sou · GRB342d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick skulle betala i underhållsbidrag var fastställt. Den andra förutsätt- ningen var att fadern underlät att fullgöra sin bidragsskyldighet, dvs. att i rätt tid betala det fastställda beloppet. Den tredje förut- sättningen var att barnets mor inte sammanbodde med fadern. Bidragsförskottet var alltså ursprungligen av ren förskotts- karaktär – en samhällsgaranti för faderns fastställda underhålls- bidrag – och hade en tydlig koppling till den civilrättsliga under- hållsskyldigheten. Avsikten var inte att det allmänna skulle ta över föräldrarnas försörjningsskyldighet utan syftet var att garantera att barn som inte fick ett fastställt underhållsbidrag från den bidrags- skyldige fadern i stället fick motsvarande belopp genom det all- männas försorg. Bidragsförskottets belopp var dock maximerat. Beloppet var inte enhetligt över hela landet och det var differentie- rat beroende på hur många barn modern hade vårdnaden om. I de fall modern hade ett barn varierade bidragsförskottets belopp mellan och beroende på i vilken dyrortsgrupp modern var bosatt. Dessa belopp motsvarar , omräknade med ledning av utvecklingen av levnadskostnadsindex, respektive . Om antalet bidragsberättigade barn var två uppgick förskottets storlek till mellan och – om- räknat till dagens penningvärde respektive – och om modern hade vårdnaden om tre bidragsberättigade barn lämnades förskott med mellan och , vilket motsvarar respektive . För barn ökades det årliga bidragsförskottet med (i dagens penningvärde). Som nämnts ovan lämnades emellertid bi- dragsförskott inte i andra fall än då underhållsbidrag var fastställt och inte med högre belopp än vad underhållsbidraget uppgick till. Bidragsförskottet var ursprungligen inkomstprövat såtillvida att förskottet reducerades med hänsyn till moderns inkomst och eventuella förmögenhet och, om hon var gift, även hennes makes inkomst och förmögenhet. Samhällets garanti för barnets försörj- ning var alltså subsidiär och gällde endast under förutsättning att modern inte kunde ta över faderns del av barnets försörjning. Om modern var bosatt i dyrortsgrupp 1 och hade vårdnaden om ett barn uteblev förskottet helt om hennes årsinkomst uppgick till , eller motsvarande i dagens penningvärde. (Som jämförelse kan nämnas att en manlig industriarbetares års- inkomst uppgick till vilket, om- räknat med levnadskostnadsindex, motsvaras av .) Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick Förskottet reducerades även om barnet hade egna inkomster av annat slag än från eget arbete. Anledning till att inte barnets in- komst av arbete påverkade förskottets storlek var en önskan att stimulera barnet att förvärvsarbeta och skaffa sig egna inkomster. Den ursprungliga lagen om bidragsförskott ersattes med en ny lag (prop. 1943:183, 2LU 1943:28). Dyrortsgrupperingen och differentieringen efter antalet barn bibehölls till en början men avskaffades 1948. slopades behovsprövningen i förhållan- de till moderns och hennes makes inkomster och förmögenhet. Skälet till detta var uppfattningen att bidragsförskottets funktion att utgöra en garanti för barnets rätt till underhållsbidrag så långt det var möjligt skulle jämställa barn till ensamstående föräldrar med barn till sammanboende föräldrar. Samhället borde således garan- tera faderns del i barnets underhåll utan att fråga efter om modern och hennes make hade förmåga att försörja barnet utan bidrag. Även enligt den nya lagen gällde att bidragsförskott kunde läm- nas endast i förhållande till barnets far. Efter en lagändring kunde bidragsförskott emellertid lämnas till barn, födda inom eller utom äktenskap, i fall där antingen fadern eller modern genom dom eller avtal förpliktats att betala underhållsbidrag till barnet, men där underhållsbidraget inte betalades (prop. 1956:20, 2LU 1956:3). Barn, för vilka faderskapet inte blivit fastställt, var ursprungligen utestängda från rätten till bidragsförskott. Lagen