sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — De enskilda borgenärerna, som inte haft särskilt mycket att erinra vad gäller kronofogde- myndighetens opartiskhet, kan förväntas ha desto fler synpunkter på om en av borgenärerna har mer information i ären- det än de har och dessutom skall utföra det verkställande arbetet. Det som tidigare ansetts vara ett närmast uteslutande principiellt problem riskerar i detta läge att bli även ett praktiskt problem. Sammanfattningsvis anser utredningen att det, särskilt mot bak- grund förändringarna i anledning av prop. 2002/03:49 Nya för- månsrättsregler, är möjligt att bortse från de principiella skäl som med styrka talar emot dagens lösning. utgångspunkt är därför att frågan om kronofogdemyndighetens dubbla roll måste lösas på ett tillfredsställande sätt. Detta kräver förändringar av nuvarande ordning. Den lösning som väljs måste vara så stabil att den kan tillgodose kommande krav på ett mer aktivt agerande från den myndighet eller de myndigheter som skall vara statens borgenärsföreträdare. Med en ordning där kronofogdemyndighetens opartiskhet inte kan ifrågasättas på samma sätt som , försvinner även de betänkligheter som av denna anledning kan anföras mot kronofog- demyndighetens övriga arbetsuppgifter vid sidan av utsökning. Det innebär således enligt utredningens mening att konkurstillsyn, skuldsanering och summarisk process även fortsättningsvis skulle kunna hanteras av kronofogdemyndigheten. 9.7.3Borgenärsuppgifterna skiljs från de verkställande uppgifterna Som framgått av föregående avsnitt är det enligt utredningens mening i det närmaste omöjligt för kronofogdemyn- digheten att, med bibehållande av övriga arbetsuppgifter, hantera borgenärsuppgifterna, särskilt gentemot juridiska personer och näringsidkare. Med en förändrad förmånsrätt blir problemen än mer accentuerade. Tilltron till en opartisk hantering kräver antingen någon form av förändring av myndigheternas inre organi- sation eller att vissa eller alla borgenärsuppgifter överflyttas till annan myndighet. Utredningen har, mot bakgrund av den centrala betydelse som problemet med den dubbla rollen har för valet av framtida organisation, funnit det nödvändigt att först behandla denna fråga. Särskiljs kronofogdemyndighetens samtliga borgenärsuppgifter från de verkställande och partsneutrala uppgifterna innebär detta att kronofogdemyndighetens opartiskhet kan ifrågasät- tas. Utredningen övergår därför till att undersöka om det skulle kunna vara tillräckligt att flytta över vissa av kronofogdemyndig- hetens borgenärsuppgifter och vilka uppgifter det i så fall skulle vara fråga om. Härvid har utredningen även att ta ställning till om kronofogdemyndigheten skall utföra de kvarvarande uppgifterna i egenskap av borgenärsföreträdare eller om uppgifterna i stället kan ses som ett utflöde av kronofogdemyndighetens verkställande funktion. Utredningen kommer inte under denna rubrik att gå in på frågan vilken myndighet som lämpligen skulle kunna ta över uppgifterna eller om det är tillräckligt att uppgifterna hanteras organisatoriskt skilt från kronofogdemyndighetens övriga verk- samhet. Dessa frågor behandlas i stället i kommande avsnitt (se avsnitt 10.5 och 11.2). Vid övervägandet om vissa borgenärsuppgifter kan flyttas och inte längre hanteras tillsammans med de verkställande uppgifterna står en rad alternativa uppdelningar till buds. En allmän utgångs- punkt för utredningen härvidlag är att varje sådan uppdelning måste vara sådan att man kan upprätthålla tilltron till kronofogde- myndighetens borgenärsneutrala verksamhet. Dessutom måste beaktas huruvida uppdelningen av uppgifter leder till dubbelarbete, om uppdelningen innebär en utpräglad risk för att ett ärende förs fram och åter mellan inblandade aktörer i alltför stor utsträckning, om det delade ansvaret påverkar effektiviteten negativt och om uppdelningen kan förefalla svårbegriplig i allmänhetens ögon. Oavsett hur uppdelningen av uppgifter sker, finns ett krav på ett