sou · GRB326 · 2004-01-01 00:00:00 — Lekmannamedverkan på central nivå i Försvarsmakten Rådets närmare uppgifter kom i enlighet med regeringens önskemål att regleras i Försvarsmaktens instruktion.1 Enligt nuvarande instruktion (förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten) skall det vid Försvarsmakten finnas ett råd för insyn i myndigheten. Rådet skall nära följa verk- samheten vid myndigheten utom när det gäller den operativa verk- samheten, försvarsunderrättelseverksamheten och säkerhetstjänsten. Av bestämmelserna framgår vidare att rådet skall lämna regeringen de synpunkter och förslag som föranleds av arbetet, samt att redo- visningen skall lämnas i samband med att Försvarsmakten lämnar sin årsredovisning. Vad avser rådets sammansättning anges att rådet skall bestå av högst nio ledamöter som förordnas av regeringen, bland vilka regeringen utser en ordförande och en vice ordförande. Rådet skall sammanträda på kallelse av ordföranden eller när minst fyra ledamöter begär det. Föredragande i rådet är överbefälhavaren eller, när han har förhinder, ställföreträdande överbefälhavaren. budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 5) anmälde regeringen att frågan om utseende av ledamöter i Rådet bereddes i . Rådet hade sitt första sammanträde . 1 Bestämmelserna för Rådet infogades i Försvarsmaktens instruktion genom förordning om ändring i förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten, utfärdad den 23 febru- ari 1995. Försvarsmakten är en central förvaltningsmyndighet under reger- ingen. Myndighetens uppgifter och organisation m.m. framgår av förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. Enligt förordningen (1 §) skall grunden för Försvarsmaktens verk- samhet vara förmågan till väpnad strid. I 2 § beskrivs Försvarsmak- tens fyra huvuduppgifter: Försvarsmakten skall kunna försvara mot väpnat angrepp, oavsett var det kommer ifrån. Hela skall kunna försvaras. Försvarsmakten skall hävda territoriella integritet. Försvarsmakten skall bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Försvarsmakten skall bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. I avsnitt 2.1 anfördes att det i statsförvaltningen tillämpas i huvudsak tre olika former för myndigheternas ledning: enrådighets- verk, styrelse med fullt ansvar och styrelse med begränsat ansvar. Försvarsmakten leds av en chef, överbefälhavaren, som är ansvarig inför regeringen i såväl fred som krig. Myndigheten är således ett enrådighetsverk. Myndighetsledningen med Högkvarteret utgör Försvarsmaktens centrala ledningsnivå. Det finns fyra militärdistrikt. Dessas uppgift är att leda Försvars- maktens territoriella verksamhet. Militärdistrikten skall också leda och genomföra utbildning av hemvärnet och stödja de frivilliga försvarsorganisationerna. På lokal nivå återfinns Försvarsmaktens armé-, marin- och flygförband, skolor och centra. Försvarsmakten består av två delar, insatsorganisationen och grundorganisationen. Delarna överlappar delvis varandra. är en övergripande benämning på de staber och krigsförband som används för de insatser som sker med militära resurser inom ramen för de ovan specificerade fyra huvuduppgif- terna. utgörs av Högkvarteret, militärdistrikten, operativa insatsförband och nationella skyddsstyrkor. Vidare har För- svarsmakten kontinuerligt förband insatta för internationella insatser. Inom grundorganisationen genomförs de åtgärder som krävs för att utveckla (utbilda), vidmakthålla eller avveckla personal, förnöden- heter, anläggningar, mark och lokaler vid förband, skolor och centra samt för att upprätthålla den beredskap som krävs för att kunna sätta upp och stödja insatsorganisationens behov av krigsförband och andra resurser. har också till uppgift att utveckla och vidmakthålla Försvarsmaktens kompetens. Försvarsmakten är största statliga myndighet både i antal anställda och vad avser budgetomslutning. Som framgår av tabell 1 ligger myndighetens budgetomslutning på