sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen om anteckningsskyldighet är av avgörande bety- delse för att enskilda skall kunna garanteras den rätt till insyn i egna ärenden som de har enligt 16 § förvaltningslagen. Om det i ett ärende skulle förekomma betydelsefulla uppgifter som lämnats muntligen och som inte nedtecknats, skulle det vara i det närmaste omöjligt för enskilda parter att få en överblick över det material som skall ligga till grund för beslut i ärendet. Att muntligen lämna- de uppgifter antecknas är också en förutsättning för att en myn- dighet, innan den avgör ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild, skall kunna fullgöra sin principiella skyldighet enligt 17 § förvaltningslagen att låta en part yttra sig över information som någon annan har tillfört ärendet. 4.2.2Motivering av och underrättelse om beslut När ett myndighet genom beslut avgör ett ärende som avser myn- dighetsutövning mot enskild, skall beslutet enligt huvudregeln i 20 § förvaltningslagen innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Vad som skall redovisas är de omständigheter som har va- rit avgörande för beslutet. Det behövs däremot ingen närmare re- dogörelse för sakförhållanden och vanligtvis inte heller för bevis- värdering. Det finns dock fall när en myndighet enligt förvaltnings- lagen inte behöver motivera ett beslut. För skolverksamhetens del är det i detta sammanhang av intresse att skälen för ett beslut får utelämnas om beslutet inte går någon part emot, om beslutet rör Dokumentationsskyldighet avseende enskilda elever betygssättning eller antagning till frivillig utbildning, om det är nödvändigt med hänsyn till skyddet för enskildas personliga förhål- landen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats bör myndigheten på begä- ran av parten upplysa honom eller henne om dem i efterhand. Efter det att en myndighet har avgjort ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild, skall parterna i ärendet underrät- tas om innehållet i beslutet. Det betyder att även skälen för beslutet ingår i det material som parterna skall underrättas om. Enligt hu- vudregeln bestämmer myndigheten om underrättelsen skall göras muntligen eller skriftligen, men om en part begär det skall det alltid göras skriftligen. Det finns med andra ord alltid ett krav på skriftlig dokumentation av såväl själva beslutet som motiveringen för detta, om den enskilde eleven eller en förälder eller annan part begär det. Av ett skriftligt beslut skall, utöver motivering när det krävs, tyd- ligt framgå vad som beslutats samt vem som fattat beslutet och när detta gjordes.3 Ett skriftligt dokumentationskrav gäller i praktiken också om ett överklagbart beslut överklagas av en part. En pröv- ning i högre instans kan knappast utgå från enbart en muntlig be- slutsunderrättelse. Även om det inte uttryckligen anges i förvalt- ningslagen, bör därför samtliga beslut som kan komma att överkla- gas alltid dokumenteras skriftligt. För statliga myndigheter finns särskilda och mer detaljerade reg- ler om bl.a. skriftliga beslut i verksförordningen (1995:1322). Nå- gon direkt motsvarighet till verksförordningen finns inte för kom- munala myndigheter, men det bör i detta sammanhang nämnas att om ett beslut har fattats enligt kommunallagens regler, t.ex. vid ett nämndsammanträde, följer av den lagen att beslutet skall dokumen- teras skriftligen i protokoll, även om den enskilde inte har begärt det. 4.2.3Något om allmänna förvaltningsrättsliga principer Vid sidan av de ovan nämnda skyldigheter som generellt åligger en myndighet enligt bl.a. förvaltningslagen, kan det i praktiken finnas mer långtgående skyldigheter enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer (eller allmänna rättsgrundsatser). Sådana ofta svårdefinie- rade principiella skyldigheter som inte regleras i författning, kan vara ett utflöde av en allmän tolkning i doktrin och domstolsavgö- 3 Se t.ex. JO-protokoll , dnr 