sou · GRB349d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningens bedömning och förslag: Adopterades intresse- organisationer utgör ett viktigt komplement till samhällets funktioner. Vi föreslår att dessa organisationer skall kunna beviljas statsbidrag för sin verksamhet. En sammanslutning som förmedlat en adoption skall också, mot en skälig avgift, bistå den adopterade i samband med sökandet av sitt ursprung. Övrig finansiering kan ske via adoptionsavgiften. skall bistå med det stöd som behövs för att kunna hantera de känslor som kan väckas i samband med att en adopterad söker sitt ursprung. Barnets rättigheter behöver stärkas vid de adoptioner som avser ett känt barn. Vi föreslår att regeringen ser över de brister som finns vid denna typ av adoption. Olika åldersgränser i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn m.m. (föräldraledighetslagen) innebär bl.a. att de eller den som adopterar ett äldre barn kan ha rätt till föräldrapenning men inte till ledighet från arbetet. Vi föreslår att regeringen ser över frågan om samordning mellan nämnda lagars åldersgränser skall göras fullt ut. Exempel på olika organisationer ges i avsnitt 2.5.4. Organisa- tionerna är olika stora och har delvis olika inriktning på sina verksamheter. Att skapa samhörighet och kunskap om det specifika med att vara adopterad från ett visst land, är en viktig uppgift för de organisationer som är knutna till ett land. Att delta i debatten i olika adoptionsanknutna frågor är en uppgift som alla har, liksom att sprida kunskap om adoption. De större organisa- tionerna har lokalgrupper ute i landet. Forum För Adopterade administrerar Adopterades linje, som finansieras av Adoptions- centrum. Vissa organisationer hjälper adopterade att söka sitt ursprung. Det förekommer att organisationerna ger ut en tidning eller ett medlemsblad. Alla organisationer har en viktig social funktion. Forum För Adopterade har en projektanställd person, vilket finansieras med bidrag från . ansöker om och beviljas ett mindre bidrag från sydkoreanska staten. Bidraget avser sådan verksamhet som är inriktad på och används t.ex. till föreningens tidning och till konferensverksamhet. Ytterligare en förening har haft ett mindre projektbidrag från . Arbetet bedrivs i princip helt ideellt och finansieras med medlemsavgifter. Organisationerna har kostnader för telefon, porto, kontorsmateriel, datorer, tryckning, IT, lokaler, resor m.m. Adopterades intresseorganisationer fyller en viktig funktion i samhället. Att få träffa andra med erfarenhet av adoption och vad en adoption kan föra med sig, kan vara ett stort stöd för en adopterad person. Att kunna diskutera identitet och ursprung i ett sådant sammanhang är värdefullt för många. Det är också mycket angeläget att adopterade kan göra sin röst hörd i samhällsdebatten. Inte någon annan än de adopterade själva kan beskriva sina upplevelser av att vara adopterad. Adopterade är givetvis en heterogen grupp, vilket också måste komma fram. Vi anser att staten bör bidra med statsbidrag för att stödja den verksamhet som organisationerna bedriver. Ett sådant statsbidrag skulle kunna administreras av den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor. 14.2Att söka sitt ursprung m.m. De flesta adopterade funderar över sitt ursprung och somliga söker aktivt sina rötter. Att söka sina rötter är ofta förenat med stora kostnader och kan vara känslomässigt krävande. Om adoptionen förmedlats av en auktoriserad sammanslutning är sammanslutningen den enda som har såväl handlingar som kännedom om den utländska förmedlingskontakten och om ursprungslandet. Det är därför rimligt att sammanslutningen också bistår den adopterade i sökandet efter de biologiska föräldrarna. Att bistå adopterade vid s.k. rotsökning är förenat med stora kostnader för sammanslutningarna. Det är rimligt att samman- slutningarna tar ut en skälig avgift av den adopterade och att resterande kostnad belastar adoptionsavgiften. Rotsökning måste kunna