sou · GRB350d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Slutligen måste indexets konstruktion vara sådan att inte systemets finansiella stabilitet hotas. Ett principiellt problem är att ett index alltid bygger på den historiska utvecklingen och inte på prognoser om framtida utveck- ling. Det innebär att justering av förmånerna alltid kommer att ske med en viss eftersläpning i förhållande till löneutvecklingen. I ett långsiktigt perspektiv torde detta dock ha relativt begränsad betydelse för den enskilde försäkrade. Utifrån inkomstbortfalls- principen är det dock önskvärt att de inkomster som läggs till grund för beräkningen av ett inkomstindex ansluter så nära i tiden som möjligt till tidpunkten för omräkning av ersättningen. Detta torde vara extra betydelsefullt vid anpassning av ersättningar som är avsedda att utbetalas . Ett annat problem är att en inkomstindexering av utgående ersättning alltid innebär omräkning i förhållande till en genom- snittlig förändring av förvärvsinkomsterna. Individer, men även större grupper i samhället, har ofta en utveckling som i betydande grad avviker från den genomsnittliga utvecklingen. En övergång till inkomstindexering får således en utjämnande effekt. Detta är något som måste accepteras vid en övergång till inkomstindexering. En hel inkomstindexering innebär att SGI anpassas efter den allmänna utvecklingen i den svenska ekonomin. Personer som inte förvärvsarbetar får alltså samma genomsnittliga utveckling som de förvärvsarbetande. Ett alternativ med hel inkomstindexering har en del nackdelar. Försäkrade som saknar förvärvsarbete kan få en bättre ekonomisk utveckling personer som förvärvsarbetar. En alltför generös anpass- ning riskerar att försvaga arbetslinjen inom sjukförsäkringen. En hel inkomstindexering medför, enligt uppgifter från Riksförsäkrings- verket, kostnadsökningar i jämförelse med nuvarande anpassning av SGI. I det nya ålderspensionssystemet räknas pensionsbehållningen, de utbetalda pensionerna och inkomsttaket om med hänsyn till förändringen i ett för ändamålet nyskapat index benämnt inkomst- index. Vid beräkningen av intjänandetaket i ålderspensionssystemet används ett likaledes nyskapat inkomstbasbelopp. Inkomstbas- beloppet fastställs av regeringen och skall räknas om med den relativa förändringen i inkomstindex. Socialförsäkringens inkomstindex skall i huvudsak spegla för- ändringen i den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. De inkomster som avses är pensionsgrundande inkomster efter avdrag för allmänna pensionsavgifter inklusive den del av inkomsterna som överstiger inkomsttaket samt inkomster i form av förtids- pension. Inkomstindexet omfattar således merparten av inkomster- na för personer i förvärvsaktiv ålder. Inkomstindex mäter den genomsnittliga reala förändringen i inkomsterna ; därtill läggs prisutvecklingen för . Detta innebär att inkomstuppgifter avseende exempelvis åren 1998–2001 används vid beräkningen av inkomstindex . används inkomstindex även vid anpassningen av arbetsskadelivränta. Livränta räknas numera om med ett tal som motsvarar hälften av detta inkomstindex reala förändringar. Tillägg görs för prisförändringen mellan juni året före indexeringsåret och juni . 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m. anförde regeringen att viss restrik- tivitet bör tillämpas när en metod för inkomstindexering övervägs. Detta dels av kostandsskäl, dels med hänsyn till de ersättnings- berättigades olika ekonomiska förutsättningar. Förändringen innebär att de ersättningsberättigade vid tillväxt får del av den allmänna standardutvecklingen motsvarande hälften av den genomsnittliga reala standardhöjningen för de yrkesaktiva. På motsvarande sätt blir standardsänkningen vid negativ tillväxt endast hälften så stor för de ersättningsberättigade. En viss följ- samhet med den allmänna inkomstutvecklingen uppnås således. begränsas kostnadsutvecklingen genom att endast halva reala löneförändringen slår