sou · GRB3105d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Metoden bör ändras så att fokus istället ligger på kundnytta och arbetsvillkor för personalen. Ett förslag är att nyckeltalet kan vara den direkta lönekostnaden för administrationen efter korrigering för t.ex. åtgärder som finansierats gemensamt.34 Inom ramen för den nya handlingsplanen för SeQnd pågår en utredning om mål och mätning där dessa frågor tas upp. 11.8Riksrevisionsverkets granskning av den administrativa hanteringen Dåvarande har granskat av- seende verksamhet i enlighet med Kommissionens för- ordning (1663/95) angående rollen som utbetalningsställe.35 Verket har indelat sina iakttagelser i sådana av stor, medelstor och mindre betydelse.36 Iakttagelser av stor betydelse har genomfört ett flertal åtgärder (Fondkoordinator- projektet, och ) för att förbättra stödhanteringen samt skapa homogena och säkra rutiner. Trots detta menar att någon förändring avseende omfattningen av formella och finansiella fel i samband med areal- stöd, miljöersättningar och djurbidrag inte har skett. Felen är alltså fortfarande omfattande och fortsatt förbättringsarbete är nödvändigt. Iakttagelser av medelstor betydelse Kommissionen har allvarligt kritiserat länsstyrelsernas hantering av återkraven och krävt att resurser sätts in för att utreda återkravs- balanserna. har rekommenderat Jordbruks- verket att utarbeta föreskrifter för hanteringen av återkraven, att kontinuerligt följa länsstyrelsernas arbete med detta samt att utveckla ett system där återkrav registreras. menar också att skall se till att arbetet sker Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet korrekt och enhetligt samt har högsta prioritet. Verket har vidtagit en rad åtgärder så som tilläggsmoment i och rutiner för en redovisning från länsstyrelserna. Jord- bruksverket har även tillsatt en återkravsgrupp som inspekterat hanteringen av återkrav vid några länsstyrelser. Inspektionerna visar på brister i den interna kontrollen hos länsstyrelserna samt i viss utsträckning olikartat bruk av regelverket. Även brister i kvalitetssäkringen påträffades. påpekar att bör, förutom att tillse att återstående återkrav avarbetas, verka för att konstat- erade brister åtgärdas och att de nya direktiven följs. har emellertid en stor del av återkravsbalanserna handlagts. Utgå- ende balans var 2002 cirka 1 700 ärenden som sammanlagt uppgick till . har en teknisk funktion vars syfte är att kontroll- era de uppgifter som utbetalningarna om stöd är grundade på. Denna genomförs genom ett kontroll- och inspektionssystem. anmärker genom exempel i rapporten på att i några fall inte har genomfört erforderlig gransk- ning före utbetalning. menar att även tillfälliga utbetalningar bör planeras och utföras som en del av kontroll- funktionen, om ackrediteringsreglerna skall anses uppfyllda. Det är länsstyrelsernas uppgift att utföra administrativa kontroller enligt . Av både kontroll- er och de kontroller internrevision har gjort framgår att det finns brister i detta arbete. Som exempel kan utred- ningar av översökta block nämnas. Även brister i dokumentationen finns. Typiska brister enligt är att signaturer och datum fattas men också motiveringar till olika ställningstag- anden. Brister i de administrativa kontrollerna kan innebära en ännu större risk för felaktiga utbetalningar. rekommenderar därför att se till att en förbättring Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet av de administrativa kontrollerna sker samt att undersöka om be- greppet administrativa kontroller är tydligt. har tidigare funnit att sanktioner vid villkors- avvikelser beräknas olika vid länsstyrelserna. Konsekvensen är att stödmottagarna inte får en likvärdig behandling. Detta problem kvarstår även för , trots att vidtagit vissa åtgärder. menar att måste fortsätta att verka för en enhetlig behandling inom alla län. Föra att få t.ex. miljöersättning för ekologisk djurhållning måste jordbrukaren ansöka om utbetalning av denna vid ifyllandet av SAM-blanketten. Verkets