sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — för orter med energiintensiv industri har i skrivelse lämnat synpunkter på möjligheten till nedsättning av koldioxidskatten vid framställning av cement och bränd kalk. S- nätverket har vidare i skrivelser och lämnat synpunkter på konkurrenssnedvridande skatter och orter med energiintensiv industri. () och Gröna Näringens Riks- organisation () har i en gemensam skrivelse hemställt att växthusodlingens energibeskattning avsevärt reduce- ras. Bilverkstad har i en skrivelse hemställt om ett klargörande avseende tillverkningsindustrins skattesubven- tioner. har i en skrivelse lämnat synpunkter på trädgårdsnäringens konkurrenssituation. , , Celexa Fastig- hetskapital AB, , och har i gemensam skrivelse inkommen till hemställt om befrielse från skattskyldighet för energiskatt på el. LRF, Sveriges Energiföreningars , , Vindkraftsleverantörer, och har i gemensam skrivelse lämnat synpunkter på styrmedel inom energiområdet. Oberoende Elhandlare har i skrivelse hem- ställt att uppbördsreglerna för elbeskattningen görs om och att uppbörden skall åligga nätföretagen. har i skrivelse hemställt att träskiveindustrin ges möjlighet att på lika villkor kon- kurrera om träråvara, såg- och kutterspån med energiomvandlings- sektorn. Till kommittén har följande framställningar inkommit: har i skrivelse hem- ställt att näringslivets energibeskattning likställs samt att eventuell differentiering i sådant fall skall vara regionalt betingad. har i skrivelse hemställt att en översyn görs av den aktuella energi- och koldiox- idbeskattningen så att konkurrensneutralitet uppstår mellan träskiveindustrins och energiomvandlingssektorns betalnings- förmåga. har i skrivelse lämnat synpunkter på den nuvarande energibeskattningens bety- delse för kol som energislag har i skrivelse lämnat synpunkter på reglerna kring godkända skattebefriade förbrukare. LRF har i skrivelse lämnat vissa synpunkter avseende värmeskatt och biobränsletillgångar. BilSweden har i skrivelse lämnat synpunkter på finansieringen av kommitténs förslag. Utöver nu nämnda framställningar har synpunkter av olika karaktär framförts samt visst material överlämnats vid de möten m.m. som redogjorts för ovan under 1.2. Kommittén har tagit del av framställningarna och vägt in syn- punkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Framställ- ningarna får anses besvarade med detta betänkande. Betänkandets inledande avdelning, kapitel 1–4, omfattar utgångs- punkter, principiella överväganden samt sammanfattande förslag. Därefter följer ytterligare fyra avdelningar. I den andra avdel- ningen, som omfattar kapitel 5–11, behandlas den närmare utform- ningen av kommitténs förslag beträffande beskattningen av bräns- len, el och värme. Den tredje avdelningen, som omfattar kapitel 12–15, innehåller deskriptiva bakgrundskapitel. I den fjärde avdel- ningen återfinns konsekvensanalyser av kommitténs förslag samt författningskommentarer, kap. 16 och 17. I den femte och avslut- ande avdelningen finns betänkandets reservationer, särskilda ytt- randen och bilagor. I kapitlet redovisas såväl nationella som internationella utgångs- punkter för kommitténs arbete. Enligt direktiven skall kommittén bland annat beakta riktlinjerna för energibeskattningen energiöverenskommelse samt de av fastställda nationella miljökvalitetsmålen. Sedan direktiven gavs har fattat ett nytt energipolitiskt beslut (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317), vilket även det är av relevans för kommitténs arbete. Därutöver har kommittén att arbeta inom ramen för en fortsatt grön skatteväxling. Det övriga arbete som bedrivs för för- verkligande av skatteväxlingsstrategin är således av betydelse. Vad beträffar de begränsningar som tillämpliga EG-bestämmelser lägger är dessa förhållandevis omfattande. De berörs därför endast över- siktligt i detta kapitel. En mer uttömmande redovisning återfinns i betänkandets kapitel 12. 2.1.11991 års energipolitiska riktlinjer beslutade om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Beslutet grundade sig i allt väsentligt på en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, liberalerna och Center- partiet. I överenskommelsen slogs bland annat fast att energipolitikens mål var att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Beträffande åtgärder för ny kraftproduktion uttalades ett principiellt stöd för tanken på ett energiskattesystem i vilket skatten på fossila bränslen är beroende av de utsläpp som förbränningen ger upphov till sna- rare än vad den producerade energin används till. också att totalkostnaderna i den svenska elproduktionen och för den elintensiva industrin därigenom skulle höjas. Åtgärder mot koldioxidutsläpp från elproduktion borde därför samordnas med övriga länder i . I avvaktan på en sådan samordning måste andra styrmedel än koldioxidskatten utnyttjas för att främja förny- bara energislag och kraftvärmen. I överenskommelsen ingick att flera sådana styrmedel infördes, bland annat en generell skattelätt- nad för kraftvärme och investeringsbidrag till biobränsleeldade kraftvärmeverk. I samband med regeringsskiftet ställde sig även och Kristdemokratiska Samhällspartiet bakom de beslutade riktlinjerna. 