sou · GRB341d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Uppdraget att reda ut de senare nämnda frågorna har lämnats till bl.a. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) och (se avsnitt 3.3.1). I avsnitt 3.3.2 har redovisats hur be- driver sin tillsynsverksamhet. Frågan är om de fel och brister som finns i Polisens verksamhet upptäcks genom den tillsyn som ut- övas. Av en inom kommittén upprättad sammanställning över de inspektioner som gjorts avseende brottsutredningsverksamheten inom Polisen och åklagarväsendet – framgår att det inom Polisen har fattats felaktiga beslut och att det funnits brister i verksamheten. Samman- ställningen visar att vid sina inspektioner bl.a. har upptäckt att s.k. förstahandsåtgärder inte genomförts i den utsträckning som varit påkallad, dvs. att bestämmelserna i 23 kap. 3 § tredje stycket RB och 3 a § förundersökningskungörelsen inte följts. Inte heller har tillräckliga andrahandsåtgärder vidtagits. Inspek- tionerna har också visat på brister i tillämpningen av bestämmel- serna i 23 kap. 22 § RB om förenklad förundersökning. Andra brister som upptäckts är att brottsutredningarna inte handlagts med den skyndsamhet som regleras i 4 § andra stycket samma kapitel. Vid inspektionerna av i regleringsbrev prioriterade om- råden har man bl.a. upptäckt att det saknas tillräcklig kunskap om brottet grov kvinnofridskränkning och om hur ett brott med rasistiskt motiv påverkar straffvärdet (4 kap. 4 a § andra stycket respektive 29 kap. 2 § 7 p. BrB). En granskning av inspektionsprotokoll ger enligt kommitténs uppfattning vid handen att inspektioner inne- fattande aktgranskning är ett ändamålsenligt sätt att upptäcka fel och brister i handläggningen av enskilda ärenden och även i verksamheten i stort. Genom inspektionerna sker dels en rättslig tillsyn, dels en tillsyn för att granska huruvida de riktlinjer och prioriteringar som statsmakterna lagt fast för verksamheten efterlevs och huruvida verksamheten bedrivs effektivt. Kommitténs granskning har omfattat endast inspektionsprotokoll avseende den brottsutredande verksamheten. Genom inspek- tioner torde emellertid fel och brister i Polisens övriga verksamhet också komma . Emellertid tyder sammanställningen på att vissa brister som finns i Polisens verksamhet inte upptäcks genom Rikspolis- styrelsens tillsyn. I synnerhet gäller det alltför långa handläggnings- tider inom brottsutredningsverksamheten; också alltför hög andel anmälningar som utan tillräckliga utredningsåtgärder skrivs av bör nämnas i sammanhanget. Det skall noteras att ett av de uppsatta målen 2002 var att genomströmningstiderna skulle minska; ett av målen för kriminalpolitiken var att förkorta tiden från brottsanmälan till dom och verkställighet. Förbättringar krävs när det gäller att ta fram, analysera och sprida information om statistiska uppgifter avseende brottsutredningsverksamheten. Därvid avser kommittén uppgifter om dels handläggnings- och genomströmningstider, dels antalet inkomna och avslutade ärenden (dvs. balansläget ), dels andelen misstänkta som blivit föremål för lagföringsbeslut. Som angetts i avsnitt 3.3.2 finns en modell för hantering av statistiska uppgifter, Nationella resultatmodellen. Den bör utvecklas och synliggöras i verksam- heten. har också inlett ett arbete med just detta. Kommitténs undersökningar visar också att det behövs för- bättringar när det gäller att inom verksamheten dels sprida infor- mation om upptäckta fel och brister, dels få genomslag för den lämnade informationen och för förändringsförslag. Det ankommer på myndighetschefen att se till att den lämnade informationen och förändringsförslagen används i det dagliga arbetet för att däri- genom få genomslag i verksamheten. Att förslag till åtgärder för att bota brister i verksamheten emellanåt inte får genomslag framgår bl.a. av följande. Sedan flera fel och brister i brottsutredningsverksamheten upptäckts vid en inspektion vid en polismyndighet gjordes två ytterligare