granskning visar att olika länsstyrelser följer olika principer vid bedömningen av om det är ett uppenbart fel eller inte när en jordbrukaren missat att ansöka om utbetalning. Därför anser verket att skall införa en rutin, där länsstyrelserna informerar om sådana ärenden. skall vidare utreda omfattningen av godkända uppenbara fel samt se till att ett register över dessa skapas. Jord- bruksverket bör också se till att principerna för hur dessa ärenden behandlas följer och att återkrav sker av de belopp som felaktigt betalats ut.37 anser att rutinerna för att föra in data i CDB bör förbättras och kontrollen förstärkas, då ett flertal fel påträffats. I vissa fall har djur som slaktats åter inregistrerats eller så har händelser som skett före djurets födelsedatum rapporterats. Sådana fel har varit kända på , men åtgärder har ännu ej vidtagits. Varje systemägare ansvarar, enligt interna anvisningar, för att en applikationsspecifik avbrottsplan upprättas samt att en plan för utbildning i IT-säkerhet tas fram. Ingetdera finns för CDB. Detta bör införas, enligt Riksrevisionsverket.38 Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet 11.9Enkätstudier gällande det administrativa genomförandet utförde , på uppdrag, en enkätundersökning bland verkets kunder: jordbrukare, länsstyrelser, kommuner, livsmedelsföretag och lantbruksorganis- ationer.39 Sammanfattningsvis visade resultaten att intressenterna var mycket kritiska till framtoning. Brist på flexibil- itet, allt för byråkratisk och alldeles för strikt tolkning av är några exempel på den kritik som gavs. Vidare var intress- enterna kritiska till hur lyckats med sin uppgift att informera om lagar och regler. Informationsmaterialet får relativt bra betyg. När det gäller föreskrifterna är länsstyrelserna mest positiva. Enligt svaren är det relativt svårt att nå fram till rätt person på . Däremot framkommer att personalen är kunnig.40 Det bör framhållas att hade inkör- ningsproblem med bl.a. IT-systemet för miljöersättningar vid tiden för undersökningen. 11.9.2Rapporten av lantbrukarens administrativa börda Syftet med rapporten av lantbrukarens administrativa börda, som utarbetats av företaget (), har varit att dels kartlägga hur olika kategorier lantbrukare upplever den administrativa bördan, bl.a. i samband med ansökan om stöd, dels identifiera sådana förenklingar av lagar, regler och förordningar som enligt lantbrukarna kan underlätta deras vardag som småföretagare. Studien baseras på 30 djup- intervjuer.41 Enligt rapporten varierar lantbrukarnas inställning till admin- istrativt arbete beroende på personlig läggning och intresse. Högre utbildning och IT-vana är faktorer som bidrar till en positiv inställ- ning till administration. Gemensamt för de flesta av dem som intervjuats är att pappersarbetet är en källa till dåligt samvete och att man känner en stark rädsla för att göra fel. Detta innebär att även de lantbrukare, som annars sköter sitt administrativa arbete Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet själva, väljer att lämna bort exempelvis EU-ansökningar till kon- sulter. Den tid som går åt till administration skiljer sig väsentligt mellan olika lantbrukare. Enligt rapporten tar bokföring och posthant- ering mest tid. CDB och EU-ansökningar tar däremot förvånans- värt lite tid, trots att dessa uppges vara de mest arbetsamma. Ett uppskattat medianvärde för den tid som ägnas åt administrativt arbete ligger på drygt . Enligt rapporten hindrar inte ytterligare pappersarbete lantbruk- arna från att expandera eller göra satsningar på nya driftsgrenar, särskilt inte om satsningarna är av engångskaraktär. De ekonomiska fördelarna bedöms väga tyngre. Att man avstår från att söka vissa ersättningar i samband med t.ex. expansion beror således inte på ökad administration utan snarare på det extra faktiska arbetet. Många jordbrukare vill ha hjälp med att antingen upprätta eller kontrollera EU-ansökningar. Ofta beror det på en rädsla att göra fel och därmed förlora pengar. De