sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen che- fen för att tillkalla en beredning med tre le- damöter med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Re- geringen bemyndigade departementschefen att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen som ledamöter i beredningen, fr.o.m. gene- raldirektören , ordförande, samt fr.o.m. den 1 ja- nuari 2001 dåvarande hovrättspresidenten numera lagmannen samt ordföranden och chefen för reklamations- nämnden . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. dåvaran- de expeditionschefen (t.o.m. ), numera länspolismästaren , enhetschefen och överåklagaren . Som sakkunnig förordnades fr.o.m. även expeditionschefen . Som sekreterare förordnades f.d. hovrätts- assessorerna och samt fr.o.m. hovrättsassessorn (t.o.m. ). och har varit sekreterare i de frågor som behandlas i detta betänkande. Per Lagerud har dock va- rit sekreterare i de frågor som behandlas i 9 kap. i betänkandet. Beredningen har antagit namnet Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU). Vi har tidigare överlämnat delbetänkandena Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), Snabbare lagfö- ring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), Snabbare lag- föring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44), Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45) och Ökad effektivi- tet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74). Vi får härmed överlämna delbetänkandet Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. har avgivit ett särskilt yttrande. Vårt arbete fortsätter med andra utestående frågor. Läget i rättsväsendet.......................................................................... Behovet av fortsatta reformer samt en plan för det fortsatta Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten ........... Utredningsverksamheten inom närpolisen ..................................... Förslag till lag om ändring i ....................... 2.Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................... Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)................ 4.Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) ............................. 6.Förslag till förordning om ändring i kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i polistjänsten........ 7.Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m............ 8.Förslag till förordning om ändring i åklagarförordningen (1996:205).............................................. 9.Förslag till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)............................................................................... Vårt uppdrag och det hittillsvarande arbetet .................. Samverkan med rättsväsendet ...................................... 1.3.2 Kartläggning av andras utvecklings- och Läget inom rättsväsendet............................................. Allmänt om rättsväsendet........................................................ Mål för verksamheten ................................................... Särskilt om EBM ........................................................... Mål- och ärendeutvecklingen....................................... Utredningar och reformer..................................................... Propositioner och skrivelser ...................................... Granskning av rättsväsendets aktörer................................... 2.8.1 RRV:s granskningar av rättskedjan ........................... 2.8.2 RRV:s granskningar i övrigt....................................... Närmare om utvecklingsarbetet inom rättsväsendet...... 3.2.1 Avslutade utvecklingsprojekt per 3.2.2 Pågående eller avslutat utvecklingsarbete .... 3.2.3 Åtgärder avseende IT-plattformen (Infrastrukturåtgärder) .............................................. Allmänt om utvecklingsarbetet.................................. 3.3.2 Avslutade utvecklingsprojekt per ..... 3.3.3 Pågående eller avslutade 3.3.5 Löpande och återkommande utvecklingsarbete........ Särskilt om EBM .................................................................... Domstolsväsendets yttre organisation ...................... Domstolarnas inre organisation................................. Vissa andra projekt...................................................... Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet inom rättsväsendet ........................ 3.6.3 Övergripande frågor om rättsväsendets Behovet av fortsatta reformer ..................................... Minskade genomströmningstider för brottmål.................... Den brottsutredande verksamheten...................................... Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet.... Vårt fortsatta arbete ............................................................... Plan för det fortsatta arbetet i BRU ............................ Vissa ytterligare frågor........................................................... Plan för vårt arbete fram till utgången av ................ Den brottsutredande verksamheten .......................... Utbildning, kompetensutveckling och 5.4.4 Övergripande frågor om rättsväsendets Princippropositionen (prop. 1980/81:13)................. Proposition 1983/84:89.............................................. Proposition 1984/85:81.............................................. Förnyelsepropositionen 1989/90:155........................ 6.2.7 Rekrytering och grundutbildning av poliser (Ds 6.2.8 Vidareutbildning av poliser (Ds 1997:5) ................... RPS utredningsgrupp m.m......................................... 6.3Författningsbestämmelser m.m. som reglerar utbildning 6.3.2 Förordningen om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor m.m.................................. Närmare om polisprogrammet.............................................. Polisprogrammets olika moment............................... 6.6 Särskilt om polisutbildningarna i och ............. 6.6.2 Uppdragsavtalen mellan RPS och respektive Vidareutbildning med inriktning på brottsutredning .......... Något om uppdragsutbildning på lokal nivå inom Hur skall kompetenshöjningen genomföras? Kompetensutveckling av redan anställda................... Innehållet i kriminalpolisutbildningen ...................... Närmare om utbildningens form och Obligatorisk eller frivillig vidareutbildning............... Genomförandet av kriminalpolisutbildningen.......... Kostnaden för utbildningen ....................................... 6.8.11 Uppdrag till RPS ......................................................... Vidgad rekrytering till den brottsutredande 7.3Hur sker rekrytering till polisens brottsutredande 7.4EBM:s, skattemyndigheternas, och utbildning för skattebrottsutredare .......... Allmänt om rekryteringen till polisens kvalificerade brottsutredande verksamhet ................ Vilka typer av utbildnings- och erfarenhetsbakgrund bör tillföras? Vad skall de externt rekryterade brottsutredarna Vad skall de externt rekryterade brottsutredarna Behörighet att leda förundersökning ........................ Behörighet att besluta om tvångsmedel m.m............ Behörighet att biträda åklagare vid Behörighet att hålla förhör m.m. under en Användning av våld .................................................... Hjälpmedel vid våldsanvändning ............................... Behovs- och proportionalitetsprinciperna ................ 7.7.12 Rapporteringsskyldighet och rapporteftergift 7.7.13 Behörighetskrav i samband med anställningen......... 7.7.14 Utbildning av kriminalutredarna ............................... 7.7.15 Genomförandet av utbildningen................................ 7.7.16 Uppdrag till RPS......................................................... Utredningsverksamheten vid närpolisen...................... RPS definition av närpolisverksamhet.................................. RPS redovisning av närpolisarbetets utveckling m.m.......... 8.6Riksdagens revisorers rapport inom rättsväsendet (Rapport 1998/99:9) .............................................................................. 8.7 RRV:s granskning om närpolisreformens genomförande... 353 8.7.1Närpolisreformen och polisens arbetstider - en granskning av resursutnyttjandet inom polisen (RRV 1999:42)............................................................ Fortsatt utveckling av Polisen – en uppföljande granskning (RRV 2000:9)........................................... 8.8 BRÅ:s granskning av närpolisreformen ................................ Svensk polis i förändring – En granskning av närpolisreformen (1999:8) .................. 8.8.2Polisens organisation och verksamhet – En fortsatt granskning av närpolisreformen (BRÅ- rapport 2000:4)............................................................ Hur – var – närpolis (2001:5).............. Vilka brott utreds av närpolisen? Närpolisen förutsätts utreda vardagsbrott ................ I praktiken varierar närpolisens utredningsansvar .... En specialiserad förundersökningsledarfunktion inom Uppklaringsprocent, genomströmningstid och balanser för viss vardagsbrottslighet.................................................... 8.12.2Behövs en specialisering av brottsutredningsverksamheten inom närpolisen?.....372 Rättslig reglering m.m............................................................ Rättskedjan (RRV 1996:63) ....................................... Brottmålskedjan (RRV 2001:4).................................. 9.3.3 Tingsrätter i förändring (RRV 2002:9)...................... 9.4.1 Nedläggningen av häktet i (Rapport 1997/98:7) ................................................................... 9.4.2 Organisationsförändringar inom rättsväsendet (Rapport 1998/99:9)................................................... Förändringar i tingsrättsorganisationen ............................... Kostnader och genomförande .................................... Förslaget till lag om ändring i .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................. Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387) .......... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) ........................... Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i polistjänsten ..... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m.......... Förslaget till förordning om ändring i åklagarförordningen (1996:205) ........................................... Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)............................................................................. Bilaga 1, Dir 2000:90...................................................... Bilaga 2, Dir. 2001:61..................................................... Lagen (1976:371) om behandlingen av häktade Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet Förundersökningskungörelsen (1947:948) nen) eller Justitieombudsmännens ämbetsbe- Lagen (1982:80) om anställningsskydd Lagen (1982:395) om med- verkan vid polisiär övervakning Polisförordningen (1998:1558) Polislagen (1984:387) Vi har i uppdrag att undersöka möjligheterna att än mer öka effek- tiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Inom ramen för det uppdraget har vi fyra särskilt angivna huvuduppgifter. När det gäll- er lagföringen av brott skall vi särskilt undersöka möjligheterna att förkorta den genomsnittliga tiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Vi skall också särskilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten ytterligare kan förbättras. Därut- över skall vi även uppmärksamma övergripande frågor om rättsvä- sendets myndigheters lokalisering samt frågor om utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet inom rättsväsendet. I våra direktiv finns inte utsatt någon sluttidpunkt för vårt upp- drag. I stället anges att vi före utgången av skall redovisa det aktuella läget i rättsväsendet för de frågor som ankommer på oss. I samband med det skall vi även lämna en plan för vårt fortsatta arbete. Såväl en redovisning rörande läget i rätts- väsendet som en plan för vårt fortsatta arbete lämnas i detta betän- kande. I detta betänkande behandlas dessutom en del sakfrågor som anknyter till två av våra särskilt angivna huvuduppgifter. Det gäller först och främst utbildning, kompetensutveckling och rekrytering. Inriktningen är här den brottsutredande verksamheten. Vi behand- lar även en begränsad del av närpolisen med inriktning även i denna del på den brottsutredande verksamheten. Dessutom tar vi upp frå- gor om samordning av beslut rörande rättsväsendets myndigheters lokalisering. I vårt uppdrag ingår således att senast före utgången av redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen. Vi har mot bakgrund av våra direktiv begränsat vår redovisning till att avse den del av rättsväsendet som verkar inom det kriminal- politiska området. Redovisningen avser i huvudsak den verksamhet som bedrivs inom domstols-, polis- och åklagarväsendena samt kriminalvården. Vi lämnar i betänkandet en redogörelse för dessa olika sektorers organisation, personal, ekonomi, olika verksamhetsgrenar (inklusi- ve bl.a. mål för verksamheten, genomströmningstider, lagföring och ärendeutveckling). Den kartläggning vi har gjort har genom- förts i samarbete med berörda myndigheter. Sakuppgifter har i hu- vudsak hämtats från berörda myndigheters årsredovisningar och budgetunderlag samt från regeringens budgetpropositioner och bör av det skälet redan vara kända av många. Vi har dock bedömt det som värdefullt att uppgifterna på detta sätt sammanställs på ett lättöverskådligt sätt. Uppgifterna återfinns i 2 kap. i betänkandet. Sedan beredningen tillsattes har ett stort antal andra utredningar lagt fram förslag som på olika sätt och i varierande grad berör de områden som faller inom vårt utredningsuppdrag. En redogörelse för sådana utredningar som har haft betydelse för vårt arbete finns i 2 kap. i betänkandet. Vi lämnar där dessutom en redogörelse för sådant pågående utredningsarbete som berör de områden som faller inom vårt utredningsuppdrag samt en redovisning av ett antal