sou · GRB367d4 · 2004-01-01 00:00:00 — 13 Ekonomi och finansiering Underskotten hos trafikhuvudmännen förväntas öka kraftigt som ägarnas ekonomiska utveckling ser mycket bekymmersam ut. Kommittén bedömer att ägarnas möjligheter att täcka de ökande underskotten hos trafikhuvud- männen är mycket begränsade. Det finns en stor risk att trafik- huvudmännen tvingas skära ned trafiken. I glesbygd kan det innebära att människors möjligheter att klara sina dagliga ärenden försvinner. I storstäderna kan det leda till all- varliga problem med ökad trängsel och svårigheter att klara miljö- mål. Det behöver därför tillföras mer statliga medel till kollektiv- trafiken. missgynnas kollektivresenärer jämfört med de bilister som har tillgång till fri parkering på sin arbetsplats. Biljetter, periodkort och resor i kollektivtrafiken som subventioneras av arbetsgivaren beskattas, vilket i praktiken sällan sker för fri parkering. Regeringen bör låta utreda hur kort eller resor med kollektivtrafik kan subventioneras av arbetsgivare utan att resenärerna förmåns- beskattas (13.2). Regeringen bör låta utreda ett nytt avdragssystem med resavdrag per kilometer oavsett färdmedel och hur det påverkar de som åker kollektivt respektive bil , olika delar av landet och hur man kan beakta de som inte har tillgång till kollektivtrafik respektive de som pendlar riktigt långt med bil (13.2). Regeringen bör låta utreda möjligheterna att beskatta eller avgifts- belägga fria parkeringsplatser i storstadsområden med rimliga krav på kontroll (13.2). Kommittén vill peka på möjligheten att se kollektivtrafiken som en del i de regionala tillväxtprogrammen och i EU:s struktur- fondsprogram samt utnyttja medel ur dessa för investeringar i kollektivtrafikanläggningar. En större del av de statliga invester- ingsmedlen bör användas för investeringar i kollektivtrafikprojekt. Det bör också vara möjligt att använda dessa investeringsmedel för objekt där kommunerna är väghållare (13.3). (Reservationer från c, fp, kd, m och v. Särskilt yttrande från mp) 13.1Trafikhuvudmännens och ägarnas ekonomiska situation Kommittén har låtit genomföra en inventering av den ekonomiska situationen hos trafikhuvudmännen och deras ägare, kommuner och landsting.1 Den baseras dels på en enkät till trafikhuvudmän, dels på statistik. Inventeringen visar att kostnaderna förväntas öka kraftigt hos många trafikhuvudmän . Tabell 13.1 Kostnadsutvecklingen (brutto) hos trafikhuvudmännen 1999 till 2002 enligt enkät, respektive THM:s egen uppskattning för . Genomsnittlig förändring (ovägt) Som framgår av tabellen är kostnadsutvecklingen mycket negativ. Värt att nämna är exempelvis som räknar med kostnadsutveckling som är 2003–2005. visar också på en hög kostnadsutveckling. (Uppgifter för enskilda huvudmän framgår av underlagsrapporten.) Eftersom biljettintäkterna enligt trafikhuvudmännens bedöm- ning inte kan höjas lika mycket som kostnaderna beräknas under- 1 m.fl., . Sammanställning av kommuner och landstings finansiella situation samt kollektivtrafikens resultatutveckling. skotten öka kraftigt åren framöver, för hela landet 10–. Störst förväntas ökningen bli i storstads- länen och i skogslänen med , se tabell 13.2. Det viktigaste skälet till de kraftiga ökningarna är att kostnaderna vid nya upp- handlingar ökat kraftigt och beräknas fortsätta öka. Utfallet i olika delar av landet är beroende av när nya upphandlingar infaller. Andra bidragande orsaker är krav på handikappanpassning och ökade miljökrav. Tabell 13.2 Underskott hos trafikhuvudmännen 1999 till 2002 enligt enkät. Respektive THM:s egen uppskattning för Genomsnittlig förändring (ovägt) Utveckling "underskott" Ställt i relation till förändringen av skatteintäkter och generella statliga bidrag till kommunerna (som ska finansiera delar av under- skottet) är förändringarna markanta. Enligt kommunförbundets prognos () ökar skatteintäkter och generella statsbidrag 2003–2005 med ca 3,7–3,. De förväntade underskotten kan åtminstone teoretiskt mötas