sou · GRB3123d1 · 2004-01-01 00:00:00 — För den enskilde medborgaren ger medlemskapet nya möjligheter till utbildning, arbete och bosättning med bibehållen offentlig välfärd i andra europeiska länder. En avgörande förutsättning för globaliseringen har varit den revo- lutionerande utvecklingen av informationstekniken . Den har inte endast skapat de tekniska förut- sättningarna för direktkommunikation med i princip alla delar av världen. Den har också i grunden förändrat vår vardag och gjort helt nya kommunikationssätt till massföreteelser. Några milstolpar i denna utveckling är persondatorn, som introducerades och ett drygt decennium senare fanns på de flesta ar- betsplatser och i de flesta skolor och hem. Internet fick sitt genom- brott i . användes det av av alla svenskar . blev också mo- biltelefonen vars och ens egendom och har även den genomgripan- de förändrat såväl arbetsliv som vardagsliv. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Den växande användningen av Internet har givit möjlighet till elektronisk handel. Ännu är denna jämförelsevis begränsad och sker huvudsakligen mellan företag. Internet erbjuder också helt nya möjligheter till medborgar- service och medborgardialog. Till en början inriktades ansträng- ningarna på att ge medborgarna tillgång till information över Inter- net. I takt med att de tekniska förutsättningarna och förståelsen för Internets möjligheter utvecklats har också alltmer sofistikerade in- teraktiva system skapats. ligger långt framme i denna ut- veckling; kan exempelvis medborgarna deklarera via Internet. kommer en stor del av myndigheternas ärendehan- tering att kunna skötas via Internet och i enklare delar automatise- ras. I demokratins tjänst kan IT också bli ett kraftfullt instrument för att öka medborgarnas delaktighet, liksom för att vitalisera den politiska processen i sig. 24-timmarsmyndigheten, regeringens pro- gram för en förvaltning som sätter medborgare och företag i cent- rum, kan ses som ett uttryck för denna strävan. Medicinsk vetenskap och teknik1 Hälso- och sjukvården torde vara den ojämförligt mest kunskaps- och teknikintensiva välfärdstjänsten och den påverkas följaktligen starkt av utvecklingen inom dessa områden. Gentekniken har öpp- nat dörrar för helt nya former av diagnostik och även terapi. Den ger också möjligheter att skapa nya läkemedel och så små- ningom skräddarsy läkemedel för enskilda individer, liksom att an- passa dosering individuellt för maximal effekt och minimala bi- verkningar. Också medicinsk bildhantering har redan genom datorutveck- lingen genomgått en revolution. Genom den telemedicinska utveck- lingen har dessutom möjligheterna ökat att överföra bilder och an- nan komplex information över stora avstånd. Den har medfört att avancerade undersökningar kan utföras på vårdcentraler och mind- re sjukhus med stöd från specialister i andra delar av eller i utlandet. Ett annat redan etablerat användningsområde är akutin- satser i ambulans. Telemedicin kan således ge ett betydelsefullt stöd för en fortsatt decentralisering och utveckling av närsjukvården. 1 En utförligare diskussion om detta område förs i promemorian Hälso- och sjukvården och dess utmaningar, som utarbetats inom sekretariat. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken En annan teknik, vars möjligheter ännu bara kan anas, är nano- teknik, där man arbetar med komponenter på atom- eller molekyl- nivå. formulerades visioner om mikrosonder som skulle kunna färdas i kroppens kärlsystem och angripa cancer- celler, samla upp föroreningar etc. Lika fantasieggande är de möj- ligheter till virtuella undersökningar och ingrepp som öppnas i samspelet mellan medicinsk bildhantering och robotteknik. Informationstekniken har genomsyrat all administration, också inom hälso- och sjukvården. Den har även bidragit med direkt verksamhetsstödjande system. Att den i fram- tiden i ännu högre grad kommer att påverka verksamheten och mångdubbla den informationsmängd som hanteras, råder det