sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Integrations- verket och håller tillsammans på att utveckla ett förslag i den riktningen. 2.2.2Planering med inriktning på arbete och försörjning Den kommun där den som fått uppehållstillstånd bosätter sig ska ha ett övergripande samordningsansvar för planeringsperi- oden, människors arbetsförmåga ska identifieras och personer med arbetsförmåga ska skrivas in på arbetsförmedlingen, vägledning, kartläggning och bedömning är centrala aktiviteter och måste kunna förenas med utbildning i svenska, den handlingsplan som blir resultatet av planeringen ska vara resultatet av ett flerpartsamtal och ha status av ett flerpartsavtal, individen ska ha en central roll i framtagningen av hand- lingsplanen och hans eller hennes ansvar för de kommande aktiviteterna ska vara tydliga. Den tydliga arbets- och försörjningsinriktningen kräver att de nyanlända invandrarna får en kvalificerad vägledning och att en fördjupad kartläggning och bedömning kan göras. När perioden är slut, normalt , ska varje individ ha en handlingsplan som är inriktad på arbete och med de studiebehov, rehabiliteringsinsatser, m.m. angivna som arbetet och den framtida försörjningen kräver. De som inte redan är inskrivna på arbetsförmedlingen och som är arbetsförmögna bör skriva in sig . Det är antagligen inte aktuellt att påbörja en validering – om vi använder den etablerade En väg till egen försörjning och delaktighet definitionen på validering – men kartläggning och bedömning kan göras så att en grund läggs för validering i ett senare skede. Praktik, utbildning och kompetensutveckling är viktiga instrument för att nå målen arbete och därmed egen försörjning. Så snart bosättningen är klar bör bosättningskommunen få ett övergripande samordningsansvar för den fortsatta planeringen. Om den nyanlände flyttar bör samordnings- ansvaret föras över till den nya kommunen. Det övergripande samordningsansvaret skulle i princip kunna ligga på någon annan än bosättningskommunen, t.ex. på arbetsför- medlingen på orten. Men om kommunen får ansvaret för att hålla samman den information som ska bilda underlag för beslut om den statliga ersättningen, som vi föreslår ska införas (se kapitel 3 Er- sättningsfrågorna), anser vi att det mest praktiska är om kommun- en har samordningsansvaret både för planeringsperioden och därefter som den statliga ersättningen betalas ut. Det bör dessutom vara av intresse för bosättningskommunen, som enligt socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för sin befolkning, att genom samordningsansvaret kunna följa vad som sker med de aktiviteter som olika aktörer åtagit sig enligt handlingsplanen. Att kommunen får ett övergripande samordningsansvar är inte liktydigt med att kommunen ska ha, eller ska ta, hela det framtida verksamhetsansvaret, dvs. för det som enligt handlingsplanen ska ske efter planeringsperioden. Det är tvärtom angeläget att verksam- hetsansvaret fördelas och läggs där det professionellt hör hemma och inte bollas tillbaka till kommunen, som så ofta sker . Får att nå dithän måste planeringsperioden få karaktären av ett flerpartssamtal. Professionella aktörer och huvudmän ska tillsam- mans med den nyanlända invandraren bedöma vilket stöd hon eller han behöver och komma överens om ett konkret program för hur den nyanlända ska gå vidare efter planeringsperioden. Det måste framgå tydligt av handlingsplanen vem som tar ansvar för vad efter planeringsperiodens slut och produkten, handlingsplanen, bör få formen av ett flerpartsavtal. I flerpartssamtalet bör alltså inte bara företrädare för den be- rörda kommunen delta utan också andra aktörer, statliga och kom- munala, med kompetens på olika områden. AMV:s roll under asyl- tiden har redan poängterats. Under planeringsfasen är den ännu En väg till egen försörjning och delaktighet För en bra och professionell kartläggning, vägledning etc. måste arbetsförmedlare finnas med . AMV måste också vara med för att garantera att handlingsplanen