sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är inte ovanligt att en offentlig tjänst har både individuell och kollektiv karaktär – samhällsåtagandet att säkerställa rent vatten är till nytta för var och en som fungerande VA- system förhindrar de återkommande epidemier och annan ohälsa som var en ofrånkomlig del i vardagen . En del offentliga tjänster innebär ett visst mått av tvång. Dit hör skolplikten i . Andra situationer där den offentliga insatsen är förenad med tvång är tvångsvård av barn och unga, av missbrukare och av psykiskt sjuka samt kriminalvård. En annan typ av brukarsituation är när medborgaren kommer i kontakt med stat och kommun i myndighetsutövningen. Det kan exempelvis gälla tillståndsprövning eller frågor om tillsyn. Som privatperson eller näringsidkare söker man exempelvis bygglov eller visst tillstånd i samband med att man startar en affärsverksamhet. Utöver den enskildes utbyte i form av bygglov eller godkänd inspektion finns då ett betydande kollektivt värde. Man talar här om samhällsinstitutioner som säkerställer goda villkor för t.ex. en- skilda, näringsliv och samhällsbyggnad. Bygglovshantering innebär att andra berörda får en chans att ge sin syn. Till denna kategori hör en betydande del av de statliga verksamheterna, såsom rättsväsen- det med lagstiftning, domstolar och ordningsmakt samt miljöskydd och arbetsmiljöreglering. Den moderna välfärdsstaten tar också på sig ett tämligen om- fattande ansvar för medborgarnas inkomsttrygghet. Skattesystemet och det statliga transfereringssystemet är i hög grad format för att 1 SOU 2001:79 Välfärdsbokslut för 1990-talet. Hur har vi ordnat det ? genom omfördelning och inkomstbortfallsförsäkring stärka in- komsttryggheten och främja den s.k. arbetslinjen. Därtill kommer det ansvar som kommunerna enligt socialtjänstlagen bär för för- sörjningsstöd. Inkomsttryggheten är också central i den nationella ekonomiska politiken som syftar till att åstadkomma låg arbets- löshet och begränsa inflationen, att skapa ekonomisk tillväxt och att utjämna regionala skillnader i levnadsvillkor och villkor för företagsamhet. De behov och önskningar bland medborgarna som tillgodoses genom offentliga verksamheter är således mångskiftande. Beroende på tjänst eller förmån varierar beteckningen på brukaren – elev, student, försäkrad, omsorgstagare, patient, klient eller omhänder- tagen. Som brukare har medborgaren intresse av att de offentliga tjänst- erna och förmånerna är tillgängliga och av hög kvalitet. Inte minst handlar det om att få tillgång till resurser som gör det möjligt för den enskilde att vara aktiv och kunna påverka sina egna livsvillkor. Väsentligt är också den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet och respekt för hans eller hennes integritet. Den offentliga verksamheten finansieras genom de direkta och in- direkta skatter som medborgarna betalar och av skatter och avgifter som betalas av företag och andra juridiska personer. Dessutom tillkommer de avgifter som erläggs av brukare av offentliga tjänster. Drygt en tredjedel av de offentliga intäkterna utgörs av inkomst- skatter. Där dominerar kommunal- och landstingsskatt som 2004 beräknas till 422 miljarder kronor.2 Den statliga inkomstskatten och kapitalskatten är av betydligt mindre omfattning – . Företagen betalar inkomstskatt på vinster och avkastning och bidrar sammanlagt med . Ytterligare en tredjedel av de offentliga intäkterna utgörs av sociala avgifter och löneskatter. Här ingår arbetsgivaravgifter (), egenavgifter (), allmän pensionsavgift (73 milj- arder kronor) och särskild löneskatt (). 