sou · GRB3128 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut beslutades att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finans- iering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansier- ingslagen) som reglerar systemet. Utredningen skall omfatta frågan om finansieringslagen bör ändras mot bakgrund av 1997 och energipolitiska riksdags- beslut och i övrigt ändrade omständigheter sedan lagens tillkomst. Särskild vikt bör läggas vid frågorna om hur säkerheterna enligt lagen skall vara utformade samt grunderna för avgiftsberäkning- arna. Utredaren skall även utreda förutsättningarna för en förläng- ning av avgiftsperioderna, den långsiktiga bedömningen av fondbe- hållningen, finansieringen av myndigheternas tillsynskostnader när antalet avställda reaktorer ökar samt frågan om särskilt stöd till fri- villigorganisationer. Till särskild utredare förordnades avdelnings- chefen . Till sakkunniga förordnades ämnesrådet , kanslirådet , departements- sekreteraren , departementssekreteraren , civilekonomen , chefsjuristen och avdelningschefen . Till experter förordnades departementssekreteraren , f.d. överdirektören , utredaren , utredaren , informationschefen , koncernspecialisten , chefsjuristen , finansdirektören och f.d. general- direktören . Experten entledigades med verkan . Till utredningens sekreterare förordnades . Utredningen har antagit namnet (M2003:01). Vid regeringssammanträdet beslutades om tilläggsdirektiv till (direktiv 2003:150). Tilläggsdirektivet innebar en ändring av uppdraget såtill- vida att utredaren i ett delbetänkande skall redovisa sina bedömningar och förslag vad avser frivillig- organisationers (miljöorganisationers) möjlighet att få ersättning ur Kärnavfallsfonden. I arbetet med frågan om frivilligorganisationerna har experten bistått utredningen. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Förslag om försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa frivilligorga- nisationer (SOU 2003:128). Experterna , , Bo Kjellqvist och har gemensamt lämnat ett särskilt yttrande (bilaga 4). Skäl för och mot stöd...................................................................... Krav för stöd ............................................................................ Beslut om stöd, betalningsrutiner m.m. ................................. Utvärdering av försöksverksamheten..................................... Förslag till författningsändringar................................................. Frågor att reglera i form av förordning .................................. Bilaga 1: Kommittédirektiv ................................................. Bilaga 2: Underlag för förslag om försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa frivilligorganisationer ............. Kort lägesbeskrivning av kärnavfallsprojektet.............. 2Tidigare behandling av frågor om ekonomiskt stöd till frivilligorganisationer för deltagande i arbetet med slutförvaring av kärnavfall............................................ Regler för ersättningar ur Kärnavfallsfonden .................. Särskilt om ersättningar till vissa kommuner ......................... Om kommunernas roll i arbetet med slutförvaring av 5Former för och aktuella planer på samråd med berörda kring lokalisering av slutförvar för använt kärnbränsle, m.m. ...................................................... Tillämpliga regler i m.m. om samråd .................. Samrådsförfaranden under SKB:s förstudier .......................... Samrådsförfarandet under SKB:s platsundersökningar ......... 5.4SKB:s planering av det utökade samråden enligt (MKB-PM-03–04) ............................................... Minnesanteckningar från möte –10–28 med Miljöorganisationernas skrivelse till Finansierings- utredningen inför möte –10–28 ........................... Behovet av stöd till miljöorganisationer ................................. Syftet med stödet ..................................................................... 7.5.2 Sekretariatets organisation och uppgifter.................... Internationell översikt av förekomsten av stöd till frivilligorganisationer i samband med lokalisering av Responses and Examples ............................... Bilaga 3: SKI: s Förslag till ändring i förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle ............................................m.m förordning om ändring i förordningen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle .........................................................m.m Bilaga 4: Särskilt ................................................yttrande Konsekvenser ...............................................för näringslivet Angående förslaget ..............................................till lagtext omfattar enligt direktiven (dir 2003:41) frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer för insatser i sam- band med lokaliseringsprocessen av ett slutförvar för använt kärn- bränsle. Utredaren skall utreda behov av och möjligheterna för ett sådant stöd samt föreslå lösningar till hur detta skulle kunna utfor- mas och finansieras. Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv (dir 2003:150) att uppdraget i denna fråga skall redovisas . Direktiven återfinns i bilaga 1. Utredningen föreslår en försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa frivilligorganisationer . Skäl för och mot stöd Det projekt som syftar till att anlägga ett slutförvar för använt kärnbränsle är unikt i flera avseenden. Projektet är extremt lång- siktigt. Det ställer ovanligt höga krav på allmänhetens förtroende för politiska beslutsfattare, verksamhetsutövaren och tillsynsmyn- digheterna. Projektet upplevs av åtskilliga människor som särskilt riskfyllt. Det rymmer såväl tekniska och naturvetenskapliga som samhällsvetenskapliga och humanistiska frågeställningar. Nation- ella intressen måste avvägas mot lokala eller regionala. Själva sättet att fatta beslut – och därmed legitimiteten i fattade beslut – har en framträdande roll i diskussionen om projektet som sådant. Reaktorinnehavarnas arbete med att utveckla en metod för slutligt omhändertagande av det använda kärnbränslet samt för att lokalisera ett slutförvar för detta styrs av regler i främst miljöbalk- en och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärnteknik- lagen). Det s.k. kärnavfallsprojektet har kommit in i ett skede när skall genomföra s.k. utökat sam- råd med miljökonsekvensbedömning enligt . Detta samråd omfattar dels och enskilda som kan antas bli särskilt berörda (i praktiken avses framför allt närboende), dels övriga statliga myndigheter och de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda.1 ställer höga krav på förtroende, öppenhet och dialog mellan reaktorägare, tillsynsmyndigheter, berörda kom- muner och allmänheten i vid bemärkelse. Därför finns anledning att underlätta för frivilligorganisationer att aktivt delta i det nu aktuella utökade samrådet med miljökonsekvensbedömning. Ett ekonomiskt stöd kan förväntas underlätta deltagandet och således bidra till ett utvecklat samrådsförfarande och bättre förutsättningar för en allsidig miljökonsekvensbedömning.2 Bland medlemmarna i frivilligorganisationer finns personer med kunskaper och engagemang. Det kan därför antas att en aktiv med- verkan av sådana företrädare för frivilligorganisationer leder till att övervägandena kring kärnkraftens avfallsfrågor tillförs synpunkter som dels är av värde för ett gott sakligt slutresultat, dels bidrar till att allmänhetens förtroende ökar för de lösningar som slutligen måste väljas. På så sätt ökar sannolikheten att samrådsförfarandet kan fylla ett av sina viktigaste syften, nämligen att leda till en väl genomarbetad miljökonsekvensbeskrivning där alla viktiga miljö- aspekter har beaktats. Det är därför nu en lämplig tidpunkt att genom en försöksverk- samhet –2008 förbättra de ekonomiska förut- sättningarna för berörda organisationer att delta i pågående utöka- de samråd med miljökonsekvensbedömning. Det finns emellertid också skäl som talar mot att ekonomiskt stöd skall utgå för frivilligorganisationernas insatser i detta samm- anhang. 1I förarbetena till dessa bestämmelser nämns miljö- och naturvårdsorganisationer framför allt sådana som är verksamma på den ort där verksamheten planeras (prop.1997/98:45 del 2, s. 2Sedan mitten av kan medel ur Kärnavfallsfonden användas för kostnader som berörda kommuner har för sin egen information till allmänheten i samband med reaktor- innehavarnas arbete med att finna en plats som kan vara lämplig för ett slutförvar för använt kärnbränsle. I sådana kostnader ingår också kommunernas kostnader för en kompetensupp- byggnad bland kommunens förtroendevalda, tjänstemän och särskilt intresserade enskilda kommuninvånare. Vid tillämpningen av bestämmelserna har en praxis utvecklats att komm- unerna har möjlighet att använda mindre belopp av de medel som utbetalas till dem som stöd till lokalt verksamma föreningar eller opinionsgrupper med intresse för kärnavfallsfrågorna. Ett sådant skäl kan vara att det skulle handla om ett riktat stöd just i fråga om kärnavfall när staten inte ger stöd åt det arbete som frivilligorganisationer utför i samband med andra stora projekt. Ett andra skäl kan vara farhågor att stödet används för sådan opinionsbildning kring kärnkraftens avfallsfrågor som mer syftar till att motverka arbetet med att lösa dessa frågor än till att utgöra ett konstruktivt