sou · GRB392 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och ungdomsministern beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att kartlägga och ge närmare kunskap om ungdomar i åldern 16–som inte studerar, arbetar eller söker arbete. generaldirektör förordnades som särskild utredare. förordnades Fil och som sekreterare. Utredningen antog namnet Utredningen om unga utanför. Till sin hjälp har utredaren bl.a. haft en referensgrupp med framförallt unga personer med erfarenheter från arbete med unga utanför. Referensgruppen har bestått av: , forskare från och socialt arbete, ; , projektledare från Lunda Nova Näringslivscenter som drivs av i samverkan med andra parter; , projektledare , handledare för ungdomsverksamheten i Öster- sund; , verksamhetschef för , som verkar för att stimulera ungdomar till nytänkande och entreprenörskap i ; , Ungdomssekreterare vid ; , projektledare vid gatan, i ; , Ungdomsrådsledare i ; och , departementssekreterare vid arbets- marknadsenheten, ; , departementssekreterare vid gymnasieenheten, Utbildnings- departementet; , departementssekreterare vid ; , departementssekreterare vid ungdomspolitiska enheten, . Många andra har direkt eller indirekt bidragit till att denna utredning blivit till. Först vill vi rikta ett stort tack till alla unga utanför, som låtit sig intervjuas eller har skickat brev till oss och på så sätt generöst bidragit med sina idéer och livserfarenheter. Vi vill också tacka alla personer vid olika myndigheter och organisationer samt verksamma på fältet som bidragit med expertkunskap. Vi tackar även och Lunarstorm som haft upprop på sina webbplatser. Ett särskilt tack går till Fil vid , som skrivit betänkandets andra kapitel och även hjälpt oss med statistiska analyser i framförallt det första kapitlet. Utredningen överlämnar nu betänkandet Unga utanför och har därmed slutfört sitt uppdrag. Hur många och vilka? Olika sätt att undersöka ungas sysselsättning........................ Unga utanför enligt intervjuundersökningen .............. Unga utanför enligt .................................. Beskrivning av statistiken........................................................ 1.3.1 En uppskattning av antalet unga utanför .................... Vilka är de unga utanför?......................................................... Ungas sysselsättning efter utanförskapet............................... 1.5.2 Inga tydliga könsskillnader men vissa långsiktiga 1.5.3 Född i annat land .......................................................... Skillnader mellan olika grupper............................................... Hälsorisker bland unga utanför .................................... Ohälsan bland samtliga 16–24-åringar.................................... Ökade hälsorisker bland unga utanför ................................... Generella och riktade ungdomsåtgärder ........................ 3.1.3 Ungdomars försörjning under utbildningen............... Arbets- och kompetenslinjen .................................................. Arbetsmarknadsprogram för vuxna............................. 3.2.4 Åtgärder för särskilda grupper ..................................... 3.3Projekt och verksamheter som arbetar för att öppna nya vägar för ungdomar .................................................................. Försörjning under arbetslöshet ............................................... Att leva utanför .......................................................... Vardagen för de unga utanför.................................................. 4.2Tjänstemännens förklaringar till varför unga hamnar Berättelser från unga utanför................................................... 4.3.1 Att leva under svåra hemförhållanden ......................... 4.3.2 Att ha psykiska eller sociala problem .......................... 4.3.3 Att ha någon sjukdom eller funktionshinder.............. 4.3.4 Att bli förälder i tonåren .............................................. 4.3.5 Att vara utsatt för kränkningar och mobbing ............. 4.3.6 Att ha missbruksproblem ............................................. 4.3.7 Att vara född utomlands............................................... I mötet med rättsväsendet ..................................................... mötet med skolan................................................................... I mötet med arbetsförmedlingen........................................... I mötet med de kommunala åtgärderna................................ I mötet med .................................................... Samverkan kring unga utanför .............................................. Överväganden och förslag.......................................... Sammanfattning av förslagen.......................................................... Hur omfattande är problemet med unga utanför? 