sou · GRB349d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 6.4Överväganden och förslag – tillsyn NIA:s roll som tillsynsmyndighet är otydlig och uppfattas inte heller alltid som tillsynsmyndighet. Myndigheten har få tillsynsinstrument och har därmed svårt att utöva en aktiv tillsyn. Syftet med tillsynen över de auktoriserade sammanslutningarna är ytterst att kontrollera att förutsättningarna för auktorisation alltjämt föreligger. Det är således auktorisationsvillkoren och övriga bestämmelser i lagen om internationell adoptionsförmedling som styr tillsynen. Diffusa auktorisationsvillkor ger per automatik en svag tillsyn. De instrument adoptionsmyndigheten har att tillgripa är också av stor betydelse för hur tillsynen kan utövas. har möjlighet att begära att en sammanslutning tillhandahåller vissa begärda handlingar. har också möjlighet att under vissa förutsättningar återkalla auktorisationen. Några andra tillsyns- instrument finns inte. skriver bl.a. följande i sitt delbetänkande Statlig tillsyn – begrepp och roll (SOU 2002:14 s. 145 f.) Tillsynsorganet har i förhållande till tillsynsobjekt/objektsansvariga ett mandat, ytterst grundat på lag men därutöver ofta preciserat i andra bestämmelser, t.ex. i en myndighetsinstruktion eller ett regleringsbrev. Mandatet anger inom vilka områden tillsynsorganet skall granska tillsynsobjektet. Mandatet innebär att tillsynsorganet får och skall granska tillsynsobjektet och på grundval av granskningen fatta beslut, riktat till den objektsansvariga, avseende utformningen av tillsyns- objektet. Mandatet anger vilka tvångsmedel (sanktioner) som tillsynsorganet förfogar över i förhållande till tillsynsobjekt och objektsansvarig. Dessa tvångsmedel kan avse såväl möjligheten att granska tillsynsobjektet (tillträde till lokaler m.m.) som beskaffen- heten hos detta (t.ex. stänga verksamhet, vitesföreläggande om ändring i förhållandena eller egenskaperna hos tillsynsobjektet). I det nu sagda ligger att tillsynsorganet har en mycket hög grad av oberoende i förhållande till tillsynsobjekt och objektsansvarig. Kärnan i en tillsynsrelation är alltså rätten för ett tillsynsorgan att självständigt granska ett tillsynsobjekt och att rikta krav på den för tillsynsobjektet ansvarige. Men uppdraget till tillsynsorganet begränsas inte till en möjlighet att enligt eget skön ingripa om förhållandena så skulle motivera. I tillsynsuppdraget ligger ett ansvar för att tillsynen faktiskt kommer till stånd. Det innehåller en skyldighet att följa förhållandena inom tillsynsområdet, att självständigt ingripa då förhållandena så påkallar och att därvid använda sådana metoder att granskningen ger relevanta och opartiska resultat. I ansvaret ligger också att besluta om de sanktioner som anvisats statsmakterna för situationer då tillsynsobjekten inte uppfyller ställda krav. är ett etiskt känsligt område där vuxnas önskan att få adoptera barn skall vägas mot vad som anses bäst för ett barn. Barnets bästa skall alltid ha företräde. Det är angeläget med en aktiv tillsyn på området. För att kunna bedriva en aktiv tillsyn måste adoptionsmyndigheten ha tillgång till tydliga auktorisationsvillkor som utgör ramen för tillsyns- uppdraget, tillgång till vissa tillsynsverktyg samt tillräckligt med Att myndigheten har en hög integritet i förhållande till de auktoriserade sammanslutningarna är av största vikt. Som framgår av avsnitt 6.3 vill vi utöka villkoren för auktorisation för att om möjligt säkerställa att verksamhet med internationell adoptionsförmedling bedrivs utifrån ett etiskt förhållningssätt med fokus på barns bästa. Tydligare auktorisa- tionsvillkor ger adoptionsmyndigheten utökade möjligheter till aktiv tillsyn. har rätt att få ta del av begärda handlingar. Denna möjlighet skall naturligtvis finnas kvar men kan behöva kompletteras med rätt att inhämta upplysningar. Därutöver bör adoptionsmyndigheten också ges tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhetslokaler. Det kan finnas tillfällen när det är angeläget att myndigheten får tillträde till lokalerna, utan att en sammanslutning förberetts eller samtyckt till detta. Om adoptionsmyndigheten i sin granskning upptäcker förhållanden som behöver rättas till, måste myndigheten ha möjlighet att begära rättelse (utfärda förelägganden). har begärt rättelse genom att besluta om villkor för auktorisa- tionen under löpande auktorisationsperiod. Detta förfarande har kritiserats av (beslut i ärende nr 1136-2001). Förfarandet har inte prövats i allmän förvaltningsdomstol. Enligt vår mening har adoptionsmyndigheten endast möjlighet att ställa villkor för auktorisation i samband med ett beslut om auktorisation. För att kunna utöva tillsyn löpande måste myndigheten emellertid kunna kräva att sammanslutningen avhjälper brister i verksamheten, och myndigheten bör därför ges rätt att utfärda förelägganden. Ett föreläggande skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Myndigheten skall enligt gällande bestämmelser återkalla en auktorisation om förutsättningarna för auktorisation inte längre föreligger, om sammanslutningen inte följer de villkor som upp- ställts för auktorisationen eller om en sammanslutning har vägrat att tillhandahålla begärda handlingar. Enligt vår mening skall också en vägran att följa ett lagakraftvunnet föreläggande kunna utgöra grund för återkallelse av auktorisationen. Myndigheten skall vidare återkalla en auktorisation att verka som förmedlare av inter- nationella adoptioner, om sammanslutningen inte förmedlat något barn , om det inte finns särskilda skäl. För att, såväl i som utomlands, kunna utöva en aktiv tillsyn över sammanslutningar, som har till huvudsakligt syfte att för- medla internationella adoptioner, måste adoptionsmyndigheten ha tillräckligt med resurser för sitt uppdrag. Vi är av den upp- fattningen att adoptionsmyndigheten behöver bli större personellt och att myndigheten behöver resurser för ökade utlandskontakter. förhållande till förmedlingskontakter i utlandet Myndigheten kan naturligtvis inte utöva tillsyn över utlands- kontakterna, men måste kunna göra en bedömning av kontaktens lämplighet inklusive kostnadsbilden. Detta ställer krav på utökade internationella kontakter. Vi föreslår att adoptionsmyndigheten får rätt att inhämta upp- lysningar, tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhets- lokaler och rätt att begära rättelse. Vi föreslår också att myndig- heten ges ökade resurser för att kunna utöva en aktiv tillsyn. Utredningens bedömning: Den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor behöver varken ur rättsäker- hetssynpunkt eller av andra skäl ha ledningsformen nämnd- myndighet. Myndigheten bör dock ha i stort sett samma uppgifter som i nu gällande instruktion, men bör ha en smidigare organisation. Myndigheten skall även i fortsättningen vara expertmyndighet inom området internationella adoptioner. Ansvarsförhållandet gentemot regeringen skall vara tydligt. Utredningens förslag: Vi föreslår att avvecklas som nämndmyndighet och att regeringen skapar en ny myndighet med ansvar för internationella adoptionsfrågor. Myndigheten bör ha ledningsformen enrådighetsverk med insynsråd. I den nya myndighetens instruktion bör uppgiften att underlätta adoption i av utländska barn ändras till uppgiften att myndigheten skall övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter () och om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner () samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt. Vidare bör adoptionsmyndig- heten endast betala ut statsbidrag till sammanslutningar som faktiskt förmedlar barn. Utredningen skall se över . I detta ingår att pröva myndighetens styrelses organisation och funktion i förhållande till myndighetens kansli. Antalet ärenden där styrelsen fattar beslut har minskat och de kvarstående ärendena har vanligtvis karaktären av vanliga förvaltnings- beslut. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga om inte den nuvarande styrelsen bör göras om till en vanlig myndighetsstyrelse. Detta kan innebära att myndighetens chef kan fatta beslut i de enskilda ärenden som förekommer och att styrelsebesluten inskränker sig till övergripande policyfrågor, budget, årsredovisning, viktiga remisser och liknande. Denna fråga skall prövas av utredningen. Andra frågor kopplade till detta som också skall prövas är styrelsens storlek och sammansättning och hur ofta den bör sammanträda. fram hade uppgiften att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ, framför allt () i . bistod mer aktivt dem som önskade adoptera barn. Avtal ingicks bl.a. med och . Behovet av service till myndigheter och enskilda var stort och behovet av ett samlat grepp över adoptionsverksamheten i landet blev allt mer uttalat. Mot bakgrund av detta förordnade Kungl. Maj:t om inrättande av en rådgivande nämnd inom . Denna nämnd blev början till . 1974 bildades adoptionsfrågor () inom . Nämnden bestod av nio ledamöter, bl.a. två representanter från (), och fick en egen instruktion. Den stora skillnaden mot vad som gäller var att själv förmedlade barn för adoption. slöts vidare ett samarbetsavtal mellan och AC som i huvudsak innebar att skulle sköta officiella kontakter med myndigheter och institutioner utomlands, medan AC skulle svara för informella kontakter med institutioner och enskilda utomlands. I samband med att adoptionsförmedling reglerades genom lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp, upphörde att förmedla barn. Denna uppgift skulle i stället utföras av auktoriserade sammanslutningar, över vilka fick tillsyn. Auktorisation för adoptionsförmedling meddelades av Social- styrelsen efter yttrande av . bestod alltjämt av nio ledamöter, dock enbart av representanter för samhället. I samband med en omorganisation av blev en självständig nämndmyndighet och fick uppgiften att besluta om auktorisation för adoptionsförmedling. fick en egen instruktion med i stort sett samma uppgifter som . Nämnden utökades till elva ledamöter, varav sex nominerade av riksdagspartierna. En ny uppgift för blev då att lämna yttrande till socialnämnden vad avser förmedlingssätt vid enskild adoption. Att införa lekmannarepresentation i motiverades i prop. 1984/85:16 s. 16 enligt följande. NIA:s verksamhet berör kommuner, andra myndigheter, de auktoriserade organisationerna och utländska organ. har uppgifter av en karaktär där lekmannainflytande är vanligt. De enskilda ärenden som överlämnas av de auktoriserade organisationerna har t.ex. i ett tidigare skede behandlats av kommunernas socialnämnder. Jag vill därför anmäla att jag avser att föreslå regeringen att nämnden får ett ökat parlamentariskt inslag. Dessutom bör viss särskild sakkunskap alltjämt finnas representerad i nämnden. Det kan därvid visa sig nödvändigt att utöka antalet ledamöter i nämnden. blev centralmyndighet enligt , då också lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling () trädde i kraft. Det fastställdes också att de auktoriserade sammanslutningarna inte längre skulle få göra en egen bedömning av de sökandes lämplighet som föräldrar (prop. 1996/97:91 s. 52 ff.). Endast när en auktoriserad sammanslutning vägrat adoptions- förmedling skulle ärendet tas upp av . I och med denna förändring försvann ett betydande antal enskilda ärenden hos . består av elva ledamöter som utses av regeringen. Sex av ledamöterna nomineras av riksdagspartierna, varav en är nämndens ordförande. Eftersom är en nämndmyndighet är det nämnden som har ansvaret för verksamheten och hela nämnden fattar beslut i sådana ärenden som inte har delegerats. har nio anställda. Kansliet bemannas av en direktör, fem handläggare – med juridisk, samhällsvetenskaplig, social och ekonomisk bakgrund, två administratörer för allmänna