sou · GRB311 · 2004-01-01 00:00:00 — I utredningens enkät ombads experterna redovisa sina myndigheters behov av information vid en kris. Ur detta underlag har ett exempel från vardera regional och central ledningsnivå valts. Det regionala exemplet är från i och redovisar mellan vilka aktörer information kan behöva utbytas vid en kärnkraftolycka. Det åskådliggörs i figur 2. i bedömda informationsbehov vid en kärnkraftsolycka. Det centrala exemplet är från och åskådliggörs i figur 3. bedömda informationsbehov vid kris. Det underlag som utredningen erhållit genom dessa enkäter och genom andra erfarenhetsredovisningar som bl.a. gjorts vid FOI visar att informationsbehovet i en kris och under höjd beredskap är mycket omfattande och att samverkansmönstret är komplext. Karaktären på informationsinhämtningen är något olika beroende på inriktningen av myndighetens verksamhet. Myndigheter som i första hand är rådgivare och experter använder ordinarie informationskanaler för att få generell information. De som har ett operativt ansvar har också behov av detaljerad beslutsinformation. De använder i högre grad tekniska beslutsstödssystem som vanligtvis är skapade för att underlätta myndighetens ordinarie arbete. har andra myndigheter tillgång till systemet, men det är ovanligt. Det finns myndigheter som både har ett operativt ansvar och som fungerar som rådgivare och experter. de flesta myndigheter förändras inte informationsbehovet väsenligt vid höjd beredskap. vissa myndigheter med stor betydelse för totalförsvaret kan rollförändringar medföra kraftigt ökat informationsbehov som mandatet att kräva in informationen ökar. För några myndigheter innebär det dessutom ökad samverkan med Försvarsmakten. Alla myndigheter i enkäten har framfört önskemål om att informationen skall kunna skyddas. Framför allt de med operativa uppgifter ställer höga krav på sekretess. 2.4.UTREDNINGENS SAMMANFAT TANDE SYN PÅ Utredningen konstaterar att kraven på att kunna informera massmedia och allmänhet vid kris och under höjd beredskap är stor. Detta informationsansvar åligger alla i krisen inblandade aktörer inom ramen för deras respektive verksamhetsområde. Om kommuner och myndigheter kan ge en snabb, tydlig, korrekt och relevant information till allmänhet och media skapas förutsättningar för alla att agera så att krisens verkningar minskas åtminstone inte förvärras. Utredningen konstaterar vidare att en samordnad felaktiga och motstridiga uppgifter kommer i omlopp och att missförstånd uppstår. Utredningen konstaterar slutligen att antalet aktörer vid kris och under höjd beredskap vara mycket stort på samhällets alla ledningsnivåer. kan få ändrad karaktär. De måste ha tillgång till snabb, tydlig, korrekt och relevant samt i vissa fall skyddad information för att de skall För en del av används tekniska ledningsstödssystem som tagits fram i den för att tillgodose vissa myndigheters speciella övrigt sprids och inhämtas information med hjälp av aktörernas ordinarie sambandsmedel. Utredningens kartläggning av systemsstöd för informationshantering vid en kris eller under höjd beredskap visar på ett stort antal system som ska eller kan användas vid sådana situationer. I de flesta fall är det samma system som såväl används i den dagliga löpande verksamheten som vid en kris eller under höjd beredskap. Det finns också ett fåtal system som tas i drift först när en stor olycka eller kris inträffar. Dessutom finns ett spann av systemstöd i form av allt från hemsidor med information till e-brevslistor. Utredningen har valt att i den fortsatta framställningen dela in systemen i två grupper. Den ena är sådana system som används i den löpande verksamheten och som även ska eller kan användas vid en kris eller under höjd beredskap. Sådana system återfinns t.ex. inom polisen, sjukvården, den kommunala räddningstjänsten, sjöräddning, kustbevakning och andra operativa verksamheter. Några av dessa system behandlas i avsnitt 3.1. Den andra grupperingen är de system som