sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Det innebär för det första att det bästa sättet att bekämpa brott är att förebygga dem. För det andra innebär det att allt polis- arbete skall baseras på kunskap, kartläggning, uppföljning och ana- lys. Ett strategiskt och kunskapsbaserat arbetssätt innebär att tyd- liga mål för verksamheten ställs upp och dokumenteras, att arbetet följs upp och att verksamhetsresultatet jämförs med målen. Den tredje principen är att närpolisen skall samverka med andra aktörer som berörs av eller kan påverka brottsligheten i lokalsamhället (prop. 2001/02:1, utg.omr. 4, s. 60 f.). Att dessa tre principer allt- jämt gäller framgår av den senaste budgetpropositionen (prop. 2003/04:1, utg.omr. 4, avsnitt 3.4.2). I budgetpropositionen för betonas att koncentrationen av polisverksamheten till närpolisområdena skall fortsätta. Närpo- lisområdena bör enligt vad som sägs ansvara för all polisverksamhet som inte kräver specialkompetens (prop. 2002/03:1, utg.omr. 4, s. 18 och 28). I budgetpropositionen för understryks att närpolisen är basen i all polisverksamhet samt att närpolisen, på de flesta håll, bör kunna omfatta all polisverksamhet som inte kräver specia- listkompetens eller som av andra skäl bör bedrivas centralt. Det framhålls också att en erfarenhet som har blivit tydlig är att närpolisområdena måste vara tillräckligt stora för att själv- ständigt och med eget ansvar kunna bedriva en slagkraftig och flex- ibel polisverksamhet med hög kompetens. Det konstateras att det är en omställning som pågår. Det betonas dock att skall kravet på lokal förankring upprätthållas. En möjlig- het som, enligt vad som anges, kan vidareutvecklas är att polisverk- samheten i flera närpolisområden samordnas (prop. 2003/04:1, utg.omr. 4, avsnitt 3.4.2). 8.3RPS definition av närpolisverksamhet RPS har definierat vad som avses med närpolisverksamhet. Denna definition lyder; Verksamheten skall bedrivas problemorienterat i nära samverkan med dem som bor och verkar i området. Verksamheten skall organisatoriskt bedrivas inom ett geografiskt avgränsat område inom polisdistrikt (närpolisområde). De poliser som arbetar i närpolisområdet skall arbeta mot brotts- och trygghetsrelaterade mål. Varje polis bör tilldelas ett personligt an- svarsområde; ett sådant ansvarsområde bör i första hand vara geogra- fiskt, även ett funktionellt ansvar kan dock förekomma. Arbetet skall inriktas mot vardagsbrottsligheten inom närpolisom- rådet och mot de där förekommande ordningsproblemen; ungdoms- brotten skall så långt det är möjligt handhas av närpoliserna; de priori- terade områdena våldsbrott och narkotikabrottslighet skall särskilt beaktas; detsamma gäller brott med rasistiska inslag. Ansvaret för utryckningsverksamheten skall vara begränsat; närpolisernas medverkan i utryckningsverksamheten skall organiseras så att planerade aktiviteter kan genomföras på ett effektivt sätt. Inom ramen för det problemorienterade arbetssättet och med en noggrann analys av behoven skall närpoliserna själva i stor utsträck- ning planera sin arbetstid. 8.4RPS redovisning av närpolisarbetets utveckling m.m. lämnade RPS en redovisning till regeringen av när- polisarbetets utveckling, framtida innehåll och form (dnr Ju2000/5169/PÅ). RPS redovisning bygger på en rapport som en utredningsgrupp vid RPS tagit fram. RPS har framhållit att man kommer att ta fasta på de uppfattningar rapporten redovisar och låta dem ligga till grund för det fortsatta utvecklingsarbetet. Av utredningsgruppens rapport framgår bl.a. följande. För de poliser som rekryterades till närpolisen fanns det inte några krav på att de skulle ha vana av att arbeta med brottsutred- ningar. Detta förhållande i kombination med att närpolisen på många orter fick ansvar för att utreda alla ungdomsbrott och även alla vardagsbrott ledde till att utredningarna inte höll högsta kvali- tet. De personer som förordnades som förundersökningsledare hade enligt rapporten ofta inte heller någon