sou · GRB360d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen avser återkomma vid den s.k. kontrollstationen 2004 med detta. Även detta vände vi, Moderater, oss mot eftersom vi anser att det är de mest kostnads- effektiva lösningarna som ska användas och däribland finns detta system. I detta betänkande står angivet att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter som skall avräknas mot det nationella mål, som skall uppnås för perioden –2012 Jag vänder mig mot att den handlande sektorns tilldelade utsläppsrätter skall avräknas mot det Reservationer och särskilda yttranden nationella klimatmålet, eftersom det inte är förenligt med riks- dagsbeslutet. Vidare kvarstår de principiella invändningar som jag nämnt ovan. Kommittén har valt 1998–2001 som fördelningsgrundande år. Starka skäl talar för att dessa år inte täcker in de variationer och händelser som fördelningen bör ta hänsyn till, när det gäller i synnerhet energisektorn. Att skapa en rimlig fördelningsgrund för energisektorn är viktigt för såväl övriga handlande sektorer som icke handlande sektorer, eftersom energi är en viktig insatsvara. Fördelningsperioden –2001 kan sägas representera en extra- ordinär period för energisektorn i utifrån flera aspekter: Inga torrår inföll . Torråren kom strax före (1996) och strax efter (2002-03). Temperaturmässigt var perioden –2001 inte särdeles kall. Halva perioden –2001 infaller före den tidpunkt då kärnkraftsavvecklingen inleds med stängningen av den första reaktorn i . missgynnades fossil kraftvärme beskatt- ningsmässigt, vilket ledde till mycket lågt utnyttjande av kraftvärme. Man kan förenklat hävda att svensk, fossil- bränsleeldad kraftvärme prioriterades ner i körordningen i det nordiska elsystemet, till följd av ogynnsam beskattning jämfört med annan fossil kraftproduktion. Kommittén har fäst alltför stor tilltro till den STEM-prognos som säger att energisektorn har stor potential att reducera CO2- utsläppen. STEM:s synsätt bygger på ett nationellt perspektiv, vilket är olyckligt när det gäller klimatfrågan som måste lösas internationellt. Det är korrekt att det finns stora möjligheter att reducera koldioxidutsläppen i energisektorn, men den stora poten- tialen ligger sannolikt utanför gränser och för att effektivt kunna utnyttja den potentialen krävs bland annat kraftvärme- utbyggnad i . Fördelningsperioden –2001 är vidare olyckligt vald då den infaller efter tidpunkten för elmarknadens öppnande i men före tidpunkten för energiskatternas anpassning till denna reform. Till följd av detta representerar perioden ett orimligt lågt utnytt- SOU 2003:60 Reservationer och särskilda yttranden jande av befintlig kraftvärme och låga koldioxidutsläpp i den svenska energisektorn. Mot bakgrund av ovanstående är det olämpligt att begränsa för- delningsåren till 1998–2001 för energisektorn. Kommittén borde valt som beaktar effekterna av bland annat torrår. Reservationer och särskilda yttranden av , ledamot (mp) 2002:100 uppger att torv användes i . Koldioxidutsläppen från denna användning kan beräknas till drygt eller av samlade växthusgasutsläpp. I torvutredningen hävdas också att torvanvändningen i befintliga anläggningar potentiellt bedöms kunna öka till /år, motsvarande av växthusgasutsläpp. I förhållande till mål för klimatpolitiken, minus , är alltså torven av mycket stor betydelse. Torvförespråkare bestrider med olika argument att torv ger upphov till växthusgasutsläpp. Dessa argument är enligt min mening ohållbara, men en diskussion om detta är onödig, ty det viktiga är att FN (IPCC), EU och alla bedömer torv som jämställt med fossila bränslen och därtill med en hög koldioxidemissionsfaktor – högre än olja, kol och till och med brunkol. Jag delar därför inte delegationens bedömning att jämställa torv med biobränslen. De utsläpp av koldioxid som torven ger upphov till måste räknas in i den svenska utsläppsstatistiken och energi- produktion baserad på torv tilldelas utsläppsrätter på samma sätt som för andra fossila