sou · GRB372d1 · 2004-01-01 00:00:00 — En högre medeltemperatur ökar också vattenmassornas skikt- ning. Detta kan gynna vissa grupper av växtplankton och miss- gynna andra. Ekosystemförändringar av denna typ kan få effekter långt uppe i näringsväven. En förhöjd närsaltskoncentration och en högre vattentemperatur gynnar också snabbväxande fintrådiga alger i grunda havsområden. Detta ger i sin tur negativa effekter på upp- växt av yngel från bl.a. rödspotta och torsk som utvecklas i dessa miljöer. Miljöproblem i havet är ingen nyhet och har en mängd insatser med gott resultat gjorts för att förbättra situationen. När omfattande miljöproblem uppstår mobiliseras ofta en opinion för att lösa problemen och åtgärder vidtas. De goda in- satserna som beskrivs nedan skall inte ses som en heltäckande ana- lys av framgångsrikt miljöarbete , men utgör exempel på olika typer av problem och lösningar inom de områden där arbetat. Stora oljekatastrofer i andra delar av världen har fäst uppmärk- samhet på behovet av att minska riskerna för olyckor i våra hav. I har byggt upp en relativt god kapacitet för miljöövervakning med flyg, riktade operationer med satellitspa- ning, flyg och fartyg. Arbetet på internationell och nationell nivå har lett till en halvering av de illegala oljeutsläppen i svensk ansvarszon . Åtgärder har även vidtagits nationellt för att begränsa utsläppen av cancerframkallande ämnen från fritidsbåtar genom skattelättna- der på miljövänlig bensin. Det finns även goda exempel på lokala initiativ. Sjöfartens miljöfrågor uppmärksammades tidigt av , som har arbetat med avfallsfrågor . Här kan fartyg lämna alla typer av avfall som uppkommer ombord utan att det medför dröjsmål för fartyget. Även inom fisket uppmärksammades miljöfrågor . ansågs trålar vara skadliga för både fisk och ekosystem. Yrkesfiskare och redskapsutvecklare arbetar kontinuer- ligt med att förbättra fiskeredskapen, bland annat har selektionspa- neler för att minimera bifångst av fisk i räktrålar utvecklats med gott resultat. I har trålning varit förbjudet sedan 1930-ta- let och torskbeståndet i har en normal storleksfördelning jämfört med fem undersökta områden där trålning är tillåtet och där torskbestånden består enbart av små individer (se figur 2.2). Den skattade medelförekomsten av torsk (antal per trål- timme) i olika områden längs 2001 (fig. a-e) jämförs med där trålförbud råder (fig. f). Provtrålningar i febru- ari/mars (grå linje) och maj/juni (tunn svart linje) visade på genomgående obefintliga fångster. Provtrålningen / november (tjock svart linje) visade betydande fångster av ungtorsk som reproducerats . Källa: , Fiskeri- verkets Havsfiskelaboratorium. När omfattande skador på säl och havsörn uppmärksammades infördes förbud mot eller begränsande av användning av PCB och DDT. Som ett resultat av åtgärderna minskade dessa ämnen kraftigt i havsmiljön, varefter populationerna av dessa arter långsamt återhämtat sig. är havsörnen tillbaka i våra skärgårdar och gråsälstammen har ökat från nivåer nära utrotning. Efter årtionden med badförbud kan man återigen bada längs Est- lands, , , och det forna DDR:s stränder. Ett stort antal avloppsreningsverk har byggts inom ramen för det så kallade Joint Comprehensive Programme, som startade efter regeringschefernas initiativ i . Detta program syftar till att åtgärda de mest allvarliga punktkällorna och är en stor framgång för det internationella miljöarbetet. Skador från försurning och övergödning i resulterade i den internationella luftvårdskonventionen LRTAP (). Arbetet har varit mycket framgångsrikt med att minska gränsöverskridande luftföroreningar (se även 3.5). Frivilliga åtgärder inom det svenska lantbruket har bidragit till det minskade läckaget av kväve från svenska gårdar. Kväverening i har medfört bättre vattenkvalitet i kustområ- det mellan och Landsort. Andra reningsverk i Stock- holmsregionen har bidragit till förbättringar av vattenkvaliteten i . Dessa exempel visar att vidtagna åtgärder kan ge resultat, även om det kan ta tid och kosta pengar att nå dit. De visar även att pro- blem kan lösas lokalt, nationellt, regionalt och internationellt. Vissa miljöproblem kan lösas genom tekniska förbättringar eller förbud mot en viss typ av verksamhet, medan andra kräver kontinuerlig kunskapsuppdatering och information för att främja attitydföränd- ring. Merparten av exemplen visar dock att vi oftast hanterar miljö- problem reaktivt. Åtgärder vidtas först när skadan redan är skedd - som en följd av ett stort oljeutsläpp, när havsörnen försvunnit eller när badmöjligheterna kraftigt försämrats. Den samlade påverkan på miljön av sjöfart, fiske, gifter, övergöd- ning