sou · GRB393 · 2004-01-01 00:00:00 — Ansvar för intern styrning och kontroll och ansvarsutkrävande En accounting officer är en hög tjänsteman som ansvarar inför parlamentet för redovisning och intern styrning och kontroll i organisationen. I ett departement är normalt den högste tjänste- mannen utsedd till accounting officer och i myndigheterna innehas ansvaret normalt av myndighetens chef. I de fall accounting officer inte är organisationens högste chef kombinerar han eller hon ansvaret inför parlamentet med ett ansvar inför sin närmaste chef i övriga frågor. Ansvaret för den interna styrningen och kontrollen är förenat med krav på ett årligt intygande som skall lämnas till parlamentet. Intygandet lämnas i ett s.k. Statement of Internal Control som är en del av organisationens årsredovisning. En arbetsgrupp , Control and Risk, som inrättats vid Her Majestys Treasury (brittiska ), har tagit fram ett flertal handböcker och vägledningar för såväl intern- revisionen som accounting officers. Vägledning för accounting officer finns bl.a. i en s.k. book som behandlar ledningens riskhantering. God internrevisions- och internrevisorssed Internrevisionens arbetsformer, rapporteringsfrågor m.m. finns reglerat i Government Internal Audit Standards (GIAS). Dessa skall enligt inledningen till dessa standarder, reflektera innehållet i IIA:s standarder. I har man således valt att göra en för statsförvaltningen gemensam tolkning av hur IIA:s standarder skall tillämpas i förvaltningen. Det framgår av Government Accounting att internrevisionen skall följa standarder för intern- revisionen. hänvisas till en äldre version av dessa standarder, men lagstiftningen kommer enligt uppgift att upp- dateras med en hänvisning till de nya, GIAS. Den ovan nämnda arbetsgruppen ansvarar för att utveckla och förvalta dessa standarder, handböcker m.m. I GIAS finns bl.a. en bestämmelse om att varje accounting officer skall besluta om en intern instruktion för internrevisionen (Terms of Reference). Det finns också reglerat vad instruktionen skall innehålla. Det är accounting officer i respektive organisation som beslutar om förfaranden för anställning av internrevisorer och budget för internrevisionen. Det framgår av GIAS att detta normalt sker genom en delegering till en s.k. Officer. Internrevisionens relation till externrevisionen regleras i GIAS. Där framgår att internrevisionschefen skall sträva efter att regelbundet träffa externrevisorn för att diskutera revisionsplaner, frågor av gemensamt intresse och revisionsmetoder samt för att söka möjligheter för samarbete i revisionsarbetet. Internrevisionschefen skall särskilt erbjuda externrevisorn möjlighet att förlita sig på internrevisionens arbete då det är lämpligt, förutsatt att detta inte påverkar internrevisionens oberoende. Vid en eventuell konflikt med externrevisorn skall internrevisionschefen konsultera eller hänvisa frågan till sin accounting officer. Samarbetet mellan intern- och externrevisionen behandlas också i en vägledning som är framtagen gemensamt av Her Majestys Treasury och National Audit Office (den statliga externrevisionen). Former för rapportering och dialog Formerna för internrevisionens rapportering behandlas på ett relativt detaljerat sätt i GIAS. Där framgår bl.a. att internrevisionen skall lämna en skriftlig rapport då varje revision avslutas. Det framgår även att internrevisionschefen skall utarbeta rutiner för internrevisionens rapportering i enlighet med de principer som accounting officer och ev. tredje part beslutat. Vidare anges att internrevisionen skall lämna en årlig revisions- rapport till accounting officer. Denna rapport skall innehålla en bedömning av relevans och effektivitet i organisationens processer för riskbedömningar, kontroll och ledning. Bedömningen skall bl.a. ligga till grund för det uttalande som accounting officer skall göra i sin årliga försäkran till parlamentet om den interna styrningen och kontrollen i organisationen. Det är i god sed att inrätta revisionskommittéer i de statliga organisationerna. Detta framgår av en policy från Her Majestys Treasury, Policy Principles for Audit Committees in Central Government. Där framgår att en accounting officer skall inrätta en revisionskommitté om det inte finns en tydlig anledning