sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — När man talar om den svenska samhällsmodellen finns det skäl att även nämna vissa särdrag som kännetecknar den svenska arbets- marknaden. Parterna på svensk arbetsmarknad har av tradition en stark och självständig ställning. En stor del av regelsystemet inom 13I avsnitt 3.5 ges en översikt över samhällsorganisationen i andra europeiska länder. 14Premfors m.fl. (2003) framkastar att denna domstolslika karaktär hos den svenska förvaltningen kan ha bidragit till det goda anseende som den åtnjuter bland medborgarna. Detta kan också vara en förklaring till att den s.k. dualismen som formades bestått som väsentligt inslag i den svenska modellen, fastän parlamentarismen och den moderna välfärdsstaten i övrigt helt förvandlat det svenska samhällslivet. Hur har vi ordnat det ? arbetsmarknaden har utformats av parterna själva genom kollektiv- avtal. Inslagen av lagstiftning är i en internationell jämförelse inte särskilt stort. Lagstiftningen om arbetslivets demokratisering var visserligen omfattande, men parternas autonomi bi- behölls dels genom att mycket fick karaktären av ramlagstiftning som kompletterats med kollektivavtal, dels genom starka inslag av dispositiv lagstiftning. I kollektivavtal mellan parterna inom respektive sektor finns ett stort antal individuella förmåner reglerade. Avtalspensioner som kompletterar den allmänna pensionen är ett viktigt inslag. Exempel på andra avtalsreglerade förmåner är ersättning vid sjukdom, arbetsskada och till anhöriga vid dödsfall. Kopplat till uppsägning på grund av arbetsbrist finns bestämmelser om avgångsförmåner. Inom flera avtalsområden finns också s.k. trygghetsfonder vars ändamål är att i samband med omstruktureringar hjälpa anställda att finna ny sysselsättning. Parterna har inom många av de avtals- områden som rör individuella förmåner kommit överens om sär- skilda mekanismer för att lösa tvister om tillämpning av avtalen. Arbetsmarknadens struktur har under genomgått förändringar. Offentliga arbetsgivare bolagiserar och använder entreprenaddrift. Nyttjande av bemanningsföretag före- kommer inom alla sektorer. Tidsbegränsade anställningar av olika slag är vanliga, och alltfler arbetar på konsultbasis. Såväl arbets- tagarorganisationernas roll, innebörden i arbetsgivaransvaret som förutsättningarna att uppnå de mål som låg bakom 1970-talets arbetsrättsreformer påverkas av denna utveckling. och de statliga verksamheterna Inom statsförvaltningen finns det cirka 450 myndigheter. Regeringsformen gör en åtskillnad mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar, samt vad gäller statliga myndigheter mellan centrala ämbetsverk, länsstyrelser och andra förvaltningsmyndigheter. De centrala ämbetsverken lyder direkt under regeringen och har hela landet som verksamhetsområde. Den verksamhet de bedriver är ofta bred. Utvecklingen har gått från handläggning av enskilda ärenden till policyutformning, kunskapsproduktion och tillsyn. Länsstyrelserna är verksamma på regional nivå och är organi- serade med det geografiska territoriet – länet – som grund. Läns- indelningen har i stort sett varit densamma men under Hur har vi ordnat det ? har antalet minskat från 24 till 21 som följd av att storlänen och bildades respektive 1999. har den dubbla uppgiften att vara dels statens företrädare i länet och se till att nationella mål får genomslag, dels utifrån regionala förutsättningar och förhållanden främja länets utveckling. Även om antalet myndigheter reducerats finns en rad småmyndigheter – över 200. De har oftast mycket specialiserade uppgifter. Några ansvarar för rådgivning eller in- formation, t.ex. och . Andra ägnar sig huvudsakligen åt kunskapsproduktion, t.ex. och . Sammantaget beräknas utgifterna i statsbudgeten 2004 uppgå till , varav utgör räntor på statsskulden. Därtill kommer utgifterna för ålderspensioner som ligger vid sidan av statsbudgeten och som uppgår till . Medlen i statsbudgeten används dels till statlig verksamhet