sou · GRB35 · 2004-01-01 00:00:00 — Som RRV har pekat på är bilden av hur specia- lisering i den dömande verksamheten skall genomföras inte särskilt tydlig, t.ex. med avseende på vilka måltyper som är lämpliga och hur stort målunderlaget bör vara. Praktiska exempel i kombination med utbildningsinsatser skulle möjligen kunna påverka inställning- en till specialisering i en mer positiv riktning. Sammanfattningsvis är det min uppfattning att det är tveksamt om de sammanläggningar som omfattas av mitt uppdrag har skapat bättre förutsättningar för en specialisering i den dömande verk- samheten. Dessa sammanläggningar är enligt min mening alltför be- gränsade för att ge utrymme för en sådan specialisering. Intresset för specialisering framstår därtill i många fall som relativt begränsat. I sammanhanget vill jag ta upp ytterligare en fråga, nämligen en som berör kanslipersonalens arbetsuppgifter. Vid mina besök på de berörda tingsrätterna har jag erfarit att den kanslipersonal som till- förts den nybildade tingsrätten från en liten tingsrätt ofta är väl förtrogen med alla vid en tingsrätt för kanslipersonal förekomman- de arbetsuppgifter och varit van att få rycka in som vikarier för var- andra eller för att förstärka på andras arbetsuppgifter. Så är där- emot sällan fallet med den kanslipersonal som kommer från större tingsrätter. Där har i stället specialiseringen bland kanslipersonalen medfört att förmågan att växla arbetsuppgifter är mindre. Detta är ett problem som arbetsledningen vid tingsrätterna kan ha anledning att uppmärksamma. Min bedömning: Sammanläggningarna har generellt lett till en bättre geografisk samordning vad gäller lokaliseringen av tingsrät- terna i förhållande till åklagarnas och kriminalvårdens myndighets- organisationer. Regeringen har anfört att dagens tingsrättsorganisation har en i de flesta fall godtagbar handläggningstid av mål och ärenden. Detta hindrar inte enligt regeringen att snabbheten och effektiviteten i förfarandet kan förbättras ytterligare. En fråga som är särskilt viktig när det gäller hanteringen av brottmål är enligt regeringen den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter. Regeringen framhåller att det inte är ovanligt att häktade personer får transporteras långa sträck- or för att inställa sig till en förhandling med höga kostnader för kriminalvården som följd och med sämre möjligheter för domsto- len och åklagaren att få till stånd ett effektivt utnyttjande av resur- serna. Starka praktiska skäl talar därför enligt regeringen för en bättre geografisk samordning, framför allt med åklagarnas organisa- tion (skr. 1999/2000:106 s. 47). RRV har i sin granskning inriktat sig på att söka beräkna effekten för de mest berörda myndigheterna, åklagarna och kriminalvården, av en ökad geografisk samordning. RRV har vidare inhämtat syn- punkter från tingsrätterna, ett antal åklagare och personal vid några häkten. Från tingsrätternas sida har det anförts att det främst är åklagar- na och kriminalvården som har vunnit på sammanläggningarna. Åklagares och kriminalvårdens resor har blivit färre och kortare. Åklagarna gör förutom vinster i minskad restid också vinster i form av minskad tidsspillan vid inställda huvudförhandlingar. I de fall dömande verksamhet sker vid flera orter är det i huvudsak en kon- centration av häktningsförhandlingar till sätesorten som ger vinster för åklagarna och kriminalvården. RRV anför vidare att åklagare och häktespersonal har bekräftat fördelarna med att tingsrätterna har koncentrerats till färre orter och i synnerhet om det sker till en ort där åklagarmyndigheten är lokaliserad eller där det finns ett häkte. Åklagarna har särskilt pekat på den tidsspillan det innebär att huvudförhandlingar hålls på orter där åklagaren inte är lokaliserad och där denne saknar möjlighet till alternativ sysselsättning om förhandlingen ställs in. En del åklagare har till RRV framfört att koncentrationen har varit för liten och att man önskar fler sammanläggningar där tingsrättens