sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen har därför ägnat betydande tid att utveckla tankegångarna runt detta, vilket beskrivs i kapitel 2. Utredningen kan också konstatera att den svenska modellen med internationellt sett små departement, många expertmyndigheter och en relativt omfattande självreglering inom det finansiella området, inte erbjuder någon enkel och tydlig kartbild över vem som ansvarar för vad. Utredningen har därför iklätt sig en pedagogisk uppgift att beskriva hur normgivning och tillsyn av de svenska finansiella marknaderna och dess aktörer ser ut . Detta beskrivs i kapitel 3. Utredningen anser att det är av största vikt att de ökade resurser som förutsätts ställas till FI:s förfogande också används rätt. Utredningen har därför, utan att vara uttryckligen anmodad till detta inom ramen för utredningsdirektiven, sett det angeläget att diskutera vägar att stärka myndighetens styrning, utveckla former för finansieringen, samt överväga metoder att utvärdera myndighetens verksamhet. Detta diskuteras i kapitlen 6 och 7. 1.3Utredningens sätt att arbeta Utredningen började sitt arbete . Sakkunniga och experter i utredningen har sammanträtt vid tio tillfällen. Utredningen har därutöver haft en referensgrupp bestående av företrädare för olika delar av den finansiella sektorn, däribland de branschorganisationer etc. som utredninge enligt utredningsdirektiven ska inhämta synpunkter från. Deltagarna har i det sammanhanget fått redogörelser för vilka frågor utredningen arbetat med, och vilka resonemang som förts. Referensgruppen har mötts vid fyra tillfällen. Vidare har utredningen haft löpande bilaterala kontakter dels med företrädare för , dels med ett stort antal befattningshavare i den finansiella sektorn i syfte att få information och för att få möjlighet att diskutera olika frågor. Delvis på grund av den relativt korta tid som stått utredningen till buds, men också på grund av att de internationella regelverk som kommer att utöva ett avgörande inflytande på den framtida inriktningen och resursbehoven i tillsynen i betydande grad ännu inte är definitivt fastlagda, har utredningen inte haft som mål att lägga fram detaljerade förslag om hur tillsynsarbetet på olika specificerade områden bör organiseras och bedrivas och vilka resurser som krävs för detta. Något sådant efterfrågas för övrigt inte heller i utredningsdirektiven. Istället har utredningen haft sitt fokus på att, utifrån en diskussion om den finansiella tillsynens grundläggande mål och uppgifter, identifiera de områden där FI har en naturlig uppgift att verka och på grundval av detta diskutera arbetsinriktning och resursbehov i mer övergripande termer. En mer detaljerad analys och resursbedömning kommer, enligt utredningens bedömning, sedan naturligt att ske inom ramen för FI:s löpande resursdialog med . Vissa frågor som definierats kommer enligt utredningens bedömning att kräva fortsatt utredning; det kan också nämnas att flera frågor som utredningen tangerat är föremål för särskilda, pågående utredningar, exempelvis inom och Utredningen om redovisning av internationella redovisningsstandarder.2 Vidare ska det noteras att det inte bara föreligger viss osäkerhet när det gäller den slutliga utformningen av de EU-direktiv etc. som närmast pekats ut i de direktiv utredningen fått. Det är också tydligt att detta är början snarare än slutet på en process av 2 Dir 2002:115, resp Dir 2002:106. harmonisering av regelverk och tillsyn inom EU, och som sannolikt kommer att beröra alla delar av det finansiella systemet. En diskussion om myndighetsuppgifter och resurser i ljuset av dessa förändringar måste alltså fortsätta under framöver. I det perspektivet är det enligt utredningens uppfattning än tydligare att en principiell diskussion om den finansiella tillsynens grundläggande mål och inriktning, av det slag som utredningen försökt föra, är en nödvändig förutsättning för att uppnå en långsiktigt rationell struktur när det gäller arbetsför- delning