sou · GRB384d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen bedömer att dessa egenskaper i viss utsträckning saknas i det nuvarande systemet. Det kan invändas att det är olämpligt att utredningens arbete tangerar det pågående reformarbetet inom EU och att det är bättre att avvakta slutsatserna därifrån innan nya solvensregler beslutas på nationell nivå. Denna invändning tar emellertid inte hänsyn till inom vilket tidsperspektiv som resultatet av solvens kan vara genomfört i svensk rätt,1 eller till att utvecklingen som har 1 En uppskattning är att ett direktiv kan vara färdigt tidigast . skett på försäkringsområdet i allt större utsträckning har fått de nu gällande reglerna att framstå som otidsenliga. Denna utveckling återspeglas i att andra medlemsstater inom EU rör sig mot mer riskrelaterade regler i linje med solvens intentioner. 1.2Vilka förändringar är nödvändiga? Hörnstenen i det nuvarande solvenssystemet är värderingen av försäkringsbolagets åtaganden. Värderingen ligger till grund för hur stora försäkringstekniska avsättningar bolagen skall göra och därmed för storleken på det belopp som skall skuldtäckas. Värd- eringen blir således även avgörande för hur mycket tillgångar som skall omfattas av placeringsregler, eftersom sådana regler endast träffar skuldtäckningstillgångarna. Värderingen påverkar också kapital- basens storlek eftersom denna, enkelt uttryckt, kan beskrivas som en restpost när de försäkringstekniska avsättningarna och andra skulder dragits av från bolagets balansomslutning.2 För livförsäkring påverkas dessutom kravet på kapitalbasens storlek (solvensmarginalen), vilket är direkt relaterat till storleken på de försäkringstekniska avsättningarna. Det nuvarande systemet beskrivs i figuren nedan. Figur 1: Nuvarande solvenssystem Övrigt eget kapital / 2 Här beaktas inte andra poster som kan ingå i kapitalbasen, exempelvis resterande uttaxeringsbelopp i ömsesidiga skadeförsäkringsbolag. 1.2.2Konsekvenser av det nuvarande systemet I utredningens delbetänkande analyserades det nuvarande systemet.3 Dagens solvenssystem har fördelen att det är robust och enkelt. Reglerna är dock inte känsliga för risken i försäkringsåtagandena och beaktar inte den finansiella risken i försäkringsbolagens till- gångar. För livförsäkringsrörelse, som präglas av långa nominella eller reala åtaganden och där de finansiella riskerna således är mest fram- trädande, finns visserligen ett tillägg i solvensmarginalen som syftar till att fånga in denna risk. Det är dock fråga om en statisk marginal som beräknas som en andel av bolagets avsättningar och som därför inte speglar den verkliga graden av finansiell risk i skuldtäckningstill- gångarna. Dessutom ger reglerna inte tillräckliga incitament till matchning mellan åtagandena och skuldtäckningstillgångarna. En förändring i marknadsräntan påverkar direkt värdet på försäkrings- bolagets tillgångar eftersom dessa i allmänhet värderas till marknads- värde. De försäkringstekniska avsättningarna påverkas däremot först när den s.k. högsta räntan justeras. Ett försäkringsbolags möjlig- heter att genom matchning minska risken för att en ränteförändring påverkar bolagets solvens negativt försämras därmed. Vidare finns svagheter i den nuvarande regleringen för beräkning av försäkringstekniska avsättningar på livförsäkringsområdet. Enligt gällande regler skall beräkningen grundas på betryggande antag- anden, vilket resulterar i en medveten övervärdering.4 Detta innebär i sin tur att avsättningarna kommer att innefatta en implicit buffert motsvarande övervärderingen. En sådan metod försvårar genom- lysning och jämförbarhet och minskar möjligheten att ifrågasätta använda metoder och antaganden. För skadeförsäkringsbolag fungerar de nuvarande solvensreglerna förhållandevis väl. I dessa bolag tvingas ägarna binda kapital i bolaget i takt med att affärerna utvecklas. De blir därmed eko- nomiskt delaktiga i utfallet vilket stimulerar till riskkontroll och en övervakning av rörelsen. Eftersom åtagandena inom skadeför- säkring i allmänhet är korta är det vidare inte av lika framträdande betydelse att solvensmarginalen inte är känslig för finansiell risk.5 Här 3Kapitel 2 i SOU 2003:14. 