sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 29SFS 2003:196, prop. 2002/03:20, bet. 2002/03:SoU12, rskr. 30SOU 2000:114 s. 179 ff. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter sades det vara nödvändigt att möjligheten till integration vägdes mot den enskildes krav på integritet. I den till betänkandet efterföljande propositionen Samverkan mellan kommuner och landsting inom vård- och omsorgsområdet analyseras också sekretessfrågorna i en gemensam nämnd.33 Det konstateras att verksamhetsområdena hälso- och sjukvård och social- tjänst är att anse som självständiga i förhållande till varandra, vilket innebär att sekretessbelagda uppgifter som inhämtats i ett verksam- hetsområde inte utan vidare kan lämnas till ett annat verksamhets- område i en gemensam nämnd. Problem sägs därmed kunna uppstå i samverkan när samtycke till att information lämnas krävs och den enskilde på grund av sitt hälsotillstånd inte kan ta ställning i sekretessfrågan. Att i sådana fall lätta på sekretessen för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd måste dock vägas mot den enskildes krav på integritetsskydd. Regeringen förklarar sig i propositionen inte vara beredd att fristående från andra förslag på sekretessområdet föreslå lättnader i sekretessen utan vill avvakta vår kommittés översyn av sekretesslagen och möjlig- heterna att lämna sekretessbelagda uppgifter mellan och inom myndigheterna. 12.4En analys av sekretessgränserna inom en myndighet Enligt 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen är en förutsättning för sekretess inom en myndighet att det inom myndigheten finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Självständighetskriteriet fanns inte med i propositionsförslaget.34 I propositionen föreslogs att vad som gällde mellan myndigheter också skulle gälla i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet. Konstitutions- utskottets ändring resulterade alltså i att det för att en sekretess- gräns skall uppkomma krävs att de olika verksamhetsgrenarna är självständiga i förhållande till varandra. Med självständighetskriteriet tycks lagstiftaren ha åsyftat att införa samma slag av organisatorisk självständighet som medför att 2002/03:20 s. 25 f. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter en handling enligt 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen blir allmän när den överlämnas från ett organ till ett annat inom en myndig- het.35 Det har dock från flera håll uttryckts tvekan om vilken inne- börd som egentligen avsågs med ändring i förhållande till propositionsförslaget. Vad som har förbryllat är att 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen kan avse två organ inom en myndighet som ägnar sig åt samma verksamhet, medan syftet med sekretessgränserna inom myndigheterna var att skapa en möjlighet att upprätthålla sekretess mellan enheter som ägnar sig åt olika verksamheter. Enligt kommentaren till sekretesslagen har avsikten inte varit att åstadkomma någon saklig ändring i förhållande till förslaget i pro- positionen, utan att markera verksamhetsgrenarnas själv- ständighet. Enbart uppdelningen på organisatoriska enheter inom en myndighet är alltså inte ett tillräckligt kriterium för att sekretess skall kunna upprätthållas mellan olika verksamhetsgrenar.36 I prop. 1990/91:111 om sekretess inom och mellan myndigheter på vård- området m.m. anges att i begreppet självständig verksamhetsgren torde ligga att grenarna ägnar sig åt verksamhet av olika slag och att detta får anses följa redan av ordalagen.37 Trots dessa uttalanden uppstår inte sällan tveksamhet när det gäller att avgöra om det föreligger sekretessgränser inom en myn- dighet. Detta beror delvis på att det rent allmänt kan vara svårt att ange när en självständig verksamhetsgren föreligger. Dessutom uppkommer inom nämnderna i kommuner eller landsting inte sällan svårigheter när det gäller att avgöra vad som skall anses vara samma eller olika verksamhet. Vi har i avsnitt 12.2.3 