sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen ska utformas så att förutsätt- ningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså ska förut- sättningarna öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. Statsrådet förordnade som särskild utredare. Till huvudsekreterare i utredningen utsågs och till sekreterare och . Sakkunniga i utredningen har varit f.d. riksdagsman , departementsråd , departementsråd , departementssekreterare , överdirektör , departementssekreterare , kansliråd och ämnessakkun- nig . Experter i utredningen har varit byråchef , direktör , direktör , utvecklingschef , generaldirektör , verksamhetskoordinator , sakkunnig , enhetschef , rådman , kansliråd Liso och departementssekreterare . Arbetet har bedrivits under benämningen , utredningen angående socialförsäkringsadministrationen. Särskilt yttrande har lämnats av sakkunnig . Utredningen lämnade ett delbetänkande och härmed överlämnas slutbetänkandet (SOU 2003:106) – Den nya myndigheten. Utredningens direktiv och arbete ................................. Den nya myndigheten .............................. Sammanfattning av utredningens tidigare överväganden och förslag ............................................ Nuvarande generella krav på myndigheter ............................. Krav på den nya myndigheten................................................. Styrning och organisation............................................ Värderingar inom administrationen ............................ 3.1.2 Faktorer och värderingar som stödjer en framtida ordning med en samlad Hinder för förändringar ............................................... Ledord för den nya myndigheten ........................................... Uppgifter och roller................................................................. 3.3.1 En ny central nivå.......................................................... Mål och uppföljning ................................................................. 3.4.2 Styrning inom socialförsäkringsmyndigheten för att uppnå likformig tillämpning ................................... Principer för fördelning av ansvar och uppgifter ................... Renodling av roller........................................................ Några arbetsgivarpolitiska frågor............................................ 3.6.3 Jämställdhet och etnisk mångfald ................................ 3.6.4 Delaktighet och möjlighet att påverka......................... 3.6.6 Anställningsavtal och arbetsrättsliga frågor ................ Principer för IT-styrning ......................................................... 3.7.1 Vilka problem ska lösas?............................................... 3.7.2 Riktlinjer för den framtida IT-verksamheten.............. Roller och ansvar........................................................... 3.7.5 Ansvarsfördelning i det fortsatta arbetet..................... 4.1.1 Konsekvenser av förslaget om en sammanhållen 4.1.2 Kontroll, granskning och tillsyn – en del i 4.1.3 Kontroll och granskning av socialförsäkringen och dess administration ....................................... 4.1.4 Aktuellt om kontroll, granskning och tillsyn ............. Överväganden och förslag ....................................................... 4.2.1 Tillsyn över den nya myndighetens tillämpning av socialförsäkringen?................................................... 4.2.2 Alternativa åtgärder ...................................................... 4.2.3 Tillsyn över PPM:s tillämpning av 4.2.4 Uppföljning och utvärdering av tvärsektoriell Den nya myndighetens arbete med rehabilitering........... Bakgrund och avgränsning ...................................................... Ansvarsfördelning inom rehabilitering................................... 5.3Utveckling av rehabiliteringsarbetet inom RFV och 5.3.1 Regeringsuppdrag till RFV och AMS.......................... 5.3.3 RFV:s och AMS förslag till en effektivare Överväganden och förslag....................................................... 5.4.1 Den nya myndighetens samverkan.............................. 5.4.2 RFV:s och AMS förslag om effektivare Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden ............... 6.2.1 Krav på myndighetsutövning mot enskilda .............. 6.2.3 Myndighetsutövning mot enskild i annan 6.2.4 Utredningar om socialförsäkringsnämnd och de ärenden de avgör ......................................................... Överväganden och förslag..................................................... 6.3.1 För- och nackdelar med dagens modell..................... 