sou · GRB391d14 · 2004-01-01 00:00:00 — skall nämnden medverka till att bryta isolering och öppna möjlighet för de äldre till kontakter med anhöriga och andra och till att även i övrigt ta del i gemenskapen i samhället. Man bör verka för att äldre människor får möjlighet till en aktiv sysselsättning. Likaså bör de äldres medverkan i samhällsliv och föreningsliv stimuleras. Vissa sociala tjänster blir särskilt betydelsefulla för de äldres möjlig- heter att leva självständigt. Det gäller insatser som gör det lättare att bo hemma, att behålla handlingsfrihet och att känna trygghet. Till sådana sociala tjänster hör social hemhjälp, färdtjänst och social jour samt tillhandahållande av tekniska hjälpmedel. I specialmotiveringen till 20 § (19 § i regeringens förslag) skriver föredragande departementschefen bl.a. följande. Som framgår av de allmänna övervägandena är det allt- jämt så att äldre personer, generellt sett, bor sämre än andra. I lag- rummet har därför lagts särskild vikt vid att socialnämnden verkar för att de äldre får goda bostäder. är äldre människor ofta i behov av stöd- och hjälpinsatser i hemmet. Såväl social jour som andra anordningar som ger de äldre möjlighet att vid behov kunna komma i kontakt med någon är av stor betydelse för tryggheten i boendet. Nämnden skall sörja för att de äldre också ges annan service som kan underlätta boendet. I lagrummet understryks att servicen skall vara lättåtkomlig. Äldreomsorgen måste vara så anordnad att de äldre verk- ligen kan få den hjälp som de behöver. Här har informationen om vilka sociala insatser som står till buds stor betydelse. Men frågan om lätt- åtkomligheten gäller även avstånd, kommunikationer och tider. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen service kan inte ges i hemmet. Det kan bli nödvändigt att samordna insatser vid servicecentraler av olika slag. När de insatser som kan ges i hemmet är otillräckliga, skall de äldre kunna erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av omsorg. Lagrummet innebär en skyldighet för kom- munen att inrätta bostäder med gemensam service. Innebörden härav, bl.a. att de äldre bör erbjudas ett boende och en service som är an- passad till deras behov, har behandlats ingående i de allmänna över- vägandena. Bostäderna skall i fortsättningen benämnas . Lägenhet i hyrs på samma sätt som andra bostäder och kan berättiga till kommunalt bostadstillägg. Servicehusen kan vara del av fastighet. Serviceanordningar som t.ex. social hemhjälp tar den boende i anspråk efter eget bestämmande och betalar härför enligt gällande taxor. Boendet bör vara så utformat att den enskilde även kan erhålla de tjänster som han eller hon behöver för att klara sin tillvaro och känna trygghet. Även de nuvarande ålderdomshemmen kommer att omfattas av begreppet . Strävan bör vara att successivt övergå från den helinackordering som erbjuds vid ålderdomshemmen till ett boende med mer individuellt anpassad service. Tredje stycket i paragrafen handlade, som framgår ovan, om social- nämndens skyldighet att genom information och annat stöd under- lätta övergången från ett yrkesverksamt liv. Bestämmelsen har sedermera som onödig och/eller obsolet tagits bort. Denna ändring trädde i kraft se prop. 1996/97:124. Anledning saknas därför att nu redovisa specialmotiveringen till det stycket. En av de grundläggande nyheterna i socialtjänstlagen i jämförelse med vad som tidigare gällt i socialhjälpslagen var rätten till bistånd. Den rätten var inte begränsad till några särskilda personer eller några särskilda situationer. I stället var bestämmelsen utformad som en generell rätt för var och en till stöd och hjälp. Bestäm- melsen hade från början följande lydelse. 