sou · GRB3104d5 · 2004-01-01 00:00:00 — I enlighet med 1988-års trafikpolitiska beslut inleddes också en utveckling av framför allt större stationer till fullständiga resecentra vilket krävde ett mer omfattande samarbete med olika parter. Inom det nya affärsverket SJ inrättades en särskild fastighetsdivision med uppgift att ansvara för all fastighetsförvaltning inom affärsver- ket SJ. De slumrande tillgångarna skulle tas hand om på ett affärs- mässigt sätt och ge intäkter. Ett program för utveckling av sta- tionsfastigheterna till resecentrum, förbättring av stationsmiljöer och förbättring av personallokaler inleddes. Många kommuner deltog aktivt i arbetet vad avser t.ex. stationsplaner, parkanlägg- ningar, bil- och cykelparkering m.m. första hälft avmattades aktiviteterna på fastighetsmarknaden kraftigt med vikande konjunktur vilket dels kraftigt begränsade externa aktörers vilja till risktagande i projekten som affärsverket SJ självt blev mer beroende av extern finansiering för resecentrumprojekten. fastighetsinnehav försågs i det särskilda regerings- beslut () som fastställde avgränsningen av infrastruktu- ren och fördelningen av anläggningar och funktioner mellan affärs- verket SJ och med restriktioner till skydd för infra- strukturen och andra trafikpolitiskt betingade behov. Dessa bestämmelser fastställdes på nytt efter viss komplettering till följd av att infrastrukturbegreppet vidgades (regeringsbeslut N1999/943/IRT). Sammanfattningsvis innebar de villkor för fas- tighetsförvaltningen som gällde t.o.m. : att befintlig järnvägsmark skulle få disponeras fritt för: statens spåranläggningar eller annan spåranläggning som förval- tas, finansieras och upplåts enligt avtal med staten, allmänt upplåtna anläggningar i anslutning till spåren (lastkaj, frilastområde, plattformar och plattformsförbindelser, under- håll, förråd och upplagsplatser, anslutningsvägar), Förvaltning av järnvägens fastigheter att lokalisering av stationer och terminaler skulle planeras och beslutas inom ramen för infrastrukturplaneringen (eftersom beslut om lokalisering har direkt betydelse för dimensione- ringen av infrastrukturen och därför måste hanteras i en samlad planering), att innehavare av järnvägsanläggning skulle ersättas för mer- kostnader till följd av flytt i samband med kommersialisering av fastighet, att och affärsverket SJ skulle upprätta planer över hur järnvägsfastigheterna skulle kunna utnyttjas. Det innefattade också att definiera vilka fastigheter som inte längre behövdes för järnvägsändamål och som i princip skulle kunna säljas eller för användas för kommer- siella ändamål utanför järnvägssektorn. skulle, i egenskap av sektorsmyndighet, fastställa planerna. Upplåtelsen av stationer m.m. till THM och eventuellt nya opera- törer förutsattes kunna ske genom överenskommelser med affärs- verket SJ. I praktiken uppstod dock problem och dis- pyter kring villkoren för utnyttjandet av de s.k. gemensamma funktionerna. Krav på icke-diskriminerande och konkurrensneutral upplåtelse av sådana funktioner beslutades av i enlighet med regeringens proposition Nya förutsättningar för järn- vägstrafiken (1995/96:92). Inte heller dessa nya villkor visade sig dock vara tillfyllest. Den justering av infrastrukturbegreppet och överföring till av terminalspår och funktioner, de senare främst inom persontrafikområdet, som gjordes hade som ett viktigt inslag att ytterligare neutralställa villkoren för utnyttjan- det av dessa delar av järnvägssystemet. Förvaltningen av järnvägens fastigheter är uppdelad på Jernhusen, och det kvarvarande affärsverket . Tanken är att de fastigheter som finns kvar inom affärs- verket skall överföras till . Det gäller bl. a kvarvarande linjefastigheter men även ett antal fastigheter som omfattar sta- tions- och andra byggnader, t.ex. i . Oavsett huvudman för fastigheterna har tillgången till stationer och terminaler definitivt Förvaltning av järnvägens fastigheter neutralställts i förhållande till olika järnvägstrafikföretag