sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I rapporten föreslås också att en infrastruktur för noggrann mätning och positionering med satellitteknik, Nätverks-RTK, eta- bleras i samt längs . Nätverks-RTK kommer att effektivisera mätningsverksamheten för samtliga aktörer och vara grunden för utvecklingen av mer precisa tjänster för navigation och lägesbestämning. Nätverks-RTK underlättar och förbilligar dessutom de mätningar som krävs för att byta ut äldre och inhomogena lokala referenssystem mot det nya nationella. Nyttan av enhetlighet och ökad möjlighet att samutnyttja data kommer alla producenter av lägesbestämd information till del. De stora nyttoeffekterna bedöms dock uppstå bland de användare, som bygg- och anläggningssektorn, och förädlare som får möjlighet att sambearbeta data från olika källor utan höga kostnader för att åstadkomma enhetlig geometri och god kvalitet. Införande av nytt höjdsystem, inkl anslutning Nätverks- RTK, teknisk utrustning m.m. Den årliga driftskostnaden för Nätverks-RTK om skall finansieras av avgifter från användarna. De redovisade kostnaderna för att införa SWEREF 99 och ett nytt nationellt höjdsystem avser verksamhet inklusive rådgivning och stödverksamhet till kommuner och berör- da statliga verk. Kommunernas kostnader har översiktligt bedömts till 136 miljoner. har enligt regleringsbrevet för 200213 i uppdrag att i samarbete med en eller flera kommuner inleda en försöksverk- samhet för en övergång till ett nytt enhetligt nationellt referens- system för lägesbestämning. I uppdraget ligger även att i samråd med andra myndigheter, bl.a. Försvarsmakten, , Väg- verket samt kommuner och utarbeta en nationell strategi för ett införande samt att med utgångspunkt från erfarenheterna från försöksverksamheten redovisa en fördjupning av de ekonomiska konsekvenserna. Uppdraget skall redovisas . I remissbehandlingen av till rege- ringen beträffande införande av ett enhetligt referenssystem för lägesangivning har remissinstanserna särskilt påpekat vikten av rådgivande och samordnande insatser från för ett framgångsrikt införande. Till fastighetsregistret hör en byggnads- och en adressdel, som enligt fastighetsregisterlagen förs på kommunens begäran. Bygg- nadsdelen är rikstäckande. Adresserna läggs upp i den takt kommunen själv bestämmer. Kommunerna, , , och träffade 1995 en överens- kommelse om ett för samhället gemensamt basadressregister för att rationalisera all adresshantering i samhället. Kommunerna fast- ställer och registrerar adresserna som i fastighetsregistret knyts till byggnad och koordinater och ansvarar för post- nummersättning. Adresserna förs sedan från till och folkbokföringen. Adresserna från kommu- nerna får därigenom ett direkt genomslag i hela samhället. Ajourhållningen ersätts enligt ett ramavtal tecknat mellan Lant- mäteriverket och , enligt en nytto- 13 M2002/4096/A. princip med intäkter från den grundläggande informationen som grund. är bud- geterat för ersättning till kommunerna. Kommunerna har dess- utom fått ersättning för adressarbetet av Posten. delade 264 kommuner på . Posten har dock sagt upp avtalen och utbetalningarna upphör . 287 kommuner för adressregister med varierande grad av full- ständighet, i genomsnitt finns av bostadsadresser- na. Adresserna i fastighetsregistret kan tas som ett belysande exempel på hur informationens förändrade användning och möjliga systemlösningar ställer nya krav på datakvalitet i alla dess bemärk- elser och på behovet att närmare reglera registerinnehållet. Från att ursprungligen bara ha varit ämnat som en förenklad sökingång till uppgifter i fastighetsregistret14, är adresserna nu en av samhällets viktigaste samordningsnycklar för information om personer, före- tag, byggnader, fastigheter, verksamheter m.m. och för kopplingar mellan dessa. Adresserna används också i allt fler verksamheter kopplade till kartan, bl.a. räddningstjänst, polis, transportföretag m.m. Den nya trådlösa åtkomsten i mobila lösningar förväntas medföra