sou · GRB3118d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Kommittén ansåg därför att ytterligare insatser från organisationslivets sida borde understödjas. Kommittén betonade vikten av närhet mellan samlingslokaler och befintlig bostadsbebyggelse. Större uppmärksamhet borde därför ägnas åt gemensamhetsskapande åtgärder. Samlingslokaler i bostadsområdena ökade möjligheterna att etablera ett föreningsliv, som på ett effektivare sätt kunde engagera människor när de flyt- tade in i ett nybyggt område. Kommittén pekade också på kommunernas allt viktigare roll för samlingslokalprojektens genomförbarhet. I regel krävdes det stora kommunala insatser både under planerings- och byggnadskedet och för den fortsatta driften. Kommittén förespråkade emellertid att kommunerna borde minska sitt direkta engagemang i samlings- lokalverksamheten. Enligt kommittén kunde en avkommuna- lisering av vissa lokaler vara till fördel både för föreningslivet och för kommunerna, för såväl verksamhetsutvecklingen som för ekonomin. Kommittén pekade också på att ett stort antal projekt hade tillkommit i slutet av 1970- och för vilka finansiering inte genast hade kunnat anvisas. Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler uppstått en köbildning vid samlingslokaldelegationen som för- värrades på grund av att de årliga beslutsramarna i stort sett var oförändrade, som kostnaderna för projekten ökade kraftigt. 4.3.2Översyn av stödet till folkrörelserna tillkallade regeringen en särskild utredare för att föreslå åtgärder med syfte att ge ett ökat ansvar åt folkrörelser, föreningar och kooperativ i offentlig verksamhet, kallad folkrörelse- utredningen. Uppdraget innefattade även en översyn av statsbidra- gen till folkrörelserna. Utredaren presenterade sina förslag i betänkandet Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33). När det gäller samlingslokalerna diskuterade utredningen följande frågeställningar: Hur skall man kunna använda samlingslokaler i mindre sam- hällen och i glesbygden så att de bättre svarar mot invånarnas och de lokala föreningarnas behov? Hur skall man kunna sambruka lokaler både för samhällets sociala service och för föreningarnas behov? Hur skall man få fram fler små samlingslokaler också i storstadsområdenas och de större tätorternas bostadsområden? Utredningen föreslog att statens bidrag till ny- och ombyggnad av samlingslokaler omformas så att de stimulerar byggande av mindre anläggningar. Maximalt bidrag skulle lämnas till en anläggning med högst för att sedan trappas av. Statens bidrag skulle täcka av byggkostnaderna upp till denna gräns. Därefter skulle stödet trappas ner för ytor upp till . I budgetpropositionen (prop. 1988/99:100, bil. 13) föreslog regeringen att statens bidrag skulle vara av byggnadskostnaderna upp till och upp till . Ett villkor för stödet var att kommunerna åtog sig att bidra med lägst upp till . När det gäller sambruk av lokaler fanns det enligt regeringen inte något som hindrade att samlingslokaler anordnades i anslutning till andra lokaler eller i byggnader som redan fanns i de större tätorter- nas bostadsområden, även om dessa byggnader ägdes av annan än en samlingslokalförening. Det väsentliga var att föreningarna kunde Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler disponera lokalerna på lång sikt och på sådana villkor att värdet av statens och kommunernas bidrag tillföll föreningslivet. Det skedde således en precisering av syftet med allmänna samlingslokaler, som innebar en viss förskjutning mot det tredje syftet som utredare hade diskuterat. Stödet kunde avse samlingslokaler för sådan kontakt och gemenskap som gick utöver snäva gruppintressen och som motverkade sociala segregations- tendenser mellan bostadsområden. Denna förskjutning av syftet och innebörden innebar dock inte några större förändringar av formuleringarna förordning, som i sin tur var likalydande som förordning i dessa delar. Den tidigare paragrafen delades upp i två delar, varav den första delen hade rubriken och hade följande lydelse: Enligt denna förordning lämnas statligt stöd till sådana allmänna samlingslokaler som behövs för det offentliga livet och de kulturella strävandena inom orten. Den andra delen av paragrafen hade rubriken och hade följande lydelse: Bidrag lämnas i mån av tillgång på medel för köp eller nybyggnad av sådana samlingslokaler som tillgodoser före- ningslivets behov av utrymme för möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller annan liknande verksamhet. 4.4Det statliga stödets avveckling och återkomst 4.4.1Avveckling eller reformering av det statliga stödet ? I budgetpropositionen (prop. 1992/93:100) aviserade regeringen att en utredare skulle tillkallas för att se över principerna för det statliga stödet till de allmänna samlings- lokalerna. Enligt propositionen hade flera faktorer som påverkade stödet förändrats. Det gällde t.ex. statens och kommunernas för- sämrade ekonomi, samt kraven på bättre samnyttjande av lokaler och mindre storlek på lokalerna. Enligt direktiven skulle utredaren föreslå två alternativ, dels en förutsättningslös prövning av konse- kvenserna om stödet helt eller delvis avvecklades, dels att stödet blev kvar men reformerades. Utredaren presenterade sina förslag i betänkandet Mycket under samma tak (SOU 1994:32). Enligt utredaren var det inte möjligt att helt avveckla eller kraftigt minska stödet utan att det på Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler sikt skulle få kraftiga negativa återverkningar på tidigare gjorda investeringar. Ytterst handlade det också om möjligheterna för medborgarna att utnyttja de grundlagsfästa yttrande-, mötes- och föreningsfriheterna. Utredaren föreslog inte några förändringar i stödsystemet. Där- emot föreslog han nya målformuleringar för stödet till allmänna samlingslokaler. Utredaren hänvisade till utredning, som hade redovisat hur tidigare utredningar hade angivit syftet med det statliga stödet. Det citerade stycket års utredning berörde emellertid endast de allmänna samlingslokalernas betydelse för yttrande-, mötes- och församlingsfriheten. De övriga syftena med allmänna samlingslokaler som utredning hade redo- visat, dvs. behovet av lokaler för kulturaktiviteter och lokaler för kontakt och gemenskap, berördes inte utredning. De mål som fanns för de olika former av stöd som staten lämnade till föreningslivet tolkade utredaren som att stöden skulle främja en allsidig förenings- och kulturverksamhet och stimulera till ett brett medborgerligt (förenings) engagemang. De allmänna samlingslokalerna var ett medel för att nå dessa mål. Utredaren föreslog att det övergripande målet för stödet till allmänna samlingslokaler skulle ligga fast. Det övergripande målet var att stödet skall underlätta tillkomsten och upprätthållande av allmänna samlingslokaler. Utgångspunkten var att det finns ett nationellt intresse av sådana lokaler. De har stor betydelse för yttrande-, mötes- och föreningsfriheterna såsom dessa uttrycks i regeringsformen. De allmänna samlingslokalerna skall ytterst tjäna demokratin och ett öppet pluralistiskt samhälle. Utredaren föreslog att delmålen för det statliga stödet till allmänna samlingslokaler skulle vara: att skapa förutsättningar för alla människor, oavsett ålder, kön eller eventuella funktionshinder, att ha tillgång till bra och ändamåls- enliga lokaler för sitt förenings- och kulturengagemang, att främja mötesplatser för människor med olika etnisk och kulturell bakgrund, samt att underlätta samverkan mellan offentlig, ideell och privat sektor. Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler Därutöver föreslog utredaren vissa förändringar i hanteringen av stödet: Stödet skulle fördelas vid ett beslutstillfälle. För handikappanpassningen skulle bidrag lämnas för hela kostnaden, dock högst . Undantag kunde göras. Beslutet skulle vara möjligt att överklaga. Om lokalen övergick till annan användning än den avsedda skulle stödet kunna återkrävas. 4.4.2Alternativa vägar för att främja behovet av allmänna samlingslokaler utredning ledde emellertid inte till något för- slag till utan Statskontoret fick 1995 i uppdrag att föreslå alternativa vägar för staten att främja behovet av allmänna samlingslokaler. Statskontoret skulle belysa effekterna av ett minskat eller avvecklat stöd. Man skulle även pröva andra aktörers möjligheter att göra insatser. Statskontoret föreslog tre alternativa lösningar: Anslaget skulle upphöra. Anslaget skulle fördelas vid ett eller två tillfällen och få formen av reservationsanslag. Fördelningen skulle göras av , vilket skulle innebära att Samlingslokaldelegationen upphörde. Alternativet var att fördelningen även fortsättnings- vis gjordes av Samlingslokaldelegationen, men som då skulle ges en ändrad sammansättning, Anslaget skulle fördelas av Samlingslokaldelegationen i tur och ordning till de sökande som godkänts som bidragsberättigade. Formen på anslaget skulle ändras till reservationsanslag. Alternativen 2 och 3 skulle innebära att kösystemet blev kvar. Det hade hade uppstått i och med att ett stort antal projekt tillkom i slutet av 1970- och för vilka finansiering inte genast hade kunnat anvisas. Statskontoret fann inte någon anled- ning att ifrågasätta formen för det statliga stödet, dvs att det skulle ges som bidrag. Däremot föreslog man vissa förändringar i hanteringen av stödet. Statskontoret föreslog också vissa förtydliganden i de över- gripande målen för stödet och tillfogade ett antal delmål. Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler konstaterade att statens mål för stödet var att det skulle stödja sådana allmänna samlingslokaler som behövs för det offentliga livet och för de kulturella strävandena inom orten. Statskontoret fann ingen anledning att ifrågasätta detta mål, utan ansåg att det borde gälla även i fortsättningen. I ett försök att närmare precisera betydelsen av formuleringen det offentliga livet och de kulturella strävandena inom orten hänvisade Statskontoret till . I rapporten såg det som ett problem för den framtida demokratin att deltagandet i frivilliga medborgar- sammanslutningar hade sjunkit. Enligt spelar de frivilliga organisationerna en central roll som en skola i demokrati. Aktivt deltagande i före- ningslivet skapar förtroende och tillit medborgarna emellan. Där- med bildas ett för demokratin nödvändigt socialt kapital. hänvisade till en undersökning av demokratin i av , som visade på det sociala kapitalets bety- delse. konstaterade att demokratins arbetsmetod är offentlig debatt. De fann att en av medborgarstyrelsens viktigaste förutsättningar, ett väl fungerande offentligt rum, fungerade illa i dagens och att utvecklingen dessutom var negativ. Enligt kunde den svenska demokratin endast förbättras genom en förnyelse av den offentliga debatten. Statskontorets slutsats av resonemang var att samlingslokaler utgör viktiga mötesplatser för medborgarna och kan betraktas som infrastruktur för utbyggande av ett socialt kapital. Statskontorets menade också att tillgång till allmänna samlingslokaler underlättar en förnyelse av den offentliga debatten Statskontoret nämnde några grupper för vilka möjligheterna att delta i demokratins dialog borde förbättras. Kvinnor och arbetare var fortfarande underrepresenterade i föreningar. Framförallt invandrare deltog i besvärande liten omfattning. Socialbidragstagare var i mindre utsträckning indragna i före- ningslivet. När det gäller de politiska partierna var svårigheten att engagera de unga ett uppenbart problem. Särskilt i de stora förorterna torde människor bo fysiskt nära varandra, men glest när det gäller kontakter och dialog. Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler Statskontoret noterade dock som ett positivt tecken att studie- cirkelverksamheten ökade. Att tillhandahålla lokaler för sådan verksamhet var enligt Statskontoret en rimlig användning av de statliga och kommunala medlen. För att uppnå en större precision i målet för det statliga stödet till allmänna samlingslokaler, föreslog Statskontoret därför att kriteriet behövs för det offentliga livet och de kulturella strävandena inom orten skulle inskränkas till samlings- och studielokaler samt deras biutrymmen. Tambur, förråd och kök borde kunna ingå men med lägre prioritet, liksom lokaler för förströelse och viss fritidssysselsättning. Statskontoret föreslog vidare att stöd skulle ges bara om det saknades en liknande lokal på rimligt avstånd, vilket angavs eller en halvtimmes bilresa. Stödet skulle också gå till under- försörjda grupper, t.ex. på orter där deltagandet i det offentliga livet och de kulturella strävandena var lågt. Även s.k. samverkans- projekt borde kunna stödjas. 4.4.3Förändring och minskning av det statliga stödet I anslutning till behandlingen av budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, UO 17) beslutade att förändra systemet för stöd till allmänna samlingslokaler. Den tidigare anslagsstrukturen, med en ram för beslut samt ett förslagsanslag som belastades i efterhand, ändrades till ett ramanslag. Ramanslaget fastställdes till . För budgetåren 1998 och 1999 beräknades anslagsnivån vara oförändrad. Skälet till förändringen var att det tidigare systemet inte stämde överens med de nya principerna för budgeteringen som gällde fr.o.m. . Den nya budgetordningen krävde en starkare koppling mellan beslut och faktisk utgift. Enligt regeringen skulle stödet därmed effektiviseras och stämma bättre överens med det moderna samhällets stöd till lokaler åt medborgarna. Detta innebar att det gamla kösystemet försvann. Alla ansökningar skulle behandlas vid ett och samma tillfälle. I anslaget bakades bidraget till handikappanpassning in, liksom stödet till riksorganisationerna. I övrigt innebar beslut att anslagets mål och inrikt- ning skulle vara oförändrat. Men trots detta återfinns inte den tidigare bestämmelsen i 1 § att statligt stöd lämnas till sådana Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler allmänna samlingslokaler som behövs för det offentliga livet och de kulturella strävandena inom orten längre förordning. Den nya bestämmelsen i 1 § lyder enligt följande: Med allmän samlingslokal avses i denna förordning en lokal som på en ort hålls öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller någon annan liknande verksamhet. I budgetpropositionen (prop. 1998/99:1, UO17) föreslog regeringen att anslaget N1 Bidrag till allmänna samlings- lokaler skulle avskaffas. Enligt propositionen fanns det betydligt bättre tillgång till lokaler än då stödet ursprungligen initierades. Anslaget hade följaktligen minskat från som högst till 40 miljoner . Här skall dock noteras att det höga beloppet föranleddes av extraanslag för arbetsmarknadsåtgärder. Det ordinarie anslaget uppgick till . Regeringen konstaterade att lokala lösningar hade blivit alltmer varierande, bl.a. genom att olika slags sambruk hade ökat; främst mellan skola och fritidsverksamhet. Regeringen bedömde dessutom att det statliga bidraget till allmänna samlingslokaler hade en liten effekt på lokalbeståndet som helhet. Det var kommunerna som hade de bästa förutsättningarna för att bedöma hur behovet av samlingslokaler bäst kan tillgodoses. Kommunerna hade också ett stort eget intresse samt möjligheter att finna alternativa lösningar på dessa behov. Regeringen ansåg däremot att bidraget till riksorganisationerna skulle finnas kvar och föreslog att för ändamålet skulle anvisas från anslaget M2 Bidrag till nationell och internatio- nell ungdomsverksamhet m.m. avslog dock regeringens förslag om att avskaffa ansla- get och beslutade att anslaget till allmänna samlingslokaler skulle bibehållas samt anvisade till anslaget Stöd till allmänna samlingslokaler. I praktiken innebar det dock en halvering av stödet. biföll dessutom förslaget om att bidraget på . till riksorganisationerna skulle finnas kvar. I budgetpropositionen (prop. 2001/2002:1, UO17) föreslog regeringen att anslaget skulle anvisas , varav avsåg stöd till riksorganisatio- nerna. Regeringen anmälde att man avsåg att se över stödformen, dels stödets effekter, dels lokalernas betydelse för Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler medborgarnas möjligheter till deltagande och inflytande i samhälls- livet och i de politiska processerna. Regeringen föreslog att skulle fortsätta att fördela bidraget till riksorganisationerna för informationsinsatser och utredningsarbete avseende ungdomars nyttjande av samlings- lokaler. Genom dessa insatser och ett ökat samarbete mellan samlingslokalorganisationerna och ungdomsföreningarna skulle ungdomars generella användning av samlingslokalerna kunna ökas. I samband med behandling föreslog att anslaget borde tillföras utöver regeringens förslag. I likhet med flertalet motionärer ansåg utskottet att de allmänna samlingslokalerna har stor betydelse för en rad olika organisationer och är en viktig grundpelare i det demokratiska samhället. Enligt utskottet bidrar samlingslokaler i hela landet till att stärka den lokala identiteten, gemenskapen och demokratin. Om dessa viktiga värden skulle kunna vidmakthållas och utvecklas, krävdes det enligt utskottet goda mötesplatser. För att göra detta möjligt ansåg utskottet att anslaget borde tillföras utöver regeringens förslag. Detta blev också beslut. I budgetpropositionen (prop. 2002/03:1, UO17) före- slog regeringen att anslaget till allmänna samlingslokaler skulle minskas med 2,5 miljoner varav skulle delfinansiera demokratiforskningen, i vilken även folkrörelseforskningen ingår. De övriga skulle återföras till anslaget Bidrag till nationell och internationell ungdomsverksamhet m.m. föreslog emellertid att anslaget inte skulle minskas som regeringen föreslagit, utan stanna på den nivå som gällde för , nämligen . Detta blev också beslut. II Tillgänglighet och nyttjande av allmänna samlingslokaler En av utredarens huvuduppgifter är att utreda i vilken utsträckning de allmänna samlingslokalerna är tillgängliga för det lokala före- ningslivet samt olika gruppers, t.ex. ungdomar och funktions- hindrade, nyttjande av lokalerna. Förhållandena i såväl tätorter som gles- och landsbygd skall belysas. Inom ramen för denna huvuduppgift skall utredaren kartlägga vilka behov lokala föreningar anser sig ha av allmänna samlings- lokaler samt i vilken utsträckning lokala föreningar har tillgång till och nyttjar sådana lokaler. Utredaren skall även kartlägga andra gruppers nyttjande av de allmänna samlingslokalerna. Med utgångspunkt från genomförd kartläggning skall utredaren utreda om det är någon skillnad mellan lokala föreningars behov och faktiska nyttjande av allmänna samlingslokaler och i så fall vad skillnaden beror på. 5 Kommunerna och föreningslivet 5.1Kommunalt stöd till föreningslivet 5.1.1Förändringar i det kommunala stödet till föreningslivet I kommunerna pågår det ständigt diskussioner kring mål, inrikt- ning och regeluppbyggnad för det kommunala stödet till föreningslivet. genomförde återkommande kartläggningar av kommuner- nas bidragssystem. Av dessa undersökningar framgår att det fanns en stor mångfald av olika former av kommunalt stöd till föreningslivet. Det fanns lokalt aktivitetsstöd, ledarbidrag, administrationsbidrag och lokalbidrag som fortfarande hör till de vanligaste stöden. 1985 fanns det totalt dryga 60 bidragsformer i kommuner. 1985 var också nolltaxa, dvs. fria lokaler för föreningslivet, mycket vanligt förekommande. Över 200 av kommuner hade nolltaxa för alla ungdoms- organisationer. Enligt har dock antalet bidrags- former minskat . genomförde Kultur- och fritidssektion en ny kartläggning av kommunernas stöd till föreningslivet. Enkäten besvarades av 234 av landets 289 kommuner. fann att det kommunala stödet till det lokala föreningslivets barn- och ungdomsverksamhet var omfattande. Närmare 1,3 miljarder delades ut i kontantbidrag. Detta jämfördes med de statliga bidragen till det lokala föreningslivet som uppgick till . Men enligt var det dolda kommunala stödet i form av lokalsubventioner i verkligheten ännu större. De försök till beräkningar som hade gjorts av kommunernas lokal- subventionering visar att föreningslivet på det sättet fick stöd till ett värde av ytterligare ca 4 till . lagda kommunala stödet till föreningslivet skulle därmed uppgå till 5,5 till . Kommunernas stöd till föreningarna utgör således en betydande del av finansieringen av verksamheterna. Subventioneringen av lokaler har kanske den mest avgörande betydelsen. Kommun- förbundets bedömning är att utan reducerade taxor, ibland nolltaxor, och andra typer av naturastöd hade antagligen haft ett mindre livaktigt föreningsliv. anser därför att det är viktigt att även det kommunala "naturastödet" räknas in ovanpå kontantstödet när föreningslivets olika finansie- ringskällor jämförs. 2001 var grundplåten för det statliga stödet till det lokala före- ningslivet för idrotten och för ungdomsorganisationer. har det stat- liga stödet utökats med medel från överskottet på AB Svenska Spels 7 500 spelautomater runt om i restauranger och bingohallar. Det uppgick sammanlagt till , fördelat med 400 miljoner till idrotten och 120 miljoner till övriga ungdomsorganisationer. beräknades att det lokala föreningslivet skulle tillföras ytterligare medel utöver de 200 respektive som kom från . 2001 fanns förslag om förändringar av såväl bidragsgivningen till idrottsrörelsen som till ungdomsorganisationerna. För idrotten handlade det främst om en sänkt övre åldersgräns för det statliga lokala aktivitetsstödet från 25 till . För ungdomsorganisationer skulle förändringen bli mer omfattande och rörde vilka fördel- ningsprinciper som skulle gälla . Enligt är tendensen att många kommuner söker nya lösningar för bidragsgivningen till föreningslivet samt till den ideella sektorn i övrigt. Det är delvis sprungen ur den ekono- miskt kärva tiden som medförde att kommunerna skar ner på kontantstödet och lokalsubventionerna. Kommunerna såg också den traditionella bidragsgivningen som problematisk, eftersom den riskerade att konservera befintligt föreningsliv och stänga ute nya organisationsformer. systemet kunde också bidra till en bristande målstyrning och leda föreningar till bidragsjakt och bidragsberoende. har funnit att det normerade bidrags- systemet, med aktivitetsstöd, ledarbidrag, lokalbidrag osv., har fått ett komplement i den så kallade "Sandvikenmodellen". Modellen används ofta som komplement till de normerade bidragen och lämpar sig bäst vid bidragsgivning till övriga ungdomsföreningar. Modellen bygger på en form av avtal mellan föreningslivet och kommunen där föreningen får stöd för viss prestation, exempelvis framträdande av sångkör, orkester eller annan kulturförening, flyg- bladsutdelning av idrottsförening, anordnande av läger för före- ningslös ungdom. Själva bidragsgivningen sker i regel i form av en klumpsumma.. Åtskilliga kommuner prövar eller har prövat modellen med över- enskommelser. I enkät svarade 14 kommuner att de använde ett bidragssystem grundat på över- enskommelser mellan föreningen och kommunen. Inom kultur- sektorn är den vanligt förekommande. Idrottsföreningarnas verk- samhet bygger som i regel på en stor volym av aktivitetstillfällen. Många idrottsföreningar menar därför att de är bättre betjänta av de traditionella normerade föreningsbidragen. har också funnit att spannet för de bidrags- berättigande åldrarna generellt sett har krympt. 1985 var det mest förekommande åldersspannet 7–. tillämpar de flesta kommuner bidragsåldrar som ligger . Den övre åldersgränsen är i över hälften av kommunerna. Ett 60-tal kommuner har som övre åldersgräns. En handfull kommuner har en högre åldersgräns än . trädde nya regler i kraft om statsbidrag till ungdomsorganisationer. Reglerna tillämpas första gången för . Målen för statsbidraget är att: främja barns och ungdomars demokratiska fostran främja jämställdhet mellan könen, främja jämlikhet mellan olika ungdomsgrupper