sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Vår bild av utvecklingen på denna marknad är också att kommunernas ökade intresse för geografisk informationsteknik kommer att leda till att Metrias verksamhet vidgas inom ett område där privata aktörer också expanderar. Detta tillsammans med att verksamhetsområdet ligger långt från egna kärnuppgifter och inte kräver särskild kompetens som privata aktörer saknar, gör att vi bedömer att det inte finns tillräckligt starka motiv för ett fortsatt offentligt åtagande. Vi ser inte heller några betydande hinder för ett ökat inträde av privata aktörer och verksamheten kan i flera fall vara lämpad för små företag. 10.5.3Uppdragsverksamhet inom det offentliga åtagandet Vi föreslår att framtida bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet utformas med utgångspunkten att verkets insatser i första hand skall komplettera och främja marknadslösningar. Verkets uppdragsverksamhet bör koncentreras till områden där teknik och marknad ännu inte är mogna för att utan offentliga insatser täcka samhällets hela behov. Med en sådan utgångspunkt menar vi att det bör vara möjligt att förena ökad konkurrensneutralitet och bättre marknadsvillkor för bl.a. små- företag med ett fortsatt starkt och aktivt som driver utvecklingen inom områden där marknadslösningar inte är tillfyllest. Det svåra med denna ansats är att göra en hållbar bedömning av inom vilka områden det finns behov av offentliga insatser via . Tekniken utvecklas snabbt, liksom användarnas krav och marknadsförhållandena. Områden som kräver offentligt engagemang utifrån dagens situation kan vara fullt mogna för marknadslösningar . Ovanstående innebär att det egentligen inte går att formulera en avgränsning av uppdragsverksamhet som upp- fyller höga krav på att vara långsiktigt hållbar. De enda riktigt lång- siktigt hållbara avgränsningarna är ett helt öppet mandat inom uppdragsverksamheten eller inget mandat alls att bedriva uppdrags- verksamhet. Vi menar dock att båda dessa alternativ i realiteten inte skulle bli särskilt gynnsamma för samhällets informations- försörjning eller utvecklingen inom geografisk informationsteknik. Vi har istället valt att försöka finna en rimlig balans mellan verksamheter som bör kunna ske helt på marknadens villkor och verksamheter där det fortsatt är motiverat med ett offentligt åtagande inom uppdragsområdet. Vi menar att denna ansats medför mindre risker för samhällsekonomiska förluster än de mer polariserade alternativen. Den ger också – vilket bör understrykas – en avsevärt ökad tydlighet jämfört med dagens helt öppna uppdragsbemyndigande. Vi föreslår att uppdragsverksamhet huvudsakligen inriktas mot ett teknikområde med sär- skilda utvecklingsbehov – fjärranalys och satellitbildsdata – samt mot uppbyggnad, förvaltning och utveckling av vissa geografiska informationssystem (GIS) som har en viktig funktion för den nationella informationsinfrastrukturen. Området fjärranalys och satellitbildsdata befinner sig fortfarande i ett relativt tidigt utvecklingsskede och den privata marknaden är ännu outvecklad. Offentliga sektorn är dominerande beställare och en stor del av finansieringen består av utvecklingsmedel. Vikten av att kan fortsätta att driva utvecklingen inom detta område har framhållits av bl.a. Försvarsmakten. Vi menar att bör ha ett tydligt uppdrag att främja den nationella utvecklingen inom fjärranalysområdet. För detta talar särskilt att området är av stor betydelse för offentliga verksamheter inom miljöområdet. kan satellitbilder och fjärranalys också komma att få en ökande betydelse för ajour- hållning av den grundläggande geografiska informationen. Vi bedömer att den privata sektorns förmåga att svara mot sam- hällets behov av tillämpningar inom geografisk informationsteknik har utvecklats och växer, men att det inom vissa områden ändå finns motiv för ett fortsatt offentligt åtagande. Vi menar att roll inom totalförsvaret och det faktum att inte har något särskilt militärt kartverk, moti- verar