sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En majoritet av mottagarna ansåg att verk- samheten fungerade bra eller mycket bra. Mottagarna önskade dock ökade möjligheter att påverka inriktningen av verksamheten. Verket konstaterade i utvärderingen att etableringen av de kom- munala lantmäterimyndigheterna enligt särskild lagstiftning ställde nya krav på tillsyn och stöd. Verket ansåg också generellt att till- synsfrågorna borde ägnas ökad uppmärksamhet. Som ett led i detta borde, enligt verket, tillsynen och angränsande uppgifter ges en tydligare innebörd. Verket avsåg därför att utarbeta en särskild strategi för tillsynsarbetet innehållande bl.a. en tillsynsplan. Lant- mäteriverket framhöll att tillsynen även i fortsättningen borde bedrivas med fokus på preventiva insatser, men underströk sam- tidigt att tillsyn genom kontroll inte kunde undvaras. remitterades av regeringen till RRV och Statskontoret. RRV konstaterade i sitt remissvar att Lant- mäteriverkets verksamhet till ringa omfattning innefattade kontroll. Detta i kombination med att verksamheten är avgiftsfri kunde enligt RRV medföra att användarna övervärderade värdet och behovet av tillsyns- och stödverksamhet. Även Statskontoret menade att service som är avgiftsfri kanske det inte ställs så stora krav på. Betalningsviljan för fortsatt stöd borde undersökas. Stats- kontoret ansåg vidare att väsentliga analyser och uppgifter saknades i utvärderingen och att det fanns få analyser av samband mellan prestationer och effekter. Statskontoret menade därför att rege- ringen borde ställa krav på att ett system för löpande uppföljning av prestationer och effekter utarbetas liksom rutiner för kvalitets- säkring av verksamheten. Dessutom konstaterade att tillsynsuppgiften i relation till de statliga lantmäterimyndigheterna, till skillnad från tillsynen av de kommunala myndigheterna, inte var preciserad och inte innefattade några sanktionsmöjligheter. Statskontoret menade därför att denna verksamhet kunde anses vara inbyggd i LMV:s uppgift att leda verksamheten vid de statliga lantmäterimyndig- heterna i länen och kanske inte behövde kallas tillsyn. Stats- kontoret ifrågasatte även en lantmäterimyndighets möj- ligheter att veta om vid ett givet tillfälle upp- träder i tillsyns- eller stödrollen. Slutligen menade att den kontrollerande tillsynen borde ges en mer tydlig och själv- ständig ställning i förhållande till rådgivning och stöd. skrivelse Vissa regeländringar m.m. för lantmäteriet föreslog i denna skrivelse till regeringen (M2000/1553/Hs) att och de länsvisa lantmäteri- myndigheterna skulle föras samman till en gemensam myndighet. Verket såg i samband med detta inga skäl att ändra verkets ansvar för tillsynen inom fastighetsbildningen, men föreslog att tillsyns- uppgiften skulle vila på en särskild, organisatoriskt avgränsad funktion inom verket och att detta skulle regleras i instruktionen. Denna funktion skulle vara skild från den del av organisationen som ansvarar för förrättningsverksamheten. Vid remissbehandlingen av framförde många instanser att tillsynen över fastighetsbildningsverksamheten var angelägen och borde finnas kvar. Den föreslagna organisa- toriska lösningen för tillsynen fick ett blandat mottagande. Några instanser var klart positiva och underströk att tillsynen borde ligga kvar på . ansåg ungefär lika många instanser att frågan inte var tillfredsställande löst eller underströk vikten av att tillsynen blev oberoende. revisorers rapport om lantmäteriet revisorer tog upp verksamhet inom råd, stöd och tillsyn i sin rapport till om det statliga lantmäteriet (2001/02:RR10). Revisorerna ansåg att det fanns brister vad gällde den mer kontrollerande tillsynen. En plan för denna saknas och den behandlas summariskt i verksamhetsplan. Av revisorernas enkät till de kommunala lant- mäterimyndigheterna framgår också att dessa bara ser en begränsad nytta med tillsynsbesöken. Kontrollerande tillsyn av hur enskilda förrättningsmän utför sitt arbete saknas helt, liksom