sou · GRB325d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Systemet med Duldung föreslås utgå i den nya invandringslag som tillfälligt stoppats av författningsdomstolen på formella grunder. Enligt lagförslaget skall de utlänningar som inte kan resa tillbaka till sitt hemland i stället få lättare att erhålla uppehållstillstånd medan de som vägrar återvända skall få en form av intyg som ger dem mycket svag rättslig status. I kan en domare besluta hur länge en asylsökande får sitta i förvar i samband med att identiteten fastställs. Teoretiskt kan den asylsökande hållas i förvar under sammanlagt 18 månader. I vissa fall kan i stället för förvar beslut om uppsikt fattas. I finns det två olika förvarsmöjligheter för personer som undanhåller sin rätta identitet dels förberedelseförvar, Vorbereitungshaft, dels säkerhetsförvar, Sicherungshaft. Förbered- elseförvar kan användas då den asylsökande fått avslag på sin asylansökan och skall utvisas samt utvisningen inte kan verkställas direkt. Det krävs dock för förvarstagande att verkställigheten annars skulle avsevärt försvåras. Denna typ av förvar får inte över- stiga . Säkerhetsförvar kan användas bl.a. då det finns indikationer på att en person kommer att hålla sig undan verkstäl- Ordningen i några andra europeiska länder En person kan hållas i säkerhetsförvar upp . Tiden kan emellertid förlängas högst t.ex. om den utresepliktige själv förhindrar att verkställighet kan äga rum. arbete för effektivare verkställighet samarbetar med övriga europeiska länder, bl.a. , vid verkställighet av utvisningsbeslut. mål är att reducera de länder, som inte samarbetar med tyska myndigheter, vid verkställighet av sina egna medborgare. En ännu inte beslutad form av biometrisk kontrolldata kommer kunna användas när en person, från något av de länder har problem med, söker visering för . Det pågår en diskussion om traditionella fingeravtryck kan användas eller om detta är för integritetskränkande. Det finns nu teknik för elektronisk avbildning av hela handen och någon traditionell fingertryckstagning är det inte fråga om. Pilotprojekt pågår med denna metod i i . I i pågår ett projekt där man i stället avbildar huvudet/ansiktet på den person som ansöker om visering. Denna metod är billigare än den metod som prövas i . Man överväger i vidare att upprätta s.k. passjämförelse- centra. Vid sådana center skall alla upphittade pass, ca 20 000, jämföras med foton på dem som skall utvisas. Jämför- elsen skall ske på elektronisk väg. Man beräknar att det kommer att ta innan projektet blir verklighet. har skrivit under återtagandeavtal med , , , , , , , , , , , , statsförbundet och , , , Öster- rike, , , , , , och FYR och . har vidare ingått transit- avtal för tvångsmässiga respektive frivilliga utvisningar med ett antal länder. Förhandlingar pågår med ett antal länder för att kunna använda alternativa former för bevisföring avseende en persons identitet. Alternativ till giltiga identitetshandlingar kan vara t.ex. militärpass, sjöfartsböcker, körkort eller vittnesmål från tredje person som intygar identiteten. De alternativa identitetshandlingarna används Ordningen i några andra europeiska länder sedan i en s.k. trovärdighetsbedömning som bifogas en ansökan som skickas till och prövas av mottagarlandets ambassad. har ställt upp en förteckning över säkra tredje länder och säkra ursprungsländer, dit det är möjligt att verkställa utvisningsbeslut. Asylsökande får mindre i ekonomiskt stöd än en person som söker uppehållstillstånd i av annat skäl. Alla asylsökande får i kontantbidrag. Dessutom får de mat, husrum, kläder och sjukvård. Det finns inga möjligheter att dra in förmåner t.ex. för att den asylsökande inte samarbetar. bor de asylsökande på en förläggning. Därefter finns det möjlighet till olika former av boende beroende på den asylsökandes omständigheter. En barnfamilj har t.ex. rätt till en mindre enskild lägenhet. har den asylsökande rätt att hitta eget boende. Asyllagstiftningens