sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — De nya regelverken och FI:s roll enskilda fall lämnar information om försäkringar undantagna från direktivets tillämpning. Ur ett svenskt perspektiv innebär alltså förslaget att utöver försäkringmäklare som redan nu står under FI:s tillsyn, skulle ett sannolikt stort antal ombud tillkomma – beroende på hur ombud definieras skulle det kunna handla om åtskilliga tusen nya tillsynsobjekt. Bland annat av det skälet, och i kombination med de möjligheter till alternativa lösningar direktivet ger utrymme för, finns anledning att utreda vidare hur en lämplig tillsynsstruktur bör se ut och vilken FI:s roll bör vara. Utredningen anser att det finns åtminstone två skäl mot att FI utövar en direkt tillsyn över försäkringsombud. Ett skäl är att FI har tillsynsansvaret över de försäkringsföretag i vars organisation dessa ombud återfinns. Det åligger då försäkringsföretagen att upprätthålla en godtagbar standard härvidlag, och det måste anses ingå i FI:s tillsynsansvar att övervaka företagen även på denna punkt. Att därutöver de enskilda ombuden skulle utgöra självständiga tillsynsobjekt är enligt utredningens uppfattning inte motiverat eller rimligt. Därtill kommer det mer allmänna motivet att det finns anledning att undvika ett tillsynsansvar som kan leda till kvalitetsmärk- ningseffekter som vilseleder konsumenten (se vidare avsnitt 4.7.1) 4.4.9Direktiv om finansiella konglomerat Antaget av EU: Svenskt ikraftträdande: mitten av 2004 Med finansiella konglomerat avses företagsgrupper som innehåller flera olika slag av finansiella företag, som försäkringsföretag, banker och värdepappersföretag. Förslaget syftar till att införa särskild tillsynslagstiftning för denna typ av finansiella koncerner. I och med förslaget införs en effektiv EU-lagstiftning för att lösa tillsynsproblem i fråga om interna transaktioner och riskexpo- neringar inom ett finansiellt konglomerat. Vidare föreslås för det fall verksamheten drivs i flera länder att en samordnande myndighet för det finansiella konglomeratet utses, det senare bl.a. för att undvika luckor i tillsynen över ett finansiellt konglomerat. Genom direktivet införs en rad kvantitativa och kvalitativa regler om tillsyn över enheterna i ett finansiellt konglomerat. De nya regelverken och FI:s roll särskilt kapitaltäckning, interna transaktioner och riskkoncentra- tion samt ledningsfrågor. FI är enligt utredningens uppfattning den naturliga behöriga myndigheten, och får som sådan utökade tillsynsuppgifter i och med att FI ska utöva extra tillsyn över kapitaltäckningen, de interna transaktionerna, riskkoncentrationen och den interna kontrollen. FI kommer vidare delta i implementeringsarbetet genom att utfärda föreskrifter och/eller allmänna råd. 4.4.10Andra och kommande EU-initiativ Ett område som berör det finansiella området, men som också har en vidare räckvidd, är frågorna kring s.k. corporate governance10. Inte minst har satt medialt och politiskt fokus på detta område. Här har inom EU en ny grupp av vise män - The high level group of company law experts (Winter-gruppen) – börjat utreda hur ett enhetligt ramverk för europeisk bolagslagstiftning skulle kunna se ut. Resultatet av detta arbete har mani- festerats i utformningen av ovan nämnda direktiv om uppköpserbjudanden, men ytterligare förslag är att vänta . Nämnas kan också att dessa frågor är föremål för utredning även i genom tillsättandet av den s.k. . Det ska avslutningsvis noteras att Action Plan innehåller 31 punkter - de direktiv som här diskuterats utgör alltså en begränsad del av detta omfattande program. De som diskuterats är dock åtgärder som berör dels förhållanden med tydlig relevans för den finansiella tillsynen, dels åtgärder som kommit så långt i sin utformning att de någotsånär konkret kan diskuteras i termer av inriktning och resursbehov för tillsynen. De direktiv som föreligger och som diskuteras inom EU, representerar med all säkerhet heller ingen