sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — -Näringslivet (yrkesmässig verksamhet) belastas, med undan- tag för EG:s minimiskatt på el, endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt), till skillnad mot icke yrkesmässig verksamhet (hushåll och offentlig förvalt- ning) som även belastas med fiskala skatter (energiskatt). -Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till per kg koldioxid (av nivån för hushåll och offentlig förvaltning). -En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva företag. Denna begränsar koldioxidskatteuttaget och energi- skatten på el hos dessa företag till av företagets försäljningsvärde. Som förutsättning gäller dock att EG:s minimiskattenivåer måste iakttas, även efter begränsning av skatten. Företagen måste även, för tillämpning av begräns- ningsregeln, uppfylla den definition av energiintensiv verksamhet som kommer att gälla som förutsättning för att ha (två) olika skattenivåer inom näringslivet. -Bränslen som förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller i en process där bränslet i allt väsent- ligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärm- ning undantas, liksom , från energibeskattning. Detta står i överensstämmelse med det kommande energibeskatt- ningsdirektivet. -El som i huvudsak förbrukas i kemisk reduktion och i elektrolys och metallurgiska processer undantas från energi- beskattning. Även detta står i överensstämmelse med energibeskattningsdirektivet. Principiella överväganden och sammanfattande förslag -I enlighet med möjligheterna i energibeskattningsdirektivet föreslås även att vissa mineralogiska processer undantas från energibeskattning. Genomgången av den nu gällande modellen för näringslivets energibeskattning i avsnitt 3.2 utmynnade i slutsatsen att denna inte kan anses uppfylla de krav som kommittén anser bör kunna ställas på en sådan modell. Genom en utformning som innebär att modellen utgör statsstöd är underkastat nens prövning inte endast vid varje förändring av betydelse av modellen, utan även genom kontinuerliga omprövningar av modellen som sådan. Sådana prövningar bidrar till såväl stor osäkerhet som betydande ryckighet i det svenska energibeskatt- ningssystemet. Till yttermera visso är det en öppen fråga huruvida modellen kommer att godkännas i den statsstödsprövning som pågår inom . Det primära målet för kommittén är därför att lägga fram förslag till en ny modell för näringslivets energibeskattning en modell som, utan att kräva statsstöds- godkännande, säkerställer konkurrenskraften för den energiinten- siva delen av näringslivet. Modellen bör vara generell och långsik- tigt hållbar och ge en god balans mellan målsättningarna om samhällsekonomisk effektivitet, långsiktig effektivitet i miljöpoli- tiken och regionalpolitiska målsättningar. Den modell som enligt kommitténs uppfattning uppfyller dessa krav betecknas näringslivs- modellen. Övriga analyserade modeller uppvisar enligt kommittén så stora brister och svagheter att de inte kan läggas till grund för ett reformerat energiskattesystem. Samtliga analyserade modeller presenteras dock i de följande avsnitten. I den generella näringslivsmodellen delas samhällsekonomin in i två sektorer, näringsliv respektive hushåll inklusive offentlig förvalt- ning. Denna modell omfattar således all näringsverksamhet, inklu- sive hela energiomvandlingssektorn. Detta innebär att ett stort antal företag som ingår i övrig/hushållssektorn förs över till sektorn näringsliv. I enlighet med modell belastas inte näringslivet utan endast hushållen med fiskala energiskatter (med undantag av minimiskatten på el), medan koldioxidskatten utgår på såväl hushåll som näringsliv. Principiella överväganden och sammanfattande förslag regionalpolitiska som långsiktigt miljöpolitiska skäl är koldioxid- skattenivån för näringslivet lägre än för hushållen (se avsnitt 3.3). Dessutom föreslås en begränsningsregel för näringslivet med innebörden att de