sou · GRB375d3 · 2004-01-01 00:00:00 — 10Samhällsinformationen som en del av introduktionen Att nyanlända invandrare behöver samhällsinformation för att kunna orientera sig i sitt nya hemland konstaterades redan i de utredningar, som föregick formuleringen av det som då kallades invandrarpolitiken. Behovet har aldrig ifrågasatts, tvärtom har det framhållits som en närmast självklar ingrediens i de åtgärder som borde riktas till nya invandrare, men det har aldrig varit särskilt väl definierat vare sig till innehåll eller form. 10.1Ökade krav på innehållet i samhällsinformationen Innehållsmässigt har kraven och förväntningarna på samhällsinform- ationen blivit allt större. När invandrarnas behov av samhällsinfor- mation uppmärksammades skedde det i samband med att man konstaterade att det fanns brister. Att få kunskaper om det svenska samhället sågs som en nödvändig förutsättning för den jämlikhet, valfrihet och samverkan som blev målen för invand- rarpolitiken. Fokus låg på en samhällsinformation av saklig, konkret och praktisk art av typ hur sjukvården är organiserad, skolsystemet uppbyggt, vart man vänder sig som konsument, hur man röstar, hur man larmar polis, brandkår och ambulans osv. Något decennium senare – – hade kraven på samhällsinformationen vuxit. Det räckte inte längre med att presen- tera hur samhällets service är uppbyggd och fungerar. Det höjdes också krav på att tankarna, idéerna och värderingarna bakom de sam- hälliga systemen skulle presenteras och förklaras för att därigenom också bli kända och respekterade av invandrarna. De ökade kraven på innehållet i samhällsinformationen speglar förändringen i invand- ringen från nordisk och europeisk invandring från några få länder till en invandring från många och ofta fjärran belägna länder där erfarenheter av motsvarande samhälleliga system ofta saknas. Samhällsinformationen som en del av introduktionen har innehållet i det som en gång benämndes samhällsinform- ation utvidgats ytterligare. ska samhällsinformationen inte bara ge alla nyanlända invandrare kunskap om det demokratiska systemet utan även förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället. I utredningens direktiv pekas dels på invandrares behov av kunskap om demokrati, samhällsorganisation, valsystemet etc., dels på deras behov av att få verktyg för att hantera de existentiella frågor, som mötet med ett nytt land ger upphov till. Direktiven nämner särskilt synen på religion, kvinnors och mäns roller i samhället, barns uppfostran, skolans arbetssätt och arbetslivets organisation. Även i direktiven till den parallellt tillsatta (dir 2002:115) ingår delar som berör samhällsinformationen. Sfi skall ge, förutom språkkunskaper, även kunskaper om det svenska samhället, om lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i vårt samhälle. Sådana kunskaper utgör en av förutsättning- arna för att invandrare skall kunna ta till vara sina rättigheter och full- göra sina skyldigheter. Oavsett vilket yrke eller sysselsättning en in- vandrare tänkt sig i , så finns det alltid behov av samhällsin- formation. Eftersom många deltagare tidigt avbryter sina studier bör informationen lämnas på ett sätt som garanterar att alla får möjlighet att få del av den. Det kan därför finnas anledning att pröva om sam- hällsinformationen bör skiljas från språkutbildningen och på vilka andra sätt invandrare skall få kunskap om det svenska samhället. Bakom direktiven till de två utredningarna skymtar, än en gång, konstaterade brister bl.a. i invandrares delaktighet och deltagande i samhället. Sådana brister har kommit till uttryck i Integrationsver- kets uppföljningar av den kommunala introduktionen där det kla- gas på att de kommunmottagna vet för lite om det svenska sam- hället när de kommer till kommunerna. I revi- sion av flyktingmottagandet 2002 finns liknande klagomål från arbetsförmedlingen, som tycker att de invandrare, som vill ha förmedlingens hjälp för att söka arbete, vet alldeles för lite