kontors- göromål, telefonservice, registrering och arkivering av ärenden. En av dessa har ansvar för NIA:s hemsida och övriga IT-frågor och sammanställning av statistik. Enligt sin instruktion skall underlätta adoption i av utländska barn, fullgöra uppgifter som ankommer på centralmyndigheten enligt lagen (1997:191) med anledning av tillträde till , fullgöra de uppgifter som anges i lagen om internationell adoptionsförmedling (tillsyn, auktorisation, pröva för- medlingssätt vid enskild adoption, efter begäran av sökanden överpröva ärenden om vägrad adoptionsförmedling), pröva utländska beslut om adoption, fördela statsbidrag till auktoriserade sammanslutningar, följa den internationella utvecklingen på området och samla information, följa utvecklingen av kostnaderna för adoptioner av utländska barn, förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal på området samt ingå avtal, bedriva informationsverksamhet samt lämna upplysningar och biträde åt myndigheter och organisationer, efter samråd med utarbeta den särskilda information som behövs för bedömning av hems lämplighet att ta emot ett barn i syfte att adoptera det, och samråda med myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör hithörande frågor. Enskilda ärenden där fattar beslut har minskat. Nedan ges exempel på några typer av lätt urskiljbara enskilda ärenden. Fr.o.m. fordras enligt lagen om internationell adoptionsförmedling särskilda skäl för att få genomföra en enskild adoption t.ex. att det gäller adoption av släktingbarn, att de sökande själva är från eller har anknytning till landet i fråga (utan att adoptionen avser ett släktingbarn) eller att de har en speciell anknytning till ett visst barn. Det ankommer på att pröva om adoptionsförfarandet är godtagbart vid dessa s.k. enskilda adoptioner. behandlade 65 ärenden avseende förfarandet vid enskild adoption, mot 2001. Beslutsfattandet är delegerat. I samtliga ärenden fann att förfarandet var godtagbart. behandlades ungefär lika många ärenden som . prövar ansökningar om godkännande av utländska adoptionsbeslut enligt förordningen (1976:834) om prövning av utländska beslut om adoption. Alternativet till att ansöka hos om sådant godkännande är att ansöka vid domstol om ett nytt beslut om adoption enligt svensk lag. Antal ärenden om godkännande av utländska adoptionsbeslut uppgick till 53, mot 2001 och 119 . Beslutsfattandet är delegerat. Ytterligare minskning är förmodligen att vänta, då allt fler länder ansluter sig till . Som en service till socialnämnderna lämnar , efter begäran av en socialnämnd, yttrande om sökandens hälsotillstånd i relation till möjligheten att bli adoptivförälder. Beslutsfattandet är delegerat om det står klart att hälsotillståndet inte är ett hinder för medgivande, i annat fall tas beslut av nämnden. inkom 58 sådana ärenden, mot 2001 och 55 . NIA:s uppgifter och verksamhet i övrigt utövar tillsyn över, håller kontinuerlig kontakt med och för en dialog med de auktoriserade sammanslutningarna och besöker deras kanslier. har genomfört årliga enkätunder- sökningar bland samtliga familjer som fick barn för adoption genom en sammanslutning under föregående år. Dessa är ett led i NIA:s tillsyn. Genom enkätsvaren får och sammanslut- ningarna information om hur familjerna ser på samman- slutningarnas sakkunskap, bemötande och den service de erbjudit. får en stor mängd förfrågningar från enskilda, andra myndigheter, organisationer, massmedia, studerande, forskare, osv. kring adoptionsverksamheten, regler och tillväga- gångssätt för att genomföra en adoption, frågor kring sjukdomar hos sökande, klagomål från sökande, adoptionsverksamheten i olika länder, statistik om adoption. följer forskning och annat utvecklingsarbete inom adoptionsområdet och informerar om aktuella rön inom adoptionsverksamheten genom sin tidning informerar, som ges ut , genom sin hemsida och genom kurser och konferenser. verkar för att