sou · GRB370d1 · 2004-01-01 00:00:00 — utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säker- ställas och utvecklas. Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag till ändringar i PBL som har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen. Utredningsdirektiven i dess helhet återfinns i bilaga 1. 1.3PBL-kommitténs organisation och arbetsformer arbetsuppgifter är omfattande och berör många. Kommitténs ambition är att verka för lyhördhet och öppenhet i arbetet. har kommitténs arbete organiserats på följande sätt. Kommittémöten hålls regelbundet. Två fasta expertgrupper har knutits till arbetet. Den ena gruppen, som kallas den interdeparte- mentala expertgruppen består av företrädare för åtta berörda departement. Den andra gruppen, den s.k. myndighetsexpertgrup- pen, består av företrädare för den lokala, regionala och nationella nivån och har företrädare för , länsstyrelserna och . Härutöver har det skapats två referensgrupper med berörda myndigheter och branschorganisationer. Den ena referens- gruppen har kopplats till arbetet med frågorna som rör den s.k. planeringsprocessen och den andra har kopplats till den s.k. byggprocessen. Vid sidan om möten med de ovannämnda grupperna kommer det att anordnas särskilda seminarier och hearings. Redan har det hållits seminarier rörande t.ex. översiktlig planering i kommuner med större städer och i små kommuner. Samråd med är viktigt. I kommittédirek- tiven pekar man särskilt på det behovet. Mer information om organisationen och arbetsformerna och fortlöpande information som rör det pågående arbetet inom kommittén finns på hemsidan med adressen . Kommitténs arbete har framför allt fokuserats på två EG- direktiv, dvs. direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2001/42/EG, bilaga 2) och direktivet om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (2001/77/EG). De uppdrag som lämnats till rörande de båda direktiven är mycket olika. När det gäller direktivet om planers och programs miljöpåverkan har kommittén fått i uppdrag att lämna förslag till införlivandet av direktivet i svensk lagstiftning. När det gäller direktivet som rör främjande av ökad produktion av el från förnybara energikällor innebär uppdraget att göra en kartläggning om det finns några lagstiftningshinder och andra hinder i PBL eller som rör gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning, i första hand . Till uppdraget rörande el från förnybara energikällor hör också att föreslå hur man kan arbeta vidare med identifierade hinder. Eftersom de båda uppdragen är olika till sin karaktär har kommittén valt att redovisa utvärderingen i en särskild rapport som kallas Främjande av el från förnybara energikällor. Rapporten ges in till regeringen som detta delbetänkande. I detta betänkande redovisas därför endast förslaget till genomförande av direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Direktivet rörande bedömningar av vissa planers och programs miljöpåverkan har olika förkortningar, ibland kallas det SEA-direktivet och andra gånger SMB-direktivet. De miljöbe- dömningar som skall göras enligt direktivet kallas i vissa sammanhang strategiska miljöbedömningar (SMB) och kommittén har valt att i fortsättningen kalla direktivet SMB-direktivet. I övrigt fortsätter kommittén att arbeta i enlighet med kommittédirektiven och arbetet följer i stort den till regeringen inlämnade arbetsplanen. Det innebär att kommittén planerar att senare redovisa förslag till åtgärder som kan vidtas för att effektivisera beslutsprocessen, inkl. instansordningen för överklagande samt möjligheterna att överklaga. Kommittén planerar att arbetet skall kunna avslutas . 2Uppdraget att lämna förslag till genomförande av SMB-direktivet I samband med arbetet med att ta fram förslag till genomförande av SMB-direktivet har samråd skett med . En informell arbetsgrupp inom har i ett tidigt skede bistått med information om olika planer och program. Nära diskussioner har förts med . Kontakter har tagits med den referensgrupp som tillskapades vid SMB-direktivets framtagande bestående av företrädare för forskarvärlden, Natur- vårdsverket, , , , Riksantikvarie- ämbetet, länsstyrelserna, Nordregio och . Avstämning och diskussioner har förts med den interdepartementala expertgrupp och den myndighetsexpert- grupp som har knutits till . har sammantaget ett brett uppdrag, där frågan om genomförandet av SMB-direktivet ingår som en