sou · GRB391d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 3En ny dagordning för äldrepolitiken 3.1.1Hur väl förberett är att möta följderna av de demografiska förändringarna? har vi tagit del av ett stort antal analyser av vad en åldrande befolkning kan innebära för . Vi har lyssnat till experter inom en stor mängd områden och mött företrädare för statliga myndigheter, landsting, kommuner, organisationer och företag. Många enskilda människor i olika åldrar och i olika delar av landet har kommit till tals. Vi har ringat in några viktiga ut- maningar och frågat en rad andra aktörer: Vad kan ni göra för att möta dessa utmaningar inom de områden som ni själva arbetar med och har ansvar för? Vad anser ni att regering och riksdag bör göra? Vi tvingas konstatera att det finns flera skäl att känna allvarlig oro. Samordningen av insatser brister i alltför stor utsträckning, inte minst på den nationella nivån. Inom politiken bromsar gamla schablonbilder av åldrandet och äldre människor nytänkande och social uppfinnarförmåga. Äldre människor ses fortfarande främst i relation till vård- och omsorgsbehov och ignoreras alltför ofta när frågor om makt, diskriminering och utveckling behandlas. Det är hög tid att inse att samhället också är beroende av äldre människor, och inte enbart tvärtom. Särskilt allvarligt är det att så mycket kunskaper om åldrandet och äldre människors roll i samhället saknas. Det gör att analyser ofta måste stanna på halva vägen, med frågetecken snarare än med färdiga förslag till åtgärder. I kapitel 4 8 ger vi flera exempel på detta. Vilka strategier och metoder är effektiva för att öka män- niskors vilja och möjligheter att arbeta i högre åldrar? Vilka metoder och strategier är effektiva när det gäller att förebygga och skjuta upp behov av vård och omsorg under åldrandet? En ny dagordning för äldrepolitiken man sammanhållning och ansvarstagande över generationsgränser? Hur används de resurser som går till vård och omsorg om äldre och vilka effekter ger de? Vilken vård och omsorg ska de offentliga aktörerna utlova inför människors åldrande om tio, tjugo och , och vad kräver det av investeringar och andra förberedelser ? Bland de goda förutsättningarna finns kanske främst de äldre personerna själva. Även om skillnaderna är stora mellan olika äldre personer kommer det under allt att finnas allt fler äldre personer med bättre hälsa, bättre ekonomiska resurser samt större vilja och vana att vara aktiva i samhällslivet än hos tidigare generationer som fyllt 60, 70 eller . De strukturella förutsättningarna att möta de demografiska för- ändringarna har också förbättrats inom flera områden. Det nya pensionssystemet ger en god grund för flexibelt deltagande i arbetslivet i högre åldrar och för tydlighet i förhållandet mellan generationer. Möjligheterna att klara sig själv och bo kvar i sin ordinarie bostad har förbättrats; bara för sedan bodde många äldre människor trångt och med dålig standard. Inom vården och omsorgen finns det kunskaper och arbetsformer som tidigare saknades om hur olika behov under åldrandet kan före- byggas och tillgodoses. Men detta räcker inte. Det är hög tid att tar alla de utmaningar som följer med en åldrande befolkning på allvar. Hin- der för att fullt ut ta till vara de förutsättningar som finns måste undanröjas. Men innan detta kan ske behöver kunskapsunderlaget förbättras inom flera områden så att olika effekter av beslut går att bedöma. 