sou · GRB335d2 · 2004-01-01 00:00:00 — påbörjades således en utveckling med ökad decentralisering av uppgifter och ansvar till kommunerna som kommunerna fick en ökad frihet från statlig styrning. Ett exempel är att lagstiftningen på centrala områden blivit alltmer av ramlagskaraktär. Dessa lagar utmärks av ambitiösa målformule- ringar men utan tvingande regler. I stället för att som tidigare på central nivå utfärda detaljerade regler för hur verksamheten ska bedrivas, försöker staten styra med centralt formulerade mål (Söder & Kebbon 1990). Lagstiftningsförändringar, minskad detaljstyr- ning, frångående av öronmärkta statsbidrag och decentralisering av ansvar betecknar den offentliga välfärdsutvecklingen . Decentraliseringstrenden, som avspeglar sig på många områden, når även utbildning, service och tjänster för personer med utveck- lingsstörning när ansvaret för verksamheterna överförs från landstingen till kommunerna. Som en del av den generella decentraliseringsutvecklingen av välfärdssystemet ligger det som kan kallas en strävan efter administrativ enhetlighet. Kommunaliseringen är i detta perspektiv en förvaltningsreform som ändrar ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner och som bl.a. bygger på principen att ansvaret ska ligga på lägsta effektiva nivån. Via kommunaliseringen likställs också ansvarsför- delningen för olika grupper när ansvaret för utbildning samt stöd och service för personer med utvecklingsstörning liksom för andra medborgare förläggs till primärkommunal nivå. Kommunaliseringen av verksamheterna för personer med utvecklingsstörning är en av åtminstone fyra mer omfattande för- ändringar eller reformer av välfärdssamhället , som gått i decentraliserande riktning. Skolans decentralisering, kommu- naliseringen av särskolan och omsorgsverksamheten, ÄDEL- reformen och psykiatrireformen har alla ökat kommunernas ansvar. Även på andra områden har kommunernas förpliktelser ökat, t.ex. när det gäller miljö- och hälsoskydd och sysselsättning för arbets- lösa ungdomar. är , sett ur ett europeiskt perspektiv, den stat som har den längst drivna kommunala självständigheten och mest vidsträckta ansvarsområdet på lokal nivå (1996, 1997). Kommunaliseringen av särskolan och omsorgs- verksamheten kan mot denna bakgrund betraktas som en del av en generell trend där ansvaret för verksamheter flyttas från en högre till en lägre nivå (se t.ex. 1998). Ett annat mer specifikt och idealistiskt perspektiv på kommunali- seringsreformen och dess orsaker är att utgå från de handikapp- ideologiska motiven. Kommunaliseringen är ur denna aspekt främst att betrakta som en följd av och fortsättning på den ideolo- giska utvecklingen inom handikappområdet. Det är de handikapp- ideologiska ledstjärnorna normalisering och integrering, som lanse- rades , och utvecklingen med t.ex. skolintegrering och institutionsavveckling, som leder fram till ett behov av större kommunalt ansvarstagande för personer med utvecklingsstörning. Ett kommunalt huvudmannaskap ansågs stämma bäst med den rådande synen på hur samhället ska hjälpa och stödja personer med utvecklingsstörning. Ur detta perspektiv blev kommunaliseringen därför en följdriktig effekt av utvecklingen och framför allt ett medel för att lättare och bättre kunna uppnå de handikappideolo- giska och handikappolitiska målsättningarna om normalisering och integrering. Segregeringen av personer med utvecklingsstörning på särskilda institutioner har kritiserats . Utvecklingen har i stället präglats av insatser för att så långt som möjligt i stället normalisera och integrera tillvaron (se t.ex. Sandvin 1992, 1996 och Tössebro, 1996). Ur det handikappideologiska perspektivet framstod sär- omsorg i form av ett landstingskommunalt ansvar för undervisning samt stöd och service för personer med utvecklingsstörning som ett hinder för att uppnå de handikappolitiska målsättningarna att ge personer med utvecklingsstörning möjlighet att leva så likt andra människor som möjligt och i gemenskap med andra. Genom ett kommunalt ansvar för särskolan och omsorgsverksamheten kan alla medborgare vända sig till samma skol- och socialförvaltning för att få den undervisning eller det stöd de behöver och den säromsorg ett landstingsansvar utgör försvinner. efter kommunaliseringen av särskolan uppmärksammades en kraftigt ökad tillströmning av elever till särskolan (se t.ex. 1999, 2000). (/93– 2001/02) ökade elevantalet i landet i stort men med stora lokala skillnader. Flera olika faktorer antas samverka till denna expansion. Bland annat sammanfaller ökningen med föränd- ringar inom i riktning med betoning av teoretiska kunskaper, nytt betygssystem och lokal frihet att bestämma hur inskrivningsprocessen ska gå till. En av de mer avgörande fakto- rerna bedöms dock vara att varit utsatt för betydande nedskärningar som bland annat lett till att elever som har intellektuella svårigheter i minskad utsträckning kunnat ges adekvat hjälp pga. resursbrist. För en del av dessa elever har särskolan blivit alternativet (se för fördjupning och vidare diskussion Blom1999, 2000, 2000, 2002). I undersökningar av föräldrars syn på särskolan (se t.ex. 2000, 2002) är en majoritet av föräldrarna till elever i särskolan nöjda med barnens skolgång. Detta gäller såväl träningsskolan som grundsärskolan. En kritik som dock åter- kommer är att särskolan är för omsorgsinriktad och i för liten utsträckning stimulerar en maximal kunskapsutveckling hos eleverna. Särskolan och skolväsendet i stort kommunaliserades under 1990- talet och under de senaste 15–20 åren har utvecklingen gått från en mycket centraliserad och detaljstyrd skola till en av västvärldens minst reglerade skolsystem (1997). Detta innebär att den lokala friheten att forma skolans innehåll ökat betydligt, vilket torde leda till ökade skillnader på flera sätt, t.ex. i den pedagogiska praktiken liksom när det gäller synen på och organisationen av spe- cialpedagogik och särskola. Specialpedagogiken, inräknat särskolan, har flera olika och ofta motstridiga uppgifter (1997). Man ska upptäcka och eti- kettera det särartade, prognostisera enskildas framtid och med det som utgångspunkt motivera särskilda undervisningsformer, försöka normalisera elever så att framtida avvikelser förebyggs samt fungera som ordningshållare i den normala undervisningen. Genom att identifiera de avvikande eleverna och ge dem enskild eller gruppvis undervisning mer eller mindre avskild från den vanliga klassen är ambitionen att korrigera individuella fel och återföra till norma- liteten. fungerar avskiljandet som en regulator för nor- malundervisningen. Genom att fjärma de mest avvikande underlät- tas undervisningen av de normala, elevgruppen blir mer homo- gen. Historiskt kan vi se att drivkrafterna till särskiljandet i skolan innehåller en vilja att hjälpa de avvikande, men också en strävan efter att homogenisera elevmaterialet (1998). Sammanfattningsvis kan man säga att det ideologiskt i skol- debatten länge hävdats att barn med skolsvårigheter ska vara del- aktiga i den vanliga undervisningen, men en historisk tillbakablick visar att det inte varit så i praktiken. Avskiljning har emellanåt setts som ett sätt att ge de avvikande den bästa hjälpen, ibland har avskiljningen kritiserats för att den stämplar dem som skiljs ut och ibland har debatten inriktats på att avskiljning är skadligt för de elever som är kvar i den vanliga skolan eftersom den normala varia- tionen uteblir när några sorteras bort (1997). Avskiljning har i ett historiskt perspektiv ofta genomförts för att underlätta för de normala. Genom att inrätta specialklasser för avvikande elever blir undervisningssituationen lättare för de nor- mala eleverna och deras lärare. Hjälpklasser, OBS-klasser och sär- skola är exempel på hur man inom skolsystemet har sorterat och avskilt avvikande elever. Ett problem för skolan har varit att övertyga föräldrarna om att det är en förmån och inte ett straff för barnet att placeras t.ex. i specialklass. Argumenten har, när