sou · GRB341d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Statistiken kan också ge överåklagarna anledning att själva kontrollera eller inspektera en åklagarkammare eller enskilda åklagare. Riksåklagarens föreskriftsrätt, m.m. I syfte att nå en följdriktig, enhetlig och lagenlig åklagarverksamhet har riksåklagaren och vice riksåklagaren rätt att utfärda föreskrifter (se 2 § RÅ-instruktionen). Riksåklagarens rätt att utfärda föreskrif- ter och allmänna råd används mer restriktivt . Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Enligt 2 § RÅ-instruktionen har Riksåklagaren i övrigt att lämna råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet. Rådgiv- ningen tar som regel sikte på hur en åklagare bör agera i vissa ärenden eller hur en ärendetyp bör handläggas. Det är sällan Riks- åklagaren formellt ger råd i ett enskilt fall. Mer vanligt är informella kontakter mellan åklagarna och . Det kan röra sig om åklagarfrågor i stort eller diskussioner om ett enskilt ärende. Riksåklagaren informerar om ny eller ändrad lagstiftning bl.a. genom att uppgifter härom tas in i informationsbladet Åtal och Tillsyn, en skrift som innehåller rättslig information och annan information som rör den operativa åklagarverksamheten. ges åklagarna på ett snabbare sätt information om ny lagstiftning och nya rättsfall genom åklagarväsendets elektroniska dokumentarkiv på intranätet Rånet. Här publiceras också annat material som är av betydelse för åklagarverksamheten, bl.a. de svarsskrivelser som riksåklagaren lämnat till i fråga om prövningstillstånd. Riksåklagaren ger också ut hand- ledning, i princip i form av handböcker, om handläggning av ärenden. Det rör sig om t.ex. frågor om sekretess, grova våldsbrott och brott mot barn. Vi övergår till att behandla rätten för Riksåklagaren och de över- åklagare som är myndighetschefer att överta uppgifter som annars ankommer på lägre åklagare (den s.k. devolutionsprincipen) och rätten att överpröva en lägre åklagares beslut. Som nämnts ovan är överprövningsinstitutet inte författningsreglerat och det finns inte heller någon av Riksåklagaren utfärdad föreskrift eller allmänt råd för förfarandet. Det svenska rättegångsförfarandet är uppbyggt på så sätt att det är den enskilde åklagaren, och inte den myndighet som han eller hon är anställd vid, som har att agera. Detta får bl.a. till konsekvens att i det enskilda fallet har en åklagare i huvudsak samma själv- ständiga ställning som en domare (se Fitger, I, 7:3, cit. Har en åklagare tilldelats ett mål som han eller hon är behörig att handlägga kan en åklagare på samma nivå inte ändra ett beslut. Detta avser även en vid en åklagarkammare förordnad chefsåklagare. Reglerna om rätten att överta en lägre åklagares upp- gifter har sin bakgrund i denna princip om åklagarnas självständiga Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. roll i ett enskilt ärende (se Fitger 7:15). Som framgår av 11 kap. 7 § RF får en högre åklagare inte heller ålägga en lägre åklagare att i ett enskilt fall agera eller utföra åklagaruppgiften på ett visst sätt. För att en högre åklagare skall få ändra ett fattat beslut krävs att den högre åklagaren inträder i den lägre åklagarens ställe och fattar beslut i eget namn. Ett övertagande kan avse åklagaruppgiften i dess helhet men också en viss åklagaruppgift som exempelvis beslut i åtalsfrågan. Om beslutet avser att väcka åtal skall beslutet fattas i den högre åklagarens namn och det kan också vara lämpligt att denna utformar stämningsansökan. Att fullfölja åklagaruppgiften kan därefter uppdras åt annan åklagare (se Fitger 7:16). Till skillnad från en domstols avgörande vinner beslut av åklagare normalt inte laga kraft och beslut går som regel inte heller att över- klaga. Även om åklagarmyndigheterna utgör förvaltningsmyndig- heter (se 11 kap. 6 § RF) är bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223, FL) om överklagande, rättelse och omprövning inte