sou · GRB388d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det rör sig om en till tre kommuner per del- modell. Undantaget är delmodellen för gymnasieskolan där det är något fler kommuner som har upplevt stora svängningar. En orsak till stora förändringar mellan åren kan vara att kom- munens värde passerar en uppsatt gräns i någon modell och på så sätt förlorar ersättning. I det senare fallet blir effekten desto mer kännbar ju högre den lägsta ersättningsnivå är. Börjar ersättningen vid noll är det inget problem. Dylika gränser finns i delmodellerna för: befolkningsminskning 7 18 år administration, räddningstjänst med mera I delmodellen för befolkningsminskning finns ett generellt villkor att den totala befolkningen skall ha minskat för att ersättning skall utgå för minskat antal elever. Uppfylls inte den gränsen utgår ingen ersättning oavsett om antalet skolelever fort- farande minskar. Eftersom ersättningen per elev är högt satt blir förlusten stor om kommunen inte längre uppfyller det generella villkoret. I delmodellen för vatten och avlopp finns det 11 olika standard- kostnadsklasser allt beroende vilken bebyggelsestruktur samt vilka markförhållanden som råder i kommunen. När bebyggelsestruk- turen (mäts genom tätortsgraden) uppdateras kan kommunen få en förändrad ersättning. Då det skiljer mellan de olika klasserna blir förändring minst detta belopp vid byte av ersättning. har bebyggelsestrukturen uppdaterats en gång, inför . Detta resulterade i att 10 kommuner fick föränd- rade ersättningar, merparten negativa sådana. För den enskilde kommun kan dessa förändringar te sig konstiga då deras kostnader inte förändras på samma sätt. I delmodellen för administration, räddningstjänst med mera finns det åtta olika standardkostnadsnivå per invånare. Standardkostnaden räknas fram med hjälp av folk- mängden, antalet invånare per kvadratmeter samt tätortsgraden. Befolkning uppdateras , tätortsgraden när tillfälle ges. SOU 2003:88 Utfallsförändringar på grund av den löpande uppdateringen i kostnadsutjämningen förändring kan uppstå vid uppdateringar, som mest plus/minus . I delmodellen för kollektivtrafik mäter man andelen personer som bor i tätorter med fler än 20 000 invånare. Vid uppdatering kan det, om en eller fler tätorter i ett län kommer under denna gräns, bli en minskad ersättning för länet vilket drabbar samtliga av länets kommuner. Kommittén anser att man inte bör införa någon begräsning på hur mycket en kommuns avgift/bidrag får förändras mellan åren. Att flertalet modeller förändras åt samma håll vissa år vilket samman- taget ger en stor effekt för den enskilde kommunen är det en effekt av valet av metod. Varje delmodells standardkostnad räknas ut separat och skall spegla den relativa strukturen i den enskilda verk- samheten. För att minska stora förändringar bör man istället söka öka stabiliteten i de olika delmodellerna. Kommittén förslår exempelvis i utvärderingen av delmodellen för gymnasieskolan att programvalsfaktorn skall räknas på ett tvåårsgenomsnitt. Ett sådan förändring minskar förändringarna mellan åren. När det gäller delmodellen för befolkningsminskning föreslår kommittén att nuvarande kompensation förändras. Nuvarande spärr på den totala folkmängden tas bort som ersätt- ningen sänks. Delmodellen för vatten och avlopp förslås utgå ur kostnads- utjämningen. Delmodellen för räddningstjänst, administration m.m. skall en- ligt kommittén förslag slås samman med ett antal andra del- modeller inom ramen för kostnadsutjämningen. Ett vanligt synsätt när man studera kommunernas kostnader är verksamhetsperspektivet, t.ex. vad kostar. Utjäm- ningssystemets struktur bygger till största del på detta synsätt. Vissa inslag av att kompensera för kostnader som förekommer i produktionen av de flesta verksamheter, så kallad faktorkostnader, görs i delmodellen för uppvärmning där kommunerna kompenseras för de skillnader i lokalkostnader som beror på klimatet. Vidare kompenseras vissa kommuner för kvardröjande merkostnader