sou · GRB359d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om en användare först söker en adress som innehåller toppdomänen se, för att därefter göra ytterligare en sökning efter en adress som innehåller samma toppdomän, finns alltså informationen om se redan sparad. Om användaren av en dator som är uppkopplad mot den lokala servern skickar information till den tidigare efterfrågade adressen kan den lokala servern följaktligen svara . Detta innebär att rotservrarna bara i liten utsträckning är inblan- dade i de sökningar efter domännamn som sker på Internet. Ett exempel på en situation där en sökning faktiskt vidarebefordras till rotservrarna är när en användare stavar domännamnet fel i samband med sökningen. Informationen som gör det möjligt att söka sparas dessutom bara en viss begränsad tid. Därefter måste den lokala servern åter ställa en fråga till en server högre upp i systemet för att kunna hitta informationen. Möjligheten att spara de svar som servrarna i systemet lämnar kallas cachning. En fördel med det hierarkiskt uppbyggda system som beskrivits här är att varje server behandlar en begränsad mängd information, vilket bl.a. medför att databaserna inte behöver vara stora och otympliga. Systemet förutsätter emellertid att DNS-servrarna har rätt information om vilken server som skall pekas ut. Den som ansvarar för en sådan server måste därför veta vem som skall kontaktas om det uppstår frågor kring ett domännamn. Denna information, s.k. kontaktinformation, är central för att DNS skall fungera. används drygt 240 olika toppdomäner. Dessa delas in i två grupper, nationella toppdomäner (country code Top Level Domain, ccTLD) och generiska toppdomäner (generic Top Level Domain, gTLD). De nationella toppdomänerna utgörs av nations- förkortningar som bestämts efter en internationell standard för förkortningar av landsnamn, ISO-3166. Enligt standarden förkor- tas med se. En fullständig förteckning över nationella topp- domäner finns på webbplatsen . En fullständig förteckning över samtliga toppdomäner finns på webbplatsen . De två vanligaste förekommande generiska toppdomänerna är com i huvudsak för kommersiella aktörer och org i huvudsak för organisationer. Den toppdomän som har flest regi- streringar är just domänen com med mer än nio miljoner registre- rade domännamn. har det tillkommit nio nya generiska topp- domäner, varav biz för kommersiell verksamhet, coop för koopera- tiv verksamhet och name för privatpersoner kan nämnas som exempel. och beslutade i förordning 733/2002 av att inrätta toppdomänen eu. Också denna toppdomän är en nationell toppdomän som följer den här nämnda ISO-standarden. Enligt uppgifter som lämnats från till utredningen kommer den nationella toppdomänen eu förmodligen att börja användas . Eftersom Internet bygger på att varje server i hierarkin fungerar är det möjligt att öka driftsäkerheten genom att se till att det finns flera servrar på samma nivå i hierarkin med kopierad, s.k. speglad, information. Om någon av servrarna skulle sluta att fungera finns det därmed en alternativ server som kan användas i den funktions- odugliga serverns ställe. Den server som informationen kopieras från brukar kallas masterserver eller auktoritativ server. Den server som innehåller kopierad information kallas slavserver eller spegel- server. Driftsäkerheten påverkas av hur många slavservrar det finns. Dagens svenska system har ett antal slavservrar på olika ställen i och i övriga världen. En förutsättning för att DNS skall fungera är att den informa- tion som finns i systemet är korrekt. När en fråga sänds till en DNS-server måste informationen i servern om var den mottagande datorn finns vara riktig, annars blir svaret felaktigt oavsett den tekniska funktionaliteten. Det är därför ur driftssäkerhetssynpunkt mycket viktigt att de som registrerar domännamn anger korrekt information och att det finns rutiner för att följa upp ändringar. En annan säkerhetsaspekt som bör nämnas i detta sammanhang