sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Dessa har möjligheter att bygga upp en mer rationell hantering av det radioaktiva avfallet, teckna mer förmånliga avtal med eller andra mark- nadsaktörer, och anlita entreprenörer för insamling och borttrans- port av avfallet. Det kan t.ex. gälla . Detta gör att den totala kostnaden för att omhänderta det radio- aktiva avfallet minskar genom en mer professionell hantering genom producenternas försorg. De ökade administrativa kostnaderna i producentledet för ett mindre antal producenter kommer förmod- ligen att mer än kompenseras av motsvarande bortfall av administra- tiva och andra kostnader för de nuvarande innehavarna av avfallet, dvs. användarna av radioaktiva produkter. I de fall tillverkaren tar tillbaka avfallet uppstår ingen större förändring. För verksamhetsavfall, som tidigare i stor utsträckning varit oreglerat, tillkommer administrativa kostnader för de berörda före- tagen för att genomföra tillståndsprövning vid miljödomstol eller länsstyrelse. Dessa prövas dock normalt även avseende andra aspekter av miljöfarlig verksamhet. Vid omprövning kan dock in- satserna bli större. Kostnaderna för att omhänderta avfallet kan också öka men är oberoende av hur avfallet formellt regleras. Myndigheterna, främst SSI, påverkas också av utredningens för- slag. SSI får en central roll i det nya systemet för producentansvar och prövning av verksamhetsavfall enligt . Även utökat arbete med nya föreskrifter kräver insatser. SSI föreslås också genom- föra utökade informationsinsatser. SSI har beräknat att institutet behöver totalt ytterligare sju tjänster för att svara mot de krav som förslagen leder till. Av dessa bör fyra finansieras av medel från IKA-fonden medan de övriga tre bör anslagsfinansieras. För övriga myndigheter blir effekterna små. Endast kan be- röras genom den parallella tillämpningen av WEEE-direktivet och producentansvaret för radioaktivt avfall. Vissa avgränsningsproblem kan behöva ut. Förslagen förväntas varken få några negativa eller positiva effekter på jämställdheten. Regionalapolitiska och brottsförebyggande konsekvenser Motiven till att göra sig kvitt radioaktivt avfall på olagliga sätt minskar eftersom kostnaderna täcks genom avsättningar till IKA- fonden. Dessutom ökar säkerheten i handhavandet av radioaktivt avfall genom att ett producentansvar införs. Ett effektivare och tydligare omhändertagande av avfallet minskar också riskerna för att det ska komma på villovägar eller tillgripas olagligt. Förslagen bör alltså leda till ett bättre brottsförebyggande arbete. När det gäller regionalpolitiska konsekvenser förväntas dessa bli försum- bara. SSI kan inte utfärda föreskrifter om friklassning (dvs. undan- tag från hela strålskyddslagens tillämpning), utan får endast besluta om friklassning i det enskilda fallet. De undantag som SSI får föreskriva, med stöd av 3 § strålskyddsförordningen, avser undan- tag från 16 § första stycket (krav på 18-års gräns), 18 § (krav på läkarundersökning) samt 20 § 1, 2 och 4 (krav på tillståndsplikt). Det finns dock goda möjligheter att införa ett mer operativt fri- klassningssystem i , utan att ge avkall på grundläggande strålskyddskrav eller försvåra att miljömålet Säker strålmiljö uppnås och som står i överensstämmelse med . Avfall kan genom ett operativt friklassningssystem på ett effektivare sätt tas om hand inom det normala avfallssystemet. Detta utgör också en grundkomponent i mina förslag om ett nytt nationellt system för hantering av . Det krävs emellertid ytterligare utvecklingsarbete inom SSI innan ett operativt system för friklassning som uppfyller de högt ställda kraven på strålsäkerhet kan tas i bruk. Det förutsätter också att en ändring görs i strålskyddsförordningen som medger generella beslut om friklassning från strålskyddslagens tillämpning. För att begreppet friklassning och det friklassade materialet ska få legitimitet hos allmänheten krävs att SSI skapar