inspektioner. Vid den sista inspektionen kvarstod brister; endast vissa förbättringar hade skett. Vid nämnda uppföljande inspektioner upptäcktes således att åtgärder för att undanröja fel och brister samt orsaken till deras uppkomst inte vidtagits i erforderlig utsträckning. Kommittén är emellertid inte övertygad om att granskningen av dels vilka åt- gärder som vidtagits i fråga om upptäckta fel och brister, dels vilka resultat som uppnåtts genom dessa åtgärder, alltid är så ambitiös som vore önskvärt. Vid ett seminarium , där tio av landets 21 polismyndig- heter var representerade, framkom att det hos flera polismyndig- heter saknades kännedom om dels på vilka områden inspektioner gjorts och vilka fel och brister som upptäckts vid dessa, dels hur inspektionsprotokollen görs tillgängliga (bl.a. publiceras de på Polisens intranät). Inspektionsprotokollen skickas inte regel- mässigt till samtliga polismyndigheter. I avsnitt 3.3.2 har vi redogjort för och Riks- åklagarens gemensamma inspektioner. Dessa inspektioner innebär samordnad granskning av polisens och åklagarnas arbete inom brottsutredningsverksamheten. Resultatet av inspektionerna ger en helhetsbild av hur brottsutredningsverksamheten fungerar i det inspekterade avseendet. Enligt kommitténs uppfattning bör till- synen över Polisen i ökad utsträckning samordnas med tillsynen över åklagarna såvitt gäller brottsutredningsverksamheten, så att resultatet av tillsynen oftare än nu ger en dylik helhetsbild. Tillsynen över och Säkerhetspolisen utövas av . /har föreslagit att tillsynen över den föreslagna centrala polisen – nuvarande Riks- kriminalpolisen och Säkerhetspolisen – skall utövas, inte av Riks- polisstyrelsen utan av en oberoende nämnd (se avsnitt 3.3). Kom- mittén ansåg således att det behövs en förbättrad kontroll av den verksamhet som och Säkerhetspolisen be- driver; kommitténs uppfattning är av betydelse oavsett huruvida den föreslagna centrala polisen inrättas eller inte. Kommitténs förslag har remissbehandlats och remissvaren beträffande frågan om en särskild oberoende nämnd varierar (se åter avsnitt 3.3). Vi instämmer i bedömningen att tillsynen över Rikskriminal- polisens och Säkerhetspolisens verksamhet behöver förbättras. I förnyelsepropositionen uttalade regeringen att den allmänna och övergripande tillsyn som rör det polisoperativa arbetet bör an- komma på de lokala nivåerna (prop. 1989/90:155 s. 70; se 3 kap. 1 § polisförordningen om polisstyrelsens uppgifter i detta hänseende). Av inspektion av polis- myndigheternas egenkontroll framgår emellertid att det i princip inte förekom någon tillsynsverksamhet vid myndigheterna (utom vid en av dessa). Denna bild bekräftades vid ovannämnda semina- rium; ett förändringsarbete pågår dock i detta avseende. Också på lokal nivå bör tillsynen över Polisen samordnas med tillsynen över åklagarna såvitt gäller brottsutredningsverksamheten, så att den önskvärda helhetsbild som ovan nämndes kan erhållas. 7.3Finns det brister i tillsynen över åklagarna? Kommitténs bedömning: Tillsynen över åklagarna behöver för- bättras såvitt avser -den rättsliga tillsynen -samordningen med tillsynen över Polisen. Riksåklagaren använder sig i stor omfattning av verksamhetsstatistik i sin tillsynsverksamhet. Statistiken presenteras i en resultatmodell som avser områdena lagföring, genomströmning och produktionsför- ändring. Se avsnitt 3.4.2. Resultatmodellen synes ha fått fullt genomslag i den regionala och lokala åklagarverksamheten. Det sätt på vilket resultatet redo- visas (se bilaga 4) synes ha bidragit till att alla – från den regionala åklagarmyndigheten till den enskilde åklagaren – strävar efter för- bättringar i de avseenden som redovisas. Riksåklagarens årsredo- visning för (s. 6-7) bekräftar också att verksamhetsresultatet har förbättrats; handläggningstiderna har förkortats, lagföringen har ökat eller varit densamma, balanserna har minskat och produk- tivitet har ökat. Eftersom resultatet av verksamhetsstatistiken