sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta kan möjligen utgöra en risk för att skatter och allmänna avgifter skulle prioriteras på bekostnad av de andra A-målsfordringarna. För detta talar också att fordringarna inom många av områdena var för sig gäller relativt blygsamma belopp. Det kan också konstateras att det i vart fall inledningsvis kommer att krävas många kontakter mellan skatteavdelningen/och de debiterande myndigheterna, dels för att skatteavdelningen/behöver informera sig om de olika fordringarna, dels för att samordna de olika myndig- heternas insatser för att bl.a. undvika dubbelarbete. En annan aspekt är att skatteavdelningens/arbete med andra fordringar än skatte- och avgiftsfordringar i många fall kommer att inskränkas till en minimal insats – enbart en registre- ring av fordringen – innan fordringen överlämnas för verkställighet. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att blanda in ännu en instans mellan den debiterande myndigheten och den verkställande myndigheten. Att en ny myndighet kopplas in kan även upplevas som förvirrande för gäldenären. Dessutom skulle skatteavdel- ningen/ha begränsad möjlighet att besvara gäldenärens frågor angående fordringen och kan därför ofta bli tvungen att hänvisa tillbaka till den debiterande myndigheten för ytterligare information. För att lägga samtliga borgenärsuppgifter beträffande offentlig- rättsliga fordringar på skatteavdelningen/talar dock den omfattande tillgången till uppgifter om gäldenärerna och deras ekonomiska förhållanden. Förutom exekutionsväsendet kan knap- past något annat organ ha tillgång till motsvarande uppgifter. Något som också kan anses tala för att föra över hanteringen av alla allmänna fordringar till skatteavdelningen/är det för- hållandet att man undviker det dubbelarbete som uppstår när en och samma gäldenär har fordringar hos olika myndigheter. Om alla borgenärsuppgifter beträffande samtliga A-målsford- ringar flyttas över till skatteavdelningen inom ett gemensamt krävs inte fler brandväggar gentemot kronofogdeavdel- ningens borgenärsneutrala uppgifter än de som ändå erfordras mellan skatteavdelningen och kronofogdeavdelningen. Däremot bör den bestämmelse i 9 kap. 19 § sekretesslagen som reglerar sekretessen inom exekutionsväsendet vad gäller mål eller ärende angående utsökning och indrivning ändras, så att indrivning, dvs. borgenärsuppgifterna, inte längre omfattas av den sekretessbe- stämmelsen. I stället bör en motsvarande bestämmelse införas för skatteavdelningens del så att dess indrivningsverksamhet kommer att omfattas av sekretess. Till en annan befintlig myndighet – Kammarkollegiet Enligt utredningens direktiv skall möjligheterna att flytta över bor- genärsuppgifterna beträffande samtliga A-målsfordringar till någon annan befintlig myndighet övervägas. Utredningen har i denna del identifierat ett tänkbart alternativ, nämligen Kammarkollegiet. I avsnitt 4.7.4 finns en redogörelse för Kammarkollegiets nuvarande verksamhet. Kammarkollegiets verksamhet är huvudsakligen avgiftsfinansie- rad. Den inkassoliknande verksamhet som bedrivs för statliga myndigheters räkning sker på uppdragsbasis. Kammarkollegiet sysselsätter 160–170 personer. Av dessa arbetar tre personer heltid med inkassohanteringen, därmed avses såväl A- som E-målsfordringarna. Kammarkollegiet har förklarat att myndigheten i och för sig har förutsättningar att klara av de borgenärsuppgifter som åligger kronofogdemyndigheten. Det finns erforderlig erfarenhet av såväl inkasso- som processverksamhet inom myndigheten. Kollegiet anser dock att det inte vore en särskilt bra lösning att låta myndig- heten överta kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter, utan tror att det skulle kräva större resurser än kronofogdemyndighe- tens hantering tar i anspråk. En av de största nackdelarna anser Kammarkollegiet vara att man inte har samma tillgång som krono- fogdemyndigheten till information om gäldenären. Vidare har Kammarkollegiet uttryckt tveksamhet