sou · GRB388d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Även om personalkostnader i huvudsak inte bör betraktas som en fast kostnad kan det finnas trögheter i anpassningsprocessen. Denna fråga diskuteras i kapitel 4. Kommuner med befolkningsökning har å andra sidan troligen högre kostnader för nyrekrytering av anställda (t.ex. annonsering) än andra kommuner, men denna merkostnad får bedömas vara av blygsam omfattning. En hypotes som också prövats är om att det relativt sett stora nyrekryteringsbehovet också ger högre löne- kostnader än för övriga kommuner i region. Så förefaller inte vara fallet. Slutsatsen är att merkostnader för personalanpassning är ett mindre problem vid såväl växande som krympande befolkning. De stora merkostnaderna hänger samman med innehavet eller behovet av lokaler och anläggningar samt pensionsskulden. Går det då att dra några slutsatser om merkostnadernas storlek genom att ställa befolkningsförändringarna mot kostnadsutveck- lingen för olika verksamhet ? En tidsperiod med så dramatiska skillnader i befolkningsutveckling som borde kunna ge viss information om mer- kostnaderna för att krympa eller växa. Med denna utgångspunkt har sambandet mellan befolknings- och verksamhetsförändringar ställts mot olika verksamheters kostnadsutveckling. Att ställa kostnadsutvecklingen istället för kostnadsnivån mot befolkningsförändringarna har en stor fördel. Man slipper ta hän- syn till att strukturen ser olika ut i olika kommuner. Merparten av de strukturella förutsättningar som mäts och hanteras i kostnads- utjämningen ändras inte . Det är också möjligt att skill- nader i redovisningsprinciper, ambitioner etc. står sig någorlunda . Mot detta kan man invända att tidsserier har större kvalitets- problem än data för bara . med den nuvarande indelningen av kommunernas räkenskapssammandrag var . Det finns anledning att ifrågasätta kvalitén på kostnadsuppgifterna under framförallt . I många kommuner förändrades de redovisade kostnaderna per verksamhet mellan åren på ett sätt som knappast kan motsvaras av verkliga förändringar av t.ex. per- sonalstyrkan. Enligt uppgift har kvalitén dock förbättrats . Men analysen lider likväl av en extra osäkerhet på grund av att kostnaderna jämförs över tiden. Kostnadsutvecklingen bör också ställas mot utvecklingen av den relevanta målgruppen. Om t.ex. kostnaden per elev ökar i en kommun med befolkningsminskning är det ingen indikation på särskilda merkostnader för befolkningsminskning om inte också elevantalet har minskat. I några av de större verksamheterna är det svårt att ställa kostnadsutvecklingen mot utvecklingen i verksamheten. Äldre- omsorgens kostnader kan bara särskiljas från handikappomsorgens . Dessutom finns inget bra samlat mått över hur mycket äldreomsorg som produceras. Även inom barn- omsorgen finns problem med att hitta ett rättvisande volymmått. Antalet elever är däremot ett bra volymmått som innebär att analysen kan göras för grund- och gymnasieskolans kostnader. Kostnads- och elevutveckling i 1995 till 2001. Kostnad per elev i fasta priser. Kommunerna fördelade i deciler efter elevutveckling . Ovägda genomsnitt per decil. Utvecklingen av kostnader stämmer väl överens med hypotesen om särskilda merkostnader för att krympa och växa. De enda grupper där kostnaden per elev i genomsnitt ökat (dvs. index över 100 i diagrammet) är decil 1 och 10, dvs. de kommuner där elevantalet har minskat respektive ökat mest. Att kostnadsökningen var allra störst för kommunerna med störst elevökning kan antagligen förklaras av den exceptionella elev- ökningen i denna grupp . Minskningen av antalet elever i decil 1 var däremot relativt måttlig. Kostnads- och elevutveckling i gymnasieskolan 1995 till 2001. Kostnad per elev i fasta priser. Kommunerna fördelade i deciler efter elevutveckling . Ovägda genomsnitt per decil. I gymnasieskolan var kostnadsökningen i genomsnitt störst för de kommuner där elevantalet minskade kraftigt. 