sou · GRB337d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Översikten omfattar de nya reglerna om begränsat sök- område innan i lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring, en beskrivning av hur flyttningsbidragen har sett ut historiskt samt en översikt över de bidragsformer som regleras i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag. Genom- gången tar också upp de föreskrifter och allmänna råd som AMV ger ut och som är avsedda att komplettera och tolka dessa båda regelverk. I kapitlet Styrningen av arbetet med geografisk rörlighet inom görs en översyn av mål och återrapportering enligt regleringsbrevet. Vidare diskuteras styrningen inom AMV. Förutsättningarna för arbetet med geografisk rörlighet liksom för uppföljningen av detta arbete, ges av en rad övergripande rutiner och arbetssätt inom verket. Kapitlet diskuterar därför också handlingsplanernas betydelse för arbetet med geografisk rörlighet, handläggarnas krav på och uppföljning av de arbetssökandes sök- aktivitet före och har uppnåtts, register- kvaliteten i informationssystem samt arbetsförmedlingarnas arbete med interlokala anvisningar. I Arbetsförmedlingarnas arbete med flyttningsbidragen granskas de flyttningsbidrag som beviljades med utgångs- punkt från de kriterier som anges i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag. En annan fråga som studeras är i vilken utsträck- ning flyttningsbidragen bidrar till att stimulera geografisk rörlighet Utredningsuppdraget och disposition av betänkande utanför vad som i direktiven benämns som det naturliga flytt- mönstret. Kapitlet Arbetsmarknadspolitikens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning ger en översikt över tidigare studier av flyttstö- dens effekter på geografisk rörlighet och sysselsättning. Det dis- kuterar också förutsättningarna för att stimulera till geografisk rörlighet i form av flytt och pendling. I kapitlet Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på nyckelpersoner definieras begreppet nyckelperson. Här ges också en översikt över individinriktade åtgärder som syftat till att främja kompetensförsörjningen i Nord-Troms och Finnmark i Nord- norge. I kapitel 9 presenteras utredningens förslag. Varje förslag följs av en konsekvensbeskrivning. I det avslutande kapitlet beskrivs hur utredningen har arbetat. 2Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet Regeringen har betonat att en av huvuduppgifterna för arbets- marknadspolitiken är att underlätta geografisk rörlighet.1 Den regionalpolitiska utredningens slutbetänkande visar liksom en rad andra studier att den geografiska rörligheten i form av flyttningar har minskat . Motiven för flyttningar har också förändrats. görs endast omkring en knapp tiondel av alla flyttningar i av arbetsmarknadsrelaterade skäl jämfört med mellan på femtio- och sextiotalen. Istället har bl.a. sociala förhållanden och byte av miljö ökat i betydelse. Männi- skor flyttar i mindre utsträckning till arbete och i större utsträck- ning till attraktiva boendemiljöer.2 Detta har i regional- och tillväxtpolitiska sammanhang föranlett en diskussion om hur den arbetsmarknadsrelaterade rörligheten kan stimuleras. har regeringen genomfört förändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring samt i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag som syftar till att öka den geogra- fiska rörligheten. En egeninitierad utvärdering av arbetsförmed- lingarnas arbete med geografisk rörlighet gjord av Riks- revisionsverket visar att flyttningsbidragen endast är av marginell betydelse i människors flyttbeslut. I en enkätundersökning som riktade sig till dem som fick starthjälp och bohagstransport uppgav att de trodde att de skulle ha flyttat även utan ekonomisk ersättning. förespråkar i utvär- deringen att starthjälpen tas bort och att åldersgränsen sänkas till 20 år.3 1999/2000:98 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt. 2 Nordisk Ministerråd (2002): Nöjda så in i : Motiv och konsekvenser för de som flyttat och stannat i de nordiska länderna, Nord 2002:6, . 