och klimatförändringar bidrar trots goda insatser till en nega- tiv utveckling i våra hav. De åtgärder som vidtagits för att förbättra situationen har inte varit tillräckliga. och miljötillstånd har i det stora hela inte blivit bättre under de senaste 10–15 åren. De trender som råder indikerar dessutom att tillståndet kommer att vara oförändrat eller sämre om ett eller ett par decen- nier. Risken för stora oljeutsläpp och för utsläpp av andra farliga ämnen ökar med den kraftigt ökande fartygstransporten av olja och undermålig sjöfart förvärrar situationen ytterligare. Havet produ- cerar betydligt mindre fisk än vad som är möjligt från ett fun- gerande ekosystem med fiskbestånd över säkra biologiska gränser. Förekomsten av miljögifter gör det nödvändigt med kostråd som begränsar konsumtionen av fet fisk som är ett mycket nyttigt livsmedel. Övergödningen orsakar fortsatt betydande störningar. Detta medför att rekreationsvärdet hos kust och skärgård minskar och att turistnäringen förlorar inkomster på grund av försämrade badvatten och ett försämrat fritidsfiske. Måluppfyllelsen av det nationella miljökvalitetsmålet för havet, Hav i balans samt en levande kust och skärgård, liksom miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är avlägset. konstaterar att vi har kommit till vägs ände med nuvarande sätt att nyttja och påverka haven. Kraftfulla åtgärder krävs för att lösa problemen i våra hav. Det nuvarande sättet att nyttja havet har i vissa fall resulterat i skador som inte går att reparera. Problemen hanteras då skadan redan är skedd och vi hushåller inte med naturresurserna utan för- brukar värdena i havet. En grundläggande frågeställning för Havs- miljökommissionen har varit om det inom ramen för de befintliga strukturerna för förvaltning av havet är möjligt att lösa problemen. Räcker det att lappa och laga i nuvarande system? För att kunna besvara den frågan har analyserat människans förhållningssätt till havet, samt belyst styr- kor och svagheter i nuvarande förvaltning. är en agrar nation, vårt engagemang och vår historia är starkt knuten till jord- och skogsbrukets utveckling. Vårt förhål- lande till havet är däremot mera diffust. Det faktum att vi bara ser ytan på havet gör att miljötillståndet i havet, och värdet av ett levande hav undgår de flesta människor. Det är svårare att med blotta ögat se förändringar i den miljön jämfört med land- miljön. Det är lättare att få ett aktivt folkligt engagemang kring avverkningshotade parkträd än hotade korallrev. Det är också lät- tare att följa älgens utveckling än rödspottans, liksom att doku- mentera backsippans spridning och förekomst än ålgräsets. Detta är en av flera orsaker till att vi har stora brister i kunskap om och beskrivningar av våra miljöer. Nästan allt svenskt kust- vatten saknar ett grundläggande inventeringsunderlag, vilket skall jämföras med det rika kartmaterial som finns för alla våra landom- råden. Frånsett oljeolyckor eller stopp för torskfiske är det sällan som havet är föremål för politiska diskussioner och målformule- ringar. konstaterar att förändringar av den omfattning som skett i havet aldrig skulle ha accepterats om de skett på land. Människans påverkan på havets ekosystem är mångfacetterad. Sjöfarten, industrin och jordbruket nyttjar inte havets biologiska resurser för att främja sin egen näring, men påverkar havet direkt och indirekt genom olika typer av utsläpp. Fisket däremot använ- der havets biologiska resurser, och här, liksom inom jord- och skogsbruk, finns många ensamföretagare eller företag med ett fåtal anställda. Dessa småföretag har stor betydelse för landsbygd och för kustområden. Det finns dock viktiga skillnader mellan dessa sektorer. Produktionen i skog och jordbruk är starkt kopplad till de insatser som görs under odlingen. Fisket är en form av jakt, och fiskarena styr inte över fiskproduktionen på samma sätt. Fiskaren sår inte själv, och kan inte heller gödsla eller vattna, utan får över- låta till naturen att handha resursen fram till skörd. Detta ställer stora krav på fungerande ekosystem. Trots det stora värdet av fungerande ekosystem i havet har vi inte prioriterat skyddet av resurser. I har vi närmare 2 300 nationalparker och naturreservat. Av dessa ligger cirka 530 vid kusten eller i havet men endast åtta stycken är avsatta på basis av värden. Alla andra är värderade utifrån skyddsvärden på land. Det finns dock flera områden som skyddas på annat sätt än genom reservatsbildning. Det sker genom EU:s Natura 2000-områden, djur- och växtskyddsområden enligt och med stöd av bestämmelser i fiskerilagstiftningen. När naturreservat etableras på land får ofta markägaren ersätt- ning