sou · GRB338d2 · 2004-01-01 00:00:00 — beräknas punktskatteintäkterna från energisektorn uppgå till (av dessa härrör från energiskatten på el). Detta belopp kan vägas mot statens intäkter vid en sådan likställd energibeskattning av närings- livet som föreslås i kapitel 3 och som utgör grundtanken för kom- mitténs förslag. I tabell 10.1 nedan redovisas storleken på koldiox- idskatteintäkterna från energisektorn vid vissa utvalda koldioxid- skattenivåer. Dessutom redovisas hur hög energiskatten på värme måste vara för att i utgångsläget få en budgetneutral omläggning. I beräkningen har inte korrigerats för eventuella beteendeför- ändringar, vilka i en förlängning kan ställa krav på viss över- finansiering för att omläggningen skall vara finansierad även på . Tabellen kan jämföras med kommitténs förslag om att inledningsvis sätta skattenivån till per kWh. Beräknade skatteintäkter från energisektorn samt nivå på värmeskatten vid en generell energibeskattning för näringslivet1 (öre per kWh)2 års nivå (18,per kg CO2) års nivå (31,per kg CO2) av nivå (per kg CO2) års nivå (per kg CO2) års nivå (per kg CO2) av nivå (per kg CO2) 1Ingen energiskatt tas ut. Koldioxidskatt tas ut till samma nivå över hela näringslivet. Begräns- ningsregeln gäller för skatt överstigande av försäljningsvärdet. 2Vid ett totalt beskattningsunderlag om ca . Källa: och egna beräkningar. 11Utformningen av en energiskatt på värme Kommitténs förslag: En energiskatt införs på konsumtion av fjärrvärme. Skatten skall vara utformad enligt följande principer: -Skattepliktig värme är värme som levereras från ett fjärr- värmesystem. -Skattesatsen skall vara per kWh för värme som förbrukas i näringslivet och per kWh för värme som förbrukas av hushåll och offentlig förvaltning. -Skattskyldiga skall de vara som producerar eller levererar fjärrvärme. Även den som fått skattefri fjärrvärme överförd mot försäkran kan bli skattskyldig om värmen används för icke avsett ändamål. -Skattskyldigheten inträder när skattepliktig värme distribue- ras till förbrukare som inte är skattskyldig. För den som mot försäkran erhållit skattefri värme, men som förbrukat värmen för ett icke avsett ändamål och därigenom blivit skattskyldig inträder skattskyldigheten när värmen levereras till en köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än för- säljning. -Uppbörden av energiskatten på värme skall huvudsakligen administreras genom skattekontosystemet och reglerna i skattebetalningslagen (1997:483). Skälen bakom att införa en energiskatt på värme har tidigare redo- visats i betänkandets kapitel 3. I förevarande kapitel redovisas kommitténs överväganden och förslag avseende den närmare utformningen av en sådan konsumtionsskatt på värme. Kommit- téns förslag omfattar såväl materiella regler som nödvändiga förfaranderegler. Reglerna för energiskatten på värme föreslås placeras i kapitel 12 i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE. Utformningen av en energiskatt på värme Detta för med sig att det nuvarande kapitel 12 Överklagande placeras i ett nytt kapitel 13. När det gäller värmeskatten i ett europeiskt perspektiv kan kommittén konstatera att det inte finns någon harmonisering på detta område. Någon sådan harmonisering sker inte heller genom det kommande energibeskattningsdirektivet, då beskattning av värme (s.k. output-beskattning) ligger utanför tillämpningsområdet för detta direktiv. Detta innebär emellertid inte att kommittén kan bortse från vid utformningen av sitt förslag. Kapitlet avslutas därför med en bedömning av förslagets förenlighet med dessa regler. Till grund för kommitténs överväganden ligger bland annat de diskussioner om utformningen av en värmeskatt som fördes i departementspromemorian Utvärdering av Skatteväxlingskom- mitténs energiskattemodell (Ds 2000:73) samt en inhämtad konsult- rapport, vilken belyser möjligheterna att införa en värmeskatt i Sverige.1 Dessutom har branschföreningarna och lämnat synpunkter på förslaget. När det gäller konsekvenserna