sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — För att skall kunna bevilja anstånd bör därför gälla att det kan antas vara till fördel för borgenären. Det anförda innebär att ett beslut om anstånd kan fattas mot borgenärens vilja. Även om gör bedöm- ningen att ett anståndsbeslut kan antas vara till fördel för borgenä- ren kan borgenären ha en annan uppfattning. En borgenär som är missnöjd med beslut har dock enligt reglerna i 18 kap. utsökningsbalken möjlighet att överklaga beslutet hos tingsrätt. I likhet med vad som gäller för uppskov bör anstånd inte få beviljas än vad som behövs för att gäldenären skall kunna betala sin skuld och endast om det finns synnerliga skäl få överstiga om det inte förenas med villkor om avbetalning. Bestämmelserna föreslås införda i 4 kap. 10 a–10 d §§ utsök- ningsbalken. I 17 kap. skattebetalningslagen finns bestämmelser om anstånd med att betala skatt. Anstånd kan beviljas vid omprövning eller överklagande (17 kap. 2 och 3 §§) och i ett antal specifika situatio- ner (17 kap. 4–6 b §§) såsom vid avyttring och vid totalförsvars- plikt. Därutöver finns enligt 17 kap. 7 § en möjlighet att om det finns synnerliga skäl bevilja anstånd med inbetalning av skatt. Enligt 14 § förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, som tillämpas även på fordringar som omfattas av indrivningslagen med undantag för medel som i statsbudgeten redovisas som skatt samt restavgifter och dröjsmålsavgifter på sådana medel samt böter och andra medel som drivs in på samma sätt som böter, får en myndighet medge den betalningsskyldige skäligt betalningsanstånd. Anstånd utöver från förfallodagen får medges bara om det är till fördel för staten eller om det i övrigt finns synnerliga skäl. Bestämmelsen i 17 kap. 7 § skattebetalningslagen innefattar anstånd med betalning av skatter och avgifter vid betalningssvårig- heter på grund av sociala skäl eller liknande förhållanden. För att göra anståndsgivningen mer restriktiv än anstånd enligt uppbörds- lagens (1953:272) regelsystem infördes rekvisitet synnerliga skäl som förutsättning för anstånd. Uppbördslagens anståndsregler innehöll, precis som indrivningslagens uppskovsinstitut, rekvisit som medgav uppskjuten betalning i de fall den enskildes betal- ningsförmåga var nedsatt och detta berodde på sociala skäl. Vid skattebetalningslagens tillkomst fördes en diskussion om det var motiverat med dubbla institut eller om det var tillräckligt med upp- skovsinstitutet i indrivningslagen (prop. 1996/97:100 s. 420 ff.). Det var emellertid – sett ur den enskildes perspektiv – en fördel med dubbla, överlappande institut. Den enskilde kan vid något enstaka tillfälle oförvållat ha hamnat i tillfälliga betalningssvårig- heter och efter en kortare tids anstånd ha goda möjligheter att betala skatteskulden. Särskilt mot bakgrund av de nackdelar ett överlämnande av fordringen för indrivning skulle medföra för den enskilde kan det i ett sådant fall finnas skäl för anstånd. Det kan nämligen inte uteslutas att en registrering i kronofogdemyndighe- tens register i sig kunde leda till försämrade möjligheter för den enskilde att fortsätta sin verksamhet och därmed betala sin skatte- skuld. Det anståndsinstitut som utredningen föreslår skall införas i utsökningsbalken är i anledning av att det utformats som en verk- ställighetsuppgift med tillämpning på alla typer av mål betydligt mer inskränkt än uppskovsinstitutet i indrivningslagen. Det nuva- rande uppskovsinstitutet i indrivningslagen är en borgenärsuppgift och skall som sådan – eftersom det enligt utredningens uppfattning inte är fråga om någon offensiv borgenärsuppgift – handhas av den myndighet som har fordringen. Ett regelverk som ger myndigheten möjligheter att få ett grepp om sina fordringar måste möjliggöra för myndigheten att besluta om betalningsuppgörelser med den enskilde. Myndigheten skall inte behöva ansöka om verkställighet för att få en uppgörelse med den enskilde till stånd. Utredningen föreslår därför