sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — För att en åtgärd skall utgöra stöd krävs alltså att den uppfyller alla artikelns kriterier genom att det involverar statliga medel, att det kan påverka den fria konkurrensen negativt, att det innebär en fördel för mottagaren samt att det påverkar handeln mellan stater- na. Termen stöd har givits en vid tolkning av både kommissionen och av . Det innebär att inte bara direkt utan även indirekt stöd omfattas. Med indirekt stöd menas sådana fall där staten inte får inkomster som man skulle ha fått annars, t.ex. genom skattelättnader för en viss typ av företag eller sänkta ränte- satser. Exempel på fall som bedömts utgöra statsstöd är subsidier för att främja investeringar i vindkraft,80 fördelaktiga lån för avfallshantering, kontroll av luftförorening samt energianvänd- ning81 samt lättnader i koldioxid-/energiskatt för energiintensiv industri.82 Kommissionen övervakar tillämpningen av statsstödsreglerna och skall enligt artikel 88.1 tillsammans med medlemsstaterna granska stödprogram som är i kraft. Medlemsstaterna är också skyldiga enligt artikel 88.3 att anmäla alla planerade program som innebär statsstöd till kommissionen. Detta gäller även systemet för handel med utsläppsrätter. Om en medlemsstat vill genomföra en tilldelning som utgör statsstöd skall åtgärden anmälas till kom- missionen för granskning. 7.3.1Statsstöd syftande till miljöskydd I artikel 87.2 och 3 EGF anges undantag från huvudregeln när stöd ändå anses förenligt, med den inre marknaden. Dessa undantag rör inte miljöskydd specifikt förutom 87.2(b) som ger möjlighet till stöd för avhjälpande av skador vid naturkatastrofer. Trots från- varon av ett uttryckligt undantag finns utrymme för att med stat- liga medel befrämja miljövänlig produktion framför annan produk- tion. I detta sammanhang är den s.k. integrationsprincipen i arti- kel 6 EGF central. Principen säger att miljöhänsyn skall integreras i utformning och tillämpning av gemenskapens samtliga politik- områden. Kommissionen är därför skyldig att vid tillämpning av statsstödsreglerna beakta intresset av en god miljö. Kommissionen ger ut riktlinjer för i vilka fall stödåtgärder för miljöskydd kan tillåtas och de nu gällande är från 2001.83 Av rikt- linjerna framgår bl.a. att gemenskapen skall sträva mot ordning där företagen betalar det verkliga priset för sin verksamhet, genom att miljökostnaderna internaliseras i företagens produktionskostnad. Riktlinjerna ger alltså uttryck för principen att förorenaren skall betala (Polluter Pays Principle, PPP). Denna princip intar över huvud taget en framträdande plats vid konkurrensrättsliga bedöm- ningar av frågor som rör miljöskydd.84 En konstruktion, vare sig det är fråga om statligt stöd eller ett avtal mellan företag, är nor- 80Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 449. 81Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 453 samt EGT 1991 L 156/39. 82Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, s. 451. 83Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C 37/03). 84Kommissionens XXIInd Report on Competition Policy, 1993, s. 52 ff. malt godtagbar ur konkurrenssynpunkt om syftet är att på ett korrekt sätt genomföra PPP. 7.3.2Statsstöd genom tilldelning av utsläppsrätter Det bör framhållas att de grundläggande reglerna om statsstöd är mycket generellt hållna. Detta är fallet eftersom reglerna täcker in en stor mängd situationer av olikartad karaktär. Statsstöd kan utformas på så många olika sätt och med olika syften att det är svårt att dra några mer långtgående slutsatser utifrån enskilda fall. Varje situation måste bedömas för sig. Vidare skall reglerna om statsstöd alltid tillämpas utifrån en helhetsbild av de ekonomiska spelregler som staten erbjuder de aktuella företagen. Företag är vanligen föremål för en mängd olika regleringar av ekonomisk eller administrativ natur. En lättnad av ett krav kan kompenseras genom en skärpning av ett annat. En analys av en viss företeelses