sou · GRB3115 · 2004-01-01 00:00:00 — Ledningssystemet består nästan utan undantag av dubbla rör, ett framledningsrör och ett returrör. För att cirkulera värmebäraren, t.ex. hetvatten, i fjärrvärmenätet fram till varje kund används pumpar som normalt finns vid produktionsanläggningarna. När ett fjärrvärmenät består av flera produktionsanläggningar eller är av större karaktär krävs det ofta även att det finns pumpstationer ute i fjärrvärmenätet. Framledningsröret leder hetvatten med en temperaturnivå som, beroende på utetemperaturen, varierar mellan 70 och till en mottagares eller fjärrvärmecentral. består i regel av en eller flera värmeväxlare och innehåller en regler- central för att hålla innetemperatur och varmvattentemperatur på önskad nivå. Det är alltså inte det hetvatten som levereras i fjärrvärmenätet som direkt värmer upp byggnaden. Värmen överförs i stället genom kundens fjärrvärmecentrals värmeväxlare till kundens eget vattenburna värmesystem på en temperaturnivå som är lämplig för de egna radiatorerna. Det är detta värmesystem som värmer den ifrågavarande byggnaden eller lokalen, s.k. indirekt anslutning. Det är alltså fjärrvärmecentralen som utgör leverans- punkten och därmed avgränsningen mellan kundens värmesystem och fjärrvärmesystemet. Alla leveranser av värme mäts med värmemätare och de därvid uppmätta värmemängderna utgör sedan underlag för kundens betalning av den levererade värmen. Sedan det heta vattnet avgivit värme hos kunden återförs det med sänkt temperatur genom en returledning till en produktions- anläggning – en hetvattencentral eller ett kraftvärmeverk – för ny värmning. Temperaturnivån på returvattnet kan variera mellan 35 och . Det förekommer olika sätt att beskriva ägarstrukturen på fjärrvärmeområdet. Fjärrvärmebyrån () har i sin rapport i valt att se på ägarstrukturen utifrån företagens andel av fjärrvärmeleveranserna. stod 2002 för den största andelen av fjärrvärme- leveranserna (61,)1. De tre stora privata eller statliga aktörerna, Fortum, och stod gemensamt för av leveranserna. Övriga ägare, främst privata, som , och Brikettenergi stod för . Vid en jämförelse med situationen 1990 har det kommunala ägandet minskat betydligt. och förvaltningar stod då för av leveranserna. De enda icke-kommunala företagen på marknaden var och som stod för av leveranserna. Enligt uppgifter från branschorganisationen är i storleksordningen av alla som bedriver fjärrvärme- verksamhet medlemmar i organisationen. De som står utanför organisationen är i hög grad mindre eller mycket små aktörer på fjärrvärmeområdet. var av medlemmarna kommunägda aktiebolag. Andelen privata aktörer uppgick till . 1 I FVB:s rapport i har författarna valt att inkludera 160 fjärrvärmeföretag som är medlemmar i . Totalt sett, dvs. inkluderat icke medlemmar i finns det drygt 200 fjärrvärmeföretag på marknaden. Tillsammans levererade de 160 företagen under fjärrvärme. Svensk Fjärr- värmes totalsiffra för branschen var . I den siffran ingår inte de verksamheter (ofta kommunala tekniska förvaltningar) som inte är medlemmar. Dessa är dock av liten betydelse då de svarar för en väldigt liten del av leveranserna, ca en procent. Ägarförhållanden , medlemmar Svensk Fjärrvärme Källa: Svensk Fjärrvärme. bedrevs fjärrvärmeverksamhet i kommunala förvaltningar. Sedan började många verksamheter ombildas till aktiebolag. Försäljningen av kommunala energiföretag som började tog ordentlig fart efter avregleringen som synes i figuren nedan. har det förekommit att kommuner köpt tillbaka fjärrvärmerörelser från kraftföretagen. Ägarandelar på den svenska fjärrvärmemarknaden – Fjärrvärme i kombination med elverksamhet m. m. i (ECON) har på vårt och El- och gas- marknadsutredningens uppdrag studerat gemensamma lednings- funktioner i energisektorn. ECON har utrett i vilken utsträckning verkställande direktörer och ledamöter av styrelsen i företag som bedriver elnätverksamhet alternativt verksamhet med fjärrvärme också har motsvarande