5.2.1 En uppssökande organisaton med ett 5.2.3 Stärk arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta Försök med Navigatorcentra..................................... Bilaga 2 Utredningens arbete och metod................................... Lag om kommuners uppföljningsansvar Utfärdad den xx. 1 § I denna lag finns föreskrifter om kommuners skyldighet att vidta åtgärder för att stärka ungas förutsättningar och kompetens för gymnasiestudier, annan utbildning och arbete. Skyldigheten omfattar alla ungdomar i en kommun som inte fyllt men som fullgjort sin skolplikt och som inte går i gymnasie- skola, gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning och som inte har gått igenom utbildning på ett nationellt program i gymnasie- skolan, gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning. 2 § Kommunerna skall kontinuerligt hålla sig informerade om hur de ungdomar som anges i 1 § är sysselsatta. 3 § Kommunerna skall söka upp och återkommande erbjuda individuella insatser till de ungdomar som anges i 1 §. Insatserna skall erbjudas i enlighet med en insatsplan. Insatsplanen skall utformas efter den enskildes behov och förutsättningar och skall upprättas i samråd med den unge samt följas upp kontinuerligt. Insatserna kan bestå av orientering, vägledning, praktik, motiva- tionsskapande åtgärder och kompletterande grundskoleutbildning. Den unge har rätt till heltidsaktiviteter. 4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att lämna sådana sakuppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredo- visning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksam- heten. Denna lag träder i kraft . I denna utrednings direktiv användes uppgifter från arbetskraftsundersökningarna () för att göra preliminära beräkningar av antalet unga utanför. visar att antalet 16–24- åringar som inte studerar, arbetar, aktivt söker arbete eller har någon annan känd sysselsättning vuxit markant . Vi har använt oss av SCB:s longitudinella databas för att analysera hur många och vilka de unga utanför är. I finns uppgifter om samtliga invånare . Från det totala antalet 16–24-åringar, som 2002 var ca 940 000 personer, har vi kunnat särskilja en grupp om ca 25 000–30 000 personer som har betydande problem att etablera sig i samhället och som därför behöver ett ökat stöd från samhällets sida. Analyserna av visar att antalet 16–19-åringar som var utanför minskade och därefter kan vi se ett relativt kraftigt ökande antal 16–19-åringar utanför. Antalet 20–24-åringar som befann sig utanför ökade och minskade därefter men antalet är fortfarande inte nere på samma nivå som 1990. Vilka är de unga utanför? var ca 70 000 unga i åldrarna 16–utanför. Bland 16–19-åringarna var det absolut vanligast att återgå till studier utanförskap. Tre fjärdedelar av de 16–19-åringar som var utanför studerade 2001. Bland de 20–24-åringar som var utanför var hälften även utanför ett andra år, enbart en av fem studerade detta andra år och en av tio arbetade med en löneinkomst över tre basbelopp. var ca 7 000 stycken 16–19-åringar och 20 000 stycken 20–24-åringar utanför . De som är utanför har betydligt svårare att etablera sig i samhället. I denna grupp är en stor andel utrikes födda och särskilt sådana med en kortare vistelsetid i landet än är överrepresenterade. Den viktigaste skillnaden mot andra i samma åldrar är att gruppen som varit utanför inte har läst färdigt i samma utsträckning som genomsnittet. Analyserna av skillnaderna mellan de utanför och de utanför visar att det på detta sätt går att urskilja en grupp unga människor som vi storleksmässigt uppskattat till ca 25 000–30 000 stycken 16–24-åringar och som har mycket tydliga etableringssvårigheter. För denna grupp är inte detta fråga om något övergående deltagande i en ungdomskultur med långa resor och frivilligt jobbhoppande. Våra statistiska analyser visar betydligt högre risker att hamna utanför bland dem som inte klarat av och att denna nackdel är större för de äldre än de yngre. Dessa överrisker kvarstår när vi kontrollerar för en mängd andra variabler som kön, social bakgrund, boendeort och invandrarstatus. De består även när vi analyserar två olika tidsperioder med olika konjunkturer, 1994–95 respektive 1997–98. Av de ca 27 000 personer som var utanför både 2000 och 2001 var ca 11 000 utrikes födda och nästan 7 000 av dem hade bott mindre än i . De med än i landet är de som har det svårast att etablera sig i samhället och de äldre har det svårare än de yngre. Bland samtliga 20–24-åringar som var utanför –1991 var en tredjedel utanför . Bland dem som enbart hade bott i landet var det som var utanför när vi följde upp deras situation 2001, det vill säga . I samma grupp var det som etablerat sig så pass att de hade löneinkomster överstigande tre