sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — När det gäller IT-verksamheten har utredningen tidigare redo- visat vissa problem. Problemen handlar t.ex. om en svag besluts- kapacitet och administrativ tungroddhet bl.a. beroende på en kom- plex samråds- och samverkansstruktur mellan försäkringskassorna och delar av RFV. RFV:s roll som systemägare med ansvar för de gemensamma och obligatoriska systemen inom hela socialförsäkringsadministratio- nen har ett svagt genomslag och beställarkapaciteten är svag, vilket skapar osäkerhet i utvecklingsarbetet och bidrar till bristande styr- ning och uppföljning. Det är även en oklar ansvarsfördelning mellan olika delar av organisationen. Förankring och behovsanalys försvåras av att den formellt sett ska ske mot varje försäkrings- kassa, som i sin tur kan ha olika bilder av hur krav och behov ser ut. Ett komplicerat partssammansatt förhandlingsförfarande istället för tydliga beslut styr IT-utvecklingen. Statskontoret som på regeringens uppdrag – 2002 följt IT-utvecklingen inom socialförsäkringsområdet bedömer att följande faktorer är av särskild betydelse för den framtida social- försäkringens utformning – faktorer som också har direkt bäring på hur den framtida IT-verksamheten organiseras. Det utredningen sett av verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen talar för att dessa bedömningar är riktiga. En huvudman – en verksamhet – ett sammanhållet ansvar för verksamhet och verksamhetsutveckling behövs. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden ansvaret – enligt den verksamhetsstruktur som myndigheten väljer – måste vara entydigt definierat vad avser regeltillämp- ning, försäkringsadministration, resursanvändning, resultat och verksamhetsutveckling. Systemägaren (den verksamhetsansvarige) ska vara en entydig beställare av verksamhetsutveckling, inklusive IT-stödet med därtill kopplat ansvar och beslutsbefogenheter. Inflytande och medverkan i besluts- respektive utvecklingspro- cess ska finnas på rätt nivå och vara anpassat till frågornas karaktär (lyfts även detaljbeslut upp på direktions- nivå). Effektiviteten främjas av ett sammanhållet ansvar för verksam- hetens resultat och kostnader. Renodling av ansvar och minskad komplexitet ger ökad över- blick och större möjligheter att förbättra styrning och effekti- vitet inom administrationen i stort och därigenom även inom IT-verksamheten. Ett regionalt förtroendemannaorgan inrättas i respektive län. Det ska vara kopplat till socialförsäkringsmyndighetens verksamhet i länet och bestå av 5–7 ledamöter som utses av regeringen. För- delningen av ledamöter ska motsvara partifördelningen i riksda- gen. Regeringen utser en ordförande och en vice ordförande. Ledamöterna nomineras av partierna i respektive län. Mandat- perioden ska vara . Det regionala förtroendemannaorganets uppgift ska vara att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nöd- vändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Det regionala förtroendemannaorganet ska också utse leda- möterna till socialförsäkringsnämnderna och förtroendemän till externa samrådsorgan. Det regionala förtroendemannaorganet kompletteras med inrättandet av ett centralt förtroendemannaorgan för att formali- sera och säkerställa kommunikationen mellan förtroende- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden männen, styrelsen och chefen för myndigheten. Rådet ska kunna biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mera övergripande karaktär, till exempel vid viktiga policybeslut. Enligt direktiven ska utredningens förslag om framtida ledning och organisation av socialförsäkringsadministrationen beakta vikten av ett förtroendemannainflytande. Detta innebär primärt att pröva och överväga frågan om förtroendemännens framtida medverkan och inflytande: på ledningen av myndigheten, i arbetet med samverkan och samordning inom rehabiliterings- området, I det följande behandlas