1 minskade antalet elever med . Kostnaderna ökade endast marginellt i de kommuner som hade den största ökningen av elev- antalet. Antalet elever ökade dock inte alls i samma takt som i . Möjligen antyder därför bilden att måttliga efter- frågeökningar är fördelaktiga ur kostnadssynpunkt. För övriga kommunala verksamheter finns det inte lika uttalade och mätbara målgrupper för verksamheten. Kostnadsutvecklingen får där ställas mot utvecklingen av det totala antalet invånare. En översiktlig analys av kostnadsutvecklingen för övriga verksamheter har inte visat på några tydliga samband med befolkningsföränd- ringarna. Det behöver inte innebära att sådana samband inte finns. Andra förändringar kan ha haft större betydelse för kostnads- utvecklingen. Dessutom kan samband döljas av kvalitén på kost- nadsdata. Inte heller en analys av hur de redovisade lokal- och anläggningskostnaderna för olika verksamheter samvarierar med befolkningsförändringarna har gett några tydliga resultat. Landstingens nettokostnadsutveckling för hälso- och sjukvård 1996 2001. Kostnad per invånare i nominella priser. Landstingen sorterade efter befolkningsförändring . Som framgår av diagram 3.10 finns det inte heller något tydligt samband mellan befolkningsförändringar och utvecklingen av landstingens hälso- och sjukvårdskostnader. Landstingen med den snabbaste befolkningstillväxten har dock haft lägre kostnads- ökningar än genomsnittet. Slutsatsen är att analyser av sambandet mellan befolknings- förändringar och redovisade kostnader eller kostnadsförändringar i kommuner och landsting inte kan utgöra ett tillräckligt bra under- lag för att bedöma befolkningsförändringarna merkostnader. Dessa får istället baseras på uppgifter om olika verksamheters lokal- och anläggningskostnader, rimliga antaganden om anpassningspro- cessen, samt på bedömningar av merkostnader för nya lokaler. Kapitel 4 Kommuner med minskande befolkning I detta kapitel redovisas erfarenheter och synpunkter från samtalen med företrädare för och kommun. Därefter dras slutsatser om de ekonomiska konsekvenserna av kraftig befolkningsminskning, inklusive ett räkneexempel som ringar in merkostnadernas storlek. Avslutningsvis diskuteras översiktligt hur ett ersättningssystem kan utformas. Den största merkostnaden till följd av de senaste årens kraftiga befolkningsminskning har drabbat kommunerna genom att de tvingats finansiellt stödja bostadsföretagen. Båda kommunerna har avtal med den statliga bostadsdelegationen som har inneburit att ett stort antal bostäder har rivits eller på annat sätt avyttrats. Dess- utom har kommunerna skjutit till kapital till bostadsföretagen. Statens insats har i och varit mer begränsad än i flertalet av de överenskommelser som gjorts med andra kommuner. kostnad uppgår till , eller ca per invånare. I har kostnaden uppgått till ca , mot- svarande per invånare . I övrigt har befolkningsminskningen inte orsakat några betydande vakanser eller överkapacitet av verksamhetslokaler. Någon avdelning i förskolan har visserligen stängts, men i för- hållande till den totala befolkningsförändringen är effekterna ändå mycket små. Utvecklingen för olika åldersgrupper och verksam- heter har som nämnts tidigare hållit uppe efterfrågan på verksamhet. Att detta är en någorlunda allmän bild bekräftas av en studie från där ett antal kommuner med befolkningsminskning har intervjuats om sin lokalsituation3. Problem med överskott på verksamhetslokaler ligger framförallt . Det ska emellertid inte tolkas som att alla lokaler utnyttjas maximalt. Båda kommunerna anser att de med dagens lokaler och infrastruktur skulle klara ett större befolkningsunderlag. Det kan förmodligen tolkas som att det sker en viss överkonsumtion av 3 Lokalförsörjningsplanering i kommuner med krympande befolkning, , ännu ej publicerad. En orsak är att lokaler i krympande kommuner oftast saknar alternativ användning. En annan orsak är att vissa lokaler och anläggningar inte kan delas upp och tomställas eller hyras ut i delar. Ett exempel är fritidsanläggningar. Problemet är