genom den strukturomvandling som skedde 2001. har nya problem uppstått genom att avvägningen av infrastruktur- och trafikintresset i förhållande till kommersialise- ringen av fastigheterna är tydlig. I normal affärsverk- samhet kan det hävdas att befintlig verksamhet ska motivera sin existens mätt i förhållande till den förräntning som kan åstadkom- mas genom en alternativ användning av befintliga tillgångar och resurser. Ett sådant synsätt kan dock knappast tillämpas för stöd- funktioner till ett infrastruktursystem och den verksamhet som bedrivs på detta, åtminstone inte när verksamheten i så stor utsträckning motiveras av transportpolitiska och andra samhälls- mål. Lönsamheten i de stödjande funktionerna måste då ses i ett större sammanhang och underordnad de samhällsekonomiska och övriga samhällseffekter som uppstår i en kedja från trafikföretag till berörda enheter inom staten och kommuner. I bilaga I redovisas ett antal av de transportpolitiska och andra beslut som ger vägledning också i frågor om den fortsatta utveck- lingen av stationer och terminaler. Det gäller för såväl person- som godstrafiken att utveckla det intermodala samarbetet genom lämp- liga anpassningar av terminalfunktioner. Inom persontrafikområdet skall terminalerna bl.a. utvecklas för att bättre tjäna funktionshind- rade och andra som har särskilda behov som behöver tillgodoses under resan. Även andra aspekter i syfte att göra det kollektiva resandet mer attraktivt har lyfts fram. 3.1Fastigheter som förvaltas av Jernhusen Organisationen av fastighetsförvaltningen inom Swedcarrier och Jernhusen redovisas i bilaga II. De delar av stationerna som skall finnas allmänt tillgängliga för de trafikansvariga och deras kunder skall hanteras av ett särskilt bolag, (SRAB5), f.n. ett dotterbolag till . Jernhusen planerades inledningsvis att förvaltas direkt under . Skälet var att därigenom betona verksam- hetens koppling till transportsektorn och i förhållande till den verksamhet som skulle utvecklas mot ett på marknaden till buds stående serviceutbud för transportintressenterna. 5 SRAB är tänkt att fungera som motpart i hyresförhandlingar med de primära aktörerna. Jernhusen äger f.n. SRAB till men har ingen ambition att kvartstå som ägare. Förvaltning av järnvägens fastigheter bolagiseringsprocessens gång beslutades emellertid att även Jern- husen skulle placeras inom . Villkoren för fastighetsförvaltningen inom Jernhusen kan kort- fattat beskrivas som att de villkor som gällde för fastighetsförvalt- ningen t.o.m. inte längre gäller. Det betonas visserligen i uppdragsbeskrivningen från Swedcarrier till Jernhusen (se bilaga II) att uppgiften är att bedriva en effektiv fastighetsrörelse under beaktande av transportsektorns behov. kan det noteras att de riktlinjer som och regeringen i olika sammanhang fastställt inte i formell mening har gjorts gällande för Jernhusen genom bolagsordning eller andra styrinstrument. Det praktiska handhavandet av förvaltningen visar enligt min mening också exempel på att hänsynen till de transportpolitiskt betingade målen och förutsättningarna för infrastrukturförvaltare och trafikintressenter sätts åsido. Jag vill dock betona att Jernhusen rent operativt skött sitt åtagande i enlighet med de direktiv som getts i ägarstyrningen. 3.2Fastigheter som förvaltas av affärsverket Statens järn- vägar eller Det ovan gjorda konstaterandet om villkoren och det faktiska handhavandet av fastighetsförvaltningen är desto mer anmärk- ningsvärd när man konstaterar att bestämmelserna och fortfarande gäller för de fastigheter förvaltade av och affärsverket . Som en följd av detta har Ban- verket, i egenskap av järnvägens sektorsmyndighet, goda möjlig- heter att tillvarata järnvägssektorns transportpolitiskt legitima intressen rörande användning av dessa fastigheter 3.3Konsekvenser av den planerade fördelningen av fastig- heterna Det paradoxala förhållande som uppstått till följd av den planerade fördelningen av fastigheter mellan Jernhusen och är sammanfattningsvis att infrastrukturförvaltare och trafikintressen- ter har bibehållen kontroll över användningen av järnvägens fastig- heter på orter som , d.v.s. på sådana orter där risken för att det ska uppstå fysiska barriärer eller ekonomiskt ofördelaktiga vill- Förvaltning av järnvägens fastigheter kor är som minst. har man inte längre kontroll (se vidare kap. 5) över de fastigheter där en försäljning eller kommersialise- ring kan leda till hinder för utvecklingen av infrastruktur och trafik. 