sou · GRB377d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Genomgången sfi är dock ett resultat av såväl strukturella och individuella faktorer som verk- samhetsfaktorer såsom pedagogisk inriktning och lärarskicklighet. Resultatet är alltså inte endast en effekt av verksamheten. Förenklat kan man säga att de som tror på riktade statsbidrag, antingen misstror kommunerna eller misstror statens förmåga att styra kommunerna på annat sätt än genom de subventioner de rik- tade statsbidragen i praktiken är. Genom de riktade statsbidragen uppmuntrar man kommunerna att bedriva en viss verksamhet och att ta på sig ett visst verksamhetsansvar. I det följande beskrivs möjliga varianter när det gäller statsbidrag för sfi och vilka konsekvenser dessa skulle få. 15.2.3Generellt statsbidrag för sfi En variant är att inordna statsbidraget för sfi till kommunerna i det befintliga generella statsbidragssystemet. Detta innebär att man gör en engångsreglering (eventuellt med hänsyn till övergångseffekter) i samband med att förslagen träder i kraft. Därmed kommer den framtida omfattningen av sfi-utbildningen inte att spela någon roll för storleken på det totala statsbidraget. I fråga om det generella systemet finns två möjliga alternativ. Det ena är att förändra det generella statsbidraget utan hänsyn till skillnader i verksamhetens omfattning mellan enskilda kommuner. Den andra möjligheten är att ta fram en modell för utjämning mellan enskilda kommuner för strukturella kostnadsskillnader som beror på invånarnas behov av sfi-utbildning. Att överföra den del av generalschablonen som kan anses avse sfi- utbildningen till det generella statsbidraget, innebär att pengar förs från kommuner med många nyanlända flyktingar till kommuner med få eller inga alls. Viljan att ta emot framtida flyktingar kommer högst sannolikt att påverkas av detta. Ytterligare en faktor som talar mot valet av det generella statsbidragssystemet är att den totala volymen mottagna flyktingar, och likaså antalet invandrare, historiskt sett har varierat tydligt mellan enstaka år. togs knappt 6 900 flyktingar emot och året därpå, 1997, togs knappt 13 600 flyktingar emot i . Åren därefter har mellan 9 100 och 12 600 flyktingar tagits emot . Även kostnaderna för sfi har varierat mellan olika år. Uppgif- terna i diagrammet nedan är hämtade från SCB:s och statistik och visar den totala kostnaden för sfi åren 1993–2002 (löpande priser). Total kostnad för sfi-utbildningen åren 1993–2002 Utöver detta kan man se att variationen av kostnader för sfi– utbildningen är stor mellan enskilda kommuner. Sammanlagt ett femtiotal kommuner bedriver ingen sfi-utbildning alls. Snittkost- naden är strax per invånare och de kommuner med mest omfattande verksamhet har kostnader från till upp emot per invånare. I dessa kommuner utgör sfi-utbildningen närmare en procent av kommunens totala verksamhetsvolym. Detta beror givetvis på variation när det gäller antalet sfi-stude- rande, men vi har tidigare konstaterat att det finns brister i statisti- ken på grund av att kommunerna redovisar kostnader för sfi på ett mycket olikartat sätt. Följande diagram ger en bild av den stora skillnad som trots allt finns. Variationer i kostnad per kommun 2002 Ett förhållande som dock talar för att infoga den del av general- schablonen som avser sfi i det generella statsbidragssystemet är att staten sedan ungefär har uttalat att huvuddelen av statens bidragsgivning ska ske via det generella statsbidraget med tillhörande utjämningssystem. Utöver detta ska staten påverka omfattning och inriktning på verksamheten genom lagstiftning snarare än genom riktade statsbidrag. men det finns klara skäl för att i så fall skapa en utjämningsmodell på grund av de volym- och kostnadsskillnader som kommunerna uppvisar. Att utforma ett system för finansiering av sfi-utbildningen där man utjämnar strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna (alltså inte kostnadsskillnader som beror på ambition, effektivitet etc.) kräver