sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — började denna prioritering av den s.k. initialprocessen enligt ledningen att få visst genomslag och då framförallt i Region väst och Region syd. Ledningen räknade med att prioriteringen fullt ut skulle komma att ha slagit igenom i hela landet /2003. Orsakerna till att den inledande fasen anses ha en så avgörande betydelse är bl.a. följande. Man kan där sortera ansökningarna så att verksam- heten kan differentieras med utgångspunkt från sökandens förutsättningar. Där finns även möjligheten att tidigt genomföra utredningar som är av avgörande betydelse för att snabba beslut skall kunna fattas men som även är väsentliga för den senare delen av processen t.ex. för en eventuell senare verkställighet. Tankarna på detta har funnits inom verket men det har inte funnits tillräckliga resurser att genomföra det tidigare. En arbetsgrupp tillhörande det s.k. inom har i en delrapport daterad Delrapport 1, föreslagit en modell för asylprocessen för att uppnå kraven på effektivitet och enhetlighet. Arbetsgruppens tankegångar redovisas även i av . Av rapporterna framgår bl.a. följande. Prövnings- verksamheten bör delas in i två processer med en gemensam inledande fas, en s.k. snabbprocess och en s.k. normalprocess. När en asylansökan ges in utförs initiala åtgärder såsom information till den asylsökande och ansökan om ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), fotografering, fingeravtryckstagning, registrering i verkets datasystem (STAMM) och slagning för att undersöka om personen i fråga är registrerad i Schengens informationssystem (SIS). Därefter genomförs en inledande intervju med den sökande i syfte att få tillräckligt underlag för en första bedömning av hur ärendet fortsättningsvis skall handläggas. Denna initiala utredning tar sikte på frågor rörande resväg, identitet och berör kortfattat orsaken till asyl- ansökan. Här säkerställs relevanta uppgifter för en eventuell kommande verkställighet. Härpå följer något som kallas en inledande screening dvs. ett första övervägande där den första sorteringen av ärendet görs. Ärenden som bedöms vara för komplicerade för att kunna avgöras enkelt och snabbt går vidare i normalprocessen. I de ärenden som däremot bedöms kunna vara aktuella för ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL fortsätter handläggningen av ärendet antingen direkt till beslutsstadiet i snabbprocessen eller så genomförs en kompletterande utredning. Syftet med den komplet- terande utredningen är att göra ärendet klart för beslut eller så väl utrett som möjligt. I s.k. Dublinärenden, dvs. ärenden där det kan bli aktuellt att sända den asylsökande till ett annat land för prövning av asylansökan i enlighet med , handlar det om att få den information som krävs för att hand- läggaren snabbt skall kunna framställa en begäran om över- eller återtagande till en annan stat som är bunden av Dublinkonven- tionen om ansvar enligt konventionen. Alternativt kan det vara fråga om en förfrågan till en sådan stat. Därmed kan ett förfarande enligt denna konvention initieras i ett så tidigt skede som möjligt. Den inledande fasen avslutas med ytterligare övervägande och sortering s.k. slutscreening. Ärenden som är klara för beslut eller färdiga för handläggning enligt fortsätter i snabbprocessen medan övriga ärenden handläggs i normal- processen. Vad gäller screeningtillfällena anges i rapporten att de är centrala för att denna modell för asylprocessen skall fungera och att det är av yttersta vikt att övervägandena och sorteringen utförs av personal som har erforderlig kompetens. I rapporten under- stryks betydelsen av att det i den inledande fasen finns tillgång till personal som har kompetens i verkställighetsfrågor. Samtliga åtgärder i den inledande fasen föreslås ske som ansökan görs och den asylsökande får inte flytta ut förrän samtliga åtgärder vidtagits. Beträffande snabbprocessen anförs i arbetsgruppens rapport bl.a. följande. Det faktum