sou · GRB382d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna om offentlighet och sekretess i artikel 16.1 gäller vid tillämpningen av det nya direktivet och tar sikte på uppgifter som tillsynsmyndigheterna får tillgång till i sin tillsyn (jfr punkt 35 i ingressen). Bestämmelserna gäller också vid tillsynen över andra gemenskapsregler om produktsäkerhet på konsumentområdet, om det inte finns motsvarande sekretessbestämmelser i dessa direktiv. Det följer av artikel 1.2 andra stycket b. Eftersom gemenskaps- rättsliga produktdirektiv i allmänhet inte innehåller bestämmelser om sekretess som har samma syfte som artikel 16.1 har artikeln ett vidsträckt tillämpningsområde. Nuvarande bestämmelsers överensstämmelse med det nya direktivet Den tillsyn över produktsäkerheten på konsumentområdet som utövas av och omfattas över huvud taget inte av sekretess. Detsamma gäller sådan tillsyn enligt produktsäkerhetslagen som utövas av andra statliga myndigheter än , och . Här är direktivets krav på sekretess i samband med tillsynen inte uppfyllt. Det är av största vikt att uppgifter om en näringsidkares affärs- och driftsförhållanden skall kunna skyddas hos samtliga tillsyns- myndigheter som utövar tillsyn över produktsäkerheten. En författningsändring är således påkallad i detta avseende. tillsyn enligt produktsäkerhetslagen omfattas av sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretess- förordningen och bilagan till denna. Enligt bestämmelsen gäller sekretessen inte när hänsyn till bl.a. människors hälsa är av sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. Bestämmelsen säkerställer att uppgifter som är av ekonomisk betydelse för en näringsidkare kan skyddas från offentlighet men att en intresseavvägning alltid måste göras. Enligt utredningens mening får bestämmelsen anses väl motsvara de krav som det nya direktivet ställer. Detsamma gäller de bestämmelser i bilagan som reglerar sekretessen vid Statens strålskyddsinstituts tillsyn enligt strålskyddslagen, tillsyn enligt livsmedelslagen och Kemikalieinspektionens tillsyn enligt . Även bestämmelserna i 8 kap. 7 § sekretesslagen, som är tillämpliga vid sådan tillsyn som bedrivs av olika kommunala nämnder, får anses väl uppfylla direktivets krav på offentlighet och sekretess. tillsyn enligt främst läkemedelslagen och lagen om medicintekniska produkter omfattas av sekretess. Detsamma gäller Statens räddningsverks tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor, tillsyn enligt lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och Arbetsmiljö- verkets tillsyn enligt arbetsmiljölagen, liksom sådan tillsyn som utövas av och . Här saknas dock en bestämmelse om att en intresseavvägning av det slag som nämnts tidigare skall göras. I särskilt allvarliga fall kan en uppgift dock lämnas ut med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse skall en uppgift trots sekretess lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall fullgöra sin verksamhet. Av förarbetena till de lagändringar genom vilka bestämmelser om intresseavvägning i sekretessärenden fördes in för bl.a. tillsynsverksamhet framgår att ändringen tillkom mot bakgrund av att regeringen haft att pröva flera framställningar om undantag från sekretessen enligt 8 kap. 7 § sekretesslagen.123 Framställningarna hade gällt bl.a. miljö- och hälsoskyddsnämnders protokoll angående miljöfarlig verksamhet och testresultat vid livsmedelskontroller. 1988/89:131 s. 8 f. utvecklingen hade visat att det fanns ett behov av att kunna låta uppgifter lämnas ut även i fall där missförhållandena hos ett företag inte är av så allvarlig karaktär att utlämnandet kan ske med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen.124 Enligt regeringen skulle det dock föra för långt att införa en generell regel om att en sådan intresseavvägning skall göras hos alla statliga myndigheter.125 Det skulle i stället för varje statlig tillsynsverksamhet anges om en intresseavvägning skall införas. Genom en ändring i 8 kap. 9 § sekretesslagen gäller numera att en intresseavvägning skall göras i sekretessärenden beträffande uppgifter hos en uppdragsmyndighet.126 Lagändringen föranleddes av en dom från Kammarrätten i Stockholm.127 Enligt domen saknade en miljö- och hälsoskyddsnämnd laglig möjlighet att göra en avvägning mellan hälso- och ekonomiintressen, när som i det aktuella fallet uppgifter hos myndigheten om radonmätningar i vissa fastigheter begärdes utlämnade. Det kan antas att en näringsidkare inte sällan lider skada