tillsynsbesök vid statliga lantmäterimyndigheter. Lokal myndighetsservice behandlas endast marginellt i tillsynen. Vidare ansåg revisorerna att de minskande kostnaderna för den formella tillsynen stod i kon- trast mot uttalanden om tillsynens betydelse och de stora förändringar som skett inom fastighetsbildningsområdet. Revisorernas slutsats var att formella tillsyn av kommunala och statliga lantmäterimyndigheter borde förstärkas. borde upprätta en plan för tillsynsverksamheten och vid alla tillsynsbesök borde personal med gedigna kunskaper i praktiskt förrättningsarbete medfölja, i syfte att förstärka tillsynen av enskilda förrättningslantmätares arbete. Tillsynen borde även omfatta lokal myndighetsservice. Vid remissbehandlingen av revisorernas rapport framhöll Lant- mäteriverket att behovet av mer formell tillsyn var litet mot bak- grund av att t.ex. ingen JO-kritik riktats mot kommunala lant- mäterimyndigheter. Lantmäterimyndigheterna framhöll i huvudsak behovet av att i huvudsak inrikta tillsynen på råd och stöd. Flera instanser betonade dock behovet av tillsyn över de kommunala lantmäterimyndigheterna. Flera instanser ansåg också att tillsynen borde utvecklas och lyfte fram behovet av att tillsynen var obero- ende. Tingsrätterna var skeptiska till att utvidga tillsynen över enskilda förrättningslantmätare. Sambanden mellan frånvaron av tydliga kompetenskrav på förrättningslantmätare och behovet av tillsyn lyftes fram av flera instanser. Även måste självfallet det primära ansvaret för fastig- hetsbildningens kvalitet och rättssäkerhet vila på dels de enskilda förrättningslantmätare som utför förrättningar, dels på de kommu- nala lantmäterimyndigheter och regionala statliga organ där handläggningen av förrättningar sker. Kompetent personal, ända- målsenliga rutiner och arbetssätt, ett aktivt arbete för att utveckla kvalitet och kompetens, ett tydligt ledningsansvar m.m. är nyckel- faktorer för en positiv utveckling av fastighetsbildningsverksam- heten vilka främst måste hanteras i direkt anslutning till den prak- tiska verksamheten. Vi delar därför den grundsyn som många instanser gett uttryck för i samband med tidigare utredningar, näm- ligen att rådgivande, stödjande och utbildande insatser för att stödja de statliga och kommunala fastighetsbildningsorganens egna arbete för rättssäkerhet och kvalitet bör vara grunden i en vidare- utveckling av den verksamhet som sker inom ramen för Lant- mäteriverkets tillsynsansvar. Den rådgivande och stödjande verksamheten behöver över- huvudtaget inte betraktas som tillsynsverksamhet. Den kan sägas utgöra en del av ansvar för den egna verksam- heten, på samma sätt som gäller för alla myndigheter. Detta synsätt blir än mer naturligt om vårt förslag om att och de länsvisa lantmäterimyndigheterna skall utgöra en enda myn- dighet genomförs. Frågan uppstår då om det härutöver behövs någon särskild form av tillsyn över fastighetsbildningen. Det kan hävdas att tillsyns- behovet är begränsat med hänvisning till att några allvarliga pro- blem med rättssäkerhet och kvalitet inom fastighetsbildningsverk- samheten inte tycks föreligga inom vare sig statlig eller fastighetsbildningsverksamhet. Vi har vid vår genomgång av tillgängliga rapporter, JO-anmälningar och vid våra kontakter med fastighetsråden inte kunnat finna några allvarliga och systemetiska problem med vare sig rättssäkerhet eller kvalitet. Förrätt- ningsbeslut kan dessutom överklagas. Vi menar dock att det finns flera skäl att behålla och utveckla det särskilda tillsynsansvaret för fastighetsbildningen. Ett grund- läggande – och enligt vår mening i sig tillräckligt skäl – är att fastig- hetsbildningen i omfattar frågor som i många andra länder hanteras av domstol och att beslut vid lantmäteriförrättningar påverkar enskildas möjligheter att förfoga över sin fasta egendom. Fastighetsbildningen rör alltså grundläggande juridiska rättigheter och innebär ibland att allmänintresset tvångsvis tar i anspråk fast egendom. Vi anser också att tillsynsbehovet