sou · GRB3106d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Övergångskostnader som uppstår vid en överflytt- ning av ansvaret för hela premiepensionen till socialförsäkrings- myndigheten bör till stor del kunna uppvägas genom minskade administrativa dubbelfunktioner och mer kostnadseffektiv infor- mation. PPM förespråkar också att pensionsadministrationen hålls sam- man men anser att en fristående pensionsmyndighet för de ålders- relaterade förmånerna är bästa lösningen. Fördelen med denna fri- stående pensionsmyndighet är att det går att skapa enhetliga visio- ner och mål samt en sammanhållen ledning och styrning av verk- samheten, anser PPM. Även en effektivare administration skulle kunna förenklas eftersom handläggningen bör kunna automatiseras och skötas från en plats i landet. Förutsättningen för detta förslag är dock att servicen till medborgarna som t.ex. att lämna prognoser om den framtida pensionen och att svara på frågor går att hantera på distans genom t.ex. telefonservice. Utredningens förslag om en statlig myndighet för socialförsäk- ringsadministrationen möjliggör helt nya organisatoriska och administrativa lösningar jämfört med den befintliga strukturen. Pensionsadministrationen kännetecknas av att: handläggningen av pensioner i större omfattning än för andra förmånsslag är automatiserad och maskinell, handläggningen saknar i allt väsentligt inslag av skälighetsbe- dömningar, handläggningen av pensioner sker huvudsakligen i den nya tekniska miljön (ej BTP och vissa delar av ålderspension), det redan finns nationell handläggning. Efterlevandepensioner handläggs i och utlandsärenden på , det finns omfattande samband mellan olika pensionsförmåner och mellan pensionsförmåner och andra socialförsäkringsför- måner, det personliga mötet på lokalkontoret är en central del i kundmötet. Dessa särskilda egenskaper gör pensionsadministrationen väl läm- pad för ett bättre resursutnyttjande som medborgarna kan få bättre service. Förutsättningen är dock att nya tjänster och kanaler kan utvecklas som det traditionella mötet på lokalkontoret vidareutvecklas. Det bör vara möjligt att koncentrera administrationen av socialförsäkringsförmåner till en eller några platser. Ålderspen- sion är väl lämpad för en koncentrering. Detta förutsätter dock att man inom socialförsäkringsadministrationen kan skapa effektiva gränssnitt mellan de olika nivåerna i organisationen. pågår arbete mellan RFV och försäkringskassorna i syfte att utveckla mötet med de försäkrade och relationen mellan lokal- kontoren och back-office. Inom socialförsäkringsadministrationen sker en intensiv utveckling av nya tjänster för medborgarna. Redan nu är Internet och servicetelefoni viktiga informationskanaler för det reformerade ålderspensionssystemet. Internets betydelse kommer att öka , det kommer t.ex. att bli möjligt att ansöka om ålderspension elektroniskt. Det kommer även att bli möjligt att göra mer heltäckande personliga prognoser för den samlade pen- sionen inklusive tjänstepension genom den pensionsportal som RFV, PPM och gemensamt utvecklar. Även servicetelefonin kommer att utvecklas . Förändringarna av den svenska offentliga förvaltningen kommer att bli genomgripande när idéerna bakom 24-timmarsmyndigheten realiseras. En central fråga för de statliga myndigheterna är hur de ska organisera mötet med medborgarna och hur de ska vara repre- senterade lokalt. En större samordning är önskvärd när det gäller myndigheternas representation lokalt. Teknikutvecklingen både ger och kräver nya samarbetsformer mellan myndigheterna för att möta medborgarnas behov och förväntningar. Det är nödvändigt att de statliga myndigheterna arbetar tillsammans för att tillgodose medborgarnas behov av service. Det är rimligt att anta att det bör vara möjligt att bedriva pen- sionsadministrationen mer effektivt och med färre personer än vad som sker . Inte minst genom ett bättre utnyttjade av de admi- nistrativa stödfunktionerna men även genom rationaliseringar av handläggningen. Även rationaliseringar i IT-verksamheten bör vara möjliga att genomföra. 