informationsutbyte och en väl fungerande samordning mellan de inblandade aktörerna. I annat fall finns risk för att man åstadkom- mer ett ineffektivt förfarande där samma uppgifter utförs på flera håll för att skaffa tillräckliga beslutsunderlag. Ett bra informations- utbyte och en väl fungerande samordning är vidare viktigt för att klargöra myndigheternas respektive avsikter i varje ärende så att inte kronofogdemyndigheten t.ex. beviljar en gäldenär uppskov som en annan myndighet är i färd med att inge en konkursansökan mot samme gäldenär. De krav som måste ställas på ett väl fungerande samarbete blir naturligtvis beroende av vilka borgenärsuppgifter som skall utföras av respektive myndighet. Med hänsyn till de problem som alltså kan finnas med en uppdelning av uppgifterna på flera aktörer har utredningen funnit anledning att begränsa sina överväganden till att omfatta ett fåtal alternativa upp- delningar av borgenärsuppgifterna som bedömts vara särskilt intressanta. Borgenärsuppgifter som vidtas i ett sent skede Ett alternativ som utredningen övervägt är att avgränsa kronofog- demyndighetens hantering av borgenärsuppgifterna till åtgärder som vidtas i ett tidigt skede av indrivningen och att låta uppgifter som utförs senare utföras av en annan myndighet. lösning skulle risken för att ett ärende förs fram och tillbaka mellan inblandade myndigheter kunna i det närmaste elimineras. En upp- delning efter ett ärendes gång medför dock åtskilliga gränsdrag- ningsproblem med hänsyn till att det är mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att fastställa en handläggningsordning som kan anses ha allmän giltighet. Den enda åtgärd som i princip alltid vidtas i varje enskilt ärende är betalningsanmaningen enligt 5 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). I tiden därefter kan inte med någon större grad av säkerhet förutsägas vilka borgenärsåtgärder som regelmäs- sigt företas. Med hänsyn till att en uppdelning av borgenärsupp- gifter efter tidsföljden i handläggningen inte naturligt låter sig göras och då en sådan uppdelning inte löser de principiella proble- men med myndighetens dubbla roll har utredningen avfärdat detta alternativ. Borgenärsuppgifter som rör näringsidkare och juridiska personer Utredningen har även övervägt en alternativ uppdelning av uppgif- ter grundad på vilka gäldenärer som kan bli föremål för olika borgenärsåtgärder. Enligt uppgifter från är av de knappt 550 000 gäldenärer som totalt är registrerade hos kronofog- demyndigheten fysiska personer som inte är näringsidkare. Reste- rande utgörs av juridiska personer och en mindre andel enskilda näringsidkare. De flesta av de uppgifter som utredningen i det följande kommer att identifiera som offensiva borgenärsupp- gifter vidtas huvudsakligen gentemot denna mindre grupp gäldenä- rer. Flera av åtgärderna kan dock vidtas även mot fysiska personer som inte är näringsidkare. Beslut om nedsättning av fordran och godtagande av skuldsanering kan i princip uteslutande fattas beträffande fysiska personer som inte bedriver näringsverksamhet. Å andra sidan begärs exempelvis endast i undantagsfall en fysisk person som inte är näringsidkare i konkurs. Effekterna av en ändrad förmånsrätt enligt prop. 2002/03:49 kommer, som tidigare framhållits, att bli störst vad gäller krono- fogdemyndighetens hantering av borgenärsuppgifterna gentemot juridiska personer och enskilda näringsidkare. Beträffande dessa gäldenärer leder förändringarna till att problemet med kronofog- demyndighetens dubbla roll blir än tydligare än . Beträffande de fysiska personer, som är restförda hos kronofogdemyndigheten men inte är näringsidkare, blir effekterna av en ändrad förmånsrätt inte lika tydliga i praktiken. Mot den bakgrunden och med beak- tande av det stora antalet sådana gäldenärer och ärendenas annor- lunda karaktär, där de förebyggande och rehabiliterande inslagen är större, har utredningen även funnit anledning att överväga frågan om att låta kronofogdemyndigheten