bör ses mot bakgrund av att fastighetsbildningen är helt avgiftsfinansierad. Fastighets- råden har till oss framfört att detta ekonomiska grundvillkor för verksamheten skapar ett tryck mot att runda hörn ifråga om utredningar och kvalitetssäkring eftersom sakägarna ofta uppfattar förrättningskostnaderna som dryga. Vi har vidare kunnat kon- statera att det i till skillnad från i t.ex. inte finns några formella kompetenskrav för förrättningslantmätare och att tidigare organisations- och personalförändringar gett kompe- tensproblem. Dessutom står fastighetsbildningen inför framtida förändringar i form av bl.a. tredimensionell fastighetsbildning samt eventuell möjlighet till upphandling enligt vårt förslag. Slutligen finns vad gäller de kommunala lantmäterimyndigheterna ett från statsmakterna uttalat tillsynsansvar som knappast kan avvecklas eftersom grundförutsättningen för lantmäterimyndig- het är att verksamheten kontinuerligt skall uppfylla vissa villkor avsedda att säkra rättssäkerhet och kvalitet. Vår slutsats är att det även i fortsättningen bör finnas ett tydligt tillsynsansvar för fastighetsbildningen. Vi anser också att detta tillsynsansvar så långt möjligt bör vara likformigt för statlig och fastighetsbildning, eftersom några avgörande kvalitets- skillnader mellan dem inte kan konstateras. Vi menar att tillsynen över fastighetsbildningen behöver utvecklas i väsentliga avseenden för att den på ett betrygg- ande sätt skall kunna fullgöra sin roll i arbetet för att säkra hög kvalitet, rättssäkerhet och legitimitet i förrättningsverksamheten. Vi menar att en effektiv tillsyn kräver ett mer utvecklat samspel mellan stöd och kontroll än vad som är fallet i dagens tillsyns- verksamhet. Balansen mellan å ena sidan rådgivande och stödjande insatser och å andra sidan kontrollerande tillsyn är mycket skev. Det finns en omfattande och i och för sig angelägen verk- samhet inom råd- och stöd, medan däremot den kontrollerande tillsynen i form av inspektioner m.m. är mycket begränsad. Gent- emot den statliga lantmäteriorganisationen utövas i princip ingen kontrollerande tillsyn. Vi tror att en utbyggd kontrollerande tillsyn skulle stimulera de ansvariga myndigheternas kvalitetsarbete och dessutom ge ett verksamt bidrag till att upprätthålla den legitimitet och förtroende hos bl.a. allmänheten som är en förutsättning för det svenska förrättningsinstitutets funktion. Vidare tror vi att begrepp, roller och organisation inom tillsynsverksamheten bör bli klarare. Vi menar att det finns skäl att både begreppsligt och organisatoriskt skilja tillsyn i form av kon- troll från insatser som omfattar råd, stöd och utbildning. upp- träder både som stödjande och kontrollerande myndighet gentemot t.ex. kommunala lantmäterimyndigheter. Vi menar att roll skulle bli tydligare och för verket mer lätthanterlig om ansvaret för den kontrollerande tillsynen fördes till ett fristående organ. Vi redovisar nedan våra förslag till hur tillsynsverksamheten kan tydliggöras och den kontrollerande tillsynen förstärkas och göras mer oberoende. 8.5.6En med tillsynsansvar för fastighetsbildningen Vi föreslår att en särskild nämnd, , inrättas med uppgift att utöva tillsyn över statlig och fastighets- bildning. skall kontrollera att fastighetsbild- ningen motsvarar de högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet som förrättningsinstitutet motiverar. skall uppmärksamma , och vid behov regeringen, på brister i fastighetsbildningsverksamhetens rättssäkerhet eller kvali- tet. Nämnden skall också lämna förslag på åtgärder som kan behöva vidtas för att främja ökad rättssäkerhet och kvalitet. Vår utgångspunkt är att tillsynsansvaret för fastighetsbildningen bör tydliggöras genom att den föreslagna från övertar de uppgifter som hänger samman med den kontrollerande och granskande dimensionen av Lantmäteri- verkets nuvarande tillsynsansvar för fastighetsbildningen. Vi menar att ansvar för granskning och kontroll av fastighetsbildningsverksamheten bör vara brett