sou · GRB310d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta gör det i sin tur möjligt att pressa priserna gentemot leverantörer. Alternativet till ett gemensamt system är inte att de potentiella användarna utan vidare åtgärder kan fortsätta med sina befint- liga system. Den största statliga användaren Polisen måste ändå omgående investera i ett nytt system för storstäderna om det gemensamma systemet inte kommer till stånd . Representan- ter för andra användare vittnar om stora brister i sina egna system som måste åtgärdas om de inte kan rättas till genom ett gemensamt system . I vår nukostnads- analys har vi sett exempel på eskalerande underhållskostnader för gamla system som i sig är avskrivna . Ett gemensamt system skapar också förutsättningar för besparingar eller effektivare resursutnyttjande hos användarna. Detta beror dels på att kostnader som myndigheterna har för att äga, driva och underhålla de befintliga systemen som det gemensamma systemet kan ersätta, inkl. mobiltelefoni, faller bort, dels att möjligheter ges till mer effektiva och samordnade ledningsinsatser. Infrastrukturen finansieras av staten. Den första etappen (2004 2006) finansieras från anslag i statsbudgeten och den andra etappen (2007 2009) med lån. De årliga kostnaderna finansieras med avgifter från användarna, men staten föreslås subventionera verksamheten med ett driftsbidrag. Förslaget innebär en total statsbudgetbelastning 2006 på ca fördelat på ca , och . Lånen för infrastrukturen uppgår till totalt 2007 2009. Lånestocken minskar successivt i takt med amor- teringarna till dess nya lån behöver upptas på grund av nyinves- teringar. Finansieringen från statsbudgeten för infrastrukturen och driftsbidrag bör anvisas förvaltningsorganisationen på ett nytt separat ramanslag. Statsbudgetbelastningen bör i sin helhet finansieras med om- prioriteringar från andra anslag i statsbudgeten inom utgifts- områdena 3 (Skatt, tull och exekution), 4 (Rättsväsendet), 6 (Försvar samt beredskap mot sårbarhet), 19 (Regional utjäm- ning och utveckling) och 25 (Allmänna bidrag till kommuner). Överföringen av anslagsmedel mellan olika utgiftsområden föranleder en teknisk justering av berörda utgiftsramar för att garantera en statsbudgetneutral lösning. Användarna föreslås finansiera avgifterna med egna medel. Användarna bör erhålla bidrag från anslaget för civilt försvar för medfinansiering av kostnader för anpassning av led- ningscentraler, anskaffning av mobila stationer och utbild- ning/övningar. Stöd till radiokommunikation från den civila ramen bör fortsättningsvis endast lämnas för det gemensamma systemet (mjukt obligatorium) vilket bör ges prioritet och beaktas av beredskapsmyndigheterna i planeringen . I förhandlingarna med om nya avtal om ersättning till kommunerna för planering av verk- samhet för höjd beredskap m.m. bör staten verka för att medel inom ramen för avtalsbeloppet under hela utbyggnadsperioden specialdestineras till kommuners anslutning till det gemen- samma systemet. Finansieringen av det gemensamma systemet påverkas av flera faktorer. De viktigaste är huvudmannen för det gemensamma systemet, kostnaderna och när de faller ut, finansieringsmodell för betalning av det gemensamma systemet, användaranslutning och avgiftstariffer. Till detta kommer att användarna också skall finansiera de kostnader som faller på dem. 14.1Finansiering av de gemensamma kostnaderna 14.1.1Avgiftsfinansiering av driftskostnaderna med en inledande statlig subvention Som redan framgått anser vi att förvaltningsorganisationen skall vara avgiftsfinansierad, vilket innebär att alla kostnader för anskaff- ning, drift, underhåll och utveckling av det gemensamma radio- kommunikationssystemet skall bekostas av användarna. Det finns dock vägande skäl för att staten inledningsvis även bör subven- tionera driftskostnaderna. , 2004, har förvaltnings- organisationen med all sannolikhet inte några avgiftsinkomster alls eftersom det ägnas åt utbyggnad och tester i den