sou · GRB373d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera frågor som uppkommer med anledning av rådets beslut om en ny tillämpningsförordning för genomförandet av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i EG- fördraget det s.k. moderniseringsarbetet inom EU. förordnades att vara sär- skild utredare. förordnades kanslirådet , departementssekreteraren , hovrättsassessorn , departementsrådet , hovrätts- assessorn och professorn som sakkun- niga i utredningen samt byråchefen , advo- katen och direktören som experter i utredningen. Till sekreterare fr.o.m. förordnades advo- katen Per . Utredningen har tagit namnet Utredningen om en modernise- ring av konkurrensreglerna. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Reformerad konkurrensövervakning – Konsekvenser i av EG:s nya tillämpningsförordning (2003:73). Till betänkandet är fogade tre särskilda yttranden. Utredningens fortsatta arbete ................................................. 2.3.1 Förordning 17/62............................................................ 2.3.2 Icke-ingripandebesked och informella avgöranden ...... 2.3.6 Åtgärder mot förbjudna konkurrensbegränsningar...... 3.1.1 Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete ..... 3.1.5 Förbudet mot missbruk av dominerande ställning..... Åtgärder mot förbjudna konkurrensbegränsningar............... 3.4.1 Åläggande att upphöra med pågående Den särskilda talerätten ................................................ Nationell behörighet att tillämpa EG-rätten.......................... Rådsförordning 1/2003............................................... Motiven bakom reformen........................................................ Förhållandet mellan EG-rätten och nationell rätt ............ 5.1.1 Nationell tillämpning av EG-rätten ............................. 5.1.3 Diskussionen om förhållandet mellan EG- rätten och nationell rätt................................................ Artikel 3 i förordningen .......................................................... 5.2.1 Kommissionens förslag till rådet ................................. 5.2.2 Den slutliga utformningen av artikel 3........................ 5.3.1 Behovet av regler för konkurrensbegränsningar utan samhandelseffekt kvarstår.................................... 5.3.2 Bör KL vara tillämplig när EG-rätten tillämpas? 5.3.3 Materiella avvikelser i svensk konkurrensrätt får 5.3.4 Förordningens reglering av ensidiga förfaranden kräver inte någon nationell konkurrensrättslig De nationella domstolarnas roll.................................... 6.1.1 De nationella domstolarna och konkurrensreglernas direkta effekt ............................. 6.1.2 Civilrättsliga rättsverkningar av överträdelser av 6.1.3 Kort om vissa processregler i ........ Artikel 15 i förordningen ...................................................... 6.2.2 Kommissionens förslag till rådet ............................... 6.2.3 Den slutliga utformningen av artikel 15.................... 6.3.2 De nya reglerna för domstolarna ............................... 6.3.3 Kommissionens och roller ........ Undantag och icke-ingripandebesked ......................... – problem och förslag............ 7.2.3 Regeringens proposition om konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald......................................... Artikel 1 i förordningen......................................................... 7.3.2 Kommissionens förslag till rådet ............................... 7.3.3 Den slutliga utformningen av artikel 1 ...................... 7.4.2 Förhandskontrollen enligt EG-rätten och KL .......... Bör förhandskontrollen slopas? 7.4.7 En motsvarighet till artikel 10 är inte lämplig i 8.1.2 Gruppundantag i svensk konkurrensrätt................... 8.1.3 Närmare om de svenska gruppundantagen ............... 8.1.4 Gruppundantag i andra länder inom EU ................... Artikel 29 i förordningen....................................................... Förslaget till rådet ....................................................... 8.2.2 Den slutliga utformningen av förordningen ............. Gruppundantagens rättsliga ställning ........................ 8.3.3 Gruppundantagen i en moderniserad tillämpning .... Ålägganden och åtaganden........................................ konkurrensbegränsningar i svensk rätt ..................... 9.1.2 Nuvarande regler inom EG-rätten ............................ Uppbrytning av företag.............................................. Artiklarna 5, 7 och 9 i förordningen ..................................... 9.3.2 Förordningens krav på medlemsstaterna .................. 9.3.4 Svenska regler om ålägganden.................................... 