är problemet med falsk eller manipulerad DNS-information. Hit- tills har det inte funnits något i DNS som verifierar vem som har lagt in vissa uppgifter i systemet. Detta har medfört att det inte är förenat med några större svårigheter att lägga in falsk eller manipu- lerad information. Ett sådant förfarande öppnar möjligheter för att stjäla annans information och störa transaktioner, t.ex. de trans- aktioner som är nödvändiga för e-handel och andra ekonomiska transaktioner över Internet. För att minska risken för felaktig eller manipulerad DNS-infor- mation har man utvecklat en säkrare hantering av DNS-informa- tion med hjälp av Secure DNS (DNSSEC) som bygger på att infor- mationen krypteras och att s.k. nycklar måste användas för att lägga till information i en DNS-server. Det kan här påpekas att i en del av de remissvar som lämnades in i anledning av betänkande .se ? (SOU 2000:30) framhölls att införandet av DNSSEC i sig inte garanterar säkerhet för användaren, utan att detta bl.a. är beroende av om domännamnen fördelas utifrån ett system med krav på för- prövning. pågår ett arbete inom och dess dotterbolag (NIC-SE) med införandet av DNSSEC. Arbetet beräknas vara slutfört då det alltså skall vara möjligt att använda den nya tekniken. Svenska DNS-tekniker deltar också i internationella arbetsgrupper för standardisering av Internetprotokoll. Enligt de rapporter som upprättats av i anledning av arbetet kommer att vara ett av de första länderna i världen med att använda DNSSEC. 2.2Det övergripande internationella ansvaret för förvaltningen av de nationella toppdomänerna För att säkerställa att DNS håller en hög standard pågår ett konti- nuerligt samarbete mellan olika länder, organisationer och förval- tarna av toppdomäner. I syfte att ge en kortfattad bakgrundsbe- skrivning av de aktörer som är av betydelse för de frågor som behandlas i detta slutbetänkande anges här de internationella orga- nisationer och andra aktörer som har eller haft betydelse för admi- nistrationen av toppdomänerna. Den aktör som inledningsvis bör nämnas är den amerikanska regeringen, företrädd av DoC. Att den amerikanska regeringen har haft och fortfarande har ett stort inflytande i frågor som rör Internetkommunikation har bl.a. sin förklaring i att Internet har sitt ursprung i . Redan från det att Internet först kom att användas har DoC eller tidigare ansvarigt departement i deltagit aktivt i utvecklingen. Vid de samtal som utredningen haft med företrädare för DoC framhålls emellertid att departementets ansvar för de nationella toppdomänerna är mycket begränsat. I denna del har DoC endast ansvar för ändringar i DNS-data på rotservrarna. Framställs en begäran om en sådan åtgärd fattar DoC beslut efter att ICANN avgett en rekommendation om huruvida en begärd ändring bör utföras. DoC:s prövning i denna del inskrän- ker sig till att kontrollera om ärendet handlagts i enlighet med de riktlinjer som gäller för ICANN:s verksamhet. Att DoC har den yttersta beslutanderätten beträffande rotservrarna innebär enligt vad man uppgett till utredningen inte att DoC innehar någon rättighet av något slag till de nationella toppdomänerna. Dessa betraktas i stället som en form av allmännyttig tillgång som varje nation förfogar över. Ursprungligen administrerade den amerikanska organisationen () såväl tilldelningen av IP-adresser som de nationella toppdomänerna. IANA:s riktlinjer för hanteringen av frågor kring de toppdomänerna dokumenterades 1994 i Request for Comments (RFC) 1591. Ett RFC-dokument innehåller Internetrelaterade standarder. Publicering av olika stan- darder i skilda ämnen har skett och doku- menten rör ett stort antal frågor. Dokument av detta slag publice- ras av Internet Task Force (IETF). Denna organisa- tion anordnar bl.a. diskussioner kring olika frågor som rör Inter- net. IETF har organiserats på ett sätt som möjliggör för samtliga intresserade att delta i organisationens arbete. Av RFC 1591 framgår att skulle delegera ansvaret