av olika slag, dels till transfereringar i form av socialförsäkring och bidrag till enskilda samt bidrag till andra sektorer m.m. Stats- budgetens utgifter för socialförsäkring och andra bidrag till en- skilda finns under de tre utgiftsområdena för ekonomisk trygghet samt under utgiftsområdet Arbetsmarknad. Om man till detta lägger utgiftsområdet Studiestöd och Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, uppgår de sammanlagda transfererings- utgifterna till enskilda medborgare till 479 miljarder kronor.15 Vad gäller bidrag till andra sektorer m.m. är de viktigaste utgifts- posterna i statsbudgeten allmänna bidrag till kommuner på och avgiften till EU på . Bland de övriga utgiftsområdena i statsbudgeten väger följande tyngst: försvar samt beredskap mot sårbarhet hälsovård, sjukvård och social omsorg 15 Beloppen innefattar även administrationskostnader såsom anslagen till Riksförsäkrings- verket och försäkringskassorna m.fl. Hur har vi ordnat det ? Det finns 290 primärkommuner. Invånarantalet varierar från nästan 755 000 i till strax över 2 600 i som ligger i . Ungefär hälften av kom- munerna har ett invånarantal som understiger 15 000 invånare. I de 11 största kommunerna, som samtliga har mer än 100 000 invånare, bor nästan en tredjedel av befolkning. Även till ytan är det stora skillnader mellan kommunerna. i har en yta och där bor det cirka 23 800 invånare. Den minsta kommunen är i , med cirka 33 900 invånare på en yta av . har antalet kommuner minskat påtagligt. fanns det över 2 500 kommuner (landskommuner, köpingar och städer). Efter två reformer fanns det 277 kommuner 1977. har några kommuner delats, vilket inneburit att gamla kommuner uppstått igen. Inom stora verksamhetsområden vilar kommunernas åtagande gentemot invånarna på den nationella lagstiftningen. Områden som alla kommuner enligt lag skall hantera är socialtjänst, där vård och omsorg av äldre och personer med funktionshinder samt försörj- ningsstöd ingår, barnomsorg samt förskola och . Obli- gatoriska är också plan- och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd, renhållning och avfallshantering, vatten och avloppshantering samt räddningstjänst. Verksamhetsområden som kommunerna hanterar på frivillig grund utifrån den allmänna kompetensen i kommunal- lagen är kultur- och fritidsverksamhet, bostäder, energi och näringslivsutveckling. Kommunernas sammantagna utgifter uppgick till . Tre fjärdedelar av den kommunala verksam- heten är demografiskt betingad, dvs. beroende av invånarantal och ålderssammansättning. Kommuner med många unga har en annan kostnadsbild än kommuner med många äldre som behöver omsorg. Barnomsorg, utbildning samt vård och omsorg står för fyra femtedelar av kommunernas samlade kostnader. Utbildningen svarar för och förskolan för av kostnaderna. Äldreom- sorgen står för och omsorgen om de funktionshindrade för . Individ- och familjeomsorgen inklusive försörjningsstödet svarar för . Det betyder att en mycket stor del av de kom- munala kostnaderna återfinns inom de verksamheter som styrs av Hur har vi ordnat det ? specialregleringen, dvs. de obligatoriska områdena. Det största en- skilda kostnadsslaget är personal som tar i anspråk . Om man lägger till de personalrelaterade kostnaderna i en kommuns verk- samhet som bedrivs i annan regi, står personal för av de totala kostnaderna. Den huvudsakliga intäktskällan är kommunalskatten som stod för 2002. De generella och riktade statsbidragen svarade för av intäkterna, taxor och avgifter för . Kommunerna är stora arbetsgivare, inte sällan den största på orten. fanns 760 000 anställda i kommunerna vilket mot- svarar cirka en femtedel av alla arbetstagare. Tre fjärdedelar av dessa finns inom verksamheterna vård, omsorg och utbildning. Medelåldern för de kommunanställda är . Kommunerna har stor frihet när det gäller den egna organi- sationen. I kommunallagen finns numera inte många regler som styr kommunernas politiska organisering. De viktiga regler som finns gäller gränserna