sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Sålunda måste det ses som en väsentlig förutsättning i underrättelsearbetet att personliga kontakter skapas och upprätthålls mellan de olika underrättelseorganen. Det kan ge ökad kännedom om förhållandena inom de olika organen och deras respektive förmåga. Åtgärder i denna riktning har också vidtagits. Ytterligare åtgärder är emellertid starkt önskvärda. Enligt Utredningens mening är en direkt utbytestjänstgöring för personal vid underrättelseorganen ett effektivt sätt att uppnå nyssnämnda mål. En utbytestjänstgöring innebär, förutom att verka stimulerande och kompetenshöjande för personalen, rent allmänt att en samordning och samarbetet mellan underrättelseorganen befrämjas. En utbyggd växel- tjänstgöring för personal mellan FRA, MUST, FMV, FOI och inklusive skulle enligt Utredningens mening ha en sådan effekt och skapa förståelse myndigheterna emellan för värdet och behovet av olika typer av underrättelsematerial. En utbytestjänstgöring öppnar även, såsom också har påpekat, möjligheter till en för myndigheten fruktbar karriärväxling och möjligheter för personalen till befordran. Personal bör också i större utsträckning rekryteras utifrån för att tillföra myndigheten erfarenheter dels från andra underrättelseorgan, dels från samhället i övrigt. FRA:s nuvarande rekryteringsprinciper bör enligt Utredningen utvecklas i denna riktning. Större delen av den personal vid FRA som på eget initiativ slutar sin anställning är yngre och i åldern 25 – och har då varit anställd i mindre än . En av anledningarna till att denna personalgrupp slutar synes vara att arbetet vid FRA inte upplevs som utvecklande. Den äldre personalen har ofta varit anställd mycket och ofta är FRA deras enda anställning. Förändrade rekryteringsprinciper och den ovannämnda utbytestjänstgöringen skulle här kunna främja ett utbyte av kunskap, kompetens och erfarenheter från annan verksamhet. I detta sammanhang kan nämnas att i vissa andra länder är strävan att personalen vid underrättelseorganen av utvecklingsskäl inte skall tjänstgöra mer än ett begränsat antal år. Därefter sker ett utbyte för tjänstgöring i andra underrättelseorgan eller i annan verksamhet. kan personalen mycket väl, och så sker ofta, komma tillbaka för tjänstgöring under en ny begränsad period. Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation anses viktig för utvecklingen inom det enskilda under- rättelseorganet. 10FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området , finansierings- form för investeringar samt andra metoder än tekniska för inhämtning av information i vissa fall 10.1FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området Enligt Utredningens mening är det nödvändigt att FRA investerar i ny teknik för såväl kommunikationsspaning (KOS) som teknisk spaning (TES). Utredningen har noterat att utgiftsnivån för FRA:s investeringar har minskat under en följd av år medan löneutgifterna enligt Utredningens mening har ökat på investeringsmedlens bekostnad. De nödvändiga investeringarna i teknisk utrustning kräver att FRA generellt ökar investerings- volymen. Det bör möjliggöras bl.a. genom en om- strukturering av verksamheten, personalminskningar och rationaliseringar. De åtgärder som behöver vidtas för att öka utrymmet för nödvändiga investeringar tar och Utredningen bedömer att FRA:s anslagsnivå därför bör höjas med . Utredningen anser att regeringen bör precisera hur stor del av FRA:s anslag som skall avsättas för investeringar. FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området Enligt utredningsdirektiven skall Utredningen analysera den tekniska utvecklingens påverkan på verksamheten vid FRA. Utredningen skall vidare bedöma det framtida behovet av investeringar och på vilket sätt FRA:s verksamhet skulle kunna förändras och rationaliseras för att åstadkomma ytterligare utrymme för nyinvesteringar. Inledningsvis skall det framhållas att tidigare, men så sent som , överfördes oftast alla typer av kommunikationssignaler