sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Det sker hos närpolisen och vid kriminal- och länskriminalavdelningar. Viss brottsutredande verksamhet bedrivs centralt vid RPS hos och Säkerhetspolisen. Även i den lokala poli- sens utryckningsverksamhet utförs brottsutredning i form av s.k. förstahandsåtgärder. Det är svårt att ange exakt hur många av landets ca 16 000 poliser som arbetar med brottsutredningar. Det finns dock en uppgift enligt vilken av landets poliser då arbeta- de med brottsutredningar. Av dessa beräknades ca 1 200 vara när- poliser medan 3 700 arbetade vid kriminal- och länskriminalavdel- ningarna (Polisväsendets budgetunderlag , av- snitt 7.3). uppgick antalet närpoliser till ca 6 400 (se av- snitt 8.8.3). Som framgått tidigare är närpolisen organiserad på olika sätt i olika delar av landet. Vid vissa polismyndigheter lyder närpolisområdena direkt under länsmyndigheten, medan det vid andra myndigheter finns polisområden mellan länsmyndigheten och närpolisområdet. i är som enda myndighet i landet indelad i polismästardistrikt. Varje sådant distrikt har ett varierande antal närpolisområden under sig (se även avsnitt 8.9.2). fanns det 485 närpolisområden i hela landet. var motsvarande antal 292 närpolisområden. fanns det 256 närpolischefer samt 34 biträdande sådana i hela landet (uppgifterna har lämnats av RPS). Minskningen av antalet närpolisområden har sannolikt flera or- saker. Behovet av en effektivare, mer flexibel och mindre sårbar polisverksamhet anses dock ha varit starkt pådrivande i den- na utveckling (jfr avsnitt 8.8.3 ovan samt Polisväsendets budgetun- derlag s. 21). Som framgått tidigare kan närpolisverksamheten ses som en ut- veckling av den gamla kvarterspolisverksamheten. Skillnaden dem emellan består i att närpolisen organiseras i större enheter med ett ansvar för en stor del av polisverksamheten i ett visst geografiskt avgränsat område. Tanken är att detta skall leda till att erfarenheter från ett visst slag av polisverksamhet kan tas tillvara inom ett annat område av verksamheten. Erfarenheter från patrullering och brottsutredning kan således tas till vara inom det brottsförebyg- gande arbetet på ett effektivare sätt än vad som var fallet med kvar- terspolismodellen (se härom t.ex. RÅ:s , Utredningsverksamheten vid närpolisen, s. 28). En tanke bakom närpolisreformen är således att man eftersträvar en generalistkompetens hos de polismän som arbetar inom närpoli- sen. Som framgått av den granskning som BRÅ har gjort av närpo- lisen förekommer trots detta en viss funktionsuppdel- ning eller specialisering inom närpolisen. Enligt vad BRÅ kom fram till arbetade var fjärde närpolis uteslutande inom utryck- ningsverksamheten medan en femtedel i huvudsak arbetade med brottsutredningar (se avsnitt 8.8.3). Enligt BRÅ:s bedömning är en sådan specialisering inom närpolisorganisationen nödvändig för att man där skall kunna arbeta effektivt. inkom 1 141 935 brottsärenden till landets polis- myndigheter. Det var en minskning med knappt 2 pro- cent. Ett minskat antal rapporterade tillgrepps- och skadegörelse- brott utgjorde den huvudsakliga orsaken till denna minskning (Po- årsredovisning 2001 s. 23 och bilagan s. 10). ökade dock antalet inkomna brottsärenden till polisen jämfört med . Antalet inkomna brottsärenden upp- gick till 1 197 197 (Polisens årsredovisning 2002 s. 16). –2001 har balansen av brottsutredningsärenden avseende tillgrepps- och skadegörelsebrott sjunkit med cirka 10 000 ärenden till ca 39 000 ärenden. låg antalet tillgrepps- och skadegörelsebrottsärenden i balans kvar på ca 39 000 ärenden. revisorer framhöll som argument för att utrednings- verksamheten i viss mån skulle specialiseras inom närpolisen att det skulle kunna minska genomströmningstiden i framför allt utred- ningar rörande vardagsbrottslighet (avsnitt 8.6). Det kan då visserligen påpekas att den genomsnittliga genom- strömningstiden för den dominerande gruppen av vardagsbrotts- lighet, nämligen tillgrepps- och