sou · GRB310d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Avgifterna skall baseras på de totala kostnaderna och därmed vara lika över hela landet men avgiftsnivån bör anpassas till intensiteten i användningen av systemet. Vår utgångspunkt är att brukarintensiteten skall reflekteras i schablonavgifter för låg, genomsnittlig respektive hög utnyttjandegrad. Användaravgifterna blir därmed beroende av hur många mobila stationer som ansluts till systemet. Användaravgifterna är också självklart beroende av hur många användare systemet har. I beräk- ningarna i denna rapport inkluderas enbart skydds- och säkerhets- myndigheterna. Ytterligare användare kan ses som en potential för sänkta kostnader men bör enligt vår uppfattning inte inkluderas i beräkningen för att inte riskera att göra beslutet om upphandlingen avhängigt av ytterligare deltagande. Skydds- och säkerhetsmyndigheterna har uppdaterat prognoser- na över sina behov av mobila stationer. Vi har med dessa uppgifter som grund beräknat hur mycket varje användare borde bidra med i form av användaravgifter till förvaltningsorganisationen som om det inte fanns någon differentierad avgift för brukarintensitet. Eftersom avgiftsmodellen ännu inte föreligger kan inte avgifterna per organisation beräknas exakt, utan det kräver fortsatt utred- ningsarbete inom i samråd med användarna. Till den årskostnad som avgifterna till förvaltningsorganisa- tionen utgör, skall läggas användarnas egna kostnader för anskaff- ning, drift och underhåll av de mobila stationerna. Den genomsnittliga årskostnaden per mobil station inkl. avgifter- na till förvaltningsorganisationen blir med våra antaganden ca . Om istället redovisat maximibehov av mobila stationer används som beräkningsgrund sjunker årskostnader per station till . Vi förordar emellertid att användarna inledningsvis erhåller en viss rabatt på avgifterna vilket har beaktats i tabellen. I det fall försvarets infrastruktur kan användas torde den genomsnittliga kostnaden kunna sänkas till i varje fall ca per mobil station och år för minimiantalet och ca per station och år vid maximiantalet mobila stationer. Men den faktiska årskostnaden per mobil station beror på om berörd användare är hög-, genomsnittlig eller låganvändare av systemet. En användar- organisation vars verksamhet karakteriseras av ett relativt låginten- sivt utnyttjade av radiokommunikation bör alltså kunna räkna med lägre årskostnad per mobil station än genomsnittskostnaden (och vice versa). Utöver de årliga kostnaderna för de mobila stationerna och avgifterna till förvaltningsorganisationen uppstår även kostnader hos användarorganisationen vid övergången till det gemensamma systemet. Dessa är kostnader för utbildning och anpassning av ledningssystem. Dessutom tillkommer kostnader för eventuell dubbel drift vilket behöver beaktas. Kostnader för dubbel drift uppstår om myndigheten behåller det gamla systemet i drift när det gemensamma systemet tagits i operativ drift. Det senare kan komma att krävas t.ex. vid länsgränsöverskridande samverkan innan systemet byggts ut i alla berörda län. Hur förhåller sig då användarkostnaderna för det nya gemen- samma systemet till de kostnader som användarna har för sina gamla befintliga system? På vårt uppdrag har en omfattande och detaljerad analys av nukostnaderna genomförts. Analysarbetet, som har omfattat 21 organisationer, har varit mycket arbetskrävande då kostnadsuppgifter i normalfallet inte funnits samlad. När det gäller Polisen, och akutsjukvården hos landstingen och regionerna har granskning skett av ett urval myndigheter. Resultatet har i dessa fall lagts till grund för en extrapolering för att beräkna kostnaderna på nationell nivå. SOU 2003:10 Sammanfattning och slutsatser 2001 (mnkr) Berörd myndighetsgrupps nukostnader för mobil radio De kostnader som har fångats in i analysen är alla kostnader för- knippade med radiokommunikation, mobiltelefon och mobil dataöverföring som är hänförliga till den egna organisationen, dvs. inte