sou · GRB359d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Gemensamt för de nationella toppdomäner där staten har möjlighet att påverka administrationen av den nationella toppdomänen är att så gott som samtliga på ett eller annat sätt beaktat de principer för delegering och administration av nationella toppdomäner som utarbetats av GAC. Detta trots att principerna ännu inte formellt antagits av styrelsen för ICANN. Vidare kan man konstatera att processen mot en mer statligt reglerad administration följer ungefärligen samma utvecklingslinjer. Ursprungligen delegerades ansvaret till en privatperson inom Administrationen av nationella toppdomäner i andra länder universitetsvärlden för att därefter i takt med att intresset för toppdomänen väckts, bli föremål för statligt intresse. Den närmare utformningen av de lösningar som man valt i de olika länderna har emellertid påverkats av de olika rättskulturer och de nationellt gällande rättsliga förutsättningarna. 4De nationella toppdomänerna ur ett samhälleligt perspektiv 4.1Internetanvändningens ökade betydelse i samhället Bara har Internet fått en närmast sensationell genomslagskraft. Internets mångsidighet som medium har i olika hänseenden kommit att påverka så gott som samtliga delar av samhället och därigenom också till viss del kommit att ersätta eller komplettera andra medier. Vad gäller användningen av övriga medier har man haft möjlighet att anpassa teknik, tillgänglighet och lagstiftning på ett sätt som svarar mot de krav som användarna bör kunna ställa. I fråga om Internet har däremot utvecklingen skett med sådan hastighet att ett betydande antal frågor ännu inte kunnat ägnas samma uppmärksamhet. Detta har bl.a. fört med sig att de som använder Internet inte alltid är medvetna om vilka krav de har rätt att ställa och att det ännu inte är klart vilket ansvar samhället har för att möta upp mot dessa krav. Vad gäller DNS uttalas redan i vissa av de dokument som kom till på ett tidigt stadium av Internets utveckling att flera av de grundläggande tekniska funktionerna skall hanteras på ett sätt som tillgodoser allmänhetens bästa. I RFC 1591, som innehåller rikt- linjerna för IANA:s verksamhet i frågor som berör de nationella toppdomänerna, sägs att förvaltningen av toppdomäner skall ske för medborgarnas bästa. Uttalandet har förts över till ett senare upprättat protokoll, ICP-1, som innehåller riktlinjerna för ICANN:s verksamhet i de här aktuella frågorna. Av utredningens samtal med företrädare för DoC och ICANN har framgått att de uttalanden som nämnts alltjämt har bärkraft och utgör vägledande principer för de beslut som dessa organ fattar och de åtgärder som de vidtar beträffande de nationella toppdomänerna. Att de nationella toppdomänerna också skall utnyttjas för allmänhetens bästa och vara en allmän resurs för de som är bosatta eller verksamma i den region som toppdomänen avser De nationella toppdomänerna ur ett samhälleligt perspektiv framgår även av GAC:s principer. I principerna kommer detta till uttryck dels genom en hänvisning till vad som sägs i RFC 1591, dels genom att det tydligt anges i vissa artiklar. Vad som egentligen avses med att administrationen av de nationella toppdomänerna skall ske för medborgarnas bästa och tillgodose användares behov inom en viss region beskrivs inte närmare i de dokument som enligt ovan berör frågorna. Internet- användningens genomslag i samhället och dess dynamiska karaktär innebär emellertid att de grundläggande förutsättningarna för vad som krävs för att åstadkomma en förvaltning av de nationella toppdomänerna med ändamålet att tillgodose dessa syften för- ändras fortgående. Inte minst har påtagliga förändringar skett . Till skillnad från vad som var fallet bara har Internetanvändningen blivit en naturlig del av många människors vardag. Detta har fört med sig att de som har tillgång till uppkoppling till Internet exempelvis har möjlighet att på ett snabbt och enkelt sätt utföra bankärenden samt göra inköp eller