basbelopp. Detta kan jämföras med den grupp som det gått bäst för; 16–19-åriga svenskfödda män som enbart var utanför . I denna grupp hade inkomster över tre basbelopp och enbart befann sig utanför . Väldigt få i gruppen utanför hittar tillbaks till de kända sysselsättningsalternativen via studier. Skillnaderna mellan de utanför ett och är särskilt markanta bland 16–19-åringarna eftersom så många av de utanför i dessa åldrar tar denna väg tillbaka. Bland de 16–19-åringar som var utanför både 1999 och 2000 var enbart sysselsatta med studier , att jämföra bland de utanför . Istället var av 16–19-åringarna utanför ett tredje år. för dem som var utanför tycks i huvudsak gå via tillfälliga anställningar, detta gäller i synnerhet för 20–24- åringarna. Vi har också genomfört en intervjuundersökning inom ramen för utredningen. Genom intervjuerna får vi en bild av hur unga utanför själva upplever sin situation och hur de upplever bemötandet och hjälpen de får av olika myndigheter. Vi får via intervjuerna en insikt i hur invecklad situationen kan vara för olika ungdomar. I materialet framkommer många skilda levnadsöden som på mycket olika vis lett till att de unga hamnat utanför. De beskriver högst tvivelaktiga uppväxtförhållanden i föräldrahemmet, svåra sociala problem, olika former av sjukdomar eller funktionshinder, missbruk, kriminalitet och samhällets diskriminering. Somliga har även hamnat utanför eftersom de fått barn och då hoppat av utbildningen. Intervjuerna visar hur dessa ungdomar försöker ta sig fram utifrån sina förutsättningar. Ett genomgående intryck är att de försöker anpassa sig men att de upplever samhällets bemötande som okänsligt. De har kanske problem att passa tider medan skola och arbetsgivare ser det som ett minimikrav att man kan komma . Många har svårt att sätta ord på sina problem. Det handlar om otydliga sociala, psykiska eller funktionella problem som de själva har svårt att formulera sig kring, och som vi med hjälp av våra relativt ytliga intervjuer inte kan sätta fingret på. Det finns inga tydliga övergångar till utanförskapet. Många har svårt att ange ett enskilt steg som viktigare än något annat i den process som lett till att just de är utanför. Det råder dock sällan något tvivel om att de vi intervjuat verkligen betraktar sig som utanför. dem är situationen mycket påtaglig. De vill ha ett arbete och kunna försörja sig själva och i förekommande fall även sin familj. Många av de intervjuade har någon form av skolmisslyckande bakom sig. De kan ha blivit mobbade i skolan, de kan ha läs- och skrivsvårigheter eller de kan ha haft någon annan typ av problem som har lett till en ökande frånvaro och senare avhopp, inte sällan så tidigt som i sjunde eller åttonde klass. Även om de eftersträvar arbete tycks inte vägen till detta huvudsakligen gå via utbildning för denna grupp människor. De har inte så svåra problem, eller den typ av problem, som lett till någon form av diagnos vilket skulle ha inneburit att de fått hjälp i ett tidigare skede. De har istället fått klara sig igenom större delen av sin skolgång med de ordinarie resurser som skolan haft att erbjuda. När de slutligen lämnar skolan är det mycket svårt att motivera dem för ytterligare en studieperiod. De har ofta redan fått olika former av stöd och hjälp för att de skall stanna kvar, men det har uppenbarligen inte hjälpt. De har under långa perioder stått i nära kontakt med olika myndigheter och många har levt på socialbidrag eller försörjningsstöd. De flesta har dessutom haft kontakt med arbetsförmedling och försäkringskassa. Vissa har gått igenom perioder av mer omfattande utredningar från psykvård eller liknande. Men de blir efterhand utskrivna från respektive myndighet och den vidare sysselsättningen bygger ofta på egna initiativ. De unga måste själva söka sig fram för att komma in på arbetsmarknaden, de kan söka via annonser, kontakter eller arbetsförmedlingen, men eftersom de inte har någon avslutad gymnasieutbildning eller någon längre arbetslivserfarenhet har de svårt att göra sig gällande både i kontakter med arbetsförmedlingen och i direkta kontakter med arbetsgivare. Våra intryck från intervjuerna är att dessa ungdomar, i likhet med andra, har mycket starka drivkrafter att försörja sig själva och att finna en givande sysselsättning. Många av dem vi talat med har mycket komplexa etableringssvårigheter. De känner sig utanför, de vill delta, de vill försörja sig själva och de har kontakter med samhället, men de saknar någon som stöttar dem mer långsiktigt och ser situationen från deras synvinkel. De har misslyckats i de ordinarie systemen. De är medvetna om detta. Ingen behöver säga det till dem igen, vad som behövs är att någon ser deras nuvarande situation ur ett helhetsperspektiv och hjälper dem att finna en väg till en ljusare