sou · GRB384d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En sådan långtgående kontroll och ingripande- möjlighet är dessutom svårförenlig med den marknadsansats som till skillnad från vad som tidigare gällt numera styr regleringen av svenska livförsäkringsbolag. 1998/99:87. 6Mer än av riskkapitalet i de traditionella livförsäkringsbolagen finansierades av försäkringstagarna (ca ) medan endast utgjordes av aktiekapital eller garantikapital. Om garanteras som återbäring, skulle den erforderliga solvensmarginalen för dessa åtaganden uppgå till som lägst . För att även täcka solvensmarginalen avseende de befintliga åtagandena skulle det behövas ytterligare . Det är visserligen inte svårt att identifiera orsaken till problemen på området och peka på lösningen - ekonomiskt riskkapitalbidrag, inflytande och vinstmöjligheter måste motsvara varandra på ett rimligt sätt. De juridiska frågeställningarna om bl.a. äganderätt som är förenade härmed är dock synnerligen komplexa. Utredningen förutsätter emellertid att frågeställningarna inte endast behandlas inom ramen för den kommande översynen av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretag. Mot bakgrund av de erfarenheter som har gjorts, inte minst , finns det all anledning för såväl marknadsaktörerna som att börja söka lösningar inom ramen för nuvarande regelverk. Som nämnts har förändringar i den riktningen aviserats inom tillsynsområdet. har därutöver möjligheter att ingripa mot placeringen av tillgångar motsvarande riskkapitalet i försäkringsbolagen. En kapitalförvaltning som innebär att riskkoncen- trationen i tillgångarna blir så stor att bolagets soliditet äventyras och därmed dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal kan inte anses stå i överensstämmelse med stabilitetsprincipen. Även skälighetsprincipen7 och principen om god försäkringsstandard torde kunna användas som stöd för i ingripanden som rör förfogandet av överskott.8 Enligt 5 kap. 1 § FRL får ett försäkringsbolag endast ta upp eller ta över penninglån (upplåning) med vissa angivna begränsningar. Upplåningen måste dels syfta till att effektivisera förvaltningen eller i övrigt vara motiverad av den bedrivna försäkringsrörelsen som sådan, dels vara av ringa betydelse med hänsyn till rörelsens omfattning och kapitalbasens storlek. får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av bestämmelsen och får även, om det finns särskilda skäl, medge undantag från kravet på att upplåningen skall vara av ringa betydelse. Försäkringsbolagens upplåningsmöjligheter begränsas även av förbudet mot försäkringsfrämmande rörelse i 1 kap. 3 § FRL, vilken vilar på tvingande EG-rätt. Ett bolag får således inte bedriva 7Principen gäller fortfarande för försäkringsavtal träffade före , såvida ingenting annat har avtalats mellan försäkringsbolaget och försäkringstagaren. 8En redogörelse för de angivna principerna finns i prop. 1998/99:87 s. 158 ff. upplåningsverksamhet i sådan omfattning att gränsen mellan för- säkringsverksamhet och annan finansiell affärsrörelse, som exempelvis bankverksamhet, blir otydlig. Enligt vad som anfördes i försäkringsrörelsereformen är utgångs- punkten för nuvarande bestämmelser om upplåning att upplåningen inte skall vara av sådan karaktär eller omfattning att försäkrings- tagarnas skyddsintresse riskeras som en mera ordinär upp- låning som är affärsmässigt befogad och förenlig med försäkrings- tagarnas intressen inte bör förhindras. De gällande reglerna motiverades dock främst utifrån stabilitetsprincipen, dvs. att försäkringsrörelse skall bedrivas med sådan soliditet och likviditet att åtagandena mot försäkringstagarna inte äventyras samt med en god riskkontroll. Regeringen bedömde att det fanns skäl att ställa sig avvisande till exempelvis upplåning i syfte att skapa hävstångs- effekter i balansräkningen, med spekulativt syfte eller med enda avsikt att tillföra försäkringsbolaget ytterligare placeringstillgångar. En sådan utveckling skulle kunna medföra en ökning