inflytande på ledningen av myndigheten. Samverkan och samordning inom rehabiliteringsområdet samt medverkan och inflytande i socialförsäkringsnämnderna återkom- mer vi till i slutbetänkandet . I förvaltningspolitiken brukar man lyfta fram tre olika mål kring vilka olika styrteorier och styrinstrument kan grupperas. De tre målen är demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Förtroende- mannainflytandet i offentlig förvaltning kan ses som ett förvalt- ningspolitiskt instrument som kan bidra till alla dessa syften. Val av inflytandets form beror på vilket syfte som bedöms som viktigast. Om demokratimålet bedöms som viktigast väljs vanligen en form av inflytande som befordrar en myndighets öppenhet gent- emot medborgarna och politiker. Det gäller att förhindra att myn- digheten blir en stat i staten. Detta kan uppnås t.ex. med ett insynsråd. Om det finns ett stort utrymme för politiska bedöm- ningar eller politisk tolkning av en myndighets uppdrag säkerställs demokratimålet genom en beslutande styrelse eller nämnd. Är rättssäkerhetsmålet viktigast brukar någon form av inflytande i besluts- eller överklagandeprocessen väljas. Här finns också ambitionen att balansera ett eventuellt alltför avgränsat förvalt- ningsperspektiv med ett mer medborgerligt förankrat rättsmedve- tande. Exempel kan vara lekmän i domstolar eller i beslutande nämnd i bidragsärenden. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Om effektivitetsmålet är viktigast gäller det att förstärka myn- dighetens ledningskapacitet. Detta kan bl.a. ske genom att en eller flera expertgrupper eller samrådsgrupper kopplas till myndigheten. Experter utses efter sina sakområdesmeriter, en sådan kan vara ett stort och kompetent nätverk som vid behov kan mobiliseras som stöd till myndigheten. Förslaget till framtida socialförsäkringsorganisation innebär en sammanhållen myndighet. Organisationen kommer att ledas av en styrelse med fullt ansvar. Även om den framtida myndigheten kommer att ha verksamhet i länen kommer inte denna verksamhet att organiseras som egna myndigheter och därmed inte att ledas av styrelser. Medborgerlig insyn och kontroll av myndigheter sker generellt genom bl. a rätten att ta del av allmänna handlingar, revision och årliga prövning av myndighet och verksamhet. Starka skäl talar för att dessa vägar för insyn inte räcker inom socialförsäkringens område. Först och främst kan nämnas att socialförsäkringen omfattar cirka en tredjedel av statens budget. Ersättningar från försäkringen har mycket stor betydelse för hus- hållens ekonomi och svarar för cirka en femtedel av hushållens dis- ponibla inkomst. För att klara det mycket ambitiösa mål som satts upp för ohälsopolitiken krävs en omfattande samverkan i länen mellan statliga myndigheter samt landsting och kommuner. Försla- get till samfinansiering innebär att medel som anvisats för sjukför- säkringen kommer att användas för andra ändamål. Detta gör att det finns ett stort behov av medborgerlig insyn i verksamheten. Förutom förutsättningar för insyn måste också för- utsättningar för inflytande på ledningen, utifrån insynen, skapas. Utredningen anser att det är viktigt att värna demokratin, mot bakgrund av det bör förtroendemän, utifrån ett medborgarper- spektiv ha en insyns- och kontrollfunktion. Förtroendemännen kommer inte att ansvara för ledning av verksamheten utan det är en fråga för myndighetens ledning. Dock kommer förtroendemännen att få en reell möjlighet till inflytande på ledningen utifrån insyns- och kontrollfunktionen. Kopplat till myndighetens verksamhet i respektive län ska ett förtroendemannaorgan inrättas. Det ska bestå av 5–7 ledamöter som Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden utses av regeringen. Fördelningen av ledamöter ska motsvara partifördelningen i . Regeringen utser en ordförande och en vice ordförande. Ledamöterna nomineras av partierna i respek- tive län. Mandatperioden ska vara . I stort