sou · GRB391d7 · 2004-01-01 00:00:00 — Driftsbidrag kan lämnas till aktiviteter för att bl.a. söka arbete, utbildning och åtgärder som kan främja nya arbetsområden för seniorerna. har regeringen avsatt till detta ändamål. Både bidragen till konsulthjälp och självaktiveringsgrupper hand- läggs av . Äldreprogrammets målsättning var att stärka de äldres ställning på arbetsmarknaden och öka sysselsättningsgraden för personer i åld- rarna till samma nivå som gäller för personer i åldersgruppen 35 (Ministry of social affairs and health 2002a). En annan målsättning var att de äldre ska kunna behålla sin hälsa och funktionsförmåga och därigenom ge förutsättningar till en hög livskvalitet. Ytterst ansvarig för Äldreprogrammets genom- förande har varit i nära samverkan med Arbets-, och Undervisningsministerierna. Till programmet var knuten en referensgrupp med företrädare för de centrala arbets- marknadsorganisationerna, Kommunförbud, Folkpen- sionsanstalten, samt pensionsförsäk- ringsbolagen. Programmet startade och avslutades . För femårs- perioden anslog regeringen . En viktig uppgift för huvudaktörerna vid genomförandet av projektet var att genom samverkan och samordning mellan arbetsmarknadens aktörer på alla nivåer få till stånd nätverk som skulle göra det möjligt att implementera programmet på alla nivåer inte minst på arbets- platserna. Programmets grundläggande strategi var att förbättra de äldres arbetsförmåga och anställningsbarhet. Åtgärder för att förbättra arbetsförmågan inriktades på att stärka de äldres egna resurser och att förbättra arbetsmiljön. Översyn av de arbetsrättsliga reglerna, pensionssystemen och diskrimineringslagstiftningen var exempel på åtgärder för att förbättra de äldres anställningsbarhet. Seniorpolitiska initiativ i , och Programmet har genomförts i olika faser. Under inledningsfasen gjordes stora informationsinsatser för att förankra programmet och medvetandegöra problemet hos befolkningen. Därefter bedrevs olika forsknings- och utvecklingsprojekt och i slutfasen koncentre- rades arbetet på att ge utbildning till företagsledare och andra nyckelpersoner i metoder att förbättra och vidmakthålla arbetsför- mågan bland äldre (age management). Utvärderingen visar att programmet inte har resulterat i några genomgripande förändringar, men inom alla de områden som pro- grammet har arbetat har man kunnat notera framsteg om än i liten utsträckning (Ministry of social affairs and health 2002b). Det är dessutom svårt att veta vad som är ett resultat av projektet och vad som är ett resultat av förändringar i samhället i övrigt. I utvärderingen konstaterar man att informationen om projektet har nått fram och att många har deltagit i olika aktiviteter. En fråga som utvärderarna ställt sig är om antalet personer som tagit till sig programmets budskap och dessutom är beredda att fortsätta arbe- tet är tillräckligt stort. Utvärderarnas uppfattning är att det är till- räckligt många som kan föra programmets intentioner vidare och att det därmed finns en bas för fortsatta aktiviteter. Projektet har vidare samlat goda exempel och kunskaper och etablerat nätverk som kommer att vara en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbe- tet. Inför eventuella nya satsningar på arbetslivsområdet bör man enligt utvärderarna överväga nyttan av åldersrelaterade projekt. Ett livscykelprojekt, som gör det lättare att under hela arbetslivet kun- na förena familjeliv med arbete skulle, enligt utvärderarna, vara att föredra . Det skulle innebära åtgärder som riktar sig till hela arbetskraften oavsett ålder. I utvärderingen sammanfattas resultaten enligt följande: Informationen har tagits emot väl och medvetenheten om pro- blemet med lågt arbetskraftsdeltagande bland äldre har ökat. Attityderna till äldre i arbetslivet har förändrats i positiv rikt- ning. Attitydförändringen har skett både på arbetsplatserna och bland de äldres inställning till att lämna arbetslivet . Däremot har man inte noterat några förändringar när det gäller arbetsgivarnas vilja att anställa äldre. Det hälsofrämjande arbetet har stärkt sin ställning och har i viss mån utvecklats och byggts ut. Utbildningsmöjligheterna för äldre har ökat och byggts ut Seniorpolitiska initiativ i , och Det finns indikationer på att det kan ha blivit lättare för äldre att hitta ett nytt arbete, men är det stora skillnader mellan yngre och äldre personers möjligheter att finna nytt arbete. Sysselsättningsgraden har ökat för de äldre. Sysselsättnings- graden har ökat för alla som programmet har Däremot har andelen sysselsatta för personer i ålders- grupperna 55 och 60 ökat mer än för andra ålders- grupper. Den genomsnittliga utträdesåldern har stigit från 1998 till 2001. Intresset för delpensionslösningar har ökat. De äldres förhållanden har uppmärksammats inom olika poli- tikområden. En bidragande orsak till att man lyckats genom- föra förändringarna i lagstiftningen är det nära och väl fun- gerande samarbetet mellan olika departement, experter och arbetsmarknadens parter. Det nationella krafttaget i Senter for seniorpolitikk fick regeringens uppdrag att samordna insatser inom ramen för ett nationellt kraft- tag för seniorer i arbetslivet. Projektet finansieras med statliga medel på . Målet är att stimulera sådana förändringar i arbetsmiljön och i personalpolitiken som gör att det blir mer attraktivt för arbetstagarna att förlänga yrkeslivet och för arbetsgivarna att behålla arbetstagarna. Program som ligger till grund för krafttaget (Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet) har utarbetats i samverkan med en arbetsgrupp bestående av representanter för arbetsdepartementet, myndigheter (Arbeidstilsynet, ) och arbetsmark- nadens parter (Senter for seniorpolitikk 2001). En förutsättning vid utformningen av programmet har varit att alla inblandade ska delta aktivt i arbetet för att krafttaget ska få avsedd effekt. De orga- nisationer och myndigheter som ingår i arbetsgruppen har därför formulerat egna mål och angivit aktiviteter som man är beredd att genomföra. Målgrupper för krafttaget är arbetsgivarna och personer . För förebyggande och långsiktiga åtgärder är det där- emot naturligt att inkludera även personer . Seniorpolitiska initiativ i , och Krafttagets insatser koncentreras på åtgärder som kan bidra till att förändra attityder till och öka kunskaper om äldre arbetstagare samt åtgärder i arbetsmiljön som kan minska förslitningsskador och utstötningsmekanismer som äldre arbetstagare möter i arbets- livet. I första hand riktar man sig till personer som både vill och orkar arbeta enligt vad sa vid beredningens sam- manträde . Förändringar i pensions-, skatte- och socialförsäkringssystemen är inte en uppgift för krafttaget. I programmet ingår följande aktiviteter: Information: Målet med informationsinsatserna är att skapa uppmärksamhet om krafttaget i hela arbetslivet och i samhället i stort. Det är vidare ett mål att öka kunskaperna om senior- politik bland alla de centrala aktörerna i arbetslivet. Försöks- och utvecklingsprojekt: Målsättningen är att starta ett begränsat antal nationella utvecklingsprojekt inom stat, kom- muner och privat verksamhet. Projekten ska vara förebilder och erfarenheterna från dem ska spridas regionalt och till olika yrkesgrupper. Forskning: Krafttaget har inga forskningsmedel. Forskarmed- verkan behövs däremot för att bistå vid utvärdering av kraft- taget och för att för att sprida information om och göra den forskning som redan finns tillgänglig. Statliga utvecklingsmedel: Syftet med utvecklingsmedlen är att stimulera utvecklingsinsatser inom hela det norska arbetslivet. Utvecklingsmedel ska kunna sökas av arbetsgivare för både konsulthjälp och projektmedel för utvecklings- och försöks- verksamheter på arbetsplatsen. Utbildning och kompetensutveckling. Målsättningen med in- satserna är att alla, oavsett ålder och ställning, ska ha lika möjligheter till kompetensutveckling. Inom ramen för detta område har man även för avsikt att utarbeta informations- material om seniorpolitik för nyckelpersoner på arbetsplatser- na, ta initiativ till att fler utbildningstillfällen i seniorpolitik ges på högskolenivå samt utbilda konsulter i seniorpolitik och etablera regionala konsultnätverk. Seniorpolitiska initiativ i , och (1999) Seniorerne & arbejdsmarkedet nu og i fremtiden. Slutrapport från det Seniorpolitiske Initiativutvalg. (2000) Seniorpolitisk praksis – erfaringer og resul- tater fra Seniorpuljen. (/senior/) (2002a) National Programme on Ageing Workers – The concluding Report on the Programme. (2002b) National Programme on Ageing Workers – Evaluation. Senter for seniorpolitikk (2001) Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet 2001–2005. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Utredningspromemoria för Äldreberedningen av professor Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Olika incitament i de gamla och nya 3.1Arbetsgivarstimulans för att behålla eller anställa 60+ 3.1.1 Kostnadsavdrag vid arbetsgivarens 3.1.2 Nedsättning av arbetsgivaravgift och löneskatt.......... 3.1.3 Slutsatser beträffande skatteincitament för 3.2Nedsättning av den personliga inkomstskatten för äldre 3.2.1 Separat beskattning av arbets- och Förvärvsavdrag/skattereduktion för Finansieringen av skatte- och 5.2Allmänna beskattningsprinciper och möjliga 5.3 Pensionssystemens incitamentseffekter................................. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete 5.4.1 Skatte- eller avgiftsnedsättning för arbetsgivare ......... 5.4.2 Nedsättning för äldre arbetskraft av den Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Den demografiska utvecklingen i innebär under de när- maste decennierna en ökning av antalet äldre och en minskning av andelen personer i s.k. arbetsför ålder. gick det 3,5 per- soner i arbetsför ålder på varje ålderspensionär. beräknas den siffran ha sjunkit till 2,5 personer per ålderspensionär. De stora pensionsavgångarna räknar man med inträffar och . Dessutom har tendensen till tidiga pensionsavgångar ökat. I åldersgruppen 61 är endast kvar i arbetslivet enligt sysselsättningsstatistiken (SCB, årsmedeltal 2001). I den siffran är, enligt internationella regler, alla som arbetar minst medräknade. Spridningen i sysselsättningsnivån är också stor. Av dem som redovisas som sysselsatta uppgår andelen deltidsarbetande, dvs. sysselsatta eller mindre , till . I den siffran ingår alla som är sysselsatta . Andelen sysselsatta med kortare arbetstid än är av de sysselsatta i ålders- gruppen. Bland dem som uppnått ordinarie pensionsålder är kvar i arbetslivet på hel- eller deltid. I gruppen 65 är sysselsatta. Internationellt är dock denna sysselsättningsnivå bland äldre, som i svenskt perspektiv kan förefalla låg, högre än i de flesta länder. Ser man däremot till antal arbetade timmar arbetar svensken färre timmar än i många andra länder, varför topposition beträffande andelen sysselsatta faller till en tiondeplats bland 20 (Labour Force Survey, 2002). Tendensen till allt tidigare pensionering har flera orsaker. Arbetsmarknadens krav har växt i takt med globalisering och ökad internationell konkurrens, arbetstempot har ökat, utvecklingen förutsätter nya kunskaper som den äldre arbetskraften ibland inte har. Behovet av rationaliseringar och omstruktureringar har växt. I dessa processer blir det ofta den äldre arbetskraften som får dra det kortaste strået och friställs, dock i allmänhet med en relativt god ekonomisk kompensation genom olika former av tjänstepensioner. Arbetsgivarnas ekonomiska utrymme att ge pension till 60+ anställda har också ökat genom den utökade avdragsrätt för pen- sionsavsättningar, inte bara för kollektivavtalspensioner utan också för individuella pensionslösningar som införts (se 28 kap. lagen om statlig inkomstskatt), även om till kostnaden för Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete själva pensioneringen