sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — leder till annan försörjning än socialbidrag, vilket är det resultatmått som valts i denna undersökning. Det är inte helt lätt att urskilja vilken roll den kommunala intro- duktionens innehåll och utformning spelar eftersom så många andra faktorer – som individens ålder, utbildning och nationalitet och kommunens befolknings- och näringslivsstruktur liksom det aktuella arbetsmarknads- och konjunkturläget – också påverkar resultatet. Allt detta är ju faktorer som i stor utsträckning ligger utanför den enskilda kommunens kontroll. De tre aspekter av kommunens introduktionsinsatser som undersökningen koncent- rerar sig på är användningen av introduktionsersättning, arbetsför- medlingens medverkan i introduktionen och gruppering efter utbildnings- och yrkesbakgrund i exempelvis sfi-utbildningen. Av dessa aspekter av introduktionsverksamheten är det enbart arbetsförmedlingens medverkan som, enligt slutsatserna i rapporten, verkar minska sannolikheten för försörjningstödsberoendet. Slutsatsen innebär inte självklart att det är betydelselöst om intro- duktionsersättning används eller ej och om svenskutbildningen nivågrupperas eller ej men i denna undersökning är det andra variab- ler – utanför kommunens kontroll – som förefaller ha större be- tydelse, t.ex. familjesammansättning, utbildningsnivå, födelseland, kommunens befolkningssammansättning samt tidigare försörjnings- stödsberoende. 9.3.6Uppföljning av 1 000 individer i 28 kommuner 2001 gjorde en nationell uppföljning av hur introduktionen utvecklats i förhållande till de mål som satts upp. valde verket att rikta sig till de 30 kommuner, som tagit emot flest flyktingar m.fl. . knöts frågorna till ett urval av 1 098 individer mellan 18–som kommunerna fått schablonersättning för . Eftersom två kommuner inte svarade kom uppföljningen att omfatta 28 kommuner som tillsammans skickade in 885 helt eller delvis besvarade enkäter. Det vanligaste var att personerna i urvalet deltagit i introduktion mellan . Den näst största gruppen hade funnits i introduktion 25–34 månader medan nästan lika många haft intro- duktion under 16–18 månader. För drygt en tredjedel hade det varit fråga om halvtidsinsatser eller mindre (11–/vecka) medan nästan lika många hade haft introduktionsaktiviteter 21–. hade bedrivit den heltidsintroduktion som förordas i riksdagsbeslut och måldokument. Ungefär halva gruppen hade antingen fått sin introduktion för- dröjd, i genomsnitt , eller avbrutit den eller aldrig börjat. Det vanligaste skälet till fördröjningarna och avbrotten var att man väntat på att sfi-utbildningen skulle starta och – för kvinnor – på plats i barnomsorgen. Graviditet, föräldraledighet och sjukdom var också vanliga skäl till varför kvinnornas introduktion blivit fördröjd eller avbrutits. Männens fördröjningar och avbrott förklaras oftast av att de väntat på att andra aktiviteter (än sfi) under introduktionen skulle starta, att de fått arbete eller var sjuka. När gjorde sin uppföljning 2001 visste inte handläggarna hur situationen såg ut för en tredjedel av urvalet. För de två tredjedelar de kände till var det som antingen arbetade som anställda eller fanns i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller hade arbetsmarknadspraktik. Majoriteten av urvals- personerna hade fått en introduktionsplan men för fattades det en plan. Något över hälften hade fått börja sin svensk- utbildning inom de lagenliga tre månaderna medan börj- ade inom fyra–och lika många först eller mer. Över halva gruppen hade yrkeserfarenhet bakom sig när de togs emot i kommunerna och merparten av dem ville eller kunde tänka sig att fortsätta arbeta inom sitt yrke. Trots detta hade bara en fjärdedel av dem fått den utbildning som behövs för att de ska kunna arbeta vidare i sitt yrke i . I många fall visste inte flyktinghandläggarna varför den kompletterande yrkesutbildningen lyste med sin frånvaro. De som svarade angav bland annat otillräck- liga kunskaper i svenska, sjukdom