sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Strävandena, liksom i rättsväsendet i övrigt, borde i stället vara att öka graden av specialisering bland domarna vars resultat skulle bli en ökad kompetens bland domarna. En ordning som kommittén föreslog skulle också ha inneburit praktiska olägenheter genom att domarna skulle bli tvungna att byta tjänstgöringsort i större omfattning än dittills. Bland de remissinstanser som tillstyrkte kommitténs förslag framfördes att det måste anses värdefullt att ha erfarenheter från båda domstols- slagen. En stor majoritet av remissinstanserna delade kommitténs för- slag att beredningsorganisationen måste vara flexibel och vara anpassad till lokala förhållanden. Beträffande beredningsjurister vägde det jämnt mellan remissinstansernas synpunkter. Det var främst tingsrätterna som inte ansåg att det fanns behov av en särskild kategori beredningsjurister. De framhöll i stället värdet av att bibehålla notariesystemet. För att stärka servicen till domarna förespråkades ett ökat antal notarier. Ett stort antal av de negativa remissinstanserna ställde sig tveksamma till om det skulle vara möjligt att rekrytera kvalificerade jurister till anställningar som beredningsjurister. De ansåg inte att sysslan skulle vara tillräckligt attraktiv. Det ifrågasattes om muntlig förberedelse i tvistemål borde handläggas av beredningsjurister. Många remissinstanser an- såg att den muntliga förberedelsen var ett av de mest kvalificerade momenten och att den just därför skulle utföras av erfarna domare. En sådan lösning var också mest effektiv. De flesta länsrätter var positiva till utredningens förslag om en förstärkt beredningsorgani- sation med inslag av särskilda beredningsjurister. Från länsrättshåll pekades också på att de redan hade en sådan organisation. Det ifrågasattes om de som var föredragande skulle få samma behörig- het att avgöra mål som notarier. En så kvalificerad personalgrupp som beredningsjurister borde inte användas för att avgöra enklare mål. Attraktionskraften borde i stället förbättras genom ett ökat ansvar för beredningen och genom förbättrade anställningsvillkor. Notariernas behörighet att döma motiverades med att de i motsats till föredragande genomgick utbildning. avstyrkte kommitténs förslag att beredningsjuristerna skulle vara notariemeriterade. De remissinstanser som uttalade sig var överlag positiva till en utökad möjlighet att delegera uppgifter från domarna till annan personal. Flera ansåg dock att kommitténs förslag beträffande domstolssekreterare inte var realistisk med dagens personal. Fler- talet remissinstanser var negativa till att uppställa särskilda regler för vilka mål som fick avgöras av fiskaler. De ansåg att det då- varande regelverket fungerade väl. 3.5.5Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare I betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) behandlades frågor om utnämning av högre domare och frågor kring domstolarnas ledningsfunktioner. Kommitténs förslag bereds i . Nedan redovisas de delar av utredningen som har berörings- punkter med mitt uppdrag. Utnämning av högre domare Kommittén ansåg att det fanns vissa grundläggande värden och intressen som borde beaktas vid en översyn av tillsättningsför- farandet för högre domarbefattningar. Det var enligt kommittén viktigt att finna en ordning som säkerställde en bred och kvalitativt hög rekrytering som den dels vann förtroende bland medborgarna, dels gav uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning. Kommittén ansåg att regeringen även fortsättningsvis borde vara det organ som utnämnde de högre domarna. Regeringen borde en- ligt kommitténs mening inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare. Kommittén föreslog att beredningen av högre domaranställ- ningar borde inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnade rege- ringen förslag på lämpliga kandidater, en domarbefattningar. En sådan nämnd borde enligt kommittén vara ett lagreglerat organ. Lämpligt antal ledamöter föreslogs vara sju, varav fyra domare, en advokat och två representanter för allmän- heten. Domarna skulle enligt förslagen förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av respektive Regeringsrätten samt de två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten skulle nomineras av och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten skulle väljas av . Kommittén föreslog att nämnden borde ges ett starkt admini- strativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet borde ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare. Kraven på öppenhet och insyn tillgodosågs enligt kommittén