sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — framhöll i sin studie att i ett system där enbart de handlande sektorerna tillåts delta i en internationell handel med utsläppsrätter gynnas dessa sektorer i strukturomvandlingen på bekostnad av övriga sektorer3. Både förädlingsvärde och sysselsättning ökar i de handlande sek- 1Förslag till och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, KOM (2001) 581 slutlig. 2Göran : EMEC-körningar för FlexMex2. 3Detta faktum pekar på att det ur ekonomisk synpunkt är angeläget att på ett tidigt stadium låta handeln omfatta så många sektorer som möjligt. torerna med undantag av petroleumraffinaderierna, som minskar sina utsläpp till följd av en begränsad efterfrågan på petroleum- produkter, när det sätts ett tak för de totala koldioxidutsläppen. Effekten på sysselsättning och förädlingsvärde i de andra sek- torerna som omfattas av handelssystemet beror framför allt på priset på utsläppsrätter. Även om konkurrenssituationen kan kom- ma att försämras för vissa sektorer, beroende på antalet tilldelade utsläppsrätter och marknadspriset på utsläppsrätter kommer effek- terna på den internationella konkurrenssituationen att bli mindre med handelssystemet än utan handelssystemet. Det är den icke- handlande sektorn som drabbas av kraven på utsläppsreduktioner. Det är framför allt gruvor och mineralbrott samt jordbruk, fiske och skogsbruk som berörs negativt. Delegationen har i kapitel 9 analyserat om vi i bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet bör befrias från koldioxidskatten. Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av handels- systemet skall befrias från koldioxidskatten. Om delegationen i ett senare skede av utredningsarbetet skulle komma till slutsatsen att koldioxidskatten bör tas bort för berörda anläggningar, så uppstår ett finansieringsbehov. I kapitel 9 redovisar delegationen som underlag för den fortsatta diskussionen ett antal exempel på hur detta finansieringsbehov skulle kunna tillgodoses. En mer djup- gående konsekvensanalys behöver göras av dessa alternativ och kombinationer av dem. För den fortsatta diskussionen är det också väsentligt att beakta remissinstansernas synpunkter på de presen- terade alternativen. 10.2Konsekvenser för små företags arbets- förutsättningar Handelssystemet kommer att omfatta anläggningar inom energi- sektorn och energiintensiv industri. De svenska företag som berörs är av varierande storlek. Genom att handelsdirektivet för flertalet berörda anläggningstyper innehåller någon form av tröskelvärde för att omfattas, t.ex. krav på minsta produktionsvolym e.d., kan dock antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet4. För det talar också den kartläggning av berörda anläggningar som gjort på uppdrag av delegationen5. I den mån små företag berörs av systemet torde det i första hand röra sig om mindre fjärrvärmeföretag. Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att med- föra vissa nya administrativa krav på berörda företag. Det handlar i första hand om att verksamhetsutövare vars anläggningar omfattas av handelssystemet kommer att vara tvungna att ansöka om till- stånd att få släppa ut växthusgaser och om tilldelning av utsläpps- rätter, samt rapportera sina utsläpp till aktuell myndighet och överlämna motsvarande mängd utsläppsrätter. De administra- tionskostnader som dessa krav medför för företagen torde vara relativt sett mer betungande för små företag än för stora. 10.3Förslagens förenlighet med för statsstöd I handelsdirektivets artikel 10 anges att för den treårsperiod som börjar skall medlemsstaterna fördela av utsläppsrätterna gratis. Tilldelningen skall dock vara förenlig med de kriterier som anges i bilaga III till direktivet. Kommissionen skall också godkänna medlemsländernas nationella fördelningsplaner. Den tilldelning medlemsländerna väljer får heller inte strida mot . Dessa regler, som återfinns i artiklarna 87 89 i EG-fördraget, skall tillämpas om inte annat föreskrivs i fördraget. Enligt artikel 87 är 4Inom EU definieras små och medelstora företag som företag med färre än 250 anställda, som antingen har en årlig omsättning som inte överstiger eller en årlig balansomslutning som inte överstiger , och som uppfyller vissa kriterier om oberoende ställning. I det fall det är nödvändigt att skilja mellan små och medelstora företag definieras det lilla företaget som ett företag som har färre än 50 anställda, och antingen en årlig omsättning som inte överstiger , eller en årlig balansomslutning som inte överstiger , och uppfyller kriterierna om oberoende ställning. 