sou · GRB3117 · 2004-01-01 00:00:00 — Vid inkorporering förs bestämmelserna i den internationella överenskommelsen direkt i oförändrat skick till svensk rätt och fördelen med den metoden är att detta är tidseffektivt och att risken för felaktigheter minimeras. En annan fördel är att de nationella myndigheterna och domstolarna i sin tillämpning kan dra nytta av andra staters praxis och tillämpningar. En nackdel är att texten till överenskommelsen inte alltid publiceras i anslutning till den svenska författningstexten och att det skapar merarbete för de nationella myndigheter och domstolar som ska tillämpa bestämmelserna. har det blivit allt vanligare att vid införlivande i svensk rätt av bestämmelser i internationella överenskommelser använda inkorporering och att det avgörande härför har varit att det är nödvändigt att ha en enhetlig tolkning och tillämpning av EG-rätten, jfr SOU 1998:29 s. 44. Utredningens uppdrag är att se till att det svenska regelverk som omgärdar det svenska deltagandet i PFF, men även annat fredsfrämjande samarbete, är funktionsenligt. Utredningens ambition är att samarbetet ska fungera utan onödiga hinder. Den svenska synen på tillämpningsområde och räckvidd är inte överensstämmande med Natos och de övriga Nato- och partnerländernas syn, vilket är en orsak till utredningens arbete. Detta har lett till att andra länder har uttryckt irritation över den svenska tillämpningen, eftersom denna medför att deras personal inte ges samma rättsliga status i som svensk personal under tjänsteutövning erhåller i deras länder. Den så viktiga och grundläggande principen om reciprocitet kan därmed inte upprätthållas. När det har gällt att ta reda på vilka hinder som finns har utredningen fått information från Försvarsdepartementet, svenska Nato-delegationen och Försvarsmakten, men även från företrädare för det danska och Nato. När det gäller är hindret i samarbetet främst den svenska tolkningen av vissa av begreppen i avtalet. I har man, sedan samarbetets början, ansett att avtalet är tillämpligt endast vid regelrätta PFF-övningar, att tillämpningen förutsätter att det finns en styrka i och kanske även att vistelsen här är reglerad i ett skriftligt avtal. Av avsnitt 2.2.2 och 3.1.1 framgår att huvuddelen av aktiviteterna inte kan klassificeras som övningar. har inte ansett sig kunna träffa särskilda arrangemang inom ramen för för dessa andra samverkansområden. Inte heller har ansett att enskilda militärer som befinner sig här för att t.ex. förbereda övningar omfattas av avtalet. Nedan följer en redovisning av de tillämpningsproblem kopplade till som har uppkommit i samband med PFF- samarbetet och av de problem som den svenska inställningen har medfört. och därmed sammanhängande frågor om tillämpningsområdet avhandlas först, varefter övriga problem som den svenska tillämpningen har medfört behandlas. I har det ansetts att kan komma till tillämpning endast när det är fråga om en övning. Varken eller Nato innehåller någon sådan begränsning. Denna begräns- ning görs inte heller i den internationella tillämpningen. uppfattning är att Nato och har generell tillämplighet och att avtalen endast uppställer en geografisk begränsning men däremot inte någon inskränkning när det gäller t.ex. aktiviteter. Nato anser att tanken är att ska ge förmåner till de stater som har ratificerat avtalet. Det bedöms opraktiskt att ha olika regler beroende på i vilket land den enskilda truppen befinner sig och statusavtalet ska således lösa dessa problem. Någon begränsning till övningar gör inte heller Nato. Den svenska tolkningen kommer från propositionen inför godkännande av avtalet. föreställde man sig uppenbarligen inte att den svenska medverkan skulle kunna ske på annat sätt än genom övningar, även om man var fullt medveten om att statusavtalet täcker även annan verksamhet. Detta framgår av vad föredragande statsrådet sa i propositionen; I PFF- avtalet – NATO – regleras, som nämnts i avnsitt 5.1, även sådant