sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Andra faktorer som ålder, nationalitet, utbildning i hem- landet, utbildning i , väntetid i mottagningssystemet och civilstånd har mindre betydelse. En konsekvens måste därför bli att försöka förbättra och intensifiera de tidiga insatserna och att ge dem en klar och entydig arbetsmarknadsinriktning så att nyrek- ryteringen till arbetslöshet och försörjningsstödsberoende kan brytas. Erfarenheten visar att utrikes födda, som blir försörjnings- stödsberoende löper väsentligt större risk än inrikes födda att också bli långvarigt biståndsberoende; ju längre arbetslösheten varar desto större blir sannolikheten för att många förblir arbetslösa och tidig arbetslöshet tenderar att ge långtidseffekter. Dagens system har lett till att stora andelar nyanlända hamnar helt utanför arbetskraften eller i arbetslöshet och därmed En väg till egen försörjning och delaktighet också i långvarigt försörjningsstödsberoende. Bidragande orsaker är att väntetiden i mottagningssystemet inte utnyttjats för målinrikt- ade integrationsinriktade åtgärder, det ansvar som kommunerna tagit på sig för flyktingar m.fl. har kommit att uppfattas som ett totalansvar under den s.k. intro- duktionsperioden och inte som ett samordningsansvar, andra aktörer därmed inte känt sig ansvariga för de nyanlända och heller inte haft ett klart definierat uppdrag eller åtgärder avpassade för dem, det kommunala ansvaret varit oklart och varierat från kommun till kommun, en en sak i taget-filosofi varit förhärskande och blivit inbyggd i regelsystemen, vilket bidragit till att förlänga introduktionstiden, nyanländas arbetsmarknadsinträde och framtida försörjnings- möjligheter inte stått i självklart fokus för alla berörda parter, målen för introduktionsperioden varit för allmänna och över- gripande för att fungera styrande. Arbete och egen försörjning är – och måste vara – det primära mål- et för nyanlända invandrare och en väg till delaktighet. Äldre perso- ner, föräldrar med många barn, funktionshindrade och andra, som kanske aldrig kommer att komma ut på arbetsmarknaden, måste kunna bli delaktiga på andra sätt. Delaktighet är också ett mål för barn och unga och för dem är det skolan som måste kunna ge dem en god grund för den framtida försörjningen. Ett sätt att korta vägen till arbete och försörjning för dem som får tillstånd att stanna i landet är att ta vara på asyltidens studier och aktiviteter och bygga vidare på dem. För att de ska bli möjligt att länka samman asyltidens verksamhet med det som sker efter att en person fått uppehållstillstånd, föreslår utredningen att innehållet i asyltiden blir tydligt integrationsförberedande och arbetsmarknads- inriktat för dem som befinner sig i normalprocessen. För dem som befinner sig på transitenheterna eller har ett avvisningsbeslut som ska verkställas måste verksamheten självklart ha en annan inriktning. Utredningen föreslår vidare att de asylsökande, som får ett uppe- hållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, ska er- bjudas en planeringsperiod som i normalfallet bör vara högst lång. Även kvotflyktingar och anhöriga ska erbjudas den möjligheten. Förslaget tar således sikte på i princip samma mål- grupp som utredningsuppdraget avser, men vi menar att under vissa En väg till egen försörjning och delaktighet förutsättningar bör även andra nyanlända invandrare kunna erbjudas motsvarande planeringsmöjligheter. Efter periodens slut och när bosättningen är klar ska de nyanlända kunna delta i utbildningar, praktisera, lära sig svenska, delta i rehabilitering m.m. med en ny typ av statlig ersättning som försörjningskälla. För att ska bli så nyttig och effektiv som möjligt för både individen och samhället behöver flera fackmyndigheters kompetens tas i anspråk och nya samverk- ansformer och åtgärder anpassade till de nyanländas behov utvecklas. I ett längre perspektiv behöver också den generella poli- tiken fortsätta att anpassas till en befolkning där många har sitt ursprung i andra länder. 