sätesort är den- samma som för åklagarmyndigheten. RRV har genomfört beräkningar avseende besparingar till följd av att häktningsförhandlingar och huvudförhandlingar i brottmål med häktade koncentreras till färre orter. Såvitt gäller häktningsförhandlingar har RRV haft som utgångs- punkt att förhandlingarna har koncentrerats till tingsrättens sätes- ort och att den häktade placeras i närmsta häkte. Beräkningarna har sin grund i antalet mål där häktningsförhandlingar har förekommit med undantag för där beräkningarna avser och där de avser . Beräkningarna avser vidare endast begränsad restid/arbetstid och inte eventuella minskade transportkostnader (t.ex. kostnader för drivmedel) som anses för- sumbara. RRV har vidare antagit att kriminalvården har tre perso- ner med vid varje transport och att en åklagare deltar per häkt- ningsförhandling. RRV har också antagit att endast en häktnings- förhandling har ägt rum . RRV har utgått från att en årsarbetskraft motsvarar omkring 1 600 arbetade/sparade tim- mar. RRV har mot den ovan angivna bakgrunden beräknat att tids- vinsten under ett kalenderår för kriminalvården uppgår och för åklagarmyndigheterna . Det motsvarar för kriminalvården en besparing om knappt 1,25 årsar- betskrafter och för åklagarmyndigheterna 0,5 årsarbetskrafter. Vad gäller huvudförhandlingar i brottmål med häktade har RRV utgått från att kriminalvården gör samma besparingar som vid häktningsförhandlingar, utom i de fall där huvudförhandlingar äger rum på en ort utanför tingsrättens sätesort, dvs. vid en kansliort. Besparingen till följd av koncentrationen av huvudförhandlingar i brottmål med häktad blir för häktenas del omkring eller knappt en årsarbetskraft. För åklagarmyndigheterna innebär reformen en besparing motsvarande eller omkring 1,5 årsarbetskrafter. RRV har också beräknat den besparing som uppstår genom att åklagarna på ett bättre sätt kan utnyttja den tidsspillan som uppstår när huvudförhandlingar ställs in och åklagaren inte befinner sig på den ort där han eller hon är lokaliserad. RRV har antagit att om- kring av målen ställs in under själva tingsdagen, vilket totalt skulle innebära 400 inställda huvudförhandlingar vid de granskade tingsrätterna. RRV antar vidare att varje inställd huvud- förhandling ger en timmes tidsspillan. Koncentrationen av huvud- förhandlingar i brottmål skulle därmed medföra en minskad tids- spillan för åklagarna med omkring eller omkring 0,25 årsarbetskrafter. RRV gör beträffande den geografiska samordningen följande be- dömning: Våra iakttagelser i fallstudierna visar att sammanläggningarna av tings- rätter förbättrar den geografiska samordningen med rättsväsendets öv- riga myndigheter, främst åklagare och kriminalvården. Sammanlägg- ningen innebär besparingar i restid och i viss mån i minskad tidsspillan. Sammantaget utgör den av oss beräknade besparingen för kriminalvår- den drygt 2 årsarbetskrafter och åklagarmyndigheterna drygt 2 årsar- betskrafter under ett kalenderår. Sammanlagt motsvarar besparingen drygt 4 årsarbetskrafter. Det är rimligt att anta att en ökad geografisk närhet mellan de olika aktörerna inom rättsväsendet också innebär mer indirekta fördelar till exempel ökad personalkännedom och enklare att ta direkta kontakter som kan höja kvaliteten i arbetet. Den geografiska samordningen skulle kunna öka än mer om de tingsrätter som bedriver sin verksamhet på flera orter valde att lotta mål med häktade på enbart sätesortens rotlar. Åklagare redovisar ofta uppfattningen att den geografiska samord- ningen med tingsrätterna bör gå längre för att öka effektiviteten. De genomförda sammanläggningarna har, såsom RRV har redovi- sat, lett till vinster för såväl åklagarna som kriminalvården. Vid mina kontakter med företrädare för åklagarväsendet har särskilt framhållits åklagarnas positiva inställning till den pågående refor- men av tingsrättsorganisationen. Det saknas anledning att ifrågasät- ta RRV:s beräkningar vad gäller de besparingar som kan göras inom dessa