på olika sätt, dels genom taxehöjningar, dels genom neddragningar av trafiken och dels genom ytterligare tillskott från ägarna eller via statliga bidrag. Troligen blir det nödvändigt med en kombination av åtgärder. Problemet med att möta kostnadsökningar med taxe- höjningar är att dessa då blir mycket stora, eftersom biljettintäk- terna normalt bara täcker av kostnaden. Om kostnaden stiger med t.ex. , måste taxan höjas för att täcka kostnadsökningen. En sådan taxehöjning minskar dessutom resan- det och därmed biljettintäkterna vilket medför ytterligare krav på taxehöjning. I norrlandslänen måste neddragningar av trafiken drabba gles- bygden där utbudet är mycket begränsat. Det kan inne- bära att vissa delar av glesbygden blir helt utan fungerande kollek- tivtrafik. I storstäderna kan en neddragning av den kollektiva trafi- ken få stora negativa effekter med ökad trängsel i biltrafiken och ökade miljöproblem. Ägarnas möjligheter att öka tillskotten till trafikhuvudmännen har studerats i inventeringen. Av den framgår att kommunernas och landstingens ekonomiska situation förväntas bli mycket nega- tiv åren framöver. Deras möjligheter att öka tillskotten till huvud- männen torde därför vara mycket begränsade. En möjlighet att reducera kostnaderna kan vara att effektivisera trafiken. Det kan t.ex. ske genom framkomlighetshöjande åtgärder i de största städerna. Sådana åtgärder ger också kortare restider och därmed lägre kostnader och fler passagerare genom att bussens konkurrenskraft ökar. I delar av glesbygden kan en samordning av olika typer av samhällsbetalda resor och anropsstyrning ge bespa- ringar. En annan möjlighet är att öka intäkterna genom ökat resande eller ökade taxor. Ökat resande kan ge ökade intäkter om man kan identifiera situationer där marginalintäkterna är högre än marginalkostnaderna. Det gäller t.ex. ofta då det finns ledig kapacitet. Kommunernas och landstingens ekonomiska situation. I inventeringen har man dels analyserat kommunernas och lands- tingens ekonomiska situation dels redovisat en prognos för utvecklingen framöver. Situationen baseras på en sammanväg- ning av resultaten 2000–2002 samt tillgångarna. (För en närmare beskrivning av metoden hänvisas till underlagsrapporten.2) Kom- munerna och landstingen har rangordnats efter den ekonomiska situationen först var för sig och sedan sammanvägt. Den senare får betraktas som en mycket grov rangordning för hela länets ekono- miska situation. För gäller att endast svarar för finansieringen av kollektivtrafiken. Därför bör man för att bedöma dagens situation endast titta på ran- king. 2 m.fl., . Sammanställning av kommuner och landstings finansiella situation samt kollektivtrafikens resultatutveckling. Tabell 13.3 Kommunernas och landstingens ekonomiska situation. Rangordning efter en sammanvägning av resultat och tillgångar. Kommunernas situation har summerats över hela länet. Resultaten baseras på uppgifter –2002. När det gäller utdebite- ring kan bilden se delvis annorlunda ut . + om den samman- -1,07 -0,30 -0,34 -0,38 -0,56 -0,34 -0,81 * I finansieras kollektivtrafiken endast av Som framgår av tabellen skiljer sig ofta situationen mellan kommu- nernas samlade utfall och utfallet för motsvarande landsting. Kommunerna i har högst ranking medan kommer på sjätte plats. Omvänt gäller t.ex. för där kommunerna ligger på 19 plats medan ligger på fjärde. Tabellen visar att det finns ekonomiska problem hos kommuner och landsting såväl i norra som i . I är det framför allt i och län samt som man har en bekymmersam situation. I norra är det främst och län som har en svag ekonomi. I ligger såväl som illa till. tecknar en mycket mörk bild när det gäller den ekonomiska utvecklingen i kommuner och landsting . Figur 13.1 Den kommunala sektorns resultat exklusive extraordi- nära poster, åren 1996–2006 (kommun- och landstingsförbundens bedömning, ). Miljarder kronor, löpande priser utfall prognos Följande förutsättningar rörande resultatutvecklingen till 2006 kan noteras: De tillfälliga statsbidragen för sysselsättningsstöd ingår inte i för- bundens kalkyl. Regeringen aviserade dock i vårpropositionen 2003 att dessa förlängs till att omfatta även 2004. Detta skulle innebära en intäktsförstärkning (resultatförbättring) om ca detta år. Förlängs bidraget ytterligare erhålls motsva- rande resultatförbättring även kommande år. Intäkterna beräknas öka med ca. , vilket är en svagare ökning jämfört med . Skälet är främst en svagare tillväxt av skatteunderlaget. Lönekostnaderna bedöms öka med måttliga . Nedan redovisas resultatutvecklingen samt förändring av intäkter och nettokostnader i några olika typkommuner. SOU 2003:67 Ekonomi och finansiering Tabell 13.4 Resultatutvecklingen i några typkommuner. 2000, kr per 2002, kr per ökning 2001–2002 Följande information bör särskilt noteras: Mycket svag intäktsutveckling i storstäderna. Stark kostnadsutveckling i förortskommunerna som intäktsutvecklingen är måttlig, vilket innebär en väsentlig försvag- ning av resultatet. Liknande förhållande finns också i större städer. Mycket stark intäktsutveckling med en förhållandevis svag kost- nadsutveckling i landsbygdskommuner, glesbygdskommuner samt i gruppen övriga större och mindre kommuner. Förklaringar till förhållandena går till stora delar att finna i utjäm- ningssystemets konstruktion. Därutöver speglar förhållandet att kostnadsutvecklingen i olika delar av landet är olika, inte minst vad gäller personalkostnaderna. Underskotten hos trafikhuvudmännen förväntas öka kraftigt som ägarnas resultatutveckling bedöms som mycket bekymmersam. Kommittén bedömer därför att ägarnas möjligheter att täcka de ökande underskotten hos tra- fikhuvudmännen är mycket begränsade. Det återstår då att höja taxorna, dra in på trafik eller effektivisera trafiken eller kombina- tioner av dessa. 13.2Incitament för ökat kollektivresande – skattefrågor Kommittén bedömer att kollektivtrafiken är missgynnad genom att arbetstagare som får subventionerade kort eller kollektivresor för- månsbeskattas för detta medan bilister som åtnjuter fri parkerings- plats i praktiken normalt inte beskattas för detta även om det enligt lag borde ske. Här presenteras några olika möjligheter att komma till rätta med denna obalans. Vi har endast studerat det offentligas kostnader för olika alternativ. Vid en fortsatt utredning bör man dock även analysera vilken samhällsnytta som följer av förslagen. I kapitel 10 Samhällsnytta beskrivs nyttan av ett ökat kollektivt resande. En möjlighet som kommittén diskuterat är att arbetsgivare ska kunna erbjuda sina anställda periodkort som är befriade från för- månsbeskattning. Det är en lösning som t.ex. i län diskuterat och önskat pröva. En möjlighet är att arbetstagaren betalar kortet via bruttolöne- avdrag, men man kan också tänka sig att arbetsgivaren helt eller delvis betalar kortet. I båda fallen behövs en lagändring som inne- bär att en sådan förmån inte är skattepliktig. Det finns en del sådana förmåner som är skattebefriade. Det gäller t.ex. hem- datorer och personalvård som motionskort. Fördelen med brutto- löneavdrag är att även arbetsgivaren tjänar på konstruktionen genom att lönekostnadspåläggen minskar. Därför kan man räkna med att många arbetsgivare skulle vara intresserade av att erbjuda de anställda en sådan förmån. I förlängningen kan man tänka sig att arbetsgivarna genom detta blir mer intresserade av de anställdas resor till/från arbetet. Det skulle t.ex. kunna innebära att man intresserar sig för hur de kol- lektiva förbindelserna till arbetsplatsen fungerar. Man kan också tänka sig att staten ställer krav på att arbetsgivaren tar fram en grön plan för företagets transporter inklusive de anställdas arbetsresor för att bruttolöneavdrag ska få ske. En sådan plan kan t.ex. innehålla åtgärder som stimulerar de anställda att gå, cykla, samåka eller åka kollektivt. Det är svårt att bedöma vilken effekt skattefria kort skulle få på kollektivresandet. Först och främst kan man ju anta att de som redan