6.3.2 Kriterier för utformning av framtida 6.3.3 Vilka ärenden bör avgöras i särskild ordning? 6.3.4 En flexibel modell för ökad likformighet och Konsekvenser av förslaget .......................................... Bildandet av PPM........................................................ 7.1.3 Problemen med nuvarande ansvarsfördelning mellan RFV och PPM ................................................. Kriterier för den framtida pensionsadministrationen .......... Fyra tänkbara alternativ för den framtida 7.3.1 Nuvarande uppdelning på två myndigheter .............. 7.3.2 En pensionsmyndighet bildas med ansvar för de efterlevandepension och bostadstillägg till 7.3.3 En pensionsmyndighet bildas med ansvar för de En sammanhållen administration............................... 7.3.5 Sammanfattning av myndigheternas bedömningar... Överväganden och förslag ..................................................... 7.4.2 Utredningens bedömning och förslag ....................... Några erfarenheter från organisationskulturen.................... Kriterier för ett bra förändringsarbete.................................. 8.3.1 Tydliga mål för förändringsarbetet ............................ 8.3.2 Kompetent ledning som etableras snabbt ................. 8.3.3 Tydlig och öppen kommunikation ............................ 8.3.4 Medarbetarmedverkan och öppen attityd arbetsgivare – fack....................................................... 8.3.5 Projekt över de gamla organisationsgränserna.......... 8.3.6 Bibehållande av nödvändig kompetens i 8.3.7 Kort övergångstid och täta uppföljningar Hållpunkter vid förändringsarbetet...................................... Konsekvenser för medborgarna ............................................ Konsekvenser för personalen ................................................ 9.3Konsekvenser för den rättsliga regleringen av 9.3.1 Myndighetens partsroll och frågan om företrädare för det allmänna ....................................... 9.3.2 Forum vid överklagande i en ny organisation........... 9.3.4 Följdändringar och andra konsekvenser ................... Försäkringskassornas tillgångar m.m . ....................... 9.4 Ekonomiska och övriga konsekvenser.................................. Fusion av organisationer – Exemplet Försäkrings- Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen, , har i uppdrag att lämna förslag till den framtida utformningen av socialförsäkringsadministrationen, som består av Riksförsäkrings- verket (RFV) och de 21 försäkringskassorna. Förslagen ska skapa förutsättningar för att komma till rätta med bl.a. de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang. Förslagen ska även ses mot bakgrund av de krav som ställs på socialförsäk- ringsadministrationen och som gäller att genom gemensamma för- hållningssätt bryta ohälsoutvecklingen samt att utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för de försäkrade. Utredningen lämnade ett delbetänkande 21+1–> 1. En sammanhållen administration av socialförsäkringen. Där redovi- sades förslag till organisationsform, ansvarsfördelning, lednings- form och förtroendemannainflytande inom administrationen. I detta betänkande övervägs vissa områden närmare. Dessa är framför allt: styrning och organisation inkl. principer för IT-styr- ning och arbetsgivarpolitik, tillsyn, den nya myndighetens arbete med rehabilitering, pensionsadministration, beslutsfunktion när det gäller vissa socialförsäkringsärenden samt förändringsarbetet. Utredningen redovisar också konsekvenser, bl.a. rättsliga sådana, av de lagda förslagen. Styrning, organisation och förändringsarbete Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska heta Försäk- ringskassan och inrättas . En organisationskommitté bör tillsättas . Utredningen bedömer att fokus för den framtida myndigheten ska vara att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen och att svara för samhällets samordning av reha- bilitering. Även om de nuvarande försäkringskassorna med utred- ningens förslag kommer att ingå i en ny myndighet utgör länsnivån en viktig nivå i den nya organisationen. Vad gäller RFV:s roll sker en betydande förskjutning när den centrala ledningen för den nya myndigheten ska formeras. Vidare bedömer utredningen att regeringen har större förutsätt- ningar att ange mål för verksamhetens resultat om hela socialför- säkringsadministrationen blir en myndighet. är det vik- tigt att målstrukturen inte blir för komplicerad och att den tar hän- syn till att olika verksamhetsdelar samspelar med varandra. Det är angeläget att det pågående utvecklingsarbetet som Regeringskans- liet och RFV bedriver inom detta område fortsätter och att omfat- tande