funktioner i företag som bedriver produktion av eller handel med el. I uppdraget ingick även att göra en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner med särskilt fokus på de mindre företagen. Utredningen baseras på underlag från , () och (). Dessutom har en begränsad intervju- studie genomförts. Som metod för att avgränsa företagens verksamhetsområde har ECON använt sig av SNI-koder för branscher. Därefter har data avseende firma, adress och organisationsnummer för företagen i respektive SNI-grupp hämtats från SCB:s företagsregister. uppgifter har kompletterats med data från PRV:s näringslivs- register avseende namn och personnummer för ledningsfunktio- närer enligt ovan. Det bör noteras att data från SCB bygger på företagens egna uppgifter och att detta kan utgöra en felkälla. Exempelvis före- kommer att el- eller kakelugnsinstallatörer uppgivit överföring av el- respektive värmeproduktion som sin huvudsakliga verksamhet. Som referensmaterial har ECON därför använt uppgifter från sammanställning av elnätföretagens s.k. särskilda rapporter för , som är den senaste tillgängliga, samt från branschorganisationen medlems- register i den del som är tillgänglig via Internet. Det insamlade materialet har jämförts med referensmaterialet i tillämpliga delar i syfte att kvalitetssäkra underlaget. Enligt ECON:s studie är av fjärrvärme- företagen kommunägda. Dessa ingår ofta i en energikoncern med t.ex. elhandel och elnät. En annan stor ägarkategori () utgörs av , och . Dessa företag bedriver fjärrvärmeverksamhet i egna bolag i olika delar av landet. ECON konstaterar att det finns 222 företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Av dessa bedriver ca hälften enbart fjärr- värmeverksamhet. I övriga företag (108 stycken) finns annan verksamhet som elhandel, elproduktion, elnät eller verksamhet utanför energisektorn. Verksamhet utanför energisektorn kan t.ex. vara insamling av avfall/sopor och uthyrning av lokaler. Av dessa 108 företag har 28 stycken kraftvärmeverk. Nedan redovisas fjärrvärmeföretagens olika verksamhets- kombinationer. Fjärrvärme, elproduktion och verksamhet Fjärrvärme och verksamhet utanför Källa: ECON. ECON:s studie visar att gemensamma ledningsfunktioner är vanliga inom elsektorn men ganska ovanliga i fjärrvärmesektorn. Det är framför allt de mindre koncernerna som har gemensamma ledningsfunktioner. Gemensamma VD-funktioner hos företag med enbart fjärrvärmeverksamhet Fjärrvärmeföretag med VD som inte är VD i något annat företag i undersökta branscher Fjärrvärmeföretag som har gemensam VD med ett Fjärrvärmeföretag som har genensam VD med ett Enligt ECON har 70 fjärrvärmeföretag gemensam verkställande direktör med annat fjärrvärmeföretag. Detta är alltså ganska vanligt förekommande. Totalt 11 fjärrvärmeföretag har gemensam verkställande direktör med ett elnätföretag. Tre fjärrvärmeföretag har gemensam verkställande direktör med elnätverksamhet och elproduktion. ingår två fall med gemensam verkställande direktör mellan fjärrvärmeföretag och vardera ett elhandels- och ett elproduktionsföretag. ECON redovisar motsvarande resultat vad gäller styrelse- representation inom fjärrvärmesektorn. Endast i 16 av de 114 före- tagen med uteslutande fjärrvärmeverksamhet förekommer styrelseledamöter som är gemensamma med företag i andra under- sökta branscher. Dessa företag är i stort desamma som har gemensam verkställande direktör med företag i andra delar av energisektorn än fjärrvärmebranschen. Gemensamma ledningsfunktioner – problem eller möjlighet? ECON har genomfört intervjuer med totalt sju verkställande direktörer i små energikoncerner. I ett första steg intervjuades slumpvis valda fem koncerner utifrån följande kriterier Samma person är verkställande direktör för de olika energi- företagen i koncernen. Bolagsstyrelserna i respektive koncern består av samma eller väsentligen samma personer i de aktuella företagen. Fjärrvärmeproduktion finns i koncernen. Koncernerna representerar