sou · GRB368 · 2004-01-01 00:00:00 — Den forskningsfråga som ligger till grund för den genomförda studien och som söker sitt svar är vad som förklarar att vissa kommuner mer framgångsrikt än andra klarar att vända en bekymmersam utveckling? I forskningsprojektet användes en institutionell ansats. Centrala begrepp i studier av utvecklingsförlopp är institutionalisering och institutioner. Den konkreta innebörden av fenomenet institu- tionalisering är att idéer och sätt att göra saker och ting över tiden blir allt mer naturliga för inblandade aktörer. Idéerna stelnar och tas allt mer för givna. Institutionaliseringen gör att idéerna övergår till att bli samhälleliga regler – eller institutioner om man så vill. Den idé som en gång lanserades av någon har blivit en institution som sätter ramar för beslut och handlingar. Institutionerna utgör spelregler som aktörerna medvetet eller omedvetet rättar sig efter. Förekomsten av institutioner medför att många beslut som fattas och handlingar som utförs inte ifrågasätts eftersom de uppfattas som självklara. Institutioner uppkommer som konsekvens av idé- rikedom och kreativitet och påverkar den enskilde aktören sam- tidigt som det är den enskilde aktören som genom sina beslut och handlingar skapar, vidmakthåller och förändrar institutionerna. Önskvärda institutioner medverkar till att organisationen upp- rätthåller effektivitet medan oönskade institutioner inte är gynn- samma för effektivitetsutveckling. Skälet till att oönskade insti- tutioner förekommer är att den idé som institutionaliserats har givit ett oönskat utfall. En sådan institutionaliseringsprocess kan förklaras på olika sätt. För att besvara forskningsfrågan är det naturligt att studera kom- muner som lyckats vända en negativ ekonomisk utveckling. I efter- forskningen efter sådana studieobjekt fick forskargruppen hjälp av tjänstemän vid ekonomi på Finansdeparte- mentet. Tjänstemännen valde ut fem kommuner som i sin rappor- tering till departementet och vid sammanträffanden givit intryck av att ha en genomtänkt och välorganiserad förändringsprocess. Deras bedömning var att de fem kommunerna var framgångsrika i sin förändring. Forskargruppen valde att genomföra fallstudier i de fem kom- munerna. Fallstudierna omfattade personliga djupintervjuer. Exem- pel på personer som valdes ut för intervjuer var kommunalråd, ledamöter av kommunstyrelsen, ordföranden i kommunfullmäk- tige, kommundirektörer, ekonomichefer och förvaltningschefer. Bedömningen i forskargruppen var att intervjuerna kännetecknades av en god atmosfär och öppenhet. Syftet med intervjuerna var att svara på frågan varför vissa kommuner mer framgångsrikt än andra förmår vända en bekym- mersam utveckling. 4.4Så åstadkoms framgångsrik vändning I fallstudierna framträder några återkommande förklaringar till varför en ekonomiskt bekymmersam situation uppkom och till hur situationen kunde bemästras. De genomförda intervjuerna pekar också på att det finns särskilt viktiga händelser som kan påskynda åtgärder och öka den ekonomiska krismedvetenheten i en kom- mun. I detta avsnitt sammanställs de generella dragen hos de fem studerade kommunerna, men även vissa typiska skillnader fram- hålls. I synnerhet när det gäller vägen in i de ekonomiska problemen framträder olika orsaker. När ledande politiker och tjänstemän i kommuner som har eko- nomiska problem intervjuas är det vanligt att de förklarar åtmin- stone en del av den uppkomna situationen i kommunen med att de på något sätt missgynnats av statligt initierade förändringar. Två typfall framträder. I det ena fallet har kommunen missgynnats av att staten genom förändringar inom ett verk, bolag eller regemente minskat arbetstillfällena i kommunen. Företrädare för kommunen ifrågasätter ibland om det var korrekt av staten att minska ner på verksamheten just i deras kommun (i alla fall när det handlar om nedläggningar av regementen), men oftare ifrågasätts varför staten inte skapar