sou · GRB357 · 2004-01-01 00:00:00 — Alla skulle få ett årligt klippkort som skulle kunna användas på länsmuseer, Operan i , inköp av konst eller skön- litteratur. Kortet skulle räcka till många lån av böcker på bibliotek och många besök på länsmuseer, men kanske bara en enda opera- föreställning . När summan på kortet förbrukats skulle av- gifter tas ut. Alla skulle få en lika stor kultursubvention, och stor- konsumenterna skulle få betala sin större konsumtion. Eftersom kulturkonsumtionen ökar med stigande inkomst får systemet en inkomstutjämnande effekt jämfört med att betala en subvention för all kultur. Subventioneras fritidsverksamheter ökar det överskottsbördan genom att minska arbetsutbudet. Avgiftsfinansiering reducerar denna överskottsbörda och allokerar resurser inom området effek- tivare. Om man önskar ge alla medborgare möjlighet till åtminstone ett urval av sådana fritidsaktiviteter som höginkomst- tagare ägnar sig åt är subventionering av en basnivå – klippkortet – en möjlighet. På marginalen subventioneras då inte de tjänster 131 var de subventionerade verksamheterna starkt behovsprövade, t.ex. husmoderssemester och barnkolonier. Bilaga 7 till LU 2003 som är komplementära till fritid utom för de som konsumerar mycket litet av dessa tjänster. 5.8Andra offentliga tjänster – exempel på fallande styckkostnader och kollektiva nyttigheter Järnvägar, vägar och telefoni m.m. Järnvägstrafik är ett typexempel på fallande styckkostnader. Kost- naden för ytterligare några passagerare är nära noll också om man hänger på ännu en vagn. Tas ett pris ut över denna marginalkostnad utnyttjas järnvägen under dess kapacitet. Men det är just vad som sker och skälet är att skapa likvärdiga förutsättningar för järnvägs- och landsvägstransporter: trafikslagen skall bära sina egna kost- nader. Det har det goda med sig att statsbudgeten inte belastas med kostnader. För att i någon mån uppväga effektivi- tetsförlusten prövade SJ ett s.k. , som berättigade till rabatt. Det är ett exempel på en s.k. tvådelad avgift. Tvådelade avgifter kan vara ett sätt att utan större effektivitets- förluster finansiera verksamheter med fallande styckkostnader genom avgifter. Priset för den enskilda resan kan då närmas marginalkostnaden. sågs SJ som hela folkets järnväg, en kollektiv nyttighet som även mindre bemedlade skulle ha tillgång till. kunde därför subventioneras i fördelningssyfte. Med de många substitut till järnväg, bl.a. privata bilar och busslinjer, som finns har fördelningsaspekten blivit mindre betydelsefull. debi- terar av sina kostnader132. bär således inte sina kostnader. Istället för att subventionera järnvägen av miljöskäl skulle väg- och flygtrafik kunna beskattas för att uppnå den önsk- värda fördelningen av resandet. Marginalkostnaden för ytterligare en bil på en väg är mycket låg. Likväl finansieras ett par vägprojekt redan med avgifter. Det största av dessa projekt är . Finansieringen genom avgifter är en direkt konsekvens av att skattefinansiering inte är möjlig på grund av otillräckliga skatteintäkter. I andra länder avgifts- finansieras ofta nya motorvägar med den olyckliga konsekvensen att vägarna inte utnyttjas på avsett vis. Avgifterna har mycket kraf- tiga, snedvridande effekter på trafiken. Men för att komma över 132 [2002]. Bilaga 7 till LU 2003 finns inte någon annan körväg. Nästan samma förhållande gäller i . När det finns nära till hands liggande alternativa körvägar innebär det en mycket kraftig inskränkning i möjligheterna till avgiftsfinansiering. Privatbilskörning har för- modligen en inkomstelasticitet större än ett. Avgifter på vägar bör därför ha en inkomstutjämnande effekt. När det gäller tung trafik är situationen annorlunda eftersom lastbilar kan förorsaka upp till 10 000 gånger högre kostnader på en väg än en personbil133. Marginalkostnaden är då inte försumbar. I betalar lastbilsägare ett årskort för att få köra på vägarna. Kilometerskatt har prövats i . Inom EU förbereds en gemensam politik