sou · GRB39d1 · 2004-01-01 00:00:00 — En förändring av skattesystemet kan över- vägas för att ge lika hög skatt på alla typer av bekämpningsmedel, även de s.k. lågdospreparaten. Ett sådant system bör enligt utredningen utgå ifrån de mängder som används vid en behandling. Behovet av en sådan förändring ökar om nivån på skatten skulle höjas. En modell som är enkel att administrera bör då väljas. Enligt utredningen svarar sannolikt ett system som baseras på priset bäst mot dessa krav. Inledningsvis skall framhållas att det råder en viss begrepps- förvirring i de utländska rapporterna när man skall ange skatt respektive avgift. används levy eller levies som en sammanfattande beteckning för såväl taxes som charges. När det i detta avsnitt talas om skatt kan man i den engelska versionen av ursprungstexten också avse en avgift på kväve respektive bekämpningsmedel och vice versa. I den i avsnitt 5.2.1 nämnda redogörs för vissa begreppsbestämningar i rapportens Executive summary . 5.2.1ECOTEC : Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in Union and its Member States (2001) På uppdrag av genomfördes denna studie av företaget , i samarbete med ett antal andra institutioner. Studien genomfördes på grund av det stora intresse för ekonomiska instrument som finns i medlemsländerna samt för att undersöka om påståendet att skatter har en motverkande effekt Om tidigare utredningar m.m. på konkurrens och ekonomisk tillväxt hade någon sanning. Undersökningen studerade huruvida skatter och avgifter har lett till de miljöförbättringar som avsågs och ifall konkurrenskraft och ekonomisk tillväxt påverkats. Studien i sin helhet omfattar en genomgång av områden där avgifter/skatter eller motsvarande förekommer i EU: s medlems- länder och i kandidatländerna. De relevanta delarna för denna utredning är kapitlen 8 och 9. Kapitel 8 behandlar bekämpnings- medelsskatter och kapitel 9 behandlar avgifter på handelsgödsel. Studien ger en kort översikt över olika länders system samt avslutande slutsatser. Kapitel 8 i studien behandlar basen på skatteuttaget på bekämp- ningsmedel i , och samt den i införda skattemodellen. Studien jämför dock främst det svenska och danska systemet då avgifterna på bekämpningsmedel i och avgiften på inköp av bekämpningsmedel i är införda och några resultat eller slutsatser inte har varit möjliga att erhålla. införde en skatt som baseras på mängden verksam beståndsdel i produkterna. Ursprungligen differentierades skatten i tre nivåer beroende på bekämpningsmedlets giftighet, 10 BEF/gram för mycket giftiga substanser, 5 BEF/gram för giftiga och 2 BEF/gram för mindre giftiga. förändrades skatten till att enbart skilja mellan två kategorier av substanser beroende på det aktiva ämnets grad av giftighet. Nivåerna är 10 BEF (eller /g) per gram och 2 BEF per gram aktiv beståndsdel i bekämpningsmedlet. Det existerar flera undantag i skattesystemet då syftet var att minska användningen av mycket giftiga bekämpningsmedel och inte att minska den totala användningen av bekämpningsmedel. Om bekämpningsmedlet används i jordbruket, om alternativ saknas eller om användningen har liten påverkan på miljön så kan undantag från att erlägga skatten erhållas. Intäkterna går direkt till Om tidigare utredningar m.m. tre regioner, vilka är självstyrande i fråga om jordbruksfrågor, utan att användas för något specifikt syfte. infördes, utöver ovannämnda skatt, en avgift på bekämpningsmedel för jordbruksändamål, eftersom den tidigare beslutade skatten på bekämpningsmedel ansågs misslyckad och inte uppnådde sitt syfte. Då avgiften införts existerar mycket lite information om dess verkan. Avgiften tas ut vid det första tillfället som de avsedda ämnena säljs på den belgiska marknaden med per kg aktiv substans. Denna avgift tillämpas som ett helt annat ekonomiskt styrmedel än den tidigare beslutade skatten och med det indirekta syftet att finansiera registreringen av aktiva substanser samt en fond, vilken skall användas bland annat till