formu- lerat och inte begränsas till enbart en juridiskt inriktad granskning av att fastighetsbildningen sker i överensstämmelser med gällande lagar och författningar. Tillsynsansvaret bör även omfatta andra faktorer som indirekt har betydelse för rättssäkerheten, som t.ex. den uppdragsverksamhet som bedrivs i direkt anslutning till fastighetsbildningen samt kompetensfrågor. Uppdragsverksamheten kan påverka den opartiskhet och det förtroende i omvärlden som är en nödvändig förutsättning för en väl fungerande fastighetsbildning och är därmed viktig att uppmärksamma inom ramen för ett tillsynsansvar. Kompetensfrågorna är intressanta ur ett tillsyns- perspektiv eftersom det i inte finns några formella kompe- tenskrav på förrättningslantmätare. Den högre utbildningen inom området blir också allt mer diversifierad och är inte direkt inriktad på fastighetsbildningens kunskapsbehov. Fastighetsbildningen är också en verksamhet som kräver en både bred och djup kompetens hos den som utför förrättningarna. I tillsynsansvar bör även ingå att vid behov utföra eller beställa fördjupade undersökningar av rättssäkerhet och kvalitet i förrättningsverksamheten. Sådana undersökningar kan ske i egen regi av nämnden eller läggas ut på något oberoende organ, t.ex. en forskningsinstitution. Inom detta område bör nämnden så långt möjligt försöka nå samverkan och samordning med de initiativ som och Svenska kommunför- bundet kan tänkas ta initiativ till. bör dock all- tid disponera egna resurser för helt egeninitierade undersökningar. Dessutom anser vi i likhet med revisorer att ett meningsfullt tillsynsansvar över fastighetsbildningsverksamheten bör omfatta även kontroll av enskilda ärenden och enskilda förrätt- ningslantmätares handläggning. Utan en sådan granskningsmöjlig- het blir tillsynsansvaret inte tillräckligt konkret. Det är svårt att se hur skulle kunna bedöma rättssäkerhet och kvalitet utan att kunna granska de konkreta förrättningar som utgör fastighetsbildningens produkter. Många förhållanden av intresse ur ett tillsynsperspektiv tydliggörs först i handläggningen av det konkreta ärendet. Slutligen har vi övervägt frågan om vilket behov av sanktions- möjligheter som finns i samband med till- synsverksamhet. Hur bör och kan nämnden ingripa om väsentliga brister påträffas i fastighetsbildningen? Vi har kommit till den slutsatsen att det inte finns något reellt behov av särskilda sanktionsmedel. Om brister kan påvisas bör i första hand fästa eller berörd lantmäterimyndig- hets uppmärksamhet på problemet och efterlysa åtgärder eller en åtgärdsplan. I andra hand bör vända sig till regeringen med sina iakttagelser. Detta kan t.ex. ske i samband med en årlig återrapportering till regeringen. Till grund för verksamhet bör ligga en till- synsplan som ger struktur åt nämndens arbete och tydliggör nämnden och dess verksamhet för berörda aktörer. Tillsynsplanen beslutas av nämnden, men bör utarbetas i samråd med Lantmäteri- verket så att den kan anpassas till utvecklingen inom fastighets- bildningen och till de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som verket planerar. På basis av tillsynsplanen bör nämnden bl.a. utföra tillsynsbesök vid såväl statliga som kommunala lantmäterimyndigheter. Nämnden bör hålla god kontakt med företrädare för olika sak- ägare vid lantmäteriförrättningar och med de domstolar som hanterar överklaganden vid lantmäteriförrättningar. kan i sin verksamhet komma att granska enskilda ärenden som nämnden mottagit genom skrivelse från en enskild medborgare eller någon annan som berörts av en förrätt- ning. Vi har därför övervägt hur granskning av enskilda ärenden skall förhålla sig till verksamhet och till de överklaganden av förrättningsbeslut som sker till fastighetsdomstol enligt 15 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988). Vi utgår härvidlag ifrån att rätten att överklaga förrätt- ningsbeslut inte påverkas av verksamhet. Vi intar samma hållning vad gäller möjligheten att vända sig till . Viktigt i sammanhanget