bäst genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännagavs och att det infördes ett system där intresseanmälningar kunde göras till förslagsnämnden. Intresserade personer kunde enligt förslaget an- tingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan föreslogs även kunna föregås av en uppmaning från någon av leda- möterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avsågs anmälningar om intresse för en viss befattning. Kandidater till högre domarbefatt- ningar skulle också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Enligt kommittén borde det därför också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som omfattade alla högre domarbefattningar. Enligt kommittén var nämndens uppgift att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefatt- ningar. Om möjligt borde den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Förslaget skulle enligt kommittén vara motiverat. Om färre än tre personer satts upp på förslag borde detta motiveras särskilt. Kommittén ansåg att regeringen borde kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kunde enligt kommittén emellertid inte ute- slutas att regeringen i något fall hade skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge borde det krävas att regeringen återremitterade ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat borde föras upp på förslag. Avsåg regeringen att gå utanför nämndens förslag skulle den enligt förslaget vara skyldig att anmäla förhållandet för justitie- Utskottet skulle i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordade som den kandidat nämn- den fört upp som sitt första förslag. kunde därefter välja att yttra sig, och regeringen skulle i de fall utskottet yttrade sig vara bunden av detta. Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en sär- skild förslagsnämnd skulle enligt kommittén gälla alla högre domarbefattningar i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol samt arrendenämnderna och hyresnämnderna. De befattningar som omfattades var justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lag- män i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Den särskilda domarbefattningar borde enligt förslaget till en början verka parallellt med för domstolsväsendet (TFN), men var det enligt kommittén naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar. Även med lösningen med en förslagsnämnd var det enligt kommittén angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som förekommer inför utnämningarna av ledamöter i Högsta dom- stolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kunde enligt kommittén sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menade att det låg ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markerades. Kom- mittén ville därför att denna ordning skulle bestå och formaliseras. Den föreslagna förslagsnämnden borde kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämn- den borde inte ges särskild sammansättning när det gällde dessa utnämningar. Däremot ansåg kommittén att sekretariatet borde tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som förekom med arbetsmarknadens parter inför utnäm- ningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kunde fortsätt- ningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat. Kommittén diskuterade också några frågor om anställnings- formen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdom- stolen och ifrågasatte deltidsförordnanden som vice ordförande i för jurister anställda i samt framhöll behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skulle vara ordinarie domare. I betänkandet diskuterade kommittén olika frågor om främst den inre styrningen av domstolarna och vilken roll domstolschefen och domstolsledningen i övrigt har spela. Vidare behandlades kraven på domstolschefen och rekryteringen av domstolschefer. Kommittén stödde den utveckling som skett mot en starkare be- redningsprocess i TFN:s chefstillsättningsärenden. Extern konsult- hjälp var värdefull i chefsrekryteringsprocessen och borde vara ett obligatoriskt inslag däri. Det låg ett problem i den traditionella karriärvägen inom domaryrket där domarna sökte bekräftelse i sina roller som domare genom att bli chefer. Det borde finnas möjlig- heter till bekräftelse och stimulans för en domare i det rent döman- de arbetet genom att denne kunde skifta arbetsuppgifter, t.ex. växla mellan tjänstgöring i under- respektive överrätt eller mellan generalist- respektive specialistgöromål. Offentligheten i bedöm- ningar av personliga egenskaper o.d. material kunde verka avhållan- de på dem som var intresserade av chefsbefattningar. Det var emellertid