vid längre avstånd helt eller delvis s.k. trådlöst via radio (i etern). FRA:s nuvarande teknik för signalspaning bygger också helt på detta. Så var också fallet beträffande de flesta andra västeuropeiska länders signalspaningsverksamhet. Den tekniska utvecklingen har emellertid inneburit att kommunikationssignaler numera i allt högre grad överförs trådbundet via koppartrådsnät, fiberoptiska nät m.m. I andra länder har inhämtningstekniken vid signalspaning också inriktats mot detta. Den tekniska utvecklingen inom området för kommunika- tionsspaning (KOS) går mycket snabbt. Komplexiteten hos olika telekommunikationssystem liksom variationen av signalsystem och volymen av kommunikation ökar. Även skyddet mot avlyssning av systemen ökar, vilket bl.a. ställer tekniska krav på forcering av skyddet i samband med signalspaning. FRA måste därför, såsom också föreskrivs i 2 § i instruktionen för FRA, fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva signalspanings- verksamheten. Som har framgått ovan av avsnitt 2.2.4 bedrivs FRA:s signalspaning i form av KOS mot alla typer av trådlös kommunikation som t.ex. telefoni, telegrafi, dataöverföring, tjänster via Internet m.m. Den kommunikation som generellt sett är av intresse för signalspaning och för skydd av IT- säkerhet överförs såväl trådlöst som trådbundet. Det sker som har framgått på olika vägar dels trådlöst via radionät på marken (radiolänkar), kortvåg och kommunikations- satelliter (radiokommunikation), dels trådbundet via kablar i form av bl.a. fiberoptiska nät. De olika kommunika- tionsvägarna, som är civila, är sammankopplade och utnyttjas gemensamt i ett s.k. globalt nät. FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området Valet av vilken väg och vilket transmissionsmedel (radiolänk, satellit eller kabel) som används vid kommunikationen styrs av de teleoperatörer, statliga eller privata telekommunikationsföretag, som tillhandahåller kommunikationskapacitet på det samlade globala nätet. Valet av kommunikationsväg och medel sker helt automatiskt och den som använder nätet för kommunikation eller tjänster kan inte avgöra vilken väg eller vilken kombination av transmissionsmedel som används vid ett och samma kommunikationstillfälle. Det är inte heller säkert att den geografiskt sett närmaste vägen för överföring används. och medel väljs av företagsekonomiska skäl med hänsyn till befintlig kommunikationskapacitet och pris. Kommunikationen routas från sändare till mottagare via de olika vägar och transmissionsmedel som för tillfället är tillgängliga och billigast. I detta sammanhang skall påpekas att alla typer av telekommunikation kan förmedlas via det globala nätet och att nätet utnyttjas av en mängd olika användare. Antalet exempel på användningsområdet för det globala nätet är mycket stort. Som har framgått använder telefonbolagen hela nätets kapacitet för att förmedla telefonsamtal, telefax, datasändningar m.m. Det kan pekas på att internet-företag använder nätet för att företagens kunder skall få tillgång till hemsidor, ta fram texter och bilder, göra mjukvaru- uppdateringar m.m. hyr kapacitet på nätet för att kommunikationsmässigt knyta samman huvudkontor, lokalkontor m.m. i interna nät. Banker använder t.ex. nätet bl.a. för att ansluta affärsföretag och bankomater till sina centrala datorer för att göra det möjligt att handla med kreditkort och bankuttag. Offentliga organ, företag och enskilda använder nätet för kommunikation i ett antal olika sammanhang. Det kan nämnas att även militära organisationer använder det globala nätet i allt större utsträckning på olika sätt och i kombination med militär kommunikationsutrustning. Volymen av den telekommunikation som överförs via det globala nätet ökar ständigt och har oerhörda proportioner. Det kan nämnas att enbart antalet telefonisamtal som förmedlas via nätet kan uppskattas till 20-30 miljoner. Liksom all signalspaningsverksamhet bygger en effektiv signalspaning FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området