föräldrarna motsatt sig segregerande åtgärder, oftast gått ut på att föräldrarna inte inser eller förstår sitt barns bästa. Om motstånd uppstått har detta ofta skyllts på föräldrarnas dåliga kunskap och insikt. Det har varit de professionellas uppgift att förmå de mot- sträviga föräldrarna att se placeringen som en rationell och god åtgärd för barnet. För att minska föräldrarnas motstånd har också strategier som att byta namn på den segregerande insatsen (t.ex. lilla klassen i stället för OBS-klass) använts. Dagens syn på elever med, eller i, skolsvårigheter är, precis som tidigare, motstridig. Å ena sidan talas det i den offentliga retoriken om En skola för alla där alla barn, oavsett förmåga, förutsätt- ningar och svårigheter ska vara välkomna, å andra sidan präglas av ett uppsving för diagnostisering av avvikelser med därpå följande sortering och kategorisering av elever. Tillbakablicken har kunnat visa på variationer i synen på och ideologin om svagt begåvade och utvecklingsstörda personer. Hur kan då dessa skiftningar förklaras? Vad är det som styr vilken ideologi som anses vara den korrekta? En avgörande faktor histo- riskt sett tycks vara det samhällsekonomiska utrymmet. Söder (1981) menar t.ex. att vårdideologins optimism respektive pessi- mism till stor del bestäms av de funktionshindrades möjligheter att försörja sig och bidra till produktionen, vilka i sin tur är avhängig behovet av arbetskraft. Den ekonomiska faktorn har enligt detta perspektiv haft ett betydande inflytande på det officiella synsättet och handlandet gentemot människor med olika avvikelser. Till- sammans med olika tiders kunskapssyn och ideologier har ekono- min präglat samhällets bemötande av funktionshindrade . Den optimistiska och beskyddande verksamheten som filantro- perna stod för förbyttes en bit in i samhällsskyddande institutionsförvaring av sinneslöa. Sterilisering och inspärrning motiverades framför allt utifrån att omvärlden skulle skyddas från de funktionshindrade. Institutions- tänkandet för sinneslöa levde kvar även sedan de mest rasbiologiska åsikterna försvunnit. T.ex. rekommenderades föräldrar långt in att lämna bort sina barn med utvecklingsstörning till experterna på vårdhemmen. humanitär och psykologisk syn dominera handikappområdet och institutionsboendets negativa effekter uppmärksammades alltmer. Formerna och innehållet i den vård och omsorg som gavs på insti- tutionerna och särskoleinternaten ifrågasattes och medvetenheten ökade om att välfärdssamhällets expansion inte hade berört alla grupper. Välståndsökningen hos befolkningen i stort efter och framför allt hade varit betydande. Men även om välfärden efterhand i viss utsträckning vidgats till att även omfatta personer med olika typer av funktions- hinder var gapet mellan funktionshindrade och andra betydande. Utifrån dessa insikter formulerades den övergripande målsätt- ningen med handikappolitiken . De två viktigaste målen var normalisering och integrering. Handikappoli- tiken skulle främja levnadsvillkoren för personer med funktions- hinder till nivå med andra människors. En ambition som för perso- ner med utvecklingsstörning och andra funktionshindrade innebar att de skulle få en större del av den välfärd som skapats och det skulle ske i det vanliga samhället. Som en följd började institutio- nerna avvecklas, särskolan flyttade in i den vanliga skolans lokaler, öppna omsorger och stödinsatser etablerades. Barn med utveck- lingsstörning ansågs inte längre behöva bo på institutioner utan skulle i stället växa upp hos sina föräldrar och gå i samma skol- byggnader som andra barn. etablerades i en vision där målet var att skapa Ett samhälle för alla, ett samhälle där även personer med funktionshinder var delaktiga. Med denna strävan om jämlikhet och lika rättigheter framstod ett särskilt landstingsansvar för undervisning och stöd till personer med utvecklingsstörning som ett hinder för förverkligandet. kommunaliserades ansvaret för särskolan. Diskussio- nerna om för