sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De statistiska uppgifterna är ofta insamlade på olika vis, för olika målgrupper och snarare i administrativa än i undersökande och upplysande syften. Allt fler länder har emellertid under 1990- talet börjat studera och dokumentera situationen på arbetsmarkna- den för personer med funktionshinder och i den utsträckning län- derna tillämpar de av WHO rekommenderade definitionerna och klassificeringarna av funktionshinder och arbetshandikapp, enligt standarden i International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF), så kommer länderjämförelser att underlättas. Det är exempelvis betydelsefullt att WHO:s standardiserade definitioner används i de studier som EU regelbundet uppdrar åt att genomföra. Med tanke på den roll som samspelet mel- lan politik och statistik spelar för den europeiska sysselsättnings- strategin, som ett verksamt instrument för att driva fram en mer aktiv politik, är det i själva verket nödvändigt att länderna tillämpar gemensamma definitioner och identifierar samma målgrupper. Resultatjämförelser (bench-marking) och resultatindikatorer (performance-indicators) blir i annat fall tämligen ointressanta, vilket bland annat påpekats i forskningsrapporten employment situation of people with disabilities in Union (2001) från den expertgrupp som på uppdrag följer utvecklingen på de europeiska arbetsmarknaderna för personer med funktionshinder. 2.4En jämförelse av 21 Ovanstående synpunkter betonas även i en nyligen publicerad stu- die från (). Utifrån resultaten av senast tillgängliga undersökningar i 21 , Labour market policies, strategies and statistics for people with disabilities - A cross national comparison (IFAU 2001:13) ges en jämförande ögonblicksbild av situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder i alla dessa länder i sådana centrala avseenden som 1) arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad, 2) arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning och 3) graden av mainstreaming, dvs. i vilken ut- sträckning den tillämpade politiken är integrerande (eller segrege- rande). IFAU har sammanfattat studien i en svensk utgåva, Arbetsmarknadspolitik för personer med funktionshinder – en län- derjämförelse (IFAU 2001:11). Nedan refereras kortfattat de huvudsakliga resultaten och slutsatserna. Den andel av befolkningen som är i förvärvsaktiv ålder och som är ekonomiskt aktiv räknas till arbetskraften, medan den andel som är sysselsatt anger sysselsättningsgraden. Arbetslösheten är skillnaden däremellan. IFAU kan visa att nivåerna för det genomsnittliga arbetskrafts- deltagandet för personer med funktionshinder i de 21 länderna är och sysselsättningsgraden är , vilket i båda fallen är lägre än för personer utan funktions- hinder. För personer med arbetshandikapp är motsvarande andelar respektive , vilket är lägre än för personer utan arbetshandikapp. Funktionshinder respektive arbetshandikapp beskrivs närmare i avsnitt 10.5.2. En rad länderspecifika omständigheter inverkar på dessa nivåtal, varför det är rimligare att jämföra det relativa arbetskraftsdeltagan- det (respektive sysselsättningsgraden) mellan personer med och utan funktionshinder alternativt arbetshandikapp, dvs. kvoten mellan arbetskraftsdeltagande för personer med funktionshin- der/arbetshandikapp och arbetskraftsdeltagandet för personer utan funktionshinder/arbetshandikapp, genomsnittligt för alla länder och för länderna var för sig. Det visar sig att den genomsnittliga arbetskraftskvoten för per- soner med och utan funktionshinder är 60 (dvs. arbetskraftsdelta- gandet för personer med funktionshinder är av arbets- kraftsdeltagandet för personer utan funktionshinder) och den genomsnittliga sysselsättningskvoten är 62. För personer med och utan arbetshandikapp var motsvarande kvoter 54 respektive 50. Självfallet överträffar några länder detta genomsnitt när det gäller att deltagandet i arbetslivet, bland dem , medan andra länder ligger under genomsnittet. Det huvudsakliga resultatet är dock att i den rika, industriella världen är förvärvsfrekvensen bland personer med funktionshinder ungefär hälften av den bland befolkningen i övrigt. 2.4.2Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning Arbetsmarknadspolitikens omfattning är en central variabel i IFAU:s länderjämförelse. En strategi där arbetsmarknadspolitiska program används i stor utsträckning och där deltagarna räknas in i arbetskraften, en direkt och inte försumbar, positiv effekt på det uppmätta arbetskraftsdeltagandet. Ett viktigt skäl för att, exempelvis , hör till de länder som överträffar den genomsnittliga kvoten för deltagandet i arbetslivet för personer med funktionshinder är att jämförelsevis fler funk- tionshindrade deltar i sådana arbetsmarknadspolitiska program, där individerna räknas in i arbetskraften. Tillgängliga data tyder på att den svenska andelen är dubbelt så hög som i , så hög som i och arton gånger så hög som i . Det är viktigt att poängtera att dessa data avser sådana program som är offentligt finansierade och som tillämpas över hela landet, vilket i hög grad utmärker . I flera andra länder, särskilt , är en rad insatser privat finansierade genom dona- tioner, frivillig arbetskraft, försäljning av produkter och tjänster etc. och grundas snarare på välgörenhet än generell välfärd. Län- derna skiljer sig väsentligt även i inriktningen av de tillgängliga arbetsmarknadspolitiska programmen. Programmen kan vara sär- skiljande, riktade till personer med funktionshinder, eller generella, som gäller lika för alla. Länderjämförelsen ger vid handen att det finns en rik flora av programtyper riktade till personer med funktionshinder. Det finns skyddad sysselsättning, subventionerade anställningar och arbets- marknadsutbildning, men även yrkesmässig rehabilitering (som ett särskilt program), praktik, offentlig sysselsättning, kvoterings- system, reserverade befattningar, förmånsrätt till vissa tjänster, arbete med stödperson, starta eget eller starta tillsammans program m.m. De traditionellt mest omfattande insatserna i de västeuropeiska länderna har varit olika former av skyddat arbete och kvotlagstift- ning. En obligatorisk kvotering kan exempelvis innebära att för varje tjugotal anställda en arbetsgivare har skall det finnas en per- son med funktionshinder anställd. Dessa system kritiseras dock ofta för att vara stelbenta, diskriminerande, svåra att följa upp, sär- skilt som arbetsgivare kan motverka utfärdade sanktioner genom att köpa sig fria. Det är också svårt att inordna mindre arbetsgi- vare i kvoteringssystemen. Vid en jämförelse av ländernas programstrategier, noterar IFAU att tonvikten i de svenska programmen skiljer sig från andra länder genom att utbildning, praktik och kortare lönesubventioner utnyttjas i lägre utsträckning, medan långvariga lönesubventioner i form av lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat arbete hos utnyttjas i högre utsträckning. De flesta andra länder satsar i stället på utbildningar, praktik, kortare lönesubven- tionerade perioder och introduktionsstöd vid nyanställningar. I och används utbildning i nästan samma utsträck- ning som lönebidrag används i . Det är en intressant avväg- ning med tanke på att personer med funktionshinder ofta är kort- tidsutbildade som utbildning i allt högre grad har blivit allt viktigare i arbetslivet. Utan tillgång till utbildning ökar riskerna att personer med funktionshinder blir hänvisade till lågkvalificerade jobb och bidragsberoende. I diskussionen om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder brukar ibland termerna utestängning, insläppning eller inlåsning användas. Den svenska strategin väcker frågan kring inlåsningsproblematiken. Långvariga lönesubventioner bidrar visserligen till att funktionshindrade deltar i arbetskraften, men är det säkert att de underlättar och stimulerar inträdet på den reguljära arbetsmarknaden? Skall den svenska strategin betecknas som integrerande eller segregerande? 