sou · GRB3116 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns flera skäl som talar för en sådan lösning, och ett av de viktigaste skälen är det fria skogsbetets värde från allmän och enskild synpunkt. De faktorer som gör att fäbodbruket kan betecknas som ett angeläget allmänt intresse har redovisats ovan under ? Om det i lagtexten bekräftas att det bete som sker på annans mark enligt stadigvarande lokal sedvana får fortsätta med stöd av lagen innebär det i princip Frågan om upphävande av ägofredslagen ett intrång i äganderätten till fast egendom. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen förutsätter ett sådant ingrepp bl.a. att intrånget görs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vidare förutsätts att intrånget kan betecknas som en rådighets- inskränkning, dvs. att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad. Det kan visserligen ifrågasättas om en rätt att hålla betesdjur på skogsmark som inte tillhör djurägaren kan betecknas som en rådig- hetsinskränkning för markägaren. Här handlar det ju närmast om att betesdjuren tillgodogör sig en naturprodukt som knappast representerar något förmögenhetsvärde för markägaren. Å andra sidan finns det också uttalanden i förarbetena till 2 kap. 18 § rgeringsformen som går ut på att stadgandet bör tillämpas generöst till förmån för den enskilde som är utsatt för det ifrågasatta in- trånget. Jag har därför ansett det rimligt att undersöka om förslaget att lagfästa sedvanebetet är förenligt med det angivna lagrummet eller grunderna för detta. Det kan vara av intresse att jämföra hur och Lagrådet tolkade begrepp angeläget allmänintresse i ett lagstiftningsärende som avsåg lagen (2002:592) om viltvårdsområdesföreningar (se bet. 1999/2000:MJU17). I detta fall ansåg att jakten på små- vilt var ett sådant angeläget allmänintresse som kunde motivera in- trång i äganderätten till fast egendom genom att tvångsvis ansluta en fastighet till ett viltvårdsområde. Härigenom blev det möjligt att tillåta att rådjur och annat småvilt jagas inom hela viltvårdsområdet oberoende av fastighetsgränserna. Lagrådet framhöll i sitt yttrande bl.a. att frågan huruvida det i detta fall handlade om ett angeläget allmänt intresse var av mer politisk än rättslig natur. Respekten för grundlagen och hänsynen till konsekvenser för framtiden kräver emellertid enligt Lagrådet att i lagstiftningsarbete begreppet angelägna allmänna intressen inte ges en uttunnad inne- börd. Enligt min mening förtjänar fäbodbruket att i ännu högre grad än det intresse som bedömdes i det angivna lagstiftningsärendet betecknas som ett angeläget allmänt intresse. Därmed bör bestäm- melsen i 2 kap. 18 § regeringsformen inte utgöra något hinder mot en lagregel av nu angivet slag. Jag är medveten om att det av personer och organisationer som värnar om äganderätten till fast egendom kan uppfattas som betänkligt att tillerkänna en viss näring en ny rättighet som s.a.s. utövas på en annan närings bekostnad. Det är därför viktigt att Frågan om upphävande av ägofredslagen framhålla att lagstödet för sedvanebetet i princip inte är avsett att ändra eller utöka de befogenheter som utövats med stöd av rådande sedvana. Vidare bör understrykas att man i det moderna skogsbruket i allmänhet inte torde betrakta ett lagom avvägt betestryck som någon nackdel. Tvärtom kan betet ha positiva effekter genom att betesdjuren håller undan slytillväxten och bidrar till den biologiska mångfalden i skogen. t.ex. har i olika sammanhang redovisat en klart positiv inställning till skogsbetet. Givetvis måste lagförslaget innehålla bestämmelser som gör det möjligt att skydda skogsplanteringar mot betande djur när detta är nödvändigt. Det anses t.ex. allmänt att getter kan orsaka skada på växande skog. Om man i lag tillerkänner en viss näring en ny rättighet bör det i lagtexten anges inom vilka ramar rättigheten får utövas. På samma sätt som föreslagits i fråga om gemensamt bete bör därför antalet djur som släpps ut på