sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 9.3.2.1Skattebortfallet i värmesektorn finansieras med en fiskal värmeskatt Att det går att skapa en fungerande fiskal skatt inom värmesektorn visades av SNED, med den värmeskatt på fjärrvärmeleveranser som utredningen föreslog. En sådan skatt, eventuellt modifierad så att den får en viss styrande funktion, kan lämpligen användas för att finansiera det skattebortfall som hänför sig till koldioxidskatten på bränslen som används i värmeproduktionen. En värmeskatt på fjärrvärme tas ut av fjärrvärmeleverantören som kan föra den vidare till värmekunderna. I enlighet med det förslag till värmeskatt som SNED lämnade bör den enbart tas ut på fjärrvärme som levereras till hushåll (småhus och flerbostadshus). I en energiskattestruktur av det slag som SNED föreslår bör leve- ranser till näringslivet inte omfattas även om en sådan ordning innebär en viss administrativ komplikation eftersom slutförbrukar- nas verksamhet blir avgörande för om skatt skall tas ut för leve- ranser till värmekunderna. Det medför ett merarbete för både värmeleverantör och fjärrvärmekund i de fall kunden är en mellan- hand, t.ex. ett fastighetsbolag, som i sin tur har hushåll som hyres- Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering Fjärrvärmekunden måste då ta reda på sina hyresgästers verksamhet och energiförbrukning och sedan föra över uppgifterna till värmeleverantören. SNED:s förslag till reformering av energi- beskattningen inom näringslivet är dock föremål för fortsatt be- redning inom . Resultatet av detta arbete kan ha betydelse för utformningen av en värmeskatt. Den levererade fjärrvärmen till småhus och flerbostadshus upp- går till omkring (enligt statistik för ). Om en värmeskatt på dessa leveranser skall täcka hela intäktsbortfallet från energisektorn på krävs en värmeskatt på /kWh4. Vid oförändrade skatter på bränslen som används i individuell uppvärmning skulle finansiering av skattebortfallet i all fjärrvärme- produktion genom en värmeskatt som enbart tas ut på leveranser till hushållen, förbättra konkurrenskraften för fjärrvärmeleveranser till näringslivet i förhållande till individuell uppvärmning. För hushållssektorn skulle effekten dock bli den motsatta, dvs. att fjärrvärmens konkurrenskraft skulle försämras vid oförändrade hushållsskatter på bränslen som används i individuell uppvärmning. En försämrad konkurrenskraft kan medföra att kunderna lämnar fjärrvärmen eller väljer att inte ansluta sig. Därför kan det finnas skäl att i finansieringsförslagen även inkludera en höjning av skatten på uppvärmningsbränslen. Beträffande förhållandet mellan kraftvärmeverk och värmeverk är värmeskatten som sådan visserligen neutral, dvs. kostnaderna för fjärrvärmeleveranser påverkas på samma sätt i båda fallen. En slopad koldioxidskatt på insatsbränslena ger dock betydligt större kostnadsreduktion för fjärrvärmeverken, som betalar full skatt, än för kraftvärmeverken, som endast be- lastas med industriskattesatsen. Den fördel som regler innebär för kraftvärmeverken jämfört med värmeverken skulle därmed reduceras kraftigt. Med hänvisning till de energipolitiska målen är det angeläget att upprätthålla de goda förutsättningar för investeringar i kraftvärmeanläggningar, som skatteregler syftar till. Därför bör en differentiering av värmeskatten på värme från kraftvärmeverk respektive värmeverk övervägas i den fortsatta beredningen av denna fråga. 4 var något varmare än ett normalår. En slutlig kalibrering av den skattesats som krävs för att finansiera skattebortfallet i värmesektorn bör utgå från en prognos över fjärrvärmeanvändningen för baserad på normalårskorrigerade uppgifter. Den skulle sannolikt vara något högre än användning och värmeskatten per kWh skulle därför kunna sättas något lägre än . Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering En enhetlig värmeskatt belastar hela värmeleveransen oberoende av vilka energislag som har använts. I det avseendet är den energi- mässigt neutral. Det innebär att skatt indirekt även kommer att tas ut för tidigare obeskattade energislag, t.ex. avfall, biobränslen, industriell spillvärme och sol-, berg- och sjövärme. Ersätts kol- dioxidskatten på insatsbränslen med en enhetlig värmeskatt på alla fjärrvärmeleveranser kommer alltså den skattefördel som kol- dioxidskatten innebär för bl.a. biobränslen att elimineras. Den skattefördel som befrielsen från energiskatt innebär kvarstår dock. Vidare innebär ett utsläppshandelssystem, i vilket tilldelningen baseras på historiska utsläpp, också en viss styrning mot icke- fossila insatsbränslen. Trots det kan det, såsom framhåller i sitt remissvar på betän- kande, finnas behov av ytterligare styrning för att säkra de energi- politiska mål för vilka en fortsatt expansion av biobränslebaserad fjärrvärme fyller en central funktion. Ett sätt att åstadkomma en sådan styrning är att införa en kol- dioxidrelaterad värmeskatt av det slag som skisseras i en under- lagsrapport till Skattenedsättningskommittén.5 Innebörden är att värmeskatteuttaget differentieras beroende på om värmen produ- cerats med fossila eller icke-fossila bränslen så att konkurrens- kraften för de icke-fossila bränslena upprätthålls. Tekniskt kan detta ske genom att värmeskatten tas ut med en betydligt högre skattesats än den som beräknats ovan som ett skatte- avdrag införs motsvarande hela eller delar av skatten på den del av värmeleveranserna som producerats med biobränsle och andra skattebefriade bränslen. Om avdrag medges av skatten på den del av värmeleveranserna som producerats med skattebefriade energislag, som intäkterna skall motsvara hela bortfallet av koldioxidskatten i värmesektorn på 556 miljoner, skulle skattesatsen behövas sättas till /kWh. Mot en koldioxidrelaterad värmeskatt av detta slag kan anföras att den i praktiken innebär att nuvarande koldioxidskatt på insats- bränslen ersätts med en ny form av koldioxidskatt i värmesektorn. Därmed uppkommer den olägenhet med dubbla styrmedel som ytterst motiverar ett eventuellt slopande av koldioxidskatten på bränslen i den handlande sektorn. Å andra sidan medför en ensidig övergång från koldioxidskatten som styrmedel till ett system för utsläppshandel i fjärrvärmesektorn som skattestyrningen 5 Värmeskatt för fjärrvärme i av , . Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering bibehålls för individuell uppvärmning att styrningen i den sist- nämnda delen av uppvärmningssektorn blir starkare än i fjärr- värmesektorn. Om man med hänvisning till de inhemska energi- politiska målen om en fortsatt expansion av biobränslebaserad fjärrvärme anser det angeläget att upprätthålla en likvärdig styrning av bränsleanvändningen i fjärrvärmesektorn som vid individuell uppvärmning, kan en koldioxiddifferentierad värmeskatt vara moti- verad. För den närmare utformningen av en sådan differentiering krävs dock ytterligare utredningsarbete. En central fråga gäller avdragets storlek. Ett avdrag motsvarande av värmeskatten på den del av värmeleveranserna som producerats med icke-fossila bränslen skulle innebära en ökad styr- ning mot sådana bränslen jämfört med nuvarande system eftersom denna skatt skulle verka vid sidan av utsläppshandelssystemet. För att bibehålla nuvarande nivå på styrningen mot icke-fossila bränslen skulle avdraget behöva sättas lägre än , dvs. att en viss värmeskatt skulle utgå också på den del av värmen som produceras genom icke-fossil energitillförsel. Vidare bör övervägas om skatte- avdragets storlek bör göras beroende av till vilken sektor värmen levereras. Den styrning mot icke-fossila bränslen, som sker med koldioxidskatten är ju betydligt kraftfullare i hushållssektorn än i tillverkningsindustrin. Om införande av en koldioxidrelaterad värmeskatt delvis motiveras av önskemål om att uppnå en likvärdig styrning av bränsleanvändningen i fjärrvärmesektorn som vid individuell uppvärmning talar detta för att avdraget bör vara mindre för den del av värmen som levererats till industrin. 