sou · GRB390d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 5Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt Redan från början såg vi på utredningen som i hög grad en kommunikationsprocess och en metod för att lyssna på människor med insikter och erfarenheter. Den empiriska ansatsen i SOU Innovativa processer är att kombinera fallstudier och surveystudier.1 Om fallstudierna främst syftade till att mer på djupet förstå de innovativa processerna, syftar den studie som här presenteras till att ge bilder av skillnader mellan olika verksamheter vad gäller t.ex. innovativ potential och insatser för att stimulera innovativa processer. Surveystudier brukar oftast baseras på enkäter med frågor anpassade för statistisk/matematisk analys. Vår ansats i denna delstudie är också enkäter som riktas till ett urval av personer, men de innehåller framförallt öppna frågor som genererar beskrivande svar. Man kan därför benämna ansatsen mjukdatasurvey. Totalt bidrog 438 personer inom kommunsektorn med underlag till denna studie. Inom landstingsvärlden bidrog 306 personer med underlag. Därtill kommer 334 personer i tillväxtföretag varifrån delar av svaren används också i denna studie. Läsaren kommer att märka att vi ställde ett större antal frågor till kommunerna än vad som gjordes till landstingen. Skälet till detta är att kommunerna har en dubbel roll: dels att producera välfärds- tjänster till medborgarna, dels utveckla kommunen som geografiskt territorium. Det gör att tillväxtfrågor blir viktiga för kommuner. Inom landstingsvärlden pågår försök med olika utvecklingsroller för landstingen och regionala organ. Även om tillväxtfrågorna också är viktiga för landstingen gjorde vi bedömningen att den nuvarande mångfalden försvårar analysen av uppgifterna. 1 För en diskussion om sådan kombination av ansatser se Lekvall, P. & Wahlbin, C. (2001). Information för marknadsföringsbeslut (4:e upplagan). : IHM Förlag. Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt 5.2Ansats, analysfilter och urval av kommuner Till alla kommuner skickades brev adresserade till kommunchefen samt till näringslivsansvarig och/eller turistan- svarig. Ett stratifierat urval kommuner undersöktes mer djup- gående, genom att vi där undersökte flera olika verksamheter, som skolor och äldreboenden, och till dessa ställde en rad frågor till olika befattningshavare. Ett urval av kommuner gjordes medvetet efter sju strata, tillika analysfilter. Här följer inledningsvis en diskussion om urvalet som utgör ett första analyssteg av kommunerna. Det är en sammanfattning av den mer utförliga diskussion som finns i den opublicerade rapport från vilken denna text är ett sammandrag. I det följande hänvisar vi till den som underlags-rapporten. Vi sökte identifiera extrema kommuner inom ramen för var och en av analysfiltren, t.ex. att välja en kommun som har stor respektive liten befolkningsmängd.2 Olika geografiska delar av har olika förutsättningar och skillnader som kan vara skäl att förhålla sig till. Om man vill jämföra två kommuner som skiljer sig på något sätt, kan det finnas skäl att jämföra kommuner som ligger nära varandra geografiskt. Det är alltså ett sätt att försöka kalibrera mot alla de bakomliggande faktorer som hänger samman med geografin. Något som paradoxalt också beaktades var en strävan att få viss geografisk spridning över hela landet.3 Vi eftersträvade att inte använda samma kommun till flera analysfilter. var en kommun som skulle ha kunnat platsa som extremfall i flera analysfilter. Kommunen är extrem på grund av att den t.ex. har både en mycket god ekonomi och en extremt låg tjänstemannatäthet per kommuninvånare. Redan här vill vi dock understryka att vi inte tror man kan få någon vattentät bild av inverkande variabler. Det är så många komplexa samband som finns att alla försök till analyser blir bristfälliga.4 Vår strävan är som framgått inte att göra en 2 Ett problem var förstås att hantera andra faktorer som kan störa alternativt ge kompletterande förståelse för respektive analysfilter. Om man t.ex. vill jämföra en kommun med stor respektive liten befolkning kanske man borde välja kommuner som båda (eller ingendera) har en högskola eller ett universitet på orten. Annars kanske skillnader man identifierar egentligen inte har med befolkningen att göra utan snarare med högskolan. 