sou · GRB3109 · 2004-01-01 00:00:00 — Det kan på goda grunder antas att SVT – tillsammans med UR – även kommer att dispo- nera minst ett motsvarande sändningsutrymme. Också multiplex 2, 3 och 4 är utbyggda till omkring 90 procents täckning, medan den femte multiplexen når endast av befolkningen. Frågan vilken täckningsgrad som skall gälla för varje multiplex är öppen. Det är sannolikt att hushåll som genom egen antenn eller central- antenn nås av de digitala marksändningarna kommer att erbjudas ytterligare gratis programtjänster utöver de som SVT sänder. Kabelanslutna hushåll som är utestängda från möjligheten att själva ta emot marksignaler kommer däremot att kunna se dessa program- tjänster endast om kabeloperatören bestämmer sig för att förmedla dem. Hushållen riskerar dessutom att i någon utsträckning få betala för denna tjänst (alternativt kan dessa kanaler komma att ingå i ett programpaket som också innehåller betal-TV-kanaler). För att tillförsäkra kabelanslutna hushåll ett grundläggande utbud på samma villkor som andra hushåll krävs att kabel- operatörer är skyldiga att vidaresända hela eller delar av marknätets gratisutbud. I det sammanhanget kan erinras om Mediegrundlags- utredningens uttalande att undantagsregeln i 3 kap. 1 § andra stycket YGL, i en mediesituation med ett större antal rikstäckande programföretag, även med en restriktiv tolkning får anses omfatta mera än endast program från lokala kabelsändarföretag, SVT och TV4 (Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, SOU 2001:28 s. 245). förespråkade att man vid avvägningen av om en sådan plikt skulle åläggas anlägger ett informations- frihetsperspektiv och inte ser saken som en rätt för sändarföretag att få sina program distribuerade. Vi instämmer i synsätt att man vid bestämmande av vidaresändningsplikten bör anlägga ett allmänt mottagarperspektiv och inte ett konkurrensperspektiv. Sändnings- plikten skall dock omfatta endast sådana program som uppfyller de kriterier som enligt vad vi redovisat ovan bör gälla för att ett fri- stående programföretag skall kunna ges must carry-status, dvs. kraven på opartiskhet, saklighet och ett mångsidigt programutbud där det ingår nyheter. Av hänsyn till nätinnehavarens grundlags- skyddade intresse att fritt bestämma över nätkapaciteten och med beaktande av proportionalitetskravet i USO-direktivet artikel 31 bör dessutom sändningsplikten begränsas till högst tre sända program. Utredningen anser att det skall stå öppet för envar att ansöka om sändningstillstånd med sådana villkor som krävs för att omfattas av sändningsplikten. Inget bör hindra att det meddelas sändnings- tillstånd med sådana villkor avseende fler än tre programtjänster utöver SVT:s utbud. En nätoperatör skall emellertid i sådant fall inte vara skyldig att vidaresända fler än tre program utöver SVT:s utbud och bör därvid fritt kunna välja vilka tre program som skall vidarebefordras gratis i dennes nät. Det kan hävdas att en vidaresändningsplikt som omfattar endast TV-program som sänds i marknätet är diskriminerande mot satellit- sända program. Som angetts ovan kräver emellertid hänsyn till allmänintresset att de program som kan komma i fråga för must carry-status uppfyller särskilda villkor, motsvarande dem som gäller för public service-företagen. Effektivitetsskäl och praktiska hänsyn talar därför för att endast sändningar som kräver tillstånd enligt svensk lag skall kunna komma i fråga för vidaresändnings- plikt. Som nämnts bör det dock stå fritt för envar att söka sändningstillstånd i det digitala marknätet. Till denna fråga åter- kommer utredningen i nästa delbetänkande. Med ovan angivna förslag skall tredje punkten i övergångs- bestämmelserna till lagen (1998:1713) om ändring i radio- och TV- lagen, vilken pekar ut TV4 som must carry-kanal, upphävas från den dag de analoga sändningarna upphör. Vårt förslag: Sändningsplikten skall omfatta även text-TV