redovisat några områden inom den kommunala sektorn där det uppstått problem att ange sekretessgränserna på grund av tveksamhet om det är samma eller olika verksamheter. Sådana oklarheter skapar osäkerhet för myndighetsanställda och gör det svårt för enskilda att förutse rättsläget. När det gäller de kommunala verksamheterna har det, i de fall dessa tillhör olika sekretessområden som exempelvis skola – hälso- och sjukvård – socialtjänst, inte varit några problem att ange vad som utgör olika verksamhetsgrenar. För hälso- och sjukvårdens del har det dock framkommit delade meningar om det inom hälso- och sjukvårdsverksamheten finns olika slag av verksamhet. 35KU 1979/80:37 s. 13 36Regner m.fl. s. 1:7 1990/91:111 s. 22 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter är också delade i frågan om det finns en sekretessgräns mellan förskoleverksamhet och skola när de båda verksamheterna hör till samma myndighet. Problem att avgöra sekretessgränser inom myn- digheter föreligger också i vissa fall mellan den kommunala hälso- och sjukvården och samt mellan och vissa verksamheter som har nära anknytning till , t.ex. verksamhet enligt LSS. Vi har tidigare konstaterat att bestämmelserna om sekretess mellan och inom myndigheter bör finnas kvar. I detta kapitel kommer vi att undersöka om sekretessgränserna kan utformas på ett annat sätt än , så att oklarheterna undanröjs om var sekretessgränserna inom myndigheter går. Strävan bör vara att sekretessgränserna mellan myndigheter inte i onödan skall försvåra behövligt uppgifts- utbyte. 12.4.2Vad avses med verksamhetsgrenar? En prövning av om sekretess föreligger inom en myndighet enligt 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen innehåller två led. För det första gäller det att avgöra om två verksamhetsgrenar är att anse som samma eller olika. Bara om de är olika blir det aktuellt att pröva det andra ledet, nämligen om de är självständiga i förhållande till varandra. I propositionsförslaget till 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen fanns det endast krav på att det skulle vara fråga om olika verksamhetsgrenar för att en sekretessgräns inom myndig- heten skulle uppstå.38 Det ansågs dock inte vara möjligt att konkre- tisera vad som avsågs med en verksamhetsgren. Detta fick avgöras från fall till fall. I promemorian DS Ju 1977:11 Handlingssekretess och tystnads- plikt uttrycktes sekretessen inom myndigheter genom ett förbud att röja sekretessbelagd uppgift utanför den särskilda verksamhet för det allmännas räkning vari den inhämtats eller att utnyttja upp- giften utanför denna verksamhet. Med särskild verksamhet avsågs handläggning och åtgärder inom en myndighet som rörde samma slags förhållanden och hade samma inriktning.39 Flera remissinstanser och fann dock att det fanns anledning att befara att en regel om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar skulle leda till svårigheter av både praktisk och 1979/80:2 Del A s. 121 39DS Ju 1977:11/Del 2 s. 229 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter ansåg till och med att dessa svårigheter var så betydande att det ifrågasattes om en sekretessregel av denna innebörd gick att tillämpa innan en närmare precisering gjorts av vad som skall avses med skilda verksamhetsgrenar.40 Till följd av behandlingen i ändrades förslaget och sekretessen inom en myndighet blev beroende av att de olika verksamhetsgrenarna är självständiga i förhållande till varandra. Det är oklart om det i begreppet verksamhetsgren ligger ett krav på organisatorisk indelning. I propositionen41 ansåg departements- chefen att indelningen i olika myndigheter och uppdelningen inom en myndighet på skilda organisatoriska enheter i allmänhet torde lämna tillräcklig ledning för att ange det område utanför vilket en sekretessbelagd uppgift inte får lämnas utan prövning enligt sekre- tesslagen. Detta tyder på att det ansågs finnas ett krav på organisa- torisk indelning. Eftersom lagen, på det sätt den slutligen utformades, även kräver att verksamhetsgrenarna är självständiga i förhållande till varandra har frågan om en verksamhetsgren kräver organisatorisk indelning inte någon betydelse i praktiken. Någon självständighet kan knappast uppnås om inte organisatoriska åtgärder vidtas. Trots att olika verksamheter inom en myndighet organiseras på olika avdelningar och enheter torde emellertid den situationen kunna uppkomma, att någon sekretessgräns inte uppstår, eftersom verk- samhetsgrenarna inte har ett tillräckligt stort mått av självständig- het i förhållande till varandra. 