totala energi- och koldioxidskatterna inte tillåts överstiga av respektive företags försäljningsvärde. De speciella nedsättningsregler som gäller för industrisektorn m.fl. ersätts med denna enda begränsningsregel. Kommittén har som målsättning att föreslå ett energibeskattnings- system som inte är beroende av prövning, dvs. ett system som inte bedöms utgöra statsstöd enligt härom. Detta för med sig att den nya modellen för näringslivets energibeskattning måste vara generell såtillvida att hela näringslivet bör ingå. Detta omfattar alla juridiska och fysiska personer som be- driver näringsverksamhet. Liksom enligt gällande regler förutsätts beskattningen endast avse energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi). Efter den uppnådda EU-överenskommelsen om ett nytt energibeskattningsdirektiv är det nu klart under vilka former nedsättning av energiskatt, och alltså differentierade skattenivåer, kan tillämpas av medlemsstaterna. Enligt direktivet utgår minimiskattesatser på el, kol och naturgas på nivån per kWh samt en högre minimiskatt på mineral- oljor på ca och ca per kWh på tunga respektive lätta oljor. Under förutsättning att minimiskatterna betalas kan dock energiintensiva företag beviljas skattenedsättning. För att bli betraktat som energiintensivt måste företaget ha en total energikostnad på av produktionskostnaderna (försäljningsvärdet27) inklusive skatt eller en minsta kvot energi- skatt/förädlingsvärde på . Medlemsstaterna ges i energi- beskattningsdirektivet dock möjlighet att nedsätta, eller helt undanta, skatten för vissa verksamheter där energin helt, eller i stor utsträckning (dual-use), utnyttjas som råvara i processerna. Detta gäller metallurgiska (järn och stål), mineralogiska (cement, kalk 27 Produktionskostnad likställs här, liksom i energibeskattningsdirektivet, med försäljnings- värde och produktionsvärde. Den exakta definitionen av dessa begrepp är inte entydig, och kan t.ex. variera med detaljer i skattelagstiftningen, men försäljningsvärdet utnyttjas i LSE. Principiella överväganden och sammanfattande förslag och glas) samt kemiska (ferrolegeringar, aluminium, kloralkali etc.) processer. Minimiskattesatser påverkar inte nivån på vår bränslebeskattning eftersom den svenska skattenivån med god marginal överskrider EG:s minimiskattesatser. Efter eventuell nedsättning måste dock kontrolleras att företaget minst betalar minimiskattesatserna på sin bränsleförbrukning. Minimiskatten på el innebär att skatten på all el, utom processel, inom industri och jordbruk m.m. ökar från noll till per kWh. Energibeskattningsdirektivet erbjuder också en möjlighet för energiintensiva företag att genom långsiktiga avtal underskrida minimiskattesatsen och gå ända ned till noll i elskatt. Som framgår ovan ges medlemsstaterna i energibeskattnings- direktivet möjlighet att nedsätta, eller helt undanta, skatten för bland annat mineralogiska (cement, kalk och glas) processer. Enligt kommitténs uppfattning bör denna möjlighet utnyttjas. Kommittén föreslår således att mineralogiska processer, ur beskattningssynpunkt, undantas från energibeskattning. Undantaget bör utformas enligt samma regler som gäller för 1,2-procentsregeln. Det skatte- bortfall som kan uppstå på grund av ett sådant undantag torde i detta sammanhang vara av obetydlig omfattning, uppskattningsvis ett par tiotal . Den exakta avgränsningen av näringslivet blir i det nya skatte- systemet av mycket stor betydelse. Den tidigare gränsen för skatte- nedsättning till tillverkningsprocessen ersätts nu av gränsen mellan näringsliv (yrkesmässig verksamhet) å ena sidan och hushåll och myndigheter å den andra. En fråga som därvid aktualiseras är om särskilda hänsyn, av konkurrensskäl, bör tas till viss verksamhet inom den offentliga sektorn vid utformningen av definitionen yrkesmässig verksamhet? Det skulle t.ex. kunna gälla privata skolor och sjukhus som bedrivs i konkurrens med offentligt drivna. Efter- som energikostnaderna är av begränsad betydelse i denna typ av verksamhet, och eftersom även den konkurrerande privata verk- samheten i stor utsträckning är offentligt finansierad, så synes det enklare att justera eventuella snedvridningar via finansierings- och statsbidragssystemet än via skattesystemet. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Inom den del av energiomvandlingssektorn som fortfarande bedrivs i regi är förhållandet dock ett annat, varför denna del av den offentliga sektorn bör jämställas med näringslivet i energibeskattningshänseende. Den tidigare gränslinjen i fastighetsbeståndet som gällt mellan tillverkningsprocessen och övrig verksamhet samt mellan jord- bruksdrift och privatbostad ersätts nu av en generell gräns inom fastighetsbeståndet mellan näringsliv å ena sidan och hushåll, inklusive offentlig förvaltning å den andra sidan. Den offentliga sektorns storlek påverkas inte av modellvalet. Det innebär att även om förslagen innebär förändringar i skatteuttaget från offentliga myndigheter, kommuner och landsting genom förändringar i löneavgifter och energiskatter så kompenseras detta genom förändringar i anslagstilldelningen och statsbidragen till kommuner och landsting. 3.4.4Val av begränsningsregel – utformning och nivå Som diskuteras i avsnitt 3.4.2 erbjuder energibeskattningsdirektivet medlemsstaterna att tillämpa en lägre skattesats för energiintensiva företag. I kommitténs förslag till energibeskattningsmodell sker denna nedsättning genom en begränsningsregel som begränsar skatteuttaget till högst av företagets försäljningsvärde. Dock måste företaget, som genomsnitt, minst erlägga EG:s minimiskatter på bränslen och el. Begränsningsregelns betydelse är givetvis en funktion av skatte- nivån, men samspelet mellan begränsningsregel och skattenivå har stor betydelse för modellens funktion. Modelljämförelsen i avsnitt 3.7 visar tydligt detta samspel. Allmänt gäller att en högre skattenivå medför att fler företag berörs av begränsningsregeln. För företag som slagit i taket blir marginalskatten på energianvändningen noll, dvs. skatten förlorar sin styrande effekt. Skatteuttaget blir med andra ord helt obero- ende av energianvändningen i dessa företag och fungerar i stället som en extra bolagsskatt på nivån för begränsningsregeln, dvs. motsvarande en viss procent av produktionsvärdet. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Vem får tillämpa begränsningsregeln? Kommitténs föreslag: För att tillämpa begränsningsregeln krävs att företaget är energiintensivt. Kriteriet på energiintensitet kan valfritt baseras antingen på förädlingsvärde (0,5-procents- kriteriet) eller försäljningsvärde (3-procentskriteriet). I avsnitt 3.7.8 redogörs närmare för konsekvenserna av att tillämpa endera, eller båda av de två kriterierna för energiintensitet som anges i energibeskattningsdirektivet. Kommitténs slutsats av de där redovisade resonemangen är att begränsningsregeln får ett mer generellt tillämpningsområde om båda kriterierna för energiinten- sitet får användas av företagen. Detta är därför kommitténs förslag. Kommitténs föreslag: Begränsningsregeln skall baseras på före- tagets försäljningsvärde. Valet mellan att basera en begränsningsregel på försäljningsvärde, som här föreslås, eller förädlingsvärde, som är ett uppenbart alternativ, är inte självklart. Valet av begränsningsregel ger givetvis olika utslag för företagen. Även om förädlingsvärdet i grova drag utgör ca hälften av produktionsvärdet i näringslivet är spridningen mellan olika sektorer och på företagsnivå mycket stor. Det är i nationalekonomiska branschanalyser vanligt att skilja på produktionsfunktioner med förädlingsvärde respektive produk- tionsvärde (försäljningsvärde) som resultat: F (Arbete, Kapital) = Förädlingsvärde G (Energi, Råvaror, Arbete, Kapital) = Produktionsvärde Produktionsvärdefunktionen är jämförelsevis mera teknologiori- enterad, medan förädlingsvärdefunktionen är mera lönsamhetsori- enterad. Om