behålla dessa uppgifter. Det finns emellertid flera skäl som talar mot att kronofogde- myndigheten även i fortsättningen skall utföra borgenärsåtgärder som riktar sig mot privatpersoner. Det viktigaste skälet, och det som enligt utredningens mening inte kan bortses ifrån, är det för- hållandet att ett sådant alternativ inte utgör någon lösning på det principiella problemet med den dubbla rollen. En gränsdragning mellan juridiska personer och fysiska personer som är näringsidkare å ena sidan och övriga fysiska personer å andra sidan innebär inte heller någon tydlig skiljelinje mellan de fall där offensiva borgenärsuppgifter kan komma i fråga och övriga fall. Så kan t.ex. en fysisk person som inte är näringsidkare bli föremål för företrädaransvar. En gäldenärs egenskap av näringsidkare kan också förändras vilket, i avsaknad av särskilda regler, skulle medföra att borgenärsuppgifter avseende samme gäldenär och samma slag av fordringar skulle kunna komma att hanteras av olika myndigheter. Mot en lösning av nu diskuterat slag talar även att den i mycket stor utsträckning förutsätter en dubbel hantering och en dubbel kompetens hos berörda handläggare på respektive myndighet. Ett alternativ där myndighetens behörighet att handlägga ärendet avgörs av vem som är gäldenär innebär att hanteringen av borge- närsuppgifter beträffande samma sorts fordringar sker uppdelat på flera myndigheter. Det skulle därför även bli svårare att få en samlad bild över statens fordringar än om de hanterades av en myndighet. Vidare förutsätter en sådan uppdelning en total dubblering av IT-systemen på respektive myndighet. Således kommer ett system att krävas till stöd för den eller de myndigheter som skall arbeta med de borgenärsuppgifter som riktas mot näringsidkare och ett motsvarande system behövas för kronofogdemyndighetens borge- närsarbete gentemot fysiska personer som inte är näringsidkare. Sammanfattningsvis har utredningen funnit att detta alternativ bör avfärdas. En annan alternativ uppdelning av kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter är att söka indela uppgifterna i sådana som är mer offensivt inriktade – och som därmed kan anses mer känsliga med hänsyn till tilltron till kronofogdemyndighetens partsneutrala uppgifter – och övriga borgenärsuppgifter. Avsikten med en sådan indelning skulle vara att föra över de mer offensivt betonade upp- gifterna till en annan myndighet och låta resterande uppgifter även fortsättningsvis hanteras av kronofogdemyndigheten. Utredningen har identifierat följande uppgifter såsom mer offensivt inriktade. Ansökan om likvidation. Ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs. Ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det all- männa som borgenär vid företagsrekonstruktion. Beslut om att anta förslag om ackord. Beslut om nedsättning av fordran, godtagande av frivillig skuld- sanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3. Talan om preskriptionsförlängning. Talan om företrädaransvar. Tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt överkla- gade i allmänna utsökningsmål enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken. Återstående, icke offensiva, borgenärsuppgifter är följande. Uppskov och avbetalning i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot. Avbrytande av indrivning. Avräkning enligt indrivningslagen. Avräkning enligt avräkningslagen. De icke offensiva borgenärsuppgifterna kan visserligen inte lika tydligt anses vara ägnade att rubba allmänhetens förtroende för kronofogdemyndighetens opartiskhet i dess övriga verksamhet, som de offensiva uppgifterna. Trots detta menar utredningen att det för att kronofogdemyndigheten fortsättningsvis skall kunna utföra de icke offensiva uppgifterna krävs att dessa kan ses som ett utflöde av den verkställande funktionen. Fråga är alltså om dessa uppgifter kan omvandlas till verkställighetsuppgifter enligt utsök- ningsbalken. Vid bedömningen av om det låter sig göra beträffande respektive enskild uppgift