10.1.1 Svensk rätt................................................................... 10.1.2 Nationell tillämpning av artiklarna 81 och 82........... 10.1.3 Undersökning åt kommissionen enligt 1994 års 10.1.4 Internationellt samarbete ........................................... Artiklarna 20 och 21 i förordningen ..................................... 10.2.1 Kommissionens förslag till rådet ............................... 10.2.2 Den slutliga utformningen......................................... 10.3.2 Kommissionens undersökningar hos företag i 10.3.3 Undersökningar hos andra än det berörda 10.3.4 Sakupplysningar och försegling ................................. 10.3.5 Undersökning på begäran av en konkurrensmyndighet i en annan medlemsstat i Samarbete inom nätverket ......................................... Nätverket enligt förordningen .............................................. 11.2.2 Artiklarna 11, 12 och 13 i förordningen .................... 11.2.3 Samarbete mellan kommissionen och 11.2.4 Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter.............. 11.3.1 Samarbetet inom nätverket......................................... 11.3.3 Den särskilda talerätten .............................................. 11.3.4 Konkurrensmyndigheter enligt artikel 35 ................. Konsekvenser av förslagen ......................................... Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....228 13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler .......................................... 13.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:417) om Rådsförordning 1/2003 ..................................................... Enligt direktiven skall utredningen analysera frågor som upp- kommer med anledning av rådets beslut om en ny tillämpnings- förordning för genomförandet av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget det s.k. moderniseringsarbetet. I uppgiften ingår att pröva om reglerna i 8 § konkurrenslagen om individuella undantag från förbudet i 6 § konkurrenslagen mot konkurrensbegrän- sande samarbete mellan företag bör göras om till ett ständigt gällande generellt undantag, om rätten för företag att få icke-ingripandebesked bör avskaffas, och om skall få behörighet att – liksom kommis- sionen – ålägga strukturella åtgärder och göra åtaganden från företag bindande. överväga ändringar i de svenska processuella reglerna med anledning av den nya tillämpningsförordningen, analysera i vilken utsträckning nuvarande regler i konkurrens- lagen som gäller förfarandet, undersökningar, sanktioner m.m. kan tillämpas och är ändamålsenliga mot bakgrund av den nya tillämpningsförordningen, samt överväga om reglerna om bistånd till kommissionen i samband med undersökningar bör ändras. Ett annat uppdrag är att göra en allsidig prövning av om kretsen av skadeståndsberättigade enligt konkurrenslagen bör utvidgas. Utredningen skall därutöver se över sättet att beräkna konkurrens- skadeavgift i koncernförhållanden samt rättstillämpningen i sam- band med accessoriska begränsningar. Enligt direktiven skall utredningen redovisa sitt uppdrag med anledning av en ny tillämpningsförordning, där svenska regel- ändringar bedöms nödvändiga inför förordningens tillämpning, och i övrigt . I detta delbetänkande redovisar utredningen den första etappen av sitt uppdrag. I kapitlen 2–4 redogörs översiktligt för , den svenska konkurrensrätten och den nya tillämpningsförordningen, rådsförordning 1/2003. Kapitlen 5–11 innehåller utredningens överväganden i de olika frågor som aktualiseras. I vart och ett av dessa kapitel redovisas mer ingående de relevanta delarna av EG-rätten, svensk rätt och den nya tillämpningsförordningen. I kapitel 5 behandlar utredningen frågor om förhållandet mellan EG:s konkurrensrätt och nationell konkurrensrätt, särskilt mot bakgrund av principen om EG-rättens företräde framför nationell rätt. Kapitel 6 handlar om de nationella domstolarnas roll i det nya regelsystemet. I kapitel 7 överväger utredningen hur nuvarande regler om undantag och icke-ingripandebesked skall anpassas till det nya regelsystemet på EG-nivå. I kapitel 8 diskuteras särskilt huruvida ordningen med grupp- undantagsförordningar bör behållas i det nya regelsystemet. Kapitel 9 handlar om de åtgärder som kan vidta mot överträdelser av konkurrensförbuden. I kapitel 10 redovisar utredningen sina överväganden i frågor om undersökningar på EG-nivå och nationell nivå samt det samarbete och bistånd som krävs. I kapitel 11 tar utredningen upp några frågor som aktualiseras av samarbetet mellan nationella konkurrensmyndigheter och kommis- sionen som har organiserats i ett nätverk. I kapitel 12 redovisar utredningen konsekvenser av sina förslag. Kapitel 13, slutligen, innehåller en författningskommentar. Den nya