3.1.2Vad krävs för hållbarhet i de politiska besluten framöver? I har diskussionen om en åldrande befolkning till stor del knutits till den stora 1940-talsgenerationen. Med tanke på hur det tar att se effekter av förebyggande insatser och hur långa infasningstider som i regel behövs för mer omfattande finansiella och organisatoriska förändringar inom välfärdssystemen börjar det redan bli sent att åstadkomma lösningar som främst utgår från 1940-talsgenerationens förutsättningar. Det gäller inom arbetslivet, på bostadsmarknaden och den långsiktiga finansieringen av vård En ny dagordning för äldrepolitiken och omsorg om äldre. Det börjar bli dags att också ge 1950- och 1960-talsgenerationernas åldrande plats i framtidsdiskussionen, lik- som livsloppen för människor i alla andra generationer som ska leva i morgondagens samhälle. De prognoser och scenarier som vi redovisar i detta slutbetän- kande antyder att utvecklingen kan delas in , som ställer olika krav på det politiska beslutsfattandet och de offentliga systemen: Fram till omkring finns det tid för beslut som kan förbättra förutsättningarna för tillväxt och välfärd under föl- jande decennier. Eftersom sådana beslut kräver kunskapsunder- lag som till stor del saknas handlar det i praktiken om en mycket liten marginal för att ta fram dessa och fatta nödvän- diga beslut. måste de dagsaktuella problem som vi ser med t.ex. sjukskrivningar bland personer i 50- och 60- årsåldrarna och inom vården och omsorgen om äldre män- niskor hanteras. finns det skäl att räkna med en ökande till- växt, men också med hårda diskussioner om hur dessa ökande tillgångar ska fördelas mellan privat och offentlig konsumtion, mellan sektorer och över generationsgränser. kommer då att ha stora grupper som är , 50-årsåldern och 20-årsåldern. Det innebär att vi kan räkna med krav på repa- rativ sjukvård som t.ex. starroperationer och höftledsopera- tioner som en ny stor grupp personer i arbetslivet åldras och en ny stor ungdomsgrupp måste få möjligheter att etablera sig i arbetslivet och på bostadsmarknaden. kommer behoven av regelbunden vård och omsorg om äldre människor att öka när andelen personer snabbt blir större. börjar den stora gene- ration som föddes närma sig de åldrar när det blir aktuellt med pension, på heltid eller deltid, och i vissa fall reparativ sjukvård av det slag som nämndes ovan. Det går inte heller att ta för givet att någon ny stor generation står beredd att gå ut i arbetslivet och bidra till de resurser som behövs för att klara välfärden. Däremot krävs det fortsatta och kanske större investeringar i utbildning av de ungdomskullar som finns (och vars storlek vi inte vet ). En ny dagordning för äldrepolitiken Dessa perspektiv ställer stora krav på de politiska besluten fram- över. Inte minst på nationell nivå måste politiker också våga avstå från förhastade beslut om genomgripande förändringar och istället snabbt förbättra möjligheterna att bedöma konsekvenserna av olika alternativa beslut. Särskilt angeläget är det att beslut som gäller långsiktiga effekter av komplexa sammanhang föregås av sårbar- hetsbedömningar av det slag som tillämpas inom t.ex. miljö- området. Bristande kunskaper utgör ett avgörande hinder för omfattande juridiska, finansiella och organisatoriska reformer inom flera av de områden som vi behandlar i detta betänkande. Både för samhället och för enskilda människor handlar dessa beslut om viktiga värden. Under sådana omständigheter är i stort sett varje förändring förknippad med betydande svårigheter att uppnå av- sedda effekter och stora risker för oförutsedda och negativa effek- ter. En sådan hållning får inte tjäna som ursäkt för passivitet. Tvärt- om är det nödvändigt att snabbt förbättra kunskapsunderlaget inom flera områden så att det går att bedöma om mer genom- gripande beslut behöver fattas . I detta slutbetänkande anges flera konkreta exempel på detta. Just miljöområdet visar för övrigt hur en tidigare diskussion om trovärdigheten i omfattande katastrofscenarier börjar avlösas av olika insatser för att mer syste- matiskt minimera risker samt stärka och ta till vara positiva för- utsättningar. 