vana vid utredningsar- bete eller av att arbeta som förundersökningsledare. I rapporten konstateras dock att med hjälp bl.a. av s.k. åklagar- mentorer har kvaliteten på brottsutredningarna blivit bättre. Det framhålls att mycket återstår att göra, främst för att korta genomströmningstiderna, bl.a. i form av bättre första och andra- handsåtgärder, effektivare överlämningsrutiner, bättre samordning samt förundersökningsdirektiv. Av rapporten framgår att det inom vissa myndigheter är vanligt förekommande med särskilt avsatta brottsutredare inom närpolis- området, medan man inom andra myndigheter strävar efter att ska- pa en så effektiv allpolis om möjligt. Utredningsgruppen anser att den första modellen i ett kort perspektiv skapar en högre kompe- tens, medan allpolismodellen skapar en bredare och mer kunnig polis . Allpolismodellen ökar enligt utredningsgruppen möj- ligheten att minska antalet utredningsmän i en brottsutredning ef- tersom många brottsutredningar med den modellen kan färdigstäl- las av den som har initierat utredningen. En slutsats som utredningsgruppen redovisar är bl.a. att närpolisreformen aldrig har fått chansen att fungera som det var tänkt. Om inte polisen är uppmärksam och konsekvent arbetar vidare med införandet av närpolisarbetet och det problemorienterade arbetssättet, finns det enligt arbetsgruppen en uppenbar risk att polisen är på väg tillbaka mot ett arbetssätt med renodlad händelsestyrd utrycknings- och utredningstjänst. RPS konstaterar för egen del att begreppet närpolisverksamhet har tolkats olika. Begreppet har enligt styrelsen hos många myn- digheter blivit en fråga om organisationsformer i stället för en ny modell för polisverksamhet. Utbyggnadstakten har också varit skif- tande. På de flesta håll har utbyggnaden av närpolisen skett på be- kostnad av annan verksamhet enligt RPS. Enligt RPS har närpolisreformen starkt bidragit till att öka samverkan inom polisen, t.ex. mellan ordnings- och kriminalpoliser. Samverkan med andra aktörer har också ökat, t.ex. mellan polisen och kommunerna. I regleringsbrevet för fick RPS i uppdrag att redovisa de åtgärder som har vidtagits för att vidareutveckla och sprida det pro- blemorienterade arbetssättet. Av redovisningen skulle bl.a. framgå vilka åtgärder som vidtagits för att närpolisen skall bli basen i polis- verksamheten. Uppdraget redovisades av RPS (RPS dnr POL-480-3058/02). Av RPS redovisning framgår bl.a. att ett flertal polismyndigheter har inrättat en närpolisavdelning för bl.a. samordning, utveckling och uppföljning av arbetet inom närpolisenheterna. Enligt vad RPS anger har en minskad personaltillgång vid vissa polismyndigheter medfört att närpolisområden har slagits samman. Syftet med dessa sammanslagningar har varit att minska sårbarhe- ten. Detta har dock inneburit att antalet närpolisområden har minskat. Enligt RPS bedömning är denna utveckling i princip ra- tionell. RPS bedömer att närpolisverksamheten har förändrats sedan starten . Styrelsen anger att , då antalet poliser minskade, det inte alltid har varit möjligt att hålla en tillfredsställande bemanning i närpolisområde- na. När personalförstärkning till andra enheter inom polisen blivit nödvändiga har myndigheter tvingats kommendera bort poliser från närpolisen enligt RPS. När den händelsestyrda polisverksam- heten inte fungerat på grund av brist på poliser har myndigheterna varit tvungna att krympa närpolisorganisationen för att kunna hålla nivån på den akuta verksamheten uppe. Det har enligt RPS gjort att polisverksamheten i närpolisområdena fått vidkännas inskränk- ningar som varit påfrestande. För att en förbättring skall kunna ske måste enligt RPS antalet poliser öka och antalet civilanställda i vart fall inte minska. Enligt styrelsen är satsningen på utvecklingen av polisverksamheten i närpolisområdena dock inte enbart en fråga om resurser. Även fortsatt utbildning krävs enligt RPS. tillsatte RÅ en särskild arbetsgrupp som fick i uppdrag att göra en översyn av