sou · GRB3106d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Gränsen mellan Vad som ska göras (RFV) och Hur (försäkrings- kassorna) detta ska göras har blivit alltmer svår att dra. Förvänt- ningar finns hos handläggare på försäkringskassorna att få ökat stöd i tillämpningen vilket RFV ger i viss utsträckning, man har börjat utveckla gemensamma arbetsmetoder, etc. IT-utvecklingen medför att handläggningen (Hur) blir alltmer likartad. Det är dock en ständig balansgång kring vem som gör vad. I botten ligger de otydligheter som finns i nuvarande instruktioner. RFV har inget mandat eller maktmedel, enligt nuvarande styr- ningsroll, att ta till när beslut ska fattas i övergripande frågor. Det leder ofta till omfattande och tidsödande försök till förankring och konsensus. När någon direktör som varit med att fatta ett beslut i direktionen, sedan inte följer detta på hemmaplan, finns inget sanktionssystem att tillgripa. Direktörerna har olika mandat från sina styrelser. I nuvarande situation behövs ibland ett direktiv från regeringen för att uppnå resultat. Förtroendemännen – en motkraft i den pågående framväxande utvecklingen Förtroendemännen är en motkraft i den pågående processen mot ökat samarbete och samsyn på tjänstemannanivå. Deras egen bild är att varje försäkringskassa är unik och förstärker polari- seringen därmed. Deras misstänksamhet mot RFV är stor. Deras bild är att styrelsens roll och inflytande i egen utveckling är stort och viktigt. Den skiljer sig från tjänstemännens bild, som ser sammanträdena som ett rent formellt beslutsforum där förtroendevalda sällan tillför kompetens eller förmedlar kon- takter, endast bekräftar föreslagna beslut. Ett hinder ligger i RFV:s nuvarande identitet och ansvarsområden. Fokus för verksamheten ligger utåt, i normering och tillsyn av för- säkringskassorna och mot . Den nuvarande expert- och utredarkulturen producerar skriftliga rapporter och anvisningar och är inte inriktad på att tänka i produktionstermer. Trots många nyanställningar och försök till processinriktning av verksamheten är de gamla strukturerna påfallande starka, krockarna mellan gammalt och nytt är många. Resultatkulturen finns inte lika starkt levande på RFV som på försäkringskassorna. Målstyrning, deadlines, utvärdering av den egna verksamheten och resultatmät- ningar har inte accepterats fullt ut. En sammanhållen organisation skulle innebära att RFV bl.a. får ett övergripande ansvar för produktion och utveckling av verksam- heten. RFV är vare sig organiserat eller har kompetens för att vara produktionsansvarig och drivande i utvecklingsfrågor. Dataavdelningen har i mångt och mycket har en egen kultur. Här är det produktionen som styr, processinriktningen ligger som en grund i verksamheten. Avdelningen har aldrig riktigt passat in i myndighetskulturen vilket återspeglas i de styr- och lednings- problem som finns. Områden att beakta/arbeta vidare med RFV: börja om från början RFV är inte utformad för att, utöver att vara en central myn- dighet under Regeringen, utöva ledning över en rikstäckande, regionalt uppdelad, verksamhet. Den senare rollen och kompeten- sen, både organisatoriskt och kulturmässigt, måste därför utveck- las. Erfarenheter visar att det ofta är mycket svårt, att det tar långt tid, att förändra en traditionstyngd verksamhet och kultur som RFV i grunden. Man bör därför överväga att skapa en helt ny centralmyndighet som byggs upp utifrån de nya uppgifter och rol- ler som tilldelas organisationen. Detta utan att nuvarande spets- kompetens går förlorad. Ett förtydligande av ansvarsfördelning och roller mellan försäk- ringskassorna och den centrala verksamheten behövs. Viktigt att varje försäkringskassa har frihet att organisera sin verk- samhet, inom gemensamma ramar, på de sätt som bäst säkerställer regionens behov. Det är omöjligt att skapa en organisationsmodell och enhetliga arbetsformer för allt, risken finns att man då kväver engagemang och motivation för utveckling både regionalt och lokalt. Spöket för försäkringskassorna är en centralstyrd organisation där de egna initiativen kvävs av centrala direktiv. Där ingår risken för att samarbetet man nu har påbörjat med övriga myndigheter på länsnivå, ska bli lidande. Det finns även en farhåga att en stor omorganisation skulle ta bort mycket energi som behövs i det viktiga ohälsoarbetet Skapa forum för samverkan Den pågående samverkansprocessen mellan försäkringskassorna bör förstärkas och utvecklas. Forum för erfarenhetsutbyte på olika nivåer skapas för att skapa samsyn, stärka