sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I betänkande Skatter, tjänster och sysselsättning (SOU 1997:17) redovisas resultat som indikerar att graden av övervältring vid en skattesänkning skulle ligga i intervallet 66–. Det visar sig dessutom att de branscher som har mest priskänslig arbetskraftsefterfrågan också är de branscher där man kan förvänta sig den största övervältringen. Konsekvenserna av detta är att det inte har någon större betydelse ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt huruvida intäkterna av energiskatter utnyttjas för att sänka löneskatter eller andra skatter. En skatteväxling utgör de facto ett försök att temporärt ta ett steg tillbaka i relativprisutvecklingen, att göra arbetskraften något billi- gare relativt övriga produktionsfaktorer och speciellt fossila bräns- len. Försöket är temporärt i den betydelsen att den ekonomiska tillväxten gradvis ökar kostnaderna för arbetskraften och återställer de ursprungliga relativpriserna – såvida inte denna trend motverkas av nya skatteväxlingar. Ett drastiskt, och därför utmärkt pedagogiskt, exempel på effekterna av skatteväxling, i betydelsen relativprisvridning, utgör utvecklingen i (och det gamla ). Före revolutionen var priserna på energi och kapital mycket låga som dessa ekonomier karakteriserades av s.k. brist på arbetskraft, dvs. arbetskraften var dyr. Därigenom främjades tung, energiintensiv industri. Efter revolutionen förändrades relativpris- strukturen radikalt, nästan över . Prisliberaliseringen innebar världsmarknadspriser på energi och kapital som den låga produktivitetsnivån nu visade sig i mycket låga löner. Detta innebär t.ex. att om relativpriset mellan 1 MWh energi och en arbets- kraftstimma är 1 i svensk industri är det mellan 20 och 40 i den ukrainska industrin. I vissa länder med gynnsammare produktivi- tetsutveckling, t.ex. , och , är energi- priserna lägre, men i stora delar av möter näringslivet energipriser som är minst 10 gånger högre än i . Ett typiskt elpris i på 30–per kWh framstår utifrån inte som speciellt högt, men med typiska arbetskraftskostnader på 1 000–blir de inhemska energipriserna Principiella överväganden och sammanfattande förslag Dessa höga relativa energipriser är av övergående natur. De sjunker gradvis allteftersom den ekonomiska tillväxten i dessa ekonomier resulterar i högre löner. Relativprisvridningen i innebar en mycket kraftig förändring i de komparativa fördelarna för olika företag och branscher med en mycket omfattande strukturomvandling som följd. Ett typexempel är där en stor del av den tunga industrin baserad på billig energi slagits ut eller dras med stora förluster. Konkurrensmedlet i är nu den billiga och väl- utbildade arbetskraften och de låga lönerna. Det är därför inte överraskande att tjänstesektorn och den lätta industrin expanderat kraftigt i efter revolutionen. Allteftersom levnads- standarden i hinner ifatt den västeuropeiska kommer arbetskraftskostnaderna emellertid att stiga. Därmed kommer denna drastiska relativprisförändring gradvis att återställas. Så små- ningom kan vi räkna med att de östeuropeiska energipriserna åter har sjunkit till nivån i . Syftet med detta avsnitt är att belysa innebörden i en svensk skatte- växling där höjda energiskatter växlas mot sänkta arbetsgivar- avgifter, genom en sänkning av den allmänna löneavgiften. Den totala lönekostnaden, inklusive avgifter, i näringslivet uppgick till ca , medan beskattningen av energi uppgick till ca . Energiskatteintäkterna uppgår således till av lönekostnaderna. En skatteväxling på resulterar i en (initial) sänkning av lönekostnaderna med , eller i genomsnitt ca per sysselsatt och år, och fördelar sig på huvudsektorer enligt tabell 3.2. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Effekter av att sänka löneavgiften med , fördelat på olika sektorer, 40–41 El, gas, värme och 1 Siffran avser genomsnittet per sysselsatt. Källa: SCB:s databas, samt egna beräkningar. Som framgår svarar tjänstesektorn för av lönekostna- derna i näringslivet (men för av fossilbränsle- kostnaderna). Motsvarande siffror för industrisektorn är 34 respek- tive . Bakom variationerna i lönekostnader per sysselsatt mellan sektorer ligger skillnader i lönenivåer och bakomliggande produktivitetsskillnader. Den högre lönenivån inom energiom- vandlingssektorn och industrin samt de låga inkomsterna per sysselsatt i jordbrukssektorn ger spridningen per sysselsatt. Resul- tatet av en uppdelning av tjänstesektorn i delsektorer visas i tabell 3.3. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Effekter av att sänka löneavgiften med , fördelat på olika tjänstesektorer, sysselsatt (kr) Utbildning, hälso- och 1 Siffran avser genomsnittet per sysselsatt. Källa: SCB:s databas, samt egna beräkningar. Bakom genomsnittssiffran per sysselsatt ligger en avsevärd sprid- ning i lönenivå mellan delsektorerna med finanssektorn högst och hotell och restaurang lägst. Som framgår av tabell 3.3 är det framförallt företag inom finans- och fastighetssektorerna som kan förväntas tillhöra de stora vinnarna av en skatteväxling, medan företag inom jordbruk tillhör förlorarna. Utfallet för övriga sekto- rer kräver en simultan analys av effekter på energi- och arbets- kraftssidan. Tabellerna 3.4 och 3.5 visar resultatet av en sådan simultan analys. I beräkningen över höjd koldioxidskatt har ingen hänsyn tagits till de nedsättnings- eller begränsningsregler av skatteuttaget, som energiintensiva företag i praktiken kommer att omfattas av. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Effekter av att växla en höjning av koldioxidskatten med mot en sänkning av löneavgiften med motsvarande belopp, fördelat på olika sektorer, sänkta avgifter (%) El, gas, värme och Källa: SCB:s databas, samt egna beräkningar. Om man bortser från energiomvandlingssektorn, som har en något speciell karaktär, så är det gruvsektorn och jordbruk m.m. som är de stora förlorarna, medan bygg- och tjänstesektorn är vinnarna. För tillverkningsindustrin som helhet går det nästan jämnt ut. Under ytan döljer sig dock en betydande variation mellan olika delbranscher. Effekterna av höjd elskatt i tabell 3.5 är mera dramatiska. Som förväntat förlorar jordbruks-, industri- och energiomvandlings- sektorn på en skatteväxling medan tjänstesektorerna vinner. Gruv- näringen, med en kompensation via sänkta lönekostnader på , är den största förloraren, men även tillverknings- industrin förlorar mycket på en elskatt, medan jordbrukets förlust är något lägre. Det bör betonas att här inte existerar några nedsättningsregler, som träder in och mildrar effekterna. Avsakna- den av nedsättningsregler förklarar varför en skatteväxling här får så stor effekt på energiomvandlingssektorn. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Effekter av att växla en höjd elskatt med mot en sänkning av löneavgiften med motsvarande belopp, fördelat på olika sektorer, Andel av höjd elskatt sänkta avgifter (%) El, gas, värme och Källa: SCB:s databas, samt egna beräkningar. Som framgår av konsekvensanalyserna i avsnitt 3.7 är heterogeni- teten i näringslivet mycket stor, varför det bakom de aggregerade resultaten i tabell 3.4 och 3.5 döljer sig en högst betydande varia- tion i konsekvenser på företagsnivå. Generellt gäller att energiskatter är regressiva, dvs. de drabbar hus- håll med lägre inkomster mer än hushåll med högre inkomster, flerbarnshushåll mer än barnlösa hushåll samt glesbygdshushåll mer än stadshushåll. Ur fördelningssynpunkt är dock utformningen av en skatteväxling av betydelse. Ett huvudresultat i litteraturen om skatteväxling är nämligen att en sådan i allmänhet är regressiv, särskilt om miljöskatter växlas mot lägre arbetsgivaravgifter.18 Analyser på svenska data visar att en skatteväxling där högre koldi- oxidskatter växlas mot sänkt mervärdeskatt visserligen också är regressiv, men jämförelsevis betydligt mera gynnsam ur