sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 5Vissa riksdagsbeslut m.m. efter 5.1Fortsatt förnyelse av totalförsvaret beslut om säkerhets- och försvars- politiken för innebar en utvid- gad syn på samhällets hantering av hot och risker.1 I propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12) redo- gjorde regeringen för ett vidare spektrum av hot och risker som bildar bakgrunden till vår säkerhetspolitik. Sådana hot och risker kan få konsekvenser för vårt samhälle i form av bl.a. svåra påfrestningar i fred2. I propositionen (s. 8) framhölls beträffande sådana påfrestningar bl.a. följande. Det moderna svenska samhället står och kan komma att ställas inför en rad allvarliga hot, risker och oförutsedda händelser, som innebär svåra nationella påfrestningar utan att vara militära hot. Avbrott i elförsörjningen, kärnkraftsolyckor och miljökatastrofer kan få vittgående konsekvenser för befolkningen. Den internationella terrorismen blir farligare och tar sig uttryck, som innebär allvarliga påfrestningar på samhället och drabbar många människor. Krig, för- tryck och fattigdom kan leda till stora flyktingströmmar och folk- omflyttningar. Naturkatastrofer kan inte mötas med resigne- rad ödestro. På samma sätt som det väpnade angreppet mot vårt land utgör dessa icke-militära hot och påfrestningar risker för vårt land och vår nationella säkerhet. För att trygga vår säkerhet mot sådana hot utgår regeringen från ett vidgat säkerhetsbegrepp (utredningens kursivering), som omfattar allt det som kan påverka vår nationella säkerhet. 1995/96:12, bet. 1995/96 UföU1, 1995/96:44, 1995/96:FöU1, 1995/96:45-46 och prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UföU1, 1996/97:36, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109. I propositionen användes termen svåra nationella påfrestningar i fred. ersatts med svåra påfrestningar på samhället i fred eftersom landsomfattande konsekvenser inte är en förutsättning för att man skall tala om svåra påfrestningar. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter betrakta säkerhet endast i militärt perspektiv är på gränsen till det tredje årtusendet ett förlegat synsätt. För att med det vidgade säkerhetsbegreppet som grund möta de hot och påfrestningar, som det svenska folket kan ställas inför, krävs en helhetssyn på samhällets hantering av yttre och inre hot och påfrest- ningar i fred och krig (utredningens kursivering). En sådan helhetssyn anlägger regeringen i propositionen. Det civila försvaret skall bidra till att hantera svåra nationella icke- militära påfrestningar. Genom samverkan mellan det militära och det civila försvaret i fred – på samma sätt som skall ske i krig – uppnår vi större effektivitet till lägre kostnad i vår strävan att stärka den samlade nationella säkerheten. Med denna helhetssyn fullföljer regeringen folkförsvarstanken i av nya hot och nationella påfrestningar. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn förespråkade rege- ringen således att en helhetssyn skulle prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Totalförsvaret skulle enligt regeringen utformas mot denna bakgrund. Regeringen anförde i detta sammanhang (s. 48):3 Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att resur- ser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas fullt ut även för andra ändamål, när detta är möjligt och ändamåls- enligt. Totalförsvarets resurser får dock inte nyttjas så att det inverkar menligt på förmågan att möta hot mot vårt lands frihet och oberoende. Militär personal får inte ges uppgifter utanför det traditionella militära verksamhetsområdet som rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda. Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet beslutade riks- dagen om den ambition som skulle gälla för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.4 I propositionen som låg till grund för riksdagsbeslutet (prop. 1996/97:11, Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred) redogjorde regeringen för bl.a. förslag till övergripande mål för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, en avgränsning av begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred samt vissa svåra påfrestningar, som det enligt regeringens mening var särskilt viktigt att ha en särskild beredskap för. Terrorism angavs som en sådan svår påfrestning. 3 En utförlig redovisning av statsmakternas syn på Försvarsmaktens stöd åt andra myndigheter lämnas i SOU 2001:98, s. 66-77. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter Regeringen skulle lämna en redovisning till om läget när det gällde olika slag av påfrestningar.5 I sammanhanget kan nämnas att det inte finns någon entydig definition av vad en svår påfrestning på samhället i fred är och det har inte heller ansetts möjligt att ge en sådan entydig definition. Svåra påfrestningar på samhället i fred kan dock sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet. Definitionsmässigt skall dessa vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare att föreslå principer för en bättre helhetssyn vid plane- ringen av civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63). I uppdraget ingick också att bedöma vilken organisatorisk eller strukturell indelning som borde finnas inom detta område och vilka mål som skulle gälla för samhällets förmåga under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på sam- hället i fred. Vidare skulle utredningen föreslå åtgärder för en förbättrad IT-säkerhet och ett bättre skydd mot s.k. informations- operationer.6 Utredningen antog namnet Sårbarhets- och säkerhets- utredningen och redovisade sitt huvudbetänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41). I betänkandet lämnade utredningen förslag till nytt planerings- system för samhällets insatser inom krishanteringsområdet. Den redovisade också huvuddragen i ett nytt system för arbetet med att leda och samordna hanteringen av allvarliga kriser i samhället. Det nya krishanteringssystemet borde enligt utredningen bygga på tre typer av ansvar: områdesansvar (på nationell, regional och lokal nivå), samverkansansvar och bevakningsansvar. Utredningen ansåg att områdesansvaret på nationell nivå borde utövas av regeringen med stöd av ett nationellt krishanteringsorgan. Detta skulle enligt utredningen knytas till och främst ha samord- nande uppgifter. Utredningen föreslog vidare att en särskild plane- ringsmyndighet skulle inrättas med uppgift att sköta vissa plane- ringsuppgifter, samordna forskning och utvecklingsinsatser inom krishanteringsområdet och att fungera som kansli åt det nationella krishanteringsorganet. 5 Redovisningar har lämnats i skr. 1997/98:4 avsnitt 5, skr. 1998/99:33, prop. 1999/2000:30 avsnitt 7.3 och skr. 2000/01:52. 6 Jfr tilläggsdirektiv (dir. 2000:49) beslutade av regeringen . Vissa riksdagsbeslut m.m. efter I betänkandet redovisade utredningen även en övergripande strategi för att höja säkerheten inom den tekniska infrastrukturen. Den presenterade ett antal åtgärder för att öka IT-säkerheten och för att förbättra skyddet mot informationsoperationer. överlämnade regeringen propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) till . Rege- ringen framhöll att det svenska försvaret var inne i en förändrings- fas som innebar en av de största reformerna som genomförts i modern tid på försvarsområdet. Propositionen var en fortsättning på det förändringsarbete som beslutade om och . I propositionen presenterade regeringen bl.a. sin syn på utvecklingen av totalförsvaret, dvs. den verksamhet som behövs för att bereda för krig. Regeringen lämnade också en övergripande beskrivning av ambitionen i arbetet att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Vissa av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag behandla- des i nämnda proposition, bl.a. förslaget om grundstruktur för kris- hantering i samhället och förslaget om inrättande av en ny plane- ringsmyndighet. Detaljerade förslag med utgångspunkt i bl.a. utredningens förslag om hur samhällets krishanteringsförmåga skulle stärkas främst då det gäller strukturen för samhällets kris- hanteringsförmåga och i fråga om lagstiftning inom det civila området lämnades först (prop. 2001/02:158, se avsnitt 5.2). behandlade huvuddelen av propositionen jämte motioner i betänkandet Försvarsbeslut –2004 (bet. 2001/02:FöU2). Propositionens säkerhetspolitiska avsnitt jämte motioner överlämnades till ett sammansatt utrikes- och försvars- utskott, vars överväganden redovisades i betänkandet säkerhetspolitik (bet. 2001/02:UFöU1). biföll försvars- utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2001/02:91) och det sammansatta utskottets förslag (rskr. 2001/02:104). hade ingen erinran mot regeringens bedömningar i de frågor som redovisas i det följande. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter I propositionen drog regeringen bl.a. följande slutsatser för svensk säkerhetspolitik. Den för grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består vad avser militära hot. Regeringen har tidigare bedömt att ett invasionshot inte ter sig möjligt inom en tioårs- period, förutsatt att vi har en grundläggande förvarsförmåga. Denna bedömning har endast förändrats marginellt i den meningen att hotet nu ter sig något mer avlägset. Vår säkerhetspolitik måste dock fortsättningsvis innebära att vi kan möta olika former av väpnade angrepp och andra hot såsom t.ex. terroristhot, informa- tionsoperationer och hot med nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel som direkt berör . Regionala och lokala kriser kan indirekt eller direkt beröra . Det ligger i intresse att förebygga konflikter av dessa slag och vid behov delta civilt och militärt i krishantering. Hot mot de tekniska infrastruktursystemen kan få mycket allvarliga konsekvenser och kan ytterst också få en säkerhets- politisk betydelse. I takt med utvecklingen mot mer avancerade tekniska system blir skyddet av samhällsviktig infrastruktur av väsentlig betydelse för den nationella säkerheten. Totalförsvarets förmåga till anpassning är enligt regeringen även i fortsättningen en viktig del av den svenska försvarspolitiken. Med hänsyn till utvecklingen i omvärlden skall försvaret kunna för- stärkas, reduceras eller eljest förändras för att motsvara de krav som ställs på försvaret. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att de av beslu- tade säkerhetspolitiska målen även i fortsättningen i allt väsentligt borde ligga fast. Regeringen framhöll att säkerhetspolitik ytterst syftar till att bevara vårt lands fred och självständighet. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att, såsom enskild nation och i samverkan, kunna utveckla vårt samhälle. Nationellt skall vi kunna möta militära och andra hot som direkt berör . Internatio- nellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet. strävan är att samarbeta inom och med- verka i FN, samt inom ramen för EU:s gemensamma kris- hanteringsförmåga. Vi samverkar även med Nato och flertalet europeiska stater inom ramen för och Partnerskap för fred. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter Regeringen gav i propositionen sin syn på framtida konflikters karaktär, varvid terroristers och andra icke-statliga aktörers roll berördes. Krig och fred hade under det behandlats som två tydligt urskiljbara förhållanden. Enligt regeringen visade dagens förhållanden att det kommer att vara svårt att göra en klar avgränsning. Istället riskerar vi att hamna i en situation där händel- ser, som var för sig inte nödvändigtvis går att betrakta som krigs- handlingar, utvecklas i en glidande skala där det är möj- ligt att avgöra vad som gäller. Regeringen framhöll att i ett sådant läge skapas en gråzon mellan krig och fred, och samhällets förmåga att hantera denna komplexa situation blir betydelsefull för vår motståndskraft. Osäkerheten kommer enligt regeringen att vara stor. Är vårt land utsatt för ett angrepp? På vilket sätt och i så fall av vem eller vilka? Är det fråga om en stat eller en icke-statlig aktör? Frågorna känns igen från efterdyningarna av attacken mot och . Regeringen ansåg att vårt samhälle måste kunna stå emot ett angrepp utfört av icke-statliga aktörer, som använder avancerade metoder och vapen lika väl som konventionella militära angrepp eller icke konventionella attacker från andra stater samt olika kom- binationer av dessa. Förmågan till analys av det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld är enligt regeringens bedömning avgörande för våra förutsättningar att identifiera angriparen och kunna avgöra om denna form av handlingar utförts av enskilda, eller kan härledas till främmande makt. Om det handlar om brottslig verksamhet har de rättsvårdan- de myndigheterna det primära ansvaret för att hantera situationen, även om därvid också totalförsvarsresurser under vissa förutsätt- ningar skall kunna utnyttjas. Rör det sig om angrepp från en främ- mande makt skall det mötas av vårt samlade totalförsvar. Rege- ringen framhöll att oklarhet om vem som är angriparen, inte får inverka på förmågan att effektivt kunna utnyttja samhällets samlade resurser. Regeringen angav i den berörda propositionen att en ny plane- ringsstruktur borde utformas som förbättrade samordningen av planering för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och planering för höjd beredskap. Vidare ansåg regeringen att Vissa riksdagsbeslut m.m. efter en ny myndighet borde inrättas med samordnande planerings- uppgifter vad avsåg beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. Regeringen ansåg att vissa principer borde gälla för att uppnå en helhetssyn i hanteringen av en situation i kris och krig. Enligt den s.k. ansvarsprincipen skall den som har ansvar för en verksamhet i fred även ha det i krig om verksamheten skall upprätthållas under dessa förhållanden. Principen borde enligt regeringen tillämpas och omfatta all planering av verksamhet i fred, inklusive beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och under