dialoger förs mellan och den nya socialför- säkringsmyndigheten. Utredningen bedömer också att samordningen av och helhets- synen gällande styrning av olika sektorer och verksamheter måste förstärkas. och sjukvårdshuvudmännen måste ges tydliga inriktningar att arbeta för minskad ohälsa om socialförsäkringsadministrationen ska kunna nå sina mål. Den nya myndigheten bör styra mot en mer likformig tillämp- ning i huvudsak genom gemensamma värderingar, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompetensutveckling samt handläggningsstöd. Utredningen bedömer också att en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter bör ske i den nya myndig- heten. Vidare bör möjligheten till kunskapscentra med specialist- kompetens t.ex. kring olika förmåner, verksamhetsprocesser eller kundgrupper utvecklas. När det gäller den nya myndigheten är närhetsperspektivet vik- tigt vid samverkan med andra aktörer inom rehabiliteringsområdet. Utredningen bedömer också att det i samband med genomföran- det av den nya socialförsäkringsmyndigheten är möjligt att göra effektivitetsvinster bl.a. när det gäller att samordna olika administ- rativa funktioner. Angående arbetsgivarpolitiken är utredningens bedömning att delaktighet, samverkan och öppenhet på arbetsplatserna måste vara ledstjärnor i den nya myndigheten, inte minst i det kommande förändringsarbetet, att den samlade utbildnings- och kompetensnivån inom social- försäkringens administration behöver höjas och att den interna personalrörligheten behöver uppmuntras, att arbetsgivaren, medarbetarna och de lokala personalorganisa- tionerna behöver samverka för att skapa en bättre arbetsmiljö, att det är viktigt att arbetsgivaren tar ett tydligt ansvar för att såväl rekrytering som avveckling av personal görs på ett bra sätt, att vissa frågor som utredningen tagit upp kan parterna behöva avtala om, t.ex. att personalen i den nya myndigheten bör anställas i myndigheten och placeras på länsnivå, att det är angeläget att det sker en inventering och analys av de avtal mellan parterna och de gemensamma anordningar som finns. En sådan behöver arbetsgivare och fack göra tillsammans så snart det står klart att en ny socialförsäkringsmyndighet ska bildas. Utredningen bedömer vidare att grundorsaken till flertalet av problemen med IT-styrningen beror på den nuvarande verksam- hets- och organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadminist- rationen samt en svag beställarkapacitet inom RFV. Dessutom finns brister i samverkan mellan beställare och utförare av IT-stö- det. Om utredningens förslag om en sammanhållen statlig myndighet ledd av en styrelse med fullt ansvar genomförs skapas väsentligt förbättrade förutsättningar för uppbyggnaden av en effektiv och väl anpassad IT-verksamhet i den nya myndigheten. Dessutom behöver beställarfunktionen i den nya myndigheten förstärkas. Beställare och utförare av IT behöver samverka bättre i gemensamma projekt med tydlig och enhetlig ledning. Utredningen bedömer att det inte finns behov av att inrätta ett sär- skilt organ med uppgift att utöva tillsyn över socialförsäkrings- myndigheten och dess tillämpning av socialförsäkringen. Bedöm- ningen sker bl.a. mot bakgrund av den pågående utvecklingen av kontrollfunktionen i staten, regeringens framtida möjlighet att via andra organ få sitt behov av systemtillsyn tillgodosett samt det pågående reformarbetet om tillsyn. Det finns dock behov av att öka omfattningen av uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan kring socialför- säkringen. Regeringen bör överväga att ge lämplig myndighet ett stående uppdrag som omfattar uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan. Utredningen föreslår att regeringen i fastställandet av målen för myndigheten ska tydliggöra kravet på att socialförsäkringsmyndig- heten har ett väl fungerande system och rutiner för hantering av klagomål från enskilda. Förtroendemannaorganet, försäkringsdelegationen, ska få i upp- gift att följa upp hur väl myndigheten hanterar klagomål från enskilda i länet samt redovisa uppföljningen till regeringen och myndighetens ledning. Vidare föreslår utredningen att den nya myndigheten inte ska utöva tillsyn över () tillämp- ning av bestämmelserna om premiepension. Den nya smyndighetens arbete med rehabilitering Utredningen föreslår att beslut om att den nya myndigheten ska delta i organiserad samverkan av större omfattning på lokal/regional nivå inom rehabiliteringsområdet bör tas efter sam- råd med försäkringsdelegationen. En person som är politiker eller anställd vid myndigheten får utses till representant för socialförsäkringsmyndigheten