sou · GRB328 · 2004-01-01 00:00:00 — Allmänt barnbidrag: Enligt lagen (1947:529) om allmänna barnbi- drag lämnas allmänt barnbidrag från och med månaden efter det att barnet fötts eller rätt till sådant bidrag annars uppkommit till och med det kvartal barnet fyller . Flerbarnstillägg: Enligt samma lag lämnas flerbarnstillägg från och med det tredje barnet. Med de barn som berättigar till fler- barnstillägg skall jämställas barn som fyllt och som bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Förlängt barnbidrag: Elev i som har fyllt har rätt till förlängt barnbidrag fr.o.m. kvartalet efter det han eller hon fyllt . Samma rätt gäller för elev som deltar i motsvarande utbildning i bl.a. riksinternatskola eller fristående skola samt elever i särskolan och specialskolan. Regler om förlängt barnbidrag finns i lagen (1986: 378) om förlängt barnbidrag. Bostadsbidrag: Detta är ett inkomstprövat bidrag som består av två delar, en del knuten till bostadskostnader, en del som utgörs av ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. Även barn omfattas av rätten till bostadsbidrag om barnet får förlängt barnbi- drag eller studiehjälp. I lagen (1993:737) om bostadsbidrag före- skrivs närmare om rätten till bostadsbidrag. Underhållsstöd: Enligt lagen (1996:1036) om underhållsstöd lämnas sådant stöd till särlevande föräldrars barn till och med den månad under vilken barnet fyller . Om barnet efter denna tidpunkt går i skolan lämnas förlängt underhållsstöd som skolgången pågår, dock längst intill barnet fyller . Med skolgång avses sådan utbildning som ger rätt till förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Bidraget utbetalas av . Bidragsskyldig förälder är i regel återbetalnings- skyldig i förhållande till hans eller hennes inkomst. 3Gymnasial utbildning – ett gemensamt ansvar 3.1Översiktlig beskrivning av ansvaret Alla ungdomar skall ha en reell möjlighet till en gymnasial utbild- ning. I kap. 2 har utredningen närmare beskrivit vilka regler som gäller i fråga om samhällets ekonomiska stöd till familjer med ansvar för barn och ungdomar. I detta kap. beskriver utredningen hur ansvaret fördelar sig mellan å ena sidan föräldrarna och å andra sidan det allmänna. I detta avsnitt lämnas en översiktlig redovisning i nedanstående tablå. I kapitlets följande avsnitt kommenteras de olika intressenternas ansvar var för sig. Erbjuder plats i gymnasie- Bidrar till finansiering av gymnasial utbildning i annan skolform, t.ex. folkhögskolor Bistår eleven i dennes val av utbildning Står för reskostnader till och från skolan enligt lag Står för reskostnader till och från skolan som inte täcks av kommunen Ger bidrag till kostnader i samband med skolgång i gymnasieskola eller gymna- siesärskola på annan ort Ger bidrag till kostnader i samband med skolgång i gymnasial utbildning på annan ort (inackorderingstillägget) Ger ett stimulansbidrag i form av extra tillägg Ger ekonomiskt stöd i form av barnbidrag, flerbarnstillägg, bostadsbidrag och under- hållsstöd Gymnasial utbildning – ett gemensamt ansvar De grundläggande reglerna om föräldrarnas underhållsskyldighet för sina barn finns i . Huvudregeln är att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barnet bästa skall komma i främsta rummet. Enligt 7 kap 1 § skall för- äldrarna svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller . Om barnet går i skolan utsträcks denna skyldighet så länge som skol- gången pågår, dock längst till dess barnet fyller . Med skolgång avses , gymnasieskolan eller därmed jämförlig grund- utbildning. En förälder som inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet är skyldig att betala underhållsbidrag till barnet. Samma sak gäller om föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern, men barnet varaktigt bor tillsammans med endast den anda föräldern. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. I vissa fall har ett barn rätt till underhållsstöd efter beslut av all- män försäkringskassa. Utredningen redovisar kortfattat vilka förut- sättningar som gäller för underhållsstöd under avsnittet ekonomisk familjepolitik. Föräldrarna har också ett ansvar för att bistå sina barn i deras val av gymnasial utbildning Kommunerna är skyldiga att bereda varje individ som gått ut en plats i gymnasieskolan. De är vidare skyldiga att erbjuda dem som inte uppfyller behörighetskraven att antas på ett nationellt program en utbildning på ett individuellt program. I utbildningsansvaret ingår att anordna utbildning enligt vad som föreskrivs i skolförfattningar och läroplaner. I denna skyldighet ingår att se till att eleven får det stöd som han eller hon behöver för att klara utbildningen. Som nämnts i kap. 2 är kommunerna skyldiga att svara för vissa elevresor mellan bostaden och skolan. svarar kommunerna även för inackorderingsstöd till elever inom det offentliga skolväsendet som behöver inackordering till följd av Gymnasial utbildning – ett gemensamt ansvar I kommunernas ansvar ingår vidare att informera CSN om vilka elever som går i deras skola, så att studiehjälpen kan utbetalas. Kommunen är också skyldig att rapportera till CSN om en elev är frånvarande i sådan omfattning att han eller hon inte kan anses studera på heltid och därmed förlorat rätten till studiehjälp. Utredningen återkommer i kap. 4 till hur det kommunala ansvaret för skolan successivt ökat. Frånvarorapporteringen till CSN behandlas i kap. 7. Statens svarar för ekonomiskt stöd i form av studiehjälp och bidrag inom ramen för den ekonomiska familjepolitiken. Vidare fastställer staten skolförfattningar och läroplaner för skolväsendet och beslutar i dessa om utbildningens tidsmässiga och innehållsliga omfattning. beslutade staten (CSN) även i samtliga frågor om inackorderingstillägg. Sedan riskdagen antog den s.k. ansvarspropositionen, prop.1990/91:118 Ansvaret för skolan, över- gick ansvaret för inackorderingsstödet till de studerande som behövde inackordering på grund av utbildning i annan kommuns gymnasieskola till hemkommunerna. begränsar sig statens ansvar i den delen endast till de studerande som väljer en utbildning utanför det offentliga skolväsendet. 4.1Varför infördes studiehjälpen? Utbildningspolitikens mål är att skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livs- långt lärande för tillväxt och rättvisa. I budgetpropositionen för anges utbildningspolitikens inriktning på följande sätt: Utbildning och forskning driver på samhällets modernisering och förnyelse samt medverkar till ett hållbart samhälle. Utbildning får en allt mer central betydelse för välfärd, tillväxt och utveckling. Sats- ningar på utbildning på alla nivåer bryter väg för kunskapssamhället och bidrar till att förverkliga visionen om ett livslångt lärande. Utbildning vidgar vyer, utvecklar personligheten och ger bättre förut- sättningar såväl för den enskilde som för samhället att möta vår tids stora utmaningar och snabba förändringar. Alla människors rätt till kunskap och utveckling är mot den bakgrunden utgångspunkt för regeringens politik. Kunskapssamhället skall stå öppet för alla. Att nå dit är en stor välfärdspolitisk uppgift . Utbildning måste vara en kraft för social förändring. Jämlikhet i tillgång till utbildning är en förutsättning för jämlik- het i makt över det egna livet och i möjlighet att påverka samhället. Alla krafter måste därför mobiliseras för att maximera möjlighe- terna för alla till utbildning. Dessa utbildningspolitiska mål fanns också när studiehjälpen infördes i sin moderna form , även om de då uttrycktes på ett annorlunda sätt. Bland andra insatser som infördes för att förverkliga dessa mål finns det insatser som syftar till att öka anta- let studerande i gymnasieskolan. Detta mål beskrevs i betänkandet Bättre studiehjälp (SOU 1963:48) som att alla ungdomar skulle ges möjlighet till den utbildning för vilken de hade förutsättning och intresse. Också de grundläggande principerna för studiehjälpen lades fast