sou · GRB396 · 2004-01-01 00:00:00 — utarbetas inom strukturenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier, vilka publiceras som bilagor till utredningens hu- vudbetänkande. Denna bilaga fokuserar på utbildningspolitikens fördelningsef- fekter. Hur väl tycks utbildningspolitikens mål att åstadkomma en hög och jämnare fördelning av kunskap och kompetens uppnås? Har den successivt utbyggda utbildningen kommit alla grupper till del och har den regionala utbyggnaden av högskolan lockat till sig studenter från mer studieovana hem? Präglas av ett skolsy- stem med en hög grad av likvärdighet? Det är några av de frågor som diskuteras i denna bilaga. I bilagan diskuteras främst utbildningens fördelningseffekter med avseende på olika sociala grupper eller inkomstgrupper, men i viss mån diskuteras också effekter för män respektive kvinnor. Bilagan har utarbetats av och , båda anställda vid . Ansvaret för långtidsut- redningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. Av det kommande huvudbetänkandet fram- går hur bilagorna använts i utredningens arbete. Utbildningspolitikens mål och medel............................ Flera olika motiv bakom utbildningspolitiken....................... Leder en jämnare utbildningsnivå till högre effektivitet?...... 2.2.1 Teoretiska och empiriska samband mellan utbildning, tillväxt och fördelning............................... 2.2.2 Utbildning för breda grupper viktigt även i Mål och medel för en jämnare utbildningsnivå ...................... 2.3.1 Förskola, förskoleklass och skolbarnomsorg har 2.3.2 Alla ska gå i .............................................. 2.3.3 Nästan alla fortsätter till gymnasieskolan................... 2.3.4 Högskolan arbetar med att bredda rekryteringen ...... 2.3.5 Vuxenutbildningen riktar sig främst till de med 2.3.6 Studiestödssystemet ska verka rekryterande .............. Vilka tar del av utbildningen? Dagens utbildningsnivå och studiedeltagande ....................... Kvinnor är mer utbildade än män ........................................... Samband mellan social bakgrund och val av utbildning ........ 3.3.1 Den sociala snedrekryteringen har minskat något Bilaga 10 till LU 2003 3.3.2 I den yngsta åldersgruppen tycks den sociala fördelningen vara mest skev ......................................... Subventionerna i utbildningssystemet .................................... Utjämning och omfördelning via utbildningspolitiken ......... 4.2.1 Fördelningseffekter av offentligt subventionerad 4.2.2 Studiestödets omfördelningsprofil .............................. Studiemedlet är den viktigaste finansieringskällan................. Vad vet vi om studiestödets rekryteringseffekter? Är regionala högskolor lösningen?................................. Snabb expansion av regionala högskolor ................................ Avståndets betydelse för olika studerandegrupper................ 5.3Finns det kvalitetsmässiga skillnader mellan olika 5.3.1 Studier av kvaliteten i högskolan.................................. 5.3.2 Är geografiskt avstånd viktigare än kvalitet? Lönar sig utbildning för alla? Olika teorier om individernas val av utbildning ..................... Den privatekonomiska avkastningen på utbildning............... 6.2.1 Utbildningspremier – utveckling och jämförelse........ 6.2.2 Hur hög bör utbildningspremien vara? 6.2.3 Andra faktorer som kan påverka avkastningen 6.3Skillnader i utbildningspremien för olika utbildningar Bilaga 10 till LU 2003 6.3.1 Effekten av familjebakgrund på avkastningen på 6.3.2 Avkastningen på utbildning vid olika Vägen genom utbildningssystemet ............................... Reformen en gymnasieskola för alla.................................. Avbrutna studier och kompletterande utbildning ............... 7.3.1 Vanligt att utbildningen inte fullföljs........................ 7.3.2 Inget klart samband mellan vuxenutbildning och Har vi en likvärdig skola? 