sou · GRB340d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Eftersom personuppgiftslagen gäller om inget annat sägs (se avsnitt 6.3), behövs ingen föreskrift i utlänningsdatalagen som berör frågor om anmälning eller personuppgiftsombud. 6.15Bevarande och gallring m.m. Utredningens förslag: Personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen skall bevaras eller gallras i enlighet med arkivlagens bestämmelser. Det behövs ingen bestämmelse om detta i utlänningsdatalagen. Ett undantag föreslås dock för fingeravtrycksregister som skall gallras enligt nuvarande ordning. En bestämmelse härom bör intas i en förordning som utfärdas i anslutning till utlän- ningsdatalagen. Personuppgifter i automatiserade uppgiftssamlingar som används i myndigheternas löpande kärnverksamhet skall av- skiljas från dessa uppgiftssamlingar när de inte längre behövs i denna verksamhet. Åtkomst till avskilda uppgifter skall vara förbehållen de personer som är i oundgängligt behov av upp- gifterna för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Enligt direktiven bör utredningen uppmärksamma frågor om beva- rande och gallring samt behandling av personuppgifter för forsk- nings- och statistikändamål. Dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen utgår från att det ligger i den registrerades intresse att personuppgifter inte bevaras. Gallring av elektroniskt lagrade allmänna handlingar är en vedertagen metod att skydda enskildas personliga integri- tet vid behandling av personuppgifter inom offentlig verksamhet. Frågor om bevarande och gallring berör emellertid inte bara integritetsskydd. Mot den registrerades integritetsintresse står nämligen allmänna och enskilda intressen av att information bevaras såväl för samtiden som för eftervärlden. Nedan redogörs i korthet för det bakomliggande regelverket i fråga om bevarande och gallring samt för vad som gäller i berört hänseende i den verksamhet som omfattas av den föreslagna utlänningsdatalagens tillämpningsområde. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har varje svensk med- borgare en grundlagsfäst rätt att ta del av allmänna handlingar. Av bestämmelsen framgår att syftet härmed är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Rätten att ta del av allmänna handlingar, handlingsoffentligheten, är ett av de viktigaste inslagen i offentlighetsprincipen, dvs. den grundsats som innebär att samhällsorganens verksamhet skall bedrivas under allmän insyn och kontroll. Handlingsoffentlighetens syften brukar, utöver vad som anges i 2 kap. 1 §, sammanfattningsvis sägas vara att garantera rättssäker- heten samt effektiviteten i förvaltningen och i folkstyret. Vad som är en allmän handling definieras i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen. Här skall enbart nämnas att med handling förstås fram- ställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Begreppet handling avser alltså inte bara papper med skrift eller bild utan även t.ex. upptagningar för automatiserad behandling, CD- romskivor, filmer m.m. Handlingar i form av upptagningar tar inte sikte på något konkret fysiskt objekt utan på själva informations- innehållet. I 15 kap. sekretesslagen finns regler om myndigheternas registre- ringsskyldighet beträffande allmänna handlingar. Syftet är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Vad gäller upptagningar för automatisk databehandling finns sär- bestämmelser i 15 kap. 9–14 §§ sekretesslagen. Det åligger myndig- heter som i sin verksamhet använder automatisk databehandling att bl.a. ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Handlingsoffentligheten är emellertid inte undantagslös. Av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen gäller en rad undantag som är tillkomna efter en avvägning gentemot intresset av offent- lighet. I vilka fall allmänna handlingar är undandragna allmän insyn och kontroll regleras i sekretesslagen. Personuppgifter som förekommer i verksamhet enligt utlän- nings- och medborgarskapslagstiftningen kan ofta inte lämnas ut, eftersom en prövning enligt sekretesslagen hindrar ett utlämnande. Den bestämmelse som i första hand är tillämplig finns i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen som reglerar sekretessen i verksamhet för kontroll över utlänningar m.m. När det gäller bistånd åt asylsökande m.fl. kan också 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen komma i fråga. Den nu berörda sekretessen syftar till att skydda enskildas personliga integritet. När det gäller information om för- hållanden i länder varifrån många asylsökande kommer, kan även reglerna om utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen bli tillämpliga. Handlingsoffentligheten bärs upp av arkivsystemet som innebär att allmänna handlingar skall bevaras i arkiv som hålls ordnade bl.a. för att tillgodose allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar hos myndigheter finns i arkivlagen (1990:782). Lagen är en ramlag som innehåller allmänna och övergripande bestämmelser för myndigheternas arkiv. Lagbestämmelserna fylls ut av arkivförordningen (1991:446) samt de myndighetsspecifika beslut eller generella föreskrifter som utfärdar. Många bestämmelser är teknikoberoende och avser såväl handlingar på papper som elektroniskt lagrade upptagningar. I lag eller förord- ning kan meddelas från arkivlagen avvikande regler om gallring av allmänna handlingar som då gäller i stället för arkivlagen. är den arkivmyndighet som utövar tillsyn över att , , och Riks- polisstyrelsen fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen. Landsarki- ven utövar tillsyn över polismyndigheterna. Utlandsmyndigheterna omfattas av arkivlagens bestämmelser men står inte under någon arkivmyndighets tillsyn. I stället är det som skall ha tillsyn över utlandsmyndigheternas arkiv. får meddela föreskrifter om bl.a. gallring av allmänna handlingar, se 60 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . I förarbetena till arkivlagen anges att utrikesrepresen- tationen, dvs. utlandsmyndigheterna, visserligen är självständiga förvaltningsmyndigheter men att de hör så intimt samman med att det naturliga är att , som har en omfattande arkivverksamhet, svarar för utlandsmyn- digheterna (prop. 1989/90:72 s. 75). I 3 § arkivlagen slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att de skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att rätten att ta del av allmänna handlingar tillgodoses. Dessutom skall behovet av information för rättskipningen och för- valtningens samt forskningens behov tillgodoses. Med forskning avses i arkivlagen inte enbart professionell, vetenskaplig forskning utan även amatörforskning, t.ex. släktforskning. Myndigheternas arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (minnesanteckningar, utkast eller kon- cept) som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. För elektronisk information gäller en specialregel. Om upptagningar för automatisk behandling är tillgängliga för flera myndigheter så att de utgör allmänna handlingar hos alla dessa myndigheter, skall upptagningen bilda arkiv endast hos en av myndigheterna. Arkiv- myndighet blir i första hand den myndighet som svarar för huvud- delen av upptagningen. Svarar myndigheterna för ungefär lika stora delar av upptagningen, får meddela föreskrifter om hos vilken myndighet upptagningen skall bilda arkiv (4 § arkivför- ordningen). Huvudprincipen enligt arkivlagen är att allmänna handlingar skall bevaras. Enligt 10 § arkivlagen får emellertid gallring ske. Därvid skall beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen samt forskningens behov. Det kan så- ledes konstateras att arkivlagen inte föreskriver att bevarande- och gallringsfrågor skall beaktas också utifrån integritetssynpunkt. Gallring kan föranledas av kostnads- och utrymmes- hänsyn. Med gallring avses traditionellt att vissa handlingar sorteras ut ur sitt sammanhang och sedan förstörs. Traditionella pappershand- lingar förstörs fysiskt. När det gäller gallring av elektroniska upp- tagningar innebär detta normalt att viss information raderas från databäraren. Det är dock inte nödvändigt att den egentliga information som finns på ett elektroniskt medium verkligen förstörs för att det skall vara fråga om gallring. Gallring kan också ske genom att elektro- niskt lagrad information överförs till papper eller mikrofilm, varefter informationen raderas från det elektroniska mediet. Även om rätten till insyn inte försvinner då informationen finns kvar på papper eller på mikrofilmen, så har möjligheterna att få fram informationen försämrats. har definierat gallring som förstöring av allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar. Överföring till annan databärare räknas som gallring, om överföringen medför informationsförlust, förlust av möjliga informationssammanställ- ningar, förlust av sökmöjligheter eller förlust av möjligheter att fastställa informationens autenticitet, t.ex. i fråga om elektroniska signaturer. (RA-FS 1994:2 och RA-FS 1997:4). En statlig myndighet får inte på egen hand avgöra vad som skall gallras ur dess arkiv. Tvärtom får allmänna handlingar hos myndig- heten gallras endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av eller i enlighet med gallringsföreskrifter i lag eller för- ordning. Från arkivlagen avvikande gallringsregler i lagar eller förordningar tar då över arkivlagens regler om bevarande. I den mån det i särförfattningar för myndigheters behandling av personuppgifter saknas gallringsbestämmelser, tillämpas arkivlagens bestämmelser om bevarande som huvudprincip och gallring som undantag. I särförfattningar som reglerar myndigheters integritetskänsliga behandling av personuppgifter finns emellertid vanligtvis regler som innebär att uppgifter skall gallras , särskilt i fråga om uppgifter som behandlas automatiserat. nämnas lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården som föreskriver gallring som huvudprincip oberoen- de av om personuppgifterna behandlas manuellt i register eller auto- matiserat. Ett annat exempel är lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet som enbart föreskriver gallring av personuppgifter som behandlas automatiserat. Dessa gallringsbestämmelser har motiverats utifrån integritetssynpunkt för att förhindra att känsliga eller annars ömtåliga uppgifter bevaras i onödan. I förarbetena till arkivlagen (prop. 1989/90:72 s. 50 f.) konsta- terades mot bakgrund av då gällande s.k. registerförfattningar att gallringsbestämmelserna i flertalet registerförfattningar var kon- struerade utifrån en omvänd princip i förhållande till arkivlagen, nämligen att gallring skall ske, om inte något annat uttryckligen föreskrivits. Enligt departementschefen var denna omvända princip rimlig med hänsyn till de integritetsintressen som kan föreligga på de särskilda registerförfattningarnas område. Det framhölls vidare att undantag från registerförfattningens gallringsskyldighet, som kan förestavas med hänsyn till insynsaspekten, myndighetens informationsbehov och rättssäkerhetsaspekter, som regel bör tas in direkt i den särskilda registerlagen. Sådana frågor kan nämligen normalt regleras genom generella bestämmelser. Däremot borde, menade departementschefen, konkreta avgöranden av vilka hand- lingar som bör bevaras med hänsyn till forskningens behov i princip överlåtas på fackkunnigt folk inom arkivmyndigheterna. När det gäller bevarande för forskningens behov förordade depar- tementschefen således att det i lagen slås fast att, utöver de undan- tag från gallringsplikten som konkret anges i lagen, ytterligare undantag fick föreskrivas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det är i linje med dessa förarbetsuttalanden vanligt att det i de förordningar som utfärdats i anslutning till särlagar i förhållande till personuppgiftslagen, har överlåtits åt att meddela när- mare föreskrifter om undantag från gallringbestämmelser i särlagen. Avslutningsvis kan nämnas att Offentlighets- och sekretess- kommittén, OSEK, i ett lämnat delbetänkande, Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) har föreslagit en ny lag om hantering av allmänna handlingar. Lagen samordnar regleringen i 15 kap. sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar och utlämnande av allmänna handlingar m.m. med arkivlagen. Enligt 9 § första stycket i) personuppgiftslagen skall den person- uppgiftsansvarige se till att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Därefter måste uppgifterna avidentifieras eller utplånas. För myndigheter gäller emellertid 8 § personuppgiftslagen om förhållandet till offentlighetsprincipen och myndigheternas arkiv- bildning. Enligt bestämmelsen tillämpas inte personuppgiftslagen i den ut- sträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter i all- männa handlingar. Lagen hindrar inte heller att en myndighet arki- verar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Personuppgiftslagen ställer således inte något krav på att personuppgifter som är allmänna handlingar skall utplånas eller gallras. För personuppgifter som inte är allmänna handlingar gäller dock regeln i 9 § första stycket i), nämligen att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. 6.15.2Nuvarande förhållanden i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen Några särbestämmelser om gallring finns inte i utlänningslagen eller annan författning som styr verksamhet som omfattas av den föreslagna utlänningsdatalagens tillämpningsområde. I utlännings- dataförordningen finns endast en bestämmelse om gallring. Denna gäller automatiserade fingeravtrycksregister, ur vilket uppgifter skall gallras när den registrerade blir svensk med- borgare, dock senast efter det att uppgiften registrerades. För övriga uppgifter som förekommer i verksamhetsområdet gäller där- med de regler om bevarande och gallring som följer av arkivlagen. Det innebär att huvudprincipen är att allmänna handlingar inte skall gallras och att gallring får ske endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av eller, beträffande utlandsmyndigheter, av . har utfärdat några myndighetsspecifika beslut för och som gäller gallring av vissa allmänna handlingar. Dessa föreskrifter rör enstaka typer av handlingar av ringa bevarandeintresse och har motiverats av andra intressen än hänsyn till enskildas integritet. har dessutom meddelat flera föreskrifter och all- männa råd som gäller generellt för de myndigheter som är under- kastade normgivningskompetens. har bl.a. meddelat föreskrifter om gallring av handlingar – såväl pappers- handlingar som elektroniskt lagrade upptagningar – av tillfällig eller ringa betydelse för myndigheternas verksamhet. Som framgått av avsnitt 4 förekommer merparten av den automa- tiserade behandlingen av personuppgifter i verksamhet enligt utlän- nings- och medborgarskapslagstiftningen i datorbaserade system vari personregister ingår som härrör från datalagens giltighetstid. Dessa personregister inrättades och fördes före utlänningsdataförord- ningens införande med stöd av tillstånd från Datainspektionen. Enligt datalagen gällde att Datainspektionen skulle meddela föreskrift om bl.a. bevarande och gallring av personuppgifter i den mån det behövdes för att förebygga risk för otillbörliga intrång i personlig integritet. I flera av Datainspektionens tillståndsbeslut – bl.a. tillståndet för STAMM och tillståndet för verksamhetsstödjande register UNik – finns föreskrifter om gallring. För UNik gällde att uppgifter generellt gallrades fortlöpande efter beslutsdatum. För STAMM gällde en mängd särskilda gallrings- frister för olika typer av uppgifter. När det gäller STAMM framgår av tillståndet att gallringen endast gällde den elektroniskt lagrade informationen och inte dokument i sitt ursprungliga pappers- format. Detsamma torde ha gällt även för gallringen i UNik och i andra personregister. , som av de aktuella myndigheterna står för den i särklass mest omfattande och integritetskänsliga behandlingen av personuppgifter, har under detta år utvecklat ett system enligt vilket personuppgifter avställs, se härom avsnitt 4.1.1.1. Äldre personuppgifter, som bedöms vara inaktuella för myndighetens verksamhet, överförs från den verksamhetsstödjande databasen till en separat databas där de avställda uppgifterna fort- sättningsvis lagras. Någon gallring är det således inte frågan om, t.ex. är sök- och sammanställningsmöjligheterna oförändrade. De avställda uppgifterna är åtkomliga för behörig personal inom Tidpunkten för när uppgifter avställs varierar med ärendeslag och personkategori. Avställning är en arkivterm som enligt definition innebär att handlingar eller uppgifter som redan har givits en bestämd ordning tas ut för att ges en annan ordning, Detta sker i allmänhet för att överföra uppgifterna till en ordning, ett format, som är särskilt anpassad för slutlig långtidslagring. Avställning är en teknikoberoende åtgärd som kan användas just på det sätt gjort, dvs. vissa data som finns i ett system i drift inaktiveras genom att överföras till ett arkiveringsbart sekundär- minne för långtidslagring. Avställning innebär således inte att information förstörs eller försämras utan avser närmast att ställa informationen i ordning för bevarande. Från datasystemet LIFOS tas en gång sådana uppgifter bort som inte längre bedöms ha något värde ur informationssyn- punkt. 6.15.3.1 Bevarande och gallring I verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen har stora mängder personuppgifter samlats och samlas fortlöpande i och automatiserade register, datorbaserade ärendehante- ringssystem och i andra automatiserade uppgiftssamlingar hos de myndigheter som föreslås omfattas av utlänningsdatalagens tillämp- ningsområde. Frågan är om hänsynen till enskildas integritetsskydd motiverar att det – såsom vanligen gäller enligt motsvarande registerlagar – införs särbestämmelser i förhållande till personupp- giftslagen eller arkivlagen i fråga om hur länge personuppgifter får bevaras. Personuppgifter som inte är allmänna handlingar Som redovisats tidigare gäller enligt 9 § första stycket i) och tredje stycket personuppgiftslagen att personuppgifter inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna behandlas eller så länge uppgifterna därefter behövs för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. måste uppgifterna förstöras eller avidentifieras. Enligt utredningens uppfattning saknas det anledning att föreslå en härifrån avvikande bestämmelse för personuppgifter som inte är allmänna handlingar. Det innebär bl.a. att personuppgifter i