sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — När det gäller andra särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, lönebidrag och offentligt skyd- dat arbete (OSA), har hållningen varit, och är, att eftersom bidra- get är generellt tillgängligt och endast utgör kompensation för merkostnader förknippade med en arbetslös eller anställds funk- tionshinder innebär detta inget stöd till arbetsgivare. Därmed upp- står inget selektivt gynnande i det avseende som framgår av artikel 87.1 i EG-fördraget. bedriver ekonomisk och konkurrensutsatt verksam- het på marknader där man inte kan utesluta att stöd kan påverka samhandeln. Som framgått tidigare saknas kunskap om effekterna av verksamheten när det gäller konkurrenssnedvridning. För att kunna avgöra hur stort detta problem är, krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom . Utredningen menar att en tydligare koppling i finansieringsmodellen mellan den merkost- nadsersättning som erhåller och de faktiska merkost- nader som återfinns i verksamhet är angelägen för att klarlägga stödets förhållande till . Med ledning av nya gruppundantagsförordning 2204/2002 kan slutsatsen dras att kommissionen hänför selektivt stöd i form av merkostnadsersättning för funktionshindrade till de åtgärder som omfattas av EG-fördragets artikel 87.1. framgår att ersättning för merkostnader för anställning av funktionshindrade är förenligt med . Sådant stöd måste emellertid utformas så att stödmottagaren inte överkompenseras och denne måste föra ett register som gör det möjligt att kontrollera att stödet motsvarar bestämmelserna. I de fall där stöd för detta ändamål lämnas till ett enskilt företag och där stödet överstiger ett belopp på , så krävs enligt de nya bestämmelserna särskild anmälan till kommissionen enligt EG- fördragets artikel 88.3. En sådan anmälan aktualiseras således i den mån den statliga merkostnadsersättningen även fortsättningsvis endast kommer att utgå till en aktör, . Möjligheterna att däremot undgå förefaller begränsa sig till en sådan utformning av den statliga merkostnadsersättningen som istället görs helt generell och allmänt tillgänglig för alla arbetsgi- vare. En annan viktig fråga är om den senaste förändringen i transpa- rensdirektivet är tillämplig på : om verksamhet är att betrakta som av allmänt ekonomiskt intresse och om det är möjligt att särskilja det arbetsmarknadspolitiska uppdraget från varu- och tjänsteproduktionen på den konkurrensutsatta markna- den eller om de är integrerade i ett och samma uppdrag. I direktivet finns en öppenhet för båda tolkningarna. Utredningens samlade bedömning är dock att den senaste förändringen i transparens- direktivet inte är tillämplig på verksamhet, eftersom den kommersiella varu- och tjänsteproduktionen och det arbetsmark- nadspolitiska uppdraget är integrerade i ett och samma uppdrag, vilket framgår tydligt av bolagsordningen Bolagets syfte är att produ- cera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa menings- fulla och utvecklande arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Utredningen menar dock att det med nuvarande finansieringsmodell finns svårigheter att uppfylla artikel 1c i trans- parensdirektivet. Medlemsstaterna skall se till att finansiella förbin- delser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet enligt föreskrifterna i detta direktiv, så att det klart framgår c) på vilket sätt dessa allmänna medel använts. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att utredningens förslag om ett nytt ersättningssystem dels eliminerar nuvarande osäkerhet rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd. 8Behovsbilden samt alternativ och komplement Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall pröva behovet av alternativa insatser till när inte erbjuder syssel- sättning. Kapitlet inleds med behovet av alternativa insatser. Utredningen har analyserat behovet av alternativa insatser med utgångspunkt från bedömningar av behovet enligt det huvudförslag till system som utredningen föreslagit. Utredningen ger en kortfattad sam- manfattning av bedömningar av den generella utvecklingen på arbetsmarknaden fram /2020 och utifrån nuvarande si- tuation för personer med funktionshinder på arbetsmarknaden. Därefter följer ett avsnitt om behovet av arbetslivsinriktad rehabi- litering. Sedan följer ett avsnitt om alternativ och komplement. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att det finns väsentligt större behov av insatser för personer med arbetshandi- kapp än vad som ryms inom nuvarande system för skyddat arbete hos . 8.1Arbetsmarknaden fram /2020 Balansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft är viktig för att bedöma möjligheterna för personer med arbetshandikapp att få anställning på den reguljära arbetsmarknaden. En hypotes är att behovet av särskilda insatser från statens sida för personer med arbetshandikapp kan minskas i ett läge med omfattande arbets- kraftsbrist. Det råder dock olika uppfattningar om hur arbetskraften kom- mer utvecklas de närmaste 15–20 åren. Medan Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) räknar med att mellan 300 000 och 400 000 fler lämnar arbetskraften än som tillkommer fram ser () istället en ökning av antalet syssel- Behovsbilden samt alternativ och komplement satta (med 130 000 personer). SCB bygger sina antaganden på att en större andel av de medelålders och äldre kommer att vara i arbete än (i och med att det nya pensionssystemet kräver ett längre yrkesliv) och att ungdomar kommer ut i arbete snabbare. SCB menar att farhågorna om arbetskraftsbrist är överdrivna (åtminstone ), men betonar att arbetskraftsbrist mycket väl kan uppstå . AMS har i en rapport1 ställt samman aktuella befolknings- och arbetskraftsprognoser med långsiktiga bedömningar av hur efter- frågan på arbetskraft kommer att utvecklas inom olika näringsgre- nar. Rapporten avser att ge en översiktlig bild av det framtida arbetskraftsbehovet t.o.m. och ställa detta mot väntad utveckling av befolkningen och arbetskraften. Slutsatserna utifrån rapporten är att av demografiska och andra skäl kommer avgång- arna från arbetsmarknaden att bli omfattande t.o.m. . kommer dock en stor del av den vuxna befolkningen av olika skäl att stå utanför förvärvsarbete. redovisad bild av en nära förestående och omfattande brist på arbetskraft är dock något överdriven. 5–av arbetskraften är alltjämt arbetslös och söker arbete genom arbets- förmedlingen eller finns i de arbetsmarknadspolitiska programmen, vilket historiskt sett och för svenska förhållanden är ett mycket högt tal. Den situationen kommer sannolikt att vara likartad . Den närmaste kommer inte, enligt , att präglas av att de nytillträdande på arbetsmark- naden kommer att vara färre än avgångarna. Detta ligger längre fram i tiden, det handlar om 10–. En omfattande och snabbt tillkommen arbetskraftsbrist kommer således inte att lösa proble- met med att personer med arbetshandikapp står utanför arbetslivet varken i det korta eller längre tidsperspektivet. Problemet är snarare att en stor del av arbetskraftsresurserna antingen aldrig kommer in på arbetsmarknaden eller slås ut. Det finns mer än en miljon vuxna i arbetsför ålder som inte har för- värvsarbete. En stor del av dessa utgörs av personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning, eller är långvarigt sjuka och perso- ner som genom avtal pensionerats före ordinarie pensionsålder. Det finns också en relativt stor grupp personer med arbetshandi- kapp som inte kommit in på arbetsmarknaden och som av olika skäl inte söker arbete. Det finns således stora arbetskraftsresurser 1 Den framtida personalförsörjningen - tre scenarier . Behovsbilden samt alternativ och komplement som med rätt betingelser skulle kunna aktiveras. Det är också lätt att överdriva betydelsen av den skärpta konkurrensen om arbets- kraft framöver och de fördelar detta skulle ge konkurrenssvaga grupper. Den framtida arbetsmarknaden kommer också att ställa allt större kompetenskrav och de arbetsmarknadspolitiska insat- serna behöver utvecklas för att motsvara de behov som kommer att finnas bland personer med funktionshinder för att dessa skall kunna ta sig in på arbetsmarknaden. 8.2Arbetsmarknaden för personer med funktionshinder En avgörande fråga vid en diskussion om arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med funktionshinder är hur situationen på arbetsmarknaden ser ut för denna grupp samt omfattningen av funktionshinder och arbetshandikapp. SCB genomför på AMS uppdrag en undersökning med avsikten att belysa situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. Undersökningen sker inom ramen för (arbetskraftsundersökningarna) och avser genomsnittstal för månadsundersökningarna respektive år. Genom kopplingen till kan arbetsmarknadsstatus för perso- ner med funktionshinder respektive arbetshandikapp redovisas för alla de variabler som finns med i . De begrepp som används är arbetskraftsundersökningarnas och uppgifterna bygger på vad urvalsgruppen själva uppger om sin situation. De begrepp som AKU-undersökningen använder sig av är funktionsnedsättning respektive nedsatt arbetsförmåga. I det följande likställs begrep- pet funktionsnedsättning med funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga med arbetshandikapp. Den senast redovisade undersökningen avser förhållanden . Behovsbilden samt alternativ och komplement Befolkningen i arbetsför ålder 16–uppdelad på indi- vider med och utan funktionsnedsättning samt med och utan ned- satt arbetsförmåga Befolkningen () 5 611 000 (21,) (78,) (9,) (11,) Drygt en femtedel av de personer som besvarat tilläggsfrågorna i AKU-undersökningen 2000 uppgav sig ha någon form av funk- tionsnedsättning. Män och kvinnor omfattar ungefär samma andel av gruppen med funktionsnedsättning. Omräknat till hela befolk- ningen innebär detta att i storleksordningen 1,2 miljoner personer, 16–, uppger att de har någon form av funktionsnedsättning. Andelen av befolkningen som uppger att de har en funktionsned- sättning har ökat något undersökningarna genom- förts, dvs. De vanligaste formerna av funktionsnedsättning är rörelsehinder och astma/allergi/annan överkänslighet, vilka omfattar ca 6 respektive av den vuxna befolkningen. Dessa former av funktionsnedsättning svarar sammantaget för drygt hälften av samtliga med uppgiven funk- tionsnedsättning. Ca 550 000 personer av de som har en funktionsnedsättning uppger enligt AMS/SCB-undersökningen att deras funktionshinder är sådant, att de bedömer att deras arbetsförmåga är nedsatt – de har i någon mening ett arbetshandikapp. Av dessa är ca 300 000 kvinnor. Andelen kvinnor är således större än andelen män. Perso- ner med arbetshandikapp är enligt genomsnittligt väsentligt Behovsbilden samt alternativ och komplement äldre än övriga funktionshindrade. Mer än hälften av personer med arbetshandikapp är eller äldre. Nästan hälften av personer med funktionshinder eller nästan var tionde person i befolkningen (16–) uppger således att deras funktionshinder också innebär att de har ett arbetshandikapp. Av den femtedel som i AKU-undersökningen 2000 uppgav sig ha någon form av funktionsnedsättning har drygt två tredjedelar ett förvärvsarbete, dvs. är sysselsatta enligt AKU:s definition. Motsva- rande siffra för hela befolkningen är . Av samtliga perso- ner med funktionshinder anser sig nästan hälften inte behöva vare sig arbetsmarknadspolitiska eller andra stöd eller hjälpmedel. Bland de sysselsatta inräknas även personer som har arbete med arbets- marknadspolitiska stöd, främst lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat arbete hos . Personer med funktionshinder, men som inte har ett arbetshandikapp, har enligt arbete i lika stor omfattning som befolkningen i övrigt. De flesta arbetar på heltid i en anställning. Två tredjedelar arbetar i den privata sektorn och är egna företagare precis som arbetskraften i övrigt. Av dem som arbetar har i storleksordningen var tionde person ett funktionshinder som således inte påverkar deras arbetsförmåga och deras förhållanden på arbetsmarknaden skiljer sig inte påtagligt från vad som gäller övriga delar av befolk- ningen. En viktig iakttagelse är dock att personer med funktions- hinder arbetar på deltid i väsentligt större utsträckning än vad som gäller dem utan sådant hinder, jämfört . Varannan kvinna med arbetshandikapp har deltidsarbete, medan motsvarande andel bland män är hälften så stor. Delvis speglar detta mer generella förhållanden inom olika sektorer på arbets- marknaden. En större andel av personer med funktionshinder arbetar inom verksamhet, där andelen deltidsarbetande är stor. Sysselsättningsandelen för personer med arbetshandikapp är enligt betydligt lägre än för dem utan sådant arbetshandi- kapp. För personer med arbetshandikapp är arbetslösheten enligt mer än dubbelt så hög som bland dem med full arbetsför- måga, jämfört av arbetskraften enligt undersökningen . Vidare står en väsentligt större andel av personer med arbetshandikapp utanför arbetskraften än vad som gäller övriga delar av den vuxna befolkningen. av personer med arbetshandikapp står utanför arbetskraften (motsva- rar enligt 216 000 personer), vilket skall jämföras med att Behovsbilden samt alternativ och komplement av befolkningen står utanför arbetskraften, totalt sett. Vidare kan noteras att en betydligt större andel av de sysselsatta med arbetshandikapp är frånvarande (bl.a. till följd av sjukdom) från sina arbeten än vad som gäller övriga sysselsatta. 8.3Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp De konjunkturberoende programmen skall avpassas mot kon- junkturläget. De särskilda insatserna för personer med arbetshan- dikapp – som utgörs av lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och skyddat arbete hos – skall däremot svara mot den enskildes behov, oavsett konjunkturläget. De två senare utgör skyddat arbete. I SCB-statistiken räknas dock alla tre insatserna in i sysselsättningen. Nedan redovisas utvecklingen . Genomsnittligt antal personer i särskilda insatser för personer med arbetshandikapp –2002 Särskilda insatser för personer med arbetshandikapp prog/AK prog/AK *) Antal anställda med arbetshandikapp . Behovsbilden samt alternativ och komplement Av tabellen framgår att andelen anställda med arbetshandikapp vid i förhållande till arbetskraften har varit relativt –2002, liksom andelen skyddat arbete och andelen särskilda insatser för personer med arbetshandikapp i för- hållande till arbetskraften. Detta beror på att arbetskraften samti- digt minskat. Inom de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp har dock inbördes förändringar ägt rum –2002. Antalet personer i lönebidrag har ökat, medan antalet anställda inom offentligt skyddat arbete (OSA) varit i stort sett oförändrat. Antalet anställda med arbetshandikapp i har däremot minskat. Mot bakgrund av ökad långtidssjukskrivning och fortsatt utslagning på arbetsmarknaden finns det inget som tyder på att behovet av sådana insatser minskat. stod löne- bidrag för av de särskilda insatserna för personer med arbetshandikapp. hade denna andel ökat till . Anslaget som finansierar lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) har ökat , bl.a. för att kompensera att inte kunnat erbjuda sysselsättning i samma utsträckning som . 8.4Behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering Utredningen har som tidigare nämnts ansett det nödvändigt att ta ett vidare grepp om behovet av rehabilitering. Det finns stora grupper som – i formell mening – inte har något arbetshandikapp, men som är i minst lika stort behov av aktiva insatser som de som formellt kan komma ifråga för aktiva insatser. Det finns i dessa grupper stora arbetskraftsresurser som med rätt betingelser skulle kunna aktiveras. Utredningen har låtit SCB undersöka det totala behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering. Undersökningen riktar sig till ett representativt urval av arbetsförmedlingar, försäkringskassor och kommuner. I undersökningen har respektive aktör fått bedöma hur många inom målgrupperna långtidsinskrivna arbetssökande (), personer som uppbär försörjningsstöd () respektive långtidssjukskrivna () som skulle kunna komma tillbaka till arbete med olika arbetslivsin- riktade rehabiliterande insatser (se bilaga 4). Behovsbilden samt alternativ och komplement Undersökningen visar att behovet enligt arbetsförmedlingarnas uppskattning uppgår till ca 19 000. bedömer behovet vara ca 30 500 personer. Undersökningen riktad mot kommuner har fått genomföras på ett annat sätt än planerat. Resultaten från kommunerna kan därmed inte anges med tillhö- rande statistisk säkerhet, utan är mer att betrakta som grova indi- kationer som bör hanteras med mycket stor försiktighet. SCB skattar behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering för personer som uppbär försörjningsstöd () till 21 500 personer. Resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Det första skälet är att behovet hos en stor grupp – personer som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning – inte kunnat kartläggas inom undersökningens ram. Sannolikt finns här en stor grupp i behov av insatser för att kunna komma tillbaka till arbete. Det andra skälet är att det före- kommer en viss mindre övertäckning av målpopulationen och där- med risk för att en individ räknas mer än en gång. 8.4.3Utredningens samlade bedömning av behovet Utredningens samlade bedömning är att behovet inom arbets- förmedlingen, och kommunen av olika arbets- livsinriktade rehabiliterande insatser för att komma tillbaka till arbete uppgår till minst 70 000 personer. 8.5Behovet av och Samhall-liknande verksamhet I strategirapporten mot (1996) redogjorde för vilken volym arbetstillfällen företaget kunde och borde erbjuda . En sammantagen bedömning var att volymen arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp inom Behovsbilden samt alternativ och komplement inte i någon betydande omfattning borde överstiga 30 000– 35 000. I (SOU 1997:64) angavs nivån 27 000 (dåvarande nivå inom ) till 30 000 arbetstillfällen, utan att vare sig antaganden bakom, eller motiven för detta ställningsta- gande redovisades. RRV har i rapporten till arbetshandikappade – modeller för en reformering av statens insatser (RRV 2000:14) gjort vissa bedöm- ningar av den framtida omfattningen av skyddat arbete hos . RRV:s bedömningar har dock mer karaktären av beräk- ningar utifrån olika antaganden om förändring av målgruppen för och styrmodell m.m. än bedömningar av behovet. Utredningen har låtit SCB undersöka det totala behovet av skyddat arbete hos och Samhall-liknande verksamhet (se bilaga 4). Undersökningen riktar sig till ett representativt urval av arbets- förmedlingar, försäkringskassor och kommuner. I undersökningen har respektive aktör fått bedöma hur många inom målgrupperna inskrivna arbetssökande med arbetshandikapp, långtidssjukskrivna () respektive personer som uppbär försörjningsstöd () som är i behov av rehabili- tering/sysselsättning vid eller vid Samhall-liknande verk- samhet (som inte är tillgodosett). Ursprungligen planerade utredningen även en undersökning av behovet hos målgruppen per- soner som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning, men p.g.a. att denna målgrupp inte är aktuell för på ett sådant sätt att behovet med rimlig precision kan bedömas har denna del av undersökningen fått utgå. I undersökningsplaneringen framkom också att det skulle bli svårt att få precision i utskicket till kommu- nerna, bl.a. beroende på svårigheter att ringa in målgruppen. Undersökningen fick – vad gäller kommuner – genomföras på ett annat sätt (se bilaga 4). Undersökningen visar att behovet av och Samhall-liknande verksamhet enligt arbetsförmedlingarnas uppskattning uppgår till Behovsbilden samt alternativ och komplement ca 19 000. har bedömt behovet till ca 10 000. Som ovan nämnts har undersökningen riktad mot kommuner fått genomföras på ett annat sätt än planerat. Resultaten från kommu- nerna kan därmed inte anges med tillhörande statistisk säkerhet, utan är mer att betrakta som grova indikationer som bör hanteras med mycket stor försiktighet. SCB bedömer behovet till 14 500 personer. Det totala behovet (som inte är tillgodosett) vid arbetsförmedlingar, försäkringskassor och kommuner bedöms således till ca 40 000 personer. Resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Det första skälet rör kunskap om målgruppen. Arbetsförmedlingen har den bästa kun- skapen om målgruppen, eftersom de disponerar anvisningen och har hela målgruppen (enligt nuvarande regelverk) inskriven hos sig. Det andra skälet är att utredningens frågor inte är hårda i bemär- kelsen att det funnits krav på att nuvarande anvisningskriterier skall vara uppfyllda. Respondenterna svarar således på en mer allmänt ställd fråga om behovet, utan koppling till kriterierna för anvisning. Det tredje skälet är att det förekommer en viss mindre övertäck- ning av målpopulationen och därmed risk för att en individ räknas mer än en gång. 8.5.5Utredningens samlade bedömning av behovet har det, mot bakgrund av att Samhall AB:s möjligheter att erbjuda sysselsättning minskat, generellt varit svårt för arbetsförmedlingen att anvisa personer till skyddat arbete hos . Arbetsförmedlingen har dock i många, men inte i alla, fall kunnat hitta andra lösningar, exempelvis med hjälp av lönebidrag. Det har således, enligt vad utredningen erfarit, inte byggts upp någon kö av arbetssökande som väntar på en plats inom (mer än av dem som arbetsförmedlingen absolut inte kunnat hitta en annan lösning för). Det finns således ett behov vid arbetsförmedlingen som har kunnat lösas med andra insatser. Det är ovisst om dessa insatser ger ett bättre eller sämre resultat än vad som skulle ha varit fallet om skyddat arbete hos funnits som alternativ. Därutöver finns behov som inte är tillgodosett Behovsbilden samt alternativ och komplement hos personer som inte är inskrivna vid arbetsförmedlingen. Hur detta behov förhåller sig till nuvarande regler för att kunna anvisas är en mer osäker fråga. Det grundläggande villkoret för att komma i fråga för rehabilitering via arbetsförmedlingen är att man skall vara inskriven vid arbetsförmedlingen. Den som inte är inskriven finns i statistiskt mening inte. Målgruppen för skyddat arbete hos är enligt 32 § i för- ordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Detta innebär att alla andra möjlig- heter, inklusive lönebidrag, skall ha prövats innan anvisning till kan bli aktuell. I likhet med RRV menar utredningen att den grupp som befinner sig på till delar avviker från den fastlagda målgruppen ovan. Det finns således en grupp som befin- ner sig på , men som egentligen inte är i verkligt behov av insatser just via . Det finns också en grupp som trängts undan och som inte får ta del av de insatser som bäst skulle kunna erbjudas via . Utredningen har i samband med stu- diebesök och i andra sammanhang vidare noterat att det förekom- mer att personer med invandrarbakgrund – särskilt i storstadsom- rådena – anvisats till skyddat arbete hos mer p.g.a. att de varit språksvaga än att de – i formell mening – har ett arbetshandi- kapp. Det framtida behovet handlar dels om de som befinner sig på och som tillhör den avsedda målgruppen, dels de som inte befinner sig på , men borde befinna sig där. Som tidigare framgått har det totala behovet av eller Samhall-liknande verksamhet vid arbetsförmedlingar, försäkrings- kassor och kommuner (som inte är tillgodosett) bedömts till ca 40 000 personer. Av dessa 40 000 personer bedömer utredningen ca 10 000–15 000 personer i första hand vara aktuella för att få en anställning inom arbetstrygghetsfasen. har tidigare bedömt att ca 15 000 personer är målgrupp för arbetstrygghetsfasen av det totala antalet anställda med arbetshandikapp inom företaget. Utredningens bedömning, mot bakgrund av ovanstående, är att behovet av allmänt skyddat arbete, arbetstrygghetsfasen totalt uppgår till 25 000–30 000 personer.