måste utgångspunkten vara att A-mål och E-mål i verkställighetshänseende skall behandlas lika. I det följande behandlar utredningen möjligheten att överflytta de upp- gifter som definierats som icke offensiva borgenärsuppgifter med beaktande av dessa förutsättningar. En betalningsanmaning enligt 5 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) företas i samband med att gäldenären enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken underrättas om utsökningsmålet. Syftet med åtgärden är att uppmärksamma gäldenären på att fordringen lämnats för indriv- ning och att ge denne en möjlighet att betala innan ytterligare indrivningsåtgärder företas.19 har inte skyldighet att lämna någon motsvarande betalningsanmaning beträffande E-målen. Däremot kan konstateras att även syftet med den underrättelse som kronofogdemyndigheten lämnar enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken är att ge gäldenären tillfälle att bevaka sin rätt, vilket kan leda till att denne betalar sin skuld. Enligt utred- ningens mening ger denna bestämmelse gäldenären tillräckligt utrymme att betala alldeles oavsett lämnad betalningsanmaning. Dessutom åläggs de uppdragsgivande myndigheterna i olika bestämmelser att uppmana gäldenären att betala vad han är skyldig innan indrivning begärs (betalningsuppmaning), se t.ex. 20 kap. 3 § skattebetalningslagen (1997:483) och 3 § indrivningsförordningen (1993:1229). Utredningen anser sammanfattningsvis att bestäm- melsen om betalningsanmaning i 5 § indrivningslagen inte behövs och därför kan utmönstras. enligt 6 § indrivningslagen har som enda syfte att bestämma med vilka åtgärder indrivningen skall bedrivas. I förarbetena beskrivs denna utredningsuppgift som ett utflöde av den aktiva roll som kronofogdemyndigheten skall ha i allmänna mål. Det uttalas vidare att motsvarande utredningsuppgift i ett enskilt mål ankommer på den enskilde borgenären.20 Möjligen kan övervägas att utvidga tillgångsundersökningen till att omfatta en utredning som på motsvarande sätt som gäldenärsutredningen, men i samtliga mål, syftar till att klarlägga de närmare omständigheterna kring gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. Mot detta talar dock att uppgifterna har en alltför tydlig koppling till 1992/93:198 s. 87. 1992/93:198 s. 87. Det är även tydligt att en sådan utredning inte behövs för utförandet av kronofogdemyndighetens verkställighets- arbete. Enligt utredningens mening bör uppgiften att göra gälde- närsutredning i stället åligga sökanden i målet. Av det enkätsvar som inkommit från i framgår att myndigheten som underlag för olika åtgärder att få betalt gör en borgenärsutredning – en samlad och fördjupad utredning av en skattskyldigs betalningsförmåga och/eller betalningsovilja. Här utförs således ett dubbelarbete som kan undvikas om ansvaret för utredningen läggs på sökanden. Begreppet uppskov avser i dessa sammanhang en åtgärd som sökanden förfogar över till skillnad från anstånd som är förbehållet åtgärder som en myndighet beslutar om. Uppskov enligt 7 § indrivningslagen beslutas av kronofogdemyndigheten i egenskap av företrädare för sökanden i målet.21 Begreppet uppskov återfinns även i utsökningsbalken. I 4 kap. 10 § andra stycket utsöknings- balken anges sålunda att en ansökan om verkställighet är förfallen, dels om sökanden medger uppskov med utmätningen och uppsko- vet varar över , dels om sökanden medger uppskov fler än två gånger under en ettårig handläggningsperiod. Enligt 7 kap. 11 § utsökningsbalken får kronofogdemyndigheten på begäran av sökanden bevilja anstånd under pågående utmätning av lön. Anstånd får också beviljas på begäran av gäldenären men endast om sökanden medger anstånd eller om det finns särskilda skäl. Anstånd får också beviljas i andra situationer, bl.a. vid försälj- ning av utmätt egendom (8 kap. 3 §), vid avhysning (16 kap. 4 §) och vid handräckning för återtagande av egendom (16 kap. 12 a §). har således i dessa fall möjlighet att – om det finns särskilda skäl – i sin verkställande roll bevilja anstånd oavsett om sökanden har medgivit det eller inte. De möjligheter som kronofogdemyndigheten har att enligt indrivningslagen förena ett uppskovsbeslut med en avbetalnings- plan och tagande av säkerhet har ingen motsvarighet såvitt avser verkställighetsarbetet. Möjligheten tillkommer således kronofog- demyndigheten uteslutande i egenskap av borgenärsföreträdare. Vid bedömningen av om det skulle vara möjligt att hänföra upp- skov, avbetalningsplan och tagande av säkerhet till verkställighets- uppgifter har utredningen uppmärksammat hur dessa uppgifter hanteras i . Staten som borgenär representeras i av 1992/93:198. s. 95 f. de olika myndigheter som har hand om debiteringen på respektive område. har således inte någon borge- närsfunktion. Vid tvångsverkställighet görs inte någon skillnad mellan privaträttsliga och offentligrättsliga fordringar. Som ett led i verkställigheten har utsökningsmyndigheten befogenhet att göra upp en avbetalningsplan (betalningsprogram) med gäldenären om denne inte förmår betala på en gång. Myndigheten beslutar om vill- koren i planen, vanligen utan att höra sökandens åsikt. Sökanden kan dock överklaga beslutet om avbetalningsplan. En trovärdig utredning om gäldenärens inkomster och förmögenhet är en nödvändig förutsättning för en avbetalningsplan. Avbetalnings- planen måste vara realistisk i så måtto att har gäldenären t.ex. en tjänsteinkomst måste planen vara på den nivå som skulle kunna drivas in genom löneutmätning. Om det finns utmätbar egendom kombineras avbetalningsplanen med säkerhetsutmätning. Förfa- randet med avbetalningsplan och säkerhetsutmätning regleras inte i lag utan baseras på allmän utsökningspraxis. Det kan noteras att motsvarigheter till den finländska ordningen enligt vad utredningen inhämtat finns även i och samt i och . Det finska exemplet – men även nuvarande anståndsbestämmel- ser i utsökningsbalken – visar att det inte är självklart att betrakta de ifrågavarande uppgifterna som borgenärsuppgifter. Fråga är då om det är möjligt och lämpligt att införa bestämmelser som möjlig- gör för kronofogdemyndigheten att besluta om avbetalningsplaner m.m., vilket i och för sig inte behöver innebära att den myndighet som innehar borgenärsfunktionen skulle betas sådana möjligheter vad gäller fordringar som inte överlämnats för indrivning. Först kan slås fast att för det fall en motsvarighet till reglerna om uppskov i indrivningslagen skulle överföras till utsökningsbalken och tillämpas såväl vad gäller A-mål som E-mål begreppet uppskov inte bör användas eftersom det i utsökningsbalken åsyftar åtgärder som sökanden förfogar över. Utredningen använder därför fort- sättningsvis begreppet anstånd. En förutsättning för att kronofogdemyndigheten över huvud taget skulle kunna besluta om anstånd och avbetalningsplaner är att myndigheten har ett tillräckligt underlag för sitt beslut. Som tidi- gare nämnts anser utredningen att gäldenärsutredningen är en sådan borgenärsuppgift som bör åligga sökanden i målet. En till- gångsundersökning som kronofogdemyndigheten utför enligt 4 kap. 9 c § utsökningsbalken innefattar utredning om gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden och om gäldenären har utmätningsbar egendom. Det är gäldenären som tar initiativ till anstånd och avbetalningsplan. För att vinna gehör för en sådan begäran måste han presentera de förhållanden som gör att det finns skäl att bevilja anstånd och att besluta om en avbetalningsplan. Tillgångsundersökningen, sökandens uppgifter om gäldenären samt gäldenärens egna uppgifter kommer därför, enligt utredningens uppfattning, att ge kronofogdemyndigheten ett tillräckligt under- lag för beslut. får ofta propåer om anstånd eller avbetalning av fordran för att undvika t.ex. en löneutmätning. En möjlighet för kronofogdemyndigheten att besluta om anstånd och avbetalningsplan, eventuellt kombinerad med säkerhet, skulle kunna utgöra instrument för en effektiv och flexibel verkställighet. Enligt