3Geografin påverkar förstås en rad aspekter av kommuners verksamhet. I tätbefolkade kommuner kanske för stora förskolegrupper är det stora problemet medan det i glesbefolkade kommuner är skolskjutsar som upplevs vara ett stort problem. 4Se vidare Ruist, E. (1990). Modellbygge för empirisk analys – att se vad som sker i det som synes ske. Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt kvalificerad statistisk analys. Vår strävan är snarare att göra en analys som stimulerar fram hypoteser, perspektiv, nya frågeställ- ningar och välgrundade indikationer på omständigheter.5 Här följer diskussionen kring de analysfilter som vi valde. Befolkningen är själva motorn i en kommun och en given fråga blir: Skiljer sig förekomsten och karaktären av innovativa processer hos kommuner med olika stor befolkningsmängd? Kan en liten befolkning vara en indikation på bristande innovativa processer? Är en liten eller stor befolkning bästa myllan för innovativa processer? Frågor av den typen är förstås komplexa, men värda att på något sätt försöka belysa. Exempel på forskare som belyst denna aspekt tidigare är . , som i sin studie kunde konstatera att , och hade högre innovativ adoption (mottagning av innovativa nyheter) än t.ex. , och South Dakota.6 En svensk studie som också beaktade befolkningsstorleken i ett innovationsperspektiv var rapport servicevariation . I den studien var befolkningsstorleken en del av den socioe- konomiska hierarkiförklaringen.7 Vi gör inte anspråk på att kunna ge säkra svar på vad som är hönan eller ägget när det gäller befolkning och innovativa processer. Inte heller kommer vi att kunna isolera aspekten befolkning från många andra inverkande faktorer som t.ex. urbaniseringsgrad, närhet till grannländer eller viktig infrastruktur osv. Men vi hoppas kunna kasta lite mer ljus över befolknings- aspekten och generera intressanta frågor. Utifrån ett antal kandidater valde vi två kommuner. Vi väljer att anonymisera kommunerna i vårt urval och kallar dem Djurholm (liten befolkning) och Sköldvik (stor befolkning). Motiven till valet av just dessa kommuner framgår mer tydligt av vår underlagsrapport. 5Kunde man då ha tänkt sig en annan urvalsstrategi? Ja, men denna diskussion lämnades till underlagsrapporten. 6Walker, J. (1966). The Diffusion of Innovations among the American States. 63, s. 880–899. 7Johansson, L. (1982). Rapport 11 från kommunaldemokratiska forskningsgruppen, , Kommundepartementet (Ds Kn 1982:2). Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt En viktig faktor bakom innovativa processer skulle kunna vara vilka typer av personer som ingår i tjänstemannakåren i en kommun. Om dessa är välutbildade och kreativa borde man kunna förvänta sig mer innovativ aktivitet. Inom den företagsekonomiska forsk- ningen finns flera exempel på hur företagsledarna och cheferna påverkar den innovativa aktiviteten. En av de forskare som arbetat på detta tema är annan är , som bl.a. gjorde följande reflektion: The professional bureaucrat attends national conferences, reads national journalsThus, he constantly encounters new ideas, and he is motivated to pursue innovation9 Det finns alltså anledning att anta att tjänstemän inom kommuner spelar en viktig roll för innovativa processer. Frågan är på vilket sätt och hur kvantiteten (antal tjänstemän) förhåller sig till kvaliteten (kunskapsnivå, innovativ energi etc. hos tjänste- männen). Att försöka bedöma sistnämnda kvalitativa aspekter skulle vara en komplicerad sak.10 Därför ser vi antalet tjänstemän som en enklare indikator.11 Frågan vi ställer oss är alltså: Är andelen kommunala tjänstemän, dvs. medarbetare i kommunförvaltningsorganisationen (beräknat som årsarbetare per tusen invånare) en indikator som kan förväntas inverka på innovativa processer? Vår tes är att så är fallet.12 Utifrån ett antal kandidater, som beskrivs i underlagsrapporten, valde vi följande: Villinge (liten tjänstemannatäthet) och Godö (stor tjänstemannatäthet). 