i löneläget på grund av det tidigare kallortstillägget. Analyserar man kostnaderna utifrån de olika kostnadsslagen kan man se att den enskilt största kostnaden är den egna personalen, som tar i anspråk av kommunernas resurser. Till detta kommer personalrelaterade kostnader i delar av kommunernas verksamhet som inte bedrivs i egen regi. Om man lägger till dessa tjänster utgör de personalrelaterade kostnaderna för kommunerna som helhet . De resterande av de totala kostnaderna består till största delen av lokalkostnader (), inköp av varor (6 pro- cent) och transfereringar () varav hälften går till enskilda personer. Fördelning av kommunernas kostnader på kostnadsslag , Källa: SCB. De faktorkostnader som utgör den större delen av kommunernas verksamhet och är intressanta ur ett strukturellt perspektiv är personal- och lokalkostnader. Personalkostnaderna består dels av löner till de anställda, dels av arbetsgivaravgifter. De senare utgörs till största del av de lag- stadgade arbetsgivaravgifterna, en mindre del är avtalsenliga. Personalkostnadsandelen skiljer sig mellan olika verksamheter. Barn- och äldreomsorg är de verksamheter med högst andel, . Se tabell 7.1. SOU 2003:88 Vissa verksamhetsövergripande aspekter Den del av skillnaden i personalkostnader mellan kommunerna som beror på skillnader i åldersstrukturen kompenseras i respektive verksamhets delmodell. En hög personaltäthet ger höga personalkostnader som i sin tur ger höga verksamhetskostnader, detta givet en viss lönenivå. Personaltätheten kan också ses som ett servicemått och i viss mån vara en indikator på skillnader i verksamhetens kvalitet. Den kan också vara av strukturell karaktär. En högre andel äldre kräver mer personal, är de äldres hälsa dessutom sämre krävs det ytter- ligare personal. Ska man jämföra skillnader i personaltäthet mellan olika kom- muner bör man försöka eliminera eventuella skillnader som beror på strukturella faktorer såsom åldersstruktur. Detta görs enklast genom att mäta personaltätheten per brukare, exempelvis per elev. Strukturella skillnader som beror på geografiska faktorer kan vara svårare att sortera bort. Inom barnomsorgen, här förskola, är den genom- snittliga personaltätheten 5,3 barn per årsarbetare. Den enda kom- mungrupper som väsentligt avviker från genomsnittet och övriga grupper är glesbygdskommunerna. I denna grupp går det endast 4,7 barn per årsarbetare. Skillnaderna mellan grupperna har minskat . Personaltäthet i förskolan 2001, barn per årsarbetare Inom fritidsverksamheten är skillnaderna större. Det är framför allt förorter, större och medelstora städer som har fler barn per an- ställda än genomsnittet. Fritidsverksamheten utgör dock en mindre del av barnomsorg varför detta inte slår igenom i kostnaden. Vid en analys av antalet lärare per elev kan konstateras att det är två kommungrupper som avviker från övriga – storstäderna och gles- bygdskommunerna. I storstädernas fall beror skillnaden på bety- dande undervisning i modersmål och svenska som andraspråk. Exkluderas denna personalkategori hamnar lärartätheten för stor- städer i nivå med övriga grupper. Glesbygdskommunernas högre värde förklaras delvis av att de av geografiska skäl bedriver mindre skolor med mindre antal elever per klass vilket i sin tur ger en högre lärartäthet. Personaltäthet i 2001, lärare per 100 elever Lärare (heltidstj.) Den skillnad i lärartäthet och kostnad som beror på att glesbygds- kommunerna är tvungna att bedriva mindre skolenheter kompen- seras i tillägget för små skolor och skolskjutsar. Skillnaden för storstäderna som beror på en större omfattning av modermåls- undervisning och undervisning av svenska som andraspråk kom- penseras i tillägget för modermålsundervisning. Lärartätheten i gymnasieskolan skiljer sig mer mellan kommun- grupper än vad fallet är i . Storstäderna har den lägsta lärartätheten medan glesbygdskommuner har den högsta. En för- klarande faktor kan vara elevernas val av program. Praktiska program har en högre lärartäthet än