sou · GRB310d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Skälet för det är att vi anser att statsmakterna inte bör göra sitt ställningstagande till om får inleda upphandlingen beroende av att en gemensam överens- kommelse kan nås om samutnyttjande av FTN. Vi redovisar dock i anslutning till beräkningarna av kostnaderna för huvudalternativet en skattning av kostnaderna som följer av användning av FTN. För att kunna svara mot uppgiften att redovisa kostnaderna för det gemensamma systemet krävs att en rad antaganden görs. De vik- tigaste vi grundar beräkningarna på är: Vi har genomgående avrundat uppåt t.ex. vid skattningar av behovet av basstationer och växlar. Vi har även lagt till ett riskpåslag på av beräkningen av kostnaderna för anskaffning och drift av infrastrukturen. Betalning för infrastrukturen antas ske på test- och verifieringsperioden. I normalfallet är betalnings- mönstret mer spritt , vilket avgörs först som en del i upphandlingen. Avskrivningar på anläggningstillgångarna börjar göras först året efter anskaffningen. För infrastrukturen antas en avskrivnings- tid . I kalkylen ingår inte behov av ny- eller ersättningsinvesteringar utöver vad som ingår i det löpande underhållet. Om sådana investeringar görs innan den ursprungliga utrustningen skrivits av eller har ett högre värde än den infrastruktur den ersätter, ökar kostnaderna i form av räntor och avskrivningar vilket i sin tur påverkar underlaget för beräkning av användaravgifterna. Räntor för lånefinansierad infrastruktur beräknas uppstå från på test- och verifieringsperioden (dvs. när betalning för infrastrukturen antas ske). Kalkylräntan är satt till . I det följande redovisas kostnaderna för det gemensamma systemet som förvaltningsorganisationen har att stå för. Utgifterna för infrastrukturen har fördelats enligt vår utbyggnadsplan (se kapitel 12). För att kunna redovisa de totala årskostnaderna inklu- deras även konsekvenserna av den finansieringsmodell som vi föreslår. Vårt förslag rörande finansieringen redovisas i kapitel 14. - lån (ackumulerat) Drift, underhåll, adm. (Summa årskostnad FTN) Som framgår innebär vårt huvudförslag på en väsentligt lägre kostnad för infrastrukturen än vad tidigare utred- ningar har presenterat. Det främsta skälet är den stora besparing som uppnås till följd av ett lägre täckningskrav med handburna stationer. Vi har också justerat antaganden om åtkomst till bas- stationsplatserna. Till detta kommer att vi nu kan illustrera hur kostnaderna fördelas över åren baserat på den ekonomiska utbyggnadsplanen. Årskostnaden för det gemensamma radiokommunikationssyste- met beräknas till ca i ett fullt utbyggt system 2010 (därefter minskar kostnaderna då räntekostnaderna sjunker i takt med amorteringarna på lånen). Med utgångspunkt från den eko- nomiska utbyggnadsplanen blir årskostnaden ca för att mer eller mindre fördubblas till 2007 när ökningstakten avtar. Om FTN kan användas för det gemensamma systemet påverkar det framför allt årskostnaden i positiv riktning. Vi skattar årskostnaden i FTN-scenariot till ca vilket innebär en reducering av årskostnaderna med mer än . Den av oss beräknade årskostnaden för systemet kan ställas i relation till de kostnader som de användare vi inkluderat i nu- kostnadsanalysen har . Vår skattning av de totala nukostna- derna pekar mot vilket skulle betyda att skillnaden inte är så stor jämfört med den årskostnad vi presenterar här. Å andra sidan kan det visa sig att myndigheterna av olika skäl avstår från eller inte kan ersätta sina befintliga system fullt ut med det gemensamma systemet. Det skall understrykas att vi här enbart redovisar de gemensamma kost- naderna för systemet, till detta skall läggas användarnas egna kostnader (se avsnitt 13.2). I följande tabell redovisas motsvarande beräkning för den lång- sammare utbyggnadsplanen. - lån (ackumulerat) Drift, underhåll, adm. (Summa årskostnad FTN) Det skall dock noteras att i dessa beräkningar ingår inte kostnader som uppstår vid ny- eller