igenom. Det finns fördelar med att använda inkomstindex även vid anpassning av SGI. Inkomstindexet omfattar merparten av inkomster- na för personer i förvärvsaktiv ålder och kan därför anses som ett fullt tillfredställande mått på den allmänna inkomstutvecklingen. Dessutom finns det påtagliga administrativa fördelar med att använda ett mått som redan tagits fram och tillämpas inom socialförsäkringen. Kostnaderna för fortsatt IT-utveckling torde kunna bli lägre än om ett helt nytt mått skulle införas. Det finns emellertid även nackdelar. Inkomstindex speglar i princip den genomsnittliga utvecklingen av pensionsgrundande inkomster. Inkomster som är pensionsgrundande är inte alltid sjuk- penninggrundande. Den främsta nackdelen är emellertid att inkomst- indexet baseras på inkomstutvecklingen under flera föregående år. Det får till följd att stigande löner slår igenom på ersätt- ningsnivåerna med en tidsmässig förskjutning. Om anpassningen av SGI skulle knytas till detta inkomstindex kan konsekvensen bli en minskad ersättning i reala termer i ett läge när realinkomsterna för förvärvsarbetande ökar. Samma problem torde finnas om anpass- ningen anknyts till det nyskapade inkomstbasbeloppet, eftersom detta räknas om med den relativa förändringen i inkomstindex. Inkomstindex är således avpassat för ersättningar som i huvud- sak lämnas . SGI skall ligga till grund för ersätt- ningar som betalas ut . Inkomstindexering byggd på lönestatistik Ett alternativ till socialförsäkringens inkomstindex är att använda ett mått över löneutvecklingen för alla anställda i . Det är naturligt att söka efter ett sådant mått i den svenska officiella lönestatistik som produceras av SCB. SCB producerar bl.a. årlig strukturlönestatistik och månatlig konjunkturlönestatistik. Strukturlönestatistiken baseras i huvudsak på den förhandlings- statistik som arbetsmarknadens parter tar fram. Statistiken skall på årsbasis täcka hela den privata och offentliga sektorn. Syftet med statistiken är att belysa lönenivå, lönestruktur, lönespridning och löneutveckling för arbetare och tjänstemän fördelat på ålder, kön, näringsgren, yrke och utbildning. Statistiken kan indelas i fyra huvudområden; primärkommunal sektor, landstingskommunal sektor, statlig sektor samt privat sektor. Strukturlönestatistiken bygger till stor del på förhandlings- statistik vilket kan vara problematiskt då statistiken från de olika avtalsområdena är utformade utifrån olika syften, behov och förut- sättningar. Jämförbarheten mellan olika sektorer brister därmed beroende på olika populationsavgränsningar, variabelinnehåll, lönebegrepp och mättidpunkter. I Lönestatistisk års- bok, som ges ut av SCB en gång , redovisas de omräkningar som genomförs för att bl.a. kunna göra jämförelser mellan olika sektorer. publiceras som regel i december året som statistiken avser. Här redovisas även ett löneindex för hela ekonomin som bygger på strukturlönestatistiken. Detta är emellertid inte ett officiellt index och är behäftat med vissa brister och osäkerheter som en sammanvägning innebär till följd av olikheter i lönemått, mät- metoder, mätperioder, definitioner etc. Konjunkturlönestatistiken syftar till att ge en indikation om löne- utvecklingen och tjäna som underlag för olika konjunkturanalyser. Statistiken, som är preliminär, publiceras med ett par månaders eftersläpning. Ett problem med den kortperiodiska löne- statistiken är att avtalsperioderna varierar mellan olika områden. Detta medför att nya avtal på vissa områden kan komma med och andra inte. Vidare kan retroaktiva lönebetalningar komma att utbetalas . En uppmätt löneförändring en enskild månad är således behäftad med stor osäkerhet. Konjunkturlönestatistiken har den förtjänsten att den publiceras med tämligen kort eftersläpning. Här finns likheter med redovis- ningen av KPI. För att öka tillförlitligheten skulle flera månaders lönestatistik behöva vägas samman. Anpassning med hjälp av den officiella lönestatistiken