4 Kortfattat om förhållandena i några andra länder I äger järnvägstrafikföretaget () sta- tionerna där infrastrukturförvaltaren () i sin tur till självkostnadspris hyr den offentliga delen av. JBV äger normalt övrig mark. Ägandet av järnvägens godsterminaler är splittrad mel- lan NSB och JBV. JBV ställer stationerna till allmänhetens för- fogande. Förhandlingar pågår om att ägandeskapet av stationerna i sin helhet skall övergå till JBV. Motivet till dessa förhandlingar sägs vara att delningen av fastighetsbeståndet mellan NSB och JBV i samband med bildandet av JBV 1996 har skapat praktiska problem i förvaltningen av fastigheterna. JBV har som ambition att utveckla stationerna till bra offentliga kollektivtrafikterminaler. I ägs såväl stationerna som järnvägens godsterminaler av järnvägstrafikföretaget (). Infrastruktur- förvaltaren Banestyrelsen äger normalt marken förutom den mark som omfattar stationerna. I dansk lagstiftning finns regleringar om andra operatörers konkurrensneutrala tillgång till stationer och terminaler. Vilka faciliteter som omfattas av begreppet station finns definierade liksom en prislista för angörningsavgiften till varje sta- tion. Fr.o.m. övertar järnvägstrafikföretaget /S en del persontrafik på från DSB. I trafike- ringsavtalet mellan danska staten och Arriva finns varje aktuell sta- tion förtecknad vad gäller faciliteter, förhyrd yta m.m. liksom den kostnad som Arriva till DSB skall betala för detta. I är ägandet stationerna delat mellan finska SJ (VR) och infrastrukturförvaltaren Banförvaltningscentralen (RHK). Förvaltning av järnvägens fastigheter stationerna hör normalt till VR och de mindre till RHK. i övrigt ägs av . Vid bildandet av RHK fick VR välja vilka sta- tioner de skulle behålla. Sådana fastigheter som ansågs kunna exploateras för andra ändamål än järnvägen övergick till det statliga fastighetsbolaget O/Y. I äger infrastrukturförvaltaren (som är ny ägare av ) all järnvägsmark. Alla stationer ägs av . Ägandet av godsterminaler är splittrat mellan Net- work Rail och privata intressen. Driften vid de 15 största statio- nerna sköts av medan resten förhyrs och sköts av respektive trafikföretag som en del av deras trafikeringsavtal. Net- work Rail exploaterar så långt det går fastigheter för andra ändamål än järnvägen, utgångspunkten är dock alltid att en sådan exploate- ring skall stödja kärnverksamheten järnvägen. För att stimulera byggandet av järnväg ingick som en del av koncessionerna amerikanska staten utfärdade för detta ändamål stora landområden vid och omkring de blivande järn- vägarna. Denna Way-of-Right räknas sedan dessa som en av de integrerade järnvägstrafikföretagens stora tillgångar. Dessa till- gångar exploateras så långt som möjligt för andra ändamål under förutsättning att detta inte är till men för kärnverksamheten järn- vägen. 4.1Observationer baserade på förhållandena i några andra länder Som synes finns det i nämnda länder en stark koppling mellan järn- vägsfastigheterna och järnvägstrafiken. Antingen genom att ägan- det av järnvägsfastigheterna kvarstår i järnvägssektorn genom infra- strukturförvaltaren, dominerande järnvägtrafikföretag eller genom att (USA-exemplet) dessa funktioner är integrerade. Exploatering av järnvägsfastigheter för andra ändamål än järnvägen är vanligt Förvaltning av järnvägens fastigheter men återkopplingen till järnvägstrafiken stark och exploateringarna har alltid som avsikt att inte skada järnvägstrafiken. Även i fanns det t.o.m. ett samband och en balans mellan möjligheterna att exploatera järnvägsfastigheter för andra ändamål än järnvägstrafiken. Detta då större delen av fastig- hetsbeståndet och större delen av trafiken låg i en och samma orga- nisation, nämligen affärsverket SJ. I och med bolagiseringen av affärsverket SJ bröts detta sammanhang. är det enda av de studerade exemplen där sambandet mellan järnvägsfastigheterna och järnvägstrafiken så påtagligt har brutits. 