bidrag till hur frågorna skall lösas. Ett tredje skäl är att ett stöd i samband med kärnavfallsprojektet skulle kunna åberopas av frivilligorganisationer som ett prejudikat för att erhålla stöd också i samband med andra lokaliseringsprojekt. Vidare kan som argument mot ett stöd anföras att det är tillräck- ligt med det utredningsansvar som har och att tillsynsmyndigheternas kontroll av bolagets olika utredningar är tillräcklig. Ett ytterligare motargument är att det kan vara svårt att avgränsa kretsen av stödberättigade. Sammantaget finner utredningen att frågan om lokalisering av förvar för kärnavfall är så speciell till sin natur att den motiverar att på försök lämna ekonomiskt stöd till vissa frivilligorganisationer – 2008. Utredningen föreslår sålunda en försöks- verksamhet . Utredningen föreslår vidare att försöksverksamheten avslutas med en utvärdering. De frivilligorganisationer som enligt förslaget kan komma i fråga för stöd skall delta i det utökade samråd med miljökonsekvens- bedömning som påbörjats och som avser en plats inom och en plats inom kom- mun. Stödet avses få till effekt att förbättra förutsättningarna för att dessa organisationer deltar på ett konstruktivt sätt i samråds- förfarandet. Flera miljöorganisationer har fört fram önskemål om någon form av statligt stöd för att skapa den ekonomiska bas som en seriös behandling av kärnavfallsfrågorna kräver. Organisationerna menar att det inte är tillfredsställande att de enbart måste falla tillbaka på frivilligt oavlönat arbete i så kom- plicerade frågeställningar som det här gäller. Deras önskemål har fått stöd av bl.a. (), Statens strål- skyddsinstitut (SSI) och för kärnavfallsfrågor (KAS- AM). Detta skedde senast i samband med granskningen av Svensk Kärnbränslehantering AB:s FUD-program 98 och vid gransk- ningen av den komplettering av programmet som bolaget presen- terade . I bifogade promemoria finns en sammanställning av bakgrunds- material för utredningens överväganden.3 Av promemorian framgår bland annat att frågan om stöd till frivilligorganisationer aktual- iserats vid upprepade tillfällen . Utredningen anser att storleken på ett stöd till vissa frivilligorg- anisationer bör bedömas med utgångspunkt från storleken av de ersättningar som kan utgå till en berörd kommun. Enligt 7 § finansieringsförordningen4 får Statens kärnkraftin- spektion (SKI) besluta om ersättningar till berörda kommuner med per kommun och kalenderår. Beloppet omfattar såväl kommunens egna kostnader som de kostnader kom- munen väljer att täcka för lokalt förankrade frivilligorganisationer. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att ett stöd – – bör utgå med högst , dvs. med sammanlagt högst . En stödmottagande organisation bör dock inte kunna beviljas mer än högst . SKI är den myndighet som enligt förordning (1981:671) om fin- ansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. prövar frågor om användning av avgiftsmedel. Det innebär att SKI ansvar- ar för prövningen av utbetalningar till och kommuner. Utredningen föreslår därför att SKI också får i uppgift att administrera det här föreslagna stödet. SKI har emellertid framfört att myndigheten är en säkerhets- myndighet och därför inte kan förväntas prioritera ner säkerhets- arbetet till förmån för det arbete som kan komma att behövas för att administrera ett sådant stöd som här föreslås. Utredningen har för avsikt att i det fortsatta utredningsarbetet ta upp den vidare 3Bilaga 2: Underlag för Förslag om försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa fri- villigorganisationer. PM 2003–12–15. 4Förordning (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. frågan om SKI:s uppgifter när det gäller prövning av användningen av avgiftsmedel. Vid prövningen av ansökningar från frivilligorganisationer skall två typer av krav vara vägledande. krav på mottagande organisation samt krav på ändamål. För att en organisation skall vara stödberättigad föreslås att org- anisationen skall: 1.vara en ideell förening, 2.ha minst 2 000 medlemmar5, 3.ha en styrelse som utses av medlemmarna under demokratiska for- mer, 4.utnyttja rätten att delta i sådant utökat samråd med fördjupad miljökonsekvensbeskrivning som föreskrivs i 6 kap. 5 §, och 5.ha en sedvanlig ekonomisk redovisning som granskas av revisorer. Utredningen sammanträffade med företrädare för ett antal frivilligorganisationer engagerade inom området. Vid mötet presenterade vissa av dessa förslaget att olika miljöorganisa- tioner skulle kunna samverka genom ett särskilt sekretariat i form av en ideell förening. Enligt förslagsställarna borde de samverkande organisationernas medlemsantal kunna räknas samman. Utredning- en anser att punkterna 1–5 också skall gälla för en organisation som är uppbyggd av samverkande ideella föreningar. Kravet på 2000 medlemmar bör för en sådan organisation emellertid avse det sam- manlagda antalet personer som är medlemmar i de samverkande föreningarna. Vidare förutsätts att varje deltagande förening upp- fyller punkt 3. Syftet med att förbättra förutsättningarna för deltagande i sam- rådet rörande lokalisering är utgångspunkten för de ändamål som föreslås berättiga till stöd. Följande två krav skall därför vara upp- fyllda: 5 Kravet på medlemsantal överensstämmer med vad som föreskrivs i 16 kap 13 § om talerätt för ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata natur- skydds- och miljöskyddsintressen. 1.Kostnader skall avse deltagande i nu pågående samrådsförfaranden enligt och kärntekniklagen rörande slutförvaring av använt kärnbränsle, och 2.avse kostnader för att följa och bedöma frågor om slutförvar för kärnavfall med särskild tonvikt på ett sådant förvars påverkan på miljön. De kostnader som kan uppstå kan avse såväl löne- och lokalkost- nader och andra sedvanliga kontorskostnader (dator, telefon, sam- manträdeskostnader, konferensavgifter, resor, etc.) som kostnader för informationsinsamling samt för utredningsverksamhet med syfte att skapa underlag för att ställa kvalificerade frågor i samråds- förfarandet. Beslut om stöd, betalningsrutiner m.m. Utredningen förordar att beslut i frågor som gäller stöd till vissa frivilligorganisationer fattas av myndighet som regeringen bestäm- mer och har i det föregående föreslagit att SKI bör fullgöra denna arbetsuppgift. Utredningen föreslår att regeringen ger SKI rätt att utfärda före- skrifter för stödet. I övrigt föreslår utredningen följande ordning: Ansökan om stöd skall göras i taget. Av ansökan skall tydligt framgå om kraven på organisation och ändamål i det före- gående är uppfyllda. Om SKI beviljar ansökan föreslås att SKI, i likhet med vad som gäller vid handläggningen av frågor om ersätt- ningar till reaktorinnehavare och till kommuner, uppdrar till Kärn- avfallsfondens styrelse att betala ut beloppet. Efter varje kalenderår skall en redovisning av kostnader och veri- fikationer lämnas till SKI. Redovisningen skall vara undertecknad av mottagande organisations revisor som med sin underskrift intygar att medlen har använts för de ändamål som uppgavs för SKI i samband med att SKI beviljade ansökan och stödet utbetalades. SKI bör inte bevilja nytt stöd till en förening förrän tidigare erhåll- na medel har redovisats på ett tillfredsställande sätt. Överskjutande belopp skall återbetalas eller överföras, om SKI så beslutar, till efterföljande år. Stödet föreslås finansieras med medel ur Kärnavfallsfonden. Denna lösning ligger närmast till hands, eftersom fondsystemet har skap- ats för att säkerställa finansieringen av kärnavfallsprojektet. En utvärdering av försöksverksamheten bör göras av en myndighet som regeringen utser. Utredningen föreslår för egen del att utvärderingen görs av Statskontoret. Resultatet av utvärdering- en bör lämnas till regeringen då återstår av den fyra- åriga försöksperioden. Utvärderingen skall innehålla en bedömning bl.a. av 1.om medlen har använts på avsett sätt, 2.om stödet har haft avsedd effekt, och 3.om stöd fortsättningsvis bör utgå. Förslaget om en försöksverksamhet kräver en ändring i finansier- ingslagen. I lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. föreslås följande ändring av 4 §: 4 § Utöver kostnader för omhänder- tagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att 1. komplettera forsknings- och ut- 2 § 3 samt pröva frågor härom, pröva frågor som avses i 2 a § stycket, 5 § 8 b § och 8 c § denna lag, pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet. 4 § Utöver kostnader för omhänder- tagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att 1. komplettera forsknings- och ut- 2 § 3 samt pröva frågor härom, pröva frågor som avses i 2 a § stycket, 5 § 8 b § och 8 c § denna lag, pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet. Avgifterna skall vidare täcka kost- naderna för Kärnavfallsfondens för- valtning samt de kostnader som rea- ktorinnehavarna, staten eller kom- munerna har för information till allmänheten i frågor som rör han- tering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Avgifterna skall vidare täcka kost- naderna för Kärnavfallsfondens för- valtning samt de kostnader som rea- ktorinnehavarna, staten eller kom- munerna har för information till allmänheten i frågor som rör han- tering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Avgiftsmedel får vidare –användas för att bevilja stöd till vissa föreningar för insatser i samband med lokaliseringsprocessen av ett