inte en framkomlig väg att föreslå sekretessreglering för sådant material. En blivande chef måste vara beredd att utsätta sig för denna form av offentlig granskning. Kommittén diskuterade några olika lösningar; dels att någon ledamot av TFN tillsammans med konsult deltog i intervjuer med sökandena, dels att intervjuer och bedömningar av personliga egenskaper skedde i ett tidigare skede och att den intervjuade/testade personen därefter fick ta ställning till huruvida denne ville söka chefsbefattningen. Båda alternativen var intressanta och borde enligt kommittén övervägas i den fortsatta översynen av TFN:s rutiner och arbetsformer. Rekryteringen av domstolschefer skulle enligt kommittén under- lättas om det inom domstolsväsendet fanns ett system för att tidigt fånga upp och utbilda potentiella ledare. Den tradition som fanns i vissa domstolar att låta yngre domare pröva på administrativa upp- gifter var värdefull. Denna ordning borde utvidgas till fler sådana befattningar vid fler domstolar. Kommittén stödde vidare planerna på att införa obligatoriska utbildningsinslag i ledningsfrågor för de yngre domarna och menade att det fanns anledning att överväga sådana utbildningsinslag för alla domare. På detta sätt markerades ledarskapets betydelse och alla domares ledaransvar. För domstols- cheferna låg tyngdpunkten i chefs- och ledarutbildningen i DV:s chefsutvecklingsprogram. Kommittén understödde den vidareut- veckling och förbättring av chefsutvecklingsprogrammet som skedde i nära dialog med deltagarna. 3.5.6Riksrevisionsverkets rapport och hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 1997:48) () fick i uppdrag av regeringen att granska domstolsväsendet. Resultatet av RRV:s granskning redovisades i rapporten system och hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 1997:48). I rapporten redovisades bl.a. vissa frågor om domar- försörjning, renodling och delegation.När det gällde domarbanan och utbildningen framfördes i rapporten att domstolschefen hade svårt att anpassa personalstyrkan till det behov som fanns vid dom- stolen. En påverkande faktor för om en tingsrätt kunde rekrytera en jurist i domarbanan var inte tingsrättens behov utan hovrättens budgetläge. Utbildningssystemet fungerade som ett dragspel där tingsrätter och hovrätter, liksom länsrätter och kammarrätter hade svårt att förutse hur stort personalbehovet kunde komma bli . skissade på ett förslag om ökad samverkan genom fördelningskretsar. Om en sådan genomfördes borde inrätta nationella utbildningsplatser. Sedan borde fördelningskretsen förlägga utbildningen på respektive dom- stol i kretsen. Om en fördelningskrets inte blev verklighet borde hovrätterna ansvara för fördelningen av utbildningsplatser. På detta sätt skulle statsmakterna få ökade möjligheter att styra tillgången på icke ordinarie domare och lättare kunna göra avvägningar mellan samhällets behov av domare och den enskilda domstolens behov. Domstolschefen skulle därmed också delvis komma bort från det ryckiga system som gällde och få bättre möjligheter att mera långsiktigt planera sin domstols domarförsörjning. RRV konstaterade vidare att domarna var domstolsväsendets dyraste personal och det av den anledningen var viktigt att domarens arbete renodlades och koncentrerades till den dömande verksamheten. Vid granskningen hade RRV konstaterat att mer kunde göras i strävandena att renodla domarrollen. För att uppnå detta borde ett ökat antal arbetsuppgifter delegeras till annan per- sonal. hade enligt RRV ett övergripande ansvar för att följa upp frågan om delegering av arbetsuppgifter och vidta lämpliga åtgärder. Enligt RRV var det dessutom väsentligt att dom- stolarna, var och en för sig, undersökte vilka arbetsuppgifter som skulle kunna delegeras samt vilka ytterligare uppgifter notarier skulle kunna tilldelas. RRV ansåg att det var en viktig effektivitetsfrämjande åtgärd att förstärka beredningsorganisationen i domstolarna. Utgångspunk- ten var självfallet att domarna skulle kunna avverka fler mål än . RRV ansåg att den dåvarande beredningsorganisa- tionen borde ses över. I sammanhanget borde uppmärksammas balansen mellan domare, rättskunnig beredningspersonal och dom- stolssekreterare. Andelen rättsutbildade behövde sannolikt öka om beredningsorganisationen skulle fungera optimalt. En förstärkt beredningsorganisation var enligt RRV inte möjlig vid de mindre tingsrätterna eftersom det inte fanns målunderlag för en sådan. 