3 (2001): Arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen RRV 2001:20. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet En annan viktig bakgrund för utredningen är att det inom den nya regionala utvecklingspolitiken konstateras att tillgången till kvalificerad arbetskraft är en av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå tillväxt i mindre lokala arbetsmarknader samt för att en god service- och välfärdsnivå ska kunna upprätthållas. För att mot- verka den ojämna regionala utvecklingen krävs särskilda åtgärder för att främja tillgången till kvalificerad arbetskraft. Områden som i den senaste regionalpolitiska propositionen sägs vara i särskilt behov av sådana åtgärder är norra inland respektive delar av Bergslagen, och Värmland.4 2.2Väl fungerande lokala arbetsmarknader grunden för regional tillväxt och välfärd En väl fungerade kompetensförsörjning är grunden för regional utveckling och tillväxt. Arbetsmarknadspolitiken har i första hand ett nationellt uppdrag att bidra till att skapa välfungerande arbets- marknader med full sysselsättning och tillväxt med den arbetssö- kande och arbetsgivaren i fokus. Arbetsmarknadspolitiken ska genom förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och flytt- stimulanser bidra till att korta arbetslöshetstider och medverka till att arbetsgivare snabbt kan tillsätta lediga platser. Detta kräver att de arbetssökande är rörliga såväl mellan yrken som mellan olika regioner. I tider med snabb strukturomvandling är rörlighet från branscher som stagnerar till branscher i tillväxt viktig för arbets- marknadens funktionssätt. Rörlighet minskar också risken för att lokal arbetskraftsbrist ska uppstå med inflationsdrivande lönehöj- ningar och minskad produktion som följd. Genom en effektiv matchning kan outnyttjade resurser tas tillvara och förutsättning- arna för ekonomiskt tillväxt och sysselsättning förbättras. Under den senare fick arbetsmarknadspoli- tiken även ett regionalpolitiskt uppdrag med regionernas specifika behov och förutsättningar som utgångspunkt. Arbetsmarknadsver- ket ska bidra till att främja det regionalpolitiska målet om väl fun- gerande och hållbara lokala arbetsmarknader med en god service- nivå i alla delar av landet genom att vara samverkanspart och med- finansiär i de regionala tillväxtprogrammen. Arbetsmarknadspoliti- kens övergripande mål med individ och arbetsgivare i fokus kan stå i motsättning till det regionalpolitiska uppdraget. 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet något som revisorer påpekar i sin rapport om styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna.5 I ett regionalpolitiskt perspek- tiv kan åtgärder för att öka den geografiska rörligheten bidra till att förstärka en redan pågående process av befolkningsminskning med negativa effekter för den regionala utvecklingen som följd. 2.3Geografisk rörlighet – en del av problemet och en del av lösningen De svenska lokala arbetsmarknaderna karakteriseras av stora regio- nala skillnader både vad gäller sysselsättningsutveckling, ekono- misk tillväxt, tillgång till kvalificerad arbetskraft och arbetslöshet.6 står en betydande andel av befolkningen av olika anledningar utanför arbetskraften. var av kvinnorna och av männen sysselsatta.7 Den genomsnitt- liga sysselsättningsintensiteten bland utomnordiskt födda personer uppgick endast till i åldern 20–jämfört bland svenskfödda.8 Den öppna arbetslösheten i riket var i genomsnitt till vilket sys- selsatta i arbetsmarknadspolitiska program kan läggas9. visar en rad undersökning att det råder brist på arbets- kraft både inom privat och inom offentlig sektor. Företagsbaro- metern för visar att bristen på kvalificerad arbetskraft är det enskilt viktigaste tillväxthindret för de mindre företagen. av företagen uppger att så är fallet.10, 11 Arbetsmarknaden karakteriseras av att det ofta både finns brist på arbetskraft och arbetslöshet, inom en och samma verksamhet, bransch eller region. Ju mer specialiserad arbetsmarknaden blir och ju större krav på långa formella utbildningar eller på annan yrkes- mässig specialisering som ställs, desto svårare blir det för arbets- kraften att röra sig mellan olika segment på arbetsmarknaden. 