sou · GRB391d14 · 2004-01-01 00:00:00 — Rapporter från utomstående experter Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen från fattigvård till socialtjänst Ett expertutlåtande för den parlamentariska äldreberedningen SENIOR 2005 av f.d. chefsjurist Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen De äldre i samhällsutvecklingen Målet för äldreomsorgen ....................................................... De äldres egna initiativ ska stimuleras.................................. Planeringen av äldreomsorgen .............................................. Förberedelse inför en meningsfylld pensionstid.................. Kontaktverksamhet med aktiv sysselsättning ...................... Lagförslaget i propositionen 1979/80:1 Om Rätten till bistånd................................................................... 4.1Propositionen 1987/88:176 Äldreomsorgen Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen 4.3Propositionen 1990/91:14 Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade – Ädelpropositionen................. 4.4 Försöksverksamhet med primärvård.................. Den nationella handlingsplanen för Översyn av samverkan ........................................................... Uppföljning av den nationella handlingsplanen ................... Ny socialtjänstlag – SFS 2001:453..................... Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Socialtjänstlagens (2001:453, SoL) portalparagraf i 1 kap. 1 § anger bl.a. att insatser ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Detta mål sätter inga åldersgränser. Målet gäller självfallet även äldre. Deras kunskaper och livserfarenheter måste i ökande grad tas till vara som en resurs för samhället, vilket innebär fördelar för både deras personliga utveckling och deras medverkan i samhällslivet. 2De äldre i samhällsutvecklingen fram Från propositionen 1979/80:1 Om , i vilken förslag om en socialtjänstlag las fram av regeringen till , anges bl.a. följande om de äldres roll i samhällsutvecklingen fram till reformerna och senare (s. 260 f.). De äldre före industrialiseringen I det gamla bonde- och hantverkarsamhället hade de äldres erfaren- heter och kunskaper en stor betydelse för yngre gene- rationer. I olika samhällsklasser rådde inte sällan en arbetsgemenskap mellan generationerna. I kollektivet tillgodosågs ofta tillsyns- och undervisningsbehov av olika slag, och det fanns utrymme för de äldres insatser och också behov av dessa. De äldre hade en plats i produk- tionen och deras insatser var ofta meningsfulla. När de gamla bodde, levde och arbetade tillsammans med anhöriga av yngre generationer, förmedlade de kunskaper från en gången tid. Även livets början och slut födelse och död ingick som en naturlig del i den livsordning som rådde i bondesamhället. En annan bild av det gamla bonde- och hantverkarsamhället är att de sysslor som anförtroddes de äldre ofta inte hörde till de mest ansedda. Arbetet kunde vara krävande. De äldre inom den självägande bonde- klassen och de agrara underklasserna stod vanligen under andras välde, inom eller utom familjen. De äldres auktoritet gällde särskilt gentemot barnen. Undantagsstugorna för åldringarna inom bondeklassen läm- nade mycket övrigt att önska. Många gamla, sjuka och fattiga även barn hänvisades till en eländig gemenskap i dåtidens fattigstugor. De trängdes även ut till primitiva bostäder i byarnas utkanter och var tämligen avskärmade från social gemenskap med det starkt skiktade samhället i övrigt. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen De äldre i industrisamhället Människors villkor, inte minst de äldres, förändrades kraftigt i takt med den industriella expansionen. Arbete utanför hemmet blev allt vanligare. Krav ställdes på arbetskraftens rörlighet. Industriarbetarnas trångboddhet och knappa löner inom penninghushållningens ram gav inte utrymme för kost och logi till medellösa äldre anförvanter. Meka- nisering och effektivering gav heller inte plats för de äldre i produk- tionen. Den gemenskap det sociala kontaktnät på gott och ont som fanns i naturahushållningens värld var inte längre funktionell i ett samhälle med nya förutsättningar för produktionen. Kvar fanns de känslomässiga banden mellan generationerna. De helhjärtade insatser som gjordes av yngre för äldre anförvanter kan symboliseras med den s.k. hemmadotterns uppoffrande insatser för sina föräldrar. Enskild välgörenhet och social patriarkalism inom näringslivet hade begränsad betydelse. Utvecklingens huvudström var att stat och kommun tog över försörjning och omsorg om de äldre. fattade statsmakterna ett viktigt beslut som kan ses som en kursändring av omsorgerna om äldre. Ålderdomshemmens karaktär av fattigvårdsanstalter och den s.k. klientelblandningen avskaffades. Ett kännetecken för dåtidens ålderdomshem var att de inte erbjöd någon aktiv vård. De var i stort sett enbart inrättningar där de gamla togs om hand och gavs mat och logi. Detta till- sammans med den låga standarden skapade en utbredd misstro mot för att inte säga fruktan för att bli tvungna att behöva flytta till ålderdomshem. Man kan i sammanhanget tänka på dikt En gamling där sonen och sonhustrun tvingar den gamle bonden att flytta från hemmet till . diktar om bonden när han kommit fram till . Vi stannade här. Jag är gammal, jag orkar ej tala mer. Jag är liknöjd hur dagarna vandra, och hur solen går upp och ner. Men gott är vid fattighusborden få ha som en orubblig tröst: här är närmare jorden, och den fattiga skördens höst. Genom reform ville man skapa en boendeform som de gamla inte behövde känna motvilja mot. De skulle inte ses som understödstagare utan som inackorderingsgäster. Ålderdomshem- men skulle rustas upp och ges en bättre standard. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen som behövde omvårdnad och tillsyn skulle bo i ålderdomshem. De som hade behov av sjukvård skulle vårdas på sjukhus. Beslutet att ålderdomshemmens karaktär av fattigvårdsanstalter skulle upphöra innebar att bestämmelsen om ålderdomshem ansågs behöva tas upp i en särskild lag. Så blev emellertid inte fallet utan bestämmelserna kom att införas socialhjälpslag (1956:2) som efterträdde fattigvårdslag (1918:422). Med social- hjälpslagen försvann också bestämmelserna om arbetsplikt och om rätten att vidta disciplinära åtgärder mot dem som bodde i ålderdomshem. Boendet vid hemmen kom principiellt att helt vila på frivillighet. gjordes betydande framsteg inom vården vid ålder- domshemmen. Främst gällde det upprustning och modernisering av hemmen. Kommunreformen, det ökade skatteunderlaget samt statsbidrag som hade införts för ny- och ombyggnad av ålderdoms- hem hade stor betydelse för denna utveckling. Ålderdomshemmens fattigvårdskaraktär undanröjdes i varje fall formellt genom in- förandet av den nya socialhjälpslagen . De äldres ekono- miska möjligheter förbättrades bl.a. genom höjningen av folkpen- sionen så att äldre i större utsträckning kunde betala för sig själva och inte behöva bli betraktade som försörjningsfall. utfärdade statsmakterna riktlinjer för vården av dem som bor i ålderdomshem. Till grund för beslutet låg Åldringsvårds- utredningens betänkande. Insatserna skulle helt grundas på äldres behov av bostäder, omvårdnad och service. Behovet av platser i ålderdomshemmen skulle utgå från att de äldre hade rätt och möj- ligheter att fritt välja boendeform. Äldre borde därför ges möjlig- heter att så länge de själva önskade få bo kvar i sin invanda miljö och den bostad som de kanske bott i . Vård i ålderdomshem skulle inte ersätta sjukhusens kvalificerade sjukvård. Enbart sådan sjukvård som kunde betecknas som hemsjukvård skulle ges vid ålderdomshemmen. Utgångspunkten för vilka som kunde beredas plats vid ålderdomshemmen skulle vara socialhjälps- lagens bestämmelser. Hemmens uppgifter kom dock att regleras av en hård verklighet. framöver kom det därför att finnas sjuka äldre vid ålderdomshemmen även om statsmakternas inställning var att sjukvården måste byggas ut så att äldre män- niskor som var sjuka kunde få adekvat vård och behandling. En annan ambition som statsmakterna hade var att äldre skulle kunna leva kvar i sin invanda miljö och att behovet av institutionsvård borde hållas tillbaka. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen att särskilda åtgärder behövde vidtas för att göra detta möjligt. för gamla kom också att snabbt växa ut under 1950- talet. lade fram en kartläggning av åldringsvården. På grundval av denna beslöt om vissa reformer. I propositionen som låg till grund för beslut konstaterade departementschefen att samhällets insatser syftade till att bereda de gamla ekonomisk självständighet, en god bostad och vid behov personlig vård och omvårdnad. program syftade till att öka satsningen på bättre bo- städer, att bygga ut de insatser som behövs för att äldre ska kunna bo kvar hemma samt att bygga ut långtidssjukvården. Skillnader i serviceutbudet mellan kommunerna skulle motverkas. Bostäder för äldre skulle vara en del av den allmänna bostadsförsörjningen för vilken kommunerna hade ansvaret. Olika åtgärder föreslogs för att underlätta för kommunerna att leva upp till sitt ansvar. Äldres bo- städer skulle inventeras. Förbättringslånen skulle utökas. Tempo- rära bostäder för äldre skulle inrättas. Till detta kom också förslag som skulle göra det möjligt att ge äldre en mer effektiv tillsyn och vård i hemmet. Statsbidrag infördes av nettokost- naden för hemhjälp till äldre, funktionshindrade och barnfamiljer. För att stimulera utvecklingen av långtidssjukvården infördes ett tidsbegränsat lånestöd till byggande av sjukhem. Lånen skulle vara ränte- och amorteringsfria . Som villkor för lånen gällde bl.a. att sjukhemmen skulle inrättas och utrustas så att de fick en hemliknande miljö. Genom en ändring 1968 fick kommunerna skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet. Syftet var att skapa trygghet och garanti för en god personlig vård och omvårdnad av människor. Den uppsökande verksamheten skulle vara ett väsent- ligt inslag i det sociala välfärdssystemet. antog också nya statsbidragsregler för social hemhjälp. Statsbidraget kom att utgöra av kommunens bruttokostnader för hemhjälp. I bidragsunderlaget ingick även kostnader för hår- och fotvård, badservice, matdistribution, snöröjning och hemhjälpsledare. Även serviceinsatser som gavs till äldre och funktionshindrade i var statsbidragsberätti- gade liksom färdtjänsten. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen I betänkandet Pensionär 75 (SOU 1977:98) visade Pensionärs- undersökningen att de äldre i allmänhet är i ett förhållandevis gott fysiskt och psykiskt välbefinnande långt upp i åldrarna. Utred- ningen gav en mer positiv bild av pensionärernas verklighet än vad som dittills var känt. Den aktiva levnadstiden var enligt under- sökningen längre än vad man trott. Det var först i slutet av 70-årsåldern som behovet av stöd och hjälp från omgivningen blir mera tydligt. Pensionärsundersökningen fann att flertalet pensionärer trivdes mycket väl med tillvaron. Men ensamhet och sysslolöshet var inte helt ovanligt. Ekonomiska svårigheter, sysslolöshet, bristande själv- känsla och utanförkänsla var störst bland nyblivna pensionärer (60 ). Ensamhet var det största problemet i den äldsta ålders- gruppen (). Behovet av samhällsservice hade vuxit . fick 327 000 ålderspensionärer eller av gruppen hjälp av samhället i någon form. Praktiskt taget alla pensionärer i åldern och däröver behövde hjälp från samhället i någon form. Behovet av hjälp steg brant . Efterfrågan på social hemhjälp var störst i åldersgruppen 85 medan efterfrågan på social service i ålderdomshem och inom den somatiska långtids- sjukvården var störst i den äldsta åldersgruppen, . Som framgick av Pensionärsundersökningen är det alltså per- soner i den äldsta åldersgruppen som behöver mest hjälp. Kvinnor