sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Sekretessen mellan och inom myndigheter 11Sekretess mellan och inom myndigheter Sedan sekretesslagens (1980:100) tillkomst gäller sekretess för en uppgift hos en myndighet inte bara gentemot enskilda utan även gentemot andra myndigheter. Enligt 1 kap. 3 § första och andra styckena sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift hos en myn- dighet inte röjas för annan myndighet eller för annan verksamhetsgren inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Den lagstiftning som föregick sekretesslagen, sekretess- lag, tog med något undantag inte direkt sikte på förhållandet mellan myndigheter. Det ansågs i princip ändå att bestämmelser om sekretess skulle beaktas när det var en myndighet som begärde att en handling skulle lämnas ut. Det förelåg dock en viss frihet att efter en intresseavvägning lämna ut en hemlig handling. Vid sekretesslagens tillkomst ansågs det angeläget att principen om att sekretess också skall gälla mellan myndigheter slogs fast i lagen. Lagstiftaren ansåg att ett fullgott integritetsskydd för infor- mation om en enskild hos en myndighet i princip ställde krav på att informationen inte vidarebefordrades utanför den verksamhet i vilken den inhämtats. Uppgifter hos en myndighet ansågs nämligen hos en annan myndighet kunna läggas till grund för åtgärder som, även om de var lagenliga, hade en negativ innebörd för den enskilde. Även den omständigheten att ett större antal tjänstemän skulle kunna få kunskap om ett känsligt förhållande sades kunna upplevas negativt av den som uppgiften rörde. Risken för obehörig vidare- spridning befarades också kunna öka även om uppgiften omfattades av sekretess hos den mottagande myndigheten.1 1979/80:2 Del A s. 90 Sekretess mellan och inom myndigheter Mot de integritetsvinster som skulle kunna uppnås genom lag- stadgandet om sekretess mellan myndigheter ställdes faran för oför- utsedda hinder i uppgiftsutbytet mellan och inom myndigheterna. Av propositionen till sekretesslagen framgår att intressekonflikterna som uppkom mellan sekretessen och myndigheternas informations- behov fick lösas genom en i lag eller förordning stadgad uppgifts- skyldighet samt genom en bestämmelse om undantag från sekretessen i de fall när det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Det påtalades också att frågan om sekretess mellan och inom myn- digheter inte fick sin slutliga lösning genom den nya sekretesslagen utan att en mer fullständig reglering var att vänta.2 ansåg det välgrundat att frågan om sekretess mellan myndigheter blev föremål för ytterligare överväganden. Utskottet förutsatte att regeringen skulle ta initiativ till detta . förklarade sig utskottet godta att frågan om sekretess mellan myndigheter fick en provisorisk lösning.3 Sedan sekretesslagen trätt i kraft har ändringar gjorts i lagen ett flertal gånger som varit av betydelse för vissa myndigheters möjlig- heter att utbyta information med varandra. Några övergripande ingrepp i regleringens struktur har det dock inte varit fråga om. 11.1.2Sekretess mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet Sekretessen gäller inte bara mellan olika myndigheter utan också mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen). 1979/80:2 föreslogs att sekretessen skulle gälla fullt ut mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. Förslaget härrörde från promemorian Ds Ju 1977:11 Handlingssekretess och tystnadsplikt, vari sekretessen inom myndigheter uttrycktes genom ett förbud att röja sekretessbelagd uppgift utanför den särskilda verksamhet för det allmännas räkning vari den inhämtats eller att utnyttja uppgiften utanför denna verksamhet. För att åskådliggöra avgränsningen talades det också om verksamhetsgren. 1979/80:KU37 s. 12 Sekretess mellan och inom myndigheter Remissinstanserna var kritiska mot begreppen särskild verksamhet och verksamhetsgren och efterlyste klargörande uttalanden om hur gränsdragningen mellan olika verksamheter och mellan en myndig- hets olika verksamhetsgrenar skulle göras. 1979/80:2 anförde föredragande statsrådet att det låg i sakens natur att en allmän regel som begränsar uppgiftslämnandet mellan myndigheterna och mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet inte kan ges någon närmare konkretisering. Vad som skulle förstås med begreppen verksamhet respektive verksamhetsgren ansågs få avgöras från fall till fall. I allmänhet ansågs att indelning i olika myndigheter och uppdelningen inom myndigheter på skilda organisatoriska enheter torde lämna tillräcklig ledning.4 Vid riksdagsbehandlingen befarade att den föreslagna bestämmelsen skulle kunna leda till svårigheter av både praktisk och rättslig natur. En närmare precisering av vad som avsågs med skilda verksamhetsgrenar ansågs därför vara nöd- vändig.5 Enligt borde en bestämmelse av den föreslagna innebörden ses i förhållande till den i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen intagna regeln. Enligt denna blir en handling inte att betrakta som allmän när den överlämnas till annat organ inom samma myndighetsorganisation med mindre de olika organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Med hänvisning till prop. 1975/76:160 angavs som exempel på myndig- hetsorganisationer med organ som i betydande utsträckning är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra postverket och . Dessa myndigheter innehöll förutom en omfattande centralförvaltning även organ på såväl regional som lokal nivå. Det mest klargörande och konsekventa ansåg utskottet därmed vara att låta sekretessgränserna när det gäller förhållandet inom en och samma myndighet sammanfalla med motsvarande begränsningar i handlings- offentligheten enligt 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen. Utskottet förordade således att sekretesslagen skulle göras tillämplig mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet endast när dessa var att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Riks- dagen godtog förslaget.6 1979/80:2 Del A s. 121 5KU 1979/80:37 s. 13 Sekretess mellan och inom myndigheter 11.1.3Behovet av information mellan myndigheter Den grundlagsfästa offentlighetsprincipen innefattar inte någon rätt för myndigheter utan endast för enskilda att ta del av allmänna handlingar. Det har ändå ansetts att offentlighetsprincipen skall tillämpas även myndigheter emellan.7 Det har också ansetts vara en självklar princip att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning som det kan ske. Principen kommer till uttryck i bl.a. 6 § förvaltningslagen (1986:223). I 15 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs dessutom att en myndighet på begäran av en annan myndighet skall lämna uppgifter som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Denna bestämmelse kan ses som en precisering av 6 § förvaltningslagen.8 Mellan myndigheterna gäller alltså som huvudregel samarbete och en skyldighet att bistå varandra bl.a. med uppgifter. Det är i förhållande till denna huvudregel som sekretesslagens bestämmelser kan komma i konflikt. I samband med att det blivit allt vanligare att myndigheter samverkar i olika projekt eller att ett ärende är gemen- samt för flera myndigheter har frågan om uppgiftsutbyte mellan myndigheterna fått ökad aktualitet. Det har i vissa fall gjorts gällande att sekretessen i allt för hög grad begränsar möjligheten till upp- giftsutbyte mellan myndigheter. För att myndigheterna skall få möjlighet till uppgiftsutbyte i viktiga situationer finns det i sekretesslagen flera undantag från sekretessen. Detta gäller bl.a. de sekretessbrytande reglerna i 14 kap. 1–3 §§ och 1 kap. 5 § sekretesslagen. 11.1.4Undantag från sekretessen för uppgiftsutbyte mellan myndigheter Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att uppgifter lämnas till regeringen eller . Vidare får uppgifter lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av en lag eller en förordning. I 14 kap. 2 § sekretesslagen regleras uppgiftslämnande i olika situa- tioner. Paragrafen är subsidiär i förhållande till 1 §. Bestämmelsen möjliggör i många fall uppgiftslämnande mellan myndigheter när 7Jfr JK 1985 s. 104 8Regner m.fl. s. 15:15 Sekretess mellan och inom myndigheter syftet är att bekämpa eller beivra brott, ordna ett effektivt delgiv- ningsväsende eller att bistå personer med missbruksproblem, barn som far illa och väntade barn som behöver skydd under moderns graviditet. Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen hindrar sekretesslagen inte myndigheterna från att utväxla upp- gifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut måste ges företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Detta uttrycks som så att det skall vara uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vissa områden har dock undantagits från tillämpningen av generalklausulen. Undantagen avser bl.a. hälso- och sjukvården, och verksam- het. Generalklausulen får inte heller tillämpas om det strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen (1998:204). Av förarbetena framgår att general- klausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna.9 Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att en upp- gift lämnas om detta är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Enligt förarbetena skall bestämmelsen tillämpas restriktivt. Sekretessen får efterges bara om det är en nödvändig förutsättning för att en myndighet skall kunna fullgöra ett åliggande. Sekretessen får inte eftersättas enbart av det skälet att den gör myndighetens arbete mindre effektivt.10 11.2Hindrar personuppgiftslagen att myndigheter utbyter personuppgifter? 11.2.1Allmänt om dataskyddsdirektivet och personuppgifts- lagen Personuppgiftslagen11 som trädde i kraft inne- bär ett genomförande i svensk lagstiftning av och rådets direktiv /46/EG av om skydd för 1979/80:2 Del A s. 326 s. 465 och 494 11SFS 1998:204, prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. Sekretess mellan och inom myndigheter enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet har två syften. Det skall garantera en hög skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. Det skall också garantera en likvärdig skyddsnivå i alla medlemsstater så att staterna inte skall kunna hindra det fria flödet mellan dem av personuppgifter under hänvisning till enskilda personers fri- och rättigheter. Medlems- staterna får varken ha en lagstiftning som är strängare eller mildare än vad direktivet medger. Personuppgiftslagen omfattar i likhet med dataskyddsdirektivet all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automati- serad. Lagen gäller även för behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, dvs. i ett register. Till skillnad från dataskyddsdirektivet omfattar personuppgifts- lagen sådan behandling av personuppgifter som sker inom ramen för verksamheter som inte omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. statens verksamhet på straffrättens område eller verksamhet som rör allmän säkerhet eller försvar. Personuppgiftslagen är alltså generellt tillämplig. Dock gäller att om det i annan lag eller i en förordning finns särskilda bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen, skall de bestämmelserna gälla (2 §). De särregler som kan vara nöd- vändiga på vissa områden förutsätts få sin plats i särskilda register- författningar, som helt eller delvis tar över den generella regleringen i personuppgiftslagen.12 Personuppgiftslagens tillämpningsområde har begränsats genom en rad bestämmelser i personuppgiftslagen. Av betydelse i detta sammanhang är att det i förtydligande syfte görs ett undantag för all sådan behandling av personuppgifter som skyddas av tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (7 § första stycket). Lagen innehåller också en bestämmelse (8 § första stycket) som anger att personuppgiftslagen inte skall tillämpas, om en sådan tillämpning skulle inskränka myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Personuppgiftslagen innehåller en rad definitioner av olika begrepp som används i lagen. Med personuppgifter avses all slags informa- tion som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som 1997/98:44 s. 40 f. Sekretess mellan och inom myndigheter är i livet. Personuppgiftslagen omfattar således varken uppgifter om juridiska personer eller om avlidna. Med behandling av person- uppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling och registrering samt utlämnande av uppgifterna genom översändande, spridning eller annat tillhandhållande. I personuppgiftslagen åläggs den som ansvarar för behandlingen av personuppgifter att upprätthålla vissa grundläggande krav på be- handlingen av personuppgifter (9 §). Den personuppgiftsansvarige skall bland annat se till att personuppgifter samlas in bara för sär- skilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att de inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Särskilda registerförfattningar har blivit alltmer vanliga. En registerförfattning innebär en specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen i syfte att komplettera den eller i vissa delar ersätta den. En särskild författning anses under vissa förutsättningar innebära en bättre garanti för utformningen av integritetsskyddet i särskilt känsliga register. Sådan särskild författningsreglering av personregister har ofta skett utifrån det principiella ställningstagandet att personregister med ett stort antal registrerade personer och ett integritetskänsligt innehåll bör vara reglerade i lag.13 11.2.2Personuppgiftslagens och dataskyddsdirektivets regler om ändamål I 9 § personuppgiftslagen anges vissa grundläggande krav på behand- ling av personuppgifter. I punkterna c) och d) i 9 § första stycket åläggs den personuppgiftsansvarige att se till att personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att sådana uppgifter inte senare behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (finalitetsprincipen). Dessa bestämmelser har enligt förarbetena samma innebörd som motsvarande bestämmelser i artikel 6 i data- skyddsdirektivet.14 I de fall en tilltänkt behandling inte direkt omfattas av de ursprung- liga ändamålen måste det prövas om ändamålet med behandlingen är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. 1990/91:60 s. 56 ff. och bet. 1990/91:KU11 s. 11 1997/98:44 s. 123 Sekretess mellan och inom myndigheter har i betänkandet Integritet – Offentlighet – Informationsteknik uttalat att vad som är oförenligt med de ursprung- liga ändamålen får bestämmas genom praxis och de mer preciserade regler som regeringen och Datainspektionen kan utfärda.15 finns dock varken praxis eller närmare föreskrifter på området. Enligt antyder begreppet oför- enligt som sådant att det finns visst utrymme för tolkningen att behandling som sker efter insamlandet inte direkt måste motsvaras av ett från början givet ändamål. Ett visst spelrum torde alltså finnas.16 I kommentaren till personuppgiftslagen betonas att bestämmelsen i 9 § punkt d) förmodligen är den viktigaste i personuppgiftslagen.17 Ett utlämnande till annan av personuppgifterna är en behandling och måste vara förenlig med de ursprungliga ändamålen. Här måste man beakta vad den som vill ha ut uppgifterna skall använda dem till och jämföra den tilltänkta användningen med de ursprungliga ändamålen. I betänkandet Behandling av personuppgifter inom (SOU 1999:109) har uttalat följande (s. 160). Enligt utredningens uppfattning bör man vid denna oförenlighets- prövning, hypotetiskt utgå från hur en registrerad typiskt sett (inte den registrerade i det enskilda fallet) skulle se på saken. Kommer man vid en sådan bedömning fram till att den registrerade rimligen måste räkna med att de insamlade uppgifterna också får behandlas för det nya ändamålet, kan det nya ändamålet inte anses vara oförenligt med det ursprungliga ändamålet. Detta är, menar utredningen, en rimlig utgångspunkt med tanke på syftet bakom EG-direktivet, dvs. att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatlivet, i samband med behandling av personuppgifter. Vid sådant förhållande blir det fråga om en restriktiv tillämpning av bestämmelsen i 9 § första stycket d personuppgiftslagen och utrymmet för att behandla redan insamlade personuppgifter för andra ändamål blir följaktligen litet. Ändamålen ger alltså en ram för vilka behandlingar som är tillåtna enligt personuppgiftslagen. Denna ram gäller alla typer av behand- lingar, dvs. varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte. 15SOU 1997:39 s. 351 16SOU 1999:105 s. 253 17Öman, , , , Personuppgiftslagen En kommentar, andra upplagan 2001 s. 98 Sekretess mellan och inom myndigheter 11.2.3Personuppgiftslagen och myndigheters möjligheter att utbyta personuppgifter Att lämna elektroniskt lagrad information eller uppgifter som ingår i sådana register som omfattas av personuppgiftslagen mellan myn- digheter är att anse som sådan behandling av personuppgifter som omfattas av både personuppgiftslagen och dataskyddsdirektivet. Frågan är därmed om det finns en konflikt mellan sekretesslagen och personuppgiftslagen när det gäller myndigheters möjlighet att utbyta uppgifter. Enligt 2 § personuppgiftslagen gäller avvikande bestämmelser i andra författningar före personuppgiftslagen. Bestämmelser som föreskriver att myndigheter eller enskilda får eller skall lämna ut uppgifter avses i paragrafen.18 Att sådant uppgiftslämnande som sker i de fall som avses i 14 kap. 1 § andra meningen sekretesslagen, dvs. när det i lag eller förordning anges att en uppgift skall lämnas till en annan myndighet, utgör avvikande bestämmelser är ostridigt. Enligt kommentaren till personuppgiftslagen är det emellertid osäkert hur man skall se på bestämmelser som inte direkt före- skriver att uppgifter får (eller skall) lämnas ut utan bara anger att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas i vissa fall som t.ex. 14 kap. 2 § sekretesslagen.19 Vår uppfattning är följande. Enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen skall en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. När en myndighet efter en begäran av en annan myndighet vid en tillämpning av 14 kap. 2 § eller 3 § finner att sekretess inte hindrar att uppgiften lämnas ut och inte heller arbetets behöriga gång hindrar det, skall myndig- heten alltså lämna ut uppgiften som den förfogar över. Vi menar därmed att i de fall ett uppgiftsutbyte sker med stöd av 15 kap. 5 § är uppgiftslämnandet författningsreglerat i en annan lag och person- uppgiftslagen blir inte tillämplig på utlämnandet. När det gäller uppgiftslämnande som en myndighet företar på eget initiativ med stöd av 14 kap. 2 § sekretesslagen kan det där- emot knappast hävdas att uppgiftslämnandet sker med stöd av en reglering som avviker från personuppgiftslagen. I bestämmelserna anges att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till någon annan myndighet, antingen förutsättningslöst eller om vissa villkor 1997/98:44 s. 116 19Öman–s. 45 Sekretess mellan och inom myndigheter Det utesluts dock inte att det kan förekomma andra hinder mot utlämnandet än sekretess. I 14 kap. 3 § första stycket stadgas att sekretessbelagd uppgift får lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I början av bestämmelsen sker en hänvisning till de tidigare bestämmelserna i kapitlet. Även 14 kap. 3 § får därmed förstås som att medgivandet att lämna uppgifter inte sträcker sig längre än till att detta får ske utan hinder av sekretess. I andra stycket påpekas dessutom att första stycket inte gäller om utlämnandet strider mot lag eller förordning eller föreskrift som meddelats med stöd av personuppgiftslagen (1998:204). Har det t.ex. i en lag före- skrivits att en viss myndighet för sin verksamhet på angivna villkor kan få ta del av även hemliga uppgifter hos en annan myndighet, kommer det inte i fråga att när de angivna villkoren inte är uppfyllda, lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen i stället.20 det i en lag eller en förordning uttömmande i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndigheter kan generalklausulen inte heller tillämpas i andra fall.21 I kommentaren till sekretesslagen påpekas att person- uppgiftslagen troligen innebär ett minskat utrymme för myndig- heternas uppgiftslämnande med stöd av generalklausulen.22 Slutsatsen av det anförda blir att i de fall en myndighet på eget initiativ (dvs. utan att uppgiftsskyldighet föreligger och utan att någon annan myndighet begärt det) lämnar en personuppgift som behandlats automatiserat till en annan myndighet, innebär ordalydel- sen i 2 § personuppgiftslagen att personuppgiftslagen blir tillämplig på utlämnandet. Ett sådant utlämnande kan nämligen inte sägas ske med stöd av bestämmelser som avviker från bestämmelserna i personuppgiftslagen. Enligt 9 § d) personuppgiftslagen får en personuppgift inte behandlas för ett ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (finalitetsprincipen). Frågan är då om det föreligger en konflikt mellan personuppgiftslagen och sekretess- lagen när det gäller myndigheters uppgiftsutbyte. Detta beror på hur bestämmelserna i sekretesslagen om undantag från sekretess anses förhålla sig till finalitetsprincipen. Vi kommer nedan under våra överväganden och förslag att redovisa vår bedömning härav och ge förslag på ett tydliggörande av rättsläget. 1979/80:2 del A s. 328 21Regner m.fl. s. 14:31 Sekretess mellan och inom myndigheter 11.3Våra överväganden och förslag 11.3.1Sekretess bör även fortsättningsvis råda mellan och inom myndigheterna Bedömning: Det bör även i fortsättningen finnas sekretessgränser mellan och inom myndigheter. Hur dessa gränser närmare bör utformas kommer att diskuteras . Det tycks vara allmänt accepterat att kravet på ett gott integritets- skydd för den enskilde förutsätter att sekretess råder, inte bara i förhållande till enskilda, utan även mellan olika myndigheter. Utan sekretess mellan myndigheter skulle uppgifter kunna spridas i allt för stor utsträckning utanför det sammanhang vari de ursprung- ligen förekommer. Även inom myndigheter har det ansetts att det bör finnas bestämmelser som hindrar att uppgifter som lämnas för ett visst ändamål används av myndigheten i ett annat sammanhang och att uppgifter som rör känsliga personliga förhållanden blir kända i en onödigt stor personkrets. Utan sekretess inom myndig- heter skulle dessutom sekretessregleringen mellan myndigheter riskera att bli illusorisk, t.ex. om myndigheter som bedriver olika slags verksamheter slås ihop till en och samma myndighet.