sou · GRB361d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Individens tidskostnad på grund av trängsel är mindre än den tidskostnad som den enskilde förorsakar andra genom att ge sig in i trafiksystemet. 71Vägverket PM 2003 05 19 72Vägverket PM 2003 05 19 / (road safety plan. /tflroadsafetyplan.htm + Impacts Monitoring Programme: Preview of First Annual Report, Central Congestion Charging February 2003) Att den enskilde bilistens tidskostnad är lägre än den tidskostnad som förorsakas andra betyder att dessa andra betalar mellanskillnaden, vilket kan betecknas som att bilisterna subventioneras. Alla inverkande faktorer är emellertid inte med och är inte kvantifierbara i den samhällsekonomiska beräkningsmodellen. Anta exempelvis att man överväger att satsa vissa resurser på vägutbyggnader eller kollektivtrafik. De med högt tidsvärde (ofta hög inkomst) väljer normalt i större utsträckning bil och de med lågt tidsvärde (ofta låg inkomst) väljer i större utsträckning kollek- tivtrafik. I en samhällsekonomisk kalkyl som tillämpar individers eller gruppers tidsvärden är det således större sannolikhet att det lönar sig att investera i vägutbyggnader jämfört med om ett gemen- samt tidsvärde tillämpades. Det kan således finnas fördelningspoli- tiska skäl för att tillämpa gemensamt tidsvärde för samtliga trafi- kantgrupper i nytto-kostnadskalkyler. Detta är också den princip som är vedertagen såväl i som i andra västeuropeiska länder. Med kompenserande åtgärder avses åtgärder som lindrar de negativa effekterna för dem som utsätts för avgiften utan att kompensationerna nämnvärt antas påverka den trängselminskande effekten. Avgifter påverkar behov av andra åtgärder. Det kan vara t.ex. kollektivtrafikutbyggnad och höjd standard i kollektivtrafiken eller ekonomisk kompensation. I det införda trängselavgiftssy- stemet i finns flera olika exempel på kompensationsåtgär- der, se kapitel 5. Hur kompensationssystemet utformas är av avgö- rande betydelse för hur nettoeffekterna påverkar olika inkomst- grupper.74 Om man använder intäkterna för att kompensera medborgarna så skulle många hushåll ändå kunna bli nettovinnare, t.ex. med skattesänkningar, kollektivtrafikförbättringar och bättre tvär- förbindelser, men det beror på hur kompensationen utformas. Aktuella kompensationsåtgärder kan exempelvis vara: Investeringar i kollektivtrafik. Investeringar i vägnätet. 74 Transek FOU 2003, Traikkompetens, m.fl. Bättre framkomlighet för bussar. Undantag för fordon för funktionshindrade Öka turtätheten inom kollektivtrafiken. Nya linjedragningar i kollektivtrafiken. Återbäring till bilisterna i regionen. Avskaffa fordonsskatten i den aktuella regionen. Utbyggnad av infartsparkeringar. Med kombinationen av trängselavgifter och utökad kollektivtrafik minskar miljökostnader och andra externa effekter av minskad bil- trafik som de ökar genom den ökade busstrafiken. SL bedömer att det tar ca att planera och igångsätta erforderliga trafikutökningar inför en introduktion av trängselavgifter på försök vad gäller . Allmänna inkomstskattesänkningar som berör samtliga förvärvs- arbetande i ett län ger inte mycket kompensation per individ. Ett ofrånkomligt krav om trängselavgifter införs är utökad kol- lektivtrafik, dels för att inte öka trängseln inom kollektivtrafiken, dels för att försöka åstadkomma viss kompensation för bilister som väljer att övergå till kollektivtrafik. Det utökade utbudet handlar om väsentliga ökningar av turtätheten på busslinjer och spårburen trafik samt inrättande av nya busslinjer. I många fall gäller denna förstärkning utökad turtäthet för direktbusslinjer och fler direktbusslinjer från ett antal förorter till innerstaden. Utökad kollektivtrafik beräknas medföra relativt stora tidsvins- ter för dagens kollektivtrafikanter. Exempelvis skulle byten mellan linjer och färdmedel minska med en fjärdedel enligt vissa bedöm- ningar. Beräkningarna tyder på att värdet för kollektivtrafikanterna av minskad trängsel och mer kollektivtrafik är högre än