2.1Asyltiden – boende, verksamhet och försörjning Det saknas i stor utsträckning underlag för att med någon visshet uttala sig om hur individens situation och samhällets insatser påverkar förutsättningarna för integration. Få studier av f.d. asylsökandes försörjningsförmåga eller delaktighet i samhället har satt den i relation till just längden på, villkoren under och inne- hållet i asyltiden och de som finns är motstridiga. Däremot finns åtskilliga massmedierapporter om enskilda fall av asylsökande som farit mycket illa . Det ligger emellertid inte inom ramen för utredningens direktiv att föreslå ändringar i utlännings- lagstiftningen, som eventuellt skulle kunna bidra till kortare vänte- tider. All allmän mänsklig erfarenhet av eländet med långa avbrott i det normala livet talar för att ansträngningarna att förkorta vänte- tiderna i asylprövningen alltid måste komma i första hand. För de väntetider som ändå, från tid till annan, uppstår i asylsystemet måste målet vara att de blir så innehållsrika, aktiverande och nyttiga som möjligt för både individerna och samhället. Den förändrade inriktningen av villkor och innehåll i asyltiden, som utredningen föreslår, kan ses som en fortsättning på de för- ändringar som skett i mottagandet av asylsökande och det utvecklingsarbete som bedrivits inom Migrations- verket och inom ramen för Överenskommelse om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare. Traditionellt har en skarp gräns gått mellan asylsökande och personer som be- viljats uppehållstillstånd, när det gäller samhällets insatser, men denna gräns har successivt mjukats upp. Medan det under 70- och början av 80-talen var en uttalad ambition att inte erbjuda asyl- En väg till egen försörjning och delaktighet sökande mer än livets nödtorft så växte, med ökande antal asylsökande och längre väntetider, behovet av att göra väntetiden mera meningsfull. Det ledde bl.a. till utvecklingen av den s.k. organiserade verksamheten men ända fram till har skillnaden mellan asylsökande och personer med uppehållstillstånd markerats bl.a. genom att svenskundervisningen för asylsökande varit en annan – och mindre avancerad – än den som erbjudits per- soner med uppehållstillstånd inom ramen för skolformen svenska för invandare (sfi). Den verksamhet som funnits har främst motiverats av behovet av att skapa meningsfullhet och struktur i en väntetid, som annars hotat att bli rent destruktiv för de asyl- sökande. Aktiviteterna har också haft det dubbla syftet att vara ett stöd för både fortsatt liv i och återvändande till hemlandet. Utredningen föreslår nu att väntetiden mera systematiskt utnyttjas för integrationsförberedande insatser och aktiviteter för de asyl- sökande, som inte befinner sig i initialprocessen eller i verkställig- hetsskedet. Begränsningarna i de insatser som riktats till asylsökande har motiverats av ambitionen att: inte lägga stora resurser på personer som kommer att lämna landet, inte invagga de asylsökande i falska förhoppningar om att uppe- hållstillstånd kommer att beviljas, inte erbjuda ett så attraktivt innehåll att asyltiden i sig skulle kunna locka personer utan asylskäl att söka sig till . pågående arbete med att utveckla initialproces- sen i kombination med de begränsningar, som eventuellt blir resul- tatet av förslag, kommer sannolikt att innebära att en mindre andel av de sökande än tidigare kommer att erbjudas organiserad verksamhet. Personer med uppenbart ogrund- ade asylansökningar och sökande som enligt ska prövas i annat konventionsland, kommer i mindre utsträckning in i mottagningssystemet och normalprocessen; deras ansökningar prövas redan under den initiala vistelsen på transitenheterna. förslag syftar till att påskynda och underlätta självmant återvändande och bör leda till att färre per- soner i mottagningssystemet väntar på hemresa. Dessutom för- ordar att den organiserade verksam- heten ses över för dem som har lagakraftvunna av- eller utvisnings- En väg till egen