som själva gör sin EU-ansökan låter ändå ofta göra en sista kontroll för att säkerställa att allt är korrekt. De som använder sig av SAM-Internet menar att behovet av hjälp minskar. EU-ansökningarna upplevs som mindre besvärliga nu än i början av vårt EU-medlemskap. Lantbrukarna upplever ett avstånd till myndigheterna, men erfaren- heterna skiljer sig åt beroende på geografiskt område. Framför allt uppges sakna förmågan att ta praktiska hänsyn i sina bedömningar. Det är svårt att hitta rätt person att tala med och detaljerna i regelverket upplevs som orimliga. Lantbrukarna menar att en onödigt hård kontrollkultur har skapats. Lantbrukarna efterlyser framför allt färre regler, en större beständ- ighet i regelverket och lägre krav på precisa uppgifter i ansökan. Ett konkret förslag är att låta SAM-blanketten se likadan ut så Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet att förra årets blankett kan användas som förlaga. Lantbrukarna vänder sig också emot årliga ansökningar om utbetalning för ett åtagande som löper . Eftersom många lantbrukare behöver söka konsulthjälp så bör ansökningshandlingar skickas ut tidigare. En schablon för mindre gårdar och fler förtryckta upp- gifter (exempelvis arealuppgifter i SAM-ansökan) skulle vidare underlätta arbetet för både lantbrukare och myndigheter. Ett system med kontaktpersoner på bör skapas så att en och samma person har hand om alla frågor rörande en specifik gård. De kontroller som genomförs av och andra upplevs fungera bättre. De anses medföra ordning och reda. Framför allt är det positivt att vissa länsstyrelser har börjat ta kontakt med lant- brukarna, då fel har uppstått i en ansökan. Detta ger dem en chans att rätta till felet och därmed undvika att förlora pengar. Kostnaden för kontrollerna och den tid det tar att få resultaten är däremot källor till irritation. De sanktioner som kan följa av att alla krav inte uppfyllts upplevs vara onödigt hårda och det ses som orättvist att ändringar inte kan göras efter det att kontrollen genomförts. Uppfattningarna är delade när det gäller CDB. En del uppger att systemet fungerar bra, andra att det fungerar mindre bra. Beräk- ningen av djurenheter och foderareal för djurbidragen upplevs av många som mycket krånglig. Just denna beräkning är av särskild vikt då den ligger till grund för ett antal ersättningsformer.42För miljöersättningarna vill alla tillfrågade förändra reglerna så att de blir mer flexibla och bättre anpassade till åkerns faktiska utform- ning. Många av miljöersättningarna anses innebära för mycket arbete, både praktiskt och administrativt, för att de skall vara lönsamma. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Kompensationsbidrag samt projekt- och investeringsstöd Kompensationsbidraget uppskattas eftersom det hjälper till att bevara landsbygden levande, även då förutsättningarna för ett lönsamt lantbruk inte är optimala. Kunskapen om projektstöden är dålig och det finns en osäkerhet om vad de egentligen innebär. Att investeringsstöden finns upplevs som positivt, men ansöknings- förfarandet och genomförandet ses som komplicerat och krångligt. Det är vanligt att man söker extern hjälp vid ansökan för att den skall bli korrekt. Rapporten avslutas med bl.a. följande rekommendationer: IT-användningen hos lantbrukarna bör uppmuntras genom rikt- ade insatser, reglerna bör motiveras bättre så att förståelsen bland lantbruk- arna ökar, myndigheter och organisationer bör utveckla samarbetet så att bl.a. dubbelarbete undviks, länsstyrelsernas service till lantbrukarna bör kvalitetsutvecklas och kvalitetssäkras samt informationen till lantbrukarna bör förbättras. 