sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Arbetet som notarie ger den unge juristen värdefulla insikter i domstolsarbetet och känne- dom om de särskilda drag som är utmärkande för domarrollen. En sökande med erfarenheter från domstolstjänstgöring bör generellt sett inte ha försteg framför de som helt saknar sådana yrkeserfarenheter. Det är som jag sagt tidigare bredden av yrkeser- farenheterna som bör vara avgörande. Saken ställer sig emellertid annorlunda när det är fråga om en domaranställning som söks av någon som redan utnämnts och verkat som domare. Givetvis måste erfarenheterna från domarverksamheten ha ett särskilt värde vid bedömningen i sådana ärenden. Därmed är inte sagt att den domare som söker en annan domaranställning automatiskt skall ha ett försteg framför en extern sökande. Här får liksom vid andra domaranställningar det sätt på vilket den sökande fullgjort sina arbetsuppgifter fälla utslaget. En mindre skicklig domare kan då komma att konkurreras ut av en extern sökande som väl fyller kraven för en domaranställning. förekommer det att en ordinarie domare som söker en annan domaranställning blir förbi- gången av en sökande som ännu inte blivit ordinarie domare. För att sedan på ett mera generellt plan diskutera vilka olika yrkesroller på det juridiska området som kan vara tillräckligt kvali- ficerande för en domaranställning kan en startpunkt vara sådana arbetsuppgifter som är av utrednings- eller beredningskaraktär. Många jurister har på samma sätt som en föredragande i domstol som arbetsuppgifter att förbereda och lägga fram förslag till av- göranden av andra. På den statliga sektorn är lagstiftningsarbete i och och andra arbetsuppgifter som utförs av rättssakkunniga och utskottsföredragande exempel på denna typ av arbete. Detsamma är fallet med arbetet som före- dragande i specialdomstolar och domstolsliknande organ, hos Riks- dagens ombudsmän och Justitiekanslern. Uppräkningen är på intet sätt uttömmande och liknande arbetsuppgifter kan tänkas före- komma i kommuner och på den privata sektorn. Beredningsupp- gifter av denna art kan vara både mycket kvalificerade och utveck- lande som de kan inrymma ett stort mått av självständig- het även om de slutliga besluten fattas av andra. Yrkeserfarenheter som berörts bör alltså anses som värdefulla för en blivande domare. Ju mer kvalificerade uppgifterna varit desto högre bör de värderas. Så har t.ex. arbete med kvalificerade lagstiftningsprojekt hitintills tillmätts ett särskilt meritvärde och bör beaktas som en värdefull erfarenhet även . Å andra sidan kan föredragan- deuppgifter på en förhållandevis smal sektor, t.ex. arbete i special- domstolar, ha mindre värde än uppgifter som rört bredare rättsom- råden. Liksom när det gäller erfarenheter av enbart föredragande- uppgifter i domstol bör erfarenheter som endast avser arbete inom , m.fl. arbetsplatser inte vara tillräckligt för en domaranställning. Däremot kan olika kombinationer av sådana erfarenheter och domstolserfarenhet vara en värdefull bak- grund på samma sätt som andra kombinationer av arbetslivser- farenheter. Arbeten där man under eget ansvar utför juridiska arbetsupp- gifter bör ges ett betydande värde vid bedömningen av de sökandes yrkeserfarenheter. Hit hör inte bara sådana uppgifter som innebär beslutsfattande utan också yrken där juristen i en vid mening kan anses företräda det allmänna eller enskilda i rättsliga angelägen- heter. Sådana arbeten kan tillföra en sökande värdefulla kunskaper, färdigheter och insikter som har betydelse för förmågan att utöva domaryrket. De kan exempelvis ge förmågan att hantera hastigt uppkomna situationer, förmågan att fatta beslut och stå för dem och vana att lösa konflikter. De som i sitt dagliga arbete företräder andra kan få värdefulla erfarenheter som rör enskildas bakom- liggande förhållanden och deras sätt att resonera och se på sin situation, erfarenheter som inte kan vinnas genom att arbeta