försörjning och delaktighet beslut och som inte samarbetar för att genomföra utresan. I likhet med menar vi att det, för denna grupp, är tvetydigt att fortsätta med exempelvis svenskundervisning när förberedelserna för utresa pågår. Tvetydigheten blir ännu större när den organiserade verksamhetens integrationsinriktning förstärks. En förhållandevis stor andel av de asylsökande som befinner sig i normalprocessen kommer dock, med nuvarande utveckling av till- ståndsgivningen, även fortsättningsvis att nekas uppehållstillstånd. Trots det menar utredningen att det är motiverat att man använder asyltiden för dem på ett sätt, som bättre stödjer en framtida integration i det svenska samhället i enlighet med den inriktning som finns i Överenskommelsen. Den höga avslagsandelen gör det emellertid fortfarande lika angeläget och nödvändigt att de asylsök- ande får klart för sig att deltagande i aktiviteterna eller arbete inte kan påverka utgången av tillståndsprövningen. De asylsökande som får avslag på sin asylansökan kan, till synes, ha fått ta del av onödiga samhälls- och språkkunskaper och arbets- marknadserfarenheter i . Utredningen be- dömer emellertid att de positiva effekterna av studier, arbete, del- tagande i mottagningsenheternas förvaltning och andra aktiviteter överväger. Personer, som varit aktiva och fått nya kunskaper och erfarenheter, är säkert bättre rustade att möta både integrationen i och återvändandet till hemlandet än de som tillbringat asyltiden i passiv väntan. har den organiserade verksamheten en dubbel inriktning på att både stödja den asyl- sökandes eventuella fortsatta liv i och vara en till- gång för den enskilde som återvänder till sitt hemland. Det dubbla syftet innehåller visserligen en pedagogisk utmaning men utred- ningen menar att det finns anledning att hålla fast vid det även när den integrationsförberedande inriktningen slås fast och förstärks. har uppmuntrat en översyn av den organiserade verksamheten och en utveckling av återvändande- arbetet. En tanke att pröva vid en sådan översyn vore att i analogi med utvecklingen av en bas-ov också utveckla en bas-av, dvs. ett särskilt program för de personer som fått av- eller utvisningsbe- slut i sista instans. När det gäller farhågorna att förstärkta insatser skulle locka många människor utan asylskäl att söka sig till , är det utredningens övertygelse att eventuella falska förhoppningar främst har sin grund i asylprövningens längd och resultat. Får människor med önskan att lämna sitt hemland erfarenhet av att landsmän sökt sig till och inte återvänt, inger det sannolikt En väg till egen försörjning och delaktighet större förhoppningar och utgör en starkare dragningskraft än en temporär möjlighet att studera svenska eller eventuellt få ett till- fälligt arbete. Även av det skälet är det angeläget att strävan att för- korta väntetiderna i asylprövningen inte mattas. Ingen särskild bostadsersättning utgår till asylsökande som väljer eget boende, information ska ges muntligt och/eller skriftligt, och på språk som personerna förstår, om boendevillkoren , en skriftlig bekräftelse på att både asylsökande i eget boende och den som upplåter bostad har tagit del av informationen införs, ställs som krav för att en ebo-adress ska gälla som adressat för dagersättning, kallelser, beslut m.m. En fråga som ägnats stor uppmärksamhet i direktiven till ut- redningen gäller de asylsökandes möjlighet att välja boendeform . Möjligheten infördes då regeringen menade att det fanns anledning att uppmuntra eget boende för asylsök- ande och att strävan borde vara att mottagningssystemet så långt som möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför för- läggningssystemet. Bakom ställningstagandet låg en önskan att komma ur omhändertagandefällan i asylsystemet, behandla de sökande som de vuxna, mogna och ansvarstagande människor de är och att undvika att passivisera dem med för mycket omhänder- tagande. Den utredning som föregick propositionen uppskattade att av de asylsökande