åker kollektivt regelbundet skulle anta erbjudandet. För dem innebär förändringen enbart att de får resandet ännu mer subven- tionerat. Om kortet inte är personligt, kan man anta att en del anställda skaffar ett kort och sedan överlåter det på andra t.ex. familjemedlemmar som redan åker kollektivt. För att få störst effekt bör därför kortet vara personligt även om det kan ge en del kontrollproblem. En del bilpendlare kommer sannolikt att börja åka kollektivt om kortet subventioneras. Vi kan inte uppskatta hur många dessa blir. Enligt SLTF:s kollektivtrafikbarometer finns dock en stor andel av befolkningen som åker kollektivt då och då, åker eller . Av erfarenhet vet vi att det bland dessa finns en grupp som kan vara benägna att börja åka kollektivt mer regelbundet. Ett annat sätt att göra en mycket grov uppskattning av effekten är att utgå från en generell priskänslighet. Om man utgår från en allmän priskänslighet på 0,3 (se vidare kapitel 3.8) och en genom- snittlig marginalskatt på så skulle kollektivresandet öka med . Marginalskattens påverkan gör att de med högre inkomst får en större subvention än de med lägre. Det behövs en mer omfattande studie för att kunna göra en bra bedömning av effekten av skattefria kort på kollektivresandet. har genomfört en utredning åt kommittén om vad en sådan reform kostar i form av skattebortfall. a)av alla sysselsatta erbjuds kollektivtrafikkort av arbetsgiva- ren, vilket ger ett totalt bruttolöneavdrag på 2,16 mdkr/år b)av alla sysselsatta erbjuds kollektivtrafikkort av arbetsgiva- ren, vilket ger ett totalt bruttolöneavdrag på 8,65 mdkr/år Ekonomi och finansiering SOU 2003:67 socialförsäkringsförmåner som andel av bruttolön Budgeteffekter för offentlig sektor -0,91 -3,65 -0,67 -2,68 Summa (mdkr) -1,29 -5,14 En skattefrihet för kollektivtrafikkort enligt kommitténs förslag kan därmed uppskattas ge ett skattebortfall för offentlig sektor på ca 1,29 mdkr om av de anställda omfattas av förslaget, och 5,14 mdkr om av de anställda omfattas av förslaget. Om bilister till följd av det skattefria kortet övergår till kollek- tivtrafik, skulle skattebortfallet för bilavdrag kunna minska något. Det är dock knappast troligt att bilister med bilavdrag som vinner på att använda bilen skulle övergå till kollektivtrafik. Effekterna för staten respektive kommuner och landsting framgår enligt nedan. -0,24 -0,97 -0,67 -2,68 Summa (mdkr) -0,62 -2,46 Skattefrihet för kollektivtrafikkort enligt Kollektivtrafikkommit- téns förslag kan därmed uppskattas ge ett skattebortfall för staten på ca 0,62 mdkr om av de anställda omfattas av förslaget, resp. 2,46 mdkr om av de anställda omfattas av förslaget. -0,67 -2,68 En skattefrihet för kollektivtrafikkort enligt Kollektivtrafik- kommitténs förslag kan därmed uppskattas ge ett skattebortfall för Kommunsektorn på ca 0,67 mdkr om av de anställda omfattas av förslaget, och 2,68 mdkr om av de anställda omfattas av förslaget. Finansdepartementet3 ser en del principiella problem med den här typen av skattebefrielse: I varje enskilt fall kan en skattesubvention i form av skattebefrielse av vissa löneförmåner framstå som angelägen och det skattebortfall som uppstår anses vara måttligt. Det är emellertid viktigt att beakta den samlade effekten av denna typ av undantag från beskattning. I en väl- färdsstat som den svenska med omfattande offentliga välfärdssystem, krävs ett relativt stort skatteintag. För att begränsa de negativa effekter som höga skatter har på samhällsekonomin bör man sträva efter att upprätthålla den princip om breda skattebaser och låga marginalskatter som var vägledande –skattereform. Införande av skatte- undantag eller skattenedsättningar för vissa grupper eller verksamheter undergräver denna princip. Det skattebortfall som orsakas den offent- liga sektorn måste ju finansieras på något annat sätt. Ju mer omfat- tande undantagen blir desto mindre blir skatteunderlaget och desto högre skattesatser krävs för att finansiera den offentliga verksamheten och de generella välfärdssystemen. Därmed ökar de för samhällseko- nomin negativa effekterna av skattesystemet. Obeskattade förmåner har också en fördelningspolitisk aspekt efter- som anställda med hög marginalskatt har mest att vinna på förmånen medan grupper som står helt utanför arbetsmarknaden, t.ex. arbetslösa och pensionärer, inte får ta del av förmånen men ändå påverkas av det skattebortfall som uppstår för den offentliga sektorn. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att ett skattefritt kort innebär ett avsevärt skattebortfall såväl för staten som för kommu- ner och landsting. Införandet av ett sådant kort kommer att inne- bära, att många som åker kollektivt, kommer att utnyttja 3 Förslag från kollektivtrafikkommittén. Bruttolöneavdrag för periodkort till kollektivresor – ekonomiska konsekvenser Promemoria. möjligheten och därigenom får sina resor ytterligare subventione- rade Hur mycket kollektivresandet kommer att öka går inte att säga utan en mer omfattande utredning. Därför bör man också utreda om det kan finnas andra alternativ att subventionera de anställdas resor som inte har samma negativa konsekvenser på skattebasen m.m. som bruttolöneavdrag. Regeringen bör låta utreda hur kort eller resor med kollektivtrafik kan subventioneras av arbetsgivare utan att resenärerna förmåns- beskattas. Ett annat förslag som skulle kunna stimulera till att fler arbets- pendlar med kollektivtrafik är att reseavdragen förändras så att man får samma avdrag per kilometer oavsett om man åker bil eller kol- lektivt. Ett sådant förslag kan göras utgiftsneutralt genom att man sänker nuvarande avdrag något. Den här typen av reseavdrag tillämpas både i och . RSV anser att en sådan förändring skulle vara välkommen genom att den gör avdragsreglerna enklare och också enklare att kontrol- lera. RSV har räknat på några alternativa utformningar av ett kilo- meteravdrag.4 De har beräknat hur stort avdraget skulle bli om man sätter nedre gränsen för avdrag vid 1, 2 eller 3 mil. Nuvarande avdragsregel som innebär att man får göra avdrag för kostnader som överskjuter motsvarar en nedre gräns på ca 1 mil. Tabell 13.5 Effekter av ett kilometeravdrag om man antar att den totala avdragssumman ska vara som . Varav med följande färdmedel, tusental 4 Förenklingar av reseavdraget och för övriga utgifter. Om man lägger gränsen vid 1 mil blir alltså den summa man får göra avdrag med per mil endast ca hälften mot . Om man däremot lägger den någonstans kring 3 mil bör den summa med vilken man får göra avdrag bli ungefär densamma som . En sådan här förändring i reseavdraget skulle innebära att en del vinner och andra förlorar. enligt RSV:s utredning. Om man sätter gränsen vid 2 mil kommer kollektivresenärer liksom de som sam- åker att vinna jämfört med dagens regler. Ensamåkande i bil liksom samåkande som fuskar (dvs. drar av som om de åkte ensamma) kommer att förlora. Om man sätter gränsen för lågt, kommer en del kollektivresenärer med billiga månadskort att vinna mycket, kanske oskäligt mycket. Det talar för att gränsen bör sättas i trak- ten av 3 mil, men detta bör studeras närmare. Ofta invändes att minskade bilavdrag skulle drabba norrlands- länen extra hårt, men största antalet avdrag och den största totala summan som dras av finner man i storstadslänen och . De genomsnittliga avdragen för de som drar av är rela- tivt lika i landet. , och län har högst genomsnittliga avdrag. Man kan tänka sig en del modifieringar av reglerna som minskar effekterna för dem som är mest beroende av bilavdragen. En är att de som har riktigt långa avstånd får behålla nuvarande avdrag. En annan som kräver mer administration från skattemyndigheterna är att tillåta dagens avdrag för dem som inte har någon kollektivtrafik. Man skulle då kunna tillämpa den definition kommittén diskuterat, se vidare kapitel 16. Regeringen bör låta utreda ett nytt avdragssystem med resavdrag per kilometer oavsett färdmedel och hur det påverkar de som åker kollektivt respektive bil , olika