sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — Direktivet innehåller också nyheter som gäller allmännyttiga tjänster, skydd för kunder, försörjningstrygghet och rapportering. Direktivet innehåller, förutom de här angivna huvudpunkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk. En närmare genomgång av direktivet görs nedan. och rådets direktiv /55/EG. I direktivets ingress anges ett antal mål. Målet är att skapa en fullständigt fungerade inre marknad för naturgas där rättvis konkurrens råder (punkten 30). Viktiga målsättningar blir därför rätten till tillträde till nät och lagring på icke-diskriminerande och transparenta grunder till rimliga priser (punkterna 6 och 7), att systemen för distribution och överföring av naturgas bedrivs i separata juridiska personer när vertikalt integrerade företag existerar och att ett icke-diskriminerande beslutsförfarande säkerställs genom organisatoriska åtgärder avseende de ansvariga beslutsfattarnas oberoende (punkten 10). Mer homogena villkor, samma grad av berättigande (punkten 12) och en effektiv tillsyn som garanterar icke-diskriminerade tillträde till näten (punkterna 13) samt en harmonisering av tarifftillsynen mellan de olika medlemsstaternas tillsynsmyndigheter (punkten 16) är en förutsättning för en fungerade marknad. En grundläggande målsättning är också att alla naturgaskunder fritt skall kunna byta leverantör genom ett stegvis öppnande av marknaden (punkten 18- 19). Lagringsmöjligheter är väsentliga (punkten 21). Kunderna och skall informeras om sin rätt att få tillgång till naturgasförsörjning av en bestämd kvalitet till överkomliga priser (punkten 26). 7.4Direktivets innehåll i sak Direktivet är uppdelat i sju kapitel och består av 35 artiklar och 2 bilagor. Här nedan görs en sammanfattande beskrivning av direktivet och bedömningar av om det behövs åtgärder för att genomföra de olika artiklarna i svensk rätt. 7.4.1Kapitel I, Räckvidd och definitioner Kapitel I, Räckvidd och definitioner, innehåller två artiklar. Artikel 1 anger direktivets omfattning. Där sägs att det i direktivet fastställs gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Detta preciseras på så sätt att det anges att direktivet innehåller regler för naturgassektorns organisation och funktion, tillträde till marknaden, och de kriterier och förfaranden och rådets direktiv /55/EG. som skall tillämpas vid beviljande av tillstånd för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas samt drift av system. Bestämmelser som fastställs i direktivet för naturgas, inbegripet kondenserad naturgas (LNG), skall även gälla biogas och gas från biomassa eller andra typer av gas om det är tekniskt möjligt och säkert att föra in och använda dessa gaser i och transportera dem genom systemet för naturgas. Av första kapitlet i naturgaslagen (2000:599) framgår att lagen innehåller bestämmelser om naturgasledningar, naturgaslager samt om handel med naturgas i vissa fall. Vidare innehåller kapitlet definitioner. Av lagens angivna tillämpningsområde, med tillhörande definitioner, följer således att lagens bestämmelser endast är tillämpliga på naturgas. För att genomföra direktivet krävs därför att omfattningen av lagens tillämpningsområde utvidgas till att avse även LNG, biogas och gas från biomassa eller andra typer av gas om det är tekniskt möjligt och säkert att föra in och använda dessa gaser i och transportera dem genom systemet för naturgas. Denna fråga behandlas närmare i kapitel 8.1. Artikel 2 innehåller 33 definitioner. Naturgaslagen innehåller sju definitioner. Genomförandet av direktivet och de ändringar av naturgaslagen, som kommer vara nödvändiga i anledning av detta, medför att definitionerna behöver ses över. 7.4.2Kapitel II, Allmänna regler för sektorns organisation Kapitel II, Allmänna regler för organisationen av sektorn, innehåller fyra artiklar, nämligen artiklarna 3–6. Artikel 3 innehåller bestämmelser om skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och