är särskilt framtagna för att aktiveras vid en stor olycka, vid en kris eller under höjd beredskap. De används således inte i den löpande verksamheten. En grundtanke för denna typ av system är att knyta samman aktörer på olika eller samma ledningsnivåer för att förenkla informationsförsörjningen dem emellan samt till allmänheten. Aktörer som kan ingå i denna typ av nätverk är t.ex. räddningstjänst, polis, kommuner, länsstyrelser och sektorsmyndigheter. Sådana system behandlas i avsnitt 3.2. För att ge en bild av mängden av tekniska informationssystem som finns i samhället redovisas i tabell 1 system som angetts i enkäten. Listan gör inga anspråk på att vara fullständig. om olyckor i kärnkraftsverk i (ej i drift) STUDS (ej i drift) Tabell 1 Exempel på informationssystem. 3.1.SYSTEM I DAGLIG ANVÄNDNING Detta avsnitt baseras bl.a. på den tidigare nämnda enkäten, på intervjuer med tre systemansvariga myndigheter samt skriftliga beskrivningar av systemen. Som tidigare nämnts är de flesta informationssystem som stödjer ledningen under kris och under höjd beredskap skapade för att användas i myndigheternas normala dagliga verksamhet. De gör dock samma nytta i kris och under höjd beredskap. De kan vara väl så viktiga för krishantering som de särskilda ledningsstödssystem som är skapade enbart för detta ändamål. Utredningen kommer inte att närmare beskriva alla dessa system. De är gjorda för speciella ändamål och stödjer en eller några myndigheter inom deras speciella verksamhetsområde. Utredningen har särskilt intervjuat tre systemansvariga myndigheter inom den s.k. blåljusverksamheten, en verksamhet som ofta blir involverad vid en kris eller vid höjd beredskap. De tre systemen är STORM (RPS), LUPP (SRV) och (SoS). Systemen redovisas kortfattat nedan samt mer utförligt i bilaga 3. RPS har upphandlat och anpassat det engelska systemet STORM för svenska förhållanden. Systemet är ett ärendehanterings- och ledningssystem avsett för internt bruk inom polisen. Det används främst av länspolismyndigheternas kommunikationscentraler i det dagliga utryckningsarbetet. Systemet har funktioner för att registrera de ärenden (anmälningar) som kommer in till kommunikationscentralen och för att leda, bevaka och följa upp de åtgärder som vidtas. Det finns också funktioner för planering och ledning av insatser kopplade till olika objekt samt statistikinformation för uppföljning och analys. Första installationen gjordes 1998 och vid utgången av 2002 har systemet införts hos samtliga länspolismyndigheter. mitten av utvecklat systemet Systemet är ett verktyg för att dokumentera händelseförloppet före, under och efter en räddningsinsats. stab, ledning och mellan samverkande organisationer samt överföring av information mellan skadeplats och stab. Grunden i systemet är dagboksfunktionen Systemet innehåller även andra funktioner som verksamhetstablå, sambandstablå, ärendetablå, lägestablå och lägeskarta. av räddningstjänstkommunerna använder systemet. Vissa räddningstjänster använder systemet för samtliga händelser medan andra bara vid större olyckor. SoS i samverkan med representanter från lanstingen bedriver ett arbete med att utveckla förutsättningar för ett nationellt IT-baserat ledningssystem för ledning av sjukvård vid stora olyckor och katastrofer. En komponent är ett informationssystem kallat som ska stödja den dagliga, normala sjukvårdsverksamheten genom att med information från ambulans förse t.ex. en akutmottagning med information om inkommande patienter. ska också utgöra ett aktivt stöd för sjukvårdsledning och rapportering vid en särskild händelse. Systemet skapar förutsättningar för omfördelning av både drabbade och sjukvårdsresurser såväl inom som mellan landsting. Utvecklingen av startade och inleddes pilotdrift i två landsting (, ). Målet är att av landstingen ska ha systemet i drift . Gemensamt för dessa tre och andra verksamhetsunika system, är att de är framtagna för att uppfylla uppgifter för en viss användargrupp. Detta styr