sou · GRB3119 · 2004-01-01 00:00:00 — I denna egenskap bör verket kunna meddela föreskrifter om bl.a. uppgiftslämnande till databasen efter samråd med Statskontoret. Det är naturligt att samordningsmyndigheten även meddelar allmänna råd om systemets användning när det behövs. Här tangerar dock frågor om säkerhet det funktionsansvar som myndigheten också bör ha (se nedan avsnitt 8.5.1 och 8.5.2). Regler om elektroniska signaturer finns i och rådets direktiv /93/EG av om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer (signatur- direktivet). Signaturdirektivet har införts i svensk rätt genom lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer. Med elektronisk signatur avses i lagen data i elektronisk form som är logiskt knutna till andra elektroniska data och som används för att kontrollera att innehållet härrör från den som framstår som utställare och att det inte har förvanskats. Denna lagstiftning är avsedd att bidra till informationssäkerheten. Enligt utredningens mening bör samordningsmyndigheten få föreskriva om att uppgifter som förs in i RDT skall verifieras genom någon typ av elektronisk signatur (jfr 7 § i författningsförslag 2). Överväganden och förslag om en ny ordning Utredningens förslag: Databasen skall vara lättillgänglig och en s.k. autentisk version av föreskriften skall tillhandahållas. Den vägledning om trafikregleringen som allmänheten och andra myndigheter behöver bör beslutsmyndigheten i första hand erbjuda. Statskontorets rekommendationer och råd för 24- timmarsmyndigheternas webbplatser bör beaktas. Åtkomst- möjligheterna för att ändra uppgifter bör vara begränsade. Databasen skall vara lättillgänglig När det gäller tillgängligheten bör inte några yttre ramar sättas upp bortsett från att informationssäkerheten måste upprätthållas. Behoven av information och möjligheterna med den teknik som föreligger bör styra hur informationen hålls tillgänglig. Det finns exempelvis inte några skäl att begränsa antalet sätt som föreskriften kan presenteras på. Det kan gälla även uppgifter om föreskrifter som arkiverats sedan föreskriften upphävts eller giltighetstiden löpt ut. I samband med teknikskiften bör nödvändiga anpassningar kunna ske av systemet. Exempelvis skall möjligheterna att ta del av gamla föreskrifter inte behöva äventyras av teknikskiften. En autentisk version av föreskriften tillhandahålls Ett minimikrav är att en fullständig textversion av föreskriften är mångsidigt sökbar och hålls allmänt tillgänglig utan kostnad på Internet. Med en mångsidig sökbarhet avses att flera olika sökvägar eller sökmöjligheter bör stå öppna och det skall vara sökfunktioner som allmänhet och myndigheter behöver. Det skall alltså vara lätt att ta del av en presentation av föreskriften i den autentiska versionen. Angående detta begrepp, se avsnitt 8.3.2. Härutöver kan det finnas flera andra sätt att göra informationen tillgänglig, exempelvis med de tillämpningar som erbjuds genom NVDB (se nedan i detta avsnitt). Slutligen bör föreskrifterna dessutom vara tillgängliga via rättsinformationssystemet (se närmare avsnitt 8.5.8). Överväganden och förslag om en ny ordning Utredningen har under arbetet erfarit att allmänheten ofta har behov av annan vägledning än själva föreskriftstexten för att förstå regleringen. Det beror bl.a. på att trafikregleringen är komplex och att flera föreskrifter kan inverka på regleringens innebörd. Detta ansvar för att informera och vägleda allmänheten bör i första hand falla på den myndighet som har beslutat föreskriften. Kommunerna och övriga beslutande myndigheter bör således även fortsättningsvis hjälpa enskilda som vill ta del av föreskrifterna med den kompletterande information som behövs för att förstå exempelvis innebörden av en föreskrift mot bakgrund av den övriga trafikregleringen på platsen. Olika aktörers tillgång till information om föreskrifter genom tillämpningar i NVDB Det bör även ställas krav på systemets tillgänglighet utifrån