att även kan stödja Försvars- maktens försörjning med geografisk informationsteknik och verksamhetsanpassade data. Detta bör kunna ske både inom ramen för det särskilda och genom andra upp- drag. Med tanke på den starkare privata marknaden för geografisk informationsteknik kan det vara fördelaktigt för Försvarsmakten att i ökad utsträckning upphandla uppdrag inom geografisk informationsteknik som inte bör bedrivas inom GeoSE eller av säkerhetsskäl bör utföras av . Detta är dock en fråga som det vilar på Försvarsmakten att ta ställning till. Vi bedömer också att bör ha bemyndigande att inom området geografisk informationsteknik medverka till uppbyggnad, förvaltning och utveckling av vissa typer av geo- grafiska informationssystem. uppdragsverksam- het inom detta område bör avse stora, långsiktiga och organi- sationsövergripande systemlösningar av den typ som Lant- mäteriverket utvecklat för t.ex. och (s.k. Dessa uppdrag kännetecknas av att de innefattar stora mängder grundläggande information från som är verksamhetskritisk för berörda organisationer. Uppdragen riktas sig huvudsakligen mot statliga myndigheter och bolag. Vi ser denna typ av uppdrag som ett viktigt led i utvecklingen av den nationella informationsinfrastrukturen. Vi tror också att de ofta kan vara svåra att hantera för både beställare och utförare vid ett rent upphandlingsförfarande på marknaden. Vidare gör vi den bedömningen att har särskilt djupa kunskaper om egenskaper och användbarhet hos den grundläggande geografiska informationen och fastighetsinformationen som bör nyttiggöras för denna typ av uppdrag. bör dock avstå från uppdrag inom området som har en enklare karaktär eller inte har ett dominerande inslag av verkets grundläggande data. GIS-lös- ningar för kommunala verksamheter är t.ex. en väl etablerade marknad och bör inte vara en uppgift för . I anslutning till insatser som är knutna till uppdrag inom fjärranalys och geografiska informationssystem bör också kunna tillhandahålla programvaror och utbildning. En programvara av särskilt intresse är ArcCadastre, som är ett verktyg för hantering av geografisk information och framställning av kartor. ArcCadastre är utvecklad inom lantmäteriet på basis av plattformar från privata leverantörer. Programmet används i lantmäteriets egna verksam- heter, men är också användbart för kommunerna och privata före- tag verksamma inom mätning och kartering. I nuvarande organisation är det affärsområdet inom Metria som utvecklar, förvaltar, marknadsför och säljer program- varan. Det är uppenbart att varken utveckling eller försäljning av ArcCadastre inom ramen för verksamhet kan ske på ett sätt som ger full konkurrensneutralitet och ArcCadastre växer i betydelse som anledning till misstro mot bland privata aktörer. Lika uppenbart är att det finns ekonomiska skäl för att låta sälja en produkt som utvecklats internt på marknaden för att återvinna en del av utvecklings- och förvaltningskostnaderna. ArcCadastre kan också vara till nytta i bl.a. kommunerna och det är mycket ovanligt med programvara inom området som är utvecklad i . Vi menar att bl.a. den stora interna användningen av ArcCadastre inom lantmäteriet talar för att bör ha ett fortsatt ansvar för förvaltning och utveckling av denna pro- gramvara. Däremot vore det önskvärt att verkets roll inom försälj- ning och marknadsföring blev mer neutral och mindre domi- nerande på den nationella marknaden. Vi föreslår att Lantmäteri- verket får i uppdrag av regeringen att redovisa förslag till en lösning där verket antingen överlåter försäljningen av ArcCadastre i till andra aktörer eller erbjuder ett antal återförsäljare av program- varor att sälja ArcCadastre vid sidan av verket. Oavsett lösning menar vi att på marknadsmässiga villkor bör kunna tillhandahålla ArcCadastre till de kommuner som har lantmäterimyndighet. Detta för att ta tillvara de för- bättrade tekniska möjligheter till samverkan inom fastighetsbild- ningen som en gemensam programvara ger. Den internationella