8.1Sveriges grundskoleresultat i ett internationellt 8.1.1 har en jämn nivå på läsförståelse Kvalitetsjämförelser i skolan ................................................. 8.2.1 Inte tillräckliga kvalitetsjämförelser mellan skolor .. 8.2.2 En studie av gymnasieutbildningens likvärdighet..... Sammanfattning och avslutande diskussion ................ 9.1Utbildningspolitiken som medel för en jämnare Vilka åtgärder verkar i rätt riktning? Ett framåtblickande perspektiv ............................................. har som mål att vara en ledande kunskapsnation, men ambi- tionen är också att medborgarna ska kunna delta i utbildning obe- roende av bakgrund. Att minska den sociala snedrekryteringen syf- tar till att skapa jämlikhet i chanser. Det ska vara individens egen förmåga och prestation, snarare än social bakgrund, kön, etnicitet, etc. som ska avgöra individens livschanser. Ändå är studenter från mindre studievana miljöer fortfarande underrepresenterade vid universitet och högskolor. Medan två av tre barn till högre tjänstemän börjar på högskolan efter avslutad gymnasieskola, är motsvarande andel för barn till arbetare cirka en av fem. Det finns flera skäl till att eftersträva en hög och jämnare fördel- ning av kunskap och kompetens i samhället. Förutom rena rättvise- skäl vet vi att den demografiska utvecklingen är sådan att andelen av befolkningen i arbetsför ålder kommer att minska. Det ställer i sin tur krav på ett högt arbetskraftsdeltagande, vilket underlättas om arbetskraften har god utbildning. Förmodligen kommer vi inte heller ha råd med att det sker en sållning , där en grupp inte har tillgodogjort sig ens en grundläggande utbildning. I denna rapport studeras om den successivt utbyggda utbild- ningen har kommit alla grupper till del. Rapporten tar sin utgångs- punkt i och studerar förekomsten av snedrekrytering till högre ut- bildning. Även och gymnasieskolan finns med som skolformer som påverkar personers senare utbildningsval. Den kommunala vuxenutbildningen berörs likaså i rapporten, då den erbjuder möjlighet till komplettering av utbildningen senare i livet. Men vi har valt att, med något undantag, inte behandla arbets- 1 Som stöd i arbetet med denna rapport har vi fått värdefulla kommentarer från vår referens- grupp bestående av (IFAU), (), (), () samt , och (de tre sistnämnda från ). Innehållet och slut- satserna i rapporten ansvarar vi dock själva för. Bilaga 10 till LU 2003 marknadsutbildning och företagsutbildning, då dessa utbild- ningsformer har utpräglat andra syften än de som är i fokus i denna rapport. En rad åtgärder har genomförts med syftet att åstadkomma en jämnare utbildningsnivå. I princip har dessa handlat om att öka till- gängligheten och att öka incitamenten till utbildning. Utbyggnaden av den högre utbildningen, etableringen av högskolor på nya orter, tillhandahållandet av kostnadsfri utbildning och ett generöst stu- diestödsystem är några framträdande åtgärder. I rapporten granskas vilka effekter flera av åtgärderna har haft på den sociala snedrekry- teringen. Dessa åtgärder förväntas påverka fördelningen på lång sikt ge- nom att utbildning kan påverka livschanser och därmed också livs- inkomster. Men också på kort sikt påverkas inkomstfördelningen genom tillgången till kostnadsfri utbildning och studiestöd. Även den direkta omfördelning som sker mer kortsiktigt genom subven- tioner i utbildningssystemet berörs i rapporten. Även om det på en aggregerad nivå skulle ha skett en viss minsk- ning av den sociala snedrekryteringen behöver det inte innebära att det ger en utjämning av chanser i motsvarande grad. Vilken skola eleven eller studenten studerar på har även det betydelse för perso- nens möjligheter. För grund- och gymnasieskolan, liksom för vux- enutbildningen, är dock ambitionen att utbildningen ska vara lik- värdig oavsett var den anordnas i landet. I rapporten belyses hur väl lyckas i detta avseende. Rapporten behandlar i första hand hur utbildning fördelas på olika sociala grupper, men i viss mån även kön. Vi har avgränsat ana- lysen