sou · GRB365d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är i sammanhanget en klen tröst att alkoholhandläggaren berättade att man hade en mycket god ekonomisk kontroll avse- ende tillståndshavarnas försäljning av mat och alkoholdrycker under festivalen. Enligt de villkor som kommunen meddelat till- sammans med serveringstillstånden skulle all försäljning av mat, dryck samt försåld volym av starköl, vin och cider redovisas sär- skilt till kommunen på särskild blankett efter avslutad festival. Fest dygnet runt i Enligt insatschefen hos polismyndigheten i är det stora problem med ungdomsfylleri under festivaldagarna. Polismyndig- heten har begränsade resurser, men eftersom festivalen inträffar under bästa semesterperiod blir det extra problematiskt. Allt som allt arbetade 25 polistjänstemän (inklusive förhörsledare och ett antal poliser i inre tjänst) under årets festival. Man tvingas att prioritera, och insatser mot våld i olika former kommer då högst på listan, medan fylleriförseelser kommer längre ned. Under årets festival greps 67 personer (flertalet under festivalen) med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer (LOB). Antalet personer som omhändertagits har enligt insatschefen legat på ungefär samma nivå . Det fanns dock, menade han, två företeelser som får pågå alltför ohindrat under festivalen för att vara bra; dels fylleriet på den sär- skilda ungdomscampingen, dels det (ungdoms-)fylleri som pågår i princip dygnet runt på olika gator, torg och parker i centrala staden. De polisiära resurserna räcker helt enkelt inte till. festival genomförs på vad som när- mast kan beskrivas som en mycket stor inhägnad äng i orten utanför . Arrangör är ett privat bolag vilket slutit avtal med såväl artister som en restauratör från en annan kommun. pågick festivalen mellan . Sekretariatet besökte festivalen tillsammans med alkoholhandläggaren på i och alkoholinspektören i . var kritisk till förhållandena redan vid festival Inför besöket hade jag fått ta del av om den alkoholpolitiska situationen i och särskilt avsnittet i denna om föregående års festival.4 skrev i rapporten att arrangemang av här aktuell typ drar med sig en stor över- konsumtion av alkohol. För många av festivaldeltagarna handlar det enbart om att berusa sig kraftigt. Styrelsen var vidare mycket kritisk till hur nykterhetskontrollen sköttes: Vid huvudingången blev samtliga visiterade för att förhindra att man medförde alkohol in på området. Hög berusningsgrad hade däremot ingen betydelse för att bli insläppt. Detta kan vara en anledning till att det inom festivalområdet låg berusade människor till synes livlösa lite över- allt på marken. är av den uppfattningen att pro- blemen med alkoholkonsumtionen inte tas på tillräckligt allvar, vilket gör det mycket svårt eller rent av omöjligt att klara alkohol- lagens intentioner. Arrangemanget går stick i stäv med det före- byggande arbete som eftersträvas i den nationella handlingsplanen mot alkoholskador. Så långt om förhåll- andena vid festival. om förhållandena vid festival Vi besökte som nämnts festivalen tillsammans med bl.a. alkohol- handläggaren på . Styrelsen redovisade sina intryck från festivalen i en rapport ställd till socialförvaltningen i kommun.5 Av rapporten framgår bl.a. att inbjudit till en träff för att diskutera en del praktiska lösningar års festival. Med på mötet var bl.a. arrangören, en representant från det bolag som sökte serveringstill- stånd samt ett antal representanter från olika berörda myndigheter. På mötet hade framkommit olika uppfattning om hur serveringen på festivalområdet skulle bedrivas. Det framkom att sökanden hade tecknat ett avtal med arrangören om att hela festivalområdet skulle vara gemensam serveringsyta. Sökanden hade inte något intresse av att ha folk i de två tälten och ansåg det vara svårt att ha riktig 4Länsstyrelsens rapport Årsrapport för alkoholområdet, 2002 (dnr 51.4607-01). 