sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — Hyreskontraktet är tecknat med sedvanlig indexering av hyran. Den utökade bemanning som utredningen föreslår, ger dock behov av något ytterligare lokalyta. Detta torde dock kunna arrangeras i anslutning till nuvarande lokaler. Som framgår av avsnitt 7.2 föreslår utredningen att samtliga till- ståndsavgifter redovisas utanför statsbudgeten, dvs. att intäkterna från avgifterna behålls och disponeras av myndigheten. uppgick den samlade avgiften för detta till , dvs av kostnaderna och i beräkningarna av den framtida kostnadsbilden har antagits samma procentuella andel. Denna kostnad redovisas separat då den inte framöver ingår i behovet av anslag från statsbudgeten. Utredningen har därtill klassificerat det nya ansvaret för prospektdirektivet som varande av tillståndskaraktär och har därför på motsvarande sätt särskilt denna kostnad. Sammantaget innebär detta för ett framtida FI, i enlighet med utredningens förslag och med de antaganden som utredningen gjort, ett totalt resursbehov om , om , om . Under de två senare åren kan avgiftsintäkterna (se kapitel 7) förväntas bli , vilket minskar det direkta anslagsbehovet med motsvarande belopp, och som därmed blir . Detta kan jämföras med anslaget om . SOU 2003:22 FI:s framtida resursbehov Avslutningsvis ska påpekas två saker. För det första är den typ av kalkyler utredningen genomfört självklart behäftade med osäker- het; det är vanskligt att bedöma resursbehoven för ansvarsområden och verksamheter som delvis inte alls finns och där förut- sättningarna för hur det ska utövas till stora delar ännu inte är beslutade. Utredningen anser ändå att de medvetet ganska för- enklade - och därmed förhoppningsvis transparenta - kalkyler som gjorts, ger en realistisk bild av vilka storleksordningar det handlar om. För det andra är, som tidigare framhållits, den process av internationella regelförändringar och därav förändrade krav på tillsynen inte något som är avslutat med genomförandet av de direktiv etc. som redovisats här. Tvärtom kan vi sannolikt vänta oss en kontinuerlig diskussion om regelutveckling, tillsynsansvar och resurser under framöver. Detta är alltså slutet på början snarare än början till slutet. 6 Styrning och utvärdering av FI Utredningens har som framgått dragit slutsatsen att FI behöver större resurser för att klara sina åtaganden på ett rimligt sätt. Detta gör att FI:s framtida styrning och utvärdering blir än viktigare. Utredningen vill därför ta upp några aspekter på dessa frågor. FI styrs genom förordning (1996:596) med instruktion för . Förordningen anger bl.a. verksamhetens uppgifter och mål, vilka FI skall samråda med i utövandet av sin verksamhet, hur myndighetens ledning skall se ut samt styrelsens ansvar och uppgifter. Instruktionen är regeringens medel för att definiera uppgifterna och målen, och ger också mandat till myndigheten att utföra dessa uppgifter. Den fastställer även den formella styrningen av myn- digheten. Instruktionen stipulerar dock inte hur utvärdering av verksamheten ska ske. Dagens instruktion anger följande huvudsakliga uppgifter och mål: 1 § är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. 2 § De övergripande målen för verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. har till uppgift att 1. utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, Styrning och utvärdering av FI 2.följa och analysera utvecklingen inom verksam- hetsområdet samt rapportera till regeringen om inspektionen bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt, 3.meddela föreskrifter samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning, 4.medverka i internationellt samarbete som rör inspek- tionens verksamhetsområde, 5.biträda regeringen med yttranden och utredningar, 6.fullgöra sina uppgifter enligt förordnanden med stöd av atomansvarighetslagen (1968:45) och 10 kap. 12 § sjölagen (1994:1009), 7.fullgöra uppgifter enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap, samt 8.fullgöra kanslifunktionen åt . Inspektionen får föreskriva avvikelser och medge undantag som avses i 11 § lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om . Förordning (2002:530). beslutade regeringen att ändra instruktionen från att generaldirektören är såväl chef för myndigheten som styrelsens ordförande, till att verksamheten har en styrelse med fullt ansvar. Utöver instruktionen styrs FI av ett årligt regleringsbrev, i vilket regeringen för det kommande budgetåret anger verksamhetens mål, återrapporteringskrav, eventuella särskilda uppdrag, samt finan- siering. I regleringsbrevet definieras dels generella verk- samhetsmål, dels verksamhetsmål för olika delområden. Till dessa finns specificerade återrapporteringskrav knutna. Avslutningsvis anges ramanslaget för myndigheten. I regleringsbrevet anges mål för fem olika verksamhetsgrenar, som anknyter till de huvudprocesser inom FI som nämndes i kapitel 3. För området Analys av det finansiella systemets stabi- litet anges att: skall analysera den riskuppbyggnad som äger rum i de finansiella företagen och på marknaderna. Instabilitet i det svenska finansiella systemet skall tidigt identifieras. Styrning och utvärdering av FI Beträffande verksamhetsområdet av finansiella företag sägs bl.a. att: under tillsyn skall vara stabila, ha väl fungerande intern kontroll och sund balans mellan kapital och risker. Tillsynen över större systemviktiga företag skall särskilt prioriteras. Tillsyn av hur de finansiella företagen efterlever gällande regler skall bidra till att målen om stabilitet och ett gott konsumentskydd upp- fylls. Avseende konsumentskydd skall företagens klagomåls–hantering och informationsgivning till kunder prioriteras - - -. För Tillsyn av marknadsplatser sägs att: skall verka för välordnade finansiella marknader genom att utveckla tillsynen över värdepappershandeln och marknadsplatserna. Därvid skall särskilt beakta tillsynens konsekvenser för förtroendet och effektiviteten på de finansiella marknaderna. När det gäller Regelgivning respektive Tillstånd och anmäl- ningar är uppgifterna att: bidra till stabilitet i och genomlysning av de enskilda finansiella företagen samt ett gott konsumentskydd Effekten av regelgivningen skall vägas mot effektiviteten i det finansiella systemet. Handläggningen av tillstånds- och anmälningsärenden skall vara snabb, kostnadseffektiv och hålla hög kvalitet. Utredningen anser att det skulle vara ändamålsenligt med en mer tydlig uppdelning mellan instruktion och regleringsbrev; som framgått återfinns en hel del av mer övergripande mål även i regle- ringsbrevet. Enligt utredningens uppfattning bör målbeskriv- ningarna koncentreras till instruktionen, som reglerings- brevet ges en mer tydligt operativ karaktär. Utredningen föreslår att regeringen i tillämpliga delar ändrar regleringsbrevet med anledning av utredningens förslag. Detta kan med fördel ske . Styrning och utvärdering av FI 6.2Utredningens förslag till framtida instruktion Instruktionen reflekterar i sina målformuleringar den grund- läggande inriktning i FI:s verksamhet som beskrivs i utredningens kapitel 2. Enligt utredningens uppfattning finns anledning att utveckla instruktionen i linje med den diskussion som förts i utredningen, liksom mot bakgrund av de förändringar som redan beslutats när det gäller . Instruktionen innehåller en rad punkter där olika arbetsuppgifter för FI anges. Det finns dock inte någon inbördes prioritering mellan dessa uppgifter, som alla arbetsmässigt kan bli mycket omfattande. Utredningen anser det önskvärt att statsmakterna tydligare avgränsar och prioriterar mellan de uppgifter FI förväntas genomföra. Ett sätt att göra detta är att minska antalet punkter i listan. Mot den bakgrunden föreslår utredningen följande skrivningar av instruktionens paragraf 1 och 2: Förslag till ny instruktion för FI 1§ är central förvaltningsmyndighet för tillsyn över finansiella företag, finansiella marknader och marknads- platser . 