sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och upp- giftsfördelningen inom samhällsorganisationen. Som ordförande förordnade regeringen landshövdingen . förordnades som ledamöter f.d. riksdagsledamoten (), kommunalrådet (), riksdagsledamoten (), f.d. finansborgarrådet (), kommunalrådet (), f.d. landstingsrådet (), riksdagsledamoten (), riks- dagsledamoten (), Europaparlamentarikern (), riksdagsledamoten (), parti- sekreteraren () och rektorn (). Utredningen har antagit namnet . Att som sakkunniga delta i kommitténs arbete förordnades ämnesrådet , departementsrådet , kanslirådet , ämnesrådet , ämnesrådet , ekonomen och projektledaren . förordnades som sakkunnig budgetchefen . för- ordnades som sakkunnig departementsrådet . Som experter förordnades direktören och biträdande avdelningschefen . förordnades som expert departementsrådet . Kommitténs sekretariat utsågs . Som huvud- sekreterare förordnades överdirektören , som sekrete- rare kommundirektören , docenten , utredaren och som assistent . Kommittén har hållit tio egna sammanträden, anordnat två interna seminarier dit experter och forskare inbjudits för att framföra synpunkter och fyra externa seminarier för drygt 650 deltagare från stat, kommun och landsting samt andra intresserade. Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande, Utveck- lingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123). En reservation har avgetts av ledamoten . Ett särskilt yttrande har avgetts av ledamoten . Bakgrunden till regeringens direktiv ...................................... Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik ......... Vår omvärld förändras ......................................................... och vi med den .................................................................... Framtida förutsättningar för den offentliga välfärden........... Hur har vi ordnat det ?.......................................... Medborgaren – uppdragsgivare, brukare och finansiär.......... De offentliga verksamheterna ................................................. Styrning och samverkan .......................................................... En europeisk utblick.............................................................. Vi behöver en robust modell....................................... Överväganden och förslag .......................................... Kriterier för ansvarsfördelning.............................................. Förutsättningar för framtida utveckling ............................... Kommitténs förslag och fortsatta utredningsarbete Reservationer och särskilda yttranden................................. föreslår regeringen att det fortsatta utred- ningsarbetet utgår från en strävan att åstadkomma en likvärdig samhällsservice i en samhällsorganisation med hög demokratisk legitimitet och närhet till medborgarna. För att förverkliga detta som kännetecknas av betydande problem i balansen mellan resurser och anspråk bör i ett första steg tre strategier utveck- las: en strategi för en tydligare ansvarsfördelning i samhällsorganisa- tionen vid flernivåstyrning där en renodling av ansvaret inte är möjlig eller lämplig och som tar sikte på ökad utvecklingskraft, en strategi för ökad utvecklingskraft på nivå, som bygger på en tydlig ansvarsfördelning mellan och statlig nivå, samt en strategi för ökad utvecklingskraft på statlig nivå, som innefat- tar tvärsektoriell utveckling av statlig verksamhet och statlig styrning. I ett andra steg vill kommittén pröva angelägna samhällsområden gentemot de nämnda tre strategierna för att finna balanspunkterna mellan olika samhällsnivåer. Det innebär att kommittén kommer att överväga struktur och uppgiftsfördelning för tunga samhällsom- råden. De primära frågorna är förhållandet mellan regeringen och myndigheterna samt ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån. Beroende på hur den senare besvaras övervägs därefter frågan om en eller två kommunala nivåer samt hur dessa bör