sou · GRB369 · 2004-01-01 00:00:00 — Som reklambärare får inte använd- as direktreklam eller annan åtgärd som innebär en direkt hänvänd- else till konsument; uppsökande reklam via telefax, telefon, eller elektronisk brevlåda (e-post); utomhusreklam, inbegripet affischer- ing på allmän plats, i eller på allmänt trafikmedel, i vänthall eller liknande; reklamfilm och liknande på biograf eller teater; reklam inom område för sportevenemang för allmänheten; reklam inom sjukhus eller annan vårdinrättning; reklam inom skola eller annan utbildningsanstalt eller reklam inom lokal som huvudsakligen besöks av ungdomar . Som marknadsföringsmetod får inte användas demonstration som är särskilt arrangerad eller prov- utdelning (med undantag för utdelning till den som fyllt och är i färd med att köpa tobaksvara); lotteri eller reklampristävling eller reklampresenter eller andra särskilda förmåner, t.ex. rabatt- märkeserbjudande eller annat erbjudande att förvärva andra produkter utan ersättning eller till särskild lågt pris (kombina- Regler för tobak och läkemedel samt behov av regler för alkohol Kombinationserbjudande med tobakstillbehör av obetydligt värde får dock förekomma. Det finns, såvitt utredningen kunnat finna, ingenting som tyder på att alkoholreklam skulle ha annan inverkan än tobaksreklam på konsumtionsmönster och, i förlängningen, folkhälsan. Tobaks- och alkoholreklamutredningen, som föregick den numera upphävda lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror, framhöll i sitt betänkande (SOU 1976:63) att reklam- en för tobak inte skilde sig från annan reklam när det gällde art och funktion. Syftet med reklamen är att påverka konsumenternas attityder, kunskaper eller beteenden eller att i vart fall väcka deras uppmärksamhet eller intresse för en vara eller tjänst. För läkemedel finns bestämmelser om marknadsföring i Europa- parlamentets och rådets direktiv /83/EG av om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel. Redan i direktivets ingress klargörs att det främsta syftet med alla föreskrifter som reglerar tillverkningen, distributionen eller använd- ningen av läkemedel måste vara att värna om folkhälsan. Medlen för att uppnå detta syfte får dock inte hindra utvecklingen av läke- medel eller handeln med läkemedel inom gemenskapen. Genom TV-direktivet förbjöds TV-reklam för läkemedel som är recept- belagda i den medlemsstat inom vars lagstiftningsområde TV- sändaren är belägen. Denna princip bör tillämpas allmänt och utsträckas till att gälla andra medier. Reklam som riktas till allmän- heten kan, även om den gäller icke receptbelagda läkemedel, på- verka människors hälsa om den är överdriven och oövervägd. Läkemedelsreklam som riktas till allmänheten bör därför, i den mån den är tillåten, uppfylla vissa grundläggande kriterier. Utdel- ning i reklamsyfte av gratisprover till allmänheten bör förbjudas. Läkemedelsreklam som riktas till personer som är behöriga att för- skriva eller lämna ut läkemedel bidrar till att ge dessa personer ökad information. Sådan reklam bör dock vara föremål för stränga krav och effektiv kontroll som i första hand skall bygga på det arbete som utförts inom . Läkemedelsreklam bör vara föremål för en effektiv och ändamålsenlig kontroll. Direktivet får inte påverka tillämpningen av åtgärder som antagits enligt rådets direk- tiv 84/450/EEG av om tillnärmning av Regler för tobak och läkemedel samt behov av regler för alkohol medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam. Med läkemedel förstås enligt direktivet varje substans eller kombination av substanser som tillhandahålls för att behandla eller förebygga sjukdom hos människor och varje substans eller kombi- nation av substanser som är avsedd att tillföras människor i syfte att ställa diagnos eller att återställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner (artikel 1). Reglerna om marknadsföring återfinns i direktivets avdelning VIII, artiklarna 86–100. Av dem framgår bl.a. att med marknads- föring av