fördel- ningssynpunkt.19 18 SOU 2003:2, Kriström B. m.fl.: Fördelningseffekter av miljöpolitik. Bilaga 11 till , samt Kverndokk, S. och . (2001) ibid. 19 SOU 2003:2 s. 76–79. Principiella överväganden och sammanfattande förslag I Bilaga 11 till analyserar Kriström m.fl. just fördelningseffekterna av tre skatteintäktsneutrala skatte- växlingsscenarier som alla utgår från en fördubbling av koldioxid- skatten, och där skattesystemet 1998 utgör basen för beräkning- arna. Resultaten i termer av effekter på disponibel inkomst visas i tabell 3.6. Välfärdsförluster, som andel av disponibel inkomst, för olika hushållskategorier av skatteväxling, , procent1 1 S.k. compensated variation/disponibel inkomst i procent. Fall 1: En fördubbling av koldioxidskatten och en sänkning av mervärdesskatten Fall 2: En fördubbling av koldioxidskatten och en sänkning av mervärdesskatten på kollektivtrafik Fall 3: En fördubbling av koldioxidskatten och en sänkning av inkomstskatten Källa: Bilaga 11 till LU 2003, Fördelningseffekter av miljöpolitik s. 134–136 (SOU 2003:2). Resultaten illustrerar de betydligt gynnsammare fördelnings- effekterna hos alternativen med sänkt mervärdesskatt, men också de stora regionala skillnaderna. Hushåll i glesbygd och spenderar mer av sin inkomst på energivaror i allmänhet än hushåll i storstäder. Grön skatteväxling innebär, enligt rapporten, Principiella överväganden och sammanfattande förslag betydande omfördelning av inkomster från glesbygd till de största städerna. Fördelningseffekterna av en skatt på fjärrvärme med per kWh visas i tabell 3.7. Årlig kostnadsökning av en värmeskatt på per kWh för hushåll med fjärrvärme i olika inkomstgrupper, Procent av disponibel inkomst Källa: Egna beräkningar. Tabellen visar att värmeskatten är relativt neutral i den meningen att det inte finns något klart och tydligt mönster i kostnaden (sett som andel av disponibel inkomst). Låginkomsthushåll har något högre kostnader (som andel av disponibel inkomst), men skillna- derna är ganska små. Tabell 3.8 visar hur kostnaden fördelas mellan hushåll i olika regioner. Årlig kostnadsökning av en värmeskatt på per kWh för hushåll med fjärrvärme i olika regioner, Procent av disponibel inkomst Källa: Egna beräkningar. Skillnaderna mellan olika regioner är liten (som andel av disponibel inkomst) för de hushåll som redan konsumerar fjärrvärme. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 3.3.4Gå före i miljöpolitiken I nästan alla sektorer av näringslivet existerar det, för samtliga produktionsfaktorer och även ur miljösynpunkt, en produktivitets- fördelning med ett betydande avstånd mellan bästa och värsta teknik, mellan nos och svans. Den tekniska utvecklingen skjuter gradvis fronten för bästa teknik framåt, medan konkurrensen gradvis tvingar fram nedläggningar av anläggningar med låg produktivitet. Att gå före i miljöpolitiken kan antingen innebära en, jämfört med omvärlden, förlängning av nosen eller kupering av svansen på produktivitetsfördelningen, dvs. antingen kraftigt ökad satsning på att flytta fronten för bästa teknik framåt eller en politik som går ut på att tvinga fram en utslagning av anläggningar med låg miljöproduktivitet. Genom att öka takten i strukturomvandlingen kan miljövinster uppnås. Att öka takten i strukturomvandlingen av näringslivet har utgjort en central tankegång i den svenska näringspolitiken och framåt. Idén om en kraftfull politik för struktur- rationalisering nådde en höjdpunkt i arbetarrörelsens efterkrigs- program men har framförallt kommit att förknippas med den s.k. Rehn-Meidner-modellen. I denna modell flyttar ett investerings- vänligt näringslivsklimat snabbt fram fronten för bästa teknik, i termer av hög arbetsproduktivitet, som anläggningar med låg arbetsproduktivitet, genom den solidariska lönepolitiken, slås ut. Genom att byta ut arbetskraft mot energi eller miljö gick denna modell en ny vår till mötes efter den s.k. första oljekrisen . Miljödriven teknikutveckling har säkert varit av stor betydelse som motor i teknikdriven miljöutveckling, dvs. starkt bidragit till att flytta fronten för bästa miljöteknik framåt. Skillnaderna mellan teknikfronten i marknadsekonomierna och i (och det gamla ) före revolutionen illustrerar dess betydelse för utvecklingen på miljösidan. Möjligheterna för ett litet land att gå före alla andra länder är dock begränsade, eftersom teknik- utvecklingen i mycket stor utsträckning är global, speciellt inom de sektorer vars teknikutveckling är av störst betydelse ur emissions- synpunkt. Även om den långsiktiga teknikutvecklingen är av avgörande betydelse för den långsiktiga utvecklingen på miljösidan har en inte ringa del av miljödebatten fokuserat på möjligheten att kortsiktigt påverka den sämsta tekniken, att kupera svansen och minska Principiella överväganden och sammanfattande förslag avståndet mellan bästa och värsta teknik genom att gå före i miljöpolitiken, t.ex. genom höga skatter på koldioxid. Ett ofta framfört argument är att det är bra att gå före i miljöpolitiken genom att visa omvärlden ett gott exempel och hoppas på att omvärlden följer efter. Frågan som inställer sig är givetvis om omvärlden kommer att följa efter eller inte? Den (spelteoretiska) forskning, som det här finns att luta sig emot, visar att om ett land går före i miljöpolitiken så kan det lika gärna tas till intäkt av andra länder för att inte göra så mycket som man annars skulle ha gjort.20 Man kan alltså inte, på teoretiska grunder, hävda att sannolikheten för att andra länder skall följa efter med en högre ambitionsnivå i miljöpolitiken är större än motsatsen, dvs. att om ett land går före i miljöpolitiken kan detta tas till intäkt av andra länder att inte göra så mycket. Förväntningar inom EU att vissa länder kommer att överuppfylla sina förpliktelser enligt Kyotopro- tokollet kan av andra tas som en ursäkt för en lägre ambitionsnivå. Ett försök att gå före kan mycket väl misslyckas och därigenom illustrera för omvärlden att kostnaderna är alltför höga för en ambitiös miljöpolitik. Det ambitiösa svenska målet för reduktionen i inhemska koldioxidemissioner på fram (vilket uppgår till en reduktion på jämfört med den förväntade utvecklingen, business as usual) kan sannolikt inte uppnås utan betydande ekonomiska konsekvenser. En av slut- satserna i SNS:s Continue-projekt är således att risken för ett miss- lyckande måste bedömas som mycket stor.21 tillhör, enligt analyserna i detta projekt, de länder som, i termer av samhälls- ekonomiska kostnader, är minst lämpade att gå före i klimat- politiken. Avsaknaden av en fossilbränsleintensiv energisektor innebär starkt stigande marginalkostnader för minskade emissioner av koldioxid i (liksom i och ). Om den tunga industrin, av t.ex. regionalpolitiska skäl, skyddas måste anpassningen framförallt ske inom transportsektorn och hushållen. Analyser inom ramen för Continue-projektet22 indikerar att komparativa fördelar i energiintensiv produktion kan förväntas öka vid en EU-gemensam klimatpolitik. Om så är fallet Emission taxes in a dynamic game of CO2 emissions, in Pethig, R. (ed): Conflict and Cooperation in , Springer. 21Bergman, L. och Radetzki, M. 2003, – Global Climate Policy and Implications for the Energy Sector in a Economy: The Case of . 22Se , C. och Kriström B. 2002: The Cost of Going from Kyoto to : Swedish Carbon Policy in a Multi-Regional Model. The Continue project. Principiella överväganden och sammanfattande förslag skulle en isolerad svensk gå före-politik leda till en ineffektiv utslagning av tung svensk industri. Utslagningen skulle vara ineffektiv i den betydelsen att svensk tung industri kan förväntas öka sina marknadsandelar vid en EU-gemensam klimatpolitik. Detta är således ett mycket starkt argument för att utnyttja den möjlighet till nedsättning av energiskatt för energiintensiva företag som energibeskattningsdirektivet erbjuder. Endast under förutsättning