förutsatte näm- ligen att förskott skulle lämnas i förhållande till en känd far och som ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betala- des. För dessa barn infördes en möjlighet att erhålla stöd i form av s.k. särskilt barnbidrag, vars belopp motsvarade bidragsförskottets maximibelopp. överfördes dessa barn till bidragsförskottssystemet med rätt till maximalt bi- dragsförskott, men fortfarande först (prop. 1960:75, 2LU 1960:20). Motivet för denna treårsregel var att mot- verka missbruk av förmånen; detta var det påtryckningsmedel sam- hället förfogade över för att få till stånd fastställande av faderskap, vilket ansågs vara av intresse både ur barnets och ur samhällets synvinkel. Genom lag om bidragsförskott ändrades förutsätt- ningarna för rätt till bidragsförskott så att förskott kunde lämnas redan från födelsen till barn för vilka faderskapet inte blivit fast- ställt (prop. 1964:70, 2LU 1964:47). Samhällets och barnets intres- se av att faderskapet fastställdes tillgodosågs i stället genom en regel om att bidragsförskott inte lämnades om barnets vårdnads- Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick havare, utan giltigt skäl, underlät att medverka till att faderskapet fastställdes. Gemensamt för lagstiftningen om bidragsförskott från det för- månen infördes genom lag fram då den avlöstes av underhållsstödet, alltså , var kopplingen till reg- lerna i FB om föräldrars underhållsskyldighet och om underhålls- bidrag. Ursprungligen var bidragsförskottet endast en ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades men även senare, efter att det s.k. utfyllnadsbidraget införts (se nedan), fanns ett tydligt samband mellan det offentligrättsliga bidragsför- skottet och det civilrättsliga underhållsbidraget. Detta samband visar sig bl.a. i det förhållandet att det belopp den bidragsskyldiga föräldern skulle betala till staten som ersättning för utgivet bi- dragsförskott utgjordes av det genom avtal eller dom fastställda underhållsbidraget. En annan viktig koppling mellan det civilrätts- liga och det offentligrättsliga regelsystemet var att det allmänna trädde in i barnets rätt till underhållsbidrag till den del utgivet bi- dragsförskott svarade mot fastställt underhållsbidrag. Den bidrags- skyldiges betalningsansvar för en social förmån baserade sig alltså på en civilrättsligt grundad förpliktelse. Som framgått av redogörelsen ovan minskade successivt sam- bandet mellan den offentligrättsliga förmånen bidragsförskott och den civilrättsliga förpliktelsen att betala underhållsbidrag till barnet. Ett avgörande steg i denna riktning togs 1957 genom in- förandet av en särskild lag om utfyllnadsbidrag i de fall underhålls- bidraget var fastställt till ett lågt belopp (prop. 1957:139, 2LU 1957:30). Barn till ensamstående föräldrar tillförsäkrades här- igenom att det sammanlagda bidraget till deras försörjning, oavsett underhållsbidragets storlek, inte understeg denna garantinivå. Bak- grunden till att utfyllnadsbidraget infördes var att underhålls- bidragen ofta ansågs vara fastställda till alltför låga belopp (prop. 1957:139 s. 16 och 25 f.). Många barn var därför också efter bi- dragsförskottets införande beroende av fattigvård för sin försörj- ning. Reglerna om utfyllnadsbidrag fördes senare över till lag om bidragsförskott. Bidragsförskottet behöll således sin karaktär sedan införandet av en renodlad samhällsgaranti i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern. Genom införandet av utfyllnadsbidraget blev dock nivån på stödet generell i stället för individuell. ersattes bidragsförskottet av dagens stödform, under- hållsstöd (prop. 1995/96:208, 1996/97:SfU3). Genom införandet av detta stöd tunnades sambandet ut ytterligare mellan det allmännas Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick ekonomiska bistånd till barn till ensamstående föräldrar och det familjerättsliga underhållsbidraget. Kopplingen mellan de båda regelsystemen kan sägas bestå i att en