sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag till producentansvar för produkterna inne- bär att det är producenten och inte slutanvändaren som ska stå för avfallets omhändertagande- och slutförvarskostnader. Ur ett sam- hällsekonomiskt perspektiv innebär producenternas nya kostnader en omfördelning av kostnader, inte en extra kostnad. Utredningen bedömer att det är samhällsekonomiskt mer lönsamt att produ- centen och inte slutanvändaren har ansvar för omhändertagande och slutförvar, eftersom omhändertagandet då kan bli rationellare och mer effektivt. Denna effektivisering innebär en inbesparad kostnad för samhällsekonomin, och det gäller även när den admi- nistrativa kostnaden för företagen är medräknad. Det är rimligt att anta att alla företag som belastas med produ- centansvar enligt utredningens förslag kommer att ta ut sina kost- nader för producentansvaret genom att höja priset på produkten. Det blir alltså konsumenterna som i slutändan får betala för produ- centansvaret. Kostnaden blir dock mindre än om de själva skulle ha ansvar för att omhänderta avfallet. Ur konkurrenssynvinkel konstaterar utredningen att alla med- lemsländer inom EU kommer att införa regler som uppfyller kraven i WEEE-direktivet och i HASS-direktivet. Även länder som har bundit sig till handelsavtal med EU-länderna, t.ex. , kommer att bindas av dessa direktiv. De nordiska länderna och länderna i kommer på detta sätt att införa likvärdiga regler för pro- ducenterna, vilket leder till att en snedvridning av konkurrensen mellan dessa länder undviks. Utredningen har analyserat konsekvenserna av utredningens för- slag för olika aktörer. Flera olika aktörer berörs, men på olika sätt. Små och medelstora företag ska alltid ingå i konsekvensanalysen, och utredningen har följt den så kallade simplexmodellens analys- schema. 3.2.1Företagens behov av åtgärder till följd av utredningens förslag Utredningens förslag berör små och mellanstora företag främst inom följande branscher: producenter av brandvarnare för hushållen producenter av rökdetektorer för fasta installationer i nätverk med en gemensam central producenter av slutna strålkällor för sjukvård, industri samt forskning och utbildning användare av radioaktiva ämnen. Vad behöver en producent av radioaktiva brandvarnare göra för att uppfylla sitt ansvar enligt WEEE-direktivet och det föreslagna nya systemet för omhändertagande av radioaktivt avfall från brandvarnare som ska slutförvaras i ? 1.Anmäla till SSI vilken införsel eller försäljning av brandvarnare som företas. 2.Utarbeta och lämna underlag till SSI för fastställande av avgift. 3.Betala in den avgift som SSI har fastställt för framtida uppkom- met avfall. 4.Ansvara för insamling av förbrukade brandvarnare. 5.Ansvara för förbehandling av förbrukade brandvarnare och ev. separering av enhet med strålkälla. 6.Ansvara för mellanlagring och emballering av separerade strål- källor. 7.Ansvara för slutförvar av emballerade strålkällor. 8.Ansvara för transporter av farligt gods mellan de olika behand- lingsstegen. Punkterna 1 till 3 avser administrativa uppgifter för företagen medan punkterna 4 till 8 ger upphov till kostnader som producenten i för- väg ska täcka genom en inbetalning till IKA-fonden. Utredningen utgår från att producenterna försöker skapa så kostnadseffektiva system som möjligt för att ta hand om sitt produktavfall. Det ligger nära till hands att anta att man för flera steg ovan kan göra sam- ordningsvinster genom att teckna avtal t.ex. med , som har hand om större delen av återvinningen av el- och elektro- nikprodukter enligt den nuvarande svenska föreskriften om produ- centansvar. Förbehandlingen i steg 4 ovan, där kretskortet skiljs ut från övriga komponenter, kan sannolikt göras vid en ordinarie förbehandlingscentral för elektronikkomponenter. En separering av strålkällan med sitt metallhölje kan göras för att minska volymen av avfall som kräver slutförvar. Det är en verksamhet som kan kräva tillstånd från SSI. Stegen 5 