får ett arbets- livsinriktat innehåll och att det är av ett slag som är realiserbart. Utredningen återkommer i det kommande kapitlet till AMV:s roll och verksamhet efter planeringsperioden. Andra viktiga parter i samtalet är representanter för olika skolformer och sjukvården. Om man i flerpartssamtalet kommer fram till att merparten av den föreslagna verksamheten ligger på en viss huvudman kan den huvudmannen ta huvudansvaret för verksamheten. Om t.ex. arbete är huvudspåret för en person är det rimligt att AMV tar över an- svaret för verksamheten och ser till att koordinera sina insatser med andras, t.ex. sfi-anordnarens. Andra viktiga aktörer och huvudmän är landsting, försäkrings- kassor, skolmyndigheter m.fl. Folkrörelser, frivilligorganisationer, fackliga organisationer och organisationer bildade på etnisk grund, trossamfund och förenings- liv bör kunna spela en större roll än , men deras medverkan måste baseras på deras egna förutsättningar och vilja. Aktiva och intresserade organisationer och föreningar bör erbjudas att delta i planeringen och med sitt arbete bidra till de nyanländas fortsatta etablering. bör även en persons fritids- intressen tas upp. Om det finns barn med i bilden är det viktigt att barnens fritidsintressen också tas med i samtalet. Här skulle exem- pelvis idrottsföreningarna och andra föreningar kunna spela en viktig roll. Trots att det lokala näringslivets betydelse poängterats så har det sällan funnits med i det hittillsvarande introduk- tionsarbetet. Utan näringslivets och arbetsgivarnas medverkan kommer det bli svårt att korta vägen till den egna försörjningen. Utredningen hoppas därför att den arbetsgrupp som regeringen tillsatt tillsammans med kommer med förslag som leder till att näringslivet blir mer involverat i arbetet med ny- anlända. Det är över huvud taget viktigt att få med personer i planeringsarbetet som kan den lokala marknaden, som har kon- takter med näringsliv och branscher. Även bemanningsföretagen med sina kontaktytor och sina kunskaper om arbetsgivares behov kan vara intressanta att få med i planeringsprocessen. En väg till egen försörjning och delaktighet Handlingsplanen – ett flerpartsavtal Handlingsplanen ska vara individuell, men när den görs måste hän- syn tas till personens familjesituation – den nuvarande och den kommande. Planeringen för en man eller fru som väntar på sin maka/make och barn ska ansluta bör bli en annan än för den som ingen familj har eller redan har sin familj på plats. Behov som är relaterade till kön och ålder måste också tydligt uppmärksammas. Om arbete och egen försörjning inte är realistiska mål måste alter- nativen vara tydliga och eventuella sjukvårds- och rehabiliterings- behov anges. När behoven av utbildning, praktik, validering, kompetensut- veckling, rehabilitering etc. är fastställda ska det framgå tydligt av handlingsplanen hur behoven ska tillgodoses och vem eller vilka som tar ansvar för de olika delarna. Det räcker alltså inte med att man medverkar till att föreslå planen. Planeringen får inte stanna vid ett flerpartssamtal. Handlingsplanen måste bli en form av fler- partsavtal som binder upp olika aktörer till att göra olika saker. På så sätt kan handlingsplanen få en legitimitet som dagens introduk- tionsplaner saknar. Det måste givetvis också tydligt framgå i planen vilket ansvar som ligger på den enskilda individen. I studier som gjorts av individens behov av utbildning i svenska måste alltid fram- gå av planen. Eftersom handlingsplanen ska ha arbete och egen försörjning som huvudinriktning kommer tidsperspektivet att skifta, beroende på hur nära eller långt ifrån målet den aktuella personen bedöms vara. För en ung människa som har en lång utbildningstid framför sig torde dock målet om arbete vara underordnat eller mindre precist beskrivet i planen. För dem är sannolikt utbildningsmålet det primära på samma sätt som för andra unga människor. En per- sons kompetens och karriärmöjligheter måste alltid kartläggas. Om en person väljer