ett omfattande analysarbete. Dessutom finns det vissa faktorer/modeller i utjämningssystemet som man kan förmoda utjämnar en del av de kostnadsskillnader som finns mellan olika kommuner. Därför måste effekten av dessa faktorer analyse- ras och bedömas om en särskild sfi-modell eller om eventuellt en större modell för vuxenutbildning tas fram. Det är också värt att påpeka att existerande delmodeller i kostnadsutjämningen avser verksamheter som omsätter och även omfördelar betydligt större resurser än vad sfi-utbildningen gör , vilket skulle tala emot rimligheten att göra en kostnadsutjämning enbart för sfi. I den modell i dagens utjämningssystem som avser individ- och familjomsorg finns flera variabler som kan antas påverka fördel- ningen av resurser till kommuner med låg respektive hög andel invånare med behov av sfi-utbildning. Det gäller dels variabeln flyktingar eller nära anhöriga som vistats i och dels variabeln övriga utrikes födda utanför EU och som vistats i landet upp till . arbetar en parlamentarisk kommitté med att se om målen för kostnadsutjämningen uppnås och att analysera vilka verksamheter/kostnadsslag och kostnadsdata som bör finnas med i kostnadsutjämningen. Enligt kommittédirektivet ska de grundläg- gande principerna i systemet ligga fast, dvs. kommuner och lands- ting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar genom en långt- gående utjämning för strukturella kostnadsskillnader och för skill- nader i skattekraft. Utredningsuppdraget skall redovisas till regeringen Enligt vad utredningen erfar kommer kommittén inte att presentera någon särskild modell för den kommunala vuxenutbildningen. Enligt tidigare utredningar av utjämningssystemet kan kostnads- skillnaderna inom vuxenutbildningen mellan enskilda kommuner snarare förklaras av skillnader i ambitionsnivå och andra påverkbara faktorer än av strukturellt betingade förhållanden. Om en modell ändå tas fram inom utjämningssystemet är ett alternativ att använda delar av den fördelningsmodell använt för fördelningen av det riktade statsbidraget inom . 15.2.4Riktat statsbidragssystem för sfi Ett riktat statsbidrag skulle ha fördelen att det skulle gå att anpassa till den totala volymvariationen och inte enbart till varia- tioner mellan kommunerna. Ett riktat statsbidrag kan också vara effektivt för att få snabbare genomslag för en reform, eftersom det går att tydliggöra kraven på förändringar. , eller i ett andra steg, skulle ett sådant statsbidrag kunna ersättas och ingå i det generella statsbidragssystemet, eventuellt med en tillhö- rande utjämningsmodell som omfattar sfi-utbildningen eller möjli- gen hela vuxenutbildningen. De förhållanden som talar för ett specialdestinerat statsbidrags- system framför åtminstone ett generellt statsbidragssystem utan utjämning är följande: De stora skillnader i kostnader som påvisats mellan kommuner. Skillnader i det totala antalet sfi-studerande mellan olika år. studerade drygt 34 000 personer på sfi, medan hade antalet stigit till närmare 40 000 stude- rande, en ökning motsvarande . Även anta- let omräknat till heltidsstuderande har förändrats på ett likartat sätt. Ett specialdestinerat statsbidrag går jämförelsevis snabbt att införa. Det går också att korrigera relativt enkelt i det fall verk- ligheten och verksamheten förändras. Detsamma gäller om ett system inte visar sig fungera på det sätt som tänkt. Det finns även möjlighet att dela upp ett specialdestinerat statsbidrag i t.ex. en volymberoende del och en del som beror på mer kvali- tativa variabler. Det finns olika modeller för ett riktat statsbidragssystem som huvudsakligen skiljer sig åt när det gäller grad av styrning av verk- samheten. Ersättning baserat på behovsrelaterade faktorer (alternativ A) En variant är att liksom utjämningsmodeller utgå från de behov av verksamheten som finns i kommunen. Man kan alltså differentiera den statliga ersättningen till kommunerna för sfi beroende på fak- tiska uppgifter om antal flyktingar och andra