2§ För att upprätthålla och stärka det finansiella systemets stabi- litet och funktionsförmåga skall verka för -stabila finansiella företag, -väl fungerande och väl genomlysta finansiella marknader, -gott konsumentskydd. har till huvuduppgift att -utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan för- fattning, -följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet, -meddela föreskrifter samt handlägga tillstånds- och anmäl- ningsärenden samt andra förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning. Styrning och utvärdering av FI -fullgöra sina uppgifter enligt förordnanden med stöd av atomansvarighetslagen (1968:45) och 10 kap. 12 § sjölagen (1994:1009) , samt -fullgöra uppgifter enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Inspektionen får fullgöra kanslifunktion åt och . Inspektionen får föreskriva avvikelser och medge undantag som avses i 11 § lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premie- pensionsmyndigheten. Utredningen föreslår alltså att två punkter i dagens instruktion stryks. Det gäller för det första punkten som rör internationellt samarbete. De riktlinjer som framgår av 16 § i verksförordningen som reglerar myndigheters generella medverkan i EU-arbetet är enligt utredningens uppfattning tillfyllest. Där framgår också att inspektionen ska uppmärksamma berörda departement och myn- digheter om de frågeställningar som de bör bevaka i sina kontakter med och arbete inom EU. Utredningen föreslår för det andra att uppgiften att biträda regeringen med yttranden och utredningar utgår ur instruktionen. Den snabba utvecklingen som sker på de finansiella marknaderna och den fokus som senare års händelser har gett på utveckling av tillsyn, har inneburit ökade önskemål från regeringen att ibland på kort varsel utnyttja FI som utredningsresurs, vilket ofta inneburit ett omfattande arbete från FI:s sida. Utredningen anser att det är väsentligt att FI kan koncentrera sig på sina grundläggande uppgifter och planera för att utföra detta effektivt och med hög kvalitet. Utredningsuppdrag av ad hoc- karaktär bör därför undvikas. Utredningen inser att detta inte alltid är möjligt, men att det ändå finns anledning att markera en sådan strävan genom att ta bort denna formulering ur instruktionen. Styrning och utvärdering av FI Utredningen har inte sett det som en del i sitt uppdrag att göra en översyn av den interna organisationen inom myndigheten. Det finns dock en fråga av mer principiell vikt som utredningen vill uppmärksamma. Utredningen anser att den kritik som ibland framförs mot självregleringsorgan för brister i uppdelningen mellan dem som formulerar regler och praxis, å ena sidan, och dem som granskar efterlevnaden av dessa, å den andra, i viss mån även kan anses gälla FI. kan det vara samma handläggare som granskar ett tillsynsobjekt, utreder eventuella överträdelser av föreskrifter och fastställer en eventuell sanktion. Ansvarsuppdelningen följer visserligen intern delegerings- och arbetsordning, men kan ge trovärdighetsproblem. Som anges ovan kommer myndighetens framöver ha en styrelse med fullt ansvar. Den faktiska ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetsledningen kvarstår dock att fastställa. Utredningen anser oavsett detta att det skulle finns ett värde i göra en tydlig uppdelning mellan den som genomför granskningen och den som utfärdar en eventuell sanktion. Detta skulle kunna åstadkommas genom bildandet av en intern disciplinnämnd inom FI. Denna nämnd skulle ta del den ansvarige handläggarens granskningsunderlag, och därefter fastställa den eventuella sanktionen. Nämndens medlemmar bör utses bland myndighetens egen personal för att undvika otydlighet i utövandet av myndighetsuppgiften. Motsvarande lösningar har man valt i bl.a. och . I har man tillsatt en särskild ombudsman i organisationen som bevakar dylika frågor. 