också skall läggas den löneskatt på 24,26 pro- cent som arbetsgivaren måste erlägga på pensioneringskostnaden. I en typisk tjänstemannasituation med en månadslön på och livsvarig ITP-pension på , kostar en s.k. avgångs- pensionering vid 58 arbetsgivaren strax av lönekostnaden fram till . Vid en pensionering vid redu- ceras kostnaden till av årskostnaden. Reduceringen beror på att ITP-avgift på grund av tidigare förhöjd avgift med ett par promille inte behöver erläggas efter pensioneringstillfället vid en pensionering . Också pensionsstiftelsernas ofta goda ekonomiska situa- tion på grund av hög avkastning har underlättat en generös avtals- pensionering, liksom tillfälligt återbetalningen av SPP:s överskotts- medel till företagen . Alla dessa faktorer samverkar till att antalet tidiga pensioneringar stiger. Sammantaget medför denna utveckling också att försörjningsbördan för de aktiva generationer- na ökat och kommer att öka än mer. I sitt diskussionsbetänkande Riv ålderstrappan, SOU 2002:29, framhåller den parlamentariska äldreberedningen SENIOR 2005 som en följd av denna utveckling att det kommer att fordras kraftfulla åtgärder för att möta de exceptionella förändringar som en åldrande befolkning medför under de närmaste decennierna. Samhället kommer att bli mer beroende av de insatser, som den äldre delen av befolkningen kan bidra med inom bl.a. arbetslivet. Det är därför en naturlig och önskvärd utveckling att både arbets- givare och arbetstagare inser värdet av att fler personer förenar pension med förvärvsarbete. Lagar och avtal, som försvårar eller gör det ekonomiskt ointressant att kombinera förvärvsarbete med pension måste identifieras och undanröjas. Bland annat måste undersökas vilka förändringar av skattelagstiftningen som kan göras för att stimulera arbetsgivare att anställa redan pensionerade personer. Likaså bör undersökas vilka skatteförändringar som kan göras för att göra det ekonomiskt mer intressant för pensionerade att fortsätta med förvärvsarbete i någon form. De äldre som lämnat arbetsmarknaden utgör en stor arbets- kraftsreserv. Om man lyckades öka förvärvsfrekvensen i gruppen 61 så att av gruppen stannade kvar i arbete skulle det innebära en ökning av arbetskraften med nära 400 000 personer, och om av åldersgruppen 65 stannar kvar i yrkeslivet ökar den tillgängliga arbets- kraften med ytterligare 150 000 personer (SCB, årsmedeltal Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete Det betyder att även ganska små senareläggningar av pen- sioneringstidpunkten skulle medföra betydande tillskott till arbets- kraften. Därtill kommer en bättre ekonomi för dem som senare- lägger sin pensionering och minskad belastning på samhälls- och offentlig ekonomi. Som ovan redovisade uppgifter angående antalet arbetade vecko- timmar för den äldre arbetskraften finns också en betydande arbetskraftsreserv bland den deltidsarbetande delen, av de sysselsatta ofta med mycket kort veckoarbetstid. Det finns således starka skäl även till att söka förmå denna del av den äldre arbetskraften att öka sin sysselsättningsgrad. har det högsta skattetrycket bland samtliga OECD- länder. Det betyder att även ganska begränsade skatteförändringar får kraftiga effekter på den disponibla inkomsten efter skatt. En skattesänkning för hushållen med en procentenhet ökar vid ett skattetryck på hushållens disponibla inkomster efter alla skatter med dubbelt så mycket, dvs. Det gör skatte- förändringar till ett kraftfullt ekonomiskt instrument, som kan användas både på arbetsgivarsidan för att påverka arbetsgivarnas beteende och för att påverka den äldre arbetskraftens inställning till fortsatt arbete. En väg att öka det ekonomiska incitamentet för arbetsgivarna att behålla äldre arbetskraft och att få äldre att vilja fortsätta arbeta är därför att införa olika typer av skattenedsätt- ningar för äldre arbetskraft. I det följande skall undersökas vilka sådana skatteförändringar på arbetsgivar- respektive arbetstagar- sidan som kan komma i fråga för att åstadkomma att fler äldre personer stannar kvar i förvärvslivet. Undersökningen tar inte ställ- ning till i vilken utsträckning sådana åtgärder är önskvärda, utan gör endast en analys av möjliga åtgärder och olika åtgärders tek- niska egenskaper som skattepolitiskt instrument. På arbetsgivarsidan kan det vara fråga om åtgärder för att sti- mulera arbetsgivares vilja att ha kvar eller anställa äldre personer som i dagens situation står inför att lämna arbetsmarknaden eller redan har lämnat arbetsmarknaden. Därvid måste man beakta att det är relativt billigt för en arbetsgivare att före tidpunkten för normal pensionering bevilja särskilt tjänstemannagrupperna men också i allt större utsträckning LO-grupper tidig s.k. avgångs- pension. Mer liberala skatteregler infördes för att, enligt vad som uttalades i prop. 1997/98:146, skattesystemet skulle ge möjligheter till de flexiblare pensionslösningar, som redan fanns och som kunde växa fram på arbetsmarknaden. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete bidrog till att öka företagens möjligheter att möta de allt snabbare förändringarna av företagens villkor i den nya globaliserade ekono- min. Å andra sidan medför denna utveckling att behovet av lätt- nadsregler för att stimulera arbetsgivare att behålla äldre arbetskraft är större . På arbetstagarsidan kan det vara fråga om olika typer av skatte- lättnader som kan göra det mer ekonomiskt intressant att fortsätta förvärvsarbeta och att arbeta mera. I båda fallen gäller restriktionen att åtgärderna måste stå i samklang med den allmänna skattepoli- tiken och principerna för fördelningen av skattebördan. De fördelningsprinciper som den svenska inkomstbeskattningen grundar sig på utgår från förmågeprincipen, dvs. att skatt skall betalas efter bärkraft. Nedsättning av den personliga inkomst- skatten för äldre arbetskraft i syfte att stimulera äldre personer att stanna kvar i förvärvslivet kan komma att strida mot förmågeprin- cipen. Särskilt gäller det nedsättning av inkomstskatten för äldre arbetskraft under , det vill säga under den officiella pensione- ringsåldern. Den gruppen måste anses tillhöra den ordinarie arbets- kraften, som bör stå till arbetsmarknadens förfogande på samma villkor som yngre arbetskraft. Att bevilja denna grupp arbetstagare skattenedsättning torde kräva mycket starka samhällsekonomiska skäl. Risken är annars stor att åtgärden kommer att upplevas som orättvis av stora delar av befolkningen och därmed sakna förank- ring hos folkflertalet. Denna motsättning mellan samhällsekono- miska skäl och rättviseaspekter kräver att eventuella stimulans- åtgärder för denna grupp skattskyldiga måste utformas med stor omsorg. När det gäller arbetskraft är situationen delvis annor- lunda. Denna grupp har normalt intjänat sin fulla pension och har därmed också berättigade och erkända anspråk på att njuta sitt otium och belasta folkhushållet med pensionsutgifter. Här innebär en lägre skatt för att ge denna grupp incitament att fortsätta arbeta en minskad ekonomisk belastning på den yngre generationen genom minskade eller i vart fall uppskjutna pensionskostnader. Dessutom medför deras fortsatta deltagande i arbetslivet allmänna samhällsekonomiska fördelar till gagn för hela befolkningen. De skattepolitiska invändningarna liksom rättviseaspekterna mot skattenedsättningar för denna grupp är därmed mycket svagare. Därför kan större skattenedsättning för gruppen tänkas utan att komma i konflikt med grundläggande skattepolitiska prin- ciper. Mot denna bakgrund har de metoder för skattestimulanser Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete genom inkomstskattesänkningar, som nedan kommer att diskute- ras, utformats så att full nedsättning utgår för åldersgruppen , medan för gruppen en åldersrelaterad infasning av skatteförmånerna sker upp till nedsättningsnivån för den äldre gruppen. Ett skäl som i vart fall vid delpension och arbete efter