är att det inte uppstår någon oklarhet om hur granskning förhåller sig till den överklagandemöjlighet som finns till fastighetsdomstol. Vi föreslår därför att vid mottagande av skrivelser med klagomål rörande enskilda förrättningar alltid skall upplysa om möjligheterna till överklagande enligt fastighetsbildningslagen och om nämndens roll i sammanhanget. Vi föreslår också att inte skall granska ärenden som anhängiggjorts vid fastighetsdomstol eller frågor som prövats av fastighetsdomstol. Detta för att inte skapa oklarhet om ansvars- och rollfördelning. uppgifter i förhållande till lagen (1995:1393) om lantmäterimyndighet Vi menar att bör överta de uppgifter och det tillsynsansvar i förhållande till de kommunala lantmäterimyndig- heterna som har enligt lagen (1995:1393) om lantmäterimyndighet. Detta innebär att skall –ta emot ansökningar om tillstånd till lantmäteri- myndighet (3 §), -utöva tillsyn över kommunala lantmäterimyndigheter (6 §), samt -ta emot anmälningar om att en kommun inte längre vill svara för verksamheten vid en lantmäterimyndighet (7 §). Beslut om tillstånd för lantmäterimyndighet fattas enligt 1 § ovan nämnda lag av regeringen. Vi föreslår istället att rätten att besluta om tillstånd för lantmäterimyndighet övergår till . Nämnden bör i konsekvens med detta också ansvara för rätten att återkalla tillstånd till lantmäterimyndighet om angivna förutsättningar för verksamheten inte uppfylls eller om myndigheten brister i sin myndighets- funktion (8 §). Eftersom frågan om tillstånd till lant- mäterimyndighet är av väsentlig vikt för berörd kommun och rör den principiellt viktiga frågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, bör en möjlighet att överklaga Lantmäteri- nämndens beslut till regeringen införas. Enligt lagen om lantmäterimyndighet är tillstånd för en kommun att inrätta lantmäterimyndighet förknippat med vissa villkor. Villkoren gäller verksamhetens inriktning och omfattning, kompetensnivån, myndighetens inplacering i den kommunala organisationen samt vissa tekniska krav för att säker- ställa informationsutbyte med det statliga lantmäteriet. De angivna villkoren för fastighetsbildning är inte i alla delar preciserade. Det bör vara en inledande uppgift för att efter samråd med och berörda kommuner utforma en konkretisering som kan ligga till grund för tillsynsarbete samt prövning av tillstånd till lantmäteri- myndighet. Uppgifter som ligger kvar på På bör självfallet även i fortsättningen vila det ansvar för rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet inom fastighets- bildningen som är en följd av verkets ansvar för den egna verksam- heten och verkets övergripande roll som nationell förvaltnings- myndighet för fastighetsbildningen. bör oaktat verksamhet ha det fulla ansvaret för att fastighetsbildningen bedrivs rättssäkert och med hög kvalitet. Vi menar dock att ansvar härvidlag inte behöver benämnas tillsyn, utan ligger inom ramen för ett sedvanligt myndighetsansvar. Detta särskilt som våra förslag innebär att Lant- mäteriverket och de länsvisa lantmäterimyndigheterna skall utgöra en gemensam myndighet. Detta innebär att fortsatt bör ha ansvaret för den del av det nuvarande tillsynsansvaret som innebär rådgivande, stödjande och utvecklande verksamhet inom fastighetsbildnings- området. Denna verksamhet får även en viktig roll för att främja rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet i handläggningen inom den statliga och kommunala fastighetsbildningsverksamheten. De kommunala lantmäterimyndigheterna bör även få till- gång till råd och stöd, utbildning m.m. från på samma villkor som den statliga fastighetsbildningsverksamheten. Om Lantmäterinämndens tillsyn skulle visa att en lant- mäterimyndighet inte längre uppfyller kriterierna för att få bedriva fastighetsbildningsverksamhet, är det uppgift att genom i första hand råd och stöd få verksamheten att åter motsvara kraven. Som nämnts ovan bör också söka samverkan och samordning med inom det gemensamma intresseområde som gäller