för avgiftsbeläggning av tung trafik. Telefontrafik har också mycket låga marginalkostnader. Verk- samheten har alltid, även då det var en offentlig tjänst, varit själv- finansierande. Tekniken har varit att ta ut tvådelade avgifter – en för anslutning och en för samtal. Även sedan de blivit privatiserade använder sig många teleoperatörer alltjämt av tvådelade avgifter. Handel med ledig kapacitet har dock lett till att nya operatörer kan erbjuda abonnemang utan fast avgift. I samband med avmonopoliseringen av teletrafiken höjdes taxorna för lokalsamtal som taxorna för fjärrsamtal sänk- tes, allt i enlighet med marginalkostnadsprissättning. Detta skapade en upprörd fördelningspolitisk diskussion baserad på antagandet att fjärrsamtal främst ringdes av bättre bemedlade. Dessa exempel visar att det gjorts och görs stora avsteg från en teoretiskt korrekt prissättning av tjänster som produceras under kraftiga skalfördelar, avsteg som dels är statsfinansiellt motiverade, dels är motiverade av att konkurrerande verksamheter ska bära sina egna kostnader. Det senare argumentet är svårt att finna en teore- tisk motivering för när det gäller fasta kostnader. Fördelningsaspekter uppmärksammas i samband med avgiftsfinansiering och ändrade prissättningsprinciper, men , när tjänsterna genom kommersialiseringen blivit all- mänt spridda, ses fördelningen inte längre som ett problem. 133 SOU 1973:32. Bilaga 7 till LU 2003 TV och andra informationstjänster Typexemplet på en kollektiv nyttighet är radio och TV. Det är förenat med en betydande kostnad att sätta upp en radio- eller TV- station. Det finns en marginalkostnad för att utöka lyssnar- och tittarskaran geografiskt. Till det krävs nya eller starkare sändare. har en viss trängsel uppstått i etern. En frekvens har ett knapphetsvärde. Därför är det rimligt att auktionera ut sändnings- rättigheter. Däremot är marginalkostnaden noll för att inom sända- rens räckvidd låta fler lyssna och se. Hur många som helst kan lyssna på en radiostation utan att sändningskostnaderna ökar. Sätter man ett pris för att få lyssna avskräcker man människor från att utnyttja tjänsten utan att man vinner några minskade kostnader. Ett annat skäl att inte ta någon avgift är att det är svårt att hindra människor från att lyssna. Likväl avgiftsfinansieras radio och med licenser. Det kostar inte att lyssna och titta men väl att ha en TV. Det innebär paradoxalt nog att man inte kan se på de reklam- finansierade kanalerna heller utan att betala en licens. kommer också betal-TV, som innebär att varje tittare faktiskt får betala för varje TV-program. Detta exempel visar återigen att tillämpningen av avgifts- finansieringen inte alls behöver ske efter läroboken. Andra hänsyn kan ta över. Genom licensavgifterna har public service givits en stabil ekonomisk bas, som inte påverkas av vare sig statsfinanser eller kommersiell konkurrens. Och statsbudgeten har avlastats. Kollektiva nyttigheter är ofta förenade med svårigheter att ute- sluta någon från konsumtion. Kostnaden för att hindra tillträde har minskat genom teknisk utveckling av decoders, smartcards och olika identifieringsmetoder, som öppnar kanaler och dörrar. Detta utnyttjas i ökande omfattning av privata företag, som säljer tjänster som tidigare skulle ha betraktats som kollektiva och i behov av skattefinansiering, såsom TV-kanaler och informationstjänster. Information ska enligt läroboken vara gratis eftersom alla kan ta del av den utan någon större kostnad. Detta skapar problem i ett samhälle som i allt högre grad bygger på informationstjänster, i första hand finansieringsproblem, i andra hand problem för privata företag att bedriva verksamhet. och andra statliga myndigheter såsom , , , Social- styrelsen, och många andra producerar stora Bilaga 7 till LU 2003 mängder statistik och annan information. Det är ingen tvekan om att och försäljning av tjänster öppnat marknader för privata företag som utför opinionsunder- sökningar, marknadsundersökningar, vidarebearbetar