sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Både och har föreslagit att registrering och arkivering för förrättningar samt á jourhållning av digital registerkarta successivt sak integreras i underlaget till lantmäteritaxan. Med tanke på att kritik fortfarande finns när det gäller priset på förrättningar delar vi inte uppfattningen att lant- mäteritaxan skall belastas med alla dessa kostnader. Vi återkommer senare i betänkandet med förslag om kostnadsunderlag för fastig- hetsanknuten verksamhet. Här kan nämnas att regeringen i årets budgetproposition föreslagit att den förrättningsanknutna fastig- hetsregistreringen skall ingå i kostnadsunderlaget för lantmäteri- taxan. Den nya myndighetsstrukturen förefaller, helt i linje med stats- makternas intentioner, ha underlättat möjligheten att arbeta med utveckling i fastighetsbildningsverksamheten. Vi finner det angeläget att kan fortsätta att utveckla kvaliteten i fastighetsregistret och den digitala register- kartan samt digitalisera arkiven och investera i ny teknik. Det är en förutsättning för ett rationellare förrättningsförfarande och en av flera förutsättningar för att användningen av såväl förrätt- ningsinstitutet som den grundläggande fastighetsinformationen skall öka. Vi återkommer också med förslag om möjlighet att upphandla vissa förrättningsmoment i konkurrens, vilket kan vara ett sätt att få ned priset och öka flexibiliteten. Vi anser vidare att det regionalpolitiska inslaget i Lantmäteri- verkets verksamhet bör tonas ned. Verket behöver ett handlings- utrymme när det gäller rationaliseringar och prioriteringar. Vi har inte funnit belägg för att förekomsten av lokal myndig- hetsservice vid de statliga lantmäterimyndigheterna har påverkat förtroendet för myndighetens opartiskhet. är medvetet om problematiken, som har fångats upp i ett etikprojekt. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Rättssäkerhets- och kvalitetsaspekter i övrigt är också viktigt att uppmärksamma, vilket också har gjort. Den lokala myndighetsservicen tenderar att öka, vilket också är inriktningen från verkets ledning. Enligt regeringen skulle en precisering av tillåten lokal myndighetsservice anges i verkets instruktion, vilket inte har skett. Vi återkommer senare i betänkandet med förslag som syftar till att garantera en fortsatt rättssäkerhet i fastighetsbildningen, näm- ligen om hur den lokala myndighetsservicen bör avgränsas och hur tillsynen skall utformas. Statsmakternas mål och förväntningar. Statsmakterna uttalade förväntningar om att användningen av geografisk information och fastighetsinformation skulle öka, bl.a. som en följd av den nya finansieringsprincipen. I konsekvens härmed förväntades intäkterna öka och kostnaderna minska. Bakom det senare finns en bild av ett investeringsskede under av fortsatt uppbyggnad, som sedan skulle avlösas av ett förvaltningsskede. De viktigaste uppgifterna för den nya myndigheten var att snabbt fullfölja uppbyggnaden av de grundläggande digitala databaserna och tillskapa en registerkarta i digital form. Andra viktiga uppgifter som statsmakterna angav för den nya myndigheten var –att ha en effektiv á jourhållning och förvaltning, –att verka för en bred tillämpning av principen om registrering vid källan, –att tillse att innehållet i databaserna har hög tillgänglighet, –att verka för ökad flexibilitet i utbud och strukturering av informationen samt aktualitet, enhetlighet, standardisering och samordning. Regeringen skulle senare ta initiativ i samordningsfrågan. När det gällde relationerna mellan stat och kommun betonades att samarbetet måste bli bättre och mer konstruktivt. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Uppbyggnaden av databaserna och en del av förvaltningen, dvs. á jourhållning, drift och utveckling av systemen, finansieras enligt gällande principer med anslag. Användaravgifter täcker hela kostnaden för tillhandahållande av informationen. Användarna bidrar dessutom genom avgifter till finansieringen av drift och utveckling av informationssystemen. Nedanstående diagram visar graden av anslags- och användar- finansiering för fastighetsinformation och geografisk information . Siffrorna inkluderar även intressentfinansiering. Grundläggande fastighetsinformation och geografisk information. Kostnader för uppbyggnad, förvaltning och tillhandahållande mnkr, 2002 Avgifter/Övr fin. Som framgår av diagrammet är den grundläggande geografiska informationen i högre grad anslagsberoende än den grundläggande fastighetsinformationen, där databaserna i högre grad har passerat uppbyggnadsskedet. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet S.k. intressentfinansiering har förekommit i mindre omfattning. Det största bidraget, , gäller . Har användningen ökat? Inför omstruktureringen av lantmäteriet uttryckte statsmakterna en tydlig förväntan om att den tekniska utvecklingen och de nya finansieringsprinciperna skulle medföra en ökad användning av geografisk information och fastighetsinformation. I nedanstående tabell visas resultatets utveckling för grundläggande geografisk information. Resultaträkning för grundläggande geografisk information 1996–2002, mnkr. Källa: årsredovisning. Verksamhetens intäkter har ökat . När den nya finansieringsprincipen infördes sänktes priset för digital geografisk information, medan priset för de tryckta kartorna höjdes. Eftersom inte priserna har förändrats kan den slutsatsen dras att intäktsökningen återspeglar en ökad användning av informationen. Även kostnaderna för tillhanda- hållandet har ökat, , alltså något mer än intäkterna, vilket beror på att olika insatser har gjorts för att öka tillgänglig- heten. Detta har i sin tur medfört att kostnaderna för tillhanda- hållandet har ökat. Användarfinansieringen, den del av intäkterna som skall bidra till kostnaderna för att uppdatera och utveckla information och system, har ökat från till . till andel av intäkterna låg användarbidraget som högst 1999 , och 2002 , dvs. ungefär som i periodens början. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Inom verksamheten finns ett ackumulerat överskott på . Nedanstående tabell visar intäkternas fördelning på informations- slag. Intäkter av grundläggande geografisk information uppdelade på informationsslag 1999–2002, mnkr. GSD, licensavgifter och årsavgifter Förlagsprodukter, kartor, CD Källa: Egna bearbetningar av uppgifter från LMV. Ökningen av GSD-licenserna speglar att användningen av digital geografisk information och geografiska informationssystem, GIS, har ökat. har intäkterna från de tryckta kartorna minskat. Antalet försålda kartor har minskat fram , då en ökning noterades. såldes 665 000 tryckta exemplar och såldes 272 000. Nedan visas resultatet för grundläggande fastighetsinformation . Resultat för grundläggande fastighetsinformation 1996–2002, mnkr. Källa: årsredovisningar. Intäkterna har ökat och kostnaderna . Användarbidraget har ökat från till 70 Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet SOU 2003:111 Användarbidragets andel av intäkterna har ökat från år . Inom verksamheten finns ett ackumulerat överskott om drygt . Nedan redovisas intäkterna från olika slag av tjänster inom fastighetsinformationen. Det gäller on-linetjänster som VISA, FastighetSök och registerkoppling i AutoKa-Vy samt övriga tjänster, vilka avser Fastighetspris, Fastighetsförteckningar, Fastig- hetsuttag och Fastighetsavisering med geografisk bevakning. Intäkter av olika tjänster inom grundläggande fastighetsinformation 1996–2002, mnkr. Källa: Egna bearbetningar av uppgifter från LMV. Tillhandahållande av fastighetsinformation online med olika tekniker, där användaren ställer frågor direkt mot fastighets- registret, är den ojämförligt största tjänsten. har prishöjningar skett, , vilket medför att det med ledning av enbart intäkterna inte går att bedöma om de ökade intäkterna återspeglar en ökad användning. Intäktsökningarna sammanfaller dock med prisök- ningarna. –2002 har i genomsnitt av kostnaderna för förvaltningen av den grundläggande geografiska informationen täckts av användarbidrag. Motsvarande andel när det gäller fastighetsinformationen är . Med anledning av den föreslagna anslagsneddragningen om , vilken till fullo avses träda i kraft , har beslutat om avgiftshöjningar som syftar till att avgifterna skall täcka kostnaderna för hela förvaltningen och utvecklingen av grundläggande fastighetsinformation. Beslutet är helt i enlighet med budgetpropositionen , där det anförs att användarna skall finansiera det intäktsbortfall som anslagsneddragningen innebär. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet De största användarna av den grundläggande fastighetsinforma- tionen är bank- och kreditväsendet samt vidareförädlare inom fastighetsinformationsområdet. När det gäller den geografiska grundinformationen är staten den största användaren. Nedan framgår intäkter från olika användare . Intäkter från användare av fastighetsinformation . Källa: Egna bearbetningar av uppgifter från LMV. Den största användargruppen är banker och andra kreditinstitut, fastighetsmäklare, fastighetsvärderare, fastighetsförvaltare och försäkringsbolag. Kommunerna använder fastighetsregistret vid bl.a. handläggning av ärenden enligt . Många kommuner har byggt upp egna informationssystem med sådan fastighets- och byggnadsinformation som är av gemensamt intresse i kommunen. Uppdateringen av dessa system sker i regel genom kontinuerliga aviseringar från fastighetsregistret. Stora statliga användare är länsstyrelserna, , , skatteförvaltningen, kronofogdemyndigheterna, skogsvårdsorganisationen och . Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Intäkter från användare av geografisk information . Källa: Egna bearbetningar av uppgifter från . Stora statliga användare av geografisk information är bl.a. Försvars- makten, , , , , , , SCB och länsstyrelserna. För kommunerna utgör den grundläggande geografiska informationen ett nödvändigt komplement till den egna mer detaljerade informa- tionen, som i regel omfattar tätbebyggda områden eller sådana områden som behövs för bebyggelse. Till de stora användarna i näringslivet hör skogsbolag, fastighetsbolag, telekommunikations-, kraftproduktions- och eldistributionsföretag. Av de sammantagna intäkterna om står statliga myndigheter för och kommunerna för . Om man ser enbart till den geografiska informationen står statliga myndigheter för av intäkterna. Våra enkäter till och intervjuer med omvärlden inkluderar statliga myndigheter och företag, kommuner, bank- och kredit- väsendet och privata företag. Sammanfattningsvis framgår när det gäller omvärldens syn på information –att användningen av den förväntas öka. Det gäller i synnerhet den geografiska informationen, –att kostnaden/priset för informationen utgör ett hinder för ökad användning . Många avstår från köp eller köper av annan leverantör, –att byråkratin och reglerna för nyttjande av informationen utgör ett hinder för användning; flera nämner i det samman- hanget att transaktionskostnaderna är onödigt höga, –att meningarna är delade vad gäller den befintliga kvalitén på informationen: Bra lägesnoggrannhet och leveranser, brister i Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet aktualitet, metadata, paketering, systemlösningar och gränssnitt samt höjddatabasen i sin helhet, –att oavsett befintlig kvalitet ställs krav på ökad kvalitet. Man önskar t.ex. bättre GIS-anpassning, bättre ajourhållning, fler on lineförbindelser, verksamhetspaketering för samhällsnyttiga områden, bättre tillgänglighet och större flexibilitet, –att ökad och bättre samverkan är ett tydligt önskemål. intäktsökning ger vid handen att användningen har ökat åtminstone när det gäller den geografiska informationen. Som framgått finns det en rad kritiska faktorer som måste vägas in vid bedömningen om informationens användning har ökat optimalt, dvs. så att de samhällsekonomiska effekterna är tillfreds- ställande med hänsyn till de investeringar som gjorts. En nästan allmän uppfattning är att priset för den grundläggande informa- tionen är för högt. som många statliga myndigheter menar att detta har hämmat såväl användning som utveckling inom det egna området. Många skulle ha använt mer information om priset varit ett annat. En annan aspekt som anförs som hindrande är reglerna för användning av informationen. Pris och regler för nyttjanderätt anges som faktorer vilka kan utgöra hinder för en framtida ökad användning. Flera statliga myndigheter pekar på fördelningspolitiska konsekvenser av avgiftsfinansieringen. Några framhåller att de i sin tur inte har bemyndigande att avgiftsbelägga informationen. Följande citat får illustrera denna uppfattning: Det rör sig här om en rundgång mellan olika statliga myndig- heter, där inkomster – eller rentav vinst – på den ena bekostas av anslag eller neddragningar på en annan. har arbetat fram en ny prismodell för den geografiska informationen samt en revidering och förenkling av prismodellen för fastighetsinformation. Syftet har varit att göra informationen mer prisvärd och att därmed öka användning och intäkter. Modellen syftar dock inte till att generellt sänka priserna för användarna. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Måluppfyllelse i fråga om uppbyggnad och kvalitet I och med utgången av har fullföljt uppbyggnaden av digitala geografiska databaser samt tillskapandet av en registerkarta i digital form. Underhand har en ambitions- höjning skett när det gäller uppbyggnaden av de grundläggande geografiska databaserna, vilket varit en följd av ökad efterfrågan och utveckling inom GIS-området. Ajourhållningen av de geografiska databaserna har fått stå tillbaka för uppbyggnaden. Förutsättningarna för ajourhållning skiljer sig åt för de båda informationsslagen. Fastighetsinforma- tionens innehåll, uppdatering och användning är författnings- reglerad. Ajourhållningen av informationen är händelsestyrd och sker i huvudsak vid källan. När det gäller de geografiska data- baserna sker ajourhållningen periodiskt genom t.ex. fotogram- metrisk mätning av olika objekt, kartering på bildskärm från ortofoton och kartdatabaser samt fältkontroller. En för framtiden ändamålsenlig aktualitet förutsätter gemensamma geodetiska referenssystem. För registrering vid källan finns när det gäller geografisk information också författningsmässiga hinder. De mål som presenterade 1997 i samband med ett regeringsuppdrag att redovisa en strategi för ett heltäckande system för ajourhållning av grundläggande geografisk information och fastighetsinformation har ännu inte uppnåtts. En intern utredning har tillsatts för att ta fram nya principer för ajourhållning och kvalitetsförbättring av geografisk information. Även utvecklingen av information, aktualitet och system för att öka användbarhet och tillgänglighet har fått stå tillbaka något till förmån för uppbyggnaden. Att nyttja överskotten i verksamheten för den typen av insatser har genom det tak som statsmakterna angett för användarbidraget inte varit tillåtet. Lantmäteriet har gjort det som finansieringen har medgett och prioriterat i enlighet med statsmakternas önskemål. Samarbetet mellan stat och kommun samt samordning Samarbetet mellan kommunerna och har utveck- lats i positiv riktning sedan omstruktureringen. Ett konkret tecken på det är bl.a. en rad gemensamma projekt. har nämnts det gemensamma kvalitetsprojektet för förrättningsverksamheten. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet exempel som kan nämnas är det mellan och gemensamma projektet 2000, i vilket man har kommit överens om att gemensamt verka för att en nationell digital registerkarta kommer till stånd. Vidare samverkar och 33 kommuner i om den så kallade Skånekartan, en regionalt heltäckande databas som ägs av kommu- nerna i ett gemensamt bolag, med vilket tecknat avtal. Samverkan mellan staten och kommunerna har i huvudsak baserats på frivilliga överenskommelser och avtal om samverkan. Detta har sannolikt bidragit till att ett positivt samarbetsklimat har skapats. Nackdelarna med ett sådant system är att det medför höga transaktionskostnader, inte garanterar långsiktighet, inte garanterar rikstäckande lösningar eller fullständighet. Det senare kan påverka användningen/nyttan och således också intäkter. Som exempel på trögheter i systemet med frivilliga överens- kommelser kan nämnas att den digitala registerkartan har blivit försenad beroende på att avtalstecknande med de enskilda kom- munerna har tagit än vad som bedömdes från början. Åtkomsten till kommunernas databaser har därmed försenats. Kartan har också brister i fullständighet vad gäller planer, bestäm- melser och rättigheter, vilket kommer att kräva kvalitetshöjande insatser. Ett annat exempel är den nationella vägdatabasen, vilken Väg- verket byggt upp med data från och . Ajourhållare är skogsnäringen, , och kommunerna. Det har dock varit svårt att träffa avtal om medverkan. har endast 39 kommuner ingått avtal med . Vägdatabasen har ett begränsat värde utan kommunernas medverkan. Kommunernas medverkan i övergången till ett nytt nationellt geodetiskt referenssystem är också exempel på ett projekt där stora samhällsvinster ligger i att stat och kommun samverkar och att alla kommuner deltar. I flera avseenden är den nationella försörjningen med fastighetsinformation och geografisk information beroende av ett väl fungerande samarbete mellan myndigheter och mellan staten och kommunerna. Nationella – och kanske inter- nationella – helhetslösningar är nödvändiga för att få ut mesta samhällsekonomiska nytta av de offentliga investeringarna i systemen och för en tillväxtfrämjande IT-utveckling. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Regeringen har inte, såsom aviserades i prop. 1994/95:166, återkommit i samordningsfrågan. De utredningar som analyserat samhällets grundläggande information har inte heller funnit lös- ningar på samordningsfrågan, som vunnit regeringens gillande. Vi kan här konstatera att användningen av geografisk information har ökat, men även kostnaderna, framför allt för tillhandahållandet. När det gäller fastighetsinformationen finns inte belägg för ökad användning. Däremot har kostnaderna för tillhandahållandet ökat väsentligt mindre än när det gäller den geografiska informationen. Förvaltningskostnaderna har ökat till följd av ökade kostnader för ajourhållning. Vidare har användningen av geografiska informa- tionssystem ökat. har infriat det högst prioriterade målet att snabbt bygga upp de digitala databaserna och den digitala register- kartan. Däremot har ajourhållningen av framför allt den geografiska informationen fått stå tillbaka, liksom i viss mån en anpassning till användarnas ökade krav på kvalitet, aktualitet, flexibilitet i utbud m.m. Användarnas önskemål pekar mot ett stort behov av utveckling och investeringar . som kostnaderna för uppbyggnad av databaserna minskar ökar kostnaderna för förvaltning och nyinvesteringar, i synnerhet när det gäller den geografiska informationen. Härtill kommer även kostnaderna för ajourhållning, där fastighetsinforma- tionen har andra förutsättningar än den geografiska informationen. Men även i fastighetsinformationen behövs kvalitetsförbättringar. Användarfinansieringen har i allt väsentligt vägt upp den minskade anslagsfinansieringen. Omvärlden är kritisk mot såväl prisnivå som prissättnings- principer och ser priset på informationen som ett hinder för ökad användning . Överskotten – för den geogra- fiska informationen och för fastighetsinformationen – tyder på att verket har tagit ut ett för högt pris, särskilt för fastighetsinformation. Verkets strävan att totalt sett ha balans i ekonomin har här fått gå före möjligheten till en ökad användning. Eftersom användarna av framför allt fastighetsinformation i vissa fall har fått betala mer än full kostnadstäckning för tillhanda- hållande och förvaltning torde det vara rimligt att det