sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — Tilläggsbidrag till folkhögskolorna 2000, 2001 och 2002 Av tabellen framgår att merkostnader om totalt 16,8 mnkr inte kunde finansieras ur anslaget. Särskilt utbildningsstöd/assistans Folkhögskolornas ansökningar ur anslaget utbildningsstöd/assistans uppgick till drygt , vilket var en ökning jämfört med föregående år. Knappt kunde finan- sieras med anslaget. Det betyder att drygt eller inte kunde finansieras. Den ofinansierade delen kunde delvis täckas med FBR:s förstärkningsbidrag med . var således ofinansierade. Folkhögskolornas verksamhet med funktionshindrade kräver betyd- ligt ökade bidrag för att kunna möta föreliggande behov. Förstärk- ningsbidragen 2001 sänktes efterhand med /dv som en följd av att anslaget översökts. Tilläggsbidragen, dvs. de bidrag som utges sedan förstärknings- bidragen tagits i anspråk, kunde bara möta skolorna med 58 pro- cent av det totalt sökta beloppet. Anslaget särskilt utbildningsstöd/assistans kunde inte möta folk- högskolornas behov. Av ansökt belopp kunde inte finansieras. I folkhögskolornas arbete med funktionshindrade har – utifrån ett ansvar för finansiering – gränserna mellan rehabilitering och utbild- ning diskuterats kontinuerligt. Diskussionen om särskilt anpassningskursernas funktion/syften, men också delar av annan kursverksamhet med funktionshindrade, handlar i grunden om huruvida verksamheten kan anses vara en folkbildningsuppgift eller om den är ett led i ett rehabiliterings- arbete. kan uttryckas på annat sätt. Ska verksam- heten finansieras inom ramen för de medel som står till folkhög- skolornas förfogande genom deras huvudmän, FBR och Sisus, eller är finansieringen en fråga för vårdgivande institutioner, dvs. huvud- sakligen ett primärt landstingsansvar? I folkbildningens och folkhögskolans idé och arbetsvillkor ligger tanken om frihet och frivillighet. Skolformen ska vara fri från externa centrala och lokala påbud om mål, innehåll och genom- förandet av kursverksamheten. Ett deltagande i en folkhögskole- kurs ska vara frivilligt. Detta ligger i folkbildningens tradition och är också klart utsagt i folkbildningspropositionen och dess för- arbeten. I folkbildningens och folkhögskolans tradition ligger också att arbeta med samhällets utsatta grupper och i folkbildningspropo- sitionen framhålls korttidsutbildade, människor med funktions- hinder och invandrare särskilt. I folkhögskolan får det enligt förordningen inte förekomma statsbidragsfinansierade verksamheter, som tjänar kommersiella syften. Inte heller har det ansetts vara förenligt att bedriva stats- bidragsfinansierad kursverksamhet på områden där annan samhälls- institution kan anses ha det ekonomiska ansvaret. Den senare frågan är svårbedömd och har från tid till annan vållat problem. Utgångspunkten är dock att det är den enskilda skolan, som utifrån sin uppfattning, mål för verksamheten och traditioner, i första hand avgör om en viss kurs hör hemma i den statsbidragsfinansierade verksamheten. FBR menar att det har funnits en oskriven praxis kring de här frågorna men utvecklingen har visat att det också finns behov av vissa fastlagda principer. har 2002 i Riktlinjer för anordnarskap och statsbidragets avgränsning avseende folkhögskolor- na uttryckt följande under rubriken användning och avgränsning: Den fria och frivilliga folkbildningen förutsätter varje människas frihet att själv välja tid för och inriktning av sina studier. Härav följer att all utbildning, som genomförs på någons uppdrag och som riktar sig till en avgränsad målgrupp med skyldighet att delta, inte kan vara bidrags- grundande. Rådet skriver vidare att riksdag och regering har fastställt att: Statsbidraget får inte användas till verksamheter med kommersiellt syfte. I folkbildningspropositionen 1991 tydliggörs att: Endast genom att hävda det fria bildningsarbetets värden och ideal och verksamhetens obundenhet och oberoende kan folkhögskolor och studieförbund skapa respekt och förtroende för sig själva och sin roll i samhället. En verksamhet som utförs på uppdrag och finansieras på kommersiell bas får en annan karaktär än den som bärs upp av en fri och frivillig folkbildning och stöds av samhälleliga bidrag. 