skulle välja att bo hos släkt eller vänner men när möjligheten till eget boende med bostadsersättning infördes växte andelen snart till uppåt . hade den sjunkit till i genomsnitt och i mitten av 2003 bodde lika många i eget respektive anläggningsboende. Redan innan eget boende och bostadsersättning infördes hade det varit möjligt för asylsökande att bo hos släktingar eller vänner dels för dem som var ekonomiskt oberoende och inte begärde något asylbidrag, dels för dem som fick kommunernas tillstånd. De som med kommunens goda minne bodde hos släktingar fick också sitt asylbidrag via kommunen. I den situation då det egna boendet och boendebidraget lanserades var det förhållandevis många som bodde ute i kommunerna, bl.a. till följd av den stora flyktingin- En väg till egen försörjning och delaktighet vandringen från det sönderfallande . Dåvarande Invand- rarverket redovisade under budgetåren 91/92 till 93/94 att 6 208, 5 251 respektive 9 250 tagits emot i kommunerna utan att de passe- rat någon förläggning (kvotflyktingar oräknade). efter införandet av det egna boendet och bostads- ersättningen började i synnerhet storstäderna redovisa stora prob- lem, med det egna boendet. har även flera större kommuner sällat sig till kritikerna och bl.a. i flera skrivelser till regeringen be- gärt förändringar i reglerna eller återgång till det tidigare systemet. Frågan prövades 1997 i samband med att den integrationspolitiska propositionen behandlades men individens rätt att själv välja sitt boende tillmättes så stort värde att regering och riksdag beslöt att behålla systemet med eget boende och bostadsersättning. Kritiken mot det egna boendet har kvarstått och utredningen har därför ägnat problemen stor uppmärksamhet, bland annat vid de kommunbesök, som genomförts under utred- ningsarbetet och genom ett par egna undersökningar. Utredningen menar också att det finns anledning att göra förändringar i regel- systemen för att komma till rätta med en del av problemen utan att därför i onödan beskära de asylsökandes rätt att fritt välja boende. Det främsta skälet till att asylsökande väljer eget boende är när- heten till släkt, vänner och landsmän; ett väl känt universellt – och kanske evigt – inslag i migrationsmönstret, som är ytterligt svårt att förändra på något genomgripande sätt utan att tillgripa tvångs- åtgärder. Nackdelarna med det egna boendet, som redovisas från storstads- och större kommuners sida, är av två slag: 1.de asylsökande – och framför allt deras barn – far illa och värdfamiljernas integration försenas och försvåras, 2.de som bor i eget boende stannar, sedan de fått uppehålls- tillstånd, i ebo-kommunen och bidrar där på ett olyckligt sätt till sitt eget utanförskap och den ökande etniska segregationen som också utgör ett samhällsproblem. Utredningen har studerat båda dessa negativa aspekter av det egna boendet och behandlar dem var för sig. En väg till egen försörjning och delaktighet De problem för de asylsökande och deras värdfamiljer som redovisas av kommuner, och landstingen är av flera slag. Trångboddhet, konflikter med värdfamilj och inneboende, vräk- ningar av värdfamiljer för att de stör grannar eller det har blivit skador på lägenheten. Värdfamiljens påbörjade integration försenas när de konfronteras med de asylsökandes oro och de asylsökande får svårigheter att delta i organiserad verksamhet. Även barnen far illa. De får ingen studiero och flyttningar mellan olika värdfamiljer leder till skolbyten och ibland lång väg till skolan. En annan sorts problem handlar om fingerade adresser, som uppges för att undvika nedsättning av försörjningsstöd, oseriös ut- hyrning till asylsökande och kriminell försäljning av ebo-adres- ser. Slutligen talar kommuner och landsting också om svårigheterna att nå asylsökande i eget boende med erbjudande om skolgång respektive hälsoundersökningar. Utredningen har vid sina besök i och kontakter med kommuner, mottagningsenheter och landsting fått konkreta exempel på i stort sett alla dessa