bränslen. Reservationer och särskilda yttranden Bo Diczfalusy, sakkunnig Systemet med handel med utsläppsrätter för koldioxid kommer att på ett genomgripande sätt ändra förutsättningarna för klimat- politiken. Svenska företag arbetar i hård internationell konkurrens, och den slutliga utformningen av handelssystemet och tilldelningen av utsläppsrätter kommer att få stor – och ibland t.o.m. avgörande – betydelse för dessa företag att även fortsättningsvis hävda sig. Svenska företag är världsledande när det gäller att effektivisera energianvändningen och hålla nere utsläppen av bl.a. koldioxid. Om de internationella klimatmålen skall kunna nås på ett kostnads- effektivt sätt är det angeläget att handelssystemet inte missgynnar dessa företag. Utredningen har på ett förtjänstfullt sätt beskrivit förutsätt- ningarna för att genomföra det kommande EU-direktivet i , och på ett i huvudsak tillfredsställande sätt analyserat konsekven- serna av olika alternativ. På några punkter anser jag dock att det hade varit önskvärt att utredningen tydligare hade tagit ställning. Det gäller konsekvenserna för basindustrin av ett högre elpris, finansieringen, möjligheterna till opt-out samt frågan om speci- fika utsläpp. 1.Konsekvenser av ett högre elpris Flertalet av de företag som omfattas av handelssystemet använder el som råvara och är starkt beroende av ett konkurrenskraftigt elpris. Som framgår av utredningen är det troligt att införandet av ett handelssystem leder till att elpriset stiger kraftigt. För enskilda anläggningar med hög elkostnadsandel skulle sådana prishöjningar kunna få avgörande effekter på möjligheterna att konkurrera inter- nationellt, med regionala effekter som följd. Enligt min uppfattning har utredningen inte i tillräcklig omfattning analyserat konsekven- serna av sådana elprishöjningar för den elintensiva industrin. Också i övrigt anser jag att utredningen på ett grundligare sätt borde ha belyst hur införandet av ett handelssystem påverkar konkurrens- förutsättningarna för enskilda anläggningar. Reservationer och särskilda yttranden Införandet av ett system med utsläppshandel kan komma att leda till ett visst skattebortfall, om de anläggningar som omfattas av handelssystemet befrias från koldioxidskatt. Delegationen har, i avvaktan på bl.a. beredningen av (SNED) förslag, inte närmare gått in på hur finansieringen skall ske. Jag delar uppfattningen att det är både svårt och vilseledande att ange hur införandet av handelssystemet skall finan- sieras. Till de osäkerheter som finns kring den fortsatta behand- lingen av SNED:s förslag kommer bl.a. frågor som gäller i vilken mån handelssystemet i ett mer dynamiskt perspektiv faktiskt ger upphov till ett skattebortfall, och vilken storlek och fördelning detta bortfall i så fall har. Dessa frågor belyses i kapitel 2 i betän- kandet. Oavsett vilken finansieringslösning som slutligen väljs anser jag att det redan nu bör slås fast att ett bibehållande av koldioxid- skatten för de anläggningar som ingår i handelssystemet inte bör komma i fråga. Som framgår av betänkandet skulle en sådan dubbelbeskattning leda till ineffektivitet, möjliga konkurrens- snedvridningar och ökade svårigheter för företagen att planera sin verksamhet. Jag anser därför att delegationen tydligt borde ha an- gett att – oavsett vilken finansieringsform som väljs – de anlägg- ningar som ingår i handelssystemet skall vara befriade från kol- dioxidskatt. 