naturligtvis systemens utformning, dess informationsinnehåll och detaljeringsgrad. De termer som används i systemen är inte standardiserade mellan de olika verksamheterna. Om behov finns att föra över information mellan systemen, kan detta härigenom försvåras. har få integrationer till andra externa system. Systemet CoordCom (SOS Alarm dock för utlarmningsinformation till och till LUPP. koppling finns inte mellan CoordCom och polisens STORM vilket enbart är integrerat med interna system. Planer finns för STORM att utveckla kopplingar mot externa centrala system som och för att få tillgång till den information som finns i dessa system. har, förutom kopplingen till CoordCom, tillgång till SOS Alarm AB:s kartserver för presentation av geografisk information liksom möjlighet att via utdatamodul förse andra system med information. I LUPP finns möjligheter att importera annan information via en importmodul. Ett gränssnitt för visning av LUPP-information i ett intranät eller på Internet är framtaget men är inte i drift. Systemen är olika spridda inom de olika verksamheterna. STORM används av samtliga länspolismyndigheter. LUPP används av en del räddningstjänstkommuner och där i varierande grad. var fyra landsting anslutna till och förstudie inför anslutning genomförda i ytterligare tre landsting. gäller i stor utsträckning rutiner. 3.2.SÄRSKILDA SYSTEM VID HÖJD BEREDSKAP I denna grupp av system återfinns Kärnporten/Generalen (), KrisSam (i ), dagbokssystemet på i och (KBM). Systemen redovisas kortfattat nedan. Utredningen har intervjuat SVK om utvecklingen av det webbaserade systemet , som ska användas av , samverkansgrupper och nätägare för att bl.a. rapportera störningsläget i elförsörjningen. Någon ytterligare genomgång av detta system görs inte i detta avsnitt eftersom systemet är utvecklat för en mycket specialiserad användargrupp. En mer utförlig redovisning av systemen finns i bilaga 3. Kärnporten/Generalen, samt i dagbokssystem påbörjade SSI en utveckling av ett webbaserat system – Kärnporten. Syftet med systemet är att via dagböcker och meddelanden registrera, dokumentera och sprida operativ information vid kärnkraftsolyckor. Målgruppen för systemet är SSI, centrala myndigheter och kärnkraftslänen. Kärnporten används av SSI och SKI. Systemet har därefter vidareutvecklats till en version med arbetsnamnet Generalen som är tänkt att kunna användas av centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner vid alla typer av större olyckor eller kriser. i har, i samverkan med andra aktörer i länet, utvecklat systemet KrisSam, vars huvudsyfte är att kunna ge allmänheten aktuell och korrekt information vid extraordinära händelser i länet. Systemet möjliggör även informationsutbyte mellan de olika aktörerna som använder systemet. Utvecklingen startade /97 och projektet leddes och övervakades av en styrgrupp med representanter från , ÖCB, SRV, RPS, SoS och SPF. KrisSam är enbart installerat i , men intresse för systemet finns hos andra länsstyrelser, myndigheter och kommuner. Systemet består av två delar. Den ena delen är ett informationssystem med en databas där registreras av samverkande myndigheter och görs åtkomlig informera allmänheten via telefon. Den andra delen består Till växeln ansluts kommunikatörer i takt med att efterfrågan på information från allmänheten ökar. i använder ett webbaserat dagbokssystem för informationsspridning mellan berörda aktörer i Ringhalsberedskapen samt som underlag för information till media och allmänhet. Systemet driftsattes 1999/2000. I första hand är systemet tänkt att användas vid en kärnkraftsolycka men det kan även användas vid andra större olyckor och kriser. Användare av systemet är tänkt att vara länsstyrelserna i och , ledningscentral, SKI, SSI, , polisen, , , Danska beredskapsstyrelsen, och kommunerna i området. Systemet innehåller en enkel dagboksfunktion där samtliga användare kan skriva in anteckningar vilka sedan redovisas i kronologisk ordning. finns i två