för- enlighet med reglerna om statsstöd förutsätter normalt kännedom om helhetsbilden av statliga regleringar som kan påverka företagens ekonomiska situation. Kommissionen konstaterar redan i riktlinjerna angående statligt stöd till skydd för miljön att ytterligare ledning kan behövas angående statsstödsreglernas tillämpning vid införandet av ett system för handel med utsläppsrätter. Det ansågs dock vara för tidigt att fastställa kriterier för vad som utgör tillåtet stöd vid tilldelning av utsläppsrätter. Rättsläget vad gäller statligt stöd vid tilldelning av utsläppsrätter kan förväntas bli kla- rare efter , då kommissionen skall ha utfärdat riktlinjer om tillämpningen av kriterierna i bilaga III. Dessa rikt- linjer bör ge ledning för frågan om vad som kan bedömas som statligt stöd ifråga om tilldelningen. När det gäller tilldelning av utsläppsrätter måste konstateras att det f.n. föreligger ett flertal osäkerhetsfaktorer. För det första finns i skrivande stund ingen tänkt modell för tilldelning att bedöma utifrån reglerna om statsstöd. För det andra är det oklart hur energiskattesystemet kommer att se ut vid tiden för handelssyste- mets ikraftträdande. Hur skatten på energi och koldioxid utformas kommer att få stor betydelse för frågan om tilldelningens för- enlighet med reglerna om statsstöd. 7.3.3Rekvisiten för statsstöd applicerat på tilldelning av utsläppsrätter För att artikel 87 skall vara tillämplig måste det vara fråga om medel som överförs till marknadsaktörer. Vid gratis tilldelning överförs en immateriell rättighet till enskilda företag. Denna rättig- het kommer att kunna säljas på en marknad och representerar där- för ett förmögenhetsvärde som mottagarna kommer att kunna utnyttja. Tilldelningen utgör således en sådan transaktion som kan vara att se som statsstöd. Vidare skall de medel som överförs, för att kunna utgöra stats- stöd, gynna vissa företag eller viss produktion, enligt det s.k. selek- tivitetskriteriet. Åtgärder som syftar till att stärka landets samlade ekonomi är vanlig ekonomisk politik och kan inte betraktas som statsstöd. Utgångspunkten är att statliga åtgärder skall drabba alla företag lika. Det kan ibland vara svårt att skilja på vad som gynnar ekonomin i allmänhet och vad som är stöd till vissa företag eller sektorer. En reglering omfattar ofta flera olika sektorer och i ett sådant fall är frågan om regleringen innefattar något moment av särbehandling. Det väsentliga är huruvida det går att urskilja en grupp företag som genom de statliga åtgärderna hamnar i ett bättre ekonomiskt läge än vad andra företag gör. Det följer av sam- handelskriteriet (se nedan) att särbehandling av företag är av intresse först när den påverkar konkurrenter i andra länder inom gemenskapen. För tilldelning av utsläppsrätter innebär selektivitetskriteriet att det framför allt är undantag till de generella reglerna i den nationella fördelningsplanen som är av intresse ur statsstöds- synpunkt. Är t.ex. den allmänna regeln att företagen skall tilldelas utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen x, kan eventuella regler som resulterar i att vissa företag skall tilldelas en annan (större) mängd vara att betrakta som statsstöd. Det kan vara fråga om en regel som skiljer på olika typer av utsläpp och som leder till att vissa företag får relativt sett fler utsläppsrätter än andra. Reglerna bedöms utifrån den effekt de har på företagen. En regel som visserligen har en generell utformning kan uppfylla selektivitetskriteriet om regeln i praktiken får till effekt att en viss grupp företag gynnas. Avsteg från regleringens generella principer kan vara motiverade. Det ligger i rekvisitet att statligt stöd inte får snedvrida konkur- rensen eller hota att snedvrida konkurrensen. vitetskriteriet är uppfyllt genom att en grupp företag gynnas behöver åtgärden inte nödvändigtvis bedömas som konkurrens- snedvridande. Som nämnts ovan intar PPP en central plats i bedömningen av vad som är godtagbart ur konkurrenshänseende. Kommissionen upprätthåller en policy med innebörden att regle- ringar som syftar till att på ett korrekt sätt genomdriva denna prin- cip inte kan snedvrida konkurrensen, även om regleringen ifråga innebär att vissa företag hamnar i ett bättre läge än sina kon- kurrenter (alternativt: åtgärden anses i och för sig som en konkur- rensbegränsning, men den begränsningen är tillåten med hänsyn till miljöskyddsintresset. Distinktionen är inte helt klar). Detta inne- bär t.ex. att företag som tilldelas fler utsläppsrätter än vad de släppte ut under det valda basåret inte gynnas på ett otillbörligt sätt om den extra tilldelningen beror på att företaget ifråga släppte ut relativt sett lite koldioxid i förhållande till sin produktion under basåret. Särbehandling av företag kan förväntas vara svårare att motivera om åtgärden inte på ett tydligt sätt kan kopplas till PPP. Allmänt gäller att ett undantag från generella regler bör framstå som en naturlig och logisk del av helheten i en miljöreglering för att en särbehandling av vissa företag skall kunna vara motiverad. Undan- tag från den generella regeln som inte kan förklaras utifrån sakliga, objektiva grunder riskerar att betraktas som konkurrenssned- vridande. Som exempel ett fall där ett undantag inte ansågs motive- rat kan avgörandet i det uppmärksammade nämnas.85 I detta fall gynnade den österrikiska energiskattelagen företag som tillverkar varor, till skillnad från tjänsteproducerande företag. menade att det inte fanns någon grund i den allmänna lagstiftningssystematiken för att särbehandla varu- producerande företag. Det fanns inte heller några miljömässiga skäl för åtgärden. Särbehandlingen av varuproducerande företag var därför att betrakta som otillåtet statsstöd. Ett godtagbart skäl för särbehandling av vissa företag kan vidare vara att företagen ifråga inte har något rimligt alternativ till att förfara på det sätt som regleringen ifråga söker undvika, om den produkt företagen tillverkar skall fortsätta tillverkas. Ett exempel på detta gäller en dansk lag om skatt på utsläpp av vissa ämnen till avloppsvattnet. Vissa industrier (bl.a. fiskeindustrin) undantogs 85 Mål C-143/99 , mot Finanzdirektion für Kärnten, [2001] ECR I-8365. från skatterna eftersom de inte ansågs ha något rimligt alternativ till sådana utsläpp, vilket godkändes av kommissionen.86 Vid granskning av de tidigare införda mindre systemen för han- del med utsläppsrätter i och har kommis- sionen ansett införandet av systemen i sig medföra viss snedvrid- ning av konkurrensen. Vid bedömningen av systemens förenlighet med statsstödsreglerna har hänsyn dock tagits till att länderna på frivillig basis genomfört åtgärder som är av intresse för hela gemenskapen i syfte att uppfylla åtagandet under Kyotoproto- kollet.87 Bedömningen torde bli striktare vid implementeringen av handelsdirektivet eftersom det då är fråga om åtgärder som länder- na är skyldiga att företa. Eventuellt stöd i form av tilldelning till vissa företag kan inte på samma sätt motiveras med att de företagen uppfyller mer långtgående miljömål än andra företag inom gemen- skapen. Förekommer undantag eller åtskillnad mellan olika verk- samhetstyper i den nationella fördelningsplanen bör skälen härtill anges och det bör förklaras varför åtgärderna inte bör betraktas som otillåtet statsstöd. Stöd som inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna utgör inte otillåtet statligt stöd enligt gemenskapens regler, enligt det s.k. samhandelskriteriet. Rekvisitet har givits en relativt vid tolkning av kommissionen och domstolen. Det är inte nödvändigt att konkret bevisa att företag i andra medlemsländer lider skada av stödet. Exempelvis kan stöd anses påverka handeln mellan medlemsstater- na även om det mottagande företaget endast producerar för den nationella marknaden. Ett sådant stöd kan anses vara åtminstone potentiellt konkurrenssnedvridande genom att det blir svårare för utländska konkurrenter att ta sig in på den nationella marknaden. En konsekvens av samhandelskriteriet är att stöd som syftar till att bemöta konkurrens från företag utanför gemenskapen inte kan angripas med stöd av statsstödsreglerna. Detta kan ha viss relevans för eventuellt stöd till företag som omfattas av handelssystemet. Kriterium 11 i bilaga III till handelsdirektivet nämner att den nationella fördelningsplanen kan innehålla information om hur konkurrens från länder utanför gemenskapen beaktas vid tilldel- ningen. I de flesta fall torde det emellertid vara mycket svårt att 86 Report on the Application of the Competition Rules in Union, Directorate- General , 1996. 