sou · GRB326 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade (dir. 2002:79) chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera om Rådet för insyn i Försvarsmakten varit ett ända- målsenligt redskap för att uppnå insyn, medborgerligt inflytande och demokratisk kontroll i Försvarsmakten. Utredaren fick även i uppgift att mot denna bakgrund och inom ramen för nuvarande ledningsform kunna föreslå utvecklingsmöjligheter i rådets arbete. Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet generaldirektören att vara särskild utredare. Till experter i utredningen förordnade statsrådet organisationsdirektören , filosofie doktor och överstelöjtnant . förordnades kanslirådet som sakkunnig. Som sekreterare anställdes pol. mag. . Utredningen har antagit namnet (Fö 2002:07). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Lekmannamed- verkan i Försvarsmakten (SOU 2003:26). Uppdraget är därmed slutfört. Statliga myndigheters ledningsformer........................... 2.2.2 Beslut om slopad intresserepresentation..................... 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas 1994/95:150......................................................... 1997/98:136 Statlig förvaltning i Lekmannamedverkan på central nivå i Försvarsmakten... Militärledningens rådgivande nämnd...................................... Rådet för insyn i Försvarsmakten........................................... Försvarsmakten i siffror........................................................... Allmänt om Rådet .................................................................... Är Rådet unikt?............................................................. Sammansättning och deltagande .................................. Huvudintryck från dokumentstudien..................................... Organisations- och ledningsfrågor .............................. Personal- och värnpliktsfrågor..................................... 5.2.8 Skriftliga förslag från Rådet.......................................... Huvudintryck från intervjuerna .............................................. 5.3.2 Ledamöternas förväntningar på arbetet i Rådet.......... 5.3.3 Intervjupersonerna om Rådets uppgifter .................... 5.3.4 Intervjupersonernas bedömningar av Rådets 5.3.5 De intervjuades uppfattning om Rådets sammansättning och arbetsformer m.m. ..................... Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som Rådets avsedda uppgifter ......................................................... Informationen till Rådet............................................... 6.3.3 Insyn och demokratisk kontroll .................................. Förslag till ändrad roll för Rådet för insyn i Behoven av medborgerligt inflytande i Försvarsmakten....... En ny rådgivande nämnd............................................. Uppgift och benämning........................................................... Arvodering och sammanträdesfrekvens ................................. Överväganden i övrigt.................................................. Behovet av insyn och kontroll ................................................ Bör Försvarsmakten få en styrelse? Bilaga 1: Kommittédirektiv ................................................. Bilaga 2: Protokollen.......................................................... Bilaga 3: Enkätstudien ..................................................... beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera om Rådet för insyn i Försvarsmakten (hädan- efter Rådet) varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå insyn, medborgerligt inflytande och demokratisk kontroll i Försvars- makten. I uppdraget ingick även att mot denna bakgrund och inom ramen för nuvarande ledningsform föreslå utvecklingsmöjligheter i Rådets arbete. För att fullgöra uppdraget har utredningen intervjuat ett urval av nuvarande och tidigare rådsledamöter, två förutvarande försvars- ministrar, en förutvarande överbefälhavare och nuvarande överbe- fälhavaren. Därtill har Rådets protokoll, kallelser, skrivelser etc. gåtts igenom. Vidare har en enkät genomförts med 35 förbands- chefer inom Försvarsmakten som tillfrågats huruvida de känner till Rådet och, om så är fallet, vad de vet om detta. Utredningen har även hos sex svenska ambassader efterfrågat information om even- tuella motsvarigheter till Rådet i dessa länder. Utredningen har haft tio sammanträden. Rådet för insyn i Försvarsmakten Rådet inrättades 1994 i samband med att myndigheten makten bildades och blev därmed en efterföljare till den tidigare Militärledningens rådgivande nämnd. Rådets närmare uppgifter re- gleras i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmak- ten. Enligt bestämmelserna skall Rådet nära