knap- past något tvivel om. Icke desto mindre har vården haft problem med att omsätta stora IT-investeringar i reella besparingar. Det erinrar om att man under omvälvande teknikskiften alltid ten- derar att överskatta den nya teknikens effektivitet och underskatta svårigheterna med att ta den i effektivt bruk. Långsiktigt kommer informationstekniken förmodligen att stär- ka patientens ställning genom att ge kunskap om såväl sjukdomar och behandlingar som olika vårdalternativ och patienträttigheter. Denna växande kunskap kan bidra till att viss onödig vårdkon- sumtion bortfaller. Nettoeffekten torde icke desto mindre bli ett ökat tryck på hälso- och sjukvården genom mer medvetna patienter och ökade krav på att de behandlingsmetoder som utvecklas också tas i bruk. I många fall leder den tekniska och vetenskapliga utvecklingen till att kostsamma medel och metoder ersätts med effektivare och mer skonsamma, som medför att fler människor kan hjälpas till ett radikalt mycket lägre pris, i mänskliga såväl som ekonomiska termer. Nya läkemedel och metoder tenderar dock både att vara dyra och att öka efterfrågan på behandling. De gör det möjligt att behandla sjukdomar som man tidigare stått maktlös inför eller som inte ens kunnat diagnostiseras. Nya möjligheter föder i sin tur nya förväntningar och anspråk, såväl internt inom sjukvården som hos medborgarna. Det förefaller ofrånkomligt att den snabba veten- skapliga och tekniska utvecklingen totalt sett även kommer att ha en starkt kostnadsdrivande effekt på hälso- och sjukvården. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik Ett resultat av såväl som en förutsättning för globaliseringen och den tekniska utvecklingen är att produktionens kunskapsinnehåll i snabb takt ökar. Varuproduktionen automatiseras och sysselsätter allt färre, även om basindustrin fortfarande har stor betydelse för ett land som . Produktionen blir också allt rörligare och flyttas till länder där löne- och andra villkor ter sig mer gynn- samma, medan ledning, produktutveckling, marknadsföring och andra mer komplexa tjänster blir kvar i de högindustrialiserade län- derna. Dessa tjänster utgör också en växande del av företagens kostnader. Det beror, enkelt uttryckt, på att tjänster vanligen byg- ger på möten mellan människor och är betydligt svårare att rationa- lisera. Denna utveckling tar sig också uttryck i att tjänstesektorn fort- sätter att växa i förhållande till industrisektorn, i andel av BNP så- väl som av sysselsättningen. svarade tillverkningsindustrin för av sysselsättningen i , medan motsvarande siffra för tjänstesektorn var . Denna uppdelning blir dock allt mind- re relevant i takt med att traditionella industriföretag i växande ut- sträckning lever på att också producera och sälja tjänster. Kunskapsinnehållet utgör således en stadigt växande andel av de flesta produkters värde, varor såväl som tjänster. Det medför att kompetens numera ofta är den viktigaste utvecklingsfaktorn i den alltmer globala konkurrensen om arbetstillfällen och tillväxt, sär- skilt i den rika delen av världen som inte kan konkurrera med hjälp av låga löner. Det medför också en växande differentiering av ar- betsmarknaden – människor får allt mer specifika arbetsuppgifter och blir allt mindre utbytbara. Det skapar problem, särskilt på mindre, lokala arbetsmarknader, där förutsättningarna för att utbu- det skall matcha efterfrågan är sämre. För att möta dessa utmaningar försöker man utvidga och ut- veckla lokala arbetsmarknader genom att bygga ut trafiksystem och skapa ett attraktivt utbildningsutbud och näringslivsklimat. Även om det förts en medveten politik för att sprida dessa tillväxtför- utsättningar över landet, har den inte kunnat förhindra att stor- stads- och universitetsregionerna, med sina stora och differen- tierade arbetsmarknader, dragit till sig en allt större del av befolk- ningen och tillväxten, i liksom i andra europeiska länder. Särskilt tydlig är koncentrationen av unga välutbildade människor. Problemet