sou · GRB360d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 4.1Uppdragets bakgrund och innehåll Många av de teknologier mänskligheten använder för sin pro- duktion av varor och tjänster bygger på förbränning av fossila bränslen. Detta har lett till att stora mängder kol släpps ut i atmosfären. Koldioxid är den viktigaste av de s.k. växthusgaserna. Meteorologiska data pekar på en förhöjning av den globala medel- temperaturen det senaste århundradet. Trenden mot en förhöjning av medeltemperaturen är konsistent med förutsägelser från klimat- modeller, där inströmmande värme från solen hindras att stråla tillbaka till rymden på grund av högre koncentrationer av växt- husgaser. Det råder vetenskaplig konsensus om att den globala genom- snittliga yttemperaturen har ökat med 0,6 ± 0,under 1900- talet. Det har framkommit nya och starkare bevis för att den uppvärmning som ägt rum är resultatet av ökade koncentrationer av växthusgaser, som orsakats av mänsklig akti- vitet. Det anses vidare att 1900-talets förhöjda medeltemperatur på ett signifikant sätt har medverkat till den observerade höjningen av havsytan genom värmeutvidgning av havsvatten och vidsträckta förluster av . Att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ut- gör en väsentlig utmaning, som mänskligheten möter under 2000- talet. Detta mål skall uppnås som mänskligheten söker nå en högre levnadsstandard, vilket kommer att bli utomordentligt svårt med nuvarande teknologi. Inom ramen för försöken att redu- cera effekterna av klimatförändringen kan Kyotoprotokollet och EU:s nuvarande förslag till åtgärder endast ses som startpunkten på ett långsiktigt åtagande att minska utsläppen av växthusgaser. I en situation med väl fungerande marknader finns det inte någon anledning för staten att ingripa och försöka styra företagens och konsumenternas val. Det kan emellertid knappast ifrågasättas att klimatförändringar är ett resultat av att allvarliga marknads- brister förekommer. Det saknas dock skäl för enskilda stater att intervenera i syfte att påverka klimatpåverkande utsläpp eftersom problemet är globalt och ingen enskild stat kan genom isolerade åtgärder hindra klimatförändringen. Internationellt samarbete är alltså en nödvändig förutsättning. En central uppgift för klimat- politiken kan därför formuleras som att åstadkomma en s.k. inter- nalisering av kostnader för produktionens och konsumtionens klimatpåverkan, så att de företag och hushåll, som förorsakar den också får bära de fulla samhällsekonomiska kostnaderna. Eftersom kostnaderna är svåra att uppskatta har man i Kyotoprotokollet satt upp differentierade nationella kvantitativa åtaganden för utsläpps- begränsningar. Eftersom klimatproblematiken kommer att kräva ett åtagande som sträcker sig över många decennier blir kostna- derna för olika styrmedel att reducera växthusgaserna av utom- ordentlig betydelse. En av nationalekonomins tidigaste och mest robusta upptäckter är att när de relativa kostnaderna för att utföra en aktivitet skiljer sig åt mellan individer, företag eller regioner finns förutsättningar för att handel skall medföra fördelar för deltagande parter. Tra- ditionellt har samhället inte använt sig av denna potential när det gäller att vidta åtgärder för att lösa miljöproblem. I stället har man använt sig av normer, gränsvärden, regleringar eller andra admi- nistrativa styrmedel. Den nuvarande naturresurs- och miljöpoli- tiken, i och i andra länder, utgör ett komplicerat system av prispåverkande medel, kvotsystem och regleringar. Olika analysgrupper runt om i världen har en gemensam upp- fattning att handel med utsläppsrätter på ett avgörande sätt kan minska kostnaderna att uppnå en viss given nivå av utsläppsminsk- ningar, låt vara att det finns kvantitativa skillnader mellan olika modellresultat, som orsakas av rimliga skillnader i antaganden och i modellstrukturer. En utgångspunkt för utredningens arbete är att Kyotoproto- kollet kommer att träda i kraft och att en internationell marknad för handel med utsläppsrätter kommer att etableras, som ett sätt att komma tillrätta med klimatförändringarna. Tidpunkten för ikraft- trädandet är osäker, men den ligger tillräckligt nära i tiden för att enskilda länder eller grupper av länder skall finna det fördelaktigt att införa inhemska system för utsläppshandel. Det finns inte någon motsatsställning mellan de internationella strävanden som pågår för att skapa ett internationellt system för handel med utsläppsrätter och de åtgärder enskilda länder eller grupper av länder vidtar för att införa ett inhemskt system för handel med utsläppsrätter. Inom EU pågår ett arbete, som syftar till att in- föra ett handelssystem med utsläppsrätter bland medlemsländerna med en tänkt början . presenterade kom- missionen ett förslag till direktiv, vars innehåll ministerrådet blev överens om , men som alltjämt återstår för Europa- parlamentet att ta ställning till. Vi återkommer till direktivet i kapitel 7. Avsikten med detta delbetänkande är bl.a. att med utgångspunkt från EU-direktivet utarbeta principerna för hur detta skall implementeras i . Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i . Mötet resulterade i Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland . Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp av växthusgaser med som ett genomsnitt under den första s.k. åtagandeperioden –2012 jämfört med nivå. Medlems- länderna i EU har som grupp åtagit sig att minska sina utsläpp . I enlighet med bördefördelningen mellan EU-länder- na får utsläpp av växthusgaser öka med högst . Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på klimatpolitiska beslut (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93: JoU19, rskr.1992/93:361), energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) samt på ansvar för EU:s gemensamma åtagande i Kyoto- protokollet. 1997/98:145 föreslog regeringen ett antal svenska miljömål, däribland ett miljökvalitetsmål för minskad kli- matpåverkan, som fastställdes av . Vidare tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med uppgift att ta 1 Mer utförliga beskrivningar av klimatpolitikens utveckling internationellt och nationellt ges i kapitel 5. fram en nationell klimatstrategi2. Mot bakgrund av klimatkommit- téns arbete föreslog regeringen en svensk klimat- strategi, vilken antogs av (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Enligt riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras nivå för att därefter minska. antagna klimatstrategin har fastslagits att de svenska utsläppen av växthusgaser, som ett medelvärde för perioden 2012, skall vara lägre än ut- släppen . Det antagna nationella målet om att minska ut- släppen av växthusgaser med skall uppnås utan kompensation för upptag i s.k. sänkor eller med s.k. flexibla meka- nismer. Vid en kontrollstation skall som komplement övervägas ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. I Kyotoprotokollet ingår tre flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar: Handel med utsläppsrätter, som innebär överlåtelser av utsläpps- utrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att över- låtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande, som innebär att en överenskom- melse görs mellan två länder med utsläppsåtaganden i Kyoto- protokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling, som liknar gemensamt genom- förande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklings- land utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. Inom EU finns ett europeiskt klimatförändringsprogram (Euro- pean Climate Change Programme, ECCP). presente- rade kommissionen en grönbok om ett EU-system för handel med utsläppsrätter. Mot bakgrund av grönboken och de synpunkter den föranledde presenterade kommissionen ett förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom 2 Arbetet redovisades i betänkandet Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). gemenskapen (KOM(2001) 581). enades Euro- peiska Unionens Råd (miljöministrarna) om en gemensam stånd- punkt angående direktivets innehåll. har på sig att ta ställning till ministerrådets gemensamma ståndpunkt. Skulle parlamentet ha en, från ministerrådets gemen- samma uppfattning, avvikande mening om direktivets innehåll återgår frågan till kommissionen, som har en månad på sig att ta ställning till parlamentets avvikande meningar. Ärendet går sedan tillbaks till ministerrådet. inte godkänner parla- mentets avvikande meningar, går frågan till en förlikningskom- mitté, som har på sig att försöka nå en förlikning. Förlikningsresultatet skall sedan godkännas av ministerrådet och Parlamentet. Något färdigt direktiv föreligger således ännu inte. tillsatte regeringen en särskild utredare3 med uppgift att undersöka möjligheter och förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i . Utredaren läm- nade sitt slutbetänkande . I detta framhölls bl.a. att ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett mycket kraftfullt styr- medel för att bekämpa klimatproblem, och att en marknad för utsläppshandel borde etableras. I betänkandet sades dock att inte ensidigt bör införa ett handelssystem, utan att ett sådant system bör omfatta flera länder med likartade utgångs- punkter för sitt agerande. För del sades detta på kort sikt innebära handel med våra grannländer och länder inom EU. För att bana väg för införandet av ett handelssystem föreslog utredaren att regeringen borde initiera diverse utredningsarbete i syfte att bl.a. utarbeta riktlinjer för hur regelverket för handelssystemet skall se ut på såväl kort som lång sikt. Uppdraget för motsvarar i huvudsak vad som föreslogs av den särskilda utredaren . 