sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Att Försvarsmaktens personal i så stor utsträck- ning utgörs av totalförsvarspliktiga och att just denna personalkategori hanterar materielen kan därför i sig utgöra en begränsning av Försvars- maktens möjlighet att lämna stöd till andra. För att Försvarsmakten skall kunna lämna stöd genom att tillhandahålla kvalificerad materiel krävs ofta – som redan påpekats – att Försvarsmakten även kan bidra med personal som kan hantera materielen. Vid ställningstagande till om en medverkan av totalförsvarspliktiga skulle kunna anses utgöra ett led i deras utbildning måste man beakta inte bara verksamhetens art utan också hur den kan beräknas pågå. Är det fråga om en långvarig medverkan från Försvarsmaktens sida kan det vara mer tveksamt om ett deltagande verkligen kan utgöra ett led i utbildningen av berörd pliktpersonal. Den nu behandlade problematiken bör dock inte överdrivas. Ofta utgör den här typen av biståndssituationer utmärkta övningstillfällen för Försvarsmakten. En prövning från Försvarsmaktens sida måste dock alltid ske före varje sådant deltagande. Det bör också betonas att när det saknas övningsmoment finns det inte något som hindrar att totalförsvarspliktiga frivilligt deltar i verk- samhet som går utanför utbildningsplikten efter att särskilt avtal där- om har träffats mellan den totalförsvarspliktige och Försvarsmakten. Utredningens överväganden och förslag I sammanhanget bör noteras att grundutbildningens längd är beräknad till den tid det tar att utbilda totalförsvarspliktiga för krigsuppgiften. Om de deltar i verksamhet som går utöver utbild- ningsplikten , kan det bli svårt att uppnå utbildningsmålet. Utredningens bedömning: Utredningens förslag om Försvars- maktens uppgifter vid omfattande terroristattentat och bevak- ningsuppgifter föranleder inte någon ändring av bestämmelserna om de totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet. Tjänstgöringsskyldighet i samband med vissa terroristattentat Försvarsmaktens främsta uppgift är att försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Med utgångspunkt från den av utredningen förordade tolkningen av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF ingår det i Försvarsmaktens uppgifter att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat. Genom den föreslagna lagen tilläggs vidare Försvars- makten en generell befogenhet till ingripande med vapenmakt vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp när regeringens beslut inte utan fara kan avvaktas. Totalförsvarspliktigas huvuduppgift är att stå till förfogande i händelse av krig. Utöver skyldigheten att delta i sådan verksamhet som utgör ett led i deras utbildning för krigsuppgiften är de givetvis skyldiga att delta i själva krigsuppgiften liksom i ingripan- den vid kränkningar av territorium under fred och neutra- litet. Detta måste även gälla i fråga om Försvarsmaktens skyldighet att, om utländsk militär personal under omständigheter som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt territorium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luftfartyg, tillgripa vapenmakt utan föregående varning. Om det i enlighet med utredningens förslag blir en i lag fast- slagen uppgift för Försvarsmakten att i vissa fall möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat, blir även detta att betrakta som en krigsuppgift, vilken måste Utredningens överväganden och förslag jämställas med sådana konventionella stridande uppgifter som har angetts. Det bör därmed enligt gällande principer anses ingå i de totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet att medverka vid utförandet av uppgiften. Om det blir aktuellt för Försvarsmakten att ingripa i sådana fall som avses utgår utredningen likväl från att totalförsvarspliktiga endast i undantagsfall kommer att tas i anspråk för uppgifter som är förenade med särskilda risker. I största möjliga utsträckning bör det vara fast anställd personal som medverkar i sådan verksamhet. Utredningen är också medveten om att kvalificerade förband i vilka totalförsvarspliktiga ingår inte i nuvarande struktur är gripbara med kort varsel. Den av utredningen föreslagna lagen innebär emellertid också att Försvarsmakten även får till uppgift att, efter begäran av polisen eller , ingripa vid våldshandlingar eller över- hängande hot om våldshandlingar som inte utgör ett väpnat angrepp mot riket och som kommer från fartyg eller luftfartyg som inte kan antas härröra från främmande stat. I fråga om sådana ingripanden – där alltså en myndighet utanför Försvarsmakten har huvudansvaret – får i enlighet med rådande principer anses gälla att totalförsvarspliktiga kan åläggas att delta