förutsättning för att barnet skall vara berättigat till underhållsstöd är att den förälder barnet inte lever tillsammans med inte betalar ett underhåll som uppgår till minst det belopp barnet skulle få i underhållsstöd, dvs. I övriga fall, vare sig underhålls- bidrag är fastställt eller inte och oavsett om föräldern betalar underhåll eller inte, så har barnet rätt till underhållsstöd, antingen som fullt stöd eller som utfyllnadsbidrag utöver det underhåll för- äldern betalar. Ett annat kvarvarande samband mellan de två regelsystemen är att en förutsättning för att en förälder skall kunna åläggas åter- betalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd är att föräldern enligt FB är skyldig att betala underhållsbidrag till barnet. Det be- lopp som den bidragsskyldiga föräldern skall betala till försäkrings- kassan bestäms emellertid inte av om underhållsbidrag, utan av bestämmelserna om återbetalning i lagen om underhålls- stöd. En förälder som är återbetalningsskyldig för utgivet under- hållsstöd anses dock enligt FB ha fullgjort sin underhållsskyldighet gentemot barnet med det belopp som lämnas i underhållsstöd. 8.2Varför finns stödet och vad är det avsett att täcka? Av beskrivningen ovan framgår att det grundläggande syftet både med bidragsförskott och med underhållsstöd kan sägas vara att er- sätta ett underhåll från en förälder som barnet inte bor tillsammans med och att komplettera det bidrag till sin försörjning som barnet får från den föräldern. Tanken är alltså inte att samhällets stöd skall vara ett allmänt bidrag till barn med särlevande föräldrar. Stödet är i stället att se som en garanti för att barnet inte skall drabbas av att den bidragsskyldiga föräldern inte fullgör sin skyldighet att betala underhållsbidrag eller inte har förmåga att betala ett bidrag till barnets försörjning som är lika stort som den garantinivå som fast- lagts i den offentligrättsliga lagstiftningen (jfr prop. 1995/96:208 s. 31). Visserligen har utgångspunkten, både för bidragsförskott och för underhållsstöd, alltid varit att det stöd som lämnas till barnet skall återbetalas till det allmänna av den bidragsskyldiga föräldern. En förändring härvidlag skedde dock i och med införandet av det s.k. utfyllnadsbidraget, eftersom detta innebär att samhället lämnar en förmån till barnet utöver vad den bidrags- Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick skyldiga föräldern är skyldig att återbetala. I den mån barnet får utfyllnadsbidrag utgör detta således ett rent stöd från det allmänna. Denna förmån kan lämnas till barn vars föräldrar inte lever tillsammans oavsett barnets aktuella familjesituation. Den förälder barnet bor tillsammans med kan leva ensam eller ha bildat en ny familj men barnet är ändå berättigat till underhållsstöd liksom det tidigare hade rätt till bidragsförskott. Den ursprungliga nivån på bidragsförskottet bestämdes utifrån en avvägning mellan omsorgen om att begränsa det allmännas kostnader och en strävan att undvika att de barn det var fråga om skulle tvingas vända sig till fattigvården för att få sina behov tillgo- dosedda. Bidragsförskottet var dessutom begränsat till det belopp som underhållsbidraget fastställts till. Genom införandet av utfyll- nadsbidraget togs det första steget mot en förändring av bidragsförskottet till att avse en garantinivå, oberoende av under- hållsbidragets storlek. Det högsta belopp varmed bidragsförskott kunde utgå var då eller . Genom anknytningen till basbeloppet lag värdesäkra- des bidragsförskottet och nivån fastställdes till att motsvara av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän för- säkring. I de fall rätt till bidragsförskott förelåg i förhållande till båda föräldrarna skulle förskott lämnas med tillsammans 35 pro- cent av basbeloppet. Av förarbetena framgår inte vilka över- väganden som gjordes i fråga om vad bidragsförskottet skulle täcka och hur stor del av föräldrarnas kostnader för barnet som skulle täckas av förskottet. Det