4.1.3Utredningens uppdrag enligt direktiven (dir. 2001:56) antogs . Direktiven är omfattande avseende såväl antal arbets- uppgifter som angivna utgångspunkter för arbetet. I detta av- snitt sammanfattas innehållet i direktiven. De återges i sin helhet i bilaga 1. 3Generaltulldirektör , tillika ordförande i . 4Handla för att uppnå klimatmål! (SOU 2000:45). Enligt direktiven skall en delegation med parlamentarisk sam- mansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer, där det framgår: vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl- dighet att inneha utsläppsrätter motsvarande de egna ut- släppen), kvotplikten skall inträda, vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste- met, hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möj- lighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels- systemet, vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, och hur de projektbaserade mekanismerna (dvs. gemensamt genom- förande och mekanismen för ren utveckling) skall inkluderas i handelssystemet. Enligt direktiven skall regelverket tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast och . Utöver att utarbeta ett svenskt system för handel med utsläpps- rätter skall delegationen också yttra sig över förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram t.o.m. . Enligt direktiven skall utredningsarbetet bedrivas utifrån två olika tidsperspektiv: perioden fram , vilken utgör ett för- söks- och utvecklingsskede, och perioden , då Kyoto- protokollets första åtagandeperiod startar. fram skall inriktningen vara att handelssystemet enbart omfattar utsläpp av koldioxid. kan handels- systemet enligt direktiven omfatta även andra växthusgaser som inryms i Kyotoprotokollet. Vidare anges i direktiven att delegationen skall utgå från att ett svenskt system för handel med utsläppsrätter är öppet för handel med andra länder. Delegationen skall också utgå från att absoluta mål för utsläppsbegränsningar utgör grunden för ett system för handel med utsläppsrätter, samt att det i första hand är företag som handlar på marknaden för utsläppsrätter. Beträffande omfattningen av kvotplikt anges i direktiven bl.a. att delegationen skall utgå från en uppströms- eller en hybridansats (dvs. en kombination av uppströms- och nedströmsansats). En uppströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp, och möjliggör inkluderande av många utsläppskällor i handelssystemet. En nedströmsansats innebär att kvotplikten läggs vid utsläppspunkten. Vidare anger direktiven att delegationen skall utgå från att handelssystemet omfattar koldioxid- utsläpp från förbränning av fossila bränslen, dvs. från produktion av el och fjärrvärme, raffinaderier, förbränning inom industrin, transporter, bostäder och service m.m. Även utsläpp av koldioxid från industriprocesser skall ingå i ett handelssystem . Enligt direktiven skall delegationen utgå ifrån att handelssystemet skall vara mer omfattande än det . Vad beträffar tilldelning och utformning av utsläppsrätter anges i direktiven att delegationen skall utgå från att auktion avseende utsläppsrätterna skall hållas i inledningsskedet, med möjlighet att låta vissa utsläppskällor, t.ex. de källor som belastas med redu- cerad eller är undantagen koldioxidskatt, erhålla en gratis tilldel- ning av utsläppsrätter. Delegationen skall utreda kriterier för en sådan gratis tilldelning. Enligt direktiven får dock en gratis till- delning inte missgynna företag som i ett tidigt skede vidtagit utsläppsreducerande åtgärder. sägs i direktiven att inriktningen bör vara att auktion genomförs för samtliga utsläpps- källor i handelssystemet. Delegationen skall analysera om det krävs en grundlagsändring för att införa ett auktionsförfarande. Delegationen skall också analysera de statsfinansiella konsekven- serna av en tilldelning via auktion, liksom effekter på intäkterna av att helt eller delvis välja andra former av tilldelningsprinciper. Hur dessa olika val påverkar stabiliteten i statens intäkter skall ana- lyseras. Vidare anger direktiven att effekterna på statens intäkter av eventuella förändringar i utformningen av koldioxidskatten skall analyseras, liksom hur olika kombinationer av koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter, med olika typer av tilldelningsprinciper