forskningsprojekt kring miljövänligt jordbruk. Inga undantag existerar inom detta avgiftssystem. Då avgiften administreras genom redan existerande procedurer antas den ytterligare marginalkostnaden för denna avgift vara minimal. Avgiftens miljöeffekt antas bli liten då nivån på uttaget är lågt. (Den belgiska avgiften på bekämpningsmedel beskrivs även i kapitel 4.) Den danska skatten på bekämpningsmedel infördes och har förändras i olika omgångar. Ursprungligen var avgiften av grossistpriset på alla bekämpningsmedel och intäkten användes för att administrera registreringen av bekämpningsmedel. förändrades skatten till att tas ut på försäljningspriset och höjdes till i snitt . höjdes skatten ytterligare till i snitt av försäljningspriset. På grund av mätsvårigheter differentieras inte skatten utifrån den aktiva beståndsdelens giftighet i . (Mer om det danska systemet finns i kapitel 4 och bilaga 4). Det svenska systemet återges inte här. ECOTEC framhåller inledningsvis att effekten av den danska avgiften verkar vara positiv medan effekten av den svenska skatten är svårare att urskilja från andra förändringar inom jordbruks- Om tidigare utredningar m.m. Beroende på vilken bas som används för uttaget antas skatten påverka lantbrukarnas gensvar olika. Studien antyder att de svenska lantbrukarna övergått till lågdosmedel då skatten baseras på den aktiva substansens mängd. Denna effekt antas vara mindre vanlig i den danska modellen där avgiften tas ut på priset i detaljistledet. En övergång till lågdosmedel kan alltså innebära att effekten på miljön blir mindre än vad den kvantitativa reduktionen visar på. Studien betonar dock att det är en spekulation. I båda exemplen antas rådgivning minimera de negativa effekter som ett byte av beteende kan ge upphov till. Lantbrukare kan också reagera på andra sätt gentemot ett skatte- påslag, förutom ökad användning av lågdosmedel, t.ex. genom en ökad försiktighet. En av EECOTECs slutsatser är att en avgift/skatt ger, förutom effekter på användningen av bekämpningsmedel, även effekter på industrin, handeln med bekämpningsmedel och sysselsättningen. Kapitel 9 i studien behandlar avgifter på handelsgödsel i , och samt det nederländska systemet Minas. Beskrivningen av den svenska skatten på handelsgödselkväve redovisas dock inte i det följande. införde ett system med avgifter på handelsgödsel vilket senare avskaffades 1994 i samband med EU-inträdet. Uttaget av avgifter ansågs försämra konkurrensen. Något alternativ till avgifter tillämpas inte. Ursprungligen var avgiften (räknat i euro) per kilo kväve, per kilo difosforpentoxid och per kilo dikaliumoxid i handelsgödselmedlen. höjdes avgiften till respektive 0,47, 0,25 och per kilo. Storleken på avgiften motsvarade i genomsnitt av det ursprungliga priset på gödselmedlet. Återförsäljaren ansvarade för att sända in en redovisning över insamlad avgift till . Året innan avgiften avskaffades var den totala intäkten och administrationskostnaden /år. Om tidigare utredningar m.m. Avsikten med avgiften var i första hand att finansiera spannmåls- exporten. I andra hand var avsikten att stödja produktionen av alternativa grödor, främst baljväxter men även oljeväxter och bönor. Ingen direkt effekt på förbrukningen erhölls vid införandet av avgiften, eftersom industrin sänkte priserna på sina produkter i motsvarande grad. införde en avgift på handelsgödsel vilken avskaffades i samband med EU-inträdet. Istället infördes ett frivilligt program för att minska användningen av handelsgödsel. Avgiften var ursprungligen utformad som avgift per kvantitet oberoende av innehållet av kväve och fosfor i gödselmedlet. förändrades avgiften till att beskatta innehållet av fosfor i gödselmedlen. inkluderades även kvävet och avgiften sattes till motsvarande per kilo kväve. Motivet för skatten var att minska spannmålsproduktionen och att finansiera exporten. Någon uppgift om intäkter har inte redovisats. Då avgiften togs ut på kvantitet oberoende av innehållet, ledde