och undersöker inte invandrares studiemönster och om det skiljer sig från svenskars. En anledning är att det är svårt att dra några generella slutsatser om invandrare som grupp. En rad fakto- rer behöver beaktas såsom antal vistelseår i , invand- ringsorsak, ursprungsland, m.fl. faktorer, vilket sammantaget leder till en mycket komplex analys.2 I rapporten tar vi inte heller ställning till hur långt man bör gå i strävan att t.ex. locka arbetarbarn till högskoleutbildning eller kvinnor till mansdominerade utbildningar. Vi väljer i stället att en- bart studera hur utfallet har blivit av den ambition som har uttalats 2 I bilaga 4 till långtidsutredningen , Migration och integration – om framtidens arbets- marknad, tas invandrares utbildningsnivå upp i samband med en diskussion om invandrares etablering på arbetsmarknaden. Bilaga 10 till LU 2003 i många beslutsdokument att utbildning ska ha ett utjämnande syfte. Kapitel 2 belyser de olika motiv som finns för utbildningspolitiken. Att åstadkomma en jämn fördelning av kunskap och kompetens är ett motiv bland flera. I kapitlet diskuteras också de samband som finns mellan utbildning, tillväxt och fördelning. Kapitlet avslutas med en genomgång av hur fördelningsmålet inom utbildningsom- rådet har formulerats i praktiken. Kapitel 3 beskriver hur utbildningsnivån och studiedeltagandet har utvecklats i befolkningen –talet. Kapitlet försöker också besvara frågan om det har skett en breddad rekrytering till högskolan . I kapitel 4 redogörs för de fördelningseffekter som uppstår på kort sikt av subventionerna i utbildningssystemet i form av kost- nadsfri utbildning och studiestöd. Studiestödssystemets rekry- terande effekt är en annan fråga som diskuteras i samma kapitel. Kapitel 5 fokuserar på ett av de verktyg som statsmakterna har använt för att nå en breddad rekrytering till högskolan: den regio- nala utbyggnaden av den högre utbildningen. I kapitlet samman- fattas ett antal studier som har undersökt vilken betydelse som den regionala utbyggnaden har haft för att bredda rekryteringen. I kapitel 6 beskrivs hur avkastningen på utbildning den s.k. ut- bildningspremien har utvecklats i . Eventuella samband mellan familjebakgrund och utbildningspremiens storlek diskuteras i sammanhanget. Valet till högskolan föregås av gymnasieval, vilket i sin tur på- verkas av elevens prestationer på . I kapitel 7 belyses vägen genom utbildningssystemet och de samband som finns mel- lan prestationerna i skolan och social bakgrund. Det därpå följande kapitlet tar fasta på den ambition som finns i att skapa en likvärdig skola. resultat i detta, och i några andra avseenden, sätts i ett internationellt perspektiv i kapitel 8. I det avslutande kapitlet summeras rapporten. Hur väl tycks ut- bildningspolitikens mål att åstadkomma en hög och jämn utbild- ningsnivå i befolkningen uppfyllas? Kapitlet innehåller också ett framåtblickande avsnitt där några trender uppmärksammas som Bilaga 10 till LU 2003 kan förmodas påverka utbildningsväsendet . Avslut- ningsvis lyfter vi också fram några faktorer som det finns anledning att tänka på när åtgärder inom detta område utformas. 2Utbildningspolitikens mål och medel 2.1Flera olika motiv bakom utbildningspolitiken Det offentliga åtagandet inom utbildningsområdet är stort. De of- fentliga utgifterna för utbildningsväsendet uppgick till , dvs. Hur kostnaderna för- delas på olika utbildningsformer framgår i tabell 2.1. Tabell 2.1 Total kostnad fördelad på samtliga utbildningsformer, 1997–2001 Miljoner kronor, priser Studiestöd (exkl. lån) 1Inklusive pedagogisk verksamhet inom barnomsorgen. 2Inkluderar specialskola, särvux, statens skolor för vuxna, svenska för invandrare samt svensk utbildning i utlandet. Källa: SCB [2002c]. Över femårsperioden –ökade utgifterna i fasta priser. Det är framför allt kostnaderna för och högskolan som ökat . Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 Stat och kommun anordnar och subventionerar en övervägande del av den utbildning som sker i samhället. Vi har en kostnadsfri utbildning på såväl grundskole-, gymnasie- som eftergymnasial nivå. Dessutom tillhandahålls studiestöd i form av bidrag och lån genom statlig försorg. Vilka skäl finns det för detta engagemang från det offentligas sida? I detta avsnitt ger vi en bild av de olika motiv som ligger bakom utbildningssatsningar. Vad det offentliga bör göra avgränsningen av det offentliga åtagandet kan studeras utifrån en rad olika perspektiv. Det poli- tiska perspektivet innebär att det offentliga åtagandet bestäms ut- ifrån hur stort den politiska majoriteten tycker att åtagandet bör vara. Det funktionella perspektivet innebär att det offentliga står för sådana nyttigheter som vi alla behöver, men som vi av olika an- ledningar inte kan klara av att ordna själva. I det ekonomiska per- spektivet är utgångspunkten i stället att det finns marknader som fungerar mer eller mindre bra. Då marknaderna inte fungerar på ett bra sätt motiverar detta ingripande från det offentligas sida. Utifrån ett ekonomiskt perspektiv kan även utbildningsområdet ses som en marknad. Utbildningsinstitutioner (producenter) står för utbudet på marknaden och efterfrågan på utbildning svarar oli- ka individer (konsumenter) för. Men olika faktorer gör att mark- naden inte själv uppfyller den jämviktspunkt då produktionen och konsumtionen balanserar varandra, som välfärden inte kan förbättras. Utbildningspolitikens uppgift är med detta synsätt att se till att de utbildningsbeslut som fattas blir bättre för samhäl- let som helhet än vad de skulle ha blivit utan någon inblandning från det offentligas sida. Utifrån det ekonomiska perspektivet finns det en rad faktorer som kan motivera ett offentligt åtagande.3 Förekomsten av negativa och positiva externa effekter samt kollektiva varor, lång tids- horisont, informationsproblem, autonomiproblem, marknads- och konkurrensproblem är klassiska läroboksexempel. Viljan att be- driva stabiliseringspolitik och fördelningspolitik är ytterligare mo- tiv. Några av dessa motiv ligger också bakom det offentliga åtagan- det inom utbildningsområdet. Externa effekter sägs förekomma om det uppstår effekter på om- givningen som inte beaktas av de personer som fattar besluten, där- för att de inte återspeglas i priserna. När det gäller utbildning bru- kar det hävdas att de externa effekterna i synnerhet är av det positi- 3 Se , P. [1999] för en generell genomgång av dessa. Bilaga 10 till LU 2003 Utbildningspolitikens mål och medel Utbildning ger t.ex. bättre informerade medborgare, vil- ket stärker demokratin. Utbildning kan också förbättra den sociala sammanhållningen i samhället med färre marginaliserade invånare som följd. Det brukar också hävdas att utbildning har positiva ex- terna effekter i bemärkelsen att inte bara den utbildade individen blir mer produktiv, utan även personer i dennes omgivning. Förekomsten av externa effekter kan göra att den sam- hällsekonomiska avkastningen på utbildning blir större än den pri- vatekonomiska. Att staten subventionerar utbildning bygger då på argumentet att enskilda inte har incitament att utbilda sig tillräck- ligt mycket. Utan subventioner skulle därför mindre utbildning komma till stånd än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Det statliga studiestödssystemet kan härledas till att det råder marknadsproblem. Möjligheterna att låna till utbildning – investera i humankapital – är mycket begränsade på den privata lånemark- naden. Det bottnar i sin tur i att det här handlar om långsiktiga ut- fall, där värdet av utbildningen är osäkert och realiseras först . Det betyder att banker och kreditinstitut inte kan bedöma studentens möjlighet till återbetalning. Det är i många fall inte hel- ler möjligt att omsätta värdet av utbildningen i pengar , om det så skulle behövas. Förutsättningarna för att det skapas marknadslösningar för studiefinansiering är därmed små. Bristande autonomi är närbesläktat med informationsproblem, och