vi-känslan och minska polariseringen. Samverkansformer på alla nivåer bör skapas i syfte att de olika parterna får möjlighet att lära känna varandra, att ägna sig åt kulturantropologi och därmed slå hål på den mängd före- ställningar om varandra som finns inom systemet. Detta kan bl.a. ske i form av gemensamma utbildningar och i projektarbeten. finns inget etablerat forum för kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte i frågor som rör organisations- och verksam- hetsutveckling. Det pågår en rad olika utvecklingsprojekt ute på försäkringskassorna där erfarenheterna skulle kunna komma alla till del. Det kostar pengar om alla ska utveckla hjulet och göra samma misstag. Idén med en SFA-akademi på central nivå skulle kunna möta de behov som finns. Här skulle man också kunna erbjuda utbildningar till olika målgrupper inom SFA och erbjuda metod- stöd inom t.ex. det personalstrategiska området. Det finns personalstrategiska frågor där man har kommit olika långt på försäkringskassorna men där arbetsgivarsidan kommer att ha stor nytta av att finna gemensamma lösningar och strategier: De kommande stora pensionsavgångarna, inom hela socialför- säkringsadministrationen, som kommer att kräva nyanställningar, satsningar på kompetensöverföring från de blivande pensionärerna till nyanställd personal är ett exempel. En annan gemensam fråga är hur man ska kunna behålla akade- miker som lämnar för anställningar med bättre utvecklingsmöjligheter och högre löner hos annan arbets- givare. Här handlar det om att se över arbetsinnehåll, skapa olika roller och karriärvägar, hantera de krockar som uppstår mellan unga, nyanställda akademiker och chefer, kollegor skolade i det gamla systemet. Belöningssystemen är uppbyggda på principen lika för alla, indi- viduella belöningar är mycket sällsynta. Målen är sällan nedbrutna till individnivå, något som efterfrågas av den yngre generationen. En effekt av detta är att man har haft svårt att få genomslag för individuell lönesättning. En annan att yngre anställdas förvänt- ningar på individuell återkoppling och uppmärksamhet inte upp- fylls, vilket resulterar i att de söker sig till andra arbetsgivare. Även äldre medarbetare skulle säkert uppskatta en klapp på axeln. Detta är ett område som behöver utvecklas, som en del i en strategi för att hantera framtida personalförsörjning och där bl.a. chefs- utveckling är ett medel. Fusion av organisationer – Exemplet i Beskrivningen av fusionen av fyra olika försäkringskassor till en i finns med som ett bra exempel på hur en fusion kan bedrivas. Den beskriver också olika parters erfarenheter av processen – erfarenheter som utredningen menar är representativa. Beskrivningen bygger främst på intervjuer/samtal med ledning och fackliga representanter vid besök på , men även vissa litteraturstudier. Bilden som ledning och fack gav av processen, de vägledande värderingarna, viktiga erfarenheter m.m. var enhetlig. När det därför i texten står att något är viktigt, att en viss utgångspunkt gällde eller att man ansåg något är det vad både ledning och fack förmedlat. Initiativet till en fusion togs från de berörda försäkringskassornas styrelser 1996, då det var ett faktum att en sammanslagning av de fyra försäkringskassorna , , och behövde ske på grund av storlänets bildande. Presi- dierna ville själva ta initiativ och inte invänta att någon annan tog initiativet till fusionen. Även om man var tvungen att göra sam- manslagningen fanns det intresse och entusiasm för uppgiften bland både ledning och medarbetare. Entusiasmen var dock inte lika stor hos alla, men den allmänna inställningen var att man för- sökte göra bästa möjliga av situationen. Det var olika kulturer i de olika försäkringskassorna, någon kassa menade att litet är bäst, medan en större menade att litet är sårbart. Det var också skillnader mellan kassorna när det gällde hur regler skulle tillämpas och man hade olika bedömningar av vad som var effektiva metoder. Stycktider, produktivitet m.m. varierade. Även utbildningsnivån varierade. Samordningsvinster förväntades när fusionen gjordes. 