av att införa en energiskatt på värme återfinns vissa konsekvensanalyser i kapitel 16. Kommitténs förslag om en generell beskattningsnivå för närings- livet innebär att energiomvandlingssektorn får sänkt skatt på sin insatsenergi, i den mån den energi som används är skattepliktig. Omläggningen innebär därför med nödvändighet ett skattebortfall. Ett huvudsyfte bakom införandet av en energiskatt på värme är att kompensera för detta skattebortfall. Skatten är således fiskal till sin natur. Som sådan bör den, i enlighet med Skatteväxlingskommit- téns resonemang, inte tas ut på förbrukning i näringslivet utan endast på förbrukning i hushåll och i offentlig förvaltning. Nämnda skattebortfall är till största delen hänförligt till vad som i dagligt tal brukar benämnas fjärrvärmeproduktion. En rimlig utgångspunkt synes därför vara att den energiskatt som skall tas ut på värme, skall tas ut på fjärrvärme. Denna utgångspunkt sammanfaller med de överväganden som gjorts i andra sammanhang beträffande en sådan 1 (2002). Värmeskatt för fjärrvärme i . Utformningen av en energiskatt på värme omläggning som är aktuell (jfr kapitel 10). Med detta synsätt bildar begreppet fjärrvärme ramen för den skattepliktiga värmen. I nästa avsnitt diskuteras hur den skattepliktiga värmen närmare skall definieras. I den svenska lagstiftningen saknas en legal definition av begreppet fjärrvärme. Det finns inget koncessionsförfarande för fjärrvärme i , såsom det exempelvis gör i . Historiskt har fjärr- värme alltid varit ett frivilligt åtagande som fjärrvärmeföretagen har tagit på sig, med ett kommunalt ursprung. Det finns således ingen separat lag som definierar fjärrvärme eller tvångsmäs- sigt fastställer ett fjärrvärmeföretags skyldigheter och rättigheter. Lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem erbjuder visserligen ett sådant regelsystem, men ett frivilligt sådant. Fjärrvärmen skiljer sig därvid från andra kollektiva nyttigheter som vatten, avlopp, telekommunikation och eldistribution, vilka är reglerade på ett helt annat sätt. Som framgår av genomgången i kapitel 9 har det från tid till annan resonerats kring begreppet fjärrvärme och dess definition. I Värme- och gasmarknadsutredningens delbetänkande Effektiva värme- och miljölösningar (SOU 1999:5) förs en förtjänstfull diskussion kring begreppet fjärrvärme (se avsnitt 10.6 ovan). Dock konstateras att begreppet blivit alltmer sammansatt och att det därför blivit svårare att ge det en entydig definition. Mot denna bakgrund finns det egentligen ingen anledning för kommittén att skapa någon ny definition av begreppet. Tvärtom ser kommittén fördelar med att även i beskattningshänseende ha en definition som i stort sett motsvarar vad som i dagligt tal kan anses vara fjärr- värme. Inte minst pedagogiskt torde detta underlätta för allmänheten att förstå den nya skattens funktion och sättet för dess uttagande. Eftersom definitionen kommer att vara avgörande för skatteplikten på värme krävs dock att vissa justeringar görs av begreppet jämfört med hur det definieras i Värme- och gas- marknadsutredningens delbetänkande. Nedan följer kommitténs resonemang kring de olika kriterier som kan vara lämpliga att inkludera i en definition av skattepliktig värme. Utformningen av en energiskatt på värme Skall varje nät, eller den juridiska personen som helhet vara skattskyldig? I departementspromemorian Utvärdering av Skatteväxlingskom- mitténs energiskattemodell (Ds 2000:73) föreslogs att varje näts fysiska storlek skulle avgöra skattskyldigheten. Den sammanlagda installerade värmeeffekten i ett ledningssystem från en eller flera energiframställningsanläggningar skulle alltså vara avgörande för om energiskatt skulle tas ut på den värme som producerades. I detta sammanhang kan man dock se den juridiska person som fjärrvärmeföretaget utgör som den skattskyldiga enheten. Å ena sidan skulle en sådan utgångspunkt innebära att olika skatt- skyldighet inte föreligger inom en och samma juridiska person. Detta skulle