organiseras och indelas. Dessutom föreslår kommittén att följande konkreta frågeställ- ningar ges särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet: det samlade kommunala uppdraget inklusive en fördjupad samverkan, utformningen av den regionala samhällsorganisationen, förutsättningarna för och regeringens styrning och kontroll, likvärdighet i välfärdstjänsterna och rättighetsregleringen, vilka effekter alternativa driftsformer i offentlig verksamhet har på berörda välfärdstjänster, samt EU:s påverkan på den svenska samhällsorganisationen. Som stöd för dessa överväganden avser kommittén, redan i av- vaktan på tilläggsdirektiv, att inleda fördjupade analyser av: den offentliga sektorns ekonomi på och då främst i kommunerna och landstingen, produktivitetsutveckling och utvecklingskraft i offentlig verk- samhet, medborgarnas eget ansvar, kapacitet och engagemang i välfärds- produktionen, behovet av förändringar eller begränsningar av det offentliga åtagandet, inklusive tillämpningen av finansieringsprincipen, användningen av nya driftsformer, samt hur ansvarsfördelning och strukturer kan påverka förutsätt- ningarna för tillväxt. Regeringen har givit i uppdrag att i en första etapp identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsför- ändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, kommunerna och landstingen. Kommittén skall i sitt arbete utgå från en beskrivning av rådande förhållanden där såväl brister som I en andra etapp skall kommittén, efter tilläggsdirektiv, göra en fördjupad analys och bedömning av struk- turen och uppgiftsfördelningen och lämna förslag i de delar där kommittén finner det motiverat. Det är den första etappen som avrapporteras. har valt att anlägga ett medborgarperspektiv. Vi betraktar medborgarna som aktiva och ansvarstagande individer. Vi försöker fånga medborgarnas förväntningar och krav i ett längre tidsperspektiv. Demografiska förändringar, värderingsförändringar och teknikutvecklingen pekar sammantaget mot fortsatt växande anspråk på den offentliga välfärden. Det blir svårt att fullgöra det offentliga åtagandet om inte medborgarna på ett annat sätt är delaktiga och i vissa fall själva tar ett större ansvar. Kärnan i det offentliga åtagandet är att det skall ge alla medbor- gare en likvärdig service och en likvärdig behandling. De offentliga verksamheternas legitimitet är beroende av att medborgarna upp- fattar att de beslut som fattas är rättvisa i förhållandet mellan olika grupper och individer. Den offentliga sektorns uppbyggnad har stor betydelse för män- niskors vilja och möjligheter till delaktighet och medskapande. Om det är svårt att förstå verksamheternas uppbyggnad och ansvars- förhållanden, riskeras legitimiteten i förhållande till medborgarna. En översyn av samhällsorganisationen är därför ytterst ett demo- kratiskt uppdrag, vars syfte måste vara att ge medborgarna bättre förutsättningar till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande. Det offentliga åtagandet måste grundas i en offentlig ekonomi i balans med ordning och reda vad gäller både utgifter och intäkter på samhällets olika nivåer. Utan en sund ekonomisk bas riskeras de åtaganden som görs. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Ett flertal faktorer pekar mot fortsatt växande anspråk på offentligt finansierad välfärd. Andelen mycket gamla ökar, vilket leder till ökande behov av vård och omsorg. Likaså skapar den tekniska ut- vecklingen nya möjligheter att hjälpa människor och därmed väx- ande anspråk, inte minst på hälso- och sjukvården. Samhällsut- vecklingen i sig tenderar också att generera nya behov, med åtföl- jande anspråk på samhälleliga åtaganden. Undersökningar av män- niskors attityder och levnadsvanor tyder på att de samlade för- väntningarna på den offentligt finansierade välfärden stadigt ökar. Vilken den samlade effekten av dessa faktorer blir är omöjlig att uppskatta i kvantitativa termer. Att de reella anspråken på den of- fentligt