tillämpliga på åklagares beslut i den brottsbekämpande verksam- heten (se 32 § FL). Eftersom åklagarorganisationen har en hierar- kisk uppbyggnad är det möjligt med en annan form av över- och omprövning av åklagares beslut. Det är också mot bakgrund av att åklagares beslut inte kan överklagas, som den tillsyn över åklagar- nas verksamhet som överprövningsinstitutet innebär anses fylla en viktig funktion för rättssäkerheten och för allmänhetens tilltro till verksamheten (se bl.a. , Förvaltningsrättslig tid- skrift 2000, s. 47 ff.). Bakgrunden till högre åklagares rätt att överta en lägre åklagares uppgift och omprövningsrätten måste – liksom vad avser tillsynen i stort – också ses i ett historiskt perspektiv. Det var först genom förstatligandet av åklagarverksamheten som det kom att ställas samma krav på utbildning för åklagare som för domare, dvs. en juris kandidatexamen. fanns vissa personer med åklagaruppgift där kravet på utbildning var betydligt lägre. Det fanns åklagare som endast hade utbildning motsvarande en halv juristutbildning och andra som endast hade avlagt realexamen. I princip alla beslut av åklagare i brottmålsfrågor kan bli föremål för överprövning. Den enda typ av beslut som inte kan bli föremål för överprövning är beslut för vilka det finns en särskild handlägg- nings- och fullföljdsordning (se t.ex. 15 kap. 6 och 7 §§ sekretesslagen 1980:100). Det finns inga formkrav på en framställning om överprövning; den kan ske både skriftligen och muntligen. En överordnad åklagare kan också på eget initiativ ta upp frågan om Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Det finns inte heller någon tidsfrist för när en begäran om överprövning måste framställas. Själva överprövningen kan göras på samma material som det ursprungliga beslutet fattats på, men även kompletterande material kan ligga till grund för prövningen. Om det framkommer nya omständigheter eller nya fakta som var okända för den lägre åklagaren när han eller hon fattade beslutet, återlämnas normalt ärendet för ny prövning (om- prövning på grund av nya omständigheter) av denne. Eftersom överprövningsförfarandet inte är reglerat i författning kan Riksåklagaren i princip avgöra hur verksamheten skall bedrivas. Den nuvarande tillämpningen bygger emellertid i allt väsentligt på de uttalanden som gjordes budgetproposition (se prop. 1984/85:100, bil. 4) och det cirkulär som Riksåklagaren utfärdade i samband därmed (se ovan under Regionreformen ). I avsnitt 3.3.2 har nämnts att en åklagare också kan överpröva en polismyndighets beslut i en förundersökningsfråga, men att detta inte skall förväxlas med tillsyn. Mer om Riksåklagarens och överåklagarnas överprövningsverksamhet Överprövningsärenden hos Riksåklagaren handläggs på Rätts- avdelningen (se Arbetsordningen för Riksåklagaren fr.o.m. ). Vice riksåklagaren är chef för avdelningen. Beslut i överprövningsärenden fattas av riksåklagaren eller vice riks- åklagaren. Vice riksåklagaren biträds emellertid av två överåklagare vilka enligt arbetsordningen får avgöra ärenden som inte är av principiellt intresse, av större vikt eller eljest av den beskaffenhet att de behöver prövas av riksåklagaren (eller vice riksåklagaren). Enligt arbetsordningen får också en kammaråklagare som för- ordnats som biträdande åklagare hos Riksåklagaren under vissa omständigheter fatta beslut om att inte pröva framställningar om överprövning i sådana ärenden där åklagares beslut redan över- prövats av överåklagare eller där beslutet kan komma under dom- stolsprövning (om Riksåklagarens delegation jfr JO:s ämbets- berättelse 2002/03 s. 116 och 10 § RÅ-instruktionen). Flertalet av de framställningar om överprövning som kommer in till Riksåklagaren prövas inte i sak. Anledning härtill är att de huvudsakligen rör beslut som redan överprövats en gång av över- åklagare. Om beslutet fattats av kammaråklagare och inte över- prövats av överåklagare översänds ärendet till vederbörande