sou · GRB391d12 · 2004-01-01 00:00:00 — Verkställighet och överklagande ........................................... Stöd till anhörigvårdare ......................................................... Anmälningsskyldighet ()....................................... Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... I socialtjänstlagen (1980:620, SoL) regleras kommunernas ansvar för omsorg om äldre människor. Regleringarna finns dels i de paragrafer som omfattar all verksamhet enligt lagen, dels i de paragrafer som särskilt gäller äldre människor. När socialtjänstlagen trädde 1982 var det första gången som hela äldreomsorgen lagreglerades. I tidigare lagstiftning hade enbart äldre personers rätt till försörjning och boende i ålderdoms- hem reglerats. Den nya lagstiftningen innebar att ramlagstiftningen kombinerades med en formalisering av det rättsliga beslutsfattandet och möjligheter för den enskilde att överklaga beslut genom för- valtningsbesvär. I förhållande till tidigare lagstiftning skulle lagen lämna större utrymme för individuella bedömningar i det enskilda fallet. som gått sedan socialtjänstlagen trädde i kraft har lagen ändrats vid ett flertal tillfällen. beslutade om en ny socialtjänstlag (2001:453) och har därefter beslutat om nya regler för avgifter inom äldre- och handikappomsorg. Den följande redovisningen utgår ifrån socialtjänstlagen i dess lydelse från . I 1 kap. 1 § SoL, den s.k. portalparagrafen, anges de övergripande målen och grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst – demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet. Socialtjänstlagen är en ramlag, vilket innebär att kommunerna inom lagstiftningens ram ges stor frihet att utforma sina insatser efter olika behov och förutsättningar. Det innebär bl.a. att hänsyn skall kunna tas till många olika samverkande faktorer när tillsammans med klienten skall utforma de mest ändamålsenliga åtgärderna (2001). Enligt första stycket i portalparagrafen skall samhällets social- tjänst på demokratins och solidaritetens grund främja människor- 1 Avsnitt 2 bygger på underlagsrapporten kontroll av äldreomsorg. Socialtjänstlagen och de äldres rätt till trygghet i vård och omsorg till Revisorer (2001) av om ingen annan referens anges. Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... nas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Av paragrafens andra stycke framgår att under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. I tredje stycket framhålls att verksamheten enligt socialtjänst- lagen skall bygga på respekt för människornas självbestämmande- rätt och integritet. Samtliga insatser enligt socialtjänstlagen bygger på frivillighet och samtycke. Vid socialtjänstlagens ikraftträdande lanse- rades några viktiga principer som skulle användas för att beskriva hur insatser hos enskilda och familjer skulle genom- föras. Dessa begrepp är: frivillighet och självbestämmande, I regeringens proposition Om (prop. 1979/80:1) definieras begreppen enligt följande: Helhetssyn innebär att ska ha ett brett perspektiv på människorna och deras situation. Vid tillämpning av en helhetssyn för- söker man förstå den enskildes svårigheter i förhållande till hans eller hennes omgivning och händelser tidigare i livet. skall erbjuda stöd och hjälp som syftar till att förbättra personens hela livs- situation. Frivillighet och självbestämmande skall vara vägledande vid handlägg- ning av enskilda ärenden inom . Som exempel anförs (prop.1979/80:1 s. 208) att om någon behöver stöd i sitt boende så skall han eller hon så långt möjligt få välja mellan hemsamaritinsatser och flyttning till ett kollektivt boende.2 insatser skall också så långt möjligt utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Normalisering innebär att skall stödja den enskildes möjligheter att så långt som möjligt kunna vara som andra och ha det som andra – vilket också betyder rätten att få vara sig själv. Stöd och hjälp från bör ges på ett sådant sätt att den enskilde inte 2 Det som skulle uttryckas hemtjänst i ordinärt boende jämfört med flyttning till en särskild boendeform. Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... känner sig utpekad eller särbehandlad. Detta begrepp används också för att beskriva insatser för äldre och funktionshindrade. Social- tjänstens insatser skall utformas så att de underlättar och stödjer äldre människor så att de kan bo kvar i sitt eget hem och fungera självständigt. Kontinuitet innebär att den enskilde om möjligt skall ha kontakt med samma person eller personer. Flexibilitet innebär att man utformar insatserna efter den enskildes förutsättningar och behov och inte enligt förutbestämda modeller. Närhet innebär att insatserna i första hand bör genomföras i den enskildes hemmiljö eller dess närhet. Det kan dock finnas skäl för att insatser genomförs på annat håll, t.ex. vårdens innehåll och kvalitet. I 2 kap. 1 § SoL slås fast att kommunen har ansvaret för i den egna kommunen. Kommunens yttersta ansvar regleras i 2 kap. 2 § SoL, vilket innebär att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I paragrafen betonas att detta ansvar inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Med det yttersta ansvaret följer dock att kommunen har skyldighet att vidta åtgärder i avvaktan på att en annan huvudman tar sitt ansvar. Av paragrafens första stycke framgår att det är vistelsekommunen som har det ansvar som avses. Inom äldreomsorgen innebär det t.ex. att en äldre person med fritidshus i en annan kommun än hemkommunen kan ha rätt till bistånd i form av hemtjänst under sin vistelse i fritidshuset. I fjärde stycket hänvisas till föreskrifter i 2 kap. 3 § och 16 kap. 2 § SoL som innebär avsteg från bestämmelserna om vistelsekom- munens ansvar i två situationer. Den första är rätten till bistånd vid flyttning till annan kommun på den enskildes initiativ (se av- snitt 2.5). Den andra situationen blir aktuell om kommunen inte kan tillgodose den enskildes behov i den egna kommunen. Som exempel kan nämnas att en äldre person får flytta till en särskild boendeform i en annan kommun, då behovet inte kan tillgodoses i hemkommunen. Det är då den kommun som beslutat om insatsen (placeringskommunen) som har ansvar för biståndet. I 2 kap. 5 § SoL regleras kommunens rätt att sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Med annan, dvs. entreprenör eller privat vårdgivare, avses bolag, Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... förening, samfällighet, stiftelse, enskild individ eller annan kommun. Av samma paragraf framgår att en uppgift som innefattar myndighets- utövning inte får överlämnas till annan. I 3 kap. SoL anges socialnämndens uppgifter inom . Enligt 3 kap. 1 § SoL skall socialnämnden bl.a. göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällplaneringen, genom uppsökande verksamhet och på andra sätt främja för- utsättningarna för goda levnadsförhållanden, svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. I regeringens proposition Om (prop. 1979/80:1) delas insatser in i tre huvudfunktioner. kan arbeta med insatser på tre olika nivåer: Med strukturinriktade insatser avses insatser som syftar till en god samhällsmiljö, bl.a. medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället samt uppsökande verksamhet. Med all- mänt inriktade insatser avses generella insatser som riktar sig till grupper utan individuell behovsprövning såsom t.ex. öppna dag- centraler och social jour. Med individuellt inriktade insatser avses insatser i form av råd, stöd, service, vård, omsorg och behandling som utgår till den enskilde efter en individuell behovsprövning. Enligt 3 kap. 2 § SoL skall socialnämndens medverkan i samhälls- planeringen bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... och allmänna kommunikationer utformas så att de blir tillgängliga för alla. Det är också socialnämndens uppgift att även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god sam- hällsmiljö och goda förhållanden för bl.a. äldre människor. Enligt 3 kap. 3 § SoL skall insatser inom vara av god kvalitet. Kravet på god kvalitet gäller oavsett om verksamheten ut- förs i eller privat regi och omfattar såväl myndighets- utövning som övriga insatser. Att bedöma och definiera kvalitet i olika verk- samheter är komplicerat. Begreppet kvalitet är svårfångat och det är inte möjligt att på ett enkelt och objektivt sätt fastställa vad som är god kvalitet. Människors föreställningar om vad som är god kva- litet påverkas av deras olika behov och förväntningar. När det gäller kvalitet i finns det flera intressenter. Kvalitet kan därför inte ses bara ur klientens/brukarens perspektiv utan även ur ett personal-, lednings- och medborgarperspektiv. Rättsäkerhet, den enskildes medinflytande och en lätt tillgänglig vård och omsorg är några exempel på vad som kan ingå i en socialtjänst av god kvalitet (2001). Beträffande kvalitetskraven inom äldreomsorgen framfördes följande i regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124): verksamhet för äldre skall präglas av respekt för den enskildes självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Detta förutsätter att omsorgs- och vårdinsatser utformas utifrån den enskil- des individuella behov, förutsättningar och