sou · GRB389d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 10Asylsökandes förmåner under mottagandet Allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor är införda i direktivets artikel 13. Dess lydelse är följande. 1.Medlemsstaterna skall se till att materiella mottagningsvillkor finns tillgängliga för sökande när de lämnar in sin asylansökan. 2.Medlemsstaterna skall utfärda bestämmelser om materiella mottagnings- villkor för att garantera en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle. Medlemsstaterna skall se till att kraven på levnadsstandard även uppfylls för personer med särskilda behov, i enlighet med artikel 17, och för personer som hålls i förvar. 3.Medlemsstaterna får fastställa som villkor för att bevilja samtliga eller några av de materiella mottagningsvillkoren samt hälso- och sjukvård att de sökande inte har tillräckliga medel för att garantera en levnadsstandard som täcker deras behov i fråga om hälsa och uppehälle. 4.Medlemsstaterna får enligt bestämmelserna i punkt 3 kräva att de sökande täcker eller bidrar till kostnaderna för de materiella mottag- ningsvillkor och den hälso- och sjukvård som anges i detta direktiv om de har tillräckliga medel, t.ex. om de har arbetat . Om det framkommer att en sökande hade tillräckliga medel för att täcka materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård vid den tid då dessa grundläggande behov tillgodosågs, får medlemsstaten begära att dessa återbetalas av den asylsökande. Materiella mottagningsvillkor får tillhandahållas in natura eller i form av ekonomiska bidrag eller kuponger, eller i form av en kombination av dessa. Asylsökandes förmåner under mottagandet När medlemsstaterna tillgodoser de materiella mottagningsvillkoren genom ekonomiska bidrag eller kuponger skall det belopp som de uppgår till fastställas enligt principerna i denna artikel. Föreskrifterna i punkt 1 och 2 och 5 andra stycket är tvingande medan föreskrifterna i punkterna 3, 4 och 5 första stycket är fakultativa. Förmånerna för asylsökande i är fastställda i LMA. De utgörs av dagersättning, bostadsersättning, särskilda bidrag samt logi på en förläggning såvida inte den asylsökande ordnar sitt eget boende (13 och 14 §§ LMA). Alla asylsökande som saknar egna medel har rätt till dagersättning för sin dagliga livsföring (17 §). Dagersättningen skall enligt 5 § FMA täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Dagersättningen skall även täcka utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel om inte annat följer av förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dagersättning. De olika beloppen framgår av 6 § . Dagersättning per person lämnas med följande belopp. Dagersättning inkl. egen mathållning Barn 0–3 år Barn 4–10 år Barn 11–17 år För familjer som har fler än två barn lämnas hel dagersättning endast för de två äldsta barnen. För vart och ett av de yngre barnen lämnas dagersättning med hälften av det belopp som gäller för barnet enligt tabellen. Asylsökandes förmåner under mottagandet Den som vill få dagersättning skall göra en skriftlig ansökan. Ansökan skall innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter som lämnats om ekonomiska och personliga förhållanden är riktiga (8 § FMA). Dagersättningen betalas ut förskottsvis , om inte särskilda skäl leder till annat (10 § FMA). Nivån på dagersättningen har sänkts . Utgångspunkten för bedömningen av vad som kunde anses vara en skälig levnadsnivå var, när dagersättningen introducerades , densamma som vid tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen (prop. 1987/88:80 s. 25 f). Nivån på dagersättningen – som då benämndes dagbidrag – var dock inte densamma som för socialbidraget eftersom behoven i vissa avseenden ansågs vara större för den som varaktigt bodde i . Som exempel nämndes i propositio- nen att den som bor på en förläggning eller i en genomgångsbostad inte behöver bistånd till möbler eller hemutrustning. Även andra