sou · GRB39d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns dock material från andra undersökningar som på olika sätt kan ge en bild av situationen i landet. SJV har sammanfattat och gjort en riskanalys av de undersökningsresultat som föreligger. Bl.a. framkommer följande. Så länge bekämpningsmedel används kommer, i takt med allt mer förfinade analysmetoder, rester av sådana medel sannolikt alltid att kunna påvisas i miljön. När en bekämpningsåtgärd skall genomföras kan man urskilja tre arbetsmoment som vart och ett har betydelse för om det använda bekämpningsmedlet kommer att spridas till yt- och/eller grundvatten, nämligen hantering och tillredning av sprutmedlet i samband med påfyllning av sprutan, själva spridningsmomentet och rengöring av sprututrustningen efter sprutarbetet. Av stor betydelse för risken för oönskad spridning är dessutom tiden när bekämpningen utförs, markförhållandena, väder- leken och bekämpningsmedlets fysikaliska/kemiska egenskaper. 48 Se avsnitt 5.2.3. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel I vattensystem i har man påträffat bl.a. höga halter av bekämpningsmedelsrester i dräneringsbrunnar. Efter det att direkt rådgivning och information lämnades till lantbrukarna visar gjorda undersökningar att situationen har förbättrats. kan man t.ex. se att förekommande maximihalter numera totalt sett är tio gånger lägre än tidigare och att motsvarande halter av vissa svamp- och insektsmedel, som till följd av låg vattenlöslighet företrädesvis når vattendraget via dräneringsbrunnar och liknande, numera är 50 60 gånger lägre trots att dessa medel används i oförändrad omfattning. Resultatet är otvivelaktigt att se som en följd av ökad miljömedvetenhet vid de olika hanteringsmomenten. Material från databas visar att och har rester av bekämpningsmedel hittats i yt- eller grundvatten på sammanlagt 314 lokaler fördelade över samtliga län motsvarande en fyndfrekvens på i förhållande till antalet provtagningslokaler. Totalt har närmare 60 olika medel påträffats. Vissa medel förekommer emellertid mer frekvent än andra. Datamaterialet håller inte för att kunna mäta statistiskt säkerställda förändringar över tiden men indikationer finns dock på att koncentrationen av bekämpningsmedel i vattendragen successivt minskat i landet som helhet. Avgivna svar på en enkät från kommunala vattenverk visar att rester av bekämpningsmedel kan förekomma i såväl yt- som grundvatten i alla delar av landet. Av svaren framgår att man har funnit rester av bekämpningsmedel i av de undersökta grundvattentäkterna. Motsvarande siffra för de undersökta ytvattentäkterna är . Rester av bekämpningsmedel har påträffats i både importerade och inhemskt odlade vegetabilier (frukter, grönsaker och spannmål). Andelen prov med halter över gränsvärdena uppgår ofta till för den inhemska produktionen. analyserades 2 626 prov av färska eller frysta frukter och grönsaker på rester av 189 bekämpningsmedel. Halter lika med eller under nationella eller EU-harmoniserade gränsvärden påträffades i av proven medan överskred dessa gränsvärden. Importerade varor innehöll oftare rester av bekämpningsmedel än inhemskt odlade. Endast två inhemska prov (0,) överskred gränsvärdena. Detta kan jämföras av proven från EU-länderna och av proven från tredje land. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel prov av spannmål, främst vete, ris och råg. Inget av proven överskred gällande gränsvärden. Det långsiktiga (kroniska) intaget av bekämpningsmedelsrester från konsumtionen av inhemskt odlade grödor var för de undersökta medlen av (acceptabelt dagligt intag), vilket bedöms vara en betryggande marginal. Det kroniska intaget av 22 olika substanser vid konsumtion av 13 svenskodlade produkter har jämförts med intaget av samma substanser vid konsumtion av motsvarande importerade produkter. När intaget av de 22 ämnena summerats blev resultatet att intaget av ämnena var ca 10 gånger högre vid konsumtion av importerade