beställa tjänster. Så gott som varje användare kan nås via en e-postadress och att skicka meddelanden via e-post har accepterats som kommu- nikationsmedel såväl av myndigheter som av privatpersoner och andra privaträttsliga subjekt. Utvecklingen har inneburit att de som utnyttjar de möjligheter som Internet erbjuder, mer eller mindre förutsätter att Internets tekniska funktioner skall fungera och att de meddelanden eller den information som man skickar till exem- pelvis en myndighet eller en bank når sin mottagare. Det har utförts en rad olika undersökningar av hur många som har tillgång till Internet t.ex. i hemmet, på arbetsplatsen eller i skolan. har i sin rapport, Vem använder Internet och till vad?, Spridning av Internet bland befolkningen (1/2002), påtalat att det är svårt att genomföra sådana undersökningar på ett sätt som ger en korrekt bild av användningens omfattning. Klart är emellertid att enskildas tillgång till och användande av Internet som kommunikationsverktyg ständigt ökar. Utvecklingen av Internet som kommunikations- och informa- tionsmedium har vidare fått till följd att kommuner, myndigheter, organisationer och företag utvecklats mot att bli mer tillgängliga än vad som varit fallet. I en rapport som utförts av IT- kommissionen redovisas att hade samtliga kommuner i landet en egen webbplats och e-postadress. Beträffande statliga myndigheter konstaterades att av myndigheterna hade De nationella toppdomänerna ur ett samhälleligt perspektiv en webbplats och att så gott som samtliga hade en e-postadress.1 Antalet myndigheter med egen webbplats har med all säkerhet ökat sedan undersökningen utfördes. I de allra flesta fall ger webbplatserna bl.a. möjlighet för enskilda att informera sig om verksamheten och, vad exempelvis gäller myndigheter, beställa blanketter eller annat material som behövs för att myndigheten skall kunna behandla ett ärende. disku- teras också lösningar med 24-timmarsmyndigheter som ytterligare ökar tillgängligheten genom att enskilda via Internet skall kunna uträtta vissa typer av ärenden dygnet runt. Att Internet ökat möjligheterna för enskilda att komma i kontakt med exempelvis kommuner, myndigheter och företag innebär emellertid inte automatiskt att den enskilde helt ändrat sitt handlingsmönster vid sådana kontakter. I vissa fall är ärendet av sådan art att enskilda av naturliga skäl väljer att ha direkt kontakt per telefon eller vid besök. I den rapport som upprättats av IT- kommissionen har detta visat sig vara fallet vid kontakter med exempelvis barnomsorg, skola och sjukvård. Vad däremot gäller direkt administrativa tjänster har Internet som informations- och kommunikationsmedium fått avgjort större betydelse.2 Ett antal företag, såsom vissa banker, har också kommit att anpassa verksamheten till den ökade Internetanvändningen genom att i stället för att erbjuda direkta kontakter hänvisa till en webbplats där den enskilde erbjuds exempelvis betalningstjänster. Just möjligheterna att uträtta bankärenden via bankernas webb- platser är något som ofta lyfts fram när man talar om de nya möjligheterna som Internet fört med sig. Enligt utnyttjas tjänster av detta slag av ungefärligen knappt en miljon människor.3 I andra utförda undersökningar som nämns i rapporten anges emellertid en betydligt högre siffra. Oberoende av om det rör sig om eller mer av befolkningen kan man konstatera att en inte obetydlig del av den svenska befolk- ningen valt att ändra vissa regelbundet återkommande betalnings- rutiner i och med att tjänsterna blivit tillgängliga på Internet. Denna förändring har därtill skett , dvs. 1Se 1/2002, Vem använder Internet och till vad? Spridning av Internet bland befolkningen, s. 24 f De nationella toppdomänerna ur ett samhälleligt perspektiv Ytterligare ett område som ofta diskuteras i samband med den ökade Internetanvändningen är handel på nätet. Enligt de undersökningar som redovisas i den tidigare nämnda rapporten från framgår att en stor del av den svenska befolkningen