i det ovan nämnda betänkandet. Målet för studiehjälpen skulle vara att underlätta tillströmningen till högre utbildningsanstalter för ungdom, som av ekonomiska, geografiska och sociala skäl befara- des ha svårigheter att fortsätta sin utbildning efter den obligato- riska skolan. var det normalt att efter gå till en lärlingsutbildning eller direkt till ett enklare förvärvsarbete. Ett förbättrat stöd skulle locka ungdomar att i ökad utsträckning välja fortsatta studier i gymnasieskolan. Målet för studiehjälpen, att undanröja ekonomiska, geografiska och sociala hinder för gymnasiala studier, avspeglas i studiehjälpens utformning. Studiehjälpens tre delar, studiebidrag, inackorderings- tillägg och extra tillägg kan härledas från dessa mål. Studiebidraget har således som syfte att undanröja ekonomiska hinder, inackorde- ringsbidraget att undanröja geografiska hinder och extra tillägget att undanröja sociala hinder. De ekonomiska hindren beskrevs ur familjens perspektiv som att familjens försörjningsmöjlighet minskar vid gymnasiala studier på grund av att ungdomarna inte kan bidra till sin egen försörjning samt att samhällets familjepolitiska stöd, barnbidraget, inte utbeta- lades . Detta skulle medföra en kännbar minskning i familjeekonomin och därmed minska föräldrarnas benägenhet att välja gymnasiala studier för sina ungdomar. Anled- ningen till att barnbidrag inte utbetalades till försörjningspliktiga föräldrar var att ungdomarna då ansågs kunna bidra till sin försörjning genom arbete. För att stödja föräldrarnas möjlighet att försörja ungdomar i gymnasieskolan utformades studiebidraget som ett generellt bidrag med exakt samma belopp som barnbidraget. Dock betalades det bara ut under studietid, normalt . Även här angavs anledningen vara att ungdomarna kunde bidra till sin egen försörjning genom arbete . Det ekonomiska stödet till familjer med ungdomar i gymnasial utbild- ning förstärktes också genom att vissa famil- jepolitiska stöd, som t.ex. bostadsbidraget, flerbarnstillägget och underhållsstödet, utsträcktes att omfatta även myndiga ungdomar. Alla ungdomar oavsett bostadsort skulle ha samma möjlighet till gymnasiala studier. De ungdomar som på grund av långt reseav- stånd måste bosätta sig på studieorten fick ökade kostnader på grund av detta. Genom inackorderingstillägget skulle geografiska hinder för ungdomarna att skaffa sig önskad utbildning undanröjas. Det var också ett välkänt faktum att ungdomar från inkomst- svaga grupper var underrepresenterade i gymnasial utbildning. För att stimulera föräldrar i dessa grupper till att låta sina ungdomar fortsätta till gymnasial utbildning infördes inkomstrelaterade bidrag och lån. består den inkomstrelaterade studiehjälpen av extra tillägg. Stödet har tillerkänts en exklusiv betydelse, vilket framgår av att extra tillägg enligt en dom i Regeringsrätten1 inte skall räknas med vid beräkningen av underlaget för socialbidrag. Studiehjälpssystemet kom inte att omfatta gymnasiesärskolan. Statsmakterna ansåg att det inte fanns skäl att uppmuntra andra ungdomar än de som var utvecklingsstörda till studier i denna skolform. Men även för föräldrar till dessa ungdomar infördes ett stöd för att förstärka försörjningsmöjligheten under gymnasiala studier. De ekonomiska hindren undanröjdes genom att barnbidrag utbetalas . Familjeekonomin förstärktes också genom att för vissa familjepolitiska stöd, som t.ex. bostads- bidraget, flerbarnstillägget och underhållsstödet, förlängdes ålders- gränserna. Geografiska hinder undanröjdes genom att kommu- nerna gavs ansvar för kostnader för resor och boendet i samband med studier på annan ort enligt LSS. Däremot infördes inte något stöd för att undanröja sociala hinder, dvs. ett extra tillägg för att stimulera inkomstsvaga familjer att välja en gymnasiesärskoleut- bildning till sina barn. Skillnaden i tillvägagångssättet kan huvud- sakligen förklaras av att dessa barn inte har samma möjlighet att bidra till sin egen försörjning genom arbete. 