6 § Den enskilde har rätt till bistånd av för- sörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnads- nivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Rätten till bistånd var från början alltså inte knuten till några sär- skilt angivna insatser. Var och en fick rätt till bistånd i form av ekonomisk hjälp (socialbidrag) – numera försörjningsstöd – eller annan hjälp om det förelåg sådana förhållanden som angavs i paragrafen. Hjälpen skulle vara utformad efter vars och ens behov och ges efter en individuell bedömning. Förhållandena i det enskilda fallet avgjorde vilken form av bistånd som kunde bli aktuell. Förutom socialbidrag kunde det således vara fråga om social hemhjälp, särskilt boende, stöd eller vård för missbrukare etc. Rätten till bistånd har från början varit utformad så att den inträder om den enskilde behöver hjälp för sin försörjning och livs- föring i övrigt. Rätten förutsätter alltså en individuell prövning av den enskildes behov. För att få ekonomisk hjälp har förutsatts att den enskilde själv saknar förmåga att tillgodose det föreliggande behovet. Den som är arbetsför och kan beredas lämpligt arbete är enbart tillfälligt och till dess han eller hon kan klara sin försörjning själv berättigad till bistånd. Detsamma gäller även andra former av bistånd. Är den enskildes förhållanden sådana att han eller hon för sin dagliga livsföring är i behov av stöd- och hjälpinsatser t.ex. i hemmet, men saknar möjlighet att själv genom egna åtgärder till- godose det föreliggande behovet har han eller hon rätt till bistånd. Rätt t.ex. till hemhjälp kan föreligga även om den enskilde har egna tillgångar. Skyldighet föreligger då att genom avgift bidra till kostnaden för hjälpen. Rätten till bistånd förutsätter således en individuell prövning. Beslut om bistånd som gått den enskilde emot har han eller hon alltså också haft rätt att få prövat i form av förvaltningsbesvär. Denna form av överklagande innebär att förvaltningsdomstolen i första instans länsrätten kan pröva beslutet i dess helhet. Beslutet kan alltså ändras såväl av den anledningen att det strider mot lag som att länsrätten gör en annan bedömning av lämpligheten i det enskilda fallet. Domstolens beslut ersätter socialnämndens beslut. Från början gällde inte att sådant beslut av länsrätten skulle gälla . kom emellertid en sådan bestämmelse att införas i socialtjänstlagen. Bestämmel- sen, som inte ändrats och som återfinns i 16 kap. 3 § SoL (2001:453), har följande lydelse. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller . En länsrätt eller en kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit lag kraft. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Något hinder har inte ansetts föreligga för en kommun att utöver vad som gällt om bistånd till en viss person efter individuell pröv- ning också ge stöd och hjälp i särskilda fall till personer till- hörande olika grupper som omnämns i socialtjänstlagen. Denna möjlighet var från början alltså inte lagreglerad. Men det ansågs dock inte föreligga något hinder för en kommun att, utöver vad som gällde enligt rätten till bistånd, erbjuda stöd och hjälp till grupper och enskilda som kunde bedömas ingå i socialtjänstlagens målgrupp. En förutsättning för stöd och hjälp i situationer som inte om- fattades av bestämmelsen om rätt till bistånd var emellertid att det i det enskilda fallet fanns skäl för insatsen. Det förutsattes alltså att, efter en individuell prövning, den enskilde kunde bedömas ha behov av insatsen och att det även var fråga om stöd och hjälp som var förenliga med socialtjänstlagens grundläggande principer. In- satsen skulle även vara sådan att den inte kunde anses strida mot kommunallagens (1991:900) likställighetsprincip. Kommunens beslut måste innebära att lika fall ska bedömas lika. Om dessa för- utsättningar var uppfyllda fanns alltså möjlighet att ge stöd och hjälp utöver den rätt enskilda hade till bistånd. Beslut om stöd och hjälp utöver vad som följde av rätten till bistånd kunde enbart överklagas med laglighetsprövning enligt vad som gäller enligt 10 kap. kommunallagen (KL). Överklagande av kommunala beslut i denna ordning benämndes tidigare