sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Genom hemligstämplingen hänvisas också endast till försvarssekretess trots att utrikessekretess eller brottsbekämpningssekretess i vissa fall rätteligen borde ha angivits i hemligstämpeln. Utredningen uppfattar att FRA:s uppdragsgivare i huvudsak är nöjda med FRA:s rapportering. Utredningen bedömer emellertid att de i vissa fall kritiska synpunkter som har framförts till en del kan vara befogade och att åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med problem eller missuppfattningar. Redan i detta sammanhang vill Utredningen påpeka att sådana i huvudsak torde kunna upp genom bättre underhandskontakter med rapportmottagarna. De synpunkter som har framförts mot att analys utförs som inte endast hänför sig till signalspaningsmaterial framstår enligt Utredningens uppfattning som i viss mån berättigade. Andra sätter emellertid stort värde på att FRA även såsom ett single source-organ gör en analys för att åskådliggöra signalspaningsmaterialet mot bakgrund av andra erfarenheter i inhämtningen, bl.a. tidigare inhämtat material eller med utgångspunkt i annan information. FRA har också en analysfunktion med kompetent personal. En förutsättning för att FRA skall göra en sammanställning, tolkning och värdering av ett bredare informationsmaterial än rent signalspaningsmaterial bör dock enligt Utredningens mening vara att detta redovisas på ett sådant sätt att det står klart för rapportmottagarna. Utredaren har i diskussioner med företrädare för utländska signalspaningsorgan bl.a. tagit upp de problem som hänför sig till att rapporteringen bör återspegla den enskilde uppdragsgivarens behov av underrättelser, att källredo- visningen bör vara tydlig och att hämmande sekretess- beläggning om möjligt bör undvikas. De lösningar på problemen som man har funnit för underrättelseorganen i vissa länder, med vilka FRA också har ett närmare samarbete, bör enligt Utredningens mening ha relevans även för FRA:s rapportering och skall beröras i det följande. Utredningen är emellertid medveten om att dessa lösningar kan vara en resursfråga vilket har framhållits av FRA. Signalspaningsorganen i nyssnämnda länder utför således i princip endast signalspaning som är preciserad i uppdragsgivarens enskilda uppdrag. Signalspaningsorganens kontakter med uppdragsgivarna sker fortlöpande och ofta vid direkta möten, som också följs upp. På så sätt får signalspaningsorganen en klar uppfattning om uppdrags- givarens underrättelsebehov och inriktar underrättelsearbetet direkt efter dessa. Uppdragsgivaren får också klart för sig förutsättningarna för att uppgiften skall kunna lösas. Rapporteringen ställs också ofta samman i nära samarbete med dessa. Vissa uppgifter kan därmed och i samråd med uppdragsgivarna utelämnas i rapporten. Därmed kan problem med sekretess och källhänvisning eller källskydd i en rapportering lättare undvikas. Det kan vidare nämnas att rapporteringen för många av de utländska underrättelseorganen spänner över ett brett spektrum av signalspaningsuppgifter med anknytning till ett vidsträckt fält av säkerhetspolitiska frågor och s.k. nya hot. Rapporteringen har därför olika karaktär beroende på uppdragsgivare och typ av underrättelseinformation som har begärts. Signalspaningsorganen har mot den bakgrunden att noga formulera sina underrättelserapporter med hänsyn till den enskilde uppdragsgivarens önskemål och behov. Varje uppdragsgivare får i princip en individuellt utformad rapport. Målsättningen är att uppdragsgivaren lätt skall kunna tillgodogöra sig innehållet i rapporten. Erfarenheterna har enligt de utländska underrättelseorganen visat att mer allmänna och omfattande rapporter ibland riskerar att bli alltför generella för att vara användbara för mottagarna. En allmän rapportering kan bli, som det har uttryckts på engelska, swampy och mottagaren av rapporten uppfattar inte att rapporten angår just denne. Stor noggrannhet läggs således ned på att utforma rapporterna så att de möter