inskränkningar gäller inte då utan den asylsökande får tillgång till socialhjälp som vanliga tyska medborgare. fick de asylsökande möjlighet att söka arbete i vistelse i landet. I har antalet asylsökande varit: 1997: 104 353, 1998: 98 644 och 1999: 95 113. Antalet asylsökande minskade från föregående år med , från 88 287 till 71 127. Bestämmelser om det som i österrikisk lagstiftning motsvarar de svenska bestämmelserna om avvisning och utvisning återfinns i Ordningen i några andra europeiska länder i utlänningslagen, Fremdengesetz (FrG), och asyllagen, Asylgesetz (AsylG)1. Beslutsfattande myndigheter/domstolar i asylärenden har i princip ett tvåstegsförfarande i asylärenden. Första instans utgörs av asylmyndigheten, Bundesasylamt, och andra instans av den oberoende asylstyrelsen, Unabhängiger Bundes- asylsenat. Formfrågor kan dock överklagas till en tredje instans, den allmänna förvaltningsdomstolen, Verwaltungsgerichtshof. Det är en enhet inom den federala polisen, utlänningspolisen, Fremdenpolizei, som fattar beslut om avvisning och ansvarar för genomförande av verkställighet av avvisningar. Det finns huvudsakligen tre asylförfaranden i , vilka baseras på en kategorisering av typen av ansökan. Dels asyl- ansökningar av sökande som kommer från säkra tredjeländer, dels uppenbart ogrundade asylansökningar och slutligen de ansökningar som hamnar i det normala förfarandet. De två första förfar- andena utgör snabbförfaranden. Det finns även ett ytterligare snabbförfarande, flyplatsförfarandet vilket är specialreglerat. Denna kategori bygger dock på att ansökningarna betraktas som uppenbart ogrundade eller avvisbara. I de två förstnämnda förfarandena har den sökande en överklagandetid , medan överklagandetiden i normalförfarandet är . Varken besluten i snabb- eller normalförfarandet kan verkställas innan de vunnit laga kraft. Om ett ärende ur det snabba förfarandet över- klagas behandlas det i andra instans på samma sätt som ett ärende ur normalförfarandet. Den stora skillnaden mellan det snabba och normala förfarandet är handläggningstiden i första instans, som är ca 10–respektive ca . Flygplatsförfarandet innebär att hela asylprocessen genomförs på flygplatsen, med hjälp av tjänstemän från främst Bundesasylamt, vilka tar hand om asylansökningarna på flygplatsen. Ett beslut från Bundesasylamt kan förväntas inom . 1 Inget försök till jämförelse med den svenska uppdelningen mellan avvisning och utvisning kommer att göras utan termen avvisning kommer genomgående att användas. Ordningen i några andra europeiska länder klagas kan det ta upp i andra instansen. För att ett flygplatsförfarande skall kunna genomföras krävs att det är osann- olikt att sökanden kommer att beviljas asyl, beroende antingen på att den bedöms komma att avvisas eller på att den förefaller vara uppenbart ogrundad. Sökandena skall vara kvar i speciella utrym- men på flygplatsen under hela förfarandet. De är dock fria att när som helst återvända till det land de kom ifrån. Bestämmelserna om kvarhållande på flygplatsen är inte desamma som vid ett förvars- tagande. Det finns t.ex. inte någon övre gräns för hur länge en person kan hållas kvar på flygplatsen. finns det 18 sovplatser på Wiens flygplats men en utbyggnad pågår som skall ge 60 sovplatser. Polisen vid flygplatsen gör ca 10 s.k. gate-checks per dag. av de asylsökande som kommer via flygplatsen blir inslussade i det s.k. flygplatsförfarandet. De övriga söker asyl i och påbörjar ett normalförfarande. Polisen genomför flygplatsförfarande för i genomsnitt 20 personer . Det rör sig mest om ensamkommande män. När person- erna skall återsändas efter ett flygplatsförfarande beledsagar polisen dem vanligen till flygplanet men själva flygresan genomförs normalt utan eskort. Även om identitetshandlingar saknas så sänds personerna hem på detta vis eftersom flygbolagen måste ta med dem om det kan visas att de kom till landet med det aktuella bolaget. I har kommande skärpningar i asyllagstiftningen aviserats. Bl.a. har