sou · GRB388d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Sär- skilda glesbygdsmerkostnader som också inkluderar lokalkostnader kompenseras också i t.ex. utjämningen för . Att krym- pande kommuner har särskilt stora bokförda värden kan också indikera ett samband med just befolkningsminskningen, dvs. de kan ha en viss överkapacitet. Dessutom finns det en helt annan privat marknad för lokaler i storstadsregionerna. Även om vi försökt rensa bort kommuner med verksamhetslokaler i särskilt bolag finns det skillnader i vilken utsträckning som kommunerna hyr lokaler. Det skulle ändå vara intressant att veta vilka verksamheter som ger upphov till mönstret i diagrammet ovan. Tyvärr finns ingen samlad statistik över olika kommuners tillgångar och värden uppdelat på verksamheter. Uppgifter från fallstudiekommunerna stödjer dock teorin om att växande kommuner har högre bokförda värden för jämförbara lokaler. Bokförda värden 2001 i fallstudie- kommunerna. Skillnaderna är åtminstone vad gäller skollokaler relativt stora. De är dessutom ännu större om man jämför det bokförda värdet per kvadratmeter. Fördelningen av dessa kommuners bokförda värden är inte jämförbar för alla verksamheter. Det framgår dock att mönstret är likartat för barnomsorgslokaler (även om värdena per invånare är avsevärt lägre) och att och har väsentligt högre bokförda värden för äldre- och handikapp- omsorgens lokaler. Slutsatsen är därför att vi även i fortsättningen kan utgå ifrån att yngre lokaler och anläggningar har högre värden än äldre. Landstingens bokförda värden för materiella anlägg- ningstillgångar . Kronor per invånare. Landstingen sorterade efter befolkningsförändring 1990 till 2001 Värdet av landstingens materiella anläggningstillgångar samvarierar inte med befolkningsförändringen. Högst värden per invånare har och landsting som relativt byggt nya sjukhus. Även för landstingen påverkas jämförelsen i något fall av i vilken utsträckning äger respektive hyr lokaler. Dess- utom påverkas jämförelsen av vilka landsting som har riks- och regionssjukvård. Skulder är ett särskilt stort problem när befolkningen minskar. Utflyttarna tar inte med sig kommunens skulder till den nya hem- kommunen. Kommunens skulder blir de kvarvarande invånarnas problem. Amorteringar och räntor är därför en helt fast kostnad och det mest påtagliga problemet för kommuner och landsting med befolkningsminskning. I vilken utsträckning olika kommuner och landsting historiskt har skatte- respektive lånefinansierat investeringar har flera orsaker. En kommun eller ett landsting med kontinuerliga ekonomiska överskott självfinansierar investeringar i högre grad än en kommun med ständiga eller återkommande underskott. investerar mer än andra lånefinansierar också en större andel om inte resultatet är bättre än i övriga kommuner. Allt annat lika bör därför växande kommuner ha en större låneskuld än övriga kom- muner. Kommuner med befolkningstillväxt har dock också lägre skulder än minskande kommuner. Eftersom även värdet av till- gångarna är lägre innebär det inte att växande kommuner har det största egna kapitalet. Tvärtom har den snabbast växande decilen det minsta egna kapitalet (i kronor per invånare) av alla deciler. I denna decil är också skulderna större än i övriga deciler med befolkningstillväxt. Långfristiga skulder (exkl. pensionsskuld) . Kommunerna indelade i deciler efter befolkningsförändring. Ovägda genomsnitt per decil Landstingens långfristiga skulder (exkl. pensionsskuld) är som framgick av tabell 3.1 betydligt mindre än kommunernas. läns landsting står dessutom ensamt för mer än hälften av skulderna. Flera landsting har överhuvudtaget inte några långfris- tiga skulder. Den största kommunala skulden redovisas inte tillsammans med övriga skulder i kommunernas balansräkning. Pensionsrättigheter intjänade redovisas numera som en särskild ansvars- förbindelse. Det har emellertid ingen betydelse för den framtida belastning som dessa utbetalningar kommer att innebära. När den