sou · GRB386 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda två olika handlingsvägar när det gäller pälsdjurs- näringen i . Utredaren skulle dels redogöra för konsekven- serna av att, med utgångspunkt i Statens jordbruksverks rapport, förändra pälsdjurshållningen så att djurskyddslagen till fullo är uppfylld, dels belysa konsekvenserna av en avveckling av andra än rent djurskyddsmässiga skäl. förordnades regionrådet i som särskild utredare. Sakkunniga och experter biträder utredningen. Professorn och f.d. justitierådet , statsveterinären (SVA), djurskydds- inspektören (), djurskyddsinspek- tören (), etologen (SLU), f.d. verkställande direktören (), kanslirådet (Jord- bruksdepartementet), förbundspolitiskt ansvarige (Förbundet ) och djurhemsansvarige () förordnades från . Gemmologen (Föreningen ) förordnades från . Hovrätts- assessorn förordnades som sekreterare från . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Djurens välfärd och pälsdjursnäringen. Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda sakkunniga och experter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Utredningens uppdrag är slutfört. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Utredningens uppdrag och uppläggning........................ Analys av direktiven................................................................. Gällande regler för pälsdjursnäringen..................................... 4 § djurskyddslagen ...................................................... 2.2.2 Övriga bestämmelser i djurskyddslagen...................... 2.2.4 Särskilda föreskrifter för mink..................................... 2.2.5 Föreslagna föreskrifter för chinchilla.......................... utredningar om pälsdjursnäringen ........................... 2.3.1 Veterinärmedicinska sällskaps (SVS) 2.3.5 Närmare om Masons studie ........................... Sammanfattning/analys............................................................ Minknäringen i andra länder ........................................ 3.1.2 Det djuretiska rådets rapport om 3.2.2 Slutsatserna i ST: melding nr. 3.3Sammanfattning och analys av förhållandena i Övriga – en översikt.................................................. Etiska perspektiv – en analys ..................................... Djurhållningens syfte och gällande lagstiftning ................... Sammanfattning/Slutsatser.................................................... 5 Omfattningen och lokaliseringen av pälsdjursnäringen..115 5.1Mink (avsnittet bygger på uppgifter från 5.2Chinchilla (avsnittet bygger på uppgifter från Angelägna allmänna intressen ............................................... Intressen bakom lagstiftningen............................................. Rätten till ersättning .............................................................. En möjlig anpassning av pälsdjursnäringen till Vad krävs för att djurskyddslagen skall vara uppfylld? 8.1.1 Vad krävs för att minknäringen skall uppfylla 8.1.2 Vad krävs för att chinchillanäringen skall uppfylla Konsekvenser för branschen ................................................. 8.3.1Förordning (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små 8.4Utredningens slutsats om förutsättningarna för att 9 En möjlig avveckling av pälsdjursnäringen 9.1Skälen för en avveckling – Djurskyddet och 9.1.3 Sammanfattning av skälen för en avveckling............. 9.2 Är en påtvingad avveckling förenlig med grundlagen? 9.2.1 Är en påtvingad avveckling av djurskyddsskäl förenlig med grundlagen?........................................... 9.2.2Är en påtvingad avveckling av etiska skäl avseende djurhållningens syfte förenlig med 9.3Ekonomiska konsekvenser av en avveckling för 9.3.1 Ekonomiska konsekvenser av en avveckling för 9.3.2 Konsekvenser för binäringar direkt knutna till 9.3.3 Ekonomiska konsekvenser för chinchillanäringen ... 9.4 Samhällsekonomiska och regionalpolitiska effekter ............ Ytterligare möjliga konsekvenser .......................................... 