sou · GRB3130d2 · 2004-01-01 00:00:00 — ställningstagande innebär att det inte är rimligt att hela bidragsdelen av studiemedlen räknas in i den bostadsbidrags- grundande inkomsten eftersom studerande då får minskade bostadsbidrag och därmed minskad disponibel inkomst. Utred- ningen uppfattar därför att det, i arbetet med att finna ett långsik- tigt samspel mellan de två här aktuella systemen, inte är aktuellt att pröva alternativet att studiebidraget skall beaktas till vid beräkning av bostadsbidraget. Effekterna av ett sådant alterna- tiv har vid upprepade tillfällen tagit avstånd från. Det nuvarande samspelet mellan regelverken har, som tidigare framgått, sin grund i studiemedelsreformen. En schabloniserad modell för att kompensera de studerande som berörs inom ramen för bostadsbidraget utarbetades. Den innebär att av bidragsdelen i studiemedlen skall ingå i den bidragsgrundande inkomsten. På så sätt undviks minskade bostadsbidrag. Det nya rekryteringsbidraget till vuxenstuderande beaktas vid inkomstprövningen inom bostadsbidraget. Hela bidraget räknas med. Rekryteringsbidraget berörs inte av den ovan beskrivna pro- blematiken utan uppdraget beträffande den långsiktiga lösningen tar endast sikte på studiebidraget i studiemedlen. Även om rekryte- ringsbidraget har likheter med studiemedlen så finns klara skillna- der mellan stöden. Rekryteringsbidraget är ett utpräglat rekryte- ringsstöd som endast ges och skall fun- gera som en brygga mellan arbete och studier. Som en följd av att stödet skall vara rekryterande har det gjorts mycket generöst. Stö- det består således endast av bidrag och saknar lånedel. Det rör sig om jämförelsevis höga bidragsnivåer i paritet med inkomster från ett heltidsarbete. De två studiestöden skiljer sig alltså vad gäller syfte, bidragsnivå och längsta tid. Bostadsbidraget är obeskattat. Bidraget räknas inte in i det underlag som ligger till grund för den inkomstprövning som görs när studiemedlet eller rekryteringsbidraget bestäms. 7.3.2Samspel på lång sikt Samspelet mellan studiestödet och bostadsbidraget har diskuterats . Det har inte varit avsikt att den särskilda regeln skall permanentas i sin nuvarande form. Intentionen från har i stället varit att finna en lösning antingen inom ramen för bostadsbidragen eller genom förändringar i det studie- sociala stödet. Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att finna en framtida lösning i enlighet med intentioner. Utredningen redogör i de följande avsnitten för alternativ såväl utanför som inom bostadsbidragssystemet. 7.3.3Alternativ utanför bostadsbidragssystemet – överföring av bostadsstödet för studerande till studiemedels- systemet? diskuterades frågan om att eventuellt inordna bostadsstödet till studerande i studiestödssystemet. föreslog, i sitt betänkande Bostads- bidragen – effektivare inkomstprövning – besparingar (SOU 1995:133), att bostadsbidraget till ungdomar utan barn skulle slo- pas. I samband ett sådant slopande kunde det finnas särskilda motiv för att studerande utan barn får ekonomiskt stöd till en del av boendekostnaden. Enligt mening vore det en fördel, bl.a. från administrativ synpunkt, om stödet till de studerandes boendekostnader kunde samordnas med studiemedels- systemet. Man anförde även att en sådan lösning skulle innebära att den något godtyckligt valda åldersgränsen vid skulle för- svinna. , som hade i uppdrag att dra upp riktlin- jer för en reformering av studiestödssystemet, övervägde också möjligheterna att inordna ett särskilt bostadsstöd i studiestödet. I slutbetänkandet, Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90), kon- staterade man att det visserligen inte förelåg några oöverstigliga tekniska hinder, även om en ökad administrativ hantering var oundviklig. Det fanns emellertid, enligt utredningen, invändningar som var av mer principiell natur. framhöll att allt fler människor växlar mellan studier och annan verksamhet. Därför fann man det angeläget att söka generella lösningar som inte skiljer sig åt