finansierade välfärden påtagligt kommer att överstiga de behov en rak demografisk framskrivning ger vid handen förefaller dock klart. I betänkandet diskuteras också vilka resurser för att finansiera den offentliga välfärden vi kommer att förfoga över. På kort sikt finns alltid möjligheten att förändra skattebaser och skatte- satser, men ju mer långsiktigt perspektiv vi anlägger desto mer be- ror resurstillgången på tillväxten i den samlade ekonomin. Det är därför oroande att tillväxten på några decenniers sikt antas avta och att den totala arbetstiden tros minska. Beaktar man även kostnads- ökningen inom offentlig verksamhet medför det att de totala resur- serna för exempelvis den kommunala verksamheten stagnerar eller till och med minskar efter 2020. En förutsättning för att öka till- växten, och därmed resurserna för den offentligt finansierade väl- färden, är att få fler i arbete. Nyckelgrupper i detta sammanhang är såväl de äldre som de arbetslösa, de långtidssjukskrivna och de för- tidspensionerade. Avgörande är att man genom en effektiv integra- tionspolitik kan öka sysselsättningen bland utlandsfödda. En lång- siktigt hållbar utveckling förutsätter dessutom resurshushållning och ekologisk balans så att framtida generationers levnadsbetingel- ser inte undergrävs. De allmänna villkoren för att bedriva offentlig verksamhet för- ändras i snabb takt. Den ekonomiska globaliseringen har påtagligt beskurit utrymmet för en självständig nationell politik, inte minst inom skatteområdet. Detta utgör en begränsning i finansieringen av det offentliga åtagandet. har globaliseringen stimulerat den europeiska integrationen, vilket å ena sidan har givit oss nya verktyg för att nyttja och reglera marknadskrafterna, men å andra sidan begränsar den enskilda medlemsstatens handlingsutrymme och kräver anpassning av såväl regelverk som samhällsorganisation. På motsvarande sätt har den tekniska utvecklingen bidragit till att utveckla välfärden och skapa nya kontaktytor gentemot medbor- garna, men tenderar att vara kostnadsdrivande. Också förutsättningarna för tillväxtpolitiken har förändrats. Ge- nom regionförstoring växer lokala arbets- och servicemarknader långt ut över kommun- och länsgränser och flätas in i varandra. Det kräver ett vidare regionalt perspektiv på näringslivsutveckling, in- frastruktur och kollektivtrafik, såväl som på planering av bostäder och olika typer av service. Därutöver har EU-medlemskapet drivit på utvecklingen mot flernivåstyrning och förhandlingsekonomi inom tillväxtpolitikens område. Samhällsutvecklingen föder även nya politikområden och ger gamla frågor ny aktualitet. Aktuella exempel är jämställdhet, integ- ration och hållbar utveckling, liksom ohälsoproblemen. Även en växande otrygghet i samhället och den ökade sårbarhet, som tek- nikutvecklingen och globaliseringen skapar, pockar på politisk upp- märksamhet. Nya politikområden tenderar att skapa oklara an- svarsförhållanden innan fasta strukturer hunnit växa fram. De är i allmänhet också kostnadsdrivande, i och med att de sällan motsva- ras av att andra offentliga åtaganden upphör eller minskar i omfatt- ning. En nyckelfråga för den offentliga verksamheten är hur den skall klara personalförsörjningen. När den stora 40-tals- generationen snart börjar gå i pension kommer konkurrensen om arbetskraften att öka ytterligare. Det kommer att ställas utom- ordentligt stora krav på förnyelse och på arbetsförhållanden, som tilltalar de generationer som kommande decennier inträder på ar- betsmarknaden, om offentlig sektor skall klara sin per- sonal- och kompetensförsörjning. Hur har vi ordnat det ? I betänkandet beskrivs översiktligt dagens offentliga verksamheter och samhällsorganisation. Vi betraktar inledningsvis den offentliga verksamheten ur medborgarens perspektiv och diskuterar medbor- garnas olika roller som uppdragsgivare, brukare respektive finansiär av den offentliga verksamheten. Därefter sätts fokus på huvud- aktörerna – staten, kommunerna, landstingen