som inte kan få relevans i PFF-samarbetet. De bestämmelser i avtalet som reglerar annat än vad som föranleds av de övningar som förekommer inom ramen för samarbetet Partnerskap för fred saknar därför betydelse för svenskt vidkommande, jfr prop. 1995/96:37 s. 23. gjorde inte någon reservation i detta avseende, utan markerade bara i propositionen att en tillämpning av artiklarna inte skulle komma att bli aktuell i andra sammanhang. Härmed gavs uppfattningen att statusreglerna inte skulle bli tillämpliga annat än vid övningar. Som det har konstaterats i avsnitt 3.1.1 deltar i en mängd andra verksamheter än övningar. Dessa aktiviteter omfattas av som har anslutit sig till. Folkrättsligt är bundet av avtalets bestämmelser. Det har inte införts någon lagstiftning som begränsar tillämpningen av avtalet till övningar. Som en miniminivå kan det därför konstateras att avtalet är tillämpligt på alla PFF-aktiviteter. Av rubriken till och av preambeln framgår att avtalet är tillämpligt när en styrka från ett partnerland i tjänsteärende befinner sig på ett annat partnerlands territorium. Den svenska tolkningen av begreppet styrka har ansett att det måste vara fråga om minst tre personer. I artikel 1 i Nato definieras olika begrepp som ingår i avtalet. Ett sådant begrepp är force, vilket i den svenska översättningen kallas styrka. Natos definition lägger i begreppet styrka personal som tillhör land-, sjö- eller luftstrids- krafter. Beträffande uttrycket styrka eller force så finns det enligt dansk uppfattning, vilken också är allmänt vedertagen, inga begränsningar eller krav på att det ska vara ett visst antal personer för att man ska kunna tala om en styrka. Den danska inställningen bekräftas av Nato som anser att begreppet innefattar allt från stora militära förband till enskilda officerare. Utredningen har inte kunnat skapa sig någon klar uppfattning om varför tillämpningen i begränsats. Ett skäl kan vara att man i propositionen inför godkännandet av avtalet genomgående talar om övningar. Övningar har man i allmänhet inte med enstaka militärer och det har då förefallit naturligt att kräva fler än en person. För detta talar kanske även allmänt språkbruk. I tillträdesförordningen (1992:118) anges att det ska vara minst tre personer för att det ska anses röra sig om en trupp, vilket också kan ha påverkat den svenska tolkningen. är av mycket stor betydelse. Våra samarbetspartners anser att avtalet är tillämpligt när enskilda militärer är i för att förbereda övningar och vid andra samverkansaktiviteter, när de är i på utbildning eller utbytestjänstgöring liksom vid mera permanenta placeringar som i Nordcaps. Såväl avtalets ordalydelse som den internationella tolkningen innebär att avtalet är tillämpligt även i dessa fall. Utredningen delar denna bedömning. Detta innebär att den svenska tillämpningen måste ändras och att ska tillämpa avtalet eller anse det tillämpligt även när enstaka medlem av en styrka kommer hit på tjänsteuppdrag. Detta kräver inte någon lagändring men en ändrad tillämpning bland de myndigheter som har att ta ställning i frågan. I normalfallet gäller detta Försvarsmakten som är den myndighet som står som värd för huvuddelen av de besök som görs i . Det kan även gälla tullmyndigheten vid införsel av varor. Vid längre besök kan även skattemyndigheten komma att bli involverad. Frågan kommer att behandlas mera utförligt i övervägandena i kapitel sex. 5.3Gäller avtalet endast PFF-verksamhet? Utredningens uppdrag gäller inte bara att se om tillämpningen av är tillräcklig. Hur statusfrågor vid annat fredsfrämjande samarbete bör lösas ska också övervägas. När det gäller annat samarbete mellan partnerländer än PFF-verksamhet åberopar andra länder att är tillämpligt även här. Avtalet innehåller inte någon begränsning till PFF-samarbete. I rubriken anges att det är fråga om ett statusavtal för de deltagande staternas styrkor. Detta upprepas i preambeln. Inte på något ställe anges att det är begränsat