sou · GRB314 · 2004-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet och chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av försäkringsbolagens placeringsregler m.m. (dir. 2000:15). Mot bak- grund av att beslut om utredare kunde fattas först förlängde regeringen genom beslut utrednings- tiden till . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv, i vilka utredningstiden förlängdes till . gavs utredningen i uppdrag att redovisa ett delbetänkande med förslag till principer för hur de näringsrättsliga regler som omfattas av utredarens uppdrag bör utformas (dir. 2002:138). Med stöd av bemyndigandet förordnades aktuarien som särskild utredare. Att som experter biträda utredningen förordnades filosofie doktorn och chefsaktuarien , professorn , chefsekonomen , civilekonomen , filosofie doktorn och chefsaktuarien , juris kandidaten och civilekonomen , kanslirådet , vice verkställande direktören , juris kandidaten och civilekonomen , direktören samt juris kandidaten . förordnades filosofie doktorn och hovrättsassessorn . Till sekreterare förordnades juris kandidaten och civilekonomen och filosofie kandidaten . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas delbetänkandet Principer för ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag (SOU 2003:14). I delbetänkandet redovisar utredningen sina allmänna utgångs- punkter för ett moderniserat solvenssystem, lämnar en förenklad beskrivning av dagens system och vilka konsekvenser det ger upp- hov till samt ger förslag till principer för ett moderniserat solvens- system. Vissa andra överväganden redovisas också. Förslagen kommer att ligga till grund för utredningens fortsatta arbete med slutbetänkandet. Expertgruppen – med undantag av och som bistått sekretariatet i framtagandet av detta delbetänkande – har inte beretts tillfälle att ge synpunkter på betänkandet i dess slutliga form. Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem ......... Värdering av försäkringsåtaganden......................................... Beskrivning av nuvarande solvenssystem ...................... Placeringsregler för skuldtäckningstillgångar............. Kapitalbas och solvensmarginal ................................... 2.2.5 Solvenssystemets olika delar hänger ihop ................... Konsekvenser av det nuvarande regelverkets utformning..... Principer för ett moderniserat solvenssystem 3.3Sammanfattande beskrivning av det föreslagna 3.4Skälen för en realistisk värdering av försäkringsbolagens 3.5Säkerhetsmarginalen skall vara enkel att beräkna och vara känslig för risk .................................................................. Beräkning av säkerhetsmarginalen .......................................... Tilläggsbeloppet för försäkringsrisk............................ 3.6.3 Tilläggsbelopp för finansiell risk.................................. 3.6.4 Sammanfattning av hur säkerhetsmarginalen 3.7.1 Kvalitativa krav på skuldtäckningstillgångar ............... Tillgångslimiter och enhandsengagemang................... 3.7.4 Skuldtäckningstillgångar som ägs av dotterbolag ....... Närmare om värdering av försäkringsåtaganden.................... Kommittédirektiv (Dir. 2000:15)............................................ Tilläggsdirektiv (Dir. 2002:138).............................................. I delbetänkandet lämnar utredningen förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Förslagen tangerar pågående arbete inom . I stället för att anpassa förslagen till gällande EG-rätt på området har utredningen därför anlagt ett framåtblickande perspektiv där förslagen är förenliga med utgångspunkterna för arbetet på EU-nivå. Solvenssystemet omfattar enbart försäkringstagarnas anspråk i egenskap av fordringsägare. Ett sådant förhållningssätt gör att för- slaget förutsätter en åtskillnad mellan försäkringstagaren i egenskap av fordringsägare och delägare i sin relation till försäkringsbolaget. Uppdelningen är inte självklar inom de svenska livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer. Ett