varje enskild uppdragsgivares särskilda behov. Rapportskrivningen uppfattas enligt vad de utländska underrättelseorganen har uppgivit ofta som en balansgång mellan, å ena sidan, behovet av att rapporteringen är lättillgänglig och uttömmande samt att källan till informationen anges och, å andra sidan, att sekretess och källskydd upprätthålls. En utgångspunkt vid utformningen av rapporten är emellertid alltid att sekretess och källskydd gör en rapport mindre användbar. Problemen med sekretess och källskydd blir dock, som har framgått, mindre om den enskilde uppdragsgivaren integreras i underrättelseprocessen genom täta kontakter och diskussioner under denna. En anpassning av rapportskrivningen för att skydda källor och arbetsmetoder går också att genomföra på olika sätt och i samförstånd med uppdragsgivaren. Utredningen anser, i likhet med den redovisade uppfattningen, att signalspaningsuppdraget i princip bör utföras i nära samverkan med den enskilde uppdragsgivaren. En god rapportering förutsätter självfallet att uppdraget är preciserat och tekniskt/praktiskt lösbart. Utredningen anser det lämpligt att FRA utvecklar en särskild ordning för att svara för en god samverkan med den enskilde uppdragsgivaren. På så sätt kan underrättelsebehoven klarläggas och den löpande inhämtningen och bearbetningen av signalspaningsmaterial kan följas av uppdragsgivaren. Frågan om förutsättningarna för och behovet av sekretess i rapporteringen skall självfallet följa sekretesslagstiftningens regler och intentionerna bakom lagstiftningen. Sålunda är huvudregeln att en allmän handling är offentlig. Grunden för en sekretessbeläggning måste därför övervägas noga. Det står också klart att en avsevärd del av FRA:s verksamhet är av den karaktären att den bör sekretesskyddas. Enligt Utredningens mening är FRA:s hantering av sekretessfrågorna dock alltför schematisk och slentrianmässig. Särskilt som sekretessregler med ett s.k. rakt skaderekvisit, och dit hör bl.a. reglerna om försvarssekretess, för sin tillämpning bygger på ett in-casu synsätt. Om en sekretesstämpel åsätts och en särskild behörighetsmarkering görs utan en föregående prövning, sker detta således inte i överensstämmelse med sekretesslagens regler. Utredningen har under hand också påpekat detta för FRA och FRA har påbörjat förändringar härvidlag. I fråga om behovet av källskydd i samband med FRA:s rapportering finner Utredningen anledning att avslutningsvis hänvisa till att genomförde en granskning av bl.a. FRA:s rapportering. Kommittén fann därvid att FRA och andra underrättelseorgan mer eller mindre konsekvent underlät att redovisa källor eller informationsunderlag. Kommittén framhöll i sitt betänkande att det var önskvärt att källhänvisningar redovisas i så stor utsträckning som möjligt. En redovisning behövs och är enligt kommittén nödvändig för att öka underrättelse- materialets värde och göra det tillgängligt för kontroll från mottagarnas sida. (Se SOU 1999:37 s. Frågan om sekretess och behovet av att skydda källor torde enligt Utredningens mening, såsom har sagts, kunna förenklas genom bl.a. en fördjupad dialog med rapportmottagaren. 7Samordning mellan FRA och andra myndigheter En särskild samordningsmekanism bör skapas för att ge bättre möjligheter för militära och civila under- rättelseorgan eller funktioner att bedöma de gemensamma förutsättningarna att utnyttja olika metoder eller resurser för inhämtning av information samt för beredning och analys av inhämtat underrättelsematerial. Även frågor som berör ett sammanvägt rapportunderlag bör tas upp inom ramen för en sådan ordning. Frågan om en samlad underrättelsetjänsts organisation bör bli föremål för en fördjupad analys. pekade i sitt betänkande (SOU 1999:37) på behovet av en samordningsfunktion för underrättelsetjänsten för att bl.a. ge underlag för en bedömning av hur tillgängliga underrättelseresurser bäst bör användas med avseende på inhämtningsmetoder och vilken myndighet som är bäst skickad att utföra analyser i visst fall (se bl.a. s. 288). Genom samråd eller en samordning kunde enligt kommittén diskussioner föras om bl.a. prioriteringar och justeringar av underrättelsebehov och hur ett onödigt dubbelarbete i inhämtning, analys m.m. skulle undvikas. Kommittén föreslog att en funktion inrättades inom för detta. Utredningen har enligt sina direktiv att överväga möjligheterna för och lämpligheten av att öka samordningen mellan FRA och myndigheter med underrättelseuppgifter inom olika områden när det gäller analysförmåga, utnyttjande Samordning mellan FRA och andra myndigheter av öppna källor etc. I den senaste försvarspropositionen (prop. 2001/02:10) har regeringen också bl.a. betonat att behovet av en samordnad underrättelseverksamhet har ökat (s. 242). I propositionen (s. 245) hänvisas till att den s.k. anpassningsprincipen kräver en bred säkerhetspolitisk analysförmåga med beaktande av en rad faktorer som inte faller under ett rent militärt perspektiv, såsom politiska förhållanden, ekonomisk tillväxt, teknologisk kompetens, infrastruktur, handelsmönster, kriminalitet och allmänna sociala förhållanden. Det är därför enligt propositionen viktigt med en ökad samverkan mellan försvarsunderrättelse- verksamheten och myndigheter utanför försvarsunder- rättelsesfären, som t.ex. , och . En sammanvägning av militär, politisk, ekonomisk och annan information måste ske och en samverkan mellan olika aktörer som ingår i underrättelse- sfären måste utvecklas. I försvarspropositionen (s. 247 f.) har det vidare betonats att den vidgade säkerhetspolitiska hotbilden med ett bredare spektrum av hot, risker och påfrestningar på samhället kräver en struktur för samordning och gemensam hantering också av de tvärsektoriella s.k. nya hoten. Den militära underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter ökar enligt propositionen i dessa sammanhang och underrättelsetjänsten måste kunna samverka med andra myndigheter. Samarbetet och samordningen bör därför stärkas mellan myndigheterna inom försvarsunderrättelse- verksamheten och andra myndigheter i syfte att utveckla förmågan att hantera en bredare hotbild men också att stödja internationella insatser. I budgetpropositionen 2002/03:1,Utgiftsområde 6, under rubriken har regeringen framhållit vikten av att fortsätta att förändra och förbättra inhämtningsmetoderna och analyserna i syfte att ytterligare öka relevansen i underrättelseproduktionen. Regeringen har därvid pekat på att en fördjupad samverkan bör eftersträvas mellan de s.k. försvarsunderrättelsemyndigheterna och andra underrättelseorgan utanför dessa som bl.a. , Kriminal- underrättelsetjänsten och Tullens underrättelsetjänst. Samordning mellan FRA och andra myndigheter 7.2Synpunkter som har framförts av FRA och MUST på en ökad samordning mellan myndigheter med underrättelseuppgifter Enligt FRA sker redan en viss samordning eller samverkan mellan de militära underrättelseorganen och civila myn- digheter med underrättelseuppgifter. Däremot förekommer inte någon organiserad samverkan i mer etablerade former. Vissa projekt som t.ex. rörande proliferation sker dock mer reglerat och i form av en fast arbetsgrupp. Enligt FRA:s mening bör fler gemensamma arbetsgrupper tillskapas med deltagare från olika militära och civila underrättelseorgan eller underrättelsefunktioner för att stärka en samverkan i olika hänseenden. Inom ramen för sådan samverkan bör t.ex. vissa gemensamma rapporter utarbetas. Från FRA:s sida har det framhållits att en samverkan bör öka över hela området för underrättelseverksamhet bl.a. genom ett utbyte av personal med särskilda kunskaper. FRA har pekat på att det svenska konstitutionella systemet med fristående myndigheter med delvis överlappande ansvar innebär betydande nackdelar när det gäller samverkan. Detta har också enligt FRA tidigare visat sig i en viss rivalitet mellan de olika underrättelseorganen som bl.a. har försvårat ett samutnyttjande av tillgänglig expertis på ett effektivt sätt. Experter med specialkunskaper inom vissa