sou · GRB399d4 · 2004-01-01 00:00:00 — Kostnadsanalysen har remissbehandlats. Remissinstanserna var delade i sina uppfattningar om Statskontorets kostnadsberäkningar och vissa remissinstanser menade att de framstod som mycket osäkra. Regeringen beslutade att till överlämna proposition med förslag till personuppgiftslag m.m. (prop. 1997/98:44). Förslagen bygger på be- tänkande i den delen. Regeringen gick inte vidare med de förslag som gällde allmänna handlingars offentlighet eftersom dessa krävde ytterligare överväganden. Det främsta skälet var att konsekvenserna av förslagen inte var tillräckligt utredda. Upphovsrättens förhållande till offentlighetsprincipen Fri åsiktsbildning utgör en av grundvalarna för den svenska demokratin. Yttrandefriheten och dess spegelbild, informations- friheten, har en hög dignitet i den svenska rättsordningen, något som främst har kommit till uttryck i grundlagarna. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att inhämta, ta emot och meddela uppgifter. Mellan informations- intresset och det upphovsrättsliga skyddsintresset finns i grunden inte någon konflikt. Tvärtom har de båda intressena det gemen- samma syftet att skapa förutsättningar för ett fritt samhällsskick och intellektuell utveckling. Grundlagarna ger ett skydd för medborgarna att yttra sina tankar och åsikter, att offentliggöra allmänna handlingar och att inhämta och meddela uppgifter. Lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) ger ett skydd för den individuella utformning som upphovsrättsmannen gett sitt ämne. Även författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk har rang av grundlagsskyddad rättighet. Förutom regler om den egentliga upphovsrätten innehåller upphovsrättslagen bestämmelser om s.k. närstående rättigheter. Till dessa hör skyddet för utövande konstnärers prestationer, för fonogramframställares samt radio- och TV-företags produktioner, för kataloger och för fotografier. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen äger författare, konstnärer och fotografer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. I 1 kap. 8 § TF anges att vad som är stadgat i vanlig lag gäller om den rätt som tillkommer upphovsman till litterärt eller konst- närligt verk eller framställare av fotografisk bild, om upphovsrätten närstående rättigheter och förbud mot att återge ett litterärt eller konstnärligt verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen. Den lag som avses i grundlagarna är upphovsrättslagen. Begränsningar i yttrandefriheten och informationsfriheten, vilka aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet, får ske bl.a. om särskilt viktiga skäl föranleder det (2 kap. 13 § första stycket regeringsformen). Som exempel på sådana begränsningar anges i motiven till bestämmelsen just skydd för upphovsrätten och denna närstående rättigheter (se prop. 1975/76:209 s. 155). Vid utformningen av upphovsrätten skall dock särskilt beaktas vikten av vidast möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i bl.a. politiska, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (jfr 2 kap. 13 § andra stycket). finns flera undantagsbestämmelser som har sin grund i det sam- hälleliga intresset av information till medborgarna i angelägenheter av allmän vikt. Det rör sig främst om bestämmelser som upphäver eller inskränker upphovsrätten i fråga om allmänna handlingar hos myndigheter och om information om dagshändelser. Bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF innebär bl.a. att även ett upphovsrättsskyddat verk som lämnas in till en myndighet kan bli en allmän handling. Den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att, förutom att ta del av handlingen gratis på stället, mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den inte är hemlig. Vissa undantag gäller ADB-upptagningar, kartor, ritningar och bilder m.m. (13 §). Upphovsrätten innefattar dels vissa ekonomiska rättigheter i form av ensamrätt att förfoga över ett verk, dels vissa ideella rättigheter. De ekonomiska rättigheterna är av flera slag. Enligt 2 § första stycket upphovsrättslagen har upphovsmannen rätt att förfoga över sitt verk genom att framställa exemplar därav och genom att göra det tillgängligt för allmänheten. Mångfaldiganderätten innebär att upphovsmannen ensam har rätt att nedlägga eller fixera sitt verk i ett föremål som gör det möjligt för andra att ta del av det. Upphovsmannen har vidare ensamrätt att göra verket tillgängligt för allmänheten. Denna rätt är i sin tur sammansatt av tre olika rättigheter. För det första har