mellan studerande och icke studerande. Studiestöds- utredningen förordade att bostadsbidrag även fortsättningsvis läm- nas till studerande inom ramen för bostadsbidragssystemet. I propositionen om det nya studiestödet, prop. 1999/2000:10, fastslås att alla som omfattas av systemet i princip skall ha rätt till lika stort studiestöd oavsett övriga omkostnader. Skillnader mellan studerande när det exempelvis gäller boendekost- nader skall alltså inte tillgodoses inom studiemedelssystemet; en grundläggande princip är att sådana särskilda behov skall tillgodo- ses inom ramen för andra system. I , från , framförs att stöd inom det utbildningspolitiska områ- det eventuellt bättre skulle kunna möta de studerande ungdomar- nas behov än vad bostadsbidraget kan. När det gäller ungdomar som uppbär bostadsbidrag konstateras att det är stora skillnader mellan de som studerar och de som inte studerar; bidragshushåll där ingen studerar har enligt rapporten en klart lägre månads- inkomst och de uppbär ofta socialbidrag. Det framhålls att den reella ekonomiska situation är betydligt bättre för studerande ung- domar än för andra unga i bostadsbidragssystemet. Lånedelen i studiemedlet, och även en mindre del av bidragsdelen, undantas vid beräkningen av bostadsbidrag, vilket enligt rapporten gynnar stu- derandehushållen framför övriga hushåll i bostadsbidragssystemet. Det bör emellertid beaktas att den klart övervägande delen av ungdomshållen inom bostadsbidragssystemet är studerande: i ett sådant perspektiv utgör studerande inte någon avvikande grupp i bostadsbidragssystemet. Vidare är det möjligt att inte alla som egentligen är bidragsberättigade söker bostadsbidrag. Även detta måste beaktas när de relativt stora skillnaderna mellan olika ung- domshushåll som uppbär bostadsbidrag redovisas. Dessutom byg- ger studiemedelssystemet i första hand på ett lån som skall åter- betalas. Det nya återbetalningssystemet säkerställer också att så kommer att ske. Studerande i bostadsbidragssystemet återfinns främst i gruppen ungdomar utan barn. I bostadsbidragskollektivet i stort är det där- emot en klar övervikt för barnfamiljer. Bostadsbidraget fungerar till stor del som ett familjestöd. I exempelvis statsbudgeten ingår bostadsbidragen i det politikområde som omfattar de ekonomiska familjestöden. Det skulle således kunna hävdas att bidragshushållen utan barn – av vilka fyra femtedelar är studerande – inte passar in i nuvarande system som främst tar sikte på barnfamiljer. Ett överförande av bostadsstödet för unga studerande till stu- diemedlet är dock förknippat med tydliga svårigheter. Det finns klara skillnader mellan de två systemen. Bostadsbidraget är behovs- prövat och tar hänsyn till hela hushållets ekonomi, medan studie- medlet är av mer generell karaktär och utgår endast till den stude- rande oavsett familjesituation. Den grundläggande principen för det nya studiestödssystemet är att, som tidigare framgått, alla i princip skall ha rätt till lika stort stöd oberoende av andra omkost- nader. En annan brist med en eventuell överföring av bostadsstödet för unga studerande är att det endast är de som uppbär studiemedel som skulle kunna komma i åtnjutande av bostadsstödet. Vidare skulle frågan om samspelet mellan studiemedlet och bostadsbidra- get kvarstå för de studerande som är berättigade till bostadsbidrag för barnfamiljer. Dessutom lämnas bara studiestöd under faktisk studietid. Dagens bostadsstöd kan utgå oavsett om studier bedrivs. Nedan redovisas olika alternativ till hur samspelet mellan studie- medlet och bostadsbidragen kan utformas inom bostadsbidraget. Utredningen behandlar bl.a. de möjligheter till långsiktiga lös- ningar som bostadsutskottet har redovisat (bet. 2000/01:BoU12). Ett alternativ är att höja de inkomstgränser från vilka bostadsbidra- get reduceras. Det skulle innebära att enskilda skulle kunna tjäna mer innan bidraget börjar reduceras. Det kommer även att betyda att det krävs en högre inkomst innan bidraget är helt bortreducerat. En