den brottsutredande verksamheten inom närpo- lisen. Bakgrunden till uppdraget var att RÅ då konstaterat att kvali- teten på utredningsverksamheten generellt sett sjunkit väsentligt, att polisens förundersökningsledarskap fungerade dåligt samt att det rådde brist på kvalificerad utredningspersonal. avlämnade arbetsgruppen rapporten heten vid närpolisen (1996:1). Sammanfattningsvis kom arbetsgruppen fram till att RÅ och RPS skulle verka för bl.a. att alla närpoliser har grundläggande kunskaper i brottsutredning, förundersökningsledarna hos närpolisen har adekvat utbildning för sin uppgift, närpolisen får återkommande vidareutbildning, någon form av närpolissamordnare inrättas, goda kontakter mellan åklagarna och närpoliserna etableras, t.ex. genom inrättande av mentorskap eller liknande, ett kvalitetstänkande införs av innebörd att kvaliteten på brottsut- redningarna genom små stegvisa förändringar ständigt skall för- bättras, det redan tillgängliga teknikstödet distribueras till alla tänkbara användare, det lokalt finns tillräckligt stöd för användare av den nya tekniken för att undvika att sådan teknik förpassas till skrivbordslådan, det förenklade brottsutredningsförfarandet kommer till använd- ning, resurser läggs på utbildning om långtgående s.k. förstahandsåtgär- der samt att någon form av modell för utformande av mallar utvecklas. 8.6Riksdagens revisorers rapport inom rättsväsendet (Rapport 1998/99:9) På initiativ av justitieutskottet granskade revisorer organisationsförändringar inom rättsväsendet (se även avsnitt 2.8.3). I granskningen ingick framför allt polis- och åklagarväsendena men även tingsrätternas och häktenas organisa- tion berörs. Granskningen omfattade även en kartläggning av för- undersökningsarbetet i tre län. Resultatet av granskningen presen- terades i rapporten inom rättsväsendet (Rapport 1998/99:9). Revisorerna granskade handläggningstidernas längd. Det gick till så att man granskade ärendehandläggningen av anmälda misshandelsbrott i tre län . I ärendena fanns en skäligen misstänkt person född . Vid undersökningstillfället hade av de totalt 341 ärendena avskrivits medan fortfarande var öppna. av ärendena hade lett till lagföring. De avslutade ärendena hade tagit mellan från anmälan till dom. Revisorerna fann att handläggningstiden för den aktuella typen av ärenden var an- märkningsvärt lång. Revisorerna lät även genomföra ett antal enkätundersökningar. Dessa riktades till domare, offentliga försvarare, utredare vid för- säkringsbolag samt intagna på anstalt. Enkätsvaren visade att många av de tillfrågade ansåg att brottsutredningarnas kvalitet blivit sämre . Bl.a. riktade flera av försvararna kritik mot poli- sens förhörsteknik och brist på iakttagande av objektivitetsprinci- pen. Enligt vad många domare uppgav ledde den sämre kvaliteten till att fler åtal ogillas. Man menade att med en förundersökning av högre kvalitet hade utgången blivit en annan. Revisorerna såg all- varligt på den framförda kritiken. Revisorerna konstaterade att utredningsverksamheten decentra- liserades genom närpolisreformen. Vidare att specialiseringen inom närpolisområdena och utbildningen av närpoliserna varierade mel- lan olika myndigheter. Revisorerna ansåg att utredningskvaliteten skulle öka och handläggningstiderna bli kortare om en specialise- ring av utredningsverksamheten inom närpolisområdena genom- fördes. En sådan specialisering ansåg revisorerna skulle kunna genomföras inom ramen för nuvarande organisation. En ökad satsning på utbildning av de poliser som arbetar med ut- redningar skulle enligt revisorerna också förbättra utredningarnas kvalitet. Revisorerna förordade här att fler poliser med intresse för speciella typer av brottsutredningar borde tjänstgö- ring erbjudas särskild kvalificerad vidareutbildning inkluderande handledning och praktik. Granskningen visade även att det pro- blemorienterade arbetssättet inte hade fått genomslag i all polis- verksamhet, utan i stort sett uteslutande kommit