sou · GRB344d1 · 2004-01-01 00:00:00 — föreningen säkra förvärvet genom en intresseanmälan och sedan låter bostadsrättsföreningen lägga ett högt bud, som det kommunala bostadsföretaget sannolikt vill godta. Alternativt kan hyresgästerna bilda ett aktiebolag och en förening och förfara på liknande sätt. Inte heller denna lösning framstår därför som lämplig. Sammanfattningsvis vill vi peka på problemet med möjligheten till kringgående men kan konstatera att det enligt vår uppfattning inte finns någon lösning som ur ett juridiskt perspektiv framstår som tillfredsställande. Detta förhållande kan sägas tala mot införandet av en företrädesordning och för en mindre ingripande, alternativ modell, eftersom ett komplicerat system inte bör införas, om det är möjligt att kringgå det lätt. Å andra sidan skulle en företrädesordning, där allmännyttiga bostadsföretag har företräde framför kooperativa hyresrättsföreningar (i motsats till vad vi förespråkar i kapitel 5), möjligen kunna motverka det aktuella problemet; även då får man emellertid räkna med att det pris som det allmännyttiga bostadsföretaget får betala för att köpa fastig- heten kommer att motsvara det högre pris som en bostadsrätts- förening kan vara beredd att betala. Kringgåendemöjligheten talar således inte entydigt i någondera riktningen när det gäller valet av modell. 6.2.4Utformning av en alternativ modell För att en bedömning skall kunna göras av vilken modell som skall väljas bör det övervägas hur en alternativ modell skulle kunna se ut. En självklar utgångspunkt är att en sådan modell skall vara mindre komplicerad än en företrädesordning. bör den stärka den kooperativa hyresrätten som upplåtelseform och de allmännyttiga bostadsföretagens möjligheter att förvärva bostäder, aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag. Om ombildningslagen i de fall där överlåtaren är ett kommunalt bostadsföretag endast gav företrädesrätt åt kooperativa hyresrätts- föreningar, inte åt bostadsrättsföreningar, skulle detta stärka den kooperativa hyresrätten som upplåtelseform och därmed även mångfalden i utbudet av bostäder. Vi anser därför att den åtgärden bör genomföras även utan genomförandet av en företrädesordning. En förutsättning för att åtgärden skall få effekt är dock att kooperativa hyresrättsföreningar blir tvungna att upprätta fördelningssystem för bostäder och alltid godta fler medlemmar än Skyldighet att kungöra en överlåtelse vad det finns lägenheter i föreningens hus, alltså de åtgärder för att förhindra ombildningar från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt som vi förordar i kapitel 3. Dessa åtgärder bör därför också genomföras. Genom att bostadsrättsföreningar inte omfattas av ombildningslagens bestämmelser i de aktuella fallen kommer det inte heller att kunna uppstå någon direkt konkurrenssituation mellan de båda typerna av föreningar. När ett allmännyttigt bostadsföretag säljer en fastighet, är det – som redovisas i kapitel 5 – inte säkert att hyresgästerna känt till att en försäljning skulle kunna förväntas i tillräckligt god tid för att hinna bilda en kooperativ hyresrättsförening och genom denna göra en intresseanmälan enligt ombildningslagen. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § andra stycket lagen om allmännyttiga bostadsföretag om att de hyresgäster som berörs skall informeras om en planerad överlåtelse och beredas tillfälle att yttra sig är inte avsedd att ge hyresgästerna tillräckligt med tid för att göra en intresseanmälan, endast för att göra sina röster hörda (prop. 2001/02:58 s. 64). Det kan därför förekomma fall, där hyresgäster på grund av en över- raskningseffekt inte får möjlighet att utnyttja de möjligheter som står dem till buds enligt ombildningslagen. Risken för överraskning kan vara särskilt stor i just kommunala bostadsföretag, då dessas fastigheter torde byta ägare mer sällan än fastigheter på den privata bostadsmarknaden. Det finns därför