användarens behov. Denna typ av tillgänglighet är ett motiv för att välja den anknytning till vägdata i NVDB som nämnts tidigare (se avsnitt 8.3.3). Information i RDT bör exempelvis kunna nås av polis för att polismannen enkelt skall kunna kontrollera utmärkningen på viss plats mot gällande föreskrifter (jfr avsnitt 2.8.10 när det gäller konsekvenserna av bristande information om trafikregleringen). Detsamma gäller för den som sköter parkeringsövervakningen i en kommun. Utredningen håller det dessutom för troligt att det går att utveckla andra praktiska tillämpningar. Det kan gälla exempelvis möjligheter att få uppgifter om parkeringsmöjligheter direkt i fordonet. Även i föreskrifts- arbetet skulle en rikstäckande databas med anknytning till vägdata i NVDB kunna underlätta handläggningen. En handläggare som efterfrågar information kan exempelvis peka på en punkt i ett elektroniskt kartblad som återges på bildskärmen och få uppgifter om vad som gäller på platsen. Överväganden och förslag om en ny ordning Utformningen av webbplatsen med hänsyn till användare med funktionshinder (24-timmarsmyndigheten) m.m. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att främja s.k. 24- timmarsmyndigheter, dvs. myndigheter som utvecklar och tillhandahåller elektroniska tjänster. I uppdraget ingår att ta fram olika vägledningar, bl.a. inom området innehåll och utformning av webbplatser. Statskontorets vägledning 24-timmarswebben (Statskontoret 2002:13) har sin tyngdpunkt i rekommendationer och råd om hur en bra webbplats skall vara utformad. Vägledningen riktar sig till statliga myndigheter men eftersom samverkan med kommuner och landsting är avsedd skall den kunna användas även utanför statsförvaltningen. Alla användargrupper skall enligt denna kunna orientera sig på webbplatsen, söka och läsa information samt interagera med webbplatsen på ett enkelt och effektivt sätt. Webbplatsen skall kunna göras tillgänglig för så många användare som möjligt, oberoende av de egenskaper och den förmåga var och en har. Statliga myndigheters webbplatser skall vara användbara och tillgängliga för största möjliga krets av medborgare. Statskontoret hänvisar till att organisationen () tillsammans med (W3C) har utformat riktlinjer om webbplatsers tillgänglighet för funktions- hindrade. Statskontorets vägledning utgör en rekommendation till myndigheterna om hur dessa Web Content Accessibility Guidelines 1.0 bör beaktas för att denna användbarhet och tillgänglighet skall komma till stånd. Utredningen anser att dessa rekommendationer bör iakttas vid planeringen och genomförandet av en RDT och det system som databasen tillhör. Statskontorets rekommendationer och råd för 24–timmarsmyndigheternas webbplatser bör även i övrigt beaktas. I sammanhanget kan framhållas att regeringen genom beslut () tillsatt en delegation med uppdraget att stimulera utvecklingen och användningen av elektroniska tjänster i offentlig sektor (dir 2003:81). Delegationen skall inrikta sig särskilt på elektroniska tjänster som kan skapa stor nytta för medborgare och företag samt effektivisera offentlig sektor. Delegationen skall vidare bl.a. pröva nya vägar att öka samverkan mellan stat, kommun och landsting samt mellan offentlig sektor och övriga sektorer. Det är naturligt att samråder med delegationen vid utvecklingen av RDT och det system som databasen tillhör. Överväganden och förslag om en ny ordning Åtkomst för att ändra uppgifterna i RDT Åtkomstmöjligheterna bör se olika ut för olika användare av systemet. Det är visserligen lämpligt att envar kan ta del av innehållet i databasen men endast en begränsad krets bör ha möjlighet att ändra i uppgifterna. Exempelvis bör A kommun inte ha möjlighet att ändra B kommuns föreskrifter. Även andra åtkomstbegränsningar är tänkbara. Användningen av viss standard för märkning av information De standarder som tillämpas för att föra över information är mycket viktiga för databasens funktioner. Tillgängligheten gagnas i