delar av landet och hur man kan beakta de som inte har tillgång till kollektivtrafik respektive de som pendlar riktigt långt med bil 13.2.3Beskattning av fri parkeringsplats I kapitel 3.3 har vi visat vilken stor inverkan tillgången till fri par- kering har på färdmedelsvalet. I åker av dem som har fri p-plats bil till innerstaden medan av dem som inte har fri p-plats åker bil. I är motsvarande siffror 32 respektive . En beskattning av fria parkeringsplatser kan därför förväntas ha stor effekt på valet av färdmedel. I regeringsuppgörel- sen mellan s, v och mp ingick en överenskommelse att man skulle se över frågan om beskattning av fri parkeringsplats. Detta arbete pågår , men inga resultat har ännu framkommit. Enligt nuvarande skattelagstiftning är fri parkeringsplats att betrakta som en skattepliktig förmån: Förmån av fri parkering i anslutning till arbetsplatsen för anställd med egen bil är i princip en skattepliktig förmån. Under förutsättning att bilen används i tjänsten bör dock avdrag medges för parkeringskostna- der. Det finns också bestämmelser om hur mycket man ska använda bilen i tjänsten för att avdrag ska medges. Om man har förmånsbil ska fri parkeringsplats för denna inte beskattas. I praktiken är det dock många som har parkeringsplats betald av arbetsgivaren och som inte förmånsbeskattas för detta. RSV bedömer det dock som mycket svårt att kontrollera att en sådan fri plats tas upp som för- mån. Frågan är främst aktuell i större städer där förmånen har ett stort värde. Kommittén bedömer att en beskattning av fria parkeringsplatser skulle kunna få en relativt stor effekt i större städer men att svårig- heterna att i praktiken genomföra en sådan beskattning är mycket stora och att kontrollkostnaderna därmed också skulle bli stora. Storstadstrafikkommittén5 kom i sitt betänkande fram till samma slutsats. En översyn av denna fråga pågår också inom regeringen. Kommittén föreslår därför att regeringen tar ett bredare grepp i frågan om beskattning av fri parkering, se nedan. 13.2.4Beskattning av arbetsgivare för parkeringsplats I Nottingham i pågår ett försök där arbetsgivaren betalar en avgift för parkeringsplatser som tillhandahålls för de anställda. Det skulle kunna vara ett alternativ till det ovan diskuterade försla- get att beskatta de anställda. Om arbetsgivaren betalar är tanken att denne är mindre benägen att tillhandahålla parkeringsplatser till sina anställda, alternativt ta betalt av den anställde. Effekterna på resandet av en beskattning av arbetsgivaren blir dock troligen mindre än om arbetstagarna beskattas. Workplace parking i Nottingham togs en lag i (2000 Transport Act) som möjliggör för kommuner att antingen införa trängselavgifter eller avgifter på parkering. Nottingham har valt den senare lösningen för att reducera trängselproblemen. överväger man dock träng- selavgifter. Systemet fungerar så att arbetsgivaren betalar för en licens för det antal parkeringsplatser denne har. Arbetsgivaren kan sedan vidareföra kostnaderna till dem som utnyttjar platserna eller stå för kostnaden själv. Man gör undantag för handikappade, små företag och utryckningsfordon. I ett inledningsskede kommer avgiften att uppgå till £ 150 per plats och år. ska den sedan öka till £ 350. De medel som kommer in till kommu- nen via avgifterna ska användas för kollektivtrafikinvesteringar t.ex. bytespunkter, park and ride, förbättringar för cykeltrafiken, trafik- säkerhetsåtgärder m.m. Regeringen bör låta utreda möjligheterna att beskatta eller avgifts- belägga fria parkeringsplatser i storstadsområden. Man bör därvid försöka hitta metoder som inte ger orimligt höga krav på kontroll- insatser men som ändå kan ge betydande effekt. 13.3Statligt stöd till kollektivtrafik På grund av de kraftiga kostnadsökningar som drabbat många län och trafikhuvudmän finns stor risk att de tvingas skära ned trafiken. I glesbygd kan det innebära att männi- skors möjligheter att klara sina dagliga ärenden, t.ex. arbetsresor m.m. försvinner helt.