väderdata m.m. Avgiftsfinansieringen har således fungerat stimulerande på tillväxten. kartproduktion har däremot ansetts hindra privata producenter att konkurrera. Hur ska denna situation hanteras? Antingen ges myndigheter möjlighet att agera kommersiellt och utveckla nya produkter för försäljning, vilket kan hämma privata företag. Eller förhindras myndigheter att ta betalt, vilket gör att nya produkter inte kan utvecklas. Lösningen kan ligga i att de statliga myndigheterna ges möjligheter att agera fullt kommersiellt och att mot ersättning ta fram nya rådata, vidareförädla dessa och utveckla nya produkter men att rätten och villkoren för privata företag att ta del av nya rådata och vidareförädlingar av dessa regleras och övervakas på samma sätt som bereder privata tele- operatörer tillgång till Telias nättjänster. En databas med en avgränsad grupp intressenter kan finansieras av dessa. S.k. intressentfinansiering kan utformas så att intressenter med hög nytta av tjänsten betalar mer än andra intressenter. Uttagen görs sedan till låg kostnad. Ett exempel där detta prövats är kartinformation134. Extern finansiering till forskning har på vissa områden blivit mycket omfattande. Lokala kollektiva tjänster av typen trafiksäkerhetsbefrämjande åtgärder i ett bostadsområde, skapandet av en park, inrättandet av en parklek, en gemensam motionsanläggning, förbättrad renhåll- ning etc. skulle också kunna finansieras av intressenter. Problemet är givetvis att inte alla är beredda att avslöja sin betalningsvilja och att det i efterhand inte är så lätt att utesluta dessa från att utnyttja anläggningen. Är den sociala sammanhållningen god finns goda förutsättningar för att det ska fungera. Om ni inte ställer upp och delar på kostnaden så blir det ingen parklek för barnen. I många, men inte alla, fall fungerar ett sådant upprop, i tillräckligt många för att väsentliga välfärdsvinster ska uppstå. Vägföreningar bildas numera mycket sällan och den lag om anläggningsförrättning som 134 Statskontoret [1992]. Bilaga 7 till LU 2003 tillkom har utnyttjats endast ett fåtal gånger. Kommuner uppmuntrar sällan sina invånare att gå samman i dylika projekt. I stället får kommuninvånarna erfara hur det offent- liga rummet successivt chanserar. Lokala affärsidkare kan ibland utverka dylika avtal med kommunerna: bättre städning mot en viss ersättning. Industrispår byggs ibland med företag som finansiärer. I tätorter är avgifter på bilkörning motiverade av trängsel och miljöstörningar, vilket gör prissättning av gaturummet till en effektiv åtgärd. Inkomstfördelningen utjämnas eftersom det är en kraftig överrepresentation av höginkomsttagare som kör bil i tät- orter. Gaturummet används också för parkering. Prissättning av p- platser i tätorter efter vad marken är värd skulle leda till p-avgifter som är högre än dagens135 . Om man tar ut trängselavgifter och marknadsmässiga p-avgifter kan man frångå eller minska subventioneringen av kollektiv- trafiken. Kombinationen av trängselavgifter, marknadsmässiga p- avgifter och slopad subventionering av kollektivtrafiken har förut- sättningar att vara fördelningsmässigt neutral. Det finns många exempel på lågt satta tomträttsavgälder och priser vid marköverlåtelser som är satta långt under marknads- priset. En marknadsmässig prissättning bör bidra till större effek- tivitet och jämnare inkomstfördelning. Andra risker som kan försäkras Försäkringar finns det gott om. Vad som helst kan försäkras. Genom återförsäkringar sprider försäkringsbolag stora och svårbedömbara risker. Satellituppskjutningar och stjärntenorer kan försäkras. Skälet till att samhället organiserar socialförsäkringar är inte att inkomstbortfall, behov av sjukvård, arbetslöshet, arbets- skador m.m. inte skulle kunna försäkras av privata företag. I alla försäkringar är asymmetrisk information ett problem, självklart också om samhället sköter försäkringen. Den som försäkrar vet inte om den försäkrade är en aktsam person eller en