man talat om att omstrukturera asylprocessen främst genom införande av ett koncept benämnt asylvägar, Asyl- strassen. Detta innebär i stort att verksamheten skall koncentreras till två större mottagningscentra, enligt planerna ett i Traiskirchen i närheten av och ett i västra , där snabbprocesser skall genomföras. Ett beslut rörande en asylansökan skall fattas , eller senast . Det skall endast vara möjligt att söka asyl vid dessa centra eller vid gränsen till . Möjligheten att ansöka om asyl vid österrikiska ambassader kommer således inte att kvarstå när dessa ändringar införs. Bundesasylamt utgör en underordnad enhet av inrikesministeriet. Även polisen sorterar under inrikesministeriet. Detta medför att de båda myndigheterna har en nära kontakt. Detta innebär bl.a. att Ordningen i några andra europeiska länder man vid Bundesamt är medveten om att det är för sent att försöka fastställa identiteten först i slutet av processen, när det är dags för verkställighet. Åtgärder för att fastställa identiteten måste därför vidtas omgående, i inledningen av asylförfarandet. Den asylsök- andes tillhörigheter gås bl.a. i detta syfte igenom för att säkerställa eventuella identitetshandlingar. Först började man i att använda sig av språkanalyser. De har godtagits i den andra asylinstansen och har inte rönt någon kritik i media eller av NGO:s. Avvisning och verkställighet av avvisningsbeslut En asylsökande beviljas ett uppehållstillstånd gällande för tiden som asylsökande. Om en asylansökan har avslagits genom ett beslut som vunnit laga kraft utfärdas ett avvisningsbeslut för den sökande av polisen. Om den sökande därefter inte lämnar landet kan ett beslut om att den sökande uppmanas att lämna landet meddelas, Abschiebung. En avvisning får inte genomföras tvångsvis om den sökande, , bedöms ha flyktingstatus eller riskerar t.ex. tortyr i hemlandet. Enligt den federala polisen beviljas tillstånd på humanitära grunder i detta skede endast i några enstaka fall. Ett s.k. Abschiebungförfarande kan när som helst avbrytas av en ny ansökan om asyl. En sådan ny ansökan kan dock vanligen snabbt avslås. Även i utgör avsaknaden av identitetshandlingar det stora problemet vid tvångsvisa avvisningar. Någon form av laissez- passer måste ordnas från personens hemland, vanligen genom den aktuella ambassaden. Det finns i möjlighet att föra en person med tvång till sin ambassad för att ordna någon form av reshandling men huruvida detta äger rum eller inte är beroende av den ifrågavarande ambassadens inställning. Man genomför inte verkställighetsresor utan erforderliga resehandlingar i . Vidare verkställs allt färre beslut genom att personer sänds med reguljära flygplan. Vissa flygbolag tillåter inte längre att så sker på grund av de handgemäng som ibland har förekommit. Alternativt kräver flygbolagen att den person som skall avlägsnas beledsagas av två personer. Man använder sig ibland av mindre flygplan i stället med plats för 7–8 personer. Ordningen i några andra europeiska länder ett avvisningsbeslut inte går att verkställa får personen i fråga ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I finns riktlinjer för hur polisen skall gå till väga vid verkställighet av avvisningsbeslut och polisen får använda sig av fysiskt tvång. Sedan ett uppmärksammat dödsfall är det dock uttryckligen förbjudet för polisen att tejpa för munnen på en våldsam person. Det som då inträffade var att en 29-årig nigeriansk asylsökande avled under en flygning där han bundits och tejpats över munnen efter visst handgemäng. De medföljande poliserna dömdes för att vårdslöst ha vållat annans död under speciellt farliga omständigheter. En person som skall avvisas får tas i förvar, Schubhaft, om det anses nödvändigt för att kunna genomföra verkställighet av avvis- ningen. Det är inte möjligt att ta någon i förvar enbart därför att hans eller hennes identitet är oklar. Däremot kan förvarstagande bli aktuellt om ett avvisningsbeslut inte kan verkställas till följd