trovärdighet och acceptans för de kriterier man utvecklar för friklassning. SSI bör därför vara berett att informera om de kriterier SSI fastställer och deras konsekvenser. Producentansvar infördes i i syfte att skapa en drivkraft för producenterna att minimera ett antal negativa effekter på miljön av det avfall som uppstår när produkterna kasseras. I första hand har detta omfattat olika typer av förpackningar. Även om lagstiftningen har byggts ut och fler produktkategorier har kommit att omfattas av producentansvar kan man identifiera fem genom- gående mål för producentansvaret, nämligen att mängden genererat avfall ska minska mängden deponerat avfall ska minska energi- och materialsnåla varor ska utvecklas mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska. Producentansvaret syftar till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna tar ansvar för de pro- dukter som de sätter ut på marknaden. Syftet är dessutom att se till att det avfall produkterna ger upphov till tas om hand genom åter- användning, återvinning, material- eller energiutnyttjande eller på annat miljömässigt godtagbart sätt. Producentansvaret innebär att det ansvar som tidigare låg hos kommunerna flyttas till produ- centerna, som fått ett fysiskt och ekonomiskt ansvar. finns författningsreglerat producentansvar för för- packningar (SFS 1997:185), returpapper (SFS 1994:1205) och däck (SFS 1994:1236). infördes också ett producentansvar för bilar (SFS 1997:788). Regeringen har dess- utom beslutat om ett producentansvar för elektriska och elektro- niska produkter som trädde i kraft . EU har vidare beslutat om ett direktiv avseende producentansvar för elektriskt och elektro- niskt avfall (direktiv /96/EG Avfall som utgörs av eller inne- håller elektriska eller elektroniska produkter) som även omfattar pro- dukter som innehåller radioaktiva ämnen. För att begränsa risken för att samhället i form av stat eller kom- mun måste ta på sig det ansvar som ålagts producenten, i sådana fall när producenten har upphört med sin verksamhet eller inte anser sig klara eventuella höga framtida kostnader, ansåg Kretsloppsdele- gationen 1997 att det är rimligt att avkräva producenten en ekono- misk garanti för att ansvaret fullföljs. I betänkandet Resurs i retur redovisas den utvärdering av produ- centansvaret som utredningen låtit utföra. För de olika produkter som producentansvar gäller finns olika återvinningsmål uppsatta. Dessa återvinningsmål liksom de allmänna mål som redovisats inledningsvis har legat till grund för en utvärdering. I Resurs i retur konstateras att: Återvinningsmålen generellt nåtts på ett tillfredställande sätt. De miljöpolitiska målen om minskade avfallsmängder, minskad deponering och minskad farlighet har uppnåtts. Återvinningsmålen är samhällsekonomiskt försvarbara. Vissa oklarheter finns om aktörernas ansvar som haft vissa negativa konsekvenser. Ett helhetstänkande krävs om insamlings- systemens funktion och konsumentens roll. Vissa problem finns med monopoltendenser och fripassagerare (dvs. producenter som inte tar sitt ansvar). Regeringen har i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurs- snåla kretslopp 2002/03:117 tagit upp flera av de förslag som förts fram i bl.a. Resurs i retur. Regeringen bekräftar också inriktningen på det tidigare arbetet och anser att det författningsreglerade pro- ducentansvaret för förpackningar och returpapper bör kvarstå. Ansvar och skyldigheter bör dock klargöras för samtliga inblandade aktörer. Regeringen påpekar också att det bör bli enklare för kon- sumenterna att delta i källsorteringen av förpackningar och retur- papper, bl.a. genom att servicen till konsumenterna förbättras. Pro- ducenternas insamlingssystem bör anpassas till de lokala förutsätt- ningarna och insamlingen bör företrädesvis göras genom fastighets- nära insamling där så är lämpligt. I detta arbete bör även kom- munernas roll stärkas, och de bör få ett ansvar för planeringen