3.Tillfälliga undantag (opt-out) I artikel 27 i rådets gemensamma ståndpunkt om handelsdirektivet ges en möjlighet för medlemsstaterna att hos kommissionen an- söka om tillfälliga undantag från handelssystemet. I sina över- väganden avvisar delegationen kategoriskt tanken att den skall utnyttja denna rätt. Enligt min uppfattningen redovisar delegationen inte tillräckliga skäl för en sådan slutsats. En generell utgångspunkt bör vara att handelssystemet för att bli kostnadseffektivt skall omfatta så många sektorer som möjligt. Det system som införs är dock av försökskaraktär, och det är inte känt på vilket sätt andra EU- länder avser att genomföra direktivet. Reservationer och särskilda yttranden innebär inte, som direktivförslagets regler är utformade, att det undantagna företaget får en generösare behandling än de företag som ingår i handelssystemet. Däremot kan det enligt min uppfatt- ning inte uteslutas att det för enskilda branscher eller företag på basis av vunna erfarenheter kan visa sig mer ändamålsenligt att tillämpa någon annan metod – t.ex. en EU-omfattande bench- marking – som utgångspunkt för att begränsa CO2-utsläppen. EU-direktivet ger utrymme för medlemsstaterna att besluta om tilldelning baserad på specifika utsläpp (utsläpp av CO2 per producerad enhet). Jag anser att delegationen borde ha övervägt ett sådant angreppssätt i . Det skulle avsevärt underlätta möjlig- heterna till fortsatt tillväxt för företag i flera av basindustri- branscherna. Reservationer och särskilda yttranden av , ledamot (kd) Det finns en bred samsyn att utsläppen av växthusgaser är ett av de allvarligaste globala miljöproblemen vi har. Eftersom problemen bokstavligt talat är gränslösa måste åtgärder vidtas på internationell nivå. Samarbete över nationsgränserna är ett absolut krav. Den tid då kunde föra en isolerat nationell politik är oåterkalleligen förbi. har under ett flertal år agerat via det parla- mentariska arbetet såväl i som i för att det ska skapas förutsättningar för en målmedveten och strategisk klimat- politik med den internationella arenan i fokus. Vårt mångåriga krav på en gemensam minimiskatt på koldioxid inom Europagemen- skapen är ett exempel på detta. Principerna bakom en internationell utsläppshandel är ett instru- ment som ligger i tiden och som rätt använt kan bli en mycket viktig pusselbit i den stora utmaningen att hejda och minska utsläppen av växthusgaser till en nivå som inte längre hotar att få vårt klimat att kapsejsa. Det utsläppsmål på -som riks- dagen har antagit är ju bara ett etappmål på vägen. skulle naturligtvis helst ha sett ett direktiv som mer renodlat höll sig till grundprinciperna, det vill säga att tilldelningen av utsläppsrätter skulle ha skett via auktionering. ser inte förutsättningarna ut på det sättet i denna första försöks- period och vi har istället att hantera en gratis tilldelning. Med de förutsättningar som råder så står jag bakom dele- gationens principiella resonemang kring hur fördelningen av dessa gratis utsläppsrätter ska ske och hur stort antal utsläppsrätter som ska ingå i handelssystemet. Men jag vill ändå understryka vikten av att systemet måste riggas så att vinsterna med handeln som sådan inte slarvas bort. Med ett system med renodlad auktionering hade det varit natur- ligt att koldioxidskatten skulle fasas ut. Antingen så tror man på handeln och dess mekanismer eller så får man välja en annan väg via regleringar och skatter/avgifter. Med de förutsättningar som råder är dock frågan mer komplicerad och det kan därför vara klokt att fortsätta analysarbetet innan slutlig ställning tas på det sätt som beskrivs i kapitel två. Men vägledande principer i delegationens arbete måste vara att noga beakta vilka administrativa problem och incitamentsstrukturer som skulle uppstå om koldioxidskatten be- Reservationer och särskilda yttranden hålls som ett system med utsläppsrätter införs och inte minst på vilket sätt det skulle påverka konkurrenssituationen gent- emot omvärlden. Fortsatt analys behövs också av de statsstöds- problem som skulle kunna bli fallet med bibehållen koldioxidskatt. En annan mindre principiellt viktig men ändå central fråga är hur den framtida organisationen kring ett system med utsläpps- handel ska se ut. Jag ställer mig bakom förslaget att inrätta en ny mindre myndighet som får ansvaret. Men jag ser det som ett bekymmer att det enligt tidsplanen blir ett glapp innan denna nya myndighet förväntas vara i funktion. Riskerna för ineffektivitet och bristande stringens i besluten skulle bli mindre om det var samma huvudaktör redan från