sou · GRB382d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utan denna möjlighet kan den frivilliga förhandlingsverksamheten bli ett slag i luften, t.ex. mot vissa näringsidkare som är medvetna om att myndigheten måste gå till domstol för att ansöka om tvingande åtgärder för att åstadkomma rättelse. Även effektivitetsskäl talade enligt kommittén för att myndigheten skall ges rätt att själv ingripa, t.ex. när det är önskvärt att åstadkomma rättelse mot flera företag inom en viss bransch utan att behöva förhandla med varje enskild näringsidkare. Det kan också i vissa fall finnas anledning att snabbt ingripa mot en viss företeelse utan föregående förhandlingar. Kommittén framhöll att grunden för den gällande ordningen står att finna i förarbetena till den första marknadsföringslagen, som i sin tur grundade sig på förhållandena inom konkurrensrätten. gäller i stället enligt konkurrenslagen (1993:20) ett förfarande enligt vilket har rätt att utfärda ålägganden vid vite mot företag att upphöra med överträdelser av lagens bestämmelser, vilka beslut kan överklagas till Marknads- domstolen. Enligt kommitténs mening var behovet av snabbhet 1993/94:203 s. 231 ff. 77SOU 2000:29 s. 396 ff. och effektivitet lika stort på konsumentområdet som inom konkurrensrätten. Kommittén föreslog att skulle ges befogenhet att utfärda de beslut och förelägganden som är nödvändiga för att bestämmelserna i den lagstiftning som myndigheten har tillsyn över skall efterlevas. Kommittén lämnade dock inte något författningsförslag. Kommitténs förslag mötte i denna del ett övervägande negativt mottagande bland remissinstanserna. Hovrätten över och avstyrkte förslaget och anförde att frågan kräver betydligt mer omfattande och djupgående överväganden än vad som redovisats i betänkandet. ansåg att det inte hade anförts några bärande skäl för den föreslagna förändringen och avstyrkte förslaget. Även avstyrkte förslaget och menade bl.a. att den föreslagna ordningen skulle få allvarliga negativa konsekvenser på myndighetens möjligheter att genom eget initiativ styra den rättsliga utvecklingen. Flera näringslivs- organisationer, som Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, och , avstyrkte också förslaget. Bland andra SWEDAC, Konsumentråd och tillstyrkte förslaget. Regeringen konstaterade att kommitténs förslag innebar en tämligen genomgripande förändring av den rättsliga processen på området.78 Enligt regeringen talade övervägande skäl sammantaget för att nuvarande ordning i huvudsak borde behållas. På produktsäkerhetsområdet föreföll det dock finnas skäl att närmare överväga befogenheter att snabbt kunna ingripa, t.ex. vad gäller produkter som utgör en omedelbar fara för konsumenterna. Regeringen anförde slutligen att denna fråga skulle övervägas i samband med den översyn av produkt- säkerhetslagstiftningen som följer av det nya EG-direktivet. Medlemsstaterna skall enligt artikel 6.2 i det nya direktivet inrätta och utse myndigheter med behörighet att övervaka produkternas överensstämmelse med de allmänna säkerhetskraven. Medlems- staterna skall också se till att dessa myndigheter har och utövar de befogenheter som behövs för att vidta sådana lämpliga åtgärder 2000/01:135 s. 80 f. som åligger dem enligt detta direktiv. Denna skyldighet förelåg även enligt artikel 5 andra stycket direktiv. Av artikel 8.1 i det nya direktivet följer att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skall ha befogenhet att bl.a. vidta sådana åtgärder som nämns i artikeln, som t.ex. att förbjuda att en produkt släpps ut på marknaden och besluta att en produkt skall återkallas. Framför allt skall de berörda myndigheterna, enligt artikel 8.3, ha erforderliga befogenheter att vidta nödvändiga åtgärder i de fall då produkter för med sig allvarlig risk. Med allvarlig risk menas enligt artikel 2 d alla allvarliga risker, även sådana som inte har omedelbar verkan, som kräver ett snabbt ingripande från offentliga