del. I kommitténs övriga uppdrag ingår bl.a. att överväga och redovisa vilka lagstift- ningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan PBL och m.fl. lagar – detta naturligen utifrån plan- och bygglagens perspektiv. Uppdraget i denna del inrymmer många olika aspekter och löper tidsmässigt längre än frågan om genomförande av SMB-direktivet. Kommittén kommer att i ett senare skede och i sammanhållen form lämna förslag i frågor som rör samordning mellan olika lagar. har enligt dir. 1999:109, senast kompletterade genom dir. 2003:61, generellt uppdraget att Uppdraget att lämna förslag till genomförande av SMB-direktivet utvärdera tillämpningen av och lämna förslag på nödvändiga reformer. Här ingår bl.a. frågan om miljökonsekvens- beskrivningar, förfarandet och erfarenheter när det gäller frågan om hur regelverket fungerar samt kvaliteten på miljökonsekvensbe- skrivningarna. uppdrag i denna del skall redovisas . I uppdrag ingår att samråda med berörda kommittéer och utredningar. Frågor som har aktualiserats i detta sammanhang, bl.a. rörande förändringar av bestämmelser om miljö- konsekvensbeskrivningar för verksamheter som har stark anknytning i eller till PBL, kommer med hänsyn till slutdatum för samt för uppdrag därför att hanteras i ett senare skede. uppdrag i nu aktuell del skall redovisas . SMB-direktivet innehåller EG-rättsliga regler av komplex natur och kommittén har med den tid som stått till buds gjort sitt yttersta för att lägga fram förslag som uppfyller de krav som direktivet ställer. Ytterligare diskussioner med representanter för olika myndigheter, framför allt tänkta tillämpare av föreslagna bestämmelser, hade varit värdefullt och önskvärt att företa. Detta har dock inte varit möjligt med hänsyn till tidsramen. I samband med remissförfarande kan dock förslagen analyseras ytterligare. Med hänsyn till ovan nämnda vidare uppdrag som både och har, kan det finnas anledning att i senare betänkande återkomma även i de delar och plan- och bygglagens olika bestämmelser påverkas av nu lagda förslag. 3 Genomförande av EG-direktiv Som medlem i Europeiska unionen, EU, är som stat bunden av bestämmelserna i bl.a. fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen (). Av artikel 249 i fördraget framgår att ett direktiv är bindande för medlemsstaten med avseende på det resultat som skall uppnås, men att det överlåtits åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Varje medlemsstat är skyldig att se till att direktivet genomförs i den nationella lagstiftningen. Utöver detta slås i fördragets artikel 10 fast en allmän skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs. Medlemsstaten skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. I uttalas (indirekt) att EG-direktiv till skillnad från EG-förordningar inte är direkt tillämpliga. har i avgöranden slagit fast att det kan finnas bestämmelser i ett direktiv som under vissa förutsättningar är direkt tillämpliga. I princip måste dock ett direktiv genomföras i nationell lagstiftning. Det skall i detta sammanhang även nämnas att bestämmelserna i ett direktiv kan ha direkt effekt. Det gäller om bestämmelsen är ovillkorlig och tillräckligt tydlig till sitt innehåll. Om så är fallet kan bestämmelsen åberopas av enskilda inför nationella domstolar även om bestämmelsen inte har genomförts på ett korrekt sätt i nationell lagstiftning. De nationella myndigheterna skall, när det konstateras att en EG-bestämmelse har direkt effekt och är oförenlig med en nationell bestämmelse, inte tillämpa den nationella bestämmelsen. Beskrivningen av EG-rättens innehåll och innebörd börjar i själva fördraget och i respektive rättsakt, men för att förstå dessa är det nödvändigt att även se till praxis. EG- domstolen har bl.a. i mål C361/88 slagit fast att det kan vara tillräckligt att för ett korrekt genomförande av ett direktivs bestämmelser hänvisa till ett allmänt rättsligt sammanhang. Av domen framgår att direktiv får omformas i den nationella lagstift- ningen. Det finns inget krav på att direktivtexten skall överföras ordagrant och oförändrad. Däremot skall en legalitetsprincip tillämpas vid genomförandet i den mening att direktivets regler skall återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Detta för att enskilda som berörs fullt ut skall kunna förvissa sig därom. Det är inte tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis. Uttalanden i förarbeten till lagstiftning