endast när det efter pröv- ning från Försvarsmaktens sida bedöms utgöra ett lämpligt övningstillfälle. Dessutom kan deltagande ske på frivillig grund. Utredningen anser inte att någon ändring i dessa principer behöver genomföras. Det kan emellertid vara lämpligt att på förhand göra en viss inventering av vilka totalförsvarspliktiga med kvalificerad och lämplig utbildning som skulle vara beredda att på frivillig grund medverka i situationer av här aktuellt slag. Deltagande i Försvarsmaktens bevakningsuppgifter Enligt lagen (1990:217) om skydd för viktiga samhällsviktiga anlägg- ningar m.m. (skyddslagen) får militär personal anlitas för bevakning av skyddsobjekt. I 2 § förordningen med bestämmelser för Försvarsmaktens personal anges att den militära personalen består av yrkesofficerare, reservofficerare, officersaspiranter, totalförsvars- pliktig personal, krigsfrivillig personal, hemvärnsmän, frivillig personal, tjänstepliktig personal och personal i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Utredningens överväganden och förslag För att totalförsvarspliktiga under grundutbildning skall komma ifråga för ett bevakningsuppdrag måste han eller hon först vara godkänd av Försvarsmakten att bli skyddsvakt. Som skyddsvakt får endast den godkännas som har erforderlig utbildning och som även i övrigt är lämplig för uppgiften. Beslut om vilka totalförsvars- pliktiga som skall genomgå särskild utbildning till skyddsvakt samt vilka bevakningsuppgifter den totalförsvarspliktige efter godkän- nande skall utföra fattas av Försvarsmakten. Totalförsvarspliktigas skyldighet att tjänstgöra som skyddsvakter följer av lagen om totalförsvarsplikt. De förslag som utredningen lägger fram beträffande Försvarsmaktens bevakningsuppgifter synes inte behöva föranleda någon ändring i nämnda lag. Det stora flertalet länder som bedriver underrättelseverksamhet har en civil och en militär organisation som arbetar var för sig. Skill- naden mellan civila och militära underrättelseorganisationer ligger främst i vilka underrättelsemål som prioriteras. Inom den svenska Försvarsmakten bedrivs underrättelseverk- samhet genom den militära underrättelsetjänsten. Den militära säkerhetstjänsten, som bl.a. inhämtar underrättelser för att identi- fiera och kartlägga säkerhetshotande verksamhet riktad mot Försvars- maktens intressesfär, faller däremot utanför bestämningen försvars- underrättelseverksamhet och berörs inte i det följande.28 Organisa- toriskt ryms båda tjänsterna inom den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST). Enligt 2 § första stycket förordningen (2000:555) med instruk- tion för Försvarsmakten skall Försvarsmakten kunna försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. I det före- gående (avsnitt 6.2) har utredningen föreslagit att Försvarsmakten skall tilläggas uppgifter även när det gäller att möta tänkbara väpna- de angrepp mot landet som inte härrör från en främmande stat, dvs. Inte minst mot denna bakgrund finns det skäl att redovisa och diskutera befogenheterna för Försvars- 28 Eftersom säkerhetshotande verksamhet kan förekomma i form av terrorism ingår det i den militära säkerhetstjänstens uppgifter att inhämta underrättelser härom för att kartlägga verksamhetens omfattning, inriktning samt medel och metoder (jfr regleringsbrev 2003 för Försvarsmakten, bilaga 5). Utredningens överväganden och förslag makten att inhämta, bearbeta och analysera information om inter- nationell terrorism29 samt överväga behovet av regeländringar, främst i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av Försvarsmakten, Försva- rets radioanstalt (FRA), och Totalförsva- rets forskningsinstitut. Verksamheten regleras i nämnda lag och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsunderrättelseverksamhet skall enligt 1 § första stycket lagen om försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas för att kart- lägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med under- rättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på sam- hället i fred. (Bestämmelserna och de förarbeten som ligger till grund för regleringen redovisas närmare i avsnitt 3.11.) I uppgiften att kartlägga yttre militära hot mot landet synes inte kunna intolkas underrättelseverksamhet med sikte på terrorist- anfall. Till den del försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik skulle den i och för sig kunna inbegripa även underrättelseverksamhet med sikte på sådana angrepp. I lagens 4 § anges emellertid generellt att försvarsunderrättelseverksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsföre- byggande arbete. Terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet är krimi- nella handlingar som enligt