sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I har en viss del av dem som rekry- terats till domare genomgått en särskild domarutbildning medan andra rekryterats utan sådan utbildning. Målsättningen i Neder- länderna har varit att ca hälften skall rekryteras från vardera kategorin. är förhållandet dock det att av de nyanställda domarna har domarutbildningsbakgrund och 75 pro- cent inte har sådan utbildning. Som jag tidigare påpekat är det i praktiken nästan bara jurister med domarutbildning som rekryteras som ordinarie domare här i men det är i och för sig inget krav på domarutbildning för att utnämnas till domare. Det är alltså fullt möjligt i varje fall i teorin att redan med dagens regelsystem åstadkomma att både Mina överväganden om domarrekryteringen domarutbildade och jurister med annan bakgrund finns represente- rade i domarkåren. Ett sådant resultat kan nås om man efter den nederländska före- bilden begränsar antalet utbildningsplatser så att de som genomgår utbildningen inte kan täcka behoven av ordinarie domare. Det måste liksom i bli fråga om en radikal begränsning av utbildningsplatserna. Man får då en ordning där både domar- utbildade och jurister med annan bakgrund behöver rekryteras. För dem som saknar domarutbildning innebär det en klar markering av att domaranställningarna står öppna för dem och bör stimulera deras intresse för att söka sig till domaryrket. För de domarutbil- dade innebär redan det förhållandet att antagningen till utbild- ningen skärs ned att de som på ett tillfredsställande sätt genomgått utbildningen med stor säkerhet bör kunna påräkna en utnämning till ordinarie domare. Framtidsutsikterna förbättras då jämfört med dagens system. Antagligen skulle en begränsning av utbildnings- platserna också medföra att konkurrensen till utbildningen blir större än . Inom ramen för en till antalet utbildningsplatser begränsad domarutbildning skulle man vidare kunna avsätta resur- ser för att förbättra utbildningens kvalitet. Sammantaget skulle sådana åtgärder medföra att domarutbildningen fick en stor attrak- tionskraft och att vi skulle få en mycket hög kvalitet på dem som antagits till utbildningen. Att utsikterna till en domaranställning förbättras är emellertid inte nog om utbildningen skall vara lockande. Som jag tidigare påpekat hänför sig den ovisshet om framtiden som upplevs som ett negativt inslag i domarutbildningen inte bara till möjligheten att få en domaranställning över huvud taget. För många som genomgår eller genomgått utbildningen är det väsentligt att de kan påräkna en anställning i en viss region. Inte ens vid en väsentlig minskning av antalet domarutbildade kan sådana önskemål tillgodoses. Syftet med en ordning där både domarutbildade och jurister med annan bakgrund rekryteras som ordinarie domare är att båda kategorierna skall finns representerade i åtminstone det stora flertalet domstolar. Det är inte tillräckligt att domarkåren i dess helhet har varierande livs- och yrkeserfarenheter. Att domarna vid en och samma domstol har olika samhällserfarenheter, olika yrkes- erfarenheter och eventuellt också specialkompetens på olika om- råden ser jag som en nödvändig förutsättning för att allmänhetens förväntningar på den dömande verksamheten skall kunna infrias. Mina överväganden om domarrekryteringen Det krävs då att både domarutbildade och jurister med annan bak- grund verkligen söker sig till domstolar i olika delar av landet. Om vi i skulle anpassa domarutbildningen så att de domarutbildade endast skulle motsvara av det förväntade rekryteringsbehovet skulle det bli ett litet antal jurister som kunde antas till utbildningen. Med hänsyn till att det behöver nyrekryteras 40–60 domare skulle flera än 30 utbildnings- platser troligen inte bli aktuella för både allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. Antalet utbildningsplatser som skulle behövas i kan jämföras med förhållandena i Neder- länderna där domarna är ungefär dubbelt så många som i och där