när det gäller samverkan inom rehabiliteringsområdet. Utredningen bedömer vidare att avtal som samverkansparterna ingår ska vara förenliga med nationella mål och uppdrag inom socialförsäkringen. Den regionala nivån ska regelbundet till den centrala nivån åter- rapportera hur arbetet i samverkansorganen bedrivs för att ge en samlad bild av bl.a. hur eventuella medel används, metoder, resultat etc. Utredningen stöder RFV:s och () förslag om en ändrad ansvarsfördelning vad gäller anställda sjukskrivna som behöver nytt arbete. För att skapa förutsättningar för att lyckas med detta förslag är det viktigt att: ges riktade resurser för utökad verk- samhet med sjukskrivna som saknar anställning samt för service till en ny målgrupp: sjukskrivna som inte bör eller kan återgå till tidigare anställning, styr rehabiliteringsprocessen, gör till- sammans med den sjukskrivne en handlingsplan och genomför rehabiliteringsinsatserna, den nya myndigheten identifierar försäkrade med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, den nya myndigheten har samordningsansvaret och beslutar om rehabiliteringsersättning. Beslutsform för vissa socialförsäkringsärenden Utredningen föreslår att de ärendeslag som avgörs av socialför- säkringsnämnd även ska avgöras i särskild sammansätt- ning efter föredragning. Myndigheten ska vid avgörande av dessa ärendeslag fatta beslut genom en tjänsteman och två förtroendemän. Efter nominering på motsvarande sätt som utser försäk- ringsdelegationerna åtta förtroendemän till varje förtroendemanna- grupp. Mandatperioden för gruppens ledamöter bör vara . Det bör införas en möjlighet att entlediga en förtroendeman på grund av inaktivitet eller olämplighet. Tjänstgöringsskyldigheten för förtroendemännen ska bestämmas av myndigheten. Förslaget om en sammanhållen statlig myndighet kan genom- föras utan att nuvarande beslutsfunktion i form av socialförsäk- ringsnämnd förändras. Nuvarande reglering som begränsar nämn- dernas verksamhet till ett geografiskt område, hindrar specialise- ring samt föreskriver att ledamöterna ska vara folkbokförda inom ett geografiskt område ska dock i vart fall upphävas som en följd av utredningens förslag i övrigt. Utredningen föreslår att nuvarande ansvarsuppdelning för pensions- administration mellan RFV och PPM i huvudsak bibehålls i den nya myndigheten. RFV och PPM bör dock få i uppdrag att skapa en gemensam kundservice och utarbeta gemensamma strategier för informationsarbetet, utreda samverkan mellan myndigheterna när det gäller drift, förvaltning och utveckling av IT-stöd, utreda möjligheten att renodla myndigheternas uppgifter genom att föra över viss administration och myndighetsutöv- ning från PPM till socialförsäkringsmyndigheten. Utredningen bedömer att om det efter bildandet av den nya myn- digheten och genomförandet av utredningens förslag, fortfarande finns skäl att rikta kritik mot pensionsadministrationen bör frågan om ett samlat myndighetsansvar tas upp på nytt. Utredningen föreslår att en funktion som allmänt ombud ska inrät- tas hos den nya myndigheten. Det allmänna ombudet ska ges samma möjligheter att överklaga ett beslut som RFV har . Om det allmänna ombudet har överklagat myndighetens beslut, företräder ombudet det allmänna även i högre instans oavsett vem som har initierat processen där. Utredningen föreslår vidare att beslut som rör en person som är bosatt i ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet fattades. Beslut i övriga fall ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken fattades. Utredningen bedömer att nuvarande organisatoriska bestämmel- ser för de allmänna försäkringskassorna i 18 kap. AFL ska upp- hävas. Verksförordningen bör vara utgångspunkten för regleringen av socialförsäkringsadministrationen. Kompletterande bestämmelser bör i huvudsak beslutas av rege- ringen i myndighetens instruktion eller på annat sätt. Inriktningen bör dock vara att regeringen endast i begränsad omfattning ska meddela sådana föreskrifter. Myndighetens organisatoriska utformning bör – med få undantag – vara en fråga för myndig- hetens ledning. I en instruktion för den nya myndigheten bör förutom myndig- hetens övergripande mål bl.a. regleras vissa frågor om myndig- hetens ledning. Även förtroendemannamedverkan i myndigheten såväl på central och regional nivå som för beslut i enskilda ärenden bör regleras. Utredningen bedömer också att den nu föreslagna reformen innebär att följdändringar måste genomföras i en rad författningar. Merparten av dessa ändringar innebär dock namnändringar och redaktionella ändringar i övrigt. Utredningen bedömer slutligen att de tillgångar som finns hos de allmänna försäkringskassorna och hos RFV kan överföras till den nya myndigheten. Merparten av de civilrättsligt bindande avtal som de allmänna försäkringskassorna är bundna av kan också överföras till den nya myndigheten. 