2.1.21997 års energipolitiska program Regeringen bjöd in riksdagspartierna till överläggningar i syfte att skapa ett underlag för långsiktigt hållbara beslut om energipolitiken. Överläggningarna ledde till en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, om riktlinjer för energipolitiken. Regeringens proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning utgår från denna överenskommelse. Överenskommelsen godkändes av (bet. 1996/97:12, rskr. 1996/97:272). I överenskommelsen fastslogs att de energipolitiska riktlinjerna skulle ligga fast. Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnads- effektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekolo- giskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i . Energipolitiken skall bidra till att stabila förutsättningar skapas för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin. Energipoliti- ken skall också bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsam- arbete i . Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning. Energin skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid användning och utveckling av all energiteknik. Kärnkraf- ten skall ersättas med effektivisering av elanvändningen, konver- tering till förnybara energislag samt miljömässigt acceptabel elpro- duktionsteknik. Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Naturgasen är det fördelaktigaste fossila bränslet och det befintliga naturgasnätet bör utnyttjas. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som har undantagit från utbyggnad skyddas även fortsättningsvis. En säker tillgång på el till ett rimligt pris är en viktig förutsätt- ning för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Energipolitiken skall utformas så att denna förutsättning bevaras. En ökad produktion och ekonomisk aktivitet är av avgörande bety- delse för sysselsättningen och därmed för vår framtida välfärd. Med utgångspunkt i den politik för ekonomisk tillväxt som beslutat om bör elanvändningen för industrins produktion ges möjlighet att öka under det närmaste decenniet. En effektiv elan- vändning skall främjas i såväl industrin som andra samhällsektorer. Det energipolitiska programmet består av två delar, dels ett pro- gram med fokus på ökad tillförsel av förnybar elproduktion och minskad elanvändning i ett kortare perspektiv, dels ett program av mer forskningsinriktad och långsiktig karaktär. Programmet omfattar åtgärder som syftar till att minska använd- ningen av el för uppvärmning, utnyttja det befintliga elsystemet effektivare och öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor. Det kortsiktiga programmet löpte – 2002. Programmet omfattade totalt , varav för minskad elanvändning i bostäder och lokaler och för effektivare energianvändning. Dessutom ingick för stöd till ökad tillförsel av el från förnybara energislag. Programmet syftade till att ersätta bortfallet av elproduktion från andra reaktor. Ett villkor för stängningen av reaktorn är enligt beslut att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom att: minska användningen av el för uppvärmning i bostäder och lokaler, öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor och utnyttja det befintliga energisystemet effektivare och främja åtgärder för effektivare energianvändning. Det kortsiktiga programmet har utvärderats av regeringen. En bedömning av om villkoren för en stängning av var uppfyllda redovisades i skrivelsen 2000/01:15 Den fortsatta omställ- ningen av energisystemet m.m. Regeringen bedömde i skrivelsen att villkoren för stängning av reaktorn före inte var uppfyllda. delade regeringens bedömning och välkom- nade i sin behandling av skrivelsen regeringens avsikt att åter- komma till med en förnyad prövning av villkorsuppfyl- lelsen . inhämtade regeringen under- lag inför prövningen från och från . redovisades regeringens bedömning, vid den förnyade prövningen, i skrivelsen 2001/02:22 En förnyad prövning av stängningen av . Där redovisades reger- ingens avsikt att ta initiativ i syfte att säkra en fortsatt bred majoritet för en stabil och långsiktig energipolitik. I övrigt ansåg regeringen att den fortsatta omställningen av energisystemet i huvudsak borde ske i enlighet med vad som tidigare redovisats i skrivelsen . I skrivelsen angavs vidare följande. Reger- ingens bedömning i skrivelsen var att en stängning kan genomföras senast , efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. 