ersättningsarbeten för dem som gått förlorade. Kom- munföreträdarna motsätter sig inte rationaliseringarna inom statlig verksamhet utan effekterna av dem när inte nya arbetstillfällen skapas. Effekterna av minskade arbetstillfällen blir att invånare lämnar kommunen. I det andra typfallet har kommunen missgynnats av omlägg- ningar av det statliga utjämningssystemet. Eftersom utjämnings- systemet har justerats sedan det först infördes har många av landets kommuner ansett sig missgyn- nade av systemet. I det material som insamlats i den här studien är det inkomstutjämningen som kritiseras mest högljutt, men miss- nöje finns även med att utjämningssystemet inte kompenserar kommunerna med befolkningsminskning i tillräckligt hög utsträck- ning. Utjämningssystemet betraktas av kommunledningen i den expanderande kommun som studerades vara huvudorsaken till att det över huvud taget blivit aktuellt att vidta besparingsåtgärder i kommunen. Utjämningssystemets utformning anses vara en mycket viktig förklaring till hur kommuners ekonomi utvecklas. Oavsett om de beskrivningar som ges i fallstudierna i någon objektiv mening är korrekta eller inte har de i praktiken fått inverkan på kommunernas ekonomi. Känslan av att vara orätt- färdigt drabbad av statens agerande medförde passivitet i kom- munerna. Nödvändiga åtgärder för att anpassa sig till den nya situationen med vikande intäkter genomdrevs inte. i kom- munens historia när staten förändrade eller flyttade på verksamhet kom alltid något annat i stället. I väntan på sådana åtgärder – eller att utjämningssystemet skulle förändras – bidade man i kommuner- na sin tid. Vid sidan av dessa förklaringar, där staten tillskrivs stor betydelse, finns självkritiska anmärkningar om att det saknades långsiktig ekonomisk planering. Underskott budgeterades i rad vilket indikerar att ekonomiska underskott accepterades. I flera av de studerade kommunerna framhölls att kommunledningen var alltför verksamhetsorienterad och att den nödvändiga balansen mellan verksamhet och tillgängliga resurser inte hölls. I vissa kom- muner skedde inga personalnedskärningar med hänvisning till att det skulle spä på den negativa befolkningsutvecklingen. I praktiken bedrevs alltså en egen regionalpolitik. Ytterligare en förklaring till ekonomiska problem var att kommuner led av att expansions- strävandena varit för stora. Bostadsbyggnationen pågick för . 4.4.2Ekonomisk sanering underlättas av undantagstillstånd Möjligheten för politikerna och tjänstemännen i de utsatta kom- munerna att lösa den ekonomiska situationen genom att förändra agerandet hos staten är begränsat. De studerade kommunerna började få ordning på situationen när de insåg detta. Lösningen var inte att förändra problemets huvudorsak – utan att anpassa sig till de nya förutsättningarna. Det är dock viktigt att betona att staten påverkade de nya förutsättningarna genom att bevilja kommunerna ett villkorat ekonomiskt stöd. Det incitament som det villkorade extra statliga stödet innebar framhölls i fallstudierna som viktigt för att de besparingsåtgärder som initierades i respektive kommun fick acceptans. Men även kravet på ekonomi i balans betecknades som vitalt. pekade på att det uppfattades som viktigt att hålla sig till lagen. De studerade kommunerna drevs alltså framåt av både piska och morot i sina ansträngningar att balansera ekonomin. Dessa två faktorer är viktiga förklaringar till det förhållandevis goda utfallet i de fem kommunerna. De är dock knappast tillräckliga. Andra kommuner med snarlika förutsättningar har inte nått samma resultat. Det är således viktigt att även framhålla andra omständigheter. Andra förändringar i de studerade kommunerna har betydelse i sammanhanget. En sådan förändring tycks centralisering vara. Att ekonomiska problem eller olika former av kriser leder till att in- flytande centraliseras är ingen ovanlig observation och det är i enlighet med det material som analyseras här. Centraliseringen tog sig