följa verksamheten vid myndigheten utom när det gäller den operativa verksamheten, för- svarsunderrättelseverksamheten och säkerhetstjänsten. Rådet skall lämna regeringen de synpunkter och förslag som föranleds av arbe- tet. Redovisningen skall lämnas i samband med att Försvarsmakten lämnar sin årsredovisning. Rådet skall bestå av högst nio ledamöter som förordnas av regeringen, bland vilka regeringen utser en ord- förande och en vice ordförande. Rådet skall sammanträda på kallelse av ordföranden eller när minst fyra ledamöter begär det. Före- dragande i Rådet är överbefälhavaren eller, när han har förhinder, ställföreträdande överbefälhavaren. Rådet har sammanträtt fyra till . Vid sidan av sammanträdena har man även genomfört flera studiebesök, hit- tills sju till antalet. Studiebesöken har överlag varit uppskattade av intervjupersonerna. Rådet har också anordnat två symposier. De har uppfattats som både betydelsefulla och givande. Vad gäller Rådets uppgifter har utvärderingen visat att det råder en betydande osäkerhet bland intervjupersonerna med avseende på Rådets funktion. Som en konsekvens av detta har Rådet kopplats samman med en bred uppsättning roller. Exempel på uppgiftsbe- skrivningar är att Rådet skall utöva insyn, granska Försvarsmaktens verksamhet, kontrollera Försvarsmakten, ge råd till regeringen, ge råd till överbefälhavaren samt förankra den försvarspolitiska sam- hällsdebatten i olika samhällsskikt. Vissa intervjupersoner har upp- fattat det som problematiskt att i ett och samma organ inkorporera både rådgivningsrollen och rollen som insyns- och granskningsorgan. Utvärderingen har också visat att Rådet över åren informerats om en betydande mängd företeelser. Informationen har spänt över ett brett område och bl.a. berört sådana skilda företeelser som å ena sidan organisations- och ekonomifrågor och, å andra sidan, frågor som rör Försvarsmaktens utlandsengagemang och etikfrågor. Om ledamöterna med få undantag sett positivt på den informa- tion som lämnats under Rådets möten kan utredningen emellertid konstatera att inte alla intervjupersoner varit lika positiva i sina be- dömningar av Rådets insyns- och granskningsverksamhet. Flera ledamöter och båda överbefälhavarna har i själva verket ställt sig direkt frågande till Rådets möjligheter att fylla dessa uppgifter på ett meningsfullt sätt. Vad gäller rådgivningsfunktionen har båda överbefälhavarna be- traktat den som både önskvärd och betydelsefull. De har vidare upp- givit att de gärna skulle se att den lyftes fram ytterligare. Flera leda- möter har också uppfattat det som att överbefälhavarna efterfrågat Rådgivningen har i huvudsak avsett företeelser från den dagliga verksamheten inom Försvarsmakten där myndighetschefen upplevt ett behov att få synpunkter från en kvalificerad krets utomstående personer. Rådets sammansättning är gjord utifrån en strävan att ledamö- terna skall hämtas från olika samhällssektorer. Ett stående inslag har varit att ordföranden och vice ordföranden i försvars- utskott ingått i Rådet. Därtill har man velat att representanter för det politiska systemet i övrigt skall finnas med. Också media har varit företrädda, liksom frivilligorganisationer etc. Man har också strävat efter att som ledamot ha någon yngre person. Under inter- vjuerna har det inte framkommit något annat än att man sett posi- tivt på denna ambition. Det har emellertid framförts att samman- sättningen i högre grad borde betingas av syftet med Rådet i termer av att det antingen skall vara ett insyns- och granskningsorgan eller ett rådgivande organ. I övrigt har två frågeställningar som rör Rådets sammansättning utkristalliserats under utredningsarbetet: Bör över- befälhavaren generellt vara föredragande i Rådet? Är det lämpligt att ledamöter i försvarsutskott ingår som ledamöter i Rådet? Vad gäller den första frågeställningen har flera hävdat att över- befälhavarens medverkan är en förutsättning för Rådets existens. Några har emellertid ansett att överbefälhavarens närvaro medfört att andra försvarsföreträdare fokuserat mer på överbefälhavaren än på Rådet (något som framförallt gällt vid resor med Rådet), att Rådet skulle bli mer självständigt om överbefälhavaren inte alltid deltog, samt att de diskussioner som förs inom Rådet skulle bli öppnare om inte överbefälhavaren deltog i alla lägen. Överbefäl- havarna själva har givit uttryck för olika uppfattningar avseende deras egen permanenta närvaro i Rådet. En av dem uppfattade det som en förutsättning för att Rådet skall kunna fungera, medan den andra menade att överbefälhavaren endast måste vara med vid de tillfällen Rådets verksamhet handlar om rådgivning. I sammanhanget vill utredningen framhålla att den uppmärksam- mats på den vikt