1990/91:82, kap. Resurserna skall inte ... användas för en verksamhet med kommersiellt syfte. Studier som ingår i personalutbildning och aktiviteter som är ett led i vårdprogram skall t.ex. inte finansieras med statliga bidrag. 1990/91:82, kap. FBR menar att det är viktigt att i ett vård- och rehabiliterings- sammanhang avgränsa vad som är folkhögskoleutbildning och vad som är sådan vård eller rehabilitering, som skall finansieras av annan, och att det är studieinnehållet för den enskilde som måste vara det som avgör. Kursverksamhetens funktion, syften och innehåll Ett sätt att bedöma huruvida kursverksamhet för funktionshind- rade hör hemma i folkhögskolans statsbidragsfinansierade verk- samhet kan vara att diskutera kursernas funktion, syften och inne- håll. Också sättet att genomföra en kurs kan ha betydelse i detta sammanhang. I en tidigare undersökning och i intervjuerna med skolorna har dessa frågeställningar diskuterats. Bilden är tämligen splittrad. Kursverksamhetens funktion synes variera beroende på kurstyp och graden av funktionshinder. De viktigaste funktionerna för flertalet kurstyper uppges vara att ge kunskaper om funktionshindret ge impulser att komma ingång/gå vidare/få nya intresse- områden. Att i olika former utveckla sin kommunikationsförmåga är ett traditionellt arbetsområde för folkhögskolan och kanske ett av de viktigare momenten i dess kursverksamhet. Att vara/bli synskadad, döv eller dövblind medför ett krav om att finna (nya) sätt för kommunikation. Att i kursform vid folkhögskola arbeta med TSS (tecken som stöd för tal), punktskrift eller att den som drabbats av afasi kan återvinna sin kommunikationsförmåga torde vara självklar verksamhet. Skolformens pedagogiska möjligheter och frihet att självständigt utveckla sin kursverksamhet tillsammans med deltag- arna kan ge sådan kursverksamhet särskilda kvalitéer. Om kommunikationsträning vid folkhögskola ska förekomma som folkhögskolekurser krävs att innehåll och metod ansluter till skolformens sätt att arbeta. Det betyder att kurserna inte bör genomföras med enbart för kurserna inlånade lärare. Det krävs också att inlånade lärare har någon form av dokumenterad peda- gogisk kompetens och/eller en omfattande vana att undervisa vuxna. Kopplingen till andra moment i kursen bör vara stark och i kurserna bör det förekomma lärarlagsarbete där både specialpeda- gogisk personal och allmänlärare är representerade. Ökade kunskaper om funktionshindret – såväl direkt medicinska som sociala – är en nödvändig del i en rehabiliteringsprocess. Kunskaper om funktionshindret och dess bakgrund kan ges med olika syften och djup. Grundläggande kunskaper om hur man medicinskt hanterar sin dagliga situation bör inte ses som en självständig folkbildningsuppgift. Att ge grundläggande kunskaper på detta område tillhör de inledande momenten i en rehabiliterings- process och bör ligga som en del i en vårdgivande institutions ansvar. Fördjupade kunskaper på ett mer teoretiskt plan kan där- emot anses vara en folkbildningsuppgift och torde kunna utgöra ett självständigt moment i en folkhögskolekurs. Synsättet utesluter naturligtvis inte att grundläggande kunskaper om funktionshindret också ges i t.ex. en TSS-kurs. Mål/funktioner av karaktären sociala/bryta isolering/få perspek- tiv är en konsekvens av att människor kommer samman i kurs- form. Folkhögskolan har alltid ansetts ha unika möjligheter att ge kursdeltagare sådana kvalitéer. Målen/funktionerna är inte själv- ständiga utan bör betraktas som en konsekvens av förhållningssätt, arbetsformer och miljö. Att anordna folkhögskolekurser som har som utgångspunkt att ge impulser att komma igång, gå vidare och få nya intresseområden är en traditionell folkhögskoleuppgift vare sig man har funktions- hinder eller ej och