stämmer detta förslag med hur försäkringskassornas sty- relser utses . Den enda egentliga skillnaden är att den propor- princip som tillämpas gör att styrelsernas politiska sammansättning motsvarar majoritetsförhållandena i . Denna ordning anser utredningen vara egendomlig eftersom för- säkringskassorna inte på något sätt är underordnade landstingen. Som statlig myndighet är det rimligare att den politiska representa- tionen liknar snarare än . De regionala förtroendemannaorganens uppgift blir att utifrån ett medborgarperspektiv: bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, bevaka att länets invånare och företagare får ett bra bemö- tande och att kontakterna underlättas genom god service och information i länet, bevaka att nödvändig samverkan med berörda aktörer inom länet kommer till stånd, delta i samråd om åtgärder inom länet med anledning av extern och intern revision som behandlar myndighetens relation till medborgarna, biträda i viktiga samverkans- och samarbetsfrågor inom länet, utse förtroendemän till länets socialförsäkringsnämnder (under förutsättning att dessa nämnder ska finnas kvar, vil- ket är utredningens preliminära ställningstagande, utred- ningen återkommer dock till frågan i slutbetänkandet), utse förtroendemän till externa samverkansorgan inom länet, medverka vid rekrytering av den som ska vara chef för myn- dighetens verksamhet i länet, delta i samråd innan beslut fattas om förändringar som kan försvåra medborgarnas möjlighet till kontakt och kommuni- kation med myndigheten inom länet, fungera som intern remissinstans i frågor som myndighetens ledning på olika nivåer vill ha förtroendemännens medbor- garperspektiv på. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Förtroendemannaorganet kommer att ha en stark ställning. Ansva- ret och befogenheterna går längre än i styrelser med begränsat ansvar och i insynsråd. går dock inte att använda eftersom en myndighet inte kan ha flera styrelser. Med tanke på att organet förutom insynsfunktionen också beslutar eller har medbe- slutandefunktion t.ex. när det gäller att utse ledamöter till social- försäkringsnämnderna, så kan termen delegation användas. För- troendemannaorganet bör därför heta försäkringsdelegation. För att säkerställa inflytande på ledningen av myndigheten bör förtroendemannaorganet till myndighetens styrelse och chef redovisa sin värdering av hur väl myndigheten verkar i länet. Redovisningen ska göras utifrån ett medborgarperspektiv. Den skriftliga redovisningen bör också omfatta en beskrivning av för- troendemannaorganets genomförda verksamhet. Som utredningen tidigare angivit ger en gemensam arbetsgivar- politik förutsättningar för en aktiv och genomtänkt chefsförsörj- ning. Gemensamma riktlinjer för chefsrekryteringen, för vilka krav som ställs på chefer och ledare på olika nivåer inom organisationen, för kompetensutveckling och för uppföljning av cheferna bör finnas. Chefsförsörjningen är en mycket viktig fråga för den före- slagna myndigheten. Som ansvarig för verksamheten ansvarar myn- dighetsledningen för chefsrekryteringen. Vid rekrytering och till- sättning av den som ska vara chef för myndighetens verksamhet i länet anser utredningen att innan beslut fattas ska berörda försäk- ringsdelegationer få träffa chefskandidater och ge sina synpunkter. De regionala förtroendemannaorganen kompletteras med inrät- tandet av ett centralt förtroendemannaorgan, socialförsäkringsrådet, för att formalisera och säkerställa kommunikationen mellan för- troendemännen, styrelsen och chefen för myndigheten. Socialför- säkringsrådet ska bestå av styrelseordföranden, chefen för myndig- heten samt ordförande från respektive regionalt förtroendemanna- organ. Rådet bör kunna biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mera övergripande karaktär, till exempel vid viktiga poli- cybeslut. Mycket talar för att behovet av tillsyn omfattar en granskning av socialförsäkringsmyndighetens