är inte så mycket att de yngre lämnar gles- och lands- Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken bygden för att studera, utan snarare att de inte flyttar tillbaka. Me- dan av alla ungdomar i bor kvar i lä- net efter avslutade högskolestudier, blir endast en fjärdedel av alla högskolestudenter från kvar i . Det finns ett flertal mindre tillväxtcentra utanför storstads- och universitets- regionerna, men det förtar inte den övergripande bilden av tillta- gande regionala obalanser. Den framtida befolkningsutvecklingen och dess samhällsekonomiska konsekvenser beskrivs och analyse- ras närmare i avsnitt 2.3. Rörligheten ökar mellan orter såväl som yrken. Även om fast anställning är , blir andra former allt vanligare. av alla arbeten var 2 000 tidsbe- gränsade anställningar. Dessutom arbetar allt fler i uthyrningsföre- tag eller på konsultbasis i egna företag. drev av alla förvärvsarbetande eget företag utan anställda, inte sällan som kom- plement till anställning hos andra arbetsgivare. Gränsen mellan att vara anställd och att vara egen företagare har blivit allt otydligare. Frågan är om denna omvandling kommer att fortsätta eller om den i efterhand kommer att visa sig vara en företeelse typisk för kriser- nas 1990-tal. De tillfälligt anställda är ingen homogen grupp. I ena änden av skalan befinner sig det timanställda sjukvårdsbiträdet, som inte vet från vecka till vecka när och var hon skall arbeta. Hon – för det är en hon – har låg lön och arbetar i en traditionell hie- rarkisk organisation utan större möjligheter att påverka sitt arbete eller sin lön. I andra ändan av skalan finns systemutvecklaren som är välutbildad och efterfrågad för en speciell kompetens. Han – för det är oftast en han – kan välja arbetsgivare, har självständiga ar- betsuppgifter och bra förutsättningar att själv förhandla om lön och arbetsvillkor i övrigt. Gemensamt för båda är emellertid att de måste vara flexibla och anpassa sig efter patienters respektive kun- ders önskemål och därmed nya krav och nya omgivningsvillkor. Denna utveckling drivs på av företagens behov av flexibilitet. Omorganisationer för att höja effektiviteten är legio i såväl 2 Faktauppgifter i detta avsnitt härrör huvudsakligen från den promemoria Livsstils- och attitydförändringar bland svenskar – ett scenario för framtida attityder till välfärden som jour- nalisten gjort på kommitténs uppdrag. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik näringslivet som i offentlig verksamhet. I en undersökning3 uppgav dessutom av de tillfrågade att de hade mer än en fast arbets- plats. Den ökade flexibiliteten tar sig också uttryck i individuell lönesättning – i samma undersökning uppgav nära en tredjedel av de svarande att de kan påverka sin lön själva. Andra nyckelord är decentralisering och platta organisationer. Ansvaret för beslut, planering, budget och omvärldskontakter dele- geras långt ut i organisationerna. Hierarkierna ersätts av gemen- samma visioner och mål. Informationstekniken gör det möjligt för ledningen att följa upp resultaten på en annan detaljnivå än tidigare, åtminstone när det gäller resultat som kan uttryckas i kvantitativa termer. Detta bidrar till den ökade fokuseringen på ekonomistyr- ning av såväl privat som offentlig verksamhet. De flesta svenskar förefaller att föredra en fast anställning, men särskilt den yngre generationen har tvingats anpassa sig till en ny arbetsmarknad. Denna utveckling drivs på av globaliseringen och det tilltagande trycket på företag och offentlig verksamhet att krympa organisationen och öka flexibiliteten. väcker den på många håll oro och krav på motåtgärder. En växande grupp får allt svårare att anpassa sig till de krav arbetslivet ställer. Inte minst gäller det äldre och personer med funktionshinder. Förutsättningar för att skapa tillväxt Ett centralt begrepp i strävan att förstå och påverka utvecklings- förutsättningarna är innovationssystem. Det syftar på de komplexa och svåröverblickbara nätverk