av de finansiella riskerna som gjorde kravet på solvensmarginal praktiskt taget betydelselöst.9 Utgångspunkten för utredningens förslag är att försäkrings- bolagen skall kunna uppfylla sina åtaganden gentemot försäkrings- tagarna. Så sker genom regler som syftar till att bolagen skall inneha en tillfredsställande mängd skuldtäckningstillgångar i vilka försäkringstagarna har förmånsrätt. Förmånsrätten kommer att förstärkas ytterligare i och med att det s.k. försäkringsinsolvens- direktivet genomförs i svensk rätt (se avsnitt 4.5). I och med den valda lösningen och den utvidgning av förmåns- rätten som är aviserad finns skäl att överväga om nuvarande upplåningsbegränsningar kan mildras. Det skulle i så fall endast vara fråga om ändringar till förmån för sådana försäkringsbolag där försäkringstagarna inte kan anses ha anspråk på tillgångar utöver skuldtäckningstillgångarna, dvs. Vad gäller icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag och ömsesidiga bolag finns som framgått ännu inget skydd för försäkringstagarnas bidrag till riskkapitalet, varför inskränkningar tills vidare är påkallade. Vad beträffar vinstutdelande livförsäkringsbolag måste även det beslutade EG-direktivet om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut beaktas.10 Direktivet skall genomföras inom 1998/99:87 s. 264 ff. 2003/41/EG. ramen för den kommande översynen av associationsrätten för försäkringsföretag. Direktivet är visserligen inte direkt tillämpligt på livförsäkringsbolag, men medlemsstaterna ges en valmöjlighet att tillämpa direktivets centrala bestämmelser även på livförsäkrings- bolags tjänstepensionsverksamhet. I dessa delar innehåller direkti- vet bl.a. ett förbud mot all upplåning som inte endast syftar till att tillgodose tillfälliga likviditetsbehov. Såväl den utvidgade förmånsrätten som det nya regelverket på tjänstepensionsområdet kommer således att få betydelse för upplåningsreglerna. Utredningen avstår därför från att lämna några förslag men anser att frågan bör behandlas inom ramen för dessa lagstiftningsarbeten. 7.3.1Beräkning av försäkringstekniska avsättningar Dagens konstruktion med korshänvisningar mellan 7 kap. 1 och 2 §§ FRL, 3 kap. 1 § och 4 kap. 9 § ÅRFL, jämte föreskrifter och allmänna råd om årsredovisning11 medför en sammanblandning av rörelse- och redovisningsregler i de olika för- fattningarna som gör reglerna om försäkringstekniska avsättningar svåröverskådliga. En lösning skulle kunna vara att renodla regel- verket genom att låta de bestämmelser där inte särskilda solvens- aspekter gör sig gällande enbart framgå av ÅRFL. Ovan (avsnitt 3.2.1) har föreslagits att så skall ske beträffande indelningen av avsättningarna i olika poster. Ur ett solvensperspektiv är det grundläggande syftet med reglerna i denna del att försäkrings- bolagens avsättningar alltid skall motsvara värdet av ingångna åtaganden, medan den ekonomiska redovisningen syftar till att utomstående aktörer skall kunna genomlysa bolagets finansiella ställ- ning. När det gäller reglerna för beräkning av avsättningarna är proble- matiken dock, , en annan. används samma regler för beräkningen av avsättningarna såväl i solvensredovisningen som i den ekonomiska redovisningen genom en hänvisning från ÅRFL till FRL. Den ändring av värderingsreglerna i FRL som föreslås i avsnitt 3.2.2 ovan påverkar således inte enbart avsättningsberäkningen i ett solvensperspektiv utan även den ekonomiska redovisningen. 