skäl att införa en regel om att en viss, minsta tid skall gå från informationen till en överlåtelse. En information till hyresgästerna ger emellertid inte andra allmännyttiga bostadsföretag information om en kommande över- låtelse. Även om dessa företag inte har företrädesrätt, bör de ges möjlighet att bjuda på den egendom som är till salu, oavsett om det rör sig om fastigheter, aktier eller andelar. Den lämpliga metoden för att säkerställa att de får en sådan möjlighet är införandet av en kungörelseskyldighet. Givetvis kommer en sådan skyldighet att få till följd att även privata bostadsföretag och andra uppmärksammas på försäljningen. De kan alltså bjuda ett så högt pris på fastigheten att ett förvärv kommer till stånd. De undgår emellertid inte – såsom de allmän- nyttiga bostadsföretagen och de kooperativa hyresrätts- föreningarna – att ansöka om tillstånd till förvärvet enligt 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag. För att informations- och kungörelseskyldigheten skall ha avsedd effekt krävs att den kombineras med ett förbud mot att överlåta den egendom som informationen och kungörelsen avser inom efter dagen för kungörelse och information. Skyldighet att kungöra en överlåtelse måste bestämmas så att den är tillräckligt lång för att både hyresgäster och allmännyttiga bostadsföretag skall hinna reagera och vidta åtgärder. Utredningen anser med beaktande av detta att det krävs en minimitid . En överlåtelse bör anses ogiltig med undantag för det fallet att lagfart beviljats i strid med bestämmelserna i jordabalken. En kungörelseskyldighet kan således ha betydelse både för fastighetsöverlåtelser och för aktie- och andelsöverlåtelser. För att en kungörelsemodell skall bli lättbegriplig och praktiskt lätt- hanterlig bör den enligt vår uppfattning vara tillämplig i samma utsträckning som tillståndsplikten i 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag. Visserligen täcker tillståndsplikten fler fall än de där hyresgästerna har möjlighet att göra en intresseanmälan enligt ombildningslagen (jfr. Med hänsyn dels till att lagstiftningen bör vara lagtekniskt enkel, dels till de allmännyttiga bostadsföretagens behov, bör kungörelseskyldigheten emellertid inte inskränkas av detta skäl. En kungörelseskyldighet bidrar, som ovan anförs, till att stärka de allmännyttiga bostadsföretagens möjligheter att förvärva bostäder, aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag. De flesta allmännyttiga bostadsföretag är emellertid kommunala. Om endast kommunala bostadsföretag i samma kommun har sådana förvärvs- möjligheter, anser vi därför inte att de allmännyttiga företagens förvärvsmöjligheter stärks i tillräcklig omfattning. Ett undantag bör därför, som vi finner i kapitel 2, göras från lokaliserings- principen så att ett kommunalt bostadsföretag kan förvärva fastigheter, aktier eller andelar även i andra kommuner än den egna. Med hänsyn till att det är möjligt för regeringen att bevilja undantag från kravet på tillståndsplikt och till kopplingen mellan den alternativa modellen och bestämmelserna om tillståndsplikt bör det vara möjligt för regeringen att bevilja undantag från informations- och kungörelseskyldigheten under samma villkor som gäller för undantag från tillståndsplikten, nämligen att det föreligger synnerliga skäl. 6.2.5Företrädesordning eller alternativ modell? Den alternativa modell vi beskriver inskränker i princip inte kommunala bostadsföretags förfoganderätt över sin egendom jämfört med vad fallet är . Däremot utvidgar den genom undantaget från lokaliseringsprincipen dessa företags möjligheter Skyldighet att kungöra en överlåtelse till fastighetsförvärv i andra kommuner, och den skapar även en möjlighet för en kommun att förvärva aktier eller andelar i ett allmännyttigt bostadsföretag i en annan kommun, allt inom ramen för kommunallagens bestämmelser om bl.a. god ekonomisk hushållning. Den skapar även förutsättningar för att