2174-1995 Dokumentationsskyldighet avseende enskilda elever randen av t.ex. tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen, men de kan också baseras på mer generella uttalanden av Justitie- ombudsmannen i tillsynsärenden eller helt enkelt på historisk för- valtningstradition. Utöver författningsregler och allmänna förvaltningsrättsliga principer finns också mindre tvingande men ändå allmänt vederta- gen praxis, t.ex. avseende handläggningsförfarandet inom olika myndigheters verksamhetsområden. I det här sammanhanget görs inga försök att fastställa vilka mer eller mindre tvingande principer om dokumentation som kan finnas för skolan. Det torde emellertid få anses accepterat att myndigheter, t.ex. i skolverksamhet, bör ha en så utförlig skriftlig dokumentation av vilka betydelsefulla åtgär- der som har vidtagits eller beslut som har fattats inom ramen för ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild, att det i efterhand är möjligt att fastställa hur myndigheten har agerat i ärendet. Som exempel skulle kunna tas de faktiska åtgärder som vidtas i en skola i samband med utarbetandet och fullföljandet av ett individuellt åtgärdsprogram för en elev i behov av särskilt stöd. Det är emellertid inte enbart sakuppgifter som bör dokumenteras utan även uppgifter som rör ärendets gång, exempelvis vilka kon- takter som har förekommit med parter och andra myndigheter.4 Utan någon form av skriftlig dokumentation av de faktiska åtgär- der som vidtas och beslut som fattas, är det knappast möjligt att i efterhand utreda vad skolan har gjort för att fullgöra sina rättsliga skyldigheter gentemot eleven. Även parters och allmänhetens insyn underlättas av en utförlig dokumentation. Sekretesslagen innehåller tvingande bestämmelser om registrering av handlingar, som är tillämpliga på såväl statliga som kommunala myndigheter. I fråga om kommunala skolor gäller bestämmelserna formellt för den kommunala nämnd som en skola lyder under, men i praktiken torde flertalet skolor genom kommunala föreskrifter själva ha skyldighet att på nämndens vägnar registrera handlingar som förekommer i skolverksamheten. I 15 kap. 1 § sekretesslagen finns de grundläggande reglerna om registrering av handlingar. En handling som har kommit in till eller 4 Se t.ex. JO-protokoll , dnr 3348-1996 Dokumentationsskyldighet avseende enskilda elever upprättats av en myndighet – dvs. en allmän handling – och som innehåller uppgifter som kan vara sekretessbelagda, skall registreras utan dröjsmål. Detta gäller även om en inkommen handling är ställd till en anställd eller en förtroendevald, under förutsättning att handlingen avser myndighetens verksamhet. Undantag får endast göras om handlingen i fråga uppenbart är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I ärenden om enskilda elever torde det vara sällsynt att registrering av sådana handlingar kan underlåtas. För skolhälsovården gäller emellertid enligt 5 § sekretessförord- ningen (1980:657) ett generellt undantag från registreringsskyldig- heten avseende patientjournaler och andra liknande handlingar som upprättats i samband med patientbesök. Registreringskravet är inte lika strängt när det gäller helt offent- liga handlingar, dvs. allmänna handlingar som inte innehåller sekre- tessbelagda uppgifter. Sådana handlingar behöver inte registreras om de ändå hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas att de har kommit in eller upprättats, t.ex. genom att de förvaras sam- lat i särskilda pärmar. Det är emellertid viktigt att offentliga hand- lingar i dessa fall inte blandas med handlingar som kan innehålla sekretessbelagda uppgifter, eftersom allmänheten då inte har möj- lighet att fritt bläddra i och söka bland handlingarna.5 Ett register eller diarium över allmänna handlingar skall enligt huvudregeln i 15 kap. 2 § sekretesslagen innehålla uppgifter om datum när handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning på handlingen, uppgift om