är i sig ett självständigt och tillräckligt mål. Ett deltagande i en kortare kurs för funktionshindrade är för många ofta inledningen till längre studier. Innehåll och metod ska ge inblickar i vad t.ex. årslånga studier kräver och kan ge. Kurser med en sådan funktion ger också möjligheter att bedöma i vilken utsträckning ett deltagande i en längre kursverksamhet är realist- iskt. Kontakten med andra människor med samma eller likartat funk- tionshinder kan ge impulser att bygga upp en vilja att komma vidare i en förändrad livssituation. Ansvaret för gränsdragning mellan utbildning och rehabilitering I de riktlinjer som tidigare citerats skriver FBR att: Frågor om avgränsning vad gäller bidragsgrund för statsbidrag har stark koppling till frågor om etiken i folkbildningsarbetet. Folkhög- skolornas ansvar att var för sig och gemensamt sätta gränser mot oönskad verksamhet förutsätter en levande och fortlöpande dialog om etiska vägval och gränsdragningar i folkbildningen. Etikdialogen behö- ver föras på både nationell och lokal nivå. har tillsammans med sina medlemsorganisationer ansvar för att den äger rum på det nationella planet. De enskilda skolorna måste initiera och stimulera dialogen i den egna verksamheten samt sins- emellan i olika grupperingar. Diskussionen ovan är med flit vag. I ett folkbildningssammanhang bör den inte vara mer preciserad än så. Det är just folkbildningens egen uppgift att bygga verksamheten. Det är den enskilda skolan som, mot bakgrund av propositionstexter, FBR:s riktlinjer, sina egna mål, syften och traditioner, avgör var gränserna mellan utbild- ning och rehabilitering går. 7.5Att nå de handikappolitiska målen Kan folkhögskolorna nå de handikappolitiska målen, om de måste avvisa deltagare med funktionshinder på grund av oklarheter när det gäller finansiering av kostnader som uppstår i samband med studier på folkhögskola? I intervjuerna har skolorna uttryckt att finansieringsfrågan ofta är ett stort hinder för sökanden som är funktionshindrade, trots att det finns särskilda statsbidrag för merkostnader. Vissa kommuner och landsting har utarbetat en policy för hur de handlägger förfråg- ningar om olika former av bistånd, medan andra är tveksamma till om och hur de ska arbeta med en ansökan. Det gör att bemötandet och handläggningen varierar mellan olika kommuner. Flera folk- högskolor uppger att antagna sökande inte kan påbörja sina studier, då man inte fått något beslut om finansieringen av merkostnaderna för särskilt boende och assistans . En folkhögskola uppger följande bild, som gäller skolans kontakter för antagna funktionshindrade sök- anden med behov av assistans eller annat stöd som kommun har ansvar för. Särdrag kostar SOU 2003:125 Lösning av finansieringsfrågorna gick snabbt utan Finansieringsfrågorna löstes efter vissa diskussioner Finansieringsfrågorna löstes efter omfattande Finansieringsfrågorna löstes inte. Orsaken till svårigheter i kontakter med kommuner och landsting kan bero på att det saknas en klar medvetenhet om funktionshindrades rättigheter att fritt välja utbildningar en tydlig medvetenhet om gränsdragningen mellan utbildning och rehabilitering en välgrundad bedömning av insatsbehovet under utbildnings- perioden en medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven en samordning av olika aktörers finansieringsansvar Funktionshindrades rätt att välja utbildning och utbildningsform Nästan alla folkhögskolor, som arbetar med funktionshindrade, har i intervjuerna uppgivit att man i kommunerna eller hos försäkrings- kassa inte sällan möter ett ifrågasättande av skolans bedömning att anta en funktionshindrad till en viss utbildning. En funktionshindrads rätt att fritt välja utbildning och utbild- ningsform får aldrig ifrågasättas av dem som har att i samråd med den funktionshindrade bedöma insatsbehoven under en utbild- ningsperiod. Antagning till en viss utbildning ska i princip utgöra tillräcklig grund för att handläggare ska acceptera och fatta beslut i biståndsärenden. Gränsdragning mellan utbildning och rehabilitering Gränsdragningsproblematiken kring utbildning och rehabilitering har diskuterats ingående i avsnitt 7.4. Det är en folkhögskolas ansvar att inte sätta in statsbidragsresurser i verksamheter som primärt är att betrakta som rehabilitering för vilken annan institu- tion (landstingen) har finansieringsansvaret. Det finns ett antal utbildningar – särskilt de s.k. anpassningskurserna – som, av de skäl som diskuterats i föregående avsnitt, till övervägande del bör betraktas som rehabilitering och som därmed är ett ansvar för landstingen. En överföring av finansieringsansvaret för sådana verksamheter skulle frigöra resurser och ge folkhögskolorna bättre förutsättningar att nå de handikappolitiska målen i arbetet med funktionshindrade. Bedömning av insatsbehovet under utbildning Folkhögskolornas möjligheter att nå de handikappolitiska målen är beroende av möjligheter att kunna arbeta snabbt och smidigt till- sammans med landstingens och kommunernas handläggare. Så sker också i många kontakter men påfallande många menar, att skolorna tvingas sätta av alltför stora personella resurser för att kunna lösa sina funktionshindrade kursdeltagares ekonomi kring särskilt boende och rehabilitering . Nästan alla intervju- ade folkhögskolor med en mer omfattande kursverksamhet med funktionshindrade rapporterar om svårigheter i kontakter med kommunernas och försäkringskassornas handläggare. De flesta menar att detta kan beror på handläggares okunskap om folkhögskola som studieform handläggares bristande vana att hantera ansökningar om stöd vid folkhögskolestudier Man utesluter inte heller att svårigheterna kan bottna i att en handläggare ifrågasätter lämpligheten av en viss utbildning att en kommun av ekonomiska skäl inte medger bidrag I intervjuerna har det framkommit att skolornas sätt att tillsam- mans med den funktionshindrade bedöma insatsbehovet varierar. De flesta skolor gör en individuell bedömning och rättar kostnads- bilden efter denna. Det förekommer att skolor debiterar för insats- behov på ett mer schablonmässigt sätt, vilket uppenbarligen ses som otillfredsställande. Medelstilldelning som har förutsättningar att möta behoven I avsnitt 7.3 diskuteras omfattningen av skolornas verksamhet med funktionshindrade och de resurser som står till förfogande. En bedömning av huruvida tillgängliga resurser står i rimlig proportion till verksamhetens behov kan enkelt göras genom att jämföra folkhögskolornas ansökningar om bidrag med faktiskt utgivet. En sådan jämförelse tar dock inte hänsyn till en rad svårhanterade frågeställningar om bl.a.: verksamhetens kvalitet i sig och variation mellan skolor tolkning av begreppet merkostnad begränsningar vid ansökningsförfarandet; skolorna avstår från att söka Folkhögskolornas kursverksamhet med funktionshindrade ska i princip genomföras med en kvalitet, som når samma nivå som med icke funktionshindrade kursdeltagare. Några skolor menar i inter- vjuerna att det finns ett gap mellan ambition och möjlighet; ett gap som i huvudsak beror på att tillgängliga bidrag inte är tillräckliga. Man menar vidare att en viss bidragsnivå etablerar en viss kvali- tetsnivå och att det finns få incitament att ompröva behovet av resurser. Man fortsätter i gamla hjulspår. Det ligger i skolformens idé att folkhögskolorna kan och ska skilja sig åt i fråga om sättet att genomföra kursverksamheten. Detta kan ge olika resursbehov för en och samma verksamhet. Skillnader i resursbehov kan också bero på skillnader i tradition och erfarenheter. Skulle kursverksamheten med funktionshindrade öka om ansla- gen vore större? I Sisus årsredovisning pekar myndigheten på en nedgång i omfattningen av folkhögskolornas arbete med funktionshindrade. 