sou · GRB346d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om inte så skall hunden återlämnas till hundägaren. För att avgöra problemets omfattning eller dignitet kan det till exempel inte anses vara tillräckligt att någon framför klagomål på att en hund är farlig eller att en hundägare är oansvarig; det måste gå att visa att så är fallet. Inte heller räcker det att en hund har egenskaper som gör att den är snar till ett aggressivt beteende; om hundägaren är tillräckligt skicklig och ansvarsfull behöver detta inte innebära någon risk. Lika lite är det självklart att en snäll hund inte kan omhändertas, eftersom en eftersatt tillsyn kan medföra att även sådana hundar blir farliga eller orsakar avsevärda olägenheter. Efter- som det är viktigt att samhället kan garantera att dessa utredningar håller en hög och jämn kvalitet, anges i den föreslagna lagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om hur en sådan utredning skall gå till. Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter som det är polismyndigheten som skall utföra dessa utredningar föreslår jag att regeringen skall ge i uppdrag att utarbeta sådana föreskrifter. I avsnittet 3.2.4 pekar jag på att om de ärenden som gäller hundar som hålls under bristande tillsyn kon- centrerades till ett färre antal utredningsmän skulle vissa fördelar uppnås. Detsamma gäller i högsta grad även hundar som om- händertagits på grund av att de hållits under bristande tillsyn. Bland annat torde omhändertagandetiderna genom detta kunna bli kortare, vilket skulle vara positivt ur såväl ekonomiskt som djurskydds- mässigt hänseende. En komponent i en utredning av ett ärende där en hund om- händertagits för att hindra att den orsakar skada, bör vara en be- dömning av hundens mentala egenskaper. I kapitel 5 lämnar jag förslag på hur ett fungerande utredningsförfarande kan uppnås i detta avseende. I likhet med gällande lagstiftning föreslås att ägaren eller inne- havaren skall betala kostnaderna då polismyndigheten tvingas om- händerta en hund. Denna bestämmelse syftar dels till att betona och stärka ägarens eller innehavarens ansvar över den egna hunden. Dels motiveras den av att det är angeläget att hålla nere polisens kostnader i samband med omhändertaganden av hundar. För att inte effekterna av denna bestämmelse skall bli orimliga i vissa en- skilda fall skall polismyndigheten, om det finns särskilda skäl, få medge undantag från skyldigheten att betala kostnaderna. Om polismyndigheten har beslutat att sälja en omhändertagen hund skall ersättning för kostnaderna för omhändertagandet få tas ur köpeskillingen. I departementspromemorian Förslag till lag om märkning och re- gistrering av hundar (Ds 1999:74) föreslogs att det skulle räcka med att en hund var omärkt för att den skulle kunna omhändertas. Man bedömde att denna möjlighet att omhänderta omärkta hundar kan förutsättas komma att utnyttjas bara i de fall polismyndig- heten bedömer att hunden utgör eller kan komma att utgöra en fara för människor eller andra djur. I den proposition (1999/2000:76) som sedan lämnades till hade dock lydelsen ändrats. Enligt gällande lag krävs, förutom att hunden är omärkt eller att ägaren inte är registrerad, att hunden utgör eller kan komma att Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter utgöra fara för människor eller andra djur eller att det annars finns särskilda skäl för att den skall kunna omhändertas. Ett flertal poliser, djurskyddsinspektörer och andra insatta bedömare anser att denna förändring innebar en kraftig försämring. Det är nämligen ofta svårt att visa att hunden förutom att vara omärkt uppfyller de övriga kraven som ställs för att den skall kunna omhändertas. Detta har medfört att möjligheterna att arbeta förebyggande, vilket var en av anledningarna till att lagen utarbetades, minskat. Detta är syn- punkter som jag har full förståelse för; sett till lagens syften måste det anses vara fullt rimligt att polisen skall kunna omhänderta en hund