totala arbete med Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden att säkerställa en rättssäker och effektiv handläggning. Denna framtida funktion för granskning bör vara extern och den kan organiseras på olika sätt. Utredningen återkommer med förslag i denna fråga i slutbetänkandet . Tillsyn är en typ av kontroll i efterhand och beskrivs ofta som granskning på medborgarnas uppdrag. Enligt (Statlig tillsyn) Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14)) syftar tillsyn till att skydda medborgarnas gemen- samma intressen, särskilt inom områden som omfattar den enskilda individens rättigheter, trygghet och säkerhet. Gränsen mellan tillsyn och andra former av extern kontroll (t.ex. uppföljning, utvärdering, revision eller översyn) är inte alltid lätt att dra. Som princip kan dock sägas att tillsyn avser att säkerställa de utfästelser som riksdag och regering gjort till medborgarna genom utformandet av lagar och andra regleringar. En annan prin- cip är att tillsyn bedrivs av en part som är obunden i förhållande till den tillsedda verksamhetens ledning. RFV: s tillsyn har bedrivits genom systematisk tillsyn av försäkringskassornas tillämpning enligt ett fyraårsprogram men också genom tillsyn i enskilda ärenden som aktualiserats på olika sätt. I RFV:s tillsynsansvar ingår även tillsyn av PPM samt av de delar av skatteförvaltningen som avser beräkning av pensionsgrun- dande inkomst. Det har i olika sammanhang diskuterats om och i vad mån RFV:s roll dels som tillsynsorgan, dels som produktionsstödjande organ gentemot försäkringskassorna varit förenliga. har det gått att motivera RFV:s tillsynsroll i och med den nuvarande organisa- tionsmodellen med formellt självständiga försäkringskassor. Föreslagen förändring med en sammanhållen socialförsäkrings- organisation i form av en myndighet motiverar en utbrytning av tillsynsfunktionen av den enkla anledningen att myndigheten inte ska utöva tillsyn över sin egen verksamhet (kravet på oberoende). Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Därmed inte sagt att det arbete som bedrivs och betecknas som tillsyn inom socialförsäkringsadministrationen bör upphöra. Detta arbete kommer sannolikt att behövas. Det kommer sannolikt också att bedrivas inom ramen för myndighetens interna styrning och kontroll samt i arbetet med att få underlag för redovisning av verksamhet och resultat till regeringen. I och med de föreslagna organen för förtroendemannainflytande skapas också nya former för insyn i och kontroll av myndigheten utifrån ett medborgarperspektiv. Utifrån en av principerna med tillsyn – att tillsyn avser att säker- ställa de utfästelser som riksdag och regering gjort till medborgarna genom utformandet av lagar och andra regleringar – måste man ställa sig frågan om hur det framtida behovet ser ut. Är det primärt ett behov av extern tillsyn över tillämpning av lag och förordning inom myndigheten eller är behovet ett annat? Om man ska utgå ifrån denna relativt avgränsade definition av tillsyn så är det sannolikt att behovet är något mer än bara tillsyn. Behovet är sannolikt inte bara tillsyn över tillämpningen utan också granskning av socialförsäkringsmyndighetens totala arbete med att säkerställa en rättssäker och effektiv handläggning av socialförsäkringens förmåner. Det finns anledning att också fundera över om behovet bara rör socialförsäkringen och dess administration eller om det även omfattar närliggande områden som t.ex. arbetsliv och hälsa. Denna eventuella framtida funktion för granskning kan organi- seras på flera sätt: en intern fristående enhet inom socialförsäkringsmyndigheten, en särskild fristående myndighet, en tilläggsuppgift till redan existerande eller föreslagen myndig- het, ett fristående organ inom (modell ), en permanent kommitté (modell miljövårdsberedningen). Utredningens nuvarande uppfattning är att den framtida gransk- ningen av socialförsäkringsmyndigheten bör öka jämfört med och att funktionen bör ligga utanför myndigheten. Ytterligare arbete måste ske innan slutligt förslag till framtida lösning kan redovisas. Arbetet i denna fråga försvåras av att regeringen ännu inte beslutat om hur dess behov av effektivitetsrevision ska organi- Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden seras framöver i och med att RRV och revisorer upphör och istället bildas. Utredningen återkommer med förslag till framtida lösning i slutbetänkandet . 