blivande åklagare också genomgår domarutbildningen . Domarutbildningen i har alltså en annan dimension än den som skulle kunna upprätthållas i och det påverkar förutsättningarna för den. I skulle utbild- ningen behöva koncentreras till några få orter om den skall kunna genomföras med en hög grad av kvalitet. Jag tror inte att dessa domarutbildade kan rekryteras som domare till något större antal domstolar. Om dagens tendens till minskad rörlighet bland de domarutbildade håller i sig skulle de domarutbildade förmodligen söka sig till domstolar i närheten av utbildningsorterna. Kon- kurrensen om dessa domaranställningar skulle bli hård eftersom också skickliga jurister med annan bakgrund än domarutbildningen skulle vara intresserade av anställningarna. Även om bedömningen av de sökande sker på ett sådant sätt att de domarutbildade inte som ges ett försteg kan man enligt min mening inte negligera risken för att de domarutbildade ändå skulle komma att gynnas. Det enkla skälet är att en attraktiv domarutbildning förutsätter att utbildningen leder till en anställning som är lockande. Om de domarutbildade inte prioriteras skulle vi för övrigt bara minska men inte komma till rätta med det övertalighetsproblem som finns i vissa regioner och som består i att antalet domarutbildade är betydligt fler än de lediga domaranställningarna. Jag anser att vi lätt skulle kunna hamna i en situation där vissa domstolar har en täm- ligen homogen kår av domare med huvudsakligen samma bakgrund som dagens domare. Vid andra domstolar skulle domarna komma att ha bredare yrkeserfarenheter men inte de erfarenheter som domarutbildningen kan ge. Enligt min mening skulle en blandad rekrytering efter nederländsk förebild helt enkelt inte tjäna sitt syfte. Mina överväganden om domarrekryteringen kan det hävdas att obalansen när det gäller domarnas bak- grund mellan olika domstolar skulle kunna motverkas exempelvis genom att man införde någon form av kvotering eller att det vid vissa domaranställningar krävdes domarutbildning respektive annan bakgrund. I praktiken är detta dock inte en framkomlig väg. Om vissa domaranställningar reserverades för domarutbildade skulle det bli omöjligt eller mycket svårt för andra att konkurrera om dessa anställningar och det är högst troligt att ett sådant system rent allmänt skulle hålla tillbaka många som saknar domarutbildning från att söka. ger domarutbildningen ett försteg vid domar- anställningar och redan den ordningen medför att jurister med annan bakgrund inte söker domaranställningar eller att de som söker inte kan konkurrera på jämbördiga villkor med de domar- utbildade trots att de kan ha minst lika goda meriter. Om å andra sidan jurister utan domarutbildning gavs företräde till vissa domaranställningar skulle det troligen i första hand komma att avse just de anställningar som de domarutbildade prioriterar och därför ha en negativ inverkan på utbildningens attraktionskraft. Man kan också fråga sig om inte ett system som det neder- ländska förutsätter att de domarutbildade relativt snabbt efter genomgången utbildning får sin domaranställning. I är de domarutbildade 30–när de utnämns till domare. Om det dröjer alltför innan den domarutbildade får en domar- anställning finns det alltid en risk att denne väljer att ta någon annan anställning och därefter inte är intresserad av domaryrket. Som förhållandena är i är detta inte något problem eftersom fler genomgår domarutbildningen än som antalsmässigt behövs för att täcka rekryteringsbehoven. Vid en kraftig nedskär- ning av domarutbildningen med sikte att de domarutbildade ändå skall utgöra en viktig bas för rekryteringen av ordinarie domare blir situationen en annan. Om endast ett fåtal av de domarutbildade står till förfogande för domarrekryteringen framstår utbildningen som föga meningsfull ur domstolsväsendets synpunkt. Det kan därför bli nödvändigt att låta de domarutbildade få en domaran- ställning vid förhållandevis unga år. Utan att jag vill uppställa