11.9.3Utredningens enkätundersökning till länsstyrelserna Utredningen har genomfört en enkätundersökning för att få läns- styrelsernas syn på administrationen av Miljö- och landsbygds- programmet. Undersökningen omfattade alla länsstyrelser. Majoriteten av länsstyrelserna har uppgett att det administrativa genomförandet fungerar bra, men i de flesta fall lämnas även förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis menar länsstyrelserna att det generellt behövs administrativa förenklingar. Dessa innefattar för- enklingar av fältkontrollen, större noggrannhet i den administrativa hanteringen, mer rationella IT-system, förändringar i hanteringen av flerårsåtaganden samt minskat antal stödformer. Länsstyrelserna lämnar emellertid få konkreta förslag till förenklingar. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Det administrativa genomförandet av individuella stöd Start-, investerings-, projekt- och förädlingsstöden anses vara dyra och svåra att administrera men ha ett värde för lantbrukets region- ala utveckling. Länsstyrelserna framför önskemål om bättre sam- ordning mellan stöden, förenklade ansökningsblanketter, lägre krav på redovisning inför utbetalning av ersättningsformerna och högre krav på besiktning av objekten. Investeringsstöden pekas särskilt ut som viktiga för jordbrukets fasta investeringar. För projektstöden inom Insatsområde I är det, enligt länsstyrelserna, svårt att upp- rätta restaurerings- och finansieringsplaner. För projektstöden inom Insatsområde II är det svårt att dra gränsen mot övriga stöd. Länsstyrelserna menar också att bedömningen av om ett projekt skall stödjas eller inte är svår att göra. Kompetensutvecklingen av lantbrukare anses vara kostnads- effektiv och nå många deltagare. Den är ett effektivt komplement till andra styrmedel. Kompetensutvecklingen leder till att fler stöd beviljas, antalet fel minskas och fler stödmottagare får sina frågor besvarade. Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingsland- skapet anses ha ett komplicerat regelverk. Detta är det stöd som anses ge minst miljönytta i förhållande till de administrativa kost- naderna. Länsstyrelserna föreslår en sänkning av kvalifikations- gränsen . Stödet bör också anpassas regionalt och åtgärdsplaner bör införas. Bevarande av betesmarker och slåtterängar har enligt länsstyr- elserna störst miljönytta men upplevs som ett kostsamt stöd ur administrativ synvinkel. Kompensationsbidraget anses lättadministrerat med stark effekt på den regionala utvecklingen och god miljönytta. Ersättningen för öppet och varierat odlingslandskap får samma positiva omdöme och särskilt påpekas att administrationen är effektiv genom att en masshantering är möjlig. Ekologiska produktionsformer anses generellt ge god miljönytta och effekt på den regionala utvecklingen med en acceptabel admin- istrativ kostnad. Synpunkterna varierar dock mellan länen beroende på anslutningen i respektive län. Bevarande av utrotningshotade husdjursraser anses ha liten miljönytta och effekt på den regionala utvecklingen i förhållande till den administrativa kostnaden. Detta gäller även för miljövändlig odling av sockerbetor, miljövänlig odling av bruna bönor, skötsel Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet av våtmarker och småvatten samt bevarade av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. Dessa anses emellertid vara betydelsefulla för de berörda regionerna. Minskat kväveläckage får ett positivt omdöme avseende miljö- nytta i förhållande till administrationskostnad i fem av de sex län som berörs. Stödet för skyddszoner får ett blandat omdöme. Samarbetet mellan länsstyrelserna och Länsstyrelserna menar att ansvarsfördelningen mellan Jordbruks- verket och länsstyrelserna är väl avvägd men poängterar behovet av att länsstyrelsernas kunskaper tas tillvara på ett bättre sätt. De menar att de uppgifter, som länsstyrelserna förväntas genomföra, inte är i paritet med resurstilldelningen. Länsstyr- elserna påpekar vidare att problem ibland kan uppstå i ansvars- fördelningen för de stöd, där man är beroende av varandras beslut. föreskrifter uppges ibland vara dåligt anpassade till länsstyrelsernas verklighet och förbättrat samarbete vid utarbet- andet av dessa förordas. allmänna råd m.m. till länsstyrelserna bör omfatta alla ersättningsformer. roll som fondkoordinator uppges fungera bra. Detsamma gäller länsstyrelsernas roll i stödadministrationen, fys- iska och administrativa kontroller samt hantering av återkrav. , handläggarstöd, allmänna råd och fondkoordinatorbesök uppges vara en god hjälp vid handläggning av EU-stöd. Kritik riktas dock mot regelverket som anses komplicerat och därmed försvårar enhetliga tolkningar. Samarbetet med lokala och regionala aktörer Samarbetet med lokala och regionala aktörer (Lantbrukarnas riks- förbund, hushållningssällskapen m.fl.) uppges fungera bra. Det ger en breddad kunskapsbas, god förankring och leder till ett gemen- samt ansvarstagande för genomförandet av olika åtgärder. Det påpekas emellertid att det i delar av , särskilt i norr, inte finns tillräckligt många externa aktörer som kan utföra rådgivning. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Betydelsen av kontakten med stödföretagen Kontakt mellan myndighet och stödmottagare förekommer ofta inom alla stödformer och innebär i allmänhet att frågor besvaras och mängden fel begränsas. 11.9.4Utredningens enkätundersökning till lantbrukare Utredningen genomförde en enkätundersökning till lantbrukare . Den beskrivs närmare i kapitlet om miljöersätt- ningarna. Enligt enkäten är av de tillfrågade nöjda med SAM- blankettens utformning, är varken nöjda eller missnöjda och är missnöjda. En liknande bedömning görs för blankettinformationen (26, 52, och ). Få av de tillfråg- ade, , är missnöjda med den information de får från länsstyrelserna. är varken nöjda eller missnöjda och anser sig vara nöjda med informationen. När det gäller utbetalningsrutiner anger att de varken är nöjda eller missnöjda. Fördelningen mellan dem som är nöjda och direkt missnöjda är mycket jämn, . De flesta, , av de tillfrågade har inte anlitat hjälp när de sökt stöd . Av de som sökt hjälp anger de flesta, , att reglerna varit för krångliga. Vidare anger bristande intresse och tid som skäl och att blanketten varit för krånglig. Majoriteten av de tillfrågade ägnade mellan 1 och åt att arbeta med stödansökan (), mellan 6 och , 11 eller fler timmar. anger att de ägnade mindre än eller åt arbetet med sin stöd- ansökan. sökte kontakt med för att få svar på frågor i samband med ansökan och gjorde det inte. av dem som kontaktat ansåg att det var lätt att få kontakt med handläggare för att få svar på frågor, fick kontakt först efter flera försök. av de till- frågade som försökt kontakta anser att det inte var lätt. Relativt stora skillnader finns inom landet, där övre har flest positiva svar () och södra slättbygder har minst positiva svar (). En stor del, , av de Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet tillfrågade menar att kan svara på specifika frågor. ansåg att endast kan ge generell information. På frågan om det framgår av instruktionerna till blanketten för vad som krävs för att miljöersättningen skall betalas ut, svarar att de anser sig vara säkra på hur reglerna fungerar. var däremot osäkra. Av de tillfrågade hade blivit uttagna för kontroll. Av dessa gällde kontrollen i av fallen ersättning för betes- marker, öppet och varierat odlingslandskap, kompensationsbidrag, värdefulla natur- och kultur- miljöer, ekologisk produktion, investeringar och startstöd. Av dem som blivit uttagna ansåg vidare att kontrollanten var kunnig och 23 att kontrollanten var varken kunnig eller okunnig. fann kontrollanten okun- nig. Kontrollsystemet fungerar bra enligt , varken bra eller dåligt enligt och dåligt enligt . Av dem som svarat på frågorna är det många som svarar varken nöjda eller missnöjda vilket försvårar tolkningen av siffrorna. Denna till synes neutrala ståndpunkt tyder på att situationen är acceptabel, men inte optimal. Fler är dock rent positiva än rent negativa vilket utredningen tolkar som att lantbrukarna är relativt positiva till det administrativa genomförandet. Arbetet med att administrera de olika ersättningsformerna är tids- krävande och därför kostsamt. I tabell 11.2 redovisas kostnaderna för åren 1996–2002. Hanteringskostnader för EU-stöd 1996–2002 Miljoner kronor/år 1)redovisningen är i löpande priser och har inte PLO-justerats. 2)EU-stöd avser här: Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet a)stöd till jordbrukare, dvs. arealersättning, spånadslin, djurbidrag, miljöersättningar, kompensa- tionsbidrag, nationellt stöd, agromonetärt stöd, start. och investeringsstöd samt bidrag till skogs- plantering och energiskog, b)stöd till andra än jordbrukare, dvs. förädlings-, projekt- och biodlingsstöd. Källa: , 2003.44 För en bättre jämförelse mellan åren har kostnaderna för åren 1999–2002 justerats med ett vägt PLO – index, inklusive avdrag för produktivitet (se tabell 11.3). Hanteringskostnader för EU-stöd, med PLO- indexering, för åren 1999–2002 med 1999 som bas Miljoner kronor/år Källa: , 2003.45 Hanteringskostnaderna för och länsstyrelserna gemensamt ökade , då en topp på kunde noteras. Sedan sjunker kostnaderna som ett resultat av bl.a. mer effektiv datafångst och införandet av CDB i stödhanteringen. Besparingskrav har också gällt genom att stats- makternas särskilda anslag till länsstyrelserna för EU-administra- tionen har reducerats från 1999 till 2000, 2001 och 2002 för att upphöra helt 2003. Ser man till de PLO-indexerade hant- eringskostnaderna sjunker även dessa men förblir oföränd- rade 2001 vilket troligtvis beror på en ökning av arbetsbördan under detta år genom återkraven, Miljö- och landsbygdsprogram- met och ett nytt IT-system. konstateras en fortsatt minskning av hanteringskostnaderna, enligt något som delvis kan härledas till en bättre IT-kapacitet. förväntas kostnaderna minska ytterligare. Enligt har verkets hanteringskostnader för miljöersättningar och kompensationsbidrag minskat . Länsstyrelserna står för en ännu större minskning av sina hant- eringskostnader. Detta beror troligtvis på de åtgärdsprogram som Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet tagits fram och som börjar få effekter.46 Tabell 11.4 visar läns- styrelsernas kostnader m.m. Länsstyrelsernas kostnader för hantering av stöd från 1)En jämförelse mellan länsstyrelserna måste göras med viss försiktighet, bl.a. på grund av att olika metoder för att fördela kostnader för gemensam administration har använts. Det kan noteras att de totala kostnaderna i huvudsak varierar mellan 549 tkr och 726 tkr per årsarbetskraft med ett genomsnitt på 625 tkr. 2)Enligt Statistiska Meddelande JO10 SM0301 fanns det 70 950 jordbruksföretag i landet med mer än 2,0 ha . Denna siffra är emellertid inte jämförbar med ovanstående 70 638 eftersom utbetalningarna även omfattar tidigare stöd. Källa: , 2003.47 Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Som tabell 11.4 visar varierar snittet för totalkostnaden per utbetal- ning för hela riket mellan åren 1999–2002. Den har stadigt stigit med en topp 2001. ligger den på vilket är lägre än nivå. Detta kan förmodas bero på de effektiviseringar som genomförts. Variationen mellan länen är betydande med en spridning per utbetalning. Genomsnittskostnaden per företag med stöd uppgick till . Länsstyrelserna har 2002 lagt ned cirka en och en kvarts arbetsdag per företag. Det bör observeras att många företag får mer än ett stöd. Antalet stöd per företag har varierat mellan 1 och 14 med i genomsnitt 4 stöd per företag. Variationen mellan länen är dock fortfarande stor. Något län har exempelvis uppvisat kostnader som ligger högre än genomsnittskostnaden, andra ligger långt under. Detta beror bl.a. på hur overheadkostnader redovisats. Skillnaderna blir mindre markanta om kostnaderna redovisas utan overheadkostnader, något som blir tydligt vid en jämförelse mellan tabell 11.4, där des är inkluderade, och 11.5, där de är exkluderade. Andra anledningar till skillnaden kan vara stordriftsfördelar i vissa län. Administration av miljö- och landsbygdsprogrammet Länsstyrelsernas kostnader för hantering av stöd relaterade till uppdelade på länsstyrelser med mer respektive mindre än 10 000 utbetalningar Länsstyrelser med över 10 000 utbetalningar Länsstyrelser med mindre än 10 000 utbetalningar