om en tillsynsmyndighet lämnar ut uppgifter som har framkommit i samband med tillsynen och som visar att en vara för med sig risker, t.ex. testresultat. Av flera avgöranden från Regeringsrätten framgår att med skada avses inte bara skada som kan uppstå genom att konkurrenskänsliga uppgifter som företagshemligheter lämnas ut, utan att också sådan skada i form av negativ publicitet som kan följa av att testresultat blir offentliga omfattas.128 Sådana uppgifter kan inte lämnas ut enligt de bestämmelser i bilagan till sekretessförordningen som saknar en särskild föreskrift om att en intresseavvägning skall göras. Det är i regel inte heller möjligt att lämna ut sådana uppgifter med stöd av bestämmelserna i 1 kap. 5 § sekretesslagen. Dessa bestämmelser tar nämligen sikte på sådana fall där utlämnandet är en nödvändig förutsättning för att myndigheten skall fullgöra ett åläggande och skall enligt förarbetena tillämpas restriktivt.129 Endast det förhållandet att effektiviteten i myndighetens handlande sätts ned genom föreskriven sekretess får inte leda till att sekretessen efterges med stöd av bestämmelserna. 1988/89:131 s. 11. 1988/89:131 s. 16 f. 126SFS 1999:33, se även prop. 1998/99:22. 127Dom , mål nr 4945-1995. RÅ 1984 ab 165, RÅ 1987 not. 666 och RÅ 1988 not. 604 och 605. 1979/1980:2, del A, s. 465 och 494. Av artikel 16.1 framgår att allmänheten särskilt skall ha tillgång till information som rör risker hos en produkt. Det är i många fall inte möjligt att utlämna sådana uppgifter när dessa omfattas av sekretessbestämmelser som inte anger att en intresseavvägning skall göras. Utredningen kan för sin del inte se att det finns några bärande skäl till att vissa myndigheter som utövar tillsyn över produktsäkerheten på konsumentområdet skall vara ålagda att i sekretessärenden göra en intresseavvägning medan andra sådana myndigheter saknar laglig möjlighet till detta. Enligt utredningens mening bör en sådan avvägning föreskrivas beträffande tillsynen av produktsäkerheten hos samtliga konsumentvaror, om det finns risk att näringsidkaren lider skada om uppgifterna lämnas ut. Det är inte möjligt att i detalj förskriva när intresset att lämna ut en uppgift är så starkt att intresset av sekretess bör stå tillbaka. Det är naturligtvis angeläget att företag inte skadas av att uppgifter offentliggörs. Uppgifter om företagens affärs- eller driftsförhåll- anden som har inhämtats i samband med tillsynen måste därför i regel omfattas av sekretess, om företaget kan antas lida ekonomisk skada om uppgifterna lämnas ut. Det intresse som skall kunna föranleda att uppgifter offentliggörs är uteslutande att förhindra att enskilda drabbas av skada på person på grund av risker hos varor och tjänster. Allmänhetens befogade intresse att få kännedom om risker hos varor och tjänster kan i vissa fall väga så tungt att uppgifter bör lämnas ut. Utgångspunkten bör vara att de ändringar som genomförs inte påverkar den sekretessreglering som gäller vid tillsynen av varor som inte omfattas av det nya direktivet, t.ex. varor som uteslutande används inom arbetslivet. Inte heller bör de bestämmelser som införs påverka sekretessregleringen av tillsynen av aspekter hos varor som inte rör produktsäkerhet. I detta sammanhang måste beaktas att de flesta författningarna på produktsäkerhetsområdet inte uteslutande reglerar tillhandahållandet av konsumentvaror. Likaså utövar de flesta tillsynsmyndigheter på produktsäkerhets- området tillsyn inte endast över konsumentvarors säkerhet. Utredningen har övervägt två tänkbara lösningar: att genomföra ändringar i respektive punkt i bilagan till sekretessförordningen eller att införa en ny generell bestämmelse i 8 kap. sekretesslagen som särskilt reglerar tillsynen över produktsäkerheten på konsumentområdet. Att i bilagan till sekretessförordningen genomföra sådana ändringar som nämnts i föregående avsnitt skulle innebära att tillägg måste göras i ett stort antal punkter som föreskriver att sekretess skall gälla vid tillsyn enligt en författning på produkt- säkerhetsområdet. I respektive tillägg måste anges att särskilda begränsningar i sekretessen endast skall gälla vid tillsyn över produktsäkerheten hos konsumentvaror. Samma tillägg skulle behöva göras i de punkter i bilagan som reglerar och tillsyn. Härtill skulle nya punkter behöva föras in i bilagan som anger att sekretess skall gälla enligt vissa författningar som inte är angivna i bilagan. En sådan reglering skulle bli vidlyftig och svåröverskådlig. Enligt utredningens