och barnomsorgsproblem som skäl. Andra skäl var att ärendet var lågt prioriterat på arbetsför- medlingen eller att berörd person inte var intresserad av att komp- lettera sin utbildning. Den enskilda insats som dominerat introduktionen var svensk- undervisningen, visar uppföljning 2001. Majo- riteten i urvalet hade deltagit i svenskundervisning och de 214 per- soner som inte läst sfi hade istället gått alfabetiseringskurser, fått samhällskunskap eller rehabiliteringsåtgärder. Att svenskunder- visningen regelbundet varvas med yrkespraktik är en sällsynthet som bara förunnats i urvalet. Det är dubbelt så vanligt att sfi:n varvas med språkpraktik. Även andra insatser, som sam- hällsinformation (utöver vad som ingår i sfi), engelska, matematik, datautbildning, studiebesök på arbetsplatser, starta eget-kurs, föreningslivskontakter, att man får en eller rehabiliterande insatser, hör till ovanligheterna. Den dominerande satsningen på svenskundervisning har lett till att nästan en tredjedel i urvalet fått sfi-betyg. läste 2001 fortfarande svenska och hade avbrutit sfi-studierna. I delmålen för introduktionen ingår att den enskildes yrkes- utbildning och kompetens ska bli validerad. Detta gjordes i be- tydande omfattning i ett par tre kommuner men för övrigt visade det sig vara ovanligt med validering och endast en femtedel hade fått sin yrkesutbildning och kompetens klarlagd. Som ett mått på graden av individualisering i introduktionen studerar särskilt den grupp som har erfarenhet inom ett yrke och gärna vill fortsätta arbeta inom samma yrke. De vanligaste yrkesgrupperna är lärare, förare och personer med yrkes- erfarenhet från industri, detaljhandel och vård. I alla yrkesgrupper är det ovanligt att svenska varvas med praktik i det egna yrket och inte heller svenskundervisningen är i någon högre grad anpassad till yrkesbakgrunden. Det enda undantaget utgör den grupp som har erfarenhet från hälso- och sjukvård där de flesta fått anpassad svenskundervisning, dock inte urvalets fem sjuksköterskor. De flesta gymnasielärare och fordonsförare som vill fortsätta i sitt yrke har inte fått någon praktik inom sitt yrkesområde och få av dem har fått någon annan utbildning som t.ex. samhällskunskap. De har för det mesta heller inte fått några kontakter med föreningar och organisationer och inte en enda har fått arbetsplatsförlagd intro- duktion eller en . Det är inte ovanligt att en person som ska börja sin introduktion enbart träffar en flyktinghandläggare eller socialsekreterare, kon- staterar . Mer än var fjärde person träffade ingen annan medan därutöver träffade både en sfi- företrädare och någon från arbetsförmedlingen eller kommunens praktikanskaffare. Skillnaderna mellan kommunerna är stora och varierar från kommuner där så gott som alla träffar både flykting- handläggare och representanter för sfi och arbetsförmedlingen till kommuner där detta aldrig inträffar. Arbetsförmedlingens totala engagemang i urvalets introduktion har också följts upp. För två tredjedelar har de medverkat på något sätt och för nästan hälften har de medverkat i kartläggningsfasen i början av introduktionen. Var tredje person har fått individuell rådgivning och för var femte har arbetsförmedlingen deltagit i planeringen i slutet av introduktionen. Betydligt färre har fått förslag på arbetsmarknadsutbildning eller praktikplats. För att kunna göra introduktionen individuellt anpassad behöver kommunerna samverka med varandra har det sagts i riksdagsbeslut och måldokument. Uppföljningen visar att det bara är i urvalet som fått delar av sin introduktion i en annan kommun. Det allra vanligaste skälet till denna minimala samverkan är att kommunen bedömt att personens behov kunnat tillgodoses inom kommunens egna ramar. Samverkan över kommungränserna är obetydlig i alla kommuntyper och i synnerhet i de tre storstäderna. De kommunala handläggarnas bedömningar av i vilken grad olika mål har uppnåtts har också samlats in i enkät. Dessa svar skiljer sig emellertid mycket från