syftet med en begränsningsregel är att skydda teknologiskt energiintensiva företag förefaller en begränsningsregel baserad på produktionsvärde mest lämplig. Om syftet däremot är att skydda företag med låg lönsamhet från att läggas ned på grund av högre energiskatter synes en begräns- Principiella överväganden och sammanfattande förslag ningsregel baserad på förädlingsvärde mest lämplig. I det senare fallet är det en kombination av energiintensitet och lönsamhet som avgör vilka företag som får skattenedsättning. Eftersom lönsam- heten varierar betydligt mera än produktionsvärdet , kan antalet företag som kommer in under begränsningsregeln komma att variera betydligt under en konjunkturcykel. Det kan mycket väl tänkas att åtskilliga företag skyddade av begränsnings- regeln, med normalt språkbruk, inte alls skulle uppfattas som energiintensiva utan snarare kunna karakteriseras som föga lön- samma tjänsteföretag. Enligt kommitténs uppfattning är det en begränsningsregel baserad på produktionsvärde/försäljningsvärde som bäst reflekterar det grundläggande syftet med nedsättning av energiskatt. En fördel av mera praktisk natur med en försäljningsvärderegel, är att en sådan regel ansluter väl till nuvarande regler för ned- sättning (0,8- och 1,2-procentsreglerna). Dessutom är försäljnings- värdet alltid icke-negativt, medan detta inte gäller förädlingsvärdet, som mycket väl kan vara negativt, vilket innebär att produktionen i sådana fall ödelägger resurser och därmed bidrar negativt till välfär- den. (Ett berömt exempel på det senare är den svenska varvs- näringen .) Inte nog med att måttet på energiintensitet går mot oändligheten när förädlingsvärdet går mot noll: det kan dessutom vara negativt. Kommittén föreslår därför att begränsningsregeln baseras på försäljningsvärdet. Kommitténs föreslag: Nivån på begränsningsregeln sätts till av företagets försäljningsvärde. Valet av nivå på begränsningsregeln är främst betingat av att undvika kraftigare skattehöjningar för de energiintensiva företagen. Kommittén har framförallt övervägt nivåerna mellan och föreslår efter noggrant övervägande en begränsnings- regel på nivån . Som skäl härför anför kommittén bland annat följande. Med som nivå kommer ett fåtal av de nuvarande nedsättningsberättigade industriföretagen (enligt 0,8- och 1,2- procentsreglerna) att få en skattehöjning, men sannolikt ett Principiella överväganden och sammanfattande förslag relativt stort antal företag inom växthusnäringen (om än i de flesta fall marginellt). Vid minimiskatt på el, i kombination med kostnaderna för elcertifikaten, ökar skatten på energianvänd- ning för i stort sett alla företag inom industri och jordbruk m.m. Enligt kommitténs uppfattning är det därför önskvärt med en viss dämpning av denna skattehöjning för de mest energiintensiva företagen. Den statsfinansiella kostnaden av att gå från är låg för industrisektorn sammanlagt endast , och totalt för hela näringslivet sannolikt understigande . Kostnaderna för tjänstesektorn är sanno- likt låga, men svårbedömda pga. avsaknad av mer detaljerad statistik över sektorns energianvändning. Marginalkostnaderna på industrisidan av ytterligare sänkning till synes också statsfinansiellt låga, men här ökar osäkerheten avsevärt om effekterna på tjänstesektorn. Dessutom ökar, som framgår av figur 3.5 i avsnitt 3.7.8, sanno- likheten för en konflikt mellan begränsningsregeln och energi- beskattningsdirektivets kriterier på energiintensitet. Värdet för de energiintensiva företagen av ytterligare skattenedsättning denna väg är därför mera osäkert. Denna osäkerhet måste vägas mot de konsekvenser på finansieringssidan som en ytterligare nedsättning ger upphov till. De statsfinansiella konsekvenserna av olika nivåer på begränsnings- regeln framgår av tabell 3.11. Statsfinansiella konsekvenser av olika nivåer på begränsningsregeln. Skatteintäkter respektive skattebortfall för industrisektorn (SNI 10–37) jämfört med en begränsningsregel