till PFF-samarbete. uppfattning är att Nato och har generell tillämplighet och att avtalen uppställer en geografisk begränsning men inte medför någon materiell inskränkning. Den danska synen innebär alltså att avtalet blir tillämpligt så snart det handlar om ett Nato- eller PFF-land. Skillnaden mellan Nato och är att har ett vidare geografiskt tillämpningsområde. Nato anser att även om avtalet egentligen bara avsetts vara tillämpligt när det handlar om PFF-aktiviteter så ska det tillämpas även när det handlar om officiella ärenden som inte direkt har anknytning till PFF-verksamhet, eftersom sådana aktiviteter mellan partnerländerna får anses ske i andan av avtalet. Nato menar att man vid avtalstolkningen måste beakta att avtalet är gammalt och att mycket har förändrats. Utredningen anser att avtalet folkrättsligt måste anses tillämpligt på alla militära aktiviteter mellan partnerländerna eftersom avtalet inte innehåller några begränsningar och tolkningen motsvarar praxis. Rent automatiskt begränsas tillämpningen till militärt samarbete genom att det är fråga om rättslig status för styrkor, vilket förutsätter att det är fråga om militärer, jfr avsnitt 5.2. Avtalet kan sålunda inte åberopas vid t.ex. en handelsförhandling här. 5.4Avtal och by arrangement Det har konstaterats att en utländsk militär från ett Nato- eller partnerland som är i för att förbereda en kommande övning eller gå på ett seminarium omfattas av . I avtalets preambel anges enligt den svenska översättningen att parterna är medvetna om att beslut att sända och motta styrkor även fortsättningsvis ska göras till föremål för särskilda avtal mellan parterna. I den engelska originaltexten står att besluten will continue to the subject of separate arrangements between the States Parties concerned. Frågan är då om den sändande och den mottagande staten måste ha träffat skriftliga avtal om att personalen ska komma till . Enligt Natos uppfattning ska begreppet by arrangement tolkas så att det krävs en överenskommelse av något slag för att en stat ska kunna sända en styrka till en annan stats territorium. Det uppställs inte några formkrav. Inte heller begreppet separate arrangements kräver något skriftligt dokument utan en formlös överenskommelse mellan parterna anses tillräcklig. Bestämmelsen tolkas inte så strikt av heller. Enligt det danska synsättet är det tillräckligt att det föreligger ett samtycke mellan de båda staterna eller att det har skickats en invitation. Det finns inga formkrav för att ett samtycke ska anses giltigt. I begreppet särskild överenskommelse ryms alltså allt från informella muntliga överenskommelser till mycket detaljerade skriftliga avtal. Även utredningen anser att en tillämpning av avtalet inte förutsätter att det finns en skriftlig överenskommelse i det enskilda fallet. Enligt direktiven ska utredningen även se om civilt samarbete ska omfattas av eller motsvarande bestämmelser. Varken eller Nato reglerar statusfrågor vid civil fredsfrämjande verksamhet. I anses Nato inte tillämplig på civil personal. För att avtalet ska bli tillämpligt krävs att det handlar om civil personal som är anställd av en civil myndighet som organisatoriskt tillhör . Den danska räddningstjänstpersonalen tillhör t.ex. vilket medför att Nato inte är tillämplig. Civil personal ges inte rättslig status enligt avtalet men kan komma att omfattas under förutsättning att de hänförs till gruppen civila komponenter. fördes interna diskussioner inom Nato om ett statusavtal för civil personal men några konkreta åtgärder har inte presenterats. I avsnitt 3.1.2 har skälen för att partnerländerna anser att den militära samverkan för fred måste omfattas av statusregler redovisats. Detta är kopplat till att denna verksamhet, som är förberedelser för insatsverksamhet, kan vara farlig för både de medverkande och för tredje man. För övningar med civil personal torde inte riskerna vara av samma slag, vilket bekräftas av att Nato- länderna inte har enats om ett avtal. Utredningen anser att ett införande av statusregler för civil personal bör grundas på en analys av behovet av sådana regler och en internationell överenskommelse. Vid utarbetandet av EU gjorde man motsatt bedömning och civil personal omfattas av statusbestämmelserna. Exempelvis har även civil personal rätt att bära vapen då de deltar i övningar och de åtnjuter immunitet när det gäller åtgärder vidtagna i tjänsten. 