en annan yrkesinriktning än den som hon eller han har utbildning eller kompetens för, ska det beslutet vara baserat på saklig information om vad som krävs för att utbildningen och kompetensen ska komma till användning i . Det faktum att handlingsplanen och dess innehåll är en grund för utbetalning av den föreslagna ettåriga ersättningen får alltså inte styra mål och innehåll i planen. Det är de enskilda individernas önskemål, behov och möjligheter som bestämmer mål och innehåll. Men eftersom det som står i handlingsplanen, tillsammans med annan information, kommer att behövas som grund för utbetalning av den statliga ersättningen bör ettårsaspekten finnas med vid upp- En väg till egen försörjning och delaktighet rättandet av den. Om det visar sig nödvändigt måste handlings- planen också kunna revideras om under utbetalningsåret. Formerna hur det ska gå till bör antagligen också framgå av handlingsplanen. Även för den som är och alltså inte får någon statlig ersättning (se kapitlet Ersättningsfrågor) är det viktig med en plan, men då är det sannolikt skolgång, familjesituation och hälsoaspek- ter som står i centrum för planeringen. Utredningen har förstått att skolan sällan finns med som en aktör i dagens introduktionsarbete, men anser att skolan på samma sätt som andra måste kunna finnas med under planeringsprocessen när yngre personer finns med i bilden. Framtagningen av en meritportfölj är en process som tar tid. Den är inte klar eller fullständig utan behöver kompletteras och justeras både och . Allteftersom personen ifråga får betyg översatta, får intyg på genomgångna kurser, bedömningar av yrkeskunskaper görs etc. ska meritportföljen fyllas på. Erfarenheterna av att arbeta med en meritportfölj för nyanlända invandrare visar att den också kan behöva rensas och justeras, eftersom det är svårt för såväl individen själv som andra att i ett tidigt skede veta säkert vad dokumenten står för och vilka som bör finnas med i meritportföljen. Innehållet i meritportföljen bör byggas upp så att det kan användas som ett underlag vid exempelvis en validering och för att söka arbete. Meritportföljen är den enskilda individens, men under plane- ringsperioden och som en person uppbär den statliga ersättningen, bör hon eller han få hjälp av de olika involverade aktörerna med att bygga upp den. Med arbetsförmågan i fokus För att nå målen arbete och försörjning är det viktigt att skilja på arbetsförmåga och anställningsbarhet. Till skillnad från anställ- ningsbarhet som utgår från de krav en arbetsgivare har eller för- modas ha tar arbetsförmågan sin utgångspunkt i individen. Vi har i vårt utredningsarbete funnit att det finns en stor risk för att man missar människors arbetsförmåga genom att i första hand kon- centrera sig på om en person kommer att kunna bli anställd eller En väg till egen försörjning och delaktighet Att man är sjuk, har många barn, har kommit upp eller saknar utbildning behöver inte betyda att man inte har någon arbetsförmåga. Det är också viktigt att upptäcka funktionshinder så snabbt som möjligt. I vissa fall skulle ett tidigt upptäckande kunna bli vägledande för valet av bosättningsort, t.ex. för döva. Vi anser att ett viktigt syfte med planeringsperioden måste vara att identi- fiera de nyanlända invandrarnas arbetsförmåga och att den arbets- förmågan sedan ska tas tillvara även om den är begränsad. Att identifiera människors arbetsförmåga kräver ett positivt förhållningssätt, man måste utgå från att alla har en arbetsförmåga av något slag. Men det är inte tillräckligt, man måste också ha metoder för att identifiera den. Det tycks emellertid inte finnas några beprövade metoder för detta ändamål, däremot har WHO utarbetat ett klassifikationssystem för hälsorelaterad funktionsför- måga, kallat ICF (International Classification of Functioning), som enligt utredningens kontakter med dem som varit med i det arbetet, skulle kunna ge idéer och strukturer för hur man skulle kunna gå tillväga. Vi har också noterat att det finns