sou · GRB351 · 2004-01-01 00:00:00 — En ansökan om asyl utgör ett förvaltningsärende och frågan är vilken betydelse levnadsåldern skall tillmätas i sådana fall. Förvaltnings- lagen innehåller inga allmänna bestämmelser om lägsta ålder för att anhängiggöra ett ärende. Däremot finns det i viss förvaltnings- rättslig lagstiftning särskilda bestämmelser som föreskriver en viss lägsta ålder för att den enskilde själv skall få föra sin talan. I 11 kap. 10 § socialtjänstlagen och 36 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga uttalas att personer som har fyllt själv får föra sin talan. Utlänningslagen innehåller inte någon bestämmelse om lägsta ålder för att en person själv skall få ansöka om uppehållstillstånd. Frågan är då vad som händer om en person på egen hand ansöker om t.ex. asyl. Doktrinuttalanden inom förvaltningsprocessen tyder på att om det inte finns någon särskilt uppställd åldersgräns kan en förvaltnings- rättslig fråga som gäller personliga angelägenheter anhängiggöras av var och en som bedöms ha tillräcklig mognad och omdöme för att göra det (se t.ex. kommentar till 5 § förvaltnings- processlagen, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, 2001, s 114 f). Dessa uttalanden tar visserligen sikte på förvaltnings- processlagen och inte förvaltningslagen, men mycket talar för att samma synsätt gäller också vid en tillämpning av den senare lagstiftningen. I samband med översynen av reglerna om vårdnad och umgänge 1983 uttalade departementschefen beträffande 6 kap. 11 § att för barnet innebär vård- nadshavarens bestämmanderätt att barnet i princip skall följa vad vårdnadshavaren beslutar om. Vårdnadshavaren skall emellertid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Vårdnadshavaren får dock inte avbörda sig sitt ansvar för barnet genom att låta barnet självt bestämma i en omfattning som det inte är moget för, se NJA II 1983 s. 19. Uttalandet tyder på att ett barn självt kan besluta i vissa frågor. och uttalar beträffande regeln i 6 kap. 11 § bl.a. följande. Barnet har otvivelaktigt rätt att själv handla i åtskilliga personliga angelägenheter. I vissa fall finns uttryckliga bestämmelser, så t.ex. redan i nästföljande 12 § som handlar om arbetsavtal. I andra fall anses barnet kunna bl.a. föra talan i personliga angelägenheter, om det har tillräckligt omdöme, utan att någon bestämmelse därom finns (En kommentar Del I, avsnitt 6:52). Av det ovan sagda torde följa att en person kan ansöka om asyl under förutsättning att han bedöms vara tillräckligt mogen för att göra en sådan ansökan. Skulle den underårige inte anses vara så pass mogen uppkommer frågan hur den gjorda an- sökan skall behandlas. Barnet får då anses formellt obehörig att föra sin egen talan och i princip skulle dess ansökan om asyl kunna avvisas. I 4 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs emellertid en serviceskyldighet för det allmännas företrädare. Enligt denna bestämmelse skall varje myndighet lämna upplys- ningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den en- skildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. och framhåller i sin kommentar till nämnda lagrum att ett beslut om avvisning får meddelas endast om parten först fått tillfälle att bota bristen i framställningen men låtit bli att göra det. I detta hänseende torde 5 § förvaltningsprocesslagen tjäna till led- ning. I denna bestämmelse utsägs för förvaltningsdomstolarnas del att om en ansöknings- eller besvärshandling är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak, domstolen skall förelägga sökanden eller klaganden att avhjälpa bristen vid påföljd att hans talan annars inte tas upp till prövning (se och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 1999, s.60 f). Framställningen ovan leder till slutsatsen att om ett barn ansöker om asyl men på grund av sin låga ålder bedöms sakna behörighet att föra sin egen talan måste förelägga barnets ställföreträdare att föra