sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — Trots att folkbildningen vanligtvis inte räk- nas till det offentliga utbildningsväsendet har den, enligt många bedömare, spelat en viktig roll för utvecklingen av det offentliga utbildningsväsendet. som folkbildningens grundtanke är att särskilja sig från utbildningsväsendet i övrigt, har den tagits i anspråk för att kompensera bristen på en tillräckligt utbyggd ung- domsskola och vuxenutbildning. till antal studerande är folkbildningen en omfattande utbild- ningsform. Efter högskolan samlar folkbildningen flest medborgare vid sidan av den kommunala vuxenutbildningen. I samband med överlåtandet av myndighetsuppgifterna till , uttalade regeringen sin syn på folkbild- ningens betydelse för samhällets demokratisering och pekade på behovet av att stärka och förtydliga folkbildningens samhällsroll. som staten därmed ökade ambitionsnivån beträffande folkbildningen, överlät staten till folkbildningens företrädare att i högre grad än tidigare ansvara både för att förverkliga de nationella intentionerna för folkbildningen och för att följa upp och utvärdera folkbildningens utveckling. Regeringen hämtade i detta samman- hang i stor utsträckning intryck från resultatstyrningsdebatten och uttryckte förväntningar på uppföljning, omprövning och utvärde- ring som i princip för vilken myndighet som helst. 3 Den konstitutionella kontexten Myndighetsformen är att föredra Statlig verksamhet bör enligt regeringen och i första hand bedrivas i myndighetsform. Myndighetsformen bedöms vara tillräckligt flexibel för att kunna anpassas till olika behov och sam- manhang. Införandet av resultatstyrning, delegeringen av personal- politiken samt möjligheterna till olika ledningsformer ger enligt regeringen vidare tillräckliga möjligheter till flexibilitet och till att tillgodose specifika behov.21 Statsmakterna eftersträvar också en renodling av statens upp- gifter i syfte att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndigheter samt mellan staten och enskilda rättssubjekt. Det innebär att verk- samhet som inte är anslagsberoende och som kan utsättas för konkurrens bör överföras till andra former, antingen affärsverk eller bolag.22 Regeringen och har också tagit ställning till lämplig- heten av att inrätta nämndmyndighet. Enligt regeringen bör nämndmyndigheter användas i begränsad omfattning och antalet nämndmyndigheter bör minska. Istället bör särskilda besluts- funktioner skapas inom befintliga förvaltningsmyndigheter.23 Att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter Offentliga förvaltningsuppgifter kan dock enligt regeringen över- lämnas till annan än myndighet. Avsteg från huvudregeln kan så- ledes göras. Regeringsformen anger att bolag, förening, samfällig- het, stiftelse, registrerat trossamfund eller enskild individ kan anförtros offentliga förvaltningsuppgifter. 1995/96:61, SOU 1994:147. 1995/96:61 samt prop. 1997/98:136. 1997/98:136. myndighetsutövning, måste detta dock ske med stöd av lag. Detta skedde också i samband med bildandet av Folkbildningsrådet.24 Motivet till att överlåta offentliga förvaltningsuppgifter till ett privaträttsligt organ som en ideell förening kan, vilket nämnts tidi- gare, vara flera. Det kan röra sig om finansiella och marknads- mässiga aspekter (gäller i första hand bildande av bolag) eller behov av en mer effektiv samverkan med någon annan part, t.ex. med Landstingsförbundet.25 Ett annat skäl, som bl.a. gäller i fallet med , är ett behov av att ge verksamheten en mer självständig framtoning. Regering och riksdag har slagit fast att de former som i första hand ska användas, i de fall verksamheten är beroende av åter- kommande tilldelning av statsanslag, är aktiebolag eller ideell före- ning. Verksamhetsformen ideell förening kan övervägas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall delegeras.26 Myndighetsformen kan således enligt regeringen i vissa fall upp- fattas som otillräcklig. Hänsyn till verksamhetens specifika