6.4Utredningens förslag till framtida utvärdering Utredningen menar att det vore positivt om det framtida FI utöver sedvanlig utvärdering av regeringen i form av mål och resul- tatdialog, även var föremål för en offentlig utvärdering från övriga intressenter. De flesta representanter från den finansiella marknaden som kontaktats i samband med utredningen har uttryckt stor till- fredsställelse över att regeringen velat ta ett samlat grepp över FI:s framtida roll och resursbehov. Därtill är det i huvudsak mark- Styrning och utvärdering av FI nadens aktörer som finansierar FI:s verksamhet, även om finansieringen går via statsbudgeten. Det är också av det skälet angeläget att det skapas organiserade former för en utvärdering från dessa intressenters sida. Ett exempel på hur detta kan göras kan hämtas från Finans- inspektionens brittiska motsvarighet, Authority (FSA), där man tillsatt tre grupper som tagit på sig att regelbundet granska och utvärdera i vilken mån FSA har uppfyllt de mål som låg till grund för dess bildande. Det handlar om dels en Practitioner Panel med representanter från tillsynsobjekten, dels en Consumer panel med representanter från kunderna till till- synsobjekten. Det finns dessutom en Small Business Practitioner Panel som samordnar sina aktiviteter med Practitioner panel. Poängen är att tillsynsmyndighetens måluppfyllelse ska undersökas och diskuteras av dem för vilka målen ytterst är uppställda. Den första rapporten från Practitioner panel presenterades . Där framkom att gapen mellan förväntan från intressenterna om vad myndigheten skulle åstadkomma och vad myndigheten genomfört hade vuxit. Den publika debatt som detta sannolikt ger upphov till bör vara till nytta för utvecklingen av tillsynen. Utredningen anser att en motsvarande utvärderingspanel med representanter för tillsynsobjekten bör bildas i . Panelen skulle exempelvis kunna bestå av representanter från de reglerade marknadsplatserna, bankföreningen, fondbolagens förening, finansbolagens förening, fondhandlareföreningen, försäkrings- förbundet, VPC etc. Eftersom detta är en möjlighet för myndig- hetens intressenter att i organiserad form utvärdera myndighetens arbete, är det angeläget att myndigheten inte styr över tillsätt- ningen av panelen och inte heller i övrigt påverkar dess arbete. Syftet med en praktikerpanel av det skisserade slaget är att åstad- komma en offentlig genomgång av inspektionens måluppfyllelse som komplement till den utvärdering som huvudmannen gör. Förslaget är därför att panelen till att börja med en gång publicerar sin utvärdering av FI:s verksamhet och förmåga att uppfylla sina mål och ambitioner. FI förutsätts därefter kom- mentera dessa utvärderingar och omdömen. En sådan publik debatt kan enligt utredningens uppfattning på ett konstruktivt sätt bidra till att förtroendet både för tillsynen och för finansmarknadens i stort stärks. Som nämnts har man i också en panel med konsumentrepresentanter. En sådan vore önskvärd även i , Styrning och utvärdering av FI men hör det till bilden att FSA – till skillnad från FI – också ansvarar för enskilda konsumentärenden och därmed får en annan kontaktyta mot konsumenterna än vad FI har. Av det skälet är en konsumentpanel i anslutning till FI inte lika naturlig. Ett annat problem är att det i finns ganska få organisationer eller andra naturliga företrädare för konsumentintresset på det finansiella området. 