till den gäldenärsgrupp kro- nofogdemyndigheten hanterar, så till vida att det är en betalnings- svag grupp och att inkassoverksamhet gentemot dessa inbegriper ett preventivt moment som inte passar in i Kammarkollegiets övriga verksamhet. Beträffande möjligheterna att överföra samtliga borgenärsupp- gifter beträffande samtliga A-målsfordringar till Kammarkollegiet har utredningen gjort följande överväganden. Kammarkollegiet är en liten myndighet som bedriver sin upp- dragsstyrda inkassoverksamhet effektivt. Myndigheten hanterar dock ett avsevärt mindre antal ärenden än de 2 202 070 A-mål som kom in till kronofogdemyndigheten. Även om skatter och allmänna avgifter skulle hanteras av skatteförvaltningen uppgår antalet A-målsfordringar till omkring 1 900 000. Det skulle därför krävas stora resursförstärkningar. Kollegiet saknar i dagslä- get i stor utsträckning kunskap om de fordringar som skulle omfattas av uppdraget, vilket innebär att det inledningsvis också skulle krävas stora utbildningsinsatser. Vidare innebär det förhållandet att myndigheten inte alls har till- gång till uppgifter om gäldenärerna i samma utsträckning som skatteförvaltningen en tydlig nackdel. Det skulle i många fall kräva mycket stora utredningsinsatser för att Kammarkollegiet skulle få tillräcklig information om gäldenärerna för att kunna vidta ade- kvata borgenärsåtgärder. Det är därför nödvändigt att tillförsäkra Kammarkollegiet en registeråtkomst motsvarande den som beskri- vits för bl.a. kronofogdemyndighetens del med en brandväggslös- ning. Beträffande Kammarkollegiets IT-funktioner kan konstateras att kollegiet visserligen håller på att utveckla sitt datastöd så att myndigheten kommer att kunna ta emot information på fil. Det kan dock antas att det kommer att krävas relativt stora insatser för att kapaciteten skall vara tillräckligt utbyggd så att myndigheten skulle kunna ta emot A-målsfordringarna på detta sätt. Även beträffande Kammarkollegiets övriga IT-stöd kan förutses ett behov av att bygga nya system. Sammanfattningsvis har utredningen funnit, mot bakgrund av Kammarkollegiets lilla organisation och små resurser, att det inte vore lämpligt att låta kollegiet överta kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter beträffande samtliga A-mål. Detsamma är för- hållandet beträffande resterande fordringar om skatter och all- männa avgifter skulle hanteras av skatteförvaltningen. Enligt utredningens direktiv skall uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gent- emot gäldenären, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat. Ett överflyttande av borgenärsuppgifterna till de debite- rande myndigheterna framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt. Det går dock inte att bortse ifrån att en sådan lösning har flera fördelar. Den innebär att det principiella problemet med den dubbla rollen skulle undanröjas. Som har konstaterats finns dessutom mycket som talar för att det vore en effektiv ordning om skatteförvaltningen fick hantera sina egna fordringar. Det kan inte uteslutas att det även finns andra myndigheter med ett stort antal allmänna fordringar, såsom t.ex. , Centrala stu- diestödsnämnden och , som på motsvarande sätt skulle kunna hantera sina fordringar effektivt. Det är dock enbart Tull- verket som i sitt enkätsvar till utredningen förklarat sig ha förut- sättningar att själv utföra borgenärsuppgifterna beträffande sina fordringar. Övriga myndigheter har inte svarat på frågan eller svarat nekande. De debiterande myndigheterna har naturligtvis den bästa kun- skapen om sina fordringar. Även om kännedomen om gäldenärerna ofta kan antas vara mindre god skulle möjligheter skapas för myn- digheterna att på ett tidigt stadium vidta lämpliga åtgärder för att få betalt, vilket i sin tur skulle kunna öka kunskaperna även om gäl- denärerna. Myndigheten skulle också ges förutsättningar att få ett sammanhållet grepp om sin verksamhet från ax till limpa. En annan fördel med detta alternativ är att man undviker inbland- ningen