för kommunfullmäktiges storlek och kravet att det skall finnas en kommunstyrelse. Vilka nämnder som skall finnas avgör kommunen själv, och nämndorganisationen ser numera olika ut mellan kommunerna. Kommunstyrelsens roll i för- hållande till nämnderna är dock reglerad. Den skall leda och sam- ordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Den är dock inte överställd nämnderna som får sina uppdrag och resurser direkt från kommun- fullmäktige. tillkom en regel om att det skall finnas en särskild krisledningsnämnd. Inom vissa verksamheter är det vanligt med en formaliserad sam- verkan kommuner emellan, ofta i form av kommunalförbund. Ett sådant samverkansområde är gymnasieskolan, där mindre kom- muner ibland går samman. Ett annat område är räddningstjänsten, där kommunalförbund förekommer också mellan större kommuner i storstadsområdena. Gemensamma nämnder, stiftelser och aktie- bolag är andra samverksansformer. Den vanligaste formen är projekt och nätverk. Alla kommuner finns med i någon sam- verksanskonstellation, många i flera. 16 Landstingsförbundet & Svenska Kommunförbundet2002, Interkommunal samverkan. Hur har vi ordnat det ? Det finns 20 landsting i . Landstingen i , och är väsentligt mycket större än de övriga och har mellan 1,85 och 1,15 miljoner invånare. Det stora flertalet landsting har mellan 230 000 och 300 000 invånare. Minst är med 128 000 invånare. Landstingsuppgifterna sköts i stället av . Landstingens nettokostnader uppgick till . Hälso- och sjukvården svarade för och tandvården för . Inom det regionala utvecklingsområdet be- driver landstingen kollektivtrafik (av nettoutgifterna), utbild- nings- och kulturverksamhet () och näringspolitik, bl.a. som delägare i de regionala ALMI-bolagen. Landstingsskatten svarade 2001 för av intäkterna, generella statsbidrag för och erhållna bidrag, bl.a. från andra landsting, för . Patientavgifter utgör av intäkterna. Landstingen hade 261 000 anställda 2001, vilket motsvarar av den totala sysselsättningen i . arbetade inom hälso- och sjukvård och tandvård, däribland 25 000 läkare, 78 000 sjuksköterskor och 41 000 undersköterskor. Landstingen samverkar om den högspecialiserade vården inom sex sjukvårdsregioner. I övrigt har landstingen, liksom kom- munerna, stor frihet att själva utforma verksamheten såväl som för- troendemannaorganisationen. slogs landstingen i och län respektive landstingen i och Bohus-, och samman, som de övertog ansvaret för hälso- och sjukvården och andra regionala frågor från respektive kommuner.17 Dessa kommuner hade tidigare stått utanför landstingen. De nybildade landstingen, som valt att benämna sig och , har dessutom status som regionala självstyrelseorgan inom ramen för en statlig försöks- verksamhet som pågår t.o.m. utgången av 2006. Detta innebär att de övertagit vissa statliga uppgifter och resurser inom det regionala utvecklingsområdet från främst länsstyrelserna. 17 och kommuner övergick till . Hur har vi ordnat det ? Ansvarsskiften stat/kommun/landsting18 stärktes den kommunala självstyrelsen genom flera olika beslut. regeringsform innehåller en rad bestäm- melser om kommunerna och deras verksamhet. En ny kommunal- lag trädde i kraft . Den utformades som en ramlag och innebar ett minskat antal regler och föreskrifter för kommunerna.19 Kommunindelningsreformerna 1952 och den som genomfördes bidrog till att lägga grunden för den förestående kraftiga utbyggnaden av välfärdsstaten. En viktig övergripande ambition var att decentralisera såväl ansvar som befogenheter till kommuner och landsting. Motiven var dels att verksamheterna skulle kunna anpassas till lokala förhållanden, dels att medborgarnas inflytande skulle stärkas.20 Såväl i den allmänna debatten som i olika forskningsrapporter hävdas ofta att den faktiska utvecklingen inom den offentliga sektorn skulle kännetecknas av en långtgående kommunalisering, och att det skulle vara en allmän tendens att offentliga verksam- heter successivt håller på att flyttas över från staten till