sou · GRB313d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Dessa båda institut blir därmed viktiga inspelare till analysgruppen, som med arbetslinjen i fokus ändå har behov av fler perspektiv än folkhälsa och arbetsmiljö. kommer sannolikt hälsa och ohälsa i arbetslivet att vara den dominerande frågan med bäring på arbets- linjen. Och även om tyngdpunktsförskjutningar kommer att ske kommer människors hälsa alltid att vara grundläggande för förmåga och lust att arbeta. Utredningen väljer alltså arbete, hälsa och arbetslinjen som nav i analysgruppens uppdrag. Utan den grundläggande värdering som ligger i arbetslinjens hävdande blir det svårt att definiera såväl bredd som avgränsning i förhållande till utredningens direktiv. Och även om arbetslinjen kan tyckas var en i samhället mycket brett omfattad värdegrund är det just därför viktigt att tolkningar och innebörd lyfts fram och diskuteras. Arbete, hälsa och arbets- linjen är ett viktigt område genom att arbete är en nödvändighet för välfärd, såväl individuellt som kollektivt. Men vi vill inte att män- niskor som är sjuka ska känna sig tvingade att arbeta utöver sin förmåga. I arbetslinjen ingår att lust, förmåga och en lagom dos nödvändighet för individen ska möta ett arbetsliv som förmår svara mot just det. För att ge den samlade bilden av hälsa och arbete är det enligt utredningens mening nödvändigt att utgå från och disku- tera arbetslinjen som värdegrund. Analysgrupp rörande hälsa och arbete Utredningen anser att gruppen bör ha vissa grunduppdrag med tydliga leveranskrav i utbyte mot den grundläggande finansieringen av verksamheten. Grunduppdragen bör framgå av instruktionen. De bör omfatta: analyser av mål och målstrukturer för politik- och verksamhets- områden med utgångspunkt i arbete, hälsa och arbetslinjen analyser av vad forskning och utredningsverksamhet kan säga om arbete och hälsa analyser i syfte att förse beslutsfattare med politikrelevanta underlag och i övrigt utgöra en mötesplats mellan politik, forskning, myndig- heter och utredningsverksamhet. I grunduppdragen bör också ingå att till regeringen regelbundet överlämna en rapport, förslagsvis , som med utgångspunkt i frågeställningen arbete, hälsa och arbetslinjen analyserar myndig- heternas mål och målstruktur. Staten använder mål- och resultatstyrning som huvudsakligt styrinstrument för sina myndigheter. Utvecklingen av mål för att mäta resultat har pågått , men framstår fortfarande som ett delvis omoget utvecklingsområde. Det är helt enkelt svårt att formulera mål på ett sådant sätt att de får styrkraft och fångar komplexiteten i den offentliga verksamheten så att resultatutfallet kan mätas på ett meningsfullt sätt. är mål- och resultat- styrningen en så etablerad verksamhet att den kan förutsättas ha en starkt styrande effekt på myndigheternas beteende. Regeringen har försökt hantera den tidigare diskuterade sektori- seringen av myndigheters arbete genom att skapa övergripande mål för politik- och verksamhetsområden som i ett nästa skede bryts ned till mål på myndighetsnivå. De mål som slås fast för myndig- heterna kan ses som verktyg för att uppnå regeringens övergripan- de mål. Regeringen har som mål för ohälsoarbetet slagit fast att antalet sjukdagar ska halveras till 2008. Parallellt ska antalet nya aktivitets- och sjukersättningar minska. Hänsyn ska tas till den demografiska utvecklingen . Ett sådant mål för regeringen behöver följas av mer specificerade mål för inblandade myndigheter. Det kan gälla till exempel Riks- försäkringsverket och , och . Analysgrupp rörande hälsa och arbete Hur dessa mål interagerar med varandra och verkar för att uppnå regeringens övergripande mål kommer att behöva analyseras grund- ligt. För att lyckas med att skapa en fungerande målstruktur krävs analys, beslutsunderlag och relevant statistik. Det är också ange- läget att aktuella brister i statistiken kan åtgärdas så att inte målen formuleras snarare utifrån vad som redan mäts än vad som borde mätas. Det är utredningens