2.4.3En generell politik för integration som huvudfåra (mainstreaming) Ett centralt begrepp, särskilt i den europeiska diskussionen, är mainstreaming, som betecknar en strävan att integrera personer med funktionshinder inom den generella politiken och inom ram- verket för de ordinarie institutionerna inom arbetsmarknadspoliti- ken. Till skillnad mot i har i många länder insatserna för att skapa arbete för funktionshindrade snarare setts som en del av socialpolitiken än av arbetsmarknadspolitiken. har det dock, enligt IFAU, skett en förändring av politiken enligt den s.k. sektorsansvarsprincipen, som innebär att varje departe- ment tar ansvar för handikappolitiken inom sitt område. I stället för att låta ett departement utforma handikappolitiken är det nu vanligare att ett departement koordinerar flera departements poli- tik. Det departement som är ansvarigt för arbetsmarknadspolitiken är ofta ansvarigt även för den arbetsmarknadspolitik, som riktas till personer med funktionshinder, vilket ses som ett led i en normali- sering av de funktionshindrades situation, ett steg mot mainstre- aming. Samma integrerande synsätt kan naturligtvis även tillämpas för de administrerande myndigheterna. Graden av särlösningar kan, exempelvis, analyseras genom att jämföra i vilken utsträckning lokalkontoren för arbetsförmedling är desamma för personer med och utan funktionshinder och huruvida lokalkontoren för arbets- förmedling även är lokalkontor för olika slags inkomststöd som socialhjälp och/eller socialförsäkringar. IFAU finner att i flera län- der blir det allt vanligare att lokalkontoren är desamma för perso- ner med och utan funktionshinder. hör till de länder som senast gav upp en särordning. Arbetsmarknadsinstituten () var länge en parallell organisation till arbetsförmedlingen, men har instituten blivit en del av den ordinarie arbetsförmed- lingsverksamheten. Även när det gäller de institutioner som ansvarar för de olika försäkringssystemen mot inkomstbortfall pågår i flera länder en lokal samordning. De institutionella formerna och huvudmannaskapen skiftar, men den genomgående trenden är att myndigheter går samman kring uppdraget att rehabilitera och mobilisera den arbetskraft som ställts utanför arbetsmarknaden. Det etableras lokalkontor för arbetsförmedling, försäkringskassa och socialbyrå, där medborgare via en gemensam handläggning får tillgång till alla relevanta tjänster, enligt principen one-stop-shop. I kallas denna portal Jobcentre Plus, i Centres for Work and Income, i Centrelink. I upprättas JobCenter och i , där kommunerna är ansvariga för såväl socialförsäkring som socialhjälp, sker en lokal samordning med den statliga arbetsförmedlingen. I har en utredning, som haft till uppdrag att föreslå en framtidig organisering av arbeidsmarkeds- social- og trygdetetaten – ett samord- net aetat, trygdeetat og socialetat () presenterat ett förslag, som innebär att de norska lokalkontoren skall samordnas enligt one-stop-shop principen, och att arbetsförmedlingen och den del av försäkringskassorna som ansvarar för försäkringarna vid inkomstbortfall förs samman till en helt ny myndighet, Job-etat, med det huvudsakliga uppdraget att genom aktivering mobilisera människor tillbaka i arbete, vilket särskilt gäller personer med funktionshinder. Vid sidan om denna nya myndighet etableras en ny Pensions-etat, som kommer att ansvara för bl.a. pensioner och barnbidrag. I har motsvarande initiativ debatterats och till någon del prövats i försöksverksamheter, som initierats inom ramen för FINSAM, SOCSAM, FRISAM. Det har även behandlats i utred- ningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (SOU 2000:78) och i Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5). Där- utöver har regeringen givit ett särskilt uppdrag till Arbetsmark- nadsstyrelsen och (N2003/459/A) att utreda en permanent arbetslivsinriktad rehabilitering, vars syfte är att etablera en samordnad organisation mellan arbetsförmedling och försäkringskassa. Mot denna bakgrund anser utredningen att ovan- stående försöksverksamheter möjligt bör övergå i en mer fast plan för en sammanslagning av arbetsförmedling och försäk- ringskassa. Utredningen noterar även det förslag som regeringen överlämnat till lagrådet angående finansiell sam- ordning inom rehabiliteringsområdet. Såväl ministeriernas delade ansvarstagande, som myndigheternas samordning och de gemensamma lokalkontoren, ses i IFAU:s stu- die som led i en strävan att öka graden av mainstreaming. Denna strävan går även igen i ländernas antidiskrimineringslagstiftning och i sådana officiella politiska riktlinjer, som ger förtur till gene- rella program framför särskilda program för personer med funk- tionshinder. I praktiken är det dock fortfarande få länder, som strikt tillämpar denna prioritering. Många insatser som görs är styrda av riktade resurser, dvs. anslagen är riktade till personer med funktionshinder och kan inte användas på annat sätt. 2.5Särskilt organiserade arbetstillfällen för personer med funktionshinder Särskilt organiserade arbetstillfällen eller annan skyddad syssel- sättning är en av de vanligaste förekommande verksamheterna för personer med funktionshinder. Organisationsformerna varierar emellertid kraftigt mellan länderna, varför det inte är alldeles enkelt att göra rättvisande internationella jämförelser – särskilt som inte bara organisationsformen varierar, utan också målsättningar, mål- grupper, anställnings- och löneformer, finansiering, affärsinrikt- ning m.m. Kunskaperna om alla dessa verksamheter har dock för- bättras genom samarbetet inom for People with Disabilities who are Occupatio- nally Handicapp, som tillskapades 1987 på bl.a. svenskt initiativ. Denna international, som bytt namn till Workability Inter- national, har blivit ett forum för utbyte av idéer och erfarenheter mellan ett 50-tal olika företag/organisationer från ca 30 länder, varav är ett av det mer drivande. Organisationen har fått ett snabbt internationellt erkännande. Det har non governmental organisation-status såväl vid FN som EU, vilket innebär att den är en konsultativ samarbetspartner och remissinstans till dessa båda betydelsefulla organisationer. Man samarbetar även med (the ). De europeiska länderna har bil- dat en regional grupp som främst arbetar med gemensamma frågor inom EU. Gruppen har utarbetat flera program och rapporter, som beskriver den utveckling som pågår i länderna och som berör sådana strategiska frågor som mainstreaming, övergångar, nya affärsområden etc. Programmatiskt förespråkas en trestegsmodell för de insatser som bör göras inom EU: 1.Arbete på den reguljära arbetsmarknaden på samma villkor som andra. Det kräver lagstiftning mot diskriminering av personer med funktionshinder och insatser för rehabilitering och utbildning, arbetsanpassning, arbetshjälpmedel, m.m. 2.Ekonomiska incitament och stöd till arbetsgivare som anställer personer med funktionshinder. Stöd till att starta eget, att arbeta på distans etc. 3.Företag, såsom , med uppgift att skapa avlönat arbete för funktionshindrade som saknar andra möjligheter till arbete. Särskilt organiserade arbetstillfällen finns sålunda i många länder, men företagsformerna och verksamheterna varierar starkt. Det kan vara företag, kooperativ, föreningar (non-profit organisations), stiftelser, religiösa samfund och finansieringen kan ske via intäkter från försäljning av producerade varor och tjänster, via ersättning från staten eller via donationer. En viktig distinktion kan göras mellan sådana verksamheter, som syftar till arbete, anställning och lön för de enskilda och sådana verksamheter, som skapar syssel- sättning men främst ger omsorg för dem som redan har en socialt tryggad försörjning. Anställningsformerna skiftar sålunda med organisationsformerna och det finns allt ifrån regelrätta anställningar till klient/patient förhållanden. Motsvarande skala finns för de ersättnings- och löneformer som praktiseras. Det kan vara avtalsenliga löner, sub- ventionerade löner, sociala bidrag, pensioner och till och med flit- pengar, vilka ofta är så lågt satta att en garanti måste finnas för den Målgrupperna varierar också. Personer med intellektuellt funktionshinder dominerar i de flesta europeiska län- der, men även andelen med fysiskt handikapp är betydande. Histo- riskt sett har många av insatserna motiverats av att hemvändande soldater skulle få en chans att återgå till ett civilt arbete. Kvotlag- stiftningen i flera länder skall ses mot den bakgrunden. Andelen syn- och hörselskadade är jämförelsevis begränsad och det är egentligen bara i de skandinaviska länderna som missbrukargrup- perna finns representerade. Målgruppernas sammansättning är beroende av de kriterier som gäller för rekrytering och anställning. Här förekommer i varierande grad prövning/beslut av fristående instanser (t.ex. arbetsförmedlingar) till att företagen själva fattar beslut om vilka som skall anställas. Affärsverksamheterna har van- ligen varit inriktade på olika legouppdrag för annan industri, men numera utvecklas verksamheterna mot service- och tjänstesektorn. Det för en integrerande politik strategiska målet att (för-)bereda de anställda möjligheter att gå över till en arbetsgivare i det reguljära arbetslivet – övergångsmålet – är inte så vanligen förekommande. Det är först som företagen och verksamheterna i och , i likhet med och , har övergångar och genomströmning till den ordinarie arbetsmarkna- den som ett uttalat mål för verksamheten. Traditionerna och arbetssätten är olika. I arbetar en rad privata stiftelser och ideella föreningar med skyddade verkstäder. Den nationella paraplyorganisationen für behinderte Menschen registrerar fler än 600 arbetsställen för närmare 200 000 personer med funktionshinder. I finns skyddad syssel- sättning inom ramen för AteliersProtégés och Centres d´Aide par le Travail, vilka kan ha såväl privata som kommunala huvudmän, men som i hög grad domineras av handikapporganisationer. Genom en särlagstiftning gynnas i sådana kooperativ, där funktions- hindrade och icke funktionshindrade arbetar tillsammans. Den italienska erfarenheten har stimulerat framväxten av en social ekonomi, som representerar en företagsamhet som inte drivs av vinstintresse eller är en del av samhällets verksamheter. Inom EU talas det om Cooperatives, Mutuals, Associations and Foundations, dvs. kooperativ, ömsesidiga sällskap, föreningar och stiftelser. Dessa sociala kooperativ tillskrivs ofta en kommande viktig roll för framtida sysselsättningsmöjligheter för personer med funktionshinder, men i flertalet länder har de haft en liten Det gäller även i , även om de aktualiserats på nytt i anslutning till och utvecklingsprogram. I och ges förtur för sådana program, som syf- tar till att integrera personer med arbetshandikapp på den ordinarie arbetsmarknaden och i den mån skyddad sysselsättning etableras, så sker det i regi. I dominerar kommunala före- tag och det gör de även bland de mångskiftande verksamheter, som utmärker . är ett statligt aktiebolag och är i det avseende ett i det närmaste unikt företag, som bara kan jämföras med det engelska företaget . 2.6Länder att särskilt lära av – , och I rapporterna från Europa-gruppen inom finns ländervisa redogörelser för de mycket skiftande verksamheter som betecknas som särskilt organiserade arbetstillfällen för perso- ner med funktionshinder. Erfarenheterna från , och förefaller vara de mest relevanta för jämförelser med . 2.6.1Holland – offentliga beställare men privata utförare av tillgängliga tjänster. I har arbetsmarknadspolitiken radikalt reforme- rats. Från har 130 Centres for Work and Income () upprättats runt om i landet. I dessa centra för arbete och försörjning har resurserna från försäkringskassa, arbetsförmedling och förts samman. För medborgarna har en ingång skapats till all arbetsmarknadsmässig och sociala service (one- stop-shopping). Centren är offentliga institutioner och de värde- rar och avgör vilka tjänster som bör vara aktuella för den enskilde. Dessa tjänster köps sedan av privata leverantörer. Den offentliga arbetsförmedlingen och dess tjänster har alltså privatiserats och den holländska arbetsmarknadspolitiken bedrivs numera av många, olika, specialiserade aktörer – bemannings-/rekryterings-/rehabili- teringsföretag, privata arbetsförmedlingar, praktikföretag, utbild- ningsanordnare, kommunala företag – som de arbetssökandes har tillgång till alltefter individuella behov och önskemål. För personer med arbetshandikapp finns i ca 100, i huvudsak kommunala, företag med ca 90 000 anställda och 7 500 direktanställda arbetsledare m.fl. Företagen är fristående men ingår i en gemensam arbetsgivare- och intresseorganisation (). För att få en anställning i dessa företag måste ha bedömt att den enskilde har ett arbetshandikapp. Därefter kan den enskilde själv söka arbete hos de olika företagen. Löner och övriga anställningsvillkor regleras genom avtal mellan de fackliga organisationerna och det ansvariga departementet. Staten finansierar verksamheterna och ersättningen bestäms i avtal mellan respektive huvudman och regeringen. Ersättningen motsvarar i stort lönekostnaderna för de anställda med funktionshinder. har målsättningen förskjutits alltmer från skyddad verksamhet till återgång och/eller genomströmning till ordinarie arbetsmarknad. Ett särskilt program Krew (det hol- ländska ordet för arbete - werk – stavat baklänges för att markera att uppdraget gäller tillbaka till arbete genom arbete) har tillkom- mit och närmare hälften av företagen arbetar med detta program. De allra flesta företag har bemanningsverksamheter och av alla anställda bemannar arbeten i konventionella företag. En sär- skild grupp – DetaNet- inom NOSW samordnar utvecklingen av denna verksamhet, som anses vara strategisk inför en framtid, där ett tydligt skifte sker från tillverkning till servicearbeten. 2.6.2Storbritannien – arbeten hos Remploy och bemanning via Interwork Regeringen i – New Labour – utpekade fattig- dom, social utstötning och modernisering av välfärdsstaten som prioriterade mål för en kraftfullt koordinerad insats. Den tidigare gällande ordningen med en tudelning mellan passiva icke-arbetande bidragsstagare och aktivt arbetssökande arbetslösa, som resulterat i att de arbetsmarknadspolitiska programmen bara var tillgängliga för de aktivt arbetssökande, upphävdes till förmån för en ordning, där alla som kan arbeta skall uppmuntras att försöka skaffa sig arbete (welfare to work). Arbetsmarknadsprogrammen utvidga- des till att omfatta alla människor i förvärvsaktiv ålder med syssel- sättningsproblem. Fem nya strikta program mot skilda målgrupper (New ) har tillkommit, varav ett är inriktad mot personer reformeras den statliga välfärds- administrationen. Ett nätverk av Jobcentre Plus-kontor är under uppbyggnad. I dessa kontor samordnas arbetsförmedlingarnas och socialförsäkringarnas tjänster till ett gemensamt utbud för dem som befinner sig vid sidan av arbetsmarknaden. Den brittiska politiken utgår från att sysselsättning är det bästa skyddet mot social utslagning och till en av hörnpelarna hör att stimulera arbetsgivare till att rekrytera arbetslösa från grupper som betraktas som problematiska. Den traditionella välgörenhetsfiloso- fin har i viss mån omdefinierats och omtalas som socialt ansvarsta- gande företagsamhet. I en aktuell statlig utredning, Pathways to work; Helping people into employment, betonas detta synsätt. Det har inverkat på den verksamhet som det brittiska statliga företaget nu utvecklar. Remploy startade och har varit förebild för många andra länders initiativ, när det gäller att utforma skyddad syssel- sättning. Det har ca 85 fabriker med närmare 12 000 anställda, varav ca 10 000 är arbetshandikappade. 6 000 finns i industriell produktion, medan 4 000 är anställda i Remploys s.k. Interwork, som är en intressant blandning av lönebidrag till arbets- givare och bemanningsverksamhet. Remploy-anställda finns, som enskilda eller i grupp, i arbete hos arbetsgivare på den ordinarie arbetsmarknaden.