återinvesteringar i infrastrukturen innan den ursprungliga infrastrukturen skrivits av. Statskontoret utgick i sina beräkningar från att amorteringar och nyupplåning för att finansiera infrastrukturen skulle balansera varandra. Genom att nyinvesteringarna antogs motsvara årets avskrivningar skulle värdet på infrastrukturen hållas intakt och ge låneutrymme för framtida investeringar. Med nyinvesteringar avses investeringar i tillgångar som innebär en förbättring av systemet eller som ersätter en felaktig eller skadad del i infrastrukturen. Statskontoret inkluderade emellertid inte kapitalkostnaderna för sådana nyinvesteringar i sina kalkyler. Vi har i vår beräkning istället följt vad som normalt inkluderas i klassisk investeringskalkylering och avstår från att inkludera eventuellt behov av ny- och ersättningsinvesteringar. Dels är det inte sannolikt att nyinvestering behöver ske i takt med avskriv- ningarna, dels är det svårt att bedöma när sådana uppstår. Dess- utom torde det faktiska värdet på tillgångarna vid avskrivnings- periodens slut väsentligt överstiga det bokförda värdet på . Det är dock sannolikt att förbättringsinvesteringar kommer att ske under den ekonomiska livslängden vilket kommer att innebära högre årliga kostnader än vad som redovisas i vår beräkning. Beslut om sådana åtgärder behöver därför förvaltningsorganisationen förankra hos användarna. Om vi istället skulle tillämpa Statskontorets antagande och därför inkludera i kalkylen att nyinvesteringar skulle göras till ett värde som motsvarar avskrivningarna på infrastrukturen skulle den totala avskrivningskostnaden öka väsentligt efter det att systemet är fullt utbyggt jämfört med den beräkning vi redovisar i tabellen. Detta beror på att förvaltnings- organisationen belastas med avskrivningskostnaderna både för den ursprungliga investeringen och för reinvesteringen. Vi bedömer att kostnaderna för avskrivningarna successivt ökar till ca åren 2018 2019 vilket kan jämföras med den högsta räntenivån på enligt vår grundkalkyl. Till detta kommer ökade räntekostnader eftersom lånestocken inte minskar. Användarnas kostnader utgörs i allt väsentligt av följande kompo- nenter: Avgifter till förvaltningsorganisationen för tillgång till syste- met, drift och underhåll, utveckling samt administration. Anskaffning, drift och underhåll av de mobila stationerna. Anpassningar av eget ledningssystem till det nya radiokom- munikationssystemet. Utbildning av personal. Övergångskostnader med anledning av eventuell dubbel drift och avskrivningar av utrustning knutet till de gamla systemen. Vi bedömer att den enda fördelningsnyckel som är framkomlig att använda är andelen mobila stationer som respektive användare behöver i det gemensamma systemet. har därför inhämtat uppgifter från skydds- och säkerhetsmyndigheterna, dvs. berörda statliga myndigheter och, för räddningstjänsten och akutsjuk- vården, och . Vi begärde uppgift om såväl minimi- som maximiantal mobila stationer. Uppgifterna skulle också fördelas per län för att ge underlag för beräkningar av kostnader och finansieringen under utbyggnadstakten. När det gäller antalet har vi i några fall erhållit båda uppgifterna, i andra fall har vi enbart fått en uppgift vilket vi tolkat representerar minimiantal. makten har inte fördelat sina behov per län. I dessa fall har vi fördelat uppgifterna om totalt behov per län efter respektive läns storlek mätt i andel invånare i förhållande till riket. Detta ger självklart inte en verklig bild, t.ex. finns inte i flera län, men någon skattning måste ändå göras för att kunna beräkna användarkostnaderna. Uppgifterna om behovet av mobila stationer på aggregerad nivå redovisas i det följande. Notera att uppgifterna för Försvarsmakten enbart representerar deras behov för stöd till samhället. Om det gemensamma systemet även kan användas för Försvarsmakten behov för den egna verksamheten stiger antalet mobila stationer till max 3 000 stationer. Behov av mobila stationer Landsting/regioner; ambulans