höjd bered- skap. Vidare borde verksamhetens organisation och lokalisering så långt möjligt överensstämma i fred och i krig (likhetsprincipen). Slutligen borde en kris i största möjliga utsträckning hanteras av den nivå eller instans som närmast berörs av det akuta kris- förloppet, dvs. på lägsta möjliga nivå i samhället (närhetsprincipen). Enligt regeringen borde förmågan till tvärsektoriell samordning vid beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred säkerställas. Principerna för samhällets krishantering borde, tillade regeringen, ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten och även utgöra en grund för ledning under höjd beredskap. Regeringen ansåg att samhällets krishanteringsförmåga borde bygga på en krishanteringsstruktur med sektors- och områdes- ansvar. Områdesansvar innebär att det inom ett geografiskt område finns ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas i en given situation. Enligt regeringen borde områdesansvaret finnas på tre nivåer i samhället; lokal, regional och nationell nivå. Det borde utövas av redan befintliga besluts- och ledningsorgan på respektive nivå. Områdesansvaret på nationell nivå skulle utövas av regeringen, som i sin tur kunde delegera vissa uppgifter till centrala myndigheter. Regeringen konstaterade att Sårbarhets- och säkerhetsutredningen liksom Försvarsberedningen hade framhållit att regeringens roll i den nationella krishanteringen var av utomordentlig betydelse vid allvarliga kriser, bl.a. när det gällde samordningen i olika avseenden. I likhet med flera remissinstanser ansåg dock regeringen att det inte skulle inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom i enlighet med utredningens förslag. krishanteringsorganisation skulle däremot ses över i särskild ord- ning bl.a. mot bakgrund av nämnda förslag. På regional nivå skulle Vissa riksdagsbeslut m.m. efter områdesansvaret enligt regeringen utövas av och på lokal nivå av kommunen. Mot bakgrund av de i propositionen redovisade principerna för samhällets krishantering och förändrade krav på det civila försvaret föreslog regeringen att funktionsindelningen skulle upphöra. Vidare föreslog regeringen att skulle läggas ned . Regeringen anförde i propositionen att var i behov av en väl fungerande, effektiv och samordnad underrättelseverksamhet som mer än tidigare var inriktad mot en vidgad säkerhetspolitisk hot- bild. Den vidgade synen på vad som innefattas i hot mot landets säkerhet gjorde att den militära underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter, inte minst de polisiära, ökade. Enligt regeringen skulle underrättelsetjänsten kunna samverka med andra myndigheter. Regeringen hänvisade emellertid till 4 § lagen (2000:130) om försvarsunderrätteverksamhet. Av bestämmel- sen framgår att försvarsunderrättelseverksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Det internationella säkerhetsarbetet, anpassningsprincipen och den bredare hotbilden hade enligt regeringen skapat ett behov av att statsmakterna stärkte samordningen inom underrättelseverk- samheten. Ytterligare processer för sammanvägning och beredning av såväl militär som civil underrättelseinformation krävdes för att det skulle föreligga ett mer fullständigt säkerhetspolitiskt underlag. Regeringen ansåg att det var av avgörande betydelse för att få ett gott resultat i underrättelseverksamheten, att regeringens under- rättelsebehov kunde ges en detaljerad utformning i ett samråd med samtliga underrättelseorgan. En fortlöpande dialog behövde enligt regeringen upprätthållas mellan militära och civila underrättelse- organ för att ge bästa möjliga underlag för bedömning av den vidga- de hotbild som skisserats. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter 5.2Samhällets säkerhet och beredskap Regeringen överlämnade propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) till riks- dagen. Syftet med propositionen var att skapa en bättre samlad förmåga att möta andra extraordinära händelser än sådana hot som skulle mötas av det svenska totalförsvaret. Som nämnts i före- gående avsnitt låg bl.a. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande (SOU 2001:41) till grund för regeringens övervägan- den och förslag i propositionen. En av de frågor som regeringen behandlade i propositionen gällde Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Regeringens ställningstagande i denna del byggde på betänkandet Stöd från Försvarsmakten (SOU 2001:98) som hade redovisats av Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. . Enligt regeringens direktiv (dir. 2000:87) hade den särskilde utredaren i uppdrag att kartlägga och analysera gällande bestäm- melser för Försvarsmaktens medverkan vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid andra likartade händelser och som inte var att hänföra till räddningstjänst. I uppdraget ingick att lämna förslag till den författningsreglering som behövdes för att uppnå ett klarare och mer entydigt regelsystem. Enligt direktiven skulle regelsystemet också ge uttryck för den helhetssyn som skulle prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig och som regeringen och hade gett uttryck för. I betänkandet lämnade utred- ningen förslag till en ny förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. behandlade ovan nämnda proposition i betän- kandet Samhällets säkerhet och beredskap (bet. 2001/02:FöU10) och biföll utskottets förslag till beslut (rskr. 2001/02:261). En struktur för fredstida krishantering och för civilt försvar Enligt regeringen borde alla statliga myndigheter i syfte att stärka krishanteringsförmågan analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som mycket allvarligt kunde nedsätta förmågan hos verksamheten inom om- rådet. Samtliga statliga myndigheter borde vara skyldiga att i sin Vissa riksdagsbeslut m.m. efter verksamhet beakta totalförsvarets krav. De borde även planera för att under höjd beredskap kunna fortsätta verksamheten så långt det var möjligt med hänsyn till personaltillgång och övriga förhållan- den. Regeringen ansåg, i linje med tidigare ställningstagande, att det fanns skäl att peka ut ett antal statliga myndigheter som skulle åläggas ett särskilt ansvar för att vidta de förberedelser som behövs för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap. För att möjliggöra en effektiv planering av särskilt viktiga verk- samheter avseende svåra påfrestningar på samhället i fred respektive vid höjd beredskap borde enligt regeringen de verksamheter som dessa myndigheter bedriver delas in i samverkansområden. Indel- ningen av myndigheterna i samverkansområden borde ske utifrån en bedömning av det inbördes sambandet mellan deras verksam- heter. Regeringen tillade att de utpekade områdena och myndig- heterna borde kunna ändras över tiden med hänsyn till samhälls- utvecklingen och förändringen av de risker som samhället kan tänkas utsättas för. Regeringen ansåg att myndigheternas ansvar och skyldigheter borde regleras i en förordning som omfattade såväl fredstida kriser som höjd beredskap för att understryka vikten av en helhetssyn i planeringen. Vilka samverkansområden som skulle finnas och vilka myndigheter som skulle ingå i respektive samverkansområde borde anges i en bilaga till förordningen. Bestämmelser med detta innehåll finns numera i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Förordningen trädde i kraft den 1 juli 2002.7 I 3 § nämnda förordning föreskrivs bl.a. att varje myndighet – vid fredstida krishantering – skall analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvars- område som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Analysen skall ske i syfte att stärka myndighetens krishanteringsförmåga. En risk- och sårbarhets- analys skall lämnas till som gäller för inlämnande av årsredovisningen. Av 4 § framgår att de 7 Enligt tilläggsdirektiv (dir 2001:54) fick Sårbarhets- och säkerhetsutredningen i uppdrag att ange exempel på organ och myndigheter som borde pekas ut som områdes-, samverkans- respektive bevakningsansvariga. Utredningen skulle vidare, ur ett totalförsvarsperspektiv, lämna förslag till de ändringar av beredskapsförordningen (1993:242) och lagen (1994:1720) om civilt försvar som föranleddes av förslagen i huvudbetänkandet (SOU 2001:41) samt lämna förslag på följdändringar i de myndighetsinstruktioner som föranleddes av förslagen. I betänkandet SOU 2001:86 presenterade utredningen bl.a. ett förslag till ny förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter myndigheter som anges i bilagan till förordningen skall planera och vidta förberedelser för att förebygga, motverka och begränsa iden- tifierad sårbarhet och risker inom de samverkansområden som anges i bilagan. Vidare föreslog regeringen i den berörda propositionen att en ny myndighet – – med samordnande planeringsuppgifter vad avsåg beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och vid höjd beredskap skulle inrättas . Den nya myndighetens verksamhet regleras numera i förord- ningen (2002:518) med instruktion för Krisberedskapsmyndig- heten, som trädde i kraft nämnda dag. (Myndighetens upp- gifter och organisation redovisas i avsnitt 4.8). Krav på samhällets krishanteringsförmåga Regeringen diskuterade begreppet krishantering i propositionen. Det inbegriper alla typer av åtgärder som berör hanteringen av händelser.