7.4.2Utredningens bedömning och förslag Av vad som framkommit under utredningens arbete föredrar såväl RFV som PPM att ansvaret för pensionen samlas hos en myndig- het. RFV och PPM ser dock olika förslag till lösningar, RFV anser att pensionsadministrationen bör samlas inom den nya socialför- säkringsmyndigheten medan PPM förespråkar en pensionsmyndig- het. Utredningen anser, till skillnad mot myndigheterna, att det finns anledning att i huvudsak behålla den nuvarande ansvarsfördel- ningen mellan RFV och PPM. Det främsta argumentet är det som låg till grund för att bilda PPM vilket var att verksamheten styrs av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning. PPM:s särart markeras även av det faktum att myndigheten hör till finans- departementets ansvarsområde. För den enskilde är det viktigt att kunna överblicka de olika förmåner och sparformer som tillsammans ger den ekonomiska tryggheten vid ålderdom. är det viktig att skillnaden mellan offentliga åtaganden och eget ansvar framgår tydligt. Pre- miepensionen kan betraktas som en obligatorisk privatpension. PPM:s uppgifter när det gäller fondval fram till pensionering kan jämställas med ett uppdragsförhållande gentemot spararen snarare än en myndighetsroll. Även efter pensioneringen kvarstår ett upp- dragsförhållande då den enskilde kan fortsätta att spara eller övergå till traditionell försäkring. Om det däremot skulle visa sig att PPM:s arbetsuppgifter allt mindre skulle fokusera på fond- verksamhet och allt mer på pensionsutbetalningar kan man fråga sig om det är rimligt att ha kvar verksamheten i en särskild myn- dighet. Den nuvarande ansvarsuppdelningen mellan RFV och PPM medför problem avseende styrning och ledning av den samlade pensionsadministrationen. Den största effekten av detta är svårig- heter med att ge en samlad information till medborgarna. Utred- ningen anser att samverkansproblemen som råder mellan RFV och PPM bör kunna mildras på andra sätt än enbart genom organisato- riska förändringar. Förändrade arbetsmetoder och rutiner samt förtydligande av ansvar är exempel på sätt som bör prövas. Men även uppdrag till myndigheterna att ta fram gemensamma mål, strategier och planer för främst informationsarbetet bör kunna för- bättra samarbetet. Utredningen föreslår därför att socialförsäk- ringsmyndigheten och PPM ges i uppdrag att utarbeta gemen- samma strategier för informationsarbetet. Ur ett medborgarperspektiv är det viktigt att myndigheterna ger en god tjänste- och servicenivå. Det kommer även att finnas behov av servicepunkter där medborgarna kan få kontakt med myndighetsrepresentanter. Utredningen anser därför att socialförsäkringsmyndigheten och PPM bör ges i uppdrag att skapa en gemensam kundservice. En sammanslagning av i någon form skulle san- nolikt minska kostnaderna för de stödfunktioner som finns i båda myndigheterna. Både PPM och RFV pekar på att det är möj- ligt att bedriva verksamheten med färre personer än vad som sker i Detta kan göras genom ett bättre utnyttjande av de administ- rativa stödfunktionerna men även genom rationaliseringar av den faktiska handläggningen. Myndigheterna gör även bedömningen att rationaliseringar inom IT-verksamheten bör vara möjliga att genomföra. Utredningen anser att det bör utredas vilka fördelar som kan nås genom samverkan mellan myndigheterna när det gäller drift, förvaltning och utveckling av IT-stöd. En ytterligare renodling av myndigheternas ansvar bör vara möj- lig att uppnå genom att viss administration och myndighetsutöv- ning hos PPM förs över till socialförsäkringsmyndigheten. PPM:s uppgifter skulle därmed kunna koncentreras till kärnuppgifter som utgörs av fondverksamheten, dvs. den unika roll som PPM har på finansmarknaden. Eventuella framtida reformer av premiepensions- systemet underlättas också om PPM enbart skulle fokusera på sin kärnverksamhet. Slutligen anser utredningen om det, efter bildandet av den nya myndigheten och genomförandet av utredningens förslag, fort- farande finns skäl att rikta kritik mot pensionsadministrationen bör frågan om ett samlat myndighetsansvar tas upp på nytt.