sou · GRB3104d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om konkurren- sen fungerar effektivt tvingas operatörerna dels utforma sitt trafik- utbud efter resenärernas önskemål, dels hålla nere kostnader och priser på en sådan nivå att de kan hävda sig gentemot kon- kurrenterna. På så sätt skapas en garanti för att resenärerna och samhället får tjänster av hög och efterfrågad kvalitet till lägsta möj- liga priser. I samtliga modeller ligger därför som en första utgångspunkt ambitionen att de ska skapa förutsättningar för att möta och till- godose resenärernas och samhällets efterfrågan och behov av järn- vägstransporter och i övrigt ligga i linje med uppsatta mål för transportpolitiken. Enligt min mening uppnås det bäst genom att utnyttja konkurrensen som det effektivitets- och kvalitetshöjande medel det kan vara, givet de rätta förutsättningarna. 2.3.2.1Fri konkurrens, kontrollerad konkurrens eller en mix därav? Efter att ha konstaterat att den framtida järnvägsmarknaden bör utgå från resenärernas önskemål och att en kostnadseffektiv trafik till nytta för samhället bäst uppnås genom största möjliga konkur- rens i operatörsledet infinner sig frågan om vilken form denna konkurrens bör ta. Här finns objektivt sett två olika huvudalterna- tiv. Antingen talar vi om en fri, öppen konkurrens eller en reglerad, "kontrollerad" konkurrens. En fri konkurrens, dvs. konkurrens på spåren och om slutkun- derna, utgår från att marknadstillträdet är öppet och att det står var och en fritt att etablera sig och driva trafik på kommersiella villkor. Helt avreglerad, dvs. helt utan regler, kan dock marknaden inte vara. Bland annat kräver den begränsade infrastrukturen, liksom allmänna säkerhets- och miljöhänsyn samt tekniska aspekter på driftskompatibilitet, alltid vissa regler och restriktioner i samband med tillträdet till marknaden liksom för det fortsatta utförandet av trafiken. En reglerad, kontrollerad konkurrens är i praktiken närmast att likna vid anbudskonkurrens, dvs. där konkurrensen utspelar sig vid upphandlingstillfället men där någon annan, utöver operatören och hans kunder, i olika grad har inflytande på hur utbudet ska se ut. Detta brukar i järnvägssammanhang beskrivas som en konkurrens om spåren. Därutöver kan man givetvis tänka sig en mix av dessa båda alternativ. Skillnaden mellan de båda alternativen kan sammanfattas enligt följande: Konkurrens PÅ spåren, dvs. konkurrens om slutkunder genom fri, öppen konkurrens, "begränsad" konkurrens i ett auktorisations- eller licensierings- system. Konkurrens OM spåren, dvs. en koncession9 (i normalfallet en ensamrätt om linje/stråk/ geografiskt område), ett franchiseavtal,10 Begreppen koncession och franchise förefaller dels vara något oprecisa för dessa sammanhang, dels till stor del sammanfalla. Med koncession menas i juridisk bemärkelse normalt en ensamrätt om något, medan begreppet franchise inte tycks ha någon absolut juri- disk definition. Ofta, men inte alltid, innebär dock franchisen också en ensamrätt, men uttrycker till skillnad från koncessions- begreppet snarare innebörden av en affärsidé och en närmare ansvarsfördelning mellan franchisegivare och franchisetagare. 9Koncession ('avträda', 'avstå från', 'medge', 'tillåta'), tillstånd som lämnas av myndighet att bedriva viss verksamhet eller näring. Tillståndet ges först efter närmare prövning om den planerade verksamheten är behövlig och ändamålsenlig, framför allt från samhällelig synpunkt. Krav på koncession uppställs främst inom fastighetsrätten i syfte att säkerställa miljöskyddskrav, ändamålsenligt utnyttjande av naturtillgångar och mineralfyndigheter samt hänsyn till andra fastighetsägares intressen. 10Franchising: Licens att tillverka eller sälja en vara eller tjänst, varvid utrustning eller förnödenheter tillhandahålls eller tillverkas av franchisegivaren. Denne utarbetar ett komplett affärssystem som andra, s.k. franchisetagare, kan få möjlighet att använda mot att de betalar någon form av royalty. På detta sätt kan en företagare snabbare och lättare arbeta med en tjänsteverksamhet i stor skala. 