3.1.3Vilka är erfarenheterna av arbetet med den nationella handlingsplanen för äldrepolitik? Äldrepolitiken handlar om äldre människors roll i samhället och samhällets roll för äldre människor. Därför måste äldrepolitiken ses både som en del av socialpolitiken, som syftar till att minska skill- nader mellan olika grupper i samhället, och som en del av det politiska arbetet med värdefrågor, tillväxt och maktfrågor inom olika områden. Detta synsätt har också kommit att dominera i den internationella diskussionen om åldrande och de demografiska förändringar som inom några decennier kommer att märkas i stora delar av världen. Det gäller bl.a. i FN:s andra internationella handlingsplan för äldrefrågor som antogs (se avsnitt 3.3.2). En ny dagordning för äldrepolitiken Den nationella handlingsplan för äldrepolitik som beslutade om var framsynt i sin ansats att fånga in både äldre människors möjligheter och behov. Att denna ansats måste fullföljas understryks av de framtida utmaningar som vi beskriver i kapitel 2. Att befolkningen åldras kräver att samhället i vid mening klarar att möta vård- och omsorgsbehov hos äldre människor som det främjar aktivitet och delaktighet hos människor i högre åldrar och förebyggande insatser under åldrandet. Dessa om- råden hänger dessutom nära samman. För att samhället ska kunna tillgodose vård- och omsorgsbehoven hos människor i alla åldrar behöver också de resurser som äldre människor själva kan skapa tas till vara i samhället. kan vi konstatera att de mer långsiktiga insatserna inom ramen för den nationella handlingsplanen främst gällde vård och omsorg om äldre människor. Särskilt uppmärksammades frå- gor med tydlig anknytning till den traditionella äldreomsorgen medan t.ex. äldre människors ställning inom akutsjukvård och pri- märvård inte behandlades i större utsträckning. Även om de konkreta åtgärderna i handlingsplanen har givit många värdefulla kunskaper och erfarenheter saknades så tydliga målformuleringar att det säkert går att avläsa eventuella föränd- ringar inom vården och omsorgen eller andra områden. På det sättet skiljer sig handlingsplanen från motsvarande handlingsplaner inom andra politikområden som beslutat om . måste även äldrepolitiken tas på samma allvar när det gäller organisation och uppföljning. 3.1.4Vad kan äldrepolitiken bidra med ? Behövs det då en särskild äldrepolitik framöver? Ja, så länge människors möjligheter att leva sina liv begränsas av olika övre åldersgränser och så länge människor över dessa åldersstreck inte tillräckligt väl beaktas i det politiska arbetet i . Att undan- röja detta behov av en särskild äldrepolitik måste vara äldrepoli- tikens yttersta mål. Av allt att döma ligger det målet ännu långt borta. För att möta de utmaningar som anges i kapitel 2 behövs det åtgärder inom många områden. Äldrepolitiken kan ge flera viktiga bidrag, men det är också angeläget att politiska insatser för ökad tillväxt och långsiktig hållbarhet utformas med avseende En ny dagordning för äldrepolitiken på de demografiska förändringarna. Äldrepolitiken får inte bli lik- tydig med äldreomsorgspolitik, men den får inte heller bli det enda område där frågor som har att göra med det ökande antalet och den ökande andelen äldre i befolkningen behandlas. Vi menar att äldre- politikens uppgift är att främja och möjliggöra åtgärder av alla berörda aktörer inom alla berörda områden, inte att ta över dessa områden. Den roll som äldrepolitiken kan ha i förhållande till andra politikområden är att påskynda processer och samordna åtgärder i gränslandet mellan individ, samhälle och åldrande. Det är viktigt att prioriteringar mellan och inom samhällssek- torer diskuteras öppet utifrån de demografiska förändringarna. En ökande andel äldre personer kommer sannolikt att leda till att mer gemensamma resurser måste avsättas för olika former av stöd, vård och omsorg om äldre. Kan detta lösas utan omprioriteringar mellan olika delar av de offentliga utgifterna? Om inte, vilka områden kommer då att behöva stå tillbaka? Ska mindre gemensamma resur- ser gå till utbildning och andra insatser för barn och ungdomar när dessa utgör en mindre andel av befolkningen, eller krävs det tvärt- om större gemensamma insatser för att dessa mindre generationer ska kunna bidra till konkurrenskraft och den tillväxt som är nödvändig för att klara såväl privata som offentliga utgifter? På motsvarande sätt måste