allmännyttiga bostadsföretag i allmänhet skall kunna få bättre information om kommande överlåtelser. När det gäller kooperativa hyresrättsföreningar, skapar den alternativa modellen bättre förutsättningar för dessa att utnyttja ombildningslagens möjligheter. Den gynnar även den kooperativa hyresrätten som upplåtelseform på ett annat sätt än dagens system. En företrädesordning medför samma fördelar. För de kooperativa hyresrättsföreningarna medför en sådan modell inga ytterligare fördelar. Vad en företrädesordning åstadkommer som den alternativa modellen inte förmår göra är att ge allmännyttiga bostadsföretag en möjlighet till företräde till fastigheter, aktier och andelar. En sådan möjlighet ger allmännyttiga bostadsföretag konkurrensfördelar framför icke allmännyttiga bostadsföretag, vilket är en i våra direktiv avsedd effekt. Företrädet för allmän- nyttiga bostadsföretag skapas emellertid till priset av ett avsevärt mer komplicerat system, som dessutom kan förväntas medföra vissa kostnader för både enskilda och det allmänna. Med hänsyn till vad vi kunnat utröna om allmännyttiga bostadsföretags bristande intresse för förvärv av aktuellt slag anser vi därför inte att fördelarna med en företrädesordning uppväger nackdelarna med ett sådant system. I stället bör den alternativa modell vi redogör för ovan genom- föras. Bestämmelserna om en kungörelseskyldighet kan införas i 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag. Det finns goda skäl att fortlöpande utvärdera modellens effekter. Om det vid en sådan utvärdering visar sig att modellen inte varit tillräckligt ingripande för att värna den kooperativa hyresrätten som upplåtelseform och ett tillräckligt stort bestånd av allmän- nyttiga bostäder, kan det finnas anledning att då ta upp frågan om att införa en företrädesordning, företrädesvis då den vi redogjort för som modell A. Avslutningsvis vill vi peka på behovet av ytterligare statliga insatser – inte minst ekonomiska incitament – för att stärka den kooperativa hyresrätten. Skyldighet att kungöra en överlåtelse 6.3Förhållandet mellan kungörelse- och informationsskyldigheten och tillståndsplikten En kungörelse skall göras, innan en överlåtelse sker. En ansökan om tillstånd till överlåtelse enligt 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag kan däremot göras såväl före som efter en över- låtelse. Görs ansökan först efter överlåtelsen, skall emellertid enligt 2 kap. 4 § andra stycket lagen om allmännyttiga bostadsföretag hyresgästerna före den planerade överlåtelsen informeras om denna och beredas tillfälle att yttra sig. Som framgår ovan, föreslår vi att både kungörelsen och informa- tionen till hyresgästerna skall äga rum före över- låtelsen. ett tillstånd till överlåtelse, innan de tre månaderna gått till ända, måste det likväl invänta utgången av , innan en överlåtelse får ske. Rör överlåtelsen fast egendom och finns det, när tiden gått till ända, en intresseanmälan från en kooperativ hyresgästförening antecknad hos inskrivningsmyndigheten, tar ett förfarande med hembud enligt ombildningslagen vid. Finns det däremot ingen intresseanmälan antecknad, kan fastigheten fritt överlåtas. Aktier eller andelar kan alltid överlåtas fritt efter ut- gången av de tre månaderna. inte tillstånd till överlåtelse, gäller överlåtelse- förbudet inte överlåtelser till allmännyttiga bostadsföretag eller kooperativa hyresrättsföreningar. Kungörelsen – och, när det gäller hyresgästerna, informationen – har gett sådana företag samt hyresgästerna möjlighet att uppmärksamma att det kommunala bostadsföretaget vill överlåta egendomen. Kvarstår det kommunala bostadsföretagets vilja till överlåtelse även efter ett avslag på ansökan om försäljningstillstånd, kan det kommunala bostads- företaget därför överlåta egendomen till ett intresserat allmän- nyttigt bostadsföretag eller till en kooperativ hyresrättsförening, som bildats av förvärvsintresserade hyresgäster. I en