endast rena utbetalningar utan även kostnader som upp- kommer indirekt i organisationen. I uppgifterna om myndigheter- nas egna kostnader ingår således inte de radiokommunikations- kostnader som utkontrakterats genom avtal om alarmerings- och ledningstjänster med , ej heller ingår kostnader för utrustning som finansierats helt eller delvis med hjälp av stats- bidrag från den civila ramen. Skälet att uppgifterna inte inkluderats är att berörda myndigheter saknat information om dessa kostnader. Vi uppskattar emellertid dessa tillkommande kostnader till för landstingen och regionerna, exkl. de kostnader för utrustning som finansierat. Detta talar för att den totala nukostnaden för skydds- och säkerhetsmyndigheternas radiokommunikation uppgår till /år. Nukostnadsanalysen tyder på att kostnaderna för det nya gemensamma systemet blir högre än de nuvarande kostnaderna. Det finns dock ett antal faktorer som behöver beaktas för att bedöma innebörden av denna jämförelse. Om en upphandling av det gemensamma systemet inte blir av är alternativet för berörda myndigheter inte att behålla samma gamla system med samma kostnader. I många fall är det oundvikligt att ersätta dem med något annat system än det gemensamma systemet. I ljuset av att de gamla systemen i många fall är avskrivna kommer investeringarna i nya system även medföra högre kostnader för användarna än vad de har . Med det gemensamma systemet handhas förvaltning och utveckling av förvaltningsorganisationen vilket frigör resurser inom användarorganisationerna som ägnas åt motsvarande uppgifter. Med det gemensamma systemet följer också en rationaliseringspotential då nödvändig information för verksamheten kan bli tillgänglig direkt för personalen ute i fält. Till detta skall även läggas att det gemensamma radiokommunika- tionssystemet kommer att innebära att mycket högre säkerhet och tillgänglighet uppnås samt att samverkansmöjligheterna förbättras. Vår bedömning är att kostnadsökningen endast uppstår på kort sikt. På bör det gemensamma systemet bli billigare än om alla skydds- och säkerhetsmyndigheter ersätter dagens system med nya separata system. Huruvida det gemensamma systemet fullt ut kommer att ersätta de radiokommunikationskostnader som beaktats i nukostnadsanalysen avgörs slutligen av dels funktiona- liteten och de tekniska förutsättningarna som ges i det gemen- samma systemet, dels myndighetens egna prioriteringar och an- vändarmönster. Avslutningsvis påverkas användarnas ekonomiska utrymme även av vårt förslag att anslaget till förvaltningsorganisationen skall finansieras inom statsbudgeten genom omprioritering från anslag som i flera fall annars skulle disponeras av skydds- och säkerhets- myndigheterna. Frågan om frekvenstilldelning för det gemensamma radiokommu- nikationssystemet har länge varit en stötesten. Statskontoret lyfte bl.a. fram möjliga konflikter mellan frekvenslagstiftningen och upphandlingslagstiftningen som försvårande för att få till stånd en upphandling av ett gemensamt radiokommunikationssystem. Vi har analyserat frågan på basis av en utredning som Post- och tele- styrelsen (PTS) gjort på regeringens uppdrag och som, tillsammans med remissvaren på utredningen, överlämnats till oss för beaktan- de. För att frågan om konflikt överhuvudtaget skall aktualiseras måste det först ha konstaterats att det kan antas att frekvensbrist föreligger. Med frekvensbrist menas att utrymmet i det frekvens- band där det tänkta systemet skall opereras inte är tillräckligt i förhållande till efterfrågan. PTS genomförde en intresseundersökning som visat att risk för frekvensbrist kan konstateras i det frekvens- band som är avsett för samhällsviktig verksamhet. Detta innebär normalt att ett inbjudningsförfarande kommer till stånd för pröv- ning och tilldelning av frekvenstillstånd. Vår uppfattning är att det är (och senare förvaltningsorganisationen) som bör inneha frekvenstillståndet för det gemensamma systemet. Mot bakgrund av att det nu kan antas att det råder frekvensbrist