2 Siffrorna har hämtats från budgetpropositionen 2003/04:01. Hur har vi ordnat det ? betydelse är också mervärdeskatt och olika punktskatter på energi, alkoholdrycker m.m. – sammantaget cirka 338 miljarder kronor.3 Avgiftsfinansieringen är inte särskilt omfattande i den offentliga sektorn som helhet, även om den ökat . Den upp- skattas motsvara av de offentliga utgifterna.4 Vad gäller primärkommunerna finansieras de skattebaserade verksam- heterna till av avgifter. Dessa avgifter minskade till följd av införandet av maxtaxa. svarade brukaravgifterna för strax av brutto- kostnaderna för förskolan och skolbarnomsorgen och för något av bruttokostnaderna för äldreomsorgen.5 Hos primär- kommunerna finns även verksamheterna för vatten och avlopp respektive avfallshantering, vilka uteslutande finansieras med av- gifter. När det gäller landstingens verksamhet har avgifterna störst betydelse som finansieringskälla inom tandvården. De är betydligt mindre viktiga inom den öppna sjukvården och praktiskt taget för- sumbara inom den slutna vården.6 Som finansiär har medborgaren intresse av att välfärden får en långsiktigt hållbar finansiering och att den offentliga verksamheten bedrivs effektivt. Det är viktigt att den offentliga verksamheten av- gränsas och prioriteras så att skattemedel och avgiftsintäkter kommer till bästa möjliga nytta. Detta gäller inte bara statiskt utan även dynamiskt – det är viktigt att verksamheterna utvecklas och förnyas samt bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. De behov bland medborgarna som tillgodoses genom offentliga insatser har med tiden blivit allt fler och alltmer mångskiftande. Såväl staten som kommuner och landsting har successivt tagit på sig fler uppgifter. Denna utveckling fortsätter – nya förväntningar 3Drygt en femtedel av intäkterna utgörs av skatt på varor och tjänster. Denna inbetalas av den som säljer varan eller tjänsten till slutanvändaren och är därför inräknad i de försäljnings- priser som konsumenterna betalar. En mindre del av intäkterna utgörs av skatt på egendom, fördelad på fastighetsskatt (), förmögenhetsskatt (), arvs- och gåvoskatt () och stämpelskatt (). 4Denna uppskattning har hämtats från SOU 2003:57 Alternativ finansiering av offentliga tjänster (Bil. 7 till LU 2003). I andelen ingår inte de egenavgifter som förekommer inom socialförsäkringen. 5Uppgifterna är hämtade från Kommunernas ekonomiska läge – . 6Källa SOU 2001:57 Välfärdstatens finansiering .. Hur har vi ordnat det ? på samhällsorganisationen leder till nya politikområden och nya insatser. Ett lands samlade offentliga verksamhet kan översiktligt samman- fattas enligt en FN-klassifikation:7 Polisväsende, domstols- och Militärt och civilt försvar, Allmän och utrikes förvalt- ning, skatteväsende, Skola och högre utbildning, Vård, social trygghet och omsorg Hälso- och sjukvård, smitt- skydd, social trygghet, äld- reomsorg, insatser för funk- frågor, medier, fritids- Miljö- och naturvård, insatser rörande energi, De tre första kategorierna svarar för vad som brukar kallas natt- väktarstaten. Därefter följer de stora områdena för välfärdstjänster – skola, vård och omsorg – samt kultur. 7 FN-klassifikationen avser s.k. Functions of Government. Sifferuppgifterna har hämtats från Statskontoret , Staten i omvandling och m.fl. (2003) Demokrati och byråkrati. Hur har vi ordnat det ? tjänster förs i klassifikationen många politikområden med skiftande innehåll. Där ingår bl.a. offentliga insatser för att främja tillväxt och näringslivsutveckling och för att säkerställa god miljö. I nationalräkenskapsstatistik brukar man dela upp utgifterna för de offentliga verksamheterna i dels konsumtion, dels transferer- ingar. Det senare avser socialförsäkringar och olika kontanta bidrag till individer och företag m.fl. Enligt OECD-statistik fördelar sig den offentliga konsumtionen i dagens industriländer så att vård och omsorg svarar för , medan nattväktarstaten (dvs. för- svar, allmänna tjänster, samhällsskydd och rättsskipning) svarar för . Även utbildningsområdet svarar för , medan näringslivstjänsterna svarar för och kulturområdet för . Detta mönster gäller även för . Andelarna av den offent- liga konsumtionen som avsätts för försvar och utbildning samt för vård och omsorg är dock något högre. Det sistnämnda beror på att vi i lägger relativt sett lite mer resurser än OECD-genom- snittet på omsorg om barn, gamla och funktionshindrade. Vad gäller sjukvården ligger under genomsnittet.8 Den moderna svenska välfärdsstaten började byggas upp efter den ekonomiska depressionen . och det tidiga var den ekonomiska tillväxten hög och medgav en kraftig expansion av det offentliga välfärdsåtagandet. Den offent- liga konsumtionen kunde under utbyggnadsfasen växa i mycket högre takt än vad enbart befolkningsutvecklingen hade motiverat. svarade de offentliga utgifterna för av BNP. hade denna andel vuxit till . Skattekvoten, dvs. skatte- inkomsternas andel av BNP växte från till . Den samlade kommunala utdebiteringen som varit tidigt hade kommit upp i . Även statsskatten var kännbar för många lön- tagare och det reala löneökningsutrymmet begränsades dessutom av allt högre uttag av socialförsäkringsavgifter. Den lågkonjunktur som drabbade förändrade mycket och detta årtionde kom att kännetecknas av krympande offentliga intäkter, höga utgifter för arbetslöshetser- 8 Premfors m.fl. (2003). Hur har vi ordnat det ? sättning och rätt snart omfattande besparingar inom hela den offentliga sektorn. De offentliga utgifternas andel av BNP nådde ett maximum 1993 . Den har därefter fallit till 2002. Skattekvoten som 1993 var var 2002. För att mer i detalj belysa vad som förändrades sammanfattas nedan två rapporter, dels det s.k. Välfärdsbokslutet, dels Statskontorets skrift Staten i omvandling 2001, som utifrån olika perspektiv redovisar utvecklingen inom de offentliga verk- samheterna. gav regeringen ett kommittéuppdrag till en grupp sam- hällsforskare att göra ett s.k. välfärdsbokslut. Arbetet redovisades successivt i fjorton rapporter. I slutbetänkandet SOU 2001:79 Välfärdsbokslut för 1990-talet kunde forskarna konstatera att svenskarnas levnadsförhållanden genomgick ett flertal förändringar. I ett antal avseenden fann man att decenniet inneburit negativa förändringar. Andelen av befolkningen med olika former av ofärds- problem ökade, och vid sidan av ökad arbetslöshet och minskad sysselsättning förändrades också arbetets villkor. Dels fanns tecken på en ökning av negativa psykosociala arbetsförhållanden, dels blev tidsbegränsade anställningar vanligare. På hälsans område inträffade tydliga försämringar, framförallt vad gäller psykiskt välbefinnande. Vidare ökade det långvariga socialbidragstagandet väsentligt. Några positiva förändringar konstaterades också. Dödligheten fortsatte att sjunka och spädbarnsdödligheten nästan halverades. Vidare höjdes befolkningens utbildningsnivå påtagligt. I andra avseenden kunde forskarna inte konstatera några tydliga förändringar. Svenskarnas disponibla inkomster var i stort sett de- samma vid decenniets slut som vid dess början. Vidare fann man inga förändringar i människors sociala förankring. Forskarna konstaterade också att de tydliga klass- och könsskillnaderna i indi- viduella välfärdsresurser i stort sett förblev desamma. 1990-talskrisen drabbade några grupper särskilt hårt. Kom- mitténs undersökningar visade att ensamstående mödrar, som redan vid ingången av decenniet hade större försörjningsproblem, högre arbetslöshet och lägre löner än andra svenskar, hade en be- tydligt sämre situation vid decenniets slut. Hur har vi ordnat det ? konstateras vad gäller de utrikes födda. Dessa gick in i decenniet med sämre förutsättningar och fick se sin situation försämras ytterligare, särskilt vad gäller sysselsättning och förvärvsinkomster. Ungdomar visade sig vara en tredje utsatt grupp. Deras inträde i arbetslivet försköts markant uppåt i åldrarna, vilket medförde på- tagliga inkomstförluster. En oroande trend bland de yngre var en kraftig ökning av psykisk ohälsa och otrygghet. Dessa förändringar har samband med att även välfärdstjänsterna förändrades under krisåren. Kommittén konstaterade att vi fått en ökad brukarfinansiering med höjda avgifter inom barn- och äldre- omsorg, höjda patientavgifter och ökad egenfinansiering av läke- medel och tandvård samt successivt skärpta krav för försörjnings- stöd och sjunkande ersättningsnivåer i socialförsäkringen. Organisation och styrformer förändrades också under 1990- talet. första hälft skedde en påtaglig decentra- lisering. Utvecklingen vände under den andra hälften till följd av statliga initiativ med syfte att återställa nationella politiska mål. Vidare märktes en tendens mot marknadsorientering. De offentligt finansierade och privat producerade välfärdstjänsterna ökade inom alla välfärdsområden som marknadsorienterade styr- former inom den offentliga välfärdsproduktionen blev vanligare. Dessutom kunde forskarna konstatera vissa förändringar inom det offentliga tjänsteutbudet. Inom barnomsorgen skedde en ut- veckling mot ökad universalism i den meningen att andelen barn med plats i förskola och fritidshem ökade. minskade resursinsatsen per barn. Inom såväl äldreomsorgen som handi- kappolitiken kunde man konstatera en koncentration av resurser till de mest vårdbehövande. I Välfärdsbokslutets uppdrag ingick även att identifiera kun- skapsluckor. Det finns i goda möjligheter att följa välfärds- utvecklingen genom väl utbyggd verksamhetsstatistik, befolknings- register och regelbundna intervjuundersökningar om människors levnadsförhållanden. Däremot saknas möjligheter att bedöma hur olika välfärdstjänster och inkomststöd fungerar som resurs för medborgarna. Det saknas också uppgifter om verksamheternas kvalitet. De officiella levnadsnivåundersökningarna saknar frågor om den enskildes möte med välfärdstjänstesektorn. Det betyder att konsekvenserna av 1990-talets stora resursförändringar, nya styr- och driftformer och avgiftshöjningar i huvudsak är okända. Välfärdsforskarna konstaterar också att den omfattande decen- traliseringens djupare effekter inte är kända – de måste undersökas Hur har vi ordnat det ? Det går inte att utifrån allmänna resonemang sluta sig till om stora kommunala variationer leder till bättre kvalitet eller om de avspeglar stora skillnader i kvalitet. Slutbetänkandet utmynnar i en diskussion om den svenska väl- färdspolitikens vägval inför 2000-talet. Dessa vägval formuleras som prioritering mellan olika grupper – barn och barnfamiljer, personer som haft socialbidrag länge och äldre – och mellan olika socialpolitiska modeller. Skall de offentliga systemen fortsätta att vara universella? Skall inkomstbortfallsprincip eller grundtrygghet gälla för den allmänna försäkringen? Sådana frågor handlar i sin förlängning om ansvars- och arbetsfördelning mellan stat, familj och marknad – bör eller kommer denna att förskjutas? Välfärds- bokslutet avstår från slutsatser eller rekommendationer. Skälet är att frågor av dessa slag liksom frågor om ökad decentralisering, privatisering och brukarfinansiering har starka inslag av värder- ingar. pekar forskarna på behovet av mer systematisk kunskap om såväl utformningen av välfärdssystemen som deras konsekvenser för människors beteende. Omvandling av den statliga förvaltningen I Statskontorets rapport i omvandling 2001 redovisas hur den statliga sektorn i förändrats –2000 med utgångspunkt i FN-klassificeringen av offentlig verksamhet. Rapporten tar sin utgångspunkt i den statliga produk- tionen, dvs. kostnaderna för olika statliga verksamheter och myndigheter.9 ökade utbildningssektorn sin andel av den statliga sektorn, från till . Så gott som alla universitet och högskolor har byggts ut som nya högskolor eta- blerats. har 145 000 nya högskoleplatser tillkommit. Likaså har de s.k. näringslivstjänsterna ökat sin andel, till cirka en femtedel 2000. Detta förklaras främst av att produktionen inom kommunikationsområdet, som domineras av och Ban- verket, har ökat med en tredjedel . Inom andra delar av detta område har produktionen minskat, i synnerhet inom och skogsvårdsorganisationen. 9 I den statliga produktionen ingår såväl skattefinansierad som avgiftsfinansierad verksamhet, detta till skillnad mot begreppet offentlig konsumtion, där den del av de offentliga utgifterna som finansieras med avgifter dras bort. I begreppet offentlig konsumtion ingår dessutom offentligt finansierad verksamhet som produceras privat. Hur har vi ordnat det ? Försvaret står fortfarande för den största andelen av statens produktion, även om andelen minskat till 2000. Området samhällsskydd och rättskipning, där polisen svarar för merparten (), behöll i stort sin andel på . Produktionen av s.k. allmänna statliga tjänster har sammantaget gått ner . I synnerhet gäller detta skattemyndig- heterna som minskat i volym med och länsstyrel- serna som minskat med en femtedel. Totalt sett ökade den statliga produktionen –2000.10 ökade BNP med sammantaget . Den statliga sysselsättningen som började sjunka har fortsatt att falla. har antalet statligt anställda minskat till sam- manlagt 203 2000. Som jämförelse kan nämnas att antalet anställda i kommuner och landsting fortsatte att öka under 1980- talet. Det var först i och med den finansiella krisen som trenden vände nedåt. sjönk syssel- sättningen i kommunsektorn . Den svenska statsförvaltningen genomgick om- fattande strukturförändringar och omorganisationer. En huvudlinje i förändringsarbetet har varit renodling och koncentration till kärn- verksamheter, något som regeringen betonar i sitt förvaltnings- politiska program med hänvisning till vikten av effektivitet och ökad tydlighet i ansvarsfördelningen. Enligt Statskontoret har de statliga myndigheternas åtagande blivit mindre omfattande och myndigheterna färre till antalet. I konsekvens med principen om renodling har konkurrensutsatt statlig verksamhet överförts till aktiebolag. Flertalet affärsverk har bolagiserats. finns bara tre affärsverk kvar – , och . Ett uttryck för denna princip är även att överprövning av myndighetsbeslut flyttas från förvalt- ningsmyndigheter till domstolar som vissa förvaltnings- uppgifter flyttas från domstolar till myndigheter. Inom domstols- väsendet pågår dessutom ett arbete som syftar till koncentration och specialisering. 10 Statliga affärsverk och merparten av de offentligt ägda företagen räknas i nationalräken- skaperna till det privata näringslivet och ingår därför inte i måttet statlig produktion. Bolagiseringen av de statliga affärsverken påverkar därför inte förändringen på –2000. Hur har vi ordnat det ? Inom statsförvaltningen pågår en centralisering genom att lokala och regionala enheter läggs ned eller slås samman till färre och större enheter. Detta gäller kriminalvården, polisväsendet, dom- stolsväsendet, skatteväsendet och åklagarväsendet. Detta betyder ofta att man bildar en sammanhållen myndighet för hela landet, t.ex. det nya som är en sammanslagning av Arbetarskyddsstyrelsen och myndigheterna inom Yrkesinspek- tionen. En annan tendens är att de statliga myndigheterna tar till vara de möjligheter som IT-utvecklingen erbjuder och som innebär helt nya gränssnitt mellan myndighet och medborgare. Det kanske bästa exemplet härpå är den radikala förändringen av den årliga självdeklarationen. Motiv bakom förändringarna är bl.a. att man vill skapa effek- tivare styrning, enhetligare system och bättre samordning mellan berörda enheter och koncentrera resurser. Effekterna av denna utveckling uppfattas ofta av de nivåer som är föremål för styrningen som en för långtgående sektorisering. Statskontoret konstaterar i den nämnda rapporten att denna utveckling även innehåller risker – renodling kan medföra alltför skarpa gränser mellan olika myndighetsområden. Ökade skillnader vad gäller regional struktur bland de statliga myndigheterna kan försvåra samverkan såväl inom staten som med andra huvudmän och skapa problem ur ett medborgarperspektiv.11 En faktor av betydelse för statsförvaltningen är EU-medlem- skapet. Detta innebär ibland inte bara ändrad sakpolitik utan även organisatoriska konsekvenser. Statskontoret exemplifierar med djurskyddet, där en konsekvens av ett EG-direktiv kan bli att kommunalt ansvar förs över till en särskild djurskyddsmyndighet. Välfärdsbokslutet och Statskontorets rapport ger en sammantagen bild av stora förändringar . Detta gäller såväl ur ett verksamhets- eller strukturperspektiv som ur ett medborgarper- spektiv. Inom den kommunala barnomsorgen har tillgången på service ökat som resurserna tunnats ut. Inom äldreom- sorgen och inom handikappområdet har resurserna koncentrerats 11 Detta problem påtalades även av Förvaltningspolitiska kommissionen i SOU 1997:57 En samlad förvaltningspolitik för staten. I medborgarnas tjänst. Hur har vi ordnat det ? till personer med de största behoven. Man kan också konstatera att det nu råder en mer restriktiv linje inom systemen för försörj- ningsstöd och socialförsäkring. har tillgängligheten till högre utbildning ökat markant. Vidare förändrades medborgarnas kontakt med statsförvaltningen successivt till följd av nya möjligheter i IT-revolutionens spår. I andra avseenden kan tillgängligheten ha minskat. Vissa om- organisationer inom statsförvaltningen leder till att medborgarens möte med statliga myndigheter i vardagen förändras. Tingsrätter har lagts ner, polisens närvaro har blivit mindre påtaglig. De väl- bekanta kommunikationsverken ersätts av nya bolag i avreg- leringens spår. Ett viktigt fokus i uppdrag är samhällsorgani- sationen, dvs. den struktur med statliga myndigheter och organ, kommuner och landsting som tillsammans skall förverkliga de beslut som tas av regering och riksdag. Till samhällsorganisationen hör också, alltsedan blev medlem i EU, de gemensamma organen på europeisk nivå. I detta avsnitt skall samhällsorganisationens aktörer presenteras. Avsnittet inleds med en beskrivning av vad som brukar kallas den svenska förvaltningsmodellen, men som vi här, bl.a. för att anknyta till begreppet samhällsorganisation, kallar den svenska samhälls- modellen. Därefter redovisas vissa basfakta om staten, kom- munerna och landstingen samt en översikt över de ansvarsskiften som ägt rum . Slutligen beskrivs Europeiska unionens centrala organ och huvudområden. När man talar om den svenska modellen och vad som särskiljer den från andra länders förvaltning och offentliga sektor är det tre drag som ofta återkommer: den s.k. dualismen, med vilken avses kravet på kollektivt beslutsfattande inom regeringen, förbudet mot ministerstyre 12 Detta avsnitt bygger i hög grad på Premfors m.fl. (2003). Hur har vi ordnat det ? och de svenska myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen och , den öppenhet som säkerställs av den grundlagsfästa offentlig- hetsprincipen som innefattar bl.a. tryckfrihets- och meddelar- skydd, korporativismen, i den meningen att det finns ett betydande in- slag av lekmän och olika organiserade intressen i den offentliga sektorns verksamheter. Ett annat särdrag är den svenska förvaltningens storlek, betydelse och närvaro i det svenska samhällslivet. Därtill kan fogas två aspek- ter som inte nämns lika ofta: dess bottentunga karaktär och dess domstolsprägel. Att förvaltningen karakteriseras som bottentung bygger på två till synes motsägelsefulla förhållanden. För det första har i jämförelse med andra länder en förhållandevis stark och effektiv lokal styrelsenivå i form av kommuner och landsting.13 För det andra sägs det ofta att kännetecknas av en stor och för- hållandevis effektiv central styrelsenivå, där de statliga myndig- heterna dessutom har en fristående ställning i förhållande till regering och regeringskansli. I lite mer populära termer kan man säga att den svenska frihetstraditionen står mot den oxen- stiernska traditionen. I diskussionen om den svenska samhällsmodellen betonas ofta den starka roll som folksuveräniteten har i vår konstitution. Denna ställs då i motsats till maktdelning. Men ofta bortser man då från att den svenska förvaltningen i sig har en ovanligt domstolslik karaktär. Den svenska regeringsformen betonar att offentlig verk- samhet bedrivs under lagarna. I enlighet med detta har verksam- heten inom myndigheterna i stora stycken just karaktär av rätts- tillämpning.14 Detta gäller såväl statlig som .