de mindre företagen på marknaden. Småskalig elproduktion bör finnas i koncernen. I ett andra steg har ECON genomfört intervjuer med företrädare för två koncerner, som motsvarar de ovan nämnda kriterierna men med den väsentliga skillnaden att olika personer är verkställande direktör i respektive företag och att styrelserna inte, eller huvud- sakligen inte, består av samma personer. Enligt ECON har några intervjupersoner framfört att en verk- ställande direktör inte kan ha operativa arbetsuppgifter vid sidan av sin ledningsfunktion. De intervjuade, som har gemensamma ledningsfunktioner, framhåller att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle innebära att ny verkställande direktör skulle behöva externrekryteras då en verkställande direktör inte kan ha operativa arbetsuppgifter samt att detta skulle medföra ökade kostnader i storleksordningen . När det gäller styrelsen bedöms inte detta som lika problematiskt. De två små energikoncerner som redan separerat sina lednings- funktioner gör å andra sidan en helt motsatt bedömning. Det går enligt dessa bra att kombinera uppdraget som verkställande direktör med operativa uppgifter och merkostnaden bedöms som rimlig och affärsmässigt motiverad. Det är enligt ECON:s mening inte sannolikt att extern- rekrytering av verkställande direktör skulle behöva göras i den omfattning som görs gällande. Det kan dock inte uteslutas att det finns mindre koncerner där en lösning med internrekrytering inte är möjlig eller lämplig. Dessa koncerner skulle sannolikt drabbas av ökade kostnader. Enligt ECON:s uppfattning finns det emellertid andra branscher med företag i samma storlek och med motsvarande riskexponering där den verkställande direktören också har opera- tiva arbetsuppgifter. En regelförändring påverkar emellertid den verkställande direktören personligen. Enligt ECON:s bedömning kan detta vara en faktor som påverkar den verkställande direk- törens uppfattning. Vidare menar ECON att en möjlig effekt av ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle driva på strukturomvandlingen mot större koncerner. Vårt förslag: Vi föreslår att en reglering av åtskillnad mellan å ena sidan fjärrvärmeverksamhet samt å andra sidan elnätverk- samhet och produktion av och handel med el, dvs. elmarknads- verksamhet, skall föras in i ellagen (1997:857). Med fjärr- värmeverksamhet avses distribution i ett rörledningssystem av hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmningsändamål, i den mån verksamheten riktar sig till en obestämd krets av kunder inom ett visst geografiskt område. Vi föreslår att det införs en skyldighet för den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att särredovisa denna verksamhet. Vidare föreslår vi att elmarknadsverksamhet samt fjärrvärme- verksamhet inte skall få bedrivas i samma juridiska person, med undantag av produktion och försäljning av el som är att hänföra till ett eget kraftvärmeverk och som säljs till marknadsmässigt pris. Sådan verksamhet skall anses ingå i fjärrvärmeverksam- heten. Vi föreslår även att fler än hälften av styrelseledamöterna i ett fjärrvärmeföretag inte får vara styrelseledamöter i ett och samma företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ordförande. En verkställande direktör i ett fjärrvärmeföretag får inte vara verk- ställande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverk- samhet. Slutligen föreslår vi att efterlevnaden av reglerna om fjärr- värmeverksamhet skall kontrolleras i enlighet med vad som gäller enligt ellagen. Vi förordar att blir tillsynsmyndighet. 