diskussionen om äldrepolitikens in- riktning och åtgärder hållas levande. Vad innebär den demografiska utvecklingen i fördelningen av ansvar mellan den enskilde och samhället under åldrandet? Hur kan stat, landsting och kommuner stärka både det egna ansvarstagandet och förtroendet för de insat- ser som man åtar sig att klara med gemensamma resurser och i lagreglerade former? Vilken roll kan organisationer, samfund och företag spela i detta sammanhang och hur kan samspelet mellan aktörer främjas? Att förtroendet för vården och omsorgen om äldre människor nu i viss mån sviktar kan delvis bero på att stegvisa omprioriteringar har gjorts utan samlade politiska bedömningar och beslut på nationell nivå. För denna utveckling har alla politiska partier i ansvar. De demografiska föränd- ringarna manar till ett mer långsiktigt politiskt ansvarstagande för äldrepolitikens frågor och mindre av konkreta utfästelser i enskilda delar. Att vården och omsorgen om äldre människor inger för- troende är viktigt för människors känsla av trygghet under hela livet. Ett allvarligt sviktande förtroende kan bryta sönder de system som finns och leda till att människor känner sig mer utsatta och En ny dagordning för äldrepolitiken binder upp resurser som skulle behövas för gemensam tillväxt och utveckling av rädsla för att stå utan offentlig hjälp i hög ålder. Det är också viktigt att äldrepolitiken används för att främja nya möjligheter och perspektiv på samhällsutvecklingen. Att och många andra länder kommer att ha en större grupp äldre människor än kanske något annat samhälle i historien innebär också att en ny och delvis okänd resurs uppkommer. Det pågår en livlig diskussion om hur nya teknologier ska kunna användas när det gäller t.ex. IT och bioteknik. En liknande diskus- sion saknas när det gäller möjligheterna att ta till vara de resurser som finns i en åldrande befolkning. Åldrandet medför vissa be- gränsningar i människors möjligheter att vara aktiva och delaktiga i samhället; äldre människor behöver mer av återhämtning och kan i mindre utsträckning förväntas utföra fysiskt tunga sysslor eller skaffa sig helt nya utbildningar. Men vi kan inte utgå från att män- niskor i högre åldrar ska fortsätta att bidra till samhällslivet enbart på det sätt som är möjligt. Det behövs därför lyhördhet och experimentlusta för att utveckla nya former för aktivitet, delaktig- het och inflytande. Om äldrepolitiken används på detta sätt, och om underlaget för det politiska beslutsfattandet om åldrande och äldre människors förhållanden snabbt förbättras, kan nå resultat och erfaren- heter som inget annat land ännu har uppnått. hade relativt tidigt en stor andel äldre människor i befolkningen och utvecklade bl.a. vård och omsorg vid demenssjukdomar, som länder där an- delen äldre människor senare snabbt ökat nu hämtar kunskaper och inspiration från. På motsvarande sätt finns det nu unika möjligheter att utveckla lösningar och modeller för hur både resurser och be- hov hos en åldrande befolkning kan mötas i . Om detta lyckas så kan det ge kunskaper och erfarenheter som många andra länder kommer att fråga efter. Men det kräver att alla berörda aktörer tar de frågor som vi behandlar här på allvar och arbetar offensivt och konstruktivt för att lösa dem. Vi vill att regering och riksdag nu prioriterar satsningar som kan göra till ett exempel på hur en åldrande befolkning kan vara en tillgång. En ny dagordning för äldrepolitiken 3.2Vilket samhälle ska äldrepolitiken forma? 