som är berättigade till sfi som bor i kommunen för . Möjlighet finns också att ta hänsyn till relevanta faktorer som vistelsetid, utbildningsbak- grund, ålder etc. Liksom i fallet med ett generellt statsbidragssy- stem med utjämning krävs här utredning och analys av vilka vari- abler som bör användas för att fånga relevanta skillnader i behovet av sfi mellan olika kommuner. Utmaningen ligger i att hitta en faktor som ringar in den per- sonkrets som sfi riktar sig till och som korrelerar med kommunens kostnader. Personkretsen ska med säkerhet innefatta mottagna flyktingar men också andra sfi-berättigade. Därför behöver vi ringa in utlandsfödda som varit i , då det är denna grupp som i praktiken utgör det huvudsakliga underlaget för utbildningen. En möjlig metod är att återigen utgå från den modell vi hade för att beräkna kostnaderna för sfi. Om vi utgår från samma kohort på 10 000 flyktingar som tidigare bör personkretsen vid varje mättill- fälle innefatta ca 30 000 individer, eftersom flyktingar utgör ca en tredjedel. Sfi riktar sig förvisso till alla i som saknar grundläggande kunskaper i svenska, oavsett vistelsetid, men det måste ändå finnas en rimlig bortre tidsgräns för hur länge man kan ingå i den aktuella personkretsen, åtminstone i statsbidragshänseende. Det är inte rimligt att ha en faktor som inkluderar alla vuxna invandrare, år . Statistik från visar att få studerande är kvar i utbildningen efter 3–(se avsnitt 6.5.2.) Detta förhållande talar för att en faktor som gäller för denna korta tid har tillräckligt hög träffsäkerhet. Det är också utredningens uppfattning att en faktor för så som tre eller stämmer väl med målsättningen att studierna bör påbörjas och avslutas snabbt efter invandringen. Den berörda personkretsen skulle alltså kunna definieras som utomnordiska invandrare och finländare som varit i än tre eller . Man skulle också kunna försöka finna ytterligare faktorer som påverkar kostnaderna på ett klart sätt. Två faktorer som enligt och tillgänglig statistik har stor påverkansgrad på resul- tatet när det gäller godkänt betyg på sfi är utbildningsbakgrund och ålder. Ett stort problem är dock att dagens statistik om utbild- ningsbakgrund är väldigt osäker när det gäller utrikes födda perso- ner. Genomsnittlig kostnad per elev som nått sfi-nivå uppdelat på Nybörjare 95/96–01/02 utbildning, antal år Det bör noteras att dessa siffror enbart bygger på de studerande som nått betyget godkänt. Den låga kostnaden för dem som har mycket kort studiebakgrund och som får betyg, bygger på att det är en mycket liten grupp av dessa som alls når godkänt och att denna karaktäriseras av mycket snabba framsteg. Av dem som påbörjade studierna har många studerat längre och kor- tare tider utan att uppnå betyg. När de nya kursplanerna får genomslag i statistiken är det lättare att följa de ofta kortutbildade som inte fullföljer sfi till D-nivå, men väl får betyg på en lägre kurs. Genomsnittlig kostnad per elev som nått sfi-nivå uppdelat på ålder. Nybörjare 95/96–01/02 Andelen som uppnår godkännandenivån är högre för yngre delta- gare (åldersgruppen –och 25–) för att därefter minska, vilket återspeglas i kostnaderna. I detta statsbidrag kan bidraget per individ bestämmas i förväg. Effekterna för statsbudgeten och för kommunernas kostnader är således förhållandevis enkla att förutse i jämförelse med det mer verksamhets- och resultatinriktade statsbidrag som beskrivs nedan. Däremot varierar bidraget efter skillnader i totalvolym. I jämfö- relse med nuvarande system med ett riktat statsbidrag enbart för flyktingmottagandet, skapar detta en något ökad osäkerhet för statens budget, eftersom antalet berättigade till sfi enligt erfarenhet varierar . Kostnaderna för staten kan alltså såväl öka eller minska . Vi har i utredningen inte gett oss på att göra någon prognos över framtida volymförändringar, eftersom dessa av erfarenhet inte säger särskilt mycket om det verkliga skeendet. Ett riktat bidrag fördelat efter behov behöver alltså