att inte göra det. Arbetsgruppen vid Her Majestys Treasury har även tagit fram en arbete. riktar sig till dels accounting officers och styrelser, dels till revisions- kommittéer och enskilda ledamöter i dessa. Där framgår att syftet med en revisionskommitté i den brittiska statsförvaltningen skall vara att stödja accounting officer genom att följa upp och granska dels risk-, kontroll och ledningsprocesserna i organisationen, dels processerna för att försäkra sig om att dessa fungerar (processes). Revisionskommittéernas arbete ger således ett stöd till accounting officer, kopplat till intygandet avseende den interna styrningen och kontrollen. Det finns en särskild certifiering för internrevisorer i den brittiska statsförvaltningen, Government Internal Audit Certificate (GIAC). Denna certifiering motsvarar enligt GIAS den miniminivå på skicklighet, kunskap och erfarenhet som en internrevisor i statsförvaltningen skall ha. Den brittiska företrädaren för IIA erbjuder certifiering på olika svårighetsnivåer för internrevisorer i oavsett bransch. GIAC är kopplad till detta certifieringssystem som en specialistinriktning. Det är dock Her Majestys Treasury som ansvarar för GIAC. Internrevisionschefen skall enligt GIAS ha både GIAC och en bred ledningserfarenhet. Vidare framgår att alla internrevisioner skall ledas av internrevisorer som innehar GIAC. Internrevisions- chefen ansvarar för att internrevisionen har tillgång till de kunskaper, erfarenheter m.m. som krävs för att nå revisions- enhetens mål och kraven i GIAS. Det är möjligt för en internrevi- sionschef att anställa revisorer som inte har GIAC om han eller hon bedömer att detta tillför specialistkunskaper, utbildning eller erfarenhet som förbättrar internrevisionsenhetens kapacitet och inte äventyrar möjligheten att följa GIAS. Inrättande, arbetsformer och nätverk m.m. Det sätt på vilket internrevisionen organiseras och storleken på internrevisionsenheterna i olika organisationer varierar. Enligt Government Accounting skall dock alltid en internrevisionschefs- tjänst eller motsvarande inrättas. Det är enligt uppgift möjligt att helt köpa internrevisionstjänsten hos en extern leverantör, antingen en privat konsultfirma eller en annan statlig organisation. Det är även möjligt att köpa internrevisionschefstjänsten på detta sätt förutsatt att den person som skall utföra uppgiften har kompetens som motsvarar GIAC. Her Majestys Treasury kan ge anställda vid privata företag om de uppfyller kraven. Enligt uppgift pågår utvecklingsarbete dels i form av rådgivning avseende riskhantering på ett praktiskt plan, dels genom ett projekt som rör hur de diskussioner om ledningens förvalt- ningsansvar (s.k. corporate governance) som pågår i privat sektor påverkar statsförvaltningen. Arbetet med att utveckla riskhantering sker bl.a. i en arbetsgrupp som skall ge stöd till ledningarna i de statliga organisationerna. Enligt uppgift har internrevisionen vid olika organisationer tagit på sig varierande roller i utveck- lingsarbetet. I vissa organisationer har internrevisionen tagit ansvar för att arbeta med utvecklingen av riskhanteringsprocesserna, medan internrevisionen i andra organisationer inte alls deltar i arbetet. Organisatorisk placering och reglering Principerna för inrättandet av den nya internrevisionen i EU- kommissionen slås fast i kommissionens s.k. vitbok för att reformera kommissionen9. Internrevision finns inom dels centralt placerad i anslutning till kommissionens högsta ledning, kommis- sionskollegiet, dels i varje generaldirektorat. Kommissionskollegiet består av kommissionens ordförande, två vice ordföranden – varav en med ansvar för reformering av kommissionen och de övriga kommissionärerna. Grunderna för den centrala funktionen för internrevision finns i EU:s budgetförordning10 och i kommis- sionens tillämpningsförordning11 till denna. Principerna för inrätt- ande av internrevision i respektive generaldirektorat har beslutats av kommissionen i särskild ordning12. Uppdragsgivare (ansvarig kommissionär) för den centrala intern- revisionen som kallas () är kommis- 9KOM(2000) 200 slutlig Reformen av kommissionen, . 10Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. 11Kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. 