sou · GRB378d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 4 Överväganden och förslag 4.1Samlat grepp för statlig infrastruktur Förslag: Staten skall som ägare tydligt uttala en övergripande riktlinje om att statliga verk och statligt ägda bolag skall verka i den anda och riktning som IT-propositionen anger. Riktlinjen skall ange att statliga verk och bolag som förfogar över infra- struktur som kan användas för att bygga ut elektroniska kommunikationsnät med hög överföringskapacitet, i enlighet med de förutsättningar de verkar inom, skall ta sin del av samhällsansvaret för att mål om att hushåll och före- tag i alla delar av bör få tillgång till sådan IT- infrastruktur uppfylls. Beträffande och skall det uttryckligen anges i deras instruktioner att de vid sidan av sina sektorsansvar även skall verka för att uppfylla det IT-politiska målet, särskilt med avseende på tillgänglighet genom att utnyttja den statliga infrastruktur som verken förfogar över. och Väg- verkets årsredovisningar skall innehålla uppgifter om hur de har verkat för att genomföra det IT-politiska målet, särskilt med avseende på tillgänglighet. Alla statliga verk och bolag bör dessutom redovisa hur de levt upp till den övergripande riktlinjen om att dessa skall verka i den anda och riktning som IT-propositionen anger. IT-propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) fastslog ett antal mål rörande tillgänglighet som handlar om att hela och alla medborgare måste få tillgång till den nya tekniken. Målet enligt propositionen, som antagit, är att hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög över- föringskapacitet. Det innebär en hög målsättning vad gäller att nå alla geografiska delar av liksom att nå alla grupper av medborgare oavsett eventuella handikapp, kön, etnisk bakgrund eller andra förutsättningar. Genom IT-propositionen tolkar jag regeringens tydliga ställningstagande att staten har ett övergripande ansvar för att hela landet och alla medborgare får möjlighet att ta del av den nya informationstekniken. För det krävs IT-infrastruktur, vilket också staten aktivt med- verkat till att stimulera tillkomsten av bl.a. genom ekonomiskt stöd till kommuner för anläggande av områdesnät, ortssammanbindande nät och stomnät. Tillsammans med ett av regeringens allmänpolitiska mål, att hela skall växa, så ger det IT-politiska målet med dess inriktning en klar vägledning över hur informationstekniken skall användas för att hålla ihop landet och utveckla alla medborgares möjlighet att verka och leva ett fullgott liv. För en fortsatt positiv utveckling av IT-branschen i är det viktigt att IT-politiken är tydlig, stabil och långsiktig. Det finns därför all anledning att stå fast vid IT-propositionens mål och verka i propositionens riktning även om utvecklingen inom IT-området gått betydligt långsammare än förväntat på grund av det marknads- mässiga läget. I det perspektivet har denna utredning att fundera över på vilket sätt andra statliga aktörer kan bidra till att uppfylla de av regeringen fastlagda IT-politiska målet och inriktningarna. Jag vill betona vikten av att alla delar av staten agerar i samklang med det IT-politiska målet. Alla myndigheter, verk och bolag har ett ansvar att verka i riktning med dessa mål och inriktningar. Alla myndigheter, verk och bolag har också egna behov av stöd- funktioner som bygger på informationstekniken. Vissa verk och bolag har därutöver behov av egen infrastruktur medan andra enbart köper tjänster av skilda slag. Det är viktigt att påpeka att då dessa instanser beslutar om inriktning, strategi eller rent operativa frågor rörande sina före- tagsspecifika IT-satsningar, att man också funderar över hur de egna besluten påverkar det IT-politiska målet. Strävan bör vara att de egna besluten samverkar med och påskyndar genomförandet av det IT-politiska målet. Det gemensamma uppdraget är att alla skall bidra till att det IT- politiska målet så snabbt som möjligt kan uppnås. På