att förknippas med närpolisverksamhet. Revisorerna föreslog därför att samtliga poliser skall få utbildning i problemorienterat arbetssätt om detta skall få någon praktisk effekt. Revisorerna fann också att den koncentration som finns på att redovisa polisens och åklagarnas arbete i kvantitativa termer kan innebära att verksamheternas kvalitet kommer i andra hand. Revi- sorerna menade dessutom att det för dem varit svårt att få en upp- fattning om kvaliteten på polisens och åklagarnas arbete. Revisorerna ansåg att den tillsyn som bedrivs av förundersök- ningsverksamheten inte är tillräcklig. Polisens och åklagarnas ut- redningsverksamhet bör betraktas som en helhet när förundersök- ningsarbetet inspekteras menade revisorerna. Revisorerna föreslog en förstärkt tillsyn i denna del och att en utredning bör tillsättas för att utreda frågan om ett oberoende tillsynsorgan bör tillsättas. I rapporten lämnade revisorerna även förslag på kvalitetshöjande åtgärder för åklagarnas verksamhet, bl.a. i form av en utökad samverkan mellan tingsrätterna och åklagare. Med anledning av revisorers rapport har i ett tillkännagivande till regeringen uttalat att regeringen bör se över frågan om utredningsverksamhetens organisation hos polisen och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma en specialisering av utredningsverksamheten inom närpolisen (bet. 1999/00:JuU11, rskr. 1999/00:211). 8.7RRV:s granskning om närpolisreformens genomförande 8.7.1Närpolisreformen och polisens arbetstider - en granskning av resursutnyttjandet inom polisen (RRV 1999:42) RRV har på regeringens uppdrag granskat polisen vid ett flertal till- fällen. I rapporten och polisens arbetstider - en granskning av resursutnyttjandet inom polisen (RRV 1999:42) be- handlas bl.a. närpolisreformens genomförande. I rapporten fann RRV att ett antal hinder för att genomföra närpolisreformen kvar- står. RRV konstaterade att närpolisreformen är organisatoriskt genomförd men att det alltjämt finns betydande brister i genomsla- get i polisarbetet. De hinder för ett fortsatt genomförande av re- formen som kräver åtgärder är enligt RRV den endast delvis för- ändrade synen på polisarbetet, den svaga arbetsgivaren, den lokala styrningen av närpolisarbetet, den löpande planeringen och utnyttjandet av utryckningsverksamheten i närpolisarbetet samt den svaga tillämpningen av analys och uppföljning som grund för det problemorienterade polisarbetet. RRV:s bedömning var dock sammanfattningsvis att de redovisa- de hindren inte motiverar ett ifrågasättande av närpolisreformen och det problemorienterade polisarbetet. RRV fann också, efter att ha granskat antalet utryckningspoliser per ingripande, att kapacitet inom utryckningsverksamheten skulle kunna överföras till andra verksamheter inom närpolisområdena, exempelvis förebyggande och problemorienterade insatser. 8.7.2Fortsatt utveckling av Polisen – en uppföljande granskning (RRV 2000:9) I rapporten utveckling av Polisen – en uppföljande gransk- ning (RRV 2000:9) redovisas RRV:s samlade slutsatser och förslag med utgångspunkt från bl.a. den i avsnitt 8.7.1 nämnda delrappor- ten. I rapporten förordade RRV att antalet närpolisområden bör minska för att på så sätt åstadkomma större närpolisområden. Där- igenom skulle polisverksamheten kunna bedrivas effektivare och mer flexibelt enligt RRV:s bedömning. RRV bedömde vidare att polismyndigheterna borde ta fram ett bättre underlag för dimensionering av verksamheten. Det förorda- des att RPS i samråd med polismyndigheterna skulle utarbeta rikt- linjer för hur verksamheten skall dimensioneras. RRV ansåg att en operativ samordningsfunktion, som i förväg kan planera hur de tillgängliga resurserna inom myndigheten skall disponeras, bör övervägas i samtliga polismyn- digheter. Detta skulle enligt RRV:s bedömning leda till ett effekti- vare resursutnyttjande och i förlängningen minskade kostnader. RRV:s granskning visade också att antalet polistimmar skulle kunna öka genom att utifrån verksamhetsintresset förlägga arbets- tiden på ett sådant sätt att korta arbetsveckor i större utsträckning undviks. RRV förordade att RPS skulle göra en jämförande analys av de genomsnittliga veckoarbetstiderna i polismyndigheter- na för att granska vilka polismyndigheter som har förutsättningar att öka den genomsnittliga veckoarbetstiden. I rapporten behandlas även polisens IT-stöd samt ekonomistyr- ning. 8.8BRÅ:s granskning av närpolisreformen fick BRÅ i uppdrag av regeringen att granska närpolis- reformens genomförande. Uppdraget har redovisats i tre delrap- porter. 