från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör. Detta gäller samtliga handlingar som faktiskt regi- streras, oavsett om de är offentliga eller om de kan innehålla sekre- tessbelagda uppgifter. För att ett diarium skall kunna visas för all- mänheten skall dock de sist nämnda uppgifterna, dvs. vem som lämnat in eller fått en handling samt vad handlingen rör, utelämnas om uppgifterna kan omfattas av sekretess. Avslutningsvis bör nämnas att ett beslut av en myndighet att med stöd av sekretesslagen inte lämna ut en handling, normalt skall utformas skriftligen enligt de allmänna bestämmelserna i förvalt- ningslagen (se avsnitt 4.3.2). 5 Se t.ex. JO-protokoll , dnr 4470-1995 5.1Handlingsoffentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) Offentlighetsprincipen utgör grunden för allmänhetens rätt till in- syn i och kontroll av offentlig verksamhet och har mycket stark förankring i svensk förvaltningstradition. Vad som vanligtvis åsyf- tas är den grundläggande rätten för envar att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter, dvs. Offentlig- hetsprincipen i vid bemärkelse omfattar därutöver ett antal andra rättigheter, som t.ex. yttrandefrihet, meddelarfrihet och förhand- lingsoffentlighet i domstol. När det gäller frågor om sekretess i skolan är det främst handlingsoffentligheten som är av intresse. Nedan följer därför en kortfattad genomgång av de bestämmelser i 2 kap. TF som reglerar just handlingsoffentligheten.1 Med handlingar avses enligt 2 kap. 3 § TF framställningar i skrift eller bild, men också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, t.ex. video- upptagningar och e-post, ordbehandlingsdokument och annan in- formation som behandlas med datorer. Det är emellertid inte alla handlingar som omfattas av offentlighetsprincipen, utan den be- gränsar sig till myndigheternas allmänna handlingar. Med allmänna handlingar avses de handlingar som i tryckfrihetsförordningens mening förvaras hos en myndighet och är inkomna till eller upprät- tade hos myndigheten. En allmän handling kan vara offentlig eller 1 För en utförlig genomgång av bestämmelserna, se bl.a. -, Offentlighetsprincipen (6 uppl, 2001) -Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) helt eller delvis hemlig (dvs. att den innehåller sekretessbelagda uppgifter). Att en handling är allmän innebär alltså inte att var och en med nödvändighet kan få ta del av uppgifterna i den. Vad är en myndighet? En myndighet kan sägas vara ett offentligt organ – i princip statligt eller kommunalt – som är delaktigt i handhavandet av den offentli- ga förvaltningen och som inte är ett bolag, en stiftelse eller något annat privaträttsligt subjekt. Inom kommuner och landsting utgör varje nämnd, t.ex. kommunstyrelsen eller socialnämnden, en egen myndighet. En skola är alltså en del av den myndighet, dvs. nämnd, som den lyder under. En fristående skola är däremot inte att anse som en myndighet eller del av en sådan. De beslutande kommunala församlingarna är inte myndigheter, men de skall enligt tryckfrihetsförordningen likställas med sådana. Det innebär att reglerna om handlingsoffentlighet är tillämpliga även för kommunfullmäktige. Enligt sekretesslagen gäller hand- lingsoffentlighet även hos vissa statliga bolag samt hos sådana bo- lag, föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. I detta sammanhang kan det nämnas att en och samma myndig- het kan bestå av skilda organ eller verksamhetsgrenar, som är så självständiga i förhållande till varandra att de vid tillämpning av tryckfrihetsförordningens bestämmelser (2 kap. 8 §) skall behand- las på samma sätt som skilda myndigheter. Som exempel kan näm- nas i förhållande till skolverksamheten inom en och samma kommunala nämnd, t.ex. en stadsdelsnämnd. Denna fråga har nära samband med frågan om sekretessgränser inom myndighe- ter som behandlas i avsnitt 5.2.1. När förvaras handlingar hos en myndighet? Ett första krav som måste vara uppfyllt för att en