12Conditions for the Provision of an Internal Audit Capability in each . 31/10/00 SEC(2000) 1803/3. sionens vice ordförande. IAS är ett eget generaldirektorat och är som alla andra generaldirektorat underställt och skall vara ett stöd för kommissionskollegiet. Enligt IAS instruktion kan IAS också vända sig direkt till kommissionens ordförande och hela kollegiet om IAS finner det nödvändigt. Internrevisionen i de enskilda generaldirektoraten, som kallas Internal Audit Capabilities (IAC), har generaldirektören i det egna generaldirektoratet som uppdrags- givare (överordnad chef). IAS s.k. charter (kontrakt) beslutas av kollegiet. Varje IAC har ett eget charter och det finns en modell för hur ett sådant bör utformas. IAC:s charter beslutas av respektive generaldirektör. Vidare har kommissionen slagit fast ett antal principer som skall gälla för IAC. Det är generaldirektören som beslutar om revisionsplanen för varje IAC efter att förslag har tagits fram av IAC:s chef. För IAS beslutar chefen för om revisionsplanen efter sedvanligt hörande av vice ordföranden. Internrevisionschefen för varje IAC anställs som alla andra tjänstemän i kommissionen av kommissionen och utses till sin post av generaldirektören. Chefen för anställs av kommissions- kollegiet. Budget för IAS beslutas av kollegiet efter förslag av generaldirektoratet för budgetfrågor (DG Budget) och för IAC beslutar generaldirektören om budget. Ansvar för intern styrning och kontroll och ansvarsutkrävande Kommissionens ansvar för intern styrning och kontroll regleras i budgetförordningen. Där framgår ett antal principer som skall gälla för förvaltningen. I vitboken som tidigare nämnts finns en defi- nition om intern styrning och kontroll som lyder: Internal control covers the globality of the policies and procedures conceived and put in place by an entity's management to ensure the economic, efficient and effective achievement of the entity's objectives; the adherence to external rules and to management policies and regulations; the safeguarding of assets and information; the prevention and detection of fraud and error, and the quality of accounting records and the timely production of reliable financial and management information. Kommissionen lämnar en årsrapport till Europa- parlamentet som beskriver årets verksamhet och den interna styr- ningen och kontrollen (synthesis report). Årsrapporten innehåller inget formellt intygande om intern styrning och kontroll, men den utgör ett av underlagen för beslutet om kommis- sionens ansvarsfrihet för det aktuella året. En generaldirektör ansvarar inför kommissionskollegiet för hela ledningsprocessen inklusive alla kontrollaktiviteter, från utforman- det av mål för verksamheten till verksamhetens resultat. Detta slås fast i vitboken för reformering av kommissionens arbete. I ett dokument13 rubricerat Charter of tasks and responsibilities of authorising officers by delegation beskrivs, med utgångspunkt i EU:s budgetförordning, ansvaret för en s.k. authorising officer by delegation. En sådan authorising officer är en hög tjänsteman till vilken kommissionen delegerat arbetsuppgifter, normalt en generaldirektör. I detta dokument framgår bl.a. att varje general- direktör genom undertecknandet av generaldirektoratets årsrapport skall intyga att den information som presenteras är riktig och komplett och att de rutiner för intern styrning och kontroll som inrättats ger en adekvat försäkran (reasonable ) om lagligheten och riktigheten hos de underliggande transaktionerna. Vad som i övrigt skall ingå i försäkran framgår av dokumentet. IAS har direktkontakter med Revisionsrätten, EU:s externrevision, och IAS rapporter delges Revisionsrätten. Samverkan mellan rätten och IAC varierar mellan general- direktoraten. En rapport från en IAC kan skickas till Revisions- rätten efter framställan från rätten. Former för rapportering och dialog När det gäller IAC framgår av de principer som nämns ovan, att iakttagelser och rekommendationer från IAC skall rapporteras till den som granskats och diskuteras med denne. Denna diskussion skall inte ta än en månad. Vidare framgår att internrevisionschefen skall informera generaldirektören om den granskade inte accepterar eller följer internrevisionens rekom- 13 Decision SEC/2003/296/4 by the