240 admi- nistratörer, som sammanlagt jobbade i de fyra ursprungskassorna, skulle genom fusionen bli 150. En annan förväntning var att man skulle kunna bli bättre genom att komma fram till den bästa meto- den, den bästa arbetsgivarpolitiken m.m. Ledningen förändrades och den nya chefen hade bilden av fyra fotbollslag som blev ett och där en ny coach valde ut de bästa spe- larna. Många förväntade sig högre kompetens och specialister på hög nivå, vilket i sin tur skulle medverka till en offensiv utveckling. Medborgarperspektivet gällde i hela utvecklingsarbetet. Det man skulle göra skulle vara bra för kunden. Större likformighet och bättre rättssäkerhet var andra krav som ställdes på den nya hop- slagna . Genomströmningstider varierar beroende på skicklighet, styrning m.m. Ledningen ansåg det dock inte rimligt att det kunde ta så att handlägga ett ärende i en försäkringskassa jämfört med en annan. Medborgarna vill också ha samma bedömning oavsett var man bor. Ett annat krav när den nya organisationen skulle bildas var att en försäkringskassa inte skulle känna sig slukad av en annan kassa. När förslag till arbetsmetoder och förslag till lösning av olika frågor skulle läggas var inställningen att man skulle komma fram till den femte och bästa lösningen. Varje försäkringskassas erfarenheter skulle tas tillvara och ur det skulle bildas något helt nytt. Detta menade både ledning och fack var en viktig inställning för att fusionen skulle lyckas. Den nya länsledningen skulle vara en effektiv målstyrd organisa- tion. Centrala mål skulle föras ut, brytas ned och bli lokala, sedan skulle kontorschefen bestämma hur målen skulle nås, dvs. hur arbetet skulle göras. Den nya skulle bli en lärande organisation med bra kompetensutveckling. Strategi och planering inför förändringen En organisationskommitté med politiker som ordförande och vice ordförande planerade fusionen på övergripande nivå. Kommittén behandlade strategiska frågor och rekryterade ny chef till den sammanslagna . I kommittén ingick också tjäns- temän från FKF och RFV samt representanter för de fackliga orga- nisationerna. gjorde en övergripande organisations- struktur, med en interimsledning för Västa Götalandskassan. Här hade man en tydlig ansvarsfördelning med fokus på kunden. Ett gott ledarskap var också viktigt. Befintliga ledare valde om de ställde upp på de nya kraven. En fjärdedel hoppade av. Facken bildade också nya styrelser med representanter för de fyra länen. Ett mål med den nya organisationen var större effektivitet och likformighet, men inte fullkomlig likformighet. Utgångspunkterna gällande strategin i förändringsarbetet var: kommunikation, öppenhet, gemensam ledning, förankring. En långt- gående decentralisering valdes. Enhetlighet och tydlighet eftersträ- vades. Alla försäkringskassorna hade jobbat med Svensk kvalitet, vilket gjorde att de hade vissa gemensamma värderingar. Ledar- utvecklingsprogram hade också genomförts för chefer inom alla fyra försäkringskassorna. Informationen och kommunikationen var viktig vid planeringen av förändringen. Man försökte använda Intranät m.m. Ledningen ansåg att vill man ha en förändring behöver ledningen vara styrande, stödjande, kontrollerande och sträva efter att medar- betarna ska ha en grundförståelse. Denna förståelse kan nås genom personliga möten och diskussioner. Öppenheten var viktig. Det fanns en frågespalt på nätet, där medarbetarna ställde frågor till ledningen. Ledningen skulle inte dölja något. Kontakter med fack togs tidigt och varade genom hela processen, nya former för samverkan testades, samverkansavtal underlättade arbetet. Tvärgrupper var viktiga i förändringsarbetet. De var en metod för att skapa mycket dialog mellan kassorna och för att förankra förändringsarbetet. Grupperna kom fram till lösningar i dialog. Team med länskontorsspecialister mötte dem som satt i verksam- heten, Teamen var uppbyggda efter försäkringsslag. Det fanns ca 15 sådana team. Metoder, tillämpningar m.m. diskuterades. Man processade varje försäkringsslag för att se metod och tidsåtgång. Detta skulle leda till en lärande organisation. rekryterade ny direktör, som sedan for- made den nya organisationen. Till den nya ledningsgruppen, läns- ledningen, rekryterades chefer både externt och internt. Facken var med i arbetet. Ledningen var mån om att ha fackliga företrädare med. En viktig ambition i länsledningen var att skapa enighet i grup- pen, innan beslut och ställningstaganden förmedlades vidare i orga- nisationen. Detta var till fördel när cheferna skulle ha kontakt med medarbetarna. Det fanns en rädsla från medarbetarna i ett par kassor för att de skulle bli uppätna av den stora Göteborgskassan. Men de många tvärgrupperna som snabbt sattes i gång gjorde att man diskuterade och lärde känna varandra över de gamla kassagränserna. 