att samtliga Dublinärenden hänförs till snabbprocessen trots att de ibland kan dra ut beror för det första på att de tidsfrister som ställs upp i konventionen kräver snabb handläggning och för det andra på att det rör sig om en formell prövning av forumfrågan. Presumtionen är därför alltid att avvisning med omedelbar verkställighet kan komma i fråga. Den inbördes prioriteringsordningen för de beslutsklara ärendena inom snabbprocessen bör vara först avvisningar med omedelbar verkställighet till tredje land, därefter avvisningar med omedelbar verkställighet till hemland och till slut ärenden som innebär att sökanden beviljas uppehållstillstånd. Utredningen kan ställa sig bakom de förslag som lämnas i . Som anförs där är det av yttersta vikt att så tidigt och snabbt som möjligt sortera de asylsökandes ärenden, främst för att de ärenden där det kan bli aktuellt med en omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL skall kunna skiljas ut, dvs. sådana fall där det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. En del av dessa ärenden tillhör en grupp som av kallas trendärenden, dvs. ärenden som avser en plötslig ökning av asylansökningar från personer av ett visst medborgarskap eller inströmning av asylsökande med en helt ny nationalitet där beslut i snar anslutning till inresan förväntas kunna bryta inströmningen eller trenden. Det är inte uteslutet att en sådan effekt kan uppnås också i andra ärenden med förordnande om omedelbar verkställighet förutsatt att avvisningsbesluten även verkställs snabbt. Det finns en stor fördel från effektivitets- synpunkt med förslaget att inte låta de asylsökande få ett mer permanent boende förrän denna inledande bedömning har gjorts eftersom det därefter kan ta att komma i kontakt med dem, vilket fördröjer asylutredningen i onödan. Hur Migrations- verket rent praktiskt skall lösa detta berörs emellertid inte i rapporten. En sådan ordning torde f.ö. även kräva författnings- ändringar. Det är viktigt att det finns tillgång till personal med kompetens för verkställighetsarbete redan i den inledande fasen av den föreslagna modellen för asylprocessen. Det kan vara svårt för handläggare som inte har erfarenhet av sådant arbete att ställa adekvata frågor i detta hänseende. Även tillvaratagandet och dokumentation av spontant lämnade uppgifter samt handlingar av betydelse för en eventuell senare verkställighet är väsentligt. Ett problem som utredningen kan se med den föreslagna modellen för asylprocessen är att det kan vara svårt att behålla en strikt sådan modell vid en plötslig och stor ökning av inström- ningen av asylsökande. Utredningens bedömning: För att kunna åstadkomma ett mer effektivt verkställighetsarbete inom måste även mottagningshandläggarnas betydelse lyftas fram och närmare riktlinjer utarbetas för de s.k. motivationssamtal som dessa handläggare genomför. bör därför se över vad som krävs för att handläggarna i större utsträckning skall ha möjlighet att framgångsrikt bedriva sådana samtal, t.ex. ytterligare utbildning och riktlinjer för samtalen. Något som kan ha en avgörande betydelse för om en utlänning accepterar ett negativt besked på sin asylansökan och väljer att självmant återvända till hemlandet är de samtal som han eller hon för med sin mottagningshandläggare, s.k. motivationssamtal. Enligt protokoll nr 67/1998 skall motivationssamtal genomföras så att handlingsberedskap finns hos den sökande i de fall överklagandet avslås. Vid de regelbundna motivationssamtalen skall en kontinuerlig bedömning göras om den sökande självmant ämnar medverka till ett återvändande vid ett avvisningsbeslut från . När verkställighetsansvaret flyttades från polismyndigheten till uttalades i propositionen Verkställighet och återvändande bl.a. följande (prop. 1997/1998:173): Med den förändrade synen på verkställighetsfrågan som regeringen vill få till stånd finns goda skäl att anta att antalet utlänningar som rättar sig efter myndigheternas beslut och självmant lämnar