läkemedel avses varje form av information vid upp- sökande försäljning, lokala reklamkampanjer eller förmånserbjud- anden som syftar till att främja förskrivning, leverans, försäljning eller konsumtion av läkemedel. Begreppet avser särskilt bl.a. läkemedelsreklam och tillhandahållande av prover. Marknads- föringen av läkemedel skall främja en ändamålsenlig användning av läkemedlen genom en objektiv presentation som inte innehåller några överdrifter beträffande produkternas egenskaper och får inte vara missvisande. Läkemedel får marknadsföras till allmänheten om de genom sin sammansättning och sitt syfte är avsedda och utformade för användning utan att en praktiserande läkare behöver medverka med att ställa diagnos eller föreskriva eller kontrollera en behandling. Medlemsstaterna skall förbjuda reklam som riktas till allmänheten för läkemedel bl.a. om dessa är receptbelagda eller innehåller narkotiska ämnen i den mening som avses i internationella konventioner. Medlemsstaterna skall förbjuda att det i marknadsföring som riktas till allmänheten omnämns indika- tioner på vissa uppräknade sjukdomar som tuberkulos, cancer, diabetes och sexuellt överförda sjukdomar. Medlemsstaterna skall också förbjuda industrin att distribuera läkemedel direkt till all- mänheten i reklamsyfte. Läkemedelsreklam som riktas till allmän- heten skall vara utformad så att det klart framgår att meddelandet är en annons och att produkten är klart beskriven som ett läke- medel. Reklamen skall minst innehålla läkemedlets namn och den gängse benämningen, om läkemedlet innehåller endast en aktiv beståndsdel; de upplysningar som är nödvändiga för att läkemedlet skall användas på ett korrekt sätt samt en uttrycklig och lätt läsbar uppmaning att noga ta del av informationen på bipacksedeln eller, i tillämpliga fall, den yttre förpackningen. I marknadsföringen får inte förekomma något material som ger ett intryck av att det inte är nödvändigt att söka läkare eller genomgå en kirurgisk operation; Regler för tobak och läkemedel samt behov av regler för alkohol låter antyda att läkemedlets effekt är garanterad, inte åtföljs av några biverkningar eller är bättre , eller likvärdig med, effekten av någon annan behandling eller något annat läkemedel; låter antyda att en persons hälsa kan förbättras genom att han intar läkemedlet; låter antyda att en persons hälsa kan påverkas av att han inte intar läkemedlet (gäller inte vissa vaccinationskampanjer); uteslutande eller i första hand riktas till barn; hänvisar till någon rekommenda- tion av vetenskapsmän, personer som är verksamma inom hälso- och sjukvården eller personer som, utan att tillhöra någon av dessa kategorier, ändå på grund av sin ryktbarhet skulle kunna främja läkemedelskonsumtionen; låter antyda att läkemedlet är ett livs- medel, en kosmetisk produkt eller någon annan konsumtionsvara; låter antyda att läkemedlet är säkert eller effektivt på grund av att det är en naturprodukt; skulle kunna leda till en felaktig egen- diagnos genom att ett sjukdomsfall beskrivs eller återges ingående; med felaktiga, oroväckande eller vilseledande ord och uttryck åberopar sig på påståenden om tillfrisknande på grund av läke- medlet; på ett felaktigt, oroväckande eller vilseledande sätt använd- er bildframställningar av förändringar av människokroppen som orsakats av sjukdom eller skada eller av ett läkemedels verkan på människokroppen eller dess delar eller innehåller ett omnämnande av att läkemedlet har beviljats godkännande för försäljning. Även beträffande läkemedelsreklam riktad till personer som är behöriga att förskriva eller lämna ut läkemedel ställs i direktivet upp krav på hur denna skall utformas. Medlemsstaterna skall se till att lämpliga och effektiva metoder finns för kontroll av marknadsföringen av läkemedel. Detta ute- sluter inte en frivillig kontroll av marknadsföringen av läkemedel genom självreglerande organ och hänvändelse till sådana organ, om ett förfarande inom sådana organ kan ske vid sidan av rättsliga och administrativa förfaranden. 