och Europeiska uni- onen – som utgångspunkt för en analys av ansvarsfördelning, styr- system och viktigare ansvarsskiften. Såväl i den allmänna debatten som i olika forskningsrapporter ges ofta bilden av en fortgående decentralisering från staten till den kommunala nivån. En genomgång av faktiska riksdagsbeslut under perioden –2003 ger en delvis annan bild. Flertalet av de 17 verksamheter som överfördes från staten till den kommunala nivån var mycket små. överfördes också 28 verksamheter från kommuner och landsting till staten. Mer en- tydig är decentraliseringen av verksamhetsansvar inom vård- och omsorgsområdet från landsting till kommuner. Den offentliga verksamheten har genomgått betydande föränd- ringar . Inom den kommunala barnomsorgen ökade tillgången på platser som resurserna tunnades ut. Inom äldreomsorgen och inom handikappområdet har resurserna kon- centrerats till personer med de största behoven. Systemen för för- sörjningsstöd och socialförsäkring har stramats upp. Dessutom har den högre utbildningen byggts ut markant. Vidare har med- borgarnas kontakt med statsförvaltningen successivt förändrats till följd av nya möjligheter i IT-revolutionens spår. I samband med omorganisationer inom statsförvaltningen har tillgängligheten i vissa fall dock minskat. Den statliga styrningen av kommuner och landsting utgår från att alla i hela landet skall ges en god och likvärdig samhällsservice. Den utgår från regeringsformen och regleras, förutom av kommunalla- gen, av speciallagstiftning inom de viktigaste välfärdsområdena samt därutöver genom mer än 1 500 andra lagar, förordningar och myndighetsregler. Inte minst har ramlagstiftningen givit myndig- heter möjlighet att komplettera lagarna med tilllämpningsföre- skrifter. Merparten av de propositioner som – 2003 preciserade ansvarsfördelningen i samhällsorganisationen in- skränkte också kommunernas och landstingens handlingsfrihet, medan endast en fjärdedel vidgade densamma. Därutöver styr sta- ten kommuner och landsting: genom statsbidragens utformning och storlek. var de specialdestinerade statsbidragen på väg att mönstras ut till förmån för ett generellt statsbidrag. har dock nya specialdestinerade bidrag införts, bland annat med syfte att öka personaltätheten inom vård, skola och omsorg, genom bestämmelser om budget i balans och genom utformningen av skatte- och avgiftsregler. Staten har in- fört kommunalt skattestopp och reglerar vilka tjänster som får avgiftsbeläggas. har staten även beslutat om maxtaxa för tjänster inom barnomsorg och äldreomsorg, i tillämpningen av finansieringsprincipen. Den innebär att när kommuner och landsting åläggs nya uppgifter skall de få möjlighet att finansiera dessa med andra medel än höjda skat- ter. Tolkningen och efterlevnaden av finansieringsprincipen är omstridd, genom så kallad finansiell samordning, där statliga och kommu- nala aktörer disponerar en gemensam medelsram. Syftet är att på ett bättre sätt kunna hjälpa personer som är i behov av samord- nade rehabiliteringsinsatser, genom nationella handlingsplaner, där staten lägger fast en ge- mensam ambitionsnivå och ofta även tillför specialdestinerade bidrag för att genomföra handlingsplanen, samt genom tidsbegränsade projekt, ibland i kombination med krav på egenfinansiering. Detta har blivit vanligt . Medlemskapet i EU tillför nya dimensioner till den svenska sam- hällsorganisationen och dess sätt att fungera. Som medlemsstat i unionen deltar i en samverkan med både mellanstatliga och överstatliga dimensioner med andra stater som i många avseenden har organiserat sina offentliga verksamheter enligt andra principer än vi. medverkan i det europeiska samarbetet är inte enbart en fråga om att påverka centrala beslut i unionen utan även om att genomföra dem. Medlemskapet medför nya verksamheter. EU- regler skall införas i svensk rättskipning. Det är inte bara sakinne- hållet i ett politikområde som förändras utan även formerna för den offentliga