förhållanden kunde motivera en lägre nivå på dagbidraget. När nivån fastställdes utgick man ändå från rekommen- derade norm för socialbidrag. Nivån beräknades i procent av det bas- belopp som enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring (1962:381) fastställts för året. genomfördes sänkningar av dagbidraget till barnfamiljer. Asylsökande barnfamiljer fick då halverade bidrag för det tredje barnet samt för därefter följande barn. Sänkningarna genomfördes med en generell sänkning av dagbidraget . Sänkningarna motiverades med att nivån bedömdes för hög med hänsyn till att asylsökande kunde skaffa kapitalvaror och skicka hem pengar i (prop. 1993/94:94 s. 46 f). De var även del i en besparing i statsbudgeten (del av ett spar- paket). En del kommuner hade infört korttidsnorm för social- bidrag som var lägre än dagbidraget och sänkningen var därför även en anpassning till detta liksom en anpassning till nivån i andra nordiska länder. När LMA trädde 1994 togs kopplingen till basbeloppet helt bort. Det ansågs då ha gått tillräckligt för att slutsatser skulle kunna dras av effekterna av de tidigare genomförda sänk- ningarna. Det hävdades att nivån på dagbidraget mer än väl täckte behoven hos barnfamiljer. Regeringen tog återigen fasta på att asyl- sökande mer sällan är bundna av ekonomiska åtaganden på och som regel inte har så stora ekonomiska förpliktelser jämfört med dem som är bosatta här. Det kunde därför vara rimligt att asylsökande gavs en lägre ekonomisk Asylsökandes förmåner under mottagandet standard än vad som tillkommer dem som är stadigvarande bosatta i landet (prop. 1993/94:94 s. 46 f). Mot den bakgrunden och med beaktande av de stora ekonomiska påfrestningar som drabbat alla bedömde regeringen att det fanns utrymme för ytterligare en generell sänkning av nivån på dagersätt- ningen till barnfamiljer. En sänkning inom intervallet 2–per dag och barn beroende på barnets ålder bedömdes rimlig. De belopp som fastställdes i 6 § FMA har därefter inte ändrats. Den asylsökande som på egen hand ordnar bostad har enligt 16 § LMA rätt till bidrag till bostadskostnad (bostadsersättning). Bostads- ersättningen uppgår enligt 4 § FMA till för en ensamstående utlänning och till samman- lagt för en familj.1 Motsvarande ansökningsförfarande som för dag- ersättning gäller (8 § FMA). har i sina verk- ställighetsföreskrifter utfärdat närmare bestämmelser och lämnat råd om familjebegreppet, utbetalningstillfällen och om vilka möjlig- heter som finns att styra de asylsökandes egna boende. Asylsökande i kan således välja om de vill stanna på en förläggning eller om de vill ordna sitt eget boende. Alla skall erbjudas en plats på en förläggning och de skall alltid registreras vid en sådan. Väljer de att bo hos släktingar eller vänner är de emeller- tid i sin fulla rätt att göra det, och de kan flytta dit efter registreringen (allmänna råden till § 8 i SIVFS 1994:11). Det förutsattes att det i huvudsak skulle vara hos släktingar och bekanta som asylsökande bosatte sig – det antogs att ytterst få skulle skaffa en egen lägenhet (prop. 1993:94/94 s. 34). För att stimulera det egna boendet introducerades bostadsersättningen som en kom- pensation till dem som upplåter sina bostäder åt asylsökande. Ersättningen skulle endast ses som en viss hyresersättning och den var inte avsedd att täcka den faktiska kostnaden. Regeringen angav dock att ersättningen främst av administrativa skäl borde betalas direkt till den asylsökande och inte till bostadsupplåtaren. Rätten till det egna boendet infördes som ett led i att mottagandet skulle präglas mindre av omhändertagande och mera av ökat eget ansvars- tagande. Regeringens utgångspunkt var att mottagandet skulle organiseras så att det så långt som möjligt främjade att asylsökande 1 Senaste lydelse 2003:203 varvid bostadsersättningen sänktes från respektive . Asylsökandes förmåner under mottagandet i första hand bodde utanför förläggningssystemet och att de tog