uppföljningar och utvärderingar av hur kvalitet och rättssäkerhet utvecklas inom förrättningsverksamheten. och bedriver ett kvalitetsutvecklingsprojekt inom fastighetsbildningen som kan utgöra ett stöd för arbete och synliggöra behov av kompletterande studier. sammansättning och administrativa ställning bör få en självständig ställning genom att ord- förande och ledamöter i nämnden utses av regeringen. sammansättning bör avspegla de kunskaps- krav som följer av nämndens ansvarsområde. Nämnden bör inom sig förena kunskaper inom fastighetsrätt, förvaltningskunnande samt kompetens inom utvärderings- och granskningsmetodik. Nämnden bör också ha goda kunskaper om de konkreta arbets- villkoren inom förrättningsverksamheten. Vi bedömer att nämnden bör bestå av minst fem personer för att kunna rymma dessa olika kompetenser. Vi har övervägt att föreslå att nämnden bör innehålla företrädare för verksamheter eller medborgargrupper som ofta berörs av den praktiska förrättningsverksamheten. Vi har dock kommit till slut- satsen att nämnden får en mer oberoende ställning om sådana intressen inte är direkt företrädda i nämnden. Detta hindrar natur- ligtvis inte att nämnden bör arbeta öppet och aktivt tillgodogöra sig för tillsynen relevanta synpunkter från dem som berörs av förrätt- ningsverksamheten. Nämnden bör inte innehålla några företrädare för och kommunerna. bör knytas ett mindre kansli. Nämnden och dess kansli kan i administrativt hänseende bilda en helt fri- stående organisation eller samordnas administrativt med någon befintlig myndighet i syfte att nedbringa kostnaderna. Vi ser vissa fördelar med att ge nämnden och dess kansli nära tillgång till de kunskaper inom fastighetsbildningsområdet som finns inom Lant- mäteriverket. Om nämnden har sitt säte vid kan nämnden från verket köpa administrativa resurser och kansli- resurser. Den praktiska avgränsningen av nämndens verksamhet i förhållande till insatser som ansvarig myndighet för fastighetsbildningen underlättas härigenom också. bör som en liten myndighet kunna befrias från vissa delar av det ekonomiadministrativa regelverket inom staten. Den bör dock avge en egen årsredovisning. Det är angeläget att får en själv- ständig ställning i förhållande till . Denna själv- ständighet förutsätter, förutom att regeringen utser ordförande och ledamöter i nämnden, att nämnden och dess uppgifter regleras i en egen instruktion och att nämnden får tillgång till egna ekonomiska Vi återkommer i kapitel 12 till frågor som rör kostnaderna för och hur dessa bör finansieras. Vi ser och dess uppgifter som en viktig och varaktig del i det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet. menar vi att det är rimligt att nämndens verksamhet – i likhet med alla nystartade verksamheter som medför åtaganden för staten – bör utvärderas efter en tids verksamhet. Vi föreslår att nämnden verksamhet avger en särskild rapport till regeringen innehållande en redogörelse för och bedömning av verk- samheten under de gånga åren samt förslag till inriktning av den framtida verksamheten. Denna rapport kan sedan ligga till grund för en fristående utvärdering av nämndens roll och verksamhet. I en rad olika sammanhang har tidigare försök att avgränsa den informationsmängd som skulle utgöra samhällets grunddata eller basinformation gjorts. Man kan urskilja två huvudsyften, dels att definiera vilket ansvar det offentliga bör ha när det gäller informa- tionsförsörjningen, dels att finna en informationsmängd som är så grundläggande att den allmänt skall tillhandahållas på särskilda vill- kor. I många sammanhang där finansiering och prissättning av information har debatterats har ett offentligt åtagande antagits vara liktydigt med offentligt finansierad information, för fri distribution eller till marginalkostnad. Det är viktigt att här framhålla att ett offentligt åtagande kan vara helt eller delvis avgiftsfinansierat och att ställningstaganden till finansieringen är beroende av många faktorer. Samhällets behov av informationen