särskilt tydligt i glesbefolkade områden (se nedan). På två områden är det enligt kommunerna särskilt svårt att minska kostnaderna när befolkningen minskar. Det första är gator och vägar. Behovet av och kostnaderna för t.ex. gatuunderhåll, vinterväghållning och belysning har för det kommunala gatunätet i stort sett inget samband med hur många som trafikerar gatorna. Underhåll måste göras med ungefär samma intervall oavsett trafik- intensiteten. Det andra området är vattenförsörjning och avlopps- hantering. Även här kan kostnaderna endast minskas marginellt trots att antalet brukare och därmed avgiftsintäkterna kontinuerligt minskar. Kollektivtrafik var en annan verksamhet som ansågs problema- tisk. Även om antalet resenärer blir färre när befolkningen minskar är det vanskligt att dra ner på turtätheten och därmed försämra servicen för kvarvarande invånare. Båda kommunerna är väl medvetna om vilka problem som kan uppstå på grund av den förväntade demografiska utvecklingen. Den mest dramatiska förändringen gäller elevantalet i som kommer att minska radikalt. Antalet barn i barnomsorgen kan också komma att minska, men inte i samma utsträckning som inom . Utan tvekan finns det betydande merkostnader vid kraftig befolk- ningsminskning. Kommunernas lokal- och anläggningskostnader uppgår i genomsnitt till per invånare. En stor del av lokal- och anläggningskostnaderna är fasta och svåra att påverka, åtminstone på kort sikt. En generell minskning av efterfrågan ger därför betydande merkostnader. En del merkostnader beror på att det blir färre invånare som är med och betalar kostnaderna. Det gäller framförallt anläggnings- kostnader och pensionsutbetalningar från den gamla pensions- skulden. Färre invånare och hushåll minskar avgiftsintäkterna för vatten och avlopp respektive kommunens intäkter av skatter och bidrag. Kostnaderna är däremot relativt oberoende av antalet brukare eller invånare. Att gator och va-anläggningar en gång byggts för en större befolkning ger därför merkostnader jämfört med andra kom- muner med liknande struktur, men med stabilare befolknings- underlag. Även på så lång sikt som kan en stor del av mer- kostnaden antas finnas kvar. Pensionsutbetalningarna kommer successivt att öka i alla kom- muner när fyrtiotalisterna lämnar arbetsmarknaden. ska pensionerna betalas av allt färre personer i många kommuner. Skill- naderna mellan kommunerna i pensionsutbetalningar räknat i kro- nor per invånare lär öka. Det kommer att bli en påtaglig ekonomisk belastning för kommuner med kraftig befolkningsminskning. För övrigt beror merkostnaderna framförallt på överkapacitet av lokaler när efterfrågan minskar inom de stora åldersberoende verk- samheterna. Även om förutsättningarna är något bättre för lokaler än för anläggningar är även lokalkostnader relativt fasta. Varia- tionerna i efterfrågan av barnomsorg och utbildning är som framgick av kapitel 2 så stora att ersättning för överkapacitet av verksamhetslokaler inte bör kopplas till kommunens totala befolk- ningsförändring. Ersättningen för lokaler bör hänga samman med utvecklingen inom verksamheten. I denna studie har vi försökt isolera de merkostnader som följer av befolkningsförändringar. Slutsatsen är att lokaler, anläggningar och pensionsskuld svarar för merparten av merkostnaderna för kommuner med kraftig befolkningsminskning. Jämfört med kom- muner med liknande struktur är det tidigare investeringar och verk- samhet som ger upphov till merkostnader. Med denna utgångs- punkt bör t.ex. inte kommuner med befolkningsminskning ersättas för merkostnader inom kollektivtrafiken om det inte finns fasta kostnader i verksamheten. Kommuner med befolkningsminskning bör inte ersättas för en bättre service (t.ex. högre turtäthet) än i kommuner med liknande befolknings- och bebyggelsestruktur. Det är merkostnader för att producera en genomsnittlig service som bör kompenseras. Som nämndes i kapitel 3 innebär detta också att personalkost- nader i huvudsak betraktas som rörliga kostnader