väl fungerande solvens- system kan dock inte ha någon annan utgångspunkt än att det finns en klar skillnad mellan ägare till riskkapitalet i bolagen (t.ex. aktieägare) och försäkringstagare i deras ställning som fordrings- ägare. Huvudmotivet för en särreglering av försäkringsbolag är skyddet för försäkringstagarnas intresse av att ingångna avtal kan uppfyllas. I enlighet med detta bör ett reformerat solvenssystem ta sikte på att försäkringstagarens fordringsrätt skall skyddas oavsett vem som i slutändan fullgör avtalet. Solvenssystemets fokus blir då att ett försäkringsbolag skall ha tillgångar av en tillräcklig storlek och kvalitet för att kunna infria sina åtaganden gentemot försäkringstagarna. Tillgångarna skall vara identifierbara och väl separerade från bolagets övriga tillgångar så att beståndet av försäkringsavtal kan överlåtas till en annan försäkringsgivare om så skulle bli nödvändigt. skall kunna ske utan betydande kostnader eller inskränkningar av försäkringstagarnas rättigheter. Det direkta skyddet stärks också av att försäkringstagarna har särskild förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna. Det finns därför mindre anledning att slå fast näringsrättsliga regler på övriga tillgångar. Bolagens handlingsfrihet torde öka. Hur t.ex. bolagen finansierar sin verksamhet får ur skyddssynpunkt ingen betydelse. Värdering av försäkringsåtaganden är förenad med genuin osäker- het. Ett solvenssystem som enbart ställer ett kapitalkrav beräknat på försäkringsbolagens åtaganden är därför inte tillräckligt. Ett solvenssystem måste – utöver att återspegla verksamhetens olika risker – också kombineras med regler som ger incitament till en effektiv riskhantering och främjar matchning mellan tillgångar och skulder samt en god marknadsdisciplin. En förutsättning för att uppnå dessa effekter är ett ekonomiskt riskdeltagande från ägarna av ett försäkringsbolag. Det ger inci- tament till god riskkontroll. Solvenssystemets krav på riskkapital bör därför utformas så att ägarna måste satsa kapital i förhållande till de risker ägarna vill ta i rörelsen. Ett ökat risktagande innebär enligt de föreslagna systemet att ytterligare riskkapital krävs. Detta kombineras med förslag som ger förbättrad genomlysning av försäkringsbolagens verksamhet. Ett steg i den riktningen är att de försäkringstekniska avsättningarna beräknas med realistiska antaganden. Det möjliggör för utomstående aktörer, fordringsägare och försäkringstagare att bilda sig en uppfattning om försäkrings- bolagets finansiella ställning och rörelsens kvalitet. En s.k. säkerhetsmarginal ersätter den nuvarande solvens- marginalen inklusive den implicita marginal som inom livförsäkring skapas genom att försäkringstekniska avsättningar i nuvarande system beräknas med betryggande antaganden. Säkerhetsmargina- len är förhållandevis enkel att beräkna och ger goda incitament till riskkontroll. Vidare säkerställer säkerhetsmarginalen ett ekono- miskt riskdeltagande från försäkringsbolagets ägare. Säkerhetsmar- ginalen är ett explicit krav och är känslig för såväl försäkringsrisk som den finansiella risken i rörelsen. Säkerhetsmarginalen består av tre delar: premieskillnadsbelopp, tilläggsbelopp för försäkringsrisk och tilläggsbelopp för finansiell risk. Premieskillnadsbeloppet beräknas som skillnaden mellan åtagan- dena värderade med de antaganden som användes vid premieberäk- ningen och de försäkringstekniska avsättningarna. En värdering som görs med samma antaganden som när premien beräknades säkerställer att inbetalda sätts som säkerhet för framtida försäkringsanspråk. Tilläggsbeloppet för försäkringsrisk beräknas med hänsyn till försäkringsrisken i portföljen av försäkringsavtal. I beräkningen skall samma antaganden användas som nyttjades vid beräkningen av premien. Det medför att tilläggsbeloppet inte blir lägre än försäk- ringsbolagets egen uppskattning av försäkringsrisken vid premie- beräkningen. Tilläggsbeloppet för finansiell risk beräknas med ett