områden bör enligt FRA rimligtvis kunna utnyttjas på ett nationellt plan med större flexibilitet och med en mindre utpräglad ägarroll hos de enskilda underrättelseorganen. Användningen av allmänt tillgänglig information i form av press, radio, television, databaser m.m., s.k. OSINT, utgör enligt FRA ett mycket betydelsefullt stöd till FRA:s rapportproduktion. OSINT bör enligt FRA även ingå som en komponent i FRA:s underrättelseprocess. FRA söker därför ett ökat samarbete med andra underrättelseorgan inom OSINT-området i syfte att bredda och fördjupa den egna OSINT- kompetensen men också för att dela kostnader. (En kortare beskrivning av OSINT och av personbaserad inhämtning s.k. HUMINT ges nedan i avsnitt 10.3.) Enligt MUST kräver bl.a. de ökande behoven av snabb information en samordning eller samverkan mellan olika organ med underrättelsefunktioner. Samordning mellan FRA och andra myndigheter Försvarsmakten mot en nätverksbaserad organisation som skall verka i nära realtid och med en uttalad förmåga till interoperabilitet. Det innebär enligt MUST att FRA:s signalspaningsinformation måste kunna ingå i MUST:s bearbetning och analys med högre grad av realtidsaktualitet . Med den förändrade försvarsmaktsstrukturen måste således enligt MUST en mer tidsrelevant samverkan mellan komma till stånd. Enligt MUST har erfarenheter i bl.a. och givit vid handen att en nära samordning och gemensam hantering av i första hand personbaserad inhämtning, s.k. HUMINT, och signalspaningsinformation, s.k. SIGINT, blir allt mer nödvändig. Det gäller inte minst mot bakgrund av de s.k. nya hoten och då framför allt i fråga om terrorism. Samordningen behövs i såväl inhämtnings- som i analysledet. I har också inrättats ett särskilt departement för en bättre samordning. MUST uppger sig ha utvecklat en i internationella underrättelsesammanhang respekterad OSINT-funktion (jfr bl.a. SOU 1999:37 s. 257 ff.). FRA har enligt MUST gjort ansträngningar i syfte att utveckla en egen sådan funktion. Enligt MUST bör en samordning kunna ske när det gäller OSINT-funktionen. Både FRA och MUST har givit klart uttryck för behovet av en ökad samordning mellan de båda underrättelseorganen. Även andra myndigheter med underrättelseuppgifter som Utredningen har varit i kontakt med har framhållit behovet av en samordning inom underrättelseområdet och med FRA. Det gäller bl.a. för att bättre kunna bedöma vilka tjänster som FRA kan erbjuda och för att kunna tillgodogöra sig dessa bättre. I Utredningens kontakter med företrädare för underrättelseorgan i vissa andra länder har nödvändigheten av en samordning mellan framför allt SIGINT- och HUMINT- funktionerna betonats för att få en tillförlitlig, snabb och sammanvägd underrättelse. Det har påpekats att en samordning, förutom att ett dubbelarbete ofta kan undvikas, Samordning mellan FRA och andra myndigheter ger möjligheter att bedöma genom vilken funktion eller kombination av funktioner som en underrättelseuppgift får sin bästa lösning. Utredningen har också erfarit att samverkan i andra länder mellan de båda funktionerna ofta är mycket tät. Samverkan mellan funktionerna försvåras inte heller av att de, såsom i , är delade mellan fristående myndigheter. Funktionerna ryms i stället i flera länder inom samma organisation. Det gäller t.ex. i och grannländerna och . I andra länder finns en starkt samordnande funktion, t.ex. i . I likhet med vad som har framhållits i de senaste försvars- och budgetpropositionerna och i enlighet med vad som har framförts till Utredningen av olika svenska underrättelse- organ behövs en ökad och fördjupad samverkan mellan försvarsunderrättelsemyndigheterna och andra myndigheter med underrättelseuppgifter. Sålunda behövs en bättre samverkan för att hantera underrättelsefrågor i den nya omvärldssituationen, som präglas av ett allt mer komplext och snabbt växlande skeende och ett vitt spektrum av förändringar av säkerhetspolitisk relevans. En samman- vägning och beredning behöver göras av såväl militär som