svaren på andra frågor. Handläggarna bedömer exempelvis introduktionen som i mycket eller ganska hög grad individualiserad för av männen och för varannan kvinna. har bara hälften av personerna med yrkeserfarenhet fått någon som helst praktik under intro- duktionen. förklarar diskrepansen med att handläggarna möjligen gör sina bedömningar utifrån kommunens möjligheter snarare än utifrån individernas behov. sammanfattar efter uppföljningen följande brister i innehållet i den kommunala introduktionen: Introduktionen tycks allt för ofta inte vara individualiserad. Värdering av yrke och utbildning genomförs sällan. Allt för få insatser erbjuds. Introduktionen är sällan på heltid. Svenskundervisningen tycks inte vara effektiv eller är en för att nå godkänt i svenska. Mycket få får praktik. Arbetsplatsförlagd introduktion förekommer nästan inte alls. Samverkan med berörda parter förekommer men bör öka. Den enskildes introduktion följs sällan upp. En av de färskaste granskningarna av det kommunala flyktingmot- tagandet bidrog med . I verkets rapport etablera sig i (RRV 2002:15) återkommer bilden av det heterogena kommunala mottagandet. togs 53 402 flyktingar m.fl emot i sammanlagt 276 kommuner men hamnade i storstadsregionerna – , och . Trots det stora antalet mottagnings- kommuner är det svenska mottagandet egentligen väldigt kon- centrerat till ett fåtal kommuner. De 30 största mottagarkommun- erna tog emot av det totala antalet flyktingar m.fl och 125 av mottagningskommunerna tog i genomsnitt emot färre än tio personer gäller samma mål för introduktionen för samtliga kom- muner, introduktionen ska ha likvärdigt innehåll och den statliga er- sättningen per mottagen är också densamma oavsett hur många som tas emot. Statens ersättning till kommunerna för att täcka deras kostnader för mottagandet var 2002 cirka 2,2, miljarder kronor varav schablonersättningen utgjorde merparten eller . Syftet med RRV:s revision var att undersöka i vilken mån kommun- ernas introduktionsinsatser har underlättat för de kommunmottagna att etablera sig i och att urskilja vilka hinder som finns för att de ska kunna tillgodogöra sig introduktionen. Utgångspunkten för RRV:s granskning var att se hur statsmakternas uttalade mål och intentioner, framför allt individanpassningen och egen försörjningen, följdes. En annan utgångspunkt var betydelsen av kontinuitet och fungerande samverkan (RRV benämner det kedjeperspektivet) samt vikten av att det finns drivkrafter för både den kommun- mottagne individen och inblandade aktörer att sträva efter egen- försörjning och delaktighet i samhället. RRV begärde in introduktionsplaner för 260 personer, och fick in 212 planer upprättade i 24 kommuner. För de övriga 44 person- erna hade inga planer upprättas. Verket har dessutom gjort inter- vjuer i 20 av de 24 kommunerna. 9.4.1Flera svaga länkar i kedjan Det finns många svaga länkar i den kedja av myndigheter och kom- munala instanser som är berörda av introduktionen. En första svag länk som RRV observerar är informationsöverföringen från Migra- tionsverket till kommunerna. Kommunerna har vanligtvis fått det bosättningsunderlag från där grundläggande in- formation om personens familjesituation, bakgrund och erfarenheter ska framgå. Informationen om familjesituationen anses vara av god kvalitet men däremot är uppgifterna om utbildnings- och yrkes- bakgrund av sämre kvalitet. Utbildningsbakgrunden måste ofta korrigeras nedåt och RRV antar att det beror på att inte har samma behov som kommunerna av exakt information om vare sig utbildning eller yrkesbakgrund. Ännu sämre är det med information om vilken organiserad verksamhet de kommunmottagna deltagit i . I bästa fall är informationen mycket begränsad och i många fall obefintlig men konstaterar RRV att kommunerna inte heller är så intresserade av att få veta vad de mottagna haft för sig . I samband med kartläggningen och planeringen inför intro- duktionen är det flera parter som ska samverka och länkas samman. I hälften av de fall som RRV