sou · GRB388d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Beräkningsförutsättningar i modell för merkostnader i Modellen gör en fiktiv utplacering av skolor utifrån de i tabellen redovisade kriterierna. Den första skolan placeras i kommunens centralort och de elever som bor inom reseavståndet hänförs till skolorten. Därefter skapar modellen en ny skolort där elevantalet blir tillräckligt stort. Modellen skapar således en teoretisk skol- organisation för respektive kommun. Den teoretiska organisa- tionen fungerar för att belysa skillnader kommuner emellan. Den teoretiska organisationen kan dock inte sägas utgöra en helt opti- mal organisation utifrån bebyggelsestrukturen. Den kan således inte användas som planeringsmodell. Det är dock möjligt att ut- veckla modellen så att den teoretiska organisationen närmar sig en optimal organisation. för register över antalet grundskolor, såväl kommu- nala som med andra huvudmän. har placerat befintliga skolor och eleverna på en digital karta (geokodat). Det har därmed varit möjligt att jämföra de teoretiska skolor som modellen skapar med var de verkliga skolorna är belägna. Generellt skapar den teoretiska modellen färre skolor än vad som finns i verkligheten. Skillnaderna finns i de större tätorterna. Modellen skapar bara en skola per ort, medan det oftast i verkligheten finns tillräckligt antal elever för att bedriva flera skolor av lämplig storlek i de större tätorterna. Denna skillnad har dock ingen betydelse när det gäller att beräkna merkostnader för gles bebyggelsestruktur. I glesa områden finns en relativt god överensstämmelse mellan det antal skolor som modellen skapar och det verkliga antalet. När det gäller lägena för skolorna finns avvikelser som beror på de för- utsättningar som modellen arbetar efter. Modellen kan placera ut skolor mittemellan orter med flera elever. Enda förutsättningen är att det finns en elev boende på orten. Detta förhållande kan medföra att skolskjutskostnaderna övervärderas. Hur förändras behovet av små skolor vid förändringar av antalet elever? För att svara på frågan har gjort fiktiva utplaceringar av grundskolor för åren 1995, 1997, 1999 och 2001, se tabell 2. Antalet fiktiva låg- och mellanstadieskolor, 1995,1997, 1999 samt 2001 Varav färre än 300 elever Antalet fiktiva högstadieskolor, 1995,1997, 1999 samt 2001 Varav färre än 350 elever Ett minskat antal elever kan medföra att underlaget minskar så mycket att färre skolor skapas. Detta kan då också innebära att de elever som finns kvar i området hänförs till andra skolor som därmed får ett relativt sett större underlag. Detta medför således färre skolor med litet elevunderlag och därmed lägre beräknade merkostnader. Ett minskat elevunderlag kan också medföra, i de fall de undre gränsvärdena för att skapa en fiktiv skola inte under- skrids, att antalet fiktiva skolor blir oförändrat men att antalet elever i varje skola blir lägre. Därmed blir merkostnaderna för gles bebyggelsestruktur högre. Hur förändringen av antalet elever för- delar sig geografiskt inom kommunen påverkar således de beräk- nade merkostnaderna. Beräkningar har gjorts över hur de beräknade merkostnaderna förändras kommunvis . Beräkningarna är gjorda utifrån nuvarande kostnadsfunktioner. För de flesta kommuner förändras de beräknade merkostnaderna bara marginellt mellan de olika åren. För vissa kommuner sker emellertid stora förändringar. De kommuner som får stora förändringar är de med de högsta be- räknade merkostnaderna. Detta hänger samman med att de be- räknade merkostnaderna för små skolenheter är som störst där elevunderlaget är som minst. I vissa kommuner har skolorna ett elevunderlag som tangerar gränsen för när en fiktiv skola ska bildas (sju respektive 20 elever). En marginell förändring av elevunder- laget kan därför medföra att hela ersättningen för en liten skol- enhet försvinner alternativt tillkommer. Då en liten fiktiv skol- enhet försvinner ökar merkostnaderna för skolskjutsar. De ökade merkostnaderna