3.2.1Varför en framtidsbild? All politik handlar om vilket samhälle som människor vill leva i. De mål, inriktningar och åtgärder som vi föreslår i detta betänkande handlar ytterst också om hur människor vill och kan forma sina liv. Den beskrivning av åldrandet och effekterna av en åldrande befolk- ning som vi gör i kapitel 2 pekar på att den framtida utvecklingen ger starka skäl att fundera över de samhällsinstitutioner som har byggts upp under det senaste seklet i ljuset av hur de påverkar livs- loppen i helhet. Om dessa institutioner skulle byggas upp , med den demografiska situation vi nu ser konturerna av, skulle då utbildning främst ses som en verksamhet för personer upp till , förvärvsarbete och karriär främst som en verksamhet för personer upp till 55 och maktutövning i alla dess aspekter som något som personer bör avstå från bara för att de lämnat arbetslivet? Äldrepolitiken måste förena nytänkande och realism. Om vi i det förra avsnittet tryckte hårt på behovet av väl underbyggda beslut så vill vi här peka ut det samhälle som vi menar att dessa beslut ska ge förutsättningar för. I vårt diskussionsbetänkande Riv ålderstrappan! (SOU 2002:29) skisserade vi en framtidsbild för de delar av äldre- politiken som omfattar äldre människors självständighet, delaktig- het och utveckling. En sådan gemensam bild av en önskvärd framtid fyller en viktig funktion för att sätta fokus på vilket sam- hälle som äldrepolitiken kan bidra till att skapa. De reaktioner som vi fått på framtidsbilden har i huvudsak varit positiva, och vi står fast vid den bild vi tecknat. Vi är medvetna om att framtidsbilden kan förefalla diffus när det gäller val av metoder, men den viktigaste uppgiften för framtidsbilder av detta slag är att peka ut en ny färd- riktning. I de följande kapitlen diskuterar vi mer ingående hur framtidsbilden kan förverkligas. Vi har avstått från att fixera framtidsbilden till ett exakt årtal. Även om det skulle bidra till att göra bilden tydligare så vore det en skenbar tydlighet. Att politiker skulle kunna sätta upp tydliga tidsplaner för så komplexa processer som det handlar om här är knappast möjligt. Vi har dock formulerat framtidsbilden med tanke på de olika perioder som beskrevs i avsnitt 3.1.2, dvs. fram till och med 2020-talet. En ny dagordning för äldrepolitiken Diskussionsbetänkandet omfattade inte vård- och omsorgs- frågor, och den framtidsbild som vi presenterade innehöll därför inga formuleringar om sådana frågor. Inför de hearingar om vård och omsorg om äldre människor som vi arrangerade kompletterade vi framtidsbilden på denna punkt. En liknande komplettering presenteras här som en del av hela fram- tidsbilden. Denna komplettering har medvetet gjorts mer nedtonad än andra delar av framtidsbilden. Det beror på att vi under arbetet funnit betydande skillnader mellan mängden visioner och utfästel- ser när det gäller olika delar av vårt uppdrag. Medan det på nationell nivå nästan helt saknas policyformuleringar och mål om äldre män- niskors roll i arbetslivet, politiken, kulturlivet, den sociala ekono- min, det ordinära boendet och samhällsplaneringen så finns det ett överrikt utbud av mål och utfästelser om vård och om- sorg om äldre människor i såväl juridiska texter som i uttalanden från politiskt ansvariga beslutsfattare. Det mest angelägna nu är inte att bidra med fler sådana formuleringar. Tvärtom behöver de utfästelser om vård och omsorg som gjorts nu disku- teras samlat inför ett långsiktigt beslut om hur målen ska förhålla sig till äldre människors behov och till de resurser som kan komma att stå till buds i samhället. Vår framtidsbild omfattar flera generationer. Där finns den genera- tion som föds . Den kommer att växa upp i ett samhälle med fler människor i 70-, 80- och 90-årsåldrarna än och kommer den att få vara med om att möta effekterna av en åldrande befolkning. Det är som vi lägger grunden för deras bild av åldrandet och ett samhälle för människor i alla åldrar, bilder som bidrar till att forma hela detta sekel. Där finns också den generation som föddes , en av de största i historia och där de äldsta fyller . Det innebär att de första tonåringarna nu börjar gå i pension, de som var de första att växa upp med en särskild ungdomskultur och de som var först med att växa upp i ett samhälle med allmänt spridd materiell välfärd. Hur kommer de att se på sig själva och sin En ny dagordning för äldrepolitiken roll i samhället? Kommer att ta över den pensionärsroll som tagit form, eller kommer de hellre att bara ha pension och leva sina liv på tvärs mot de förväntningar som finns om hur man bör bete sig efter pensioneringen? Och är samhället redo att möta deras nya krav och initiativ? Framtidsbilden omfattar också de som redan haft pension och som kommer att vara en del av vår framtid . Den omfattar även de som är och kanske märker hur de börjar ses som äldre av sina arbetsgivare, arbetskamrater och andra. Den omfattar också personer i alla andra åldrar som behövs i ett samhälle rikt på erfarenhet och mångfald. Fler möjligheter att variera livsloppet Vår framtidsbild handlar om ett samhälle med fler möjligheter att kombinera och variera arbete, fritid och samhällsengagemang än oavsett ålder. Det är ett samhälle som tar hänsyn till att fler människor lever och mår bra allt längre. Där går det att överblicka och forma ett liv som inte styckas upp i block efter normer från en annan tid med andra förutsättningar. I vår framtidsbild finns det 80-åriga studerande, 75-åriga stats- råd, 25-åriga kommunfullmäktigeordförande och 30-åringar som arbetar tillsammans med 60-åriga mentorer. Ett arbetsliv kan rym- ma flera karriärer, varvade med utbildning, familjeliv och samhälls- engagemang. Pensionen ger en ekonomisk bas, men arbete i olika former behöver inte upphöra för alla vid en viss ålder. En person som är och vill påverka politiska beslut eller arbeta frivilligt funderar inte över om han eller hon är för gammal. Ömsesidiga kontakter över generationsgränser är en självklar och omistlig del av arbetsliv, demokrati, lärande och skapande. I det samhälle vi beskriver är det allt mindre viktigt att dela upp människor efter ålder och att tala om äldre som en enhetlig grupp. Däremot har åldrandet fått större betydelse. Kunskapen om åldrandets rikedom på variationer, möjligheter till utveckling och påverkan har ökat hos myndigheter, organisationer och företag lik- som hos enskilda människor. Det är självklart för de flesta att vilja behålla och använda de resurser som man har oavsett ålder, på samma sätt som det länge har varit att trygga ålderdomen ekono- miskt. En ny dagordning för äldrepolitiken Att bli beroende av vård och omsorg är en del av livsloppet är åldrandet för de flesta förknippat med omfattande behov av vård och omsorg som gör att man blir beroende av andra. Precis som vid livets början berör i livet grundläggande frågor om vad det innebär att vara till och att vara människa. Att veta att man har tillgång till god vård och om- sorg är därför viktigt under hela livet. Människor måste kunna känna tillförsikt att gå vidare med sina liv utan oro för att stå utan den hjälp de behöver under livets sista del. De måste också veta vilken roll de har som anhöriga för att vid behov komplettera den offentliga vården och omsorgen. I vår framtidsbild kan människor i alla åldrar och i alla delar av livsloppet känna trygghet inför denna del av livet. Man vet att de offentliga instanserna har ett yttersta ansvar för att ge hjälp i detta skede, och man vet vilken hjälp som man själv eller ens anhöriga kan få utifrån egna behov. Man vet också att denna hjälp inte varierar orimligt mycket beroende på tillfälliga omständigheter och att de skillnader som finns går att förklara. De politiskt ansvariga tar ett samlat ansvar för långsiktiga prioriteringar och utfästelser och förankrar dem i en ständig dialog med medborgarna. I vår framtidsbild är det också självklart att en äldre människa som behöver omfattande vård och omsorg också är en individ med egna resurser, erfarenheter och önskemål som kan stärkas, utveck- las och tas till vara. Utveckling för både individ och samhälle Vi utgår från att åldrandet rymmer stora möjligheter till variation, dynamik och individuell utveckling. Bilderna av åldrande och äldre människor måste bli lika varierade och dynamiska som åldrandet och de måste främja människors möjligheter att utvecklas i alla åldrar. Att dessa bilder kan ändras visade den åldringsdebatt som rasade just under 1940-talsgenerationens barndom.