och 6 är i regel en hantering som kräver tillstånd för verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen. Transporterna kräver godkännande av en transportrådgivare för farligt gods. Punkterna ovan gäller nya produkter som sätts på marknaden efter . Därtill kommer ett ansvar för att på mot- svarande sätt ta hand om det historiska avfall som finns i landet före detta datum. Det finns f.n. ca 20 producenter av brandvarnare som har handels- tillstånd beviljade av SSI. Ansvarsbilden motsvarar den som angetts för brandvarnare. De formella kraven i WEEE-direktivet är inte lika för företagspro- dukter som för hushållsprodukter, och de praktiska lösningarna för branschen kan skilja sig något åt, t.ex. vad som gäller för insam- lingen, som för företagsprodukter normalt inte följer systemet för hushållens insamling av elektronikavfall. Utredningen håller dock för sannolikt att producenterna inom denna bransch kommer att ansluta sig till det system som utvecklas för att ta hand om brand- varnare. Det kommer sannolikt att kosta mer att utveckla ett separat system. Det finns f.n. ca 17 producenter av rökdetektorer som har handels- tillstånd beviljade av SSI. Producenter av övriga produkter med radioaktiva strålkällor eller ämnen En del av dessa produkter faller inom WEEE-direktivet genom att de t.ex. ingår i medicinsk utrustning. Andra produkter faller inom det föreslagna HASS-direktivet genom att den ingående strålkällan är starkare än motsvarande tröskelvärde som anger direktivets till- lämpningsområde. Vad behöver en producent göra för att uppfylla sitt ansvar enligt EU-direktiven och det föreslagna nya systemet för omhänder- tagande av radioaktivt avfall som ska slutförvaras i ? 1.Anmäla till SSI vilken införsel/försäljning av produkter som företas. 2.Utarbeta och lämna underlag till SSI för fastställande av avgift. 3.Betala in den avgift som SSI har fastställt för framtida upp- kommet avfall. Ansvara för insamling av förbrukade produkter. 4.Ansvara för separering av strålkälla från den produkt som ska skotas. 5.Ansvara för mellanlagring och emballering av separerade strål- källor. 6.Ansvara för slutförvar av emballerade strålkällor. 7.Ansvara för transporter av farligt gods mellan de olika behand- lingsstegen. Det finns drygt 100 företag som har handelstillstånd beviljade av SSI för dessa typer av produkter. Det är dock mycket vanligt att dessa strålkällor skickas tillbaka till utlandet när de kasseras och därmed uppstår inga kostnader för deras slutförvar i , endast för insamling och transporter. Av de producenter som tar tillbaka sina strålkällor är det en majoritet som skickar dem till utlandet. De som återsänder det radioaktiva avfallet till ursprungs- landet ska dock ställa en bankgaranti eller motsvarande. Det med- för visst administrativt arbete av engångskaraktär. Utredningen drar dock slutsatsen att endast en del av producenterna kommer att beröras fullt ut av de nya föreslagna reglerna, och i den fortsatta konsekvensanalysen antas att ca 70 producenter berörs. Tidsåtgången uppskattas till en arbetsdag per producent som en engångsinsats för att ingå avtal med eller mot- svarande entreprenör, samt ytterligare för upp- följning och förlängning av avtal, samt för avgifts- hanteringen. I detta ligger också tidsåtgången för att utarbeta under- laget för avfallsavgiften. För hela gruppen leder denna uppskattning till att tidsåtgången blir ca i engångsinsats och i uppföljning samt för avgifts- administration. Det tillkommer ingen ytterligare tidsåtgång för administreringen av det historiska avfallet. Kostnaden för detta räknas ut av SSI enligt utredningens förslag och betalas in som avgiften för till- kommande framtida avfall. Den kasserade rökdetektorn kräver en likartad hantering och ett liknande slutförvar som brandvarnarna. Utredningen har därför an- tagit att dessa producenter ansluter sig till den lösning man finner inom producentgruppen för brandvarnare. Eftersom grupperna är av jämförbar storlek kan man anta att