innebär att individer i något avseende brister i förmågan att fatta väl avvägda självständiga beslut. I viss mån kan det sägas gälla barn som inte med säkerhet skulle inse värdet av skolutbildning. I en del samhällen kan även föräldrar tycka att barnen hellre borde arbeta och tjäna pengar i stället för att gå i skolan. Genom att göra ett visst antal år i skolan obligatoriska kan samhället förmå barnen att ändå gå i skolan. Utbildning används också med syftet att ha en stabiliserande in- verkan. I och med att produktionssystemet förändras över tiden uppstår flaskhalsar och/eller arbetslöshet. Genom olika insatser vuxenutbildning, arbetsmarknadsutbildning, dimensioneringen av den högre utbildningen försöker det offentliga kompensera för dessa effekter. Men med tanke på att många insatser ger resultat först efter måste åtgärderna sättas in i mycket god tid för att få en stabiliserande effekt. Dessutom måste åtgärderna ock- så snabbt kunna minskas i takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras. är sådana neddragningar svåra att göra av politiska skäl. Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 Fördelningspolitik, slutligen, är ett framträdande motiv bakom utbildningspolitiken. Med en jämn fördelning av kunskaper och kompetens i samhället kan det ske en utjämning av människors livschanser. Det kan i sin tur innebära också en utjämning av in- komster, givet att utbildning också medför en högre livsinkomst. Det kan därför ske en utjämning på via utbildnings- politiken, dvs. Men utbildningspolitiken omfördelar också på kort sikt. Det sker genom att både studie- stöden och den offentligt finansierade utbildningen bidrar till att inkomsterna mellan olika grupper omfördelas över ett enskilt år. Denna rapport fokuserar på utbildningspolitikens fördelnings- ambitioner. Rapporten gör därför inte anspråk på att vara en hel- täckande analys av utbildningspolitiken utifrån alla de motiv som har angetts ovan. Rapporten försöker belysa frågan hur väl uppnås strävan efter en hög och jämnare utbildningsnivå i samhället? Från disponibel inkomst till utjämning av möjligheter Fördelningspolitik kräver att det finns en bild av vilken omfördel- ning som man vill ska äga rum inom en given ram. Det reser flera grundläggande frågor, såsom: Vad är rättvisa?, Vad är det som ska omfördelas?, Mellan vilka grupper/individer bör en omför- delning ske?. I bilaga 8 till långtidsutredningen 20034 diskuteras flera av dessa frågor närmare. Inom välfärdsforskningen har fördelningsfrågan vidgats från att tidigare enbart omfatta den årliga disponibla inkomsten till att även se till utjämning av möjligheter. Med möjligheter avses t.ex. männi- skors förutsättningar att få jobb, vilka löner de kan få och chan- serna till självförsörjning och karriär. Med jämnare fördelning av kunskaper och kompetens förbättras dessa förutsättningar. Fördelningspolitik kan vara av olika slag. Den fördelningspolitik som upptar störst utrymme i den allmänna debatten gäller för- delningen över ett tvärsnitt av befolkningen. I många fall diskuteras fördelningen mellan olika inkomstgrupper, sociala grupper, kön och regioner. Men i minst lika hög grad påverkar staten även för- delningen över tiden, dvs. över livscykeln.5 När det gäller utbild- ningspolitiken sker en stor del av omfördelningen just över tiden, i 4 SOU 2003:20. 5I bilaga 9 till långtidsutredningen belyses fördelningsfrågor i ett livscykelperspektiv. Bilaga 10 till LU 2003 Utbildningspolitikens mål och medel form av en transferering från de produktiva åldrarna till personer . I denna rapport är det fördelningseffekter över ett tvärsnitt av befolkningen som framför allt kommer att studeras. I första hand behandlas fördelning mellan på olika sociala grupper, men i viss mån även kön. Rapporten berör utbildningspolitikens fördelningseffekter både på kortare och . På kort sikt är det subventioner, bidrag och lån som bidrar till omfördelning mellan olika grupper. Den omfördelning som sker på påverkas i stället av hur re- kryteringsmönstret i utbildningssystemet ser ut. Det påverkar i sin tur livschanserna och därmed också livsinkomsterna för olika grupper. 