slutpunkt på europeiseringen av de finansiella regelverken. Bland annat kommer EU framöver att fokusera på utvecklade solvensregler för försäkringsbolag inom ramen för det s.k. solvency . Därmed är också sagt att den diskussion som förs om ansvarsfördelning och resursbehov i samband med den ökade inter- 10 Någon riktigt etablerad svensk beteckning för detta begrepp finns än så länge inte; ibland används benämningar som ägarstyrning eller företagsstyrning. Kort kan sägas att det handlar om frågor med anknytning till roll- och ansvarsfördelning när det gäller styrning av publika företags verksamhet, hur detta skall kontrolleras och hur ansvar skall utkrävas. De nya regelverken och FI:s roll nationaliseringen av regelverken måste fortsätta framöver. Den analys och de bedömningar som görs i denna utredning är inte slutet. Det är inte ens början till slutet, men möjligen slutet på början. 4.5Tillsyn av redovisning och revision 4.5.1Förordning om redovisning enligt IAS Antaget av EU: antogs EU-förordningen om upprättande av koncern- redovisning enligt internationella redovisningsstandarder för börsbolag. Enligt den skall alla företag i som är noterade på en reglerad marknad senast vara skyldiga att utarbeta sin sammanställda redovisning i enlighet med en enda uppsättning redovisningsstandarder, nämligen International Accounting Standards (IAS), som beslutats av (). Det bör nämnas att dessa nya redovisningsstandarder gäller för alla noterade bolag inom EU från och med . Den nya EU-förordningen kommer att beröra cirka 7 000 företag inom EU. Förordningen lämnar dessutom möjlighet även för andra företag att tillämpa samma regler som de noterade bolagen. Den beslutade att uppdra åt en särskild utredare att överväga de frågor som denna förordning innebär för svensk del11. Utredningen skall vara avslutad . Detta innebär att den mer exakta räckvidd som förordningen kommer att få för svensk del ännu inte är avgjord. Vad som dock redan är klart är att krav på en competent administrative authority kommer ställas. Förordningen innehåller också en godkännandemekanism (endorsement mechanism) vilken är det formella förfarandet för att införliva nya regler i . Mekanismens roll är att se över antagandet av nya standarder och tolkningar och endast ingripa om dessa innehåller t.ex. väsentliga brister. En annan viktig del i denna nya struktur är den kontrollmekanismen (enforcement mechanism) som behövs för att ingripa mot bolag som inte följer reglerna. En sådan statlig tillsyn De nya regelverken och FI:s roll av börsbolagens redovisning är för såväl som för många andra länder något helt nytt. Med ett uppdrag som behörig myndighet på redovisningsområdet följer ett tillsynsansvar som omfattar samtliga noterade företag. Någon exakt bedömning av uppdragets omfattning är svår att göra. Bland annat är det än så länge, och som framgått, oklart om kommer att utnyttja möjligheten att tvinga eller tillåta andra än noterade företag att följa förordningens regler och om detta leder till att de också ska bli föremål för tillsyn. Även om tillsynsansvaret begränsas till de noterade företagen kan det emellertid konstateras att det med stor säkerhet blir fråga om ett myndighetsansvar som kommer att kräva betydande resurser och kompetens. FI har, som nämnts, haft uppgiften att arbeta med redo- visningsfrågor specifika för finansiella företag. Denna uppgift har ett naturligt samband med FI:s roll som tillsynsmyndighet för de finansiella företagen och det är, på grund av redovisningens centrala betydelse för denna tillsyn, viktigt att FI har kvar detta ansvar. Frågan här är emellertid om FI därutöver ska bli behörig myndighet på redovisningsområdet i stort. Om FI blir behörig myndighet på redovisningsområdet kommer det att innebära att tillsynen kommer att avse ett stort antal företag varav huvuddelen inte är finansiella. Det är dessutom inte troligt att insatserna kommer att kunna begränsas till renodlad tillsyn; sannolikt kommer det nya uppdraget