t.ex. enbart inom domstolsväsendet. Så är fallet med advokater och deras biträdande jurister. Advokater och andra jurister som före- träder sina huvudmän inför domstol får vidare en god förtrogenhet med det processuella regelsystemet. En bakgrund som åklagare ger mycket goda kunskaper i straff- rätt och handläggningen av brottmål. Den ger vidare goda inblickar i brottsoffers, tilltalades, målsägandes och vittnens situation som svårligen kan inhämtas genom domstolsarbete. Här liksom när det gäller andra yrkeserfarenheter är det bredden av arbetsuppgifterna som bör beaktas. En långvarig verksamhet som åklagare på ett smalt specialområde kan inte ge samma värdefulla erfarenheter som ett bredare arbetsfält. Komplexa brottmål även om det rör sig om ett specialområde kan ha stark anknytning till civilrätten eller skatterätten och alltså ge erfarenheter av rättsområden utanför det rent straffrättsliga. På samma sätt kan exempelvis arbete med miljöbrott ge värdefulla insikter för en blivande domare. Jag har tidigare i allmänna ordalag diskuterat betydelsen av yrkeserfarenheternas bredd och tidsaspekten vid bedömningen av de sökande. Dessa allmänna principer torde inte kunna tillämpas fullt ut beträffande en yrkesbakgrund som åklagare och än mindre i fråga om advokatverksamhet. Många som söker sig till advokat- yrket gör det och stannar sedan kvar. Enligt min mening kan det knappast krävas att advokater som söker domaranställ- ningar i likhet med andra sökande skall ha alltför skiftande yrkes- erfarenheter. Erfarenheternas värde torde därför i allmänhet få bedömas med utgångspunkt i de rättsområden som advokaten kommit i kontakt med. Arbete som beslutsfattare på det juridiska området bör vara en betydelsefull erfarenhet. Arbetsuppgifter av denna art finns både vid statliga och kommunala myndigheter men också i företag och organisationer utanför den offentliga sektorn. Kvalificerat arbete inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen är några exempel från det statliga området. Av betydelse här bör dock vara att arbets- uppgifterna och besluten inte är av förhållandevis standardiserat slag. Jurister som i sitt dagliga arbete sysslar med ärenden av när- mast massakaraktär lär sig visserligen fatta beslut men den juridiska skickligheten och förmåga att ta ställning till mera komplicerade eller omfattande frågor torde mera sällan bli satt på prov. I likhet med jurister som har beredningsuppgifter är erfarenheter från hanteringen av standardiserade ärenden i normalfallet inte tillräck- liga för en domaranställning. De utgör dock en värdefull erfarenhet som tillsammans med annan juridisk, kvalificerad yrkeserfarenhet kan vara en lämplig bakgrund för en blivande domare. Ett särskilt värde bör ges åt sådan verksamhet där beslutsfattan- det kan sägas likna det som domaren ställs inför, dvs. en objektiv och opartisk bedömning av föreliggande material. Både inom den offentliga och privata sektorn finns det exempelvis olika tvist- lösningsmekanismer där beslutsfattandet liknar det som ankommer på en domare. Uppdrag som skiljeman är ett exempel härpå. Vid sidan av yrkeserfarenheter som diskuterats ovan kan akade- misk verksamhet och arbete med administrativa uppgifter till- sammans med annan erfarenhet vara lämpliga erfarenheter för en blivande domare. Rättsvetenskapligt arbete vid universitet och hög- skolor ger fördjupade kunskaper inom de rättsområden som berörs I arbetet som lärare sätts vidare förmågan att på ett klargörande och pedagogiskt sätt beskriva juridiska problem och deras lösningar. Avslutad forskningsutbildning ger träning i att analysera och självständigt bearbeta och analysera juridiska pro- blem. Administrativt arbete får i linje med vad tidigare anses ha ett särskilt värde för chefdomare men bör också kunna räknas som en värdefull erfarenhet även för andra domare. Avslutningsvis vill jag framhålla att de olika yrkeserfarenheter som jag nu diskuterat inte är en uttömmande