och tjänster utöver själva programtjänsten, om de har direkt an- knytning till TV-program som omfattas av sändningsplikt. Hit räknas exempelvis tilläggstjänster som har till syfte att öka tillgängligheten för funktionshindrade. Det bör överlämnas till rättstillämpningen att närmare bestämma skyldighetens omfattning utifrån i lagen angivna kriterier. Som närmare har redogjorts för i avsnitt 4.4 erbjuder den digitala tekniken ökade möjligheter att utnyttja det utrymme som inte används för att sända TV-program till andra typer av tjänster. Dessa tjänster brukar benämnas tilläggstjänster. I detta avsnitt tar utredningen ställning till i vilken omfattning vidaresändnings- plikten skall omfatta tjänster utöver själva programtjänsten. USO-direktivet tar endast sikte på överföringen och inte på innehållet i den överförda signalen. Frågor som rör innehållet i tilläggstjänster faller följaktligen utanför tillämpningsområdet för artikel 31. I direktivets ingresspunkt 43 nämns dock särskilt att befordringsplikten kan omfatta överföring av tjänster som är särskilt utformade för att användare med funktionshinder skall kunna få lämplig tillgång till dem. Enligt 2 kap. 1 § andra stycket RTVL krävs inte tillstånd för sändningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt RTVL. Tillstånd krävs inte heller för sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade och som äger rum under högst från en sådan radio- sändare. 1997/98:184 anfördes att s.k. tilläggstjänster som erbjuds i samband med digitala TV-sändningar i huvudsak torde kunna betraktas som sökbar text-TV i radio- och TV-lagens mening samt att vidaresändningsskyldigheten förutom ljud och bild bör omfatta sådan tilläggsinformation som har direkt anknytning till programmen. Att vidaresändningsplikten skall omfatta digitala tilläggstjänster anser utredningen uppenbart. Lika klart är emellertid att inte alla tjänster som ett programföretag kan tänkas erbjuda tittarna bör falla inom sändningsplikten. Som framgår av 1 kap. 1 § RTVL gäller lagen endast sändningar som är riktade till allmänheten. Detsamma kommer följaktligen att gälla vidaresändningsplikten för tilläggstjänster. När det gäller gränsdragningen mellan sändningar som är riktade till allmänheten och andra sändningar kan vägledning hämtas från regleringen i yttrandefrihetsgrundlagen, närmare bestämt skillnaden i tillämp- ningsområde mellan å ena sidan 1 kap. 6 § YGL och å andra sidan databasregeln i 1 kap. 9 § samma lag. Sistnämnda lagrum avser bl.a. video-on-demand-tjänster och andra tjänster som sänds till mot- tagaren först efter särskild begäran och anses därför inte riktade till allmänheten (se vidare avsnitt 2.3). Med utgångspunkt från detta kan sägas att vidaresändnings- plikten endast kan omfatta tilläggstjänster som riktas till samtliga mottagare och som startas av den som sänder . Anta t.ex. att det i samband med en direktsändning av en idrottstävling ges möjlighet för tittaren att genom ett särskilt kommando med fjärr- kontrollen få tillgång till statistik om de tävlande och inspelade upptagningar från tidigare motsvarande tävlingar. Om statistiken och upptagningarna sänds ut till alla får de anses omfattas Är det däremot så att t.ex. utsändningen av upptagningen av tidigare tävlingar startas på grund av mot- tagarens kommando är det fråga om en s.k. video-on-demand- sändning som saknar must carry-status. Man kan uttrycka det så att vidaresändningsplikt förutsätter att informationen sänds cykliskt inbakad i den vanliga TV-signalen, eller att det skall vara fråga om ett momentant tillhandahållande av sändningen (jfr prop. 2001/02:74 s. 41). För att en tjänst skall omfattas av vidaresändningsplikten bör vidare krävas att det är fråga om en tjänst för radio- eller televisions- sändning (jfr USO-direktivet artikel 31). Det måste finnas ett krav på ett visst närmare samband mellan tjänsten och TV-programmet. Exempel på det är att det under en fotbollsmatch finns tillgängligt en tjänst varigenom tittaren kan få utförlig information om lagen och spelarna. Om däremot tittaren dessutom erbjuds att kunna köpa utrustning av det märke och slag som spelarna använder eller andra produkter med anknytning till t.ex. sponsorer, saknas ett sådant nödvändigt samband mellan tjänsten och TV-programmet. Vi återkommer till frågan i författningskommentaren. Tilläggstjänster kan förutsätta att det sändande programföretaget får tillgång till nätoperatörens system för villkorad tillgång (CA) eller tillämpningsprogram (API). Det kan också finnas ett intresse från programföretaget att finnas med på visst sätt i nätoperatörens EPG. Dessa frågor regleras emellertid i tillträdesdirektivet artikel 5 och 6 och faller utanför vad som kan regleras genom bestämmelser om vidaresändningsplikt. I sammanhanget kan erinras om att regeringen gett Radio- och i uppgift att följa utveck- lingen av elektroniska programguider och att följa utvecklingen av tillämpningsprogram och att uppmuntra övergången till en gemen- sam standard (regeringsbeslut Ku 2003/1888/Me). Man kan också tänka sig att ett programföretag vars program- utbud helt eller delvis har must carry-status har en egen EPG, som företaget vill ha utsänt inom ramen för vidaresändningsplikten. Enligt utredningen omfattas emellertid inte heller en sådan EPG av sändningsplikten. Genom regleringen i tillträdesdirektivet ges nöd- vändiga och tillräckliga verktyg för att ett programföretag skall kunna garanteras tillträde till elektroniska programguider på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Skyldigheter för den som innehar en EPG att ge annan tillträde till den skall införas i den utsträckning det är nödvändigt för att garantera slut- användarna tillgång till digitala radio- och TV-sändningar enligt varje medlemsstats val. Det finns då enligt utredningen ingen an- ledning att vid sidan av det genom regler om vidaresändningsplikt införa en rätt för vissa företag att tillhandahålla slutanvändare sin egen EPG. Här skall dock framhållas att en kabeloperatör natur- ligtvis inte med hänvisning till detta kan vägra vidaresända sökbar text-TV, även om denna innehåller information som överens- stämmer med den i en EPG, t.ex. om olika kanalers programutbud. Att i det enskilda fallet avgöra om en viss tjänst skall anses omfattas av vidaresändningsplikt eller inte kan vara en grannlaga uppgift. Enligt utredningen lämpar det sig inte att i lag mer detaljerat ange kriterier för bedömningen. I stället får det överlämnas till rättstillämpningen att närmare fastställa gräns- dragningen mellan tilläggstjänster som omfattas respektive faller utanför vidaresändningsplikten. Det bör avslutningsvis framhållas att det inte kan komma i fråga att ställa krav på nätoperatören att tillhandahålla den utrustning, t.ex. en speciell set-top-box, som krävs för att de tjänster som ingår i sändningsplikten skall bli tillgängliga för hushållen. Ett sådant krav skulle sannolikt strida mot skälighetskravet i artikel 31 i USO- direktivet. I nätoperatörens skyldighet skall därför endast ingå att vidarebefordra de signaler som avser program och tilläggstjänster, inte att se till att hushållen faktiskt kan tillgodogöra sig dem om det krävs särskild utrustning för detta. Däremot bör en nätoperatör inte anses ha uppfyllt sina skyldigheter, om det ställs krav på an- slutna hushåll att de skall använda en viss av bolaget angiven utrustning som utestänger dem från möjligheten att tillgodogöra sig enbart de tjänster som ingår i must carry-skyldigheten. 