grund av det besvärliga marknadsläget för IT-branschen har dock utvecklingen ej gått så fort som staten önskat. därför anledning att diskutera vilka insatser som måste till för att driva utvecklingen vidare i den riktning som IT-propositionen angav. Några sådana insatser rör det staten själv kan bidra till genom de statliga myndigheterna, verken och bolagen. Dessa kan och skall naturligtvis, enligt min mening, i sin verksamhet verka för att underlätta så att det IT-politiska målet uppfylls. Det vilar därför på dessa att bidra till att utbyggnaden av IT-infrastruktur underlättas. Jag anser därför att statliga verk och helstatliga bolag som berörs bör få ett ansvar för att verka i riktning mot att det IT-politiska målet genomförs. I regeringens proposition Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/02:110) anges i avsnittet om politiska mål (avsnitt 7) följande: Det IT-politiska beslut som fattades (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256) anger att det IT-politiska målet skall vara att som första land blir ett informationssamhälle för alla. Målet täcker hela det IT-politiska området vilket gör att det avser ett bredare område än det som enbart handlar om elektronisk kommu- nikation. De prioriterade uppgifterna avser tre områden: tillit, tillgäng- lighet och kompetens. De första två, tillit och tillgänglighet, handlar till största delen om teknik och elektroniska kommunikationsnät. Det tredje området, kompetens, är av annan karaktär. Genom dessa områ- den kan regeringen påverka användningen av IT. Under begreppet tillit i det IT-politiska målet ryms frågor om säkerhet och personlig integritet. Inriktningen avseende tillit är att regler och system på IT-området bör vara sådana att de skapar förtro- ende genom att vara säkra, förutsebara, teknikneutrala, och skydda individens integritet samt vara internationella. Ansvaret för informa- tionssäkerheten ligger hos de myndigheter, företag och organisationer som har det normala verksamhetsansvaret. En viktig del i det IT-politiska målet är tillgänglighet. Det IT-poli- tiska målet innefattar en bedömning om att hushåll och företag i alla delar av landet bör få tillgång till IT-infra- struktur med hög överföringskapacitet. Detta skall i första hand ske i marknadens regi. Bedömningen är vidare att staten dock har ett över- gripande ansvar att se till att IT-infrastruktur med hög överförings- kapacitet finns tillgänglig i hela landet. Konkurrensneutralitet och mångfald på näten skall främjas genom statliga insatser och regler. Statens övergripande ansvar kommer till direkt uttryck genom sär- skilda ekonomiska stödåtgärder för bredband i glest befolkade delar av landet. Det är dock självklart att den kärnverksamhet som respektive verk eller bolag är satt att sköta i första hand skall utföras på ett professionellt, effektivt och oklanderligt sätt. IT-politiska målet måste givetvis ske på ett sådant sätt att den egna kärnverksamheten inte äventyras. De beslut som dessa aktörer tar med anknytning till IT-området skall tillgodose deras egna behov. Men det är , för att inte säga ofta, förenligt med den egna kärnverksamheten att vidga perspektivet till att även omfatta IT-utvecklingen i stort. För de statliga verken , och Väg- verket samt för bolagen är det min uppfatt- ning att dessa på ett betydande sätt kan bidra till att snabba på uppbyggnaden av en effektiv, allmän infrastruktur i hela landet. Det görs också i varierande omfattning av de statliga verken och bolagen, där bland annat har fått särskilda direktiv att bygga ut en allmänt tillgänglig IT-infrastruktur. Men det finns också inslag av kritik som riktats mot de statliga aktörerna över att de inte agerat på ett sådant sätt som gynnar IT-utvecklingen i stort, utan låtit egenintresset styra på ett omotiverat sätt. Huruvida denna kritik är relevant eller ej har vi inte närmare studerat, utan kan mer konstatera att sådan kritik förekommer. 4.1.1Statens ägarpolitik och det IT-politiska målet I utredningsuppdraget ingår att jag skall föreslå en avvägd policy för upplåtande av utrymme för allmän IT-infrastruktur i den infra- struktur som staten förfogar över i syfte att skapa tydliga spelregler och riktlinjer för såväl infrastrukturförvaltarna som IT-intressena. Regeringen lämnar en redovisning av förvaltningen av före- tag med statligt ägande samt en redogörelse för företagens verk- samhet, resultatutveckling m.m. till . Senast skedde detta genom regeringens skrivelse redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2002/03:120). I bilaga till skrivelsen anges bl.a. följande om statens ägarpolitik. Regeringen har värdeskapande som övergripande mål. Många av företagen har en stark marknads- position inom viktiga sektorer, bl.a. i fråga om infrastruktur av olika slag. Målet att skapa värde tydliggör kraven på effektivitet, lönsamhet och utvecklingsförmåga. Det framgår vidare av regeringens skrivelse med redogörelse för statligt ägande 2003 att företag med statligt ägande i princip kan delas in i två grupper, de som verkar med marknadsmässiga villkor och krav samt företag som främst har särskilda samhällsintressen att infria. Utvärderingen av de sistnämnda företagen blir därmed mera komplex, anges det. Beträffande uppdragets mål och förutsättningar anges i reger- ingens skrivelse följande. Uppdraget är att professionellt förvalta de tillgångar de statligt ägda företagen utgör. Målet är att skapa värde för ägarna, det svenska folket. De konkurrensutsatta statligt ägda företagen skall ges samma förutsättningar och har samma krav på sin verksamhet som andra aktörer. Ett antal statligt ägda företag har främst till uppgift att infria särskilda samhällsintressen. I dessa företag skapas värde främst genom den samhällsnytta företagen åstadkommer. Om ägarförvaltningens ramverk och verktyg anges i regeringens skrivelse följande. Aktiebolagslagen ger ramen för företagen och i bolagsordningen anges företagets allmänna inriktning. Styrelserna har fullt ansvar för företagens verksamhet. Företagens särskilda uppdrag beslutas av , regleras i lag eller i avtal mellan företaget och staten. För att få till stånd en enhetlig förvaltning ger regeringen riktlinjer för extern rapportering, anställningsvillkor m.m. värderar fortlöpande styrelsernas presta- tioner och hanterar de ägarfrågor som uppkommer. Om anges i regeringsskrivel- sen bl.a. att statens medel och dess övriga tillgångar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Enligt 9 § samma kapitel skall fastställa grunderna – i den omfatt- ning som behövs – för förvaltningen av statens egendom och för- fogandet över den. Detta är det förvaltningsmandat regeringen har för förvaltningen av företag med statligt ägande. Detta innebär att regeringen skall höra vid väsentliga ändringar av företag- ens inriktning, utspädning av ägandet, kapitaltillskott, bolagisering, samt försäljningar och köp av aktier. Vidare anges i skrivelsen att enligt 7 kap. 5 § regeringsformen har statsministern givit näringsministern ansvaret i frågor som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en enhetlig ägar- politik eller avser styrelsenomineringar. Regeringen har från och med årsskiftet 2002/03 samlat resurser och kompetens för förvaltningen av det statliga ägandet inom en särskild ägarenhet på . i uppdrag att aktivt följa och förvalta statens tillgångar så att värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och – i de fall det är aktuellt – de särskilda samhällsintressena uppfylls. I de fall före- tagen har särskilda mål förutom ekonomiskt värdeskapande följs dessa upp särskilt. Inom ägarförvaltningens uppdrag ryms även att utveckla och implementera regeringens ägarpolicy och de verktyg som står till ägarens disposition i samtliga företag med statligt ägande, anges det vidare i skrivelsen. Några viktiga policyfrågor behandlas särskilt i regeringens skrivelse. Således anges att skall gå i spetsen för omställ- ningen till en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveck- ling. Det svenska jämställdhetsarbetet skall vara framgångsrikt och en internationell förebild. I vissa frågor har alla företag ett stort ansvar att ta, inte minst företag med statligt ägande, anges det vida- re. Bland dessa frågor nämns att de statliga företagens ledningar och styrelser bör vara ett föredöme i jämställdhetsarbetet, arbetet med mångfald och arbetet med att minska sjukfrånvaron på arbets- platser. Bland dessa frågor nämns även om statliga företag i IT- samhället. Därvid hänvisas till det IT-politiska målet. Det anges att regeringen anser att IT är ett redskap som underlättar möjligheter- na att nå mål inom ett antal angelägna områden, bl.a. tillväxt och sysselsättning, regional utveckling, mångfald och för att nå ett håll- bart samhälle. Företagen med statligt ägande utgör en stor del av den inhemska företagssektorn och därmed kommer också dessa företags utveckling på IT-området att vara viktigt för svensk till- växt och bidra till fler jobb och ökad produktivitet. Många företag med statligt ägande har enligt skrivelsen en väl utvecklad IT- strategi, t.ex. , och . Som ägare, anges det, handlar det om att försäkra sig om att företagen skapar de bästa förutsättningarna för att vara konkurrenskraftiga på de marknader de verkar. Utöver detta har regeringen beslutat om vissa riktlinjer i frågor som rör incitamentsprogram, anställningsvillkor och den externa ekonomiska rapporteringen för företag med statligt ägande. Bland företag med marknadsmässiga krav finns . Bland företag med särskilda samhällsintressen uppräknas Affärs- verket och . En policy för att verka för det IT-politiska målet och för att upplåta utrymme för allmän IT-infrastruktur Av redogörelsen ovan framgår att det IT-politiska målet omnämns bland vissa viktiga policyfrågor för företag med statligt ägande. För att tydligt markera från statens sida att det IT-politiska målet skall uppnås och att detta är ett ansvar för alla statliga verk och bolag bör därför staten som ägare i en övergripande riktlinje tydligt uttala sin vilja att dessa skall verka i den anda och riktning som IT-propositionen anger. Riktlinjen skall särskilt ange att statliga verk och bolag som för- fogar över infrastruktur som kan användas för att bygga ut elek- troniska kommunikationsnät med hög överföringskapacitet, i enlighet med de förutsättningar de verkar inom, skall ta sin del av samhällsansvaret för att mål om att hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till sådan IT-infrastruktur uppfylls. Detta är således en policy för alla statliga aktörer som utgör en policyfråga av allmän och samhällsövergripande natur. Den kan behandlas på motsvarande sätt som det IT-politiska målet behand- las . Jag föreslår därför att staten i detta sammanhang som ägare tydligt uttalar sin vilja att statliga verk och statligt ägda bolag skall verka i den anda och riktning som IT-propositionen anger och att det därvid preciseras att de skall ta sin del av samhällsansvaret för att mål om att hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög överförings- kapacitet uppfylls. Beträffande och , som förfogar över sådan infrastruktur som är särskilt lämplig för att anlägga ny IT- infrastruktur, föreslår jag att det uttryckligen anges i deras instruk- tioner att de vid sidan av sina sektorsansvar även skall verka för att uppfylla det IT-politiska målet, särskilt med avseende på till- gänglighet genom att utnyttja den statliga infrastruktur som verken förfogar över. och årsredovisningar skall innehålla upp- gifter om hur de har verkat för att genomföra det IT-politiska målet i enlighet med uppdraget enligt instruktion och regleringsbrev. Alla statliga verk och bolag bör dessutom redovisa hur de levt upp till den övergripande riktlinjen om att dessa skall verka i den anda och riktning som IT-propositionen anger på motsvarande sätt som sker beträffande jämställdhetsarbetet, arbetet med mångfald och arbetet med att minska sjukfrånvaron på arbetsplatser. Förslag: De statliga aktörerna , samt och Vattenfallsbolagen bör upplåta sin infrastruktur såsom väg- bankar, banvallar, m.m. till operatörer som vill anlägga allmänna kommunikationsnät enligt lagen om elektronisk kommu- nikation. Det skall klargöras i och instruktioner att upplåtelse av kanalisationsutrymme för sådana syften är en del av deras verksamhet: För upplåtelse av utrymme skall dessa aktörer ta ut en mark- nadsmässig ersättning. Det är dock viktigt att fastslå att upp- låtelsen inte görs i vinstsyfte. Förfrågan från marknadens operatörer bör endast nekas om det fysiska kanalisationsutrymmet redan är fullt utnyttjat eller att närvaron av utomståendes ledningar negativt kan inverka på det statliga företagets kärnverksamhet, i synnerhet avseende funk- tion, säkerhet eller kvalitet. och skall lämna en samlad rapport- ering till om förfrågningar från opera- törer om att nyttja verkens infrastruktur för att dra fram led- ningar eller anlägga radioantenner. Bolagsordningen för bör ändras för att modernisera terminologin i enlighet med vad som gäller inom området för elek- tronisk kommunikation. I bolagsordningarna för de lokala Vatten- fallsbolagen och bör särskilt anges att bolagen som före- mål för sin verksamhet även får utnyttja sin infrastruktur för upplåtelse av utrymme till operatörer för anläggande av elektron- iska kommunikationsnät. Inom en spåranläggning skall inte utan tillstånd få dras ledning för elektroniska kommunikationsnät eller utföras arbeten på en redan dragen ledning, om ledningen tillhör eller skall tillhöra någon som inte har tillstånd att driva spåranläggningar, spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet. Sådant tillstånd skall dock inte erfordras om ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144) har beviljats för ledningen och anmälan om arbetet har gjorts hos spårinnehavaren. skall besluta om sådant till- stånd. Bedrivs ledningsarbete utan erforderligt tillstånd eller i strid med meddelade villkor skall kronofogdemyndighet kunna besluta om särskild handräckning enligt lagen (1990:746) om betalnings- föreläggande och handräckning. Den statliga infrastrukturen i form av vägar, järnvägar och kraft- ledningsgator kan enligt vad som redogjorts för i detta arbete i många fall med fördel användas för att anlägga elektroniska kommunikationsnät. För utredningens syfte är det framförallt till- gängligheten till denna IT-infrastruktur som är av intresse. Ban- verkets banvallar och vägbankar kan i många fall användas för kanalisation till sådana nät. När det gäller kraftled- ningsgator är det framförallt de lokala näten som i många fall lämpar sig för upplåtelser av kanalisation. När det gäller Svenska kraftnäts stamnät är detta däremot av tekniska skäl mindre lämpligt att använda för upplåtelser till utomstående aktörer för att anlägga elektroniska kommunikationsnät. Det är således i allmänhet de fyra regionala dotterbolagen , Västnät, Östnät och Sveanät som berörs. Även Tera- coms infrastruktur i form av radiomaster för utsändning i marknät av ljudradio och TV kan användas för att upplåta kanalisations- utrymme till andra. Givetvis måste därvid i första hand tillses att den egna verksamheten får plats. Denna infrastruktur utgör, enligt min mening, ett utmärkt s.k. kanalisationsutrymme och utgör därmed en viktig resurs för att möjliggöra att IT-näten snabbt och till låga kostnader kan byggas ut över hela landet. nyttjas dessa infrastrukturer som kanalisations- utrymme i stor utsträckning. Det finns dock en skillnad i synsätt mellan de statliga aktörerna huruvida infrastrukturen upplåts till externa operatörer eller enbart för eget internt bruk. och är statligt ägda bolag. Beträffande bolags- ordningar framgår av 2 kap. 4 § första stycket 3 aktiebolagslagen (1975:1385) att bolagsordningen skall ange bl.a. föremålet för bolagets verksamhet, angivet till sin art. Om bolaget skall bedriva ekonomisk verksamhet måste bolagsordningen ange den ekonom- iska verksamhetens huvudsakliga art. Verksamhetens art inkluderar ett krav på specificering. Bolagsordningen bör ange den eller de rörelsegrenar inom vilka bolaget skall utöva sin verksamhet. Alter- nativt kan bolagsordningen ange vilka produkter eller tjänster som är aktuella.1 Syftet med verksamheten i ett aktiebolag är i allmänhet att bereda vinst åt aktieägarna. I 12 kap. 1 § aktiebolagslagen anges att utbetalning till aktieägarna av bolagets medel får ske endast enligt bestämmelserna om vinstutdelning, förvärv av egna aktier, utbetal- ning vid nedsättning av aktiekapitalet, reservfonden eller överkurs- fonden och utskiftning vid bolagets likvidation. Vidare anges i samma lagrum att om bolagets verksamhet helt eller delvis skall ha annat syfte än att bereda vinst åt aktieägarna, skall bolagsordningen innehålla bestämmelse om användning av vinst och behållna till- gångar vid bolagets likvidation. Bolagsordningen kan i dessa fall innehålla bestämmelser som utesluter eller minskar aktieägarnas möjlighet att få utdelning.2 Syftet kan i stället för att generera vinst vara av politisk art. Att verka i riktning mot att det fastlagda IT- politiska målen och inriktningarna genomförs kan vara ett sådant syfte som i så fall skall anges i bolagsordningen. Detta bör där- utöver i så fall preciseras närmare, exempelvis genom att ange att verksamheten skall bestå i att upplåta utrymme till operatörer för anläggande av elektroniska kommunikationsnät med hög över- föringskapacitet och att verksamheten i den delen inte skall bedrivas i vinstsyfte. Bolagsorganen såsom stämman, styrelsen och verkställande direktören får inte vidta åtgärder för ändamål som uppenbart är främmande för bolagets verksamhet eller för verksamhetens syfte. Utredningen har uppfattat att värdeskapande är det övergripande målet med ägarpolitiken för statliga företag. Såsom har redovisats i avsnitt 4.1.1 ovan finns det statliga företag vars verksamhet är avsedd att skapa värden genom att tillgodose särskilda samhälls- intressen. Exempel på detta är , med avseende på den verksamhet som består i distribution av rundradio. Ett annat sådant bolag är . och de lokala Vattenfallsbolagen tillhandahåller kanalisationsutrymme för IT-infrastruktur. Nuvarande bolags- ordningar hindrar dem således inte att verka för att det IT-politiska 1Bolagsordning, m.fl., 2002, sid. 24, med hänvisning såvitt avser krav på angivande av den ekonomiska verksamhetens huvudsakliga art till SOU 1941:9 sid. 62 och prop. 1944:5 sid. 219 f. samt sid. 28. 2Bolagsordning, m.fl., 2002, sid. 25. målet om tillgänglighet uppnås och tillgodose de samhällsintressen som finns i detta. Jag anser därför att det är lämpligast att stanna vid att föreslå att regeringen utfärdar en generell policy som gäller för alla statliga verk och bolag. Skulle utvecklingen gå dithän att statliga bolag såsom och Vattenfallsbolagen blir mindre villiga att upplåta utrymme, trots att de har ledigt utrymme som går att använda för kanalisation utan att det hindrar den egna verksam- heten, anser jag att man då bör ge dessa bolag i uppdrag att till- handahålla sådant kanalisationsutrymme för att tillgodose samhälls- intresset av en utbyggd IT-infrastruktur med hög överförings- kapacitet i hela landet. En sådan verksamhet skall naturligtvis inte i första hand bedrivas med vinstsyfte utan för att tillgodose sam- hällsintresset och kräver därför förändringar i bolagsordningar för respektive bolag. Om en sådan åtgärd skulle anses nödvändig återfinns förslag i bilaga 10. I bilaga 10 behandlas även vissa andra ändringar i bolagsordning- arna för Vattenfallsbolagen och . Det är framförallt sådana ändringar som vi anser bör göras för att ge klarare signaler till bolagsledningar och andra aktörer på marknaden. Bolagsordningen för bör ändras för att modernisera terminologin i enlighet med vad som gäller inom området för elektronisk kommu- nikation.