sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I och med fullföljandet av produktionsplanen har en för landet gemensam databas för landskaps- och fastig- hetsinformation i skalområdet 1:10 000–1:50 000 byggts upp. Verk- samheten kommer därmed in i ett nytt skede där inriktningen framgent bör vara att säkerställa och komplettera baserna samt att kvalitetssäkra och inte minst ajourhålla databasinnehållet. Statskontoret har i rapporten som kommersiell aktör (2000:16) föreslagit att myndighetsuppgifter skall definieras, att gränsen mellan myndighetsutövning och upp- dragsverksamhet skall klargöras samt att lämpliga delar av uppdragsverksamheten skall bolagiseras. har i rapporten i (2001:1) berört verksamheten vid och bl.a. föreslagit att myndig- hetsuppgifter skall avskiljas organisatoriskt och redovisningsmäss- igt från konkurrensutsatt verksamhet. Lantmäteriverksamheten finansieras med anslag och avgifter. De avgiftssystem som tillämpas för olika delar av verk- samheten är inte enhetligt utformade och bygger inte på enhetliga principer. De kostnadsunderlag som ligger till grund för beräkning av avgifterna enligt de olika avgiftssystemen är oklart definierade. För viss verksamhet tillämpas bruttoredovisning och för annan nettoredovisning. har i den tidigare nämnda rapporten (M1999/405/Hs) pekat på att det kan finnas motiv för att förändra de nu tillämpade avgiftssystemen. För en översyn talar också de investeringar som bedömts erforderliga inom inskrivningsområdet samt begäran om en översyn av nuvarande finansieringssystem. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns behov av en utvärdering av den genomförda omstruktureringen av lantmäteri- verksamheten. Det finns vidare ett klart behov av en närmare analys av innehållet i och de framtida förutsättningarna för de olika verksamhetsområden som ingår i det statliga lantmäteriets upp- gifter. Mot bakgrund av en sådan analys bör eftersträvas en tydlig gräns mellan sådan grundläggande lantmäterianknuten verksamhet som staten, genom det statliga lantmäteriet skall ansvara för och sådan verksamhet som andra aktörer i samhället kan och bör svara för. Vidare krävs underlag inför ställningstaganden till hur verk- samheten skall bedrivas och hur den skall finansieras. En särskild utredare bör därför tillkallas med huvudsaklig uppgift att göra en uppföljning av den genomförda omorganisation samt en översyn av det offentliga åtagandet och formerna för utförandet och finans- ieringen av olika delar av lantmäteriverksamheten. Uppdraget – utgångspunkter och riktlinjer De tjänster i form av geodetiska nät, fastighetsbildning samt landskaps- och fastighetsinformation m.m. som traditionellt till- handahålls av det statliga lantmäteriet är en del av samhällets grund- läggande infrastruktur. Uppbyggnad, vidmakthållande och utveck- ling av denna infrastruktur har betydelse i en lång rad tillämpningar inom bl.a. den svenska statsförvaltningen, kommunerna, forskning och utbildning, de areella näringarna, transport- och kommunikations- sektorn, konsult- och tjänstesektorn, fastighets- och försäkrings- området och inom bankväsendet. Tjänsterna har därmed en stor betydelse bl.a. för samhällsplaneringen, näringslivets utveckling och för tillväxten i olika delar av landet. De bidrar också till en ökad sysselsättning bl.a. inom teknik- och informationsförsörjnings- områdena. Tillgång till lätt tillgänglig, aktuell och kombinerbar information har vidare betydelse för effektivisering av olika verksamheter och bidrar till att höja kvaliteten i olika former av beslutsunderlag. Som ett led i uppbyggnaden av ett kunskaps- och informationssamhälle utgör den också en viktig förutsättning för förverkligandet av de tre dimensionerna den ekologiska, sociala, inklusive kulturella, och ekonomiska i en hållbar utveckling. Utformningen av och inne- hållet i det statliga lantmäteriets tjänster måste ständigt anpassas med utgångspunkt i bl.a. den tekniska utvecklingen och de för- ändrade krav som ställs från olika delar av samhället. Staten har ett övergripande ansvar för detta. En väl fungerande verksamhet inom området är dock av gemensamt intresse för