ungefär 40 miljarder kro- nor . Av den totala summan går ungefär hälften till förbands- verksamhet och den andra hälften till forskning, utveckling och in- köp av nya materielsystem. Utgiftsutveckling inom anslagsområde 6:1 och 6:2, 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Totalt 6:1 och 6:2 Källa: Budgetpropositionen (prop. 2002/03:1, bilaga 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet). * Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. I Försvarsmakten arbetar yrkesofficerare, reservofficerare och civil- anställda. var antalet yrkesofficerare 12 100. Antalet reservofficerare var 15 600. De civil- anställda var sammanlagt 8 800. Antalet kvinnliga yrkesofficerare uppgick till 430, medan antalet kvinnliga reservofficerare var 180.1 Vad gäller utbildningen av totalförsvarspliktiga som fullgör värn- plikt skall Försvarsmakten inrikta utbildningen mot i tabell 2 an- givet antal inryckande inklusive beräknade avgångar under grund- utbildningen. Inriktning av utbildningen av totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt Källa: Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. 5.1.1Är Rådet unikt? Förfrågningarna hos de svenska ambassaderna i , , , och har gett till resultat att det i dessa länder inte finns något organ med uppgifter som motsvarar dem som ligger på Rådet. I finns emellertid en rådgivande kommitté vars uppgift är att ge försvarsministern konstruktiv och kritisk rådgivning i frågor som rör så kallad inre ledning av försvarsmakten. Inre ledning skall förstås som ett koncept som handlar om försvarsmaktens integra- tion i samhället och kan bl.a. avse frågor om hur man anpassar de organisationsinterna ledningsprinciperna till vad som gäller i sam- hället i övrigt. Den övergripande tanken är att försvarsmakten inte skall isoleras från utvecklingen i det omgivande samhället. De ställ- ningstaganden och rekommendationer som kommittén avger kan gälla både principiella och enskilda frågeställningar. Varje ledamot har rätt att jämte kommitténs yttranden uttrycka eventuell avvikande uppfattning. Den rådgivande kommittén sätts samman av personer från det civila fältet runt försvarsmakten. Därav ingår t.ex. företrädare för näringslivet, utbildningsväsendet, kyrkan, fackförbund, föreningar, media m.m. Tanken är att kommittén skall vara en spegelbild av de betydande samhälleliga krafterna i landet. Kommittén består av högst 25 ledamöter som utses av försvars- ministern för en tidsperiod . Kommitténs sammanträden leds av försvarsministern eller, när denne eller denna inte deltager, av en person på uppdrag av försvarsministern. Kommittén kan bilda interna arbetsgrupper inom vilka olika frågor bereds. Kommittén är inte permanent utan verkar . Den första kommittén inrättades således 1958 och kom att verka till 1963. , enligt uppgift den elfte, inrättades 2002. Kommittén antar, efter godkännande av försvarsministern, en ar- betsordning/stadga. Enligt förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmak- ten skall Rådet bestå av högst nio ledamöter. Ledamöterna för- ordnas av regeringen. Bland dem utser regeringen en ordförande och en vice ordförande. Föredragande i Rådet är överbefälhavaren eller, när han har förhinder, ställföreträdande överbefälhavaren. Utvärderingen har visat att sammanlagt 17 personer medverkat som ledamöter . Ordföranden och vice ordföranden har varit desamma . har inne- hafts av tre personer, inklusive den nuvarande sekreteraren. Två överbefälhavare har medverkat som föredragande. är en person adjungerad till Rådet. Ledamöternas närvaro vid sammanträdena har genomgående varit relativt hög, även om det naturligtvis funnits variationer över tiden. I genomsnitt har varje sammanträde bevistats av sex ledamöter. Rådet är sammansatt med en strävan att ledamöterna skall hämtas från olika samhällskategorier. Ett stående inslag har varit att ord- föranden och vice ordföranden i försvarsutskott ingått i Rådet. Därtill har man velat att representanter