sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Den handlar om vad som inledningsvis antyddes om de sociala värden som är förknippade med att leva i ett samhälle med så få klasskillnader som möjligt. Den aspekten kan inte förbigås. Den leder nämligen till andra och mera långtgående slutsatser än om vi enbart betar av konkreta delproblem kring t.ex. fattigdom, marginalisering och behovet av fungerande incitamentsstrukturer. Vad det handlar om kan också ses som en strävan mot nationell sammanhållning mellan likar där alla hjälps åt och där ingen lämnas utanför: Folkhemsvisionen som kontrast till den mer individua- listiska människosyn som präglar mycket av nationalekonomiskt teoretiserande. Det finns en idealbild som pockar på och Bilaga 8 till LU 2003 behöver artikuleras om ett folk där alla är varandras likar i någon mera substantiell mening än bara till ett mer eller mindre abstrakt människovärde. Man kan, som vi ser det, inte hävda att ett samhälle präglat av stark ekonomisk utjämning a priori är mera rättvist än ett samhälle med större inkomstskillnader. Just rättvisebegreppet blir i ett sådant sammanhang ganska malplacerat. Mycket av de inkomst- skillnader som finns bör nog betraktas som självvalda. Det hindrar inte att det kan finnas andra värdeord som bättre åter- speglar det positiva som förknippas med rättvisebegreppet. I en , i vilken en av denna rapports författare också var medförfattare, försökte man att i stället arbeta med de gammaldags uttrycken rättfärdighet och förnuft. Men det finns fler begrepp som skulle kunna platsa i våra försök att mera nyanserat återspegla en kärna i det som eftersträvas med fördelningspolitik. Till detta skall vi återkomma. Men – och det måste understrykas – inga nyanseringar och försök att laborera från andra utgångspunkter, t.ex. det högst berättigade samhällskravet att det skall finnas likvärdiga livschanser för alla, kan fullt ut ersätta kravet på en viss inkomstutjämning. Den dimensionen lever sitt eget liv på sina egna meriter. Visionen om det klasslösa samhället Det finns en underliggande vision i allt som handlar om för- delningspolitik som nog de flesta delar. Den kan uttryckas som en strävan att forma ett i största möjliga utsträckning klasslöst samhälle präglat av en hög etisk nivå och en stark arbetsmoral. Vi vill se fria, frimodiga medborgare som tar ett ansvar inte bara för sig själva utan också för det gemensamma. Ingen skall i princip behöva misstänkas eller klandras för att han eller hon inte gör sitt bästa. Samhället är i någon mening en stor familj där så få som möjligt ens reflekterar över att kunna falla utanför gemenskapen. Med detta perspektiv som bakgrund framstår det som lätt anstötligt exempelvis att söka göra den i så vanliga distink- tionen mellan förtjänta bidragstagare och oförtjänta sådana. 3 , L. m.fl. [2000], Renovera – agenda för en ny tid. Gruppens sekreterare var , , som bidragit med många värdefulla synpunkter också på denna skrift. Bilaga 8 till LU 2003 en skiljelinje vi inte vill höra talas om eftersom den i vårt ideal- samhälle inte bör finnas. Men självklart finns den. Det är just det som ofta är problemet. Det är heller ingen tvekan om att gemensamhetsvisionen nu är utsatt för mycket starka påfrestningar i form av en mer och mer individualistisk orientering av det mesta. Konsumtionssamhället, med sitt breda utbud av frestelser, sätter sina uppenbara spår i folksjälen. Marknadens värderingar slår igenom över ett allt vidare revir. Människor värderar i allt större utsträckning sig själva och andra utifrån vilka inkomster de har. Livsmönster, och vad som upplevs som viktigt, ser allt mer olika ut i skilda grupperingar. Nya subkulturer utvecklas ständigt på såväl gott som ont. Och detta handlar nog inte ens huvudsakligen om att antalet etniska grupper ökat och stärkts i sina interna nätverk. Mer är det en fråga om just bredden och mångfalden i de livsattityder som konkurrerar om människors själar. Det är sannolikt, för att anknyta till den