inom vilka nya affärs- och produkt- idéer föds, utvecklas och skapar verksamhet. En förutsättning för att de ska fungera är kommunikation i form av såväl fysiska trans- porter som informationsöverföring. Innovationssystemens effekti- vitet är också beroende av en mängd andra faktorer, som patentreg- ler, skattelagstiftning och andra institutionella förhållanden, liksom människors attityder och förmåga att samverka och bygga upp för- troendefulla relationer. En nyckelfaktor är närhet – närhet såväl i geografisk som i kultu- rell mening. Geografiska avstånd kan överbryggas av goda trans- portsystem och teleförbindelser. Kulturella avstånd överbryggas av gemensamma språk och tankemönster. 3 (2003) Arbetsvillkor och sociala jämförelser. Resultat av en enkätunder- sökning. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken systemets olika delar är knutna till varandra, desto effektivare blir de. Såväl samhälleliga aktörer som företagen själva strävar efter att skapa dynamiska närmiljöer där kompletterande verksamheter kan korsbefrukta varandra. I ett köpcentrum dras exempelvis också di- rekta konkurrenter till varandra för att utnyttja den kundtillström- ning och de trafiksystem som själva koncentrationen av försälj- ningsställen ger upphov till. Köpcentrumet kan sägas vara ett ex- empel på ett kluster, en korsbefruktande koncentration av kom- pletterande verksamheter, som når den kritiska massa då kon- centrationen i sig bidrar till tillväxten. Klassiska exempel är i och , dess svenska motsvarighet, norr om . Den ovan beskrivna utvecklingen har gjort företagen alltmer in- tresserade av sin närmaste omvärld. Växande anspråk på transporter och telekommunikationer liksom på en attraktiv livsmiljö för med- arbetarna har fått företagen att ställa krav inte endast på infra- struktur och utbildningsutbud utan även på boendemiljö, offentlig och privat service och ett rikt kulturliv. Många av dessa krav förut- sätter ett regionalt snarare än ett lokalt perspektiv. Det hänger sam- man med det som brukar kallas regionförstoring. I takt med att vår allmänna rörlighet ökat har även pendlingsavstånden vuxit. Lokala arbets- och servicemarknader växer långt över kommun- och läns- gränser och flätas in i varandra. Det ställer krav på ett vidare regionalt perspektiv på näringslivsutveckling, infrastrukturplane- ring och kollektivtrafikförsörjning, såväl som på planering av bo- städer och köpcentra. Ett fullödigt utbud av utbildning och FoU, kultur och annan service, sådant som avgör en orts dragningskraft på människor och företag, förutsätter också det ett växande upp- tagningsområde i takt med att anspråken blir alltmer sofistikerade. Även om regionförstoringen är mest påtaglig i tätbefolkade regio- ner är ingen del av landet helt opåverkad. De konkreta insatserna har också kommit att engagera alltfler aktörer, både offentliga och privata, som i partnerskap samverkar för att skapa goda tillväxt- och utvecklingsförutsättningar. Ofta samverkar aktörer på flera samhällsnivåer , med tydliga inslag av förhandling och samfinansiering av angelägna insatser. Denna flernivåstyrning introducerades på allvar i i och med EU-medlemskapet och arbetet med strukturfondsprogrammen. Den anses allmänt ha vitaliserat det regionala utvecklingsarbetet men har komplicerat insyn och ansvarsutkrävandet och medför omfattande administration. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik 2.2 och vi med den De omvärldsförändringar som ovan beskrivits har haft betydelse för såväl befolkningsutvecklingen som livsmönster och värderingar, liksom för förutsättningarna för den offentliga verksamheten. I detta avsnitt ges en överblick över dessa och andra, näraliggande faktorer. befolkning ökade med nära 300 000 invå- nare. Befolkningstillväxten var dock starkt koncentrerad till decen- niets första år, då hade de högsta födelsetalen i . hade de emellertid sjunkit till historiskt låga 1,5 barn per kvinna, med påföljd att antalet döda –2001 översteg antalet födda. minskade också invandringen, som hade stått för mer än halva befolknings- tillväxten. första år har befolkningstillväxten ånyo tagit fart, främst till följd av en ökad invandring, men även beroende på att födelsetalen åter börjat öka. hade 8 962 000 invånare. Den regionala befolkningsutvecklingen i har följt stabila mönster . Det är i stort sett samma delar av landet som vinner respektive förlorar befolkning då som , även om förändringstakten varierat. Den mer stabila befolknings- fördelningen hade flera förklaringar. skedde en omfattande sysselsätt- ningsexpansion med i stort sett samma fördelning över landet som befolkningen. var den något större i avfolkningsbygder. Dessutom hade tillämpningen av socialförsäkringssystemen ökat möjligheterna att bo kvar också utan att ha arbete. I samma rikt- ning verkade det ökade bilinnehavet och utvecklingen av kollektiv- trafiken, som gjorde det möjligt att arbetspendla över större av- stånd. Den ökade förvärvsfrekvensen bland kvinnor har också dämpat rörligheten, emedan nu inte bara en utan två personer i hushållet måste finna arbete på den nya orten. I fokus för flyttlassdebatten står vanligen nettoflyttningen. Den är dock starkt begränsad i förhållande till den to- 4 Avsnittet bygger huvudsakligen på uppgifter i SOU 2000:87 Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande. Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken tala in- och utflyttningen, också i utflyttningsregioner. Ur ett ar- betsmarknadsperspektiv är bruttoströmmarna betydligt intress- antare, som ett mått på arbetskraftens rörlighet. Genomgående är också utflyttningen störst i de regioner som har störst inflyttning. Perioder av negativa flyttnetton har dessutom oftast berott på minskad inflyttning, snarare än på ökad utflyttning. Denna trend bröts emellertid , då koncentrationstenden- serna dessutom åter började tillta. Det är framför allt större tätorter och landsbygden runt dessa som ökar sin andel av befolkningen, medan glesbygdsområden och mindre tätorter förlorar befolkning. En viktig förklaring är utbyggnaden av högskolan under 1990- talet; befolkningstillväxten är starkt koncentrerad till högskoleorterna, och ungdomarna står för hela uppgången i flyttningarna. På motsvarande sätt som den kommunala expansio- nen upprätthöll en hygglig regional balans, har 1990-talets kommunala besparingar givit koncentra- tionstendenserna nytt utrymme. En annan förklaring är att den in- vandrade befolkningen allt mer koncentreras till storstadsområde- na. Många flyktingar som i samband med mottagandet placerats ut på olika håll i landet väljer att flytta till storstadsområ- den, där de inte sällan har många landsmän. Närmare var tredje per- son som bor i är född i utlandet eller har minst en förälder som är det, att jämföra med var sjätte i landet som helhet. En vanlig föreställning är att brist på arbete tvingar människor att flytta. Den har föga stöd i statistiken. Av dem som 1991–flyttade från en arbetsmarknadsregion till en annan flyttade från ett arbete till ett annat, medan var studenter som bytte studieort. av dem som flyttade var arbetslösa och blott flyttade från arbetslöshet till arbete, medan flyttade från arbetslöshet till arbetslöshet. I takt med växande välstånd och ökat oberoende av lönearbete för vår försörjning blir vi alltmer be- nägna att välja bostadsort efter personliga preferenser och livsstil, något som gynnat storstadsregionerna. En flyttstudie som gjordes i samband med den senaste regional- politiska utredningen visade exempelvis att det stora flertalet flyt- tade frivilligt – angav byte av miljö, annat boende, flytta ihop eller flytta till släktingar som skäl för flyttning, medan angav byte av arbete och att de flyttat på grund av att de fått arbete. Undersökningen bekräftade också tidigare erfarenhet att Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik högutbildade är betydligt mer flyttbenägna än lågutbildade, samt att de som stannar kvar betonar trygghet och tradition, medan