förenkla beskattningsförfarandet. Å andra sidan måste risken för missbruk med värmeförsörjning till icke näringsidkare på många olika platser beaktas. Denna invändning talar för förslaget från departementspromemorian att varje näts fysiska storlek skall avgöra skattskyldigheten. Med hänvisning till missbruksrisken ansluter sig kommittén till förslaget i departementspromemorian. Detta betyder att ett fjärrvärmeföretag med många olika fjärr- värmenät måste hålla reda på i vilket nät en kund är ansluten för att kunna avgöra skattskyldigheten. Detta förfarande ger också en konkurrensneutralitet när det gäller start av små fjärrvärmesystem. Det kriterium som kommittén väljer i förevarande sammanhang är således att fjärrvärmenätet skall bestå av ett sammanhängande ledningsnät. Vad som då eventuellt kan diskuteras är om det bör uppställas några legala krav på nätet som sådant, dvs. vad som kan krävas för att anse ledningsnätet vara sammanhängande. Detta bör dock kunna lösas genom den praktiska rättstillämpningen, möjligen med stöd av allmänna råd utfärdade av . Genom att som utgångspunkt ha en marknadsmässig definition faller de allra minsta hetvattencentralerna och de individuella systemen utanför fjärrvärmen. Detta är i allra högsta grad önskvärt, inte minst med tanke på att begränsa antalet skattskyldiga. En marknadsmässig definition ligger också i linje med den allmänna uppfattningen om vad fjärrvärme är, nämligen kommersiella leveranser av värme till ett antal olika kunder. Vad som närmast bör Utformningen av en energiskatt på värme införas som kriterium är då att det skall föreligga just ett kund/leverantörsförhållande baserat på avtal. Detta kriterium bör dessutom kompletteras med ett krav på att värmen skall bjudas ut kommersiellt inom distributionsområdet. I departementspromemorian Ds 2000:73 föreslogs att en effekt- gräns om 10 MW skulle tillämpas för att avgränsa fjärrvärmebe- greppet (vilket för kommitténs vidkommande motsvarar skatte- plikten). Effekt är den hastighet med vilken värme omvandlas, distribueras eller levereras i ett värmesystem. Den kan definieras på många olika sätt: totalt installerad effekt i alla anslutna produk- tionsanläggningar, systemets nominella effektbehov vid dimension- erade tillstånd eller summan av alla kunders abonnerade effekt- behov om detta mått används i företagets prissättning. Gemensamt för alla dessa sätt är att det finns tvetydigheter i bestämningen. Bland annat kan ifrågasättas hur effekt för en spillvärmeleverans eller reservlastanläggningar skall definieras. Kommittén föreslår därför i stället att en energivolymgräns, som baseras på den beskattningsbara storheten, dvs. levererad värme- mängd per, år skall tillämpas. En sådan volymgräns finns redan som förebild i den svenska lagstiftningen när det gäller avgiftsskyldig- heten för kväveoxidavgiften, där volymgränsen är 25 GWh ; se 3 § lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kvävoxider vid energiproduktion. En fördel med en volymgräns är att detta mått är lätt tillgängligt, antingen från företagens årsredovisningar eller från årliga statistik, vilket bland annat är en fördel vid revisioner osv. Frågan är då på vilken nivå volymgränsen skall ligga. Ett krav vid bestämmande av volymgränsen är att endast en obetydlig andel av den totala försäljningsvolymen hamnar utanför underlaget för skatten. I tabell 11.1 presenteras några olika volymgränser och vilken omfattning dessa skulle få inom medlemskrets. En volymgräns på 30 GWh innebär att av värmeförsäljning skulle omfattas av en energiskatt på värme. Beskattningsförfarandet blir relativt enkelt att administrera eftersom endast ca 130 företag berörs. Med en volymgräns på 30 GWh kommer av all Utformningen av en energiskatt på värme svensk fjärrvärme att omfattas, då medlem- mar står för av alla fjärrvärmeleveranser i landet. Omfattning av företag bland medlemmar för olika storleksgränser Behovet av ett begränsande kriterium De ovan redovisade kriterierna medför en tämligen god