sou · GRB3105d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 4Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde I Utredningen anser att miljöersättningarna och projektstöden sammantaget har fungerat i huvudsak tillfredsställande. Där- igenom har dessa ersättningsformer på ett påtagligt sätt bidragit till uppfyllelsen av de övergripande miljökvalitetsmålen samt de specifika och operativa målen. Anslutningen är generellt sett hög. Det finns dock ett antal områden där förändringar av ersättningarnas utformning är påkallade för att de på ett bättre sätt skall bidra till måluppfyllelsen. Detta gäller för mål på samtliga nivåer och framgår av utredningens bedömning för respektive ersättningsform. Utredningen har av denna anledning i det särskilda förslagskapitlet (kapitel 15) föreslagit ett antal sådana ändringar, både inom nuvarande och inför nästa programperiod. Inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet utbetalas miljöersättning i form av 11 olika stöd. Detta sker i enlighet med artiklarna 22–24 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd till utveckling av landsbygden m.m., rådets förordning om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven samt före- skrifter.1 Projektstöd för restaurering av betesmarker och slåtter- ängar samt för anläggning av våtmarker och småvatten beviljas i enlighet med samma förordningar som för miljöersättningarna. Syftet med miljöersättningarna och projektstöden inom Insats- område I är att stimulera till att den biologiska mångfalden och kulturvärdena i odlingslandskapet bevaras, att landskapet hålls öppet och att produktionen sker på ett miljövänligt sätt.2 Sålunda Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 kan en jordbrukare eller någon annan brukare av marken få ersätt- ning för de tjänster, som utförs för samhällets räkning, när odlings- landskapet vårdas eller vid övergång till mer miljövänliga bruk- ningsmetoder. För att få del av dessa ersättningar måste jordbru- karen ingå femåriga skötselavtal för varje åtgärd (tioåriga för våt- marker och småvatten). Miljö- och landsbygdsprogrammet gör det också möjligt för jordbrukaren att få kostnadsfri rådgivning och utbildning. Denna kompetensutveckling syftar till att förstärka effekten av miljöåtgärderna. En jordbrukare måste iaktta god jordbrukarsed för att få ersätt- ning för ett åtagande.3 Detta innebär att jordbrukaren i sin verk- samhet under den aktuella stödperioden skall respektera bestäm- melserna om: begränsning av antalet djur i ett jordbruk, lagring och spridning av stallgödsel samt krav för att skall anses höst- eller vinterbevuxen,4 försiktighetsåtgärder vid spridning och hantering av gödsel,5 andel höst- eller vinterbevuxen mark6 och försiktighetsåtgärder vid spridning av bekämpningsmedel.7 Jordbrukarna är skyldiga att utöver de regler som är definierade enligt god jordbrukarsed i sin verksamhet också iaktta t.ex. de lagar och förordningar som gäller på natur- och kulturvårdsområdet såsom biotopskyddet och skyddet för fasta fornlämningar.8 Endast ett åtagande är tillåtet inom en och samma ersättnings- form. Övergång från ett åtagande i förra programperioden (1995– 1999) får ske innan har gått, om det ersätts med ett nytt åtagande med samma syfte i nuvarande programperiod. Åtaganden enligt olika ersättningsformer kan i flertalet fall kombineras, om på samma mark så på samma företag. Länsstyrelserna beviljar ersättning och projektstöd utifrån gäll- ande förordningar och eventuella särskilda regler inom respektive län. Ett undantag är ersättning till utrotningshotade husdjursraser som beviljas av . I tabell 4.1 visas de olika miljö- ersättningarna grupperade efter delområden i programmet. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Miljöersättningarna i Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006 Delprogram 1 Bevarade av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet Bevarande av betesmarker och slåtterängar Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i Bevarande av utrotningshotade husdjursraser Delprogram 2 Öppet och varierat odlingslandskap Delprogram 3 Miljöanpassat jordbruk Skötsel av våtmarker och småvatten Miljövänlig odling av bruna bönor på Miljövänlig odling av bruna bönor på Anmärkning: Siffrorna har avrundats uppåt till närmaste heltal. Källa: , 2003.9 De olika formerna av miljöersättning liksom projektstöden i Insatsområde I skall bidra till uppfyllelsen av de relevanta svenska miljökvalitetsmålen.10 Dessa mål är framför allt Ett rikt odlings- landskap och Ingen övergödning. Övriga relevanta miljökvalitetsmål är Bara naturlig försurning, Myllrande våtmarker, En storslagen fjäll- miljö och Giftfri miljö. Insatserna bidrar även till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljö- kvalitetsmålen beskrivs närmare tillsammans med specifika och Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 operativa mål under varje ersättningsform längre fram i detta kapitel. Kostnaden för samtliga miljöersättningar uppgår till för perioden –2006 enligt bedömning (se tabell 4.1).11 Detta skall jämföras med miljö- ersättningarnas ursprungliga omfattning om vid en eurokurs på 8,5. har utbetalats i miljöersättning. bedömer att kostnader för åtgärder påbörjade under den tidigare program- perioden tillkommer med (ursprungligen ). Projektstöden redovisas under avsnitt 4.5.3. Miljöersättningarna och projektstöden i Insatsområde I är olika till utformning och syfte varför en enhetlig utvärderingsmetod inte står att finna. I stället har de olika insatserna utvärderats var för sig utifrån de statistiska och andra uppgifter, studier m.m. som finns att tillgå för respektive ersättningsform. Tidigare studier av de olika ersättningsformernas effekter utförda av framför allt och lantbruks- universitets avdelning för vattenvårdslära har använts för att utvärdera de övergripande och specifika målen. , och studier om CAP:s miljöeffekter för åren 1999–2002 har också använts som utvärde- ringsunderlag liksom . Uppgifter som framkommit vid underhandskontakter med utredningens experter, övriga berörda myndigheter, intresseorgan- isationer m.fl. har likaså beaktats. Utöver detta har en särskild studie utförts på utredningens uppdrag av vid lantbruks- universitet gällande betesmarker och slåtterängar. Uppdraget redo- visas i dess helhet i bilaga 2. har på uppdrag av utredningen genom- fört en enkätundersökning till ett urval om 3 000 lantbrukare med Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 ett flertal olika ersättningsformer och därtill 200 lantbrukare som fått startstöd. Undersökningen genomfördes och svars- frekvensen var . Den relativt höga svarsfrekvensen och svarens träffsäkerhet gör att någorlunda säkra slutsatser kan dras av de lämnade svaren. Våtmarkscentrum vid genomför på uppdrag av en fältstudie för att klarlägga anlagda våtmar- kers förmåga att minska kväveläckaget till vattendrag liksom deras betydelse för den biologiska mångfalden. En delrapport från denna studie, som skall vara avslutad först efter att utredningen har lämnat sitt betänkande, har använts i utvärderingen. För uppgifter om areal och antal lantbruk som är anslutna till de olika ersättningsformerna har databas använts. Uppgifterna avser alla anslutna lantbruk och den totalt anslutna arealen, dvs. åtaganden från den förra programperioden som fasas ut ingår också. En jäm- förelse har, där så är möjligt, gjorts med uppgifter , dvs. den förra programperioden, bl.a. utifrån en rapport om CAP:s miljöeffekter från m.fl. myndigheter. När det gäller kostnader för miljöersättningar så avser de endast nuvarande period , eftersom de gamla miljöersättningarna inte särredovisas i nuvarande programperiod. Det har i flera fall varit svårt att få fram erforderliga uppgifter för utvärderingen, bl.a. beroende på avsaknad av data. En del uppgifter är också behäftade med osäkerhet. Därför har en viss försiktighet i fråga om att dra