och nackdelar med att bevara särskolan som en egen skolform aktualiseras på nytt bland annat efter ett kraftigt ökat elevantal i särskolan. Vårt sätt att se på människor och hur vi väljer att särskilja olika människor hänger samman med vilka värderingar och idéstrukturer som är rådande i samhället. I varje tid finns grupper som strider om rätten att formulera vad som är normalt och vad som är avvikande, om problemens innehåll och dess utbredning. För att skilja ut någon som onormal eller särskild finns en föreställning om vad som är normalt. Det normala är dels det mot vilket allt kan jäm- föras, det genomsnittliga, det vanliga, dels en moralisk idé om hur det bör vara. Vilka grupper och individer som har varit objekt för segregerande åtgärder har skiftat . Leprasjuka, vansinniga, fattiga, vagabonder, utvecklingsstörda, kriminella är några grupper som pekats ut som avvikande under det senaste århundradet, men exemplen kan göras många. och (1979) menar att vi till stor del konstruerar verkligheten. Dessa sociala konstruktioner om vad som är normalt och vad som är avvikande är föreställningar som uppkommer genom och i människors samhällstillvaro. Det innebär att diagnoser och problembestämningar inte är en gång för alla givna. Från tid till annan varierar synsätt och värderingar till följd av bland annat eko- nomiska förutsättningar och kunskapsutvecklingen i olika discipli- ner, så även inom skolan. Skolan är den kliniska miljö där barns svårigheter ofta uppdagas – inte för att barnen nödvändigtvis har problem, utan för att skolan kräver vissa sätt att fungera (1997). , S (1996). Den regionala samhällsförvaltningen i – en översikt. I: 2000. Rapport från Arbetstagar- konsult. Areschough, J (2000). Det sinneslöa skolbarnet. Undervisning, tvång och medborgarskap 1925 – 1954. Studies in Art and science 220. : LTAB tryckeri. , P & , T (1984). The social construction of reality. Harmondsworth: Pelican. , A (1999). : Forsknings- och Utvecklingsenheten, Socialtjänst- förvaltningen. Brockstedt, H (2000). Slagsta skola och seminarium och dess före- gångare skolan för sinneslöa barn i – Ideologi och prak- tik i undervisning av barn med utvecklingsstörning – 1950. , M (1997). Om skolbarns olikheter. Diskurser kring sär- skilda behov i skolan – med historiska jämförelsepunkter. , H (1997). Omstrukturering av det svenska skolsystemet. Gensvar på globaliseringstendenser eller nationella krav? Peda- gogisk forskning i . 2–3, sid 161–181. , R (1997). Specialpedagogisk kunskap som ett socialt problem. En historisk analys av avvikelse och segregation. : HLS Förlag. , R (red) (1998). Organisation och välfärdsstat. : Stu- dentlitteratur. , S (1968). Hjälpskola och särskola i tom 1921. , C G (1999). Folkliga föreställningar om skador och funk- (red) Handikapp, synsätt, principer, perspektiv. , E (1994). Om betydelsen av det psykiska i svensk skolhälsodebatt 1880–1950. (red) Samhälle, psykiatrisk vård och psykisk hälsa. , B (1998). Den motsägelsefulla specialpedagogiken. Special- pedagogiska rapporter : , Nr 11. , T (1903). Några råd och anvisningar vid sinneslöa barns (idioters) vård, uppfostran och undervisning. : FSBV:s förlag. , J (1988). Särskolan i ett arbetsmarkandsperspektiv: Om lärares och handledares uppfattningar av arbete och elevernas framtid i arbetslivet. Studia psychologica et paedagogica 89. Sandvin, J (1992). Fra normalisering til sosial integrasjon. I J, Sandvin (red). Omsorgsideologier i forandring. Sandvin, J (1996). : Nordlands- forskning. (2000). Hur särskild får man vara? En analys av elev- ökningen i särskolan. (2002). I särskola eller grundskola? SOU (1991:30). Särskolan, en primärkommunal skola. Slutbetän- kande av skolbarnomsorgskommittén. : Allmänna förlaget. Söder, M (1981). , vårdideologi och integrering: Sociologiska perspektiv på omsorger om utvecklingsstörda. Söder, M (1984). The mentally retarded: ideologies of care and surplus population. I L, , Tomlinson (eds) Special education and social interests. Söder, M & Kebbon, L (1990). I Kebbon, L., , , , S-I., , , , M. & , B. (1992) . Utvärdering av kommunalisering av omsorger om utvecklingsstörda, bakgrund och metod. , M (2000) Normalisering och kategorisering. : Stu- dentlitteratur. Tössebro, J (1999). Integreringsprincipen i teori och praktik. (red) Handikapp, synsätt, principer, perspektiv. Tössebro, J, , A & Dyrendahl, G (eds) (1996). Intellectual disabilites in the Nordic welfare states. Policies and experiences. : Norwegian Academic Press. Utviklingshemmete i norsk skole Som i mange andre europeiske land vokste spesialundervisningen i fram på slutten av 1800-tallet, men med forløpere noen tiår før. Den første spesialskolen var en døveskole, etablert i 1825. I 1875 er det registrert fem spesialskoler for funksjonshemmete; fire for døve og en for blinde. På det tidspunktet var også den første eftermiddagsskole for aandelig abnorme børn i gang som et prøveprosjekt (fra 1874). I løpet av det følgende tiåret kom enda to skoler for utviklingshemmete, slik at en hadde en skole for Østlandet, en for Vestlandet og en for det Nordenfjeldske. Flere ble ikke opprettet før mot slutten av 1930-tallet. De første spesialskolene var opprettet av private, men med offentlig driftsstøtte. Staten kom imidlertid sterkere inn fra 1880- årene, om med abnormskoleloven av 1881 innfører statlig ansvar for spesialskolene. Det innføres også skoleplikt for døve, blinde og (danningsdyktige) utviklingshemmete, noe som var unikt i internasjonal sammenheng. Skolene var basert på internatdrift. De tre skolene for utviklingshemmete hadde fram til 1936 et elevtall som til sammen vekslet mellom knapt 300 og drøyt 500. Vi snakker med andre ord om middels store skoler. Grunnen til at antallet ele- ver ikke vokste i denne perioden handler om policy fra statlige myndigheter (direktøren for abnormskolene). En stilte relativt store krav til opplæringsdyktighet. De som ikke tilfredsstilte kra- vene ble sendt hjem. Den store byggeperioden for skoler for utviklingshemmete i var 1950- og 60-årene. Antall skoler vokste fra 8 i 1945 til 54 i 1975, og antall elever fra 600 til 2 400 i samme tidsrom. Fram til omtrent 1960 foregikk utbyggingen stort sett etter det gamle mønsteret, med internatskoler. Rundt 1960 kan en imidlertid registrere et klart brudd. Fra da av skjedde praktisk talt all utbyg- ging i byer og større tettsteder; dvs. der folk bodde; og barna ble boende hjemme hos familien. Årene fra 1960 til 1975 var også perioden med de store konfliktene knyttet til veivalg i spesial- undervisningen i . De konfliktene som begynte å utspille seg på 1960-tallet kan beskrives på ulike måter, men oftest med utgangspunkt i ideolo- giske skillelinjer. Og ideologi var klart en del av bildet, men betyd- ningen er kanskje noe overdrevet. Det var også flere trekk av mer praktisk karakter som tilsa at den eksisterende utbyggingsmodellen kom under press. hadde flere aspekter: N I løpet av femten år fra 1945 var kapasiteten i spesialskolene mer enn fordoblet. Likevel konkluderer et offentlig utvalg at behovet er ytterligere tredobling (vedlegg til St meld 42 (1965–66). N Grensene mellom den undervisningen staten hadde ansvar for, og den kommunene hadde ansvar for, ble stadig vanskeligere å trekke: N Folkeskoleloven hjemlet hjelpeundervisning, og det var vokst fram stadig mer slik undervisning innen rammen av den vanlige skolen. N Folkeskolens hjemmel for hjelpeundervisning ble gradvis tolket slik at sterkt utviklingshemmete (ikke opplærings- dyktige) kunne eller burde få undervisning, og det vanlige skoleverket bygde gradvis ut undervisning i institusjoner for utviklingshemmete fra 1962. N På denne måten fikk kommunene ansvar for undervisning av de som hadde litt lærevansker, og de som tidligere ble ansett som ikke opplæringsdyktige – mens staten hadde ansvar for en ikke klart avgrenset gruppe som kom imellom. N Fra 1959 ble de fleste spesialskoler bygd uten internat, av øko- nomiske grunner. Det kostet en tredel å bygge skoler for