8.8.1Svensk polis i förändring – En granskning av närpolisreformen (1999:8) redovisade BRÅ den första delen av uppdraget genom rapporten i förändring – En granskning av närpolisre- formen (1999:8). Rapporten bygger bl.a. på uppgifter från polisens verksamhetsstatistik och på intervjuer med närpolis- chefer och poliser i tio närpolisområden vid i . Enligt rapporten arbetar av poliser som närpoliser. Av undersökningen i framkom att närpoli- serna tillbringar ungefär hälften av arbetstiden inne på närpolissta- tionen och åt fotpatrullering. av närpoliserna i uppger att de i stor ut- sträckning själva styr över sitt dagliga arbete och lika många att de Motsvarande andel bland poliser i ut- rycknings- och utredningsverksamhet var ca 45 respektive 30 pro- cent. Av de närpoliser som arbetar problemorienterat genomför så gott som alla kartläggningar och analyser av brottslighet och ord- ningsstörningar. Däremot är det bara drygt hälften av dem som följer upp det problemorienterade arbetet. De flesta närpoliser do- kumenterar sitt arbete eller . De använder sig dock inte av den samlade dokumentationen för närpolisen när de planerar sitt arbete. Hälften av närpoliserna uppger att dokumenta- tionen i första hand används som redovisning till områdeschefer. En femtedel uppger att de överhuvudtaget inte vet vad dokumenta- tionen används till. BRÅ drar slutsatsen att kvaliteten i det problemorienterade ar- betssättet behöver utvecklas, särskilt när det gäller uppföljning. BRÅ redovisar också en undersökning av närpolisens arbetstider vid fyra myndigheter. Den genomfördes under en månad och visar att närpolisen i dessa myndigheter i hög utsträckning ar- betar under kontorstid men också att mer än hälften av de poliser som är i tjänst under helgnätter är närpoliser. 8.8.2Polisens organisation och verksamhet – En fortsatt granskning av närpolisreformen (2000:4) I en andra delredovisning av uppdraget att granska närpolisrefor- men undersökte BRÅ närmare hur närpolisreformen organisato- riskt och verksamhetsmässigt hade utvecklats i landet. I rapporten analyseras bl.a. vilken betydelse närpolisorganisationen har för po- prioriteringar och arbetsuppgifter. BRÅ genomförde bl.a. en enkätundersökning som omfattade samtliga poliser som var i tjänst under ett bestämt arbetspass vid myndigheter med varierande stor- lek på närpolisorganisationen. Resultatet av granskningen presente- rades i rapporten och verk- samhet – En fortsatt granskning av närpolisreformen (2000:4). BRÅ konstaterar att vid vissa av de granskade myndigheterna har det genomförts organisationsförändringar som syftar till att integ- rera utrycknings- och utredningsverksamhet med närpolisverksam- het. I andra myndigheter har förändringar gjorts som syftar till att dela upp dessa verksamhetsgrenar. I rapporten drar BRÅ den slut- satsen att en alltför specialiserad närpolisverksamhet, i betydelsen att vissa poliser uteslutande arbetar med brottsförebyggande frå- gor, kan riskera att leda till intressekonflikter och försvåra möjlig- heten för reformen att få genomslag i det praktiska polisarbetet. BRÅ redovisar vidare att bl.a. enkätsvaren visar att närpoliser ar- betar med olika polisiära uppgifter i sitt närpolisområde och därför generellt kan beskrivas som allpoliser. Det förhållandet att relativt många poliser uppger att de arbetar med såväl utrycknings- som utredningsverksamhet som förebyggande verksamhet bedömer BRÅ som positivt. 