s.k. stress- test. I beräkningen behandlas den finansiella risken i skuld- täckningstillgångarna och de försäkringstekniska avsättningarna samt samvariationen dem emellan (matchning). Stresstestets resultat visar om skuldtäckningstillgångarna är tillräckligt stora med hänsyn tagen till tillgångarnas finansiella risk och matchnings- egenskaper i förhållande till försäkringsåtagandena. Om så är fallet behövs inget tilläggsbelopp för finansiell risk. Om inte måste bolaget antingen ändra sin placeringsstrategi (genom att minska placeringsrisken eller öka graden av matchning) eller öka skuld- täckningstillgångarna till den nivå där stresstestet kan . Beloppet som skuldtäcks motsvarar summan av försäkrings- tekniska avsättningar och säkerhetsmarginalen. Eftersom det främsta skyddet för försäkringstagarna ligger i att de har förmånsrätt i bolagets skuldtäckningstillgångar måste dessa tillgångar uppfylla vissa krav. Nuvarande kvalitativa krav på skuld- täckningstillgångar föreslås bli kompletterade med ytterligare en övergripande regel om att endast tillgångar som är lämpliga som säkerhet för försäkringsåtagandena får användas för skuldtäckning. För skuldtäckningstillgångar skall därför krävas att värdet och risken för värdeförändringar över tiden kan beräknas tillförlitligt. Utredningen anser även att terminer, optioner och andra derivat- instrument skall räknas till sådana tillgångar som är kvalificerade som skuldtäckningstillgångar. Nuvarande begränsningar för olika tillgångslag bör tas bort eftersom kravet på säkerhetsmarginal kopplas till graden av finansi- Däremot övervägs begränsningar i enhandsengagemang för att undvika för stor riskkoncentration. Skulder och eget kapital Uppfyller inte kraven för att ingå bland skuldtäckningstillgångarna. Eget kapital, upplåning och övriga Övriga kvalificerade tillgångar. att ingå bland skuldtäckningstillgångarna. Tilläggsbelopp för finansiell risk beräknad efter ett Skuldtäckningstillgångar efter hänsyn tagen till Tar hänsyn till finansiell risk i ST och FTA finansiell risk korrigerad för matchning. korrigerad för matchning mellan ST och FTA. Ska uppfylla samma krav som ST1. vid den nivå där stresstestet . Tilläggsbelopp för försäkringsrisk beräknad med Skuldtäckningstillgångar efter hänsyn tagen till försäkringsteknisk risk. - försäkringstagarna ha förmånsrätt till, Premieskillnadsbelopp definierat som skillnaden - vara registerförda tillgångar mellan åtagandena värderade med antaganden vid - vara verifierbart och objektivt värderade premieberäkning och åtagandena värderade med Ett stresstest utförs som tar hänsyn till Får dock vara minst noll. ränterisk och marknadsrisk bland ST1 och till ränterisk i FTA samt korrigeras för matchning mellan ST1 och FTA. och den finansiella risken inte minskas införs Försäkringstekniska avsättningar, dvs. ett tilläggsbelopp för finansiell risk och fler värderade med realistiska antaganden. tillgångar måste uppfylla de krav som ställs på I nedanstående figur sammanfattas förslaget till moderniserat solvenssystem. 1Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem Utredningsdirektivens titel – Översyn av försäkringsbolagens pla- ceringsregler m.m. – ger intryck av att utredningens huvuduppgift är att lämna förslag till nya placeringsregler för försäkringsbolag.1 Placeringsreglerna är emellertid bara en komponent av flera som tillsammans syftar till att skydda försäkringstagarna. Försäkrings- bolagen måste t.ex. värdera sina åtaganden på ett betryggande sätt. Därutöver finns regler om att bolagen skall ha en kapitalbas av viss sammansättning och storlek, bl.a. som en buffert mot oförutsedda händelser i försäkringsrörelsen. Även dessa regler skall omfattas av utredningens översyn. Vidare finns regler som mer indirekt påverkar försäkringsbolagens stabilitet. Exempelvis finns det regler för upplåning, garantiförbindelser och återförsäkring. Även dessa regler innefattas i utredningens uppdrag. Utredningen har valt att använda ordet solvenssystem som en sammanfattande beteckning för de regler som tillsammans skyddar försäkringstagarnas intres- sen. Det nuvarande svenska solvenssystemet bygger på EG-direktiv för direkt försäkring. Direktiven avser endera liv- eller skadeförsäk- ring och delas in i tre generationer.2 Första och andra generatio- nens direktiv genomfördes i svensk rätt genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1994.3 Genomförandet av den tredje generationens direktiv skedde den 1 juli 1995.4 I direktiven finns regler om kapitalbasens sammansättning och minsta storlek, hur solvensmarginal skall beräknas, beräkning av försäkringstekniska avsättningar samt vilka tillgångar som får användas för skuld- 279/267/EEG, 90/619/EEG, 92/96/EEG och 73/239/EEG, 88/357/EEG, 92/49/EEG. 1992/93:257. 1994/95:184. Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem De olika generationernas direktiv har kompletterats och ändrats ett flertal gånger. pågår arbete med att genomföra de två direktiv som blev resultatet av EU:s s.k. solvens I-projekt.5 Direktiven inne- bär en mindre reformering av solvensreglerna för liv- och skadeför- säkring och skall vara genomförda i svensk rätt senast den 20 sep- tember 2003. Inom ramen för det s.k. solvens II-projekt som pågår på EU-nivå skall en mer genomgripande översyn ske. En central del i projektet är att föreslå solvensregler som bättre motsvarar de verkliga riskerna i rörelsen, bl.a. genom att hänsyn skall tas till den verkliga finansiella risken i försäkringsbolagens tillgångar. I solvens ingår vidare att utreda frågor kring försäkringstekniska avsättningar, placeringsreglernas utformning och vilka tillgångar de skall omfatta, kapitalkrav som tar hänsyn till matchning mellan tillgångar och skulder samt frågor relaterade till tillsynsprocessen, återförsäkring och redovisning. Solvens har resulterat i bl.a. fastställandet av ett antal kriterier, vilka ett framtida solvenssystem skall uppfylla. Utredningen har i sitt förslag beaktat dessa kriterier. Däremot har solvens ännu inte lämnat några överväganden som är tillräckligt slutgiltiga för utredningen att ta hänsyn till i detta del- betänkande. upprättade en rapport med förslag till principer för ett reformerat solvenssystem. Rapporten är tänkt att fungera som en utgångspunkt för det fort- satta arbetet. Förslagen har ännu inte färdigbehandlats av medlems- staterna. , med företrädare för medlems- staterna och , skall enligt planerna ta beslut om principerna . I de diskussioner som pågår inom solvens delas sol- venssystemet in i tre pelare enligt en modell hämtad från bankom- rådet. Den första pelaren avser regler om t.ex. kapitalkrav, värde- ring av försäkringsåtaganden och placeringsregler. I den andra pelaren regleras hur tillsynen skall anordnas, exempelvis rättigheten att ingripa mot ett försäkringsbolag som har hamnat i svårigheter. I den tredje pelaren behandlas frågor om marknadsdisciplin, utifrån kravet på genomlysning av verksamheten. Utredningen ansluter sig till denna indelning av ett solvenssystem. I tilläggsdirektiv fick utredningen sitt uppdrag förlängt till . 5 2002/12/EG och 2002/13/EG. Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem ingen utredningen i uppdrag att redovisa ett delbetänkande senast den 14 februari 2003.6 Delbetänkandet skall innehålla förslag till principer för hur de näringsrättsliga regler som omfattas av utreda- rens uppdrag bör utformas. I detta delbetänkande kommer utred- ningen således att redogöra för vad den identifierar som grundläg- gande principer för hur ett moderniserat solvenssystem bör se ut. Utredningen kommer att betrakta solvenssystemet utifrån ett hel- hetsperspektiv, eftersom olika komponenter i systemet får olika tyngd beroende på hur systemet utformas. I delbetänkandet behandlas främst regelverket inom den första pelaren, men syste- met utformas också i syfte att underlätta reformering av reglerna inom den andra och den tredje pelaren. Utredningen är medveten om att somliga av de förslag som kommer att lämnas i det följande inte är förenliga