den ökade kostnaden för trafiken. Även om förbättrad kollektivtrafik gynnar dagens kollektivtrafikanter kan denna förbättring långt ifrån upp- väga de förluster som de flesta bilister anser sig få av trängselavgif- ter. Vinsten för nuvarande trafikanter synes vara ungefär lika stor som den ökade kostnaden, vilket betyder att antagna utbudsök- ningar dock kan vara lönsamma oavsett trängselavgifters införande. Det är ett problem att alla kompenserande åtgärder är tämligen trubbiga eftersom de främst måste vara generella. Någon fullstän- dig kompensation går sannolikt inte att uppnå. De bästa och effektivaste åtgärderna bör vara att bygga ut kol- lektivtrafik, vägar och järnvägar för att öka framkomligheten i stort i regionen. 8Utformning av system för trängselavgifter Mot bakgrund av de krav som bör ställas på system för trängselav- gifter enligt kapitel 6, behandlas i detta kapitel utformningen av avgiftssystem vad gäller principer för avgifter, tekniska förutsätt- ningar och vissa geografiska aspekter. I avsnitt 8.2 behandlas tre olika avgiftsprinciper för hur ett av- giftssystem för vägavgifter exempelvis trängselavgifter kan utfor- mas. De olika avgiftsprinciperna är tillträdesavgift eller passageav- gift, vistelseavgift och färdvägsrelaterad avgift. I avsnitt 8.3 görs en bedömning av hur nuvarande tekniska lösningar påverkar möjlig- heterna att använda dessa avgiftsprinciper. De geografiska aspek- terna tas upp i avsnitt 8.4 och vissa överväganden om val av avgifts- system görs slutligen i avsnitt 8.5. Tillträdesavgift eller passageavgift är den avgiftsprincip som an- vänds på flest håll i världen i avgiftssystem med finansieringssyfte. Den innebär att man betalar inträde i och/eller utträde ur en zon eller tillträde till en väg eller bro oberoende av körd vägsträcka. Flera olika betalningsmetoder både och automatiska kan användas. betalning kan göras antingen i direkt samband med att betalningsskyldigheten uppstår, men också i förskott eller i Utformning av system för trängselavgifter Med viss teknisk utrustning i fordonet, t.ex. transpon- derdosa för extern datakommunikation, kan automatisk betalning ske via centrala konton. Kontrollen av om avgiften erlagts görs genom videofotografering av samtliga fordon, som inte betalat avgift och som passerar ett betalsnitt eller i form av stickprovskontroll. Den förstnämnda metoden innebär att registreringsskylten fotograferas på de fordon som passerar om det inte kan fastställas att betalning har skett. Bil- den förstörs om det senare framgår att betalning redan erlagts utan att det kunde konstateras vid passagen eller om betalning sker inom den tillåtna tiden för efterskottsbetalning. I annat fall skickas en faktura med en betalningsanmaning till fordonsägaren i vilken det anges att förhöjd avgift kommer att påföras om betalning inte sker inom en viss angiven tid. Vid stickprovskontroll används också videokameror placerade vid betalsnitten, men passerande fordon fotograferas slumpmässigt. Fordon kan även kontrolleras via transponder eller annan fordons- utrustning. Fördelarna med tillträdesprincipen är att den är enkel att förstå och kontrollera. Den kräver inte att samtliga fordon utrustas med transpondrar. Nackdelen är att avgift inte tas ut av trafikanter som endast trafikerar själva zonen utan att passera något betalsnitt. En vistelseavgift innebär att avgift skall erläggas för fordon som färdas inom zonen. Det är således inte enbart de trafikanter som passerar en zongräns som är betalningsskyldiga. Avgiften är inte beroende av hur lång sträcka man kör inom zonen. Utformning av system för trängselavgifter För att kontrollera de fordon som färdas inne i zonen görs stick- provskontroller med fasta, flyttbara eller mobila videokameror. När det gäller fordon som är utrustade med transponder eller annan fordonsutrustning kan kontrollen ske med hjälp av elektronisk kommunikation. Fördelen med vistelseprincipen är att avgift tas ut av alla som trafi- kerar zonen och inte bara de som passerar