finns tillgängligt på Riksåklagarens externa hemsida kan även allmän- heten få en uppfattning om hur läget i åklagarverksamheten är. Verksamhetsstatistiken och dess användning medför att vissa fel och brister upptäcks, nämligen långa handläggnings- och genom- strömningstider, låg lagföringsprocent och låg produktivitet. Efter- som det är möjligt att genom resultatmodellen granska hand- läggningen på detaljnivå är det möjligt att granska t.ex. hur ärenden med särskilda brottstyper rent statistiskt har handlagts. Med användning av Riksåklagarens resultatmodell skulle sådana balanser av brottsutredningsärenden som JO påtalade efter en inspektion av en polismyndighet och en åklagarkammare (beslut , Dnr 3205-2000) inte undgå upptäckt. Riksåklagarens tillsyn innehåller alltså en granskning av att åklagarverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdag och regering har lagt fast beträffande lagföring och genomströmning och att verksamheten bedrivs effektivt. Kommittén övergår till att behandla frågan om den rättsliga tillsynen över åklagarverksamheten (om begreppet rättslig tillsyn, se avsnitt 7.1.2). JO har påpekat att "den verksamhet som framstår som kärnan i Riksåklagarens tillsynsverksamhet närmast kan betecknas som en på statistik och annan allmän information grundad kontroll av åklagarverksamhetens effektivitet, produktivitet och måluppfyllelse i övrigt (ämbetsberättelsen 2000/01 s. 214). För att den rättsliga kvaliteten i åklagarnas arbete skall kunna granskas måste analysen av verksamhetsstatistiken kompletteras med annan form av tillsyn. Vad avser frågan om beslut fattats i rätt tid kan naturligtvis en analys av verksamhetsstatistiken visa om handläggningen varit skyndsam eller inte. Som redovisat i avsnitt 3.4.2 sker vidare en löpande granskning av att de lagstadgade tidsfristerna för anhållande och häktning iakttas genom att anhållningsliggarna granskas månatligen. Däremot sker i princip ingen granskning av Riks- åklagaren av att övriga tidsfrister – såväl preciserade till visst antal dagar som mer generellt bestämda – iakttagits. Granskning i enskilda ärenden av att beslut fattats i enlighet med gällande för- fattningar, att besluten varit försedda med de skäl som krävts och att rättstillämpningen varit rättssäker, följdriktig och enhetlig genom- förs i princip inte heller. Inspektionsverksamhet i Riksåklagarens regi, som innefattar aktgranskning, är nämligen ovanlig. Genom överåklagarnas överprövningsverksamhet sker en granskning av enskilda åklagares beslut. Överprövningsverksam- heten är ett effektivt verktyg för den rättsliga tillsynen över åklagarnas arbete. Emellertid sker denna granskning i princip endast efter begäran om överprövning från enskild. Av den sammanställning över utförda inspektioner som nämndes i avsnitt 7.2 framgår att hos vissa åklagarmyndigheter sker som ett komplement till överprövningsverksamheten en mer eller mindre återkommande tillsyn med inslag av aktgranskning. heterna gör också regelbundna tillsynsbesök vid en eller flera åklagar- kammare. Antalet inspektioner varierar, men under den av kom- mittén granskade perioden – till –gjordes vid åklagarmyndigheterna mellan ett och 14 tillsynsbesök. Kommitténs slutsats är att tillsynen över åklagarna behöver för- bättras såvitt avser den rättsliga tillsynen. Riksåklagaren har påbörjat ett sådant arbete och lagt fast ramarna för ett kvalitetsprogram. Tillsynen över åklagarna behöver också förbättras – såväl på central som regional nivå – när det gäller samordningen med till- synen över Polisen så att tillsynen över brottsutredningsverksam- heten ger en helhetsbild, dvs. belyser såväl polisens som åklagarnas insatser. Vi hänvisar till vad vi anförde om Polisen i föregående av- snitt. Det som anförts i detta avsnitt avser också Ekobrottsmyndig- heten. 