pen- sionering talar för lämpligheten av inkomstskattelättnader på arbetsinkomster, oavsett om det är fråga om tidig eller sen pen- sionering, är att sammanläggningen av pensions- och arbets- inkomster i det progressiva skattesystemet medför att skattebelast- ningen på arbetsinkomsterna för de flesta pensionärer blir högre än innan de pensionerades. Detta beror på att arbetsinkomsten blir marginalbeskattad ovanpå pensionsinkomsten, som är fast. Detta minskar lönsamheten av och incitamentet till arbete utöver pen- sionen. Ur denna synvinkel kan det vara värdefullt med ett system som undanröjer eller i vart fall minskar dessa höjda marginal- skatteeffekter på arbetsinkomster. När det gäller skattestimulans för arbetsgivare att behålla eller anställa äldre arbetskraft gör inte samma skattepolitiska fördel- ningsprinciper sig lika starkt gällande, även om man kan hävda att en skattenedsättning, som gör det billigare att behålla äldre arbets- kraft, indirekt övervältrar skattebördan på den yngre arbetskraften. Någon ökning av den äldre arbetskraftens disponibla inkomst efter skatt innebär dock inte en sådan lättnad som ligger på arbetsgivar- sidan. Här torde därför de samhällsekonomiska aspekterna väga över. Det betyder att samma skattestimulans torde kunna gälla för hela gruppen i den utsträckning som kan anses samhällsekonomiskt motiverat. Nedan diskuterade metoder är utformade enligt den utgångspunkten. Någon skillnad mellan anställningsinkomster och inkomst av egen förvärvsverksamhet görs inte i framställningen, då de skill- nader som föreligger i avgiftsnivåer, m.m. är små, även om avgifter- na går under olika beteckning, arbetsgivaravgifter för tjänste- inkomster på tillhopa och egenavgifter, på tillhopa , för inkomst av egen förvärvsverksamhet. De skatte- stimulanser som kan komma att bli aktuella bör vara lika oavsett om det är fråga om anställning eller egen förvärvsverksamhet. Möjliga metoder för skattestimulanser för äldres fortsatta förvärvsarbete 2Olika incitament i de gamla och nya pensionssystemen Enligt ATP-systemet, som i sin helhet gäller för alla födda eller tidigare, beräknas storleken på intjänad ålderspension på grundval av a) antalet intjänandeår mellan16 och , som för full ålderspension skall vara och b) genom- snittsinkomsten under de bästa femton intjänandeåren, dock högst 7,5 prisbasbelopp. Det innebär att pensionssystemet för en person, som förvärvsarbetat och erhållit pensionspoäng under och dessutom redan haft med en inkomst av minst 7,5 basbelopp, inte ger denne någon möjlighet att genom ytter- ligare arbete förhöja sin pension. Detsamma gäller för personer med lägre inkomst som inte kan hoppas på högre genomsnitts- inkomst än han/hon redan haft under . I praktiken inträffar den tidpunkten oftast redan vid drygt . Det allmänna pensionssystemet innehåller således inget incita- ment för förvärvsarbetande att fortsätta sitt förvärvsarbete efter det att full ålderspension har intjänats. Dock finns möjligheten att öka den återstående årliga pensionen genom uppskov av utbetalning av pension till en senare tidpunkt än , dock inte längre än till . Det nya ålderspensionssystemet, som trädde i kraft , gäller i sin helhet alla som är födda eller senare, dvs. som normalt pensioneras eller . För personer födda 1953, den s.k. mellangenerationen sker en successiv övergång till det nya systemet. Så räknas för en person född den framtida pensionen till 16/20 enligt ATP-systemets regler och 4/20 enligt det nya allmänna pensionssystemet. som en person är född sker en förskjutning med 1/20 av pensionsberäkningen till det nya systemet, så att den som är född får 19/20 av sin pension enligt det nya systemet. Dock skall all pensionsrätt på grund av arbete efter helt beräknas efter det nya systemet för alla som är födda och . Det betyder att alla som är födda har möjlighet att förbättra sitt pensionsutfall genom arbete efter . För pensionärer födda och tidigare finns inte denna möjlighet.