11Public Private Partnership (PPP): En offentlig service eller funktion som utformas över hela sin livscykel och tillhandahålls av företrädare för den privata sektorn, helt eller delvis finansierad med privata medel och där risker fördelas mellan den privata och offentliga sektorn. (Privatfinansiering genom partnerskap, Statskontoret 1998:12). Som antyds ovan förutsätter ingen av dessa former att tilldel- ningen sker i konkurrens utan det är snarare själva anbudstävlingen som utgör stommen i konkurrensmodellen. Ur en generell synvinkel kan för- och nackdelarna med dessa båda alternativ sammanfattas enligt figuren nedan. Utbud endast på företagsekonomiskt Tar inte hänsyn till positiva externa effekter av etablering av frågan och kan ge varia- tioner i utbudet efter Krävande lösning både för myndigheter Ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader. Behovet att begränsa antalet på operatörssidan och ger risk för en obalans i maktförhållandena mellan myndigheter och operatörer. beställarkompetens krävs som motvikt till sådan s.k. regulatory capture. * Givet att järnvägstrafik karaktäriseras av fallande styckkostnader och stordriftsfördelar kommer en fri konkurrensmarknad att leda till ett faktiskt (oreglerat) monopol. Om järnvägstrafik däremot lider av "stordriftsnackdelar" kommer avregleringen leda till att monopolet urholkas och en fungerande konkurrensmarknad på spåret utvecklas. Det senare under förutsättning att monopolet inte skyddas genom kvarvarande faktiska eller formella etableringshinder eller andra typer av konkurrensbegränsningar. Hur operatörsstrukturen kan tänkas utvecklas på en fri och for- mellt sett helt öppen marknad avgörs helt av i vilken mån det finns reella etableringsmöjligheter eller om marknaden kännetecknas av olika former av faktiska etableringshinder eller andra typer av kon- kurrensbegränsningar. Nya aktörer på en sådan helt avreglerad järnvägsmarknad kommer dock, förutom höga etableringskostna- der och restriktioner från det begränsade tillträdet till den gemen- samma infrastrukturen, också tvingas hävda sig i konkurrensen från starkt dominerande aktörer. Det är därför mycket troligt att en helt fri järnvägsmarknad, utan särskilda åtgärder för att komma tillrätta med de konkurrensbegränsande inslag som kännetecknar marknaden , skulle resultera i ett (nytt) faktiskt monopol eller en monopolliknande situation. Det modellalternativ (A1) nedan som beskriver ett fritt mark- nadstillträde och en öppen konkurrens om spåren förutsätter där- för en rad sådana regleringar och ingrepp som skapar förutsätt- ningar för att persontrafikmarknaden ska utvecklas till effektiv konkurrensmarknad. En sådan marknad kännetecknas av "ett inte för begränsat antal säljare, inte för differentierade produkter, samt aktörer som inte handlar i samförstånd eller med hjälp av otillbör- liga fördelar". En sådan marknad saknar också väsentliga hinder för nyetablering av företag.12 Till exempel skulle tillståndsvillkor som tar sikte på att begränsa dominerande operatörers eller andra järnvägsaktörers marknads- makt vara ett sätt att öka förutsättningarna för järnvägsmarknaden att utvecklas i denna riktning. Genom att ställa särskilda krav på en dominerande aktör i förhållande till övriga aktörer på marknaden, minskar risken för små, nyetablerade företag med mindre finansiell uthållighet att bli utkonkurrerade, vilket i sin tur kan stimulera till ökad etablering. I de fyra modellerna finns båda här beskrivna huvudformer av konkurrens representerade. Det första modellalternativet bygger helt på fri konkurrens på spåren, det andra är en kombination av konkurrens om och på spåren. De två sista alternativen utgår båda två från en kontrollerad konkurrens med anbudsupphandling om spåren. 