kunskaperna om adoptioner av utländska barn skall upprätthållas och öka bland dem som arbetar med adoptioner. I samarbete med kommunerna anordnas särskilda utbildningsdagar för kommunala hemutredare i olika delar av landet. Deltagandet är frivilligt och bygger på att kommunerna ger sin personal möjlighet att delta, vilket långt ifrån alltid är fallet. Därutöver anordnar utbildningar i för olika yrkesgrupper som möter adopterade. gör resor till olika ursprungsländer för att besöka centrala ministerier och myndigheter, för att få en överblick över de auktoriserade sammanslutningarnas verksamhet i utlandet och få en bild av barnens situation i respektive land. Möjligheten att genomföra resor till ursprungsländerna varierar bl.a. beroende på bemanning på kansliet och resurstilldelning. Besök tas emot från olika länder för att informera om det svenska systemet, svara på frågor och för att utveckla det internationella samarbetet. bevakar utvecklingen av kostnaderna för att adoptera barn från andra länder genom att begära in uppgifter från samman- slutningarna och göra enhetliga sammanställningar av dessa uppgifter. Detta ger även sökande av adoptivbarn, liksom sammanslutningarna, möjlighet att göra bättre kostnadsjämförelser. 7.3Olika ledningsformer för myndigheter Regeringen uttrycker i En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram följande (s. 24). Mot bakgrund av de stora skillnaderna mellan myndigheterna bl.a. när det gäller verksamhet och storlek måste styrningen anpassas till respektive myndighet. I styrningen av en myndighet kommer flera olika instrument till användning: resultatstyrningen och den finansiella styrningen i regleringsbrevet, utnämning av myndighetschefen, instruktionen inklusive val av ledningsform, övriga lagar och förordningar som styr verksamheten, mål och resultatdialogen, arbetet med budgetpropositionen samt den informella dialogen med myndigheten. Det krävs en helhetssyn på verksamhetsområdet och styrinstrumenten för att en samordnad och verksamhetsanpassad styrning skall kunna uppnås. I Statskontorets rapport nämndmyndigheter (1997:7A) anges (s. 8) bl.a. följande. Det som främst kännetecknar en nämndmyndighet är ledningsformen, ansvarsområdets begränsade omfattning och organisationens ringa storlek. Besluten tas av ett kollektivt beslutsorgan, som har det fulla ansvaret för verksamheten inför regeringen. Uppgifterna är reglerade i författning eller avtal. I den mån tjänstemän har några befogenheter är dessa delegerade från respektive nämnd. Gemensamt för många nämndmyndigheter är att de kan ses som ett komplement till den myndighetsstruktur som fanns när de bildades (s. 69). Den grundläggande strukturen kan därefter ha förändrats utan att nämndmyndigheterna berörts. Därför har vår arbetshypotes varit att det kan finnas nämndmyndigheter som är kvarlevor från en förgången tid och att andra riskerar att bli det. Arbetshypotesen har i stort sett visat sig vara välgrundad. Förutsättningarna för flertalet nämndmyndigheter har förändrats eller är på väg att förändras. 1997/98:136 s. 39 f. uttalar regeringen sammanfattnings- vis följande om nämndmyndigheter. Nämndmyndighetsformen är ändamålsenlig för vissa verksamheter men bör användas sparsamt. Förutsättningar för att använda organisationsformen bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verk- samheten samt att verksamheten är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter. Varje gång skapandet av en ny nämndmyndighet övervägs, skall noga prövas om det inte finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet. Omprövning av redan existerande nämndmyndigheter får göras i mindre grupper eller enskilt vid lämpliga tillfällen, t.ex. när olika verksamheter utreds eller utvärderas. 