40–50 utredningsgrupper jobbade med styrning, stödprocess, organisa- tions- strukturfrågor m.m. I varje grupp fanns personal från varje försäkringskassa. Facken var också representerade i grupperna. Det var en gigantisk utredningsverksamhet som skulle leda till en stra- tegi och ett ansvarstagande för . En utgångspunkt i gruppernas arbete var också att de skulle komma fram till nya lös- ningar – den femte vägen. Centralkontoren var mest berörda, administrativ personal från centralkontoren rationaliserades bort när enbart ett centralkontor skulle skapas. Medarbetarna på lokalkontoren var inte så påverkade och därför inte heller särskilt rädda för effekterna av rationali- seringen. De fick på ett tidigt stadium reda på att lokalkontors- strukturen inte skulle förändras. Det fanns förväntningar på likformighet, genom det gemen- samma arbetet i grupperna skulle personal från olika kassor få en mer enhetlig syn på hur regler skulle tolkas och bedömningar göras. Effektiviseringar förväntades också. Central administration skulle minskas och personal från centralkontoren kunde börja arbeta med andra frågor. Att kompetensen skulle öka var också en viktig förväntning från ledningen. Ett led i satsningen på öppenhet och kommunikationen var att ge ut ett informationsblad kontinuerligt under resans gång. En styrgrupp under interimsstyrelsen var utgivare. Muntliga genom- gångar gjordes kontinuerligt. ansåg generaldirektören för RFV att lyckats bra med t.ex. arbetsgivarpolitik och utvecklingsarbete, men att man hade mindre bra resultat. var det samma sak, men har resultaten förbättrats avsevärt. Sammanslagningen medförde att den administrativa personalen kunde minskas och resurser överföras till produktionen. efter sammanslagningen utvidgades den telefonkundtjänst som tidigare fanns i till en telefonkundtjänst för hela länet, geografiskt placerad på två orter och med sammanlagt drygt 50 medarbetare. Många medarbetare anser att avståndet ökat mellan ledning och medarbetare. Det gäller också fackligt. Det är svårare nu för medarbetarna att få tag på någon på arbetsgivarsidan eller de fack- liga förtroendevalda. Det är svårare att veta vem som är ansvarig för vad. Men efterhand som organisationen besluts- vägarna blivit tydligare. Ledningskedjan är längre och det ställer större krav när det gäller att få genomslag på beslut och få en tydlig ledning. Det menar både ledning och fack. Besluten från direktören ska föras vidare till områdeschef, kontorschef, sektionschef. Sektionscheferna, som är närmast medarbetarna är nyckelpersoner och måste ha tydliga mandat. Detta har utvecklats sedan sammanslagningen. är det relativt god likformighet när det gäller hur regler ska tillämpas och hur man jobbar. Men man arbetar intensivt med att detta ska förbättras ytterligare. satsar på högskoleutbildade medarbe- tare. 1999 hade av de anställda högskoleutbildning, nu är motsvarande siffra . Kassan har jämfört med andra höga kompetensutvecklingskostnader. Det har också visat sig att de anställdas hälsa har blivit bättre efter fusionen. En allmän bedömning är att fusionen har landat, men är det delvis olika kulturer i olika delar av länet, även om skillna- derna successivt minskar. Direktörens viktigaste erfarenhet är vikten av dialog och kommu- nikation. Han menar också att kulturskillnaderna var viktigare i förändringsarbetet än vad han trott. Man hade så olika bilder. Han menar att de kunde ha jobbat mer med att ta reda på de olika bil- derna och se vilka konsekvenser de kunde få. En annan erfarenhet är att en kulturförändring tar än vad man tror när man startar ett förändringsarbete. Det var viktigt att arbeta med kultu- ren genom att bygga nätverk, diskutera och hitta den femte vägen så inte någon del skulle sluka en annan. Det var också viktigt att bygga organisationen utifrån kundmötet. Medarbetarna vill ha så mycket information som möjligt och förklaringar till varför olika beslut tas. Speciellt viktig är kommuni- kationen längst ut i organisationen. Cheferna längst ut i organisa- tionerna är avgörande för att beslut ska få genomslag och för om en förändring ska lyckas. Tydligheten – inte smusslande utan öppen- het – var viktig. Förståelse hos de berörda, ledningens trovärdighet och vilja att föra ut information är väsentlig. Det fanns en öppenhet på alla nivåer: Vad kan vi lära oss av andra? En del gamla medarbetare kunde ha svårt med det nya och med att vilja lära sig nytt, men personalchefen lade mycket krut på detta. Ödmjukhet och förståelse för de svårigheter som uppkommer samt ett förlåtande sinnelag fanns från både arbetsgivar- och fackligt håll. Det var viktigt. Att det skedde ett energidränage till så mycket annat än