7.4Kan bristerna åtgärdas inom ramen för nuvarande organisation? Kommitténs förslag: bör anförtros ansvaret för tillsynen över och Säkerhets- polisens verksamhet. Polisstyrelserna bör åläggas att upprätta en verksam- hetsplan för tillsynen. Polisstyrelserna skall kunna när som helst revidera planerna. Kommitténs bedömning: De förbättringar som krävs i fråga om tillsynen över polismyndigheternas verksamhet kan genomföras inom ramen för dels , dels de lokala polis- styrelsernas tillsynsverksamhet. Kommittén har i avsnitt 7.2 funnit att tillsynen över Polisen behöver förbättras i olika avseenden. När det gäller den tillsyn som sker på central nivå, dvs. av , har kommittén funnit att förbättringar behöver ske i fem huvudsakliga avseenden, nämligen såvitt avser användningen av vissa statistiska uppgifter spridningen av information om resultatet av tillsynsarbetet granskningen – efter påpekanden i samband med genomförd tillsyn – av dels vidtagna åtgärder, dels åtgärdernas effekter samordningen med tillsynen över åklagarna tillsynen över och Säkerhetspolisen. Såvitt gäller de fyra förstnämnda av dessa förbättringar är det kom- mitténs uppfattning att de kan genomföras inom ramen för nuvarande organisation, dvs. av , och att – sedan de genomförts – den tillsyn över polismyndigheterna som sker på central nivå uppfyller det övergripande syfte som kommittén angivit i avsnitt 7.1.1. Kommittén har därvid beaktat att säkerställer den demokratiska insynen och kontrollen. I fråga om tillsynen över och Säkerhets- polisen gör kommittén följande överväganden. I allmänhet gäller att ansvaret för tillsyn bör anförtros en kom- petent instans som är väl insatt i verksamheten men ändå är så fristående från den granskade myndigheten som möjligt; dessutom skall demokratisk insyn och kontroll åstadkommas genom tillsynen (se avsnitt 7.1). Som /har uttalat (se avsnitt 7.2) finns vissa skäl som talar för att tillsynen över den verksamhet som och Säkerhetspolisen bedriver bör utövas av en oberoende nämnd; det är inte lämpligt att utövar tillsyn över sin egen operativa verksamhet. Ett alternativ, som inte fordrar inrättande av ett särskilt organ för uppgiften, är emellertid att anförtros tillsynsansvaret i nämnda hänseenden; styrelsen har redan som särskilt uppdrag att granska Säkerhetspolisens verksamhet (22 § RPS-förordningen). Styrelsen är visserligen inte oberoende i förhållande till . Styrelsens sammansättning – sex av åtta ledamöter är lekmän ut- sedda av regeringen – talar emellertid för att styrelsen kan granska verksamheten med tillräcklig grad av självständighet och tillföra granskningen ett lekmannainflytande som bidrar till att allmän- heten får förtroende för granskningen. Härigenom stärks också den demokratiska insynen i och kontrollen av operativa verksamhet. Kommittén föreslår nämnda omfördelning av tillsynsansvaret från till . För att få kvalitet och professionalism i tillsynsarbetet kan det faktiska tillsynsarbetet på styrelsens uppdrag utföras av för upp- draget lämpliga personer. Styrelsen skall hos rikspolischefen kunna begära bistånd med personal. Styrelsen skall – för att undvika bind- ningar av jävskaraktär – kunna anlita personer som inte är anställda inom . Om styrelsen önskar kan tillsynsarbetet bedrivas på sätt som sker inom tillsyns- enhet, dvs. genom att man lånar in personer från en lokal polis- myndighet som utför arbetet. Eftersom det inte är Rikspolis- styrelsens verksamhet som förvaltningsmyndighet som skall grans- kas, utan och Säkerhetspolisens operativa verk- samhet, får dessa personer anses tillräckligt fristående för att anlitas för arbetet. Det nu lämnade förslaget innebär ingen annan förändring än att flyttar fram sin befogenhet vad gäller tillsynen över den operativa verksamhet som bedriver. Den tillsyn som utövar över Säkerhets- polisens registerhantering och som Datainspektionen utövar (se avsnitt 3.5.5-6) påverkas inte av förslaget. I 3 kap. 1 § PF anges att polisstyrelsen skall se till att polisarbetet bedrivs enligt givna prioriteringar och riktlinjer, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättsäkerhetens krav, att förvalt- ningen fungerar väl och att