sou · GRB350d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst (SGI) innebär att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. Upprepade anpassningar av SGI-systemet har medfört att skyddsbestämmel- serna har blivit både krångliga och svåra att tillämpa och admini- strera. Gränsdragningarna för vem som skall omfattas av SGI- skydd upplevs också som godtyckliga och orättvisa. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare som bl.a. fick i uppdrag att göra en analys av reglerna för skyddstider för SGI och – mot bak- grund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå änd- ringar. Till särskild utredare förordnades numera chefsjurist . Som sekreterare till utredaren förordnades fr.o.m. jur. kand. Dina och fr.o.m. fil. Utredningsassistent har varit . Utredningen har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med särskilt utsedda sakkunniga och experter. Som sakkunniga har förordnats kansliråd , kansliråd , departements- sekreterare (tjänstledig fr.o.m. ), departementssekreterare och ämnesråd Per . Som experter har förordnats strateg , jur. kand. Saga Fröjd, avdelningsdirektör och försäkringskonsult . Utredningen konstaterar i föreliggande delrapport att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Syftet med delrapporten är att – via främst remissbehandling – stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. därför olika strukturella och principiella lösningar. Mot bakgrund av bl.a. remissvaren kommer utredningen i sitt slutbetänkande att föreslå ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. I slutbetänkandet kommer också att redovisas övriga frågor som ingår i utredningens uppdrag (jfr bilaga 1). Skriftliga synpunkter även från andra än remissinstanserna är välkomna och bör skickas till utred- ningen under adress: –32, kvarteret 103 33 Utredningens uppdrag och arbetsformer............................... Varför en delrapport? Innehåll och avgränsning......................................................... Rätten till förmån grundas på bosättning eller arbete ........... Kvalifikationsvillkor för sjukpenninggrundande inkomst .... 2.4Sjukförsäkringen finansieras av arbetsgivaravgifter och 2.5 SGI styr fler förmåner än sjukpenning................................... Dagpenning inom totalförsvaret............................................. 2.6 En introduktion till SGI-skydd............................................... SGI-skydd innebär att individens SGI skyddas vid vissa Reglering på olika nivåer.......................................................... Vanligaste skyddssituationer är studier, arbetslöshet och 2.7 Tre principiella lösningar för dagens SGI-skydd ................... Individen får behålla sitt försäkringsskydd ............................ Försäkringsskyddet hålls vilande ............................................ Individen får tillbaka sitt försäkringsskydd 2.8Självklart att SGI-skydd gäller vid sjukdom och SGI-skydd vid studier.................................................. Försäkringsskyddet hålls vilande............................................. Ersättningen grundas på studietids-SGI................................. Studiestöd under sjukdom....................................................... Studier med studiestöd ............................................................ Huvuddragen i studiestödssystemet ....................................... De flesta studenter finansierar sina studier med Särskilt vuxenstudiestöd (svux) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) avvecklas .................. Särskilt utbildningsbidrag avskaffas och ett nytt rekryteringsbidrag vid vuxenstudier införs............................. En studiesocial utredning har tillsatts..................................... Utbildningsbidrag för doktorander ........................................ Studier inom eget yrkesområde............................................... SGI-skydd vid arbetslöshet .......................................... Olika former av försäkringsskydd .......................................... 4.4Deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program med Till arbetsmarknadens förfogande........................................... SGI-skydd vid graviditet och föräldraskap...................... Individen får behålla sitt försäkringsskydd............................. Vård av barn som inte har fyllt ...................................... Vård av barn som har fyllt .............................................. SGI-skydd i övriga fall ................................................. Individen fullgör sin totalförsvarsplikt................................... 