sou · GRB342d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten vid en översyn av kvotdelen bör därför vara att avdraget typiskt sett skall avspegla den besparing som boföräldern gör när barnet vistas hos den bidrags- skyldige. Sätts kvotdelen högre än vad som motsvarar denna be- sparing får boföräldern inte täckning för sina fasta kostnader för barnet. Om avdraget överstiger den kostnadsminskning som boföräldern har får han eller hon – som inte är bidragsskyldig enligt reglerna i FB – indirekt bidra till umgängesförälderns kostnader för barnet. Detta är knappast förenligt med den uppbyggnad reglerna om underhåll och underhållsstöd har och med avdragets syfte. En sådan ordning ligger inte heller i linje med vad som gäller vid växelvis boende. Vid växelvis boende är ju normalt ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Det går inte heller att helt bortse från att det är olyckligt om avdraget sätts så högt att det skapar ett motstånd hos boföräldern att medverka till umgänge. Den risken torde vara stor om boföräldern under umgänget inte får täckning för sina fasta kostnader. Ett sätt att stimulera till ökat umgänge och motverka tvister mellan föräldrarna om umgänget skulle i och för sig kunna vara att låta den bidragsskyldige göra avdrag med t.ex. 1/20 som boföräldern endast får vidkännas ett avdrag med t.ex. 1/40. Staten skulle då stå för mellanskillnaden. En ordning med ett sådant in- direkt stöd till bidragsskyldiga föräldrar skulle emellertid avvika inte endast från de privaträttsliga reglerna om underhåll i FB utan även från grundprincipen i underhållsstödssystemet, nämligen att föräldrarna är de som i första hand skall stå för barnets försörjning, och ge även föräldrar som har det gott ställt ekonomiskt ett bidrag när de umgås med sina barn. Det kan inte helt uteslutas att en sådan ordning skulle leda till bidragsplanering och till en övergång från växelvis boende till umgänge. Därtill kommer att regleringen skulle göra underhållsstödssystemet mer komplicerat och svåröver- skådligt än . Med hänsyn till de förhållandevis små belopp det trots allt rör sig om anser utredningen inte att så mycket står att vinna att det överväger dessa nackdelar. Om underhållsstödssyste- met i alltför hög grad avviker från FB kan det också leda till att allt färre bidragsskyldiga betalar underhållsbidrag direkt till barnet. kan mot denna bakgrund inte förorda en sådan ordning. 16.6.4Umgängesavdrag och umgängesbidrag för bidragsskyldiga med svag ekonomi Utredningens förslag: Umgängesavdraget knyts till underhålls- stödets belopp. Avdraget för kommer därmed i normalfallet att uppgå till 1/40 av eller . För bi- dragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga eller som har ett lågt återbetalningsbelopp och därför inte kan tillgodogöra sig avdraget införs en rätt att få beloppet utbetalt till sig. Medges den bidragsskyldige avdrag eller utbetalning sätts underhålls- stödet ned med motsvarande belopp. Enligt de nuvarande reglerna i USL är umgängesavdragets storlek helt beroende av återbetalningsbeloppets storlek. Detta förhållande har utsatts för omfattande kritik och har om mot- svarande regel i FB uttalat att den är helt godtycklig och slår blint (och internationell föräldrarätt, 5 uppl. 1996, s. 267 not 52; jfr dock Agell, A., Underhåll till barn och make, 4 uppl. 1988, s. 89 not 130). Vid hög återbetalningsskyldighet blir avdraget stort, vid lägre återbetalningsskyldighet blir avdraget mindre och i de fall den bidragsskyldige anses saknar förmåga att återbetala underhållsstödet till någon del – och är i störst behov av kompen- sation för umgänget – lämnas inte någon ekonomisk lindring alls. På motsvarande sätt drabbas boföräldern olika hårt eller inte alls av umgängesavdraget. Är återbetalningsskyldigheten fastställd till minskas underhållsstödet med för som barnet vistas hos den bidragsskyldige. Är återbetalnings- skyldigheten däremot fastställd till noll kr bli något avdrag på stödet inte aktuellt trots att boförälderns kostnader i detta fall minskar lika mycket som i det nämnda fallet. Det skulle, som påpekats av flera tidigare utredningar och av bl.a. vid utredningens hearing , innebära fördelar om man i underhållsstödssystemet knöt umgängesavdraget till underhållsstödets belopp i stället för till återbetalningsskyldigheten. Ser man på situationen för boföräldern är det knappast rättvist eller rimligt att underhållsstöd lämnas med oförändrat belopp när barnet vistas hos den bidragsskyldige och detta bara därför att den bidragsskyldige på grund av svag ekonomi inte är återbetalningsskyldig för underhållsstödet. Knöts um- gängesavdraget till underhållsstödets belopp skulle regelsystemet dels ta hänsyn till att boföräldern under umgänget har minskade kostnader för barnet, dels öka kompensationen för bidragsskyldiga med svag ekonomi. Att knyta umgängesavdraget till underhållsstödets belopp ligger också i linje med regeln i 7 kap. 2 a § FB där det slås fast att en bidragsskyldig förälder som är återbetalningsskyldig enligt USL anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet upp till underhålls- stödets belopp. Eftersom den bidragsskyldige alltså i dessa fall anses ha betalat ett underhållsbidrag till barnet som uppgår till samma belopp som barnet får i underhållsstöd är det naturligt att räkna också umgängesavdraget på underhållsstödets belopp och inte på återbetalningsbeloppet. En ordning som den nu diskuterade bör enligt utredningens mening kombineras med en rätt för de bidragsskyldiga föräldrar vars barn får underhållsstöd, men som inte anses ha förmåga att återbetala något belopp eller endast ett mycket litet belopp, att få beloppet utbetalat till sig. Ändringen kommer annars inte att komma de mest behövande till del. Kompensationen för umgängeskostnader i form av avdrag eller bidrag skulle då i underhållsstödssystemet i normalfallet uppgå till 1/40 av underhållsstödets belopp, dvs. Motsvaran- de belopp skulle dras av vid utbetalningen av underhållsstödet. En sådan ändring skulle innebära en omfördelning mellan föräld- rarna av underhållsstödet. Många bidragsskyldiga föräldrar skulle få en viss ekonomisk förbättring jämfört med vid umgänge med barnet. Ändringen skulle på motsvarande sätt innebära en försäm- ring för många boföräldrar. Mot den skisserade lösningen kan anföras att umgängesavdrag ofta leder till konflikter mellan föräldrarna, att avdragen gäller små belopp, att avdraget knappast täcker den bidragsskyldiges verkliga kostnader för barnet under umgänget och att en utvidgad rätt till umgängesavdrag är förknippad med ökade administrationskostna- der. En annan invändning skulle möjligen kunna vara att den eko- nomiska situationen kan vara mycket pressad för boföräldern. En bidragsskyldig förälder som åläggs att återbetala underhållsstöd har först med de regler förordar fått undanta ett schablonbelopp för egna levnadskostnader (se avsnitt 12). Boföräldern kan vara utan täckning även för dessa och hän- visad till att söka socialbidrag. Boföräldrar har det också generellt sett sämre ekonomiskt än bidragsskyldiga föräldrar. Ytterligare en invändning skulle kunna vara att underhållsstödssystemet, med en möjlighet till utbetalning i de fall avdrag inte kan ske, skulle bli mer förmånligt för bidragsskyldiga än reglerna om umgängesavdrag i FB. Frågan är om dessa skäl är så starka att de bör hindra en reform. Till att börja med kan konstateras att det, om man ser på boför- älderns situation, inte är rättvist och rimligt att underhållsstöd ut- går med oförändrat belopp även när barnet vistas hos den bidrags- skyldige i någorlunda stor omfattning och boföräldern därför har minskade kostnader för barnet. Inte heller är det rimligt att bi- dragsskyldiga som är i störst behov av kompensation i samband med umgänge inte får någon sådan. Att boföräldrar allmänt sett har det dåligt ställt ekonomiskt måste, som Underhållsstödsutred- ningen tidigare framhållit, lösas med andra medel och motiverar inte att man inom USL behåller nuvarande avdragsregler, om en ändring av dessa anses sakligt motiverad. Avdraget för uppgår visserligen i sig till endast ett blyg- samt belopp. För att umgängesavdrag alls skall utgå krävs emeller- tid att barnets vistelse uppgår till ett visst antal dygn. Vid umgänge i fem hela dygn uppgår avdraget till och vid umgänge under t.ex. en sommarsemester till . För den som har små ekonomiska marginaler blir det sammantaget ett betydande belopp. Uppfattningen att avdraget skulle sakna betydelse för bidragsskyldiga leder ytterst till att underhållsstödet (som normalt innebär ett bidrag på och som även skall täcka sådana fasta kostnader för barnet som den bidragsskyldige i de fall som diskuteras här inte har) helt bör tas bort. Redan detta visar att invändningen knappast är bärkraftig. Det föreslagna avdraget eller bidraget täcker inte den bidrags- skyldiges verkliga kostnader för barnet under umgänget. Detta är emellertid inte heller tanken med avdraget eller bidraget. Under- hållsstödets syfte är ju inte att täcka de verkliga kostnaderna för barnet utan att garantera barnet ett bidrag till försörjningen som motsvarar ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Risken för att bidragsskyldiga skulle söka sig till underhålls- stödssystemet med hänsyn till möjligheten att inte endast få ett avdrag utan även få ett belopp utbetalat till sig bedömer utred- ningen som försumbar. De bidragsskyldiga som kan dra nytta av möjligheten till utbetalning är de som har det sämst ställt ekono- miskt. Dessa torde i allmänhet finnas i underhållsstöds- systemet. Däremot kan förslaget leda till att bidragsskyldiga önskar gå över från direktbetalning i kombination med utfyllnadsbidrag till återbetalning av fullt underhållsstöd. Detta är emellertid en na- turlig följd av reformen och får accepteras om man, som utred- ningen, önskar underlätta umgänge mellan barn och bidrags- skyldiga föräldrar som har det dåligt ställt ekonomiskt. Vid en samlad bedömning anser att övervägande skäl talar för den ovan skisserade ordningen. Utred- ningen föreslår därför att en sådan ordning införs. 16.6.5Bör det vara möjligt att frångå villkoren för avdragsrätten? Utredningens bedömning: De mer flexibla regler som kan be- hövas för att ta hänsyn till umgänge bör utformas annorlunda i lagen om underhållsstöd än i . Som framgått ovan medger reglerna i FB att villkoren för avdrags- rätten frångås liksom att hänsyn redan från början tas till att un- derhållsskyldigheten delvis fullgörs genom att den bidragsskyldige har barnet hos sig. Reglerna om umgängesavdrag i USL är inte lika flexibla. Skälet till detta är, som redan anförts, en önskan att und- vika alltför stora administrativa besvär för försäkringskassorna. Man skulle i och för sig kunna diskutera att införa samma eller liknande regler i USL som i FB. Nedan tas tre sådana möjligheter upp. Föräldrabalksmodellen: En möjlighet är att ge försäkringskassor- na samma möjligheter att frångå huvudregeln om umgängesavdrag i 7 kap. 4 § första stycket FB som domstolar har. Försäkringskassor- na skulle då kunna förordna om andra villkor för avdragsrätten om det finns särskilda skäl. Kassorna skulle också kunna göra en netto- beräkning, dvs. när underhållsstödet och återbetalningsskyldig- heten bestäms ta hänsyn till att den bidragsskyldige delvis fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig. På detta sätt skulle man inom ramen för underhållsstödet – på samma sätt som är möjligt vid bestämmande av underhållsbidrag – kunna jämna ut de stora skillnader det innebär ekonomiskt om barnets vistelse bedöms som umgänge eller som växelvis boende. Mot en sådan ordning talar att försäkringskassorna skulle ställas inför besvärliga avgöranden av en typ som försäkringskassorna inte är vana vid. En annan nackdel är – som anfördes i slutet av 1970- talet – det administrativa merarbete denna lösning skulle innebära för försäkringskassorna och det ökade antal mål i allmän förvalt- ningsdomstol som skulle bli följden. Enligt utredningens uppfattning uppväger fördelarna med detta mer flexibla system inte nackdelarna och det administrativa be- sväret. Avtal mellan föräldrarna: En annan möjlighet är att ge försäk- ringskassorna möjlighet att frångå huvudregeln om umgängesav- drag i 7 kap. 4 § första stycket FB om föräldrarna är ense om vilka andra villkor som skall gälla för avdragsrätten. Mot bakgrund av att föräldrar som är ense kan reglera avdragen sinsemellan gör utredningen den bedömningen att det saknas till- räckliga skäl att gå vidare med ett sådant förslag. följer allmän domstols avgörande om under- hållsbidrag: En annan lösning är att medge undantag från huvud- regeln om umgängesavdrag i de fall där allmän domstol har gjort en prövning enligt 7 kap. 4 § FB och förordnat om andra villkor för avdragsrätten än som anges i huvudregeln. En sådan lösning är emellertid knappast möjlig. Det allmän domstol kan pröva är frågan om underhållsbidrag och villkoren för umgängesavdrag enligt FB. Det går inte att utan vidare göra ett sådant avgörande tillämpligt på återbetalningsskyldighet enligt USL. En omständighet som kan föranleda att domstol förordnar om andra villkor för avdragsrätten kan t.ex. vara att underhållsbidraget är fastställt till ett lågt belopp eller att det är fastställt till ett högt belopp. Det återbetalnings- belopp som fastställs enligt USL kan vara både högre och lägre än det sålunda bestämda underhållsbidraget. Redan av den anled- ningen torde detta alternativ inte vara en framkomlig väg. Som framgått anser utredningen inte att något av de alternativ som tagits upp ovan bör väljas. I stället anser utredningen att en ordning bör övervägas där den behövliga flexibiliteten uppnås genom att särskilda regler som medger en nettoberäkning av åter- betalningsskyldigheten införs i USL. Sådana överväganden görs i avsnitt 16.7. 16.7Nettoberäkning utifrån vad som bestämts om umgänget Utredningens förslag: En metod för nettoberäkning av återbe- talningsbelopp och underhållsstöd införs. Har ett umgänge be- slutats i en lagakraftägande dom från allmän domstol eller genom ett avtal som godkänts av socialnämnden skall domen respektive avtalet kunna läggas till grund vid bestämmande av återbetalningsskyldigheten och underhållsstödets belopp. För bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga eller som har ett så lågt återbetalningsbelopp att de inte kan tillgodogöra sig nedsättningen införs en rätt att få beloppet utbetalt till sig. Medges nettoberäkning sätts underhållsstödet ned med mot- svarande belopp. I FB slås fast att barnet skall ha rätt till umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med. Barnets föräldrar har ett gemen- samt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med så långt möjligt tillgodoses (6 kap. 15 § FB). Föräldrar som är ense kan avtala om barnets umgänge med en särlevande förälder. Avtalet gäller, om det är skriftligt och om socialnämnden godkänner det. Kan föräldrarna inte enas kan umgängesfrågan avgöras av domstol. Domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet (6 kap. 15 a § FB). De allra flesta föräldrar torde vara medvetna om att det är viktigt för barnet att ha kontakt med den särlevande föräldern. De allra flesta umgängesavgöranden torde också efterkommas. Goda skäl talar för att även USL bör kunna bygga på den ut- gångspunkten att umgängesavgöranden – i vart fall i allt väsentligt – följs. Det umgänge som domstolen beslutat om eller som social- nämnden godkänt skulle därmed automatiskt kunna läggas till grund för en nedsättning av återbetalningsskyldigheten och en motsvarande nedsättning av underhållsstödets belopp. En sådan ordning skulle medge att hänsyn tas även till kortare vistelser än sådana som omfattar minst fem hela dygn i följd eller sex hela dygn under en kalendermånad. Risken för konflikter mellan föräldrarna om hur länge ett umgänge varat faller ju bort. Det faktum att den bidragsskyldige fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig skulle vidare kunna beaktas redan när återbetalningsskyldigheten fastställs och därmed leda till en gene- rell sänkning av återbetalningsbeloppet. Sett ur boförälderns syn- vinkel skulle en sådan ordning ha den fördelen att stora kumulerade umgängesavdrag inte längre skulle bli aktuella. Även från administrativ synpunkt har metoden fördelar jämfört med umgängesavdraget. Försäkringskassorna skulle inte behöva kontrollera om barnet vistats hos den bidragsskyldige eller inte. Bidragsskyldiga föräldrar skulle inte längre genom intyg från den andra föräldern eller på annat sätt behöva styrka att han eller hon har haft barnet hos sig som avdraget avser. En regel av det slag som här skisserats skulle vara tämligen enkel att tillämpa för försäkringskassorna. Den skulle ge ett rimligt re- sultat i de flesta fall. De fall där regeln skulle slå fel – t.ex. de fall där den bidragsskyldige inte rättar sig efter domen eller det god- kända avtalet eller umgänget av annan orsak inte kommer till stånd i avsedd omfattning – kan lösas genom en ändring av umgänges- domen eller avtalet eller genom en undantagsregel i USL (se nedan). Eftersom nettoberäkning kan vara mer förmånlig för den bi- dragsskyldige än umgängesavdrag enligt 23 § USL och dessutom smidigare för honom eller henne att hantera får även den bidrags- skyldige ett incitament att rätta sig efter domen eller avtalet. Att så sker är viktigt inte minst för barnets skull. knyter barnet stora förväntningar till planerade umgängestillfällen, för- väntningar som kan förbytas i besvikelse om den särlevande för- äldern inte medverkar till umgänge. Om den särlevande föräldern inte rättar sig efter en dom eller ett avtal är risken också att det för- sämrar samarbetet med den andra föräldern. Övervägande skäl talar enligt för att en möjlighet till nettoberäkning av skisserat slag införs i USL. Genom en sådan ordning närmar sig reglerna i USL reglerna om underhåll i FB. En naturlig utgångspunkt är att vid nettoberäkning knyta an till den dygnsberäkning och den kvotdel som används inom ramen för umgängesavdraget (23 § USL). Det är också naturligt att även här räkna nedsättningen på underhållsstödets belopp, inte återbetal- ningsbeloppet. Enligt utredningens mening skulle det föra för långt att medge avdrag för varje vistelse hos den bidragsskyldige. Nettoberäkning bör i första hand ta sikte på de fall där den bidragsskyldige har ett egentligt behov av nedsättning i sin återbetalningsskyldighet. En rimlig avvägning är enligt utredningens mening att nettoberäkning får användas när barnets vistelse enligt domen eller avtalet uppgår till minst 30 hela dygn (jfr RFV:s allmänna råd [2001:8] om bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar angående när ett boende med barn skall anses föreligga). Även vid nettoberäkning bör det finnas en rätt för bidrags- skyldiga med svag ekonomi att få beloppet utbetalat till sig. Finns en umgängesdom som vunnit laga kraft eller ett godkänt av- tal om umgänge kan det, som redan framhållits, förutsättas att domen respektive avtalet följs av de allra flesta föräldrar. Det går dock inte att bortse från att det i vissa fall kan inträffa att den särlevande föräldern inte rättar sig efter domen eller avtalet eller att någon annan omständighet gör att avgörandet inte följs. Lagstift- ningen måste kunna ta hand om dessa situationer på ett tillfreds- ställande sätt. Redan med dagens regler finns vissa möjligheter att få en ändring till stånd i situationer som de nämnda. Boföräldern kan alltid på- kalla en ändring i vad domstol beslutat om umgänget (se NJA 1994 s. 128 och RH 2000:99). Ett skäl till ändring kan vara att den sär- levande föräldern inte utnyttjar det umgänge som bestämts (se RH 1997:59 och prop. 1990/91:8 s. 38). Ett godkänt avtal om umgänge kan ändras genom ett nytt avtal som godkänns av socialnämnden eller genom ett avgörande av domstol (se prop. 1997/98:7 s. 87). En ändring av en tidigare dom eller ett tidigare avtal om um- gänget måste givetvis beaktas och leda till en motsvarande ändring i nettoberäkningen enligt USL. Om det i en ny dom eller ett nytt godkänt avtal bestäms att det inte alls skall förekomma något um- gänge får barnets vistelse hos den bidragsskyldige därefter i före- kommande fall beaktas genom umgängesavdrag enligt 23 § USL. Den sålunda föreliggande möjligheten för boföräldern att få en ändring i en umgängesdom eller ett godkänt avtal skulle visserligen kunna anses tillräcklig för att undvika att den föreslagna nettobe- räkningen får oönskade effekter. Tvister i domstol om umgänge bör dock så långt möjligt undvikas. enligt utredningen, i vissa situationer kunna besluta att umgänges- domen eller avtalet inte längre skall berättiga till en nettoberäkning. Efter ett sådant beslut blir de vanliga reglerna om umgängesavdrag i 23 § USL tillämpliga. Frågan är då under vilka förutsättningar bör kunna avslå en begäran om nettoberäkning eller upphäva ett redan fattat beslut om nettoberäkning. Det är inte ovanligt att föräldrar av praktiska orsaker kom- mer överens om att ändra tiden för umgänget. Vanligt är t.ex. att umgänge en helg byts mot umgänge en annan helg. Det finns inte någon anledning att låta sådana ändringar påverka rätten till netto- beräkning. Tvärtom är det väsentligt att en ordning med nettobe- räkning inte motverkar flexibiliteten i umgänget. Utgångspunkten för nettoberäkningen är att umgänge äger rum i den omfattning som bestämts i domen eller det godkända avtalet. Det är mot den bakgrunden naturligt att rätten till nettoberäkning i princip faller bort om umgängets omfattning i väsentlig mån understiger det umgänge som sålunda bestämts. Under sådana för- hållanden är det med hänsyn till boförälderns och barnets situation i allmänhet inte rimligt att en nettoberäkning görs. Kommer um- gänge inte till stånd har ju boföräldern inte några minskade kost- nader för barnet. Inte heller har den bidragsskyldige då några kostnader som motiverar en nettoberäkning av återbetalnings- skyldigheten. En omständighet som i och för sig skulle kunna beaktas är an- ledningen till att umgänge i avsedd omfattning inte kommer till stånd. Enligt utredningens mening skulle detta emellertid föra för långt och göra reglerna svårtillämpade. Ett sådant hänsynstagande skulle dessutom kunna ge upphov till konflikter mellan föräldrarna. Normalt bör detta alltså inte vägas in i bedömningen. Det kan emellertid finnas situationer där det skulle framstå som mindre lämpligt att bortse från skälet till att umgänge i den om- fattning som bestämts i domen eller avtalet inte kommer till stånd. En sådan situation kan vara att det står klart att umgänget under en viss begränsad tid fallit bort eller glesats ut t.ex. på grund av sjukdom hos barnet. I ett sådant fall är det rimligt att rätten till nettoberäkning kvarstår. En annan sådan situation kan vara att boföräldern inte rättar sig efter domen eller avtalet. Det förekommer ibland att den förälder som barnet bor tillsammans med genom olika åtgärder försvårar eller omöjliggör för barnet att få träffa den andra föräldern (s.k. umgängessabotage). Lagstiftningen ser strängt på umgänges- För barnets skull är det viktigt att umgängesavgöranden följs. Det kan i princip inte godtas att boföräldern gör en egen riskbedömning eller av annat skäl handlar i strid med domstolens avgörande eller bryter mot ett godkänt avtal (jfr NJA 1993 s. 128). Om umgänge inte kommer till stånd eller kommer till stånd i endast mindre omfattning på grund av boförälderns agerande bör det därför finnas vissa möjligheter att trots detta medge nettobe- räkning. Härigenom understryks ytterligare vikten av att umgängesdomar och godkända avtal följs. får boföräldern ett ekonomiskt incitament att rätta sig efter domar respektive avtal. Reglerna i USL kan därmed i viss mån verka avhållande. Visserligen kan det hävdas att en sådan regel, om umgänget ändå skulle saboteras, ytterst drabbar barnets försörjning.