att ställa krav på aktiv roll i utvecklingen och tolkningen av regelverket. Sammantaget kan det medföra att redovisningsfrågorna kommer att kräva så mycket uppmärksamhet och resurser att det negativt påverkar FI:s möjlig- heter att fokusera på sina grundläggande mål och sin egentliga målgrupp, särskilt som den nya uppgiften skulle tillföras FI i då kraven ökar kraftigt även inom dessa områden. Till detta kommer att syftet med och karaktären hos redovisningstillsynen är helt annorlunda än den tillsyn över finansiella företag som FI bedriver och kommer att bedriva . Utredningens samlade bedömning är därför att en redovisnings- tillsyn av det slag som skisserats är en artfrämmande verksamhet för FI och det finns en uppenbar risk att FI, om man tilldelas en De nya regelverken och FI:s roll sådan roll, i så fall skulle riskera att tappa fokus på sina grund- läggande uppgifter. Frågan är då vilken myndighet som istället bör bli behörig myndighet på redovisningsområdet. () är på redovisningsområdet när det gäller de icke-finansiella företagen och har ett övergripande ansvar för statens insatser på redovisningsområdet för de icke- finansiella företagen. Det är därför naturligt att BFN blir behörig myndighet på redovisningsområdet. Argumenten mot en sådan lösning är dels att BFN är en liten myndighet, med en organisationsform som anpassats för en mer begränsad verksamhet, dels att , med den lösning som diskuteras, i praktiken kan sägas få två behöriga myndigheter med ansvar för redo- visningsfrågor. När det gäller det senare bedömer utredningen att detta bör kunna hanteras, men att det ställer betydande krav på väl fungerande och tydligt strukturerade rutiner för samråd och informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna. Att BFN är en liten myndighet och att organisationsformer m.m. måste ses över för att BFN ska kunna axla ansvaret att vara behörig myndighet på redovisningsområdet är inget bärande argu- ment emot denna lösning. Att förändra nämndens organisation och att tillföra nämnden ökade resurser är naturligt om nämnden ges ett större ansvarsområde. Det bör också framhållas att ingen myndighet har en organisation som kan hantera denna nya typ av tillsyn och att en uppbyggnad av verksamheten alltså under alla förhållanden måste ske någonstans. En möjligen allvarligare invändning mot förslaget är att en av den behöriga myndighetens viktigaste arbetsuppgifter blir att delta i det internationella arbetet med att samordna tillsynsinsatserna och att denna uppgift internationellt organiseras av CESR – en orga- nisation i vilken primärt tillsynsmyndigheterna i respektive land ingår. BFN skulle – kan det hävdas – bli en främmande fågel i denna omgivning. Utredningens uppfattning är att inte heller detta är ett avgörande argument mot BFN som behörig myndighet. Den internationella och nationella samordning som en effektiv mark- nadstillsyn kräver måste kunna komma till stånd även om flera slag av organisationer är inblandade. På det nationella planet måste BFN och FI, som nämnts, ha ett mycket nära sam- arbete – detta gäller inte minst inom prospektgranskningsområdet. På det internationella planet måste CESR och andra internationella organ finna former för att släppa in andra aktörer då inte alla länder De nya regelverken och FI:s roll i kan förväntas integrera all sin tillsyn till en och samma typ av ansvarig myndighet. Utredningens förslag är alltså att en förstärkt BFN blir den myndighet som ansvarar för tillsynen av de icke-finansiella före- tagens redovisning, och att det skyndsamt bör utredas vilka organi- sationsförändringar och resurstillskott som detta medför. Utredningen anser vidare att FI bör behålla normgivningsanvaret för de redovisningsfrågor som specifikt berör de finansiella före- tagen. Det måste det vidare anses ingå i det generella tillsyns- ansvaret att även fortsättningsvis övervaka att de finansiella företagen följer såväl generella (IAS) som branschspecifika redovis- ningsregler. FI:s