sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Verket bör sträva efter att så långt möjligt tydliggöra för privata aktörer hur verket uppfattar sin roll inom uppdragsområdet och tydligt presentera de åtgärder som faktiskt vidtagits för att värna kon- kurrensneutralitet. Ett viktig inledande uppgift är att sätta på pränt och sprida infor- mation om hur uppfattar sin roll och sina upp- gifter i dessa sammanhang. Vi föreslår att regeringen ger Lant- mäteriverket i uppdrag att utarbeta en marknads- och konkur- renspolicy som på ett samlat sätt kan behandla dessa frågor. Närmare utformning och innehåll i marknads- och konkurrenspolicy bör åvila verket. Vi föreställer oss att policyn kan innefatta t.ex. följande delar –en beskrivning av de grundläggande villkor som Lantmäteri- verket arbetar under som myndighet, –de förvaltningspolitiska riktlinjer som gäller för konkur- rensutsatt och potentiellt konkurrensutsatt verksamhet, –en redogörelse för hur uppfattar sin roll och sitt uppdrag inom uppdragsverksamheten och sina uppgifter inom ramen för ett aktivt tillhandahållande av grundläggande information, –vilka åtgärder vidtagit för att värna konkur- rensneutralitet, –hur främjar utvecklingen av fungerande marknader för uppbyggnad och vidareförädling av grunddata. Marknads- och konkurrenspolicyn bör finnas lätt tillgänglig t.ex. på verkets hemsida. Den bör utarbetas under medverkan av det ovan beskrivna Marknads- och konkurrensrådet och utgör sedan ett underlag för den fortsatta dialogen inom detta råd. I takt med teknikutvecklingen, utvecklingen på olika marknader, Lantmäteri- verkets informationsutveckling m.fl. faktorer bör policyn successivt vidareutvecklas.´ Våra förslag i detta kapitel innebär att dubbelroll som tillhandahållare av grunddata och aktiv marknadsaktör tonas ned och ersätts av en klarare rollfördelning där verkets insatser koncentreras till kärnverksamheten att tillhandahålla grund- läggande data. bör i samspel med vidareförädlare och slutanvändare bedriva ett aktivt tillhandahållande som främjar ett ökat och innovativt utnyttjande av grunddata. I detta arbete bör det Marknads- och konkurrensråd som vi föreslår kunna spela en viktig roll för att främja dialogen och tydliggöra arbetsfördelningen mellan och marknadens aktörer. Vi menar att det finns anledning att tro att dialogen i Marknads- och konkur- rensrådet i minst lika hög utsträckning kommer att handla om krav på ökade insatser från sida inom ramen för tillhandahållandet som om krav på att verket skall inskränka sin roll. Våra kontakter med både och med privata aktörer har uppmärksammat oss på att djupa kunskaper om uppbyggnad och egenskaper hos grunddata ofta krävs för att kunna utveckla nya tillämpningar och realisera hela den potential som finns hos data. uppdragsverksamhet förefaller härvidlag ha haft en fördel framför privata aktörer genom sin närhet till de enheter inom verket som svarar för uppbyggnad och förvaltning av grundläggande geografiska data. Både ur ett konkurrensperspektiv och utifrån behovet av att ytterligare utveckla marknaden, är det önskvärt att de kunskaper om grund- data som finns inom i ökad utsträckning når ut också till marknadens aktörer. Vi har också noterat att flera privata vidareförädlare av data uppger sig sakna någon neutral aktör att prata med om grund- data. uppfattas av dessa aktörer som en konkurrent och inte som en neutral leverantör av data. Vidare har vi kunnat konstatera att det inte råder något rakt och enkelt samband mellan förekomsten av grunddata och en aktiv marknad för vidareförädling av data. erfarenheter från Nationella vägdatabasen () visar att etableringen av en databas inte i sig räcker för att skapa ett aktivt intresse hos privata vidareförädlare. I arbetar den myndighet som har ansvaret för grundläggande geografiska data, Ordnance Survey, aktivt för att främja en privat marknad för tjänster baserade på grunddata och för att få ett bättre samspel mellan myndigheten och vidareförädlare. Insatserna sker inom ramen för olika stödprogram och innebär bl.a. att vidareförädlare mot en mindre avgift får tillgång till ett webb-baserat supportstöd, vissa provdata och mjukvara att arbeta med samt tekniskt stöd från kartmyndigheten. Ordnance Survey har också startat ett program kallat Insight Programme, som innebär att användare och vidareförädlare fått tidig infor- mation om kommande informationsprodukter samt inbjudits att aktivt vara med och forma och tillämpa den nya informationen. Vi är medvetna om att satsningar hos Ordnance Survey inte okritiskt kan föras över till och svenska för- hållanden. Vi har också erfarit att Ordnance Survey inte haft enbart framgångar med de beskrivna programmen. Inom ramen för den nya och öppnare attityd mot marknaden som vi menar att bör ha , kan det ändå ingå som en pusselbit att studera erfarenheterna från de brittiska satsningarna och undersöka potentialen för liknande insatser i . Vi har i våra kontakter med vidareförädlare mött ett positivt gensvar när vi beskrivit ovanstående program. bör därför få regeringens uppdrag att utreda frågan vidare. Denna fråga är naturligtvis också angelägen att behandla i det av oss föreslagna Marknads- och konkurrensrådet. Swedesurvey och dess verksamhet har översiktligt beskrivits i avsnitt 2.6. Tendensen är att bolagets omsättning sjunker. Lönsamheten i verksamheten har dock kunnat bibehållas. Den sjunkande omsättningen förklaras bl.a. av att andelen projekt finansierade av Sida successivt har minskat. Sida lämnar i större utsträckning sektorbistånd där mottagaren själv hanterar upphandlingen, vilket inneburit att efterfrågan på inter- nationella konsulter minskat. Ändrade upphandlingsregler medför också att färre Sida-finansierade projekt kommer ut på marknaden. har verksamheten utveck- lats något svagare än . Detta sammanhänger med det oroliga världsläget , vilket medfört förseningar i genomförandet av pågående och plane- rade projekt. Efterfrågan på bolagets tjänster har dock varit fortsatt god och orderingången ovanligt hög. Bolaget bedömer möjligheterna att framöver expandera verk- samheten som mycket goda. Det sammanhänger bl.a. med att till- gången till mark och hur den används får en alltmer central plats i planeringen i många utvecklingsländer och länder i Öst- och . Internationella biståndsgivare, såsom och regionala utvecklingsbanker, betonar alltmer betydelsen av ordnade fastighetsförhållanden för all social och ekonomisk utveckling och medverkar i ökande utsträckning till att finansiera verksamhet inom området. System för fastighetsinformation, där äganderätten till mark och byggnader och kreditgivarnas rättigheter kan säker- ställas, är grunden för detta. Detta medför att behovet av tillför- litig geografisk information också ökar. Den behövs bl.a. för plane- ring av markanvändning och resursutnyttjande. Många länder som är mottagare av internationellt bistånd utvecklar också sin egen markpolitik; det gäller t.ex. utveckling och kontroll av fastig- hetsmarknaden, tillgång till mark, skydd av sårbara gruppers rättig- heter och omfördelning av marktillgångar. Swedesurvey menar bolaget har en viss konkurrensfördel genom sitt sätt att arbeta med betoning på institutionsutveckling och individuellt kundanpassade lösningar. hårdnar enligt bolaget av olika skäl den internationella konkurrensen om upp- dragen. Utredningen om Export av statligt förvaltningskunnande (SOU 2000:27) har också påpekat att svensk tjänsteexport generellt möter hård konkurrens från utländska exportörer inom området. De flesta svenska exportörerna är små i förhållande till många av de utländska konkurrenterna. De senare är ofta stora konsultbolag, som har förutsättningar att hålla täta kontakter med finansiärerna och med beslutsfattare i de länder där projekt skall bedrivas. Vi bedömer att tillgången till kompetent och internationellt erfaren expertpersonal från framförallt det statliga lantmäteriet blir en avgörande faktor för Swedesurveys framtida affärsmöjligheter på den internationella tjänsteexportmarknaden även . Kopplingen till lantmäteriet och dess breda kompetens är en viktig del i företagets profil mot institutionsutveckling. Det statliga lantmäteriets andel av den debiterade konsulttiden i Swedesurvey har dock minskat, från år . Skäl till det har uppgetts vara att experter inte alltid finns tillgängliga samt att Metrias kostnadsläge är högt. Andra viktiga förutsättningar som Swedesurvey har anfört är att kunna knyta strategiska allianser med andra internationella konsultbolag samt att utveckla internationellt särskilt intressanta tjänster till marknadsmässiga priser. Vi bedömer inte att vårt förslag till avskiljande av delar av Metrias verksamhet, om det genomförs, kommer att innebära några större förändringar när det gäller Swedesurveys möjligheter att använda expertis från . Uppmärksamhet bör däremot riktas mot den konkurrens mellan och Swedesurvey om de främsta experterna, som redan nu förefaller finnas. Även prisfrågorna är viktiga om Swedesurvey skall kunna hävda sig i den internationella konkurrensen. har föreslagit regeringen att verket dels skall medges möjlighet att bilda bolag, dels att verket skall få i uppdrag att förvalta aktierna i ( Vissa regeländringar m.m. för lantmäteriet, ). Skälen till denna hemställan anges vara behovet av samverkan och allianser med andra organisationer, bl.a. när det gäller investe- ringar och samägande. Utvecklingen i , , , och åberopas. Beträffande anförs att en möjlighet som särskilt studeras är att inrätta ett av ägt dotterbolag för uppdrags- och försäljningsverksamhet. Den norska regeringen har sedermera fastnat för att försöka sälja ut uppdragsverksamheten vid med motiveringen bl.a. att konkurrensutsatt verksamhet inte är en naturlig del av den offentliga sektorns uppgifter, utan bör övertas av privata aktörer. ( St.meld.nr 30, 2002-2003). I vårt betänkande redovisar vi en uppfattning och förslag i linje med både de förvaltningspolitiska riktlinjer som har antagit och den norska regeringens. Därmed anser vi det inte heller aktuellt att tillmötesgå ovan relaterade önske- mål. Vi ser inga skäl till att inte dela Swedesurveys bedömning av de framtida möjligheterna för verksamheten. Vi anser också att den goodwill som företaget genom sin verksamhet tillför är viktig att bibehålla. 11.1Om inskrivning och fastighetsregistrets inskrivningsdel Av bl.a. samhällsekonomiska skäl är det angeläget att äganderätt och andra rättigheter i förhållande till fast egendom är tryggade och att överlåtelse och belåning av fastigheter kan ske under säkra former och med låga transaktionskostnader. Därför finns i de flesta länder mer eller mindre välutvecklade system för att registrera och ge offentlighet åt uppgifter om vem som äger eller förvärvar en fastighet samt i vilken utsträckning fastigheten belastas av inteck- ningar, nyttjanderätter m.m. ligger långt framme inom området genom att ha ett digitalt och nationellt heltäckande register för sådana uppgifter. Det svenska inskrivningssystemet består av inskrivningsdelen i fastighetsregistret samt sju inskrivningsmyndigheter (IM) som handlägger ärenden rörande inskrivning i registret. I inskrivningsdelen registreras överlåtelser motsvarande ca. och inteckningar motsvarande . Eftersom 75–av utlåningen i sker mot säkerhet i fastighet, är värdet av de inteckningar i fast egendom som ingår i inskrivningsregistret mycket stort och uppgår till ett par triljoner kronor. Inskrivningssystemet är en förutsättning för den statliga beskatt- ningen av fast egendom. Statens intäkter från stämpelskatt (5,) och fastighetsskatt () är beroende av att inskrivningssystemet med sina 3,1 milj- oner fastigheter hålls ständigt aktuellt och fungerar tillförlitligt. Betydelsen av ett väl fungerande inskrivningssystem belyses också av att en dags minskning av IM:s genomsnittliga handläggningstid för beslut om stämpelskatt motsvarar ökade ränteinkomster på för statskassan. Inskrivningsverksamhetens nuvarande organisation tillkom efter förslag från regeringen i budgetpropositionen för (prop 1999/2000:1, bil. 7, bet. 1999/2000 JuU:01, rskr. 1999/2000:78 och 79). Det finns inskrivningsmyndigheter (IM) vid sju tingsrätter – , , , , , och . IM är inte egna förvaltningsmyndigheter, utan organiserade som självständiga avdelningar vid ovanstående tingsrätter. Vanligen lig- ger IM i samma byggnad som tingsrätten och den som är chef vid tingsrätten ansvarar också för verksamheten vid IM. Respektive tingsrätt tilldelas ett anslag som omfattar domstolens hela verksamhet inklusive inskrivningsverksamheten. Varje IM behandlar inskrivningsärenden inom ett visst geogra- fiskt område. Inskrivningsärenden är ärenden som rör ansökan om lagfart, tomträtt, inteckning eller annan inskrivning i fastighetsre- gistrets inskrivningsdel samt ärenden om anteckning däri. Hand- läggningen av inskrivningsärenden sker i enlighet med bestämmel- ser i Jordabalken (JB), fastighetsregisterförordningen (2000:308) och inskrivningsregisterförordningen (2000:309). IM beslutar också om statlig stämpelskatt enligt lagen (1984:404) om stämpel- skatt vid inskrivningsmyndigheter och dito förordning (1984:406) samt om expeditionsavgift enligt förordning (1987:452) om avgif- ter vid de allmänna domstolarna. Antalet inskrivningsärenden uppgick till 801 000, varav lagfarter utgjorde 307 000, inteckningar 436 000, tomträtter 19 000, inskrivningar 15 000 och anteckningar 24 000. Antalet ärenden varierar mellan olika år, beroende på växlande aktivitet på fastig- hetsmarknaden. Antalet ärenden varierar också mellan de olika IM, från 220 000 ärenden vid IM i till 41 000 ärenden vid IM i . Ingivare av ärenden är vanligen banker och andra kreditinstitut, men i viss utsträckning inkommer också ärenden från mäklare, advokater, kommuner samt enskilda personer. Bankerna och övriga kreditinstitut är också de vanligaste användarna av informationen i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Andra stora användare är mäk- lare, kommuner, statliga myndigheter och försäkringsbolag. Verksamheten vid inskrivningsmyndigheterna sysselsätter cirka 170 årsarbetskrafter. Drygt 140 årsarbetskrafter är handläg- gare med varierande arbetslivsbakgrund. Återstående ca 30 årsar- betskrafter är jurister, varav merparten notarier som tjänstgör vid inskrivningsmyndighet som ett led i sin juridiska utbildning. Som ett resultat av rationaliseringar efter den omorganisation som genomfördes väntas personalen vid samtliga IM minska till ca 152 årsarbetskrafter /2006, varav 126 årsarbets- krafter handläggare, 19 årsarbetskrafter jurister och 7 årsarbets- krafter övrig personal. Kostnaderna för verksamheten vid de sju IM samt Domstolsver- kets kostnader avseende inskrivningsverksamheten uppgick till . Prognosen för är 138 respektive . Kostnaderna ligger relativt stilla på grund av att det rationaliseringskrav som lagts på verksamheten efter omorganisationen vägs upp av ökade lönekostnader. Inskrivningsverksamheten finansieras genom anslag, men kost- naderna skall motsvaras av avgiftsintäkter från de expeditionsav- gifter som IM tar ut i enlighet med förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Expeditionsavgifterna skall också täcka vissa centrala myndighetsuppgifter vid samt flera verksamheter med anknytning till fastighetsregistret och dess inskrivningsdel hos (se kapitel 12). Expedi- tionsavgifterna fastställs av regeringen. Nuvarande handläggningssystem för inskrivningsverksamheten började införas , men först hade samtliga inskrivningsmyndigheter övergått från en hantering till att elektroniskt föra in information i fastighetsregistrets inskrivnings- del. Handläggningssystemet har åldrats och framstår som inef- fektivt och föga användarvänligt för personalen vid IM. Systemet är också rent tekniskt sett gammalt med de risker för störningar som detta medför. fick därför i regleringsbrevet för i uppdrag att påbörja arbetet med ett nytt handläggnings- system (). Projekt bedrivs i samarbete med och IM. Det nya systemet skall vara användarvänligt, stödja verksamhets- processerna i handläggningen och bidra till en effektiv inskriv- ningsverksamhet. Fullt utbyggt väntas systemet möjliggöra bety- dande rationaliseringar och kostnadsbesparingar. I en förstudie som genomförde 1999–2000 uppskattades de väntade besparingarna hos IM till minst på årsbasis. Det nya handläggningssystemet kommer att kunna han- tera helt elektroniska processer, från ingivning till beslutsfattande och arkivering. Detta ger i sin tur möjlighet till ingivning av ären- den via webb och fil, registrering vid källan, utnyttjande av elektro- niska signaturer och förenklar kompletteringar av ärenden. Tanken är att ingivarna redan vid ingivningen skall ha registrerat fler upp- gifter för att undvika de tidsödande kompletteringar som är ganska vanliga. Det nya systemet blir också geografiskt och organisatoriskt oberoende, vilket möjliggör överföring av ärenden inom och mellan olika IM. Vidare kommer mängden information som blir lätt tillgänglig för handläggare och allmänhet att utökas och förbättras. Detta väntas underlätta ärendehandläggningen och även kraftigt minska det tidskrävande arbetet med att besvara olika telefonförfrågningar. Dessutom är det nya systemet avsett att ge effektivare, säkrare och mer överskådliga rutiner för registrering, arkivering och sökning av arkiverat material. Kostnaderna för projekt beräknas till penningvärde, varav domstolsväsendets kostnader uppgår till cirka . För att det ny systemet skall kunna genomföras krävs också en rad författningsändringar. har tillsam- mans med lämnat förslag till sådana ändringar och frågorna är under beredning i (Justitiedeparte- mentet). är central förvaltningsmyndighet för domstolsvä- sendet och därmed för IM. Verket ansvarar för föreskrifter angå- ende det materiella innehållet i fastighetsregistrets inskrivningsdel samt svarar för viss utbildning och information till personalen vid IM. Utformningen av ovan nämnda föreskrifter förutsätter en nära samverkan mellan , eftersom de ligger till grund för den som ansvarar för. har därför föreslagit Justitiedeparte- mentet att rätten att utfärda de aktuella föreskrifterna skall föras över till . ansvarar för utveckling, förvaltning och drift av fastighetsregistret inklusive dess inskrivningsdel, samt har per- sonuppgiftsansvar för fastighetsregistret. ansva- rar också för det handläggningssystem som används vid IM och framställer de utdata i form av bevis och dokument som är en följd av inskrivningsmyndigheternas beslut. framställer också den ovan nämnda , som utgör inskrivningsper- sonalens praktiska handledning i hur inskrivningsdelen i fastighets- registret skall föras och hur handläggningssystemet skall användas. Vidare är uppbördsmyndighet för den stämpel- skatt och de expeditionsavgifter som statskassan tillförs genom inskrivningsverksamheten. Genom sitt ansvar för register och handläggningssystem sam- verkar nära med inskrivningsmyndigheterna. Verkets supportverksamhet för inskrivningssystemet leder till dag- liga kontakter med personalen på i både tekniska och juridiska frågor. kommunicerar också med IM i flera frå- gor som rör ändringar och korrigeringar i registret. Vid finns, inklusive de IT-resurser som krävs för de tekniska delarna av systemförvaltning, -drift och – utveck- ling, knappt 20 årsarbetskrafter som sysslar med verksamhet som har en direkt anknytning till inskrivningsmyndigheterna och inskrivningsfrågor i övrigt. Kostnaderna för drift och förvaltning av fastighetsregistrets inskrivningsdel inklusive uppbördsverksamhet samt utdata, uppgick till 23,5 mnkr. Utredningens förslag: Huvudmannaskapet för inskrivnings- verksamheten överförs till . 