11 FFFS 2002:21. Utredningen har inte funnit skäl att föreslå en särreglering för värderingen i den ekonomiska redovisningen utan har tvärtom pekat på de fördelar ur genomlysningssynpunkt som en realistisk värdering leder till. får det pågående internationella arbetet inom IASB med utarbetande av nya redovisningsstandarder för försäkring inte ignoreras (se avsnitt 1.3.2). Mycket arbete återstår ännu, men i den framåtblickande diskussionen i IASB kring hur åtagandena skall värderas i försäkringsbolagens externa redovisning framhålls att värderingen av försäkringsåtganden bör ske med medvetet inbyggda riskmarginaler. Syftet är att den externa redovisningen skall ge en bild av försäkringsportföljens hypotetiska försäljningsvärde, dvs. återspegla den riskmarginal som marknads- aktörer normalt tar med i beräkningen när de värderar osäkra ekonomiska utfall. I dessa fall kan en riskmarginal vara relevant och bör vara beroende av storleken på den ekonomiska osäkerheten och aktörens riskaversion. Värderingen ur ett solvensperspektiv har dock ett annat syfte. Den skall begränsa risken för att försäkringsersättningar inte kan utbetalas till försäkringstagarna. Värderingen av åtagandena bör därför vara beroende av att försäkringsavtalen kan fullföljas i det befintliga försäkringsbolaget och riskmarginalen beroende av risken i bolagets tillgångar och åtaganden snarare än av ett annat försäkringsbolags betalningsvilja. Utredningens förslag innebär, som framgått, att avsättnings- beräkningen även fortsättningsvis kommer att regleras på samma sätt i den ekonomiska redovisningen som i solvensredovisningen, genom en bibehållen hänvisning från ÅRFL till FRL. Frågan om denna ordning skall bestå bör dock tas upp till behandling när kommande internationella redovisningsstandarder skall genomföras i svensk rätt. Det kan då, beroende på dessa standarders slutliga utformning, finnas skäl att åstadkomma en särreglering i FRL utifrån de speciella skyddsintressen som gör sig gällande ur ett solvensperspektiv. Dagens indelning av avsättningsposterna i ÅRFL utgör en produkt- indelning med olika beteckningar beroende på om de avser skade- eller livförsäkringsrörelse. Indelningen saknar i vissa avseenden relevans och är i andra avseenden svår att förstå. det livförsäkringsavtal som till sin karaktär är mer lika skadeförsäkring och där avsättningen beräknas på samma sätt som för skadeförsäkring men ändå redovisas som livförsäkringsavsättning. På motsvarande sätt finns det skadeförsäkringsavtal som till karaktär och avsättnings- beräkning liknar livförsäkring men ändå redovisas som skadeförsäk- ringsavsättningar. Vidare är en indelning av avsättningar med utgångspunkt i om de är skade- eller livförsäkringsavsättningar inte nödvändig om avsätt- ningarna, som utredningen föreslår, skall beräknas realistiskt. En sådan värderingsprincip blir densamma för samtliga avtal oavsett om det är fråga om liv- eller skadeförsäkring. Indelningen av avsättningarna efter försäkringsslag är dock inte det enda problemet med nuvarande reglering. Den terminologi som används är svårbegriplig och ofta även missvisande. Begreppet avsättning för ej intjänade och kvardröjande risker anger att syftet inte är att uppskatta värdet av den utestående ansvarigheten utan att periodisera en inkomst i intäkter över relevanta perioder. Den är närmast att jämföra med en värdering till högsta värdets princip. Avsättning för ej intjänad premie är en värdering till (upplupen) anskaffningskostnad. I de fall denna post understiger det realistiska värdet för framtida försäkringsfall görs en tilläggsavsättning. Avsättningen för oreglerade skador beaktar framtida ersättningar och skaderegleringskostnader för historiskt inträffade skador fram tills att dessa kan antas vara slutreglerade. Denna klass av avsättningar inrymmer åtaganden och avsättnings- beräkningar av mycket olika karaktär. Förutsättningarna för att säkert bestämma en avsättning kan därför skilja sig väsentligt åt. Gruppen innefattar i själva verket en icke enhetlig skara åtaganden med olika förutsättningar för en tillförlitlig värdering. Denna osäkerhet ger ofta skäl till att i mer noggranna analyser göra en finare indelning och redovisning av avsättning för oreglerade skador. Olika typer av oreglerade skador Inträffade kända skador med fastställd försäkringsersättning En skada kan vara slutreglerad, ersättningen bestämd till sitt belopp och beloppet förfallet till betalning men ännu inte utbetalt. För- dröjningen av utbetalningen kan ha flera orsaker. Betalningsmot- tagaren