ett betalsnitt. En nackdel är att avgiften inte är beroende av hur långt man kör inom zonen vilket innebär att även förare som endast skall flytta sin bil en mycket kort sträcka eller göra en omparkering blir betalningsskyl- diga. Färdvägsrelaterad avgift innebär att betalning erläggs för det fak- tiska utnyttjandet av en väg. Trafikanten kan således debiteras för just de kostnader som den aktuella färden medför. Detta förutsät- ter att färdvägen kan mätas. Denna avgiftsprincip bygger med all sannolikhet på att samtliga fordon utrustas med transpondrar eller annan liknande fordonsutrustning. Fördelen med färdvägsprincipen är att trafikanten betalar för den faktiska användningen av en väg och att avgiftens storlek är bero- ende av hur långt man kör. Nackdelen är att alla fordon måste för- ses med transpondrar eller annan liknande fordonsutrustning. Följande beskrivning av hur de tekniska förutsättningarna påverkar utformningen av avgiftssystem och vilka begränsningar som be- döms föreligga , grundas främst på en studie av utförd på uppdrag av . Utformning av system för trängselavgifter baseras på Publikation 2002:154, Rekommendation för utformning av bilavgiftssystem i tätort (/ ). Det finns i princip fyra grundläggande tekniker för betalning av vägavgifter nämligen betalning, nummerskyltsregistrering (videoregistrering), korthållskommunikation samt färdvägsrelate- rade system. betalning innebär i regel att betalning sker direkt vid pas- sage av en betalstation, med kontanter eller bankkort i kassa eller i automat. betalning är möjlig i nästan alla avgiftssystem för motorvägar, på samt även som kompletterande be- talmetod t.ex. i och . Fördelarna med metoden är att den tekniskt sett är enkel och beprövad. Ingen särskild teknik behövs i fordonen och risken för kränkningar av den personliga integriteten är mycket liten. Nack- delarna är höga kostnader för byggande av betalstationer och admi- nistration av systemet. Tekniken är oflexibel, systemet är arbets- krävande, tar stor plats i form av stora betalstationer i vägnätet och varje betalning tar . En allmän bedömning är därför att det är närmast omöjligt att enbart använda betalning i stor skala i betalsystem i stads- miljö. Däremot kan betalning vara en bra metod som komplement till automatiska betalmetoder, t.ex. för tillfälliga besö- kare. För få ett smidigt system är det dock viktigt att andelen be- talande som använder betalning är liten. Risken för kö- bildning vid betalstationen blir annars överhängande. Detta innebär också att man behöver bygga stora, kostsamma och utrymmeskrä- vande betalstationer. Ett system som bygger på tillträdes- eller vistelseavgifter kan dock utformas så att det förutsätter att avgiften betalas i förväg, för en längre eller . Vid betalningen erhåller man ett märke som fästs på bilens framruta och som anger för vilken tids- period betalning erlagts. Detta system fanns bl.a. i och används i några europeiska länder. Kontroll av att avgift erlagts sker manuellt vid tillträdet. En kontroll av samtliga fordon kräver förhållandevis stora personella insatser. Om kon- trollen istället görs stickprovsvis kan systemet bli både effektivt och billigt såväl i drift som införande. Särskilt lämpar det sig vid Utformning av system för trängselavgifter vistelseprincipen då kontrollen kan göras av personal som även ut- för annan trafikkontroll. 8.3.2Nummerskyltsregistrering (videoregistrering) Videoregistrering innebär att registreringsskylten på fordon som passerar en betalstation fotograferas med videoteknik och fotot lagras. Avgiften betalas på annan plats än vid betalstationen, t.ex. i automater, över Internet eller per post, varvid bilnumret anges. Betalning kan även göras i efterhand i nära anslutning till färden. Fotograferade registreringsskyltar jämförs med genomförda betal- ningar för att kontrollera att avgiften är betald. Ett sådant avgifts- system infördes i och det beskrivs i kapitel 5. Det finns även exempel på betalsystem på motorväg med denna princip