tidsåtgången är likartad, dvs. att för hela gruppen uppskattas tidsåtgången till ca i engångsinsats och i uppföljning samt för avgiftsadministration Producenter av övriga produkter med radioaktiva strålkällor eller ämnen För dessa produkter vars radioaktiva avfall redan nu slutförvaras i blir det i princip inga tillkommande uppgifter förutom att en avgift ska betalas in för att täcka avfallskostnaden. Det sker således en tidigareläggning av betalningstillfället, och det blir pro- ducenten och inte slutanvändaren som ansvarar för avfallets om- händertagande och kostnadstäckning. Däremot sker det en omför- delning av arbetsuppgifterna så att ett stort antal slutanvändare slipper befatta sig med avfallets omhändertagande, och ett mindre antal producenter övertar detta ansvar. Hanteringen bör därmed bli mera rationell, standardiserad och kostnadseffektiv sedd ur sam- hällets synvinkel. Även i detta fall kan marknadsaktörerna vara intresserade av att skapa någon form av eget avfallsbolag eller av att anlita en annan entreprenör för hanteringen. Initialt måste producenterna lägga ner för att utarbeta de rutiner som finns etablerade hos slutanvändarna, och tidsåtgången uppskattas per producent. En årlig översyn av rutinerna beräknas ta . För inbetalningen av den avgift som SSI har fastställt för framtida uppkommet avfall ska en ny utbetalningsrutin administreras med kvartalsvisa insättningar som trolig modell. Utbetalningarna utgår från en statistik som ändå lär göras över införsel och försäljning, samt bör inte kräva mer än en timmes arbete . (För historiskt avfall ska SSI ange avgiftens storlek och denna avgift läggs till den andra.) För hela gruppen på ca 70 företag leder denna uppskattning till att ca åtgår som en engångsinsats och i en löpande verksamhet. Summering av ökade kostnader för producenter Kostnaden per producent för egen administration har uppskattats i följande överslagsberäkning, som grundas på en förlorad arbetsin- komst av . (20 företag) (17 företag) (70 företag) Verksamhetsutövare som genererar verksamhetsavfall med radio- aktiva ämnen SSI kommer även fortsättningsvis att utfärda generella regler för hanteringen av avfall från vissa verksamheter som ej regleras enligt . En årlig rapportering till SSI av avfallsmängder och uppgifter om var de deponerats kommer i förekommande fall att krävas för att kunna avgöra vilken avfallskostnad som hanteringen medför. Löpande omhändertagande av avfall, exempelvis askor från biobränsle eller torvförbränning, kommer ej att kräva inbetalning till IKA-fonden. När avgiften ska debiteras har utredningen utgått från att den kommer att kunna betalas som årsavgift eller per kvar- tal efter önskemål från verksamhetsutövaren. inom denna kategori tillhör möjligen till en mindre del gruppen småföretagare. De företag som avses prövas enligt utgörs till största delen av större processindustrier, energianläggningar eller kommu- nala vattenverk. Dessa är dock redan väl inbegripna i system för tillståndsprövning och tillsyn. 3.2.3Konsekvenser för SSI () SSI bedömer att myndigheten att behöva förstärkas med uppskatt- ningsvis sju personer med olika kompetenser som en konsekvens av utredningens förslag. Den största delen av resursbehovet moti- veras av utredningens förslag om finansiering och hantering av . För att administrera, utarbeta föreskrifter för samt övervaka och kontrollera det föreslagna systemet bedömer SSI att det krävs ca fyra tjänster: en kvalificerad ekonom, en jurist, en strålskydds- inspektör samt en sekreterare. Därtill kommer utredningens förslag om regler för produkt- och verksamhetsavfall att leda till ett stort behov av information till olika berörda branscher, importörer, verksamhetsutövare etc. In- formation är sannolikt en av de väsentligaste åtgärderna i samband med genomförandet av utredningens förslag. Möjligheten till en effektiv efterlevnad och tillämpning av de föreslagna reglerna kom- mer att vara beroende av hur pass slagkraftigt SSI kan nå ut med information