upphovsmannen ensamrätt till sprid- ningen av verket till allmänheten och för det andra till att framföra verket offentligt samt, för det tredje, till att visa exemplar av verket för allmänheten. De ideella rättigheterna omfattar en rätt att få gälla som upphovsman till verket och rätt till respekt för verket. I upphovsrättslagen anges en rad olika inskränkningar i den ekonomiska delen av upphovsrätten, bl.a. får som regel var och en för sitt enskilda bruk framställa exemplar av ett verk. Vidare skall enligt 26 b § första stycket upphovsrättslagen allmänna handlingar oavsett upphovsrätten tillhandahållas enligt 2 kap. TF. Denna bestämmelse innebär att den upphovsrättsliga ensamrätten till ett verk som ingår i en allmän handling inte kan hindra att den lämnas ut, exempelvis i form av en kopia. Bestämmelsen innebär emellertid inte någon rätt att sedan utnyttja utlämnat material. Den som gör intrång i upphovsrätten till ett verk kan dömas till böter eller fängelse i högst (53 § första stycket upphovsrätts- lagen). Det finns ett internationellt konventionssystem på upphovs- rättsområdet. Den viktigaste konventionen är Bernkon- vention för skydd av litterära och konstnärliga verk. Huvud- principen i är att upphovsrättsligt skydd i ett konventionsland skall motsvara det skydd ett lands egna upp- hovsmän har. Detta kallas för principen om nationell behandling. Det finns emellertid vissa minimiregler i konventionen som skyddet inte får understiga. Enligt artikel 9.1 har en upphovsman till ett litterärt eller konstnärligt verk ensamrätt att låta mångfaldiga det. Enligt artikel 9.2 är det emellertid förbehållet inhemsk lagstiftning att tillåta mångfaldigande i vissa särskilda fall, förutsatt att sådant mång- faldigande inte gör intrång i det normala utnyttjandet av verket och inte heller oskäligt inkräktar på upphovsmannens legitima intressen. ger stöd för att behandla till en myndighet inlämnat upphovsrättsskyddat material som allmän handling och att lämna ut en kopia av det i enlighet med 2 kap. 13 § TF. Frågan behandlades utförligt i prop. har också förpliktelser som följer av det s.k. TRIPs- avtalet (avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter) inom WTO (tidigare ). innebär i det aktuella avseendet inga andra förpliktelser än vad som följer av Bernkon- ventionen. avgav ett förslag till direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (KOM [97] 628 slutlig). Behandlingen av direktivförslaget har påbörjats i råds- arbetsgruppen för immaterialrätt (upphovsrätt). Insyn i statliga och kommunala företag m.m. Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skall vad som före- skrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilagan till lagen, i den mån handlingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmelsen ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighets- sektorn. Principen har gjorts tillämplig hos vissa aktiebolag, fören- ingar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Som exempel kan nämnas verksamhet i olika utsträckning hos Radio- tjänst i , , i , samt, , de stiftelser och stiftelsehögskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna och deras bolag (SFS 1997:958). för sekretesslagens tillkomst var det aktuellt att införa offentlighetsprincipen utanför myndighetsområdet endast för AB och publicus. Diskussionen rörde enbart deras myndighetsutövande befogenheter, vilka ansågs motivera insyn (prop. 1979/80:2, del A, s. 125). Dessutom nämn- des den utredning som då pågick i och som 1983 utmynnade i slutbetänkandet Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet (SOU 1983:61). I detta betänkande lades grunden för bl.a. bilagan till sekretesslagen, där de privat- rättsliga subjekten uppräknas som enligt 1 kap. 8 § skall tillämpa offentlighetsprincipen. Det slutgiltiga förslaget lämnades i prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. gäller enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att offentlig- hetsprincipen och sekretesslagen är tillämpliga hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13) har haft i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag, samt lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen avlämnade betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). I en rapport, som upprättats på kom- missionens uppdrag, om förvaltningens verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet (Myndighet eller marknad SOU 1997:38) diskuteras offentlighetsprincipens tillämpning på statligt respektive kommunalt dominerade privaträttsliga subjekt. Där