sådan utformning medför dock att kompensationen inte endast träffar just de studerande med studiebidrag, utan hela bostadsbidragskollektivet skulle komma i åtnjutande av de höjda inkomstgränserna. Det skulle innebära en ökning av antalet perso- ner som får bostadsbidrag. För att endast nå studerande krävs att särskilda inkomstgränser införs för denna grupp. Det skulle inne- bära en särlösning för en viss grupp inom bostadskollektivet, vilket kan vara svårt att motivera ur rättvisesynpunkt. Höjda bostadsbidrag i takt med att studiebidragen höjs Ytterligare en möjlighet skulle kunna vara att bostadsbidragen höjs i takt med att studiebidragen höjs. Om inte alla bidragstagare under sådana omständigheter skall få höjt bidrag krävs att bostadsbidra- gen endast höjs för dem som skulle beröras av en eventuell höjning av studiebidraget. Alternativet medför, förutom att det skulle bli en särlösning för studerande, att en kostnadsdrivande komponent införs i själva regelverket. En höjning av studiebidraget skulle per automatik ge ökade bostadsbidrag. Studiebidraget påverkar inte bostadsbidragen En annan möjlighet är att helt undanta bidragsdelen i studiemedlet när bostadsbidraget räknas fram. En kortare tillbakablick visar att frågan om hur studiemedlen skall påverka bostadsbidraget har hanterats olika . Det har exempelvis inte varit något självklart val att studiebidraget skall ingå i den inkomst som ligger till grund för beräkningen av bostadsbidrag. beaktades studiebidraget inte alls. Det har emellertid även funnits en konstruktion som innebar att även lånedelen i studiemedlen delvis beaktades när bostadsbidraget skulle fastställas. Bidragsdelen av studiemedlet kom att ingå som en del av den bidragsgrundande inkomsten . Varken i budgetpropo- sitionen eller i den aktuella propositionen gavs någon motivering (prop. 1992/93:174). Frågan hade inte heller berörts av Utred- ningen om bostadsbidragens administration (SOU 1992:89). föreslår, i sitt slutbetänkande Ur fattig- domsfällan (SOU 2001:24), att studiebidraget inte skall påverka bostadsbidraget. Utredningen anför att inkomstprövningen så långt som möjligt skall följa beskattningens inkomstbegrepp. Den finner inget skäl att frångå denna princip när det gäller det obeskattade studiebidraget. Om studiebidraget beaktas så riskeras att förbättringarna i det nya studiemedelssystemet, som syftar till att skapa förutsättningar till livslångt lärande, inte fullt ut kommer alla till del. Ytterligare ett argument som anför mot att inkludera studiebidraget i den inkomstgrundande inkomsten är att studiebidraget inte på samma sätt som förvärvsinkomster kvalifice- rar för olika socialförsäkringsförmåner. Eftersom översyn avser just barnfamiljer konstaterar den även att studiebidragen inte tar hänsyn till de stu- derandes försörjningsbörda; de har rent utbildningspolitiska mål. Därför kan det ifrågasättas om studiestödet skall påverka stöd- system som syftar till att just ta hänsyn till försörjningsförmåga. Det finns även argument som talar för att studiebidraget skall räknas som en del av den bidragsgrundande inkomsten. Det kanske främsta är att studiebidraget kan tillföra hushållet ekonomisk bär- kraft under förutsättning att den disponibla inkomsten faktiskt ökar. Det fordras alltså att totalbeloppet i studiemedlen ökar och inte bara bidragsandelen. Vidare skulle givetvis statens kostnader för bostadsbidraget öka om studiebidraget inte räknades med. Den kortsiktiga regeln permanentas Ett alternativ skulle även kunna vara att permanenta den kortsiktiga regeln, som innebär att av studiebidraget beaktas när bostadsbidraget beräknas. Den uppenbara fördelen är att man med hjälp av denna procent- sats undviker att bostadsbidraget minskas. Och det kan även ske på ett administrativt enkelt sätt. Detta alternativ kan dock inte hänföras till någon mer långsiktigt bärande princip. Procentsatsen har endast satts av den anledningen att studerandehushållen inte skulle få lägre bostadsbidrag på grund av det nya