sou · GRB3105d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Genomförandet av programmen inom skall ske på ett effektivt sätt och i enlighet med EU:s riktlinjer och de nationella, regional-, och miljöpolitiska samt i vissa fall arbets- marknadspolitiska målen. Länsstyrelserna skall i samarbete med andra myndigheter skapa förutsättningar för att stödberättigade lantbruksföretag fullt ut kan nyttja EU-stöden. I detta ingår även att marknadsföra och informera om dessa. Länsstyrelserna skall vidare verka för att miljökvalitetsmålen nås. Miljömålsarbetet skall utföras i samarbete med övriga regionala organ, kommuner, näringsliv och relevanta aktörer i övrigt. Läns- styrelserna skall också tillvarata kulturarvet som en del av arbetet för regional utveckling, t.ex. genom Miljö- och landsbygds- programmet.8 Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet skall som förvaltningsmyndighet på miljöområ- det vara en drivkraft för miljöarbetet med syfte att främja en håll- bar utveckling. Verkets arbete skall ha en ekologisk utgångspunkt och vägledas av de mål och strategier som beslutat om. I egenskap av expertmyndighet på miljöområdet har Naturvårds- verket deltagit i utformningen av föreskrifterna för Miljö- och landsbygdsprogrammet. Verket samarbetar vidare med Jordbruks- verket och i utvärderingen av programmets miljöeffekter. I övrigt är roll begränsad till att bistå med den kunskap om miljön som verket besitter.9 är förvaltningsmyndighet för frågor som rör vård av kulturmiljö och kulturarv. En huvuduppgift är att tillsam- mans med länsstyrelserna och de regionala museerna verka för att kulturarvet och kulturmiljön bevaras och brukas. Ämbetet sam- verkar med i frågor om stöd till att bevara kultur- landskap och andra kulturmiljövärden. med- verkar även som nämnts i utvärderingen av miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken.10 är förvaltningsmyndighet för skogsfrågor. En huvud- uppgift är att samordna och leda skogsvårdsstyrelsernas arbete. Målet är att skogsbruket skall vara hållbart såväl ekonomiskt och socialt som ekologiskt. har också till uppgift att verka för en rik och varierad skogsmiljö.11 Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Det har i utvärderingsarbetet varit svårt att särskilja administra- tionen av Miljö- och landsbygdsprogrammet från övrig jordbruks- administration. Dessa båda arbetsuppgifter är nämligen hos både och länsstyrelserna samordnade och delvis inte- grerade med varandra för att få en rationell och effektiv hantering. I möjligaste mån har utredningen hållit isär dessa uppgifter men i vissa fall har så inte kunnat ske. För att få en uppfattning om det administrativa arbetet och en utgångspunkt för utvärderingen har tidigare utredningar gåtts igenom och analyserats. På motsvarande sätt har sedan en genom- gång gjorts av pågående och planerade projekt som syftar till att effektivisera administrationen, liksom av de revisioner, enkäter etc. som genomförts med syfte att granska denna. De administrativa kostnaderna analyseras och hanteringskostnaderna för stöden jäm- förs med dem för socialbidrag. En sådan jämförelse kan i någon mån underlätta bedömningen av huruvida hanteringskostnaderna är rimliga i förhållande till stödens omfattning. Miljö- och lands- bygdsprogrammets stöd skiljer sig visserligen på viktiga punkter från socialbidragen, men vissa likheter – framför allt hanteringen av ett stort antal ärenden av olika typ med ett påtagligt inslag av kvalitativa bedömningar – gör ändå en jämförelse meningsfull. 