5Länsstyrelsens skrivelse Rapport från tillsyn av beviljade serverings- tillstånd vid och ur ett alkoholpolitiskt perspektiv (dnr 705-4623-02). mat när man skulle sälja så stora volymer med dryck som det handlade om. Det fanns gott om matställen inom området och det var OK att använda de bänkar som stod utanför tälten. Några avgränsade serveringar och sittplatser i tälten var inte tänkt att finnas. Av framgår (förutom att representant klargjorde att gemensam serveringsyta inte var i enlig- het mer reglerna för servering) att kommunens handläggare i sitt förslag till beslut om serveringstillstånd förordade att serveringen skulle bedrivas vid fem serveringsställen/avgränsade utrymmen inom festivalområdet, varav två serveringsställen är tält. Varje ser- veringsställe/avgränsat utrymme skall vara inhägnat och avgränsat. Av beslutsförslaget framgick slutligen att matutbudet skulle utgöras av kycklingwraps, panini med skinka samt kokt korv med bröd. Kommunstyrelsens ordförande beslutade annorlunda Ordföranden beslutade i enlighet med förslaget – med den betyd- elsefulla skillnaden att hela det inhägnade festivalområdet skulle anses som serveringsställe. Enligt var skälet till detta att ordföranden ansett att det fanns stora risker för incidenter vid in- och utpassering vid inhägnade serveringsställen. Hur såg det ut på festivalen? speglar väl förhållandena vid festivalen var- för utredningen väljer att återge delar ur denna (rubrikerna är utredningens). Kan besökaren gå så får han eller hon komma in Stora entrén kontrollerades ca . Festivalarrangörens egna vakter visiterade samtliga inpasserande. Besökarna var företrädesvis i ålder 20–men åldern varierade från små barn i vagn till övre medelåldern. Ingen alkohol fick medföras, vilket innebar att ett stort antal tomflaskor låg på marken vid entrén. Många var mycket berusade och på direkt fråga svarade en av vakterna att det inte fanns några restriktioner på berusningsgraden för att komma in. Kan personerna ifråga gå så är det OK. De dricker ändå hur mycket som helst inne på området var kommentaren. Röda Korset fick rycka in Vid den första tillsynsrundan ca 18.30 var det mycket folk inne på området och många var mycket berusade. Det var trots det ingen trängsel eller oordning, bara berusning. Människor låg på marken lite varstans och påtagligt många var ostadiga i gången. Röda Korset hade ett tält på området för att ta hand om skadade och berusade människor. Enligt ansvarig chef hade många fått brännskador då de berusat sig och somnat i solen. Vi besökte först bar tre, fyra och fem. Samtliga tre barer bestod endast av en försäljningsdisk. Bar ett och två bestod av öppen tältduk med några ståbord inne i och träbänkar utanför tältet och med containers vid ena sidan. I samtliga barer lämnades flaskor ut med avskruvad kork. Bakom bar ett satt tre män enbart sysselsatta med att skruva av korkar på flaskor. Menyn fanns anslagen endast i bar tre. Några baguetter, jordnötter samt en liten gryta med vatten till att värma korv i var vad som fanns bakom disken i bar ett. I övriga barer fick vi fråga om det fanns något att äta. I bar ett fick vi kontakt med företrädaren för [tillstånds- havaren]. Han fick gå ut till en container för att hämta en oöppnad kartong med wraps för att visa oss vad som serverades. Synliga wraps saknades i samtliga barer. Det var gott om anställda som serverade petflaskor med starköl och cider och små tetrapack med vin. Var avsikten att lagad mat över huvud taget skulle säljas? Mycket mat förtärdes av besökarna men den köptes från någon av de många matvagnar som fanns på området. Av ingånget avtal mellan AB och [tillståndshavaren] framgår att [till- ståndshavaren] endast ges rätt att sälja baguetter och jordnötter. [tillståndshavaren] skall även tillsätta tillräckligt med personal så att försäljningen ej hämmas p.g.a. brist på personal. Avtalet reglerar även vinstfördelningen mellan parterna på försåld dryck. Vad gjorde polisen? Vi besökte även polisen och fältassistenterna. Polisen beskrev situationen som