kan utformas för att vara statsfinansiellt neutrala. Delegationen skall undersöka hur användningen av flexibla mekanismer kan komma att påverka och samverka med befintlig miljölagstiftning och skattelagstiftning, EU:s direktiv på dessa om- råden samt planerade styrmedel inom klimat- och energiområdet, främst långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser och certifikatshandel för förnybar elproduktion. Enligt direktiven skall delegationen även analysera hur ett handels- system kan utgöra alternativ till nuvarande koldioxidskatt eller komplement till koldioxidskatten och andra energi- och miljö- skatter. I direktiven poängteras på flera ställen vikten av att delegationen följer och tar hänsyn till resultatet av den internationella utveck- lingen inom området – inom ramen för och dess Kyotoprotokoll, inom EU, och inom ramen för det nordiska samarbetet och Östersjösamarbetet. Bl.a. framhålls att delegationen måste beakta kommande direktiv om handel med utsläppsrätter – som ännu inte var framlagt när utrednings- direktiven antogs – och efterföljande rådsbehandling av direktivet. Enligt direktiven skall delegationen utgå från att utsläpps- reduktioner från de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan ingå i ett handelssystem. Detta sägs dock vara beroende av utfallet av de fortsatta internationella förhandlingarna på området. Delegationen skall lämna förslag på ett regelverk för hanteringen av de projekt- baserade mekanismerna inom ett handelssystem samt ge förslag på övrigt regelverk samt behov av institutioner, inklusive svensk kontaktperson, för de projektbaserade mekanismerna i det fall de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett handels- system. Enligt direktiven skall delegationen lämna sitt förslag till regelverk för de flexibla mekanismerna . Om de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett system för handel med utsläppsrätter skall delegationen lämna förslag på vilket regelverk och vilka insti- tutioner som kan behövas för de projektbaserade mekanismerna. bedriver projektverksamhet som syftar till möjlig framtida kreditering av utsläppsminskningar genom gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Denna verksamhet löper . Delegationen skall fram till bistå regeringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Delegationen skall lägga särskild vikt vid hur företag kan involveras, t.ex. genom att klimatprojekt kan ingå inom ramen för långsiktiga avtal. skall delegationen också löpande yttra sig över Statens energi- myndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångs- punkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer. 4.2Utredningsarbetets upplägg och genomförande Som framgått antogs utredningens direktiv . Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas . presenterade sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom gemenskapen (KOM(2001) 581). Som framgått ovan enades ministerrådet om direktivets innehåll . Men då ännu inte tagit ställning till direktivförslaget föreligger ännu inte något färdigt direktiv. Innehållet i direktivförslaget (hädanefter ofta kallat handels- direktivet) kommer att behandlas ingående i kapitel 7. Redan här bör dock sägas att handelsdirektivet, som primärt avser perioden 2007, i flera väsentliga avseenden anger andra utgångspunkter för införandet av ett system för handel med utsläppsrätter än vad som angivits i , t.ex.: Handelsdirektivet bygger på en nedströmsansats, dvs. att sys- temet skall utgå från de anläggningar där utsläppen sker. Flex- talar däremot i första hand om en uppströmsansats, dvs. att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distributionen av den insatsvara som leder till utsläpp. I handelsdirektivet anges att handelssystemet 2007 skall omfatta färre sektorer än vad som tas upp i , t.ex. ingår inte transporter, samt bostäder och service i kommissionens förslag. Enligt handelsdirektivet skall tilldelningen av utsläppsrätter vara gratis 2007. anger däremot att auktion skall vara utgångspunkten. Handelsdirektivet inkluderar inte de projektbaserade meka- nismerna (dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling), medan anger att utredningen även skall överväga inkluderandet av de pro- jektbaserade mekanismerna i handelssystemet. tivet anger dock att utsläppstillgodohavanden från de projekt- baserade mekanismerna kommer att erkännas för användning enligt närmare bestämmelser som antas av och rådet, vilka bör tillämpas parallellt med gemenskapens system . Som medlem av EU kommer att vara skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i aktuellt EG-direktiv angivna reglerna för det EU-gemensamma handelssystemet. FlexMex2- utredningen har därför gjort bedömningen att det inte är menings- fullt att ta fram ett regelverk för ett svenskt handelssystem som på väsentliga punkter avviker från det kommande EU-systemet, eller att sträva efter att införa ett svenskt system tidigare än det kommande EU-systemet. Mot denna bakgrund har utredningen delvis valt ett annat upplägg för utredningsarbetet än vad som anges i utredningens direktiv. Den förändrade inriktningen innebär i korthet att utred- ningsarbetet bedrivs i två steg: I steg 1 har utredningen analyserat konsekvenser för av det förslag till direktiv avseende ett system för handel med utsläppsrätter som lade fram . Därtill har utredningen bl.a. analyserat förutsättningarna för att inom ramen för det EU-gemensamma systemet eventuellt tillföra ytterligare sektorer på nationell basis, främst transportsektorn. Det nu föreliggande delbetänkandet behand- lar i huvudsak utredningens steg 1. Målet med delbetänkandet är bl.a. att med utgångspunkt i handelsdirektivet utarbeta förslag till principer för hur detta skall implementeras i och att identifiera och lämna förslag till utformning av de nödvändiga institutioner (regelverk, organisation, etc.) som krävs för att i införa ett handelssystem. I det arbete som kommer att följa efter delbetänkandets avläm- nande (steg 2) avser utredningen att analysera hur ett system för handel med utsläppsrätter avseende tiden och framåt bör se ut. Steg 2 avses även omfatta de i utrednings- direktiven efterfrågade analyserna av hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i handelssystemet, av hur sänkor bör behandlas, etc. Därtill ingår i steg 2 uppgiften att avge yttranden över Statens energimyndighets förslag till klimat- projekt på klimatområdet fram t.o.m. . Att utredningsarbetets inriktning förändrats har också medfört en delvis ändrad tidplan för arbetet. Därtill har tidplanen av naturliga skäl behövt justeras med hänsyn till att utredningsarbetet inleddes först ca efter att direktiven antogs. Sammantaget innebär detta att tidpunkten för avlämnandet av det nu föreliggande del- betänkandet förskjutits ca jämfört med vad som angavs i utredningens direktiv. 4.3Underlag för delegationens arbete Fram till avlämnandet av detta delbetänkande har sammanlagt 17 sammanträden avhållits med utredningens ledamöter och sak- kunniga. Dessa regelbundna kommittésammanträden har varit den viktigaste arenan för utredningens diskussioner. Utöver kontinuer- liga diskussioner om utredningsarbetets framåtskridande och redo- visningar av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena informa- tion lämnats från olika myndigheter och intresseorganisationer. Vidare har utredningens ordförande och sekretariat bilateralt sammanträtt med berörda myndigheter (t.ex. , , och ) och intresseorganisationer på området (t.ex. , , , , , , , , , och ). Utredningens ordförande och huvudsekre- terare har också sammanträtt med företrädare för EG-kommis- sionens DG Miljö. Därtill har utredningens ordförande och sekre- tariat närvarit vid olika nationella och internationella seminarier o.d. inom området, t.ex. vid hearing kring utsläppshandel . inbjöds branschföreträdare och till en hearing angående principer för tilldelning av utsläppsrätter m.m. Skriftliga vittnesmål lämnades av sex branschföreträdare. besökte företrädare för delegationen , , , , och . Syftet med länderbesöken var att få en uppfattning om det arbete som bedrivs i dessa länder för att implementera handels- direktivet, att presentera det arbete som utförts i samt att diskutera frågor av gemensamt intresse. Inom ramen för utredningen har följande underlagsmaterial tagits fram: har kartlagt hur många och vilka svenska anläggningar som skulle omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter om ett sådant infördes i enlighet med EG- kommissionens förslag till direktiv. har även beskrivit konkurrenssituationen internationellt och förväntad ekonomisk utveckling i för de industribranscher som omfattas av handel med utsläppsrätter. Swedpower har analyserat överensstämmelser i terminologi och definitioner mellan kommissionens förslag till handelsdirektiv och EU:s IPPC-direktiv. har vid ett kommittésammanträde med hjälp av ett handelsspel illustre- rat hur handel med utsläppsrätter kan komma att fungera. Statskontoret har analyserat vissa organisationsfrågor avseende ett system för handel med utsläppsrätter. Statskontorets rapport har också remissbehandlats av delegationen. har analyserat de ekonomiska konsekven- serna av att handla med utsläppsrätter under olika antaganden om priset på utsläppsrätter och allokeringssystem.