12.4.3Verksamheternas självständighet i förhållande till varandra i de kommunala nämnderna Först när man har slagit fast att två verksamhetsgrenar inom en myndighet är att anse som olika blir det alltså aktuellt att ta ställ- ning till om de är självständiga i förhållande till varandra. Denna senare fråga har knappast beaktats alls när det gäller verksam- heterna i de kommunala nämnderna. När ordningen med den fria nämndorganisationen infördes diskuterades dess konsekvenser för sekretesslagens tillämpning.42 Man konstaterade då att en integrering av olika kommunala verksamheter inte stämmer fullt ut med det synsätt som präglar sekretesslagen, KU 1979/80:13 1979/80:2 Del A s. 121 1990/91:117 s. 43 f. och bet. 1990/91:JuU38 s. 36 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter nämligen att sekretess gäller mellan skilda verksamhetsområden. Förtroendevalda och anställda skulle från ett område kunna få kunskap om en persons förhållanden som inte får utnyttjas vid hand- läggningen av ett ärende inom ett annat område. Sekretessreglerna ansågs dock inte hindra ordningen med en friare nämndorganisa- tion. Man sade sig, både i propositionen och utskottsbetänkandet, ha för avsikt att följa utvecklingen och överväga frågan om sekretesslagens tillämpning. inhämtade Lagrådets yttrande över vissa delar av propositionen. Lagrådet angav att en översyn av sekretess- lagen var påkallad med anledning av den nya kommunallagens till- komst, bland annat beroende på sekretessen i den fria kommunala nämndorganisationen. Bestämmelsen i 1 kap. 3 § sekretesslagen om sekretess i förhållan- det mellan olika myndigheter och självständiga verksamhetsgrenar inom samma myndighet tillkom för att förhindra att sekretesskyddad information, som lämnats eller inhämtats i en viss verksamhet och för ett visst ändamål, skulle användas i en annan verksamhet, för vilken den inte varit avsedd. Härav har slutsatsen dragits att om verksamheter från olika sekretessområden inordnas under samma nämnd så är de olika sekretesskyddade verksamhetsområdena regel- mässigt att anse som självständiga i förhållande till varandra ur sekretessynpunkt.43 Någon egentlig analys av om kravet på verk- samhetsgrenarnas självständighet i förhållande till varandra är uppfyllt när verksamheterna handhas av samma kommunala nämnd har dock inte gjorts, varken när den fria nämndorganisationen infördes eller i senare lagstiftningsärenden. I kommuner och landsting har reglerna uppfattats så att sekretess gäller mellan olika verksamheter när de inordnas under en och samma nämnd. JO har i ett avgörande som gällde huruvida någon sekretessgräns föreligger mellan och verksamhet enligt LSS uttalat att sekretess mellan olika verksamhetsgrenar som organisatoriskt handhas av en och samma nämnd blir väsentligen illusorisk.44 Enligt JO går de uttalanden som gjorde i bet. 1979/80:KU37 s. 13 f. i den riktningen att en verksamhetsgren för att vara självständig i normalfallet måste ha självbestämmanderätt i en utsträckning som egentligen inte är förenlig med att olika verksamheter handhas av samma nämnd. JO ansåg i vart fall att det kan ifrågasättas om det krav på självständighet som lagen uppställer 43SOU 1992:140 s. 61 ff. 44JO 1995/96 s. 431 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter verkligen kan uppfyllas när den yttersta beslutanderätten tillkommer en för verksamheterna gemensam nämnd. De uttalanden av