på , miljoner kr Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Under sina överväganden rörande nivåerna mellan har kommittén funnit bland annat följande. Det visar sig att endast ett litet fåtal sektorer påverkas om begränsningsregelns nivå sänks i intervallet . Skattereduktionen för dessa sektorer jämfört med begränsningsregeln på 0,7-procents- nivån visas, i tabell 3.12, medan skillnaderna mellan den minimi- skatt som måste erläggas enligt energibeskattningsdirektivet och den faktiska skattenivån med begränsningsregeln framgår av tabell 3.13. Det bör observeras att begränsningsregeln gäller för enskilda företag och inte för hela branscher. Branschvisa konsekvenser av olika nivåer på begränsningsregeln. Skatteintäkter respektive skattebortfall för de branscher som påverkas jämfört med en begränsningsregel på , miljoner kr Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. Skatteuttag enligt energiskattedirektivets minimi- skattesatser jämfört med skattuttag enligt begränsningsregeln på för vissa branscher på (mnkr) regeln på (%) Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Förändringar i näringslivets energibeskattning får givetvis statsfi- nansiella konsekvenser. Ett införande av kommitténs energibe- skattningsmodell innebär i grova drag ett skattebortfall på ca brutto och ca netto, dvs. när hänsyn tagits till olika indirekta effekter på andra skattebaser; se tabell 3.14. Det bör understrykas att speciellt skattebortfallet för energiomvandlingssektorn är behäftat med stor osäkerhet. (För denna sektor beräknas skatteintäkterna i närings- livsmodellen uppgå till ca ). Beräknat skattebortfall (brutto) av att införa likformig beskattning för hela näringslivet (enligt kommitténs förslag till energibeskattningsmodell), miljoner kr Källa: SCB:s databas samt egna beräkningar. En central fråga är hur en modell som ger detta betydande bortfall av skatteintäkter skall finansieras. Förslag presenteras i kapitel 16. 3.5Anpassning till övriga styrmedel I linje med resonemang föreslår kom- mittén att endast miljörelaterade, och således inte fiskala, skatter skall tas ut på näringslivets energiförbrukning. Synsättet bygger på att koldioxidskatten anses vara ett effektivt styrmedel när det gäller att minska näringslivets koldioxidemissioner och bidra till mer miljöanpassad och långsiktigt hållbar produktion. En sådan skatt bör tas ut i ett tidigt led av produktionskedjan för att uppnå den effektivaste styreffekten. Såsom tidigare berörts har statsmakterna försökt styra energibeskattningen mot flera mål med ett medel, vilket lett till målkonflikter. Om man vill säkra måluppfyllelse i Principiella överväganden och sammanfattande förslag politiken är det en god regel att antalet instrument skall vara minst lika många som målen. Det betyder att koldioxidskatten inte räcker för att uppfylla alla uppställda mål. Som läget nu är har emellertid flera olika styrmedel börjat formas för att vart och ett bidra till uppställda mål. Vad som i viss mån saknas, som också noterades i avsnitt 3.1, är enligt kommitténs uppfattning en över- gripande koordination av de olika styrmedlens infasning i samhälls- ekonomin. Inte minst innebär avsaknaden av samordning praktiska svårigheter när det gäller att utforma förslag till nya nedsättnings- regler för näringslivet. De förslag som bereds på olika plan har ännu inte trätt i kraft, och den fråga som kommittén måste ställa sig är om energibeskattningssystemet skall kunna tillämpas på egen hand, eller om andra styrmedel skall byggas in i energibeskattningssystemet som förutsättning för dess tillämpning. Kommittén har en uttalad ambition att forma ett långsiktigt hållbart system som ger näringslivet klara spelregler och därigenom skapar förutsättningar för att bevara dess konkurrenskraft gente- mot omvärlden. Detta skall åstadkommas som koldioxid- beskattningens egenskaper som styrmedel i möjligaste mån bibe- hålls. De nya styrmedel som är på väg att införas eller övervägs är tidigare oprövade i , vilket talar för att de bör tillämpas och därefter utvärderas för att se vilken effekt de ger. Denna utvärdering torde bli svårare att genomföra om styrmedlen görs beroende av varandra och inte i stället ses som komplement till var- andra. En självständig tillämpning av styrmedlen kan leda till att vart och ett av dessa kan ges bättre förutsättningar att styra mot uppställda mål som risken för målkonflikter minskas om antalet medel motsvarar antalet mål. Ovan anförda skäl talar för att de regelförändringar kommittén föreslår skall ges en sådan utformning att de klarar en självständig tillämpning. Resonemanget bildar utgångspunkt för den fortsatta redogörelsen för övriga styrmedels påverkan på kommitténs förslag. I det följande kommer kommittén således att ta upp och resonera kring hur kommitténs förslag påverkar – eller påverkas av – andra nu aktuella styrmedel. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Kommitténs bedömning: Systemet med elcertifikathandel medför inte några förändringar i kommitténs förslag avseende näringslivets energibeskattning. I avvaktan på kommitténs förslag har vissa energiintensiva sektorer undantagits från kvot- plikten. Den långsiktiga lösning som kommittén föreslår för att lindra kvotpliktens verkningar för energiintensiva företag är att sektorundantagen, genom en förändring i lagen om elcertifikat, ersätts med regeln om att alla företag som uppfyller ettdera av de två kriterierna på energiintensitet i energibeskattningsdirek- tivet undantas från kvotplikten. föreslog i sitt slutbetänkande Handel med elcertifikat (SOU 2001:77) att den elintensiva industrin skulle undantas från kvotplikt i avvaktan på att kommittén lämnar sitt betänkande. Med elintensiv industri avsågs massa- och pappers- industri, kemisk industri, stål- och metallverk samt gruvindustri med en abonnemangseffekt överstigande . I departementspromemorian Lag om elcertifikat (Ds 2002:40) föreslogs att skyldighet att ge in elcertifikat (kvotplikt) inte skulle gälla för el som förbrukats i tillverkningsprocessen i stål- och metallverk eller i massa- och pappersindustrin, baskemikalie- industrin eller gruvindustrin. Antalet sektorer utökades i prop. 2002/03:40 till att även omfatta cementindustri, kalkbruk och petroleumraffinaderier.28 Enligt propositionen 2002/03:40 är elcertifikatsystemet tänkt att träda i kraft . Det föreslagna systemet med elcertifi- kathandel och förslaget om att undanta vissa sektorer i näringslivet från kvotplikt har av ansetts förenligt med statsstödsreglerna.29 Oaktat statsstödsgodkännande utgör emellertid sådana bransch- undantag ett trubbigt instrument för skydd av elintensiv verksam- het. Som framgår av konsekvensanalysen i avsnitt 3.7 är heterogeni- teten i näringslivet mycket stor. Ett stort antal elintensiva företag kommer inte att omfattas av branschundantagen som dessa också skyddar de icke-elintensiva företagen i de undantagna branscherna. 28Se not 9. 29EG-kommissionens beslut i ärende nr N 789/2002. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Frågan är då hur kommittén skall förhålla sig till elcertifikat- systemet vid utformningen av sitt förslag. Enligt kommitténs uppfattning bör reglerna för näringslivets energibeskattning utformas utan att i något hänseende vara uppbyggda med elcertifi- kathandeln som förutsättning. Kommitténs huvudförslag innebär att det utifrån objektiva kriterier införs en begränsningsregel som medför att energiintensiva företag kan komma ifråga för skattelätt- nader vid särskilt hög andel koldioxidskatt av försäljningsvärdet. Kommittén frångår därigenom den av lagstiftaren tidigare valda utgångspunkten att den sektoriella näringslivsindelningen skall vara bestämmande vad gäller att urskilja energiintensiva, eller snarare nedsättningsberättigade, sektorer. Om i ett framtida system före- tagen i de nu undantagna sektorerna åläggs kvotplikt kommer deras kostnader för energi att öka.