teoretiska. Desto fler elever som väljer praktiska program ger allt annat lika en högre lärar- täthet. Glesbygdskommunerna har den dyraste programvalsstruk- turen och högst andel elever på praktiska program. Detta ger en hög lärartäthet. Personaltäthet i gymnasieskolan 2001, lärare per 100 ele- ver Antal elever per elev och skola 2001 efter kommun- storlek Antal elever per skola 0– 4 999 5 000–9 999 10 000–14 999 15 000–19 999 20 000–29 999 30 000–49 999 50 000–99 999 100 000–199 999 200 000–800 000 Det finns också ett samband mellan kommunens storlek och lärartätheten, ju mindre kommun desto högre lärartäthet. Detta gäller ner till de allra minsta kommunerna. kan ha fler elever per skola, hålla ett bredare programurval samt fylla sina klasser. Detta ger samordningsvinster och verksamheten behöver inte samma lärartäthet. Det motsatta förhållandet gäller i mindre kommuner. Den skillnad i lärartäthet och kostnad som beror på elevernas programval kompenseras i tillägget för programvalet. Någon kom- pensation för små gymnasieskolor utgår inte. Kommuner med ett lite elevunderlag och stort avstånd till andra gymnasieorter får ersättning för resekostnader och inackordering oavsett om kom- munen bedriver gymnasieutbildning eller inte. För de kommuner som bedriver en egen gymnasieskola trots ett litet elevunderlag fungerar denna ersättning som en kompensation för små gymnasie- skolor. Personaltätheten inom äldreomsorgen, här mätt som antal årsarbe- tare per vårdtagare, för storstäderna avviker nedåt från övriga kom- mungrupper och genomsnittet i riket. Personaltäthet inom äldreomsorg 2001, endast verk- samhet och vårdtagare i egen regi Antal årsarbetare per vårdtagare Källa: : Vad kostar verksamheten i din kommun 2001, SCB. Personaltätheten påverkas av vilken mix av ordinärt och särskilt boende kommun väljer. Den senare är mer personalintensiv. En högre andel med hjälp i ordinärt boende ger allt annat lika en lägre personaltäthet. Storstäderna har valt en fördelning mellan verk- samheterna där man i åldersgruppen väljer att hjälpa personerna i hemmet i stället på någon form av boende. Se ta- bell 7.3. Detta förklarar delar av skillnaden i personaltätheten mellan storstäder och övriga kommungrupper. Vissa skillnader i val omsorgsform kan vara orsakade av struk- turella förhållanden. De orsaker som beror på de äldres hälsa kom- penseras genom en högre normkostnad i delmodellen för äldreomsorg. Finns det av geografiska skäl, och inte främst av hälsoskäl, behov att samla de äldre till någon form av boende kom- penseras kommunerna i den del i delmodellen för äldreomsorgen som beaktar behovet av institutionsboende i glesbygd. Andel personer med omsorg 80+ uppdelat på omsorgs- form 2001, procent Särskilda boendeformer, 80+ Kommittén har med underlag från personal- och lönestatistik följt upp löneutvecklingen i kommunerna. Löne- nivåerna har gjorts mer jämförbara genom att lönenivån för olika personalgrupper per kommun har viktats efter den genomsnittliga personalstrukturen inom respektive sektor i landet som helhet. Bearbetningar har gjorts för åren 1993, 1997, 2001 och 2002. Lönenivåerna i kommunerna som 1993 var högst i är högst i . De relativa löne- nivåerna har sjunkit mest i de tre nordligaste länen. Men även i andra län utan kallortskommuner har likartade förändringar ägt rum. I nuvarande kostnadsutjämning utgår en ersättning till de före detta kallortskommunerna. Den uppföljning som kommittén gjort visar att de inte finns några större kvardröjande kostnader för detta i de aktuella kommunerna. Kommittén föreslår därför att den aktuella delmodellen skall utgå, se avsnitt 4.12. Det finns skillnader i lönenivå mellan olika regioner. Kom- munerna i har en genomsnittlig lönenivå som ligger över riksgenomsnitt. Den verksamhet som ligger högst är teknik samt vård och omsorg. Den senare gruppen utgör en större personalgrupp och påverkar därmed genomsnitt mer. För övriga grupper är skillnaden inte lika stor. De är främst inom vård och omsorg som