första etappen. Utan ett bidrag för täckandet av kostnaderna skulle förvaltnings- organisationen gå med underskott sitt första år. Skälen för statlig subvention de närmast följande åren är främst att ge incitament till användarna att satsa på en tidig anslutning, men en intäktsgaranti av detta slag ger även förvaltningsorganisationen en stabilare situa- tion eftersom det kommer att ta ett tag innan förvaltningsorgani- sationen kan räkna med att inkomsterna börjar komma in. Vi förordar mot denna bakgrund att staten via statsbudgeten anslår ett driftsbidrag där bidraget beräknats som en andel av förvaltningsorganisationens beräknade årskostna- der. Bidraget bör trappas ned successivt genom att utgöra av förvaltningsorganisationens årskostnader år 1 (2004), år 2 (2005) och år 3 (2006). Att staten ikläder sig detta åtagande är naturligt med hänsyn till statens ansvar för ett säkert samhälle för medborgarna bl.a. genom åtgärderna för civil beredskap. Detta kommer bl.a. till uttryck i prop. 2001/02:158 där regeringen klargör att staten bör verka för att ge samhället erforderlig krishanteringsförmåga på lokal, regional och nationell nivå för såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap. En förutsättning för en effektiv krishantering är att de samhällsviktiga aktörerna kan samverka på ett effektivt sätt, vilket i sin tur förutsätter att kommunikationsmöjligheterna mellan samverkansparterna är goda. Till detta kommer att staten har ett starkt intresse av att underlätta att snabb anslutning sker för att så fort som möjligt få in finansiärer i systemet. 14.1.2Finansiering av anskaffningskostnaderna för infrastrukturen Vi bedömer att förvaltningsorganisationen, i likhet med vad som skett i de flesta europeiska länder, måste anskaffa och därmed stå som ägare till systemet. För detta talar trots allt den begränsade kommersiella potentialen. Ägandet gör det också lättare att driva och utveckla systemet i enlighet med användarnas intressen och behov. Infrastrukturen i övrigt bör dock kunna upphandlas varför det inte ger upphov till anskaffningsutgifter utan utgör drifts- kostnader. Medel för finansiering av anskaffningsutgifterna bör enligt vår uppfattning anvisas centralt. Även om inget ställningstagande gjorts angående förvaltningsorganisationen, vilket vi skall åter- komma till i en senare rapport, ser vi inte någon annan möjlighet än att staten tillhandahåller nödvändigt kapital. Detta kan endera ske genom anslag i statsbudgeten eller genom lån i . Vad säger budgetlagen? I lagen (1996:1059) om statsbudget finns regler för finansiering av investeringar. Av 20 § framgår att anläggningstillgångar som an- vänds i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgälds- kontoret och av 22 § framgår att andra tillgångar än de som nämns i 20 § skall finansieras med anslag. I 23§ lämnas emellertid en ventil som möjliggör finansiering på annat sätt än vad som följer av de nämnda paragraferna efter beslut av . I förarbetena till lagen (prop. 1995/96:220) utvecklas motiven för när en viss finansieringsform skall väljas. Här klargörs att låne- finansiering av anläggningstillgångar skall avse tillgångar som utgör produktionsfaktorer i myndighetens verksamhet (investeringar för förvaltningsändamål) såsom maskiner, inventarier och ADB- system. Detta ställs i kontrast till anskaffningar av andra tillgångar för staten, bl.a. infrastrukturella investeringar, som enligt pro- positionen skall finansieras med anslag. De infrastrukturella investeringarna kan enligt propositionen, till skillnad från investeringar för förvaltningsändamål, sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och används främst av andra än staten. Som exempel nämns vägar och järnvägar. Inves- teringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet ingen monetär avkastning till staten. Som argument för anslags- finansieringen av denna typ av investeringar anförs att får en bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Vidare sägs att det