5.6Samarbetspartnernas uppfattning om den svenska reservationen Vid anslutningen till avgav reservation mot att utländska stater skulle kunna utöva jurisdiktion på svenskt territorium. Det som avsågs var alltså den möjlighet som finns i Nato för en sändande stat att upprätta en domstol på den mottagande statens territorium. Det förefaller som att vissa av våra samarbetsparter har missuppfattat vidden av den svenska reservationen och att den skulle omfatta sändarstaternas rätt att själva lagföra sina utsända. En bidragande orsak till att samarbetspartners har missuppfattat innebörden av den svenska reservationen kan utgöras av det förhållande att den svenska texten talar om hinder för partnerländer att utöva domsrätt i under det att den engelska originaltexten talar om utövande av jurisdiktion, vilket torde ha en vidare innebörd än domsrätt. De lagstiftningsåtgärder som vidtogs vid införlivandet av avtalet i ger i praktiken den hitsända personalen immunitet i för här begångna brott. För att åklagare ska kunna väcka åtal krävs att regeringen förordnar att så får ske, jfr 2 kap. 7 a och b §§ Mot bakgrund av att är folkrättsligt bundet av avtalet, torde det inte uppkomma en situation där regeringen förordnar att åtal får väckas mot utländsk personal som vid besök här har begått brottsliga gärningar. Det kan övervägas att begränsa reservationens formella räckvidd till att omfatta det som anges i den svenska översättningen, nämligen domsrätt, och som också är det som tagit ställning till. Regeringen kan notifiera samarbetspartnerna om att reservationen begränsas på detta sätt. 5.7Övriga problem med den svenska lagstiftningen I huvudsak grundar sig beskrivningen på uppgifter som utredningen har fått från företrädare för Försvarsmakten. 5.7.1Rättslig reglering vid sidan av PFF-samarbetet Av direktiven framgår att det även ingår i utredningens uppdrag att beakta annat militärt samarbete utöver PFF. Såsom har påpekats deltar aktivt i det internationella militära samarbetet och det finns ingen anledning att tro att aktiviteter kommer att minska i omfattning. I stället kan det förutses att den internationella samverkan kommer att intensifieras ytterligare och att antalet samarbetsavtal kommer att öka. Nordcaps är ett exempel på fredsfrämjande samarbete som riskerade att avstanna på grund av att gav ett snävare tillämpningsområde än och . Dessa länders uppfattning var att frågor om personalens rättsliga status skulle regleras genom tillämpningen av Nato medan den svenska uppfattningen om avtalets begränsade tillämpningsområde förhindrade att avtalet kunde användas. Med den tolkning av PFF- avtalet som utredningen gör ovan omfattas hitsända militärer av avtalet. Militär samverkan med ett land som varken är Nato-land eller partnerland omfattas däremot inte. För statusregler vid ett sådant samarbete krävs att en särskild överenskommelse ingås och införlivas med svensk rätt i enlighet med regeringsformen. 