sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Den föreslagna begränsningsregeln tar just sikte på att begränsa de energiintensiva företagens kostnader för energi till en rimlig och gentemot omvärlden konkurrenskraftig nivå. Den naturliga lös- ningen kan då synas vara att beakta elcertifikatkostnaden inom ramen för energibeskattningssystemet, och låta företagen tillgodo- göra sig sina kostnader för elcertifikat vid tillämpning av begräns- ningsregeln, dvs. att kostnaderna för elcertifikat i detta hänseende jämställs med koldioxidskatten på bränslen (och energiskatten på el). För företagens del torde det vara av mindre betydelse om pålagorna i sig benämns koldioxidskatt eller kostnader för elcertifikat. I båda fallen är det kostnader som belastar verksamhe- ten. Införandet av en sådan lösning skulle rent lagtekniskt inte innebära några större svårigheter. Det är dock svårt att inom ramen för kommitténs arbete överblicka om denna lösning medför kom- plikationer på andra plan. Det kan t.ex. inte uteslutas att en återbetalning av certifikatkostnader skulle kunna utgöra statsstöd. Den alternativa lösning som kommittén vill förorda är att sektor- undantagen, genom en förändring i lagen om elcertifikat, ersätts med regeln om att alla företag som uppfyller ettdera av de två kriterierna på energiintensitet i energibeskattningsdirektivet undantas från kvot- plikten. Eftersom , av , har fått ett tids- begränsat godkännande för de i propositionen föreslagna undan- tagen erbjuder kommitténs förslag en långsiktig lösning. Förslaget bör genomföras senast i samband med att tidsgränsen för tillstån- det löper ut. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Kommitténs bedömning: Det nedsättningssystem kommittén föreslår (begränsningsregeln) görs inte beroende av långsiktiga avtal. Kommittén föreslår således inte ett system där begränsningsregeln förutsätter avtal mellan staten och enskilda företag. Detta utesluter inte att långsiktiga avtal kan komma att bli ett mycket viktigt instrument, bland annat när minimiskattesatser, till följd av det kommande energibeskatt- ningsdirektivet, införs på företagens elförbrukning. Inom bedrivs ett arbete kring utformning av s.k. långsiktiga avtal (se avsnitt 2.6.1). I korthet innebär konstruk- tionen att företag föreslås åta sig att införa energiledningssystem samt att genomföra effektiviseringsåtgärder. Som statens mot- prestation föreslås i första hand att lättnader i energiskatterna skall erbjudas. I likhet med vad som ovan anförts kring elcertifikat- handel är kommitténs avsikt dock att reglerna för näringslivets energibeskattning skall vara självständiga och kunna tillämpas utan stöd av andra regelverk. Såsom förslaget kring långsiktiga avtal utformats innebär det att det blir fråga om statsstöd om energiskattelättnader ges vissa utvalda sektorer. Sådant stöd kan dock godkännas med stöd av miljöriktlinjer (se avsnitt 12.6.4). Oavsett att möjligheterna att få sådant stöd godkänt kan bedömas som goda, medför ett införande av en sådan förutsättning i energibeskattningssystemet att fortsatt har en energibeskattning som är beroende av tidsbegränsade beslut. Detta står i stark kontrast till kommitténs önskan att införa stabila, långsiktiga och transparenta regler för näringslivets energibeskattning. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att begränsningsregelns tillämpning inte görs beroende av att berörda företag ingått långsiktiga avtal. Statens motpre- station bör således inte utgöras av en i systemet inbyggd skattelättnad. Däremot kan arbetet med långsiktiga avtal visa sig vara av mycket stort värde när en positiv elskatt införs på EU-nivå. Från det pågående direktivarbetet har bland annat framkommit att långsiktiga avtal kan vara en framkomlig väg för att underskrida den tänkta minimiskattesatsen på el. Med tanke på det svenska näringslivets elintensitet kan således långsiktiga avtal komma att få mycket stor betydelse. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Den praktiska utformningen av ett system med långsiktiga avtal och skattenedsättning För att få en självständig och transparent hantering av eventuella nedsättningar med stöd av långsiktiga avtal bör en eventuell fram- tida lagreglering utformas vid sidan av lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE. Som jämförelse kan nämnas det danska systemet där en särskild lag, Lov om statstilskud till daekning af udgifter til kuldioxidafgift i visse verksamheter med et stort energiforbrug, jf. 846 af 17. hanterar de aktuella skattenedsättningarna, vid sidan av de författningar som reglerar själva energibeskattningen. Såväl praktiska skäl som systemskäl talar för att en svensk reglering bör utformas på ett liknande sätt. Ett system med långsiktiga avtal får sannolikt en utformning som innebär att det blir fråga om ett statsstödssystem (om t.ex. ett antal sektorer utpekas). Ett sådant system måste prövas av EG- kommissionen. Genom att lägga dessa regler utanför LSE håller man i möjligaste mån LSE fri från statsstödsregleringar, vilket i sammanhanget måste anses vara av stort värde och bidrar till målsättningen att bibehålla ett långsiktigt hållbart energibeskatt- ningssystem för näringslivet. Genom att hålla nedsättningssyste- met utanför LSE torde detta också kunna ges en mer flexibel utformning, än om det skall passas in i LSE:s komplexa struktur. Eventuella förändringar och anpassningar kan då göras utan att lagstiftaren behöver gå in i LSE. Kommitténs slutsats är således att en lag om långsiktiga avtal, i kombination med återbetalning av energi- och koldioxidskatt, bör införas i en egen författning. Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag till energibe- skattningssystem för näringslivet är företagsbaserat till skillnad mot direktivförslaget om ett system för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom gemenskapen vilket är anläggnings- baserat. Denna skillnad torde dock inte behöva innebära att någon vidare anpassning behöver föreslås från kommitténs sida. Tvärtom synes ett utsläppshandelssystem kunna fungera väl inom ramen för kommitténs modell. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Kommittén har utformat sitt förslag på ett sådant sätt att de mest energiintensiva företagen kan få skattenedsättning med stöd av en begränsningsregel. Begränsningsregeln är helt objektiv till sin utformning och pekar inte ut några särskilda branscher eller före- tag. Syftet bakom regeln är att av konkurrensskäl lindra verkning- arna av de förhållandevis höga koldioxidskattenivåerna i . Det förslag till direktiv om ett system för handel med utsläpps- rätter av växthusgaser inom gemenskapen, som föreslås träda i kraft , omfattar i stället ett antal branscher, i huvudsak energiintensiv industri samt större anläggningar för kraft- och värmeproduktion. Direktivförslaget innebär att utsläppsrätter kommer att allokeras till de anläggningar som omfattas av handels- systemet enligt en allokeringsplan som upprättas av varje medlems- land. Anläggningarna får sedan köpa och sälja utsläppsrätter sinsemellan. Förutsättningarna för den svenska tilldelningen stude- ras närmare av FlexMex2-delegationen som kommer att lämna ett principförslag till allokeringsplan . Det är FlexMex2-delegationens uppgift att bedöma om de anläggningar som ingår i handelssystemet också fortsättningsvis skall omfattas av koldioxidskatt, eller om de skall undantas från denna beskattning. Det får därvid ankomma på FlexMex2-delega- tionen att precisera den exakta avgränsningen av de anläggningar som ingår i handeln, från övriga delar av de företag som ingår i handelssystemet. Systemet för handel med utsläppsrätter kommer alltså att vara ett anläggningsbaserat system, medan kommitténs modell är företagsbaserad. Detta innebär att energikostnad och försäljnings- värde för anläggningar som ingår i utsläppshandeln borträknas från företaget, exempelvis vid tillämpning av begränsningsregeln. Nettoföretagen, dvs. bruttoföretagen minus de anläggningar som ingår i handeln, behandlas enligt de regler som gäller i kom- mitténs system. Om de anläggningar som ingår i handelssystemet också undantas från koldioxidbeskattning kan detta förmodas medföra att dessa företag, sedan de energiintensiva anläggningarna lyfts ur, inte längre kommer ifråga för begränsningsregeln. Energi- intensiva bruttoföretag förvandlas till mindre energiintensiva nettoföretag om koldioxidskatten bortfaller från de energiinten- siva anläggningarna. I extremfallet består nettoföretaget av huvud- kontoret när alla produktionsanläggningarna ingår i handels- systemet. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Kommittén, som tagit del av arbetet inom delegationen, ser inget problem med att förena ett system för handel med utsläppsrätter med den modell som föreslås för den framtida energibeskattningen. I arbetet har kommittén, förutom den generella näringslivsmodellen (1) mera grundligt övervägt, och analyserat näringslivseffekterna av, fyra alternativa modeller (och vissa varianter av dessa): En skatteväxlingsmodell, hushållsmodellen (2), med samma skattesatser för hushåll och näringsliv och en begränsningsregel av samma typ som i den generella näringslivsmodellen. En alternativ näringslivsmodell, fullfinansieringsmodellen (3), med full finansiering inom näringslivet genom punktskatter på energi proportionella mot hushållsskatterna (3a), fastställda så att skattehöjningarna i industrin täcker skattebortfallet i servicesektorn. En annan variant på denna modell (3b) är en koldioxidskatt på hushållsnivå och en jämfört med hushålls- nivån reducerad elskatt. En andra alternativ fullfinansierad näringslivsmodell, tröskel- modellen (4), med en lägre nivå för energiintensiva företag och en högre normalnivå för övriga företag. En modifierad tröskelmodell, den icke-linjära modellen (5), med mjuk övergång från den högre till den lägre skattenivån via en icke-linjär begränsningsregel. Jämfört med de tre exempel på alternativa avgränsningar som anges i direktiven till denna kommitté svarar hushållsmodellen mot alternativet ingen generell nedsättning alls medges och tröskelmodel- len mot alternativet området för generell nedsättning avgränsas på ett snävare sätt än . I modellerna (1)–(3) de enhetliga modellerna tillämpas, vid modelljämförelsen, enhetliga skattesatser i hela näringslivet. Beho- vet av skattelättnader i vissa företag tillgodoses genom en (linjär) begränsningsregel som sätter ett tak på skatteuttaget. I den fjärde modellen tröskelmodellen tillämpas två nivåer, dels en högre normalnivå, dels en lägre nivå som endast gäller för energiintensiva företag (dvs. företag för vilka energikostnaderna överstiger en viss Principiella överväganden och sammanfattande förslag andel av försäljningsvärdet, alternativt att energiskatternas andel av förädlingsvärdet överstiger en viss nivå). I den femte modellen införs en gradvis övergång mellan de olika nivåerna så att energi- kostnaderna inklusive skatt, som andel av försäljningsvärdet, alltid är monotont stigande, medan energiskatterna som andel av försälj- ningsvärdet först är stigande upp till den högre nivån och sedan fallande ned till den lägre nivån där de planar ut. De alternativa modellerna (2)–(5) är så konstruerade att de auto- matiskt uppfyller kravet på självfinansiering genom omfördelning av energiskattebördan från tjänstesektorerna till jordbruk och industri. Hushållsmodellen skapar dessutom budgetutrymme för skatteväxling. Begränsningsregeln får olika konsekvenser i de övervägda model- lerna. Formellt sett är det är det bara ifråga om skattenivån som de enhetliga modellerna med linjär begränsningsregel skiljer sig åt. Skattenivån har emellertid stor betydelse för systemets funktion, främst genom samspelet med begränsningsregeln. Allmänt gäller att en högre skattenivå medför att fler företag berörs av begränsningsregeln. Valet av begränsningsregel i de alter- modellerna är mera komplicerat än i näringslivsmodellen. Orsaken till detta är att en så stor andel av företagen i dessa