detta till att gödslingnivåerna inte sjönk lika mycket som förutspåtts. Detta förklaras med en övergång till gödselmedel med högt växtnäringsinnehåll med ökad användning av stallgödsel, kvävefixerande grödor och ny teknik. Det nederländska systemet Minas infördes och berör huvudparten av jordbrukarna. Målet med systemet är att minska växtnäringsöverskotten samt att öka kväveeffektiviteten. Minas innebär att jordbrukarna skall enligt ett detaljerat regelverk bokföra all till- och bortförsel av kväve och fosfor och beräkna nettoöver- skottet på gårdsnivå. En avgift tas ut på överskottet av kväve och fosfor och avgiften betalas efter fastställda gränsvärden. Intäkterna är inte öronmärkta för jordbruket. (En utförligare beskrivning av Minas finns i bilaga 2.) Om tidigare utredningar m.m. ECOTEC framhåller att den svenska skattesatsen skulle behöva höjas väsentligt för att skatten skall kunna betraktas som ett effektivt styrmedel i syfte att nå en reducering av användningen av handelsgödsel och minskad kväveutlakning. I rapporten framhålls att Minas bättre reflekterar ett önskemål att beskatta orsaken till utsläppet av kväve än vad som är fallet med en skatt på handelsgödsel. Det konstateras också att de administra- tiva kostnaderna för Minas är mycket högre än motsvarande kostnader för en skatt på handelsgödsel. Studien poängterar dock att syftet med styrmedlen kan vara olika. En skatt på handels- gödselkväve och ett system med avgift på nettoöverskottet av kväve har en låg påverkan på den interna marknaden. Efterfrågan på handelsgödsel bedöms vara relativt oelastisk vilket innebär att den direkta priseffekten av en skatt är mycket liten. Studien påpekar dock att en skatt även kan ha en psykologisk effekt i och med att den ökar medvetenheten om miljöproblemen bland jordbrukarna. Den pekar också på att en kombination av styrmedel är mer effektivt än ett ensamt verkande styrmedel. Efter genomgången av olika skatter och avgifter redovisar ECOTEC vissa generella slutsatser. Några av slutsatserna är att vissa skatter enbart har en fiskal roll. en miljöskatt inte behöver ha signifikant effekt på miljön. utformningen av skattesystemet, nivån på skatten/avgiften och vad den insamlade intäkten används till är viktiga komponenter för att styrmedlet skall fungera effektivt gentemot uppsatta miljömål. när undantag från skattepåslagen tillämpas innebär det en kompromiss gentemot uppställda miljömål. För de flesta skatter/avgifter var påverkan på jordbrukets kostnader relativt liten. Undantag var den danska bekämpningsmedelsskatten och den svenska skatten på handelsgödsel där signifikanta prisökningar påverkar kostnaden på varorna. Skatternas påverkan på konkurrens och handel angavs vara liten. Anledningar till detta var att det finns en rad undantag från skatteuttagen. Om tidigare utredningar m.m. undantag gör det svårt att undersöka skatternas konkurrens- effekter. De oftast låga administrativa kostnaderna framhålls som en fördel gentemot andra styrmedel. Studien summerar att skatter/avgifter inte verkar skapa problem på för den gemensamma marknaden, dess medlemmar eller dess handelspartners. 5.2.2Centre for Agriculture and Environment (CLM): Towards a European levy on nitrogen: A new policy tool for reducing eutrophication, acidification and climate change (2001) CLM:s studie behandlar olika förslag till åtgärder för att minska alla kväveförluster från jordbruket. De förslag som särskilt behandlas är överlåtbara utsläppsrätter, det nederländska systemet Minas och en skatt/avgift på kväve i gödselmedel och foder. För överlåtbara utsläppsrätter anges två fördelar. Den ena är att den totala mängden kväve som används inom EU kan regleras mer direkt. Den andra fördelen är att överlåtbara utsläppsrätter passar bättre in i ett system med mindre skatter och mer marknad. Som nackdelar nämns bl.a. att systemet är komplicerat, att det leder till en ökad koncentration av jordbruksproduktionen till vissa områden och till lönsamma