i regel är fråga om stora och betydande reala resurser och att en betydande produktionskapacitet tas i anspråk. Undantagsparagrafen motiverade regeringen med att affärs- verken i princip inte disponerar några anslag på statsbudgeten varför deras investeringar i princip inte kan finansieras med anslag. Istället finansieras investeringarna med lån eller på annat sätt. Riks- dagen tar istället ställning till investeringsplaner för investerings- verksamheten. Ett annat undantag som regeringen ville möjliggöra var att en del av investeringen finansieras med anslag och en del med lån i sådana fall investeringen inte kan förväntas ge tillräcklig avkastning. Ytterligare ett exempel som nämns där investeringen helt eller delvis kan finansieras med ett internt lån är när avgifter tas ut för utnyttjandet av en trafikanläggning. Slutligen anförs att det också kan tänkas att någon myndighet bör ges särskilda möjligheter till finansiering av investeringar, t.ex. som ett led i en försöksverksamhet. Vi anser att förarbetena inte ger en tydlig vägledning om vilken finansieringsform som bör väljas för det gemensamma radiokom- munikationssystemet. Att systemet inte är en produktionsresurs i förvaltningsorganisationens verksamhet utan snarare verksamheten i sig som tillhandahålls både statliga och andra aktörer kan uppfattas tala för att anslagsfinansiering bör gälla. Frågan är dock om investeringen kan anses vara infrastruktur i den mening som avses i 22 § i budgetlagen? Att infrastrukturen skall brukas av flera olika huvudmän och inte enbart statliga organ kan möjligen antyda att så är fallet. är det uppenbart är att radiokommunikationssystemet inte kan jämställas med klassiska infrastrukturella investeringar som vägar vilka normalt är tillgängliga för allmänheten. Istället är det fråga om en investering som används i förvaltningsorganisationens verksam- het för att tillhandahålla tjänster till en relativt begränsad krets för fullgörandet av ett offentligt åtagande. Det handlar vidare om en investering som ersätter utrustning som utgör anlägg- ningstillgångar för förvaltningsändamål vid berörda myndigheter vilka lånefinansieras. Vidare talar ställningstagandet att det skall vara fråga om en avgiftsfinansierad verksamhet att jämställa med affärsverken och andra avgiftsfinansierade myndigheter för att investeringarna borde lånefinansieras. En fördel med lånefinansiering som bör nämnas i sammanhanget är att det uppstår årliga kostnader hos förvaltningsorganisationen för räntor och avskrivningar som enkelt kan inkluderas i använ- darnas årsavgifter/motsv. Det ger alltså en metod att involvera samtliga användare i finansieringen av infrastrukturen även om staten, som för anslagsfinansiering, få stå för den huvudsakliga risken. Vår slutsats är att grundprincipen bör vara att anskaffningen av systemet lånefinansieras. Vi anser emellertid att investeringen inledningsvis bör anslagsfinansieras med medel på ett för förvalt- ningsorganisationen särskilt uppfört anslag i statsbudgeten. Skälet för detta ställningstagande är att förutsättningarna att kunna finan- siera även räntorna i den inledande första fasen med användar- avgifter inledningsvis bedöms som små. Genom anslagsfinansie- ringen minskar de kostnader som användarna behöver täcka vid anslutning vilket därmed underlättar en snabb anslutning. Vi föreslår mot denna bakgrund att investeringsutgifterna för anskaffningen av systemet avseende den första fasen anslagsfinan- sieras på ett särskilt anvisat anslag i statsbudgeten för att övergå till att lånefinansieras från och med den andra fasen. Kapitalkost- naderna för dessa lån, vilka utgör gemensamma kostnader, inklu- deras i de årskostnader som skall täckas med användaravgifter. Även framtida utveckling och återinvesteringar i systemet förutses lånefinansieras. Om det vore så att inga förbättringsinvesteringar behöver göras i systemet under dess ekonomiska livslängd innebär det att förvaltningsorganisationen successivt amorterar ned