11.6.1Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbrukarna Dåvarande gjorde 1998 en översyn av resurs- användningen i jordbruksadministrationen på uppdrag av regering- en.12 Verket påpekar i rapporten stora skillnader mellan länen när det gäller resursåtgång för hanteringen av stöden. Skillnaderna grundar sig på bl.a. jordbrukets struktur i länet, mängden ansök- ningar, organisation, personalstruktur och hanteringen av säsongs- variationer. Vidare, menar verket, finns det två aspekter som visar på betyd- elsen av antalet ärenden i förhållande till kostnaderna för hanter- ingen av ärendena. Den ena aspekten innebär att det för vissa stöd finns en så kallad kritisk massa under vilken ärendehanteringen inte är tillräckligt effektiv. Den andra aspekten är s.k. stordriftsfördelar Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet som innebär att hanteringen blir mer effektiv ju fler ärenden som behandlas.13 11.6.2Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket En särskild utredare tillsattes 1998 med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångs- punkt i hanteringen av jordbruksstöden. I uppdraget ingick även att bedöma kommande resursbehov och att föreslå en ändamåls- enlig fördelning av resurser mellan myndigheterna.14 Enligt rapporten är ett stort och kostnadskrävande problem att blanketter fyllts i felaktigt. För att åtgärda detta föreslås bl.a. förtryckta uppgifter i den s.k. SAM-blanketten, införande av block- baserad areal istället för skiftesbaserade stödformer och medverkan från myndigheternas sida i att få till stånd god konsulthjälp till bönderna genom t.ex. fortbildning eller certifiering av konsulter. Vidare påpekas att utveckling av IT-stödet hör till en av de mest primära åtgärderna för att hanteringen av ersättningarna till jord- bruket skall underlättas. Andra sätt att förbättra och effektivisera administrationen är t.ex. att och länsstyrelserna genomför ett admin- istrativt utvecklingsprojekt i syfte att tillvarata väl fungerande handläggningsmetoder och positiva erfarenheter i övrigt. Genom de förslag som presenteras i rapporten bör länsstyr- elserna kunna spara av handläggningskostnaderna . De länsstyrelser som har handläggningskostnader över medianvärdet bör kunna reducera dessa med fram till samma år.15 11.6.3Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen På regeringens uppdrag tillsattes 1999 en arbetsgrupp inom Jord- bruksdepartementet med uppgift att utarbeta förslag till en förbätt- rad organisation och finansiering av den framtida administrationen på det jordbrukspolitiska området.16 Även denna arbetsgrupp kom fram till att felaktiga ansökningar medför betydande administrativa kostnader och att det därför är av Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet yttersta vikt att kvaliteten på ansökningarna höjs. Åtgärder lik- nande dem som tagits upp i tidigare rapporter föreslås. Förslagen innefattar bl.a. en höjning av minimibeloppet för stöd- utbetalningar för att undvika att hanteringskostnaderna för utbetal- ning av stödet är högre än det belopp som betalas ut. Vidare på- pekas att rutinerna vid återkrav bör ses över och samordnas mellan länsstyrelserna. Andra förslag är förbättrade möjligheter att ansöka via Internet genom ett mer interaktivt system samt förbättrat samarbete mellan länsstyrelserna och genom en ökad informationssamordning, en koordinerad verksamhetsplan- ering och ett större personalutbyte. I rapporten presenteras också ett antal organisationsmodeller som syftar till en effektivisering av administrationen och en minsk- ning av kostnaderna.17 11.6.4Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan Ytterligare en översyn av jordbruksadministrationen presenterades av en särskild utredare 2001.18 Syftet var att ge förslag till en mer effektiv jordbruksadministration genom att hanteringen av ärende- na koncentreras till färre länsstyrelser. Med hänsyn till ett antal givna utgångspunkter presenterades två alternativ; koncentrations- alternativet och samordningsalternativet. Koncentrationsalterna- tivet innebär en koncentration av arbetsuppgifter till vissa läns- styrelser. Utredaren bedömde att nio regioner, där en länsstyrelse i varje region ansvarar för hanteringen av jordbruksstöden, var lämp- ligast för att ta tillvara stordriftsfördelar och skapa förenklingar i styrsystemet. Fördelarna med modellen är att ett minskat antal ansvariga myndigheter underlättar styrningen av landets