5 revisorer (2002): Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna, Rapport 2002/03:2. 6 ITPS & (2002): Regionernas tillstånd 2002: En rapport om tillväxtens förutsättningar i svenska regioner, . 7 SCB (2002): Arbetskraftsundersökningarna 3:e kvartalet 2002, AM 11 . 8 AMS (2003): Riktlinjer för Länsarbetsnämndernas arbete, . 9 AMS (2002): Arbetsmarknadsutsikterna för , URA 2002:8, . 10Företagarnas riksorganisation (2002): Småföretagsbarometern: En rikstäckande undersökning om småföretagarnas uppfattningar och förväntningar om kon- junkturen, . 11Företagsbarometern omfattar 4 555 företag inom det privata näringslivet med 1-49 anställda. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet Anpassningen på arbetsmarknaden kan ske på olika sätt, bl.a. genom byte av yrke, sektor, arbetsplats eller region, eller genom att arbetskraften utbildar sig eller kvalificerar sig på annat sätt. Rörlig- heten på arbetsmarknaden i form av arbetsbyten är omfattande. Antalet arbetsbyten var relativt högt och svagt ökande under 1990- talet med över 400 000 företagsbyten , en siffra som steg till över 500 000 under år 2000.12 Över ett något längre tidsperspektiv har andelen av de förvärvsar- betande som byter arbetsgivare minskat något från till i slutet av 1990- talet.13 Strukturomvandlingen var till stora delar en process av lokal karaktär. Anpassningen skedde i större utsträck- ning genom lokala branschbyten än genom flyttningar. I de svenska lokala arbetsmarknaderna avser den största delen, omkring 80– , av bruttorekryteringen (de som börjar förvärvsarbeta eller byter näringsgren) av lokal arbetskraft. Det är i de mindre lokala arbetsmarknaderna som arbetsmarknaden i minst utsträck- ning fungerar genom lokal anpassning. Detta beroende på att branschstrukturen är smalare och utbildningsnivåerna lägre i mindre regioner vilket försvårar för den lokala anpassningen. Flytt- ningarna spelar en mindre roll för de stora arbetsmarknaderna.14 En viktig utvecklingstrend är framväxten av större sammanhäng- ande arbetsmarknadsregioner. Större regioner med mer differentie- rad näringsstruktur har visat sig ha större förmåga att möta kon- junkturnedgångar än mindre regioner som är beroende av en eller ett fåtal branscher. När regionerna omfattar fler människor får ock- så arbetsgivare lättare för hitta arbetskraft med rätt kompetens. Förutsättningarna för att åstadkomma regionförstoring varierar dock i olika delar av landet bl.a. beroende på läge i förhållande till andra centra, transport- och kommunikationssystemets utbyggnad och på befolkningsstorleken. För att en utbyggnad av snabbtåg ska vara samhällsekonomiskt lönsam krävs ett relativt stort befolk- ningsunderlag. En förutsättning för att anpassningsmekanismerna ska fungera är att det finns incitament för arbetskraften att ta jobb, att röra på sig 12SCB (2002): Utveckling och flöden på arbetsmarknaden , Statistiska meddelanden AM 13AMS (2002): Arbetsmarknadsutsikterna för , URA 2002:8, . 14Johansson (2000): Lokala arbetsmarknader i konkurrens: Arbetskraftens rörlighet , Rapport 1 från Regionalpolitiska utredningen 2000:36, . Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet geografiskt, att prova på nya yrkesområden och inte minst att utbilda sig. Utgångspunkten är att lönen bör fungera som ett viktigt incitament för rörlighet och utbildning. Den svenska arbets- marknaden karakteriseras av en relativt sammanpressad löne- struktur och den ekonomiska avkastningen på investeringar i utbildning är i vissa fall liten. Arbetsgivaren har också en viktig roll i att stimulera till rörlighet genom att erbjuda goda arbets- förhållanden och utvecklingsmöjligheter för den anställda. Det regionalpolitiska dilemmat är att företag i regioner med svagare utveckling ofta redan har kostnads- och intäktsnackdelar, bl.a. i form av en mindre hemmamarknad, svårare att få arbetskraft samt sämre tillgång till och högre kostnader för kommunikationer, vilket gör det svårare att konkurrera om arbetskraften genom löne- sättning. I de fall då det finns regionala obalanser i form av att efterfrågan på arbetskraft med en viss kompetens finns i vissa regioner, och då de arbetssökande med den sökta kompetensen finns i andra regioner, blir rörligheten viktig. Geografisk rörlighet påverkas av en rad för- hållanden på arbetsmarknaden. Rörligheten gynnas när arbetsgivare blir frikostigare med att bevilja tjänstledighet och när lediga platser annonseras brett och . Arbetsgivare kan också premiera geografisk rörlighet vid tillsättning av lediga platser. Ett exempel är universitetssystemet i där det är i det närmsta obligatoriskt att efter doktorsexamen flytta till annat universitet i samband med den första anställningen som universitetslärare.15 Nationella regel- verk kan ibland utgöra ett hinder för rörligheten mellan länder. En översyn av hur regelverken i de nordiska länderna kan harmoniseras pågår i Nordiska ministerrådets regi. Staten bidrar på en mängd olika sätt till att stimulera den geo- grafiska rörligheten (se tabell 2.1). Det övergripande rörlighetssti- mulerande instrumentet inom arbetsmarknadspolitiken är krav på att den arbetssökande för att få uppbära arbetslöshetsersättning ska söka jobb även på andra orter än hemorten. Inom arbetsmarknadspolitiken kan flytt och pendling stimuleras genom att de arbetssökande beviljas ersättning för direkta kostnader i samband med att de tar arbete i annan region än 15 (1998): Rörlighet vid universitet och högskolor, SULF. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet Stimulanser utanför arbetsmarknadspolitiken handlar om utbyggnad av infrastruktur, bl.a. i form av vägar, spårbunden trafik, kollektivtrafik och bredband som bidrar till att stödja fysisk eller virtuell rörlighet. Bostadsbyggande kan vara ett sätt att främja ökad inflyttning i regioner med bostadsbrist. Subventionerad kol- lektivtrafik eller skatteavdrag för de kostnader som uppstår i sam- band med arbetsresor eller i samband med dubbelt boende främjar också rörligheten. Rörligheten i form av arbetspendling har ökat som en följd av utbyggda kommunikationer. Människor kan pendla över större avstånd med samma tidsåtgång. Även den virtuella avstånds- överbryggande rörligheten har ökat. Tillgången till dator i hemmet har ökat kraftigt . anses vara världens snabbast ökande datormarknad, bl.a. beroende på ändrade skatte- regler (slopad förmånsbeskattning för hemmadatorer åt anställda). Distansarbetet har dock inte ökat i den takt som har förväntats16. Olika slags åtgärder som påverkar den arbetsmarknads- relaterade rörligheten Ersättning för delar av faktiska kostnader för dags- eller veckopendling. (vägar, spårbunden trafik). Ersättning för kostnad i samband med Ersättning för resor mellan bostäder. Ersättning för sökande- och regioner med brist på bostäder. Ersättning för direkta flyttkostnader inom Utbyggnad av bredband. 16 SOU 1998:15: Distansarbete, Betänkande från distansutredningen. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet Det finns en rad yrkesområden där det råder brist på kvalificerad arbetskraft i hela landet vilket också ställer krav på utbildnings- satsningar snarare än på geografisk rörlighet. Utbildning bedrivs på många olika nivåer och i varierande regi. Personalutbildningen når omkring hälften av de sysselsatta och dess omfattning har inte ökat nämnvärt . var deltagandet och antalet utbildningsdagar ökade endast marginellt. Den kommunala vuxenutbildningen och ger ett ökande antal vuxna möjlighet att komplettera sin tidigare utbildning. Den har i första hand vänt sig till vuxna arbetslösa som helt eller delvis saknar gymnasiekompetens.17 Flera utbildningsformer ska planeras efter efterfrågan på arbetsmarknaden. Till dessa hör kvalificerad yrkesutbildning och arbetsmarknadsutbildning. För gymnasieutbildningen och i viss mån den kommunala vuxenutbildningen ska elevernas önskemål och behov vara styrande. Den grundläggande högskoleutbildningen ska dimensioneras både efter studenternas efterfrågan och efter arbetsmarknadens behov. Men utbildningsplaneringen är en kom- plicerad process. Det finns problem med att förutse behov, möta konjunktursvängningar (det tar tid att utbilda) och det finns stora kostnader förknippade med förändringar i dimensioneringen. Även om utbildningarna dimensioneras rätt så kan brist uppstå i alla fall, t.ex. på grund av att antalet sökande till utbildningarna är för få. Arbetsmarknadsutbildningen inom arbetsmarknadspolitiken skall användas för att förebygga flaskhalsar och rekryteringspro- blem inom sådana yrkesområden som inte kräver längre högskole- utbildning. Utbildningsinsatserna ska vara efterfrågestyrda och utgå från de kompetenskrav som arbetsgivaren och arbetsmarkna- den ställer på dem som ska anställas. Den samlade prognosverk- samheten inom har som en av sina vikti- gaste uppgifter att förutse var brist på arbetskraft kan komma att finnas. Arbetsförmedlingen gör bedömningen när ett rekryterings- behov är av brist- och flaskhalskaraktär och när det är samhällseko- nomiskt motiverat med speciella satsningar för att klara rekryte- ringen genom utbildning. Arbetsförmedlingen ska göra en avväg- ning mellan behovet av att lösa bristproblem för enskilda företags räkning och principen om konkurrensneutralitet vid användningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen. 17 DS 2002:47 Kompetensförsörjning på arbetsmarknaden: strategiska utvecklingstendenser. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet förande av utbildning mot bristyrken bör ske i nära samverkan med arbetsmarknadens parter i berörda företag och myndigheter. Arbets- givaren ska få möjlighet att ha inflytande över rekryteringen av kursdeltagare när jobbgarantier till dem som fullföljer utbildningen kan utfärdas.18 har forskare, revisorer och Riksre- visionsverket påpekat pekat på att det finns brister i arbetsmark- nadsutbildningen. Kritiken har varit att effekterna av utbildning jämfört med andra aktiviteter är små, att andelen deltagare med en svag ställning på arbetsmarknaden har varit för låg, att marknads- bedömningarna av utbildningsbehoven har varit otydliga samt att den länsövergripande upphandlingen av utbildningen inte har fun- gerat tillfredsställande. Som en följd av denna kritik genomfördes mellan juni och maj ett projektet på Näringsdepar- tementet för att utreda arbetsmarknadsutbildningens organisation och effektivitet samt hur den framtida arbetsmarknadsutbildningen skulle se ut. Projektet lämnade sina förslag i sin rapporten effektivare arbetsmarknadsutbildning19. I rapporten beskrivs ett antal av de svårigheter som finns i arbe- tet med arbetsmarknadsutbildningarna. Ett förhållande som tas upp är att alla rekryteringssvårigheter som arbetsgivare upplever inte nödvändigtvis bör föranleda att arbetsmarknadsutbildning anord- nas. I många fall handlar det i stället om att arbetsgivarna måste ändra sina löne- och anställningsvillkor för att göra yrkesvalet mer attraktivt. Rapporten konstaterar också att det är svårt att förutse i vilka avseenden och i vilken omfattning som arbetsmarknaden kommer att förändras. Erfarenheterna visar t.ex. att arbetsgivarna sällan förmår definiera precis vilken kompetens som krävs för anställningarna. En stor efterfrågan på en viss yrkesgrupp kan avta inom loppet av och kan det uppstå behov av helt nya kom- petenser. har kunskapskraven ökat och fler arbeten krä- ver utbildning på högskolenivå. Av det skälet skulle arbetslösa behöva fleråriga utbildningar för att bygga upp den nödvändiga kompetensen för ett arbete. Arbetsgruppen varnade för en alltför hög ambition i arbetsmarknadsutbildningen och gav följande rikt- linjer för vad en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning bör vara: Arbetsmarknadsutbildning skall huvudsakligen vara yrkesinriktad, 18 AMS (2003) Riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet , Riktlinjerna beslutades i , . 