fördelningspolitiska problematiken, mycket svårt för de flesta att värja sig mot den påverkan som kommer från veckopress och TV och som påfallande ofta speglar levnadsvillkor som om överstiger vad man för egen del realistiskt kan räkna med i det egna privatlivet. Vad som förväntas ingå i en acceptabel konsumtionsstandard av varor, tjänster och fritid är föremål för kontinuerliga förskjutningar. Allmänt sett kan man nog säga att konsumtionssamhällets värderingar gjort det alltmera stigmati- serande att vara resursmässigt fattig i förhållande till den sociala miljö man befinner sig i. Det gäller inte minst i relationen till barn och ungdomar; såväl i vad föräldrar förväntas kunna erbjuda sina barn som i ungdomars värderingar av vad som är ett gott liv. Situationen på bostadsmarknaden har på ett dramatiskt sätt förstärkt detta förhållande. I en diskussion om fördelningspolitikens mål och medel framstår det ändå som ytterst viktigt att söka ge substans åt den gemen- skapsvision vi vill skall prägla samhället. Vad är det mera exakt som vi vill uppnå genom ökad utjämning? Absoluta eller relativa normer? En fråga som dyker upp i olika sammanhang handlar om huruvida vi bör diskutera ett problem i termer av relativ rikedom eller relativ fattigdom i förhållande till resten av samhället, eller om det Bilaga 8 till LU 2003 intressanta är någon sorts absolut standard- eller fattigdomsnivå. Bör socialbidragsnivån värderas som en fråga om hur anständigt i absolut mening det går att leva på den, eller är den relevanta jämförelsenormen vad andra familjer kan unna sig? Som vi ser det vinner i längden alltid den relativa jämförelsen. Fattigdom kan inte trovärdigt beskrivas med utgångspunkt från vad man har, utan måste göras utifrån vad man saknar. Kunde inte grannarna eller övriga skolklassföräldrar ge sina barn det ena eller det andra skulle det vara avsevärt lättare att leva på någon viss låg inkomst och att fysiskt avstå från vad som uppfattas som naturligt i den sociala miljön. En aktuell illustration till problematiken kan vara det nya pensionssystemets garantipensionsnivå. Denna är, till skillnad från allt annat i pensionssystemet, inte indexerad vilket i prognos- sammanhang leder till en successiv urholkning av dess relativa betydelse och dess kostnader. Bedömare med politisk erfarenhet flinar och säger att det är självklart att det under resans gång kommer att uppstå tillfällen då garantipensionerna av politiska skäl måste höjas för att följa med systemet i övrigt. Vad är då rättvisa i en marknadsekonomi? skiljer i en ESO-rapport4 mellan två typer av rättvisa – rättvisa i betydelsen en fördelning som är så lika eller likvärdig som möjligt kontra behållarrättvisa, dvs. att man skall ha rätt till vad man ärligen har förtjänat på en rättvis marknad. Var och en inser att dessa två betydelser lätt kan göras till varandras absoluta motpoler. Mer- parten av de frågeställningar vi har anledning att diskutera kan ses som försök att hitta fungerande kompromisser mellan dessa bägge former av rättvisa. På seminarium efter seminarium har vi, och många med oss, fått intragglat att just ordet rättvisa är något man bör undvika att använda – åtminstone så länge man har ett uns av vetenskapliga ambitioner med det man skriver. Det är som att trycka på en knapp: Så fort ordet rättvisa står nedskrivet på ett seminariepapper kommer som ett brev på posten uppmaningen: Stryk. Ingen kan definiera vad rättvisa är och därför bör ordet inte användas – så stryk! 