både uttryck i förändringar av den formella organisationen i riktning mot färre eller inga nämnder och i att en eller ett fåtal personer i ledande ställning gavs (eller tog sig) ett större inflytande. Ett nytt och starkt politiskt och administrativt ledarskap even- tuellt i kombination med centralisering i form av en organisa- tionsförändring förefaller ha bidragit till att åtgärder har tagits fram och att de också har genomförts. Det starka ledarskapet var inriktat på att skapa följsamhet mot ekonomiska restriktioner ute i verk- samheterna. Mindre hänsyn togs till de verksamhetsmässiga kon- sekvenserna . Ledarna hade ekonomisk balans som prioriterat mål och närmade sig åtminstone i större utsträckning än tidigare detta mål. Utfallet var dock något olika i de fem studerade kommunerna. I demokratiska organisationer är det naturligtvis nödvändigt att den politiska ledningen har stöd av en majoritet av de folkvalda. Det är således i praktiken inte möjligt att som ordförande i kommunstyrelsen driva igenom handlingsplaner och tuffa bespa- ringskrav som inte accepteras av den politiska församlingen. Det faktum att det politiska samförståndet över partigränserna ökade i några av de studerade kommunerna tycks ha underlättat för kommunledningarna. En förklaring till detta sam- förstånd och den ökade fokuseringen på ekonomi var att ett ekonomiskt krismedvetande bredde ut sig. Informationen om kommunens ekonomiska läge hade gått fram. Frågan är varför detta breda ekonomiska krismedvetande upp- kom? Varför blev politiker och verksamhetsansvariga mottagliga för – och påverkade av – informationen. Det finns inga entydiga och enkla svar på de frågorna. Det förefaller dock som om extra- ordinära händelser i kommunerna spelade en viss roll. Det var händelser som det sannolikt talades om i hela kommunen och inte enbart inom kommunledning eller på ekonomikontoret. Hän- delserna skapade insikt om att kommunen befann sig i en synner- ligen besvärlig situation och att det var allvar den här gången. Ett exempel på sådana händelser var när fullt beboeliga bostadsbygg- nader revs. Det var ett tydligt tecken på att kommunen hade allvarliga problem. Det blev fysiskt påtagligt att den kommunala ekonomin befann sig i något som kan betecknas som undantags- tillstånd. Ett annat exempel var när bankerna inte längre beviljade lån, vilket var ett hot mot verksamheten. Det var ett budskap från oväntat håll om att kommunens ekonomi var synner- ligen svag. Politiker och verksamhetsansvariga hade sannolikt lyssnat på ekonomiska larmrapporter från eko- nomikontoret som försökt få till stånd besparingar. När signalen kom från viktiga kreditgivare blev den mångdubbelt starkare och uppammade en större acceptans för åtgärder. 4.4.3Bättre att samverka än att överutnyttja befintlig personal Många bekymrade uttalanden gjordes under intervjuerna. Det gällde dock inte i första hand möjligheterna att bibehålla en ekonomi i balans. För ett par kommuner kvarstår förvisso far- hågorna kring ekonomin och alla fem är mycket sårbara i eko- nomiskt hänseende. Men ekonomin ser väsentligt bättre ut för alla de fem kommunerna och för tre av dem ser det tämligen bra ut. De riktigt bekymrade uttalandena handlade om andra saker. Bland annat problematiserades besparingarnas effekter på per- sonalen. De intervjuade bedömde att personalen inom flera verk- samheter var hårt ansträngd och att det var motiverat med mer personal. Istället belastades den befintliga personalen allt hårdare. Många befarade att kostnader sköts när kommunen inte satsade på de utsatta personalgrupperna. Risken var, menade de, att kommunen kommer att få betala dagens besparingar dyrt. De befarade att även det kommer att visa sig vara olönsamt. Uppenbarligen kvarstår den problematik som är så vanlig i offentliga organisationer att kommuner som redan har svag eko- nomi kläms mellan kraven på ekonomisk balans och verksamhets- mässiga förbättringar. Lösningen på problemet förutsätter ratio- naliseringar (eller effektiviseringar om man så vill). Flera politiker och tjänstemän framhöll att gränsen för inomkommunala rationa- liseringar var nådd och att det måste till samverkan över kommun- gränserna för att finna nya rationaliseringsmöjligheter. Samverkan förefaller vara ett modernt rationaliseringsinstrument för när- varande. 