företag, att kväveanvändningen inte kommer att minska i de högproduktiva områdena, att brukandet kommer att upphöra i områden viktiga för biologisk mångfald och landskapet och att kostnaderna för att starta ett jordbruk kommer att öka. Ett system motsvarande Minas anses har flera fördelar. De positiva fördelarna är att alla kvävekällor inkluderat stallgödsel omfattas, att hänsyn tas till att på högproduktiva marker återfinns mer kväve i produkterna och att det finns en koppling till den mest relevanta parametern, dvs. kväveöverskottet per hektar. En klar nackdel är enligt CLM att modellen kräver omfattande bokföring som endast vissa jordbrukare klarar . Särskilt för jordbrukare i kandidatländerna skulle ett sådant system inte kunna genomföras . CLM förordar en skatt på kväve i gödselmedel och foder. Enligt studien behöver dock inte skatten omfatta stallgödsel, eftersom priset på sådan gödsel kommer att öka. Därmed kommer stallgödseln att användas mer effektivt. För att rättfärdiga ett införande av ett nytt styrmedel krävs en reduktion av Om tidigare utredningar m.m. Det innebär att skattesatsen måste vara av priset. Skatten bör träffa både importerat och inhemskt foder och gödselmedel på likartat sätt för att inte betraktas som ett handelshinder. En skatt anges också kunna leda till motsvarande negativa effekter som överlåtbara utsläppsrätter. För att motverka dessa effekter bör skatteintäkterna återföras. I studien beskrivs ett antal metoder för återföring. Sammanfattningsvis framhålls att det inte är troligt med ett införande av en skatt på gemenskapsnivå, eftersom det inte är realistiskt att uppnå enighet om ett sådant förslag. Därför anser CLM att några länder såsom , , , , och bör gå samman för att gemensamt införa en sådan skatt. För att utvärdera de samlade konsekvenserna av en avveckling av bekämpningsmedelsanvändningen i tillsatte den danska regeringen en kommitté, den s.k. , som lämnade sin rapport. genomförde en mycket omfattande utvärdering av de konsekvenser som en hel eller delvis avveckling av användningen av bekämpningsmedel skulle medföra bl.a. för produktionen, människors hälsa, sysselsättningen och miljön. Även de ekonomiska och juridiska konsekvenserna undersöktes. Vidare utvärderades de samlade konsekvenserna av en total omläggning av det danska jordbruket till ekologisk odlig. konstaterade att det på vissa håll har påträffats bekämpningsmedel i grundvatten, vattendrag, ytvatten, dränerings- vatten, vatten i marken och i regnvatten. Vidare har bekämp- ningsmedel påträffats i livsmedel. När det gäller bekämpnings- medlens effekter på människors hälsa beräknade kommittén att den samlade genomsnittliga belastningen från födoämnen och dricksvatten är av det acceptabla dagliga intaget. Belastningen beräknas härröra från bär, frukt och grönt () samt från sädesslag och produkter av sädesslag () medan intaget av dricksvatten, animaliska livsmedel och fisk () är utan betydelse för det samlade intaget. Om tidigare utredningar m.m. intaget emanerar från importerade varor. Kommissionen konstate- rade att det inte på basis av epidemiologiska undersökningar kan föras i bevis att bekämpningsmedel i de mängder som den generella befolkningen utsätts för, exempelvis genom kosten, är farliga för hälsan. Å andra sidan kan inte heller vetenskapligt bevisas att kemiska preparat som bekämpningsmedel inte skulle innebära en risk för människors hälsa. Kommittén föreslog bl.a. att ett antal undersökningar skulle genomföras om de miljö- och hälsomässiga konsekvenserna av bekämpningsmedelsanvändningen. Bl.a. skulle bekämpnings- medlens effekter på växter och djur i större sammanhängande områden undersökas, likaså de styrande processerna för transporten av bekämpningsmedel ner till grundvattnet och grund- vattenmagasinerna. kom vidare fram till att användningen av bekämpningsmedel i lantbruket skulle kunna minskas från en behandlingsfrekvens (behandlingshyppighed)3 på 1997 till mellan 1,4–1,7 inom en 5–utan väsentliga