av ytterligare en myndighet med den risk för dubbelarbete och samordningsproblem som detta för med sig. Det bör även ur gäldenärens perspektiv finnas fördelar med att debiterande myndighet handhar borgenärsuppgifterna. Det fram- står som naturligt att de kontakter som kan behöva tas med en borgenär med anledning av en fordran tas med den debiterande myndigheten. Har gäldenären flera typer av offentligrättsliga skul- der och kommer offensiva borgenärsuppgifter (se avsnitt 9.7.3) i fråga kan det dock tvärtom vara en fördel för gäldenären att endast behöva ha kontakt med en myndighet. Mot att debiterande myndighet skall handha borgenärsuppgif- terna talar det förhållandet att flertalet av de mindre myndigheter som utredningen har haft kontakt med har haft dålig kännedom om sina egna fordringar. Många myndigheter har inte ens kunnat uppge vilka fordringar de har som drivs in enligt indrivnings- lagen. För flera av de myndigheter som endast har ett mindre antal fordringar finns därför en risk för att det skulle bli en ineffektiv ordning om myndigheten själv skulle sköta samtliga borgenärsupp- gifter. En uppdelning innebär även resurskrävande dubbelarbete, särskilt vad gäller offensiva borgenärsuppgifter, i de fall en gäldenär har flera allmänna fordringar. Flera av de debiterande myndigheterna har emellertid uppgivit att de i olika utsträckning anlitar Kammarkollegiet även beträffande sina A-målsfordringar. Om borgenärsuppgifterna sköttes av de debiterande myndigheterna själva skulle ett avtal med Kammarkol- legiet kunna vara en lösning för de myndigheter som inte har sär- skilt många A-målsfordringar. Om åtminstone skatteavdel- ningen/, , Centrala studiestöds- nämnden, , och Radiotjänst i skötte sina egna fordringar skulle det innebära i vart fall omkring 2 090 000 mål (se bilaga 4). Kvarvarande mål skulle då uppgå till omkring 112 000. Därigenom borde det finnas förutsättningar för Kammarkollegiet att hantera fordringarna åt de myndigheter som har ett mindre antal fordringar och inte anser sig kunna hantera dessa. De myndigheter som så föredrar skulle även ha möjlighet att utnyttja inkassobolag för indrivningen av sina fordringar. En uppdelning av borgenärsfunktionen mellan debiterande myndighet och skatteavdelningen/ har skattemyndigheterna genom regleringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. uppgifter avseende andra allmänna fordringar än skatter. Genom lagen är nämligen skattemyndigheten behörig att fatta beslut om att anta förslag om ackord i fråga om skatt, böter eller annan staten till- kommande fordran som handläggs som allmänt mål med undantag för mål som grundas på gamla och nya studiestöd (studiestödsla- garna [1973:349] och [1999:1395]). En möjlig uppdelning av borgenärsfunktionerna som skulle kunna kombinera de fördelar det innebär att debiterande myndig- het innehar borgenärsfunktionen med de fördelar som är förknip- pade med en sammanhållen borgenärsfunktion skulle kunna vara att skatteavdelningen/, utöver borgenärsuppgifterna avseende skattefordringar, också beträffande andra offentligrätts- liga fordringar handhar de offensiva borgenärsuppgifterna. Som framgår av avsnitt 9.7.3 avser utredningen med offensiva borgenärsuppgifter –ansökan om likvidation, –ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, –ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande det allmänna som borgenär vid företagsrekonstruktion, –beslut i fråga om ackord, –beslut i fråga om nedsättning av fordran, frivillig skuld- sanering i steg 2 samt tvingande skuldsanering i steg 3, –talan om preskriptionsförlängning, –talan om företrädaransvar och –tvister som gäller bättre rätt till utmätt egendom samt över- klagade i allmänna utsökningsmål enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken. En samordnad offensiv borgenärsfunktion underlättar en enhetlig tillämpning och bidrar till att gäldenärer och sökande behandlas lika. Sett ur gäldenärens synvinkel framstår det som en fördel att i ett läge då offensiva