bl.a. i och . En fördel med videoregistreringen är att den inte kräver någon särskild fordonsutrustning vilket underlättar för t.ex. tillfälliga be- sökare. Nackdelarna är att tekniken inte är helt automatiserad vilket innebär att hantering och administration av bilder och betal- ningar kan bli kostsam. Den omfattande bildhanteringen innebär också att den personliga integriteten särskilt måste värnas. Videoregistrering är i alla avseenden en lämplig betalmetod som kan komplettera en automatisk betalmetod för trafikanter utan fordonsdosa eller annan utrustning för automatisk betalning. Avgiftssystem baserade på korthållskommunikation innebär att en dosa – en s.k. transponder – monteras i vindrutan på fordonet. Transpondern kommunicerar elektroniskt med en antenn vid betal- stationen. Avgiften dras sedan exempelvis från ett konto knutet till dosans elektroniska identitet. Kommunikationstekniken benämns även DSRC () och är en standardiserad teknik för kommunikation på korta avstånd mellan fordon och antenner i vägsystemet. Sådana system finns i drift över hela världen t.ex. på . Tekniken är beprövad även för tätortsförhållanden exempelvis i , och . Fördelarna med tekniken är att den är ganska enkel och beprö- vad samt flexibel. Möjligheterna att differentiera avgifterna avse- ende tid, plats och fordonstyp är goda. Utformning av system för trängselavgifter ning vid ett betalsnitt (betalstation). Nackdelar är att det är svårare att ta hänsyn till körd sträcka samt att det krävs att de flesta har en transponder i bilen. Om det inte är krav på att inneha transponder i bilen måste systemet kompletteras med andra icke-automatiska betalmetoder t.ex. betalning eller videoregistrering. Slutsatsen är att korthållskommunikation är ett bra system för t.ex. trängselavgifter, men att det har vissa begränsningar. Det be- höver kompletteras med betalning och videoregistrering som betalmetoder. Systemet kan även kompletteras med ett förbe- talt smart kort som avgiften dras från. Ett sådant system används i . Det kräver dock en mer utbredd användning av smarta kort med tillräckliga prestanda för att de skall kunna användas till bilavgifter än vad som är fallet i . Trängselavgifts- system med smarta kort anses därför vara orealistiska att införa på kort sikt i . Färdvägsrelaterade avgiftssystem (jfr. avsnitt 8.2.3) tar hänsyn till hur lång vägsträcka och på vilka vägar fordonet framförts. Fordo- nen förses med ett positioneringssystem som t.ex. GPS och en for- donsdator med en elektronisk vägnätskarta med inlagda priser på vägnätet olika för olika tider . Prissättningen kan även utformas med betalzoner eller till och med avgiftspunkter. Fördelarna med ett färdvägsrelaterat system är att det möjliggör en koppling av kostnader för nyttjandet av vägen utan att man nödvändigtvis behöver bygga ut något system i väginfrastrukturen. Fordonsdatorn kan utnyttja t.ex. mobiltelefonnätet GSM för att kommunicera betalningar med uppbördsorganisationen. Vägsides- installationer kan dock vara nödvändiga för kontrollsystemet. Denna teknik finns ännu inte i drift någonstans men har testats i mindre skala i några forskningsprojekt, bl.a. inom PROGRESS där ett svenskt försök genomförs i . Erfa- renheter därifrån visar att det finns tekniska problem att lösa innan tekniken är klar för användning i tätort eller kommersiellt tillgäng- lig. I skall ett liknande system införas , men endast för avgifter för tunga fordon på motorvägnätet. Nackdelarna med färdvägsrelaterade system är att de fortfarande har brister vad gäller teknik och handhavande. Övervakning och kontroll mot missbruk och fusk är svårlösta problem och det är dyrt och komplicerat att utrusta fordonen med nödvändig teknisk Utformning av system för trängselavgifter Även vid detta system behövs något alternativt betal- ningssystem för dem som inte har någon fordonsutrustning. Slutsatsen är att GPS/GSM-system inte är realistiska att införa på kort sikt dvs. inom för fordon i allmänhet. Systemen kan dock sannolikt