2002 genomfördes 167 981dv mot 170 563 dv året innan. Två faktorer kan förklara denna utveckling. Den totala kursverksamheten har minskat genom besparingarna i anslaget till det särskilda bidraget. Detta medför att också verksam- heten med funktionshindrade minskar. En annan förklaring kan vara att förstärkningsbidrag reducerades i efterhand. Hög- schablonen reducerades med till 760. Detta medför att skolor med en förhållandevis svag ekonomi inte vågar arbeta med funktionshindrade i samma utsträckning som . En skola måste på förhand veta omfattningen av de resurser som står till dess förfogande innan funktionshindrade antas. Trots noggrant utformade riktlinjer för begreppet merkostnad gör skolorna olika bedömningar av vad som kan rymmas i begreppet. Detta kommer tydligast till uttryck i merkostnad för ökad lärar- täthet. Den ska vara väsentligt utökad innan merkostnad kan anses ha uppkommit. Detta ger upphov till skillnader i bedömningar av bidragsbehovet. I riktlinjerna har vissa kostnadsområden undantagits från bidrag. Det betyder alltså att det finns kostnader som aldrig anges i ansökan. Sådana begränsningar medför att det inte finns någon tydlig uppfattning om det egentliga medelsbehovet. I intervjuerna har det framkommit att skolor avstår från att arbeta med vissa grupper funktionshindrade. Man söker inte extra förstärkningsbidrag eller tilläggsbidrag eftersom dessa bidrag kräver att skolan ska kostnadsredovisa sina insatser. Man nöjer sig med att genomföra kursverksamhet med funktionshindrade, som inte kräver kvalificerade insatser, dvs. Samordning av olika aktörers finansieringsansvar FBR och Sisus förfogar över mer än för att möta funktionshindrades stödbehov vid folkhögskolestudier. Man har successivt utvecklat ett nära samarbete i sina strävan- den att utveckla och förfina metoderna för fördelning av bidragen till skolorna för funktionshindrades studier. Som exempel kan nämnas att ärenden om extra förstärknings- bidrag ur folkhögskoleanslagen helt samordnats och hanteras av Sisus. Detta har medfört administrativa förenklingar för såväl skolorna som de bidragsfördelande institutionerna. Skolor med en mer omfattande verksamhet med funktionshindrade har i intervju- erna uttryckt en mycket stor tillfredsställelse över de administrativa förenklingar som genomförts . Det finns dock uppenbara brister i hanteringen av funktions- hindrades stöd för särskilt boende och assistans under studietid från kommunernas sida. Det vore därför önskvärt med en översyn och gemensamma riktlinjer mellan staten och kommuner. Det innebär att överläggningar med kommunförbunden bör intensi- fieras och att rekommendationer till kommunerna förtydligas. , (2003). Nya folkhögskolor, , utvärderar No 1, 2003 Folkbildningspropositionen: Proposition 1991/91:82. Om folkbild- ning. (2001). Utvecklingen av kommunernas och landstingens bidrag till folkhögskolor och studieförbund. (2002). Riktlinjer för anordnarskap och stats- bidragets avgränsning avseende folkhögskolorna. Folkhögskolornas ekonomi 2001, textdel respektive tabelldel. Sisus, 2002: Information om stöd i vuxenutbildning för studerande med funktionshinder Sisus, 2003: Budgetunderlag Sisus, 2003: Årsredovisning, Därutöver har utredningen haft tillgång till: Årsredovisningar och annat material från intervjuade skolor FBR:s och Sisus arbetsmaterial rörande bidragsfördelningar Utredningen har haft en referensgrupp till sitt förfogande. Gruppen har i utredningens andra steg haft ett sammanträde. Gruppen är utsedd av respektive . , biträdande rektor, , rektor, folkhögskola , lärare, Tollare folkhögskola , rektor, (till ) , rektor, folkhögskola , rektor, folkhögskola , handläggare, (till ) , utvecklingschef, , rektor, folkhögskola , handläggare, (från ) , rektor, , handläggare, (till ) , rektor, folkhögskola I gruppens sammanträden har också SUFO 2:s sekreterare deltagit. R/L = Rörelsefolkhögskola resp landstingsfolkhögskola Läge: S = storstad, T = tätort, L = landsbygd > = skolan har ett allmänt och särskilt statsbidrag om mer än Funktionshindrade: x = skolan arbetar med vissa grupper funk- tionshindrade enligt information i FIN:s årliga skrift Folkhög- skolor (bitr.) Bidrag till folkhögskolorna och studieförbunden Produkten en deltagare