har erfarenhet av att köpa varor via Internet. De flesta som handlat via Internet har främst bokat biljetter, resor och hotell eller köpt cd-skivor eller andra liknande varor. I rapporten anges att möjligheterna att handla på nätet knappast ändrat konsu- menters inköpsmönster. Enligt en undersökning utförd av Statis- tiska centralbyrån som redovisas i rapporten motsvarade Internet- handeln av den totala detaljhandeln under 2000.4 Trots detta får den handel som sker via Internet anses utgöra ett reellt komplement till den mer traditionella detaljhandeln. Handeln på nätet kommer dessutom med största säkerhet att utvecklas så att fler utnyttjar denna möjlighet. väljer att övergå till att utföra affärstransaktioner via Internet. Detta i sig innebär att företag och organisationer blir alltmer beroende av Internet- kommunikationens tillförlitlighet för att kunna bedriva sin verk- samhet. Ett företag som helt eller delvis driver verksamhet på Internet kan med de möjligheter som Internetkommunikation erbjuder snabbt och billigt nå en relevant kundkrets med information om företagets produkter och tjänster. Att ett företag kan använda och föra ut ett domännamn som överensstämmer med ett inarbetat firmanamn eller varumärke ökar givetvis möjligheterna för att enskilda skall hitta företagets webbplats. Att snabbt och billigt kunna informera om och sälja produkter sett tillsammans med att domännamn har fått en framträdande roll i marknadsförings- sammanhang innebär att domännamn kommit att representera stora ekonomiska värden. Det hör numera snarare till huvudregeln än till undantaget att företag på ett tydligt sätt använder sig av domännamn i reklamkampanjer och liknande sammanhang. Det förhållandet att domännamn kommit att representera ekonomiska värden är något som man inte förutsåg när de nationella toppdomänerna ursprungligen delegerades till respektive land. Både DoC och ICANN har vid kontakter med utredningen framhållit att omständigheten att det finns ekonomiska intressen i domännamnshanteringen innebär att det samhälleliga intresset blivit än större i frågor som rör nationella toppdomäner. 4 Se 1/2002, Vem använder Internet och till vad? Spridning av Internet bland befolkningen, s. 30 f De nationella toppdomänerna ur ett samhälleligt perspektiv domäner som en allmän resurs bör administreras på ett sätt som gynnar tillväxt och företagande i den region som de nationella toppdomänen i förekommande fall avser. Internet har som medium också fått en viktig funktion när det gäller nyhetsförmedling. Detta bl.a. då nyhetsförmedling via Inter- net ger möjligheter till fortlöpande uppdatering på ett sätt som inte är möjligt i fråga om t.ex. pappersupplagor. Den kontinuerliga och snabba nyhetsförmedling som sker via Internet har blivit ett viktigt komplement till den mer traditionella nyhetsförmedlingen som sker via radio, dags- och kvällstidningar samt tv. All användning av Internet innebär emellertid inte att Internet utnyttjas för att samla in information eller för att kommunicera. Internet har i ett flertal länder blivit en allt viktigare komponent vad gäller styrning och övervakning av annan infrastruktur, som t.ex. elkraft, telekommunikation samt vatten- och avlopp. Internet används dessutom som medel för styrning och övervakning av olika typer av processer inom företag. har Internet också kommit att spela en viktig roll för överföring av information inom sjukvården. Av vad som sagts ovan framgår att Internetanvändning i olika sammanhang kommit att få en viktig funktion i samhället. Utveck- lingen av Internet som ett informations- och kommunikations- medium inom den offentliga sektorn har bl.a. påskyndats av den datorisering som genomförts, och som fortfarande pågår, och som innebär att så gott som hela det offentliga förmed- lar information och kan nås via Internet. Av naturliga skäl har, som framhållits, Internet inte kommit att helt ersätta andra medier. Internet som komplement till andra alternativ har emellertid fått en