sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — Det har också sagts oss att skyldigheten för polismän att ingripa vid brott, att rapportera brott och att inleda en förundersökning vid misstanke om brott (2 och 9 §§ polislagen och 23 kap. 1 § RB) inte heller innebär ett sådant avgörande problem att någon särskild Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet lagstiftningsåtgärd behöver genomföras. I vissa fall är det möjligt att avvakta med ett ingripande genom interimistisk passivitet (SOU 1982:63 s. 141 f.). I samband med infiltration har arbetsmetoden med skyddsiden- titet sitt främsta användningsområde. Som vi har framhållit tidigare kan användning av skyddsidentitet komma att bli ett effektivt hjälpmedel även i arbetet med att på olika sätt skydda bevisperso- ner som lever under hot (se avsnitt 4.3). Om de poliser som arbetar med sådant personskyddsarbete får möjlighet att använda skydds- identiteter, skulle säkerheten för dem själva, deras anhöriga och de personer som skyddas öka. Dessutom skulle den metod som an- vänds vid sådant arbete bättre kunna skyddas från insyn, t.ex. ge- nom att det blir möjligt för de deltagande poliserna att göra betal- ningar och hyra säkra bostäder i sina skyddsidentiteter. Alla i folkbokförda personer är registrerade i folkbokfö- ringsdatabasen vid skattemyndigheten. Uppgifterna är i princip offentliga och är förmodligen den främsta källan när någon vill kontrollera t.ex. om en annan persons påstådda identitet existerar. Andra offentliga register har ofta folkbokföringen som utgångs- punkt. Genom en ändring i folkbokföringen ändras också uppgif- terna i de andra registren. Folkbokföringslagen (1991:481) bygger på att varje person- nummer representerar en person. En registrering av en person med skyddsidentitet skapar därmed en ny person på papperet. Antalet sådana folkbokföringar kommer emellertid att vara så få att detta inte borde få några negativa konsekvenser. Vi bedömer att det bästa sättet att skapa en skyddsidentitet ut- går från folkbokföringen. Den som uppträder under skyddsidenti- tet skall få registreras inom folkbokföringen även med de identi- tetsuppgifterna. Hur detta praktiskt skall gå till och hur tillväga- gångssättet skall vara när skyddsidentiteten skall dokumenteras och t.ex. körkort och pass skall utfärdas får överlämnas till de centrala myndigheterna på området att hantera. Detsamma gäller frågor om avregistrering från folkbokföringen. Rutinen kommer i stort att överensstämma med den ordning som tillämpas vid fingerade per- sonuppgifter. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet Den riktiga identiteten hos en infiltratör måste skyddas inte enbart av hänsyn till säkerheten hos polismannen och hans närstående utan även för att inte äventyra den verksamhet i vilken han arbetar. I det sistnämnda ligger såväl skyddet för en pågående infiltration som infiltratörens möjligheter att sköta motsvarande uppdrag . Det nu sagda gäller även för de polismän som arbetar med skydd av bevispersoner. Skälen för sekretess gör sig lika starkt gällande i ärenden rörande skyddsidentiteter som i ärenden om fingerade personuppgifter. Där gäller sekretess enligt 7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Motsvarande reglering bör enligt vår mening gälla även i ärenden om skyddsiden- titet. Som vi nämnde finns det också ett behov av att skydda verksamheten som sådan genom sekretess. Det bör lämpligen ske på samma sätt som är stadgat för underrättelseverksamhet enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. Sekretess skall alltså gälla för uppgift som hänför sig till ärenden om skyddsidentitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. När det däremot gäller själva skyddsidentiteten i sig skall den naturligtvis följa de vanliga reglerna för att inte sticka ut genom sekretessmarkering i folkbokföringen och på så sätt riskera att av- slöja