önskemål. Grundläggande för en individuell utformning av insatserna är en professionell och rättssäker behovsbedömning och att den enskilde får information om möjligheter till stöd och hjälp. God kvalitet i äldre- omsorgen innebär att vid behovsbedömningen och i det dagliga arbetet uppmärksamma behov av sådana insatser som kan underlätta den dag- liga livsföringen t.ex. hjälpmedel, bostadsanpassning och rehabilite- ring. En viktig kvalitetsaspekt inom äldreomsorgen är också att inbegripa anhöriga i vårdplaneringen och erbjuda dem stöd i olika former. En väl fungerande samverkan inom olika verksamheter och tillsammans med andra berörda organ i kommunen har stor be- tydelse för kvaliteten i äldreomsorgen. En sådan samverkan kan handla om allt från medverkan i samhällplaneringen till ett väl Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... integrerat medicinskt och socialt synsätt i det dagliga vårdarbetet. Begreppet helhetssyn ger uttryck för ett sådant integrerat synsätt där den enskildes behov av kontinuitet och trygghet alltid måste lyftas fram före de behov som organisationer och administration kan ställa. Vården mot och i livets slutskede är det område där olika vårdgivares och vårdnivåers samverkan ställs inför stora krav och där god kvalitet i alla dess aspekter måste uppmärksammas. God kvalitet i omsorg och vård av äldre förutsätter att den enskilde och/eller dennes företrädare ges ett verkligt inflytande över insatsernas utformning. Dessa bör planeras och genomföras i en förtroendefull samverkan med den enskilde och/eller dennes företrädare. Ett reellt inflytande handlar också om bemötande och om respekt för var och ens särart, vilja och önskemål. Ett gott bemötande kräver kunnighet, lyhördhet, inlevelseförmåga och empati – ett medvetet förhållnings- sätt. En av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå god kvalitet i omsorgen om äldre är tillgången till personal med lämplig kompetens samt ett tydligt och engagerat ledarskap. Genom att fortlöpande be- akta behovet av kompetensutveckling stärks möjligheterna att hålla en god kvalitet i olika verksamheter. 1996/97:124, s. 53 f) I anslutning till denna paragraf framhålls betydelsen av tidiga in- satser. När det gäller äldre anförs följande: Även om begreppet tidiga insatser inte används inom äldreomsorgen finns här verksamheter som kan sägas ha en sådan funktion. Aktivite- ter för att erbjuda social gemenskap i olika former har sannolikt en förebyggande effekt för många äldre. Många sociala verksamheter som väntjänst, kontakt- och besöksgrupper, som bygger på helt frivilliga insatser, har stor betydelse för att förebygga passivitet och isolering hos äldre och andra grupper. De öppna dagcentralerna som erbjuder matservering, sysselsättning och gemenskap har också en viktig funk- tion att fylla. Insatser för att öka tryggheten och förebygga behovet av flyttning till särskilt boende är t.ex. trygghetslarm, telefonservice och andra former av trygghetsskapande kontakt. Genom de framväxande resurserna för växelvård och avlastning på ålderdomshem och sjukhem kan flyttning till dyrare vårdformer sannolikt uppskjutas eller und- vikas. En av de viktigaste förebyggande insatserna på äldreområdet är stödet till de anhöriga. Ett rehabiliterande synsätt hos personalen inom äldreomsorgen har också en avgörande betydelse för att förebygga eller uppskjuta omfattande vårdbehov. Att ta över aktiviteter i hemmet eller att hjälpa till för tidigt eller i onödan kan leda till passivitet, be- roende och i slutändan omfattande hjälpbehov. 1996/97:124, s. 55 f) Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... 2.3.3Tillgång till personal med lämplig utbildning och erfarenhet Enligt den bestämmelse som infördes i socialtjänstlagen skall det för att utföra uppgifter finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Detta regleras i 2 kap. 3 § andra stycket SoL. Paragrafen innehåller inte några detaljerade krav utan är allmänt formulerad. Syftet är att framhålla hur viktigt det är att upprätthålla en hög kompetens och välja personer med lämplig bakgrund och personliga egenskaper för arbete inom . Enligt 3 kap. 4 § SoL skall socialnämnden i den uppsökande verksamheten upplysa om och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. Nämnden skall, när det är lämpligt, samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Nämnden skall särskilt rikta den uppsökande verksamheten till enskilda och grupper som kan antas behöva hjälp. Äldre är en viktig målgrupp för denna verksamhet. I förarbetena betonas vikten av att verksamheten skall bedrivas med beaktande av den enskildes rätt till självbestämmande och integritet. 