kommuner och landsting. En genomgång av riksdagsbeslut –2003 ger delvis en annan bild. En av de mest omfattande förändringarna var att ansvaret för skolan successivt flyttades från staten till kommunerna. Vidare har i och i överförts från staten till respek- tive landsting. Men för övrigt avsåg flertalet av sammanlagt 17 ansvarsförflyttningar från stat till kommun eller landsting under de 30 åren mycket små verksamheter. beslutades dessutom om 28 ansvarsförflyttningar från kommun eller landsting till staten. När man mer i detalj undersöker regeringens propositioner och skrivelser till , finner man 144 förslag som i något avseende förändrat ansvarsför- delningen mellan stat och kommun/landsting .21 De kan grupperas i tre kategorier: 18Detta avsnitt bygger på en promemoria Från ansvarsskiften till samordning – om an- svarsförändringar mellan staten, kommunerna och landstingen under () som tagits fram av och på uppdrag av kommittén. 19En ny kommunallag har sedan trätt i kraft . 20Under skedde förändringar i motsatt riktning i form av förstatligande av polisen, åklagarväsendet och exekutionsväsendet. 21Undersökningen ingår i Lemne-Strömbergs promemoria. Den baseras på en sökning i Rixlex-databasen av samtliga regeringsförslag – som rört Hur har vi ordnat det ? tydliga ansvarsskiften, främst i form av huvudmannaskapsför- ändringar, preciseringar inom ramen för gällande ansvarsfördelning, initiativ med syfte att åstadkomma samverkan eller samordning mellan staten, kommunerna och landstingen. Grupperingen avslöjar att enbart 16 av förslagen avsåg huvud- mannaskapsförändringar, medan mer än hälften (87) rörde preci- seringar inom ramen för gällande ansvarsfördelning. Undersökningen visar också att merparten () av de före- slagna ansvarspreciseringarna hade karaktär av att inskränka eller begränsa kommunens eller handlingsfrihet. Andelen som vidgade handlingsfriheten var , medan av preci- seringarna kunde betraktas som neutrala. En principiellt viktig förändring var den ökade kommunala frihet i den fysiska planeringen som den nya , vilken trädde i kraft , medförde. Den statliga fastställelseprövningen av planer slopades och det statliga inflytandet begränsades. Man kan konstatera att statsmakterna ofta ändrar regler om ansvars- och uppgiftsfördelning. Detta väcker frågor om konse- kvenser och enhetlighet när det gäller ambitionen att minska den statliga detaljstyrningen av verksamhet. Drygt en femtedel av de 144 regeringsförslagen rörde olika typer av samverkans- eller samordningsinitiativ. Försök med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och social- tjänst som inleddes är exempel på sådana initiativ. Samordningsinitiativ är ett sätt att hantera problem till följd av att ansvar är fördelat på flera aktörer och på flera nivåer inom den offentliga sektorn. Nya problem som inte strikt följer den tradi- sektorsindelningen måste hanteras. Framväxten av dessa politiska samordningsinitiativ indikerar att den hittillsvarande sektors- och ansvarsfördelningen inte är alldeles oproblematisk. Man kan också konstatera att kommunerna har övertagit ansvar för många verksamheter från landstingen. Härvidlag stämmer bilden av en omfattande och långtgående decentralisering till kommunerna, i synnerhet vad gäller vård- och omsorgsområdena. kommuner eller landsting. Av sammanlagt 983 propositioner/skrivelser som berörde kommuner och 746 som rörde landsting, visade sig 144 i något avseende handla om ansvars- fördelningen mellan stat och kommun eller landsting. Hur har vi ordnat det ? har det också förekommit ansvarsskiften i riktning från kommuner och landsting till staten. Administrationen och kostnaderna för bostadstillägg till pensionärer överfördes 1995 från kommunerna till staten. Ett statligt äldreförsörjningsstöd riktat till vissa grupper av äldre personer med otillräcklig grundförsörjning infördes , bl.a. för att avlasta kommunerna ansvar för försörj- ningsstöd. Överförandet av de ursprungligen landstingskommunala vårdutbildningarna