om hur svenska myndigheter och svenskt arbetsliv fungerar och vilka vill- kor som gäller. När spektakulära tragedier, som Fadimemordet, in- träffar höjs i den allmänna mediedebatten regelmässigt krav på insatser, ofta information, som ska förhindra att det någonsin händer igen. Förväntningarna på vad som kan åstadkommas med samhälls- information är stora och motsvaras inte alltid av vad som är möjligt ens med den bästa av informationsinsatser. Samhällsinformationen som en del av introduktionen kunskap kan definitionsmässigt inte vara mer än erbjudanden och möjligheter. I vilken utsträckning den som erbjuds informationen också förmår och vill ta till sig innehållet beror ytterst alltid på den enskilda individen. Det går möjligen att ha kontroll över vad som erbjuds men aldrig över vad som tas emot. 10.2De flesta får information inom sfi-utbildningen Det finns ingen heltäckande bild av innehållet i den samhälls- information som erbjuds vare sig inom organis- erade verksamhet, den kommunala introduktionen eller svenska för invandrare. Det finns heller ingenstans fastställt vilket innehåll som bör eller ska ingå om man bortser från den speciella boende- information, som berörts i avsnittet 8.1.1 Att styra bosättningen med information. Inom har ett utvecklingsarbete bedrivits som syftar till att skapa ett fastare och enhetligare innehåll i en s.k. bas-ov, en grundläggande och för hela mottagningsverksamheten gemensam informations- och utbildningsinsats. I det slutliga förslaget har det enhetliga program- met för nya asylsökande benämnts introduktion och den ska på- börjas senast efter att asylansökan gjorts. Introduktionen pågår därefter under en månad och innehåller bl.a. information om Lagen om mottagande av asylsökande rätten till hälso- och sjukvård för asylsökande möjligheten att undantas från kravet på arbetstillstånd, dvs. Inte heller inom den kommunala introduktionen finns det defini- erat vilken samhällsinformation som skall ges till kommunmottag- na. I måldokument finns ett par delmål som berör samhällsinformation och som ska vara uppfyllda efter genomförd introduktion. Dessa är att individen har kunskaper om samhällets grundläggande demokratiska värderingar, människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter samt om jämställdhet Samhällsinformationen som en del av introduktionen mellan könen och barns rättigheter och om svenska samhälls- förhållanden och svenskt samhällsliv. Kommunernas sätt att ta sig an samhällsinformationen uppvisar stora variationer. I en del kommuner är samhällsinformationen främst eller helt och hållet en uppgift för sfi-utbildningen medan andra har utformat egna program av varierande längd där man syste- matiskt presenterar och diskuterar angelägna samhällsområden. Tolkning används ofta i dessa sammanhang men flera av de större kommunerna har också övergått till att ge samhällsinformationen på de mottagnas modersmål. Det finns även exempel på hur man – ibland i cirkelform – fördjupat samhällsinformationen med värde- ringsdiskussioner som berör könsroller och jämställdhet, barn- uppfostran, migrationens påfrestningar osv. En förutsättning för att kunna bedriva meningsfulla värderingsdiskussioner är ofta att kom- munen har tillgång till dubbelt språk- och kulturkompetenta perso- ner som kan leda eller medverka i samtalen. Hur vanligt det är med olika former av samhällsinformation har inte närmare kartlagts. I kartläggning (Inte- grationsverket rapportserie 2000:5) framgår bara att av kommunerna uppger att de ger samhällskunskap ut- över den som ges inom sfi. Enkätundersökningen (Integrations- verkets rapportserie 2002:04) i de 28 kommuner, som tagit emot flest flyktingar m.fl., visar att mellan av de kom- munmottagna fått ta del av samhällskunskap utöver vad som ingått i sfi:n under sin introduktion. Majoriteten av de kommunmottagna skulle, om detta stämmer, inte ha fått ta del av någon annan sam- hällsinformation än den som ryms inom sfi-utbildningen och inte