ansvar för sitt eget liv, vilket uppgavs i hög grad underlätta integrationen för den som får stanna och även ge goda förutsättningar för ett återvändande. Några remissinstanser förde vid införandet av det egna boendet fram farhågor om att eget boende för asylsökande i större utsträck- ning skulle göra det svårare för myndigheterna att hålla reda på var de asylsökande fanns och därmed leda till längre handläggnings- tider. Regeringen menade att detta gick att motverka bl.a. genom att alla asylsökande skulle registreras vid en förläggning och att skulle svara för biståndet. Detta skulle medföra att en asylsökande fick ett starkt intresse av att själv hålla kontakt med verket och meddela eventuella adressändringar. Regeringens slutsats var att den föreslagna ordningen inte skulle medföra att det blev svårare för myndigheterna att hålla kontakt med dem (prop. 1993/94:94 s. 34 f). Föreligger annat angeläget behov har utlänningen enligt 18 § LMA rätt till särskilt bistånd (särskilt bidrag). Detta bidrag lämnas enligt 7 § FMA för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, t.ex. kostnader för vinterkläder, glasögon, kost- tillskott, handikapputrustning och spädbarnsutrustning. Att särskilt bidrag i vissa fall får lämnas för avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård framgår av förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. Asylsökande med egna inkomster skall betala för logi Den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller egna tillgångar och som har logi på en förläggning skall enligt 15 § LMA betala ett skäligt belopp som ersättning till Migrations- verket. När kost ingår i inkvarteringen på en förläggning skall skälig ersättning betalas även för den. En asylsökande som har inkomster får även vidkännas nedsättning av bostadsersättning helt eller delvis (16 §). Asylsökandes förmåner under mottagandet Rätten till bistånd för asylsökande upphör när uppehållstillstånd ges (11§ LMA). Bestämmelser om själva övergångsfasen från tiden som asylsökande till tiden efter beslutet om uppehållstillstånd och bosättning i en kommun lämnas i 8 §. De som vistas på förläggning har rätt till bistånd även efter det att de har beviljats uppehålls- tillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. De som inte vistas på förläggning har rätt till bistånd även under en månad från den dag de har beviljats uppehållstill- stånd. Biståndet upphör även när utlänningen lämnar landet samt när han eller hon fått ett beslut om avvisning eller utvisning och håller sig undan så att verkställighet av beslutet ej kan ske (11 och 12 §§). I föreskrifter (SIVFS 1994:11) om mottagande av asylsökande m.fl. finns föreskrifter och allmänna råd för tillämp- ningen av bestämmelserna om behovsprövningen och utbetalnings- perioder för samtliga bidrag och för logi. Här finns även råd för tillämpningen vid situationer som när dagersättningen förkommit, vid eventuella omprövningar liksom vid reduceringar för sjukhus- vistelser m.m. För de särskilda bidragen lämnas närmare före- skrifter och allmänna råd även om kostnader för resor till asyl- utredning, offentligt biträde, organiserad verksamhet och beskickning för att få ut nödvändiga passhandlingar samt om boupptecknings- och begravningskostnader, särskilda livsmedel och ett antal andra kostnader. Från domstolspraxis kan bl.a. följande fall nämnas: Kammarrätten i avslog i dom ett överklagande om särskilda bidrag till vinterkläder. Den asylsökande hade vid tiden för ansökan haft full dagersättning och länsrätten, vars dom kammarrätten fast- ställde, bedömde att han då haft möjligheter att spara pengar till nödvändiga vinterkläder (mål nr 3565–1995). Kammarrätten i avslog i dom ett överklagande rörande särskilt bidrag till s.k. mammakläder. Asylsökandes förmåner under mottagandet fann inte att dessa var nödvändiga för att en gravid kvinna skall kunna leva ett drägligt liv (mål nr 1229–1995). I dom har kammarrätten i bifallit ett