som JO avsåg torde vara utskottets hänvisning till prop. 1975/76:160. I propositionen anfördes att omständigheter av betydelse för bedömningen av när ett organ skall anses som självständigt i förhållande till andra organ inom samma myndighetsorganisation kan vara bl.a. att organet självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar. Före den fria nämndindelningens tillkomst var det inte lika vanligt som att flera olika slag av verksamheter inordnades i samma nämnd. Det främsta exemplet på att det inom en förvaltning under en socialnämnd kunde förekomma självständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening var när hälso- och sjukvård bedrevs inom ramen för socialtjänst genom alkoholpolikliniker.45 bedrivs inte sällan hemsjukvård och social- tjänsten i samma nämnd och tveksamheter har uppstått om sekretessgränserna. ansåg i delbetänk- andet Sekretesslagen i en fri nämndorganisation att den primärvård som kommunerna kan bedriva inom ramen för olika försöksverksamheter faller inom området för hälso- och sjukvårds- sekretessen, även om nämnden som får driftansvaret fullgör uppgifter inom socialtjänsten.46 När det gäller den s.k. Ädelreformen anförde föredragande statsrådet att den kommunala hälso- och sjukvården och i detta fall inte blir att betrakta som självständiga i förhållande till varandra i sekretess- lagens mening eftersom det inte är fråga om verksamheter av skilda slag.47 Genom Ädelreformen integrerades alltså den kommunala hälso- och sjukvården och . Någon lagteknisk integrering skedde dock inte. Frågan är då varför sekretess inte uppstår mellan hälso- och sjuk- vården och i samma nämnd när det gäller verksamhet som omfattas av Ädelreformen. Enligt vårt synsätt beror det snarare på att de olika verksamheterna inte är självständiga i förhållande till varandra, än att det är fråga om en och samma verksamhet. Detta leder i sin tur till frågan om det föreligger sekretess mellan den sjukvård som erbjuds inom dagverksamheter eller genom hemsjuk- 1981/82:186 s. 47 1990/91:14 s. 85 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter vården och när verksamheterna bedrivs i samma nämnd. Eftersom det är fråga om olika slags verksamhet, torde sekretess- gränsen bero på om verksamheterna kan anses vara självständiga i förhållande till varandra. Detta resonemang motsvarar vad JO anförde beträffande frågan om det föreligger en sekretessgräns mellan och verksamhet enligt LSS.48 12.4.4Resultatet av kopplingen mellan 1 kap. 3 § andra stycket och 1 kap. 4 § första stycket sekretesslagen Enligt 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndig- het när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Enligt 1 kap. 4 § första stycket sekretesslagen får, om för- bud gäller enligt sekretesslagen mot att röja en uppgift, uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften. Vad gäller uttrycket verksamhet i 1 kap. 4 § första stycket sekretesslagen har det hänvisats till 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen.49 Som tidigare redovisats ändrades propositionsförslagets lydelse av 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen vid riksdagsbehandlingen. I propositionen talades det om sekretess mellan olika verksamhets- grenar inom samma myndighet utan att något krav ställdes på dessa verksamhetsgrenars självständighet i förhållande till varandra. I ut- skottsbetänkandet nämndes dock ingenting om betydelsen av den ändrade lydelsen för innehållet i 1 kap. 4 § första stycket sekretess- lagen. Bestämmelsen i 1 kap. 4 § första stycket sekretesslagen har kommit att tillämpas så att samma sekretessgräns gäller beträffande förbudet att röja en uppgift som beträffande förbudet att i övrigt utnyttja uppgiften. Kopplingen mellan 1 kap. 3 § andra stycket och 1 kap. 4 § första stycket sekretesslagen har bl.a. behandlats i JO 1989/90 s. 385. I ärendet hade en handläggande tjänsteman som arbetade vid en taxeringsenhets sektion i tagit del av uppgifter i självdeklara- tioner