4.1Motiv för utredningens förslag Ett övergripande mål för en reglering Fjärrvärme är en miljömässigt hållbar uppvärmningsform mycket beroende på dess flexibilitet, resurseffektivitet och möjlighet till optimering. Genom att olika till stora delar förnybara bränslen och värmekällor som är anpassade även till lokala förutsättningar används i fjärrvärmesystemet uppnås en hög flexibilitet. Dessutom medger fjärrvärmen att det är möjligt att tillvarata olika energiflöden som annars inte skulle ha kommit till någon nytta. Fjärrvärmens stordrift medger även en effektivare och mindre miljöbelastande värmeproduktion genom att den är optimerad och har hög verkningsgrad samt effektivare förbränning och rökgas- rening. Utredningen är därför av uppfattningen att en ökad användning av fjärrvärme för uppvärmningsändamål m.m. bör eftersträvas och uppmuntras. En viktig faktor för att fjärrvärmen fortsatt skall utvecklas och stärka sin position som ledande uppvärmningsform på värme- marknaden är att kunderna känner trygghet i valet därav och förtroende för aktörerna på fjärrvärmeområdet. Det övergripande målet med en reglering måste därför vara att skapa förtroende för fjärrvärmen och trygghet för kunderna i valet av fjärrvärmen som uppvärmningsform. Den risk utredningen kan se mot att detta mål skall kunna uppnås är huvudsakligen att kunderna känner att de via bl.a. avgifterna för att få fjärrvärme, även kan komma att finansiera annan verksamhet som fjärrvärmeleverantören bedriver på mer konkurrensutsatta marknader, i första hand elmarknaden. För att kunderna skall välja att göra de långsiktiga och relativt kännbara ekonomiska investeringar som krävs för anslutning till ett fjärr- värmenät samt acceptera de relativt begränsade möjligheterna att skydda sig mot t.ex. prisökningar när fjärrvärmen väl valts som uppvärmningsform, måste mekanismerna bakom prissättningen av fjärrvärmen tydliggöras och de för verksamheten kostnadsdrivande faktorerna redovisas. Om detta görs är utredningen av uppfatt- ningen att fjärrvärmens utvecklingspotential kan tillvaratas. Detta förhållande skulle dessutom, som en positiv effekt, medverka till att uppfylla statsmakternas önskemål om val av resurseffektiva energislag. Regeringen har, på uppdrag av (se bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180), gett utredningen i uppdrag att studera och överväga behovet av bestämmelser som reglerar åtskillnaden mellan elnätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden och fjärrvärmeverksamhet. Vidare skall utredningen överväga behovet av skärpta regler och tillsyn av särredovisning av fjärr- värmeverksamhet i syfte att undvika korssubventionering och pris- diskriminering. Utredningen har, mot bakgrund av det övergripande mål som en reglering av fjärrvärmen enligt utredningens mening bör ha, tolkat direktiven på ett sådant sätt att det i uppdraget ligger att förbättra kundtryggheten. Som ett medel för att uppnå detta mål bör en ökad transparens skapas såvitt gäller bl.a. prismekanismer och fjärr- värmens kostnadsbild. För att uppnå ökat tydliggörande av fjärrvärmens kostnadsbild kan ökad transparens vara ett verkningsfullt medel. Sådan transparens kan uppnås på olika sätt. I utredningens uppdrag ligger, som utredningen tolkat direktiven, att förbättra kundtryggheten genom att dels skärpa kraven på transparens i redovisningen, dels pröva frågan om det är motiverat att tydligare än skilja på fjärrvärmeverksamhet och, huvudsakligen, elhandel och el- produktion. Ett bakomliggande skäl till uppdraget torde vara att regeringen gjort samma bedömning av angelägenheten av att undvika eller minimera risken för att fjärrvärmekunderna får betala mer för sin värme än vad som är motiverat och att överuttaget av kapital används för att stödja verksamhet inom områden som är mer konkurrensutsatta än fjärrvärmen, dvs. verksamhet med produkt- ion av och handel med el. Stöd av annan verksamhet kan ske genom att intäkter från värmeförsäljningen överförs till den mer konkurrensutsatta verk- samheten, t.ex. verksamhet med produktion av och handel med el, eller genom att kostnader i sistnämnda verksamhet överförs till den mindre konkurrensutsatta fjärrvärmeverksamheten. Sådana åtgär- der skulle kunna snedvrida konkurrensen på området och försämra kundernas valmöjligheter med risk för ökade kostnader m.m. för kunderna som följd. Fjärrvärmeverksamhet bedrivs