ett synsätt i AMS och Riks- försäkringsverkets pågående arbete med att minska sjukskriv- ningarna och satsa mer på med rehabilitering, som stämmer väl överens med det som utredningen förordar, nämligen att fokusera vad som är möjligt trots ohälsa och nedsatt förmåga. Erfaren- heterna av detta arbete kan vara värda att ta del av även om deras målgrupp är en annan än nyanlända flyktingar. Arbetsförmedlingen Rehabilitering, som finns representerad i alla län och har mångårig erfarenhet av att göra funktions- och andra bedömningar av arbetsförmåga, bör för övrigt också ha kompetens, metodik och arbetsformer som kan komma väl till användning även för de nyanlända invandrarna. Det normala bör vara att den nyanlända läser svenska parallellt med de olika planeringsaktiviteterna. Den som börjat läsa svenska , och gjort det enligt kurs- planerna i sfi som utredningen föreslår, fortsätter på den nivå han eller hon befann sig på när uppehållstillståndet gavs. Sett ur utredningens perspektiv skulle det bästa vara om den som har läst sfi och som blir kvar på samma ort efter det att hon eller han fått sitt uppehållstillstånd kan fortsätta att läsa En väg till egen försörjning och delaktighet svenska utan att först behöva vänta på att vistelse- eller bosätt- ningskommunen anvisar en studieplats. Eftersom asyltidens sven- ska och den kommunala svenskutbildningen är åtskilda finns risk för att det blir glapp i övergången från asyltidens svenska till kom- munens, något som inte hade skett om utbildningsansvaret inte hade varit delat. Ett annat hinder är kravet på folkbokföring för att få delta i den kommunala sfi-utbildningen. Utredningen föreslår ingen formell ändring av folkbokföringskraven men tycker att kommuner som medverkar i planeringsprocessen på alla sätt bör försöka bidra till en smidig övergång till den kommunala svensk- utbildningen. Det som föreslås i handlingsplanen måste givetvis kunna kom- bineras med sfi. Det gäller både det kortare perspektivet i hand- lingsplanen, dvs. , och i ett längre perspektiv. Sfi- utredningen går närmare in på behovet av att kombinera sfi med andra aktiviteter i sitt betänkande. Den som ska börja ett nytt liv i ett nytt land har behov av infor- mation av många olika slag. För att handlingsplanen ska kunna upprättas måste de nyanlända i första hand få veta något om framti- da försörjnings- och bosättningsmöjligheter. Det betyder att plane- ringsperioden måste innehålla samhällsinformation med en tydlig inriktning på arbete, utbildning och bosättning. I detta tidiga skede är den muntliga informationen betydelsefull. De som är ansvariga för planeringsfasen bör också vara uppmärksamma på att infor- mationen kan behöva ges på modersmålet eller något annat språk som den nyanlände behärskar. Den som börjat lära sig ett nytt språk har, hur motiverad hon eller han än är, begränsade möjligheter att ta till sig information på det nya språket. Erfaren- heter säger också att det underlättar om informationen ges av någon som är dubbelt kulturkompetent eller av två personer med förankring i var sin kultur. Som en komplettering till den muntliga informationen bör det också finnas en sammanhållen skriftlig information för nyanlända. (Ytterligare aspekter på samhälls- informationen tas upp längre fram). De som läser sfi som planeringen pågår kommer för- utom den arbets- och bosättningsinriktade informationen som behövs för att upprätta handlingsplanen att få samhällsinformation En väg till egen försörjning och delaktighet som en del av svenskundervisningen. Mer om det tas upp i Sfi- utredningens betänkande. Att få en praktikplats kan vara ett viktigt steg på vägen till en anställning och vi har förstått att efterfrågan på praktikplatser är stor. Men i likhet med har vi konstaterat att det råder stor förvirring om vad praktik egentligen är och innebär och att det finns behov av ett klargörande. Tillsammans med har vi kommit överens om att vika ordet praktik för vad som väl egentligen var det ursprungliga syftet, nämligen