det varit en bristsituation i . Detta kombinerat med flera konkurrerande arbets- givare (exempelvis bemanningsföretag) har drivit upp lönerna i regionen. Samma konkurrens om personalen finns inte i samma utsträckning på andra håll i landet. Hur mycket av den högre nivån som är en effekt av bristsitua- tionen och hur mycket som är en självvald nivå är svårt att veta. Sedan är det inte självklart att nuvarande skillnader kommer att bestå över tiden. Kommittén menar att det är riskfyllt att införa en kompensation för löneläge då den i hög grad är påverkbar och eventuellt tillfällig. Kommunerna äger och förvaltar lokalyta. Kostnaderna för detta uppgår till drygt 30 miljarder kro- nor. Lokalinnehavet varierar mellan kommungrupperna, per person har glesbygdskommunerna mest lokaler medan förortskommuner- na har minst. Lokalinnehavet säger dock inte hela sanningen om kommunernas lokalanvändning. Vissa kommuner hyr ut lokaler de inte har behov av till företag eller egna bolag. Andra kommuner behöver hyra lokaler från egna bolag eller på den öppna marknaden för att täcka sina behov. I genomsnitt kostar lokalerna per invånare, motsvarande . Denna kostnad innehåller både kostnader för de lokaler som kommunerna själva äger och förvaltar och kostnader för inhyrda lokaler. Kostnaden för kommunernas lokaler har minskat , utan att den genomsnittliga lokalytan har minskat. Det har skett en kostnadseffektivisering som räntekostnaderna har minskat . Många kommuner har också arbetat medvetet med att sänka sina lokalkostnader.1 Kostnader för lokaler och inventarier inklusive fastighetsskötsel och städning uppgick till per heltidsbarn. Högst kostnad har större städer följt av glesbygdskommunerna. Låga kostnader jämfört med snittet har förortskommunerna och landsbygdskommunerna. Kostnaderna för lokalerna påverkas av fördelningen av omsorgsformer. En hög andel familjedaghem ger exempelvis mindre lokaler och lägre lokalkostnader. Hur mycket kommunen äger själv eller hyr kan också påverka kostnaden. 1 Förvaltningsnyckeln 2002, . Lokalkostnad per heltidsbarn i barnomsorg 2001 Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun 2001, SCB. Lokalyta per heltidsbarn i barnomsorg 2001 Källa: , förvaltningsnyckeln 2002. När det gäller lokalytan inom förskoleverksamheten finns det skill- nader mellan kommungrupperna som kan förklara delar av skillna- derna i kostnaderna. Landsbygdskommunerna har få kvadratmeter per heltidsbarn vilket förklarar den låga lokalkostnaden. Gles- bygdskommunerna och de större städerna hade relativt höga lokal- kostnader och har en lokalyta som överstiger genomsnittet. Kostnader för lokaler och inventarier inklusive fastighetsskötsel och städning uppgick till per elev. Högst kost- nad har storstäderna följt av glesbygdskommunerna. Övriga kom- mungruppers värden ligger kring genomsnittet. Lokalkostnad i 2001, kronor per elev Höga lokalkostnader per elev beror antingen på stor lokalyta per elev eller på hög kostnad per kvadratmeter eller en kombination av båda. Den högre lokalkostnaden för glesbygdskommunerna förklaras av större lokalyta per elev. Kostnaden per kvadratmeter ligger i nivå med genomsnittet. Den större lokalytan i glesbygdskommunerna förklaras av att antalet elever per skola är färre. I delmodellen för kompenseras kommunerna för små skolor. Kvadratmeter per elev samt lokalkostnad per kvadrat- meter i 2001 Antal elever per grundskola 2001 Antal elever per skola Storstäderna har däremot en yta per elev som ligger i nivå med genomsnittet. Den högre lokalkostnaden förklaras av en högre kostnad per kvadratmeter. Även förortskommunerna har en högre kostnad per kvadratmeter. Detta är en effekt av högre markkost- nader och en högre hyresnivå i storstadsregioner. Någon kom- pensation för detta utgår inte i kostnadsutjämningen. För gymnasieskolan är situationen likartad den inom . Skillnaderna i lokalkostnader är dock inte lika stora. Storstäderna har en hög kostnad per kvadratmeter men då lokalytan per elev är lägre ger detta en