identiskt lika uppsättningar. Den ena är endast åtkomlig i FM:s ATL-nät och kan bara användas av myndigheter eller företag (ca 15 aktörer anslutna ) som FM godkänt. Den andra versionen är åtkomlig över Internet och där har ca 25 myndigheter eller företag tillgång till dagboken. De två versionerna ligger i olika servrar och nät och är helt skilda från varandra. som görs i ATL-versionen (som är huvudsystemet) måste registreras på nytt i Internet- versionen. ATL-versionen bedöms av som säkrare både ur kapacitets- och sekretessynpunkt. Dessa tre system har stora likheter i sin grundfunktionalitet. Systemen är förhållandevis enkla i sin uppbyggnad och innehåller dagböcker eller motsvarande. De innehåller den grundläggande funktionalitet som krävs för att kunna hantera delning av information mellan olika aktörer och för att underlätta samordningen av information till allmänheten. Systemens syften varierar dock. KrisSam har som sitt primära syfte att underlätta informationen till allmänheten, medan de andra systemen har som syfte att informera aktörerna. Systemens enkelhet medför att det krävs mycket lite utbildning av användarna. Genom att systemen är webbaserade och åtkomliga via Internet ges också på enkelt sätt åtkomst till de aktörer som man väljer ska få ta del av information. Samtliga system kräver enbart en webbläsare på användarsidan vilket avsevärt underlättar användning och införande. Utvecklingen av systemen har skett inom en snäv krets av aktörer och med fokus på att tillfredsställa eget behov av systemstöd. Kärnporten/Generalen och i dagbokssystem har sin grund i kärnkraftsberedskapen medan KrisSam har sin grund i behovet av samordning av informationsutbyte mellan olika aktörer i allmänheten korrekt information vid extraordinära händelser. utvecklingsfrågor och systeminnehåll har inte förekommit. Systemen har utvecklats med begränsade ekonomiska resurser och det finns begränsade resurser för eventuell vidareutveckling. Finansieringen av utvecklingen har i stor utsträckning skett med egna medel, förutom för KrisSam som fått medel från ÖCB, SPF m.fl. Kostnaderna för utvecklingen av systemen har varit låga. För KrisSam anges en kostnad på ca , för Kärnporten/Generalen ca (avser enbart kostnaderna för underleverantören), och för i dagbokssystem (avser enbart kostnader för underleverantören). Begränsade ekonomiska medel påverkar organisationen runt systemen och det löpande arbetet med dem. Kärnporten/Generalen används endast av SSI och SKI. tog dock de fyra kärnkraftslänen ett beslut om att börja använda Generalen. i har visat KrisSam för flera länsstyrelser, andra myndigheter och kommuner, men är det endast i som systemet används. Systemägarna har inte någon möjlighet att ta hand om eller ansvara för ett införande av sina respektive system i någon större omfattning, vilket begränsar spridningen av systemen. Detta ingår inte heller i deras ansvar. Samtliga tre system är utvecklade av underleverantörer av varierande storlek (den minsta leverantören är ett enmansföretag). I ett fall, Kärnporten/Generalen, äger också underleverantören systemet. Underleverantörerna ansvarar för eventuellt underhåll av systemen, men också för viss del av supporten. För samtliga tre system är servern placerad hos underleverantörer som också ansvarar för driften. i har dock sitt huvudsystem i FM:s nät samt servern placerad i deras lokaler. Systemägarna för Kärnporten/Generalen och KrisSam har lyft fram att det finns svagheter i säkringen av driften, men att man inte har några ekonomiska resurser för att minska sårbarheten. ÖCB har utvecklat systemet för ledningsstöd inom det civila försvaret. Syftet med systemet var att förbättra ledningsförmågan inom det civila försvaret, i första hand vid höjd beredskap. Genom skulle kommuner, länsstyrelser, centrala myndigheter och regeringen kunna få en gemensam lägesuppfattning i ett krisläge. har KBM tagit över ansvaret för . Regeringen gav ett uppdrag till Statskontoret att granska utvecklingen