4.5Förklaring till framgångsrik vändning Den intressantaste frågan i rapporten är vad som förklarar varför vissa kommuner lyckas vända en bekymmersam ekonomisk ut- veckling. Den institutionella ansatsen innebär att förklaringar söks i det institutionella arrangemanget och i samspelet mellan insti- tutionerna och aktörerna. Förklaringar till förändringen söks i att nya institutioner tillkommit, i att nya aktörer tillträtt och i att samspelet mellan institution och aktör medfört annorlunda åtgärder och förändrade institutioner. En rad orsaker framträder när ekonomisk vändning skall förklaras. Centralisering ägde rum, ledarskapet förändrades, de politiska par- tierna blev mer överens, insikten om vilken situation kommunen befann sig i spred sig, det extra finansiella stödet gav ökad acceptans för insatser, balanskravet tvingade fram åtgärder, riv- ningen av bostadsbyggnader var en viktig markering att kommunen var i ett utsatt läge och bankernas avslag av nya krediter indikerade att kommunen måste vända utvecklingen. Ordningsföljden i utvecklingsförloppet när kommunerna vände sin situation är inte okomplicerad att reda ut. Inte ens de intervjuade i respektive kommun var säkra på vad som föregick vad när situationen förändrades. Baserat på de markanta dragen i vänd- ningarna i de fem kommunerna kan dock konstateras att fram- gångsrik vändning gynnades av grundförutsättningar, acceptans, handlingskraft och s.k. boosters. Med boosters avses händelser inom kommunerna som förstärkte och spred krismedvetandet och handlingskraft. Det fanns två grundförutsättningar för vändningen. Båda kan betraktas som yttre faktorer eftersom båda i praktiken kontrolle- rades av den statliga nivån. Den ena grundförutsättningen var att det fanns incitament för kommunerna. Det fanns någonting utöver det vanliga att vinna på att försöka hantera och bemästra situa- tionen. Den andra var att det förelåg ett tvång i form av lagkrav. Formella regler har uppenbarligen normerande verkan. Grundförutsättningarna var inte tillräckliga för att åstadkomma en vändning. I så fall hade alla kommuner vänt utvecklingen. Det krävdes också att de åtgärder som behövde vidtas hade en grund- läggande acceptans. Sådan acceptans krävde krismedvetande. Detta medvetande hade sannolikt funnits i trängre kretsar i kommunerna innan åtgärder började vidtas. För att åtgärder skulle läggas fram och ha förutsättningar att genomföras i praktiken krävdes dock att medvetenheten om kommunens situation spreds ytter- ligare. Av avgörande betydelse för sådan spridning förefaller extra- ordinära händelser vara. Dessa händelser fungerade som ett slags boosters. Bankernas avslag på kreditansökningar och rivningar av bostadsbyggnader är de boosters som framträder i den genomförda studien. Boosters skapar en ny förståelse för och tolkning av en kommuns situation. Slutligen krävs även handlingskraft. Villkoren för att sådan hand- lingskraft skall kunna åstadkommas var att det fanns en acceptans för att handling måste till. Handlingskraft underlättades genom centralisering, genom starkt ledarskap och genom ökat politiskt samförstånd. De åtgärder som centraliseringen och det nya ledarskapet innebar accepterades eftersom medvetenheten var stor om att åtgärder måste vidtas. Det nya ledarskapet understöddes av grundförutsättningar och boosters, alltså balanskrav, löften om extra resurser från , banker som ifrågasatte kreditvärdigheten och drastiska beslut om rivning av byggnader där beslut och verkställighet blev en symbol för att det inte stod rätt till. Det politiska samförståndet i vissa kommuner gav de demo- kratiska förutsättningarna. Den ökade handlingskraften medförde att man i kommunerna på ett bättre sätt – ur ekonomisk synvinkel – hanterade rättvisekraven, balanserade kontinuitet och förändring mot varandra och etablerade samarbete. 