för det politiska systemet i övrigt skall finnas representerade. Också media har varit företrädda, liksom frivilligorganisationer etc. Vid sidan av denna sektorsindelning har man också strävat efter att som ledamot ha någon yngre person. Rådet har inlett varje verksamhetsår med att tillsammans med över- befälhavaren diskutera kommande uppgifter, av vilken den vikti- gaste bedömts vara att följa utvecklingen inom Försvarsmakten. I samband med denna diskussion läggs en sammanträdesplan fast. Man har också byggt in en flexibilitet i rådsarbetet genom att sammanträdesplanen inte i detalj reglerar alla aktiviteter. har Rådet sökt skapa utrymme för aktuella frågor som kan komma upp . I sammanträdesplanen slår Rådet således fast i stort vad som skall tas upp . Mellan sammanträdena sker sedan informella kontakter mellan huvudsakligen ordföranden och sekreteraren. Sammanträdena inleds vanligtvis med att överbefälhavaren redovisar vad som är viktigt och intressant inom Försvarsmakten för tillfället. Normalt behandlas bl.a. frågor av grundorganisatorisk och ekonomisk art. Pågående internationell verksamhet kommen- teras. Därefter ges ledamöterna möjlighet att ta upp särskilda frågor. Det förekommer att frågor skickas med för redovisning vid nästa sammanträde. Överbefälhavaren har ju formellt rollen av föredra- gande i Rådet. Det är dock vanligt att någon av hans medarbetare föredrar frågor. Det har också förekommit att föredragningar genom- förts av personal från departement och andra myndigheter. Rådet har genomfört fyra till sex sammanträden . I regel pågår varje sammanträde , men det förekom- mer givetvis avvikelser. Rådet har också genomfört ett antal studiebesök. Enligt uppgift är ambitionen att åtminstone ett sådant besök skall företas . Ett av årets sammanträden hålls ofta i anslutning till ett studie- besök. Rådet har även anordnat två symposier. Rådets protokoll från sammanträdena har varit av skiftande karak- tär sett till hur utförligt sammanträdena refererats. Under vissa pe- rioder har sammanträdena sålunda refererats relativt utförligt, medan de under andra perioder haft en mer sparsmakad utformning. Som exempel har de ibland inte varit mer detaljerade än att noteringar gjorts att överbefälhavaren informerat om läget i Försvarsmakten. Någon övrig information om vad dessa sammanträden innehållit har således inte gått att utläsa ur protokollen. För den närmare analysen av vad som behandlats vid samman- trädena har förekommande ämnen grupperats inom ett antal relativt breda områden: I det följande redovisas översiktligt vad som enligt protokollen kan utläsas för respektive område. För en mera uttömmande beskriv- ning av varje område hänvisas till bilaga 2. Det svenska militära försvaret har befunnit sig i en av de mest omfattande förändringsprocesserna i modern tid. Genom de försvarspolitiska beslut som fattades inleddes ett grundligt reformarbete i syfte att som ersättning för det gamla invasionsförsvaret skapa ett nätverksbaserat insats- försvar. Dessa förändringar har, liksom andra och tidigare organisations- relaterade förändringar, uppmärksammats av Rådet. Protokollen innehåller således kontinuerligt information som på ett eller annat sätt rör organisationsfrågorna och deras implikationer till följd av beslutade förändringar. Mer specifikt anges i protokollen att man avhandlat övergripande organisationsfrågor samt styrnings- och ledningsfrågor. Det har t.ex. rört sig om Högkvarterets omorganisering, ny skolorganisation, ny helikopterorganisation, erfarenheter från ny ledningsorganisation, utnämning av höga chefer, strukturella åtgärder som vidtagits med anledning av beslut avseende propositionen Det nya Försvaret, etc. Utredningen kan vidare konstatera att Rådet informerats om av- veckling och flyttning av förband samt om frågor relaterade till för- svarsindustrin. började media rapportera om vad man kallade För- svarets svarta hål, en rubrik som fäste uppmärksamheten vid orsakerna