jordbruksadmin- istration och att färre enheter medför ökad likabehandling, jämnare kvalitet och mer av gemensam kultur inom stödhanteringen. Den ger också större möjligheter att omfördela resurser både geograf- iskt och mellan delar av verksamheten. Nackdelarna är bl.a. att många jordbrukare behöver ha kontakt med två länsstyrelser istället för en. Det blir också mindre integra- tion och samverkan i arbetet med t.ex. naturvård, miljöskydd, kulturmiljö och regional utveckling, eftersom stödhanteringen bryts ut. Kompetens inom sakområdet lantbruk går förlorad lik- Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet som möjligheterna att utnyttja kunskap om länsspecifika förhåll- anden. Höga omställningskostnader är ytterligare en aspekt att ta med i beräkningen. Samordningsalternativet innebär att ett antal länsstyrelser (lämp- ligen nio) utses till samordningsansvariga för delar av jordbruks- administrationen och tillsammans med bildar ett gemensamt samverkansorgan för att utveckla planering och styrning. Det innebär inte att den samordnande utför det praktiska arbetet inom övriga berörda län, men att den leder och finansierar samordningen. Utredaren menar att modellen ytterligare skulle förbättras om ett särskilt samverkansorgan skapades, där frågor om övergripande planering och styrning, erfarenhetsutbyte, resultat- och kvalitets- bedömning samt andra frågor av betydelse skulle kunna behandlas. En viktig uppgift skulle exempelvis vara att underlätta verksam- hets- och ekonomistyrningen. Däremot skulle roll som fondkoordinator och utbetalande myndighet inte påverk- as. Fördelarna med detta alternativ jämfört med koncentrations- alternativet är bl.a. att samordningen av olika sakområden inom ramen för den samordnade länsförvaltningen bibehålls, omställ- ningskostnaderna blir små, närheten till lantbrukarna bibehålls och en kontinuitet inför kommande förändringar av EU:s gemensamma miljö- och landsbygdspolitik bevaras. Nackdelarna är att Jord- bruksverkets styrningsmöjligheter inte ökar i nämnvärd grad och att besparingarna genom stordrift minskar något.19 och förordade koncentra- tionsalternativet, men efter en remissbehandling, där flertalet remissinstanser förordade samordningsalternativet, beslutade sig statsmakterna för detta.20 och länsstyrelserna samarbetar kontinuerligt för att förbättra verksamheten och uppnå en effektiv och samordnad hantering av EU-stöden. Detta har resulterat i ett flertal projekt. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet genomfördes det s.k. Fondkoordinator- projektet i samarbete mellan länsstyrelserna och . Målet var att öka kvaliteten på hanteringen och nå en samordning av administrationen av EU-stöden. Fokus för projektet var personalutbildning samt framställning av checklistor, mallar och dylikt. Projektet resulterade bl.a. i förbättrade rutiner. Fond- koordinatorverksamheten ingår nu som en del av den ordinarie verksamheten.21 För att tillgodose de krav på den administrativa handläggningen av EU-stöden som Kommissionen ställt, bl.a. vid revisionsbesök, har regeringen givit rätt att utfärda föreskrifter om administrationen av jordbrukstöden. Dessa gemensamma admin- istrativa rutiner () utarbetades i samarbete med läns- styrelserna. ledde till beslut om rutinbeskrivningar, checklistor, handläggnings- och kvalitetskontroll samt dokument- ationskrav. fattade även beslut om föreskrifter rörande utformning av rapporter och utbetalningsunderlag samt vad som är en inkommen ansökan om stöd. Genom Jordbruks- verkets fondkoordinatorbesök kontrolleras länsstyrelsernas till- lämpning av . För att ytterligare förbättra handläggningsrutinerna utvecklas föreskrifterna kontinuerligt. De uppdateras , senast inför . har bl.a. legat till grund för utvecklingen av rutinerna kring det elektroniska handläggarstödet. Det möjliggör för handläggarna att på ett lättill- gängligt sätt få tillgång till uppdaterad information om föreskrifter, handläggarrutiner, regler och dylikt. Stödet skall vara till hjälp i