2002/03:85 gör regeringen bedömningen att villkor för en stängning av före utgången av inte är helt uppfyllda vad avser effektbalansen och påverkan på miljön och klimatet. Regeringen anför därvid i första hand att möjligheterna till en snabb stängning prövas inom ramen för en förhandlingslösning. I andra hand har regeringen ambitionen att besluta om stängning av reaktorn med stöd av lagen om kärnkraftens avveckling, efter det att erforderliga åtgärder har genomförts. Enligt regeringens bedömning kan förberedelser och genomförande av detta åstadkommas före utgången av . Tyngdpunkten i det långsiktiga programmet ligger vid långsiktiga insatser för forskning, utveckling och demonstration av ny teknik. Det långsiktiga programmet löper ut . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att granska och utvärdera insatserna inom 1997 års energipolitiska program, analysera behovet av förändringar och lämna förslag till riktlinjer för det långsiktiga programmet inför den planerings- period som inleds 2003 (dir. 2001:122). Utredaren skall också redo- visa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar omställning av energisystemet. Uppdraget skall redovisas . energipolitiska program och energibeskattningen 1996/97:84 anför regeringen följande rörande energibe- skattningens funktion inom det energipolitiska programmet: Energibeskattningen skall ge goda förutsättningar för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Det skall vara lönsamt att investera i varu- och tjänsteproduktion i och det skall vara fördelaktigt att investera i ekologisk energiteknik, bland annat effektivare energianvändning. Produktionsskatten på kärnkraft skall utformas enligt dessa principer. Beskattningen bör ge drivkrafter för hushållning och konvertering till förnybara energislag, som den inte skall påverka industrins internationella konkurrenskraft negativt. Beskattningsreglerna bör främja elproduktion med förnybara energislag. Naturgasens miljöfördelar jämfört med olja och kol skall beaktas. överlämnade regeringen propositionen Samver- kan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) till . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan Social- demokraterna, . Avsikten bakom uppgörelsen är att, med bibehållen huvudinriktning, fortsätta det samarbete som inleddes i samband med energipolitiska beslut. Framförallt ges dock nya förslag inom dessa fyra områden: En ny metod för att främja miljövänlig och förnybar elproduk- tion (elcertifikat). Åtgärder för en effektivare energianvändning. Förslag på hur kraftvärmens konkurrenskraft i energisystemet kan stärkas. Förslag till åtgärder för en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta kärnkraftsavvecklingen och omställningen av energi- systemet. Nedan redogörs närmare för propositionens förslag inom de nämnda områdena. En ny metod för att främja miljövänlig och förnybar elproduktion Regeringen anför att ett vägledande mål bör vara att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med års nivå . är en kontrollstation inlagd för klimat- arbetet och i samband med den bör målet utvärderas. Om det visar sig att det finns förutsättningar för att ytterligare öka elproduktio- nen med förnybara energikällor, bedömer regeringen att en lämplig ambitionsnivå skall vara att öka den årliga förnybara elproduk- tionen med års nivå . För att uppnå målen var regeringens avsikt att från , i enlighet med ett riksdagsbeslut , införa ett system baserat på elcertifikat. Införandet av ett system med elcertifikat har dock skjutits upp till . Systemet kommer att baseras på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor. Energikällor som skall anses vara förnybara är vindkraft, solenergi, geotermisk energi, vattenkraft, vågenergi och biobränslen. Certifikatsystemet bygger på att produ- center av el från förnybara energikällor får elcertifikat av staten för den el som produceras. Varje MWh skall ge ett certifikat. Den el som produceras säljer producenten som vanligt på elmarknaden och får en intäkt från elförsäljningen. Certifikatet som producen- ten erhållit av staten kan också säljas och på så sätt ge producenten en extra intäkt. Den som producerar el från förnybara energikällor 1 Se prop. 