att komma ut på en arbetsplats för att pröva på ett visst arbete eller yrke, visa upp vad man kan och kanske få en an- ställning. Praktiken kan också ge meriter och referenser för en framtida anställning, dvs. Inom sfi brukar också språkträning och arbetslivsorientering som sker på en arbetsplats kallas för praktik. anser att man ska skilja denna från arbetspraktiken och föreslår därför att man i stället ska tala om lärande i samhälls- respektive arbetsliv. Förutom den förvirring kring praktikbegreppet som vi stött på, har vi också fått många exempel på hur praktik börjat användas som sysselsättning i brist på annat. Många är de flyktingar och andra invandrare som för längesedan har tröttnat på att vandra från praktikplats till praktikplats utan att det leder till något annat än möjligen en praktikplats till. I våra kontakter med olika kommuner, har vi också fått åtskilliga beskrivningar av problemen med att hitta praktikplatser för olika ändamål och om konkurrensen om de som finns. Den slutsats vi drar av detta är att de praktikplatser som går att få fram måste användas på det mest effektiva sättet och inte bara blir en sysselsättning. När konkurrensen om praktikplatser är stor anser vi vidare att de i första hand ska vikas för dem som behöver arbetspraktik. En väg till egen försörjning och delaktighet 2.2.3Regionalt och interregionalt samarbete Det bör finnas en regional bas för planerings- och bosätt- ningsarbetet, Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i samverkan med kommun- förbundet på länsnivå eller i förekommande fall regionala själv- styrelseorgan eller kommunala samverkansorgan utarbeta förslag till hur ett regionalt och ett interregionalt samarbete med fokus på nyanlända kan utvecklas, resurser bör avsättas för att uppmuntra till utveckling av det regionala och interregionala samarbetet. Kommunerna har och kommer fortsatt att ha huvudansvaret för en stor del av de insatser och den verksamhet som nyanlända flykting- ar och andra invandrare är i behov av. Utredningen har emellertid funnit att en kommun inte alltid kan erbjuda ett tillräckligt varierat utbud för att på ett effektivt sätt kunna medverka till att nyanlända invandrare snabbt kommer i arbete och kan försörja sig. Detta gäller även stora kommuner. Också andra aktörer på lokal nivå som är, eller bör vara, involverade i verksamhet för nyanlända invand- rare, kan ha svårt att erbjuda verksamhet som passar de skiftande bakgrunder och behov som nyinvandrade har. Att introduktionen inte är tillräckligt individualiserad, en be- skrivning som det finns belägg för i många rapporter och utred- ningar och som vi också fått bekräftad vid våra kontakter med skilda kategorier yrkesutövare, är till en del en följd av ett alltför smalt utbud för de nyanlända. är det undervisningen i svenska (sfi) som bristen på individualisering syftar på. Mera sällan har önskemålen om individualisering handlat om möjligheterna att finna ett arbete, få en praktikplats som leder till arbete, få sin yrkeskompetens bedömd eller validerad eller få adekvata sjukvårds- och rehabiliteringsinsatser. Genom Överenskommelsen om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare har viss samverkan över kom- mungränser och mellan olika statliga och kommunala aktörer kommit till stånd. Det finns också exempel på att projekt, finansierade på ett antal olika sätt, bidragit till att regionalt och ibland även interregionalt samarbete utvecklats. En fördel med projektformen är att den kan befrämja framväxten av nya grupp- eringar av aktörer och ge utrymme för nytänkande. En väg till egen försörjning och delaktighet bristen på kontinuitet och svårigheten att få in projekt- verksamheterna i ordinarie verksamhet. Också i de fall när det har varit ett övergripande mål att införliva projektverksamheten i re- guljär verksamhet, tycks det vara mer undantag än regel att det blivit så. Ett annat vanligt problem med ett samarbete över kom- mungränser och mellan olika myndigheter – statliga