Försvarsmakten (stöd till samhället) Det sammanlagda minimibehovet av antal mobila stationer uppgår till ca 31 000 stycken. Det högre antalet på ca 48 000 stationer innebär en ökning på jämfört med miniminivån. Det skall härvid noteras att och landstingen enbart har lämnat en uppgift varför vi använder den uppgiften för både minimi- och maximiantal. Uppgifterna inkluderar inte heller För- svarsmaktens potentiella behov för andra uppgifter än stöd till samhället. En annan iakttagelse är att det redovisade behovet av mobila stationer är lägre än den omfattning som redovisats i tidigare utredningar. Med tillämpning av försiktighetsprincipen har vi genomgående använt minimiantalet i de fortsatta beräkningarna. Ju lägre antal mobila stationer att fördela kostnaderna på genom användar- avgifter, desto högre blir givetvis styckkostnaden. Dessutom på- verkas den andel som respektive användargrupp behöver betala genom användaravgifterna. 13.2.3Kostnader för mobila stationer De mobila stationerna är den investering som alla användare måste göra inför det att systemet tas i operativ drift. I beräkningen av kostnaderna har utgått från de av användarna redovisade minimibehovet fördelat baserat på den länsvisa fördelningen av antalet mobila stationer (för Kust- bevakningen och Försvarsmakten beräknat enligt fördelnings- nyckeln i avsnitt 13.2.2). Vidare utgår vi från att anskaffningen lånefinansieras, då det är fråga om anläggningstillgångar (antagen avskrivningstid ). I beräkningen redovisas anskaffningsutgifter- na vilka vi antar, högt räknat, till /styck inkl. montering, kablage m.m. Anskaffningen antas äga rum i samband med att systemet är färdigbyggt i berört län och test- och verifierings- perioden inträder. I fokus står dock de årliga kapitalkostnaderna i form av räntor () och avskrivningar (avskrivningstid ). Återanskaffning förutses ske i takt med att värdet minskar, vilket innebär att lånestocken successivt samtliga användare inom användarorganisationen anslutit sig. Amorteringar görs i takt med avskrivningarna. I följande tabell redovisas huvudmännens anskaffningskostnader av mobila stationer fördelat i enlighet med den ekonomiska utbyggnadsplanen, dels fördelning , dels . Mobila stationer (mnkr) Antal stationer (ack) Lån (ackumulerat) Med denna kalkyl som grund redovisas i nästa tabell års- kostnaderna för de mobila stationerna fördelat per användare enligt fördelningsnyckeln. Användarnas årliga kostnader ökar om fler stationer anskaffas. mobila stationer (mnkr) Akutsjukvård Landsting/regioner 13.2.4Användarnas avgifter till förvaltningsorganisationen Användarnas avgifter syftar till att täcka de gemensamma kost- naderna, dvs. de kostnader förvaltningsorganisationen har för drift, underhåll, utveckling och administration. Hur stora avgifterna blir för den enskilde användaren avgörs emellertid av principer för avgiftssättning. Vi anser att följande principer bör läggas till grund för det framtida avgiftssystemet. Avgifterna skall sättas enligt full kostnadstäckning på medel- lång sikt. Avgiftssystemet skall upplevas som rättvist av användarna. Avgiftssystemet skall vara homogent, dvs. samma priser i hela landet för likartad användning (undantag för användare som genererat tilläggskrav och därför får betala för det). Avgiftssystemet skall vara transparent och enkelt att förstå och tillämpa. Avgifterna bör i huvudsak tas ut per mobil station. Inget debiteringssystem per samtal (billing-system) bör införas. Istället bör avgifterna anpassas till utnyttjandegrad genom ett tariffsystem som utgörs av schablonavgifter. Vår utgångspunkt är att tre olika nivåer bör etableras vilka speglar trafikintensitet (låg, genomsnittlig och högintensiv använd- ning), men detta kan behöva modifieras. Tarifferna bör ses över för att bl.a. bedöma om de ligger rätt för att full kostnadstäckning skall uppnås. Dessa principer har underställts skydds- och säkerhetsmyndig- heterna (för kommunerna respektive landstingen och regionerna och ) som