några rigorösa gränser för när en domarutnämning bör kunna ske vill jag ifrågasätta lämpligheten av att vi här i landet skulle utnämna domare vid så unga år. Den livserfarenhet och mognad som krävs för domaryrket kan svårligen ha förvärvats redan . Mina överväganden om domarrekryteringen Min sammanfattande bedömning är att vi inte genom domar- rekrytering efter nederländsk förebild skulle uppnå att domarna vid olika domstolar har de varierande livs- och yrkeserfarenheter som är eftersträvansvärda. Jag anser inte heller att det nederländska systemet är avpassat för de förhållanden som råder i trots att det säkerligen fungerar väl i . Skillnaderna är för stora i fråga om både de geografiska förhållandena och förut- sättningarna för en domarutbildning. Kan man då tänka sig att utan några mera vittgående begräns- ningar av domarutbildningen ändå öppna för en friare rekrytering. Det är möjligt att en sådan lösning skulle gynna de domstolar som har rekryteringsproblem och även öppna för att landets dom- stolar generellt sett skulle kunna rekrytera en del domare som har annan bakgrund än domarutbildningen. Denna tanke är på intet sätt ny utan har framförts av olika utredningar under . Trots alla uttalanden om att det vore av godo med en breddad rekrytering har detta inte mer än i undantagsfall kunnat infrias. Det finns naturligtvis olika för- klaringar till det. En viktig förklaring är säkert att det är svårt att jämföra meriter mellan dem som är domarutbildade och dem som inte är det eller snarare kanske att det med dagens ordning är svårare för dem som saknar domarutbildning att visa att de väl så skickliga. Utöver svårigheterna att jämföra sökande med olika bak- grund har också dagens meritvärderingssystem byggts upp så att det särskilt gynnar de domarutbildade. Ambitionen att rekrytera fler domare med bakgrund i annan verksamhet delar vi med flera av våra grannländer. I dessa, t.ex. och , har det också varit svårt att vid sidan av en traditionell domarkarriär locka andra att försöka bli domare. Är det möjligt att med ett bibehållande av dagens domarutbild- ning åstadkomma en ökad rekrytering av jurister med annan bak- grund och vad behöver då göras? Ett sätt att bredda rekryteringen är självklart att öka informa- tionen till de jurister som inte har domarutbildning att det är möjligt att bli domare. Vidare skulle en ökad annonsering och all- män marknadsföring av domaryrket kunna leda till ett ökat antal externa sökande. Enbart ökad marknadsföring skulle dock enligt min mening inte leda till mer än marginella förändringar jämfört med . Också själva rekryteringsförfarandet och inte minst grunderna för bedöm- ningen av de sökandes meriter skulle behöva förändras. Mina överväganden om domarrekryteringen Utöver dessa två komponenter behöver också villkoren i övrigt vara sådana att de stimulerar jurister utan domarutbildning att söka domaranställning. Jag tänker då i första hand på lön och arbetsför- hållanden. Om vi lyckas marknadsföra domaryrket, har ett allsidigt sam- mansatt rekryteringsorgan och kan erbjuda villkor som är kon- kurrenskraftiga bör modellen kunna vara en lösning för att trygga en god rekrytering. Vilka svagheter är förknippade med en lösning av detta slag? Ett problem är att modellen förutsätter att alla jurister kan kon- kurrera på lika villkor. Enligt de nuvarande grunderna för merit- värdering, som har slagits fast av statsmakterna och gällt skall domarutbildningen tillmätas ett betydande meritvärde vid tillsättning av ordinarie domare.9 uttalade såväl rege- ringen som att det vid värderingen av de sökandes skick- lighet skall göras en helhetsbedömning av all erfarenhet som är av betydelse i ärendet. Kravet på en helhetsbedömning har dock inte på något mer markant sätt resulterat i att domarrekryteringen blivit mera öppen. Om man skall lyckas att bredda underlaget för rekryteringen krävs det bl.a. att domarutbildningen inte ges ett särskilt merit- värde. Självklart skall det ha ett värde att