av att identiteten är oklar eller resedokument saknas. Förvarstiden skall vara så kort som möjlig och normalt längst . Om verkställighet inte kan ske t.ex. till följd av att identiteten är oklar eller resedokument saknas kan en person hållas i förvar . I finns en form av förvars-socialtjänst, Schubhaft-Sozialdienst (SSD), som på olika vis skall stödja och ge råd till de personer som tas i förvar. De besöker bl.a. de förvars- tagna och kan bistå med fickpengar för hemresan. Den största delen, , av finansieringen för verksamheten erhålls från inrikesministeriet. Organisationen fungerar dock självständigt och arbetar i princip som en privilegierad NGO. Verksamheten omfattar dock inte rättslig rådgivning. Enligt SSD sitter en förvars- tagen asylsökande i genomsnitt i förvar . Enligt utgörs maximalt av de förvarstagna av barn . Ordningen i några andra europeiska länder Bidrag för självmant återvändande Något motstridiga uppgifter har lämnats om möjligheten för asylsökande att få kontantbidrag om de återvänder frivilligt till hemlandet. Enligt en uppgift kan sådana bidrag utges av delstaterna om ca . Enligt en annan uppgift utgår bidrag om ca i normalförfarandet. Det finns inget som hindrar en asylsökande att söka arbetstillstånd i som asylansökan behandlas men i realiteten inträffar detta i princip aldrig. I regleras de asylsökandes rätt till husrum, medel för uppehälle och läkarvård m.m. i en lag på federal nivå. Stöd ges enbart till de asylsökande som förklarar sig villiga att medverka till att deras identitet kan fastställas och som utan dröjsmål bistår med den information som behövs för att deras rätt till bistånd skall kunna bedömas. De asylsökande som får del av det allmänna stödet får sådant stöd under hela asylförfarandet. Stödet upphör efter det att slutligt beslut har fattats i ärendet. Även därefter kan i undantagsfall stöd beviljas . Enligt uppgift utges stöd regel- mässigt efter avslagsbeslutet i avvaktan på hem- resan. När polisen utfärdat ett beslut om avvisning går det dock inte att få något stöd längre. En asylsökande skall anses vara i behov av stöd om han eller hon inte har tillgång till för egen del, till för en familjemedlem som han eller hon bor tillsammans med och till för ytterligare familje- medlemmar i samma hushåll. Fickpengar om betalas ut till alla asylsökande som är berättigade till stöd. I den mån det är möjligt skall de asylsökande inkvarteras privat och endast i undantagsfall på federala förläggningar. Fr.o.m. oktober månad finns riktlinjer för i vilken utsträckning personer av olika nationaliteter och etniciteter skall beviljas stöd utfärdade av inrikesministeriet. Enligt inrikesminist- eriet utgör dessa riktlinjer ett nedtecknande av rådande praxis. NGO:s och UNHCR i menar emellertid att riktlinjerna Ordningen i några andra europeiska länder utgör en mycket negativ skärpning av praxis och innebär att vissa grupper helt utesluts från stöd. Enligt riktlinjerna undantas EES-medborgare, medborgare i , , , , och från stöd. Vissa nationaliteter utesluts från stöd om deras ansökan avslås i första instans såsom ryssar, armenier, georgier, turkar och nigerianer. Andra nationaliteter utesluts om det förefaller som att ansökan inte kommer att beviljas. Detta gäller bl.a. personer från , , , , , , och , , , , och . Vidare utesluts personer från , som inte kan styrka sin identitet, specifikt från stöd. Sökande som undantas från stöd enligt någon av punkterna i riktlinjerna kan inte få medel för sitt uppehälle eller husrum från det allmänna stödet utan är hänvisade till att klara sig på andra vis. De får vända sig till på delstatsnivå och om möjligt erhålla stöd därifrån, eller till NGO:s, släktingar eller vänner. Beslut om vem som beviljas eller nekas stöd ges endast munt- ligen och kan inte överklagas av den enskilde. Det första rättsliga förfarandet sedan riktlinjerna antogs ledde till ett utslag där en domstol i förordnade att stödet till en azerbadjansk familj skulle kvarstå. Familjemedlemmarna