livsmedel jämfört med konsumtionen av inhemskt producerade. Praktiskt användbara analysmetoder saknas för att göra det möjligt att kontrollera samtliga relevanta bekämpningsmedel som är godkända att användas och där underlaget för registreringen visar på resthalter i livsmedlen. Man har även gjort fynd av bekämpningsmedel i dricksvatten. Enligt ligger de flesta fynden av bekämpnings- medel i dricksvatten under 0,1 µ g/l. I och med att laboratorierna har blivit skickligare att analysera låga halter av bekämpningsmedel har antalet fynd ökat. Detta behöver dock inte betyda att bekämpningsmedel blivit vanligare i dricksvatten. I tidigare avsnitt har utredningen något belyst vilka risker det finns med att använda bekämpningsmedel. Vidare har vissa undersök- ningsresultat presenterats som visar att miljön påverkas negativt härav. Förekomst av bekämpningsmedel i grundvatten och livsmedel kan innebära risker för människors hälsa. Bekämpnings- medel i miljön påverkar både flora och fauna. Utifrån principen att förorenaren skall stå för kostnaderna för de negativa effekter som han har förorsakat miljön, PPP, skulle man kunna hävda att skatten på bekämpningsmedel är ett sätt att låta förorenaren betala. Skatten skulle då avspegla den samhällsekono- miska kostnaden för den miljöpåverkan som uppkommer vid användningen av bekämpningsmedel. Det är emellertid av olika skäl svårt, om inte omöjligt, att värdera de negativa effekterna som bruket av bekämpningsmedel medför.49 Det är därför vanskligt att 49 SJV:s rapport 2002:7. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel bedöma i vilken mån en skatt på bekämpningsmedel kan anses utgöra en kompensation för kostnaderna för den negativa miljöeffekten. Som har framhållits är det primära syftet med en skatt på bekämpningsmedel att minska användningen och därigenom indirekt uppnå en minskning av riskerna med användningen av bekämpningsmedel. En skatt kan också vara ett verktyg i strävandena att styra över användningen mot medel med mindre risker eller mot alternativ som inte är kemiska. Försäljningen av bekämpningsmedel ligger på en betydligt lägre nivå än genomsnittet för åren 1981 1985. Miljöavgiften på bekämpningsmedel infördes . Tillsammans med prisregle- ringsavgiften kan miljöavgiften ha haft en viss betydelse för den minskade försäljningen och därmed också för förbrukningen och . Minskningen av försäljningen av bekämpningsmedel fortsatte med något undantag till och med . Därefter har försäljning- en ökat, dock i förhållandevis måttliga mängder. Troliga orsaker härtill har utförligt beskrivits i tidigare avsnitt. Utredningen – Handelsgödsel Bekämpnings- medel50 gjorde den bedömningen att utifrån en beräknad användning om aktiv substans () skulle en avgift motsvarande per dos, motsvarande av preparatpriset, beräknas ge en minskning av användningen med . Att lägga en avgift på bekämpnings- medel ansågs inte ge några större minskningar av användningen så länge avgifterna låg på denna nivå. Den nuvarande nivån på skatten på bekämpningsmedel, för varje helt kg verksam beståndsdel, infördes . Genom denna höjning fördubblades den då gällande avgiften. Dagens skatt motsvarar i genomsnitt av försäljningspriset på bekämp- ningsmedel inklusive mervärdesskatt. Priselasticiteten ligger generellt sett mellan - 0,2 och - 0,5. Användningen skulle således vara 1,5 högre om skatten inte fanns. Den ståndpunkt som den tidigare utredningen intog synes ha giltighet även . Skatten måste uppenbarligen ligga på en betydligt högre nivå om den i sig skall medföra en klart påvisbar minskning av försäljningen. Som framhålls i kapitel 10 visar gjorda beräkningar att, för att uppnå en minskning av användningen med 50 SJV:s rapport 1992:142. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel , krävs en nivå på skatteuttaget som är fem gånger så hög som den gällande. Utredningen har i avsnitt 6.2 gjort den bedömningen att den nuvarande skatten på bekämpningsmedel som ensamt ekonomiskt styrmedel endast i begränsad omfattning har bidragit till att minska försäljningen och därmed bruket av bekämpningsmedel. Användningen av bekämpningsmedel styrs av ett flertal olika faktorer där skatteinstrumentet får ses som ett komplement till dessa. Eftersom användningen inte i större omfattning har påverkats av skatten, kan skatten inte heller anses ha haft någon nämnvärd betydelse för att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel. Skatten som sådan kan emellertid ha en psykologisk effekt genom att hos brukarna inpränta vikten av att begränsa användningen. Bekämpningsmedelsskatten baseras på mängden aktiv substans i respektive medel. I olika utredningar har framhållits att detta system bidrar till att brukarna övergår till s.k. lågdosmedel. Med lågdosmedel avses oftast de herbicider som började användas i mycket låga doser i stråsäd. Benämningen lågdosmedel har ingen klar definition, men dessa herbicider används i doser ned till 5–per hektar. Även bland fungiciderna och insekticiderna har nya substanser tagits fram som används i betydligt lägre doser än äldre substanser. Alla dessa substanser har bidragit till att bekämpnings- medelsanvändningen, räknat i ton aktiv substans, sjönk . Att ett bekämpningsmedel är verksamt i låga doser utgör i sig ingen garanti för att hälso- och miljöriskerna alltid är låga. Det är inte mängden utan de inneboende egenskaperna som är avgörande. Detta innebär att lågdosmedel precis som andra kemiska grupper av ämnen har både för- och nackdelar. Vissa är mycket vattenlösliga och vissa är persistenta och begränsar valmöjligheten för efterföljande gröda. Ur hanteringssynpunkt har lågdosmedlen dock stora fördelar. En annan aspekt är att dessa substanser tagits fram och utvecklats med moderna metoder. De är därför väl undersökta och dokumenterade. Även om mycket talar för att lågdosmedlen har en bättre risk- profil än många andra medel finns det inte tillräckliga kunskaper för att kunna slå fast att så är fallet generellt. Övergången till lågdosmedel beror huvudsakligen på andra faktorer än skatten på dessa medel. Den skatt som tagit ut på bekämpningsmedel Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel bedöms därför inte i nämnvärd grad ha bidragit till att styra användningen mot medel med lägre risker för miljö och hälsa. En kemisk behandling mot ogräs och skadegörare är i allmänhet betydligt billigare och effektivare jämfört med icke kemiska alternativ. Förhållandet har utförligt belysts i olika utredningar.51 Det finns då inte heller bärkraft för påståendet att skatten på bekämpningsmedel i nämnvärd utsträckning har bidragit till att övergå till ickekemiska behandlingsalternativ. I avsnitt 6.2.5 har användningen av kemiska bekämpningsmedel i trädgårdsodlingen särskilt berörts. Där har framhållits att förhållandena inom trädgårdsnäringen på flera punkter är speciella och ställer andra krav på odlaren jämfört med lantbruksgrödorna. Det ekonomiska värdet av produktionen är per arealenhet mycket större än lantbruksgrödorna. Kostnaderna för kemiska bekämpningsmedel utgör i allmänhet en mindre del av omsättningen inom trädgårdskulturerna.52 I vissa odlingar krävs nyare och därmed dyrare preparat vilket gör att kostnaderna för dessa utgör en större andel av omsättningen jämfört med andra preparat. Generellt sett bedöms den del av kostnaderna som utgörs av skatten som mycket begränsad. Vid sådant förhållande får skatten anses ha haft liten betydelse för användningen av bekämpningsmedel inom trädgårdsnäringen och därmed också en begränsad effekt på miljön. Även användningen av bekämpningsmedel i skogsbruket har tidigare berörts, avsnitt 6.2.6. Skatten bedöms även inom detta användningsområde ha haft en begränsad effekt på miljön. 