landet kommer att öka. I denna process har en avgörande roll. Verket skall på olika sätt motivera den avvisade eller utvisade att själv medverka till ett värdigt återvändande genom att fokusera på individuellt anpassade åtgärder (s. 33). Genom sin kontinuerliga kontakt med utlänningen kan Migrations- verket genom olika typer av insatser motivera den avvisade eller utvisade att självmant återvända (s. 36). I Delrapport 3 från sökandeundersökning5, som lämnades , föreslås bl.a. att formerna för motivationssamtalen utvecklas. Av rapporten framgår att det vid samtal med återvändande visade sig att tog upp frågan om återvändande först när det fanns ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut eller i samband med att det tidsbegränsade uppehållstillståndet löpte ut. I samtal med mottagningshandläggare bekräftades delvis denna bild. Mottagningshandläggarna angav att det inte var särskilt meningsfullt att diskutera återvändande före beslut. En del av dessa handläggare uppgav att motivationssamtalen skulle kännas mer meningsfulla om de hade något att erbjuda som kunde vara till nytta vid ett självmant återvändande. Enligt rapporten är det uppenbart att det saknas en gemensam grund för mottagningshandläggarna att stå på när det gäller innehållet i de motivationssamtal som skall föras. I från av , i den bilaga som avser slutrapporten från Delprojekt 3, behandlas kort de kompetenskrav som bör ställas på mottagningshandläggarna samt vad verket bör göra för att denna kompetens skall uppnås. I rapporten anges bl.a. följande. Mot bakgrund av den breda kompetens som krävs för arbetet med återvändandefrågor måste verket höja lägstanivån. Det måste finnas en klar styrning även inom detta område och en hög regional kompetens. Det är viktigt med god tillgänglighet av beslutsfattare i varje region. Det regionala stödet är också viktigt och måste stärkas. Det är av stor vikt att samverkan och samordningen mellan regionerna är god. För att en hög kvalitet skall kunna hållas måste också de centrala stöd- och styrningsfunktionerna stärkas. För att nå en enhetlig och jämn kvalitet i återvändandearbetet måste omfattande utbildningsinsatser genomföras. En verksgemensam basutbildning med fokus på återvändandefrågor är nödvändig. Återvändandearbetet måste också bli en naturlig del i fact-finding- och landanalysarbetet. Återvändandearbetet bör också knytas till initialfasen. Det är, enligt utredningens bedömning, av stor betydelse vilken kompetens mottagningshandläggarna har bl.a. för att de på ett 5 sökandeundersökning påbörjade en kvalitativ utvärdering genom en samtalsundersökning avseende asyl- eller tillståndssökande som lämnat och återvänt till Bosnien, Kosovo eller . Personerna intervjuades i sina hemländer av ditrest personal från . Syftet var att utifrån sökandes situation och erfarenhet förstå vilka faktorer som påverkar den sökande att komma till och återvända till hemlandet samt bedöma hur verkets insatser fungerat. korrekt sätt skall kunna förklara för den enskilde vad beslutet innebär och varför han eller hon inte får stanna i . Detta kräver bl.a. kunskaper om gällande lagstiftning. Dessa handläggare måste även ha kunskap om utlänningarnas hemländer för att kunna föra diskussioner om återvändande. Som det ser ut finns det inga krav på att mottagningshandläggare skall ha någon viss utbildning utan de kan ha en mycket varierande bakgrund. De får viss intern utbildning hos men det avgörande för om de är framgångsrika eller inte synes framförallt vara den egna erfarenheten och fallenheten för arbetsuppgiften. På sätt beskrivs i föregående avsnitt har satsat resurser på den inledande delen av asylprocessen. Som utredningen framhåller både i avsnitt 4.6.1 och 9.5.3 förefaller detta vara en framkomlig väg. Utredningen vill dock även peka på mottagningshandläggarnas betydelse och vikten av att de får den utbildning och det stöd de behöver för att framgångsrikt kunna utföra sitt arbete i detta avseende. Även om uppmärksammat frågan i bl.a. de rapporter som ovan redogjorts för, finner utredningen skäl att peka på dessa frågor. Utredningen finner att närmare riktlinjer för en så viktig del av verkställighetsarbete som motivationssamtalen är önskvärda då de, enligt utredningens bedömning, skulle kunna leda till större effektivitet i verkställighetsarbetet. Om mot- tagningshandläggarna lyckas med uppgiften att motivera den enskilde utlänningen att återvända självmant är det till gagn både för den enskilde utlänningen och för samhället. Sådana riktlinjer bör därför tas fram av . 