avgräns- ning av begreppet skattepliktig värme, och inkluderar dessutom större delen av den värmeförsäljning som förekommer i . Avgränsningen innebär att det inte rör sig om skattepliktig värme om en och samma juridiska person äger såväl produktionsanlägg- ning och distributionsnät som till nätet anslutna fastigheter. En sådan situation kan dock snabbt omvandlas till att avse skatteplik- tig värme om verksamheten för produktion och distribution läggs i en från fastigheterna separat juridisk person. För att undvika sådana anpassningar bör ytterligare ett kriterium läggas till defini- tionen av skattepliktig värme. Därvid bör övervägas om inte även ett lägsta antal kunder (juridiska eller fysiska personer) vore ett lämpligt kompletterande kriterium. Genom att införa en gräns som inte är alltför låg torde de värsta anpassningarna kunna undvikas. En lämplig gräns bör kunna utgöras av 50 kunder. Det ligger i sakens natur att en sådan gräns bör utvärderas efter en tids tillämpning för att vid behov anpassas uppåt eller nedåt. Utformningen av en energiskatt på värme Kommitténs förslag: Skattepliktig värme är värme som levereras från ett fjärrvärmesystem som -består av ett sammanhängande ledningsnät, -från vilket värmen bjuds ut kommersiellt inom distribu- tionsområdet, och -har minst 50 olika juridiska eller fysiska personer som avtalskunder, vilka tillsammans förvärvar mer än 30 GWh . Annan värme är inte skattepliktig. För sådan värme gäller i stället att insatsbränslena beskattas enligt den nivå som gäller för den aktuella värmeförbrukaren. Kommittén föreslår alltså att definitionen av skattepliktig värme skall utgå från ett fjärrvärmesystem som uppfyller ovan angivna kriterier. Med den definition kommittén föreslår innebär det att om det finns en värmeverksamhet, med en värmeproduktion överstigande 30 GWh , som rör enbart egna värmebehov så är verksamheten inte skattskyldig för värme. Denna lösning är nödvändig för att slippa ha större industriella värmesystem, som inte har några leveranser till offentlig förvaltning eller privat konsumtion, som skattskyldiga. Det är uppenbart att de aldrig kommer att leverera in någon energiskatt på värme och då borde de också slippa det administrativa arbete som är förknippat med att vara skattskyldig. När det gäller försäljningsvolymen varierar denna beroende på hur kallt året har varit. Detta innebär möjligen att något, eller några, system kommer att pendla kring den beslutade volymgränsen. Särskilda regler krävs för att klara denna situation. Som utgångspunkt bör då gälla att försäljnings- volymen skall bestämmas med utgångspunkt i fjärrvärmesystemets värmeförsäljning före beskattningsåret. Detta betyder att det skattskyldiga fjärrvärmeföretaget får på sig att förbereda det nya beskattningsförfarandet. Om särskilda skäl föreligger är det dock rimligt att beskattningsmyndigheten kan medge att försäljningsvolymen bestäms på annan grund. Ett typfall är då fjärrvärmeföretaget av någon anledning markant minskat sin värmeförsäljning. Utformningen av en energiskatt på värme Med den av kommittén föreslagna definitionen av skattepliktig värme skulle teoretiskt sett även fjärrkyla komma att beskattas om den levereras från ett fjärrvärmesystem. Kommitténs utgångspunkt är emellertid att fjärrkyla inte skall beskattas (se avsnitt 11.11). Det kan övervägas om detta bör regleras lagtekniskt, t.ex. med ett krav på att temperaturen på den levererade värmen skall uppgå till viss, lägsta temperatur för att vara skattepliktig. Enligt kommitténs bedömning är det dock lämpligt att sådana avgränsningar, i stället förs in i tillämpningsföreskrifter, t.ex. i form av allmänna råd från , där det framgår att det är värme, i dess egenskap av värme, som är skattepliktig. En annan fråga är om det behöver införas några undantag från skatteplikten. Sådana undantag skulle kunna övervägas t.ex. för värme som bortgår pga. förluster vid överföring eller omformning hos producent eller distributör. Med kommitténs förslag om att skattskyldigheten inträder vid mätpunkten (leveranspunkten) behöver några undantag emellertid inte göras för sådan värme, dels eftersom någon skattskyldighet inte inträder för denna värme, dels eftersom egenförbrukningen pga. nollskattesatsen är skattefri. Ett annat undantag från skatteplikten skulle kunna vara för det fall fjärrvärme används för att producera fjärrkyla i en s.k. absorptionskylmaskin. Kommittén, som övervägt behovet av ett sådant undantag, kan dock inte finna några bärande skäl härför. För det första sker sådan fjärrkyleproduktion ofta såväl i som för yrkesmässig verksamhet, varför beskattning i normalfallet inte kommer att ske på den grunden. För det andra föreslår kommittén, som framgår av avsnitt 11.11, att fjärrkylan som sådan inte skall beskattas. Det kan således inte bli tal om någon dubbelbeskattning. I stället talar skäl snarare för att beskatta den fjärrvärme som används, vid fjärrkyleproduktionen, likväl som den el som oftast används för produktion av fjärrkyla beskattas. Utformningen av en energiskatt på värme Kommitténs förslag: Energiskatten på värme skall tas ut med: -per kWh för värme som förbrukas för yrkesmässig verksamhet, och -3,per kWh för värme som förbrukas för annan än yrkesmässig verksamhet (utan regional differentiering). Kommittén har i kapitel 9 översiktligt redovisat vilka nivåer på energiskatten på värme som krävs för att i utgångsläget få en budgetneutral omläggning. Som förutsättning gäller att skattebasen är hushåll och offentlig förvaltning. För näringslivet skall skatte- satsen således vara per kWh. Med en skattenivå om koldioxidskatt för bränslen som förbrukas i näringslivet behöver energiskatten på värme tas ut med per kWh för att omläggningen skall vara budgetneu- tral. Kommittén har dock, under sina överväganden av förslaget till finansiering, eftersträvat en viss neutralitet i värmebeskattningen. Detta innebär bland annat att eldningsolja och el föreslås få vissa höjningar. Mot bakgrund härav finner kommittén att energiskatten på värme i utgångsläget kan bestämmas till per kWh. Avgränsning av näringslivet kontra hushåll och offentlig för- valtning Kommittén har tidigare i betänkandet redovisat sina överväganden beträffande vad som vid tillämpning av LSE skall anses utgöra näringslivet. Någon anledning att förändra dessa ställningstaganden vad beträffar energiskatteuttaget på värme föreligger inte. Närings- livsskattesatsen för värme skall således tillämpas för den som bedriver yrkesmässig verksamhet. En verksamhet är enligt 1 kap. 4 LSE yrkesmässig om den utgör näringsverksamhet enligt 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). Som ytterligare förutsättning för tillämpning av näringslivsskattesatsen gäller att värmen förbrukats för yrkesmässig verksamhet. Uppvärmning av hushåll och offentlig förvaltning beskattas således. Utformningen av en energiskatt på värme Regional differentiering av energiskatten på värme? Kommitténs bedömning: Någon regional differentiering av energiskattesatserna på värme föreslås inte. Som kommittén närmare redogjort för i kapitel 6 förekommer beträffande konsumtion av el differentierade skattesatser beroende på var i landet elen förbrukas. Det rör sig om den s.k. norrlands- skattesatsen, vilken infördes för att i viss mån kompensera nordli- gare belägna elkonsumenter för deras högre uppvärmnings- kostnader. Kommittén har beträffande denna differentiering under utredningsarbetet funnit vissa skäl som talar för dess avskaffande. Emellertid har kommittén, framförallt av regionalpolitiska skäl, föreslagit att norrlandsskattesatsen bibehålls men att dess funktion möjligen ses över i ett längre perspektiv. Frågan är om kommittén vid införandet av en konsumtionsskatt på värme, efter förebild från elområdet, skall föreslå en liknande regional differentiering. Kommittén antecknar därvid följande. En första variabel att beakta är naturligtvis om det föreligger sådana regionala skillnader i fjärrvärmeanvändningen att det överhuvudtaget är motiverat att diskutera en differentiering. Av SCB:s statistik2 kan utläsas att ett flerbostadshus i temperaturzon 2001 förbrukade mer fjärrvärme än motsvarande hus i temperaturzon 4 (ang. temperaturzoner, se figur 7.1). För temperaturzoner däremellan var skillnaderna procentuellt sett lägre. En andra variabel av intresse är priset på fjärrvärme och dess spridning. Enligt Energimyndigheten varierade priset för fjärr- värme mellan per kWh och per kWh, beroende på värmeleverantör och förbrukare.3 Redan i fjärrvärme- priset föreligger således en mycket stor spännvidd. Av betydelse i sammanhanget är även den nivå på energiskatten på värme som kommittén föreslår. Med per kWh som utgångspunkt finns inte speciellt mycket utrymme att tillämpa en nedsatt skattesats utifrån regionala variationer. Beträffande energi- skatten på el är förhållandet ett annat, eftersom den normala skattenivån där uppgår till per kWh. 2SCB:s Statistiska meddelanden (EN 16 ) Energistatistik för flerbostadshus 2001, Tabell 10. 3Statens (2002). Värme i , En uppföljning av värmemark- naderna. Utformningen av en energiskatt på värme de nordliga hushållen för deras högre uppvärmningskostnader skulle den särskilda skattesatsen, utifrån uppvärmningsförhållan- dena , behöva sättas till per kWh. För en lägenhet om skulle detta innebära en skattenedsättning med ca . Det kan starkt ifrågasättas om det är motiverat att införa differentierade skattesatser när skillnaden inte blir större än så. Mot bakgrund härav, och under beaktande av den tveksamhet kommittén redan känner inför den regionala differentieringen på elsidan, kan kommittén inte finna att skäl föreligger att föreslå en regional differentiering av energiskattesatserna på värme. Kommitténs förslag: Skattskyldig för energiskatten på värme skall vara den som yrkesmässigt levererar skattepliktig värme. Skattskyldiga skall även de vara som mot försäkran fått värme levererad till sig, men som använder värmen för ett icke avsett ändamål. Skattskyldigheten som sådan innebär inte några större problem, vare sig definitionsmässigt eller annars. Enligt huvudregeln bör således den som yrkesmässigt levererar skattepliktig värme vara skattskyldig. Detta gäller oberoende av om denna själv eller annan framställt den skattepliktiga värmen. Eftersom en fjärrvärme- producent kan ha både nät varifrån skattepliktig värme levereras och nät vars distribution omfattar annan, icke skattepliktig, värme kan detta alltså innebära att producenten endast är skattskyldig för delar av sin verksamhet. Detta kan medföra en något ökad administrativ börda då fjärrvärmeföretaget får föra någon form av dubbla register eller motsvarande för de abonnenter som får skattepliktig, respektive icke skattepliktig värme. Detta torde dock inte innebära några större problem för fjärrvärmeföretaget. Mot- svarande uppdelning måste dessutom göras för att hålla reda på vilken beskattningsnivå som skall gälla för fjärrvärmeföretagets insatsbränslen (jfr avsnitt 11.8 nedan). Nämnda huvudregel bör kompletteras med en regel enligt vilken den som mot försäkran fått värme levererad men som förbrukar värmen för ett icke avsett ändamål skall bli skattskyldig. Motivet bakom att införa en sådan regel återges i avsnitt 11.8 nedan. Utformningen av en energiskatt på värme Återstår så frågan om frivillig skattskyldighet skall vara möjlig. Man skulle då kunna tänka sig att den som inte uppfyllde kriterierna för skattskyldighet, t.ex. vid värmeleverans från ett mindre fjärrvärmesystem, skulle kunna ansöka om att bli skatt- skyldig. Detta skulle framförallt bli intressant för dem som använder skattepliktiga insatsbränslen. Motivet bakom detta är att värmeleverantören genom sin skattskyldighet kommer i åtnjutande av näringslivsskattesatsen på sin insatsenergi, såsom leverantör av skattepliktig värme. Detta gynnar värmeproduktion från el och fossila bränslen. Omvänt blir det ofördelaktigt för små biobränsle- eldade fjärr- och närvärmesystem att ingå i det nya beskattnings- förfarandet.