9.3.2.2Skattebortfallet i den handlande industrin finansieras med höjda skatter i de icke-handlande sektorerna Den del av koldioxidskattebortfallet som uppstår utanför el- och värmeproduktionen, dvs. i handlande industribranscher, uppgår enligt tabell 9.1 till ca . Givet antagandet att skattebort- fallet skall finansieras inom de icke-handlande sektorerna kan även denna del av skattebortfallet finansieras genom höjda skatter på energianvändning. Vid en finansiering av skattebortfallet i den handlande industrin genom höjda skatter på energianvändning i övriga sektorer bör antingen energi- eller koldioxidskatten på bränslen utnyttjas. Energiskatten på el framstår som mindre lämplig mot bakgrund av Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering att såväl handelssystemet som det införda systemet med elcertifikat kan förväntas medföra stigande elpriser framöver. En viss höjning av skatten på uppvärmningsbränslen i hushållssektorn kan dock vara motiverad om man vill undvika den försämring av konkurrenskraften för fjärrvärmen i förhållande till individuella uppvärmningsalternativ som en värmeskatt, av det slag som redo- visats ovan, kan medföra. En höjning av skatten på enbart uppvärmningsbränslen bör dock inte föreslås eftersom det skulle medföra en högre skatt på eld- ningsolja än på dieselolja, vilket är olämpligt av flera skäl. För det första bör man av miljöskäl undvika att styra mot eldning av diesel- olja i villapannor. Energiförbrukningen i raffinaderierna är näm- ligen högre vid tillverkning av dieselolja än eldningsolja. För det andra uppkommer stora problem med det EU-harmoniserade sys- temet för märkning av lågbeskattad olja. Systemet bygger på förutsättningen att det är eldningsolja som är lågbeskattad och inkluderar ett förbud mot användning av lågbeskattad olja i motor- fordon. Med ett omvänt förhållande i den svenska beskattningen undergrävs hela det harmoniserade märkningssystemet. Mot denna bakgrund bör en finansiering genom höjda skatter på energianvändning i icke-handlande sektorer antingen ske i form av en enhetlig höjning av koldioxidskatten på alla energislag oavsett användning (alternativ 1 nedan) eller genom höjda skatter på en- bart drivmedel (alternativ 2 nedan). Alternativ 1: Höjda skatter på både uppvärmningsbränslen och drivmedel För att täcka t.ex. ett finansieringsbehov på krävs en generell skattehöjning på . Det motsvarar en höjning med per kg CO2 på uppvärmningsbränslen i hushålls- och tjänstesektorn och på drivmedel och en höjning med per kg CO2 i industrin. Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering Höjd CO2-skatt på uppvärmningsbränslen och driv- medel Skatteintäkter, miljoner kr Höjning av CO2-skatten på uppvärmningsbränslen med drygt (motsvarar +2 öre/kg CO2, dvs. +0,/kWh för Höjning av CO2-skatten på drivmedel med (motsvarar +2 öre/kg CO2, dvs. /l bensin; /liter Höjning av CO2-skatten med för icke-handlande industri (motsvarar +0,/kg CO2 ) Alternativ 2: Höjda CO2-skatter på enbart drivmedel För att finansiera ett skattebortfall i den handlande industrin på genom en skattehöjning på enbart drivmedel krävs en höjning av CO2-skatten på . Det motsvarar en höjning med per liter bensin och per liter diesel. Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering SOU 2003:120 Höjd CO2-skatt enbart på drivmedel Skatteintäkter, miljoner kr Höjning av CO2-skatten på drivmedel med (motsvarar +2,/kg CO2, dvs. /l bensin; /liter I syfte att upprätthålla principen om en enhetlig koldioxidskatt per kg koldioxid för alla bränslen oavsett användningsområde bör dock koldioxidskatten höjas generellt också i detta alternativ. För uppvärmningsbränslen neutraliseras dock koldioxidskattehöj- ningen genom en motsvarande sänkning av energiskatten. Alter- nativt kan man välja att höja drivmedelsskatterna genom att enbart höja energiskatten på bensin och diesel. 