konsumentskydd. och rådets direktiv /55/EG. I första punkten anges den grundläggande regeln att medlemsstaterna skall se till att naturgasföretag drivs i enlighet med principerna i direktivet för att uppnå en konkurrensutsatt och hållbar naturgasmarknad. Vidare sägs att det inte får ske någon diskriminerande åtskillnad mellan naturgasföretagen när det gäller rättigheter och skyldigheter. Artikelns andra punkt innehåller bestämmelser om allmännyttiga tjänster. Enligt denna punkt kan medlemsstaterna i det allmänna ekonomiska intresset ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Dessa kan avse tillförlitlighet, inbegripet försörjningstrygghet, leveransernas regelbundenhet, kvalitet och pris samt miljöskydd, inbegripet energieffektivitet och klimatskydd. Om naturgasföretag åläggs allmännyttiga tjänster måste det ske med beaktande fullt ut av tillämpliga bestämmelser i , särskilt artikel 86. Artikel 86 innebär att en medlemsstat, som ålägger företag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, inte får åsidosätta fördragets konkurrensregler, dvs. artiklarna 81 – 89. Ett sådant åsidosättande får dock ske om det i princip är helt omöjligt att utföra den allmännyttiga tjänsten utan att bryta mot fördragets konkurrensregler. Enligt andra punkten skall ålägganden att tillhandahålla allmännyttiga tjänster vara klart definierade öppna och icke- diskriminerande och kontrollerbara. När det gäller försörjningstrygghet och uppfyllandet av miljömål, inbegripet energieffektivitet, får medlemsstaterna införa långtidsplanering, varvid hänsyn skall tas till att tredje part kan komma att ansöka om tillträde till systemet. 1999/2000:72, Ny naturgaslag, bedömde regeringen att naturgasföretag inte borde åläggas att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Regeringen bedömde vidare att utvecklingen av och behovet av allmännyttiga tjänster och konsekvenserna av sådana tjänster skulle följas upp. Direktivet innehåller inget krav på att medlemsstaterna skall ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Införlivandet av direktivet kräver därför ingen åtgärd i denna del. och rådets direktiv /55/EG. Enligt artikelns tredje punkt skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare och för att garantera ett starkt konsumentskydd, och de skall särskilt se till att utsatta förbrukare får tillräckligt skydd, inbegripet lämpliga åtgärder för att hjälpa dem att undvika att få sina leveranser avstängda. Medlemsstaterna får vidta lämpliga åtgärder för att skydda kunder i avlägsna områden som är anslutna till gassystemet. Medlemsstaterna får i detta syfte utse en anvisad gasleverantör för kunder som är anslutna till gassystemet. De skall garantera en hög konsumentskyddsnivå, särskilt i form av klara och begripliga allmänna avtalsvillkor, allmän information och mekanismer för tvistlösning. Medlemsstaterna skall se till att berättigade kunder i praktiken kan byta till en ny leverantör. Åtminstone vad gäller hushållskunder skall åtgärderna omfatta dem som anges i bilaga A (konsumentskyddsåtgärder). Den svenska konsumentlagstiftningen innehåller bestämmelser som är tillämpliga på naturgasmarknaden. Konsumentköplagen (1990:932), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden samt lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal gäller bl.a. när ett naturgasföretag säljer naturgas till en konsument eller i övrigt ingår vissa närmare angivna avtal som är relaterade till försäljning av naturgas. Den svenska naturgaslagstiftningen innehåller däremot i sig inte några särskilda bestämmelser till skydd för konsumenter. Detta till skillnad från den svenska ellagen (1997:857) som särskilt reglerar överföring och leverans av el till konsumenter. Dessa bestämmelser återfinns främst i ellagens 11 kapitel och har tillkommit för att skydda konsumenterna, så att elföretagen bl.a. inte oskäligt avbryter överföringen av el. Även ellagens bestämmelse i 8 kap 5 § innehåller bestämmelser som reglerar elleverantörernas skyldighet att fortsätta att leverera el till alla elanvändare. En elleverantör får således bara upphöra att leverera el om elanvändaren slutar att ta ut el, om någon annan elleverantör börjar leverera el till elanvändaren eller om överföringen av el får avbrytas enligt bestämmelserna i 11 kapitlet eller enligt avtal får brytas på grund av att elanvändaren har försummat sina skyldigheter gentemot elleverantören. och rådets direktiv /55/EG. Ellagen innehåller även bestämmelser i 8 kap. 8 § som stadgar att en elanvändare, som saknar elleverantör, av berörd innehavare av nätkoncession skall anvisas en elleverantör. En första fråga för utredningen att ta ställning till i denna del är om konsumentlagstiftningen är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare och för att garantera ett starkt konsumentskydd, och att särskilt se till att utsatta förbrukare får tillräckligt skydd, inbegripet lämpliga åtgärder för att hjälpa dem att undvika att få sina leveranser avstängda. Varken konsumentlagstiftningen eller naturgaslagen innehåller bestämmelser till skydd för slutförbrukare att få sina leveranser avstängda. För att uppfylla direktivets krav i denna del bör det därför införas sådana bestämmelser i den svenska lagstiftningen. Mer om denna fråga i avsnitt 8.3. Medlemsstaterna skall vidare garantera en hög konsumentskyddsnivå, särskilt i form av klara och begripliga allmänna avtalsvillkor, allmän information och mekanismer för tvistlösning. Till detta kommer att åtminstone vad gäller hushållskunder skall åtgärderna omfatta dem som anges i direktivets bilaga A (konsumentskyddsåtgärder). I denna bilaga anges bl.a. att det i konsumentens avtal med naturgasleverantören skall anges leverantörens namn och adress, de tjänster som tillhandahålls, tjänstekvalitet och tidpunkt för den ursprungliga uppkopplingen. Vidare skall avtalet innehålla uppgift om hur information om bl.a. aktuella tariffer och underhållskostnader kan erhållas. Avtalets löptid och hur avtalet och tjänsterna förlängs eller sägs upp skall anges. När det gäller mekanismer för tvistlösning mellan leverantörer av naturgas och användare av naturgas återfinns särskilda bestämmelser om tillsyn m.m. i naturgaslagens sjätte kapitel. Av bestämmelsen i 6 kap. 1 § framgår att den myndighet som regeringen bestämmer () utövar tillsyn över efterlevnaden av naturgaslagen och av de föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Denna tillsyn innebär att den svenska naturgaslagstiftningen har mekanismer för tvistlösning. Vidare kan pröva tvister mellan konsumenter och naturgasleverantörer. Nämnden prövar dock inte tvister om naturgas där värdet av det som yrkas inte överstiger . Med hänsyn till de mekanismer för tvistlösning som och rådets direktiv /55/EG. redan finns behöver några särskilda åtgärder för att införa direktivet i svensk rätt inte vidtas i denna del. När det gäller konsumentskyddsnivå i form av klara och begripliga avtalsvillkor och allmän information faller detta inom ramen för respektive verksamheter. Några särskilda åtgärder krävs därför inte för att uppfylla direktivets krav i denna del. Naturgaslagstiftningen saknar bestämmelser om villkoren i naturgasföretagens avtal med konsumenter. Som angivits ovan innehåller dock den svenska konsumentlagstiftningen bestämmelser som är tillämpliga på naturgasmarknaden. Konsumentköplagen (1990:932), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden samt lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal gäller bl.a. när ett naturgasföretag säljer naturgas till en konsument eller i övrigt ingår vissa närmare angivna avtal som är relaterade till försäljning av naturgas. Naturgasföretagen tillämpar generellt standardavtal gentemot konsumenterna. Konsumentskydd i form av klara och begripliga avtalsvillkor faller inom ramen för och verksamheter och de standardavtal som naturgasbranschen tillämpar gentemot konsumenter