är därför oklart om tanken var att för- skottet skulle täcka hälften av kostnaderna och den andra föräldern antogs svara för den andra hälften eller om beloppet byggde på andra hänsynstaganden. Mot synsättet att bidragsförskottet skulle täcka hälften av kostnaderna för barnets behov, talar dock den ur- sprungliga starka kopplingen mellan underhållsbidrag och bidrags- förskott. Beräkningen av underhållsbidrag baseras ju inte på någon idé om hälftendelning av barnets behov mellan föräldrarna utan sker utifrån vardera förälderns ekonomiska förmåga. I princip kan en förälder tvingas bära hela kostnaden för barnets underhåll, om den andra föräldern saknar förmåga att bidra till kostnaderna för barnet. När det gäller frågan om kostnaderna för barnets underhåll skall fördelas så att vardera föräldern skall stå för hälften av dessa, kan inskjutas att detta föreslogs av (SOU 1983:51). Kommittén ansåg att en sådan modell skulle vara enkel att tillämpa och att det skulle vara en fördel att en förälders eko- SOU 2003:42 Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick nomiska ansvar för barnet bestämdes enbart utifrån den förälderns ekonomiska förutsättningar utan hänsyn till den andra förälderns ekonomi. En vanlig invändning mot en sådan hälftendelnings- modell är att den blir orättvis mot den av föräldrarna som har den lägre inkomsten. Det kan tilläggas att en sådan hälftendelning tillämpades i praxis , men i Lagberedningens förslag till lag om barn utom äktenskap avvisades denna ordning. Motiveringen var att en sådan uppdelning var orättvis mot modern, som normalt hade en sämre betalningsförmåga än fadern (1917 s. 385). Det huvudsakliga skälet till att man vid värdesäkringen av bi- dragsförskottet stannade för att beloppet skulle motsvara av basbeloppet var att detta var samma nivå som kunde utgå som barnpension från folkpensioneringen till ett barn som mist den ena eller båda föräldrarna. I förarbetena framhölls att det från barnets och vårdnadshavarens synpunkt är rimligt att samhällets kompensation för uteblivet underhåll är densamma vare sig föräldern avlidit eller om denne inte kan eller vill fullgöra sin underhållsskyldighet (prop. 1964:70 s. 35). Bidragsförskottets storlek var från ikraftträdandet av lag till och med anknuten till basbeloppet. Genom lagändringar höjdes emellertid den ursprungliga procentsatsen först år och av basbeloppet. Av förarbetena framgår inte vilka när- mare överväganden som gjordes beträffande stödets storlek och vad stödet var avsett att täcka. I stället var strävan att ytterligare förstärka det familjepolitiska stödet åt ensamstående med barn och att tillförsäkra barn till särlevande föräldrar en tillfredsställande ekonomisk grundtrygghet (prop. 1970:65 s. 6). 1981 ändrades beräkningsgrunderna för basbeloppet så att bl.a. energipriser och indirekta skatter inte längre ingick i beräknings- underlaget. För att kompensera barnfamiljerna för den långsam- mare utveckling av basbeloppet som blev följden av detta, höjdes nivån för bl.a. bidragsförskottet från till av basbeloppet fr.o.m. . Då beräkningsgrunderna för basbe- loppet återigen kom att ändras återställdes nivån för bidragsför- skottet till av basbeloppet . Vidare slopa- des reglerna om reducering av bidragsförskott då barnet uppbar barnpension eller då förskott utgick i förhållande till båda föräldrarna. Bidragsförskott lämnades av basbeloppet i förhållande till en bidragsskyldig förälder, oavsett om förskott utgick i förhållande till endast en förälder eller till båda Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick föräldrarna och oavsett om barnet uppbar barnpension från folk- pensioneringen eller inte (prop. 1987/88:171, SfU 1987/88:29). Värdesäkringen av det allmännas stöd till barn till särlevande för- äldrar genom anknytningen till basbeloppet togs bort (prop. 1994/95:25, 1994/95:FiU1). Garantinivån i bidragsför- skottet låstes då till det belopp det hade , eller . Övergången från ett basbeloppsanknutet