arbetet och fungera som en administrativ kvalitets- säkring.22 Baserat på förstudien för jordbrukarstöds- processen skapades projektet som genomfördes –2002. Syftet med projektet var att initiera ett kontinuerligt kvalitetsarbete grundat på kundfokusering och Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Projektet var gemensamt för och länsstyrelserna.23 Projektets mål kan sammanfattas enligt följande: skapa ett systematiskt förbättringsarbete i jordbrukarstöd- processen med gemensamma synsätt och arbetsmetoder för att uppnå en högre kvalitet och effektivitet, öka förmågan att tänka på nya sätt, skapa ett gemensamt språk och en gemensam organisations- kultur, utveckla metoder för mätning och värdering av verksamhets- resultatet, öka delaktigheten och motivationen bland medarbetarna och skapa förutsättningar för samsyn mellan chefer och ledare i jordbrukarstödprocessen.24 För att nå de uppsatta målen upprättades sju metodarbetsgrupper med var sitt ansvarsområde. Vidare genomfördes kvalitetsutbild- ningar för samtliga 700 berörda medarbetare. Seminarier kring processorientering, mål och ledning hölls också. Ett antal förbättringsområden identifierades genom projektet. Uppdatering av förändringar i styr- och kvalitetsdokumenten, handläggningsrutiner, handläggarkompetens, medarbetarengage- mang, regelverksförbättringar, IT-stödets utformning, ansökning- arnas mätnoggrannhet och möjligheten till skanning är viktiga sådana områden. Några av de förändringar som medförde har haft genomgripande effekter för administrationen, både när det gäller förenklingar och besparingar. En ny och förenklad SAM- blankett har tagits fram liksom ett elektroniskt handläggarstöd med tillhörande checklistor, rutin- och processbeskrivningar, samt kontrollpunkter. SeQnd har också inneburit en bättre förståelse för de olika stegen i processen samt ett ökat samarbete mellan såväl inblandade myndigheter som mellan olika funktioner på myndig- heterna. De ekonomiska effekterna av SeQnd är relativt svåra att precisera, men allt pekar, enligt , på en god lön- samhet för de investeringar som gjorts. Projektet avslutades men lever kvar som en del av linjeorganisationen. För att förbättringarna skall fortskrida har en ny handlingsplan utarbetats. Nya metodarbetsgrupper har skapats för frågor kring kontroll, mål och mätning, ständiga förbättringar samt blockhantering.25 Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Med syftet att uppnå en högre kontrolleffektivitet genomfördes projektet av direktstöd på –1999. Målet var att länsstyrelsernas arbete med kontroller skulle ske mer effektivt och på ett enhetligt sätt. Projektets huvud- inriktning var utbildning av kontrollansvariga och kontrollanter. Projektet ledde till förbättrade rutiner och färre avvikelser vid om- kontrollerna. Länsstyrelserna utför kontrollerna i fält, men beslutar om kontrollfrekvensen för varje stöd samt om kontroll- instruktionerna. ordnar även årliga utbildningar för kontrollanterna. Utbildning sker också i länsstyrelsernas regi. Arbetet följs upp kontinuerligt, t.ex. genom att länsstyrelserna lämnar lägesrapporter och genom att både länsstyrelserna och genomför omkontroller. Minimikontrollfrekvens- en för de flesta ersättningsformerna är . Om stora avvikelser (i areal) påträffas (fler än av kontrollerna) måste minimigränsen för kontroll höjas enligt regler. Relativt stora avvikelser finns för olika ersättningar inom Miljö- och landsbygdsprogrammet, främst ersättningarna till betes- marker- och kulturmiljöer. Detaljerade regelverk resulterar i mer omfattande kontroller och fler avvikelser. Ett problem för både jordbrukaren och kon- trollanten är gränsdragningen mellan betesmark och andra ägoslag samt bedömningen av skötseln vid ersättning till betesmarker och kulturmiljöer som riskerar att bli subjektiv. Kontrollen av god jordbrukarsed uppges fungera bra.26 Fjärranalys, dvs. satellitbilder, flygbilder och dylikt, används för att utföra arealkontroller. Det är en kostnadseffektiv