av staten, så kallad intrångsersättning. Enligt 31 kap. 4 § har fastighetsägaren rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvänd- ning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Natur- vårdsverket betalar ut för sådana intrångsersättningar. Men har intrångsersätt- ning endast betalats ut i ett fall i samband med vattenverksamhet i havsmiljön. Den ersättningen betalades ut för verksamhet på enskilt vatten, där det var enkelt att klargöra vem som skulle vara mottagare av ersättningen. Vid etablering av naturreservat på all- mänt vatten har ersättning aldrig betalats ut, vilket beror på att det saknas en egentlig ägare. Det är då svårt att definiera vem som blir skadelidande. Hos yrkesfiskare finns därför ett stort motstånd mot reservat och skyddsområden eftersom de inte kompenseras ekonomiskt för förlusten av fiskeplaster. Havet ägs av alla och ingen. som många hävdar rätten till havets resurser tar ingen det yttersta ansvaret för havet. Fisken har traditionellt behandlats som en ägarlös resurs och det saknas motiv för den enskilde fiskaren att bevara resursen för framtida bruk, eftersom någon annan fiskare lika gärna kan fånga den. Fisk och andra djur känner inga nationsgränser utan kan röra sig över stora områden. Näringsämnen och gifter från jordbruket, tra- fiken, industrier och kommunala reningsverk kan transporteras långa sträckor innan de påverkar havsmiljön. Problemen och ansva- ret för havet är därför både nationellt och internationellt, vilket försvårar förvaltningen. Värdet av, makten över och ansvaret för allmänningen kompliceras ytterligare av att havet historiskt ansetts vara en symbol för frihet och oberoende. De näringar som nyttjar havet har ansett sig ha sina självklara rättigheter, men inte tillräck- liga skyldigheter för att ta ansvar för att skydda de ekosys- temen. Ett heltäckande ansvarstagande saknas såväl internationellt som nationellt. Samordningen inom brister. Den samlade analysen av myndigheters och sektorers verksamhet och dess effekter är otillräcklig och inte samordnad. slutsats är att miljösituationen i våra omgivande hav är ett resultat av att kortsiktiga ekonomiska intres- sen, i kombination med att en bristande förståelse för de komplexa ekosystemen, har tillåtits styra hanteringen av havet. Havet är i stora stycken ett offer för allmänningens förbannelse. En enskild nations möjligheter att på egen hand lösa de gränsöver- skridande miljöproblemen i havet är obefintlig. Andelen vatten- buren kvävebelastning till kommer ungefär till hälften från fem floder. Ingen av dessa ligger i och alla ligger inte heller inom EU. Internationellt miljösamarbete sker dock på andra villkor än det nationella miljöarbetet på grund av skillnader i synsätt och värderingar. Medlemskapet i EU innebär att vi har möjlighet att påverka miljöarbetet inom hela unionen som vi också måste följa EU:s beslut. kan t.ex. inte ensidigt besluta om torskfiskestopp eller minskade fiskekvoter utan måste följa EU:s gemensamma fiskeripolitik. Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter av havets och havsbottens fredliga användning. Havet får nyttjas för sjöfart av alla nationer och ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Rätten för en kuststat att ingripa mot utländska fartyg är mycket begränsad. Möjligheten att förhindra att tankrensningar eller bar- lastvatten hanteras i strid med regelverket är otillräckliga. För att kunna nå våra nationella miljömål för havet måste mycket arbete ske inom EU och inom ramen för olika regionala och globala kon- ventioner. Nedan ges en kortfattad redogörelse av det internatio- nella ramverket samt en genomgång av dagens nationella förvalt- För en utförligare beskrivning av regelverket hänvisas till bilaga 3. – The Commission for the protection of the environment of the Baltic Sea Area (HELCOM) – har verkat för att multilateralt för- bättra miljön i och för internationellt samarbete vid större olje- och kemikalieolyckor. Nordostatlanten omfattas av OSPAR kommissionen som är grundad på en sam- manslagning av Oslokonventionen (om förhindrande av havsför- oreningar från fartyg och luftfart) och (om för- hindrande av havsföroreningar från landbaserade källor). Nordsjö- konferensen är ett politiskt samarbete mellan länderna kring Nord- sjön, vilket syftar till att skydda och förbättra miljö. I enlighet med artikel 174.2 i Rom-fördraget bygger miljöpolitiken på försiktighetsprincipen. Den innebär att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av veten- skaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnads- effektiva åtgärder för att hindra miljöförstöring. Följande åtgärder av betydelse bör framhållas