i olika organisationsformer. De verksamhetsutövare som är medlemmar i branschorganisationen bedriver sin verksamhet antingen i aktiebolags- form eller i förvaltningsform. Fram till innevarande år har det förekommit att fjärrvärmeverksamhet även har bedrivits i handelsbolag och stiftelser. I vilka organisationsformer som med- lemmarna utanför Svensk Fjärrvärmes medlemskrets bedriver sin verksamhet är något oklart. Det torde även här i huvudsak röra sig om kommunala förvaltningar och aktiebolag. Enligt ECON:s rapport förekommer det också ett fåtal ekonomiska föreningar. Den rapport som utredningen uppdragit åt ECON att utarbeta visar att fjärrvärmeverksamhet till dominerande del bedrivs i aktiebolagsform. Dessa uppgifter vinner även stöd av utredningens kontakter med Svensk Fjärrvärme och av Avgiftsgruppens , . Andelen aktiebolag överstiger . Till största delen är det fråga om kommun- ägda aktiebolag. Fjärrvärmeverksamhet, oavsett organisationsform, är relativt sparsamt reglerad, speciellt såvitt gäller avgränsningen mot verk- samheter inom elmarknaden. Den berörs dock i vissa fall av regler om ekonomisk åtskillnad. Bedrivs fjärrvärmeverksamhet i förvaltningsform inom en kommun eller ett landsting gäller som utgångspunkt den s.k. själv- kostnadsprincipen för verksamheten. Detta torde innebära ett krav på att verksamheten specificeras och redovisas som en separat enhet i bl.a. redovisnings- och budgetfrågor. I 2 kap. 2 § lagen (1997:614) om redovisning föreskrivs också att en kommun eller ett landstings bokföring skall vara ordnad så att den medger att det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt, att en tillräcklig kontroll av verksamheten kan upprätthållas samt att en tillfreds- ställande finansstatistisk information kan lämnas. För sådana kommunala företag som bedriver distribution av fjärrvärme efter beslut därom av kommunfullmäktige gäller enligt 7 kap. 2 § ellagen ett krav på affärsmässighet och på särredovisning I begreppet distribution av fjärrvärme torde med hänsyn till förarbetsuttalanden även produktion därav inkluderas (prop. 1993/94: 162 s. 124 och 128). Det bör noteras att särredovis- ningskravet enligt förarbetena avser den samlade verksamheten som bedrivs på affärsmässig grund, vilket innebär att t.ex. elhandels- och fjärrvärmeverksamhet får redovisas tillsammans. I det fall att fjärrvärmeverksamheten bedrivs tillsammans med elnätverksamhet gäller enligt 3 kap. 2 § ellagen (1997:857) att elnät- verksamheten skall ekonomiskt redovisas skild från annan verk- samhet, t.ex. fjärrvärmeverksamhet. Fjärrvärmeverksamhet och annan verksamhet som bedrivs inom en juridisk person som även bedriver elnätverksamhet kan alltså redovisas tillsammans skild från elnätverksamheten. Detta gäller dock inte ett kommunalt företag som även bedriver verksamhet på annan än affärsmässig grund. I sistnämnda fall skall det kommunala företaget alltså särredovisa både elnätverksamheten och fjärrvärmeverksamheten med den ovan påtalade begränsningen. Några särskilda regler, utöver regleringen avseende kommunala verksamheter, som föreskriver särredovisning mellan fjärrvärme- verksamhet och verksamhet med produktion av och handel med el förekommer alltså inte. Den enda redovisningsreglering som då gäller är de för i princip all verksamhet generellt gällande bestäm- melserna om redovisning m.m. som återfinns i bl.a. årsredovis- ningslagen (1995:1554) och bokföringslagen (1999:1078). Kopplingar mellan fjärrvärmeverksamhet och verksamhet på elmarknaden Av den rapport utredningen låtit utarbeta framgår att det finns ett antal fjärrvärmeföretag som bedriver sin verksamhet kombinerad med verksamhet i form av bl.a. produktion av och handel med el. Visserligen är det endast fråga om ett sextiotal företag som bedriver sådana verksamheter i kombination. Procentuellt av alla som driver fjärrvärmeverksamhet uppgår dessa kombinationsföretag till . Förekomsten kan alltså inte anses som obetydlig. Vad som är speciellt