till de berörda om innebörden av en eventuell ny lag- stiftning som ett resultat av utredningens förslag. SSI ser också att den föreslagna rollen som balkmyndighet med bl.a. tillsynsvägled- ningsansvar kommer att innebära merarbete när det gäller att upprätthålla kontakt med och förmedla tydlig information om SSI:s roll etc. till andra berörda myndigheter. Ytterligare en person med informatörskompetens kommer därför att behövas på SSI. Två ytterligare tjänster motiveras av utredningens förslag om att SSI ska bli en balkmyndighet med ansvar för både operativ tillsyn och tillsynsvägledning samt representeras i tillsyns- och föreskriftsråd. SSI bedömer att tjänsterna bör omfatta dels en person med bredare miljö- och hälsoskyddskompetens inom av- fallshanteringsområdet, dels ytterligare en strålskyddsinspektör. Sammanfattningsvis handlar det således om sju tjänster: en eko- nom, en jurist, en sekreterare, två strålskyddsinspektörer, en miljö- och hälsoskyddskunnig och en informatör. direktiv ska avfallssystemet vara organisatoriskt, miljömässigt, eko- nomiskt och juridiskt väl fungerande. Enligt min mening krävs det att utredningens förslag i dess olika delar också har täckning genom tillräckliga resurser och tillräcklig kompetens inom SSI. Till detta kan tilläggas att tillräcklig kontorsplats kommer att finnas i SSI:s nya lokaler i . Antalet tjänster får dock justeras efter hur stor omfattningen av de nya arbetsuppgifterna kommer att bli i realiteten. Av de nominellt sju tjänsterna bör fyra tjänster finan- sieras av IKA-fondsmedel och tre av statsbudgeten. Kostnaden för de fyra tjänsterna för fondadministrationen uppskattas till två miljo- ner kronor . Denna kostnad ska fördelas proportionerligt på alla avgiftsskyldiga. Ikraftträdandet av förslag är tänkt att ske . Ambitionsnivån måste vara att nödvändiga föreskrif- ter om finansiering och avfallshantering ska finnas framtagna . SSI måste därför få möjligheter att kunna rekrytera de ovan beskrivna resursförstärkningarna för att detta ska kunna realiseras. 3.2.4Konsekvenser för andra myndigheter kommer huvudsakligen att påverkas genom genom- förandet av WEEE-direktivet som införs parallellt med utredningens förslag om producentansvar. Dessa kommer delvis att beröra samma producentkollektiv och produktområden. Det är dock inte möjligt att föregripa regeringens genomförande av WEEE-direk- tivet, och det går därmed inte att direkt bedöma hur samverkan eller ansvarfördelningen slutligt ska ske respektive utformas mellan SSI och i dessa frågor. påpekar att om utredningens förslag blir verklig- het kommer nya brandvarnare att bli något dyrare, vilket till viss del kommer att kunna påverka försäljningen. tror dock inte att det kommer att få någon avsevärd påverkan på brand- skyddet i bostäder, och ser därför inga hinder för förslag. tror inte heller att brandskyddet i bygg- nader skulle påverkas avsevärt, trots att även rökdetektorer sanno- likt fördyras. Om utredningens förslag genomförs kommer det att inom om- rådet brandvarnare/rökdetektorer enligt att finnas ett stort behov av informationsinsatser, vilket man förutsätter kan göras gemensamt av SSI, och . För övriga myndigheter bedöms konsekvenserna av utredningens förslag bli försumbara. Utredningens förslag är inriktade på att realisera ett nytt nationellt system för ansvar och finansiering av omhändertagandet av . Efter en genomgång av de olika delarna av utredningens förslag måste man konstatera att förslagen är i stort sett könsneutrala. I de fall ansvaret omfördelas eller nya förfaranden tillkommer bör dessa inte ha någon effekt på jämställdheten. Den enda effekt som kan ha någon relation till mäns och kvinnors förhållanden på arbetsmark- naden kan vara att de nya system för omhändertagande av radio- aktivt avfall, som blir en konsekvens av producentansvaret för pro- duktavfall, kan leda till ökade arbetsmöjligheter i vissa glesbygder. Uppsamlings- och transportsystem måste anpassas och förstärkas för att kunna ta hand om exempelvis brandvarnare och andra radio- aktiva konsumentprodukter. För SSI innebär förslagen att viss personal behöver nyanställas. Detta måste förstås ske enligt de riktlinjer som tillämpas på SSI. För övriga berörda företag eller myndigheter förutses inga konsekvenser som påverkar jämställd- heten. 