10.3Allmänt om behovet av att reglera alkoholreklam Som nämnts ovan, se avsnitt 4.2, är regler om marknadsföring av alkohol ett i stort sett icke harmoniserat område. Att tobak och läkemedel kan vara farliga för människors hälsa är ett väl känt faktum och behöver inte utvecklas vidare i detta sammanhang. Att alkoholkonsumtion i stort medför stora skador på folkhälsan, med ökad sjuklighet och förtida dödlighet, för- Regler för tobak och läkemedel samt behov av regler för alkohol sämrad livskvalitet, ökat antal olycksfall och personliga tragedier för enskilda och deras närstående, likväl som ökad kriminalitet och ekonomiska påfrestningar på samhället som följd är även det ett väl känt faktum, se avsnitt 6. Utredningen har inte funnit någonting som tyder på att alkohol- reklam verkar på ett annat sätt eller är mindre framgångsrik för sitt syfte – att öka efterfrågan på den produkt den gör reklam för – än t.ex. tobaksreklam. Som tidigare nämnts är flertalet av EU:s med- lemsstater eniga om att tobaksreklam bör förbjudas. Mot bakgrund av att tobakens skadeverkningar huvudsakligen är hälsomässiga, och inte, som alkoholens både sociala och hälsomässiga, ter sig denna skillnad i attityder till de båda drogerna och synen på hur reklam för dem skall regleras märklig. En tobaksrökares närstående kan drabbas av passiv rökning men torde inte i någon större utsträckning utsättas för tobaksrelaterat våld. Alkoholrelaterat våld, och andra brott, är däremot vanligt förekommande – liksom olycksfall på grund av alkoholkonsumtion. Alkoholreklam påstås ofta vara enbart varumärkeskanaliserande, dvs. reklamen påverkar endast konsumentens val av märke, inte mängden eller av arten av den alkohol konsumenten köper. Utred- ningen har dock inte funnit något som tyder på att tobaksreklam skulle vara vare sig mer eller mindre varumärkeskanaliserande än alkoholreklam och de båda produktslagen bör i detta avseende vara jämförbara. Barn och ungdomar, högkonsumenter, missbrukare och före detta missbrukare är grupper som löper större risk än andra att påverkas av alkoholreklam. Den fråga lagstiftaren måste ställa sig är om det ligger ett allmänt intresse i att fullt ut tillåta reklam för varor som har en ogynnsam inverkan på folkhälsan eller om skydd- et för folkhälsan är så viktigt att reklamen bör begränsas så att de mest skyddsvärda grupperna lider så liten skada som möjligt. Den svenska alkoholpolitiken bygger till- baka på en balans mellan flera olika åtgärder – höga alkoholskatter, detaljhandelsmonopol, restriktioner av olika slag, information om alkohol och alkoholskador samt vård och behandling. Restriktioner kring marknadsföringen av alkoholdrycker är en del av denna poli- tik, som i ett internationellt perspektiv varit mycket framgångsrik. Även om konsumtionssiffrorna nu visar på en oroande ökning är konsumtionen i fortfarande lägre än i de flesta europeiska länder. Tyvärr har några av de alkoholpolitiska åtgärderna förlorat en del av sin styrka. Framförallt gäller detta pris- Regler för tobak och läkemedel samt behov av regler för alkohol instrumentet, där sett sig tvingat att sänka alkoholskatt- erna, och tillgängligheten, som ökat bl.a. med de ökade införsel- kvoterna. Att så skett medför att betydelsen av de åtgärder som återstår, där restriktionerna kring marknadsföringen enligt utred- ningen är en mycket viktig del, ökat. Mot denna bakgrund kan behovet av att begränsa och reglera alkoholreklamen enligt utredningens mening knappast ifrågasättas. Frågan är dock vilka begränsningar som är verksamma, rimliga och proportionerliga för att skydda folkhälsan. Utredningens bedöm- ningar i denna del presenteras nedan under avsnitt 11. 