- Förslag: Den nya myndigheten ska starta . En organisationskommitté bör tillsättas . Bedömning: Utredningen anser att följande kriterier behöver uppfyllas för ett gott förändringsarbete: tydliga mål för förändringsarbetet, kompetent ledning som etableras snabbt, tydlig och öppen kommunikation, medarbetarmedverkan och öppen attityd arbetsgivare – fack, delprojekt identifieras och bemannas med personer från olika delar av organisationen, bibehållande av nödvändig kompetens i organisationen, kort övergångstid och täta uppföljningar. En avgörande fråga för nuvarande ledningar, organisations- kommittén och den nya myndigheten är hur man behåller pro- duktionsnivån i så hög utsträckning som möjligt för förändringsarbetet och för etablerandet av den nya organisatio- nen. Det kan finnas praktiska genomförandeproblem som gör att vissa av de förändringar som utredningen föreslår inte kan träda i kraft . Detta gäller t.ex. den nya besluts- modellen för avgörandet av vissa socialförsäkringsärenden. Detta avsnitt behandlar vad man behöver tänka på vid den kom- mande fusionen utifrån erfarenheter från försäkringskassorna i och samt andra fusioner. Även erfarenheter från den rådande organisationskulturen ligger till grund för över- vägandena. I en organisationsfusion kan man skilja mellan fyra olika faser: förhandling och beslut, kommunikation och förankring, En analys av nuvarande förhållanden och ramar för det framtida läget görs av denna utredning. I detta ingår bl.a. överväganden om de problem och hinder som dagens styrning och organisation medför och som presenterades i delbetänkandet samt synergier, förväntningar och krav, som beskrivs både i delbetänkandet och i detta betänkande. Konsekvenser av förändringen beskrivs i detta betänkande liksom viktiga faktorer att tänka på vid det kommande förändringsarbetet. Förhandlings- och beslutsfasen sker främst inom Regeringskans- liet och . Kommunikations- och förankringsfasen sker främst under organi- sationskommitténs arbete. I detta bör ingå bl.a. att skapa program för förankring och delaktighet. Utredningen har löpande under arbetet haft en dialog med den nuvarande socialförsäkringsadministrationen. Utredningen har även genom kulturanalysen klargjort vissa kulturskillnader samt ger förslag till hur trögheter som utgår från olika organisationskulturer kan hanteras. Detta är ett viktigt underlag för organisationskom- mittén i kommunikations- och förankringsfasen. Den operativa fasen, genomförandefasen, som inleds med att utarbeta och besluta om strategi och planering, sker under organi- sationskommitténs och den nya myndighetens ledning. I denna fas ingår även uppföljning och utvärdering. De flesta fusioner lever inte upp till de förväntade fördelar som för- utsågs inför fusionen. Noteras bör dock att samgåendet av Riksför- säkringsverket (RFV) och försäkringskassorna inte innebär en fusion mellan två likformiga parter, utan att det är en vertikal sammanslagning av organisationer med olika funktioner inom samma verksamhetsområde. En vanlig orsak till att fusioner inte lever upp till de förväntade fördelarna är att förändringskostnaderna underskattas dramatiskt. Förändringskostnader består av bl.a. otydlig målbild samt av att förändring tar tid. Man kan inte vänta sig tydliga snabba fram- gångar. När ett samgående planeras bör det realiseras . I väntan på fusionen brukar annan utveckling bromsas. Både rese- och andra kommunikationskostnader brukar öka vid ett förändringsarbete. Men framför allt blir det ett produktions- bortfall. En avgörande fråga för nuvarande ledningar, organisa- tionskommittén och den nya myndigheten är hur man behåller produktionsnivån i så hög utsträckning som möjligt för förändringsarbetet och för