försäljning och marknadsföring av ArcCadastre som hanteras av ESRI och berörs inte av våra förslag ovan. Förutom ovanstående verksamhetsområden menar vi att Lant- mäteriverket även i fortsättningen bör kunna förlagshålla, distri- buera och marknadsföra annat kartmaterial än de allmänna kartorna inom ramen för den egna förlagsverksamheten. Vi bedömer att den konkurrenssnedvridande effekten av detta inte väger lika tungt som möjligheterna att vinna stordriftsfördelar i samband med till- handahållandet av de allmänna kartorna. Detta gäller särskilt som antalet försålda allmänna kartor sjunkit kraftigt . En större volym i verksamheten underlättar också fort- satta investeringar i digitalt beställningstryck (Print on Demand) som bara finns för fastighetskartan. Att lägga ut förlags- verksamheten på privata aktörer har tidigare prövats med negativt resultat och verksamheten kräver en långsiktighet som inte är väl avpassad för upphandling. Genom förlagsverksamheten återförs också information om de allmänna kartornas användbarhet och förmåga att svara mot kundernas behov till från det stora antalet återförsäljare. I mer grundläggande bemärkelse menar vi att tillhandahållandet av de allmänna kartorna fortfarande bör ses som en del i kärnuppgifter likaväl som att tillhandahålla samma material i digital form. Slutligen kan vi inom det geodetiska området se ett stort framtida behov av rådgivning och utbildning från sida, särskilt i anslutning till arbetet med att införa ett enhetligt natio- nellt geodetiskt referenssystem. Dessa insatser kan komma att bedrivas som uppdragsverksamhet. Vi utesluter inte heller att det kan finnas motiv för en mycket begränsad uppdragsverksamhet inom geodetisk mätning som inriktas mot icke konkurrensutsatta uppdrag. 10.6Tydligare åtskillnad av uppdragsverksamheten Inom förbereds en omorganisa- tion av verksamheterna. Eftersom utformningen av den interna organisationen bl.a. berör möjligheterna till en ändamålsenlig åtskillnad av kvarvarande upp- dragsverksamhet inom , vill vi peka på några för- hållanden som vi bedömer vara är av särskild vikt vid utformningen av den nya organisationen. Vi menar att en viktig styrande faktor för utformningen av organisationen bör vara att uppnå en uppgifts- och ansvars- fördelning mellan verkets olika divisioner som dels ger en tydlig åtskillnad av den framtida uppdragsverksamheten, dels skapar ett mer sammanhållet ansvar för de verksamheter som är förknippade med uppgiften att producera, förvalta och tillhandahålla den grund- läggande informationen. Detta förbättrar möjligheterna till konkurrensneutralitet, tydliggör kärnuppgifterna inom informa- tionsförsörjningen och därmed det offentliga åtagandet, samt ger bättre förutsättningar för en effektiv och samordnad styrning av dessa uppgifter. I den organisation som är på väg att ändras har Lantmäteriets uppdragsdivision Metria, helt i enlighet med statsmakternas direk- tiv i samband med omstruktureringen 1996, en dubbelroll. Metria fungerar dels som intern utförarorganisation för uppdrag från övriga delar av , dels som uppdragsdivision för externa uppdrag. Tanken bakom denna ordning var att möjliggöra en beställar-utförarmodell under den långa fas av databasupp- byggnad som håller på att avslutas. Ett annat motiv för den valda organisationen var att alla de verksamheter som senare even- tuellt skulle kunna bli föremål för en bolagisering skulle hållas åtskilda. Metrias dubbla roll är fördelaktig så till vida att den skapar synergieffekter som bidragit till att minska kostnaderna för stats- uppdraget. Kostnaderna för personal och utrustning inom t.ex. bildverksamheten och den geodetiska verksamheten kan fördelas på en större verksamhetsvolym. Detsamma gäller i hög grad kostnaderna för att tillhandahålla de allmänna kartorna. I en beställar-utförarmodell finns också generellt bättre förutsättningar för att synliggöra kostnader och öka kostnadsmedvetenheten. Modellen har också nödvändiggjort uppbyggnad av beställar- kompetens inom