ganska problemfri med smärre incidenter. Det var många poliser i tjänst och två ridande poliser och hundar fanns med i beredskapsstyrkan. Polisen bevakade tillställningen och ingrep endast om bråk uppstod. Berusningsgraden beaktade man inte utan vakter på området kontrollerade om människor som låg ned var kontaktbara. Om inte kontaktades Röda Korset. Under kvällens lopp konstaterades att berusningsgraden höjdes ytterligare hos många av festivalbesökarna. Barerna kontrollerades noggrant och vid samtliga fick alla som önskade handla alkohol oavsett i vilken berusningsstadium personerna befann sig i. Några köpte tre öl, några köpte fem öl och från bar ett gick det bra att handla öl med korken på. Legitimationskontroll förekom över huvud taget inte. Det inträffade inget bråk mellan personer under inspektionen. Vakter promenerade på området men följde inte polisens beslut att befinna sig vid barerna. Ingen ingrep mot berusade personer eller förhindrade att berusade drack ännu mer. Det fanns över huvud taget ingen kontroll från serveringsansvarig personal eller vakter avseende ordning och nykterhet inom serveringsstället som enligt tillståndsbeslutet omfattade hela festivalområdet. Så långt års festival. Anmärk- ningsvärt är att även alkoholinspektören i i en skrivelse (daterad 02-06-19) framfört kraftig kritik mot för- hållandena vid festivalen. Anmärkningarna i skrivelsen behandlar samma brister som gör i sin rapport. Under rubriken sammanfattning avslutar inspektören med följande rader: Det har enligt inspektionen dock förekommit att alkohol har sålts till rejält berusade personer som har haft svårigheter att stå upprätt. Det har också sålts en större mängd flaskor till personer som sedan avlägs- nat sig ut i folkvimlet, vilket får till konsekvens att kontroll att ingen underårig får sig utskänkt alkohol inte kan utövas. Det är uppenbart att det är med stora svårigheter alkohollagens intentioner kan upprätt- hållas på festivaler liknande den som förekommer i Norje. Utredningens kommentar till 2002. I varken eller kommunens rapport (den senare för- fattad av kommunens egen alkoholinspektör) överdrivs förhållan- dena vid festivalen. Det var inte mycket som fun- gerade i enlighet med reglerna i alkohollagen eller intentionerna bakom dem. Extra anmärkningsvärt är att förhållandena mellan festivalerna 2001 och 2002 närmast tycks ha förvärrats – trots läns- styrelsens första mycket kritiska rapport. Vi besökte sju olika festivaler/större musikevenemang . stod helt i en klass för sig när det gäller fylleri. Hur kunde det bli så fel? Alkohollagen är en alkoholpolitiskt motiverad lag. Bestämmelserna har, när det gäller servering, som främsta syfte att åstadkomma en ansvarfull servering för att i görligaste mån minska risken för ska- dor som kan uppstå i samband med konsumtion av sådana drycker. Reglerna om åldersgränser och kravet på ordning och nykterhet är centrala i lagen. All servering av alkoholdrycker skall ske med åter- hållsamhet och den får inte orsaka olägenheter i form av oordning eller onykterhet. Tillståndshavaren måste kunna kon- trollera att inte underåriga eller redan berusade personer kommer åt att dricka alkoholdrycker på serveringsstället. Därför finns ett krav på att lokalerna och uteserveringen skall vara överblickbara (jfr. Genom att tillåta att hela det mycket stora festivalområdet blev serveringsområde blev det i praktiken helt omöjligt att uppfylla detta krav. Det medförde också att alla som passerade entréerna var inne på serveringsstället. På ett sådant gäller som nämnts tidigare en rad olika alkoholpolitiskt motiverade bestämmelser. Så får t.ex. inte onyktra personer vistas där och absolut inte tillåtas att dricka alko- holdrycker där. På var det tvärtom – de blev insläppta och fick dessutom handla ytterligare obegränsade mäng- der starköl eller vin! Resultatet blev helt förödande. Rubriken fylleslag ovan ger en rättvisande bild. Avgränsade serveringsställen har funnits på de två andra i detta