stat, kommun, näringsliv, kreditinstitut, organisationer och enskilda. Det offentliga åtagandet kan anses utgöra en precisering av vad staten inom detta område bör ta ansvar för. Det är ur olika utgångspunkter angeläget att detta åtagande och verksamhetens närmare omfattning och inriktning definieras och tydliggörs. Åtagandets omfattning bör bl.a. grunda sig på samhällsekonomiska bedömningar. Andra skäl för staten att ta på sig uppgifter i sam- hället finns utvecklade i departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53). En modell som stöd för att avgöra när information skall anses vara ett offentligt åtagande m.m. redovisas i departementspromemorian Samhällets grundläggande information (Ds 2000:34). Det är viktigt att de framtida behoven av tjänster blir tillgodosedda på ett så rationellt och kostnads- effektivt sätt som möjligt. Lantmäteriverksamhet är en långsiktig och kontinuerligt pågå- ende verksamhet. De tjänster som verksamheten tillhandahåller är i stor utsträckning att betrakta som infrastrukturella. Verksamheten har också betydelse i kris- och krigsförhållanden. Långsiktiga planer bör därför reglera verksamheten och genomförandet av planerna garanteras genom att det långsiktiga totala medelsbehovet tryggas med anslag och där så är lämpligt avgifter. Det är viktigt att de framtida behoven av tjänster inom lantmäteriområdet blir tillgodosedda på ett så rationellt sätt som möjligt. Utförandet av det offentliga åtagandet bör ske på ett optimalt sätt vilket bl.a. innebär att produktion och tillhandahållande av tjänster skall ske på ett kostnadseffektivt och konkurrensneutralt sätt som kraven på kvalitet och tids- mässigt utförande tryggas. Härvid utgör bl.a. principen om registrering vid källan en viktig utgångspunkt. Med utgångspunkt i de behov m.m. som redovisats ovan och de förutsättningar som gäller för olika delar av verksamheten bör utredarens uppdrag resultera i ett förslag som täcker en helhet vad avser målangivelser, en definition av det offentliga åtagandets omfattning, verksamhetsformer samt val av finansieringssystem m.m. Denna helhet kan redovisas som alternativa förslag som vart och ett täcker motsvarande helhet. Viktiga utgångspunkter vid utredningsarbetets genomförande är bl.a. vad revisorer anfört i rapporten Det nya Lantmäteriet, remissinstansernas synpunkter på rapporten, revisor- ernas förslag till samt beslut med anledning av rapporten. De krav som kan följa av EG:s konkurrens- och stats- stödsregler bör vidare beaktas liksom vad som i övrigt anförts under rubriken en översyn. Utredaren bör inledningsvis redovisa de utgångspunkter, syften, mål och riktlinjer som angivits för de genomförda reformerna inom lantmäteriområdet. Vidare bör en bred omvärldsanalys företas varvid bl.a. önskemål och synpunkter från nuvarande och presum- iva användare och konsumenter av olika former av lantmäteri- tjänster, samarbetspartners och konkurrenter bör redovisas. Omvärlds- analysen bör också innehålla en redogörelse för internationella regelverk och förhållanden samt den tekniska utvecklingen inom lantmäteriområdet. Särskilt bör beaktas de initiativ som tagits inom EU rörande såväl geografisk information som fastighetsinformation. Vidare bör utredaren redovisa och beakta och regeringens förvaltningspolitiska ställnings- taganden som kan beröra lantmäteriverksamheten, verksamhets- formerna för denna samt de finansieringssystem som tillämpas inom lantmäteriområdet. Med utgångspunkt bl.a. i dessa förhållanden skall utredaren göra en utvärdering av den genomförda omstruktureringen (omorga- nisation och ny finansiering) av det statliga lantmäteriet. Utredaren skall härvid bl.a. analysera den process som lett fram till dagens lantmäteriorganisation, relevansen i och uppfyllelsen av mål och riktlinjer m.m. vad avser organisation och finansiering, konsekvenserna av ombildningen för olika delar av verksam- heten samt effektiviteten (tid, kostnad, personal, produktivitet m.m.) i de olika delarna av den process som lett fram till dagens förhåll- anden. I samband härmed bör bl.a. de samhällsekonomiska effekterna och andra mätbara effekter av genomförda förändringar vad avser prestationer, nytta, kvalitet