om inte ägaren följer lagen, för att på så vis tvinga fram en märkning. Jag kan inte se att det finns någon risk att en sådan möjlighet skulle innebära att polisen började bedriva hetsjakt på omärkta hundar. Däremot skulle man få bättre möjligheter att förebygga problem med farliga hundar. I den nuvarande märknings- och registreringslagen sägs inget om under vilka omständigheter polisen har rätt att utföra kontroll av om en hund är märkt. Enligt den föreslagna lagen har en polisman rätt att undersöka om en hund som vistas på allmän plats är märkt och om den har någon ägare antecknad i det centrala registret. Hanteringen av upphittade hundar (hittehundar) regleras främst i hittegodslagen. Men i vissa fall kan även tillsynslagen, märknings- och registreringslagen eller djurskyddslagen vara aktuella. Ett kriterium som måste vara uppfyllt för att en hund skall kunna betraktas som upphittad enligt hittegodslagen är att den inte är under någons kontroll. En hund som inte är under kontroll hålls dock under bristande tillsyn. Dessa omständigheter, i kombination med det faktum att hundar måste anses vara en något udda form av hittegods, gör det motiverat att i den nya tillsynslagen införa vissa specialbestämmelser om hur hittehundar skall hanteras. Upphittade hundar som kan anses utgöra ett djurskyddsproblem, det vill säga hundar som är utsatta för lidande, skall dock även fortsättningsvis hanteras enligt djurskyddslagens bestämmelser. Exempel på detta är övergivna hundar. Det har i olika samanhang framförts att polisen inte bör ha ansvar för att hantera hittegods, däribland hundar. Bland andra kommer till denna slutsats i ett delbetänkande Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter (SOU 2002:70). Utredningen menar att hittegodshanteringen inte är polisiärt relevant bland annat eftersom den inte motiveras av polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Ut- redningen föreslår därför att polisen ges möjlighet att lägga ut hittegodshanteringen på entreprenad. Detta är argument som jag har förståelse för, även om jag bedömer att samhället skulle tjäna på att samma myndighet (polisen) hade ansvar för alla typer av pro- blem med tillsyn över hundar, det vill säga även hittehundar. I mitt förslag har jag utgått från att polisen behåller sina ålägganden enligt hittegodslagen, varför de också behåller ansvaret för hittehundar. Jag föreslår att hittegodslagen även fortsättningsvis skall tillämpas vid hanteringen av upphittade hundar. I stället för bestämmelserna i 4 § i den lagen föreslås dock att specialbestämmelser för hitte- hundar skall införas i den nya tillsynslagen. I den nya lagen föreslås att en upphittad hund skall tas om hand i eller i efter att ägaren underrättats. Efter detta skall hunden få säljas, på annat sätt överlåtas eller avlivas. Skillnaderna mellan den nya be- stämmelsen och 4 § hittegodslagen rör dels den tid som polis- myndigheten skall förvara hunden, dels upphittarens rättigheter. Enligt hittegodslagen är polismyndigheten i princip skyldig att ta hand om upphittade hundar eller i efter att ägaren underrättats om fyndet. Om inte ägaren löst ut hunden inom dessa tidsramar tillfaller hunden upphittaren om han eller hon betalar kostnaderna för omhändertagandet. Även om grundregeln enligt hittegodslagen är att upphittat gods skall tas om hand , brukar inte hundar tas om hand mer än någon eller . Detta har motiverats med att omhändertagandekostnaderna är stora i förhållande till en hunds ekonomiska värde. Den före- slagna lagen förändrar därför inte mycket i praktiken i detta av- seende, däremot kan hanteringen förväntas bli mer enhetlig över landet. Den största skillnaden ligger i stället i att en upphittad hund som inte lösts ut av ägaren enligt den föreslagna lagen inte auto- matiskt tillfaller upphittaren. Mot bakgrund av de svenska strävandena på djurskyddsområdet förefaller det mig olämpligt att hundar skall betraktas som ett hittegods vilket som helst. För att vara i linje med svensk djursyn skall därför polismyndigheten av- göra vad som skall hända med en upphittad hund om ägaren inte går att finna eller inte löser ut sin hund. Detta behöver dock inte innebära att upphittaren inte kan få eller få köpa hunden, om polisen anser att detta är lämpligt. Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter Kostnader för omhändertagande av hundar bör bekostas centralt Som redovisas i bilaga 3 kan enskilda ärenden då hundar omhänder- tas av polismyndigheten bli mycket dyra. fanns centrala medel att tillgå för detta, men belastar dessa kostnader den aktuella polismyndigheten. Jag anser att polisen bör se över möjligheterna att införa en ordning där omhändertagande av hundar bekostas centralt. Detta kommer visserligen inte att medföra att polisens totala kostnader sjunker. Däremot minskar risken för att en liten myndighet skall drabbas orimligt hårt om till exempel ett omhändertagande av många hundar i en större är nödvändigt. Detta system bör gälla alla former av polisiära om- händertaganden av hundar. 3.2.6Förbud att ha hand om hundar får meddelas i allvarliga fall Den som eftersätter tillsynen över en hund genom att använda den som vapen eller på annat sätt handlar grovt olämpligt med avseende på människors eller djurs liv, hälsa eller säkerhet skall, om inte särskilda skäl föreligger, av polismyndigheten förbjudas att ha hand om hundar. I vissa särskilt allvarliga fall av bristande tillsyn över hundar föreslås att polismyndigheten skall få besluta att en person förbjuds att hantera hundar. Förbudet inskränker sig inte till ägande, utan gäller alla former av handhavande av hundar. Det innefattar alltså till exem- pel rastning eller passning även av någon annans hund. Detta är viktigt eftersom förbudet skall meddelas personer som visat att de av någon orsak inte klarar av att hantera hundar, inte bara en viss hund, på ett godtagbart sätt. har det inte funnits några möj- ligheter för samhället att förbjuda någon att vare sig äga eller hantera hundar annat än av djurskyddsskäl. Det mest kraftfulla myndig- hetsbeslut som kan komma i fråga då någon brister i sitt hundägar- ansvar gentemot omgivningen, är att omhänderta och sälja eller av- liva hunden. En person som på detta sätt blir av med sin hund är med andra ord helt fri att skaffa en ny hund, med den uppenbara risken som följd att även denna hund med tiden börjar orsaka pro- blem och så vidare. En sådan ordning är givetvis otillfredsställande. Dels drabbas omgivningen av skador. Dels måste polisen omhänder- Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter ta och avliva fler hundar vilket drabbar såväl polisens budget som de enskilda hundarna. Mot denna bakgrund är det angeläget att i tillsynslagen införa en möjlighet att meddela vissa personer förbud att hantera hundar. Denna möjlighet kan förväntas bli ett viktigt verktyg för att förebygga skador orsakade av hundar. I och planerar man att införa snarlika bestämmelser. Förslaget om hundförbud är helt och hållet inriktat på att minska problemen med hundägare som använder sina hundar som vapen i kriminella syften och hundägare som håller sina hundar under extremt dålig tillsyn (se närmare definitioner i kapitel 2). Ägare till hundar som används i organiserade hundslagsmål (kamphundar), omfattas av 29 § djurskyddslagen. Enligt denna bestämmelse skall meddela förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur bland annat för den som allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur, har misshandlat ett djur eller har dömts för djurplågeri. Det finns därför ingen anledning att reglera detta ytter- ligare genom att även i tillsynslagen införa möjligheten att besluta om hundförbud för den som använder en hund som kamphund. Dessutom, som konstaterats i kapitel 2, är hundkamper ett djur- skyddsproblem och inget tillsynsproblem i tillsynslagens bemärkelse. Hundförbud skall enligt den föreslagna lagen, om inte särskilda skäl föreligger, meddelas den som visat sig vara olämplig att hantera hundar med avseende på omgivningens trygghet. Denna olämplig- het preciseras i lagtexten. Dels omfattas den som dömts enligt för ett brott där en hund använts som vapen. Dels omfattas den som vid handhavande av hund handlat grovt olämpligt med avseende på människors och djurs liv, hälsa och säkerhet. Exempel på situationer där hundar kan figurera som vapen är hot, misshandel, rån och vållande till kroppsskada. En person som an- vänder sin hund på detta sätt kan, oavsett hundens egenskaper, i allmänhet inte anses vara lämplig att hantera hundar över huvud taget. Hundförbud skall dock inte meddelas om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl förstås i detta sammanhang att det är osanno- likt att ett upprepande kommer att ske. I detta ingår att det skall finnas en logisk förklaring till det inträffade. Ett exempel på sådana särskilda skäl kan vara när en kvinna använt sin skyddstränade hund för att försvara sig i samband med ett oprovocerat överfall. Även om hon i en sådan situation av domstolen bedömts ha använt mer våld än nöden krävde, kan omständigheterna ändå vara sådana att det upplevs som oskäligt att besluta om hundförbud. Man kan tänka sig fler situationer där någon visserligen dömts enligt grund- Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter kravet för att hundförbud skall vara aktuellt, men där det ändå inte är rimligt att besluta om detta. Grovt olämpligt handhavande av hund med avseende på männi- skors och djurs liv, hälsa och säkerhet innebär att tillsynen över en hund är allvarligt eftersatt. Detta betyder att omgivningen påverkas, eller starkt riskerar att påverkas, kraftigt negativt. Det kan handla om en hund som på grund av att den har en stor benägenhet att attackera andra människor eller djur, och att ägaren inte förmår eller vill kontrollera den, belagts med koppel- och munkorgstvång, men där hundägaren inte följer detta beslut. Ett annat exempel kan vara att en hundägare inte försöker ingripa när hans eller hennes hund angriper en människa eller ett annat djur. I fall som dessa, där det inte nödvändigtvis finns någon dom som styrker den dåliga till- synen, bör stor vikt fästas vid att utröna om särskilda skäl före- ligger för att inte besluta om hundförbud. Med särskilda skäl förstås i detta sammanhang att risken för att ett upprepande kom- mer att ske med någon annan hund är liten. Om det kan antas att ett upprepande inte kommer att ske med någon annan hund, torde ett omhändertagande av den aktuella hunden vara en lämpligare åtgärd för att tillse att omgivningen inte åsamkas skador. Med andra ord krävs i situationer som denna en noggrannare utredning av så- väl hunden och hundägaren som omständigheterna i övrigt, än vad som är nödvändigt då en hund använts som vapen. Ägaren eller innehavaren av en hund skall ha ett strikt ansvar för skador som hunden orsakar. Det strikta skadeståndsansvaret skall inte gälla för skada som orsakas av en tjänstehund när den används i tjänsten av en polisman eller av en person som vid Försvarsmakten tjänstgör för bevakning eller för att upprätt- hålla ordning, om den skadelidande har betett sig på ett sådant sätt att det har varit nödvändigt att ingripa mot honom. har en hundägare, eller den som mottagit en hund för under- håll eller nyttjande, enligt tillsynslagen ett strikt skadeståndsansvar för de skador som hunden orsakar. Syftet med bestämmelsen är inte bara att tillgodose den skadelidandes krav, utan även att fram- tvinga nödig omsorg och aktsamhet från hundägarens sida (NJA II 1944 s 57 ff). Eftersom just bristande hundägaransvar är det vikti- Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter gaste skälet till att hundar orsakar skador, bör denna bestämmelse fortsätta att gälla. I den nu gällande lagen undantas under vissa förutsättningar polisman i tjänst och militär vaktpost från bestämmelsen om strikt skadeståndsansvar. För att undantaget skall gälla krävs att hunden använts i tjänst samt att det varit nödvändigt att ingripa mot den skadelidande. Ägaren till en sådan tjänstehund som skadar en person utom tjänsten, eller som skadar en ovidkommande person, om- fattas alltså av samma skadeståndsregler som alla andra hundägare eller -innehavare. Även väktarhundar kan i tjänsten komma att orsaka skador som är motiverade med hänsyn till väktarens eller omgivningens säkerhet. Väktarhundar får dock endast användas i självförsvarssyfte, till exempel om väktaren blir angripen av en våldsbenägen person. Enligt skadeståndsrättens regler om med- vållande torde väktaren i en sådan situation inte åläggas något skade- ståndsansvar. Jag föreslår därför att de nuvarande undantagsreglerna skall fortsätta att gälla. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet eftersätter tillsynen över en hund skall dömas till böter. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot beslut meddelade med stöd av lagens tillsynsbestämmelser skall dömas till böter eller fängelse i högst . har det strikta skadeståndsskyldigheten varit den enda på- följd som syftat till att säkerställa efterlevnaden av det allmänna tillsynskravet i den nuvarande tillsynslagens 1 §. En rad uppmärk- sammade fall har visat att detta inte upplevs som tillräckligt. Även om en hund till exempel bitit en människa all- varligt, är det inte alltid möjligt att få hundägaren fälld enligt bestämmelser. Det är därför befogat att införa straff- bestämmelser i tillsynslagen som syftar till att förebygga skador orsakade av bristande tillsyn. Kravet för att dessa straffbestäm- melser skall vara aktuella skall dock sättas relativt högt; förutom att en hund skall ha hållits under bristande tillsyn, krävs att tillsynen eftersatts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. En ägare till en hund som hålls instängd men som skadar en inbrottstjuv omfattas därför inte av denna straffbestämmelse. Däremot kan till exempel Förslag till ny lag om tillsyn över hundar och katter den som passerar över en skolgård med en okopplad hund som han eller hon vet är aggressiv mot barn och inte heller har kontroll över, dömas till böter enligt den föreslagna lagen, oavsett om hunden biter något barn eller inte. Om polismyndigheten har utfärdat ett föreläggande om att en hund till exempel skall hållas kopplad på grund av att den annars utgör en fara, löper denna hund större risk än hundar i gemen att orsaka skador om föreläggandet bryts. Den hundägare som bryter mot denna typ av beslut utsätter därför omgivningen för risker som inte kan accepteras. Den bild jag skapat mig tyder på att böter som det strängaste möjliga straffet inte är tillräckligt avskräckande. Jag föreslår därför att fängelse skall införas i straffskalan för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett myndighetsbeslut som meddelats med stöd av de bestämmelser som reglerar tillsynen över hundar. Beträffande nuvarande märknings- och registreringslag har inte minst många poliser påpekat att en brist med denna lag är att den inte är straffsanktionerad. Regeringens och uppfattning är att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Reger- ingen anger i förarbetena till lagen (prop. 1999/2000:76) att över- trädelser av den föreslagna lagens bestämmelser mot den bak- grunden inte kan anses vara av den arten som motiverar en krimi- nalisering. Detta, skriver regeringen, gäller särskilt med beaktande av polismyndighetens möjligheter att omhänderta och sälja eller avliva en omärkt eller oregistrerad hund. har dessutom möjlighet att utfärda förelägganden för att förmå en hundägare att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Föreläggandena får förenas med vite. Jag ansluter mig till den uppfattning som regeringen ger uttryck för i propositionen. En kriminalisering står helt enkelt inte i rimlig proportion till brottet att inte märka och registrera sin hund. Enligt straffbestämmelserna i 36 § djurskyddslagen och 16 kap. 13 § kan den som använder en hund i en hundkamp dömas till böter eller fängelse i högst . Som nämnts tidigare är denna företeelse inget tillsynsproblem enligt definitionen på detta begrepp, utan ett djurskyddsproblem. Jag föreslår därför inga straff- bestämmelser i den nya tillsynslagen för den som deltar med sin hund i ett organiserat hundslagsmål. 4Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar 19 § djurskyddsförordningen (1988:539) föreslås upphöra. Ett tillägg till 29 § djurskyddsförordningen föreslås införas. Enligt tillägget skall inte hundar som kan förväntas nedärva okontrollerbar aggressivitet få användas i avel. Regeringen föreslås ge i uppdrag att göra en översyn av lagen (1974:191) om bevakningsföretag och de föreskrifter (RPS FS 1994:12) som meddelats med stöd av lagen. Översynen skall syfta till att föreslå förändringar som gör att verksamhet med ensamarbetande hundar regleras inom ramen för nämnda lag och föreskrifter. 4.2Motiv för mina förslag 4.2.119 § djurskyddsförordningen bör upphöra Enligt 19 § djurskyddsförordningen är det förbjudet att inneha eller genom avel frambringa hundar som har extremt stor kamplust, blir lätt retade och biter, bara med svårighet kan förmås avbryta ett an- grepp och har en benägenhet att rikta sitt kampintresse mot männi- skor eller andra hundar. Samtliga kriterier måste vara uppfyllda för att en hund skall omfattas av bestämmelsen. Bland andra har påpekat att denna paragraf inte hör hemma i djurskyddsförordningen utan bör införas som en ny paragraf i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter (till- synslagen). Som skäl för detta anger att tillsyns- lagen redan innehåller bestämmelser om hur farliga hundar skall hanteras. Vidare motiveras 19 § inte av djurskyddsskäl, vilket gör att det förefaller olämpligt att ha den i djurskyddsförordningen. Om en förändring i enlighet med detta genomförs skulle man även vinna Övriga förslag och överväganden om lagstiftning om hundar i kompetens vad gäller tillsynen anser . Tillsyns- ansvaret för djurskyddslagstiftningen ligger på kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder, medan det för tillsynslagen ligger på polis- myndigheten. menar att kompetensen för bedö- mande av hundars egenskaper är större inom polisen än hos kom- munerna. I övrigt anser i stort sett samtliga poliser och andra insatta per- soner som jag varit i kontakt med, att 19 § djurskyddsförordningen inte går att tillämpa och att den därmed inte fyller någon funktion med sin nuvarande utformning. Det som oftast anges vara skälet till att denna bestämmelse är svårtillämpad är att i princip inga hundar uppfyller samtliga fyra kriterier som där räknas upp. Jag har inte funnit något enda fall där denna bestämmelse an- vänts. Även om jag inte har gjort någon fullständig inventering, ut- gör ändå detta faktum ett visst stöd för påståendet att 19 § är svår att tillämpa och att nyttan med den därför kan ifrågasättas. Det är svårt att förbjuda egenskaper Mot bakgrund av föregående stycke måste för det första klargöras vad svårigheterna med tillämpningen av 19 § djurskyddsförordningen består i, för det andra om dessa problem går att lösa och i så fall på vilket sätt. Om vi som svar på den första frågan accepterar att kriteriet för att en hund skall omfattas av bestämmelsen är för snävt, kan lösningen tyckas enkel; varför inte bara införa en skrivning som innebär att hundar med en eller flera av egenskaperna som räknas upp är förbjudna? Jag har bland annat tagit del av flera skrivelser från olika kommuner som dels velat införa sådana bestämmelser i sina lokala ordningsföreskrifter, dels velat ha en sådan ändring i djurskyddsförordningen. Svaret är enkelt: Det går inte, eftersom alltför många ofarliga hundar då skulle innefattas. Det faktum att hundens egenskaper bara är en av många orsaker som har betydelse för hur farlig den är innebär till och med att även om en hund be- sitter samtliga egenskaper enligt 19 § så innebär inte detta med någon självklarhet att den är farlig för omgivningen.