avsnitt nämnda festivalerna. Vi besökte även . Samtliga serveringar var även där väl avgrän- sade och på varje serveringsställe arbetade ordningsvakter. Det som fungerar på de andra festivalerna måste naturligtvis också kunna fungera även på . Om man befarar problem med oordning måste naturligtvis åtgärder vidtas innan evene- manget för att minska risken för sådana problem. Det kan t.ex. handla om att begränsa antalet besökare och/eller se över antalet serveringsställen och utformningen av dessa, hur de är placerade på området samt inte minst genom att överväga krav på anlitande av ordningsvakter. Allt detta för att skapa förutsättningar för att serveringen av alkoholdrycker skall kunna bedrivas ansvarsfullt. Det yttersta ansvaret för att serveringen lever upp till lagstiftarens krav faller sedan självklart på tillståndshavaren. Gör tillstånds- havaren inte det skall tillståndet ifrågasättas. Tillfälligt serveringstillstånd får endast meddelas om den bli- vande tillståndshavaren avser att tillhandahålla lagad mat. Det är med andra ord förbud för tillstånd om inte detta krav är uppfyllt. Genom tillsyn kontrolleras sedan att matservering verkligen finns. Om så inte är fallet skall tillståndet ifrågasättas. På fanns det som nämnts mycket stora brister även i detta avseende. Särskilt märkligt är innebörden av det avtal som läns- styrelsen refererar till i sin rapport. I avtalet förband sig tillstånds- havaren att i princip inte sälja någon lagad mat under festivalen. Ännu mer märkligt är att tillstånd meddelades trots vetskapen om det som överenskommits i avtalet. Tillstånds- och tillsynsmyndigheterna i landets kommuner ägnar vid prövningen av ansökningar om tillstånd mycket av sin tid åt att pröva så att förutsättningar finns för att lagens krav skall kunna bli uppfyllda. Genom kontrollbesök kontrollerar de därefter att ser- veringsverksamheten verkligen bedrivs i enlighet med reglerna. Detta är en viktig del av det alkoholskadeförebyggande arbetet i landet. Genom att inom serveringstillståndets ram, dessutom , acceptera ett sådant fylleri som i fallet 2002 finns flera risker. En sådan är att besökarna uppfattar förhållandena där som normala. Detta särskilt som tillsynsmyndig- heten polismyndigheten enligt uppenbarligen inte ingriper mot fylleriet. Besökarna kan få uppfattningen att så här svinigt skall det vara på musikfestivaler. Risken finns att andra kommuner inte kan hålla emot arrangörernas krav på lättnader och nya liberala trender och faller undan eller väljer att se mellan fingrarna när det gäller tillsynen. Förtroendet för myndighetsut- övning kan minska och på lång sikt kan hela det viktiga styrmedel som serveringsreglerna utgör urholkas. Vad bör då göras för att förbättra förhållandena vid kommande festivaler i Norje? Ovan har nämnts att det inte finns anledning att göra en mindre ingående prövning bara för att det rör sig om ett tillfälligt evene- mang. Det förtjänar att upprepas att det inte finns några special- regler för festivaler. Eftersom de ofta lockar en ungdomlig publik finns det tvärtom skäl att göra en extra noga bedömning och prövning. Detta har utvecklats under avsnitt 4.4.1. Genom kon- trollbesök bör sedan kontrolleras att serveringsverksamheten verk- ligen bedrivs i enlighet med reglerna. Gör den det inte bör åtgärd vidtagas. Detta beskrivs vid avsnitten 4.4.2 och 4.4.3. I detta sammanhang bör också uppmärksammas polismyndig- hetens möjlighet att genom villkor med stöd av ordningslagen (1993:1617) skapa förutsättningar för en bra ordning och säkerhet vid t.ex. konserter. Frågan har varit aktuell för i just i samband med . Blekinge- polisen tillskrev och framförde tvek- samhet avseende möjligheten att meddela villkor inför konserten. I skrivelsen framfördes att rockfestivalen innebar en för Blekinge- polisen resurskrävande och oftast svår uppgift. Blekingepolisen menade att en vanlig uppfattning inom polisen var att ett arrangemang som inte omfattades av krav på tillstånd eller