sou · GRB377d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Inom ramen för nuvarande regeringsuppdrag har dock inte utvecklats kurser som behandlar samhälls- och arbetslivsorienter- ing inom sfi i ett didaktiskt perspektiv. Inte heller behandlas i till- räckligt hög grad den koppling mellan informellt och formellt lärande som behöver göras inom sfi-utbildningen för att tillvarata denna orientering och de aktiviteter/förvärvsarbete som ska kunna ske parallellt med och integreras i sfi-utbildningen. Det blir här naturligt att ta upp didaktiska konsekvenser av att många stude- rande har kort utbildningsbakgrund. Utredningen bedömer att det finns ett mycket stort behov av sådan kompetensutveckling och föreslår därför att sådana kurser utvecklas och ges på liknande sätt som i nuvarande regeringsuppdrag. Vi beskriver i avsnitten om studerande i behov av särskilt stöd (11.4-11.7) att det bland sfi-lärarna (och andra aktörer) finns stora brister vad gäller kunskaper om studerande med funktionsnedsätt- ningar och traumarelaterade symptom, t.ex. PTSD. Vi menar att sådan kunskap är mycket viktig att ha, då alla sfi-lärare möter dessa studerande. Utredningen föreslår därför att detta beaktas i ovan- stående utvecklingsarbete. 13.2.5Övriga medel för att säkerställa kompetens- och kvalitetsutveckling Flera kommuner och anordnare, speciellt de med mindre volym och de med lärare utan utbildning/kompetens, har behov av ökad kunskap kring sfi-utbildningens komplexitet. Den centrala överenskommelse som träffats mellan olika cen- trala myndigheter (2001b) har i ett flertal kom- muner utvecklats till lokala överenskommelser. Dessa skulle kunna vara en bas för kompetensutveckling för samtliga berörda aktörer. Utredningen vill visa på den möjlighet som Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk har att stödja såväl sfi-lärare som ansvarig ledning i kommunerna. Centret har ett regerings- uppdrag att vara ett nationellt resurs- och utvecklingscentrum för hela landet. Verksamheten bedrivs numera på permanent basis och i samråd med vid . Uppdraget är att samla, sammanställa och förmedla kunskaper och erfarenheter, stödja och lämna information om utvecklingen av läromedel och användningen av informationsteknik, stödja och vara ett resurscentrum för nya former av kompetensutveckling samt ta emot uppdrag från kommuner och organisationer. Centret har också en samordnande funktion; man vill fungera som ett forum för forskning och samarbete inom ämnesområdet, arbeta med åtgärder för studerande med särskilda behov. samt skapa ett nät- verk för pågående sfi-projekt. Vi har ovan beskrivit befintlig lärarutbildning och kompetens- utveckling och sökt ge vår bild av en delvis förändrad sfi-utbildning och en därmed delvis förändrad lärarroll. Även om ett ökat antal lärare utbildas och flera verksamma lärare tar del av kompetens- utvecklingsinsatser kommer det stora behov som finns inte att fyl- las. Utredningen bedömer därför att ytterligare åtgärder behövs för att snabbt nå ut till fler verksamma lärare. håller på att ta fram två stödmaterial, ett för kartlägg- ning och studieplanering inom sfi och ett för bedömning. Möjlig- heten att inför sfi-starten beakta individens kunskaper, erfarenheter och insikter av även samhälls- och arbetslivsorientering kommer där att beskrivas. Materialet kommer att publiceras via hemsidan . har även utarbetat tre skrifter som publiceras av Myndigheten för skolutveckling. Goda exempel på hur sfi kombineras med yrkesutbildning eller praktik beskrivs i skriften Arbetssätt för sfi i samverkan. Den andra skriften behandlar samverkan kring sfi utifrån perspektivet möjligheter och hinder. För t.ex. praktikhandledare och andra som möter vuxna andra- språksinlärare publiceras den tredje skriften sig svenska som vuxen. Utredningen välkomnar dessa material och skrifter. Vi ser dock ett behov av ökad kunskap kring vuxnas andraspråkslärande i olika kontexter. Vi har tidigare i betänkandet beskrivit detta konkret i kapitel 