och kostnader redovisas. Denna första del av uppdraget syftar till att tjäna som underlag för en andra etapp i utredningen som bl.a. bör resultera i en avgränsning av det offentliga åtagandet inom det område där lantmäteriorganisationen verkar. Verksamhetsområde och det offentliga åtagandet Hittillsvarande ansatser att precisera det offentliga åtagandet omfattar i huvudsak roll inom informations- försörjningsområdet. Det finns dock starka skäl som talar för att det offentliga åtagandets omfattning bör definieras och tydliggöras också vad gäller övrig av det statliga lantmäteriet bedriven verk- samhet. Härvid avses bl.a. förrättnings- och registreringsverksam- het, utveckling, tillsyn, stöd och rådgivning samt vissa arkivfrågor. Förutsättningarna för olika delar av verksamheten varierar. För de delar som utgör myndighetsutövning och som i hög grad kan beröra enskilda intressen är rättssäkerhetsfrågorna av särskild betydelse. Sådana delar av verksamheten bör bedrivas i offentlig regi och utgör därmed en del av det statliga lantmäteriets kärn- verksamhet. Inom fastighetsbildningsområdet vilar nuvarande uppgiftsfördel- ning mellan stat och kommun bl.a. på lagen (1995:1393) om lantmäterimyndighet. En viktig del i beredningen av frågan om huvudmannaskapet var att skapa en väl fungerande och över tiden stabil organisation. För att ge frågan en så bred för- ankring som möjligt bereddes den med medverkan av bl.a. riks- och kommunalpolitiska företrädare, vilka samtliga stod eniga bakom de principer lagstiftningen bygger på. I flertalet kommuner med egen lantmäterimyndighet har myndigheten inrättats först eller . Utgångspunkten för utredningsarbetet är att nuvaran- de uppgiftsfördelning mellan stat och kommun i princip skall ligga kvar. En annan utgångspunkt för utredningsarbetet är att också nuvarande ansvarsfördelning mellan inskrivningsmyndigheterna och de länsvis organiserade lantmäterimyndigheterna skall ligga fast. Inskrivningsverksamheten förutsätts således också fortsätt- ningsvis bedrivas på de orter till vilka myndigheterna lokaliserats. Mot bakgrund av bl.a. det av och redovisade behovet av utveckling av och investe- ringar i fastighetsregistrets inskrivningsdel bör utredaren redovisa förslag till hur bl.a. de verksamhetsmässiga och finansiella sam- banden mellan inskrivningsverksamheten och övrig lantmäteri- anknuten verksamhet bör utvecklas . Med dessa förutsättningar skall utredaren redovisa en i om- världen väl förankrad målbild för den framtida statligt bedrivna lantmäteriverksamheten. Utredaren skall vidare klarlägga det statliga lantmäteriets framtida roll i samhället och definiera det offentliga åtagandets omfattning, innehåll och tidsmässiga utför- ande inom samtliga lantmäteriverksamhetens delområden. Häri ligger bl.a. att pröva och värdera gränsen för åtagandet i förhållande till privata aktörer. En utgångspunkt för att bedöma det offentliga åtagandets omfattning bör vara att ta del av och vidareutveckla tidigare utförda samhällsekonomiska studier inom området. Härvid bör bl.a. verksamhetens betydelse för näringslivet och för tillväxt och sysselsättning beaktas liksom möjligheterna att med hjälp av ny teknik effektivisera olika delar av offentlig och annan verksamhet. Även verksamhetens möjligheter i övrigt att främja en hållbar utveckling bör analyseras. En annan utgångspunkt bör vara att åstadkomma en tydligare gräns mellan offentliga uppgifter och sådana tjänster som med fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom det allmännas försorg. De särskilda krav som samhället ställer på lantmäteri- anknutna tjänster och grundläggande information vad gäller aktu- alitet, kvalitet och tillgänglighet i hela landet skall härvid beaktas. Inom ramen för sådan verksamhet som bör betraktas som myndig- hetsuppgifter skall utredaren vidare klarlägga gränsen mellan myndighetsutövning och sådan verksamhet som kan utföras av annan eller handlas upp i konkurrens. Utredaren skall redovisa skälen för att en viss verksamhet bör betraktas som ett offentligt åtagande. Utredaren bör även redovisa förslag till mål för lantmäteriverksamhetens olika delområden. Utredaren bör göra en översyn