olycksfågel. Samma premie innebär en fördel för olycksfåglarna, vilket kan få de 135 , J. O. [2001]. Bilaga 7 till LU 2003 skötsamma att avstå från att försäkra sig. För försäkringsbolaget blir det kostsamt att bara ta hand om olycksfåglarna. Detta kallas adverse selection. Ett annat problem är moral hazard, som består i att den som försäkrar inte kan iaktta huruvida den försäk- rade vidtar rimliga försiktighetsmått eller t.o.m. bedrar försäk- ringsbolaget. Båda problemen hanteras av privata försäkringar med olika metoder: bonus för skötsamma, självrisker som ska upp- muntra till aktsamhet etc. Samhället tar hand om problemet med negativt urval genom att göra försäkringen obligatorisk. Moral hazard är ett lika stort problem i en obligatorisk försäkring. Det är svårt att förstå varför vissa försäkringar är offentliga och andra privata. Hemförsäkring är privat, trots att det kan innebära ekonomisk katastrof om huset inte är försäkrat och brinner ned. Livförsäkringar är privata, trots att inkomstbortfallet kan bli betydande om en make eller maka dör. Samhället erbjuder efter- levandepension, som successivt inskränkts. Däremot försäkrar samhället i stor utsträckning mot inkomstbortfall i samband med sjukdom, arbetslöshet och ålderdom. Den offentliga sektorn fungerar som en försäk- ringsinrättning, som kommer till undsättning vid katastrofer. däremot görs försäkringar obligatoriska. Någon genom- gående princip är svår att skönja. Lönegarantier till anställda vid konkurs är säkrade per anställd av staten. Arbetsskador är en del av socialförsäkringssystemet. Båda dessa försäkringar är skatte- finansierade. Båda skulle kunna avgiftsfinansieras alternativt priva- tiseras. Arbetsgivare skulle kunna vara ålagda att teckna försäk- ringar för sina anställda, såväl för löner i händelse av konkurs som för arbetsskador. Kostnaderna skulle hamna rätt, dvs. på de företag och branscher som har hög konkursrisk och stor andel arbets- skador och skulle stimulera företagen att undvika bådadera. En helt annan lösning har valts för att försäkra charterresenärer. Charterbolag är ålagda att ha en bankgaranti för att säkerställa att resenärer får mat och husrum och kommer hem. Kostnaden har lagts där den bör ligga. Andra katastrofsituationer som samhället ställer upp i med skattefinansierade tjänster gäller bränder och trafikolyckor. Om brandförsvaret skulle finansieras via husägares och lägenhetsinne- havares brandförsäkringar måste dessa försäkringar göras obliga- toriska – frestelsen att åka snålskjuts på andra kan bli för stor för en del människor och företag. Hem- och brandförsäkringar är så Bilaga 7 till LU 2003 vanliga att ett obligatorium inte skulle medföra någon nämnvärd välfärdsförlust. I åtskilliga länder är brandförsäkringar obligato- riska. En fördel vore om det inom ramen för obligatoriet i viss utsträckning ginge att utforma försäkringarna efter individuella önskemål om ersättningsnivåer, självrisker etc. Försäkringarna kan skötas av privata företag. 5.9.1Avgiftsfinansiering är förstahandsfrågan – privatisering andrahandsfrågan Det verkar bli mycket svårt att finansiera välfärd- samhällets åtaganden. Utvecklingen av den offentliga sektorns tjänster har stagnerat och förbytts i en tillbakagång. Några möjlig- heter att på traditionellt sätt med skattehöjningar finansiera en utveckling av de offentliga tjänsterna finns inte. Hela finansie- ringen av den offentliga sektorn bygger på en höjd skattekvot. Ekonomisk tillväxt har inte bidragit till att finansiera den offentliga sektorn eftersom det totala antalet arbetade timmar i hela ekonomin inte ökat. har befolkningen vuxit och andelen äldre ökat, vilket ökat försörjningskvoten. Det är svårt att tro att utvecklingen ska bli annorlunda. Strävan att effektivisera produktionen av offentliga tjänster har inte givit utdelning i lägre styckkostnader. Även om man kan tro att det ska vara möjligt att effektivisera och sänka kostnaderna på ett och annat område tvingas man inse att