7.9Administration av den allmänna pensionen Utredningen bedömer att inrättandet av den föreslagna social- försäkringsmyndigheten ger bättre förutsättningar för sam- arbete mellan PPM och RFV. Frågan om administration av den allmänna pensionen behöver dock utredas vidare. Utredningen avser att återkomma till den i slutbetänkandet . För att förtydliga att försäkringsfrågor och ohälsofrågor utgör socialförsäkringsmyndighetens kärnuppgift har frågan väckts om att sammanföra administrationen av inkomstpensionen och pre- miepensionen till en ny separat myndighet. är ansvaret för administrationen av den allmänna pensionen fördelat så att PPM ansvarar för administrationen av premiepensionen och RFV och försäkringskassorna ansvarar för administrationen av resterande pensionsförmåner dvs. inkomstpen- sion, tilläggspension, garantipension, efterlevandepension, bostadstillägg till pensionärer, äldreförsörjningsstöd samt vissa andra mindre pensionsrelaterade förmåner enligt äldre lagstiftning. Denna uppdelning innebär att administrationen av den allmänna ålderspensionen sköts av två centrala myndigheter och 21 försäk- ringskassor. Det faktum att två centrala myndigheter och 21 försäkringskassor är involverade i administrationen innebär med nödvändighet att vissa administrationskostnader blir högre än vad som skulle vara fallet om bara en myndighet var ansvarig. Detta gäller särskilt administrativa funktioner och det dubbla informationsarbetet vid Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden de båda myndigheterna. Vidare måste två separata förvaltnings- och produktionsorganisationer vad gäller IT-systemen upprätthållas. Det är dessutom troligt att den nuvarande ordningen med 21 själv- ständiga försäkringskassor som var och en har den formella myn- dighetsutövningen i sig leder till högre kostnader jämfört med en mer samordnad struktur. Den nuvarande ansvarsuppdelningen mellan RFV, försäkrings- kassorna och PPM medför problem avseende styrning och ledning av den allmänna pensionen. Detta gäller på lokal, regional och central nivå. Det har särskilt gällt frågor kring administrativa ruti- ner, informationsinsatser och kompetensutveckling. Ett exempel är de krav som PPM ställer på försäkringskassorna avseende kompe- tens om premiepensionen, krav som inte med automatik kan kana- liseras och lösas via kontakter med RFV. En komplikation är att myndigheterna har olika huvudmän i , respektive Socialdeparte- mentet. Myndigheternas regleringsbrev har delvis haft motstridiga eller sinsemellan otydliga mål. Som exempel kan nämnas att RFV har ett övergripande samordningsansvar för informationsfrågorna men att detta inte motsvaras av någon skrivning i regleringsbrevet till PPM. Bristande helhet för de försäkrade Den kanske största nackdelen med den nuvarande administrativa ordningen är svårigheten att ge en samlad information om pen- sionssystemet till allmänheten. En del av problemen kan hänföras till samarbetsklimatet mellan myndigheterna som har varit ansträngt. Det grundläggande problemet är dock att det är oklart för allmänheten vem som är avsändare och vem som kan ge service om den allmänna pensionen. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden Nuvarande ansvarsfördelning mellan PPM och den föreslagna socialförsäkringsmyndigheten bibehålls men med krav på ett förbättrat och långtgående samarbete mellan myndigheterna. Förslaget om att inordna försäkringskassornas och RFV:s nuva- rande verksamhet i en socialförsäkringsmyndighet kan skapa bättre förutsättningar för samarbete mellan socialförsäkringsmyndigheten och PPM. Inom pensionsområdet är det fullt möjligt att ha en varierande och målgruppsanpassad administration. Vissa saker behöver hante- ras lokalt och direkt gentemot medborgarna, medan annat lämpar sig väl för mer koncentrerad administration. Den föreslagna socialförsäkringsmyndigheten och PPM skulle i detta läge kunna ha ett avsevärt närmare samarbete än vad som är möjligt, t.ex. vad gäller kundservicefrågor. Detta alternativ är det som minst måste göras för att komma till- rätta med de problem som redovisats inom pensionsadministratio- nen. Med en ny socialförsäkringsmyndighet löses inte problemen, men utredningen anser att det skapas bättre förutsättningar för samarbete än de som erbjuds . En, för RFV och PPM, gemen- sam ståndpunkt är att med en tydligare och mer strukturerad ord- ning för myndigheternas fortsatta samarbete samt genom god vilja skulle många av dagens problem kunna undanröjas. PPM:s verksamhet införlivas i den föreslagna socialför- säkringsmyndigheten. En fördel är att medborgarna enbart skulle möta en myndighet i pensionsärenden. Servicen till medborgarna kan också skötas utan att några helt nya servicefunktioner byggs upp. I en situation där hela socialförsäkringsadministrationen sköts av endast en myndig- het bör det vara möjligt att förbättra administrationens effektivitet. Att den föreslagna socialförsäkringsmyndigheten även skulle ansvara för administration av premiepensionen skulle medföra att myndigheten får ytterligare ett verksamhetsområde att admini- strera.. Detta skulle kunna påverka förutsättningarna att få till stånd en ändamålsenligt intern styrning inom socialförsäkrings- administrationen. Socialförsäkringsadministrationens styrning och organisation – överväganden En separat ålderspensionsmyndighet bildas. Den nuvarande administrativa ordningen innebär att ett gräns- snitt går tvärs igenom den allmänna pensionen. Ett alternativ skulle kunna vara att flytta gränsen så att det istället går mellan pensions- systemet och övriga socialförsäkringsförmåner genom att bilda en separat ålderspensionsmyndighet. Möjligheterna att ge en samlad information om ålderspension skulle väsentligt förbättras. Att bilda en separat pensionsmyndighet som hanterar ålderspen- sion samt premiepension är administrativt sett lätt, eftersom det omfattar förmåner som kan hanteras automatiserat och från en plats i landet. Frågan är om den lösningen innebär några förbätt- ringar för den försäkrade jämfört med nuvarande hantering, då de även fortsättningsvis skulle vara tvungna att ha kontakt med två olika myndigheter för de förmåner som avser att ge ekonomisk trygghet vid ålderdomen. Skulle däremot pensionsmyndigheten även omfatta förmåner inom pensionsområdet som måste handläg- gas på en lokal nivå krävs någon typ av organisation för det. Upp- byggnaden av en lokal organisation för att möta medborgarna skulle bli omfattande och kostsam. Alternativet är att använda socialförsäkringsadministrationens lokala organisation, men då kommer verksamheten även fortsättningsvis att bedrivas inom två olika myndigheter. Oavsett vilken lösning som skulle bli aktuell för en pensions- myndighet skulle det innebära att en ny gräns måste dras mellan vad som ska ingå i de olika myndigheterna – vilket kräver ytter- ligare utredning. Utredningen anser att frågan om framtida administration av den allmänna pensionen behöver utredas vidare. Utredningen avser att göra detta och återkomma med förslag i slutbetänkandet i novem- ber 2003. AMS och RFV har redovisat förslag till hur den arbetslivsinriktade rehabiliteringen kan utformas för att stärka arbetslinjen i sjukförsäkringen. Förslaget innebär i korthet att ska börja arbeta med målgruppen sjuk- skrivna som har en anställning som de inte kan komma tillbaka till. Utredningens nuvarande bedömning är att förslaget är rim-