Commission of 28.03.2003 relating to the Internal Rules on the Implementation of the general budget of Communities - exercise 2003. Det är generaldirektören som ytterst avgör om en rekommendation skall följas eller ej. IAC skall vidare lämna ett uttalande (opinion) till generaldirektören avseende effekti- viteten i systemet för intern styrning och kontroll. Internrevi- sionens bedömning är ett underlag för generaldirektören då han eller hon skall lämna sin årliga deklaration om intern styrning och kontroll i årsredovisningen. Generaldirektörerna skall minst , och i övrigt då generaldirektören finner det lämpligt, informera sina ansvariga kommissionärer om IAC:s arbete, slutsatser och de åtgärder som planeras med anledning av revisionen. Detta framgår av ett fattat beslut14. Rapportering för IAS regleras i dess charter. Där framgår att en rapport skall upprättas inom efter att ett rapportutkast skickats till den som reviderats. Vidare framgår att observationer och svar från den granskade skall biläggas rapporten. IAS lämnar en årsrapport enligt bestämmelser i budgetförordningen men denna innehåller inget uttalande som motsvarar den s.k. opinion från IAC. Inom kommissionen har en revisionskommitté, en s.k. () inrättats. Kommitténs uppgift är att följa upp hur IAS revisionsrekommendationer följs och kvaliteten i revisionsarbetet. Huvuduppgiften är att säkerställa att kommis- sionens olika delar vidtar lämpliga åtgärder för att förbättra syste- met för intern styrning och kontroll i enlighet med rekommenda- tionerna från IAS. APC skall vara ett stöd för kommissions- kollegiet i dess ansvar att följa fördraget om europeiska unionen samt övriga lagstadgade krav och överenskommelser. Kommis- sionen har beslutat om kommitténs instruktion (charter). God internrevisions- och internrevisorssed Såväl IAS som IAC skall följa internationella standarder och internationellt god sed (best practice) för internrevision. Vid behov skall dessa anpassas till förutsättningarna i kommissionen. 14 Synthesis of the Annual activity reports 2002 COM(2003)391 of 9 2003. Varje anställd i kommissionen har en befattningsbeskrivning. I denna finns också kompetenskrav för den anställde. Det finns mallar för de flesta kategorier av befattningar, men innehållet anpassas till varje medarbetare. Mallarna tar upp områden som formell utbildning, erfarenheter och personliga egenskaper. Av för internrevisorer framgår att revisionsteamet bör har en lämplig sammansättning av personer med varierande kunskaper och förmågor. Det framgår också att en internrevisor i kommissionen skall sträva mot att ta en CIA-examen. Befattningsbeskrivningen för internrevisorerna inom IAC beslutas av chefen för respektive IAC. Befattningsbeskrivningen för chefen för beslutas av generaldirektören. På motsvarande sätt beslutar chefen för om befattningsbeskrivningen för revisorerna inom IAS. Befattningsbeskrivning för IAS chef beslutas av vice presidenten som är den ansvarige kommissionären. Det framgår också av kommissionens beslut om att inrätta IAC att revisorerna skall ha den utbildning som de behöver för att sköta sina arbetsuppgifter. Vidare framgår att revisionsenheten skall vara bemannad på lämpligt sätt avseende bl.a. erfarenhet. Inrättande, arbetsformer och nätverk m.m. Storleken på internrevisionsenheterna i generaldirektoraten varierar beroende på generaldirektoratets storlek och riskerna i verk- samheten. Det framgår i beskrivningen av IAC att de flesta general- direktorat bör ha en egen (s.k. in-house) enhet för internrevision. En generaldirektör kan också överväga möjligheten att förstärka den egna enheten med köp av externa internrevisionstjänster. De organisatoriska enheter inom kommissionen som inte har underlag för att anställa två egna internrevisorer eller fler bör välja ett av nedanstående alternativ. Det är generaldirektören som beslutar om vilket alternativ som skall väljas. De flesta generaldirektorat har anställda internrevisorer. Det förekommer dock några som valt alternativ 1 och 3 nedan – och i något fall också ett ytterligare alternativ där internrevision och s.k. ex-post kontroll (kontroll av externa bidragsmottagares användning och redovisning av erhållna bidrag eller projekt) leds av samma chef. 1.Sammanföra revisions- och utvärderingsresurser till en gemensam enhet för dessa funktioner. Det är då viktigt för generaldirektören att tydligt definiera de två funktionerna för att undvika intressekonflikter. 