organisationer till följd av sammanläggningarna. Jag vill dock påpeka att anhållna i regel förvaras hos polisen och att det därför oftast är polisen som svarar för att den anhållne inställs till den för- sta häktningsförhandlingen och, om han eller hon häktas, överförs till häkte. Åklagarväsendet är organiserat i sex regionala myndigheter. Inom varje region finns flera åklagarkammare. På vissa orter finns också s.k. lokala åklagare som arbetar på annan ort än den där kammaren är belägen. En jämförelse med åklagarnas organisation visar att av de tolv tingsrätter som har bildats genom de nu aktuella sammanläggningarna är åtta belägna, eller har i vart fall säte, på sam- ma ort eller inom samma storstadsregion som en åklagarkammare. För kriminalvårdens del är det framför allt placeringen av häkte- na som är av intresse i detta sammanhang. Häkten finns per- manent på 30 orter i landet. Av de tolv tingsrätter som har bildats genom de nu aktuella sammanläggningarna är sex belägna, eller har i vart fall säte, på samma ort eller inom samma storstadsregion som ett häkte. Inte i något fall finns åklagarkammare, lokal åklagare eller häkte på de orter där verksamheten till följd av sammanläggningarna har lagts ned såvitt avser de tingsrätter som omfattas av mina direktiv. Inte heller finns åklagarkammare, lokal åklagare eller häkte på nå- gon av de kansliorter där verksamhet efter sammanläggningarna alltjämt bedrivs vid sidan av tingsrättens sätesort. De vinster i fråga om effektivitet i handläggningen och kost- nadsbesparingar som blir följden av en geografisk samordning mel- lan tingsrätterna, åklagarna och kriminalvården går naturligtvis del- vis förlorade för det fall tingsrätten bedriver sin verksamhet vid flera orter. Ett sätt att även i en sådan organisation uppnå de förde- lar som en geografisk samordning medför är att koncentrera i för- sta hand häktningsförhandlingar till tingsrättens huvudort. Denna modell tillämpas i bl.a. med gott resultat. För att på ett bättre sätt hantera ett större antal häktningsförhand- lingar på huvudorten använder man sig i av ett rullande schema för häktningsförhandlingarna, dvs. en intern jourverksamhet domarna emellan. Den lösning som har valts i med avseende på häktningsförhandlingarna framstår enligt min mening som väl värd att ta efter. Som framgår ovan har RRV därtill framfört tanken att, vid tings- rätter med fler än en kansliort, mål med häktade skall enbart på de rotlar som finns på centralorten. En sådan ordning skulle självfallet innebära en än effektivare handläggning och än större besparingar. Det måste dock beaktas att tanken med des- sa kansliorter är att behålla en geografisk närhet till tingsrätten för parter och allmänhet. Denna geografiska närhet går förlorad om RRV:s förslag skulle genomföras. De mindre kansliorterna kom- mer därtill att förlora en kvalificerad uppgift i den dömande verk- samheten. Det finns därmed en risk för att de mindre kansliorterna med RRV:s förslag kan komma att betraktas som mindre kvalificerade arbetsplatser med avseende på den dömande verksam- heten jämfört med centralorten. För det fall modellen med flera kansliorter även fortsättningsvis skall användas (se närmare avsnitt 5.5) framstår det mot denna bakgrund som tveksamt att på det sätt RRV föreslår koncentrera mål med häktade till tingsrättens cen- tralort. Det bör i sammanhanget också framhållas att sammanläggning- arna i några fall har medfört längre transporter av anhållna till häkt- ningsförhandlingar. Transporter av anhållna sker ofta, som jag tidigare nämnt, genom polisens försorg. Ett exempel där samman- läggningen fått en negativ effekt på denna punkt utgör polisens transporter av anhållna från till den nya tingsrätten i Väners- borg. Jag återkommer till konsekvenserna av de genomförda sam- manläggningarna för polisen i avsnitt 5.3 nedan. Sammanfattningsvis har de sammanläggningar som omfattas av mitt uppdrag lett till förbättringar såvitt avser lokaliseringen av tingsrätter, åklagare och