sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Då har också framförts ett önskemål om att tiden skulle minskas till . De förslag vi lämnar i detta delbetänkande syftar till att genom ändringar i regelsystemet förkorta både den första och den andra fasen av miljöprövningen. Däremot tar vi inte nu upp den tredje fasen – överprövningsskedet. Vi har heller inte gjort någon undersökning av vilken tid överprövningen tar i olika instanser. Vi kommer att redovisa möjligheterna att effektivisera överprövningen i kommande betänkanden då prövningsorganisationen behandlas. Den prövning av miljöfarliga verksamheter som sker i har stora likheter med den svenska och leder till samma slag av avgöranden med likartad rättskraft. I stora drag omfattar också tillståndsplikten verksamheter av ungefär samma slag och storlek, även om gränsen mellan A- och B- verksamheter är en annan. I prövas fler anläggningar som A-anläggningar hos till- ståndsverken. Förhållandena är ungefär följande när det gäller antalet anläggningar. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning SOU 2003:124 1 500 – 2 000 5 500 – 6 Det innebär att både A- och B-gruppen innehåller mindre kompli- cerade verksamheter i än i och det finns därför anledning att förvänta sig något kortare handläggningstider inom båda grupperna. Även om regelsystemen i och liknar varandra, är det inte säkert att man i den finska statistiken gör exakt samma avgränsning av vilka slag av avgöranden som skall omfattas som vi gjort i den svenska undersökningen. Eftersom regelsystemen är olika, finns det också olika slag av avgöranden. Som tidigare påpekats fordras det en formaliserad miljökonse- kvensbeskrivning i betydligt färre fall i än i . Det är bara för de största verksamheterna det krävs en miljökonsekvens- beskrivning, och då bara vid nyetableringar och större ändringar. De finska tillståndsmyndigheter vi besökt bedömer att detta i de flesta fall tar och att tiden normalt kan ligga mellan . Följande uppgifter har vi fått beträffande själva miljöprövningen – tiden från ansökan till beslut i första instans. Uppgifterna avser en tvåårsperiod från till . Det är att märka att miljörättsreform genomfördes och att systemet ännu inte uppnått jämvikt. medelvärde från ansökan till avgörande [månader] Sammanvägt, A+B verksamheter Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Miljöprövningen i är mycket olik den i , främst genom att MKB-förfarandet och lokaliseringsprövningen ligger inom ramen för den danska planlagstiftningen, medan miljögod- kännandet inskränker sig till villkorsfrågor. Det innebär också att produkterna av prövningen – beslutens innehåll och verkningar – är andra än i . Det är därför svårt att göra en rättvisande jäm- förelse mellan länderna. När det gäller handläggningen av ärenden om tillägg till region- plan, där MKB-förfarandet ingår som en del, har Fyns amt till hjälp för sitt eget och verksamhetsutövarnas arbete upprättat en ungefärlig tidplan. Den förutsätter bland annat att verksamhets- utövarna lämnar tillräckliga uppgifter inom angivna tidsramar och att det inte sker några ändringar av projekten under handläggnings- tiden. Enligt tidplanen kan ett beslut om tillägg till regionplan förväntas 72–, dvs. 17–18 månader, efter det att verk- samhetsutövaren initierat ärendet hos myndigheten. uppges den genomsnittliga handläggningstiden för industriverksamheter i , från ansökan om tillägg till regionplan till beslut om miljögodkännande och regionplanetillägg, vara 13 månader. Skillnaden jämfört med vad som beräknats i tidplanen kan bero på att uppgifterna i tidplanen även inrymmer exempelvis infrastrukturprojekt och andra typer av projekt som inte prövas som miljöfarliga verksamheter. Normalt sker alltså handläggningen av ärenden om tillägg till regionplan parallellt med miljögodkännandet. För de fall där det inte fordras något MKB-förfarande och därmed inte något region- planetillägg, blir tiden för miljögodkännandet intressant. Hand- läggningstiden för miljögodkännande av IPPC-verksamheter och andra verksamheter som fordrar miljögodkännande vid Fyns amt är från ansökan till det att beslutet kungörs. För av verksamheterna är handläggningstiden högst . Handläggningstiderna varierar dock mellan olika amt. I tillämpas samma MKB-förfarande för många olika slag av projekt, planer och program. För att kunna jämföra tiderna med svenska förhållanden begränsas jämförelsen till IPPC-projekt Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning (som är den kategori som närmast är att jämföra med miljöfarliga verksamheter i ). Vissa steg i MKB-förfarandet och i tillståndsprövningen har tidsbegränsats enligt den nederländska lagstiftningen (se bilaga 6). Tidsbegränsningarna behöver inte hållas om materialet från sökanden fordrar