5.3.5Hur skall TV-signalen vidarebefordras? Vår bedömning: Vi bedömer att det med hänsyn till upphovs- rättslagens reglering inte är möjligt att inom ramen för vidare- sändningsplikten lagstifta om med vilken standard en sändning skall återutsändas. I alla TV-apparater används en gemensam standard för mottagning av analoga sändningar () i . En sådan mottagare kan ta emot såväl analoga mark- och satellitsignaler som analoga signaler från kabelnät. Vid digitala TV-sändningar finns det däremot olika tekniska standarder för överföring av TV-signalen. sänds DVB-t, via satellit DVB-s och i kabelnäten DVB-c. För att kunna ta emot signalen från respektive nät krävs att digital-TV- boxen är anpassad för mottagning av signaler från det aktuella nätet. kan antas att digital-TV-mottagaren kommer att finnas integrerad i TV-apparaten. Det har därvid för utredningen framhållits att mycket talar för att tillverkningsindustrin kommer att tillverka TV-apparater med inbyggda mottagare för marksänd TV, dvs. För att kunna ta emot digital-TV via satellit eller kabel skulle det då även krävas att man kopplar en set-top-box till TV-apparaten. Utredningen håller dock inte för uteslutet att det på i vart fall de marknader där kabel-TV- näten har en betydande andel av tittarna anslutna kommer att finnas TV-apparater med inbyggd mottagare avsedd för DVB-c. Att det kommer att finnas olika standarder innebär att det uppstår frågor om hur TV-signalen skall vidaresändas i kabelnäten. I detta sammanhang skall nämnas att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer enligt lagen (1998:31) om stan- darder för sändning av radio- och TV-signaler får meddela före- skrifter om att det vid sändning av TV-tjänster och program till all- mänheten skall användas vissa sändningsstandarder. Föreskrifterna får gälla sändningar som görs i bredbildsformat med 625 linjer, har hög upplösning eller är helt digitala och får gälla oavsett om det rör sig om sändning genom tråd, över satellit eller från sändare på jordytan. Det ligger i sakens natur att en vidaresändningsplikt förutsätter att eventuella villkor i den upphovsrättsliga lagstiftningen är upp- fyllda. Sålunda återkommer utredningen i avsnitt 5.5 till ersätt- ningsbestämmelserna i 26 f och i §§ upphovsrättslagen (1960:729). Av 48 § samma lag följer emellertid vidare att en ljudradio- eller televisionsutsändning inte får återutsändas utan radio- eller tele- visionsföretagets samtycke. Radio- och TV-företagen tillerkänns härigenom en självständig spridningsrätt. Det uttrycks ibland så att de har upphovsrätt till själva TV-signalen (signalrätt). Vi har inte funnit att det i tidigare lagstiftningsärenden har diskuterats hur signalrätten förhåller sig till vidaresändningsplikten. Enligt utredningen får det dock antas att vidaresändningsplikten bygger på att programföretaget lämnar erforderligt samtycke på samma sätt som gäller klarering av rättigheter enligt 26 f och i §§ upphovsrättslagen (jfr Ds U 1987:2 s. 154 ff.). I radio- och televisionsföretagens signalrätt får anses ligga främst ett skydd mot att programmen sprids vidare utan samtycke. som kravet på samtycke är ovillkorligt saknas däremot anledning att anlägga några upphovsrättsliga aspekter på frågan om med vilken teknisk standard vidaresändningen skall ske. Det är en avtalsfråga mellan parterna. Normalt tillåter också TV-företagen vissa ändringar som är nödvändiga för att kunna sända ut TV- signalen i kabelnäten, så länge detta inte påverkar det som tittaren uppfattar av TV-programmet. Vidaresändningen enligt RTVL skall enligt 8 kap. 1 § ske så att sändningen kan tas emot på ett tillfredsställande sätt. Där ställs alltså inget krav på att vidaresändningen skall ske med samma tekniska standard som den mottagna signalen. 