mening framstår det som mer ändamålsenligt att i stället föra in en ny bestämmelse i 8 kap. sekretesslagen. I bestämmelsen bör anges att sekretess skall gälla i statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn enligt produktsäkerhetslagen och enligt någon annan författning som rör konsumentvarors produktsäkerhet. Sekretess skall gälla för uppgift som rör enskilds affärs- och driftsförhållanden, uppfinningar och forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess bör också gälla andra ekonomiska och personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet (jfr 2 § första stycket 2 sekretessförordningen). Sekretess skall dock inte gälla för uppgift som rör enskilds affärs- och driftsförhållanden m.m., om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör risk för skada på person har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. Eftersom en intresse- avvägning skall göras av respektive myndighet finns inte skäl att som i 8 kap. 6 § tredje stycket sekretesslagen föreskriva att regeringen i ett särskilt fall kan göra undantag från sekretessen. I bestämmelsen bör också anges att sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling skall gälla i högst . Härutöver bör i 8 kap. 6 § sekretesslagen göras en hänvisning till den föreslagna nya bestämmelsen. Den nya bestämmelsen kommer härigenom att omfatta sådan tillsyn som avser produktsäkerheten hos samtliga konsumentvaror och -tjänster. Det kan i det enskilda fallet inte antas innebära några svårigheter att avgöra om de uppgifter som erhålls i samband med tillsynen avser säkerhetsaspekter hos en konsumentvara eller inte. Det krav som ställs i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihets- förordningen – att begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar noga skall angivas i lag – får mot denna bakgrund anses uppfyllt. Det föreslagna tillägget i 8 kap. sekretesslagen för inte med sig att någon ändring behöver göras i bilagan till sekretess- förordningen. De författningar som anges där och som rör produktsäkerhet på konsumentområdet reglerar även andra förhållanden. Likaså utövar de myndigheter som särskilt nämns i bilagan tillsyn även beträffande andra förhållanden än produktsäkerheten hos konsumentvaror. Bedömning: Någon särskild bestämmelse om sekretess mellan myndigheter behöver inte föras in i sekretesslagen. I artikel 16.2 i det nya direktivet anges att skyddet av tystnads- plikten inte får hindra att relevant information sprids till de behöriga myndigheterna för att säkerställa kontrollens och marknadsövervakningens effektivitet. Myndigheter som tar emot information som omfattas av tystnadsplikt skall se till att informationen skyddas. Myndighet skall enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån inte hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen får sekretessbelagda uppgifter som förekommer hos en viss myndighet inte röjas för en annan myndighet i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Av den s.k. general- klausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen följer att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Intresset av en effektiv marknadskontroll talar för att uppgifter hos en tillsynsmyndighet om en varas risker skall kunna över- lämnas till en annan tillsynsmyndighet utan hinder av sekretess. måste t.ex. kunna vidarebefordra underrättelser om risker som erhålls genom RAPEX till andra tillsyns- myndigheter, som i sin tur måste kunna rapportera tillbaka till . Vid tillämpningen av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretess- lagen skall det tillmätas betydelse att de uppgifter som lämnas ut omfattas av samma sekretess hos den mottagande myndigheten.130 Detta kommer enligt utredningens förslag att vara fallet beträffande uppgifter hos samtliga myndigheter som utövar tillsyn över produktsäkerheten på konsumentområdet. Därigenom får anses att bestämmelserna i artikel 16.2 i direktivet till fullo blir genomförda i svensk rätt. Förslag: En bestämmelse skall föras in i produktsäkerhetslagen som anger att den som har tagit befattning med ett ärende som gäller tillsyn enligt lagen inte får röja eller utnyttja vad denne har fått veta om någons affärs- eller driftsförhållanden. Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller förbudet att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd. Förbudet gäller också för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften. Det förekommer att uppgifter som kommer fram vid tillsynen hanteras av en vidare krets av personer än dem som är anställda vid tillsynsmyndigheten. Exempelvis kan laboratorier som utför tester av varor få del av olika uppgifter, och tillsynsmyndigheten kan behöva konsultera teknisk expertis i olika frågor som rör riskerna hos en vara. Av denna anledning har det i flera speciallagar om produktsäkerhet131 förts in en bestämmelse som anger att den som har tagit befattning med ett ärende enligt respektive lag inte 130Se t.ex. prop. 1948:230 s. 123. 26 § lagen om brandfarliga och explosiva varor, 16 § lagen om medicintekniska produkter, 24 § tobakslagen (1993:581) och 26 kap. 27 § . obehörigen får röja eller utnyttja vad han därvid har fått veta om någons affärs- eller driftsförhållanden. Tillämpningen av 1 kap. 6 § sekretesslagen har lett till svåra gränsdragningsproblem. lär anlitade personer få sådan anknytning till myndigheten att sekretesslagen blir tillämplig. Det kan dock inte uteslutas att det i verksamheten deltar personer som inte har denna anknytning. För att säkerställa att även sådana personer omfattas av sekretess bör en särskild bestämmelse om tystnadsplikt föras in lagen. Av bestämmelsen bör följa att den som har tagit befattning med ett ärende som gäller tillsyn enligt lagen inte får röja eller utnyttja vad denne därvid har fått veta om någons affärs- eller driftsförhållanden. Bestämmelser om straffansvar finns i 20 kap. 3 § . Förslag: Den nu gällande produktsäkerhetslagen ersätts med en ny lag med samma namn. Utredningens förslag i det föregående innebär omfattande och grundläggande förändringar när det gäller regleringen av allmän produktsäkerhet på konsumentområdet. Förslagen innebär så omfattande förändringar av den nuvarande ordningen som inte lämpligen kan genomföras genom ändringar i den nu gällande produktsäkerhetslagen. Den bör därför ersättas med en helt ny lag, som dock bör få samma namn som den nuvarande. Förslagen innebär också att följdändringar måste göras i ett stort antal andra lagar och författningar. En redovisning av dessa ändringar lämnas i författningskommentaren (kapitel 6). Förslag: Den nya produktsäkerhetslagen skall träda i kraft . Den nya lagens materiella bestämmelser skall tillämpas också på varor och tjänster som har tillhandahållits före ikraftträdandet. Sanktionsavgift får dock inte dömas ut för överträdelser som har skett före lagens ikraftträdande. Äldre förbud och förelägganden samt informations-, förbuds- och återkallelseförelägganden skall fortsätta att gälla. Talan om utdömande av vite som har förelagts med stöd av den nu gällande produktsäkerhetslagen skall handläggas enligt äldre föreskrifter. Mål som före ikraftträdandet har anhängiggjorts i Marknads- domstolen skall handläggas enligt äldre föreskrifter. Enligt artikel 21.1 i det nya direktivet skall detta vara genomfört . Det är därför angeläget att den föreslagna lagen träder i kraft . Med hänsyn till den tid som krävs för remissbehandling, beredning i , lagrådsbehandling m.m. bedömer utredningen att den nya lagstiftningen inte kan träda i kraft förrän tidigast . Som en allmän förvaltningsrättslig huvudprincip gäller att till grund för prövningen av ett mål eller ärende skall ligga de föreskrifter som är i kraft för prövningen, om något annat inte följer av särskilda övergångsbestämmelser. Denna princip gäller dock inte undantagslöst. Sålunda är retroaktiv tillämpning i vissa fall direkt förbjuden i grundlag (jfr 2 kap. 10 § regeringsformen). En retroaktiv tillämpning kan också komma i konflikt med grundläggande gemenskapsrättsliga principer såsom principerna om rättssäkerhet och skyddet för berättigade förväntningar (jfr rättsfallen RÅ 1988 ref. 132 och RÅ 1996 ref. 57). Enligt utredningens mening är det angeläget att den nya produktsäkerhetslagen får genomslag så snabbt som möjligt. Lagen bör därför tillämpas också i fråga om varor och tjänster som har tillhandahållits före ikraftträdandet. Detta bör emellertid inte gälla reglerna om sanktionsavgift. En sådan avgift skall självklart inte kunna dömas ut när det gäller händelser som ligger i tiden före ikraftträdandet. Normalt sätt blir också lagändringar som gäller processuella regler tillämpliga. Utredningens förslag innebär att en helt ny instansordning införs och att tillsynsmyndigheterna skall fatta beslut i första instans. Med hänsyn till detta bör äldre handläggningsregler gälla för mål som redan är anhängiga vid . Enligt 25 § i den nu gällande produktsäkerhetslagen skall talan om utdömande av vite som har förelagts