finns det två möjliga sätt för oss att erhålla tillstånd. Antingen ansöker vi om tillstånd i ett inbjudningsförfarande som PTS genomför enligt gällande lagstiftning på frekvensområdet, eller också avvaktar vi den nya lagstiftningen på området som undantar från ett inbjudningsförfarande. Vi kan därmed ansöka om tillstånd direkt utan ett prövningsförfarande. Oavsett vilket förfarande som blir aktuellt är frågan om konflikt mellan frekvenslagstiftningen och upphandlingslagstiftningen inte längre aktuell. Vi anser att upphandlingen av det gemensamma systemet avser upphandling av en tjänst. Resultatet av samarbetet med Försvars- makten kan dock inverka på upphandlingens innehåll, omfattning och avgränsning. Även frågor om sekretess kan behöva beaktas. Ett omfattande arbete har genomförts med att ta fram och sam- manställa ett upphandlingsunderlag. Detta har skett med beaktande av skydds- och säkerhetsmyndigheternas behov och krav på det gemensamma radiokommunikationssystemet. Arbetet med under- laget kommer att fortsätta för att kunna färdigställas i sådan tid att upphandlingen kan inledas . Underlaget är ett arbetsmaterial och utgörs av ett utkast med de huvudsakliga delar som måste ingå i det slutgiltiga upphandlingsunderlaget. Materialet består av utkast till kravspeci- fikation, kommersiella villkor, administrativa bestämmelser, utvär- deringskriterier, leverantörskrav m.m. Inom ramen för arbetet med upphandlingsunderlaget har vi prioriterat arbetet med kravspecifikationen. Det har bedrivits av en särskild grupp med representanter för berörda myndigheter och organisationer som inledde sitt arbete . Gruppen har sammanträtt . Dessutom har arbetet krävt ytterligare arbetsinsatser av gruppens medlemmar inom sina respektive myndigheter. Arbetet med den gemensamma kravspe- cifikationen börjar nu närma sig sin avslutning och utkastet består av av ca 200 sidor. Gruppens uppgift har varit att, med utgångspunkt från redan framtaget arbetsmaterial från tidigare utredningar och projekt, arbeta fram ett gemensamt underlag som representerar de gemen- samma kraven på systemet. Kraven har varit av funktionell karaktär och endast i de fall det varit nödvändigt har dessa omvandlats till tekniska krav. Eventuella krav som inte är gemensamma för samt- liga användare kommer att redovisas som tilläggskrav från respek- tive kravställare. Arbetet har visat att det inom gruppen råder stort samförstånd om de gemensamma kraven. Valet av teknisk lösning har inte varit av någon väsentlig be- tydelse i arbetet eftersom utgångspunkten är att det gemensamma systemet skall svara upp mot de funktionella krav som användarna ställer. 1Uppdraget; bakgrund och genomförande Frågan om att anskaffa ett gemensamt kommunikationssystem för skydd och säkerhet är inte ny. uppmärksammades behovet av bättre radiokommunikationsstöd för myndigheter med uppdrag att tillgodose samhällets behov av skydd och säkerhet. I rapporten kallar vi denna myndighetsgrupp för skydds- och säkerhetsaktörer och området för skydds- och säkerhetssektorn (motsvarar den engelska benämningen public safety, en benämning som ofta också används i ). Genom ett bättre radiokommunikationssystem skulle t.ex. polis, rädd- ningstjänst och sjukvårdspersonal ute på ett olycks- eller katastrof- område kunna stå i direkt förbindelse med varandra under insatser. De utredningar som föregått finns väl dokumenterade i rapporter till regeringen. Efter en första utredning som Rikspolis- styrelsen (RPS) genomförde på regeringens uppdrag 1995 1996, tillsattes utredningen om gemensam radiokommunikation, UGR (Dir. 1997:92). UGR, som leddes av , presenterade betänkandet Ett tryggare (SOU 1998:143). följdes av att Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att förbereda och genomföra en upphand- ling av ett gemensamt radiokommunikationssystem. Regeringen avbröt dock uppdraget till Statskontoret på Statskontorets begäran då förutsättningar att gå vidare med upphand- lingen inte ansågs föreligga. När Statskontorets