och en kursvecka Folkhögskolans andel av (10 Bidrag till ökade undervisningskostnader för Lägsta volymkrav uttryckt i deltagarveckor Ersättning för utomlänsstuderanden. Arbetsmarknadspolitiskt anslag i kompletterings- Kommunernas andel av (90 Den särskilda vuxenutbildningssatsningen – Kvalificerad (eftergymnasial) yrkesutbildning Folkhögskola med offentlig huvudman (landsting Folkhögskola med icke offentlig huvudman Statens utvärdering av folkbildningen 2004 Bidrag till folkhögskolorna ur anslagspost 2 Kvantitativa uppgifter om folkhögskolorna Folkhögskolornas frihet att organisera sin verksamhet ger struktur- ella skillnader. I enkäten har några olika sådana skillnader efter- frågats eller tagits fram med ledning av enkäten: externat/internat och internatets omfattning verksamhet på annan plats/ort (filialer) Skolornas storlek har beskrivits med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag. För beskrivning av internatets omfattning har andelen internatboende kursdeltagare uttryckt i begreppet deltagar- veckor använts som mått. Med filialverksamhet menas att skolan regelbundet bedriver kursverksamhet utanför skolans huvud- lokaler. Grupperingen i huvudmannatillhörighet – rörelsefolkhögskolor respektive landstingsfolkhögskolor – är traditionell och används i de flesta fall då skolformen beskrivs. Orsaken är naturligtvis de stora skillnader som präglar grupperna i fråga om möjligheter till t.ex ideologisk profilering, ekonomiska förutsättningar, organisa- tion och många andra faktorer. Det bör i sammanhanget nämnas att gruppen rörelsefolkhög- skolor är med avseende på huvudmannens organisatoriska och ekonomiska stabilitet mycket heterogen. Många rörelsefolkhög- skolor,, både äldre och yngre har en ideell förening eller annan form av sammanslutning vars enda uppgift är att bedriva folk- högskoleverksamhet – s.k. stödföreningsskolor. Många – dock inte alla – saknar ekonomisk stabilitet i den meningen att man kan gå in med huvudmannatillskott av betydelse. folkrörelser eller andra större institutioner, ofta med en betydande organisatorisk och ekonomisk stabilitet, som huvudman. tillhörde 99 folkhögskolor gruppen rörelsefolkhög- skolor och 48 folkhögskolor gruppen landstingsskolor (region- skolor). I beräkningsunderlagen ingår 82 rörelseskolor respektive 41 landstingsskolor. 2002 förändrades huvudmannaskapet för fyra landstingsskolor och antalet rörelseskolor är således numera 103. I det statistiska materialet har uppdelning på grupperna rörelse- respektive landstingsfolkhögskolor gjorts i de flesta samanhang. Skolornas storlek kan anges på flera sätt. I undersökningen har storlek med avseende på det sammanlagda allmänna och särskilda statsbidragen använts. Samtliga folkhögskolor fördelar sig på de fem storleksgrupperna enligt tabellen nedan: Andel av totala antalet En uppdelning på rörelseskolor respektive landstingsskolor visas i följande tabeller. Andel av totala antalet Andel av totala antalet Rörelsefolkhögskolorna har en större och jämnare spridning i storlek än landstingsfolkhögskolorna. De flesta nya folkhögskolor (skolor nya ) har tillkommit genom att filialer blivit självständiga; avknoppningar från i nästan alla fall rörelse- folkhögskolor. Inte någon ny skola drivs i landstingsregi. De nya skolorna är små enheter. Skolorna har grupperats efter geografisk belägenhet i grupperna storstadsskolor, tätortsskolor respektive landsbygdsskolor. Det är skolans egen bedömning som ligger till grund för klassningen. För de skolor som inte lämnat svar har geografisk plats i regel kunnat bestämmas med ledning av de svarande skolorna. Samtliga folkhögskolor fördelar sig på de tre grupperna enligt tabellen nedan: Andel av totala antalet En uppdelning på rörelseskolor respektive landstingsskolor visas i följande tabeller: Andel av totala antalet Andel av totala antalet I fråga om geografisk plats har rörelseskolorna en jämnare sprid- ning än landstingsskolorna. Mer än hälften av landstingsskolorna är belägna på landsbygden.