metod i bemär- kelsen att de resurskrävande fältkontrollerna kan begränsas. I genomsnitt kostar en fältkontroll av ett företag 3 gånger så mycket som fjärranalysen (inklusive efterarbetet). Precisionen med fjärr- analys är sämre än vid fältkontroll, varför kompletterande fältbesök måste göras vid stora avvikelser.27 Fjärranalys används huvud- sakligen för arealkontroll i öppna marker men knappast alls för t.ex. kontroll av betestryck i hagmarker. Inte heller pågår något Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet omfattande utvecklings- eller utbildningsprogram avseende fjärr- analys. För att förenkla fältkontroller och administrativa kontroller är det av central betydelse att uppgifterna i blockdatabasen är av god kva- litet. Länsstyrelserna arbetar med att uppdatera denna och särskilda medel har avsatts i detta syfte. Ersättningen till länsstyrelserna uppgår till . 11.7.5IT-stöd – förbättringar och förenklingar IT-systemets utformning är fundamentalt för en effektivisering av det administrativa genomförandet. I syfte att effektivisera admin- istrationen har därför stora satsningar gjorts på att bl.a. förnya och förenkla IT-systemet. utvecklades ett nytt ärende- hanteringssystem för de nya miljöstöden inom Miljö- och lands- bygdsprogrammet. Systemet utvecklades i ny IT-arkitektur som hade stora inkörningsproblem. Detta beror bl.a. på den korta tid under vilken systemet infördes. uppges systemet fungera bra, med högre effektivitet och underlättad administration som result- at.28 2002 initierades ett integrerat datasystem för vissa av stöden inom insatsområde II (investeringsstöd, startstöd och projekt- stöd). Systemet har tagits i bruk och förväntas under- lätta arbetet med handläggning, statistikhantering och uppföljning för både länsstyrelserna och . Även utbetalnings- processen beräknas bli enklare och säkrare i jämförelse med det system som använts hittills.29 Det är tydligt att en betydande del av arbetsbördan har varit direkt kopplad till registreringen av uppgifter i SAM-blanketten. För att underlätta denna del av arbetet har initierat olika projekt med syfte att underlätta datafångst. Projekten – skanning, direkt elektronisk dataöverföring från jord- brukarnas konsulter till länsstyrelserna, den centrala databasen och ansökningsdata via Internet från jordbrukarna själva – har framför allt syftat till att effektivisera registreringen av inkommande data och höja kvaliteten. Erfarenheterna har varit positiva. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet styrelser utnyttjar nu skanningsmöjligheten och många av konsult- erna har tillgång till direkt elektronisk dataöverföring.30 SAM-Internet är ett IT-baserat ansökningsförfarande som inne- bär att jordbrukaren utgår från en kartbild över sin gård, på vilken de skiften och de stöd som ansökan avser markeras. är det möjligt att ansöka om stöd via Internet. Jordbrukarna registre- rar sin ansökan direkt i den centrala databasen vid . Inbyggda hjälp- och kontrollfunktioner bistår jordbrukaren i ansökningsförfarandet så att antalet fel minimeras och ansökning- arnas kvalitet säkerställs. För jordbrukaren blir det lättare att fylla i ansökan, då det inte går att lägga in uppgifter som strider mot varandra. Detta minskar avsevärt risken för fel. För länsstyrelserna finns det också en besparingspotential i denna ordning, främst genom att kvaliteten på ansökningarna höjs väsentligt. 