förut- sättningar kan därför motivera avsteg från huvudregeln att organi- sera statlig verksamhet i myndighetsform. Inom kulturområdet och inom utbildningsområdet finns ett relativt stort antal statliga stiftelser vilka är beroende av årliga stat- liga anslag. Ett motiv för bildandet av dessa har varit att skapa en större handlingsfrihet för myndighetsutövandet och en mer själv- ständig ställning för dessa organ. I samband med att staten beslu- tade om att aktiebolag eller ideell förening bör övervägas för över- låtande av offentliga förvaltningsuppgifter, slog staten också fast att nya anslagsstiftelser inte längre ska kunna inrättas.27 En rättslig reglering för ideella föreningar saknas . Regeringen har inte sett behov av en sådan reglering då det finns generella principer för hur verksamhetsformen i fråga ska utformas samt att 25Bildandet av , , är ett sådant exempel. SPRI är nedlagt. 1995/96:61, s.10. 1995/96:61. det också finns ett flertal exempel på ideella föreningar med myn- dighetsuppgifter.28 Sedan beslut om former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, har Statskontoret utarbetat förslag till riktlinjer för hur överlämnande av förvaltningsuppgifter bör ske.29 har vidare utfärdat riktlinjer som utgår från beslut. Dessa gäller i de fall staten är en av med- lemmarna i föreningen.30 Staten bör se till att den tillsammans med övriga förenings- bildare får ett bestämmande inflytande i föreningen. Syftet är att minimera att ett särintresse får ett för stort inflytande över den verksamhet som lämnats över till den ideella föreningen.31 Staten bör också se till att extern redovisning och revision regleras i föreningens stadgar samt att formerna för hur staten kan upphöra med sitt stöd klargörs. När det gäller styrning och kontroll kan formerna anpassas till verksamhetens innehåll, vilket innebär att en betydande själv- ständighet kan ges till de verksamheter där det anses moti- verat. Formerna för styrning och kontroll bör ut vid bildandet av en ideell förening för att ge förutsättningar för en adekvat resultatuppföljning. Staten kan ge direktiv till och ställa krav på användningen av bidragsmedel samt krav på redovisning av resultat och annan uppföljning. Särskilda uppdrag som aktualiseras vid sidan av de offentliga förvaltningsuppgifterna kan läggas på en ideell förening. Den- na möjlighet bör i sådana fall anges i föreningens stadgar. Regleringsbrev utfärdas inte till ideella föreningar. Myndig- heter som fördelar statens bidrag till den ideella föreningen får inte utfärda några föreskrifter utöver de som regeringen fast- ställt. Ett finansieringsavtal bör finnas mellan föreningsbildarna. Detta avtal anger det belopp som staten åtar sig att stödja Utgångspunkten för detta uppdrag var dock att se hur verksam- heter i s.k. anslagsstiftelser kunde överföras till aktiebolag eller till ideella föreningar. 30Finansdepartementet, 2003. 1995/96:61, s. 10, a.a s. 9. För att regeringen skulle kunna göra åtaganden , krävs ett bemyndigande från riks- dagen. 3.2Reglering av överlämnande till Alla aktörer bör omfattas Statens överlämnande av förvaltningsuppgifter till Folkbildnings- rådet innebär att rådet fullgör myndighetsutövning. Staten har helt och hållet överlåtit åt att upp- rätta stadgar, besluta om organisation, arbetsformer samt villkor för bidragsgivningen. Staten är inte medlem i föreningen och har således inget inflytande över utnämningen av styrelse. Ett villkor från statens sida vid bildandet av rådet var dock att alla aktörer inom folkbildningen skulle omfattas av föreningen rådet. Staten granskar dock folkbildningen och dess resultat genom att låta genomföra utvärderingar med viss regelbundet. har en utvärdering genomförts och en andra utvärdering pågår. Utvärde- ringarna syftar till att lämna underlag för eventuella omprövningar från statens sida. Är rådet en ideell förening? Det är oklart om i strikt juridisk bemärkelse är att betrakta som en ideell förening. För att en ideell förening ska kunna existera