start. Reservationer och särskilda yttranden banbrytande för ekonomiska styrmedel När det gäller att förespråka ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har en lång och stolt historia . motionerade i om miljöskatter och om skatteväxling . Överlåtbara utsläppsrätter fram- fördes av i miljöskyddskommittén som förberedde . Exempelvis gjordes ett särskilt yttrande av och i betänkandet SOU 1993:27 (s. 259). Det är viktigt att man i varje situation överväger hur effektiva de olika styrmedlen är. För såväl utsläppsrätter som skatter och förbud finns det olika kriterier, som bör vara uppfyllda, för att de ska fungera på bästa sätt. I verkligheten blir förstås inte alla kri- terier fullt uppfyllda för något styrmedel. Nedan anger jag fyra kriterier som bör vara uppfyllda och två principer för tillämpningen av överlåtbara utsläppsrätter, som jag bedömer vara väsentliga i den aktuella situationen. Ett första kriterium är att det geografiska område som handeln täcker ska vara lika med det område som påverkas av utsläppen. Detta passar inte koldioxidutsläppen eftersom påverkan är global. Ett andra kriterium är att naturen ska tåla en viss begränsad mängd av utsläppen fast de är större än vad naturen tål. Detta stämmer bra för de klimatpåverkande gaserna. Ett tredje kriterium är att handeln ska avse utsläpp av alla de olika ämnen sammanvägt som ger den effekt som man vill undvika. Detta passar inte mot växthuseffekten så länge som man bara handlar med utsläppsrätter för koldioxid. Det skulle gå att ta med även andra klimatpåverkande gaser och därmed uppfylla detta kriterium. Ett fjärde kriterium är att alla utsläpp av aktuellt slag ska tas med. I och med att utredningen inte behandlar utsläppen i tran- sportsektorn och hushållssektorn, beaktas bara ca en tredjedel av Reservationer och särskilda yttranden koldioxidutsläppen och ca en sjättedel av alla klimatpåverkande utsläpp. Därmed återstår svåra politiska avväganden för att jämföra de olika sektorerna och ett flertal knepiga gränsdragningsproblem uppstår. Utsläppsrätter används effektivast om staten säljer rätterna genom auktion. Då kan man undvika den svåra myndighetsbedöm- ningen om vem som bäst behöver släppa ut de skadliga gaserna. Tyvärr har EU låst sig för att utsläppsrätterna ska delas ut gratis efter de behov som varje anläggning har under första treårs- perioden –2007. 2008–2012 ska av utsläppsrätterna delas ut gratis. Förhopp- ningsvis kommer man att gå över helt och hållet till auktionsprincipen. För att få en effektiv miljöstyrning bör man år för år minska mängden utsläpp som tillåts tills man når ner till önskvärd nivå. Utsläppsrätten bör gälla så att en försälj- ning av den ger ett kraftfullt incitament till en anläggningsägare att satsa pengar på att modifiera sin anläggning så att anläggningen ger mindre utsläpp. Min sammanfattande slutsats är att jag är mycket positiv till att man prövar ett nytt ekonomiskt styrmedel i stor skala för att för- bättra miljön, trots att man inte använder systemet med överlåtbara utsläppsrätter på ett optimalt sätt. Delegationen har inte kunnat komma fram till ett konkret siffer- värde på hur mycket utsläpp som bör tolereras inom den handlande sektorn. Behovet kan vara närmare koldioxid i , men riksdagsbeslut pekar snarare på att vi till 2010 borde ligga på för att därefter ytterligare minska. Denna ekvation kommer att bli svår att få ihop. Sammanvägningen av vilka utsläpp av klimatgaser som kan tole- reras inom industrin, transportsektorn och hushållssektorn fram- över kan inte göras inom ramen för denna utredning, som inte studerar transportsektorn och hushållssektorn. Sammanvägningen bör i stället göras av regeringen i dess förslag till . Om de olika sektorerna ska belastas ungefär proportionellt bör utsläppsrätterna ligga på ca 15 Mton. Om man skulle vilja dela ut så mycket som 25 Mton , bör utsläppsrätterna Reservationer och särskilda yttranden trappas ner kraftfullt och då vara 23 Mton , 21 Mton , 19 Mton och 17 Mton . Energisektorn är en mycket komplicerad sektor att hantera, såväl med jämförelser mellan olika länder och med jämförelser mellan olika energislag. Med säkerhet kommer denna debatt att fortsätta att vara livaktig och nya ställningstaganden kommer att ske. Över- blicken har vi inte haft inom arbetet i delegationen och olika nya synpunkter kan säkert tillföras genom remissbehandlingen. Bland annat kan man med fog ifrågasätta de fyra referensår 1998–2001, som här använts, eftersom de inte kan anses som normalår. I avsnitt 1.5.3 av detta betänkande föreslår delegationen att torv ska behandlas på ett med biobränslen likvärdigt sätt. Motivet är de överväganden som riksdagsmajoriteten gjorde i samband med beslutet om elcertifikat. motsatte sig emellertid rege- ringens förslag om elcertifikat, som har trätt ikraft. Därför tog inte heller ställning till de detaljer, som ingick i beslutet om elcertifikaten, bl.a. till frågan om hur torv ska behandlas. Jag anser att torv bör behandlas som ett fossilt bränsle. Behand- lingen av torv bör samordnas inom EU på ett sådant sätt att klimateffekterna av torvanvändning ges en vetenskapligt rimlig nettoberäkning. Hanteringen av överlåtbara utsläppsrätter kommer att kräva ett stort antal myndighetsbeslut och flera myndigheter kommer att bli inblandade. Delegationen föreslår inrättande av en ny fristående myndighet som tillsammans med vissa befintliga myndigheter ska medverka i detta arbete. Reservationer och särskilda yttranden Jag ställer mig tveksam till inrättandet av ytterligare en myndig- het. Det borde gå att fördela arbetet på befintliga myndigheter och jag anser att regeringen efter remissomgången bör överväga för- delningen av arbetet mellan myndigheter så att inga nya myndig- heter behöver inrättas. Reservationer och särskilda yttranden Utsläpp av växthusgaser är ett globalt problem där inga gränser mellan länder eller regioner har någon som helst betydelse. Internationell harmonisering, så att utsläppsminskande åtgärder kommer till stånd där kostnaden för reduktion är som lägst, är därför den viktigaste förutsättningen för ett väl fungerande styr- medelssystem. Handel med utsläppsrätter har en mycket god möjlighet att bli det effektiva internationellt harmoniserade styrmedelssystemet för minskade utsläpp av växthusgaser. För att systemet skall bli effektivt är det viktigt att inte behålla eller införa andra nationella system som begränsar effektiviteten i handelssystemet eller snedvrider konkurrensen mellan liknande anläggningar i olika länder. Att nationellt begränsa handelssystemet som sådant, eller påverka den handlande sektorns marginalkost- nader för utsläppsminskande åtgärder med andra styrande (avseen- de växthusgaser) eller fiskala skatter, kommer enbart att föra med sig att systemets totala kostnader ökar och att utsläppen av växt- husgaser inte minskar så mycket som de skulle kunna göra. En grundläggande princip är här att den svenska koldioxid- skatten måste fasas ut för den handlande sektorns anläggningar när handelssystemet införs. Vid fördelning av utsläppsrätter mellan branscher inom den handlande sektorn har delegationen föreslagit att historiska utsläpp för de fyra åren 1998 skall användas som fördelnings- nyckel. De fyra åren skall enligt delegationen vara representativa och ta hänsyn till såväl tidigare vidtagna utsläppsminskande åt- gärder som till den produktionsutveckling som ägt rum över tiden. Så blir inte fallet för energibranschen. De föreslagna åren är inte representativa och valet av dessa som bas för tilldelning av utsläpps- rätter ger energibranschen sämre förutsättningar. Genom att välja dessa sena år som bas för tilldelning tas inte hänsyn till de omfattande utsläppsminskande åtgärder som vid- tagits . I energibranschen spelar yttre faktorer som temperatur och nederbörd, som bekant, en mycket viktig roll. De föreslagna åren var varmare än normalt och s.k. våtår, med betydligt högre vattenkraftproduktion än normalt. I genomsnitt producerades i drygt vattenkraft