Rådet lagt vid att upprätthålla en balans i förhållan- det till överbefälhavaren. Förtroendeaspekten har upplevts som central, framförallt beroende på att förtroendet ansetts vara en förutsättning för att en konstruktiv diskussion skall kunna föras. Vad gäller den andra frågeställningen har det å ena sidan hävdats att utskottsledamöterna i kraft av sina kunskaper om försvarspoli- tik i allmänhet och Försvarsmakten i synnerhet haft förmåga att lyfta diskussionen samt på ett bättre sätt än övriga ledamöter granska det som sägs. De har även uppfattats som skänkandes legi- timitet åt Rådet. Å andra sidan har man pekat på att utskottsleda- möternas överlägsna kunskaper om försvaret inneburit att sam- manträdena ibland utvecklats mera till tvåpartssamtal mellan dem och överbefälhavaren än till en gemensam diskussion inom Rådet. En annan invändning har varit att det är angeläget att vidga den krets som engagerar sig i försvarspolitiken. Två av tre intervjuade utskottsledamöter har också själva ställt sig frågande till sitt del- tagande i Rådet. De personer med journalistisk bakgrund som utredningen inter- vjuat har redovisat överväganden om lämpligheten i att förena jour- nalistyrket med ledamotskapet i Rådet. Flera intervjuade har upplevt att Rådets sammanträdesfrekvens varit för låg. Man har bl.a. menat att frågor som varit aktuella i pe- rioderna mellan sammanträdena riskerat att inte tas upp i Rådet, att sammanträdesfrekvensen inte medgivit att ledamöterna på ett djupare plan kunnat sätta sig in i olika frågor, samt att Rådet inte kunnat fylla uppgiften att nära följa Försvarsmaktens verksamhet. Några intervjuade har dock framhållit att den hittillsvarande mötesfre- kvensen varit tillräcklig mot bakgrund av Rådets uppgifter. Flera har också pekat på de praktiska svårigheterna förknippade med att mötas oftare. Rådets sekretariatsfunktion fullgörs av en anställd på Försvars- departementet som har sekreteraruppdraget vid sidan av ordinarie arbetsuppgifter. Denna konstruktion har av flera intervjupersoner upplevts som begränsande för Rådet. Man har bl.a. pekat på att Rådet saknar resurser att utföra egna utredningar eller utvärderingar. Utredningen har delgivits flera förslag på hur Rådets arbete skulle kunna utvecklas. Man har således menat att Rådet borde göra sig mer känt utåt, att Rådet borde få ett smalare uppdrag, att Rådet i högre grad borde stödja Försvarsmakten i myndighetens relation till och andra myndigheter, att Rådet borde ges en tydligare kontrolluppgift med verksamhet av revisionskaraktär, samt att Rådet för sin verksamhet borde välja ett tema och fördjupa sig i det. Utredningens överväganden och förslag Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som avsett? Utredningens uppfattning är att Rådets informationsinhämtning sammantaget vad avser bredd och djup legat på en så god nivå som kan krävas, varför man kan hävda att Rådet haft en allmän insyn i begreppets passiva bemärkelse. Utredningen bedömer det emeller- tid som en svår uppgift att med endast fyra till sex förhållandevis korta sammanträden och en liten sekretariatsfunktion ha en ändamålsenlig aktiv insyn i landets största statliga myndighet. Ut- värderingen har också visat att flera intervjupersoner ifrågasatt Rådets möjligheter att skaffa sig en djupare uppfattning om sakernas tillstånd i Försvarsmakten. Utredningen konstaterar därför att in- synen, även om den visat upp en betydande bredd, inte varit av sådant slag att vare sig ledamöter eller överbefälhavare uppfattat den som särskilt inträngande. Om det är utredningens uppfattning att Rådet inte förmått full- göra en aktiv insynsroll, gäller detta i än högre grad uppgiften att utöva kontroll av Försvarsmaktens verksamhet. Utredningens uppfattning är att med de förutsättningar som gällt så har Rådet inte varit ett fungerande instrument för insyn, med- borgerligt inflytande och demokratisk kontroll i Försvarsmaktens verksamhet. Utvärderingen av Rådets verksamhet har emellertid givit vid handen att rådgivningsrollen kommit att utvecklas till och uppfattas som den mest meningsfulla uppgiften. Förslag till ändrad roll för Rådet för insyn i Försvarsmakten Det är utredningens uppfattning att de särskilda förhållanden som gäller för Försvarsmakten ställer krav på såväl insyn, medborgerligt inflytande och demokratisk kontroll som en funktion för rådgivning utöver vad befintliga ordinarie samhällsorgan svarar för. Utredningen menar att för att rimligt ställda krav på insyn och kontroll skall kunna uppfyllas behövs en ändrad inriktning av Rådets verksamhet kombinerad med en resursförstärkning av ett slag och omfattning som skulle innebära att en helt ny organisation byggdes upp. Utredningen anser det inte vara meningsfullt