slutsatser varit nödvändig. Som exempel på ett område där data saknas kan nämnas vatten- miljön. Olika studier pågår av jordbrukets effekter på vattenkval- itet, växt- och djurliv etc. För vissa ersättningsformer, såsom fånggrödor, våtmarker och småvatten, finns beräkningar av effek- ten på belastningen. För andra områden, såsom den ekologiska produktionen, finns ännu inte ett helt tillförlitligt underlag för beräkningar av växtnäringsläckage. De teoretiska beräkningar av växtnäringsläckage, som utförs av för vattenvårdslära av- seende hela landet, görs med utgångspunkt från mer eller mindre omfattande återkommande mätningar i typområden för jordbruks- mark. De värden som därigenom tas fram för kväveutlakning från omräknas sedan till att gälla för hela eller delar av landet. Till detta arbete används modellerna SOIL och SOIL-N samt dataprogrammet SOILNDB.12 I flertalet fall har generaliseringar Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 kunnat göras för hela landet med hjälp av dessa mätningar och simuleringar. I andra fall har endast tillståndet i ett begränsat område kunnat uppskattas. I de senare fallen har resultaten använts som exempel. I fråga om bekämpningsmedel har endast en studie över en längre tidsperiod (1985–2001) genomförts avseende halter i svenska vatten. Därutöver har i första hand en tvärsnittsstudie genomförts av halterna i en å i som ingår i ett av typområdena för jord- bruksmark. Det bör framhållas att det är svårt att härleda t.ex. förändringar i vattenkvalitet till näraliggande jordbruksaktiviteter. Vattenkvalite- ten påverkas av vad som sker i hela avrinningsområdet. Än svårare blir det att relatera sådana förändringar till ersättningar och stöd inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet, då effekter på vattenkvalitet av minskad användning av bekämpningsmedel eller växtnäringsämnen visar sig först . Detta innebär att angivna effekter i utvärderingen, i den mån det är möjligt att beräk- na dessa, i allmänhet får karaktären av förväntade eller bedömda effekter. Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet 4.5Bevarande av betesmarker och slåtterängar – miljöersättning och projektstöd Genom rationaliseringen av jordbruket med nedläggning av areal och förändrad markanvändning har jordbrukslandskapet successivt förändrats.13 1927 utnyttjades 2 naturliga foder- marker för bete och slåtter. Av dessa utgjordes 500–av slåtteräng. Motsvarande areal betesmark och slåtteräng 1997 var . Av denna areal var slåtteräng. Den ovan redovisade officiella statistiken över betesmarksarealen enligt data från IAKS-systemet14 är baserad på anmäld stödareal och tidigare inventerad areal vilket innebär att felmarginaler om- gärdar dessa uppgifter. En uppskattning av den totala arealen betes- mark i landet (inklusive igenvuxen men fortfarande restaurerbar Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 sådan) baserad på tillgänglig information hamnar någonstans mellan 525 000 och 600 000 hektar.15 Ett omväxlande odlingslandskap med ängar och naturbetesmar- ker har en rik biologisk mångfald. Det gäller flora såväl som fauna (bl.a. fåglar och insekter). Särskilt naturliga ängar, som hävdas på traditionellt sätt med slåtter och efterbete, har en extremt rik bio- logisk mångfald. Antalet arter av kärlväxter kan uppgå till mellan 40 och 50 per kvadratmeter.16 I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier nämns att tillgänglig information pekar på att minskningen och uppsplittringen av det traditionella odlingslandskapet har nått en kritisk gräns när det gäller den biologiska mångfalden, eftersom populationerna för allt fler arter knutna till detta landskap mins- kar.17 Slutsatsen är att åtminstone nuvarande areal av betesmarker och slåtterängar måste bevaras, dvs. hävdas på traditionellt vis, för att den biologiska mångfalden skall säkerställas. Detta är ett grund- läggande mål för den svenska miljövårdspolitiken och i linje med åtagandet