sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Ordningen med dispensprövning har emellertid ansetts krånglig och tidsödande eftersom den enskilde oftast först försöker få ett utlämnande i vanlig ordning.8 Regeringen kan också avslå framställningen om dispens med hänvisning till ordinär över- klagandeväg.9 Utöver den generella dispensmöjligheten har regeringen rätt enligt särskilda bestämmelser att häva sekretessen. Reglerna om meddelarfrihet för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen reformerades . Då påtalades det att vanliga sekretessbestämmelser är ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på olika områden. Det ansågs därmed att behovet av insyn i ett enskilt fall kan vara starkare än sekretessintresset som ligger till grund för regeln om sekretess. Det påtalades också att en regel till skydd för ett enskilt intresse på ett olämpligt sätt kan hindra insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Om offentliga funktionärer i den situa- tionen inte kan bidra med uppgifter till den allmänna debatten skulle detta innebära att offentlighetsprincipen inte förverkligades fullt ut.10 I vissa fall får dock meddelarfriheten vika för tystnads- plikten (se kap. 16–17). Även vid en myndighets prövning av sekretess kan behovet av insyn i ett enskilt fall vara starkare än sekretessintresset som ligger till grund för regeln om sekretess. Sekretessen hindrar då att en uppgift röjs, trots att allmänintresset av att uppgiften lämnas ut är större än intresset av sekretess. I det ovan nämnda kammar- rättsfallet fanns inget utrymme för en avvägning mellan intresset av kännedom om förhållanden som rörde människors hälsa och ekonomiintresset. En intresseavvägning med sådant innehåll in- fördes därefter i 8 kap. 9 § sekretesslagen.11 Det främsta syftet med att införa en generell möjlighet för myn- digheter att göra undantag från sekretessen på grund av allmän- intresset av insyn skulle vara att säkerställa att offentlighet i största möjliga utsträckning kan uppnås på ordinär väg. Bestämmelsen skulle kunna komma till användning i situationer där ett starkt informationsbehov uppstår, exempelvis i en tillsynsverksamhet, i 9Regner m.fl. s. 14:57 f. 1979/80:2 Del A s. 104 11SFS 1999:33, prop. 1998/99:22, bet. 1998/99:KU9, rskr. Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning en verksamhet där sekretess gäller med hänsyn till skyddet för ekonomiska förhållanden eller i nedlagda förundersökningar. För- hållanden som kan anses som ett allmänintresse är t.ex. sådana som rör människors hälsa och miljö eller allvarliga missförhållanden inom förvaltning och rättsväsende. En generell bestämmelse om undantag från sekretess på grund av allmänintresset av insyn skulle enligt vår uppfattning lämpa sig väl i den rådande systematiken. En sådan möjlighet finns för regeringen genom den generella dispensrätten enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen. Offentliganställda tjänstemän har på grund av meddelarfriheten en generell möjlighet till undantag från tystnadsplikten – men inte handlingssekretessen – till den som kan offentliggöra uppgifterna i medier. Mot den bakgrunden anser vi att det finns fog för ståndpunkten att myndigheterna bör ha en generell möjlighet att vid fråga om utlämnande pröva om allmänintresset av insyn är större än intresset av sekretess. Ett utlämnande av uppgifter som omfattas av sekretess på grund av ett allmänintresse bör endast kunna ske till enskilda. Myndigheternas möjligheter till utbyte av uppgifter är tillräckligt tillgodosett genom bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen. Det bör krävas starka skäl för en uppgift som sekretess gäller för skall lämnas ut till en enskild på grund av ett allmänintresse. Detta följer delvis redan av att det även i särskilda sekretessbestämmelser finns intresseavvägningsklausuler som går ut på att sekretess inte skall gälla om det finns ett allmänintresse av sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. De starka skälen bör emellertid komma till uttryck även i den generella bestämmelsen. Enligt denna bör det vara uppenbart att intresset av insyn har företräde framför intresset av sekretess för att ett utlämnande av uppgiften skall kunna ske. Härutöver bör bestämmelsen inte gälla i fall där det är fråga om sekretess enligt bestämmelserna som anges i 14 kap. 3 § andra stycket och som utgör undantag från generalklausulen i första stycket. Vad gäller tystnadsplikterna som bryter meddelarfriheten enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen överensstämmer dessa i stort sett med undantagen från generalklausulen, dock inte helt. För att bestämmelsen skall bli så enkel att tillämpa som möjligt bör även dessa tystnadsplikter undantas från bestämmelsens tillämpnings- område. En så restriktiv utformning av bestämmelsen inskränker dess tillämpning till särskilda fall. Bestämmelsen torde dock ha en stor principiell betydelse. Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning Enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen är det den befattningshavare vid myndigheten som enligt arbetsordningen eller särskilt beslut svarar för vården av en handling som i första hand skall pröva frågan om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han eller hon hänskjuta frågan till myndigheten om det kan ske utan om- gång. Det skall han eller hon också göra om han eller hon vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll och sökanden begär det. Sökanden skall underrättas om att han eller hon kan begära detta och att beslut av myndigheten krävs för att ett av- görande skall kunna överklagas. Den intresseavvägning vi nu överväger bör göras av myndigheten som sådan. Prövningen bör alltså inte få göras av en enskild offent- lig funktionär i annat fall än om han eller hon enligt arbetsordning eller dylikt är den som beslutar i sådana fall på myndighetens vägnar. Detta bör komma till uttryck i lagtexten genom att det anges att det är den utlämnande myndigheten som skall finna det uppenbart att allmänintresset av att uppgiften lämnas ut är större än intresset av sekretess (jfr 1 kap. 3 § tredje stycket). Det bör dock fortfarande vara den enskilde befattningshavaren som i första hand prövar frågan om utlämnande. Det är om denne anser att det finns hinder för ett utlämnande eller att ett utlämnande är tveksamt som frågan om utlämnande, enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen, skall hänskjutas till myndigheten. Först då kan det bli aktuellt att ta ställning till om allmänintresset av uppgiften i tillräckligt stor utsträckning överväger intresset av sekretess. Det kan finnas de som hävdar att en intresseavvägning av det slag som skisserats inte bör anförtros andra än regeringen och och att en sådan ordning skulle strida mot tryckfrihets- förordningen. Häremot vill vi anföra följande. Enligt 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller om så i visst fall är lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Enligt tredje stycket i samma bestämmelse får, utan hinder av andra stycket, i bestämmelse som där avses eller regeringen tilläggas be- fogenhet att efter omständigheterna medge att viss handling lämnas ut. Det är med stöd av 2 kap. 2 § tredje stycket tryckfrihetsför- ordningen som regeringen har möjlighet enligt 14 kap. 8 § sekretess- Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning lagen att för särskilt fall förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Det är inte tillåtet enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen att låta någon annan myndighet än regeringen utöva ett fritt skön i frågan om uppgifter skall lämnas ut eller inte. Det är dock inte en dispensmöjlighet efter fritt skön som vi avser att införa, även om den aktuella prövningen lämnar stor frihet åt den tillämpande myndigheten. Det rör sig i stället om en prövning där en avvägning görs mellan två olika intressen och som syftar till största möjliga offentlighet. Enligt vår bedömning strider ett sådant förslag inte mot tryckfrihetsförordningen. Vi föreslår alltså att en möjlighet införs för myndigheter att efter en intresseavvägning till enskild lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess när det är uppenbart att allmänintresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. De verksamheter som anges i 14 kap. 3 § andra stycket där känsliga personuppgifter förekommer skall vara undan- tagna från bestämmelsens tillämpning, t.ex. och hälso- och sjukvården. Även de situationer där tystnadsplikten enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen bryter meddelarfriheten skall undantas från bestämmelsens tillämpningsområde. 6Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda 6.1Sekretessens räckvidd och spridning Sekretessens räckvidd begränsas av olika rekvisit i sekretess- bestämmelserna. I lagen används uttryckssätt som att sekretess gäller för vissa uppgifter i en verksamhet eller i ärende av angivet slag eller vid viss myndighet. Uttrycken innebär att sekretessen är inskränkt till den information som är knuten till en verksamhet eller till ett ärende av visst slag respektive till information som har samlats hos en viss myndighet. Det finns emellertid bestämmelser som föreskriver sekretess för uppgifter med ett visst innehåll. Detta gäller exempelvis för utlänningssekretessen enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen där de uppgifter som sekretessbeläggs är uppgifter som rör utlänning och för förundersökningssekretessen i 5 kap. 1 § sekretesslagen enligt vilken bestämmelse