division Landskaps- och fastighetsdata, vilket i sin tur underlättat det ofta svåra steget från helt intern produktion till upphandling av vissa moment. Ur ett konkurrensperspektiv är det å andra sidan betänkligt med en uppdragsdivision som får en så stor del av sina totala intäkter via interna beställningar, även om de konkurrenssnedvridande effek- terna inte torde vara så stora som storleken på de interna beställ- ningarna antyder. Merparten av de interna uppdragen utförs inom Metria Geodata, den del av Metria som har den mest begränsade externa uppdragsverksamheten. Merparten av de interna uppdragen är också redovisningsmässigt skilda från resultatområden med externfinansierad uppdragsverksamhet. Det går inte att komma ifrån att kombinationen av interna och externa uppdrag inom Metria medför ökad risk för konkurrenssnedvridningar och gör den ekonomiska och organisatoriska åtskillnaden av den externa uppdragsverksamheten mindre tydlig. En organisations- modell där uppdragsdivisionen endast omfattar verksamheter som har extern finansiering är i detta avseende att föredra. Metria har följande större uppgifter i form av interna upp- drag –produktion, förvaltning och leverans av digitala geografiska data, –kontroll av upphandlad produktion av geografiska data, –produktion, tryckning, förlagshållning och distribution av de allmänna kartorna, –produktion och förvaltning av Nationalatlas, –ansvaret för lantmäteriets delvis gemensamma försäljnings- organisation, –utförande av vissa förrättningsmoment inom fastighetsbild- ningen. Vi menar att i samband med att uppbyggnaden av de grundläggande geografiska databaserna avslutas så långt möjligt bör övergå till en tydligare och mer renodlad organisation. Strävan bör vara att uppdragsdivisionen endast skall omfatta kvarvarande externfinansierad uppdragsverksamhet och att ovan redovisade uppgifter som är direkt kopplade till statsuppdraget istället hanteras inom en division som motsvarar nuvarande Landskaps- och fastighetsdata eller i vissa fall upphandlas på marknaden. Genom att uppbyggnadsfasen avslutas och genom att upphandling av viss produktion av geografiska data nu är etablerad inom Lant- mäteriverket, bortfaller också de tidigare skälen för en kombinerad utförar/uppdragsdivision. Den pågående utvecklingen mot en ökad integration av geografisk information och fastighetsinformation talar även för att ansvaret för förvaltning och leverans av grundläggande data för de båda informationsslagen bör bli mer samlat. I samband med att vi i andra avsnitt redovisat våra tankar kring formuleringen av det offentliga åtagandet inom informations- försörjningen och de processer som behövs för att hantera detta åtagande, har vi berört frågan om gränsdragningen mellan å ena sidan användningsanpassning inom ramen för ett offentligt åtagande och å andra sidan vidareförädling som bör kunna vila på en marknad. Vi tror att denna gränsdragningsproblematik också ställer vissa grundkrav på framtida organisation. De produkter och tjänster som innefattas i det offentliga åtagandet bör inte organisatoriskt sammanblandas med produkter och tjänster som ligger utanför det offentliga åtagandet och till- handahålls som uppdragsverksamhet på marknadens villkor. Om denna gränsdragning inte upprätthålls, finns risk för fortsatt otydlighet och förtroendeskador; en risk som sannolikt blir betydande oavsett de interna åtgärder vad gäller styrning och redo- visning av olika verksamheter som kan vidta. Den otydlighet som tidigare uppstod genom att grunddataproduktionen organisatoriskt fördes samman med uppdragsverksamhet får inte ersättas av en otydlighet i produktskedet. I det ovan sagda ligger också att försäljning och marknadsföring av grunddata och uppdragsverksamhet helst bör ske helt åtskilt. Detta ger visserligen synergiförluster och kan också vara till nack- del för vissa användare. Eftersom många konkurrenter har gett uttryck för att bristande konkurrensneutralitet lätt uppstår i sam- band med gemensam försäljning och