för den miljön: nitratdirektivet (91/676/EEG) syftar till att minska och förebygga vattenrelaterade hälso- och eutrofieringsproblem som orsakas av nitrat från jordbruk, dricksvattendirektivet (98/83/EG) innehåller hälsomässiga gräns- och riktvärden för nitrat i det vatten som används för mänsklig konsumtion, grundvattendirektivet (80/68/EEG) syftar till att förhindra förorening av grundvatten. Utöver detta finns ramdirektivet för vatten (00/60/EG) som är ett samlande EG-direktiv för vatten. Det antogs och förutsätter att medlemsstaterna har genomfört nitratdirektivet, dricksvattendirektivet och grundvattendirektivet. Ramdirektivet för vatten omfattar både ytvatten (inlandsvatten, vatten i över- gångszon och kustvatten) och grundvatten. Det ekologiska pers- pektivet framhävs då direktivet inte bara avser vattenkvalitet utan vattenmiljön i sin helhet, vilket innebär att all förvaltning av havet (inklusive fiskeriförvaltning) berörs av ramdirektivet. av naturområden (Natura 2000) är ett sätt att värna om naturtyper, arter och deras livsmiljöer, vilka EU-länderna har identifierat vara av gemensamt intresse. Natura 2000 områden utses med stöd av habitat- respektive fågeldirektivet. Fisket inom EU regleras av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP). Fiskeripolitiken är en fullt utvecklad gemenskapspolitik, vilket innebär att alla gemenskapens länder omfattas av samma bestämmelser. GFP reglerar alla aspekter på fisket, från havet till konsumenten. På samma sätt regleras jordbrukspolitiken inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP). Det svenska sektorsansvaret för miljö och ekologisk hållbarhet har sin motsvarighet inom EU, den s.k. Cardiffprocessen gällande integrering av miljöhänsyn och hållbar utveckling. I Amsterdam- fördraget, artikel 6, betonas vikten av att integrera miljöhänsyn i EU:s olika politikområden. Internationella regler för fartyg utarbetas och antas inom , (). har IMO 162 medlemmar. Regler på miljöområdet arbetas fram i , Environment Pro- tection Committee (MEPC). Sjöfarten regleras av två rättssystem, sjörätten och havsrätten. Något förenklat kan man säga att havs- rätten utgör den ram inom vilken sjörätten existerar. Så länge nationella och internationella sjörättsföreskrifter inte strider mot havsrättens regler och principer är de acceptabla ur folkrättslig syn- vinkel. trädde i kraft , och utgör en sam- ordnad, breddad och skärpt miljölagstiftning för en hållbar utveck- ling. Den smälter samman regler från femton tidigare miljölagar. Målet med är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. bildar en övergripande lag- stiftning som rör all miljöpåverkan. regler skall tillämpas så att; människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas samt så att den biologiska mångfalden bevaras. , vatten och fysisk miljö skall användas så att en långsiktig god hushållning tryggas, ur ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk syn- punkt. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall främjas så att ett kretslopp uppnås. I den svenska fiskerilagstiftningen finns föreskrifter dels för kom- plettering och verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken, dels föreskrifter av helt nationell karaktär. Fiskelagen är en parallell lag till . Målet för den svenska fiskeripolitiken är att fiskbestånden skall nyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen. Målet är också att förse konsumenterna med ett högkvalitativt livsmedel och att fiskerinäringen skall utgöra en stabil ekonomisk verksamhet med stor regionalpolitisk betydelse. Miljömålen – den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den s.k. Brundt- landkommissionens rapport, Vår gemensamma framtid (1987). I handlingsprogrammet, från om miljö och utveckling i , beslutades att den sociala, ekonomiska och ekologiska dimensionen av samhällsutvecklingen måste samverka för en hållbar utveckling. Här anges hur världens regeringar, kommuner och viktiga samhällsgrupper bör arbeta för en utveckling som tillfredställer dagens behov utan att äventyra miljön eller framtida generationers möjligheter att tillfredställa sina behov. Regeringen har i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) framhållit att skall vara en pådrivande kraft och ett före- gångsland för en ekologisk hållbar utveckling. I proposition 1997/98:145 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart fattade beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål. Miljöpro- positionen var en vidareutveckling och precisering av arbetet med en hållbar utveckling. antog också regeringens proposition 2000/01:130 Svenska miljömål - åtgärder och strategier, i syfte att nå de antagna miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen handlar om att tillförsäkra kommande generationer en god livsmiljö och välfärd. Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd i den svenska miljön som är långsiktigt ekologiskt hållbar. De fem- ton miljökvalitetsmålen vilar på fem grundläggande värden. En hållbar utveckling skall främja människors hälsa, värna biologisk mångfald och andra naturvärden, ta tillvara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produk- tionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurser. Sektorsansvaret för miljön innebär att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällsektorer skall ta ansvar för miljöfrågor inom sitt verksamhetsområde. Detta slogs fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik i proposition 1987/88:85 Miljöpolitik inför 90-talet. Sektorsansvaret har utvecklats och för- stärkts . Det har även vunnit internationellt erkännande bl.a. vid om miljö och utveckling i , . I proposition 1997/98:145 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart ålades sektorsmyndigheterna ett särskilt ansvar för genomförandet av en hållbar utveckling. Det innebär att myndigheterna har ansvar för att driva arbetet med en ekologiskt hållbar utveckling framåt inom sin sektor. I de fall sek- torsmål utvecklas skall miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. , , , Kust- bevakningen, , , och är centrala förvaltningsmyndigheter vars verksamheter har betydelse för havsmiljön. Regeringen har i miljömålsarbetet pekat ut vissa myndigheter som särskilt ansvariga för enskilda miljökvalitetsmål. har t.ex. ansvar för Hav i balans samt levande kust och skärgård, och Ingen övergödning. Kemikalieinspektionen har ansvar för Giftfri miljö. Detta fråntar dock inte övriga myndig- heter ansvaret för miljömålsarbetet inom ramen för det egna verk- samhetsområdet för en hållbar utveckling. I regeringens proposi- tion 2000/01:130 gör regeringen bedömningen att sektorsansvaret måste utvecklas för att vara ett redskap för att uppfylla miljömålen. De kärnfrågor som har identifierats som kritiska är avgränsningen mellan sektorerna, sektorernas mandat och rollfördelning. 3.3Svagheter i dagens förvaltning A point has been reached in history when we must shape our actions throughout the world with a more care for their environmen- tal consequences. Through ignorance or indifference we can do mas- sive and irreversible harm to the earthly environment on which our life and well being depend. Inledningen till deklaration vid kon- om den mänskliga miljön, den s.k. , är lika relevant som . Konferensen var banbry- tande och mycket av dagens miljöarbete har sitt ursprung i de pro- cesser som då inleddes. För är det angelä- get att understryka att ett flertal principer i Stockholmsdeklaration utgjort grunden för kommissionens förslag om en ny förvaltning. Principle 2: The natural resources of the earth, including the air, water, land, flora and fauna and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations Principle 7: States shall take all possible steps to prevent pollution of the seas by substances that are liable to create hazards to human health, to harm living resources and life, to damage amenities or to interfere with other legitimate uses of the sea. Principle 21: States have the responsibility to ensure that activi- ties within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction. I Stockholmsdeklarationen påpekades nödvändigheten av ett världsomfattande samarbete för att skydda miljön. Detta spelade en viktig roll vid upprättandet av (United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS). Det glo- bala miljöarbetet ledde till om miljö och utveckling Ett flertal miljööverenskommelser har sitt ursprung i , däribland Konventionen om biologisk mångfald, ICCP (International Climate Change Panel) och UN Fish Stocks Agreement. Världstoppmötet var också en katalysator för ett antal viktiga initiativ på regional och global nivå, däribland som i resulterade i Baltic 21. Inför om hållbar utveckling i Johannes- burg, World Summit on Sustainable Development (WSSD), pågick en granskningsprocess för att utvärdera vad som hänt sedan toppmötet i . Rapporten som presenterades i betonar vikten av ett effektivt genomförande av de överenskom- melser som ingåtts . För havet betonades bl.a. tillämpningen av UN Fish Stocks Agreement, Global Plan of Action och instrument knutna till IMO (artikel 29–34). Många av de överenskommelser som beslutats lider av ett omfattande genomförandeunderskott. Om alla dessa överenskommelser efterlevdes skulle bevarandet och skyddet av miljön förbättras väsentligt.