att om- bilda och utveckla Rådet i syfte att det skall kunna fungera som ett sådant verksamt insyns- och kontrollorgan. Utredningen menar därför att Rådets roll bör renodlas till en rådgivande funktion. Utredningen anser vidare att det är viktigt att den rådgivande rollen kan fullgöras med ett stort inbördes förtro- ende mellan ledamöterna och myndighetschefen. Därför är det inte lämpligt att Rådet också skall fungera som ett sorts kontrollorgan med rapporteringsskyldighet till exempelvis regeringen. En ny rådgivande nämnd Utredningen föreslår att det nya organet benämnes Överbefälhava- rens rådgivande nämnd (hädanefter Nämnden). Utredningen anser det inte vara ändamålsenligt att föreskriva att något visst ämnes- område inte får behandlas i Nämnden, undantaget frågor som kan hänföras till rent militär operativ verksamhet. Utredningen menar vidare att det inte heller är lämpligt att reglera i vilken utsträckning som överbefälhavaren skall vara skyldig att inhämta Nämndens uppfattning. Bestämmelserna om Nämndens verksamhet bör där- emot innehålla en föreskrift om att det skall framgå av framställ- ningar och andra skrivelser till regeringen huruvida Nämnden med- verkat i ärendet. Utredningen förordar att Nämndens sekretariatsfunktion läggs på Försvarsmakten. Mot bakgrund av att Nämnden skall ses som myndighetschefens verktyg i dennes eller dennas ledningsroll menar utredningen vidare att det är naturligt att myndighetschefen också blir ordförande i . Antalet ledamöter i Nämnden bör vara högst åtta. Utredningen anser det vare sig lämpligt eller möjligt att i detalj ange vilka egen- skaper, erfarenheter etc. som bör kvalificera för ledamotskap i Nämnden men menar likväl att det bör vara fråga om kvinnor och män med erfarenhet från ledande eller i övrigt kvalificerade befatt- ningar i statlig eller , inom politik, näringsliv, folkrörelser etc. Utredningen anser att ledamöterna i bör utses av re- geringen. Överbefälhavaren bör dock ha stort inflytande över vilka som tillfrågas. Utredningen förordar att ledamöternas mandatperioder blir tre- åriga. Utredningen har inte sett det som befogat att lägga fast något visst antal årliga sammanträden för Nämnden. Sammanträdesfre- kvensen bör således bestämmas av överbefälhavaren och ledamö- Utredningen menar emellertid att ett visst antal sammanträ- den bör läggas fast i plan och tidsmässigt relateras till givna aktivi- teter inom myndigheten såsom t.ex. fastställande av verksamhets- plan, årsredovisning och budgetunderlag. Utredningens förslag syftar till att Rådet ombildas till ett verksamt organ för medborgerligt inflytande genom rådgivning till myndig- hetschefen. Detta innebär emellertid inte att frågan om hur insynen och den externa kontrollen skall utformas har underordnad be- tydelse i sammanhanget. Utredningen vill således betona att denna fråga bör uppmärksammas i det fortsatta reformarbetet med avse- ende på Försvarsmakten. Det ligger utanför utredningens direktiv att föreslå några grund- läggande förändringar i Försvarsmaktens ledningsstruktur. Utred- ningen anser ändå att frågan om införande av en styrelse för För- svarsmakten bör övervägas. förordning om ändring i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten att 14 § skall ha följande lydelse. 14 § Vid Försvarsmakten finns ett råd för insyn i myndigheten. Rådet skall nära följa verksam- heten vid myndigheten utom när det gäller den operativa verk- samheten, försvarsunderrättelse- verksamheten och säkerhets- tjänsten. Rådet skall lämna re- geringen de synpunkter och för- slag som föranleds av arbetet. Redovisningen skall lämnas i samband med att Försvarsmakten lämnar sin årsredovisning. Rådet består av högst nio ledamöter som förordnas av re- geringen. Bland dem utser re- geringen en ordförande och en vice ordförande. Rådet samman- träder på kallelse av ordföranden eller när minst fyra ledamöter begär det. 14 § Vid Försvarsmakten finns en rådgivande nämnd. Nämnden består av överbefälhavaren, som är ordförande, samt högst åtta ledamöter som utses av regeringen efter hörande av överbefälhava- ren. Nämnden är ett konsultativt organ hos vilket överbefälhavaren i olika frågor kan få del av leda- möternas synpunkter och erfaren- heter. Nämnden skall fortlöpande följa utvecklingen inom Försvarsmakten. Frågor som rör militärstrategisk och operativ planering, särskild insatsledning, försvarunderrättelse- verksamhet och säkerhetstjänst skall inte behandlas i nämnden. Överbefälhavaren skall svara för att ledamöterna i nämnden är överbefälhavaren eller, när han har förhinder, ställföreträdande överbefälhavaren. får den information som upp- draget föranleder. Av framställningar och andra skrivelser från Försvarsmakten till regeringen eller skall