mindre skillnad i lokalkostnader. Glesbygds- kommunerna utmärker sig inte inom gymnasieskolan. Anledningen till detta är förekomsten av små gymnasieskolor inte är lika vanligt som fallet med . Större skolenheter ger lägre lokal- kostnader. Lokalkostnad i gymnasieskolan 2001, kronor per elev Kvadratmeter per elev samt lokalkostnad per kvadrat- meter i gymnasieskolan 2001 Lokalkostnaderna inom äldreomsorgen per person varierar mycket mellan kommungrupperna. Glesbygdskommuner- na har mer än dubbelt så höga lokalkostnader som storstäderna. Men eftersom servicenivån, det vill säga hur många som får hjälp i särskilt boende, skiljer sig mellan kommungrupperna är antalet personer mindre lämplig som målgrupp. Mäts lokal- kostnaderna per vårdtagare inom särskilt boende minskar skillna- derna. Storstäderna är dock fortfarande den grupp med den lägsta lokalkostnaden, även medelstora städer och övriga mindre kommu- ner har låga lokalkostnader. Glesbygdskommuner och förorts- kommuner är de grupper med den högsta lokalkostnaden. Lokalkostnad i äldreomsorg 2001, kronor per vård- Källa: Vad kostar verksamheten i din kommun 2001, SCB. Genom att regionala skillnader i lönenivåer inte längre avgörs genom centralt reglerade avtal kan eventuella merkostnader för högre löneläge inte längre betraktas som en helt opåverkbar faktor för den enskilda kommunen. Kommittén är medveten om att löne- nivåerna i kommuner i olika delar av landet kan påverkas av den lokala och regionala arbetsmarknaden. Genom att kommuner och landsting själva förhandlar om lönerna på den lokala och regionala nivån kan man dock inte utesluta att kommuner och landsting själva kan påverka lönenivån i sina organisationer. Kommittén anser därför att skillnader i lönenivåer inte skall beaktas i kostnadsutjäm- ningen. När det gäller lokalkostnaderna finns vissa skillnader som skulle kunna vara en effekt av en högre hyresnivå och högre markpriser. Skillnader i lokalkostnader beaktas i någon mån i kostnadsutjäm- ningen genom delmodellen byggkostnader. Det finns skillnader i både lokal- och personalkostnader som är en effekt av dåliga geografiska förutsättningar. I flertalet av dagens verksamhetsdelmodeller kompenseras kommunerna för dessa mer- kostnader. En av de grundläggande tankarna för nuvarande system, liksom i de förändringar som kommittén föreslår, är att utjämningen enbart skall avse strukturellt betingade kostnadsskillnader. Strukturella skillnader kan dels bero på skillnader i behov av service och stöd, dels på strukturellt betingade skillnader i kost- nader för att tillgodose dessa behov. Kostnadsutjämningen skall således inte kompensera för skillnader i utbudsnivå, avgiftssättning, kvalitet och effektivitet. Kommittén har velat belysa hur utbudsnivå och kostnader inom skilda verksamheter kan se ut jämfört med utredningens beräkning av standardkostnader och de behov som ligger till grund för dessa. I analysen av kostnadsutjämningens olika delmodeller har för- klaringsgraden mot kostnaden använts som ett mått på modellens träffsäkerhet. Ett sätt att utvärdera träffsäkerheten i olika utjäm- ningsmodeller är att jämföra de beräknade standardkostnaderna med de faktiska kostnaderna enligt kommunernas redovisning. Genom att beräkna förklaringsgraden får man en uppfattning om hur stor del av variationerna i de faktiska kostnaderna som kan förklaras av de variabler som ingår i utjämningsmodellen. Den del som inte förklaras beror på andra faktorer, t.ex. skillnader i service- grad och effektivitet, eller skillnader i gränssnitt för huvudmanna- skap mellan kommunerna och landstingen. En låg förklaringsgrad behöver således inte betyda ett det är en dålig modell utan att variationerna i de faktiska kostnaderna till stor del beror på skillnader i servicegrad och effektivitet etc. Däremot, om förklaringsgraden är hög är det rimligt att anta att modellen är träffsäker, såvida det inte finns ett samband mellan de valda faktorerna och servicegraden/effektiviteten. Totalt sett förklarar nuvarande