3.5.7Domstolsverkets utvärdering av överrättsnotarie- systemet och verkets rapport om Domarbanans attraktionskraft (2001:2) () utsåg en arbetsgrupp (FIDA- gruppen) bestående av företrädare för domstolarna för arbetet med samråd om planeringen av övergången till den förlängda fiskals- tiden och det nya systemet för lokalisering och finansiering av fiskalsplatserna samt för att föreslå åtgärder för att öka domar- banans attraktivitet. Efter det att DV av regeringen erhållit i upp- drag att utvärdera överrättsnotariesystemet fick FIDA-gruppen i uppdrag av DV att ta fram ett underlag för DV:s analys av över- rättsnotariesystemet. FIDA-gruppens underlag inför utvärderingen av överrättsnotariesystemet FIDA-gruppen inhämtade synpunkter från de yngre juristerna genom att ställa frågor om överrättsnotariesystemet i en enkät- undersökning om domarbanan. synpunkter från samtliga hovrätter och kammarrätter och yngre- föreningar vid dessa. Även en fjärdedel av tingsrätterna och en tredjedel av länsrätterna ombads av FIDA-gruppen att lämna syn- punkter på överrättsnotariesystemet. Det huvudsakliga syftet bakom försöksverksamheten med över- rättsnotarier var att tillgodose hovrätternas och kammarrätternas föredragandebehov som det långsiktiga behovet av ordinarie domare skulle styra antalet anställningar av fiskaler. FIDA-gruppen konstaterade att nackdelarna med överrätts- notariesystemet var betydligt fler än fördelarna. De som hade för- delar som systemet, var arbetsgivaren. Systemet tillgodosåg dom- stolarnas föredragandebehov och det upplevdes vara lättare att inte anställa de som var mindre lämpliga som fiskaler. Nackdelarna med överrättsnotariesystemet drabbade enligt FIDA-gruppen de yngre juristerna. För dessa hade systemet lett till sämre anställnings- trygghet och ovisshet om framtida karriär. Systemet upplevdes mer som en prövning och många hade uppfattningen att tjänstgöringen hade ett negativt meritvärde. Nackdelarna hade enligt FIDA- gruppen lett till en minskad attraktion för domarbanan, fler avhopp och färre sökande. FIDA-gruppen bedömde att kritiken mot över- rättsnotariesystemet var så förödande att försöksverksamheten borde upphöra. Efter en genomgång av de alternativ som fanns som ersättning för överrättsnotariesystemet, förordade FIDA-gruppen, i pro- memorian Överrättsnotariesystemet – underlag inför en utvärde- ring, en återgång till aspirantsystemet kombinerat med fasta före- dragandetjänster. 3.5.8Domarbanans attraktionskraft (2001:2) FIDA-gruppen hade också i uppdrag att inom ramen för dåvarande domarkarriär föreslå åtgärder för att öka intresset för tjänstgöring på domarbanan och för att minska antalet avhopp bland yngre jurister. Resultatet av gruppens arbete i denna del presenterades i rapporten (2001:2). För arbetet med att undersöka de yngre juristernas syn på domarbanan och skälen för avhopp tog FIDA-gruppen i samråd med fram underlag för en enkät. Under- sökningen genomfördes och det fullständiga resultatet presenterades i rapporten. I rapporten fanns också statistik sammanställd om antalet inkomna aspirant- och över- rättsansökningar, antalet entlediganden av icke ordinarie domare, antalet beviljade tjänstledigheter för privat tjänst för icke ordinarie domare samt statistik över antalet notarieansökningar och antalet utexaminerade jurister FIDA-gruppen konstaterade att det varit en nedgång i domarbanans attraktionskraft. Detta hade enligt rapporten visat sig i ett färre antal sökande till överrättsnotarie- tjänstgöring och i ett ökat antal yngre jurister som begärde sitt entledigande för att övergå till privat tjänst. Vad som enligt FIDA- gruppen var än mer oroande var att antalet sökande till notarie- tjänstgöring i tingsrätt och länsrätt minskat dramatiskt. Mellan hade antalet sökande till notarietjänstgöring minskat med i genomsnitt . hade antalet aspirant- respektive överrättsnotarieansökningar minskat i hovrätterna och i kammarrätterna. Antalet utexaminerade jurister hade ökat med sammanlagt vid de tre största universiteten. Resultatet av enkätundersökningen visade enligt FIDA-gruppen att ungefär hälften av alla tillfrågade hade förändrat sin attityd till domarbanan i domstol så att den nu var mer eller mycket mer negativ. De yngre juristerna ansåg att bättre löneut- veckling var det som främst skulle öka attraktiviteten för domar- yrket. Därefter följde möjligheten att stanna kvar på bostadsorten och att få en ordinarie domartjänst . Utgångspunkt för FIDA-gruppens överväganden hade bl.a. varit att åtgärderna skulle gälla under en övergångstid till dess att den aviserade domarutredningen lagt fram förslag till ny domarutbild- ning. Det föreslogs att åtgärder vidtogs för att marknadsföra domar- banan. Detta kunde enligt FIDA-gruppen ske genom att dom- stolsväsendet deltog i universitetens arbetsmarknadsdagar, genom