marknadsföring, menar vi ändå att det vore mycket betydelsefullt om verket kunde nå fram till en helt tydlig åtskillnad av kvarvarande uppdragsverksamhets aktiviteter inom dessa områden. Utredningens förslag: Ett Marknads- och Konkurrensråd inrättas vid som ett forum för dialog mellan verket och den privata sektorn (avsnitt 10.7.2). En marknads- och konkurrenspolicy bör utformas av Lant- mäteriverket som samlat tydliggör för privata aktörer verkets roll och uppgifter inom uppdragsområdet. Policyn bör finnas lätt tillgänglig, exempelvis på (avsnitt 10.7.3). Våra förslag rörande uppdragsverksamhet inne- bär en ny grundläggande utgångspunkt för framtida roll på marknaderna inom lantmäteriområdet. Utgångspunkten bör vara att skall vara marknadsstimulerande och marknadskorrigerande. finns en tydlig tendens till att i allt högre grad upp- fattar sin roll i förhållande till målet att främja en ökad användning av informationen som att ta marknad och genom egen uppdrags- verksamhet sprida informationen. Vi menar att denna utgångs- punkt inte är långsiktigt hållbar och att den om den fullföljdes skulle motverka utvecklingen av en vital marknad för geografisk informationsteknik i . Ett skäl till detta är den osäkerhet och den misstro som en sådan strategi väcker hos de privata aktörer som primärt bör svara för utvecklingen av marknaden. Vi tror också att nuvarande förhållningssätt har lett till att privata aktörer har en överdriven uppfattning om i vilken utsträckning uppdragsverksamhet är konkurrensutsatt. Den nya utgångspunkten för uppdragsverk- samhet bör kompletteras av en ökad tydlighet från verkets sida i konkurrens- och marknadsfrågor. Vi tror också att dialogen med den privata sektorn behöver fördjupas och få fastare former. Vi föreslår nedan två åtgärder för att nå dessa syften; att Lant- mäteriverket skall utarbeta en marknads- och konkurrenspolicy samt att ett marknads- och konkurrensråd bör inrättas. 10.7.2Ett Marknads- och konkurrensråd Privata företag inom GIS-sektorn tycks i flera fall bära på en oro för vad lantmäteriet skall göra härnäst. Denna oro är förklarlig hos privata företag som är helt marknadsberoende och oron finns naturligtvis även i relation till de andra privata företagen. En risk finns dock för att de privata företagen vid kontakter med inte fullt ut vågar föra en fördjupad dialog om sina informationsbehov. Vi menar mot denna bakgrund att det nu finns skäl och möjlig- het för att se över och förändra sin grund- inställning till vilken roll verket bör spela på olika marknader. Den nuvarande inriktningen mot att skall öka sin egen uppdragsverksamhet bör ersättas av ett perspektiv där utgångs- punkten är att skall fokusera sin uppdragsverk- samhet till områden där privata aktörer av olika anledningar inte ensamma kan tillgodose användarnas behov. För att klara en sådan omställning fordras en väl fungerande – och fortlöpande – dialog med de privata företagen och med de användare som behöver få sina behov täckta. Behovet av en sådan dialog är också tydligt mot bakgrund av att det ofta framförs kritik mot bristande konkurrensneutralitet som vid närmare granskning visar sig bottna i rena missförstånd angående bl.a. de regelverk som styr tillhanda- hållande av informationen. Vi tror att relationen mellan och de privata företag som verkar inom sektorer som berörs av lantmäteriets verk- samheter skulle kunna förbättras betydligt genom en mer utvecklad En förbättrad dialog skulle åtminstone kunna undanröja den kritik mot som beror på missförstånd eller på bristande öppenhet från sida. Förståelsen för de villkor som styr verkets respektive företagens verksamhet bör också kunna öka. Som man kan förvänta sig kommer i kontakt med de privata företagen i flera olika sammanhang, bl.a. köper företagen grunddata från verket och många vidareförädlare av grunddata är också återförsäljare av information. Det saknas dock en kontaktyta eller ett forum som är direkt fokuserat på frågor som rör marknads- och konkurrens- aspekter och