skogsbete med stöd av lagfäst sedvana begränsas med utgångspunkt i hemgårdens försörjningskapacitet. Vidare bör i lagtexten anges att fastighetsägaren inte är skyldig att helt utan begränsningar tåla det intrång som betesrätten kan ut- göra. Detta bör formuleras som att betesrätten inte får utövas om fastighetsägaren därigenom orsakas olägenhet av någon betydelse. Det är dock under alla förhållanden viktigt att den som utnyttjar eller önskar utnyttja betesrätten samråder med markägaren om det finns minsta tvivel angående markägarens positiva inställning till skogsbete. Ett sådant samråd kan ge information om att mark- ägaren har vidtagit eller planerar att vidta åtgärder som kan inne- bära att betet utgör en olägenhet som han inte rimligen behöver godta. Det kan t.ex. förhålla sig så att markägaren har för avsikt att avverka eller plantera skog eller att ändra markanvändningen i något avseende. Övriga frågor enligt utredningens lagförslag Som jag antytt bör lagtexten innehålla ett allmänt bemyn- digande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud eller villkor rörande bete på skogs- eller utmark. Sådana föreskrifter kan avse t.ex. skydd för skogsplanteringar. Eftersom förslaget angående lagstöd för sedvanebete innebär ett principiellt intrång i äganderätten till fast egendom bör det finnas Frågan om upphävande av ägofredslagen ett system för konfliktlösning om fastighetsägaren av något skäl inte vill acceptera att hans marker utnyttjas för bete. Enligt min mening talar övervägande skäl för att eventuella tvister rörande rätten till bete prövas av fastighetsdomstol. Dessa frågor kan anses ha nära samband med frågor om stängselskyldighet som enligt gäll- ande bestämmelser i ägofredslagen prövas av fastighetsdomstol i de fall när ett beslut vid en stängselförrättning överklagas. Lagförslaget bör vidare innehålla en straffbestämmelse liknande den som finns i den nu gällande ägofredslagen. Det innebär att den som uppsåtligen utnyttjar bete i strid med den föreslagna lagen eller med föreskrift som meddelats med stöd av lagen kan dömas till böter. Straffansvar för oaktsamhetsbrott bör inte förekomma i detta sammanhang. I 8 kap. finns straffbestämmelser för det fall någon uppsåtligen gör intrång på annans mark, med brottsrubriceringen egenmäktigt förfarande. Om gärningen kan lagföras som egen- mäktigt förfarande enligt bör inte ansvar ådömas enligt det nu aktuella lagförslaget. Ett alternativt system för konfliktlösning? Jag har ansett det vara av intresse att hänvisa till ett system för konfliktlösning i fråga om renskötseln som beslutat om . När renarna vandrar för att söka föda händer det att djuren kommer in på odlad mark. Den av förordade modellen innebär att man skall försöka lösa konflikterna genom samtal i stället för genom rättslig pröv- ning. Uppstår en konflikt kommer en samtalsvärd att finnas till hands. Samtalsvärdens uppgift är att få till stånd ett konstruktivt samtal som leder parterna fram till en lösning. Om samtalsvärden inte lyckas går en medlare in. Medlingen gäller då tvister om skade- ersättning. Både samtalsvärden och medlaren bekostas av staten. Enligt min bedömning är risken för konflikter i samband med fäbodbruk och annan traditionell djurhållning inte lika stor som när det gäller renskötseln. Om utvecklingen trots allt skulle leda till fler konflikter anser jag att regeringen och behöriga myndigheter bör överväga om det system som här redovisats också skulle kunna tillämpas i de frågor som omfattas av min utredning. Frågan om upphävande av ägofredslagen I promemorian anförs att en djurägare enligt 47 § ägofredslagen har strikt ansvar för de skador som hemdjur orsakar på någon annans ägor. Det innebär att djurägaren skall ersätta skadan även om han inte vållat den uppsåtligen eller genom vårdslöshet. Det strikta skadeståndsansvaret gäller även den som mottagit ett djur för att vårda eller nyttja det. När djur orsakar andra skador än skador på ägorna gäller allmänna