verksamhen är organiserad på ett ändamålsenligt sätt. Även om man i författningstexten inte valt ordet tillsyn är detta just vad som avses. Man skall lägga märke till att det polisstyrelsen har att granska i sin tillsyn är detsamma som anges för tillsynsansvar (se 7 § PL och 2 a § RPS- instruktionen). Kommittén har i avsnitt 7.2 funnit att tillsynen som skall ske på lokal nivå, dvs. av respektive polisstyrelse, måste förbättras; av nämnda avsnitt framgår att lokal tillsyn förekommer i mycket begränsad utsträckning. Kommittén finner angeläget att polisstyrelserna uppmärksammas på sitt ansvar i detta hänseende och att de fortsättningsvis aktivt arbetar med tillsynsfrågorna. Polisstyrelsernas sammansättning – lekmän dominerar – säkerställer att deras tillsyn innebär demokratisk insyn och kontroll. Kommittén anser att polisstyrelserna bör aktiveras bl.a. genom att de åläggs att fastställa en verk- samhetsplan för tillsynsarbetet. Dessutom bör deras tillsynsansvar slås fast i polislagen och polisförordningen. I planen bör anges riktlinjer för tillsynsverksamheten; men det kan också anges hur verksamheten i stora drag skall organiseras och bedrivas. Det faktis- ka tillsynsarbetet kan utföras av personer som – för att undvika bind- ningar av jävskaraktär – inte är anställda vid den polismyndighet som Detta kan särskilt bli aktuellt när det gäller granskning av länspolismästaren och personal vid hans eller hennes stab. finns en fungerande administration vad gäller att låna personal av andra polismyndigheter. Polisstyrelsernas tillsynsansvar bör inte kunna delegeras till polis- nämnderna. En sådan möjlighet till delegering skulle nämligen kunna medföra att ansvaret delas upp på alltför många organ. Polisstyrelserna bör vidare ha möjlighet att när som helst revi- dera sina verksamhetsplaner för tillsynsarbetet. Impulser till sådan revision kan komma t.ex. när vissa förhållanden uppmärksammas av allmänheten, andra myndigheter eller media. Den lokala tillsynen över brottsutredningsverksamheten bör sam- ordnas med tillsynen över åklagarnas brottsutredningsverksamhet. Kommitténs förslag: De förbättringar som krävs fordrar att – jämte Riksåklagaren – de överåklagare som är myndighetschefer har ett tillsynsansvar som framgår av författning; det ansvaret går längre än deras ansvar som myndighetschefer. Av underrättelser om vissa beslut, som kan bli föremål för överprövning, skall framgå hur den enskilde skall agera för att överprövning skall ske. Kommittén har i avsnitt 7.3 funnit att tillsynen över åklagarna be- höver förbättras såvitt gäller dels den rättsliga tillsynen, dels samord- ningen med tillsynen över Polisen. Enligt kommitténs uppfattning krävs förbättringar på såväl central som regional nivå. I fråga om Riksåklagarens tillsynsverksamhet anser kommittén att inspektioner innefattande aktgranskning måste genomföras i större utsträckning än ; det övergripande syftet med rättslig tillsyn kan annars inte uppnås. Kommittén förespråkar emellertid inte att inspektionerna blir dominerande som metod i tillsynsverksamheten; dessa bör ses som ett värdefullt komplement till nuvarande tillsynsverksamhet. Det arbete som Riksåklagaren påbörjat vad avser en komplettering av verksamhetsresultatet med en långsiktig kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljning i åklagar- verksamheten är i linje med vad kommittén förordar om innehållet i tillsynen. Om det sagda iakttas och tillsynen av brottsutrednings- verksamheten samordnas med tillsyn över Polisens brottsutredningsverksamhet är det kommitténs uppfattning att den tillsyn över åklagarmyndigheterna som sker på central nivå uppfyller det övergripande syftet som kommittén angivit i avsnitt 7.1.1. Kommittén har därvid beaktat att hos riks- åklagaren säkerställer den demokratiska insynen och kontrollen. Liksom bör nämnden inte ha rätt att behandla en tillsynsfråga i ett enskilt fall; nämnden skall inte pröva frågor som rör en enskild åklagares handlande eller beslutsfattande (se 