1 Utredningens direktiv och arbete Av direktiven till utredningen av socialförsäkringsadmi- nistrationen (dir. 2002:166) framgår att förslag ska lämnas till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen ska utformas så att förutsättningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså ska förutsättningarna öka att genom gemensamma förhåll- ningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för de försäkrade. Utredningens uppdrag innefattar bl.a. följande: att pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rättvist över landet samt att ett bra bemötande säkerställs och att särskilt beakta behovet av effektiv ledning och styrning av IT-verk- samheten, att när organisationsformer övervägs beakta vikten av ett lokalt förtroendemannainflytande och att överväga formerna för förtroendemännens medverkan bl.a. i socialförsäkrings- nämnderna och i arbetet med samverkan och samordning inom rehabiliteringsområdet, att överväga ansvarsfördelningen mellan Premiepensionsmyn- digheten (PPM) och () inom pen- sionsadministrationen samt att överväga ansvarsfördelningen mellan socialförsäkringsadministrationen och angränsande samhällsområden för att skapa bättre förutsättningar för att bryta ohälsoutvecklingen och för att samhällets resurser på bästa sätt ska kunna utnyttjas av de försäkrade. Utredningens direktiv och arbete Uppdraget ska slutredovisas . redovisades ett översiktligt förslag till organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan de berörda aktörerna i delbetänkan- det 21+1–>1 (SOU 2003:63). Utredningens direktiv redovisas i bilaga 1. Utredningen fick tilläggsdirektiv (dir. 2003:62) som innebär att förslag ska lämnas till beslutsfunktion vid koncentrerad handläggning av socialförsäkringsärenden. Utredaren ska också lämna förslag till hur koncentrerad handläggning av t.ex. arbetsskadeärenden kan inordnas i den framtida organisationsstrukturen. Uppdraget ska redovisas . Utredningen har i sitt slutbetänkande utifrån förslagen i del- betänkandet bl.a. övervägt frågor om ledning och styrning av socialförsäkringens administration, speciellt ledning av IT-verk- samheten. Utredningen har vidare övervägt formerna för förtroen- demannainflytandet bl.a. när det gäller beslut inom vissa socialför- säkringsärenden samt när det gäller administrationens arbete inom rehabiliteringsområdet. Utredningen har också övervägt frågor om tillsyn samt ansvarsfördelning inom rehabiliteringsområdet och inom pensionsadministrationen. Vidare övervägs och lämnas för- slag till hur arbetet med att slå samman RFV och försäkrings- kassorna till en myndighet bör bedrivas. Utredningen redovisar också bl.a. juridiska konsekvenser av de lagda förslagen. I och med utredningens förslag om en sammanhållen myndighet och att frågor om myndighetens närmare utformning och organisation bör vara en fråga för myndighetens ledning, lämnas inga förslag om hur t.ex. handläggning av arbetsskadeärenden ska inordnas i den fram- tida organisationsstrukturen. I utredningens arbete behandlas främst sådant om den framtida socialförsäkringsadministrationens utformning som och regeringen bestämmer om, dvs. sådant som anges i lagar, förord- ningar såsom instruktion samt i regleringsbrev. Frågor av den detaljeringsgrad att de inte tas upp i nämnda dokument behandlas och beslutas av myndighetens ledning eller vid nybildning av myn- digheten av organisationskommittén. Utredningen har dock valt att lämna vissa rekommendationer även när det gäller sådana frågor, det gäller främst styrning av IT-verksamheten samt förändrings- arbetet i syfte att skapa den nya myndigheten. Utredningens direktiv och arbete Utredningen, som har tagit namnet (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen) har kartlagt och analyserat socialförsäkringsadministrationen. Faktainsamlingen bygger dels på omfattande studier av skriftligt material (se Referenser), dels på intervjuer och diskussioner med verksamma inom socialförsäk- ringsadministrationen. Underlag inför höstens arbete har i stor utsträckning tagits fram inom ramen för ett antal arbetsgrupper. Arbetsgrupperna har omfattat styrning och organisation, tillsyn, rehabiliteringsarbete, avgörande av vissa socialförsäkringsärenden samt pensionsadministrationen. I arbetsgruppernas arbete har experter och sakkunniga från kommittén medverkat samt vissa andra företrädare för olika organisationer.