2002 gjordes av alla SAM-ansökningar elektroniskt. har andelen ökat till . Enligt beräkningar kommer SAM-Internet att spara in fram . För de jordbrukare som fortsättningsvis använder den vanliga SAM-blanketten har arbetet underlättats genom att blankettens omfång minskats från 20 till 12 sidor och anvisningarna om- arbetats.31 Ett syfte med satsning på IT-utveckling är att allmänt förbättra administrationen av programmet, bl.a. genom att skapa ökad effektivitet, rättssäkerhet och snabbhet i utbetalning- arna till jordbrukarna. Även om det är för tidigt att dra några slutsatser, bör det nämnas att kostnaderna för administrationen minskade (se avsnitt 11.10) liksom att utbetalningarna över lag skedde 2002 än 2001. För utbetal- ningen av miljöersättningarna återstår dock en hel del att göra. Se tabell 11.1. Skillnaden mellan olika stödformer kan delvis förklaras av läns- styrelsernas prioriteringar. Vissa länsstyrelser, där arealersättningen bedöms som viktigast, prioriterar denna, varvid t.ex. vissa miljö- ersättningar kommer i andra hand. Även personella resurser och organisation av arbetet påverkar hur stor andel av utbetalningarna respektive länsstyrelse får med i första omgången. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Antalet ansökningar per stödform 2001–2002 samt andelen utbetalningar vid första utbetalningstillfället 1)Slutbetalning för det gemensamma beslutet för nötkreatur görs i året efter stöd- året. Uppgifterna i tabellen är därför preliminära. 2)betalas tackbidraget ut i sin helhet stödåret. Källa: , 2003.32 Baserat på förslagen i utredningen jordbruksadministra- tion – koncentration och samverkan har samverkansalternativet genomförts . Syftet har varit att utveckla arbetssätt och arbetsformer samt att höja kvaliteten och effektiviteten inom jordbruksadministrationen. Kostnaderna för administrationen skall genom detta arbetssätt minska. Sju länsstyrelser (, , , , , och Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet ) har utsetts till samordningsansvariga i respektive region. Övriga länsstyrelsers myndighetsansvar förändrades inte. Även ett råd med representanter från de samordnande länsstyr- elserna och inrättades. Rådet arbetar med den övergripande planeringen, styrningen och de strategiskt betydelse- fulla frågorna. Samverkan skall genomföras genom projekt, arbets- grupper eller liknande. Remisser, enkäter och personliga direkt- kontakter skall ligga till grund för utformningen av föreskrifter, informationsmaterial, blanketter m.m. för att effektivisera arbetet.33 Enligt de första rapporterna från samordningsregionerna har samarbetet varit övervägande positivt. Det har skett på bred front och har sett olika ut i de olika regionerna. Några exempel är sam- arbete kring metodutveckling, remisshantering, utbildning av personal och utarbetande av gemensamma rutiner. Samarbetet har också kommit till uttryck genom kontinuerliga samråd och i vissa fall koncentration av uppgifter, dvs. en länsstyrelse utför en arbets- uppgift för hela regionen, t.ex. skanning av ansökningar, samt utbyte eller uthyrning av personal. Det senare innebär att personal från en länsstyrelse har arbetat för en annan vid hög arbets- belastning eller sjukfrånvaro. Samtliga rapporter om resultaten av samverkan från regionerna, utom en, visar på positiva effekter av reformen. Särskilt framhålls att samarbetet mellan handläggare har lett till att kompetensen höjts på ett märkbart sätt. Detta innebär i längden att även effekt- iviteten blir högre. Kvaliteten på EU-stödhanteringen har också blivit bättre genom att gemensamma rutiner och kriterier för bedömning har tagits fram. Servicen till lantbrukarna har för- bättrats. Kostnaderna för administrationen var lägre än 2001. Detta har sin grund i att IT-systemet fungerat bättre och att arbetsmetoderna effektiviserats genom projektet . Långsikt- iga ekonomiska effekter av samverkansprojektet är emellertid svåra att konstatera, då detta endast pågått . De problem som regionerna stött på är dels formella, som att regelverket inte tillåter någon större koncentration av arbetsupp- gifterna, dels praktiska som att det är svårt att hitta arbetsuppgifter som ett län kan utföra för de andra. Tekniska problem som behörighet till ett annat läns IT-system påpekas också. Ett flertal samordningsregioner efterlyser också relevanta nyckeltal för mätning av stödhanteringens effektivitet. Den nuvar- ande metoden, dvs. styckekostnad per ansökan eller beslut, är svår- Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet tolkad eftersom länsstyrelserna beräknar denna på olika sätt.