heller i kursplanen för sfi finns något entydigt definierat innehåll. föreslår emellertid att samhällsinformationens roll och innehåll inom ramen för sfi-utbildningen skall definieras tydligare. Det ska ske genom att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att ta fram ett kommentarmaterial till kursplanen för sfi där bl.a. innehållet i samhällsinformationen beskrivs. Sfi-utred- ningen pekar också på möjligheten, enligt lagen om vuxenutbildning, att bedriva undervisning på annat språk än svenska och menar att det är motiverat att utnyttja den möjligheten när viss samhällsinformation ska ges. Därutöver utgör samhällsför- hållanden alltid ett nödvändigt stoff i svenskundervisningen för invandrare. Samhällsinformationen som en del av introduktionen 10.3Svårt att nå alla nyanlända Frågan om hur alla nyanlända ska kunna nås med information om det svenska samhället har alltid varit central och är det fortfarande. Ett av skälen till att sfi-utredningen fått i uppdrag att pröva samhällsinformationens anknytning till sfi är oron för att allt för många avbryter svenskstudierna och därmed också går miste om samhällsinformationen. När invandrarnas behov av samhällsinformation först uppmärk- sammades fanns varken någon sfi-utbildning av nuvarande slag eller något kommunalt mottagande av flyktingar m.fl. För den förhållandevis lilla gruppen kvotflyktingar ingick samhällsinformationen i den sammanhållna introduktion som er- bjöds på flyktingförläggningar. För öv- riga byggdes successivt olika kanaler upp där invandrare kunde söka och få nödvändig information om det svenska samhället. Samlad skriftlig samhällsinformation till alla som fått uppe- hållstillstånd (Sverige-paketet) Stöd till invandrarorganisationernas tidskrifter Muntlig information via kommunala invandrarbyråer Förordning om de statliga myndigheternas ansvar för genom- förandet av integrationspolitiken. (1986:856). 10.3.1Samhällsinformation i sfi, introduktion och medborgarkontor I takt med att sfi-utbildningen utvecklades kom samhällsinform- ation också att ingå som en ingrediens i svenskundervisningen och när det lokala flyktingmottagandet infördes nämndes samhällsinformation som en självklar del av introduk- tionen. När det kommunala flyktingmottagandet inrättades – ofta som en del i – upphörde i många kommuner de tidigare invandrarbyråerna som en separat serviceinrättning för invandrare. I vissa fall slogs invandrarbyrån och flykting- mottagandet ihop till en gemensam organisation, i andra fall sam- ordnades invandrarbyråverksamheten med annan informationsverksamhet och finns bara ett fåtal invandrar- byråer av den ursprungliga sorten kvar. Delvis har invandrar- byråernas samhällsinformerande roll överförts till de medborgar- Samhällsinformationen som en del av introduktionen kontor som finns i en del kommuner. Inte minst inom ramen för Storstadspolitiken har sådana satsningar gjorts i invandrartäta om- råden och försöksverksamheten med medborgarkontor, som be- drivits , förlängdes i proposition 2001/02:109 till sista . 10.3.2Sverige-pocket till alla som får permanent uppehållstillstånd Den samlade skriftliga samhällsinformationen till nyinvandrade lever kvar i form av den pocketbok som producerat och som, förutom på svenska, finns på engelska, fran- ska, arabiska och lätt svenska. – en pocketguide finns även från i uppdaterad version – enbart på svenska – som pdf- fil på på Internet och verket planerar att lägga ut språkversionerna när de har uppdaterats. Boken dist- ribueras fortfarande till alla nyanlända som får uppehållstillstånd på respektive språk där det är möjligt annars oftast på lätt svenska. 