av insamlingssystemet liksom för information till hushållen. Resurs i retur har förhållandevis utförligt belyst frågan om eko- nomiskt ansvar för de kostnader som uppkommer för att samla in och ta om hand avfall som omfattas av producentansvar. Ett sådant ansvar är också av betydande intresse för min utredning om . Resurs i retur studerade tre finansieringslösningar som skulle kunna skapa de önskvärda garantierna för att producentansvarets ekonomiska åtaganden ska kunna innehållas. Alternativen är en traditionell försäkringslösning, en försäkring genom captive3 eller att producenten gör avsättning i en egen fond eller en statlig fond. Utredningen gav och Försäkringsför- bund i uppdrag att utföra dessa studier och presentera olika lös- ningar för att skapa de ekonomiska garantierna. Alternativen har analyserats med avseende på vilken säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörandet av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjligheten till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av. Utvärderingen visar att den största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas får man i första hand genom 3 Försäkringsbolag som inom en koncern, vars moderbolag inte är ett försäkringsbolag, har till uteslutande uppgift att försäkra eller återförsäkra valda delar av moderbolagets och övriga koncernbolags risker. en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkrings- lösning. Utredningen gjorde bedömningen att en traditionell försäkrings- lösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Regeringen har i direktiven till framhållit att den önskar få belyst vilka möjligheter till producentansvar som finns inom området . Den kartläggning som utredningen låtit SSI utföra av olika typer av radioaktivt avfall pekar på goda möjlig- heter att införa ett producentansvar för en stor del av det radio- aktiva avfallet. Detta beror i första hand på att det mesta av detta radioaktiva avfall kommer från uttjänta strålkällor eller produkter som ut- nyttjar strålkällor som komponenter. Alla dessa kan sägas ge upp- hov till radioaktivt produktavfall. En annan viktig faktor i sammanhanget är att alla som yrkes- mässigt hanterar radioaktiva produkter måste inneha tillstånd för sin verksamhet enligt strålskyddslagen. Det finns alltså redan ett system uppbyggt för registrering, tillståndsgivning och kontroll av de aktuella producenterna. En tredje faktor när det gäller rör målet att samla in och omhänderta allt radioaktivt avfall. SSI har i en skrivelse till regeringen påpekat en rad problem med den nuvarande hanteringen av det radioaktiva avfallet. Ett uppstår när en verksamhetsutövare går i konkurs eller lägger ner sin verksamhet. Avfall från radio- aktiva strålkällor kan då sakna en juridiskt ansvarig innehavare som kan täcka kostnaderna för omhändertagandet och eventuellt slut- förvar av avfallet. Detsamma gäller herrelösa strålkällor som upp- hittas i naturen eller på andra avfallsuppläggningsplatser. Ett pro- ducentansvar som lägger ansvaret för omhändertagandet på produ- centen och inte på innehavaren har en stor potential att väsentligt kunna minska de fall då en innehavare kan tänkas vilja göra sig av med en farlig strålkälla på ett olagligt eller olämpligt sätt. Det radioaktiva avfallets farlighet och behovet av att kunna omhänderta allt avfall gör att ett producentansvar är väl motiverat. Ett lämpligt utformat producentansvar gör det också möjligt att successivt minska avfallsmängderna och minska avfallets farlighet. I allmänhet finns det en direkt relation mellan den avfallsmängd en radioaktiv produkt ger upphov till och kostnaderna för omhänder- tagandet av avfallet. Minskad aktivitet hos produkten förenklar hanteringen i alla led när det gäller omhändertagandet av avfallet. Minskad aktivitet och kortlivade isotoper minskar kraven på slut- förvar och gör därmed avfallshanteringen billigare. Producenterna har stora möjligheter att redan i