6.6Arbetssökande efter en period med förtidspension/sjukbidrag ....................................................... Grupper som hamnar utanför skyddssystemet................ Utbildningsstöd från trygghetsråd/stiftelse........................... En konflikt mellan olika politikområdens mål och Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd till Föräldraförsäkringens syfte är att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier............................................... Arbetslöshetsförsäkringens syfte är att underlätta omställningen från ett arbete till ett annat ............................. Utbildningspolitikens syfte är att främja ett livslångt En utveckling från inkomstbortfallsförsäkring mot Gränsdragningar inom systemet upplevs som orättvisa........ 8.5Regelverket är komplext och kräver stora administrativa Många etappvisa ändringar har bidragit till ett komplext Reglering på olika nivåer bidrar till komplexiteten................ Systemet kräver stora administrativa resurser........................ En ny försäkringsstruktur? Möjligheterna att justera nuvarande system är uttömda ....... 9.3SGI har spelat ut sin roll som gemensam beräknings- grund för olika förmåner ......................................................... 9.4 Tre skilda försäkringsstrukturer ............................................. Ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro............. Ersättning vid graviditet och föräldraledighet........................ Ersättning vid arbetsskada ....................................................... En fristående föräldraförsäkring.................................... Ett fristående system utan alltför många avvikelser från Ett generösare system kan övervägas.................................... Ersättning vid arbetsskada......................................... En helt fristående arbetsskadeförsäkring.............................. Det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och Sjukförsäkringens mål och syfte måste definieras (om)...... Utgångspunkter för tre möjliga försäkringsprinciper.......... En möjlig lösning ................................................................... 12.7 En standardförsäkring för studerande.................................... Det finns behov av en särskild lösning för studerande........ Utformningen av ett nytt sjukförsäkringssystem för Några tankar inför utredningens slutbetänkande .......... Delrapportens disposition och innehåll................................ Medverkan av remissinstanserna ........................................... Bilaga 1a Kommittédirektiv............................................................ Bilaga 1b Tilläggsdirektiv................................................................ Bilaga 2 Utdrag ur skyddsbestämmelserna.................................... Behovet av en översyn och utredningens uppdrag Det svenska socialförsäkringssystemet har vuxit fram . Utvecklingen har gått från behovsprövade bidrag med rötter i den traditionella fattigvården till allt mer gene- rella och inkomstrelaterade försäkringssystem. De flesta socialför- säkringar är konstruerade med tanke på de förvärvsarbetande och innebär att den försäkrade individen får ersättning för ett inkomst- bortfall. Även grundprincipen för det nuvarande systemet för sjuk- penning – som infördes – har varit att försäk- ringen skall vara en inkomstbortfallsförsäkring. Det innebär bl.a. att man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och att inkomstens storlek i sin tur påverkar storleken på SGI. Om den försäkrade inte längre har någon inkomst skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäkringen. Skyddsbestämmelserna för SGI utgör undantag från den nu beskrivna ordningen. Skyddsbestämmelserna innebär nämligen att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av förvärvsarbete. Bestämmelserna omfattade ursprungligen endast ett fåtal individer och var enhetliga för de individer som berördes. Det var en homogen grupp – arbets- lösa – som ansågs ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. Längre perioder av arbetslöshet var då relativt ovanligt. Skyddskretsen har därefter successivt utvidgats – framförallt via praxis – och skyddet har också blivit mer förmånligt till sitt innehåll. Denna utveckling har krävt upprepade anpassningar av SGI- systemet. Anpassningarna har dock inte föregåtts av någon konse- kvensanalys av systemet i stort. Bestämmelserna har därför blivit både krångliga och svåra att tillämpa och administrera. upplevs gränsdragningarna inom systemet som godtyckliga och orättvisa. Alltfler grupper som står utanför skyddssystemet ställer krav på att få tillhöra den skyddade kretsen. har SGI-systemet varit föremål för olika utredningar och översyner som resulterat i – mer eller mindre – genomgripande förslag till ändringar. Bortsett från några mindre ändringar har dock dessa förslag inte lett till någon mer omfattande reformering av systemet. har också en mängd riksdagsmotioner väckts som bl.a. berör proble- matiken med dagens SGI-skydd. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande princi- per för sådana regler – föreslå ändringar. Vidare ingår i uppdraget bl.a. att se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkningen av arbets- skadelivränta för förfluten tid. Utgångspunkten för utredningen är att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att administrera. Utredningen skall föreslå ett huvudalternativ men det finns inget hinder mot att föreslå alter- lösningar. Utredningens huvudsakliga uppgift är således att först göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och därefter föreslå vilka grundläggande principer som skall gälla för den enskildes rätt att behålla SGI under tid då han eller hon inte förvärvsarbetar. Utred- ningen anser att en sådan diskussion om principer redan på ett tidigt stadium i utredningsarbetet inte bara bör föras inom utred- ningen utan även i en större krets. För denna diskussion är det bl.a. värdefullt att inhämta sedvanliga remissinstansers synpunkter på olika principiella och strukturella lösningar. I syfte att stimulera till en sådan bred och offentlig debatt redovisar utredningen därför centrala delar av uppdraget i föreliggande delrapport. Mot bak- grund av bl.a. remissvaren kommer utredningen i sitt slutbetänk- ande att föreslå ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. I slutbetänkandet kommer också att redovisas överväg- anden och förslag i övriga frågor som ingår i utredningens uppdrag. En introduktion till SGI-skydd De vanligaste skyddssituationerna är studier, arbetslöshet och föräldraskap. För att en studerande skall omfattas av SGI-skydd krävs bl.a. att han eller hon studerar med studiestöd, eller utbild- ningsbidrag för doktorander eller att det rör sig om studier inom eget yrkesområde. Arbetslösa omfattas av skyddsbestämmelserna om de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller om de står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa närmare angivna krav. SGI-skydd gäller också i vissa fall där föräldern minskar sin arbetstid, helt eller delvis, i samband med graviditet eller vård av barn. Det finns inget som hindrar att en person varvar olika skydds- situationer. Inte heller finns det någon tidsgräns för hur länge man får omfattas av skyddsbestämmelserna så länge den så kallade SGI- kedjan är obruten. tillämpas tre olika principiella lösningar för att åstadkomma SGI-skydd; individen får behålla sitt försäkrings- skydd, försäkringsskyddet hålls vilande eller individen får tillbaka sitt försäkringsskydd. Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att sättet att beräkna ersättningen vid ett eventuellt sjukfall varierar . Dagens skyddsbestämmelser medför flera negativa effekter Utredningen konstaterar efter sin genomgång av dagens skydds- bestämmelser att dessa bestämmelser medför en rad negativa kon- sekvenser. I delrapporten har utredningen försökt att identifiera de viktigaste orsakerna till dagens brister. En konflikt mellan olika politikområdens mål och syften De vanligaste orsakerna till att skyddsreglerna träder in är föräldraskap, arbetslöshet och studier. Detta innebär att olika system och politikområden ställs mot varandra. I detta möte upp- står det en målkonflikt som kanske är den främsta anledningen till nuvarande problem. Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd till förvärvs- aktiva som blir sjuka. Försäkringen bygger på inkomstbortfalls- principen där arbetslinjen är en viktig utgångspunkt. Föräldraför- säkringens syfte är å ena sidan att förena föräldraskap med för- värvsarbete och studier. Inom familjepolitiken anses det viktigt att skapa trygghet och gynnsamma förutsättningar för ett ökat barna- födande. Arbetslöshetsförsäkringen syftar å andra sidan till att underlätta en omställning från ett arbete till ett annat. Försäkringen bygger på principen om ersättning för inkomstbortfall och arbetslinjen är även här en viktig utgångspunkt. Utbildnings- politikens syfte är däremot att främja ett livslångt lärande. Studie- stödsverksamheten skall bidra till att personer kan studera utan att begränsas av sina ekonomiska