5.7.2Försvarsmaktens skyldighet att tillhandahålla skattefria drivmedel Enligt Nato åligger det mottagarstaten att skattefritt tillhandahålla drivmedel, oljor och smörjmedel avsedda för den sändande statens tjänstefordon, luftfartyg och fartyg. Utredningen har erfarit att Försvarsmakten anser att den nuvarande regleringen, nämligen mervärdesskattelagens bestämmelser om skattebefrielse och återbetalning av skatt, har medfört praktiska tillämpnings- problem. Problemen beskrivs bl.a. bestå i att de utländska styrkorna är hänvisade till särskilda militära bensinstationer och att kostnaderna för det skattebefriade drivmedlet belastar Försvarsmaktens anslag. Vidare har fråga uppkommit om huruvida ordningen med att Försvarsmakten tillhandahåller drivmedel till andra länder utan att påföra mervärdesskatt är förenligt med svensk lagstiftning. Enligt Nato har en medlem av en styrka rätt att inneha och bära vapen på den mottagande statens territorium. Enligt EU omfattas även civil personal av denna rätt i vissa fall. Skjutvapen och ammunition får i regel inte föras in i utan tillstånd. Sådana tillstånd utfärdas av polisen. Då en främmande stats militära styrka ska besöka inom ramen för internationellt samarbete har regeringen möjlighet att besluta att lagen inte ska gälla för de skjutvapen och den ammunition som den främmande statens militära styrka för med sig. Försvarsmakten anser att förfarandet borde kunna förenklas. Slutsatserna av den ovanstående redovisningen samt förslag om hur problemen kan lösas, presenteras i nästföljande kapitel i samband med de allmänna övervägandena avseende de förslag om författningsändringar som presenteras. Frågan om internationella överenskommelsers ställning i svensk rätt berörs inte i regeringsformen, jfr vidare i avsnitt 4.3, och där ges inte heller svar på frågan hur dessa ska införlivas i den svenska rättsordningen. Överenskommelser är inte direkt tillämpliga här och det är alltså nödvändigt att på något sätt införliva internationella överenskommelser i den svenska nationella rätten. Vid anslutningen till införlivades avtalets bestämmelser genom transformering, dvs. dels genom nya bestämmelser, dels genom konstaterandet att gällande lagstiftning täckte avtalets bestämmelser, men även genom inkorporering i och med att en del av avtalet fördes in i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (nedan kallad lag). Inledningsvis redovisas valet av lagstiftningsmetod i avsnitt 6.1. I avsnitt 6.2 behandlas frågan om hur begreppet styrka i ska tolkas och vad som inryms i detta. Utredningens syn på PFF- avtalet och hur stort dess tillämpningsområde är behandlas i 6.3. I avsnitt 6.4 behandlas frågan om huruvida är tillämpligt som statusavtal även för annat internationellt militärt samarbete. I avsnitten 6.5 och 6.6 behandlas bl.a. frågor om utlämning för militära brott, skadeståndsrätt och straffrättslig immunitet. I avsnitten 6.7 och 6.8 slutligen redogörs för hur utredningen anser att de problem som Försvarsmakten har pekat på bör åtgärdas. Till att börja med redogörs i avsnitt 6.1.1 för huruvida det är möjligt att låta bemyndiga regeringen att införliva PFF- avtalet i en förordning. Därefter, i avsnitt 6.1.2–6.1.4, redogörs för de olika lagstiftningsåtgärder som är tänkbara samt lämnas en redovisning av fördelar och nackdelar med respektive modell. 6.1.1Bemyndigande från till regeringen att införliva bestämmelser om rättslig status i en förordning Bedömning: Det är inte förenligt med 8 kap. regeringsformen att i lag bemyndiga regeringen att införliva bestämmelser om immunitet och privilegier i en förordning. Vid valet av lagstiftningsmetod bör det först utredas om regerings- formen tillåter att bemyndigar regeringen att införliva bestämmelser i en förordning. I 8 kap. regeringsformen regleras fördelningen av normgivnings- makten mellan och regeringen. Det primära lagområdet består av två delar, nämligen det delegeringsbara lagområdet och det obligatoriska lagområdet som inte är delegeringsbart. Det icke delegeringsbara området utgörs av frågor som alltid måste regleras i lagform. Det delegeringsbara lagområdet omfattar sådana frågor där det är tillåtet för att delegera sin normgivnings- kompetens till regeringen. Till det obligatoriska lagområdet hör enligt 8 kap. 3 § regeringsformen föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta område omfattar bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott samt skatt till staten. I 8 kap. 7 § regeringsformen räknas de ämnen upp där det under vissa förutsättningar är tillåtet