3.4.1Strålkällor och metoder som utnyttjar strålning Fortsatt användning av samma teknik Förslaget innebär att det blir enklare att avyttra låg- och medel- aktiva slutna strålkällor som används inom sjukvård, forskning och industri då kostnaden för det slutliga omhändertagandet betalats redan vid inköpet av strålkällan. För starka slutna strålkällor är detta en fördel. Anledningen är att det generellt sett är svårare att få medel till att betala ett omhändertagande av en använd strålkälla än att motivera inköp av en ny strålkälla. En stor fördel med för- slaget är att om ett konkursbo står som innehavare av en strålkälla så finns medel för avfallskostnaden tillgängliga i IKA-fonden. För- slaget om producentansvar kan också leda till att produkterna utformas så att samma funktionalitet bibehålls men med svagare radioaktiva komponenter och med kortare halveringstider eftersom det minskar kostnaden för avfallshanteringen. Vissa ytterligare för- ändringar på marknaden kan mycket väl förväntas, men är svåra att förutsäga. Övergång till andra tekniska lösningar En möjlig och inte alls orimlig utveckling är att användningen av radioaktiva produkter och metoder kommer att minska till förmån för sådana som inte ger upphov till radioaktivt avfall. Detta är en tänkbar konsekvens av den sammantagna effekten av allt en striktare reglering (transportregelverk och utredningens förslag). Exempel på områden där ny teknik kan komma att ersätta befintlig är: Användningen av mätsystem som utnyttjar radioaktiva strål- källor kan komma att minska till förmån för alternativa metoder. Utrustningar som utnyttjar en radioaktiv strålkälla kan komma att ersättas med någon annan teknik utan radioaktiv strålkälla (t.ex. röntgen). Användningen av starka strålkällor kan komma att minska om någon annan teknik som t.ex. röntgen, acceleratorutrustningar eller en ny teknik utvecklas, som inte utnyttjar joniserande strålning, eller som genererar den joniserande strålningen på något annat sätt än genom radioaktiva ämnen. Visst verksamhetsavfall ger upphov till anrikning av radioaktiva ämnen i sådan grad att strålskyddsöverväganden måste göras för att skydda arbetstagare och miljö. Utredningen föreslår att sådant avfall i första hand hanteras enligt bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Om verksamheten inte tillståndsprövas enligt ska den regleras enligt strålskyddslagen. SSI föreslås även ges rätten att begära omprövning av verksamheter som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall. Utredningens förslag bedöms vara positivt ur strålskyddssynpunkt och ger SSI ett utökat mandat och möjlighet att agera utifrån miljö- balken såväl som utifrån strålskyddslagen. Förslaget minskar risken för att icke samstämmiga eller till och med motstridiga tillstånds- villkor ställs utifrån miljöbalk och strålskyddslag, som det säkerställer att allt radioaktivt verksamhetsavfall kan under- ställas reglering om så bedöms nödvändigt. Troligen kommer utredningens förslag att verka för en övergång till nya tekniker eller andra metoder som medför en minskning av radioaktivt verksamhetsavfall i samhället, vilket bör vara positivt för samhället. Det finns olika lager av radioaktiva ämnen som ska tas om hand, som t.ex. brandvarnare (exempel på en konsument- artikel), industriella komponenter, restprodukter med anrikad naturligt förekommande radioaktivitet, radioaktivt skrot (antingen kontaminerat eller innehållande inducerad aktivitet), lågaktivt avfall från exempelvis forskning och utbildningsverksamhet, kontamine- rade jordmassor, industristrålkällor och starka strålkällor använda inom sjukvård, industri och forskning. En del av dessa lager innehåller