behöver mer hjälp än män. Ensamstående har större behov av stöd och hjälp än gifta och sammanboende; allt inom samma ålders- grupp. Dödligheten är också väsentligt mycket större hos dem som lever ensamma än hos dem som bor ihop med någon annan. Trots allt som dittills gjorts för de äldre konstaterade departe- mentschefen i propositionen 1979/80:1 (s. 267) att det fanns flera brister i samhället. Ensamhet och isolering, framför allt i tätorter var ett svårt problem. Nedsatt rörlighet och hinder i boendemiljön liksom det ändrade livsmönstret i det moderna samhället med- verkade till att många äldre upplever tillvaron som problemfylld. Frågan är om det har blivit så mycket bättre. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Regering och riksdag hade uttalat att särskilda insatser måste vidtas för att så många äldre som möjligt skulle kunna leva kvar i sin invanda miljö. Syftet med beslut att genom vissa åtgärder skapa bättre bostadsförhållanden för de äldre var bl.a. att snabbare kunna nå detta mål. I propositionen 1979/80:1 (s. 271) konstaterade departementschefen att det måste anses nor- malt att människor behåller sina bostäder när de blir äldre. Denna princip var enligt departementschefen grundläggande för den fram- tida äldreomsorgen. De äldres behov av ändamålsenliga bostäder måste beaktas i kommunernas bostadsförsörjningsprogram. Däri- genom kunde man skapa förutsättningar att motverka ålders- segregationen i boendet. Strävan skulle vara att i största möjliga utsträckning ge de äldre bostäder i det vanliga bostadsbeståndet. Av vikt var också att äldre kunde få bostäder som uppfyller kraven på god standard. En tydlig förbättring hade därvid skett . bodde t.ex. av hushållsföreståndarna i åldern i omoderna bostäder. var det av hus- hållsföreståndarna som bodde i omoderna bostäder. Trots denna förbättring kunde Pensionärsundersökningen emel- lertid konstatera att pensionärsgruppen hade sämre bostadsför- hållanden än befolkningen i övrigt. Den intervjuundersökning som Pensionärsundersökningen genomförde visade att av ålderspensionärerna saknade vatten och avlopp. Cirka 15 pro- cent av pensionärerna saknade varmvatten. saknade dusch eller badkar i bostaden. Värst utsatta var de funktionshindrade äldre. Endast en tredjedel i denna grupp bodde i en handikappanpassad bostad. Av pensionärerna bodde en eller flera trappor upp i fastigheter som saknade hiss. Pensionärsunderökningen kartlade också pensionärernas yttre miljö. Rörelsehandikappade och äldre hade i genomsnitt längre väg än andra människor till livsmedelsaffärer, kommunikationer och postkontor. För äldre människor är även närheten till läkare, sjuksköterska och apotek betydelsefullt. Var femte pensionär och en lika stor andel av de blivande pensionärerna hade mer än en mil till sjuksköterska. Av samtliga ålderspensionärer var av männen och av kvinnorna ensamboende. fanns det 32 000 lägenheter i pensionärshem. hade antalet lägenheter ökat till 41 300. Standarden i dessa lägen- Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen heter var emellertid genomsnittlig låg. I mer än hälften av lägen- heterna fanns varken dusch eller bad. Antalet insprängda pen- sionärslägenheter hade 1975 ökat från 11 400 till 22 000. Pensionärsundersökningen visade visserligen att pensionärernas boendeförhållanden hade förbättrats påtagligt . Trots detta konstaterade föredragande statsrådet i proposi- tionen 1979/80:1 (s. 273) att det fanns alltför många pensionärer som hade otillfredsställande boendeförhållanden. Det gällde lägen- heternas standard i olika avseenden men också att lägenheterna ofta var sådana att de boende saknade möjligheter till kontakter med omgivningen. Ett av de mål som angavs i propositionen 1979/80:1 var därför att kommunerna vid utformningen av boendeformer för äldre så långt möjligt skulle undvika kategoriseringar i boendet. Vissa av de pensionärshem som då fanns liksom de temporära bostäderna för äldre borde