uppfattning att delmålen kan behöva ändras och att analysen av målens drivkrafter individuellt och tillsammans är ett stort och komplext analysområde. Utan särskilt underliggande analysmaterial kan det vara svårt att löpande och under den korta beredningstid som står till buds i hantera departementsövergripande uppgifter av sådan art. Eftersom utredningens utgångspunkt är att det snarare är arbets- linjen än endast arbete och hälsa, som är den underliggande värdepremissen, är det dessutom önskvärt att målanalysen görs kontinuerligt. Även om arbete och hälsa kommer att dominera det gemensamma målarbetet är det önskvärt att även angränsande frågeställningar med bäring på arbetslinjen kan tillföras målanalysen. Analysgruppen bör alltså följa tillämpningen och effekten av de mål som slås fast inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet. Det kan gälla de sociala indikatorer som slås fast av EU, regeringens ohälsomål och de mål som myndigheterna har med relevans för hälsan och ohälsan i arbetslivet. Även andra påverkansfaktorer bör givetvis omfattas av analyser, såsom förhållanden i kommuner och landsting, partsrelationer med mera. Analysgruppens arbete bör kunna fungera som ett stöd till när det gäller att utforma mål på olika områden och förändra mål. Vidare bör den utreda målens förmåga att fånga det relevanta med hänsyn tagen till deras samlade styrkraft i arbetslinjens riktning. Det finns ett flertal myndigheter, såsom , , Riks- försäkringsverket och som har mål med bäring på dessa frågeställningar. Myndigheternas uppdrag är att rapportera huruvida man når upp till målet i fråga. tidigare uppdrag har varit att godta de mål som finns och utvärdera om myndigheten levt upp till dessa. Den statliga revisionen genomgår nu en omfattande för- ändring. Den kommande blir inte regeringens organ för att granska myndigheternas arbete. Detta faktum gör kanske behovet av nya myndigheter som granskar myndigheternas mål- Analysgrupp rörande hälsa och arbete uppfyllelse och målstrukturens effekter än viktigare. Inom området arbete och hälsa kunde analysgruppen få en sådan roll. Eftersom enstaka mål och mått aldrig kan förväntas fånga en myndighets hela komplexa målbild är det alltid önskvärt att det förs en levande diskussion och debatt om målen för att det i organisationen ska skapas en förståelse för hur de ska tolkas. Det finns alltid risker för att mål som slås fast av regeringen eller riks- dagen kan tolkas på ett felaktigt sätt på lokal nivå. En allmän debatt om risker och möjligheter som följer av olika målformuleringar är sannolikt den bästa förutsättningen för att måldiskussionen på den enskilda myndigheten ska få den bredd och det djup som gör att sammanhangen förstås och suboptimeringar undviks. Med bakgrund i den kärnuppgift och de grunduppdrag som analys- gruppen ska ha anser att en permanent analys- grupp bör inrättas. Gruppen ska förmedla kunskap och slutsatser som baserar sig på aktuell forskning, utredningsverksamhet inom myndigheterna och på egna utredningar som är relevanta för att upprätthålla arbetslinjen. Gruppen ska aktivt använda relevant forskning och myndig- heters utredningsverksamhet. Gruppen bör ha som ambition att försöka rekonstruera de tidigare tätare banden mellan forskning, utredning och politik inom det relevanta analysområdet. Det kanske viktigaste i uppbyggnaden av den svenska välfärds- politiken var att man lät arbetslinjen spela en viktig roll. Att skapa drivkrafter till arbete och inte bort från det har vid sidan av rätt- viseaspekterna varit viktigt i arbetet med nya reformer. I ett inter- nationellt perspektiv anses också , tillsammans med de andra nordiska länderna, ha lyckats mycket väl med att kombinera låg fattigdom och hög sysselsättning. Att man lyckats beror till viss grad på att det bakom de politiska reformerna ligger ett seriöst och vetenskapligt baserat utredningsarbete. Så som tidigare påpekats försvann den kanske viktigaste miljön för ett förvalta traditionen av samarbete mellan