studiestödet. Studiemedelsreformen innebar att andelen bidrag ökade, men att summan av lån och bidrag i princip förblev oförändrad, dvs. den ekonomiska bärkraften förändrades i prakti- ken inte. har också betonat att det inte varit meningen att regeln skall permanentas. Hela studiebidraget påverkar bostadsbidraget ställningstagande, i frågan om hur bostadsbidraget skall samspela med studiemedelssystemet, innebär att alternativet att hela studiebidraget skall påverka bostadsbidraget inte är accepta- belt. Utredningen uppfattar därför att det i arbetet med att finna ett långsiktigt samspel mellan de två systemen inte är aktuellt att pröva ett sådant alternativ. Utredningen uppfattar sitt uppdrag så att förslag skall lämnas om hur gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och bostads- bidraget skall utformas på lång sikt. Grundstrukturen i systemen skall ligga fast. Därför är det inte utredningens uppgift att närmare analysera bostadsbidragets framtida roll och syfte. Utredningen anser att bostadsstödet till personer som studerar även fortsättningsvis bör ges inom bostadsbidragssystemet. Utred- ningen anser alltså att det långsiktiga alternativet för samspelet bör sökas inom bostadsbidragssystemet. Alternativet att höja inkomstgränserna från vilka bostadsbidraget reduceras ligger enligt utredningens mening för långt ifrån själva samspelet mellan studiemedlet och bostadsbidraget. Ett sådant för- slag skulle egentligen endast innebära en generell utvidgning av bostadsbidraget. Själva grundfrågan – hur studiemedlet skall betraktas inom bostadsbidraget – kvarstår; alternativet tar inte sin utgångspunkt i någon princip för hur samspelet skall utformas. Inte heller ett införande av särskilda inkomstgränser för stude- rande med studiebidrag tilltalar utredningen. Det är svårt att ur rättvisesynpunkt motivera varför just en specifik grupp skall behandlas annorlunda. Utredningen är därför även tveksam till alternativet att höja bostadsbidragen i takt med eventuella höj- ningar av studiebidraget. Detta senare alternativ innefattar även andra uppenbara nackdelar. Det kortsiktiga alternativet, att enbart beakta av stu- diebidraget när bostadsbidraget beräknas, har sina praktiska för- tjänster. På ett administrativt enkelt sätt har man sett till att änd- ringarna i det nya studiemedelssystemet inte leder till minskade bostadsbidrag. Det rör sig dock om en tillfällig lösning även om funnit alternativet acceptabelt . sikt behövs en tydlig utgångspunkt för hur studiebidraget skall betraktas inom bostadsbidragssystemet. Bestämmelsen utgår just från den förändring som skedde inom studiemedelssystemet . Det rör sig följaktligen inte om någon mer generell princip. Detta alternativ ger exempelvis ingen vägledning till hur eventuella fram- tida ändringar i studiemedlet skall hanteras inom bostadsbidrags- systemet. Inkomstbegreppet inom bostadsbidragssystemet bygger på prin- cipen att beskattningens inkomstmått skall vara bindande. Obeskattade bidrag räknas därför inte med i den bidragsgrundande inkomsten. Bidragsdelen inom studiemedlet utgör ett av de få undantagen. Utredningen ifrågasätter om det finns skäl att frångå denna princip när det just gäller studiebidraget. Någon motivering till varför studiebidraget skall beaktas vid beräkningen av bostads- bidraget går inte heller att finna i förarbetena. Studiebidraget tillför visserligen ekonomisk bärkraft. Studiemed- lets konstruktion innebär dock att en höjd bidragsandel inte med- för ökad disponibel inkomst så länge inte totalbeloppet höjs. Där- för saknas grund för att studiebidraget skall beaktas när bostads- bidraget beräknas. Andra obeskattade bidrag räknas, som regel, inte in i den inkomst som ligger till grund för bostadsbidraget. Studiebidraget kvalificerar inte på samma sätt som förvärvs- inkomster och många andra beskattade inkomster för olika social- försäkringsförmåner. Pensionsrätt ges emellertid för studier. Denna kan dock, precis som pensionsrätten för barnår och värn- plikt, ses