tillämpningsförordningen syftar till att tillämpningen av EG:s konkurrensrätt skall decentraliseras så att medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall få en mer framträdande roll än vad som har varit fallet, då kommissionen har varit helt domi- nerande. Den nuvarande förhandskontrollen i form av individuella undantag och icke-ingripandebesked, som beslutas av kommis- sionen, avskaffas. Kommissionen skall i stället koncentrera sig på att ingripa mot allvarliga överträdelser av förbudsreglerna. Den svenska konkurrenslagen är utformad med EG:s konkur- rensrätt som förebild. Såväl de materiella förbudsreglerna som förfarandet och sanktionerna överensstämmer nära med vad som gäller enligt EG-rätten. , och har också behörighet att tillämpa förbuds- reglerna i EG:s konkurrensrätt. Mot denna bakgrund uppkommer två frågor: Medför änd- ringarna i EG-rätten ett behov av att ändra de svenska reglerna om nationell behörighet att tillämpa EG-rätten? Bör de svenska kon- kurrensreglerna ändras i något avseende för att likheten med EG- rätten skall bevaras? En utgångspunkt för utredningen har varit att den svenska konkurrensrätten även fortsättningsvis bör ligga så nära EG-rätten som möjligt. Förhållandet mellan EG-rätten och nationell rätt Utredningen tar först upp frågan om det alls behövs någon natio- nell konkurrensrätt vid sidan av EG-rätten och kommer fram till att så är fallet, bl.a. mot bakgrund av att det är ovisst vad det EG- rättsliga samhandelsrekvisitet innebär och därmed också hur långt EG-rättens konkurrensregler når. Artikel 3 i tillämpningsförordningen innehåller bestämmelser om förhållandet mellan å ena sidan artiklarna 81 och 82 i EG- fördraget och å andra sidan nationell konkurrensrätt. Efter en analys av dessa bestämmelser kommer utredningen fram till slut- satsen att de innebär att EG-rätten måste tillämpas så snart sam- handelsrekvisitet är uppfyllt och att EG-rätten i andra fall inte får tillämpas. Visserligen medger bestämmelserna att nationell rätt tillämpas parallellt med EG-rätten, men en sådan tillämpning får inte leda till något annat resultat än en tillämpning av EG-rätten, utom i vissa fall av ensidiga förfaranden. Utredningen föreslår därför en ordning som innebär att EG-rätten skall tillämpas när samhandelsrekvisitet är uppfyllt och förbudsreglerna i konkurrens- lagen när samhandelsrekvisitet inte är uppfyllt. De nationella domstolarnas roll Artikel 15 i tillämpningsförordningen handlar om kommissionens och de nationella konkurrensmyndigheternas samarbete med natio- nella domstolar. Där föreskrivs att domstolar får begära upplys- ningar och yttranden från kommissionen. Vidare får nationella konkurrensmyndigheter och kommissionen yttra sig skriftligen till nationella domstolar. Med domstolens tillstånd får de också yttra sig muntligen. Utredningen har övervägt hur sådana yttranden bör behandlas i en svensk domstolsprocess och har kommit fram till att de flesta frågor som rör förfarandet kan lösa sig utan särskilda lagstiftnings- åtgärder. Vad som behövs är en bestämmelse om att ett skriftligt yttrande kan lämnas utan avseende om det annars skulle upp- komma avsevärda olägenheter i rättegången. Mer problematiskt är i vilken mån domstolen ex officio skall få lägga ett yttrande till grund för sitt avgörande. Frågan måste ses i belysning av praxis som ger vid handen att kon- kurrensrätten i vid omfattning är indispositiv. Utredningen föreslår en lagregel av innebörd att ett yttrande från kommissionen eller får beaktas av domstolen utan åberopande av part. En av de stora nyheterna i den nya tillämpningsförordningen är att kommissionens förhandskontroll genom beslut om undantag och icke-ingripandebesked avskaffas och ersätts av en direkt tillämplig undantagsregel. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att mot- svarande system på nationell nivå också skall avskaffas och det såväl när tillämpar EG-rätten som när verket tillämpar konkurrenslagens förbudsregler. Vidare införs i stället en direkt tillämplig undantagsregel. Med den föreslagna ordningen bedömer företagen själva om deras avtal och förfaranden är förenliga med konkurrensreglerna. Enligt den nya tillämpningsförordningen skall systemet med gruppundantag finnas kvar. Med stöd av en rådsförordning skall kommissionen alltså kunna förklara att artikel 81.1 inte skall tillämpas på vissa kategorier av avtal, beslut av företagssamman- slutningar eller samordnade förfaranden. Utredningen föreslår att de svenska reglerna om gruppundantag upphävs. Som skäl till detta anför utredningen att gruppundantagen kan fungera som administrativ lättnad när systemet med individuella undantag har avskaffats. Svenska gruppundantag kommer inte heller att kunna tjäna som vägledning när det finns gruppundantag på EG-nivå och gränsen för EG-rättens tillämp- ningsområde är oklar. Slutligen kan det ifrågasättas från konstitu- tionell synpunkt att gruppundantag, som har viktiga civilrättsliga verkningar, bör utfärdas i förordningsform. Utredningen föreslår att även fortsättningsvis skall kunna ålägga företag att upphöra med överträdelser av 6 och 19 §§ konkurrenslagen och artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Enligt den nya tillämpningsförordningen får kommissionen ålägga företag att vidta strukturella åtgärder, vari synes ingå att ett företag skall kunna brytas upp i skilda delar. Utredningen föreslår ingen motsvarande regel för del. En tidigare utred- ning har kommit fram till att uppbrytning inte är användbar som metod att komma till rätta med snedvridning av konkurrensen (se SOU 2001:94). Även vid ett förnyat övervägande framstår det enligt utredningens mening inte som lämpligt att införa regler om uppbrytning på nationell nivå. Enligt artikel 9 i tillämpningsförordningen får kommissionen godta ett åtagande från ett företag som enligt kommissionens preli- minära bedömning har överträtt ett förbud. Genom beslutet kan kommissionen göra åtagandet bindande. Enligt förordningen skall även en nationell konkurrensmyndighet kunna godta åtaganden och utredningen föreslår bestämmelser i konkurrenslagen med den innebörden. Att verket godtar ett åtagande medför att det inte blir aktuellt att besluta om ett åläggande. Utredningen föreslår dock regler om att ett beslut att godta ett åtagande skall kunna återkallas under vissa närmare angivna förutsättningar. I artiklarna 20–22 i tillämpningsförordningen finns bestämmelser om inspektioner som beslutas av kommissionen, om bistånd av nationella myndigheter och om annat samarbete vid undersök- ningar. Utredningen konstaterar att de nuvarande svenska reglerna om detta är tillräckliga i de flesta hänseenden. Två frågor kräver dock lagreglering. Enligt artikel 21 får kommissionen besluta om inspek- tion på annan plats än hos det berörda företaget. Ett sådant beslut får inte genomföras utan förhandsgodkännande av den nationella rättsliga myndigheten i den berörda medlemsstaten. Utredningen föreslår att skall pröva frågor om förhands- godkännande. Vidare behövs kompletterande regler om att Kon- kurrensverket får genomföra undersökningar på begäran av kom- missionen och andra medlemsstater i EU. kommer att företräda i samarbetet i nät- verket. Hur samarbetet kommer att gestalta sig är inte klart ännu, men det torde inte kräva några lagstiftningsåtgärder i . Utredningen föreslår i detta avsnitt en ändring i sekretesslagen så att sekretess skall gälla för uppgifter hos som verket erhållit genom undersökningar på uppdrag av kommissionen eller konkurrensmyndigheten i en annan medlemsstat i EU. Vidare föreslår utredningen ett undantag från den särskilda talerätten enligt nuvarande 23 § andra stycket konkurrenslagen för sådana fall där har beslutat att inte ta upp ett klagomål på grund av att en annan konkurrensmyndighet inom EU handlägger ärendet. I en sådan situation är det enligt utredningens mening inte motiverat att frågan skall kunna föras under prövning. Den nya tillämpningsförordningen skall tillämpas . Utredningen föreslår att de svenska lagändringarna skall träda i kraft . Vidare föreslår utredningen över- gångsbestämmelser bl.a. för avtal och förfaranden för vilka undan- tag eller icke-ingripandebesked har beslutats eller som omfattas av ett gruppundantag. Dessa övergångsbestämmelser gäller dock endast för avtal och förfaranden där samhandelsrekvisitet inte är uppfyllt. According to the terms of reference the Committee is to analyse questions that arise with reference to the Councils decision con- cerning a new implementing regulation for the competition rules in Articles 81 and 82 of the , the so-called work of modernisation. The assignment includes examining whether the rules in Section 8 of the Competition Act con- cerning individual exemption from the prohibition in Section 6 of the Competition Act against restrictive agreements between undertakings should be amended to constitute a permanently applicable general exception, whether the right of undertakings to obtain negative clearance should be abolished, whether the Authority should be given the legal authority – in the same way as the Commission – to enjoin structural measures and make commitments by under- takings legally binding. Further, the Committee shall consider amendments to the Swedish procedural rules in view of the new implementing regulation, analyse to what extent the present provisions of the Competi- tion Act concerning procedure, investigations, sanctions etc can be applied and are appropriate in the light of the new implementing regulation consider whether the rules concerning assistance to the Com- mission in connection with investigations should be amended. Another task is to carry out a general examination of whether the circle of parties entitled to damages under the Competition Act should be extended. In addition the Committee is to review the method of calculating the administrative fine in combinations of undertakings as well as the application of the law in connection with ancillary restraints. Under its terms of reference the Committee is to report its assignment with reference to a new implementing regulation, where amendments to Swedish rules are deemed necessary before application of the regulation, by 31 2003 at the latest and in other respects by 31 January 2004. In this progress report the Committee is reporting on the first stage of its assignment. Outline of the report In chapters 2–4 a general description is given of the rules, legislation and the new implementing regulation, Council regulation 1/2003. Chapters 5–11 contain the Committees deliberations on the various issues in question. In each of these chapters a more detailed account is given of the relevant parts of Community law, Swedish law and the new implementing regulation. In chapter 5 the Committee deals with questions concerning the relationship between legislation and national competition legislation, particularly in the light of the principle of the primacy of Community law over national law. Chapter 6 deals with the role of the national courts in the new regulatory system. In chapter 7 the Committee considers how present rules on exemption and negative clearance are to be adapted to the new regulatory system at Community level. Chapter 8 discusses particularly whether the system of block exemption regulations should be retained in the new regulatory system. Chapter 9 deals with the measures that the Authority may take against infringements of the competition pro- hibitions. In chapter 10 the Committee describes its considerations on matters concerning investigations at Community level and national level and the co-operation and assistance required. In chapter 11 the Committee takes up some questions arising from the co-operation between national competition authorities and Commission organised in a network. In chapter 12 the Committee describes the consequences of its proposals. Chapter 13, finally, contains explanatory notes. The considerations of the Committee The new implementing regulation is intended to decentralise the application of legislation so that the member states competition authorities are given a more prominent role than has been the case up to now, as the Commission has been entirely dominant. The present prior authorisation in the form of individual exemptions and negative clearance, determined by the Commission, will be abolished. The Commission will instead con- centrate on intervening against serious infringements of the prohi- bition rules. The Act was framed using the Commu- nity competition legislation as a model. Both the substantial prohi- bition rules and the procedure and sanctions closely correspond to applicable Community law. The authorities are also empowered to apply the prohibition rules in the Commu- nity competition legislation. In these circumstances two questions arise. Do the changes in Community law imply a need to change the Swedish rules con- cerning national competence to apply Community law? Should the rules be changed in any respect to preserve conformity with Community law? One point of departure for the Committee has been that the legislation should continue to follow Community law as closely as possible. The relationship between Community law and national law first deals with the question of whether any national competition legislation is necessary at all besides Commu- nity law and reaches the conclusion that such is the case, for exam- ple in the light of the fact that it is not known what the effect on trade criterion in Community law will imply and thus also how far the rules will reach. Article 3 of the implementing regulation contains provisions concerning the relation between on the one hand Articles 81 and 82 of the and national competition law on the other. After an analysis of these regulations the Committee arrives at the conclusion that they imply that Community law must be applied as soon as the effect on trade criterion is met and that Community law in other cases may not be applied. It is true that the provisions allow that national law be applied in parallel with Community law, but such an application may not lead to any other result than an application of Community law, except in certain cases of unilateral conduct.