politiker och forskare. De stora statliga utredningarna som satt länge med omfattande mandat omvandlas till mindre, mer snabbt arbetande utredningar som hade betydligt smalare direktiv. Analysgrupp rörande hälsa och arbete Utredningen anser att ett aktivt utnyttjande av aktuella forsk- nings- och utredningsresultat i politiken kan främja kvaliteten i det politiska reformarbetet. Att återgå till det i traditionella utredningssystemet framstår inte som vare sig önskvärt eller möj- ligt. Regeringen behöver ett utredningsväsende som snabbt levere- rar resultat på basis av preciserade direktiv. Även om utrednings- väsendet i vissa speciella fall fungerar för att skapa nya kontaktytor mellan forskning och politik finns därför behov av nya former för en mer kontinuerlig kontakt. I , som jämfört med sin motsvarighet i andra länder är relativt litet, har handläggarna inte tillräcklig tid för att noggrant gå igenom alla forskningsresultat som kan ha relevans för politiken. Inte heller myndigheterna har en självklar roll att koppla samman beslutsfattare och forskare. I de kunskapsgenererande myndigheterna ser de anställda sig själva som forskare och mera sällan upplever de sig ha som uppdrag att samman- ställa forskningsresultat för att erbjuda denna typ av service åt . Utredningen anser att det finns ett utrymme för att skapa en ny sorts institution som har till uppgift att bygga en brygga mellan forskning och politik. Denna institution ska, precis som de tradi- statliga utredningarna, ha till uppgift att besvara politiskt relevanta frågor med vetenskapligt grundade metoder. Inom området arbete och hälsa, med speciell inriktning på frågor som är relaterade till arbetslinjen, bör därför en permanent analys- grupp bildas. Denna grupp har inte till uppgift att ersätta myndig- heter och utredningar eller den forskning som utförs inom om- rådet. Tanken med denna institution är att bidra med något ytterligare. Analysgruppen ska vara en stödfunktion för i första hand rege- ringskansliet, men också för myndigheter och andra organisationer. Till analysgruppen ska kunna ges uppdrag att på leverera kunskapsöversikter om ett givet område. Analysgruppen ska basera dessa översikter på svensk och internationell forskning inom det givna området, statistik och utredningar som gjorts inom myndigheterna och eventuellt egna utredningar och analyser. Gruppen bör vara inriktad mot utredningsverksamhet och inte själv vara en forskningsenhet. Med det avses att gruppens existens- berättigande mäts i förmågan att besvara ställda frågor med den grad av vetenskaplig grundlighet som utmätt tid för svaret medger. En nog så viktig uppgift för analysgruppen blir att ge besked om Analysgrupp rörande hälsa och arbete vad som inte kan besvaras i det rådande forsknings- och utred- ningsläget. Det är viktigt att det finns någon institution som har till uppgift att på vetenskaplig grund snabbt ge svar på aktuella frågeställ- ningar. När ville få fram en utredning om vad forskningsläget sa om effekterna av sjukskrivning för hälsan, det vill säga i vilka situationer som sjukskrivningar var gynnsamma för individens tillfrisknande och i vilka situationer de inte var det, riktade de sig till SBU, ring. Den metodologi som SBU använder för att kartlägga en sådan frågeställning innebär emellertid att man inte fått fram resultat från studien. När man står inför en situation där det krävs snabba beslut är detta inte tillfredsställande. Som ett komplement till att ge SBU uppdrag behövs en institution som betydligt snabbare, och därmed ofta också ytligare, kan ge svar utifrån veten- skapens nuvarande ståndpunkt. Självklart blir ett sådant svar mer osäkert, men i många situationer är det bättre med ett svar som innebär en viss osäkerhet jämfört med att behöva fatta beslut utan att ha något beslutsunderlag över huvud taget. Det som tonar fram som ett behov blir en analysgrupp som har ett löpande bevakningsuppdrag när det gäller kunskapsutveck- lingen inom området arbete, hälsa och arbetslinjen. Bevaknings- områdena gäller forskning, internationell kunskap och debatt, myndigheters och organisationers rapportering och fakta. Ett brett kontaktnät, också med forskningen, bör göra det möjligt för gruppen att dels organisera direkta möten mellan beslutsfattare och forskare, dels sätta samman grupper med korttidsengagerade forskare, utredare och andra, som kan utföra utredningsuppdrag till kommittéer, myndigheter med flera. En väsentlig del av mäklaruppdraget mellan beslutsfattare och kunskapsvärlden kan också vara att hjälpa till att formulera utred- ningsbara och relevanta frågeställningar, liksom att organisera kun- skapsseminarier och sammankomster för att belysa aktuella frågor. En väsentlig del av kunskapsunderlaget är att identifiera graden av samstämmighet eller brist på samstämmighet från vetenskapliga utgångspunkter. Detta kommer också att underlätta för regerings- kansliet om man vill lägga ut större och mera långsiktiga forsk- ningsuppdrag och program. I saknas i , kommittéerna och myndig- heterna i stor utsträckning traditionen att köpa den sorts utred- ningar som här avses. Institut och think tanks av denna karaktär Analysgrupp rörande hälsa och arbete är ovanliga, särskilt på det samhällsvetenskapliga området. Det som mest liknar vad som avses torde vara , (se kapitel 3 och bilaga 2), som kännetecknas av dels att en ovanligt stor andel av verksamheten är uppdragsfinansierad, dels att dess resultat ofta kommer till använd- ning i beslutsfattande inom sjukvårdssektorn. Även om den föreslagna analysgruppen förutsätts behöva viss grundfinansiering finns det sannolikt stora poänger med att upp- drag utöver grunduppdragen finansieras av uppdragsgivare. Analysgruppens enda existensberättigande är att den förmår för- bli samhälls- och beslutsrelevant, som den vinner respekt för sin integritet och analysförmåga. Att för sin fortsatta existens och tillväxt vara åtminstone delvis beroende av uppdrag kan vara ett stöd härvidlag. Därvid är det kanske mindre förmågan att sälja sig själv som är avgörande även om också den kan ha viss betydelse som mätare av att relevansen upprätthålls. Ännu viktigare är emellertid själva arbetsprocessen som leder fram till kontrakt mellan analysgruppen och köparna av dess tjänster. Processen framtvingar tydliga åtagan- den. kan diskussionen om uppdragets frågeställningar bidra till att frågorna blir utredningsbara, alternativt att gruppen i sista hand rent av avstår från uppdraget för att det inte kan genom- föras på ett professionellt sätt. Uppdragsformen framtvingar helt enkelt en avtalshandling som preciserar parternas ömsesidiga för- väntningar. Den ger också analysgruppen utrymme att säkerställa de villkor som gör att den kan behålla sitt goda namn och rykte. Sammanfattningsvis vill utredningen lyfta fram några av de vik- tigaste egenskaperna hos analysgruppen. För det första bör andra aktörer, i första hand , inom ramen för analysgruppens bevakningsområde ha ett avgöran- de inflytande vad gäller frågan om vad som är relevant att utreda. Däremot måste analysgruppen själv bestämma hur man ska gå till väga för att besvara den aktuella frågeställningen och om man överhuvudtaget kan göra det. , andra myndigheter och organisationer ska alltså ha ett avgörande inflytande över vad som studeras, men inte över de metoder som används och vilka resultat man kommer fram till. För det andra måste analsygruppen vinna respekt hos besluts- fattare, i forskningsvärlden och hos allmänheten genom att presen- tera rapporter och beslutsunderlag som har hög kvalitet. Analys- gruppen behöver därför utveckla metoder för att kvalitetssäkra sina Analysgrupp rörande hälsa och arbete Utredningsmetoderna som gruppen använder måste ha acceptans i , bland andra myndigheter och i forskningsvärlden. Analysgruppen måste också uppvisa integritet i relation till uppdragsgivarna. Det måste vara tydligt att dessa ska få påverka vad man studerar, men inte hur man gör det. Det är avgörande att analysgruppen vinner respekt i detta avseende. För det tredje bör analysgruppen kunna besvara frågor utifrån den tid som finns till förfogande i det givna fallet. Djupet i analysen påverkas givetvis av hur mycket tid man har till förfogande. Men i det snabba beslutsförlopp som gäller i politiken torde det vara vik- tigt att ha ungefär rätt inom ett brett och relevant område och därtill känna till vilken grad av säkerhet som vidlåder underlaget. 2.5Vilka är de största riskerna med att skapa ett analysinstitut? Sammantaget finns tungt vägande skäl för att skapa en ny form av analysgrupp inom området arbete och hälsa. Man kan emellertid också se risker med en liten självständig och uppdragsberoende organisation. Nedan kommer dessa frågor att diskuteras. 2.5.1Kommer analysgruppen att användas? Analysgruppen avses i växande utsträckning styras genom att den får uppdrag av externa aktörer. En del av finansieringen av verk- samheten ska ske genom betalning för de uppdrag som regerings- kansli, myndigheter och andra organisationer beställer från analys- gruppen. Problemet med denna inriktning av verksamheten är att det inte finns någon tradition hos regeringskansli eller myndigheter att köpa tjänster av detta slag. brukar istället tillsätta statliga utredningar, arbetsgrupper inom eller att ge regeringsuppdrag till sina myndigheter. Alla dessa strategier synliggör i mindre utsträckning utredningsuppdragets kostnader. Sannolikt kan det ta innan ett nytt förhåll- ningssätt till betalda utredningsuppdrag etablerar sig. Det finns en uppenbar risk att istället för att köpa tjänster från analysgruppen kommer att ge regeringsuppdrag till sina myndig- heter. Analysgrupp rörande hälsa och arbete Hos myndigheterna finns också en ovana att köpa denna typ av tjänster. Andra typer av konsulttjänster köps däremot relativt ofta på den privata marknaden. Forskningsnära utredningsverksamhet har emellertid de flesta myndigheter som tradition att utföra i egen regi. Alternativet är ofta att stödja forskning som utförs på hög- skolor och universitet. Också myndigheter kan därför under över- skådlig tid tveka att utnyttja uppdragsformen. Det är därför viktigt att analysgruppen inte är helt beroende av betalda uppdrag. Det krävs en viss grundfinansiering av verksam- heten för att analysgruppen ska kunna etablera sig som ett tro- värdigt utredningsinstitut som regeringskansli och myndigheter vill ge uppdrag. Analysgruppens framtida tillväxt bör dock bli beroen- de av dess förmåga att göra sig efterfrågad. Om det inte finns någon efterfrågan på denna typ av tjänster kommer analysgruppen inte att bli större än vad grundfinansieringen ger upphov till. Det finns emellertid en möjlighet att utbudet av den typ av tjänster som analysgruppen ska producera kan skapa en ökad efterfrågan och att analysgruppen därmed blir större. Ytterligare ett problem med att skapa en liten institution med ett nytt arbetssätt jämfört med andra myndigheter och forsknings- institut, är att analysgruppen blir väldigt personberoende. Med en felaktig bemanning riskerar analysgruppen att bli mindre relevant. Analysgruppen ska varken vara multidisciplinär forskning eller myndighetsintern utredningsverksamhet. Det finns en uppenbar risk att analysgruppen antingen hamnar i den ena eller den andra fållan. Om gruppen blir ytterligare ett forskningsinstitut inom området arbete och hälsa innebär det vissa specifika nackdelar. Det blir då svårare att styra inriktningen på arbetet så att analysgruppen arbetar med politikrelevanta frågeställningar. Att betona forsk- ningsinriktningen innebär också att det kommer att ta att få fram svar på aktuella frågor från uppdragsgivarna. Om analysgruppen å andra sidan blir alltför lik myndighetsintern utredningsverksamhet finns en risk att man inte förutsättningslöst kommer att gripa sig an övergripande frågeställningar eftersom det hos myndigheter ofta finns en rädsla för att arbeta inom det som upplevs vara andra myndigheters ansvarsområde. Analysgrupp rörande hälsa och arbete att gruppen vågar ta sig an frågeställningar kring arbetslinjen på ett gränsöverskridande sätt. Utredningen anser att det skapas en press på att vara relevant genom att analysgruppen till del ska vara uppdragsfinansierad. Gruppen kommer endast att få uppdrag om dess verksamhet upp- levs som relevant av regeringskansli, myndigheter och andra orga- nisationer. Uppdragsfinansiering gör att det blir lättare att undvika de två ovan nämnda fällorna. Den utgör emellertid ingen garanti. Det är därför viktigt att det från regeringens sida tydligt markeras vilket syfte analysgruppen har och att dess existens regelbundet omprövas. Om inte analysgruppens verksamhet längre upplevs som relevant kan den läggas ner eller föras till någon annan myndighet. Det faktum att analysinstitutet kommer att vara relativt litet gör det sannolikt lättare att ompröva dess existens, dess självständighet och grundfinansieringens storlek. 2.5.3Diffus gränsdragning till andra myndigheter? För de förvaltande myndigheternas del är det angeläget med en tydlig gränsdragning mellan deras ansvarsområden. Det är viktigt att förvaltande myndigheter vet vilket ansvar de har och vilka upp- gifter de inte har. Om gränsdragningen är oklar riskerar myndig- heter att fly från de uppgifter som ligger i gränszonen till andra myndigheter. Sådana uppgifter är ofta besvärliga eftersom de inte sällan kräver ett engagemang från flera myndigheter. När det gäller kunskapsgenererande myndigheter är inte gräns- dragningen ett lika stort problem. I kunskapsproduktion är det snarare befrämjande med konkurrens. Om flera organisationer har till uppgift att analysera en fråga kommer den att bli betydligt bättre belyst än om bara en myndighet har uppgiften. Det faktum att olika organisationer har olika teoretiska perspektiv, metoder och datamaterial förstärker denna tendens ytterligare. Ny kunskap skapas ofta när olika etablerade synsätt bryts mot varandra. Det är olyckligt om en organisation får något som liknar en monopol- ställning vad gäller kunskapsproduktionen inom ett område. När ett synsätt, en metod eller ett teoretiskt perspektiv blir allt för dominerande leder det inte sällan till en stagnation av kunskaps- utvecklingen. Utvecklingen främjas däremot av att olika förhåll- ningssätt bryts mot varandra. Analysgrupp rörande hälsa och arbete Utvecklingen inom utvärderingen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder visar tydligt att en ny aktör på området, (), har varit befrämjande för kunskapsproduktionen på hela området, även utanför institutet i fråga. Den konkurrens som skapas mellan IFAU och AMS har med all säkerhet främjat kvalitetsutvecklingen av utvärderingarna på de båda myndigheterna. Skapandet av IFAU har lett fram till en ökad möjlighet för att få fram högkvalitativa utvärderingar av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Att IFAU haft en så pass gynn- sam effekt bygger emellertid på att det funnits kvar resurser på AMS för att utföra ett kvalificerat utredningsarbete. Det är främst konkurrensen mellan myndigheterna som skapar gynnsamma effekter, inte primärt det faktum att utvärderingen av åtgärderna utförs av någon annan än den förvaltande myndigheten. Utredningen tänker sig att analysgruppen kan få samma effekt på utredningsverksamheten inom området arbete och hälsa. I och med att det skapas en ny utredningsmyndighet inom området ökar konkurrensen mellan olika instanser vad gäller kunskapsproduk- tionen. Det kommer att främja kunskapsutvecklingen och också öka möjligheten för att få frågor mångsidigt belysta. Det finns ett flertal myndigheter som arbetar inom området arbete och hälsa. Exempel på sådana är , , och Riksförsäkrings- verket. Trots detta har och de utredningar som arbetat med frågan haft svårt att snabbt få fram relevant kunskaps- underlag. Det sammanhänger sannolikt med att uppdragen är olika och inte självklart överlappande. För del gäller att dess utredningsverk- samhet är nära kopplad till de administrativa register och databaser som myndigheten förvaltar.