sou · GRB3115 · 2004-01-01 00:00:00 — Elhandels- och fjärr- värmeverksamheterna konkurrerar med varandra på värmemarkna- den. Dessutom är elhandelsverksamheten utsatt för ett relativt starkt konkurrenstryck på elmarknaden. På den marknaden utgör den som bedriver elhandel en aktör av många. I den konkurrens- situation elhandelsverksamheten befinner sig kan det uppkomma situationer där det kan finnas skäl för verksamhetsutövaren att, om än , överföra resurser från fjärrvärmekund- kollektivet. Möjligheterna att göra detta beror på att fjärrvärme- kunderna, när de väl valt fjärrvärmen som uppvärmningsform, normalt har större svårigheter att byta leverantör av värme än den som i stället har elvärme som uppvärmningsform. Detta för- hållande medför att möjligheterna att få full kostnadstäckning eller tillfredsställande resultat i verksamheten är större på fjärrvärme- området. Det har också, i avsaknaden av samverkanseffekt eller berörings- punkter i övrigt mellan elhandels- och fjärrvärmeverksamheterna till trots, förekommit att lokala energiföretag har kopplat ihop rabatter på fjärrvärme med elförsäljning.1 Ett sådant agerande är inte ägnat att skapa förtroende för fjärrvärmen bland kunderna och innebär även en prisdiskriminering genom att vissa fjärrvärme- kunder får lägre fjärrvärmepriser, än vad de annars skulle få, om de även köper sin el av det företag som levererar fjärrvärmen. Det är just sådana och liknande för kunderna skadliga förfaranden som kan bidra till ett bristande förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform. De bör motverkas så långt det är möjligt och rimligt. Vid en juridisk separation av verksamheterna ökas trans- parensen och därmed möjligheterna för kontroll och upptäckt av sådana åtgärder. En sådan lösning ligger också i linje med vad som redan gäller på elområdet . Det är inte något större antal företag som bedriver elhandel- och fjärrvärmeverksamhet i samma juridiska person. Den effekt som en åtskillnadsreglering kan förväntas ha för att öka kundtryggheten, kundernas förtroende för fjärrvärmen och motverka risk för konkurrenssnedvridningar på elmarknaden väger vid en bedömning över i jämförelse med konsekvenserna för de berörda energi- företagen. Mot den angivna bakgrunden finner utredningen att det är lämpligt att, inte minst av kongruensskäl mot el- och gas- marknadsutredningens förslag, kräva juridisk åtskillnad mellan företag som bedriver både elhandels- och fjärrvärmeverksamhet. Åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elproduktions- verksamhet Med produktion av el avses enbart framställning av el. Sådan framställning sker i olika produktionsanläggningar. Elproduktion med bränslen sker i kondenskraftverk, kraftvärmeverk, mottrycks- kraftverk, gasturbiner och i motorer. En samtidig produktion av el och värme görs i ett kraftvärmeverk eller ett industriellt mot- trycksverk. En betydligt större del av bränsleenergin kan då nyttiggöras än i ett kondenskraftverk. levererar värmen till ett fjärrvärmenät och den huvudsakliga elproduktionen till en öppen elmarknad. 1 har prövat denna typ av rabattsystem. Konkurrens- verkets beslut (dnr 533/1998) (Tekniska verken i ) och beslut (dnr 409/2000) (). I båda fallen, som gäller kommunala energirörelser, fann verket att energiföretaget missbrukade sin dominerande ställning på fjärrvärmemarknaden genom att tillämpa nämnda rabattsystem och därmed få konkurrensfördelar vid elförsäljningen. beslutade att ålägga företagen vid vite att upphöra med förfarandet. beslut har vunnit laga kraft. Dessa levererar sin el till kund eller till den nordiska elbörsen, NordPool. Naturligen tar elproducenterna, undantaget de som endast producerar el för eget bruk, ut ersättning för sina leveranser och de är därmed alla även att klassificeras som elhandelsföretag. Motsatsen är inte alltid fallet. Det finns mot denna bakgrund skäl att i det följande behandla den som bedriver produktion av el och handel med el på samma sätt. Det finns en betydande