borgenärsuppgifter kommer i fråga enbart behöva ha kontakter med en myndighet. En annan fördel med detta alternativ är att man begränsar det dubbelarbete som kan uppstå om gäldenären har flera offentlig- rättsliga fordringar och varje myndighet själv handhar borgenärsar- betet. Det är här fråga om att låta skatteavdelningen/handha borgenärsuppgifter som vidtas efter att åtgärder såsom betalningsanmaning och betalningsuppgörelse med avbetalnings- plan (inklusive verkställigheten) vidtagits för att reglera skulden. Detta innebär att risken för att ärenden kommer att bollas fram och tillbaka mellan myndigheter är mycket liten. Genom att låta en enda myndighet handha de offensiva borgenärsuppgifterna begrän- sar man även omfattningen av den samverkan och samordning som måste ske med de andra diskuterade lösningarna för att bl.a. uppnå enhetlighet och en samlad bedömning av statens fordringar. Dagens samordningsproblem har till stora delar sin grund i att kro- nofogdemyndigheten och skattemyndigheten delar på vissa av de offensiva borgenärsuppgifterna. Med nu diskuterade lösning ankommer det enbart på skatteavdelningen/att utföra dem. En annan aspekt är att skattemyndigheterna utför flera av de offensiva borgenärsuppgifterna (t.ex. beslut om ackord och talan om företrädaransvar, se vidare avsnitt 5). Det är alltså inte fråga om några för skatteavdelningen/okända uppgif- ter. Det informationsutbyte som krävs mellan debiterande myn- dighet och skatteavdelningen/blir inte mer omfat- tande än det som sker för att kronofogdemyndigheterna skall kunna utföra sin borgenärsuppgift. Enligt utredningens bedömning kommer endast en begränsad del av statens fordringsanspråk att överlämnas till för olika offensiva borgenärsuppgifter. Främst kommer det att vara fråga om fordringar gentemot näringsidkare eftersom flertalet av de offensiva borgenärsuppgifterna aldrig kommer i fråga för en privat- person. Behovet av ett samordnat agerande från statens sida torde aktua- liseras just i fråga om de offensiva borgenärsuppgifterna. Den nu diskuterade lösningen innebär en sådan eftersträvad samordning. 10.5.3Effekterna av alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna Utredningens utgångspunkt är att borgenärsuppgifterna i framti- den på något sätt måste skiljas från de verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifterna (se avsnitt 9.7.3). Detta kan, som framgår av avsnitt 10.5.1 och 10.5.2, ske på olika sätt. På utredningens uppdrag har beräknat kostna- derna av alternativa placeringar av borgenärsuppgifterna.9 I verk- ställighetsuppgifterna har vid beräkningarna innefattats avräkning enligt indrivningslagen och avräkningslagen samt uppskov enligt indrivningslagen (se avsnitt 9.7.3). De uppgifter som redovisas i det följande är hämtade från beräkningar om inget annat anges. 9 Se not 5. Brandvägg mellan borgenärsuppgifter samt verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter Inom en från utbruten – men också mellan en skatteavdelning och en kronofogdeavdelning inom – kan borgenärsuppgifterna skiljas från de verkstäl- lande och övriga borgenärsneutrala uppgifterna genom en brand- vägg. Som beskrivits i tidigare avsnitt kommer inrättandet av brandväggar att begränsa dagens informationsflöde mellan den verkställande verksamheten och borgenärsverksamheten (se avsnitt 10.5.1) och därmed i viss mån begränsa effektiviteten i borgenärs- arbetet. Inrättandet av en brandvägg, vare sig det sker inom Skatte- verket eller inom en fristående , kräver även en del ändringar i verksamhetsstödsystemen bl.a. vad gäller hand- läggarnas åtkomstbehörighet till olika databaser.. Det krävs också en del förändringar i arbetsorganisationen, särskilt vad gäller pla- ceringen av de handläggare som skall ägna sig åt borgenärsarbete. En brandväggslösning innebär restriktioner avseende borge- närsfunktionen i förhållande till verkställighetsfunktionen. Detta bör, som också påtalats i avsnitt 10.3.2, emellertid inte innebära något nämnvärt hinder mot