2.3.2.2Marknads- eller myndighetsinitiativ? Ett vägval att ta ställning till i modellarbetet har varit huruvida trafikutbudet ska utformas efter marknadens eller samhällets, dvs. trafikansvariga myndigheters, initiativ. I ett system med mark- nadsinitiativ är verksamheten antingen helt avreglerad, dvs. det är fritt för vem som helst att starta trafik. Eller så är etableringen reglerad genom att trafikansvariga myndigheter ger privata och offentliga operatörer tillstånd för att bedriva trafik på kommersiella grunder. Tillståndet kan därtill vara baserat på en ensamrätt att bedriva trafik inom ett visst område eller på en viss sträcka. Denna ensamrätt ges normalt i områden där trafikunderlaget är svagt eller 1992/93:56 Ny konkurrenslagstiftning. sviktande för att minska operatörens intäktsrisk men kan också förvärvas mot en viss ersättning. I ett system med myndighetsinitiativ är det trafikansvariga myn- digheter som har ansvar för att utforma trafikutbudet. Systemet är oftast förknippat med någon form av offentlig subvention. Det är således myndigheterna och inte operatörerna som avgör var, när och hur tågen ska gå – och hur mycket det ska kosta. Trafikeringen kan i sin tur utföras av privata eller offentligt ägda operatörer, reglerat av ett traditionellt trafikeringsavtal, genom ett franchi- seavtal eller genom ett s.k. managementkontrakt (t.ex. Délégation de Service Public i ). I samtliga dessa senare former kan man introducera ett element av konkurrens genom att låta tilldelningen av avtal och kontrakt ske genom en anbudstävlan. Kontrakten kan sedan i sin tur, liksom när det gäller tillstånds- villkoren, utformas på olika sätt i syfte att begränsa eller fördela affärsrisk mellan beställare och utförare. Ett bruttokontrakt ger t.ex. entreprenören full ersättning för hans kostnader och lägger affärsrisken på beställaren. Ett nettokontrakt förutsätter vanligtvis att operatören står affärsrisken men ger beställaren mindre inflytande över trafiken och dess utförande. Genom att ge en entreprenör, eller koncessionsinnehavare, en ensamrätt kan affärsrisken och därmed kontraktskostnaden, hållas nere. I de fyra modeller som presenteras nedan ligger den avgörande skillnaden i vem som har huvudinitiativet när det gäller att avgöra trafikutbudet. De två första modellerna utgår från att marknaden har initiativet. De två senare illustrerar en situation där det är de trafikansvariga myndigheterna som har initiativet när det gäller att avgöra trafikutbudet. 2.3.2.3Utbudet bestäms av marknaden Modell A1: Kommersiell trafik utan upphandling Kommersiell trafik bedrivs i konkurrens på spåren mellan tågope- ratörer. Marknadstillträdet är fritt och SJ AB:s ensamrätt är avvecklad. Alla "auktoriserade sökanden" (dvs. alla som uppfyller allmänna villkor om säkerhet etc.) får söka om tåglägen. Operatö- rerna har möjlighet att komplettera sitt utbud på marginalen genom att på eget initiativ hos ansvarig myndighet (Rikstrafiken och/eller trafikhuvudmännen) söka biljettbidrag (t.ex. x öre/platskm) för trafik på specificerade olönsamma linjer/stråk/delar av nätet. Ingen ensamrätt ges för denna trafik men det finns heller inget hinder för operatörerna att korssubventionera mellan kommersiell trafik och bidragstrafik. Det bör här noteras att korssubventionering är en från konkur- renssynpunkt negativ företeelse endast om denna används i syfte att tränga undan konkurrenter med sämre finansiella möjligheter. Om ett företag som är marknadsledande tillämpar så kallad under- prissättning med hjälp av korssubventionering är det ett exempel på missbruk av en dominerande ställning, en företeelse som är förbju- den enligt konkurrenslagen. Att enbart vara stor på marknaden, eller att företag som inte är marknadsledande tillämpar korssub- ventionering, är således varken konkurrenshämmande eller förbju- det. Bidraget ska utgå till alla som väljer att söka det, något som för övrigt är en förutsättning som såväl som EG:s konkur- rensregler vilar på. Att subventionera endast en aktör på en i övrigt konkurrensutsatt marknad skulle ge denna aktör en otillbörlig konkurrensfördel. Sammanfattningsvis innebär