sou · GRB385d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vi har i kapitel 4 föreslagit att avkastningen i försäkringsrörelsen skall beräknas enligt en ränta. Avkastningen har betydelse för de premierabatter som kan lämnas. Enligt nuvarande beräkning av den fiktiva avkastningen räknas försäkringsrörelsens kapital upp med ett index som bygger på en fiktiv värdepappersportfölj bestående av räntebärande värdepapper, svenska och 20 pro- cent utländska aktier. Med en ränta som är långsiktig och stabil kan stabilare premierabatter lämnas och premierna blir därmed stabilare och jämnare över åren. Därmed ökar förutsägbarheten avseende premiekostnaden för arbetsgivarna. I kapitel 2 har vi behandlat systemet för beräkning och betalning av premierna. Vi har därvid funnit att ett system med som månatligen beräknas definitivt kommer att medföra stabilare pre- mier för arbetsgivarna. Anledningen till den ökade stabiliteten, i jämförelse med ett system med preliminära och slutliga , är att premieberäkningen kommer att ske löpande på aktuella anställ- nings- och löneuppgifter. Vid en samlad bild av förslagen i kapitel 2–4 är det tydligt att dessa kommer att medföra att premienivåns stabilitet mellan åren väsentligt förbättras för myndigheterna. Det finns därför enligt vår mening inte skäl att föreslå någon särskild mekanism för att utjäm- na premierna mellan åren på myndighetsnivå. 6Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från själv- försäkrare Vi föreslår att det sistahandsansvar som tillämpas för pensioner inom staten inte längre skall gälla. Vi förordar att respektive arbets- givare skall betala vad som motsvarar den andel som intjänats hos denne. Vi förordar att sistahandsansvaret upphör för förmåner för personer som omfattas av PA 03, och om en viss schablonisering godtas i kostnadsfördelningen, även för förmåner för personer som omfattas av de äldre pensionsavtalen. Staten har ett sistahandsansvar för pensioner. Enligt direktiven skall vi utreda effekterna av de regler som finns mellan myndigheterna, som är anslutna till det statliga finansieringssystemet, och så kallade självförsäkrare, statliga affärsverk och andra statliga organisationer som inte är ansluta till det statliga finansieringssystemet. Försäkringsmodellen omfattar vissa myndigheter och organisationer som inte betalar för avtalsförmånerna. Dessa arbetsgivare gör i stället avsättningar i den egna balansräkningen för kommande förmånsutbetalningar. Arbetsgivarna finansierar förmånerna i egen regi och kallas därför för självförsäkrare. De arbetsgivare inom staten som finansierar pensionsförmånerna i egen regi är försäkringskas- sorna1, samt de tre affärsverken Luftfarts- 1 Försäkringskassorna är inte statliga myndigheter. I exempelvis årsredovisningen för staten är de emellertid en del av staten i den mening att de ingår i resultat- och balansräkningarna. De ingår i dessa eftersom de finansieras med anslag och ingår i den statliga redovisnings- organisationen. Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare verket, och . Dessutom gäller att anställda hos myndigheter som betalar i vissa fall kan få förmåner utöver dem som legat till grund för premieberäkningen. Även i dessa fall finansierar myndigheten förmånerna i egen regi. NSA redovisar självförsäkrarnas förmånsutbetalningar samt pen- sionsskuld i den årliga redovisning som NSA lämnar. Till denna grupp hör även avseende riksdags- pensionerna. omfattas emellertid inte av sistahandsansvaret. Omvänt redovisar NSA inte utbetalning och skuld för den icke-statliga arbetsgivaren som emellertid tillhör sistahandsansvarskretsen. Vid byte av anställning till eller från en självförsäkrare gäller inom staten ett sistahandsansvar för tjänstepensionen. Sistahandsansvaret innebär att den sista arbetsgivaren står för hela kostnaden för den anställdes tjänstepension. Detta betyder att om en person är an- ställd hos en självförsäkrare så skuldför denne hela kostnaden för den anställdes tjänstepension. Detta gäller även om den anställde tidigare varit anställd hos en annan självförsäkrare eller i en myn- dighet som betalat för den pension som den anställde in- tjänat under sin anställningstid. Om tidigare betalats in för den anställde återbetalas inte dessa när den anställde går till själv- försäkraren. En effekt av sistahandsansvaret är därför att det i denna situation uppkommer ett överskott i försäkringsrörelsen motsvarande de inbetalda premierna. Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare Figur 6.1 En person går från en premiebetalande myndighet till en självförsäkrare Lämnar en person sin anställning hos en självförsäkrare och får en ny anställning inom sistahandsansvarskretsen, tar den nya arbets- givaren över ansvaret för finansieringen av personens tjänstepen- sion. Självförsäkrarens skuld för tjänstepensionen upphör därvid. Är den nya arbetsgivaren en premiebetalande myndighet betalas som är beräknade som om den anställde varit anställd i myndigheten . I en sådan situation uppstår det därför ett underskott i försäkringsrörelsen motsvarande för tiden personen var anställd hos självförsäkraren. Figur 6.2 En person går från en självförsäkrare till en premie- betalande myndighet Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare Sistahandsansvaret bygger på antagandet att ungefär lika många personer går åt vardera hållet mellan myndigheter och självför- säkrare och att kostnaderna därför jämnar ut sig över tiden. Principen om sistahandsansvar tillämpats på grund av tekniken att beräkna så kallad livränta, som finns i de äldre statliga pen- sionsavtalen. Enligt pensionsavtal PA-91 och PA-74 har den an- ställde rätt till en livränta om denne slutar sin anställning innan ordinarie pensionsavgång. Om personen får en ny anställning med rätt till pension enligt statliga pensionsbestämmelser upphör emeller- tid rätten till livränta. Vid pensionsavgång från den nya arbets- givaren har den anställde i stället rätt till en ålderspension enligt pensionsavtalen eller, vid ny avgång utan rätt till pension, återigen en livränta. När pensionen eller livräntan beräknas inräknas all statlig tjänstetid den anställde haft. Detta medför att den sista statliga arbetsgivaren, respektive försäkringsrörelsen om den sista arbets- givaren är en myndighet som betalar , måste finansiera hela den anställdes pension eller livränta. Figur 6.3 Rätten till förmåner enligt PA-91 och dess finansiering vid övergång från ett affärsverk till en myndighet Personen omfattas av PA-91. Personen omfattas på nytt av PA-91. Myndigheten betalar för förmånerna Ny anställning vid myndighet Personen får rätt till en livränta som affärsverket skuldför Vid ny anställning upphör rätten till livränta varför även skuld upphör Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare Med hänsyn till livräntetekniken har varje förmån som SPV ut- betalar till en förmånstagare betraktats som en enda förmån vilken finansieringen följer. Den sista arbetsgivaren respektive för- säkringsrörelsen betalar hela förmånen. Varje förmån som SPV utbetalar kommer därför antingen att, om arbetsgivaren betalat , belasta anslaget Statliga tjänstepensioner m. m eller att, om arbetsgivaren finansierat i egen regi, debiteras arbetsgivaren. I 6 § förordning (2002:869) om utbetalning av statliga tjänste- pensions- och grupplivförmåner stadgas att och affärsverken skall betala till SPV vad som motsvarar deras andel av de förmåner för vilka medel hämtas från anslaget Statliga tjänste- pensioner m.m. Med andel av de förmåner har förståtts att och affärsverken skall betala för sin andel ur den totala mängd förmåner som utbetalas av SPV, det vill säga för de personer som är anställda hos dem vid sin pensionsavgång eller har rätt till livränta. Detta gäller även för andra arbetsgivare inom kretsen för sistahandsansvaret, med vilka SPV enligt 10 § samma förordning skall komma överens om hur betalningen till SPV skall ske. Vad gäller framgår av förordning (2003:56) om tjänstepension och tjänstegrupplivförsäkring för vissa arbets- tagare med icke-statlig anställning att huvudmannen skall betala kostnaderna för de förmånsbestämda pensionsförmåner som betalas ut av SPV. Begreppet livränta och tekniken att beräkna denna finns inte kvar i det nya pensionsavtalet PA 03. Om den anställde avslutar sin anställning före pensionsavgång har denne i stället rätt till ett fri- brev, vars belopp är lika med den intjänade pensionen. För anställda som tjänar in sin pensionsrätt hos affärsverk, som tryggar pen- sionen genom skuldföring, bestäms intjänandet enligt PA 03 som om tryggandet skett genom försäkring. upphör inte, till skillnad mot livräntan, om personen får en ny anställning med rätt till pension enligt statliga pensionsbestämmelser. Om personen åter blir anställd inom staten räknas det intjänade fribrevet in i pen- sionsrätten i den nya anställningen. Fribrevstekniken leder till att det går att dela upp kostnaden för en persons samlade intjänade pensionsrätt på flera olika arbetsgivare. Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare Systemet med sistahandsansvaret medför å ena sidan att arbetsgiva- ren betalar in till försäkringsrörelsen för anställda, vars förmåner inte kommer att betalas av försäkringsrörel- sen utan av en självförsäkrare. Å andra sidan betalas inte full- ständiga till försäkringsrörelsen för anställda som varit anställd hos en självförsäkrare. De som tillförs in- komsttiteln för statliga pensionsavgifter m.m. och de förmåner som belastar anslaget för statliga tjänstepensioner m.m. brister således i överensstämmelse vid ett sistahandsansvar. Ekonomi- styrningsverket (ESV) har lagt fram ett förslag till redovisnings- och finansieringsmodell för statens avtalspen- sioner2. I modellen föreslår ESV att de som betalas in för avtalsförsäkringarna skall placeras på ett särskilt konto med rätt för SPV att använda premierna till att betala ut förmåner. Det innebär att man går ifrån dagens system där tas in via en in- komsttitel och pensioner betalas ut från ett anslag. Om modellen införs kommer de icke önskvärda differenser mellan in- och ut- betalningar som uppstår vid ett system med sistahandsansvar blir mer tydliggjorda. Nuvarande kostnadsfördelning avseende pensionsförmånerna mellan självförsäkrare och premiebetalande myndigheter gör att det är oförmånligt för en självförsäkrare att anställa en person med tidigare statlig anställning. I detta avseende är risken stor att en sådan person väljs bort till förmån för en annan med anledning av den kostnad personen bär med sig. Systemet med sistahandsansvar kan således inneha diskriminerande effekter och systemet kan mot- verka personalrörligheten mellan de olika arbetsgivarna. Sistahands- ansvaret motverkar därtill möjligheten för självförsäkrarna att förutse sina pensionskostnader eftersom pensionskostnader för en anställd i sin helhet kan falla bort eller tillkomma vid anställning eller upphörande av sådan. Huvudprincipen för finansieringen av avtalsförsäkringarna är att varje arbetsgivare skall bekosta sina anställdas avtalsförmåner. Systemet med sistahandsansvar är ett avsteg från denna princip. 2 ESV 2003:7. Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare Det nya avtalet PA 03 och dess fribrevsteknik gör det möjligt att frångå sistahandsansvaret. Vid ett övervägande av sistahandsansvarets effekter är vi av uppfattningen att sistahandsansvaret mellan själv- försäkrarna och staten i övrigt inte bör gälla avseende personer som intjänar förmåner enligt PA 03. Myndigheter som betalar och så kallade självförsäkrare bör, oavsett hos vilken av dessa den anställde har sin sista anställning, betala vad som motsvarar den andel av förmånerna som intjänats hos arbetsgivaren. Vad gäller de äldre pensionsavtalen råder i dessa en livränte- teknik utifrån vilken premierna beräknas. Som vi tidigare beskrivit i kapitel 2 gäller PA-91 och PA-74 fortfarande för vissa grupper av personer. SPV:s ståndpunkt att är livräntetekniken i de äldre pensionsavtalen medför stora svårigheter att särskilja kostnaderna mellan olika arbetsgivare och att det därför inte är tillrådligt att slopa sistahandsansvaret härvidlag. Det är enligt vår mening inte önskvärt att tillämpa olika principer för fördelningen av kostnader- na mellan arbetsgivarna för de olika pensionsavtalen och tillämp- ningen av sistahandsansvaret bör minimeras så långt som möjligt. Vi ifrågasätter om det inte är möjligt att slopa sistahandsansvaret även för de äldre avtalen, om en viss schabloniseringen godtas av hur de utbetalda förmånerna skall fördelas mellan försäkringsrörel- sen och de olika självförsäkrarna. Premieberäkningen har skett med bortseende från effekterna av sistahandsansvaret och överensstämmelsen mellan premie och förmåner som belastar försäkringsrörelsen skulle, vid upphörande av sistahandsansvaret för samtliga förmåner, bli väsentligt mycket högre. Den nya kostnadsfördelningen bör tillämpas på den del av för- månerna som intjänats . För att tydliggöra den nya kostnadsfördelningen bör det anges i förord- ning (2002:869) om utbetalning av statliga tjänstepensions- och grupplivförmåner och i förordning (2003:56) om tjänstepension och tjänstegrupplivförsäkring för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning att arbetsgivaren skall betala vad som motsvarar den andel som intjänats hos denne. Vad gäller försäkringskassorna har en tillsatt utredning angående socialförsäkringsadministrationen lämnat ett delbetänkande (SOU 2003:63), i vilket föreslås att Riks- försäkringsverket och försäkringskassorna slås ihop till ny myndighet. I och med detta skulle försäkringskassorna i sin nya form bli statliga. Ett vidareutvecklat och detaljerat förslag skall lämnas av utredningen . Om försäk- ringskassorna blir statliga kommer försäkringskassornas tjänste- Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare pensioner att behöva inordnas i det statliga tjänstepensionssyste- met och försäkringsrörelsen. Med hänsyn till den pågående utred- ningen får en reglering av kostnadsfördelningen för tjänstepensionen mellan staten och försäkringskassorna avvaktas. 7Effekterna av utredningens för- slag för icke-statliga arbetsgivare De förslag vi har lagt fram i tidigare kapitel kommer att få samma effekt för icke-statliga arbetsgivare som är anslutna till den statliga finansieringen av avtalsförsäkringarna som statliga arbetsgivare. Förslagen innebär följaktligen för dessa arbetsgivare att premierna kommer att beräknas och betalas månatligen som definitiva pre- mier, att de premierabatter som lämnas bestäms utifrån en avkast- ning enligt en ränta samt att det inte införs någon mekanism för utjämning av premierna mellan anställda i olika åldrar. Inte heller någon utjämning av mellan åren på myndighetsnivå före- slås införas. Vad gäller förslaget om att sistahandsansvaret inom staten skall upphöra får detta till följd att även icke-statliga arbets- givare som finns inom kretsen för sistahandsansvaret kommer att få bekosta den andel av förmånerna som intjänats hos arbetsgiva- ren. I vilken mån förslagen har effekt för de institutioner som be- talar enligt regeringsbeslut beror på hur kommande beslut om för institutionerna utformas. Enligt direktiven skall vi beakta effekten av våra förslag för icke- statliga arbetsgivare som är anslutna till den statliga finansieringen av avtalsförsäkringarna. Enligt förordning (2003:56) om tjänstepension och tjänstegrupp- livförsäkring för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning till- lämpas pensionsavtalet PA 03, med undantag för den avgiftsbe- Effekterna av utredningens förslag för icke-statliga arbetsgivare stämda ålderspensionen, på personer med icke-statlig anställning. I förordningen finns även vissa tillägg till och undantag från be- stämmelserna i avtalet. Vilka icke-statliga anställningar som avses anges i bilaga till förordningen. Flertalet är teater-, dans- och musik- institutioner men även institutioner inom, bland annat, utrikesför- valtningen, socialvården och hälso- och sjukvården samt undervis- ningsväsendet förekommer. En förutsättning för att pensionsavtalet skall tillämpas är att arbetsgivaren betalar för detta enligt premieförordningen (1997:908). Enligt förstnämnda förordning tillämpas tjänstegrupplivavtalet TGL-S på vissa av de icke-statliga anställningarna. Enligt övergångsbestämmelser undantas vissa per- soner för tillämpningen av PA 03. För dessa gäller fortfarande be- stämmelser enligt PA-91. () har i sin instruk- tion bemyndigats att ansluta icke-statliga arbetsgivare till försäk- ringsmodellen, om arbetstagarna har anställningsvillkor som i fråga om avtalsförsäkringarna i huvudsak stämmer överens med villkoren för statligt anställda. PA 03 och TGL-S gäller därför dessutom för arbetstagare hos vissa icke-statliga arbetsgivare, som på grund av att de är frivilliga medlemmar i (AgV) är bundna av de kollektivavtal som AgV ingår. För en del av de icke-statliga arbetsgivarna beräknas inte pre- mierna av NSA enligt försäkringstekniska riktlinjer. Dessa arbets- givare, vissa statsunderstötta teater-, dans- och musikinstitutioner, betalar i stället enligt en fast procent. En anledning till detta är att det ofta råder speciella anställningsförhållanden inom denna grupp arbetsgivare. Premierna beslutas av regeringen. I budget- propositionen för (prop. 2000/01:1 utgiftsområde 17 av- snitt 4.9.2) uttalade regeringen att premierna för dessa institutioner bör anpassas till de faktiska pensionskost- naderna. –2003 beslutade regeringen att institutioner- na skall betala en fast procent, som uppgår till , för sina avtalsförsäkringar. Avseende har regeringen i beslut av sänkt premierna till av premieunderlaget. Det ingår inte i vårt uppdrag att se över premie- beräkningen för dessa institutioner. Effekterna av utredningens förslag för icke-statliga arbetsgivare 7.2.2Systemet för beräkning och betalning av Vi har i kapitel 2 övervägt möjligheten och lämpligheten av ett system där premierna bestäms före den period de avser. Vi har där- vid funnit att systemet med preliminära och slutliga bör frångås och att premierna i stället bör beräknas och betalas månatligen som definitiva . Effekten av vårt förslag blir att även icke-statliga arbetsgivare som betalar enligt premie- förordningen skall betala med de förändringar det innebär. Om det inte, med hänsyn till kostnadsaspekten, kan anses motiverat att även de äldre avtalen skall omfattas av föreslaget system med månatliga definitiva innebär det att för förmåner avseende personer som omfattas av PA-91 och PA-74 även i fortsättningen kommer att beräknas som preliminära och slutliga . Vad gäller de statsunderstötta teater-, dans- och musikinstitu- tionerna kan vi konstatera att en effekt av vårt förslag blir att även dessa arbetsgivare skall betala om de betalar enligt premieförordningen (1997:908). Enligt nuvarande lydelse i förordningen bestäms premierna som preliminära och slutliga och inbetalningen av premierna sker . Eftersom institutionernas bestäms som en fast pre- mieprocent innan premieperioden, uppstår det som huvudregel vid avstämning mellan preliminär och slutlig premie året efter inte någon differens för dessa arbetsgivare. Vilka effekter ett system med månatliga kommer att ha beror på hur kommande beslut om utformas för dessa institutioner. 7.2.3Ålderns påverkan på premierna Vi har i kapitel 3 behandlat frågan om det föreligger skäl till att införa en mekanism för utjämning av premierna mellan anställda i olika åldrar. Vi har med utgångspunkten att varje arbetsgivare skall stå sina kostnader kommit fram till att de effekter PA 03 för med sig är tillräckliga för att motverka de eventuella snedvridningar som nuvarande system kan medföra. Vi är därför av uppfattningen att det inte bör införas någon mekanism för utjämning av premierna. Detta avser hela försäkringskollektivet. Effekterna av utredningens förslag för icke-statliga arbetsgivare Vad gäller vårt förslag i kapitel 4 om att beräkningen av avkast- ningen på försäkringsrörelsens tillgångar skall ske enligt en ränta kommer icke-statliga arbetsgivare som betalar försäkringstekniskt beräknade att påverkas av förslaget på samma sätt som de övriga arbetsgivarna. Vad gäller de statsunderstötta teater-, dans- och musikinstitu- tioner är det oklart vilken effekten av vårt förslag kan bli. I kapitel 4 har vi konstaterat att bestämningen av avkastningen har betydelse för de premierabatter som NSA lämnar. De som fastställdes av regeringen för institutionerna –2003 påverkades dock inte av de beslut som NSA fattade om premie- rabatter . behövde institutionerna inte betala motsvarande värdesäkringen av avtalsförmå- nerna, till vilket premierabatterna i första hand används. Som vi nämnt ingår det inte i vårt uppdrag att se över premieberäkningen för dessa institutioner. De som institutionerna betalar tillförs emellertid försäkringsrörelsens tillgångar och ligger således till grund för den fiktiva avkastning som beräknas i rörelsen. pågår en beredning av hur premierna för de statsunderstötta teater-, dans- och musikinstitutioner skall bestäm- mas . Det ligger i linje med det ovan nämnda uttalandet i propositionen för att premierna för dessa insti- tutioner bör anpassas till de verkliga pensionskostnaderna och att deras påverkas av avkastningen. 7.2.5Utjämning av mellan åren på myndighetsnivå Vi har i kapitel 5 behandlat frågan om det bör införas en mekanism för att utjämna premierna mellan åren på myndighetsnivå. De för- slag vi lagt fram i kapitel 2–4 kommer att medföra att stabiliteten för premierna för de enskilda myndigheterna kommer att öka väsentligt varför vi inte har funnit skäl till att föreslå någon särskild utjämningsmekanism på myndighetsnivå för att motverka premie- instabiliteten mellan åren. Detta avser hela försäkringskollektivet. Effekterna av utredningens förslag för icke-statliga arbetsgivare 7.2.6Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare Vi har i kapitel 6 förordat att sistahandsansvaret inom staten skall upphöra. Inom kretsen för sistahandsansvaret finns den icke-statliga arbetsgivaren , som finansierar förmåner i egen regi. Enligt särskilda bestämmelser skall arbetsgivaren vid utbetal- ning betala kostnaderna för de förmånsbestämda pensionsförmåner- na till SPV. Vid upphörande av sistahandsansvaret inom staten blir följden att vid utbetalning av förmåner skall betala till SPV vad som motsvarar den andel av förmånerna som intjänats hos arbetsgivaren.