sou · GRB357 · 2004-01-01 00:00:00 — Såväl ifråga om sjukvård som socialförsäkringar kan utvecklingen åtminstone delvis ses som en effekt av att den offentliga sektorn minskat sitt utbud av tjänster. På andra områden har köp av privata tjänster expanderat eller tillkommit av mycket olika anledningar och på olika sätt: N Den minst uppmärksammade och största privatiseringen av såväl produktion som finansiering är skiljande från staten . I stället för skatt betalar medlemmarna nu medlemsavgift. N Kommunerna har sålt ut en stor del av de allmännyttiga bo- stadsföretagen som räntesubventioner avvecklats och ränteavdragen begränsats. Boendet är inte längre subventionerat. Produktion och finansiering har privatiserats kraftigt. N Bevakningsföretagen har vuxit kraftigt i omfattning till följd av en ökad efterfrågan som polisen inte kunnat tillmötesgå. var köpen av bevakningstjänster av nästan samma omfattning som polisens övervaknings- och utryckningsverksamhet.43 är privata bevakningstjänster förmodligen större än polisens 42SOU 2001:79, s. 122. 43Statskontoret [1993]. Bilaga 7 till LU 2003 Offentliga tjänster och avgifter i övervaknings- och utryckningsverksamhet. Ser man företags och hushålls köp av lås och larm som en ersättning för polisens insatser växer privatiseringen än mer. N Universitet och högskolor bedriver forskning på uppdrag av företag och organisationer i mycket större omfattning . Detta innebär en privatisering av finansieringen enbart. har ett antal privata bolag och institut bildats som också säljer forskning, innebärande att även produktionen privatiserats. N har privatiserats dels genom att släppa in privata entreprenörer, dels genom att bolagisera SJ, dels genom att avveckla offentliga subventioner. N Därutöver har den offentliga sektorn sålt verksamheter, som redan tidigare varit privat finansierade, till privata ägare, helt eller delvis. Det gäller tele, elproduktion och -distribution, bank, börs, industriföretag m.m. I viss mån har detta också medfört att finansieringen privatiserats genom att stat och kommun inte längre står för den finansiella risken. Denna privatiseringstendens skvallrar om att den offentliga sektorn har svårt att rå med sina åtaganden, även om det inte är den enda anledningen till privatiseringarna. Trots den offentliga sektorns svårigheter att leverera vård, omsorg och utbildning är det inte på dessa områden som privatiseringstendenserna är starkast. Den offentliga sektorn tillhandahåller tjänster av många olika slag. I denna mångfald spelar vård, omsorg och utbildning en full- ständigt dominerande roll, motsvarande tre fjärdedelar av det offentliga tjänsteutbudet. Till dessa tjänster ska läggas betydande försäkringstjänster, som netto svarar för hälften av konsumtions- utgifterna. Den offentliga sektorns raison d´etre sägs vara kollektiva varor och tjänster. Men dessa upptar numera en mycket liten andel av utgifterna, . Huvuddelen av den offentliga sektorns tjänster är individuella. Förutom de sociala tjänster, som stat och kommun själva tillhandahåller, och som är individuella, subven- tionerar den offentliga sektorn individuella, privata varor och tjänster i stor omfattning, genom transfereringar till hushåll och företag och genom skatteundantag. Offentliga tjänster och avgifter i Bilaga 7 till LU 2003 Vilka är då skälen till den omfattande offentliga verksamheten? Det skäl som förefaller ha konkurrerat ut skälet att tillhandahålla kollektiva varor och tjänster är att utjämna inkomstfördelningen. I första hand görs detta med hjälp av skatter och bidrag, men det görs också med hjälp av subventionerade offentliga tjänster och subventionering av privata varor och tjänster. Skatter och bidrag åstadkommer en mycket jämn fördelning av disponibla inkomster. När subventionerade offentliga tjänsters värde läggs till den redan mycket jämna fördelningen av disponibla inkomster blir inkomst- fördelningen bara litet jämnare. Jämfört med hur det var är detta en ny situation. Då var