produk- tion är en viktig erfarenhet. Andra kostnader inom förändrings- arbetet var kostnader för resor och kommunikation. De ökar i en större organisation. En större organisation kan ge bättre förutsättningar för likfor- mighet, rättssäkerhet, effektivitet och bra arbetsgivarpolitik. Antal medarbetare och geografin påverkar hur organisationen styrs. Den större organisationen kräver ett lite annorlunda arbetssätt. Led- ningskedjan blir längre. Det är viktigt med samma budskap, samma värderingar bland alla chefer. Det personliga mötet mellan chefen och medarbetaren är det mest genomträngande sättet att sprida viktigt information. Det finns fortfarande medarbetare som anser att de har svårt att hinna ta del av information via Intranätet. Ren- odling och tydliggörande av roller och uppdrag är extra viktigt i en större organisation. Chefer på olika nivåer ska ha tydligt ansvar och tydliga befogenheter. Det är mer komplicerat att leda en professionell organisation. Kravprofilen på ledare förändras. De måste vara bra på dialog och kommunikation. Ledarutvecklingsprogram och handledning behövs. Det är viktigt att direktören ställer krav på cheferna. Kra- ven på cheferna är särkilt stora i en förändringssituation. För medarbetarna är det då extra viktigt med tydlighet. Cheferna behö- ver berätta att alla påverkas och att det blir positivt för vissa, nega- tivt för andra. Cheferna måste våga stå även för beslut som blir negativa för vissa medarbetare. Enhetscheferna måste ha beredskap att hantera alla känslor, andras och egna. Chefernas inverkan på arbetsmiljön och på att medarbetarna mår bra är stor. har en mycket låg sjukfallsutveckling. Fackens medverkan var betydelsefull för att fusionen gick så bra. Medarbetarna vill vara delaktiga och veta varför en förändring görs. Det var till fördel att både ledning och fack kunde informera och svara på frågor. De fackliga representanterna kan tänka på ett annat sätt än ledningen. Det är värdefullt att få in detta medarbetarper- spektiv på ett tidigt stadium. Samverkansavtal var bra. Facken är då med på plan från början. Ett centralt samverkansavtal fanns, men jobbet skedde i olika grupperingar. När fusionen gjorts krävs det ett ivrigt och entusiastiskt arbete från alla berörda. Det finns många erfarenheter att ta var på från . Systematisk uppföljning och utvärdering är viktig för att kunna lyfta fram positiva följder av omorganisationen. har också, delvis i kraft av sin storlek, funnit utrymme för att undersöka och utveckla viktiga områden som kva- litet i ärendehanteringen. Ett projekt kring Varför blir det fel i handläggningen? har lett till insikter om att mycket krävs för att arbetet ska fungera på ett bra sätt: Tydliga dialoger, gemensamt språk, kontroll, reflexion, eftertanke, koncernövergripande ledning och kunskap. Uppsatsen i en förändringsprocess En studie som redovisades som en C-uppsats genomfördes av ett par studenter (i ) på länskontoret i . Den skulle besvara frågan: Hur viktigt är det med delaktighet i en förändringsprocess. Studenterna kom fram till att det både ur ett ledar- organisationsperspektiv och ur ett per- sonalperspektiv är viktigt med delaktighet vad gäller förankring Slutsatsen är också att försäkrings- kassan använde sig av delaktighet. De anställda kände sig delaktiga i förändringsprocessen och ansåg att de kunde påverka utform- ningen av den nya organisationen. Studenterna hade efter litteraturstudier kommit fram till en modell med fyra begrepp som de såg som centrala för att skapa och ha delaktighet i en förändringsprocess. Begreppen var information, förankring, tid och engagemang. Resultatet i fallstudien visade att modellen behövde utvecklas. De intervjuades uppfattningar av del- aktighet var främst information genom kommunikation mellan led- ning och medarbetare samt möjlighet att påverka processen. I undersökningen gjordes också iakttagelsen att ett förändrings- arbete inte slutar vid genomförandedatumet. Det är en process som ständigt pågår inom en organisation. Det gäller att fortsätta med delaktighetsprocessen som man inom organisationen börjat arbeta med. Delaktighet kan man inte använda sig av bara . Använder man sig av delaktighet ska man använda den fullt ut genom hela förändringsprocessen. Studenterna citerar i sin rapport vad en av en av de intervjuade säger om delaktighet. Det är positivt, det är ju inte roligt att inte vara med och påverka. Det är ju det som är kryddan i arbetet, att man får vara med och påverka. Får man inte det vet jag inte var arbetsglädjen tar vägen.