en långtgående samordning med de rationaliseringsmöjligheter som detta kan innebära av den sam- mantagna administrationen. Enligt finns det inte något specifikt borgenärs- hanteringssystem i eller i det system som skall ersätta , INIT. Vissa uppgifter i har naturligtvis betydelse för såväl verkställighet som borgenärsuppgiften utan att informationen för den skull enligt dagens ordning kan separeras. Även om det vore tekniskt möjligt att begränsa de olika handläggarnas åtkomstbehö- righet skulle det enligt inte vara ekonomiskt för- svarbart att söka inarbeta sådana begränsningar i ett system som är under avveckling. Huruvida det går att tekniskt genomföra åtkomstbegränsningar i INIT har inte utretts av verket. Enligt verket kan man dock starkt ifrågasätta lämpligheten i att handläg- gare inom två helt separata verksamheter ges möjlighet att arbeta i samma verksamhetsstödsystem vilket skulle bli fallet om borge- närshanteringen byggdes in i INIT. Enligt kommer det därför att krävas att ett särskilt borgenärssystem utvecklas för hanteringen av borgenärsuppgifterna när uppgifterna skiljs från de verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgif- terna. Detta innebär att kostnaden för utvecklandet av INIT kan komma att minska något med anledning av att stöd för borgenärs- arbetet med allmänna mål i det systemet inte längre blir aktuellt. Mot bakgrund av vad anfört torde det inte vara en framkomlig väg att bygga in borgenärsfunktioner i befintliga system, varken i eller INIT, och begränsa åtkomstbehörighe- ten för handläggarna. Det mest lämpliga bör därför i enlighet med uppfattning vara, oavsett var borgenärsuppgif- terna placeras, att tillskapa ett särskilt borgenärssystem. Engångs- kostnaden för uppbyggandet av ett borgenärssystem beräknas av verket uppgå till mellan 20–. Till detta tillkommer årliga förvaltningskostnader för systemet på mer än . Därutöver tillkommer kostnader för att bygga in ytterligare funktionalitet för verkställighet. Detta innebär att den minskade kostnaden för INIT som redovisats ovan endast delvis kan realiseras. Så länge borge- närsfunktionen och verkställighetsfunktionen ingår i en och samma myndighet får brandväggsalternativet ingen ytterligare påverkan på IT-kostnaderna i jämförelse med dagens nivå. Den personal som skall arbeta med borgenärsuppgifterna måste hållas fysiskt åtskild från t.ex. den personal som arbetar med verk- ställighetsfrågor. Vidare måste direktåtkomsten till uppgifter i olika befintliga system mellan de olika verksamheterna begränsas så att åtkomsten till uppgifter som inte är att hänföra till borgenärsarbe- tet därvid begränsas för den personal som skall handha borgenärs- arbetet på motsvarande sätt som gäller mellan den personal som arbetar med skattebrottsutredningar respektive skatteutredningar. Kostnaderna för detta har inte beräknats av verket men uppges av verket vara marginella. I samband med att borgenärsfrågor och verkställighetsfrågor åtskiljs (antingen inom samma myndighet eller till separata myn- digheter) kommer enligt ett likartat utrednings- behov, kontaktbehov och dylikt att uppstå såväl i borgenärs- som i verkställighetsarbetet. En och samma gäldenär kan då komma att utredas på två olika håll i de fall gäldenären blir föremål för verk- ställighet. Enligt verket uppstår därmed ett nytt arbetsmoment för verkställighetssidan. Enligt verket utgör dessa utredningar, oavsett om det gäller borgenärsarbetet eller verkställigheten, till stor del färskvara och kan inte statiskt ligga till grund för ett beslut av någon annan än den som ansvarar för utredningen. Dessutom innebär sekretess- regler begränsningar i informationsutbytet. Vid en analys av indrivningsstatistiken avseende allmänna mål har konstaterat att de belopp som drivs in inflyter till 20–genom exekutiva åtgärder (inklusive avbetalningsplaner, utdelning i konkurs och ackordsbetalningar). I övriga fall inflyter medlen genom att gäldenären betalar på krav, avräkning enligt avräkningslagen m.m. Förutsatt