som förvarades hos och granskades vid taxeringsenhetens sektion i , för att använda dessa i ett ärende om förordnande av taxeringsnämndsordförande. Avgörande för frågan om ansvar för brott mot tystnadsplikten var, enligt JO, om de sekretesskyddade 48JO 1995/96 s. 431 1979/80:2 Del A s. 122 och m.fl. s. 1:14 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter uppgifterna i deklarationen förts över från en verksamhet till en annan eller om uppgifterna använts utanför den ursprungliga verk- samheten på ett sätt som stått i strid med sekretesslagens regler. JO uttalade att en taxeringsenhets olika sektioner inte kan anses inta en sådan självständighet i förhållande till varandra att sekretess skall gälla inom myndigheten. Själva överlämnandet från en sektion till en annan innebar således inte att uppgifterna överfördes från en verksamhetsgren till en annan på sådant sätt att det kunde bli fråga om brott mot tystnadsplikten. JO anförde vidare att eftersom upp- giften att förbereda utseendet av taxeringsnämndsordförande legat på den mottagande sektionen och inte varit organisatoriskt åtskild från den verksamhet som i övrigt bedrivits där, saknade det betydelse i sekretesshänseende att avsikten varit att uppgiften skulle användas i förordnandeverksamhet och inte för taxeringsändamål. Enligt JO har lagstiftaren åstadkommit en fullständig parallellitet mellan för- budet att röja en sekretessbelagd uppgift och förbudet att utnyttja den. Det ansågs således vara förbjudet att utnyttja en sekretess- belagd uppgift i en annan verksamhet än den där sekretessen gäller, bara om det i det särskilda fallet är förbjudet att lämna ut den till denna verksamhet. Även om åtgärderna inte var lagstridiga, ansåg JO dem inte vara lämpliga. Det påpekades att en grundläggande förutsättning för det i princip fria uppgiftsflödet mellan och inom skattemyndigheterna är att uppgifter hos mottagaren behövs för det ändamål för vilket de ursprungligen lämnats. Den skattskyldige skall inte behöva räkna med att de uppgifter som han har lämnat i sin självdeklaration används för annat än taxering och skattekontroll. Enligt JO:s mening stod åtgärderna i strid med de principer som bär upp reglerna om skattesekretessen. I JO 1999/2000 s. 393 ansågs verksamheten med arbetsledning inom skatteförvaltningen i sekretesslagens mening inte vara att betrakta som självständig i förhållande till verksamheten med beskattning. I ärendet hade uppgifter som en anställd vid ett lokalt skattekontor lämnat för taxeringsändamål använts av arbetsgivaren i arbetsledningssyfte. JO fann inte att hinder förelegat mot ett röjande och utnyttjande av uppgiften. Han ansåg dock förfarandet vara olämpligt. Inom en självständig verksamhetsgren är det alltså möjligt att utan hinder av sekretess såväl röja som att utnyttja uppgifter om enskilda. Detta gäller oavsett om det inom den självständiga verk- samhetsgrenen handläggs flera olika sorters verksamheter. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter 12.5Något om självständiga verksamhetsgrenar inom de statliga myndigheterna har det på det statliga området skett en utveckling i riktning mot att en myndighets formella organisatoriska indelning får allt mindre betydelse. Viktigare är indelningen i sakområden eller särskilda funktioner hos en myndighet.50 I den mån det i myn- dighetens instruktion anges att det inom myndigheten skall finnas en särskild enhet för en viss verksamhet, har den verksamhet som bedrivs inom enheten i regel kommit att anses som en självständig verksamhetsgren. I den mån det i en proposition eller annat för- arbetsuttalande angetts att en viss verksamhet skall vara att anse som självständig inom en myndighet har det också blivit så. är det emellertid upp till den centrala förvaltningsmyndigheten eller myndigheten själv att bestämma vilka avdelningar eller enheter som skall finnas och vilka uppgifter som skall handläggas inom dessa. Utan någon särskild anvisning i myndighetsinstruktionen