krävs att nya medlemmar kan tas in utan att de grundläggande fördragen ändras.32 Enligt rättspraxis kan en ideell förening vara sluten om det finns önskemål om detta inom föreningen. Ett undantag är dock om ett medlemskap i en förening är av stor betydelse för den enskildes försörjning.33 Dessa föreningar är att betrakta som öppna och beslut att utestänga en sökande kan också underställas domstolsprövning. Att nya medlemmar skulle vilja ansluta sig till föreningen kan, enligt vår bedömning, inte ute- slutas. I rådets stadgar framgår inte om och hur nya medlemmar kan införlivas. pågår ett internt arbete som syftar till att klargöra detta förhållande. 32Marcusson, 1997. 33Hemström, 2000, s. 113. Frågan är då vad rådet är om det inte uppfyller kraven på ideell förening. Därtill kan läggas det förhållande som regleras i rådets stadgar som säger att om någon av medlemmarna skulle vilja lämna föreningen, upplöses föreningen automatiskt.34 Detta hänger sannolikt samman med villkoret från statens sida när rådet bildades att alla aktörer skulle omfattas. Tillsammans med oklarheterna om nya medlemmar kan anslutas ger det intrycket av att rådet snarare är att betrakta som sluten förening eller en korporation. Ansvarsförhållandet mellan staten och samt de tre medlemmarna är inte formaliserat i lag, förordning eller i stad- gar. Mellan staten och rådet finns således ingen reglering av ansvarsutkrävande. kan statens återkommande utvärde- ringar av folkbildningen ses som en reglerad form av ansvars- utkrävande. Staten kan vidare besluta sig för att återta de offentliga förvaltningsuppgifterna. stadgar reglerar heller inte formerna för statens styrning, vilket följer av att staten ville ge rådet ett tydligt ansvar för verksamheten. har staten i andra sammanhang utfärdat riktlinjer som säger att staten och de berörda parterna bör reglera hur styrning, uppföljning samt kontroll ska utformas. Stadgarna innehåller heller ingen möjlighet som reglerar ett even- tuellt initiativ från staten att återkalla sitt åtagande. För enskilda tjänstemän finns i samband med myndighetsutöv- ning och tjänstefel särskilda straff- och skadeståndsregler. Detta gäller också i de fall myndighetsutövning sker inom ramen för en ideell förening. Det är dock oklart i vilken utsträckning rådet har reglerat detta i syfte att klargöra enskilda tjänstemäns ansvar röran- de tjänstefel m.m. Reglering genom särskild förordning Staten satte vid bildandet upp ett antal mål för rådets huvudsakliga uppgift att fördela statsbidraget. Denna uppgift regleras i en särskild förordning. Efter hand har förordningen förändrats och uttrycker numera regeringens syften snarare än mål med bidrags- 34 Stadgar för , § 10 Upplösning. givningen till folkbildningen. I förordningen har staten också regle- rat formerna för uppföljning. Av förordningen och av beslut som fattade i samband med bildandet av föreningen framgår, att ett styrmedel skulle vara mål- och resultatstyrning. I samband med senare ställningstagan- den har dock regeringen slagit fast att den sedvanliga mål- och resultatstyrningen inte lämpar sig för folkbildningen och att andra allmänna principer för ideella föreningar ska tillämpas. Förordningen ställer också krav på att återrapportering och revision av rådets verksamhet sker. Riktlinjer i stället för regleringsbrev Regeringen utfärdar inget regleringsbrev för . Verksamheten regleras istället genom årliga rikt- linjer till rådet. Dessa är dock till sitt innehåll att likna vid ett regleringsbrev. Statens finansiella åtagande regleras genom regle- ringsbrev till Kammarkollegiet, som halvårsvis på rekvisition beta- lar ut statens bidrag till rådet. Vid sidan av uppgiften att fördela det generella statsbidraget har staten även uppdragit till rådet att fördela ersättning till folkhög- skolor som deltagit i regeringens särskilda utbildningssatsning . Att notera är att verksamhet som tidigare finan- sierats genom fr.o.m. kommer att finansieras genom det generella statsbidraget. Staten