effektiviseringsbidraget till finansieringen inte kan bli så stort. Återstår gör bara att privatisera och avveckla offentliga verksamheter samt att finna alternativ finansiering till skatt. Över långa tidsperioder har privatiseringar ägt rum som samhället tagit över privata verksamheter och utvecklat helt nya verksamheter. Bortsett från privatiseringar av statliga industriföretag gäller de stora privatiseringarna främst vad som brukar kallas tekniska verksamheter: elproduktion och -distribu- tion, sophantering, tele, kollektivtrafik. Till de stora privati- seringarna måste också utförsäljningen av stora delar av de allmän- nyttiga bostadsbolagen räknas. Detta är privatiseringar som inne- burit att såväl tillhandahållande som finansiering övergått från offentlig sektor till privat. kan finansieringen successivt ha Bilaga 7 till LU 2003 privatiserats genom att i allt högre grad bygga på avgifter. När överförandet av tillhandhållandet genomförts har det inte medfört någon större finansiell avlastning. Den har skett tidigare. För att privatiseringar ska ge en omedelbar finansiell avlastning måste det innebära att tidigare ej avgiftsfinansierade, eller begränsat avgiftsfinansierade verksamheter överförs i privat ägo för att där- efter marknadsutsättas och finansieras av de intäkter företagen får in på försäljning av tjänster. Den privatisering som ska ge en finan- siell avlastning ställs inför samma problem som avgiftsfinansiering av offentliga verksamheter: går det, medför det effektivitets- förluster och hur påverkar det inkomstfördelningen? Fråge- ställningarna är desamma och går tillbaka på frågor rörande tjänsternas karaktär och produktionsförhållanden, skatternas över- skottsbörda och vilken roll tjänsterna spelar i hushållens konsumtion. I valet mellan privatisering och avgiftsfinansiering tillkommer andra överväganden. Fördelarna med att den offentliga sektorn tillhandhåller tjänsterna är bl.a. att: N Det är möjligt att kontrollera utformningen av avgifterna och ta olika hänsyn, exempelvis fördelningsmässiga hänsyn, när avgif- terna bestäms. N Det är möjligt att påverka utformningen av tjänsterna, exempelvis kvalitetsaspekter, var, när och hur tjänsterna distribueras och om någon form av ransonering och behovsbedömning ska styra tillhandahållandet. N Det är möjligt att förena viss subventionering med avgifts- finansieringen. N Osäkerhet rörande politiska beslut, som kan inverka på avgiftsfinansieringen och förutsättningarna för att tillhandahålla tjänsterna, spelar mindre roll för tillhandahållandet om det är den offentliga sektorn som sköter tjänsterna jämfört med om det är privata företag. N Behovet av någon form av marknadsreglering kan undvaras. Fördelen med att överlåta tillhandahållandet till privata företag är bl.a. att: N Dessa är friare att pröva nya verksamhets- och produktionsformer, ny teknik och nya systemlösningar och ny utformning av produkter. Bilaga 7 till LU 2003 N Dessa har större tillgång till kapital för investeringar. N Det är lättare att stå emot trycket att subventionera tjänsterna. N Dessa kan utveckla andra produkter och andra marknader (export t.ex.) på grundval av sina produktionsresurser och sitt kunnande. N Produktionsfaktormarknaderna integreras. En del av fördelarna med att överlåta tillhandahållandet till privata företag kan utvinnas genom att den offentliga sektorn lägger ut produktionen på privata entreprenörer men själv står för pris- sättning och distribution. Privata företag har svårigheter att etablera sig om det råder allt- för stor osäkerhet rörande politiska beslut som kan förändra mark- nadsvillkoren, t.ex. att utsträcka det subventionerade tillhanda- hållandet. För att strategin att låta marknaden ta hand om till- handahållandet ska fungera krävs därför att de politiska avsikterna klargörs mycket tydligt. Privatisering är en fråga som kommer i andra hand sedan frågan rörande avgiftsfinansiering besvarats. Avgiftsfinansiering är den primära frågan. Omfattning och utformning