till de av överbefälhavaren aviserade framtida ekonomiska underskotten. Den därefter långvarigt förekommande turbulensen kring Försvarsmakten och försvarspolitiken, vilken var mycket kraftig, medförde att den politiska nivån på olika sätt kom att ifrågasätta organisationen, ledarskapet och den ekonomiska kompetensen inom myndigheten som det planerades för den mest omfattande ominriktningen av det svenska försvaret i modern tid. Protokollen från Rådets sammanträden återspeglar detta. Eko- nomifrågor har således kontinuerligt varit uppe i Rådet. Av proto- kollen framgår t.ex. att information lämnats om Försvarsmaktens internrevision och om ekonomiska problem. Andra noteringar uttrycker att har givit ett stort antal rekommendationer i samband med verkets gransk- ning av Försvarsmakten, att prognosen pekat på underutnyttjande av medel för , att årsbokslutet inneburit ett över- utnyttjande på A1-anslaget och ett underutnyttjande på A3-ansla- get, att 2001 varit ett ekonomiskt bekymmersamt år för Försvars- makten, att överbefälhavaren fört en dialog med samtliga generaler för att förändra attityden till ekonomifrågorna, att motsvarande dialog skulle hållas med förbandscheferna, etc. Vid en genomgång av protokollen kan inte annat konstateras än att Rådet kontinuerligt informerats om Försvarsmaktens ekono- miska situation. Rådet har fått regelbunden infor- mation om Försvarsmaktens internationella engagemang. Den första noteringen utredningen hittat som rör denna kategori handlar om att överbefälhavaren informerade ledamöterna om vad som i protokollet kallades pågående internationella insatser. Den svenska insatsen i Bosnien har varit uppe till behandling vid flera sammanträden. Informationen har bl.a. rört det allmänna läget, hur stämningen och andan varit. Särskild information har lämnats om att två officerare skickats hem. Svenskt deltagande i olika minröjningsoperationer har även varit ett återkommande tema. Det har dels rört information om ett svenskt deltagande i en minröjningsoperation i och de komplikationer som varit förknippade med denna, dels om en svensk minröjningsoperation i baltiska farvatten. Flera PFF (Partnerskap För Fred)-övningar har det också redo- gjorts för, bl.a. Cooperative Banners och Nordic Peace. Vid sidan av detta har även EU-relaterad information presen- terats för Rådet. Det har bl.a. rört hur Försvarsmakten förbereder sig för det svenska ordförandeskapet i EU samt om utvecklingen av krishanteringsmekanismer och tillskapandet av en krishanterings- styrka inom EU. Rådet har även vid flera sammanträden informerats om frågor som emanerat från terroristangreppet i . Det har bl.a. rört bedömning av underrättelseläget samt åtgärder som vidtagit. Rådet har också informerats om det svenska deltagandet i internationella insatser i . Vidare har Rådet fått information om en gisslansituation avse- ende FN-officerare i . Rådet har kontinuerligt informerats om personal- och värnpliktsfrågor. Kategorin innefattar både rena personal- och värnpliktsfrågor med därtill hörande utbildningsfrågor, men också frågor som kan anses anknyta till detta område, såsom frågor om etik och moral. Protokollen visar att Rådet informerats om de följder som Försvarsmaktens omstrukturering fått för personal- situationen inom myndigheten. Framförallt har det rört den avveck- ling av personal som nödvändiggjorts av omstruktureringar och där- till hörande problem. Information har också erhållits om nya personal- och utvecklings- system. Rådet har även informerats om Försvarsmaktens åtgärder för att öka antalet kvinnliga officerare, åtgärder för ökad mångfald, policy mot främlingsfientlighet och policy mot s.k. grå bestraffningar. Man har också diskuterat sexuella trakasserier i Försvarsmakten. Dessutom har man diskuterat frågan om befordran i tjänsten av en officer som med anledning av kränkande behandling av en värn- pliktig varit föremål för polisutredning. Bilden av Försvarsmakten i media och hos allmänheten