användningen. Identiteten måste också skyddas så att den rätta identiteten inte riskerar att röjas om polismannen själv eller någon annan som kän- ner till förekomsten av skyddsidentitet och/eller den verkliga iden- titeten behöver avlägga ett vittnesmål i domstol. Det bör med andra ord vara möjligt för den som hörs som vittne att vägra att yttra sig i syfte att inte röja en skyddsidentitet eller den rätta identiteten hos en person som har skyddsidentitet. Det innebär bl.a. att om vittnet avlägger vittnesmålet i skyddsidentite- ten blir det det namnet som vittnet skall uppge enligt 36 kap. 10 § RB. Enligt 36 kap. 6 § RB har ett vittne rätt att vägra yttra sig om omständigheter som skulle innebära att en yrkeshemlighet uppen- baras, om det inte finns synnerlig anledning att vittnet hörs om det. Ett undantag för synnerliga skäl bör finnas även vad gäller rätten Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans och skyddsidentitet att vägra yttra sig i syfte att inte avslöja skyddsidentitet eller den rätta identiteten hos någon som har skyddsidentitet. Vid bedöm- ningen om det föreligger synnerliga skäl får det i praktiken göras en avvägning mellan vikten av en fullständig utredning och andra om- ständigheter. De senare omständigheterna kan vara exempelvis sä- kerheten för någon enskild, risken att äventyra genomförandet av infiltrationen eller avslöja arbetsmetoden med att skydda bevisper- soner eller att det uppstår svårigheter för den som har medverkat att delta i sådan verksamhet . 5 Skydd av informatörer I avsnitt 4.7.3 behandlas frågor rörande användning av skyddsiden- titet, alltså fall där polisen i kontakten med andra utger sig för att vara en privatperson och därmed undviker att röja den egentliga orsaken till sitt intresse. Den arbetsmetoden skall inte förväxlas med det fallet att polisen använder sig av uppgiftslämnare eller informatörer för att få upp- lysningar såväl i underrättelsearbete som under förundersökning. Skillnaden i förhållande till infiltration är alltså bl.a. att en informa- tör inte på något sätt är underställd polisen. En informatör är vida- re medveten om att inhämtningen av informationen sker som ett led i polisens arbete. Informatörer är ofta personer som frivilligt befinner sig i en grupp av kriminella personer och agerar inom gruppen. De kontakter som informatörerna har med polisen varierar kraf- tigt i karaktär. Det kan röra sig om allt ifrån helt tillfälliga kontak- ter som rör konkreta ärenden där informatören vill vara anonym till det fallet att polisen bygger upp en relation med informatören som lämnar upplysningar kontinuerligt . Att polisen hämtar in upplysningar från informatörer utgör en mycket viktig del av polisarbetet och har ofta en helt avgörande betydelse i utredningar. Detta gäller inte minst vid insatserna mot den kvalificerade och grova brottsligheten. Sådana grupperingar av kriminella personer drar sig inte för att bl.a. genom mer eller mind- re uttalade hot förmå näringsidkare, myndighetsföreträdare och enskilda personer att avstå från kontakter med polisen eller andra rättsvårdande myndigheter. Rädslan för att lämna upplysningar och vittna har medfört att polisen måste förlita sig mycket på andra metoder. nikbundna arbetsmetoderna och s.k. fysisk spaning, som båda är tidsödande och personalkrävande, har informatörshantering visat sig vara en effektiv metod som enligt polisen borde användas i ökad utsträckning mot särskilt den kvalificerade brottsligheten (se även avsnitt 2.2.5). har polisens intresse alltså ökat för att bygga upp och vidmakthålla kontinuerliga kontakter med sådana informa- törer som stadigvarande vistas i kriminella miljöer. En förutsätt- ning för att en person skall vara villig att lämna information till po- lisen är av naturliga skäl att informatören inte riskerar att avslöjas som sådan och att informatören och dennes anhöriga inte riskerar att utsättas för våld eller hot i syfte att t.ex. hindra att uppgifter om brottslighet lämnas till polisen, påverka en utsaga av informatören eller hämnas för en upplysning som informatören har lämnat till de brottsbekämpande myndigheterna. Informatören bidrar alltså inte med upplysningar, om inte hans egen och hans anhörigas säkerhet kan garanteras. Det är förenat med obehag och risk- tagande att på det sättet biträda polisen i kampen mot särskilt den kvalificerade och grova brottsligheten. Om identiteten hos en in- formatör avslöjas, innebär det ofta mycket stora påfrestningar såväl för den enskilde individen som för rättsväsendet som sådant. För de brottsbekämpande myndigheternas del är givetvis hänsy- nen till informatörens och dennes anhörigas säkerhet helt central. Från RPS har vi fått veta att flera polismyndigheter har inrättat sär- skilda funktioner eller enheter för arbetet med att hämta in upplys- ningar från informatörer, allt i syfte att skapa ett skydd för dessa. I samband med det har särskilda rutiner för dokumentation av be- slut, avrapporteringar, ersättningar och användning av kodnamn skapats. Behovet av att skydda informatörer har alltså medfört att polisen i största möjliga utsträckning undviker att sprida känsliga personuppgifter genom sådana rutiner. Med den författningsreglering som finns har en misstänkt eller åtalad ändå en möjlighet att under en förundersökning respek- tive en rättegång få reda på informatörernas identiteter. Detta upp- levs av de brottsbekämpande myndigheterna som ett stort hinder i arbetet mot främst den organiserade eller annars allvarliga brotts- ligheten. 5.2.1Möjligheten att under förundersökningen få uppgift om informatörer Under en brottsutredning har förundersökningsprotokollet stor betydelse (23 kap. 21 § första stycket RB och 20-23 §§ FuK). Pro- tokollet tjänar bl.a. som underlag för beslutet i åtalsfrågan och för åklagarens förberedande av sin talan. Det ger vidare den misstänkte och hans försvarare möjlighet att granska de omständigheter och bevis som åberopas mot den misstänkte. I protokollet skall det som är av betydelse för utredningen antecknas och protokollet skall ge en trogen bild av detta. I protokollet skall även antecknas uppgifter som är till fördel för den misstänkte. Protokollet skall ge en möj- lighet att bedöma bl.a. förundersökningens förlopp, grunden för olika åtgärder och vem som har fattat olika beslut. Av protokollet måste det t.ex. vara möjligt att avgöra från vilka källor uppgifter härrör och tidsföljden mellan olika händelser. Genom sekretessen under förundersökning skyddas främst två intressen. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekre- tess som syftar till att säkerställa att utredningen kan bedrivas på ett korrekt sätt. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för upp- gifter som hänför sig till förundersökning, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretessen en- ligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller till skydd för enskilda intres- sen. Regeln anger att sekretess gäller i förundersökningar för upp- gift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller nå- gon honom närstående lider skada eller men. I dessa fall upphör dock normalt sekretessen att gälla om uppgiften lämnas till dom- stol med anledning av åtal (se beträffande sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen 9 kap. 18 § andra stycket den lagen). Enligt 9 kap. 17 § tredje stycket sekretesslagen gäller vidare sekretess under förundersökning för anmälan eller utsaga från enskild om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bestämmelsen i 23 kap. 18 § RB (se vidare nedan) innebär dock en begränsning av möjligheten att hemlighålla uppgifter i förhållande till en misstänkt. En part har normalt rätt att ta del av vad som har förekommit i ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild. Det fram- går av 16 § förvaltningslagen. Den regeln är dock i 32 § förvalt- ningslagen undantagen för polis-, åklagar-, skatte- och tullmyndig- heternas samt brottsbekämpande verksamhet. Regeln i 16 § förvaltningslagen om partsinsyn gäller alltså inte för förundersökning. Kollisionen mellan en parts rätt till insyn och bestämmelserna om sekretess regleras i 14 kap. 5 § sekretesslagen, som i första stycket föreskriver att sekretess med vissa undantag inte hindrar sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet att ta del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Det är på flera grunder omstritt vilken betydel- se 14 kap. 5 § sekretesslagen har under en förundersökning. Vi hänvisar i den delen till betänkande (SOU 1999:53) Ekonomisk brottslighet och sekretess (s. 392 ff.). Det står dock klart att den bestämmelsen inte i sig ger någon rätt till partsinsyn. Den reglerar enbart den konflikt som kan uppstå när det, på grund av en annan författningsbestämmelse eller av annat skäl, finns en rätt till partsinsyn, som det material som insynen avser omfattas av sekretess. Regeln är alltså en kollisions- norm och inte en regel som skapar rätt till insyn (se prop. 1979/80:2, del A s. 333 f. och SOU 1999:53 s. 394 och 412 samt 1998:46 s. 92 och 111). Regleringen i av förundersökningsförfarandet innehåller bestämmelser som tillförsäkrar den misstänkte och hans försvarare en viss insyn. Rätten till insyn för dessa i en förunder- sökning regleras av bestämmelserna i 23 kap. RB (SOU 1998:46 s. 111). I 23 kap. 18 § RB föreskrivs att, när förundersökning har kom- mit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott, han skall när han hörs underrättas om misstanken. Efter denna tidpunkt har den misstänkte och hans försvarare enligt samma paragraf rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit under förundersökningen. De har också rätt att begära att utredningen kompletteras. Åtal får inte väckas förrän de har fått möjlighet att ta del av allt material i utred- ningen och fått skäligt rådrum att begära komplettering. Det har ansetts att det inte går att undanhålla den misstänkte information om något material i detta skede (se SOU 1999:53 s. 393 f. samt JO 1964 s. 214 och 1965 s. 198 samt Ds Ju 1979:15 s. 113, jfr dock prop. 1986/87:89 s. 145). Rätten till insyn gäller inte bara sådana uppgifter som har tagits in i protokollet utan även andra uppgifter (sådana uppgifter som finns i den s.k. slasken, dvs. uppgifter utan- för förundersökningsprotokollet). Bestämmelsen i 23 kap. 18 § RB ger den misstänkte och hans försvarare rätt till insyn men inte automatiskt rätt till handlingar som upprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppkom- mer först när åtal har beslutats. Rätten till insyn omfattar även handlingar som inte är allmänna. Förundersökningsprotokoll anses inte bli allmänna handlingar förrän de är färdigställda (JO 1971 s. 88 och 1980/81 s. 124), eller om ärendet avslutas utan att fullstän- digt protokoll har upprättats, när ärendet arkiveras. Hos åklagaren blir förundersökningsmaterialet allmän handling när beslut fattas i åtalsfrågan, oavsett om det är fråga om ett färdigställt protokoll eller inte (SOU 1999:53 s. 394). När åtal har väckts har den misstänkte och hans försvarare enligt 23 kap. 21 § RB rätt att på begäran få en utskrift av förundersök- ningsprotokollet, som skall innehålla det för den kommande dom- stolsprocessen relevanta materialet. Om en förundersökning inte föranleder åtal (s.k. negativt åtalsbeslut), föreligger inte någon ovillkorlig rätt för den misstänkte att få en utskrift av protokoll eller anteckningar. I stället blir 5 kap. 1 § sekretesslagen tillämplig (SOU 1998:46 s. 112 och 1999:53 s. 394, m.fl. Nya rätte- gångsbalken s. 314 samt prop. 1986/87:89 s. 148). Regeringsrätten har i praxis tillerkänt den misstänkte en sådan rätt (Regeringsrät- tens 1995 referat 28). 5.2.2Möjligheten att under domstolsprocessen få uppgift om informatörer När det gäller mål som handläggs av allmän domstol har den prin- cipen att en part i målet har fri insyn i de förhållanden som läggs till grund för domstolens avgörande ansetts vara så naturlig att den inte har behövt komma till direkt uttryck i . I brottmålsprocessen har alltså en part i princip en oinskränkt rätt till insyn. Bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen in- nebär att bestämmelserna i första stycket, som i vissa fall innebär en begränsning för parten att få ut handling eller annat material, inte är tillämpliga i fråga om en parts rätt enligt att ta del av sådana omständigheter som läggs till grund för avgö- randet av ett mål eller ärende. Vidare föreskrivs att sekretess aldrig hindrar parten att ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. detta följer i sin tur att sekretesslagens regelsystem över huvud ta- get inte kan åberopas mot parten i dessa hänseenden (SOU 1999:53 s. 391 och 395). När det gäller möjligheten för den åtalade att under domstols- processen få fram uppgifter om vem som eventuellt har agerat som informatör under brottsutredningen måste också nämnas att var och en som inte är part i målet är skyldig att på begäran avlägga vittnesmål. Det gäller t.ex. de polismän som har haft hand om förundersökningen. Möjligheten för ett sådant vittne att vägra yttra sig om omständigheter som har betydelse i målet är ytterst begrän- sade. Enligt 36 kap. 5 § första stycket RB får bl.a. poliser inte utan tillstånd från arbetsgivaren höras som vittne om sådant som berör bl.a. rikets säkerhet och förhållandet till främmande makt. Be- stämmelsen har ansetts omfatta även Säkerhetspolisens informatö- rer (regeringsbeslut , P280-90). Enligt 36 kap. 6 § RB finns möjlighet för vittne att vägra att yttra sig om omständighet som skulle röja att vittnet eller någon honom närstå- ende har gjort sig skyldig till en brottslig eller vanärande handling. Ett vittne får också enligt den bestämmelsen vägra att nämna upp- gifter som skulle innebära att en yrkeshemlighet uppenbaras. Det sistnämnda gäller dock inte om det finns synnerlig anledning att uppgiften kommer fram. Bestämmelsen i 36 kap. 6 § RB om rätten för ett vittne att vägra att yttra sig om omständigheter träffar alltså inte uppgifter om informatörer (jfr Rättsfall från hovrätterna, RH 1995:32). Det skall nämnas att vi i avsnitt 4.7.3 har föreslagit ett tillägg till den bestämmelsen så att det blir möjligt för ett vittne att vägra att yttra sig för att inte röja en skyddsidentitet enligt 10 c § polislagen eller den rätta identiteten hos den som har skyddsidenti- tet. 5.2.3Kvarskrivning och fingerade personuppgifter Om en informatör riskerar att utsättas för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt kan de regler som gäller i all- mänhet tillämpas. får, om informatören flyttat eller avser att flytta, efter ansökan besluta om kvarskrivning på den gamla folk- bokföringsorten enligt 16 § folkbokföringslagen. När någon riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet kan den personen och hans familjemedlemmar ges tillstånd att använda andra personuppgifter om sig själva än de verkliga. Det får ske en- ligt lagen om fingerade personuppgifter. En så ingripande föränd- ring innebär att vederbörande måste flytta från sin bostadsort och avstå från all kontakt med släkt och vänner. I princip innebär det att man startar ett nytt liv. Åtgärder av det slaget är emellertid förenade med stora olägenheter för de berörda personerna och om- fattande kostnader för samhället. Förslag: Det skall vara möjligt att hemlighålla uppgifter som hän- för sig till identiteterna hos de informatörer som polisen och de andra brottsbekämpande myndigheterna använder i underrättelse- verksamhet och brottsutredningsverksamhet. Uppgifterna skall skyddas även under domstolsprocessen genom möjlighet för vittne att vägra att yttra sig i syfte att inte röja identiteterna. Av rättssä- kerhetsskäl skall domstolen dock kunna besluta att vittne skall av- slöja identiteten, om det finns synnerliga skäl. 5.3.1Möjlighet att hemlighålla uppgifter om informatörer Som vi nämnde utgör upplysningar från informatörer en mycket viktig del av polisarbetet. Det gäller särskilt i arbetet med att be- kämpa den kvalificerade brottsligheten. I många fall har uppgifter från informatörer en helt avgörande betydelse för polisens arbete med att förhindra, avslöja och utreda brott, exempelvis grova rån, grova narkotikabrott, mord och grov misshandel. Den brottsbe- kämpande verksamheten skulle bli klart mer effektiv om det fanns möjlighet att utnyttja informatörer i större utsträckning än vad som är fallet . Ett stort bekymmer i det avseendet är just att informatörerna upplever det som mycket otryggt att lämna uppgifter till polisen, eftersom polisen inte har möjlighet att hemlighålla informatörernas identiteter för misstänkta under för- undersökningen eller för tilltalade under brottmålsrättegången. Informatörerna är av naturliga skäl rädda för sin egen och anhörigas säkerhet. Denna negativa och avvaktande in- ställning som polisen ofta möter finns såväl hos de personer som har helt tillfälliga kontakter med polisen som de personer som ändå lämnar upplysningar. Av samma orsak är det också många av de personer som är potentiella informatörer som avstår från att gå in i en sådan relation med polisen. der bl.a. till att information om allvarlig kriminalitet aldrig når de brottsbekämpande myndigheterna eller att den redan kända krimi- naliteten blir svår eller omöjlig att utreda. Informatörer kan i många fall vara den enda effektiva informationskällan. Med andra ord utgör den omständigheten att informatörers identiteter inte kan hemlighållas en klart begränsande faktor i de brottsbekämpande myndigheternas arbete. I takt med att den kvali- ficerade brottsligheten kommit att bli alltmer medveten om poli- sens hantering av informatörer och de nämnda begränsningarna i skyddet av dessa har problemet accentuerats och har nått ett stadium där det framstår som verkligt angeläget att en lösning kommer till stånd. En författningsändring i det avseendet kan för- väntas leda till att polisen får betydligt flera och kvalitativt bättre upplysningar från informatörer såväl i underrättelsearbetet som i det brottsutredande arbetet och att arbetet på det sättet blir klart mer effektivt. uppdrog regeringen åt RPS att i samverkan med RÅ, , och utarbeta ett förslag till nationellt handlingsprogram för skydd av vittnen, målsägande och andra bevispersoner, t.ex. medmisstänkta och andra som har upplysningar att lämna i en brottsutredning. Resultatet redovisades i en rapport Natio- nellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner (POB-009- 5538/99, Ju2000/6615/PÅ). I rapporten (s. 44 f.) kommenterar RPS frågan om möjligheten att hemlighålla identiteten hos en in- formatör och framhåller då att frågan är av synnerligen stor vikt för den framtida brottsbekämpningen. Vi instämmer i den bedömning- en. En annan möjlighet att kunna utnyttja informatörer på ett bättre sätt utan att deras säkerhet sätts på spel kan vara att säkerställa att informatören och hans närstående garanteras ett fysiskt eller lik- nande skydd, vilket togs upp i den nämnda rapporten från . Vi behandlar inte detta vidare utan hänvisar till Personsäkerhetsutred- ningens arbete. Den utredningen har i uppdrag att utforma ett na- tionellt handlingsprogram till skydd för bevispersoner och vissa andra grupper. En sådan grupp kan komma att bli informatörer som utsätts för hot om repressalier på grund av sitt samarbete med polisen. Den som beviljas inträde i programmet kommer enligt vad vi har inhämtat att erbjudas olika typer av säkerhetsåtgärder, t.ex. skyddat boende och hjälp till ett nytt liv. Personsäkerhetsutred- ningens förslag i den delen kommer att överlämnas till regeringen .