hög grad av en gemensam standard. Det finns fördelar bl.a. när det gäller möjligheterna att söka information i ett system om informationen märks på visst sätt i samband med överföringen. Ett sådant märkningsspråk är XML (Extensible Markup Language) och ett annat är HTML (Hypertext Markup Language) (Förvaltnings- avdelningens vid PM ), dock att kvalitéerna inte är helt jämförbara. Inom Statskontoret har pågått och pågår fortfarande en diskussion om möjligheterna att använda XML för rättsinformationssystemet. har utvecklat ett format för dataöverföring inom NVDB, LTF-XML, som lämpar sig för överföring av information om LTF m.m. Om XML-formatet tillämpas vid överföringen får användaren av databasen en god sökbarhet. Utredningen har ingen synpunkt på användningen av XML. Det är med denna teknik lätt att ändra utseende på utskrifter och andra presentationer av föreskrifter och bl.a. kan layouten varieras. Överväganden och förslag om en ny ordning Utredningens förslag: Beslutsmyndigheterna för in de trafikföreskrifter som de meddelat i databasen. De arkiverar beslutsprotokoll o. dyl. i pappersform. Den autentiska version av föreskriften som förts in och tillkännagivits i databasen skall bevaras av . Kraven på att vårda det elektroniska arkivet bör också ligga på . bör få meddela föreskrifter om att gallra databasen. Databasen får dock inte gallras innan har förflutit sedan föreskriften upphörde att gälla. Beslutsmyndigheterna för in föreskrifterna i databasen för att dessa skall tillkännages genom denna. Det kommer dock att finnas en pappersversion av föreskrifterna och i vissa fall av besluts- protokollen hos den myndighet som meddelat föreskriften. Det torde inte råda någon tvekan om att den signerade föreskriften hos beslutsmyndigheten utgör en allmän handling i enlighet med 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att denna är arkiveringspliktig. Det är naturligt att arkiveringen av pappershandlingar hos kommunen fortgår som . Från bl.a. forskningssynpunkt anses det dessutom vara av intresse vilka noteringar som görs på pappershandlingar. Det bör därmed förutsättas att ett exemplar av föreskriften förvaras hos den föreskrivande myndigheten, exempelvis i ett arkiv och i förekommande fall tillsammans med protokoll över beslutet. I fråga om arkiveringen kvarstår därför en skyldighet för besluts- myndigheterna att i enlighet med gällande arkivbestämmelser bevara pappersdokumenten, dvs. beslutsprotokoll och liknande. Arkivering av elektroniska data om föreskrifter Vad skall då arkiveras om tillkännagivandet av föreskriften sker elektroniskt? Är till att börja med elektronisk information i en databas också att anse som en handling? I och rådets förordning av regarding public access to Överväganden och förslag om en ny ordning Council and Commission documents finns följande definition angiven: document shall mean any content whatever its medium (written on paper or stored in electronic form or as a sound, visual or audiovisual recording) concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institutions sphere of responsibility. I tryckfrihetsförordningens mening är en upptagning som kan läsas endast med tekniskt hjälpmedel en handling. Handlingen är vidare allmän om den förvaras hos myndigheten och är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten enligt särskilda bestämmelser (2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen). Att allmänna handlingar återfinns som resultat av en elektronisk överföring av information är också förutsatt i den svenska arkivlagstiftningen liksom i offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för myndigheter utgör således allmänna handlingar. En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingar som myndigheten omhändertagit för arkivering och myndigheternas arkiv skall bevaras. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall dock bilda arkiv hos endast en av dessa myndigheter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen (3 § arkivlagen, 1990:782). En allmän handling torde uppkomma hos den beslutsmyndighet där föreskriften i elektronisk form upprättas. Vidare finns hos när beslutsmyndigheten har fört in föreskriften i databasen en upptagning som utgör allmän handling där. Myndigheter som hämtar uppgifter från den upptagning som gjorts tillgänglig i databasen kan även de komma att upprätta nya allmänna handlingar genom att göra sammanställningar. Den normala presentationen av föreskriften i databasen skall visserligen mycket nära återspegla det exemplar av föreskriften som är utskrivet på papper och som förvaras hos beslutsmyndigheten. Det finns dock skäl att bevara uppgifterna om den autentiska version av föreskriften som förts in i databasen och tillkännagetts i denna. får anses vara den myndighet som enligt 3 § arkivlagen svarar för huvuddelen av upptagningen. Verket skall därför bevara föreskrifterna i databasen (6 § i författningsförslag 2). Det bör ankomma på i egenskap av central förvaltnings- myndighet för arkivfrågor att meddela ytterligare föreskrifter om Överväganden och förslag om en ny ordning Det är dock angeläget att gallring inte sker innan har förflutit från det datum då föreskriften upphört att gälla. Det är tänkbart att föreskriften sedan den upphört att vara aktuell bör arkiveras för att bevaras . Vid lagring och arkivering av data bör iakttas att det är en autentisk version av föreskriften som skall kunna återskapas. Denna bör i sin tur mycket nära överensstämma med den pappers- version av föreskriften som förvaras hos beslutsmyndigheten. Det kan i sammanhanget anmärkas att upptagningar i XML-formatet är gångbara för leverans till . Registrering av allmänna handlingar i visst fall Den beslutande myndighetens data om föreskriften överförs elektroniskt till den centrala databasen. Den elektroniska informationen om föreskriften kommer att utgöra allmän handling hos såväl beslutsmyndigheten som RDT. Av 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen (1980:100) framgår som huvudregel att när allmän handling kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål. Registrering får dock i vissa fall underlåtas, om handlingarna hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Enligt 15 kap. 13 § sekretesslagen är endast den myndighet som gör införingen registreringsskyldig enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen om upptagningen för automatisk behandling förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form. Den som för in en föreskrift i databasen är beslutsmyndigheten. Denna är alltså registreringsskyldig i enlighet med 15 kap. 1 § och 15 kap. 13 § sekretesslagen. Utredningen anser att databasen skall vara så inrättad att registreringsskyldigheten uppfylls genom att föreskriften förs in i denna. Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag Offentlighets- och sekretesskommittén lade fram delbetänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97). Förslagen i betänkandet innebär bl.a. att regleringen i 15 kap. sekretesslagen (1980:100) om registrering av allmänna Överväganden och förslag om en ny ordning handlingar m.m. och arkivlagens (1990:782) bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården samordnas i en ny lag. Den nya lagens namn föreslås vara lag om hantering av allmänna handlingar. En bestämmelse i förslaget (2 kap. 16 §) gäller upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter. Enligt bestämmelsen skall sådana upptagningar som är tillgängliga för och utgör allmänna handlingar hos flera myndigheter registreras endast hos den myndighet som gjort upptagningen tillgänglig för övriga myndigheter. Vissa skyldigheter enligt den föreslagna lagen (registrering av handlingsslag samt framställning och skydd av allmänna handlingar) skall fullgöras av den statliga myndighet som utses av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. För kommunala myndigheter avses kommunfullmäktige fatta motsvarande beslut. Kommunfullmäktige kan dock överlåta till arkivmyndigheten att meddela sådant beslut. Föreskrifter om övertagande eller överlämnande av arkiv omfattar vidare endast upptagningar för automatiserad behandling hos den myndighet som utsetts att fullgöra skyldigheterna enligt lagen. I den föreslagna bestämmelsen föreskrivs även om gallring av upptagningar hos myndigheter som inte är utsedda att fullgöra skyldigheterna enligt lagen. Förslagen om nya bestämmelser när det gäller registrering av allmänna handlingar bör bevakas om utredningens förslag genomförs. Vid beredningen av delbetänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar och kommitténs slutbetänkande bör Trafikföreskrifts- utredningens förslag beaktas. 8.3.7Några av den nya föreskriftshanteringens fördelar I det följande beskrivs fördelarna med en föreskriftshantering som bygger på att tillkännage och tillhandahålla allmänheten föreskrifterna genom RDT. Det är uppenbart att den föreskrifts- hantering som föreslås skall jämföras med dagens system med kommunala trafikliggare (se avsnitt 2.6.1). En annan viktig utgångspunkt för att värdera den nya hanteringens fördelar är att fråga sig hur väl hanteringen fyller de funktioner som liggaren är avsedd att fylla (jfr avsnitt 8.2.1). Även tänkbara vinster med en ny hantering i form av nya informationsvägar skall något belysas. I det här avsnittet konstateras även att några av de problem som kan befaras med en ny föreskriftshantering inte får överdrivas. Överväganden och förslag om en ny ordning RDT gynnar NVDB och tvärtom NVDB är en grunddatabas varifrån information kan hämtas hos andra databaser och information lämnas till andra databaser. På samma sätt bör det förhålla sig med RDT, dvs. uppgifterna om trafikföreskrifter kan användas i NVDB liksom att NVDB-data kan nyttiggöras i RDT. Uppbyggnaden av en särskild databas för trafikföreskrifter passar också de idéer som vägleder utvecklingen av NVDB. NVDB:s uppdrag riskerar nämligen inte att komma i konflikt med uppbyggnaden av en särskild databas för att enbart tillkännage föreskrifter och hålla dem tillgängliga i det utförande som föreskriften beslutats. En sådan lösning utesluter inte heller att de krav om trafikregelinformation som ställs inom NVDB- konceptet kan tillmötesgås. RDT kan tillgodose även detta önskemål. Det får hållas för sannolikt att trafikregelinformation av hög kvalité kan bidra till att göra landets kommuner mera intresserade av att sluta avtal med NVDB. Vidare är det troligt att sådan trafikregelinformation bidrar till att göra andra användare intresserade av NVDB. Ett starkt skäl för att påbörja en allmän nationell IT-baserad registrering av LTF m.m. är att nya trafiksäkerhetsåtgärder, såsom exempelvis automatisk hastighetsanpassning, fordrar behandling av uppgifterna i en vägdatabas. Ett flertal kategorier av användare är tänkbara för dessa kommande tillämpningar. Utvecklingen mot en central databas kan förenas med att myndigheterna bara behöver rapportera föreskrifterna . Det innebär bl.a. att rapporteringen till RDT i sin helhet ersätter rapporteringen till NVDB när det gäller LTF m.m. Vidare bör det innebära att informationen om föreskrifter som i enlighet med ingångna avtal redan rapporterats till NVDB skall kunna tillgodogöras i RDT utan ytterligare åtgärder från en beslutsmyndighets sida. Ett centralt organ har sannolikt lättare än ett antal lokala aktörer att möta de säkerhetskrav som ställs upp för ett nytt system för föreskriftshanteringen. Ett sådant organ har även större möjligheter att klara de krav på tekniska och administrativa förändringar av systemet som efter hand ställs upp. Överväganden och förslag om en ny ordning beslutsmyndigheterna till fullo förfoga över informationen i databasen och ansvara för de rapporterade uppgifternas kvalitet. Det finns mot denna bakgrund fördelar med att lagra föreskrifterna både centralt och lokalt om det kan ske på datamedium. ansvarar för att bl.a. funktionen att tillhandahålla föreskrifterna upprätthålls medan beslutsmyndigheterna ansvarar för vilka uppgifter om föreskrifter som finns i systemet. På så vis karaktäriseras systemet av ett centralt funktionsansvar i kombination med ett lokalt informationsansvar. God vana vid hantering av föreskriftsinformation med dator finns redan på många håll Utredningen har genom kommunbesök och sammanträffanden med länsstyrelser fått uppfattningen att det finns anledning att se optimistiskt på förutsättningarna att etablera en ny databas och en ny ordning för hantering av trafikföreskrifter med hjälp av databasen. Det gäller inte minst beredskapen hos kommunerna för att upprätta föreskrifterna på datamedium och att utveckla kapacitet för att rapportera dem till en central databas. En viss övergångstid mellan systemet med liggare och ett fullödigt system med en RDT är visserligen oundviklig. Upprättandet av föreskrifter med stöd av maskinella formulär och elektroniska kartor är dock hos många myndigheter verklighet. Det är därför troligt att många myndigheter kommer att kunna etablera den nya ordningen ganska snabbt och utan problem. Rapporteringen till ett centralt system ger en allsidig tillgänglighet Genom RDT kan LTF och andra föreskrifter för lokal trafik- reglering samlas och hållas tillgängliga på ett optimalt sätt. Det är således inte nödvändigt att bära upp dessa funktioner lokalt i varje kommun. blir uppgifterna likvärdigt tillgängliga oavsett beslutsmyndighet. Polismyndigheterna är exempelvis intresserade av ett system som inte är kommungränsberoende. Den kommun eller länsstyrelse som använder anpassade föreskriftsprogram bygger automatiskt upp ett eget elektroniskt föreskriftsregister. Dessa föreskriftregister kan ha funktioner som medger att de kopplas till myndigheternas egna diarier och annat Överväganden och förslag om en ny ordning Den som efterfrågar information kan även i lokala tillämpningar peka på en punkt i ett elektroniskt kartblad och få uppgifter om vad som gäller på platsen. Föreskrifterna kan dessutom publiceras på exempelvis myndighetens webbplats. När det gäller de tre storstäderna, , medger de lokala databaser som dessa städer är i färd med att bygga upp denna typ av tillgänglighet till föreskrifterna (se avsnitt 5.3). Utöver genom RDT och NVDB kommer även rätts- informationssystemet att kunna ta emot föreskrifterna (se avsnitt 8.5.8). Genom en länk eller liknande från rättsinformations- systemet till exempelvis kommunens webbplats finns möjlighet att läsa den elektroniska versionen av föreskriften. Föreskriften kan också med hjälp av viss märkningsteknik bli mångsidigt sökbar i rättsinformationssystemet. Härför förutsätts dock att själva rättsinformationssystemet vidareutvecklas. Stödet för handläggare blir mera allsidigt De handläggare som ansvarar för rapporteringen kommer att ha hjälp av de formulär m.m. som stödjer rapporteringen. Eftersom är mottagare av uppgifterna och ansvarigt för databasen är det naturligt att handläggaren kan få råd av verket när det gäller formuleringen av föreskrifter m.m. Handläggare på exempelvis länsstyrelserna kommer att ha andra myndigheters föreskrifter lätt tillgängliga, vilket inte är fallet . 8.4Övergången till och omfattningen av en rikstäckande databas för trafikföreskrifter Utredningens förslag: Uppgifter till databasen lämnas av statlig eller väghållningsmyndighet när det gäller föreskrifter enligt 41 § VägL, kommunen eller när det gäller föreskrifter om hastighet enligt 3 kap. 17 § andra respektive fjärde stycket TrF och föreskrifter om bärighetsklasser enligt 4 kap. 11 § TrF, kommunen, eller polismyndigheten när det gäller LTF enligt 10 kap. 1 § TrF samt av väg- eller gatuhållnings- myndigheten när det gäller föreskrifter enligt 10 kap. 14 § första stycket c TrF (s.k. väghållarbeslut). Uppgifter om föreskrifter skall lämnas på ett säkert sätt i elektronisk form av beslutsmyndigheten. Överväganden och förslag om en ny ordning