stora 40-talistgenerationen går i pension kommer pensionsutbetal- ningarna att öka dramatiskt. Kommunernas gamla pensionsskuld . Kom- munerna indelade i deciler efter befolkningsförändring. Ovägda genomsnitt per decil Av diagram 3.4 framgår att sambandet mellan befolkningsutveck- ling och pensionsskuld är det förväntade. Skulden är per invånare större för kommunerna med den största befolknings- minskningen i decil 1 än för genomsnittskommunen, och ytter- ligare per invånare större än i decil 10. Jäm- förelsen kan påverkas av i vilken utsträckning verksamheten har utförts på entreprenad, även om det inte var lika vanligt som . Skillnaderna, räknat i kronor per invånare, kommer fortsätta att växa i takt med befolkningsförändringarna. I många kommuner kommer ännu färre personer att få betala pensioner som kommer att vara väsentligt större . Pensionslöftet är en fast kostnad som kommunerna inte kan göra något åt. Om pensionsutbetalningarna ska betraktas som en opåverkbar strukturell kostnad som bör ersättas i utjämningssystemet är dock en annan fråga. Pensioner är i princip uppskjuten lön. en kostnad som uppstår när arbetet utförs. Med det synsättet spelar det ingen roll om befolkningen har ökat eller minskat . Å andra sidan är det ett synsätt som inte alltid varit gällande. Pen- sionsskuldens förändring började inte redovisas som en kostnad förrän vid början/mitten av . Visserligen ingick framtida pension redan tidigare i det internt kalkylerade personalomkost- nadstillägget, men till en procentsats som var lägre än den verkliga pensionskostnaden. Landstingens gamla pensionsskuld . Lands- tingen sorterade efter befolkningsförändring 1990 till 2001 Även för landstingen finns ett samband mellan befolkningsutveck- ling och pensionsskuld. För landstingen är dessutom pensions- skulden en relativt sett ännu större framtidsfråga än vad den är för kommunerna. Landstingens pensionsskuld är avsevärt mycket större än sektorns övriga långfristiga skulder och även betydligt större än värdet av hela sektorns anläggningstillgångar. Inklusive pensionsskulden har därför merparten av landstingen negativ soli- ditet. Framtida pensionsutbetalningar kommer att vara en betydande ekonomisk belastning och en uppenbar merkostnad för kommuner och landsting med långvarig befolkningsminskning. I vilken ut- sträckning invånare i andra kommuner och landsting ska bidra till dessa utbetalningar går inte att objektivt beräkna. Denna fråga diskuteras ytterligare i kapitel 4 och 6. Som nämnts tidigare borde investeringarna i växande kommuner varit särskilt stora , framför allt mot bakgrund av den kraftiga ökningen av efterfrågan inom . I diskussionen om tillgångar och skulder bortsågs delvis från behovet av reinvesteringar i äldre anläggningar och lokaler. Även kommuner med äldre skollokaler har över tiden tvingats reinvestera för att bättre anpassa lokalerna till dagens utbildning. Dessutom är många av landets skolor byggda och har därför varit (eller är) i behov av relativt omfattande renoveringar. Reinvesteringar kan också krävas av andra skäl, t.ex. på grund av OVK (obligatorisk ventilationskontroll) och arbetsmiljölagen. Detta har i praktiken minskat skillnaderna mellan växande och övriga kommuners investeringsbehov. Kommunernas nettoinvesteringar 1996 2001. Kom- munerna fördelade i deciler efter befolkningsförändring. Ovägda genomsnitt och decil Som framgår av diagram 3.6 har de snabbast växande kommunerna i decil 10 i genomsnitt investerat mer än andra kommuner . Skillnaden mot genomsnittskommunen uppgår till per invånare och år. Kontinuerliga merinves- teringar ger också upphov till kontinuerliga merkostnader för lokaler och anläggningar. Landstingens investeringsutgifter 2001. Kro- nor per invånare och år. Landstingen sorterade efter befolknings- förändring Landstingen uppvisar inte alls samma mönster som kommunerna. Landstingen med en positiv befolkningsutveckling har investerat betydligt mindre än de landsting där befolkningen har minskat. Vad gäller