synergi mellan elproduktion och fjärrvärme när det gäller kraftvärmeverk. Kraftvärme är ju en de fem möjliga strategiska resurserna för fjärrvärme. Mellan övrig elproduktion och fjärrvärme är synergierna små. Det saknas därför några egentliga skäl att bedriva produktion av el tillsammans med fjärrvärmeverksamhet, undantaget elproduktion i kraftvärmeverk. I enlighet med vad som anförts ovan om elhandelsföretag bör en stark presumtion föreligga för att fjärrvärmeverksamhet skall åtskiljas från mer konkurrensutsatt verksamhet, t.ex. produktion av och handel med el. För att separera fjärrvärmeverksamhet från elproduktionsverksamhet och dela upp verksamheterna i olika juridiska personer talar främst de ökade möjligheterna att kontrollera och upptäcka olika resursöverföringar mellan verksam- hetsgrenarna till nackdel huvudsakligen för fjärrvärmekunderna. Genom den juridiska separationen åstadkoms en större transparens. Vi förordar därför att även verksamhet med produktion av el som huvudregel skall juridiskt skiljas från fjärr- värmeverksamhet. Vi får då anledning att återkomma till kraft- värmeverkens behandling nedan. Särskilda regler för kraftvärmeverk Vid genomförandet av en juridisk separation mellan fjärrvärme- verksamhet och produktion av och handel med el träffas även de produktionsanläggningar som både producerar el och värme för värmeförsörjning, s.k. kraftvärme. Med kraftvärme avses en teknik för samtidig framställning av värmeenergi och mekanisk energi i en och samma process.2 2 Se bl.a. förslag till och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi, KOM(2002) 415, COD 2002/0185, EGT C 291 E , 26.11.2002, s. 0182–0209, Celex 52002PC0415, samt gemensam ståndpunkt (EG) nr 52/2003 av , antagen av rådet i enlighet med det i artikel 251 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angivna förfarandet, inför antagandet av och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi Processen kan ske i en ångturbincykel med panna avsedda för ändamålet, gasturbincykel eller en motor. Kraftvärmepannor kan dock användas för att framställa enbart elenergi eller enbart värme- energi. En anläggning för kraftvärme kan bestå av en eller flera kraftvärmepannor, gasturbiner och motorer. Den benämns oftast som ett kraftvärmeverk. Det främsta syftet med kraftvärme och ett kraftvärmeverk är att ta tillvara betydligt mer av det använda bränslets totala energi- innehåll än vad som är möjligt i andra former av kraftanläggningar genom den samtidiga produktionen av el och värme. Den värme- energi som återstår efter framställningen av el kan antingen nyttiggöras eller förloras genom att t.ex. ledas till närmaste vattendrag. I en kraftvärmeanläggning nyttiggörs värmeenergin genom att den tillförs ett fjärrvärmesystem. Den s.k. verknings- graden – dvs. förhållandet mellan nyttiggjord energi i relation till tillfört bränsle – ligger mellan i ett svenskt kraftvärmeverk. Förhållandet kan jämföras med elproduktion i ett kondens- kraftverk där verkningsgraden uppgår till . Det är värmeunderlaget och värmekraven i verksamheten som styr valet av produktionsteknik och av bränsle. Den starka relationen till värmekrav och värmeunderlag medför att dagens kraftvärmeverk kan användas för ren elframställning – vilket innebär att den värme som uppkommer vid processen inte nyttig- görs för värmeförsörjningsändamål utan släpps ut i luften eller i ett vattendrag – t.ex. när behovet av värme är lågt eller saknas. Som konstaterats ovan finns det en betydande synergi mellan elproduktion och fjärrvärme när det gäller användning av kraft- värmeverk. I praktiken skulle ett fullständigt genomförande av den föreslagna juridiska separationen medföra att ett kraftvärmeverk måste delas upp i två olika juridiska personer. Detta låter sig inte göras med någon lätthet. Grundtanken bakom den juridiska separationen av fjärrvärme- verksamhet samt produktion av och handel med el är att fjärr- värmekunderna skall kunna känna sig trygga över att de inte belastas med högre kostnader och avgifter för sin fjärrvärme än annars skulle behöva vara fallet som ett led i fjärrvärme- och om ändring av direktiv /42/EEG, EGT C 258 E , 28.10.2003 s. 0001–0017, Celex 52003AG0052. leverantörens avsikt att finansiera dennes verksamhet på den mer konkurrensutsatta elmarknaden. Vid bedömningen av hur ett kraftvärmeverk bör behandlas åtskillnadsmässigt bör vissa speciella faktorer beaktas. En sådan faktor är att nästan alla svenska kraftvärmeverk som levererar värme till fjärrvärmesystem ägs av fjärrvärmeföretag, dvs. företag som distribuerar och säljer fjärrvärme till sina kunder. Den affärs- mässiga grundregeln är att värme är en huvudprodukt och el är en biprodukt, även om el alltid är en huvudprodukt i ett kraftvärme- verk med ett tekniskt och termodynamiskt perspektiv. Värme- produktionen är ju det spill som blir över sedan elproduktionen kramat ut den energi som är tekniskt möjlig. Detta innebär att affärsrisk ligger i en fjärrvärmerörelse och att denna rörelse tar ut vad man kan få på den konkurrensutsatta el- marknaden för sin kostnadstäckning. Resten av kostnaderna måste täckas av intäkter från värmemarknaden. Något incitament att med detta risktagande sälja ut elproduktionen till ett lägre pris än marknadspriset torde normalt inte finnas. Enligt en undersökning som utredningen gjort har det fram- kommit att i princip alla svenska kraftvärmeverk säljer sin el antingen direkt på NordPool eller till en elhandelsverksamhet, som kan ingå i samma koncern. övergripande bedöm- ning är att av den elenergi som produceras i kraft- värmeverk i de svenska fjärrvärmenäten går till elbörsen till ett marknadsmässigt pris. Utredningens förfrågningar pekar mot en motsvarande andel och vi kan därför dela denna bedömning. Den elproduktion som inte går direkt till försäljning på börsen hanteras i allmänhet genom ett närstående tradingbolag eller en tradingenhet inom företaget på ett, såvitt utredningen nu kan bedöma, affärsmässigt sätt till marknadspriser. En annan faktor att beakta är att de svenska kraftvärmeverken är så små på den nordeuropeiska elmarknaden att de, om de mot förmodan skulle sälja el under marknadspriset, inte har någon pris- påverkande roll. Elproduktion från svensk kraftvärme i anslutning till fjärrvärme utgör bara drygt en procent av den nordiska elmarknaden. Kraftvärmeverken är alltså pristagare på den nord- europeiska elmarknaden. Under angivna betingelser ser vi inte att det finns samma skäl att gå så långt som att kräva att det juridiska åtskillnadskravet beträffande fjärrvärmeverksamhet och produktion och försäljning av el skall gälla även kraftvärmeverk. Försäljning av el som framställts i ett av företagets egna kraftvärmeverk bör därför tillåtas. Ett undantag från åtskillnadskravet bör därför införas för kraftvärmeverk. Som en förutsättning för att undantag skall få göras bör dock krävas att elförsäljningen sker till marknadsmässigt pris och att elförsäljningsverksamheten redovisas skilt från annan verksamhet som kan bedrivas inom företaget. För det fall utvecklingen skulle gå i en riktning att kraftvärmeproducerad el säljs direkt till kund till annat pris än marknadsmässigt pris eller om utredningen i sitt fortsatta arbete skulle finna skäl att föreslå tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, bör frågeställningen tas upp igen i vårt slutbetänkande. Ett kraftvärmeverk skall användas huvudsakligen för samtidig produktion av elenergi och värmeenergi i en och samma process. Variationer i denna fördelning mellan de olika energiformerna bör alltså tillåtas mot bakgrund av det fluktuerande värmebehovet. I den mån ett kraftvärmeverk skulle komma att används för att t.ex. framställa enbart el, dvs. utan tillvaratagande av värmen som bildas vid framställningen, bör anläggningen inte bedömas vara en kraft- värmeanläggning i ellagens mening. 4.4.4Bör fjärrvärmeverksamhet funktionellt åtskiljas från elmarknadsverksamhet? För att den av utredningen föreslagna juridiska åtskillnaden inte endast skall genomföras formellt utan även i praktiken, vilket blivit fallet med motsvarande reglering på elområdet efter omregleringen 1996, bör en funktionell åtskillnad övervägas. Regeringen gjorde i sin proposition 2001/02:56 Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn, en analys såvitt avser bl.a. ledningsfunktioner i elnät- och elverksamhetsföretag. Regeringen konstaterade att det i relativt stor utsträckning förelåg lednings- och styrelsegemenskap mellan sådana företag. Detta förhållande ansågs inkräkta på intentionerna bakom bestämmelsen om juridisk separation i 3 kap. 2 § ellagen och därmed strida mot avsikten med bestämmelsen. Ett motiv för regleringen var att det för verksam- heten på elområdet var speciellt viktigt att den som har kontrollen över den för elöverföringen nödvändiga infrastrukturen agerar neutralt gentemot alla aktörer på den konkurrensutsatta delen av elmarknaden. I konsekvens därmed föreslog regeringen att en majoritet av styrelseledamöterna i ett elnätföretag inte får inneha samma uppdrag i ett företag som bedriver produktion av och handel med el. Vidare föreslog regeringen att verkställande direktören i ett elnätföretag på motsvarande sätt inte får ha samma post i ett elverksamhetsföretag. Något undantag för små företag föreslogs inte. El- och gasmarknadsutredningen avser enligt uppgift att föreslå att den av regeringen i nämnda proposition föreslagna regleringen införs med den ändringen att samtliga styrelseledamöter och även firmatecknare skall ingå i den krets av ledande befattningshavare som inte får vara gemensamma för elnät- och elverksamhetsföretag. Denna skärpning av åtskillnadskravet är föranledd av artikel 15 i och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG (elmarknadsdirketivet)3 som gäller elföretagskoncerner i vilka såväl elnätsverksamhet som verksamhet med produktion av och handel med el ingår. De tankegångar som låg bakom regeringens förslag och även El- och gasmarknadsutredningens förslag går i viss mån att applicera även på förhållandet mellan fjärrvärmeverksamhet på ena sidan och elmarknadsverksamhet på andra sidan. Fjärrvärmeverk- samheten är dock inte, såsom verksamheterna på elmarknaden, uppdelad på nät- resp. produktions- och handels- verksamhet. Verksamheten ställer därför inga krav på neutralitet i agerandet på fjärrvärmeområdet. I stället är en eventuell åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet föranledd i princip enbart av riskerna för konkurrenssnedvridning på elmark- naden och prisdiskriminering. Inte heller finns det några informa- tionsutbyten av värde för marknadsstrategiska eller andra åtgärder att erhålla över verksamhetsslagen vid gemensamma lednings- och styrelsefunktioner. Utredningen har ovan föreslagit en juridisk separation av fjärrvärmeverksamhet samt elmarknadsverksamhet. Det kan inled- ningsvis konstateras att gemensamma lednings- och styrelsefunk- tioner i fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet kan urholka ett sådant krav på juridisk separation som utredningen föreslår. De eftersträvade effekterna av en reglering om juridisk åtskillnad är ju att främja en rättvis fördelning av gemensamma kostnader för olika verksamheter som i sin tur skall leda till ett rättvisande pris. Genom att separera även för verksamheterna gemensamma funk- 3 EGT L 176, , s. 0037-55, Celex 32003L0054. tioner, såsom verkställande direktörer, styrelseledamöter, firmatecknare och faktureringsavdelningar, begränsas möjligheter- na för den som bedriver sådana verksamheter bl.a. att efter eget gottfinnande fördela samkostnaderna mellan verksamheterna, förfoga över företagens egendom samt träffa avtal om priser m.m. En sådan ordning är tilltalande utifrån syftet med den av utred- ningen föreslagna regleringen. En fråga av betydelse i samman- hanget är hur långt en separering även av olika gemensamma funktioner skall drivas. Eftersom den överväldigande majoriteten av aktörerna på fjärrvärmeområdet är aktiebolag finns det skäl att inrikta denna gränsdragning utifrån den organisation som före- kommer i ett sådant bolag. Styrelsen i en juridisk person ansvarar för dess organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. Det är styrelsen som utfärdar riktlinjer och anvisningar för hur verksamheten skall bedrivas samt fattar beslut i andra frågor av större betydelse för bolaget. För att den juridiska åtskillnaden inte endast skall vara formell utan även reell bör enligt utredningens mening inte ledningen för ett fjärrvärmeföretag, som ofta bedriver sin verksamhet med en dominerande ställning inom sitt verksamhetsområde, även få utgöra ledning i ett företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Det kan förekomma att en gemensam styrelse inte alltid kan, med- vetet eller omedvetet, agera för resp. företags bästa i enlighet med vad som borde krävas av en styrelseledamot. Detta kan bero på konflikter med intressen i ett annat företag där styrelsen är gemensam. I fråga om den avvägning av var gränsen skall dras för gemenskap på styrelsenivå anser utredningen att det bör kunna komma i fråga att enskilda styrelseledamöter är gemensamma i de juridiska personer som bedriver fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverk- samhet. En sådan styrelseledamots eventuella dubbla lojaliteter lär inte kunna avspegla sig i de beslut som styrelsen fattar. Annorlunda förhåller det sig om antalet gemensamma styrelseledamöter uppgår till en majoritet av styrelsen. De från särintressena i ett annat företag avskurna styrelseledamöterna, vilka i denna egenskap får anses enbart ha det egna företagets intressen för ögonen, kan då inte längre balansera den övervikt av stridiga intressen eller dubbla lojaliteter som kan uppkomma mellan verksamheterna i de för styrelsemajoriteten gemensamma företagen. Det bör alltså inte vara tillåtet att en majoritet av styrelseledamöterna är gemensamma. Vid förhållanden där hälften av styrelsens ledamöter är gemen- samma på angivet sätt bör ordföranden av motsvarande anledning inte få vara gemensam mellan företagen. Denna har ju i egenskap av ordförande utslagsrösten vid lika röstetal och därmed möjlighet till påverkan på företagets verksamhet i likhet med vad som anförts om styrelsemajoriteten. Av samma balansskäl finner utredningen att företagets intressen är tillräckligt tillgodosedda även om en minoritet av styrelsen är gemensam med styrelsen i ett företag som skall vara juridiskt åtskiljt från förstnämnda. Mot bakgrund av det anförda och för att i praktiken genomföra den avsedda åtskillnaden mellan fjärrvärme- och elmarknadsverk- samhet är det utredningens mening att ett förbud mot gemensam styrelsemajoritet och, då hälften av styrelsen är gemensam, gemen- sam ordförande i som bedriver fjärrvärme- verksamhet och elmarknadsverksamhet bör införas. En verkställande direktör är en av en juridisk person, huvud- sakligen ett aktiebolag, anställd person med långtgående makt- befogenheter. Denna har till uppgift att ansvara för den löpande förvaltningen av den juridiska personens angelägenheter. I detta arbete har verkställande direktören att följa de riktlinjer och anvisningar för hur verksamheten skall bedrivas som styrelsen beslutat om. Verkställande direktören har även befogenhet att, vid situationer där styrelsens beslut inte kan avvaktas utan väsentliga olägenheter, vidta åtgärder utan styrelsens bemyndigande. Det är även den verkställande direktören som har att se till att bok- föringen av företagets verksamhet sker enligt lag. Risken för att kundernas ställning på el- respektive fjärrvärme- området försämras genom t.ex. egendomsöverföringar mellan före- tag är större om samma personer tillåts leda fjärrvärmeverksam- heten och elmarknadsverksamheten inom en och samma koncern. Det har i ECON:s undersökning anförts att gemensam verk- ställande direktör kan ge vissa fördelar genom att denna därmed har en överblick över och personlig kännedom om verksamheterna. Dessa faktorer kan indirekt ge positiva ekonomiska effekter för hela koncernen. Även för en verkställande direktör som är gemensam för den som bedriver fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet kan det dock uppkomma situationer där intressena i de olika företagen kan komma att inverka på varandra. I likhet med vad vi anfört ovan om styrelseledamöternas dubbla lojaliteter finns det skäl att kräva separation även av verkställande direktörer i de aktuella verksam- heterna. Det bör alltså enligt utredningens mening införas ett förbud mot att den som bedriver fjärrvärmeverksamhet och elmarknads- verksamhet har gemensam verkställande direktör. Förslaget över- ensstämmer med vad El- och gasmarknadsutredningen avser föreslå skall gälla på elmarknaden i övrigt, dvs. mellan elnätverksamhet och verksamhet med produktion av och handel med el. Avvikelser i förhållande till El- och gasmarknadsutredningens förslag Enligt vad utredningen erfarit avser El- och gasmarknads- utredningen föreslå att ett elnätföretags alla styrelseledamöter, verkställande direktörer och firmatecknare inte får inneha samma position i ett företag som bedriver elverksamhet. Som framgått av vårt resonemang i föregående avsnitt finner vi för vår del att det inte bör föreslås någon funktionell åtskillnad beträffande fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet utöver den som gäller styrelsemajoriteten, ordförande vid jämnt antal ledamöter och verkställande direktören. El- och gasmarknadsutredningen går alltså längre i sitt förslag än vad vi föreslår skall gälla för elmarknadsföretag i förhållande till fjärrvärmeföretag. Deras förslag torde i stor utsträckning bygga på kravet att i tillräcklig utsträckning genomföra elmarknads- direktivet. Det är eftersträvansvärt att uppnå överensstämmelse mellan de regelverk som skall gälla på el- respektive fjärrvärme- området. Vi anser dock inte att överensstämmelsen mellan dessa regelverk bör ges så stort genomslag att det skall föranleda en reglering när vi inte kan se att åtgärden står i proportion till den effekt som kan förväntas uppkomma för fjärrvärmeföretagen i anledning av regleringen. Bör reglerna om funktionell åtskillnad gälla för alla aktörer? 2001/02:56 övervägde regeringen om det fanns skäl att göra undantag för mindre företag från den funktionella åtskillnads- reglering som då föreslogs. Regeringen fann att det av rättviseskäl inte borde införas någon möjlighet till dispens från regleringen för de mindre företagen. I näringsutskottets yttrande över regeringens förslag om åtskillnad av olika ledningsfunktioner uttalades farhågor för att förslaget skulle medföra ökade kostnader för och därmed risker för utslagning av små företag (bet. 2001/02:NU9 s. 24). I ECON:s rapport är meningarna delade från olika intervjuade i denna fråga. För egen del vill utredningen framföra följande. De konse- kvenser som kan uppkomma av vårt förslag om separerade styrelsemajoriteter och ordförande bör inte medföra några väsentliga kostnader för de berörda företagen. De ersättningar och arvoden som styrelseledamöterna i berörda företag uppbär med anledning av sina uppdrag vet vi visserligen inte mycket om. Det finns dock skäl att utgå från att styrelseledamöterna inte kan vara arvoderade på ett sätt som skulle kunna medföra några egentliga ekonomiska olägenheter av den förespråkade regleringsåtgärden. Utredningen har också svårt att se att kravet på skilda verk- ställande direktörer skall medföra ökade kostnader för företaget i en utsträckning som medför att företaget riskerar att slås ut från marknaden. Det bör redan under dagens förhållanden vara aktuellt att ha en operativt verksam verkställande direktör om kostnaderna för en verkställande direktör utgör den omständighet som medför att företaget står eller faller. Detta till trots kan det antas att vissa merkostnader i några fall kommer att uppkomma till följd av den nu föreslagna regleringen, t.ex. genom att extern rekrytering måste genomföras.