2.2Leder en jämnare utbildningsnivå till högre effektivitet? Under det senaste århundradet har olika skäl framskymtat bakom den politiska strävan att åstadkomma en jämn kunskapsspridning i samhället. Effektivitetsskäl har ofta anförts när frågan om social snedrekrytering till utbildning har diskuterats. Det har framhållits att social snedrekrytering innebär en effektivitetsförlust som måste minimeras. Tanken är att samhället inte fungerar effektivt om inte alla begåvningar tas till vara.6 Argument om samhällelig effektivitet framskymtar redan i riks- dagsskrivelsen angående skolreform, där det slogs fast att de unga begåvningarna från alla sociala ursprung måste tas tillvara då de utgör den största tillgång, varöver ett folk förfogar. Vid skolkommission, som behandlade förlängningen av skolplikten till , hade frågan kommit att mer uttryckligen kopplas till samhällets produktivitet. Det moderna industrialiserade samhället kräver utbildad arbetskraft, den alltmer specialiserade yrkesutbild- ningen måste bygga på god allmänbildningsgrund, vårt lands resurser i fråga om begåvningar av olika slag måste effektivt tillvaratagas. 6 SOU 1993:85. Utbildningspolitikens mål och medel Bilaga 10 till LU 2003 Förutom effektivitetsskäl har ytterligare ett antal skäl anförts mot social snedrekrytering. Dessa har varit: rättviseaspekter; att individer på grund av sin härkomst inte kan utveckla sin begåvning och sina intressen betraktas av de flesta som orättvist, motverka social disharmoni; där social disharmoni innebär av- saknad av förståelse mellan olika sociala grupper, samt representativitetssynpunkt; att det bör skapas en socialt bredare rekryteringsbas till de ledande posterna i samhället. 2.2.1Teoretiska och empiriska samband mellan utbildning, tillväxt och fördelning Utgångspunkten i denna rapport är att det är ett givet mål för ut- bildningspolitiken att åstadkomma en jämnare fördelning av kun- skapen. En alternativ ansats hade varit att göra en djupdykning i om det, ur ett ekonomiskt perspektiv, finns fog för att eftersträva inte bara en hög utbildningsnivå, utan också en jämn utbildnings- nivå. Det vill säga, bidrar en hög och jämnt fördelad kunskap i sam- hället till högre tillväxt? Det finns en omfattande teoretisk och em- pirisk litteratur som behandlar denna och angränsande frågor. I föl- jande avsnitt återges forskningsläget mycket översiktligt. Hög utbildningsnivå är positivt för tillväxten kan delas upp i flera, där en rör sambandet mellan utbildning och ekonomisk tillväxt. Leder en hög utbildningsnivå till tillväxt? Ser vi på den tidiga ekonomiska teorin bortsåg den helt från utbildningens betydelse för tillväxt. I de tidiga s.k. neoklas- siska modellerna var fysiskt kapital drivkraften för långsiktig eko- nomisk tillväxt. Men lyfts utbildning i stället fram som en central faktor för tillväxten. I den nya tillväxtteorin, som utveckla- des –talet, infördes humankapitalet i modellerna.7 Till skillnad mot tidigare teorier behöver då inte till- växten avta på lång sikt. Kapitalets avtagande marginalproduktivitet motverkas av investeringar i humankapitalet. 7 Se t.ex. , R. [1988]. Enligt en version av den moderna tillväxtteorin, den s.k. Lucas- modellen, är långsiktig tillväxt enbart beroende av produktiviteten i utbildningssektorn. Bilaga 10 till LU 2003 Utbildningspolitikens mål och medel menas de färdigheter och den kunskap som förvärvas genom ut- bildning, övning och erfarenhet, och som ökar produktiviteten hos den arbetare som innehar dessa. Empiriskt ger litteraturen också stöd för att länder med mer väl- utbildad arbetskraft uppvisar högre ekonomisk tillväxt. Däremot har det varit svårt att empiriskt finna stöd för att tillväxten fort- skridit snabbare i länder som gör investeringar i utbildning och därmed förbättrar utbildningsresultaten.