4Även på skadeförsäkringsområdet kan betryggande antaganden anses tillämpas eftersom avsättning för oreglerade skador endast får diskonteras under vissa angivna förutsättningar, bl.a. att den beräknade genomsnittliga dagen för slutreglering av skadorna ligger efter balansdagen. Se vidare FFFS 2002:21 4 kap. 18 §. 5Långa åtaganden förekommer dock även inom skadeförsäkring; exempelvis i form av ansvarsförsäkring och sjuklivräntor. ligger fokus i stället på försäkringsriskerna. De övergripande försäk- ringsriskerna fångas in av de rådande solvensreglerna men även det på ett schablonmässigt sätt som inte tar hänsyn till bl.a. diversi- fieringen i försäkringsportföljen. Följden har kunnat bli att bolag med samma premieinkomst och skadekostnader åläggs samma solvenskrav oberoende av det antal avtal de har i sin portfölj. I en krissituation tryggas försäkringstagarnas skydd främst genom deras förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna. Det krävs därför regler för hur dessa tillgångar skall placeras. består denna reglering i detaljerade, kvantitativa regler avseende tillåtna tillgångsslag och begränsningar relaterade till typ av tillgång (tillgångslimiter) och per utgivare (enhandsengagemang). En svaghet är att en sådan reglering inte skapar incitament för bolagen att självständigt bedöma skuld- täckningstillgångarnas kvalitet. 1.3Gällande rätt och pågående reformarbete Det nuvarande svenska solvenssystemet för försäkringsbolag bygger främst på EG-direktiv för direkt försäkring, indelade i tre genera- tioner.6 På livförsäkringsområdet föreligger numera ett konsoliderat direktiv.7 Därutöver måste även den EG-rättsliga redovisningsreg- leringen beaktas; särskilt det s.k. försäkringsredovisningsdirektivet.8 Första och andra generationens direktiv genomfördes i svensk rätt genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1994.9 Genomförandet av den tredje generationens direktiv skedde den 1 juli 1995,10 följt av försäkringsredovisningsdirektivet den 1 januari 1996.11 För svensk del framgår de EG-rättsligt styrda försäkringsrörelse- reglerna i huvudsak i försäkringsrörelselagen (1982:713) – FRL, kompletterade av försäkringsrörelseförordningen (1982:790) och före- skrifter meddelade av . Vissa regler avseende utländska försäkringsgivare återfinns i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i (LUFV). 79/267/EEG, 90/619/EEG, 92/96/EEG (livförsäkring) och dir. 73/239/EEG, 88/357/EEG, 92/49/EEG (skadeförsäkring). 2002/83/EG (direktivet innefattar även ändringar till följd av dir. 2002/12/EG). 91/674/EEG. 1992/93:257. 1994/95:184. 1995/96:10 del 4. På redovisningsområdet har genomförandet av EG-rätten främst skett genom tillkomsten av lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL). Även på detta område har Finans- inspektionen bemyndigats att meddela föreskrifter.12 pågår arbete med att genomföra de två direktiv som blev resultatet av EU:s s.k. solvens I-projekt.13 Direktiven innebär en mindre reformering av solvensreglerna för liv- och skadeför- säkring. De nya reglerna träder ikraft . Vidare är direktivet om rekonstruktion och likvidation av försäkringsföretag (försäkringsinsolvensdirektivet) föremål för genomförande.14 För svensk rätt innebär direktivet att skuldtäckning nu skall ske i samtliga återförsäkringsbolag samt att vissa justeringar görs beträffande för- säkringstagarnas förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna. På redovisningsområdet vidtas för tillfället åtgärder med anled- ning av den s.k. IAS-förordningen.15 Enligt den nya regleringen skall alla börsnoterade företag inom EU, även försäkringsföretag, upprätta sin koncernredovisning i enlighet med de internationella redovisningsstandarder (International Accounting Standards – IAS) som utfärdats av () och godkänts för tillämpning inom EU. Utöver detta får medlemsstaterna tillåta eller kräva årsredovisning enligt IAS även i företag som inte är börsnoterade. finns dock ingen IAS som särskilt rör redovisningen av försäkringsåtaganden. FRL påverkas således inte . Inom ramen för det s.k. solvens pågår en mer genom- gripande översyn av solvensreglerna på EU-nivå. Det är oklart när detta omfattande arbete, som ännu inte har resulterat i något lagstiftningsförslag, kommer att slutföras. Arbetet har dock nått en 12FFFS 2002:21 och 2003:6. 