kompletteringar. Enligt bestämmelserna skall tillståndsmyndigheten meddela ett beslut om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och inriktning veckor efter det att ärendet initierats av sökanden. Tillstånds- myndigheten uppskattar att tidsåtgången i detta steg i realiteten är 9–12 månader. Tiden för sökanden att upprätta en miljökonsekvens- beskrivning brukar vara omkring 6 månader för IPPC-projekt. Tillståndsprövningen skall därefter enligt bestämmelserna ha avslutats från det att ansökan gavs in till myndigheten. I själva verket brukar prövningen – inklusive de kompletteringar som krävs – ta 6 . Enligt bestämmelserna uppgår därmed handläggningstiden hos myndigheter från första myndighetskontakt till beslut för IPPC- anläggningar som också fordrar ett MKB-förfarande . Därtill kommer den tid som behövs för verksamhetsutövaren att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning, , vilket innebär en total tidrymd enligt bestämmelserna . I realiteten – då tiden för kompletteringar också räknas in – uppgår handläggningstiden enligt myndigheternas bedömning till 19–30 månader. Det är dock något osäkert om den högsta siffran i denna uppskattning främst hänför sig till infrastrukturprojekt och andra projekt som kan ta än industriverksamheter. Våra slutsatser vid en jämförelse mellan och de andra länderna Det är svårt att göra en rättvisande jämförelse av handläggnings- tider i olika länder eftersom prövningssystemen skiljer sig så mycket åt. Miljöprövningen leder till beslut med olika verkningar i olika länder. Bland de länder vi undersökt är det land som har störst likheter med beträffande miljöprövningens uppläggning, beslutens rättsverkningar, typerna av verksamheter som prövas osv. I både och är planlag- stiftningen mer integrerad med miljöprövningen än i . Vissa av de beslut som fattas – t.ex. beslutet om tillägg till regionplan i – saknar motsvarighet i men fyller funktionen hos miljökonsekvensbedömningen och lokaliseringsprövningen av Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning miljöfarliga verksamheter enligt , som det också fyller en funktion som motsvarar delar av planläggningen enligt PBL. Det kan också vara stora skillnader mellan typerna och omfatt- ningen av de projekt som prövas i olika länder, varför uppgifter om handläggningstider i olika länder inte direkt kan jämföras. De slutsatser vi drar om hur handläggningstiderna för miljö- prövningen i förhåller sig till vad som gäller i de länder vi undersökt är följande. Vi utgår då från tidsperioden från första myndighetskontakt till beslut i första instans. För de stora projekten som fordrar en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivets krav kan vi generellt sett inte se några avgörande skillnader mellan å ena sidan och eller å den andra. Hand- läggningstiderna för de stora projekten är alltså ungefär desamma i dessa tre länder, även om enstaka projekt i de olika länderna givetvis kan avvika betydligt. I är handläggningstiden kortare. Skillnader mellan förfarandet i och i övriga tre länder är att MKB-förfarandet i ligger i den fysiska planeringen, och inte tillsammans med den mer renodlade miljö- prövningen. Det innebär också att MKB-förfarandet i är av mer övergripande karaktär och att det är mer inriktat på lokaliseringen av projektet än på möjligheter till andra slag av begränsning av störningar. I är det också myndigheten och inte verksamhetsutövaren som upprättar miljökonsekvensbeskriv- ningen. skiljer sig från de övriga länderna genom att det krävs ett MKB-förfarande också för projekt av mindre omfattning än i de övriga studerade länderna. Det gäller industriprojekt av den storleken att de omfattas av IPPC-direktivet, men som ändå inte är så stora att de omfattas av MKB-direktivets obligatoriska krav. Sådana projekt har en handläggningstid för tillståndsprövningen som i genomsnitt i är (om det förutsätts prövas av MPD), i (om det förutsätts prövas av miljötillståndsverket), i (Fyns amt) och i 6–12 månader. Det är alltså inte så stora skillnader när det gäller själva tillståndsprövningen. Däremot tillkommer i ett MKB-förfarande innan tillstånds- prövningen kan starta. Det är något som inte krävs i de andra länderna och som förlänger den totala tidsåtgången i med . Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Förhållandena är desamma när det gäller sådana ändringar av befintliga stora verksamheter som inte är av den omfattningen att de når upp till att kunna medföra en betydande miljöpåverkan. Även i dessa fall ställs i ofta krav på ett formaliserat MKB- förfarande (med utökat samråd), vilket inte är fallet i de andra länderna. I de andra länderna genomförs bara ett MKB-förfarande i samband med ändringar som har en betydande miljöpåverkan. Vårt uppdrag är att lämna förslag som kan effektivisera miljö- prövningen utan att miljökraven eller allmänhetens möjlighet till insyn åsidosätts. Det är de administrativa kraven utan reell betydelse för miljöprövningen som skall sänkas, inte de krav som gäller skydd av miljön eller åtgärder för en hållbar utveckling. Det är viktigt att miljöarbetet hos verksamhetsutövare och myndigheter riktas in mot angelägna miljöfrågor och att det inte läggs ned resurser på sådant som inte kan leda till motsvarande miljöför- bättringar. En mer fokuserad miljöprövning bör leda till kortare handläggningstider och till ökad tydlighet för allmänheten. Den bör också leda till förbättringar från miljösynpunkt, eftersom det frigörs resurser som kan läggas på angelägna miljöåtgärder som inte alltid inbegriper individuell tillståndsprövning. Efter de utredningar vi gjort om miljöprövningen i andra länder och efter de erfarenheter vi fått av dagens svenska regler, kan vi dra några övergripande slutsatser. Vi bedömer att den fråga som har störst förutsättningar att öka effektiviseringen handlar om när, dvs. i vilka fall, en fullständig miljöprövning enligt MKB-direktivets krav skall göras. Det gäller både för olika slag av verksamheter och för ändringar av verksamheter. Vi bedömer också att det är möjligt att förenkla vissa steg i prövningsprocessen. Slutligen anser vi att man kan förbättra förutsättningarna för ett bra beslutsunderlag tidigt i processen, så att behovet av sena kompletteringar minskar. Ändringarna kan ske genom att närma den svenska regleringen till den som gäller i andra EU-länder så att de administrativa kraven harmoniseras. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning 2.6.1Vad menar vi med miljökonsekvensbedömning, miljökonsekvensbeskrivning och MKB? Med miljökonsekvensbedömning menar vi hela miljöprövningsför- farandet från första samråd till slutligt avgörande, alltså både framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning och den efter- följande tillståndsprövningen. Innan vi går vidare med en presentation av de förslag som vi anser bör genomföras för att effektivisera miljöprövningen, finns det anledning att klargöra hur vi i detta avsnitt använder begreppen miljökonsekvensbeskrivning, miljökonsekvensbedömning och MKB eftersom de inte alltid har samma innebörd i alla sammanhang. Med miljökonsekvensbeskrivning menar vi ett skriftligt besluts- underlag som tagits fram efter ett samrådsförfarande. Begreppet används både för sådana beskrivningar som fullt ut uppfyller alla krav i MKB-direktivet och för enklare beskrivningar som inte uppfyller dessa krav. Det motsvarar därmed inte riktigt det engelska begreppet Environmental Impact Statement (EIS) som brukar reserveras för enbart sådana miljökonsekvensbeskrivningar som uppfyller MKB-direktivets krav. Begreppet miljökonsekvensbedömningar används på två sätt. I det ena fallet menar man hela miljöprövningsprocessen från det första samrådet och till och med det slutliga avgörandet. I det andra fallet begränsar man innebörden till att bara avse förfarandet med utökat samråd. Vi har i detta avsnitt valt att använda begreppet med dess förstnämnda innebörd. När vi använder de olika begreppen hänger de samman på så sätt att en miljökonsekvensbedömning består av dels framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning, dels en tillståndsprövning. I bilaga 2 visas hela den nuvarande processen för miljökonsekvensbedömning. Den del som redovisas över den streckade linjen är förfarandet för att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Under den streckade linjen visas till- ståndsprövningen. Det innebär att vi använder begreppet miljökonsekvensbedömning på det sätt som det används i EG-direktiv och i andra länders nomenklatur. Det motsvarar då det engelska begreppet Environmental Impact Assessment (). På samma sätt som när Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning det gäller begreppet miljökonsekvensbeskrivning använder vi det dock för att beskriva både bedömningar som fullt ut uppfyller MKB-direktivets krav och för enklare förfaranden. Begreppet får därmed en annan innebörd i våra texter än vad som kan utläsas av nuvarande lagtext i 6 kap. . Rubriken samråd med miljökonsekvensbedömning, lagtexten i 6 kap. 5 § och beskrivningarna av utökat samråd och miljökonsekvens- bedömning i förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 1 s. 286 ff) måste förstås som att begreppet i nuvarande lagstiftning enbart avser förfarandet med ett utökat samråd. I det förslag lämnat om införande av regler om miljöbedömningar avseende vissa planer och program i svensk lag- stiftning (SOU 2003:70), används begreppen miljökonsekvens- beskrivning och miljökonsekvensbedömning på ett sätt som stäm- mer överens med vad vi föreslår. I våra förslag till lagtexter använder vi inte ordet miljökonsekvens- bedömning. Genom de förslag vi lämnar utmönstras begreppet från 6 kap. 5 § och från rubriken före den paragrafen. Den nuvarande användningen av ordet miljökonsekvensbedömning i 6 kap. 6 § stämmer med den betydelse vi ger begreppet i detta betänkande och vi föreslår inte någon ändring av den paragrafen. Däremot anser vi att 6 kap. 10 § måste ändras så att det framgår att det är miljökonsekvensbeskrivningen och förfarandet med framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningen som skall bekostas av sökanden. Ändringen föranleds alltså av den ändrade innebörd vi ger begreppet miljökonsekvensbedömning jämfört med tidigare lagtext. Om det inte tydligt av sammanhanget framgår vad som menas, undviker vi så långt möjligt att i detta avsnitt av delbetänkandet använda förkortningen MKB, eftersom den kan användas för både miljökonsekvensbeskrivning och miljökonsekvensbedömning. används den i svenskt miljövårdsarbete för miljökonsekvens- beskrivning, men i exempelvis sammansättningen MKB-direktivet betyder den miljökonsekvensbedömning. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning 2.6.2Ökad flexibilitet – färre fall med specificerade krav MKB-direktivets specificerade krav på miljökonsekvensbedöm- ningar skall i svensk rätt bara gälla när det krävs enligt direktivet. De svenska bestämmelserna och betydelsen av begreppet betydande miljöpåverkan skall närma sig vad som gäller i andra EU-länder. De specificerade kraven på förfarandet och på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen skall därmed bara gälla de största verksamheterna; de verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För övriga verksamheter – som kan antas medföra en miljö- påverkan som inte är betydande – skall kraven medge en mer flexibel tillämpning så att samrådets omfattning och miljökonse- kvensbeskrivningens innehåll kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Det beslutsunderlag som sökanden lämnar skall alltid vara tillräckligt för den prövning som skall göras. När det gäller en tillståndsprövning enligt skall underlaget exempelvis alltid vara tillräckligt för att kunna bedöma om både de allmänna hänsynsreglerna och de särskilda hänsynsreglerna i är uppfyllda. Som framgår av avsnittet 2.3.4 krävs det fullständiga miljökonsekvens- beskrivningar enligt MKB-direktivets regler i betydligt större utsträckning i än enligt MKB-direktivet och i andra länder som tillämpar EG-rätten. Skillnaderna ligger i att kravet är obliga- toriskt för fler verksamhetstyper och för verksamheter av mindre storlek i än i andra länder. Bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar upptar alltså fler typer av verksam- heter och verksamheter av mindre omfattning än bilaga I till MKB- direktivet. I ställs också i större utsträckning krav på fullständiga miljökonsekvensbeskrivningar vid ändringar och utbyggnader av befintliga verksamheter. Den frågan återkommer vi till i avsnittet 2.6.6. Begreppet betydande miljöpåverkan, som är kriteriet för när det skall krävas en fullständig miljökonsekvensbeskrivning, har därmed en annan innebörd här än i andra länder och träffar fler projekt. Begreppet är inte definierat i MKB-direktivet. Indirekt definieras det genom att verksamheterna på bilaga I till direktivet alltid skall Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning antas kunna medföra en betydande miljöpåverkan. Vilka ytterligare verksamheter som skall antas kunna medföra en betydande miljö- påverkan bestäms i varje medlemsland, vid en bedömning av verksamheterna på bilaga II. Vi anser att erfarenheterna från tillämpningen av reglerna i visar att det finns behov av större flexibilitet. Det är bara för de största projekten – de som återfinns i bilaga I till MKB- direktivet och andra projekt med motsvarande miljöpåverkan – som det är viktigt att behålla de detaljerade och formaliserade kraven på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och på för- farandet vid framtagandet av den. Innebörden av begreppet betydande miljöpåverkan bör därmed ändras så att den mer motsvarar den påverkansnivå som anges i MKB-direktivets regler om obligatorisk miljökonsekvensbedöm- ning och som gäller i andra länder. En sådan förändring av innebörden är också till fördel i för- hållande till reglerna om miljökonsekvensbedömningar av planer och program. Enligt PBL-kommitténs förslag skulle de detaljerade reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program följa SMB-direktivets nivå för minimikrav. Begreppet betydande miljöpåverkan används också i SMB-direktivet och enligt PBL- kommitténs förslag som kriterium för när en fullständig miljökonse- kvensbedömning enligt direktivet skall krävas för planer och pro- gram. Det skulle vara olyckligt om samma begrepp skulle innebära olika påverkansnivå beroende på om det å ena sidan är projekt och å andra sidan planer och program som avses. Bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar – den svenska förteckningen över verksamheter som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – bör ändras så att den i stort sett överensstämmer med bilaga I till MKB-direktivet. Regeringen kan vid sin omarbetning av förordningen om miljökonsekvensbeskriv- ningar komma fram till att det finns behov av att lägga till vissa verksamheter – på grund av särskilda förhållanden i – men sådana tillägg bör enligt vår mening ske restriktivt. Förutom de verksamheter som obligatoriskt skall omfattas av kravet på en fullständig miljökonsekvensbedömning enligt direktivet – de projekt som alltid skall antas kunna medföra en betydande miljöpåverkan – fordras ett förfarande för att fånga upp även andra projekt som kan antas medföra en sådan påverkan. Utformningen av det förfarandet diskuteras i nästföljande avsnitt (2.6.3) och i avsnittet om ytterligare utredningar (2.7). Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Den svenska lagstiftningen har ställt krav på tillståndsprövning av olika slag av verksamheter. Många av dem ligger under nivån betydande miljöpåverkan och fordrar följaktligen inte en fullständig miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet. Även om MKB-direktivet inte ställer några krav på miljökonsekvensbe- dömningen i dessa fall, ställs krav på miljöprövning av vissa industri- projekt m.m. genom IPPC-direktivet. Den svenska tillståndsprövningen enligt uppfyller till stora delar de krav som ställs i MKB-direktivet, även för projekt som inte når upp till nivån betydande miljöpåverkan. För dessa projekt bör enligt vår mening både förfarandereglerna när det gäller samråd och kraven på beslutsunderlaget vara mer flexibla än för de projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det bör finnas större möjlighet att anpassa prövningen efter förutsätt- ningarna i det enskilda fallet. För verksamheter med betydande miljöpåverkan skall innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen uppfylla alla de specificerade kraven enligt MKB-direktivet. För verksamheter som inte medför betydande miljöpåverkan – dvs. i merparten av fallen – bör innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen anpassas till behovet i det enskilda fallet. De specificerade kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter som antas medföra en betydande miljöpåverkan, liksom vad som anges som syftet med miljökonsekvensbeskrivningen i lagtexten (6 kap. 3 §) kan dock tjäna som vägledning för dessa fall. När det gäller verksamheter som tillståndsprövas enligt miljö- balken – miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter – fram- går också av bestämmelserna i 22 kap. 1 § vad som skall ingå i en ansökan. Där anges exempelvis att ansökan skall innehålla de upp- gifter som behövs för att kunna bedöma om de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. är uppfyllda. Dessa regler skall vara uppfyllda oavsett om verksamheten kan antas medföra en betydande miljö- påverkan eller inte. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning 2.6.3Färre beslut som gäller betydande miljöpåverkan I bilagan till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar anges vilka verksamhetstyper som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För sådana verksamheter skall läns- styrelsen vid nyetableringar och vid ändringar som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan inte behöva fatta något särskilt beslut om detta. I övriga fall skall utgångspunkten vara att det inte är fråga om verksamheter med betydande miljöpåverkan. I det enskilda fallet skall bedöma om detta stämmer och i så fall dokumentera det på ett enkelt sätt. Skulle finna att verksamheten, trots att den inte är upptagen på den obliga- toriska listan, ändå kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan, skall beslut om detta meddelas efter det att samrådet inletts. behöver inte hämta in yttrande från tillsynsmyndigheten som underlag för beslutet. MKB-direktivet anger i bilaga I vilka projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och där en fullständig miljökonsekvensbedömning enligt direktivets krav alltså är obliga- torisk. Direktivet kräver också att det för projekt på bilaga II skall ske ett urval som syftar till att fånga upp även andra projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan och som därmed också skall fordra fullständig miljökonsekvensbedömning. I fattar beslut om en verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. fattar beslut för samtliga verksamheter som är tillståndspliktiga enligt och enligt lagar som anknyter till bestäm- melser i 6 kap.