bygga på ett relevant statistiskt underlag. Förutom uppgifter om antal flyktingar och övriga sfi-berättigade per kommun, behövs också information om vistelsetid i och eventuellt individernas ålder och utbildningsbakgrund. Dessa uppgifter finns , men behö- ver kvalitetssäkras innan de används i ett statsbidragssystem. Ersättning baserat på verksamhetsvolym och resultat (alternativ B) Utöver ovanstående modell kan ett system som bygger på antalet faktiska sfi-studerande och deras resultat övervägas. system måste matcha de faktiska kostnaderna väl, som det ska ge kommunerna incitament att bedriva verksamheten effektivt. Ytterligare en viktig aspekt är att systemet inte får bli komplext utan fortfarande bör vara lätt att förstå och hantera. Definitionerna av vad som är uppnådda resultat och på vilket sätt det skall följas är också avgörande för om systemet ska fungera som avsett. För sfi finns en förordning, en kursplan med strävans- mål och uppnåendemål samt betygskriterier. Därigenom finns några av de grundläggande förutsättningarna som krävs för att utforma ett beräkningssystem för ett riktat statsbidrag som premi- erar goda resultat i verksamheten. Denna form av statsbidrag kräver inrapportering av uppgifter från kommunerna och också en statlig instans som administrerar systemet. Administrationen för kommunerna bedöms bli något mer omfattande , eftersom de med en viss regelbundenhet kommer att behöva rapportera uppgifter för att få tillgång till det riktade statsbidraget. har dock beslutat om revi- derade bestämmelser angående de uppgifter för sfi som kommu- nerna ska lämna till SCB. Av beslutet framgår att de flesta uppgifter som ligger till grund för nationella uppföljningar, också kan användas som underlag för utbetalning av statsbidrag utan att sär- skilt mycket merarbete tillkommer. För statens del kommer ändå systemet att innebära att en ny uppgift tillförs, som omfattar mot- tagande och kontroll av inlämnade uppgifter, utbetalning och redo- visning av statsbidrag, uppföljning av lämnat bidrag m.m. En faktor att uppmärksamma om modellen väljs är den eventu- ella risk för att systemet manipuleras av verksamheten för en optimal tilldelning av resurserna. Det handlar t.ex. om påverkans- möjlighet i betygssättningen, indelning i studievägar, starttidpunkt för utbildning i samband med att systemet införs, dubbla registre- ringar på andra nivåer etc. Dessutom kan följden bli att elever med sämre möjligheter att nå betyg på olika nivåer avskiljs från under- visningen tidigare och i större utsträckning . Sådana risker bör identifieras och säkras i systemet. I tankeexperimentet nedan ger varje fyrkant en förutbestämd ersättning. Respektive nybörjarkurs ger ersättning vid start, medan resterande kurser ger ersättning när respektive nivå är uppnådd. Systemet skulle innebära att kommunerna totalt får mer ersättning för den individ som börjar på kurs A och som når betyg från kurs D än för motsvarande betyg för den som började på kurs C. I detta alternativ kan visserligen bidraget per individ bestämmas i förväg, men däremot är det svårare att bedöma den faktiska volymen och framförallt de studerandes resultat. Effek- terna för statsbudgeten är således svårare att förutse än alternativ A. kan ev. innehålla en del med krav på behövs i fråga om punkt, avbrott, 15.3Ett framtida finansieringssystem för sfi Det riktade statsbidraget till kommunerna för mottagande och introduktion för nyanlända flyktingar tas bort. Den delen av det riktade bidraget som går till sfi förs till kom- munerna via det generella statsbidragssystemet. Tillsammans med de sfi-kostnader som kommunen har för övriga invandrare skapas på en kostnadsutjämning för all sfi-utbild- ning. Under en övergångsfas får kommunerna ett riktat strukturellt bidrag för att täcka kostnaderna för sfi. Regeringen bör överväga möjligheten att reservera en del av det föreslagna riktade statsbidraget för att möjliggöra ett tidsbegränsat utvecklingsbidrag för utveckling av en