skadegörelsebrotten, har sjunkit markant . Den var för polisens del medan den var . Vi har tidigare beskrivit det samband som finns mellan den ge- nomsnittliga genomströmningstiden och balanser. ärenden i balans avslutas påverkar det den totala genomströmningstiden för det året i negativ riktning. Det får där- för anses som positivt att såväl genomströmningstiden som antalet ärenden i balans har minskat för egendoms- och skadegörelsebrot- tens del. I den genomsnittliga genomströmningstidens beräkningsunder- lag ingår dock till en övervägande del sådana utredningar som inte lett till lagföring eller ens uppklaring utan lagföring. Huvuddelen utgörs i stället av fall där avskrivning skett. Man bör därför vara försiktig med att lägga allt för stor vikt vid genomströmningstider som underlag för en bedömning av polisens - och för den delen - rättsväsendets effektivitet. Enligt vår mening är det därför viktigare att granska uppkla- ringsprocenten även om ett mått som uppklaringsprocenten också har sina brister. revisorer har ju t.ex. framhållit att den framställer polisens utredningsverksamhet som mer framgångsrik än vad den i själva verket är (se avsnitt 8.11.1). En granskning av uppklaringsprocenten leder till mera beklämmande resultat. Brottsuppklaringen för stöld- och skadegörelsebrott har befun- nit sig på en relativt oförändrad nivå . Sett ur ett längre perspektiv har emellertid brottsuppklaringen för dessa brottstyper gått ned från till (butiks- stölder är inte medräknade här). Brottsuppklaringen för främst dessa brottstyper får numera an- ses befinna sig på en nivå som inte är acceptabel. Här skall dock framhållas att detta knappast är något som närpolisorganisationen kan lastas för. Enligt vad BRÅ har kommit fram till är nämligen andelen uppklarade brott och andelen lagförda personer högre i de polismyndigheter som decentraliserat utredningsverksamheten till närpolisområdena (se avsnitt 8.8.3). BRÅ anser att det i hög grad handlar om resurser om brotts- uppklaringen skall kunna återföras till den mer acceptabla nivå som fanns före polisens omorganisation . Några stora förbättringar är enligt BRÅ:s bedömning inte att vänta genom olika effektiviseringar inom polisen. En mer realistisk väg är enligt BRÅ att öka resurserna för utredningsverksamheten. Enligt BRÅ kan det ske antingen genom att polisens tillförs nya resurser för just utredningsverksamhet eller genom att befintliga resurser inom polisen omfördelas (2002:4 s. 8). Vi har tidigare framhållit (se bl.a. SOU 2002:44 s. 52) att det en- ligt vår mening inte går att komma till rätta med de ganska allvarli- ga brister som finns när det gäller framför allt polisens brottsutre- dande verksamhet enbart genom omfördelning av resurser samt förändringar i arbetsorganisation och arbetssätt. Vi framhöll då att det också krävs att polisen tilldelas väsentliga resursförstärkningar för att den helt otillfredsställande kapaciteten vad gäller brottsut- redning skall kunna komma upp på en godtagbar nivå. Vårt fortsat- ta utredningsarbete har inte gett anledning till någon ändrad in- ställning i den frågan. För oss är det uppenbart att resurserna inte är tillräckliga för ändamålet. I budgetpropositionen för tilldelades polisen ytterligare resurser. Det anges uttryckligen att polisens ökade resurser skall användas till att utbilda fler poliser som skall arbeta i människors närhet och till att höja kvaliteten i brottsutredningarna. På så sätt förutsätts fler brott upp och lagföringen öka (prop. 2002/03:1, utg.omr. 4, s. 96 ). I budgetpropositionen för föreslås en ytterligare förstärkning av polisens anslag. Återigen an- ges att därigenom skall bl.a. kvaliteten i brottsutredningarna kunna höjas så att brottsuppklaringen och lagföringen ökar (prop. 2003/04:1, utg.omr. 4, s. 90). Vi delar regeringens uppfattning att det behövs mer resurser till den brottsutredande verksamheten och förutser att ytterligare förstärkningar kommer att vara nödvändiga för att kunna möta de krav på brottsuppklaring och lagföring som ett rättssamhälle ställer. 