sou · GRB380d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Först i det här kapitlet analyseras resultatet av den satsning på energirelaterad forskning, utveckling och demonstration som gjordes långsiktiga energipolitiska program. I avsnitt 10.1 diskuteras vad programmet förväntas uppnå, dvs. mot vilka mål resultatet bör värderas. I avsnitt 10.2 diskuteras graden av mål- uppfyllelse. Sedan redovisas i avsnitt 10.3 utredningens slutsatser och förslag. 1Det bör påpekas att incitament för investeringar är väsentliga även i ett längre tidsperspek- tiv. Ambitionen bör dock rimligen vara att den samhälleliga inblandningen, utöver skatter och liknande allmänna ramvillkor, på skall kunna minska, och att det istället skall finnas en självständigt fungerande marknad för nya tekniker etc. som i sig utgör incitament. 2Eftersom dagens program omfattar stöd till forskning, utveckling och demonstration inkluderar vi alla tre formerna i begreppet energiforskningsprogram. I fortsättningen används också ofta begreppet EFUD-program som synonym till energiforskningsprogram. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. 10.1.1Vilka mål kan vara aktuella för utredningens utvärdering? De mål som kan vara aktuella som utgångspunkt för en utvärdering av insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program kan grovt sett sägas bestå av tre nivåer: i) mål för energipolitiken, ii) mål långsiktiga energipolitiska program och över- gripande mål för EFUD, samt iii) mål för enskilda forsknings- program/-projekt. Nedan beskrivs dessa mål.3 Enligt budgetpropositionen för år 20034 är den svenska energi- politikens mål: att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor, och att skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Enligt regeringen främjas härigenom en god ekonomisk och social utveckling i hela . Enligt propositionen skall energipolitiken vidare bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . Energipolitiken skall även utformas så att energimarknaderna ger en säker tillgång på energi – el, värme, bränslen och drivmedel – till rimliga priser. Mål långsiktiga energipolitiska program och för EFUD I den proposition där långsiktiga energipolitiska program presenterades5 angavs att målet för satsningen på forskning, utveckling och demonstration är: 3Att det därutöver eventuellt kan finnas regionalpolitiska och andra motiv för vissa av de insatser som ingår långsiktiga energipolitiska program bortses ifrån här. 2002/03:1, Förslag till statsbudget . Utgiftsområde 21 Energi. 1996/97:84, En uthållig energiförsörjning. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. att sänka kostnaderna för och introducera ny energiteknik baserad på förnybara energislag. Ambitionen är att kraftigt öka el- och värme- produktionen från förnybara energikällor och utveckla kom- mersiellt lönsam teknik för energieffektivisering. Detta mål har sedan justerats i så måtto att, med hänsyn till den tid som förflutit, tidsangivelsen begränsats till de närmaste tio åren.6 Vidare gäller som övergripande mål för energiforskningen att den skall: bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet för utveck- ling och omställning av energisystemet i enlighet med riks- dagens energipolitiska beslut , bidra till att skapa stabila förutsättningar för ett konkurrens- kraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin, samt bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . Beträffande insatserna för att stödja energiforskning, energiteknik- stöd och introduktion av ny energiteknik ges vissa ytterligare preciseringar i regleringsbrevet till Energimyndigheten7, i vilket följande mål anges: att bidra till ökad kunskap om de vetenskapliga grunderna för tillförsel, omvandling, distribution och användning av energi med samtidig omsorg om hälsa och miljö, att främja utvecklingen av ny energiteknik som bidrar till utvecklingen av ett ekonomiskt och ekologiskt uthålligt energi- system, att forskning, utveckling och demonstration inom energi- området skall bidra till ökad användning av renare och effek- tivare energiteknik, att stöd till forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet skall bidra till att skapa vetenskaplig och teknisk kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet, 6Se t.ex. prop. 2002/03:1, Förslag till statsbudget . Utgiftsområde 21 Energi. 7Regleringsbrev för för . Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. att forskningens inomvetenskapliga kvalitet skall vara hög och att insatserna skall vara relevanta, att metodutvecklingen som finansieras inom ramen för pro- grammet för energisystemstudier med tiden skall integreras med den löpande utrednings-, prognos- och redovisningsverk- samheten. Mål för enskilda forskningsprogram/-projekt Som framgått av kapitel 3 kan det totala antalet projekt som be- drivits inom ramen långsiktiga energipolitiska program 2002 grovt uppskattas till totalt ca 1 700 1 900 projekt, fördelade på ca 1 300 1 400 för , ca 230-250 för , ca 100 200 för Formas, och ca 40 60 för . Många av projekten utgör delar av samman- hållna forsknings- och utvecklingsprogram, t.ex. bedriver Energi- myndigheten omkring ett femtiotal sådana program. För att illustrera hur målen kan vara formulerade på denna nivå redovisas några exempel i rutan nedan. Exemplen, som är hämtade ur en rapport från Energimyndigheten8, är helt slumpmässigt valda och är endast avsedda just som illustrationer. Exempel på mål för enskilda forskningsprogram/ -projekt Målet på är att klarlägga de olika produktions-, omvandlings- och slutanvändningssystemens tekniska, ekonomiska och miljömässiga kopplingar till varandra och till andra delsystem i det svenska energi- systemet. Mål på kort sikt Programmets mål är att: öka kunskapen om bioenergisystemets alla delar och därigenom stärka underlaget för kommande energipolitiska beslut utveckla olika metoder för analys och utvärdering av bioenergisystem, samt att bygga upp systemvetenskaplig kompetens inom bioenergi- området påvisa vilka FoU-insatser inom det tekniska energiforskningspro- grammet med anknytning till bioenergi som bör prioriteras 8 Forsknings- och utvecklingsprogram finansierade av (ET 11:2002). Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Minska torvbrukets påverkan på natur och miljö. Utveckla torvbruket så att torv blir en betydelsefull energikälla i det svenska energiförsörjningssystemet. Mål på kort sikt Utveckla produktion och hantering av energitorv så att denna kan produceras på ett rationellt, kostnadseffektivt och miljövänligt sätt. Forskningsprogram Förbränning och förgasning av fasta bränslen för kraftvärmeproduktion Målen på är att öka konkurrenskraften för biobränslebaserad kraftvärmeproduktion med hänsyn till människa och miljö. Mål på kort sikt Målen på kort sikt är att: ta fram experimentell kunskap och beräkningsmodeller inom pro- gramområdet till förmån för den svenska energirelaterade industrins utveckling förse svenskt näringsliv med kompetent personal inom områdena fluidförbränning och förgasning upprätthålla en hög internationell nivå på forskningen vid de svenska universiteten förstärka samverkan mellan universitet och industri i liksom samarbete mellan olika universitetsgrupper medverka i europeiskt och övrigt internationellt samarbete inom områden av betydelse för den svenska industrin Forskningsprogram Energisystem i vägfordon På är målet att tillsammans med andra aktörers (nationella och internationella) satsningar inom området nå fram till teknik som gör det möjligt att: reducera den genomsnittliga bränsleförbrukningen i nya personbilar och i nya tyngre fordon (villkor i båda fallen är också att gällande lagkrav när det gäller emissioner uppfylls) producera fordon drivna med olika biobaserade alternativa drivmedel till näst intill samma kostnad som fordon drivna med dieselolja och bensin Mål på kort sikt Målet på kort sikt är att frambringa och upprätthålla en god inhemsk kompetens inom området Energisystem i vägfordon. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. 10.1.2Mål som beaktas i utredningens resultatbedömning För en bedömning av EFUD:s inriktning och kvalitet m.m. är naturligtvis målen på alla nivåer, och även i vilken mån de är inbör- des konsistenta, av intresse. Som norm för den direkta bedömning skall göra av de resultat som uppnåtts inom ramen långsiktiga energipolitiska program torde dock i första hand de mål som explicit formulerades program samt de övergripande målen för energiforskningen vara relevanta. Dock finns skäl att i detta sammanhang även särskilt uppmärk- samma det mål i regleringsbrev som avser forskningens inomvetenskapliga kvalitet och relevans. Detta innebär således att när utredningen i följande avsnitt diskuterar resultaten av långsiktiga energipolitiska pro- gram görs det med utgångspunkt i följande mål: Mål för EFUD – norm för bedömning av resultat Sänka kostnaderna för och introducera ny energiteknik baserad på förnybara energislag Under de närmaste tio (till femton) åren kraftigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara energikällor och utveckla kom- mersiellt lönsam teknik för energieffektivisering Bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet för utveckling och omställning av energisystemet i enlighet med energi- politiska beslut Bidra till att skapa stabila förutsättningar för ett konkurrens- kraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin Bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i Öster- sjöregionen Forskningens inomvetenskapliga kvalitet skall vara hög och in- satserna skall vara relevanta Som nämndes i kapitel 9 är det dock även viktigt att beakta att olika delar av programmet tagit form under delvis skilda förutsättningar och med olika motiv samt att grundforskning, strategisk forskning och riktad forskning vanligen inte strävar efter samma saker och därmed inte kan förväntas ge samma typ av resultat. Utredningen har också haft dessa aspekter i åtanke under arbetet. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. 10.2Resultat av långsiktiga energipolitiska program Verksamheten inom ramen långsiktiga energipolitiska program bedrivs i ett mycket stort antal projekt, varav många ingår i sammanhållna forsknings- och utvecklingsprogram. Som torde ha framgått av föregående avsnitts resonemang kring vilka mål som utredningen beaktar i sin resultatbedömning har utredningen inte som ambition att närmare granska verksamheten i enskilda forsk- ningsprogram/-projekt, utan har valt att lägga sin granskning på en relativt övergripande nivå. Även om utredningens bedömning av resultaten är tänkt att ske med utgångspunkt i de mål som listas ovan, så är dessa mål inte i sig särskilt väl lämpade att använda som utgångspunkt för att strukturera resultatdiskussionen. Utredningen har därför valt att istället diskutera långsiktiga energipolitiska program ut- ifrån följande fyra aspekter: EFUD:s inriktning, med vilket vi avser aspekter såsom exem- pelvis om EFUD-satsningarna sker inom rätt områden (tema- tiskt och i termer av F, U och D) och med rätt balans mellan olika områden. (Detta behandlas i avsnitt 10.2.1) EFUD:s kvalitet och relevans. Med kvalitet avses i detta fall hur väl verksamheten utförs, dvs. i huvudsak vetenskaplig kvalitet. Begreppet relevans tar sikte på verksamhetens nytta. långsiktiga energipolitiska program har framför allt fokus på tillämpad forskning och på att genererade idéer, via samarbete med näringslivet i utvecklings- och demonstrationsinsatser, skall omsättas i kommersiellt fungerande tekniker på en mark- nad. I EFUD handlar relevans därför mycket om verksam- hetens nytta för näringslivet.9 För delar bestående av strategisk forskning är, som nämndes i kapitel 9, dock även skapandet av nya resurser ett relevanskriterium. (Avsnitt 10.2.2) , med vilket vi avser hur verksamheten är organiserad vid universitet och högskolor, i vilka former sam- verkan sker med näringslivet, etc. (Avsnitt 10.2.3) 9De delar av programmet som avser ren grundforskning strävar emellertid inte, som sades i kapitel 9, efter nytta och utvärderas därmed framför allt med avseende på vetenskaplig kvalitet. Som framgått av kapitel 7 utgör dock ren grundforskning sannolikt inte mer än ca 10procent av programmet. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Med detta avser vi myndigheternas handhavande av verksamheten inom ramen lång- siktiga energipolitiska program. (Avsnitt 10.2.4) Resultatbedömningen bygger i mycket på de arbeten Technopolis och () gjort på uppdrag av utredningen (se kapitlen 7 och 8 för mer utförliga resonemang). I avsnitten 10.2.1 10.2.4 ges därför först en kort redogörelse för vad Techno- polis och RRV kommit fram till, och sedan redovisas LångEn- utredningens kommentarer. Merparten av de kommentarer som redovisas har också lämnats i anslutning till kapitlen 7 och 8. I avsnitt 10.2.5 görs en bedömning av om målen uppfyllts. Utred- ningens mer förslagsinriktade resonemang redovisas i första hand i det avslutande avsnittet 10.3. Technopolis iakttagelser kring EFUD:s inriktning Inom ramen för energiforskningsprogrammet sker mycket värde- fullt och användbart arbete enligt Technopolis, och det byggs även upp relevanta kompetenser och förmågor. Enligt Technopolis saknas dock en tydlig koppling mellan de övergripande mål som gäller för energipolitiken/energiforsknings- programmet och verksamheten i enskilda forskningsprogram/-pro- jekt. Technopolis efterlyser också en mer explicit strategi för hur, mot bakgrund av de övergripande målen, prioriteringar skall ske på lägre nivå (mellan olika forskningsprogram/-projekt). Technopolis menar att det finns problem med fragmentering i verksamheten och en överfokusering på doktorandbaserad forsk- ning såväl i modellen för medelstilldelning som hos de institutioner inom vilka forskningen utförs. Enligt Technopolis har också EFUD-satsningarna i praktiken fått ett större fokus på forskning – på bekostnad av utvecklings- och demonstrationsverksamhet – än vad som var tänkt. Enligt Technopolis skulle ett effektivare resursutnyttjande upp- nås om EFUD-satsningar koncentrerades till färre om- råden . Technopolis menar att måste bli bättre på att prioritera mellan områden där det kan räcka med att hålla en mini- mal nationell kapacitet (t.ex. tillräcklig kompetens för att kunna ta Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. hem intressanta idéer) och sådana områden där utifrån ett strategiskt perspektiv bör göra mer betydande satsningar, såväl forskningsmässigt som industriellt. I valet av områden att satsa på bör följande kriterier användas enligt Technopolis: bör satsa på EFUD-områden där vi har eller kan förväntas bygga upp komparativa fördelar i kunskapsskapande (knowledge generation), där vi har tillräcklig kritisk massa för kunskapsskapande (knowledge generation), där vi har eller kan förväntas bygga upp fungerande industriella kluster, där vi har potential för nationella konkurrensfördelar, och som kan ge ett bidrag till att uppnå de energipolitiska målen Technopolis säger inte explicit hur programmets sammansättning kan antas komma att förändras om kriterierna tillämpas. En viss vägledning ges dock möjligen av uttalanden som gjorts av Techno- polis internationella expertpanel. Denna har således förordat att borde satsa mer på forskning, utveckling och demon- stration inom exempelvis områden som biobränslen, reducerad bränsleanvändning i transporter samt byggnaders energianvänd- ning, och mindre inom områden som exempelvis solceller. Sam- tidigt bör dock påpekas att expertpanelen inte gjort en djupgående och uttömmande utvärdering av i vilken mån olika teknikområden uppfyller Technopolis kriterier. Technopolis betonar starkt att programmets fokus på forskning, utveckling och demonstration visserligen är bra, men inte till- räckligt för att kunna åstadkomma den typ av förändringar som den politiska nivån vill se. Technopolis anser att det också behövs ett fungerande ramverk för att teknologiska landvinningar skall medföra förändringar i samhället. Förståelsen för och utformandet av sådana ramvillkor (såsom skatter, institutionella strukturer, systemeffekter, m.m.) måste enligt Technopolis integreras bättre i utformandet och administrationen av energiforskningsprogram- met. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. RRV:s iakttagelser kring EFUD:s inriktning I den proposition som låg till grund för det långsiktiga programmet uttryckte regeringen vikten av att staten, högskolan och närings- livet samverkar med varandra. RRV:s studie visar att detta synsätt delas av energiforskarna och att en stor majoritet av dem också har erfarenhet av samarbete och samverkan med näringslivet. Erfaren- heterna är minst lika omfattande inom energiforskningen som inom annan teknisk och naturvetenskaplig forskning. RRV:s studie visar att en betydande andel av energiforskarna bedömer att deras forskningsresultat har kommersiell potential. Denna andel har också visat sig vara högre bland energiforskarna än vad motsvarande andel är bland övriga tekniska och naturveten- skapliga forskare. Det är däremot relativt få forskare inom energi- området, färre än inom övrig teknisk forskning, som har kommer- sialiserat sina resultat. En del av förklaringen till att det är svårt att kommersialisera resultat inom energisektorn är enligt RRV att utvecklingen mot en långsiktigt hållbar energiproduktion primärt inte är marknads- driven, i den bemärkelsen att det saknas en tydlig efterfrågan på den nya tekniken. Incitamenten att producera energi via förnybara processer som i allt väsentligt är dyrare än de befintliga teknikerna blir följaktligen svaga och därmed menar RRV att utvecklingen i högre grad än inom andra områden bygger på politiska initiativ. RRV pekar också på att den befintliga näringslivsstrukturen utgör ett hinder för kommersialisering av resultaten. Det finns enligt RRV också tecken på att energibranschen relativt sett är mindre attraktiv för det privata riskkapitalet än andra branscher. Av detta följer enligt RRV att det offentliga stödet, där vinst och avkastning inte är det överordnade målet i samma utsträckning, har en viktig uppgift. kommentarer kring EFUD:s inriktning Först av allt finns det enligt skäl att betona att det, som framgår av Technopolis studie, inom ramen för energi- forskningsprogrammet sker mycket värdefullt och användbart arbete, och byggs upp relevanta kompetenser och förmågor. Sam- tidigt pekar såväl Technopolis som RRV på att de projektledare som är engagerade i EFUD-projekt ofta förväntar sig att resultaten Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. av projekten inte kommer att realiseras i närtid, utan snarare på 5- . Detta understryker enligt utredningen att det gäller att ha rätt förväntningar och inte tro att en viss mängd resurser som sätts in i EFUD snabbt skulle kunna ge en systemomställning. Enligt mening ger Technopolis en något skev bild när man säger att det finns en överfokusering på dok- torandbaserad forskning och att verksamheten inom ramen