kritiseras lagstiftarens behandling av frågan om verksamhetsformer för offentlig förvaltning, framförallt att ingen som helst argu- mentering har förekommit som skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripande regler ansetts nödvändiga för verksamhet, medan t.ex. den statliga bolagsverksamheten hållits utanför vad avser offentlighetsprincipens tillämpning (SOU 1997:38 s. 59-60). Kommissionen anslöt sig till de rekommenda- tioner som lämnas i rapporten, nämligen bl.a. att myndighets- formen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet, att när existerande gråzonsorgan bibehålls det bör åter övervägas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser, samt att när en annan form än myndighetsformen används och regeringen bör i varje särskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet förutsätts bli tillämpligt (SOU 1997:57 s. 56–57). Sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1992:1474) trädde i kraft . Lagen ersatte lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar med tillhörande kun- görelser och i princip alla föreskrifter i lag eller annan författning om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Sekretesslagen har ändrats vid åtskilliga, fler än 180, tillfällen. Lagen kompletteras av sekretessförordningen (1980:657, omtryckt 1994:1030), som också har ändrats och kompletterats . Sekretesslagen innefattar en gemensam reglering av handlings- sekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Att hand- lingssekretess och tystnadsplikt regleras gemensamt var en nyhet av principiell betydelse. Som skäl för en gemensam reglering anfördes att den naturliga utgångspunkten bör vara att det enbart är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst sammanhang som bestämmer om de skall sekretesskyddas. Däremot bör det vara likgiltigt om uppgifterna är dokumenterade eller inte, om de är upptagna i en allmän handling eller i en annan handling och om utlämnande av en uppgift sker muntligen, genom en för ändamålet färdigställd skrift eller genom en redan befintlig handling. En följd av en gemensam reglering är att tyngdpunkten i normgivningen i fråga om tystnadsplikt förskjuts till förmån, eftersom TF:s formkrav när det gäller begränsningar i handlingsoffentlig- heten är strängare än vad regeringsformens är i fråga om tystnads- plikt. 1979/80:2, del A, s. 65 f.) Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF skall begränsningarna i hand- lingsoffentligheten i princip tas in i en enda lag. ger be- stämmelsen möjlighet att för särskilda områden ta in regler i annan lag till vilken sekretesslagen hänvisar. utnyttjats i viss utsträckning. Den i samma lagrum anvisade tekniken att komplettera en bestämmelse i sekretesslagen med av regeringen beslutade föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet har använts i ett par fall. Det viktigaste exemplet utgörs av regleringen av sekretessen i statlig tillsyns- och stödverksamhet m.m. med avseende på näringslivet. Sekretesslagen reglerar också sekretessen mellan myndigheter. Denna fråga berörs inte av regelsystemet i 2 kap. TF och något hinder mot särreglering i lag eller förordning finns alltså inte. I sekretesslagen regleras även i vilken utsträckning handlings- offentligheten och sekretesslagen skall gälla för organ utanför myn- dighetsområdet. I 1 kap. 8 § första stycket har , kyrko- mötet och beslutande församling jämställts med myndig- heter när det gäller sekretesslagens tillämpning. I vilken utsträckning reglerna skall tillämpas hos enskilda organ följer av andra stycket och bilagan till lagen. Av 1 kap. 9 § följer att handlings- offentligheten och sekretesslagen gäller hos kommunala företag. Sekretesslagen är indelad i sexton kapitel. I 1 kap. finns bestäm- melser om lagens tillämpningsområde, om sekretessbegreppets innebörd m.m. De egentliga sekretessbestämmelserna finns i 2–10 kap. och är ordnade med utgångspunkt i de i 2 kap. 2 § TF angivna grunderna för begränsning av handlingsoffentligheten. I 11 kap. finns särskilda bestämmelser om sekretess hos regeringen, , JO och JK. 12 kap. reglerar sekretess hos främst dom- stolarna. I 13 kap. finns föreskrifter om överföring av sekretess i vissa fall. I 14 kap. regleras begränsningarna i sekretessen. I 15 kap. finns bestämmelser som på vissa punkter kompletterar om allmänna handlingar. Där regleras frågor om diarieföring, hemligstämpling, myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter till allmänheten och till varandra, förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar, överklagande