etablerandet av den nya organisatio- nen. 8.2Några erfarenheter från organisationskulturen Som tidigare redovisats är det främst den centrala nivån inom administrationen som initialt kommer att få nya roller och uppgif- ter. Hela socialförsäkringsadministrationen kommer dock att påverkas av att den blir en myndighet. Man ska inte underskatta arbetet med att i grunden förändra den kultur som råder inom socialförsäkringsadministrationen. Därför bör den nya socialför- säkringsmyndigheten och inte minst dess centrala ledning byggas upp från början utifrån de uppgifter och roller som tilldelas orga- nisationen. Det är också viktigt att ta tillvara det engagemang och den moti- vation för utveckling både regionalt och lokalt som finns inom de nuvarande försäkringskassorna. Den regionala nivån bör ha möjlig- het till viss anpassning av sin verksamhet på det sätt som bäst säkerställer regionens behov. Kravet på enhetlighet behöver dock kunna tillfredsställas. Inte minst för att samarbetet man nu har påbörjat med övriga myndigheter på länsnivå ska fungera på ett bra sätt. Även förändringsarbetet behöver anpassas till de olika förhållanden som råder i olika delar av landet. De anställda har en hel del olika bilder och föreställningar om andra delar av socialförsäkringsadministrationen. finns det en pågående samverkansprocess, som bör förstärkas och utvecklas. Detta kan bl.a. göras genom att fora för erfarenhets- utbyte på olika nivåer skapas för att få samsyn, stärka vi-känslan och minska polariseringen. Samverkansformer på alla nivåer bör skapas bl.a. i syfte att de olika parterna får möjlighet att lära känna varandra och därmed slå hål på den mängd föreställningar om var- andra som finns inom administrationen . Detta kan bl.a. ske i form av gemensamma utbildningar och projektarbeten, såväl inom ramen för omställningsarbetet som senare i den nya myndigheten. Alla stora organisationsförändringar skapar oro hos de berörda, inte minst i en sådan försiktig organisation som socialförsäk- ringsadministrationen utgör. Erfarenheten visar också att osäker- heten brukar vara det värsta vid förändringar. Att få ett tydligt besked, även om det uppfattas som negativt, brukar vara bättre än att gå i ovisshet. Därför är det mycket viktigt att omorganisationen går relativt snabbt och att inte onödig energi och stora produktivi- tetsförluster uppstår när så mycket energi behövs i det viktiga ohäl- soarbetet. Utredningen anser därför att den nya myndigheten bör inrättas , vilket bedöms vara . För att detta ska vara möjligt behöver förändringsarbetet starta snabbt och bedrivas skyndsamt. En organisationskommitté bör utses och börja sitt arbete. 8.3Kriterier för ett bra förändringsarbete Utredningen anser att följande kriterier behöver uppfyllas för ett gott förändringsarbete: tydliga mål för förändringsarbetet, kompetent ledning som etableras snabbt, tydlig och öppen kommunikation, medarbetarmedverkan och öppen attityd arbetsgivare – fack, delprojekt identifieras och bemannas med personer från olika delar av organisationen, bibehållande av nödvändig kompetens i organisationen, kort övergångstid och täta uppföljningar. 8.3.1Tydliga mål för förändringsarbetet Det måste finnas tydliga mål för vad man vill uppnå med fusionen. Dessa bör på ett tidigt stadium kommuniceras ut i organisationen. Målbild bör målas upp av organisationskommittén, som också föl- jer upp arbetet i förhållande till denna. Värderingar och spelregler som ska gälla i förändringsarbetet bör också klargöras på ett tidigt stadium och göras allmänt kända. Vär- deringarna måste också tydligt märkas i det praktiska förändrings- arbetet. Cheferna i dagens organisationer behöver omfatta målbilden och de gemensamma värderingarna. bör lägga stor vikt vid information till och kommunikation med chefer. Detta är en förutsättning för att cheferna ska kunna ta sitt ansvar och hantera produktionsledning som förändringsarbetet pågår. 8.3.2Kompetent ledning som etableras snabbt Ett väsentligt kriterium är att regeringen snabbt utser den ledning som ska leda den framtida organisationen. Det gäller inte bara generaldirektören. Dels är det viktigt att det finns en tydlig företrädare som såväl organisationskommittén som regeringen kan kommunicera med, dels är det avgörande för att förändringsarbetet ska lyckas att både chefer och medarbetare vet att den ledning som de möter också finns kvar sedan och tar ansvar för löften och uttalanden. Det bör vara ledningen för den nya myndigheten som utreder hur ledning och styrning ska ske inom den nya organisationen. Det finns olika principer för ledning, styrning och olika organisa- toriska lösningar inom försäkringskassorna och RFV. De möjlig- heter som finns behöver analyseras och den modell väljas som led- ningen anser stödjer uppdraget och målen för den nya organisatio- nen. Därefter kan ledningsgruppen utformas och sedan bemannas genom att myndighetsledningen utser övriga chefer. Det är då särkilt viktigt att personalchefen utses så snabbt som möjligt för att den nya organisationen ska kunna bemannas så snabbt som möjligt. Inte minst chefsförsörjningen är en viktig fråga i den nya organisationen och chefsfrågan är också mycket viktig i den nya organisationens inledningsskede. En tydlighet behövs när det gäller chefernas roller. Deras ansvar ska klart fast- ställas. De ska ha kompetens att axla detta ansvar, befogenhet att fatta erforderliga beslut och resurser att kunna genomföra besluten. som den nya myndigheten kommer att ha flera led- ningsnivåer är det personliga mötet mellan chef och medarbetare det viktigaste sättet att leda. Cheferna längst ut i organisationen är avgörande för om ett beslut ska få genomslag och en förändring ska kunna genomföras. De nya cheferna på alla nivåer måste vara bra på dialog och kommunikation. De blir bärare av den nya ledningens intentioner och måste kunna stå för både populära och impopulära beslut för att driva igenom förändringar. De måste ha en personlig mognad för att kunna klara att hantera de känslor som kommer upp i en förändringssituation. Cheferna kan behöva såväl ledar- skapsutbildning som personlig handledning. Förtroendemannaorganens roll behöver utvecklas och förtydli- gas . De som kommer att ingå i de regio- nala delegationerna och i det nationella rådet behöver med utgångspunkt i vissa riktlinjer från denna utredning och organisa- tionskommittén tillsammans med organisationskommitté/den nya myndigheten utveckla och förtydliga sin roll. De kan också behöva utbildning av den typ som erbjuds ledamöter i statliga styrelser. En avvecklare behöver också utses. På grund av att verksamheten övergår från försäkringskassorna och RFV till den nya myndig- heten överförs anställningsavtalen om de anställda så önskar (6 b § lagen 1982:80 om anställningsskydd). Någon personalavveckling i egentlig mening antas därför inte bli aktuell. En hel del administra- tiva avvecklingsåtgärder behöver dock göras, bl.a. behöver avtal sägas upp. 8.3.3Tydlig och öppen kommunikation arbete ska präglas av stor öppenhet. En öppenhet från ledningen sprider sig i organisationen. Öppenhet för olika personers och gruppers synpunkter, för olika metoder, för- hållningssätt och olika sätt att lösa uppgifter är en viktig fram- gångsfaktor i ett förändringsarbete. innebär öppenheten att ledningen inte ska mörka utan gå ut och informera så tidigt och omfattande som möjligt om beslut som medför både positiva och negativa effekter för chefer och medarbetare. lighet uppstår bör man på ett tidigt stadium klargöra detta samt vad som händer med de övertaliga. Kommunikationsarbetet är en central del i organisationskom- mitténs arbete och behöver ges tillräcklig uppmärksamhet. Aktivi- teter bör planeras och drivas från en särskild funktion med kom- petens för detta. Kommunikationsvägarna mellan dem som leder förändrings- arbetet och alla chefer och medarbetare behöver etableras redan i starten, det vill säga så snart beslut om