10.3.3Samhällsinformationen i invandrarnas tidningar och Det stöd som i invandrarpolitikens barndom gavs till invandrarorga- nisationernas tidskrifter motiverades bl.a. av att de sågs som en viktig kanal för information om det svenska samhället. Stödet slogs emellertid ihop med organisationsstödet, som har förändrats . I vilken utsträckning invandrarorganisationerna använder sina tidskrifter för sam- hällsinformation är inte kartlagt. Den löpande samhällsinformation som den statliga stiftelsen stod för , i form av veckotidningar på, som mest, ett 10-tal språk, avvecklades i samband med beslutet om den nya integrationspoliti- ken 1997. hade också ett projekt på nätet med information på lätt svenska, engelska och arabiska. Regering och riksdag fann det inte motiverat att fortsätta stödja utgivningen av tidningen som hade en begränsad prenu- merantstock bland de utrikes födda. Medlen överfördes istället till det nyinrättade , som fick ett övergripande upp- drag att uppmärksamma nyanländas särskilda behov av samhällsin- formation och se till att sådan finns. Samhällsinformationen som en del av introduktionen på olika språk knöts det förhoppningar till ett gryende kommersiellt intresse av att producera sådan information, att utvecklingen inom informationsteknologin, radio- och tevemedierna skulle bidra samt att medborgarkontoren skulle erbjuda samhällsinform- ation på olika språk och på lätt svenska. 10.3.4Få myndigheter tar ansvar för samhällsinformationen Därutöver poängterades de statliga och kommunala myndigheternas stora ansvar också för den invandrade befolkningen. Inom ramen för sina ordinarie uppgifter bör de sträva efter att nå alla samhälls- medborgare med relevant information, slog regeringen fast i den integrationspolitiska propositionen och fortsatte: Utöver den gene- rella samhällsinformationen bör det göras särskilda informations- insatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av samhälls- information. Grundläggande samhällsinformation till nyanlända invandrare bör så långt möjligt ges på invandrarens eget språk. I vilken utsträckning nya invandrare faktiskt nås av myndig- heters information på olika språk eller på lätt svenska är inte kart- lagt. Däremot har 1999 försökt inventera i vilken utsträckning myndigheterna producerar och erbjuder infor- mation till invandrare i allmänhet och nyinvandrade i synnerhet. Den projektgrupp som genomförde inventeringen kom fram till att endast ett fåtal statliga myndigheter tar sitt ansvar för sam- hällsinformation till alla i befolkningen och att mycket få tar hänsyn till om individen kan ta emot och förstå informationen. Hundra statliga myndigheter tillfrågades i inventeringen, 78 av dem besvarade enkät och av dessa var det 20 som framställde information med tanke på nyanlända invandare. Bland dessa 20 fanns samt minoritetsspråks- redaktionen och RINVA vid , med verksamhet som helt och hållet riktade sig till invandrare. Det vanligaste var att den skriftliga informationen gavs på lätt svenska med nästan lika vanligt var att informationen fanns översatt till de stora invandrar- språken. Samhällsinformation direkt producerad på mottagarnas modersmål gavs bara på två myndigheter. 14 myndigheter redo- visade att information till nyanlända ingick i deras verksam- hetsplaner och 11 hade också pengar avsatta för ändamålet. Vid en jämförelse med den katalog – Information till invand- rare – som dåvarande gav ut förefaller myndigheternas intresse för att producera tryckt information till Samhällsinformationen som en del av introduktionen invandrare ha minskat . Då redovisade 40-talet myndigheter och flera fackliga organisationer ett, ibland omfatt- ande, utbud av skrifter på varierande antal språk. 10.3.5Samordning av samhällsinformationen efterlyses Ett generellt problem när det gäller att nå nyinvandrade med sam- hällsinformation på modersmål, eller ett språk som förstås, är att av integritetsskäl saknar språkregistrering. Det innebär att det för varje myndighet, kommun, organisation – och för den delen också för kommersiella intressenter – är mycket svårt att få under- lag för både produktionsbeslut och distribution av information. Visst underlag för att avgöra på vilka språk information behövs finns hos som registrerar på vilket språk asyl- sökande önskar tolk och skriftlig information men för majoriteten av de nyinvandrade finns inga motsvarande språkuppgifter och kan heller inte finnas. När målgruppen är svår att nå med direkta metoder blir de allmänna och för alla tillgängliga informations- källorna desto viktigare men det mesta tyder på att de i mycket liten utsträckning är anpassade till invandrare som inte behärskar svenska. 