87 Ärende N 1037/95, publicerat i EGT C 188, 28.6.1996 () samt ärende N 416/2001 (). skilja ut stöd som skyddar från internationell konkurrens från stöd som skyddar mot gemenskapsintern konkurrens. går det inte att säga vilken betydelse som kan till- mätas frågan om internationell konkurrens. Vad som möjligen generellt kan sägas är att stöd till företag som konkurrerar på utpräglat globala marknader kan vara lättare att motivera än stöd till företag som huvudsakligen eller till stor del konkurrerar med andra europeiska företag. Internationell konkurrens har tidigare beaktats ifråga om tillfälliga undantag för vissa globalt konkurre- rande företag då näringslivet i övrigt pålagts betydligt ökade kost- nader för miljöskydd.88 Den rättsliga utredning som redovisats i föregående kapitel har identifierat ett antal punkter i svensk miljölagstiftning som behöver övervägas i anledning av handelsdirektivets genomförande i svensk rätt. I några fall, det gäller frågorna om gränsvärden för kol- dioxidutsläpp och gränsvärden för vissa andra ämnen, har proble- met klarlagts uttryckligen på EG-rättslig nivå med konsekvensen att medlemsländerna har fått tydliga handlingsdirektiv att förfara på visst sätt. I andra fall har medlemsstaterna utrymme att själv- ständigt bedöma olika handlingsalternativ. Vad gäller handelsdirek- tivets genomförande i svensk rätt har den nationella diskretionen begränsats till att avse regler om energieffektivitet och användning av förnybara energikällor. Det bör övervägas ifall dessa regler skall tillämpas på de verksamheter som omfattas av handels- systemet eller om det är mer ändamålsenligt att införa ett undantag för dessa verksamheter. I detta kapitel skall konsekvenser av olika handlingsalternativ diskuteras. Naturligtvis påverkas frågor om koldioxidutsläpp av en mängd olika faktorer och det finns inte möjlighet att beakta samtliga här. Särskilt skatterna på koldioxid och energi har stor betydelse för de frågor som berörs. Det ligger utanför omfattningen av vårt uppdrag att bedöma frågor om samspelet mellan skatter och utsläppshandel. Bedömningen av handlingsalternativen utgår från situationen att 88 Hänsyn till internationell konkurrens har tagits vid bedömning av miljöskatter i Dan- mark (ärende N 841/A/2000), (ärende NN 75/2002) och (ärendena NN 3/A/2001 och N 4/A/2001). övriga faktorer är oförändrade. En faktor, nämligen tilldelningen av utsläppsrätter, har dock ett så nära samband med krav att frågorna måste betraktas i ett sammanhang. 8.1Betydelsen av mängden tilldelade utsläppsrätter Överväganden rörande krav på energieffektivitet respektive användning av förnybara energikällor måste sättas i sam- band både med den samlade europeiska tilldelningen av utsläpps- rätter och med den svenska nationella tilldelningen. Betydelsen av att tillämpa respektive inte tillämpa regler på de verksamheter som omfattas av handelssystemet varie- rar väsentligt beroende på hur tilldelningen av utsläppsrätter genomförs på det europeiska planet. Skälet är att den samlade tilldelningen bestämmer hur högt priset för utsläppsrätter kommer att bli; ju större tillgång på utsläppsrätter, desto lägre pris. Priset på utsläppsrätter bestämmer i sin tur huruvida det är ekonomiskt rationellt för de svenska verksamheterna att genomföra investe- ringar för minskade koldioxidutsläpp. Vid ett lågt pris på utsläppsrätter kommer incitamentet för att minska verksamhetens utsläpp att vara svagt. Kostnaden för att täcka de faktiska utsläppen med att köpa upp utsläppsrätter kommer att vara låg, och för det fall att verksamheten tilldelats mer utsläppsrätter än vad de faktiska utsläppen uppgår till behöver inga utsläppsrätter köpas. I det läget blir krav, om de upp- rätthålls, även fortsättningsvis styrande för verksamheternas hante- ring av koldioxidfrågan. Omvänt skulle betydelsen av regler vara liten eller obefintlig vid ett högt pris på utsläppsrätter. Det skulle då i många fall vara billigare att minska de egna utsläppen än att köpa upp utsläppsrätter. Slutsatsen som bör dras av detta resonemang är att de svenska faktiska utsläppsminsk- ningarna beror av storleken på den samlade europeiska tilldelningen av utsläppsrätter. Förhållandet kan schematiskt och förenklat illustreras enligt följande: kravnivå (BMT) Faktisk minskning av svenska utsläpp Det torde således vara den samlade tillgången på utsläppsrätter på den europeiska marknaden som avgör i vilken utsträckning de svenska verksamheterna kommer att minska sina faktiska utsläpp av koldioxid. Det kan noteras att den svenska tilldelningen har liten påverkan på vad tillgången och därmed priset för utsläppsrätterna kommer att bli. De 15 nuvarande EU-medlemmarnas utsläpp inom de sektorer som omfattas av handelssystemet uppgick till över , vilket kan ge en bild av mängden utsläppsrätter som kan förväntas tilldelas totalt inom handelssystemet för perioden 2007.89 För del har bedömningen gjorts att den handlande sektorns behov kan uppgå till 24 miljoner ton.90 Med de nu beskrivna förutsättningarna inställer sig frågan vilken betydelse den svenska tilldelningen av utsläppsrätter har. Först och främst har den svenska tilldelningen naturligtvis viss påverkan på vad tillgången totalt blir, även om denna påverkan är liten. Där- utöver gäller att det är den svenska tilldelningen som bestämmer ambitionsnivå för klimatåtgärder inom den handlande 89Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change, rapport för kommissionen, ECOFYS Energy and Environment – , Environment , , . Själva grundtanken med handelssystemet är att staterna inte skall styra över exakt vilka verksamheter som skall företa utsläppsminskningar. Minskningarna skall genomföras där de med- för lägst kostnader. Det går därför inte att på förhand bestämma t.ex. att svenska verksamheter skall minska sina faktiska utsläpp med en viss mängd. Med hänsyn till denna situation är det inte relevant att bedöma den svenska insatsen i klimatfrågan efter hur omfattande de faktiska utsläppsminskningarna bland svenska verksamheter kan förväntas bli. Det är i stället den svenska tilldel- ningen av utsläppsrätter som avgör den svenska ambitionsnivån för insatserna mot koldioxidutsläpp inom den handlande sektorn (annorlunda uttryckt: de svenska utsläppen bör i enlighet med handelssystemets logik anses uppgå till samma mängd som den svenska tilldelningen).91 När handelssystemet ställs i relation till kravregler måste de miljömässiga konsekvenserna bedömas med utgångspunkt i storleken på den svenska tilldelningen jämfört med den kravnivå som finns i beträffande utsläpp av koldioxid. Miljö- balkens kravnivå bestäms av begreppet BMT. Om den svenska tilldelade mängden utsläppsrätter understiger den nivå på utsläppen som följer av en tillämpning av BMT-krav kan man tala om en snäv tilldelning. Handelssystemet skulle i detta fall innebära en skärpning av kraven för svenska verksamheter, jämfört med tillämpning av regler. Om den tilldelade mäng- den utsläppsrätter istället överstiger BMT-nivån kan man tala om en generös tilldelning av utsläppsrätter. Som har angetts är praxis avseende BMT-nivån för energianvändning (och därmed även koldioxidutsläpp) ännu förhållandevis outvecklad. Det är därför svårt att ange var BMT- nivån ligger i termer av absoluta tal. Mycket tyder dock på att en kvantifierad nivå skulle skulle innebära minskade utsläpp i storleksordningen 5 jämfört med dagens nivåer och vid oförändrad storlek på produktionen.92 slutsatsen i första delbetänkande att det är den tilldelade mängden utsläppsrätter (till skillnad från de faktiska utsläppen) som skall avräknas mot det nationella målet, SOU 2003:60, s. 41. Kravet på energieffektivitet i 2 kap. 5 § innebär att verksamheten skall drivas så att så lite energi som möjligt går till spillo. Verksamheten skall inte förbruka mer energi än vad som behövs med hänsyn till hur mycket som produceras. Ambitions- nivån bestäms utifrån kravet på användande av bästa möjliga teknik. Handelsdirektivet ger endast utrymme för att ta bort energieffek- tivitetskravet avseende de enheter inom en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid sker (främst förbränningsanläggningar).93 Härav följer att kravet skall gälla även fortsättningsvis för verk- samhetens övriga delar i enlighet med grundregeln i IPPC-direk- tivet. I detta sammanhang bör det noteras att energibesparings- potentialen generellt sett anses vara begränsad i förbrännings- anläggningar, jämfört med vad som gäller för processdelen av tillverkningsindustrier.94 Sålunda kan även betydelsen av att behålla kravet på energieffektivitet i denna del eller ej antas vara begränsad. Ett upprätthållande av kravet på energieffektivitet kan resultera i en större minskning av koldioxidutsläppen från svenska verksamheter jämfört med om kravet tas bort. Regeln skulle få betydelse i de fall då verksamhetsutövaren inte bedömer det vara ekonomiskt lön- samt att minska utsläppen genom investeringar för effektivare energianvändning eftersom kostnaden för införskaffande av ut- släppsrätter är lägre. I dessa fall skulle myndigheterna ha möjlighet att ställa krav på att sådana investeringar ändå genomförs. Hur starkt genomslag regeln om energieffektivitet skulle få beror huvudsakligen på priset på utsläppsrätter. Vid ett högt pris kan det tänkas att regeln mycket sällan skulle bli aktuell att an- vända, eftersom det skulle ligga i verksamheternas egenintresse att minimera energibehovet (i den mån energiproduktionen ger upp- hov till koldioxidutsläpp vid anläggningen). Omvänt gäller att vid ett lågt pris skulle incitamenten till effektivare energianvändning vara små. I de allra flesta fall skulle det vara mer fördelaktigt att köpa upp det antal utsläppsrätter som behövs för att täcka de fak- tiska utsläppen, jämfört att genomföra investeringar i den egna diskussionen i avsnitt 5.2.3. 94Detta framgår av en konsultrapport beställd av EU:s miljödirektorat, Report: in Industry, . I det läget blir krav styrande för verk- samheternas investeringar i ökad energieffektivitet. I samtliga fall gäller att i den mån kravet på energieffektivitet får effekt, resulterar det i en minskning av utsläppen av koldioxid inom som går längre än vad som följer av handelssystemet. När kravet på energieffektivitet får effekt beror av det ovan nämnda förhållandet att regeln endast blir aktuell att tillämpa i de fall då de ekonomiska incitamenten inte varit tillräckliga för att motivera en investering i förbättrad energihushållning vid den aktuella anlägg- ningen. Det är däremot inte troligt att en sådan investering minskar de totala utsläppen av koldioxid inom handelssystemet. Detta är fallet eftersom mängden tillgängliga utsläppsrätter fortfarande kommer vara densamma. En investering som betingas av miljö- balkens krav medför att verksamheten ifråga får ett överskott på utsläppsrätter att sälja, alternativt att verksamheten inte behöver köpa upp utsläppsrätter från andra verksamheter. De totala kol- dioxidutsläppen är därför troligtvis desamma oavsett om regeln behålls eller ej. Utöver minskade koldioxidutsläpp i kan ett upprätt- hållande av energieffektivitetskravet föra med sig en totalt sett minskad energiförbrukning inom landet. Detta kan i sin tur leda till andra positiva effekter som t.ex. minskade utsläpp av ämnen som svavel- och kväveoxider. Det kan överhuvud taget antas vara posi- tivt ur samhällssynpunkt om landets energiförbrukning hålls nere.