogen grupp. Många kommuner präglas av att de studerande flyttar vidare, andra av en stor inflytt- ning. Allt detta och andra faktorer som andelen behöriga lärare, grad av samverkan m.m. påverkar hur organisationen och genom- förandet av sfi-utbildningen ser ut. Kommunerna uppvisar också stora skillnader när det gäller tolk- ningen av uppdraget, vilket resulterar i delvis olika fokus för utbild- ningen. Vissa kommuner betonar kopplingen till integrations- politiken och flyktingmottagandet. Där är sfi ofta en integrerad del av introduktionen, åtminstone för nyanlända flyktingar. Flera av dessa kommuner har anlagt ett tydligt arbetsinriktat perspektiv, där egen försörjning är det huvudsakliga målet även för sfi. Andra betonar sfi som språkutbildning och lägger tyngdpunkten vid mål- uppfyllelse i form av godkänt betyg. Naturligtvis är också variationen mellan kommunerna stor när det gäller ambitionsgrad och tillgång på resurser, vilket bland annat beror på hur stor andel som utgörs av flyktingar. De studerande kan erbjudas allt från några timmars studier till heldags- studier där språkundervisningen integreras och kompletteras med andra ämnen och aktiviteter. En del kommuner har ambitiösa praktikprogram som bygger på individernas yrkesbakgrund och framtidsplaner, medan andra inte har någon särskild plan för den praktik som finns, utöver att de studerande ska sysselsättas eller få tillfälle att tala svenska. Det är inte alltid lätt att avgöra om skill- naderna mellan kommunerna beror på ambition eller resurser. De som lägger ner mindre pengar menar att de inte har råd med mer, och de som lägger ner mer, menar att insatserna måste få kosta ini- tialt eftersom det i längden annars blir dyrare. Sfi – ansvar och organisation Det bör poängteras att ovannämnda beskrivning givetvis är en förenkling – i verkligheten är bilden än mer varierad och komplex. Som påpekats ovan får kommunernas olika förutsättningar och syn på uppdraget konsekvenser för hur sfi organiseras, vilket i sin tur påverkar genomförandet. utvärdering av sfi 1997 beskriver kommunernas över- gripande organisation. Det övergripande ansvaret för sfi-utbild- ningen fanns då hos utbildningsförvaltning/nämnd eller motsva- rande i av alla kommuner. I låg utbildningen under integrationsförvaltning/nämnd eller motsvarande. I respektive låg ansvaret hos socialförvalt- ning/nämnd eller kulturförvaltning/nämnd. Rapporten konstaterar att det i de kommuner där utbildningsnämnden är ansvarig också är mycket vanligare att utbildningen anordnas i egen regi.