från FRA:s sida på att stora trafikvolymer och i princip all trafik kan spanas av för att få en bild av det normala trafikflödet. krävs en mycket selektiv sökprocess som gör det möjligt att skilja ut den mycket begränsade kommunikationstrafik som FRA har att hämta in med utgångspunkt i de uppgifter som åligger FRA såsom underrättelseorgan. Detta ställer krav på teknik för att sortera ut information ur trafikmängden. Den förändrade inriktning av underrättelseverksamheten från traditionella militära hot och en militärt inriktad signalspaning mot stöd bl.a. till den löpande säkerhetspolitiken, till internationella operationer och för att bemöta s.k. nya hot innebär i sig krav på ändrade tekniksatsningar i signalspaningsverksamheten. Det gäller bl.a. för att fånga upp kommunikation i form av datortrafik, olika former av mobil trafik och modern kortvågstrafik. Det sistnämnda är en kommunikationsform som väntas öka i betydelse. Samma teknik som behövs för signalspaning i det globala nätet för underrättelseinhämtning är nödvändig för att kunna skydda mot attacker via nätet mot IT-system. Mot nu angiven bakgrund kan det konstateras att den snabba komplexa och omfattande teknikutveckling som pågår inom telekommunikationsområdet, liksom variationerna i användning och de ökande volymerna av den kommunikation som förs över via det globala nätet, ställer nya krav på den tekniska utrustning som behövs för signalspaning. Samma krav på teknisk utrustning behövs för att IT-säkerheten skall kunna upprätthållas. Härtill kommer att den förändrade och bredare inriktningen av underrättelseverksamheten, som signalspaningen utgör en del av, ställer nya krav på tekniksatsningar. Huvuduppgiften i FRA:s tekniska signalspaning (TES), som riktas mot signaler med andra syften än kommunikation och avser att identifiera främmande målsökar-, radar- och navigeringssystem, kommer även att vara att förse Försvarsmakten med underlag för signalreferensbibliotek. TES bedrivs av FRA från såväl fasta stationer som från flygplan och fartyg. Den tekniska utrustningen för TES kommer att bli mer komplex i takt med att Försvarsmakten genomför insatser i internationella sammanhang med komplicerade och blandade signalmiljöer där TES skall FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området bedrivas mot såväl gammal som ny teknologi och som har utvecklats på skilda håll i världen. 10.1.2FRA:s synpunkter på behovet av tekniska investeringar Den snabba tekniska utvecklingen på telekommunikations- området med bl.a. komplicerade system i det globala nätet för kommunikationsöverföring och överföring av mycket stora trafikvolymer ställer, förutom att även kabelbunden trafik måste kunna spanas av, krav på ett tekniskt utvecklingsarbete för att FRA skall kunna fullgöra sin uppgift som signalspaningsorgan. Om FRA:s kommunikationsspaning, KOS, skall kunna utvecklas på ett sätt som säkerställer framtida behov vad gäller både underrättelseinformation och förmåga att hantera IT-hot mot samhället i stort måste FRA göra stora teknikinvesteringar. Gammal teknik måste ersättas med ny. FRA:s arbete med teknikutveckling har därför koncentrerats till satsningar för att automatisera inhämtningen och möjliggöra fjärrstyrning av system för KOS. FRA har mot nu angiven bakgrund startat tre tekniska utvecklingsprojekt med syfte att modernisera och effektivisera inhämtning och bearbetning av nya typer av telekommunikation. Det gäller i första hand i fråga om det globala nätet men också kortvågssändning, som kan förväntas öka i hög grad. Såväl för KOS-inhämtningen som för bearbetningen krävs ett omfattande datorstöd. De system som utvecklas för KOS är flexibla på det sättet att de kan anpassas till ny teknologi, en ökande kommunikationsvolym och till förändringar i inriktningen av signalspaningsverksamheten. Systemen medger en automatisk selektiv urvalsprocess i fråga om relevant signalspanings- materiel och de kan byggas ut efter hand. Systemen är också generella i den meningen att de kan användas