kanske inte är bestämd, t.ex. i väntan på en bouppteckning efter dödsfall, betalningsmottagaren kan ha emigrerat och adressen kan vara okänd. Avsättningen för en sådan skada är enkel. Det råder ingen osäkerhet om vare sig belopp och inte heller tidpunkt. Utifrån ett strikt redovisningsperspektiv är det inte längre fråga om en avsättning utan om en skuld. Det är dock lämpligt att även dessa ersättningar inordnas under de försäkringstekniska avsättningarna eftersom de annars kulle hamna utanför de skyddsregler som tar sin utgångspunkt i dessa. Rätten till förfallen ersättning upphör normalt enligt allmänna preskriptionsregler . Inträffade och kända skador med ej fastställd försäkringsersättning En skada kan vara känd men ännu inte slutreglerad. Osäkerhet råder om den slutliga kostnaden. Det är inte alltid enkelt att avgöra om för- säkringsbolaget skall ansvara för en inträffad skada och tvister före- kommer. Ofta är skaderegleringsprocessen utsträckt i tiden och det kan ta tid att genomföra t.ex. reparationer efter en skada. Normalt görs en individuell skattning av den slutliga kostnaden men även statistiska metoder kan användas för att beräkna avsättningen. Statistiska metoder torde vara nödvändiga för att bestämma risken i avsätt- ningarna. Inträffade kända skador med fastställd periodisk ersättning med osäker längd En skada (försäkringsfall) kan vara reglerad i den meningen att förutsättningarna enligt avtalet för att få ersättning är uppfyllda, men att dessa ersättningar kan vara utsträckta i tiden och avhängiga av att ett visst definierat tillstånd fortgår. Det gäller t.ex. trafik- och skadelivräntor samt sjuk- och arbetslöshetsförsäkring. För dessa skador råder normalt ingen osäkerhet om att ersättning ska utgå, inte heller om ersättningens storlek men däremot om ersättning skall utgå. Ersättningstiden kan i avtalet vara definierad på olika vis och kan avse en viss längsta tid från skadetillfället, tiden fram till dess en fastställd ålder uppnås eller en kombination av båda. Inledande väntetider (karens) efter skadetillfället förekommer även. I vissa fall kan beloppets storlek också vara knuten till t.ex. graden av arbets- oförmåga, vilken kan komma att ändras under det att den periodiska ersättningen utgår. Denna klass av åtaganden kan vara förenade med stor osäkerhet och stora risker, varför även avsättningen för denna typ av skador blir svårbestämd och osäker. Inträffade ej kända skador Det finns även skador (försäkringsfall) som bolaget har ansvar för men som ännu inte är kända för bolaget. Fördröjningen kan ha många orsaker. En viss fördröjning vid rapportering av en skada är alltid att förvänta sig av praktiska orsaker. Effekten av en skadehändelse kan vara fördröjd och visa sig först långt efter det att skadan inträffat. Den ersättningsberättigade kan inledningsvis vara omedveten om att denne är berättigad till ersättning eller kan välja att anlita ett ombud för att framföra sina anspråk. Om ett försäkringsavtal är återförsäkrat skall ersättningsanspråken framföras i ytterligare ett eller flera led. Avsättning för okända skador är svårfångad och kan för många försäkringsbolag utgöra den enskilt största risken. Avsättningen bestäms genom att historiska skaderapporteringsmönster undersöks statistiskt. Ett antal skador undersöks utifrån kända kostnader eller ackumulerad utbetald ersättning för rapporterade skador hänförliga till en viss skade- period. De statistiska metoderna går under benämningen triangulerings- metoder, där den s.k. chain-ladder-metoden är den mest kända. Det finns även riskuppskattningar för dessa metoder men de kan aldrig fånga systematiska förändringar i skaderapporteringsmönstret, endast de slumpmässiga variationer som förekommer. I vissa fall görs explicita uppskattningar av de återstående skadereglerings- kostnaderna för inträffade försäkringsfall, i andra fall görs det implicit genom att avsättningen för övriga delar av oreglerade skador ökas. för villkorad återbäring väcker