att resten av inte kan förväntas följa efter en svensk gå före-politik är det långsiktigt samhällsekonomiskt rationellt att låta den inhemska klimatpoli- tiken slå ut den koldioxidintensiva svenska industrin genom en generell skattenivå för hela näringslivet utan möjligheter till nedsättning för de mest energiintensiva företagen. Om , av någon anledning, skulle välja att föra en långsiktig av omvärlden oberoende klimatpolitik, med helt egna målsättningar som endast beaktar koldioxidemissionerna från svenskt territorium, kvarstår endast regionalpolitiska skäl som motiv för ett skydd för den energiintensiva industrin. Som ovan noterats är kostnaden för denna typ av regionalpolitik inte försumbar. De här redovisade analysresultaten bör inte tas som intäkt för att inte bör gå före i klimatarbetet. Vad resultaten visar är att det har stor betydelse på vilket sätt väljer att gå före. Det är inte genom kostsamma, men globalt ineffektiva, åtgärder som kan göra bäst insats. Vad resultaten understryker är fram- förallt vikten av att är en drivande kraft i det internationella förhandlingsarbetet, eftersom vinsterna, för den svenska ekono- min, av en internationellt koordinerad klimatpolitik är mycket stora, som kostnaderna för en isolerad svensk klimat- politik är jämförelsevis mycket höga. Som nämndes inledningsvis ankommer det, enligt direktiven, på kommittén att analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader Kommitténs inställning till frå- gan om vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet har redan redovisats (se avsnitt 3.1). Kommittén konstaterade, bland annat med hänvisning till EG-rätten, att all näringsverksamhet bör beskattas enligt samma regler. Därför återstår nu endast frågan Principiella överväganden och sammanfattande förslag om huruvida det finns motiv för energiskattelättnader för vissa typer av företag. Diskussionen ovan kan sammanfattas så att det av regionalpolitiska skäl, och kan vara motiverat med energiskattelättnader för vissa företag. Dessutom gäller att det ur optimal beskattningssynpunkt saknas motiv för att beskatta energin som produktionsfaktor i näringslivet, som det finns starka motiv för beskattning av hushållens energikon- sumtion. Den låga energipriskänsligheten i hushållen är det starkaste motivet för en fiskal beskattning av hushållens energi- konsumtion. Dessutom finns det starka motiv för beskattning av miljöskadliga emissioner såväl inom hushåll som inom näringsliv. Miljöpolitikens regionala effekter analyseras i den tidigare nämnda bilagan till med speciell tonvikt vid industrin.23 De regionala variationerna i industrisektorns energi/arbetskraftskostnadsstruktur, samt effekterna på sysselsätt- ningen av hushållens skattesatser på sysselsättningen, framgår av tabell 3.9. 23 Bilaga 11 till : Fördelningseffekter av miljöpolitik (SOU 2003:2). Principiella överväganden och sammanfattande förslag Industrins energikostnadsstruktur i olika län samt beräknade effekter på sysselsättningen vid hushållens skatte- satser på energi, Källa: Fördelningseffekter av miljöpolitik SOU 2003:2. Skillnaderna i energikostnader återspeglar den svenska industri- strukturen med mycket finmekanisk industri i och en betydande del basindustri, speciellt skogsindustri, i . Författarna konstaterar också att sysselsättningseffekterna av den nuvarande energibeskattningen av industrisektorn har små effekter (en reduktion med ca 500 sysselsatta), medan en modellanalys indi- kerar ett bortfall på ca 5 000 sysselsatta i industrisektorn, varav ca Principiella överväganden och sammanfattande förslag 4 000 i skogsindustrin, vid full hushållskatt (nivå) på energi för denna sektor.24 och belyser också, med resultaten från sin modell, de långsiktiga effekterna på industristrukturen och export- volymen av en elprisökning ; se tabell 3.10. Effekter på exportvolym och sysselsättning av en elprisökning Instrument, ur, foto, optik Källa: , L. och : Energibeskattning, internationell