sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De tre strategierna, som inte är varandra uteslutande utan som i be- tydande utsträckning kan tillämpas parallellt och i varierande kombinationer, bör i ett nästa steg utnyttjas för att närmare analysera och lämna förslag kring hur och var balanspunkterna i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan nivåerna bör ligga. Det innebär att kommittén kommer att överväga uppgifts- och ansvars- fördelningen för tunga samhällsområden med särskild inriktning mot de områden som dels samverkar sinsemellan, dels har stor ekonomisk betydelse. Dessa överväganden skall utmynna i förslag till en övergripande samhällsorganisation. Fördelningen av ansvars- förhållandena bör också ställas mot de kriterier som tidigare redo- visats. Även om flera alternativ för ansvars- och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen underhand bör utvecklas vidare i det fortsatta utredningsarbetet, är det angeläget att närmare beskriva förutsättningar och villkor för en ytterligare decentralisering av an- svar och uppgifter till kommunerna. En prioritering av utvecklings- kraften nära medborgarna och verksamheterna talar starkt för en sådan utveckling. Detta står inte i strid med att statens roll inom vissa områden kan stärkas jämfört med . Den står heller inte i strid med den viktiga utgångspunkten att riksdag och regering fortfarande anger förutsättningarna för den offentliga verksamheten på nivå. Dessutom föreslår kommittén, med utgångspunkt i direktiven, att följande konkreta frågeställningar ges särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet: det samlade kommunala uppdraget inklusive en fördjupad samverkan, utformningen av den regionala samhällsorganisationen, förutsättningarna för och regeringens styrning och kontroll, likvärdighet i välfärdstjänsterna och rättighetsregleringen, vilka effekter alternativa driftsformer i offentlig verksamhet har på berörda välfärdstjänster, samt EU:s påverkan på den svenska samhällsorganisationen. Dessa frågeställningar beskrivs närmare nedan. Det samlade kommunala uppdraget En central fråga i kommitténs fortsatta arbete rör ansvars- fördelningen mellan staten och den kommunala nivån som helhet samt den statliga styrningen av de uppgifter som de kommunala organen ansvarar för. Den närmare utformningen av den kom- munala nivån är en sekundär fråga i den meningen att den är av- hängig av hur det samlade kommunala uppdraget kan komma att se ut. Denna fråga kan delas upp i parallella delfrågor, vars svar är be- roende av varandra: Kräver det samlade kommunala uppdraget, som , två direktvalda nivåer med egen beskattningsrätt eller är det mer ändamålsenligt med en nivå? I det förra fallet: Hur bör ansvarsfördelningen se ut mellan dessa nivåer? Medför den regionala nivåns uppgifter att den i något av- seende bör vara överordnad den lokala eller bör de, som , vara likställda? Kräver det samlade kommunala uppdraget några förändringar i den kommunala nivåns geografiska indelning? Vilka behov och vilket utrymme finns att fördjupa samverkan mellan de kommunala organen? Vad krävs för att åstadkomma detta, i form av avregleringar, tvingande regelverk och stimu- lans? Att svaren på dessa frågor är ömsesidigt beroende av varandra är uppenbart. En fördjupad samverkan kan exempelvis vara ett alternativ till sammanslagningar eller andra indelningsföränd- ringar. Ett annat alternativ är en asymmetrisk ansvarsfördelning på regional och lokal nivå, t.ex. att mindre kommuner har färre upp- gifter än större kommuner. Den regionala nivån är särskilt komplex. I finns ingen regional nivå som är överordnad den lokala nivån. Vid sidan av landstingen återfinns kommunalförbund och kommunala sam- verkansorgan. Därtill finns de statliga aktörerna: länsstyrelser och andra länsmyndigheter samt nationella myndigheters regionala organisationer. De senare har dessutom en starkt skiftande geo- grafisk indelning, vilket ytterligare komplicerar bilden. Två av de