problem. Däremot har det varit mycket svårt att få något stabilt underlag för att bedöma omfattningen av problemen. I vissa fall är det av naturliga skäl närmast omöjligt att få någon helhetsbild; kriminella aktiviteter av typ oseriös uthyrning, försälj- ning av ebo-adresser och bedrägerier med försörjningsstöd upp- märksammas ju bara i de fall som upptäcks. Inte ens för upptäckta fall har det varit möjligt att hitta någon redovisning och att dess- utom uppskatta mörkertalen har inte varit möjligt. Få ingripanden för att barn far illa Eftersom uppgifterna att asylsökande barn far illa i eget boende framstod som de mest alarmerande begärde utredningen in under- lag från 13 kommuner. När barn far illa är det kommunerna som har den lagenliga möjligheten att utreda omständigheterna och vid behov ingripa, även om de formellt är inskrivna i mottagningssystem. I ett brev till de kommuner som utredningen redan besökt eller haft kontakt med på annat sätt efterlystes en redovisning av hur många asylsökande barn, som varit föremål för utredning . Tolv av kommunerna har lämnat underlag men flera påtalar svårigheterna att samla in uppgifterna och har inte besvarat brevet. En väg till egen försörjning och delaktighet er med har det framkommit att dessa ärenden är spridda på de olika stadsdelsnämnderna och därför svåra att samla ihop. Resultatet sammanfattas i bilaga 3. Kommunernas redovisningar visar att merparten av kommunerna har gjort sociala utredningar i mindre än en handfull fall och i tre kommuner i 7–13 fall. Efter anmälningar från exempelvis flyktingmottagningen, barn- och ungdomspsykiatrin, vuxenpsykiatrisk vård, förlossnings- eller mödravården har sociala utredningar gjorts som lett till om- händertagande, placering i jourfamilj, kvinnojour, familjehem och institution eller stöd i form av samtal eller kontaktpersoner. I några fall har kommunerna erbjudit boende på hotell, vandrarhem eller jourbostad, i ett fall sedan värdfamiljen vräkts. Ett ingripande mot- iverades av att barnet hade övergivits och något fall gällde hot om våld och misshandel men vanligare var att det var psykisk ohälsa eller annan sjukdom hos vårdnadshavarna som gjorde att de inte förmådde ge sina barn tillräcklig omsorg. Utredningen hade också gett kommunerna möjlighet att redovisa andra problem med det egna boendet och de som tagits upp gäller bedrägerier i samband med uthyrning till asylsökande, klagomål på slitage från fastighetsägare, ockerhyror och svartarbete och ökad be- lastning på skola, barnomsorg och annan service. Det underlag som utredningen fått från de tillfrågade kom- munerna är varken fullständigt eller uttömmande. Detta beror bland annat på att kommunerna haft svårt att hitta och särskilja de sociala utredningar som har med asylsökande i eget boende att göra. De ingripanden som rapporteras kan heller inte alltid hän- föras till boendesituationen. Att vårdnadshavare blir sjuka och inte kan ta hand om sina barn inträffar även i anläggningsboende och även där kan familjeproblem, trångboddhet och andra påfrestningar leda till att ingripanden måste göras för att barn inte ska far illa. De flesta nöjda med det egna boendet och inga skolbyten Eftersom det underlag, som kommunerna försett utredningen med, inte var tillräckligt för att få en bild av i hur stor utsträckning barn far illa i eget boende, gjorde utredningen ytterligare ett försök att få fram underlag. I samarbete med gjordes en en- kätundersökning . På fyra mottagnings- enheter (, , och ) ställdes frågor till personer i eget boende i samband med det s.k. PUT-samtalet, dvs. En väg till egen försörjning och delaktighet då de beviljats uppehållstillstånd och stod i begrepp att bosätta sig permanent i . Sammanlagt 30 enkäter besvarades och skickades in till utred- ningen. 