sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 2.uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas för att förebygga uppkomsten av avfall, 3.en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. och uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4–6 §§, 4.förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas, Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning 5.förslag till övervakning och kontroll av verksamheten, 6.i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksam- het, en säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upp- rätta en sådan enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie- olyckor, och 7.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–6. I mål om vattenverksamhet skall ansökan dessutom innehålla vissa specificerade uppgifter som främst fordras för den prövning av ersättningsfrågor och andra frågor av civilrättslig natur som sker i dessa mål. Förfarandet vid framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning Som ett första steg vid tillstånds- eller tillåtlighetsprövning enligt skall sökanden enligt 6 kap. 4 § tidigt samråda med och med de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden. Sökanden skall inför det tidiga samrådet lämna uppgifter om verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan, men samrådet skall ske innan miljökonsekvensbeskrivningen upp- rättas. Efter det tidiga samrådet skall besluta om verksam- heten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Inför det beslutet skall begära in ett yttrande från tillsynsmyndigheten om den inte själv har ansvar för tillsynen. I förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar finns underlag för beslut om betydande miljöpåverkan. I bilaga 1 till förordningen finns uppräknat verksamheter som alltid skall antas medföra betydande miljöpåverkan. I bilaga 2 finns angivet kriterier som skall tillämpas vid bedömningen av om dels andra verk- samheter eller åtgärder, dels ändringar av verksamheter på bilaga 1 kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om beslutar att en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall sökanden genom- föra ett utökat samråd om dess lokalisering, omfattning, utform- ning och miljöpåverkan samt om utformningen av miljökonse- kvensbeskrivningen. Sökanden skall då samråda med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning som kan antas bli berörda. Om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, skall den berörda staten och allmänheten där ges möjlighet att delta i det utökade samrådet. Därefter skall sökanden upprätta en fullständig miljökonsekvens- beskrivning, en stor MKB. Om efter det tidiga samrådet i stället beslutar att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ställs inte krav på ytterligare samråd. Sökanden kan då direkt upprätta en miljökonsekvensbeskrivning anpassad efter förhållandena, en liten MKB. Förfarandet vid tillståndsprövning enligt Förfarandet vid framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningen är gemensamt för flera lagar, medan förfarandet därefter skiljer sig åt. Vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet enligt följer förfarandet regler i 22 kap. miljö- balken. I 22 kap. 1 § finns punktvis angivet vad en ansökan skall innehålla. Som en av punkterna anges en miljökonsekvensbeskriv- ning. Andra punkter tar upp redovisningar som delvis kan över- lappa vad som skall ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen ges in till tillstånds- myndigheten (miljöprövningsdelegation eller miljö- domstolen) som granskar om formella krav är uppfyllda och om det ingivna materialet kan ligga till grund för en prövning. Av 22 kap. 2 § och 19 kap. 5 § framgår att om tillståndsmyndigheten finner att ansökan är ofullständig, skall den förelägga sökanden att komplettera ansökan . Följs inte föreläggandet kan ansökan avvisas. I många fall (se avsnitt 2.4.1) deltar remissmyndigheter vid granskningen. När det gäller ansökningar som prövas av miljödom- stol kan det exempelvis vara , och den kommunala miljönämnden. Ansökan och miljökonsekvens- beskrivning skickas då ganska omgående till dessa myndigheter med en förfrågan om de anser att det fordras kompletteringar i något avseende. Myndigheternas svar, som oftast innehåller önske- mål om kompletterande utredningar och uppgifter i en rad punkter, överlämnas till sökanden som ges tillfälle att ge in de efterfrågade kompletteringarna. Förfarandet etablerades vid prövningar enligt Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning den tidigare miljöskyddslagen och finns inte reglerat i . Det kallas ibland kompletteringsrunda. När ansökningshandlingarna – ansökan med miljökonsekvensbe- skrivning – bedöms vara kompletta utfärdas en kungörelse som ger tillfälle för den som så önskar att skriftligen framföra synpunkter. Ansökningshandlingarna hålls då tillgängliga för allmänheten. (6 kap. 8 §, 22 kap. 3 och 10 §§, 19 kap. 5 §.) Tillståndsmyndig- heten hämtar också in yttranden över ansökan från de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken. När det gäller mål hos miljödomstolar finns särskilda regler beträffande vilka myndigheter som får och skall delta vid pröv- ningen. (19 kap. 4 §, 22 kap. 4 och 6 §§.) Sökanden ges tillfälle att skriftligen bemöta de yttranden och synpunkter som givits in till tillståndsmyndigheten. Därefter kan tillståndsmyndigheten hålla ett offentligt kungjort möte med sökanden, berörda statliga och kommunala myndigheter, enskilda berörda, organisationer och allmänhet. (miljöprövningsdelega- tionen) skall på detta sätt hålla sammanträde om det behövs för utredningen i ärendet, medan miljödomstolen skall hålla huvud- förhandling i målet om det inte är uppenbart onödigt. (19 kap. 4 §, 22 kap. 16 §.) skall genom ett särskilt beslut eller – vilket är det vanligaste – i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas (6 kap. 9 §). I ett mål hos miljödomstol skall domen normalt meddelas efter det att förhandlingen avslutats (22 kap. 21 §). Avgörandet, dvs. miljödomstolens dom eller beslut, kungörs (6 kap. 8 §). 2.2.2Vägledning om tillämpningen av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar Det finns ett stort antal publikationer från myndigheter, organisationer och andra som har till syfte att genom vägledning av olika slag under- lätta tillämpningen av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskriv- ningar. Vägledningsmaterialet kan vara av olika karaktär. En del material är generellt tillämpbart och kan alltså användas när det gäller olika Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning slag av verksamheter och olika slag av påverkan. Exempel på sådant material är förutom allmänna råd om miljö- konsekvensbeskrivningar (NFS 2001:9) även material från läns- styrelserna. Slutrapporten från för en enhet- ligare prövning och beslut i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som prövas av miljöprövningsdelegationen innehåller vägledning som främst riktar sig till myndigheterna. Enskilda länsstyrelser har också givit ut vägledningsmaterial som riktar sig till verksamhetsutövare inom det egna länet. Ett exempel är MKB i . grundsyn på arbetet med miljökonsekvens- beskrivningar, som givits ut av den aktuella . Annat material är inriktat på enbart vissa slag av påverkan. Flera sektorsmyndigheter har givit ut publikationer som avser att belysa miljökonsekvensbeskrivningar ur den egna sektorns perspektiv. Exempel på detta är i miljökonse- kvensbeskrivningar, Olycksrisker och MKB samt Kulturvärden och MKB. Det finns också branschinriktat vägledningsmaterial som riktar sig enbart till vissa typer av verksamheter. Sådant material kan ha givits ut av myndigheter eller branschorganisationer. Exempelvis har skickat på remiss med allmänna råd – hamnar, medan har givit ut en handbok i flera delar med titeln . Miljökonsekvensbeskrivning inom vägsektorn. har publicerat MKB för små vattenkraftverk och för kraftled- ningar. har givit ut skriften miljökonsekvensbeskrivning – Lantbruk och Grus- och (numera Bergmaterialindustri) har givit ut MKB för bergmaterialindustrin. I en rapport tagit fram för räkning (och , Användning och behov av vägledningsmaterial för miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljö- balken, L 03/07) finns bland annat en mer utförlig inventering av vägledningsmaterial. Det finns några exempel på domar från miljödomstolarna som ger vägledning för tillämpningen av bestämmelserna om miljökonse- kvensbeskrivningar. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning har konstaterat att en upprättad miljökonse- kvensbeskrivning utgör en processförutsättning för en ansökan och har fastställt beslut från miljödomstolar om att avvisa ansökningar med miljökonsekvensbeskrivningar som varit så bristfälliga att de inte kunnat ligga till grund för prövning. I ett fall som avsåg till- stånd till vindkraftverk bestod bristerna i att utökat samråd inte genom- förts enligt anvisningar (MÖD, , ). I ett annat fall som gällde lagligförklaring av en damm för vattenreglering saknades en miljökonsekvensbeskrivning, trots att sökanden förelagts att komplettera handlingarna med en sådan (MÖD, beslut ). har understrukit att om miljödomstolen finner att en ansökan är ofullständig, skall den i första hand före- lägga sökanden att avhjälpa bristen. I ett mål som gällde bort- ledande av vatten för bevattningsändamål hade inget tidigt samråd genomförts och det saknades också en miljökonsekvensbeskriv- ning. Miljödomstolen hade avvisat ansökan, men Miljööverdom- stolen fann vid sin prövning att eftersom det var fråga om en verksamhet där endast mindre påverkan på miljön kunde antas uppkomma och där verksamheten också pågått utan klagomål, borde bristen kunna avhjälpas trots att ansökan givits in. fann att miljödomstolen genom ytterligare förelägganden borde ha försökt att få till stånd en godtagbar miljö- konsekvensbeskrivning och återförvisade målet till miljödomstolen (MÖD, , ). har också i några fall tagit ställning till frågor som gällt innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen. Dom- stolen har i ett av målen uttalat att vid bedömningen av vilka krav som kan ställas på en miljökonsekvensbeskrivning, bör utgångspunkten vara att beskrivningen skall kunna tjäna som ett fullödigt besluts- underlag i det aktuella målet. har i sina över- väganden i det målet också vägt in kostnaderna för en utredning i förhållande till nyttan (MÖD, , ). I ett annat mål har konstaterat att beskrivningen av det så kallade 0-alternativet var otillräcklig och att det fanns otill- räckliga uppgifter för att bedöma verksamhetens inverkan på det Natura 2000-område där den var belägen och där en utbyggnad planerades. Målet återförvisades till miljödomstolen (MÖD, , ). Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Sammanfattningsvis kan nog den slutsatsen dras att höga krav ställts på både innehållet i och förfarandet för framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningen. 2.3Miljökonsekvensbedömningar i andra länder I detta avsnitt redovisar vi hur systemet för miljökonsekvens- bedömning är utformat i några andra länder och jämför det svenska systemet med vad som gäller i dessa och enligt EG-direktiv. Syftet har varit att få erfarenheter från andra lösningar inför våra förslag till ändringar. Vi har då främst varit intresserade av förhållandena i länder som också tillämpar EG-rätten. Redovisningarna bygger på uppgifter från besök vid myndigheter i , och samt på litteraturuppgifter. I har vi besökt Norra miljötillståndsverk i och förvaltningsdomstolen i . I har vi träffat företrädare för arealkontoret (planmyndigheten) och industri- kontoret vid Fyns amt i . I har vi besökt i samt Provincie Zuid i . Underlag för jämförelserna mellan olika länder har också hämtats från A Comparative Study of , Similaritys and differences in National Implementation, Nordregio R2001:1 samt från Rapport från kommissionen till och rådet om tillämpningen av och effektiviteten hos direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (direktiv /337/EEG, ändrat genom direktiv /11/EG), . Sedan den miljörättsreform som genomfördes prövas till- ståndspliktiga verksamheter vid tre olika typer av administrativa myndigheter; tre miljötillståndsverk, 13 regionala miljöcentraler och ca 400 kommunala tillståndsmyndigheter. Beslut från alla dessa myndigheter överklagas direkt till förvaltningsdomstolen i som är en av åtta förvaltningsdomstolar i . Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning förvaltningsdomstolen i kan överklagas till Högsta Förvaltnings- domstolen. Det krävs inte prövningstillstånd i någon av dessa instanser. Det totala antalet tillståndspliktiga anläggningar uppgår till ca 30 000 i hela landet. De fördelar sig på de olika prövningsnivåerna enligt följande, där tillståndsverken prövar de största verksam- heterna och de kommunala tillståndsmyndigheterna de minsta. 1 500 – 2 000 För vissa verksamheter fordras inte tillstånd, utan det räcker med en anmälan. Vid prövningen av ärenden i tillståndsverken deltar minst tre och högst fem ledamöter beroende på ärendets svårighetsgrad och vilken kompetens som behövs. Ordföranden är jurist. Civilrättsliga frågor i samband med vattenverksamheter kan prövas antingen av miljötillståndsverk/regionala miljöcentraler i anslutning till tillståndsprövningen, eller av de allmänna domstolarna efter stämning av den som lidit skada. I ärenden om miljöfarlig verksam- het prövas inte civilrättsliga frågor. Det finns ingen möjlighet för sakägare att få ersättning för rättegångskostnader vid prövningar i miljötillståndsverk eller regionala miljöcentraler. Frågor om inlösen av mark kan prövas av myndigheterna med tillståndsprövningen av vattenverksamheter. Hur ser MKB- och prövningsprocessen ut? Verksamheter som fordrar miljökonsekvensbeskrivning och tillstånds- prövning prövas enligt det schema som återfinns i bilaga 4. Projekt som inte fordrar miljökonsekvensbeskrivning prövas enligt den nedre delen av schemat i bilaga 4, under den streckade linjen. Förfarandet som sådant har stora likheter med vad som gäller i , även om antalet projekt för vilka det krävs en miljökonsekvens- beskrivning är mindre. En skillnad i själva förfarandet ligger i att det i normalt inte fattas något formellt beslut om att ett projekt innebär risk för betydande miljöpåverkan. Vilka projekt som anses innebära risk och som därmed skall genomgå en miljökonsekvensbeskrivning Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning följer direkt av lagstiftningen. Det tidiga samrådet är i stället inriktat på vad miljökonsekvensbeskrivningen i det aktuella fallet skall inne- hålla och vilken omfattning redovisningen skall ha. Efter det tidiga samrådet lämnar den regionala miljöcentralen (motsvarar närmast läns- styrelsen i den svenska prövningsorganisationen) ett utlåtande om MKB-programmet, det vill säga om miljökonsekvensbeskrivningens avgränsning och inriktning. När företaget sedan upprättat miljökonsekvensbeskrivningen och hållit samråd enligt programmet, lämnar den regionala miljö- centralen också ett utlåtande om den färdigställda miljökonsekvens- beskrivningen. Utlåtandet offentliggörs och lämnas in till tillstånds- myndigheten tillsammans med ansökan. Det är inte bindande i fortsatta prövningsprocessen. – som i oftast är miljötillstånds- verket när det gäller projekt av den storleken att det fordras en miljö- konsekvensbeskrivning – är skyldig att hämta in den information som fordras för prövningen i varje enskilt fall, och på samma sätt som i sker så kallade kompletteringsrundor hos tillstånds- myndigheten. ser alltså till att beslutsunder- laget är tillräckligt, men granskar inte att MKB-processen utförts korrekt. För vilka verksamheter fordras MKB? Projekt som fordrar en miljökonsekvensbeskrivning finns uppräknade i en lista i lagstiftningen. Listan baserar sig i huvudsak på bilaga I till EG:s MKB-direktiv och upptar alltså olika slag av projekt och verksamheter som i klassificeras som miljöfarliga verksam- heter, vattenverksamheter, infrastrukturprojekt och täkter. Storleks- gränserna för när ett projekt fordrar miljökonsekvensbeskrivning ansluter också i de flesta fall till vad som anges i bilaga I till MKB- direktivet. Projekt som inte finns upptagna på listan, kan bli föremål för miljökonsekvensbeskrivning efter beslut av miljöministeriet (eller i vissa fall handels- och industriministeriet) i enskilda fall. Om en myndighet med utgångspunkt från vissa kriterier som finns angivna i förordningen (motsvarande bilaga III till MKB-direktivet) anser att ett MKB-förfarande i ett enskilt fall skall tillämpas på ett projekt, skall myndigheten göra en framställan om detta till ministeriet. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Vid ändringar av verksamheter skall MKB-förfarandet tillämpas när det är fråga om en väsentlig ändring som sannolikt föranleder betydande skadliga miljökonsekvenser, jämförbara med konsekvenserna av de projekt som anges i listan som anger projekt med obligatoriskt krav på miljökonsekvensbeskrivning. Som ett exempel bedömer miljö- tillståndsverket i att en ny pappersmaskin vid ett befintligt pappersbruk skulle innebära krav på en miljökonsekvensbeskrivning. För verksamheter som genomgått en prövning enligt vad som krävs enligt IPPC-direktivet och där en utökad produktion inte leder till ökade föroreningar kan man tillämpa ett enklare förfarande. Alla villkor måste omprövas , även om själva tillståndet inte är tidsbegränsat. Verksamhetsutövaren måste själv ge in en ansökan inför omprövningen. Det är en mycket liten andel av de tillståndsprövningar som genomförs i på olika nivåer som gäller projekt av den storleken att det fordras en miljökonsekvensbeskrivning. Landets egna synpunkter på systemet i har inga negativa synpunkter på det finska förfarandet med framtagande av miljökonsekvensbeskriv- ning och tillståndsprövning. Det har inte heller framförts kritik till tillståndsverket från företagen beträffande den tid processerna tar, eller på att antalet samrådstillfällen skulle vara för många. Det danska systemet skiljer sig väsentligt från det svenska. Stora projekt fordrar dels ett tillägg till regionplan och dels ett miljö- godkännande. Framtagandet och bedömningen av miljökonsekvens- beskrivningen sker i samband med tillägget till regionplanen och alltså inom ramen för den fysiska planeringen. I grova drag sker hela lokaliseringsprövningen inom planarbetet, medan miljöpröv- ningen är inriktad på villkor för verksamheten i syfte att begränsa utsläpp och andra störningar. Det är myndigheten, inte verksam- hetsutövaren, som tar fram miljökonsekvensbeskrivningen. En regionplan gäller ett helt amt (län) till skillnad från kommun- planer och lokalplaner och det är amtet (motsvarar ) Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning som är ansvarig myndighet för den. En regionplan förnyas . Planerna för de allra största projekten som gäller flera amt prövas av ministeriet. Ett stort antal typer av projekt fordrar förprövning i form av ett miljögodkännande. Stora verksamheter (bland annat de flesta verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet) prövas av amten och mindre av kommunerna. Totalt i finns det ca 6 550 verksamheter som fordrar miljögodkännande av amt eller kommun, varav 1 250 är IPPC-verksamheter. För de mindre verksamheterna (ca 13 000 totalt i ) finns också ett anmälningsförfarande hos kommunerna. Processen för regionplanetillägg löper parallellt med den för miljö- godkännandet så att besluten kan meddelas . Frågorna hanteras internt av olika kontor – enheter – inom amtet. Amtets beslut om tillägg till regionplan överklagas till Natur- klagenævnet medan beslutet om miljögodkännande kan överklagas till Miljøstyrelsen och vidare till Miljøklagenævnet som båda är förvaltningsmyndigheter. Miljøklagenævnet har en sammansättning som liknar den hos en svensk miljödomstol. Amtets industrikontor med ca 20 anställda ansvarar för både miljögodkännanden och tillsyn. Civilrättsliga frågor behandlas inte vid miljöprövningen. Det finns möjlighet för enskilda att ställa krav på ersättning vid allmän domstol, men den möjligheten utnyttjas i mycket liten utsträck- ning. Frågor som gäller vattendrag prövas helt skilt från miljö- störande verksamheter. Hur ser MKB- och prövningsprocessen ut? De verksamheter som fordrar miljökonsekvensbeskrivningar prövas enligt schemat i bilaga 5. Där visas också processen för miljögod- kännande. Processen för miljögodkännande är enkel. Ansökan ges in till amtet som upprättar ett utkast till avgörande och förhandlar med sökanden innan beslutet fattas. För IPPC-verksamheter görs utkastet till beslut tillgängligt för allmänheten (bland annat på amtets hemsida). Det finns i övrigt inte några krav på att allmän- heten skall kunna delta i processen förrän beslutet fattats. Då kungörs det och allmänheten, inklusive vissa organisationer, har möjlighet att överklaga. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Miljögodkännandet är inriktat på villkoren för verksamheten. För IPPC-verksamheter gäller strängare krav på exempelvis tillämpning av BAT (best available technology) än för andra verksamheter. Till stöd för besluten finns branschinriktade vägled- ningar från Miljøstyrelsen. Det finns också generella föreskrifter som gäller hela branscher. För IPPC-verksamheterna gäller att miljögodkännandet skall revideras efter det första beslutet. Detta sker på myndig- hetens initiativ och förhandlingarna inleds innan det nya beslutet skall fattas. Ofta bjuder myndigheten in till ett möte med verksamhetsutövaren och redovisar på vilka sätt man anser att villkoren behöver ändras. Följande revisioner av miljögodkännan- dena sker . Ändringar av verksamheter som innebär ökade störningar eller ökad kapacitet fordrar nytt miljögodkännande. Det är mycket vanligt att det sker i form av ett tillägg till tidigare miljögod- kännande. Den återkommande revisionen syftar bland annat till att få ett nytt samlat dokument med alla aktuella gällande villkor. Till den danska planlagen finns en kungörelse som innehåller bilagor motsvarande bilagorna I och II i MKB-direktivet, dvs. projekt för vilka miljökonsekvensbedömning är obligatorisk respektive projekt för vilka det fordras en bedömning av om en miljökonsekvens- bedömning skall ske. För projekt som fordrar en miljökonsekvensbedömning fordras ett tillägg till regionplanen. Förfarandet vid beslut om regionplane- tillägg är inriktat på lokaliseringen av verksamheten, medan frågor om utsläpp och liknande behandlas översiktligt. Verksamhetsutövaren ger in en projektskiss till amtet som sammanställer och trycker en folder om projektet och om att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Denna hålls offentligt tillgänglig (delas ut på bibliotek, i brevlådor m.m.) . hålls ett offentligt sammanträde . Allmänheten har möjlighet att komma med synpunkter på vad miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla och på projektet som sådant. Detta inledande steg – idéfasen – skall ge en uppfattning om de kringboendes inställning. Den efter- följande handläggningen anpassas med hänsyn till detta. Därefter vidtar en arbetsfas då projektet anpassas enligt syn- punkterna och en miljökonsekvensbeskrivning upprättas. Det är amtet som upprättar miljökonsekvensbeskrivningen med hjälp av material från verksamhetsutövaren. För att amtet skall inleda