allmänna regler ankommer på rätts- väsendet att förebygga och bekämpa. På polissidan är det Riks- polisstyrelsen och Säkerhetspolisen som enligt föreskrifter med- delade med stöd av 7 § polislagen (1984:387) har detta ansvar. Säkerhetspolisens huvuduppgift är nämligen att leda polisverksam- het för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och i 29 Inhemsk extremism omfattas av det s.k. författningsskyddet och ingår i Säkerhetspolisens arbete med att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet. Försvarsunderrättelse- verksamhet får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet (och för det internationella säkerhetssamarbetet). Utredningens överväganden och förslag fråga om terroristbekämpning. Den säkerhetsunderrättelsetjänst som bedrivs hos innebär att underrättelser om förhållanden som kan vara av betydelse för rikets yttre och inre säkerhet samt för bekämpningen av terrorism inhämtas, bearbetas och analyseras (jfr avsnitt 4.1.4). När det gäller bakgrunden till regleringen i lagen om försvars- underrättelseverksamhet förtjänar att anmärkas att Underrättelse- kommitténs föreslag innebar att de grundläggande uppgifterna inom försvarsunderrättelseverksamheten skulle anges med ut- trycket kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet.30 Regeringens författningsförslag innehöll inte den senare delen av meningen som regeringen konstaterade att kommitténs förslag i princip överensstämde med regeringens.31 hänvisade i sammanhanget till regeringens uttalande att ansvaret för åtgärder mot nya säkerhetshot, som inte bedöms utgöra någon direkt fara för landet, låg på olika civila, statliga och kommunala myndigheter, men att den militära underrättelsetjänsten inom ramen för uppdrag borde kunna stödja dessa myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall. Utskottet ansåg att en utvidgning av ansvaret till att omfatta även andra yttre hot än militära hot kunde skapa osäker- heter när det gällde ansvar och befogenheter i förhållande till andra instanser som bedriver t.ex. säkerhetsunderrättelseverksamhet eller kriminalunderrättelseverksamhet.32 Även om lagen ingalunda är lättolkad får man av det anförda dra den slutsatsen att Försvarsmakten (och övriga försvarsunderrättelse- myndigheter) inte avsetts ha befogenhet att på eget initiativ och som ett led i den egna verksamheten bedriva underrättelseverksam- het avseende terrorism och andra nya säkerhetshot.33 Som angetts skall Försvarsmakten däremot medverka med underrättel- ser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred i den utsträckning som regeringen bestämmer. Ansvarsförhållandena på sådana områden påverkas inte av Försvarsmaktens medverkan.34 Av förut redovisade förarbeten till 4 § lagen om försvars- underrättelseverksamhet framgår vidare att regleringen inte syftar till att utgöra hinder mot att myndigheter som sysslar med försvars- 30SOU 1999:37 s. 323. 1999/2000:25 s. 13. 1999/2000:FöU3, se även avsnitt 3.11. 33Jfr överväganden i avsnittet Det vidgade säkerhetsbegreppets (s.k. nya hot) konsekvenser för underrättelsetjänsten (SOU 1999:37 s. 239 ff) 1999/2000:25 s. 14. Utredningens överväganden och förslag underrättelseverksamhet, enligt regeringens bestämmande, skall kunna lämna andra myndigheter biträde.35 Det finns inte heller något hinder mot att Försvarsmakten vidarebefordrar s.k. överskotts- information om terrorism till Säkerhetspolisen.36 Dessutom kan myndigheter som ägnar sig åt försvarsunderrättelse- verksamhet, enligt regeringens bestämmande, bedriva uppdrags- verksamhet för annan myndighets räkning. Sådan verksamhet bedrivs av FRA med stöd av 1 § förordningen (1994:714) med instruktion för samt regeringens regle- ringsbrev. Det rättsläge som sålunda har skapats genom lagstiftningen bör jämföras med de förväntningar som statsmakterna ställer på försvars- underrättelseverksamheten och som har kommit till uttryck i olika sammanhang. Regeringen har angett den grundläggande inriktningen för försvarsunderrättelseverksamhetens bedrivande under inne- varande försvarsbeslutsperiod i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10 s. 242 ff).37 Regeringen framhåller att är i behov av en väl fungerande, effektiv och samordnad underrättelseverksamhet som mer än tidigare är inriktad mot en vidgad säkerhetspolitisk hotbild. Det krävs en utvecklad struktur för samordning och gemensam hantering av tvärsektoriella hot. Enligt propositionen har även underrättelsetjänsten en uppgift att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Detta får konsekven- ser för såväl civil som militär underrättelsetjänst. Regeringen anför vidare att den vidgade synen på vad som innefattas i hot mot landets säkerhet gör