5 Allmänna överväganden och förslag Mina överväganden och förslag bygger på att Jernhusen tills vidare, i enlighet med regeringens direktiv till mig, är fastighetsägare för de fastigheter, markområden och anläggningar som omfattas av över- låtelseavtalet med staten. Styrningen av Jernhusen blir då av avgö- rande betydelse för möjligheten att ta tillvara de primära aktörernas intressen men även regeringens egna intressen att genomföra poli- tiska målsättningar inom exempelvis transportpolitiken. Jag anser att den modell som staten valt för att förvalta delar av de fastigheter som tidigare förvaltades av affärsverket SJ innebär ett påtagligt paradigmskifte mot tidigare i den meningen att möjlig- heterna att freda såväl de transportpolitiska intressena som järn- vägssektorns intressen i sammanhanget väsentligt försvårats. Vissa av dessa svårigheter hör till fastighetsjuridiken och fanns latent där redan innan bolagiseringen av affärsverket SJ fr.o.m. årsskiftet 2001. Dessa undertrycktes av det faktum att staten i myndighets- formen rent fastighetsjuridiskt är en starkare ägare av fastigheter (då av staten ägd mark inte kan exproprieras) än staten i form av bolag (då sådan mark kan exproprieras). I och med att staten valt att lägga en stor del av järnvägsfastigheterna i bolag är det fastig- hetsjuridiska skyddet av sådan mark för järnvägens ändamål nu väsentligt svagare än den var tidigare. Min utgångspunkt för analysen i detta kapitel är att valet av form för förvaltning av järnvägssystemets fastigheter inte bör tillåtas Förvaltning av järnvägens fastigheter påverka infrastrukturförvaltare, järnvägstrafikföretag och järnvägs- transportkunder på ett negativt sätt. Utifrån detta synsätt kan jag konstatera att bildandet av Jernhusen har lett till vissa problem och risker. Ett problem har att göra med att Jernhusens fasta egendom har använts som säkerhet för lån, som i sin tur använts för att tillskjuta kapital till och . Detta riskerar att leda till en viss risk för oönskade effekter i järnvägssektorn, som dessutom förstärks av det faktum att är ett civilrättsligt regle- rat rättssubjekt med ganska svag transportpolitisk anknytning. De riskfaktorer jag uppmärksammat är: Ett potentiellt hot beträffande järnvägssystemets framtida marktillgång – särskilt i större städer. Risk för ökade priser för nyttjande av mark och anläggningar ägda av och därmed indirekt också de tjänster som produceras i anslutning till infrastruktur och andra anlägg- ningar. 5.2Russinplockning försvårar samordning och ansvarsfull infrastrukturförvaltning Fördelningen av fastigheterna mellan Jernhusen och innebär att kommersialisering av de ekonomiskt mest intressanta fastigheterna nästan helt och hållet kommer att tillgodogöras fas- tighetsrörelsen inom Jernhusen. Det förstärks av att avgränsningen och hanteringen av trafiknära funktioner görs på ett sådant sätt att det ger ett intryck att skapa frizoner för den transport- främmande verksamheten snarare än att tillgodogöra infrastruktu- ren och trafiken de vinster som kan uppstå genom en kommersiali- sering. Det är min uppfattning att de grundläggande incitamenten för förvaltningen av järnvägsfastigheterna därmed hamnat snett. Den valda lösningen innebär att samordning i olika aspekter för- svåras. Jernhusen tillåts plocka av godbitarna medan staten eller kommuner helt förväntas stå för kostnaderna för mindre lönsamma stationer, terminaler m.m. Jag är i och för sig anhängare av att kostnader för olika funktioner i olika delar av landet skall redovisas öppet. Icke täckta