anses sällan myndighetens organisatoriska åtgärder medföra att det uppstår självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten. Enligt kommentaren till sekretesslagen torde utvecklingen mot en mera sammanhållen syn på en myndighets verksamhet och den minskade diversifieringen ha medfört att reglerna i 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen fått mindre aktualitet på det statliga området.51 Utöver sekretessgränsen mellan självständiga verksamhetsgrenar finns det inte någon regel i sekretesslagen som hindrar att uppgifter utbyts inom en myndighet. I allmänhet har det ansetts vara självklart att uppgifter som omfattas av sekretess får lämnas mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal och behövlig för ett ärendes handläggning eller för verksamhetens bedrivande i övrigt. Därutöver har det ansetts närmast vara en etisk fråga i vilken utsträckning hemliga uppgifter kan röjas inom en myndighet eller en verksamhetsgren. Det har förutsatts att möjligheten att utbyta uppgifter inom en myndighet 50Regner m.fl. s. 1:8 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter eller verksamhetsgren utnyttjas med omdöme.52 Det är denna form av begränsning som brukar betecknas som den inre sekretessen. När det gäller hur en offentlig funktionär skall tillämpa sekretess- regleringen i förhållande till sina arbetskamrater sägs i kommenta- ren till sekretesslagen att det är helt klart att den som deltar i handläggningen av ett ärende eller på annat sätt är direkt berörd av den har rätt till information. Det torde som regel inte finnas något hinder mot att en tjänsteman rådfrågar någon annan inom samma myndighet. Det förutsätts emellertid att detta tillämpas med omdöme eftersom avsikten inte är att skapa en generell möjlighet att utbyta sekretessbelagda uppgifter inom en myndighet.53 För att ytterligare belysa frågan om inre sekretess kan viss led- ning fås från JO:s verksamhet. I JO 1983/84 s. 258 gällde frågan om det förelåg brott mot tystnadsplikten när handlingar i ett personalärende hade delats ut till de anställda vid en myndighet på ett stormöte. JO anförde att det i sekretesslagens förarbeten inte närmare berörts hur en befattningshavare hos en myndighet skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina arbetskamrater vid arbetsplatsen. Det torde emellertid vara klart att en befattnings- havare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater. Å andra sidan, menade JO, är det tydligt att sekretesslagen inte utgör ett hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminstone inte om detta objektivt sett framstår som försvarbart. Och uppenbarligen måste uppgifter fritt kunna lämnas till dem som på ett annat sätt deltar i beredandet eller avgörandet av ett ärende. JO fann att behandlingen av personalärendet hade varit avsedd att vara ett led i handläggningen av ärendet. Därmed kunde det inte göras gällande att uppgifterna i handlingarna genom utdelningen röjts för enskilda. Det var således inte styrkt att något brott mot tystnadsplikten hade begåtts. En annan sak var enligt JO att det fick anses vara en i hög grad olämplig form för handläggning av ett personalärende att dela ut handlingarna för en genomgång på ett stormöte med all myndighetens personal. Även om sekretesslagen inte innehåller någon reglering av den inre sekretessen, regleras den i viss omfattning i annan lagstiftning. Detta gäller främst inom hälso- och sjukvårdens och 1981/82:186 s. 38, prop. 1988/89:67 s. 11, prop. 1990/91:14 s. 85 och prop. 1990/91:111 s. 24 53Regner m.fl. s. 1:23 Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter Det är dock inte fråga om någon uttrycklig reglering, utan snarare en indirekt sådan. Som exempel på när lagtexten gett uttryck för en inre sekretess kan nämnas 7 § patientjournallagen (1985:562). Enligt denna be- stämmelse skall journaler och andra handlingar som rör enskildas personliga förhållanden förvaras så att inte obehöriga får tillgång till dem.