för de nationella toppdomänerna till en enskild eller en organisation i det land som toppdomänen avsåg. Eftersom Internet främst var en angelägenhet för den akademiska världen delegerades ansvaret oftast till en enskild eller en organisation som hade anknytning dit. Det uppställdes inget krav på att delegeringen skulle ske på visst sätt. De överenskommelser som träffades i fråga om delegering av ansvaret för de nationella toppdomänerna har därför i de flesta fall varit muntliga. har det övergripande ansvaret för administrationen av DNS gradvis flyttats till ICANN. När organisationen slutligen skall ta över det administrativa ansvaret och enligt vilka riktlinjer ICANN skall verka har dokumenterats i en överenskommelse, Memorandum of Understanding Between the U.S. for Assigned Names and Numbers. Datumet för när ICANN slutligen skall ta över ansvaret har flyttats fram ett antal gånger. Enligt det nämnda dokumentet skall ICANN ha möjlighet att fatta beslut som rör förvaltningen av de nationella toppdomänerna. Ett beslut om att en enskild eller en organisation skall uppdras att hantera en nationell toppdomän skall alltså fattas av ICANN. Än så länge är det dock DoC som beslutar i dessa frågor, på rekommendation från ICANN. Enligt överenskommelsen med den amerikanska regeringen skall ICANN verka för Internets stabilitet och vara organiserad på ett sätt som möjliggör att allmänheten ges så stort inflytande som möjligt i frågorna. I ICANN:s beslutande organ skall det också finnas en bred geografisk representation. ICANN har därtill att verka för att det finns en för konsumenterna gynnsam konkurrens i fråga om domännamnsregistrering och vid valet av operatörer. Det ställs inte heller nu några krav på att avtal om delegering av ansvaret för de nationella toppdomänerna skall vara skriftliga. ICANN är en icke-vinstdrivande organisation. Till sin hjälp har ICANN ett antal rådgivande kommittéer, som skall förse ICANN med information. Kommittéerna har ingen rätt att själva företräda ICANN. Den kommitté som är av störst betydelse för utredningen är GAC, som är en mellanstatlig rådgivande kommitté. GAC har till uppgift att bevaka och ge råd i ICANN:s verksamhet i den mån som verksamheten berör de nationella regeringarnas angelägen- heter. Denna organisation är öppen för samtliga regeringar och har cirka 75 länder och 7 organisationer som medlemmar. GAC har en rådgivande funktion i förhållande till ICANN. Ledamöterna i utses av organisationens olika stödgrupper och rådgivande kommittéer. består av 15 röstberättigade ledamöter vilket inkluderar organisationens verkställande direktör och sex observatörer utan rösträtt (liaisons). GAC innehar en av observatörsplatserna. GAC har utformat en rad olika rekommendationer, som bl.a. rört tvistlösning, geografisk mångfald och bestämmelser för nationella toppdomäner. En av de viktigaste är den som rör formerna för delegationen av ansvaret för de nationella toppdomänerna och som kommer till uttryck i principerna för administrationen av nationella toppdomäner för adressering på Internet. Enligt vad företrädare för uppgav vid utredningens möte med organisationen bedriver den sitt arbete på grundval av policies. De tre policies som är grundläggande och som huvudsak- ligen styr ICANN:s arbete är RFC 1591, ICP-1 och GAC:s ovan nämnda principer för delegering och administration av de natio- nella toppdomänerna. RFC 1591 är en nedteckning av de principer som ursprungligen användes vid delegeringar av nationella toppdomäner. ICP-1 är ICANN:s uppdaterade version av RFC 1591. Vid utredningens möte uppgav företrädare för att det inte är möjligt att säga om GAC:s principer om administration och delegering av nationella toppdomäner kommer att antas av . Trots detta har principerna fått avgörande betydelse för hur ICANN behandlar frågor om delegering av de nationella toppdomänerna. Bara i vissa situationer kan det enligt ICANN finnas skäl att avvika från principerna. Exempelvis kan detta vara