2.Anlita en revisionsenhet vid ett större generaldirektorat, om möjligt från samma typ av verksamhetsområde. 3.Inrätta en gemensam internrevisionsenhet för flera organi- satoriska enheter. En kommitté, med representanter från varje organisatorisk enhet, kan inrättas för att övervaka intern- revisionen. 4.Köpa in internrevisionstjänster från extern leverantör. I detta fall måste generaldirektören ta hänsyn till faktorer som känslig- het och konfidentialiet. Det finns ett gemensamt nätverk för IAS chef och IAC-cheferna – Auditnet. Möten i Auditnet arrangeras en gång . Nätverket är ett forum för bl.a. : Erfarenhetsutbyte om god sed Rekrytering, inkl. definition av kompetensprofiler Mjukvara för ledning av revisionen Tillgång till kommissionens informationssystem Ett område som har varit föremål för utvecklingsarbete sedan internrevisionen inrättades i kommissionen är ett klargörande15 av ansvarsfördelning mellan aktörerna inom områdena internrevision respektive intern styrning och kontroll. Ytterligare en fråga som till och från diskuteras är relationen mellan IAC och IAS och hur denna kan utvecklas. Detta bl.a. efter- som IAC-chefen rapporterar till och har sin generaldirektör som uppdragsgivare som en viss rapportering förekommer till IAS. 15 Clarification of the responsibilities of the key actors in the domain of internal audit and internal control in the Commission. , 21.1.2003 SEC(2003) 59 final. I samband med förhandlingarna med de länder som ansökt om medlemskap i riktar rekommendationer till kandidatländerna inom olika områden. Inom EU talar man om Public Internal Financial Control, PIFC, som ett samlingsbegrepp för ledningens interna styrning och kontroll samt internrevision. Inom PIFC-området har generaldirektoratet för budget (DG Budget) tillsammans med generaldirektoratet för utvidgningen (DG Enlargement) arbetat fram rekommendationer som kandidat- landet skall följa för att uppfylla aquis communautaire (). De rekommendationer som gäller inrättandet av internrevision i ett kandidatlands statsförvaltning är följande: Uppgiften för internrevisionsfunktionen är att värdera kvaliteten i ledningens system för intern styrning och kontroll och att lämna rekommendationer för att förbättra dessa system. För att kunna göra denna värdering på ett effektivt sätt krävs att internrevisionen har ett s.k. funktionellt oberoende. Funktionellt oberoende innebär följande: Internrevisionens funktionella oberoende syftar till att ge internrevisionen möjlighet att göra en objektiv, professionell bedömning av organisationens interna styrning och kontroll. Det funktionella oberoende skall regleras i lagstiftning och skall täcka områden som internrevisionens planering, utförande (val av granskningsinriktning, revisionsmetod etc.) och rappor- tering, inkl. rekommendationer. Internrevisionen skall rapportera till högsta ledningen i en organisation. I de fall internrevisionen finns i ett ministerium skall den rapportera direkt till ministern. Likaså skall tillsättning, avsättning och omplacering av revisorer regleras i lagstiftning. Orsaken är att internrevisionen oftast tillsätts och avsätts av den högsta ledningen. Detta gör att internrevisorn har en utsatt position i samband med en konflikt med ledningen. Rekommendationerna omfattar också inrättandet av två funktioner (Central Harmonisation Unit) för att harmonisera dels den interna styrningen och kontrollen, dels internrevisionen i statsförvalt- ningen. Dess roll bör enligt kommissionens uppfattning vara att utveckla gemensamma metoder och vägledningar, modeller för manualer, instruktioner, kvalitetssäkring, etiska regler m.m. Arbetsuppgifterna har diskuterats vid en konferens där företrädare för alla kandidatländerna samlades tillsammans med kommis- sionens företrädare. utveckla gemensamma metoder och vägledningar, modeller för manualer, internrevisionsinstruktioner, etiska regler m.m., främja god sed genom arbete med nätverk, publikationer etc., utföra kvalitetsvärderingar av internrevisionen i statliga organisationer, och främja utvecklingen av ett långsiktigt utbildningsutbud.