9.3.3Skattebortfallet i den handlande sektorn finansieras helt eller delvis med en särskild fastighetsskatt En tredje modell till finansieringen av ett skattebortfall utgår från en särskild beskattning av de överskott som förväntade framtida elprisökningar skapar i vissa kraftföretag. Det är då centralt att beskattningen utformas så att skatten inte övervältras framåt på konsumenterna i form av högre elpriser utan enbart riktas mot kraftföretagens vinster. Det senare innebär att en produktionsskatt på el inte är en lämplig finansieringskälla i detta sammanhang. En förutsättning för att en sådan skatt endast skall belasta kraftföretagens vinster är att svenska elproducenter konkurrerar på en internationell marknad där elpriset är givet och därmed oberoende av de svenska elpro- ducenternas marginalkostnader. I en sådan situation kan den ökade kostnaden som en produktionsskatt innebär inte övervältras på elkonsumenterna. är dock denna förutsättning inte uppfylld utan de svenska elproducenterna kan snarare anses verka på en nordisk eller möjligen nordeuropeisk marknad. Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering överföringskapaciteten är begränsad är också inslaget av interna- tionell marknad begränsat. För el som handlas via tillämpas marginalkostnadsprissättning. Även den bilaterala han- deln styrs av prissättningen på den nordiska elbörsen. Detta inne- bär att en produktionsskatt på el åtminstone delvis kan förväntas övervältras på hushållen och därför inte är ett lämpligt finan- sieringsalternativ. En särskild fastighetsskatt på markvärdet i vattenkraftverk utgör i detta sammanhang ett bättre alternativ. För en sådan skatt sam- varierar skatteuttaget med lönsamheten i kraftföretagen. Mark- nadsvärdet för ett vattenkraftverk kan delas upp i markvärde och byggnadsvärde. Denna uppdelning motsvaras av en uppdelning av det årliga överskottet i dels en normal avkastning på byggnads- värdet (avkastningen på realkapitalinvesteringen), dels en restpost som representerar avkastningen på markvärdet, den s.k. lägesräntan som vad gäller vattenkraftanläggningar motsvaras av värdet av fallrätten. För existerande anläggningar innebär stigande elpriser stigande lägesräntor. Följaktligen innebär en skatt som baseras på markvärdet i vattenkraftverk en beskattning av de överskott som stigande elpriser medför i existerande kraftanläggningar. Företagens möjligheter att övervältra en sådan skatt på konsu- menterna genom högre elpriser är mycket begränsade. Det beror på att marginalkostnaderna för vattenkraftsproducerad el är relativt låga jämfört med marginalkostnaderna för el från andra typer av kraftanläggningar. Så länge priserna på den nordiska elmarknaden bestäms genom marginalkostnadsprissättning, och vattenkraften mycket sällan är prissättande innebär det att en fastighetsskatt på vattenkraftverkens markvärde inte kan övervältras på elpriserna. Om utgångspunkten är att skattebortfallet i den handlande industrin helt eller delvis bör finansieras genom överskott, som framtida elprisökningar skapar i vissa kraftföretag, kan en sådan skatt vara ett lämpligt alternativ. Det samlade markvärdet i vattenkraftanläggningar uppgår till . Det krävs därför en extra fastighetsskatt på av markvärdet för att nettointäkterna (dvs. intäkterna med hänsyn tagen till indirekta effekter på bolags- skatteintäkterna) skall motsvara ett skattebortfall i den handlande industrin på 500 miljoner kronor.6 Ett annat alternativ som kan 6 Den indirekta effekten på bolagsskatten uppstår genom att fastighetsskatten är avdragsgill vid beräkning av bolagsinkomsten. Den effektiva bolagsskattesatsen förutsätts uppgå till . Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering övervägas är att täcka hela skattebortfallet på med en höjd fastighetsskatt. Svavelskatten gav intäkter på ca . var intäkterna betydligt lägre, ca . Den största delen av de ökade intäkterna för är sannolikt relaterad till den mycket låga vattentillgången och den därmed ovanligt höga produktionen av kondenskraft. Mot denna bakgrund kan det kon- stateras att inte ens mycket kraftiga höjningar av svavelskatten kan förväntas ge några i sammanhanget betydande skatteintäkter. Utöver en höjning av svavelskatten kan ökade intäkter uppnås genom en breddning av basen för svavelskatten. I nuvarande skatteregler medges vissa undantag för svavelskatten. Sammantaget motsvarar dessa undantag ett skattebortfall på . Det nya energiskattedirektivet, som träder i kraft och som även omfattar svavelskatten, kan innebära att måste frångå vissa av dessa undantag från svavelskatt. Frågan utreds inom , men det är ännu för tidigt att säga något om följderna av att helt eller delvis avskaffa undantagen. Det faktum att det endast är två industriföretag som står för av undantagen talar också mot en finan- sieringsåtgärd av detta slag. 9.3.5Hårdare beskattning av tung trafik En ytterligare möjlig finansiering av en slopad CO2-skatt för den handlande sektorn vore att beskatta den tunga trafiken hårdare. Mot en sådan lösning talar att finansieringsförslag som påverkar skattestrukturen inom detta område skulle föregripa arbetet inom (dir. 2001:12 och dir. 2002:26). Denna utredning skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Över- synen skall framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och kon- kurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Bland uppgifterna kan nämnas att utredningen skall analysera kilometerskatt och se över uttaget av fordonsskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det finns möjlighet att införa Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Det framhålls att de styrmedel som föreslås skall vara kostnadseffektiva. Utred- ningen beräknas slutföra sitt arbete . Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anlägg- ningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. En djupare konsekvensanalys bör göras av de alternativ och kombinationer av alternativ som delegationen redovisat ovan. Om tilldelningen av utsläppsrätter skall beskattas eller om CO2- skatten på något annat sätt skall kopplas till den tilldelade mängden utsläppsrätter måste någon form av begränsningsregel införas så att skatten aldrig överstiger det förväntade marknadspriset på ut- släppsrätterna för den tilldelade mängden utsläppsrätter7. Om skatten sätts högre än det förväntade marknadspriset kommer företagen inte att ansöka om någon tilldelning av utsläppsrätter överhuvudtaget. Vidare bör skatten inte tas ut för den över- skjutande delen, dvs. den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter på marknaden, eftersom denna delmängd inte bör dubbelbeskattas. Det finns ett antal praktiska problem med att länka en koldioxidskatt på utdelad mängd utsläppsrätter med den nuvarande lagen om skatt på energi som måste undersökas ytterligare innan ett slutligt ställningstagande kan göras. De synpunkter som kommer att framföras på de presenterade modellerna i den kommande remissbehandlingen av detta betän- kande är också värdefulla att beakta. Regeringen har i budgetpropositionen framfört att den avser driva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt för att ett regelverk skall kunna träda i kraft . betänkande som beräknas komma är av intresse för . På lite skulle nämligen ett alternativ till dagens system för att hantera de externa effekterna kunna vara att introducera en kombination av handel med utsläppsrätter och en kilometerskatt, t.ex. på följande sätt: 7 Denna fråga belystes i SOU 2003:60, kapitel 2. Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering För att hantera de externa kostnader som är knutna till kol- dioxidutsläppen från transportsektorn vore ett enkelt, transpa- rant system att ersätta alla nuvarande bränsleskatter med ett system för handel med utsläppsrätter. För att hantera de externa kostnaderna knutna till vägslitage, trafikskador, buller och andra utsläpp bör styrmedlet ta hänsyn både till vägsträcka och till prestanda. Det gör inte dagens bränsleskatter. Detta skulle kunna göras med en kilometerskatt som differentieras med avseende på viktklass, axeltryck, spe- cifika emissioner och buller. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de under- sökta alternativen utan föreslår i stället att frågan om koldioxid- skattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläpps- rätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete. Därvid torde bl.a. större klarhet vara vunnen i fråga om hur förutsättningarna för det framtida energiskattesystemet kommer att se ut. Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att offentliga ut- redningar skall genomföra vissa konsekvensbeskrivningar. Enligt förordningen (16 §) skall dock regeringen i utredningsuppdraget närmare ange vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. I (dir. 2001:56) anges således att delegationen skall redovisa samhällsekonomiska och statsfinan- siella konsekvenser av sina förslag och belysa konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar. Vidare anges att delegationen skall analysera om förslagen är förenliga med för stats- stöd. I detta kapitel beskrivs de konsekvenser – i de dimensioner som anges i kommittédirektiven – som kan antas bli följden av delega- tionens förslag. Inledningsvis vill delegationen dock poängtera att förutsättningarna för handelssystemet ännu inte är slutgiltigt fast- lagda. På EU-nivå pågår en kontinuerlig tolkningsprocess genom vilken innebörden av direktivet förtydligas, t.ex. beträffande exakt vilka anläggningar som skall omfattas. Därtill har t.ex. registerför- ordningen ännu inte presenterats. För svensk del gäller att ett fullständigt förslag till lag om handel med utsläppsrätter kommer att överlämnas till först . Mot denna bak- grund går det inte att helt uttömmande beskriva de konsekvenser som uppstår genom införandet av handel med ut- släppsrätter. En översiktlig och preliminär analys av förslagen i delbetänkandet kan dock göras. Inledningsvis bör också sägas att det nu föreliggande del- betänkandet i huvudsak utgör en utveckling och författningsmässig precisering av delar av delegationens första delbetänkande (SOU 2003:60). I detta lämnades förslag till vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från . Som medlem av EU är skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i aktuellt direktiv angivna reglerna för handelssystemet. Vid en bedömning av förslagens konsekvenser bör man ha i åtanke att handlingsalternativet att välja att inte införa en reglering härmed inte föreligger. Att det kommer att uppstå någon form av kon- sekvenser av det slag som tas upp i kapitlet är därför ofrånkomligt. 10.1Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser EU:s system för handel med utsläppsrätter syftar till att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. För de sektorer som omfattas av han- delsdirektivet kommer marginalkostnaderna för att uppnå Kyoto- åtagandet att jämnas ut mellan medlemsländerna. Att sätta ett exakt värde på den ökade kostnadseffektiviteten är av naturliga skäl svårt. Överslagsmässiga beräkningar av kommis- sionen tyder dock på att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet kan bli lägre än om utsläpps- minskningarna helt skall ske inom respektive medlemsstat enligt bördefördelningen1. För svensk del redovisade delegationen i sitt första delbetänkande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå åtagandet i Kyotoprotokollet kan bli ca lägre med handelssystemet, än vad som annars skulle ha varit fallet. Som underlag för delegationens första delbetänkande analyse- rade ekonomiska konsekvenser av att handla med utsläppsrätter under olika antaganden om priset på utsläpps- rätter och allokeringssystem2.