lånen med minskade räntekostnader som följd. Men när återinvestering sedan sker av den avskrivna infrastrukturen behöver nya lån upptas med behov av ökad låneram som följd. Detsamma gäller självklart även i de fall förbättringsinvesteringar behöver göras i den infrastruktur som ännu inte är avskriven. Finansiering av förvaltningsorganisationens investeringar och drift påverkas av när kostnaderna uppstår vilket i sin tur avgörs av dels periodiseringen av investeringen, dels den ekonomiska livs- längden. När utbyggnaden kan göras för respektive etapp slås fast först i samband med upphandlingen. Detta försvårar en exakt bedömning av fördelningen av utgifterna , vilket i sin tur försvårar en jämförelse mellan statsbudgeteffekterna av anslags- finansiering resp. lånefinansiering. Om lånefinansiering väljs, torde flera lån komma att upptas mot bakgrund av den skilda eko- nomiska livslängden för olika komponenter i infrastrukturen. På så sätt undviks risken att lån kvarstår för komponenter som utran- gerats. 14.1.3Ekonomiska konsekvenser för staten Vårt huvudförslag innebär att statens åtagande blir att stå för finansieringen av anskaffningsutgifterna för infrastrukturen på . Belastningen på statsbudgeten blir till följd av anslagsfinansieringen av den första etappen (2004 2006) totalt , medan lån i uppgår till när utbyggnaden är färdig (2009) för att sedan minska i takt med amorteringarna till dess nyinvesteringar föranleder upptagande av nya lån. Innebörden av förslaget att staten skall subventionera drifts- kostnaderna , med en successivt minskande andel och baserat på antagandena i huvudscenariot, är en belastning på statsbudgeten på totalt ca 2004 2006 fördelat på 2004, 2005 och 2006. Om man istället utgår från den skattning vi gjort av FTN- scenariot innebär åtagandet att svara för anskaffningen av infra- strukturen en anslagsbelastning på 2004 2006 och lån ca vid utbyggnadens slut. Subventionen av driftskostnaderna blir totalt ca 2004 2006. I följande tabell redovisas den totala statsbudgetbelastningen som följer av vårt förslag: Statsbudgetbelastning (mnkr) (Summa anslag till Förvaltningsorg. Vårt huvudalternativ innebär således en total belastning på stats- budgeten för åren 2004 2006 på ca . Med använd- ning av FTN uppskattar vi anslagsbehovet till totalt ca 675 miljo- ner kr för treårsperioden. 14.1.4Anslagskonstruktion för finansiering från statsbudgeten Medlen som övergångsvis föreslås lämnas till förvaltningsorga- nisationen på statsbudgeten kan anvisas på olika sätt. Vi förordar att medlen anvisas på ett nytt separat anslag. Vi antar att valet av utgiftsområde för detta anslag torde stå mellan utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet (i anslutning till anslaget för civilt försvar) och utgiftsområde 22 Kommunikationer (i an- slutning till anslaget för ersättning till ). Om förvaltningsorganisationen blir en statlig myndighet bör anslaget ställas till förvaltningsorganisationens disposition och tilldelas i form av ramanslag. Ramanslaget medger möjlighet till såväl anslagssparande som anslagskredit, vilket är en fördel med tanke på att det är osäkert när i tiden kostnaderna för infra- strukturen, men även finansieringen av driftskostnaderna genom användaravgifter, infaller. Om förvaltningsorganisationen istället blir ett bolag blir anslaget istället ett rent bidragsanslag från vilket medel utbetalas till bolaget. Anslaget bör av transparensskäl delas upp i två anslagsposter, en för infrastrukturutgifter och en för driftsbidraget. Den förra anslagsposten kopplas till det beställningsbemyndigande som rege- ringen, enligt vår bedömning, måste inhämta från för att skall kunna avsluta upphandlingen genom att ingå avtal och därigenom ikläda staten ekonomiska förpliktelser 14.1.5Finansieringskällor för finansiering av belastningen på statsbudgeten Ett nytt anslag i statsbudgeten innebär ett ökat tryck på utgifts- taket. I vårt direktiv klargörs att kostnaderna för det gemensamma systemet skall