roll på redovisningsområdet blir således i princip densamma som . De tillkommande tillsynsuppgifterna och ambitionshöjningarna i tillsynen innebär dock att resurserna måste förstärkas på dettta område. En annan fråga är om delegerad tillsyn bör tillämpas även på redovisningsområdet. Utredningen förespråkar, som framgått, principiellt att tillsynsarbete delegeras på de områden där detta är praktiskt möjligt. Detta bör vara utgångspunkten även på redovis- ningsområdet, vare sig FI eller någon annan har myndighets- ansvaret. Utredningen anser att det vore naturligt att delegera tillsynsuppgifter till organ som nybildade s.k. review panel. Av samma skäl som diskuterats ovan rörande dele- gering av tillsyn på andra områden, finns sannolikt effektivi- tetsfördelar att uppnå genom att utnyttja den struktur och kompetens som är byggts upp av detta självregleringsorgan. Slutligen blir det naturligtvis en fråga för en sådan myndighet och dess huvudman hur arbetet i praktiken skall organiseras. finns i så fall också anledning att överväga att inkorporera , då frågor rörande tillsyn av revisorer sannolikt torde bli mer integrerade med redovisningstillsynen framöver Skulle FI ändå ges uppdraget att vara behörig myndighet för efterlevnaden av IAS, bör nuvarande inkorpo- reras i FI. Enligt utredningen mening är en samordning av statens resurser på detta område under alla omständigheter nödvändig för ett framgångsrikt arbete med redovisningstillsynen. De nya regelverken och FI:s roll Även när det gäller tillsynen av revisorer finns en diskussion om mer enhetliga regelverk och tillsynsregimer. På detta område tycks dock en eventuell, mer långtgående samordning ligga en bit framåt i tiden; inriktningen är åtminstone än så länge att tillsynssystemen kan utformas på nationell nivå, men utifrån vissa gemensamma principer och mål för tillsynen. Noteras kan att kommissionen utfärdat rekommendationer vad gäller kvalitetskontroll och reviso- rers oberoende, en fråga som ställts på sin spets i samband med . En redovisning av EU:s fortsatta arbete på området kommer att publiceras . Sammanfattningsvis finns alltså även här en ökad aktivitet och en tendens mot mera av harmonisering och samordning, som dock inte nått lika långt som på de andra nämnda områdena. Frågan om revisorernas roll har fått stor uppmärksamhet i den nu pågående debatten om förtroendeproblemen på aktiemarknaden och om corporate governance i allmänhet. När det gäller tillsyn av revisorer föreligger, som nämnts, ännu inte några direktivförslag från EU. I utredningsuppdraget ingick dock att överväga om, och i så fall i vilken omfattning, FI borde få en roll i tillsynen över revisorer och revisionsverksamhet riktad mot noterade bolag. Revisorer som har revisionsuppdrag i noterade bolag torde så gott som alltid även ha andra revisionsuppdrag i t.ex. fonder, stiftelser eller onoterade bolag. Detta innebär att även om revisorstillsynen skulle överföras till FI såvitt avser revisions- uppdrag i noterade bolag, skulle () ändå svara för en väsentlig del av tillsynen över revisorskåren. Utredningen anser att en sådan uppdelning av tillsynen skulle vara olämplig, särskilt som de revisorer, som har såväl revisionsuppdrag i noterade bolag som andra revisionsuppdrag, skulle stå under tillsyn från både RN och FI. En partiell överföring av revisorstillsynen från RN till FI bör alltså inte komma i fråga. Vad gäller möjligheten att låta FI överta ansvaret för hela revisorstillsynen anser utredningen att det finns klara nackdelar även med ett sådant alternativ. Till en början kan konstateras att revisorstillsynen inte är ett naturligt verksamhetsområde för FI, dels eftersom den i hög grad innebär tillämpning av associa- tionsrättslig lagstiftning, dels eftersom den disciplinära delen av tillsynen utgör en verksamhet av domstolsliknande karaktär. Vidare anlitar FI i betydande utsträckning godkända och auktoriserade De nya regelverken och FI:s roll revisorer för att utföra