2.3.5Inflytande för den enskilde Av portalparagrafen framgår att skall bygga på respekt för människornas självbestämmande och integritet. Dessa viktiga principer ligger till grund för 3 kap. 5 § SoL. Av denna paragraf framgår att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, föreningar och andra organisationer. Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... 2.3.6Hemtjänst och dagverksamhet m.m. I 3 kap. 6 § första stycket SoL regleras socialnämndens skyldighet att genom hemtjänst, dagverksamheter eller andra liknande sociala tjänster underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakt med andra. Bestämmelsen ger uttryck för en av de viktigaste principerna i , normaliseringsprincipen. Samhällets insatser skall stödja människor i deras strävan efter att så långt som möjligt leva som andra. I första hand bör insatserna inriktas på att göra det möjligt för den enskilde att bo kvar i sin invanda miljö. Nämnden kan genom olika sociala serviceinsatser underlätta boendet för den som på grund av ålder eller av annan orsak har svårt att klara sig själv. I 4 kap. 1 § SoL regleras den enskildes rätt till bistånd. Rätten till bistånd har stärkts i den socialtjänstlag som trädde i kraft genom att möjligheten att överklaga ett beslut genom förvaltningsbesvär har återinförts för alla former av bistånd. Enligt denna bestämmelse har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. När det gäller livsföring i övrigt är inte insatserna preciserade i lagstiftningen utan kan utgå ifrån olika behov av stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg. Inom äldreomsorgen är hem- tjänst, boende i en särskild boendeform samt deltagande i dag- verksamheter exempel på insatser som kan utgå som bistånd efter en individuell behovsbedömning. Enligt andra stycket i paragrafen skall biståndet tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Denna formulering ger uttryck för någon form av minimikrav på insatsen vad gäller form av insats, nivå och innehåll. I propositionen Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80 s. 95) anför regeringen att behovsbedömningen ser olika ut när det gäller bistånd i form av ekonomiskt stöd och bistånd som inte har karaktären av ekonomiskt stöd för livsföringen. Vård- och be- handlingsinsatser, stöd och hjälp är exempel på bistånd av den sistnämnda kategorin. Enligt regeringens mening får inte den Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... enskildes ekonomi avgöra om han eller hon skall få biståndsinsatser för sin livsföring i övrigt som han eller hon är i behov av. Äldre och funktionshindrade människor skall inte behöva få sina bistånds- behov bedömda i relation till sin ekonomi. Den ekonomiska bedömningen kommer in vid bestämmande av vilken avgift som den enskilde skall betala. instämde (bet. 2000/01:SoU18 s. 84) i regeringens uttalande att det inte är rimligt att äldre människor får avslag på ansökan om hemtjänst i ordinärt eller särskilt boende med motiveringen att han eller hon har tillräckligt med egna medel att själv bekosta t.ex. städning. Begreppet hemtjänst är inte definierat i lagtexten. I propositio- nen Avgifter inom äldre- och handikappomsorg (prop. 2000/01:149) görs en genomgång av vad som anförts i tidigare propositioner och betänkanden om vad hemtjänst innefattar. Hemtjänst innefattar dels uppgifter av servicekaraktär, dels uppgifter som är mer inriktade mot personlig omvårdnad. Av tidigare lag- stiftningsärenden framgår det vilka typer av insatser som skall ingå i (prop. 1997/98:113 s. 121, prop. 1996/97:124 s. 84 ff., bet. 1996/97:SoU18 s. 40 ff., jfr även prop. 1992/93:129 s. 17 f.). Med serviceuppgifter avses bl.a. praktisk hjälp med hemmets skötsel, såsom städning och tvätt, hjälp med inköp, ärenden på och hjälp med tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Med personlig omvårdnad avses de insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Det kan handla om hjälp för att kunna äta och dricka, klä och förflytta sig, sköta personlig hygien och i övrigt insatser som behövs för att bryta iso- lering eller för att den enskilde skall känna sig trygg och säker i det egna hemmet. Vidare ingår i hemtjänstbegreppet även viss ledsagning respektive avlösning av anhörig (bet. 1996/97:SoU18 s. 46 f.). 2000/01:149, s. 23) Av samma proposition framgår att hemtjänst kan ges i såväl ordinärt som särskilt boende. I författningskommentaren (s. 57) framhåller regeringen särskilt att även de omvårdnads- och service- insatser som tillhandahålls i särskilt boende, inklusive s.k. korttids- boende, omfattas av begreppet hemtjänst. 