myndigheter. Artikel 8.1 motsvaras av artikel 6.1 direktiv, där det dock endast anges att medlemsstaterna skall ha de befogenheter som krävs för att t.ex. förbjuda att en produkt släpps ut på marknaden och besluta om återkallelse. Lydelsen av artikeln 6.1 direktiv är således mindre entydig än lydelsen av artikel 8.1 i det nya direktivet. I artikel 18.2 i det nya direktivet anges att medlemsstaterna skall säkerställa att varje åtgärd som de behöriga myndigheterna vidtar och som begränsar utsläppandet av en produkt på marknaden eller som kräver att den skall dras tillbaka eller återkallas, kan prövas vid behörig domstol. Detta överensstämmer med vad som gällde enligt direktiv. En åtskillnad görs således mellan beslut av behöriga myndigheter och prövning av domstol. Enligt utredningens mening måste det nya direktivet i ännu högre grad än direktiv uppfattas så att de befogenheter som anges i artikel 8.1 i det nya direktivet förutsätts tillkomma tillsynsmyndigheterna. Med tanke på hur central befogenheten att snabbt ingripa med förbud och ålägganden är enligt direktivet, kan det starkt ifrågasättas om det förfarande som anges i produktsäkerhetslagen uppfyller direktivets krav. Den snabbhet och effektivitet som en ordning med besluts- befogenheter för tillsynsmyndigheterna för med sig utgör en viktig beståndsdel i den inre marknadens funktion. En effektiv marknadskontroll kompletterar principen om fri rörlighet för varor. Häri speglas också en av grundtankarna bakom produktregleringen enligt den nya metoden, nämligen att ansvaret för att varor är säkra i första hand faller på näringsidkarna själva och inte som tidigare på förhandskontrollerande myndigheter. Det bör tilläggas att är det enda land inom EU vars allmänna lag om produktsäkerhet ställer krav på domstolsbeslut för ingrepp mot farliga varor. En ordning med beslutsbefogenheter för tillsynsmyndigheterna tillämpas redan enligt de allra flesta svenska speciallagar på produktsäkerhetsområdet. Undantagen är lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet och lagen (1992:1328) om farliga livsmedels- imitationer, vilka lagar i stället har knutits till förfarandet enligt produktsäkerhetslagen. Även när det gäller varor som används inom arbetslivet får tillsynsmyndigheten, , meddela de förelägganden och förbud som behövs. Ett ingripande med stöd av produktsäkerhetslagen är i princip inte mer långtgående eller mer betungande än ett ingripande enligt någon annan lag eller författning på produktsäkerhetsområdet. Det nya direktivet syftar till att lagstiftningen om allmän produktsäkerhet fyller ut och kompletterar speciallagstiftning om produktsäkerhet. Det innebär att ett ingripande mot en vara eller en näringsidkare kan ske med stöd av såväl den allmänna produktsäkerhetslagstiftningen som speciallagstiftningen, om den senare saknar regler om säkerhetskrav eller åtgärder som finns i den allmänna lagstiftningen. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att man åstadkommer en så enhetlig beslutsordning som möjligt. Den nuvarande bristen på sådan enhetlighet kan antas ha medverkat till att produktsäkerhetslagen inte kommit att fylla den kompletterande funktion i förhållande till speciallagstiftningen som har varit avsedd. Den nuvarande ordningen har främst motiverats med rättssäkerhetsskäl. Den i flera lagstiftningsärenden uttryckta tveksamheten mot att ge tillsynsmyndigheterna besluts- befogenheter måste emellertid ses mot bakgrund av att produktsäkerhetslagen inte innehåller något allmänt säkerhetskrav, utan detta har kommit att fastställas av i varje enskilt fall. Enligt utredningens mening inger en ordning med beslutsbefogenheter för tillsynsmyndigheterna inte några betänkligheter när det i lagen finns ett uttryckligt säkerhetskrav som skall tillämpas av tillsynsmyndigheterna. Rättssäkerhetsintresset tillgodoses också genom att en tillsynsmyndighets beslut skall kunna överklagas till domstol. Härtill kommer