7 och 8. För att sådant arbete snabbare ska kunna få genom- slag i verksamheten föreslår vi att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att utarbeta ett referens- och kommentarmaterial kring dessa frågor. Materialet skulle kunna behandla och ge exem- pel på; arbetssätt för individualisering, integrering av formellt och informellt lärande, dvs. tillvara- tagande av kunskaper och erfarenheter från aktiviteter inom och utanför sfi-utbildningens ramar, t.ex. och samhälls- och arbetslivsorientering och hur dessa kan stödja varandra, språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt, samarbete mellan sfi-läraren och andra aktörer, arbete kring uppföljning och utvärdering av olika aktiviteter. 14Individens försörjning under sfi- studierna Till skillnad från övrig offentlig vuxenutbildning berättigar sfi inte till studiestöd. De som studerar på sfi försörjer sig på ett antal olika sätt. Det finns påtagliga mål- och regelkonflikter mellan till exem- pel studiestödssystemet, socialtjänstlagen och reglerna för arbets- marknadsprogram. Utredningen konstaterar att många studerande hamnar mellan stolarna på grund detta. Som en följd av kan de stu- derande få svårt att fullfölja studierna, i synnerhet om studierna utgör en del av olika former av heldagsstudier, som t.ex. sfi i kom- bination med en yrkesförberedande utbildning. Regeringen vill se en ökad flexibilitet och individualisering i ut- bildningssystemet, där det ska vara möjligt att kombinera sfi med praktik, yrkesutbildningar, studier på olika nivåer, vägledning och validering mm. Detta torde föra med sig att fler deltar i olika former av studier eller andra aktiviteter på heltid och att de parallellt deltar i verksamheter som bedrivs i olika huvudmäns regi, såväl kommunala som statliga. Det gör det än mer angeläget att fråga sig vilka lösningar för individens försörjning som finns till- gängliga och vilken stödform som den enskilde eventuellt kan göra anspråk på. Vid ett inordnande av sfi-utbildningen i skolformen vuxenutbildning uppkommer frågan om vilken konsekvens detta får för såväl individ som stat och kommun när det gäller rätten till studiestöd och individens möjligheter att finansiera sina studier. Utredningens direktiv säger att utredningen ska ge förslag på hur ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun bör se ut när det gäller såväl utbildning som de studerandes försörjning. I detta kapitel kommer vi av dessa skäl att titta närmare på de stude- randes försörjningsmöjligheter i allmänhet och på förhållandet mellan sfi-studier och studiestöd i synnerhet. Individens försörjning under sfi-studierna 14.1Olika försörjningskällor vid sfi-studier fanns en lag om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare. Denna er- sattes 1986 av en lag om enbart rätt till ledighet. fanns dock en dagersättning på för studerande som för- lorade arbetsinkomster på grund av ledighet för sfi-studier. Ersätt- ningen togs bort bland annat på grund av svårigheter med uppfölj- ningen. får nyanlända flyktingar försörjningsstöd eller introduk- tionsstöd för att bland annat studera på sfi, medan andra invandrare inte är berättigade till något slags stöd. Personer som saknar egen försörjning och tar emot försörjningsstöd tillåts däremot oftast läsa på sfi . Vissa har möjlighet att läsa sfi inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program och då få sin försörjning genom aktivitetsstöd. Om sfi kombineras med kurser på komvux, kan den studerande för dessa kurser komma att kvalificera sig för studieme- del. En relativt stor andel sfi-studerande arbetar eller försörjs av anhöriga. Statskontoret gjorde i en rapport om Sfi (2000:27) en samlad re- dovisning av sfi-studerandes olika inkomstkällor. Statistiken visar att medelinkomsten bland sfi-deltagarna –1997 var högre för flyktingar än för övriga invandrare. Den största inkomst- källan för båda grupperna var försörjningsstöd eller introduktions- ersättning. Flyktingarna hade i genomsnitt avsevärt högre sådana inkomster än övriga invandrare, som däremot hade högre för- värvsinkomster än flyktingarna. hade flyktingarna en snittinkomst på jämfört med för övriga invandrare. Däremot går det av Statskontorets material tyvärr inte att utläsa hur stor andel av de studerande som försörjde sig på olika sätt. Det är viktigt att påpeka att gruppen övriga invandrare rymmer också dem som inte har någon redovisad inkomst alls. Hur stor denna grupp är har inte heller varit möjligt att fastställa. Vi kan konstatera att ett stort antal individer finansierar sina stu- dier genom försörjningsstöd, något som har visat sig vara proble- matiskt på flera sätt. Individens försörjning under sfi-studierna Försörjningsstödet är för det första konstruerat för att ge bi- stånd vid tillfälliga ekonomiska bekymmer och inte för att vara en huvudsaklig försörjningskälla vid studier. Enligt en rapport från (2003) har andelen barnfamiljer med arbetslösa ut- rikes födda föräldrar ökat bland dem som får ekonomiskt bistånd. Där konstateras också att det långvariga bidragsbehovet i stor ut- sträckning beror på att personer inte kvalificerat sig för ersättning från de generella försäkringssystemen. Denna grupps svårigheter handlar huvudsakligen om otillräckliga språkkunskaper och ringa kunskaper och erfarenheter av svensk arbetsmarknad. Det är inte dessa behov som skapats för och därför finns inte heller alltid adekvata redskap, även om många olika projekt och verksamheter bedrivs för att stödja gruppen. I en tidigare rapport (1995:5) konstaterar att långvarigt socialbidragsberoende leder till ekonomisk stress och bristande självständighet. Det finns dessutom en påtaglig risk att det långvariga bidragstagandet, som ofta är förknippat med arbets- löshet, leder till passivitet och andra problem. I rapporten pekar på behovet av förbättrade möjligheter att studera med en rimlig ekonomisk ersättningsnivå eftersom lågutbildade arbetslösa i många fall behöver vidareutbildning. Studiestödssystem- et är enligt rapporten inte anpassat till dem som har låg utbildning eller som har barn. För det andra kan försörjningsstöd endast komma i fråga om be- hovet inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom förvärvsarbete, studiestöd eller aktivitetsstöd. Socialtjänstlagen ställer krav på att den som erhåller stöd aktivt bidrar till egen försörjning. Man ska stå till arbetsmarknadens förfogande, dvs. aktivt söka arbete och vara beredd att ta det arbete som står till buds. En möjlig syssel- sättning är också att delta i den verksamhet som anordnas för ar- betslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Det kan enligt allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) bland annat handla om deltagande i arbetsmarknadsutbild- ning, praktik eller arbetsrehabiliterande åtgärder men också om grundutbildning i svenska/sfi och insatser inom ramen för särskilda introduktionsprogram för invandrare som syftar till att förbereda och underlätta inträde på arbetsmarknaden. Sfi betraktas av oftast som en angelägen åtgärd på vägen till ett arbete. Studier inom övrig vuxenutbildning kan också vara en klok väg att öka sin anställningsbarhet, men då denna kan finansieras med hjälp av studiestöd ger dessa studier i regel inte rätt Individens försörjning under sfi-studierna till ekonomiskt bistånd. I de allmänna råden rekommenderas att krav i regel inte bör ställas på heltidsarbete för dem som studerar på sfi. Däremot anser att deltidsarbete ska kunna krä- vas, vilket tyder på att sfi betraktas som något som i regel ska be- drivas på deltid. Utifrån grundreglerna ska dock göra individuella bedömningar om vad som är den bästa vägen till egen försörjning. Detta innebär att handläggaren och individen, i bästa fall i samråd med utbildningsanordnare, arbetsförmedlare och vägledare, har möjlighet att skapa en lösning som passar för varje individ och som inkluderar de verksamheter som är lämpligast i dennes situation. Utredningens intryck av det vi tagit del av är att det snarare skapas generella praxis kring detta. Dessa kan skilja stort mellan olika kommuner eller t.o.m. mellan stadsdelar. Där man i den ena kom- munen godtar studier på grundläggande vuxenutbildning som en väg till egen försörjning genom att komplettera bidragsdelen i stu- diestödet med försörjningsstöd, anser man i en annan att det inte är angeläget att ens avsluta sfi-studierna om man istället kan ta ett ar- bete och t.ex. studera . En tydlig effekt av det stora antalet bidragstagare på sfi är att sfi- studier för många blivit ett sätt att försörja sig. Så länge en person inte avslutat med betyg, kan sfi oftast vara den enda verksamhet som socialtjänst och arbetsförmedling hänvisar till. Också för indi- viden finns det motiv att stanna kvar i sfi. Om man avslutar sfi- utbildningen och fortsätter att läsa svenska på grundläggande nivå, innebär det att man förväntas ta studiemedel. Alternativen då är att antingen ta enbart bidragsdelen, som är betydligt lägre än försörj- ningsstödet, eller att också ta lån. En studerande som avslutat sfi och läser svenska som andraspråk på grundläggande nivå, be- skriver det som att somliga mer eller mindre medvetet dröjer sig kvar på sfi i syfte att förlänga tiden med försörjningsstöd. Dessa tror sällan att utbildning gör någon skillnad för deras framtidsut- sikter. De som relativt snabbt avslutar och går vidare, menar den studerande karaktäriseras i högre grad av att de har ett mål med sina studier och tror att dessa ska löna sig. Det är ett rimligt anta- gande att en stark motivation ökar benägenheten att själv investera i t.ex. studielån. Utredningen vill poängtera att det givetvis finns många orsaker till att man inte når slutnivå och till varför man saknar tilltro till utbildning. Men att omgivningen i vissa fall betraktar sfi som en försörjningsväg utan tvivel påverkar deltagarnas syn på utbild- Individens försörjning under sfi-studierna Budskapet att sfi inte är någon investering utan ett sätt att få försörjning eller en förvaringsplats för dem som inte kvalificerar sig för något annat, får konsekvenser för såväl sfi-utbildningen som övriga studerande och lärare. Det skapar ett incitament att inte lyckas som lägger sordin över de ambitioner som andra studerande har. Utredningen har också sett exempel på att det motsatta kan fö- rekomma, dvs. att sfi-studerande av uppmanas att avbryta studierna för att söka jobb istället. Både utbildningsanord- nare och arbetsförmedlare har uttryckt frustration över att indivi- der med goda möjligheter att på något få arbete i nivå med sin kompetens, plötsligt kan få försörjningsstöd för sina studier på sfi utan istället uppmanas att ta ett okvalificerat ar- bete. Detta är enligt utredningen uttryck för inbyggda mål- och regel- konflikter mellan två av kommunens verksamheter. Enligt social- tjänstlagen är målet egen försörjning och inte en viss kompetens. Enligt skollagen har den studerande däremot rätt att fullfölja studi- erna. Denna rätt uttrycker den betydelse som samhället tillmäter grundläggande kunskaper i svenska och därmed hur viktigt det är att kommunerna verkar för att invånarna förvärvar dessa. Lagen säger också att undervisningen ska upphöra om de studerande saknar förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg, oavsett hur detta inver- kar på deras rätt att få försörjningsstöd. Hur denna motsättning hanteras beror på hur samverkan fungerar mellan myndigheterna. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (SOU 2003:75) har ett särskilt uppdrag att se över introduktionsersättningen och sfi- utredningen hänvisar dit för en mer utförlig beskrivning. Flyktingar och deras anhöriga kan i en kommun få försörjningsstöd alternativt introduktionsersättning. Flyktingmottagande kommuner ersätts för detta av staten i enlig- het med förordning (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m. Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar m.fl. kom 1992. Denna lag ger kommunerna möjlig- het att istället för försörjningsstöd erbjuda flyktingarna en särskild ersättning med motkravet att dessa deltar i kommunens introduk- Individens försörjning under sfi-studierna Kommunerna fastställer själva nivå och andra villkor för ersättningen och får om det finns särskilda skäl erbjuda intro- duktionsersättning och introduktion till andra nyanlända invand- rare än flyktingar, vilket alltfler kommuner väljer att göra. Regeringen rekommenderar kommunerna att erbjuda nyanlända introduktionsersättning hellre än försörjningsstöd. Det är enligt propositionen 1997/98:16 inte lämpligt att försörjningsstöd utgör normalförsörjningen för nyanlända invandrare då detta ger föga incitament för individen att ta egna initiativ till att förbättra sin ekonomi. Enligt lagen om introduktionsersättning bör nämligen introduktionsersättningen, till skillnad från försörjningsstödet, vara prestationsinriktad, vara högre än kommunens biståndsnorm och tillåta att individen får ha en egen inkomst vid sidan av. Detta sammantaget anses skapa incitament för individen att aktivt söka arbete. Ofta tycks emellertid kommunernas regler för introduktionser- sättningen ha hämtats från försörjningsstödet, vilket har gjort att flera nackdelar har fortlevt i det nya systemet. Till exempel har för- sörjningsstödet begränsningar när det gäller vilka åtgärder och verksamheter som en individ kan ta del av under ersättningsperiod- en. T.ex. är det i princip inte möjligt att delta i studier på kommu- nal vuxenutbildning eller högskola, vilket borde vara möjligt inom ramen för ett introduktionsprogram. Detta har uppmärksammats av en kommun som 2001 gjorde en översyn av regelsystemet för introduktionsersättning. Där konsta- teras att systemet tidigare i hög grad har byggt på sfi-närvaro och man föreslår att reglerna istället ska omfatta sfi och/eller syssel- sättning eller åtgärd inom ramen för individuell introduktions- plan//. Syftet med dessa förslag till förändringar uppges vara att olika åtgärder ska kunna kombineras på ett mer flexibelt och effek- tivt sätt och att introduktionstiden därmed ska förkortas samt att personen snabbare bli självförsörjande. (kommun 2001) 14.1.3Andra former av ekonomiskt stöd Utöver aktivitetsstöd och studiestöd som beskrivs nedan finns andra mer sällan förekommande försörjningskällor som rehabili- teringsersättning eller föräldrapenning. Individens försörjning under sfi-studierna Från finns möjlighet för arbetsförmedlingen att an- visa till kommunens sfi-utbildning inom ramen för det arbetsmark- nadspolitiska programmet Förberedande insatser. Insatsen riktar sig till arbetssökande invandrare som trots en längre vistelse i har bristfälliga svenskkunskaper och har behov av sfi-utbildning som förberedelse för ett arbete eller en yrkesutbild- ning. Det finns för detta program inget krav på särskild inskriv- ningstid på arbetsförmedlingen. Reglerna gäller dock inte för nyanlända invandrare de omfattas av kommunens introduktionsprogram. De flesta arbetsmarknadsprogram och därmed sfi-utbildningen kan i regel erbjudas på heltid. Men för den som är långtidsinskriven invandrare eller har ett arbetshandikapp får utbildningstiden motsvara om det finns särskilda skäl. Det bör påpekas att AMS i sin budgetframställan velat få en ändring till stånd så att begränsningen av undantaget till långtidsinskrivna invandrare tas bort. Precis som för alla andra arbetsmarknadspolitiska program är det arbetsförmedlingen som gör bedömningen om och när det är arbets- marknadspolitiskt motiverat att anvisa till programmet. Sedan starten har 300 personer deltagit i sfi inom ramen för programmet. Så många som en tredjedel av dessa har beviljats förlängd utbild- ningstid i sfi. Den som studerar på sfi kan erhålla studiestöd för andra studier som bedrivs parallellt. Villkoret är att man deltar i kurser i t.ex. komvux på minst halvtid (fanns andra former av vux- enstudiestöd, där även sfi under vissa villkor kunde räknas in i underlaget för ansökan, men det är inte möjligt .) möjligheten till studiestöd för komvux-studier är till fördel för dem som parallellt med sfi har stora behov av kunskaper motsva- rande grundläggande eller gymnasial nivå. förekommer det dock att studerande läser kurser på komvux som de egentligen inte behöver, enbart för att få ihop tillräckligt många poäng för att kunna få studiemedel. Detta är till stor del uttryck för ett annat strukturellt problem, nämligen att studierna på de olika nivåerna Individens försörjning under sfi-studierna inom komvux i många kommuner i hög utsträckning bedrivits åt- skilda, så att man först måste slutföra alla kurser på grundläggande nivå innan man tillåts fortsätta med gymnasiala kurser. De nya styrdokumenten för komvux är avsedda att tydligare visa på att man ska kunna studera de kurser man behöver och klarar av, oav- sett utbildningsnivå. Det går inte att få fram siffror på hur många som med sfi-studier också tar emot studiestöd för andra studier. Vi vet dock genom statistik från att antalet kurser som studerande läst på grundläggande nivå under samma läsår som sfi har ökat betydligt . Det förekommer också i vissa kommuner att kortutbildade sfi- studerande som också läser svenska som andraspråk på grundläg- gande nivå enbart registreras där, vilket medför att studerande har kunnat få studiestöd för alla kurser, även för utbildning motsva- rande sfi. I sådana fall kan praxis vara att de studerande uppmanas att söka bidragsdelen av studiemedlet och sedan fyller kommunen på med försörjningsstöd upp till bidragsnivån, för dem som behö- ver detta. För många nyanlända begränsas dock möjligheten att få studie- stöd av att man ännu inte fått permanent uppehållsstillstånd eller att man av andra skäl inte bedöms få principiell rätt till studiestöd förrän vistelse i (se nedan). Konsekvensen blir att många studerande inte kan få studie- medel för de kurser som de läser på komvux parallellt med eller efter sfi. Det kan bli ett påtagligt problem inte minst för högutbil- dade invandrare som klarar av sfi-studierna snabbt och som där- efter avser att komplettera eller fullfölja sin gymnasie- och/eller högskoleutbildning från hemlandet. Dessa omständigheter kan fördröja och försvåra deras möjligheter att få arbete utifrån sin kompetens. 14.1.4Förvärvsarbete eller anhörigs inkomst De individer som särskilt uppmärksammats i våra kontakter med olika aktörer är de som själva finansierar sina sfi-studier, dvs. de som varken är berättigade till introduktionsersättning eller försörj- ningsstöd och där inte heller reglerna kring aktivitetsstöd kan appliceras. Det handlar i hög grad om anhöriginvandrare som till stor del försörjer sig genom anhörigas inkomster eller själva arbetar Individens försörjning under sfi-studierna Utredningen har funnit att denna grupp har stora svårig- heter. Det har inte gått att få fram rikstäckande uppgifter på hur många som förvärvsarbetar som de studerar på sfi. Det intryck vi har fått genom kontakter med kommunföreträdare är att andelen är låg, med några undantag. Av statskontorets statistik som refere- rades till inledningsvis får vi veta att det är fler som arbetar i grup- pen övriga invandrare än i gruppen flyktingar, vilket inte är så överraskande. En vanlig iakttagelse inom sfi-verksamheten är att de som får ett arbete ofta avbryter studierna istället för att försöka kombinera de båda. Men vi har också fått höra att det är relativt vanligt att studerande återkommer , då de förlorat ar- betet eller återfått motivationen att studera (se vidare 12.4). Hur stor andel som helt saknar inkomst har inte varit möjligt att fastställa. I Statskontorets jämförelse tyder den betydligt lägre snittinkomsten bland gruppen övriga invandrare på att andelen utan inkomst är påtagligt stor. I som har en låg andel flyktingar uppskattas andelen som inte får introduktions- eller för- sörjningsstöd till ca 20–av ca 8000 studerande (inklusive de som arbetar). I en utvärdering av utbildningen Sfa-vård i län framkommer att saknar inkomst .