5ÅF-Energikonsults arbete har redovisats i rapporterna Kartläggning av svenska anlägg- ningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter (), Den handlande sektorns konkurrenssituation () samt Kartläggning av svenska anlägg- ningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och uppdatering (). stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkur- rensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. För att en åtgärd skall betecknas som stöd måste den uppfylla följande kriterier: åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kost- nader som normalt belastar deras ekonomi, fördelen måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel, åtgärden måste påverka konkurrensen och handeln mellan med- lemsstaterna, och åtgärden måste vara specifik eller selektiv i det att den gynnar vissa företag eller viss produktion. Delegationens bedömning är att de förslag som lämnas i detta del- betänkande är förenliga med statsstödsreglerna. skall dock sägas att ett medlemsland inte självständigt kan avgöra om en viss åtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden. Ytterst är det kommissionen som ansvarar för tillämpningen av EU:s stats- stödsregler och kommissionen skall i samarbete med medlems- staterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Ett exempel på att delegationen vägt in denna typ av aspekter kan ges från de föreslagna reglerna för tilldelningen av utsläpps- rätter för perioden 2007. Som huvudprincip föreslår delega- tionen att tilldelningen skall bygga på historiska utsläpp. Under vissa förutsättningar föreslås dock regeringen få möjlighet att föreskriva att tilldelningen skall kunna ske med utgångspunkt i en jämförelse av anläggningens faktiska utsläpp med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). För att inte riskera att en sådan tilldelning skulle kunna strida mot föreslår dock delegationen att en anläggning vars utsläpp därvid befinns ligga under det aktuella riktmärket inte skall få någon fördel av detta, utan att i sådana fall anläggningen skall få en tilldelning motsvarande sina faktiska utsläpp. Frågor kring förenligheten med statsstödsreglerna skulle möj- ligen kunna väckas beträffande delegationens förslag att utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i särskild Delegationens förslag innebär att tilldelningen av utsläppsrätter för sådana råvarurelaterade utsläpp för perioden 2007 skall bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden 2001, med eventuella korrigeringar för prognostiserade utsläpp. Den del som möjligen skulle kunna ifrågasättas är till- delningen för prognostiserade utsläpp. Enligt delegationens mening talar dock det faktum att det i detta fall handlar om tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från råvaror som på kort sikt inte går att på ett ekonomiskt rimligt sätt byta ut, för att denna tilldelning inte är att betrakta som statsstöd. Att det rör sig om prognostiserade framtida utsläpp bör inte ha betydelse i samman- hanget, eftersom syftet endast är att möjliggöra för företagen att bedriva verksamheten på den nivå som kan förutses. I industri- processer som ger upphov till sådana råvarurelaterade utsläpp finns det trots allt inte några alternativa tillverkningssätt inom aktuell tidsperiod (2005 2007) om man vill tillverka produkten, låt vara att det eventuellt kan finnas alternativ till produkten i sig. Om koldioxidskatten skulle tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kommissionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i statsstödsreglerna är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energi- skattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten förbättras. 10.4Behov av samlad bedömning klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än ut- släppen . Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontroll- station avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. De svenska anläggningar som kommer att omfattas av det EU- omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från står för ca en tredjedel av koldioxidutsläpp.6 För att vi skall kunna nå det mål som anges klimatpolitiska beslut behöver åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn som i de icke-handlande sektorerna. För att kunna bedöma vad som är rimliga åtaganden i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna krävs därför att en samlad bedömning görs. Delegationen har dock inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att göra detta. Mot bakgrund av att det vid sidan av delegationens arbete finns ett antal andra beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar, som är av stor betydelse för de företag och anlägg- ningar som omfattas av handelsdirektivet, framhöll delegationen dock i sitt första delbetänkande att det behöver göras en överord- nad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Vidare uttalade delegationen att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen, skall kunna göras. Delegationen föreslog därför att regeringen borde låta utreda förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd. Behovet av en samlad bedömning kvarstår. Mycket av det analysarbete som behövs kan dock antas komma att ske i samband med utvärderingen av klimatpolitiken vid kontrollstation. Vid kontrollstationen kommer regeringen att utvärdera vilka resultat klimatpolitiken medfört, hur utsläppstrenden ser ut och om det behövs ytterligare åtgärder för att nå de mål som satts upp. Regeringen har också givit och i uppdrag att ta fram underlag inför utvär- deringen. Uppdraget skall redovisas . 6 Se SOU 2003:60, figur 7.1, s. 213. Genom föreliggande lagförslag genomförs och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. Av direktivet framgår att en registerförordning som reglerar de övergripande register- frågorna skall tas fram av Europeiska kommissionen. Vi har erfarit att förordningen inte kommer att finnas klar förrän . Vidare innehåller direktivet bestäm- melser om bindande riktlinjer för bl.a. övervakning och rapporte- ring. Dessa kommer inte att vara klara förrän tidigast . För att handeln med utsläppsrätter skall kunna starta krävs att det senast finns en lagreglering för tillstånds- och tilldelningsfrågor. Mot bakgrund av vad som ovan anförts om att det fortfarande saknas viktiga regleringar från EU har det inte varit möjligt att ta fram en fullständig lagstiftning som skulle, med sedvanlig svensk lagstiftningsbehandling, kunna träda i kraft . Av angivna skäl har vi därför valt att ta fram en tidsbegränsad lagstiftning som behandlar alla nödvändiga bestämmelser för att tillstånds- och tilldelningsfrågor skall kunna vara behandlade i en sådan tid att handeln med utsläppsrätter skall kunna börja . Avsikten är att regleringen som finns i denna lag skall kunna, med några små justeringar, flyttas över till en komplett lag. Av- sikten är att den kompletta lagen skall kunna vara i kraft då denna lag upphör att gälla. 11.2Förslaget till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter Ändamål och definitioner m.m. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp för . Syftet med handelsdirektivet är att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Förevarande lag som endast reglerar tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp har det begränsade syftet att hantera dessa frågor för perioden 2007 i sådan tid att handeln med utsläppsrätter kan påbörjas . 2 § I denna lag används följande beteckningar med den betydelse som här anges: 1.utsläppsrätt: ett bevis som ger rätt att släppa ut ett ton koldioxid i enlighet med bestämmelserna i denna lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, 2.anläggning: en teknisk enhet, som inte är flyttbar, där det bedrivs verksamhet som är tillståndspliktig enligt denna lag, inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineral- industri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri liksom all annan därmed direkt sammanhängande verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar, 3.utsläpp: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning, 4.verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning, 5.nytillträdande anläggning: varje anläggning där det inte bedrivs verksamhet då den nationella fördelningsplanen överlämnas till Europeiska kommissionen och som därefter meddelats tillstånd till utsläpp av koldioxid samt varje anläggning som meddelats förnyat tillstånd på grund av en ändring av anläggningens art, funktion eller utvidgning av anläggningens verksamhet, 6.nationell fördelningsplan: en av regeringen beslutad plan som tilldelningen av utsläppsrätter skall vara grundad på och som skall underställas Europeiska kommissionen för godkännande, 7.utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror: utsläpp av koldioxid som i en process bildas från kol som är bundet i den råvara som skall förädlas eller i en process där kol tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran och där processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi och där tillverkningen eller framställningen inte är utbytbar till en rimlig kostnad före utgången av , 8.utsläpp som härrör från utbytbara bränslen: utsläpp av koldioxid från fossila bränslen som används med det primära syftet att pro- ducera kraft, värme eller transportenergi. artikel 3 i handelsdirektivet.) Paragrafen innehåller definitioner av en rad begrepp som används i lagen. Flertalet av definitionerna återfinns i handelsdirektivet. Defi- nitionerna i handelsdirektivet införlivas därigenom. I förekom- mande fall har dock definitionerna anpassats till att lagen endast skall reglera frågorna om tillstånd till utsläpp av koldioxid och till- delning av utsläppsrätter samt att lagen är tidsbegränsad. Utsläpps- rätt innebär ett bevis som ger rätt att släppa ut ett ton koldioxid . När systemet med handel med utsläppsrätter är i gång skall bevisen fritt kunna överlåtas inom EU. Enligt artikel 13 kommer utsläppsrätterna att vara giltiga 2007 och annulleras in på nästa åtagandeperiod dvs. Definitionen av anläggning är i huvudsak densamma som i direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direk- tivet). Det direktivet anses genomfört i svensk lagstiftning genom och tillhörande förordningar (se prop. 1997/98:45, s. 334). Däremot finns i nämnda bestämmelser inte någon legal- definition av begreppet anläggning. I den engelska versionen av handelsdirektivet anges att det skall vara fråga om verksamheter som bedrivs on that site. Det skall således vara fråga om ett sam- manhängande område. Det kan i vart fall inte vara fråga om helt skilda områden inom samma ort. Till skillnad från handels- direktivet som, utöver utsläpp av koldioxid, även reglerar utsläpp av ytterligare fem växthusgaser innebär utsläpp i före- varande lag frigörande i atmosfären av enbart koldioxid. En defini- tion av begreppet verksamhetsutövare av samma innebörd som i handelsdirektivet finns i IPPC-direktivet. I lagen (1993:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemi- kalieolyckor finns en legaldefinition av verksamhetsutövare som kan vara till ledning vid tillämpningen. Nytillträdande anläggning motsvarar handelsdirektivets nya deltagare eller på engelska new entrants. Skälet till att begreppet nytillträdande anläggning an- vänds i stället för nya deltagare är att klargöra att det är anlägg- ningen och inte dess ägare som är ny i sammanhanget. Vidare har definitionen anpassats till det förhållandet att inte någon anlägg- ning kommer att inneha tillstånd enligt denna lag när den nationella fördelningsplanen anmäls till Europeiska kommissionen. I stället har definitionen knutits till att varje anläggning där det inte bedrivs verksamhet då den nationella fördelningsplanen inges till kommissionen och därefter erhållit nytt tillstånd är att betrakta som en nytillträdande anläggning. Med uttrycket att det inte bedrivs någon verksamhet avses inte att anläggningen till- fälligt är tagen ur drift eller att den är avsedd bara att användas temporärt eller när den särskilt behövs, t.ex. vissa kondens- kraftverk. När det gäller anläggningar som får ett förnyat tillstånd är alla sådana anläggningar att betrakta som nytillträdande anlägg- ning. De nu angivna definitionerna finns i handelsdirektivet. De tre sista definitionerna återfinns inte i handelsdirektivet. Varje med- lemsstat skall inge en nationell fördelnings- plan till kommissionen. Regeringen beslutar om en sådan plan vilken skall innehålla de principer som skall ligga till grund för till- delningen av utsläppsrätter. Delegationen har valt att vid tilldelning skilja mellan utsläpp som härrör från icke utbytbara råvaror och utsläpp som härrör från utbytbara bränslen. Det har därför varit nödvändigt att ge respektive begrepp en legaldefinition. De båda begreppen behandlas närmare i avsnitt 5.4. 3 § Regeringen skall utse den eller de myndigheter som skall hand- lägga de frågor som enligt denna lag, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, ligger på tillstånds- respektive tillsyns- myndigheten. artikel 18 i handelsdirektivet.) Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 4.5 och 5.9. Tillstånd till utsläpp av koldioxid 1 § Efter utgången av skall anläggningar som omfattas av 4 § ha tillstånd av tillståndsmyndigheten för verksamhet som medför utsläpp av koldioxid. Vad som sägs i första stycket gäller inte för en anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling och provning av nya produkter eller av nya processer. artikel 4 och bilaga I till handelsdirektivet.) Enligt paragrafens första stycke krävs tillstånd för att en anläggning inom de sektorer som finns närmare angivna i 4 § skall få släppa ut koldioxid efter utgången av . Saknas tillstånd för anlägg- ningen får den därefter inte längre bedriva verksamhet som medför utsläpp av koldioxid. Härigenom införlivas bestämmelserna i arti- kel 4 i handelsdirektivet. Det är här fråga om tillstånd enligt före- varande lag. Vilken betydelse ett tillstånd som meddelats med stöd av annan lagstiftning såsom eller äldre miljölagstiftning anges i 8 och 11 §§ vad beträffar nytillträdande anläggningar och i 13 § när det gäller återkallelse av sådant tillstånd. Enligt paragrafens andra stycke erfordras inte tillstånd för verk- samhet i anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling eller provning av nya produkter eller pro- cesser. Denna bestämmelse överensstämmer med vad som före- skrivs i bilaga I punkten 1 till handelsdirektivet. 2 § Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig och ges in till tillstånds- myndigheten. En ansökan skall innehålla uppgifter om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rapportera utsläpp av koldioxid. En ansökan skall handläggas skyndsamt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om ansökans innehåll och utformning samt om handläggning av ansökan. artikel 5 i handelsdirektivet.) I artikel 5 i handelsdirektivet finns bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd för utsläpp av växthusgaser skall innehålla för uppgifter. I artikelns punkt d) anges att ansökan skall innehålla uppgift om hur verksamhetsutövaren avser att övervaka och rap- portera utsläppen. Den bestämmelsen har tagits in paragrafens andra stycke. I paragrafens tredje stycke föreskrivs att en ansökan skall hand- läggas skyndsamt hos tillståndsmyndigheten. I paragrafens fjärde stycke ges regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om ansökans innehåll och utformning samt om hand- läggning av ansökan. Avsikten med denna delegation är bl.a. att resterande bestämmelser i artikel 5 som beskriver verksamheten inklusive den teknik som används, råvaror och insatsvaror som kan ge upphov till utsläpp samt källor till utsläpp inom anläggningen skall införlivas i svensk rätt genom förordning eller föreskrifter. 3 § Har en ansökan om tillstånd enligt 2 § ingetts till tillstånds- myndigheten får verksamheten, utan hinder av vad som sägs i 1 §, fortsätta att bedrivas tills lagakraft- vunnet beslut föreligger. Detta gäller dock längst till dess att laga- kraftvunnet avslagsbeslut föreligger. I paragrafen regleras det förhållandet att det saknas tillstånd att bedriva verksamhet. Om verksamhetsutövaren då givit in en ansökan om tillstånd skall denne kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet i avvaktan på att det finns ett lagakraft- vunnet beslut i ärendet. Anläggningar som omfattas av tillståndsplikt 4 § Anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbet- ning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri omfattas av tillståndsplikt enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen. artikel 4 och bilaga I till direktivet.) I paragrafen föreskrivs inom vilka sektorer de tillståndspliktiga an- läggningarna finns. Regeringen bemyndigas att närmare föreskriva vilket slags anläggningar det är fråga om. I bilaga I till direktivet finns anläggningarna uppräknade (se avsnitt 4.1). I bilagan finns vidare föreskrivet att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom samma sektor och inom samma anläggning eller på en och samma plats skall verksamheternas produktions- kapacitet räknas samman. 5 § För att erhålla tillstånd krävs att verksamhetsutövaren kan över- vaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. artikel 6.1 i handelsdirektivet.)