8.12.2Behövs en specialisering av brottsutredningsverksamheten inom närpolisen? Bedömning: Ett visst mått av specialisering är nödvändig även inom närpolisorganisationen. Hur långt denna specialisering skall drivas bör dock överlämnas åt respektive polismyndighet att avgö- ra. revisorer har bedömt att om utredningsarbetet inom närpolisen specialiseras kommer detta att medföra såväl en ökad kvalitet – i detta fall främst genom att det därigenom skapas förut- sättningar att upprätthålla de formella regler som gäller under en förundersökning - som kortare handläggningstider. Revisorerna bedömde också att en sådan specialisering skulle kunna genomföras inom ramen för nuvarande organisation (se avsnitt 8.6). BRÅ:s slutsatser om att en specialisering medför ett effektivare arbete inom närpolisen kan således sägas stödja revisorerna i deras bedömning. Ett effektivitetsmått är ju just genomströmningstider- SOU 2003:114 Utredningsverksamheten vid närpolisen BRÅ:s undersökning visar emellertid att en sådan specia- lisering som revisorerna förordade numera finns (se avsnitt 8.8.3). Vi har redogjort för de minskade genomsnittliga genom- strömningstiderna för viss vardagsbrottslighet. Vi vill här framhålla att vi inte har något underlag för att påstå att den av BRÅ redovisa- de specialiseringen för utredningsverksamheten ensamt har varit avgörande i utvecklingen mot minskade genomströmningstider eller, för den delen, de lägre balanserna för viss vardagsbrottslighet. Som framgått ovan i avsnitten 8.4-8.8 har en rad andra åtgärder – vid sidan av en specialisering - föreslagits i syfte att polisverksam- heten totalt sett skall kunna bedrivas effektivare inom närpolisor- ganisationen. Det har gällt bl.a. utbildningsinsatser riktade mot de poliser som arbetar med brottsutredningar (BRÅ och RRV), större närpolisområden (RRV och BRÅ), inrättandet av en samordnings- funktion (RRV), insatser när det gäller arbetstidens förläggning (RRV) samt mer resurser till polisen (RPS och BRÅ). Sedan revisorers rapport presenterades har en mängd åtgärder också vidtagits av såväl polis- som åklagarorganisationerna för att utveckla bekämpningen av just vardagsbrottslighet. Att även åklagarväsendet nämns i detta sammanhang beror på att brottsut- redningsverksamheten är en för polisen och åklagarväsendet ge- mensam uppgift. Dessa båda myndighetsområden är därför bero- ende av varandra för att verksamheten skall kunna utvecklas och förbättras (se t.ex. prop. 2002/03:1,utg.omr. 4, s. 28). Exempel på åtgärder som har vidtagits är rättskedjeprojekt och effektivare samarbetsformer mellan polis och åklagare. På många orter har man inrättat en särskild åklagarfunktion som tillsammans med polisen går igenom inkomna brottsanmälningar. Genom att åklagare gör tidiga straffrättsliga bedömningar anses polisens arbete bli effektivare och förundersökningarnas kvalitet bli högre (RÅ:s årsredovisning 2001 s. 7). Inom åklagarväsendet har man uppmärksammat mängdbrottsligheten på olika sätt. En indelning av kamrarna i grupper ledda av specialiståklagare för denna typ av brottslighet har skett på många håll i landet. Inom åklagarväsendet har för detta ändamål avdelats 20 specialiståklagartjänster (RÅ:s budgetunderlag för 2003-2005 s. 4). Inom polisen försöker man nu koncentrera den brottsutredande verksamheten så nära brottstillfället som möjligt. Som framgått ovan skall brottsutredningarna numera ledas av ett begränsat antal polisiära förundersökningsledare med särskild spetskompetens. Inom polisen genomförs också bl.a. av detta skäl en särskild utbild- ning för polisiära förundersökningsledare. Utredningspersonal och förundersökningsledare hålls dessutom tillgängliga för omedelbara åtgärder, även under kvällstid och . Försöksverksamheter med detta arbetssätt har bedrivits vid ett flertal polismyndigheter. Erfarenheterna från dessa försök tas nu till vara och sprids över hela landet (jfr Polisväsendets budgetunderlag