av beslut varigenom en myndig- het avslagit en enskilds begäran om att få ut en allmän handling m.m. Kapitlet innehåller också särskilda bestämmelser om upptag- ningar för automatisk databehandling. I det avslutande 16 kap. har det tagits in regler om vilka tystnadspliktsföreskrifter som skall ha företräde framför meddelarfriheten. Det ligger i ämnets natur och följer av sekretesslagens vid- sträckta tillämpningsområde att lagen kontinuerligt har anpassats till ändrade förhållanden inom den offentliga sektorn. Sekretess- lagen har därför setts över fortlöpande, bl.a. mot bakgrund av framställningar från myndigheter och enskilda. ofta ändrats inom ramen för övergripande lagstiftningsprojekt på olika områden. Sekretesslagen är svåröverskådlig och i många delar svårtillämpad. Det har visat sig bl.a. genom domstolarnas och regeringens praxis på området och JO:s och JK:s granskning av lagens tillämpning. lagen har varit i kraft, , har samhället genomgått flera stora reformer på det offentliga området. Som exempel kan nämnas den fria kommunala nämndorganisationen samt bolagisering och privatisering av stora delar av verksamhet. Stora delar av tidigare statlig verksamhet har också bolagiserats eller privatiserats. Offentlighetsprincipen har gjorts tillämplig på vissa kommunala företag. Sådana reformer har påverkat sekretessbestämmelsernas tillämpningsområde. har också anslutit sig till EU, vilket innebär att frågor om det svenska systemet för offentlighet och sekretess hamnat i blickfånget. Det behövs en översyn av offentlighetsprincipen i syfte att vidga dess tillämpningsområde i IT-samhället Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna hand- lingar. Detta är ett uttryck för offentlighetsprincipen. Genom denna skall rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret garanteras. Offentlighetsprincipen ger medborgarna möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsprincipen är en omistlig del i det svenska rättssystemet. Det är därför viktigt att den utvecklas så att den kan tillämpas i en modern . Allmänhetens förutsättningar att dra nytta av det enorma uppgiftsmaterial som tack vare IT- samhällets möjligheter finns samlat hos myndigheterna bör vidgas. Med den snabba utvecklingen på IT-området, som bl.a. medfört att allt fler har tillgång till Internet, öppnas nya möjligheter för allmänheten att få insyn i myndigheternas verksamhet. För myn- digheterna innebär detta en möjlighet att på ett effektivt och billigt sätt sprida information till allmänheten på elektronisk väg. Det gäller både sådan informationsspridning som sker inom ramen för myndigheternas allmänna service och sådan som innebär ett utlämnande av allmänna handlingar (jfr bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Ett utlämnande av uppgifter på elektronisk väg innebär emellertid också risker för t.ex. den personliga integriteten. Det måste råda en god balans mellan myndigheternas användning av ny IT-teknik för informationsspridning och skyddet för känsliga uppgifter. De nya tekniska förutsättningarna på IT-området har redan medfört konsekvenser för tillämpningen av offentlighetsprincipen. Förändringar i regelverket på detta område kommer naturligtvis också att medföra följder av olika slag. Såväl ekonomiska som andra konsekvenser av lämnade förslag måste därför noggrant analyseras. Upphovsrättens förhållande till offentlighetsprincipen Det finns fall då det kan antas att en upphovsrättsskyddad handling lämnats in till en myndighet endast i syfte att göra den tillgänglig för allmänheten eller ge möjlighet att framställa exemplar genom de möjligheter som står allmänheten till buds att begära att få del av handlingen. Det finns därför anledning att undersöka om det i något sådant fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla handlingen eller att begränsa rätten att få kopior av den. Det behövs klargöranden när det gäller offentlighet i statliga och kommunala företag Utvecklingen har gått mot ökad bolagisering och privatisering av statlig och verksamhet. Det finns därmed anledning att undersöka om det också fortsättningsvis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kommunala eller statliga företag. Det behövs en översyn av sekretesslagen En allmän översyn av sekretesslagen Sekretesslagen förväntas kunna tillämpas av alla som är verksamma inom myndigheterna. Den är emellertid omfattande och svår- överskådlig. Att lagen tillämpas på rätt sätt är av största vikt för att balansen skall kunna upprätthållas mellan offentlighetsprincipens krav på insyn å ena sidan och