belopp till ett i krontal bestämt bidrag var ett led i den ekonomiska politiken för att sanera statsfinanserna. I den proposition som låg till grund för lagändringen angavs att om inte den då pågående översynen av bidragsförskottslagstiftningen ledde till nettoutgifts- minskningar för på avsåg regeringen att återkomma med förslag om ytterligare sänkningar av beloppet, nämligen till från , till från och till från . Några lagförslag om sänkningar av bidragsförskottets belopp kom emellertid aldrig att läggas fram. I stället ersattes bidragsför- skottet av underhållsstödet varvid nivån för detta stöd be- stämdes till samma belopp som då gällt för bidragsför- skottet, alltså eller . I förarbetena till lagen om underhållsstöd diskuterades hur högt stödet bör vara (Ds 1996:2 s. 51 f., prop. 1995/96:208 s. 39 f., bet. 1996/97:SfU3 s. 13 f.). Både den arbetsgrupp inom Socialdeparte- mentet som utarbetade förslaget till den nya lagen, och senare regeringen i sin proposition, konstaterade att barn till särlevande föräldrar ofta har en besvärlig ekonomisk situation. Vidare anför- des att ensamförälderhushållen hade drabbats hårdare än familjer med två föräldrar av de besparingar som genomförts . –lämnades ett särskilt bidrag om till ensamstående föräldrar som kompensation för slopad skattereduktion för denna grupp. Ett fortsatt särskilt stöd till faktiskt ensamboende föräldrar som kompensation för minsk- ningen av barnbidraget föreslogs därefter av regeringen i 1994/budgetproposition men socialutskottet motsatte sig i sitt av godkända betänkande ett riktat stöd till ensamföräldrar inom ramen för barnbidraget (prop. 1994/95:100, bil. 6 s. 34 f., 1994:95:SoU15 s. 54). Arbetsgruppen föreslog att underhållsstödet skulle uppgå till eller . Den av arbetsgruppen föreslagna höjningen av bidraget med per barn och månad skulle ha ökat kostnaderna för underhållsstödet med . Mot bakgrund av de krav på besparingar Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick som förelåg, föreslog regeringen att underhållsstöd skulle lämnas med per barn och månad. Regeringens förslag godtogs av . Det beslutade beloppet angavs motsvara ungefär hälften av nor- malkostnaderna för ett barn sedan hänsyn tagits till barnbidraget (prop. 1995/96:208 s. 40 f.). Barnbidraget uppgick till . En månatlig genomsnittskostnad för ett barn skulle således, utifrån den schablonartade beräk- ningsmodell som användes i förarbetena till lagen om underhålls- stöd, uppgå till två gånger underhållsstödets belopp adderat med barnbidraget eller uttryckt i siffror 2 x + = . Motsvarande belopp , då barnbidraget uppgår till , är . Konstateras kan alltså att underhållsstödet är frikopplat från underhållsbidraget och att stödets nivå, efter att hänsyn tagits till barnbidraget, är tänkt att täcka hälften av normalkostnaderna för ett barn. om underhållsbidrag bygger inte på en sådan hälftendelning. Enligt reglerna i FB skall i stället varje förälder ut- ifrån sin ekonomiska förmåga bidra till kostnaderna för barnets behov. Tanken bakom underhållsstödet, liksom tidigare bidragsför- skottet, är således att täcka den del av normalkostnaden för ett barn som enligt det offentligrättsliga synsättet kan hänföras till den för- älder som inte bor tillsammans med barnet (prop. 1995/96:208 s. 31). Den andra hälften förväntas barnets boförälder stå för, men för denna del lämnas ingen garanti från det allmänna. Någon garan- ti lämnas inte heller till barn, vars föräldrar lever tillsammans. Den konstruktion reglerna om underhållsstöd vid växelvis boen- de fått kan uppfattas så att det allmänna i viss mån lämnar bidrag till den del av barnets försörjning som åligger boföräldern. I dessa fall är nämligen barnet berättigat till ett halvt underhållsstöd i förhållande till var och en av föräldrarna. Stödet reduceras dock med hälften av det belopp respektive förälder skulle ha ålagts att återbetala om han eller hon varit återbetalningsskyldig för underhållsstöd. Då föräldrarna