som en kompensation för att den enskilde avstår från för- värvsarbete och därigenom inte kan tjäna in pensionsrätt. Pen- sionsgrundande belopp för studier bör således uppfattas som en fiktiv inkomst. Det är dessutom en fördel om studiemedelssystemet och bostadsbidragssystemet hålls åtskilda. Bostadsbidraget inverkar inte på studiemedlets storlek. Principen är att kompletterande för- måner, dvs. förmåner som kompletterar eller fyller ut studiemedlet för studerande som har behov av ytterligare stöd, inte skall påverka studiemedlets storlek. Utredningen uppfattar det som rimligt att även det omvända gäller, närmare bestämt att studiemedlet inte skall påverka bostadsbidraget. Att hålla studiemedlet och bostads- bidraget åtskilda ger på större utrymme att inom respektive system fritt genomföra ändringar utan att behöva ta hänsyn till möjliga effekter i det andra systemet. Inte heller behö- ver man i sådana fall överväga olika slags korrigerande regler. Utredningen föreslår att bidragsdelen i studiemedlet inte skall påverka bostadsbidraget. Studiebidraget skall därför inte ingå i den inkomst som utgör underlag vid beräkning av bostadsbidrag. De effekter som förslaget får och som främst är av intresse att redovisa här är konsekvenser för individen, ekonomiska och vissa övriga konsekvenser. 7.3.7Förslagets konsekvenser för hushåll med bostadsbidrag Förslaget får endast konsekvenser för de bostadsbidragshushåll där någon person får studiebidrag. En del av dessa hushåll gynnas av förslaget. Situationen för de andra bidragshushållen blir oföränd- rad. Ingen får minskat bostadsbidrag. För att förslaget skall komma att ge ökat bostadsbidrag krävs att den bidragsgrundande inkomsten ligger över inkomstgränserna enligt nuvarande beräkningsgrund. Om inkomsten däremot redan innan förändringen understiger gränserna påverkar förslaget inte bostadsbidraget eftersom någon inkomstprövning inte slagit till ens tidigare. Den som endast uppbär studiemedel och inte har några kom- pletterande inkomster hamnar under inkomstgränserna och påver- kas därför inte av förslaget. Förslaget får dock vissa fördelnings- politiska effekter eftersom bostadsbidraget kan reduceras först om personen har inkomst från t.ex. feriearbete. Effekterna har samband med de olika inkomstgränserna för ungdomar utan barn och barnfamiljer. För ensamstående ungdomar minskas bostadsbidraget vid årsinkomster som överstiger . För en ensamsökande med barn är motsvarande gräns 117 000 kro- nor. Ungdomshushållen, med de lägre inkomstgränserna, kan med förslaget få ökade bostadsbidrag redan vid relativt låga sido- inkomster. Vuxenstuderande med det högre studiebidraget kommer enligt förslaget att kunna få ökat bostadsbidrag som i kronor räknat är högre än för studerande som får studiebidrag enligt den generella nivån. Det bör påpekas att det rör sig om en relativt avgränsad grupp. Det högre bidraget i studiemedelssystemet lämnas inom en begränsad resursram och ges främst för studier på grundskole- och Ofta sker sådana studier under en mer begränsad tid. Utredningen anser därför att dessa konsekvenser är godtagbara. Utredningens förslag säkerställer även att intentionerna med det högre studiebidraget i praktiken fullt ut även kommer de vuxen- studerande som uppbär bostadsbidrag till del. Om däremot hela studiebidraget skulle beaktas vid beräkning av bostadsbidrag så ris- kerar de negativa konsekvenserna att bli som störst för de bostads- bidragstagare som tillhör denna prioriterade grupp. Eftersom deras studiebidrag är högre så skulle även, förutsatt att inkomstgränserna överstigs, nedtrappningen av bostadsbidraget bli mer markant. 