är en förklaring att en del av verksamhetslokalerna återfinns i ett bolag vars investeringar inte ingår i redovisningen ovan. En förklaring till det svaga sambandet kan också vara förekomsten av riks- och regionsjukvård. En slutsats är att analysen av tillgångar, skulder och investeringar inte ger ett tillfredställande underlag för att bedöma befolknings- förändringarnas merkostnader. Effekterna av befolkningsföränd- ringarna är svåra att skilja från andra strukturella skillnader. Det krävs därför ett underlag för merkostnaderna som bygger på kost- nader för lokaler och anläggningar i olika verksamheter. En annan slutsats är att pensionsskulden är ett tidigare delvis förbisett problem vid kraftig befolkningsminskning. Det gäller särskilt för landstingen. Kommunsektorns beroende av lokaler och anläggningar med lång livslängd är ett särskilt problem för kommuner och landsting där efterfrågan på kommunala tjänster minskar. Lokal- och anlägg- ningskostnader består av kapital-, drift- och underhållskostnader. Drift- och underhållskostnader kan reduceras om hela eller stora delar av en lokal tas ur drift. Däremot påverkas kapitalkostnaderna bara av en eventuell försäljning. På marknader med vikande befolkningsunderlag är mark- och fastighetspriser låga. Dessutom är flertalet av kommunsektorns verksamhetslokaler specialanpassa- de, vilket gör att det krävs omfattande investeringar om lokalerna ska kunna användas av andra fastighetsägare (eller andra kommu- nala verksamheter). I normalfallet bör därför kapitalkostnaden på vikande marknader betraktas som en i huvudsak fast kostnad. Det gäller i än högre grad för kommunala anläggningar som vare sig kan flyttas eller säljas, som t.ex. gator eller va-nät. För an- läggningar kan ofta inte heller drift- och underhållskostnaderna minskas mer än marginellt. Bilaga 6 SOU 2003:88 Infrastruktur, skydd m.m. Betydande lokal- och anläggningskostnader finns i flertalet verk- samheter. Skollokalerna står för en tredjedel av kostnaderna. Barn- omsorgens, äldre- och handikappomsorgens lokaler kostar tillsam- mans nästan lika mycket. Men även andra verksamheter som infrastruktur, vatten och avlopp samt fritidsverksamheten har stora lokal- och anläggningskostnader. Kostnader för lokaler och anläggningar är notoriskt svåra att jämföra. Metoderna för att beräkna kapitalkostnader skiljer sig t.ex. åt. Några kommuner använder en metod som beaktar inflationen, de flesta gör det inte. Avskrivningstiderna är inte alltid desamma och inte heller räntesatsen. Andra skillnader kan gälla avgräns- ningen mellan investeringar och underhåll eller utfördelning av gemensamma kostnader. Det krävs således särskilda ansträngningar för att få kostnadsdata jämförbara. Den bästa källan för att jämföra kommunala lokal- kostnader är analys av kommunernas lokal- användning och lokalkostnader som redovisas i . Uppgifterna i tabellerna nedan är hämtade från den senaste upplagan som avser kostnaderna (). En stor fördel är att det finns kostnadsuppgifter per kvadratmeter. Nackdelen med denna källa är att endast ett hundratal kommuner har besvarat enkäten. Dessutom är enkäten relativt omfattande vilket innebär att alla kommuner inte heller svarat på alla frågor. Bedömningen är ändå att detta är den bästa källan för analyser av sambandet mellan lokalkostnader och befolkningsförändringar. Lokalkostnader (exkl. städning) 2001. Kronor per kvadratmeter bruksarea Källa: Förvaltningsnyckeln. Av tabell 3.4 framgår att genomsnittskostnaden (exkl. städning) för kommunala lokaler är per kvadratmeter. Kostnaden per kvadratmeter är högst för förskolelokaler och lägst för förvaltningslokaler. Skillnaderna mellan kommunerna är mycket stora. Tabellens högkostnadsvärde är oftast mer än dubbelt så högt som lågkost- nadsvärdet. En grundläggande förklaring till skillnaderna är kapital- kostnaderna. Nya lokaler har betydligt högre kapitalkostnader än äldre lokaler. I internredovisningen skiljer man inte mellan eget och lånat kapital. Utgångspunkten är att