7 Finansieringen av FI FI är central förvaltningsmyndighet för tillsyn av finansiella institut och marknader. FI tilldelas i likhet med flertalet statliga myndig- heter ett årligt ramanslag som skall täcka verksamhetens utgifter. Storleken på anslaget beslutas av . Kostnaderna för FI ingår i statsbudgeten och därmed i de takbegränsade utgifter. FI tar ut en obligatorisk avgift från institut under tillsyn, samt ansökningsavgifter för prövning av olika typer av ärenden. Samtliga avgifter tas ut med stöd av förordningar som beslutas av rege- ringen. Det ekonomiska målet är full kostnadstäckning för verk- samheten. Avgifterna som FI tar ut disponeras inte av myndigheten utan levereras in till statskassan och redovisas där mot inkomsttitel. Det årliga anslaget som FI allokeras från statsbudgeten, uppgår dock i princip till motsvarande belopp som avgiftsuttaget. Bakgrunden till nuvarande finansieringsform är lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Den stipulerar att statens inkoms- ter och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbud- geten. Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens intäkter, får utgifterna redovisas netto på anslag1. har varit mycket restriktiv i att för offentligrättsliga avgifter tillämpa annat än bruttoredovisning under utgiftstaket. Ett av de senaste fallen där undantag medgavs var för (), där myndigheten, givet en högst-taxa, har stor frihet att själv fastställa avgifter för sina tjänster och behåller de 1 Nettoredovisning innebär redovisning mot anslag, där inkomsterna skall bidra till att täcka kostnaderna för verksamheten. Ett annat begrepp är redovisning utanför statsbudgeten, som innebär att inkomsterna enligt huvudregeln enbart ska redovisas i resultaträkningen. Här ingår att avgifterna helt disponeras av myndigheten och med syftet att uppnå full kostnadstäckning. avgifter som tas ut av tillsynsobjekten för att finansiera driften av sin verksamhet. FI tilldelades för ett anslag om . Debiterade tillsynsavgifter brukar vanligtvis motsvara av de samlade avgifter FI tar in från tillsynsobjekten, och ansökningsavgifter . beslutar regeringen om det årliga avgiftsuttaget. Även stipulerades att avgifterna skall finansiera den verksamhet som drivs av inspek- tionen, med vissa mindre specificerade undantag. Konsekvenser av nuvarande finansieringsform Nuvarande finansieringsform har fördelen av att; Den är i enlighet med intention att statens inkom- ster och utgifter skall bruttoredovisas i statsbudgeten. Den skyddar tillsynsobjekten från omotiverat stora avgiftsuttag av den myndighet som utövar en tillsyn som instituten inte kan undvika. Den ger regeringen möjlighet till full ekonomisk styrning av verksamheten. Finansieringsformen har dock ett antal negativa konsekvenser. Regeln att ingå FI:s anslag ingår i statsbudgeten kan ge kraftiga fördröjningseffekter när verksamhetens behov av medel ändras. Förhållandena på de finansiella marknaderna ändras snabbt, vilket ställer krav på flexibilitet i tillsynsmyndighetens aktiviteter. Detta gäller såväl tillsynsuppgiften som utfärdande av tillstånd, dvs. största delen av FI:s verksamhet. Hårddraget kan man säga att FI kan tvingas nedprioritera arbetet med tillsynen av vissa kunna tillsätta nödvändiga resurser för att hantera turbulens inom ett annat institut eller en viss sektor. En nedprioritering kan i efterhand visa sig vara förödande på grund av de kedjeeffekter som kan uppstå vid finansiell turbulens. På motsvarande sätt kan FI också skapa egna fördröjnings- effekter för marknaden vid konjunkturändringar. En ekonomi i till- växt skapar ökad efterfrågan på finansiella tjänster, vilket kan leda till fler ansökningar om tillstånd från myndigheten, såsom rörelsetillstånd och prospekt för emissioner av aktier och finansiella instrument etc. Med låsta resursramar kan FI inte klara en ökad tillströmning av tillståndsärenden utan förlängda handläggningstider eller, återigen, genom nedprioritering av andra uppgifter. Utredningen menar därför att FI behöver en finansieringsform som möjliggör en snabbare anpassning till förändringar i myn- dighetens uppgifter till följd av ändrade omvärldsförutsättningar. Utredningen har respekt och förståelse för de positiva inslag som nuvarande finansieringsform innebär och därmed för tveksamhet att bevilja undantag från bruttoredovisning under utgiftstaket. Utredningen föreslår därför att finansieringen förändras på följande