sou · GRB385d1 · 2004-01-01 00:00:00 — är marknadsledande inom den kommunala sektorn och svarar för hanteringen av pensionsfrågor för merparten av de 210 000 anställda i kommuner och landsting. För de förmåns- bestämda pensionerna har dock två tredjedelar av kommunerna egen skuldföring i balansräkningen för sina pensionsåtaganden. Pensionsskulden i dessa fall beräknas helt enligt gängse försäk- ringstekniska regler och är därför inte heller könsneutralt beräk- nade. För dessa gör KPA dock pensionsberäkningarna enligt det Systemet för beräkning och betalning av kommunala pensionsavtalet PFA. Enligt ska den för- månsbestämda pensionen grundas på ett genomsnitt av de fem bästa inkomståren som ligger före pensioneringsåret. Jämförelser med det statliga området är därmed svåra att göra. 3 Ålderns påverkan på premierna Vi bedömer att de effekter som det nya pensionsavtalet PA 03 och en premieberäkning enligt fribrevstekniken för med sig är tillräck- liga för att motverka de snedvridningar som och en premieberäkning enligt livräntetekniken kunnat medföra. Vi har funnit att ett eventuellt införande av en premiemaximering skulle bli relativt kostsamt. Den utjämningspremie som skulle behöva tas ut på kollektivet uppgår till av pensionsunderlaget vid en premiemaximering på av medelpremien. Ett in förande skulle medföra en inte oväsentlig kostnadsomfördelning mellan arbetsgivare som är anslutna till de statliga avtalsförsäk- ringarna. Med hänsyn härtill och utifrån utgångspunkten att varje myndighet skall ha det fulla kostnadsansvaret för sina anställda föreslår vi inte något införande av en mekanism för utjämning av premierna mellan anställda i olika åldrar. Enligt direktiven skall vi behandla frågan om utjämning av premier- na mellan olika åldrar och vilka konsekvenser sådana utjämningar skulle få. Vi skall belysa vilken inverkan på redovisningsfrågor och på fördelning av kostnader mellan olika myndigheter det skulle få om värdet av de som betalats för en arbetstagare och värdet av arbetstagarens pensionsfordran på staten inte utvecklas parallellt. Om vi finner att en sådan utjämning bör införas, skall vi lämna för- slag på en eller flera mekanismer för detta. Frågan om utjämning av mellan olika åldrar har diskute- rats av Revisorer i Rapport /02:11. Revisorerna an- ser att den försäkringsmodell som tillämpas för det statliga tjänste- pensionssystemet medför betydande problem. Ålderns påverkan på premierna revisorerna att risken är stor att pensionssystemet leder till en dis- kriminering av äldre arbetskraft, i strid med de principer som bland annat ligger bakom arbetslinjen som statsmakterna uttalat sig för. Revisorerna konstaterar att det system med premiemaximering och en generell utjämningspremie, som tillämpas inom ITP-området, också skulle kunna tillämpas inom det statliga området. Genom att sätta ett tak på premiernas storlek skulle ålderns inverkan minska och premiernas stabilitet öka. Revisorerna förordar därför att ett premiemaximeringssystem införs för de statliga avtalspremierna. Den så kallade Seniorgruppen inom har också uppmärksammat problemet med de höga avtalsförsäkringspremierna för främst äldre arbetskraft i sin rapport hindren för äldre i arbetslivet!. I rapporten föreslås bland annat att ett tak införs för premien i avtalsförsäkringarna på det statliga området genom en kollektiv utjämningsförsäkring liknande den som finns i ITP-planen. Värdet av den förmånsbestämda pensionen under förmånstagarens beräknade livstid skall försäkringstekniskt täckas med de samman- lagda premierna som betalas in fram till pensionstillfället. Försäk- ringstekniskt beräknade för en framtida förmånsbestämd pension kommer alltid att vara dyrare ju äldre arbetstagaren är och ju högre den framtida pension är som en premie ska täcka. Större löneökningar för arbetstagare som närmar sig pensionsåldern med- för särskilt stora premieökningar, eftersom ett fåtal års premiebe- talningar då ska finansiera en livsvarig ökad pensionsförmån. I nedanstående figur åskådliggörs principiellt hur en premieökning påverkas av en löneökning före pensioneringen. Ålderns påverkan på premierna Figur 3.1 Premieeffekter vid en löneökning före pensione- ring vid förmånsbestämd pension Lön (100) Pensionsökning (6) Pension (60) Figuren visar principiellt hur en förmånsbestämd pension påverkas av en löneökning före pensionering. Premieökningen blir väldigt stor eftersom den betalas in och skall finan- siera en livsvarig pensionsökning. Principiellt kan en premie alltid sägas vara en logisk och mate- matiskt korrekt konsekvens av de anställnings- och lönevillkor som beslutas för en arbetstagare och som utgör grunden för den för- månsbestämda livsvariga tjänstepensionen. Om pensionsavtalet i stället enbart hade så kallade avgiftsbestämda pensionsförmåner – vilket gäller generellt inom LO-kollektivet – skulle alltid premie- kostnaden vara stabil medan däremot den utgående tjänstepensionen i så fall skulle variera och motsvara värdet av de sammanlagda in- betalda premierna uppräknade med eventuellt garanterad avkastning och övrig återbäring Ålderns påverkan på premierna 3.2.2Effekter av PA 03-avtalet Exempel på premiekostnadens känslighet för ålder och lön framgår av nedanstående tabell. Även skillnaden i mellan det nya pensionsavtalet PA 03 och det gamla PA-91 framgår av tabellen. För att premierna för förmånerna enligt de olika avtalen skall vara i huvudsak jämförbara har premiekostnaden för den individuella ålderspensionen (IÅP) lagts till sparpremien enligt PA 03. I båda exemplen har förutsatts en löneutveckling . Tabell 3.1 Premiekostnad 2003 i kr enligt PA-91 och PA 03 för anställda med olika ålder och lön, vid en antagen löneutveckling Lön /mån* (under taket) Lön /mån* (över taket) *Premieberäkningarna har gjorts med en antagen löneutveckling . **Premie inkl avgiftsbestämd IÅP eller oavsett ålder. ***Premie inkl avgiftsbestämd IÅP eller oavsett ålder. Beräkningarna har gjorts för . Som vi beskrivit i kapitel 2 påverkas beräkningen för PA 03 av övergångsbestäm- melserna med ett intjänande per med en avtrappning, som innebär att den förmånsgrundande pensionens storlek beror på födelseår. Detta kommer att medföra vissa ytter- ligare sänkta när premieberäkningen görs då en anställd med viss ålder har ett senare födelseår än . När PA 03:s övergångsbestämmelser i detta avseende inte längre skall tillämpas och avtalet får sin slutliga effekt kommer således pre- mierna enligt PA 03 att vara lägre än i tabellen ovan. Tabellen visar vilken premiekostnad som skulle uppstå för en anställd i olika åldrar med en lön på respektive . Som angivits har beräkningarna gjorts utifrån förutsättningen att löneökningarna är . Ålderns påverkan på premierna bär att premieökningen blir högre ju äldre den anställde är. Beräk- ningsmetoden i PA-91, som bygger på livräntetekniken, medför att premierna på grund av en löneökning stiger väsentligt mer för en äldre anställd än vad som blir fallet enligt det nya pensionsavtalet, PA 03, som bygger på en fribrevsteknik. Av jämförelsen i tabellen framgår att premiekostnaden enligt PA 03 blir väsentligt mindre känslig för den anställdes ålder och lön än premien enligt PA-91. Förhållandet framgår tydligt när vi för in index från exemplet i nedanstående diagram. Diagram 3.1 Premiekostnad 2003 enligt PA-91 och PA 03 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad, vid en Premiekostnader 2003 i PA 03 och PA-91 för en anställd med en lön på /mån En jämförelse av premierna för de olika pensionsavtalen för en an- ställd med en årslön under taket 7,5 inkomstbasbelopp visar att ålderns inverkan på premierna blir lägre enligt PA 03 än PA-91. Skillnaden mellan premierna ökar ju äldre den anställde är. För en 60-årig anställd med en lön på /mån var premien enligt PA-91 högre än för en 30-åring med samma lön. Mot- svarande premie enligt PA 03 är enbart högre för en 60-åring än för en 30-åring. Ålderns påverkan på premierna Diagram 3.2 Premiekostnad 2003 enligt PA-91 och PA 03 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad, vid en Premiekostnader 2003 i PA 03 och PA-91 för en anställd med en lön på /mån En jämförelse av premierna för de olika avtalen för en anställd med årslön som överstiger taket 7,5 inkomstbasbelopp visar att premie- kostnaden enligt PA 03 blir väsentligt mindre känslig för den an- ställdes ålder än premien enligt PA-91. Exemplet ovan visar att de högsta sparpremierna, som har vållat de största problemen för ar- betsgivarna och som har uppfattats som diskriminerande för äldre arbetskraft, kommer att reduceras betydligt. För en 60-årig anställd med en lön på /mån var premien enligt PA-91 högre än för en 30-åring med samma lön. Mot- svarande premie enligt PA 03 är enbart högre för en 60-åring än för en 30-åring. Vi kan konstatera att övergången till det nya pensionsavtalet PA 03 innebär väsentligt lägre premiekostnader för äldre arbets- tagare. Det beror på att det nya avtalet har ett inslag av avgifts- bestämda förmåner, där premien procentuellt är densamma oavsett ålder och storleken på förmånen varierar beroende av hur mycket som betalas in och på hur pengarna förräntas. En väsentligt ökad stabilitet i premienivån uppkommer också på grund av att premier- Ålderns påverkan på premierna na i PA 03 kan beräknas som löpande då pensionsavtalet innehåller en så kallad fribrevsteknik. Premien för en ökad pensions- rätt kan därigenom fördelas över åren fram till pensionsavgång. Det tidigare statliga pensionsavtalet PA-91 var utformat så att det gav en linjärt intjänad livränteförmån. Att livräntan är linjärt intjänad innebär att om en arbetstagare går i pension före den avtalade pen- sionsåldern på så reduceras livräntan i proportion till hur stor del av intjänandetiden som återstår till pensionsåldern. Livräntan utbetalas så länge förmånstagaren är i livet. Detta innebär att liv- räntan vid varje premiebetalning måste vara finansierad fullt ut och att betalningen inte kan slås ut framåt i tiden. Av detta skäl måste pensionerna enligt det gamla pensionsavtalet PA-91 finansieras med årliga engångspremier. 3.2.3Löneökningens inverkan på premiekostnaden Vi har låtit göra premieberäkningar som visar löneök- ningens inverkan på kostnaden för en arbetsgivare vid olika löneök- ningar för en arbetstagare. I nedanstående exempel har alla arbets- tagare haft en identisk lön () och samma löne- ökningstakt () –2001. I exemplet antar vi att arbetstagaren får en löneökning på antingen , eller . Premiekostnaden enligt det äldre pensionsavtalet PA-91 redovisas i följande tabell. Tabell 3.2 Premiekostnad 2003 i kr enligt PA-91 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad samt vid en antagen löneutveckling med 1 000, 2 000 och /månad Premiekostnad vid olika åldrar Premiekostnaden enligt det nya pensionsavtalet PA 03 redovisas i följande tabell. Ålderns påverkan på premierna Tabell 3.3 Premiekostnad 2003 enligt PA 03 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad samt vid en antagen löne- utveckling med 1 000, 2 000 och /månad Premiekostnad vid olika åldrar* */ Premie inkl avgiftsbestämd individuella ålderspension . Den procentuella andelen premiekostnad enligt PA 03 i förhållande till PA-91 framgår av nedanstående tabell. Tabell 3.4 Premieandel 2003 enligt PA 03 i förhållande till PA-91 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad samt vid en antagen löneutveckling med 1 000, 2 000 och /månad Premieandel PA 03/PA-91 vid olika åldrar Jämförelser mellan avtalsförsäkringspremierna enligt PA-91 och det nya pensionsavtalet PA 03 visar att det nya avtalets är i huvudsak på samma nivå (98–) för arbetstagare som är . För arbetstagare som är är den nya premien sänkt till 45–av det gamla avtalets . För arbetstagare som är 50 och uppgår den nya PA 03 premien enbart till 32–40 pro- cent av motsvarande premie enligt det gamla . Jäm- förelserna av premiekostnaderna framgår också av nedanstående diagram. Ålderstrappans effekter, som vi beskrivit tidigare, är be- aktande i premieberäkningen , vilket innebär att premierna för PA 03 blir ytterligare sänkta. Ålderns påverkan på premierna Diagram 3.3 Premiekostnad 2003 enligt PA-91 och PA 03 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad samt vid en antagen löneutveckling med 1 000, 2 000 och /månad Premiekostnader 2003 vid olika löneökningar och åldrar (lönen är /mån före sista årets ökning) Löneökningar, kr/mån En premiemaximering innebär att den individuella sparpremien för den förmånsbestämda tjänstepensionen maximeras så att särskilt höga premiebelopp kapas. En utjämningspremie är den kollektiva premie som krävs för att täcka premiebortfallet för de kapade pre- mierna vid premiemaximeringen. Försäkringstekniskt drabbas statliga arbetsgivare av särskilt höga i första hand när en förmånsbestämd pensionsrätt ökar till följd av ett arbets- givarbeslut om rekrytering eller lönesättning för en äldre anställd eller för en anställd som ges en större lönehöjning, i synnerhet om lönen därigenom överstiger 7,5 förhöjt prisbasbelopp/inkomstbas- belopp. Den premiemaximering och utjämningspremie som tillämpas för ITP-planen har ett samband med den förmånsbegränsning, så kallad lönekapning, som fastställts av parterna i kollektivavtalet. Ålderns påverkan på premierna Denna lönekapning innebär att löneökningar, som är större än en fastställd normal löneuppräkning, före pensioneringen inte ger rätt till någon pensionsförmån. Risken att privata arbetsgivare skulle ge äldre privattjänstemän en omoti- verad och premiebefriad lönehöjning före pensione- ringen har därmed eliminerats. Enligt direktiven till vårt uppdrag är bestämmelserna om förmånerna i det statliga pensionsavtalen en given förutsättning, vilka utgör en viktig restriktion i detta av- seende vid uppdraget. Det innebär att vi i samband med överväganden om införande av en premiemaximering inte haft möjlighet att över- väga ändringar i avtalet i fråga om en eventuell lönekapning. Vi har begärt uppgifter från SPV på vilka effekter en premie- maximering skulle få om den tillämpats vid beräkning av slutligt preliminära enligt PA 03. Beräkningar skulle göras utifrån en premiemaximering på eller av den genomsnittliga sparpremien (i fortsättningen kallad medelpre- mien). Hur många som skulle omfattas av premiemaximering och hur stor den totalt skulle bli samt hur stor utjämningspremie som skulle krävas för att den totala sparpremien skulle vara oförändrad skulle också framgå av beräkningarna. SPV har anlitat en konsult med aktuariekompetens som redo- visat resultatet av ett tänkt premiemaximeringssystem för de statliga avtalsförsäkringarna. En sammanfattning av resultatet framgår av en tabell i bilaga 3. Beräkningarna har begränsats till att omfatta personer med pensionsåldern , vilka uppgår till 190 878 av ett totalt antal på 227 486 som ingick i beståndet för beräkning av preliminära . En sammanställning över vilka effekter ett system med premie- maximering och utjämningspremie skulle få framgår av tabellen nedan. Ålderns påverkan på premierna Tabell 3.5 Ändring av premie vid tillämpning av premiemaximering (till av medelpremien) och utjämningspremie fördelat på statliga arbetsgivare med höjd respektive sänkt premie samt icke statliga arbetsgivare 0,5 - 1, -0,20 -0,53 -1,17 -0,41 Varav anställda i PA 03, p-ålder Varav anställda i PA 03, p-ålder Varav anställda i PA 03, p-ålder Tabellen visar att av de statliga arbetsgivarna av de anställda skulle få höjd premie genom att den kollek- tiva utjämningspremien är större än premiemaximeringen. För av de statliga arbetsgivarna av de anställda blir premien sänkt. Största sänkningen med i genomsnitt 1,17 pro- centenheter får av arbetsgivarna av de an- ställda. För av arbetsgivarna med av de Ålderns påverkan på premierna anställda skulle ändringen av premien för varje enskild arbetsgivare vara . För denna stora grupp, som alltså om- fattar 106 arbetsgivare med 145 675 anställda, skulle genomsnittligt de höjda och sänkta premierna vara respektive 0,20 pro- cent. Ett system med premiemaximering skulle innebära en omfördel- ning av sparpremierna mellan arbetsgivarna. Dessa omfördelningar utgör sammanlagt eller av de totala preliminära premierna vid en premiemaximering på 150 pro- cent av medelpremien. Vid en maximering på av medel- premien blir omfördelningen eller av de totala premierna. Den kollektiva utjämningspremie som skulle krävas för finansie- ringen av ett system med premiemaximering uppgår till följande: av pensionsunderlaget, vid en premiemaximering på av medelpremien av pensionsunderlaget, vid en premiemaximering på av medelpremien. Effekterna med kostnadsomfördelningen mellan myndigheterna vid införande av en premiemaximering på av medelpre- mien kan belysas med följande exempel: Ålderns påverkan på premierna Tabell 3.6 Exempel på effekter av premieomfördelning mellan myn- digheter vid eventuellt införande av premiemaximering om av medelpremien och utjämningspremie på -1,75 -3,6 -3,26 -0,4 -1,20 -15,2 -1,01 -3,1 -0,57 -7,0 Tabellen visar vilka förändringar som skulle uppstå i premien för ett antal enskilda myndigheter. En ökad premieprocent uppstår när den kollektiva utjämningspremien på av pensionsunder- laget läggs ut och om myndigheten inte har anställda individer som sammanlagt får kapade pensionspremier som uppgår till motsvaran- de belopp som utjämningspremien. För vissa myndigheter ger pre- miemaximeringen ingen kapning alls av pensionspremien och i så fall drabbas den myndigheten enbart av den kollektiva utjämnings- premien på av pensionsunderlaget. När prelimi- nära fastställs relateras de till bruttolönesumman. I vissa fall kan denna vara lägre än pensionsunderlaget och i så fall blir den ändrade premien större än . Konsekvenserna av att införa en premiemaximering skulle inne- bära omfördelning av mellan anställda i olika åldrar. Ett system med premiemaximering skulle främst gynna arbetsgivare med äldre och högavlönade anställda på bekostnad av att arbets- givare med anställda i alla ålderskategorier får betala en kollektiv utjämningspremie, som enligt beräkningsexemplet skulle Ålderns påverkan på premierna uppgå till av pensionsunderlaget vid en premiemaxi- mering på av medelpremien. Det finns därvid en om- vänd risk att ett sådant system skulle kunna uppfattas som orättvist för myndigheter med främst yngre och lågavlönade anställda. Huvuddelen av de arbetsgivarrepresentanter vi har träffat under utredningens gång har ansett att det är naturligt att varje myndig- het skall bära sina respektive kostnader och ställt sig tveksamma till en kostnad för en solidarisk kollektiv utjämningspremie. Övergången från ett generellt lönekostnadspåslag till försäk- ringsmodellen gjordes i princip kostnadsneutral för de anslagsfi- nansierade myndigheterna genom en teknisk justering av anslagen i budgetpropositionen och tilläggsbudgetgen . Om kostnadsbilden ändras mellan myndigheterna, genom en eventuell utjämning av premierna mellan olika åldrar, skulle rätteligen också den anslagsjustering som gjordes när försäkringsmodellen infördes behöva korrigeras. Mot ovan nämnda bakgrund är vi inte beredda att föreslå en me- kanism för utjämning av premien för en viss kategori anställda på alla de övrigas bekostnad. Med hänsyn till att effekterna av PA 03 dessutom är mera utjämnande på premierna för anställda i olika åldrar innebär också detta att behovet att införa ett system med premiemaximering har minskat. Utgångspunkten att myndigheterna skall stå för sina egna anställdas avtalsförsäkringskostnader gör att vi inte förordar ett system med premiemaximering, som skulle om- fördela premiekostnaden mellan myndigheterna. 3.3Jämförelse med andra pensionssystem Tjänstepension för de privatanställda tjänstemännen enligt ITP-planen bygger på ett avtal mellan Föreningen svenskt Näringsliv (före detta SAF) och (). Tjänstepen- sionen enligt ITP är förmånsbaserad och grundar sig på den slutlön som arbetstagaren uppnått. Ålderspensionen är för en årslön under taket 7,5 inkomstbasbelopp, för en årslön på 7,5–20 inkomstbasbelopp och för en årslön på 20– 30 inkomstbasbelopp. Det tidigare statliga pensionsavtalet PA-91 är, vad gäller pensionsförmånerna, likvärdig med ITP-planen – med undantag för sättet att beräkna intjänad pension vid förtida avgång ur tjänst (livränta). Ålderns påverkan på premierna För ITP-planen tillämpar en så kallad premiemaximering för utjämning av den individuella premien för ålderspension. Den maximala premien beräknas till av en beräknad genomsnittspremie. är premien maximalt för lönedelar under 7,5 inkomstbasbelopp och för lönedelar över 7,5 inkomstbasbelopp. räknar med att omkring 5–7 pro- cent av alla blir så höga att de omfattas av premiemaxime- ringen. För att kompensera det premiebortfall som maximeringen medför tas en kollektiv utjämningspremie ut. är denna ut- jämningspremie av pensionsunderlaget för samtliga ar- betstagare. –2003 har utjämningspremien varierat mellan och . För privat kollektivanställda finns ett tjänstepensionsavtal mellan LO och som är helt avgiftsbaserat. Åldern har då ingen betydelse för premierna. Det kommunala tjänstepensionsavtalet PFA är avgiftsbaserat upp till 7,5 förhöjda prisbasbelopp och förmånsbaserat däröver. Merparten av de kommunala arbetsgivarna betalar dock inga pre- mier för de förmånsbestämda pensionerna utan gör avsättningar för sina pensionsskulder. Frågan om åldersutjämning av har därför inte varit aktuell inom den kommunala sektorn. Vi föreslår att det för försäkringsrörelsen beräknas en avkastning enligt inlåningsräntor för myndigheter avse- ende långsiktiga placeringar , för att de arbetsgi- varna betalar skall bli stabilare mellan åren. Enligt nuvarande mo- dell för beräkning av den fiktiva avkastningen räknas försäkringsrö- relsens kapital upp med ett index som, för pensionsrörelsen, bygger på en fiktiv värdepappersportfölj bestående av räntebä- rande värdepapper, svenska och utländska aktier. Vi föreslår att denna modell frångås och ersätts med ovan nämnda ränta. I vårt uppdrag ingår det att se över lösningar för att motverka den instabilitet mellan åren för premierna som varit. Försäkringsrö- relsens tillgångar placeras fiktivt. Utfallet av den fiktiva place- ringen påverkar försäkringsrörelsens konsolidering och därmed ut- rymmet att lämna arbetsgivarna så kallade premierabatter. Beräk- ningen av den fiktiva avkastningen påverkar således storleken på de arbetsgivarna betalar. Med hänsyn härtill är det vår upp- fattning att beräkningen för den fiktiva avkastningen bör ses över i denna utredning. I nuvarande försäkringsmodell tillgodoförs försäkringsrörelsens tillgångar en fiktiv avkastning. Att avkastningen är fiktiv innebär att försäkringsrörelsens tillgångar inte placeras utan att tillgångarna i stället tillskrivs en avkastning. Beräkningen av avkastningen sker på respektive års ingående kapital samt på det årets genomsnittliga nettoflöde av in- och utbetalningar. Från beräkningen görs avdrag motsvarande avkastningsskatt som beräknas schablonmässigt. När tillgångarna tillskrivs avkastningen ökar den fordran som försäk- ringsrörelsen har gentemot statsverket, förutsatt att avkastningen är positiv. Om avkastningen överstiger det ränteantagande som används enligt de försäkringstekniska riktlinjerna vid premieberäk- ningen uppstår ett överskott som kan användas till att lämna ar- betsgivarna premierabatter. Premierabatterna används i första hand till att bekosta värdesäkringen av intjänad pensionsrätt. Om det där- utöver finns ett utrymme lämnas arbetsgivarna ytterligare rabatter på sparpremierna för att hålla sparpremien stabil över åren. Enligt föreskrift i regleringsbrev och särskilt regeringsbeslut be- räknas avkastningen utifrån en modell som NSA beslutar om. Finansieringen av avtalsförsäkringarna skall så långt som möjligt, enligt en av grundprinciperna för försäkringsmodellen, ske på samma villkor som råder på den övriga arbetsmarknaden.