för inhämtning och bearbetning oberoende av vilken teknik som används för telekommunikation. Vissa investeringar har redan gjorts i de tre utvecklingsprojekten. Utbyggnaden av projekten kommer att ske . FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området löpande vidareutveckling och utbyggnad men på en årlig lägre nivå. Med den nya tekniken väntar sig FRA att bättre kunna hämta in tillräckligt stora volymer med information för att med utvecklade urvalsmetoder kunna bearbeta och analysera underrättelsematerial som efterfrågas av uppdragsgivarna. Den tekniska utvecklingen för FRA:s inhämtning är nödvändig för att FRA skall kunna följa den mycket snabba utvecklingen på telekommunikationsområdet och de ökande trafikmängderna. Sättet för FRA att arbeta kommer att förändras men teknikutvecklingen innebär i sig ingen rationalisering enligt FRA. Sålunda kommer det att , oberoende av den nya tekniken, att ställas krav på ökade personella resurser inom det tekniska området, bl.a. systemutvecklare, tekniker och personal med IT-kompetens. För att möta uppgifter med anknytning till s.k. nya hot anser sig FRA också behöva anställa underrättelseanalytiker och personal med särskilda språkkunskaper. Den tekniska signalspaningen (TES) bedrivs i huvudsak med utrustning som är relativt gammal. Utrustningen har emellertid hög kvalitet men reservdelar finns att köpa. För TES-funktionen finns därför behov av omfattande nyinvesteringar för att för framtiden säkerställa kvaliteten i verksamheten. Vissa mindre nyinvesteringar har gjorts i antenner, mottagare och analysutrustning för att möta den löpande teknikutvecklingen inom TES-området. Därutöver har utrustning upphandlats och avsatts för de s.k. rörliga inhämtningsplattformarna som utgörs av fartyg och flygplan. Ett utvecklingsarbete pågår också för en ytterligare automatisering av inhämtning och analys av TES-signaler. Den ändrade inriktningen från en militärt och mot en civilt inriktad signalspaning har inneburit att vissa fasta signalspaningsstationer har kunnat och kan läggas ner. Den militärt inriktade spaningen kan också integreras eller koordineras med den civila. Detta har inneburit och innebär möjligheter till rationaliseringar i fråga om bl.a. personal, teknisk utrustning och anläggningar i form av stationer. De rationaliseringsvinster som har kunnat göras i form av nedskärningar av personal har tagits i anspråk för nyanställning på andra områden inom FRA:s verksamhetsfält. I och för sig har antalet anställda totalt sett minskat med . FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området lönemedel som på detta sätt kan sägas ha frigjorts har emellertid tagits i anspråk för nyanställning av expert- kompetens och annan personal med adekvat och högre utbildning. Den personal som har kunnat rationaliseras bort har i huvudsak haft befattningar på en avsevärt lägre lönenivå. I vissa fall har fasta signalspaningsstationer, som i och för sig har kunnat avvecklas, behållits av beredskapsskäl. En av dessa samutnyttjas med Försvarsmakten för utbildning inom TES-området. Beläggningen har dock varit låg och FRA har därför inlett diskussioner med Försvarsmakten om stationens framtid. Avveckling av ytterligare en signalspaningsstation som har behållits av beredskapsskäl anses numera som möjlig. Som Utredningen har konstaterat (se avsnitt 10.1.1) ställer den tekniska utvecklingen på telekommunikationsområdet med anknytning till det globala nätet krav på ny teknisk ut- rustning för kommunikationsspaning, KOS. Samma tekniska utrustning krävs också för att ett skydd mot attacker mot IT- systemen via nätet skall kunna upprätthållas. Ny teknisk utrustning krävs också för KOS med avseende på de moderna systemen för civil kortvågskommunikation. För att tillgodose FRA:s behov av teknisk utrustning för KOS och IT-skydd bör enligt Utredningens mening investeringar göras för att utveckla de tekniska projekt eller system som FRA har startat (se avsnitt 10.1.2). Investeringarna syftar, som redan har framgått, till