2002/03:1 s. 186 samt prop. 2002/03:40 Elcertifikat för att främja förnybara energikällor. får alltså intäkter från både elförsäljning och försäljning av certifikat. För att efterfrågan skall bli tillräckligt stor blir det obligatoriskt för kunder och elleverantörer att köpa en viss mängd certifikat i förhållande till sin elanvändning, en s.k. kvotplikt införs. Hur stor andel certifikat som måste köpas bestäms av . Om kun- derna och elleverantörerna inte fullgör sin kvotplikt skall en sank- tionsavgift betalas till staten. Allt eftersom mängden certifikat som kunder och elleverantörer måste köpa ökar, stiger efterfrågan och därmed priset på certifikat. Åtgärder för en effektivare energianvändning I propositionen anför regeringen att de statliga insatserna dels bör inriktas på att stödja den effektivisering som sker spontant i sam- hället och dels på den som sker som en följd av olika styrmedel. Insatserna bör också vara anpassade till marknadens mekanismer. Syftet med insatserna är att stimulera användningen av befintlig effektiv teknik och att främja introduktion av ny teknik. Detta görs genom information och kunskapsspridning, i samarbete mellan , regional och central nivå, samt genom att miljö- anpassad produktutveckling stimuleras. Insatserna skall bidra till de miljökvalitetsmål som har antagit (se 2.2 nedan). Förslag på hur kraftvärmens konkurrenskraft i energisystemet kan stärkas I avvaktan på att lämnar sitt förslag, gör regeringen bedömningen att möjligheterna bör undersökas att lägga fram förslag till en temporär ändring i energibeskattningen för kraftvärme i fjärrvärmesystem, innebärande att reglerna likställs med dem som gäller för industrins mottrycksproduktion (jfr figur 13.1 i avsnitt 13.6.). Det poängteras att en prövning fordras av EG- kommissionen om en eventuell skatteförändring är tillåtlig enligt reglerna om statsstöd. I de överväganden som görs anför reger- ingen att den tänkta förändringen i kraftvärmens energibeskattning skulle medföra en generell förbättring av kraftvärmens konkurrens- situation samt leda till högre elproduktion i befintliga kraftvärme- verk och även till en förbättring av förutsättningarna för invester- ingar i ny kraftvärme. Något förslag lämnas emellertid inte utan regeringen avsåg återkomma till frågan i budgetpropositionen för . lämnade dock i en prome- moria (ärende nr Fi2002/2635) av förslag om hur skatteändringarna för kraftvärmen skall utformas. Utöver de rent lagtekniska förslagen föreslås även att möjligheten till avdrag för energiskatt på el som produceras i kraftvärmeverk och som används i egen verksamhet som består av el-, gas-, värme- eller vatten- försörjning tas bort (11 kap. 9 § 4 lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE). Vidare föreslås att regler om proportionering skall införas i 6 a kap. 3 § LSE för att fördela insatta bränslen på elproduktion respektive värmeproduktion. Detta till skillnad mot vad som gäller där den skattskyldige själv får välja ordningen mellan bränslena vid beräkning av skatteavdragen. Promemorian har följts upp i budgetpropositionen för där förslagen åter- finns i princip oförändrade i förhållande till vad som uttalades i promemorian (prop. 2002/03:1). avslog dock regering- ens förslag om nya regler för kraftvärmebeskattningen eftersom något statsstödsgodkännande från ännu inte förelåg (se bet. 2002/03:FiU1 s. 231, rskr. 2002/03:24). Kommis- sionens statsstödsprövning är ännu inte avslutad. Förslag till åtgärder för en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta kärnkraftsavvecklingen och omställningen av energi- systemet. I träffades ett avtal mellan regeringen och kraftindustrin om stängningen av de tyska kärnkraftverken. Genom avtalen fastställs en total elproduktionsram. Ramen for- muleras som en maximal energimängd som får produceras i de befintliga reaktorerna under deras återstående livslängd. Produk- tionsvolymen kan relativt fritt fördelas i tiden och mellan kärn- kraftverken. Avtalet innehåller även åtaganden från båda parter avseende den framtida energiförsörjningen. Regeringen anser att möjligheten att träffa ett avtal liknande det tyska bör prövas även i . Regeringen avser därför att inbjuda företrädare för industrin till överläggningar i syfte att nå en över- enskommelse om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta omställningen av energisystemet. om en förhandlingsman med uppdraget att för statens del genom- föra överläggningar med industrin i syfte att förbereda en sådan överenskommelse. Detta initiativ innebär inte att regeringen ändrar sin tidigare bedömning att stängningen av den andra reaktorn i kan genomföras senast före utgången av 2003. Enligt regeringen bör överenskommelsen skapa gynnsamma förutsätt- ningar för en företagsekonomiskt försvarbar fortsatt drift och successiv stängning av kärnkraften, som annan miljövän- lig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. Regeringen menar därför att en sådan överenskommelse skulle kunna ha betyd- ande fördelar på den avreglerade elmarknaden jämfört med en lag- reglerad avveckling av återstående reaktorer. Detta ger möjlighet för alla parter att samlas kring gemensamma långsiktiga lösningar för att genomföra den nödvändiga energiomställningen och där- igenom uppnå en hållbar tillväxt och utveckling. 