6.6Kostnaderna för uppbörd och kontroll av skatterna på gödselmedel och bekämpningsmedel Utredningens bedömning: Det nuvarande systemet för uttag av skatt på gödselmedel och bekämpningsmedel är okomplicerat och därmed förhållandevis lätt att administrera. Statens kostnader för administration, kontroll och uppfölj- ning av dessa skatter har i absoluta tal varit måttliga men, i förhållande till intäkterna, högre än motsvarande kostnader för samtliga punktskatter. 51Se SJV:s rapport 1999:15 och 2002:7. 52Se SJV:s rapport 2001:7A. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Enligt direktiven har utredningen att bedöma kostnaderna för uppbörd och kontroll av skatterna. Utredningen tolkar uppdraget så att därmed avses i första hand kostnadernas storlek. Inlednings- vis berörs förfarandet vid beskattningen samt skatteplikt och skattskyldighet. Skatterna på gödselmedel och bekämpningsmedel är en speciell konsumtionsskatt, punktskatt. RSV är beskattningsmyndighet för punktskatter. Dessa skatter handläggs av Särskilda skattekontoret i . I kapitel 2 har nämnts att förfarandet för beskattningen fr.o.m. regleras i skattebetalningslagen. Följdändringar har gjorts i LSG genom lagen (2002:407) om ändring i LSG och i LSB genom lagen (2002:408) om ändring i LSB.53 Fr.o.m. är skattekontosystemet i skattebetal- ningslagen tillämpligt även på punktskatter. Förfarandet för punkskatter regleras numera enbart i skattebetalningslagen. Lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter har därför upphävts. De redovisnings- och betalningstider som gäller för mervärdesskatt m.fl. skatter gäller också för punktskatterna. Redovisningen av punktskatter görs i en egen punktskattedeklaration för varje punktskatt. Bestämmelserna i punktskattelagarna om att vissa skattskyldiga skall vara registrerade har slopats. Vem som skall registreras som skattskyldig för punktskatt regleras uteslutande i skattebetalningslagen. Återbetalningar av vissa punktskatter hanteras enligt förfarandet i skattebetalningslagen. Det system som tidigare gav den som var registrerad som skattskyldig enligt bl.a. LSG rätt att tillverka, lagra, leverera och ta emot varor under skatteuppskov har ersatts med ett system med godkända lagerhållare. Den som godkänts som lagerhållare skall kunna tillverka, lagra, leverera och ta emot varor under skatteuppskov. Endast den godkänns som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som lagerhållare. Den som var registrerad som skattskyldig när ändringarna trädde i kraft skall anses godkänd som lagerhållare. Systemet med godkända lagerhållare ansluter till det system med 2001/02:127, bet. 2001/02:SkU27, rskr. 2001/02:273. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel godkända lagerhållare som omfattas av rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor, det s.k. cirkulationsdirektivet, och som gäller bl.a. för cigaretter m.m. enligt tobaksskattelagen. I kapitel 11 lämnas förslag till författningsändringar. Där berörs vissa av de bestämmelser som gäller fr.o.m. . 6.6.2 Skatteplikt och skattskyldighet m.m. Gödselmedelsskatt skall betalas för gödselmedel. Med gödselmedel avses enligt LSG ammoniak som hänförs till KN-nr 2814, kalium- och kalciumnitrat som hänförs till KN-nr 2834 samt varor hänförliga till KN-nr 3102, 3103 och 3105. Skattepliktiga varor är sådana som innehåller kväve och kadmium i viss mängd. Definitioner av olika varor baseras på EG:s gemensamma tulltaxa som i kallas den Kombinerade Nomenklaturen (KN). Dess tulltaxenummer förkortas KN-nummer. Skatten är för varje helt kg kväve, förutsatt att andelen kväve i medlet är , och för varje helt gram kadmium i gödselmedlet, till den del kadmiuminnehållet överstiger per ton fosfor. Bestämmelserna i om skattskyldighet, 4 §, och skattskyldig- hetens inträde, 5 §, har ändrats. Fr.o.m. är den skattskyldig som 1) godkänts som lagerhållare enligt 4 a §, 2) i annat fall än som avses i 1, yrkesmässigt tillverkar gödselmedel och 3) i annat fall än som avses i 1, för in gödselmedel till för yrkesmässig återförsäljning eller för egen yrkesmässig användning inom landet. En ny kategori skattskyldiga har således införts, nämligen godkända