2002/12/EG och 2002/13/EG; se prop. 2002/03:94. 2001/17/EG; se Ds 2002:59. 15(EG) nr 1606/2002; se SOU 2003:71. nivå där grundkriterierna för den kommande solvensregleringen kan urskiljas. Dessa redovisas nedan under avsnitt 2.2. På redovisningsområdet pågår ett projekt inom IASB med att ta fram en standard om redovisning av försäkringsåtaganden. Ett utkast till rekommendation har remitterats.16 Alla aspekter av avtalsredovisningen täcks dock inte av förslaget; bl.a. inte hur åtagandena skall värderas i balansräkningen.17 En mer fullständig standard på försäkringsområdet är heller inte att vänta innan IAS- förordningen träder 2005. 1.4Utredningens förslag i förhållande till gällande rätt Delbetänkandets förslag utgick från att beräkningen av de för- säkringstekniska avsättningarna skall grunda sig på en realistisk värdering av åtagandena. Avsättningarna skulle därmed minska för livförsäkring eftersom den implicita marginal som följer av över- värderingen av åtagandena försvinner. Avsikten var dock inte att minska försäkringstagarnas skydd. Dagens solvensmarginal skulle enligt förslaget ersättas med en säkerhetsmarginal bestående av ett premieskillnadsbelopp (premiens riskmarginal) samt tilläggsbelopp för försäkringsrisk respektive finansiell risk. Till skydd för försäkrings- tagarna föreslogs att såväl avsättningarna som säkerhetsmarginalen skulle motsvaras av tillgångar som omfattas av placeringsrestrik- tioner, förmånsrätt och registerföring. Modellen sammanfattas i nedanstående figur. 17Förslaget innehåller visserligen en bestämmelse om att upplysningar om verkliga värden på såväl tillgångar som skulder skall lämnas i redovisningen. Det är dock ännu oklart vad som åsyftas med verkligt värde (fair value). Reglerna i denna del är därför inte tänkta att träda ikraft . Figur 2: Förslaget i delbetänkandet Som närmare kommer att utvecklas i kapitel 3 i detta betänkande bedöms en avsättningsberäkning utifrån en realistisk värdering av försäkringsåtagandena rymmas inom det tolkningsutrymme som EG-rätten ger. Inte heller innebär ett kapitalkrav beräknat i form av en säkerhetsmarginal utformad på angivet sätt i sig några problem under förutsättning att kapitalbasens storlek inte understiger vad som föreskrivs i EG-rätten. Problemet med förslaget är huvudsakligen EG-rättens uttryckliga förbud mot att reglera försäkringsbolagens val av fria tillgångar och att inskränka bolagens förfoganderätt över tillgångar som inte mot- svarar försäkringstekniska avsättningar.18 Med det nuvarande regel- verket på EU-nivå är det i princip inte möjligt att på det sätt som utredningen har föreslagit belägga dessa tillgångar med särskilda placeringsrestriktioner.19 Däremot går förslaget i denna del i samma riktning som arbetet inom solvens , där det övervägs om de tillgångar som motsvarar den s.k. målkapitalnivån skall beläggas med placeringsrestriktioner. 2002/83/EG art. 31 samt dir. 73/239/EEG art. 18 ändrad gm dir. 92/49/EEG art. 26. 