10.3.6Invandrare ingen målgrupp för myndigheters webbplatser En minoritet av statliga myndigheter och bolag har på ett mer seriöst sätt tänkt igenom hur de ska förhålla sig till dem som inte behärskar svenska språket, främst invandrare, samt vilka åtgärder som ska vidtas för att underlätta för dessa att ta del av de tjänster som erbjuds via webbplatsen, sammanfattar RRV i en revisions- rapport . (RRV 2003:11) Deras slutsatser lyder: Det som gjorts för att underlätta för invandrare är framför allt översättning av viss del av informationen på webbplatsen. Här varierar ambitionsnivån betydligt mellan olika myndigheter, från helt engelska webbplatser till helt svenska webbplatser. Engelsktalande invandrare är en mycket privilegierad grupp i detta sammanhang. I de fall det finns översättningar till flera språk, är den engelska versionen oftast mycket mer omfattande. Samhällsinformationen som en del av introduktionen Denna bild stämmer väl överens med resultatet av Statskontorets webbplatsundersökning : Statskontoret har i årets webbplatsundersökning särskilt tittat på hur mycket information som ges på andra språk än svenska. Resultatet är nedslående. De flesta myndigheterna, , har någon form av presentation av sig själva på engelska, tyska eller franska. Men endast var femte myndighet gör någon form av service tillgänglig på något av de vanliga invandrarspråken. Även i dessa fall är oftast urvalet mycket begränsat. Myndigheternas policy mot dem som inte kan svenska språket ger ett rörigt och ogenomtänkt intryck. Det gäller vilken typ av infor- mation som översätts, hur mycket som översätts, till vilka språk, hur de anger var språkalternativen finns, hur lätt användare hittar översatt material och så vidare. Det finns en påtaglig brist på enhet- lighet i hur språkalternativen utformas på de statliga webbplatserna. Detta kan delvis förklaras av att myndigheter vänder sig till specifika målgrupper, vilket kan påverka språkval och vad det är för information som översätts. De flesta myndigheter uppger dock att allmänheten utgör målgruppen för webbplatsen. För att komma åt översatt material på myndigheters webbplatser bör man vara en van Internetanvändare och relativt duktig på sven- ska. Detta drabbar särskilt de invandrare som kommer från länder där den tekniska nivån är låg och datorvanan inte så utbredd som i . De åtgärder som invandrare själva föredrar, det vill säga tydlig grundinformation på bra och enkel svenska, begreppsförklaringar samt enhetlig översättningspolicy, saknas till stor del på statliga myndigheters och bolags webbplatser. Det kan hänga samman med det faktum att invandrarna sällan fått komma till tals när myndig- heter har byggt upp sina webbplatser. Myndigheter betraktar inte invandrare som en målgrupp eller grupp som har särskilda behov eller förutsättningar då det gäller att kommunicera via myndig- heternas webbplatser. Detta kan förklara myndigheternas bristande intresse för att anpassa sina webbplatser för invandrare. 10.3.7Kommuner informerar nyanlända på hemsidorna I inventering tog både statliga myndigheter och kommuner upp behovet av samordning av samhällsinformationen till nyinvandrade och man efterlyste också stöd och underlag för Samhällsinformationen som en del av introduktionen sin egen informationsproduktion. Det fanns 1999 också en del planer på . Bl.a. hade man då inlett ett samarbete med Samhällsguiden och Direkt och verket planerade att starta en samverkansgrupp med myndigheter och intresseorga- nisationer som skulle samarbeta och samordna samhällsinforma- tionen till invandrare. Verket planerade även att hålla uppgifter om