av de begrepp och den termi- nologi som används inom området i syfte att anpassa nomenkla- turen till den moderna tekniken och för att få en tydligare begrepps- struktur. Exempel på sådana begrepp är allmänna kartor, landskaps- information, myndighetsservice samt råd, stöd och tillsyn. Vidare bör innebörden av begreppet ekonomisk balans klarläggas inom lantmäteriverksamhetens olika delområden. Utredaren bör även redovisa en strategi för att uppnå redovisad målbild bl.a. innefattande förslag som utvisar hur den statliga beställningen av lantmäterianknutna tjänster bör utformas. I uppdraget ingår att lämna förslag till dels hur det offentliga åtagandet bör utföras, dels i vilka organisatoriska former verk- samheten bör bedrivas. En utgångspunkt är härvid att behovet av tillgänglighet till fastighetsbildningstjänster och fastighetsrättslig kompetens samt till grundläggande fastighets- och landskap- information till låga omkostnader skall tillgodoses i hela landet. Andra viktiga utgångspunkter är behovet av ökad kostnads- effektivitet och konkurrensneutralitet vid utförandet. Rättssäker- het och kvalitet skall prägla den verksamhet som det statliga lant- mäteriet bedriver. När det gäller verksamheten inom informationsförsörjnings- området skall utredaren bl.a. redovisa lämpliga verksamhetsformer för ajourhållningen av register och andra databaser. Härvid bör bl.a. frågor om när, var och hur ajourhållningen skall ske och vem som skall ombesörja den samt principerna och villkoren för extern ajourhållning belysas och konsekvensbeskrivas. Vidare bör event- uella hinder mot en ökad användning av principen om registrering vid källan redovisas liksom sådana förslag som visar hur de hinder som ej kräver författningsändring bör undanröjas. I denna del skall också prövas och analyseras olika former för samverkan och sam- ordning mellan myndigheter och andra organisationer. Förslag bör lämnas på hur användarnas inflytande och medverkan kan tillvara- tas och stärkas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att minska riskerna för att samma information registreras hos olika myndig- heter, vilket leder till nackdelar för användare och ökade kostnader för staten. I samband med en sådan analys bör också redovisas på vilka villkor de produkter och tjänster som ingår i det offentliga åtagandet bör tillhandahållas. Uppdraget innefattar även att pröva och redovisa förslag till hur olika delar av det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet skall fullgöras. Härvid ingår bl.a. att analysera för- och nackdelar med att föra bort delar av utförandet från myndigheten. Utredaren skall även pröva och redovisa förslag till hur den produktions- och uppdragsverksamhet som bedrivs inom olika delar av organisation, de länsvis organiserade lantmäterimyndigheterna och lämpligen bör bedrivas . För- och nackdelar med alternativa lösningar bör härvid redovisas. Förslag som förutsätter att hela eller delar av sådan verksamhet skall ligga kvar inom myndigheterna skall härvid även redovisa hur verksamheten lämpligen organiseras och hur verksamhetens ekonomiska redovisning bör ske. Den genomförda omvärldsanalysen, tidigare utredningar om verksamhetsformer och erfarenheterna av bolagiseringar samt av upphandling av verksam- het i konkurrens m.m. bör ligga till grund för utarbetade förslag. Utredaren skall utvärdera ändamålsenligheten i de finansierings- och avgiftssystem som tillämpas samt redovisa ett förslag till ett heltäckande, enkelt och redovisningsmässigt överskådligt system av avgifter och ett långsiktigt hållbart system för finansiering av olika delar av den inom det statliga lantmäteriet bedrivna verksamheten. Utredaren skall därvid redovisa förslag vad avser avgränsning av sådan verksamhet som bör finansieras med anslag, tjänster som bör finansieras med avgifter och tjänster som bör finansieras på annat sätt. I samband härmed skall också redovisas på vilka villkor de olika produkter och tjänster som ingår i det offentliga åtagandet bör tillhandahållas. Vad beträffar det statliga lantmäteriets uppgift att tillhandahålla grundläggande fastighets- och landskapsinformation bör härvid en utgångspunkt