med nu gällande EG-rätt på området. Eftersom det pågår en process på EU-nivå som på många punkter överlappar utredningens direktiv kommer frågan om hur utredningens förslag överensstämmer med gällande EG-rätt dock inte att analyseras närmare. Som framgått beaktar utredningen dock de grundläggande kriterier som har slagits fast inom ramen för EU:s solvens II-projekt. Utredningen har därmed anlagt ett framåtblickande perspektiv på hur ett nytt solvenssystem för försäkringsbolag skulle kunna se ut. Under det fortsatta arbetet kommer utredningens överväganden att diskuteras utifrån gällande rätt och utvecklingen inom solvens . Eftersom utredningen inte avser att lämna några konkreta förslag på förändringar i den nuvarande lagstiftningen kommer de tänkbara ekonomiska konsekvenserna inte att behandlas i delbetänkandet. Dessa konsekvenser behandlas i stället i utredningens slutbetänkande. Delbetänkandet är indelat i tre kapitel. I det första kapitlet diskuteras utgångspunkter för utredningens förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Framför allt diskuteras vilka risker ett solvenssystem bör kunna hantera. I det andra kapitlet redovisas en förenklad beskrivning av dagens solvenssystem och vilka konsekvenser systemet ger upphov till. I det tredje kapitlet redovisas utredningens förslag till principer för ett moderniserat solvenssystem. Förslagen kommer att ligga till grund för utred- ningens fortsatta arbete med slutbetänkandet. 6 Dir. 2002:138. Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem Utan möjlighet till försäkringsersättning skulle de ekonomiska konsekvenserna av slumpmässiga händelser kunna bli ödesdigra för enskilda individer och företag. Försäkringsbolagens huvudsakliga uppgift är att för försäkringstagares räkning ta på sig ett stort antal individuella risker i syfte att minska eller helt eliminera dem. Genom att åta sig försäkringstagarnas risk bidrar försäkrings- bolagen därför till att minska den ekonomiska osäkerheten i sam- hället. De risker som är speciellt framträdande för försäkringsbolagen är försäkringsrisk och finansiell risk. Försäkringsrisk har samband med de åtaganden som försäkringsbolaget har gentemot försäk- ringstagarna enligt försäkringsavtalen och innefattar bl.a. risken att antalet skador blir fler och dyrare än beräknat. Inom begreppet finansiell risk ryms bl.a. ränte-, valuta-, likviditets- och kreditrisker. Försäkringsbolagen måste därtill, precis som alla andra företag, hantera allmänna rörelserisker. Tekniken för att minska osäker- heten bygger på riskspridning. Riskspridning kan uppnås genom att individuella risker prissätts och samlas i en försäkringsportfölj. Möjligheterna att utjämna riskerna i själva försäkringsrörelsen skiljer sig åt mellan olika typer av åtaganden. Försäkringsrisker är i allmänhet relativt lätta att hantera vad gäller de flesta långa åtaganden. För exempelvis livförsäkring är befolkningens genom- snittliga livslängd tämligen förutsebar. För sådana långa åtaganden är det i stället den finansiella risken som är mest framträdande, eftersom investeringsalternativ med en löptid som motsvarar åtagandet ofta saknas. För korta åtaganden, vilka är känneteck- nande för skadeförsäkring, är förhållandena vanligtvis de omvända. Korta avtalstider medför att de finansiella riskerna är lättare att hantera medan försäkringsriskerna, t.ex. slumpmässiga variationer i skadeutfall och ersättningsbelopp, relativt sett utgör ett betydligt större problem. Åtagandenas längd utgör ett motiv till att skade- försäkring och livförsäkring regleras delvis olika. I förarbetena till försäkringsrörelsereform fastslogs att det grundläggande motivet för en särreglering av försäkringsbolag skall vara att skydda direktförsäkringstagarnas och jämställda ersättningsberättigades intressen (prop. 1998/99:87 s. 144). Det diskuterades även om hänsyn till stabiliteten i det finansiella syste- met också skulle kunna utgöra skäl för en sådan särreglering. En särskild omständighet som talar för det synsättet är att försäk- Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem ringsbolag numera ofta ingår i finansiella konglomerat och ägs av banker. Försäkringsbolag är därtill mycket stora aktörer på de finansiella marknaderna. äger svenska försäkrings- bolag av Stockholmsbörsen. Svenska försäkrings- bolags innehav av obligationer uppgick till ca . Av dessa är 273 miljarder placerade i svenska statsobligationer, i bostadsobliga- tioner och i utländska obligationer. Detta innebär att försäkringsbolagen tillsammans äger av den del av statsskulden som är emitterad i svenska kronor. Som konstaterades i samband med försäkringsrörelsereformen (a. prop. s. 143) kan försäkringsbolag, till skillnad från banker, emellertid inte anses ha det direkta inflytande på framför allt betalnings- systemet som skulle motivera en särreglering utifrån ett stabilitets- perspektiv. Utredningen ansluter sig till denna slutsats. Huvud- motivet för en särreglering av försäkringsbolag skall således alltjämt vara skyddet för försäkringstagarnas intresse av att ingånga avtal kan uppfyllas. Enligt utredningens uppfattning, vilken kommer att utvecklas närmare i delbetänkandets tredje kapitel, bör ett reformerat solvenssystem här enbart ta sikte på att försäkrings- tagarens fordringsrätt skall skyddas, inte vem som i slutändan full- gör avtalet. För att skydda försäkringstagarnas intressen har solvenssystemet framför allt två uppgifter. Det handlar dels om att tillse att regle- ring och tillsyn på ett tillfredställande sätt skyddar försäkrings- tagarens rättigheter om dessa hotas, dels om att skapa incitament för försäkringsbolagen att själva utveckla och effektivisera sin riskhantering. Syftet är att begränsa försäkringstagarnas kreditrisk. Utredningen har däremot inte för avsikt att generellt begränsa försäkringstagarnas finansiella risk i övrigt. Dessutom bör ett förslag till nytt solvenssystem inte verka hämmande på försäk- ringsbolagens möjlighet att utveckla nya produkter. Att utforma skyddsmekanismer som på ett tillfredställande sätt beaktar alla de risker som ett försäkringsbolag kan ställas inför är omöjligt och inte heller önskvärt. En skyddsreglering måste avvägas mot de kostnader som den medför. Ett solvenssystem bör inte enbart fokusera på tekniska skydds- regler och på en tillsyn över att dessa regler följs. Systemet bör även innehålla en effektiv kvalitativ tillsyn som löpande tillvaratar försäkringstagarnas intresse av att försäkringsbolaget hanterar och sprider risker på ett tillfredställande sätt. Utgångspunkter för ett moderniserat solvenssystem skydd stärks ytterligare om regelverket och tillsynen kombineras med regler som främjar en god marknadsdisciplin, ger incitament till en effektiv riskhantering samt främjar matchning mellan till- gångar och skulder. För att delägare, försäkringstagare och andra borgenärer skall ha möjlighet att bevaka sina intressen i för- säkringsbolaget är det nödvändigt att verksamheten går att genom- lysa; bl.a. genom redovisningen.7 Utredningen konstaterar sam- tidigt att ett solvenssystem i sig aldrig kan innebära en garanti för att åtagandena uppfylls. Slumpmässiga händelser och strukturella förändringar kommer fortfarande att kunna leda till att även väl- skötta bolag hamnar i svårigheter. Rörelseregler kan i allmänhet heller inte skydda försäkringstagarna mot rent brottsliga bete- enden. Sådana frågor får i stället behandlas i en annan ordning. Utgångspunkten för all försäkring är att det skall göras en värde- ring av den risk som försäkringsbolaget tar över ifrån försäkrings- tagaren. Värdering av försäkringsåtaganden är därför central för solvenssystemets uppbyggnad, eftersom den ligger till grund för hur stora försäkringstekniska avsättningar bolaget skall göra. I det följande kommer denna fråga att ägnas särskild uppmärksamhet. I en del avseenden liknar försäkringsåtaganden finansiella till- gångar. I båda fallen är det fråga om en rättighet eller skyldighet till framtida mer eller mindre osäkra betalningar.