stora avfallsvolymer, men relativt små aktivitetsmängder. Andra lager är volymmässigt små men innehåller avfall med stort aktivitetsinnehåll. Delar av det historiska avfallet är inte bundet till en tillstånds- havare med tillståndsplikt enligt strålskyddslagen. SSI har inte i alla delar föreskrivit hur detta avfallsslag ska hanteras. Den största an- delen av det historiska avfallet är dock tillståndspliktigt enligt strålskyddslagen, vilket innebär att innehavarna av dessa strålkällor är ansvariga för att avfallet tas om hand på ett korrekt sätt. Exem- pelvis står det i SSI FS 2000:9, 20 § Tillståndshavaren skall se till att det finns en aktuell och dokumenterad avvecklingsplan för an- läggningen. Planen skall inkludera en analys av erforderliga resurser, så att en eventuell avveckling med slutligt omhändertagande av allt radioaktivt material såsom strålkällor eller aktiverat material kan ske på ett från strålskyddssynpunkt betryggande sätt. Omhänder- tagandet av avfall från tillståndsbunden verksamhet har reglerats fullt ut med stöd av strålskyddslagen. Delar av detta avfall kommer att hamna i kategorin övrigt avfall där innehavaren i vissa fall kan bli skyldig att erlägga avgift till IKA-fonden. En del av det historiska avfallet kommer att vara s.k. herrelösa strålkällor eller strålkällor förekommande i konkursbon. Finansie- ringen av omhändertagandet av detta avfallsslag har inte tidigare kunnat lösas med stöd av strålskyddslagen. Finansieringen kommer dock att täckas av IKA-fonden. Säkerhet och kontroll av radioaktiva ämnen Konsekvenserna av utredningsförslaget blir troligen att säkerheten kring och kontrollen av radioaktiva ämnen blir bättre än vad den är , bl.a. på grund av att historiskt avfall omhändertas utan kost- nad, och att incitamenten att göra sig av med avfallet på olaglig väg väsentligt minskar. Utredningens förslag bör kunna leda till ett bättre brottsförebyg- gande arbete, bl.a. genom att möjligheterna att komma över radio- aktivt avfall minskar med utredningens förslag. Flödet av radioaktiva ämnen mellan och utlandet Det är rimligt att anta att flödet av radioaktiva ämnen kommer att påverkas av utredningens förslag. Hur det kommer att påverkas är mer oklart. Troligen kommer ekonomiska överväganden att påverka flödet av radioaktiva ämnen till och från . Andra faktorer som påverkar flödet till och från landet är andra länders regelverk och kostnader. Med utredningens finansieringsförslag är sannolikt drivkraften stor hos en importör av radioaktiva produkter att avtala fram en återsändandemöjlighet till producentlandet. Omfattningen av detta måste dock antas vara beroende på hur den kostnaden förhåller sig till kostnaden att omhänderta avfallet i . Är kostnaden av- sevärt lägre för att avtala om återtagande, är det troligt att flödet ut från ökar. Samma förhållande bör gälla för NORM-konta- minerat skrot (Naturally Occurring Radioactive Material). En rationell hantering kan också leda till att kostnaderna blir lägre i . Man kan tänka sig en sådan utveckling om kapaciteten och kompetensen i , och då kanske speciellt hos skulle komma att öka som ett resultat av förslagen i utredningen. Utvecklingen beror på kostnaden, dvs. hur konkurrenskraftig pris- sättningen är för behandling hos svenska företag jämfört med företag i utlandet. Om en stor mängd radioaktivt avfall kommer att skickas tillbaka till producentlandet, eller om det sker en snabb övergång till me- toder som inte använder radioaktiva ämnen, kan finansieringen av omhändertagandet av övrigt, historiskt avfall komma att påverkas negativt. En övergång till alternativa metoder (utan radioaktiva ämnen) kan förväntas leda till en minskning av inflödet av radioaktiva ämnen till landet. 3.4.2Utredningens förslag och EG-rätten Utredningen bedömer att det i utredningen inte finns något som påverkar den fria rörligheten av varor mellan och övriga EU, eller som står i strid med EG-rätten. Konsultationer med EU-kom- missionen har också bekräftat denna uppfattning.