2.2De av fastställda miljökvalitetsmålen 2.2.1Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart På förslag av regeringen i proposition 1997/98:145 Svenska Miljö- mål – miljöpolitik för ett hållbart fattade i bred enighet beslut om en ny struktur i arbetet med miljö- mål. Femton nationella miljökvalitetsmål fastställdes. De femton målen omfattar: 1)Begränsad klimatpåverkan 3)Bara naturlig försurning 4)Giftfri miljö 5)Skyddande ozonskikt 6)Säker strålmiljö 7)Ingen övergödning 8)Levande sjöar och vattendrag 9)Grundvatten av god kvalitet 10)Hav i balans samt levande kust och skärgård 11)Myllrande våtmarker 12)Levande skogar 13)Ett rikt odlingslandskap 14)Storslagen fjällmiljö 15)God bebyggd miljö som fattade beslut om att anta de femton övergripande miljökvalitetsmålen begärde att i ett sam- manhang få ta ställning till alla de delmål, åtgärder och strategier som behövs för att nå de femton övergripande miljökvalitetsmålen (bet. 1998/99MJU:6, rskr. 1998/99:183). 2.2.2Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier beslutade regeringen om propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130). I pro- positionen föreslår regeringen ungefär 60 delmål för fjorton av de femton miljökvalitetsmålen. har beslutat i enlighet med propositionen (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Det femton- de målet, klimatmålet, behandlas i en separat proposition. presenterade regeringen delmål för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269). Den nya miljömålsstrukturen dvs. miljökvalitets- målen med tillhörande delmål, skall ersätta de miljömål som antagit inom ramen för miljöpolitiken före beslutet . De femton miljökvalitetsmålen gör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling tydlig. De är for- mulerade utifrån den miljöpåverkan naturen tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som regeringen med dagens kun- skap menar att miljöarbetet skall sikta mot. Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta (det s.k. generationsmålet). För att tydliggöra vilken miljökvalitet som eftersträvas i ett generationsperspektiv återges innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett antal punkter som närmare anger vilken miljökvalitet som skall ha nåtts inom en generation. Till varje miljökvalitetsmål föreslås mellan tre och åtta delmål. Förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kan beskrivas så att miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot, medan delmålen skall ange inriktning och tidsperspektiv i det fort- satta konkreta miljöarbetet. Delmålen avser i de allra flesta fall läget . I några fall har en annan tidpunkt valts. Delmålen kan i sin tur vara av olika karaktär. De kan avse en viss miljökvalitet som skall vara uppnådd eller vissa förändringar beträffande t.ex. utsläpp, som skall vara genomförda i enlighet med delmålet. anser att det är viktigt att miljöarbetet ses dynamiskt och i ett globalt perspektiv. Erfarenheten visar att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och okända eller underskattade miljöproblem kan komma att bli aktuella allt eftersom tiden går, kunskaperna ökar och ny, miljöanpassad teknik introduceras. Det innebär att förslagen på mål och medel så långt möjligt är utformade så att de kan anpassas till nya förutsättningar. Enligt regeringens bedömning i proposition 2000/01:130 bör miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan i ett generationsperspektiv bland annat innebära att åtgärdsarbetet inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder. Enligt samma proposition bör miljökvalitetsmålet preciseras och kompletteras bland annat med delmål som avser utsläpp av koldi- oxid och andra växthusgaser samt med förslag till strategi på klimatområdet. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan behandlas i en särskild proposition om en svensk klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. MJU 2001/02:10, rskr. 2001/02:163).