noterbart och som kan komma att visa sig vara av intresse är sambandet mellan verksamheter med fjärrvärme och med avfall m.m. Detta samband kan komma att kräva en översyn men omfattas inte av vårt uppdrag i denna del. 4.2Syftet med en reglering I föregående avsnitt har utredningen redogjort för det övergripande målet med en reglering, dvs. För att uppnå målet att säkerställa att kundkollektivet kan känna trygghet i valet av uppvärmningsform bör ökad transparens användas som medel vid regleringen. Ett annat allmänt viktigt mål för statsmakterna är att skapa effektiva och rationella marknader med en väl avvägd och anpassad resursanvändning. En viktig förutsättning för effektiv resurs- användning på en marknad är att det, så långt som möjligt, råder konkurrensneutrala villkor för berörda aktörer. Även för att mot- verka konkurrenssnedvridningar utgör en ökad transparens ett verkningsfullt medel. Det främsta syftet med en reglering om åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och verksamheterna på elmarknaden bör, mot bakgrund av de övergripande målen, vara att förhindra eller i vart fall försvåra att fjärrvärmekunderna ofrivilligt får finansiera ett företags verksamhet på de konkurrensutsatta delarna av el- marknaden samt möjliggöra kontroll av att sådana åtgärder inte vidtas. När olika verksamheter bedrivs inom samma företag kan en risk för prisdiskriminering genom kombinationserbjudanden upp- komma. Prisdiskriminering innehåller i princip två moment. Erbjudanden som innebär prisdiskriminering strider mot principen om att lika kunder skall behandlas lika. Den innebär också att en konkurrenssnedvridning kan uppkomma. Konkurrenssnedvridande företeelser bör kunna angripas med tillämpning av konkurrensreglerna. För sådant ingripande krävs bl.a. ett tydliggjort missbruk av en dominerande ställning. Det föreligger svårigheter att fastställa om sådant missbruk föreligger om verksamheten i fråga bedrivs inom samma juridiska person. Det finns därför skäl att så långt det är möjligt begränsa eller i vart fall tydliggöra förekomsten av konkurrenssnedvridande åtgärder genom att skapa transparens. Med angivna utgångspunkter är de huvudfrågor som utredningen har att ta ställning till dels hur elmarknadsverksamhet och fjärr- värmeverksamhet skall vara organiserad, dels vilka krav som i övrigt bör ställas på speciellt fjärrvärmeverksamhet för att uppnå det eftersträvade syftet. En viktig förutsättning för att förebygga och möjliggöra upptäckt av sådan subventionering är att skapa Dessutom bör de olika verksamheterna så långt det är möjligt avgränsas gentemot varandra. För att skapa transparens genom åtskillnad finns det några olika vägar att gå. Det finns möjlighet att separera verksamheterna från varandra genom att kräva att de skall redovisas skilt från annan verksamhet eller att de inte får bedrivas inom samma juridiska person. På detta sätt skapas möjligheter att följa transaktionerna i verksamheterna. Den åtgärd som enligt utredningens mening är den minst in- gripande är den ekonomiska åtskillnaden. Därefter följer juridisk åtskillnad, funktionell åtskillnad och åtskillnad i ägandet. Dagens reglering med endast reglering om ekonomisk åtskillnad i vissa fall måste ses som ett alltför bräckligt instrument för att skapa den transparens som är nödvändig. Det är dock inte önskvärt att reglera fjärrvärmeområdet mer än vad som kan anses behövligt för att skapa en tillräcklig grad av transparens. Vid denna avvägning bör man ha i åtanke att det i princip är omöjligt att skapa ett hel- täckande skydd mot förekomsten av resursöverföringar, speciellt mot bakgrund av dagens regler om koncernbidrag m.m. De regler som föreslås måste stå i proportion till syftet med regleringen, den effekt regleringen kan förväntas få och konsekvenserna för de berörda rättssubjekten. Med ekonomisk åtskillnad avser utredningen en form av åtskillnad som är starkt knuten till den ekonomiska redovisningen av en juridisk persons verksamhet.