finansieras inom berörda statliga myndigheters anslag. Vi anser därför att anslagsbeloppet måste finansieras genom omprioritering från andra anslag i statsbudgeten som gagnar ända- målet eller användarna. Detta borde inte vara kontroversiellt med tanke på att berörda myndigheter finansierar anskaff- ning och drift av befintliga kommunikationssystem med egna resurser. Här visar nukostnadsanalysen vilka summor det är fråga om som bortfaller för de befintliga systemen. är det viktigt att komma ihåg att användarnas kostnader också kommer att ersättas med avgifter till förvaltningsorganisationen och kost- nader för de mobila stationerna. Vårt förslag till omprioritering innebär att medel även kommer att överföras från anslag som ligger inom andra utgiftsområden än det utgiftsområde inom vilket det nya anslaget för förvaltnings- organisationen uppförs. För att säkra en statsbudgetneutral lösning behöver därför utgiftsramarna för berörda utgiftsområden bör bli föremål för en teknisk justering. Vi har inventerat vilka finansieringskällor som borde kunna komma ifråga och kommit fram till att följande utgiftsområden och anslag bör bli föremål för omprioritering till anslaget för förvalt- ningsorganisationen: Utgiftsområde 3; anslaget för Utgiftsområde 4; anslaget för Polisen Utgiftsområde 6; anslagen för civilt försvar, och Försvarsmakten Utgiftsområde 19; regional utjämning och utveckling Utgiftsområde 25; allmänna bidrag till kommunerna Några av dessa utgiftsområden finansierar bidrag till flera olika användarorganisationer, övriga är förvaltningskostnadsanslag för berörda statliga myndigheter. Genom att även inkludera de kollektiva anslagen ges möjlighet att få indirekt medfinansiering från de icke-statliga användargrupperna. När det gäller utgifts- område 25 Allmänna bidrag till kommunerna avstår vi från att ta ställning till om medlen bör tas från anslaget för generellt stats- bidrag till kommuner och landsting eller anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (eller från båda två). Detta får istället visa sig i förhandling mellan regeringen och och . Vi avstår även från att ta ställning till vilket eller vilka anslag som bör komma ifråga för omprioritering inom utgiftsområde 19 eftersom vi be- dömer att flera anslag kan vara aktuella. I det följande presenteras berörda anslag/motsv. Mest utrymme ges åt anslaget för civilt försvar. Anslaget för det civila försvaret uppgår till . Anslaget är uppdelat på sex olika anslagsposter vilka motsvarar de sex samverkansområdena. De samverkansområden som främst be- rörs är främst samverkansområdet Teknisk infrastruktur men också de två samverkansområdena Områdesvis samordning, samverkan och information samt Skydd, undsättning och vård. Principerna för vad medlen i den civila ramen skall användas till redovisas i prop. 2001/02:158 vilka godkändes av . Av riksdagsbeslutet följer att utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet skall, när det gäller höjd beredskap inom det civila försvaret och svåra påfrestningar på samhället i fred, finansiera: investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som i hög grad stärker förmågan vid höjd beredskap, övnings- och utbildningsverksamhet som syftar till att ge sam- hället tillräcklig krishanteringsförmåga på lokal, regional och nationell nivå för såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap, investeringar för höjd beredskap samt viss internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. framhöll i sitt betänkande att den civila ramen skall användas för både krig och fred, dock ej när det gäller investeringar som även fortsättningsvis bör finansieras inom ordinarie utgiftsområde. Vidare fastslogs ett antal principer för statliga åtgärder och dess finansiering. Staten ansvarar för åtgärder som är specifikt inriktade på extrema händelser med låg sannolikhet och med mycket all- varliga och långtgående konsekvenser. Administrativa beredskaps- kostnader, kostnader för planläggning, utbildning av egen