11.5.1Tidigare utredningar och ställningstaganden Inskrivningsverksamheten och sambanden mellan denna verk- samhet och det statliga lantmäteriets verksamheter har tidigare varit föremål för utredning och politiska ställnings- taganden. I promemoria Domstolarna – en idéskiss (Ds 1989:2) framfördes att domstolarnas verksamhet borde renodlas till dömande verksamhet. Uppgifter som inte krävde domstolskompetens, t.ex. inskrivningsverksamheten, borde överföras till lämplig förvaltningsmyndighet. I promemorian före- slogs dock inte någon omedelbar överföring av inskrivningsverk- samheten, eftersom fastighetsdatareformen inte var avslutad och ingen myndighet ansågs vara fullt redo att överta ansvaret för inskrivningsverksamheten. ansågs emellertid lant- mäteriorganisationen vara en tänkbar mottagare av verksamheten. ansåg i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) att inskrivningsverksamheten borde föras bort från domstolarna som ett led i en renodling av domstolarnas verksamhet. Utredningen menade av olika skäl att en sådan organisatorisk övergång skulle kunna ske först . I promemoria Domstolsväsendet – Organisation och administration (Ds 1992:38) fram- fördes återigen att domstolarnas verksamhet borde renodlas. För att åstadkomma mer bärkraftiga domstolar föreslogs i prome- att 24 av de minsta tingsrätterna borde läggas ned och verksamheten inklusive inskrivningsverksamheten föras över till återstående tingsrätter. Datoriseringen av inskrivningsverksam- heten ansågs innebära att den lokala förankringen inte längre var avgörande. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen föreslog i sitt del- betänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) att inskrivningsverksamheten skulle föras till de nya myndigheter för både fastighetsbildning och fastighetsregi- strering som utgjorde utredningens förslag till ny regional organi- sation för lantmäteriverksamheten. Detta skulle skapa en samlad statlig organisation för fastighetsanknutna ärenden. Vid behand- lingen av utredningens förslag uttalade regering och riksdag att inskrivningsverksamheten borde föras samman med fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering, men ansåg inte att det var lämpligt att gå vidare i frågan . Anledningen till detta var förestående förändringar i panträttssystemet (prop. 1993/94:214, bet.1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). fick i uppdrag av regeringen att i sam- råd med utarbeta förslag om inskrivningsverk- samhetens framtida organisation. En utgångspunkt för uppdraget var att verksamheten skulle föras från domstolarna till en förvalt- ningsmyndighet. I rapporten organisation (1997:5) föreslog att inskrivnings- verksamheten skulle integreras i den statliga lantmäteriorganisatio- nen och att inskrivningsenheter skulle inrättas vid ett antal av de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Alternativet att inrätta en sär- skild myndighetsorganisation för inskrivningsverksamheten ansågs inte tillgodose krav på kostnadseffektivitet och kompetens. Någon annan lämplig förvaltningsmyndighet än ansågs inte finnas. I vårt uppdrag ingår att föreslå hur bl.a. de verksamhetsmässiga och finansiella sambanden mellan inskrivningsverksamheten och övrig lantmäterianknuten verksamhet bör utvecklas . Enligt direktiven bör dock nuvarande ansvarsfördelning mellan inskriv- ningsmyndigheterna och de länsvis organiserade lantmäterimyn- digheterna ligga fast. En annan utgångspunkt i direktiven är att inskrivningsverksamheten även i fortsättningen bör bedrivas på de orter där den bedrivs . Det finns därmed inte skäl att behandla t.ex. det tidigare försla- get från om att inskrivningsverksamheten skall integreras med fastighetsbildningsverksamheten vid några av de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Det ligger inte heller inom vårt mandat att överväga någon förändring av antalet inskrivningsmyn- digheter eller av deras geografiska lokalisering. kan vi konstatera att de finansiella och verksamhets- mässiga sambanden mellan inskrivningsverksamheten och det stat- liga lantmäteriets verksamheter är starka. Kostnadsunderlaget för de expeditionsavgifter som tas ut vid IM omfattar huvudsakligen verksamheter inom det statliga lantmäteriets ansvarsområden och är uppbördsmyndighet för avgifterna.