sou · GRB311 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att kvalificerat hemlig information inte ska hanteras i detta system. Tydliga anvisningar kring hur hemlig information ska hanteras måste dock finnas. Det ankommer på KBM att ta fram dessa anvisningar samt att utbilda användarna. Utredningen bedömer att de lagda förslagen inte har några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen genom att inget lagförslag läggs om medverkan, utan förslag ges istället på att KBM tar upp frågan om medverkan i de kommande förhandlingarna med . Förslagen bedöms inte heller ha någon påverkan på sysselsättningen eller kräver några särskilda överväganden gällande hanteringen av personuppgifter. De kostnader som uppstår till följd av de lagda förslagen uppskattas vara . Den analys som görs omfattar kostnaderna för KBM med att ta fram och förvalta portalen och det centralt tillhandahållna webbsystemet. De kostnader som kan bli aktuella för den kommunala medverkan har inte uppskattats eftersom denna kommer att bli föremål för förhandling. Kostnadsuppskattningarna baseras på att KBM redan har en teknisk infrastruktur, driftorganisation och andra funktioner som man kan bygga vidare på. Utredningen uppskattar kostnaderna för att ta fram en portal på 1 till . Därtill kommer investeringar i utrustning på ca . Den löpande kostnaden, exklusive avskrivningar, uppskattas till 2 till . För det webbaserade informationssystemet uppskattar utredningen kostnaderna för att ta fram detta till 2 till . Kostnaderna för utrustning uppskattas till ca . De löpande kostnaderna, exklusive avskrivningar, uppskattas till ca . Regeringens uppdrag (dir 2002:100) till utredningen är uppdelade i två delar. delen ska utredningen analysera behovet av samordning av informationsförsörjning aktörer som är verksamma inom det civila försvaret och krishantering i fred förordningen 2002:472 om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap). Här avses såväl statliga, landstingskommunala, kommunala som enskilda aktörer. Uppdragets andra del är att utredningen ska, utifrån de olika verksamheternas behov av samverkan och samordning, upprätta en kravspecifikation på nödvändig teknik för att knyta samman systemen för informationshantering. Förslag ska ges på åtgärder som leder till att berörda aktörers olika tekniksystem kan fungera tillsammans i en krissituation. Direktiven återges i bilaga 1. Uppdraget ska dels ses mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen som förskjutit fokus från höjd beredskap till fredstida krishantering, dels den avbrutna utvecklingen av ledningssystemet . I regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap (2001/02:158), som syftar till att skapa en bättre samlad förmåga att möta andra extraordinära händelser än krig betonas att den lokala krishanteringsförmågan utgör grunden för samhällets krishantering. En kris inträffar i Den kommunala ledningen, lokala myndigheter och/eller Samhällets beredskap och förmåga att hantera kriser ska därför Först när det är möjligt att på lokal nivå hantera situationen kan ansvaret föras över till regional eller central nivå. Den bärande tanken är att en ökad beredskap och förmåga att hantera kriser i den vardagliga verksamheten ger en ökad förmåga för samhället som helhet att hantera stora kriser (samhällets basförmåga). Grundläggande principer för organisation och ledning inom krishanteringsområdet anges vara: ?Ansvarsprincipen, vilken innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden även ska ha motsvarande ansvar under kris och i krig. Likhetsprincipen, vilken innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. ?Närhetsprincipen, vilken innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Ett resultat av denna proposition är förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. skall varje myndighet genomföra en risk- och sårbarhetsanalys (3 §). funktionsindelningen inom det civila inrättats, som både ska hantera beredskap för svåra påfrestningar på samhället i fred (4 §) och - 13 - höjd beredskap (8 §). Myndigheter med särskilda uppgifter inom samverkansområdena ska planera och vidta åtgärder för att förebygga, motverka och begränsa identifierad sårbarhet och risker inom samverkansområdet. Dessa myndigheter ska bl.a. samverka med länsstyrelserna i deras roll som områdesansvariga myndigheter, samt samverka med övriga statliga myndigheter, kommuner, landsting, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda. Länsstyrelserna har fått sitt områdesansvar vidgat till att även omfatta fredstida krishantering (länsstyrelsernas instruktion 2002:854, 50 §). Länsstyrelsernas områdesansvar innebär bl.a. att kunna rapportera om förhållandet i länet i samband med en kris. Detta förutsätter enligt proposition 2001/02:158 att länsstyrelserna och andra aktörer, främst kommunerna, har vidtagit förberedelser i form av metoder, rutiner, samband och ledningsstöd. Även landstingen har fått ett vidgat ansvar och skall numera även planera sin sjuk- och hälsovård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls (hälso- och sjukvårdslagen 1982:763, 7 §). planeringsmyndighet för krishantering, (), inrättades , som () lades ned. proposition 2001/02:158 anges att när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar i fred bör tyngdpunkten för KBM:s verksamhet ligga på att förbättra krishanteringsförmågan som kan kräva samtidiga insatser inom flera samhällssektorer. Särskilt gäller för KBM, med bibehållande av ansvarsprincipen, att verka för att stärka krishanteringsförmågan hos kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter. Regeringens proposition Extraordinära händelser i kommuner och landsting (2001/02:184) resulterade i lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting där det bl.a. regleras att det i kommuner och landsting skall finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser (krisledningsnämnd). Nämnden har rätten att överta verksamhetsområden från andra nämnder. Kommuner och landsting är dessutom skyldiga att en gång per mandatperiod anta en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras. Vidare får kommuner och landsting biträda varandra vid sådana händelser. Genom det nya synsättet på riskhantering och de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna som redovisats ovan har också förutsättningarna förändras kraftigt för ledningsstödssystemet, , som utvecklats av ÖCB och som förvaltas av KBM. I direktiven för utredningen pekas särskilt på detta system. Utredningen behandlar i avsnitt 3. 1.3.UTREDNINGENS TOLKNING AV UPPDRAGET analysera behovet av samordning av informationsförsörjning aktörer som är verksamma inom det civila försvaret och krishantering i fred (enligt förordningen 2002:472 om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap). arbete med krishantering i fred till att omfatta hanteringen under en pågående kris. I uppdraget ingår alltså inte att analysera behovet av samordning av informationsförsörjning för planering och förebyggande krishanteringsarbete. Någon fullt entydig definition av vad som avses med en fredstida kris finns inte, och enligt utredningens mening så är detta ej heller nödvändigt för att kunna genomföra analysen. I proposition 2001/02:158, bilaga 8 förtydligas begrepp som vanligen används inom krisområdet. Svåra påfrestningar på samhället i fred Begreppet har använts sedan 1995-1996 års försvarsbeslut. beslutade om en särskild ambition för beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred. Svåra påfrestningar på samhället i fred är ett begrepp som används i författningar. En svår påfrestning är inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrestningar kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig i sak. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. /Krissituationer/Fredstida kriser Begreppen används synonymt som allmänna benämningar på omfattande sällan förekommande fredstida olyckor och störningar. Extraordinära händelser i fred Begreppet avser alla sådana händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd beredskap. I lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting definieras extraordinär händelse som en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. I förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap anges i 3 § (fredstida krishantering, risk- och sårbarhetsanalys), att myndigheterna särskilt ska beakta vid analysen, 1) situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, 2) situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan, 3) situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång till nödvändiga resurser. Utredningens mening är att det vare sig behövs eller är möjligt att ta fram en entydig definition om vad som avses med fredstida kris. En fredstida kris ligger mellan vad som normalt räknas till vardagshändelser och höjd beredskap. Gränsen mellan vardagshändelser och kris varierar beroende på var den inträffar. Det som bedöms som en stor kris i en liten kommun kan vara en vardagshändelse i en storstad med alla dess resurser. Utredningen har i sitt arbete använt följande definition – Med kris avses en så stor påfrestning på samhället att ansvarig kommun, myndighet eller motsvarande tvingas frångå normala fredstida rutiner för ledning, informationsspridning, resursfördelning m.m. vid