har genom särskilda uppdrag kommit att finansiera ett flertal verksamheter inom olika politikområden (se vidare kap. 4). Möjligheterna att tilldela rådet särskilda uppdrag regleras inte i rådet stadgar. Kontroll, insyn och finansiering Regeringen har genom förordningen beslutat att staten får utse revisor som ska granska verksamheten. Rådet har genom stadgarna införlivat detta krav och årlig revision sker. Vidare är delar av lagen om årsredovisning för myndigheter tillämpliga på Folkbildnings- rådet. Någon effektivitetsrevision av ideella föreningar som får organisationsstöd har RRV dock inte rätt att genomföra eftersom lagen (1987:519) bara omfattar bolag och stiftelser. Den nya Riks- revisionen har inte getts rätt att granska ideella föreningar vad avser årlig revision, i de fall mottagaren är skyldig att redovisa användningen av medlen.35 Däremot har rätt att företa effektivitetsrevision. Regeringen har dock uppdragit åt Statskontoret att analysera förutsättningarna för att den årliga revisionen att bl.a. kunna omfatta ideella föreningar. () och Justitiekanslern () har begrän- sad rätt att granska verksamhet som rör de offentliga förvaltnings- uppgifterna och rådets myndighetsutövning. Offentlighetsprincipen och meddelarfrihet gäller i viss utsträck- ning för rådet. Föreningen är upptagen i bilagan till sekretesslagen och är därför att jämställa med myndighet i fråga om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsordningen. Detta gäller dock endast den del av rådets verksamhet som berör fördelning av statsbidrag. Förvaltningsrättsliga principer som offentlighets- och likabehandlings- principerna etc. är tillämpliga på verksamhet. Regeringsformens 1 kap 9 § gäller uttryckligen rådets myndighets- utövning. Något finansieringsavtal mellan staten och finns ej. En regel med undantag Det offentligrättsliga regelverket, som bl.a. omfattar regerings- formen, tryckfrihetsordningen samt förvaltningslagen, har utfor- mats med myndighetsformen som utgångspunkt. I realiteten är dock långt ifrån all statlig verksamhet organiserad i form av statliga myndigheter. I själva verket finns en uppsättning av former för att organisera statlig förvaltning. Statens uttalade mål är dock att myndighetsformen ska vara huvudregeln för den verksamhet som inte bör konkurrensutsättas och att användningen av nämnd- myndigheten bör vara sparsam. Då förvaltningsuppgifter läggs utanför myndighetssfären för att t.ex. handha funktioner som inne- fattar myndighetsutövning ska särskilda regleringar skapas för att 35 Lag (2002:1022) 2§.6. motsvara de som ryms inom det offentligrättsliga regelverket. Det kan då vara relevant att tala om ett organisatoriskt synsätt med funktionella utvidgningar.36 Ett argument för myndighetsformen som den önskade organisa- tionsmodellen, är att det finns vissa grundläggande demokratiska värden såsom möjligheter till insyn, överklagande, effektivitet och rättssäkerhet som staten vill tillgodose genom det offentligt- rättsliga regelverket. Detta uttrycker ett antal centrala rättsprinci- per om likabehandling, offentlighet, möjligheter till kontroll som konkretiseras i förvaltningslagen och i förekommande fall i sär- lagstiftning för olika delar av statsförvaltningen (t.ex. högskolelag). När det är fråga om myndighetsutövning, i synnerhet gentemot tredje man, blir dessa principer och regleringar centrala. Av den anledningen kan inte offentliga förvaltningsuppgifter, som inne- fattar myndighetsutövning, överlämnas annat än med stöd av lag. Det innebär att måste ge sitt godkännande i varje enskilt fall. I detta sammanhang förväntas också staten utforma de sär- skilda regleringar som bedöms som viktiga för att det offentlig- rättsliga regelverket ska gälla. En mångfald av organisatoriska lösningar organisering visar på en mångfald av lösningar. Antalet statliga myndigheter, som uppgår till ca 280 st., kan grovt delas in i förvaltningsmyndigheter, affärsverk samt andra förvaltningsorgan. En enhetlig terminologi tycks dock