samt- liga har ställt sig bakom dem. Vi kommer att arbeta vidare med att ta fram en avgiftsmodell i nära samarbete med användarorganisationerna. Vi har gjort en beräkning av hur förvaltningsorganisationernas kostnader enligt ekonomiska planen för utrullning fördelas per huvudman enligt antal mobila stationer som fördelningsnyckel. Fördelningsnyckeln innebär att vi slår fast principen för hur finan- sieringsansvaret skall fördelas mellan användarna. Med denna modell förordar vi således inte vilken andel som varje användar- organisation skall stå för eftersom det kommer att avgöras av hur många mobila stationer som de facto ansluts till systemet Vi vill understryka att beräkningen inte visar hur mycket varje användarorganisation kommer att behöva betala eftersom det krävs ställningstagande till vilken avgiftsmodell som skall tillämpas. Istället visar beräkningen kostnaden för varje användarorganisation om samtliga var genomsnittliga användare av systemet. Annorlunda uttryckt redovisas i tabellen kostnaden för varje användare om det enbart fanns en avgift för alla. Med tillämpning av principen om tarifferade avgifter kommer alltså en lågintensiv användare med all sannolikhet att få betala en lägre kostnad än vad som antyds av genomsnittsbeloppet enligt tabellen. På samma sätt kan en högintensiv användare räkna med att avgifts- kostnaden blir högre än vad som illustreras av genomsnittskost- naden. Dessutom måste beaktas att ett högre antal anslutna mobila stationer av en viss användarorganisation än vad som uppgivits till också påverkar finansieringsansvaret. För att kunna kalkylera användaravgifterna under utbyggnads- fasen måste även antaganden om när användarna skall börja betala avgifter och på vilken bas avgifterna skall beräknas. I fråga om när avgifter skall betalas är vår utgångspunkt att de skall börja betalas SOU 2003:10 RAKELs kostnadsberäkningar efter det att systemet tas i operativ drift i berört län, dvs. när test- och verifieringsfasen avslutats. När det gäller basen för avgiftsberäkningen anser vi att den kostnadsnivå som gäller vid ett fullt utbyggt system bör tillämpas med undantag för som är på den operativa driften för den första etappen (, och ). Istället bör förvaltningsorganisationens faktiska kostnader för det året ligga till grund för avgiftsberäkningen . Eftersom kostnaderna för infrastrukturen är billigare i de södra länen innebär detta att förvaltningsorganisationen går med ett visst överskott åren 2006 2009. Ställningstagandet om basen för avgiftsuttaget motiveras främst av principen om nationellt baserade tariffer men det ger också förvaltningsorganisationen något mindre sårbarhet om anslut- ningen av användarna skulle dra ut . Motivet för att låta avgifterna baseras på förvaltningsorganisationens aktuella kostnader det året är att de som första län kommer att fungera som piloter vars erfarenheter kommer att komma länen i den fortsatta utbyggnaden till godo. I beräkningarna av de genomsnittliga avgifterna per användare har dessa båda ställningstaganden beaktats. I beräkningarna beaktas också förslaget att staten inledningsvis skall subventionera avgifter- na för användarna (se vidare kapitel 14). I följande tabell redovisas den genomsnittliga årskostnaden för resp. användarorganisation i form av avgifter till förvaltningsorga- nisationen. Vi vill återigen understryka att denna fördelning inte visar vad berörd huvudman de facto kommer att behöva betala i användaravgifter till förvaltningsorganisationen eftersom det påverkas av avgiftsmodellen. I tabellen inkluderas även användar- kostnaderna för de mobila stationerna (13.2.3) för att ge en mer fullständig bild av de kostnader som det gemensamma systemet kan medföra. fiktiv, genomsnittlig, avgiftsnivå Försvarsmakten (stöd till sh) (Summa FTN) Beräkningen, som inte inkluderar de övergångskostnader som faller på användarna, visar att de totala genomsnittliga användarkost- naderna, dvs. för såväl mobila stationer som avgifter, successivt ökar från 2004 