anmälan enligt 2 kap. 4 § ordningslagen (vilket inte gör eftersom den sker utomhus på område utanför detaljplanelagt område) inte heller kan regleras genom särskilda villkor meddelade av polismyndighet. Den framförda uppfatt- ningen var ett resultat av en tolkning av bestämmelserna i ord- ningslagen men också av kommentaren till lagen. har i svaret6 till Blekingepolisen utvecklat sin syn på frågan: Enligt 2 kap. 16 § ordningslagen skall den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning svara för att det råder god ordning vid sammankomsten eller tillställningen. Enligt andra stycket får polismyndigheten meddela de villkor som behövs för att upprätt- hålla ordning och säkerhet vid sammankomsten eller tillställningen. Några krav på att det skall vara en tillstånds- eller anmälningspliktig sammankomst eller tillställning uppställs alltså inte. Enligt bestäm- melsens ordalydelse är det således möjligt att villkorsbelägga arrange- manget trots att detta inte omfattas av kraven på tillstånds- eller anmälningsplikt i 2 kap. 4 och 5 §§ ordningslagen. Att vissa uttalanden i doktrinen har föranlett att bestämmelsen tolkats annorlunda för- anleder inte styrelsen att göra någon annan bedömning. Skulle allmän förvaltningsdomstol komma till andra slutsatser än de nu redovisade bör övervägas om regeringen skall uppmärksammas på behovet av författningsändringar i ordningslagen. 6 skrivelse , dnr RÄS-500-3692/00. Till skillnad mot de två tidigare festivalerna är ett kommunalt evenemang. Den är också en bredare festival (särskilt i jämförelse med ) eftersom den riktar sig till såväl unga som gamla. Detta yttrar sig också en i en tredje skillnad nämligen att det är gratis att komma in på festivalen. Kommunen har valt att finansiera festivalen på annat sätt. Precis som festivalen i har en tydlig inriktning på mat. Festivalen, som startade , äger rum inne i cen- trala . pågick den mellan . Arrangören uppskattar att festivalen besöktes av 1 500 000 besö- kare.7 Utredningens sekreterare besökte festivalen under onsdags- kvällen tillsammans med chefen och två handläggare från kom- munens tillståndsenhet. På festivalområdet finns ett stort antal matbodar med allehanda sorters mat från olika länder. Dessa matbodar hade vid tidigare års festivaler serverat öl (folköl) till maten men serverades under denna festival inga alkoholdrycker av matbodarna utan endast lättöl och andra lättdrycker. Detta berodde på att bodarna inte uppfyllde de något strängare kraven när det gäller livsmedelshygieniska krav som blev följden av änd- ringen i alkohollagen i detta avseende (2001:414). Många av matbodarnas innehavare befarade att de nya reglerna skulle med- föra stora ekonomiska förluster (någon enstaka handlare hade också valt att hoppa av festival). Det är inte känt om det gjorts någon utvärdering om det verkligen blev något större ekonomiskt bortfall för dessa handlare. Flera av dem sålde i vart fall lättöl på fat och det var många av festivalbesökarna som köpte en sejdel med lättöl. 7 Eftersom man inte tar entréavgift är det svårt att exakt beräkna antalet besökare. Den angivna siffran avser gjorda besök. Om en person besöker festivalen så räknas det som två besök. Serveringar med starkare drycker Sammanlagt hade 17 olika sökanden (föreningar) meddelats tillfäl- ligt serveringstillstånd under festivalen. Dessutom hade tre ordi- narie restauranger sökt och fått tillstånd till utökad serveringsyta (uteservering). Serveringen fick pågå till längst 24.00, dvs. betydligt än de andra två festivalerna i denna jämförande studie. Under den rundvandring på festivalområdet som gjordes framgick med all önskvärd tydlighet att detta var en festival med en annan inriktning och publik än de två tidigare nämnda festivalerna. Här var samtliga åldersgrupper dröjde sig kvar på området . Detta berodde säkert på (förutom att det var en skön sommarkväll) det varierade utbudet av mat och underhållning men kanske framförallt just det faktum att hela festivalen