modeller kommer in under begränsningsregeln. För de företag som kommer i åtnjutande av begränsningsregeln förlorar skatten på energi sin karaktär av styrande skatt och förvandlas till en extra bolagsskatt motsvarande en viss procent av produktionsvärdet. Till skillnad från den egentliga bolagsskatten utmärker sig denna extra bolagsskatt genom att den inte är relaterad till företagets lönsamhet utan till dess produktionskostnader. Inte något land i världen torde ha en bolagsskatt baserad på företagens produktionsvärde. Beskatt- ningen, baseras generellt på förädlingsvärdet, dels genom bolags- skatt på företagsvinst, dels genom löneskatter. De samhällsekonomiska kostnaderna av att ha en bolagsskatt på produktionsvärdet kan kanske accepteras om endast ett fåtal före- tag är berörda men knappast om en avsevärd andel av näringslivet omfattas. Det senare visar sig vara fallet i de fullfinansierade model- lerna, (2) och (3), med linjär begränsningsregel. Om någon av dessa modeller skulle genomföras förvandlas energibeskattningen för en avsevärd del av näringslivet till en extra bolagsskatt på en viss pro- cent av produktionsvärdet. Det är uppenbart att, med en bolags- skatt som utgår oberoende av företagens vinst, de samhällsekono- miska kostnaderna för energibeskattningen blir mycket höga. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Dessa höga kostnader utgör ett starkt argument för att i modeller- na välja en begränsningsregel baserad på förädlingsvärde. Innebörden av detta är att energiskatten för en avsevärd del av näringslivet då kommer att utgöras av en kombinerad extra vinst- och löneskatt motsvarande en viss procent av förädlingsvärdet. De av begränsningsregeln skyddade företagen får dock då en kraftig relativprisvridning i form av sänkta energipriser och högre löne- kostnader, eftersom en stor del av energianvändningen inte beskat- tas på marginalen. Detta är effekter rakt motsatta de som efter- strävas genom grön skatteväxling. I modelljämförelserna har kommittén dock utnyttjat en begräns- ningsregel baserad på försäljningsvärdet men på nivån i modellerna (2) och (3), vilket för dessa modeller är en mera rimlig nivå än den lägre nivå som valts för näringslivsmodellen. Även med denna högre nivå kommer en högst avsevärd andel av näringslivets energianvändning att få noll i marginalskatt på energi i dessa båda modeller. Huvudpoängen med tröskelmodellen och den icke-linjära modellen är att marginalskatten aldrig blir noll. Företagen får alltid betala en viss skatt på den marginella energianvändningen. (Dock gäller under övergångsfasen att marginalskatten blir negativ i den icke-linjära modellen, men energikostnaden som andel av produk- tionsvärdet stiger monotont även i denna fas.) I de enhetliga modellerna uppstår inga eller små (pga. minimi- skatterna) marginaleffekter. I tröskelmodellen kan besvärande marginaleffekter uppstå. I denna kan det nämligen uppstå starka incitament att öka energianvändningen så att gränsvärdet uppnås. Eftersom marginaleffekterna i denna modell kan bli mycket stora kan det krävas särskilda tröghetsregler så att företag som befinner sig nära gränsen inte riskerar att åka in och ut ur nedsättningsområdet med stora skillnader i skattebelastning mellan åren som följd. Poängen med den icke-linjära modellen är just att eliminera dessa marginaleffekter. Hushållsmodellen har samma grundstruktur som den generella näringslivsmodellen. Den utgår emellertid från att alla skatter på energi är miljöskatter, dvs. någon distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter görs inte. Detta innebär samma skatt på alla sam- Principiella överväganden och sammanfattande förslag hällssektorer med utgångspunkt i de nivåer på energiskatt och kol- dioxidskatt för fossila bränslen samt skatt på el som gäller för hushåll, myndigheter och tjänsteföretag . Modellen skulle kunna ses som del i kommande steg i en grön skatteväxling där de nuvarande undantagen eller nedsättningarna för tillverknings- industrin, jord- och skogsbruket m.m. tas bort. Konkurrenskraften hos energiintensiva företag skyddas även i denna modell genom en begränsningsregel och möjlighet till ytter- ligare undantag genom frivilliga avtal. Utgångspunkten skall vara att energiintensiva företag får kostnader i ungefär samma storleks- ordning som , vilket i praktiken visar sig omöjligt att uppfylla; se avsnitt 3.3.3. Principerna för energiomvandlingssektorns beskattning antas här oförändrade jämfört med dagsläget, dvs. ett återställande sker till de regler som gäller av en eventuellt för- ändrad kraftvärmebeskattning . Eftersom finansieringen i denna modell är mer än budgetneutral antas här att intäkterna från den höjda beskattningen växlas mot en sänkning av löneskatterna, genom en sänkning av den allmänna löneavgiften. En del av de potentiella intäkterna skulle kunna utnyttjas för långsiktiga avtal. Denna modell har en enhetlig skattenivå för hela näringslivet, fast- ställd så att skattehöjningarna i industrin täcker bortfallet i service- sektorn. (Principerna för energiomvandlingssektorns beskattning antas också här oförändrade jämfört med dagsläget.) En möjlighet (3a) att åstadkomma budgetneutralitet är att skattesatserna i service- och industrisektorn sätts till en viss (proportionell) andel av hushållsnivån, som gör modellen fullt finansierad inom näringslivet. Denna andel uppgår med nu gällande hushållsskatte- satser till . En annan möjlighet (3b) är att skatteintäkt- erna i första hand tas in genom en höjning av koldioxidskatten (CO2-tung) till av hushållsnivån. Därefter höjs energiskatten på el så att de ökade skatteintäkterna balanserar skattebortfallet och gör modellen fullt finansierad. I båda varian- terna har begränsningsregeln avgörande betydelse för utfallet, vil- ket innebär att en stor andel av energianvändningen får marginal- skatt noll på energi; se avsnitt 3.7. Principiella överväganden och sammanfattande förslag I princip innebär den alternativa modellen att nuvarande system med två nivåer i näringslivet bibehålls, men med den skillnaden att någon gräns mellan tjänstesektor och övrigt näringsliv inte längre existerar, dvs. även de energiintensiva tjänsteföretagen inkluderas i modellen. Den stora fördelen med denna modell är att den är neutral ur finansieringssynpunkt. Den har dock bety- dande nackdelar. Nuvarande system med fiskala skatter på insats- varor behålls och utvidgas till att gälla i större delen av näringslivet. Därmed kvarstår dessa skatters snedvridande effekter på resursan- vändningen. Den leder också till kraftigt höjd skatt för de flesta industriföretag och jordbruk m.fl. Kommittén har också analyserat en alternativ näringslivsmodell som, liksom den generella modellen, innebär att nuvarande gräns- dragning mellan industri och övrigt näringsliv slopas. I stället tillämpas en reducerad skattesats i ett snävare avgränsat område än det som gäller med nuvarande regler. Det nedsatta området mot- svaras i denna modell av energiintensiva företag definierade i enlig- het med de kriterier som återfinns i energibeskattningsdirektivet (3/0,5-procentskriteriet). Denna modell kan utformas på ett obe- gränsat antal olika sätt beroende på val av nivåer. De företag vars energikostnad eller energiskatt överstiger ett visst tröskelvärde (i enlighet med energibeskattningsdirektivet) hamnar på en lägre nivå. Den lägre nivån tillämpas på hela energian- vändningen i dessa företag. Med procentsatserna (av hushållsnivån) blir modellen fullt finansierad inom näringslivet med 3-procentskriteriet som grund för nedsättning, och med procentnivåerna med 0,5- procentskriteriet. Modellen har en positiv marginalskatt på all energianvändning, men på en låg nivå för de branscher som över- stiger tröskelvärdet. Det ligger i modellens natur att marginaleffekterna blir mycket stora varför det kan krävas särskilda tröghetsregler, så att företag som befinner sig nära gränsen inte riskerar att åka in och ut ur ned- sättningsområdet med stora skillnader i skattebelastning mellan åren som följd. Dessutom visar det sig kunna bli lönsamt att slösa med energi för att komma över gränsen och då få betala den lägre skatten på all energiförbrukning. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Tröskelmodellen kan modifieras på olika sätt så att en mjukare övergång, från en skattenivå till en annan, erhålls. Poängen är att få till en mjuk övergång mellan de olika energiskattenivåerna, så att företagets totala energikostnad aldrig kan minska med en ökad energiförbrukning. Detta kan åstadkommas genom att nivån på den lägre energiskatten för energiintensiva företag inte inträder ome- delbart när gränsen för energiintensivitet uppnås, utan att energi- skatten över denna gräns sänks successivt mot den lägre nivån över ett visst intervall. Detta kan ske antingen trappstegsvis eller konti- nuerligt genom tillämpningen av en matematisk formel. Det senare är fallet i den icke-linjära modellen Tabell 3.15 illustrerar hur deklarationsblanketten för reduktion av energiskatt skulle kunna se ut för det fall 3-procentskriteriet utnyttjas som definition på energiintensitet. Exempel på hur uttag av energiskatt i en icke-linjär modell kan beräknas Energikostnader, exklusive skatt, kr Erlagd energiskatt (hushållsnivån), kr Skattereduktion 1, kr 0,5 * rad 3 Energiskatt att betala (näringslivsnivån), kr rad 3 - rad 4 Total energikostnad inklusive skatt, kr rad 2 + rad 5 Energikostnad i procent av produktionsvärde rad 6/rad 1 - Andel energikostnad i förhållande till produktionsvärde, i procent, som måste uppfyllas för att definieras som ett Överstigande energikostnad i procent av produktionsvärde (minst 0) rad 7 – rad 8 Skattereduktion 2 i procent (max ) 0,4 * rad 9 Skattereduktion 2, kr Rad 10 * rad 5 Total skattereduktion, kr Räkneexemplet avser ett tänkt fall där samtliga energiskatter i näringslivsnivån är av skatterna i hushållsnivån. Vidare antas att den reducerade näringslivsnivån för energiintensiva före- tag är av näringslivsnivån (av hushålls- nivån). Exemplet bygger på att ett energiintensivt företag definieras SOU 2003:38 Principiella överväganden och sammanfattande förslag enligt regeln att energikostnad inklusive skatt utgör av företagets produktionsvärde. (Om även fallet med skatt överstigande av förädlingsvärdet skall täckas in behövs ytterligare rader.) Formeln för övergång från den högre skattenivån till den lägre framgår av rad 10. I fulltext har den följande utformning: Den reducerade skattenivån i procent av normalskattenivån i näringslivet (i exemplet ) multiplicerad med en (i tabellen 2) ger totalt en faktor 0,4 i exemplet multiplicerad med den överstigande energikostnadsnivån (i procent av produktions- värdet) utöver gränsen för energiintensivt, (i exemplet ). Formeln har som syfte att successivt anpassa skattereduktionen ner till den lägre skattenivån för energiintensiva företag på ett sätt så att det inte uppstår oönskade tröskeleffekter. De olika delarna av formeln fungerar på följande sätt: Ju högre den reducerade skattenivån är i procent av normal- skattenivån i näringslivet desto snabbare reduceras skatten ner till den lägre skattenivån. Den insatta konstanten bestämmer också hur snabbt den lägre nivån nås. Ju mer energiintensivt företaget är (ju högre den överstigande energikostnadsnivån är) desto störreblir skattereduktionen i procent. En tröskelmodell med mjuk övergång, dvs. den icke-linjära modellen, illustreras i figur 3.1. Illustration av icke-linjär modell (tröskelmodell med mjuk övergång) Skatt som andel av Energikostnad exkl. skatt i procent av produktionsvärde Principiella överväganden och sammanfattande förslag När kvoten mellan energikostnad (inklusive skatt) och produk- tionsvärde passerar 3-procentsnivån träder den icke-linjära begräns- ningsregeln in, men energikostnaden stiger monotont även om ökningstakten är långsammare i det intervall där skattesatsen redu- ceras. Energiskatten som andel av produktionsvärdet faller succes- sivt ned till nivån av näringslivsskatten (av hushållskatten), dvs.