strukturkostnad av kostnadsskillnaderna kommunerna emellan. De resterande förklaras således av skillnader i utbudsnivå, avgiftssätt- ning, gränssnitt mot , kvalitet och effektivitet. Även skillnader i sättet att beräkna och redovisa kostnader kan vara en Alla verksamheter ingår inte i utjämningen och skill- nader i icke ingående verksamheter, exempelvis fritid- och kultur kan påverka jämförelsen. En skillnad mellan redovisad kostnad och strukturkostnad som går att mäta är den som ges av en högre eller lägre utbudsnivå än genomsnittet. har utvecklat en metod för att översiktligt beskriva utbudsnivån. Detta index ger en bild av hur omfattande kommunens verksamhet är i relation till antal personer i respektive brukargrupp (skolbarn, ålderspensionärer etc.). Serviceindex beaktar dock inte skillnader i behov inom t.ex. barnomsorgen som beror på föräldrarnas förvärvsfrekvenser. Alla kommunala verksamheter ingår inte i modellen. Det gäller sådana verksamheter där höga kostnader sannolikt mer beror på strukturella förhållanden än servicenivå. Bland annat ingår inte arbetsmarknadsåtgärder, gator och vägar samt individ- och familje- omsorg. Utbudsnivå 2001, index riket=100 Utbudsindex (riket=100) Serviceindex varierar kraftigt mellan kommunerna. I ovanstående figur har index beräknats på kommungrupper. Trots den utjämning som då sker, finns det påtagliga skillnader mellan kommun- grupperna. En viktig förklaring till varför utbudsnivån varierar mellan kommunerna är att behoven ser olika ut. Inom barn- omsorgen kan skillnaderna i stor utsträckning förklaras av andelen barn med förvärvsarbetande föräldrar. Inom äldreomsorgen kan skillnaderna i utbudsnivå delvis förklaras av t.ex. andelen ensam- boende och yrkesbakgrund eftersom skillnader i ålderssamman- sättningen är beaktad. För utbildningsområdet, som på ett likartat sätt för alla kommuner, omfattar alla barn i grundskoleåldrar och nästan alla i gymnasieåldrarna, är skillnaderna små. Men för barnomsorgen ligger serviceindex väsentligt högre i storstäderna, förorterna och de större städerna än genomsnittet för landets kommuner. Inom äldreomsorgen är bilden den motsatta, glesbygdskommunerna ligger väsentligt högre än övriga kommun- grupper och förorter ligger genomsnittligt under övriga kommun- grupper. Inom fritid- och kultur är det storstäderna, större städer samt glesbygdskommuner som ligger högt. I de senare får troligtvis kommunen ta ett ekonomiskt ansvar i avsaknad av fungerande privat marknad. För storstäderna och de större städerna gäller att de förser omkringliggande kommuner med fritids- och kulturverk- samheter. För att erhålla standardkostnaden för ett flertal verksamheter beräknas först servicebehov och utifrån detta beräknas kostnader. Det gäller t.ex. barnomsorgen, grund- och gymnasieskolan, äldre- omsorgen och hälso- och sjukvården. Såväl de beräknade service- behoven som de slutliga standardkostnaderna är intressanta att jämföra med serviceindex och faktiska kostnader. Nettokostnaden är en funktion av utbudet, strukturen, effek- tivitet och avgiftsfinansiering. Om utjämningssystemet fångar upp alla de strukturella faktorerna samt att skillnaden i servicenivån speglas i utbudsindex kommer skillnaderna i effektivitet och avgiftsfinansiering att speglas av skillnader i skattesatsen. Glesbygdskommunerna har ett nettokostnadsindex på 121 pro- cent. Av denna merkostnad förklaras endast en mindre del av ett högre utbud. Då strukturkostnadsindex ligger på 125 kan, givet ovan nämnda förutsättningar, merparten av den högre kostnads- nivån förklaras av strukturen. Glesbygdskommunerna har en lägre avgiftsfinansiering än riket vilket förklarar det högre skatteuttaget. Förortskommunerna har ett nettokostnadsindex på . Det har också ett lägre utbudsindex, dock inte lika lågt som netto- kostnaden indikerar. Då strukturkostnadsindex ligger på 93 kan merparten av den högre kostnadsnivån förklaras av strukturen. Det lägre skatteuttaget hänger samman med bland annat ett högre avgiftsuttag.