civil underrättelseinformation. Enligt Utredningens mening behövs det såsom FRA har påpekat, mot bakgrund av det svenska konstitutionella systemet med underrättelsefunktioner fördelade på olika fristående myndigheter, en mer formaliserad ordning för samverkan. En sådan bör kunna åstadkommas genom att myndigheterna skapar en särskild samordningsmekanism. Inom ramen för denna bör möjlighet ges för samtliga militära och civila underrättelsefunktioner att fortlöpande föra diskussioner om förutsättningarna för att utnyttja olika metoder eller typ av resurser för inhämtning av information men också för beredning och analys av inhämtat underrättelsematerial. Även frågor som berör ett sammanvägt rapportunderlag bör kunna diskuteras. Samråd bör hållas i syfte att uppnå största möjliga effektivitet och resursutnyttjande och att undvika dubbelarbete. Sålunda bör resurser i form av personal för översättning, analys eller annan speciell kompetens kunna utnyttjas gemensamt. Frågan om vilka alternativa metoder till signalspaning som kan användas bör självfallet kopplas direkt till möjligheterna Samordning mellan FRA och andra myndigheter att ge en så fullständig underrättelserapportering som möjligt. Enligt Utredningens mening bör en utvärdering av inhämtningsmetoder därför även ta sikte på vilken eller vilka organ som är bäst skickade att utföra olika grader av analyser och en mer eller mindre fullständig eller övergripande underrättelserapportering. Både FRA och MUST har pekat på att användningen av öppna källor, OSINT, är viktig i underrättelseprocessen. Enligt Utredningens mening bör, inte minst av kostnadsskäl, en för alla underrättelseorganen gemensam sådan funktion skapas. Frågan om en gemensam OSINT-funktion togs upp av som framhöll att en sådan även torde kunna ge service åt ett antal myndigheter utanför underrättelsesfären (se SOU 1999:37 s. 257 ff.). Utredningen anser i likhet med att en gemensam OSINT-funktion bör inrättas. Olika myndigheter bör med skilda utgångspunkter ha access till funktionen. Frågan om att genom organisatoriska förändringar åstadkomma en bättre samordning mellan underrättelse- organen har tidigare berörts av . Kommittén bedömde att aktualiserade krav på en koordinerande underrättelsefunktion kunde tillgodoses genom en samordningsfunktion inom ramen för . Att en sådan skulle tillskapas var också en utgångspunkt för kommitténs utredningsarbete. Utredningen anser emellertid att flera frågor har väckts som inte kan få en fullt tillfredsställande lösning genom en samordningsfunktion i och inte heller genom den av Utredningen nu föreslagna samordningsmekanismen. En starkare sam- ordning kan behövas. Enligt regeringens direktiv till Utredningen skall en utgångspunkt vara att FRA även i fortsättningen skall vara en självständig myndighet under regeringen med uppgift att utföra såväl militär som civil signalspaning. Utredningen kan trots detta inte underlåta att beröra frågeställningen då den är central för den framtida samlade underrättelseförmågan. Som framgått har hotbilden, och därmed underrättelsehanteringen, blivit alltmer komplex. Den spänner också över ett avsevärt bredare fält en tidigare. En fördjupad och kontinuerlig samordning inom den samlade underrättelseorganisationen är en förutsättning för val av bästa inhämtningsmetod samt mest effektiva bearbetning och analys. En nära samordning inom Samordning mellan FRA och andra myndigheter ramen för nuvarande myndighetsstruktur kan förbättra underrättelsetjänstens effektivitet. Förslag i detta syfte har redovisats av Utredningen. Det är emellertid Utredningens uppfattning att bäst effektivitet och rationalitet uppnås, om samtliga eller i vart fall de tongivande underrättelseresurserna samlas i en organisation. Först då nås de fulla samord- ningseffekterna. Frågan om att samla samtliga underrättelseresurser i en organisation är komplex. Så bedöms t.ex. kriminalunder- rättelsetjänsten och den polisiära säkerhetstjänsten intimt höra ihop med respektive