fungera bra för avgifter för tunga fordon på motor- vägar där system är under utveckling. Erfarenheter från dessa sy- stem i full drift bör även kunna användas för att utveckla system för bruk i tätort. Tekniken kommer sannolikt att kunna utvecklas ytterligare inom en inte alltför avlägsen framtid. Utvecklingen går mot att bi- lens fordonsdator kommer att kunna integrera en rad olika infor- mations- och betalningsfunktioner. Fordonsdatorn kan exempelvis ge föraren information om avgångs- och resetider med kollektiva färdmedel redan innan en resa påbörjas. Den kan ge navigeringsråd under bilresan, boka parkeringsplats, ge uppgifter om förväntad tidsåtgång och kostnad om man väljer att ta bilen vid olika startti- der för en viss resa osv. Genom att kommunikationen till fordonet primärt sker till for- donsenheten och endast indirekt till föraren kan systemet bearbeta information och återge den i en form som gör det jämförelsevis lätt för föraren att löpande anpassa vägval etc. till aktuella förhållanden. Systemet kan också utnyttja en kontinuerlig uppdatering av trafik- information. Trafikstyrning som baseras på vägavgifter och/eller parkeringsavgifter som varierar över tiden och i rummet med hän- syn till den faktiska och förväntade trafiksituationen, kan också hanteras denna väg. Fordons- och telekomindustrin i är en stark tillskyndare av denna utveckling. Industrin deltar aktivt i olika EU-projekt för att skapa en gemensam teknisk plattform i fordon som ska under- lätta utvecklingen och införandet av nya tjänster. Leverantören till det tyska GPS-baserade systemet för tunga fordon på motorvägs- nätet ligger också långt framme för att kunna leverera sådana tjänster. Kommissionen stödjer utvecklingen och vill påskynda in- förandet av en europeisk betalningstjänst som bygger på positione- ring och mobil kommunikation som grundläggande teknisk lös- ning. I pågår en utveckling vid VTI som närmare vill studera de nya tekniska möjligheterna. driver också ett EU-projekt som berör dessa frågor för lastbilstransporter. Ett omfattande utvecklingsarbete pågår i regi för att ta fram trafikinformation för storstadsom- rådena som kan användas för trafikledning och för trafikupplysning Utformning av system för trängselavgifter via hemsidor etc. Teknikutvecklingen innebär en möjlighet att med hjälp av mobil kommunikation göra denna information tillgänglig för föraren före avresa och under färd. Sådan information ger föra- ren uppgifter om bl.a. restid och parkeringsmöjligheter. Systemet kan även utnyttjas för trafikstyrning, särskilt om det kopplas till differentierade parkerings- och vägavgifter. 8.3.5Sammanfattning av teknik för avgiftssystem Sammanfattningsvis finns det två möjliga system, utöver ett enklare system med ett periodmärke som fästs på bilens framruta, som kan införas på relativ kort sikt och det är korthållskommunikation med centralt konto samt videoregistrering. Utöver valet av teknik finns det flera svåra frågor som behöver lösas vid utformningen av ett framtida system för trängselavgifter. Den personliga integriteten kan kräva att man bygger in olika for- mer av integritetsskydd i systemet. Användarvänlighet och begrip- lighet ställer särskilda krav på utformning av systemet. Det gäller t.ex. förståelse för tariffer, hur tekniken fungerar, montering och handhavande av transponder och eventuella straffavgifter. Inter- operabilitet med andra system och standardisering är ytterligare områden som påverkar systemutformningen. Interoperabiliteten med andra system i EU är en annan viktig aspekt. Kommissionen har lagt fram ett förslag (KOM (2003) 132 slutlig) till direktiv om allmänt införande av och drifts- kompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem. Syftet är att genom standardisering och harmonisering underlätta för gränsöverskri- dande trafik och stimulera introduktion av elektroniska vägavgifts- system. Beredningens bedömning är att det inte finns anledning att i det kortare perspektivet låta förslaget påverka beredningens