sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt ordalydelsen i 13 § strålskyddslagen ställs endast krav på den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning att svara för att hantera och omhänderta avfallet. Frågan om hantering av cesiumkontaminerad biobränsleaska belyser problematiken. Vid energiproduktion genom förbränning av trädbränsle från områden som drabbats av utsläpp från Tjernobyl uppstår en koncentration av cesium i askan. Förbränning av biobränsle kan knappast hänföras till begreppet verksamhet med strålning, men som en oavsiktlig effekt av förbränningen uppstår emellertid en radioaktiv restprodukt som faller inom strålskydds- lagens tillämpningsområde. SSI kan dock inte med stöd av strål- skyddslagens ansvarsregel (13 §) kräva åtgärder eftersom denna utgår från att någon bedrivit verksamhet med strålning. Däremot är innehav och hantering av cesiumaskan verksamhet med strålning, vilket gör att SSI kan föreskriva om allmänna skyldigheter (åt- gärder och försiktighetsmått) för hanteringen av denna. Om nivåerna i den cesiumkontaminerade askan överstiger undantags- gränsen i 2 § strålskyddsförordningen är dessutom hantering och deponering av askan som huvudregel tillståndspliktig. Det följer således av strålskyddslagens ansvarsregel (13 §) att den som innehar en strålkälla eller radioaktiva ämnen bedriver verksamhet med strålning och därmed är ansvarig för det radioaktiva avfallets omhändertagande. Ansvaret omfattar alla moment i avfallshanteringen fram till slutförvar när ett sådant är påkallat. Innehavaren har därmed fullt kostnadsansvar för avfallshanteringen och först när avfallet är omhändertaget på ett från strålskyddssynpunkt tillfredställande sätt, eller när ansvaret överlåtits på en avfallshanterare med tillstånd för sådan hantering, kan innehavaren vända sig till SSI för att få sitt tillstånd för innehavet avskrivet. Lagens tillämpning leder dock i vissa fall till problem, som i följande exempel. Ett företag eller en person som hittar och tar hand om en förbrukad strålkälla eller annat radioaktivt avfall utan identifierbar tidigare ägare, blir i strål- skyddslagens mening innehavare till avfallet och därmed ansvarig för avfallets omhändertagande. Med ansvaret följer även de ekonomiska konsekvenserna för den nye innehavaren, något som är olyckligt från den synpunkten att det minskar benägenheten att ta hand om sådant avfall. En frågeställning kring ansvaret för radioaktivt avfall är på vem det ska läggas när en vara överlåts i flera led. När det t.ex. gäller uttjänta brandvarnare innehållande strålkälla aktualiseras denna I SSI:s föreskrifter (1992:4) om brandvarnare som innehåller strålkällor med radioaktiva ämnen, har myndigheten med stöd av 2 § andra stycket strålskyddslagen valt att låta strålskyddslagen vara tillämplig på införsel eller återförsäljning i första led av brand- varnare (som annars varit undantagna enligt huvudbestämmelsen i 2 § första stycket strålskyddslagen). Enligt strålskyddslagen är det således frågan om tillståndspliktig verksamhet med strålning att föra in till landet eller återförsälja brandvarnare som innehåller strålkälla. Nästa led, dvs. förvärv, innehav eller användning av en brandvarnare är dock inte tillståndspliktigt. I 15 kap. om avfall och producentansvar definieras den krets som omfattas av producentansvaret. Med producent avses enligt balken den som yrkesmässigt tillverkar, för in till eller säljer en vara eller en förpackning, eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl (4 §). Gemensamt för denna krets är att de (till skillnad från konsumenter) har en möjlighet att miljöanpassa varuproduktionen. En tolkning av nuvarande rättsläge är således, med ledning av definition av producent (ansvar) som för övrigt sammanfaller med de led som är prövningspliktiga enligt SSI:s föreskrifter om brandvarnare (införsel och återförsäljning), att ansvaret enligt 13 § strålskyddslagen bör kunna härledas