en snabb ökning av tillämpningar där adressen är av central betydelse. Ett projekt pågår för att koppla adresserna till den nationella vägdatabasen, , som saknar adresser. beslutade (prop. 1995/96:90) om en övergång till en registerbaserad hushålls- och bostadsstatistik. En sådan bygger på att adressdelens entréadresser till bostäder är komplett och att dessa används i folkbokföringen. Förberedelser för en riks- uppläggning pågår inom på regeringens uppdrag. Användning i nya verksamheter, som folkbokföring, navige- ringssystem, för registerbaserad hushållsstatistik, ställer nya krav på heltäckande, aktuell och kvalitetssäkrad information. I dagens avtal finns inga krav på att adresserna i en kommun skall vara fullständiga i något avseende, inte heller ställs det några krav på frister inom vilka adresser skall åsättas och registreras vid föränd- ringar i bebyggelsen. För att säkra parternas medverkan kan författningsreglering av verksamheten behöva övervägas. I och , som kom- 14 En adress kunde innan byggnadsregistret byggdes upp bara kopplas till en fastighet, med dess centralpunkt. saknade adresserna också postnummer. mit längre i uppbyggnaden av adressregister och också har lägen- hetsregister, är verksamheten författningsreglerad. En lagrådsremiss för författningsreglering av den registerbase- rade hushållsstatistiken bereds f.n. inom , där bl.a. en skyldighet för kommunerna att fastställa belägenhetsadresser för bostadsbyggnader ingår. En närmare reglering av myndig- heternas och åtaganden i adressystemet saknas, vilket medför problem. Som exempel kan nämnas att belägenhetsadresser där Posten inte har brevutbärning saknar postnummer, att RSV och inte använder samma adresstandard i alla delar liksom att kommunens nya adresser inte tillräckligt snabbt kommer ut i samhället. En författningsreglering innebär också att mer generella och långsiktiga lösningar av ersättningen till kommunerna för deras medverkan kan läggas fast, vilket minskar de transaktionskostnader som finns . Ett konkret exempel på vikten av infrastrukturtänkande är statens och kommunernas produktion av grundläggande geografisk infor- mation. Statens respektive kommunernas ansvar för grunddata är inte reglerat utan en historiskt betingad praxis, där den allmänna kartläggningen omfattat skalområdet 1:10 000 och uppåt och kom- munerna svarat för mer storskaligt material. I den digitala världen med nya användningsområden ställs nya krav på samverkan för att den fulla samhällsnyttan skall uppnås. I många verksamheter och för utveckling av nya produkter och tjänster är man beroende av såväl information som kommunernas tätorts- information samlat, i digital form. byggs dock digitala tätortsdata i skalområdet 1:10 000 med vägar, byggnader, adresser m.m. ofta upp både av och av kommunerna. Kommunerna har i allmänhet den bästa och mest aktuella informationen, men bristen på enhetlighet i kom- munernas material, och problemen med att hantera avtal med upp till 290 olika leverantörer av data, gör att användare med behov av tätortsdata för flera kommuner istället vänder sig till Lantmäteri- verket eller andra producenter av tätortsdata. I en effektiv nationell informationsförsörjning bör stat och kommun inte bygga upp data- baser över samma område och med samma innehåll. arnas perspektiv bör målet, att samproducera och samutnyttja offentligt producerade data, tydliggöras. Vi menar att det kan ses som naturligt att staten genom skulle svara för att en gemensam databas med kommunernas tätortsinformation och kompletterad med landsbygd kunde göras tillgänglig nationellt. Ett samarbete mellan kommunerna och kring frågorna har inletts. Omfattande insatser i form av standardisering, samordning, systemlösningar m.m. kommer att behövas för att få en nationell lösning till stånd. Med ökad tillgång till datorer, data i digital form och datorprogram för bearbetning, analys och visualisering, ökar användnings- områdena för geografisk information. Datorer och programvaror är som regel inte de begränsande faktorerna för en ökad användning utan dessa står ofta att finna i brister i datakällorna. har kraven på aktualitet hos geografisk informa- tion prioriterats och ofta har detta skett på bekostnad av infor- mationens geometriska noggrannhet. Den höjdmodell som producerat som underlag vid framställning av ortofoton uppfyller inte de krav som ställs på höjddata från en ökande skara av användare. Vi har erfarit att en kvalitetshöjning av höjddata efterfrågas starkt av många tunga användare. En reviderad svensk höjdmodell måste tillgodose de krav Lant- mäteriverket ställer på höjddata för den egna produktionen och främja en bred användning, t.ex. i fysisk planering, risk- och beredskapsplanering, planering för vindkraft, i utveckling av trådlös kommunikation och i projektering av infrastrukturprojekt. Investeringsbehovet bedöms av ligga i storleksordningen . En behovs- och teknikinventering skall genomföras för en säk- rare bedömning av resursbehovet för utveckling och produktion av en reviderad höjdmodell. Ny teknik, som t.ex. laserskanning, kan komma att påverka projektet. förvaltar omfattande arkiv. De största är lant- mäterimyndigheternas arkiv som innehåller 2,4 miljoner akter med 50 miljoner sidor inkl. kartor, de äldsta . Arkiven innehåller alltså handlingar med rättsverkan för dagens fastighetsägare och historiskt och kulturellt värdefull dokumen- tation. Vid i förvaras bland annat arkiven efter Lantmäteristyrelsen, LMS, och Rikets Allmänna , . I projektet arkiv sker en övergång från traditionella analoga arkiv till digitala arkiv som skall vara slutförd . Digitala arkiv effektiviserar fastighetsbildningen och ger ökad till- gång, både extern och intern, till arkivinformationen. Det histo- riska originalmaterialet skyddas genom digitaliseringen från för- störing. Digitaliseringen kan därmed också ses som en kulturell insats. Utveckling pågår för ett rationellt tillhandahållande av den digi- tala arkivinformationen, främst till externa användare via Internet. Åtgärden ökar det historiska materialets tillgänglighet på ett avgör- ande sätt. Tjänsten Historiska kartor på har mellan 10 000 och 20 000 besök , trots att bara en liten del av handlingarna än så länge finns digitalt tillgängliga. Det kan jämföras med att arkiv i har cirka 2 000 besökare . skall sex länsarkiv vara digitaliserade. För LMS- och RAK- arkiven i är vissa serier klara. Övergången till digitala arkiv innebär en investering om 120––2007. innehåll regleras i lagen (2000:224) om fastig- hetsregister. Registret omfattar ca 3,2 miljoner fastigheter, repre- senterande värden i mångmiljardklassen. Ett komplett och ständigt aktuellt fastighetsregister är av grundläggande betydelse för en väl fungerande fastighetsmarknad. Ett tillförlitligt och komplett register bidrar till en ökad rättssäkerhet och sänker kostnaderna vid fastighetstransaktioner och fastighetsbildning. I årsredovisning anges att registret har en kvalitet och en aktualitet som tillgodoser efterfrågan från flertalet användare/kunder inom fastighetsmarknaden. För att för- rättningsverksamheten skall kunna bedrivas med mindre andel arkivarbete anges att registerinnehållet behöver kompletteras. Verket har i ett internt registerkvalitetsprojekt15 redovisat att det finns stora brister i registrets allmänna del av redovisningen av arealer, rättigheter, planer, samfälligheter m.m. och brister i regis- terkartan. Kostnader för att undanröja samtliga brister bedömer till miljardbelopp. I samma projekt visar en användarundersökning att två tredjedelar svarar att registret håller hög eller mycket hög kvalitet. har i PM till redovisat ett förslag till preklusionslagstiftning som skulle undan- röja en betydande del av bristerna, innebära besparingar i förrätt- ningsverksamheten om och också underlätta utvecklingen av ett nytt inskrivningssystem. redovisar att ställer sig positivt till att preklusion av äldre rättigheter prövas. Synpunkter från företrädare för mark- ägare och ledningsrättshavare visar att förslag bör kompletteras och remitteras. I registerkvalitetsrapporten redovisas att betydande insatser behöver sättas in för att undanröja brister i registret också med en ny preklusionslagstiftning. Verket anger också att kvalitén i registren i vissa avseenden försämras löpande och att rutiner och system måste utvecklas som förhindrar en kvalitetssänkning i samband med ajourhållningen. Vi menar att bör få i uppdrag att utarbeta ett fördjupat underlag med en samlad bedömning av hur fastighets- registret skall kvalitetshöjas. Olika verksamheters och användares behov skall lyftas fram och samhällsnyttan vara vägledande för prioriteringar mellan olika åtgärder. Hur system och rutiner för ajourhållning kan förbättras för att undvika fortlöpande kvalitets- sänkningar bör särskilt redovisas, liksom en bedömning av kost- nader för olika åtgärder. 15 , del 1 och 2 (Dnr 402-2001/2299). och utvecklar ett nytt system för handläggning av inskrivningsärenden vid inskrivningsmyndigheterna inom det s.k. IRIS-programmet. Programmet innehåller också en modernisering av tekniska miljö för inskriv- ningsregistret. kommer också att rationalisera bankers, kredit- instituts och fastighetsmäklares hantering genom att det möjliggör en helt elektronisk process för fastighetsöverlåtelser. En för- utsättning för detta är att vissa lagändringar genomförs, bl.a. ifråga om digitala signaturer. Ett införande av det nya systemet beräknas ske –2005. Kostnaderna för projektet är beräknade till priser. har föreslagit att utgifterna aktiveras och att finansieringen av detta ordnas med ett särskilt anslag åren 2006–2010 som täcker amortering och ränteutgifter för de lån som tas för projektet. Detta anslag ryms enligt och uppfattning inom de intäkter som expeditions- avgifterna kommer att ge. Objektorientering av grunddata, införande av ny teknisk lagringsmiljö och konvertering av den grundläggande informationen Databasstrukturer och system för lagring och tillhandahållande av grunddata, både avseende fastighetsinformation och geografisk information, härstammar i många delar . Utveckling krävs för att förbättra möjligheterna att tillgodose användarnas behov av flexiblare åtkomst, lättanvända data, bättre samverkan inom offentlig förvaltning och en rationell och effektiv intern förvaltning av informationen. Utvecklingen går också i omvärlden mot objektorientering och ett modellbaserat informationsutbyte. Behovet av en sådan utveckling har framförts i många sammanhang i vårt arbete, bl.a. har vidareförädlare och Försvarsmakten uttryckt ett starkt intresse av att en kraftfull utveckling med den inrikt- ningen drivs av . Vi anser dock att objektoriente- ring av grunddata liksom andra utvecklingssatsningar borde beredas med och förankras hos användarna på ett tydligt sätt. Objektorientering tillsammans med de standarder för nättjänster som växer fram, kommer att erbjuda goda möjligheter till ett flexibelt tillhandahållande, att samnyttja information och att ge ett stort utrymme för att skapa en mångfald flexibla och verksamhets- anpassade systemlösningar i såväl privat som offentlig sektor. Övergången till objektorienterad informationsstruktur innebär också att en ny fas i informationsförvaltningen inleds, som bl.a. kommer att förändra kraven på delar av ajourhållningen. Geometri och registerinformation bör om möjligt hanteras samlat. En ny systemlösning för lagring och tillhandahållande av data är under utveckling. En resurskrävande aktivitet i utvecklingspro- grammet är överföringen av befintliga data till de nya tekniska systemen. Det inledande utvecklingsarbetet, inklusive modellering av data utförs –2004. Konverteringen av informationen plane- ras att ske de två därpå följande åren. Investeringsbehovet bedöms av ligga mellan 300 och . I våra direktiv anges att förslag bör lämnas på hur användarnas inflytande och medverkan kan tillvaratas och stärkas. har efter ombildningen 1996 utvecklat nya former för användarinflytande och även på uppdrag