att domstolarna erbjöd praktiktjänstgöring till juriststuderande och genom att domstolarna hade informationsdagar. Lönen var enligt FIDA-gruppen självfallet väsentlig för domar- banans attraktivitet. Lönegapet till den privata sidan fick inte vara alltför stort. För att lönen skulle upplevas som skälig i förhållande till det ansvar man hade, kunde trappstegsvisa löneökningar vara något att tänka på vid avtalsförhandlingar. När det gäller familjesociala frågor hade DV beslutat om om- lokalisering av fiskalsplatserna så att de i högre grad skulle ligga nära hovrätterna och kammarrätterna. Detta borde enligt FIDA- gruppen leda till en minskning av antalet byten av bostadsort. Vidare var det viktigt att skapa förutsättningar för meriterande arbeten på bostadsorten efter assessorsförordnandet, exempelvis utredningsuppdrag, utbytestjänstgöring, vidareutbildning eller specialisering. borde utredas om domarutbildningen enbart skulle ske på orter som hade tillgång till en varierad arbetsmarknad. Även om arbetsbördan var en resursfråga ansåg FIDA-gruppen att det fanns möjlighet för domstolarna att förändra arbetsorgani- sationen för att öka arbetstillfredsställelsen. Samverkan över rotel- gränserna och en förstärkt beredningsorganisation kunde leda till att verksamheten blev mer ändamålsenlig och domarrollen ren- odlades. Domstolarna borde även ta större hänsyn till fiskalernas utbildningsperioder och underlätta deras frånvaro från domstolen. FIDA-gruppen ansåg att det var domstolarna som skulle se till att det blev en bra blandning av arbetsuppgifter för notarier, fiskaler och assessorer. Svårighetsgraden på mål borde öka med erfarenheten. Det självständiga dömandet var det som de yngre juristerna ofta uppskattade mest och det som kunde locka till en domarkarriär. Tjänstledighetsreglerna borde enligt FIDA-gruppen tillämpas likartat av hovrätterna och kammarrätterna. En generös tillämpning var bra för domarbanans attraktivitet. De offentliga uppdrag borde enligt FIDA-gruppen spridas över landet. FIDA-gruppen framhöll att behovet av åtgärder som snabbt kunde öka domarbanans attraktivitet var stort. Som domarbanan var utformad var det inte möjligt att föreslå åtgärder som på ett mer påtagligt sätt kunde tillgodose de yngres önskemål om möjlig- het att stanna kvar på bostadsorten eller att garanteras en domar- tjänst . Inom ramen för det dåvarande systemet var det framför allt lönefrågor, utbildning och marknadsföring som kunde åtgärdas. Det var också viktigt att aktivt arbeta för att vissa kritiserade attityder inom domstolsväsendet förändrades. Det var också mycket angeläget att en total översyn av domarutbildningen gjordes. 3.5.9Domstolsverkets och överrätternas överväganden angående överrättsnotariesystemet och FIDA-gruppens slutrapport attraktionskraft DV redovisade i en rapport till regeringen (dnr Ju2001/783) verkets överväganden. Av rapporten framgick att DV och hov- rätterna och kammarrätterna var överens om att förändringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden och arbetsvillkor var nödvän- diga för att säkerställa en god rekrytering till domstolarna. Enighet rådde också om att överrättsnotariesystemet borde avvecklas, men att en återgång till aspirantsystemet i dess gamla form inte kunde förordas. Eftersom det nya systemet borde vara flexibelt och ta hänsyn till olika regionala förhållanden krävdes det ytterligare tid för att bearbeta förslaget. Hovrätterna och kammarrätterna och DV avsåg därför att tillsammans ta fram och till regeringen redovisa ett förslag till nytt system för rekrytering av yngre jurister. De var även överens om att tillsammans, med bl.a. FIDA-gruppens slutrapport som underlag ta fram ett åtgärdspaket för att förbättra domarbanans attraktivitet. 3.5.10Rekrytering av yngre jurister till åtgärder (Gärdagruppens rapport ) En arbetsgrupp bildades för att ta fram det åtgärdspaket som ut- lovats i DV:s rapport till regeringen (se ovan). Arbetsgruppen antog namnet Gärdagruppen och bestod av företrädare från DV, hovrätterna och kammarrätterna. I enlighet med de överväganden som tidigare gjorts ansåg Gärda- gruppen att överrättsnotariesystemet borde avskaffas. Gruppen föreslog att samtliga som antogs till domarutbildning borde an- ställas tills vidare men att en fast anställning borde föregås av en Kraven för antagning till domarutbildningen borde vara desamma som dittills. Gärda- gruppen föreslog att fiskalen skulle tjänstgöra i hovrätt eller kam- marrätt . Beträffande den obligatoriska underrätts- tjänstgöringen föreslogs att denna av skulle kunna fullgöras genom tjänstgöring i annan domstol eller domstolsliknande nämnd.