målgrupper, aktuella språk och kanaler för att nå invandrare tillgängliga på sin hemsida. Därutöver skulle en guide för hur samhällsinformation till nyinvandrade borde produceras, spridas och samordnas. Något samarbete med Direkt eller Samhällsguiden har inte utvecklats och inte heller har någon samverkansgrupp med myndigheter och intresseorganisationer etablerats. På verkets hem- sida finns inga uppgifter om målgrupper, aktuella språk och kanaler men däremot har en guide tagits fram, Nå ända fram, som innehåller råd och tips om vad man bör tänka på när man ska pro- ducera information till invandrade. Med anknytning till det boendeinformationsprojekt som behandlats i tidigare avsnitt tog verket även fram en kortfattad guide som ger rekommendationer till kommunerna att inrätta platser på de kommunala hemsidorna som vänder sig till nyanlända. genomförde en enkät som skickades till dåvarande 289 kommuner där de ställde frågor om kommunens information till nyanlända. 133 kommuner svarade och 22 uppgav att de hade information till nyanlända på sin hemsida. 15 kommuner hade enbart informationen på svenska, tre hade den på lätt svenska och i fyra kommuner fanns informationen på 2–9 språk utöver svenska. 29 kommuner uppgav sig antingen arbeta med eller ha planer på att göra information till nyanlända på hemsidan. Tanken på att erbjuda nyinvandrade en samlad information om det svenska samhället tog först gestalt i en samverkan mellan ett 10-tal statliga myndigheter där dåvarande Invandrar- verket hade ett samordnande uppdrag. Med en gemensam grafisk form som främsta sammanhållande element producerade de be- rörda myndigheterna informationsbroschyrer på de då vanligaste invandrarspråken. Broschyrerna samlades därefter i ett gemensamt paket – därav beteckningen Sverige-paketet – som lagerhölls och distribuerades av till alla som beviljats permanent Samhällsinformationen som en del av introduktionen Varje myndighet ansvarade för innehåll, produk- tion och finansiering av sina respektive broschyrer liksom av upp- dateringar och nytryck. Hanteringen av Sverige-paketet innebar en hel del problem. Olika myndigheter tryckte – på grund av medelsbrist eller prioriteringar – olika stora upplagor och uppdateringar skedde när respektive mynd- ighet fann det påkallat. Det medförde att paketen ibland saknade vissa broschyrer och administrationen av Sverige-paketet blev mycket arbetskrävande. Restnoterade broschyrer skulle i efterhand sändas till de nyanlända som fått ofullständiga paket och i redan färdiga paket skulle ibland någon enstaka broschyr bytas ut eftersom en ny och uppdaterad upplaga tryckts. Problemen ökade också i takt med att invandringen ändrade karaktär och ställde krav på över- sättningar till flera och nya språk. utvecklade de samverkande myndigheterna, som också blivit fler, en ny samlad samhällsinformation i form av en enda bok, . kunde med särskilda projektmedel och bidrag från de berörda myndigheterna ansvara för redigering, översättning och tryckning liksom för distribu- tionen. Den skedde fortfarande i anslutning till beviljade uppe- hållstillstånd vilket innebar att i princip alla nyinvandrade rent fysiskt fick tillgång till samhällsinformationen. I vilken utsträck- ning informationen också användes av mottagarna var svårare att utröna. Olika uppföljningar visade på problem bl.a. med översätt- ningarna – i vissa språk skiljer sig skriv- och talspråk högst väsent- ligt från varandra – men också med att invandrare från många länder var ovana vid att ta till sig eller lita till tryckt myndighets- information. Ytterligare ett problem gällde innehållet i samhällsin- formationen och hur helt ny och obekant samhällelig service skulle kunna presenteras på ett sätt som blev begripligt för människor med mycket varierande bakgrund och erfarenheter. Genom rena översättningar var detta knappast möjligt och inför 90-talets fort- satta utveckling av samhällsinformationen började språk- och länd- eranpassning att diskuteras.