4.6Har utvecklingen vänt? En tydlig observation är att flera etablerade mönster i kommunerna har brutits. Att avstå från att balansera ekonomin eftersom statens agerande är upphovet till problemen var på väg att institutiona- liseras. Insikten att det inte är som förr har spridits och det har skapat ett handlingsutrymme som inte funnits tidigare. Det är även tydligt att nya aktörer har haft stor betydelse för förändringarna. Eftersom det inte är möjligt att säkerställa att en institutionell för- ändring ägt rum går det inte att slå fast att befintliga institutioner förändrats som ett resultat av att de definierats som oönskade. Det är dock möjligt att konstatera att ifrågasättandet av den tidigare situationen och handlingsmönstren är en viktig förklaring till att förändring ägde rum. Kortsiktigt förefaller alltså ovan beskrivna metod för att hantera en bekymmersam ekonomisk situation fungera, men långsiktigt vet vi inte. Vi vet ju faktiskt inte om kommunerna verkligen har vänt utvecklingen. Vad har de åstadkommit egentligen i ett mer lång- siktigt perspektiv? Två av de studerade kommunerna hade brutto- kostnadsökningar på 2001 och det finns exempel på att ekonomi i balans har klarats med hjälp av intäkts- ökningar än kostnadsminskningar. Å andra sidan ser det faktiskt ur ekonomisk synvinkel bättre ut i de fem kommunerna. Samtliga kommuner har under antingen 2000 eller 2001 hållit tillbaka bruttokostnadsökningen till eller lägre. Så visst har någonting hänt i kommunerna. Om utvecklingen är hållbar är givetvis en empirisk fråga men det går även att på grundval av de genomförda studierna spekulera om framtiden. Den ekonomiska uppryckning som ägt rum har inte förändrat det faktum att kommunerna är sårbara. Nya förluster av arbetstillfällen med befolkningsminskning som följd och juste- ringar (eller avsaknad av justeringar) av utjämningssystemen är hot för den framtida ekonomiska utvecklingen. Om dessa hot är på väg att realiseras finns ingen anledning att sia om här. Något oroande är dock att de studerade kommunernas bruttokostnadsökningar generellt sett har hållits tillbaka mer än . Verk- samhetsmässigt förefaller inte utvecklingen vara hållbar om man lyssnar på de personer av de intervjuade som är verksamma lite närmare kärnverksamheterna. Men det finns också intervjuade som menar att konsekvenserna för verksamheterna varit obetydliga. En annan studie genomförd 2001 av och vid i fattiga och de rika visar att ekonomiska problem inte enbart förklaras av ogynn- samma och opåverkbara omgivningsfaktorer. Rapporten baseras på enkätstudier och fallstudier. Enkäter har skickats till 38 kommuner och landsting med ekonomiska problem och till 11 kommuner och landsting med god ekonomi. Studierna visar på betydande skillnader i interna förhållanden mellan de svaga och starka kom- munerna. På ledningsnivå kan skillnader i kompetens och kun- skaper noteras. I synnerhet framkom att nämndpolitikerna i ekonomiskt svaga kommuner ofta har begränsad förmåga att leda sin förvaltning. Skillnaderna är betydande mellan de svaga och starka kommunerna avseende samarbete inom kommunfullmäk- tige, kommunstyrelsen, mellan kommunstyrelsen och nämndpoli- tikerna samt mellan nämndpolitiker från olika nämnder. Generellt tycks politiker och tjänstemän i de starka kommunerna vara mer benägna att uttrycka missnöje med ekonomiska underskott. Det är mer ovanligt att man i de svaga kommunerna uttrycker missnöje med obalans i ekonomin. Enkäten indikerar att man i de starka kommunerna värderar ekonomi i balans högre än god kvalitet och hög tillgänglighet på verksamheten. Det omvända gäller för de ekonomiskt svaga kommunerna. Kommundelegationen bildades mot bakgrund av att balanskravet infördes och att regeringen