sou · GRB39d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Fastställda koefficienter, referensvärden och utlakningsnivåer bör inte betraktas som slutgiltiga. Nya erfarenheter och kunskaper kommer med jämna mellanrum att kräva justeringar och uppdateringar. Omfattande informations- och rådgivningsinsatser kommer att krävas för att bygga upp kunskaperna hos dem som berörs men också för att få förståelse för vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas. Målsättningen bör vara att brukarna genomför de mest kostnadseffektiva åtgärderna med resultatet att den önskvärda utlakningsbegränsningen nås. Modellen kommer inte att beakta alla utlakningsbegränsande åtgärder, t.ex. anläggandet av våtmarker. Sådana åtgärder måste till följd därav beaktas på särskilt sätt för att inte missgynnas. För att minska utlakningen till havet är det särskilt betydelsefullt att vidta åtgärder i jordbruksområdena söder om . Inom dessa områden finns också den övervägande delen av den svenska åkermarken. Ur denna synvinkel kan en regional modell övervägas. En regional modell ger dock upphov till ökade gränsdragnings- problem och kan vara konkurrenssnedvridande. Jordbruksdriften, med avseende på både djurhållning och växtodling, är i de södra delarna i allmänhet mer differentierad, vilket medför att en regional Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten modell endast i begränsad omfattning minskar behovet av koefficienter, fastställda referensvärden och utlakningsnivåer. Utlakningsberäkningarna omfattar enbart jordbruksgrödor. Skall modellen även omfatta frilandsodlingen krävs stora forsknings- och utvecklingsinsatser för att förbättra kunskapsläget. För skogsbruket och växthusodlingen måste andra lösningar sökas. Modellen kommer av allt att döma vara mycket komplex. Med hjälp av ny teknik och beroende på vad som framkommer vid en metodutveckling kan möjligtvis förenklingar göras. Troligtvis kommer dock modellen och alla konsekvenser av ett beslut innebära svårigheter för den enskilde att överblicka modellen. Det innebär att expertkunskaper erfordras eller måste utnyttjas för att genomföra beräkningarna och dokumentera resultaten på godtag- bart sätt. Modellen kommer därmed förmodligen att leda till kostnader för experthjälp. Komplexiteten innebär också att administrationen och kontrol- len kommer att vara långt mer omfattande och kräva betydligt mer personella och ekonomiska resurser än vad som gäller för handelsgödselskatten. Särskilda expertkunskaper kommer att fordras även i detta hänseende. Eftersom modellen enbart har kunnat studeras utifrån teoretiska grunder, krävs ytterligare fördjupade studier för att komma fram till ett juridiskt hållbart styrmedel som kan accepteras av dem som berörs. En sådan modell bedöms ha en betydligt bättre miljö- styrande effekt än andra alternativ. Hur modellen skall kombineras med andra styrmedel och åtgärder måste också närmare studeras. Först under torde förutsättningar föreligga för att kunna tillämpa en sådan modell. 9.4.8Olika aktörers inställning till skatt på handelsgödselkväve Utredningen har fått olika synpunkter på den framtida beskattningen av handelsgödsel och bekämpningsmedel. Dessa synpunkter har lämnats skriftligen och vid en s.k. hearing där representanter för olika myndigheter och intresseorganisationer var närvarande. Nedan anges kortfattat de synpunkter som inkommit med avseende på skatt på handelsgödselkväve. I avsnittet 10.7 redovisas erhållna synpunkter på bekämpningsmedelsskatten. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten () framför som en övergripande ståndpunkt att en skatt som ekonomiskt styrmedel skall bidra till att uppnå de nationellt uppställda miljökvalitetsmålen. De skall dessutom vara konkurrensneutrala gentemot övriga EU-länder, kostnadseffektiva i förhållande till miljönyttan och administrativt enkla. Nationella miljöskatter accepteras om de är kostnads- effektiva och återförs i sin helhet. LRF har som grundkrav att kväveskatten bör avskaffas och att riktade åtgärder i stället bör användas för att minska kväve- utlakningen. Handlingslinjen uppfyller kravet på likvärdig konkurrens och ger till resultat en förbättrad miljösituation. Att kraftfulla och adekvata åtgärder kräver finansiella medel framhålls och LRF kan därför även tänka sig skatten bibehålls. Dock bör skattesatsen sänkas med 2/3. Den reducerade skatteintäkten bör i sin helhet användas för finansiering av olika åtgärder. Exempelvis bör en förstärkning av informations-, och rådgivningssatsningar samt åtgärder inom ramen för jordbrukets miljöprogram vara adekvata åtgärder. Om återföring sker bör en komplicerad individuell modell för återföring undvikas, vilket också kan förenkla notifieringen hos . Återföringen bör utvärderas efter en treårsperiod och om tillfredställande resultat har uppnåtts bör skatten avvecklas. LRF anser att, teoretiskt som styrmedel och med beaktande av principen om att förorenaren skall betala med avseende på övergödningsproblematiken, är modeller utifrån mätningar i miljön det bästa alternativet. Dessa är dock omöjliga att tillämpa praktiskt. Därefter är, teoretiskt, en utlakningsmodell näst bäst följt av överskottsmodeller, modeller som beaktar totala kvävetillförseln och slutligen en skatt på handelsgödsel. De stora skillnaderna med hänsyn till främst djurhållningen mellan å ena sidan och , och å den andra sidan betonas som argument för att inte införa motsvarande modeller i . Modellerna skulle under svenska omständigheter föra med sig vittgående ingrepp som inte står i proportion till behovet av åtgärder. Kostnaderna och administrationen för modellerna upp- väger inte den vunna miljönyttan. Svenska Lantmännen anser att skatten på kväve i handelsgödsel skall avvecklas. Bibehålls skatten bör den högst vara /kg N och i sin helhet återföras. I övrigt överensstämmer Svenska Lantmännens synpunkter angående de alternativa modellerna, främst de danska och nederländska, med LRF:s uppfattning. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Gröna näringens organisation () intar för frilandsodlingen, när det gäller handelsgödselskatten, samma ståndpunkt som LRF. framhåller också att kväveutlakningen från växthusodlingen är låg och att skatten har förhållandevis liten betydelse för odlingen. Ekologiska lantbrukarna förordar en ökad användning av miljöskatter som styrmedel. De har dock åsikten att en EU- harmonisering av miljöskatterna måste ske, då de marknadsmässiga och politisk-ekonomiska villkoren är europeiska. Så länge inte miljöskatterna är harmoniserade uppstår konkurrensnackdelar för det svenska jordbruket som kollektiv. För att neutralisera dessa negativa effekter bör nationella miljöskatter förenas med en återföring. Dock bör deras styrande effekt med avseende på uppsatta miljömål bibehållas. Ekologiska lantbrukarna anser att effekterna vad gäller tillförsel, resurseffektivitet samt kväveutlakning bör beaktas vid övervägande av styrmedel. Kväveskatten bör bibehållas och höjas till en betydligt högre nivå. Att återföra hela skatten bör neutralisera de konkurrensnackdelar som uppkommer för svenskt jordbruk. Som alternativ till nuvarande skatt förordar Ekologiska lantbrukarna en skatt på kväveinnehållet i handelsgödsel och foder. I detta sammanhang hänvisas till de slutsatser som framförs i , vilken sammanfattats i kapitel 5. En beskattning av kväveöverskottet på gårdsnivå anges som ytterligare ett alternativ, vilket skulle ge producenterna incitament för att minska tillförseln och öka kväveffektiviteten. Att administrationen är omfattande anges som en stor nackdel. Erfarenheterna från och omtalas som avskräckande. Vidare anger Ekologiska lantbrukarna som en ytterligare nackdel att systemen tenderar att peka ut enskilda producenter som problemets källa, inte den felaktiga strukturen som leder till övertillförsel. Ekologiska lantbrukarna anser att en skatt på gödselmedel bör omfatta även fosfor och kalium. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Utredningens förslag: Skatten på kväve skall bibehållas som styrmedel för att tillsammans med andra styrmedel och åtgärder minska kväveförlusterna från jord- och trädgårdsbruket. Basen för uttag av skatten skall även fortsättningsvis vara innehållet av kväve i handelsgödsel. Skattesatsen skall tills vidare inte ändras. Metoder utvecklas och underlagsdata tas fram i kombination med att forsknings- och försöksverksamhet startas för att om möjligt utveckla ett nytt styrmedel som styr direkt mot minskad kväveutlakning och som kan ersätta den nuvarande skatten på kväve. Skatten på kadmiuminnehållet i gödselmedel skall bibehållas. För att begränsa utlakningen av kväve kan ett flertal styrmedel och åtgärder komma i fråga. är det enda land som tar ut en skatt på handelsgödselkväve. Dock har de företag i som inte omfattas av gödselräkenskaperna att betala en särskild avgift på handelsgödselkväve. Därjämte skall företag som inte uppfyller gödselräkenskapernas regelverk betala en bot.16 Avgiften i är främst att se som ett komplement till räkenskaperna och har införts för att även andra sektorer skall bidra till en minskad kväveförbrukning. Att göra en jämförelse mellan den danska och svenska skattens effekt på förbrukningen av handelsgödselkväve eller dess utlakningsbegränsande effekt är därför inte möjligt. Nuvarande åtgärdsprogram för att minska kväveförlusterna från jordbruket omfattar förutom skatten på handelsgödselkväve en rad olika styrmedel och åtgärder. Andra former av styrmedel som förekommer är de danska eller nederländska modellerna, jämte det system för miljöstyrning som tillämpas i . Dessa system styr huvudsakligen mot ökad kväveffektivitet i jordbruket. Indirekt bör dock en utlakningsbegränsande effekt erhållas. För att åstadkomma en mer direkt styrning mot minskad kväveutlakning kan ett system utifrån utlakningsberäkningar vara möjligt att tillämpa. 16 Se kap. 4 bilaga 3. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Därutöver förekommer ekonomiska styrmedel som inte enbart är riktade mot jordbruket men där intäkterna används för att åstadkomma en minskad kväveutlakning från jordbruksmark. Några sådana modeller har beskrivits i kapitel 4 men övervägs inte i det följande som tänkbara alternativ. 9.5.1Alternativa styrmedel till skatt på kväve Både de danska och nederländska systemen är regelverk vilka inrymmer omfattande krav på hur verksamheten skall bedrivas och hur den bedrivna verksamheten skall dokumenteras. Överträds reglerna utdöms höga böter eller avgifter. Även ett system som bygger på utlakningsberäkningar kan närmast jämföras med de nämnda modellerna. I det följande övervägs lämpligheten och möjligheterna att införa de beskrivna modellerna. En viktig utgångspunkt i detta sammanhang är möjligheten att med respektive modell åstadkomma en tillfredställande utlakningsbegränsande effekt. Erfarenheter av de nederländska och danska modellerna med avseende på deras effekt för att minska utlakningen av kväve är begränsade och genomgripande utvärderingar saknas. Det medför att bedömningen av möjligheten att nå en utlakningsbegränsande effekt endast kan betraktas som generell. En annan viktig aspekt för att bedöma var och en av modellernas lämplighet är hur de skall kombineras med andra former av styrmedel och åtgärder. Både det nederländska systemet och de danska gödselräkenskaperna är delar i omfattande styrmedelspaket. Detta skulle även gälla för en modell med utlakningsberäkningar. Om ett system införs i måste det övervägas hur modellen på bästa sätt skall kombineras med redan befintlig lagstiftning. Vidare måste även existerande ekonomisk styrning och informations-, demonstrations- och rådgivningsverksamhet ses över för att ett införande av modellen skall få det resultat som eftersträvas. Sådana övervägande kan emellertid inte anses ingå i utredningens uppdrag och får därför göras i annat sammanhang. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Modell enligt nederländska Minas Syftet med Minas och de danska gödselräkenskaperna är att skapa en balans mellan in- och utflödet av kväve. Växtnäringsbalanser är ett av de instrument som används i rådgivningssammanhang som underlag för diskussioner om utnyttjandet av de på företaget förkommande kvävekällorna och om företagets inköp av kväve. Den nederländska modellen har som grund en balans på företagsnivå. System liknande det nederländska kan skapa förutsättningar för en ökad kväveffektivitet på företagsnivå. Under svenska förhållanden bedömer dock utredningen att det krävs betydande modifieringar av modellen om kväveeffektiviteten skall öka för huvuddelen av jordbruksföretagen och kväveutlakningen från jordbruksmarken skall minska. I stor sett skulle alla svenska jordbruksföretag behöva omfattas. Om så inte skulle bli fallet måste av allt att döma kompletterande styrmedel införas. För att kunna tillämpa en svensk motsvarighet till Minas är det viktigt att beakta det kväve som tillförs med kvävefixerande grödor. Dessutom bör antagligen driftsinriktning, djurslag, djurtäthet och jordart beaktas. De erforderliga förändringarna leder till att modellens komplexitet ökar avsevärt. Att genomförandet av flera utlakningsbegränsande åtgärder inte avspeglas i nettoflödet, ett enstaka år eller över huvud taget, innebär enligt utredningen en avsevärd begränsning av modellens lämplighet som miljöstyrmedel. Att dess miljöstyrande effekt med hänsyn till lerjordar dessutom är otydlig är en annan nackdel. Någon fördjupad utvärdering av Minas har inte företagits, vilket omöjliggör bedömningar av de effekter på utlakningen som kan vara tänkbara. Det är dock sannolikt att de effekter som kan fås i inte kan likställas med effekter som kan vara möjliga att nå under svenska förhållanden. Modifieringarna kräver ett omfattande utvecklingsarbete. De nederländska kostnaderna för administration och kontroll av Minas är avsevärda. Att kostnaderna för svenska förhållanden skulle bli lägre är osannolikt. Mot bakgrund härav anser utredningen att en modell motsvarande Minas inte kan förordas på kort sikt. Enligt utredningens mening kan systemet inte heller förordas på lång sikt. Den främsta orsaken till detta är osäkerheten om vilken utlakningsbegränsande effekt som i själva verket kan fås med en avsevärt mer komplex modell, som bedöms som nödvändig om den skall kunna tillämpas under svenska förhållanden. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Modell enligt danska gödselräkenskaperna De danska gödselräkenskaperna kan betraktas som en variant av kvävebalanser på fältnivå. Växtodlings- och gödslingsplaneringen, som utgör grunden för räkenskaperna, är liksom balanser värdefulla instrument i rådgivningssammanhang. Räkenskaperna skapar liksom Minas förutsättningar för en ökad kväveeffektivitet och en utlakningsbegränsande effekt. Skillnaderna mellan jordbruket i olika delar av är avsevärt större än inom jordbruket i . Utredningen bedömer därför att en rad modifieringar måste göras för att anpassa modellen till svenska förhållanden. Det medför att underlaget för bl.a. fastställandet av kvävenormerna måste utökas i ansenlig grad. För att positiva miljöeffekter skall åstadkommas bör dessutom bl.a. snäva säkerhetsmarginaler användas vid fastställandet av kvävenormerna. Under svenska förhållanden är det viktigt att beakta kvävefixeringen i högre grad. Underlaget för fastställandet av kvävenormerna och utnyttjandegraden för stallgödseln måste följaktligen vara av hög kvalitet, vilket medför betydande kostnader för forsknings- och försöksverksamhet. finns inte i de kunskaper som behövs för att fastställa dessa värden. Någon kostnadsuppskattning för verksamheten har inte erhållits från . Det är därför inte möjligt att uttala sig om vilka kostnader som kan uppkomma under svenska förhållanden. I har undantag gjorts för mindre företag och i stället har en avgift på handelsgödselkväve införts som komplement. Om en motsvarande modell skall införas i innebär det att nuvarande skatt på handelsgödsel i princip måste bibehållas för små företag. Skattesatsen kan dock behöva höjas. Vilken utlakningsbegränsande effekt som kan åstadkommas med modellen beror troligtvis i hög grad på hur räkenskaperna sammanlänkas med andra styrmedel och åtgärder. Någon ledning i danska utvärderingar har inte varit möjligt att erhålla, eftersom genomgripande beräkningar av kväveutlakningen i först skall genomföras . De kostnader och personella resurser som krävs för administration och kontroll torde under svenska förhållanden i avsevärd grad överstiga de danska administrations- och kontrollkostnaderna, vilka uppgår till 25–30 miljoner dkr. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Mot bakgrund av nämnda förhållanden bedömer utredningen att det, sett i det korta perspektivet, inte är möjligt att införa en modell motsvarande de danska gödselräkenskaperna. För att ett system som det danska skall kunna införas på lång sikt krävs också att omfattande satsningar på försöks- och utvecklingsverksamhet görs redan nu för att det skall finnas ett tillräckligt underlag för att fastställa erforderliga normer och utnyttjandegrader. Den låga flexibiliteten i modellen utgör enligt utredningens mening en betydande nackdel. Att den inte fullt ut kan ersätta en skatt på handelsgödselkväve är en annan nackdel. Utredningens slutsats blir att en modell motsvarande de danska gödselräkenskaperna inte kan förordas för att kunna åstadkomma en minskad kväveutlakning, vare sig . Modell med utgångspunkt i utlakningsberäkningar En modell med utgångspunkt i utlakningsberäkningar har bara varit möjlig att studera utifrån de vetenskapliga beräkningar som genomförs. Teoretiskt styr modellen direkt mot minskad kväveutlakning, vilket är en viktig fördel. För att med en modell som är rättvisande och juridiskt hållbar åstadkomma en utlakningsbegränsande effekt anser utredningen att det krävs en differentiering med hänsyn till klimatförhållanden, jordarter, gödsling, odlingsåtgärder, skörd m.m. Differentieringen bör i möjligaste mån ta hänsyn till flertalet av de faktorer som styr kväveutlakningen. Det går inte att utifrån nuvarande kunskapsnivå uttala sig om huruvida det från denna utgångspunkt är möjligt att göra förenklingar. Obestridligt är dock att det krävs betydligt bättre dataunderlag än vad som finns för att både åstadkomma en differentiering och för att kunna ta ställning till vilka förenklingar som kan vara möjliga att åstadkomma. Förutom att differentiera med hänsyn till de faktorer som styr utlakningen krävs att referensvärden och utlakningsnivåer fastställs på ett entydigt och rättvisande sätt. För att fastställa referensvärdena och utlakningsnivåerna krävs forsknings- och försöksverksamhet. Då underlaget för beräkningarna men också för referensvärdena och utlakningsnivåerna kontinuerligt behöver justeras och uppdateras, krävs det att satsningarna på framtagandet av underlag Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten och forsknings- och försöksverksamheten fortgår även efter modellens införande. Modellen måste vara tämligen komplex om den skall vara juridiskt hållbar och ge rättvisande beräkningsresultat för att det i praktiken skall vara möjligt åstadkomma en styrning mot minskad kväveutlakning från jordbruksmarken. Att avgöra hur stora kostnaderna blir för administration och kontroll vid ett införande av modellen är inte möjligt . Uppskattningsvis kommer de att åtminstone motsvara de kostnader som krävs för att införa en modell liknande Minas. Med beaktande av nämnda omständigheter anser utredningen att det inte är möjligt att vare sig på kort eller medellång sikt införa en modell som baseras på utlakningsberäkningar. Däremot kan modellen komma i fråga på lång sikt. Vid ett införande av systemet på lång sikt krävs redan nu omfattande satsningar på framtagande av underlagsdata samt på forsknings- och försöksverksamhet. Att systemet inte tillämpas i något land skapar svårigheter med att uttala sig om dess för- och nackdelar. Att det direkt styr mot minskad kväveutlakning bedöms dock av utredningen som en väsentlig fördel jämfört med andra modeller. Med utgångspunkt i ovanstående bedömningar kan