19Problemet uppstår dock inte vad gäller förmånsrätt och registerföring, som inte kan anses utgöra förfogandeinskränkningar på det sätt som åsyftas i direktivet. I den del reglerna vilar på EG-rättslig grund måste förändringar i svensk lagstiftning ske med beaktande av EG-rätten på området. Utredningen lämnar därför ett förslag som både tar hänsyn till gällande EG-rätt och till de grundkriterier som har slagits fast inom solvens . Utredningen står fast vid att en realistisk värdering av ett försäkringsbolags åtaganden skall utgöra grunden för beräkningen av bolagets försäkringstekniska avsättningar. Som konstaterats är avsikten med utredningens förslag dock inte att mängden skuld- täckningstillgångar, och därmed de tillgångar som omfattas av försäkringstagarnas förmånsrätt, skall minska jämfört med vad som är fallet . Dessa tillgångar skall fortfarande, till sitt värde, med marginal täcka det realistiska värdet av bolagets åtaganden. Marginalen åstadkoms genom att tillgångarna värderas till verkligt värde från vilket ett säkerhetsavdrag skall göras. Modellen beskrivs i figuren nedan. Figur 3: Utredningens slutliga förslag Övrigt eget kapital / Säkerhetsavdraget kan relateras till den säkerhetsmarginal som presen- terades i delbetänkandet, men har antagit en mer utvecklad form som bl.a. medger diversifiering mellan olika riskexponeringar. Resultatet syftar till att skuldtäckningstillgångarnas värde skall vara känsligt för riskerna i portföljen av försäkringsåtaganden och skuldtäckningstillgångar. Därmed innebär även utredningens slutliga förslag att de nuvarande placeringsrestriktionerna kan mildras. Förslaget ansluter sig således till och utvecklar principerna i delbetänkandet, med den väsentliga skillnaden att utredningen inte avser att föreslå placeringsrestriktioner för tillgångar som inte täcker de försäkringstekniska avsättningarna – något som inte är tillåtet enligt EG-rätten. EG-rätten ställer däremot inte upp några uttryckliga krav beträffande val av värderingsprinciper för skuldtäckningstillgångarna i solvenssammanhang. Det finns heller inget krav på att dessa principer skall vara desamma som i den ekonomiska redovisningen. En sådan skillnad förekommer för övrigt redan idag.20 I det slutliga förslaget omhändertas risken i skuldtäckningstill- gångar och avsättningar genom att ett säkerhetsavdrag görs från skuldtäckningstillgångarnas verkliga värde. Alternativa lösningar har dock diskuterats under arbetets gång. Ett alternativ skulle kunna vara att – i stället för att göra ett säkerhetsavdrag från skuldtäckningstillgångarnas värde – göra en tilläggsavsättning till de försäkringstekniska avsättningarna mot- svarande säkerhetsavdraget. Ett tungt vägande skäl mot denna lösning är dock att kapitalbasen skulle minska med tilläggsavsättningens storlek och därmed riskera att underskrida det EG-rättsliga kravet på minsta solvensmarginal. Kapitalkraven på de svenska försäk- ringsbolagen skulle därmed öka i förhållande till och till bolag i jämförbara länder. Ett sätt att motverka denna effekt skulle kunna vara att införa regler med innebörden att tilläggsavsättningen kan återföras till kapitalbasen i solvensdeklarationen. är detta bara tillåtet efter särskild ansökan till Finansinspektionen.21 Det torde dock inte vara möjligt att införa generella regler om återförande eftersom EG-rätten slår fast ett krav på ansökningsför- farande i dessa fall.22 Systemet skulle därmed bli svårförutsebart och leda till negativa effekter för genomlysningen av bolagens egentliga kapitalstyrka. 20Se 7 kap. 10 f § FRL och 4 kap. ÅRFL; jfr prop. 1995/96:10, del 4 s.90 ff. 22Se dir. 73/239/EEG art. 16 ändrad gm dir. 2002/13/EG art. 16.4 c) och dir. 2002/83/EG art. 27.4 b) och c). Ett annat alternativ är att placeringsreglerna visserligen endast träffar de tillgångar som motsvarar de realistiska avsättningarna, men att tillgångar som svarar mot såväl avsättningarna som en marginal motsvarande säkerhetsavdraget skall omfattas av förmåns- rätt och krav på registerföring. Det bedöms dock vara en olycklig lösning att placeringsreglerna inte blir tillämpliga på alla tillgångar som omfattas av förmånsrätt. Alla typer av tillgångar lämpar sig inte som säkerhet för försäkringsfordringar, vilket är huvudmotivet bakom placeringsreglerna. Tillgångarna som svarar mot säkerhets- avdraget kan då vara av annat slag än de som är kvalificerade för skuldtäckning och ha okända riskegenskaper. Det blir då svårare att fastställa säkerhetsavdragets storlek och därmed vilken