gjorde bedömningen att det fanns kommuner och landsting med en så pass problematisk ekonomisk situation att de kunde behöva ett ekonomiskt stöd för att genom- föra rekonstruktiva åtgärder. Det har visat sig att detta har varit ett arbetssätt som fungerat bra. Åtgärdsplanen har varit ett viktigt verktyg och det har varit väsentligt att de åtgärder som föreslagits var sådana som kom- munerna och landstingen själva tagit fram och att ansvaret för åtgärdsplanen och dess genomförande helt och hållet vilade på kommunen respektive . Det incitament som det villkorade extra statliga stödet innebär har varit viktigt för att de besparingsåtgärder som initierades i respektive kommun och landsting fick bred acceptans. Men även kravet på ekonomisk balans har haft betydelse. Kommunerna och landstingen har upplevt det som positivt att ha ett tydligt mål som måste uppnås inom en bestämd tidsperiod. Risken att gå miste om statsbidraget har varit ett hot som det har motiverat politiker och anställda att gemensamt verka för att avtalet uppfylls. Dessa faktorer är viktiga förklaringar till det förhållandevis goda utfallet bland kommunerna och landstingen. De är dock inte tillräckliga. Det är alltså viktigt att även framhålla andra omständigheter. Viktiga faktorer som påverkar den ekonomiska utvecklingen finns inom den egna kommunen eller . Probleminsikt är viktigt, att det är kommunen och själv som äger problemet och beslutar om vilka åtgärder som skall vidtas. Möjlig- heten för politikerna och tjänstemännen i de aktuella kommunerna och landstingen att lösa den ekonomiska situationen genom att förändra agerandet hos andra, t.ex. staten är begränsat. När kom- munerna och landstingen inser detta är det en viktig faktor för att få ordning på ekonomin. För att en kommun eller ett landsting skall lyckas sanera ekonomin är insikten att detta måste lösas inom den egna organisationen väsentlig. Det politiska och administrativa ledarskapet är en nyckel för att kunna vända en dålig ekonomi. Politiskt samförstånd är en viktig framgångsfaktor; att man försöker nå breda politiska lösningar i förändringsprocessen. Information är en annan viktig faktor, under en omstrukture- ringsprocess är det viktigt med öppenhet och kontinuerlig infor- mation. Det är viktigt att alla drar åt samma håll och att samma budskap förs ut i organisationen. Ekonomisk uppföljning och uthållighet är viktiga faktorer för att lyckas med ett förändringsarbete. Det är viktigt att ledningen stämmer av och följer upp att förändringarna genomförs. En ökad samverkan mellan kommuner har skett i några av de berörda kommunerna. Det kan vara en framkomlig väg för att rationalisera kommunala verksamheter. Det är viktigt med fasta ekonomiska spelregler inom kom- munen, men detta gäller även beträffande statens agerande gentemot kommunerna. Att ge statsbidrag för att utöka verksam- heten som kommunerna måste dra ned verksamhet för att nå ekonomisk balans har uppfattats som att staten ger dubbla signaler. Att staten ger bidrag för utökad verksamhet skapar dess- utom förväntningar i den kommunala organisationen och det försvårar arbetet med att sänka kostnaderna. För att se de långsiktiga effekterna av avtalen med staten via Kommundelegationen är det önskvärt att utvecklingen i de aktuella kommunerna följs upp . En oroande faktor är de sämre samhällsekonomiska utsikterna för enligt många bedömare. Kommunerna och landstingen kan inte räkna med en lika god intäktsutveckling som man haft . Det kan därför finnas en risk för att antalet kommuner och landsting med betydande balansproblem kommer att öka. Sam- tidigt finns det anledning för dessa studera hur arbetet har bedrivits och ta del av de erfarenheter som gjorts i de kommuner och landsting som varit framgångsrika med sin omstrukturering. Erfarenheterna från Kommundelegationen är således värdefulla även för andra kommuner och landsting än de som omfattas av avtalet med staten. Beslut vid regeringssammanträde .