kriminalvård. Vikten av en sådan samord- ning har också framhållits av den referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna som har biträtt utredningen. Jag återkommer i avsnitt 5.3 nedan till konsekvenserna av sam- manläggningarna för berörda kommuner, advokatkåren och polisen. Förutom att bedöma hur de genomförda förändringarna förhåller sig till regeringens mål för arbetet med att reformera tingsrättsor- ganisationen skall jag enligt mina direktiv granska genomförandet av förändringarna. Jag skall därvid särskilt belysa och tingsrätternas arbete med planeringen inför organisationsför- ändringarna och med genomförandet. Jag skall vidare belysa even- tuella skillnader vid planeringen och genomförandet mot bakgrund av hur tingsrätten har organiserat sin administrativa funktion och betydelsen av att det i samband med organisationsförändringarna har bedrivits projekt för att utveckla verksamheten i tingsrätten. Jag skall slutligen belysa om organisationsförändringarna har inne- burit ett ökat antal tingsställen för de berörda tingsrätterna. Nedan följer en redovisning av mina överväganden med avseende på genomförandet av sammanläggningarna. Min bedömning: Arbetet med att planera och genomföra samman- läggningarna har i huvudsak genomförts på ett bra sätt. Huvudan- svaret har i praktiken legat på tingsrätterna, medan Domstolsver- kets insatser i de flesta fall har begränsats till sådana frågor som normalt faller inom verkets ansvar. Oklarhet om vem som har haft det övergripande ansvaret har dock i vissa fall påverkat arbetet med sammanläggningen negativt. Inledningsvis bör redogöras för vem som har haft ansvaret, for- mellt och praktiskt, för de genomförda samanläggningarna. Reger- ingen har i sina beslut uppdragit åt DV att vidta nödvändiga åtgär- der för att genomföra respektive sammanläggning. Vad gäller an- svarsfördelningen mellan DV och tingsrätterna tycks det dock i de flesta fall ha varit uppfattningen bland tingsrätterna att det har varit domstolarna själva som har haft det övergripande ansvaret för arbe- tet med sammanläggningen och inte DV. Även DV har haft som utgångspunkt att ett stort ansvar för sammanläggningarna vilar på domstolscheferna. Det är min uppfattning att de berörda tingsrät- terna bör ha ett huvudansvar för arbetet med sammanläggningarna. Det är dock viktigt att tidigt i arbetet klarlägga var det övergripan- de ansvaret finns. I ett par fall där lagmanstjänsten vid den ena av de två tingsrätter som skulle läggas samman varit vakant har det inte rått någon tvekan om att lagmannen i den andra tingsrätten har haft det övergripande ansvaret för sammanläggningen. I andra fall synes det däremot ha rått viss tveksamhet om vem som har haft det övergripande ansvaret. I något fall har en styrgrupp bildats i vilken lagmännen från de domstolar som skulle läggas samman har ingått. Den synes dock inte ha fungerat så väl. Det är min bedömning att oklarhet om var ansvaret för ledningen av sammanläggningsarbetet har legat ha varit till nackdel för arbetet i några fall. Planeringen och genomförandet av sammanläggningarna skiljer sig naturligtvis åt mellan tingsrätterna. Många faktorer har påverkat resultatet av arbetet, såsom eventuell tidigare samverkan mellan tingsrätterna, storleken på tingsrätterna, likheter och skillnader vad gäller tingsrätternas interna rutiner, valet av tidpunkt för samman- läggningen och tillgången på ändamålsenliga lokaler. Planeringen av sammanläggningarna har i allmänhet gått till på det sättet att de berörda tingsrätterna har skapat en styrgrupp. Vid sidan av styrgruppen har ett flertal arbetsgrupper med olika an- En stor del av personalen synes ha ingått i åtminstone någon arbetsgrupp. Styrgruppen och arbetsgrupperna har kontinuerligt informerat övrig personal om arbetet i respektive grupp vid informationsmöten eller via exempelvis e-post. Detta arbetssätt har av många tingsrätter beskrivits som väl fungerande och har medfört att personalen har känt sig involverad i arbetet. Mitt allmänna intryck är att personalen vid tingsrätterna anser att den information den fått om det löpande arbetet med sammanlägg- ningarna har varit tillräcklig. Behovet av en omfattande planering varierar naturligtvis från fall till fall. Vid de tingsrätter där det redan före sammanläggningen fanns någon form av samverkan mellan tingsrätterna fanns redan upparbetade kanaler mellan domstolscheferna och annan personal samt till viss del gemensamma rutiner. I vissa fall har tingsrätterna före sammanläggningen, i vart fall , haft en ge- mensam . Faktorer som de nämnda gör det svårt att bedöma och jämföra den planering som har ägt rum vid respektive tingsrätt. Ett särskilt fall utgör de tidigare tingsrätterna i , vilka före sammanläggningen hade anställt en gemensam chefs- administratör. Mitt intryck är att den lösningen underlättade arbe- tet med den aktuella sammanläggningen. En avgörande fördel är att chefsadministratören, som i praktiken hade huvudansvaret för ar- betet med sammanläggningen, med en sådan lösning ges möjlighet att på heltid ägna sig åt frågorna, något som i allmänhet inte är möj- ligt för en domstolschef. Förekomsten av en sådan chefsadminist- ratör har också den fördelen att all personal vet var information kring aktuella frågor finns att hämta. Modellen torde med fördel kunna användas i vart fall vid de större tingsrätter där utrymme för en sådan administratör finns även efter sammanläggningen. Valet av tidpunkt för sammanläggningarna har fått viss kritik från tingsrätternas sida. I stort sett samtliga sammanläggningar som omfattas av mina direktiv har sammanfallit nära i tiden med omor- ganisationen av inskrivningsmyndigheterna och boupptecknings- verksamheten. Vad gäller inrättades därtill Miljödomstolen. Att genomföra alla dessa förändringar har upplevts som besvärligt. DV har generellt begränsat sin medverkan i planeringen och ge- nomförandet av sammanläggningarna till sådana frågor som nor- malt faller under verkets ansvar. Hit hör frågor om ekonomi och personal samt IT-frågor, arkivfrågor och lokalfrågor. Som har re- dogjorts för ovan (avsnitt 3.4) har DV för varje projekt utsett en projektledare för att hålla samman de frågor där tingsrätten har be- hövt verkets stöd. Mitt intryck från besöken vid tingsrätterna är dock att dessa projektledare för tingsrätterna har framstått som tämligen anonyma. Tingsrätterna har i stället ofta vid behov tagit kontakt direkt med DV:s experter inom respektive område för att lösa uppkomna problem. Några av tingsrätterna har riktat viss kri- tik mot DV vad gäller verkets insatser på de specifika områden inom vilka verket har ett ansvar, främst IT-frågor och lokalfrågor. Flera av tingsrätterna har framfört att de alltjämt är i behov av yt- terligare sessionssalar. Tingsrätterna har överlag förklarat sig nöjda med den tillfälliga ekonomiska kompensation som har utgått från DV i samband med sammanläggningarna. Vidare har uppskattats att den personal som har bytt arbetsort har fått särskilda ekonomiska förmåner . DV har vidare vid i vart fall de senare sammanläggningarna till- handahållit förteckningar, en form av checklista, över vilka åtgär- der som behöver vidtas vid en sammanläggning, främst avseende frågor av praktisk natur. Dessa förteckningar har i flera fall väsent- ligt underlättat sammanläggningsarbetet. Enligt min mening är det därför angeläget att DV inför eventuella ytterligare sammanlägg- ningar utvecklar och tillhandahåller sådana förteckningar. Sammanfattningsvis är det svårt att i generella termer bedöma planeringen av genomförandet av sammanläggningarna. Arbetet tycks dock överlag har genomförts på ett bra sätt. Denna bedöm- ning delas också av den referensgrupp med företrädare för riks- dagspartierna som har biträtt utredningen. Jag har inte mött några klagomål av betydelse på den information som har lämnats till per- sonalen inför sammanläggningarna. Särskilt vid de större tingsrät- terna bör modellen med en särskild administratör som har ansvar för