ar- bete. Förslagets hantering i EU Parlamentet och i kan komma att motivera att beredningen återkommer till frågan i slutbetänkandet. Slutligen kan nämnas beroendet av andra aktörer för utveck- lingen av smarta kort innan de kan användas som betalningsform. En mycket betydelsefull aspekt vid utformningen av system för trängselavgifter är den geografiska avgränsningen som bör läggas Utformning av system för trängselavgifter fast för avgiftssnitt, avgiftszoner m.m. Detta får sannolikt stor in- verkan på hela trafiksystemet såväl innanför som utanför avgifts- området. Hinder såsom topografi, vattendrag och känsliga områ- den, som inte bör trafikeras, bidrar till att kanalisera trafiken till vissa vägstråk. En annan viktig aspekt är eventuella inträngningseffekter för kommuner som har valt att stå utanför avgiftssystemet. Det är där- vid rimligt att hitta lösningar som medger avgiftsfri passage för dessa kommuners trafikanter ut till det allmänna vägnätet utanför avgiftsområdet. En ytterligare fråga gäller eventuell avgiftsbeläggning av förbi- farter kring områden med avgift. Det är rimligt att trafik som har sin målpunkt bredvid eller på andra sidan ett avgiftsbelagt område inte skall avgiftsbeläggas. Detta gäller inte minst fjärrtrafiken som har målpunkt i en annan landsdel. Det är därför angeläget att vägsy- stemet medger passage förbi det avgiftsbelagda området. I ett om- råde med exempelvis en topografi eller vattendrag som kanaliserar trafiken till ett fåtal stråk är det därför nödvändigt att inte avgifts- belägga förbifarter. 8.5Överväganden om val av avgiftssystem för trängselavgifter De krav som rimligen kan ställas på trängselavgiftssystem enligt kapitel 6 och de förutsättningar som tekniken ger, är utgångspunkten för vilka avgiftssystem som är möjliga att an- vända. Kostnaderna för investeringar och administration av avgifts- system skall också vägas in i den samlade bedömningen. Mot denna bakgrund måste stora krav ställas på att ett avgiftssy- stem är enkelt och okomplicerat. Det kan konstateras att tekniken för avgiftssystem som bygger på differentiering efter färdväg inte är fullt utvecklad för praktiskt bruk. Såväl tillträdesprincipen som vistelseprincipen bör kunna upp- fylla kraven på lättförståelighet och användarvänlighet. Kontrollen av fordonen kan dock beroende på vilken metod som väljs bli mer komplicerad och fördyrad vid användning av vistelseprincipen jämförd med tillträdesprincipen. Denna nackdel kan anses uppvägd av att man uppnår en större rättvisa med vistelseprincipen eftersom alla som trafikerar zonen blir betalningsskyldiga och inte bara de som passerar ett betalsnitt. Det som också bör styra valet av princip Utformning av system för trängselavgifter är geografiska förhållanden samt den lokala trafik- och trängselsi- tuationen. De lokala förhållandena kan vara sådana att det är lämpligt med en kombination av tillträdesavgifter och vistelseavgifter (videoregi- strering) eller ett fåtal zoner med olika avgiftsnivåer. Är fordonet försett med en transponder för korthållskommunikation ombesörjs automatiskt att rätt avgift debiteras utan att trafikanten behöver medverka på något sätt. För trafikanter utan fordonsenheter kan ett sådant system bli tämligen komplicerat eftersom de själva måste hålla reda på vilka olika zoner en färd omfattar. Tekniken är dock sannolikt inte färdigutvecklad för att användas för praktiskt bruk i mer komplicerade zonsystem. 9 Trängselavgifter och integritet Vikten av att värna den personliga integriteten har på ett mycket tydligt sätt framhållits i de överväganden med förslag till olika sy- stem för vägavgifter (se kapitel 4) som tidigare lagts fram. Betydel- sen av att minimera risken för intrång i integriteten har betonats, som denna risk vägts mot värdet av att införa smidiga och effektiva tekniska lösningar för betalning och kontroll av avgif- terna. Begreppet personlig integritet kan inte entydigt definieras. Vad det hela handlar om är människors rätt till en skyddad sfär.