drifts- och samhällsekonomiska förluster. En sådan kraftig minskning av behandlingsfrekvensen kräver att allt känt vetande på området utnyttjas. Bl.a. skall ogräsharvning och annan mekanisk bekämpning användas där dessa metoder är konkurrenskraftiga både med hänsyn till effekt och ekonomi i förhållande till de kemiska metoderna. Kommittén ansåg vidare att målet för nedsättning av behandlingsfrekvensen skall fastställas etappvis. Ett delmål bör fastställas för . Därefter fastställs nya delmål för . Vid utvärderingen kommer det att fastställas ett nytt delmål för den kommande treårsperioden. Målsättningen för en minskad användning av bekämpningsmedel före utgången av är en behandlingsfrekvens på under 2,0. Bland de generella förslagen till en helt eller delvis avveckling av bekämpningsmedelsanvändningen märks rekommendationen att möjligheten för att ändra avgiften på bekämpningsmedel från en värdeavgift till en avgift på behandlingsfrekvensen skall undersökas. I den danska regeringens uppföljning av sägs att belastningen på miljön och människors hälsa skall minska. Detta skall, i enlighet med , ske utifrån 3 Behandlingshyppigheden är ett uttryck för hur en viss odlingsareal i genomsnitt kan behandlas med den försålda mängden bekämpningsmedel under förutsättning att medlen används i fastställda normaldoser. Enligt räknas behandlingshyppigheden som den bästa indikatorn för miljöbelastningen. Om tidigare utredningar m.m. en tresträngad strategi vilket innebär: en generell minskning av användningen av bekämpningsmedel, minskning av exponeringen av biotoper och en ökad omläggning till ekologisk odling. Följande mål har satts upp: –behandlingshyppigheden på behandlad areal skall vara så liten som möjligt; –vissa områden skall särskilt skyddas bl.a. genom att areal närmast vissa utsatta vattendrag undantas från behandling; –arealen med ekologisk odling utvidgas; –ordningen för godkännande av bekämpningsmedel revideras. För att belysa effektiviteten av vissa styrmedel har den danska Miljöstyrelsen genomfört ett projekt med sikte på att belysa fördelar och nackdelar med vissa rättsliga, ekonomiska och frivilliga styrmedel. Denna analys visar bl.a. att –förbud mot att använda bekämpningsmedel kan vara effektivt när vissa medel med oacceptabla miljö- och hälsomässiga egenskaper skall tas bort från marknaden; –tids- och arealmässiga begränsningar för bekämpningsmedels- användningen kan vara effektiva i situationer när godkända medel ger oacceptabla miljöeffekter inom särkilt känsliga områden, på vissa grödor eller under vissa perioder ; –avgifter förväntas reducera den samlade användningen av bekämp- ningsmedel. Analysen visar dock att avgifter på bekämpningsmedel måste höjas väsentligt för att minska behandlingsfrekvensen (behandlingshyppigheden) eftersom driftsekonomin, vid de avgiftsnivåer som gäller , inte uppmuntrar de danska lantbrukarna att minska denna frekvens; –kvoter på bekämpningsmedel kan vara såväl fasta som omsättnings- bara. De fasta kvoterna knyter an till det enskilda jordbruks- företaget medan de omsättningsbara kvoterna gör det möjligt för det enskilda företaget att sälja en större eller mindre del av kvoten till andra företag. Vid fastställandet av fasta kvoter kan hänsyn tas till skillnader i behovet av bekämpningsmedel på grund av olikheter mellan marker som skall behandlas med avseende på gröda, jordmån, brukningshistoria, klimatmässiga förutsättningar m.m. vilket förmodas ge upphov till en komplicerad reglering. Om tidigare utredningar m.m. Omsättliga kvoter kan tillämpas på så sätt att t.ex. en lantbrukare, på basis av tidigare års val av gröda, får sig tilldelad en behandlingsfrekvenskvot. Om han inte använder denna kvot fullt ut kan den överskjutande delen säljas till en annan lantbrukare som behöver använda större mängder bekämpningsmedel. Den samlade kvoten för landet kommer inte att påverkas av detta. Vid införande av omsättliga kvoter kommer kvotpriset att läggas till marknads- priset, varför