har utarbetas av branschen tillsammans med . En sådan ordning bör därmed innebära att avtalsvillkoren gentemot konsumenter blir klara och begripliga. De delar i bilaga A som avser information bör kunna uppfyllas genom att naturgasföretagen publicerar sådan information på t.ex. en webbplats eller liknade. bör också, inom ramen för sitt arbete med naturgasbranschens standardvillkor, övervaka att branschens aktörer i uppfyller de krav som framgår av Bilaga A gentemot konsumenterna. Om det visar sig att branschen inte på frivillig väg gör detta måste lagstiftning övervägas. När det slutligen gäller frågan om en anvisad gasleverantör så får medlemsstaterna utse en sådan till de kunder som är anslutna till gassystemet. Direktivet innehåller således inte något krav på att en anvisad gasleverantör skall utses. Ellagen innehåller bestämmelser om anvisad elleverantör. Senast i samband med att den svenska naturgasmarkanden öppnas fullt ut för samtliga kunder bör det övervägas om inte en sådan ordning också bör införas i naturgaslagen. Att en sådan ordning införs, för att genomföra direktivet, krävs dock inte i enlighet med vad som anförts ovan. och rådets direktiv /55/EG. I fjärde punkten anges att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att uppnå målen för social och ekonomisk sammanhållning, miljöskydd, vilket även kan innebära metoder för att bekämpa klimatförändringar, och försörjningstrygghet. Bestämmelsen föranleder ingen åtgärd. Femte punkten öppnar en möjlighet för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar besluta att inte tillämpa bestämmelserna i artikel 4 på distributionsverksamhet. Att besluta att inte tillämpa bestämmelserna i artikel 4, som handlar om tillståndsförfarande för uppförande eller drift av naturgasföretag, är inte aktuellt. Punkten föranleder därför ingen åtgärd. Punkten sex innehåller bestämmelser om medlemsstaternas rapportering till kommissionen. När medlemsstaterna genomfört direktivet skall de informera kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att fullgöra förpliktelserna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, inklusive konsument- och miljöskyddsåtgärder, och om åtgärdernas eventuella inverkan på nationell och internationell konkurrens, oavsett om åtgärderna kräver undantag från direktivet eller inte. Medlemsstaterna skall därefter underrätta kommissionen om eventuella ändringar av dessa åtgärder, oavsett om åtgärderna kräver undantag från direktivet eller ej. Punkten innehåller bestämmelser om medlemsstaternas rapporteringsskyldighet till kommissionen. I utredningens uppdrag ingår att ta fram förslag till hur de rapporteringar som krävs enligt direktivet skall genomföras. Ett sådant förslag måste därför tas fram. Mer om detta i avsnitt 8.17.1. och rådets direktiv /55/EG. Artikel 4 innehåller bestämmelser om tillståndsförfarande. I första punkten anges att medlemsstaterna, eller den behöriga myndighet som utses, skall följa bestämmelserna i punkterna 2 – 4 när man kräver tillstånd (t.ex. licens, tillåtelse, koncession, samtycke eller godkännande) för uppförande eller drift av naturgasanläggningar. Den svenska naturgaslagen innehåller särskilda bestämmelser om koncession för att bygga eller använda en naturgasledning. omfattas därför av artikeln. Den andra punkten anger att medlemsstater som har ett tillståndssystem skall fastställa de objektiva och icke- diskriminerande kriterier, som skall uppfyllas av företag som ansöker om tillstånd för att bygga och/eller driva naturgasanläggningar eller som ansöker om tillstånd att leverera naturgas. De icke-diskriminerande kriterierna och förfarandena för att bevilja tillstånd skall offentliggöras. Naturgaslagens andra kapitel innehåller de bestämmelser som skall vara uppfyllda för att ett företag skall få tillstånd att bygga eller använda en naturgasledning. Några bestämmelser om tillstånd för naturgasföretag, utöver de om tillstånd att bygga eller använda en