ha genomfört domar- utbildning. Men de kunskaper och erfarenheter som denna utbild- ning har givit måste kunna stå på egna ben utan att ge särskilda fördelar vid anställningen. Vid en friare domarrekrytering går det därför enligt min mening inte att ställa upp ett särskilt meritvärde för de domarutbildade. En sådan försämring av de domarutbilda- des konkurrensförmåga innebär med all säkerhet att benägenheten att genomföra domarutbildningen minskar. Det är just möjligheten att med viss säkerhet kunna bli ordinarie domare som är en av starkaste drivkrafterna att genomgå en domarutbildning. En ökad osäkerhet skulle därför med all säkerhet underminera dagens domarutbildning. Målet att det även bland domare skall finnas jurister som har erfarenheter från en rad olika områden vid sidan av domstolarna kan tillgodoses med modellen. På samma sätt som vid en kraftig begränsning av antalet utbildningsplatser blir en svaghet att vissa domstolar kommer att ha en tämligen homogen domarkår med i huvudsak samma bakgrund som dagens domarkår. 1989/90:79 s. 10, bet. 1989/90:JuU25. Mina överväganden om domarrekryteringen nu diskuterade modellen blir konsekvensen att vi inte når målet att domarna vid olika domstolar skall ha varierande livs- och yrkes- erfarenheter. 4.4.4En helt öppen domarrekrytering Mina överväganden: Vårt nuvarande system innebär att det stora flertalet unga jurister i praktiken utesluts från möjligheten att senare i livet bli ordinarie domare. Självklart finns det bland dessa många väl kvalificerade och för domaryrket lämpliga personer. En annan svaghet med dagens system är svårigheten att vid antagningen till domarutbildningen bedöma hur olika personer kommer att utvecklas senare i livet. En rekrytering som inriktas mot jurister utanför domstolarna medför att rekryteringsunderlaget blir betydligt större än . Detta kommer att gynna de regioner där domstolarna har svårt att få kompetenta sökande med domarutbildning. Även i storstadsregionerna kommer rekryteringsbasen att vidgas och konkurrensen därigenom att hårdna. Hur skickliga de som genomgått domarutbildningen än må vara anser jag att rekryteringsunderlaget behöver breddas om man vill få till stånd en större konkurrens vid domaranställ- ningarna och därmed uppnå att de skickligaste och mest lämp- liga juristerna kan anställas som ordinarie domare. Med bredare rekryteringsbas kan man infria önskemålet om att jurister med olika yrkeserfarenheter skall anställas som domare. En ytterligare effekt är att det ger underlag för att domstolarna i önskvärd utsträckning kan tillföras domare med specialkompetens på olika områden. Meritvärderingssystemet måste ändras så att olika utbild- ningar och yrkeserfarenheter på ett mer jämlikt sätt kan jäm- föras med domarutbildning och erfarenheter av domstolsarbete. Jag anser att det behövs aktiva insatser i form av marknads- föring. Vidare krävs ett annat, mer aktivt rekryteringsförfarande med förfinade urvalsmetoder. Erfarna jurister kommer relativt snabbt att kunna fungera väl som domare även om de saknar traditionell domarutbildning. Mina överväganden om domarrekryteringen Jag har tidigare diskuterat olika vägar för att kunna förbättra rekry- teringen men inte funnit att dessa är framkomliga om man skall nå målet att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall rekryteras som domare. Frågan är då om målet kan nås genom att man helt överger vårt i praktiken slutna system för rekrytering av ordinarie domare och öppnar för en ordning som innebär att jurister med olika yrkeserfarenheter kan konkurrera om domaranställningar. Vinsten blir då att rekryteringsunderlaget breddas och att inte bara de som genomgått domarutbildningen utan också andra skickliga jurister kan komma i fråga som domare. Trots att det inte finns några formella hinder mot att jurister utan domarutbildning utnämns till ordinarie domare är det ytterligt ovanligt att någon som saknar denna utbildning söker och får en domaranställning. Av de domare som