framtid. De unga utanför som vi intervjuat saknar ofta egna kontakter inom arbetsmarknaden, de har en bristfällig utbildning, de har ingen eller ringa arbetslivserfarenhet. Dessa gemensamma brister är dock sekundära och bottnar i andra mer primära problem. Vårt intryck är att samhällets insatser för att åtgärda de primära problemen har varit relativt omfattande men att det saknas en struktur för att komma förbi de sekundära problemen som dessa unga människor stöter på när de själva skall konkurrera på en hård arbetsmarknad. Unga utanför är ett samhällsproblem Utan att genomföra några egentliga beräkningar kan vi konstatera att dessa unga människor själva får utstå de viktigaste konsekvenserna av sitt utanförskap men att även samhället har mycket att vinna på att finna en plats för dem. Samhället har säkerligen redan lagt en avsevärd resurs i både tid och pengar för att försöka etablera dessa personer, men det har inte lyckats. Den enda lösningen som vi kan se är att lägga ännu större resurser på att etablera de unga utanför. Det kommer att kosta men det lönar sig säkert , även rent samhällsekonomiskt. Vad har den 30–35- åring som under stora delar av befunnit sig utanför för framtid? Vad har han eller hon kostat i personligt lidande och hur mycket har han eller hon kostat i enbart försörjningsstöd? Vi påstår inte att det finns någon enkel eller billig lösning på problemet med unga utanför. Vi säger tvärtom att det här är ett komplicerat och svåråtgärdat problem men att samhället har allt att tjäna på att anstränga sig ytterligare för att försöka finna olika åtgärder för att minska antalet unga som befinner sig utanför. tycks det finnas behov av att stärka de centrala aktörernas mer kortsiktiga vinstmöjligheter inom detta område. Rekommendationer och placeringar måste alltid utgå från individens bästa. Det får inte vara så att det finns kortsiktiga vinster i att rekommendera en ung människa att söka sig till en praktikplats, istället för att gå på ett individuellt program, att föredra ett individuellt program framför ett nationellt program och så vidare. Vi kan inte föreslå någon enskild politisk reform som i ett slag skulle lösa problemet med unga utanför. Den politiska utmaningen är att skapa en organisation som gör att man som ung utanför får så individuellt stöd som möjligt av en instans med relevant kompetens och arbetsmetoder med sikte på en framtida etablering på arbetsmarknaden. Kommunerna ansvarar för unga Vårt huvudsakliga förslag innebär att kommunerna skall ha ett lagstadgat ansvar att ordna en uppsökande organisation som aktivt söker upp och stödjer varje individ upp till som inte har någon känd sysselsättning. Organisationen skall bistå dessa individer med förslag på stöd och utvecklingsinsatser som ger kompetens för vidare studier och arbete. Organisationen skall förena ett övergripande uppföljningsansvar med det generella ansvaret att erbjuda gymnasieutbildning. Vi föreslår även att det skall finnas skyldigheter för berörda myndigheter att aktivt medverka i denna samverkan. Detta kan t.ex. ske med hjälp av tydliga uppdrag i respektive regleringsbrev. Målet för organisationen bör vara att samtliga unga har en sysselsättning som på bästa sätt bidrar till deras personliga utveckling mot en framtida etablering på arbetsmarknaden eller ger en god grund för fortsatta studier. Även om antalet personer som den föreslagna organisationen kommer att komma i kontakt med inte är särskilt stort så är det en problemtyngd grupp det är fråga om. Organisationen bör därför förfoga över en budget som åtminstone inte är mindre per person än kostnaden för en ordinarie gymnasieutbildning. Vi föreslår att de medel som används inom för de Kommunala ungdoms- programmen fördelas till kommunerna. Vi föreslår att en statlig myndighet tilldelas i uppdrag att följa kommunernas verksamhet, bidra med metodutveckling och utvärdera olika åtgärders effektivitet. För dessa ändamål bör statistiska uppgifter samlas som kan användas för såväl lokala som nationella analyser av situationen för alla unga utanför . En majoritet av de unga utanför har inte kommit igenom grund- och/ eller gymnasieskolan. Detta faktum ställer stora krav på en fortsatt utveckling av skolans möjligheter att ge alla den utbildning de behöver för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. De individuella programmen måste fortsätta att utvecklas mot en ännu större individualisering. Det måste vara elevens behov som styr utbildningsinsatserna och inte utbildningsresurserna som styr elevens möjligheter till individuella lösningar. De unga som är utanför behöver en mer kompensatoriskt inriktad utbildning som tydligare kan utgå från den enskilda individens behov. Vi föreslår att gymnasieskolans möjligheter att upphandla tjänster från andra aktörer såsom