viktig funktion i sig. Utvecklingen går dessutom entydigt mot en ökad användning av Internet för samhällsviktiga funktioner inom samtliga samhällssektorer. Detta bl.a. med hänsyn till Internetkommunikationens kostnadseffektivi- tet som informationsbärare. Denna utveckling kommer med största säkerhet också innebära att Internet får en än mer sam- hällsviktig funktion än vad som är fallet. De nationella toppdomänerna ur ett samhälleligt perspektiv I direktiven för utredningen anges att vi skall se över administra- tionen för toppdomänen se och föreslå lagstiftning som ökar statens inflytande över domänen. En fråga som bör belysas är vad som motiverar ett ökat statligt inflytande just beträffande denna toppdomän. För att kunna besvara frågan bör man inledningsvis lyfta fram principerna i RFC 1591 och ICP-1 för hur toppdomäner bör administreras. Både för generiska och nationella toppdomäner gäller att de skall drivas för att tillgodose allmännyttiga behov. Ansvaret för att detta sker vid administrationen av de nationella toppdomänerna bör enligt de uppgifter som utredningen erhållit från ICANN överlämnas till de nationella regeringarna. För att ändamålet med administrationen av de nationella toppdomänerna skall kunna förverkligas krävs alltså enligt ICANN att de nationella regeringarna ges inflytande i tillräcklig utsträckning. ICANN har också uppgett att de inte kommer att delegera ansvaret för en nationell toppdomän till en enskild eller organisation som inte sanktioneras av en berörd nationell regering. När det gäller generiska toppdomäner vilar motsvarande ansvar på ICANN. Företrädare för DoC har till utredningen gett uttryck för samma inställning som ICANN i dessa frågor. Inom de områden där Internetkommunikation används ryms, som framgått av redovisningen ovan, funktioner som väsentligen skiljer sig åt. Medan vissa av de tjänster som man kan utföra över Internet, såsom att deklarera, får konkreta rättsverkningar för den enskilde är andra funktioner, såsom chattfunktionen, mer nöjes- inriktade. Intresset av statlig inblandning i Internetanvändningen gör sig därmed gällande i varierande omfattning beroende på vilket område som Internetanvändningen berör. Inom vissa områden har Internetkommunikation eller annan användning av Internet fått betydelse som direkt rör statliga intressen. Så är bl.a. fallet i de situationer där staten kan anses ha ett ansvar gentemot allmänheten. Detta gäller exempelvis statens skyldigheter att i en kris- eller beredskapssituation via myndigheter nå ut till allmänheten med information i olika avseenden. Ett annat exempel på en situation där statens intressen av ett fungerande Internet gör sig gällande är det offentliga tillgänglighet via Internet. Om exempelvis en myndighet anvisar enskilda att utföra vissa ärenden via en webbplats får myndigheten SOU 2003:59 De nationella toppdomänerna ur ett samhälleligt perspektiv anses ha ett ansvar för att de tjänster som erbjuds verkligen fungerar på det sätt som utlovats. Förutom i de här nämnda fallen bör en fungerande Internet- användning också anses ha en särskild samhällelig betydelse när det gäller vissa betalningstjänster. I begreppet betalningstjänster inne- fattas en rad olika funktioner. Tjänsterna kan röra allt från att betala räkningar till att betala tjänster eller varor som beställts via Internet. Också här bör man, på grund av funktionernas skiftande karaktär, göra åtskillnad mellan de olika tjänsterna. Om med- borgarna skulle mista möjligheten att uträtta bankärenden och liknande ärenden via Internet skulle detta enligt vår mening få betydligt större återverkningar för samhället än om detta skulle vara fallet t.ex. beträffande betalningstjänster i sam- band med e-handel. En stor del av den Internetanvändning som vi beskrivit under avsnitt 4.1 och som ovan angetts vara sådan där det finns ett särskilt starkt statligt intresse sker under domännamn som är registrerade under toppdomänen se. Så gott som hela det offentliga samt bankväsendet har registrerat och använder aktivt domännamn under toppdomänen. Den nationella toppdomänen se har utvecklats till en allmän angelägenhet. Konsekvenserna för det svenska samhället skulle bli både allvarliga och omfattande om toppdomänen se inte fungerar effektivt, stabilt och robust. Här- igenom har toppdomänen utvecklats till att vara en kritisk resurs för Internetanvändningen i . Det är visserligen så att en fungerande Internetanvändning beträffande adresser under topp- domänen se är beroende av funktioner, som ligger utanför den kontroll som ryms inom administrationen av toppdomänen. Själva administrationen är emellertid i sig en kritisk punkt, som motiverar ett ökat statligt inflytande för att säkra stabila och robusta kommu- nikationer med adresser registrerade under denna toppdomän. För att kunna tillvarata samhällets intressen krävs att staten sätter upp och genomför politiska mål och strategier för topp- domänen se i likhet med de som gäller för annan kommunikation. Detta inte minst för att möta de risker som kan uppkomma i en krissituation. Staten måste kunna garantera den enskilde använda- ren att effektiviteten och säkerheten för den nationella topp- domänen se är likställd med vad som gäller i övrigt på tele- och kommunikationsområdet. Sammanfattningsvis kan konstateras att staten med hänsyn till den betydelse som den nationella toppdomänen se har kommit att De nationella toppdomänerna ur ett samhälleligt perspektiv få har ett välgrundat intresse av inflytande över och insyn i administrationen av toppdomänen. 5Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? Inledningsvis var Internetanvändningen ett hjälpmedel som huvud- sakligen var avsett att stödja forskning med datorer och nätverk. utgör Internet ett globalt hjälpmedel för samhällsviktiga funktioner såsom handel, utbildning och kommunikation m.m. Som konstaterats i det föregående kapitlet har Internetanvänd- ningens tilltagande betydelse i detta hänseende för nationell ekono- misk tillväxt, myndigheternas verksamheter och samhällelig kom- munikation medfört att den nationella toppdomänen se utvecklats till att vara en kritisk resurs för Internetanvändningen i . Med utvecklingen till en samhällsviktig funktion uppkommer ett behov av att säkerställa att de för Internetanvändningen nödvändiga resurserna hanteras och administreras på ett sätt som garanterar tillgänglighet, robusthet, säkerhet m.m. För att tydliggöra de ansvars- områden som skall gälla för administrationen av nationella toppdomäner samt för att främja god sed för delegering och admi- nistration av sådana domäner har den till ICANN knutna mellan- statliga rådgivande kommittén GAC utarbetat vissa principer som behandlar dessa, men också andra frågor. I våra direktiv anges att vi skall undersöka möjligheten att genom- föra GAC:s principer för administration av nationella toppdomäner för adressering på Internet, särskilt artikel 5 som rör statens roll, genom en offentligrättslig reglering och lämna de författnings- förslag som anses nödvändiga för att möjliggöra statlig tillsyn av principernas efterlevnad. Även om direktivens ordalydelse i sig inte synes medge annan reglering kan det inte uteslutas att det finns skäl att låta en eventuell reglering träffa även andra toppdomäner. Vi kommer att återkomma till denna fråga i kapitel 8. I detta kapitel kommer vi att behandla frågan vad som skall eller bör regleras i fråga om administrationen av en toppdomän för att staten skall kunna säkerställa det samhälleliga behovet av en effektiv och säker Internetanvändning. Med hänsyn till våra direktiv tar vi utgångs- Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? punkt i GAC:s principer. I den mån dessa inte är tillräckliga för att så långt möjligt kunna säkerställa att administrationen sker på ett robust, säkert och effektivt sätt bör även hänsyn tas till andra, bl.a. säkerhetsmässiga, aspekter. 5.1GAC:s principer som utgångspunkt för en reglering I uppgiften att administrera en toppdomän ligger bl.a. att driva relevanta databaser och därtill hörande offentliga söktjänster, att godkänna ombud, att registrera domännamn, att driva namnservrar för toppdomänen samt att tillgängliggöra och distribuera zonfiler för denna.1 Administrationen av den nationella toppdomänen se består alltså i huvudsak av den ovan i avsnitt 2.1 berörda DNS- tjänsten men även av en registreringsfunktion. Sistnämnda funk- tion benämner bl.a. registry. Härmed avses själva namntilldelningen samt den därpå följande registreringen av infor- mation om bl.a. vilka som är ansvariga för en registrerad huvud- domän och vilka namnservrar som skall hålla domännamnet opera- tivt. Syftet med en nationell reglering av administrationen av en topp- domän bör enligt utredningen huvudsakligen vara att säkerställa att administrationen utförs på ett robust, säkert och effektivt sätt och att regler om bl.a. integritetsskydd och icke-diskriminering tilläm- pas i verksamheten. Vidare bör en reglering skapa möjlighet för staten att kontrollera och vid behov ingripa för att tillse att de uppställda kriterierna för verksamheten verkligen uppfylls. 5.1.1Bör GAC:s principer ligga till grund för en reglering? En första fråga man kan ställa är om det är lämpligt att GAC:s principer, som inte är oomtvistade, bör ligga till grund för en regle- ring i enlighet med vad som anges i våra direktiv. Det kan i detta hänseende inledningsvis konstateras att GAC:s principer utgör en övergripande reglering av domännamnshanteringen vad gäller nationella toppdomäner. I stort utgör de en kodifiering av vad som gäller enligt RFC 1591 med ytterligare formaliseringar av ansvars- frågor m.m. Även om GAC:s principer inte formellt har antagits av 1 Jfr RFC 1591 och artikel 2 i och rådets förordning (EG) nr 733/2002 av om inrättande av toppdomänen .eu, EGT L 113, 30/4/2002 s. 1–5, Celex 32002R0733. Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? ICANN tillämpas de av ICANN i dess verksamhet. De har även legat till grund för lagstiftnings- eller andra åtgärder internationellt. Kritik har visserligen riktats mot bl.a. definitionen av delegee eller vad vi kallar den administrativt ansvarige, mot principernas i viss mån bristande överensstämmelse med om integritets- skydd, regleringen av zonfilöverföringen, regleringen av immate- riella rättigheter i verksamheten och ICANN:s roll i densamma. Några egentliga fullgoda alternativ till GAC:s principer saknas dock enligt utredningens bedömning. GAC:s principer har fått visst internationellt genomslag och internationell acceptans. Detta kan leda till en harmonise- ring av de olika nationella regelverk som finns på området och därigenom öka förutsättningarna för att uppnå ett robust, säkert och pålitligt Internetadresseringssystem på ett glo- balt plan. I har i ett meddelande uppmanat med- lemsstaterna att genomföra GAC:s principer på ett lämpligt sätt i den mån de avser regeringars förhållande till ICANN och till sina (se KOM[2000]202 ). Även Europeiska unionens råd har uppmanat medlemsstaterna att med beaktande av nationella bestämmelser genomföra GAC:s principer för delegering och administration av nationella toppdomäner. Den europeiska viljan att tillämpa GAC.s principer har även manifesterats genom införandet av Europa- parlamentets och rådets ovan nämnda förordning nr 733/2002 av om inrättande av toppdomänen .eu. Mot den angivna bakgrunden finns det enligt utredningens mening starka skäl att, så långt det är möjligt och önskvärt, reglera administrationen av en nationell toppdomän för i enlighet med GAC:s principer. 5.1.2Vad innefattar GAC:s principer? Utredningens direktiv tar sin utgångspunkt i GAC:s principer för delegering och administration av nationella toppdomäner. Prin- ciperna innehåller förslag till en delegeringsmodell där de nationella regeringarna ges inflytande över hanteringen av toppdomänerna och där strukturerna för hanteringen formaliseras. Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? GAC:s principer, Ingress