och kommun- ala – är att var och en av de samarbetande parterna har sina egna mål och uppdrag och att resurserna är uppbundna till att förverk- liga dessa mål och genomföra dessa uppdrag. För att möjliggöra ett bra utbud av arbete, praktik, utbildning, rehabilitering m.m. och för att kunna erbjuda bosättningsmöjlig- heter är ett regionalt – och ett interregionalt – samarbete nöd- vändigt. Ett bra utbud ökar nyanlända invandrares möjligheter till egen försörjning. I när de yrkesverksamma blir allt färre till följd av den demografiska utvecklingen blir invandrare en allt större tillgång, eftersom de kan bidra till och regionernas utveck- ling. De regioner som har en ambition och en strategi för sin utveckling bör vara särskilt intresserade av nyanlända invandrare och av att erbjuda arbetsmarknads- och utbildningsprogram som passar dem. De bör också ha ambitioner och strategier för bosättning i regionen. Utredningens förslag gör det fullt möjligt för en kommun att agera på egen hand, men mot bakgrund av vad vi funnit under vårt utredningsarbete, anser vi att ett samordnat agerande är att förorda. Det skulle bli betydligt mer kraftfullt och gagna både kommun, region och individ. Det borde således redan nu finnas tillräckliga incitament för att det önskade regionala samarbetet ska komma igång i en större skala och att interregionala kontakter utvecklas. Utredningen har emellertid kommit fram till att dessa drivkrafter inte är tillräckliga och föreslår därför att länsstyrelserna får i uppdrag att tillsammans med kommunförbundet på länsnivå eller i förekommande fall regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan utarbeta förslag till hur ett regionalt respektive ett interregionalt samarbete med fokus på nyanlända kan utvecklas. Intresset för regionala baser och regional utveckling är stort i landet och det finns många former av regional samverkan. I vissa fall handlar det om samverkan mellan enbart kommuner, i andra handlar det om samverkan mellan statliga och kommunala aktörer. Samarbetet rör i flera fall samhällsområden som är av intresse för nyanländas etablering i samhället, t.ex. arbete, utbildning, kompe- tensutveckling, validering, regional tillväxt och rehabilitering. , men inte ofta, finns integrations- och introduktionsaspek- En väg till egen försörjning och delaktighet ter nämnda i de dokument som styr samarbetet, men när de före- kommer är det som så ofta en udda fråga och som inte får något större genomslag i arbetet. Vi anser att det bör ingå i uppdraget att se närmare på hur man i de befintliga varianterna av samarbete kan vidga perspektiven och inkludera nyanlända invandrare. Bland annat bör de regionala tillväxtprogrammens möjligheter belysas. Utredningen ser varken fördelar eller möjligheter med en obliga- torisk eller för alla påtvingad form av regionalt samarbete och före- slår därför en successiv etablering av regionala baser. Samarbetet inom och mellan regioner bör utvecklas efter varje regions egna förutsättningar, behov och intresse. På så sätt ges också möjlighet att pröva sig fram till de bästa formerna. Det är inte heller självklart att länet ska utgöra basen i ett samarbete, men erfarenheterna av olika regionala samverkansformer, talar för att länsstyrelserna kan vara utmärkta nav i ett samarbete, inte minst för att de redan har en samordnarroll inom många områden i ett län. Att vara nav i ett samarbete betyder emellertid inte att de ska ta över kommunernas roll och uppgifter. En regional bas skulle i princip kunna bestå enbart av kommuner, men för att få till stånd ett för målgruppen ändamålsenligt samarbete är det sannolikt nödvändigt att inte bara statliga huvudmän utan också branschorgan, företagarorgani- sationer och fackliga organisationer deltar i det. Utredningen föreslår vidare att särskilda resurser avsätts för att få igång samarbetet. Vi återkommer till detta i kapitlet om ekono- miska konsekvenser. Dessa resurser ska vara möjliga att få del av för dem som uppfyller vissa villkor.