lever åtskilda och barnet varaktigt bor tillsammans med dem båda, kan det underhållsstöd som lämnas ses som ett bidrag till boförälderns kostnader för barnet. Ett annat sätt att uppfatta underhållsstödet vid växelvis boende är som ett be- hovsprövat stöd för det underhåll som den andra föräldern skulle ha bidragit med. Någon civilrättsligt grundad skyldighet att betala underhållsbidrag finns dock sällan för någon av föräldrarna i dessa fall (jfr 7 kap. 6 § FB). När möjligheten till underhållsstöd vid Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick växelvis boende infördes var det uttalade syftet att underlätta för särlevande föräldrar att ta ett stort gemensamt ansvar för sina barn (prop. 1995/96:208 s. 62). Underhållsstöd vid växelvis boende ut- gör således ett ekonomiskt stöd till barn till föräldrar som inte lever tillsammans, utan att barnet med stöd av bestämmelserna i kan kräva underhållsbidrag från någon av föräldrarna. Inte heller ålägger det allmänna någon av föräldrarna återbetalningsskyldighet för det underhållsstöd som lämnas till barnet. 8.3Andra stödformer till barn och barnfamiljer Samhällets direkta ekonomiska stöd till barn och barnfamiljer sker främst genom det allmänna barnbidraget. När barnbidraget inför- des hade det till syfte att främja nativiteten, att utjämna kostna- derna för barn mellan barnfamiljer och barnlösa personer, att utjämna försörjningsbördan för barnfamiljerna och att garantera en viss minimistandard. Barnbidrag lämnas för alla barn som är bosatta i och kan därför sägas ha en mycket hög grad av generalitet. Barnbidraget uppgår till eller . Bidraget reduceras inte om det finns flera barn i hushållet. Tvärtom utbetalas s.k. flerbarns- tillägg om det i hushållet finns tre eller flera barn som är be- rättigade till barnbidrag eller studiehjälp. Barnbidraget är lika stort för alla barn oavsett om barnet lever med båda sina föräldrar, med en av dem eller inte tillsammans med någon av dem. Någon behovs- eller inkomstprövning görs alltså inte och inte heller görs någon skillnad mellan kärnfamiljer, familjer med en förälder och s.k. ombildade familjer. En annan viktig ekonomisk stödform till barnfamiljer är bo- stadsbidraget. Bidraget har haft olika mål. Bidraget i dess nuvarande utformning kan sägas vara dels ett bostadsanknutet stöd, dels ett allmänt konsumtionsstöd för barnfamiljer. Bostadsbidrag kan lämnas både till barnfamiljer och till hushåll utan barn, men i det senare fallet krävs att ingen av hushållets medlemmar har fyllt . Det är således i första hand hushåll med barn som kommer i fråga för bostadsbidrag. Inte heller beträffande bostadsbidrag görs skillnad mellan olika typer av familjebildningar. Bostadsbidragets storlek är beroende av bostadskostnaden, hus- hållets inkomst och antalet barn i hushållet. En del av bostadsbi- draget, det s.k. särskilda bidraget för hemmavarande barn, lämnas dock oberoende av bostadskostnaden och kan således sägas utgöra Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick ett inkomstprövat barnbidrag. Rätten till bidrag påverkas inte av om hushållet består av en eller två vuxna medlemmar eller om det är fråga om en kärnfamilj eller en ombildad familj. Till följd av att inkomstberäkningen för makar och sambor sker individuellt kan dock bidragets storlek påverkas av om hushållet består av en eller två vuxna, beroende på hur inkomsten är fördelad mellan de två vuxna hushållsmedlemmarna. Beträffande de allmänna barnbidragen och bostadsbidragen gör det således inte någon skillnad när det gäller rätten till bidrag eller bidragets storlek om de vuxna i familjen utgörs av barnets båda biologiska föräldrar eller om endast en av dem är det och han eller hon lever ensam eller tillsammans med en ny partner. För rätten till underhållsstöd är emellertid dessa förhållanden helt avgörande. En grundläggande förutsättning för att barnet skall vara berättigat till underhållsstöd är nämligen att barnets föräldrar inte lever tillsam- mans.