mängd tillgångar som skall omfattas av förmånsrätt. En annan frågeställning är om uppskattningen av risk som kommer till uttryck i förslaget till säkerhetsavdraget i stället kan delas upp i olika delar. Därefter skulle tilläggsavsättningar kunna göras för vissa delar, som t.ex. försäkringsrisken och matchnings- risken, och avdrag göras från skuldtäckningstillgångarnas värde motsvarande den finansiella risken. Ett argument mot en sådan uppdelning är att de olika riskerna kan antas diversifiera sins- emellan och att det är svårt att ta sådana hänsyn när uppskatt- ningarna görs separat. Vad beträffar tilläggsavsättningar återkom- mer samma problematik som det redogjorts för ovan. Ett mer genomgripande alternativ skulle vara att göra en kom- plett uppdelning mellan rörelsereglerna och redovisningsreglerna avseende värderingen av försäkringsåtaganden. Lösningen skulle bestå i två fullständiga uppsättningar med värderingsregler för försäkringsåtaganden i FRL respektive ÅRFL. Värderingsreglerna enligt FRL skulle då resultera i avsättningar som uppgår till summan av de realistiskt beräknade avsättningarna och säkerhetsavdraget medan reglerna i ÅRFL antagligen skulle utmynna i endast realistiskt beräknade avsättningar. Utifrån vilken värdering kapitalbasen skulle definieras respektive vilken avsättning som skulle utgöra underlag för den erforderliga solvensmarginalen är en svår fråga. I ett sådant förslag skulle också utvecklingstendenserna inom redo- visningsområdet behöva beaktas närmare; en utveckling som är svårbedömd.23 Dubbla uppsättningar av värderings- regler skulle därutöver leda till merarbete för försäkringsbolagen och . 23 Jfr avsnitt 7.3.1. En central fråga är vilka medel solvenssystemet skall skydda. I delbetänkandet pekade utredningen på de olika intressenter som finns i försäkringsrörelse och deras ofta motstridiga intressen. En särskilt problematik i detta sammanhang är hur försäkringsbolagens riskkapital skall behandlas. Som utredningen redovisade i del- betänkandet bidrar försäkringstagarna med nästan allt riskkapital i livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer, som deras inflytande över förvaltningen av dessa medel är för- sumbart.24 I traditionella livförsäkringsbolag som bedrivs i ömse- sidig form eller i aktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer får försäkringstagarna därmed dubbla roller som fordringsägare och delägare. En tänkbar regleringsansats skulle då kunna vara att solvens- systemet bör skydda alla medel i ett försäkringsbolag som kan sammankopplas med försäkringstagarna. I samband med bl.a. för- säkringsrörelsereformen25 har regeringen dock uttalat den intentionen att en uppdelning mellan försäkringstagarens fordringsrätt och riskkapitalet i ett bolag är möjlig och önskvärd. I reformen slogs fast att huvudsyftet med rörelsereglerna är att ett försäkringsbolag skall kunna fullgöra sina åtaganden gentemot försäkringstagarna, dvs. det som bolagen har garanterat i försäkringsavtalet. Utred- ningen ansluter sig till denna uppfattning, vilket innebär att solvens- reglerna endast skall skydda försäkringstagarnas anspråk i egenskap av fordringsägare. Utredningen vill i denna del upprepa att slutsatsen beträffande vilka medel solvenssystemet bör skydda inte innebär ett ifråga- sättande av att en försäkringstagare har rätt till eventuell kom- pensation för sitt bidrag till riskkapitalet. Frågan om hur bolagets riskkapital skall hanteras är nära sammankopplad med vilket inflytande olika intressenter har och hur deras intressen skall kunna bevakas. Utifrån ett konsumentskyddsperspektiv bedömer utredningen därför att det finns behov av ytterligare utredning på detta område. Frågan omfattas dock inte av utredningens uppdrag och kommer 24Som vissa remissinstanser har påpekat kan man inte dra en direkt parallell mellan försäkringstagare som riskkapitalägare och andra riskkapitalägare, exempelvis aktieägare i banker. En livförsäkrings- tagares syfte med att betala till en försäkring är inte att investera i försäkringsbolaget utan att köpa en produkt för att exempelvis trygga den framtida pensionen. Utifrån försäkrings- tagarens perspektiv är eventuella överskottsmedel därför att se som en del av produkten och inte som medel med anknytning till avkastningen på försäkringsbolagets riskkapital. 