sou · GRB391d2 · 2004-01-01 00:00:00 — infördes i regeringsformen (RF 2 kap. 23 §) ett stadgande om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med bestämmelser. Inom EU har frågor om diskriminering på grund av ålder tagits upp i olika sammanhang. I den stadga om de grundläggande rättig- heterna i Europeiska unionen som antogs i anges i 3 kap. 21 artikeln att diskriminering på grund av bl.a. ålder skall vara förbjuden (prohibited) (EU 2000a). I 3 kap. artikel 25 anges dessutom att unionen erkänner och respekterar de äldres rätt att leva ett värdigt och oberoende liv och att delta i det sociala och kulturella livet. Redan genom Amsterdamfördraget infördes dock en artikel i om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget), som ger rådet befogenhet att, inom ramen för de befogenheter fördraget ger gemenskapen, vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning (artikel 13). Med stöd av denna artikel antog ett direktiv (EU 2000b) om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (2000/78/EG). Det behandlar diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att med- lemsstaterna får införa regler som går längre när det gäller att ta till vara likabehandlingsprincipen än vad som anges i direktiven (art. 6 resp. 8). Direktivet om likabehandling i arbetslivet skall vara genomfört i nationell rätt , med undan- tag av bestämmelserna om diskriminering på grund av ålder och funktionshinder som om det behövs inte ska vara genomförda förrän . Direktivet ingår i ett anti-diskriminerings- paket som också omfattar bl.a. ett handlingsprogram mot diskri- minering (åren 2001 2006). Skyddet mot diskriminering enligt EU:s direktiv om likabehand- ling i arbetslivet gäller endast fysiska personer. Direktivet omfattar såväl den offentliga som den privata sektorn (art. 3) och täcker både direkt och indirekt diskriminering. Även trakasserier som har samband med ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funk- tionshinder, ålder eller sexuell läggning skall anses vara diskri- minering. Inom ramen för gemenskapens befogenheter omfattar direktivet villkor för tillträde till anställning, till verksamhet som egenföretagare och till yrkesutövning, tillträde till yrkesvägledning och yrkesutbildning inklusive yrkespraktik, anställnings- och arbetsvillkor samt medlemskap i och förmåner tillhandahållna av fackföreningar, arbetsgivarorganisationer och andra yrkesorganisa- tioner. Viss särbehandling som omfattas av direktivet är dock tillåten. Det gäller särbehandling som kan motiveras med att en viss egen- skap som har samband med ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav (art. 4). Även viss särbehandling på grund av ålder är tillåten enligt direktivet om likabehandling i arbetslivet (art. 6). Direktivet innehåller också bestämmelser om positiv särbehandling, som innebär att medlemsstaterna får behålla eller besluta om särskilda åtgärder för att förhindra att personer missgynnas på någon av de diskrimineringsgrunder som direktiven omfattar eller att kompensera för ett sådant missgynnande (art. 5 resp. 7). 5.1.3Finns det åldersbarriärer i ? Det bristande intresset för negativ särbehandling på grund av ålder i skulle kunna bero på att problemet är mycket litet eller rent av obefintligt här i landet. I brist på omfattande studier som visar att så är fallet bedömer vi detta vara en alltför lättsinnig förklaring. En annan möjlig förklaring är att de åldersindelningar och åldersnormer som finns i såväl offentligt som privat liv i blivit så accepterade och institutionaliserade att de ofta inte uppfattas som styrande och hämmande för enskilda människor och för samhället i stort. De attitydundersökningar som vi refererade i kapitel 2 kan tolkas på detta sätt. Om denna tolkning är riktig så räcker det inte med att fråga människor i högre åldrar om de kän- ner sig diskriminerade. Då måste även betydelsen av de omedvetna attityder som vi diskuterade i avsnitt 2.2 tas med i detta samman- hang. En annan iakttagelse i de attitydundersökningar som vi refere- rade i kapitel 2 är att bristande respekt av människor i högre åldrar inte i första hand tycks vara ett bekymmer i deras dagliga liv, åt- minstone inte sedan människor lämnat arbetslivet. Däremot tycks det finnas ett osynliggörande av åldrandet och äldre människor i det offentliga livet som utgör en negativ särbehandling genom att beskära den bild av verkligheten som behandlas i bl.a. politik och massmedier och begränsa utvecklingen av tjänster och produkter för människor i högre åldrar. Regeringen har givit den parlamentariska Diskrimineringsutred- ningen i uppdrag att överväga en gemensam lagstiftning mot diskri- minering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden (se avsnitt 5.2). Det innebär att ålder nu utreds i relation till andra diskrimineringsgrunder också i . Vi hyser stora förhoppningar om att utredningens resultat ska leda fram till ett mer samlat arbete mot diskriminering som kan bli ett genombrott i arbetet med att synliggöra och motverka negativ sär- behandling på grund av hög ålder i alla sammanhang. Vi går dock inte närmare in på frågor om diskriminering på grund av ålder i arbetslivet och i andra sammanhang som skulle kunna leda till anmälningar av enskilda personer. 5.1.4Hur kan åldersbarriärer brytas? Hela den äldrepolitik som vi föreslår i detta betänkande syftar till att bryta åldersbarriärer och skapa förutsättningar för ett samhälle där människor inte utsätts för negativ särbehandling på grund av hög ålder. I FN:s andra internationella handlingsplan för äldre- frågor, och i den regionala implementeringsstrategi som antagits för , utgör långsiktiga insatser för att bryta åldersbarriärer hörnstenar (FN 2002a, b och c). Eftersom maktförhållanden har en avgörande betydelse för de bilder som förmedlas i samhället av människor i olika åldrar tror vi att de andra inriktningarna som vi föreslår för äldrepolitiken kraftfullt kan bidra till att åldersbarriärer bryts. På samma sätt tror vi att det behövs särskilda åtgärder mot negativ särbehandling av människor i högre åldrar för att arbetet med dessa inriktningar ska bli möjligt. Forskare som studerat ålderism och erfarenheter av arbetet mot ålderism i andra länder har betonat komplexiteten i de åtgärder som behövs. , som studerat de omedvetna attitydernas före- komst och betydelse, rekommenderar för mer långsiktiga attityd- förändringar begränsningar av exponeringen av negativa ålders- stereotyper i samhället (2002). Hon betonar att äldre människor själva har en avgörande roll i sammanhanget, men skriver att äldre människor inte alltid är sina bästa advokater eftersom många av dem tagit till sig de omedvetna nega- tiva attityder som finns om åldrande och personer i högre åldrar. Den australiensiska forskaren har, utifrån erfarenheterna av försök att påverka negativa åldersstereotyper under , listat tio förslag till fortsatta åtgärder för att minska förekomsten av ålderism i samhället (Braithwaite 2002). På olika sätt återfinns alla dessa punkter också i vårt förslag till en framtida äldrepolitik: 1.Öka medvetenheten om hur äldre människor framställs på stereotypa sätt. 2.Öka exponeringen av mångfalden i äldre människors egen- skaper. 3.Öka ansträngningarna att upptäcka och ta till vara denna mångfald i kontakterna med äldre människor. 4.Utgå medvetet från ett individperspektiv i synen på människor i högre åldrar. 5.Utveckla möjligheterna till samverkan över generationsgränser. 6.Ta till vara möjligheter att se äldre människor som attraktiva i olika sociala sammanhang. 7.Stärk institutionell praxis som främjar en norm av med- mänsklighet. 8.Gör människor i alla åldrar mindre benägna att stigmatisera försämrad funktionsförmåga och beroende av andra. 9.Revidera policytexter och praxis som stigmatiserar äldre män- niskor, i synnerhet genom att osynliggöra dessa människor. 10.Inkludera äldre människor i policyutveckling och uppföljning av policytexter. 5.2Synliggör och bekämpa negativ särbehandling på grund av hög ålder SENIOR 2005 föreslår: 36.En samlad diskrimineringslagstiftning med ålder som en av flera diskrimineringsgrunder bör införas i , och vi utgår från att läm- nar konkreta förslag på hur en sådan lagstiftning ska utformas. 37.Det statliga språkbruket om åldrande och äldre människor måste ses över och förbättras så att staten föregår med gott exempel på hur grundlagens förbud mot diskriminering på grund av ålder ska tillämpas i det offentliga livet. 38.Översynen av det statliga språkbruket bör även omfatta för- tydliganden och utmönstringar av formuleringar i lagtexter som för negativa stereotyper om åldrandet och äldre män- niskor vidare. 39.I anslutning till arbetet med att se över det statliga språk- bruket bör det anordnas seminarier eller liknande med före- trädare för branschorgan, professionsföreträdare och företag som arbetar med massmedier eller reklam och som har egna riktlinjer där diskriminering på grund av ålder kan ingå. 40.Statligt finansierad statistik bör inte innehålla några övre åldersgränser. 41.Organisationer och företag bör se över sina etiska regler och policydokument samt implementeringen av dessa i syfte att synliggöra och motverka negativ sär- behandling på grund av hög ålder. 42.Organ som arbetar med uppföljning, tillsyn och etik inom medieområdet bör uppmärksamma diskriminering på alla de grunder som anges i regeringsformen, inklusive ålder. Varför är området angeläget? Sättet att beskriva människor i olika åldrar i myndighetstexter har en starkt normbildande roll i samhället. Det gäller såväl beskriv- ningar i ord som i siffror. Varför skulle journalister, copy writers och andra bry sig om hur de framställer åldrande och äldre män- niskor om inte regeringen och de statliga myndigheterna gör det? I de prognoser över befolkning och samhällsekonomi från SCB och andra som vi refererade i avsnitt 2.2 används ofta ett starkt kategoriserande språk. Prognoserna bygger på att människor i regel förvärvsarbetar fram till . Denna åldersgräns beskriver inte i detalj dagens verklighet, där många slutar vid 62 , eller morgondagens, med avgångsskyldigheten höjd till och ett pensionssystem som premierar arbete till och längre. Genom sitt sätt att presentera prognoserna får SCB det dessutom att verka som om människor över huvud taget inte kan arbeta efter att de fyllt . I sin senaste befolkningsframskriv- ning använder SCB genomgående uttrycket icke-arbetsföra för alla som är (SCB 2003d). Formuleringen antyder att klassificeringen gjorts genom någon form av medicinsk under- sökning av enskilda individer och inte enbart efter teoretiska modeller över befolkningen. I befolkningsframskrivningen beteck- nar SCB 40–64-åringarna som de äldre arbetskraftsgenerationer- na och väljer genomgående uttrycket försörjningsbörda i stället för det mer neutrala försörjningskvot. I en annan prognos skriver SCB för övrigt om ett framtida åldringsbälte över landet (SCB 2003b). Några motiveringar eller analyser av dessa olika ordval presenteras inte, till skillnad från de utförliga redovisningar som ges av de formler och beräkningsmetoder som använts. SCB är inte ensamt i myndighetsvärlden om att använda ett språkbruk som ger negativa stereotyper av äldre människor officiell sanktion. När kategorin äldre urskiljs så sker det främst i sam- manhang som gäller beroende och sjuklighet. På statlig nivå arbetar de nya äldreskyddsombuden enbart med skyddet för äldre män- niskor som behöver vård och omsorg. I kommunerna refererar ord som äldrenämnder och äldreombudsmän ofta enbart till vård- och omsorgsområdet. Även i nu gällande lagstiftning går det att hitta exempel på for- muleringar som mera uttrycker negativa stereotyper om åldrandet än bygger på aktuell forskning. I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och dess förarbeten används termen normalt åldrande på ett sätt som skiljer sig från användningen i detta betänkande och i vanliga läroböcker om åldrandet. I 1 § punkt 3 anges att lagen omfattar personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar be- tydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett om- fattande behov av stöd eller service. I specialmotiveringen till den aktuella paragrafen framgår det att regeringen betraktade normalt åldrande som progredierande sjukdomsförlopp som leder till funktionshinder, bl.a. hjärt- och kärlsjukdomar, sjuk- domar inom skelett och rörelseorgan, senildemens och sjukdomar inom centrala nervsystemet (regeringens proposition 1992/93:159, sid. 169). Flera av de sjukdomar som regeringen nämner drabbar visserligen många äldre människor, men de följer inte med någon automatik av åldrandet. I många fall kan de också förebyggas eller uppskjutas genom olika insatser. I specialmotiveringen skriver regeringen för övrigt att dessa sjukdomar inte är helt oväntade beträffande en åldrad människa men att de kan betraktas som en katastrof om en yngre människa drabbas. Åldersgränser i offentlig statistik och undersökningar som utförs eller finansieras med offentliga medel leder ofta till att personer som är äldre än t.ex. 79 eller osynliggörs både när det gäller insamlandet av uppgifter och vid presentationen av resultaten. Eftersom antalet kvinnor över dessa åldrar är större än antalet män innebär åldersgränserna också ett problem ur jämställdhets- synpunkt. I slutbetänkandet Välfärdsbokslut för 1990-talet (SOU 2001:79) från Kommittén Välfärdsbokslut ges indirekt en bild av problematiken. Där behandlas välfärdssituationen för äldre med utgångspunkt i uppgifter om personer i åldern 75 . Kommittén konstaterar att den övre åldersgränsen i SCB:s levnads- nivåundersökning () medför att det till stor del saknas kun- skaper om välfärden bland de 200 000 personer i befolkningen som är eller äldre. Bland dessa finns ett mycket stort antal kvinnor som lever ensamma. som press, radio och tv gör viktiga insatser för att kritiskt granska fördomar och repressiva förhållanden när det bl.a. gäller genus, etnicitet och sexuell läggning saknas i stort sett helt sådana insatser när det gäller negativ särbehandling på grund av hög ålder. Snarare tycks massmedierna okritiskt föra gamla stereotyper av åldrande och äldre människor vidare. Som vi konstaterade i kapitel 2 visar forskningen om bilden av de äldre i massmedierna på ett osynliggörande av äldre människor i högre åldrar, i den mån inte äldre människor beskrivs som offer eller oväntat dugliga i något avseende trots sin ålder. kan kontrasten mellan kritisk granskning inom vissa områden och fördomsfullhet inom andra områden framträda särskilt tydligt. berättade ett nyhetsprogram i om en undersökning som gjort. Studien visade att bilder på barn i svenska barnböcker visar barn som är blonda och blåögda. Den reporter som berättade om studien antydde att resultaten visar vilka fördomar som finns i det svenska samhället. Nästa inslag var en filmrecension. Filmen handlade om en man som hamnat i 30-årskris. Recensenten tyckte att filmen var gammaldags och alltför traditionell. Särskilt illa tyckte han om att filmen försökte dölja detta genom högt tempo och snabba klipp. Den är som en pensionär i tights, sade han. En oreflekterad användning av ordet äldre kan även göra rapporteringen missvisande. När presenterade en undersökning av de politiska partier- nas kandidater i valet skedde det med på- ståendet att den typiske politikern är en äldre, högavlönad man som bor i villa. Det som saknades uppgavs vara yngre, låg- avlönade kvinnor i hyresrätt. Som framgick i avsnitt 4.3 visade undersökningen att personer som var bara var något bättre representerade än personer i åldersgruppen 18 bland dem som nominerats till kommunfullmäktige och sämst represen- terade av alla åldersgrupper bland dem som nominerats till riks- dagsvalet. Uppenbarligen valde Ekoredaktionen att beskriva den kraftigt överrepresenterade åldersgruppen 50 som äldre, medan underrepresentationen i åldersgruppen osynliggjordes både när det gällde slutsatser och gruppindelning – i detta sammanhang omfattades de inte ens av beteckningen äldre. Hur ser då människor i högre åldrar själva på publiciteten om människor i deras ålder? vid har på vårt uppdrag frågat människor mellan om de tycker att deras morgontidning skriver för lite om yngre respektive äldre människor. I genomsnitt är resultaten relativt lika för hela den studerade åldersgruppen. Skillnaderna är dock stora mellan personer i olika åldrar när det gäller synen på mediernas upp- märksamhet på äldre personer. Andelen som tycker att deras morgontidning skriver för lite om äldre människor är ungefär en femtedel bland personer . I åldern 66 stiger den till närmare hälften, och i åldern 75 till närmare två tredjedelar. Andel som instämmer i omdömen om den morgon- tidning som de oftast läser (med äldre menas här personer som är ) Skriver för lite om ungdomar Skriver för lite om äldre Källa: (se bilagedel B). Resultat från studier av innehållet i dagspressen tyder på att de äldre personernas omdömen bygger på rimliga bedömningar av vad tidningarna skriver om. Vid pågår ett arbete med att utveckla s.k. publicistiska bokslut som verktyg för utvär- deringar av dagstidningars innehåll, medarbetare och publik. Såväl som har innehållet i 16 olika tidningar utgivna i landsorten, från till , analyserats. Bland annat har åldern på intervjuade personer skattats. Resultaten visar att personer som bedömts vara mycket sällan före- kom i de studerade tidningarna (2003). I samtliga studerade typer av lokaltidningar utgjorde personer i denna ålder mindre än en tiondel av de intervjuade personerna både vid under- sökningen och . Störst andel intervjuade var i åldern 30 , mellan beroende på typ av lokal- tidning. Andelen intervjuade i åldern låg med något enstaka undantag , medan andelen intervjuade i åldern 18 i regel låg omkring 15 . Inom ramen för de publicistiska boksluten studerades också prenumeranthushållens sammansättning och medarbetarnas ålder för åtta lokaltidningar. Hushåll med minst en person som var var för de flesta tidningar överrepresenterade bland pre- numeranterna, medan sju av de studerade inte hade någon med- arbetare i denna åldersgrupp (Wadbring 2003). När det gäller TV visade en undersökning i och fem andra europeiska länder att av de personer som medverkade under bästa sändningstid var . Skillnaderna mellan länderna var små. Av den talade tiden fick personer (i SOU 2002:29 bilagedel A). Bland de äldre som medverkade eller fick yttra sig dominerade männen stort. Bland experter som yttrade sig var ingen . Bilden bekräftas i en undersökning som den svenska och tv genomförde . Nämnden studerade vilka grupper som får komma till tals i nyhets- sändningarna i SVT1, SVT2 och TV4 (). Studien visar att den stora majoriteten som fick komma till tals i TV-nyheterna var . Människor som uppskatta- des vara fick uppmärksamhet under av tiden. Vad menar vi här med äldre? Här är det knappast meningsfullt att dra någon gräns för vad som menas med äldre tvärtom handlar det om att skapa medveten- het om hur sådana gränser uppkommer och förs vidare. Hur förhåller sig inriktningen till nationella mål inom andra politikområden och statliga myndigheters ansvar? En grundläggande princip i den svenska rättsordningen är alla människors lika värde. Denna princip kommer till uttryck i bl.a. 1 kap. 2 § regeringsformen (1974:152) (RF) där det sägs att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde. anges det i denna paragraf också att det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av bl.a. ålder (vid sidan av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning och annan omständighet som gäller den enskilde som person). I propositionen Ändringar i regeringsformen sam- arbetet i EU m.m. (prop. 2001/02:72) skriver regeringen att be- greppet ålder tas med i denna paragraf som en markering av att regeringen ställer krav på att det allmänna skall verka mot diskri- minering av äldre. Ändringen av regeringsformen ger däremot inte upphov till några rättigheter för den enskilde. Inom hälso- och sjukvården har ålder som grund för priorite- ringar diskuterats ingående. Genom lag (1997:142) ändrades 2 § Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) så att det framgår att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges före- träde till vården. Av förarbeten till denna ändring framgår att hög ålder i sig inte får utesluta människor från att få en viss behandling. Den biologiska åldern, som beror på organens och kroppens funktion, måste dock få ligga till grund då man bedömer för- och nackdelar för den enskilde av en medicinsk insats. Regeringen har, som vi redan nämnt, tillkallat en parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) med uppdrag att bl.a. överväga en gemen- sam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur bestämmelserna om åldersdiskriminering i EU:s direktiv om likabehandling i arbetslivet skall genomföras i . När det gäller diskriminering på grund av ålder ska kom- mittén kartlägga i vilken utsträckning det finns behov av att införa sådan lagstiftning på andra områden än de som täcks av direktivet om likabehandling i arbetslivet. Kommittén ska också se över ansvarsområden och uppgifter för , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappombuds- mannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. I detta arbete skall kommittén överväga en sam- ordning eller sammanslagning av några eller samtliga av dessa om- budsmän. Mot bakgrund av sitt ställningstagande i fråga om ut- formningen av en framtida diskrimineringslagstiftning skall kom- mittén lämna förslag på hur tillsynen över efterlevnaden av en sådan lagstiftning skall utformas. Ett område som särskilt framhålls i direktiven är att kommittén ska överväga hur tillsynen mot ett förbud mot diskriminering på grund av ålder skall utövas. Kom- mittén skall redovisa uppdraget . Inom områden som massmedier och reklam ligger huvud- ansvaret för etik inte på myndighetsnivå utan på enskilda bransch- och professionsföreträdare. Det finns dock vissa allmänna formu- leringar i lagar och andra regelverk av betydelse här. I Radio- och TV-lagen (1996:844) kap. 6, 1 § anges att den som sänder TV- program eller som sänder ljudradioprogram efter tillstånd av regeringen skall se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Sändningstillstånden för , Sve- riges och innehåller paragrafer som anger att bolagen skall ta hänsyn till televisionens respektive ljudradions särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. för radio och TV, som enligt radio- och TV-lagen i efterhand granskar om sända program står i överensstämmelse med lagen, kommenterar detta med att bolagen skall vara varsamma med framställningar som kan uppfattas som diskriminerande mot människor av visst kön eller med viss etnisk bakgrund (). När det gället statistik anger lagen (2001:99) om officiell sta- tistik skall finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning och att den skall vara objektiv och allmänt tillgänglig (3 §). I regeringens proposition En ny statistiklagstiftning (prop. 2000/01:27) redovisas allmänna motiv för officiell statistik.