förvaltningen. Det har funnits farhågor om att det tudelade ansvaret mellan re- geringen och självständiga myndigheter skulle innebära problem. Dessa farhågor synes ha varit överdrivna. Nästa steg i mognadspro- cessen är att andra delar av det svenska samhället, inte minst kom- muner, landsting och regioner, får bättre möjligheter att medverka i EU-samarbetet. Bilden av samhällsorganisationen är komplex. Inom de flesta po- litikområden delas ansvaret av flera nivåer. Ohälsan illustrerar hur de ekonomiska förutsättningarna inom ett område också påverkar andra politikområden och samhällsnivåer. Man möter med andra ord en hög grad av invävdhet i samhällsorganisationen. Det går hel- ler inte att urskilja någon sammanhållen statlig styrningsstrategi. Det gör det svårt för medborgaren att överblicka samhälls- organisationen och veta var och hur man skall utkräva ansvar. Man kan även se framväxten av politiska samordningsinitiativ som en indikator på att den hittillsvarande sektors- och ansvarsfördelnin- gen behöver förändras. En central fråga för kommittén är således att överväga om denna flernivåstyrning är motiverad eller om det går att renodla roller och ansvarsfördelning. Vi behöver en robust modell Kommittén redovisar ett antal observationer som bakgrund till de resonemang som förs om vilka behov av förändringar som närmare bör utredas: 1.Den svenska samhällsmodellen uppvisar betydande styrka. 2.Den demografiska utvecklingen leder till en växande obalans mellan behov av och resurser för den offentliga välfärden. Där- med ställer den stat, kommuner och landsting inför en stor fi- nansiell och verksamhetsmässig utmaning. 3.En väl fungerande arbetsmarknad och ett ökat arbetskraftsut- bud är avgörande förutsättningar för att den offentliga välfär- den skall kunna finansieras. 4.De höga ohälsotalen medför stora samhälleliga kostnader och innebär att betydande resurser inte tas tillvara på arbetsmark- naden. 5.Sett ur ett medborgarperspektiv har de offentliga verksam- heterna förändrats i flera avseenden . Tillgången på barnomsorg har ökat som resurserna per barn har tunnats ut. Inom äldreomsorgen och handikappområdet har re- surserna alltmer inriktats på dem som har störst behov. Till- gången på högre utbildning har ökat markant. Systemen för försörjningsstöd och socialförsäkring har stramats upp. 6.Vård och omsorg sköts i betydande utsträckning av anhö- riga, främst kvinnor. Det är varken rimligt eller troligt att de accepterar att i samma utsträckning som ta hand om sina äldre och funktionshindrade anhöriga. 7.Intresset för samhällsfrågor förefaller att öka men söker sig delvis andra vägar . samhällsorganisationen och medborgarna aldrig förstås eller analyseras utan att beakta de politiska partierna. 8.Uppslutningen bland medborgarna bakom en skattefinansierad välfärd är oförändrat stor, oberoende av ålder och generation. 9.Medborgarnas önskemål och behov blir allt mer sammansatta, med de senaste årens ökade sjukfrånvaro som ett exempel. Uppdelningen av ansvar i samhällsorganisationen riskerar att försvåra insättandet av åtgärder i rätt tid och på rätt sätt. 10.Dagens strukturer har en begränsad förmåga att ta hand om och anpassa sig till nyuppkomna behov, exempelvis miljöhot och invandrares bristande integration i samhället. 11.Kommittén noterar kritik från den kommunala nivån som går ut på att initiativen från central nivå är för många, att de präglas av sektorsinitiativ och att de inte är koordinerade. 12.Kommuner och landsting uppvisar stora skillnader sinsemellan vad gäller ambitionsnivå, tillgänglighet och kvalitet i den väl- färdsservice de erbjuder. 13.En framtidsfråga, mot bakgrund av hur de ekonomiska möjlig- heterna förändras, rör omprövning, förändring eller avveckling av offentliga åtaganden. 14.Kommittén noterar en utbredd diskussion om principen att ansvaret och resurserna skall följas åt dvs. utformningen och tillämpningen av den s.k. finansieringsprincipen. 