4 Ds 2001:42. Bilaga 8 till LU 2003 Ändå är det uppenbart att en diskussion av fördelningspolitiken är omöjlig att föra utan att från tid till annan referera till frågan om vad som är rättvist och vad som är mindre rättvist. Men det framstår som lika klart att det bara går att meningsfullt värdera en frågas eventuella rättviseaspekter när vi konkretiserar och gör tydliga jämförelser och bedömningar som omspänner ett flertal dimensioner och inte bara en. Vårt syfte kan inte sträcka sig längre än till att försöka ge infallsvinklar och perspektiv på just vad vi i olika mera praktiska sammanhang kan mena med rättvisa. Det kan inte bli tal om någon mera utförlig filosofisk utläggning, mera ett försök att diskutera rättvisa i praktiken, dvs. en viss granskning av hur s.k. rättvise- aspekter kan komma in i politiskt beslutsfattande och politiska överväganden. Ordet rättvisa kan i många sammanhang med fördel bytas mot ordet legitimitet. En bra fördelningspolitisk åtgärd skall helst präglas av såväl utjämnande effekter som en bred acceptans för att omfördelningen är sakligt motiverad i något avseende. Närmare än så kan vi nog inte komma en definition av vad som är rättvisa i ett fördelningspolitiskt sammanhang. Det handlar om en kombination av att verka för utjämning och att åtgärderna skall ha största möjliga legitimitet hos befolkningen, inklusive hos dem som skall betala. Innan vi kommer ned på individnivån sker en fördelning via marknaderna för varor och tjänster. Där sker en första fördelning i vad konsumenter och investerare är beredda att betala för det som från olika håll erbjuds dem. En väl fungerande marknad gör skillnad mellan goda och dåliga produkter. Det goda skall kunna utvecklas och det dåliga skall successivt konkurreras ut. Det är konkurrens- politikens kärna att tydliggöra detta. Ett gott exempel är den utvecklig som sker när verksamheter inom offentlig sektor konkurrensutsätts eller inordnas i styrsystem som på ett tydligare sätt än vad som varit fallet premierar goda resultat inom vård och utbildning. För företagsledningarna blir det i en sådan konkurrensmiljö allt mera uppenbart hur beroende de är av att ha nyckelpersoner som förmår att organisera verksamheter på ett bra sätt eller som på egen hand kan Bilaga 8 till LU 2003 åstadkomma resultat av ett slag som värderas på den marknad man vänder sig till. Det här tolkas normalt som att marknadsvärdet på sådan arbets- kraft som har förutsättningar att tillföra verksamheter något extra tenderar att öka. Bland de landstingsanställda växte det under 1990- talet fram en allt starkare kritik mot arbetsgivarens oförmåga att premiera goda arbetsinsatser. Detta blev i sin tur något av en motor till att ett antal fackliga organisationer allt tydligare började förorda nya organisationsformer; privata vårdföretag och modeller där de anställda kunde starta eget. I princip handlade det om ungefär samma verksamheter man tidigare bedrivit hos en monopol- arbetsgivare. Det tyngsta argumentet föreföll vara att många önskade arbeta i former där man såg ett samband mellan nyttan, efterfrågan på och kvaliteten i de tjänster man utförde och den ersättning man erhöll i lönekuvertet. Landstingen hade på ett alltför långtgående sätt komprimerat och reglerat sin lönestruktur efter kategori mer än efter kompetens och personlig insats. Därigenom hade man skapat en barriär mellan de enskilda arbets- insatsernas värde på en hypotetisk marknad och den uppskattning de som utfört arbetet tyckte sig få av sin arbetsgivare. Att upprätthålla sådana barriärer är, som varje konsultföretag vet, avsevärt svårare när verksamheterna har en intäktssida som är direkt kopplad till vad man åstadkommer i konkurrens med andra producenter. När verksamheter arbetar under konkurrens uppfattas det i ökande utsträckning som orättvist att inte erhålla den ersättning man tycker sig vara värd på marknaden. De anställda är inte i samma utsträckning beredd att passivt överlåta de mervärden man skapar till arbetsgivaren. Detta är i sin tur en bedömning som arbetsgivarna i det långa loppet har svårt att stå emot eftersom det överensstämmer med deras intresse av att rekrytera just personer och egenskaper som har förmåga att skapa mervärden på marknaden: Nationalekonomisk marginalkostnads- och marginal- intäktsanalys i sin prydno. Detta är en problemställning som i första hand har diskuterats med den s.k. solidariska lönepolitiken som utgångspunkt. Men frågan har en avsevärt bredare tillämpning än bara de fackliga organisationernas