interkommunal och regio- nal infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter. 15.3.1Generellt statsbidrag med utjämning för hela sfi- utbildningen Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har funnit flera skäl till varför det särskilda statsbidraget för flyktingmotta- gande, den s.k. generalschablonen, bör ersättas med en ny modell för finansiering. Den absolut största delen av den kommunala verk- samheten finansieras genom det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Man kan säga att denna finansiering är den normala kommunala finansieringen och all verksamhet som är i någon mening bedrivs bör inordnas i detta system. Trots de påtagliga likheterna med det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet utgör finansieringen via generalschablonen en särlösning. Detta speglar inte heller den normalisering som båda utredningarna eftersträvar. Förslaget från Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion om en statlig etableringsersätt- ning direkt till individen förstärker behovet av att lämna det gamla systemet. Merparten av generalschablonen går som vi visat till försörj- ningsstöd eller introduktionsersättning. Om denna del lyfts ut återstår en mindre del statsbidraget, någonstans mellan 20–. En del av detta belopp finansierar de kommunmottagna flyktingarnas sfi-utbildning och resterande går till administration och andra verksamheter för gruppen. De båda utredningarna före- slår att denna del av generalschablonen istället ska gå till kommu- nerna via det generella systemet. Vidare anser vi att det för såväl flyktingmottagande och sfi behövs en utjämning för strukturella skillnader mellan kommunerna. Men vi ser att det finns ett behov att skilja på kostnaderna och finansieringen av dessa båda områden. Eftersom sfi är en utbildning inom ramen för den offentliga vuxenutbildningen och vänder sig till fler än flyktingar bör man hitta en finansieringsmodell som innefattar alla sfi-studerande. Utredningen anser att statsbidraget till hela sfi-utbildningen bör vara behovsbaserat och att det generella bidraget därför komplette- ras med en delmodell för sfi inom kostnadsutjämningssystemet. För övrig vuxenutbildning finns som vi redogjort för tidigare ingen utjämningsmodell. Däremot finns det några varianter av tillfälliga särskilda riktade bidrag. Enligt utredningens uppfattning bör det dock vara lättare att finna behovsfaktorer att utjämna för i sfi än för den kommunala vuxenutbildningen. Men vuxnas lärande har blivit en viktig sam- hällsfråga och det kan därför inte uteslutas att även den kommunala vuxenutbildningen inom en inte alltför avlägsen framtid inordnas i kostnadsutjämningen. En inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämnings- systemet innebär i princip att statens bidrag till verksamheterna läggs fast en gång för alla. Det innebär t.ex. att statsbidragen till kommunerna inte höjs vid en eventuellt kraftig ökning av flyk- tingmottagandet. De beräkningar som har gjorts i detta avsnitt bygger på en antagen över åren jämn mottagning på 10 000 , vilket synes vara ett rimligt riktvärde. Väsentliga avvikelser från detta riktvärde skulle kunna medföra en obalans mellan finansiering och kostnader. Det faktum att flyktingar byter bosättningskom- mun under introduktionen kan också betraktas som ett problem i förhållande till en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Eftersom ingående faktorer i kostnadsutjämningen mäts en gång och ersättningen enligt den s.k. generalschablonen utgår från bosättningsförhållanden under delar av år, bör en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet innebära att man kan göra omfördelningar. Den statliga etableringsersättning som Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion föreslår innebär också att pro- blemen med varierande volymer och byte av bosättningskommun minskar väsentligt. Om staten tar över det som kan beräknas till ungefär två tredjedelar av försörjningsansva- ret för flyktingar innebär det