är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall anses genomförda (enligt prop. 1997/98:45, Miljöbalk, Del 1, s. 198). har i betänkandet Bestämmelser om miljökvalitet – Ramdirektivet för vatten, SOU 2002:107 s. 51, redogjort för att i ett antal fall slagit fast att med- lemsstaterna inte har genomfört direktiv på miljöområdet på ett korrekt sätt. Denna rättspraxis utgör en betydelsefull källa vid genomförandet av nya EG-direktiv. Den legalistiska hållning som har intagit innebär i många fall att krav ställs på att ett direktiv överförs till bindande regler i den nationella rättsord- ningen på ett sätt som tillgodoser grundläggande krav på tydlighet och rättssäkerhet. Genomförandet skall säkerställa en heltäckande och fullständig överföring av direktivets bestämmelser. Vidare dras följande slutsats (a.a. s. 64). EG:s sektorsinriktade miljöregler och bristen på enhetliga termer och begrepp i direktiven ställer betydande krav på medlemsstaterna vid genomförandet av EG- regler. Den nationella lagstiftningen måste medge ett visst mått av flexibilitet för att kunna möta dessa krav. bör det vara möjligt att behålla vissa grundläggande egenskaper i den nationella miljölagstiftningen. Att ställa upp allmänna principer för vilka bestämmelser i ett direktiv som vid genomförandet skall eller bör återspeglas ordagrant i nationell lagstiftning låter sig således svårligen göras. Varje artikel i varje direktiv måste analyseras och jämföras med befintlig svensk författning. I har vi att utgå från den svenska textversionen av respektive direktiv vid en sådan analys. Vid tveksamheter kan jämförelser göras med andra språkversioner, men det skall hållas i minne att den svenska versionen är lika giltig som övriga. har som en av sina viktigaste uppgifter att kontrollera att medlemsstaterna genomför och tillämpar EG- rättens bestämmelser på ett korrekt sätt. Kommissionens främsta kontrollinstrument för att utöva denna kontrollfunktion är det s.k. överträdelseförfarandet enligt artikel 226 i . Förfarandet kan ytterst leda till att kommissionen väljer att väcka talan mot en medlemsstat i . Överträdelser av EG- rätten kan innebära skadeståndsansvar för den medlemsstat som brutit mot EG-rätten. och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, SMB-direktivet, är ett s.k. minimidirektiv. I förordet till direktivet anges bl.a. att enligt artikel 174 i skall gemenskapens miljöpolitik bidra bl.a. till att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa och till att utnyttja naturresurser varsamt och rationellt samt bygga på försiktighetsprincipen. Enligt artikel 6 i fördraget skall miljö- skyddskraven integreras i utformningen av gemenskapens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Miljöbedömningar uppges vara viktiga för att integrera miljööver- väganden vid utarbetande och antagande av vissa planer och program, som kan antas medföra betydande miljöpåverkan i med- lemsstaterna, eftersom det därigenom säkerställs att sådan påverkan till följd av genomförandet av sådana planer och program beaktas när de förbereds och innan de antas. Vidare anges bl.a. att det krävs åtgärder på gemenskapsnivå för att fastställa en ram med minimikrav för miljöbedömningar, vari anges de övergripande principerna för miljöbedömningssystemet och som med beaktande av subsidiaritetsprincipen överlåter detaljerna åt medlemsstaterna. Gemenskapens åtgärder bör inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå fördragets mål i fråga om miljön. I artikel 1 i SMB-direktivet anges att syftet med direktivet är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program. Detta för att främja en hållbar utveckling genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med direktivet för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Artikel 2 innehåller definitioner av begreppen planer och program, miljöbedömning, miljörapport och allmänheten. Planer och program i direktivets mening är de planer och program, inklusive de som samfinansierats av Europeiska gemenskapen samt ändringar av dem, som utarbetas eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande, och som krävs i lagar och andra författ- ningar. Miljöbedömning innebär utarbetande av en miljörapport, genomförande av samråd, beaktande av och resultaten av samrådet i beslutsprocessen samt information om beslutet i enlighet med artiklarna 4-9 i direktivet. En miljörapport är den del av plan- och programdokumentationen som innehåller de uppgifter som krävs i artikel 5 och i direktivets bilaga 1. Allmänheten innebär en eller flera fysiska eller juridiska personer och – i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis – deras sammanslutningar, organisationer eller grupper. Artikel 3 anger räckvidden för direktivets krav, dvs. när miljöbe- dömningar skall göras. Miljöbedömningar skall utföras för alla planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan och som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv /337/EEG eller som med tanke på att de kan antas påverka områden kräver en bedömning enligt artiklarna 6 eller 7 i direktiv /43/EEG. Ovan nämnda planer och program, i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i sådana planer och program, kräver en miljöbedömning bara om medlemsstaten finner att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Medlemsstaterna skall avgöra om andra planer och program än de som tidigare nämnts, och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt, kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Kriterier för att avgöra om påverkan kan antas vara betydande finns i direktivets bilaga II. För en djupare redogörelse av artikelns innehåll, se vidare under avsnitt 5 om direktivets räckvidd. Miljöbedömningen skall utföras under utarbetandet av en plan eller ett program och innan de antas eller överlämnas till lagstift- ningsärende (artikel 4). Kraven i direktivet skall antingen integreras i medlemsstaternas befintliga förfaranden för antagande av planer och program eller införas i förfaranden som har inrättats för att följa direktivet. Om planer och program ingår i ett hierarkiskt system skall medlemsstaterna för att undvika att bedömningen görs två gånger, ta hänsyn till att bedömningen i enlighet med direktivet kommer att utföras på olika nivåer i systemet. Om en miljöbedömning krävs skall det utarbetas en miljörapport där den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande kan antas medföra redovisas och rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd identifieras, beskrivs och utvärderas (artikel 5). De uppgifter som skall lämnas för ändamålet anges i bilaga I till direktivet. Den miljörapport som utarbetas skall innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger. Relevanta uppgifter som är tillgängliga om planernas och programmens miljöpåverkan och som erhållits på andra beslutsnivåer eller genom annan gemenskapslag- stiftning kan användas för att tillhandahålla de uppgifter som avses i direktivets bilaga I. Samråd skall äga rum med vissa myndigheter när beslut fattas om omfattningen av och nivån på detaljerings- graden för de uppgifter som måste ingå i . Utkastet till plan eller program och den miljörapport som utarbetats skall göras tillgänglig för vissa myndigheter och för allmänheten. Myndigheterna och allmänheten skall ges möjlighet att på ett tidigt stadium och inom rimlig tid yttra sig om utkastet till plan eller program och den bifogade innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftnings- förfarande (artikel 6). Medlemsstaterna skall utse de myndigheter med vilka samråd skall äga rum och som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av den miljöpåverkan som följer av genomförandet av planer och program. Medlemsstaterna skall definiera allmänheten och därvid inbegripa den allmänhet som berörs, eller kan antas bli berörd, eller som har ett intresse av beslutsfattandet enligt detta direktiv, inbegripet relevanta icke- statliga organisationer, t.ex. sådana som främjar miljöskydd och andra berörda organisationer. De närmare bestämmelserna om information till och samråd med myndigheterna och allmänheten beslutas av medlemsstaterna. Om en medlemsstat anser att genomförandet av en plan eller ett program, som utarbetas för dess territorium, kan antas medföra betydande miljöpåverkan i annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan antas komma att påverkas betydligt begär det, skall den medlemsstat på vars territorium planen eller programmet utarbetas översända en kopia av utkastet till plan eller program och till den andra medlemsstaten innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftnings- förfarande (artikel 7). Om en medlemsstat får en kopia av ett utkast till plan eller program och en miljörapport skall den meddela den andra medlemsstaten om den önskar samråda innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande, och om detta är fallet skall den berörda medlemsstaten inleda samråd om den gränsöverskridande miljöpåverkan som genom- förandet av planen eller programmet kan antas medföra och om de planerade åtgärderna för att minska eller eliminera sådana effekter. Om sådana samråd äger rum skall de berörda medlemsstaterna komma överens om de närmare arrangemangen för att säkerställa att utsedda myndigheter och allmänhet i den medlemsstat som kan antas komma att påverkas betydligt informeras och ges möjlighet att yttra sig inom en rimlig tidsram. Om det krävs av medlemsstater enligt direktivet att de skall samråda, skall de i början av ett sådant samråd enas om en rimlig tidsram för hur länge samrådet skall pågå. Den miljörapport som utarbetats, yttrandena och resultaten av alla gränsöverskridande samråd skall beaktas under utarbetandet och innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lag- stiftningsförfarande (artikel 8). När en plan eller ett program antas skall medlemsstaterna se till att de utsedda myndigheterna, allmänheten och alla medlemsstater med vilka samråd har ägt rum informeras och att de som har informerats på detta sätt får tillgång till planen eller programmet såsom de antagits, ett utlåtande med en sammanfattning av hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet och hur , yttrandena och resultaten av samråd har beaktats och skälen till att den plan eller det program som antagits valts mot bakgrund av andra rimliga alternativ som diskuterats, och de åtgärder som fastställts beträffande övervakning (artikel 9). De närmare bestämmelserna om den information som avses skall beslutas av medlemsstaterna. Medlemsstaterna skall övervaka den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planerna och programmen leder till för att, bland annat, i ett tidigt skede kunna identifiera oförutsedd negativ påverkan och kunna vidta lämpliga avhjälpande åtgärder (artikel 10). För att uppfylla kraven får befintliga övervakningsmekanismer användas, när så är lämpligt, i syfte att undvika dubblerad övervakning. Miljöbedömningar som utförs enligt SMB-direktivet påverkar inte tillämpningen av kraven i direktiv /337/EEG eller kraven i annan gemenskapslagstiftning (artikel 11). För planer och program för vilka skyldigheten att utföra miljöbedömningar följer både av SMB-direktivet och annan gemenskapslagstiftning kan medlemsstaterna föreskriva samordnade eller gemensamma förfaranden som uppfyller kraven i den relevanta gemenskapslag- stiftningen, bland annat för att undvika att bedömningen görs två gånger. För planer och program som samfinansieras av Europeiska gemenskapen skall miljöbedömningen enligt SMB-direktivet utföras i överensstämmelse med de särskilda bestämmelserna i relevant gemenskapslagstiftning. Medlemsstaterna och kommissionen skall utbyta information om sina erfarenheter av tillämpningen av SMB-direktivet. Med- lemsstaterna skall säkerställa att miljörapporterna är av tillfreds- ställande kvalitet för att uppfylla kraven i direktivet och de skall underrätta kommissionen om alla åtgärder som de vidtar beträffande dessa rapporters kvalitet (artikel 12). Före skall kommissionen överlämna en första rapport om direktivets tillämpning och verkan till och rådet. För att ytterligare integrera miljöskyddskraven i enlighet med artikel 6 i och med beaktande av de erfarenheter som vinns vid tillämpningen av SMB-direktivet i medlemsstaterna skall en sådan rapport om det är lämpligt åtföljas av förslag till ändringar av direktivet. Kommissionen kommer särskilt att överväga om direktivet skall omfatta andra områden eller sektorer och andra slags planer och program. Därefter skall en ny utvärde- ringsrapport läggas fram . Av SMB-direktivets artikel 13 framgår att medlemsstaterna före skall anta de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Medlems- staterna skall genast underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits. Skyldigheten att genomföra miljöbedömningar enligt SMB- direktivets krav skall endast gälla de planer och program som formellt började förberedas först efter . Planer och program vilka formellt började förberedas före den dagen och som antagits eller överlämnas till lagstiftningsförfarande mer än 24 månader därefter skall omfattas av skyldigheten om inte medlemsstaten i varje enskilt fall beslutar att detta inte är genomförbart och informerar allmänheten om detsamma.