sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — I närheten av större befolkningskoncentrationer kan problemen hanteras genom bilpendling, något som dock inte innebär att de försvunnit. Där befolkningsunderlaget inom dagpendlingsavstånd är så litet att det hämmar den ekonomiska utvecklingen, dvs. i glesbygden, kvarstår problemen i högre grad. Det är svårt att bestämma någon exakt gräns för detta. Det beror på att dag- pendlingsavstånd, oavsett om det mäts i kilometer eller restid varie- rar mellan olika grupper av människor och mellan olika ärenden. 8Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? En reformering av jordbrukspolitiken har stått på EU:s dagordning . Reformkraven har gått både i riktning mot avreglering och frihandel, mot ökade miljöhänsyn och behovet av att främja framväxten av en bredare social och ekonomisk utveck- ling på landsbygden. I Agenda 2000, i halvtidsöversynen av CAP och i en mängd olika EU-dokument, betonas också behovet av se landsbygden mera i sin helhet. Gränsen mellan jordbruk och landsbygd i stödsystemet perforeras genom beslut på skilda nivåer; i varjdedagliga beslut på lokal och regional nivå, i de olika medlemsländerna och på EU-nivå i samband med utvärderingar och inriktningsbeslut. Det sker också i , om än långsamt. På så vis finns det möjligheter att jordbrukspolitiken utvecklas successivt från en näringspolitik för jordbruket till en utvecklings- politik för landsbygden. En framsynt jordbruks- och landsbygds- politik måste klara att stödja jordbruket i alla dess roller och sam- tidigt ta vara på landsbygdens förutsättningar i vidare mening. Den gemensamma jordbrukspolitiken (Common Agricultural Policy, CAP) utgör ett av EU:s ursprungliga kärnområden. De huvudsakliga instrumenten för politiken är en gemensam mark- nad/gemensamma priser för jordbruksprodukter, gemensam finan- siering över EU-budgeten av politiken samt gemenskapspreferens, dvs. produkter producerade inom EU skall ha företräde jämfört med produkter från tredje land. Beslut som rör CAP fattas av ministerrådet och baseras formellt på kvalificerad majoritet (2000). EU-budgeten finansieras i sin tur av medlemsländernas avgifter, bestående av gemensamma tullar och producentavgifter, samt bidrag relaterade till storleken på BNP och den privata kon- Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? sumtionen i respektive land. CAP finansieras genom jordbruks- fonden och är en del av den EU-gemensamma budgeten. De ursprungliga målen för den gemensamma jordbrukspolitiken slogs fast i . Enligt fördraget skall jordbrukspolitiken ha som mål att: Höja produktiviteten inom jordbruket och på så sätt: tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. EU:s budgetkostnader för jordbrukspolitiken uppgår till , eller ca . Kostnaderna för CAP står för ungefär hälften av EU-budgeten som i sin tur motsvarar drygt en procent av medlemsländernas samlade brutto- nationalprodukt, BNP. En reformering av EU:s jordbrukspolitik har varit på dagordningen när överproduktionen blev ett påtagligt problem för de flesta jordbruksprodukter. Den huvudsakliga kritiken mot CAP grundar sig på att det genomsubventionerade jordbruket passar illa ihop med EU:s grundläggande idéer om fria och rörliga marknader där EU strävar efter att produktionsresurserna ska styras till områden där de hävdar sig bäst. Ekonomer har ofta kritiserat CAP för att leda till en misshushållning med resurser. Prisstöd och inkomststöd låser in kapital i jordbrukssektorn och håller priserna uppe på jordbruksmark. Dessutom leder de till högre matpriser för konsumenter. De värden som därmed skapas kommer ofta andra än jordbrukare till del (, 2002). Den svenska parlamentariska kommittén för reformering av CAP (KomiCAP) pekar på välfärdsförluster på grund av CAP på av BNP (2000). Kritiken mot CAP handlar också om dess miljöpåverkan. De växande miljöproblemen knutna till jordbruket har varit föremål för mycket kritik och krav på en annan inriktning av