slutförvar för använt kärn- bränsle. Rätt till sådant stöd har en ideell förening som har lägst 2 000 medlemmar, har en styrelse som ut- ses av medlemmarna under demo- kratiska former samt utnyttjar rätten att delta i sådant utökat samråd med miljökonsekvensbedömning som för- eskrivs i 6 kap.5 §. Rätt till stöd har också en sammanslut- ning av ideella föreningar under för- utsättning att sammanslutningen är en ideell förening, har en styrelse som utses av medlemmarna under demokratiska former, utnyttjar rätten att delta i sådant utökat samråd som här har angetts samt att det samman sammanlagda antalet medlemmar os de samverkande föreningarna upp- går till lägst 2 000 personer. Närm- are bestämmelser om sådant stöd får beslutas av regeringen eller av myn- dighet som regeringen bestämmer. Denna lag träder i kraft . Lagförslaget innebär att ett nytt tredje stycke tillkommer i 4 § lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle, m.m. gällande lydelse av andra stycket tillkom och gäller sedan den I den proposition som låg till grund för bestäm- melsen uttalas att avsikten med denna inte är att t.ex. organisa- tioner skall kunna erhålla medel ur Kärnavfallsfonden för att infor- mera om kärnavfallsfrågor (prop. 1995/96:83 s. 32). Bestämmelsen har uppfattats som att den inte medger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fattar beslut om bidrag ur Kärnavfallsfonden till frivilligorganisationer som på olika sätt deltar i den allmänna debatten och opinionsbildningen kring kärnkraftens avfallsfrågor. Det föreslagna tredje stycket är avsett att skapa möjligheter för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att använda medel ur Kärnavfallsfonden för att lämna ekonomiskt stöd till vissa frivilligorganisationer. En allmän moti- vering för denna försöksverksamhet har lämnats i det föregående. I den föreslagna bestämmelsen anges de krav som skall gälla för att en organisation skall kunna få del av stödet. Fyra kriterier har ställts upp som alla måste vara uppfyllda. För det första skall det vara en ideell förening. Ett andra kriterium har som förebild best- ämmelsen i 16 kap. 13 § om talerätt för vissa ideella föreningar. Det gäller kravet på att en sådan förening skall ha minst 2 000 medlemmar. Ett tredje krav är att föreningen har en styrelse som utses av medlemmarna under demokratiska former. Det fjärde kravet är att föreningen deltar i sådant utökat samråd med miljö- konsekvensbedömning som föreskrivs i 6 kap. 5 § och som avser förberedelser för slutförvaring av använt kärnbränsle enligt bestämmelser i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Vidare innehåller tredje stycket en bestämmelse som är avsedd att även göra det möjligt att bevilja stöd till en sammanslutning av ideella föreningar. Samma krav som ovan nämnts för en förening skall också gälla för en ideell förening som är en sammanslutning av ideella föreningar – med undantag för kravet som rör medlems- antal. För sammanslutningen skall kravet på minst 2 000 medlem- mar avse det sammanlagda antalet personer som är medlemmar i de samverkande föreningarna. Det innebär i sin tur att det kan vara ett litet antal organisationer som är medlemmar i den samverkande föreningen och som utser styrelse i denna. Slutligen finns i tredje stycket ett bemyndigande för regeringen eller myndighet som reg- eringen bestämmer att utfärda närmare bestämmelser om stödet. Frågor att reglera i form av förordning Utredningen föreslår vidare att regeringen i förordning anger de ytterligare bestämmelser som skall gälla för stödet. Utredningen föreslår att följande förhållanden regleras på detta sätt: 1.Stöd får lämnas med högst . En organ- isation eller en sammanslutning av organisationer skall dock inte kunna få stöd med mer än . 2.Statens kärnkraftinspektion ges i uppgift att administrera stödet och ges rätt att utfärda föreskrifter. 3.Krav på mottagande organisation utöver vad som anges i lagför- slaget, dvs. att organisationen skall ha en sedvanlig ekonomisk red- ovisning som granskas av revisorer. 4.Stödberättigade ändamål såsom de beskrivs i avsnittet Krav för stöd ovan. 5.Uppföljning av betalningar och kostnader görs enligt vad som beskrivs i avsnittet Beslut om stöd, betalningsrutiner m.m. ovan. 6.Stödet betalas med medel ur Kärnavfallsfonden. 7.En utvärdering av stödformen görs av en myndighet som utses av regeringen enligt avsnittet Utvärdering av försöks- verksamheten ovan. Utredningen vidarebefordrar – utan eget ställningstag- ande – ett förslag till ändring i förordningen (1981:671) som SKI överlämnade till utredningen (bilaga 3). Utredning om översyn av systemet för finansiering av framtida utgifter för använt Beslut vid regeringssammanträde .