av IT-projekt inom ÖCB och SRV. I denna granskning ingick . Statskontoret överlämnade sin rapport (Rapport 2001:2). Statskontoret uttrycker stor tveksamhet till införandet av enligt gällande planer och anför bl.a. (sidan 4): Skälet till denna tveksamhet är bl.a. att en effektiv användning av – sett till dess ändamål – förutsätter att landets samtliga länsstyrelser och kommuner löpande använder och uppdaterar systemet med relevant information, som dessa med egna resurser (med undantag för kärnkraftslänen) förväntas svara för anskaffning och underhåll av lokal utrustning och kartinformation. Realismen i denna ansats är, enligt Statskontorets mening, tveksam främst beroende på kommunernas svaga incitament och därmed begränsade intresse av att investera i och använda systemet. Även bland länsstyrelserna, inklusive kärnkraftslänen, föreligger en utbredd tveksamhet till systemet, främst grundad på systemets utformning och nytta ställt mot insatsen för ett införande. Statskontorets föreslog bl.a. en försöksverksamhet för att utvärdera verksamhetsnytta, kostnader, teknisk lösning, säkerhetsbedömningar och genomförbarhet i avvaktan på resultatet av denna försöksverksamhet rekommenderades att beslut rörande utveckling och införande skulle tas. Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att genomföra en översyn av . Utredaren rekommenderade i en rapport bl.a. att inga ytterligare kommuner skulle erbjudas . Han föreslog vidare att en kommitté skulle tillsättas med ansvar för kompletterande analys av ledningsmetodik och kravspecifikation på ledningsstödssystem. Resultatet av dessa båda utredningar blev att regeringen upphävde målet i regleringsbrevet till ÖCB att aktörer inom det civila försvaret skall kunna kommunicera med hjälp av senast vid utgången av 2001. Regeringen beslutade vidare att ÖCB skulle upphöra med utplacering av hos kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter. Även fortsatt utveckling och uppgradering av systemet skulle avbrytas. Endast användarstöd till befintligt system får förekomma. Regeringen gav i ett tilläggsdirektiv (Fö2002/1739/) KBM i uppdrag att genomföra en testverksamhet av i ett län i samverkan med ytterligare ett län. Resultatet av denna testverksamhet rapporterades till regeringen (KBM 0376/2002). KBM:s slutsatser efter den genomförda testverksamheten av metodik och teknik är att kan användas i befintligt skick, men att systemet från teknisk synpunkt är komplicerat och svårt att vidareutveckla. I rapporten lyfts fram ett antal problem med systemet . Det gäller t.ex. att systemet är komplicerat att installera, det finns antydningar till stabilitetsproblem, databasen saknar regler som innebär risk för kvaliteten i data och förvaltningen är komplicerad bl.a. till följd av att bra dokumentation saknas. KBM anser därför att ytterligare utveckling av inte bör genomföras. KBM anför vidare att innehåller sådana verktyg som kan vara användbara ur ett bredare krishanteringsperspektiv. KBM anser att de nya kraven på aktörerna i krishanteringssystemet att kunna verka före, under och efter kriser pekar på ett behov av någon form av tekniskt ledningsstöd. Exempel som anges är risk- och sårbarhetsanalyser, planering inför kriser och beslutsstöd vid kriser. KBM hemställer därför i rapporten att få genomföra en studie av förutsättningarna för sådana system och verktyg som stödjer främst det förebyggande arbetet inför kriser. KBM hemställer vidare att få installera hos ett begränsat antal användare för att dokumentera och tillvarata de erfarenheter som kan vara till nytta för eventuell utveckling av framtida ledningsstödssystem. 