efter ett ansökningsför- farande utnämndes , 2000 och 2001 var domarut- bildade.10 Det finns troligen flera orsaker till att andelen ordinarie domare utan domarutbildningen är så liten. En är att det av tradition har varit så att domarutbildningen har varit kungsvägen till domar- yrket. En annan kan vara att det nog i breda juristkretsar är okänt att det inte krävs domarutbildning för att bli ordinarie domare. Enligt min mening är det nuvarande meritvärderingssystemet också en viktig orsak till att i praktiken endast de domarutbildade söker domaranställningar. När domarutbildning tillmäts ett särskilt värde medför det att andra sökande anser det utsiktslöst att söka en domaranställning eller i varje fall uppfattar saken så att de inte har möjlighet att konkurrera på lika villkor. Det kan också förhålla sig så att det nuvarande förfarandet i anställningsärendena, där bedöm- ningarna i allt väsentligt grundar sig på skriftliga referenser, gör det svårt för andra än de domarutbildade att styrka att sin skicklighet och lämplighet för domaryrket. Till bilden kan också läggas att marknadsföring och andra aktiviteter för att få en bredare krets av jurister att söka sig till domaryrket inte har prioriterats. Som jag tidigare berört har det inte inom ramen för nuvarande ordning gått att åstadkomma att bland domarna finns jurister med annan bakgrund än den som varit den traditionella inom domar- kåren. Om man nu vill försöka förverkliga önskemålet om att domarna skall ha varierande yrkeserfarenheter kan enligt min mening det målet nås endast genom att domare anställs på grundval 10 Av 162 utnämnda hade 160 genomgått hela eller delar av domarutbildningen. De övriga två utgörs av samma person som utnämnts vid två olika tillfällen. Mina överväganden om domarrekryteringen av en öppen rekrytering bland jurister som är verksamma på olika områden. En annan nackdel med dagens ordning är att domarutbildningen i praktiken är den väg som unga jurister måste beträda för att senare kunna bli domare. På det sättet sållas ett antal skickliga jurister på ett tidigt stadium bort från möjligheten att få en domar- anställning. I praktiken sker denna sållning redan under juriststudi- erna eftersom det krävs goda teoretiska betyg för att få notarie- utbildning och det erfordras notarieutbildning för att antas till domarutbildningen. Redan under juriststudierna förlorar följakt- ligen en majoritet av landets jurister i praktiken möjlighet att bli domare och detta även om de trots mindre goda studieresultat under sin yrkesverksamhet utvecklas till att bli skickliga och omdömesgilla jurister. Många som i och för sig har tillräckliga betyg för att få notarieutbildning avstår av olika skäl från att söka notarietjänster. Härtill kommer att en stor andel av dem som genomgått notarieutbildningen sedan väljer en annan yrkeskarriär än domarutbildningen/domarbanan. Denna ordning innebär att juristerna måste bestämma sig för om de vill bli domare eller kan tänka sig domaryrket som ett alternativ till andra yrken. De som inte har haft denna inställning men senare ångrar sig är i praktiken utestängda. Visserligen har den som fullgjort notarie- utbildningen och därefter valt ett annat arbete än domstolsarbetet möjlighet att söka in på domarutbildningen men att efter antal yrkesverksamma år starta på nytt och genomgå domarutbildningen är kanske inte ett lockande alternativ för så många, särskilt som de då också kanske måste gå ned i lön. Att juristers väg till domar- yrket alltså måste påbörjas ser jag som en svaghet med dagens ordning. Självklart finns det utanför kretsen domarut- bildade många väl kvalificerade jurister. En annan svaghet med ett rekryteringsunderlag som i praktiken är begränsat till dem som genomgått notarieutbildningen och därefter antagits till domarutbildningen är svårigheten att vid själva antagningstillfällena bedöma hur olika personer kommer att ut- vecklas senare i livet. Visserligen skulle förfinade urvalsmetoder vid antagningen