har den svagheten att den inte omfattar inkomstutvecklingen för vissa grupper t.ex. en andel av de egna företagarna respektive uppdrags- tagarna. Det kan även upprepas att det inte finns något fastställt officiellt löneindex för hela ekonomin. Inkomstindexering uppdelad på yrkesområden Indexering kan uppdelas på olika yrkesgrupper. Nackdelen med en sådan indexeringsmodell är att den skulle kräva en tämligen detaljerad författningsreglering. Ett uppdelat indexeringssystem skulle medföra administrativa problem. Dessutom ställer ett sådant system höga krav på teknikstödet. En indexering på yrkesområdes- nivå skulle innebära gränsdragningsproblem och medföra behov av upprepade justeringar. Fördelen är att vissa försäkrade ges en anpassning som närmare svarar mot den inkomst som skulle ha betalats ut vid fortsatt arbete. När och hur kan indexering ske? Vid valet av indexeringsmodell finns det flera olika alternativ. Även sättet att indexera kan göras enligt olika modeller. En modell skulle kunna vara att en gång vid en för alla försäkrade gemensam tidpunkt – exempelvis – räkna upp SGI med en och samma omräkningsfaktor. En sådan lösning skulle innebära att man vid omräkningen av SGI inte behöver ta hänsyn till hur länge en person befunnit sig i skyddad tid. En sådan modell är den tekniskt enklaste lösningen. Den är även enkel för att administrera. Detta alternativ kan betecknas som modell A. Om man emellertid antar att löneförändringar fördelar sig relativt jämt leder detta till antagandet att en stor del av de löneökningar som kommit de försäkrade till del faktiskt redan beaktats vid fastställandet av SGI när ersättnings- ärendet uppkom. Det kan då hävdas att överkompensation upp- kommer om SGI omräknas med fulla förändringen i index efter- som förändringen speglar utvecklingen . Genom att göra omräkningen av SGI proportionell i förhållande till när som den försäkrades ersättningsperiod på- börjades kan detta undvikas. Den som befunnit sig i en skyddad period vid omräkningstidpunkten – t.ex. – skulle då få tillgodoräkna sig tre tolftedelar av den aktuella indexförändringen. Detta alternativ kan betecknas som modell B. SGI får anpassas . Ett tredje alternativ är därför att ha en flytande tidpunkt för uppräkningen kopplad till hur länge en person befunnit sig i skyddad tid. Anpassningen kan t.ex. genomföras när en person befunnit sig i skyddad tid och göras med hela omräkningsfaktorn. Detta alternativ kan betecknas som modell C. Nackdelen med modell A är att SGI även vid kortare ersätt- ningsperioder, t.ex. ärenden om tillfällig föräldrapenning, skulle anpassas fullt ut. Ersättningsperioder som infaller efter att en persons anställning upphört kan också innebära att SGI anpassas fullt ut. Att låsa anpassningen till en fast tidpunkt innebär problem med överkompensation. Därtill kan detta skapa ekonomiska incita- ment att uppbära ersättning över anpassningstidpunkten. Modell B reser frågor kring omräkningsfaktorn. På vilket sätt skall anpassningen påverkas av längden på den skyddade perioden? Skall omräkningsfaktorn uppdelas , veckor eller månader? Modell B kan, precis som modell A, innebära att alla försäkrade som har ersättningsärenden över ett årsskifte – även de som endast uppburit ersättning – får en anpassning av SGI. En viktig poäng med indexering är att så långt det är möjligt automatisera ärendehanteringen. Nackdelen med modell C är att den kräver en månatlig uppdatering av systemet. Fördelen är att SGI anpassas efter ett aktuellt anpassningsmått. Introduktion till beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid I denna bilaga ges en introduktion till bestämmelser om beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Inledningsvis beskrivs nuvarande bestämmelser och tillämpningen av dessa vid beräkning av livränta. Därefter redovisas frågans tidigare behandling och utveckling i rättstillämpningen. Mot bakgrund av att arbetsskade- försäkringen vilar på skadeståndsrättslig grund