kommunal- besvär. Vid laglighetsprövning kan domstolen i första instans länsrätten enbart upphäva beslutet om det strider mot någon av de grunder som anges 10 kap. 8 § KL. Ett beslut ska av länsrätten upphävas om 1.det inte tillkommit i laga ordning, 2.det hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , 3.det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller 4.beslutet strider mot lag eller annan författning. Laglighetsprövningen innebär enbart att domstolen upphäver be- slutet. Domstolen kan inte sätta något annat beslut i det upphävda beslutets ställe. Prövningen innebär inte heller automatiskt att kommunen måste fatta ett nytt beslut som ersätter det upphävda beslutet. Det blir kommunens sak att ta ställning till om det behövs något nytt beslut. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Någon särskild bestämmelse om möjlighet alltså inte skyldig- het för socialnämnden att, utöver vad som gäller enligt bestäm- melsen om rätt till bistånd besluta om stöd och hjälp i enskilda fall fanns alltså inte från början. I den ändring av socialtjänstlagen (1980:620) som skedde infördes en ny paragraf6 b § som gav socialnämnden en uttrycklig befogenhet att ge bistånd i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f §§. Det stadgades också uttryckligen i lagtexten att en förutsättning för bistånd enligt kommunens egna riktlinjer var att det fanns skäl för det. En bestämmelse med motsvarande innebörd finns också i den nuvarande socialtjänstlagen (2001:453) i 4 kap. 2 §. Bestämmelsen där har följande lydelse. får ge bistånd utöver vad som följer av 1 § om det finns skäl för det. Bestämmelsen i 4 kap. 2 § SoL innebär alltså befogenhet för kom- munen att ge bistånd enligt andra regler och andra bedömningar än vad som gäller om rätt till bistånd i 4 kap. 1 § SoL, i andra former eller till högre belopp än som den enskilde har rätt till. Bestäm- melsen motsvarades i den tidigare socialtjänstlagen (1980:620) av §. Förutsättningarna för att över huvud taget kunna använda sig av denna befogenheten är emellertid som ovan sägs att det sker efter en individuell prövning. Den som får stöd eller hjälp ska verkligen behöva det. Det ska alltså finnas skäl för hjälpen eller stödet. Gene- rella insatser till alla personer av en viss ålder, av ett visst kön, med en viss bakgrund, med en viss utbildning eller liknande torde alltså inte kunna ske, i varje fall inte med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 2 § SoL. Personen i fråga måste tillhöra någon av mål- grupper. Hjälpen eller stödet kan bara utgå på samma sätt och i samma omfattning som till andra i samma situation. Särbehandling av en viss person får alltså inte ske så att andra missgynnas på be- kostnad av den hjälp som utgår till honom eller henne. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen 4.1Propositionen 1987/88:176 Äldreomsorgen inför 90-talet Den i socialtjänstpropositionen 1979/80:1 aviserade Äldrebered- ningen (dir. 1980:93) överlämnade ett antal rapporter samt tre betänkanden: Leva som äldre (SOU 1985:3), Dagens äldre (SOU 1985:31) samt slutbetänkandet Äldreomsorg i utveckling (SOU 1987:21). Slutbetänkandet handlar om äldre människors levnads- förhållanden och om hur service och vård till äldre bör utvecklas. Äldreberedningens slutbetänkande och övriga betänkanden ut- gjorde det huvudsakliga underlaget till de överväganden och förslag som togs upp i propositionen 1987/88:176 Äldreomsorgen inför 90- talet. I propositionen togs även upp vad som framförts i betän- kandet Sjukvård i livets slutskede (SOU 1979:59) avgivet av Utredningen rörande vissa frågor beträffande sjukvård i livets slut- skede. I propositionen behandlades också de förslag till anhörig- stöd som behandlats i slutbetänkande Ledighet för anhörigvård (SOU 1983:64). I propositionen 1987/88:176 betonas de äldres rätt att påverka innehållet och utformningen av samhällets service och vård. Inrikt- ningen var att de äldre