8Se t.ex. , E. (1963). Size of Firm, Market Structure, and Innovation. 71, s. 556–576. 9Dye, T. (1976). Policy Analysis – what governments do, why they do it, and what difference it make. : , s. 43. Redan Niccolò var inne på detta spår . Den intresserade hänvisas till , M. (1513). The (översättning av verket Il Principe). : Penguin Books, 2003. 10Det har pågått en debatt om behovet av kritisk massa i forskningsmiljöer, dvs. tesen om att det krävs en viss mängd forskare för att god forskning ska ske. Professor har varit kritisk till den ofta kvantitativa syn som präglar debatten. I stället föreslår han fokus på begåvningstäthet. Förenklat kan man säga att det är bättre med fyra smarta och kreativa forskare än 30 mindre smarta eller mindre kreativa forskare. Samma sak kan diskuteras när det gäller kommuner. 11Leif använde den indikatorn för vad han kallade den psykologiskt- administrativa förklaringen. Se , L. (1982). 12Datakälla för urvalet av kommuner till denna analys är . Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt Utan resurser kan man inte producera någon välfärd, och utan välfärd minskar möjligheterna för att få tillväxt och en god ekonomi i en kommun eller region. Hur hänger innovativa processer samman med ekonomin? En fråga man ofta ställer sig inom ekonomisk teori är: Är det hungriga vargar eller mätta vargar som jagar bäst? Med hungriga vargar avses här alltså offentliga miljöer som av något skäl inte har så stora ekonomiska resurser. Är god ekonomi en faktor som driver på innovativa processer, eller bör vi betrakta ekonomin som i hög grad ett resultat av innovativa processer? En kommuns ekonomi kan ju också definieras olika, t.ex. som skattekraften (intäkter till kommuner) eller som kommuners resultat. Det sistnämnda beaktar också hur effektiva kommunerna är att förvalta skattemedlen alternativt hur mycket värde och kvalitet de producerar för medborgarna. Hur som helst vill vi belysa ekonomin på något sätt och vi beslutade att inte fokusera vad kommunerna de facto har för medel att röra sig med. Snarare ville vi få fram ett mått på hur väl de själva presterar givet sina geografiska och socioekonomiska förutsättningar i ett ekonomiskt perspektiv. Bakgrunden till denna distinktion är att det finns en rad omfördelningssystem som förenklat innebär att pengar tas från vissa kommuner och ges till andra av politiska skäl. Vi tog fram en tabell som visar kommunernas resultat före extraordinära kostnader per invånare – sedan vi lyft bort den del av resultatet som utgörs av generella statsbidrag och utjämning mellan kommuner.13 En utförligare diskussion om den strategin finns i underlagsrapporten. Utifrån ett antal kandidater valde vi slutligen följande: (mindre gott resultat) och Pengby (gott resultat). Högskolor och universitet spelar en stor roll för näringslivets utveckling, och företag i frontlinjen finns inte sällan geografiskt nära ett viktigt universitet.14 Begreppet triple helix har populärt 13Siffrorna utgörs av de preliminära resultat som presenterades . Med tanke på att de slutgiltiga siffrorna först skulle komma baserade vi analysen på dessa data. Datakälla för detta är SCB. 14För en allmän diskussion, se , B-Å. (1992). Se även , C. & Wahlbin (1993). Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt använts för att skildra treenigheten universitet, företag och samhälle. Men vilken roll spelar förekomsten av högskolor och universitet för kommunernas innovativa processer? Bör högskolor och universitet ses som en faktor bakom de innovativa processerna, eller bör man kanske se vissa lärosäten som just resultatet av att kommunerna drivit innovativa processer? Det finns ju många kommuner som arbetat mycket för att få en högskola i sin kommun. Vidare varierar sådant engagemang över tiden. Att kommunerna behöver stora mängder kvalificerad kunskap är oomtvistat.15 Att just forskning är en central del av många typer av innovativa processer är uppenbart. Frågan vi ställer oss är: Skiljer sig kommuner som ligger nära respektive långt från en högskola eller ett universitet vad gäller innovativa processer?16 Det finns omkring 30 orter med högskola eller universitet. Därutöver finns enskilda utbildningsanordnare också i och . Dessa ingår inte i vårt urval. Vidare finns vissa högskolor som har regionala campus på andra orter såsom universitets i eller universitets i . Vi har dock koncentrerat oss på listan över orter som har main campus hos sig. Det kan också motiveras med att vissa regionala campus är relativt nya och sannolikt inte hunnit inverka på omgivningen. Valet föll på följande kommuner: Österstäk (med högskola/campus) och Skalleå (utan main campus). Tillväxt och värdeskapande är en grund för att kunna utveckla och tillhandahålla social service. Ett perspektiv på tillväxt är sårbarhet, dvs. risken att drabbas hårt av framtida händelser relaterade till viktiga arbetsgivare. Vissa orter har av tradition haft ett eller ett fåtal stora företag eller verksamheter som ibland sysselsatt över hälften av befolkningen. händer det att den stora verksam- heten flyttar eller lägger ner. För kommunen innebär sådana 15För en tidigare översikt av kunskapsbehov se Gidlund, J. (1991). Ny kunskap och förnyelse. Betänkande av utredningen om forskningsprogram för den offentliga sektorn, . : Allmänna Förlaget (SOU 1991:36). 16Det finns många andra forskningsmiljöer än högskolor och universitet, vilket inte minst visats i rapporten Det dolda från Dalarns forskningsråd. Men det finns anledning att speciellt belysa just högskolornas och universitetens roller, eftersom det för svenskt vidkommande i regel handlar om mycket omfattande verksamheter till skillnad från de flesta forskningsenheter eller institut. Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt händelser en rad problem, t.ex. kraftigt minskade skatteinkomster från de anställda vid företagen, ofta betydande utgiftsökningar i form av stöd till personer som blir arbetslösa samt kanske också försämrat varumärke, vilket kan få stora indirekta effekter.17 Vägen ut ur ett stort bakslag, som när den stora arbetsgivaren lägger ner, anses ofta vara förnyelseprocesser av olika karaktär. Helst ska dessa förnyelseprocesser initierats innan den stora smällen kommer, vilket bland andra forskaren pekat på i flera studier.18 Frågor vi ställer oss är om speciellt sårbara kommuner arbetar extra mycket med innovativa processer för att på det sättet bädda för framtiden? Även här har vi att göra med hönan-och-ägget- problem. Att en kommun hamnat i ett sårbart läge kan ju betraktas som en indikator på att den innovativa kapaciteten och mångfalden inte varit tillräckligt hög historiskt. Å andra sidan kan man säga att de sårbara kommunerna ofta har något värdefullt som de inte vill mista, t.ex. ett framgångsrikt stort företag, och bakom detta ligger inte sällan imponerande innovativa processer. När man talar om sårbara kommuner i ett tillväxt- eller jobbperspektiv kan man skilja mellan branschensidiga kommuner och kommuner som har en eller ett par dominanta arbetsgivare. Det finns skäl att anta att branscher inte försvinner lika lätt eller snabbt som specifika företag eller företagsenheter kan göra, inte minst i ljuset av dagens internationaliserade värld. Att det finns en dominerande arbetsgivare bör emellertid inte alltid tolkas som något negativt. Alternativet skulle kunna vara att det inte finns någon arbetsgivare alls eller att det bara finns mindre verksamheter. Ett exempel är tätorten i kommun. Där bor omkring 400 invånare. På orten finns en del mindre verksamheter, men orten saknar dominerande arbetsgivare. Bland de orter eller kommuner utan dominerande arbetsgivare finns de som har respektive inte har ett vitalt småföretagande. I dessa kommuner är inte sällan kommunen själv den största arbetsgivaren. Om det finns sjukhus är ofta en stor arbetsgivare. Ett exempel är där 9 700 personer arbetar i primärkommunen och 5 100 i . Mer information om fallet finns i underlagsrapporten. I vissa fall är den dominerande arbetsgivaren 17I sammanhanget bör nämnas att företagens skatter inte hamnar i kommunens ficka enligt det svenska systemet. 