att myndighe- ten skall kunna fatta beslut om betalningsuppgörelser och även för- ena ett sådant beslut med avbetalningsplan och besluta om säker- het. Bestämmelser om detta föreslås införda i 20 kap. 7–10 §§ skattebetalningslagen. Dessa regler blir generellt tillämpliga på de offentligrättsliga fordringarna. Är gäldenären föremål för offensiva borgenärsuppgifter bör få fatta beslut om betalnings- uppgörelser även vad gäller andra offentligrättsliga fordringar än skatter (20 kap. 11 § skattebetalningslagen). Den anståndsregel som finns i 17 kap. 7 § skattebetalningslagen reglerar i stort samma situationer som avses omfattas av förslaget om betalningsuppgörelser. Den blir därför överflödig och kan upp- hävas. Det är inte en optimal ordning att i skattebetalningslagen ha två olika institut, anstånd och betalningsuppgörelse, som reglerar möj- ligheterna att skjuta fram en skattebetalning. Vid sidan av 17 kap. 7 §, som föreslås upphävd, är det dock inte fråga om några överlap- pande bestämmelser. Bestämmelserna i 17 kap. 1–6 §§ skattebetal- ningslagen reglerar specifika situationer när anstånd kan medges och påverkas inte av förslaget om betalningsuppgörelse. Den över- lappning som redan nu kan sägas finnas mellan 17 kap. 2 § och 7 § kommer dock även med den föreslagna ordningen att bestå men gäller mellan 17 kap. 2 § och 20 kap. 7 §. Det får förutsättas att detta ses över vid en kommande, och behövlig, översyn av reglerna i 17 kap. 2 och 3 §§ skattebetalningslagen. får möjlighet att genomföra s.k. säkerhetsutmätning. Anstånd får kombineras med säkerhets- utmätning. I avsnitt 9.7.3 har beskrivits att utsökningsmyndigheten i har befogenhet att i sin verkställande roll besluta om anstånd och avbetalningsplan. Myndigheten kan om det finns utmätbar egen- dom kombinera avbetalningsplanen med s.k. säkerhetsutmätning. Före de ändringar som föranleddes av förslagen i prop. 1994/95:49, Reformerad löneexekution och målhantering hos kro- nofogdemyndigheten, fanns i 7 kap. 19 § utsökningsbalken regler om säkerhetsutmätning. En sådan utmätning innebar att kronofog- demyndigheten i samband med löneutmätning även beslutade om utmätning av egendom för att trygga sökandens fordran och där- efter avvaktade resultatet av löneutmätningen innan några ytterli- gare åtgärder vidtogs med den säkerhetsutmätta egendomen. Reg- lerna upphävdes eftersom de ansågs sakna praktiskt värde (a. prop. s. 68). Enligt utredningens mening kan en möjlighet att företa säker- hetsutmätning för att säkerställa fullgörandet av en avbetalnings- plan vara av värde i vissa fall, t.ex. när gäldenären i och för sig har utmätningsbar egendom men det skulle innebära stor skada för honom eller annan olägenhet att använda egendomen som pant. Det kan exempelvis gälla utrustning som används i gäldenärens verksamhet. För att en giltig pantsättning skall komma till stånd måste gäldenären skiljas från besittningen till egendomen vilket skulle kunna innebära att verksamheten måste upphöra. Vid utmät- ning kan däremot egendomen lämnas kvar i gäldenärens besittning. Utredningen menar därför att en möjlighet till säkerhetsutmätning bör återinföras och föreslår att en regel om säkerhetsutmätning, motsvarande den som tidigare fanns i 7 kap. 19 §, införs i en ny paragraf, 7 kap. 3 a § utsökningsbalken. Anstånd bör kunna kom- bineras med utmätning. En regel om detta har därför förts in i 4 kap. 10 d § andra stycket utsökningsbalken. Lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. upphävs. Regler om preskription förs in i ett nytt kapitel i skattebetalningslagen (1997:483). får besluta om preskriptionsförlängning. Kravet att de förlängningsgrundande omständigheterna skall ha förelegat sedan fordringen lämnats för indrivning slopas. Utredningen föreslår att lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepreskriptionslagen) skall upphöra att gälla och att regler om preskription i stället förs in i ett nytt kapitel, 20 a kap., i skattebetalningslagen. Enligt