omsättliga kvoter i likhet med avgifter kommer att medföra att bekämpningsmedlen blir dyrare. Prisstegringen ger därmed ett incitament till att minska förbrukningen. Pesticidhandlingsplan II kommer att utvärderas vid utgången av . Målsättningen är att användningen av bekämpningsmedel vid utgången av detta år skall ha minskat motsvarande en behandlings- frekvens understigande 2,0. Om detta mål inte uppnås kan det bli aktuellt att komplettera vidtagna åtgärder med en specifik höjning av avgiften på bekämpningsmedel eller genom att införa ett kvotsystem. Införandet av avgifter på bekämpningsmedel bedöms ha medfört en illegal handel över gränserna. Med en avgift på detaljpriset är en illegal import av förbjudna medel fullt tänkbar. De insmugglade mängderna anses inte som anmärkningsvärda och absolut inte tillräckligt stora för att störa den allmänna bilden av avgiftssystemet. Import och parallellimport av bekämpningsmedel skall registreras för mervärdesskatt och för godkännande enligt den danska kemikalielagen. De danska lantbrukarna menar att det danska avgiftssystemet skadar dem och är orättvist. De reagerar också mot att det danska systemet för godkännande av bekämpningsmedel leder till att de inte kan använda samma bekämpningsmedel som sina europeiska grannar, exempelvis de nederländska lantbrukarna. har nämligen förbjudit ett antal preparat. Detta förhållande, lika mycket som prisskillnader, kan uppmuntra de danska lantbrukarna att importera bekämpningsmedel för eget bruk. Förekomsten av förbjudna bekämpningsmedel i grundvatten tyder på att sådan illegal smuggling förekommer. Om tidigare utredningar m.m. Rapport om möjligheten att lägga avgift på behandlings- frekvensen En rapport om möjligheten att lägga om den danska bekämpningsmedelsavgiften till en avgift på behandlingsfrekvensen (behandlingshyppigheden) lades fram . I undersökningen har man närmare studerat avgifts- och skatte- systemen i , och . Eftersom den belgiska miljöskatten inte har tillämpats och den nya avgiften för bekämpningsmedel i lantbruket har införts har jämförelse huvudsakligen skett mellan det danska och svenska systemet. Inledningsvis framhålls att effekten av den danska avgiften, även om det kanske är för tidigt att säga så, visar sig ha varit positiv medan effekten av den svenska skatten i sig är svår att skilja ut från omfattande förändringar i jordbrukspolitiken och även från effekterna av de rådgivningsprogram som lantbrukarna försetts med. När det gäller basen för avgifts/skatteuttaget finns det en antydan om att de svenska lantbrukarna, för att undgå skatt, övergår till lågdosmedel med högre nivåer av aktiv substans. Man är benägen att påstå att denna effekt är vanligare i den svenska modellen, där skatten baseras på mängden aktiv substans, än i den danska där skatten tas ut på priset i detaljistledet. En övergång till lågdosmedel kan innebära att effekten på miljön blir mindre än vad den kvantitativa reduktionen tyder på. I båda fallen väntas dock de rådgivande programmen minimera den ogynnsamma effekten av en sådan övergång. Att övergå till lågdosmedel är endast ett sätt att förhålla sig på. Lantbrukarna kan också reagera genom att bli mer försiktiga med att använda bekämpningsmedel med sikte på att inte överdosera. Således kan denna första reaktion i användningssättet inte betraktas som en pålaga. I har ett antal rådgivningsscheman utvecklats i avsikt att hjälpa lantbrukarna att minska bruket av bekämpningsmedel. Detta skall åstadkommas genom att förbättra kontrollen av skadeinsekter, införa skadetrösklar som man skall nå upp till innan bekämpning sätts in samt genom att använda halva doser. En utförligare redovisning av rapporten finns i bilaga 4. Om tidigare utredningar m.m. 5.2.4EIM/Haskoning: Study on a European Union wide regulatory framework for levies on pesticides (1999) I ett långtidsprojekt mellan det nederländska , Spatial Planning and Environment och EU- kommissionen arbetades denna studie fram under två faser.