är ett annat ämne som behandlats. Andra frågor som tagits upp är Försvarsmaktens etikutbildning och etiska regler vid och kriminalvården. Principerna för uttagning och utbildning av jägarsoldater, officers- utbildningen, repetitionsutbildningen och hemvärnsutbildningen är exempel på ytterligare frågor, om vilka information lämnats i Rådet. Utöver information inom dessa breda områden har Rådet även in- formerats om olika utredningar, undersökningar och redovisningar. Det har t.ex. gällt Försvarsmaktens årsredovisningar, utredning med anledning av uppgifter om missförhållanden vid svenska enheter i f.d. , utredningar om säkrare hantering av militära skjut- vapen, en undersökning från Styrelsen för psykologiskt försvar, utredning rörande försvarets skolverksamhet, utredning om alkohol- förtäring på fartyg inom marinen, m.m. Rådet har vid ett flertal tillfällen informerats om det underlag som Försvarsmakten tagit fram inför försvarsbeslut och propo- sitioner. De studiebesök Rådet genomfört har avsett följande. Visning av och information om inskrivningsverksamheten. Information om kustjägarutbildning i an- slutning till ett besök vid marinkommando. Kustjägar- kompaniet som besöktes var en del av 5:e amfibiebataljonen och hade genomfört sin grundläggande utbildning vid KA 1 . Vid besöket, som var förlagt till , gavs tillfälle till samtal med värnpliktiga och befäl. I ett tackbrev, ställt till förbandschefen, an- förde Rådet att man fått en mycket positiv bild av öppenheten och stämningsläget hos de värnpliktiga vid förbandet. Den tillträdande Bosnienbataljonen Ba 09 i i samband med bataljonens slutövning. Genomgång av bataljonens uppgifter och organisation. Förevisning av , Strf 90, personlig materiel, grupputrustning, tunga vapen och min- röjning. Samtal med officerare och soldater. Totalförsvarets ammunitions- och minröj- ningscentrum (SWEDEC) i . Orientering om SWEDEC:s verksamhet. Syftet med besöket var att ge ledamöterna en bredare bild av ekonomi-, personal- och plikt- frågor. I besöket ingick diskussioner med representanter för arbets- tagarorganisationer och värnpliktiga samt med garnisonens chefer. Dessutom förevisades stridsskjutning och rörlig klargöring av flyg- plan samt gavs flyguppvisning. Sydkustens marinbas, ytstrids- flottiljen och , . samt För- svarshögskolan (FHS), . Temat för besöket var utbild- ning av officerare, den grundläggande utbildningen på samt den högre utbildningen vid FHS. lades det dessutom upp ett pro- gram för ledamöterna enskilt så att de kunde informera sig om olika frågor genom besök på bl.a. och . Som nämndes i avsnitt 5.1.3 har Rådet även genomfört två sympo- sier riktade till en bredare krets av deltagare. Symposium om Försvarsmaktens återkom- mande obalanser i ekonomin samt samspelet mellan riksdag och re- gering. I ett regeringsbeslut, daterat , anförde reger- ingen att Rådet vid olika tillfällen behandlat frågan om ett forskningsuppdrag avseende processer och strukturer i anslut- ning till obalanser i Försvarsmaktens ekonomi. Vidare anfördes att regeringen i propositionen om Försvarsmaktens ekonomi och verk- samhet m.m. (prop. 1997/98:84) anmält att den avsåg att ta initiativ till ett sådant forskningsuppdrag och att ledamöterna i skulle komma att ta emot resultatet av forskningen. Reger- ingen uppdrog därför åt för forskning om offentlig sektor (SCORE) vid att med filo- sofie doktor som forskningsledare genomföra ett forsk- ningsuppdrag om Försvarsmaktens återkommande obalanser i eko- nomin samt samspelet med riksdag och regering. I beslutet anfördes att Rådet skulle utgöra ett referensorgan i utredningsarbetet. Den rapport som forskningsuppdraget resulterade i, Försvaret och de svarta hålen – Försvarsmaktens återkommande ekonomiska obalanser, låg sedan till grund för Rådets symposium. Symposium om försvaret och det vidgade säker- hetsbegreppet. Till grund för symposiet låg den fjärde skriften i Försvars- beredningens serie av debattskrifter, Försvaret och det vidgade säkerhetsbegreppet, författad av ovan nämnda . 