hantering av situationen. Aktörer inom krishantering kan vara dels de myndigheter som har ett särskilt ansvar inom de nya samverkansområdena (enligt förordning 2002:472, 4 § och 8 §), dels övriga statliga myndigheter, kommuner, landsting, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda (krav på samverkan enligt 4.2 § och 6 §). Utredningen skall analysera behovet av informationsförsörjning mellan dessa aktörer. Det interna behovet av information inom respektive aktörers organisation ingår inte i utredningens uppdrag. Med informationsförsörjning avser utredningen den process som ger en användare tillgång till den information som han/hon behöver. I den processen finns producenter och användare. Användarnas behov kan vara regelbundna eller tillfälliga. En användare kan få eller själv söka information. Utredningens fokus ligger på informationsförsörjningen och eventuella behov av systemstöd för denna. Behov av samordning av informationsförsörjning finns, enligt utredningens mening, när flera aktörer är i behov av samma information . Samordning kan därför behövas av vad som skall delas, till vem, när och hur detta ska ske. I proposition 2001/02:158 avsnitt 10.2. Information lyfter regeringen fram behovet av väl inarbetade rutiner och planer för informationshantering vid en svår påfrestning på samhället i fred. Olika aktörers information behöver samordnas för att minska risken för dubbla budskap och tvetydig information. Det gäller dels information inom och mellan berörda myndigheter och andra aktörer som deltar i krishanteringen, dels information till allmänhet och media. Regeringen anger att hanteringen av information är av grundläggande betydelse för en god krishanteringsförmåga. Förutom väl fungerande processer för informationsförsörjning så måste självklart kraven på själva informationens innehåll vara klargjorda. Kvalitetskraven måste vara utredda mellan producenter och användare. Det gäller såväl definitioner av använda begrepp som krav på aktualitet, noggrannhet, täckning, relevans samt eventuella sekretesskrav. Dessa frågor ligger inte inom ramen för denna utredning. Utredningen har inledningsvis tolkat direktiven och gått igenom material med anknytning till uppdraget. Utredningen har också gått igenom styrande dokument för att se vilka krav som ställs på informationsdelning mellan aktörerna. Utredningen har intervjuat representanter för olika myndigheter. Det har dock inte varit möjligt att ha kontakt med alla aktörer som kan vara aktuella i en krissituation. Därtill är mängden aktörer för stort. Utredningen bedömer inte heller detta som nödvändigt. Utredningen har därefter kartlagt behovet av samordning av informationsförsörjning. Ett frågeformulär tillställdes utredningens experter och KBM. Formuläret omfattade frågor om respektive aktörs behov av information vid en kris samt höjd beredskap, informationen samt hur informationen är tänkt att överföras till dem. kring vilket informationsansvar som respektive aktör har, vilka krav informationen och hur den är tänkt att spridas, vilket systemstöd som kopplingar mellan systemen samt behovet av samordning. Utredningen har genomfört en kartläggning av kris och under höjd beredskap. har delvis genomförts via det Därutöver har åtta system valts ut och representanter för systemansvarig myndighet intervjuats. Valet av dessa system har gjorts utifrån att dessa ofta lyfts fram, när diskussioner förs om systemstöd vid hantering av olyckor och av kriser. Intervjuerna har genomförts av en extern konsult knuten till utredningen. De system som valts ut är , , KrisSam, Storm, , Kärnporten/Generalen, samt i dagbokssystem. Utredningen har diskuterat frågorna med representanter för KBM, (), , , Statskontoret, Försvarsmakten (FM), samt länsstyrelserna i , län, och län. Vid ett besök hos KBM:s Sollefteådel diskuterades dels resultatet av testverksamheten med , dels KBM:s förmåga att ta på sig de uppgifter som utredningen föreslår. Utredningen har också varit i kontakt med utredningen (Dir 2002:78) Radiokommunikation för effektiv ledning. Utredningen om samordning av informationsförsörjning vid kris har fokus på förmedlande av information till ledningsfunktioner och allmänhet vid kriser och höjd beredskap medan arbetar med frågan om gemensamt radiokommunikationsnät för skydd och säkerhet dvs. en av många kanaler för att förmedla information. Mot den bakgrunden har inte något närmare samarbete utvecklats mellan de båda utredningarna. Till utredningen har varit knutet fyra sakkunniga och 18 experter. Sex kommittémöten har genomförts. Utredningen har föredragit delresultat för försvarsdepartementet . 2.BEHOV AV SAMORDNAD INFORMATIONSFÖRSÖRJNING Informationsförsörjningen i en kris riktar sig huvudsakligen till två Den ena gruppen är allmänheten och massmedia som bidrar till att Den andra gruppen är de aktörer som är engagerade i själva krishanteringen. Informationsförsörjningen till dessa två olika grupper kan ha delvis olika karaktär och innehåll. I redovisningen nedan behandlas de var för sig. Vid de större olyckor av kriskaraktär som vi haft i har i de flesta fall mycket omfattande krav på information från massmedia och från allmänhet överraskat dem som hanterat krisen. TV:s sändningar från olycksplatser bidrar säkert därtill. Media har resurser och teknik som gör att det går att skapa mer dramatik och mer engagemang . Oavsett anledningarna så har allmänhetens intresse ökat med åtföljande ökade krav på information. Myndigheterna planerar att vid kris i huvudsak använda de ordinarie informationskanalerna – kanske med ett ökat inslag av presskonferenser. Några särskilda informationssystem att väcka vid kris finns vanligtvis inte. Kommunerna och länsstyrelserna har ofta i sin planläggning kris och höjd beredskap planerat in förstärkningar av informationskapaciteten. kriser i kommunerna har dock visat att de planerade förstärkningarna ofta har räckt till. Personal, lokaler, teknik m.m. har varit otillräckliga. tagits till – i flera fall med gott resultat. En annan erfarenhet av kriskommunikation i kommunerna är den stora variation av metoder och den stora fantasi som använts för att få ut information till allmänheten som helhet eller till särskilda berörda grupper. Utöver mer traditionella metoder som presskonferenser och pressmeddelanden med inriktning på lokal-, regional- och riksradio samt TV och press har exempelvis information på lokal hemsida, brev, rundringningar, budskap via tidningsutbärare, högtalarbilar och anslagstavlor använts. Kommunala hemsidor har kommit att spela en allt större roll under kriser. Detta beror på att kommuner får en allt större vana att skapa och sköta hemsidor samt på att allt fler i samhället ser hemsidan som en naturlig informationskälla. Besökarna på hemsidan kan få en god överblick av vad som har hänt, vad som är på gång, vilka beslut som tagits, vad myndigheterna vill att man skall göra, vad som är farligt och inte osv. Hemsidor är ett komplement till andra informationsmetoder. De har dock fördelen att många medborgare och representanter för media kan hämta en stor del av sitt informationsbehov från hemsidor utan att belasta de mer traditionella informationskanalerna, som t.ex. telefon och berörda förvaltningars i denna situation ändå fullt upptagna personal. De studier som genomförts av Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) av användningen av hemsidor vid en stor olycka visar på att kommunala hemsidor fungerat mycket bra som informationskanal. De har blivit nyttjade i stor omfattning av allmänheten och av media (Krisinformation på Internet, SPF 1999). Enligt andra undersökningar som SPF genomfört (Kommunens hemsida vid en kris, 2002) skulle ca en tredjedel av medborgarna söka information via Internet vid en stor olycka. Erfarenheterna från tidigare krishändelser i alltid informerar den egna personalen, vilket medför att denna i brist på aktuell information har svårt att bidra till krishanteringen. att avhjälpa denna brist på intern information. Personal inom den drabbade organisationen kan själva ta del av vad som pågår. Man har lite slagordsmässigt sagt att oavsett var en olycka inträffar så inträffar den i en kommun. Detta är oftast sant och markerar hur viktigt det är att kommunerna har en grundläggande förmåga att hantera kriser och att hantera den information som följer därav. Men det är inte hela sanningen. Krishändelser kan vara av sådan karaktär kris – att ingen särskild kommun kan utpekas eller den kan inträffa t.ex. på havet. En olycka som är så stor att den kan betecknas som en kris berör dessutom vanligtvis fler än en kommun. Själva olyckan kan inträffa i flera kommuner, den kan leda till många skadade som placeras på sjukhus i olika landsting, polis kan behöva inkallas från hela landet och verka över stora områden, flera länsstyrelser kan behöva stödja de krisdrabbade kommunerna och centrala myndigheter kan ha ansvar för sakfrågor som ingår i scenariet, som t.ex. hantering av giftiga ämnen, smitta m.m. Det är då inte bara den drabbade kommunen där händelsen inträffar som har ett ansvar för att informera om vad som händer. Alla dessa inblandade aktörer har ett ansvar att informera med utgångspunkt i sitt specifika myndighetsansvar. Som redovisats i inledningskapitlet har såväl kommunerna som länsstyrelserna fått ett vidgat ansvar. Utöver