biljettbidraget att en operatör som kör en kommersiellt lönsamt linje kan, med hjälp av bidraget, utöka sin verksamhet på marginalen genom att utsträcka trafiken geogra- fiskt eller på speciella tider eller under vissa delar av dygnet. Det är däremot inte tänkt att kunna användas för att öppna trafik i en sådan omfattning att det närmast är att likna vid subventionerad entreprenadtrafik. Trafikutbudet, dvs. var och hur tågen ska gå i denna modell kommer därmed helt att avgöras av marknadens initi- ativ. +Utbudet bestäms huvudsakligen av resenärernas betalningsvilja och de som reser får direktinflytande i trafiken. +Nya trafikprodukter får utrymme att växa fram och möjlig- heter öppnas för att tillgodose flera målgrupper med särskilda önskemål (skräddarsydda tågprodukter). +Fri konkurrens ger möjlighet att utnyttja tågets konkurrens- kraft som ett effektivt och bekvämt masstransportmedel genom att trafik i första hand kommer att bedrivas där det finns ett tillräckligt stort passagerarunderlag. +Konkurrens om den kommersiella trafiken minskar risken för övervinster till företagen och ger större möjligheter att effekti- vitetsvinster kommer resenärerna tillgodo. +Konkurrensen begränsar samhällets kostnader för järnvägs- trafik huvudsakligen till de som hör till infrastrukturen. +Statens extraordinära kostnader för försvinner. –Trafik uppstår endast eller i första hand på företagsekonomiskt lönsamma sträckor och sträckor som ansluter till dessa vilket gör att utbudet kan bli lägre än vad som vore samhällsekono- miskt optimalt. –Befintlig infrastruktur riskerar att underutnyttjas i vissa områden. –Färre tågförbindelser i glesbygd ökar behovet av främst bil- och busstrafik, vilka båda är förknippade med fler olyckor och sämre miljö. –Ansvarig myndighet får svårigheter att formulera icke- diskriminerande regler för utbetalning av biljettbidrag. –Det finns risk för missbruk av möjligheten till finansiellt stöd och svårigheter att avgöra vilka linjer som faktiskt är företags- ekonomiskt olönsamma. –Det finns en risk för att dominerande aktörer kan utnyttja biljettbidraget för konkurrenssnedvridande korssubventione- ring. För resenärerna innebär en öppnad konkurrens på spåren en större möjlighet att påverka trafikens innehåll och kvalitet. Flera olika specialprodukter får möjlighet att växa fram, vilket kan bidra till att öka tågets attraktivitetskraft för nya resenärsgrupper och ett ökat resande. På de för tåget olönsamma linjerna kommer resenä- rerna istället att hänvisas till andra transportslag, som drivs på kommersiella villkor eller upphandlas inom ramen för de trafik- ansvariga myndigheternas mandat, alltefter de olika transportmed- lens kommersiella förutsättningar. För tågoperatörerna öppnar sig en större marknad – av resandet med järnväg sker inom den kommersi- ellt lönsamma trafiken – med större möjligheter att själv pröva och etablera sina affärsidéer. Operatörerna får nu större kontroll över sin egen konkurrenskraft och affärsrisk, genom en anpassad mix mellan kostnader och intäkter, som ger möjlighet till en långsiktig- het och bättre framförhållning i företagens affärsplaner. Utan ent- reprenadkontraktens begränsningar och restriktioner ökar möjlig- heterna att hitta nya lönsamma trafikkoncept. I avsaknad av en subventionerad entreprenadmarknad, med ett visst konkurrensskydd för den avtalade perioden, försvinner dock möjligheten att begränsa eller helt eliminera affärsriskerna. Detta kommer sannolikt göra det svårare för de mindre trafikföretagen med sämre finansiell uthållighet. Effekter för organisatörer och beställare I denna modell består beställarens roll i att definiera och ta ställ- ning till den kompletterande tågtrafik som erhåller biljettbidrag. Även om det är operatörerna som kommer att ta initiativ till och ansöka om bidrag för viss trafik är det upp till ansvariga myndig- heter att utforma regler och kriterier för hur och för vilken trafik detta bidrag ska utdelas. Kravet om att bidraget ska vara