till den som till landet för in eller återförsäljer brandvarnare (verksamhet med strålning). Detta härledda producentansvar försvagas dock av skrivningarna i 16 och 17 §§ i brandvarnarföreskriften (1992:4) genom att hushåll och företag får kasta uttjänta brandvarnare. En annan fråga som är av betydelse för tillämpningen av ansvarsregeln i strålskyddslagen är när en verksamhet överhuvud- taget kan hänföras till begreppet verksamhet med strålning. Genom de gränsvärden som framgår av 2 § i strålskyddsförordningen går det att fastställa dels när tillståndspliktig verksamhet med strålning föreligger, dels när det bedrivs sådan verksamhet som ligger strax under gränsvärdena (icke tillståndspliktig). Men vid någon nivå under gränsvärdet torde rimligen begreppet verksamhet med strålning inte längre vara relevant att tillämpa (jfr förbränning av biobränsle). Enligt strålskyddslagens uttalade syfte, (skydd mot skadlig verkan av strålning), går den juridiska gränsdragningen för lagens tillämpning när det inte längre föreligger risk för skadlig verkan av strålning. Finns det i en verksamhet ingen risk för skadlig verkan av strålning faller frågan således utanför strålskyddslagens Detta resonemang är dock problematiskt genom att redan den undantagsnivå som framgår av 2 § strål- skyddsförordningen anses vara förenligt med ett tillräckligt hälso- skydd (se ovan). Det skulle då kunna hävdas att inga nivåer under undantagsgränsen medför risk för skada, och därmed skulle det inte föreligga skäl att tillämpa strålskyddslagen. SSI kan emellertid föreskriva att lagen ska gälla trots det generella undantaget (2 § andra stycket, strålskyddsförordningen). SSI kan också med stöd av 3 § strålskyddsförordningen föreskriva i vilket hänseende lagen ska gälla. Vidare har SSI enligt 7 § strål- skyddsförordningen mandat att meddela ytterligare föreskrifter om allmänna skyldigheter enligt 6–11 §§ strålskyddslagen. Radioaktiva ämnen utgör en klass av farligt gods och regleras därför av lagstiftningen om transport av farligt gods. De grund- läggande bestämmelserna finns i lag om transport av farligt gods (1982:821), vars syfte är att skydda människor, djur, egendom eller miljön mot skador orsakade av det farliga godset. Lagen om transport av farligt gods är en ramlag, som anger de grundläggande bestämmelserna samt att regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter. Sådana föreskrifter finns i förordningen om transport av farligt gods (1982:923) samt i föreskrifter utgivna av transportmyndigheterna. För vägtransport, vilket antas bli det dominerande transportsättet för omhändertagande av strålkällor, har utsetts till transportmyndighet med bemyndigande att ge ut föreskrifter. Samma förhållande gäller vid järnvägstransport. För sjötransport är utsett att vara transportmyndighet och för flyg- transport . Dessa tre myndigheter ger ut föreskrifter för transport av farligt gods inom sina respektive områden. Vad gäller de detaljerade föreskrifterna för transport av radioaktiva ämnen är samtliga baserade på rekommendationer utarbetade av och publicerade som Safety Standard Series, Regula- tions for the Safe Transport of Radioactive Material, 1996 Edition (Revised) No. Denna grund till bestämmelserna gör att de olika regelverken är mycket lika vad avser klassificering och typ av förpackning. I fortsättningen kommer endast föreskrifter för väg- transport att redovisas. För vägtransport av farligt gods gäller i (ADR-S) Statens räddningsverks föreskrifter om transport av farligt gods på väg och i terräng SRVFS 2002:1. Bestämmelserna i är detaljrika och av teknisk karaktär samt tar hänsyn till de specifika förutsätt- ningarna för vägtransport. ADR-S är med få undantag en översätt- ning av de föreskrifter som gäller för internationell vägtransport av farligt gods enligt ADR-överenskommelsen. Att nationella bestämmelser för transport av farligt gods i huvudsak ska följa ADR framgår av Rådets direktiv /55/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg. Det finns även några andra EG-direktiv som har införts i svensk lagstiftning, t.ex. säkerhetsrådgivardirektivet (96/35/EG) och det s.k. kontrolldirektivet (95/50/EG), vilket anger enhetliga rutiner för tillsyn av vägtransport av farligt gods. Avsändaren, dvs. den som till någon annan lämnar farligt gods eller som för egen räkning transporterar sådant gods, har ansvar för att lämna korrekta uppgifter om det farliga godset, så att detta kan hanteras, förpackas och transporteras på ett säkert sätt och i enlighet med gällande bestämmelser. För verksamheter där farligt gods hanteras eller transporteras ska det finnas en eller flera säkerhetsrådgivare. Detta krav gäller såväl för den som transporterar det farliga godset som för den som är avsändare. Säkerhetsrådgivaren ska ha kompetens inom speciellt angivna områden och detta ska verifieras genom ett godkänt prov. Syftet är att öka säkerheten genom att öka kompetensen. Huvud- syftet är således att förebygga olyckor med farligt gods. Avsändaren anses ha den största möjligheten att förhindra en farligt gods-olycka genom att förpacka och hantera godset på ett korrekt sätt. Även föraren av ett fordon som transporterar farligt gods över- stigande vissa mängder ska ha genomgått en speciell utbildning och avlagt ett godkänt prov. För att få transportera större mängder radioaktivt material krävs dessutom en påbyggnadsutbildning omfattande 8 timmars utbildning om radioaktiva ämnen. För transport av radioaktiva ämnen gäller bestämmelserna för transport av farligt gods för alla sändningar vars aktivitets- koncentration eller totalaktivitet överstiger undantagsgränserna. Dessa undantagsgränser är desamma som anges i strålskyddsför- ordningen och där kräver att verksamheten har tillstånd enligt strålskyddslagen. För transport gäller gränsvärdet för total aktivitet för summan av aktiviteten hos alla de radioaktiva ämnen som ingår i en sändning. En sändning kan bestå av ett eller flera som transporteras på ett eller flera fordon. Bestämmelserna i anger funktionskrav för kollit, dvs. förpackningen med dess radioaktiva innehåll. Kraven på kollit ökar med risken för den skada som det radioaktiva ämnet kan orsaka. Den finns fyra huvudtyper av i Sverige(s.k. undantagna , industrikollin, av typ A och av typ B), som kan användas för transport på väg. S.k. undantagna , är undantagna från vissa delar av bestäm- melserna. De är avsedda för små mängder radioaktiva ämnen, t.ex. RIA-kits, instrument med svaga strålkällor och produkter till- verkade av obestrålat naturligt eller utarmat uran. De får innehålla så små mängder att det har ansetts försvarligt att göra undantag från huvuddelen av de bestämmelser för funktion och användning som gäller för andra . Inte heller krävs att företaget har en säkerhetsrådgivare eller att föraren har godkänd ADR-utbildning. Denna typ av förutses kunna komma ifråga för transport till godkänd anläggning av vissa instrument innehållande strålkällor som i sin helhet lämnas för omhändertagande. av industrityp förekommer i tre undergrupper (IP-1, IP-2 och IP-3). De är avsedda för material där aktivitetskoncentrationen antingen är låg eller där aktiviteten är homogent fördelad och sitter bunden i t.ex. cement, bitumen eller keramiska material. Gräns- värdet för den specifika aktiviteten är beroende av radionuklid, vilket innebär att avsändaren måste känna till vilka radionuklider som ingår. Denna typ av används även för ytkontaminerade föremål. Exempel på radioaktivt material som transporteras på detta sätt är ingjutet avfall från kärnkraftverken samt obehandlat driftavfall från medicinsk verksamhet eller laboratorier. Däremot är det vanligtvis inte möjligt att transportera slutna strålkällor på detta sätt. av typ A är avsedda för transport av små och medelstora strålkällor och är den vanligast förekommande typen av kolli om man bortser från s.k. undantagna . av typ A ska klara påfrestningarna vid normala transportförhållanden, inkluderande mindre missöden. För godkännande krävs att ett kolli av typ A ska genomgå ett provningsprogram som omgattar vattenbegjutning, fall från låg höjd, staplings- och penetrationsprov. Resultat ska dokumenteras och visa att dessa klarar proven utan att radioaktivt material frigörs eller att dosraten utanför kollit ökar . Ett kolli av typ A förväntas däremot inte motstå på- frestningarna vid en allvarlig olyckshändelse utan att material fri- görs eller att strålningsnivåer ökar. Därför föreskrivs i stället en begränsning av tillåtet aktivitetsinnehåll. Begränsningen är olika beroende på strålkällans utformning. För en sluten strålkälla, som är provad och godkänd som strålkälla av speciell beskaffenhet (special form) och har ett giltigt certifikat, gäller oftast ett högre gränsvärde vid en transport som kolli av typ A jämfört med motsvarande strålkälla som inte har denna typ av certifikat. För gamma- och betastrålande radionuklider är dock de två gräns- värdena oftast av samma storleksordning. För en strålkälla av en alfastrålande nuklid som är godkänd som strålkälla av speciell beskaffenhet kan gränsvärdet däremot vara högre än för motsvarande strålkällor som saknar detta godkännande, eller är så gamla att godkännandet inte lägre är giltigt. Om aktivitetsinnehållet överstiger det gränsvärde som gäller för ett kolli av typ A så ska ett kolli av typ B användas. Ett kolli av typ B ska vara utformat så att det utöver kraven för av typ A också kan motstå påfrestningarna av en svår olyckshändelse. Transportbestämmelserna anger detaljerat kriterier för detta. En kollikonstruktion av typ B måste godkännas av behörig myndighet, som efter noggrann granskning av provningsprotokoll och säker- hetsrapporter kan utfärda ett kollikonstruktionsgodkännande och tilldela kollit ett entydigt identifieringsnummer. I godkännande- certifikatet anges tillåtet innehåll. Om inget godkänt kolli finns för en speciell transport finns en möjlighet för behörig myndighet att efter ansökan utfärda ett tillstånd för en enskild transport enligt särskild överenskommelse. Ett sådant godkännande kräver att andra säkerhetsåtgärder vidtas, så att säkerhetsnivån vid transporten blir minst lika hög som om alla detaljföreskrifter hade iakttagits. Sådana kompensatoriska åtgärder kan exempelvis vara transport som komplett last, strål- skyddskunnig personal som följer transporten i separat fordon för att snabbt kunna ingripa vid en olycka, villkor rörande färdväg, tidpunkt eller specialfordon. Utredningens förslag är i hög beroende av lagstiftningen i EU och dess framtida utveckling. Till de direktiv som har ett avgörande inflytande på utformningen av utredningens förslag hör Europa- parlamentets och rådets direktiv /96/EG av om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE-direktivet) och förslag till rådets direktiv (Provisional 2003/0005 (CNS)) om kontroll av slutna strålkällor med hög aktivitet (HASS-direktivet). I WEEE- direktivet införs producentansvar för elektriska och elektroniska konsumtionsartiklar medan HASS-direktivet syftar till att öka kon- trollen av de starka strålkällorna som direktivet kräver säkrad finansiering för omhändertagandet av de starka strålkällorna när de blivit avfall. EU har också lagt en grund för bl.a. denna lagstiftning genom ett grundläggande strålskyddsdirektiv – Basic Safety Standards (BSS) som kom 1996. Grundläggande säkerhetsnormer (Basic Safety Standards) EU:s strålskyddsdirektiv (BSS) om grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning (96/29/EURATOM) från bygger på rekommendationer från den internationella ICRP (International Commission on Radiaton Protection) och har i praktiken redan införts i svensk lagstiftning som behandlades i avsnitt 5.2.1 ovan. har sedan ICRP grundades varit aktiva i arbetet med utformningen av rekommendationer från ICRP, vilket lett till att det svenska regelverket på strålskyddsområdet tidigt anpassats till dessa. Detta har i sin tur underlättat anpassningen till EU-direktivet som kunnat ske utan större förändringar på avfallsområdet. Ett undantag är att inte tillämpar fullt ut de undantagsregler som EU:s BSS inför. WEEE-direktivet, som redan trätt i kraft (), är centralt för . WEEE-direktivet etablerar ett producent- ansvar för flera av de radioaktiva produkter som omfattas av utredningens förslag om producentansvar. Det gäller brandvarnare, rökdetektorer1 och nukleärmedicinsk utrustning. 