beskrivning utan närmast får ses som exempel på erfarenheter som kan vara av sär- skilt värde som yrkeserfarenhet för domaryrket. Andra arbetsupp- gifter som en sökande har haft kan ge väl så goda insikter och färdigheter som är väsentliga för en blivande domare. Vid bedöm- ningen av sådana meriter får de allmänna principer om arbetets längd, omfattning och innehåll som jag angivit ovan tillämpas. Det gäller naturligtvis också de yrkeserfarenheter som jag särskilt tagit upp utan att närmare gå in på hur länge arbetet maximalt bör ha varat och andra omständigheter. Vid en öppen domarrekrytering i enlighet med de bedömnings- grunder som jag angett och med det rekryteringsförfarande som jag förordar i följande avsnitt torde förtjänsten inte längre att ha någon avgörande betydelse vid domaranställningar. Skulle det mot all förmodan inträffa att några sökande har likvärdiga meriter och inte går att särskilja i skicklighetshänseende får i enlighet med gällande bestämmelser förtjänsten bli avgörande. I det tidigare nämnda betänkandet Domarbanan – Utbildning och meritvärdering (SOU 1988:53) ansågs att värdet av förtjänsten låg i den allmänna betydel- sen av tidigare arbetslivserfarenhet även när den inte var direkt rele- vant för befattningen. Utredningen ansåg att den naturliga utgångs- punkten för beräkningen i praktiken torde vara efter det att den sökande hade förvärvat sin juristexamen. Vissa undantag ansåg utredningen borde göras om utbildningen hade genomförts sent i livet. Vid regeringens behandling av betänkandet (prop. 1989/90:79) framförde föredragande statsrådet att förtjänstberäk- ningen borde ske enligt de allmänna statliga reglerna för beräkning av förtjänst. I praktiken skulle detta enligt henne innebära att all anställning, statlig och privat samt egen verksamhet, skulle inräknas Även annan tid än anställningstid skulle enligt rege- ringen räknas till godo som förtjänst, t.ex. tid för föräldraledighet eller fullgjord forskarutbildning. ställde sig bakom rege- ringens uttalande i dessa delar (bet. 1989/90:JuU25). De principer för förtjänstberäkning som gäller anser jag alltjämt är de som bör tillämpas. Av 11 kap. 9 § regeringsformen och av 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning framgår att det vid anställningar skall tas hän- syn även till andra sakliga grunder än skicklighet och förtjänst. I 4 § anställningsförordningen (1994:373) har regeringen föreskrivit att vid anställning skall myndigheten utöver skickligheten och för- tjänsten också beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och syssel- sättningspolitiska mål. När det gäller frågan om andra sakliga grunder vid utnämning av domare har regeringen (prop. 1989/90:79 s. 12 och 13) uttalat att allmänt vedertagna sådana skall beaktas. En saklig grund vid sidan av skicklighet och förtjänst som särskilt framhölls var jämställd- heten. Enligt regeringen borde jämställdhetsintresset kunna väga över den gradskillnad i fråga om förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan sökande av olika kön när kvalifika- tionerna är i stort sett om än inte helt lika. Regeringen uttalade att det var angeläget att könsfördelningen inom domarkåren blev jämnare på alla nivåer. delade regeringens bedömning (1989/90:JuU25). har alltså ställt sig bakom att intresset av en jämn könsfördelning bland de ordinarie domarna är en saklig grund som kan beaktas vid domarutnämningar. Jag finner inte anledning att nu förorda någon ändring på denna punkt. När det gäller de av rege- ringen formulerade målen i anställningsförordningen så är dessa av ett så vagt slag att det enligt min mening inte är möjligt eller lämp- ligt att tillämpa dessa vid utnämning av domare. Jag anser inte heller att arbetsmarknads-, social- eller sysselsättningspolitiska frågor kan komma att aktualiseras vid domaranställningar. Frågan om andra sakliga grunder än skicklighet och förtjänst bör emellertid också ses i ljuset av de ändringar