18Se t.ex. Wigblad, R. (1992). Utveckling i avveckling – om storföretags industripolitiska satsningar i samband med nedläggning. : Allmänna förlaget. Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt ett extremt framgångsexempel, och det vore då orättvist att klassa detta läge som något sårbart i bemärkelsen något negativt. En annan viktig aspekt vid analys av sårbarhet är skillnaden mellan kommun- och ortsperspektiv. Det finns enskilda orter som är mycket sårbara, men som finns inom kommuner, vilka som helhet inte kan anses vara sårbara. Med sårbar avser vi att kommunen har något stort av värde som är sårbart, snarare än kommuner som redan har öppna sår i form av redan gjorda nedläggningar eller kraftiga neddragningar. Vår egen definition av sårbar kommun bland dem som har en eller ett fåtal arbetsgivare är kommuner som skulle uppleva ett stort slag om arbetsgivaren beslutar att lägga ner sin verksamhet, kraftigt minska eller flytta verksamheten från kommunen. Den grundläggande frågan vi ställer oss är förstås vad sårbara kommuner gör för att minska sårbarheten. I vår analys beaktar vi det faktum att vissa företag är mer svårflyttade än andra. En undran är om orter med stora dominerande arbetsgivare har fallit till ro när det gäller proaktiv utveckling. Det finns indikationer på det. är ett exempel. Där finns företaget som tillverkar kylskåp, men har flera stora företag lagt ner eller flyttat. fanns och här. Historiskt var Verkstad stora liksom . En person inom kommunen sa: Vi var trygga med de stora företagen och har kanske inte satsat så mycket som vi borde på nya småföretag. Hur gjorde vi då urvalet? En tänkbar källa var Svensk nationalatlas i vilken det finns information om vilka verksamheter som finns på olika orter. Problemet, vid sidan om att den inte är helt aktuell, är dock att det i regel framställs på en generell nivå med begrepp som verkstadsindustri, vilket inte säger något om vilket eller vilka företag det gäller och inte heller om det handlar om ett stort eller många små företag. Detsamma gäller Nuteks och SCB:s analyser. Inte heller de anger företagsnamn. Vi har därför via telefonkontakter, Internetsökningar och andra källor gjort en kartläggning. Vi har avstått från att ta med följande orter: (flottan), (anstalt), (ABB), (), (), (, , ), (), () och (m.fl.). Dessa är exempel på orter som i andra sammanhang pekats ut som sårbara. Vi har dock gjort bedöm- ningen att tiden gått ifatt dem såtillvida att nya verksamheter blommat upp och kompenserat tidigare dominerande arbetsgivare. Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt Vidare har några av dessa fått stämpeln sårbara på grund av att de har många industriföretag (som t.ex. ). Vår analys utgår snarare från specifika verksamheters dominans och dessutom ser vi inte industriföretag som per definition sårbara. Ett annat skäl till att de uteslutits i vårt urval är att vissa av dessa orter (t.ex. ) ligger nära andra orter med ett rikt utbud av olika verksamheter och genom att det finns pendlingsavstånd till dessa bör de inte ses som sårbara. I bakgrundsapporten fanns data om ett större antal orter och kommuner som endast hade en eller ett fåtal stora arbetsgivare. Utifrån den listan valde vi slutligen följande: Jobbhult (sårbar), Jernköping (sårbar) och Tygköping (ej sårbar). Motivet till att välja tre kommuner är dels att sårbarheten, som vi ser det, är en viktig faktor, dels att det vore intressant att jämföra en industriort (järnverket i Jernköping) med en kontorsort (huvudkontoret till det stora kända