s. 23). Även om vi således inte kan påstå att den av BRÅ redovisade specialiseringen av utredningsverksamheten ensamt har varit avgö- rande i utvecklingen mot bl.a. minskade genomsnittliga genom- strömningstider framstår det ändå som uppenbart att ett visst mått av specialisering är såväl nödvändig som ofrånkomlig också inom närpolisorganisationen. En sådan specialisering bör nämligen enligt vår bedömning – tillsammans med andra åtgärder – förutom att minska genomströmningstiderna också kunna bidra till att höja kvaliteten i de utredningar som görs. Med kvalitet menar vi i detta sammanhang att utredningar skall bedrivas på ett för den enskilde rättssäkert sätt. Det är givetvis inte acceptabelt om de som utreder brott inte har tillräckliga kunskaper i det regelsystem som gäller under en förundersökning eller annan brottsutredning. revisorer kunde i den undersökning man genomförde konstatera att det fanns en viss kritik mot förundersökningarnas kvalitet i detta avseende. Frågan om vissa åtgärder för att höja kvaliteten i det brottsutredande arbe- tet har vi behandlat i 6 och 7 kap. i detta betänkande. Vi vill här understryka att när det gäller frågan om en specialise- ring behöver detta inte enbart avse en specialisering hos utred- ningspersonalen på handläggarnivå. Vi har tidigare beskrivit den specialisering som finns av förundersökningsledarfunktionen inom bl.a. närpolisen (avsnitt 8.10). Den funktionen samlas nu på ett fär- re antal polismän, främst i syfte att öka kompetensen hos de polisi- ära förundersökningsledarna. Vi anser oss inte kunna lägga fast några generella riktlinjer för hur långt denna specialisering skall drivas inom ramen för nuvaran- de organisation. Det beror på att förutsättningar inom respektive polismyndighet är så olika över landet. Vi har i avsnitt 8.9.2 lämnat en tämligen fyllig redogörelse för hur stora variationer det kan vara mellan olika polismyndigheter – men även inom en och samma po- lismyndighet - när det gäller närpolisens utredningsansvar. Det bör därför överlämnas åt respektive polismyndighet att avgöra hur långt denna specialisering skall gå. Utvecklingen visar enligt vår mening att polismyndigheterna mycket väl klarar av den uppgiften. Det synes också vara i linje med BRÅ:s bedömning. En av våra fyra huvuduppgifter är enligt direktiven att uppmärk- samma frågor om lokalisering av rättsväsendets myndigheter, såtill- vida att myndigheternas planering av var viss verksamhet skall loka- liseras måste samordnas. Om t.ex. kriminalvården planerar var häk- ten skall lokaliseras får detta konsekvenser för polisen t.ex. när det gäller lokalisering av arrester och utredningsresurser. På liknande sätt är kriminalvårdens transportorganisation beroende av var tingsrätterna är lokaliserade, polisen tjänar på korta avstånd till åklagarna, åklagarna tjänar på korta avstånd till tingsrätterna etc. Regeringen anger bl.a. följande om lokaliseringsfrågorna i våra direktiv (Dir. 2000:90 s. 12). Medborgarperspektivet innebär i detta sammanhang att det inte skall vara orimliga geografiska avstånd mellan medbor- garna och rättsväsendets myndigheter. Å andra sidan bör man beakta att myndigheternas verksamhet ställer olika krav på närhet. Detta förhållande leder till att vissa av rättsväsen- dets myndigheter bör finnas lokaliserade till många orter över hela landet. De omorganisationer av framför allt polis- och åklagarvä- sendena som ägt rum har på många orter fått till följd att de geografiska avstånden mellan utredningsper- sonalen och åklagarna har ökat. Det har framförts att det i sin tur har inneburit försämringar när det gäller det faktiska utredningsarbetet och samarbetet mellan polis och åklagare. Det finns nu skäl att överväga vilka åtgärder som skulle kun- na vidtas för att i möjligaste mån överbrygga de hinder som uppstått genom organisationsförändringarna. Här kan nämnas att i det arbete som pågår i särskild ordning med att reformera tingsrättsorganisationen utgör bl.a. den geografiska