pro- positioner i med förslag som berör vårt ansvarsområde. Vid sidan av den kartläggning av läget inom rättsväsendet som vi har genomfört har vi även särskilt kartlagt det utvecklingsarbete som har bedrivits och som bedrivs inom olika sektorer av rätts- väsendet. Den sistnämnda kartläggningen – som även den har ge- nomförts i samarbete med berörda myndigheter - avser huvudsak- ligen sådant utvecklingsarbete som bedrivs centralt inom respektive sektor. Kartläggningen i denna del har avsett – förutom de sektorer av rättsväsendet som finns med i redovisningen av läget inom rätts- väsendet - även den verksamhet som bedrivs vid tullen, Kustbevak- ningen, skattemyndigheterna, samt Brottsfö- rebyggande rådet. Behovet av fortsatta reformer samt en plan för det fortsatta arbetet Med ledning av vad som har framkommit vid de ovan nämnda kart- läggningarna har vi kunnat ange vad som ytterligare behöver göras för att än mer öka kvaliteten och effektiviteten i rättsväsendet när det gäller de frågor som ankommer på oss. Vi har dessutom gjort en plan för det fortsatta arbetet i bered- ningen fram till utgången av . Innehållet i planen för de kommande två åren har till stor del bestämts av det tilläggsuppdrag som vi har fått (Dir. 2003:145). Vi har även beaktat de kart- läggningar som vi har gjort. Vi har i våra fyra första delbetänkanden lämnat en rad förslag under den återkommande rubriken lagföring (SOU 2001:59, SOU 2001:93, SOU 2002:44 och SOU 2002:45). Vi har bl.a. före- slagit utvidgade befogenheter för åklagare att utfärda stämning och kallelse till huvudförhandling samt att inhämta personutredning redan under förundersökningen. Dessa förändringar har redan ge- nomförts. Vi har vidare föreslagit förenklingar i det regelverk som styr förundersökningen samt en försöksverksamhet med förenk- lingar beträffande utredningen och lagföringen av i första hand bu- tikssnatterier. Vi har slutligen också föreslagit ett snabbförfarande för brottmål, som skall inledas med en försöksverksamhet i Stock- holmsområdet. I vårt femte delbetänkande Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) har vi därtill föreslagit att strafföreläggande på villkorlig dom skall kunna användas i större utsträckning än . Inom rättsväsendets myndigheter har det sedan våra direktiv skrevs pågått och pågår alltjämt ett omfattande arbete för att mins- ka genomströmningstiderna. Detta finns beskrivet i 2 och 3 kap. i detta betänkande. Genom de förslag som vi har lagt fram och det arbete som skett eller pågår inom myndigheterna är vår bedömning att en god grund bör ha lagts för att åstadkomma väsentliga förbättringar när det gäller genomströmningstiderna. Arbetet med att minska genom- strömningstiderna måste emellertid fortsätta. Vi bedömer dock att frågan, sedan de av oss framlagda förslagen genomförts, i huvudsak kan skötas av myndigheterna själva. Det hindrar dock inte att vi i vårt fortsatta utredningsarbete kan komma att ta upp frågor och lägga fram förslag som – trots att de primärt inte är inriktade på att åstadkomma en snabbare genom- strömning - kan få positiva effekter också när det gäller just genomströmningstiderna. I flera av våra tidigare betänkanden har vi behandlat frågor som har att göra med att uppdaga och utreda brott. Vi har föreslagit föränd- ringar som avser att göra sanktionssystemet vid utevaro från förhör under förundersökning effektivare samt förändringar i reglerna om hämtning till sådana förhör (SOU 2001:59). Dessa förändringar har genomförts. Vi har lämnat förslag om ett utvidgat tillämpningsom- råde för förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) samt om för- enklingar i reglerna om brottsutredning och tvångsmedelsanvänd- ning vid snatteribrott (SOU 2002:44). Dessa förslag övervägs nu inom . I vårt senaste betänkande föreslog vi nya regler för vissa av poli- sens och andra brottsutredande myndigheters arbetsmetoder vid spaning och utredning av brott samt om tvångsmedelsanvändning under förundersökning (SOU 2003:74). Inom rättsväsendets myndigheter har det dessutom bedrivits ett omfattande arbete med att utveckla brottsutredningsverksamheten. Det är därför vår bedömning att det har gjorts betydande insatser för att med beaktande av rättssäkerhets- kraven göra arbetet med att uppdaga och utreda brott effektivare. Det arbetet är emellertid inte tillräckligt. Vi har i tidigare betän- kanden (bl.a. i SOU 2002:44) framhållit nödvändigheten av att rättsväsendet förses med tillräckliga resurser om den nuvarande otillfredsställande situationen när det gäller att uppdaga och utreda brott skall kunna avhjälpas. Vår bedömning i denna del kvarstår. Det fordras emellertid även ytterligare åtgärder inom utveck- lingsarbetet. Ett område som bör uppmärksammas i det fallet är en fortsatt utveckling av IT-stödet i verksamheterna vid de brottsut- redande myndigheterna. När det gäller just IT-stödet är vår bedömning att den verksam- heten bör skötas inom Rådet för rättsväsendets informationsför- sörjning. I vårt uppdrag ingår dock att undersöka om det i gällande lagstiftning går att identifiera något hinder mot ett effektivt utnytt- jande av IT-stödet. En sådan fråga gäller sekretessreglerna inom rättsväsendet. har i betänkandet brottsbekämpning. Integritet - Effektivitet (SOU 2002:113) behandlat bl.a. sekretessproblem inom . I anslutning därtill behandlas dels sekretess inom , dels sekretess mot andra myndigheter. kommer fram till bl.a. att det finns behov av en övergripande översyn av informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Utredningen framhåller att det finns sekretessproblem vid informationsutbyte i underrättelseverksamhet mellan dessa myndigheter. Vi gör den bedömningen att frågan om sekretess mellan rättsväsendets myndigheter lämpar sig väl för oss att titta närmare på. Frågan finns därför med i vår plan för det fortsatta arbetetIvåra. direktiv anges särskilt frågor om rollfördelning som ett ex- empel på vad vi kan överväga med avseende på den brottsutredande verksamheten. Det gäller särskilt frågan om ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare. Vi har genom beslutade tilläggs- direktiv fått i uppdrag att överväga frågor rörande arbetsfördel- ningen mellan polis och åklagare när det gäller förundersöknings- ledning m.m. I samband med det arbetet finns det också skäl att överväga vissa andra frågor. Det har till oss framförts att man på nytt borde ta upp frågan att göra det möjligt att låta en befatt- ningshavare inom polisen föra enklare mål till domstol. En annan fråga gäller polismyndighetens möjligheter att i en viss situation lägga ned en förundersökning. Dessa frågor kommer att behandlas av oss i samband med att vi överväger ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare. I de nämnda tilläggsdirektiven tas också upp en annan fråga som vi skall utreda. Det gäller de brottsbekämpande myndigheter- nas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. Det finns också några andra frågor som rör utredning och lagfö- ring av brott som vi möjligen bör överväga. Vi tänker då på frågor om att införa någon form av system i syfte att skapa förutsättningar för ett snabbt och effektivt beivrande av svårutredd brottslighet bl.a. genom att ta tillvara att den misstänkte i vissa fall vill medverka i brottsutredningen. Frågan kan också t.ex. innebära överväganden rörande åtalsbegränsningar samt om annan uppluckring av den absoluta åtalsplikten. Enligt vår uppfattning behöver dock – utöver vad som redan gjorts eller är på gång – ytterligare åtgärder övervägas i syfte att höja kvaliteten i den brottsutredande verksamheten. Det tar vi upp i särskilda kapitel i detta betänkande. Utbildning, kompetensutveckling m.m. I vårt uppdrag att utreda på vilket sätt den brottsutredande verk- samheten kan förbättras ingår att särskilt överväga frågor om ut- bildning, kompetensutveckling och rekrytering. Vi skall dessutom i ett bredare perspektiv följa det arbete som pågår inom rättsväsen- det när det gäller dessa frågor. Arbete med avseende på rekrytering och utbildning inom rätts- väsendet inom vissa områden är – eller har varit - föremål för särskilda utredningsinsatser. Det har således genom- förts en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Det genom- förs även en översyn av rekryteringen av åklagare. Även när det gäller utbildning och annan personalutveckling på- går ett omfattande arbete inom myndigheterna. Inom polisväsendet pågår ett arbete med att se över polisutbildningen och dess högsko- lemässighet. Inom åklagarväsendet pågår ett omstruktureringsarbe- te som gäller hela utbildningsområdet. Inom kriminalvården har en ny utbildningsorganisation . Även BRÅ bedriver verksam- het inom detta område. Vi har kommit fram till att det nu finns anledning att behandla frågor som rör kompetensförsörjningen till polisens brottsutre- dande verksamhet. I den delen har vi förstått att det allmänt anses att det finns betydande kvalitetsbrister. I detta betänkande tar vi därför upp frågan om kompetensförsörjningen till polisens brotts- utredande verksamhet. I övrigt är det enligt vår mening inte någon fråga rörande rekry- tering och kompetensutveckling inom rättsväsendet som för närva- rande är av den karaktären att den inte kan handhas av myndighe- terna själva. Vi har därför i planen för vårt arbete fram till utgången av inte tagit med någon sådan fråga.