naturgasledning, finns inte. Bestämmelserna i naturgaslagen gäller generellt för den som söker tillstånd att bygga eller uppföra en ledning. De uppfyller därför direktivets krav på att vara icke-diskriminerande. Eftersom bestämmelserna återfinns i naturgaslagen är de också offentliggjorda. Några särskilda åtgärder krävs därför inte för att uppfylla direktivets krav i denna del. I den tredje punkten anges att skälen för avslag på ansökan om tillstånd skall vara objektiva och icke-diskriminerande och att de skall meddelas den sökande. Skälen för sådant avslag skall meddelas och rådets direktiv /55/EG. kommissionen för kännedom. Medlemsstaterna skall införa ett förfarande som ger den sökande möjlighet att överklaga ett avslag. Enligt 2 kap. 1 § naturgaslagen får inte en naturgasledning byggas eller användas utan tillstånd (koncession) av regeringen. Vid regeringens prövning av en ansökan att bygga eller använda en naturgasledning skall bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) tillämpas. Av dessa bestämmelser framgår att skälen för beslut, såväl positiva som negativa för den sökande, skall vara objektiva och icke-diskriminerande och att dessa skall meddelas den sökande. Att lagligheten av regeringens beslut kan prövas av regeringsrätten framgår av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Några särskilda åtgärder krävs därför inte för att uppfylla direktivets krav i denna del. Den fjärde punkten anger att medlemsstaterna får avslå en ansökan om ytterligare tillstånd att bygga och driva rörledningssystem för distribution inom något visst område för att kunna utveckla områden som har börjat bli försörjda och för en effektiv drift i allmänhet utan att det påverkar tillämpningen av artikel 24 som handlar om direktledningar. Den svenska naturgaslagen innehåller bestämmelser om koncession i andra kapitlet. Bestämmelserna står i överensstämmelse med denna punkt. Några särskilda åtgärder krävs därför inte för att uppfylla direktivets krav i denna del. Artikel 5 anger att medlemsstaterna skall se till att frågor som rör försörjningstryggheten övervakas. Denna övervakning, som i synnerhet skall avse vissa särskilt närmare angivna frågor, får ske av de tillsynsmyndigheter som avses i artikel 25.1. De behöriga myndigheterna skall offentliggöra en rapport i vilken resultaten av övervakningen av dessa frågor och de åtgärder som vidtagits eller planerats skall anges. Rapporten skall därefter genast överlämnas till kommissionen. och rådets direktiv /55/EG. har enligt myndighetens regleringsbrev bl.a. i uppgift att följa utvecklingen av naturgasmarknaden. skall rapportera resultatet av denna uppföljning till regeringen . Den övervakning som skall genomföras enligt regleringsbrevet är mindre omfattande än vad som anges i artikel 5. Regeringens uppdrag till bör därför ses över och ändras på sätt att det även täcker kraven i artikel 5. Vidare bör införas rutiner som säkerställer att rapporten överlämnas till kommissionen efter det att den offentliggjorts. Någon ändring i den svenska lagstiftningen krävs däremot inte för att uppfylla direktivets krav. Mer om denna fråga i avsnitt 8.17.2. Artikel 6 innehåller bestämmelser om tekniska regler. Enligt artikeln skall medlemsstaterna se till att tekniska säkerhetsregler definieras och att det utarbetas och offentliggörs tekniska regler, i vilka de lägsta tekniska konstruktions- och driftkraven för anslutning till systemet av LNG-anläggningar, lagringsanläggningar, andra överförings- eller distributionssystem och direktledningar fastställs. Dessa tekniska regler skall säkerställa att systemen är driftskompatibla, och de skall vara objektiva och icke-diskriminerande. De skall anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 8 i och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. (numera ) har i naturgasföreskrifter (SÄIFS 1996:8) beslutat om föreskrifter som gäller utformning, anläggning och drift av ledningssystem för naturgas i gasfas överstigande 4 bar (0,4 Mpa) övertryck. Föreskrifterna är införda i och är därmed offentliggjorda. Av Statens räddningsverks föreskrifter om fortsatt giltighet för vissa föreskrifter som beslutats av (SRVFS 2003:3) framgår att bl.a. och rådets direktiv /55/EG. naturgasföreskrifter skall fortsätta att gälla efter . Några särskilda åtgärder i anledning av denna artikel behöver därför inte vidtas. 