nuvarande ordning får enligt 7 § första stycket skattepre- skriptionslagen, på kronofogdemyndighetens ansökan, länsrätten förlänga preskriptionstiden mot den som svarar för betalning av en fordran om han 1.har överlåtit, undanskaffat eller upplåtit särskild rätt till egen- dom och det kan antas att han gjort detta för att försvåra det allmännas möjligheter att få betalt för fordringen, 2.har saknat känt hemvist och det inte har kunnat klarläggas var han uppehållit sig, 3.inte har kunnat anträffas på känt hemvist inom riket och det inte har kunnat klarläggas var han uppehållit sig samt det kan antas att han hållit sig undan, eller 4.har stadigvarande vistats utomlands. En förlängning enligt 7 § första stycket 2–4 får enligt andra stycket samma paragraf beslutas endast om de förhållanden som anges där har förelegat sedan fordringen överlämnats för indrivning och sär- skilda skäl inte talar mot en förlängning. Mot en juridisk person får förlängning enligt punkt 2–4 beslutas om sådana förhållanden som anges där har förelegat i fråga om en företrädare för den juridiska personen och detta med hänsyn till företrädarens inflytande över eller befattning med den juridiska personens verksamhet kan antas ha varit av betydelse för det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran. Den förlängningsgrundande omständigheten enligt punkt 2–4 skall ha förelegat sedan fordringen överlämnats för indrivning. är enligt propositionen med förslag till skattepreskriptionslag till- räckligt att den betalningsskyldige under indrivningsti- den uppfyllt förutsättningarna för förlängning av preskriptionsti- den. Omständigheten behöver inte vara för handen när beslut om förlängning fattas. Föreligger förhållandet endast finns möjlighet att beakta detta genom föreskriften att särskilda skäl inte skall tala emot en förlängning (prop. 1981/82:96 s. 36). För att förhindra att preskription inträder innan domstolen fat- tat beslut medför redan en ansökan om förlängning att fordringen tills vidare inte preskriberas (13 § skattepreskriptionslagen). Ansökan om förlängning av preskriptionstid är enligt utredning- ens mening en offensiv borgenärsuppgift och bör, i kongruens med det förslag var de offensiva borgenärsuppgifterna skall placeras som utredningen lägger fram, hanteras av . I betänkandet Lag om preskription av skattefordringar m.m. (SOU 1978:87), som ligger till grund för propositionen med för- slag till skattepreskriptionslag, föreslogs att beslut om preskrip- tionsförlängning skulle fattas av kronofogdemyndigheten och att myndighetens beslut skulle överprövas av domstol i vissa fall. Detta förslag godtogs dock inte i propositionen. Det ansågs från rättssä- kerhetssynpunkt var mindre tillfredsställande att den myndighet som både företräder det allmänna som borgenär och har verkstäl- lande och beslutande uppgifter i egenskap av exekutiv myndighet även skulle ha rätt att besluta om förlängning av preskriptionstiden. Frågan om förlängning var av sådan natur att den borde utformas som en partsprocess inför domstol. Behörigheten att fatta beslut om förlängning lades därför på länsrätt (prop. 1981/82:96 s. 46 f.). kommer att ha betydande beslutsfunktioner och fatta många för de enskilda ingripande beslut. bör enligt utredningens mening, under i allt väsentligt samma förut- sättningar som gäller för preskriptionsförlängning, även kunna besluta om förlängning av preskriptionstiden med möjlighet för gäldenären att överklaga beslutet till länsrätt. En sådan ordning lig- ger också i linje med strävandena att skjuta förfaranden nedåt i instanskedjan. Utredningen föreslår därför att skall få besluta om preskriptionsförlängning (se 20 a kap. 6 § skattebetal- ningslagen). En förutsättning för preskriptionsförlängning enligt 7 § första stycket 2–4 skattepreskriptionslagen är att de förhållanden som anges där förelegat sedan fordringen överlämnats för indrivning. Denna bestämmelses funktion kan ifrågasättas. framgår av avsnitt 11.4 föreslår utredningen