1 Direktivet talar om smoke detectors som översatts med rökvarnare i den svenska översättningen. Detta begrepp används inte i men information från kommissionen övervakningsinstrument inom industrin omfattas av producent- ansvaret. Det betyder att enbart WEEE-direktivet i sig föreskriver en skyldighet för producenterna2 att samla in och omhänderta avfall från elektroniska och elektriska produkter på ett miljömässigt försvarbart sätt samt att ansvara för finansieringen av omhänder- tagandet av avfallet. Det gäller såväl avfall från nya produkter som s.k. historiskt avfall. Direktivet är så viktigt att det biläggs i sin helhet som bilaga 4. och rådets direktiv /96/EG av innehåller alltså regler om insamling, behandling och återvinning av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter. Syftet med direktivet är minska avfalls- mängderna genom att främja återanvändning och återvinning av produkternas beståndsdelar och material. Det syftar också till att förbättra miljöprestandan hos alla inblandade aktörer liksom pro- dukternas miljöegenskaper. Direktivet gäller för elektriskt och elektroniskt avfall som kommer från hushåll och från yrkesmässig användning inom handel, industri, institutioner och andra källor och som på grund av sin art och kvalitet är likvärdigt med det som kommer från privata hushåll. Bilaga IA anger vilka produktkategorier som omfattas och bilaga IB räknar upp produkter som ingår i dessa kategorier. Bland produkter som kan innehålla strålkällor nämns utrustning för strål- behandling, brandvarnare och rökdetektorer. En grundtanke i direktivet (art. 5) är att det ska finnas ett system som underlättar insamling och att återlämning av elektriskt och elektroniskt avfall ska vara kostnadsfritt för slutanvändaren i privata hushåll. Enligt art. 6 ska avfallet behandlas och återvinnas i enlighet med bästa behandlings- och återvinningsteknik. Bilaga II förskriver vilka material och komponenter som ska få en särskild, selektiv behandling. Dit hör bl.a. komponenter som innehåller radioaktiva ämnen. WEEE-direktivet undantar dock sådana komponenter som har bekräftat att detta omfattar såväl rökdetektorer som brandvarnare som är de två begrepp som används i . 2 Den engelska versionen använder begreppet producer vilket i den svenska versionen översatts med tillverkare. Eftersom producent är ett väl inarbetat begrepp i svensk miljölagstiftning används istället ordet producent i denna utredning. ligger under de undantagsgränser som fastlagts i BSS. Detta innebär i detta sammanhang en aktivitet understigande 10 kBq för americium, Am-24, i brandvarnare. WEEE-direktivet föreskriver vidare (art. 7) att producenterna ska inrätta system för återvinning av återvinningsbart material. Artikel 8 är central då det gäller finansieringen av insamling, om- händertagande och återvinning. Enligt denna artikel ska varje producent som släpper ut en produkt på marknaden efter ansvara för omhändertagandet av det avfall som härrör från de egna produkterna. Producenten kan välja att genomföra detta åliggande individuellt eller kollektivt. Producenten ska i detta sammanhang lämna en garanti för finansieringen av omhänderta- gandet av avfallet från sina produkter. Dessa ska också vara märkta för identifiering. Länderna kan utforma finansieringssäkerheten på några olika sätt, exempelvis genom anslutning till ett kollektivt system till vilket producenten löpande betalar eller spärrat konto. I artikel 8, 3 § föreskrivs att kostnaderna för hanteringen av avfall från hushållen från produkter som släppts ut på marknaden innan direktivet träder i kraft (före13 ), s.k. historiskt avfall, ska bäras av ett eller flera system som alla tillverkare som finns på marknaden när kostnaderna uppstår proportionellt ska bidra till, till exempel i förhållande till deras respektive marknads- andel av de olika produktmarknaderna. Direktivet reglerar alltså kostnadsansvaret för historiskt avfall som utgörs av radioaktiva produkter som brandvarnare. Artikel 8, 4 § föreskriver också att medlemsländerna ska se till att producenter som tillhandahåller produkter genom metoder för distanskommunikation även uppfyller kraven om finansiering för insamling och omhändertagande av avfallet för den produkt som tillhandahålls i det EU-medlemsland i vilket köparen är bosatt i. Det betyder att en producent i ett annat EU-land än som säljer via postorder eller internet ändå blir skyldig att finansiera omhändertagandet av sitt produktavfall i . Däremot gäller andra regler för avfall från andra användare än privathushåll, exempelvis yrkesmässig användning. Skyldigheterna vad gäller finansiering av historiskt avfall från sådana användare finns reglerade i artikel 9. Här sägs helt enkelt att producenterna ska sörja för finansieringen av elektriskt och elektroniskt avfall som släppts ut på markanden före . Här underför- stås att för detta historiska avfall ska producenten använda ett enskilt system vilket innebär att producenter av gamla produkter betalar för finansieringen av omhändertagandet av avfall från de produkter de själva tidigare släppt ut på marknaden. Medlemsländerna kan dock alternativt förskriva att användarna helt eller delvis ska vara ansvariga för denna finansiering. Producenterna har också möjligheten att sluta avtal med användarna om andra finansieringsmetoder utan att det strider mot direktivet. Reglerna i artikel 9 stötte dock på patrull och industrin hävdade att skyldigheten att individuellt ta ansvar för sina tidigare produkter skulle drabba gamla företag med vikande försäljning extra hårt. Risken för konkurser bara av denna anledning var överhängande. I samband med direktivets ikraftträdande gjorde parlamentet, rådet och kommissionen ett gemensamt uttalande att de uttryckta farhågorna skulle analyseras och om de bekräftades skulle kommis- sionen lägga fram ett nytt förslag till artikel 9. Ett sådant förslag kungjordes . Den nya föreslagna texten för artikel 9 lyder: Artikel 9, §1. När det gäller historiskt avfall som ersätts av produkter som är av samma typ eller av produkter som fyller samma funktion ska kostnaderna finansieras av tillverkarna (producenterna) av dessa produkter när de tillhandahåller dem. Medlemsstaterna får alterna- tivt föreskriva att även andra användare än privathushåll helt eller delvis ska vara ansvariga för denna finansiering. När det gäller annat historiskt avfall skall kostnaderna finansieras av andra användare än privathushåll. Detta innebär att producenterna endast är skyldig att finansiera det historiska avfallet då de säljer en ny produkt med samma funktion som ersätter en gammal produkt. I övriga fall blir inne- havaren skyldig att betala för avfallets omhändertagande. Detta ändringsförslag förutses antas vid rådets decembermöte . ska direktivet träda ikraft i . Den nationella lagstiftningen ska vara genomförd . En arbetsgrupp inom arbetar med att ta fram förslag till regelverk för att uppfylla de i direktivet ställda kraven. Utredningen har haft regelbundna kontakter med gruppen för att samordna de delar av som berörs av WEEE-direktivet. Det är dock ett problem för utredningen att arbetsgruppens resultat inte blir klart innan utredningens betänkande ska presenteras. Samord- ningen kan inte slutligt ske förrän bägge förslagen finns utvecklade. Det blir regeringens sak att göra de nödvändiga anpassningarna.