17 av dem som svarat hade kommit ensamma till landet och 13 enkäter rörde familjer. I tio fall väntade man på att flera familje- medlemmar skulle ansluta . Två tredjedelar av de intervjuade hade bott i lägenheter, som medgav två personer per rum (köket oräknat) eller färre, dvs. samma standard som tillämpas i anlägg- ningsboendet (abo). I tio fall hade det bott fler än två personer per rum i bostaden under ebo-tiden. Tre av dem som besvarade en- käten hade bott hos en maka eller en far, som redan hade uppe- hållstillstånd i och två familjer hade bott i egen lägenhet. Av de intervjuade förklarade 22 personer sig nöjda med det egna boendet även om sex tyckte att det hade varit lite eller för trångt. Sju uppgav att de var missnöjda med det egna boendet, merparten på grund av att det varit trångt, ett par för att det känts jobbigt och osjälvständigt och en rapporterade om bråk med värdfamiljen. I en- käten fanns frågor som tog upp tänkbara problem med värdfamilj, grannar, husvärden, kontakt med handläggare på och deltagande i organiserad verksamhet. Ingen mer angav att de haft sådana problem med anledning av det egna boendet. Nio in- tervjuade hade bytt eget boende varav en hade flyttat till en insti- tution. En familj som bytt hade gjort det till följd av att de hade avvikit och hållit sig gömda och en person som bott i eget boende i flyttade till eget boende i när han fått klart för sig att han inte hade någon möjlighet att få en lägen- het i . De intervjuade hade sammanlagt elva barn i skolåldern och samtliga hade gått i skolan. En elev hade bytt skola men inte på grund av boendet utan därför att eleven bytt stadium. 22 av de intervjuade hade för avsikt att bo kvar sedan de beviljats uppehålls- tillstånd medan sju tänkte flytta. En visste inte. För mer än hälften var närheten till familj, släkt och tidigare vänner ett skäl för att välja eget boende. Bekvämligheten och oberoendet lyftes fram av de två familjer som bott i egen lägenhet och i fyra fall hänvisades till behov av att ha nära till sjukvård. En ensamstående kvinna menade att hon inte kunde bo ensam på en förläggning och en familj var rädd för att få dåligt rykte om de bodde på förläggning och klumpades ihop med personer som snattat eller gjort sig skyldiga till brott. Tre uppgav att de valt eget boende därför att de ville stanna i respektive en annan storstad för att kunna arbeta och försörja sig. En väg till egen försörjning och delaktighet valet av eget boende mest vara en slump. De hade stött ihop med landsmän på transitenheten som rekommenderat dem eget boende och t.o.m. hjälpt dem att hitta ett. Enkätundersökningen kan på inget sätt anses ge en heltäckande bild av boendesituationen för alla i eget boende. Utredningen har i direktiven varit hänvisad till befintligt material och har varken haft tid eller resurser till egna undersökningar av vetenskaplig halt. Undersökningen syftade främst till att försöka få ytterligare indikationer på omfattningen av de problem som beskrivits i olika sammanhang. Utredningen tvingas emellertid konstatera att varken brevförfrågan till kommunerna eller enkätundersökningen har givit något underlag för att dra slutsatsen att problemen är av stor eller alarmerande omfattning. Mot de rapporterade problemen med eget boende ska också ställas de många positiva omdömen som de boende själva ger, ibland även då de plågats av trångboddheten. Det faktum att det alltid är ett fritt val och att möjligheten att flytta till anläggnings- boende alltid finns måste rimligen också tolkas som att det egna boendet uppskattas av de asylsökande. I det forskningsprojekt om Hälsofrämjande introduktion som pågår understryks att en av de faktorer som befrämjar hälsa och välbefinnande är att man kan på- verka sin livssituation. Att själv kunna välja, om man vill bo i an- läggningsboende och kanske dela lägenhet med främlingar eller hos släkt och vänner som man känner, måste vara något som bid- rar till upplevelsen av att kunna påverka sin livssituation och där- med välbefinnandet. Någon dokumentation – utöver muntligt eller skriftligt refer- erade exempel – när det gäller påverkan på de familjer som haft släktingar och vänner boende hos sig har utredningen inte kunnat finna.