resurser eller av funktionshinder. Utredningen konstaterar att sjukförsäkringen och arbetslöshets- försäkringen har stora likheter. Några större likheter mellan sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen finns däremot inte. Den största målkonflikten – ur skyddssynpunkt – föreligger mellan sjukförsäkringen och utbildningspolitiken/studiestödsverksam- heten. En utveckling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjnings- stöd Utredningen konstaterar att dagens möjligheter att stanna kvar i socialförsäkringen efter den senaste faktiska förvärvsinkomsten medför att anknytningen till ett inkomstbortfall kan vara svag. Det är inte ovanligt att en individ som har kvalificerat sig för en SGI därefter gör förvärvsavbrott av flera olika orsaker. Han eller hon kan kombinera studier, arbetslöshet, föräldraskap etc. . Någon tidsgräns för hur länge man kan omfattas av SGI-skydd finns inte och den så kallade SGI- kedjan tenderar i vissa fall att bli allt längre. Detta kan medföra att den enskilde blir överkompenserad vid sjukdom eftersom han eller hon kan komma att få ersättning som grundar sig på en SGI och ett förvärvsarbete som ligger . Överkompensation kan också uppkomma om en arbetslös indi- vid blir sjuk eftersom det inte finns något krav på att han eller hon skall vara berättigad till arbetslöshetsersättning för att omfattas av skyddsbestämmelserna. Även en arbetslös som är berättigad till arbetslöshetsersättning kan få en högre ersättning än som mot- svarar inkomstbortfallet vid sjukskrivning på grund av att de skilda systemen har olika ersättningstak. SGI-reglerna framstår mer som en försörjningsgaranti än som en försäkring för faktiskt inkomstbortfall. Det sker successivt en ökning av antalet försäkrade som inte generar avgifter till systemet. Sambandet mellan avgift-förmån blir därmed allt svagare. Gränsdragningar inom systemet upplevs som orättvisa Trots att de skyddsvärda grupperna successivt har utvidgats finns det fler grupper som hamnar utanför skyddssystemet och som upplever detta som djupt orättvist. Som exempel kan nämnas personer som studerar med ersättning från trygghetsråd/stiftelse eller forskarutbildade som bedriver postdoktorala studier finansie- rade med stipendier. Andra grupper som hamnar utanför är stude- rande som inte uppbär studiestöd och doktorander som inte upp- bär utbildningsbidrag. Även för personer som omfattas av skydds- bestämmelser finns det gränsdragningar som gör att vissa faller utanför på ett till synes omotiverat sätt, t.ex. studerande som inte får fortlöpande utbetalning av sina studiemedel. Kravet på en obruten SGI-kedja kan också medföra att en person på ett god- tyckligt sätt tappar sitt skydd, trots att han eller hon kanske har genererat avgifter till systemet. Det uppstår krav på att få tillhöra den skyddade kretsen från alltfler grupper som står utanför skyddssystemet. De gränsdragningar som finns upplevs som både orättvisa och godtyckliga. Regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser Skyddsreglerna har varit föremål för många etappvisa ändringar. I samband med dessa ändringar har det inte skett någon översyn av strukturen för regelsystemet. Detta har bl.a. medfört att systemet har blivit svårt att överblicka, förutse och tillämpa. Problemet med en likformig tillämpning av regelverket kommer dessutom att öka när en mycket stor grupp handläggare på försäkringskassorna går i pension . Reg- lerna kräver inte sällan att förhållandena under en lång samman- hängande period bakåt i tiden behöver utredas. När reglerna har ändrats är en utredning mycket svår att genomföra för en handläggare utan erfarenhet. Risken för fel i handläggningen blir därför stor i sådana ärenden. De olika skyddssituationerna regleras på olika nivåer; lag, förord- ning, föreskrift och praxis. Denna reglering på olika nivåer med olika beslutsfattare som förfogar över ramen respektive grunderna för SGI-skydd bidrar till ett svårgenomträngligt system och försvårar en enhetlig tillämpning. Komplexiteten i skyddssystemet medför att försäkringskassorna får lägga ned stora administrativa resurser i dessa ärenden. Enligt uppgifter från Riksförsäkrings- verket är ca 400 årsarbetare sysselsatta med SGI-handläggningen, varav minst 300 används i samband med fördjupade utredningar. En sådan fördjupad utredning sker i av den totala volymen . Enligt utredningen kan det ifrågasättas om det är rimligt att – inom ramen för ett generellt system – lägga ned så stora administrativa resurser i enskilda ärenden. Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd Utredningen konstaterar utifrån sin analys och probleminventering att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenning- skyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Utredningen har övervägt det första alternativet, dvs. att bygga ut systemet, men bedömer att ytterligare justeringar inte är en framkomlig väg. har systemet lappats och lagats, vilket har bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Systemet har – utöver att det uppfattas som orättvist – dessutom blivit komplext och kräver stora admi- nistrativa resurser. En ytterligare utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytningen till förvärvslivet. Sambandet mellan avgift-förmån kommer också att försvagas. Trycket att ta in fler grupper blir större. Risken är uppenbar att systemet blir än mer svårgenomträngligt och komplext. Ytterligare justeringar är inte heller förenligt med direktivens krav på bl.a. en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Utredningen anser sig med fog kunna hävda att skyddssystemet har spelat ut sin funktion i sin nuvarande form. Utredningen anser i stället att det ligger närmare till hands att överväga det andra alternativet, dvs. att konstruera om sjuk- penningskyddet. I detta sammanhang bör övervägas dels om nuva- rande försäkringsstuktur är ändamålsenlig, dels vilka principer som skall styra rätten till ersättning under sjukdom. En ny försäkringsstruktur? SGI användes ursprungligen som underlag för beräkning av sjuk- penning. Användningsområdet har successivt utvidgats, bl.a. för att SGI hade fördelen att vara både tillförlitlig och aktuell. utgör SGI beräkningsgrunden för sjukpenning, rehabiliteringspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, närståendepenning, smittbärarpenning, dagpenning inom totalför- svaret samt arbetsskadelivränta. har vissa förmånsslag, främst föräldrapenning, kommit att ändras i grunden. Vidare har inkomstregistreringen i praktiken avskaffats. SGI kan därmed sägas ha spelat ut sin nuvarande roll som gemensam beräkningsgrund för olika förmåner. Utredningen bedömer därför att skilda försäkringsstrukturer bör skapas för de olika förmånsslag som vilar på SGI-systemet. En naturlig skiljelinje i detta sammanhang är vilket syfte de olika ersättningarna har. Frågan är om ersättningen avser en korttids- frånvaro eller mer långsiktiga ersättningsbehov. Utifrån denna utgångspunkt anser utredningen att förmånerna bör delas in enligt följande försäkringsstruktur: –ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro –ersättning vid graviditet och föräldraledighet –ersättning vid arbetsskada. Ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro Utifrån en på så sätt definierad struktur får vi tillbaka det ursprungliga systemet, nämligen att SGI enbart används som beräkningsunderlag för sjukpenning och annan ersättning vid kort- tidsfrånvaro. Enligt detta förslag kommer SGI att styra sjukpenning, rehabiliteringspenning, havandeskapspenning, till- fällig föräldrapenning, närståendepenning, smittbärarpenning samt dagpenning inom totalförsvaret. Utredningen anser vidare att man med en sådan försäkrings- struktur närmare kan överväga vilka principer som bör styra rätten till ersättning under sjukdom. Längre ned presenteras därför tre tänkbara grundlösningar för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Föräldraförsäkringen innehåller viktiga avvikelser från SGI- systemets beräkningsregler. Det finns därför starka skäl att skapa ett fristående system för den nuvarande föräldrapenningen. Det finns ett stort antal fördelar med en sådan ordning. Den främsta fördelen är att det går att skapa ett system som gynnar ökat barna- födande utan att det i sin tur behöver påverka sjukförsäkringen. Utredningen bedömer att ett fristående system kan skapas utan alltför många avvikelser från de tankar som kännetecknar den nuvarande försäkringslösningen. Utredningen föreslår därför att en till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts följa med föräldern fram till dess barnet fyller eller avslutar det första skolåret. Dagarna kan förläggas när som helst . Förankringen i förvärvslivet kan som säkerställas genom att föräldern, enligt regler som ger samma resultat som de nuvarande, kvalificerar sig för tillhörighet till försäkringen före barnets beräknade eller faktiska födelse. Den som vill ha en högre föräldra- penning bör kunna kvalificera sig för en sådan genom att förvärvs- arbeta med högre inkomst under minst . Rätten att för ett nytt barn få behålla den föräldrapenning som utbetalades för ett tidigare barn kan bestämmas enligt regler som motsvarar dagens regler.