1997/98:184 s. 74 sägs visserligen att en nätägare kan välja sändningsteknik beroende på vad som är mest lämpligt med hänsyn till den teknik som används i kabelanläggningen. Utredningen ställer sig dock tveksam till om den upphovsrättsliga regleringen tillåter en kabel- operatör att fritt välja teknisk standard vid vidaresändningen. Med utgångspunkt från de intressen som vidaresändningsplikten skall tillgodose framstår valet av teknisk standard som mindre viktigt, så länge valet inte inverkar på hushållets möjligheter att tillgodogöra sig de program och de tjänster som omfattas av must carry-skyldigheten. De upphovsrättsliga aspekterna medför dock att det enligt utredningen inte är möjligt att inom ramen för vidare- sändningsplikten lagstifta om med vilken standard en sändning skall återutsändas. Däremot kan det finnas skäl att beakta 48 § upp- hovsrättslagen vid utformandet av tillståndsvillkor avseende program- tjänster som vill ha ställning av must carry-kanaler. Vi återkommer till detta i nästa betänkande (se även avsnitt 5.4.5). En särskild fråga i sammanhanget är digital-analog omvandling av TV-signalen i kabel-TV-nät som inte har digitaliserats. Vi åter- kommer till denna i avsnitt 5.6. 5.4Vilka distributionsformer skall omfattas av must carry-skyldighet? Övergången till digital teknik innebär att TV-signaler kan sändas även i andra kabelnät än de traditionella kabel-TV-näten. Frågan måste därför ställas om den nuvarande utformningen av 8 kap. 1 § RTVL är anpassad för en sådan teknisk utveckling. är vem som skall vara skyldig att vidaresända i en situation där en fastighet har möjlighet att ta emot TV-sändningar via såväl kabel- TV-nät som annat kabelnät, exempelvis ett bredbandsnät för Inter- net. Det kan vidare ifrågasättas om det finns andra distributionssätt som också borde omfattas av en sändningsplikt. Detta är några av de frågor som aktualiseras i följande avsnitt. 5.4.2Vidaresändningsplikt för olika plattformar Vår bedömning: Vi anser att det inte finns anledning att vidga vidaresändningsplikten till att avse andra nät än trådbundna nät. Inte heller anser utredningen att det bör införas en skyldighet för den som tillhandahåller hushållen programtjänster via satellitmottagning att erbjuda visst programutbud gratis. USO-direktivet tillåter att medlemsstaterna ålägger företag under deras jurisdiktion skälig sändningsplikt om företagen tillhanda- håller elektroniska kommunikationsnät som används för distribu- tion av radio- och TV-sändningar till allmänheten, där ett betydan- de antal slutanvändare av sådana nät använder dem som sitt huvud- sakliga medel för att ta emot radio- och TV-sändningar. Ett första krav är således att det skall vara fråga om företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät. Definitionen av elektroniskt kommunikationsnät återfinns i ramdirektivets artikel 2 och lyder system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier, däribland satellitnät, fasta nät (kretskopplade och paketkopplade, inbegripet Internet) och markbundna mobilnät, elnätsystem i den utsträckning dessa används för signalöverföring, rundradionät samt kabel-tv-nät, oberoende av vilken typ av information som överförs. I lagen om elektronisk kommunikation definieras elektroniskt kommunika- tionsnät som system för överföring och i tillämpliga fall ut- rustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. USO-direktivet tillåter således att även operatörer i mark- och satellitnät åläggs sändningsplikt. enligt vad som framgått ovan endast kommer att omfatta program som sänds gratis i marknätet har utredningen att överväga om en sådan plikt skall gälla inte bara kabelnät utan också satellitnät. En sådan ordning skulle bidra till att skapa konkurrensneutralitet mellan de olika plattformarna. Satellitnäten skiljer sig emellertid från kabelnäten på en avgörande punkt. Den som har en parabol- antenn för mottagning av satellitsändningar har fortfarande möjlig- het att ta emot sändningar från marknätet på annat sätt, t.ex. genom en vanlig takantenn. Det kan också tänkas att parabolmot- tagningen fungerar som ett alternativ till kabelnät för en lägenhets- innehavare i en kabelansluten fastighet. Satellitmottagning är emellertid inte, såsom mottagning via kabelnät, en nödvändig länk mellan marknätet och hushållen. Anslutning till ett satellitnät innebär inte samma risk för