personal för kris- och krigsorganisation, övningsverksamhet m.m. skall finansieras av den verksamhetsansvarige. Planläggning, utbildning och övning som är av större omfattning och som inte enbart berör den egna verksamheten utan syftar till samverkan mellan olika verksamheter och till att få krishan- teringssystemet att fungera bör dock inte alltid finansieras av den verksamhetsansvariga. Detta gäller planering samt utbildnings- och övningsverksamhet som berör flera samverkansområden eller flera myndigheter/aktörer inom ett samverkansområde och som syftar till hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred eller väpnat angrepp. Staten skall även bidra till åtgärder som syftar till att ge samhället erforderlig krishanteringsförmåga på lokal, regional och nationell nivå för såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap. Vi bedömer att de fastslagna finansieringsprinciperna medger att beredskapsmedel inom utgiftsområde 6 används till att finansiera kostnader förenade med det gemensamma radiokommunikations- systemet. I budgetpropositionen klargör regeringen att samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor måste utvecklas. Av- sikten är att ytterligare utveckla och samordna samhällets olycks- förebyggande verksamhet. Ett led i detta är bl.a. att öka det tvär- sektoriella samarbetet på området. Även om siktet främst synes vara inställt på tillsyn, statistikuppbyggnad och utbildningsverk- samhet är det vår mening att ett nationellt radiokommunikations- system väsentligt bidrar till uppfyllandet av regeringens mål. Staten har under en lång rad av år i beredskapssyfte finansierat radio-, tele- och datakommunikationsutrustning inom räddnings- tjänsten, hälso- och sjukvården m.m. som också används i vardaglig Att det förhåller sig på det sättet beror på att en effektiv insats i vid t.ex. höjd beredskap underlättas av att aktörerna använder samma utrustning som de använder för sina vardagsuppgifter. Kännetecknande för dagens utrustning är att den bygger på föråldrad teknik, anpassad till gårdagens behov i respek- tive verksamhet med begränsad möjlighet till kommunikation mellan de olika samverkansmyndigheterna. Det är denna utrustning som det gemensamma systemet är tänkt att ersätta vilket för med sig en ändamålsenlig grundförmåga för beredskapsaktörerna att kommunicera även när el- och telenäten i övrigt slagits ut (kris- beredskapsförmåga). Då det gemensamma radiokommunikationssystemet innebär effektivare samverkans- och sambandsmöjligheter inom och mellan olika organisationer som verkar i händelse av kris och krig bidrar det till en förhöjd beredskapsförmåga. Det nya systemet bör även ha krigsnytta då de tänkta användarna har centrala uppgifter att säkerställa samhällets funktionssätt i händelse av krig. Krigsnyttan ökar också jämfört med de investeringar i kommunikationsutrust- ning som finansierats med beredskapsmedlen eftersom det gemensamma systemet ger ökad funktionalitet i form av säkrare kommunikation, mindre sårbarhet och förutsättningar för effektivt samband inom och mellan huvudmän, inkl. Försvarsmakten. För att ge en närmare indikation om möjligheterna att om- prioritera medel från den civila ramen följer en närmare redovisning av de berörda samverkansområdena, vilken typ av åtgärder som är aktuella inom respektive område, och i förekommande fall, våra bedömningar och förslag. Samverkansområdet Teknisk infrastruktur avser verksamhet under , , och . I Överstyrelsens för civil beredskap (ÖCB) planeringsunderlag till regeringen för det civila försvaret föreslås till krisberedskapsmyndigheten för kommunalteknisk försörj- ning och för förebyggande IT-säkerhet. Det är dessa medel som tidigare använts för att finansiera bl.a. kommunikations- utrustning på nivå. äskade för sin del för en studie om inrättande av ett gemensamt tele-/radiokommunikationsnät för elbranschen. De 6 miljonerna kompletteras med ett förslag på 2004 i investerings- planen för begränsat införande av systemet.