överklagande om att få särskilt bidrag med för reparation av glasögon. Kammarrätten konstaterade att klagandens faktiska behov av glasögonen inte var ifrågasatt och bedömde att hans ekonomiska situation – han hade bl.a. själv betalat två operationer – inte medgav att han bekostade reparationen. Dagersättning och ersättning för logi Så gott som alla asylsökande söker och får dagersättning de vistas här. Information om dagersättningen ges redan vid den första asylutredningen och ansökan lämnas, beslut fattas och utbetal- ning sker i samband med denna eller kort därefter. Vid Migrations- verkets enkätundersökning framkom att tiden mellan ansökan och utbetalning av dagersättning varierade, i vart fall hade personalen olika meningar om hur snart ersättning brukade betalas ut. –9,ansåg att dagersättningen betalades ut som ansökan gjordes –43,uppgav att det gick 1–från ansökan till utbetalning –24,menade att tiden var 4– –16,ansåg att tiden var 8–och –6,hyste uppfattningen att det dröjde från ansökan till utbetalning. Det är självfallet svårt dra några entydiga slutsatser om när utbetal- ningarna faktiskt görs utifrån svaren på frågor om personalens uppfattningar om utbetalningarna. Det förefaller dock i vissa fall kunna dröja åtminstone både en och de asyl- sökande har dagersättningen i sin hand. Några problem med detta har å andra sidan inte rapporterats vilket förmodligen hänger samman med att kost ingår i logi vid transitenheterna. Det finns inga undersökningar som närmare studerat i vilken utsträckning de lämnade förmånerna täcker de asylsökandes behov. De flesta av de företrädare för som utredningen Asylsökandes förmåner under mottagandet har varit i kontakt med menar att de täcker de asylsökandes behov. Några av dem och vissa företrädare för frivilligorganisationer menar dock att dagersättningen är väl låg. De jämför med det kommunala försörjningsstödet enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen som, utan att vara direkt jämförbart, är högre.2 De menar även att dagersättningen borde ha höjts eftersom levnadskostnaderna trots allt stigit . De allra flesta konstaterar dock att klagomål sällan eller aldrig hörs från vare sig de asylsökande eller från något annat håll. Många tillägger vidare att dagersättningen, genom att den kan kompletteras med de särskilda bidragen för angelägna behov, ger ett gott skydd för oförutsedda utgifter och att hela biståndet därför måste anses ge den asylsökande den drägliga livsföring han och hon har rätt till. Det är ovanligt att asylsökande själva får betala för logi eller kost på sätt som avses i 15 § LMA. Det förekommer enligt Migrations- verkets företrädare att asylsökande har med sig egna medel när de kommer till landet. Det framkommer ibland vid den första asylutredningen. Transitenheterna i , och räknar då ut hur länge dessa medel skall räcka innan dagersättning kan ges. Att istället eller dessutom kräva dem på betalning för logi bedöms som en besvärlig och onödig lösning. Det förekommer dock att asylsökande som t.ex. har ett förvärvsarbete och uppbär en inkomst i betalar för logi på en förläggning. Bostadsersättningen och det egna boendet Personer i eget boende söker och får genomgående bostads- ersättning. Det var givetvis mycket svårt att bedöma hur stor andel av de asylsökande som skulle välja det egna boendet innan möjlig- heten infördes. Det faktiska utfallet torde ha överraskat många bedömare. efter det att LMA trätt i kraft bodde över hälften av de asylsökande i eget boende och dåvarande Invandrar- verket fick vidkännas en stor omställning från drift av förläggningar spridda över landet att till administrera stora mottagningsenheter i storstäderna. Andelen asylsökande i eget boende ökade därefter under närmast kommande år till uppåt . Andelen har dock minskat. 