5.2.8Skriftliga förslag från Rådet Rådet har, vilket konstaterades ovan, som en del i arbetet att följa Försvarsmaktens verksamhet valt att särskilt följa vad som kan kallas etik- och moralfrågor. Rådet har lämnat regeringen ett skrift- ligt förslag angående ökade möjligheter att skilja olämplig anställd militär personal och värnpliktiga i Försvarsmakten från tjänsteut- övning. Den skrivelse som Rådet gav in till regeringen härrörde ytterst från en diskussion i Rådet . Under detta samman- träde informerades ledamöterna om en dom från Arbetsdomstolen rörande en officer som sagts upp och avstängts från sin anställning. Bakom beslutet låg omständigheter hänförliga till officerens med- lemskap i en motorcykelklubb med förment kriminell anknytning. Rådet informerades också om fall av rasistiska åsikter hos enstaka soldater under grundutbildning och inom internationell tjänst- . Mot bakgrund av de diskussioner som fördes om detta inom Rådet skrev Rådet till regeringen . I skrivelsen anförde Rådet att de upplysningar och iakttagelser som samlats beträffande etik- och moralfrågor blivit föremål för Rådets bedöm- ning. Rådet ansåg att de speciella krav som ställs på den militära personalen borde följas av vidgade möjligheter att skilja olämplig anställd militär personal och olämpliga värnpliktiga från tjänsteut- övning. Då Rådet vid sin granskning funnit att regelsystemet inte fullt ut medgav detta, föreslog man därför att regeringen initierade en översyn av bestämmelserna inom området. I ett regeringsbeslut, daterat , uppdrog reger- ingen åt Försvarsmakten att mot bakgrund av insynsrådets skrivelse redovisa dels storleken på nämnda problem och dels hur frågan hanterats av myndigheterna inom det militära försvaret. Försvars- makten anmodades också redovisa sin syn på hur dessa frågor borde hanteras . Rådet har även lämnat förslag rörande Försvarsmaktens inter- nationella verksamhet. I förslaget, daterat , an- förde Rådet att överbefälhavaren fortlöpande hållit Rådet informe- rat om Försvarsmaktens internationella verksamhet. Dessutom an- fördes att Rådet följt den tillträdande Bosnienbataljo- nen. Vid detta besök uppgav sig Rådet ha funnit att det rådde brist på personal inom vissa specialbefattningar inom bataljonen, bl.a. inom minröjningsområdet. Med anledning av den ökande vikt som statsmakterna fäste vid de internationella insatserna ansåg Rådet det vara viktigt att tillgången på personal för nyckelbefattningar säkerställdes vid de internationella styrkorna. Med anledning av det föreslog man att utbildningen utökades, även utöver krigsorganisa- tionens behov, för sådana specialistbefattningar inom internationell verksamhet för vilka det förelåg rekryteringsbrist. I övrigt har utredningen i det material som varit tillgängligt inte funnit att Rådet skriftligen hänvänt sig till regeringen med syn- punkter eller förslag på det sätt som reglerna för Rådets verksam- het i instruktionen för Försvarsmakten förutsätter. Det har däremot framgått att Rådets ordförande haft återkommande kontakter med försvarsministern eller andra företrädare för Försvarsdepartementet, kontakter i vilka olika synpunkter framförts. Intervjuerna har inte givit någon entydig bild av Rådets verksam- het. I flera frågor har de intervjuade redovisat uppfattningar och erfarenheter som stått i motsatsställning gentemot varandra. Detta har gjort det svårt att dra generella slutsatser av intervjuerna. Det är utredningens ambition att presentera en översiktlig men ändå i enskildheter rättvisande bild av det material som samlats in. Därför har vad de intervjuade redovisat för utredningen refererats löpande i texten för att på så sätt understryka de olika riktningar som informationen pekat mot. 5.3.2Ledamöternas förväntningar på arbetet i Rådet Såsom framgick av avsnitt 3.2 inrättades Rådet för insyn i Försvars- makten i samband med att myndigheten bildades . budgetproposition (prop.