allt kapital kostar. Kapitalkostnaden beräk- nas utifrån lokalens värde och är därför oberoende av hur investe- ringen finansierades. Kapitalkostnaden beräknas numera i de flesta kommuner genom så kallad nominell metod. Den innebär att den årliga kapitalkostnaden består av avskrivning plus ränta på det bokförda värdet. Den nominella kapitalkostnaden minskar därför (vid oförändrad räntesats) i takt med att det bokförda värdet redu- ceras av avskrivningarna. Den reala kapitalkostnaden för anlägg- ningar med lång livslängd minskar i ännu snabbare takt och är starkt beroende av inflationen (jämför inflationens betydelse för villaägarnas realt minskande kapitalutgifter under 1970- och 80- talet). Om en lokal tas ur drift när efterfrågan minskar finns ändå kapitalkostnaden kvar. Hur stor belastning detta är för kommunen beror på när i lokalens livscykel som detta sker. Det är självfallet ett betydligt större problem om lokalen är relativt nybyggd jämfört med en i princip avskriven lokal som kanske också är i behov av omfattande reinvesteringar. Kronor per kvadratmeter bruksarea Källa: Förvaltningsnyckeln. Kapitalkostnaden utgör i genomsnitt knappt hälften av lokal- kostnaden, men variationerna är stora. Högst kapitalkostnad per kvadratmeter har särskilda boenden och förskolelokaler. Det hänger troligen samman med att barn-, äldre- och handikapp- omsorgen har byggts ut . Dessutom är dessa lokaler oftast installationstätare och enheterna är mindre jämfört med t.ex. en skola. De oftast äldre förvaltningslokalerna har de lägsta kapitalkostnaderna. Skollokalernas kapitalkostnader är i genomsnitt också relativt låga, men för skolorna finns särskilt stora skillnader mellan kommunerna. Merkostnader för lokaler i växande kommuner Det finns ingen åldersfördelad statistik över verksamhetslokalernas kostnader, även om kommunerna själva vet kostnaden och intern- hyran för olika objekt. Av erfarenhet vet man därför att inte bara skillnader i kapitalkostnader har ett samband med lokalens ålder. Det motsatta sambandet gäller normalt för drift- och underhålls- Underhållsbehovet är lågt till en början och ökar . Detsamma gäller vissa driftskostnader som reparationer. Energiförbrukningen är normalt också lägre i nya lokaler. Men nya lokaler är ändå väsentligt dyrare än äldre. Exempel från kommunerna i fallstudien visar på lokalkostnader per kvadratmeter för helt nya lokaler på 1 . Det bygger på produktionskostnader inkl. installationer på per kvadratmeter. Med dessa exempel är därför lokalkostnaden per kvadratmeter högre än för en genomsnittlig lokal. Alla lokaler i växande kommuner är dock inte nya. För att uppskatta vad skillnader i lokalernas genomsnittliga ålder betyder visas i nedanstående tabeller sambandet mellan befolkningsför- ändringar och lokalkostnader i olika verksamheter. Resultaten bör tolkas med viss försiktighet eftersom det endast är 50 60 kom- muner som ingår i analysen. Det gäller framförallt värdena per decil, eftersom varje decil endast består av fem eller sex kommuner. Precis som i tidigare diagram med kommunerna fördelade i deciler återfinns kommuner med störst befolkningsminskning i decil 1 och kommuner med störst befolkningsökning i decil 10. Motsvarande gäller för kvartil 1 och 4. Kostnad per kvadratmeter för skollokaler i 59 kom- muner . Kommunerna indelade i kvartiler respektive deciler efter befolkningsutvecklingen till 2001 Drift och underh. Källa: Förvaltningsnyckeln. Kostnaden för skollokaler uppgår i genomsnitt till per kvadratmeter. Kostnaden är högre än genom- snittet i kvartil 4 och eller per kvadratmeter högre i decil 10. Något förvånande var drift- och underhållskostnaderna i decil 10 inte lägre än genomsnittet för alla kommuner i undersökningen. Av bakomliggande uppgifter framgår att det beror på relativt stora underhållskostnader i några av dessa kommuner detta år. Det är troligen en tillfällighet som beror på det begränsade urvalet. Merkostnaden på per kvadratmeter är därför sannolikt något överskattat. Kostnad