mellan olika offentliga organ, en väl avvägd prioritering av olika tillsynsuppgifter och en rimlig dimensionering av tillsyns- myndighetens resurser. Avslutningsvis kan nämnas att ett eventuellt svenskt inträde i EMU kan komma att ställa krav på ökade tillsynsinsatser för att bidra till ett bra förberedelsearbete i finanssektorn och till en övergång utan störningar för företag och konsumenter. Utred- ningen har inte analyserat dessa frågor, och har inte heller haft uppdraget att göra detta. Utredningen utgår från att de tillsyns- mässiga konsekvenserna av ett eventuellt EMU-inträde kommer att analyseras i annat sammanhang. Mot bakgrund av kommitteförordningens generella anvisningar 1998:1478, ska nämnas att utredningen försökt värdera och även lagt vissa förslag till finansiering av de utökade framtida till- synsåtagandena genom omprövning och omprioritering av befintlig verksamhet, och genom andra finansieringsformer. Redan här ska dock sägas att förslagen trots detta innebär krav på ökade anslag över statbudgeten. 2Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn 2.1Finansiella företag och andra företag De finansiella företagen producerar tjänster som är nödvändiga för att andra aktörer och företag i ekonomin ska kunna bedriva verksamhet på ett rationellt sätt. Det handlar om att i olika former förmedla finansiering från sparare till investerare, att hantera finansiell risk och att förmedla betalningar. I det perspektivet kan finansiell produktion ses som en del av ekonomins infrastruktur, jämförbar med kommunikationssystem och energiförsörjning. Att den finansiella produktionen fungerar på ett effektivt och säkert sätt är därför viktigt inte bara för dem som arbetar i branschen utan för alla. I grunden fungerar finansiella företag på samma sätt som andra företag; de utvecklar, producerar och säljer sina produkter i vinstsyfte och i konkurrens med andra producenter, inom och utom landet. De har självfallet också att bedriva sin verksamhet inom ramen för de lagar och regler som gäller för alla företag. Men till skillnad från nästa alla andra branscher i det privata näringslivet – sågverk, bilindustri, fastighetsbolag, datakonsulter för att nämna några – omgärdas finansiell verksamhet dessutom av särskild lagstiftning. Företagen måste också för det mesta ha statligt tillstånd för att bedriva verksamhet, och verksamheten övervakas löpande från samhällets sida. Varför finns det då en särskild lagstiftning för banker, men ingen särskild lagstiftning för sågverk? Varför finns det en finans- inspektion som bedriver tillsyn över finansföretagen, men ingen tillsynsmyndighet för VVS-konsulterna? Svaret är att finansiell verksamhet har vissa speciella egenskaper som gör att staten på olika sätt behöver träda in. I regeringens förordning (1996:596) med instruktion för sägs att: Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn 1 § är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. 2 § De övergripande målen för verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. I regeringens regleringsbrev återfinns liknande formuleringar: bidra till stabiliteten i det finansiella systemet genom tillsyn av finansiella företag, regelgivning och tillstånd, samt bidra till konsumentskyddet inom det finansiella systemet genom tillsyn av stabiliteten i enskilda finansiella institut, genom utarbetande och tillsyn av regler för institutens information och klagomåls- hantering samt genom behandling av klagomål av principiell karaktär Det finns med andra ord två huvudmotiv – systemstabilitet och konsumentskydd – till varför finansiell verksamhet är underkastad statlig tillsyn. Därmed är också sagt att dessa mål inte förväntas uppfyllas av sig själva, utan att det finns särdrag i finansiell verksamhet som leder till så kallade marknadsmisslyckanden av en art och omfattning att de motiverar särskilda statliga åtgärder. Marknadsmisslyckanden innebär samhällsekonomiska effekti- vitetsförluster, och om staten med olika åtgärder kan