jordbruks- politiken. Det finns en fundamental motsättning mellan de bruk- Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? ningssystem som CAP drivit fram och de växande kraven på miljö- hänsyn. CAP kritiseras också ofta för att ha utvecklats till ett komplext och svåröverskådligt system där de olika insatserna inte sällan motverkar varandra och där det är mycket svårt att värdera vad enskilda insatser får för effekter. Detta kan i sin tur ge politiken legitimitetsproblem. Till de CAP-relaterade problem som tillkommit hör galna-ko-sjukan, etiska spörsmål såsom djurskyddsfrågor och en tilltagande debatt om de globala orättvisor som EU:s jordbruks- politik ger upphov till. En följd av exportsubventioner och tullar och stöd till produktionen inom EU är att utvecklingsländer har svårt att få avsättning för sin egen livsmedelsproduktion. 8.3Kraven på reformer går i olika riktning Inom EU har diskussionen om CAP gått i olika riktningar. Den avregleringsinriktade reformlinjen har verkat för att minska subventioner och exportstöd och för att öppna EU:s jordbruk för konkurrens på världsmarknaden. Här har EU i Uruguayrundan av WTO-förhandlingarna i princip gjort utfästelser om nedskärningar av marknadsstöd, handelshinder och exportstöd även om åtgärder- na på grund av olika undantagsbestämmelser ännu bara fått begränsad verkan. Överenskommelsen är egentligen bara bindande när det gäller exportstöden. En ny förhandlingsrunda, Doha- rundan, har inletts med målet att avveckla globala handelshinder och underlätta för utvecklingsländerna att öka sin handel och höja levnadsstandarden. Denna förhandlingsrunda ska vara klar , då konkreta beslut ska finnas om hur och när olika handelsstörande jordbruksstöd ska avvecklas. En annan huvudlinje har varit protektionistisk och betonat att en konkurrensutsättning skulle vara förödande för europeiskt jord- bruk och har i princip bromsat reformeringen av jordbrukspoli- tiken. Mellan dessa positioner har det utvecklats en tredje väg baserad på tanken att europeiskt jordbruk skulle vara unikt och måste kunna stödjas på grund av sin mångfunktionalitet. Enligt det synsättet så producerar jordbruket andra nyttigheter än livsmedel som kan vara motiverade att stödja. Det handlar om förvaltandet av naturresurser, landskapsvård, miljö och den sociala betydelsen av levande landsbygdssamhällen. Utmaningen för EU har under den Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? senaste tioårsperioden varit att kombinera kraven på frihandel med att utveckla en jordbruks- och landsbygdspolitik som kan ta beakta de mångsidiga behoven på landsbygd. (m.fl., 2002). EU:s huvudlinje i förhållande till WTO och kraven på föränd- ringar från omvärlden har varit att förändra karaktären på jord- bruksstöden snarare än att skära ner dem. Ett sätt att göra detta är att förstärka stödet till miljövänligt jordbruk. Genom att inte längre begränsa stöden till jordbrukproduktionen hoppas man få ett argument för att behålla stora delar av subventionerna men med en ny inriktning. En sådan reformlinje har kunnat vinna bred uppslutning därför att den innebär en möjlig kompromiss mellan kraven på avskaffande av marknadsregleringarna och en fortsätt- ning av stöden till jordbrukarsamhället. Det finns också reformkrav som går mer tydligt utanför jord- brukarsamhället. Dessa krav grundar sig på att många landsbygds- områden släpar efter ekonomiskt och att det inte kan åtgärdas inom ramen för en jordbrukspolitik utan fordrar en bredare landsbygdspolitik som är utvecklingsinriktad snarare än subven- tionsinriktad. Det finns också betydande inslag av sådan politik, t.ex. i Leader-programmet som i sin helhet betalas ur Jord- bruksfonden eller Mål 1-programmen som delvis betalas därur. En reform av jordbrukspolitiken i riktning mot social och ekonomisk utveckling av landsbygden har också en rättviseaspekt. I takt med att jordbrukets ekonomiska betydelse minskar framstår det som alltmer orimligt att jordbrukare har tillgång till