den underåriges talan i frågan om asyl och i samband därmed erinra denne om att barnets ansökan annars inte kommer att prövas. Först om ställföreträdaren inte efterkommer föreläggandet kan barnets ansökan avvisas. Nuvarande ordning för behandling av underårigas ansökningar om uppehållstillstånd kan vara besvärlig att tillämpa. Det kan så- ledes vara svårt att avgöra om ett barn är tillräckligt moget att själv ansöka om uppehållstillstånd. En ordning med en fastställd ålders- gräns för vem som själv kan ansöka om uppehållstillstånd är enligt utredningens mening att föredra framför dagens system. Vid bedömningen av vid vilken ålder en person kan anses vara tillräckligt mogen att ansöka om asyl kan ledning sökas i annan förvaltningsrättslig lagstiftning. Som nämnts ovan föreskrivs i 11 kap. 10 § socialtjänstlägen att personer som har fyllt får föra sin egen talan i mål och ärenden enligt socialtjänstlagen. Samma ålders- gräns gäller för att få föra sin egen talan i mål och ärenden enligt lagen (1990:52) med bestämmelser om vård av unga, se 36 § i nämnda lag. Enligt utredningens uppfattning torde vara en lämplig åldersgräns även i fråga om rätten att föra sin egen talan enligt utlänningslagen. En sådan åldersgräns innebär således att den som har fyllt själv får ansöka om uppehållstillstånd i . regeln bör enligt utredningens mening föras in i 11 kap. 1 b § utlänningslagen, se även nedan under avsnitt 7.5. Skyldighet för god man och offentligt biträde att ansöka om asyl Förslag: I 11 kap. utlänningslagen (1989:529) införs en ny paragraf, 1 c §, som föreskriver att en god man eller ett offentligt biträde har en skyldighet att ansöka om uppehållstillstånd för barnet om barnet har behov av ett sådant tillstånd. Som framgått ovan ansöker de flesta ensamkommande barn om asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl vid ankomsten till . En ansökan om asyl berör barnets personliga förhållanden och det faller inom den gode mannens befogenhet att göra en sådan an- sökan på barnets vägnar. För det fall det ensamkommande barnet är kan det enligt förslaget ovan inte själv ansöka om uppehållstillstånd. Det ankommer i stället på den gode mannen eller i förekommande fall det offentliga biträdet att hjälpa barnet med en sådan ansökan. Denna uppgift kan synas vara självklar för de flesta gode män och offentliga biträden, men det finns inte någon uttalad skyldighet att biträda barnet med en sådan ansökan. Om ett barn ansöker om uppehållstillstånd skall enligt vad som uttalats ovan förelägga barnets ställföreträdare, dvs. som regel den gode mannen eller det offentliga biträdet, att utföra barnets talan. föreläggande innebär emellertid inte heller någon skyldighet för ställföreträdaren att föra barnets talan i nu aktuellt hänseende. Om den gode mannen eller det offentliga biträdet vägrar att föra barnets talan, kanske med motiveringen att det är utsiktslöst, riskerar barnet att betagas sin rätt enligt att få sin ansökan om asyl prövad. Med hänsyn härtill bör det enligt utredningens mening i utlänningslagen föreskrivas att den gode mannen eller det offentliga biträdet har en skyldighet att ansöka om uppehållstillstånd för barnet om barnet har behov av ett sådant tillstånd. Vid bedömningen om barnet har ett sådant behov skall den gode mannen fästa avgörande vikt vid vad barnets bästa kräver. Den gode mannen skall, om det inte är olämpligt, efterhöra vad barnet har för inställning till att ansöka om uppehållstillstånd, varvid han skall ta den hänsyn till barnets uppfattning som barnets ålder och mognad motiverar. Det skall avslutningsvis framhållas att den omständigheten att ett barn som har fyllt självt får ansöka om uppehållstillstånd inte innebär att den gode mannen eller det offentliga biträdet där- med befrias från sin uppgift att företräda barnet i denna fråga. Har barnet en önskan om att ansöka om uppehållstillstånd skall således den gode mannen respektive det offentliga biträdet i enlighet med vad som sagts ovan ge in en sådan ansökan även om barnet har fyllt . De skall vidare hjälpa barnet i ett av den underårige redan anhängiggjort ärende. 7.4.2Barn och ungdomar som avviker från flyktingförläggningar har problemet med ensamkommande barn som försvinner från uppmärksammats. försvann drygt 80 underåriga enligt uppgift från . Anledningarna till att barnen försvinner är flera. Många barn går under jorden i samband med att de får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, varefter de lever gömda eller försöker ta sig vidare till något annat land för att ansöka om uppe- hållstillstånd där i stället. Vissa barn som försvinner rekryteras till prostitution eller till kriminella gäng. Enligt uppgifter från polisen finns det misstankar om att barn hämtas från andra länder enbart för att användas till prostitution i . Dessa farhågor bekräftas av som misstänker att prostituerade underåriga uppmanas av sina hallickar att anmäla sig som asylsökande för att undvika problem med de svenska myndigheterna. Oavsett anled- ningen till att ett barn försvinner från en förläggning finns det stor risk att de utan någon vuxens tillsyn skadas eller skadar sig själva. misstänker att vuxna personer som på olika sätt vill utnyttja barnen tar kontakt med dessa direkt på förlägg- ningen. Personalen på barn- och ungdomsenheterna anser sig härvid inte ha någon befogenhet att hindra barnet från att frivilligt lämna förläggningen med någon okänd person. De okända per- sonerna presenterar sig ibland som släktingar till den underårige, men det förekommer också att de vägrar att uppge vilka de är. Saken kompliceras av att inte heller barnen vill berätta för persona- len vem den vuxne personen är, vart de tänker bege sig och när de avser att komma tillbaka. De gode män som företräder ensamkommande barn kan inte träda i vårdnadshavarens ställe och kan således inte fatta beslut i fråga om barnets boende. Utredningens förslag om god man för ensamkommande barn innebär emellertid att det skapas en sådan Den gode mannen kan således förbjuda barnet att flytta till någon ny plats och han eller hon kan också kräva att den underårige återförs till sitt ursprungliga boende. Det faktum att det finns någon vuxen person som kan bestämma över det ensamkom- mande barnets boende är med andra ord en betydande förbättring jämfört med dagens förhållanden. Emellertid bör det redan här framhållas att den föreslagna ändringen inte ensam hindrar barn och ungdomar från att även bege sig från sitt anvisade boende. Den gode mannen bor nämligen som regel inte tillsam- mans med barnet och även om så skulle vara fallet är det inte möjligt för denne att vaka över den underårige under dygnets alla timmar. Inte heller torde det vara möjligt – eller för den delen önskvärt – att utan särskilt lagstöd fysiskt begränsa äldre barns rörelsefrihet. Enligt utredningens mening måste det ske en avvägning mellan den enskildes rätt att röra sig fritt och behovet av att skydda honom eller henne från faror. Vad gäller mindre barn kräver dessa mer tillsyn och skydd än äldre barn. Det är sannolikt också enklare att kontrollera små barn som inte kan företa sig så mycket saker på egen hand medan äldre barn blir mer svårövervakade eftersom de rör sig fritt och är kapabla att själv företa resor. Det är emellertid inte försvarbart att hålla barn och ungdomar inlåsta för att undvika att de beger sig från sitt boende. Däremot torde ett system med en god man som står i regelbunden kontakt med de personer som svarar för barnets boende utgöra en lämplig nivå av säkerhet för den unge. Personalen på de olika barn- och ungdomsenheterna har i likhet med familjehemsföräldrar visserligen ingen befogenhet att besluta i frågor som rör barnets angelägenheter, men de har trots allt ansva- ret för att barnet har en trygg tillvaro på förläggningen och inte far illa där. Personalen kan härvid liknas vid anställda på ett daghem eller fritidshem som ansvarar för att barnen som vistas där inte kommer till skada vid lek eller genom att de beger sig utanför dag- hemmets område. Skulle en okänd person komma till daghemmet och utge sig för att vara en släkting till ett barn och härvid begära att den unge skall lämnas ut till honom eller henne ankommer det på personalen att sätta sig i kontakt med barnets föräldrar för att höra efter huruvida detta är i sin ordning. På samma sätt bör personalen på en barn- och ungdomsenhet ta kontakt med det ensamkommande barnets gode man för att förvissa sig om att den underårige får lämna förläggningen tillsammans med en för per- sonalen okänd person. Skulle den gode mannen inte samtycka till detta kan han i egenskap av ställföreträdande vårdnadshavare upp- mana personalen vid barn- och ungdomsenheten att fysiskt hindra barnet från att bege sig därifrån, om det är ett mindre barn. Med att fysiskt hindra ett barn från att lämna sitt boende förstås att personalen får ta tag i barnet och hålla kvar det. Personalen får däremot inte använda sig av kraftigare våld eller låsa in barnet. För att underlätta kontakten mellan personalen och den gode mannen är det viktigt att personalen har tillgång till t.ex. ett mobiltelefon- nummer på vilket den gode mannen alltid kan nås. Den gode mannen kan också lämna anvisningar till personalen på förlägg- ningen att barnet inte får lämna denna tillsammans med okända personer eller att barnet måste lämna namn och telefonnummer till den person som han eller hon avser att besöka. Vidare kan den gode mannen förbjuda barnet att lämna förläggningen efter ett visst klockslag. Sådana anvisningar är emellertid endast ett sätt för den gode mannen att underlätta arbetet för personalen på barn- och ungdomsenheterna respektive familjehemsföräldrarna. Den omstän- digheten att den gode mannen inte har lämnat några anvisningar rörande barnet innebär inte att barnet äger rätt att bege sig från förläggningen eller familjehemmet hur som helst. Som framhållits ovan måste personalen respektive familjehemsföräldrarna ta kontakt med den gode mannen för att erhålla dennes samtycke till att barnet lämnar sitt boende. Vad gäller äldre barn kan det som ovan nämnts vara svårt att hindra dessa från att bege sig från ett anvisat boende. Som kommer att framgå nedan kan enligt 21 kap. 5 § verkställig- hetsåtgärder för återförande av barn som har fyllt endast under särskilda förhållanden vidtas mot barnets vilja. Skulle en okänd person med våld eller tvång försöka föra bort den underårige från förläggningen eller från ett familjehem före- ligger ett brottsligt angrepp mot barnet som beroende på om- ständigheterna kan vara att bedöma som t.ex. människorov, människohandel för sexuella ändamål eller olaga frihetsberövande. Om en sådan situation uppstår ankommer det naturligtvis på personalen respektive familjehemsföräldrarna att utan föregående kontakt med den gode mannen förhindra att barnet förs bort från förläggningen respektive familjehemmet. Personalen och familje- hemsföräldrarna har härvid rätt att enligt reglerna om nödvärn och nöd i 24 kap. 1, 4 och 5 §§ tillgripa våld för att skydda barnet från angreppet. Vidare kan de begära hjälp av polisen och därvid själv biträda polisen för att skydda barnet, se 24 kap. 5 § och 10 § punkten 3 polislagen (1984:387). Om en person utan att utöva våld eller tvång mot barnet skiljer det från den gode mannen genom att olovligen föra bort det, kan gärningen vara att bedöma som egenmäktighet med barn. Den gode mannen får nämligen betraktas som barnets vårdnadshavare vid en tillämpning av 7 kap. 4 § första stycket . Det saknar betydelse om barnet vid bortförandet befann sig på en barn- och ungdomsenhet eller i ett familjehem. Personalen på barn- och ungdomsenheten respektive familjehemsföräldrarna kan även i denna situation ingripa mot den som olovligen försöker föra bort ett barn. Fall av egenmäktighet med barn torde dock vara svårt för personalen vid en barn- och ungdomsenhet att upptäcka och därmed också att förhindra. Personalen på en barn- och ungdomsenhet och familjehems- föräldrar kan lika lite som svenska föräldrar hindra att äldre barn beger sig iväg till annan ort eller träffar någon okänd person i samband med att de under sin fritid befinner sig utanför för- läggningen eller familjehemmet. Det är inte heller rimligt att kräva av personalen och familjehemsföräldrarna att de skall ta kontakt med den gode mannen varje gång barnet avser att lämna för- läggningen för alldagliga göromål som t.ex. skolgång och deltagan- de i fritidsaktiviteter. Däremot skall de, oavsett om den gode mannen har lämnat några anvisningar eller inte, alltid ta kontakt med den gode mannen så fort de misstänker att allt inte står rätt till. Så kan vara fallet om barnet vill följa med okända personer eller lämna förläggningen . En annan sådan situation kan vara att barnet befinner sig i ett upprivet tillstånd och vill lämna sitt boende. Personalen på en barn- och ungdomsenhet och familjehemsföräldrarna har vidare en skyldighet att underrätta såväl den gode mannen som socialförvaltningen i kommunen om de misstänker att barnet far illa på något sätt, t.ex. om barnet ägnar sig åt drogmissbruk, kriminalitet eller prostitu- tion. Härvid skall framhållas att socialnämnden har möjlighet att vidta åtgärder enligt LVU om så är nödvändigt. Personalen på barn- och ungdomsenheter och familjehems- föräldrarna blir således den gode mannens förlängda arm när det uppstår konfliktsituationer, och det är därför viktigt att de lätt kan komma i kontakt med den gode mannen eller har fått anvisningar av denne hur de skall förhålla sig. Vidare är det viktigt att de rapporterar missförhållanden till den gode mannen, socialnämnden och polisen. Skulle en underårig avvika från t.ex. en barn- och ungdomsenhet och därefter påträffas hos någon annan kan den gode mannen uppmana barnet att bege sig tillbaka till det anvisade boendet. Skulle barnet inte hörsamma uppmaningen eller vägrar den som barnet befinner sig hos att lämna ut barnet, får den gode mannen enligt 21 kap. 7 § begära att länsrätten beslutar om åtgärd för att barnet skall överflyttas till honom eller henne. Ytterst kan det således bli fråga om att den underårige hämtas tillbaka genom polismyndighetens försorg. Enligt 21 kap. 5 § föräldra- balken får emellertid verkställighet inte ske mot barnets vilja om det har fyllt , utom då länsrätten finner det nödvändigt av hänsyn till barnets bästa. Detsamma gäller, om barnet ännu inte fyllt men har nått en sådan mognad att dess vilja bör beaktas på motsvarande sätt. Det är inte en förutsättning att barnet har avvikit från ett anvisat boende för att åtgärder enligt 21 kap. 7 § skall kunna tillgripas. Den gode mannen kan således redan i ett initialskede begära att barnet flyttas till den plats som han finner lämplig. Så kan vara fallet om barnet då det anmäls som ensamkommande befinner sig i ett hem som inte godkänns som familjehem av socialnämnden. Om den person som barnet befinner sig tillsammans med har skadlig inverkan på den unge, t.ex. ägnar sig åt missbruk, torde i stället tvångsåtgärder enligt LVU kunna vidtas med avseende på barnet. Åtgärder enligt LVU kan också bli aktuella om den under- årige inte befinner sig hos någon särskild person, men ändå utsätter sig för fara, t.ex. genom att driva omkring utan något fast boende. Sammanfattningsvis kan konstateras att en god man för ensam- kommande barn innebär att det finns någon som kan besluta i frågor om barnets boende och i förlängningen även förbjuda barnet att lämna en viss plats. Det är härvid av yttersta vikt att den gode mannen vet vad det innebär att vara god man för ett ensamkommande barn och vilka befogenheter han har. För att det föreslagna ställföreträdarinstitutet skall kunna användas på bästa sätt fordras det också ett utvecklat samarbete mellan , överförmyndaren, den gode mannen, kommu- nens socialförvaltning och polisen. 7.4.3Vem kan förordnas till god man? Som framgått ovan innebär uppdraget som god man för ett ensamkommande barn en hel del kontakter med myndigheter och organisationer av olika slag. För att kunna sörja för att barnet får nödvändig hjälp och stöd måste den gode mannen känna till hur t.ex. skola, kommun och sjukvård fungerar. Den gode mannen måste vidare vara insatt i hur asylprocessen är uppbyggd för att kunna hjälpa barnet på bästa sätt. Det är viktigt att den gode mannen har förståelse för de behov som barn och ungdomar har i olika åldrar, inte minst vad gäller barn och unga som har utsatts för traumatiska upplevelser tidigare i livet. Den gode mannen skall kunna förväntas arbeta aktivt för barnets bästa och stå i förbindelse med de myndigheter, organisa- tioner och personer som barnet kommer i kontakt med under vistelsen här. Vidare är det en fördel om den gode mannen känner till den kultur som barnet kommer från för att övergången till det svenska samhället skall bli så smidig som möjligt. Härutöver fordras att den gode mannen uppfyller de allmänna kraven som enligt 11 kap. 14 § ställs på en god man. Den gode mannen får således inte vara på obestånd eller ha dömts för all- varligare brottslighet. För att överförmyndaren skall kunna förvissa sig om att en presumtiv god man inte har dömts för sådan brotts- lighet bör denne enligt utredningens mening ha möjlighet att begära utdrag ur belastningsregistret, se avsnitt 7.4.4. Det finns inget krav på att den gode mannen skall vara svensk medborgare och det är således inte uteslutet att t.ex. en i boende släkting till den underårige blir god man för barnet. Släktingen skall dock uppfylla de krav som anges ovan, vilket ofta inte är fallet om släktingen anländer till tillsammans med barnet eller endast har vistats här . Sannolikt krävs det att släktingen har vistats i landet under en förhållandevis för att kunna hjälpa ett ensamkommande barn till rätta här. Härvid bör det normalt krävas att han eller hon har permanent uppehållstillstånd och är rotad här. Det vore nämligen olyckligt om det ensamkommande barnet åter blir ensamt på grund av att den gode mannen avvisas eller av någon annan anledning lämnar landet. Den gode mannen skall vara opartisk och stå fri från de myn- digheter som har att fatta beslut rörande den underårige. Med hänsyn härtill bör den gode mannen inte vara engagerad i någon verksamhet som är ägnad att förringa det ensamkommande barnets förtroende för honom. Det är således, som nämnts ovan, olämpligt att till god man utse någon som är anställd hos . Vidare är försiktighet påkallad vad gäller anställda inom den social- förvaltning som har att utreda lämpligheten av att barnet familje- hemsplaceras hos en släkting till den underårige. Samma sak kan gälla t.ex. biståndshandläggare vid socialförvaltningen. Det finns däremot inget som hindrar att någon annan med anställ- ning utses till god man för den underårige. 7.4.4Möjlighet för överförmyndaren att begära utdrag ur belastningsregistret Förslag: Överförmyndaren skall ha rätt att begära utdrag ur belast- ningsregistret i samband med att en person utses till god man för ensamkommande barn m.fl. En bärande tanke i är barnets rätt till skydd mot övergrepp och utnyttjande av varje slag. Enligt artikel 34 i konventionen åtar sig konventionsstaterna att skydda barnet mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp. För detta ändamål skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra a)att ett barn förmås eller tvingas att delta i en olaglig sexuell handling, b)att barn utnyttjas för prostitution eller annan olaglig sexuell verksamhet och c)att barn utnyttjas i pornografiska föreställningar och pornogra- fiskt material. Grundläggande värden i samhället är att barn och ungdomar skall kunna leva och utvecklas i en trygg miljö. Ensamkommande och ensamma barn befinner sig i en mycket utsatt situation av flera anledningar.