uppdrag avbröts tillsatte regeringen en förhandlare, , med uppdrag att presentera modeller för finansiering av ett gemensamt system utifrån användarnas vilja att använda systemet och finansiera den föreslagna utbyggnaden. I sin rapport, som presenterades , uppmanade bl.a. regeringen att inrätta en kom- mitté med ansvar att genomföra upphandlingen. Uppdraget; bakgrund och genomförande När Statskontorets arbete avbröts inledde RPS ett eget arbete med att förbereda en upphandling av ett radiokommunikations- system. Målet var att anskaffa ett system för polisens behov men som också skulle ge förutsättningar för andra användare att ansluta sig. RPS projekt avslutades som en följd av att vår kommitté tillsattes. Då resultatet av dessa utredningar på ett heltäckande sätt åter- givits i revisorers lämnade revisionsrapport om regeringens handläggning av denna fråga (2002/03:5 Radiokom- munikation för trygghet och säkerhet) avstår vi från att här upp- repa vad de tidigare utredningarna kommit fram till. Sammanfatt- ningsvis har ett omfattande arbete gjorts för att dels identifiera behov och krav på ett gemensamt system, dels identifiera möjliga användare av systemet. Samtliga utredningar har utgått från att systemet bör bygga på TETRA-teknik. TETRA är en teknisk standard framtagen av det europeiska standardiseringsorganet ETSI för att motsvara behov inom skydds och säkerhetssektorn. TETRA-standarden kan jäm- föras med GSM som är en ETSI-standard för mobiltelefoni. Det förefaller oomtvistat att ett gemensamt kommunikations- system är önskvärt, och vi ser att de flesta europeiska länder, inte minst våra grannländer, har beslutat att satsa på gemensamma system för sina myndigheter inom skydds- och säkerhetssektorn. Frågan som lätt infinner sig är varför ett gemensamt radiokommu- nikationssystem ännu inte kommit till stånd i , trots det omfattande utredningsarbetet. I första hand beror det på att finan- sieringen varit oklar. Statskontoret gjorde även en analys av kostnaderna för infra- strukturen för det gemensamma radiokommunikationssystemet. Enligt Statskontorets beräkningar skulle detta kräva en grund- investering på mellan knappt 3 miljarder och beroende på geografisk täckning och funktionalitet. Till detta kommer att den potentiella användarkretsen är en bred samling av aktörer bestående inte bara av offentliga aktörer från stat, kom- mun, landsting och regioner utan också kommersiella aktörer. Ingen av dessa aktörer har tydligt utfäst sig vid att ansluta sig till systemet. Vidare har ingen tidigare utredning tydligt presenterat hur ett gemensamt system skall finansieras. Sammantaget har detta inneburit att regeringen inte haft ett tillräckligt underlag för att ta ställning till en trovärdig finansieringsmodell. Detta torde också ha Uppdraget; bakgrund och genomförande bidragit till att regeringen inte lämnade den trafikgaranti som Stats- kontoret ansåg att staten måste ställa ut till operatören av systemet. Statskontoret pekade på potentiella konflikter mellan upphand- lingslagstiftningen och frekvenslagstiftningen. Problemet har sin grund i att de båda lagstiftningarna har olika prövningsförfaranden för tilldelningsbeslut. För att bringa klarhet i frågan uppdrog regeringen åt () att utreda frågan. PTS överlämnade sin rapport . Regeringen har inte tagit ställning till resultatet av den utredningen, istället har rapporten överlämnats till för beaktande. skall enligt sitt direktiv (Dir. 2002:78; bilaga 1) dels pre- sentera ett underlag till regeringsbeslut om att genomföra en upphandling och teckna avtal för ett gemensamt radiokommuni- kationsnät för skydd och säkerhet, dels att efter beslut av rege- ringen genomföra en sådan upphandling. I beslutsunderlaget skall flera frågeställningar redovisas: ekonomiska och funktionella konsekvenser av alternativa krav- nivåer, kostnader och former för fördelning av dessa kostnader mellan användare, hur stor del av investeringen som bör finansieras gemensamt, metoder för att påverka anslutningen av