7.3.8Kostnader och finansiering av förslaget Den årliga kostnaden, för att inte beakta hela studiebidraget när bostadsbidraget beräknas utan i stället enbart ta hänsyn till 80 pro- cent, uppskattas till . Att inte alls räkna med studiebidraget kostar ytterligare . av kostnaden för förslaget kan hänföras till gruppen ungdomar utan barn. Beräkningarna är gjorda och är behäftade med viss osäkerhet eftersom volymerna är svåra att upp- skatta. En viss underskattning kan föreligga. Det rör bl.a. bidragstagare som får det högre studiebidraget. En möjlig finansiering av förslaget skulle kunna vara att göra motsvarande besparingar inom bostadsbidragssystemet. Det är dock svårt att hitta någon träffsäker finansiering som inte innebär att de positiva effekterna i praktiken försvinner. Om man inte direkt inriktar sig på de som uppbär studiemedel, riskeras att även de som inte studerar drabbas. Det har tidigare framgått att ungefär fyra femtedelar av de hushåll som får bostadsbidrag inte uppbär studiemedel. Utredningen anser det inte önskvärt att denna grupp, som inte får ta del av någon förbättring, skall beröras. Förslaget syftar till att finna en långsiktig princip för samspelet mellan två system: studiemedlet och bostadsbidraget. Vid dessa förhållanden är det rimligt att försöka finna finansieringen inom studiestödssystemet. Utredningen föreslår därför att kostnaderna för förslaget finansieras genom att de faktiska utgifterna för de ramade anslagen som rör rekryteringsbidraget respektive det högre studiebidraget minskas i motsvarande mån. Det kan t.ex. ske genom minskade volymer. Bland bostadsbidragstagarna kommer de med det högre studiebidraget bättre ut i utredningens förslag än de som har det generella bidraget. Därför är det rimligt att anslaget för det högre studiebidraget tas i anspråk för finansieringen. 7.3.9Författningsändringar och ikraftträdande m.m. Förslaget medför vissa ändringar i lag. Utredningen föreslår änd- rade bestämmelser i lagen om bostadsbidrag. Som en konsekvens av de ändrade bestämmelserna upphävs lag om särskild bestämmelse om bostadsbidrag. I lagen om bostadstillägg för pensionärer hanteras frågan om vilka inkomster som skall medräknas vid fastställande av den bidragsgrundande inkomsten på liknande sätt som i lagen om bostadsbidrag. Det innebär att en ändring liknande den som före- slås i lagen om bostadsbidrag också bör genomföras i lagen om bostadstillägg för pensionärer. Ytterst få bland de som uppbär bostadstillägg erhåller studiebidrag. Utredningens förslag i denna del får alltså inte några konsekvenser av större vikt. Förslaget får inga konsekvenser för samspelet mellan rekryte- ringsbidraget vid vuxenstudier och bostadsbidraget. Förslaget får marginella effekter beträffande administrationen. Utredningen anser vidare att förslaget i övrigt inte påverkar de områden som efterfrågas i Kommittéförordningens (1998:1474) konsekvens- beskrivningar. Utredningen ser det som angeläget att den föreslagna föränd- ringen kan träda i kraft . Detta bedöms kunna ske . 7.4Bostadsbidragssystemets övriga konsekvenser för studerande Utöver frågan om samspelet mellan studiemedel och bostadsbidrag finns även några andra frågor som rör studerande med bostads- bidrag. Utredningen redogör för de effekter som bostadsbidragets koppling till årsinkomst och bidragets uppdelning i preliminärt och slutligt bidrag kan orsaka. Även den övre åldersgräns som gäller för hushåll utan barn behandlas. Det har framförts synpunkter till utredningen från studerande att bostadsbidraget ger upphov till marginaleffekter om de stude- rande väljer att förvärvsarbeta vid sidan av studier eller under Bostadsbidraget minskas vid ökad inkomst. Detta är emellertid inte endast något som är specifikt för just studerande som uppbär bostadsbidrag. Hela bostadsbidragets konstruktion bygger på inkomstprövning. Utredningen fördjupar sig därför inte i frågan. Det kan nämnas att har behandlat denna fråga i sitt betänkande Ur fattigdomsfällan (SOU 2001:24). 7.4.1Preliminärt bidrag som stäms av mot taxerad inkomst Införandet av en ny modell för inkomstprövningen var den mest genomgripande förändringen vid omläggningen av bostadsbidragen 1997. Bostadsbidraget består av ett preliminärt bidrag, vilket base- ras på en inkomst som den sökande själv uppskattar, och ett slutligt bidrag, som bestäms i efterhand på grundval av taxeringen.