nödvändigt om principerna strider mot nationell rätt. ICANN:s arbete har utsatts för en del synpunkter. Det har bl.a. riktats kritik mot beslutandeprocessen som anses vara alltför långsam och omfattande. Det har också framförts att det tar alltför att få till stånd avtal med ICANN bl.a. i frågor som rör teknisk kvalitet på Internet och riktlinjer för val av standarder. Det har vidare ifrågasatts om ICANN är det rätta organet att administrera toppdomänerna och om inte uppdraget i stället borde överlämnas till FN. Enligt vad som framkom vid utredningens möte med DoC finns det emellertid enligt den amerikanska regeringen inget annat organ än ICANN som kan sköta de uppgifter som åvilar denna organisation. Att välja en annan lösning skulle enligt DoC:s mening skapa förvirring och oordning på ett sätt som skulle innebära oöverskådliga problem. tog diskussionerna kring ICANN ny fart efter det att organisationens verkställande direktör diskuterat behovet av förändringar av . En reform av ICANN har efter omfattande konsultationer med intresserade parter genomförts . beslutade att anta nya stadgar som syftar till att göra organisationen mer effektiv. Vad gäller europeiska organisationer med intresse i frågor som rör administrationen av nationella toppdomäner bör nämnas (Centr) som är de europeiska nationella toppdomänernas intresse- förening. 2.3Närmare om administrationen av den nationella toppdomänen se registrerades det första domännamnet under den nationella toppdomänen se. Ansvaret för toppdomänen var delegerat av till en person verksam vid () i . ökade antalet ansökningar om registrering av domännamn under toppdomänen. Till följd härav visade det sig omöjligt för en person att ensam hantera ansökningarna. bildades därför den ideella föreningen i (ISOC-SE) och . Ansvaret för toppdomänen se delegerades därefter av till . leds av en styrelse som består av nio ledamöter som utses av ISOC-SE och (). Stiftelsen har bl.a. till syfte att hantera domännamnstilldelningen under topp- domänen se. För detta ändamål har stiftelsen bildat ett aktiebolag, , som har till uppgift att sköta den dagliga operativa och administrativa driften av toppdomänen. NIC-SE ägs till sin helhet av . Den som vill registrera ett domännamn under toppdomänen se skall ge in en ansökan till NIC-SE via ett av bolagets ombud. De ombud som man kan vända sig till för att registrera ett domännamn under toppdomänen finns registrerade på en ombudslista som finns tillgänglig på NIC-SE:s webbplats. Ombuden tillhandahåller ansökningsblanketter, de regler som gäller för att få ett domän- namn registrerat och lämnar information om den avgift om som utgår vid ansökan om registrering. Därefter utgår också en årsavgift om som domännamnet är registrerat under domänen. Sedan sökanden fyllt i ansökningsblanketter lämnas denna till ombudet som vidarebefordrar ansökan till NIC- SE. Efter det att ansökan prövats meddelar NIC-SE ombudet om ansökan beviljats. Det åligger därefter ombudet att vidarebefordra beskedet till den som ansökt om ett domännamn. Också ombudet tar ut en avgift i samband med ansökan. Detta innebär att det i realiteten kan kosta ungefärligen att registrera ett domän- namn under toppdomänen. har ingen möjlighet att påverka den avgift som ombuden tar ut i samband med ansökan. Prövningen av en ansökan sker utifrån ett regelverk som fastställts av . Det regelverk för namntilldelning som tillämpas trädde i kraft . till- handahålls också ett alternativt tvistlösningsför- farande som är avsett att användas för vissa av de tvister som kan uppkomma i anledning av registrering och användning av domän- namn under toppdomänen. För en närmare redogörelse för innehållet i regelverket för namntilldelning och det alternativa tvistlösningsförfarandet hänvisas till kapitel 9. Som en del av administrationen av toppdomänen se sköter NIC- SE originaldatabasen för toppdomänen. Databasen finns på en server hos bolaget och används inte i sig för adressöversättning. I stället kopieras databasen regelbundet till en operativ namnserver eller masterserver, varifrån databasen i sin tur kopieras till ett antal slavservrar för toppdomänen. Det är dessa servrar och den nämnda masterservern som utnyttjas för adressöversättning vid kommuni- kation på Internet. Den tekniska driften och det tekniska underhållet av toppdomä- nen se:s masterserver sköttes tidigare vid Operation Center (KTHNOC). Denna organisation skötte också kopieringen från masterservern till slavservrarna. är det NIC-SE som utför dessa uppgifter. Den operativa namnserver som tjänar som masterserver för se-zonen för över den relevanta zoninfor- mationen till två namnservrar som tjänar som distributionspunkter. Från dessa punkter hämtas eller kopieras informationen vidare till bl.a. de sju officiella slavservrarna för se-zonen. Dessa finns på skilda platser vid bl.a. , , i (Netnod) och UUNET, (numera en del av MCI). har också tecknat avtal med (Sonera) om slavserverdrift. Antalet slavservrar kommer att uppgå till åtta stycken när verksamhet startats och godkänts av ICANN, förmodligen . KTHNOC ansvarar även för den rotserver som är placerad i . För driften av rotservern står dels det nordiska universi- tetsnätet (Nordunet), dels Netnod. Ansvaret för den tekniska utvecklingen av den svenska Internet infrastrukturen har av marknaden anförtrotts tikens utveckling (). Stiftelsen driver sin verksamhet genom bolaget , vilket bolag driver ett antal av de nationella knutpunkterna, s.k. noder, för utväxling av trafik på Internet mellan olika operatörer. Den logiska driften av bl.a. slavservrar vid de nationella knutpunkterna sköts av som i sin tur har Netnod som huvudman. PTS har i rapporten av Internet i oberoende av funktioner utomlands (01-026615) konstaterat att driften av serv- rarna fungerat mycket väl, men att organisationen för driften av rotservern, masterservern för se-domänen och kopieringen till övriga se-servrar är mycket personberoende och därmed sårbar. Nedan åskådliggörs de förhållanden som kritiseras i rapporten genom en skiss över de rättssubjekt som deltar i administrationen av toppdomänen se, de rättssubjekt som ansvarar för den tekniska utvecklingen av Internetinfrastrukturen och det personsamband som finns mellan de olika rättssubjekten. Personkretsen avser representationen per . Skissen finns endast i den tryckta versionen av betänkandet. 2.4Tidigare behandling av frågan om administrationen av toppdomänen se förslag i betänkandet .se? (SOU 2000:30) hade att se över hur domännamn hante- rades inom den svenska delen av Internet. Enligt utredningsdirek- tiven skulle utredaren kartlägga och utvärdera den nu befintliga organisationen av tilldelning och registrering av domännamn med avseende på funktion, tillgänglighet och prissättning samt insyn och ansvarsfrågor. Utredningen hade också att analysera behovet av och möjligheterna att införa bestämmelser om tvistlösning beträf- fande tilldelade domännamn. Därtill skulle utredningen se över frågor av mer övergripande karaktär som rörde statens ansvar för toppdomänen se. I denna fråga skulle tonvikten ligga på om staten borde tilldelas befogenhet att utöva tillsyn över hanteringen av domännamn. Om utredningen kom till slutsatsen att så var fallet hade utredningen att lämna förslag i fråga om hur tillsynsverksam- heten skulle vara utformad. I en sista punkt i direktiven uppdrogs åt utredningen att se över behovet av funktioner för att säkerställa informationskvaliteten i domännamnsdatabasen. Utredningen konstaterade att den svenska toppdomänen se fungerade utmärkt, men att systemet brast i legitimitet och att det saknades möjligheter till insyn från det allmänna. I betänkandet pekades också på att det fanns en utbredd kritik mot det privat skapade men i myndighetsliknande former tillämpade systemet med förprövning och att det fanns fler svenska företag registrerade under andra nationella eller generiska toppdomäner, exempelvis nu och com, än under den svenska toppdomänen. Enligt utredningen fanns det en stor samsyn på marknaden om att hanteringen av toppdomänen se borde vara utformad på ett sätt som innebar att den svenska toppdomänen var ett naturligt forum för alla som hade hemvist med anknytning till . Mot denna bakgrund föreslog utredningen att det borde införas ett nytt system med klara och enkla regler utan förprövning som gjorde det möjligt för aktörer med denna anknytning att registrera domän- namn direkt under toppdomänen se. När det gällde den organisatoriska uppbyggnaden av det svenska toppdomänsystemet uttalade utredningen att flera intressenter upplevde att den hittillsvarande organisationen saknade legitimitet. Utredningens utgångspunkt i denna fråga var därför att skapa ett legitimt system för administrationen av toppdomänen. För att öka insynen i och tillsynen över systemet föreslog utredningen att uppdraget att hantera toppdomänen skulle formaliseras genom ett uppdragsavtal mellan regeringen och . Genom avtalet skulle staten ges möjlighet till såväl insyn som uppföljning av domännamnshanteringen. För att ytterligare öka hanteringens legitimitet föreslogs också att regeringen skulle utse två ordinarie styrelseledamöter och en suppleant i . Häri- genom skulle förutsättningar skapas för att kunna stärka konsu- ment- och användarintressen. Utredningen ansåg att förslagen som lämnades i betänkandet gjorde det möjligt för företag, organisationer och enskilda personer att snabbt, billigt och enkelt registrera gångbara domännamn. Detta skulle i sig enligt utredningen öka antalet registreringar under toppdomänen, underlätta för medborgare och konsumenter att söka information, öka e-handeln på nätet samt gynna den nya ekonomin och nyetableringen av företag. Utredningen ansåg också att förslagen gav toppdomänen se den önskade legitimiteten. Utredningen gav vidare regeringen, och andra inblandade aktörer olika rekommendationer som rörde hanteringen av toppdomänen se. Regeringen, och andra aktiva intressenter rekommenderades att arbeta för att utveckla en standard på det internationella planet som gjorde det möjligt att använda tecknen å, ä och ö i domännamn. Därtill skulle regeringen utarbeta en gemensam policy för hur man i offentlig verk- samhet skulle använda domännamn för att medborgarna enklare och snabbare skulle kunna söka och finna information. Slutligen rekommenderade utredningen regeringen, och andra involverade aktörer att aktivt delta i utvecklingen av säkrare teknik för hantering av DNS-information. uppmanades också att ta initiativ på utbildnings- och forskningsområdet i enlighet med vad som uttalades i stiftelsens egna stadgar. Vad gällde förslag om att regeringen skulle träffa ett uppdragsavtal om delegering med till- styrktes detta av PRV, (), Radio- och TV- verket, BitoS, och . Statskontoret, påpekade att GAC:s principer för delegering av de nationella toppdomänerna, som utredningens förslag grundade sig på, ännu inte antagits av ICANN. Enligt de nu nämnda remissinstanserna borde man avvakta med att ta ställning till GAC:s principer tills det att ICANN beslutat i frågan. framhöll att borde välja den lösning som övriga dominerande Internetländer valt. ansåg inte att avtalslösningen på ett funge- rande sätt löste problemet med offentligrättslig insyn. Enligt borde frågan om huruvida registrering av domännamn var att se som myndighetsutövning utredas vidare. Denna uppfattning delades av PTS. ISOC-SE ansåg däremot att det stod klart att uppdraget från ICANN till inte inne- fattade myndighetsutövning enligt svensk lag. ansåg att det fanns skäl att överväga lag- stiftning genom att flytta verksamheten in under statlig administra- tion. Detta p.g.a. att den snabba utvecklingen gjorde det svårt att förutse om inslag av myndighetsutövning kunde bli nödvändiga. Också Kammarrätten i förespråkade ett större statligt inflytande än föreslagit. , ISOC-SE, SUNET, KTHNOC, , L.A. och menade att den nuvarande organisationen helt eller till huvuddel skulle bibehållas.