sätt; Tillståndsavgifterna redovisas utanför statsbudgeten, dvs. intäk- terna från avgifterna behålls och disponeras av myndigheten. De avgifter som debiteras för olika tillståndsärenden är i princip direkt relaterade till den genomsnittliga handläggningstiden för respektive ärendeslag. Det finns därför en direkt relation mellan myndighetens resursallokering och den utförda tjänsten. De institut som behöver dessa tillstånd kan därför uppnå en relativt hög grad av tillförsikt att storleken på de avgifter som skall betalas för den önskade tjänsten är direkt relaterad till den kostnad som tjänsten ger upphov till. Därmed uppfylls också samtliga de av budgetlagen uppställda kriterier för att redovisa intäkterna och utgifterna för denna verksamhet utanför statsbudgeten, dvs. att det finns en direkt relation mellan verksamhetens intäkter och kostnader. Regeringen kan också på ett enkelt sätt få en kvantitativ uppföljning av ärendevolym kontra resursallokering, och kan också påverka resurstillflödet givet att man beslutar om avgifternas storlek. Den negativa konsekvensen av förslaget är bristande incitament för myndigheten att uppnå optimal effektivitet i handläggningen av dessa tjänster. Detta anser utredningen får hanteras av de allmänna krav på uppföljning och styrning av myndighetens verksamhet som framgår i utredningens förslag till framtida styrning (kapitel 7). Detta gäller dock enbart ansökningsavgifterna. Därtill föreslår utredningen att: Myndigheten ges rätt att genom eget beslut överskrida sitt ramanslag av anvisat anslag, och efter regeringens godkännande överskrida med upp till av anvisat anslag. I statsbudgeten beslutas i vilken mån anslagsnivån under följande budgetår ska reduceras med motsvarande belopp. En myndighet har i normalfallet möjlighet att överskrida sitt ramanslag . Budgetlagen ger regeringen rätt att bevilja en anslagskredit som motsvarar högst av anslagsbeloppet. Utnyttjande av anslagskrediter förutsätts regleras påföljande budgetår. Förslaget innebär därför att regeringen bemyndigar myndigheten att själv fatta beslut om att överskrida sitt ramanslag för att snabbt kunna parera eventuell turbulens i det finansiella systemet. Beräknat på ramanslaget skulle detta ge myndigheten en buffert under pågående budgetår om att utnyttja vid en dylik situation. Därutöver innebär förslaget att en ytterligare buffert om motsvarande belopp skulle kunna ställas till myndighetens förfogande under budgetåret. Denna extra buffert skulle dock kräva regeringens tillstånd, varpå samråd med regeringen om krisens natur och omfattning måste ske. Eftersom budgetlagen inte ger regeringen möjlighet att bevilja anslagskredit på , innebär detta att regeringen i budgetarbetet måste tillse att motsvarande medel finns till regeringens disposition. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga och analysera nya roll och vilket resursbehov som väntas uppstå mot bakgrund av de förändringar i inspektionens ansvarsområde och uppgifter som beslutats eller som kan följa av initierade nationella och internationella regeländringar. Aktuella förändringar avser bl.a. krav på utvecklad tillsyn och reglering inom värdepappers- marknadsområdet, nya regler för kapitaltäckning och nya bank- och finansieringsrörelseregler. Utredaren skall särskilt granska utrymmet för självreglering på värdepappersmarknaden, analysera hur stor roll självregleringen bör få och överväga på vilket sätt kan få större inflytande och ansvar över självregleringen . Vidare skall utredaren lämna förslag till hur bör organisera tillsynen över efterlevnaden av de internationella redovisningsstandarder som svenska börsbolag kommer att vara skyldiga att tillämpa. Utredaren skall även överväga om, och i vilken omfattning, bör få en roll vid tillsynen över revisorer, registrerade revisionsbolag och revisionsverksamhet i bolag som givit ut värdepapper som är noterade vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats.