sou · GRB335d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Med reservation för de inledningsvis nämnda svårigheterna att jämföra länder och skolsystem, kan vi ändå konstatera att utveck- lingen i flertalet europeiska länder och också i och , går mot en ökad inkludering av elever i behov av särskilt stöd i reguljära skolor. Utvecklingen kan kanske delvis vara som en effekt av de internationella deklarationer och överenskommelser om barns rättigheter som har vunnit stor uppmärksamhet och anklang i många länder. De svårigheter att uppnå en ökad inkludering som redovisas, sammanhänger i första hand med två avgörande faktorer. Den ena är synen på specialundervisning och på önskvärdheten av att kon- centrera resurser till speciella skolor. I länder med många special- skolor anser man att man når det bästa resursutnyttjandet, både vad avser medel och kompetens, genom att koncentrera insatserna. Det är också påtagligt att i tätbefolkade länder, där kravet på att barn ska få sin skolgång så nära hemmet som möjligt inte kolliderar med specialskoletanken, är specialskolor vanligt förekommande. Note- ras bör att specialskolor internationellt ofta står för skolor, som undervisar elever med en rad olika funktionshinder, medan special- skolor i endast finns för döva och hörselskadade elever. Den andra faktorn sammanhänger med olika finansieringsmo- deller. Decentraliserade modeller, där finansieringen inte knyts till institutioner, främjar integration. Särskolan som egen skolform finns inte i de övriga nordiska län- derna. har olika läroplaner för olika elevgrupper, t.ex. finns en särskild läroplan för elever med utvecklingsstörning. I de övriga länderna används en läroplan som är gemensam för alla elever. Län- dernas lagstiftning skiljer sig också åt i andra avseenden. Exempel- vis är föräldrarnas rätt olika betonad i olika länder. Krav på utred- ning av behovet av specialundervisning är formaliserad i olika hög grad. I görs utredningen av ett särskilt utredningskontor och beslut om specialundervisning ska omprövas . Möjlig- heterna att överklaga beslut i samband med specialundervisning är inte heller desamma i de olika länderna. Vi avser att använda oss av de praktiska erfarenheterna från våra grannländer i vårt fortsatta arbete. I den internationella utvecklingen kan man urskilja två motstri- diga tendenser. Den ena visar en utveckling mot en större integre- ring av elever med olika typer av funktionshinder i ordinarie skolor, framför allt på grundskolenivå. utvecklas specialskolorna till resurscentra för olika typer av funktionshinder. Men det finns också en motsatt tendens, där prestationskrav, fria skolval och ekonomisk press motverkar inkluderingsprocesser och leder till krav på segregerade skolor och homogent sammansatta klasser. Vi kan se paralleller i den utveckling vi har försökt spegla i detta betänkande och i den debatt som förs i . Vi avser att i det fortsatta arbetet följa upp den internationella översikten och framför allt försöka hitta goda exempel på integra- tion och på inkluderande undervisning. Vi avser att såväl i som i andra länder, framför allt i och , söka exempel som kan visa på framgångsrika vägar att nå högt ställda integra- tionsmål. Översyn av utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning En parlamentariskt sammansatt kommitté skall se över utbild- ningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning. Utgångspunkterna för detta arbete skall vara att utbildningen skall hålla en hög kvalitet och att kontakterna och samverkan mellan ele- ver med och utan utvecklingsstörning skall öka. Kommitténs övergripande uppdrag är att föreslå hur den fram- tida utbildningen bör utformas t.ex. i fråga om mål, innehåll, orga- nisation och personalens kompetens. Kommittén skall arbeta med två parallella alternativ, nämligen att särskolan och särvux kvarstår alternativt upphör som egna skolformer. Kommittén skall utifrån pedagogiska, sociala och ekonomiska aspekter analysera för- och nackdelar med den föreslagna utform- ningen inom respektive alternativ samt göra en samlad bedömning och ta ställning för ett av alternativen. Kommittén skall lämna för- fattningsförslag beträffande båda alternativen. Särskolans och särvux framväxt Undervisningen för barn och ungdomar med utvecklingsstörning startade som filantropisk verksamhet. Med lag om undervisning och vård av sinnesslöa fick barn med utvecklingsstörning som bedömdes vara "bildbart sinnesslöa" rätt till skolgång. började man tala om normalisering och integrering. Det var i denna anda som omsorgslag antogs. Begreppet obildbar försvann då ur bestämmelserna. Först genom denna lag fick alla barn och ungdomar, oavsett funktionshinder, rätt till utbildning. påbörjades en försöksverksamhet med utbildning för vuxna med utvecklingsstörning. inrättades särvux som egen skolform. När nuvarande skollag (1985:1100) antogs överfördes särskolan från omsorgslagen till skollagen. har särskolan och sär- vux successivt också överförts från landstingen till kommunerna, en process som var helt genomförd 1996. Utbildning för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstör- ning Dagens utbildning av barn och ungdomar med utvecklingsstörning sker i huvudsak i särskolan. Särskolan och särvux vänder sig även till elever som har fått ett betydande och bestående begåvningsmäs- sigt funktionshinder på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom samt elever med autism eller autism- liknande tillstånd. I direktivet används begreppen "elever med utvecklingsstörning" och "barn, ungdomar och vuxna med utveck- lingsstörning" även för dessa elever. Särskolan som skolform omfattar den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan. Utbildningen i särskolan syftar till att ge barn och ungdomar med utvecklingsstörning en till varje elevs för- utsättningar anpassad utbildning som så långt möjligt motsvarar den som ges i och gymnasieskolan. I den obligatoriska särskolan går elever som bedöms inte kunna nå kunskapsmål därför att de är utvecklingsstörda. Den obligatoriska särskolan är uppdelad på grundsärskolan och träningsskolan. Träningsskolan är avsedd för elever som inte kan gå i grundsärskolan. Enligt statistik från (Barnom- sorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2001 del 2, rapport 198) deltog /01 omkring 13 500 elever i undervisningen i den obligatoriska särskolan, varav ca 9 400 i grundsärskolan och drygt 4 000 i träningsskolan. av inskrivna elever i grundsärskolan var individ- eller gruppintegrerade i . pågår en försöksverksamhet som innebär att skol- pliktiga barn inte tas emot i särskolan utan föräldrars medgivande. Detta innebär att barn med utvecklingsstörning har rätt att gå i en grundskola och följa mål och kursplaner. Försöks- verksamheten gäller t.o.m. . Gymnasiesärskolan bygger på den obligatoriska särskolan och vänder sig till ungdomar som inte kan gå i gymnasieskolan därför att de är utvecklingsstörda. Gymnasiesärskolan skall utifrån varje elevs förutsättningar fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som en förberedelse för ett meningsfullt vuxenliv i arbete, boende och fritid (Läroplanen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94, SKOLFS 1994:2). I gymnasiesärskolan anordnas nationella, specialutformade och individuella program, vilka alla är fyraåriga. Det finns åtta natio- nella program. Inom det individuella programmet får eleverna antingen yrkesträning eller verksamhetsträning. avgör om en elev skall gå på ett nationellt, specialutformat eller individuellt program. Ungdomar med utvecklingsstörning har även möjlighet att få undervisning på ett individuellt program i gymnasieskolan, om de bedöms ha förutsättningar för detta. Enligt statistik deltog drygt 5 100 elever i gymnasie- särskolan /01. Av dessa gick knappt 2 220 på individu- ella program, varav 1 300 i yrkesträning och ca 850 i verksamhets- träning. Övriga elever gick på ett nationellt eller specialutformat program. Av samtliga elever i gymnasiesärskolan är individ- eller gruppintegrerade i gymnasieskolan. Särvux vänder sig till vuxna med utvecklingsstörning som önskar komplettera sin utbildning. Enligt Lpf 94 skall särvux - med elever- nas tidigare utbildning och erfarenheter som utgångspunkt samt utifrån varje elevs förutsättningar - fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som grund för deltagande i samhällsliv och yrkesliv. Utbildningen inom särvux, som bedrivs i form av fristående kur- ser, syftar till att ge kunskaper motsvarande de som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och på nationella och specialutfor- made program i gymnasiesärskolan. /01 hade särvux drygt 4 300 elever enligt Skol- verkets statistik. I delbetänkande Vuxenutbildning för alla (SOU 1993:39) beräknas målgruppen för särvux uppgå till ca 45 000 personer. I genomsnitt fick varje elev i särvux undervisning motsvarande . I proposi- tionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) föreslås en utbyggnad av särvux verksamhet i syfte att öka undervisningstiden och förbättra den enskildes möjligheter att nå målen. I budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) har medel avsatts för detta ändamål. Majoriteten av särskolor och särvux bedrivs i regi. Där- utöver finns det omkring 30 fristående särskolor med knappt 600 elever. driver särskola i 10 kommuner och omfattar knappt 200 elever. respektive i anordnar enligt avtal med staten riksrekryterande utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. Dessa ungdo- mar kan på grund av svåra beteendestörningar inte bo och utbildas inom hemkommunernas reguljära verksamhet. För döva eller hörselskadade barn respektive ungdomar med utvecklingsstörning finns en nationell tvåspråkig (teckenspråk och svenska) specialskola respektive gymnasiesärskola. Vidare kan från och med /02 skriva in elever på grundsärskolenivå i de regionala specialskolorna och sär- skolans kursplaner och övriga måldokument tillämpas då för denna elevgrupp. Utvecklingen mot en skola för alla Ideologin om en skola för alla, i den meningen att man inte skall särskilja elever med olika funktionshinder från andra elever, utvecklades framför allt då man började tala om normalisering och integrering. En skola för alla har utvecklats till att bli ett av de centrala politiska målen för svensk skola. Strävan mot en skola för alla har inneburit att möjligheterna till ökad samverkan mellan särskolan respektive särvux och övriga skolformer utretts vid ett flertal tillfällen. Den s.k. omsorgsutred- ningen (Omsorgen om vissa handikappade SOU 1981:26) resulterade i att särskolan överfördes från omsorgslagen till skollagen i syfte att skapa ett närmande till det allmänna skolväsendet. utreddes frågan om huvudmannaskap för särskolan och särvux (Särskolan - en primärkommunal skola SOU 1991:30). Som tidigare nämnts överfördes huvudmannaskapet från landstingen till kommunerna. I propositionen om ändrat huvudmannaskap 1991/92:94) framfördes att "kommunaliseringen" bör inne- bära att utbytet mellan skolformerna ökar och att de därigenom berikar varandra. Frågan om det ändamålsenliga i att ha särskilda skolformer för elever med utvecklingsstörning har också väckts , bl.a. i nämnda utredningar. genomfördes en omfat- tande utredning om funktionshindrade i skolan (FUNKIS - funk- tionshindrade elever i skolan SOU 1998:66). Den s.k. Funkiskom- mittén konstaterade att en långsiktig vision om en skola för alla borde innebära en skola där barn och ungdomar inte skiljs åt genom olika skolformer. Inom ramen för en grundskola och en gymnasieskola skulle i stället möjligheter ges att helt eller delvis följa alternativa kursplaner. Även internationellt sett går utvecklingen mot en skola för alla. Viktiga internationella överenskommelser är i detta sammanhang FN:s konvention om barnets rättigheter, för människor med funktionshinder, den så kallade Salamancadeklara- tionen samt Dakaröverenskommelsen om utbildning för alla. Salamancadeklarationen uppmanar regeringar och FN, särskilt , att främja integrerad undervisning och att inkludera specialpedagogik i all lärarutbildning. Enligt deklarationen skall barn gå i vanliga skolor (inclusive education), möjligen med särskilt stöd eller i specialklasser, och undervisningen ska ta hänsyn till att barn är olika och har olika behov. Både standardreglerna och Salamancadeklarationen hävdar att integrerade åtgärder generellt sett skall prioriteras framför speciallösningar. Behovet av en översyn Stärka principen om en skola för alla En långsiktig vision för den svenska skolan är, som nämnts ovan, att den skall utvecklas till en skola för alla där barn, ungdomar och vuxna inte särskiljs därför att de har olika förutsättningar och behov. har kommit en bra bit på väg mot en skola för alla. , gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbild- ningens (komvux) verksamhet har utvecklats i en mer flexibel, individanpassad och integrerad riktning. Detta har i många fall inneburit ökade möjligheter för elever med svårigheter i skolarbetet eller med olika typer av funktionshinder att få undervisningen anpassad efter sina behov och förutsättningar. har också genomförts en rad förändringar i syfte att öka samverkan mellan särskolan respektive särvux och övriga skolformer. Skol- formerna har också en gemensam plattform genom att de följer samma läroplan (Lpo 94 respektive Lpf 94). - en fråga om värde- ringar (dnr 2000:2037) visar dock på svårigheten att öka kontak- terna mellan elever med och utan utvecklingsstörning. uppger att särskoleklasser tenderar att vara som isolerade öar i . Även de särskoleelever som går i andra typer av undervisningsgrupper är förhållandevis isolerade från skolan i övrigt. visar att isoleringen ökar i takt med att eleverna blir äldre. utvärdering av försöksverksamheten med ökat föräldrainflytande över val av skolform visar att i endast hälften av de undersökta kommunerna hade undervisningen ändrats eller anpassats efter de elever med utvecklingsstörning som fick sin utbildning där (Uppföljning och utvärdering av försöksverksam- heten med ökat föräldrainflytande över val av skolform för utveck- lingsstörda barn, dnr 96:565). De förändringar som gjordes upp- gavs vara marginella. Utvärderingen visade också att assistenterna ensamma fick ta ett allt för stort pedagogiskt ansvar. Knappast någon av de aktuella eleverna nådde eller hade förutsättningar att nå kunskapsmålen för . av eleverna övergick till särskolan under de tre läsår som följts upp. Skälet var bland annat elevernas svårigheter att nå målen i . I utvärdering av särvux (dnr 96:565) framkom att något samarbete mellan särvux och komvux knappast förekom, trots att detta betonas i förarbetena till bestämmelserna om särvux. Alla elever har enligt skollagen rätt att få sådan undervisning att de ges möjlighet att nå målen för utbildningen. Ökad måluppfyllelse är därför ett prioriterat område i regeringens politik. Betyg används ofta som ett mått på graden av måluppfyllelse. När det gäller särskolan och särvux är det dock förenat med vissa svårigheter att använda betyg som måttstock. I träningsskolan ges inga betyg och i grundsärskolan ges betyg endast på elevens eller vårdnadshavarens begäran. Då målen i grundsärskolan är satta utifrån elevens förutsättningar speglar betyget inte heller någon generell kunskapsnivå utan snarare elevens utveckling utifrån den- nes förutsättningar. Inom särvux ges sällan betyg, trots att skolan är skyldig att göra detta. Någon nationell statistik över betyg i sär- skolan och särvux finns heller inte. Elevers möjlighet att nå målen är i hög grad kopplad till utbild- ningens kvalitet. I om kvaliteten i särskolan uppges att kvaliteten i undervisningen kan relateras till i vilken utsträckning kommuner, skolor och lärare har strategier, planer och mål och därigenom en gemensam verksamhetsidé om hur undervisningen bör bedrivas. studie visar att rektorer och lärare upplever en bristande planering för särsko- lans organisering. Även undervisningen i särskolan saknar ibland tydlig planering. Kortsiktiga mål snarare än långsiktiga strategier styr undervisningen. Vidare uppges att särskolans verksamhet i vissa fall är mer omsorgsorienterad än kunskapsorienterad. Av framgår också att hälften av lärarna som undervisar elever mottagna i särskolan saknar specialpedagogisk utbildning som är inriktad på de behov som finns bland elever med utvecklingsstörning. Överförandet av ansvaret för särskolan till kommunerna har också medfört att allt fler rektorer och lärare, som inte tidigare kommit i kontakt med särskolan, nu ansvarar för undervisningen av särskoleelever. Det är viktigt att framhålla att också visar på en mer positiv bild av särskolan. En majoritet av vårdnadshavarna var nöjda med det stöd och den kunskap deras barn får i särskolan liksom bemötandet de själva och barnen får. Ungefär tre fjärdedelar av de tillfrågade lärarna ansåg att de elever som mottagits i särsko- lan alltid eller ofta får den undervisning de har rätt till. Enligt utvärdering av särvux genomförs inte utbildningen i särvux i enlighet med intentionerna i de nationella Timplaner och kursplaner används i någon mån som riktlinjer, men det är snarare elevernas önskemål och till- gången på resurser som styr utbildningen. Flera skolor har utarbe- tat egna kursplaner eftersom lärarna anser att målen i många kurs- planer är för högt ställda. har även i rapporten Med vuxenutbildning i fokus (dnr 2000:2528) tagit upp problemen med kursplanerna för särvux. skall påbörja en översyn av särvux kursplaner. Markant ökning av antalet elever i särskolan och särvux Antalet elever i den obligatoriska särskolan har mellan läsåren 1992/93 och 2000/01 ökat från drygt 8 250 till 13 500, vilket mot- svarar . Elevökningen i grundsärskolan var . Detta skall jämföras med en ökning av antalet elever i på . ökade antalet elever i gymnasiesärskolan från 3 650 till 5 150 () och i särvux från 2 700 till 4 350 (). Spridningen mellan kommuner och län är stor, både beträffande ökning och beträffande andel elever i särskolan. uppger i sin rapport särskild får man vara? En analys av elevökningen i särskolan (dnr 2000:2037) att övergången från till särskolan sker än tidi- gare år. upphörde i stort övergångar till särsko- lan efter årskurs 6, men pågår de grundskole- tiden ut. pekar i sin rapport på flera orsaker till elevökningen. En orsak är att särskolan blivit mer synlig genom att den ofta finns i samma lokaler som och gymnasieskolan och att per- sonalen i större utsträckning än arbetar inom båda skol- formerna. En annan viktig orsak uppges vara att gränsen mellan framför allt grundskola och särskola har blivit svårare att dra. Många barn som befinner sig i denna gråzon och som tidigare bereddes plats i tas nu in i särskolan. Enligt har brist på resurser och kompetens i , i kombination med det nya betygssystemet och det förändrade kursplaneinnehål- let, gjort det svårare för att klara av dessa elever. Skol- verket uppger också att en ökad ambition att testa och diagnosti- sera barn som på något sätt avviker mot en allt snävare begåvnings- norm har medfört ett ökat tryck på särskolan att ta emot fler ele- ver. Ökningen inom särvux kan troligtvis förklaras med att huvud- mannaskapet övergått till kommunen och att särvux därigenom på många håll integrerats i den kommunala vuxenutbildningen. Särvux har möjlighet att anordna yrkesutbildning, vilket också kan vara en orsak till ökningen av antalet deltagare. Enligt har sammansättningen av elevgrup- perna förändrats sedan kommunen blev huvudman för särskolan. Elever med autism eller autismliknande tillstånd har ökat, liksom elever med ytterligare funktionshinder såsom damp/adhd och ele- ver med koncentrations- eller emotionella svårigheter. uppger också att elever med invandrarbakgrund har ökat och att de är överrepresenterade i särskolan, främst i storstadskommunerna. I den tillsyn av den obligatoriska särskolan som genomförde 1999-2000 framkom att i nio av de elva aktuella kom- munerna fanns brister relaterade till utredningar och beslut om mottagande. Det förekom i några kommuner att elever gick i sär- skolan utan att det var utrett om eleven uppfyllde kriterierna för att kunna tas emot. Det är enligt regeringen viktigt att ett beslut om mottagande i särskolan fattas på korrekta grunder eftersom beslutet har vittgående konsekvenser för den enskilde, t.ex. när det gäller möjligheter till fortsatta studier. Elever i behov av särskilt stöd skall inte tas emot i särskolan om de inte tillhör sär- skolans personkrets. har därför på regeringens uppdrag utarbetat allmänna råd om utredning och beslut om mottagande i särskolan. Det bör dock utredas om ytterligare åtgärder bör vidtas för att säkerställa att särskolan enbart tar emot de elever som den är avsedd för. Förändringarna i elevgruppen aktualiserar också frågan om nuvarande personkrets är tillräckligt tydligt definierad och om den behöver förändras. Elevers och föräldrars valmöjligheter utredning om kvaliteten i särskolan visar att valmöjlig- heterna för elever i den obligatoriska särskolan, både i fråga om val av skola och tillgång till elevens val, är relativt begränsade. Det är också, enligt , tydligt att eleverna i särskolan inte tilltros förmågan att välja. Samma bild ger tillsyn där fyra av de elva kommunerna inte erbjöd ett allsidigt urval av ämnen, vilket innebar att eleverna inte gavs möjlighet till den fördjupning och breddning som avses. I tre kommuner hade ele- verna inte ens möjlighet att delta i elevens val. Enligt utredning anser vårdnadshavare i hälften av de undersökta kommunerna att valmöjligheterna inför gymnasiesär- skolan är begränsade. I en skrivelse till regeringen (dnr 99:870) påtalar behovet av att se över elevers och vårdnadshava- res rätt att välja skolform och program. En avgörande skillnad mellan gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är, enligt Skol- verket, att eleverna i den senare inte har någon rätt att välja pro- gram och inriktning och att de därmed inte heller har någon rätt att välja skola utanför den egna kommunen. Detta får konsekvenser särskilt för elever som bor i kommuner där få program erbjuds. Få deltagare i undervisningsgrupperna inom särvux Som tidigare nämnts består undervisningsgrupperna inom särvux av ett litet antal elever. I de kommuner som ingick i utvärdering av särvux bedrevs undervisningen på grundsärskolenivå oftast i grupper om två till fem elever. På träningsskolenivå var det vanligt med enskild undervisning. I intervjuer uppgav eleverna att de önskade ett större samarbete med andra. Det finns därför ett behov av en närmare analys av gruppdynamikens betydelse för ele- ver inom särvux liksom av det pedagogiska värdet av gruppunder- visning. Om särskolan och särvux skall finnas kvar som egna skolformer finns det skäl att se över de olikheter som finns i det regelverk som gäller för de olika särskoleformerna. En sådan skillnad är utform- ningen av målbeskrivningar i läroplaner och kursplaner. Olikheter finns också i fråga om kurs- och ämnesbeteckningar, betygsnivåer samt i bestämmelser om intyg och betyg. I syfte att förenkla regel- verket och så långt möjligt skapa enhetlighet finns skäl att utreda om de skillnader som finns är motiverade utifrån pedagogiska, sociala och ekonomiska aspekter. Det finns också skäl att utreda om reglerna för särskolan och särvux i större utsträckning än nu bör och kan harmoniseras med reglerna för , gymnasieskolan respektive komvux. Därigenom skulle möjligheterna till samverkan mellan de olika skolformerna kunna underlättas. Harmonisering av reglerna måste självklart göras med hänsyn till de behov och förutsättningar som elever inom de olika skolformerna har. I tidigare nämnda skrivelse till regeringen har även ställt frågan om gymnasiesär- skolan skall vara en spegelbild av gymnasieskolan eller ha en struktur med bredare program. Även detta bör utredas närmare, bl.a. mot bakgrund av de förslag till programstruktur i gymnasie- skolan som 2000 har i uppdrag att lägga fram. Motsvarande frågeställning är också relevant för särvux. Skall sär- vux vara en spegelbild av särskolan, komvux eller vara uppbyggd på ett helt annat sätt?