ses som en del av en adoption. I det fall adoptionen förmedlats av en sammanslutning som upphört med sin verksamhet eller om det är fråga om en enskild adoption, bör det vara adoptionsmyndigheten som bistår den adopterade med praktisk hjälp att ta fram handlingar som kan finnas hos myndigheten. I annat fall får myndigheten hänvisa den sökande till socialnämnd, allmän domstol eller annan myndighet som kan ha tillgång till handlingar i ärendet. Det är emellertid den sökande själv som får göra alla efterforskningar. För de adoptioner som förmedlats av före , bör adoptionsmyndigheten, utöver att ta fram arkiverade handlingar, bistå den sökande med viss annan hjälp. Denna hjälp kan t.ex. bestå i att bistå den sökande med att ta en första kontakt med ursprungslandet och att därefter ge den sökande viss praktisk handledning, så att han eller hon kan komma vidare i sina efterforskningar. En annan uppgift för myndigheten kan vara att på ett allmänt plan informera om rotsökning och kanske också att ställa samman en nyckel över hur adopterade kan gå till väga vid rotsökning. Informationsverksamhet om rotsökning förekommer , och har också gett ut en skrift i ämnet. I samband med att en adopterad söker sina rötter kan behov av stöd och hjälp i form av samtal uppstå. Sådant stöd bör kunna ges inom ramen för kommunernas stöd- och hjälpverksamhet, se vidare kap. 10. Många adopterade vill återvända till sitt ursprungsland utan att söka sina rötter. Den adopterade kan vilja ta reda på mer om landet och kulturen och vill kanske också besöka den institution från vilken han eller hon förmedlades. Resorna är förenade med stora kostnader och de adopterades intresseorganisationer har framfört att samhället borde bidra med ekonomiska medel, exempelvis genom att tillskapa en fond ur vilken adopterade skulle kunna ansöka om ekonomiskt bidrag till återresor. Enligt vår mening är det inte samhällets ansvar att bidra med medel till återresor. Det är däremot angeläget att det under den kommunala föräldrautbildningen lyfts fram vikten av att samla information om barnets ursprung och att vara öppen för barnets behov av att kunna göra återresor. 14.3Adoption av ett känt barn Vid adoption av ett känt barn, t.ex. ett släktingbarn, kan adoptionsprocessen se olika ut. Ett alternativ är att börja med att ansöka om medgivande att få adoptera ett utländskt barn hos Ett annat alternativ är att ansöka om adoption direkt i tingsrätten. skall då yttra sig i adoptionsärendet under processens gång. Nedan ges en förenklad beskrivning av de olika alternativen. I det fall de eller den som vill adoptera ansöker om medgivande, skall utreda sökandenas förmåga att kunna ge det aktuella barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. skall enligt 1 kap. 2 § social- tjänstlagen (2001:453) särskilt beakta vad hänsynen till barnets bästa kräver, vilket bl.a. innebär att utredaren måste få tillgång till objektiv information om barnets situation i hemlandet. Det är uppenbart att har praktiska svårigheter med att få fram sådan information på ett tillförlitligt sätt. Om medgivande beviljas, skall de eller den som vill adoptera därefter begära prövning av förfarandet hos , i det fall det är fråga om en enskild adoption. Om finner att förfarandet är godtagbart och inte har några invändningar, kan de eller den som vill adoptera därefter hämta barnet från utlandet för att sedan ansöka om adoption i tingsrätten. I det fall tingsrätten inte skulle bevilja adoption, t.ex. på grund av att adoption inte bedöms vara till fördel för barnet, kan barnet få återvända till ursprungslandet eller få stanna kvar i utan att bli adopterat. De eller den som vill adoptera kan också välja att ansöka om adoption direkt i tingsrätten. Det förekommer att Migrations- verket, för att bevilja uppehållstillstånd för barnet, kräver ett adoptionsbeslut från tingsrätten, för att undvika att barnet kommer till och inte blir adopterat. Domstolen är också, enligt 2 § lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, skyldig att i samband med adoption av ett barn som är utomnordisk medborgare och eller äldre inhämta yttrande från . Tingsrätten måste ha ett tillräckligt fylligt material som beskriver barnets situation i ursprungslandet. Såväl (SOU 1989:100) som Utredningen om uppehållstillstånd vid adoption (SOU 2000:32) framhöll att yttrande i adoptionsfrågan, från behörig myndighet eller organisa- tion i ursprungslandet, skall finnas i alla adoptionsärenden. Betänkandenas synpunkter har inte lett till någon förändring. uppgift i adoptionsärendet blir i den här situationen att yttra sig över sökandenas lämplighet mot bakgrund av den information om barnet som finns hos tingsrätten. Adoptionen beslutas innan barnet lämnar sitt ursprungsland. Barnet riskerar i detta fall inte att sändas tillbaka till ursprungslandet eller att få stanna i utan att vara adopterat. I hanteras släktingadoptioner på följande sätt. Alla uppgifter som de eller den som vill adoptera har om barnet, skickas tillsammans med ansökan om medgivande till den norska centralmyndigheten . BUFA handlägger alla ansökningar om medgivande inför adoption. Myndigheten kontaktar den norska ambassaden i barnets ursprungsland för att få hjälp med utredning av barnets situation. Det händer att ambassaden anlitar en inhemsk advokat. De eller den som vill adoptera får själva betala advokatens arvode. I det fall barnet har biologiska föräldrar som kan ta hand om barnet, avslår BUFA alltid ansökan om medgivande. Barnet lämnar inte ursprungslandet förrän det står klart att medgivande kan lämnas. I fattas beslut om adoption på administrativ väg. Det är synnerligen angeläget att barnets situation är grundligt utredd i varje adoptionsärende och att det har bedömts vara till fördel för barnet att det adopteras av sökandena i , innan barnet lämnar ursprungslandet. Det är vid adoption av ett känt barn otillfredsställande att adoptionsprocessen inte är tydlig och enhetlig. Hela regelsystemet kan behöva ses över, eftersom såväl socialtjänst som allmän domstol är involverade. Regeringen bör i annan ordning se över redovisade brister. 14.4Rätt till ledighet för vård av adoptivbarn Av 4 kap. 5 § AFL framgår bl.a. att bestämmelserna om föräldra- penning gäller i tillämpliga delar också vid adoption av barn. Tidpunkten då den försäkrade fått barnet i sin vård jämställs därvid med tidpunkten för barnets födelse. Föräldrapenning utges dock inte för barn som fyllt . Av 5 § föräldraledighetslagen framgår bl.a. att en förälder har rätt till hel ledighet för vård av barn till dess barnet är oavsett om föräldern får föräldrapenning eller inte. En förälder har därutöver rätt till hel ledighet medan föräldern får hel föräldrapenning enligt 4 kap. AFL. För en arbetstagare som har adopterat ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adoptera det skall tiden 18 månader istället räknas från den tidpunkt då arbetstagaren fått barnet i sin vård. Rätten till ledighet för adoptivföräldrar upphör när barnet fyllt eller vid den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret. I 7 § första stycket föräldraledighetslagen anges att en förälder har rätt till förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av ett barn som inte fyllt , eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår. De olika åldersgränserna i AFL och 5 § föräldraledighetslagen innebär, att de eller den som adopterar ett barn som är 8–, har rätt till föräldrapenning men inte till hel ledighet från arbetet. Oavsett barnets ålder när adoptivföräldern fick det i sin vård, har föräldern enligt 7 § föräldraledighetslagen inte möjlighet att vara deltidsledig utan föräldrapenning efter det att barnet fyllt , eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår. Att bestämmelserna i och 5 § föräldraledighetslagen inte samordnats fullt ut beror på att lagstiftaren inte ville ha två olika åldersgränser i föräldraledighetslagen (Ds 1991:33 s. 21 och prop. 1991/92:90 s. 16). Mot bakgrund av att adoptivbarn kan ha större behov av sina föräldrar än biologiska barn i samma ålder, anser vi att regeringen i annan ordning bör överväga om samordning mellan AFL:s och 5 § föräldraledighetslagens åldersgränser skall göras fullt ut. Regeringen bör också överväga om adoptivföräldrar bör få rätt till förkortning av normal arbetstid enligt 7 § föräldraledighetslagen under adoptivbarnets första i familjen, dock längst till dess barnet fyller . Utredningens bedömning: Vi beräknar att våra förslag genererar i nivåhöjningar. Vi lämnar förslag på hur nivåhöjningarna skulle kunna finansieras. Vi beräknar att våra förslag genererar engångsanslag om för att stimulera samverkan m.m. Vi lämnar förslag på åtgärder, som enligt vår bedömning är nödvändiga, för att de som arbetar med internationell adoptions- verksamhet i skall ges reella förutsättningar att kunna sätta barnets bästa främst i alla adoptionsrelaterade frågor. Merparten av det vi föreslår medför inga nya kostnader. Inom några väsentliga områden är det dock oundvikligt att vissa kostnader uppkommer, om målet med en internationell adoptions- verksamhet som sätter barnets bästa främst skall kunna uppnås. Obligatorisk föräldrautbildning i regi Vi föreslår att deltagande i föräldrautbildning i regi blir en förutsättning för att kunna beviljas medgivande att adoptera ett utländskt barn. En föräldrautbildning som håller hög kvalitet kommer att föra med sig bättre förberedda föräldrar med mer realistiska uppfattningar om adoptivföräldraskapets villkor och en högre beredskap att möta eventuella problem. Det är rimligt att anta att detta kommer att medföra färre allvarliga problem för adoptivbarn under deras uppväxt, vilket i sin tur innebär lägre kostnader för samhället. Det kan också förväntas att en föräldrautbildning, som håller hög kvalitet, kommer att leda till att ett visst antal av dem som vill adoptera inte kommer att gå vidare i adoptionsprocessen, vilket innebär att det blir färre medgivandeärenden att handlägga. Erfarenheter från visar att av dem som genomgått föräldrautbildning av olika skäl inte går vidare. Kommunernas tillhandahållande av föräldrautbildning inför adoption är en ny uppgift för kommunerna, vilken beräknas innebära ökade kostnader för kommunerna om ca för hela riket. Ett enhetligt utbildningsmaterial bör tas fram av adoptions- myndigheten i samråd med och Statens folkhälso- institut. Ett sådant uppdrag bedöms ligga inom myndigheternas normala arbetsuppgifter och föranleder därför inga extra kostnader. Utbildningen bör kunna finansieras genom deltagaravgifter, se avsnitt 15.1. Beslut om medgivande – ny beslutsfattare För att verkligen kunna sätta det ofta okända barnets bästa främst i samband med medgivandeprövning, krävs det goda kunskaper om såväl barns behov i allmänhet som adopterades särskilda behov. För att få en beslutsfattare med expertkunskap om adoption föreslår vi att expertnämnder tillskapas inom ramen för länsstyrelsernas organisation. Dessa nämnder skall fatta beslut om medgivande. Med denna organisation kommer beslutsfattaren att fatta ett större antal beslut om medgivande jämfört med . I nämnderna bör även allmänintresset vara representerat. Risken för stora variationer i fråga om ärendenas behandling minskar och en mer enhetlig praxis kan växa fram. Antalet ansökningar om medgivande är ca 1 500 i hela riket. Ett visst antal ansökningar leder inte till beslut om medgivande, men kräver ändå handläggning. För en länsstyrelse uppskattas antalet medgivandeärenden bli i genomsnitt ca 30 (de tre storstadslänen ej inräknade). Detta förutsätter att antalet hemutredningar alltjämt kommer att uppgå till ca 1 500 . I de flesta av länen bör handläggningen av medgivandeärenden kunna ombesörjas inom den befintliga organisationen. I de större länen kan dock komma att behövas nya handläggartjänster, framför allt i Vi föreslår att en expertnämnd, där också allmän- intresset är representerat, skall fatta beslut om medgivande, vilket kommer att kräva nya resurser. Vi beräknar att kostnaden för hela riket kommer att uppgå till ca . Vi föreslår att ett nationellt forsknings- och bildas. Såväl befintliga som nya forskningsresultat behöver dokumenteras och distribueras till det professionella fältet för att öka kunskapen om adopterade och deras familjer. Ny forskning behöver stimuleras och behandlingsmetoder utvärderas. Ett centrum kan med fördel infogas i en redan befintlig tvärvetenskaplig miljö. Konferenser och seminarier kan finansieras med deltagaravgifter och forskningsanslag får sökas i vanlig ordning. Förslaget kommer dock att kräva vissa resurser för t.ex. kansli och databas/bibliotek. Vi beräknar att kostnaden blir ca . Vi föreslår att den nya adoptionsmyndigheten får ledningsformen enrådighetsverk med insynsråd. Den nya ledningsformen kommer att vara mindre resurskrävande än dagens ledningsform. Myndighetens framtida inriktning kommer att ställa krav på utökade kontakter med utländska myndigheter och organisationer för att myndigheten skall kunna besluta om auktorisation och kunna utöva en aktiv tillsyn över de auktoriserade sammanslut- ningarna. Myndigheten måste också ges utökade möjligheter vara aktiv i det internationella arbetet med att uppnå en hög adoptions- etik, vilket i förlängningen kan minska risken för handel med barn i samband med adoption. kommer att behöva ökade resurser med ca . Statsbidrag till adopterades intresseorganisationer Adopterades intresseorganisationer utgör ett viktigt komplement till samhällets funktioner. För att stödja deras verksamhet föreslår vi att organisationerna skall få möjlighet att ansöka om och beviljas Bidragen bör kunna administreras av adoptions- myndigheten. Vi beräknar att kostnaden blir ca . Stimulansmedel till regional samverkan på adoptionsområdet Kommunerna har mycket att vinna på att samverka i frågor om föräldrautbildning, utredning inför medgivande om adoption och stöd- och hjälpverksamhet efter en adoption. sam- verkan med landstingen är också ett område där samverkansvinster kan göras, och en förutsättning för att kvaliteten i arbetet skall stärkas och tillgänglig kompetens tas till vara och utvecklas. Vilka former kommuner och landsting väljer för sin samverkan ger utredningen inga bestämda anvisningar om, men vi framhåller familjecentraler som en lämplig plattform för samverkan inom adoptionsområdet. Stimulansmedlen är avsedda att stimulera och motivera samverkan. Inledningsvis kan komma att behövas någon form av samordningstjänst i de olika regionerna, för att få igång arbetet. Stimulansbidraget bör fördelas och kopplas till uppföljning av eftersträvade effekter. Vi beräknar att kostnaden uppgår till ca för samtliga . Strategier för att förverkliga regional samverkan m.m. Innebörden av den lagstiftning som innebar att kommunerna fick ett uttalat ansvar för stöd- och hjälp efter en adoption klargjordes inte för kommunerna. I förarbetena till lag- ändringen framhölls vikten av samverkan på adoptions- området. Någon samverkan har dock inte kommit till stånd. För att våra förslag till förbättringar verkligen skall få genomslag, föreslår vi att får i uppdrag att skapa förståelse för vikten av samverkan på adoptionsområdet och vad verksamheterna bör innehålla. bör också få ansvar för att fördela stimulansmedlen, fortlöpande följa utvecklingen och följa upp effekterna. Uppdraget kommer att kräva vissa personella resurser som behöver finnas disponibla som medels- tilldelningen och uppföljningen pågår. Vi beräknar att kostnaden uppgår till ca för samtliga . Tillhandahållande av föräldrautbildning är en sådan annan liknande social tjänst som kommunen enligt 8 kap. 2 § social- tjänstlagen (2001:453) kan ta ut en skälig avgift för. Vi beräknar att kommunerna kan ta ut ca i deltagaravgifter, vilket innebär att utbildningen är självfinansierad. Ett adoptionskostnadsbidrag om betalas ut vid adoption av barn . Syftet med bidraget är att minska kostnaderna för dem som adopterar. Vi anser att det kan finnas anledning att överväga möjligheten att använda en del av dessa medel för att finansiera delar av våra förslag. Olägenheterna för adoptivföräldrarna med ett lägre bidrag, måste då vägas mot nyttan av att kunna arbeta för barnets bästa inom olika områden i svensk adoptionsverksamhet. De ekonomiska medlen bör användas där de gör mest nytta. En sänkning av adoptionskostnadsbidraget med per adoption skulle med dagens adoptionsnivå frigöra ca . Ytterligare ett sätt att finansiera våra förslag är den översyn vi föreslår när det gäller adoptionskostnadsbidrag vid enskilda adoptioner, där familjernas kostnader kan antas vara lägre än för familjer som anlitar en auktoriserad sammanslutning. genomförs ca 100 enskilda adoptioner av utländska barn. I det fall skulle besluta att adoptionskostnadsbidrag enbart skall kunna beviljas vid adoption genom en auktoriserad samman- slutning, frigörs ca . Kommunerna kommer att få lägre kostnader för medgivande- ärenden i och med att socialnämnderna inte längre skall fatta beslut om medgivande. Föredragandenas förberedelsetid och nämndernas sammanträdestid kommer att minska. Den allra största finansieringsposten, som dock svårligen låter sig beräknas, är den förväntade minskningen av adopterade med omfattande sociala och psykiska problem, vilket bör bli följden av de förslag vi lägger. Hög kvalitet i obligatorisk föräldrautbildning, utredning och stöd- och hjälpverksamhet samt ökade kunskaper om verksamma behandlingsmetoder bör leda till färre allvarliga, och för samhället kostsamma problem. Som jämförelse kan nämnas att behandlingsperioden (1,5–) för en adopterad ungdom på Folåsa behandlingshem, som specialiserat sig på behandling av adopterade ungdomar med stora sociala problem, kostar samhället (stat och kommun) ca 2,7–5,. Om det kan undvikas att sex adopterade ungdomar behöver vårdas på behandlingshem , innebär detta en besparing om ca . Hela vårt förslag om nivåökningar om kan härmed anses finansierat. Den samlade forskningen visar att den stora majoriteten av de adopterade inte får några större problem. Skolproblem är dock inte ovanligt, vilket ofta bottnar i språksvårigheter. Även hyperaktivitet och koncentrationssvårigheter försvårar skolarbetet. Om adekvat hjälp inte ges i det fall skolproblem uppstår, finns en risk för att dessa utvecklas till sociala problem av mer eller mindre allvarligt slag. Ny svensk forskning (Hjern m.fl.) visar att risken för adopterade att begå ett allvarligt brott är 4,8 gånger högre än hos icke- adopterade syskon och 1,7 gånger vanligare än för resten av befolkningen. Motsvarande siffror för alkoholmissbruk är 2,9 respektive 2,1. I en annan ny studie (m.fl.) beskrivs att utlandsadopterade i åldern 25–har högre arbetslöshet och socialbidragsberoende än förväntat. Det finns ca 43 000 internationellt adopterade i . Åtminstone av dessa får allvarliga problem av olika slag. De förebyggande insatser som vi föreslår bör minska risken för allvarliga sociala problem inklusive kriminalitet. Våra förslag att kommuner samverkar i regionala adoptions- rådgivningar (eller motsvarande) och att kommunerna samverkar med landstingen kommer att innebära en utökad verksamhet i adoptionsanknutna frågor i hela landet. Våra förslag, att kräva att de auktoriserade sammanslutningarna i samband med auktorisation för ett visst land lämnar en öppen redovisning av kostnader för en adoption, att i princip inte acceptera annat än faktiska kostnader inom ramen för adoptions- avgiften och att sträva efter att det inte skall finnas någon direkt koppling mellan adoption och biståndsverksamhet kommer sannolikt att, i vart fall på kort sikt, innebära att färre utländska barn kommer att bli tillgängliga för adoption i än vad som är fallet . Till följd härav kan de svenska auktoriserade samman- slutningarnas verksamhet minska. Vi beräknar att en obligatorisk föräldrautbildning i regi kommer att kräva resurser motsvarande fem heltidstjänster för hela riket.