slutfördes i och med att samtliga vårdhög- skolor inlemmades i den statliga högskoleorganisationen. Dess- utom har ansvaret för ungdoms- och missbrukarvård, som flyttades från staten till kommuner och landsting, ånyo förstatligats i och med bildandet av 1994. Inträdet i Europeiska unionen 1995 innebär att numera är ett av sammanlagt 15 medlemsländer i denna gemenskap, som 1999 räknade 376 miljoner invånare. Den sammantagna bruttonational- produkten i unionen uppgick till nära , varav svarade för . Med EU:s ut- vidgning kommer antalet medlemsländer 2004 att vara 25 och det samlade invånarantalet uppgå till drygt 450 miljoner. EU:s budget uppgår till , vilket mot- svarar lite av medlemsstaternas samlade BNP. EU har ingen egen beskattningsrätt,23 utan budgetintäkterna kommer från medlemsstaterna främst i form av: den BNI-baserade avgiften som tas ut som en viss procentandel av ländernas bruttonationalinkomst och som svarar för av intäkterna, samt momsavgiften, som får vara högst av en med- lemsstats momsbas och som svarar för av intäkterna. Därtill kommer tullintäkter och jordbruksavgifter samt skatter från de EU-anställda och räntor. De största utgiftsområdena är: 22 Sifferuppgifterna i detta avsnitt har hämtats från Europeiska kommissionen (2003) General budget of Union for the financial year 2003 och (2001), 2002. EU inför utvidgningen. 23 Ett undantag är att de EU-anställda betalar skatt på sin lön till unionen. Hur har vi ordnat det ? inre politik, vilket bl.a. innehåller medel för forskning, utbild- ning, miljö, infrastruktur och småföretagsstöd , bistånds- och utrikespolitik , s.k. föranslutningsstöd till kandidatländer , administration och personal med . Den Europeiska unionen av är resultatet av en lång utveckling sedan starten med 1957 då ett första samarbete mellan de sex länderna inom konsoliderades och då EEG, den europeiska ekonomiska gemenskapen,24 bildades. lade man fast en ambition att skulle sam- arbetet ha utvecklats till en tullunion. En betydelsefull komponent redan från början var den gemen- samma jordbrukspolitiken liksom ambitionen att förverkliga den inre marknaden. Successivt har gemenskapen utökats med allt fler medlemsstater. , och blev med- lemmar 1973, 1981, och 1986 och , och 1995. I och med enande utvidgades EU med f.d. . hade flertalet EFTA-länder knutits till gemenskapen genom . träffade överenskommelse att ingå i detta . Av stor betydelse för utvecklingen av det europeiska samarbetet har strukturfonderna varit. De utgör instrument för den s.k. samman- hållningspolitiken. Dess syfte är att mindre väl utvecklade länder och landsdelar skall få ekonomiskt stöd för att de skall kunna komma ikapp övriga delar av EU. har en gemen- sam försvars- och säkerhetspolitik börjat formas. Det ekonomiska samarbetet har fördjupats ytterligare i form av EMU-fördraget, som bl.a. innebar skapande av en gemensam valuta och bildandet av . EU-medlemskapet har förändrat i en rad avseenden. Den inre marknaden innebär radikalt nya förutsättningar för rörlighet över gränserna såväl för varor och tjänster som för arbetskraft och kapital. De praktiska lösningarna på många politikområden, t.ex. 24 ändrades namnet till EG, Europeiska gemenskapen. Genom Maastricht- fördraget 1992 blev gemenskapen omdöpt till Europeiska unionen (EU). Enligt delas samarbetet in i tre s.k. pelare, där den första avser det klassiska samarbetet med jord- brukspolitik och inre marknad, den andra handlar om utvidgat samarbete rörande utrikes- och säkerhetspolitiska frågor och den tredje handlar om polisiära och straffrättsliga frågor. Hur har vi ordnat det ? vad gäller patenträtt och arbetsmiljöreglering, ser annorlunda ut . De fleråriga ramprogrammen för forskning och utveckling utgör numera viktiga kompletterande finansieringskällor av stor betydelse för den kvalificerade forskningen. EU:s olika utbild- ningsprogram betyder att många svenska studenter tillbringar en del av sin studietid på något utländskt lärosäte inom EU.25 Kommunernas