studieförbund och folkhögskolor utökas. För att öka antalet lärlingsplatser föreslår vi att en särskild förhandlare utses som ska arbeta för att arbetsmarknadens parter träffar avtal även inom icke traditionella lärlingsområden. Vi föreslår också att ett portfoliosystem för validering av informellt lärande i exempelvis föreningsliv och internationellt ungdomsutbyte inrättas. Stärk arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta med unga Arbetsförmedlingen bör vara en viktig resurs och samarbetspartner i den kommunala organisationen som stödjer alla unga . bör arbetsförmedlingens ordinarie resurser och fulla kapacitet stå öppen för alla arbetssökande . Det är mycket viktigt att unga som söker arbete får det individuella stöd och det personliga bemötande som de behöver och inte mer eller mindre rutinmässigt lotsas vidare från arbetsförmedlingen till den kommunala organisationen. Varje myndig individ som söker ett arbete skall veta att det är till arbetsförmedlingen hon kan vända sig. Denna vetskap skall heller inte vara förgäves utan arbetsförmedlingen skall bemöda sig om att matcha den sökande mot tillgången på arbetsmarknaden. För att unga med särskilda behov skall kunna få ett starkare fotfäste på arbetsmarknaden anser vi att möjligheterna att erbjuda arbetsmarknadsutbildning redan bör byggas ut och att det i särskilda fall även bör finnas möjligheter att använda sig av anställningsstöd . Vi föreslår att samarbete med folkhög- skolorna, , där långtidsarbetslösa deltagare i Aktivitetsgarantin kan gå i utbildning, utökas så att även långtidsarbetslösa under kan delta. Vi föreslår även en förlängd längsta utbildningstid inom detta projekt från 6–12 månader. För att ytterligare stärka arbetsförmedlingens arbete med målgruppen föreslår vi att tremånadersregeln i den nuvarande Ungdomsgarantin görs om till en individuell rätt till en handlingsplan för utvecklande aktivitet . Detta skulle även innebära att det inte finns en given tid då kommunen tar över ansvaret för den sökande utan att det individuella behovet avgör verksamheten och därmed lämplig huvudman. Vi föreslår som en snabbt genomförbar åtgärd en försöksverksamhet i ca tio kommuner som vi valt att kalla Navigator – som skulle kunna bidra till kunskapsutveckling inom detta område. Försöken skulle kunna hämta inspiration från andra liknande idé- och utvecklingscentra som redan finns både i och utomlands och som bedriver verksamhet bland utsatta ungdomar. I samarbete med arbetsförmedlingen, kommunen och det lokala näringslivet skulle en sådan verksamhet kunna utgöra en fast punkt för unga utanför. Olika organisationer för funktionshindrade och andra berörda organisationer kan även bidra med värdefull kompetens till denna verksamhet. Inom verksamhetens ramar bör deltagarna kunna komplettera de delar av grund- och gymnasieskolan som inte är kursplanestyrd och på så sätt underlätta arbetsförmedlingens jobbmatchning. Andra viktiga uppgifter inom denna typ av försöksverksamhet kan vara att utveckla metoder för validering av informellt kunnande och skapa nätverk för utbyte av praktikplatser sinsemellan. Hur många och vilka? 1 Hur många och vilka? I bor det ungefär 940 000 personer . har antalet personer i dessa åldrar minskat med 120 000 individer. beräknas ålders- gruppen att växa till ungefär samma storlek som och därefter återigen minska. Framtidens unga männi- skor blir tvungna att försörja en allt äldre befolkning. Andelen äldre väntas öka och kommer antalet personer i arbetsför ålder att minska betydligt. har de allra flesta ungdomar gått igenom den obligatoriska . Efter detta börjar det stora flertalet direkt i gymnasiet och många läser sedan vidare vid högskola eller universitet. har över hälften av de unga kvinnorna och av männen påbörjat en högskoleutbildning (2003a). Den vanligaste sysselsättningen för unga 16–19-åringar är studier. studerade medan arbetade och enbart av alla 16–19-åringar var arbetslösa1. Bland 20–24-åringarna var det som ägnade sig åt studier medan arbetade och var arbets- lösa2. Andelarna i arbete har minskat i bägge åldersgrupp- erna medan andelarna i studier ökat. Andelarna studerande har dock inte ökat i samma takt som andelarna i arbete har minskat. Den i särklass största förändringen av de ungas sysselsättning är att de fasta anställningarna minskat kraftigt i båda åldersgrupperna. Bland 16–19-åringarna har de fast anställda minskat med 70 000 personer eller och bland 20–24-åringarna 1Dessa uppgifter avser andelar av det totala antalet invånare i dessa åldrar. Detta gäller även andelen arbetslösa. Arbetslösa brukar annars vanligen anges som andelar av arbetskraften vilket ger en högre siffra. Andelarna arbetslösa av arbetskraften var bland 16–19- åringarna och bland 20–24-åringarna . 2Se förra fotnoten. Hur många och vilka?