vara att mot bakgrund av informationens karaktär som en kollektiv nyttighet pröva möjligheten och konsekvenserna av att tillämpa den av beslutade principen om att avgiften vid tillhandahållande skall grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:296) och att användarens avgift skall grunda sig på en marginalkostnad. Utredaren bör också pröva möjligheten och konsekvenserna av att grunda avgiften på principen om full kost- nadstäckning i enlighet med avgiftsförordningen (1992:191). Uppdraget innefattar vidare bl.a. att utarbeta förslag till upp- byggnad av lämpliga delsystem för uttag av avgifter och att inom respektive delsystem ange kostnadsunderlagets innehåll och utformning. Transparens bör skapas mellan kostnader och intäkter och mellan prestation och avgifter. skall prövas om avgiftsfinansieringen totalt sett kan ökas och anslagsfinansieringen minskas samt om verksamheten kan bli mindre beroende av direkta statliga anslag. Effekter för användarna skall härvid analyseras. Vidare skall bl.a. vad som är att betrakta som offentligrättslig verk- samhet analyseras och förslag utarbetas avseende hur verksamheten framgent bör budgeteras och redovisas. har utarbetat en rapport styra avgiftsbelagd verksamhet (ESV 2000:21) som kan tjäna som vägledning i detta sammanhang. Arbetets genomförande och tidsplan Utredaren skall i sitt arbete samråda med de myndigheter, banker och kreditinstitut, näringsliv, andra organisationer och represen- tanter för andra grupper som på olika sätt är berörda av lantmäteri- verksamheten. Utredaren skall vidare hålla sig informerad om de utredningar m.m. som pågår inom ifrågavarande och angränsande områden. Berörda personalorganisationer skall hållas informerade om utredningsarbetet och härvid beredas tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren skall kostnadsberäkna och i övrigt beskriva de konsekvenser som förslagen medför för staten, kommunerna, näringslivet och för öviga intressenter. I den mån utredaren redovisar förslag som får betydelse för miljön skall en miljöbedömning göras. I utredarens redovisning skall eventuella författningsförslag, med de begränsningar som angivits ovan, ingå. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten eller kommunerna skall utredaren föreslå en finansiering. Vidare skall i berörda delar förslagens förenlighet med EG:s konkurrens- och statsstödsregler redovisas. Utredaren skall redovisa första etappen av sitt arbete, som i huvudsak skall bestå av en utvärdering av omstruktureringen samt av en omvärldsanalys, i ett delbetänkande . Uppdraget skall slutredovisas . Beslut vid regeringssammanträde . Samlad redovisning av uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2002:86) tillkallade statsrådet en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och lämna förslag om den statliga lantmäteri- verksamheten. Utredningen, som har antagit namnet Lantmäteri- utredningen (M 2002:04), skall enligt direktiven i ett delbetänk- ande redovisa en utvärdering av den om- strukturering av lantmäteriverksamheten som genomförts samt en omvärldsanalys. Uppdraget skall i övrigt redovisas . Utredningen har genom en skrivelse begärt att villkoren för redovisning av utredningsarbetet ändras så att utredningen kan redovisa sitt arbete i ett samlat slutbetänkande i stället för i två separata betänkanden. Med ändring av det i direktiven beslutade kravet på ett del- betänkande skall utredningen redovisa uppdraget också när det gäller utvärdering och omvärldsanalys i utredningens slutbetänk- ande. (M 2002:04) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2002:86) tillkallade statsrådet en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och lämna förslag om den statliga lantmäteri- verksamheten. Utredningen, som har antagit namnet Lantmäteri- utredningen (M 2002:04), skall enligt direktiven redovisa ett slut- betänkande . Utredningen har genom en skrivelse begärt att villkoren för redovisning av utredningsarbetet ändras så att tid- punkten för utredningens slutbetänkande senareläggs från till . Med ändring av den i direktiven beslutade tidpunkten för att redovisa uppdraget skall utredningen slutredovisa uppdraget .