av regeringen redovisat hur detta kan tillvaratas och stärkas. Detta redovisas i följande avsnitt. I olika sammanhang har vi dock erfarit att dia- logen mellan och användarna är något outveck- lad. Vissa användare hittar inte former för att ordnat framföra sina önskemål och har inte nått ut med de villkor som gäller för informationsförsörjningen och för de prioriteringar som görs. Uppbyggnaden av databaserna, i enlighet med av fast- ställda långsiktiga planer, avslutas och verksamheten övergår i ett förvaltnings- och utvecklingsskede. Någon ny lång- siktig plan har inte tagits fram. Behovet av ajourhållning, system- utveckling och anpassning av tillhandahållandet är stort eftersom detta har fått stå tillbaka för uppbyggnaden. har teknik- utveckling och ny användning medfört att användarnas krav på informationens innehåll, kvalitet, aktualitet och tillgänglighet hela tiden har ökat. Stora och svåra prioriteringsfrågor kommer att behöva hanteras. Förvaltning och utveckling av databaser finansieras delvis av avgifter från användarna. Användarfinansie- ringen kan sägas ge både och användarna ökade incitament att söka åstadkomma en anpassning av informations- utvecklingen efter användarnas behov. Användarnas syn på pris och nytta i olika avseenden är centrala. För frågan om användarnas inflytande på utvecklingen är det viktigt att beakta att all utveckling innebär ökade kostnader på kort, ibland också på , som behöver täckas av intäkter för olika grundläggande produkter och tjänster. Utveckling kan innebära ökad användning och därmed oförändrade eller sänkta användaravgifter. Utveckling kan också efterfrågas av stora och resursstarka användare och innebära totalt sett ökade kostnader, som är finansierade, men som innebär avgiftsnivåer som inte alla användare kan bära. Felaktiga bedöm- ningar av olika användares behov av utvecklingsinsatser kan inne- bära att ökade kostnader inte motsvaras av ökad samhällsnytta i något avseende. De avvägningar som måste göras av de olika användarnas önskemål är komplicerade och innehåller alltid flera osäkra bedömningar. För att uppnå ett övergripande mål för infor- mationsförsörjning som innebär ökad användning för största samhällsnytta, måste användarnas behov vara kända och kunna hanteras rationellt. Att finna effektiva former för att fånga upp användarnas behov och etablera en planeringsprocess där priorite- ringar m.m. kan göras är av väsentlig betydelse för framtiden. Ytterligare en utmaning är att hantera användarnas inflytande över hela den nationella informationsinfrastrukturen. Med ny teknik och nya möjliga tillämpningar rör många användares krav numera inte bara databaser utan inbegriper även data från andra myndigheter och från kommunerna. Under utredningsarbetets gång har vi kunnat konstatera att informationsförsörjning påverkar en mycket stor och växande grupp användare; en mängd myndigheter och statliga bolag, alla kommuner, näringslivet – både som direkta användare och som vidareförädlare, föreningar och enskilda. Användare utanför gränser tillkommer också successivt. Informationsförsörjningen omfattar vidare nyttjande av mycket olika karaktär, såsom fastighets- och kreditmarknadens stöd för fastighetsöverlåtelser och belåning, stöd i hante- ringen av arealbidrag, Försvarsmaktens försörjning med geografisk information, förädlares behov av information i produkter och tjänster som bilnavigering och geografiska informationssystem, allmänhetens FastighetSök och beställningskartor via webben eller de tryckta kartorna. I ett utvecklings- och förvaltningsskede finns också fler vägval än i ett uppbyggnadsskede. Frågor om öppettider, format, leve- ransformer, pris, nyttjanderättsvillkor, samordning med andra data- baser etc. kan vara väl så viktiga som informationens kvalitet och aktualitet. Användarinflytandet blir mer komplicerat genom att många frågor kräver beslut med en hög detaljeringsgrad och ibland inbegriper fler aktörer. Det innebär troligen att användarnas med- verkan i allt