eliminera eller åtminstone begränsa omfattningen av marknadsmisslyckanden, kan man också säga att staten på ett övergripande plan bidragit till en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Ett finansiellt system som varken är stabilt eller erbjuder gott konsumentskydd kan inte uppfattas som effektivt. Å andra sidan kan ett system där stabi- liteten och konsumentskyddet skapas genom rigida och konkurrenshämmande regleringar ha svårt att uppnå rimliga krav på effektivitet, eftersom förnyelseförmågan och dynamiken hämmas. Följaktligen innefattar målen för tillsynen komplexa avvägningar. Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn En finansiell sektor som är välutvecklad och effektiv ger positiva spridningseffekter också för annan ekonomisk verksamhet. Omvänt utgör ett dåligt utvecklat finansiellt system en hämsko för den ekonomiska utvecklingen1. För att använda läroboks- formuleringar finns alltså starka inslag av så kallade externa effekter i verksamheten, effekter som kan vara positiva eller negativa. Det typiska problemet med positiva externa effekter är att enskilda företag inte alltid har tillräckliga ekonomiska motiv eller tillräcklig förmåga att själva utveckla och ta tillvara dessa; vetenskaplig grundforskning brukar nämnas som exempel. På det finansiella området kan det gälla uppbyggandet av gemensamma infra- strukturer för betalningsförmedling. finns behov av olika slags samhällsinsatser för att förlösa den typen av möjligheter och därmed förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten. Bland externa effekter som är negativa och oönskade är miljöstörningar det klassiska läroboksexemplet. När det gäller finansiell verksamhet finns här ett särskilt slag av negativ effekt, nämligen så kallade systemrisker. Innebörden är att effekterna av vissa tekniska eller finansiella störningar kan spridas på ett sätt som de enskilda aktörerna varken kan överblicka eller hantera, och som kan göra att viktiga delar av den finansiella verksamheten slås ut för . Och om detta händer blir konsevenserna snabbt kännbara för hela samhället. Denna problematik berör inte alla finansiella företag och alla typer av finansiella tjänster. I första hand är det bankerna – och i synnerhet de större bankerna – som kommer i fokus, främst beroende på deras roll i betalningsförmedlingen. handlar i grunden om överföringar mellan olika inlåningskonton, och om en bank inte kan uppfylla sina åtaganden härvidlag blir genomslaget brett, snabbt och dramatiskt. Bankernas roll för hushållens och företagens kreditförsörjning gör också att störningar snabbt kan få mycket kännbara samhällsekonomiska effekter. För andra finansiella företag som försäkringsbolag, fondbolag eller värdepappersbolag finns inte den här formen av stabilitets- 1 Se exempelvis betänkande (SOU 2000:11, särsk kap 3). Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn problematik.2 Däremot finns risker som indirekt kan påverka systemstabiliteten; exempelvis finns numera ofta olika slag av finansiella verksamheter i samma finansiella koncern, vilket gör att problem i en mindre stabilitetskritisk del av verksamheten kan smitta de funktioner som är viktiga ur systemsynpunkt. När det gäller försäkring kan dock noteras att det finns en potential för samhällsekonomiska störningar av annat slag. Bland annat finns en potential för efterfrågestörningar; genom att alltfler i allt högre grad är beroende av försäkringssektorn för sin pension, kan finansiella och förtroendemässiga problem i försäkringssektorn väntas få ett större genomslag på konsumentförtroendet och därmed på hushållens konsumtions- och sparbeslut. Komplexiteten hos många finansiella tjänster gör att konsumenten ofta har ett påtagligt informationsunderläge jämfört med produ- centen. Detta fenomen är inte unikt för det finansiella området, men flera faktorer gör att det här får en speciell dimension: finansiella tjänster som sparande och försäkring innebär ofta, och till skillnad från nästan alla andra