1998/99:87. därför endast att belysas kortfattat nedan (avsnitt 7.1), liksom vilka åtgärder som bedöms kunna vidtas . I kapitel 2 beskrivs de utvecklingstendenser som finns inom solvens- regleringen, i och internationellt. Systemen i några utvalda länder presenteras. Kapitel 3 behandlar den värdering av försäkrings- bolagens åtaganden som skall ligga till grund för beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna. Kapitel 4 innehåller utredningens överväganden kring placerings- och värderingsreglerna för skuld- täckningstillgångarna, liksom försäkringstagarnas förmånsrätt. En diskussion kring beräkningen av det föreslagna säkerhetsavdraget förs i kapitel 5. I kapitel 6 beskrivs och diskuteras vissa tillsyns- frågor. Kapitel 7 tar upp några övriga frågor, såsom upplånings- och redovisningsregler. I kapitel 8 redovisas konsekvenser av utredningens förslag. Avslutningsvis ges författningskommentarer i kapitel 9. 2Solvensregleringens utveckling i och vissa andra länder Det nuvarande solvenssystemet i och övriga medlemsstater i EU har sin grund i EG-regleringen på området. Reglerna här- stammar från den första generationens skade- och livförsäkrings- direktiv, vilka bygger på överväganden som gjordes av föregångare OEEC. Organisationen började diskutera de solvensregler som är ikraft.1 har solvensreglerna genomgått små förändringar jäm- fört med den utveckling som har skett i försäkrings- bolagens verksamhet. Historiskt har försäkringsbolag i de flesta länder haft en nära relation till staten där bolagens kapital till en del använts för att finansiera olika samhälleliga projekt. I hade t.ex. de svenska livförsäkringsbolagen placeringsplikt i vissa obligationer som emitterades av staten i syfte att finansiera bostadsbyggandet. års försäkringsrörelsereform var produktutformningen inom livförsäkring reglerad via de s.k. försäkringstekniska grunderna. – då förhandsgodkännandet av grunderna slopades – gällde en fullständig pris- och produktreglering. Stegvis har försäkringsbolagens beteende blivit allt mindre detaljreglerat och försäkringsmarknaden har omfattats av allt mindre restriktioner från statsmaktens sida. Utvecklingen inom redovisningsområdet har även påverkat hur solvenssystemet fungerar i praktiken. var värderingsreglerna i redovisningen utformade så att de i en större utsträckning speglade historiska kostnader. Det innebar att bolagens resultat var okänsligt för förändringar i ekonomin. Dessutom var det i princip omöjligt för en utomstående att genomlysa försäkringsbolagens ekonomi. De finansiella marknaderna var också i stor utsträckning reglerade 1992/93:257 s. 114. Solvensregleringens utveckling i och några andra länder vilket medförde att enskilda länder kunde styra utvecklingen genom t.ex. ränteförändringar och begränsningar i utlåning och valutarestriktioner. Sammantaget innebar detta att försäkringsbolagen agerade i en mer förutsägbar och skyddad miljö. Trenden inom redovisningen går emot ett större inslag av mark- nadsvärdering – både när det gäller tillgångar och åtaganden. Dess- utom pågår ett omfattande internationellt arbete som syftar till att förbättra genomlysningen och harmonisera redovisningsreglerna mellan olika länder. Försäkringsbolagens situation har därmed för- ändrats. Förutsättningarna för solvensregleringen påverkas även av fram- växten av de finansiella marknaderna med produkter som ger ökade möjligheter till riskhantering. Denna utveckling har förändrat förutsättningarna för försäkringsbolagen att hantera sina risker. Kombinationen av en väl utvecklad finansiell marknad och en avreglerad försäkringsmarknad i en ökad internationalisering har förändrat villkoren för sektorn.