är gratis. Några av serveringarna kontrollerades och på vissa gjordes vissa påpekanden. Det gällde t.ex. den tillståndshavare som inhägnat sitt serveringsområde ordentligt med ett tjockt rep. Felet var bara att repen var så dåligt spända att de löpte ut med marken. Följden blev att kunderna inte uppfattade avgränsningen utan promenerade ut i den närbelägna parken för att äta och dricka det som inhandlats. Incidenterna var dock mycket få och intrycket från festivalen som helhet blev också mycket positivt. Särskilt var det anmärkningsvärt få berusade unga människor på festivalområdet (framförallt om man jämför med förhållandena vid ). Varför var en så städad festival? har arrangören – kommunen – lyckats hitta en mix av artister, matutbud och andra evenemang som gjort att Malmö- borna tagit festivalen till sitt hjärta. Utan att ha belägg för det ver- kar det som om de flesta besökarna utgörs av Malmöborna själva (dvs. man har inte så dominerande inslag av tillresta besökare som de två andra festivalerna). En högst väsentligt bidragande orsak till svaret på frågan i rubriken är nog ändå att man lyckats få en så åldersmässigt blandad publik. I och med att så många barnfamiljer och även äldre personer fortfarande fanns kvar under sen blir det en sorts social kontroll och därigenom kan inte ungdomarna ta över festivalen. Självklart kan många andra faktorer också spela in, t.ex. den relativt tidiga stängningstiden men också olika myndighetspersoners arbete inför och under festivalen. Inget är så bra att det inte kan bli bättre! års har tillståndsenheten i kommunen i ett informationsblad påpekat vissa saker. Informationen gicks enligt uppgift igenom på ett möte med de föreningar som ansökt om tillstånd till 2003 års festival. I den skriftliga informationen upplyser således kommunen bl.a. om åtgärder för att minska risken för att olägenheter skall uppstå vid serveringarna. Detta skall ske bl.a. genom att alla serveringar skall vara ordentligt avgränsade (minskad langningsrisk). Som exempel på andra åtgärder som de blivande tillståndshavarna bör vidta för att minska risken för olä- genheter nämns: –Att sätta upp skyltar på serveringen som informerar om att med- havda drycker ej får tas in på serveringen och att alkoholdrycker ej får föras ut från serveringen. –Att bemanna serveringens entréer med dörrvärdar som kan kon- trollera gästerna då de anländer/lämnar serveringen. –Att noga informera all personal som arbetar i serveringen om gäl- lande serveringsbestämmelser. Som ett särskilt krav framhålls att lagad mat skall finnas . Kommunen har erbjudit sig att arrangera en endagsutbildning om alkohollagens serveringsbestämmelser. Utbildningen vänder sig till den som skall arbeta på serveringarna års festival. Utbildningen kostar per person. Vi besökte de tillfälliga campingplatser som iordningställts intill festivalområdena i och (någon speciell cam- pingplats fanns inte i ). I båda fallen var det fråga om väl- fyllda campingplatser med många tält och mycket människor boende där. Där slutar dock likheten med en vanlig campingplats i sommarsverige. På de två aktuella campingplatserna fanns, precis som på festivalområdena många mycket berusade personer (varav många var ungdomar). Det kan säkert gå vilt till även på vanliga campingplatser men knappast i den grad som på de två här aktuella platserna; tälten var i många fall mer eller mindre raserade – men ingen verkade bry sig. Några raserade och nedtrampade tält var uppenbarligen övergivna, kanske hade ägarna lämnat områdena och åkt hem. hade festivalledningen tillsammans med kom- munen kommit överens om att tillresta ungdomar som ville tälta skulle hänvisas till en egen camping alldeles intill själva festivalom- rådet. Den ordinarie campingplatsen i är belägen i andra änden av staden. Skälet till överenskommelsen var att man ville minska de störnings- och ordningsproblem som uppstått tidi- gare år när ungdomar dragit genom staden för att komma till och från festivalområdet.