för skolskjutsar motsvarar för några kommuner av de minskade merkostnaderna för små skolenheter. Om kostnadsfunktionerna för små skolenheter och skolskjutsar svarar mot de faktiska kostnaderna talar detta således för att det i dessa kommuner skulle innebära stora kostnads- besparingar att lägga ner de små skolorna och i stället skjutsa eleverna till den närmast kvarvarande skolan. Antalet elever kommer att minska kraftigt på många håll i landet som en följd av minskande födelsetal. födde varje kvinna i genomsnitt 2,1 barn. var motsvarande siffra 1,5. En viss uppgång kan nu skönjas. Vissa regionala skillnader finns när det gäller antalet barn per kvinna, där kvinnorna i storstadsområden genomsnittligt föder något färre barn än kvinnor i övriga . Regionala skillnader i antal födda barn är dock mer beroende av åldersstrukturen. många delar av landet finns helt enkelt för få kvinnor i familje- bildande åldrar. Detta hänger i sin tur samman med tidigare flytt- strömmar. I många delar av landet kan således ett kraftigt minskan- de elevantal förutses . Hur ofta bör kost- nadsutjämningen uppdateras för att avspegla detta på ett rimligt sätt. En årlig uppdatering kan sägas avspegla verkligheten på ett bättre sätt. En årlig uppdatering kan dock för vissa kommuner innebära stora årliga förändringar i intäkterna från utjämnings- systemet med de problem som det kan innebära. Av den anled- ningen föreslås utjämning ske utifrån en genomsnittlig merkostnad baserad på elevunderlagen för . En upp- datering kan sedan lämpligen ske genom att rulla fram underlaget. Med denna metod bör förändringarna i utjäm- ningen inte bli så plötsliga som en årlig uppdatering utifrån underlag skulle kunna leda till. Beräkning av merkostnader för Gällande utjämningssystem grundar sig på antaganden som gjordes av . Lokalkostnaderna i antogs där uppgå till per kvadratmeter och lokalytorna antogs uppgå till mellan 8,5 och 22 kvadratmeter per elev utifrån skolstorlek. För de allra minsta skolorna (med endast 7 elever) an- togs ytan per elev kunna vara betydligt högre. Antagandena grun- dade sig på gamla rekommendationer om yt- normer. Någon motsvarighet till dessa ytnormer finns inte numera. redovisar i sitt nationella uppföljningssystem följande kostnader per kvm och ytor per elev . Redovisade lokalytor och lokalkostnader , urval av kommungrupper Den genomsnittliga lokalkostnaden per kvadratmeter i gällande utjämningssystem synes således ha varit något för hög. Kostnaden per kvadratmeter har dock stigit något och ligger nu på vilket är ganska nära det antagande som ligger i gällande utjäm- ningssystem. Dock ingår i redovisning också kostnader för inventarier. Dessa ligger utanför den lokalkostnad om 800 kro- nor som används i utjämningssystemet. Stora variationer finns mellan de lokalkostnader som redovisas för respektive kommun. Generellt redovisar lands- och glesbygds- kommunerna lägre genomsnittliga lokalkostnader per kvadrat- meter, sannolikt beroende på relativt sett äldre lokaler. En större andel nyare lokaler är en trolig förklaring till högre lokalkostnader i förortskommunerna. När det gäller lokalytor så har ytan per elev sjunkit något i alla kommungrupper. Glesbygdskommunerna redovisar generellt sett betydligt större lokalytor per elev än andra kommuner. Detta beror med all sannolikhet på en högre andel små skolor. Det är bland annat detta som kostnadsutjämningen ska kompensera för. Utifrån uppgifter om faktiskt antal skolor i olika storleksklasser och uppgift om redovisad genomsnittlig lokalyta per elev fram- kommer att ytorna är för lågt beräknade i nuvarande kostnads- utjämning. Nuvarande antagande om ytor i olika typer av skolor ger ett vägt genomsnitt om ca 10 kvm per elev jämfört med ovan redovisade per elev. Skillnaderna mellan olika kommungrupper antyder att den antagna relationen mellan olika skolstorlekar vad gäller lokalytor är rimlig. Ytan per skoltyp bör dock räknas per elev för de olika skoltyperna (att jämföra med 8,5 till 22 