organisationskommittén fattats. Även aktiviteter med andra aktörer behöver kartläggas och planeras. Kommunikationen ska vara dubbelriktad. som organi- sationskommittén för ut information behöver den få information om hur man uppfattar förändringen ute i organisationen. Information om hur arbetet fortskrider och vilka steg som tas ska vara snabb och lättillgänglig – lätt att förstå och lätt att nå. På ett tidigt stadium behöver den nya organisationskommittén hantera följande: Mål, värderingar, spelregler, kulturskillnader. Tidplan för förändringsarbetet. Krav på den nya organisationen: Kundperspektivet, dvs. kvali- tet, rättssäkerhet, enhetlighet och god service, bör vara en vik- tig utgångspunkt. Andra utgångspunkter kan vara tydlig ansvarsfördelning, bra ledarskap, decentralisering, samverkan. Beskriva hur utgångspunkterna tar sig uttryck i planeringen för förändringsarbetet och i den nya organisationen! Frågor om anställningstrygghet och befattningstrygghet. Vilka utvecklingsprojekt är redan på gång? Hur ska de integre- ras i organisationskommitténs arbete? Den nya myndighetens organisation. Är det enbart gemen- samma lednings- och stödfunktioner som ska skapas i första steget? Förändringar i lokalisering av olika enheter i den nya myndig- heten. När ska detaljutformning av organisationen ske? Vilka principer ska gälla för bemanning? Eventuella personal- politiska stimulansåtgärder. Hur ska informationen ske? Regelbundna möten med muntlig information behövs. På vilka nivåer? ska den regelbundna skriftliga informationen lämnas. Vem är ansvarig? Hur ska Internet användas? Redovisning bör ske i en kommunikationsplan. Uppföljningsinsatser inför, under och efter införandet av den nya myndigheten. 8.3.4Medarbetarmedverkan och öppen attityd arbetsgivare – fack Personalorganisationerna har i kontakter med utredningen visat sig positiva till att RFV och försäkringskassorna tillsammans bildar en sammanhållen myndighet. En fackligt förtroendevald uttryckte det så att det finns två grupper bland de anställda: Gruppen med nyan- ställda frågar: Är vi inte statliga? Den andra gruppen undrar: Varför har vi inte gjort den här förändringen tidigare? I och med detta har de som arbetar med förändringsarbetet ett mycket gott utgångsläge. Facken vill också medverka i förändringsarbetet. Erfa- renheten från både ledning och fack i visade att fackens tidiga och omfattande medverkan i förändringsarbetet var en viktig framgångsfaktor. och de centrala facken behöver så snart ett beslut om ett förstatligande av försäkringskassorna kommer börja förhandla om olika avtalsfrågor. 8.3.5Projekt över de gamla organisationsgränserna bör identifiera sina viktigaste uppgifter och leveranser och organisera olika delprojekt. Problemlösande och lärande över de gamla organisationsgränserna är viktigt. Lika viktig är att skapa goda cirklar genom att t.ex. sprida goda exempel som handlar om delar av verksamheten där samverkan och samgående fungerar bra redan i ett inledande skede. Arbetet i delprojekten bör därför ske med så bred representation som möjligt för att kombinera ny kunskap med befintliga kunska- per och erfarenheter i nuvarande organisation. Organisationskom- mittén behöver därför samordna det redan pågående utvecklings- arbetet och de nya utvecklingsinsatserna. Erfarenheter visa att det är viktigt att man som i jobbar både horisontellt och vertikalt med integreringen. I ett horisontellt förändringsarbete träffas chefer, specialister eller andra medarbetare på samma nivå i organisationen men från olika delar av landet, och utbyter erfarenheter och försöker komma fram till ett gemensamt synsätt på hur frågor ska lösas. Detta är en viktig metod för att skapa en ny gemensam kultur. En beslutskedja som är tydligt där chefer på olika nivåer för ut samma budskap och gör samma övergripande prioritering behövs också. Detta behövs både i förändringsarbetet och i fortsättningen bl.a. för att kunna få en mer enhetlig tillämpning av reglerna.