att domstolen har möjlighet att besluta om uppskjuten verkställighet, s.k. inhibition, av ett överklagat beslut. Mot denna bakgrund framstår risken för att en enskild näringsidkare lider skada på grund av ett felaktigt beslut av en tillsynsmyndighet som mycket liten. Enligt utredningens mening måste näringsidkarnas rättssäkerhet anses vara väl tillgodosedd även med en ordning som innebär beslutsbefogenheter för tillsynsmyndigheterna. Utredningen anser på grund av det anförda att tillsyns- myndigheterna bör ha befogenhet att själva besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. I enlighet med vad som regelmässigt gäller enligt special- lagstiftningen om produktsäkerhet bör bestämmelsen formuleras så att tillsynsmyndigheterna får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Enligt 13 § produktsäkerhetslagen får ett åläggande att återkalla en vara eller en tjänst inte meddelas en näringsidkare, om har förflutit sedan han upphörde att tillhandhålla varan eller tjänsten och han inte inom tioårsfristen har fått ett skriftligt krav på återkallelse. Direktivet innehåller inte några preskriptionsregler av detta slag. Enligt utredningens mening är det inte rimligt att en näringsidkare skall kunna föreläggas att återkalla en vara som han har upphört att tillhandahålla . De nuvarande bestämmelserna om preskription bör därför behållas. Enligt utredningens bedömning kan direktivet inte hindra detta, i synnerhet som sådana åtgärder i de undantagsfall som kan bli aktuella sannolikt skulle kunna komma i konflikt med Förslag: Tillsynsmyndigheterna får bestämma att en vara tills vidare inte får tillhandahållas eller ställas ut, om varan kan antas vara farlig. Beslutet får inte gälla än vad som är nödvändigt för att utföra de kontroller och bedömningar som behövs. För varje produkt som kan vara farlig skall de behöriga myndigheterna enligt artikel 8.1 d i det nya direktivet kunna temporärt, som krävs för att utföra olika kontroller, verifikationer eller säkerhetsbedömningar, förbjuda leverans, leveranserbjudande eller exponering av produkten. Förutsättningarna för att meddela tillfälliga förbud har lättats i förhållande till direktiv, där det i artikel 6.1 f angavs att temporära förbud mot en vara kan beslutas om tydliga och sammanfallande indikationer finns på dess farlighet. I kommissionens förslag till det nya direktivet79 anges att det finns behov av striktare gemenskapsbestämmelser om marknads- övervakning och befogenheter för kontroll av efterlevnad, bl.a. genom att de behöriga myndigheternas befogenheter för kontroll av efterlevnad av reglerna stärks. Bland de situationer där en sådan förstärkning av myndigheternas befogenheter framför allt behövs nämns tillfälliga förbud mot saluföring av vissa produkter i avvaktan på en bekräftelse och analys av deras risker. För att ett beslut om tillfälligt förbud skall fattas måste antagandet om farlighet stödja sig på något objektivt påvisbart förhållande. Kontrollerna får inte ta än vad som är nödvändigt. skall häva beslutet, om kontrollerna leder till slutsatsen att tillräcklig grund för ett vanligt förbud inte finns. En sådan skyldighet följer för övrigt även av bestämmelsen i 27 § första stycket förvaltningslagen (1986:223). Tillfälliga förbud enligt artikel 8.1 d kan beslutas även när bevisningen om produktens risker inte är tillräcklig för att utverka ett permanent förbud. Detta kan i synnerhet antas få stor betydelse när en vara misstänks innebära en allvarlig risk. Det är således fråga om en särskild befogenhet som tillkommer tillsynsmyndigheterna, vilken bör komma till uttryck i lagen. 79 KOM(2000) 139 slutlig, avsnitt 2.5 (EGT C 337 E, 28.11.2000). 