de offentliga tjänsterna mycket mer betydelsefulla för inkomstutjämningen. Detta innebär att avgiftsfinansiering av offentliga tjänster inte får så stor inverkan på inkomstfördelningen. För enskilda hushåll kan avgifts- finansiering ändå betyda stora förändringar. Det gäller särskilt barnfamiljer och äldre med låga inkomster. Avgiftsfinansieringen är inte omfattande, även om den har ökat i betydelse . Om man inte räknar med egenavgifter till socialförsäkringarna finansierar avgiftsintäkterna av de offentliga utgifterna. Jämförelser med andra länder tyder på att detta är mycket lågt, även om och på vissa områden och kan ha ännu lägre avgifter. På det stora hela har också en mycket hög andel skattefinansiering av välfärdstjänsterna. Förutom att avgifts- finansieringen spelar en liten roll i så är de direkta köpen av privata tjänster av detta slag mer begränsade i än i nästan alla andra länder. Det tyder på att det är svårt att etablera privat tjänsteproduktion i konkurrens med den offentliga sektorns gratistjänster, trots att dessa inte tillfredsställer efterfrågan. På några områden har en privat, kompletterande tjänsteproduktion dock lyckats etablera sig. Bortåt av sjukvårdskonsum- tionen utgörs av privata köp, privata försäkringar kompletterar socialförsäkringarna och de privata bevaknings- företagen svarar för mer tjänster än polisen vad gäller över- vakning och utryckning. Summa avgiftsfinansiering i nationalräkenskaperna döljer emellertid att verksamheter avförts från listan över offentliga verksamheter när de blivit avgiftsfinansierade fullt ut. När detta sker minskar avgiftsfinansieringen. Omfattningen av denna statistiska "snedvridning" är svår att belysa. I takt med att vatten- Bilaga 7 till LU 2003 Offentliga tjänster och avgifter i och avloppsverk, elverk m.m. avgiftsfinansierats fullt ut har dessa förts till näringslivet. I den kommunala redovisningen finns verksamheterna dock kvar till dess att de bolagiseras eller säljs. Ett visst finansiellt utrymme har skapats genom privatiseringar i olika former, skiljandet av kyrkan från staten, försäljning av kommunala bostadsbolag, statligt ägda företag m.m. Om verksamheterna redan är avgiftsfinansierade fullt ut när de säljes inskränker sig det finansiella utrymme som skapas till att inte behöva skjuta till riskkapital . Översiktligt betraktat förefaller det således som om potentialen att finansiera offentliga tjänster med avgifter skulle vara mycket stor som komplikationerna skulle vara små. Tjänsterna är i stor utsträckning individuella, varför avgifter motsvarande marginalkostnaderna mycket väl skulle kunna tas ut. Effekten på inkomstfördelningen behöver inte bli så stor. 3 Finansiering - vad säger teorin? Mot bakgrund av vad vi nu vet om vad samhället genom stat och kommun faktiskt tillhandahåller i form av varor och tjänster, direkt och indirekt genom subventioner och socialförsäkringar, ska vi nu se vad den normativa, nationalekonomiska teorin om offentliga tjänster säger om vad samhället bör tillhandahålla och vilket utrym- me den ger finansiering på annat sätt än med skatt. 3.1Effektivitet och fördelningsmål skäl för offentlig verksamhet När ska varor och tjänster tillhandahållas av den offentliga sektorn och finansieras med skatter? Svaret på den frågan baseras i nationalekonomisk teori på två aspekter: effektivitet och fördelning. Effektiviteten avgörs av om privata marknader kan tillhandahålla varorna och tjänsterna på ett effektivt sätt eller ej. Om ej, kallas det för ett marknadsmisslyckande. Det betraktas också som ett marknadsmisslyckande att fördelningen av varor och tjänster inte sker i enlighet med vad som är socialt önskvärt. I ekonomisk teori är marknadsmisslyckanden utgångspunkten för offentliga ingripan- den.44 Offentliga ingripanden behöver dock inte alltid bestå av att den offentliga sektorn i stället för marknaden tillhandahåller varorna och tjänsterna. Andra former av ingripanden på privata marknader är regleringar, subventioner, beskattning och information. 