11 Överväganden och förslag 11.1Självreglering eller lagstiftning? Förslag: Grundläggande regler om marknadsföringen till konsu- menter av alkoholdrycker i tryckta skrifter skall lagfästas. Där- utöver bör , med anledning av de lagändringar utredningens förslag kan leda till, i samarbete med berörda branscher och efter hörande av berörda myndigheter, utfärda nya riktlinjer. För att skapa regler kring marknadsföring till konsumenter kan man välja lagstiftning eller självreglering. Med lagstiftning uppnår man en enhetlig ordning som kan börja tillämpas relativt snabbt och få den speciella utformning lagstiftaren önskar. Det finns dock ett värde också i att så långt det bedöms möjligt undvika ingripan- den från staten och lita till att branschen finner egna lösningar som tillgodoser branschens önskemål som de är godtagbara från allmän synpunkt. Att branschen utformar egna överenskommelser visar att den inser och accepterar att alkohol inte är en vara som är ofarlig för konsumenterna och att det finns ett behov av regler för alkoholreklam – och därmed indirekt att alkoholreklam i förläng- ningen kan ha skadlig inverkan på missbruk eller bland ungdomar och andra särskilt sårbara grupper vad avser dessas alkoholkonsum- tion eller ha effekter på totalkonsumtionen – samt att den är villig att ta ett socialt ansvar för detta; eller att branschen av något annat skäl, t.ex. på grund av ekonomiska överväganden eller den allmänna opinionen, finner en självreglering fördelaktig. En brist hos självregleringssystemen är att branschens egna överenskommelser gäller endast medlemmar i de föreningar eller liknande som fattar beslut om dem. I de länder där reglerna inte är lagfästa och därför tillämpliga på alla företag förekommer att oseriösa företag som inte är medlemmar i branschorganisationerna ifråga går ut med massiva och aggressiva reklamkampanjer riktade framförallt till ungdomar utan att det finns någon verkningsfull sanktionsmöjlighet mot företagen eller marknadsföringen. Sådana reklamkampanjer anspelar ofta på sexuell eller social framgång eller särskilt attraktiva livsstilar, något som man vet är särskilt effektivt för att påverka barn och ungdomar. Även i de fall reklamkampanjer härrör från ett medlemsföretag och därför kan bli föremål för sanktioner om de bryter mot överenskommelserna har kritik ofta riktats mot de beslut som det organ som avgör om ett brott mot reglerna skett eller inte fattar. Det är till viss del naturligt att beslut – oavsett vilket område de rör – blir utsatta för kritik. Utredningen har dock tagit del av kommersiella annonser avseende alkoholdrycker från flera olika länder och kunnat konstatera att det utomlands är vanligt att rekla- men anspelar på sexualitet, prestationer av olika slag och ungdoms- kulturer eller livsstilar som särskilt tilltalar ungdomar även i de fall det förekommer självregleringar. I har inte den kritik som framförts mot Svenska Bryggareföreningens regler eller tillämp- ningen av dem varit lika allvarlig som utomlands, även om fören- ingens medlemmar ständigt kritiserats för den indirekta reklam för alkoholdrycker de gör genom annonser för lättdrycker och att deras självreglering i detta avseende inte fungerar tillfredsställande. har dock en annan tradition inom alkoholreklamsområdet än de flesta andra länder, med en mer omfattande lagstiftning som inte endast är ett yttersta ramverk, och branschen har därför inte varit helt fri att utforma egna regler eller varit ensam om att kunna meddela sanktioner, vilket kan vara en bidragande orsak till att de svenska reglerna i stort haft avsedd effekt. En lagstiftning, även om den i sig ger ett stort utrymme för bedömningar, kan ändå medföra att tolkningsutrymmet för vad som skall anses måttfullt eller tillbörligt avgränsas. En lagstift- ning skall normalt också tillkomma på ett sätt där alla berörda har möjlighet att lämna synpunkter och underlaget bör därför, åtminst- one typiskt sett, vara väl genomarbetat och lämpa sig för en bedömning på grundval av alla relevanta fakta. Att en lagstiftning tillkommit under demokratiska former och beslut om den fattats av landets högsta politiska organ motverkar därför en del av den kritik som kan riktas mot branschens självregleringar i länder med mindre långtgående lagstiftning