olika granskningsinsatser. Rollen som storkonsument av revisionstjänster låter sig svårligen förenas med uppgiften att utöva tillsyn, inkluderande disciplinär verksamhet, över samma revisorer. Således anser utredningen att FI inte bör ges uppgiften att utöva tillsyn över revisorer, registrerade revisions- bolag eller revisionsverksamhet och att RN:s tillsynsuppgift således bör kvarstå oförändrad. Dock anser utredningen att FI bör åläggas samma typ av underrättelseskyldighet för revisorers verksamhet som för när- varande åligger skattemyndigheterna och . Utred- ningen föreslår därför att det införs en bestämmelse om att FI, när myndigheten i fråga om en revisor eller ett registrerat revisionsbolag uppmärksammar någon omständighet som kan vara av betydelse för RN:s verksamhet, skall underrätta RN, jfr. 31 § revisorslagen (2001:883). Utvecklingen vad gäller redovisningstillsyn kommer sannolikt att medföra en utökad kontaktyta mellan den myndighet som skall utöva tillsyn inom redovisningsområdet och den myndighet som skall utöva tillsyn över revisorer, dvs. med utredningens förslag BFN respektive RN. Med hänsyn till detta anser utredningen att möjligheterna till samordning mellan BFN och RN övervägs. Såvitt utredningen nu kan bedöma bör det i vart fall vara möjligt att ålägga BFN motsvarande underrättelseskyldighet som föreslagits beträffande FI. 4.6Växande betydelse för konsumentskyddet - hur ska rollfördelningen se ut ? Bland annat mot bakgrund av hushållens ökade sparande i aktier, fonder och försäkringar , och förstärkt av den turbulenta börsutvecklingen , har kon- sumentskyddsfrågorna på det finansiella området kommit i fokus. De nya EG-regelverken på marknadstillsynsområdet innefattar också tydliga inslag av konsumentskyddskaraktär. Men konsu- mentskyddsfrågorna på det finansiella området handlar självfallet inte enbart om aktier och värdepapper; även i övrigt utnyttjar hushållen numera ett långt bredare spektrum av finansiella tjänster och finansiella producenter än för bara något decennium sedan. Detta reser nya frågor av konsumentskyddskaraktär. Till detta kan läggas att även den traditionella stabilitetstillsynen involverar De nya regelverken och FI:s roll viktiga konsumentskyddsdimensioner – att finansiella företag är stabila och kan möta sina åtaganden kan säga utgöra det grundläggande konsumentskyddet på det finansiella området. Utöver de som är aktuella på värdepappers- området, har en rad lagstiftningsinitiativ med inriktning på konsumentskyddet tagits i , och ytterligare sådana är på väg. Ett exempel på detta är det förslag till ny lag om konsumentskydd vid finansiell rådgivning som presenterades 12och som remissbehandlats. Utgångspunkten har varit den ökande andelen svenskar som äger finansiella instrument, en utveckling som skapat ett ökat behov av kunskap och information hos konsumenterna. Den rådgivning som föreslås omfattas av lagen skall vara av individuell karaktär och det förutsätts att det finns ett uppdrags- förhållande mellan konsumenten och rådgivaren. Begreppet finansiell rådgivning föreslås omfatta rådgivning som avser råd om placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument och i livförsäkringar där kapitalet placeras i finansiella instrument. Lagen gäller därmed sådan placeringsrådgivning som avser exempelvis aktier, fonder och obligationer. Företagen som tillhandahåller sådan finansiell rådgivning föreslås vara skyldiga att uppfylla vissa generella krav i sin verksamhet. Förutom att företagen skall iaktta god rådgivningssed bör företagen även dokumentera vad som förekommit i samband med rådgivningen och se till att den perso- nal som utför rådgivningen har den kompetens som behövs. Tillsynsansvaret förslås bli delat mellan och FI. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar 13. Utredningen lämnade ett delbetänkande och sitt slutbetänkande (SOU 2002:104). Utredningen föreslår bl.a.: nya regler och krav på fondbolagen och nya regler för placeringar och riskspridning att FI får utökade möjligheter att ingripa mot fondbolag utökad informationsplikt gentemot andelsägarna 12(SOU 2002:41). 13(dir 1999:108) De nya regelverken och FI:s roll att fondbolag inte får anlita ett förvaringsinstitut som ingår i samma koncern och måste redovisa avtal och ställningstaganden i ägarfrågor och investeringsbeslut där det kan finnas potentiella intressekonflikter. Utredningens slutbetänkande är på remiss. Konsumentskyddsfrågorna har som framgått fått ökad upp- märksamhet , och behovet av ett aktivt konsument- skyddsarbete torde ha ökat mot bakgrund av marknads- utvecklingen. kan man konstatera att ganska lite hänt på området; inrättandet av konsumentbyråerna kan ses som det notabla undantaget, liksom KO:s möjlighet att biträda enskilda konsumenter i tvister, och möjligheterna till grupptalan. Den nödvändiga kapaciteten att mer aktivt följa utvecklingen och analysera de behov och frågeställningar utvecklingen medför ur ett konsumentperspektiv har inte funnits hos vare sig FI eller KOV. Det innebär i sin tur att konsumentskyddsarbetet blir i huvudsak reaktivt. Som indirekt framgått i kapitel 3, är det dessutom troligt att konsumenterna i många fall inte har klart för sig hur ansvarsfördelningen ser ut på myndighetssidan, och hur man skall kunna hitta rätt när det gäller frågor och klagomål. Mot den bakgrunden finns skäl att se över resurser och arbetsfördelning på detta område. Utredningen föreslår ingen förändring i den grundläggande ansvars- oh arbetsfördelningen mellan FI och KOV. Däremot finns goda skäl att i takt med den höjning av konsumentskydds- ambitionerna på alla delar av det finansiella området som förefaller sannolik – bland annat mot bakgrund av utvecklingen inom EU – analysera hur det ökade och, sannolikt, mer konsumentnära tillsynsarbete som detta torde medföra lämpligast bör omhänder- tas. Detta är ett exempel på behovet av en samlad och myndig- hetsövergripande målbild från statens sida – se vidare avsnitt 4.8. Enligt utredningens uppfattning ligger det nära till hands att anta att det slaget av tillsynsuppgifter naturligen torde falla på KOV snarare än FI. Det arbete på konsumentområdet som utvecklats av Authority (FSA) i , med inriktning på övervakning, analys, information och utbildning, kan tjäna som ett intressant exempel i sammanhanget. Hur omfattande en sådan verksamhet kan komma att bli, hur den bör byggas upp och inriktas och vilka resursbehov detta kan komma att resa har inte utredningen kunnat bedöma, och det har De nya regelverken och FI:s roll heller inte ingått i dess uppdrag. Detta måste med andra ord utredas och övervägas vidare. Det är också viktigt är att ansvarsuppdelningen blir tydlig visavi konsumenterna. Här faller ansvaret på FI och KOV att ytterligare utveckla och tydliggöra den praktiska ansvars- och arbetsfördelningen myndigheterna emellan. 4.7Dagens verksamhet – vad kan nedprioriteras ? Utredningen kan konstatera att det finns områden där FI tilldelats ett tillsynsansvar, men där en fullvärdig tillsyn inte utövas. Detta beror i vissa fall på att tillsynsuppdraget är av ett mer begränsat slag, exempelvis i form av en anmälningsskyldighet, som på betal- ningsöverförings- och valutaväxlingsområdena. I andra fall beror det på en nedprioritering som FI själv ansett sig behöva göra av resursskäl. Denna typ av tillsyn kallas ibland tillsyn light. Att ett företag står under tillsyn är ett faktum som är - och som också bör vara - ägnat att positivt påverka allmänhetens förtroende. En i någon mening fullständig tillsyn av en mängd oftast mycket små aktörer skulle bli mycket resurskrävande har här därför bedrivits stickprovsmässigt. Ett exempel på en antalsmässigt stor delkategori är försäkringsmäklare. Andra exempel är sparbanker och mindre försäkringsorganisationer av olika slag. I dessa fall finns en uppenbar risk att konsumenten vilseleds genom den kvalitetsstämpel som ett tillstånd och en (låt vara nominell) tillsyn från FI innebär.