2 För försörjningsstödet i socialtjänstlagen finns en riksnorm som skall motsvara den skäliga levnadsnivån i . För en ensamstående var denna /månad. Asylsökandes förmåner under mottagandet Nedan redovisas statistik över hur många som bor i eget boende respektive på förläggning under de senaste åren.3 Antalet asylsökande som bor i eget boende har således visserligen ökat totalt sett men minskat i relation till det totala antalet asylsökande. Det har även framkommit att bostadsersättningen medför ett antal problem. Det hävdas ibland att framför allt barnfamiljer inte sällan bor trångt och att barnen ibland far illa av det. Barnen får störd nattsömn och de orkar inte med skolan. Bostadsersättningen medför en risk för att familjer eller enskilda tränger ihop sig mer än vad som annars hade varit fallet. Några asylsökande hade sannolikt stannat på en förläggning om inte bostadsersättningen funnits. De familjer som upplåter sina bostäder till asylsökande är vidare ofta själva nyanlända flyktingar och deras integration i det svenska samhället försenas och försvåras när de tar emot asylsökande släkt från hemländerna. En besvärande komplikation kan även uppstå när bostadser- sättning samordnas med försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen och bostadsbidrag för den som upplåter sin bostad åt asylsökande. Om den som inhyser asylsökande är beroende av försörjningsstöd är han skyldig att redovisa hela sin ekonomiska situation. Bostads- ersättningen är i grunden avsedd för den som inhyser en asyl- sökande – men betalas av praktiska skäl ut till den asylsökande – och är ofrånkomligen ett tillskott till ekonomin för den som upp- låter utrymme åt släkting eller bekant och den medför därför en motsvarande nedsättning av försörjningsstödet.4 För att nedsättning inte skall ske anger de asylsökande därför ibland en annan adress än den de bor på. Det finns ett antal s.k. brevlådeadresser inom mottagandet där upp till ett tiotal olika hushåll kan ha uppgett att de bor. Det kan anmärkas att inte har några möjligheter eller befogenheter att styra det egna boendet. 1993:94/94 s. 34. Asylsökandes förmåner under mottagandet en felaktig adress förefaller därför vara något som inte sällan före- kommer. I är det, enligt chefen för mottagningsenheten vid , vanligt förekommande bland barnfamiljer. Det medför att kallelser till hälsoundersökning och utredning liksom all annan post blir försenad och ibland förkommer. Det medför även att barnen placeras på en skola som inte ligger där de bor utan i närheten av den adress familjen uppgivit. Förslag om att avskaffa bostadsersättningen Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (Dir 2001:87) föreslår i sitt betänkande att bostadsersättningen tas bort och att det egna boendet förbättras genom tydligare information om boendet samt krav på vissa skriftliga uppgifter från den asylsökande samt den person han eller hon bor hos. Andra utredningar där bostadsersättningen och det egna boendet berörts Det egna boendet har även ifrågasatts p.g.a. att det medför svårig- heter för den inre utlänningskontrollen och för verkställigheten av av- och utvisningar. Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden påpekade i sitt betänkande (SOU 1997:128) att utvecklingen mot eget boende i stället för förläggningsboende i viss utsträckning medfört svårigheter för den inre utlänningskontrollen och för verkställighetsarbetet. Utredningen anförde även att det ur strikt kontrollsynpunkt skulle vara bättre om eget boende över huvud taget inte kunde komma i fråga för personer med oklar identitet eller för personer för vilka verkställighetsproblem kan förutses. Å andra sidan konstaterades att den praktiska betydelsen av att sådana utlänningar i stället bodde på förläggning inte borde överdrivas eftersom verkställigheten ofta försvårades av att utlän- ningen höll sig undan redan innan eget boende förekom. Vidare framhölls att en fullständig återgång till förläggningsboende skulle innebära stora kostnader för statsmakterna, vilka sannolikt inte skulle uppvägas av den förbättrade kontrollmöjligheten och därmed följande effektivitet