utformningen av produkterna väga in dessa möjligheter att göra produkterna billigare att hantera. Det är därför enligt min mening väl motiverat att utveckla ett system för producentansvar för radioaktiva produkter. Ett sådant producentansvar måste dock bygga på strålskyddslagens existerande regelverk. Producentansvar och ny EU-lagstiftning Två EU-direktiv är särskilt viktiga när det gäller producentansvar: WEEE-direktivet (of Electrical and ), som redan trätt i kraft, och HASS-direktivet om starka slutna strålkällor (High Activity Sealed Sources). Bägge är minimidirektiv. WEEE-direktivet, som introducerar producentansvar för avfall från elektriska och elektroniska produkter, omfattar redan flera produktgrupper som innehåller radioaktiva ämnen eller strålkällor. Direktivet ålägger producenterna ett ansvar för att samla in, be- handla, återvinna de material som går att återvinna ur produkterna och att miljövänligt bortskaffa restavfallet. Producenterna ska eko- nomiskt kunna garantera omhändertagandet av de nya produkterna som släpps ut på marknaden. Direktivet ålägger också producen- terna av konsumentprodukter att kollektivt ansvara för insamling och omhändertagande av historiskt avfall, dvs. det elektriska och elektroniska avfall som finns i hushållen före då direktivets föreskrifter börjar gälla. I och med WEEE-direktivet existerar redan ett producentansvar för en stor mängd produkter, som innehåller radioaktiva ämnen. Direktivet håller på att införlivas i svensk lagstift- ning. HASS-direktivet förväntas antas . Dess innehåll är känt och kommer att inte ändras väsentligt. HASS-direktivets syfte är att stärka kontrollen över de starka strålkällorna för att för- hindra att arbetare eller allmänhet exponeras för joniserande strål- ning på grund av herrelösa källor eller dålig kontroll av källorna. HASS-direktivet ställer ett antal krav på hanteringen av starka slutna strålkällor. Ett gäller finansiella säkerheter för omhänder- tagandet av avfallet från dessa strålkällor. Åtgärder ska ha vidtagits i förväg för att omhänderta strålkällan när den blivit avfall. Sådana åtgärder kan vara att återlämna källan till leverantören eller ett strikt åliggande för tillverkaren eller leverantören att återta uttjänta strål- källor för vidare behandling. I HASS-direktivet finns således flera komponenter som skulle kunna ingå i ett svenskt system för producentansvar för . HASS-direktivet blir också bindande för medlemsländerna. Utgångspunkten bör vara att hitta ett system för producent- ansvar som kan täcka alla produkter, från de starka slutna strål- källorna till brandvarnare och rökdetektorer och andra konsument- produkter, för privat eller yrkesmässig användning, som nyttjar radioaktiva ämnen. Ett producentansvar för radioaktivt produktavfall bör omfatta dels en skyldighet för producenten att ansvara för insamling, omhänder- tagande och slutförvar av radioaktivt avfall, dels en skyldighet att lämna ekonomiska garantier för avfallets omhändertagande och slut- förvar. Producentansvaret bör också omfatta det historiska avfallet liksom ett ansvar för herrelösa strålkällor. Ett producentansvar som innefattar dessa delar kan då i svensk lagstiftning genomföra de flesta av kraven i WEEE- och HASS-direktiven i de delar som avser produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Det kommer på detta sätt att finnas en stor kongruens mellan radioaktivt och icke radioaktivt avfall vad gäller producentansvar. Enligt min mening är producentansvarsmodellen det system som bäst tillgodoser de krav som ställts på radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet vad gäller produktavfall. Det har också fördelen att det lämnar betydande utrymme åt marknaden att utforma de system som ska sörja för insamling, omhändertagande och eventuellt slutförvar på det kostnadseffektivaste sättet. Krav på finansiella lösningar Ett system med finansiella garantier måste skapas för att medel för att omhänderta radioaktivt avfall alltid ska kunna garanteras. Avfallets farlighet motiverar att inga radioaktiva ämnen ska komma på villovägar eller illegalt utnyttjas för samhällsfientliga syften. Även om ett företag går i konkurs eller ändrar verksamhetsinrikt- ning ska ändå de nödvändiga medlen finnas för att omhänderta det radioaktiva avfallet. Kraven vad avser måste vara höga. Ett finansieringssystem för ska ha potentialen att leda till ett hundraprocentigt omhändertagande ge hög och säker avkastning på insatta medel tillåta avgifter eller avsättningar som styr mot minskade avfalls- mängder och minskad farlighet hos avfallet Kraven blir särskilt tydliga om man beaktar det förhållande att radioaktivt avfall i de flesta fall måste slutförvaras i särskilda berg- rum under många sekler. De slutförvar som är aktuella finns dock inte , utan kommer först eller mer. De finansiella resurserna måste alltså finnas säkrade över långa perioder. Tids- utdräkten är så pass lång att många företag kan ha lämnat mark- naden av olika skäl då slutförvarskostnaden uppstår. Till grund för utformningen av mitt förslag till finansiell lösning för radioaktivt avfall har en rapport utförd av legat: Finansiering av IKA-avfall (slutrapport ), som finns bilagd i sin helhet. Den belyser också några existerande fondlös- ningar av intresse för min utredning. existerar redan fyra statliga fonder för avfall. Dessa är Kärnavfallsfonden, Studsviksfonden, Batterifonden och Bilskrot- ningsfonden. Kärnavfallsfonden är ett statligt fonderingssystem som skapades 1981 för att säkerställa finansieringen av radioaktivt avfall från kärnkraftverk. Finansieringen regleras av lag (1992:1537) om finan- siering av framtida utgifter för använt kärnbränsle. 1996 etablerades en särskild förvaltning för fonden, när Kärnavfallsfonden bildades och dess styrelse fick ansvar för förvaltningen av fonden. var medlen placerade på ett räntebärande konto hos . Fonden har ett bokfört värde på 29,4 mdkr och ett marknadsvärde på 31,3 mdkr. Avfall från bl.a. kraftvärmereaktorn i , forskningsreaktorn i samt forskningsreaktorn i regleras i en egen lag (1988:1597). Kostnaden för att omhänderta detta avfall åläggs innehavare av kärnkraftsreaktorer med /kWh. Dessa medel placeras också i Kärnavfallsfonden, men på ett separat konto. Batterifonden är ett statligt fonderingssystem för att säkerställa omhändertagandet av miljöfarliga batterier. Fonden bygger på två lagar, dels lag (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier, dels förordning (1997:645) om batterier. får meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av denna förordning. Medlen placeras på ett konto i Riksgälden. Total behållning för kvicksilverbatterier är 68,4 mnkr, för blybatterier och för nickelkadmiumbatterier . Total fond- behållning uppgår till . Som redovisats ovan finns flera alternativa lösningar till att garan- tera finansieringen av radioaktivt avfall. har i detta sam- manhang också översiktligt studerat för- och nackdelar med en privat fondlösning. Vid sidan av statliga fonder för att täcka avfallskostnader finns även exempel på privata lösningar. Detta gäller t.ex. elektroniskt avfall och delvis kvicksilver. Mitt förslag till statlig fond På grundval av den diskussion som förts när det gäller möjlig- heterna att tillgodose de krav som ställs på den finansiella meka- nismen för radioaktivt avfall är en statlig fond mitt förslag till att garantera medel för omhändertagandet av radioaktivt produktavfall. Som framgår av mina förslag om verksamhetsavfall (avsnitt 2.2) och övrigt avfall (avsnitt 2.3) så kan den föreslagna statliga fondlös- ningen också utnyttjas för både verksamhetsavfall och visst övrigt avfall. har också haft till uppgift att analysera och utforma underlag till en fungerande fondlösning för . Man har i arbetet utgått från Kärnavfallsfonden. När det gäller förvaltningen av in- betalda medel är en knytning av en IKA-fond till det enda realistiska och effektiva alternativet. Som tidigare nämnts omfattas dessa produkter också av WEEE-di- rektivet. Det betyder att oavsett hur hanteringen av radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer utformas inom ramen för denna utredning så kommer dessa produkter under alla omständigheter att falla under WEEE-direktivets bestämmelser om producentansvar. Med hjälp av producentansvar för radioaktivt produktavfall och upprättandet av IKA-fonden kan vissa av WEEE-direktivets åligganden för dessa produkter genomföras i svensk lag genom IKA-regle- ringen. I vissa avseenden kommer då strängare regler att gälla för de radioaktiva produkterna än för övriga produkter under WEEE-di- rektivet. För IKA-fonden uppstår vissa problem, särskilt i relation till implementeringen av WEEE-direktivet. Optiska brandvarnare och rökdetektorer (som inte utnyttjar radioaktiva ämnen) omfattas då ej av producentansvaret för radioaktiva produkter och inte heller av IKA-fondens krav på förskottsinbetalning av avgifter för om- händertagandet av avfallet, utan kommer att falla under WEEE-di- rektivet. Exakt hur WEEE-direktivet ska genomföras i svensk lag är under utredning inom . Skillnaden, i förhållande till producenter av radioaktiva brand- varnare och rökdetektorer, är att producenter av optiska brand- varnare och rökdetektorer inte behöver betala till IKA-fonden, utan kan hitta andra kollektiva eller individuella lösningar enligt WEEE-direktivet för insamling, omhändertagande och slutförvar för radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer. Alla radioaktiva brandvarnare som går att samla in bör dock samlas in och om- händertas. För det mesta används rökdetektorer i fasta installationer i byggnader. Det gäller exempelvis större fastigheter, hotell, sjukhus och kontors- och industrilokaler. Vid rivning skulle bl.a. rökdetek- torer kunna behandlas som rivningsavfall. Jag har informerats om att denna fråga också behandlas av den arbetsgrupp under Miljö- departementet som arbetar med genomförandet av WEEE-direk- tivet. Jag anser dock inte att dessa förhållanden står i strid med mina förslag. Om regeringen skulle finna att genomförandet av WEEE-di- rektivet kräver en annan hantering av producentansvaret för pro- dukter i vissa fasta installationer än den jag föreslår här, så utgår jag ifrån att regeringen även prövar om sådana andra regler också ska gälla för radioaktiva rökdetektorer. Avfall genom anrikning av i naturen förekommande radio- aktivitet Radioaktiva ämnen uppträder naturligt i naturen. Ett exempel är radium. Dessa ämnen kan anrikas och koncentreras i vissa industri- ella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekom- mande ämnen. Det gäller t.ex. vattenflöden i rör, och olja som är kontaminerad. Industriellt vatten filtreras i många sammanhang och dessa filter kan anrika radioaktiva ämnen som förekommer naturligt. Det gäller även i värmeväxlare och kommunala renings- verk. Torvaska och aska från förbränning av biobränslen kan innehålla signifikanta mängder radioaktiva ämnen. Biobränsleaska kan innehålla cesium-137. Detta avfall, som brukar kallas NORM eller TENORM (Natu- rally Occurring Radioactive Material respektive Technically Enhanced Naturally Occurring Radioactive Material), måste införas i avfalls- strömmen utifrån samma kriterier som för annat radioaktivt avfall. Det uppkommer i de allra flesta fall i verksamheter som inte ut- nyttjar strålning från radioaktiva ämnen, dvs. som inte är verksam- heter med strålning enligt definitionen i 5 §, strålskyddslagen. Den anrikade eller koncentrerade radioaktiviteten är en oönskad bi- produkt, liksom annat avfall eller föroreningar från verksamheten. Avfall som uppkommer på det sätt som här beskrivits kallas i denna utredning för verksamhetsavfall. Med miljöfarlig verksamhet avses enligt 9 kap. 1 § 3 bl.a. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom bl.a. jonise- rande eller icke joniserande strålning.