kvadratmeter per elev i nuvarande kostnadsutjämning). Beräkningarna av skolmåltidskostnaderna i gällande utjämnings- system sker enligt de antaganden som gjordes av Strukturkostnads- utredningen. Skolmåltidskostnaderna antogs där uppgå till per portion beroende på skolstorlek. Detta motsvarar en kostnad per elev om per elev. För de allra minsta skolorna antogs kostnaden per elev uppgå till . Utifrån uppgifter om faktiskt antal skolor i olika storleksklasser ger beloppen ovan en beräknad genomsnittlig kostnad per elev om ca . redovisar i sitt nationella uppföljningssystem följande kostnader per elev och år . I kostnaderna ingår inte kostnader för lokaler. De är i detta avseende jämförbara med de kostnader som används i kostnadsutjämningen. För de skolor där maten upphandlas av extern entreprenör har dock inte lokalkostnaderna kunnat särskiljas. Omfattningen av externt upp- handlad mat finns inte redovisad, men den bedöms inte vara så stor att den påverkar siffrorna i detta avseende mer än marginellt. Redovisade skolmåltidskostnader per elev åren1992 och 2001, urval av kommungrupper Den genomsnittliga måltidskostnaden per elev är således något högre än vad som antas i nuvarande kostnadsutjämning. Skillnaderna i skolmåltidskostnader mellan olika kommungrupper tyder på att gjorda antaganden om skillnader i enhetskostnader mellan olika storlekar på skolor är rimlig. Kostnaden per elev bör dock räknas upp till 3 350 till 6 500 kro- nor per skoltyp. Kostnaden för kommunens skolskjutsar har i Strukturkostnads- utredningen beräknats enligt följande: Antalet elevkm (enkel väg) * /elevkm * 2 resor per dag * /år + ett inoptimaltillägg på Inoptimaltillägget görs eftersom eleverna slutar vid olika tid- punkter . Hela skolskjutskostnaden har bedömts som en merkostnad. Som underlag för antagandet om kostnad om per elevkilometer låg följande antagande: för 9–16 elever för 17–33 elever för > 33 elever I de kommunala jämförelsetal som redovisar finns inga uppgifter om kostnader per elev- eller fordonskilometer. De enda kostnaderna som redovisas där är de genomsnittliga kostnaderna för skolskjuts per elev i respektive kommun och kommungrupp. Redovisade skolskjutskostnader per elev , urval av kommungrupper De förändrade skolskjutskostnaderna per elev kan bero på såväl förändrat antal elevkilometer som förändrade kost- nader per elev- eller fordonskilometer. Kostnaden per elevkilometer är starkt beroende av i vilken utsträckning samordning med ordinarie linjetrafik är möjlig. Kommunen betalar dock även för dessa resor, även om kostnaden per elevkilometer blir lägre än för separat upphandlade skolskjutsar. På vilket sätt kommunerna betalar för skjutsar i linjetrafik varierar. I många fall betalar man ett månadskort till en kostnad som är oberoende av reslängden. I vilken utsträckning detta kort täcker kostnaderna för resan varierar också. Kommunerna betalar ju i alla händelser en stor del av drifts- underskottet för linjetrafiken till länstrafikhuvudmannen. Med utgångspunkt i kostnadsuppgifter görs en uppskriv- ning av dagens per elevkilometer till . Då modellen för utplacering av fiktiva skolor placerar färre sko- lor än det verkliga i större tätorter kan behovet av skolskjutsar på dessa ställen komma att övervärderas. Av den anledningen beräknas för närvarnade, i enlighet med på Kommunala utjämningsutred- ningens förslag, inga skolskjutskostnader för elever boende i tät- orter med minst 20 000 invånare. En mer rättvisande utplacering av skolorterna skulle medföra en mer rättvisande beräkning av skolskjutskostnaderna. I övrigt före- slås nuvarande beräkningsmodell för skolskjutskostnader användas. Dock föreslås kostnaden per elevkilometer justeras till per elevkilometer. En jämförelse av beräknat utfall enligt modellen och redovisade skolskjutskostnader per kommun visar relativt stora avvikelser för glesbygdskommunerna där de redovisade kostnaderna generellt ligger högre än de som beräknas i modellen. Detta hänger med största sannolikhet samman