av en tillsynsmyndighet eller av KO föras vid allmän domstol av den som har utfärdat föreläggandet. Om vitet har förelagts av skall talan föras av KO. En sammanslutning som avses i 17 § andra stycket i lagen får dock föra sådan talan, om vitet har förelagts på talan av sammanslutningen. Enligt utredningens förslag skall KO inte längre ha några funktioner när det gäller produktsäkerhetslagen. En sammanslutning av konsumenter m.fl. skall inte heller ha någon talerätt enligt förslaget. Därtill förslås att lagen (1985:206) om viten skall tillämpas fullt ut när det gäller talan om utdömande av vite. Den föreslagna nya ordningen låter sig knappast förena med vad som gäller beträffande utdömande av vite (se avsnitt 4.6.7). Enligt utredningens mening bör därför äldre föreskrifter fortsätta att tillämpas i fråga om utdömande av vite som har förelagts med stöd av äldre bestämmelser. Beslut om förbud och ålägganden som föreligger vid tiden för lagens ikraftträdande bör fortsätta att gälla. Detsamma bör gälla i fråga om informations-, förbuds- och återkallelseförelägganden som har meddelats enligt äldre föreskrifter. När den nuvarande lagen upphävs blir naturligtvis inte ålägganden, förbud och förelägganden som har meddelats med stöd av den upphävda lagen nulliteter. För tydlighetens skull bör dock anges att dessa alltjämt gäller. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestäm- melserna i kommittéförordningen (1988:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Direktivet ställer krav på en effektiv tillsyn, bl.a. genom att myndigheterna systematiskt skall planera, följa upp och utvärdera sin tillsynsverksamhet. Enligt utredningens förslag skall tillsynsmyndigheterna därför bedriva en effektiv tillsyn och i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av lagen samt de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av den. Några motsvarande krav gäller inte uttryckligen och generellt på produktsäkerhetsområdet. I ett stort antal lagstiftningsärenden har framhållits att marknadskontrollen på flera varuområden är otillräcklig, bl.a. beträffande sådana varor som faller under tillsynsområde. Det är naturligtvis inte möjligt att närmare ange vilken omfattning som tillsynen över produktsäkerheten på varje område bör ha för att uppfylla de krav som följer av direktivet och utredningens förslag. Bedömningen måste göras från område till område, i beaktande av de risker som varje typ av vara eller tjänst för med sig, vilken spridning varan eller tjänsten har och vilka konsumentgrupper som kan antas komma i kontakt med varan eller tjänsten. Utredningens förslag innebär emellertid också att myndig- heternas tillsyn underlättas, bl.a. genom att näringsidkarna blir skyldiga att underrätta tillsynsmyndigheten när de får kännedom om att en vara eller tjänst som de tillhandahåller eller har tillhandahållit är farlig och att själva vidta åtgärder för att förebygga skadefall. De blir också uttryckligen skyldiga att samarbeta med tillsynsmyndigheterna. Det kan också antas att ett systematiskt arbete med att utveckla metoder m.m. för tillsynen och uppföljning av verksamheten kan komma att underlätta tillsynen. Det är uppenbart att tillräckliga resurser måste avsättas för tillsynen för att myndigheterna skall kunna uppfylla kraven på en effektiv tillsyn. På de områden där resurserna är otillräckliga för tillsynen måste verksamheten tilldelas ytterligare resurser. Det kan ske på olika sätt beroende på de förutsättningar som gäller för respektive myndighet. För vissa myndigheter kan resurs- tilldelningen ske genom omprioriteringar av uppgifter och tillgängliga resurser. För andra myndigheter talar övervägande skäl för att ett resurstillskott måste till för att de skall kunna leva upp till de krav som direktivet ställer. Frågan om den svenska marknadskontrollens framtida organisa- tion och finansiering omfattas av kommittédirektiven till den tillsatta marknadskontrollutredningen (UD 2003:01), som väntas lägga fram sina förslag . Utredningen lägger därför inte fram några förslag när det gäller dessa frågor. Enligt direktivet och därmed även förslaget utökas underrättelse- skyldigheten enligt RAPEX till att omfatta även frivilliga åtgärder som vidtas av näringsidkare, t.ex. efter förhandlingar med tillsynsmyndigheten. Detta kan antas leda till att antalet under- rättelser enligt RAPEX ökar , såväl sådana som görs av som sådana som tas emot från andra EES-länder. Den förväntade utökningen av marknadskontrollen inom EES, liksom