2.5Rätt till bistånd vid flyttning till annan kommun Som nämndes i avsnitt 2.2 är den grundläggande regeln att vistelse- kommunen ansvarar för att den enskilde får sina behov tillgodo- sedda. Enligt 2 kap. 3 § SoL är det i vissa fall möjligt för en person Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... som vill flytta till en annan kommun att ansöka om bistånd för vissa insatser, som avses i 4 kap. 1 § SoL. Rätten gäller en person som önskar flytta till en annan kommun, men som till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att den andra kommunen erbjuder behövliga insatser. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde var bosatt i den andra kommunen och det förhållandet att den sökan- des behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid en sådan prövning. En grundläggande förutsättning är att det är den enskildes egen bestämda önskan att flytta till den andra kom- munen. Med omfattande vård- och omsorgsinsatser menas konti- nuerliga insatser, som behöver ges dygnet runt för att tillgodose behov av personlig omvårdnad, tillsyn, skydd och sjukvård. Hjälp i form av enbart städning, inköp, matlagning och liknande service är inte att anse som vård- och omsorgsinsatser enligt denna bestäm- melse. Det skall även vara fråga om ett varaktigt behov av om- fattande vård- och omsorgsinsatser. Omfattande behov av över- gående natur, t.ex. vid benbrott, omfattas således inte. Det är inflyttningskommunen som skall göra bedömningen av om behov av vård- och omsorgsinsatser föreligger. 2.6Särskilda bestämmelser för äldre människor I regeringens proposition Äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88:176) redovisade statsrådet allmänna utgångs- punkter och grundläggande synsätt som legat till grund för bedöm- ningar och förslag i propositionen: Målet för samhällets service och vård till äldre har lagts fast i olika sammanhang. Jag avser framför allt det som sagts i samband med införandet av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och socialtjänst- lagen (1980:620) samt i den av antagna propositionen (1984/85:142) om förbättrade boendeförhållanden för gamla, handi- kappade och långvarigt sjuka. Jag anser att det som där angetts som riktlinjer och principer för samhällets insatser fortfarande äger giltig- het. De mål och riktlinjer för äldreomsorgen som äldreberedningen föreslagit, stämmer också väl överens med min bedömning. Det finns tre grundläggande principer för samhällets service och vård till äldre som jag här särskilt vill lyfta fram och som jag återkommer till i det följande. Bilaga 3 till Fakta och frågeställningar... Den första principen gäller människors rätt att själva bestämma och få behålla sin integritet och identitet. Detta innebär att en människa som uppnått hög ålder inte i första hand är gammal utan en individ med ett unikt liv bakom sig, med sin egen uppfattning om och en självklar rätt att besluta om hur hon vill leva sitt fortsatta liv. Detta måste respekteras och vara vägledande både vid planering av resurser och i det dagliga service- och vårdarbetet. Det är också ett mycket starkt skäl till att samhällets service och vård måste fortsätta utvecklas så att det är möjligt för människor att i högre utsträckning kunna välja att bo kvar i sitt eget hem och i sin egen miljö. Den andra principen är att människor måste ges förutsättning att få känna sig trygga. Trygghet är i hög grad en subjektiv upplevelse. Det är den enskilde som själv kan avgöra under vilka förhållanden hon känner sig trygg. För många är därvid närheten till anhöriga och grannar eller till personal dygnet runt av avgörande betydelse. Det är angeläget att kommuner och landsting särskilt beaktar detta vid utformningen av sina insatser för äldre. Vidare är kontinuiteten i kon- takten mellan personalen och den vårdande mycket viktig. Den tredje principen som jag vill lyfta fram är valfriheten. Människor skall inte när de blir gamla behöva kännas vid begräsningar i möjlig- heterna att utforma sitt eget liv, att välja bostad och att kunna delta aktivt i samhällslivet. Människor måste också kunna påverka innehållet i och utformningen av samhällets service och vård. Kommuner och landsting bör sträva efter att kunna erbjuda ett så varierat utbud av service och vård som möjligt. Insatser måste kunna göras för att människor i ökad utsträckning skall kunna välja att bo kvar hemma även när de behöver omfattande vård. Jag tänker särskilt på den sociala , färdtjänsten och sjukvården i hemmet samt på en fortsatt förbättring av den fysiska tillgängligheten i boendet och närmiljön.