9.6.1 En avveckling av djurskyddsskäl ................................ 9.6.2 En avveckling av etiska skäl avseende 11 Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag ....... Bilaga 1 Direktiven ......................................................................... Bilaga 2 Djurs välfärd ..................................................................... Utlåtande vidrörande chinchillainhusning ..................... I debatten om pälsdjursnäringen har två skilda argument förts fram som skulle utgöra skäl för att förbjuda den. Det ena är att päls- djursnäringen inte skulle uppfylla den gällande djurskyddslagen. Det som har ifrågasatts är om näringen uppfyller 4 § djurskydds- lagen. Enligt denna skall djuren ges möjlighet att bete sig naturligt. Med termen avses enligt vår tolkning att djuren skall ges möjlighet att utöva sina biologiska beteendebehov. En särskilt omdebatterad fråga har varit om har ett biologiskt behov av att simma. Detta är en avgörande fråga, eftersom det skulle vara omöjligt att bedriva en konkurrenskraftig näring om djuren måste ges tillgång till simvatten. Det andra argumentet för en nedläggning av päls- djursnäringen skulle vara att syftet med uppfödningen, produktion av skinn, av etiska skäl skulle vara oacceptabelt. Enligt direktiven skall utredningen utreda två olika handlings- vägar för pälsdjursnäringen. Det ena alternativet är att redogöra för konsekvenserna av att med utgångspunkt i förändra pälsdjurshållningen så att djurskyddslagen är uppfylld. Det andra alternativet är att belysa konsekvenserna av en avveck- ling av andra än rent djurskyddsmässiga skäl. I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga omfattningen och lokaliseringen av uppfödning av djur för produktion av skinn och analysera hur en avveckling skulle kunna genomföras. Med pälsdjursnäring avses i uppfödning av mink och chinchilla för skinnändamål. Minknäringen är i särklass störst. Den producerar 1,3 miljoner skinn. Det finns ca 180 minkfarmer i med en total omsättning om ca om Minkuppfödningen har en bred geografisk spridning, men en tredjedel av näringen är koncentrerad till i . Chinchillanäringen producerar ca 2 000 skinn . Det finns ca 15 chinchillafarmer. Den totala omsättningen uppgår till ca . Den vilda är ett rovdjur och ett solitärt djur. De vuxna djuren lever ensamma i ett revir som är 1–. vistas den i lyor. är till viss del anpassad för vatten. Den har funnits i fångenskap under . I hålls minkar i nätburar i skugghus. Kullen stannar hos honan till dess valparna är . Därefter sätts minkarna oftast parvis, en hona och en hane, i en enskild bur. mått är x x . Det finns en lya i varje bur. –december avlivas de djur som inte skall användas för avel. De kvarvarande djuren sätts ensamma i varsin bur fram till dess de paras . Avelshanarna avlivas oftast därefter, medan avelshonorna blir dräktiga för att sedan återigen föda upp valpar. Ett avelsdjur används om 1–. Minkhållningen har bedrivits på likartat sätt . Under de senaste 30–40 åren har förhållandena för djuren bara förändrats marginellt. Det saknas svenska forskningsresultat om minkars beteende och om effekter av miljöberikning. finns det dock ett flertal rapporter om pälsdjur. 1990 tillsatte Veterinärmedicinska sällskap (SVS) en utredning, som följdes upp 1996. har låtit vetenskapliga kom- mittén för djurs hälsa och välbefinnande utarbeta en rapport om pälsdjurs välfärd (). Rapporten grundades i huvudsak på hur åtta forskare sammanfattade publicerade forskningsresultat och egna bedömningar. Bland dessa åtta forskare fanns doktor , och doktor , . Regeringen gav i uppdrag att utvärdera tillgängliga forskningsresultat beträffande minkar, se över befintligt regelverk och om möjligen föreslå förbättringar i minkhållningen. överlämnades till regeringen . I rapporterna finns det en enighet om att minkarna uppvisar ett stereotypt beteende i alltför hög utsträckning. Ett stereotypt beteende är upprepade monotona rörelser, exempelvis upprepade huvudskakningar. Beteendet syftar till att bemästra stress. Det stereotypa beteendet skulle i huvudsak förekomma då djuret sitter ensamt i bur och ibland utfodras restriktivt. förklaras den nuvarande burmiljön och utfodringsrutiner utgöra det huvudsakliga skälet för det stereotypa beteendet. Det som orsakar det stereotypa beteendet anses inte vara den begränsade ytan i buren i sig utan att burmiljön inte erbjuder tillräcklig stimulans. Det finns åtgärder som minskar det stereotypa beteendet, såsom ändrade utfodringsrutiner, selektion i avelsledet och miljöberikning av burar. Om dessa åtgärder är tillräckliga för att begränsa det stereotypa beteendet till en acceptabel nivå är fortfarande oklart. Forskning pågår internationellt. I rapporterna är också en fråga om simning är ett biologiskt beteendebehov. SVS anför att det inte är visat att mink behöver vatten i större mängder för att vistas i eller att sysselsätta sig med. Det är inte heller visat att inte behöver vatten. I drogs slutsatsen att minkar under experimentella förhållanden uttryckt ett starkt önskemål om att få simma. De experimentella förhållandena som åsyftas är doktor forskningsresultat. slutsats blev att den vanliga minkburen inte tillgodoser viktiga behov. Den forskar- grupp som bistått den vetenskapliga kommittén opponerade sig dock mot denna slutsats. Den anförde att rapporten blivit negativt vinklad mot pälsdjursnäringen av politiska skäl. Forskargruppens slutsats var att brist på simvatten kan vara ett möjligt välfärds- problem, forskningen har ännu inte kommit fram till en enhetlig slutsats. ansåg i sin rapport att ett system som tillgodoser minkars behov av sim- och badvatten bör utvecklas. Därefter har det tillkommit ytterligare forskningsresultat. har till utredningen anfört att om dessa nya forsk- ningsresultat funnits tillgängliga när forskargruppen drog sin slutsats hade den blivit att simning inte är ett biologiskt behov hos minkar. har anfört att ytterligare forskning krävs, men att det inte är bevisat att simning är ett biologiskt behov. Hon betonar dock att tillgång till badvatten är en mycket kraftig miljöberikning. Minknäringen har varit föremål för översyn och åtgärder även i andra länder. I produceras 12 miljoner minkskinn , vilket motsvarar av världsproduktionen. Det , som i på Justitieministerns begäran uttalar sig i djurskyddsfrågor, har utarbetat en rapport om päls- djursproduktion som skall ligga till grund för framtida lagförslag. I rapporten anges att förekomsten av stereotypier är tecknet på välfärdsproblem hos minkar. Rådet menar att det finns många möjligheter att förbättra förhållandena för djuren utan att produk- tionen väsentligt skulle fördyras. Enligt rådet tycks forskare nu vara eniga om att inte har ett essentiellt behov av badvatten i sig, i stället är tillgång till vatten en miljöberikning bland andra. Näringen bör enligt rådet finansiera forskningsprojekt och ta initiativ till relevanta handlingsplaner i avsikt att förbättra djurens välfärd. Det danska samhället måste ta på sig ett medansvar för att finansiera välfärdsprojekt om man från politiskt håll vill behålla pälsdjurs- näringen i . Förhållandena bör utvärderas . I har Lantbruksdepartementet gjort en översyn av all djurhåll- ning. Om pälsdjursnäringen anförs att departementet utifrån en helhetsbedömning inte vill förorda en nedläggning. Det understryks dock att välfärden för djuren kraftigt måste förbättras. Om det inte uppnås väsentliga förbättringar för djurens mentala hälsa skall pälsdjursnäringen avvecklas. Simvatten uppställs inte som ett krav. I är det förbjudet att hålla djur med huvudsyfte att avliva dem för skinnets skull. Grunden för förbudet var en etisk princip om att syftet med uppfödning av pro- duktionsdjur måste vara berättigat. I har det fattats beslut om att minkar skall ha tillgång till simvatten. Underlaget för chinchilla är mindre omfattande än vad det är för minkarna. Det betyder att de slutsatser man kan dra