7.4.3Kapitel III, Överföring, lagring och LNG Kapitel III, överföring, lagring och LNG, innehåller fyra artiklar, nämligen artiklarna 7–10. Artikel 7 innehåller bestämmelser om utseende av systemansvariga. Medlemsstaterna skall, för som de själva bestämmer, utse eller ålägga de naturgasföretag som äger överförings-, lagrings- eller LNG-anläggningar att utse en eller flera systemansvariga. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de systemansvariga för överföringssystem, lagringssystem eller LNG-anläggningar handlar i enlighet med artiklarna 8–10. I naturgaslagens tredje kapitel finns föreskrifter om skyldigheter för den som innehar en naturgasledning. De svenska naturgasföretagen driver sina nät i egen regi. Någon ovisshet om vem som har driftsansvaret, och därmed de skyldigheter som stadgas i naturgaslagens tredje kapitel, föreligger inte. Härigenom har även utpekats vilka som är ansvariga för driften av såväl överförings- som distributionssystemen. Någon åtgärd krävs därför inte i denna del. Artikel 8 innehåller bestämmelser om systemansvarigas uppgifter. Direktivets innebörd av begreppet systemansvarig är att denne bl.a. skall ansvara för drift och underhåll och, om nödvändigt, utveckling av överföringssystemet och dess länkar till andra system för att garantera försörjningstrygghet. Begreppet innebär således inte ett ansvar att se till att hela naturgassystemet fungerar driftsäkert och är i balans, utan ett tekniskt driftansvar för det egna systemet. I första punkten återfinns de närmare bestämmelser om vilka uppgifter systemansvariga skall ha. Där anges att varje och rådets direktiv /55/EG. systemansvarig för överförings-, lagrings- och/eller LNG- anläggningar skall på affärsmässiga villkor och med vederbörlig hänsyn till miljön driva, utveckla säkra, tillförlitliga och effektiva överförings-, lagrings- och eller LNG-anläggningar. De får inte göra någon diskriminerande åtskillnad mellan systemanvändare eller kategorier av systemanvändare. De skall förse övriga systemansvariga för överförings-, lagrings-, och/eller distributionssystem och/eller systemansvariga för en LNG- anläggning med den information som behövs för att säkerställa att transport och lagring av naturgas kan ske på ett sätt som är förenligt med säker och effektiv drift av det sammanlänkade systemet. De skall också förse systemanvändarna med den information som behövs för effektivt tillträde till systemet. Som tidigare angivits råder det inte någon ovisshet om vem som har driftsansvaret, och därmed de skyldigheter som stadgas i naturgaslagens tredje kapitel såvitt avser naturgasledningar. Det är således klarlagt vilka som är ansvariga för driften av såväl överförings- som distributionssystemen. De skyldigheter som den som innehar en naturgasledning har ålagts enligt naturgaslagens bestämmelser uppfyller också kraven i artikel 8.1. Någon åtgärd behöver därför inte vidtas i denna del. Den andra punkten behandlar systemansvarigas regler och villkor för balansering av gasöverföringssystemet och hur dessa regler och villkor skall vara utformade. Villkoren, inklusive regler och tariffer, för de tjänster som tillhandahålls av systemansvarig för överföringssystemet skall fastställas på ett icke-diskriminerande sätt som avspeglar de verkliga kostnaderna enligt en metod som är förenlig med artikel 25.2. Villkoren skall offentliggöras. Systemansvarigas villkor, inklusive regler och tariffer för balansering av gasöverföringssystemet skall fastställas på ett icke- diskriminerande sätt som avspeglar de verkliga kostnaderna.