högre grad bör ske i projekt- eller arbetsgrupper för informationsutveckling avseende specifika frågor. Former för att presentera samlade utvecklingsplaner kan behöva utvecklas, bl.a. som grund för regeringens ställningstaganden. I sammanhanget är det också viktigt att inte bara se till använd- ning baserad på en kund/leverantörsrelation utan också till den informationsförsörjning som är kärna, det för- fattningsreglerade informationsutbytet med t.ex. , lantmäteri- och inskrivningsmyndigheterna och SCB samt För- svarsmaktens informationsförsörjning. Utvecklingsbehoven för dessa verksamheter måste väga tungt. ansvar för långsiktighet och stabilitet i infor- mationsförsörjningen är ytterligare en faktor att beakta. Ansvaret för ett effektivt användarinflytande ligger inte enbart hos . Olika användare formulerar gemensamma krav. Så har t.ex. kommunerna genom att bilda användarföreningar knutna till systemleverantörer givit sina krav större tyngd och underlättat kostnads-nyttobedömningar av olika förslag liksom ett ev. genomförande. I utredningen har det fram- kommit att ett hinder för samverkan mellan myndigheter är att man har för liten kännedom om varandras verksamheter. Vi menar att mycket skulle vinnas om t.ex. olika myndigheter med likartade behov av den grundläggande informationen skulle kunna formulera gemensamma mål för informationsutvecklingen. Riksrevisionsverket16 (RRV) har på uppdrag av regeringen utarbetat en rapport om principer för prissättning av informa- tionstjänster. I rapporten formuleras vad man kallar en grund- läggande fråga för styrning av uppbyggnad och utveckling av data- baser: Hur ska beslut fattas så att produktion av databaser styrs av användarnas behov, som kostnaderna begränsas till en rimlig nivå? RRV anser att mycket talar för att ett ökat inflytande för användarna måste kopplas till ekonomiska insatser från dessa. Användarnas behov får bevisas av vad de är beredda att bidra med ekonomiskt. RRV redovisar fyra modeller för användarinflytande Den vanligaste formen för inflytande över databaser med bred användarkrets. Produktionen bestäms av regering och riksdag efter förslag från myndigheten. Användare påverkar genom att ge syn- punkter till i första hand producenten, i mer eller mindre orga- niserade former. Beslut om begränsad produktion tas av myndig- heten. Anslag och beställaransvar kan flyttas över till stora användare. Beställaren har frihet att välja producent och har möjlighet att såväl minska som öka beställningens omfattning. 3 och 4. Intressentfinansiering med (3) resp. utan (4) bestämt statsuppdrag Användare eller intressenter kan bidra till uppbyggnad eller utveck- ling antingen ekonomiskt eller med egen verksamhet. För intres- sentfinansiering gäller att den ska ges (utlovas) i förväg, och att det är fråga om produktion av gemensam karaktär dvs. inte uppdrags- verksamhet åt en specifik användare. Bidraget kan leda till att planerad produktion tidigareläggs, ökar eller ges bättre kvalitet. Antingen kan ett statsuppdrag till producenten ligga i botten (3) eller också kan hela produktionen bestämmas i en förhandling mellan staten i form av anslagsgivare, producent respektive använd- are, där producent och användare kan ingå i ett gemensamt beställarråd (4). 16 Principer för prissättning av informationstjänster, RRV 1995. Användare kan (3) bilda beställargrupper för att samordna sina beställningar, för att på ett samlat sätt komma fram till en beställ- ning där både finansiering och produktionens kvalitet och omfatt- ning vägts mot varandra. (4) innebär att det på förhand inte är givet vilken produktion som skall ske eller hur stora kostnaderna skall vara. Syftet med att skapa en förhandlingssituation är att producentens och användares mer detaljerade kunskaper i ett sammanhang skall tillföras anslags- givaren, som ofta inte har tillräckligt detaljerade kunskaper för att kunna vara tydlig beställare. Slutligt är det dock regering och riks- dag som beslutar om anslag och verksamhet.