offentliga användare, (så långt möjligt) utarbeta och sammanställa ett upphandlings- underlag med blivande användares kravspecifikationer och vill- kor, och hur eventuella konflikter mellan reglerna för frekvenstilldelning och för offentlig upphandling skall lösas. I direktivet anges att beslutsunderlaget skulle överlämnas till rege- ringen . Regeringen har emellertid på RAKELs begäran i tilläggsdirektiv ändrat tidsgränsen för när beslutsunderlaget skall lämnas till regeringen till (Dir. 2002:135, bilaga 2). Det efterfrågade beslutsunderlaget lämnas i detta betänkande. I ett nästa steg skall vi, om regeringen bedömer att förutsätt- ningarna är tillräckliga för att genomföra upphandlingen och efter beslut av regeringen, utforma upphandlingen så att anbud med Uppdraget; bakgrund och genomförande skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Upphandlingen skall resultera i avtal med systemleverantör och nätoperatör som tillhandahåller grundläggande infrastruktur och infrastrukturs- tjänster som kan avropas av förvaltningsorganisationen och använ- dare. Slutligen skall göra en plan för ett nationellt nät. RAKELs arbete skall enligt direktivet avslutas senast den 30 no- vember 2003. Före det, , skall vi även ha lämnat förslag till organisation och förvaltning av de gemensamma delarna av systemet. Polisen riskerar att förlora frekvenserna för det kommuni- kationssystem som används i storstäderna . Vi har enligt direktivet möjlighet att lägga förslag till övergångs- lösningar för att hantera detta problem. Enligt en muntlig överens- kommelse mellan PTS och dess danska motsvarighet som träffades ges polisen möjlighet att utnyttja berörda frekven- ser , dvs. till och med . Överenskommelsen kommer att bekräftas i ett skriftligt avtal mellan de båda ländernas myndigheter. I direktivet klargörs att skall dra nytta av det arbete som Statskontoret och har lagt ner på att utreda och analysera kraven på ett nytt radiokommunikationssystem samt utarbeta upphandlingsunderlag med kravspecifikation. Även i övrigt bör utredaren hitta lämpliga samarbetsformer med de vik- tigaste användarna. Vidare sägs att vi skall samråda med närmast berörda myndigheter och organisationer, särskilt , , , Tull- verket, och , men även andra som utredaren finner lämpligt, exempelvis Försvarsmakten. Vi har uppfattat att vårt huvuduppdrag har varit att i denna rapport redovisa de ekonomiska förutsättningarna för att anskaffa och driva ett gemensamt radiokommunikationssystem samt att på ett kon- kret sätt visa hur det kan finansieras. I genomförandet av denna uppgift har vi sökt identifiera vilka kostnader de potentiella använ- darna har för dagens mobila kommunikation och att hitta möjliga finansieringskällor. Vi har inte gjort några nya grundberäkningar av SOU 2003:10 Uppdraget; bakgrund och genomförande kostnaderna för ett gemensamt system, utan vi har i våra kalkyler i flera fall utgått från de beräkningar som Statskontoret gjorde i sin kostnadsanalys av ett TETRA-system. Vi har även tagit del av de kompletterande beräkningar som gjordes i en studie av analysföretaget av ett gemen- samt system baserat på alternativa tekniker (såsom GSM och UMTS/). Denna studie beställdes av och överlämnades, efter överenskommelse mellan departementet och AB Stelacon, till . Vi har härutöver analyserat möjligheter att utnyttja redan gjorda investeringar i staten för att på så sätt åstadkomma ett billigare nät och som därmed blir enklare att finansiera. Vi har därför vänt oss till Försvarsmakten som på vår förfrågan, tillsammans med För- svarets materielverk (FMV), undersökt förutsättningarna för att upplåta plats för det gemensamma systemet i försvarets telenät (FTN) och de kompletterande radionät som försvaret har. En annan huvuduppgift har varit att klarlägga de juridiska frågor som rests i anslutning till uppdraget. Ett viktigt inslag har varit att ta ställning till hur problemet med olika prövningsförfaranden enligt frekvens- och upphandlingslagstiftning kan lösas. Vi har