44 Förutom att vilja befordra effektivitet och en godtagbar välfärdsfördelning kan den offentliga sektorn utnyttjas för att göra ingrepp i andra syften: att befrämja bestämda gruppers intressen. Dessa motiv för offentliga ingripanden ligger utanför analysen i denna rapport. Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 Olika former av marknadsmisslyckanden Marknader kan misslyckas av olika skäl. Skälen ordnas i följande kategorier:45 2.Perfekt konkurrens fungerar inte 3.Marknader för alla risker och framtider finns inte 4.Allmän jämvikt uppnås inte 6.Kollektiva varor och tjänster Alla dessa skäl kan motivera offentligt tillhandahållande av varor och tjänster eller andra ingripanden. I denna rapport behandlas bara de fall som motiverar offentligt tillhandahållande och andra former av subventionering av varor och tjänster eftersom det är vad som skapar finansieringsproblem. Det är viktigt att förstå i vilka slags situationer som offentliga utgifter används som medel för att komma till rätta med mark- nadsmisslyckanden för att det ska vara möjligt att diskutera en an- nan finansiering än med skatt. I vissa situationer är det omöjligt och direkt kontraproduktivt att finansiera offentliga utgifter med annat än skatt, medan det i andra kan vara möjligt och till och med önskvärt. En mera acceptabel fördelning av välfärden kan åstadkommas ge- nom att på politisk väg och med skattefinansiering tillhandahålla vissa varor och tjänster, t.ex. utbildning och bostäder. Gratis till- handahållande av vissa varor och tjänster är dock inte det enda sät- tet att påverka välfärdsfördelningen. Genom subventioner kan priserna påverkas och därmed inkomst- och välfärdfördelningen. Skatter och bidrag till hushållen är ett mera direkt sätt att påverka fördelningen. Bidrag till hushållen är också att betrakta som en form av subventionering, låt vara att subventionen gäller all hus- hållskonsumtion och även sparande. 45 , A. & Stiglitz , J. [1980], s. 8. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? finansiering kan förefalla litet när motivet är inkomstomfördelning eftersom avgifter upphäver omfördelningseffekten. När perfekt konkurrens inte fungerar kan det ha olika skäl. Ett skäl är att marknaden är för liten i förhållande till antalet företag, vilket kan beror på att produktionen är förenad med stora, fasta kostna- der. S.k. naturliga monopol eller oligopol uppstår då och kostar samhället och konsumenterna överpriser. Den offentliga sektorn kan då lösa problemet genom att själv ta över tillhandahållandet (vatten, post, tele, järnvägar) eller reglera de privata företagen, vil- ket är vad som kommit att ske i allt högre grad. Ett annat skäl är s.k. asymmetrisk information, dvs. att endera producent eller konsument besitter information som den andra parten inte besitter och att detta skapar effektivitetsproblem. Det är fallet i försäk- rings- och många andra sammanhang där det krävs specialistkun- skap för att kunna värdera varans eller tjänstens kvalitet. Det kan motivera att den offentliga sektorn tar över tillhandahållandet (arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring, sjukvård) eller reglerar privata företag (bilförsäkring, finansbolag). Alternativ finansiering i form av avgifter bör ha en stor potential när strävan är att få mark- nader att fungera och utnyttjas också i stor utsträckning, särskilt när det gäller naturliga monopol. Marknader för risker och framtider saknas När det inte finns marknader för vissa risker eller framtida förhål- landen beror det vanligtvis på att transaktionskostnaderna är för höga, riskerna för svårbedömda och volymerna för små. Det moti- verar långsiktsplanering och konsistensplanering, som eliminerar vissa risker och osäkerheter rörande framtida förhållanden. Men det kan också motivera offentligt tillhandahållande av vissa tjänster (försäkringar mot inkomstbortfall, lån för studier) men också re- glering av marknader (prisreglering, standard- och