3.3.UTREDNINGENS SAMMANFATTANDE SYN PÅ INFORMATIONSSYSTEM Utredningen konstaterar att de informationssystem som myndigheter använder i den dagliga verksamheten också kommer att användas vid en kris eller under höjd beredskap. Några avgörande skillnader mellan daglig normal användning av systemen och vid kris eller under höjd beredskap torde, enligt utredningens bedömning, inte föreligga. Vid genomgången av de system som används i den löpande verksamheten framgår att systemen har få kopplingar till externa system. Enligt utredningens bedömning finns inget skäl att tekniskt koppla samman denna typ av system utifrån enbart ett krislednings- eller krisinformationsperspektiv. Sådana tekniska kopplingar måste bygga på att de leder till större verksamhetsnytta i den dagliga verksamheten. De system som beskrivits i avsnitt 3.1 innehåller dessutom information som är framtagen för sin unika verksamhet. Att överföra information mellan dessa system torde vara svårt utan att en bearbetning av informationen först görs. Detta gäller inte minst om informationen skall överföras till något dagbokssystem som är i behov av aggregerad information. Det är således inte relevant att direkt ur något av de beskrivna systemen föra över data till ett dagbokssystem med högre krav på aggregering. Tekniska kopplingar som endast är tänkt att användas vid en kris torde också, enligt utredningens bedömning, vara svår att underhålla och även innebära avsevärda kostnader. Sådant underhållsarbete brukar bli lågt prioriterat, eftersom den omedelbara nyttan inte är påtaglig. Utredningen anser därför att det inte finns något skäl av att ta fram en kravspecifikation för att tekniskt knyta samman alla de system som kan tänkas bli använda vid en kris eller under höjd beredskap. Utredningen konstaterar att de särskilda system för informationsförsörjning vid kris och under höjd beredskap (utom ) som redovisats är enkla att handha. De har kostat lite att utveckla och har en låg driftkostnad. Utvecklingen har genomförts inom en snäv krets av aktörer och med hjälp av underleverantörer av varierande storlek. Spridningen av systemen är begränsad till dessa aktörer. Någon etablerad organisation för spridning av och stöd till systemen finns inte. Enligt utredningens bedömning är driftsituationen för dessa system inte helt tillfredsställande. Utredningen delar KBM:s bedömning att inte skall utvecklas vidare. Mot bakgrunden av de problem med som KBM m.fl. har redovisat, och det bristande förtroende för systemet som en stor del av användarna visat så anser utredningen att skall avvecklas och ersättas av ett nytt informationssystem. Utredningen anser, i likhet med KBM, att erfarenheterna från bör tillvaratas. 4.UTREDNINGENS SAMLADE BEDÖMNING OCH FÖRSLAG Mot bakgrund av vad som redovisats i kapitel 2 om informationsförsörjning och de konstateranden utredningen där gjort om kraven på att kunna informera massmedia och allmänhet vid krishantering i fred och under höjd beredskap anser utredningen att användningen av systemstöd för samordnad, snabb, tydlig, korrekt och relevant öppen information bör vidareutvecklas. Dessutom anser utredningen att de aktörer på olika ledningsnivåer som krishanteringen i fred och under beredskap behöver ett slutet system för intern samlat kunna verka på ett effektivt sätt att erhålla underlag för att samordnat kunna sprida information till massmedia och allmänhet. Mot bakgrunden av vad som redovisats i kapitel 3 om informationssystem anser utredningen att det inte finns skäl att koppla samman alla de informationssystem som används , i krishantering och under höjd beredskap. Utredningen anser att man bör välja en gemensam lösning som ger en generell informationsgrund för aktörerna, så att dessa kan agera och informera. Information som är avsedd för få specialister i få myndigheter eller med höga sekretesskrav får liksom f.n. förmedlas via de specialsystem som finns i vardagsverksamheten. Mot bakgrund av den stora tillgängligheten samt den ökade kunskapen om Internet i samhället föreslår utredningen att informationssystemet blir webbaserat. Utredningen är medveten om att ett sådant system, bl.a. på grund av sekretesskrav och en stor mängd specialkrav, inte kan hantera all den information som behöver förmedlas mellan aktörerna särskilt under höjd beredskap. Även andra informationssystem måste användas.