kravet på skydd för sekretess- intressena å den andra. Redan nu kan åtgärder vidtas för att förbättra förutsättningarna för en korrekt tillämpning av reglerna på offentlighets- och sekretessområdena. Det är av grundläggande betydelse att alla som arbetar vid myndigheterna är insatta i de regler som rör offentlighet och sekretess. Inte minst vittnar JO:s och JK:s praxis på dessa områden om att det råder stora brister i tjänstemännens kunskaper. Myndigheternas personal måste få erforderlig utbildning när det gäller alla föreskrifter som de är skyldiga att tillämpa. Ansvaret härför vilar naturligtvis på myndigheterna själva. Även i övrigt kan insatser göras, t.ex. för att höja allmänhetens medvetenhet om regelsystemet. Sekretesslagen innehåller närmare 160 paragrafer, varav många innehåller flera sekretessbestämmelser. Därtill kommer sekretess- förordningen (1980:657), i vars bilaga finns uppräknat i vilka sammanhang bestämmelsen om tillsynssekretess m.m. i 8 kap. 6 § sekretesslagen är tillämplig. Bilagan omfattar f.n. 118 punkter. I de egentliga sekretessbestämmelserna anges sekretessen ofta gälla i ärenden av visst slag eller i en viss verksamhet. I regel saknas anknytningar till namngivna myndigheter. Man har på detta sätt velat undvika att låsa regleringen till den nuvarande förvaltnings- organisationen. Av samma skäl har hänvisningar till annan lagstiftning ofta utformats så allmänt att nuvarande författningar skall kunna ändras eller ersättas utan att det behövs följdändringar i sekretesslagen. Sekretessbestämmelserna har i allmänhet olika tillämpningsområde och räckvidd, vilket innebär att en uppgift som är sekretessbelagd i ett visst sammanhang eller hos en viss myndig- het inte behöver vara det när den förekommer i ett annat samman- hang eller hos en annan myndighet. Ett skäl för denna ordning är att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Det är också en följd av offentlighetsprincipens krav på att sekretessen inte skall täcka fler uppgifter eller ha större styrka än som är oundgängligen nödvändigt i det särskilda fallet. En nödvändig konsekvens av den disposition som har valts för de särskilda sekretessbestämmelserna är att en myndighet kan vara skyldig att beakta fler än en sekretessregel i ett och samma ärende och att uppgifter som förekommer i en verksamhet är sekretess- belagda med olika styrka. Det motiveras naturligtvis av att upp- gifterna är känsliga i olika grad. Det kan emellertid ifrågasättas om olika skaderekvisit när det gäller uppgifter på ett visst område i praktiken alltid innebär att uppgifterna sekretessbeläggs i annan utsträckning än om de varit förenade med ett enhetligt skade- rekvisit. Det faktum att sekretesslagens systematik bygger på en kapitel- indelning som följer de skilda sekretessintressena och som innebär att en myndighet kan vara skyldig att tillämpa flera sekretess- bestämmelser ur olika kapitel i lagen, innebär problem när det gäller överskådligheten vid tillämpningen för myndigheterna. Den grundläggande principen om offentlighet innebär att omotiverad sekretess inte får förekomma. Trots att sekretesslagen ses över fortlöpande kan det finnas en del bestämmelser som är onödiga. Det kan också förekomma att bestämmelser innefattar onödigt omfattande sekretess. Det kan, som nämnts ovan, förekomma att en uppgift som är sekretessbelagd i ett visst sammanhang helt saknar sekretesskydd om den förekommer i ett annat sammanhang. Det motiveras av att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Denna grundläggande princip bör gälla även fortsättningsvis. Det kan emellertid ibland vara fråga om en av lagstiftaren oförutsedd situation eller att någon till en myndighet lämnar in en uppgift som är mycket känslig, men irrelevant i sammanhanget. Detta har visat sig vara ett problem, särskilt när det gäller känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Samverkan mellan och inom myndigheter Myndigheterna är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i största möjliga utsträckning. Möjligheten att utbyta information mellan myndigheterna är av största vikt för detta samarbete. Sekretesslagen bygger emellertid på principen att sekretess gäller mellan olika myndigheter och mellan självständiga verksamhets- grenar inom en myndighet (1 kap. 3 §). Undantag gäller för de fall myndigheten är skyldig att lämna uppgifter enligt lag eller förordning (14 kap. 1 §), vissa angivna fall då uppgifter får lämnas trots sekretess (14 kap. 2 § m.fl. bestämmelser) och de fall i vilka den s.k. generalklausulen är tillämplig (14 kap. 3 §).