jämfört med normalårets knappt . Branschens utsläpp av koldioxid under denna Reservationer och särskilda yttranden period speglar inte på ett rimligt sätt normala förhållanden och den underliggande produktionsutvecklingen, expansionen i fjärr- värmesystemen, med bl.a. ersättning av individuell uppvärmning med oljepannor, och den ökade konsumtionen av el. Reservationer och särskilda yttranden Utredningen har inte bundit sig för något finansierings- förslag men skriver delegationen anser att finansieringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljö- skattesystemet. Det finns skrivningar i betänkandet som lutar åt ett bibehållande av koldioxidskatten som detta nya styr- medel införs. Beräkningar från ECON visar tydligt att elpriset markant kommer att öka i och med det att handelssystemet införs. Det är mycket olämpligt att ha två styrmedel liggande ovanpå varandra. Min tanke är att handel med utsläppsrätter ska ersätta koldioxidskatten. Tanken var inte att företagen ska tvingas köpa utsläppsrätter, få höjda elpriser och dessutom ha bibehållen skatt. Svenska företag har redan ett högt kostnadsläge jämfört med andra länders företagare. Med tanke på att frågan inte avgjorts i detta betänkandet har jag valt att inte reservera mig mot beslutet. Men jag vill på detta vis markera mot en del av de formuleringar som finns i kapitel 2. Reservationer och särskilda yttranden Jag står i huvudsak bakom de förslag som delegationen lämnar i detta betänkande och jag har därför inte funnit några skäl att reservera mig mot förslagen. Däremot finns det ett antal frågor där jag känner ett behov av att utveckla min ståndpunkt och mina skäl till varför jag ställt mig bakom förslagen. Det finns också frågor som tas upp i texterna i betänkandet där jag har en annan upp- fattning än det som framförs i betänkandet och i ett par av dessa frågor framför jag här min avvikande uppfattning. Materialet är mycket omfattande och det har varit knappt med tid för delega- tionen att ta ställning till texterna. Det kan därför finnas andra bedömningarna i texterna som jag inte fullt ut ställer mig bakom. Skärp klimatmålet genom handel med utsläppsrätter Dagens klimatmål om att minska utsläppen skall nås utan att vi tillämpar flexibla mekanismer. De flexibla mekanismerna bör vara ett komplement för att vi skall kunna nå längre. Det kompletterande mål som regeringen skall föreslå i samband med uppföljningen av klimatpropositionen bör enligt min mening ersätta dagens mål om -förutsatt att det nya målet innebär en ambitionshöjning. Genom att inkludera de flexibla mekanismerna i målet, på det sätt som delegationen föreslår, kan vi enligt min mening skärpa målet väsentligt. De analyser KI har gjort av kost- nader för klimatåtgärder visar tydligt att vi, om vi inkluderar de flexibla mekanismerna i målet, kan skärpa målet väsentligt utan att detta leder till en dyrare klimatpolitik. Även den senaste statistiken för utsläppsutvecklingen talar för möjligheten att vi även utan tillämpningen av flexibla mekanismer kan skärpa målet. Hur mycket målet bör skärpas är dels beroende av hur till- delningen av utsläppsrätter utformas och dels av möjligheterna att vidta åtgärder i de icke-handlande sektorerna. Liksom delegationen i övrigt vill jag därför inte nu binda mig till en bestämd uppfattning av hur mycket klimatmålet bör skärpas. Vid en utebliven eller för låg skärpning av målet avvisar jag däremot utredningens förslag att de flexibla mekanismerna skall inkluderas i målet eftersom det skulle innebära en minskning av ambitionerna i den svenska klimatpolitiken. Reservationer och särskilda yttranden I detta betänkande finns en analys av för- och nackdelar med att gå före andra länder i klimat- och miljöpolitiken. Jag ser positivt på försöket från delegationens sida att belysa de problem och möjligheter som finns i en mer aktiv miljöpolitik än omvärldens. Analysen tenderar dock att luta åt slutsatsen att enskilda länder inte bör gå före vilket är en uppfattning jag inte delar.