19 DS 2000:38 En effektivare arbetsmarknadsutbildning. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet korrigera för brister på arbetsmarknaden, vara kort och ge delta- garna tillräckligt med kompetens för att kunna anställas. För de arbetslösa som behöver längre utbildning i grundläggande ämnen innan en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning bör huvudregeln vara att de bereds plats i det reguljära utbildningsväsendet. [] Denna ansvarsfördelning förutsätter ett reguljärt utbildningssys- tem som kan anpassas till arbetsmarknadens krav på kvalificerad yrkesutbildning. Styrningen av arbetsmarknadsutbildning bör ske på flera nivåer. Arbetsgruppen menar att den skall ha ett länsöver- gripande och nationellt perspektiv för att tillgodose kraven på rörlighet. måste ansvaret för arbetsmarknadsutbildning- ens marknadsanpassning ligga på lokal nivå.20 Gruppens arbete lämnades till AMS för att i tillämpliga delar implementeras i verksamheten. I en utvecklingsplan för arbets- marknadsutbildningen som lämnades angavs att: Syftet med utvecklingsarbetet är att öka kvaliteten och träffsäkerheten i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. Detta ska göras genom att utveckla och kvalitetssäkra aktiviteterna i alla led i hanteringen av arbetsmarknadsutbildning: behovsanalys, upphandling av utbildning, rekrytering och urval av deltagare, utbildningens genomförande och uppföljning. Antalet personer som deltagit i en yrkesinriktad arbetsmark- nadsutbildning har minskat . Detta har bland annat sin grund i införandet av verksamhetsmålet om att av dem som deltagit i en yrkesinriktad arbetsmarknads- utbildning senast efter avslutad utbildning skall ha ett arbete. deltog i genomsnitt 45 000 personer i arbetsmarknadsutbildning, av dem deltog i utbildningar av yrkesinriktad karaktär medan de övriga deltog i förberedande kurser. Detta antal har minskat till knappt 30 000 varav andelen deltagare i en yrkesinriktad utbildning var medan resten av utbildningarna var av förbere- dande karaktär. hade av deltagarna i de yrkesinriktade utbildningarna ett arbete efter avslutad utbildning. Denna andel har ökat, utan att nå målet. uppgick andelen för riket till 61 procent.21 AMS räknar för 20DS 2000:38 En effektivare arbetsmarknadsutbildning. 21Sifferuppgifter hämtade från DS 2000:38. Uppgifterna för åren 2000–2003 är hämtade från AMS veckostatistik. Regional kompetensförsörjning och geografisk rörlighet med att antalet deltagare i utbildning skall öka. När det handlar om att genomföra en korrekt marknadsbedöm- ning av vilka utbildningar som ska upphandlas så tonade arbets- gruppen ned prognosbedömningar som de enda viktiga underlagen. Man betonade istället vikten av nära kontinuerliga kontakter mellan arbetsförmedlare och företag vid sidan av utvecklandet av regionala samverkansorgan. Ett sådant samverkansorgan är de regionala kompetensråden I propositionen Regional tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62) togs initiativ till regionala kompetensråd med syfte att i samverkan mellan olika regionala aktörer få en bättre balans mel- lan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Råden skulle snabbt kunna identifiera specifika områden där det råder eller befaras brist på arbetskraft, och ge berörda aktörer möjlighet att tidigt vidta åtgärder. Råden skulle vara en arena för handlingsinriktad samver- kan mellan arbetsmarknadens parter och utbildningsanordnare. Länsarbetsnämnderna fick uppdraget att sammankalla berörda regionala aktörer och tillsammans komma överens om vem av de berörda aktörerna som skall samla relevanta aktörer till regionala kompetensråd. Merparten av de regionala kompetensråden bildades och finns nu representerade i hela landet. I den senaste kartläggningen av de regionala kompetensråden, som gjordes av AMS och som lämnades till regeringen , framkom att rådens roll och arbete varierar.