4.6.3Samordning inom och polisen Utredningens bedömning: bör samordna sitt återvändandearbete så att regionerna agerar på samma sätt i återvändandefrågor. En samordning av polismyndigheternas verkställighetsarbete är nödvändig för att öka effektiviteten och likrikta detta arbete över landet. Utredningen anser därför att regeringen bör ge Migrations- verket i uppdrag att se över samordningen av återvändande- arbetet. Regeringen bör vidare ge RPS i uppdrag att se över i vilken eller vilka former en samordning av polismyndigheternas verkställighetsarbete bäst skall kunna ske. fem regioner arbetar självständigt även om arbetet sker efter de riktlinjer som fastslås centralt. Detta har för återvändandearbetet medfört att arbetet varierar mellan de olika regionerna. I Region t.ex. arbetar inte alla mottagnings- handläggare på så vis att de har hand om samma person från det att ärendet kommer in till dess det blir aktuellt med hemresa utan arbetsuppgifterna är fördelade så att vissa av handläggarna arbetar med de sociala frågorna, som t.ex. bistånd, medan andra handläggare t.ex. delger beslut6. Tanken bakom att verkställighets- ansvaret överlämnades till var bl.a. att verket genom sin kontinuerliga kontakt med utlänningen bättre skulle kunna motivera den avvisade eller utvisade att självmant återvända. För att man skall kunna tala om en kontinuerlig kontakt och en förtroendefull relation i återvändandeprocessen förutsätter det att det i största möjligaste mån är samme handläggare som utlänningen har kontakt med. Uppenbarligen fungerar det inte så i samtliga verkets regioner, vilket naturligtvis påverkar effektiviteten i verkställighetsarbetet negativt. bör, enligt utredningens uppfattning, se över samordningen så att regionerna arbetar på samma sätt med återvändandefrågor. Regeringen bör vidare följa upp att samordningen förbättras. Landets 21 polismyndigheter fattar självständigt beslut om hur de skall gå till väga vid verkställighetsarbetet och vilka resurser som skall avsättas för detta. Polismyndigheterna saknar delvis fastslagna 6 , och återvändande – en utvärdering av verkställighetsordningen i region , , Förvaltningsprogrammet, D-uppsats, HT-02. riktlinjer för detta arbete. Detta medför att arbetet kan se olika ut på olika ställen i landet, mycket beroende på vilken erfarenhet som respektive polismyndighet har av dessa ärenden. Detta medför också att effektiviteten varierar. Framförallt för de mindre myndigheterna och de myndigheter som inte har så många ärenden vore det bra om det fanns någon samordningsfunktion t.ex. inom RPS, som ansvarade för att likrikta och effektivisera verkstäl- lighetsarbetet. Eventuellt skulle även en funktion behövas som motsvar den som ambassadsamordnare har. Då skulle även polismyndigheterna ha en specialiserad enhet att vända sig till i krångliga ärenden, bl.a. där det saknas resehandlingar, vilket skulle kunna öka effektiviteten avsevärt. Det krävs emellertid närmare överväganden för att i detalj kunna föreslå hur en sam- ordningsfunktion skulle kunna se ut och det är enligt utredningens uppfattning RPS som bör åläggas att arbeta fram ett sådant underlag. Regeringen bör, enligt utredningens uppfattning, ge RPS i uppdrag att se över i vilken eller vilka former en sådan samordning bäst skulle kunna ske 4.6.4Samarbetet mellan berörda myndigheter Utredningens bedömning: Ett gott samarbete mellan berörda myndigheter är av stor betydelse för att en bättre effektivitet i verkställighetsarbetet skall uppnås. Utredningen anser att regeringen bör ge de berörda myndigheterna i uppdrag dels att rapportera hur samarbetet dem emellan ser ut, dels hur detta kan förbättras samt att regeringen därefter följer upp att samarbetet verkligen förbättras. Något som i hög grad påverkar effektiviteten av verkställighets- arbetet är hur gott samarbetet är mellan de berörda myndigheterna. För att inte verkställighetsarbetet skall tappa fart är det oerhört viktigt t.ex. att polismyndigheten efter ett överlämnande fortsätter det arbete påbörjat och inte börjar om från början. Flera polismyndigheter anger i sina enkätsvar att samarbetet med ambassadsamordnare inte fungerar på det sätt som de skulle önska i detta avseende utan att denna enhet slutar att arbeta med ett ärende så snart polisen fått ärendet överlämnat till sig. Svaren synes bygga på en missuppfatt- ning av ansvarsfördelningen mellan verket och polismyndigheterna. När ett ärende lämnats över övergår härmed ansvaret för ärendet till polismyndigheten och skall självklart inte fortsätta med sitt verkställighetsarbete. En annan sak är att verket bör lämna över all korrespondens som förekommit med t.ex. ambassader så att polismyndigheten får inblick i hur långt arbetet fortskridit och kan ta vid där verket slutat. ambassadsamordnare lägger kopior av all sådan korrespondens i den dossier som finns för varje ärende. Det synes variera om polismyndigheten när den begär att få hela dossiern överlämnad till sig verkligen får det (se kapitel 12). Det är sedan mottagnings- handläggarens ansvar att lämna över sådant material till den polismyndighet som tagit över ärendet. skall därför normalt inte behöva skicka en ny ambassadförfrågan. Ny förfrågan kan bli aktuell t.ex. om personen som avvisats eller utvisats avvikit och påträffas först väldigt efter verkets förfrågan. När det gäller att bistå polismyndigheterna med råd och hjälp gör ambassadsamordnarna det till de myndigheter som hör av sig. Några resurser som speciellt satts av för detta ändamål finns emellertid inte. Den nuvarande ordningen skulle mot den bakgrunden inte fungera om alla polismyndigheter generellt började höra av sig för att få råd av ambassad- samordnare. Polismyndigheterna har uppenbarligen ett behov av att få vända sig någonstans för att få hjälp med svåra ärenden. Frågan är om detta bör ske till den enhet som har tillskapat för detta ändamål inom verket, vilket i så fall kräver att denna enhet tillförs ytterligare resurser, eller om det bör ske till en inom polisens organisation samordnad enhet. En polismyndighet har förslagit att ambassadsamordnare borde få förstärkning med en polis, vilket är ytterligare ett alternativ. Med tanke på att polismyndigheterna, enligt utredningens bedömning, ändå är i behov av en samordning i dessa ärenden ligger det närmast till hands att denna samordnade funktion även svarade för det motsvarande arbete för polisens räkning som ambassadsamordnare utför för verkets räkning. Dessa båda enheter inom verket och polisen borde sedan kunna ha ett nära fungerande samarbete med regelbundet erfarenhetsutbyte. I föregående avsnitt har utredningen rekommenderat regeringen att ge RPS i uppdrag att närmare se över bl.a. behovet av en sådan funktion inom polisens organisation. I de gemensamma riktlinjer som och utarbetat (GDM nr 8/01 och CM 3/01) rekommenderas att myndigheterna lokalt och regionalt bör ha kontinuerliga kontakter och sammanträffanden där man går igenom situationen i aktuella verkställighetsärenden. Denna rekommendation synes endast delvis ha förverkligats om man utgår från de svar polismyndigheterna givit på frågan om hur samarbetet med verket ser ut. Visserligen har man genomgående svarat att man har täta informella kontakter i enskilda ärenden men regelbundna sammanträffanden före- kommer bara vid hälften av alla polismyndigheter. I de regioner som inte redan har kontinuerliga möten både på