att det inte skall vara obligatoriskt för en myndighet att för en obetald fordran ansöka om verkställighet. Det är myndighetens sak att bedöma om det föreligger förutsättningar för att ansöka om verkställighet och när en sådan ansökan i så fall skall ske. Det är därför inte lämpligt att knyta förutsättningarna för preskriptionsförlängning till ansökan om verkställighet. Det avgörande förhållandet för om det skall finnas skäl för att besluta om preskriptionsförlängning måste vara att sådana omstän- digheter som anges i punkter 2–4 förelegat och att detta påverkat möjligheterna att få betalt för fordringen. Har någon sådan påver- kan inte förevarit är detta naturligtvis ett sådant särskilt skäl som talar mot preskriptionsförlängning. Med hänsyn till avfattningen av paragrafens tredje stycke kan det dock vara olämpligt att i bedöm- ningen av om det finns särskilda skäl som talar mot en förlängning innefatta även en bedömning om förhållandena påverkat möjlighe- terna att få betalt för fordringen. Detta bör i stället utformas som en förutsättning för beslut om preskriptionsförlängning. Utred- ningen föreslår mot denna bakgrund att kravet att förhållandena skall ha förelegat sedan fordringen lämnades för indrivning ersätts med ett krav att förhållanden påverkat det allmännas möjligheter att få betalt för sin fordran. Svarandens hemvist är avgörande för vilken tingsrätt som är rätt forum vid överklagande av beslut. Har svaranden inte hemvist i skall Kronofogdemyndig- hetens beslut överklagas hos . Utredningens förslag om en rikstäckande föranleder ändringar i forumreglerna. Enligt 18 kap. 1 § utsök- ningsbalken skall beslut överklagas skriftligen hos en tingsrätt inom kronofogdemyndighetens verk- samhetsområde som regeringen föreskriver. I 17 kap. 1 § utsök- ningsförordningen(1985:146) finns en uppställning som anger hos vilken tingsrätt beslut skall överklagas. I princip gäller att beslut som meddelats vid ett kontor beläget i visst län överklagas hos en tingsrätt med domkrets inom länet. Avgörande för forumfrågan är alltså vid vilket kontor beslutet har fattats. En fördel med den föreslagna rikstäckande organisationen är att den ger förutsättningar att samla vissa typer av ärenden till visst kontor. Eftersom beslutsfattande kontor styr vilken tingsrätt som är rätt forum får detta till följd att avgörande för en tingsrätts mål- tillströmning är var valt att handlägga ärendet. Det kan vara fråga om en tingsrätt som är belägen på långt avstånd från den enskilde. Forumreglerna måste anpassas till den nya organisationen. De nya reglerna bör medföra en jämn och förutsebar tillströmning av mål till tingsrätterna som inte påverkas av var Kronofogdemyndig- heten väljer att handlägga ärenden. De bör vara så enkla som möj- ligt och leda till att målen handläggs vid en tingsrätt som är geo- grafiskt nära den enskilde som ärendet rör. forumregler bestämmer i många fall forumet utifrån partens folkbokföringsort eller i fråga om en juridisk person den plats där den har sitt säte eller där förvaltningen förs (10 kap. 1 § ). Det finns enligt utredningen skäl att även vid överklagande av beslut enligt utsök- ningsbalken bestämma forumet med utgångspunkt i svarandens hemvist. En bestämmelse med det innehållet föreslås intagen i 18 kap. 1 § utsökningsbalken. Till denna paragraf förs också den uppställning som finns i 17 kap. 1 § utsökningsförordningen. Har svaranden inte hemvist i föreslås beslutet överklagas hos . Det föreslås inte någon förändring i utsökningsbalkens nuvarande hemvistbegrepp (2 kap. 3 § andra stycket) men bestämmelsen föreslås flyttad till 18 kap. 1 § utsök- ningsbalken. 