särskilda fråge- ställningar. Begreppet introducerades i samband med försäkringsrörelsereform12 och motsvarar – enkelt uttryckt – av- talad eller ensidigt utfäst återbäring som försäkringstagarna står en finansiell eller en försäkringsteknisk risk för. Tanken bakom reformen var att redovisade vinster och andra överskott som inte är 1998/99:87 s. 203 f. tillgängliga för vinstutdelning eller förlusttäckning skulle gott- skrivas försäkringstagarna. På detta sätt skulle det gå att åstad- komma en klar uppdelning mellan försäkringstagarnas medel och bolagets riskkapital. Som ett ytterligare incitament i detta syfte infördes förbudet i 7 kap. 8 § FRL för försäkringsbolagen att förespegla återbäring som saknar grund i avtal.13 Det kan ifrågasättas om begreppet villkorad återbäring är relevant. Försäkringsbolagen har numera produktfrihet. Ett försäkrings- åtagande har kunnat kopplas till en viss mängd tillgångar och kombineras med nominella eller reala garantier. Försäkringsavtal kan utan hinder också konstrueras så att åter- bäring gottskrivs om ett visst försäkringstekniskt resultat uppnås. Det är exempelvis inte ovanligt med s.k. experience rating för större skadeförsäkringsavtal, där premien blir lägre om skade- utfallet understiger en i avtalet viss definierad nivå. På grund av de finansiella riskernas betydelse är det i samband med redovisning och riskanalys relevant att särskilja försäkrings- åtaganden där den finansiella risken är överförd till försäkrings- tagaren. Det gäller vare sig åtagandet följer direkt av avtalet eller av en gottskriven återbäring efter ett ensidigt beslut från försäkringsbolaget. Begreppet villkorad återbäring fyller därför ingen självständig funktion. Det vore lämpligare att i stället införa en gemensam avsättningspost för alla typer av åtaganden som försäkringstagaren står risken för. Det finns således skäl att i flera fall rikta kritik mot den nuvarande indelningen av avsättningsposter i ÅRFL. Oklara begrepp och gränsdragningar mellan de olika posterna gynnar inte genom- lysningen av bolagens ekonomiska redovisning. Av flera skäl avstår utredningen dock från att lämna förslag till ändringar av gällande regler. Nuvarande terminologi vilar till största delen på EG:s försäkringsredovisningsdirektiv.14 Området regleras således delvis av tvingande EG-rätt. Förändringar kan vidare väntas ske som en följd av det pågående arbetet inom IASB. Nedanstående frågor bör därför diskuteras vidare inom ramen för detta arbete, liksom när kommande redovisningsstandarder skall införas i svensk rätt. Då bör lämpligen även frågan om villkorad återbäring – en post som inte har någon direkt motsvarighet i dagens EG-rätt – övervägas vidare.15 1998/99:87 s. 242. 91/674/EEG art. 6. 15Härvid bör även ändringar av 7 kap. 13 § FRL övervägas. Skador inom många försäkringsklasser uppvisar en variation över tiden. En sådan tidsmässig variation kan ha samband med cykliska faktorer som t.ex. den allmänna konjunkturens påverkan inom kreditförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Andra påverkans- faktorer är enstaka, sällan förekommande händelser som medför många skador för försäkringsbolagen, exempelvis väderrelaterade skador som frost, hagel och storm. För denna typ av skador måste försäkringsbolagen beakta en längre tidshorisont än avtalstiden i premiesättningen. På motsvarande sätt måste detta längre tids- perspektiv beaktas innan ett säkert resultat kan fastställas. Synsättet kommer dock i konflikt med det ettåriga perspektiv som används i beskattningshänseende för överskottsbeskattade verk- samhetsgrenar inom försäkring. Avsättningar tillåts endast för utestående ansvarighet. Om avtalstiden löpt ut och inga skador inträffat kan därför inga avsättningar göras. I försäkringsbolaget uppstår då en redovisningsmässig vinst, vilken i princip skall tas upp till beskattning. Problemet gör sig främst gällande inom skadeförsäkring där katastrofrisker och de försäkrade riskernas konjunkturkänslighet är mer framträdande