saknas i sammanhanget. Av förvaltningsmyndigheterna är ca 70 st. s.k. centrala ämbetsverk. Det innebär att de är dels direkt underställda regeringen, dels har en riksomfattande verksamhet. Utbildnings- anordnare, museer och forskningsinstitutioner räknas vanligtvis inte som ämbetsverk, även om deras verksamhet ofta är riks- täckande. Affärsverken uppgår numera endast till ett fåtal, då flera av dessa har bolagiserats. Beträffande övriga förvaltningsorgan finns ett flertal nämnder, råd, institut, delegationer och beredningar 36 , 1997. Det är inte alltid möjligt att förstå att bakom en dylik benämning döljer sig en myndighet.37 är således bara ett av fler möjliga sätt att organi- sera offentliga förvaltningsuppgifter. är inte ensamt om att använda sig av olika organisatoriska lösningar i detta avseende. Motsvarigheter finns i våra nordiska grannländer och i anglosaxisk litteratur talas förekommer uttrycket indirect public administra- tion och quasi non-governmental organizations. Gränslandet mellan offentligt och privat Enligt ett juridiskt betraktelsesätt uppstår ett obestämt gränsland mellan det offentliga och det privata när förvaltningsuppgifter överlämnas till ideella föreningar. Det innebär att både rättsliga regler för offentlig förvaltning och för privat verksamhet tillämpas. För ideella föreningar finns normer som rör stadgar, god förenings- sed, användande av majoritetsprincip och likhetsprincip och som uttryckts i lag (1987:667) om ekonomiska föreningar. Därutöver finns annan lagstiftning som reglerar hantering av näringsverksam- het (bokföringslagen). Begreppet gråzonsverksamhet kan användas i detta sammanhang. Professorn i förvaltningsrätt, , har utgått från ett antal kriterier för att jämföra denna typ av verksamhet med den som bedrivs inom myndighetsområdet. Har RRV rätt att granska verksamheten? Gäller förvaltningslagen i sin helhet, för vissa ärenden eller för en viss del? Kan besluten överklagas? Sker finansieringen helt eller delvis genom det allmänna? Enligt ges en splittrad bild när verkligheten prövas mot dessa kriterier. Det är inte alltid givet att tillräcklig grad av förutsägbarhet, vilket är viktigt kriterium för rättssäkerhet, kan garanteras och förutsättningar för kontroll varierar då verksam- heterna är så pass skiftande. kan det i de enskilda fallen 37 , 1997 samt Statskontoret 1997. finnas skäl för särlösningar. Avsteg kan med andra ord göras från myndighetsformen.38 Bilden kan bli än mer komplex beroende på i vilken utsträckning den ideella föreningen fullgör andra uppgifter som inte ryms inom det offentligrättsliga regelverket. Om en förening exempelvis har många medlemsuppgifter, kan oklarheter uppstå om huruvida regel- verken för offentliga förvaltningsuppgifter eller för privata upp- gifter är tillämpbara. Ett alternativ kan då vara att i så stor utsträckning som möjligt tillämpa offentligrättsliga principer och regleringar i syfte att undvika oklara ansvarsförhållanden. Det- samma gäller förutsättningarna att kontrollera verksamheten ifråga. Demokratisk kontroll och auktoritära principer Utmärkande för ideella och ekonomiska föreningar är att de är uppbyggda enligt demokratiska principer. Det kan dock finnas exempel på föreningar som är uppbyggda enligt auktoritära princi- per. Något förbud eller liknande mot detta finns inte, då förenings- frihetens principer bygger på att statsmakterna inte ska kunna styra hur en förening avser att samverka och utföra sina uppgifter. En skillnad måste dock, enligt Hemström, göras i de fall ideella före- ningar ansvarar för offentliga förvaltningsuppgifter. Motivet för att samverka med ideella föreningar är ju att de är demokratiskt uppbyggda.39 Olika typer av överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter gör en uppdelning av olika typer av överlämnande av offentliga förvaltningsuppgifter till enskilda organ såsom ideella föreningar, stiftelser, korporationer, anstalter, aktiebolag m.fl. enligt följande:40 Fördelning av offentliga medel Utseende av offentliga funktionärer Beslut om reglerade tjänster 38Marcusson, 1997. 