lagerhållare. Kategorin rymmer de skattskyldiga som före skulle vara registrerade eller som efter ett särskilt beslut fick vara registrerade, dvs. de som yrkesmässigt tillverkar gödselmedel, för in gödselmedel till landet för yrkesmässig försäljning eller användning och de som i större omfattning återförsäljer gödselmedel. Ändringen är en följd av att en registrering som skattskyldig numera endast har administrativ betydelse och alltså inte som tidigare även betydelse för när Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Den som är godkänd lagerhållare skall registreras enligt bestämmelserna i skattebetalningslagen. Den som inte godkänns som lagerhållare eller som väljer att inte ansöka om ett godkännande skall inte registreras. Han skall redovisa skatten i en särskild skattedeklaration för varje skattepliktig händelse. Den möjlighet som tidigare fanns för en återförsäljare att bli registrerad har ersatts med en möjlighet att bli godkänd som lagerhållare. Förutsättningarna att bli godkänd som lagerhållare regleras i en ny paragraf, 4 a §. Som lagerhållare får den godkännas som avser att 1) yrkesmässigt tillverka gödselmedel, 2) föra in gödselmedel till för yrkesmässig återförsäljning eller för egen yrkesmässig användning inom landet, eller 3) i större omfattning yrkesmässigt återförsälja gödselmedel, om han med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som lagerhållare. I paragrafen finns även bestämmelser om återkallande av godkännande av lagerhållare. Bestämmelserna om skattskyldighetens inträde har ändrats för att anpassas till de nya reglerna om skattskyldighet. Skyldighet att betala skatt för innehållet av kväve i gödselmedlet inträder, för den som är godkänd lagerhållare, när ett gödselmedel levereras till en köpare som inte är godkänd lagerhållare, när ett gödselmedel tas i anspråk för något annat ändamål än försäljning och när godkännandet som lagerhållare återkallas. Bestämmelserna om när skattskyldigheten inträder för godkända lagerhållare stämmer i princip överens med tidigare regler. I stället för att skattskyldighet inträder vid leverans till köpare som inte är registrerad inträder skattskyldighet numera vid leverans till en köpare som inte är godkänd lagerhållare. En avgörande skillnad mellan godkända lagerhållare och skattskyldiga som inte är godkända lagerhållare är att en godkänd lagerhållare kan tillverka och föra in gödselmedel under skatteuppskov, dvs. skattskyldig- heten inträder först , t.ex. vid leverans till en köpare som inte är godkänd lagerhållare. För skattskyldiga som inte är godkända lagerhållare inträder skattskyldigheten redan när ett gödselmedel tillverkas eller förs in till landet. Dessa skattskyldiga skall redovisa skatten i en särskild skattedeklaration för varje skattepliktig händelse. Deklarationen skall lämnas dagar efter den skattepliktiga händelsen (10 kap. 32 b § skattebetalningslagen). Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Skyldighet att betala skatt för innehållet av kadmium inträder, för den som är godkänd lagerhållare, när ett gödselmedel tillverkas eller förs in till landet. För den som inte är godkänd lagerhållare inträder skattskyldigheten när ett gödselmedel tillverkas och när ett gödselmedel förs in till landet. De nu gällande reglerna utgör ingen ändring i sak jämfört med de bestämmelser som gällde före . Återbetalningar av skatt på gödselmedel hanteras numera enligt förfarandereglerna i skattebetalningslagen. Vidare har reglerna i LSB om föreläggande att lämna kontrolluppgift och beskattnings- myndighetens möjlighet att besluta om revision ersatts av bestäm- melserna i skattebetalningslagen om s.k. tredjemansföreläggande och revision. I syfte att underlätta övergången till det nya systemet har i övergångsbestämmelserna föreskrivits att den som vid lagens ikraftträdande var registrerad som skattskyldig skall anses godkänd som lagerhållare. Bestämmelsen omfattar dels skattskyldiga som enligt tidigare system hade