kunna utformas och kompletteras med behövliga ser- viceanordningar. De insprängda lägenheterna ansågs tillgodose det viktiga normaliseringskravet att så långt möjligt minska kategori- boendet. En ytterligare linje skulle vara att bygga ut kontaktverksamheten och skapa aktiv sysselsättning för pensio- närerna. Departementschefen hänvisade till att de frågor som han berört skulle övervägas av den Äldreberedning som han avsåg att tillsätta. Efter bemyndigande av regeringen tillkallade chefen för den nu nämnda beredningen (dir. 1980:93), som överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1987:21) Äldreomsorg i utveckling. I propositionen 1979/80:1 beskrev departementschefen samhällets framtida insatser för de äldre. I förslaget till socialtjänstlag åter- fanns inledningsvis den s.k. portalparagrafen. Den innehåller de grundläggande principerna för samhällets socialtjänst och ska genomsyra alla olika former av insatser inom socialtjänstområdet. På demokratins och solidaritetens grund ska samhällets socialtjänst främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. ska vidare under hänsynstagande till människans ansvar för sin och Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla en- skildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska i varje enskilt ställningstagande bygga på respekt för människornas självbestäm- mande och integritet. Enligt uttalande i propositionen 1979/80:1 (s. 275) ska sam- hällets insatser för äldre utgå från synsättet att de äldre är en till- gång för samhället. Deras kunskaper och livserfarenheter måste i ökande grad tas till vara i samhällslivet. Som delmål för den fram- tida äldreomsorgen hade angivit självbestäm- mande och normalisering. Självbestämmande inom äldreomsorgen förutsätter ett differentierat utbud av stöd- och serviceformer. Individen ska själv kunna välja mellan dessa. Den service som den äldre väljer ska ges utan ingrepp i den personliga integriteten. De äldre själva och deras organisationer bör aktivt medverka i ut- formningen av äldreomsorgen. Men normalisering menar att samhället insat- ser ska underlätta för de äldre att bo i sin vanliga miljö. Vård och service ska tillhandahållas i de äldres bostäder eller i närbelägna servicelokaler av olika slag. Insatserna borde så långt möjligt ges i samma former som för alla andra. Särbehandling av äldre skulle alltså undvikas men de särskilda krav som äldre har måste kunna beaktas. Departementschefen anslöt sig i propositionen 1979/80:1 till de synpunkter som framfört. 3.4De äldres egna initiativ ska stimuleras I propositionen 1979/80:1 togs särskilt upp frågan hur de äldres egna initiativ kunde stimuleras. hade framhållit att den allt större pensionärsgruppen utgjorde en betydelsefull maktfaktor i samhället. Pensionärsundersökningen hade visat att av ålderspensionärerna var anslutna till någon pen- sionärsförening, något politiskt parti eller någon fackförening, frikyrka eller handikapporganisation. Föreningsarbete var och är fortfarande en betydelsefull aktivitet för äldre. konstaterade också att pensionärernas föreningar behöver stöd för sin verksamhet i olika former genom bidrag eller hjälp med lokaler. pekade bl.a. också på det ansvar arbetsmark- nadens parter hade för att äldre får en meningsfull och berikande kontakt och gemenskap med varandra även efter uppnådd pen- Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Utredningen menade att vid behov borde ta initiativ i denna fråga. framhöll att man måste finna en avvägning mellan å ena sidan de specialiserade intressen som pensionärerna har för att säkerställa sin situation och å andra sidan en helhetssyn över åldersgränserna. Enligt principen om normalisering var det viktigt att pensionärerna aktivt kunde delta i samhällslivet och genom självbestämmande ges ökade möjligheter till inflytande över sina villkor. Departementschefen anslöt sig till de synpunkter som Social- utredningen framfört om behovet av att