skadeståndsregler. Grundprincipen för detta ansvar uttrycks i 2 kap. 1 § skadeståndslagen, där det stadgas att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar en person- eller sak- skada skall ersätta skadan. brukar det normalt anses att strikt skadeståndsansvar endast bör komma i fråga för sådana fall där det är motiverat av sär- skilda skäl. Exempel på strikt skadeståndsansvar är farlig verksam- het och grannelagsförhållanden. Djurhållning på betesmarker kan i sig inte anses utgöra en farlig verksamhet. Det strikta ansvaret enligt ägofredslagen torde vara grannelagsrättsligt grundat. Vid en bedömning av om ett strikt skadeståndsansvar är befogat bör i detta sammanhang hänsyn tas till risken för skada, skadans storlek och möjligheterna att visa vållande. I de fall förlupna djur kommer in på annans mark finns en risk för att de orsakar skada. Det ekonomiska värdet av skadan kan dock i många fall antas vara litet eller rent av försumbart. Även i de fall djuren trampar ner odlingar eller äter av odlade grödor uppgår normalt skadan till begränsade belopp. Det framhålls att det gällande strikta skadeståndsansvaret är begränsat så till vida att det endast avser skador på ägor och alltså inte omfattar t.ex. personskador eller skador på fordon. När det gäller möjligheterna att visa på vållande torde inte möjligheterna i här aktuella situationer på något avgörande sätt skilja sig från vad som normalt är fallet i andra skadesituationer. Omständigheterna måste sammantaget anses vara sådana att det inte kan anses motiverat att behålla bestämmelserna om strikt skadeståndsansvar. Den allmänna skadeståndsregeln i 2 kap. 1 § skadeståndslagen bör i stället tillämpas. Frågan om upphävande av ägofredslagen Det har under utredningens gång inte framkommit några omständ- igheter som talar emot bedömningen i promemorian Ds 2002:33 angående skadeståndsansvaret för djurägare. Jag instämmer i förslaget att ägofredslagens bestämmelser om strikt skadestånds- ansvar skall upphöra att gälla och att skadeståndslagens bestäm- melser om ansvar vid vållande av skada i stället skall tillämpas. I ägofredslagen finns i 52–58 §§ särskilda bestämmelser om omhändertagande av hemdjur som påträffas på annans ägor. Bestämmelserna innebär i korthet följande. Den som påträffar ett hemdjur på sina ägor har rätt att ta hand om djuret och skall genast underrätta djurets ägare. Om ägaren inte är känd skall den fastig- hetsägare som påträffat och omhändertagit djuret (intagaren) införa en kungörelse i ortstidningen. Vidare föreligger en plikt att vårda och underhålla det omhändertagna djuret. Ägare till djuret skall ersätta intagaren dennes kostnader samt ersätta eventuella skador på dennes ägor. Till dess denna lösen betalats äger intagaren rätt att kvarhålla djuret. Särskilda bestämmelser finns om hur denna lösen skall bestämmas och hur tvister skall lösas. Om ägaren efter det att en kungörelse införts ännu inte är känd skall intagaren anmäla detta till polismyndigheten. Intagaren har sedan rätt att låta sälja djuret på offentlig auktion. Bestämmelserna om omhändertagande av förlupna hemdjur till- kom vid då flertalet fastighetsägare på landsbygden bedrev lantbruk och hade goda möjligheter att inhysa hemdjur. Det var därför möjligt att ålägga den som påträffade hemdjur på sina ägor ett förhållandevis stort ansvar. Förhållandena på landsbygden har förändrats på ett sådant sätt att det kan anses rimligt att ansvaret att inhysa och försälja ett förlupet djur skall åligga ägaren till den fastighet på vilken djuret påträffas. Allmänna bestämmelser om omhändertagande av förkommet gods finns i hittegodslagen (1938:121). Lagen innehåller bestäm- melser som innebär att upphittat gods skall anmälas till polismyn- digheten eller direkt till ägaren om denne är känd. Vidare finns bestämmelser om bl.a. ersättning för kostnader om upphittarens Frågan om upphävande av ägofredslagen rätt till gods i de fall ägaren förblir okänd eller ger upp sin rätt till godset. Av 8 § hittegodslagen följer att 52–57 §§ ägofredslagen i tillämpliga delar skall lända till efterrättelse vid upphittande av hemdjur även om fall som där avses inte är för handen. Hittegodslagens bestämmelser tillämpas när det gäller andra djur än hemdjur. Det kan inte anses skäligt att behålla ägofreds- lagens bestämmelser som ålägger enskilda fastighetsägare ansvaret för omhändertagande, vård och försäljning av förlupna hemdjur. Antalet fall av upphittade hemdjur som inte genast kan åter- bördas till sina ägare är begränsat. I de allra flesta fall håller djur- ägare sina djur under tillräcklig uppsikt och inom stängsel som för- hindrar att de kan ta sig in på andra fastigheter. I de fall djuren ändå tar sig in på andra fastigheter upptäcks detta normalt av djurägaren själv eller av grannarna, varefter djurägaren tar hand om sina djur. Endast i rena undantagsfall förekommer att förlupna djur inte genast kan tas omhand av sina ägare eller att ägaren är okänd. En tillämpning av hittegodslagens bestämmelser också när det gäller hemdjur kan således antas innebära endast en försumbar ökad be- lastning för polismyndigheten. Ägofredslagens bestämmelser om omhändertagande av hemdjur samt 8 § hittegodslagen bör av redo- visade skäl kunna upphävas. Jag instämmer i den bedömning som görs i promemorian Ds 2002:33. Jag bedömer att förslagen i detta betänkande knappast får några nämnvärda ekonomiska konsekvenser. Det kan i teorin tänkas att fastighetsdomstolar och fastighetsbildningsmyndigheter får ett större antal mål och ärenden att behandla. Å andra sidan behöver länsstyrelserna inte längre befatta sig med frågor om stängsel- skyldighet, och i konsekvens härmed blir fastighetsdomstolarna inte längre belastade med överklaganden i sådana ärenden. De ny- tillkomna uppgifterna för berörda myndigheter och domstolar bör kunna av inom ramen för de resurser som är tillgängliga. 10Konsekvenser för små företags villkor I enlighet med direktiven har samråd ägt rum med för regelgranskning (NNR). Förslagen i detta betänkande berör i första hand ett antal jord- bruksföretag som bedriver en traditionell djurhållning i samband med fäbodbruk eller annan småskalig jordbruksverksamhet. Det rör sig totalt sett om en mycket liten grupp av företagare. Ett huvudsyfte med förslagen är att ge dessa företagare en starkare rättslig ställning. Rätten att hålla husdjur på bete i skogs- eller utmark förstärks, och detta gäller oavsett vem som äger betes- marken. Ansvaret för skador som husdjur orsakar på annans mark mildras enligt förslaget så att skadeståndsskyldighet endast kom- mer i fråga vid uppsåt eller oaktsamhet. Det strikta ansvaret enligt ägofredslagen försvinner således. I dessa delar innebär förslagen lättnader för den berörda gruppen av företagare. Det kan givetvis förekomma att en annan småföretagare/jordbrukare drabbas av skador på mark och gröda på grund av att husdjur som tillhör en annan företagare går lösa. Som framgår av promemorian Ds 2002:33 rör det sig härvid oftast om ganska små belopp, och det borde i de allra flesta fall finnas förutsättningar för en uppgörelse i godo mellan berörda företagare. De företag som äger skogsmark där fritt skogsbete äger rum tillhör ofta kategorin stora skogsbolag men också enskilda skogs- brukare. I områdena ovan odlingsgränsen äger staten i de flesta fall den berörda skogsmarken. Den markägare som av olika skäl inte vill acceptera det fria skogsbetet kan enligt mitt förslag i vissa fall väcka talan vid fastighetsdomstol. En juridisk process kan givetvis bli både dyrbar och komplicerad, men det finns enligt min mening ingen anledning att anta annat än att sådana processer kommer att bli utomordentligt sällsynta. Enligt gällande rätt är det för övrigt möjligt för en markägare att i en s.k. negativ fastställelsetalan vid allmän domstol försöka utverka ett förbud mot att hans fastighet Konsekvenser för små företags villkor utnyttjas för bete. Förslaget att denna typ av processer handläggs av fastighetsdomstol