planering, genomförande och information kunna stå som före- bild. Viss kritik har riktats mot DV särskilt avseende verkets arbete med IT-frågor och lokalfrågor. En tydlig ansvarsfördelning mellan DV och de berörda tingsrätterna och mellan de inblandade dom- stolscheferna inbördes är av betydelse vid planeringen och genom- förandet av eventuellt kommande sammanläggningar. Det bör ti- digt klarläggas vem som har ansvaret för att leda sammanläggning- en. Ett sätt att göra det är att regeringen med beslut om uppdraget att genomföra sammanläggningen också utser den som skall bli chef i den domstol som bildas genom sammanläggningen. Min bedömning: Vissa projekt som har syftat till ett närmare sam- arbete mellan tingsrätter har underlättat arbetet med sammanlägg- ningarna. Utvecklingsprojekt av olika slag har bedrivits vid de tingsrätter som har varit föremål för sammanläggning. Som exempel kan nämnas att Sala, och tingsrätter före sammanläggningen hade ett samarbete i form av en gemensam chefsadministratör och det bedrevs ett projekt för ökad samverkan mellan tingsrätter- na. Vid och tingsrätter bedrevs före sammanlägg- ningen en försöksverksamhet med en gemensam chef som syftade till att pröva en ökad samverkan mellan tingsrätterna. Dessa försöksverksamheter torde ha bidragit till att underlätta arbetet med de aktuella sammanläggningarna. En ökad samverkan torde generellt leda till att de olika tingsrätternas rutiner blir mer likartade och att de anställda lär känna varandra. Det finns även exempel på att utvecklingsprojekt i syfte att skapa en stärkt beredningsorganisation har bedrivits vid tingsrätter som senare har varit föremål för sammanläggning. Mitt intryck är dock att dessa projekt inte nämnvärt har påverkat arbetet med samman- läggningarna. Ett undantag kan dock vara där en stärkt beredningsorganisation skapades i samband med samman- läggningen. Ett annat exempel kan vara där arbetet med att skapa en förstärkt beredningsorganisation genom- fördes med sammanläggningen. Beredningsorganisatio- nen i den tingsrätten saknar dock beredningsjurister. Det har enligt uppgift lett till att arbetet i den nya beredningsorganisationen inte har blivit så effektivt som man önskat. Som har framgått ovan (avsnitt 5.1.3) har RRV fått i uppdrag att utvärdera resultatet av de insatser för utveckling av verksamheten vid domstolarna som har bedrivits 2002. Då RRV:s granskning inte skall föregripas avstår jag från att närmare bedöma de här aktuella försöksverksamheterna i fråga om kvalitet och resultat. Min bedömning: Inte i något fall har ett tingsställe inrättats som en följd av sammanläggningarna. Regeringen har under reformarbetet i vissa fall beslutat att en tings- rätt även efter en sammanläggning skall bedriva permanent verk- samhet på mer än en ort (se vidare avsnitt 5.4). För det fall att arbetsunderlaget inte bär permanent verksamhet på mer än en ort, kan tillgängligheten och den lokala förankringen enligt regeringen tillgodoses genom att domstolen har ett s.k. tingsställe vid en eller flera orter utanför kansliorten. Modellen innebär att rätten håller förhandling på orten med jämna mellanrum vid behov och före- kommer på flera håll (skr. 1999/2000:106 s. 49). Jag har under utredningsarbetet kunnat konstatera att ett sådant tingsställe inte i något fall har inrättats som en följd av de genom- förda sammanläggningarna. (Jag bortser från att ett sådant tings- ställe fanns i och att det gamla tingshuset i användes som tingsställe efter sammanlägg- ningen då tingshuset p.g.a. av ett löpande hyreskontrakt alltjämt var tillgängligt för den nya tingsrätten.) Det är min bedömning att det heller inte i något fall finns något faktiskt behov av att inrätta ett tingsställe vid någon av de tingsrätter som omfattas av mitt uppdrag inom ramen för den organisation som har valts. Bedöm- ningen kan dock bli en annan om den s.k. flerortsmodellen i fort- sättningen inte skall användas (se avsnitten 5.4 och 5.5). 5.3Konsekvenser för andra än tingsrätterna