till i ett fullt utbyggt system . Som tidigare nämnts ingår emellertid inte eventuella behov av nyinvesteringar i systemet under den ursprungliga investeringens ekonomiska livslängd. Den främsta orsaken till ökningstakten är givetvis att kostnaderna ökar i takt med utbyggnaden. Om avgifterna enbart skulle sättas till ett enhetspris per mobil station, lika för alla, skulle alltså den kommunala räddningstjänsten och Polisen stå för av kostnaderna vardera och övriga användare alla . Om någon användare ansluter fler mobila stationer kommer självklart dessa andelar att förändras. Snittkostnaden för användarna per mobil station blir ca /år när systemet är fullt utbyggt. Vi vill poängtera att om fler mobila stationer ansluts än det minimiantal som angivits minskar styckkostnaderna och därmed hur stor andel som respektive användarorganisation skall stå för. Om istället maxantalet mobila stationer används blir snittkostnaden istället ca /år. Å andra sidan påverkar en lägre anslutning än det uppgivna minimiantalet kostnadsbilden negativt. I och med vårt förslag om att avgifterna bör anpassas till utnyttjandegrad kommer de faktiska kostnaderna för respektive användare att se annorlunda ut än vad vi redovisat i tabellen. Den sektor vars verksamhet innebär lågintensivt nyttjande av radio- kommunikation kan alltså räkna med en lägre verklig kostnad, medan en huvudman vars verksamhet innebär högintensivt nyttjan- de av systemet har att vänta en högre årskostnad per station än vad vår beräkning visar. Med övergångskostnader menar vi de engångsvisa kostnader som uppstår med anledning av skiftet från befintliga radiokommunika- tionssystem till det gemensamma systemet. Dessa kostnader är svåra att skatta då det beror på användarnas egna organisatoriska förhållanden. Vi gör bedömningen att de engångsvisa kostnaderna inte är av sådan betydelse att det föranleder en särskild finan- sieringsform, men bör också, som , kunna bli föremål för medfinansiering från den civila ramen (se vidare kapitel 14). Övergångskostnaderna utgörs av anpassning av ledningssyste- men till det nya radiokommunikationssystemet, utbildning av användare och kostnaderna för ev. drift av dubbla system om användaren väljer att behålla det gamla systemet i drift ytterligare när det gemensamma systemet tagits i operativ drift. När det gäller utbildning av användare bedömer vi att den ope- rativa fältpersonalen (poliser, brandmän, ambulansförare m.fl.) behöver en fyra timmars utbildning. Operatörer i ledningscentraler och personer med sambandsuppgifter vid krisledning torde behöva det dubbla, dvs. Vi antar att utbildningen i normal- fallet bör kunna täckas av normal utbildnings- och fortbildnings- verksamhet, men det kommer naturligtvis att finnas undantag från den regeln. Kostnaden för dubbel drift avgörs av hur länge berörd myndighet använder dubbla system. Det avgörs i sin tur av dels ur som är nödvändig innan myndigheten på ett för verksamheten säkert sätt kan övergå fullt ut till det nya systemet, dels behovet av att behålla gammal utrustning för att kunna samverka med andra som ännu inte gått över till det nya systemet (avser såväl organisationer som inte anslutit sig till det nya systemet där det finns, som företrädare från län som ännu inte blivit föremål för utbyggnad). Underlag för att kunna bedöma detta saknas , och kommer inte att finnas förrän varje användare inleder förberedelsearbetet inför en övergång. En vägledning av kostnaden för dubbel drift ges av de kostnader som användarna har för den befintliga radiokommunika- tionen. Ytterligare en kostnad som tillkommer är avskrivningskostnader- na som är knutna till utrustning för det gamla systemet i det fall dessa inte redan är avskrivna. 