undersöker medverkar sfi-samord- naren i planeringen tillsammans med den kommunala flykting- mottagaren och lite mera sällan finns också arbetsförmedlingen närvarande. Men både sfi- och af-företrädarnas medverkan före- faller i många fall mera symbolisk, menar RRV. Det är exempelvis bara i undantagsfall, som arbetsförmedlingen aktivt bidrar med kvalificerad vägledning även om det är vanligt att de på något sätt finns med i bilden i samband med kartläggningen och planeringen. De förklaringar som RRV fått är dels att det inte är prioriterade arbetsuppgifter, dels att det är kommunerna som är ansvariga tills de kommunmottagna är redo för mer yrkesorientering. På sina håll delar också kommunens företrädare den uppfattningen men bilden är splittrad. RRV bedömer att det främst är i medelstora och stora kommuner som det finns ordnade former för ett syste- matiserat och kvalificerat samarbete med arbetsförmedlingen i kartläggnings- och planeringsfasen. I de mindre kommunerna är samarbetet mera personberoende. RRV försöker också granska introduktionsplaneringen utifrån kraven på individualisering och huvudpersonernas, de kommun- mottagnas, delaktighet. Fokuseringen på individens behov och önskemål har ökat , menar RRV, men på sina håll finns det anledning att anta att individen inte har särskilt stora möjligheter att påverka planeringen av sin egen introduktion. Detta beror knappast på någon illvilja eller bristande intresse utan mera på att små kommuner helt enkelt har ett mycket begränsat utbud av aktiviteter. Eftersom dokumentationen från inte anses till- räckligt bra för att utgöra grund för introduktionsplaneringen gör alla kommuner en egen kartläggning, som även inkluderar ett diagnostiskt test för att hitta rätt sfi-nivå. I den kartläggningen uppmärksammas också om det finns särskilda problem som kan vara ett hinder för den kommunmottagne att tillgodogöra sig De hinder som RRV i första hand noterat gäller hälsoproblem. RRV har också fått påpekanden om att en del också fått sjukintyg på ganska lösa grunder och därmed hamnat i en långvarig sjukskrivningsprocess. I stort sett alla kommuner i RRV:s studie har mot denna bakgrund efterlyst bättre samarbete med primär- och psykvården. Trots detta var det systematiska sam- arbetet sällsynt medan det förekom i projektform. Ett särskilt hinder för introduktionen som de flesta kommuner också påpekat är väntan på familjeåterförening som ofta drar ut . Det är företrädesvis ensamma män som plågas och oroas så mycket för sin familj att de har svårt att koncentrera sig på intro- duktionens aktiviteter. De individuella handlingsplanerna granskades bland annat utifrån statens krav på att det ska finnas en plan för att schablonbidrag ska utgå. Därutöver granskades målformuleringarna i individplanerna utifrån ett antal kriterier som gör det möjligt att följa upp målen. För att målen i handlingsplanerna ska vara användbara vid uppföljningar bör de bl.a. vara konkreta, mätbara, realistiska och tidsatta, slår RRV fast. Genomgången av planerna visar – med generösa bedömningar – att målen sällan är tidsbestämda, med undantag för praktiken. Sfi-studierna är för det mesta inte tids- bestämda och de påbörjas utan prognos om hur de kan för- väntas ta. Dessutom innehåller av planerna vare sig konkreta, mätbara eller tidsatta mål av långsiktig karaktär och av planerna innehåller kortsiktiga mål (eller delmål) som är konkreta, tidsatta eller mätbara. RRV:s tolkning av resultatet är att det finns anledning att misstänka att de individuella introduktionsplanerna mest blivit ett alibi för kommunerna för att få rätt till schablonersättning. RRV ifrågasätter starkt att de, som de ser ut, kan fungera som något värdefullt verktyg för planering och uppföljning. Skälet till att en del saknade introduktionsplaner visade sig vara att den del kommuner inte gör planer för dem som är gamla och sjuka. Några hade ett redan arbete och behövde ingen plan. Med tanke på den vikt som lagts vid introduktionens arbetslivs- förberedande