möjligheter att i avtal styra lönebildningen mellan olika grupper. Inom ramen för ett företag eller en orga- nisation sker sannolikt en betydande omfördelning i utjämnande riktning av de intäkter som gemensamt skapas jämfört med vad Bilaga 8 till LU 2003 som i någon sorts objektiv mening skulle kunna sägas vara var och ens bidrag till verksamhetsintäkterna. I och med att produkt- och tjänstemarknaderna utvecklas med mer av underleverantörs- relationer så kommer antagligen också de ersättningssystem som direkt gäller den enskilde att bli marknadsvärderade på ett starkare sätt. Lika utfall eller lika möjligheter Den klassiska frågan – med anknytning till detta – är om fördelningspolitiken bör handla om att utjämna den fördelning som faktiskt uppkommer på marknaderna eller om den skall ha sitt fokus på att skapa största möjliga likhet i individernas livschanser att över livet tjäna sina inkomster och att bygga upp sin förmögenhet. Distinktionen kan synas tydlig i teorin, men är det sällan i praktiken. Ett av argumenten varför olikheter i de materiella betingelserna bedöms vara av ondo är ju att detta också tenderar att leda till olikheter i de livschanser som nästa generation möter. Sambandet mellan materiella villkor och olika ofärdsindikatorer som kan sägas begränsa individens egna handlingsmöjligheter är också väl belagda. Hur sedan orsak och verkan ser ut mera exakt lär sällan kunna besvaras på ett entydigt sätt. Men uppenbart har vi här två olikartade infallsvinklar på fördelningsfrågorna. Den ena handlar om att via skatter och transfereringar omfördela från ett visst produktionsresultat; den andra om att bygga institutioner och incitament som förhopp- ningsvis på lite leder till mer av jämlikhet. Det är dock inte självklart om, och i så fall i vilken mån, dessa bägge infalls- vinklar står i konflikt med varandra. Metoden – tankesättet – skiljer sig dock avsevärt. Det är en betydande skillnad mellan att hjälpa den fattiges barn genom höjda barnbidrag jämfört med att ge dem extra stödinsatser i skolan. Även med en statsmakt som medvetet och på alla de sätt söker vidga alla människors handlingsramar så kommer naturligtvis olikheter som har sin grund i talang, slumpfaktorer och i viljan att anstränga sig att uppkomma. En bättre skola eliminerar inte behovet av att också söka utjämna de faktiska utfallen. Den kan i bästa fall minska vissa typer av sociala spänningar. Det räcker inte att bara kunna hänvisa till att var och en har haft sina chanser. går det heller inte att bortse från att ett väl fungerande Bilaga 8 till LU 2003 samhälle behöver ett signalsystem som gör att människor i största möjliga utsträckning tar tillvara de möjligheter till en positiv utveckling som erbjuds dem. Det är t.ex. ingen enkel fråga att besvara hur enkelt/billigt det bör vara att senare i livet kompensera misskötta gymnasiestudier. Staten kommer sannolikt under de kommande decennierna att i allt större utsträckning tvingas välja strategi mellan att prioritera livschanser i förhållande till att utjämna i efterhand. Det ligger som en underton i hela denna rapport att det samhällsekonomiska utrymmet för att bedriva traditionell omfördelningspolitik i form av skatter och transfereringar är begränsat. Mycket talar dessutom för att utrymmet snarare är i sjunkande än i växande. Det får ankomma på (LU) att siffersätta hur allvarligt problemet är. Sjukförsäkringskostnader, förtidspensioner och arbetslöshetsersättningar kommer att efter politikens bästa förmåga pressas tillbaka, vilket i praktiken kan innebära mindre generösa villkor i ett antal beviljandesituationer. Det kan gälla såväl rätten till bidrag som deras nivå. Inför ett sådant perspektiv blir det desto viktigare att söka skapa kompenserande handlingsalternativ för att den enskilde på olika sätt skall kunna vårda sin privata situation. När man tar ifrån människorna något är det en fördel om man kan ge något tillbaka – om inte annat så åtminstone en politisk vision för hur de skall hantera