stöd som andra utsatta grupper inte kan få del av och som därför inte effektivt kan användas till att bygga nya hållbara strukturer på lands- bygd. Reformkraven på jordbrukspolitiken har rests . Det har sin bakgrund i att jordbruket varit både politiskt prioriterat och svarat för en stor del av landsbygdsekonomin. I många av EU:s medlemsländer har jordbrukssysselsättningen sjunkit från en andel närmare 20 av den totala sysselsättningen ner till på bara några decennier. Kostnaderna för jordbruks- politiken har däremot inte minskat. Bönderna och deras starka institutioner har framgångsrikt gjort anspråk på pengarna. Skälen att gå dem till mötes har för EU:s del handlat om både faktiska problem som skulle drabba många landsbygder på kort sikt om stöden avvecklades och om att jordbrukarna har haft en stark politisk ställning och en stark institutionell struktur i . Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? Kraven på att jordbrukspolitiken istället bör vara en angelägenhet för de enskilda medlemsländerna är en följd av låsningarna. Den ökande betydelsen av direktstöd i förhållande till marknads- regleringar har gett upphov till en diskussion om inte dessa stöd skulle finansieras fullt ut av de enskilda medlemsstaterna. Argu- mentationen vilar på att nyttan av direktstöden, mer än mark- nadsregleringarna, går att knyta till enskilda bönder i enskilda medlemsländer. Därför skulle de kunna finansieras nationellt. Det finns också de som menar att även storleken på direktstöden skulle beslutas av de enskilda medlemsländerna. Då skulle varje land kunna bestämma i vilken grad t.ex. ett småskaligt traditionellt jord- bruk ska stödjas och på vilka villkor stöd ska utgå. Diskussionen om en eventuell åternationalisering av jordbruks- politiken rymmer också den eviga frågan om i vilken grad olika medlemsstater bör få och faktiskt får tillbaka sina avgifter till EU. Genom CAP omfördelas resurser mellan medlemsländerna på ett sätt som inte innebär en utjämning mellan jämförelsevis rika respektive mindre rika länder. , , , , och är nettobidragstagare i jordbrukspolitiken medan , , , , , och är nettobidragsgivare. motsvarade exempelvis andel av inbetalningarna till Garantifonden medan endast från fonden gick tillbaka till (, 2002). Frågan om en åternationalisering av jordbrukspolitiken möter emellertid betydande juridiska och politiska svårigheter. Ett problem är att nationella subventioner står i strid med den grund- läggande principen inom EU att nationella stöd inte får snedvrida marknaden. Det är svårt att tänka sig ett generellt undantag för den principen för jordbrukets marknadsregleringar och direktstöd. När det gäller den s.k. andra pelaren som är inriktad på struktur- politiska insatser finns inte dessa begräsningar. Till svårigheterna med en åternationalisering hör att jordbruket är sammanväxt med övrig EU-politik och att den ekonomiska omfördelning mellan länder som sker genom jordbrukspolitiken ingår i uppgörelser som grundar sig på skillnader inom andra politikområden. En del jordbruksstöd har introducerats som kom- Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? pensation till en eller flera medlemsländer för nackdelar som uppstått t.ex. i EU:s finansieringssystem. Ju fler skilda länder och regioner som tar plats i EU desto svårare kan det emellertid bli att hålla samman jordbrukspolitiken. De stora skillnaderna mellan länder i jordbrukets ekonomiska och sociala betydelse är driv- krafter för att jordbruket istället ska bli en fråga för de enskilda medlemsländerna. genomfördes vissa reformer, (framför allt den s.k. MacSharry-reformen) som innebar att man sänkte prisstöden och kompenserade detta med direktstöd till brukarna. På så vis försökte man bl.a. att minska överproduk- tionen. har också betydande belopp satsats på miljö- insatser inom jordbruket men dessa har knappast kunnat motverka effekterna av det högintensiva jordbruk som CAP i stort favo- riserar (, 2002). formulerade i sin egenskap