sou · GRB360d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt kan det vara samma myndigheter som genomför IPPC-direktivet4, eller nya myndigheter, beroende på hur de enskilda medlemsstaterna vill ha det. Om fler än en myn- dighet utses skall dock deras verksamhet inom ramen för handels- direktivet samordnas. Utöver de uppgifter som skall utföras av en behörig myndighet pekas i direktivet även på andra uppgifter för vilka medlemsstaterna måste utse lämpliga utförare. Till exempel bör någon organisation ges i ansvar att administrera den nationella fördelningsplanen. Vidare skall någon organisation ges i uppdrag att kontrollera de berörda anläggningarnas uppgifter om utsläpp. Enligt EG-kommis- sionen faller det på medlemsstaternas ansvar att bestämma huruvida kontrollerna skall genomföras av deras behöriga myndigheter eller av opartiska kontrollörer, och vem som skall stå för kostnaderna för sådana kontroller. 3.2När behöver olika arbetsuppgifter initieras? Med utgångspunkt i Statskontoret rapport till delegationen kan de arbetsuppgifter som behöver utföras med anledning av handels- direktivet beskrivas som två skilda processer: En planprocess, som kan indelas i fyra delaktiviteter, nämligen i)att göra den nationella fördelningsplanen, ii) att bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, iii) att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare, och iv) att över- vaka, kontrollera och annullera. En tillståndsprocess, som kan indelas i tre delaktiviteter, näm- ligen i) information, ii) tillstånd för utsläpp, och iii) tillstånd vid förändring av anläggningarna. Plan- och tillståndsprocesserna kan utföras var för sig och , eller samordnas. En samordning skulle bl.a. ha 4 Rådets direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för- oreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor fördelen att man kan utnyttja tillståndsprocessen för att samla in det underlag som behövs för att genomföra planprocessen. En samordning av processerna skulle emellertid medföra en mycket forcerad tidplan för arbetet inför den första perioden. Statskon- toret avfärdar därför idén om samordning inför den första perioden som orealistisk, vilket ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot. Mot denna bakgrund har heller inte sett det som meningsfullt att vidare analysera eventuella möjligheter att samordna processerna. I tabell 3.1 nedan analyseras schematiskt när de två processernas olika delaktiviteter kommer att behöva utföras.5 När behöver olika arbetsuppgifter utföras? bereda och besluta om 2004/2005) övervaka, kontrollera och 1) De uppgifter som måste göras inför , som t.ex. att göra den nationella fördelningsplanen, måste givetvis genomföras tidigare än . 5 En mer utförlig beskrivning av tidplan och aktiviteter ges i bilaga 4. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 3.3Delegationens överväganden om organisation I det följande redovisar delegationen sin syn på organisationen av de arbetsuppgifter som framgår av tabell 3.1. Framställningen har i första hand koncentrerats till de uppgifter för vilka en utförare enligt delegationens mening mycket snart måste utses, dvs. upp- gifterna att inför den första perioden ta fram den nationella fördelningsplanen, pröva frågan om tillstånd, bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläpps- rätter, utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare, samt informera verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. Innan vi kommer närmare in på punkterna ovan behöver dock en mer övergripande fråga övervägas, nämligen om administrationen av handel med utsläppsrätter bör inordnas i en eller existerande organisationer eller om istället en eller flera nya orga- nisationer bör inrättas för ändamålet? I båda fallen torde det i första hand komma att handla om någon/några statliga myndig- heter. 3.3.1Bör en särskild ny myndighet inrättas? Med hänsyn till att systemet med handel med utsläppsrätter skiljer sig från regelsystem kan finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning. Mot denna bakgrund finns mycket som talar för att en ny myndighet borde inrättas för administrationen av handel med utsläppsrätter. Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. torde dock av praktiska skäl flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och 2007 behöva läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt och . För att skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med ut- släppsrätter föreslår delegationen dock att även en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna bör inrättas. Delegationen föreslår att arbetet 2007 bör utvärderas före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör prövas. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor Statskontoret anför i sin rapport, som en väsentlig utgångspunkt för sitt resonemang, att verksamheten skall organiseras och be- drivas på ett kostnadseffektivt och rationellt sätt, och att de aktuella arbetsuppgifterna av bl.a. detta skäl så långt det är rimligt och praktiskt möjligt bör utföras av befintliga myndigheter och organisationer. Enligt Statskontoret torde samtliga uppgifter som behöver utföras inom ramen för systemet för handel med utsläpps- rätter kunna inordnas i befintliga myndigheter på ett naturligt sätt6. Statskontoret avvisar således idén att inrätta en ny, särskild myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter. Av de 21 remissinstanser som svarat uttalade sig 15 stycken i frågan om en ny myndighet bör inrättas eller ej. 14 stycken delade i huvudsak Statskontorets åsikt att arbetsuppgifterna bör utföras av befintliga myndigheter och organisationer, medan en i huvudsak inte delade Statskontorets åsikt. Delegationen vill först påminna om de skilda synsätt som ligger bakom utsläppshandeln med sin marknadslösning respektive nu- varande miljörättsliga regler som är ett administrativt styrmedel. Systemet med handel med utsläppsrätter förutsätter att verksam- hetsutövarna har stor frihet att själva bestämma över sina utsläpp av växthusgaser. regelsystem innebär däremot bl.a. att varje verksamhetsutövare så långt rimligt skall tillämpa bästa möj- liga teknik, hushålla med råvaror och energi och i första hand använda förnybara energikällor. Av detta följer att det kan finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning. Mot denna bakgrund finns också enligt dele- gationens mening mycket som talar för att en ny myndighet borde inrättas för administrationen av handel med utsläppsrätter. Att bygga upp en ny, helt självständigt fungerande myndighet – inklusive rekrytering av personer med relevant sakområdeskom- petens för hanteringen av handelssystemet, etablerande av funge- rande administrativa och andra rutiner, anskaffning av lokaler, etc. – tar emellertid relativt . Således torde en ny, helt själv- ständigt fungerande myndighet kunna vara på plats och funktions- 6 De befintliga myndigheter som av Statskontoret föreslås få ansvar för huvuddelen av de aktuella arbetsuppgifterna är , som även föreslås få visst huvudansvar, , samt för tillståndsprocessen länsstyrelserna. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor duglig allra tidigast till , förmodligen tar det . Av praktiska skäl torde därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och 2007 behöva läggas på redan befintliga myndigheter, på central nivå framför allt och . Ett sätt att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter skulle kunna vara att snabbt inrätta en mycket liten myndighet (med ett mindre kansli om kanske två-tre personer) med övergripande ansvar för frågorna. En sådan myndig- het skulle kunna ges ansvar för att besluta om tilldelning av ut- släppsrätter utifrån de ansökningar om tilldelning som skall inkomma från verksamhetsutövarna. Som stöd för myndighetens verksamhet skulle till den kunna kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen. I övrigt skulle myndigheten kunna utnyttja sakområdeskompetens och admi- nistrativa resurser hos t.ex. , och . anser att en sådan mindre myndighet bör inrättas. Även om det av praktiska skäl finns anledning att inför och 2007 lägga flera av de aktuella arbetsuppgifterna på befintliga myndigheter, så behöver detta inte innebära att andra lösningar inte kan vara att föredra inför och under kommande perioder. föreslår därför att arbetet 2007 bör utvärderas före nästa period, varvid bl.a. bör analyseras hur myndighetsstrukturen bör se ut inför nästa period. 3.3.2Uppgiften att inför den första perioden ta fram den nationella fördelningsplanen Delegationen föreslår att regeringen uppdrar åt delegationen att tillsammans med , och utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen. Inför varje period i handelssystemet, dvs. till att börja 2005 2007, skall varje medlemsstat göra en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att Förslag avseende vissa organisatoriska frågor fördela för perioden och över hur den föreslår att fördela dem. (Se artiklarna 9 11 i handelsdirektivet.) Den första nationella fördelningsplanen skall av medlemsstaten offentliggöras och anmälas till och de övriga medlemsstaterna . Planen skall sedan god- kännas av kommissionen. Om kommissionen inte har avvisat planen kan medlemsstaten fatta beslut om planen och gå vidare till nästa steg i planprocessen. Den enskilda medlems- statens slutliga beslut inför perioden 2007 om det samman- lagda antal utsläppsrätter som den skall fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning skall fattas innan den aktuella perio- den börjar, dvs. Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter Statskontoret föreslår i sin rapport att regeringen bör ge ett gemensamt uppdrag till , och att ta fram det underlag som behövs för att göra den nationella fördelningsplanen för perioden 2007. Vidare menar att det kan vara lämpligt att uppdra åt att samordna arbetet. Beträffande organisationen av arbetsuppgifter kopplade till den nationella fördelningsplanen redovisade inga remissinstanser några starka invändningar mot Statskontorets förslag, utöver vad som följer av synen på den grundläggande ansvarsfördelningen (se ovan). De myndigheter som av Statskontoret föreslagits få roller på området (, , SCB) säger sig också överlag vara positiva till att delta. Få remissinstanser uttalade sig om huruvida bör ha en samordnande roll. uppdrag är enligt direktiven att bl.a. ut- forma ett system och regelverk för införandet av Kyotoproto- kollets flexibla mekanismer i . Genom att EG-kommis- sionen lade fram sitt förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU kom utredningens första fas dock i Förslag avseende vissa organisatoriska frågor huvudsak att handla om hur handelsdirektivet bör implementeras i . En viktig del i detta arbete har varit att föreslå hur tilldelningen av utsläppsrätter bör ske och principerna för hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del. Det är regeringen som skall lämna in den nationella fördel- ningsplanen till kommissionen, varför ansvaret för att utforma detaljerna i planen också ligger på . Enligt dele- gationens mening är det dock rimligt att fortsatt har en roll i framtagandet av den nationella fördelnings- planen. föreslår därför i enlighet med Stats- kontorets förslag att regeringen uppdrar åt delegationen att till- sammans med , och utarbeta ytterligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelningsplanen. Nödvändiga lagförslag bör dock tas fram av delegationen. 3.3.3Uppgiften att inför den första perioden pröva frågan om tillstånd Delegationen föreslår att uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhet som resulterar i CO2-utsläpp som innefattas av handelsdirektivet antingen ges till eller till länsstyrelserna. Vidare föreslår delegationen att Naturvårds- verket skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO2- utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd för detta7. Tillståndet skall utfärdas av en behörig myndighet. (Se artiklar- na 4 6 i handelsdirektivet.) 7 En medlemsstat kan dock, om man så önskar, ansöka hos kommissionen om att vissa an- läggningar och verksamheter tillfälligt skall undantas från systemet fram till och med . (Artikel 27 i handelsdirektivet.) Förslag avseende vissa organisatoriska frågor Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter Enligt Statskontoret bör regler och rutiner för ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet i princip kunna tillämpas också på det här området. Enligt Statskontoret bedömning är samtliga verksamhetskate- gorier som enligt direktivet skall ingå i handelssystemet till- ståndspliktiga enligt . Enligt skall tillstånd för vissa anläggningar sökas hos miljödomstol (prövningsnivå A) och för andra hos (prövningsnivå B). För vissa an- läggningar räcker det att göra en anmälan till den kommunala nämnden (prövningsnivå C). Bland de anläggningar i som ingår i det föreslagna systemet för handel med utsläppsrätter finns såväl A- som B-anläggningar. I princip kan alltså både miljödom- stolarna och länsstyrelserna vara behöriga myndigheter om man skall följa regler. I handelsdirektivet anges vad tillståndet för utsläpp av växt- husgaser skall innehålla. Till skillnad från tillstånd för andra utsläpp så skall tillståndet inte föreskriva några gränsvärden för utsläpp eller andra villkor. Enligt direktivet är det enda kriteriet som skall uppfyllas för att få tillstånd att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Enligt Statskontoret borde prövningen av ansökningar om tillstånd för att släppa ut växthus- gaser därför vara betydligt enklare än för andra typer av utsläpp, och inte ställa lika stora krav på juridisk kompetens. Statskontoret menar att det därför kan vara onödigt att belasta miljödomstolarna med den här sortens ansökningar, och anger att en möjlighet i stället kan vara att låta länsstyrelserna pröva också A-anläggningar. Miljödomstolarna skulle i så fall bara kopplas in när beslut om tillstånd överklagas till nästa instans. Flertalet remissinstanser som uttalade sig om hur tillstånds- prövningen bör ske delade Statskontorets åsikt att den i normal- fallet bör göras av länsstyrelserna, oavsett om det är fråga om A- eller B-verksamhet. Såväl innan arbetet med att pröva tillstånd har inletts som detta arbete bedrivs, kommer den organisation som ges ansvar för tillståndsprövningen att behöva hjälp och stöd med att Förslag avseende vissa organisatoriska frågor tolka hur prövningarna skall gå till. Mot denna bakgrund föreslår att skyndsamt ges i upp- drag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsför- farandet. När det gäller frågan om vilken organisation som bör ges i uppdrag att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhet som resulterar i CO2-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet ser FlexMex2- utredningen två möjliga alternativ: Att uppdraget ges till . För detta talar framför allt två skäl. Det ena är att om, vilket delegationen ser som en tänkbar möjlighet, ges ansvar för uppgiften att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma, så vore det naturligt att verket också gavs ansvar för att pröva tillstånd. Det andra skälet är att i sin stödjande roll med en sådan ordning endast skulle behöva interagera med en aktör, istället för med 21 stycken som fallet blir om ansvaret läggs på länsstyrelserna. Att uppdraget ges till länsstyrelserna. Motiven för detta förslag, som ju överensstämmer med Statskontorets, har framgått ovan. 3.3.4Uppgiften att inför den första perioden bereda och besluta om ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter Delegationen föreslår att beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. Vidare föreslår delegationen att Naturvårds- verket får i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om till- delning av utsläppsrätter, och i samråd med och lämna förslag till beslut. Den nationella fördelningsplanen kommer att bygga på bästa möjliga tillgängliga utsläppsstatistik m.m. Den faktiska tilldel- ningen av utsläppsrätter bör dock bygga på ett förfarande genom vilket berörda verksamhetsutövare ansöker om tilldelning. I sam- band med detta aktualiseras arbetsuppgifter av typen att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut, och att fatta beslut om tilldelning. Uppgifterna kan läggas på en eller flera organisationer. (Se artikel 11 i handelsdirektivet.) Förslag avseende vissa organisatoriska frågor Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter Statskontoret behandlar inte frågan om hur ansökningsförfarandet bör ske. Enligt delegationens mening bör inte samma organisation och fatta beslut om tilldelning. För arbetsuppgifterna att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut torde av praktiska skäl vara den mest lämpliga utföraren. Förslagen till beslut bör utformas i samråd med och . Beträffande frågan om vem som skall fatta beslut om tilldelning av utsläppsrätter föreslår delegationen att denna uppgift ges till den fristående myndighet delegationen i avsnitt 3.3.1 föreslår inrättas. 3.3.5Uppgiften att inför den första perioden utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare Delegationen föreslår att arbetsuppgiften att utfärda utsläpps- rätter till verksamhetsutövare antingen ges till eller den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma. Utifrån det beslut som fattats om tilldelning vidtar ett arbete med att utfärda utsläppsrätterna till de berättigade verksamhetsutövarna. skall en andel av det totala antalet utsläppsrätter för den aktuella perioden utfärdas, och det skall göras av en behörig myndighet. (Se artikel 11 i handelsdirek- tivet.) Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter Enligt Statskontoret kan utfärdandet rent praktiskt ske genom att den berörda myndigheten sätter in utsläppsrätterna på respektive verksamhetsutövares konto i det register som skall föras. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor band med det bör verksamhetsutövarna enligt Statskontoret få besked om att de disponerar utsläppsrätterna. Statskontoret ser själva överföringen som en rent administrativ fråga, som bara handlar om att verkställa de beslut som redan är fattade. Om det finns en effektiv rutin för att göra det så spelar det enligt Stats- kontoret ingen roll vilken myndighet som gör det, förutsatt att den har tillräcklig administrativ kapacitet. Statskontoret ser inget skäl för att utse en särskild behörig myndighet för att föra över utsläppsrätterna, utan anser att bör kunna sköta den uppgiften. Inga remissinstanser redovisade några starka invändningar mot Statskontorets förslag beträffande organisationen av arbetsupp- giften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare, utöver vad som följer av synen på den grundläggande ansvarsfördelningen (se ovan). Delegationen ser två tänkbara alternativ beträffande arbetsupp- giften att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare. Antingen att, i likhet med Statskontorets förslag, ges i uppdrag att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare inför och 2007. Eller att den organisation som ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma också ges ansvar för att utfärda utsläppsrätter till verksamhetsutövare. En bedömning av vilket av dessa två alternativ som är att föredra finns skäl att avvakta med till dess frågan om registerhållningen klarnat något. Oavsett vilket alternativ som väljs bör dock eventuella princip- frågor som uppstår i samband med uppgiften att utfärda utsläpps- rätter till verksamhetsutövare hanteras efter samråd med den myn- dighet delegationen i avsnitt 3.3.1 föreslår inrättas. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor 3.3.6Uppgiften att inför den första perioden informera verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. Delegationen föreslår att och Energimyndig- heten ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. De aktuella verksamhetsutövarna bör informeras om att de måste söka tillstånd samt när och hur det skall göras. Vidare anger direktivet hur den behöriga myndigheten skall informera allmänheten. Myndigheten skall se till att beslut om fördelningen av utsläppsrätter görs tillgängliga för allmänheten, lik- som verksamhetsutövarnas rapporter om de faktiska utsläppen. Vidare skall den nationella fördelningsplanen göras offentlig, så att allmänhetens synpunkter kan vägas in vid beslutet om fördelning av utsläppsrätterna. (Se artiklarna 9 och 17 i handelsdirektivet.) Statskontorets förslag och remissinstansernas synpunkter Statskontoret föreslår i sin rapport att får ansva- ret för att ta fram och sprida informationen till verksamhets- utövarna. Om det finns praktiska skäl kan dock informationen till energisektorn enligt Statskontoret skötas av . Informationen bör enligt Statskontoret utformas och spridas i samråd med berörda branschorganisationer. Vidare anser Statskontoret att den information till allmänheten som skall ske enligt handelsdirektivet bör kunna ges av Natur- vårdsverket inom ramen för, och samordnas med, verkets uppdrag från regeringen att i samverkan med andra myndigheter utveckla och ansvara för en satsning på information kring klimatpåverkan. Detta uppdrag påbörjades och skall pågå . Få av remissinstanserna lämnade synpunkter på frågan om information. Beträffande organisationen höll de som lämnade syn- punkter med Statskontoret. Däremot framhöll både Naturvårds- verket och att den informationsuppgift det här är fråga om bör skötas separat från informa- tionsuppdrag om klimat. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor delar i huvudsak Statskontorets åsikt, och föreslår att regeringen skyndsamt uppdrar åt och att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. I motsats till Statskontoret anser delegationen dock inte att detta bör ingå som en del i uppdrag från regeringen att i samverkan med andra myndigheter utveckla och ansvara för en satsning på information kring klimatpåverkan. 3.3.7Övriga arbetsuppgifter som behöver genomföras 2007 Delegationen föreslår att ges i uppdrag att ut- veckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annulle- ring av rätter m.m. som skall ske 2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2- utredningen och . Som framgått av tabell 3.1 kommer, utöver de arbetsuppgifter som diskuterats, för perioden 2007 utförare att behöva ut- ses för arbetsuppgifter avseende övervakning, kontroll och rappor- tering av utsläpp, annullering av utsläppsrätter samt tillståndsfrågor i samband med förändring av anläggningar. (Se bl.a. artiklarna 12, 14 och 15 i handelsdirektivet.) föreslår att regeringen bör ge Naturvårds- verket i uppdrag att skyndsamt utveckla lämpliga förfaranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske 2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i sam- råd med och . Förslag avseende vissa organisatoriska frågor