med att samordning av skolskjutsar och linjetrafik inte är möjlig i lika hög utsträckning i dessa kom- muner och att den genomsnittliga fordonsstorleken är mindre. Av den anledningen föreslås kostnaden per elevkilometer för gles- bygdskommunerna ligga över genomsnittet. De totala undervisningskostnaderna per elev som redovisas i jämförelsetal varierar kraftigt mellan kommunerna. En av orsakerna är sannolikt variationer i andelen elever med utländsk bakgrund. Merkostnader av dessa skäl kompenseras på annat håll i utjämningssystemet. Andra orsaker kan vara variationer i ambi- tionsnivå och geografisk struktur. För att fånga merkostnader som beror på geografisk struktur föreslås samma metod som i nu- varande utjämningssystem användas, där ett större lärarbehov till följd av färre elever per lärare i mindre skolenheter beaktas. Kostnaderna per lärartjänst har uppdaterats utifrån aktuella värden. Likaså har kostnaderna för läromedel uppdaterats och antagits variera på samma sätt som i nuvarande utjämningssystem utifrån skolstorlek på grund av lägre utnyttjande av klassuppsättningar och viss utrustning. Sammantagna kostnader för olika skolformer och skolstorlekar De sammantagna kostnaderna enligt ovan har beskrivits som kontinuerliga funktioner av antalet elever i skolan baserade på de beräknade kostnaderna enligt ovan. De sammantagna kostnaderna överensstämmer inte med de totala kostnader för grundskoleverk- samhet som redovisas i jämförelsetal. Dock bedöms de kostnader som antas variera med skolstorleken ha fångats upp var- för föreslagna funktioner bör fungera för att beräkna merkostnader för små skolor. Merkostnader för gles bebyggelsestruktur avseende gymnasie- skolor beräknas i nuvarande system för resor och inackorderings- tillägg. I ett första steg har kommuner med minst 600 personer i åldern 16 eller minst 15 000 invånare bedömts ha ett tillräckligt elevunderlag för att bedriva egen gymnasieutbildning utan mer- kostnader till följd av lågt elevunderlag. Kommuner som ligger över de angivna gränserna men ändå saknar egen gymnasieutbildning utgörs av ett fåtal förortskommuner med relativt korta avstånd till andra kommuner med gymnasieutbildning. I ett andra steg har övriga kommuncentra bedömts ha tillräckligt underlag för en gymnasieskola om minst 500 personer i åldern 16 finns inom 50 kilometers vägavstånd som väg- avståndet till andra gymnasieorter överstiger . I ett tredje steg har vägavståndet för samtliga elever i landet till de närmast belägna utplacerade gymnasieskolorna beräknats, var- efter kostnader för dagliga skolresor och inackordering har beräk- nats. För elever med kortare vägavstånd än beräknas inga resekostnader. För elever med ett avstånd till närmaste gymnasie- skola beräknas en resekostnad mot- svarande den genomsnittliga kostnaden för ett terminskort. Kom- munerna är nämligen enligt lag skyldiga att stå för elevernas kostnader för resor till och från gymnasieskolan om avståndet överstiger . Av elever med mer än 50 kilometer till närmaste gymnasieskola har antagits bo inackorderade till en kostnad som motsvarar inackorderingstillägget. Hur kommunerna ersätter sina elever för resekostnader varierar. I många fall sker ersättningen som ett genomsnittspris per elev oavsett resavstånd. I vissa län tillämpas olika priser utifrån några olika resalternativ. En undersökning av aktuella kostnader i olika län ger vid handen att en genomsnittlig reskostnad och gymnasieelev är ca . De skillnader som förekommer mellan olika län förefaller inte vara relaterade till de olika reslängder som förekommer, utan verkar mer vara uttryck för olika taxepolitik av andra orsaker. De skillnader i faktiska kostnader för länstrafik- huvudmännen som uppstår utifrån bland annat olika avstånd be- lastar ändå kommunerna utifrån de avtal om fördelning av eko- nomisk underskott för kollektivtrafik som finns i de olika länen. Skollagen anger i 5 kap. 33 § att inackorderingstillägg ska uppgå till lägst 1/30 av basbeloppet för varje kalendermånad under vilken eleven bor inackorderad. Basbeloppet uppgick till . Normalt utgår inackorderingstillägg (fyra på höstterminen och fem på vårterminen). Kommu- nens kostnad per elev med inackorderingstillägg kan därför beräk- nas till (38 600/30 x 9). Kommuner med litet elevunderlag och stort avstånd till andra gymnasieorter, får genom dessa ersättningar en kompensation för detta oavsett om kommunen bedriver gymnasieutbildning eller inte. För de kommuner som trots ett lågt elevunderlag bedriver egen utbildning fungerar den beräknade ersättningen som en kom- pensation för merkostnader för små gymnasieskolor. De geografiska analyserna har gjorts för hela landet utan hänsyn till kommun- eller länsgränser. Resultatet i av form antal med olika vägavstånd till närmaste fiktiv gymnasieskola redovisas per kommun. I ett första steg placeras fiktiva gymnasieskolor i kommuncentra i kommuner med minst 600 personer i åldern 16 eller minst 15 000 invånare. Resultatet blir ett antal fasta och ett antal möjliga lokaliseringspunkter. I ett andra steg placeras fiktiva gymnasieskolor i övriga kom- muncentra som har minst 500 personer i åldern 16 inom vägavstånd, som vägavståndet till andra gymnasieorter (enligt steg 1 ovan) är mer än 35 kilometer. I ett tredje steg beräknas antal elever per kommun med , respektive mer än 50 kilometer till sin närmaste gymnasieskola (oavsett vilken kommun de ligger i). Körningar baserade på befolkning 1997, 1999 och 2001 har gjorts för att studera i vilken utsträckning befolkningsförändringar på- verkar antalet fiktiva gymnasieskolor och merkostnader för kom- munerna. Antal fiktiva gymnasieorter, åren 1997, 1999 samt 2001 En analys av förändringar visar att då ett kommuncentra inte längre uppfyller kriteriet för att vara en fast punkt blir kommuncentrat en s.k. möjlig lokaliseringspunkt. I vissa fall väljer då modellen grannkommunen (som också har en möjlig lokaliseringspunkt men som tidigare ej valts) som lokalisering av den fiktiva gymnasie- skolan. I andra fall är orsaken att ett kommuncentra som vare sig tidigare eller nu uppfyller något av kriterierna för att vara en fast punkt tidigare samlat minst 500 elever i åldrarna 16 inom men inte längre gör det. Samtliga kommuner får enligt modellen merkostnader för in- ackordering och/eller reskostnader. Merkostnaden varierar mellan och per invånare. Jämförelsen av utfallet för visar att variationerna mellan åren i de flesta fall är relativt liten. För några av de kommuner som tappade, alternativt fick en ny fiktiv gym- nasieskola, är dock skillnaderna i utfallet avsevärda. För att undvika alltför stora förändringar i merkostnadsersättningar har därför i några fall en anpassning till den faktiska skolstrukturen gjorts. Merkostnader för hemtjänst i glesbygd beräknas i nuvarande sys- tem efter antal personer som bor längre än 15 kilo- meter från en fiktiv serviceort för . Möjliga serviceorter är alla kilometerrutor som har minst 200 invånare inom en radie av tre kilometers vägavstånd. Merkostnad beräknas för resor från dessa serviceorter för besök hos personer som bor mer än 15 kilometer från närmaste serviceort. Antal besök av hemtjänstpersonal beräknas till 2 besök per dag och reskostnaden beräknas till per mil. Denna kostnad avser såväl personalkostnader för vårdbiträden som fordonskost- nader. Nuvarande beräkningen bygger på 1,5 besök per dag samt en milkostnad på . Nuvarande beräkning bygger på bosättningsmönstret /96. har gjort en uppdatering utifrån befolk- ning per kilometerrutor /02. Ovanstående kostnadsfunktion innebär en kostnad om per personkilometer.1 Den använda modellen beaktar inte det förhållande att särskilda merkostnader kan uppstå för skärgårdskommuner med personer med behov av hemtjänst boende på öar utan hemtjänstpersonal. Merkostnader för små sjukhus I nuvarande system beräknas merkostnader uppstå för fiktivt placerade sjukhus med ett befolkningsunderlag som understiger 75 000 invånare. För att beräkna landstingens merkostnader i detta avseende görs fiktiva lokaliseringar av sjukhus utifrån vissa krite- rier. Dessa finns redovisade i och Utjäm- ningskommitténs betänkanden. Senaste fiktiva lokaliseringar gjordes i samband med Kommunala utjämningsutredningen. I samband med Utjämningsdelegationens arbete gjordes ingen ny fiktiv utplacering av sjukhus utifrån aktuell befolkning. Istället gjordes beräkning av underlaget, utifrån befolkningen /99, till de tidigare fiktivt utplacerade sjukhusen. Det visade sig då att inget av de tidigare fiktivt utplace- rade sjukhusen hade fått för litet underlag (20 000 respektive 25 000 invånare) för att nybildas. har gjort nya fiktiva lokaliseringar utifrån befolkningen per årsskiftet 2000/01. Resultatet uppvisar i vissa områden stora avvikelser mot de lokaliseringar som använts för tidigare beräkningar. Skillnaderna kan inte enbart förklaras utifrån ändrad befolkning och bosättningsmönster. Den använda modellen synes inte helt optimal för att ge rimliga fiktiva utplaceringar. Av den anledningen gjordes i samband med Kommunala utjämnings- utredningens arbete vissa justeringar. De fiktiva lokalise- ringar som fastställdes då, och som använts vid beräkning av merkostnader, bedöms rimliga också för en ny beräkning av merkostnader för små sjukhus. x 2 besök per dag x 5,20 per km x 2 (fram och åter) = 7 592. Därför har också en ny beräkning av befolkningsunderlaget för /02 till de tidigare fiktivt utplacerade sjukhusen gjorts. Det visade sig då att inget av sjukhusen faller under strecket.2 I den uppdatering av modellen som gjordes i samband med Utjämningsdelegationens arbete och som baserade sig befolkning hade 25 sjukhus ett befolkningsunderlag understigande 75 000 invånare. Motsvarande antal /02 var 26. Det är inte bara antalet sjukhus med ett litet befolkningsunderlag som påverkar kostnaderna. Även förändringar av befolknings- underlaget för de redan tidigare små sjukhusen påverkar de be- räknade merkostnaderna för landstingen. De totala merkostnaderna för landstingen var tidigare beräknade till 545,4 miljoner. Utifrån befolkning uppgår de till 589,5 miljoner. De landsting som utifrån de nya beräkningarna får de största förändringarna (ökningar) är , och . I nuvarande system beräknas merkostnader uppstå för vård- centraler med ett befolkningsunderlag som understiger 5 600 in- vånare. För att bedöma var denna typ av merkostnader finns har en fiktiv lokalisering av vårdcentraler gjorts utifrån följande kriterier. Fiktiv vårdcentral läggs ut i tätorter som har minst 1 500 invånare inom vägavstånd. Den första vårdcentralen placeras i kommunens centralort. För att undvika dubbelräkning av underlag används en närhetsfaktor om 0,7. Varje befolkad ruta hänförs till den fiktiva enhet som ligger närmast. Antal personer som hänförs till respektive fiktiva enhet redovisas. För de vårdcentraler som på detta sätt får ett befolkningsunderlag som understiger 5 600 in- vånare beräknas merkostnader enligt vissa kostnadsfunktioner. Senaste uppdatering av beräkningarna gjordes i samband med Utjämningsdelegationens arbete utifrån befolkningens bosättning /99. En ny fiktiv utplacering av vårdcentraler har gjorts utifrån befolkningsdata för /02. Med dessa data som grund och ovanstående antaganden skapas 448 fiktiva vårdcentraler, varav 146 har ett befolkningsunderlag understigande 5 600 invånare. 2 20 000 personer för de fyra nordligaste landstingen och 25 000 för övriga. totala antalet fiktiva vårdcentraler är långt under det verkliga an- talet vårdcentraler i landet. Enligt det register som har upprättat fanns /02 ca 970 vårdcentraler i landet. Differensen mellan antalet fiktiva och faktiska vårdcentraler finns framför allt i större tätorter. Modellen skapar bara en vård- central per ort, medan det i verkligheten ofta finns tillräckligt befolkningsunderlag för att ha flera vårdcentraler av lämplig storlek i de större tätorterna. Denna differens har dock ingen betydelse när det gäller att beräkna merkostnader för gles bebyggelsestruktur.