företaget i ). Som framgått tidigare kan sårbarhet definieras på olika sätt. har gjort en intressant studie av vad de kallar sårbara industri- regioner.19 Där var utgångspunkten industriföretag och de studerade bl.a. hur stor andel av arbetskraften som fanns inom industri och inom ett fåtal större arbetsgivare. Utifrån olika kriterier arbetade de fram ett sårbarhetsindex. Kandidaterna till det slutliga urvalet framgår av underlagsrapporten. Vi valde slutligen följande: Färgeboda (sårbar enligt ) och Storlomma (ej sårbar enligt ). Kan kommunens varumärke ha någon koppling till innovativa processer? Är innovativa processer bakgrunden till att vissa fått starka varumärken? Påverkar varumärket attityder och annat som i sin tur påverkar innovativa processer? Vi inser att det är svåra frågor, men vill ändå göra ett försök att belysa dem. 19 (2002). Sårbara industriregioner – sårbarhet i lokala arbetsmarknadsregioner och kommuner till följd av industriell omstrukturering. Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt Ända sedan . och B. G. berömda artikel 1955 har varumärke blivit ett allt viktigare teoretiskt begrepp. Det finns många synsätt på varumärken.20 har också platsers varumärken kommit i fokus.21 Vilka empiriska bevis finns då på att kommuners varumärken och namn är viktiga? Ett exempel är att många företag gärna vill förknippa sig med vissa kommun- namn. För inte så länge sedan hade Wasabröd sitt Moraknäcke, men det blev fällt i domstol eftersom produktionen inte skedde i . Företaget flyttade till just för att kunna spinna på ortens goda varumärke (är en högskoleort i kommun). Internationellt anses orter och regioner vara mycket viktiga varumärken. Vissa orter upplevs inte ha så starkt varumärke. vill man därför skapa nya varumärken som t.ex. Hollyhammar eller tillägg som vid . Hur definierar vi då varumärke? Jo, människors samlade upplevelser av vad och hur mycket som sagts och gjorts historiskt med koppling till kommunen. Till skillnad från företag finns en skillnad i det att kommunen representerar många människor och verksamheter – långt ifrån bara själva kommun- ledningen och de kommunala verksamheterna. Bra och dåliga saker som alla dessa aktörer gör, och som andra associerar till kommunens namn, inverkar på det upplevda kommunvarumärket.22 Notera att vi anser att såväl prat som handling är grundstenar i ett varumärke. Notera vidare att det är människors upplevda bild av kommunen som utgör varumärket i vår definition. Här kommer vi in på t.ex. informationsproblem, dvs. allt som kommuner gör kommer inte alla till kännedom och vidare finns kanske saker människor tror om kommuner men som inte stämmer. 20För en klassisk bok med normativt perspektiv, se Aaker, D. (1991). En av de första att tala om produkters varumärken var , B. & , S. (1955). and the Brand. , , s. 33–39. Företagsimage beskrevs tidigt av Martineau, P. (1958). The Personality of the Retail Store. 36, s. 47–55 följd av Dowling, G. (1988). Measuring Corporate Images: A Review of Alternative Approaches. 17, s. 27–34. En speciell vinkling är betydelsen av landets image när företag marknadsför sig internationellt – se Schooler, R. (1965). Product Bias in the Central American Common Market. , , s. 394–397. Kanske kan man göra en analogi för kommuner? 21Se Kotler, P., , D. & , I. (1993). Marketing places – attracting investment, industry, and tourism to cities, states, and nations. : Free Press. Se även , J. & , S. V. (red.) (1994). Place promotion – the use of publicity and marketing to sell towns and regions. 22Se t.ex. , A. (2000). The cultural economy of cities – essays on the geography of image- producing industries. Innovativa processer i kommuner och landsting - en översikt har extra positiv klang. Detta är förstås synnerligen subjektivt. Men det torde inte råda något tvivel om att t.ex. och har olika starka varumärken internationellt. Vi valde en udda metod för själva urvalet. Vi valde att utgå från den nya tidens medium, nämligen Internet.