11.11Effekter av utredningens förslag En utgångspunkt för de förslag som utredningen lägger fram skall enligt direktiven vara att den framtida verksamheten inom skatte- förvaltningens och exekutionsväsendets ansvarsområden skall rymmas inom den totala resursram som gäller för Riksskatte- verket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Samtliga de alternativa lösningar utredningen har övervägt innebär merkostnader. Emellertid innehåller de också effektivitetshöjande faktorer och kostnadsbesparingar. Som framkommit i avsnitt 11.1 och 11.2 innebär utredningens för- slag om en från fristående utan borgenärsuppgifter enligt beräkningar merkost- nader för del med följande belopp. beräkning av merkostnaderna för (mkr) ./.140–150 Enligt utredningens uppfattning finns inte så stora synergi- effekter mellan skatteförvaltningens och exekutionsväsendets IT- stöd att en fristående skulle innebära mer- kostnader för IT-stödet av den storleksordning som Riksskattever- ket anger. Merkostnader torde dock vara oundvikliga om exeku- tionsväsendets IT-stöd skall brytas ut från . Det är dock, som utredningen påtalat i avsnitt 11.1, inte någon oundviklig konsekvens av en från fristående Kronofogdemyndig- het att också IT-stödet bryts ut från verket. Utredningen föreslår att kostnaderna undviks genom ett fortsatt samutnyttjande av IT- resurserna. Om en utbrytning av IT-stödet ändå skulle bedömas som fördelaktigt kan tidpunkten väljas för att minska merkostna- derna. En fristående innebär administrativa merkostnader, enligt beräkning fortva- riga kostnader och i engångskostnad, som inte kan undvikas. beräknar också en merkostnad om för tillkommande verkställighetsuppgifter. Denna post avser enligt verket det dubbelarbete som uppstår hos i samband med att borgenärsuppgifterna separeras från de verk- ställande uppgifterna. En förutsättning för kostnadernas uppkomst är enligt att motsvarande utredning och motsva- rande kontakter som redan skett hos borgenären måste ske också i verkställighetsledet (se vidare avsnitt 10.5.3). heten skall med utredningens förslag i fråga om de offentligrättliga fordringarna – i likhet med vad som sker för de privaträttsliga ford- ringarna – utföra en tillgångsundersökning. Något merarbete för av den storleksordning anger kan detta rimligen inte ge upphov till. Tvärtom bör det dub- belarbete som utförs vid skattemyndigheter och kronofogde- myndigheter, bl.a. genom att båda myndigheterna ofta är involve- rade i offensiva borgenärsuppgifter, kunna undvikas. Den omvandling av borgenärsuppgifter till verkställighetsupp- gifter som utredningen föreslår torde dock medföra visst merar- bete. De tillkommande verkställighetsuppgifterna utgörs av anstånd, eventuellt kombinerat med en avbetalningsplan och säker- het, samt avräkning. Avräkning sker ofta maskinellt och är därmed inte resurskrävande. Anståndsreglerna blir tillämpliga på alla typer av mål. Detta skulle tala för att arbetsmängden kan komma att öka i förhållande till det arbete som läggs ned på uppskov. Mot en ökning av arbetsmängden talar dock dels att de föreslagna kriteri- erna för anstånd är mycket restriktiva – det krävs i princip att ett anstånd är till fördel för borgenären – dels den föreslagna möjlig- heten för den debiterande myndigheten att träffa betalningsuppgö- relser med gäldenären under motsvarande förutsättningar som gäller för uppskov enligt indrivningslagen (se avsnitt 11.7). Det bör också beaktas att anstånd enligt de föreslagna reglerna är ett alter- nativ till andra åtgärder och därför inte i sin helhet kan ses som något tillkommande. Enligt utredningens uppfattning torde mer- kostnaderna för utökade verkställighets- åtgärder i vart fall inte överstiga . Förslaget att borgenärsuppgifterna skall flyttas från Kronofog- demyndigheten innebär för del att resursbehovet minskar och att motsvarande behov uppstår på annat håll. har beräknat resursåtgången för borgenärs- uppgifter till 140–. Enligt den tidmätning utredningen låtit utföra (se avsnitt 9.7.1) kan resursåtgången beräknas till ca 180 års- arbetskrafter eller . Mot bakgrund av att utredningens beräkning stöder sig på en faktisk mätning, medan Riksskattever- kets beräkning är en uppskattning på grundval av verkets tidrap- porteringssystem vari borgenärsuppgifter redovisas tillsammans med exekutivt arbete (se avsnitt 9.7.1), utgår utredningen i det föl- jande från att resursbehovet hos till följd av överflyttningen av borgenärsuppgifterna minskar med . Utredningens förslag innebär också att antalet ansökningar om verkställighet av offentligrättsliga fordringar kan antas minska till följd av förslaget att det nuvarande obligatoriska överlämnandet för verkställighet avskaffas. Det är dock svårt att nu beräkna hur stor denna minskning kan bli. Även skatteförvaltningen kommer att vid en utbrytning av exeku- tionsväsendet till en fristående myndighet och vid en överflyttning av borgenärsuppgifterna få vidkännas fortvariga merkostnader. uppskattar de fortvariga kostnaderna för IT-stö- det i anledning av en fristående till 47–och engångskostnaderna till 50–(se tabell 11.1 och 11.2). Detta är dock i likhet med motsvarande kostnader hos Kro- nofogdemyndigheten kostnader som inte uppkommer myndigheterna samutnyttjar IT-resurserna. Vid ett optimalt val av utbrytningstidpunkt torde kostnaderna kunna begränsas väsent- ligt. Om ett fortvarigt samutnyttjande kommer tillstånd undviks kostnaderna helt. beräkning av merkostnaderna för (mkr) IT-stöd (fristående Kronofogde- IT-stöd (borgenärsuppgifter) Engångskostnader till följd av uppbyggnad av de stödsystem som krävs i anledning av utökade borgenärsuppgifter är oundvikliga. Verket anser att ett borgenärshanteringssystem och ett likvidhanteringssystem för en sammanlagd engångskostnad om 50–behöver byggas upp (se avsnitt 10.5.3). Inte heller en årlig förvaltningskostnad, av uppskattad till , kan undvikas. De offensiva borgenärsuppgifterna skall handhas av . har inte ansett sig kunna beräkna resursåtgången för detta närmare men har uppgivit att de personella kostnaderna för borgenärsarbetet ryms inom de 140–som frigörs vid . Av den tidmätning av borge- närsuppgifterna som utredningen låtit göra framgår att av borgenärsarbetet omfattande utgörs av offensiva borgenärsuppgifter. Detta innebär att ca skulle överföras från till . Till detta skulle komma de resurser övriga borgenärsuppgifter avseende skatte- och avgiftsfordringar kan kräva. Med hänsyn till att skatteförvaltningen utför borgenärsarbete i form av t.ex. bor- genärsutredningar, utför vissa offensiva borgenärsuppgifter och på olika sätt är involverade i de offensiva borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyndigheterna kan de för tillkommande merkostnaderna uppskattas till . Vissa typer av fordringar av sanktionskaraktär, t.ex. böter och fel- parkeringsavgifter, kommer även fortsättningsvis att regelmässigt överlämnas till för verkställighet om de inte betalas. Vad gäller andra typer av fordringar förutsätts att de debiterande myndigheterna inte slentrianmässigt ansöker om verk- ställighet. Detta innebär att myndigheterna måste arbeta ut rutiner för sin fordringshantering. Det förhållandet att mål efter handlägg- ningstidens utgång kommer att återredovisas till myndigheten i de fall betalning inte influtit innebär också att rutiner och i förekom- mande fall datastöd måste arbetas fram. Vilka kostnader detta kan innebära har inte beräknats av . Merkostnaderna är också mycket svårbedömda. De bör dock vara tämligen begränsade eftersom viss hantering sker och de resurskrävande uppgifterna – de offensiva borgenärsuppgifterna – kommer att ligga på . Vad gäller poster som kan balansera de merkostnader som upp- kommer kan först nämnas de kostnadsbesparingar som förslaget om en rikstäckande – tio myndigheter slås ihop till en – innebär. Dessa besparingar torde uppväga de mer- kostnader som föranleds av att en fristående Kronofogdemyndig- het bildas och de tillkommande verkställighetsuppgifterna, (32+10=). De borgenärsuppgifter som överförs till innebär att av de hos Kronofogdemyndigheterna lösgjorda bör överföras till . Övriga debiterande myndigheters merkostnader bör med marginal rymmas inom de återstående . Skiljandet av det partsneutrala verkställande arbetet från borge- närsfunktionen innebär effektivitetsvinster.