registrerats automatiskt och skatt- skyldiga som registrerats först efter särskild prövning. Bekämpningsmedelsskatt skall betalas till staten vid omsättning eller ianspråktagande inom landet av bekämpningsmedel. Med bekämpningsmedel menas enligt LSB ämnen eller beredningar som är avsedda att användas till skydd mot egendomsskada eller olägenhet för människors hälsa, förorsakad av växter, djur, bakterier eller virus. Vissa varor skall dock inte anses som bekämpningsmedel enligt LSB, bl.a. träskyddsmedel och ättika.54 Skatten är för varje helt kg verksam beståndsdel i bekämpningsmedlet. Den verksamma beståndsdelen i medlet är det ämne som har bekämpningseffekt. Enligt 4 § LSB är den skattskyldig som inom yrkesmässigt tillverkar bekämpningsmedel och den som för in bekämpnings- medel till landet för yrkesmässig återförsäljning eller för egen yrkesmässig användning inom landet. I LSB saknas systemet med godkända lagerhållare. Det är alltså inte möjligt att sälja bekämpningsmedel med skatteuppskov. 54 Se även avsnitt 6.2 och kap. 2. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Enligt 5 § LSB inträder skattskyldigheten när ett bekämpnings- medel levereras till en köpare, när ett bekämpningsmedel tas i anspråk för något annat ändamål än försäljning och när den skattepliktiga verksamheten upphör. Vid upphörande av verksamheten omfattar skattskyldigheten de bekämpningsmedel som då ingår i den skattskyldiges lager. Denna bestämmelse är en följd av att en registrering som skattskyldig numera endast har administrativ betydelse och inte som tidigare betydelse även för när skattskyldigheten inträdde. Inledningsvis lämnas vissa uppgifter om storleken m.m. av influtna skatter på gödselmedel och bekämpningsmedel. I detta sammanhang bör även påpekas att pålagorna på gödselmedel och bekämpningsmedel inte längre benämns avgifter utan skatter. Motivet för ändringen var att de förhållandevis stora höjningarna av avgifterna på gödselmedel och bekämpningsmedel innebar att dessa pålagor inte längre kunde karaktäriseras som avgifter utan är skatter. Den som betalar en punktskatt får inga bestämda tjänster eller prestationer från staten. Intäkterna av skatterna på gödselmedel och bekämpningsmedel redovisas således i statsbudgeten. Det huvudsakliga skälet för införandet av dessa skatter har emellertid inte varit att ge staten inkomster utan för att tjäna som styrmedel i strävandena att minska förbrukningen av handelsgödsel och bekämpningsmedel. Intäkter av skatterna på gödselmedel och bekämpnings- medel åren 1995–2001 (mkr). Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Av influtna skattemedel avser kväve och kadmium. Trädgårdsnäringens del av influtna skatter kan på gödselmedel beräknas till (11,) och på bekämpnings- medel till (3,). I dessa siffror inkluderas odlingen i växthus och på friland samt potatisodlingen. Skogsbrukets del av influtna skatter kan på gödselmedel beräknas till . Av skatten på bekämpningsmedel torde skogsbrukets andel klart understiga . uppgick antalet registrerade för gödselmedelsskatt till 76.55 Av dessa var 2 tillverkare, 54 importörer för återförsäljning, 17 importörer för egen yrkesmässig användning och 3 återförsäljare. var 42 skattskyldiga registrerade för bekämpnings- medelsskatt .56 Som tidigare framgått handläggas punktskatterna av Särskilda skattekontoret i som är en del av RSV. Drygt 100 personer är anställda vid skattekontoret. I jämförelse med direkt skatt administreras punktskatter av ett mycket litet antal anställda. Statens kostnader för administration av punktskatterna (personal, lokaler, datautrustning m.m.) uppgår till ca motsvarande av intäkterna från dessa skatter, ca 76 miljarder kr.57 Enligt Särskilda skattekontorets beräkningar går det åt ca en årsarbetskraft – en halv assistent och en halv handläggare – för administrationen av skatterna på gödselmedel och bekämpnings- medel. Särskilda skattekontoret har beräknat sina kostnader för administrationen till .