långsiktiga energipolitiska program blivit mer inriktad på forskning än vad som var tänkt, av bl.a. följande skäl: Den doktorandbaserade forskningen kan till viss del sägas vara av strategisk karaktär och bör därmed utvärderas även med av- seende på de resurser som skapas (se kapitel 9). Värdet av den doktorandutbildning som sker inom ramen för verksamheten bör alltså inte underskattas, utan får sägas ligga väl i linje med att EFUD, som framgått av avsnitt 10.1.1, bl.a. skall bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universite- ten, högskolorna och i näringslivet för utveckling och omställning av energisystemet i enlighet med energipolitiska beslut . En brist i dagens system är dock, såvitt utredningen kunnat utröna, att kunskapen är alltför dålig bland ansvariga aktörer om vart doktoranderna tar vägen efter avslutad utbild- ning. Sådan kunskap borde dock vara värdefull för att kunna följa i vilken mån doktoranderna fortsatt kan påverka Energi- . Vi menar att verksamheten inom ramen långsiktiga energipolitiska program har större kopplingar till näringslivet än vad Technopolis hävdar, och alltså inte har den överfokuse- ring på forskning som Technopolis gör gällande. För det talar bl.a. att, som framgått av kapitel 7, av pro- jekten i programmet leds av företrädare för industrin och att av projekten handlar om tillämpad forskning eller senare led i innovationskedjan. Ett annat tecken i samma riktning är att RRV visar att erfarenheten av samarbete och samverkan med näringslivet är utbredd bland energiforskarna. delar Technopolis åsikt att det finns problem med fragmentering i verksamheten inom ramen lång- siktiga energipolitiska program, och att ett effektivare resurs- utnyttjande skulle kunna uppnås om EFUD-satsningar koncentrerades till färre områden . Ett aktivt val av områden Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. att djupsatsa på måste därför göras. menar vi att man också bör vara ödmjuk inför de svårigheter som det skulle innebära att prioritera hårdare, t.ex.: Vem är kapabel att göra de nödvändiga bedömningarna? Kan man avgöra vilka tekniker som är de bästa på lång sikt? Även om en koncentration av programmet sker finns det därför skäl att upprätthålla en relativt hög grad av flexibi- litet i statens satsningar på EFUD. Att hitta den perfekta balanspunkten mellan de två perspektiv som anges i föregående stycke (koncentration vs. flexibilitet) är naturligtvis inte lätt. Enligt utredningens mening pekar dock Tech- nopolis ut två lämpliga utgångspunkter för en sådan strävan. För det första att en tydligare tudelning enligt Technopolis bör ske i satsningarna, i så måtto att måste bli bättre på att prioritera mellan områden där det kan räcka med att hålla en minimal natio- nell kapacitet (t.ex. tillräcklig kompetens för att kunna ta hem in- tressanta idéer) och sådana områden där utifrån ett stra- tegiskt perspektiv bör göra mer betydande satsningar. För det andra genom det förslag man lämnar till kriterier för valet av områden att djupsatsa på. Hur programmets sammansättning skulle påverkas om kriterierna användes ger dock Technopolis, som framgått, ingen tydlig bild av. Valet av områden måste också ske med utgångspunkt i de övergripande strategier som beslutas för omställ- ningen av energisystemet, vilket utredningen återkommer till i kapitel 11. Inledningsvis angavs ju som utgångspunkt för LångEn-utred- ningens överväganden att utredningen inte tror att satsningar på EFUD kan utgöra den primära motorn för omställningen av energisystemet. Utredningen delar således Technopolis åsikt att forskning, utveckling och demonstration är bra, men inte till- räckligt för att kunna åstadkomma den typ av förändringar som den politiska nivån vill se. Vilka ytterligare initiativ än satsningar på EFUD som kan krävas för att uppnå en mer genomgripande omställning av energisystemet återkommer utredningen till i kapi- tel 11. I det nu aktuella kapitlet – som mer avgränsat handlar om att som utgångspunkt för ett nytt energiforskningsprogram värdera de EFUD-insatser som gjorts och styrningen av desamma samt be- döma vilka förbättringar som eventuellt kan göras – finns mot bakgrund av Technopolis iakttagelser skäl att särskilt lyfta fram vikten av att satsningar på EFUD måste harmoniera med övriga styrmedel som vidtas i syfte att uppnå omställning av energi- systemet. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. RRV pekar på att graden av kommersialisering från den verk- samhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energi- politiska program är relativt låg. I viss mån delar utredningen åsikt att det finns strukturella orsaker till varför de kom- mersiella resultaten av energiinriktad FoU-verksamhet framstår som svagare än inom andra områden.