inlåsningseffekt som anslutning till ett kabelnät normalt gör. Det är vidare med hänsyn till jurisdiktionsfrågan osäkert om det är praktiskt verkningsfullt att ålägga satellitföretag vidaresänd- ningsplikt. Såvitt utredningen känner till finns det få inne- havare av satellitnät som faller under svensk jurisdiktion. Mot angiven bakgrund anser vi att det saknas anledning att vidga vidaresändningsplikten till att avse sändningar genom satellitnät. Motsvarande bedömning gör vi i fråga om andra trådlösa TV-sändningar, som exempelvis via trådlösa LAN-nät och till mobiltelefon. I , där situationen avseende jurisdiktion över satellitnäten motsvarar den i , har införts en särskild skyldighet för den som tillhandahåller hushåll programtjänster via satellitmottagning att erbjuda must carry-kanaler gratis, en s.k. must provide-plikt. Eftersom de bolag med vilka hushållen i tecknar abonnemang om satellitmottagning regelmässigt är svenska juridiska personer skulle en motsvarande plikt kunna införas här. Som framgått ovan anser dock utredningen att de ändamål och syften som bär upp vidaresändningsplikten för innehavare av kabelnät inte gör sig gällande på samma sätt vid satellitmottagning. Inte heller kan en sådan skyldighet anses motiverad av konkurrens- skäl. 5.4.3Vilka nät skall vidaresändningsskyldigheten gälla för? Vårt förslag: Bestämmelsen om vidaresändningsplikt i kabelnät skall enligt vår uppfattning vara teknikneutral. I lagtexten bör dessutom återspeglas de grundläggande krav för vidaresändningsplikt som anges i artikel 31 i USO-direktivet. Vi föreslår därför att 8 kap. 1 § RTVL ändras så att den gäller för var och en som äger eller annars förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät, om det används för överföring av TV-sändningar till allmänheten genom kabel och ett betydande antal hushåll anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Begränsningen till att sändningen skall nå fler än tio bostäder tas bort. Bestäm- melsen i femte stycket om undantag från skyldigheten för s.k. kopplade telenät föreslås utgå. Som anförts ovan är bestämmelsen om vidaresändningsplikt i USO-direktivet artikel 31 teknikneutral. Direktivet tillåter att medlemsstaterna ålägger företag under deras jurisdiktion skälig sändningsplikt om företagen tillhandahåller elektroniska kommuni- kationsnät som används för distribution av radio- och TV-sänd- ningar till allmänheten, där ett betydande antal slutanvändare av sådana nät använder dem som sitt huvudsakliga medel för att ta emot radio- och TV-sändningar. Bestämmelsens ratio utvecklas närmare i ingressen till direktivet. Sålunda uttalas i ingresspunkt (43) följande. Medlemsstaterna ålägger nu nät för distribution av radio- eller TV- sändningar till allmänheten vissa skyldigheter om sändningsplikt (must carry). Medlemsstaterna bör ha möjlighet att fastställa pro- portionella skyldigheter för företag som omfattas av deras jurisdiktion med hänsyn till berättigad allmän ordning men sådana skyldigheter bör dock endast införas om de är nödvändiga för att uppfylla de mål som avser allmänintresset som medlemsstaterna klart fastställt i enlighet med gemenskapslagstiftningen och de bör vara proportionella, öppet redovisade och ses över regelbundet. Den sändningsplikt (must carry) som kan åläggas av medlemsstaterna bör vara rimlig, det vill säga att den bör vara proportionell och öppet redovisad mot bakgrund av klart fastställda mål som avser allmänintresset och kan, där så är lämpligt, förenas med en bestämmelse om proportionell ersättning. Sådan sändningsplikt (must carry) kan omfatta överföring av tjänster som är särskilt utformade för att användare med funktionshinder skall kunna få lämplig tillgång till dem. Av ingresspunkt (44) framgår vidare följande. Nät som används för distribution av radio- eller TV-sändningar till allmänheten inbegriper kabelnät samt nät för satellitsändningar och markburna sändningar.