betydelse förväntade sig RRV att finna ett omfattande etablerat och systematiskt samarbete mellan sfi, arbets- förmedlingen och andra berörda aktörer . Sådant samarbete förekommer också på sina håll men motsatsen är vanligare i både små och stora kommuner. Från arbetsförmedl- ingens sida förklaras den avvaktande hållningen ofta med att man måste vänta tills individen lärt sig svenska bättre men även sfi-före- trädarna tvekar ofta inför arbetsförmedlingens och andra aktörers medverkan, i synnerhet om de inte anses ha med språkundervis- ningen att göra. En liknande kluvenhet vittnar flera kommunala tjänstemän om när det gäller de kommunmottagnas önskan att så fort som möjligt börja arbeta. Å ena sidan ska de uppmuntra sådana ambitioner, å andra sidan vill de att individen ska bli bättre förberedd inför arbetsmarknadsinträdet och hänvisar då individen till svenskunder- visning och samhällskunskap. I den samhällsinformation som ska ingå i introduktionen är det inte självklart att olika myndigheter, organisationer, näringslivet m.fl intressenter samverkar eller medverkar. I vissa kommuner nöjer man sig med den samhällsinformation som enligt gällande kursplan ska ingå i sfi men många kommuner ordnar också kompletterande föreläsningar, kurser och seminarier. är det många av dem som RRV intervjuat som klagar på de kommun- mottagnas kunskaper om samhället. Praktik bör enligt riksdagsbeslut och styrdokument ingå i intro- duktionen och praktikens positiva betydelse för både språkinlär- ningen, orienteringen i samhället och inträdet på arbetsmarknaden har betonats ofta och starkt. Praktik ska också enligt den förordning som reglerar sfi-verksamheten vara en del av undervisningen. Eftersom praktiken helst också ska vara yrkesinriktad och anpassad till tidigare och framtida yrkesverk- samhet så har även arbetsförmedlingen en viktig roll. Här finns uppgifter för många aktörer, konstaterar RRV, som därefter pekar på den stora variationen i kommunerna. Det tillhör undantagen att sfi engagerar sig i praktikanskaffning och arbets- förmedlingens roll är oklar. Det är i första hand kommunerna, som byggt upp egen arbetsmarknadskompetens och med hjälp av sär- skilda praktiksamordnare försöker ordna praktikplatser. Sfi:n är inte alltid samordnad med – eller ens informerad om – praktikens syfte, omfattning och inriktning. Där det förekommer varvning av sfi och praktik i linje med statsmakternas intentioner, sker det ofta sent . I vissa kommuner finns praktikplatserna främst hos privata näringsidkare medan andra i första hand ordnar praktik inom den kommunala verksamheten. Över huvud taget finner RRV att det glapp mellan den kom- munala flyktingmottagningen och arbetsförmedlingen, som på- talats , fortfarande finns kvar. Det är vanligt att arbetsförmedlingen inte anser sig ha någon skyldighet att aktivt hjälpa dem som är inskrivna utan godkänt sfi-betyg och RRV menar att det i praktiken innebär att sfi-godkänt är ett krav för att arbetsförmedlingen ska engagera sig. På sina håll har RRV också funnit att inte ens godkänt sfi-betyg är tillräckligt; vissa arbets- förmedlingar gör egna språktest för att bedöma om den arbets- sökande kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Till RRV:s slutsatser hör också att samarbetet mellan arbetsförmedlingen och flyktingmottagningen på många håll bygger mer på ad hoc-beslut och personliga relationer än på genomtänkt strategi. Den stora variationen mellan olika arbets- förmedlingars arbetssätt, som RRV noterade vid en revision , kvarstår också. En del av förklaringen till arbetsförmedlingarnas svala intresse, menar RRV finns i de övergripande målen för Arbetsmarknads- verkets verksamhet. Ska arbetslösheten exempelvis hållas blir det målet svårare att uppnå ju fler svårplacerade per- soner man har registrerade som arbetslösa. 