i regeringsformens s.k. målsättningsstadgande (1 kap. 2 §) som trätt i kraft Enligt dessa ändringar skall det allmänna verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Bestämmelserna i 1 kap. 2 § är inte rättsligt bindande utan deras främsta funktion är att ålägga det allmänna att verka för att de angivna målsättningarna i största möjlig utsträckning förverkligas. Eftersom ett flertal olika omständigheter utöver jämställdheten mellan män och kvinnor numera pekas ut i paragrafen kan det naturligtvis ifrågasättas om inte dessa omständigheter likaväl som jämställdhetsperspektivet bör kunna beaktas som en saklig grund i anställningsärenden. Att diskriminering på grund av olika person- liga omständigheter skall motverkas, något som naturligtvis också gäller i anställningsärenden, medför emellertid inte att omständig- heterna också skall utgöra en saklig grund som kan vara avgörande vid valet mellan flera olika sökande med jämbördiga kvalifikationer i fråga om främst skickligheten. Enligt min mening är vidare fler- talet av de angivna omständigheterna inte tillräckligt precisa för att kunna användas som en saklig grund. Det låter sig helt enkelt inte göras att på samma sätt som när det gäller jämställdheten säga att en viss personlig omständighet ger företräde i förhållande till andra. Hur skall t.ex. en persons religiösa tillhörighet kunna vägas mot en annans religiösa tillhörighet? En mera konkret faktor närmast jämbördig med jämställdheten är emellertid en sökandes etniska bakgrund. Det skulle i praktiken inte vara ogörligt att låta utgången i ett anställningsärende där två eller flera av de sökande uppfyller de formella kraven för en domar- anställning och har jämbördiga kvalifikationer få dikteras av att en av de sökande har sitt ursprung i ett annat land än . En sådan ordning skulle också kunna anses motiverad. I ett land som vårt där människor med invandrarbakgrund utgör en stor pro- centuell av befolkningen kan det nämligen hävdas att domarkåren bör återspegla befolkningens sammansättning, något som i sin tur skulle kunna bidra till ett ökat förtroende för domstolarna. Trots det sagda vill jag emellertid inte förorda att begreppet annan saklig grund utvidgas till att omfatta också etnisk bakgrund. En orsak härtill är att jag anser att en sådan ordning knappast skulle få någon större praktisk betydelse. Jag har tidigare påpekat att för- tjänsten som saklig grund kan ha spelat ut sin roll som en avgörande faktor. På samma sätt kan det sägas att etnisk bak- grund endast i rena undantagsfall kommer att ha någon avgörande betydelse. Enligt min mening bör den nu aktualiserade frågan i första hand lösas på andra vägar än genom urvalsgrunder i anställ- ningsärenden. Vad som då främst bör komma i fråga är insatser för att öka andelen studenter med invandrarbakgrund som läser juridik och som därmed kan kvalificera sig för en domaranställning. Liknande synpunkter framfördes av (SOU 1998:88 s. 76). Sådana insatser bör naturligtvis följas upp genom åtgärder för att få personer med invandrarbakgrund som studerat juridik att senare i livet också söka domaranställningar. Jag anser att man genom riktade åtgärder av denna typ bör kunna åstadkomma att domarkåren på ett bättre sätt än kan spegla befolkningens sammansättning. Mina utgångspunkter och förslag: Jag utgår från att regeringen även fortsättningsvis utnämner domare. Jag utgår vidare från att de domaranställningar som grundas på ett ansökningsför- farande även fortsättningsvis skall göra det. Av principiella och praktiska skäl ställer jag mig avvisande till tanken på att domare skall provanställas. Jag förordar att bestämmelserna om adjunktion i hovrätt och i kammarrätt mjukas upp så att en bredare krets jurister än kan adjungeras. Jag föreslår att det i införs en regel som ger advokatsamfunds styrelse rätt att medge en advokat att ha en tidsbegränsad anställning vid domstol. Av regeringsformen (11 kap. 9 §) följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tillsätter tjänster vid dom- stol. Enligt och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar utnämns ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol av regeringen (4 kap. 2 § rätte- gångsbalken samt 3, 10 och 15 §§ lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Frågan om vem som utnämner domare ligger enligt min mening vid sidan av mitt uppdrag. Jag utgår i mina fortsatta ställnings- taganden från att det även fortsättningsvis skall vara regeringen som utnämner ordinarie domare. Jag utgår också från att domarutnämningarna, med undantag då för de högsta domarbefattningarna, även måste grundas på ett ansökningsförfarande. Den öppenhet omkring och insyn i utnämningen av domare som av olika skäl måste finnas kan endast garanteras om anställningar av domare sker på grund av ansök- ningar från dem som är intresserade av domaryrket. Inte minst den debatt som förts om utnämningarna av domarna i våra två högsta domstolar visar att det knappast kan komma ifråga att nu frångå de principer på vilka utnämningen av övriga ordinarie domare hitintills vilat. En öppen domarrekrytering av den art som jag tidigare för- ordat kan emellertid kräva att rekryteringsförfarandet omgärdas av en viss förtrolighet eller sekretess. Jag återkommer senare till den frågan. En särskild fråga som jag anser mig böra ta upp i detta samman- hang är huruvida en anställning som ordinarie domare bör föregås av någon form av provtjänstgöring som domare. En domare är i princip oavsättlig och kan inte skiljas från sin anställning som andra arbetstagare. Han kan inte heller förflyttas eller ges andra arbets- uppgifter. Om en person anställs som domare och senare inte visar sig lämplig eller mogen för domaryrket kan han alltså inte fråntas sina dömande uppgifter. För att minimera risken för felrekryte- ringar kan det då vara motiverat med en provanställning. Just oavsättligheten har i och ansetts böra medföra att domare måste ha genomgått en obligatorisk tjänst- i domstol innan anställningen kan blir ordinarie. Med ut- gångspunkt i principen att domaryrket i skall utövas av ordinarie domare kan invändningar riktas mot att jag nu skulle överväga en sådan ordning vid en övergång till en öppen domar- rekrytering. Utan att vilja kritisera förhållandena i andra länder vill jag också ifrågasätta om ett system med provanställning är förenligt med krav på att domarna skall vara oavsätt- liga. kan det visserligen sägas att också dagens domare i är underkastade en provtjänstgöring, nämligen som fiskaler. En väsentlig skillnad är emellertid att de då har samma anställningstrygghet som andra arbetstagare, något som en prov- anställning inte innebär. Hur angeläget det än må vara att undvika felrekryteringar ställer jag mig av principiella skäl avvisande till tanken på att domarna skall provanställas. Också praktiska skäl talar mot en sådan ordning. I och för sig skulle man väl kunna tänka sig provanställningar om man nästan uteslutande hade offentliganställda jurister som målgrupp för en öppen domarrekrytering. Regelmässigt har de offentliganställda rätt till viss tids tjänstledighet i sin anställning för att pröva på annat arbete och deras arbetsgivare har i allmänhet en positiv in- ställning till att de utnyttjar denna möjlighet och sedan återgår till sin anställning. För de offentliganställda skulle alltså en prov- anställning som domare knappast innebära några nackdelar i de fall den inte övergick till en ordinarie anställning och därmed inte heller vara någon faktor som behövde avhålla dem från att söka sig till domaryrket. Förhållandena är emellertid annorlunda när det gäller jurister i privat verksamhet. Rent generellt torde möjlig- heterna till tjänstledighet på den privata arbetsmarknaden vara begränsade och många privata arbetsgivare kan se med oblida ögon på att en anställd är intresserad av att byta arbete såvida man inte av olika skäl önskar att denne skall