handling skall vara allmän hos en myndighet, och därmed omfattas av offentlig- hetsprincipen, är att den förvaras hos myndigheten (2 kap. 3 § TF). När det gäller pappershandlingar uppstår vanligtvis inga problem, eftersom en sådan handling anses förvarad av en myndighet om den finns i dess lokaler – exempelvis hos en skola – eller om den tillfäl- ligt finns någon annanstans, t.ex. hemma hos en anställd. Viktigt är att inte enbart originalhandlingar, utan även kopior, kan utgöra allmänna handlingar. Om exempelvis en skola i en kommun har överlämnat vissa allmänna originalhandlingar till en annan myndig- het och tagit kopior som sparats på skolan, är dessa kopior också allmänna handlingar. En handling kan alltså förvaras hos mer än en myndighet . När det gäller upptagningar, framför allt information som be- handlas med och lagras i datorer, har begreppet förvaring en sär- skild innebörd. Sådan information anses förvarad av en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Även om myndigheten tekniskt kan få sådan tillgång till datorlagrad information kan det dock i vissa fall vara så att informationen inte anses förvarad, om myndigheten genom bestämmelser i en lag eller förordning inte har rätt att överföra upptagningen till läsbar form (sådana bestämmelser återfinns ofta i särskilda s.k. registerförfatt- ningar). När är en handling inkommen till en myndighet? Enligt 2 kap. 6 § TF är en handling inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit en behörig be- fattningshavare till handa. Med behörig befattningshavare avses antingen en person vid myndigheten som har till uppgift att ta emot handlingar, t.ex. registratorn vid en skola, eller någon annan anställd som är behörig att ta befattning med det ärende till vilket handlingen hör. För upptagningar, t.ex. bandupptagningar och in- formation som behandlas i datorer, gäller att de är inkomna till en myndighet när någon annan har gjort dem tillgängliga på ett sådant sätt att myndigheten kan läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta dem. En handling hos en myndighet är alltså allmän om den har kom- mit från någon utomstående – exempelvis en annan myndighet, ett bolag eller en privatperson – oavsett om den har skickats med van- lig post, e-post eller fax eller om den har lämnats personligen eller på annat sätt till en behörig befattningshavare vid myndigheten. Det bör dock noteras att om någon skickar ett brev eller lämnar ett annat meddelande till en myndighet och ställer det personligen till en anställd, blir handlingen enligt 2 kap. 4 § TF allmän endast om den gäller ett ärende eller en annan fråga som berör myndigheten. Ett privat brev, ställt till exempelvis en lärare personligen, blir alltså inte allmän handling även om det skickas till skolan där läraren ar- betar. I detta sammanhang bör också nämnas att en handling kan anses som inkommen och allmän även om den endast skickas inom sam- ma myndighet. Skilda organ eller verksamhetsgrenar som är själv- ständiga i förhållande till varandra skall nämligen enligt 2 kap. 8 § TF behandlas som om de vore skilda myndigheter. Det skulle t.ex. gälla i förhållande till skolverksamheten, om de båda verksamheterna bedrevs inom en och samma kommunala nämnd. Om handlingar i ett sådant fall sänds från en socialsekreterare till skolkuratorn på en skola, anses de som inkomna till skolan och blir därmed allmänna där (de är dessutom expedierade från socialtjäns- ten och därför allmänna handlingar även där, se nedan om upprät- tade handlingar). Frågor om avgränsningen inom en myndighet i sekretesshänseende behandlas i avsnitt 5.2.1. När är en handling upprättad av en myndighet? En handling som förvaras hos en myndighet är allmän om den har utarbetats eller framställts av myndigheten, dvs. att den med tryck- frihetsförordningens terminologi är upprättad av myndigheten. En handling är enligt 2 kap. 7 § TF i princip alltid att anse som upprät- tad när den har expedierats, vilket främst innebär att den på något sätt – t.ex. med post, e-post eller fax – har lämnats ut till en annan myndighet eller till en utomstående enskild person. Det saknar be- tydelse om handlingen sänds till mottagaren på begäran av denne eller efter initiativ av den utlämnande myndigheten. Typiska hand- lingar som expedieras är protokoll och beslut som sänds till parter eller andra utomstående personer. Även andra handlingar, som inte regelmässigt expedieras, blir emellertid som regel allmänna om de lämnas ut. Som exempel kan nämnas att en klassföreståndare till föräldrarna lämnar en skriftlig sammanfattning av en elevs studiesi- tuation efter ett utvecklingssamtal. I och med att handlingen läm- nas till föräldrarna är den expedierad och blir därför allmän. Även om en handling inte expedieras kan den bli allmän. Om handlingen hör till ett visst ärende blir den allmän när ärendet är slutbehandlat hos myndigheten. Detta kan exempelvis gälla en handling med faktaunderlag i ett ärende om upprättande av åt- gärdsprogram för en elev. Kan handlingen inte hänföras till ett visst ärende, blir den i stället allmän när den har justerats av myndighe- ten eller när den på annat sätt har färdigställts. Den situationen är vanlig när handlingar framställs som ett led i skolans faktiska hand- lande (se avsnitt 7.2.1 om ärendebegreppet). För vissa handlingar finns särskilda bestämmelser som gäller i stället för de nu nämnda reglerna. Av störst intresse för skol- verksamhetens del är att när anteckningar förs löpande i ett diari- um, en journal eller ett annat motsvarande register, blir de allmänna direkt i och med att de förs in i diariet, journalen eller registret. Undantag från begreppet allmänna handlingar I tryckfrihetsförordningen finns det generella undantag från reg- lerna om när en handling blir allmän. I fråga om minnesanteckning- ar gäller enligt 2 kap. 9 §, som för andra handlingar, att de blir all- männa om de expedieras. I andra fall anses dock minnesanteck- ningar inte vara upprättade även om det ärende till vilka de hör har slutbehandlats. Det betyder att promemorior m.m, som endast har framställts för ett ärendes föredragning eller beredning och som inte tillför ärendet sakuppgift, inte behöver sparas och inte heller lämnas ut om de efterfrågas. Däremot blir sådana handlingar all- männa om de faktiskt tas om hand för arkivering, dvs. om myndig- heten i samband med arkivering av övriga handlingar i ärendet be- slutar att även minnesanteckningarna skall sparas. Värt att notera är att en klassföreståndares löpande anteckningar om elever i det dag- liga arbetet inte kan utgöra minnesanteckningar i tryckfrihetsför- ordningens mening om de inte kan hänföras till ett särskilt elev- vårdsärende e.d. (se avsnitt 7.2.3 om minnesanteckningar m.m). Sådana generella anteckningar i den faktiska verksamheten blir där- för vanligtvis allmänna handlingar när de är färdigställda och de får alltså inte förstöras av läraren utan stöd av särskilda gallringsregler. Vissa handlingar skall enligt 2 kap. 11 § TF aldrig anses som all- männa. För skolväsendets del gäller det främst tryckta skrifter, ljud- eller bildupptagningar och andra handlingar som ingår i myn- dighetens (t.ex. skolornas) bibliotek. Vissa specialregler och undan- tag gäller emellertid för uppkopplingar till databaser efter avtal med annan myndighet. 5.1.2Rätten att ta del av allmänna handlingar Utlämnande av handling på stället En allmän handling som inte är hemlig – dvs. som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter – skall enligt 2 kap. 12 § TF på begäran lämnas ut genom att genast eller tillhandahål- las på stället. Den som vänder sig till en myndighet för att ta del av en allmän handling skall alltså utan onödigt dröjsmål få möjlighet att i myndighetens lokaler läsa handlingen eller, i förekommande fall, titta eller lyssna på exempelvis en videoinspelning eller en an- nan teknisk upptagning. Om vissa delar av en handling, t.ex. enstaka uppgifter om en elevs hälsotillstånd, är hemliga men handlingen i övrigt är offentlig, skall de delar som inte är hemliga tillhandahållas i form av en av- skrift eller en kopia. De sekretessbelagda uppgifterna kan alltså maskeras innan en kopia tas av handlingen. Det finns uttryckliga undantag från en myndighets skyldighet att tillhandahålla en handling på stället. Av intresse i detta samman- hang är främst att en sådan skyldighet inte föreligger om betydande hinder möter. Vad som avses med betydande hinder är inte närmare förklarat, men det torde i princip krävas att handlingen rent fak- tiskt inte kan företes i original när det begärs, t.ex. på grund av att den är utlånad till en annan myndighet eller att det inte finns per- sonal på plats som kan hitta och ta fram handlingen. Om det är möjligt skall handlingen i sådana fall lämnas ut i form av en till- gänglig kopia eller avskrift. En myndighet är i princip inte heller skyldig att syssla med omfattande arkivforskning eller att bearbeta information för att framställa särskilda sammanställningar. Utlämnande av handling i form av kopia eller avskrift Den som vill ta del av en allmän handling hos en myndighet är inte begränsad till att begära att få se den på stället. Enligt 2 kap. 13 § TF har enskilda rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller ko- pia av en handling, i förekommande fall dock endast i de delar den är offentlig. I kombination med myndigheternas serviceskyldighet innebär detta att en myndighet inte kan kräva att den som begär ut en handling skall inställa sig hos myndigheten. En kopia eller av- skrift av en handling skall på begäran skickas med post till den en- skilde, t.ex. efter en telefonbeställning. En myndighet kan också vara skyldig att endast kopiera och sända över delar av en handling om så begärs. Ett utlämnande av en kopia kan alltså inte vägras på den grunden att vissa uppgifter i originalhandlingen är sekretessbe- lagda. Naturligtvis har en enskild även rätt att mot fastställd avgift få en kopia av en handling som han eller hon har läst i original på plats hos myndigheten. En begäran att få en kopia eller avskrift av en handling skall be- handlas skyndsamt av myndigheten. Myndigheten får alltså inte ta på sig än vad som behövs för att efterkomma begäran, exempelvis den tid det tar att hitta och kopiera handlingen samt skicka den med posten. För statlig verksamhet finns en särskild avgiftsförordning som reglerar vilka avgifter en myndighet kan ta ut för avskrifter eller kopior. För kommuner gäller att fullmäktige får fastställa de avgif- ter som skall tas ut, men de är naturligtvis bundna av den kommunal- rättsliga självkostnadsprincipen. Myndighetens prövning av utlämnande m.m. Enligt den grundläggande bestämmelsen i 2 kap. 14 § TF skall en begäran att få ta del av en allmän handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är också myndigheten som skall prö- va frågan om utlämnande. Såvitt gäller skolan innebära detta i prin- cip att det är den ansvariga nämnden inom kommunen som skall hantera frågor om utlämnande. Det framgår emellertid av 15 kap. 6 § sekretesslagen att det i första hand ankommer på vissa befatt- ningshavare inom myndigheten att pröva sådana frågor, om de en- ligt arbetsordning eller särskilt beslut svarar för vården av en hand- ling. Vem som prövar frågor om utlämnande av handlingar i skol- verksamhet kan alltså variera från kommun till kommun. I prakti- ken torde prövningen i första hand ankomma på den tjänsteman som har ansvaret för den aktuella handlingen, t.ex. skolsköterskan, klassföreståndaren eller rektorn. I tveksamma fall skall den perso- nen hänskjuta frågan till myndigheten – dvs. ansvarig nämnd eller den tjänsteman som efter delegation har att i myndighetens ställe fatta beslut i sådana frågor, exempelvis rektorn för en skola eller kommunens skoldirektör – om det kan göras utan tidsutdräkt eller olägenhet för den som vill ha ut handlingen.