som kan anpassas när efterfrågan minskar. Viss hänsyn bör dock tas till att det finns trögheter i anpassningsprocessen. Till exempel kommer inte en kontinuerlig befolknings-/efterfrågeminskning att motsvara hel- tidstjänster i mindre kommuners alla verksamheter och uppgifter. Större minskningar av efterfrågan för någon verksamhet och där- med stora personalneddragningar ställer också betydligt större krav på den politiska processen än vad en mer stabil utveckling gör. En mindre kompensation för högre personalkostnader kan därför vara rimlig. Utöver kostnadsutjämningens ersättning för befolkningsminsk- ning har kommuner med minskande befolkning viss fördel av att intäkter av skatt och utjämning släpar efter. Antalet invånare året innan bidragsåret bestämmer kommunens intäkter av skatter, utjämning och generella statsbidrag. Om befolkningen minskar med en procent får kommunen intäkter för en befolkning som i genomsnitt är 2/3 procents större än den faktiska. Det motsvarar per invånare. Denna effekt får antas täcka de merkostnader som följer av att personal- styrkan måste anpassas när efterfrågan minskar. I uppdraget ingick frågeställningen om kommunerna har olika förutsättningar att hantera befolkningsförändringarnas ekonomiska konsekvenser. Den viktigaste skillnaden för kommuner med be- folkningsminskning gäller bebyggelsestrukturen. I tätbefolkade områden kan överkapacitet av verksamhetslokaler hanteras mer ekonomiskt rationellt än i glesbefolkade områden. Fördelen med lite större tätorter är att man t.ex. har flera skolor. Någon eller några av dessa kan tas ur bruk vid större minskningar av efterfrågan. Att riva eller på annat sätt avyttra en skola innebär att kommunen sparar in drift- och underhållskostnader som i genomsnitt utgör mer än hälften av lokalkostnaden. Man kan dessutom välja den skola som har störst behov av underhåll eller reinvesteringar. Möjligheten att använda lokaler i annan verksamhet är dessutom betydligt större i tätort än i glesbygd. I glesbygd är problematiken större. Att lägga ner en skola får andra ekonomiska konsekvenser. Eleverna måste skjutsas till någon annan skola. Ofta över långa avstånd och till stora kostnader. Det kommer inte alltid att vara praktiskt möjligt eller rationellt att lägga ner glesbygdsskolor även om elevantalet minskar dramatiskt. I de fall som skolor ändå läggs ner går det inte att välja vilka utifrån framtida investerings- och underhållsbehov. I de fall en nedlagd skola ersätts av en friskola i samma område kommer kommunen inte att uppnå den avsedda besparingen i när elevantalet ökade i de allra flesta kommuner har detta inte varit ett så stort problem. när elevantalet kommer att minska i nästan alla kommuner är situationen annorlunda. Om nya friskolor inte sam- ordnas med kommunens övergripande planering av lokalförsörj- ningen reduceras de möjliga och nödvändiga kostnadsbesparingar- na. Som framgick av kapitel 2 kommer antalet elever i att minska drastiskt i flertalet kommuner med befolkningsminsk- ning . Det kommer att få stora ekonomiska konsekvenser för kommuner med gles bebyggelsestruktur och många små skolor. I utjämningen för finns dock en särskild ersättning för de merkostnader som följer av små skolor och höga skolskjuts- kostnader. Ersättningen beräknas efter var i kommunen barn i skolåldern är bosatta. Frågan är i vilken utsträckning denna ersätt- ning mildrar konsekvenserna för glesbygdskommuner? har via en specialkörning av glesbygdsmodellen för kommun belyst effekterna av färre elever i gles- bygdskommuner. har beräknat merkostnaderna för små skolor och skolskjutsar vid två olika tidpunkter, . Som approximation för antalet elever och dess geo- grafiska fördelning har utgångspunkten varit dagens barn i förskoleåldern. Eftersom flyttfrekvensen för barnfamiljer är relativt låg bör detta utgöra en rimlig uppskattning av elevunderlaget . Av praktiska skäl avser beräkningen endast de sex yngsta årskullarna. I beräkningen minskar antalet elever i dessa åldrar från 1 