av Jordbruks- kommissionär i EU en strategi för ytterligare reformer. förutsåg att liberaliseringen av världshandeln skulle fortsätta och tvinga EU till reformer. Dessutom väntades EU:s planerade utvid- gning med ett antal länder öka trycket på förändringar. I de tio ansökarländerna är ca 10 miljoner människor (av den förvärvs- arbetande befolkningen) sysselsatt inom jordbrukssektorn medan motsvarande siffra för de nuvarande EU-länderna är 7,3 miljoner eller . Det faktum att EU:s befolkning kommer att öka och jordbruksmarken år en stor utmaning för CAP (, 2002). lyfte också upp ett antal andra förändringar på dag- ordningen bl.a. behovet av att sträva mot en diversifierad lands- bygdsekonomi och att ställa högre miljökrav på jordbruket. var ordförande vid en konferens i med deltagande av ett stort antal stater, regionala och lokala offentliga organisationer, ideella organisationer, näringslivsföreträdare osv. Konferensen utmynnade i en bred europeisk konsensus om be- tydelsen av en bredare landsbygdsutveckling som kunde ge landsbygder en ny ekonomisk bas grundad på de varierade förutsättningarna i olika regioner. I manifestet Declaration slogs det bl.a. fast att jord- och skogsbruk är en viktig länk mellan Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? invånare och naturmiljön och att jordbrukarnas uppgift är att förvalta naturen. uttalar manifestet att jordbruk är en dominerande ekonomisk aktivitet och att dess betydelse minskar så att landsbygdsområdena måste få hjälp att utveckla en allsidig ekonomi. (The Declaration, 1996.) tog emellertid inte till sig manifestet. I flera medlemsländer fanns ett stort motstånd mot varje reform som kunde minska jordbrukarnas inkomster. Framför allt var det förslagen om att fasa ut direktstöden som mötte motstånd. Istället utvecklades en kompromiss som i antogs under namnet Agenda 2000. Det var en reform som rymde både fortsatta direkt- stöd och vissa inslag av förnyelse i den riktning som Declaration krävde. 8.6Landsbygdsförordningen – ett steg mot en bredare landsbygdsutveckling Förnyelsen fanns framför allt i the Rural Development Regulation (1257/99), Landsbygdsförordningen. Förordningen avser att ge stöd till jordbrukets förändringar i miljövänlig riktning och för jordbruksföretagen att bli mindre beroende av jordbruksproduk- tionen. Diversifiering och vidareförädling får stöd som vissa öppningar finns för insatser som inte är knutna till jord- bruket. I huvudsak bygger den på en fortsättning av ett antal olika stöd som samordnades i en ramförordning. Inom Landsbygdsförordningen fanns emellertid ett medel som var nytt: Artikel 33 om anpassning och utveckling av landsbygds- områden. Den rymmer möjligheten att använda jordbruksstöden till landsbygdsutveckling också utanför jordbrukssektorn och ger möjlighet till stöd åt företag, föreningar och organisationer loka- liserade på landsbygden. Förordningen bygger på subsidiaritetsprincipen. Det rymmer ett brett spektrum av insatser som varje medlemsland fick forma till sitt eget program. Endast stöd till miljövänligt jordbruk var obli- gatoriska. Utformandena av de programmen skedde i breda samråd med nationella organisationer och regionala myndigheter. Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? 8.7Det svenska miljö- och landsbygdsprogrammet Miljö- och landsbygdsprogram 2000 2006, det s.k. LBU- programmet) omfattar ekonomiskt stöd som ska bidra till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på lands- bygden. Programmet grundar sig på ett s.k. integrerat synsätt vilket innebär att ett antal enskilda stöd samverkar till att långsiktiga mål uppnås. har det övergripande ansvaret för genom- förandet av LBU-programmet. Det finns också en rådgivande kommitté under som skall fungera som ett forum för information och diskussion mellan representanter för organisationer och myndigheter berörda av programmets genom- förande. Kommittén består av representanter för cirka 30 organisa- tioner och myndigheter och