inom området. Att det finns en lagstift- ning med sanktionsmöjligheter medför också att det finns möjlig- heter för det allmänna att ingripa om det skulle visa sig att branschen inte tillämpar sina överenskommelser på av lagstiftaren önskat sätt. Det ankommer på tillsynsmyndigheten att se till att lagstiftarens intentioner följs. Även de svenska branschorganisationer utredningen hört – , , , , Tidskrifter och Tidningsutgivarna – förordar att de grundläggande reglerna är i form av lag. Därutöver förordar de självreglering. Sammantaget finner utredningen därför att i vart fall de mest grundläggande reglerna om marknadsföring av alkohol till konsu- menter i tryckta skrifter bör lagfästas och vara förenade med sanktioner. En förutsättning för att en lagstiftning skall fungera och efter- levas på bästa sätt är att det finns en acceptans för den bland dem som skall följa den. De måste ha förståelse för, och godta, att den utgör en rimlig avvägning av de, ofta motstående, intressen lag- stiftaren har att ta hänsyn till och väga in i sin bedömning. Den acceptansen torde lättast kunna uppnås om det under regelgivnings- arbetet även framgent förs en dialog med branschorganisationerna. För att branschen skall kunna hysa förståelse för en lagreglering, krävs rimligen att de krav som ställs upp är så lättförståeliga och lättillämpade som möjligt. Restriktioner bör också vara lätta att motivera genom att de klart tar sikte på företeelser som kan antas medföra särskild risk för skadlig inverkan eller av allmänheten kan uppfattas som t.ex. stötande eller alltför påträngande eller av annan anledning olämpliga. Reglerna får dock inte heller vara så tidsbund- na, t.ex. genom att vara alltför detaljerade, att de snart uppfattas som överspelade eller föråldrade. Sammantaget leder detta till att en noggrann avvägning måste göras av vad som skall regleras i lag eller på annat sätt och vad som skall lämnas upp till rättstillämparen att bedöma utifrån de krav som en föränderlig omvärld ställer upp. får enligt sin instruktion1 utarbeta riktlinjer för marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Sådana riktlinjer utarbetas normalt efter överläggning- ar med företrädare för den berörda branschen. Riktlinjerna ska ses som rekommendationer. Formellt kan de inte tvinga en närings- idkare att handla på visst sätt eller binda domstolarna. Sådana rikt- linjer som tagits fram efter överläggningar med företrädare för 1 Förordning (1995:868) med instruktion för . näringslivet och som därmed återspeglar vad som kan anses vara god sed på marknaden har ansetts vara av särskild betydelse för vad som kan anses god marknadsföringssed. Med anledning av de förslag utredningen lämnar i detta betänk- ande bör utfärda nya riktlinjer för marknads- föring av alkoholdrycker. Utredningen förutsätter att kontakter därvid kommer att tas med berörda näringslivsorganisationer, branschföreträdare och myndigheter som och . Branschens egna regler är ett viktigt komplement till lagstift- ningen och riktlinjerna och kan t.ex. vara en tolkningshjälp för uttryck som, för att täcka en mängd olika företeelser, är medvetet svepande och generella i lagstiftningen eller riktlinjerna eller för att införa ytterligare sanktionsmöjligheter mot medlemsföretag som bryter mot reglerna. En branschorganisation har också möjlighet att erbjuda sig att i förväg granska planerad reklam enligt sina regler. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser medger inte att en myndighet eller en domstol gör detsamma. Det är enligt utred- ningens mening mot denna bakgrund önskvärt att berörda bransch- organisationer utformar självregleringar inklusive sanktionsmöjlig- heter, utöver vad som reglerats på annat sätt, för sina medlems- företag. Bedömning: Med anledning av den lagändring som trätt i kraft finns inte nu skäl att föreslå ett förbud för kommersiella annonser i periodiska skrifter för alkoholdrycker med mindre än 15 volymprocent alkohol i marknadsföring till konsumenter. trädde lagen (2003:166) om ändring i alkohol- lagen (1994:1738) i kraft. Genom lagändringen ändrades förbudet att vid marknadsföring av spritdrycker, vin eller starköl till konsumenter använda kommersiella annonser i periodiska skrifter till att endast gälla alkoholdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol. Mot bakgrund av den korta tid som förflutit sedan lagändringen trädde i kraft och att någon utredning av dess faktiska konsekvenser därför inte kunnat göras finner utredningen att det inte nu föreligger anledning att föreslå ett motsvarande förbud avseende drycker med en lägre alkoholhalt. 11.3Marknadsföringens måttfullhet skall kunna bedömas även utifrån helhetsintrycket av marknadsföringskampanjen Förslag: Marknadsföringens måttfullhet skall kunna bedömas utifrån helhetsintrycket av såväl den enskilda marknads- föringsåtgärden för alkoholdrycken som den aktuella marknads- föringskampanjen för alkoholdrycken eller andra drycker eller varor med samma kännetecken som i sin helhet eller till någon del är i bruk, inarbetat eller registrerat för alkoholdrycken. Utredningen föreslår begränsningar också avseende indirekt reklam, se avsnitt 11.5. Utredningens förslag i den delen måste dock, med hänsyn till tryckfrihetsförordningen, begränsa sig till alkoholhaltiga drycker. Utredningen har dock uppmärksammat att även alkohol- fria drycker och andra varor – som t.ex. så kallad alkoglass som uppmärksammats mycket i medierna – kan mark- nadsföras på ett sätt som leder tankarna till alkoholdrycker med hjälp av kännetecken för en alkoholdryck. Exempelvis marknadsför – som normalt förknippas med spritdrycker – sina alko- holfria drinkmixer med hjälp av sitt namn, karakteristiska typsnitt och varumärke. I en annons förekommer bl.a. texten for serious mixing och som bakgrund till en bild med fyra flaskor (med kännetecknen tydligt framträdande) förekommer en bild av en man och en kvinna. Enligt utredningens förslag skulle en på sådant sätt utformad annons riktad till konsumenter inte vara tillåten för alkoholdrycker eller ens alkoholhaltiga drycker, se avsnitt 11.4 och 11.5. Annonsen avser dock, även om den också utgör indirekt reklam för alko- holdrycker, formellt sett alkoholfria lättdrycker. Om en alkoholdryck med samma kännetecken marknadsförs eller i samma kampanj eller utformas så att den anspelar på en tidigare marknadsföring som varit så framgångsrik att konsum- enterna kan antas utan svårigheter associera till den och den därför, även om en någon tid förflutit emellan dem, får anses tillhöra samma kampanj, kan det tänkas situationer då marknadsföringen av alkoholdrycken, oavsett vilken vara eller dryck kampanjen i övrigt avser, i vissa fall rent av uppfattas som stötande om man ser mark- nadsföringskampanjen, oavsett reklambärare och vilken vara reklam- en formellt avser, ur ett helhetsperspektiv. Marknadsföring bedöms normalt utifrån det helhetsintryck marknadsföringen ger. Om det är fråga om reklam riktad till all- mänheten bör man vid bedömningen utgå från det helhetsintryck en genomsnittskonsument kan tänkas få vid en tämligen flyktig genomläsning av framställningen. Varje reklamenhet skall vara vederhäftig och bedömas för sig. Alkohollagens bestämmelser är dock inte i första hand till för att rent allmänt tillvarata konsumentintressen. De är till för att skydda människors hälsa mot en skadlig produkt. Enligt utredningens uppfattning är detta tillräckligt för att motivera att reklam för alkoholdrycker behandlas och bedöms på ett annat sätt än andra varor. Utredningen föreslår därför att det i lagen skall slås fast att bedömningen av om marknadsföringen av en alkoholdryck till konsumenter är särskilt måttfull skall kunna göras utifrån helhets- intrycket av den aktuella marknadsföringskampanjen i stort, inte bara den del av den som formellt rör alkoholdrycken eller den aktuella marknadsföringsåtgärden. Bestämmelsen gäller således oavsett om reklamen är direkt eller indirekt och vilken reklam- bärare som används.