huvudverksamhet. Frågan om en eventuell djupare samordning måste bli föremål för en mer grundläggande analys som inte ligger inom ramen för denna utredning. Utredningen rekommenderar regeringen att låta se över frågan om en mer samlad organisation för underrättelsetjänsten. Samordning mellan FRA och andra myndigheter 8FRA:s stöd till Försvarsmakten och den framtida utvecklingen av detta FRA:s stöd till Försvarsmaktens enhet för underrättelsetjänst, MUST, är enligt MUST:s uppfattning gott. Detsamma gäller också stödet till internationella insatser. Däremot har behoven av signalspaningsdata till stöd i övrigt för främst enheten för krigsförbandsledning, , och den operativa insatsledningen, OPIL, blivit eftersatta. Ansvaret för detta åvilar emellertid alla berörda parter och åtgärder har vidtagits för att rätta till förhållandena. FRA:s stöd till Försvarsmakten bör för framtiden bl.a. utvecklas mot att kunna möta krav på -att mot bakgrund av anpassningsprincipen ge tidig förvarning om hot mot landet, -att skapa förutsättningar för en till omvärldsläget anpassad operativ förmåga hos de militära förbanden, -att bidra med signalspaningsinsatser i samband med ett nätverksbaserat insatsförsvar, -att lämna information om globala trender som kan få säkerhetspolitiska effekter i form av hot mot landet, -att följa utvecklingen när det gäller bl.a. massförstörelsevapen och terrorism. Som har redovisats ovan i avsnitt 2.2.3 skall FRA enligt sin instruktion bedriva signalspaningsverksamhet enligt den inriktning som ges av bl.a. Försvarsmakten i fråga om försvarsunderrättelseverksamhet. FRA:s stöd till Försvarsmakten vid FRA:s verksamhet bl.a. genom inriktningsdokumentet INRIUS. Regeringen ger dessutom i regleringsbrevet för FRA bl.a. anvisningar om det stöd som skall ges till Försvarsmakten i vissa hänseenden. Enligt utredningsdirektiven skall Utredningen utvärdera FRA:s stöd till Försvarsmakten och göra en bedömning av den framtida utvecklingen av detta. I direktiven anges särskilt att utvärderingen gäller stödet vid internationella fredsfrämjande operationer och för utveckling av ledningsförband samt för utveckling av varnar- och motverkanssystem. Frågan om den framtida utvecklingen av FRA:s stöd till Försvarsmakten har Utredningen redan berört ovan i avsnitt 5.3. ger FRA stöd till Försvarsmakten när det gäller de internationella insatserna i Bosnien och Kosovo. Det främsta syftet med stödet är att bedriva signalspaning mot taktiska mål för att skydda egna förband och i övrigt ge underrättelsestöd till dessa. FRA utvecklar under hand nya former för signalspaningsstödet med utnyttjande av modern teknik och nya metoder för underrättelseproduktion. En annan uppgift för FRA är att lämna stöd till Försvarsmakten med prov och försök rörande telekrigsystem. Det sker bl.a. inom ramen för de internationella insatserna och det försvarsgemensamma taktiska signalspaningssystemet TAKSIS. FRA:s medverkan i projektet har syftat bl.a. till att utveckla en signalspaningsbataljon och en telekrigsbataljon. TAKSIS är under omformning till projektet . FRA:s stöd i fortsättningen till Försvarsmakten är i övrigt inom detta område begränsat och upphör i princip . I FRA:s uppdrag åt Försvarsmakten ingår som en viktig uppgift att inom ramen för teknisk signalspaning, TES, bygga upp s.k. signaltypsbibliotek och operativa databaser. Vidare ingår bl.a. att bidra med personal, att genomföra utbildning och att stödja metod- och systemutveckling inom området åt Försvarsmakten. I regleringsbrevet för FRA anges särskilt att FRA skall vidmakthålla och utveckla signalreferensbibliotek för Försvarsmaktens behov. Det innebär att FRA genom TES skall lämna signaldata som underlag för att skydda Försvarsmaktens fartyg, flygplan och stridsfordon. Signaldata ställs samman till bibliotek som ligger till grund för FRA:s stöd till Försvarsmakten Försvarsmaktens utveckling och drift av varnar- och motverkanssystem. 8.2Synpunkter som har lämnats till Utredningen på FRA:s stöd till Försvarsmakten