situation där ett sådant företag och en sådan förening konkurrerar följer det för övrigt av ombildningslagen att föreningen genom att göra en intresseanmälan kan få förtur till fastigheten framför företaget. Vårt förslag: Har en bostadsrättsförening fått en intresseanmälan antecknad i fastighetsregistret innan våra förslag träder i kraft, bör bostadsrättsföreningen har kvar sina möjligheter till övertagande enligt ombildningslagen så länge intresseanmälan gäller. Vår bedömning: Skyldigheten för kooperativa hyresrätts- föreningar att fördela lägenheter i föreningens hus medför vissa kostnader, som finansieras genom medlemsinsatser eller avgifter. Våra förslag är väl förenliga med den kommunala självstyrelsen. En utredning är skyldig att redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande har i en rad olika avseenden. När det gäller våra förslag, är det enligt vår uppfattning relevant att redovisa vilka ekonomiska konsekvenser de har samt vilken betydelse de har för den kommunala självstyrelsen. Av våra direktiv följer vidare att vi skall utreda förslagens betydelse för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Däremot har vi inte funnit att våra förslag har några konse- kvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Kungörelseskyldigheten inför en överlåtelse orsakar vissa kostnader för en kommun som vill överlåta aktier eller andelar i sitt bostadsföretag och för ett kommunalt bostadsföretag som vill överlåta fast egendom eller tomträtt. Dessa kostnader framstår emellertid som helt försumbara jämfört med övriga transaktions- kostnader vid en överlåtelse. Skyldigheten för en kooperativ hyresrättsförening att anordna ett system för fördelning av föreningens lägenheter medför kostnader för föreningen. Dessa kostnader täcks emellertid av de avgifter och medlemsinsatser som föreningen får ta ut av dem som står i kö för en lägenhet. Med hänsyn till att det rör sig om en upplåtelseform som i sin nuvarande form är ny ser vi det inte som möjligt att göra någon beräkning av de sammanlagda kostnaderna för en fördelningsverksamhet. Det rör sig huvudsakligen om kostnader för det arbete som systemets administration kräver i form av tidsåtgång samt papper, porto o.d. En förening av SKB:s storlek kan sannolikt även behöva investera i ett datoriserat fördelningssystem. I just SKB:s fall har man redan ett fungerande fördelningssystem, varför våra förslag inte torde medföra några ändrade kostnader för den föreningen. 7.3Konsekvenser för små företag En grundläggande definitionssvårighet vid denna analys är att klargöra vad som skall avses med små företag. Begreppet är inte lagdefinierat, men ofta talar man om företag med minst 20 anställda. Ett sådant mått är emellertid mindre användbart när det gäller bostadsföretag. Ett företag kan med relativt få anställda förvalta fastigheter där många människor bor och som uppgår till stora värden. Detta accentueras av tendensen att många bostads- företag hyr eller köper in tjänster som drift och underhåll. Utredningen har ingen egen definition av vad som i sammanhanget skall räknas som ett småföretag men vill peka på definitions- svårigheten. Under arbetet med konsekvensanalysen har vi – i enlighet med våra direktiv – samrått med för Regel- granskning och beaktat de synpunkter som framkommit vid samrådet. Samrådet har avsett även utformningen av modellerna till en företrädesordning. Kostnaden för och arbetet med en kungörelse drabbar ett kommunalt bostadsföretag oavsett dess storlek. Ett kommunalt bostadsföretag som är att räkna som ett småföretag torde sällan sälja fastigheter, och informations- och kungörelseförfarandet är så enkelt att det inte kan antas bereda ett småföretag några egentliga svårigheter. Tidsåtgången och kostnaden framstår som försumbara. En kooperativ hyresrättsförening kan godkännas som ett allmännyttigt bostadsföretag. En förening som erhållit sådant god- kännande torde i de flesta fall vara att anse som ett småföretag. I avsnitt 7.2 redovisas de ekonomiska konsekvenser som vårt förslag om ett tvingande lägenhetsfördelningssystem medför för koopera- tiva hyresrättsföreningar. Om våra förslag genomförs och en utvärdering görs av effekterna av de åtgärder vi föreslår, framstår det som naturligt att i det sammanhanget även belysa vilken verkan åtgärderna haft för småföretag. 