att skapa system för inhämtning och bearbetning av alla typer av telekommunikation och för att möjliggöra ett skydd mot s.k. IT-hot. Systemen innebär en automatisering av dessa former för hantering av signalspaningsmaterial. Enligt Utredningens mening bör automatiseringen innebära vissa rationaliserings- vinster framför allt i urvals- och bearbetningsprocessen. Utredningen har också konstaterat att det föreligger behov av investeringar i teknisk utrustning för FRA:s tekniska signalspaning, TES. Behoven tar sikte dels på en moderni- sering av utrustningen för att kunna användas mot ny teknik, dels på att ersätta befintlig och i ock för sig fullt användbar FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området utrustning i den mån reservdelar inte finns tillgängliga. Med ny utrustning för TES, som också innebär en automatisering för inhämtning och bearbetning, bör det enligt Utredningens mening kunna göras rationaliserings-vinster. FRA har begärt extra anslag för finansiering av i huvudsak de tre nyssnämnda utvecklingsprojekten eller systemen för KOS avseende en period räknat . Av det begärda fleråriga tillskottet av extraanslag har FRA för beviljats en viss engångssumma för att bl.a. möjliggöra en anskaffning av delar av systemen. En fråga är om FRA bör få ytterligare extra anslag för sina investeringsbehov inom det tekniska området . Enligt Utredningens mening är det nödvändigt att FRA investerar i ny teknik när det gäller såväl KOS som TES. Investeringarna kan enligt FRA inte helt göras inom ramen för nuvarande anslag. FRA har beräknat att behoven av extra anslag för att kunna fullfölja investeringarna genom en successiv utbyggnad kommer att kräva . Utredningen har noterat att utgiftsnivån för FRA:s investeringar har minskat under en följd av år medan löneutgifterna har ökat. Visserligen har lönemedel använts för att anställa personal med högre kompetens och därmed på en högre lönenivå. En inte obetydlig löneglidning har emellertid också skett. Enligt Utredningens mening har detta gått ut över investeringsmedlen. För att FRA skall kunna genomföra de aktuella investeringarna i teknisk utrustning på KOS- och TES- områdena behöver FRA enligt Utredningens mening generellt öka investeringsvolymen. Den nuvarande investeringsramen innebär enligt Utredningen en otillräcklig förnyelsetakt när det gäller den tekniska utrustningen med en gradvis kvalitetsminskning i FRA:s produktion som en oundviklig följd. En sådan utveckling skulle leda till att hela verksamheten relativt snart måste ifrågasättas av kvalitetsskäl, detta i en säkerhetspolitisk miljö där signalspaningens betydelse ökar. Att skära bort och/eller omstrukturera verksamhet bör fortlöpande övervägas i samverkan med FRA:s uppdragsgivare och i syfte att öka investeringsutrymmet. Utredningen anser också att FRA under alla förhållanden bör göra ytterligare FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området ansträngningar för att minska personalkostnaderna. Det bör bl.a. kunna ske mot bakgrund av rationaliseringsvinster som kan göras med de nya tekniksatsningarna som innebär en automatisering. Tidsförhållandena i vad som här har berörts är dock sådana att FRA:s akuta investeringsbehov inte löses. De åtgärder som Utredningen anser behöver vidtas för att öka utrymmet för nödvändiga investeringar i teknisk utrustning tar således . Utredningen bedömer därför att FRA:s anslagsnivå bör höjas med så att investeringsutrymmet ökas. Vissa rationaliseringar kan enligt Utredningens mening göras genom indragningar av fasta signalspaningsstationer och ett effektivare utnyttjande av de rörliga inhämt- ningsplattformarna i form av fartyg och flygplan. Enligt Utredningens mening bör också investeringar kunna utökas genom att av FRA redovisade planerade personalreduktioner frigör lönemedel som till en del kan utnyttjas till behövlig förnyelse. Utredningen bedömer att dessa åtgärder sammantaget möter FRA:s äskade tilläggsbehov för investeringsändamål. Med anledning av att FRA anser sig