sekretess under vissa förutsättningar gäller för bl.a. uppgift som hänför sig till förunder- sökning i brottmål. I dessa fall följer sekretessen uppgifterna oavsett till vilken myndighet eller i vilket sammanhang uppgifterna överförs. Sekretess som gäller i ett visst ärende, i en viss verksamhet eller hos en viss myndighet brukar kallas primär sekretess. I sekretess- lagen finns inte någon generell regel om att sekretessen gäller utan- för det primära sekretessområdet, s.k. sekundär sekretess. När en uppgift som sekretess gäller för överlämnas från en myndighet till en annan med stöd av en sekretessbrytande föreskrift följer inte sekretessen med, om inte en bestämmelse om överföring av sekretess kan åberopas. För att sekretess skall kunna bli gällande hos den mottagande myndigheten krävs alltså att det antingen finns en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig för myndigheten eller att det finns en överföringsbestämmelse som medför att sekretessen överförs till den mottagande myndigheten. Vi har i avsnitt 3.7.1 föreslagit att överföringsbestämmelserna skall omformuleras. Enligt förslaget skall det framgå av bestämmel- Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda serna att det inte är själva sekretessen som överförs utan att det är sekretessbestämmelsens tillämplighet som följer med uppgiften från den utlämnande till den mottagande myndigheten. I en del materiella bestämmelser anges uttryckligen att sekre- tessen skall följa en uppgift som lämnas till en annan myndighet, t.ex. i 3 kap. 1 §, 6 kap. 1 §, 7 kap. 15 §, 8 kap. 8 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen. I sekretesslagen finns särskilda bestämmelser om överföring av sekretess till regering, riksdag, JO och JK (11 kap.), till domstolarna (12 kap.) och till vissa andra myndigheter t.ex. revisions- och tillsynsmyndigheter samt arkivmyndigheter (13 kap.). Anledningen till att sekretessens räckvidd och spridning har begränsats på sätt som redovisats är enligt förarbetena att risken för att en uppgift blottställs kan vara större vid en myndighet än en annan. Intresset av insyn kan också variera mellan olika samman- hang. Härtill kommer att det kan vara nödvändigt med en begräns- ning av sekretessen för att kunna precisera tillämpningsområdet.1 6.2Överväganden om sekretessens räckvidd och spridning vid sekretesslagens tillkomst Förslaget om att sekretessen inte skulle följa en handling eller muntlig information utanför det primära sekretessområdet om det inte fanns en kompletterande regel härom framfördes i departements- promemorian Ds Ju 1977:11. Ett par remissinstanser ansåg att förslaget borde omprövas i syfte att så långt som möjligt bevara sekretesskyddet när uppgifter förs vidare till annan myndighet. Föredragande statsrådet höll med om att det kan te sig inkonsekvent och stötande att sekretesskyddet ges upp genom att de hemliga uppgifterna flyttas över till annat organ eller annat sammanhang än där de ursprungligen förekommit. Från andra syn- punkter sett ansåg han emellertid att en allmän regel om sekundär sekretess ingav avsevärda betänkligheter.2 Den viktigaste invändningen mot en generell regel om sekundär sekretess ansåg föredraganden vara att behovet av och styrkan i en sekretessregel inte bör bestämmas enbart med hänsyn till sekretess- intresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas göranden och låtanden. Denna avvägning skulle mycket väl kunna tänkas utfalla på annat sätt utanför det 1979/80:2 Del A s. 72 f. Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda område där den primära sekretessregeln gäller än innanför området. Offentlighetsintresset ansågs med andra ord kunna kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos den ena myndigheten är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda. En annan invändning som framfördes var svårigheten att över- blicka konsekvenserna av en regel som skulle innebära att sekretess sprider sig i flera led, från myndighet till myndighet. Om en hemlig handling lämnas från en myndighet till en annan skulle en sekundär sekretess vid den senare myndigheten omfatta inte bara handlingen och kopior och ordagranna utdrag ur denna utan också en vid myndigheten upprättad ny handling till den del hemliga uppgifter har förts över till denna. En sådan regel sades skapa svårigheter vid tillämpningen. Fördelarna med en disposition av sekretessreglerna som bygger på indelningen i förvaltningsområden skulle gå förlorad om varje myndighet dessutom, i fråga om utifrån erhållna uppgifter, måste beakta den sekretessreglering som i första hand gäller för andra myndigheter. Till detta sades komma att en allmän regel om sekretessens sprid- ning antagligen måste förses med förbehåll och undantag som gör regleringen svårgripbar i den praktiska hanteringen. Vad som anfördes mot en generell bestämmelse om sekundär sekretess ansågs också utgöra skäl mot att införa generella regler om att sekretesskyddet för en uppgift i allmän handling skall bibehållas oavsett var hand- lingen befinner sig.3 I likhet med flertalet remissinstanser ansåg föredragande stats- rådet således att sekretessen i huvudsak borde ha den räckvidd som förordats i promemorian. Han menade att sekretessbehovet i allmän- het borde tillgodoses inom ramen för det primära sekretessområdet eftersom det gav både lagstiftare och tillämpare en säkrare uppfatt- ning om hur långt sekretessen sträcker sig. förklarade han sig vara medveten om att denna metod kunde innebära en risk för luckor i sekretesskyddet. Han ansåg dock att sådana fick åtgärdas genom justering av de primära reglerna. Han bedömde vidare att problemet inte borde vara så stort dels eftersom sekretessen sällan knyts till en viss myndighet utan oftare till ett verksamhetsområde, dels för att en primär sekretessregel oftast finns för såväl den överlämnande som den mottagande myndigheten när känsliga upp- gifter utväxlas.4 Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda 6.3Sekretessens räckvidd för känsliga personuppgifter Uppgifter om enskilds hälsotillstånd eller personliga förhållanden har ett primärt sekretesskydd i många olika verksamheter, vilket framgår av 7 kap. sekretesslagen. Utöver hälso- och sjukvården och gäller sekretess för sådana uppgifter bl.a. inom socialförsäkringsområdet, hos myndigheter som verkar för arbetar- skydd, i den elevvårdande verksamheten, inom arbetsförmedling och yrkesvägledning, i en myndighets personalsociala verksamhet, i verksamhet för kontroll över utlänningar, i folkbokföringen, i kriminalvården, i nådeärenden, i ärenden om bostadsför- medling, i verksamhet, i konsumentvägled- ning, i färdtjänstärenden, i förskolan samt i verksamhet enligt lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade. Även i 9 kap. sekretesslagen finns sekretessbestämmelser till skydd för personliga förhållanden. Enligt 9 kap. 15 § gäller sekretess i domstol i familjemål för uppgift om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden. Enligt 9 kap. 16 § gäller sekretess i domstol i sexualbrottsmål m.m. och enligt 9 kap. 17 § gäller sekretess i förundersökningar m.m. för samma förhållanden. Det är således fråga om en utbredd sekretessreglering. Trots detta är den inte heltäckande. Konsekvenserna av sekretessens be- gränsade räckvidd är att det kan förekomma att en uppgift som är sekretessbelagd i ett visst sammanhang helt saknar sekretesskydd om den förekommer i ett annat sammanhang. Det torde inte vara helt ovanligt att känsliga uppgifter om enskildas personliga för- hållanden kommer in till en myndighet utan att det finns någon möjlighet att sekretessbelägga uppgiften. Problemet kan uppkomma i två olika situationer. Den första är när en enskild lämnar en känslig uppgift till en myndighet och uppgiften inte omfattas av primärsekretess hos myndigheten. Den andra är när en myndighet lämnar en uppgift som sekretess gäller för till en annan myndighet utan att sekretessen överförs till den andra myndigheten och uppgiften inte omfattas av någon primärsekretess hos myndigheten. Ett exempel från en domstol på känsliga personuppgifter som inte kunnat sekretessbeläggas finns i en dom från hovrätt.5 Målet gällde grovt bedrägeri gentemot en försäkringskassa och den tilltalade var en privatpraktiserande läkare som bedrivit sin verk- samhet i bolagsform, dvs. i enskild verksamhet. 5 , B 818/98 Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda naler hade omhändertagits av för utredning och hade lämnats in i målet som bevisning av åklagaren. Andra jour- naler hade lämnats till tingsrätten som bevisning direkt av läkaren. Beträffande journalerna som lämnats från till åklag- aren och därefter vidare till tingsrätten hade sekre- tess enligt 7 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen överförts till tingsrätten enligt 9 kap. 17 §, 9 kap. 18 § och 12 kap. 1 § sekretess- lagen. Vad avser journalerna som läkaren lämnat till domstolarna fanns det dock inte förutsättning att förordna om sekretess. Någon primär sekretessregel för detta fall finns inte hos domstolarna. Någon överföringssekretess kunde det inte heller bli fråga om eftersom sekretess enligt sekretesslagen inte gällde för journalerna när de fanns hos läkaren. Det finns dessutom flera exempel från domstolarna på när adressuppgifter, som spärrmarkerats hos folkbokföringsmyndig- heten, inte fått sekretesskydd hos åklagarmyndigheten eller dom- stolen dit uppgifterna lämnats i samband med att åtal väckts. Ett annat exempel är en flicka i skolåldern i ett misshandelsmål som fotograferats naken av polisens tekniska rotel till styrkande av skadorna. När åtal väcktes upphörde förundersökningssekretessen och fotografierna stod utan sekretesskydd både hos polis- och åklagarmyndighet och hos domstolen. Hade fotona i stället tagits inom hälso- och sjukvården och vidarebefordrats därifrån till åklagaren hade förundersökningssekretessen bestått och med stöd av 12 kap. 1 § sekretesslagen överförts till domstolen. 6.4Våra överväganden och förslag 6.4.1Sekretesskyddet för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden bör förbättras Bedömning: Känsliga uppgifter om enskildas personliga förhål- landen bör ges ett bättre sekretesskydd hos samtliga myndigheter där de förekommer. Den rådande ordningen kan medföra att en uppgift som är sekre- tessbelagd i ett sammanhang helt saknar sekretesskydd i ett annat. I våra direktiv sägs detta motiveras av att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Det sägs att detta är en grundläggande princip som skall gälla även fortsättningsvis. Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda som det således i direktiven anges att den rådande ord- ningen skall bestå, påtalas det att den kan orsaka problem. Proble- men kan uppstå när det är fråga om en av lagstiftaren oförutsedd situation eller när någon till en myndighet lämnar in en uppgift som är mycket känslig, men irrelevant i sammanhanget. Enligt direktiven skall vi undersöka om en lösning är möjlig för situationer då det är uppenbart att sekretess bör råda, men en uttrycklig bestämmelse för det aktuella fallet saknas, som innebär att det blir möjligt att sekretessbelägga mycket känsliga uppgifter. Härvid skall enligt direktiven särskilt övervägas om olika sekretess- intressen bör behandlas på skilda sätt. I ett beslut från JO uppmärksammades frågan om sekretesskydd för känsliga uppgifter. Saken rörde en anmälan mot angående utlämnande av uppgifter om enskilda personer som lämnats i samband med att de sökt dispens från bestämmelserna i förordningen (1996:1294) om högkostnads- skydd vid köp av läkemedel m.m. De uppgifter det var fråga om rörde en patient som bytt kön. JO konstaterade att uppgiften var av det slag som omfattas av bestämmelsen i 7 kap. 1 § sekretess- lagen men att den bestämmelsen inte var direkt tillämplig utanför hälso- och sjukvårdsområdet och att det i förevarande fall saknades en bestämmelse som innebar att sekretessen överfördes till . I avsaknad av en sådan regel konstaterade JO att det inte kunde läggas departementet till last att uppgifterna hade blivit offentliga. JO hänvisade också till våra direktiv och menade att det ligger inom ramen för vårt uppdrag att ta upp denna frågeställning. Det kan konstateras att de övervägande fördelarna med att i huvudsak låta sekretessbehovet tillgodoses av de primärt gällande sekretessbestämmelserna är dels att det inte uppstår mer sekretess än vad som är nödvändigt, dels att det sällan råder någon tvek- samhet om hur långt sekretessen i olika fall sträcker sig. Nackdelen är att det kan uppstå luckor i sekretesskyddet som innebär att känsliga uppgifter lämnas ut till men för den enskilde. I sådant fall bör i och för sig huvudregeln vara att lagstiftaren ändrar i de primära sekretessreglerna. Någon möjlighet att i det enskilda fallet låta bli att lämna ut känsliga uppgifter finns dock inte, även om det står klart att utlämnandet orsakar den enskilde svåra men. Mot den bakgrunden anser vi att känsliga uppgifter om enskildas personliga Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda förhållanden bör ges ett bättre sekretesskydd hos samtliga myn- digheter där de förekommer. 6.4.2Det skall inte generellt bli tillåtet att sekretessbelägga känsliga uppgifter Bedömning: Vi anser inte att det generellt skall bli tillåtet för myn- digheterna att sekretessbelägga uppgifter som anses vara känsliga. Enligt direktiven skall vi undersöka om en möjlig lösning på de problem som konstaterats föreligga är att göra det möjligt att sekretessbelägga känsliga uppgifter som förekommer i fel sam- manhang trots att en sekretessbestämmelse saknas. Om detta vore tillåtet, t.ex. enligt en generell bestämmelse, så skulle det förhindra att myndigheter tvingas lämna ut uppgifter till skada för enskilda. Bestämmelsen skulle i enskilda fall täppa till de luckor i sekretesskyddet som efter hand visar sig föreligga. I 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen stadgas att begräsning av rätten att ta del av allmänna handlingar noga skall anges i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. En generell bestäm- melse om sekretess för känsliga uppgifter skulle, om bestämmelsen inte förses med begränsande rekvisit, svårligen kunna uppfylla dessa tryckfrihetsförordningens krav. Detta gäller oavsett hur vällovligt syftet med den generella bestämmelsen skulle vara.