flyt- tarna snarare värderar omväxling och självständighet. Vår rörlighet har stadigt ökat , framför allt genom bilismen men även genom trafikflygets och kollektiv- trafikens utbyggnad. färdades Medelsvensson eller , en fyrdubbling jäm- fört med 1950. Bilen svarade för av transportarbetet, lokal kollektivtrafik för , spårbunden trafik för och inrikesflyget för . Män och kvinnor reser ungefär lika ofta och – i genomsnitt tre resor om sammanlagt – men män reser längre och nästan lika mycket snabbare. Det beror inte minst på att män i betydligt större utsträckning kör bil. Kvin- nor är i gengäld oftare bilpassagerare. De är också mer beroende av kollektivtrafik, även om män faktiskt reser mer kollektivt, räknat i personkilometer. Bilanvändandet är störst och ökar med stigande ålder. Drygt en fjärdedel av alla resor avser arbete, ungefär lika många resor avser inköp och service och något fler fritid. Den genom- snittliga restiden mellan bostad och arbete var . Längst restid hade man 2001 i (), och () samt Norra glesbygden (), medan den var kortast i Norra tätbygden ().6 Kvinnor arbetar vanligen också närmare hemmet än män. Det kan bero på att traditionellt kvinnliga arbetsplatser är geografiskt mer spridda, men även på arbetsfördelningen i hushållet. En viktig förklarings- faktor är också att kvinnor tjänar mindre än män. Överlag ökar den dagliga reslängden kraftigt med ökad inkomst, beroende på att man i höginkomstyrken reser mer i tjänsten och att en löneökning är ett viktigt incitament för människor att acceptera längre arbetsresor. () beräknar att vår rörlighet kommer att fortsätta att öka med 5Avsnittet bygger på uppgifter i 2003 samt SIKA-rapporterna Jämställda transporter? och Persontransporternas utveckling till 2010. 6Enligt indelningen av riket i H-regioner; Norra glesbygden omfattar flertalet kommuner i inland och några mindre kustkommuner, medan Norra tätbygden omfattar samtli- ga Norrlandskommuner med mer än 27 000 invånare, utom de fyra Större städerna , , och . Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitiken , för att under det följande decenniet plana ut något. Personbilstrafiken beräknas öka mest, i absoluta såväl som relativa tal, medan exempelvis busstrafiken väntas öka betydligt lång- sammare. Reslängden förväntas också öka med någon procent , delvis som en återspegling av allt längre arbetsresor på en mer fragmenterad arbetsmarknad. Framför allt är det dock inköps-, be- söks- och rekreationsresor som beräknas öka. Hur vi använder vår tid7 En genomsnittlig vecka 2000/01 ägnade svensken i åldern 20–omkring åt förvärvsarbete och obetalt arbete. Det gäller såväl män som kvinnor. Medan män i genomsnitt förvärvsarbetar , är motsvarande siffra för kvinnor . Det betyder att kvinnor ägnar mer tid åt obetalt arbete än män. Mäns arbete sker också i större utsträckning och på vardagar, medan kvinnors arbete är mer utspritt och veckan. Det återspeglar, förutom mer hushållsarbete, att kvin- nor i större utsträckning arbetar i serviceyrken med arbetstid dyg- net om. Också kvinnors fritid är mer fragmenterad än mäns och uppdelad på kortare episoder som avbryts av främst hemarbete. Medan mäns arbete är relativt genom livet, varierar kvinnors arbete betydligt mer under livscykeln. Särskilt när man har små barn skiljer sig mäns och kvinnors liv åt. Att ha små barn betyder över huvud taget mycket arbete och lite fritid för såväl kvinnor som män. Föräldrar med hemmavarande barn uttrycker mer än andra tidsbrist. Mest stressade är ensamstående småbarns- mammor. Medan föräldrarna ägnar ungefär lika mycket tid åt att leka med sina små barn, är det främst kvinnorna som sköter den vardagliga omsorgen. Jämfört med 1990/91 har skillnaderna mellan män och kvinnor minskat när det gäller hur de arbetar – medan männens förvärvs- arbete har minskat per dag har kvinnornas obetalda arbete minskat per dag. Framför allt har den tid vi avsätter för städning minskat. har småbarnspapporna minskat sitt förvärvsarbete per dag.