av avgiftsfinansiering styrs av övergripande målsättningar som vi ska diskuteras avslut- ningsvis. Det sker mot bakgrund av en karaktäristik av hur avgifts- finansiering tillämpas . Avgiftsfinansieringen är inte särskilt omfattande i den offentliga sektorn som helhet. Avgiftsfinansieringen har ökat långsiktigt men svarar fortfarande bara för av de offentliga utgifterna (oräknat egenavgifterna i socialförsäkringarna). Man kanske kunde vänta sig att de avgifter som trots allt tas ut då skulle utformats under vederbörligt hänsynstagande till effekti- vitetsprinciper. Men så är inte fallet. Vi finner avgiftssystem som avviker kraftigt från vad man borde vänta sig enligt den klassiska lärobokens föreskrivna marginalkostnadsprissättning. Det är uppenbart att skattefinansieringens överskottsbörda redan dikterat vissa avsteg från marginalkostnadsprissättningen. Men avstegen förefaller heller inte systematiska. Överskotts- bördan av skattefinansieringen talar för att verksamheter som är komplementära till fritid bör avgiftsfinansieras i första hand. Trots detta finner vi en mängd offentliga tjänster som har denna egen- Bilaga 7 till LU 2003 skap och som är kraftigt subventionerade av kommunalskatt som har en särskilt stor överskottsbörda. Avgifter på tjänster, som är individuella, har stora marginal- kostnader och saknar externa effekter, är effektiva. I stället finner vi avgifter på verksamheter med låga eller obefintliga marginal- kostnader, till och med på rent kollektiva tjänster. Subventioner till verksamheter med positiva externa effekter kan motiveras. Vad vi ser är tvärtom att en lång rad verksamheter som ger upphov till negativa externa effekter subventioneras – jordbruk, fiske, rennäring, gator och vägar, skogsbilvägar, sysselsättning i tung industri, energiproduktion etc. Viss subventionering bygger möjligen på föreställningar om positiva externa effekter, som kan ha haft fog för sig längre tillbaka i tiden, men som det är svårt att belägga . Annan subventionering bygger möjligen på föreställningar om vad medborgarna bör och inte bör konsumera. Det är uttryck för ett paternalistiskt synsätt som börjar kännas gammalmodigt. Subventionering kan också motiveras av önskan att åstadkomma en jämnare inkomstfördelning. Om det är fördelningshänsyn som i första hand styrt utbudet av subventionerade offentliga tjänster är det svårt att förstå varför tjänster med inkomstelasticiteter som är större än 1 subventioneras i stället för andra varor och tjänster som väger tyngre i hushållsbudgetar vid lägre inkomster. Det är också svårt att förstå att man valt att subventionera tjänsterna i närmast obegränsad omfattning eftersom det finns alternativ som både är effektivare och ger en jämnare fördelning av inkomster. Mot bakgrund av hur avgiftsfinansiering tillämpas (avsnitt 5.9.2 och 5.2–5.8) är frihetsgraderna uppenbarligen många när det gäller hur offentliga tjänster får finansieras. Utgår man från karaktär och produktionsförhållanden för de tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller (se avsnitt 2.7) och håller sig till läroboken (se avsnitt 3.5) verkar det finnas en stor potential för avgiftsfinansiering: tjänsterna är i mycket stor utsträckning individuella och förenade med betydande marginal- kostnader och stigande styckkostnader, på marginalen är externa effekter inte längre så betydelsefulla, överskottsbördan av skatt är Bilaga 7 till LU 2003 betydande och bör vägas mot eventuella effektivitetsförluster vid avgiftsfinansiering och fördelningen av offentliga tjänster förändrar fördelningen av disponibla inkomster i stort ganska litet. Om utgångspunkten är att de framtida finansieringsbehoven bara kan tillgodoses genom att avgiftsfinansiera vissa delar av den offentliga sektorn är frågan vilka delar som lämpar sig bäst för avgiftsfinansiering. Bäst har dock flera sidor. Avgifter har olika effekter på olika områden: finansierings-, ransonerings-, tillväxt-, effektivitets-, fördelnings- och konsumtionseffekter.