att den militära underrättelsetjänstens kontakt- yta med andra myndigheter, inte minst de polisiära, ökar. Under- rättelsetjänsten skall kunna samverka med andra myndigheter. I sammanhanget erinrar regeringen dock om de begränsningar som följer av 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. När det gäller nya krav på underrättelseverksamheten anför regeringen bl.a. att analys av utvecklingen mot alternativa krigföringsmetoder, inklusive s.k. asymmetrisk krigföring38 och terrorism skall utveck- 1999/2000:25 s. 17 f. 36Enligt bilaga 4 till regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten skall information som saknar betydelse för försvarsunderrättelsemyndigheternas försvarsunder- rättelseverksamhet inom ramen för gällande bestämmelser förstöras. Material som har ett sådant innehåll att det bör komma till polisens kännedom skall dock överlämnas till denna. 37Jfr avsnitt 5.1. 38Med assymetrisk krigföring (efter engelskans assymetric warfare) brukar man mena krig- föring eller strid mellan två helt olika typer av organisationer, till exempel mellan ett lands traditionella armé och en gerillagrupp. Utredningens överväganden och förslag Vidare skall samarbetet och samordningen stärkas mellan myndig- heterna inom försvarsunderrättelseverksamheten och andra myndig- heter i syfte att utveckla förmågan att hantera en bredare hotbild och att stödja internationella insatser. I budgetpropositionen (prop. 2002/03:1, avsnitt 3.8.4.4 Försvars- underrättelseverksamhet) anför regeringen att den tyngdpunkts- förskjutning som skett från traditionell militär förvarning och heltäckande operativ och taktisk förvarning mot strategiska och icke-militära underrättelser och den vidgade hotbilden bör fort- sätta. Detta kräver enligt regeringen utveckling av nya metoder och utökat samarbete såväl nationellt som internationellt. En fördjupad samverkan mellan försvarsunderrättelsemyndigheterna och andra underrättelseorgan utanför dessa (Säkerhetspolisen, Kriminalunder- rättelsetjänsten, Tullens underrättelsetjänst m.fl.) bör eftersträvas. Regeringen har också angett riktlinjer för försvarsunderrättelse- verksamheten vid de fyra försvarsunderrättelsemyndigheterna i regleringsbrev för budgetåret 2003.39 Regeringen anför bl.a. följ- ande beträffande inriktningen av verksamheten. Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall utveckla sin förmåga att in- hämta och rapportera underrättelser om, samt analysera sådana tren- der som kan få effekter mot landet och som har säkerhetspolitisk relevans. Den vidgade synen på vad som innefattas i hot mot landets säkerhet medför att högre krav ställs på försvarsunderrättelsemyndig- heterna beträffande samverkan och samordning med andra myndig- heter. Därutöver krävs nära kontakt mellan försvarsunderrättelse- myndigheterna och dess avnämare för att försvarsunderrättelseverk- samheten skall ge bättre beslutsunderlag. Tidskraven har vidare skärpts, vilket ställer ökade krav på myndigheternas snabbhet och del- givning. Försvarsunderrättelseverksamheten skall tillgodose sådana under- rättelsebehov som uppstår till följd av internationella verk- samhet. allt bredare medverkan i det internationella säker- hetssamarbetet kräver att statsmakterna genom försvarsunderrättelse- verksamheten får nödvändig information att lägga till grund för konfliktförebyggande åtgärder, krishantering, planering och beslut om insats. Detta arbete skall ha hög prioritet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall bidra till ett stärkt under- rättelsesamarbete inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik GUSP och EU:s krishanteringsförmåga ESDP. 39Se bilaga 4 till regleringsbrevet för Försvarsmakten . Utredningens överväganden och förslag Försvarsmakten/MUST har upplyst följande angående Försvars- maktens underrättelseverksamhet med inriktning på terrorism.40 I den omvärldsbedömning som Försvarsmakten måste göra för att kunna uppfylla sina uppgifter enligt lagen om försvarsunder- rättelseverksamhet kommer frågor om terrorism ofrånkomligen in. Sådan terrorism som kan destabilisera en hel region så att konflikt bryter ut är självklart något Försvarsmakten måste kunna följa och analysera. Det gäller inte minst om konflikten måste lösas med militära medel och med eventuell svensk medverkan. Terroristhot uppstår inte sällan långt utanför landets gränser och kan innehålla sådana maktmedel som endast kan mötas med militär verksamhet. För att Försvarsmakten skall kunna försvara mot väpnat angrepp i form av en terroristattack av den omfattning som händelserna hade, behövs underrättelser om terrorism som stöd i beslutsfattandet. Underrättelser om terrorism behövs dock i första hand för att