7.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den grundläggande bestämmelsen om självstyrelse är 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen, där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom själv- styrelse. En viktig del av den kommunala självstyrelsen återfinns vidare i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen, där det framgår att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Motiven för den kommunala självstyrelsen har historiskt sett varit nyttan av decentraliserat beslutsfattande på vissa områden samt möjligheterna till demokratiskt engagemang, medborgar- inflytande och demokratisk skolning av medborgarna på lokal nivå. Regeringsformens bestämmelser om den kommunala själv- styrelsen återspeglas i 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen, där det sägs att kommuner på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Den kommunala självstyrelsen skyddas även av den europeiska konventionen om självstyrelse, som ratificerat. De principer som konventionen ger uttryck åt anses införlivade i svensk rätt. I 8 kap. 5 § regeringsformen sägs att föreskrifter om kommunernas befogenheter och om deras åligganden meddelas i lag. Denna bestämmelse motsvarar ett synsätt att kommunerna får sin kompetens från staten. Den kommunala självstyrelsen är således inte total. Graden av självstyrelse avgörs av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. I för- arbetena till regeringsformen sägs: Staten och kommunerna sam- verkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemen- samma samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelse- sektor (prop. 1973:90 s. 190). Den kommunala självstyrelsen tar således sikte på förhållandet mellan staten och kommunerna. I våra förslag inskränks kommunens handlingsfrihet endast genom att man är tvungen att avvakta med en försäljning . Kommunen får sälja till vem den vill (med de inskränkningar som ges av den redan gällande och i sig inte förändrade ombildnings- lagen). Det rör sig således om en mycket obetydlig inskränkning av det kommunala självbestämmandet, särskilt vid en jämförelse med tillståndsförfarandet i 2 kap. lagen om allmännyttiga bostads- företag. Våra förslag innebär därför enligt vår bedömning inte att den kommunala självstyrelsen på ett oacceptabelt sätt träds för när. Tvärtom ökar kommunernas handlingsutrymme genom det undantag vi föreslår från den kommunala lokaliseringsprincipen. En kommuns möjlighet till förvärv av kommunägda fastigheter eller bostadsföretag i en annan kommun kan av naturliga skäl ut- övas endast med den kommunens samtycke. När det gäller förvärv i en annan kommun av fastigheter från eller aktier eller andelar i privata allmännyttiga bostadsföretag, kan sådana förvärv i och för sig ske mot den kommuns vilja där bostadsföretaget är verksamt eller fastigheterna finns. I det sammanhanget vill vi emellertid framhålla att den kommunala självstyrelsen inte är avsedd att skydda något slags territoriell integritet mellan olika kommuner. Ur ett konstitutionellt perspektiv uppkommer det därför inga problem, även om en kommun eller ett kommunalt bostadsföretag förvärvar egendom i en annan kommun mot den kommunens vilja. En annan sak är att ett sådant förvärv kan leda till intressekonflikter och samarbetsproblem och att det av sådana skäl kan vara klokt att inte agera mot vad en annan kommun uppfattar som sina intressen i dessa avseenden. Som framgår av avsnitt 6.2.4 föreslår vi att de rättigheter ombildningslagen ger hyresgäster endast skall avse förvärv