situationen. Idémässigt är det nog få som inte anser att en utjämning av individers startmöjligheter i livet är en viktigare form av fördelningspolitik än att i efterhand söka korrigera ett uppkommet fördelningsresultat. Men även att utjämna livschanser kostar pengar. Legitimiteten hos de besparingar som i en överraskningsfri LU-kalkyl ser ut att kunna tvingas fram beror naturligtvis i hög grad av om individen getts realistiska chanser att själv påverka sin situation och att med egna åtgärder kompensera för ett bortfallande offentligt stöd. 2.3Legitimitet och objektiva kriterier Vad är det då av fördelningspolitik som står sig starkast i ett legitimitetstest? Högst på en sådan rankinglista kommer sannolikt det som brukar rubriceras som vård-skola-omsorg. Det är områden som man inte alltid förknippar med fördelningspolitik, men som i alla rimliga avseenden ändå måste ses som synnerligen viktiga och effektiva fördelningspolitiska instrument. Bilaga 8 till LU 2003 En grundläggande utbildningsnivå för alla kan ses som det på lång sikt kanske viktigaste utflödet av medveten fördelnings- politik. Här finns också legitimitet för att politiken skall kunna vara medvetet kompensatorisk i meningen att barn med speciella problem och från kulturellt mindre stimulerande hemmiljöer skall erbjudas speciellt kvalificerade insatser. Just frågan om utbildning bedöms värderings- och legitimitets- mässigt vara så viktig att i allt större utsträckning också vuxna med svag utbildningsbakgrund (trots en sannolikt långt mindre gynn- sam investeringskalkyl i ekonomiska termer) erbjuds möjligheter på området som kostnadsmässigt vida överstiger vad man är beredda att satsa på ungdomsutbildningarna. Frånvaro av formell utbildning är ett objektivt kriterium som gör det enklare att motivera de resurser som satsas. Tydliga objektiva kriterier kombinerat med ett krav på likabehandling av fattig såväl som av rik fungerar i många fall förlösande på möjligheterna att ge en viss politik legitimitet. Däremot – och det är viktigt att notera – tycks det som om enbart brist på pengar i sig inte är någon stark legitimitetsskapande grund för offentliga utgifter. Vore det fördelningspolitiska problemet så enkelt att det bara handlade om att till minsta möjliga kostnad begränsa standardskillnaderna mellan hushåll framstår två medel som överlägsna det mesta av annat. Det ena är att öka stödet till barnfamiljerna – och då speciellt flerbarnsfamiljer och ensamstående med barn. Det andra är att organisera en effektiv socialhjälp till dem som av olika skäl inte klarar att försörja sig på egen hand. Inget av dessa medel ligger speciellt högt på plusskalan vad gäller politisk popularitet – åtminstone inte om vi i demokratisk anda frågar den s.k. breda allmänheten. Att skaffa barn betraktas av många som ett privat konsumtions- val, som en fritt vald livsstil. Kostnaderna och den påtvingade ekonomiska knappheten är dessutom normalt övergående och i den meningen en naturlig del av livscykeln. En äldre generation reagerar lätt utifrån sina personliga erfarenheter (normalt skönmålade) och ställer frågor kring varför dagens ungdom skall skämmas bort med stora bidrag på deras bekostnad i frågor där de fick klara sig själva. Att skaffa barn väljer man själv. Men just ett ökat stöd till barnfamiljerna innebär ett av de mest kostnadseffektiva sätten att minska spridningen i inkomst per konsumtionsenhet som vi känner. Att barn, som inte själva har valt sina föräldrar, skall drabbas av stor ojämlikhet går naturligtvis heller inte att motivera Bilaga 8 till LU 2003 med traditionella ekonomargument. Men inga konstateranden – vare sig från fördelningspolitiska studier eller från den filosofiska världen – om att en viss politik påtagligt skulle minska standard- skillnaderna förefaller övertyga en bred allmänhet riktigt tungt. Det är ett moment av statistisk medvetenhet i besluts- processerna som lett till att stödet till barnfamiljerna ändå är så pass anständigt som det faktiskt är. Att socialbidraget