lösa Försvarsmaktens uppgift att medverka i det svenska deltagan- det i internationellt säkerhetspolitiskt samarbete på ett adekvat sätt. Underrättelserna behövs som underlag för s.k. force protec- tion för svensk trupp och personal innan beslut tas om en even- tuell internationell insats och löpande under pågående insats. Försvarsmakten framhåller att uppdraget i denna del synes kunna komma i konflikt med det underrättelsearbete som bedrivs av Säkerhetspolisen beträffande terrorism (och av vad avser underrättelser om organiserad brottslighet). För att Försvarsmakten skall medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred krävs ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Något sådant bemyn- digande finns inte . Enligt Försvarsmakten är det vidgade säkerhetsbegreppets konsekvenser för försvarsunderrättelseverksamheten inte helt tyd- liga. Det framstår – trots uttalanden i olika propositioner – fort- farande inte som helt klart i vilken omfattning angiven inriktning gäller för försvarsunderrättelseverksamheten och vilka rättigheter respektive skyldigheter detta medför. Det torde därmed vara något oklart om Försvarsmakten genom MUST kan inhämta underrättel- ser om terrorism i utlandet. 40 Försvarsmaktens promemoria (utredningens dnr 2/03). Utredningens överväganden och förslag 6.6.3Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Försvarsunderrättelsemyndigheterna får inhämta underrättelser utomlands som är av betydelse för skyddet mot terroristangrepp samt bearbeta och analysera sådan information. Detsamma gäller i fråga om andra underrättelser, om de behövs till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Sådan verksamhet får dock endast bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden. Som framgår av redogörelsen för nuvarande rättsläge talar både lydelsen av lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och dess för- arbeten närmast för att verksamheten inte avsetts inbegripa någon fristående befogenhet för Försvarsmakten att inom ramen för den egna underrättelseverksamheten inhämta, bearbeta och analysera underrättelser om internationell terrorism, låt vara att det finns möjlighet för sådant ändamål lämna biträde åt andra myndigheter, främst Säkerhetspolisen. Lagen är dock inte lätt att tolka och det är naturligt att uppfattningarna i praxis om den avsedda innebörden skiftar något. Den avgränsning till militära hot som i enlighet härmed får anses följa av lagen om försvarsunderrättelseverksamhet är, med den hotbild som och framöver är aktuell, vansklig att upprätthålla i praktiken. Den bygger, liksom en stor del av gällande regelverk i övrigt, på den traditionella distink- tionen mellan främmande uniformsklädd militär personal, som inte får ställas till ansvar för sina gärningar i denna egenskap, och civilpersoner, vilkas lagöverträdelser skall bekämpas av rättsväsen- det. Som utredningen har framhållit i det föregående måste vi emellertid ha en viss beredskap att, om nödvändigt även genom insatser från Försvarsmakten, möta även andra väpnade hot mot landet än sådana som härrör från främmande stat. I det föregående har utredningen föreslagit att Försvarsmaktens befogenheter när det gäller att möta sådana hot regleras genom särskild lagstiftning. Försvarsunderrättelseverksamheten är ett led i Försvarsmaktens uppgifter i fred, beredskap och krig. Det grundläggande syftet är och måste även vara att kartlägga yttre hot mot landet och härigenom ge underlag för Försvarsmaktens beredskap, opera- tiva verksamhet och förbandsproduktion samt för krigsorganisatio- nens utveckling och materiella förnyelse. Utredningens överväganden och förslag bedrivs också med syfte att ge underlag för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. En väsentlig avgränsning av verk- samheten som uppenbarligen är avsedd men som inte med den tydlighet som är önskvärd kommer till uttryck i lagstiftningen är att verksamheten skall bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden. I fråga om den del av verksamheten som bedrivs i det grund- läggande syftet att kartlägga yttre hot mot landet för en anpassning av det svenska totalförsvaret till hotbilden ansluter sig utredningen till den avgränsning som ligger till grund riksdags- beslut om försvarsunderrättelseverksamheten så till vida att säker- hetshot som har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet eller etniska och kulturella konflikter inte bör vara en uppgift för försvars- underrättelseverksamheten. När det gäller sådana yttre väpnade hot som kan utgöra en direkt fara för landet, anser utredningen det dock ofrånkomligt att de i viss utsträckning blir föremål för en aktiv underrättelseverksamhet även hos oss.