utredningens mening talar många skäl för att omvandla indrivningslagens bestämmelser om uppskov, avbetalningsplaner och tagande av säkerhet till verkställighetsuppgifter i utsöknings- balken med tillämpning i såväl A- som E-mål. Utredningens förslag i denna del utvecklas närmare i avsnitt 11.7. Bestämmelsen om avbrytande av indrivning kan knappast ses som ett utflöde av kronofogdemyndighetens verkställande uppgif- ter då den syftar till att ange förutsättningarna för att kronofogde- myndigheten som företrädare för staten inte skall behöva gå vidare med sina försök att få betalt för det allmännas fordringar. Som en följd av att uppgiften flyttas från kronofogdemyndigheten bör bestämmelsen i 4 kap. 13 a § utsökningsbalken om kronofogde- myndighetens skyldighet att bevaka målet under tid då varken utredning eller verkställighetsåtgärder pågår, göras tillämplig även för de statliga fordringarna. Såvitt gäller avräkning enligt indrivningslagen har kronofogde- myndigheten i sin borgenärsroll att, då samme gäldenär har flera skatteskulder, i första hand avräkna belopp som kan användas för betalning från den fordran vars preskriptionstid går ut först. Även beträffande enskilda mål finns en bestämmelse som reglerar hur avräkning på borgenärens fordran skall ske, 13 kap. 13 § utsök- ningsbalken. Enligt denna bestämmelse skall medel avräknas på ränta och annan biförpliktelse före fordrans kapitalbelopp om inte borgenären har yrkat annat. Om samme enskilde borgenär har flera fristående fordringar för vilka utmätning skett står det denne fritt att bestämma hur influtna medel skall avräknas – 9 kap. 5 § handelsbalken, NJA 1986 s. 454. I denna del föreligger sådana lik- heter mellan de olika bestämmelserna såväl beträffande syfte och tillämpning att avräkningsordningen närmast bör kunna ses som ett utflöde av de verkställande uppgifterna. Att överföra bestämmelsen till utsökningsbalken kan inte heller anses innebära att det allmän- nas och enskilda borgenärers mål skulle hanteras olika. Förhållandena beträffande avräkning enligt avräkningslagen är annorlunda och innebär att staten har möjlighet att avräkna vissa skatter och avgifter som skall återbetalas eller utbetalas mot ford- ringar som det allmänna har mot gäldenären. Detta förfarande kan jämföras med den ordning som gäller för andra borgenärer och deras rätt till kvittning, även om avräkning inte är att likställa med kvittningsförfarandet. Avräkning kan enbart komma i fråga för fordringar som överlämnats för indrivning. Avräkning går före utmätning så till vida att endast vad som återstår efter avräkningen kan tas i anspråk genom utmätning enligt 4 kap. 9 f § andra stycket utsökningsbalken. På så sätt har avräkningen företräde framför utmätning. Enligt utredningens mening utgör detta inte något hinder mot att avräkning skulle kunna ses som ett utflöde av den verkställande uppgiften. I detta sammanhang kan påpekas att det redan finns en företrädesordning föreskriven i 7 kap. 14 § utsök- ningsbalken som gäller vid utmätning av lön och som inte medfört att löneutmätning skulle anses som något annat än en verkställig- hetsåtgärd oavsett för vilket fordringsanspråk (allmänt eller enskilt) verkställighet sker. Mot bakgrund av att motsvarande möjligheter till kvittning till- kommer andra borgenärer än staten anser utredningen att det inte kan anses innebära en otillbörlig prioritering av A-målen om man låter avräkning bli en verkställighetsåtgärd. Detta skulle kunna ske genom att bestämmelsen i 4 kap. 9 f § andra stycket utsökningsbal- ken görs tillämplig även beträffande statliga fordringar och omfor- muleras så att det uttryckligen framgår att avräkning enligt avräk- ningslagen skall ske före utmätning av återbetalade eller annars utbetalade belopp enligt 1 § avräkningslagen. Sammanfattningsvis ser utredningen det som uteslutet att fort- sättningsvis hålla samman verkställande uppgifter och borgenärs- uppgifter. Var borgenärsuppgifterna skall placeras utvecklas i kapitel 10 och 11.