stimulera de äldres egna initiativ. Samhället måste därför även fortsättningsvis stödja pen- sionärernas egna organisationer. Den Äldreberedning som departe- mentschefen ämnade tillsätta skulle få i uppdrag bl.a. att kartlägga hur och i vilken omfattning kommunerna stödjer pensionärernas egna organisationer samt hur de bedömer behovet av ytterligare stödinsatser av ekonomiskt och annat slag. hade också tagit upp frågan om den rätt kommunerna hade att uppbära pensionärernas folkpension för att kunna tillgodogöra sig kommunens kostnader för vård och för- sörjning. Utredningen hade förslagit att den rätten skulle upphöra. Departementschefen delade utredningens uppfattning och framhöll det otidsenliga i att kommunen ägde rätt att uppbära folkpen- sionen. Departementschefen ansåg att bestämmelsen var oförenlig med de delmål som gäller för äldreomsorgen och föreslog att den skulle upphävas. Så blev också beslut SFS 1980:623. Ändringen trädde i kraft . Enligt Pensionärsundersökningens kommunenkät förekom det inte någon systematisk och organiserad planering av äldre- omsorgen. Översiktsplaner för äldreomsorgen hade dock därefter vunnit spridning i kommunerna. Det ökande antalet pensionärer och behovet av utbyggda insatser för äldre från samhällets sida gjorde det enligt Pensionärsundersökningen nödvändigt att skjuta planeringen i förgrunden. Planerna borde utarbetas på riks-, läns- och kommunnivå. De borde gälla både hälso- och sjukvård och socialtjänst och omfatta behov och resurser för olika verksamheter. Sociala insatser för äldre människor enligt lagstiftningen Departementschefen framhöll emellertid i propositionen 1979/80:1 (s. 279) att flertalet kommuner upprättar särskilda planer för äldreomsorgen. Han noterade med tillfredsställelse att , , och Spri1 i ett samarbetsprojekt rörande primärvården och äldre- omsorgen påtalat behovet av utveckling av planeringsarbetet i kom- munerna och att samordningsfrågorna mellan landsting och kommuner också tagits upp till behandling. Departementschefen framhöll att äldreomsorgen borde ingå som en viktig del i planeringen av . Han ansåg emellertid att vad som i propositionen framhållits om skyldigheten för kom- munerna att delta i samhällsplaneringen och planera sin egen verk- samhet tillgodosåg de önskemål om planer för äldreomsorgen som framförts från olika håll. Om kommunernas skyldighet att delta i samhällsplaneringen och planera sin egen verksamhet framhöll departementschefen bl.a. följande. För egen del vill jag stryka under att ansvaret för all planering enligt kommunallagen vilar på kommunstyrelsen. I plane- ringsansvaret ligger att samordna och avväga olika facknämnders syn- punkter. Det ankommer på kommunstyrelsen att åstadkomma ett sådant arbetsklimat och öppet samarbete över fackgränserna att olika verksamheter inte konkurrerar med varandra utan strävar efter att finna helhetslösningar som kan accepteras från skilda synpunkter. Jag ansluter mig till förslag till regler i social- tjänstlagen om deltagande i samhällsplaneringen. skall medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda verka för goda miljöer i kommunen. skall sålunda till- föra planeringsunderlag och delta i planeringsprocessen. Nämnden bör dessutom initiera och finna former för samverkan med andra kom- munala organ vars erfarenheter och kunskaper krävs för att få fram ett mer fullständigt planeringsmaterial. Jag vill emellertid betona att detta inte innebär att ges ett övergripande ansvar för att pla- neringen bedrivs med hänsyn till människors behov och förutsätt- ningar. Däremot måste socialnämnden anses ha en skyldighet att påverka planeringen till ett sådant hänsynstagande. Departementschefen ansåg det därför inte nödvändigt med en bestämmelse om skyldighet för kommunerna att särskilt planera insatser och omsorger för äldre eftersom det ansågs vara en generell skyldighet för kommunerna att planera sin verksamhet och i detta 1 , vars verksamhet upphörde .