4.6.3Export och utförsel av särskilt farliga varor Förslag: Det skall alltjämt vara möjligt att förbjuda export och utförsel av särskilt farliga varor. Denna befogenhet bör tillkomma tillsynsmyndigheten. Överväganden under tidigare lagstiftningsärenden Om en näringsidkare tillhandahåller en vara som innebär särskild risk för allvarlig skada på person, kan enligt 6 a § produktsäkerhetslagen förbjuda honom att exportera varan. Förbudet får även avse annan liknande vara med samma skaderisk. Bestämmelsen om exportförbud infördes i produktsäkerhets- lagen genom en lagändring som trädde i kraft . Som skäl för lagändringen angavs bl.a. att man ville förhindra att farliga varor når ett annat land innan kontrollmyndigheterna hunnit ingripa och att det inte var rimligt att utsätta användarna i andra länder för risker som man ingripit mot på hemmamarknaden.80 Redan vid införandet av bestämmelsen diskuterades export- förbudet utifrån handelspolitiska synpunkter.81 I propositionen konstaterades att tillåter vissa undantags- bestämmelser till skydd för bl.a. människors hälsa och att EG utfärdat exportförbudsbestämmelser för vissa varugrupper, som farliga livsmedelsimitationer. Mot bakgrund härav, och då bl.a. redan hade en liknande reglering, gjordes bedömningen att förslaget inte utgjorde något sådant handelshinder som stred mot föreliggande frihandelsavtal. I den proposition som låg till grund för genomförandet av direktiv, som saknar bestämmelser om exportförbud, underströk regeringen att inte omfattar handelspolitik mot tredje land, och att export till tredje land knappast i någon nämnvärd omfattning kan påverka samhandeln inom EES.82 När det gäller frågan om exportförbud till länder inom EES ifrågasatte regeringen om förbudet verkligen utgör något handelshinder av betydelse. Enligt motivuttalanden medger reglerna återexport i vissa fall, t.ex. om varan behöver repareras hos tillverkaren. Vidare underströk regeringen att förutsättningarna för att meddela exportförbud är strängare än vad som gäller för övriga 1990/91:91 s. 7. 1990/91:91 s. 22 f. 1993/94:203 s. 228 f. åtgärder i produktsäkerhetslagen. Regeringen anförde vidare att skyddet för allmän hälsa och säkerhet samt konsumentskydd är sådana särskilda hänsyn som inom EG gjort att nationella handelshindrande åtgärder som eljest vore förbjudna kunnat godtas. Såsom bestämmelserna om exportförbud är utformade i produktsäkerhetslagen ansåg regeringen att de inte kan sägas utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln. På grund av det anförda såg regeringen inget skäl att begränsa exportförbudet till att bara gälla i förhållande till länder utanför EES. Kan en bestämmelse om exportförbud behållas? Enligt artikel 13.4 i det nya direktivet skall export från gemenskapen av varor som omfattas av ett beslut av kommissionen enligt artikel 13.1 som huvudregel vara förbjuden. I övrigt saknar direktivet bestämmelser om exportförbud. När det gäller frågor som rör den gemensamma handelspolitiken är gemenskapens kompetens exklusiv, dvs. medlemsstaterna kan inte besluta självständigt på området. Den gemensamma handelspolitiken regleras i EG-fördraget genom artiklarna 3.1 b och 131–134. Rådet har genom förordningen 2603/6983 slagit fast att exporten av varor från gemenskapen till tredje land skall vara fri, dvs. den skall inte vara föremål för någon kvantitativ restriktion. Undantagsvis kan en medlemsstat tillämpa restriktioner med stöd av nämnda förordning, om sådana skyddsåtgärder blir nödvändiga till följd av exceptionella händelser på marknaden. Av artikel 11 i förordningen framgår att utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser skall förordningen inte hindra att medlemsstaterna antar eller tillämpar kvantitativa export- restriktioner, som grundas på hänsyn till bl.a. intresset att skydda människors hälsa och liv. Produktsäkerhetslagens bestämmelse om exportförbud syftar till att förhindra personskada till följd av att särskilt farliga varor som förbjudits i exporteras. Fråga är alltså om ett sådant intresse som enligt artikel 30 i EG-fördraget kan motivera begränsningar av den fria varurörligheten, under förutsättning att förbudet inte 83 Rådets förordning (EEG) nr 2603/69 av om