kvalitetsnormer, säkerhetskrav). Man kan se stat och kommuns engagemang i energiförsörjningen som ett sätt att eliminera risker och osäkerhet rörande framtida tillgång till och priser på energi. I de fall lösningen Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 är att skapa en fungerande marknad gives en potential att finansiera verksamheterna med avgifter. Allmän jämvikt uppnås inte När allmän jämvikt inte uppnås – inflation och arbetslöshet är ut- tryck för detta – ingriper staten med makroekonomisk politik. har den tagit formen av offentlig produktion, s.k. nödhjälps- arbeten eller AK-arbeten. I modernare tappning handlar det om utgifter för offentliga investeringar och konsumtion. Den stabilise- ringspolitiska medelsarsenalen inbegriper också många andra medel såsom skattesänkningar eller -höjningar, räntepolitik m.m. som inte har med offentliga utgifter att göra. Utrymmet för alternativ finan- siering av utgifter som är ägnade att stimulera ekonomin är naturligtvis noll. Men i syfte att kyla av ekonomin kan avgifter na- turligtvis utnyttjas för att dra in köpkraft. När externaliteter är skälet för marknadsingripanden ligger skatter, som ibland kallas avgifter, för negativa externa effekter och sub- ventioner för positiva externa effekter närmast till hands. Men offentligt tillhandahållande av varor och tjänster kan också använ- das som medel för att tillvarata positiva externa effekter. Såväl utbildning som sjukvård tillhandahålls av den offentliga sektorn bl.a. med motivet att båda har positiva externa effekter som den enskilde konsumenten inte tar i beaktande: utbildning kommer andra till del i samhälls- och arbetslivet och sjukvård minskar smitt- risken. Om varan eller tjänsten bara kan motiveras utifrån sina ex- terna effekter och inte har något större värde för den enskilde konsumenten är det naturligtvis kontraproduktivt att ta en avgift av den enskilde – resultatet blir ingen konsumtion och inga externa effekter. Men om varan eller tjänsten har ett icke för- sumbart värde för den enskilde vid sidan om de externa effekterna finns en potential för avgiftsfinansiering. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? Kollektiva varor och tjänster och fallande styckkostnader Kollektiva varor och tjänster karaktäriseras av att marginalkostna- den för ytterligare en konsument är mycket låg eller obefintlig. Effektiv prissättning anger att priset då bör vara nära noll. Varor och tjänster som tillhandahålls med stora skalfördelar i produktionen bereder ett liknande problem. Skalfördelen innebär att styckkostnaden faller med ökad produktion och att följaktligen marginalkostnaden understiger genomsnittskostnaden. Om priset sätts efter marginalkostnaden kommer intäkterna inte att täcka produktionens samlade kostnader. Produktionen måste därför skattefinansieras i viss – eventuellt stor – omfattning. Ett pris mot- svarande marginalkostnaden för ytterligare konsumenter eller yt- terligare konsumtion konstituerar dock en potential för prissätt- ning. Omöjligt att utesluta någon från konsumtion För en del s.k. kollektiva varor och tjänster är det inte möjligt att utesluta någon från konsumtion. Självklart är det då inte möjligt att basera tillhandahållandet på en marknadslösning. Om en del kon- sumenter ställer upp på att betala kan andra njuta av frukterna som fripassagerare. I stället måste den offentliga sektorn tillhandahålla dessa varor och tjänster och produktionen finansieras via skatt. Utrymmet för avgiftsfinansiering är noll så länge komplementära output eller input inte beaktas. Exempelvis har det tidigare ansetts alltför kostsamt att få den som kör bil att betala för bruket av vä- gar. I stället för att försöka prissätta utnyttjandet av vägar har bensinen beskattats, vilket fungerar som en kilometeravgift. Inköp av radio- och TV-apparater skulle kunna avgiftsbeläggas i stället för att ta ut en licensavgift. En avgift på radio- och TV-apparater sned- vrider emellertid prisstrukturen, vilket skapar en annan ineffekti- vitet. Ett speciellt fall av denna svårighet gäller sjukvård: samhället kan inte förvägra människor vård pga. att de inte kan betala. De kan då agera fripassagerare. Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 Paternalism underkänner konsumenternas preferenser. Det kan innebära att vissa varor och tjänster, enligt politiska beslut, inte ska konsumeras i den omfattning som eljest skulle äga rum (alkohol) eller ska konsumeras i större omfattning (kultur). Det som anses "nyttigt" eller "onyttigt" befordras eller avstyrs genom subventioner eller skatter men kan också tillgodoses på andra sätt: genom direkta förbud (narkotika), genom att försvåra åtkomligheten (alkohol) eller omvänt genom att propagera för konsumtion av varan eller tjänsten (fiberrik kost), föreskriva visst nyttjande (bilbälten) och underlätta åtkomsten genom utbud av varor och tjänster till lågt eller inget pris (naturreservat, museer). Avgifter på det utbud som underlättar åtkomsten skulle direkt motverka syftet att stimulera konsumtionen, såvida inte den psykologiska effekten fungerar, som får saker som är prissatta att verka åtråvärda. 3.2Avvägning mellan skatt och avgifter - effektivitet Ingen annan princip för avgiftsfinansiering torde vara mer känd än marginalkostnadsprissättning. Priset bör överensstämma med kostnaden för att producera och distribuera ytterligare en enhet av en vara eller tjänst för att den som köper varan eller tjänsten ska ställa den faktiska merkostnaden mot sin egen betalningsvilja. Först då finns det förutsättningar att resursutnyttjandet blir effek- tivt. Ett skäl för offentligt tillhandahållande och skattefinansiering av vissa varor och tjänster är att marginalkostnaden är lägre än styckkostnaden och att om man följer principen så uppstår ett underskott som måste täckas på något annat sätt, t.ex. med skatter. Ett exempel är en bro som kostat många miljoner att bygga men där marginalkostnaden för en bil att köra är ytterst liten. Länge ansågs denna princip självklar och okomplicerad. Den fe- lande finansieringen betraktades också som självklar och okompli- cerad. Den löstes genom att låta skattepengar finansiera underskottet. Givetvis måste en samhällsekonomisk kostnads-in- täktsanalys visa att nyttan av bron överstiger kostnaden för att motivera att skattepengar används till den. 46 I engelsk litteratur kallas detta för "merit wants". Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? I och med att kostnaden för att ta ut skatter började uppmärksammas förändrades denna grundläggande princip. Kost- naden för en skatt är inte bara den krona som överförs från en användning – t.ex. privat konsumtion – till en annan – t.ex. offentlig konsumtion. Därtill kommer det som kallas överskotts- börda. Överskottsbördan är detsamma som den effektivitetsför- lust som uppstår genom att skatterna snedvrider prisstrukturen – de relativpriser (inklusive skatten) som ekonomins aktörer möter överensstämmer inte med de verkliga marginalkostnaderna. Det finns dock skatter som inte påverkar prisstrukturen och inte förorsakar någon överskottsbörda, s.k. klumpsummeskatter. En klumpsummeskatt är en skatt som utgår med ett fast belopp per individ, hushåll, fastighet, företag eller något annat skattesubjekt utan att ha något att göra med skattesubjektets ekonomiska beteende. Den tidigare teorin baserades på antagandet att utgifterna kunde finansieras med klumpsummeskatter (framförallt av det teoretiska skälet att kunna separera analysen av effektivitet från fördelningsfrågor). När man släpper denna förutsättning och i stället bygger finansieringen på skatter med olika grad av snedvridning av priserna måste en effektiv prissättning av offentliga tjänster vägas mot överskottsbördan för den skattefinansiering som krävs. Marginalkostnadsprissättning bör ibland frångås Efter det att Ramsey (1927) formulerade principen för att mini- mera överskottsbördan för ett givet skatteuttag dröjde det innan marginalkostnadsprissättning