utgör således knappast någon förändring från småföretagandets synpunkt. Enligt förslaget skall vidare ägofredslagens bestämmelser om stängselskyldighet upphävas. Frågor om inrättande av stängsel som gemensamhetsanläggning kan i fortsättningen prövas enligt anlägg- ningslagen. Förfarandet enligt anläggningslagen förutsätter att lant- mäterimyndigheten kopplas in och kan enligt vissa uppgifter bli något mer omständligt än vad som gällt vid förrättning en- ligt ägofredslagen. Denna skillnad torde man kunna anse som mar- ginell. Även i fortsättningen kan man utgå från att stängselfrågor i de flesta fall avgörs genom civilrättsliga överenskommelser mellan berörda fastighetsägare. När det gäller kostnaderna för en eventuell förrättning enligt an- läggningslagen kan följande uppgifter vara av intresse. Enligt Lant- mäteriverkets officiella taxa kostar en lantmätare . Den sammanlagda kostnaden för en stängselförrättning blir givetvis beroende av tidsåtgången och av omständigheterna i övrigt i det enskilda fallet. Allmänt gäller att kostnaden blir högre om parterna inte är ense. Som en jämförelse kan nämnas att Lant- mäteriverket har angett några schablonbelopp för vissa standard- förrättningar. En avstyckning av en tomt mindre än kostar t.ex. ca om marken ligger utanför detaljplane- område. 11Till utredningen överlämnade skrivelser har till utredningen överlämnat ett antal skrivelser från bl.a. länsstyrelser och intresseorganisationer med önskemål om åtgärder för att stärka fäbodbrukets ställning. Mina förslag och överväganden ligger väl i linje med de synpunkter som framförts, och jag anser att de överlämnade skrivelserna får anses i huvudsak tillgodosedda. Mina förslag om övergångsbestämmelser utgår från motsvarande förslag i promemorian Ds 2002:33, med en viss redaktionell änd- ring som föranleds av mitt förslag om en ny lag om betesrätt vid fäbodbruk m.m. Övergångsbestämmelserna kommenteras i avsnitt 4 i promemorian (se bilaga 2). Jag har för min del inget att tillägga. Beträffande förslaget om en följdändring i 11 kap. 1 § byggninga- balken har jag följande kommentarer: Det är oklart om paragrafen har någon praktisk betydelse i dagens samhälle, och det framgår av ordalydelsen att den närmast tar sikte på förhållanden i äldre tider. Bestämmelsen är emellertid inte upphävd, och den innehåller bl.a. ett förbud mot att hålla betesdjur på annans enskilda skog eller mark. Med anledning härav bör ett tillägg göras som innebär att paragrafen inte gäller sådana fall av betesrätt på grund av sedvana som avses i förslaget till lag om betesrätt vid fäbodbruk m.m. 13.1Förslag till lag om betesrätt vid fäbodbruk m.m. Denna lag avser rätten att hålla djur på bete vid fäbodbruk och annan traditionell djurhållning där ostängslad skogs- eller utmark av ålder utnyttjas till bete för husdjur. Lagen tillämpas på följande djurslag, nämligen hästar, nötkreatur, får, getter, svin och fjäderfän. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för visst län eller del av län meddela föreskrifter om vilka djurslag som får utnyttja bete enligt denna lag. I paragrafen anges den föreslagna lagens räckvidd. Lagen omfattar sådana jordbruksföretag som av ålder håller betesdjur på fritt skogsbete. Normalt torde det inte innebära några svårigheter att konstatera att de företagstyper som lagen är avsedd att omfatta bedrivit sin djurhållning på detta sätt. Be- greppet fäbodbruk torde vara väl inarbetat och kräver ingen när- mare beskrivning. Ett grundläggande element i fäbodbruket är bl.a. att betesdjuren tillbringar åtminstone vinterperioden på hemgården och förflyttas till fäbodstället . Övriga företag som av ålder utnyttjar fritt skogsbete torde i huvudsak vara att hänföra till fjällnära jordbruk, däribland fjällägenheterna. Begreppet av ålder förekommer bl.a. i rennäringslagen (1971:437). I förarbetena till denna lag och till den tidigare gällande renbeteslagen hänvisas bl.a. till vad som gäller i lagstiftning och praxis angående