frågekomplex som avgör hur den regionala samhällsnivån bör organiseras är hälso- och sjukvården samt ansvaret för att skapa goda regionala tillväxtförutsättningar. Delfrågor i detta sammanhang är: Vilken ställning och vilken utformning bör ett organ på regional nivå ha och vilken bör dess relation till kommunerna vara? Vilka tillväxt- och utvecklingsfrågor bör hanteras på regional nivå? Hur bör ansvaret för dessa frågor fördelas mellan de olika sam- hällsnivåerna? Hur skall statens ansvar för nationell samman- hållning och balanserad regional utveckling utövas och hur skall statens interna koordination skötas på regional nivå? Vilken regionstorlek är optimal för att hantera dessa frågor? Huvudmannaskapet för hälso- och sjukvården är en fråga av central betydelse för det fortsatta utredningsarbetet. Det handlar bl.a. om hur man ökar integrationen mellan olika vårdnivåer över huvud- mannaskapsgränser, liksom vilken övergripande struktur som ger bäst vård för tillgängliga resurser. Ytterst handlar det om att skapa förbättrade förutsättningar för styrning samt former för att säker- ställa hälso- och sjukvårdens finansiering och kompetensförsörj- ning. Det är angeläget att inte onödigtvis ersätta gamla gränssnitt med nya och att ge utrymme för lokala initiativ och friare verksamhetsformer som kan kanalisera människors kreati- vitet och ansvarstagande. I överväganden om den framtida ansvars- fördelningen för hälso- och sjukvården är det viktigt att beakta finansieringsmöjligheterna, även om det inte bör vara Ansvars- kommitténs uppgift att i sig utreda sjukvårdens finansiering. och regeringens styrning och kontroll Oavsett vilken framkomstväg som väljs, eller var balanspunkter förläggs mellan statligt och kommunalt, blir det en viktig uppgift för kommittén att diskutera och regeringens roll när det gäller att bestämma det offentliga åtagandet och dess fördelning, hur utförandet av det följs upp och vilka kontrollmekanismer som bör finnas. Detsamma gäller mer konkreta styrningsfrågor inklusive frågor kring principerna för finansieringsansvaret för olika verk- samheter. Nödvändigheten av ett nytänkande när det gäller ansvars- fördelning mellan staten och kommunerna får konsekvenser såväl för förhållandet mellan regeringen och myndigheterna som för . Likaså torde den utveckling och fördjupning som samarbetet inom EU kräver få återverkningar på den statliga förvaltningsmodellen, även om skäl saknas att ifrågasätta dess grundläggande drag. Mot denna bakgrund anser kommittén att de centrala statsorganens resurser och institutionella stöd för strategisk analys och strategisk styrning av den offentliga verksamheten bör övervägas. En väsentlig uppgift i detta sammanhang är att under- söka tillgången på resurser för kvalificerad kunskapsbildning och hur dessa bör vara fördelade mellan myndigheter och regerings- kansli. En annan uppgift för kommittén bör vara att analysera och lämna förslag om hur den statliga sektorssamordningen kan effekti- och i vilka former staten bör uppträda gentemot den lokala nivån, vilket inkluderar länsstyrelsernas uppgift. I detta bör ingå hur statens tillsyn och kontroll av verksamheter bör ske mot bak- grund av vad den statliga kan komma att föreslå. Behovet av ett samordnande helhetsansvar för koordinering av statlig verksamhet på regional nivå gör det särskilt viktigt att överväga hur staten genom länsstyrelserna kan uppträda som en stark och verksamhetsnära aktör även i ett läge med ökat regionalt självstyre. Det torde råda en bred enighet om att alla medborgare skall er- bjudas en likvärdig samhällsservice, oberoende av var i landet man bor. Innebörden i begreppet likvärdighet är dock, som vi sett i kapitel 3, långt ifrån entydig. Likvärdighetsprincipen definieras i praktiken olika inom olika politikområden. Dessutom är vare sig ett statligt ansvar eller en detaljerad rättslig reglering någon garanti för en likvärdig tillämpning. Det finns också ett stort behov av lokalt handlingsutrymme i