samordningen med rättsväsendets övri- ga myndigheter en viktig komponent. Vi har i uppdrag att överväga om det finns anledning att ta några initiativ när det gäller att få till stånd en ökad samordning mellan rättsväsendets myndigheter i lokaliseringsfrågor. Regeringen anger i direktiven att det kan ifrågasättas om det finns behov av ett sär- skilt samordningsforum där myndigheterna har att presentera bl.a. sina planer såväl långsiktigt som kortsiktigt i lokaliseringsfrå- gor. Myndigheters befogenheter i lokalförsörjningsfrågor regleras bl.a. i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörj- ning. Av förordningen framgår att varje myndighet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten, får besluta om sin egen lokalförsörjning (8 §). Inom ramen för de resurser som myndigheten förfogar över får en myndighet också ingå de hyres- och arrendeavtal som myndigheten behöver för sin verksamhet (9 §). I övrigt kan följande nämnas om den rättsliga regleringen. För polisens del finns det föreskrivet i 4 § Pl att varje län utgör ett polisdistrikt och att det i varje sådant distrikt finns en polismyn- dighet. Enligt 1 kap. 1 § Pf bestämmer regeringen namnen på po- lisdistrikten. namn skall enligt den bestämmel- sen stämma överens med polisdistriktens namn. För polismyndig- heternas del följer polisstyrelsernas uppgifter av bl.a. 3 kap. 1 och 2 §§ Pf. Polisstyrelsen skall särskilt se till att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksda- gen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten och avgöra viktiga frågor om planeringen och inriktningen av verksamheten, ekonomin samt viktiga frågor som rör polismyndighetens organisa- tion. Därmed faller de flesta lokaliseringsfrågor under respektive polisstyrelses avgörande. När det gäller åklagarväsendet anges i 2 § åklagarförordningen att landet är indelat i åklagarregioner med en åklagarmyndighet i varje region (sex stycken). Därutöver finns följande bestämmelse i 3 § åklagarförordningen (se vidare , RÅFS 2003:6). I varje åklagarregion finns det antal åklagarkammare som Riksåklagaren bestämmer. Riksåklagaren bestämmer också om åklagarkamrarnas lokalisering. Innan sådana beslut fattas skall samråd ske med och Domstolsver- ket. angavs i bestämmelsen att RÅ skulle besluta inte en- bart om åklagarkamrarnas lokalisering utan även om på vilka övriga orter åklagarverksamhet skulle bedrivas. I samband med att be- stämmelsen fick sin nuvarande lydelse inskränktes också den krets av myndigheter med vilka samråd skulle ske innan beslut om bl.a. åklagarkamrarnas lokalisering fattades. angavs att samråd skulle ske inte enbart med RPS och DV utan även med Riksskatte- verket och de tingsrätter, polismyndigheter och länsstyrelser som berördes av verksamheten. Det kan för tydlighetens skull nämnas att respektive åklagar- myndighet beslutar i frågor om lokalisering på den verksamhetsort som RÅ har bestämt för åklagarkammaren, alltså t.ex. om åklagar- kammaren skall ha sina lokaler i polishuset på orten eller någon an- nanstans. Domstolarna eller DV fattar inte själva beslut i sådana lokalise- ringsfrågor som är aktuella i detta sammanhang. I förordningen (1982:996) om rikets indelning i domsagor har regeringen föreskri- vit vilka tingsrätter med tillhörande domsagor som skall finnas. I förordningen anges även på vilka orter tingsrätterna skall ha kansli- er och tingsställen. För hovrätternas del finns liknande föreskrifter i förordningen (1992:128) om hovrätternas domkretsar. Det är inte aktuellt för vår del att behandla frågor om hur kriminal- vården lokaliserar anstalterna. I stället är det häktesorganisationen som berörs av vårt uppdrag. I 9 c § andra stycket förordningen (1990:1018) med instruktion för , som infördes , stadgas föl- jande om lokalisering av häkten och samrådsskyldighet inför be- slut. skall vara utformad så att den främjar ett effektivt samarbete med övriga myndigheter inom rätts- väsendet. En lokalisering av häktena som underlättar detta samarbete skall eftersträvas. Innan beslut om större föränd- ringar i häktesorganisationen fattas skall samråd ske med , och samt med de tingsrätter, åklagarmyndigheter, länsstyrelser och po- lismyndigheter som berörs av verksamheten. Regeringen gav i ett uppdrag till KVS direktiv för den framtida utbyggnaden av häktes- och anstaltsplatser. Uppdraget innebär bl.a. att den framtida anstaltsorganisationen måste kunna uppvisa en hög grad av flexibilitet, t.ex. vad gäller olika klientgrup- per, för att öka effektiviteten i platsutnyttjandet. Det medför ex- empelvis att kriminalvårdens platsutbyggnad måste kunna ge förut- sättningar för att vid behov omvandla anstaltsplatser till häktesplat- ser, särskilt vid de enheter som är lokaliserade till orter där häkten är förlagda. Häkten och anstalter kommer således att samlokalise- ras på de orter där detta är möjligt. Kriminalvården kommer där- igenom att ha ett ansvar för att samråda med rättsväsendets övriga myndigheter i lokaliseringsfrågor även avseende anstalter. 9.3.1Rättskedjan (RRV 1996:63) RRV granskade i sin effektivitetsrevision verksamheten inom ramen för de fyra myndighetsområdena polis, åklagare, domstol och kriminalvård. I rapporten (se även avsnitt 2.8.1) nämnde RRV bl.a. följande beträffande den lo- kala myndighetsorganisationen (s. 27). Utmärkande för rättsmyndigheterna är att huvudparten av den operativa sakverksamheten bedrivs geografiskt utspridd över hela landet. Strukturen på dessa organisationer är resul- tatet av mångåriga utvecklingsprocesser inom respektive myndighetsområde. Organisationerna har utvecklats mer el- ler mindre oberoende av varandra. Vid omorganisation inom något myndighetsområde har det sällan tagits någon hänsyn till konsekvenserna för de andra myndigheterna inom rätts- väsendet. Resultaten av denna utvecklingsprocess är en täm- ligen heterogen organisatorisk bild för rättsväsendet som helhet. RRV ställde i sin rapport frågan hur viktigt det är att det finns en geografisk närhet mellan myndigheterna på det lokala planet för att åstadkomma en effektiv handläggningsprocess. Ur den aspekten analyserade RRV bl.a. myndigheternas behov av kontakter med varandra, kontakter såväl i det löpande arbetet som i övergripande frågor. RRV sammanfattade sina resultat på följande sätt (s. 35 f.). Genomgången av myndigheternas behov av kontakter och samverkan visar att detta behov är omfattande om än varie- rande. Det framgår att tingsrätterna själva är i stort sett helt oberoende av var övriga rättsmyndigheter finns, men att de- ras geografiska läge är av stor betydelse för övriga rättsmyn- digheter. Beroendet mellan polis, åklagare och häkten är be- tydande och ligger på samma nivå även om kontaktbehoven ser olika ut. I och med att den geografiska kopplingen mellan rättsvä- sendets enheter , i varje fall sedan förstatligan- det 1965, inte prioriterats är det måhända inte förvånande att en tämligen heterogen organisationsstruktur har vuxit fram. En genomgång av den lokala nivån visar detta tydligt. Det är två typer av problem som har uppstått. Distriktsgränser överlappar i många fall varandra, vilket leder till att en enskild myndighets lokala distrikt täcker flera andra lokala myndig- heter. Men problem kan även uppstå i de fall som distrikts- gränserna stämmer överens. Detta sker om polis, åklagare el- ler tingsrätt är lokaliserade till olika orter vilket innebär att de två förstnämnda tvingas att resa. Rättsväsendets heterogena organisation inverkar på de lo- kala enheternas verksamhet och det leder till vissa problem. Dels påverkas effektiviteten och kvaliteten i arbetet negativt genom att kontakter och samarbete mellan myndigheter för- svåras, dels leder detta förhållande till merkostnader och då- ligt personalutnyttjande i samband med resor och transpor- ter. En av RRV:s slutsatser i rapporten var att det behövdes en ökad samordning inom rättsväsendet av besluten om den lokala geogra- fiska organisationen. 9.3.2Brottmålskedjan (RRV 2001:4)