utviklingshemmete uten internat, og på det viset kunne en for de samme pengene gjøre mye større innhogg i plassmangelen. Den ideologiske kritikken var også flersidig, mer enn en enhetlig opposisjon – og noe av kritikken var strengt tatt ikke ideologisk i vanlig forstand: N Kort tid etter at en kom til at en burde bygge uten internat, slo også de nye teoriene om effekter av institusjonalisering av barn inn: Barn bør vokse opp i familielignende enheter, og helst hos sin familie. Bildet av familien forandret seg i løpet av fra å mangle kompetanse til det at mødre kan gi bedre omsorg enn noen institusjon. I en forsterket variant handler det om at de som ikke vokser opp hjemme, berøves en almin- nelig barndom og vanlige stimuli. N Det ble reist kritikk mot den faglige kvaliteten på tilbudet i spesialskolene og argumentert for at en ikke kunne bygge videre ut før en hadde flere kompetente fagfolk. N Det ble reist kritikk om levekårene på institusjoner og spesial- skoler. N Det ble reist kritikk om at segregerte spesialskoler kunne medføre stempling av elevene. Disse punktene kan ses som det praktiske og ideologiske bakteppet til det arbeidet med å revidere spesialskolelovgivningen som startet i 1969 (oppnevning av Blom-komiteen). Det er imidlertid verd å merke seg at (1970) ble det også oppnevnt en komité for å utvikle nye retningslinjer også for institusjonene for utvik- lingshemmete. Vi var med andre ord inne i en generell brytningstid når det gjaldt tiltak for utviklingshemmete. som i går under navnet integreringsloven, er fra 1975 og handler strengt tatt mest om integrering av lover: Lov om spesialskoler og Lov om grunnskolen. Da den ble vedtatt, var den ideologiske temperaturen fra 1960-tallet kjølnet, og på mange måter var selve saken blitt en annen. Den ideologiske kritikken av spesialskolene handlet om kompetanse, oppvekst utenfor familien, elevers levekår, segregering og stempling. Og kritikken møtte et rasende svar fra spesialskolekretser. I 1975 handlet det mer om en teknisk integrering av to lover, og at én administrativ enhet; kom- munen; skulle ha ansvar for all grunnskoleundervisning. Integre- ringsloven betydde ikke nødvendigvis at elever ble integrert eller at spesialskoler ble avviklet. uttrykte en ambisjon om at spe- sialundervisningen så langt som mulig og faglig forsvarlig skulle pågå innen den vanlige skolens , men samtidig hevdet flere Stortingsrepresentanter at en ikke måtte gå for fort fram: Det ville være uheldig med en ukritisk forfølgelse av idealene før skolene var klar for det. Kommunene skulle nå ha ansvar for spesialundervis- ningen, men de sto relativt fritt i hvordan de organiserte dette. De kunne blant annet fortsatt kjøpe plass i gjenværende statlige spe- sialskoler. I statistisk forstand skjedde en kraftig reduksjon av elever i spe- sialskoler, men mye av dette var rent teknisk: I 1977 ble en hel serie av statlige spesialskoler overført til kommunene, herunder 16 sko- ler for utviklingshemmete. Disse ble ikke nødvendigvis avviklet som skoler spesielt for utviklingshemmete. Visse beregninger kan tyde på at andelen barn i segregerte former for undervisning endret seg lite før ut på 1990-tallet. Segregert undervisning inkluderer da statlige spesialskoler, kommunale spesialskoler, skoler under insti- tusjonsomsorgen – men også spesialklasser på vanlige skoler (se Skårbrevik 1996:13–14, 324). Det hersker følgelig noe uklarhet om hvor mye integrering som fulgte i kjølvannet av integreringsloven. Det som imidlertid er ubestridt er at formen for segregering endret seg sterkt fra 1960- tall til 1990-tall. De statlige spesialskolene ble gradvis avviklet, og forsvant helt da de i 1992 ble nedlagt eller omdannet til kompetan- sesentra. Videre ble undervisning i institusjonsomsorgens skoler avviklet sammen med institusjonsomsorgen (1991). Skoleinterna- tene er avviklet og avløst av at utviklingshemmete barn vokser opp hjemme hos familien og har en vanlig skoledag. Alternativet til egen familie ble fosterfamilier.