väntar på beslut i sina asylärenden och fick besked om att de skulle ställas på gatan. Den på inrikesministeriet högste ansvarige för asylfrågor angav enligt pressuppgifter att beslutet var förfelat och skulle överklagas. Ministeriet överklagade emellertid inte beslutet innan klagotiden gick ut. I är den enda möjligheten för en utlänning som beviljats subsidiärt skydd att återförenas med sina familjemedlemmar att dessa ryms inom det kvotsystem för invandring som tillämpas. Inom EU är det enda land som använder kvotsystem för familjeåterförening. Totalt beviljades ca 6 000 tillstånd inom kvots- ystemet 2001. Enligt uppgift står dock ca 8 000 sökande på kö för att få sina ansökningar beviljade. Ordningen i några andra europeiska länder I ansökte 30 127 personer om asyl . Antalet avgjorda asylärenden uppgick till 25 997. Av dessa ären- den avskrevs 14 436 stycken, dvs. De flesta ärenden avskrevs till följd av att sökanden inte kunde lokaliseras. Det är oklart om dessa personer befinner sig kvar i eller har lämnat landet. En delförklaring till den höga andelen avskrivna ärenden är att de ansökningar som avslås vid österrikiska ambassader i utlandet troligen inkluderas i denna kategori. Dessa ansökningar uppgick till ca 5 000. Även om man bortser från dessa ansökningar är det alltjämt en stor andel, , som avskrivs. Antalet asylsökande i har varit följande: 1997: 6 719, 1998: 13 805, 1999: 20 129, 2000: 18 284 och 2001: 30 127. Enligt statistik från togs utlänningar i förvar –2001 i följande omfattning: 15 092, 15 027, 14 329 och 17 306. Utlänningspolisen fattade avvisningsbeslut under avseende 25 532, 24 732, 19 055 och 17 595 personer. Statistiken för personer som faktiskt sänts ut ur landet är 10 422, 10 203, 9 638 och 8 324. 16 Det europeiska samarbetet Frågor om verkställighet av avlägsnandebeslut har behandlats inom EU. Frågan har fått allt större uppmärksamhet, något som bl.a. återspeglas i slutsatserna från Europeiska rådets möten i och i . fram till ikraftträdande fanns ingen fördragsrättslig grund för ett gemensamt arbete med verkställig- hetsfrågor. Frågan var dock aktuell inom det samarbete för rättsliga och inrikes frågor som på helt mellanstatlig nivå bedrevs av medlemsstaterna. Syftet var att genomföra den fria rörligheten för personer. I en rapport till Europeiska rådets möte i föreslogs bl.a. att bi- eller multilaterala återtagandeavtal skulle ingås. Några multilaterala avtal kom dock inte att ingås. De ansvariga ministrarna fattade emellertid bl.a. följande beslut: Rekommendation om transitering vid avvisning och utvisning (EGT C 5, 10.1.1996, s. 5) och, Recommendation regarding transit for the purposes of expulsion (WGI 1266). trädde i kraft. Därigenom fick man inom EU-kretsen en fördragsrättslig grund för att gemensamt hantera frågor om verkställighet och återsändande, nämligen artikel K 1 3. c). Artikeln återfanns i den väsentligen mellanstatliga s.k. tredje pelaren. Grundat på denna artikel antog rådet bl.a. följande beslut. Rådets rekommendation av om antagande av ett enhetligt utformat resedokument för avlägsnande av medborgare i tredje land (EGT C 274, , s. 18) EU (laissez passer), Rådets rekommendation av om samråd och samarbete vid verkställighet av avvisning eller utvisning (EGT C 5, 10.1.1996, s. 2), Rådets rekommendation av om en mall till bilateralt återtagandeavtal mellan en medlemsstat och tredje land (EGT C 274, , s. 20) samt Rådets rekommendation av om de vägledande principerna för upprättande av protokoll över genom- förandet av återtagandeavtal (EGT C 274, , s. 25). Härtill kommer att medlemsstaterna inom ramen för rådet utbytte statistik och annan information rörande bl.a. olaglig inresa och verkställighet. var fram till Amsterdamfördragets ikraft- trädande ett mellanstatligt samarbete där fullt medlemskap kunde fås endast av medlemsstater i EU. Samarbetet tog sin utgångspunkt i ett avtal och en tillämpningskonvention (se närmare om i avsnitt 9.5.1). Av tillämpnings- konventionens