urminnes hävd. Genom förslaget utmönstras begreppet hemdjur ur lagstiftning- en och ersätts med husdjur. Eftersom husdjur kan innefatta även andra djur som inte är till nytta i lantbruket är det lämpligt att i lagtexten ange vilka djurslag som lagen omfattar. Uppräkningen omfattar sannolikt några djurslag som i dagens läge mera sällan betar i skogsmark. I första hand lär lagen komma att tillämpas på djurslagen nötkreatur, hästar, får och getter. Bemyndigandet i paragrafens andra stycke innebär att regeringen eller av regeringen utsedd myndighet får meddela tillämpnings- föreskrifter för län eller del av län. Det kan t.ex. vara motiverat att inskränka betesrätten för sådana husdjur som kan orsaka skada i skog och mark. Det torde närmast vara som har överblick över betesförhållandena i länet och kunskaper om var de olika djurslagen kan tillåtas beta utan negativa effekter för t.ex. skogsbruket. Går en fastighetsgräns genom skogs- eller utmark som inte hålls stängslad skall marken anses upplåten till gemensamt bete för husdjur, om sådant bete stadigvarande förekommit med stöd av tidigare gällande lag. På mark som anses upplåten till gemensamt bete får inte släppas ut flera djur än som skäligen kan vinterfödas på den fastighet som har del i marken eller på grund av servitut har betesrätt där. Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 § första och tredje stycket ägo- fredslagen. Rätten att utnyttja gemensamt bete på skogs- eller utmark tillkommer dels ägare av fastighet som har del i den gemen- samma betesmarken, dels ägare av fastighet som har betesservitut som avser den gemensamma betesmarken, dels nyttjanderätts- havare till dessa båda fastighetskategorier. I övrigt hänvisas till vad som anförts i den allmänna motiveringen. Rätten att utnyttja gemensamt bete är med den föreslagna form- uleringen s.a.s. knuten till den användning som den gemensamma betesmarken stadigvarande har eller har haft som betesmark. Det innebär t.ex. att en nyetablerad fäbodbrukare bör kunna utnyttja den gemensamma betesmarken om han eller hon i övrigt uppfyller de villkor som angetts i föregående stycke angående rättsgrunder för att nyttja marken. I sådana fall är det viktigt att den ny- etablerade brukaren samråder med övriga brukare som utnyttjar marken. Kravet på stadigvarande bete innebär att det inte är till- räckligt om betesmarken utnyttjats bara vid enstaka tillfällen. Betet måste ha skett med viss regelbundenhet. Begränsningsregeln i andra stycket motsvarar den nu gällande begränsningsregeln. Den är avsedd att förebygga missbruk av betesrätten genom att en djurhållare släpper ut flera djur på gemen- samt bete än som skäligen kan hållas på hemgården/bruk- ningscentret med de försörjningsresurser som där är tillgängliga. Skogs- eller utmark som inte hålls stängslad och som utnyttjats för bete vid fäbodbruk och annan traditionell djurhållning med stöd av stadig- varande sedvana på orten får även i fortsättningen utnyttjas till bete för husdjur, om inte betet orsakar olägenhet av någon betydelse för markägaren. Från en fastighet får inte släppas ut flera djur på sådant bete än som skäligen kan vinterfödas på fastigheten. Genom denna paragraf får det s.k. sedvanebetet på skogs- och ut- mark ett uttryckligt lagstöd. I den allmänna motiveringen har skälen för förslaget i denna del utvecklats närmare. Avsikten med paragrafen är att det aktuella sedvanebetet får fortsätta med oför- ändrad omfattning och inriktning. Också här gäller att den mark som enligt stadigvarande sedvana utnyttjas eller utnyttjats för skogsbete i viss utsträckning kan utnyttjas även i samband med ny- etablering. Betet får dock inte ges en sådan omfattning att mark- ägaren drabbas av olägenhet av någon betydelse. Formuleringen innebär att det skall röra sig om en objektivt konstaterbar olägen- het, som inte är att betrakta som bagatellartad. Gränsen för vad markägaren förutsätts tåla ligger lägre än vad som följer av t.ex. 30 § skogsvårdslagen (1979:429).