chefs- och handläggarnivå där gemensamma problem och frågeställningar diskuteras bör detta, enligt utredningens bedömning, införas. I flera av de regioner där sådana möten inte äger rum eller äger rum sporadiskt finns det vidare ett uttalat intresse från polismyndig- heterna att få till stånd sådana möten. Eftersom är den centrala utlänningsmyndigheten bör ansvaret, enligt utredningens uppfattning, ligga hos verket för att initiativ tas till sådana regelbundna möten. Av svaren på den enkät som utredningen sänt ut till polismyndig- heterna framgår att samarbetet med TPT upplevs som mycket gott från polismyndigheternas sida. Några polismyndigheter har dock angett att de har problem med att TPT inte alltid har personal tillgänglig och TPT har å sin sida anfört att en del polismyndigheter kommer in med sina resebeställ- ningar . Polismyndigheterna har förklarat att resebeställ- ningarna ibland kan bli sena då det rör sig om hastigt uppdykande behov i anslutning till förvarsbeslut eller över huvudtaget för att minimera tiden för frihetsberövanden och kostnaden för arvode till offentliga biträden. Vidare har angetts att tidsmarginalerna kan bli snäva t.ex. i s.k. Dublinärenden, då det rör barn eller personer med psykiska problem, då en utländsk ambassad utfärdat en resehandling gällande endast eller då ärendet just lämnats över från . När det gäller utlänningar som dömts för brott till villkorlig dom som domstolen fattat beslut om utvisning eller då utlänningen nöjdförklarat sig har polisen inte heller någon möjlighet till framförhållning. För att vidmakthålla den goda relationen mellan dessa båda myndigheter och för att öka förståelsen för varandras arbete, vilket även har betydelse för effektiviteten, bör – enligt utredningens bedömning – tillskapas forum för regelbunden kontakt. Samarbetet med UD beskrivs av polismyndigheterna genomgående som gott i den enkät som utredningen låtit dem besvara. Polis- myndigheterna konstaterar emellertid att det ofta tar att få den begärda hjälpen från UD. Detta blir framförallt ett problem i de ärenden där utlänningen är tagen i förvar. har då ansvaret för att frihetsberövandet blir så kortvarigt som möjligt och måste vid de återkommande förhandlingarna i länsrätten kunna visa att verkställighetsarbetet drivs framåt, dvs. att allt som står i polismyndighetens makt görs för att så fort som möjligt få fram t.ex. resehandlingar om det är det som krävs för att verkställighet skall kunna äga rum. Det är således viktigt att det finns en nära kontakt mellan de tjänstemän på UD som är behjälpliga med t.ex. ambassadkontakter och de polistjänstemän som begärt UD:s hjälp, så att de senare hålls informerade om vilket arbete som UD utfört. På samma sätt som gäller vid allt samarbete är det viktigt att det finns möjlighet att hitta former för att mötas och ventilera de problem som man har i sitt arbete på respektive myndighet för att öka förståelsen för varandras arbetssituation. Problemet för polismyndigheterna är åter den bristande samordningen. Det är mycket svårt att tänka sig att alla poliser som sysslar med utlänningsärenden skulle ha möjlighet att t.ex. en gång träffa de tjänstemän på UD som arbetar med de aktuella frågorna. Fanns det någon samordningsfunktion för utlänningsärenden inom polisen skulle tjänstemän med denna funktion i stället kunna hålla sådan kontakt med UD. och har inte något praktiskt samarbete. TPT har framfört synpunkter med innebörden att någon form av samordning bör ske av planering och bokning av biljetter vid resor som kräver eskort. Detta för att säkerställa att de mest prioriterade uppdragen löses först. TPT har påpekat att flygbolagen har regler för hur många avvisade och utvisade som får följa med på varje plan och det kan därför hända att TPT nekas att boka biljett för sina klienters räkning i de fall där har bokat platser först. TPT har framhållit att de utlänningar som reser genom dess försorg ofta är förvarstagna och resorna bokas därför in med tidspress.