kostnader skall redovisas öppet och motiveras. är det ett intresse att systemet som helhet fungerar på ett tillfredsställande sätt. Resultatet för enskilda enheter måste alltså mätas inom ramen för ett större system med de motiv till stöd Förvaltning av järnvägens fastigheter inom systemet som då kan motiveras. Detta kan mycket väl förenas med russinplockning och särskilda enheter för att effektivisera driften av de mer kommersiellt intressanta enheterna. Men utan återföring av vinsterna till sektorn som helhet minskar de finan- siella förutsättningarna för att åstadkomma ett effektivt system- tänkande. och annan tjänsteproduktion är också förenad med ett ansvar gentemot samhället i övrigt. Jag tänker då bl.a. på kostnader för sanering och uppstädning när infrastruktur och verksamhet lagts ned. Även här är det rimligt att vinster från förvaltningen av järnvägsfastigheterna kan användas som del av den finansiella insats som krävs. Infrastruktur- och andra budgetar kommer annars att belastas ytterligare i förhållande till de villkor som gällt tidigare. Jag kan i detta sammanhang notera eftersatt behov i dessa avseenden bl.a. på terminalområden som förvaltades av affärsverket SJ genom verkets fastighetsdivision eller trafikdivisioner. 5.2.1Avgifter för tillgång till infrastruktur och andra tjänster Som framgår av mitt delbetänkande Rätt på spåret (SOU 2002:48) innehåller den nya EG-rätten och den föreslagna nya svenska järnvägslagstiftningen regler som styr hur avgifter för utnyttjande av infrastruktur och tjänster kan debiteras. Motiven för dessa regler är att säkerställa järnvägens konkurrenskraft. Reglerna utgör också ett bevis (jfr. kapitel 3) för att man inte vill betrakta driften av grundläggande basfunktioner inom järnvägen som jäm- förbar med normal affärsverksamhet som kan tillåtas dyka upp på eller försvinna från scenen utan drastiska samhällseffekter. Således är man också beredd att förse den med förutsättningar som innebär ekonomiska restriktioner för den som bedriver verksamheten. Ett ytterligare skäl är att verksamheten ofta bedrivs under geografiska eller andra monopol. De avgifter som järnvägstrafikföretagen skall erlägga för utnytt- jande av infrastrukturen skall som huvudprincip baseras på den samhällsekonomiska marginalkostnad som trafiken orsakar. Förvaltning av järnvägens fastigheter kostnader som drabbar trafiken är så långt oberoende av vad infra- strukturförvaltarens hyres- eller anskaffningskostnad för den mark som utnyttjas för infrastrukturen. I vissa sammanhang kan dock en mer totalkostnadsbaserad avgift tillåtas. Det gäller t.ex. så kallade specialprojekt som annars inte skulle komma till stånd, t.ex. viss terminalinfrastruktur eller spe- ciallänkar i järnvägsnätet som Öresundsförbindelsen. Kostnaden för marken blir i sådana sammanhang en viktig komponent i avgiftsunderlaget. Uppvärderingar av fastighetsvärden, tvingande omlokaliseringar av verksamhet med åtföljande kostnadshöjningar som inte kompenseras i samband av den som framtvingar en flytt m.m. kan i dessa fall alltså få direkt återverkan på järnvägens kon- kurrenskraft. Motsvarande kostnadshöjningar för infrastruktur vars utnytt- jande debiteras med avgift motsvarande marginalkostnad kan också få indirekta effekter på järnvägens konkurrenskraft. Om infra- strukturförvaltarna inte kan utnyttja befintlig mark eller utnyttja försäljningsvinster vid markförsäljning som görs vid linjeomdrag- ningar innebär detta ett minskat utrymme för infrastruktursats- ningar, d.v.s. sämre möjligheter att inom givna finansiella ramar åstadkomma förbättringar för järnvägstrafiken. Anläggningar och tjänster omfattas, som jag redogjorde för i mitt delbetänkande, enligt den föreslagna nya järnvägslagen inte av de avgiftsprinciper som föreskrivs för utnyttjande av infrastruktur. Järnvägstrafikens konkurrenssituation skall dock beaktas vid fast- ställande av priserna. Om tjänster endast tillhandahålls av en leve- rantör skall den avgift som tas ut för denna tjänst relateras till kostnaden för att tillhandahållna tjänsten beräknat på grundval av det faktiska utnyttjandet. Fri marknadsprissättning får alltså inte tillgripas om det föreligger ett geografiskt eller annat monopol, dvs. att rimliga alternativ och förutsättningar för priskonkurrens saknas. Ovanstående principer har bl.a. betydelse för person- och godstrafikterminalerna, såväl byggnader som andra faciliteter. För stationerna är som tidigare framgått tanken att de ytor som skall finnas allmänt tillgängliga för de primära aktörerna och rese- närer inom av Jernhusen förvaltade fastigheter skall avstyckas i det särskilda terminalbolaget . Förvaltning av järnvägens fastigheter och resenärer kommer därmed att påverkas av hyror i två steg: pris- sättningen mellan fastighet och terminalbolag respektive mellan terminalbolag och de primära aktörerna eller transportkund. Pris- sättningen i det första ledet är tänkt att ske enligt gällande mark- nadshyra medan avgifter gentemot nyttjare av terminalbolagets tjänster skall baseras på självkostnad. Den självkostnadsbaserade avgiften gentemot nyttjarna påverkas alltså indirekt av en mark- nadshyra. Där kommersiell verksamhet inte är möjlig planeras SRAB ta ansvar för hela terminalytan. riskeras hyran mellan fastighet och terminalbolag att stiga i kommersiellt intres- santa lägen. Det finns en uppenbar risk att trafiken därigenom drabbas av kostnadsökningar i förhållande till tidigare förhållanden i samtliga fall. I överväganden i dessa frågor måste också beaktas hur utförsälj- ning av terminaler eller mark där dessa är belägna (t.ex. mark för kombiterminaler) kan komma att påverka hyrorna och hur detta kan komma att påverka den spårbundna trafikens konkurrenskraft. Förvaltningen av terminalerna utövas oftast i en monopolsituation. Prissättningen måste därför, liksom för flertalet övriga funktioner som också tillhandahålls under monopolliknande situation, kunna övervakas av den av mig föreslagna Järnvägsstyrelsen som också måste ges rätt att ompröva avgifter eller priser oavsett vem som är huvudman för stationsfastighet eller eventuellt särskilt terminal- bolag. 5.2.3Ekonomiska restriktioner och konsekvenser Om regeringens styrning av Jernhusen tydligare skall återspegla behoven att tillvarata politiska intentioner innebär detta naturligt- vis ekonomiska restriktioner för Jernhusens verksamhet jämfört med dagens friare mandat att exploatera och försälja fastigheter och anläggningar efter eget tycke. Jernhusens ekonomiska ramförut- sättningar måste då läggas om så att man inte är beroende av vare sig frestelsen att överkommersialisera stationerna genom att ge andra hyresgäster än trafikutövare fördelar på de senares bekostnad eller att sälja sådan mark och sådana anläggningar som bedöms som olönsamma ur ett fastighetsägarperspektiv. Jernhusens ekonomiska ramförutsättningar som bygger på ett lån om i förutsätter, för att kunna betala tillbaka lånet alternativt växla över det till marknaden, Förvaltning av järnvägens fastigheter att man har ett fritt mandat att definiera vilket fastighetsbestånd man skall ha framledes och att det finns få eller inga restriktioner på hur de kan exploateras. Dessa ramförutsättningar kan leda till att Jernhusen av ekonomiska skäl frestas att exploatera eller sälja fas- tigheter och anläggningar som av Jernhusen bedöms som olön- samma men som kan ha stor betydelse för transportsektorn. Det finns inte heller någon klar återkoppling mellan Jernhusens poten- tiella intäkter från fastighetsexploatering och utveckling av statio- ner/terminaler och tjänster, de potentiella intäkterna kan användas till mycket annat än detta. För att mildra de ekonomiska effekterna av en tydlig styrning av Jernhusen i en transportpolitiskt mer korrekt inriktning bör, enligt min mening: Jernhusens avkastningskrav på det egna kapitalet sänkas till noll, Jernhusens lån i som en konsekvens av detta förlängas till lämpligt datum, Överföringen till marknadsfinansiering stoppas tills vidare.