artikel 23 framgår att utlänningar som saknar tillstånd att vistas på medlemsstaternas territorium skall lämna detta och att detta om nödvändigt kan komma att ske genom utvisning. Inom ramen för behandlades frågor om återsändande och återtagande, bl.a. övervägdes gemensamma återtagandeavtal med tredje länder och andra åtgärder för att effektivisera avvisningar och utvisningar. Amsterdamfördraget trädde i kraft . Genom Amsterdamfördraget reviderades EG-fördraget. En ny avdelning IV, Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer, infördes i fördraget. Genom ett särskilt protokoll fogat till Amsterdamfördraget införlivades Schengen- regelverket inom EU:s ramar. Genom det reviderade fördraget finns nu en rättslig grund för ett gemenskapssamarbete i verkställighetsfrågor. Den rättsliga grunden återfinns framförallt i artikel 63.3.b. Efter Amsterdamfördragets ikraftträdande har verkställighets- frågorna kommit att uppmärksammas alltmer inom EU. Detta märks bl.a. i slutsatserna från flera av mötena i . Europeiska rådets möte i 15–ägnades helt åt rättsliga och inrikes frågor. I slutsatserna lyfts frågor om återsändande och återvändande fram. Även i slutsatserna från Europeiska rådets möten i Laekken och återfinns skrivningar om verkställighetsfrågor. I underströks vikten av att integrera invandringspolitiken i unionens förbindelser med tredje land. I det sammanhanget nämns särskilt frågan om återtagande. Kommissionen har presen- terat ett meddelande om att integrera invandringsfrågor i EU:s förbindelser med tredje länder (KOM (2002) 703 slutlig). Rådet har efter Amsterdamfördragets ikraftträdande antagit ett antal beslut med relevans för frågan om verkställighet. Bland annat kan följande nämnas. Rådets direktiv /40/2001/EG av om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land (EGT L 149, , s. 34) prop. 2001/02:182, bet 2002/03:SfU3. Övergripande strategi mot olaglig invandring och människohandel i EU (EGT C 142, , s. 23) se s. 31 f. I strategin framhöll kommissionen behovet av en gemenskapspolitik för återvändande vilket resulterade i att kommissionen lade fram en grönbok om en gemenskapspolitik för återvänd- ande av personer som vistas olagligt inom unionens område (KOM(2002)175 slutlig). låg till grund för ett brett samråd i frågan. Frågans betydelse framgick som ovan angivits även av slutsatserna från Europeiska rådets möte i , där det beslutades att ett åtgärdsprogram på detta område skulle antas . lade kommissionen fram ett meddelande om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas olagligt inom unionens område (KOM (2002) 564 slutlig). Kommissionen betonade i meddelandet att en gemensam strategi i fråga om återvändande måste ingå i gemen- skapens allmänna invandrings- och asylpolitik, vars grund lades i Amsterdamfördraget samt i slutsatserna från i , och . En handlingsplan för återvändande antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor (14673/02, MIGR 125), som ett led i upprättandet av en effektiv och övergripande gemen- Handlinsplanen består av fyra delar, med en rad kort- och långsiktiga åtgärder som skall vidtas på området. Det rör sig dels om intensifierat praktiskt samarbete, inbegripet utbyte av information och praxis, gemensam utbildning, ömsesidigt bistånd mellan immigrationstjänstemän och gemen- samma operationer för återvändande, dels överväganden om gemensamma miniminormer, dels landsspecifika program och slutligen intensifierat samarbete med tredje land när det gäller återvändande. Handlingsplanen är inte publicerad i EGT. Kommissionen har fått mandat från rådet att förhandla fram återtagandeavtal mellan gemenskapen och elva länder, nämligen , , , , , , , , , och . Ett sådant återtagande- avtal fastställer vilka procedurer och kriterier som skall gälla för att parterna skall återta en person som vistas irreguljärt på något av parternas territorium. Utredningens bedömning: Utredningens förslag bör inte leda till kostnader som totalt kräver ökade anslag.