13.2.6Jämförelse med användarnas nukostnader Givet de antaganden vi lagt till grund för beräkningarna kommer övergången till det gemensamma radiokommunikationssystemet innebära ökade kostnader för användarna än vad de har . En jämförelse mellan de faktiska kostnader som identifierades i nukostnadsanalysen antyder att det kan vara fråga om en ökning på mellan av kostnaderna i förhållande till kostnaderna beroende på vilket scenario som jämförs med. För en lång- siktig investering av detta slag kan man dock inte beräkna alterna- tivkostnaden enbart utifrån nukostnaden. Hänsyn måste också tas till en rad andra faktorer. Eftersom de nuvarande systemen är gamla är investerings- kostnaderna ofta avskrivna och belastar inte dagens system. Med anledning av de senare årens arbete med ett gemensamt system har kostnaderna ofta hållits tillbaka även med anledning av att det inte är värt att kosta på nyanskaffningar eller stora åtgärder för underhåll i avvaktan på ett nytt och bättre system. Det föreligger oacceptabla brister i dagens kommunikations- system, och det kommer under alla förhållanden att krävas nyinvesteringar för att komma till rätta med de allvarligaste bristerna. Ett nytt gemensamt system skapar förutsättningar för bättre frekvensekonomi, större uthållighet, mindre risk för avlyssning och störningar samt en säker och effektiv mobil åtkomst till övriga IT-system inom myndigheterna. Radiokommunikationskostnaderna påverkas av myndigheter- nas organisation och verksamhet för drift och underhåll samt utbildning. Ett gemensamt system ger möjligheter till samord- ningsfördelar. Det skall också noteras att övergångskostnader som uppstår med anledning av bytet till det gemensamma systemet även uppstår när en användare förnyar ett äldre system eller gå över till ett nytt, individuellt, system. Som framgår under finansieringskapitlet (kapitel 14) anser vi att det treåriga anslag som föreslås till förvaltningsorganisationen skall finansieras inom statsbudgeten genom omprioritering från andra anslag. Om omprioriteringen sker från anslag som kommer användarna till del innebär det en begränsning av användarnas ekonomiska utrymme. skall beaktas att vi även förordar att användarna skall ges möjlighet att söka stats- bidrag för medfinansiering av kostnaderna för de mobila stationer- na från anslaget för civilt försvar (, och ). Det har inte ingått i RAKELs uppdrag att presentera en samhälls- ekonomisk kalkyl över kostnaderna för att införa ett gemensamt radiokommunikationssystem respektive för att avstå från att införa ett sådant system. För att kunna föra mer preciserade beräkningar av detta slag krävs kunskaper om varje användares unika situation vad gäller deras olika befintliga radiosystem och dessas ekonomiska livs- längder. Vidare behöver man göra antaganden om alternativet för respektive användarorganisation är att modifiera de befintliga analoga systemen eller om det är att anskaffa digitala system. I ljuset av dessa antaganden måste skattningar även göras av vad respektive modifiering eller nyanskaffning kan tänkas kosta. Om det hade varit frågan om endast några system eller några myndigheter hade denna väg varit framkomlig, men istället är det frågan om över 300 myndigheter med ett långt större antal system. Eftersom en kalkyl av detta slag förutsätter omfattande data- insamling och en mängd vanskliga antaganden, anser vi att den med fördel kan ersättas av mera övergripande bedömningar. Vi erinrar oss det gamla talesättet att det är bättre att ha ungefär rätt än exakt fel. Följande faktorer talar för att en satsning på det gemensamma systemet är samhällsekonomiskt lönsamt. Möjligheten att i det gemensamma systemet kommunicera mellan myndigheter som samverkar i en operativ insats skapar förutsättningar för snabbare och säkrare insatser vilket kan spara människoliv, leda till minskade sjukvårdskostnader och undvika att ekonomiska värden går till spillo. Ett nytt system som är skyddat för avlyssning möjliggör effektivare informationsöverföring. Detta underlättar brotts- bekämpning och främjar skydd av personuppgifter och därmed den personliga integriteten. Upphandling av ett gemensamt system för alla skydds- och säkerhetsmyndigheter ger stordriftsfördelar som inte uppstår om varje myndighet agerar själv.