framgå om ärendet behand- lats i nämnden. Vid regeringssammanträdet bemyndigades chefen för (Fö) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera om Rådet för insyn i Försvarsmakten (Rådet) varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå insyn, medborgerligt inflytande och demokratisk kontroll i Försvarsmakten. Utredaren skulle även mot denna bakgrund och inom ramen för nuvarande ledningsform föreslå utvecklingsmöjligheter i Rådets arbete. Som direktiven anger är syftet med utredningen att utvärdera om Rådet varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå insyn, med- borgerligt inflytande och demokratisk kontroll. Utredningens fokus har därmed legat på dessa begrepp. Utredningens direktiv återges som bilaga 1 till detta betänkande. Utredningen har haft tio sammanträden. Under arbetet har det varit utredningens ambition att inhämta och granska material från olika källor. Utredningens primära käll- material har därför utgjorts dels av de intervjuer som genomförts, dels av de dokument i form av protokoll, kallelser och andra hand- lingar som varit tillgängliga. Utredningen har intervjuat ett urval av nuvarande och tidigare ledamöter i Rådet, nämligen , , , , , , , och . Intervjuer har också genomförts med förutvarande försvarsmi- nistrarna och , nuvarande över- befälhavaren samt förutvarande överbefälhavaren . Rådets tidigare sekreterare och har också intervjuats. Den nuvarande sekreteraren har med- verkat i utredningen som sakkunnig. Utredningen har strävat efter att lämna relativt stort utrymme för de intervjuade själva att beskriva Rådet och dess verksamhet. Av den anledningen har ett s.k. semistrukturerat intervjuformulär använts. Vidare har en enkät genomförts riktad till förbandschefer inom Försvarsmakten som tillfrågats huruvida de känner till Rådet och, om så är fallet, vad de vet om detta. Utredningen har även hos de svenska ambassaderna i , , , , och efterfrågat information om eventuella motsvarigheter till Rådet i dessa länder. I den svenska statsförvaltningen används i huvudsak tre olika former för myndigheternas ledning: Myndigheten leds av en chef som ensam an- svarar inför regeringen. Ofta förekommer dessutom något slags rådgivande organ, insynsråd eller liknande. Styrelse med begränsat ansvar. (oftast kallad lekman- nastyrelse). Myndigheten leds av myndighetschefen med stöd av en styrelse, vars beslutsbefogenheter normalt är begränsade till vad som stadgas generellt i verksförordningen.1 Myndig- hetschefen är normalt styrelsens ordförande. Styrelse med fullt ansvar. Myndigheten leds av en styrelse som är ansvarig inför regeringen. Myndighetschefen ingår i styrel- sen, dock ej som ordförande. Ordföranden är således externt rekryterad. Styrelsens beslutsbefogenheter framgår av myndig- hetens instruktion. Myndighetschefen ansvarar för den löpande förvaltningen. 1 SFS 1995:1322. Styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten samt biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Styrelsen skall besluta om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag samt om åtgärder med anledning av Riks- revisionsverkets revisionsrapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till re- geringen enligt 15 §. Vidare skall styrelsen besluta om revisionsplan och åtgärder med anled- ning av redovisning enligt 6 § förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndig- heter m.fl. Därutöver skall styrelsen besluta om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. fastställde 1987 genom det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) princi- perna för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna. I propositionen som låg till grund för beslutet framhölls att det fanns uppenbara fördelar med lekmannainflytande i myndigheternas ledning. Sakkunskap och medborgerligt omdöme tillfördes myndig- heterna och kunde ge viktiga impulser till myndigheternas utveck- lingsarbete. Myndigheternas beslut kunde förankras hos dess intres- senter. De folkvalda fick insyn i förvaltningens vardag och utgjorde en kanal för folkviljan till verkställighetsledet.2 Det fanns enligt propositionen skäl att slå vakt om dessa klara förtjänster. Emellertid ansågs även nackdelarna vara tydliga. Fram- förallt gällde att det i grunden upplevdes som svårt att kombinera pluralism i myndigheternas ledningsorgan, genom representation för t.ex. riksdagspartier och intressegrupper, med vittomfattande besluts- befogenheter och ledningsansvar inför regeringen. Den breda insynen i förvaltningens verksamhet bedömdes emeller- tid ha så stort värde att den ansågs böra utgöra grundprincipen även när det gällde myndigheternas ledningar, som de kom- menterade oklarheterna i rollfördelningen behövde upphävas.