att effekterna av en ökad flykting- invandring i absoluta termer leder till en väsentligt mindre kost- nadsökning än med nuvarande statsbidragslösning. En inordning enligt ovan kan kräva att ytterligare analyser görs där man också tar hänsyn till samspelet med andra delar stats- bidrags- och utjämningssystemet. presente- rar förslag till ett modifierat kommunalt statsbidrags- och utjämningssystem och det kan t.ex. inte uteslutas att eventuella övergångsregler i statsbidrags- och utjämningssystemet påverkar utfallet vid en inordning av de delar som beskrivits i detta avsnitt. En inordning i det generella systemet innebär att även denna verksamhet betraktas som annan verksamhet som sker och sfi är trots allt en liten del sett i perspektivet av kom- munens samlade verksamhet. Däremot finns anledning att finna faktorer för utjämning inom det generella systemet, både för att variationerna mellan kommu- nerna är betydande, men också för att inte hamna i en situation där viljan att ta emot flyktingar skulle kunna reduceras till en stats- bidragsfråga. En närmare beskrivning av inordningen i det generella systemet och av övergångsfasen ges i det följande. För att förändringarna ska få ett snabbt genomslag och för att effekterna av ett fördelningssystemet och därmed för ett framtida utjämningssystem ska kunna utvärderas, bör det emellertid under en övergångsfas finnas ett riktat och behovsbaserat statsbidrag som inkluderar kostnaderna för sfi för alla studerande. Detta ska ta hän- syn till totala volymen, och om möjligt konstrueras för liknande möjligheter att styra utvecklingen som för de båda tillfälliga sär- skilda statsbidragen till komvux som beskrivs nedan. Detta särskilda behovsrelaterade statsbidrag kan bygga på samma faktorer som senare ska utgöra grunden för den i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet inordnade kostnadsutjäm- Skillnaden i förhållande till den långsiktiga lösningen blir då bara att statsbidragets storlek blir beroende av hur många perso- ner det finna i de personkretsar som är underlag för statsbidraget. Statsbidraget blir omfattande vid t.ex. en omfattande flykting- invandring och det blir lågt vid t.ex. en låg sådan. Eventuellt kan man i samband med det särskilda behovsrelate- rade statsbidraget välja att betala ut statsbidraget i förhållande till volymprognoser som ska vara underlag för statsbidraget. När volymutfallet sedan är känt kan en justering göras. Sådana meka- nismer finns redan i det kommunala statsbidrags- och utjämnings- systemet. Statsbidrag för att styra utvecklingen Vi har i utredningen konstaterat att det finns många goda exempel som görs inom ramen för dagens regler och styrdokument, men också att vi kan se många exempel på motsatsen. Utredningen läg- ger ett stort antal förslag för att möjliggöra högt ställda målsätt- ningar inom olika områden. Det handlar bland annat om ökad indi- vidualisering och möjlighet till flexibla studier, ökat inslag av lärande i samhälls- och arbetslivet. Ett riktat stöd är ett kraftfullt verktyg för att åstadkomma för- ändringar, både vad gäller riktning och takt. För vuxen- utbildning (komvux) finns ett temporärt riktat statsbidrag som kommunerna kan söka och som ska gälla t.o.m. . Det ska täcka av platserna i utbildningen. Fördelningen till kommunerna bygger på några strukturella faktorer såsom andel icke-sysselsatta samt invånare med kort utbildning. Det riktade statsbidraget har också ett särskilt villkor om att kommunerna ska bedriva ett utvecklingsarbete, formulerat i förordningen (2002:398) om statligt stöd till utbildning av vuxna: 2 § Stöd får lämnas under förutsättning att en kommun åtar sig att successivt utveckla bl.a. infrastruktur, pedagogik och metodik i syfte att främja vuxnas lärande. För att bidra till etablerandet av en infrastruktur för vuxnas lärande fanns också en möjlighet för kommunerna att söka statsbidrag (SFS 2001:681). Statsbidragssumman är och är av engångskaraktär, eller ska vi säga av investeringskaraktär.