det konstateras att inget av systemen för miljöstyrning är möjligt att införa eller på kortare sikt. Varje modell kräver ett omfattande utvecklingsarbete innan förutsättningar finns för ett införande. Enligt utredningens mening är ett system som direkt styr mot minskad kväveutlakning att föredra framför andra modeller som styr mot ökad kväveffektivitet. Det går inte att med tillräcklig grad av säkerhet fastställa om det är möjligt att utveckla ett system utifrån de vetenskapliga beräkningar som genomförs. En sådan modell måste förutom att ge önskvärd utlakningsbegränsande effekt även vara juridiskt hållbar och ge rättvisande beräkningsresultat med hänsyn till de lokala förhållandena och till de på företaget vidtagna åtgärderna. Dessutom krävs att systemet kombineras på lämpligt sätt med andra styrmedel och åtgärder för att önskvärd miljöstyrande effekt skall nås. För att komma fram till om det är möjligt att utveckla en sådan modell krävs det först och främst förbättrat dataunderlag och forsknings- och försöksresultat. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Utredningen anser att det redan nu bör skapas förutsättningar för sådana satsningar. Oberoende av om modellen i ett senare skede bedöms vara möjlig att genomföra kan sådana satsningar vara väsentliga för att få förbättrande kunskaper om bl.a. kvävetillförseln till jordbruket och de faktorer som styr kväveutlakningen. Nya kunskaper kan också behövas för att få underlag för val av åtgärder i syfte att nå uppsatta mål för kväveutsläppen från jordbruket. 9.5.2Skall skatt på kväve behållas som styrmedel? De studerade systemen för miljöstyrning är enligt utredningens mening inte möjliga att införa på kortare sikt. Utredningen har därför att undersöka om skatten som styrmedel skall bibehållas och, i så fall, om basen för och nivån på skatteuttaget skall ändras för att en förbättrad miljöstyrande effekt skall uppnås. Det övergripande motivet för att ta ut skatt på handelsgödselkväve är att få en effekt i form av minskad kväveutlakning. I tidigare utredningar har det framhållits att skatten har en viss utlakningsbegränsande effekt. Skatten ingår som en del i åtgärdsprogrammet för att minska kväveförlusterna från jordbruket. Åtgärderna inom åtgärdsprogrammet har av regeringen i propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål- delmål och åtgärdsstrategier tillsammans med åtgärder inom andra sektorer bedömts som tillräckliga för att nå det uppställda målet om en 30-procentig reduktion av kväveutsläppen till haven. Delmålet bedöms dock främst kunna nås med hjälp av andra styrmedel och åtgärder och skatten har inte ensamt bedömts vara ett effektivt styrmedel för att minska kväveutlakningen från jordbruket. Utredningen instämmer i denna bedömning och anser att en skatt främst skall ses som ett styrmedel som tillsammans med andra styrmedel och åtgärder i ett omfattande åtgärdsprogram kan åstadkomma önskvärd minskning av kväveutlakningen från jordbruksmarken. I propositionen framhåller regeringen också att det kan bli svårt att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning . För att det skall vara möjligt kan det behövas ytterligare ekonomiska medel för åtgärder som minskar kväveutlakningen. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Mot bakgrund av vad som sålunda krävs för att uppnå de angivna målen om minskad kväveutlakning anser utredningen att skatten på handelsgödselkväve skall bibehållas som styrmedel. 9.5.3Basen för uttag av skatt på kväve Utgångspunkten för utredningens fortsatta överväganden är att skatt på kväve skall tas ut. Utredningen har därefter till uppgift att undersöka vilken modell för skatteuttag som bör tillämpas. Denna modell skall ge en så god effekt på kväveutlakningen att införandet kan rättfärdigas även om den i olika hänseenden leder till ökade kostnader jämfört med dagens system. Det alternativ till den nuvarande skatten på handelsgödselkväve som studerats är att bredda basen för skatteuttaget till att även omfatta kväveinnehållet i foder.