konkur- rensneutralt utformat och tillämpat kan vara svårt att uppfylla och kräver sannolikt, åtminstone i ett inledningsskede, en noggrann uppföljning. För skattebetalarna medför en tågtrafik enligt denna modell mins- kade trafikeringskostnader genom att mycken av den samhälls- köpta trafiken inte längre kommer att gå med tåg utan med andra ofta billigare trafikslag. Skattebetalarnas kostnader för den fortsatta subventionen genom biljettbidraget är svår att bedöma, men de kommer sannolikt inte att vara lika stora som . Den totala effekten för skattebetalarna är också svår att bedöma och beror bl.a. på hur man väljer att fördela det uppkomna överskottet till följd av minskade kostnader för upphandling. Till skillnad från dagens modell, medger denna modell inte att trafikanter i en del av trafiksystemet subventionerar trafikanter i en annan del. Det bör dock påpekas att bedömningen om skatteeffekter här och i de följande modellerna endast avser de direkta, mätbara effekterna. Vilka indirekta skatte- och kostnadseffekter denna och övriga modeller kan tänkas ge upphov till är en fråga som inte behandlas närmare här. Modell A2: Kommersiell trafik med kompletteringsupphandling Marknadstillträdet är fritt (SJ AB:s ensamrätt avvecklad) och flera operatörer konkurrerar på spåren om kommersiellt lönsam trafik. Samhällsnyttig men kommersiellt olönsam trafik anbudsupphand- las enligt entreprenadavtal på de linjer och delar av nätet som inte trafikeras av kommersiell trafik. Såväl netto- som bruttoavtal före- kommer och graden av subvention i entreprenadtrafiken varierar. På vissa linjer och i vissa områden betalar entreprenörer för att få köra trafiken. Jämfört med dagens situation bestäms trafikutbudet i större utsträckning av marknaden även om det finns ett samhälle- ligt inflytande när det gäller att bestämma utbudet i den upphand- lade entreprenadtrafiken. +Modellen kan förena ett samhällsekonomiskt optimalt utbud genom kompletterande entreprenadtrafik med en konkurrens- press på spåren i den trafik som är kommersiellt lönsam. +Modellen ger samhället möjlighet att styra det utbud som inte kommer till stånd på kommersiella villkor. +Det öppna marknadstillträdet om den kommersiella trafiken ger grogrund för fler företag som i sin tur kan delta i konkur- rensen om entreprenadtrafiken. +Entreprenörer som mister ett entreprenadkontrakt kan eta- blera sig i den kommersiella trafiken och vice versa för företag som har svårt att etablera sig eller hålla sig kvar i den kommer- siella trafiken. +Statens extraordinära kostnader för försvinner. –Behovet av beställarfunktioner- och kompetenser i entre- prenadtrafiken är ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader. –De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på ope- ratörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter och operatörer. –Denna s.k. "regulatory capture"13 kräver särskilt utvecklad be- ställarkompetens som motvikt. –Ansvariga instanser får svårigheter att definiera linjer och sträckor med ensamrätt och särskilja subventionerad entre- prenadtrafik från kommersiellt och fullt ut konkurrensutsatt trafik. –Resenärerna har inget direkt inflytande på entreprenadtrafiken och konsumenternas behov och önskemål "silas" via de mark- nadsundersökningar som trafikansvariga myndigheter har möjlighet att göra. Även i denna modell ges resenärerna ett större direktinflytande över trafiken och dess innehåll . Nya trafiklinjer kommer att 13 Regulatory capture beskriver den obalans som lätt uppstår mellan den som ska reglera, övervaka och styra en bransch och branschen själv. Detta till följd av att myndigheten ofta inte har samma information och kunskap om verksamheten och branschen som företagen själva har. (se även kap 11 Laffont och Tirole 1993) öppnas i den kommersiella trafiken och på vissa befintliga linjer, t.ex. , kommer sannolikt att uppstå såväl en prispressande konkurrens som inbrytningar med nya trafikkoncept och nya snabbare tåg. Innovationer och nya idéer i