per kvadratmeter för förskolelokaler i 55 kom- muner . Kommunerna indelade i kvartiler respektive deciler efter befolkningsutvecklingen till 2001 Drift och underh. Källa: Förvaltningsnyckeln. Även för förskolelokaler verkar det finnas merkostnader för de snabbast växande kommunerna. Kostnaden är i decil 10 per kvadratmeter högre än medelvärdet. Underhålls- kostnaderna var dock även här osedvanligt höga detta år. Kostnad per kvadratmeter för särskilda boenden i 50 kommuner . Kommunerna indelade i kvartiler respektive deciler efter befolkningsutvecklingen till 2001 Drift och underh. Källa: Förvaltningsnyckeln. Kostnaderna för särskilda boenden uppvisar inget tydligt samband med befolkningsutvecklingen. Om något i så fall det omvända sambandet med högre kostnader än genomsnittet i kvartil 1 och 2. Kostnad per kvadratmeter för förvaltningslokaler i 60 kommuner . Kommunerna indelade i kvartiler respektive deciler efter befolkningsutvecklingen till 2001 Drift och underh. Källa: Förvaltningsnyckeln. Inte heller för förvaltningslokaler finns något tydligt samband mellan kostnader och befolkningsutveckling. Klart högst kostnader har decil 2 med särskilt höga drift- och underhållskostnader. Det torde dock inte ha något samband med just befolkningsutveck- lingen. Sammanfattningsvis finns det ett klart samband mellan befolk- ningstillväxt och merkostnader för lokaler inom och förskolan. Däremot finns inget tydligt mönster vad gäller lokal- kostnaderna för särskilda boenden. Äldreomsorgens behovsök- ningar och investeringar är troligen mer jämnt spridda över kommunerna. Av diagrammen i kapitel 2 som visade utvecklingen av antalet personer framgick också att sambandet var svagt mellan total befolkningsförändring och utvecklingen för denna åldersgrupp. En merkostnad på per kvadratmeter för skollokaler kan förefalla relativt blygsam. Beaktar man att ytan per elev i genomsnitt är drygt 15 kvm blir dock merkostnaden per elev . För de kommuner som har den allra snabbaste be- folkningstillväxten kan dessutom merkostnaden för decil 10 ovan vara en underskattning. Merkostnader för lokaler och anläggningar i krympande kommuner eller landsting Till skillnad från för växande kommuner beror inte merkost- naderna för krympande kommuner och landsting på högre kost- nader per kvadratmeter. Merkostnaden beror på för stor kapacitet i förhållande till antalet brukare. Om kommuner med kraftig befolk- ningsminskning ska få samma ekonomiska förutsättningar som andra kommuner måste dessa därför få en särskild ersättning som syftar till att täcka kostnaderna för överkapaciteten. Kostnaden för överkapaciteten är emellertid inte så lätt att beräkna. En övre gräns utgörs självfallet av de tidigare lokal- kostnaderna. Det första problemet gäller kostnaderna för drift- och underhåll. Om en lokal säljs eller rivs blir kommunen av med hela drift- och underhållskostnaden. En sådan anpassning kan dock inte ske direkt när efterfrågan minskar. Det blir t.ex. inte över en elevminskning motsvarande en hel skola. Lokalanpassning är en kontinuerlig process. Viss framförhållning är dock möjlig i de flesta verksamheter. Det borde innebära att åtminstone under- hållskostnaderna för överkapaciteten kan reduceras kraftigt. I vilken takt drift- och underhållskostnaderna sammantaget kan minskas varierar i praktiken med kommunens bebyggelse- och skolstruktur. Även om delar av lokalkostnaden kan reduceras när efterfrågan minskar återstår kapitalkostnaden. Värdet på specialbyggnader som kommunala verksamhetslokaler är i många kommuner med befolk- ningsminskning kring noll. Lokalens bokförda värde måste därför skrivas ner. Denna nedskrivning blir en kostnad i resultaträkningen som kommunen måste kunna rymma under balanskravets tak. Man kan argumentera för att skulden är lokalers och anlägg- ningars verkliga fasta kostnad, inte det bokförda värdet. Även om kommunens skulder inte är fördelade per objekt är det ändå skulderna som är kommunens egentliga fasta kostnad. Med detta synsätt