ansvaret för den civila samordningen vid höjd beredskap har de tillförts ett motsvarande ansvar för kriser i fred. Detta ställer ytterligare krav på information för att de skall kunna svara upp mot sitt nya samordningsansvar, men också för att kunna ge en sammanfattande information till allmänhet, myndigheter och regering. Även myndigheter med särskilt ansvar inom de nya samverkansområdena behöver ökad information för att kunna agera samordnat under krissituationer och, liksom KBM, kunna informera regeringen. blir ofta indraget i informationsförsörjningen vid en kris. Vid större olyckor förväntar sig pressen att statsministern eller andra ministrar skall uttala sig. Invånarna i det drabbade området vill att ministrar skall komma dit och visa sitt deltagande. Sådana engagemang förutsätter att även snabbt informeras om vad som händer. Som framgår av redovisningen ovan är det många aktörer på olika ledningsnivåer som i kris har ansvar för informationsförsörjningen i samhället. Det kan lätt göras misstag och budskapet kan lätt skilja sig något mellan de olika informatörerna. Vill det sig illa kan budskapen bli motstridiga eller missledande. Detta har visat sig vara olyckligt när det inträffat. Det ger bl.a. en känsla av osäkerhet hos dem som skall tillgodogöra sig informationen. I svårare fall kan tvivel uppkomma om krishanterarnas kompetens och vilja. Var det bara ett enkelt missförstånd som man kan göra sig lustig över i massmedia? Vet myndigheterna egentligen vad de pratar om? Vet de något mer än det de säger? Vågar de inte tala om det? Spekulationer och misstro kan lätt spridas och det krävs i ett även i övrigt påfrestande läge mycket arbete och extra information för att komma till rätta med detta. För att komma ifrån problemen med skilda budskap har man i flera fall försökt samordna informationsförsörjningen om krisen. Ett exempel är kommuns krishantering vid branden i då man införde gemensamma presskonferenser. Ett av syftena var att man skulle kunna ta upp och diskutera eventuella motstridiga budskap direkt på plats. Ett annat sätt är att berörda aktörer samverkar om informationens innehåll så att de är överens om att det som sprids är korrekt. Ytterligare en form av vara ett informationssystem i vilket informationsunderlaget bearbetas utbildade personer, vilka värderar och sammanställer informationen innan den sprids. Det är inte realistiskt att tro att en total samordning av informationen är kaotisk situation som en kris kan vara och med så många inblandade. Erfarenheterna från flera kriser är dock att samordning är önskvärd. I den enkät som utredningen har genomfört har samtliga önskat en samordnad informationsförsörjning. Motivet har varit att undvika att sprida motstridig information. I den ovan nämnda enkäten ombads myndigheterna också att uttala sig om kraven på informationen. Man var överens om att den skall vara snabb, tydlig, korrekt och relevant. 2.3.INFORMATION TILL DEM SOM HANTERAR KRISEN Som framgår av resonemangen ovan finns det många aktörer på olika ledningsnivåer i samhället som har ansvar inom krishantering. Vilka och i vilken omfattning beror på händelsens art och omfattning. Dessa aktörer är beroende av information för att kunna agera. Om informationen är snabb, tydlig, korrekt och relevant ökar sannolikheten att den samlade krishanteringen blir effektiv. Några myndigheter har byggt upp särskilda informationssystem inom sitt ansvarsområde för stöd till sitt agerande inom krishanteringen eller under höjd beredskap. I några fall har även andra samverkande myndigheter direktåtkomst till informationen i dessa system eller delar därav. Vanligtvis är systemen skapade för att stödja myndigheternas ordinarie verksamhet. Tekniska informationssystem behandlas i kapitel 3. kris genom sina ordinarie från de samarbetspartners man i den ordinarie verksamheten och via de sambandsmedel som används . Utöver den direktåtkomst i systemen som nämnts ovan används hemsidor, e-post, fax, kryfax, telefon och kryptotelefon. Inom sjukvården används också Mobitex. Nedan visas tre exempel på mellan vilka som information behöver utbytas vid krishantering. De är också exempel på hur samverkansmönstret kan se ut. Det första exemplet är lokalt och hämtat från kommuns krisledning vid branden i . Figur 1 belyser inte alla inblandades samverkan helt och fullt, och inte heller vidden och mångfalden på verksamheten hos var och en av dem, men den ger en antydan om det omfattande och komplexa samverkansmönstret. Underlaget är inhämtat av () genom intervjuer med de inblandade aktörerna (FOI-R--99-01154-505--SE). Samverkansmönstret vid kommuns krisledning i samband med branden i .