092 till 625 mellan . Det är en minskning med . Beräkningen bygger på ett antal fiktiva skolenheter som placeras optimalt i kommunens geografi. Antalet fiktiva skol- enheter blir 19 i beräkningen för respektive 15 i beräk- ningen för . Merkostnaden per elev ökar från till 15 2008. Det är en relativt kraftig ökning av ersättningen per elev för små skolor och skolskjutsar som beror på att färre elever innebär att antalet elever per skola minskar kraftigt och därmed merkostnaderna per elev. Denna ökade ersättning kan dock inte på långa vägar kompensera för den kraftiga minskningen av antalet elever. I den åldersberoende delen av kostnadsutjämningen för är ersättningen per elev ca . enklat kan glesbygdsmodellen sägas kompensera kommunen i exemplet för av den minskade ersättning som följer av den kraftiga elevminskningen. Merkostnaderna beräknas utifrån en kostnadsfunktion där mer- kostnaden per elev bestäms av antalet elever i varje skola. Ju färre elever, desto större merkostnad per elev. I de antaganden som ligger bakom kostnadsfunktionen ingår bland annat lokalkost- nader. Kostnaden per kvadratmeter har antagits till , vilket är mer än genomsnittskostnaden för skollokaler. Även antagandena om lokalyta per elev förefaller väl tilltagna. En mindre nedgång i elevantalet bör därför kunna inom de lokalkostnader som ges av modellen. En uppdatering av den särskilda glesbygdsmodellen mildrar effekterna av den kraftiga minskningen av antalet grundskoleelever. Men det ändrar inte den övergripande slutsatsen att det kommer att krävas stora kostnadsbesparingar inom skolan . Situationen är dock densamma i mer tätbebyggda kommuner med kraftig befolkningsminskning. Oavsett bebyggelsestruktur kom- mer många kommuner behöva stöd för att klara de merkostnader som följer av att de har för många eller för stora skolor. Någon ytterligare särskild kompensation för glesbygdskommuner är dock inte motiverad om ersättningen för små skolor och skolskjutsar uppdateras med högst mellanrum. Genomsnittskostnaden för förskole- och skollokaler är per barn eller elev (något lägre i förskolan). Detta får också antas vara den ersättning som kommunerna erhåller för lokalkostnader i kostnadsutjämningen. Kompensation för mer- kostnader inom de verksamheter som riktar sig till specifika ålders- grupper bör som tidigare nämnts kopplas till utvecklingen av dessa åldersgrupper. I är summan av antalet barn i barnomsorgen samt antalet elever i grund- och gymnasieskolan cirka 2 150. En efter- frågeminskning skulle alltså innebära 215 färre barn eller elever. Kommunens merkostnad för lokaler i detta exempel kan därför uppskattas till 215 * 10 000 = . Det motsvarar per invånare i kommunen (2 100 000/10 400 inv.). Detta är med andra ord den merkostnad som uppstår i kommunen om de ursprungliga lokalkostnaderna inte alls kan reduceras. Ersättning av merkostnader för lokaler i åldersberoende verksam- heter kan beräknas utifrån efterfrågeminskningen under t.ex. . Det innebär att kommunen också ersätts . Utöver lokalerna i de stora verksamheterna finns också en del ytterligare lokaler, t.ex. för vuxenutbildning, individ- och familje- omsorg samt lokaler som hyrs ut till näringslivet i kommunen. Kostnaderna för dessa uppgår i genomsnitt till per invånare och år. Efterfrågan på dessa lokaler kan antas ha ett samband med den långsiktiga utvecklingen av det totala antalet invånare. Om ersättningen därför beräknas över t.ex. en tioårs- period bör den årliga ersättningen reduceras (jämfört med om kommunen som ovan ersätts ). Om kommunen under ersätts för halva den ursprungliga kostnaden vid en befolk- ningsminskning på blir den årliga ersättningen per invånare (450/0,9 = 50, dvs. hälften av /inv. divideras av den ursprungliga befolkningen). Den genomsnittliga utbetalningen av pensioner från den gamla skulden var per invånare4. På grund av vissa problem med jämförbarheten av utbetalningarna detta år har merkostnaderna istället fått uppskattas utifrån skillnaderna i pensionsskuld. Den genomsnittliga pensionsskulden var per invånare. 