4.3.1En gymnasieskola i utveckling När studiehjälpen infördes var beslutad men ännu inte genomförd fullt ut. Endast en minoritet av ungdomarna, , av en årskull, gick vidare till fortsatta studier efter avslutad obligatorisk skolgång. I direktiven till studiehjälpsutred- ning konstaterade föredragande statsrådet att endast cirka en femtedel av eleverna inom gymnasieorganisationen och av de studerande vid universitet och högskolor rekrytera- 1 (RÅ) 1990, ref. nr 7. des från arbetarhem. har en genomgripande reformering av ungdomsskolan skett. En första gymnasiereform infördes som var fullt utbyggd. fattades beslut om inrättande av kommunala gymnasier som ersatte de allmänna gymnasierna, de tekniska gymnasierna och handelsgymnasierna. inrättades fack- skolor och en reformering av yrkesutbildningen inleddes. Gymna- sieskolan inrättades 1971 genom en sammanslagning av gymnasiet, och yrkesskolan. När den nya gymnasieskolan inrätta- des var avsikten att få till stånd ett allsidigt urval av studievägar på varje skolort, och den nya gymnasieskolan inrättades på ett betyd- ligt större antal orter än de tidigare allmänna gymnasierna. Den kraftiga utbyggnaden av den frivilliga gymnasiala utbild- ningen fick till följd att en allt större andel ungdomar fortsatte att studera efter den obligatoriska skolan. beslutade på grundval av regeringens förslag i den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) om en ändrad ansvarfördelning för skolan mellan stat och kommun. Beslutet, som trädde i kraft vid ingången av , innebar att skolan skulle vara mål – och resultatstyrd. Riksdag och regering skulle ange nationella mål och riktlinjer genom skollag och läroplaner samt svara för lärarutbildning och fortbildning av lärare och skolledare. Kommunerna skulle sedan inom de ramar som statsmakterna dragit upp bestämma hur skolan skulle organiseras och administreras för att nå upp till de angivna målen. Ansvarspropositionen innebar vidare att varje kommun själv fick besluta i frågor om inrättande, organisation och dimensionering av gymnasieskolan. Något formellt beslut av statlig myndighet kräv- des inte längre. Detta fick till följd att gymnasieskolan har byggts ut ytterligare på fler orter . Mellan läsåren 1990/91 och 2000/01 hade 42 kommuner etablerat gymnasieskolor. Särskilt kraftig blev utbyggnaden av industriprogrammet, som etablerades i 29 av de nyetablerade gymnasiekommunerna. Tillsammans med att också andra program nyetablerades har den gymnasiala yrkesut- bildningen blivit nästan lika spridd som yrkesskolorna var på 1960- talet. infördes en ny läroplan för gymnasieskolan m.fl. frivilliga skolformer, som innebar att gymnasieskolan gjordes kurs- utformad och att de relativa betygen ersattes av ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystem, där betyg sattes på genomgången kurs i stället för – såsom tidigare – varje termin. grundas på elevens prestationer i förhållande till målen, och inte såsom tidigare relateras till övriga elevers resultat. Samtliga program på gymnasieskolan är treåriga och ger generell behörighet för att antas till högskolan. Regeringen har i prop. 2001/02:15 Den öppna högskolan lagt fast målet att av en årskull skall ha börjat studera på högskolan senast . Gymnasieskolan är en utbildningsform som är öppen för alla, och det framstår som naturligt för ungdomarna att gå vidare dit efter fullgjord obligatorisk skolgång. Utvecklingen dit har dock inte varit problemfri. gjordes omfattande neddragningar inom den offentliga sektorn för att sanera landets ekonomi, något som också fick konsekvenser för skolan. Här har stora nedskärningar gjorts framför allt på elevvården och skolhäl- sovården, vilket medfört att den förebyggande elevsociala verk- samheten inte kunnat bedrivas på sätt som vore önskvärt. Enligt uppfattning har detta förhållande varit ett hinder för ungdomar med personliga eller sociala problem att få behövligt stöd för att kunna fullfölja sin utbildning. Lärlingsutbildning och lärande i arbetslivet Överföring av yrkeskunskaper har gamla anor och är den ursprungligaste formen av yrkesinlärning. Lärlingssystemet kan sägas vara en del av gesäll-mästarsystemet från en starkt reglerad hantverkstradition. Genom samhällets ökade ansvar för yrkesut- bildningen under 1930- minskade lärlingsutbild- ningen . Lärlingsutbildning har dock i skiftande former och omfattning existerat parallellt med den etablerade gymnasieskolan med skiftande reglering och förutsättningar. Den hade cirka 3 000 elever men endast ett fåtal elever därefter. Begreppet lärling representerar en anställningsform där ett företag åtar sig att anställa en ung person och ge honom eller henne upplärning i ett yrke. Det kan också handla om reguljär yrkesutbildning i antingen intern företagsskola eller att lärlingen parallellt med anställningen deltar i utbildning i gymnasie- skola. finns inom ramen för det individuella programmet möjlighet för ungdomar att genom lärlingsutbildning förena en anställning som syftar till yrkesutbildning med studier av vissa kärnämnen i gymnasieskolan. Denna utbildning har haft stora svårigheter redan från starten, mycket beroende på att arbetsmark- naden givit litet utrymme för lärlingsanställning. Antalet ungdomar i lärlingsutbildning har varit lågt. startade en försöksverksamhet med s.k. ny lärlingsutbildning, som omfattade inledande studier på ett natio- nellt program och avslutades med lärlingsutbildning. Omfattningen blev blygsam. omfattade verksamheten 18 skolor och berörde endast 300 elever/lärlingar. Verksamheten förlängdes inte vid försöksperiodens slut utan ersattes av bl.a. det nya - konceptet (lärande i arbetslivet). är en försöksverksamhet som riktar sig till elever i gymna- sieskolan som påbörjar sin utbildning . Verksamheten innebär att en elev på ett nationellt eller specialutformat program som innehåller yrkes- ämnen får utbildning som genomförs på en arbetsplats. Eleven har rätt att välja mellan och ett skolförlagt nationellt program. Verksamheten får totalt omfatta 2 000 platser. Den skiljer sig också från den traditionella lärlingsutbildningen på så sätt att det inte råder något anställningsförhållande mellan eleven och företaget, och eleven får inte heller någon lön. Kommunen ansvarar för eleven . börjar av ungdomarna i gymnasiesko- lan. Flera faktorer bidrar till detta resultat. Som nämnts i avsnittet ovan har gymnasieskolan utbyggts kraftigt som kommu- nerna ålagts en skyldighet att bereda samtliga ungdomar i kommu- nen utbildning i gymnasieskolan. Till detta bör också läggas, att det för de allra flesta ungdomar är i det närmaste omöjligt att få ett stadigvarande arbete efter avslutad obligatorisk skolgång. I denna situation uppstår frågan i vilken utsträckning som eleverna också fullföljer avsikten att skaffa sig gymnasieutbildning. Av 218, Beskrivande data om barnomsorg, skola och vuxenutbildning kan man bl.a. utläsa att var drygt 311 000 elever inskrivna i gymnasieskolan, vilket innebär att antalet nu närmade sig nivå efter en nedgång . Av samtliga elever var män och kvinnor. /01 avslutade drygt 72 100 elever gymnasieskolan, vilket var knappt 5 600 färre än föregående I rapporten konstateras att andelen elever som fått slutbetyg efter gymnasiestarten har ökat nedåtgå- ende trend. Av alla elever som började 1997 har slutbetyg inrapporterats för . Fullföljandegraden inom de olika programmen varierar dock. Studerande inom individuella program slutför sina studier i lägre grad än studerande på nationella och specialutformade program, och de tar också på sig. Naturvetenskaps- och samhälls- vetenskapsprogrammen hade högst fullföljandegrad. Totala antalet elever med avgångsbetyg i gymnasieskolan uppgick /01 till närmare 72 000, varav cirka 36 700 var kvinnor, eller uttryckt i procent, kvinnor och män. Av de elever som avslutade gymnasieskolan påbörjade (cirka 31 300 elever) en högskoleut- bildning , vilket var en ökning med drygt en procent jämfört med föregående årskull. Ökningen beror främst på att antalet högskoleplatser ökat. Av intresse är också att av de kvinnor som fick avgångsbetyg påbörjat högskoleut- bildning senast . Motsvarande andel för männen var . Denna iakttagelse stämmer överens med vad redovisar 2002, nämligen att kvinnornas övergångsfrekvens ligger över och männens under genomsnittet. Enligt kan denna skillnad förklaras med att traditionellt manliga yrkesut- bildningar till stor del ligger inom gymnasieskolan, medan andelen eftergymnasial yrkesutbildning är betydligt större när det gäller traditionellt kvinnliga yrkesutbildningar. Av den tidigare nämnda rapporten från framgår att antalet ungdomar som inte fullföljer utbildningarna är störst på det individuella programmet. Andelen män på detta program är genomgående högre än andelen kvinnor. Av totalt cirka 22 750 elever på det individuella programmet /01 var knappt 9 700 kvinnor. När det gäller betygen konstateras i rapporten, att av elever med slutbetyg från /01, har de kvinnliga eleverna väsentligt högre betygspoäng på såväl de nationella som de specialutformade programmen. Det rör sig i båda fallen om en poäng. Skillnaden är dock mindre på det individuella programmet, där den uppgår till en halv poäng. Den tendens till förbättring i fråga om fullföljandet av utbildning som redovisats ovan är emellertid inte entydig. I läges- bedömning av barnomsorg, skola och vuxenutbildning påpe- kas att ovan redovisade trendbrott sannolikt endast innebar en till- fällig ökning. Av de elever som började hade slutfört sina studier , vilka skall jämföras för dem som började . En förklaring till denna nedgång är att en skärpning av en betygsbestämmelse i gymnasie- förordningen gjordes . Förändringen innebar att elever med stor frånvaro, och som därför inte kunde betygssättas, inte längre skall ges betyg på kursen. gällde att dessa elever skulle ges betyget Icke godkänd på kursen. Denna förändring har inneburit att andelen elever som fått ett fullständigt avgångsbetyg har minskat. Sammanfattningsvis kan konstateras att nästan alla ungdomar påbörjar gymnasial utbildning, men att antalet ungdomar som inte fullföljer sin utbildning inte är obetydligt. Enligt Studiehjälpsut- redningens uppfattning innebär detta att målet för den framtida studiehjälpen bör omformuleras. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 4.4. 4.3.2Ungdomarnas situation – utvecklingstendenser Kommittén Välfärdsbokslut konstaterar i sitt slutbetänkande Väl- färdsbokslut för 1990-talet (SOU 2001:79) att ungdomar var en av de samhällsgrupper vars levnadsförhållanden utvecklades mest negativt under 1990-talskrisen. Med ungdomar avses i detta sammanhang personer i åldrarna 16–. Kommittén kons- taterade att ungdomar i vissa avseenden tillgodogjort sig de för- bättringar som skedde i slutet av årtiondet, men att livsvillkoren överlag var mer problematiska för de unga vid decenniets slutskede än vad de var 1990. Särskilt gällde detta ekonomin och arbetsmark- nadssituationen. Ökad otrygghet framstod som en annan framträ- dande konsekvens. Andelen elever som gick ut med ofullständigt betyg från och gymnasieskolan ökade . Enligt kommitténs bedömning kunde en del av ökningen tillskrivas det nya betygssystemet i gymnasieskolan, som innebar att kraven för slutbetyg skärptes , något som framför allt påverkade eleverna på yrkesinriktade gymnasiepro- gram. En annan oroande trend rörde den kraftiga ökningen av ungas psykiska ohälsa. Kommittén kunde konstatera att ungdomar haft en markant sämre utveckling än äldre ålders- grupper såväl i fråga om ängslan, oro och ångest som långvariga psykiska besvär. Antalet personer med grundskola som högsta utbildning mins- kade , något som kan förklaras av att fler ungdo- mar under arbetslöshetskrisen gavs möjlighet att komplettera sin grundskoleutbildning. Utbyggnaden av högskolan medförde att fler ungdomar fick möjlighet att läsa vidare på högre nivå.