enligt konventionen om biologisk mångfald. Av denna anledning finns i Miljö- och landsbygdsprogrammet ett omfattande stöd till bevarande av betesmarker och slåtterängar. En jordbrukare kan få grundersättning för åtgärder som bevarar och förstärker hävdberoende natur- och kulturmiljövärden i betes- marker, slåtterängar, fäbod-, skogs- samt alvarbeten på och Gotland.18 Grundersättning beviljas inom denna ersättningsform för betesmarker och slåtterängar som hävdas och sköts enligt sär- skilda villkor. Dessa innebär bl.a. att buskar och träd som medför igenväxning skall ha tagits bort under första stödåret och därefter ha hållits borta och att marken skall skötas så att ingen skadlig ansamling av förna kan ske. För betes- marker gäller att gräset skall betas av och för slåtterängar att det skall slås. Även kultiverade betesmarker och slåtterängar kan kvali- ficera för grundersättning.19 åkermarker som övergått till att brukas som betesmarker eller slåtterängar och är lämpliga att plöja kan också utgöra grund för ersättning. På slåtter- ängar får endast skärande och klippande redskap användas.20 För fäbod- och alvarbete gäller särskilda regler. För betesmarker och slåtterängar gäller förbud mot spridning av kemiska bekämpnings- medel, gödsling, kalkning m.m. Tilläggsersättning lämnas för skötsel av betesmarker och slåtter- ängar med höga biologiska eller kulturhistoriska värden. Läns- styrelsen bedömer vilka marker som kvalificerar för tilläggsersätt- Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 ning och får besluta om särskilda skötselvillkor för denna. En åtgärdsplanplan upprättas i allmänhet gemensamt av lantbrukaren och . För fäbod-, skogs- och alvarbete utgår inte någon tilläggsersättning. Ersättning för kompletterande åtgärder som lieslåtter, efterbete och lövtäkt kan beviljas för betesmarker och slåtterängar med tilläggsersättning. I tabell 4.2 sammanfattas ersättningsnivåerna. Stödbelopp vid ersättning för att bevara betesmarker och slåtterängar samt projektstöd för restaurering +1 400 kr/ha (högst /ha/år) Ersättning för kompletterande åtgärder +100 kr/träd (max /ha) +3 000 kr/ha +700 kr/ha Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.21 För att få miljöersättning för ett skifte måste arealen vara minst 0,1 hektar.22 Detta gäller för flertalet av miljöersättningarna. Den minsta gränsen för utbetalning av ersättning är . Detta innebär att kvalificeringsgränsen för grundersättning för t.ex. en betesmark i praktiken blir ett hektar. Dock gäller att om en jord- brukare har ansökt om tilläggsersättning för slåtteräng och därtill för kompletterande åtgärder såsom lieslåtter blir den minsta kval- ificeringsgränsen . Ersättningen lämnas i hela landet. Ersättning för restaurering av betesmarker och slåtterängar kan ges i form av projektstöd.23 Syftet med projektstödet är att främja restaurering av slåtterängar, betesmarker, skogs- och fäbodbeten samt alvarbeten så att den hävdbetingade biologiska mångfalden och de kulturhistoriska värdena återskapas. Projektstöd lämnas i hela landet utanför Mål 1 under förutsätt- ning att det aktuella området är ohävdat eller igenvuxet och har brukats som betesmark, slåtteräng, skogsbete etc. Området Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 måste innehålla rester av hävdgynnade vegetationstyper, växt- eller djurarter eller höga kulturhistoriska värden. Andra förutsättningar är att marken endast i liten grad får vara påverkad av gödsling eller andra produktionshöjande åtgärder. Området måste vara stort och kunna restaureras . Inom Mål 1 ges motsvarande stöd för restaurering i enlighet med det samlade programdokumentet för respektive Mål 1-område. Projektstödet lämnas till jordbruksföretag, föreningar eller andra personer som avser att restaurera en slåtteräng eller betesmark. I normalfallet går dessa efter restaureringen in i ett skötselåtagande. Beräkningen av stöd baseras på faktiska kostnader och egen arbets- insats enligt de