har inte någon beslutande funktion. Omfattningen och inriktningen av programmet skiljer sig åt i olika delar av landet och det är länsstyrelserna som fattar beslut om stöd till enskilda jordbrukare. Särskilda insatser görs för att upp- rätthålla lantbruket i områden med svaga förutsättningar för jord- bruk. Stöden i miljö- och landsbygdsprogrammet är indelade i två insatsområden: Ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden Det finns elva olika sätt att ge jordbrukarna ersättning för miljöinsatser i anslutning till jordbruket. Det handlar t.ex. om eko- logisk produktion och landskapsvård i form av skötsel av betesmarker och slåtterängar, och om att bevara biologisk mångfald och att minska utsläppen av kemikalier. Dessutom ryms här ett kompensationsbidrag till mindre gynnade områden, stöd till kom- petensutveckling och investeringsstöd. Ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden Här ligger tyngdpunkten på riktade och kostnadseffektiva projekt för att höja både jordbruksföretagens och andra företags kon- kurrenskraft. Det rör sig t.ex. om investeringar i jordbruksföretag, startstöd för unga jordbrukare, utbildning i ekonomi, samt inves- teringar i bearbetning och marknadsföring. Det övergripande målet är att främja sysselsättning, tillväxt och bosättning på landsbygden. Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? Här prioriteras projekt som innebär samarbete i projekt mellan personer och grupper av personer. Programmet omfattar ca för perioden 2006 (ca gäller åtaganden från tidigare programperiod). har valt att i hög grad hålla LBU-medlen kvar inom jord- brukssektorn och målet för det svenska programmet är att för- dubbla antalet jordbruksföretag med kombinationsverksamhet. Huvuddelen av programmet utgörs av olika miljöstöd till svenskt jordbruk. går till insatser för en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Mindre än en halv miljard av dessa är tillgängliga utanför jordbruket. Det är denna mindre del (0,5 miljarder av totalt ) som gör att man talar om LBU-programmet som ett program för landsbygdsutveckling snarare än som näringspolitik för jordbruket. Turismen är ett av de områden som går utanför jordbruket i det svenska programmet. I LBU-programmet formuleras öppningen mot andra stödmottagare än jordbrukare så här: Landsbygdsturism, både med koppling till jord- och skogsbruk och utan direkt koppling till dessa sektorer, kan omfatta exempelvis: kultur-, upplevelse-, vildmarks- och ekoturism, bo på lantgård, fritids- fiske, jakt, vandringsleder, fältvandringar, fågelskådning, bergsklätt- ring, ridning och campingplatser m.m. Utvecklingen av nya service- koncept är av stor betydelse där marknadsföringsinsatserna ofta är strategiska för utvecklingen av landsbygdsturismen. Erfarenheter visar att det är svårt att marknadsföra lantbruksanknutna turism- tjänster isolerat. Kraven på kvalitet och professionalism är genom- gående höga inom branschen. Stöd till Byutveckling samt skydd och bevarande av kulturarvet på landsbygden kan också gå till företag och organisationer som inte har direkt anknytning till jordbruket. är emellertid förutsättningen att effekterna blir väsentliga för lantbruket och landsbygden. I LBU-programmet formuleras inriktningen på detta stöd så här: Det finns på skilda håll ett behov av att stödja grupper på landsbygden som verkar för att utveckla den del av den sociala ekonomin som har anknytning till utvecklingen av ett ekologiskt, ekonomiskt, socialt hållbart och konkurrenskraftigt lantbruk, jordbrukets omställning eller som på annat konkret sätt medverkar till en levande landsbygd. Den sociala ekonomin bedöms vara av betydelse för landsbygdens överlevnad. Stöd till lokala grupper, byalag, kooperativ etc. för vissa i Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? förväg definierade verksamheter kan bl.a. tillföra ett ökat engagemang hos människor för bygdens överlevnad... I dessa båda delar av artikel 33 i det svenska LBU-programmet finns alltså möjligheter att använda medel till annan landsbygds- utveckling än den som kanaliseras via ett stöd till innehavare av jordbruksfastighet. Men bara någon procent av LBU- medlen är avsatta för detta och formuleringarna håller kvar kravet på lant- bruksanknytning och nytta för lantbruket. Landsbygdspolitik är i egentligen en näringspolitik för lantbruket. 8.8Remissen på och kommentarer till det svenska LBU-programmet I remissvaren på det planerade LBU-programmet finns en stor mängd synpunkter som har att göra med avvägningen mellan lant- bruket och övrig landsbygdsutveckling. LRF och några länsstyrelser framhåller att grunden för en hållbar utveckling och en livskraftig landsbygd är ett lönsamt och konkurrenskraftigt jordbruk. Det är remissvar som med olika formuleringar menar att LBU-medlen inte bör splittras utan användas till att på olika sätt stödja jordbruket. Men det finns också många organisationer som pekar på möjlig- heterna att gå utanför lantbruket. , Hushållnings- sällskapet, LEADER nätverket, Beslutsgruppen mål 5b västra , och anser att åtgärder under artikel 33 bör ges hög prioritet under den kom- mande programperioden. består av betydligt mer landsbygd än jordbruk. De anser, med olika tonvikt och formuleringar, att det är av vikt att ett helhetsgrepp tas på landsbygdsfrågorna. Enligt är promemorian alltför inriktad på att diversifiera enbart lant- bruket. vi ser det som allvarligt att det inte tas några rejäla steg mot en sammanhållen landsbygdspolitik för . Ovanstående instanser samt KSLA, SNF och Lst W, Y, Z anser att artikel 33 åtgärderna inte bör begränsas till enbart lantbrukare. anser (med nuvarande programupplägg) att Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? de nuvarande satsningarna från jordbruksfonden riskerar att falla mellan stolarna om inte skrivningar görs som tydligt medger breda satsningar för lokal utveckling och ett helhetsperspektiv på lands- bygdsutveckling. påpekar att en samordning måste ske av alla de insatser som har betydelse för landsbygdens utveckling. Landsbygdsprogrammet anses inte vara tillräckligt som samordningsinstrument. de areella näringarna utgör grundpelaren för landsbygdens livskraft men det är synnerligen angeläget med komplement från andra närings- grenar. Landsbygdsprogrammet anses ta detta helhetsgrepp. Hushållnings- sällskapens förbund anser att det är skäligt att en relativt stor andel av programmet riktar sig till bredare landsbygdssatsningar. i G, S och T län anser att det är viktigt att investeringar i infrastruktur på landsbygden prioriteras. Denna typ av investeringar bedöms ha samma vikt som generella stöd till jordbruket. (Utdrag PM : Remissamman- ställning LBU-programmet) I en större studie av Landsbygdsförordningen (Europe´s Rural Futures The Nature of Rural Development II, Dwyer et al )dras slutsatsen att det svenska LBU-programmet är för lite utvecklat när det gäller lantbrukets betydelse för landskapsutveck- lingen. Den diskussionen knyts till frågan om hur programmet fungerar i förhållande till annan landsbygdsutveckling. Program- skrivningarna innehåller breda synsätt och tar upp frågor kring landsbygdsekonomin, landsbygden som boendemiljö och skogs- brukets betydelse. Men i åtgärderna faller dessa frågor bort. Med nuvarande inriktning befarar man att programmet inte blir en drivkraft för landsbygdens utveckling därför att jordbruket behandlas för isolerat och lämnas utanför the bigger picture. Framför allt efterlyser studien ett närmande mellan detta program och andra insatser för landsbygdsområdena. Framför allt i områden där jordbruket har stor betydelse befarar man att programmet kommer att reduceras till ett specifikt stöd till jordbruket. I mål 1 området, där jordbrukets strukturer och insti- tutioner är svagare, finns enligt denna brittiska bedömning, bättre Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? möjligheter att LBU-programmet ska kunna samspela med andra insatser för att stärka landsbygdsområdena.