där och de privata företagen kan mötas som lika parter. Nuvarande kontakter sker ofta i samman- hang där företagen har roller som är mer eller mindre beroende av verkets beslut, som t.ex. kund- eller återförsäljarrollen. De s.k. råd som inrättats vid som en kanal för användar- inflytande tycks fungera väl, men är inriktade på andra frågeställ- ningar och domineras ofta av statliga myndigheter. Vi föreslår därför att får i uppdrag av reger- ingen att inrätta ett särskilt marknads- och konkurrensråd. Rådet bör framförallt bestå av företrädare för konkurrerande eller potentiellt konkurrerande företag som berörs av uppdragsverksamhet eller kan ha synpunkter på hur långt verket bör gå i sin användningsanpassning av grunddata. Vi anser att Marknads- och konkurrensrådet bör ha en extern ordförande som utses av regeringen. En extern ordförande har bättre förutsätt- ningar att fungera som moderator och styra rådets arbete i konstruktiva banor. Den externe ordföranden blir också en garant för att rådet inte utvecklas till ett organ för konkurrensbegränsande marknadsuppdelning mellan och medverkande aktörer. Marknads- och konkurrensrådet bör vidare ges en hög status och en stabil ställning genom att skrivas in i Lantmäteri- verkets instruktion. Marknads- och konkurrensrådet bör vara ett forum för dialog mellan och den privata sektorn. Genom rådet kan informera om sitt arbete för att bibehålla och utveckla konkurrensneutraliteten och om den framtida inrikt- ningen hos de verksamheter som kan vara känsliga ur konkur- renssynpunkt. De privata företagen får möjlighet att framföra sin syn på vilka krav som bör ställas på ur ett konkurrensperspektiv och hur verket kan utveckla sin marknads- Rådets synpunkter får dock vägas av mot användarnas syn på marknads- och konkurrensförhållanden och på roll och uppgifter i övrigt. De uppgifter som ålagts av riksdag och regering och möjligheterna att under rimliga villkor utföra dessa, är andra viktiga faktorer att väga in. En angelägen uppgift för rådet blir att delta i utformningen av den marknads- och konkurrenspolicy som vi föreslår att Lant- mäteriverket skall utarbeta (se nedan). Den färdiga policyn kan sedan utgöra en bas för rådets fortsatta arbete och successivt utvecklas genom bl.a. rådets synpunkter. Både inriktning och avgränsning av kvarvarande uppdragsverksamhet samt frågan om var gränsen går för ett aktivt tillhandahållande och en rimlig användnings- anpassning av informationen, är andra relevanta frågor att behandla i marknads- och konkurrensrådet. Även prissättningen av olika produkter, villkor för återförsäljarna m.m. kan tänkas vara av intresse för rådet. Marknads- och konkurrensrådet bör liksom de övriga råden vid medverka i arbetet med att utarbeta de utveck- lingsstrategier, finansieringsplaner och verksamhetsplaner som vi i kapitel 9 föreslår som bärande delar i det framtida arbetet med att utveckla grundläggande information och till- handahållandet av denna. Marknads- och konkurrensrådets syn- punkter bör tydliggöras och ges offentlighet genom att redovisas i t.ex. en bilaga till berörda dokument. Vi har övervägt att föreslå att Marknads- och konkurrensrådet också skall få som uppgift att pröva konkreta ärenden rörande bristande konkurrensneutralitet i verksamhet. Vid det statliga bolaget finns ett konkurrensråd med en sådan funktion. Vi har dock avstått från att föreslå en sådan roll för det nu aktuella rådet. Ett skäl till detta är att uppdragsverksamhet – om våra förslag genomförs – kraftigt kommer att minska i omfattning och att behovet av att upprätta en särskild instans för sådan prövning där- med kan förväntas bli begränsat. Vi menar också att det mer generellt är en bättre ordning att de konkurrensfrågor som är så komplicerade att de förtjänar en särskild prövning hanteras av Kon- kurrensverket. 10.7.3En marknads- och konkurrenspolicy Vi tror att , även med en mer begränsad uppdragsverksamhet , bör ägna ökad uppmärksamhet åt hur verket framträder som uppdragsdrivande myndighet.