39Hemström, 2000. 40Marcusson, 1997, s. 24. Beslut om medlemskap och disciplinåtgärder i offentligrätts- liga korporationer Vad avser fördelningen av offentliga medel till just ideella före- ningar, står för en relativt stor andel av de medel som staten avsätter. Det finns ingen ideell förening som fördelar lika mycket medel som rådet. Under /1994 för- delades sammanlagt ca 11,5 mdkr till ideella föreningar, varav 2,5 utgjordes av medel till folkbildningen. Den förening som fördelar störst bidrag efter rådet är vars statsbidrag uppgår till ca 0,5 mdkr.41 har såväl statens som kommunernas bidrag till ideella föreningar (i nationalräkenskaperna används begreppet hus- hållens intresseorganisationer) minskat. uppgick dessa till ca 8,5 mdkr.42 Bidraget till folkbildningen har dock varit relativt Några utvecklingstendenser inom förvaltningspolitiken Ideella föreningar kan spela olika roller i politikens genomförande. refererar till forskning som gör åtskillnad mellan samverkan i beslutsprocessens policyformuleringsfas och sam- verkan i dess implementeringsfas.43 Det torde dock vara svårt att hålla denna rågång tydlig i varje enskilt fall. Ifråga om Folkbild- ningsrådet finns det, vilket vi kommer att visa senare, skäl att tala om en roll både vad avser policy och implementering. Det är vanligt att tala om en allmän avkorporativisering i sam- hället som bl.a. tagit sig i uttryck i att de centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna inte längre formellt är representerade i statliga styrelser. menar att det kan finnas skäl att tala om motsatsen och att forskningen tidigare inte uppmärk- sammat det faktum att staten mer och mer – på såväl statlig som nivå – börjat ta ideella organisationer i anspråk för att utföra offentliga uppgifter och som viktiga välfärdsproducenter. Många av organisationerna inte bara samverkar i den offentliga beslutsprocessens implementeringsfas, de ansvarar själva fullt ut för politikens genomförande.44 42Statskontoret, 2003 () 43Lindgren, 2001. refererar också till forskning som gör gällande att det, när det gäller statens syn på bruket av ideella organisationer som genomförare av offentliga tjänster, finns två huvudlinjer. Den ena innebär att staten å ena sidan strävar efter en tydligare och mer hårdhänt styrning av statliga bidrag. Å andra finns det ett ökat intresse från ideella organisationer att ikläda sig rollen som produ- cent och leverantör av offentliga tjänster på statlig och inte minst nivå.45 Forskare har också pekat på att denna utveckling kan föra med sig vissa risker för både stat och ideella föreningar. Staten får svårt att överblicka effekterna av bidragen och föreningarna blir mer beroende av staten än av sina medlemmar.46 Det har vidare diskuterats om inte en särskild lagstiftning för ideella föreningar borde införas. Frågan har behandlats vid ett fler- tal tillfällen i riksdagen.47 Regering och riksdag har dock avvisat en sådan, delvis med motivet att det finns generella riktlinjer för hur ideella föreningar med förvaltningsuppgifter bör hanteras samt med hänvisning till en omfattande praxis på området. Ytterligare ett motiv som framskymtar är att en särlagstiftning skulle göra det svårt att vidta förändringar och finna flexibla lösningar. Frågan är dock om förekommande praxis är tillräckligt enhetlig. Enligt den juridiska litteraturen tyder existerande förhållanden snarare på motsatsen. Det gäller såväl ideella föreningar som andra former av organisering av offentliga förvaltningsuppgifter. Frågan har också belysts i olika utredningar som pekar på att överlämnan- det av förvaltningsuppgifter till enskilda organ ofta är inkonsekvent och svåröverskådligt.48 Merparten av de regleringar som gäller för offentlig verksamhet tillkom då det var mer eller mindre självklart att förvaltningsuppgifterna skulle handhas av statliga eller kommunala organ.49 Som vi sett ser verkligheten annorlunda ut .