därvid behandlat den utredning PTS genomfört på uppdrag av regeringen och som , tillsammans med remissvaren, överlämnat till för beaktande. Vi har vidare prövat och tagit ställning till konsekvenserna av att gällande frekvenslagstiftning ersätts av en ny lag vilken kan komma att träda i kraft upphandlingen pågår. Vi har också tagit tillfället i akt att i ett yttrande till lämna synpunkter på det aktuella lagförslaget. I vårt arbete har vi tagit ställning till en rad rättsliga frågor kopplade till att upphandlingen avser ett system som skall nyttjas av flera olika huvudmän. Vi utgick tidigt från att det vore bäst rent ekonomiskt om så många som möjligt skulle släppas in i systemet, men att begränsning av användarkretsen ändå kan komma att behöva göras med anledning av frekvenslagstiftningen eller andra skäl. En fråga vi också har belyst är RAKELs möjligheter att upphandla ett system inte bara för statliga myndigheters räkning utan också för kommuner, landsting och regioner. En tredje huvuduppgift har varit att med de viktigaste använ- darna ta fram och förankra vilka krav som skall ställas på det gemensamma systemet utifrån användarnas behov. Vi har verkat för att identifiera vilken funktionalitet som är nödvändig för Uppdraget; bakgrund och genomförande användarna och som systemet därför måste ha. Som komplement till denna basfunktionalitet identifieras särskilda krav som speglar individuella behov hos en viss eller några användare. Detta arbete är ännu inte avslutat utan kommer att pågå till dess att upphandlingen inleds. Genom att arbetet med kravspecifikationen baseras på funktionella behov och krav har därmed beaktats, där så är relevant, uppgiften att upphandlingen skall utformas så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Det är också genom arbetsmetoden för kravspecifikationsarbetet som ekonomiska kon- sekvenser av särskilda funktionalitetskrav kommer att identifieras. Som framgått har tidigare utredningar tagit ställning för att det gemensamma radiokommunikationssystemet bör baseras på TETRA-teknik. Skälet till detta är att man bedömt att befintliga mobiltelefonistandarder inte uppfyller nödvändig basfunktionalitet för de samhällsviktiga verksamheterna. I vårt utredningsarbete har vi valt att inte ta ställning till vilken teknisk lösning som är lämpligast. Istället har vi fokuserat på användarnas funktionella behov, dvs. vad systemet måste klara av. Vad vi däremot har tagit ställning för är att det gemensamma radiokommunikationssystemet bör bygga på en fastställd teknisk standard, för att på så sätt säkra bl.a. utveckling av systemet, konkurrens och leverenssäkerhet. Men om det sedan är TETRA, en annan teknisk plattform eller kom- binationer av olika tekniker som kan svara mot kraven får visa sig i upphandlingen. Arbetet har bedrivits i projektform med en rad delprojekt. Vi har genom vår bemanning kompetensmässigt väl speglat de verksam- hetsområden och frågeställningar vi ställts inför. Men vi har också behövt få tillgång till stöd och biträde av kunskap och resurser hos en rad myndigheter och organisationer. I några fall har vi orga- niserat samarbetet i mer formaliserade projekt, i andra fall har vi valt att konsultera berörda organisationer löpande. I bilaga 3 lämnas en förteckning över de personer och konstellationer vi fått förmånen att arbeta med. En förutsättning för att det gemensamma systemet skall få legitimitet är att användarna anser att det svarar mot deras behov och är möjligt att finansiera, vilket också motiverat ett nära sam- arbete med berörda myndigheter. Vi har därför lagt ned stor möda Uppdraget; bakgrund och genomförande på att involvera berörda myndigheter och organisationer i vårt arbete. Ett exempel på detta är den arbetsgrupp vi bildat med representanter från en rad användarmyndigheter för att biträda oss i arbetet med kravspecifikationen. Våra strategiska ställningstaganden som presenteras i detta betänkande har så långt möjligt stämts av med berörda användar- myndigheters ledningar.