i ökad utsträckning skulle kunna välja att bo kvar hemma, även när hjälpbehoven är stora. Ett varierat utbud av särskilda boende- och vårdformer för äldre måste finnas. I pro- positionen angavs särskilt ålderdomshem, och grupp- boende för åldersdementa som olika sådana boende- och vård- former. Av betydelse var dock att service och vård i alla boende- och vårdformer måste utformas så att den enskildes självbestäm- mande och trygghet främjas. Det gäller att hitta en sådan balans mellan självbestämmande och trygghet så att inte det ena målet åsidosätts på bekostnad av det andra. Propositionen behandlade bl.a. frågan om en samordning av samhällets insatser mellan kommuner och landsting. Denna sam- verkan behövde enligt föredragande statsrådet utvecklas. Ett mer samlat politiskt och ekonomiskt ansvar borde åstadkommas. Enligt föredragande statsrådet talade mycket för att kommunerna borde vara huvudmän för bl.a. hemsjukvård och lokala sjukhem. Frågan om en sådan förändring och andra förändringar i syfte att få till stånd ett mer enhetligt ansvar för samhällets äldreomsorg föreslogs i propositionen böra beredas av en särskild delegation. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen En sådan delegation, Äldredelegationen, inrättades också av regeringen med uppdraget att utarbeta förslag till en närmare utformning av en förändrad ansvarsfördelning mellan huvudmän- nen inom samhällets äldreomsorg. Närmare om denna delegation och de lagändringar som ledde fram till den s.k. Ädelreformen redovisas i avsnitt 4.2 och 4.3. I propositionen 1987/88:176 (s. 8) föreslog regeringen att social- tjänstlagen (1980:620) skulle kompletteras med en bestämmelse om att kommunen skulle vara skyldig att i samråd med planera kommunens insatser för äldre. Det förslaget ledde också fram till att beslutade om ett sådant tillägg i lagen. Bestämmelsen infördes i en ny paragraf 20 a § i socialtjänst- lagen (1980:620) (SFS 1988:1471). Bestäm- melsen återfinns numera i 5 kap. 6 § andra stycket SoL (2001:453). I propositionen behandlades även frågan om personalförsörj- ningen inom äldreomsorgen. Kommuner och landsting borde, i egenskap av arbetsgivare och huvudmän för äldreomsorgen, ge hög prioritet åt de personalpolitiska insatserna. Dessa måste syfta till att minska personalomsättning och sjukfrånvaro, att höja tjänst- göringsgraden och att förbättra rekryteringsmöjligheterna. I pro- positionen föreslogs vidare att en särskild lag om ersättning och ledighet vid kortvarig närståendevård skulle införas. En sådan lag infördes (SFS 1988:1465). Senaste ändring se SFS 2002:196. Dessutom skedde olika följdändringar i andra lagar. Delegationen för beredning av frågan om förändring av huvud- mannaskap m.m. inom samhällets äldreomsorg (allmänt förkortad Äldredelegationen) inrättades . Delegationens uppgift var att analysera konsekvenserna av de ändringar i huvudmannaskapet samt de förändringar i ansvars- fördelningen mellan kommuner och landsting som aktualiserats i propositionen 1987/88:176 i syfte att nå ett mera enhetligt politiskt och ekonomiskt ansvar för samhällets äldreomsorg. Delegationens analys skulle bl.a. omfatta vilka åtgärder som krävs inom orga- nisationen av äldreomsorgerna samt vilka ändringar som behövs i lagstiftningen bl.a. inom och hälso- och sjukvården. Delegationen hade också till uppgift att visa hur den ekonomiska regleringen kunde lösas. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Som ett underlag för analyserna skulle behovet av medicinska insatser för äldre och äldres behov av service, omsorg och vård studeras. Delegationen skulle även visa hur äldre och funktions- hindrade skulle kunna flytta till särskilda boende- och vårdformer i annan kommun eller annat landsting än det egna. Målsättningen var att de förändringar som kunde bli aktuella skulle kunna genom- föras . Äldredelegationen lade fram sin rapport (Ds 1989:27) . Delegationen leddes av statsrådet . I delegationen ingick vidare en representant från vardera socialdemo- kraterna, , , , Landstingsför- bundet och . Äldredelegationen konstaterade att kommuner och landsting sökt utveckla och samordna sina service- och vårdinsatser men att det fortfarande fanns betydande problem i samspelet mellan huvudmännen. De strukturella och funktionella problemen sam- manfattade Äldredelegationen på följande sätt. Det finns parallella organisationer för likartade service- och vård- behov. Uppbyggnaden av alternativa boende- och vårdformer samt in- satser i öppenvården för det ökande antalet mycket gamla försvåras genom oklarheter om den nuvarande huvudmannaskapsgränsen. Ett socialt synsätt har fått stå tillbaka för ett traditionellt sjuk- vårdsperspektiv, även då sociala omvårdnadsbehov dominerar. Det politiska ansvaret är otydligt, vilket gör att den enskilde har svårt att veta vem som är ansvarig för olika insatser. Äldre personer tvingas i onödan flytta mellan olika boende- och vårdformer. Flexibiliteten i resursanvändningen begränsas genom parallella led- ningsorganisationer med olika budgetar. Uppdelningen av arbetsuppgifter i service- och vårdarbetet riskerar att mer ske efter administrativa gränser än vad som motiveras av den enskildes behov. Samspelet mellan sjukvårdens institutioner och övrig äldreomsorg försvåras, varför människor vårdas onödigt länge på sjukvårdens institutioner. De förändringar som Äldredelegationen föreslog var följande. 1.Kommunerna ska få ett lagstadgat ansvar för att inrätta sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för dem som behöver det. 2.De lokala sjukhemmen ska överföras till kommunerna och bli en särskild boendeform för service och omvårdnad. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen mun och ett landsting ska gemensamt kunna komma överens om att fortfarande ska driva ett sjukhem eller att en långvårdsanläggning på länsnivå ska föras över till kommunen. 3.Kommunerna ska bli ansvariga för medicinska insatser i enskilda hem, särskilda boendeformer och dagverksamheter. Landstingen ska dock ha kvar ansvaret för läkarinsatser. 4.Den integrerade organisationen för social hemtjänst och hem- sjukvård ska benämnas hemvård. 5.Kommunernas ansvar ska avse såväl planerade som akuta insat- ser. Om det skulle uppstå oklarheter ska dock landstingen ha kvar ansvaret för den medicinska vård som den enskilde kan behöva. 6.Kommunerna ska svara för att den personal anställs som be- hövs för verksamheten. Berörd personal ska erbjudas anställ- ning i kommunen. Lokala lösningar ska dock finnas kvar med möjlighet för kommunerna att köpa tjänster för arbete i hem- vården. 7.En särskilt yrkeserfaren sjuksköterska ska ges ett särskilt medi- cinskt ansvar. 8.Ledningen av hemvården och de lokala sjukhemmen ska utövas av socialnämnderna. 9.En översyn bör ske av avgiftssystemet med målsättningen att införas med huvudmannaskapsreformen. 10.Socialtjänstlagen (1980:620) ändras i överensstämmelse med förslagen ovan. En ny lag om kommunalt betalningsansvar in- förs. Lagen (1980:12) om förtroendenämnder, sekretesslagen (1980:100) och folkbokföringslagen (1967:198) ändras för an- passning till de olika förslagen. Delegationen var inte enig i sina ställningstaganden och förslag. De borgerliga ledamöterna reserverades sig i olika delar mot förslaget. Särskilda yttranden avlämnades av och Folk- partiets representanter. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen 4.3Propositionen 1990/91:14 Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade – Ädelpropositionen I Ädelpropositionen föreslogs en rad med åtgärder – de flesta i enlighet med vad Äldredelegationen föreslagit. Förslagen i propositionen godtogs i huvudsak av . Ändringar skedde därmed i socialtjänstlagen (1980:620) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Följdändringar skedde i ett antal andra lagar. En lag om övertagande av vissa sjukhem och en lag om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård inför- des. Ändringarna och de nya lagarna trädde i kraft med möjlighet att på vissa villkor kunna tillämpas (se SFS 1990:1402 1407, 1990:1465 och 1990:1470). De ändringar som skedde i socialtjänstlagen har i princip oförändrade förts över till socialtjänstlagen (2001:453) (se avsnittet om den nya lagens bestämmelser längre fram i denna rapport). Ändringarna innebar att kommunerna fick ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och funktionshindrade. Syftet var framför allt att skapa klara ansvarsförhållanden och ändamåls- enliga organisatoriska förutsättningar för att utveckla samhälls- insatserna efter de riktlinjer som tidigare lagt fast om äldreomsorgen. Enligt den särskilda lagen (1990:1402) om övertagande av sjuk- hem övertog kommunerna de sjukhem och andra somatiska långvårdsinrättningar i landstingen som hade ett lokalt upptagningsområde. En kommun och ett landsting kunde emellertid komma överens om att ett sådant sjukhem även fort- sättningsvis skulle drivas av . En kommun och ett lands- ting kunde också komma överens om att andra långvårdsinrätt- ningar än sådana med ett lokalt upptagningsområde kunde övertas av kommunen. Det kommunala ansvaret för äldres och funktionshindrades boende, service och vård förtydligades i socialtjänstlagen (1980:620). Kommunerna gavs en skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre. Till sådana boendeformer räknades ålderdomshem, , gruppboende samt de lokala sjukhem, som kommunerna övertog. Kommunerna fick även ansvar för sådant gruppboende för människor med ålders- demens och olika servicebostäder, vilka dittills drivits av landsting eller av kommuner och landsting gemensamt. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen nerna skyldighet att inrätta bostäder med särskild service för handi- kappade (funktionshindrade). Kommunernas ansvar för dagverk- samheter förtydligades. Vid alla särskilda boendeformer, inklusive de sjukhem som kommunerna övertog, samt vid bostäderna med särskild service för funktionshindrade fick kommunerna ansvar för den hälso- och sjukvård som de boende hade behov av. Det gällde dock inte läkar- insatser, vilket även fortsättningsvis kom att vara en uppgift för landstingen, något som fortfarande gäller. Kommunen gavs vidare befogenhet att erbjuda hemsjukvård i ordinärt boende. Om lands- tinget och en kommun är överens om de och regeringen lämnar sitt medgivande, kan kommunen överta skyldighet att erbjuda hemsjukvård. kan dock inte överlåta ansvaret för läkarinsatser till kommunerna. Ledningen av den kommunala hälso- och sjukvården lades på socialnämnden. Med tanke på att det inte i den kommunala hälso- och sjukvården skulle finnas några läkare inrättades en särskild be- fattning som medicinskt ansvarig sjuksköterska eller motsvarande yrkesutövare. En sådan befattning skulle finnas vid varje verksam- hetsområde som kommunen bestämde, alltså antingen hela kom- munen eller en del av kommunen eller en viss funktion i kommu- nen. Denna tjänsteman, som populärt kom att kallas , fick vissa medicinska ledningsfunktioner i fråga om övrig hälso- och sjukvårdspersonal i kommunen. Vilka dessa ledningsfunktioner är framgår av 24 § hälso- och sjukvårdslagen och 2 kap. 5 § förord- ningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Kommunerna fick enligt lagen (1990:1404) betalningsansvar för den somatiska långtidssjukvård som bedrivs av ett landsting eller en enskild vårdgivare. Betalningsansvaret inträder efter det att hos kommunen anmält att personen är inskriven eller ska skrivas in vid vårdinrättningen. Betalningsansvar enligt den regeln omfattade dock inte geriatrisk vård. För personer inom akutsjukvård och geriatrisk vård kom det kommunala betalningsansvaret att inträda efter det att patienten bedömts som medicinskt färdigbehandlad. Betalningsansvaret skulle dock inträda först efter det att och kommunen inlett planeringen av patientens fortsatta vård.