minnes- anteckningar, utkast och koncept som en befattningshavare vid någon av de aktuella myndigheterna har skrivit med hjälp av ett ordbehandlingsprogram och som inte tas om hand för arkivering, i allmänhet skall rensas ur datorsystemet eller avidentifieras så snart de inte längre behövs i verksamheten. Det torde nämligen sällan finnas anledning att bevara dessa uppgifter för sådana syften som medger en längre tids bevarande. Eftersom 9 § personuppgiftslagen gäller även då personuppgifter behandlas enligt utlänningsdata- lagen, behövs ingen uttrycklig bestämmelse om detta. Manuellt behandlade personuppgifter i allmänna handlingar Åtskilliga av de personuppgifter som behandlas i verksamheten är allmänna handlingar. Med den princip som gäller skall handlingarna som huvudregel bevaras, dock med möjlighet till särskild gallring med stöd av arkivlagens och arkivförordningens bestämmelser. För personuppgifter i allmänna handlingar som behandlas manuellt, alltså framställningar i skrift eller bild, och som omfattas av den föreslagna lagen, anser utredningen att en fortsatt tillämp- ning av de allmänna arkivbestämmelserna är godtagbar utifrån integritetssynpunkt, inte minst med tanke på det starka sekretess- skydd som gäller för uppgifterna. Automatiserat behandlade personuppgifter i allmänna handlingar När det gäller personuppgifter som behandlas automatiserat, alltså upptagningar som kan läsas endast med tekniskt hjälpmedel, är tekniken så utvecklad att ofattbart stora informationsmängder kan samlas i myndigheternas datorsystem. I princip kan allt vara åtkomligt för en rad tjänstemän vid myndigheterna. Även om sekretess gäller för många uppgifter, är denna typ av behandling integritetskänslig, bl.a. eftersom möjligheterna att sammanställa uppgifterna trots föreslagna sökbegränsningar är mycket stora. För att minska risken för integritetskränkningar har utredningen därför övervägt att föreslå en lagbestämmelse om att personupp- gifter, som behandlas automatiserat, som huvudregel skall gallras då de inte längre behövs för verksamheten. En sådan bestämmelse kan emellertid inte reglera detaljfrågor utan måste vara allmänt och principiellt hållen med hänsyn till verksamhetens mångfacetterade art och behov. En gallringsbestämmelse av nu berört slag skulle kunna utformas enligt följande lydelse. Personuppgifter som behandlas automatiserat skall gallras så snart de inte behövs för de ändamål som anges i 5 § första stycket, dock senast efter utgången av det kalenderår då det senaste ärendet som gäller den registrerade slutligt har avgjorts eller annan åtgärd beträffande honom eller henne har upphört. Första stycket utgör dock inte hinder mot att personuppgifter bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer (förslagsvis efter samråd med personuppgifts- och arkivansvarig myndighet), skulle vidare kunna ges rätt att föreskriva såväl kortare gallringsfrister som undantag från gallring med hänsyn till verk- samhetens behov eller till arkivväsendets ändamål. Det finns emellertid enligt utredningen tungt vägande skäl mot att ändra den nuvarande ordningen genom att införa gallring som huvudregel för automatiserat behandlade personuppgifter. Dessa skäl sammanhänger med senare års intensifiering av myndighe- ternas användning av modern informationsteknik samt utveckling mot en allt högre grad av elektronisk akt- och ärendehantering. Av de myndigheter lagförslaget omfattar, har planer på en fullständig övergång till en sådan hantering. Enligt planerna kommer information i ärenden och i mottagningsverk- samhet i allt väsentligt endast att behandlas och lagras elektroniskt utan att motsvarande information också finns på papper. Person- akterna, dossiererna, kommer då inte att vara pappersbaserade. Även den långsiktiga arkiveringen avses ske på medium för automatiserad behandling. Avsikten med planerna är att göra effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar. Ett rimligt antagande är att också de andra myndigheter som skall tillämpa utlänningsdatalagen kommer att utvecklas åt samma håll inom en inte alltför avlägsen framtid. Det är naturligtvis ett samhälleligt intresse att myndigheterna kan effektivisera sin verksamhet. Enligt utredningens uppfattning bör en registerlag inte försvåra en sådan utveckling, såvida inte ut- vecklingen leder till oacceptabla följder för den personliga integri- teten. Ett införande av gallring som huvudregel beträffande automa- tiserat behandlade personuppgifter kan befaras komma att försvåra en övergång till elektronisk akthantering, eftersom den nya tekniken kan komma i konflikt med de intressen som bär upp arkivverk- samheten.