för att delegera sin normgivningsmakt till regeringen. Förutsättningen för att delegering ska vara tillåten är att det inte handlar om föreskrifter som har med skatt att göra och att frågan kan hänföras till någon av de ämnen som räknas upp i lagtexten. Regeringen kan t.ex. efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om utlännings vistelse i riket och in- och utförsel av varor. innehåller bl.a. bestämmelser om jurisdiktion och beskattning. Det är ämnen som faller utanför det delegerbara området i regeringsformen, vilket innebär att de måste underställas . Bestämmelser om immunitet och privilegier innebär i allmänhet att en bestämmelses tillämpning eller rättsverkan upphävs. Om det t.ex. i ett internationellt avtal finns en bestämmelse som föreskriver att den främmande statens militära personal inte ska vara skattskyldig i de fullgör ett uppdrag inom ramen för internationellt samarbete på svenskt territorium, innebär detta att de nationella skattebestämmelserna inte blir tillämpliga. Man kan alltså säga att bestämmelserna i det nu beskrivna fallet går i mildrande riktning och att det inte handlar om en förpliktelse om skyldighet att erlägga skatt. I propositionen till den nya regeringsformen anfördes att kravet på lagform också gäller en föreskrift, som t.ex. i något hänseende begränsar omfattningen av ett tidigare föreskrivet ingrepp i enskildas förhållanden och därför kan sägas på sätt och vis gå i berättigande riktning, jfr prop. 1973:90 s. 301. Det sagda innebär att det inte är förenligt med regeringsformen att överlåter införlivandet av till regeringen. Bedömning: Nackdelarna med att transformera bestämmelser överväger fördelarna, varför transformation inte bedöms som ett realistiskt alternativ att införliva i svensk rätt. Transformation innebär att avtalsinnehållet införlivas i den nationella rättsordningen genom att de enskilda bestämmelserna omformuleras till inhemsk lagtext, antingen genom att de enskilda artiklarna översätts eller genom att texten skrivs om och anpassas till den nationella lagstiftningstekniken. Artiklarna kan då antingen omarbetas till bestämmelser i olika befintliga lagstiftningskomplex eller hållas samman i en egen lag. Fördelarna med transformation är uppenbara; tillämpningen underlättas avsevärt eftersom transformationen innebär att de enskilda bestämmelserna i den internationella överenskommelsen anpassas till en teknik och ett språkbruk som är välkänt för myndigheter och domstolar som har till uppgift att tillämpa avtalet. En annan faktor som underlättar tillämpningen är att transformationstekniken gör att de tillämpande myndigheterna återfinner de relevanta avtalsbestämmelserna i lagstiftning som de är förtrogna med och som de vanligen använder. Nackdelen är att det kan uppstå diskrepanser mellan innehållet i den internationella överenskommelsen och den svenska författningstexten vid renodlad transformering. Transformering genom översättning kan dock till en viss del läka en sådan brist. Metoden med transformering genom översättning i en lag är vidare mera tids- och arbetsbesparande än den renodlade modellen för transformering, som kräver en omfattande arbetsinsats. En ytterligare fördel med att använda metoden med transformering genom översättning är att en konform tolkning av den interna- överenskommelsen underlättas eftersom vägledning kan sökas i andra länders praxis. Den stora nackdelen med metoden är att lagstiftningen/översättningen i de flesta fall får en uppläggning och utformning som avviker från vad som är vanligt i nationell rätt. Genom att använda sig av transformationsmodellen skulle PFF- avtalets bestämmelser kunna införlivas i svensk rätt genom en egen lag. En fördel med en sådan metod är att den rättsliga regleringen avseende internationellt fredsfrämjande samarbete skulle vara sammanhållen i stället för att vara spridd i olika författningar. En sådan ordning skulle underlätta för de myndigheter som har att tillämpa bestämmelserna.