upprättandet av gemensamma exportregler (EGT L 324, 27.12.1969, s. 25–33). utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Utredningen bedömer att produktsäkerhetslagens bestämmelse om exportförbud är väl förenlig med artikel 11 i förordning 2603/69 och EG-fördraget i övrigt. En bestämmelse som gör det möjligt att förbjuda export av särskilt farliga varor till tredje land kan och bör därför behållas i lagen. När det gäller utförsel av särskilt farliga varor till länder inom EES följer redan av artikel 3.1 i det nya direktivet att en tillverkare endast får släppa ut säkra produkter på marknaden, dvs. på den gemensamma marknaden. En annan sak är att en svensk författning som genomför denna bestämmelse naturligtvis endast kan få verkan inom . Det system för informationsutbyte vid allvarlig risk som anges i artikel 12 i direktivet syftar till att förebygga att farliga varor av en viss typ som dragits tillbaka eller blivit föremål för andra åtgärder i ett EES-land inte skall skada konsumenter i ett annat. Mot denna bakgrund anser utredningen att möjligheten att förbjuda utförsel av särskilt farliga varor inte bör inskränkas till att endast omfatta export till länder utanför EES. Befogenheten att förbjuda export och utförsel av särskilt farliga varor bör – i likhet med befogenheten att i övrigt meddela förelägganden och förbud – tillkomma tillsynsmyndigheten. Begreppen export och import används numera bara beträffande handel med länder utanför EES, medan begreppen utförsel och införsel används vid handel inom EES. För tydlighetens skull bör därför bestämmelsen formuleras så att såväl export som utförsel av särskilt farliga varor kan förbjudas. 4.6.4Adressater för förelägganden och förbud m.m. Förslag: Ett föreläggande eller förbud skall kunna meddelas varje näringsidkare som tillhandahåller, har tillhandahållit eller som annars tar eller har tagit befattning med en farlig vara. Ett föreläggande som kan meddelas flera näringsidkare kan begränsas till att gälla någon eller några av dem, i enlighet med vad som gäller enligt produktsäkerhetslagen. Vid en sådan begränsning bör särskild hänsyn tas till 1.vem som har de bästa förutsättningarna att uppfylla ändamålet med föreläggandet, 2.vem som först har fört in varan på den svenska marknaden, 3.vilken verkan föreläggandet får för näringsidkaren. Ett åläggande om varningsinformation eller återkallelse som kan avse flera näringsidkare får enligt 12 § första stycket produkt- säkerhetslagen begränsas till att gälla någon eller några av dem. Vid en sådan begränsning bör hänsyn tas till vem som har de bästa förutsättningarna att uppfylla ändamålet med åläggandet, vem som först fört in varan eller tjänsten på marknaden och vilken verkan åläggandet får för näringsidkaren. Enligt artikel 8.4 i det nya direktivet skall de åtgärder som de behöriga myndigheterna skall vidta enligt artikeln alltefter omständligheterna rikta sig mot tillverkaren, distributörerna, särskilt den ansvarige för det första distributionsledet på den nationella marknaden, inom ramen för deras respektive verksamheter, och varje annan person, när så är nödvändigt med hänsyn till deras medverkan i de åtgärder som vidtagits för att undanröja riskerna med en produkt. Varken lagen eller det nya direktivet innehåller någon begränsning beträffande vilken krets av näringsidkare som förbud och förelägganden kan riktas mot. Bestämmelserna i 12 § första stycket produktsäkerhetslagen tar dock bara sikte på ålägganden om varningsinformation och återkallelse. Denna begränsning motiverades i propositionen till produktsäkerhetslagen84 med att det vid säkerhetsinformation och säljförbud är klart att varje 1988/89:23 s. 51. näringsidkare bara ansvarar för de produkter han har i sin hand eller med andra ord de produkter som han tillhandahåller. möjlighet att adressera ett föreläggande eller förbud i enlighet med vad som är lämpligt följer i och för sig av den allmänna behörigheten