1 (kommunerna med den största befolkningsminskningen) var skulden per invånare eller högre än genomsnittskommunens. Merkostnaden i decil 1 med en genomsnittlig befolkningsminsk- ning på kan därför uppskattas till 4 Detta kan vara en överskattning av utbetalningarna från den gamla pensionsskulden. Tro- ligen ingår utbetalningar av garantipension och i något fall medel som överförts till pen- sionsförvaltare. av 790, dvs. För en kommun med en befolkningsminskning på blir merkostnaden något mindre, uppskattningsvis per invånare (10/13 * 175). Nettokostnaden för gator och vägar uppgick till per invånare. Kostnaderna för anläggningar kan inte minskas i samma takt som för lokaler. Om kommunen därför under ersätts för av den ursprungliga kostnaden vid en befolkningsminskning på blir den årliga ersätt- ningen per invånare i genomsnitt (770*0,1*0,75/0,9 = 64, dvs. av verksamhetens kostnader multipliceras och divideras sedan av den ursprungliga befolkningen). Bruttokostnaden (minskat med interna intäkter) för vatten och avlopp var i genomsnitt ca per invånare . Motsvarande beräkning som ovan ger en merkostnad på 100 kro- nor per invånare. Lokal- och anläggningskostnaderna inom fritid och kultur var i genomsnitt ca per invånare . Motsvarande be- räkning som ovan ger en merkostnad på per invånare. Det vill säga merkostnaderna för anläggningar vid en befolk- ningsminskning på uppgår i detta exempel till per invånare. Lägre ersättning än i nuvarande system Den ersättning för befolkningsminskning som bör kopplas till utvecklingen av kommunens totala folkmängd uppgick i räkne- exemplet ovan för en kommun befolknings- minskning till per invånare. Om man behåller dagens spärr (vilket förefaller rimligt) som innebär att enbart befolkningsminskning utöver ersätts blir ersätt- ningen per invånare och procent som befolkningsminsk- ningen överstiger . Med andra ord en halvering av den del av dagens ersättning som beror av kommunens befolknings- minskning . Den nuvarande ersättningen för befolkningsminskning ger en kompensation som, särskilt mot bakgrund av nittiotalets demogra- fiska utveckling, överstiger vad som kan motiveras utifrån merkost- nader för lokaler och anläggningar. kommun kan här utgöra exempel. Mellan minskade befolkningen i kommun med ca 2 000 personer eller . kost- nadsutjämning erhöll därför kommunen en ersättning för befolk- ningsminskning på per invånare, motsvarande 15 mil- joner kronor. uppgick kommunens lokal- och anläggningskostnader enligt räkenskapssammandraget till . Det mot- svarar per invånare, vilket är betydligt högre än genomsnittet på per invånare. Kommunen får alltså en ersättning för befolkningsminskning som motsvarar av kommunens lokal- och anläggningskostnader. Lokalkostnaderna för grundskola samt äldre- och handikapp- omsorg uppgår tillsammans till ca . Mellan ökade antalet barn 7 och antalet personer . Det vill säga av kommunens lokal- och anläggningskostnader återfinns i verksamheter där efterfrågan inte minskat . Mot denna bakgrund är det svårt att motivera en ersätt- ning för befolkningsminskning av nuvarande storleksordning. Slutsatsen av ovanstående är att ersättningen för kraftig befolk- ningsminskning eller snarare efterfrågeminskning bör vara tvådelad (precis som ). Den ena delen bör beräknas utifrån förändringens av kommu- nens totala invånarantal. Denna del bör främst avse anläggnings- kostnader samt kostnader för pensionsutbetalningar. Ersättningen bör ha ett relativt långt tidsperspektiv, t.ex. som . Det är i denna del viktigt att följa upp utvecklingen av pensionsskuld och pensionsutbetalningar. Den andra delen bör utgå från förändringar av efterfrågan i de verksamheter som riktar sig till specifika målgrupper. Dessa verk- samheter drabbas av snabbare förändringar och bör därför ha ett kortare tidsperspektiv, t.ex. . En annan anledning till ett kort tidsperspektiv är att kommunerna kan tvingas skriva ner verk- samhetslokalernas värden relativt omgående.