utförandet av välfärdstjänster för att åstadkomma den utvecklingskraft som är nödvändig för att lång- siktigt klara det offentliga välfärdsåtagandet. Rättslig reglering av individuella rättigheter innebär att politiska beslut i kommuner och landsting kan komma att ändras eller upphävas av domstol. vet vi att rättighetslagstiftning och annan reglering av individuella rättigheter tillkommit för att skydda utsatta individer och tillgodose deras behov. Detta utgör givetvis en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Möjligheten att av- väga olika gruppers behov mot varandra får stå tillbaka för vissa medborgares absoluta rättigheter enligt lag. Därmed inställer sig en rad frågor: Hur har likvärdighet definierats inom olika politikområden? Hur tillämpas likvärdighetsprincipen ? Hur förhåller sig dessa definitioner och tillämpningsprinciper till varandra? Vilka rättsligt reglerade individuella rättigheter finns i det svenska samhället? Hur tillämpas de? Vilka konsekvenser får detta för möjligheten att utforma en effektiv verksamhet och avväga olika behov mot varandra samt för den kommunala självstyrelsen? Vilka konsekvenser får det, inte minst för personer med funktionshinder och andra särskilt utsatta personer, om inslaget av rättighetslagstiftning skulle minska? Vilket utrymme finns för olikheter i utförandet av välfärds- tjänster för att ändå resultatet skall kunna betraktas som lik- värdigt? Vilket utrymme finns för lokala och regionala variationer i individuella rättigheter? Vad förutsätter ett sådant mer mång- formigt system i form av nationell grundreglering och kontroll? Svaret på dessa frågor har avgörande betydelse för hur strukturen och uppgiftsfördelningen för flertalet välfärdstjänster bör ut- formas. Utifrån förutsättningarna om likvärdighet, medborgerliga rättigheter och lokalt anpassad samhällsservice är det en angelägen uppgift för kommittén att närmare utreda hur ett effektivt ansvars- utkrävande skall kunna ske. Driftsformer för offentlig verksamhet Organisation och styrformer inom den offentliga sektorn har förändrats , vilket naturligtvis har betydelse för övervägandena av struktur- och uppgiftsfördelningen i de offentliga verksamheterna. Flertalet statliga affärsverk bolagi- serades , som led i en strävan att konkurrensutsatt affärsverksamhet skall brytas ut ur myndighetsverksamhet. Även inom kommuner och landsting har bolagisering, privatisering och entreprenader varit markanta inslag i utvecklingen, inte minst inom de tekniska verksamheterna. Det blev också mer vanligt med privat produktion av offentligt finansierade välfärds- tjänster och marknadsorienterade styrformer prövades på många håll inom den offentliga välfärdsproduktionen. 1990-talets nya styr- och driftsformer har i många stycken för- ändrat situationen för medborgaren, såväl i rollen som brukare som i rollen som uppdragsgivare. Hur har inslagen av entreprenadlösningar påverkat brukarens möte med välfärdstjänsten? Hur har nya driftsformer påverkat brukarens möjlighet att påverka genom val av producent och leverantör av offentligt finansierade tjänster? Hur har medborgarnas möjligheter till demokratisk insyn och påverkan förändrats till följd av de nya drifts- och ägande- formerna? Samverkan inom Europeiska unionen medlemskap i tillför frågan om samhällsorganisationen och dess sätt att fungera ytterligare dimensioner. Under de in- ledande åren som medlemsland var det naturligt med en tonvikt på statens interna samordning. Vid infasning i det europeiska samarbetet lades fokus framförallt på beslutsprocesser som redan initierats inom EU. Redan nu kan sägas att farhågorna för att det delade ansvaret mellan regeringen och fristående myndigheter skulle innebära problem har varit överdrivna. Ett nästa steg bör vara att i formandet av svenska ställnings- taganden inom EU:s beslutsprocesser mer systematiskt ge ut- rymme för fler intressen i samhället. En viktig del av denna uppgift består i att skapa förutsättningar för att kommuner