som princip började ifrågasättas. och sammanfattar den frågeställning som skatters överskottsbörda väcker på följande sätt: "The inability to impose fully variable lump sum taxes may lead to deviation for marginal cost pricing." I en situation när det inte är möjligt att finansiera en verksamhet som har skalfördelar med skatt utan det är nödvändigt att finansi- era den med avgifter är detta självklart det mest effektiva (näst bästa) man kan göra. Tjänsterna tillhandahålls, om ock till ett pris som gör att den efterfrågade volymen är mindre än den skulle varit om priset motsvarat marginalkostnaden. Men eftersom alternativet är inga tjänster alls, är detta ändå bättre. 47 , A. & Stiglitz, J. [1980], s. 458. Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 och analyserar en situation där det finns en gemensam budget som kan användas för att finansiera underskott i verksamheter med skalfördelar. Hur ska priserna då sättas? Vilka verksamheter ska finansieras i huvudsak med avgifter och vilka med skattemedel? Vilka ska avvika från marginalkostnadsprissättning och vilka inte? Svaret är detsamma som Ramseys svar på frågan hur olika varor och tjänster ska beskattas för att åstadkomma minsta möjliga överskottsbörda: priserna på varor och tjänster med låg priselasticiet i efterfrågan bör avvika mer från marginalkostnaden än priserna på varor och tjänster med hög priselasticitet. Ju mindre budgeten är för att finansiera underskott med skatt desto högre måste priserna sättas. Om statsmakterna skulle kräva avkastning på investerat kapital blir priserna ändå högre och med maximal avkastning ska priser sättas på samma sätt som monopol gör (mar- ginalintäkt lika med marginalkostnad). När finansieringen inte är given utan det är möjligt att ta ut litet mer skatt för att få en litet bättre överensstämmelse mellan marginalkostnader och priser uppstår en avvägningssituation. Litet mer skatt – som inte är av klumpsummekaraktär – ökar på överskottsbördan. kan priserna på varor och tjänster som är kollektiva eller som har stora skalfördelar sänkas och närmas marginalkostnaden, vilket ökar effektiviteten. Är utgångspunkten att skatterna medför betydande överskottsbördor bör priserna sät- tas så att de bidrar till att reducera överskottsbördan. Kostnaden för detta är priser över marginalkostnaden som innebär effektivitetsförluster. I ett land som med höga skatter bör man vänta sig att avgifterna på offentliga tjänster påtagligt ska överstiga marginalkostnaden. När skatterna är höga är överskottsbördan betydande. En samhällsekonomisk vinst bör då kunna göras genom att sänka skatterna och finansiera tjänster med avgifter över marginalkostnaden. Den effektivitetsförlust som då uppstår i tillhandahållandet av tjänsterna kan vara mindre än vins- ten av den minskade överskottsbördan. I internationell jämförelse har höga skatter och en låg grad av avgiftsfinansiering. Det tyder på en möjlig effektivitetspotential. 48 , A. & Stiglitz, J. [1980], s. 461 ff. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? Skattefinansiering av individuella tjänster – av effektivitetsskäl Som vi sett i det föregående skattefinansierar den offentliga sektorn en stor mängd varor och tjänster som är av individuell na- tur: utbildning, sjukvård, omsorg, fritidsaktiviteter, kultur, för- medlingstjänster etc. Hur ska det förklaras? Är det enbart sociala fördelningsskäl som ligger bakom detta eller kan det motiveras av effektivitetsskäl? En rad analyser behandlar olika situationer som karaktäriseras av att utbudet av de offentliga varorna och tjänsterna påverkar privat konsumtion, arbetsutbud och produktion på olika sätt. Om varorna och tjänsterna är komplementära till viss privat konsum- tion som är beskattad kommer ett skattefinansierat utbud av dessa varor och tjänster att medföra ökade skatteinkomster. Ett exempel är daghem som är en komplementär tjänst till ökat arbetsutbud och ökad privat konsumtion, vilka båda genererar ökade skattein- komster.