nivåer som redovisats i tabell 4.2. Det övergripande miljökvalitetsmålet enligt Miljö- och landsbygds- programmet är Ett rikt odlingslandskap. De specifika målen är att bevara och upprätthålla den hävdade arealen betesmark och slåtteräng i och att betesmarkerna och slåtterängarna skall skötas på ett sådant sätt att arternas täthet och mångfald, den typiska vegetationen och djurlivet samt före- komsten av typiska, sällsynta arter bevaras och stärks samt att de kulturhistoriska värdena bevaras och stärks. Det operativa målet är att ersättningsberättigade betesmarker och slåtterängar skall bevaras och skötas på en areal av . Restaureringen av slåtterängar och betesmarker skall också bidra till att uppfylla det övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. De specifika målen är att återskapa värdefulla kulturmiljöer och hävdberoende markslag samt att skapa förutsättningar för att upp- rätthålla hävd av betesmarker, slåtterängar och kulturmiljöer. Några operativa mål har inte angetts för detta stöd. I propositio- nen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier anges emeller- tid, som nämnts i avsnitt 3.3.2, att den genom slåtter hävdade marken skall utökas med (till ) och att arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna skall utökas med fram till år 2010.24 Betesmarker av de mest hotade typerna avser naturliga betesmarker i , fäbod- och skogsbeten, alvarbeten samt ljunghedar. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 landsbygdsprogrammet är det huvudsakliga instrumentet för att uppnå dessa delmål. Om dessa delmål omräknas för programperio- den gäller att projektstöd som lämnas skall bidra till att arealen slåtteräng utökas med och arealen betesmark av de mest hotade typerna med . Kostnaden för ersättningen för bevarande av betesmarker och slått- erängar bedömdes av uppgå till för hela programperioden.25 har utbetalats. Kostnaden för projektstödet beräknad- es vid samma tillfälle bli under programperiod- en. har betalats ut eller beslut- ats. Arealen betesmarker och slåtterängar med ersättning var . Av dessa ligger betesmarker och slåtterängar kvar i miljöstödet från den förra program- perioden.26 Utöver grundersättning hade dessutom tilläggsersättning. utgjordes av specialbete (skogs-, fäbod- och alvarbete) och var slåtteräng. Komplette- rande åtgärder utfördes avseende lieslåtter och avseende efterbete. Lövtäkt hade en omfattning på 10 000 träd (se tabell 4.3). Antal lantbruk anslutna till åtgärden var 30 2002 och 28 2001. Uppgifter för det gamla miljöstödet finns men är inte helt jämförbara med den nya miljöersättningen. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Arealer betesmark och slåtteräng med grund- och tilläggsersättning Lieslåtter (ha) Efterbete (ha) Lövtäkt (antal) Lieslåtter (ha) Efterbete (ha) Lövtäkt (antal) Anmärkning: Siffrorna är avrundade till närmaste hundratal. Källa: , 2003.27 låg betesmarker och slåtterängar kvar i det gamla miljöstödet. Ersättningsformen var inte öppen 2000. Uppgifter finns men är inte helt jämförbara. Arealen betesmark och slåtteräng med ersättning har ökat . Diagram 4.1 visar arealen ansluten betesmark fördelad på stödområden . Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 Ansluten areal betesmark i olika stödområden Anmärkning: Ansluten areal från förra programperioden är inte inkluderad. Källa: , 2003.28 Antalet jordbrukare och ansluten areal har ökat i samtliga stödområden jämfört med . Den största ökningen på har skett i stödområde 2b vilket förmodligen förklaras av att ökningen skedde från en relativt sett liten areal. Även i stödområdena 5a, 5b och 9 med en stor andel betesmark har arealen ökat med 8, . Projektstödet för restaurering av betesmarker och slåtterängar har omfattat och knappt 40 jordbruk. Därtill har 200 jordbruk fått beslut om stöd för restaurering av slåtteräng och betesmark men inte hunnit färdigställa restaureringen. Sammantaget blir detta , vars för- delning mellan betesmarker och slåtterängar dock är okänd. Inom Mål 1-området har i beslut om projektstöd för 5 stycken restaureringar av betesmarker fattats.29 finns ingen information om sådana stöd. För saknas motsvarande uppgifter för hela program- perioden. Med anledning av att antalet restaureringar totalt sett är få kommer inte dessa att närmare beröras i denna utvärdering. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 4.5.5Tidigare utvärderingar, litteratur och till utredningen inkomna förslag Miljöersättningarna till betesmarker och slåtterängar utvärderades av , och i en studie av CAP:s miljöeffekter för 2001.30 Framför allt har kvalitativa regionala undersökningar bearbetats och sammanställts. Fem regionala studier av betesmarkers och slåtterängars hävd med utgångspunkt i kärlväxter genomfördes i , Söderman- lands, , och – 2000. Utvärderingen inom ramen för CAP:s miljöeffekter visade att marker med miljöersättning hade utvecklats på ett bättre sätt ur biologisk synvinkel än marker utan ersättning. har ersätt- ningarna inte fungerat som någon garanti för att värdefulla marker bevaras. Skillnaderna i hur stor andel av betesmarken som bevaras är stora mellan olika områden. Sålunda hade en större andel marker i utgått ur produktion än i . Utvärderingen antyder också att särskilt slåtterängarna är i farozonen när det gäller nedläggning av marker. skriver i sin över- synsrapport av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2001 att en anledning till en minskad areal slåtterängar i är den relativt sett högre ersättningen för vall på åkermark.31 Även restaurering av slåtterängar har studerats i projektet om CAP:s miljöeffekter . Ersättningen till sådan restaurering omfattade nästan under den förra programperioden vilket kan leda till en väsentlig ökning av landets betesmarker och slåtterängar. Det är dock huvudsakligen öppna ängar som åter- skapas. Vikten av att stödet leder till att olika typer av slåtterängar restaureras betonas i rapporten. Det är vidare viktigt att ersätt- ningen leder till bevarande av biologisk mångfald. Artdatabanken vid har i ett flertal studier berört denna fråga. Artdatabankens studier samt artikel i Artdatabanken har utfört flera studier av fjärilars, skalbaggars och kärlväxters förekomst i restaurerade betesmarker i län.32 Vid dessa har framkommit att restaureringen i stället för att allmänt gynna den biologiska mångfalden har haft negativa effekter på vissa Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde 1 En av orsakerna till detta är att röjningen har varit för kraftig, dvs. för många buskar och småträd har tagits bort. Därvid har bl.a. insekter förvunnit som är viktiga för fortplantningen av andra arter. En annan orsak är att betet har varit för intensivt. Åtskilliga växtarter är beteskänsliga. Av denna anledning anser Artdataban- ken att ett restaureringsarbete alltid bör kombineras med krav på förkunskaper, eftersom många restaureringar är komplicerade att utföra, och att hävden tillåts vara svag, framför allt under en över- gångsperiod, för att gynna hävdkänsliga arter. Liknande tankegångar har presenterats i en artikel i under året.33 Författarna menar att med hjälp av sårbar- hetsanalyser för olika arter kan skötseln av betesmarker och slåtter- ängar med relativt små modifieringar, t.ex. variation av mängden träd och buskar eller bete , anpassas till dessa arters krav. Artdatabanken har tagit fram en rapport rörande analys, prioritering och gruppering av rödlistade arter för arbete med åtgärdsprogram som har initierats av och skall genomföras av ett antal länsstyrelser. De första åtgärdsprogrammen skall vara klara och arbetet med övriga åtgärdsprogram fortgår under kommande år.34 vid har på uppdrag av utredningen utvärderat och beskrivit effekter av miljöersättningen till betesmarker och slåtterängar (se bilaga 2). I rapporten slås fast att miljöersättningen har haft en positiv effekt när det gäller att bevara hävden i betesmarker.