och landsting på ett mer utvecklat sätt skall komma med i EU-arbetet, både för att breda intressen skall komma till tals och för att dessa hålls samman i samlade svenska positioner. medverkan i EU är inte bara en fråga om att påverka de stora gemensamma beslut som fattas i processen mellan kom- mission, parlament och ministerråd. Regler som fastställs på EU- nivån skall tillämpas inom svensk rättsskipning. Nya program skall hanteras. På många områden är det inte bara politikens sakinnehåll som förändras utan även den svenska samhällsorganisationen som skall anpassas för genomförande av EU-politiken. Analysen av vilka förändringar som kan behövas för att anpassa den svenska samhällsorganisationen till samarbetet inom EU bör fördjupas. I detta arbete är det särskilt viktigt för kommittén att uppmärksamma frågor om samverkan mellan , myndigheterna, kommunerna och landstingen vid beredning och implementering av regler och program m.m. Uppgifter i avvaktan på tilläggsdirektiv Kommittén fortsätter efter avlämnande av detta delbetänkande sitt utredningsarbete i enlighet med regeringens direktiv. Kommittén avser att medverka till att de resonemang och de tankar som redo- visas i delbetänkandet genom direkta informations- och diskussionsinsatser kommer en bred allmänhet till del. På några områden är det särskilt angeläget att fördjupa kunskapsbilden. Vi avser att initiera sådana fördjupningar i avvaktan på att regeringen ger kommittén tilläggsdirektiv. En första uppgift är att fördjupa bilden av den offentliga sektorns ekonomi på , främst med avseende på kommunerna och landstingen. Grundvalen för detta kommer att utgöras av de ana- lyser och bedömningar som utförs av . En andra uppgift är att fördjupa analysen av produktivitetsut- veckling och utvecklingskraft i offentlig verksamhet. En huvud- frågeställning är hur man med en annorlunda uppgifts- och ansvars- fördelning inom samhällsorganisationen kan frigöra utvecklings- kraft och därmed skapa bättre förutsättningar att hantera framtida krav och förväntningar på samhällsorganisationen. Inom ramen för detta arbete bör några politikområden inventeras för att beskriva goda exempel på utvecklingskraft i olika verksamheter. I det sammanhanget bör man även studera hur regelförändringar eller förenklingar kan bidra till ökad utvecklingskraft och ett ökat hand- lingsutrymme för statliga och kommunala aktörer. En tredje uppgift är att analysera medskapandet, dvs. hur med- borgarens eget ansvar, kapacitet och engagemang, individuellt och kollektivt, kan tas tillvara i välfärdsproduktionen och vilka krav som är rimliga att ställa inom några olika politikområden. En fjärde uppgift är att utifrån den demografiska utvecklingen och uppskattningen av tillgängligt finansiellt utrymme bedöma behovet av förändringar eller begränsningar av det offentliga åtagandet och likaså bedöma den betydelse framtida finansierings- alternativ kan ha. I det sammanhanget bör även finansierings- principens tillämpning analyseras närmare. En femte uppgift är att beskriva användningen av nya drifts- former, bl.a. i vilken utsträckning dessa medger alternativ eller val mellan olika producenter av tjänster. En sjätte uppgift är att, utifrån en fördjupad bild av hur goda tillväxtförutsättningar skapas, analysera samhällsorganisationens betydelse i detta sammanhang. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av () I det fortsatta arbetet är det angeläget att utredningen arbetar med så få begränsningar som möjligt. Kommitténs majoritet väljer dock, genom att övertolka direktiven, en självpåtagen begränsning till att förslag ska rymmas inom nuvarande bestämmelser i regerings- formen. Även om denna intention kan tolkas in i regeringens direktiv, är det onödigt att stadfästa en arbetsordning där mer om- välvande förslag på förhand utesluts från utredning. Av direktiven framgår att regeringen tidigare hävdat behovet av en mer genom- gripande översyn. Rimligen bör denna mer genomgripande över- syn också omfatta den författningsmässiga regleringen av uppgifts- fördelningen i samhället. Trots att delbetänkandet innehåller framtidsscenarier och tankar om långtgående decentralisering, breddat kommunalt ansvar och stärkt kommunalt självstyrelse så väljer majoriteten att redan nu begränsa det fortsatta utredningsarbetet genom att inte begära ett explicit mandat hos regeringen att även kunna lämna förslag som innebär förändringar av nuvarande författning. Även om möjligheten finns att återkomma och väcka frågan hos regeringen, sätter en sådan begränsning ramar för hur utrednings- arbetet kommer att fortskrida och innebär att man redan nu väljer ett perspektiv som innebär att man begränsar sig till justeringar, snarare än omfattande förändringar, i samhällsstrukturen. Utred- ningen borde därför redan nu uppmärksamma det faktum att en förtydligad ansvarsfördelning mellan olika politiska nivåer och mellan politiska församlingar och myndigheter förutsätter förtyd- liganden i grundlag. Detta har majoriteten i avslagit. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten () Kommittén har utifrån sina mycket breda och öppna direktiv haft att fokusera ett antal väsentliga frågor. har stått till förfogande. Arbetet har präglats av en öppen och prövande attityd och en gemensam vilja att enas om en bred agenda för vidare utred- ning. Detta trots att många av frågeställningarna är politiskt starkt brännbara såväl ideologiskt som sakligt. Jag har därför avhållit mig från att i detta tidiga skede i en reservation markera särskiljande ståndpunkter utan står bakom betänkandet i dess helhet. Jag vill i detta sammanhang endast lyfta fram några kompletterande per- spektiv och synpunkter i tio punkter: 1.Vi har enligt min mening ägnat för lite tid åt att i olika sammanhang resa den grundläggande frågan vad är pro- blemet?. I vissa fall koncentreras intresset på styrning/förvalt- ning och effektiv måluppfyllelse i sak. I andra fall står legitimiteten och det demokratiska utkrävandet av ansvar i centrum. Likaså är det uppenbart att uppkomna politiska pro- blem och misslyckanden har skiftande orsaker. Det kan handla om samhällsproblem som har sin grund i omställningsprocesser (exempelvis näringsstruktur, konkurrensförhållanden och teknologi) men också om ekonomiska eller andra resursbrister. Dessutom är det inte ovanligt att den politiska hanteringen i form av beredningsprocesser, budgetering med bl.a. under- finansiering av reformer är avgörande faktorer. I andra samman- hang handlar det däremot om reella strukturproblem med otydlighet i samhällsorganisationen. För såväl den statliga som den kommunala nivån är det grundläggande att reda ut dessa förhållanden. Att ensidigt söka lösningen på problemen just där regeringens direktiv tänt lampan - med koncentration på organisationsfrågorna - riskerar att leda fel och generera sken- lösningar i vissa fall. Det finns anledning att regeringens kommande kompletterande direktiv beaktar detta förhållande. 2.Kommittén har kommit att introducera nya begrepp som ut- vecklingskraft och medskapande. Dessa kan vara utgångs- punkter för konstruktiva framtida analyser genom att öppna för helhetssyn och långsiktighet i resonemang om strukturfrågor. Jag menar att detta är spännande och väl värt att pröva. Det bör dock noteras att det än så länge endast handlar om en hypotes om begreppens fruktbarhet. är det fråga om ett sätt att Reservationer och särskilda yttranden strukturera analysen med nya metaforer. Någon kvantifiering av begreppet utvecklingskraft eller kriterier som skulle tillåta jämförelser eller mellan olika system har exempelvis inte prövats. Likaså är begreppet medskapande inte preciserat i relation till dess olika former eller till ansvarsaspekten. Det är också viktigt att denna nya term inte kommer att bli en rubrik för att reducera ett offentligt solidariskt välfärdsåtagande. Detta hindrar dock inte att begreppen är utvecklingsbara och har fler förtjänster än de uppenbart retoriska. 