är osäkrare än vad som gäller för minkarna. Regeringen gav Jordbruks- verket i uppdrag att utarbeta detaljföreskrifter om hållande av chin- för pälsproduktion. har redan fattat beslut om sådana föreskrifter. Majoriteten av föreskrifterna har sin grund i rekommendationer. Det är fråga om föreskrifter som i hög grad ändrar chinchillanäringens förutsättningar. Bl.a. skall burhöjden ökas från 35–till en meter. Därutöver innebär föreskrifterna att det sker en övergång från ett polygamsystem till par- eller grupphållning. Som angetts inledningsvis skall vi utreda två olika handlingsvägar. Vi har först undersökt om pälsdjursnäringen kan anpassas till djur- skyddslagen. Utredningen anser för minkar att det bakomliggande materialet ger en samstämmig bild av att problemet är att de i alltför hög grad utövar stereotypier. Det som orsakar det stereotypa beteendet är inte den begränsade ytan i buren i sig utan att burmiljön inte erbjuder tillräcklig stimulans och att djuren utfodras restriktivt under vissa delar av året. Beteendet indikerar att 4 § djurskyddslagen inte är uppfylld för minkar. Det är dock vidare klarlagt att det finns åtgärder som begränsar det stereotypa beteendet. Ett problem är att åtgärderna och effekterna av dem först behöver studeras i fält och utvärderas. Vi anser vidare att slutsats om att ett system som tillgodoser minkars behov av sim- och badvatten borde utveck- las var för långtgående. Det nuvarande kunskapsläget ger inte stöd för en slutsats om att simning är ett biologiskt beteendebehov hos minkar. Den sammantagna slutsatsen blir därmed att det finns indikationer om att minknäringen inte uppfyller djurskyddslagen , men att den möjligt efter förändringar kan komma att uppfylla lagen . Det kan noteras att problembeskriv- ningen av minkarnas situation i och är identisk med utredningens. Utredningens kärnfråga blir utifrån detta vem osäkerheten om framtiden skall drabba. Skall minknäringen bära konsekvenserna av att den möjligen inte uppfyller djurskydds- lagen? Vi anser att det blir fråga om en rimlighetsbedömning. fann Veterinärmedicinska sällskap (SVS) att minkar i alltför hög utsträckning utförde stereotypier. Trots detta har burmiljön varit i stort sett oförändrad . Det innebär att minknäringen självt inte arbetat för en utveckling för att minska stereotypierna. Detta ensamt skulle i och för sig tyda på att det skulle saknas skäl att ge minknäringen ytterligare tid att utveckla djurhållningen. Det kan dock vara så att minknäringen inte ensam bär ansvaret för den bristfälliga utvecklingen. En olycklig omständighet kan vara att det inte bedrivits någon forsk- ning i om minkars beteendebehov. En annan omständighet kan också ha varit att inte heller ansvariga myndigheter drivit på en utveckling av minknäringen. En möjlighet skulle vara att ge mink- näringen för att förändra djurhållningen. Det som utöver rimlighetsskäl skulle tala för en sådan lösning är att den skulle vara samnordisk. Utredningens slutsats ur ett rent djur- skyddsperspektiv är att minknäringen inom en begränsad tid skall ha förbättrat förhållandena för minkarna. Målsättningen är att det stereotypa beteendet skall förekomma i acceptabel utsträckning. En utvärdering bör ske inom snar framtid. Om förhållandena vad avser efterlevnaden av 4 § djurskyddslagen inte förbättras bör minknäringen läggas ner. Utredningens slutsats om chinchilla är att chinchillanäringen efter föreskrifter skulle uppfylla djurskyddslagen. Några ytterligare åtgärder framstår inte som nödvändiga. Det är vår uppfattning att det inte kan ankomma på utredningen att överpröva beslutade föreskrifter. Vi kan därför inte ge en bedömning om samtliga föreslagna åtgärder verkligen var nöd- vändiga eller inte. Med hänsyn till att det ännu inte beslutats när föreskrifterna skall träda i kraft föreslår vi dock en förhållandevis lång övergångstid om det bedöms som möjligt. Som tidigare fram- gått innebär de nya föreskrifterna omfattande förändringar. Det framstår därför som rimligt att näringen och tillsynsmyndigheter ges tid att utveckla nya system. Det är enligt vår uppfattning också viktigt att dessa nya system utvärderas. Därefter har vi även analyserat en möjlig avveckling av päls- djursnäringen. Som framgått inledningsvis har det framförts två skilda skäl för en avveckling. Det ena skälet skulle vara djur- skyddsskäl, dvs. att det är tveksamt om pälsdjursnäringen uppfyller djurskyddslagen. föreligger inga sådana skäl för chinchillanäringen. För minknäringen är det vår ståndpunkt att näringen bör ges för att utveckla djurhållningen. Det betyder att det inte föreligger djurskyddsskäl för att avveckla pälsdjursnäringen. Ett ytterligare argument för en nedläggning har dock varit att syftet med pälsdjursnäringen, att producera skinn, av etiska skäl skulle vara oacceptabelt. En av- görande faktor skulle vara att päls är ett lyxföremål. Frågan om djurhållningens syfte utgår till skillnad från djurskyddsfrågan från människan och inte djuret. Avgörande är inte hur djuret behandlas under sin livstid utan att det används till en för människan onödig produkt. Vi har vidare analyserat frågan om djurhållningens syfte i förhållande till den gällande djurskyddslagen. finns i denna lag som huvudregel ingen reglering för vilket ändamål det är tillåtet att hålla djur. Därmed skulle alltså huvudprincipen vara att djur får hållas för vilket syfte som helst, under förutsättning att de hålls i enlighet med gällande djurskyddsbestämmelser. Enligt svensk djurskyddslagstiftning skall djuren exempelvis skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Utredningens slutsats är att ett förbud mot pälsdjursnäringen grundat på etiska skäl avseende djurhållningens syfte skulle inne- bära en nyhet i svensk rätt. En etisk eller moralisk värdering har den begränsningen att den ofta i hög grad är subjektiv. Uppfatt- ningen om att just päls i högre grad än kött är ett lyxföremål är enligt vår uppfattning en subjektiv värdering. Det är tveksamt om det är lämpligt att lagstifta med sådana subjektiva värderingar som grund. Ett eventuellt lagstadgande av sådana värderingar innebär dessutom inte att för samhället positiva värden, t.ex. djurskydd automatiskt värnas i högre utsträckning. Det vill säga, ett förbud har ingen praktisk betydelse om djurskyddet i näringen redan kan anses tillräckligt. Det står vidare självfallet var och en fritt att avstå från att bära päls. Många klädkedjor har också anslutit sig till Förbundet regler för pälsfria butiker, såsom exempel- vis H&M, Intersport, KappAhl, JC, MQ, , Stadium och Team Sportia, jämför vidare . Det anförda innebär att etiska värderingar avseende djurhållningens syfte bättre lämpar sig för frivilliga åtgärder än för lagstiftning. I vart fall anser vi att en sådan lagstiftning bör föregås av en översyn av syftet med all djurhållning. Man skulle behöva analysera detta syfte ur ett jämförande perspektiv och försöka ge svar på den övergripande frågan för vilka syften det är acceptabelt att hålla djur. Därutöver skulle översynen behöva värdera de olika syftena. Är det exempel- vis ur ett etiskt perspektiv mer försvarbart att hålla djur för kött- produktion än skinnproduktion? Vilka syften kan ifrågasättas? Hur förhåller det sig exempelvis med tävlingsdjur, där syftet utgörs av sport och spel? Det anförda betyder att vi anser att det saknas skäl att avveckla pälsdjursnäringen. Trots detta har vi utvecklat hur en avveckling skulle kunna gå till, eftersom det ingår i vårt uppdrag. Vi har inledningsvis analyserat om en påtvingad avveckling skulle vara förenlig med grundlagen. Avgörande för den bedömningen är om avvecklingen skulle ske på grund av djurskyddsskäl eller på grund av att syftet, skinnproduktion, skulle vara oacceptabelt. En påtvingad avveckling av djurskyddsskäl är enligt vår bedömning förenlig med grundlagen under förutsättning att det verkligen föreligger angelägna djurskyddsskäl. Skulle det vara frågan om att näringen inte klarar den redan gällande djurskyddslagens krav skulle de som drabbas av ett förbud sannolikt inte vara berättigade till ersättning. Däremot är det tveksamt om grundlagen medger ett förbud mot pälsdjursnäringen av skäl som grundar sig på djur- hållningens syfte. Ett sådant förbud skulle i vart fall kräva att de drabbade skulle tillerkännas ersättning. En avveckling av djurskyddsskäl framstår därmed från statens synpunkt som betydligt mindre komplicerad än en avveckling på grund av djurhållningens syfte. Om det framöver kommer att stå klart att minknäringen eller delar av den inte förmår uppfylla gäl- lande djurskyddslag skulle uppfödning av minkar kunna förbjudas. Ett förbud skulle i sådant fall inte strida mot grundlagen. Eftersom det skulle vara frågan om att näringen inte uppfyllde den redan gällande djurskyddslagen skulle någon ersättning från statens sida sannolikt inte behöva utgå till de drabbade näringsidkarna. Det skulle betyda att en avveckling på den grunden att näringen inte uppfyller gällande djurskyddslag inte skulle medföra några direkta tvingande kostnader för staten. En avveckling av djurskyddsskäl skulle dock få långtgående ekonomiska konsekvenser för minknäringen och dess binäring. Minknäringen har uppskattat den totala kostnaden för nedlagda investeringar till . Näringen har inte förmått uppskatta hur mycket av detta belopp som redan är avskrivet. Utredningen utgår dock ifrån att en del av beloppet redan är av- skrivet, varför den verkliga kostnaden för nedlagda investeringar skulle vara lägre. Näringen skulle vidare gå miste om sammanlagt ca 160 miljoner i vinst. Därtill skulle komma kostnader för näringen att återställa mark och byggnader till en uppskattad totalkostnad för hela näringen om ca . Det anförda innebär att mycket grovt uppskattat skulle en påtvingad avveckling för minknäringen kunna inne- bära en förlust om . Av beloppet skulle utgöra utebliven vinst för femårsperioden. Det kan noteras att denna mycket grova uppskattning stämmer väl överens med det belopp som skulle utgå till minknäringen i efter det införda förbudet där. Den beräknade ersättningen från staten skulle uppgå till ett belopp om till 11 farmare. En utgångspunkt var bl.a. att ersättning skulle utgå genomsnittlig vinst. Överfört till svenska förhållanden med 180 farmare ger det ett belopp om . Därutöver skulle ett förbud medföra att binäringen gick miste om årliga intäkter om och att de drabbades av ökade kostnader om . Slutligen skulle ett förbud få långtgående samhällsekonomiska konsekvenser och regionalpolitiska effekter. Minknäringen har en bred geografisk spridning. Den är en glesbygdsnäring. En tredjedel av näringen är dock beläget på Listerlandet i . Ett förbud skulle innebära mycket negativa effekter för . En avveckling av chinchillanäringen av djurskyddsskäl framstår som något mer hypotetisk. Utredningen har bedömt att chinchilla- näringen efter det att fattat beslut om nya före- skrifter är förenligt med den gällande djurskyddslagen enligt dagens kunskapsläge. Ett förbud mot chinchillanäringen av djurskyddsskäl skulle förutsätta antingen att nya forskningsresultat visade att chinchillanäringen inte uppfyllde den redan gällande djurskydds- lagen eller att djurskyddslagen skärptes. Ett sådant förbud skulle då inte strida mot grundlagen. Om det skulle vara frågan om att näringen efter nya rön inte skulle uppfylla den redan nu gällande djurskyddslagen skulle någon ersättning från statens sida sannolikt inte behöva utgå till näringsidkarna. Det betyder att ett sådant förbud inte skulle ge några direkta ekonomiska utgifter för staten. Även en nedläggning av chinchillanäringen skulle få ekonomiska konsekvenser. Näringen har uppskattat värdet av inventarier och kapital i byggnader till ca . Hur stor andel som är avskriven har inte kunnat uppskattas. Den sammanlagda årsvinsten för chinchillanäringen skulle uppgå till . Det betyder att chinchillanäringen grovt uppskattat skulle gå miste om 5–. Av beloppet skulle ca hälften utgöra utebliven vinst .