den kommersi- ella trafiken kommer sannolikt att spilla över på trafikupplägg och kravspecifikationer i den samhällsköpta entreprenadtrafiken. För tågoperatörerna betyder den öppnade kommersiella marknaden en större marknad som dels kan stimulera till etablering av nya tra- fikprodukter i nya linjer och stråk, dels ge möjlighet till kommersi- ell överlevnad för de operatörer som inte vinner eller har förlorat ett entreprenadkontrakt. Kommersiella operatörer som trafikerar en linje eller ett stråk som ansluter till linjer som läggs ut på anbud har sannolikt ett försteg framför andra att vinna kontraktet, något som riskerar att snedvrida konkurrensen i entreprenadtrafiken. Detta är emellertid inte något nytt, utan denna risk diskuterades redan i referensalternativet. Effekter för organisatörer och beställare För trafikhuvudmännen och Rikstrafiken innebär en större mark- nad med fler verksamma kommersiella operatörer bättre förutsätt- ningar för att få fler anbud vid upphandling av entreprenadtrafiken. Om utrymme ges i förfrågningsunderlagen kan beställare av trafik dra nytta av nya idéer om trafikupplägg och nya sätt att bedriva trafik. Det ger också beställarsidan större möjligheter att skapa effektiva kontraktsformer och i större utsträckning fördela affärs- risken mellan beställare och operatör. Vilka effekter modellen ger för skattebetalarna är osäkert. Till stor del liknar den dagens situation och skulle därmed inte tänkas ge upphov till särskilt stora kostnadsmässiga skillnader jämfört med . Genom en ökad konkurrens och fler operatörer som konkur- rerar om den kommersiella trafiken kan dock även konkurrensen på entreprenadmarknaden tänkas förbättras. Huruvida det leder till en prispress och lägre kostnader för entreprenadkontrakten eller att beställarna väljer att ta ut en högre kvalitet och betala för pro- duktutvecklingen i trafiken är svårt att säga. I vilken mån kostnader ökar eller minskar för skattebetalarna är således i hög grad bero- ende på hur Rikstrafiken och trafikhuvudmännen väljer att utforma sina kravspecifikationer och styra sina upphandlingar. 2.3.2.4Utbudet bestäms av myndigheter Modell B3: Upphandling och nationell samordning Det totala trafikutbudet (interregionalt, regionalt, lokalt) över hela landet planeras centralt och upphandlas i konkurrens mellan tåg- operatörerna. Graden av subvention i trafiken bestäms av anbuden, dvs. från noll till full kostnadstäckning. I vissa fall betalar operatö- ren en premie för att få köra trafik. Både netto- och bruttoavtal förekommer således. Till grund för planering och närmare specifi- kation av den trafik som ska handlas upp läggs ett nationellt trafikförsörjningsprogram. Samordning av hela trafikutbudet sker genom en centralt placerad myndighet med ansvar för kollek- tivtrafik. Det är denna myndighet och berörda regionala myndig- heter som har ansvaret för att upphandla trafiken som innehar tra- fikeringsrätten. Vem som ska köra, för hur och till vilken servicenivå avgörs således av myndigheterna och fastställs i entre- prenadkontraktet. +Modellen förmår skapa integrerade lösningar och stabilt utbud genom att en myndighet bestämmer trafikeringen. +Modellen ger samhället och trafikansvariga myndigheter möjlighet att fullt ut styra utbud och servicenivåer. +Genom den nationella samordningen kan samhället bättre och mer flexibelt utnyttja trafikmöjligheterna över hela landet, oberoende av länsgränser eller andra administrativa gränser. +Modellen skapar en större och tryggare marknad för de operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och därmed bättre förutsättningar för en ökad konkurrens . –Modellen innebär en tung byråkrati. –Modellen förutsätter planering "uppifrån och ner", vilket inte är i linje med övrig planering i landet. –Det stora behov av beställarfunktioner- och kompetenser för upphandling och styrning av entreprenadtrafik som modellen förutsätter är ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader, s.k. transaktionskostnader.