sou · GRB3117 · 2004-01-01 00:00:00 — Det säkerhetspolitiska läget i världen har genomgått stora förändringar . Under det utgjorde de två maktblocken i det stora hotet mot fred och säkerhet i omvärlden. är hotbilden helt annorlunda och nya hot och risker växer fram. Terroristangreppet mot är ett exempel på detta. Den stora majoriteten av konflikter är inomstatliga, vilka inte ska underskattas, eftersom konflikter som uppstår lokalt kan få verkningar direkt och indirekt långt utanför det aktuella konfliktområdet och därmed komma att utgöra ett hot mot den internationella säkerheten. Det finns inga tecken som tyder på att det internationella samarbetet kommer att minska i omfattning. Tvärtemot bidrar internationaliseringen till att det ömsesidiga beroendet mellan de olika länderna kommer att öka. Eftersom och regeringen har slagit fast att internationella insatser är en högt prioriterad uppgift för Försvarsmakten kan det förutsättas att det svenska internationella engagemanget även kommer att vara betydande. Historiskt sett har aktivt deltagit i olika former av internationellt fredsfrämjande samarbete, jfr prop. 2001/02:10 s. 36 f. , eller det s.k. Washingtonfördraget, undertecknades i . Signatärmakter var förenta stater, , , , , , , , , , och . anslöt sig och till samarbetet. anslöt sig och . tillkom ytterligare medlemsländer när , och anslöt sig till fördraget. kommer Natos medlemskrets sannolikt att utökas ytterligare i och med att , , , , , och inträder som fullvärdiga medlemmar. Nato är en mellanstatlig organisation och till organisationen hör även en rad militära och civila underorgan och ett sekretariat som leds av en generalsekreterare. är beläget i , det militära strategiska operativa högkvarteret är beläget i utanför . Inom Nato finns också i vilket varje medlemsstat är företrädd och som leds av generalsekreteraren. För beslut i rådet fordras enhällighet. Natos uppgifter och inriktning på samarbetet har förändrats mycket som en följd av de stora förändringar som skett i omvärlden. Från att under dagar ha fungerat som en motpol till och efter ha ägnat sig åt krishantering i närområdet har Nato numera gått in i sin tredje fas i och med att de forna östländerna har ansökt om medlemskap i organisationen. Natos verksamhet är inriktad på krishantering och terroristbekämpning. Under i antogs t.ex. ett åtgärdsprogram mot terrorism. Ett nära samarbete har etablerats mellan och . Samarbetet sker i ett råd, där Nato-länderna och tillsammans deltar som formellt jämställda parter. har framfört önskemål om att inleda ett samarbete med Nato. Söder om , inom ramen för Medelhavsdialogen, samarbetar Nato-länderna i syfte att uppnå stabilitet i området. Stabilitet i är ytterligare ett prioriterat mål för Nato. Samarbetet kommer sannolikt att intensifieras vid toppmötet i . Även frågor om civil beredskap är ett prioriterat område för Nato. Inom Nato finns en kommitté som ansvarar för den civila beredskapen sett ur ett brett perspektiv. Till kommittén har knutits ett antal undergrupper som samverkar med civila svenska myndigheter, såsom , , , , , , och . En handlingsplan för skydd av civilbefolkningen mot massförstörelse- vapen har upprättats. har Nato en egen civil räddningstjänstcentral – (). Efter en naturkatastrof eller teknologisk katastrof kan de enskilda länderna kontakta centralen med en begäran om hjälp, varefter centralen inventerar de övriga ländernas möjligheter att bistå det drabbade landet och därefter samordnar hjälpinsatsen. Totalt har 46 länder anslutit sig till räddningstjänstcentralen. Stora civila räddningstjänstövningar har ägt rum i Natos och EADRCC:s namn. 2.2.2Vad är PFF? Natos medlemsstater inbjöd deltagarländerna i () och andra stater inom Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) – numera () – till samarbete inom Partnerskap för fred (PFF). Syftet var att få till stånd ett samarbete som kunde medföra ökad säkerhet och stabilitet i och utanför . omfattar PFF-samarbetet Nato-länderna, jfr avsnitt 2.2.1, och totalt 27 andra stater. Dessa kommer i fortsättningen att kallas partnerländer. De utgörs av , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . förväntas partnerkretsen att minska med sju medlemmar i samband med att Nato utvidgas. Det är , , , , , och som då blir fullvärdiga medlemmar i . PFF är ett samarbete mellan Natoländerna och partnerländerna. Utgångspunkten för deltagande är frivillighet och själv- differentiering, dvs. att varje land själv bestämmer ambitionsnivån för sin medverkan och själv kan avgränsa de områden inom vilka man är beredd att samarbeta. Samarbetets totala omfattning har slagits fast i ett ramdokument. Detta anger vissa grundläggande principer för samarbetet med utgångspunkt i folkrätten, och principerna för . Principerna bekräftades genom att dokumentet undertecknades av samtliga deltagarstater. Ramdokumentet innehåller inte några åtaganden om insatser från vare sig Natos eller partnerstaternas sida och är inte juridiskt bindande. Av ramdokumentet framgår att PFF-samarbete syftar till att: underlätta öppenheten i nationella försvarsplanerings- och budgetprocesser, säkerställa demokratisk kontroll av försvarsmakter, upprätthålla förmågan och beredskapen att bidra till operationer under FN:s bemyndigande och/eller ansvar, utveckla samarbetet med Nato mot gemensam planering, utbildningar och övningar för att förstärka förmågan att genomföra operationer på det fredsbevarande området, räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och på andra områden som parterna enas om, på utveckla stridskrafter som har större förmåga att samarbeta med stridskrafter från Natos medlemsstater. Varje partnerland som medverkar i PFF-samarbetet bestämmer själv vilka former för samverkan som det önskar delta i och vilka resurser som landet är berett att ställa till förfogande. Partnerlandet bekostar sin egen medverkan. Det är således partnerlandet självt som avgör samarbetets omfattning, vilka resurser som får tas i anspråk och som samarbetet ska pågå. Partnerlandets medverkan redovisas i ett s.k. presentations- dokument. De enskilda partnerländerna antar s.k. individuella partnerskapsprogram i samverkan med Nato-länderna. Det individuella partnerskapsprogrammet är till del ett övergripande policydokument som beskriver partnerlandets syn på samarbetet med Nato, vad landet vill uppnå med sitt deltagande och vad det är berett att bidra med. I programmet ingår en sammanställning av de övningar och andra aktiviteter som partnerlandet önskar delta i , liksom vilka resurser som landet ställer till förfogande. Det individuella partnerskapsprogrammet är inte en bindande överenskommelse i juridisk mening utan endast en politisk avsiktsförklaring från partnerlandets sida. Det individuella partnerskapsprogrammet grundar sig bland annat på innehållet i Partnership Work Programme (PWP- katalogen). Detta program kan liknas vid en katalog och innehåller en sammanställning av de aktiviteter som Nato och dess medlems- och partnerländer erbjuder inom ramen för PFF-samarbetet . De enskilda länderna anmäler de aktiviteter och övningar som man anser sig kunna tillhandahålla och erbjuda de övriga länder som deltar i samarbetet. Aktiviteterna presenteras därefter i katalogen. När de enskilda partnerländerna sedan ska fastställa vilka aktiviteter man önskar delta i är det alltså aktivite- terna i katalogen som ligger till grund för valet av verksamhet. PFF-verksamheten omfattar totalt 24 samarbetsområden. Dessa områden är: Samverkan, ledning, sambandstjänst och informationssystem Demokratisk kontroll över styrkor och försvarsstrukturer Upphandling, försvarsmateriel och försvarsmaterielsamarbete Planering, organisation och styrning av nationell försvarsforskning och teknologi Militär hälso- och sjukvårdstjänst Meteorologiskt stöd för partnerstyrkor Nukleärt, biologiskt och kemiskt försvar och skydd Operativ materiel och administrativa aspekter av standardisering Militära övningar och därtill relaterade träningsaktiviteter Militär utbildning, träning och doktrin Rustningskontroll avseende lätta vapen Det finns tre olika konstellationer för samarbete mellan de länder som samarbetar inom PFF. Det är aktiviteter ledda av Nato (PFF- aktiviteter), bilaterala eller multilaterala aktiviteter ledda av ett Nato- eller ett partnerland (aktiviteter i andan av PFF) samt rena Nato-aktiviteter till vilka partnerländerna kan vara inbjudna. PFF-aktiviteterna kännetecknas av att aktiviteterna planeras och leds av Nato. Aktiviteterna presenteras i och samtliga partnerländer är välkomna att delta. Aktiviteterna ska knyta an till de samarbetsområden som återfinns i PWP och syftar till fredsfrämjande insatser, räddningstjänst eller humanitära insatser. Syftet med aktiviteterna är att öka samverkansförmågan mellan staber, styrkor och enheter i Nato- och partnerländer inför framtida fredsfrämjande operationer. Aktiviteter i andan av PFF kännetecknas av att dessa inte leds av Nato, utan att det är ett eller flera Nato- eller partnerländer som organiserar och leder aktiviteten. Eftersom aktiviteterna ligger utanför det ordinarie PFF-samarbetet finns de som regel inte upptagna i . Alla Nato- och partnerländer behöver inte bjudas in till aktiviteten. Vilka länder som erbjuds att delta beror på syftet med aktiviteten. Det finns inga formella hinder mot att rikta en inbjudan till samtliga Nato- och partnerländer för att det ska anses vara en aktivitet i andan av PFF. Det uppställs dock krav på att minst ett Nato-land och ett partnerland ska delta i aktiviteten. Länder som inte deltar aktivt i aktiviteten kan erbjudas att medverka som observatörer. Verksamheten inriktas på fredsfrämjande insatser, civil-militär samverkan, räddningstjänst och civil beredskap. De s.k. Nato-aktiviteterna arrangeras av Nato eller ett Natoland och faller inte inom ramen för PFF-aktiviteter eller aktiviteter i andan av PFF, vilket medför att de inte presenteras i PWP- katalogen. Aktiviteterna är främst avsedda för medlemsländerna men partnerländer inbjuds ofta att delta i en större eller mindre krets. inleddes en delprocess inom PFF-samarbetet – Defence Planning and Review Process (PARP) – som har till syfte att få till stånd en ökad samverkan mellan Nato- och partner- styrkorna. Målsättningen med PARP är att partnerländernas styrkor ska anpassas och kvalitetssäkras så att de håller samma utbildningsnivå och standard som Nato-styrkorna för att styrkorna ska kunna samverka i gemensamma internationella operationer (s.k. interoperabilitet). Det enskilda partnerlandet bestämmer vilka förband som ska anmälas att ingå. Tillsammans med Nato bestämmer partnerlandet på vilket sätt man önskar att förbandens kompetens ska höjas eller vad det är man vill åstadkomma. Det kan handla om en mängd olika ambitioner – allt från att förbanden ska ha samma utrustningsnivå som Nato-förbanden till att den militära personalen ska ha viss kunskapsnivå såvitt gäller språkstandard. Dessa mål, de s.k. partnerskapsmålen, fastställs i ett dokument och Nato kommer tillsammans med partnerlandet överens om en tidsram för när målen ska vara uppfyllda. Partnerlandet åläggs därefter att redovisa om partnerskapsmålen har uppfyllts, varför man kan säga att förbanden även genomgår en kvalitetsuppföljning. Skulle ett mål inte ha nåtts inom stipulerad tid ges partnerlandet regelmässigt ytterligare tid. Samarbetet mellan Nato- och partnerländerna inom ramen för PFF utökades och som en följd av detta skapades det (). syfte att utgöra en politisk ram för PFF-samarbetet och vara ett forum för konsultationer mellan Nato- och partnerländerna. Nato erbjöd också partnerländerna att ackreditera ambassadörer och delegationer vid Nato. finns det en svensk delegation vid Natohögkvarteret i . kunde konstateras ett utökat deltagande av partnerländerna i kommittéer och arbetsgrupper, som arbetsgrupp och den politisk-militära styrkommittén. Man gjorde det också möjligt för partnerländerna att placera officerare vid Nato (s.k. partnerstabselement). har haft officerare vid Natos operativa högkvarter i utanför . För att förbättra partnerländernas förmåga att delta i krishanteringsinsatser utvidgades dessutom verksamheten till att omfatta hela skalan av fredsfrämjande uppgifter utom de kollektiva försvarsförpliktelserna i artikel 5 i . Ett ytterligare steg för att fördjupa samarbetet och göra det mera operativt togs . Vid ett Nato-toppmöte presenterades en rapport om ett utökat och fördjupat partnerskap – Enhanced and (EMOP). Tanken var att knyta samman och utveckla de redan befintliga samarbets- formerna inom PFF för att stärka samverkansförmågan mellan Nato- och partnerländerna vid Nato-ledda insatser. Vid Nato-ledda fredsfrämjande insatser, t.ex. Stabilisation Force (SFOR) och Kosovo Force (KFOR), är det av yttersta vikt att samverkans- förmågan mellan Nato- och partnerländerna är väl utvecklad så att truppens säkerhet kan garanteras. EMOP ska utgöra ett system för förberedelser inför och genomförande av krishanteringsinsatser. EMOP består av flera olika delar. En del i EMOP är det s.k. politisk-militära ramverket. Tanken med ramverket är att ett partnerland som ska delta i en Nato-ledd krishanteringsoperation på ett tidigt stadium ska delta och få insyn i planeringen. Partnerlandet ges inte någon beslutande- eller vetorätt men målsättningen är att besluten ska fattas gemensamt sedan partnerlandet har deltagit i planeringen. Till EMOP kan man också hänföra det försvarsrelaterade och militära samarbetet mellan Nato- och partnerländerna. Samarbetet består av olika typer av samverkansarrangemang, såsom Combined Joint Task Force, och möjlighet för partnerländerna att delta i olika Nato-kommittéer och arbetsgrupper. Som exempel kan nämnas att partnerländerna numera deltar i planeringen av frågor som militär logistik, civil beredskapsplanering och försvarsmateriel. Officerare från partnerländerna kan också tjänstgöra som internationella officerare vid Nato-staber. Combined Joint Task Force är en stabsstruktur som utgör ett komplement till Natos permanenta kommandostruktur. Syftet är att kunna leda militära resurser från flera länder för en operation i vilken två eller flera försvarsgrenar ingår. En del av EMOP har till syfte att förbättra övnings- och utbildningsverksamheten inom ramen för PFF. Verksamheten syftar till att optimera övningarna och utbildningarna och att uppnå samverkansförmåga för de styrkor som hanteras inom PARP och som är anmälda till Natos styrkeregister, jfr avsnitt 2.3.1. En översyn ska också genomföras av PFF-aktiviteter i syfte att harmonisera verksamheterna liksom att föra aktiviteter i andan av PFF närmare den rena PFF-processen. Det så kallade Operational Capabilities Concept (OCC) utgör också en del av EMOP. Syftet med OCC är att utveckla militär samverkan inom ramen för PFF ytterligare för att skapa förband och förmågor som är bättre förberedda inför ett gemensamt deltagande i framtida krishanteringsoperationer. OCC innebär bl.a. ett system för utvärdering av förband och enheter vid deltagande i övningsverksamhet. verksamheten till de nya säkerhetspolitiska förhållandena och den nya hotbilden i form av icke konventionella hot. som gått har Nato, tillsammans med partnerländerna, sökt se vilka roller alliansen och partnerskapet kan ha i kampen mot terrorism samt identifiera vad man kan göra. En rad andra initiativ har tagits inom ramen för partnerskapet för att möta icke konventionella hot. I PFF-samarbetet finns också ett initiativ mot terrorism, antaget av Nato- och partnerländer. Ett område som har fått väsentligt ökad betydelse efter är civil beredskap och särskilt åtgärder för att förstärka skyddet av civilbefolkningen mot massförstörelsevapen. detta arbete är partnerländer involverade i stor utsträckning. Andra områden som fått ökad uppmärksamhet är till exempel underrättelsesamarbete, utbyte av luftlägesinformation, gräns- bevakning samt reformering av säkerhetssektorn i vid mening. En genomgående slutsats har varit att det inte handlar om att skaffa sig någon genuint ny kompetens med terrorismbekämpning som enda syfte. I stället handlar det om att anpassa och vidareutveckla den befintliga kompetensen. 2.3Sveriges medverkan i PFF 2.3.1Syftet med det svenska deltagandet i PFF I en riksdagsskrivelse (rskr. 1993/94:207) anförde regeringen att det låg i svenskt intresse att delta i PFF-samarbetet, eftersom därigenom bedömdes kunna medverka till en ny gemensam europeisk säkerhetsordning, liksom till att stärka respekten för och principerna för . PFF- samarbetet bedömdes kunna leda till att deltagarländerna fick förstärkt förmåga att delta i bl.a. fredsbevarande operationer och olika typer av räddningsinsatser och ökad förmåga till internationellt samarbete vid svåra påfrestningar i fred, t.ex. kärnkraftsolyckor och svältkatastrofer. Regeringen underströk att avsikt med PFF-samarbetet var att utveckla samverkansförmågan med Nato och andra partnerländer för att förstärka förmågan att delta i fredsbevarande operationer, räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och på andra områden som parterna kan enas om. Vidare betonades att medverkan i PFF sker på den militära alliansfrihetens grund och att samarbetet inte bygger på några försvarsförpliktelser. En nödvändig förutsättningar för deltagandet i PFF är att som partnerland själv kan bestämma ambitionsnivån för sin medverkan. Enligt presentationsdokumentet, som överlämnades vid undertecknandet, var då berett att bidra med sin erfarenhet från fredsfrämjande verksamhet, insatser på det humanitära området och räddningstjänstverksamhet. Deltagandet i PFF är en integrerad del i en svensk strävan att bidra till europeiska säkerhetsstrukturer och uppnå ökad förmåga att delta i internationella fredsfrämjande insatser. Omfattningen av deltagande i PFF framgår av det tvååriga individuella partnerskapsprogrammet. Det svenska programmet består av två delar, dels ett policydokument där den nationella PFF-policyn slås fast, dels en del som bl.a. innehåller en förteckning över de övningar och andra aktiviteter som planerar att delta i inom ramen för partnerskapet. I policydokumentet finns en förteckning över de styrkor och resurser som ställer till förfogande för Nato-ledda och EU-ledda krishanteringsinsatser (s.k. styrke- register). antar regeringen ett nytt policydokument, av vilket den allmänna inriktningen för det svenska deltagandet i PFF framgår liksom den typ av verksamhet som önskar prioritera . Inriktningsdokumenten överlämnas till Nato. anmäler också till Nato vilka aktiviteter man önskar delta i inom ramen för PFF. Av partnerskapsprogrammet avseende åren 2004–2005 framgår att de övergripande målen med det svenska deltagandet i PFF är att bidra till förtroendeskapande och säkerhetsskapande åtgärder i och utanför , att utveckla nationell förmåga till internationellt säkerhetssamarbete inom ramen för FN, EU, Nato/PFF och , att medverka i aktiviteter som syftar till att uppnå ökad samverkansförmåga med Nato och partnerländer, att ytterligare utveckla aktiviteter och övningar inom ramen för PFF, att stärka partnerländers förmåga till samarbete vid svåra påfrestningar i fred, att effektivisera civila krishanterings- insatser och räddningstjänst, att främja civilt-militärt samarbete inom krishantering samt att aktivt stödja utvecklingen av ett simuleringsnätverk (PfP SIMNET) i syfte att öka förmågan i Nato- och partnerländer för fredsfrämjande insatser. deltar i samarbetet kring PARP sedan starten , jfr avsnitt 2.2.3. PARP ingår som en del i den svenska nationella försvarsplaneringen och påverkar både planering och val av aktiviteter som den svenska Försvarsmakten önskar genomföra. I det senaste svenska partnerskapsprogrammet framgår bl.a. att anser att PARP är ett mycket värdefullt hjälpmedel för att utveckla och förbättra de nationella förbanden för att de ska kunna delta i internationella krishanteringsinsatser inom ramen för såväl Nato och PFF som EU och FN. har 63 militära partnerskapsmål att uppfylla . I en skrivelse till (rskr.1997/98:29) uttalade regeringen att det ligger i linje med svenska säkerhetspolitiska intressen att delta i och i vidareutvecklingen och fördjupningen av PFF-samarbetet. Regeringen betonade särskilt vikten av den breddade övningsverksamheten, representationen i Nato-staber samt stärkandet av partnerländernas möjligheter till insyn och inflytande i planerings- och översynsprocessen PARP. deltar i såväl övningsverksamhet som kurser, seminarier och arbetsgrupper inom ramen för det individuella partnerskaps- programmet. De deltagande myndigheterna utgörs bl.a. av Försvarsmakten, , , , , , , , , , , , , , , och . Deltagandet i aktiviteter berör de tidigare nämnda 24 samarbetsområden som finns inom PFF, jfr avsnitt 2.2.2. Det svenska deltagandet i PFF-övningar och i aktiviteter inom de olika särskilda samarbetsområdena som planeras framgår i databassystemet PRIME (and ). Till detta kan senare komma ytterligare aktiviteter som Nato öppnar för partnerländernas deltagande. avser att delta i huvuddelen av de särskilda samarbetsområdena, med tyngdpunkt på civil beredskapsplanering och militära övningar och därtill relaterade träningsaktiviteter samt militär träning, utbildning och doktrin. erbjuder också aktiviteter till deltagande nationer inom partnerskapssamarbetet, vilka införs i den ovan nämnda PWP- katalogen. berörs elva av de särskilda samarbets- områdena. samverkan, ledning, sambandstjänst och informations- system, försvarspolicy/strategi, global humanitär minverksamhet, hälso- och sjukvårdstjänst, nukleärt-, biologiskt och kemiskt skydd, militära övningar och därtill relaterade träningsaktiviteter samt militär utbildning, träning och doktrin. Som ett bidrag till det utökade och fördjupade samarbetet inom PFF har etablerat ett träningscenter i utanför . erkände Nato formellt denna institution som ett svenskt . Aktiviteterna vid centret omfattar övning och utbildning i enlighet med de övergripande målen för PFF-samarbetet med koncentration på humanitära insatser, räddningstjänst, fredsfrämjande operationer, civil beredskapsplanering och demokratisk kontroll av försvarsstyrkor. Specifik utrustning finns tillgänglig vid centret där det regelbundet organiseras ett stort antal kurser liksom förövningar och övningar inom PFF. Vid en redogörelse för deltagande i PFF-aktiviteter bör särskilt nämnas övningsverksamheten, som utgör en stor del av deltagande. Försvarsmakten och andra myndigheter deltar aktivt i övningssamarbete inom ramen för PFF. Dessa övningar utgör en del av den ordinarie svenska övningsverksamheten av nationella förband. Syftet är att uppnå en ökad samverkansförmåga (interoperabilitet) med andra länder. Från svensk sida har det bedömts som särskilt angeläget att öva samarbete mellan civila och militära aktörer inom krishantering. Med detta menas deltagande även med civila myndigheter, frivilligorganisationer och statliga organisationer. har alltsedan år 1994 deltagit i ett stort antal övningar, såväl PFF-övningar som övningar i andan av PFF och Nato- övningar, där vi inbjudits att delta som partnerland. har också stått som arrangör av ett antal övningar i andan av PFF. Tyngdpunkten för svenskt deltagande i övningsverksamhet ligger på aktiviteter i . I närområdet deltar med enheter och förband ur såväl, armé-, marin- som flygstridskrafter samt civila myndigheter, frivilligorganisationer och statliga organisationer. I områden som ligger längre bort sker deltagandet inte så mycket med förband och enheter utan främst med stabsofficerare, observatörer och med diverse civila aktörer. För deltagande med förband och enheter ur Försvarsmakten i olika aktiviteter liksom vid en eventuell insats av de till styrkeregister anmälda förbanden, krävs i varje enskilt fall beslut av regeringen. Här följer några exempel på övningar inom ramen för PFF som dels har deltagit i, dels har arrangerat. deltog i den del av övningen som riktade sig till Nato- och partnerländer och som omfattade en fredsfrämjande insats i .