kunna ge underlag för en god prognos om de sökandes utvecklingsmöjligheter och den kontinuerliga prövningen ger också vissa garantier för att endast lämpliga jurister får fortsätta på banan. En domarutnämning blir dock i normalfallet aktuell först efter det att utbildningen av- slutats och personer kan utvecklas olika både yrkesmässigt och på Mina överväganden om domarrekryteringen det personliga planet under den tiden. Det är alltså inte givet att den som genomgått domarutbildningen senare i livet har de rätta kvaliteterna för att vara en god domare. Omvänt kan en person som , t.ex. vid antagning till domarutbildning, inte har haft de rätta kvaliteterna mogna och utvecklas till en jurist som skulle bli en alldeles utmärkt domare. Jag kan alltså konstatera att underlaget för domarrekryteringen tidigt snävas in till en begränsad krets jurister. En ordning som till skillnad från dagens förhållanden inte på ett tidigt stadium diskvali- ficerar jurister från att senare i livet, efter en karriär utanför dom- stolarna, bli domare skulle medföra att rekryteringsunderlaget blir betydligt större än . Detta kommer att gynna de regioner där domstolarna har svårt att få kompetenta sökande med domar- utbildning. De som redan är bosatta och verksamma på en ort får då möjlighet att söka en domaranställning där. Även i storstads- regionerna, där de domarutbildade utgör ett tillräckligt antal för att dessa domstolar skall kunna försörjas med skickliga och för domaryrket lämpliga personer, kommer rekryteringsbasen att vid- gas och konkurrensen därigenom att hårdna. Hur skickliga de som genomgått domarutbildningen än må vara anser jag att rekryte- ringsunderlaget behöver breddas om man vill få till stånd en större konkurrens vid domaranställningarna och därmed också i fram- tiden uppnå att de skickligaste och mest lämpliga juristerna kan anställas som ordinarie domare. En fördel med en öppen rekry- tering är att det ger underlag för att domstolarna i önskvärd ut- sträckning kan tillföras domare med specialkompetens på olika områden. Det är möjligt att de regionala rekryteringsproblem som finns skulle kunna lösas genom information om att också jurister utan domarutbildning kan anställas som ordinarie domare, genom marknadsföring av domaryrket och genom rekryteringsinsatser rik- tade mot lokalt verksamma jurister. Åtgärder av detta slag torde emellertid inte vara tillräckliga om man skall locka jurister utanför domstolsväsendet att söka domaranställningar. Det krävs också, som jag sagt, att dessa jurister ges möjlighet att konkurrera om en domaranställning på samma villkor som de domarutbildade. Detta krav gäller naturligtvis också vid en mera allmän breddning av rekryteringsunderlaget för domaranställningar. Man kan alltså inte tillgripa separata lösningar för meritvärderingen som enbart är inriktade på att lösa problemen på vissa orter. Mina överväganden om domarrekryteringen Även om dagens värdering av de sökande till domaranställningar bygger på att det skall ske en helhetsbedömning av deras skicklig- het och lämplighet för domaryrket är det otvivelaktigt så att de domarutbildade prioriteras på grund av det värde som domarutbild- ningen anses ha. Meritvärderingssystemet måste därför ändras så att domarutbildning och erfarenhet av domstolsarbete på ett mera jämlikt sätt kan jämföras och värderas i förhållande till andra utbildningar och yrkeserfarenheter. Det innebär inte att domarut- bildningen skall nedvärderas men de kunskaper och erfarenheter som den gett en sökande måste tåla en objektiv jämförelse med andra meriter. En förändring av dagens meritvärderingssystem måste kom- pletteras med andra åtgärder för att få skickliga och för domaryrket lämpliga personer att söka sig till domstolarna. Det kan sålunda behövas aktiva rekryteringsinsatser i form av marknadsföring och annat. Vidare krävs ett annat rekryteringsförfarande än dagens och mer förfinade urvalsmetoder för att man skall kunna välja ut de lämpligaste av de sökande.