8.8.3Hur – var – närpolis (2001:5) presenterade BRÅ rapporten – var – närpolis (2001:5). Rapporten utgjorde BRÅ:s slutrapport från granskningen av närpolisen. BRÅ:s slutsatser i rapporten bygger på den undersökning som BRÅ genomförde av 350 närpo- liser vid i och en studie som gjordes av BRÅ av närpolisverksamheten vid polismyn- digheterna i och . Till grund för rapporten ligger slutligen även en omfattande enkätundersökning till landets då samtliga 330 närpolischefer som BRÅ genomförde . En komplicerad faktor när det gällt att utvärdera närpolisrefor- men är enligt vad BRÅ framför i rapporten att det som reformen genomfördes även genomfördes andra förändringar inom polisen. Polismyndigheter slogs samman, antalet civilanställda minskade, omfattande pensionsavgångar ägde rum inom polisen och hade ett längre intagningsstopp. I rapporten framhålls att detta medför att det är svårt att urskilja vad som varit en konsekvens av närpolisreformen och vad som varit konsekven- ser av andra förändringar. I rapporten framhålls att en grundläggande idé med närpolisre- formen var att lokalt förankrade poliser skulle ansvara för det mes- ta av arbetet inom ett geografiskt område. De lokala poliserna skul- le t.ex. ingripa vid akuta händelser, utreda anmälda brott och arbeta brottsförebyggande. I stället för att det skulle finnas poliser som uteslutande arbetade med brottsförebyggande frågor och poliser som uteslutande var ordningspoliser respektive kriminalpoliser, eftersträvades generalister eller allpoliser. uppgick antalet närpoliser enligt rapporten till ca 6 400. Enligt den undersökning som BRÅ presenterar i rapporten framgår att hälften av landets närpoliser kunde betecknas som allpoliser. Var fjärde närpolis arbetade uteslutande inom utryckningsverk- samheten medan en femtedel i huvudsak arbetade med brottsut- redningar. BRÅ konstaterar att det troligen är både nödvändigt och önsk- värt att ha en viss funktionsuppdelning inom närpolisorganisatio- nen. För att kunna arbeta effektivt mot vissa typer av brott, bl.a. kvinnofridsbrott och brott med rasistiska och främlingsfientliga inslag, bör det enligt BRÅ finnas en spetskompetens även inom närpolisorganisationen. Det avgörande enligt BRÅ är dock att poli- sens olika verksamhetsområden inte isoleras från varandra utan ses som samverkande delar. Begreppet allpolis, menar man, behöver inte enbart avse den enskilde polisen utan kan beteckna arbetet inom närpolisområdet. Detta under förutsättning att antalet poliser i området är tillräckigt stort. BRÅ konstaterar att antalet närpoliser per närpolisområde har ökat bl.a. eftersom antalet närpolisområden har minskat. För att behålla och utveckla polisens lokala förankring även i större närpo- lisområden kan, enligt BRÅ, enskilda polismän få geografiska an- svarsområden. I rapporten konstateras också att statsmakternas intentioner är att närpolisverksamheten skall utgöra basen i polisorganisationen. Om man med detta menar att polisens arbetsuppgifter i första hand bör utföras i enlighet med allpolismodellen, kan närpolisreformen enligt BRÅ inte anses fullt utbyggd. BRÅ konstaterar att för en inte obetydlig del av landets poliser har reformen troligen främst inneburit ett namnbyte. Poliser som tidigare benämndes ordnings- poliser respektive kriminalpoliser, benämns närpoliser utan att någon egentlig förändring i deras arbetssätt har skett. Av rapporten framgår att är det allt fler av polisens utredningar avseende vardagsbrottslighet som ut- förs av närpoliser. Vid vissa polismyndigheter svarar närpoliserna för majoriteten av brottsutredningarna. BRÅ framhåller också att det brottsutredande arbetet inom närpolisen i rela- tivt hög grad har koncentrerats till poliser som i princip enbart ar- betar med utredningsarbete. Vid de myndigheter där en högre an- del av utredningsarbetet görs av närpoliser ökade antalet uppklara- de brott jämfört med de polismyndighe- ter som inte decentraliserat denna verksamhet.