har det alltså ingen betydelse om lokalen är nybyggd med ett högt bokfört värde eller gammal och i stort sett avskriven. Det är lånen som bestämmer befolkningsminskningens faktiska eko- nomiska konsekvenser. I praktiken är det dock svårt att tänka sig att en kompensation för merkostnader vid befolkningsminskning ska ha någon annan utgångspunkt än genomsnittliga lokal- och kapitalkostnader. Det är också denna förlust som kommunen gör i utjämningssystemets övriga delar när t.ex. antalet skolbarn minskar. Eftersom de bok- förda värden som bestämmer internhyrans kapitalkostnader över- stiger kommunernas låneskuld kan man säga att det sker en viss överkompensation om kommunerna ersätts efter genomsnittliga lokalkostnader. Å andra sidan kan en viss överkompensation vara befogad om det istället ställer krav på en lite snabbare anpassning. Det vill säga att ersättningsperioden kanske är kortare än återstående avskriv- nings- eller amorteringstid. Det är viktigt att ha i åtanke att det är ersättningens storlek tillsammans med ersättningsperiodens längd som avgör hur väl kommuner med befolkningsminskning kompenseras för sina merkostnader. Utöver lokalkostnaderna har kommunerna också kostnader för anläggningar. De viktigaste finns inom verksamheterna gator och vägar, vatten och avlopp samt fritidsverksamheten. Problemet med anläggningar är att det även kan vara svårt att minska drift- och underhållskostnader när antalet invånare och brukare minskar. Åtminstone för gatorna och va-anläggningarna är kostnaderna endast marginellt beroende av trafikmängd eller vattenförbrukning. För anläggningarna är det därför särskilt svårt att minska kostna- derna i samma takt som befolkningen minskar. Den dominerande delen av kommunernas kostnader är personal- kostnader. Det är därför särskilt viktigt om kommunens löne- kostnad i huvudsak kan betraktas som en rörlig eller som en fast kostnad. Normalt betraktas personalkostnader som en rörlig kost- nad. Återigen är det viktigt att tänka sig jämförelsen mellan en kommun med befolkningsminskning och andra kommuner som i övrigt har likartad befolknings- och bebyggelsestruktur. Finns det t.ex. något skäl till fler lärare per elev i kommuner med kraftig befolkningsminskning? Merkostnader för personal till följd av befolkningsminskning uppstår om den tjänst eller service som en anställd utför kommer att vända sig till färre brukare. Så behöver inte bli fallet för tjänster som vänder sig till en viss grupp. Om antalet barn minskar i barnomsorgen kan antalet avdelningar och anställda minskas utan att antalet barn per anställd minskar. Problem med för små (i ett ekonomiskt perspektiv) grupper eller klasser kan framförallt upp- komma i glesbefolkade områden där det som exempel endast finns en skola. Denna problematik berörs i kapitel 4. Orsaken till att grupp- och klasstorlekar åtminstone i tätort inte behöver ge upphov till några större merkostnader för personal är att merparten av förändringarna i antalet barn och elever sker mellan läsåren, inte under läsåret. Det beror igen på att få barn och ungdomar flyttar. Flyttfrekvenser 0 6 resp. 7 i och . Genomsnitt för perioden 2001 -0,7 -0,4 -0,4 -0,2 I och flyttar mellan av barnen 0 6 eller 7 från kommunen ett normalt år. Inflytt- ningen är mindre. Det innebär att netto flyttar väsentligt mindre än en elev per klass eller ett barn per avdelning från kommunen. Det kan visserligen finnas särskilda kostnader förknippade med uppsägningar av anställda, som t.ex. garantipension. Men uppsäg- ningar är inte särskilt vanliga i den kommunala sektorn. Normalt är personalomsättningen betydligt större än det minskade personal- behovet. Även under den ekonomiska krisens mest påfrestande år minskade personalstyrkan framförallt genom att kommuner och landsting minskade antalet nyanställningar. Det kan i och för sig finnas tillfällen där någon verksamhet och därmed någon särskild personalgrupp drabbas extra hårt, vilket i sin tur kan ge upphov till vissa merkostnader för uppsägningar.