innehåller bilagan även en kort genomgång av skadeståndsrätten. Även avtalslös- ningar mellan arbetsmarknadens parter berörs. En försäkrad som till följd av arbetsskada har fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel har, om nedsättningen är varaktig eller kan antas bestå under , rätt till ersättning i form av livränta för den inkomstförlust som uppkommer. Detta framgår av 4 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Enligt de ursprungliga förarbetena bör arbetsskadeförsäkringen vara en renodlad försäkring för inkomstbortfall. Livräntans storlek skall i princip utgöra skillnaden mellan den inkomst den försäkrade skulle ha uppnått om skadan inte inträffat, och den inkomst den skadade trots skadan kan antas få.1 För den som är sjukpenningförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är livränteunderlaget hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) när livränta skall betalas ut eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes SGI om hade känt till samtliga förhållan- den. Detta framgår av 4 kap. 5 § LAF. För den som inte är 1975/76:197 med förslag till sjukpenningförsäkrad men har inkomst av förvärvsarbete beräknas livränteunderlaget på samma sätt som om han eller hon hade varit sjukpenningförsäkrad.2 Som utgångspunkt för att beräkna en livränta används således den inkomst den skadade skulle ha haft om inte skadan hade inträffat. Den inkomsten utgör livränteunderlaget. Beräkningen av livränteunderlaget avviker något från bestämmel- serna om beräkning av SGI. Vid beräkningen av livränteunderlaget skall också andra skattepliktiga förmåner än pengar tas med. Med andra skattepliktiga förmåner menas kostnadsersättning som inte undantas vid beräkning av skatteavdrag. Semesterlön och semester- ersättning medräknas i livränteunderlaget utan de begränsningar som anges i AFL. Inkomst av skattepliktiga förmåner skall värderas på det sätt som är föreskrivet för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundande ålderspen- sion.3 Vid beräkning av livränteunderlag bortses från inkomster som överstiger 7,5 gånger det prisbasbelopp som fastställts då livräntan skall börja utges.4 Livränta lämnas med så stor andel av livränteunderlaget som sva- rar mot nedsättningen av den skadades förmåga att skaffa sig inkomst genom förvärvsarbete.5 En sålunda fastställd livränta skall räknas om med ledning av ett särskilt tal. Detta tal skall visa den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomstförändring som har beräknats för inkomstindex enligt 1 kap. 5 § andra stycket lagen om inkomstgrundande ålderspension. Vid omräkningen görs tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget före det år livräntan omräknas och det allmänna prisläget året närmast före det året.6 Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av liv- ränta för förfluten tid finns inte i LAF. Enligt praxis skall man beakta varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla som den retroaktiva livräntan omfattar. Löneförhöjningarna läggs till grund för bestämmande av livränteunderlag från avtalstid- punkten eller i förekommande fall fr.o.m. en senare tidpunkt för inkomständringen. Förutsättningen är att ett avtal om löneförhöj- ning träffats innan skilt sig från ärendet. 24 kap. 6 § LAF 34 kap. 5 § LAF 44 kap. 11 § LAF 54 kap. 2 § LAF 66 kap. 2 § LAF inkomständring till följd av ett retroaktivt verkande löneavtal kan beaktas först fr.o.m. den dag avtalet är undertecknat och inte fr.o.m. den första dag avtalet avser.7 Enligt 6 kap. 6 § LAF skall ansökan om ersättning i form av liv- ränta göras . En retroaktiv livränta kan alltså beviljas som längst räknat från den dag ansökan om ersättning kom in. Beslut om livränta skall omprövas om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsent- ligen har förbättrats. Det innebär att livräntan kan höjas eller sän- kas om inkomsten ändras. Livränta som gäller förfluten tid får dock inte minskas eller dras in.8 Livräntan kan minskas eller dras in om det har skett en ökning av väsentlig betydelse av den inkomst en försäkrad har som skadad. Det innebär att om försörjningsförmågan har förbättrats till följd av löneutveckling, utökad arbetstid eller på annat sätt skall livrän- tan omprövas.9 Vid minskning eller indragning av livräntan bör det finnas skäl att anta att inkomstökningen skall bli bestående.10 Som en riktpunkt gäller att omprövning skall ske om inkomständringen uppgår till minst 1/20 av den årliga inkomsten av förvärvsarbete som den skadade skulle ha uppnått om han eller hon inte blivit skadad.11 En förutsättning för höjning av livränta är att inkomstminsk- ningen beror på arbetsskadan. Inkomstminskningen kan t.ex. bero på att skadan har förvärrats och ytterligare minskat den skadades arbetsförmåga. Om inkomstminskningen beror på arbetsmark- nadsmässiga faktorer eller faktorer som inte skulle ha drabbat den försäkrade som frisk får bedömningen av om livräntan skall höjas ske på samma grunder som vid beviljandet av livränta.12 Om löneutvecklingen sker i annan takt än förändringarna av prisbasbeloppet kommer den inkomst som den skadade kan få med hjälp av sin återstående arbetsförmåga att förändras i annan takt än den inkomst som har lagts till grund för livräntan. En sådan för- ändring kan inte ligga till grund för omprövning.13 Motsvarande försäkringsöverdomstolen (FÖD) 1990:26 84 kap. 12 § LAF 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m., s. 77 1975/76:197, s. 100 2001/02:81, s. 77 1975/76:197, s. 100 1975/76:197, s. 100 torde gälla när löneutvecklingen sker i en annan takt än utveck- lingen av det särskilda tal som används för omräkningen av en fast- ställd livränta fr.o.m. . Av LAF följer att när man skall bedöma om det har skett en änd- ring av betydelse i de förhållanden som låg till grund för beslutet om livränta måste en särskild beräkning av inkomständringen göras. Vid denna beräkning görs en jämförelse mellan den nya inkomsten efter skadan och den inkomst som låg till grund för liv- räntebeslutet uppräknad med hänsyn till normal löneutveckling.14 Om inkomständringen är så stor att förutsättningarna för ompröv- ning är uppfyllda skall en ny livränta beräknas. Vid beräkning av ny livränta bör det göras en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan.15 Livränta kan inte alltid fastställas definitivt. kan det vara svårt att avgöra den framtida nedsättningen av förvärvsförmågan när livräntan skall fastställas. I sådana osäkra fall bör försäkrings- kassan tidsbegränsa livräntan och följa den kommande utveck- lingen.16 När en tidsbegränsad livränta upphör måste den försäk- rade lämna in en ny ansökan om han eller hon vill ha sin rätt till fortsatt livränta prövad. Då görs en ny fullständig sakprövning av den försäkrades rätt till fortsatt livränta. En tidsbegränsad livränta kan även omprövas . När livränta har beviljats för en begränsad tid och därefter skall beviljas för en ny period grundas inte denna på det tidigare bestämda livränteunderlaget. I sådana fall fastställs livränteunderla- get med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha upp- burit, från vilken fortsatt livränta beviljas, om skadan inte hade inträffat.17 Man beräknar således en fiktiv SGI baserad på en uppskattning av den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad. När en försäkrad på grund av en arbetsskada inte kan påbörja en anställning som har avtalats eller utlovats före skadan tas ändå hän- syn till inkomsten i det avtalade eller utlovade arbetet vid faststäl- lande av livränteunderlaget.18 Förväntade inkomständringar påver- kar livränteunderlaget enligt samma regler som gäller för beräkning 14FÖD mål nr 1646-1983 15FÖD mål nr 1646-1983 och FÖD mål nr 161-1983 1975/76:197, s, 74 17FÖD mål nr 1617-1983 och RegR mål nr 10070-1995 FÖD 1985:29,1985:33 och 1987:36 De inkomständringar som godtas för SGI godtas också för livränteunderlagets storlek. För försäkrad som är deltidsarbetande på grund av vård av barn då arbetsskadan inträffade fastställs livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha haft från vilken livränta beviljas om skadan inte hade inträf- fat.19 LAF trädde i kraft . Följande förarbeten behandlade de frågor som är aktuella här: huvudbetänkande Ersätt- ning vid arbetsskada (SOU 1975:84). 1975/76:197 med förslag till lag om arbetsskadeförsäk- ring. Det är framför allt 4 kap. 5 och 12 §§ LAF som varit föremål för tolkningar av domstolarna. I 5 § regleras att för den som är sjuk- penningförsäkrad enligt AFL är livränteunderlaget i regel hans eller hennes SGI från vilken livräntan skall utges. Före föreskrev 6 kap. 2 § LAF att en fastställd livränta skulle anknytas till prisbasbeloppet och omräknas vid förändring av detta. Av lagen har det emellertid aldrig framgått hur livränteunder- laget skall hanteras vid beräkning av livränta för förfluten tid, vid omprövning enligt 4 kap. 12 § LAF, eller vid förlängning av en tids- begränsad livränta. Frågan är om livränteunderlaget skall räknas upp med prisbasbeloppet eller om underlaget skall anpassas efter faktiska inkomstförhållanden i dessa situationer. Uttalanden i förarbeten går inte att tolka på ett entydigt och ostridigt sätt. Oklarheterna har lett till flera principiellt viktiga avgöranden i försäkringsöverdomstolen (FÖD) och inledningen av . För att ytterligare understryka tolk- ningssvårigheterna kan nämnas att många, både ledamöter och domare, i ett flertal av dessa mål uttryckt skiljaktig uppfattning. konstaterade att, för att ett system för omprövning av livräntor enligt 4 kap 12 § LAF skall kunna 19 RÅ 2001 ref. 54 uppnå full effektivitet, bör det bygga på en metod som innebär att livränteunderlaget är knutet till löneutvecklingen. Kommittén avstod emellertid, med hänsyn till den pågående pensionskommit- téns arbete, från att lägga fram ett förslag om standardsäkring av arbetsskadeförmånerna. I stället föreslogs att livränteunderlaget i samband med omprövning skulle räknas om efter basbeloppsut- vecklingen.20 Kommitténs förslag är tydligt. Vad som däremot inte är lika tyd- ligt är huruvida departementschefen anslöt sig till förslaget eller inte. Departmentschefen besvarade nämligen inte på ett entydigt sätt kommitténs förslag om att livränteunderlaget i samband med omprövning skulle räknas om efter utvecklingen av basbeloppet. Kommitténs förslag åtföljdes inte heller av någon lagtext. I ett avgörande ansåg FÖD att man vid omprövning av livränta bör fastställa ett nytt livränteunderlag baserat på den inkomst den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft som oskadad.21 I ett liknande mål om beräkning av livränteunderlaget vid ompröv- ning av en livränta som beviljats tills vidare skulle samma beräk- ningsprinciper tillämpas.22 I ett avgörande som gällde prövning av rätten till fortsatt livränta efter det att en tidsbegränsad livränta löpt ut skulle inkomstberäkningen göras på samma sätt.23 En jämförelse gjordes således mellan vad den skadade vid ompröv- ningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst som han eller hon trots skadan kunde få. Domarna fick till konsekvens att en sorts standardsäkring av liv- räntan mot bakgrund av löneutvecklingen numera alltid kunde göras vid omprövning och vid förlängning av en tidsbegränsad liv- ränta, men inte i övrigt, t.ex. inte för den som fått hel livränta beviljad utan tidsbegränsning redan från början. Denna tillämpning gäller än . Vid beräkning av ny livränta görs en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstill- fället skulle ha haft i inkomst som frisk (nytt livränteunderlag) och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan. Därefter följde två rättsfall som slog fast följande principer: 1.När livränta enligt LAF beviljas retroaktivt för tidsperioder med klart åtskilda variationer av inkomstförlusten, skall livrän- tan beviljas för varje tidsperiod för sig (ref. FÖD 1989:15). 20SOU 1975:84, s. 122 ff och 130 f