behöva öka personalresurserna med bl.a. underrättelseanalytiker och språkkunnig personal vill Utredningen framhålla, att det är Utredningens bedömning att dessa behov, kan och bör tillgodoses genom en samverkan inom den totala underrättelseorganisationen. Frågan om samordning har berörts ovan under avsnitt 7. Vidare vill Utredningen framhålla att om inte de nuvarande inhämtningsplattformarna i form av flygplan utnyttjas fullt ut så bör ett flygplan avvecklas för att frigöra medel för teknikinvesteringar. Avslutningsvis vill Utredningen påpeka att en ändrad finansieringsform för FRA:s investeringar (se nedan under avsnitt 10.2) innebär en genomgripande förändring för hanteringen av FRA:s investeringsbehov. De medel som Utredningen rekommenderar skall ges FRA i form av extra anslag för att höja investeringsnivån bör bindas för detta ändamål. Utredningen anser att regeringen bör precisera hur stor del av FRA:s anslag som skall avsättas för investeringar. En genomlysning bör göras i syfte att följa upp om FRA har efterlevt bl.a. de intentioner med avseende på investeringsverksamheten som Utredningen har givit uttryck för. FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området 10.2Finansieringsform för FRA:s investeringar i teknisk utrustning Utredningen anser att FRA bör övergå till ett system för lånefinansiering av investeringar i teknisk utrustning. De investeringar som FRA gör består främst i teknisk utrustning för signalspaning. Investeringarna i teknisk utrustning direktfinansieras med anslagsmedel. Enligt utredningsdirektiven skall Utredningen granska lämpligheten och konsekvenserna av att FRA övergår till ett system för lånefinansiering av investeringarna. I detta sammanhang kan nämnas att de investeringar som görs i anläggningar som används av FRA som lokaler för den huvudsakliga verksamheten på i kommun lånefinansieras av och hyrs av FRA. Investeringar i andra anläggningar, i huvudsak fasta signalspaningsstationer, finansieras av FRA med anslagsmedel. Dessa investeringar utgör ett par procent av FRA:s totala investeringsbehov. Övriga anläggningstillgångar används av FRA för förvaltningsändamål och utgörs i huvudsak av vissa administrativa tekniska system, fordon m.m. Investeringarna i dessa anläggningstillgångar lånefinansieras av FRA och utgör av investeringsbehovet. I princip skall anläggningstillgångar som används i statens verksamhet finansieras genom lån i ; jfr 20 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten och 5 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1118). Undantag gäller bl.a. för anläggningstillgångar av mindre värde och för anläggningstillgångar som enligt särskilt beslut är att betrakta som krigsmateriel. Sådana tillgångar kan direktfinansieras med anslag. Skälet till att anläggningstillgångarna i princip skall lånefinansieras är att statens upplåningskostnader skall synliggöras. En myndighet som skall finansiera sina FRA:s behov av investeringar inom det tekniska området anläggningstillgångar tilldelas därvid en låneram som regeringen beslutar om utifrån de uppgifter som myndigheten lämnar i sitt budgetunderlag. Undantaget från låne- finansiering för krigsmateriel har bl.a. syftat till att inte offentliggöra vilka investeringar som görs och hur stora dessa är. 10.2.2FRA:s synpunkter på frågan om finansiering av investeringar i teknisk utrustning FRA har stort behov av att upprätthålla en hög sekretess vad gäller metoder, teknikinriktning och förmåga. En lånefinansiering kan tänkas ställa till problem i dessa sammanhang. FRA kan inte överblicka hur mycket riskerna för läckage av sekretessbelagd information ökar vid lånefinansiering och huruvida EU-regler kan komma att ställa särskilda krav på öppenhet och redovisning. FRA:s tekniska utrustning för signalspaning kommer att användas av FRA även vid svåra kriser och om myndigheten skulle övergå till krigsorganisation. Skäl finns därför att betrakta utrustningen som krigsmateriel och även fortsättningsvis direktfinansiera den genom anslag.