inte har någon hög politisk prioritet är väl känt. Anledningen är naturligtvis den enkla att många människor på vaga grunder anser att den som inte jobbar till betydande del bör få stå sitt kast och leva under knappa förhållanden.5 Enbart fördelningspolitisk träffsäkerhet räcker uppenbarligen inte som argument. Hur märkvärdigt det än kan låta utifrån en föreställning om politiken som alla goda gåvors givare förefaller det lättare att vinna legitimitet för att ta från de rika än att ge till de fattiga. Kraven på att av rättviseskäl beskatta de s.k. höginkomsttagarna hårdare vänder sig mot en förhållandevis abstrakt grupp, vars inkomster i mångas ögon har en begränsad legitimitet. Vad som håller tillbaka att majoritetens uppfattning, att de rika borde få betala ännu mer, får fullt genomslag i politiken är överväganden av ett helt annat slag än rättviseargument. Å andra sidan kan förslag motiveras med fördelningspolitiska argument trots att det är uppenbart för alla att det handlar om ganska blygsamma effekter. Den lägre momssatsen på livsmedel kan tas som exempel. Här handlar det om en skatterabatt som gynnar alla nästan lika mycket och som närmast har karaktären av valfläsk. För en blygsam penning skulle man ha kunnat kom- pensera de barnfamiljer, av omtanke om vilka skatten en gång sänktes, för det som de vinner relativt de ensamstående. En enkel första sammanfattning kan vara att vi som samhällsmedborgare vill ha största möjliga jämlikhet – också i betydelsen utjämning – som det finns en djupt rotad respekt för behovet av motsatsen, dvs. att det måste få löna sig att anstränga sig och att göra rätt saker. Det kan också synas som att 5 Det finns naturligtvis också mera objektiva grunder varför socialbidraget bör hållas på en mycket restriktiv nivå. En är att det bör ses som en integrerad del i det samlade välfärdssystemet. Det är naturligtvis önskvärt att den som varit etablerad på arbetsmarknaden, men som på grund av t.ex. sjukdom tvingats få sin försörjning från socialförsäkringen kan erhålla en ersättning som åtminstone inte ligger under socialbidragsnivån, något som inte är helt lätt åstadkommet åtminstone inte när det gäller flerbarnsföräldrar. En annan är riskerna för att socialbidragstagare skall uppfatta sig sitta fast i en s.k. fattigdomsfälla. Bilaga 8 till LU 2003 det lätt smyger in ett moment av egenintresse i de vackra talen om fördelningspolitik som ett utslag av rättvisetänkande, vilket natur- ligtvis är en fullgod anledning till alla de varningar som uttalas mot att använda begreppet rättvisa i analyserande sammanhang. Uppenbart har vi två olikartade frågeställningar att fundera över. Den ena gäller vårt eventuella behov av skillnader och incitament för att få ekonomin att fungera på ett rationellt sätt och för att generera tillväxt – det vi ovan kallade behållarättvisa. Den andra handlar om utjämning och jämlikhet som en kvalitet i sig – som något viktigt i det goda samhället. Mellan dessa bägge perspektiv görs någon form av avvägning på grunder som vi har anledning att diskutera i det följande. Hur skall tyngdpunkten läggas mellan dessa bägge aspekter på vårt behov av fördelningspolitik? Praktisk politik handlar till stor del om att i en och samma politik få med så mycket som möjligt av bägge dessa kvaliteter. Den mera idémässiga debatten handlar påfallande ofta om att renodla den ena eller andra sidan av saken: Alla tjänar i det långa loppet på att det finns incitament som stärker den ekonomiska tillväxten – också de sämst ställda. Floden lyfter då alla båtarna. Så går argumenten varför staten bör vara försiktig med att omfördela och att bedriva en politik som begränsar de privatekonomiska konsekvenserna av marknadens fördelning. Rättvisa och att det offentliga särskilt värnar om de svaga i samhället bör vara något av en för all politik som bedrivs. Så argumenterar de som vill se en mera interventionistisk politik med fördelningspolitiska syften. Sett på detta sätt handlar det om två oförenliga synsätt.