i verkställighetsarbetet. Utredningen ansåg även att det av humanitära skäl var av vikt att kunna underlätta eget boende. För att kompensera de svårigheter denna boendeform ändå Asylsökandes förmåner under mottagandet kunde komma att medföra för den inre utlänningskontrollen och för verkställighetsarbetet pekade utredningen på att nedsättning av dagersättningen och bidraget till eget boende borde kunna komma till användning oftare än vad som dittills varit fallet. Utredningen lade även fram ett förslag om att bidrag till eget boende borde kunna vägras redan från början om det fanns särskilda skäl, dvs. i de fall det framstod som särskilt angeläget att beakta intresset av en god inre utlänningskontroll. Förslaget har emellertid inte föranlett lagstiftning. Samma ifrågasättanden har gjorts i utredningen om regleringen av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning enligt utlännings- lagen och angränsande lagstiftning, särskilt när det gäller ärenden när utlänningens identitet är oklar. Utredningen, nedan kallad verkställighetsutredningen, anför i betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25): Med facit i hand kan man nu konstatera att det har blivit svårare för att komma i kontakt med de asylsökande när så många bor i eget boende. Det förekommer t.ex. att den asylsökande uppger sig bo på en adress där han eller hon inte finns tillgänglig, s.k. brevlådeadress. Utredningens bedömning: Den svenska ordningen uppfyller, såväl rättsligt som faktiskt, direktivets krav. Utredningen konstaterar att de förmåner som föreskrivs i direktivet finns tillgängliga för den som ger in en asylansökan. De svenska reglerna medför en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle. Den svenska författningsregleringen uppfyller därmed punkt 1 och 2 i artikel 13 direktivet. Även personer med särskilda behov och personer som hålls i förvar garanteras samma levnadsstandard. Svensk reglering tillgodoser därmed även vad som föreskrivs i punkt 2 andra stycket samt punkt 5 andra stycket. De belopp som utges är fastställda enligt de principer som anges i artikel 13. har vidare sådana villkor som anges i den fakultativa regeln i punkt tre. Det bistånd som ges liksom de bidrag som kan lämnas till vårdavgifter inom hälso- och sjukvården i är behovsprövade. Här finns även regler om att de som har tillräckliga Asylsökandes förmåner under mottagandet medel, t.ex. de som arbetat , skall täcka och bidra till kostnaderna för förmånerna (punkt 4 första stycket). har dock inga regler som gör det möjligt att kräva återbetalning av lämnade förmåner från dem som visar sig ha tillräckliga medel på sätt som förutsätts i den fakultativa regeln i punkt 4 andra stycket. I vårt land tillämpas i huvudsak heller inget system för att tillhandahålla förmåner in natura eller i form av kuponger som avses i den fakultativa regeln i punkt 5 första stycket.5 Utredningen finner att de förmåner som ges i den svenska modellen uppfyller direktivets krav och ser därför ingen anledning att föreslå några ändringar i gällande författningstext. 5 Det kan dock noteras att inkvarteringen vid förläggningar naturligtvis innefattar visst bohag inklusive en varierande smärre mängd förbrukningsartiklar. 11Inskränkning eller indragning av förmånerna Artikel 16 i direktivet innehåller en regel som anger ett antal situationer när förmånerna i mottagandet helt eller delvis kan dras in. Artikeln har följande lydelse. Medlemsstaterna får inskränka eller dra in mottagningsvillkoren i följande fall: a)Om en asylsökande –lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga myndig- heten utan att meddela denna eller om begärt tillstånd inte har erhållits, eller –underlåter att uppfylla sin anmälningsplikt eller att följa upp- maningar att tillhandahålla information eller komma till en personlig intervju angående asylförfarandet som fastställs i nationell lagstiftning, eller –redan har lämnat in en ansökan i samma medlemsstat.