sluta. Provanställningar skulle där- för utgöra ett hinder för privatanställda att söka domaranställningar. Detta gäller inte minst advokatkåren som en- ligt min uppfattning kan komma att vara en viktig rekryteringsbas för domaranställningar. För advokaterna tillkommer också det problemet, har det sagts mig, att klienternas intresse av fortsatta relationer till en advokat kan svikta eller helt upphöra när denne visat sig benägen att lämna advokatyrket. En advokat som provan- ställts som domare skulle alltså löpa risken att han, om han tvinga- des återgå till advokatverksamheten, då hade tappat sitt klient- underlag. För de advokater som har egen byrå eller är delägare i en byrå uppkommer vidare det problemet att de behöver skaffa en ersättare som en garanti för att byrån skall fortleva i avvaktan på att domaranställningen blir definitiv. Enligt min mening är alltså provanställning inte ett realistiskt alternativ om man önskar att jurister i privat verksamhet skall söka domaranställningar. Risken för felrekryteringar får därför mot- verkas på annat sätt, främst då genom förfinade urvalsmetoder vid anställningsförfarandet. En möjlighet som också bör övervägas är att hovrätter och kammarrätter erbjuder tillfälle till adjunktion för jurister utanför domstolsväsendet. Det har redan praktiserats i viss omfattning och rönt intresse från bl.a. advokathåll. Adjunktions- möjligheten ger den enskilde juristen tillfälle att bedöma sin egen fallenhet och sitt intresse för domaryrket som domstolen får ett underlag för bedömningen av hans lämplighet. advokat eller någon annan jurist en period tjänstgör som adjunge- rad ledamot kan dessutom vara utvecklande för denne personligen och till fördel för hans eventuella arbetsgivare och klienter. Risken för att det skall uppfattas som en signal om att vederbörande också är intresserad av att byta arbete får anses liten eller obefintlig. Jag förordar således att hovrätter och kammarrätter i så stor utsträckning som möjligt erbjuder adjunktionstjänstgöring för jurister utanför domstolsväsendet och att överrätterna också ges ekonomiskt utrymme för sådan adjunktionstjänstgöring. Enligt de nuvarande bestämmelserna i hovrätts- respektive kam- marrättsinstruktionen ges en relativt begränsad grupp av jurister möjlighet att anlitas för adjunktion. Jag förordar att dessa bestäm- melser mjukas upp så att en bredare krets av skickliga och erfarna jurister utanför domstolsväsendet kan anlitas för adjunktionstjänst- . Utgångspunkten bör vara att jurister som är så skickliga och i övrigt lämpliga personer att de bör kunna anförtros dömande uppgifter skall kunna få tillfälle att adjungera. Däremot bör det inte komma ifråga att utsträcka adjunktionsmöjligheten till kåren före- dragande. Det skulle kunna leda bl.a. till att vi ånyo skapade en sluten domarkarriär. Att i övrigt snäva in kretsen t.ex. till vissa yrkesgrupper anser jag inte bör ske. Det skulle rimma mindre väl med en öppen domarrekrytering. Enligt 8 kap. 2 § sjätte stycket får bl.a. den som är lagfaren domare i domstol inte antas som medlem i . Detsamma gäller den som annars är anställd vid en domstol. Om en advokat tjänstgör som lagfaren domare eller får en anställning vid en domstol skall han genast utträda ur . Om han inte gör det skall förordna om hans uteslutning (8 kap. 7 § femte stycket rättegångs- balken). I lagtexten finns inte en uttalad rätt för att meddela dispens från de nämnda hindren och inte ens när det är fråga om en mer tillfällig tjänstgöring vid en domstol. Liksom när det gäller andra jurister bör den enskilde advokaten givetvis ha möjlighet att bedöma sin egen fallenhet och sitt intresse för domar- yrket genom en tids adjunktionstjänstgöring. Jag anser därför att bör förtydligas så att kan meddela dispens för advokater som tillfälligt vill tjänstgöra i dom- stol. Genom en sådan ändring öppnas också en möjlighet för advokater att vara föredragande i t.ex. de högsta dom- stolarna.