och landstingens internationella kontakter har ökat genom EU-medlemskapet, bl.a. i form av vänortsutbyte, tjänsteexport och deltagande i europeiska nätverk tillsammans med motsvarigheter från andra medlemsländer. Dessutom har kom- munernas verksamhet alltmer kommit att beröras av EU-politiken, inte minst när det gäller att implementera ny lagstiftning och verk- samheter kopplade till strukturfonderna. Den kommunala verk- samheten berörs också av EU:s inre marknads- och konkurrens- politik som påverkar den offentliga upphandlingen och formerna för statsstöd. som alltfler länder trätt in i gemenskapen, har besluts- formerna inom EU successivt utvecklats. Vid sidan av enhälliga beslut förekommer numera majoritetsbeslut inom många områden. Det europeiska parlamentets roll har efter hand stärkts. Den strikta regleringen med EG-förordningar och direktiv, som bl.a. är av avgörande betydelse för den inre marknaden, har kompletterats med den öppna samordningsmetoden. Den bygger på ett öppet samarbete där man jämför utvecklingen i olika länder, utbyter in- formation och samlas kring gemensamma rekommendationer. Metoden tillämpas på många nya sakområden såsom sysselsätt- nings- och utbildningspolitik. Centrala organ inom unionen är kommissionen med de 20 kommissionärerna, där medlemsstaternas rege- ringar fattar besluten samt . utses parlamentsledamöterna i allmänna val i de olika medlemsstaterna. Rådgivande aktörer i de centrala beslutsprocesserna är Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) och . I det man kan kalla EU:s förvaltning ingår även Europeiska revisionsrätten och samt ett flertal specialiserade EU-myndigheter.26 Av stor betydelse är också den mångskiftande 25Det största utbytesprogrammet skall göra det möjligt för av de euro- peiska studenterna att tillbringa utomlands. 26Exempel är Europeiskt centrum för yrkesutbildning i , Europeiska miljöbyrån i , EU:s ombudsman i . I sammanhanget bör även nämnas () och Europeiska investeringsbanken. Hur har vi ordnat det ? av kommittéer och rådgivande organ, som påverkar dels beredningen av beslut, dels genomförandet sedan beslut tagits. Europeiska unionen fortsätter att förändras. Kommissionen har lagt fram en vitbok om nya styrelseformer i EU, i vilken man förespråkar ökad dialog med de regionala och lokala nivåerna i medlemsländerna och flexiblare lagstiftning för att öka möjlig- heterna till bättre regional och lokal anpassning. presenterade det s.k. konventet om EU:s framtid ett förslag till en sammanhållen författning för EU i form av ett konstitutionellt fördrag. pågår regeringsförhandlingar kring detta förslag. Förslaget innebär bl.a. att den hittillsvarande uppdelningen i tre pelare kan komma att upphöra och att unionen ersätter EG som juridisk person. I förslaget ingår också att åtskillnad kommer att göras mellan s.k. exklusiva befogenheter hos unionen, delade be- fogenheter och stödjande åtgärder. Det innebär att det noga skall läggas fast på vilka punkter EU har full kompetens att fatta beslut, som det också listas vilka politikområden EU enbart får stödja och samordna. Dessutom föreslås att , bestående av regerings- cheferna, skall få en vald ordförande. En EU:s utrikesminister före- slås, som även skall vara vice ordförande i kommissionen. Besluts- fattande med kvalificerad majoritet föreslås bli regel, med undantag för frågor som gäller utrikespolitik, skatter, medlemsstaternas av- gift till unionen och försvarspolitik. Parlamentet blir medlagstiftare på de flesta områdena och ökar därmed sitt inflytande. En nyord- ning ger de nationella parlamenten i medlemsstaterna bättre möjlig- heter att följa med i EU:s beslutsprocess genom att kommissions- förslag går till parlamenten och regeringarna. Konventets förslag kan även leda fram till att de regionala och lokala nivåernas roll stärks. föreslås få vissa möjligheter att väcka talan vid . Kommissionen skall ha omfattande sam- råd innan lagförslag läggs där den regionala och lokala dimensionen särskilt beaktas.