än inom livförsäkring. För att hantera detta problem har skadeförsäkringsbolagen möjlighet att göra avsättningar till en s.k. säkerhetsreserv. Enligt 39 kap. 8 § inkomstskattelagen (1999:1229) får en sådan avsättning göras för att täcka förluster i försäkringsrörelsen som beror på slumpmässiga eller i övrigt svårbedömda faktorer. Finansinspek- tionen har efter bemyndigande meddelat föreskrifter och allmänna råd om normalplan för skadeförsäkringsbolags redovisning av säker- hetsreserv.16 För kreditförsäkring skall enligt 12 kap. 9 a § FRL en utjämnings- avsättning göras. Kravet härrör från EG-rätten. Utjämnings- avsättningen fyller i huvudsak samma syfte som säkerhetsreserven. Det finns försäkringsmässiga skäl för att medge att det för- säkringstekniska resultatet utjämnas över en längre tidsperiod än den för många försäkringsklasser alltför korta tiden . Ur ett skyddsperspektiv är det dock något otillfredsställande att avsätt- ningarna till säkerhetsreserv är frivilliga snarare än tvingande. 16 FFFS 2002:2. Även denna typ av avsättningar behandlas emellertid inom ramen för IASB:s pågående arbete.17 Med hänsyn härtill och till behovet av ytterligare överväganden, inte minst skattemässiga, avstår utredningen därför från att lägga några förslag . Utredningens förslag: Regleringen av indelningen av de försäkringstekniska avsättningarna i LUFV ändras i huvudsak på motsvarande sätt som gjorts i FRL. Gällande rätt: Nuvarande regler om indelningen av försäkrings- tekniska avsättningar för försäkringsgivare utanför EES finns i 5 kap. 5 § LUFV. Indelningen är densamma som i FRL och mot- svaras av de bestämmelser om uppställningsform för balansräkningen som anges i 3 kap. 1 § ÅRFL samt i bilaga 1 till den lagen. Såvitt avser beräkningen av avsättningarna hänvisas till FRL. Enligt 5 kap. 8 § LUFV skall även tillämpas. Vidare gäller enligt 5 kap. 10 § LUVF att företrädaren för försäkringsgivaren skall föra ett register som visar de tillgångar som används för skuldtäckning och tillgångarnas värde. Skälen för förslaget: Flertalet av de ställningstaganden som gjorts avseende de svenska försäkringsbolagen blir tillämpliga även på utländska försäkringsgivare utanför EES eftersom de har att tillämpa i huvudsak ett motsvarande solvenssystem som svenska bolag. Utredningens förslag bör få genomslag även för dessa försäkrings- givare. Den nuvarande indelningen av försäkringstekniska avsättningar tas därför bort i LUFV. I övrigt hänvisar LUFV som tidigare till FRL i tillämpliga delar. Beträffande eventuell skadeståndsskyldighet för den register- ansvarige (företrädaren för försäkringsgivaren) föreslår utredningen inte någon ändring. Sådant ansvar får som tidigare i stället bedömas enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer.18 17Inställningen till att sådana avsättningar redovisas som försäkringstekniska avsättningar kan sägas vara negativ. 1997/98:141 s. 96. 8 Konsekvenser av förslagen Utredningens förslag har ingen direkt effekt på det offentliga åtagandet. Förändringarna i förslaget innebär en lagstiftning som är bättre anpassad till den verkliga ekonomin i försäkringsbolagen vilket bör leda till effektivitetsvinster. Dessutom innebär förslagen att marknadens funktion förbättras i en rad avseenden. Förslagen kommer - inom offentlig sektor – främst att påverka Finansinspek- tionens arbete och resursbehov. De nya förslagen kommer särskilt att ställa krav på . Det interna arbetet med att meddela nya föreskrifter tar resurser i anspråk under övergången till de nya reglerna. Särskilt kommer den närmare utformningen av säkerhetsavdraget att kräva extra arbete inom myndigheten. Vissa av förslagen i betänkandet förutsätter att kan tillförsäkra sig information om vad som sker i försäkrings- bolagen och kan föra en dialog om verksamheten. Frågorna är komplicerade och kan kräva att måste komplettera sin kompetens i dessa frågor. Det kan även krävas ökad kunskap kring riskhantering och hur arbetet med detta sker i praktiken i bolagen.