sou · GRB348d1 · 2004-01-01 00:00:00 — nerande inflytandet på grund av rösträtt eller av annan anledning, t.ex. föreskrifter i bolagsordning eller stadgar. Även andra företag än dotterföretag kan omfattas. Avgörande är alltid om en statlig myndighet, kommun eller landsting eller annan offentlig myndig- het direkt eller indirekt har det dominerande inflytandet över företaget. Om flera myndigheter inte var för sig men tillsammans har ett dominerande inflytande över ett företag, så bör enligt utredningens mening företaget normalt också klassificeras som ett offentligt företag. Behovet av lagregler om öppen redovisning Frågan är nu om gällande rätt innehåller bestämmelser som med säkerhet tillgodoser transparensdirektivets krav på öppen redovis- ning av offentliga medel som staten, kommuner eller landsting ger till offentliga företag. I den svenska redovisningsregleringen finns bestämmelser om att det skall finnas en verifikation för alla affärshändelser respektive ekonomiska händelser. Verifikationerna skall generellt innehålla uppgifter bl.a. vad händelsen avser och vilken motpart den berör (se avsnitt 2.2). Dessa bestämmelser är emellertid alltför allmänt hållna för att säkert täcka direktivets krav på öppen redovisning enligt artikel 1.1. De innebär inte heller någon skyldighet att ha med uppgifter om hur mottagna medel har använts i företaget. Mottagande av offentliga medel kan i vissa fall utgöra en sådan viktig händelse som skall framgå av årsredovisningens förvaltnings- berättelse (se 6 kap. 1 § årsredovisningslagen och 4 kap. 1 § lagen om redovisning). I kompletterande redovisningsnorm- givning anges statliga stöd som exempel på vad som kan vara en viktig händelse (se t.ex. BFN U 96:6). Dessa bestämmelser kan dock inte anses tillräckligt preciserade för att motsvara direktivets föreskrifter om öppen redovisning enligt artikel 1.1. Det finns vis- serligen allmänna råd från BFN och rekommendationer från som behandlar upplysningar om statliga stöd, men sådana normer räcker hur som helst inte till för att införliva direk- tiv. För statliga myndigheter samt kommuner och landsting gäller särskilt att upplysningar skall lämnas i årsredovisningen om förhål- landen som är av betydelse för uppföljningen av verksamheten (se 2 kap. 4 § årsredovisningsförordningen och 4 kap. 1 § lagen om Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Inte heller dessa bestämmelser kan anses tillräckligt preciserade för att uppfylla direktivets artikel 1.1. I olika specialförfattningar om bidrag finns bestämmelser om återredovisning av hur stöd används. En åter- redovisning förutsätter att företaget tar fram information om hur stödet har använts. De finansiella förbindelser som skall redovisas öppet enligt artikel 1.1 avser emellertid i princip alla förbindelser som innebär mottagande av offentliga medel, dvs. även sådant som inte utgör offentligt stöd i egentlig mening. En annan sak är att direktivets krav särskilt gäller för aktieägartillskott och andra trans- aktioner som ofta kan vara statligt stöd i EG-fördragets mening. Under alla förhållanden är det allt för osäkert att utgå från att man i olika specialförfattningar har täckt upp alla fall där artikel 1.1 skall tillämpas. Även om regeringen eller annan statlig myndighet i enskilda fall ställer som villkor att mottagaren tydligt redovisar mottagna medel och hur de används så räcker detta inte för att helt införliva direk- tivet i denna del. Artikel 1.1 omfattar nämligen även offentliga medel som ges av kommuner och landsting samt andra myndig- heter som faller in under direktivets definition av offentliga myn- digheter. Mot denna bakgrund bör transparensdirektivets regler om öppen redovisning av offentliga förbindelser enligt artikel 1.1 tydliggöras i svensk författning. Det gör det också nödvändigt att införa defini- tionerna av offentliga myndigheter och offentliga företag samt pre- sumtionsregeln om när ett dominerande inflytande skall anses föreligga. Bör både givaren och mottagaren av offentliga medel ha en öppen redovisning? En öppen redovisning av offentliga medel som tillförs offentliga företag angår både givaren och mottagaren. Direktivet lämnar i och för sig öppet om informationen skall finnas hos en av dem eller båda. För att främja tillförlitligheten i redovisningen bör god information om offentliga finansiella förbindelser finnas hos både givaren och mottagaren. Det förbättrar också möjligheterna att granska förbindelserna i efterhand. Bestämmelserna om en öppen redovisning enligt artikel 1.1 bör alltså införas både för offentliga myndigheter som givare och för offentliga företag som mottagare. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Det bör gälla oavsett om den ekonomiska eller kommersiella verksamheten bedrivs av en enhet inom t.ex. en statlig myndighet, eller om sådan verksamhet bedrivs i en självständig juridisk person. Det bör framhållas att beteckningarna givare och mottagare inte skall uppfattas i meningen givare eller mottagare av offentliga stöd, utan mera såsom motparter i fråga om överföringar av kapital. Om ett offentligt stöd förekommer är en annan fråga. Beteckningarna utesluter inte heller att de finansiella flödena ibland huvudsakligen går från det offentliga företaget till den offentliga myndigheten. Det kan i och för sig ifrågasättas om det är nödvändigt att en och samma juridiska person, t.ex. en kommun, skall redovisa en förbin- delse både som givare i egenskap av offentlig myndighet och som mottagare i egenskap av offentligt företag. Det är emellertid när affärsverksamhet bedrivs parallellt med myndighetsutövning som det är särskilt angeläget att tydligt identifiera vad som tillförs affärsverksamheten. Förslaget är också neutralt i förhållande till situationen att affärsverksamheten skulle bedrivas i en särskild juri- disk person. I avsnitt 4.7.2 behandlas var bestämmelserna om öppen redovis- ning bör tas in. 4.3.2Undantag från krav på öppen redovisning Förslag: Undantag från skyldigheten att ha en öppen redovisning skall gälla för offentliga myndigheters finansiella förbindelser med –offentliga företag vilkas verksamhet inte påverkar handeln med andra EES-länder i nämnvärd omfattning, –offentliga företag vilkas nettoomsättning har understigit eller, om företaget är ett kreditinstitut, vars balansomslutning under- stigit , och –offentliga företag som är kreditinstitut såvitt avser insättningar på normala affärsmässiga villkor Bedömning: Det behövs inget särskilt undantag för centralbanker. Bakgrund: behöver inte omfattas av direktivets föreskrifter om öppen redovisning under vissa förutsättningar som framgår av artikel 4.1. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Ett av undantagen gäller – i likhet med den separata redovis- ningen – för företag som tillhandahåller tjänster som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämnvärd omfattning. Även undantagen för mindre företag är av samma slag som för den separata redovisningen (se avsnitt 4.2.2). I denna del finns dock två särskilda undantag. Det ena avser centralbanker. Det andra avser offentliga kreditinstitut och gäller insättningar av allmänna medel på normala affärsmässiga villkor. Skälen för förslaget och bedömningen: Direktivets undantag bör i princip införas av samma skäl som anförts för att utnyttja undan- tagen för den separata redovisningen (se avsnitt 4.2.2). En särskild fråga är om även undantaget för centralbanker bör utnyttjas. Riksbank kan både vara en givare av offentliga medel och bedriva en ekonomisk eller kommersiella verksamhet genom att sälja varor, tjänster eller andra nyttigheter. Om Riks- banken eller andra statliga myndigheter bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet som omfattas av 3 § KL, bör dock verk- samheten såsom ett offentligt företag omfattas av reglerna. Det innebär att det i banken öppet skall redovisas vilka offentliga medel som mottagits och hur de använts. bör även kunna omfattas av bestämmelserna som givare. Såsom tidigare framgått gäller förslaget endast redovisningen av medel som direkt tillförs ett företag i EG-rättens mening och redovisningen behöver inte göras offentlig. Mot denna bakgrund behövs inget särskilt undantag för central- banker i den föreslagna lagen. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet 4.3.3Den öppna redovisningens utformning och innehåll Förslag: skall redovisa sina finansiella förbin- delser med offentliga myndigheter så att det tydligt framgår vilka offentliga medel som företaget fått direkt eller indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institut samt hur medlen har använts. Offentliga myndigheter skall redovisa sina finansiella förbin- delser med offentliga företag så att det tydligt framgår vilka offentliga medel som getts samt hur medlen är avsedda att användas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter till om den öppna redovis- ningens utformning och innehåll. Bakgrund: Enligt direktivets artikel 1.1 skall alla förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet så att det klart framgår vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag samt på vilket sätt medlen har använts. I artikel 3 anges vilka förbindelser som i synnerhet skall redovisas på ett öppet sätt (se avsnitt 2.1.1). Också andra slag av finansiella förbindelser skall redovisas tydligt. Skälen för förslaget: Som föreslagits ovan bör regler om en öppen redovisning enligt 1.1 gälla både för offentliga myndigheter och offentliga företag. Tillförlitligast information om hur medlen har använts kan i regel lämnas av mottagaren. Givaren kan endast ange hur medlen är avsedda att användas. Lagbestämmelserna bör anpassas till detta. I fråga om sådana offentliga medel som getts indirekt innehåller direktivet en begränsning om att uppgiftsskyldigheten endast avser offentliga medel som tillförts genom andra offentliga företag eller finansiella institut. De senare kategorin torde ta sikte på medel som förmedlas genom banker och andra betalningsförmedlare. Även medel som tillförts genom andra företag än de nu uppräk- nade skulle dock kunna omfattas, dvs. Det går inte att direkt se några nackdelar med att utvidga direktivet till offent- liga medel som tillförs indirekt genom alla företag. Eftersom direktivet i princip avser samtliga offentliga medel är dock konse- Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet kvenserna av en utvidgning svåra att överblicka. Bestämmelserna bör därför utformas i enlighet med direktivet och begränsas till offentliga medel som tillförs direkt eller indirekt genom offentliga företag eller finansiella institut. Direktivet anger inte mera i detalj hur den öppna redovisningen skall utformas. Det bör därför i första hand överlämnas till den praktiska tillämpningen att avgöra från fall till fall med hänsyn till bestämmelsen syfte, nämligen att det ekonomiska materialet i efterhand skall kunna ligga till grund för kommissionens prövning med hänsyn till statsstödsreglerna. I många fall kan den redo- visning som upprättas enligt ordinarie redovisnings- regler sannolikt räcka även för att tillgodose vad som behövs för kommissionens granskning. Om detta inte skulle vara fallet måste dock särskild information i form av särskilda förteckningar, specifikationer eller liknande material sammanställas vid sidan av den ordinarie bokföringen. Uppräkningen av vilka förbindelser som i synnerhet skall redo- visas öppet bör för ett fullständigt genomförande av direktivet återges även i den svenska författningen. I förhållande till artikeln bör endast vissa språkliga anpassningar göras. För att tillgodose att det kan behövas förtydligande regler bör en myndighet i vart fall få en möjlighet att meddela före- skrifter om hur den öppna redovisningen skall göras för företag. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet 4.4Årlig rapportering om offentliga tillverkningsföretag Förslag: Lagbestämmelser införs om att offentliga företag inom tillverkningsindustrin vilka har en nettoomsättning för räken- skapsåret som överstiger skall, utöver vad som följer av tillämpliga redovisningsförfattningar, till en myn- dighet sända in bestyrkta kopior av årsredovisningen och viss annan ekonomisk information. Samma skyldighet åläggs holdingföretag som har offentliga företag inom tillverkningsindustrin som dotterföretag, om sådana dotterföretags sammanlagda nettoomsättning överstiger . En myndighet skall lämna en för- teckning till kommissionen om vilka offentliga företag inom tillverkningsindustrin och vilka holdingföretag som omfattas av rapporteringsplikten. Definitionen av offentliga företag inom tillverkningsindustrin som skall ligga till grund för rapporteringen tas in i den nya lagen. Bakgrund: För vissa offentliga företag skall viss ekonomisk infor- mation sändas in till kommissionen. Det gäller enligt direk- tivets artikel 5a.1 och artikel 5a.3 offentliga företag i tillverk- ningsindustrin som har en omsättning om mer än 250 milj. euro. Dessa skall sända in i första hand sin årsredovisning och verksam- hetsberättelse. Vidare skall meddelanden om bolagsstämma och annan relevant information lämnas. Om de inte framgår av dessa handlingar skall vissa ytterligare upplysningar finnas med. Dessa är av liknande slag som särskilt skall framgår av den öppna redovis- ningen (se artikel 5a.2). Informationen skall lämnas för varje före- tag för sig och när det är lämpligt innehålla uppgifter om alla tran- saktioner inom och mellan olika företagsgrupper liksom mellan det offentliga företaget och staten. Samma gäller om ett holdingföretag är moderföretag till en grupp eller undergrupp av offentliga till- verkningsföretag. En förutsättning är dock, såsom direktivet kan tolkas, att de offentliga tillverkningsföretagens sammanlagda för- säljning överstiger 250 milj. euro (se artikel 5a.3). Direktivföre- skrifternas närmare innehåll har behandlats i avsnitt 2.1.2. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Direktivets regler i denna del har fullgjorts genom att regeringen genom sänt in en förteckning över statliga tillverkningsföretag och årsredovisningshandlingarna för dessa företag. Endast ett fåtal svenska företag har varit aktuella. Skälen för förslaget: Den ordning som tillämpats för årlig rapportering om offentliga tillverkningsföretag kan visserligen inte anses oförenlig med transparensdirektivet. Det får ändå anses lämpligt att etablera en rapporteringsplikt i lag. Det bör därför införas en lagbestämmelse om att offentliga företag inom tillverk- ningsindustrin vars nettoomsättning för räkenskapsåret överstiger skall sända in vissa redovisningshandlingar till en svensk myndighet. Denna myndighet bör i sin tur svara för rap- porteringen till kommissionen. Vilken verksamhet som skall klassas som tillverkningsindustri bestäms beroende på om företagets nettoomsättning till mer än hälften utgör tillverkning. Vilken verksamhet som utgör tillverk- ning skall i enlighet med direktivet bedömas enligt en viss för- teckning som används i europeiska statistiska sammanhang (se bilaga 3). Bestämmelser i enlighet med direktivet i denna del bör också införas i lag. De handlingar som offentliga företag inom tillverkningsindustrin skall ge in är enligt direktivet, i första hand, årsredovisningen. En årsredovisning enligt svensk terminologi inkluderar även företagets förvaltningsberättelse, vilken motsvarar direktivets verksamhets- berättelse. Det behövs alltså ingen särskild regel om att verksam- hetsberättelsen skall inkluderas. Med anledning av att information skall lämnas om relationer mellan företaget och andra företag i samma företagsgrupp bör även de koncernredovisningar som det offentliga tillverkningsföretaget omfattas av ges in. Det bör inte bara gälla om tillverkningsföretaget upprättar en koncernredovisning såsom moderföretag. Det bör också gälla om företaget ingår i ett annat företags koncernredo- visning såsom dotterföretag. I förekommande fall bör alltså flera koncernredovisningar ges in. Ett offentligt tillverkningsföretag kan omfattas av ekonomiska gruppsammanställningar som inte utgör en koncernredovisning i formell mening (jfr t.ex. 8 kap. kommunalredovisningslagen som anger att en sammanställd redovisning skall upprättas för en före- Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Författningstexten bör anpassas för att också täcka sådana fall. Direktivet anger att meddelanden om bolagsstämma skall ges in. Även om det inte följer av direktivet bör också revisionsberättelser och protokollet från stämman eller motsvarande stadfästelsesam- manträde bifogas. Detta bör framgå av bestämmelserna. Det är lämpligt att samordna insändandet av redovisningshand- lingarna med de rutiner och frister som gäller enligt ordinarie redovisningsregler. En bestämmelse bör därför finnas om att hand- lingarna skall ges in på det sätt och inom den tid som gäller för redovisningshandlingarna enligt ordinarie redovisningsregler. En rapporteringsplikt enligt artikel 5a skall även gälla för vissa holdingföretag. Dessa torde i praktiken beröra endast sådana offentliga företag som inte själva bedriver tillverkning men som har offentliga dotterföretag som bedriver sådan verksamhet. En förut- sättning är dock enligt direktivet att holdingföretaget har dotter- företag som är offentliga företag inom tillverkningsindustrin och vilkas sammanlagda nettoomsättning överstiger . Lagbestämmelser om årlig rapportering bör införas även för sådana holdingföretag. De holdingföretag som berörs bör enligt bestäm- melserna sända in samma handlingar som ovan föreslagits för ett offentligt företag inom tillverkningsindustrin. Enligt direktivet skall viss kompletterande information lämnas om inte informationen redan framgår av årsredovisningen. En mot- svarande bestämmelse bör tas in i den nya lagstiftningen. Förslag: Information som skall framgå av den öppna redovis- ningen respektive den separata redovisningen skall bevaras under . För bevarandet skall i övrigt gälla samma regler som för bevarandet av räkenskapsinformation enligt ordi- narie redovisningsförfattningar. Bakgrund: Enligt artikel 5.1 och artikel 5.2 skall informationen om finansiella förbindelser respektive informationen om den finansiella och organisatoriska strukturen i företag som är skyldiga att upp- rätta separata redovisningar hållas tillgängliga för kommissionen under . Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Bestämmelser om bevarande av ekonomisk information finns också i tillämpliga redovisningsförfattningar för myndigheter, kommuner, landsting och juridiska personer. Skyldigheten gäller bl.a. för verifikationer, grund- och huvudbokföring, årsredovisning och avtal och andra handlingar av särskild betydelse för att belysa verksamhetens förhållanden. Räkenskapsinformation skall i regel bevaras . Skälen för förslaget: Verifikationer och annan räkenskapsinfor- mation som hör till ett företags ordinarie redovisning torde i stor utsträckning komma att innehålla uppgifter som ligger till grund även för en öppen redovisning och en separat redovisning. Särskilda specifikationer, sammanställningar eller information av betydelse för en öppen redovisning eller separat redovisning kan dock komma att upprättas vid sidan av de delar som ingår i företagets ordinarie bokföring, bl.a. beroende på hur företaget organiserar den. I vart fall är det mycket osäkert om allt material av betydelse för de särskilda redovisningarna skulle komma att klassas som räkenskapsinformation. För att säkert genomföra direktivet är det också viktigt att tydliga bestämmelser motsvarande direktivets artikel 5 finns i en författning. På grund av detta bör bestämmelser tas in om en skyldighet att bevara information som skall framgå av en öppen redovisning eller separat redovisning och räkenskaps- material av betydelse för dessa, som skall gälla för de fall informa- tionen inte utgör räkenskapsinformation enligt de ordinarie redovisningsförfattningar som gäller för företaget. Frågan om i vilken lag eller annan författning dessa bestäm- melser bör tas in behandlas i avsnitt 4.7.2. Förslag: Företagets revisor eller en annan oberoende sakkunnig skall granska huruvida en öppen redovisning och en separat redovisning har fullgjorts på föreskrivet sätt. Granskningen skall dokumenteras i ett särskilt intyg. Intyget skall lämnas till stämman och ledningen eller motsvarande organ på samma sätt som revisionsberättelsen. Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet Bakgrund: Enligt artikel 1.1 och 1.2 skall medlemsstaterna se till att kraven på en öppen redovisning och en separat redovisning full- görs. Medlemsstaterna skall också se till att varje företag som skall ha en separat redovisning gör en internredovisning för var och en av verksamheterna, korrekt fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovis- ningsprinciper samt klart anger vilka principer för kostnadsredovis- ning som tillämpas (artikel 3a.1). Skälen för förslaget: Som ett led i att uppfylla nämnda artiklar är det lämpligt att både den öppna redovisningen och den särskilda redovisningen blir föremål för en mera löpande gransk- ning. En sådan granskning bör kunna utföras av den som granskar den ordinarie redovisningen för t.ex. den statliga myndighet, kom- mun, landsting eller juridiska person där affärsverksamheten bedrivs. Ett krav på revisorsgranskning förekommer även i gällande regler om separat redovisning (se vidare avsnitt 2.3). Granskningen bör begränsas till redovisningarna för ett företag. När det gäller den öppna redovisningen som offentliga myndig- heter skall göra såsom givare av offentliga medel rör det sig om myndighetsverksamhet på ett sätt som gör att den särskilda gransk- ningen i detta sammanhang kan undvaras. Utgångspunkten bör vara att en öppen redovisning och en sepa- rat redovisning granskas av den eller de som granskar företagets ordinarie redovisning. Det bidrar till att revisionen i dessa delar kan bli effektivare och att revisionen blir billigare jämfört med om utomstående granskare alltid skulle behöva anlitas. De kompetens- krav som gäller för den revisor som granskar t.ex. en statlig myn- dighet eller ett bolags verksamhet bör även godtas i detta samman- hang. I vissa fall kan emellertid en granskning av informationen i en öppen redovisning respektive en separat redovisning framstå som främmande med hänsyn till de uppgifter som företagets ordinarie revisor utför. Det gäller inte minst inom kommuner och landsting som har ett system med förtroenderevisorer. Enligt utredningens mening finns det inte tillräckliga skäl att ställa krav på att företagets ordinarie revisor granskar dessa redovisningar. Det viktigaste är att granskningen görs av någon som är lämplig för uppgiften. Den som bestämmer över gransk- ningen av företaget bör därför även ha möjlighet att utse någon annan oberoende sakkunnig granskare som har den erfarenhet och Ny lagstiftning med anledning av transparensdirektivet insikt som krävs för att göra granskningar av företagets räken- skaper. Sammanfattningsvis bör det alltså införas en bestämmelse om att de särskilda redovisningarna enligt transparensdirektivet skall granskas av företagets revisor eller annan sakkunnig person som på ovan angivet sätt är lämplig för uppgiften. Medlemsländerna skall visserligen se till att viss information spa- ras (jfr artikel 5.1 och 5.2). Det kan dock inte anses nödvändigt att revisionen även omfattar själva bevarandet av informationen. Att sådant material sparas bör i stället omhändertas genom regler om bevarandeplikt som sanktioneras på lämpligt sätt. På samma sätt som för den ordinarie redovisningen bör före- skrivas att granskningen skall dokumenteras. Den öppna och sepa- rata redovisningen berör dock en mer begränsad krets av intres- senter. Det kan därför inte anses nödvändigt att dokumentationen tas in i revisionsberättelsen. Den bör i stället tas in i ett särskilt intyg.