för ombildning till kooperativ hyresrätt, inte förvärv för ombildning till bostadsrätt. Har en bostadsrättsförening anmält intresse enligt ombildningslagen innan våra förslag träder i kraft, framstår det emellertid som alltför hårt mot hyresgästerna att i det skedet förhindra dem från att utnyttja sina möjligheter enligt ombildningslagen på det sätt de varit inställda på. Har en intresseanmälan antecknats före ikraftträdandedagen, bör ändringen i ombildningslagen därför inte tillämpas som anmälan gäller. Om ett överlåtelseavtal slutits innan våra förslag till ändring i lagen om allmännyttiga bostadsföretag träder i kraft men lagfart söks efter denna tidpunkt, skall lagfartsansökan bedömas enligt de regler som gällde före ändringen. Så blir fallet även utan särskilda övergångsbestämmelser. För tydlighets skulle bör en övergångs- bestämmelse av denna innebörd emellertid finnas avseende den bestämmelse vi föreslår om vilken utredning som skall bifogas lagfartsansökan. 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt Förslaget, som behandlas i kapitel 6, innebär att hyresgäster som bor i ett hus som ägs av ett kommunalt bostadsföretag inte kan utnyttja ombildningslagens regler genom en bostadsrättsförening utan endast genom en kooperativ hyresrättsförening. Det är således endast en kooperativ hyresrättsförening som får ge in en intresse- anmälan och sedan i händelse av försäljning tillställas ett hembud. Har en bostadsrättsförening gett in en intresseanmälan, som antecknats i fastighetsregistret innan lagen träder i kraft, har bostadsrättsföreningen kvar sina möjligheter till övertagande enligt ombildningslagen så länge intresseanmälan gäller. När intresse- anmälans giltighet upphört, gäller de nya reglerna fullt ut. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt Paragrafen är ny. Förslaget, som behandlas i kapitel 3, innebär att en kooperativ hyresrättsförening alltid är skyldig att godta minst så många medlemmar som det i föreningen finns lägen- heter vilka är upplåtna med kooperativ hyresrätt. Denna bestämmelse innebär att det föreskrivna minimiantalet medlemmar kan komma att variera beroende på hur många lägenheter som hyrs ut med kooperativ hyresrätt respektive med vanlig hyresrätt. Detta torde emellertid inte komma att förorsaka några praktiska problem. Paragrafen är ny. Förslaget, som behandlas i kapitel 3, innebär ett klarläggande av att en kooperativ hyresrättsförening aldrig får utesluta en medlem på grund av att han eller hon tackat nej till ett erbjudande om en lägenhet. Ett avböjande svar på ett erbjudande får inte heller tillsammans med andra omständigheter ligga till grund för uteslutning. Självfallet får dock även en medlem som tackat nej till ett erbjudande om en lägenhet uteslutas, men det kräver att de andra grunder som åberopats som grund för ute- slutningen i sig är tillräckliga för en sådan åtgärd. Paragrafen är ny. Förslaget, som behandlas i kapitel 3, innebär att ett obligatoriskt lägenhetsfördelningssystem införs i kooperativa hyresrättsföreningar. I första stycket slås föreningens skyldighet att anordna ett sådant system fast. Andra stycket reglerar turordningen vid fördelning av lägen- heter. En ledig lägenhet skall fördelas till den som varit medlem längst tid i föreningen. Detta gäller oavsett om lägenheten tidigare varit upplåten med kooperativ hyresrätt eller om den varit upplåten med vanlig hyresrätt. skall behandla situationen att flera personer varit medlemmar , kan den själv bestämma i sina stadgar. En möjlig lösning kan vara lottdragning. Av medlemsregistret skall framgå datum för varje medlems inträde i föreningen. I tredje stycket finns vissa regler om hur en fördelning praktiskt skall gå till. Reglerna går ut på att den som står i tur för att få en lägenhet inte skall kunna bli förbigången vid fördelningen. En underrättelse skall således sändas till medlemmen i fråga under den adress medlemmen uppgett för föreningen.