3.Med anledning av ovanstående resonemang hade jag helst sett att vi ägnat mer kraft åt fallstudier av redovisade problematiska fenomen och misslyckanden av olika slag. Det hade kunnat ge en mer välanalyserad grund för vidare arbete. Finansie- ringsprincipens utformning och tillämpning liksom konsekvenserna av valfrihetsreformerna (friskolor, fritt vård- val, vårdgarantier) för den lokala självstyrelsens planerings- mekanismer hade varit självklara studieobjekt. Även en analys av privatiseringslösningar och ändrade driftsformer borde funnits med . Likaså hade det varit av intresse att inom den statliga sektorn ha analyserat besluts- och ansvarskedjorna vad gäller för medborgarna viktiga och omdiskuterade servicefrågor. Här finns exempel på styrnings-, likvärdighets-, kvalitetspro- blem på en nivå inom samhällsorganisationen. Motsvarande kan uppvisas inom den kommunala sektorn. Min uppfattning är således att flera aktualiserade problem kan ha sin lösning genom att tydligheten, kvalitén och ansvarstagandet ökar i besluts- processen på varje nivå - om än . 4.Kommittén har gjort breda svep över ett antal politikområden men inte hunnit med att på ett självständigt sätt tillräckligt analysera väsentliga problem. Vi har i flera fall fått förlita oss på andra utredares beskrivningar och analyser. I detta ligger det en fara eftersom det är lätt att påverkas av myter som tidsandan eller akuta dagsproblem ger upphov till. Stora problematiska sakområden som t.ex. miljö, arbetsmarknad och infrastruktur har vi endast flyktigt berört vad avser planerings- besluts- och ansvarsaspekter. En starkare empirisk grund fordras för en mer kvalificerad analys i nästa skede av utredningsarbetet om väl- grundade konkreta förslag skall kunna utarbetas. 5.Delbetänkandet omnämner omställningen i arbetslivet och den arbetsrelaterade ohälsans negativa utvecklingen , Reservationer och särskilda yttranden men tiden har inte medgivit en substantiell analys av frågorna. På detta område kan man dock enligt min mening ge exempel på betydande brister i samhällsorganisationen. Den s.k. just-in time-arbetsmarknaden har bidragit till att lasta över såväl arbetslivets sociala som finansiella ansvar på myndigheter, arbetslöshets- och socialförsäkringssystemet till skada för både enskildas välfärd och samhällsekonomin. Likaså illustrerar ohälsoproblemen brister och otydlighet i gränssnittet mellan välfärdstjänster och trygghetssystem. För såväl ekonomi som för välfärdsansvaret är dessa frågor av stor betydelse vilket borde ha återspeglats såväl i direktiv som i kommitténs analys. 6.I kapitel 2 och 3 ges översiktliga beskrivningar av utvecklingen av välfärden. I flera fall anges det med ett generaliserat språk- bruk om vad vi anser och om våra värderingar och livs- mönster. Erfarenheten visar att stor försiktighet bör iakttas när det gäller generaliseringar av detta slag. Jag menar att de växande klyftorna och den omfattande segregationen vad gäller arbets- villkor och välfärd borde givits en mer framskjuten behandling. Ojämlikhetens sociala bestämningsfaktorer som t.ex. klass, kön, etnisk bakgrund, ålder och funktionshinder gör att förut- sättningarna förändrats för en effektiv välfärdspolitik på såväl nationell som lokal nivå. De regionala skillnaderna gör bilden än mer komplex. Även dessa förhållanden borde bättre avspeglas i kommande direktiv och utredningsarbete. 7.Trots att kommittén förtjänstfullt valt att utgå från ett medborgarperspektiv, påverkas en del resonemang ändå av den pågående polariserade debatten med utgångspunkt i förvalt- ningstraditioner och revirtänkande. Jag hade önskat att vi mer konsekvent kunnat förhålla oss till det allt starkare medborgar- perspektiv som följer av ökade krav på att mänskliga rättigheter garanteras. Ett sätt hade varit att som en fallstudie exempelvis ha använt sig av funktionshindrades eller invandrares perspektiv i syfte att granska hur jämlikhetskrav och likabehandling till- godoses inom olika samhällsområden.