varor och tjänster, ett engagemang med leverans långt fram i tiden och dessutom ofta med stor, ibland avgörande, ekonomisk betydelse för den enskilde konsumenten. Värdet av en sådan leverans är vidare beroende av producentens beteende och kompetens över en följd av år. Till detta kan läggas att många finansiella tjänster tas i anspråk bara ett fåtal gånger i den enskildes liv, vilket gör att konsumenten har svårt att bygga upp en egen, erfarenhetsgrundad kompetens. Konsu- mentens svaga ställning accentueras dessutom av de inlåsnings- effekter som bl.a. nuvarande skatteregler genererar på sparande- marknaden. Detta gör att konsumentens möjlighet att rösta med fötterna på det sätt som kan göras på flertalet andra marknader är mer begränsad. Konsumentskydd är ett begrepp som kan ges ganska skiftande innebörd. Det kan handla om att ställa upp krav på generella regler och policies för företagens uppträdande mot kunderna, det kan också handla om att bistå enskilda konsumenter i tvister med företag, utfärda olika former av köpråd och så vidare. 2 En diskussion kring riskbilden på försäkringsområdet återfinns i Försäkringsrörelse i förändring SOU 1995:7 Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn utläsas av det uppdrag regeringen formulerat ligger Finans- inspektionens uppgift på det förstnämnda området. 2.2.3Sammanfallande och motstridiga mål Risken för bankfallissemang där den enskilde småspararen riskerade att se sina tillgångar gå upp i rök och nödvändigheten att motverka risken för detta var ett centralt motiv för den reglering av bankväsendet som kom till stånd i takt med att banktjänster började utnyttjas av en bredare allmänhet och det tidiga . Konsumentskyddsmotivet har med andra ord gamla anor. Men från statens och lagstiftarens horisont var det inte bara en fråga om empati med potentiellt drabbade småsparare – det fanns också tydliga statsfinansiella motiv för att förhindra förlopp som kunde framtvinga omfattande statliga insatser för att rädda stora grupper av människor från ruin. En reglering fyllde då det dubbla syftet att kontrollera verksamheten och att underbygga ett allmänt förtroende, vilket i sig var – och är – en stabiliserande faktor3. Redan tidigt fanns förmodligen också en insikt om risken för att störningar kunde spridas och åstadkomma skadeverkningar i andra delar av näringslivet. Således fanns då liksom nu flera goda motiv att skydda de enskilda medborgarnas kapitalvärden genom att så långt möjligt säkerställa att institut som gör denna typ av åtaganden – främst banker och försäkringsbolag – kan leva upp till dessa. Därmed är stabiliteten i de enskilda instituten ett centralt mål för tillsynen, dels för att förhindra att företagsspecifika problem fortplantas till systemstabilitetsproblem, dels för att skydda konsumenternas- /insättarnas tillgångar, och därmed också förebygga s.k. bail-out- situationer, där staten kan tvingas ingripa med skattemedel för att stöjda finansinstitut. Med andra ord ger åtgärder som främjar konsumentskyddsmålet ofta också en positiv effekt på systemstabilitetsmålet. Åtgärder som skyddar konsumenterna kan, som nämnts, öka konsu- menternas förtroende och tillförsikt och kan på så sätt också 3 En svensk incident belyser med vilket allvar man såg på betydelsen av allmänhetens förtroende: omtalar i sina memoarer att det uppstod tendenser till stormanlöpning på Enskilda Bankens lucka. Detta föranledde kungen att under viss ostentation besöka banken för att sätta in pengar i sitt eget namn. Detta hade genast åsyftad verkan, kunde konstatera vid skrivbordet . Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn fungera systemstabiliserande, och omvänt är ett stabilt system också ett grundläggande konsumentintresse. Men åtgärder som främjar stabiliteten kan också få en utformning som är negativ från konsumentsynpunkt, och vice versa. Om stabilitet innebär hård reglering, svag konkurrens, låg effektivitet och höga kostnader är detta till förfång för konsumenterna och för den samhällsekonomiska effektiviteten. I ett kortsiktigt perspektiv kan exempelvis en förbättring av stabilitetsegenskaperna i det finansiella systemet ofta vara liktydigt med en förbättring av marginaler och lönsamhet, vilket kunderna då får känna av exempelvis i form av högre utlåningsräntor och avgifter. Omvänt kan hård konkurrens om lånekunderna, låga räntemarginaler och en generös kreditprövning i bankerna vara positivt för konsumenten i egenskap av låntagare, men riskabelt ur stabilitetssynpunkt. Med andra ord finns avvägningsproblem. En ytterligare komplikation och avvägningsproblematik i samband med olika statliga engagemang för att säkra stabilitet och för att skydda konsumenterna är att det kan innebära att både konsumenter och finansföretag, mer eller mindre välgrundat, förlitar sig på att staten i någon mening står som garant för de finansiella tjänsternas kvalitet och att staten i en eller annan form ska hålla dem skadeslösa om något negativt händer. Detta kan i sin tur leda till s.k. moral hazard, med innebörden att man, i förlitan på att någon annan vid behov kratsar kastanjerna ur elden, tar större risker än vad man annars skulle göra. När det gäller de två huvudmålen systemstabilitet och konsumentskydd/informationseffektivitet finns också en skillnad i karaktär dem emellan. Som nämnts finns egenskaper i den finansiella produktionen och hos de finansiella produkterna som gör att insatser för att främja konsumentskyddet väger tyngre här än i många andra sammanhang. Men att säkerställa ett gott konsumentskydd och god informationsspridning är en viktig samhällsuppgift också på andra områden än på det finansiella – här handlar det alltså om en gradskillnad snarare än en artskillnad. Det unika för finanssektorn och därmed huvudskälet till att den särbehandlas i lagstiftningen och görs till föremål för tillsyn, är alltså systemriskaspekterna – någon liknande problematik är svår att återfinna i någon annan sektor i samhället och måste därför principiellt ses som den finansiella tillsynens viktigaste uppgift. Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn Finansiell tillsyn handlar alltså väsentligen om att i nämnda syften övervaka och påverka enskilda finansiella företag. Även om den väsentligaste delen av stabilitetsmålet består i att säkra stabiliteten i det finansiella systemet är det viktigt att inse att systemhotande förlopp inte uppstår genom någon form av jungfrufödsel – vad som i realiteten utlöser en systemkris är att finansiella eller operativa problem uppstår i ett eller flera identifierbara företag, och att dessa problem sedan sprids till andra aktörer. Att följa de enskilda finansiella företagen när det gäller organisation, kapitalstyrka och riskhantering är därför tillsynens kärna, både vad avser system- stabilitet och konsumentskydd – det hävdvunna engelska begreppet för detta är supervision; på svenska skulle termen stabilitetstillsyn kunna användas. Men finansiell tillsyn har också en annan dimension som fått allt större roll: att främja (i vid mening) väl fungerande och väl genomlysta finansiella marknader. Marknads- misslyckandena, som på detta område är mindre klart belagda och analyserade, rör bl.a. marknadernas i vissa avseenden bristande förmåga vad gäller att upprätthålla en god informationskvalitet och informationsspridning. Insatserna sträcker sig här över ett brett spektrum, från att se till att enskilda småsparare inte vilseleds eller bedras av oseriösa aktörer till att förhindra missbruk av insiderinformation och försök till marknadsmanipulationer. Målet för insatserna är att tillförsäkra alla aktörer en i någon mening rättvis tillgång till relevant information, och att beivra arrangemang och beteenden på marknaderna som systematiskt kan missgynna vissa aktörer. Noterbart är att skyddsintressena i vissa avseenden sträcker sig längre än till traditionellt konsumentskydd, i meningen skydd av mindre aktörer. Olovlig insiderhandel drabbar exempelvis snarare professionella aktörer som bygger sitt agerande på analys av tillgänglig information än traditionella småsparare, som i många fall ändå befinner sig i ett kunskaps- och informationsmässigt under- läge. Genom att det därigenom kan påverka hur den professionella handeln fungerar gör detta att insiderproblem kan få negativa återverkningar på marknadernas funktionssätt och effektivitet som går långt utöver att småsparare känner sig lurade och lämnar marknaden. Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn Detta tillsynsområde – som på engelska brukar benämnas market conduct supervision, på svenska marknadstillsyn – har således en koppling till konsumentskyddsmotivet, liksom till över- gripande effektivitetsmål i termer av bättre transparens och bättre prisbildning på kapitalmarknaden. Ett försök att strukturera mål och verksamhetsgrenar i tillsynen skulle kunna göras enligt nedanstående. För att konkretisera har också angetts några exempel på tillsynsaktiviteter inom respektive område. Skydd av betalnings- och Klarlägga och bedöma finan- Övervaka att företagen kan siella och operativa risker som kan drabba systemet som helhet, och att övervaka hante- ringen av sådana risker Övervaka utformning och funk- tion i system för handel, clearing som är till mindre kunders- Under de senaste 10–15 åren har det skett en snabb och accelererande förändring av den finansiella produktionen. En hårt reglerad och utpräglat nationell marknad har avreglerats och internationaliserats, produktutbudet har breddats och fördjupats och tekniken för att producera och distribuera produkterna har förändrats dramatiskt. På vissa delmarknader – värdepappers- marknaden kanske i synnerhet – har även kundkretsen genomgått en metamorfos: från att ha varit en verksamhet som direkt berört Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn en mycket begränsad krets av i huvudsak professionella aktörer har dessa finansiella tjänster och instrument blivit massprodukter. Det finns inget som tyder på att den processen kommer att avstanna, snarare tvärtom. Detta ställer bland annat nya krav på regelverk och tillsyn. De risker för såväl systemstabiliteten som för konsumenten och marknadernas funktionsduglighet som finns i finansiell verksamhet förändras av den snabba struktur- utvecklingen. Vissa slag av risker kan hanteras bättre genom teknikutveckling och internationalisering, som andra risker kvarstår eller i vissa fall växer, åtminstone i så måtto att de blir mindre överskådliga genom ökad teknisk och juridisk komplexitet. Ett uttryck för detta är att de så kallade operativa riskerna blir alltmer betydelsefulla. har följaktligen aktiviteten varit stor och utvecklingstakten hög inom tillsynens båda huvudgrenar, stabilitetstillsyn och marknadstillsyn. Vad som för de allra flesta dittills framstått som en avlägsen och högst teoretisk möjlighet – en allmän bankkollaps – blev plötsligt ett konkret hot. Även om inte finanskrisen enbart eller ens huvudsakligen kan förklaras med felinriktad eller allmänt bristfällig tillsyn, satte den strålkastarljus på efter- släpningen i utvecklingen av regelverk, analys och tillsynsmetodik relativt de stora och snabba förändringarna på marknaderna. Liknande erfarenheter gjordes också i andra länder, låt vara att finanskrisen blev mer djupgående i än på de flesta andra håll. Även andra institutioner än tillsynsmyndigheterna – inte minst centralbankerna – ökade markant sin aktivitet kring frågor med koppling till finansiell stabilitet, i detta fall med fokus på betalnings- och transaktionssystemens uppbyggnad och stabilitets- egenskaper. Beträffande stabilitetstillsynen kan sägas att erfarenheterna, inte minst i , av den stabilitetskris som genomleds , tillsammans med den allmänna teknikutveckling och globalisering som skett på de finansiella marknaderna, satt ett starkt fokus på vikten av att överblicka, begränsa och hantera risker som kan få en systemhotande karaktär. Detta utgör en allt större utmaning både intellektuellt och praktiskt.