15.Rättighetslagstiftningen har ökat i omfattning. Den innebär att beslut fattade av kommun- och landstingspolitiker kan ändras eller upphävas av domstolar, vars utslag också blir normerande för framtida kommunala beslut. I gengäld stärks den enskilde medborgarens ställning i förhållande till lokala politiker. 16.Begreppen likvärdighet och likformighet behöver utredas när- mare. 17.En diskussion bör föras om det är lämpligt och skall vara tillå- tet att ha skilda uppgiftskataloger eller ansvar i olika kommuner och landsting. 18.Det bör utredas om en ökad samverkan kan ses som alternativ till sammanslagning av kommuner eller landsting. 19.Den framtida ansvars- och uppgiftsfördelningen för hälso- och sjukvården bör vara en prioriterad fråga i de fortsatta diskus- sionerna om samhällsorganisationen. 20.Utformningen av den regionala samhällsorganisationen är ock- så avhängig av hur ansvaret för att skapa goda tillväxtbetingel- ser fördelas. Det är spritt på många aktörer. 21.Medlemskapet i EU ger nya förutsättningar för den statliga och kommunala nivåns arbete och behov av samverkan. Kommitténs sekretariat har tecknat två ytterlighetsalternativ i scena- rioform. Det ena innebär ett direkt statligt ansvar för de offentliga välfärdstjänsterna, medan det andra innebär ett mer självständigt kommunalt uppdrag. Båda alternativen renodlar ansvar och roller i syfte att åskådliggöra de frågeställningar som kommittén står inför. Kommittén diskuterar ett antal kriterier som kan tjäna som mått- stockar i överväganden om uppgifts- och ansvarsfördelningen för olika samhällsområden. Ett första kriterium rör demokrati och legi- timitet. På vilken nivå får medborgaren bäst överblick, kunskap och möjlighet till delaktighet i olika offentliga verksamheter? I detta sammanhang är det även viktigt att överväga vilka principer för fi- nansieringen av olika verksamheter som bör råda samt vilken struk- tur och uppgiftsfördelning som bäst tillgodoser rättssäkerheten. Ett grundläggande kriterium är vilken grad av likvärdighet som är önskvärd för olika tjänster. Andra kriterier rör kraven på hushåll- ning och effektivitet. Beslut inom en enskild verksamhet bör även fattas på lägsta effektiva nivå. Förslag om en långsiktig fördelning av ansvar måste följas av en redovisning av hur avvägningen gjorts mellan dessa kriterier och hur målkonflikterna mellan dem har behandlats. Förutsättningar för framtida utveckling Kommittén redovisar även fyra viktiga förutsättningar för att klara det offentliga åtagandet . I första hand är kommitténs uppdrag att diskutera en tydligare ansvarsfördelning som en avgö- rande faktor för att utveckla de offentliga verksamheterna och göra dem mer överskådliga för medborgarna. Som en andra avgörande förutsättning diskuterar kommittén vikten av att motverka de pro- blem som hänger samman med den starka sektoriseringen inom den svenska samhällsorganisationen. Den försvårar samverkan mellan olika nivåer och sektorer och försvårar en helhetssyn på medbor- garnas och den enskildes behov. Vi vill även föra in begreppet utvecklingskraft i diskussionen om offentlig verksamhet. Med detta avser vi förutsättningarna för pro- duktivitetsutveckling men också förmågan till successiv anpassning och förändring av verksamheten till nya förutsättningar och krav. Vi diskuterar också medskapande som en viktig faktor i utveckling- en av välfärdstjänsterna. I ett snävare perspektiv handlar det om att enskilda individer och grupper i betydande utsträckning själva på- verkar behovet och utformningen av den offentliga insatsen. I ett vidare perspektiv handlar medskapandet om att medborgarna även är väljare, skattebetalare och huvudmän för den organisation som tillhandahåller de offentliga tjänsterna. Utgångspunkten för kommitténs förslag är den allt starkare eko- nomiska press som den offentliga verksamheten kommer att tving- as arbeta under. En robust samhällsorganisation måste kunna han- tera en ansträngd resurssituation och möta nya anspråk från medborgarna.