konkurrenskraft och lokalisering av energiintensiv industri. Rapport till kommittén. Beräkningarna avser att illustrera de långsiktiga struktureffekterna av förändrad elbeskattning efter det att anpassning av fördelningen av arbetskraft och kapital till förändringar av priser och lönsamhet skett, och efter det att jämviktskapande anpassningar av löneläge och växelkurser ägt rum. Beräkningarna ger inget underlag för att säga något om dynamiken, dvs. hur man kan vänta sig att denna anpassning tar, och vad som händer under processens gång. Olika nivåer på koldioxidskatten ger olika lönsamhet för minsk- ningar i utsläppen av koldioxid inom olika delar av ekonomin. Nuvarande nedsättningsregler leder således till stora skillnader i marginalkostnader för utsläppsreducerande åtgärder mellan olika sektorer. Det innebär att sådana åtgärder inte sätts in där de kostar 24 Ibid, s. 147–149. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Kostnaderna för denna typ av regionalpolitik är därför inte försumbara. Att uppfylla minus fyraprocentsmålet med nuvarande nedsättningsregler för näringslivet beräknas kosta av nationalinkomsten. Denna kostnad sjunker till vid nationell handel med utsläppsrätter omfattande hela näringslivet och med vid internationell handel med utsläppsrätter25. Handel med utsläppsrätter medför samma marginalkostnader överallt i ekonomin, under förutsättning att alla sektorer omfattas av handelssystemet (medan s.k. långsiktiga avtal kan förväntas leda till en betydande spridning i marginalkostnader). Kostnaderna för en ambitiös klimatpolitik, i termer av ekono- misk uppoffring är, enligt de analyser som genomförts inom ramen för , höga. Utan en hög kostnadseffektivitet i klimatpolitiken är risken stor att de miljöpolitiska målen inte kommer att kunna uppnås. Ett allvarligt effektivitetsproblem i klimatpolitiken är att det dels existerar ett nationellt fyraprocents- mål om reducering av koldioxidemissionerna inom grän- ser, dels pågår ett arbete på EU-nivå med handel med utsläppsrätter som också resulterat i en överenskommelse om ett direktiv. Effektivitetsproblemet är allvarligt i den betydelsen att kost- naderna för en isolerad svensk klimatpolitik är mer än dubbelt så höga som för en EU-gemensam politik. Marginalkostnaden för koldioxidreduktion i fallet med en isolerad svensk klimatpolitik uppgår till ca per ton jämfört med en internationell marginalkostnad på ca per ton. I en situation med en isolerad svensk klimatpolitik blir det starkt lönsamt för den koldioxidintensiva industrin att sälja utsläppsrätter och minska eller lägga ned produktionen. Detta gäller framförallt stål- och gruvindustrin.26 I sämsta, och sannolikt mest realistiska, fall har den höjda och dyra ambitionsnivån mycket marginell effekt på EU:s totala koldioxidutsläpp. Om den svenska klimatpolitiken dessutom resulterar i omlokalisering av koldioxidintensiv verksamhet till länder och företag med lägre energieffektivitet blir resultatet till och med kontraproduktivt. Eftersom en isolerad svensk klimatpolitik, mot bakgrund av resultaten i , framstår som ineffektiv, och kanske direkt kontraproduktiv, bör miljöskattepolitiken utformas med hänsyn tagen till de långsiktiga, strukturella effekterna och anpassas till det arbete som pågår på EU-nivå med energi- 25Se , C. och Kriström B. (2002), ibid. 26Se , C. och Kriström B. (2002), ibid. Principiella överväganden och sammanfattande förslag skattedirektiv och handel med utsläppsrätter. Enligt kommitténs uppfattning innebär detta att de kortsiktiga omstruktureringar av näringslivet som en generell koldioxidskatt utan nedsättningar skulle framtvinga, motverkas genom någon form av begränsningsregel för det samlade energiskatteuttaget i energiintensiva företag. 3.4Kommitténs förslag till energibeskattningsmodell Kommitténs förslag: Näringslivets energibeskattning skall ske i enlighet med den s.k. näringslivsmodellen. Modellen innebär följande: