sou · GRB39d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Regeringen förordnade kammarrättslagmannen att vara särskild utredare. Som experter har medverkat skattejuristen , departementssekreteraren , docenten , enhetschefen , kanslirådet , departementssekreteraren , avdelningschefen och departements- sekreteraren . Genom beslut entledigades och från sina uppdrag som experter i utred- ningen, och . Som sekreterare förordnades kammarrättsrådet . Som biträdande sekreterare för- ordnades kanslirådet . Utredningen har antagit namnet (Fi 2001:12). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 2003:9) Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? Uppdraget är härigenom avslutat. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Om gällande bestämmelser ......................................... Basen för skatterna m.m.......................................................... Skattskyldighet och förfarandet vid beskattningen............... Om EU-direktiv och annan gemenskapsrätt ................... Kadmium i gödselmedel ............................................... Ramdirektivet för vatten.......................................................... EG-regler om statligt stöd....................................................... 3.5.3 Riktlinjer för stöd inom jordbruksområdet ................ Något om bestämmelser i andra länder ......................... Om tidigare utredningar m.m..................................... 5.2.1 : Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States (2001) ....... 5.2.2 (): Towards a European levy on nitrogen: A new policy tool for reducing eutrophication, acidification and climate change (2001) .................... 5.2.3 Danska utredningar .................................................... 5.2.4 EIM/Haskoning: Study on a European Union wide regulatory framework for levies on pesticides (1999)......................................................... 5.2.5 Meddelande från till rådet, Europa- parlamentet och Ekonomiska och [KOM (2002) 349 slutlig]: Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel ............................ Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och 6.1Gödselmedelsskattens påverkan på användningen av 6.1.2 Användning av handelsgödsel i jordbruket............... 6.1.3 Användning av handelsgödsel i trädgårdsnäringen... 6.1.4 Användning av handelsgödsel i skogsbruket ............ 6.1.5 Tillförseln av kadmium till ........................ 6.2Bekämpningsmedelsskattens påverkan på användningen 6.2.2 Försäljning av bekämpningsmedel i ................ 6.2.3 Något om användningen av bekämpningsmedel i jordbruket, trädgårdsnäringen och skogsbruket ...... 6.2.4 Vilka är orsakerna till att användningen av bekämpningsmedel har ökat jämfört med mitten 6.2.5 Särskilt om användningen av bekämpningsmedel i 6.2.6 Särskilt om användningen av bekämpningsmedel i 6.2.7 Jordbrukets och trädgårdsnäringens kostnader 6.2.8 Förbrukningen av bekämpningsmedel i i jämförelse med andra länder inom EU ...................... 6.3 Gödselmedelsskattens påverkan på miljön – kväve.............. Mätningar av kväveutlakningen.................................. Beräkningar av kväveutlakningen............................... 6.3.3 Kväveskattens inverkan på utlakningen..................... 6.3.4 Miljöeffekterna av kvävegödsling inom 6.3.5 Miljöeffekterna av kvävegödsling på skogsmark....... 6.4 Gödselmedelsskattens påverkan på miljön – kadmium ....... 6.5 Bekämpningsmedelsskattens påverkan på miljön ................ Riskbedömning och riskhantering............................. 6.5.2 Risker med användning av bekämpningsmedel......... 6.6Kostnaderna för uppbörd och kontroll av skatterna på gödselmedel och bekämpningsmedel.................................... Förfarandet vid beskattningen ................................... 6.6.2 Skatteplikt och skattskyldighet m.m............................ Kostnader för administration..................................... 6.7Skatternas effekter på jordbrukets internationella 6.7.1 Vad avses med jordbrukets konkurrenskraft?........... Hur mäts konkurrenskraften? 6.7.3 Vissa uppgifter om jordbrukets produktion, intäkter, kostnader m.m. ............................................ 6.7.4 Något om hur jordbrukets konkurrenssituation har behandlats i andra utredningar............................. Något om olaglig införsel av handelsgödsel och EU:s sjätte miljöhandlingsprogram........................... Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten .......... 9.1.3 Något om nuvarande användning.............................. Ramen för utredningens uppgift........................................... Olika former av styrmedel och åtgärder............................... Skatt som styrmedel .............................................................. 9.4.1 Allmänt om effekten av ett styrmedel....................... 9.4.2 Närmare om effekten av en skatt på 9.4.3 Alternativ till skatt som styrmedel............................ 9.4.4 Skatt på handelsgödsel och foder............................... 9.4.5 Modell enligt nederländska Minas............................. 9.4.6 Modell enligt danska gödselräkenskaper................... 9.4.7 Modell med utgångspunkt i utlakningsberäk- 9.4.8 Olika aktörers inställning till skatt på 9.5.1 Alternativa styrmedel till skatt på kväve.................... 9.5.2 Skall skatt på kväve behållas som styrmedel?............ 9.5.3 Basen för uttag av skatt på kväve ............................... 9.5.4 Nivån på uttaget av skatt på handelsgödselkväve ..... 9.5.5 Skatt på kadmiumhalten i handelsgödsel................... 10 Övervägande och förslag – bekämpningsmedels- Miljömål och handlingsprogram.............................. Något om nuvarande användning m.m................... Behovet och nyttan med bekämpningsmedel......... Den framtida användningen av Utveckling och användning av nya kemiska Utveckling och användning av mekaniska bekämpningsmedel och metoder............................. 10.1.8 Inriktningen på det fortsatta arbetet t.o.m. år 2006 enligt SJV:s rapport 2002:7 ............................. Ramen för utredningens uppgift ........................................... Olika former av styrmedel och åtgärder............................... Skatt som styrmedel............................................................... Allmänt om effekten av ett styrmedel .................... Närmare om effekten av en Alternativ till skatt som ekonomiskt styrmedel..... Övervägande med delförslag.................................... Alternativa baser för uttag av skatt ....................................... Skatten baseras på mängden verksam 10.5.2 Skatten tas ut efter en viss procentsats på Skatten beräknas på en fastställd normaldos per arealenhet (hektardos) ............................................. Differentiering av skattesatsen.............................................. Olika aktörers inställning till skatt på Övervägande och förslag ....................................................... Alternativa baser för uttag av skatt ......................... Differentiering av skattesatsen ................................ Konsekvenser av utredningens förslag ................................. 10.10 Särskilda frågor...................................................................... Förslag till författningsändringar ................................ Ändringar i LSG..................................................................... Ändringar i LSB ..................................................................... Ändring av gällande skattesats ................................ Ändringar i skattebetalningslagen (1977:483) ..................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:409) om skatt Förslag till lag om ändring i lagen (1984:410) om skatt 12.3 Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)............................................................................... Växtnäringsbalansmodell enligt nederländska Minas.......... Gödselräkenskaper enligt dansk modell .............................. Om danska avgifter på bekämpningsmedel ......................... 5.För- och nackdelar med olika modeller för att minska 6.För- och nackdelar med olika baser för uttag av skatt på Lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel Lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel - acceptabelt dagligt intag. Den mängd, uttryckt i mg per kg kroppsvikt och dag, av ett misstänkt skadligt ämne som en männi- ska kan inta utan risk. Den utgör, enligt FAO/WHO:s expert- kommitté, en hundradel av den högsta dos som kan ges till ett för- söksdjur under hela livet utan att skadliga effekter kan påvisas (nolleffektdos). A-index - mäter utvecklingen av producentpriset för jordbruks- produkter. Agenda 2000 - förslag till jordbrukspolitisk reform som lämnades av och resulterade i en överenskommel- se mellan regeringschefer, den s.k. Berlinöverenskommelsen (jfr CAP). Avgift - i regeringsformens bemärkelse en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av av- gift och inte skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestatio- nen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Gränsen mellan skatter och avgifter är emellertid flytande (jfr. 1973:90 s. 213, 219–220). Avrinningsområde - landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en serie av åar, floder och möjligen sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, flodmynning eller delta. Bakgrundsutlakning - se kväveutlakning. Bekämpningsmedel - sammanfattande benämning omfattande alla ämnen eller produkter som används för att bekämpa skadliga orga- nismer. I lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel avses med bekämpningsmedel ämnen eller beredningar som är avsedda att användas till skydd mot egendomsskada eller olägenhet för människors hälsa, förorsakad av växter, djur, bakterier eller virus. Som bekämpningsmedel enligt lagen avses inte 1. vara, avsedd att användas vid beredning av livsmedel, läkemedel eller annan jämför- bar vara, 2. färger, fernissor, tjäror och andra varor som huvudsak- ligen begagnas för ett annat ändamål än som avses med bekämp- ningsmedel om inte varorna anges vara avsedda som sådana medel, 3. träskyddsmedel och 4. ättika. (Jfr biocider och växtskyddsme- del). Biocider - verksamma ämnen och preparat innehållande ett eller flera verksamma ämnen som är avsedda att förstöra, hindra, oskad- liggöra verkningarna av eller på något annat sätt bekämpa skadliga organismer och som inte tillämpas i jordbruket. Exempel på bioci- der är medel för träimpregnering, för desinfektion eller för hus- hållsbruk. Regler på EU-nivå om prövning av biocider finns i rådets direktiv /8/EG om biocidprodukter. (Jfr bekämpningsmedel och växtskyddsmedel). CAP - Common Agricultural Policy, den gemensamma jordbruks- politiken för EU. Grunderna för denna antogs redan genom Rom- fördraget 1957. (jfr Agenda 2000). Cd - kemiskt tecken för grundämnet kadmium. Delmål - se miljökvalitetsmål. Denitrifikation - en biologisk reduktionsprocess som utförs av specifika bakterier. Vid processen bildas kväveoxid, dikväveoxid (lustgas) och/eller kvävgas. Processen förekommer i mark och vat- ten; när är inte helt klarlagt. att denitrifikation inte är en mot- sats till nitrifikation utan snarare till kvävefixering. Deposition - nedfall från luften. Dricksvattendirektivet - direktiv /83/EG om kvaliteten på dricksvatten. Dosyta - beräknas utifrån försåld mängd bekämpningsmedel och den rekommenderade dosen (kg eller l/hektar av resp. preparat). Beräkningen visar hur stor areal (yta) som kan besprutas med den försålda mängden. EAA – EAA 97 - Economic Accounts for Agriculture, ett räken- skapssystem (kalkyl) för jordbruket. Det baseras på European Sy- stem of Integrated Economic Accounts (), ett redovisningssy- stem som följer för nationalräkenskaper. En av huvuduppgifterna är att fastställa jordbrukets bidrag till BNP. EAA har fram översänts från medlemsländerna till som har sammanställt och publicerat resultaten. har inom pågått ett arbete med att utveckla en ny kalkyl för sektorn som benämns EAA97. utgör EAA97 för den officiella stati- stiken över det svenska jordbrukets intäkter, kostnader och resul- tat. EEA - (). Effekt - en avgifts eller skatts ekonomiska styrverkan. Denna ef- fekt benämns vanligen direkt effekt. Till de indirekta effekterna räknas den minskning i t.ex. användningen av gödsel- och bekämp- ningsmedel som skett genom rådgivning och information. Elasticitet - en skatts styreffekt som avgörs av efterfrågans pris- och inkomstkänslighet (jfr priselasticitet). - se under EAA. - EU:s statistikmyndighet. Eutrofiering - en förändring mot ett tillstånd med ökad växtnär- ingstillgång (bara kväve och fosfor brukar behandlas) samt de bio- logiska och biokemiska effekterna av den ökade växtnäringstill- gången. Fungicid - ämne som kan döda svampar. Inom jordbruket används olika fungicider som betningsmedel mot utsädesburna svampar och för bekämpning av potatisbladmögel. Inom trädgårdsodlingen ut- nyttjas fungicider mot gråmögel på trädgårdsväxter, både före och efter skörd av frukt och grönsaker. Medlen används också i skogs- plantskolor mot skyttesvampar. Fånggröda - gröda som sås in i en annan gröda eller direkt efter skörd av huvudgrödan i syfte att fånga upp kväve i marken som fri- görs efter skörd av huvudgrödan. Försiktighetsprincipen - tillämpas på kemikalieområdet och inne- bär att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra skada på människa eller miljö redan vid en välgrundad miss- tanke om att sådana skador kan uppkomma. Grundvattendirektivet - direktiv /68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen. Gödselmedel - utgörs av främst handelsgödsel och stallgödsel. I lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel avses emellertid med gödselmedel ammoniak som hänförs till KN-nr 2814, kaliumnitrat och kalciumnitrat som hänförs till KN-nr 2834 samt varor som hänförs till KN-nr 3102, 3103 och 3105. Handelsgödsel - kemiskt framställt gödselmedel. De i gödselmedel ingående ämnena delas vanligen upp i makro- och mikronärings- ämnen samt spårämnen. Kväve, fosfor och kalium är makronärings- ämnen, medan magnesium, kalcium, natrium och svavel räknas till mikronäringsämnena. Spårämnen är t.ex. bor, mangan, koppar. På marknaden finns ett stort antal enkla och sammansatta gödselme- del. Sammansatta handelsgödselmedel består av två eller flera av makronäringsämnena, dvs. NP, NK, PK, NPK. Herbicid - den verksamma substansen i kemiska preparat för att bekämpa växter. Herbicider kan vara selektiva, dvs. verka mot vissa arter medan andra skonas, eller icke selektiva, med verkan mot näs- tan all vegetation. Insekticid - kemiskt medel för bekämpning av insekter. Internalisering - innebär att kostnader till följd av externa effekter görs synliga och sedan inkluderas i skadeorsakarens kalkyl. Jordbruksmark - plus betesmark. Med betesmark avses mark som används eller lämpligen kan användas till bete och som inte är lämplig att plöja; jfr . Konkurrenskraft (internationell konkurrenskraft) - ett begrepp varom det råder en viss förvirring beroende bl.a. på att termen an- vänds i olika sammanhang, både på makroplanet, avseende hela det svenska näringslivets konkurrenskraft, och på mikroplanet, den relativa konkurrenskraften hos olika branscher och företag (SOU 1996:117). I SJV:s rapport 1999:27 talas om konkurrenskraft på nationsnivå, sektorsnivå resp. företagsnivå. I rapporten definieras det svenska jordbrukets internationella konkurrenskraft utifrån volymmässiga förändringar för vissa jämförelseindikatorer i förhål- lande till konkurrentländer. Kostnadseffektivitet - ett begrepp som i miljöpolitiken innebär att ett givet mål skall nås till lägsta möjliga kostnad eller för en given kostnad skall största möjliga miljönytta nås. Olika åtgärder eller policyförslag kan rangordnas efter tilltagande kostnader så att valet underlättas. Analys av kostnadseffektivitet skiljer från samhälls- ekonomisk eller välfärdsekonomisk analys där miljönyttan i kronor ställs mot kostnaden i kronor. Nettot av dessa avgör om en åtgärd eller ett policyförslag skall rekommenderas eller inte. Diskussio- nerna i denna utredning relateras endast till kostnadseffektivitet. KN-nr - nummer i Kombinerade nomenklaturen (KN) enligt rå- dets förordning 87/2658/EEG om tulltaxe- och statistiknomenkla- turen och om Gemensamma tulltaxan. Kväve - grundämne som förekommer i en mängd föreningar. Delas vanligen upp i formerna ammoniumkväve (NH4) och nitratkväve (NO3) vilka kan tas upp av växter – växttillgängligt kväve. Total- kväve är summan av de olika kväveformerna, bl.a. nitratkväve, ni- tritkväve och ammoniumkväve. Kvävefixering - en process som sker i mark och vatten med hjälp av kvävebindande bakterier. Vid processen omvandlas luftens kväve till nitrat/ammonium, som därefter kan tas upp av växterna. Kväveutlakning, kväveläckage - från jordbruksmark - förekom- mer som olika begrepp. Med rotzonutlakning eller bruttoutlakning avses kväve som transporterats ner förbi rotzonen. Kvävet kan där- efter inte längre tas upp av växterna och är inte längre möjligt att påverka med olika odlingsåtgärder. Under rotzonen transporteras kväve antingen ner till grundvattnet eller till ett dräneringssystem för vidare transport ut i diken och vattendrag. En viss utlakning är oundviklig från all typ av mark oberoende av om det bedrivs jord- bruk eller inte, vilket vanligen benämns bakgrundsutlakning. Under stora delar av året kan växter tillgodogöra sig nedfallet av kväve från luften (kvävedeposition). Det gäller dock inte under vinterpe- rioden. Kvävenedfallet kan bidra till utlakningen. Kväveutlakningen som förorsakas av mänsklig aktivitet benämns vanligen antropogen. Den antropogena kväveutlakningen eller nettoutlakningen från jordbruksmarken beräknas som rotzonsutlakningen minus bak- grundsutlakningen. Eftersom det deponerade kvävet även härrör från andra aktiviteter än jordbruket dras vanligen också en mindre del av utlakningen ifrån för att erhålla den antropogena utlakningen (se retention). LBU - Miljö- och landsbygdsprogrammet, som omfattar ekono- miskt stöd och ersättningar till lantbruket och som skall bidra till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på den svenska landsbygden –2006. Programmet fi- nansieras av (ca ) och den svenska staten och innehåller 25 ekonomiska stöd och ersätt- ningar, varav ca hälften är miljöersättningar. LBU-förordningen - Europeiska rådets förordning 99/1257/EG om stöd till utveckling av landsbygden antagen som en del i rådets överenskommelse om reformförslag till ny jordbrukspolitik (Agenda 2000). I förordningen fastställs ramarna för EG:s stöd till en hållbar utveckling av landsbygden. Åtgärder för landsbygdsutveckling skall komplettera andra delar av den ge- mensamma jordbrukspolitiken. Markkartering - provtagning och analys av växtnäringsinnehållet, pH (kalktillståndet) i jorden, jordart och mullhalt samt upprättan- de av karta eller protokoll där analysresultaten kan relateras till provtagningsplatsen på fältet. Miljökvalitetsmål - till antalet 15 varom fattade beslut (prop. 1997/98:145 Svenska Miljömål), bl.a. "Giftfri miljö", "Ingen övergödning" och "Grundvatten av god kvalitet". Regering- en har i miljömålspropositionen (prop. 2000/01:130 Svenska mil- jömål – delmål och åtgärdsstrategier) föreslagit ett antal delmål för de olika miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsnorm - föreskrifter som regeringen får meddela om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors häl- sa eller miljön. Sådana föreskrifter får avse kvaliteten på mark, vat- ten, luft eller miljön i övrigt och meddelas för vissa geografiska om- råden eller för hela landet ( 5 kap.1 § ). finns det två förordningar om miljökvalitetsnormer; för utomhusluft och för fisk- och musselvatten. och Geologiska Undersökning har föreslagit att regeringen fastställer miljökvalitetsnormen för nitrat i grundvat- ten. I förslaget anges normvärdet till NO3/l att tillämpas fr.o.m. . Mineralisering - nedbrytning av markens förråd av organiskt kväve varigenom nitratkväve och ammoniumkväve frigörs. N - kemiskt tecken för grundämnet kväve. Nitrat (NO3) - se under kväve. Nitratkväve (NO3-N) – en form vari nitrathalter kan anges. Härmed avses kvävets massa i nitratmo- lekylen. T.ex. motsvaras NO3 av NO3-N. Nitratdirektivet - Europeiska rådets direktiv /676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. Direkti- vet omfattar regler om åtgärdsprogram inom av medlemsstaten ut- pekade föroreningskänsliga områden, riktlinjer för god jordbruks- sed sam övervakning och rapportering. Detta direktiv kräver en generell övervakning av nitrathalterna samt åtgärdsprogram om nitrathalten överstiger NO3/l (jfr miljökvalitetsnorm). Nitrifikation - en bakteriell process där ammoniumkväve oxideras först till nitrit och sedan vidare till nitrat. Nitrifikationen har stor ekologisk betydelse i marken. Växter kan utnyttja nitrat men också ammonium som kvävekälla. Nollalternativ - hur utvecklingen ser ut om inga ytterligare miljö- åtgärder vidtas utöver de som blir resultatet av fattade beslut om regler och styrmedel. Det är således en framskrivning av utveck- lingen med dagens regelsystem som bas (2000:52). Optimal gödsling (optimal kvävegiva) - den gödslingsinsats där skördevärdet för det sist insatta kilot är lika stort som kostnaden för insatsen (ekonomiskt optimal gödsling). P - kemiskt tecken för grundämnet fosfor. PM-index - produktionsmedelsprisindex, mäter prisutvecklingen på produktionsmedel som används i jordbruket. PPP - polluter-pay-principle eller principen om att förorenaren skall betala. Priselasticitet - ett mått på efterfrågans priskänslighet och ges av den procentuella ändringen i efterfrågan vid en prisförändring på en procent. – Miljöskatternas påverkan på användningen av handels- gödsel och bekämpningsmedel kan uttryckas som en elasticitet, dvs. en procentuell minskad efterfrågan som en följd av en prisök- ning. Kväveelasticiteten har (, 1998) beräknats till -0,33, dvs. att efterfrågan minskar om priset ökar . Elasticiteten för bekämpningsmedel är svårare att mäta, eftersom det finns så många ämnen och användningsområden. De beräkningar som har gjorts visar på en elasticitet mellan -0,2 och -0,5. Produktvalsprincipen (substitutionsprincipen eller utbytesprinci- pen) - skadliga kemiska ämnen skall ersättas med mindre skadliga eller ofarliga produkter när så är möjligt. Att tillämpa nya tekniska lösningar som inte innebär att kemikalier måste användas är också en viktig tillämpning av principen. Ramdirektivet för vatten - och rådets direktiv /60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Direktivet omfattar bl.a. regler om identifiering och administration av avrinningsområden och avrin- ningsdistrikt, förvaltningsplaner, miljökvalitetsnormer och mål, åtgärdsprogram och prispolitik för vatten. Detta direktiv förutsät- ter att medlemsstaterna fullt ut genomfört nitratdirektivet. Retention - processer som påverkar variationen i kvävekoncentra- tionen i vatten såsom denitrifikation, biologisk produktion, fast- läggning, sedimentering och mineralisering.