9.5Vad tycker flyktingarna själva om sin introduktion? Förutom de uppföljningar av introduktionen som gjorts genom olika typer av enkäter riktade till handläggare i kommunerna har tillsammans med () utvecklat ett instrument som riktar sig direkt till dem som tar del av introduktionsinsatserna. Det s.k. nöjd kund-index (NKI), som SCB redan tidigare utvecklat för att mäta kundnöjdhet inom den offentliga sektorn, anpassades, i ett pilotprojekt tillsammans med , och 1999, för introduktionsverksam- heten. Ambitionen var att NKI skulle ingå i ett nationellt och enhet- ligt uppföljningssystem där man regelbundet skulle kunna följa introduktionsinsatsernas utveckling i alla kommuner. som det skulle kunna ge en helhetsbild av introduktionen i hela landet skulle NKI kunna bli ett redskap för kommunernas förbätt- ringsarbete. Tyngdpunkten i NKI ligger nämligen inte i första hand på att konstatera hur många som är nöjda eller missnöjda med den introduktion de fått. Nöjd kund-index innehåller också en metod för att urskilja vilka förbättringar som i första hand ökar kundernas Kommunerna kan därmed få hjälp att prioritera vilka förbättringsområden som de har anledning att ta itu med. Pilot- studien i de tre kommunerna pekade exempelvis på att förbättringar av introduktionsplanerna skulle ha störst effekt på huvudperson- ernas bedömning av introduktionens totalkvalitet. I andra hand skulle bättre svensk- och samhällskunskapsundervisning bidra till att de som genomfört sin introduktion också är nöjda med den. Eftersom pilotstudien först och främst ingick i arbetet med att ta fram det nya verktyget kan resultaten inte betraktas som represen- tativa för hela landet eller ens för pilotkommunerna. 247 personer som deltagit i introduktionen i de tre kommunerna fick frågeformuläret hemsänt till sig och 136 personer () svarade. Skillnaderna i svarsfrekvens mellan kommunerna var stor och ibland fanns också obegripligt stora skillnader i resultaten. Del- vis förklarades detta av språksvårigheter – frågeformuläret var vid det första tillfället enbart på svenska – eller av att olika kommuner använder olika ord för samma sak. Introduktionsplanen kallas exempelvis i någon kommun handlingsplan och då blir frågor om introduktionsplanen självklart närmast obegripliga för den som ska besvara enkäten. Alla sådana problem uppmärksammades och följdes i vissa fall upp med djupintervjuer innan frågeformuläret förbättrades, översattes till 12 språk och webbaserades. finns NKI tillgängligt på Internet för alla hugade kommuner, som vill veta hur de som genomfört intro- duktionen ser både på helheten och de olika delarna i den. har utvecklat instrumentet, som kostnadsfritt står till kommunernas förfogande. Under förutsättning att tillräck- ligt många (ca 250 svar behövs för att nå statistisk säkerhet i resul- taten) besvarar formuläret via dator och skickar det Integrations- verket så får kommunen även kostnadsfritt en statistisk analys av vilka förbättringar i den egna kommunens introduktion, som skulle göra kunderna ännu mera nöjda. Tanken är också att kom- munerna ska kunna se varandras resultat och kunna dra nytta av erfarenheterna i framgångsrika kommuner. Trots att NKI-instrumentet inte kräver mer än tid, engagemang och en Internetansluten dator, var det 2002 bara åtta kommuner som börjat använda NKI i sitt uppföljningsarbete. I vissa av dessa kommuner var dessutom antalet svar så litet att det inte räcker för att göra statistiskt säkra matriser över förbättringsområden. Inte- grationsverket intensifierar försöken att få flera kom- muner att använda instrumentet men verket har inga andra medel än övertalning till sitt förfogande för att få till stånd en mera heltäckande användning av nöjd kund-index. Det finns inga möjligheter att i dagens läge dra några nationellt säkra slutsatser om vad de som tagit del av introduktionsinsatserna tycker om introduktionen. Det allmänna intrycket av de frek- venstabeller som presenterats är att de flesta är ganska nöjda med det mesta i introduktionen och i synnerhet med det be- mötande de fått. Det största missnöjet gäller möjligheterna – och tiden det tar – innan man får en chans att komma in på den svenska arbetsmarknaden.