ackumulerade Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet kapitalet får användas för fortsatt utveckling och på så sätt föras tillbaka till användarna. Samarbetet mellan och kommunerna har utvecklats positivt. Frågor som rör samordning för ajourhållning, enhetlighet och standarder är en aktuell fråga för alla producenter och användare av grundläggande information. Det finns ett behov att tydliggöra de offentliga aktörernas olika roller i den nationella informationsförsörjningen. Det är t.ex. inte säkert att frivilliga överenskommelser räcker fullt ut för att säkerställa de olika delarna i den nationella infrastrukturen. Vi kommer längre fram i betänkandet att återkomma till frågor som rör ajourhållning och samverkan samt pröva såväl finan- sieringsprinciper som finansiering av den grundläggande geograf- iska informationen och fastighetsinformationen. Den nya myndigheten fick ett tämligen vidsträckt och ospecificerat mandat att bedriva uppdragsverksamhet, som stats- makterna uttalade att ytterligare bolagisering eller avskiljande skulle ske längre fram. Regeringen framförde i sin proposition en rad hinder för bolagisering eller avskiljande av delar av verksamheten. Integrationsfördelar och synergieffekter, vilka om de gick förlorade skulle kunna hämma den informationstekniska utvecklingen i samhället, lyftes fram. En specificerad uppgift som statsmakterna angav var att den nya myndigheten skulle medverka i att utveckla företagsspecifika tillämpningar, men myndighetens roll härvidlag skulle successivt prövas. stod fast vid sitt tidigare beslut om bolagisering av delar av verksamheten, men gick med på att avvakta till dess att uppbyggnaden av de digitala databaserna hade kommit längre och den nya myndigheten hade stabiliserat sin verksamhet. konkurrensutsatta uppdragsverksamhet ifrågasattes redan i samband med lantmäteriutredning. Ett övergripande mål för omstruktureringen 1996 var att den nya organisationen skulle vara enkel och tydlig och bl.a. präglas av klara Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet För att förebygga risker för konkurrens- snedvridning fastlade statsmakterna i samband med omstruktu- reringen följande riktlinjer för myndighetens uppdragsverksamhet. –Uppdragsverksamhet samt produktion av databaser och all- männa kartor skall hållas organisatoriskt och ekonomiskt åtskilda från övrig myndighetsverksamhet. –Produktionen av geografisk information skall i ökande utsträckning upphandlas i konkurrens. –Konkurrensneutralitet skall råda, alla aktörer skall ha tillgång till grundläggande information på lika villkor. Särskild upp- märksamhet skall ägnas åt förutsättningarna för andra aktörer att bedriva kartografisk följdproduktion på ett konkurrens- neutralt sätt. Organisatorisk och ekonomisk åtskillnad Att hålla uppdragsverksamhet åtskild från övrig verksamhet moti- veras främst av konkurrensskäl. Genom organisatorisk och ekonomisk åtskillnad subventioneras inte dessa verksamheter av andra verksamheter och insyn underlättas. Därmed skapas bättre förutsättningar för konkurrensneutralitet. Frågan om organisa- torisk och ekonomisk åtskillnad får därmed också betydelse för myndighetens trovärdighet. I samband med omstruktureringen 1996 skapades ett särskilt verksamhetsområde – senare division – Metria, till vilket all intern och extern uppdragsverksamhet utöver den lokala myndighets- servicen förlades. I det följande behandlas den konkurrensutsatta verksamheten inom Metria, vilken är den som vi erfarit är från konkurrenssynpunkt mest ifrågasatt i omvärlden. Metrias ekonomiska omslutning är ca , varav ca () härrör från externa uppdrag. Resultat- utvecklingen för Metrias externa uppdrag framgår nedan. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Resultat 1996–2002 för Metrias externa uppdragsverksamhet, mnkr. Källa: LMV:s årsredovisningar. redovisades underskott om drygt . har organisationsöversyn och resursanpass- ning genomförts. Ett positivt resultat redovisades första gången med och därefter 2002 med .