åklagar- Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. myndighet utan att Riksåklagaren överprövar beslutet. Av de beslut som en överåklagare redan överprövat, sakprövas av riksåklagaren. Att riksåklagaren ändrar en överåklagares beslut är sällsynt, men förekommer i ett par fall . Antalet överprövningsärenden hos Riksåklagaren har varit följande. Statistik om utgången finns inte, och inte heller vilka ärenden som prövats sak. Vid de sex åklagarmyndigheterna överprövades sammanlagt cirka 2 000 ärenden. Överprövningen görs av överåklagare eller mer vanligt av vice överåklagare. Ändringsfrekvensen varierade mellan som lägst och som högst . På direktiv av Riksåklagaren har överåklagarna informerat sina åklagare om vikten av att åklagarbeslut motiveras. Till skillnad från Riksåklagaren gör myndighetscheferna (över- åklagarna) vid de sex åklagarmyndigheterna årliga inspektioner vid åklagarkamrarna. Inspektionerna kan vara inriktade på att granska ärenden med en på förhand bestämd fråga men kan också allmänt vara inriktade på hur ärenden handläggs och hur aktiv förunder- sökningsledningen är. Vid besöken kan också undersökas varför det ligger gamla ärenden i balans. Tillsynsbesöken avser att se till att verksamheten i stort fungerar tillfredsställande och avser hela myndigheten. Avsikten är inte att hitta enskilda felaktigheter av en enskild åklagare. Utöver de årliga tillsynsbesöken förekommer det att en åklagarkammare inspekteras då överåklagaren uppmärk- sammat att en kammare på något sätt avviker. Överåklagaren kan exempelvis ha fått impulser från det interna resultatsystemet, enskilda medarbetare, samverkande myndigheter eller allmänheten. Därutöver granskas även hos åklagarmyndigheterna olika resultat inom myndigheterna såsom rapporter över personal och balansläge. Åklagarmyndigheterna skall i sina årsrapporter till Riksåklagaren redovisa resultatet av de mål och uppdrag som getts i regeringens regleringsbrev. I årsrapporterna redovisas också antalet av Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. överåklagarna överprövade ärenden. Överåklagarna kontrollerar också anhållningsliggaren. Härigenom kontrolleras att tidsfristerna för frihetsberövande följs. är en särskild åklagarmyndighet direkt under regeringen. Som redovisats i kapitel 2 arbetar vid myndig- heten både åklagare och poliser. Åklagarna har ställning som all- männa åklagare och är därför inordnade i den hierarki som slås fast i . Riksåklagaren är därför även i förhållande till åklagarverksamheten vid högsta åklagare med ansvar för ledningen av verksamheten. Riksåklagaren har också att utöva tillsyn över åklagarverksamheten vid Ekobrotts- myndigheten. Poliserna är emellertid alltjämt anställda vid en polismyndighet och av kommenderade att tjänstgöra vid myndigheten. Tillsynen över polisverksamheten an- kommer således på . Chefen för myndigheten är en generaldirektör (). Enligt förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrotts- myndigheten gäller verksförordningen för chefen för myndigheten på samma sätt som gäller enligt åklagarförordningen. General- direktören och avdelningscheferna skall således bl.a. se till att verk- samheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Han eller hon skall också fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och se till att myndighetens organisation är utformad så att redo- visningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet kontrolleras på ett betryggande sätt. Av arbetsordning framgår att avdelnings- cheferna överprövar beslut av åklagare vid avdelningarna om inte överprövning av särskilda skäl bör ske av generaldirektören. Beslut fattade av åklagarna vid kammaren för särskilda brottsutredningar överprövas av generaldirektören. Enligt instruktionen för myndig- heten har generaldirektören ställning som överåklagare och avdel- ningscheferna som vice överåklagare i åklagarärenden. Klagomål och brottsanmälningar mot åklagare handläggs alltid av general- direktören. kom det in 18 överprövningsärenden till och av de prövade ändrades åklagarens beslut i två ärenden. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. Även inom finns en rättsenhet som tillsammans med generaldirektören bedriver den övergripande tillsynsverksamheten. Som ett exempel på rättsenhetens tillsyns- arbete kan nämnas ett projekt där ärenden som skrivits av vid avdelningar granskades. 173 slumpvis ut- valda ärenden granskades och resultatet var att åklagarna använder möjligheten att skriva av ärenden på ett korrekt och kompetent sätt. Ett annat exempel på rättsenhetens tillsynsverksamhet är att enheten översiktligt granskar alla domar som meddelas i de mål där myndighetens åklagare fört talan. Dessutom sker en granskning av statistik och stickprovskontroller. Några tillsynsbesök sker i prin- cip inte. Rättsenheten sammanträffar också regelbundet med mot- svarande enhet hos Riksåklagaren för att bl.a. diskutera tillsyns- frågor. Tillsynen av kamrarna utförs i första hand av avdelnings- cheferna. 3.4.3Medborgerlig insyn i åklagarverksamheten Enligt 5 § RÅ-instruktionen skall hos riksåklagaren finnas en råd- givande nämnd som består av en ordförande och sex andra leda- möter. Ledamöterna utses av regeringen efter nominering av de politiska partierna. I ärenden av större vikt eller av principiell betydelse skall nämndens mening inhämtas. Riksåklagaren skall också fortlöpande hålla nämnden informerad om verksamheten inom åklagarväsendet. Ärenden där det är fråga om att utöva en åklagaruppgift eller att pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall får inte behandlas i nämnden. Riksåklagaren eller vice riksåklagare skall vara närvarande vid nämndens sammanträden, och det är också någon av dem som skall föredra ärendena inför nämnden om inte riksåklagaren bestämt att tjänsteman i skall fullgöra föredragandeuppgiften. Den rådgivande nämnden inrättades . Regeringen och fattade beslut om nämndens införande på grundval av de förslag lämnat i promemorian Riksåklagaren och hans kansli (DsJu 1983:19). hade fått i uppdrag att bl.a. överväga förutsättningarna för ett medborgarinflytande i åklagarens verksamhet. Undantag skulle dock göras för den egent- liga åklagarfunktionens utövande i det enskilda fallet. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att det i flera verksstyrelser för de centrala förvaltningsmyndigheterna ingick ledamöter med parlamentarisk Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. förankring och inom rättsväsendet eftersträvades vid tiden ett ökat lekmannainflytande. Även påpekande av att det fanns ett behov av lekmannainsyn i åklagarverksamheten utgjorde grund till de direktiv regeringen gav i frågan (se JuU 1982/83:2, rskr. anförde bl.a. att Riksåklagaren har mycket bety- delsefulla uppgifter inom rättsväsendet. Inte minst har Riks- åklagarens anvisningsverksamhet stor inverkan på rättstillämp- ningen. Denna verksamhet och även annan såväl administrativ som judiciell verksamhet hos Riksåklagaren lämnade enligt utskottet ut- rymme för en meningsfull medverkan av lekmän. En sådan med- verkan skulle också leda till en ökad insyn i åklagarväsendet och därigenom vara ägnad att vidmakthålla allmänhetens förtroende för åklagarverksamheten. Utskottet anförde att möjligheten till lek- mannainflytande vad avser urvalet av de mål som förs upp till borde undersökas. Vidare borde RÅ-utred- ningen få i uppdrag att undersöka förutsättningarna för lekmanna- inflytande även på regional nivå. Inom parentes kan nämnas att frågan om lekmannainflytande i åklagarverksamheten hade diskuterats tidigare men inte utmynnat i något förslag till (Strafflagsberedningen SOU 1948:40, brottmålsutredning SOU 1974:27, prop. 1975/76:148 och SOU 1976:47). uppfattade utskottsuttalandena och regeringens direktiv så att frågan om ett medborgarinflytande omfattade administrationen av åklagarverksamheten, anvisningsverksamheten, tillsynsverksamheten och principfrågor rörande urval av mål som skall överklagas till . Enligt utredningen hade avsikten med medborgarinflytande mer rört Riksåklagaren roll som allmän åklagare än hans befattning med administrationen av åklagarverksamheten (DsJu 1983:19, s. 108-110). Medborgar- inflytandet hade undantagits den egentliga åklagarfunktionens utövande i det särskilda fallet. Med nu redovisade utgångspunkter föreslog att det hos riksåklagaren skulle inrättas en rådgivande nämnd. Innan riksåklagaren meddelade beslut i frågan om något av de ovan- nämnda områdena av hans verksamhet skulle han anmäla frågan till den rådgivande nämnden som skulle återkomma med ett motiverat förslag till beslut. Regeringen och godtog förslag om inrättande av en rådgivande nämnd och hur ledamöterna skulle Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. utses, dvs. att nämnden skulle bestå av personer med parlamen- tarisk anknytning (prop. 1984/85: 100, bilaga 4, s. 66, bet. JuU 1984/85:30, s. 2, rskr. På samma sätt godtogs utredningens förslag om nämndens kompetensområde, dvs. att nämnden skulle delta i behandlingen av viktiga och övergripande frågor som rör åklagarväsendets administration (organisation och ekonomi), Riksåklagarens verksamhet rörande utfärdande av föreskrifter och allmänna råd samt tillsynsverksamheten i övrigt. Nämnden skulle överhuvud inte vara delaktig i ärenden där åklagare utför sin egentliga åklagarfunktion. Det var också med hänsyn till denna inställning som såväl som regeringen ansåg att till den rådgivande nämndens kompetensområde skulle inte höra Riksåklagarens verksamhet i . Eftersom varje enskilt mål bedöms för sig kunde några generella riktlinjer för när mål skulle överklagas till inte fastställas. Dessutom hade slagit fast att frågan om riksåklagarens inställning till beviljande av prövningstillstånd i på enskilds begäran skulle prövas utan deltagande av lekmän. Därför kunde det inte heller komma i fråga att riksåklagaren när han övervägde en fullföljdsfråga skulle göra detta under inflytande av lekmän. 3.5Annan tillsyn över Polisen och åklagarväsendet ombudsmän är en statlig myndighet under som utgörs av justitieombudsmän jämte kansli. väljer ombudsmän, fyra, att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § RF). JO:s arbete styrs av lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän (). JO:s tillsyn omfattar bl.a. statliga myndigheter och tjänstemän vid dessa myndigheter. Med andra ord kan sägas att JO har tillsyn över att myndigheter och enskilda tjänstemän följer lagar och förordningar och i övrigt fullgör sina skyldigheter, dvs. att allt går rätt till vid hand- läggningen av olika ärenden och att enskilda medborgare behand- lats på ett korrekt sätt. JO skall särskilt se till att regeringsformens grundläggande fri- och rättigheter inte överträds i den offentliga verksamheten. JO skall också verka för att brister i lagstiftningen Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. avhjälps och får också göra framställan till riksdag och regering om författningsändring. JO handlägger klagomål från allmänheten men kan även ta upp ärenden på eget initiativ. Ett initiativ kan grunda sig på iakttagelser vid sådan inspektion som också utgör en del av JO:s verksamhet. Det kan också grunda sig på information eller upplysningar i media. JO får i sin tillsyn närvara vid förvaltningsmyndighets över- läggningar och har tillgång till myndigheters protokoll och handlingar. och tjänsteman hos stat eller kommun samt annan befattningshavare som står under JO:s tillsyn skall lämna JO de upplysningar och yttranden som han eller hon begär. JO avgör ärenden genom beslut, vari han eller hon uttalar sig om en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämp- lig. JO har i sin tillsynsverksamhet inte befogenhet att själv med- dela straffrättsliga sanktioner eller disciplinära påföljder. JO är inte heller någon besvärsmyndighet varför han eller hon inte får över- pröva eller på annat sätt ändra de granskade besluten. JO:s ställning som extraordinärt tillsynsorgan innebär också att ett beslut i JO:s ärenden inte är rättsligt bindande. I formellt hänseende är JO:s beslut i ett tillsynsärende inte något annat än ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlande frågorna. JO får även göra uttalanden som avser att främja enhetlighet och ändamålsenlig rättstillämpning. JO är också särskild åklagare och får som sådan väcka åtal mot befattningshavare som genom att ha åsidosatt vad som åligger honom eller henne i tjänsten begått brottslig gärning. JO är dess- utom skyldig att väcka och utföra åtal som enligt 12 kap. 3 § RF har beslutat mot statsråd. JO väcker också åtal mot ledamot av eller Regeringsrätten. Där- utöver har JO – när JO i sin tillsyn funnit att befattningshavare gjort sig skyldig till fel, varit grovt oskicklig eller begått brott, som kan beivras på sådant sätt – rätt att göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd, återkallelse av legiti- mation eller avsked och avstängning från tjänst. Av Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2000/01 framgår att under /2000 handlade JO såvitt avser åklagarväsendet sammanlagt 14 initiativärenden och 221 klagomåls- ärenden. Av initiativärendena avgjordes två utan anledning till kritik. Av klagomålsärendena avvisades eller avgjordes utan särskild utredning 72 ärenden och 125 ärenden avgjordes utan kritik. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. sammanlagda antalet handlagda klagomålsärenden lämnade JO erinran eller annan kritik eller ett vägledande uttalande i 14 ärenden. Inget ärende ledde till åtalsbeslut eller anmälan för disciplinåtgärd. För Polisen var initiativärendena 35 och klagomålsärendena 467. Av initiativärendena avgjordes fyra utan anledning till kritik. 164 av klagomålsärendena avvisades eller avgjordes utan särskild utredning och 229 av de särskilt utredda ärendena avslutas utan anledning till kritik. 51 klagomålsärenden avslutades med kritik eller annan erinran. JO fattade beslut om åtal eller gjorde anmälan för disciplinär bestraffning i ett ärende. Två förundersökningar inleddes men dessa lades ned utan att åtal väcktes. Justitiekanslern () är regeringens högste ombudsman. JK skall ge regeringen råd och utföra utredningar i juridiska angelägenheter. JK skall värna om rättssäkerheten och förbättra effektiviteten på den offentliga förvaltningens område. Liksom JO har JK tillsyn över att bl.a. statliga myndigheter och anställda vid sådana myndig- heter efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Bestämmelser om JK:s tillsynsverksamhet finns i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn och i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Efter en ändring i JK:s instruktion skall ett klagomål prövas av JK endast om frågans beskaffenhet ger JK anledning att ta upp saken till prövning, se 15 § andra stycket JK:s instruktion. JK hand- lägger numera endast i begränsad omfattning klagomål från enskilda eller från myndigheter. JK:s tillsyn är främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK:s granskning initieras oftast av en anmälan från en enskild eller en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK tar upp ett ärende på eget initiativ. I de ärenden som JK handlägger föreligger en skyldighet för enskilda befattningshavare och myndigheter att lämna JK den information och de yttranden som JK begär. Inte heller JK har rätt att ändra de beslut som vid en granskning anses felaktiga. JK har emellertid rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som begått brottslig handling genom att ha åsidosatt vad som ålegat henne eller honom i tjänsten. JK får också göra anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och har Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m. också rätt att föra talan i domstol om ändring av myndighets beslut i dessa frågor.