7.3.3Styrelse med fullt ansvar I Statskontorets utvärdering Styrelser med fullt ansvar (2000:9) anges att vid denna ledningsform framgår av myndighetens instruktion vilken beslutsbefogenhet styrelsen har och att myndigheten leds av styrelsen. Styrelsens ordförande är alltid en annan person än myndighetschefen. med fullt ansvar för verksamheten bör enligt regeringen (prop. 1997/98:136 s. 48) även i fortsättningen övervägas främst för myndigheter som arbetar under affärsverks- mässiga förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. 7.3.4Styrelse med begränsat ansvar Förvaltningspolitiska kommissionen skriver bl.a. följande i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57 s. 118 f). medverkar lekmän i förvaltningen. Deras uppgift i lekmannastyrelserna är att tillföra myndigheterna ett medborgerligt omdöme och att utöva inflytande och insyn på allmänhetens vägnar. De kan främja effektiviteten i verksamheten i kraft av sina kunskaper och erfarenheter och bidra till att myndigheterna får en starkare medborgerlig förankring. Därmed kan de stärka verksamhetens legitimitet. skall ansvarsbilden i förvaltningen vara tydlig och begriplig, vilket också är en viktig demokratiaspekt. Befogenheter och skyldigheter skall vara parallellställda, ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. I verk med lekmannastyrelse uppfylls inte detta krav på ett tillfredsställande sätt. Genom att beslutsbefogenheten är uppdelad mellan verkschefen och styrelsen blir ansvaret oklart. Att styrelsen är på en gång beslutande och rådgivande gör dess roll komplex och diffus. Ledamöternas övervakande funktion är, även om den inte är närmare definierad, svår att förena med uppgiften att ingå i ledningen för den verksamhet som skall övervakas. Flera intervjuundersökningar visar att verkschefen i vissa fall har nytta av styrelsen som samtalspartner. betonas att styrelsen inte fungerar som ett ledningsorgan. Regeringen uttrycker i prop. 1997/98:136 s. 47 f. bl.a. följande. Denna ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, har sitt värde, inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen ser inget skäl att ändra denna ledningsform för myndigheter, där den fungerar väl såväl ur verksamhetens som ur regeringens styrningsperspektiv. Den kan även i fortsättningen vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt. Olika utredningar med uppgift att utreda ledningsformer för enskilda myndigheter har valt att undvika ledningsformen styrelse med begränsat ansvar. Som exempel kan nämnas för med betänkandet – roll och uppgifter (SOU 2000:57) och Utred- ningen för översyn av med betänkandet Ny organisation för (SOU 2002:57). Ledningsformen enrådighetsverk med eller utan insynsråd har bedömts tillämplig på i princip alla myndigheter (prop. 1986/87:99 s. 87 och SOU 1993:58 s. 53). Styrningsmöjligheterna via den parlamentariska ansvarskedjan riksdag-regering-myndighet bedöms väsentligt större i ett system med enrådiga myndighetschefer än i ett system med styrelser med utomstående ledamöter. Lekmän kan ges insyn och en rådgivande roll genom insynsråd. skriver bl.a. följande i betänkandet Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985:40 s. 141). Kommitténs uppfattning är således att medborgarnas inflytande i demokratiskt känsliga frågor också i myndigheter utan styrelse skall vara starkt. I övrigt är kommitténs ståndpunkt att det externa inflytandet, oavsett dess art, skall effektiveras genom att den formella regleringen av ledningsfunktionen bringas i överensstämmelse med de reella förutsättningarna. uppgift är att stödja och underlätta för verkschefen att uppfylla sitt ansvar på ett sätt som passar medborgarnas krav och behov eller är så professionellt bra som möjligt. Det är alltså fråga om externt inflytande i form av insyn, rådgivning, förankring och stöd och inte i form av ledning, uppföljning och kontroll. Regeringen har uttryckt (prop. 1997/98:136 s. 48) att lednings- formen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande i de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen.