sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Frågan är om detta skapar kon- kurrensnackdelar för svensk industri utan att någon ytterligare miljöstyrning fås, eftersom de totala utsläppen i blir lika stora. Vid övervägande av frågan huruvida IPPC-direktivets/miljö- balkens krav på energieffektivitet och ytterligare krav på användning av förnybara energikällor skall upprätthållas för de verksamheter som omfattas av handelssystemet bör följande fak- torer beaktas. Priset på utsläppsrätter utgör den viktigaste faktorn för om kravens upprätthållande skulle få någon effekt eller inte. I den mån krav ger upphov till investeringar för att minska utsläpp leder det till större faktiska utsläppsminskningar inom än vad som hade varit fallet om endast handelssyste- met påverkade koldioxidutsläppen. Sådana utsläppsminskningar sker till en högre marginalkostnad än minskningar som betingas av handelssystemet. Ett upprätthållande av kraven skulle inte påverka de totala utsläppen inom EU-bubblan eftersom mängden utsläpps- rätter att tillgå fortfarande skulle vara densamma. Ovanstående visar att det kvarstår ett antal oklarheter som måste undanröjas innan beslut kan fattas om skall utnyttja möjligheten att ersätta krav på energieffektivitet och/eller krav på nya energikällor med handel med utsläppsrätter. Innan slutlig ställning tas vill delegationen dessutom få en bild av hur övriga medlemsländer avser att hantera den aktuella valfriheten. Därmed skulle förutsättningar finnas för Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och delegationen att föreslå ett svenskt regelsystem som blir kon- kurrensneutralt gentemot övriga länder. I detta kapitel lämnas förslag om vilka straffbestämmelser som kan bli aktuella vid överträdelse av bestämmelserna i den föreslagna lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Delegationens förslag: Straffansvar införs för den som uppsåtligen lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning och rapportering i en ansökan om tillstånd, underlåter att göra en anmälan om ändring eller utvidgning av verksamheten för vilken krävs förnyat tillstånd, underlåter att anmäla att han övertagit en verksamhet för vilken det krävs förnyat tillstånd, eller lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter och därigenom föranleder att för många utsläppsrätter tilldelas. fall skall inte föranleda straffansvar. Om gärningen är belagd med straffansvar enligt , skall inte dömas till ansvar. Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande skall inte dömas till ansvar för en gärning som omfattas av föreläggandet. I artikel 16 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall införa påföljder för överträdelser av de bestämmelser som införts i enlighet med direktivet. Påföljderna skall vara effektiva, propor- och avskräckande. Sådana regler är nödvändiga för för- troendet för systemet med handel av utsläppsrätter. Grundläggande för systemets funktion är att tillsynsmyndigheten har ett riktigt underlag vid tilldelningen av utsläppsrätter. Det är därför enligt delegationen av största vikt att den som uppsåtligen lämnar fel- aktiga uppgifter i en ansökan eller i ett intyg till en ansökan om tilldelning som leder till att verksamhetsutövaren tilldelas för många utsläppsrätter skall kunna dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden vad avser verksamhets- utövarens möjlighet att övervaka och rapporterna sina utsläpp av koldioxid. Även i ett sådant förhållande är det enligt delegationen motiverat med en straffbestämmelse. Om en verksamhetsutövare förändrar eller utvidgar sin verksamhet så att det krävs förnyat tillstånd skall han anmäla detta. En anmälan skall även göras av en ny verksamhetsutövare som övertar en verksamhet. Det är även i de nu nämnda fallen viktigt för systemets trovärdighet att myndig- heterna får uppgift om de rätta förhållandena. De gärningar som föreslås bli straffsanktionerade kan även utgöra brott enligt bestämmelser. I en sådan situa- tion kan inte den föreslagna lagens bestämmelser om straffansvar tillämpas jämsides med bestämmelser utan i stället tillämpas subsidiärt.1 Den som åsidosatt ett vitesföreläggande skall inte kunna dömas enligt den föreslagna lagen. 1 Med detta avses att straffbestämmelserna skall tillämpas för det fall det inte finns någon straffbestämmelse i som kriminaliserar den aktuella gärningen. 8 Tillsyn och överklagande I detta kapitel lämnas förslag på tillsyn och överklagande. I av- snitt 8.1 lämnas förslag på omfattningen av tillsynsmyndighetens tillsynsansvar och vilka befogenheter som myndigheten bör ha för att kunna genomföra en effektiv tillsyn. I avsnitt 8.2 finns förslag om den överklagandeordning som bör gälla och i avsnitt 8.3 nämns skälen till att nu föreslå en tidsbegränsad lag. Delegationens förslag: Den myndighet som regeringen be- stämmer skall ha tillsynsansvar när det gäller efterlevnaden av den föreslagna lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Myndigheten skall ha rätt att vid vite begära de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten får vid vite meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som om- fattas av tillsynen. Myndigheten skall på begäran få tillträde till de anläggningar som omfattas av handelssystemet samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträckning det behövs för tillsynen. Detta skall dock inte gälla bostäder. Polis- myndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. Tillsynsansvaret över den föreslagna lagen har delegationen i det föregående förslagit skall ligga på (se avsnitt 5.9). Det gäller således såväl tillstånds- som tilldelningsfrågor. Tillsynen gäller enligt den nu föreslagna lagen . Det är emellertid delegationens uppfattning att samma ordning skall gälla när handelssystemet fullt ut är på plats (se avsnitt 5.9). Det är enligt delegationen av största vikt att tillsynen från det att systemet med tillstånd och tilldelning startar fungerar på ett bra sätt med tanke på att det här är fråga om ett nytt system på miljöområdet som inte har funnits i . Enligt delegationen är det viktigt att får rätt att begära in de upplysningar som behövs liksom att ta del av nödvändiga handlingar. Verket måste också kunna meddela de före- lägganden som behövs. För att skall kunna full- följa sina uppgifter på ett effektivt sätt är det nödvändigt att verket har möjlighet att vitesförelägga verksamhetsutövare och andra som kan inneha nödvändiga upplysningar. skall enligt delegationen kunna få handräckning av polisen när det behövs för att få tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet och andra byggnader som kan vara av intresse. Detta gäller dock inte tillträde till bostäder. Delegationens förslag: Beslut av tillståndsmyndigheten an- gående tillstånd till utsläpp av koldioxid får överklagas hos miljödomstolen. Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av ut- släppsrätter överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut av tillsynsmyndigheten angående vitesföreläggande får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Miljödomstolens beslut om återkallelse av ett tillstånd över- klagas till . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten För överklagande till miljödomstolen och Miljööverdom- stolen skall reglerna i gälla. Beslut som kan överklagas är sådana som gäller enskilds ställning i förhållande till det allmänna. Således skall de beslut om tillstånd som länsstyrelse meddelar kunna överklagas liksom Naturvårds- verkets beslut om tilldelning av utsläppsrätter. Det är naturligt att beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid över- klagas hos miljödomstolen och att beslut om tilldelning av utsläppsrätter överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Det är enligt delegationen angeläget att ett så ingripande beslut som att återkalla ett tillstånd inte kräver prövningstillstånd. Med den ordning som delegationen föreslår i kapitel 4 att åter- kallelse av tillstånd skall beslutas av miljödomstolen erfordras inte prövningstillstånd till . Regeringens förslag: Lagen om tillstånd till utsläpp av kol- dioxid och tilldelning av utsläppsrätter skall träda i kraft och upphöra att gälla . Med tanke på det inte har varit möjligt att inom rimlig tid föreslå en fullständig lag anser delegationen att en lag som är begränsad till att reglera tillstånds- och tilldelningsfrågor är att föredra. En utförligare redogörelse finns i inledningen till författningskommentaren (se avsnitt 11.1). 9Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering Delegationens bedömning: Regeringen planerar enligt budget- propositionen att bedriva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt. Målet är att ett nytt regelverk skall kunna träda i kraft . I detta arbete ingår en fortsatt beredning av förslag och en anpassning till energiskattedirektivet. Delegationen är inte nu beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska han- delssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar dele- gationen ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras. En mer djupgående konsekvensanalys behöver göras av dessa alternativ och kom- binationer av dem. För den fortsatta diskussionen är det väsentligt att beakta remissinstansernas synpunkter på de presenterade alternativen. Delegationen har att ta ställning till om vi i bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anlägg- ningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten.1 I sitt första delbetänkande lämnade delegationen emellertid inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort koldioxidskatten för de anläggningar 1 Om koldioxidskatten tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kom- missionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i är att en medlems- stat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Borttagandet av kol- dioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläpps- rätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffek- tiviteten förbättras. Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering som ingår i handelssystemet. Argumentet för detta var att remiss- behandlingen av () betän- kande borde avvaktas och att det fanns behov av ytterligare utred- ning av koldioxidskattens ställning i det framtida handelssystemet. I budgetpropositionen för (prop. 2003/04:1) skriver regeringen bl.a. att en reformering av den svenska energibeskatt- ningen är angelägen för att öka miljöstyrningen inom näringslivet. Systemet skall utformas så att det underlättar möjligheten till en framtida skatteväxling som också omfattar näringslivet. Regeringen framhåller att EG-rättsliga förutsättningar har väsentlig betydelse för utformningen av systemet och pekar på nödvändigheten av att såväl energiskattedirektivets regler som reglerna för statligt stöd iakttas. En samlad bedömning av de ekonomiska styrmedlen på energiskatteområdet kan enligt regeringen göras när kommis- sionens formella granskning av den svenska nollskattesatsen för energiskatt på el som förbrukas inom industrin har avslutats och principerna för tilldelning av utsläppsrätter i ett handelssystem har beslutats. Regeringen planerar att driva arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet skyndsamt för att ett nytt regelverk skall kunna träda i kraft . I detta arbete ingår fortsatt beredning av SNED:s förslag och anpassning av energiskattedirektivet. Med hänsyn till att förutsättningarna ännu är oklara kan dele- gationen inte heller i detta skede av utredningsarbetet ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen i detta kapitel argument för och emot att ta bort skatten (avsnitt 9.1), beräknat skattebortfall om skatten tas bort (avsnitt 9.2) samt ett antal exem- pel på hur ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras (avsnitt 9.3). Slutligen redovisar delegationen vissa bedömningar (avsnitt 9.4). 9.1Argument för och emot att ta bort CO2-skatten Ett motiv för att behålla skatten kan vara att med höga CO2-skatter satt ett högt pris på koldioxidutsläpp. Detta har bidragit till att mängden koldioxidutsläpp per producerad enhet är låg i jämfört med i andra länder. Genom att behålla CO2- skatten för den handlande sektorn skulle fortsatt högre krav ställas Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering på svensk industri relativt resten av EU, vilket enligt detta synsätt leder till minskade utsläpp. Mot detta kan anföras att miljöstyrningen inte förstärks av att ensidigt har kvar sin CO2-skatt, eftersom de totala ut- släppen är oförändrade i ett handelssystem med tak. Den enda effekt som uppnås är att kostnaderna för svenska företag ökar, vilket kan påverka beslut om eventuell expansion och om loka- lisering av verksamhet, m.m. Syftet med EU:s system för handel med utsläppsrätter är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Genom handelssystemet kan marginal- kostnaderna för att minska koldioxidutsläppen harmoniseras inom EU och för svensk del såväl mellan företag inom som mellan svenska och europeiska företag. En utjämning av mar- ginalkostnaderna innebär att utsläppsreduktionerna kommer att ske där kostnaden för dem är lägst, vilket är ett samhällseko- nomiskt effektivt sätt att minska utsläppen på. Systemet med utsläppshandel ger därmed möjlighet att slopa CO2-skatten och stärka konkurrenskraften för svenska företag utan att miljömål åsidosätts, eftersom detta definieras av det totala antalet utsläpps- rätter som finns i systemet. Ett annat argument som anförts för att behålla CO2-skatten är att den skyndar på utvecklingen av teknologier inom exempelvis kraftsektorn som inte bygger på fossilbränslen. Koldioxidskatten leder därmed till minskad användning av sådana bränslen, vilket bedöms vara nödvändigt för att minska koldioxidutsläppen på . Det är emellertid inte givet att en högre skatt på endast svensk industri i någon betydande grad gynnar en sådan önskvärd utveckling. Man uppnår inte en större miljöeffekt om koldioxid- skatter används inom vissa sektorer/länder som deltar i utsläpps- handeln. Hårdare krav i leder till lägre krav någon annan- stans eftersom det totala kravet på utsläppsminskningar inom EU bestäms av den totala mängden utsläppsrätter inom systemet. Resultatet av en svensk beskattning inom handelssystemet kan därför bli att det europeiska utsläppsmålet uppnås till en högre kostnad. Dessutom finns risken att produktionen i på riskerar att minska p.g.a. relativt sett högre kostnader.2 2 På uppdrag av delegationen har ECON studerat konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter. I studien konstateras att oavsett priset på utsläppsrätterna så är markanta prisökningar på el att vänta, vilket kommer att påverka bland annat den elintensiva industrin och ge ökade vinster för vatten- och kärnkraftsproducenterna. Effekterna kan förväntas inträffa relativt omgående eftersom förekomsten av långa fastpriskontrakt mellan Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering Ett tredje argument som framförts mot att ta bort CO2-skatten har att göra med att införandet av ett handelssystem med gratis tilldelning av utsläppsrätter innebär att företagen tilldelas en för- mögenhet jämfört med en situation där utsläppsrätterna auktione- ras ut. Att i en sådan situation ta bort koldioxidskatten kan uppfattas som en fördelningsmässigt omotiverad åtgärd. Visserligen skulle ett avskaffande av koldioxidskatten kortsiktigt innebära en minskad belastning för företagen jämfört med dagens koldioxidbeskattning. Men införandet av handeln medför en restriktion på utsläppen och därmed en typ av belastning som inte finns . Mot detta kan anföras att storleken på den belastning som läggs på företagen genom handeln beror på tilldelad mängd utsläpps- rätter och priset på utsläppsrätter. På är det tveksamt om ett utsläppshandelssystem med gratis tilldelning innebär en stor förmögenhetsöverföring till företagen, framför allt inte när målet för minskade koldioxidutsläpp inom EU blir mer ambitiöst . Det viktigaste skälet för att ta bort CO2-skatten för den handlande sektorn är att handel med utsläppsrätter kan antas vara ett effektivare styrmedel än CO2-skatten och att det är principiellt olämpligt att ha dubbla styrmedel. Om CO2-skatten tas bort för de anläggningar som omfattas av handelssystemet skulle det skapas så gynnsamma förutsättningar som möjligt för styrmedlet handel med utsläppsrätter att verka på ett effektivt sätt. Ett borttagande av CO2-skatten för berörda anläggningar ger också näringslivet klara spelregler, vilket skapar förutsättningar för att bevara dess kon- kurrenskraft gentemot omvärlden. Detta kan också åstadkommas utan att miljöambitionerna sänks. För att ta bort skatten talar också att handel med utsläppsrätter inte har prövats i den skala som blir fallet när detta styr- medel nu införs inom EU. Det kan därför finnas skäl att låta styr- medlet verka och därefter utvärdera vilken effekt det ger. Denna utvärdering blir svårare att genomföra om flera styrmedel används för samma mål. En självständig tillämpning av styrmedlet kan ge det bättre förutsättningar att styra mot uppställda mål. Sam- tidigt minskar risken för målkonflikter om antalet medel motsvarar antalet mål. Eftersom styrmedlet inte har prövats i denna elintensiv industri och elleverantörer är låg. (Konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter, ECON Rapport 29/03, ). Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering skala finns det å andra sidan en osäkerhet om hur starkt styrmedlet kommer att bli i praktiken. Den osäkerheten är knuten bl.a. till hur de förutsättningar som anges i direktivet tillämpas i medlems- staterna. 9.2Beräknat skattebortfall om koldioxidskatten tas bort Delegationen har med hjälp av sökt beräkna hur stort bortfallet av skatt skulle bli om koldioxidskatten slopades för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. I beräk- ningarna har vi antagit att samtliga anläggningar inom SNI-koder- na 21 (massa/papper), 23 (raffinaderier), 26 (cement, kalk, glas, keramik) samt 27 (järn/stål) ingår i handelssystemet. I beräk- ningarna har ingen hänsyn tagits till de produktions- respektive effektgränser som anges i handelsdirektivet. Som framgår av tabell 9.1 nedan uppgår skattebortfallet brutto till ca , och netto till ca . Beräknat skattebortfall vid slopande av koldioxid- skatten för anläggningar som ingår i handelssektorn Skattebortfall, miljoner kr cement, glas, kalk, keramik Den beskrivna bruttoeffekten motsvarar den direkta effekten på intäkterna från koldioxidskatten. Den varaktiga nettoeffekten be- aktar även de indirekta effekter som uppstår på de offentliga finan- serna genom övervältring på konsumentpriser, företagsvinster och löner. Beräkningarna följer de konventioner som normalt tillämpas Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering av vid beräkningar av offentlig-finansiella effekter av ändrade punktskatter3. Beräkningarna av den varaktiga nettoeffekten av slopad koldioxidskatt i industrin följer de kon- ventioner som normalt tillämpas på förändringar i indirekta skatter på företagens insatsvaror. Det innebär att skattebortfallet i sin helhet antas resultera i högre lönesumma. Samma antagande har tillämpats för den del av skattebortfallet i värmesektorn som avser värmeleveranser till företagssektorn. För den del av bortfallet som avser värmeleveranser till hushållen följer beräkningarna däremot de konventioner som normalt tillämpas på ändrade punktskatter på hushållens konsumtion. Det innebär att denna del av skattesänk- ningen antas övervältras i sin helhet på fjärrvärmepriserna. 9.3Finansiering av skattebortfallet tänkbara modeller Som underlag för den fortsatta diskussionen har delegationen iden- tifierat fem tänkbara alternativa modeller, och vissa varianter av dessa, för finansieringen om CO2-skatten tas bort för den hand- lande sektorn: 1.Skattebortfallet finansieras med en generell höjning av kol- dioxidskatten på alla bränslen 2.Skattebortfallet finansieras med en kombination mellan en fiskal skatt i värmesektorn och höjda skatter i icke-handlande sektorer 3.Skattebortfallet finansieras helt eller delvis med en särskild fastighetsskatt på vattenkraftverk 4.Skattebortfallet finansieras delvis med en svavelskattehöjning 5.Skattebortfallet finansieras delvis med en hårdare beskattning av tung trafik Avsikten med den fortsatta framställningen är endast att exempli- fiera ett antal modeller för finansieringen. Kombinationsmöjlig- heterna är många. Modell 1 3 är exempel på kombinationer som uppfyller krav på full finansiering. 3 Dessa konventioner beskrivs mer i detalj i publikationen Beräkningskonventioner . Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering 9.3.1Finansiering med en generell koldioxidskattehöjning Om man anser det angeläget att upprätthålla det totala uttaget av koldioxidskatt kan det vara motiverat att finansiera hela skatte- bortfallet genom en generell höjning av koldioxidskatten på alla bränslen oavsett om de används för uppvärmning eller som driv- medel. Uppgifterna i tabell 9.2 visar att det krävs en generell höjning av koldioxidskatten för att täcka skattebortfallet som uppstår vid en slopad koldioxidskatt för den handlande sektorn. Skatteintäkter som genereras vid en femprocentig höj- ning av koldioxidskatten i olika sektorer Skatteintäkter, miljoner kr Höjning av CO2-skatten på uppvärmningsbränslen (motsvarar +4,/kg CO2) Höjning av CO2-skatten på drivmedel (motsvarar +4,/kg CO2, dvs. /l bensin; /liter diesel) Höjning av CO2-skatten för icke-handlande industri (motsvarar minskad nedsättning från till eller +1 öre/kg CO2 ) 9.3.2Skattebortfallet i den handlande sektorn finansieras både i värmesektorn och i den icke-handlande sektorn Om koldioxidskatten slopas för de handlande sektorerna kommer skattens miljöstyrande funktion att övertas av utsläppshandels- systemet. Det kan då finnas skäl att så långt möjligt ersätta den fiskala konsekvensen av koldioxidskatten med mer utpräglat fiskala skatter. Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering Fiskala skatter bör ha så små snedvridande effekter som möjligt på resursallokeringen i ekonomin. Detta innebär att de i huvudsak måste bäras av hushållen direkt, medan miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Att skilja mellan fiskala mål och miljömål innebär inte att medel avsedda för den ena typen av mål inte skulle ha sidoeffekter av- seende den andra typen av mål. En fiskal skatt kan också bidra till att uppfylla vissa miljömål, som en miljöskatt ger statsintäkter. En framgångsrik miljöskatt innebär dock att skatte- intäkterna minskar över tiden allteftersom företag och hushåll anpassar sin konsumtion till skatten. Det understryker betydelsen av en tydlig distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter. Delegationens bedömning är att av de branscher som ingår i den handlande sektorn är det inom värmesektorn som det är möjligt att konstruera en fiskal skatt som uppfyller de krav som anges ovan. Mot denna bakgrund har vi i de modeller som beskrivs under av- snitt 9.3.2 antagit att skattebortfallet i värmesektorn skall finan- sieras inom värmesektorn och skattebortfallet inom den handlande industrin finansieras inom icke-handlande sektorer.