5 § RÅ-instruktionen, se även avsnitt 3.4.3). Däremot skall infor- meras om och lämna synpunkter på övergripande frågor i Riks- åklagarens tillsynsverksamheten. De överåklagare som är myndighetschefer skall – som andra myndighetschefer – kontrollera verksamheten enligt 7 § verksför- ordningen. För att den rättsliga tillsynen över åklagarna skall för- bättras tillräckligt bör nämnda överåklagare därutöver bära samma tillsynsansvar som Riksåklagaren; att de gör det bör också framgå av författning. Det förhållandet att överåklagarna är chefer för de myndigheter som skall granskas hindrar inte att de åläggs nämnda ansvar, se avsnitt 7.1.1. Det faktiska tillsynsarbetet kan – för att undvika bindningar av jävskaraktär – utföras av andra än anställda inom den åklagarmyndighet som skall granskas. Den regionala tillsynen över brottsutredningsverksamheten bör vidare samordnas med tillsynen över Polisens brottsutredningsverksamhet. är ett viktigt verktyg för tillsynen. Huru- vida överprövningsförfarandet bör författningsregleras har diskuterats ; vid samtliga tillfällen har slutsatsen blivit att en sådan reglering inte behövs. Kommittén har inte funnit skäl att göra en annan bedömning. Det är emellertid i vissa fall viktigt att den som är berörd av ett beslut får kännedom om att överprövning kan ske. De fall vi avser är när åklagare har beslutat att inte inleda förundersökning, att för- undersökning skall läggas ned eller att åtal inte skall väckas. Kom- mittén anser att det i författning bör slås fast att det av en under- rättelse om ett sådant beslut skall framgå hur den enskilde skall agera för att överprövning skall ske. Det som anförts i detta avsnitt avser också Ekobrottsmyndig- heten. 7.5Finns tillräckliga skäl för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan? Kommitténs bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisen och åklagarna. Enligt våra direktiv har kommittén till uppdrag att särskilt överväga om det finns skäl för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med upp- gift att utöva tillsyn över Polisens och åklagarnas brottsutrednings- verksamhet. Det skäl som talar för inrättandet av ett sådant organ är att organet skulle bli oberoende. Att den som utövar tillsyn är själv- ständig i förhållande till den som granskas är som kommittén uttalat i avsnitt 7.1.1 en stor fördel; det gäller både under granskningen och för allmänhetens förtroende för objektiviteten i granskningen. Vissa skäl talar emellertid emot inrättandet av ett sådant organ. För det första skulle organet komma att ha till uppgift endast att utöva tillsyn över polis och åklagare. Det bör krävas starka skäl för att inrätta ett nytt organ för en begränsad uppgift. Statsfinansiella skäl talar emot inrättandet av nya organ. Också önskemål om över- skådlighet – eller med andra ord önskemål om en indelning av statlig verksamhet som inte är alltför komplicerad utan är enkel att uppfatta – talar emot; överblicken över verksamheten riskeras när nya organ inrättas. För det andra skulle inrättandet av organet förändra strukturen inom Polisen och åklagarväsendet. Myndigheterna – och varje en- skild tjänsteman – skulle ha att beakta auktoritativa uttalanden om sin verksamhet från – bortsett från nuvarande instanser – ytter- ligare ett organ. Detta framstår som en nackdel för verksamheten, på såväl central som regional och lokal nivå. När tillsynen sker nära själva verksamheten upptäcks dessutom i många fall fel och brister lättare och dessa och de bakomliggande orsakerna kan snabbare undanröjas och förhindras för framtiden. För det tredje får ingen myndighet – inte ens ett tillsynsorgan – bestämma hur en myndighet skall besluta i ett enskilt ärende om det avser myndighetsutövning mot enskild (se 11 kap. 7 § RF). Liksom gäller för den extraordinära tillsynen skulle ett fristående tillsyns- organ således sakna den möjlighet som överprövningsinstitutet inom åklagarverksamheten tillhandahåller att i efterhand ändra ett fattat beslut.