att meddela sådana beslut. Bestämmelserna i 12 § första stycket produktsäkerhetslagen ger dock en viss vägledning vid de bedömningar som tillsyns- myndigheterna ställs inför när en vara har tillhandahållits i flera försäljningsled eller flera adressater för ett förbud eller föreläggande annars är tänkbara. En bestämmelse motsvarande den som finns i 12 § första stycket produktsäkerhetslagen bör därför behållas. När det gäller återkallelse ligger det i sakens natur att en sådan får störst genomslag om den riktas mot tillverkaren eller den distributör som har fört in varan på den svenska marknaden. Härigenom undviks också att en återförsäljare tvingas lösa in varor som denne därefter inte kan få ersättning för, t.ex. om reklamationsfristen i förhållande till tillverkaren har gått ut. I sista hand måste dock ett återkallelseföreläggande även kunna riktas mot en återförsäljare. I sådana fall bör lämpligen föreläggandet om återkallelse riktas mot samtliga näringsidkare som har tillhandahållit varan. Bevisbörda i samband med återkallelse Enligt 12 § andra stycket produktsäkerhetslagen gäller ett åläggande att återkalla en vara eller en tjänst alla exemplar av varan eller tjänsten, om det inte beträffande ett visst exemplar framgår att den inte har tillhandahållits av den näringsidkare som har fått åläggandet. Det är således den näringsidkare som har ålagts att återkalla varor av en viss typ som har att visa att det inte är denne som har tillhandahållit en enskild vara, om detta är ovisst. Bestämmelsen motiverades i propositionen till produktsäkerhets- lagen med att det annars finns en uppenbar risk för att beslutet bara får en mycket begränsad effekt.85 Ett föreläggande att återkalla en vara kan endast meddelas en näringsidkare som har tillhandahållit en farlig vara. Det framstår mot den bakgrunden inte som rimligt att en näringsidkare i vissa situationer kan komma att åläggas att utge ersättning för en vara 85 Se prop. 1988/89:23 s. 51 och 106 f. som någon annan näringsidkare har tillhandahållit, särskilt som det inte alltid kan antas vara möjligt för näringsidkaren att få kompensation av tillverkaren eller en distributör i tidigare led. Allmänna principer om bevisbörda bör i stället gälla. Det kan inte antas att en återkallelse därmed skulle bli mindre effektiv. Härmed understryks också att ett föreläggande om återkallelse i första hand bör meddelas tillverkaren. Det lär sällan råda någon tvekan om vem som är tillverkare. En återförsäljare kan förstås åläggas att medverka vid en återkallelse som skall genomföras av tillverkaren. Det nya direktivet innehåller i artikel 18.1 första stycket krav på att varje beslut som fattas enligt direktivet och som begränsar utsläppandet av en produkt på marknaden, eller som kräver att produkten skall dras tillbaka eller återkallas, skall motiveras på ett tillfredsställande sätt. Beslutet skall möjligt delges den berörda parten med angivande av de möjligheter att överklaga som står till buds enligt gällande lagstiftning samt inom vilken tid överklagandet skall ske. Vidare skall de berörda parterna enligt artikel 18.1 andra stycket ges möjlighet att lämna sina synpunkter innan åtgärden vidtas. Om så inte har skett på grund av åtgärdernas brådskande art, skall denna möjlighet ges efter det att åtgärden har vidtagits. Direktivets krav på motiveringsskyldighet m.m. kräver inte några särskilda åtgärder för genomförande, eftersom kraven redan är tillgodosedda genom olika bestämmelser i förvaltningslagen, särskilt 16, 17, 20 och 21 §§. Förslag: En tillsynsmyndighet får förelägga en näringsidkare att yttra sig och lämna de upplysningar som behövs för tillsynen, tillhandahålla de handlingar, varuprover och liknande som kan ha betydelse för utredningen och lämna tillsynsmyndigheten tillträde till utrymmen där varor kan antas förvaras. Det sistnämnda skall dock inte gälla bostäder. skall lämna tillsynsmyndigheten det biträde som behövs för tillsynen.