att den som skall handha borgenärsuppgifterna kan bygga upp ett effektivt urvalssy- stem, torde enligt verket maximalt av skuldposterna överlämnas till kronofogdemyndigheten för verkställighet. Innan man byggt ett sådant urvalssystem kan det emellertid antas att en större andel kommer att överlämnas för verkställighet. Förutsatt att motsvarande utredning och motsvarande kontakter måste ske i verkställighetsledet som redan skett hos borgenären och att av skuldposterna lämnas för verkställig- het kan det merarbete som uppstår på verkställighetssidan antas ligga på av den beräknade kostnaden för dagens borge- närsarbete (140–). Mot bakgrund av den stora osäkerhet som enligt verket finns när det gäller att hitta en tillräckligt bra modell för urval har verket antagit att en tredjedel av de allmänna målen kommer att överläm- nas för verkställighet. Verket har också antagit att det kan tänkas ligga på denna nivå under en förhållandevis lång övergångsperiod. Av den anledningen har den årliga merkostnaden för det dubbelar- bete, som enligt verket uppstår genom att ett nytt arbetsmoment tillkommer för verkställigheten, inom den nuvarande RSV-koncer- nen antagits uppgå till . beräkning av kostnader för en brand- vägg mellan borgenärsuppgifter samt verkställande och övriga borgenärsneutrala uppgifter (mkr) IT – nytt borgenärssystem (engångs) IT – årlig förvaltningskostnad Verkställighet – personal (årlig) Samtliga borgenärsuppgifterna flyttas till skatteavdelningen/ Enligt verket måste borgenärssystemet kunna hantera bl.a. gälde- närsutredningar, ackord, företrädaransvar och konkurs. Anstånd bör hanteras i skattekontot eftersom den funktionaliteten redan finns där. Eventuellt kan avbetalningsplaner och uppskov hanteras på motsvarande sätt. Systemet måste även kunna kommunicera med ingivare, skattskyldiga, verkställighetsfunktionen m.fl. Därut- över bör ett urvalssystem knytas till skattekontosystemet och/eller det nya borgenärssystemet. Troligen kan det s.k. PUMA-systemet – utvecklat med bl.a. riskbedömningar avseende betalning – använ- das som urval. konstaterar att det finns ett flertal osäker- hetsfaktorer som påverkar hur debitering och medelshantering kan hanteras. Enligt nuvarande regelverk har en betalningsskyldig när det gäller flera typer av allmänna fordringar möjlighet att destinera sina betalningar till en viss fordran, något som inte är möjligt i skattekontot som är ett saldokonto. Som redovisats i avsnitt 4.7.2 om indelningen av de allmänna målen, skall vissa fordringar dess- utom redovisas mot statsbudgeten och andra tillbaka till ingivarna (sökandena). Med anledning av detta har verket diskuterat och redovisat två alternativa lösningar om samtliga borgenärsuppgifter skulle flyttas till skatteavdelningen/. Ett alternativ förutsätter att det genomförs lagändringar som innebär att den betalningsskyldige kan destinera sina betalningar och att återredovisningskravet till sökandena upphör. I sådant fall kan samtliga A-mål hanteras via skattekontot varvid kostnaden skulle kunna hållas nere. Sådana långtgående förslag som denna kostnadsberäkning bygger på ligger emellertid utanför utredningens uppdrag. För att kunna bedöma om det över huvud taget finns förutsättningar att genomföra de av verket angivna nöd- vändiga lagändringarna och huruvida de är lämpliga krävs mycket betydande utredningsinsatser. Utredningen har därför valt att i den följande framställningen utelämna denna alternativa kostnadsbe- räkning. Det andra alternativet utgår från dagens förutsättningar och innebär att kravet på återrapportering samt möjligheten att desti- nera betalningar kvarstår. anför beträffande detta alternativ följande. Ett separat debiterings- och likvidhanteringssystem måste byggas upp som kan hantera andra A-mål än skatter och avgifter. Skall systemet kunna peka ut vilken skuld som har betalats blir principerna helt annorlunda mot vad som gäller för skattekontot. Detta innebär att man inte kan återanvända idéerna från skatte- kontouppbyggnaden.