sou · GRB384d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Begreppet finansiellt instrument avser förutom fond- papper även annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Utredningens val av begreppet fondpapper bedöms inte innebära någon ändring i sak gentemot nuvarande bestämmelser om vilka finansiella instrument som får användas för skuldtäckning.13 Regleringen beträffande tillåtna utgivare har motiverats utifrån att de angivna rättssubjekten generellt sett får anses ha god eller i vart fall tillräcklig kreditvärdighet. Som skäl för inskränkningen till publika aktiebolag vad gäller aktier anfördes särskilt att det bör krävas att aktier som används för skuldtäckning skall ha god likviditet och kunna bli föremål för handel på en börs eller annan organiserad marknadsplats.14 I förslaget omhändertas den kreditrisk som är sammanknippad med olika typer av fondpapper av säkerhetsavdraget. Försäkringsbolagen måste härutöver också beakta det övergripande kravet på tillfreds- ställande betalningsberedskap, vari ingår att en skuldtäcknings- tillgång för att anses lämplig skall ha ett värde som går att bestämma på ett tillförlitligt sätt och vara tillräckligt likvid i förhållande till det åtagande den motsvarar. 1994/95:184 s. 168 ff. 14Se not 16. Det finns därmed inte några skäl att behålla dagens inskränk- ningar beträffande tillåtna utgivare. Regleringen kan i stället för- enklas på så sätt att fondpapper tillåts generellt som skuldtäck- ningstillgång. Som tidigare skall dock gälla att fondpapper endast får användas om de är kortfristigt realiserbara eller är föremål för handel på en reglerad marknad. Vidare bör även fortsättningsvis få meddela närmare föreskrifter avseende utländska utgivare eftersom dessa inte står under svensk tillsyn. Dotterbolag behandlas särskilt nedan. Skuldförbindelser som inte är fondpapper Med skuldförbindelser som inte är fondpapper avses främst direkt- utlåning. Huvudregeln för att sådana skuldförbindelser skall tillåtas bör vara att gäldenären ställer någon typ av säkerhet. Skuldförbindelser som inte behöver tryggas med annan säkerhet än gäldenärens kreditvärdighet, exempelvis förbindelser som stat och kommun, därmed jämförliga utländska subjekt och internationella organisationer svarar för, anser utredningen dock även fortsättningsvis skall kunna tillåtas för skuldtäckning. bör därför bemyndigas att utfärda föreskrifter om när kravet på ytterligare säkerhet kan frångås med hänvisning till gäldenärens kreditvärdig- het. I delbetänkandet föreslogs att terminspremiefordringar, dvs. försäk- ringsbolagets fordran på framtida från försäkringstagaren, skall tillåtas som skuldtäckningstillgångar även för livförsäkringsbolag. De nuvarande reglerna gör det enligt utredningens uppfattning svårt för utomstående att bilda sig en uppfattning om bolagets verkliga ställning eftersom fordringar i anledning av ingångna försäkrings- avtal inte syns i redovisningen. I genomlysningssyfte borde därför denna typ av fordran tillåtas som skuldtäckningstillgång även inom livförsäkring. Övervägande skäl talar dock för att gällande EG-rätt för liv- försäkring får tolkas som att en sådan fordran måste avräknas från värdet på försäkringsåtagandena vid beräkningen av de försäkrings- tekniska avsättningarna, eftersom avsättningarna enligt EG-rätten skall göras med hänsyn till framtida premieinkomster.15 Terminspremie- fordringar bör därmed inte heller fortsättningsvis tillåtas som skuld- täckningstillgång för livförsäkring. Enligt gällande rätt skall avgiven återförsäkring avräknas från de försäkringstekniska avsättningarna. Som en följd tillåts inte fordran på återförsäkringsgivare som skuldtäckningstillgång. Ur genomlysningssynpunkt är det viktigt att även riskerna i ett försäkringsbolags återförsäkringsprogram tillåts slå igenom i det säkerhetsavdrag som utredningen föreslår. Utredningen har därför föreslagit att bolaget skall ha skuldtäckningstillgångar som mot- svarar de försäkringstekniska avsättningarna utan avdrag för avgiven återförsäkring. I och med detta bör även en fordran på åter- försäkrare få användas som skuldtäckningstillgång. I enlighet med EG-rätten får fordringen inte ha varit förfallen till betalning i än . Härutöver bör fordringen högst få tas upp till ett belopp som motsvarar återförsäkringsdelen i avsättningen för det åtagande som återförsäkringen avser. Som konstaterats ovan (avsnitt 4.3) blir konsekvensen av förslaget att värdet av sådan reservdeposition som återförsäkrings- givare ställt hos bolaget inte behöver skuldtäckas. 15 Dir. 2002/83/EG art. 20.1 A. i). Fordringar och skulder som uppkommer vid återförsäkring utan respektive med deponerade reserver illustreras nedan för en tänkt kvotåterförsäkring om , dvs. återförsäkraren deltar till i den försäkrade risken. Belopp som skall skuldtäckas är 100, vilket täcks med fordran på återförsäkrare och övriga placeringstill- gångar. Belopp som skall skuldtäckas är 30, vilket täcks med placeringstillgångar. Återförsäkring med avgiven deposition Belopp som skall skuldtäckas är 100, vilket täcks med fordran på återförsäkrare (30) efter avdrag för (skuldposten) depåer från återförsäkrare (20) samt med övriga placeringstillgångar (90). Depåer hos företag som Belopp som skall skuldtäckas är 30, vilket täcks med placeringstillgångar och depåer hos företag som avgivit återförsäkring. I den s.k. Placeringspromemorian föreslogs att derivatinstrument eller kombinationer av derivatinstrument skulle få användas för skuldtäckning om den ekonomiska innebörden av instrumentet motsvarar den hos en tillgång som får användas för skuldtäckning.16 Regeringen var dock inte beredd att tillåta detta vid tiden för genomförandet av de EG-rättsliga placeringsreglerna. Användandet av derivatinstrument ansågs vara alltför sofistikerat och misstag konstaterades kunna få allvarliga konsekvenser för såväl försäkrings- bolag som försäkringstagare. Dessutom ifrågasattes om inte EG- rätten innebär att derivatinstrument endast får användas som hjälpmedel för att minska investeringsriskerna och underlätta en effektiv portföljförvaltning.17 Resultatet blev att derivatinstrument inte tilläts som skuldtäckningstillgång. Däremot infördes den all- männa regeln om att derivatinstrument får användas i syfte att sänka den finansiella risken i ett försäkringsbolag och för att effektivisera förvaltningen av bolagets tillgångar. Användandet av derivatinstrument är en integrerad del i en effektiv kapitalförvaltning. I ett försäkringsbolag kan instrumenten dessutom ses som ett medel för att förbättra möjligheterna att matcha skuldtäckningstillgångar mot försäkringsåtaganden. Bolagen får därmed bättre möjligheter att hantera riskerna i skuldtäcknings- tillgångarna. Derivatinstrument bör därför tillåtas som skuldtäckningstill- gång. EG-rätten är dock oklar om i vilken utsträckning detta är möjligt. Derivatinstrument anges inte uttryckligen i reglerna för tillåtna tillgångsslag. Särskilda tillämpnings- och värderingsprinciper ställs däremot upp. Här pekas derivatinstrument ut som tillgångar med anknytning till tillgångar som motsvarar tekniska avsättningar. Vidare anges att sådana instrument får användas i den utsträckning som de bidrar till att minska investeringsriskerna eller underlättar en effektiv portföljförvaltning. De måste värderas försiktigt och får beaktas vid värderingen av den underliggande tillgången.18 Den tolkning som har gjorts i beträffande möjlig- heten att använda derivatinstrument för skuldtäckning är också den förhärskande tolkningen inom EU. Övervägande skäl talar därför för att derivatinstrument i vart fall inte kan tillåtas som en själv- 16Ds 1993:57 s. 91 ff. 1994/95:184 s. 174. 92/49/EEG art. 21.1 C. iv) och dir. 2002/83/EG art. 23.3 iv). Däremot bör ett derivatinstrument som har anknytning till en skuldtäckningstillgång som bolaget använder få användas för detta ändamål, under förutsättning att instrumentet bidrar till att minska riskerna i eller effektivisera förvaltningen av den underliggande skuldtäckningstillgången. Derivatinstrument kan vara komplexa, vilket ställer krav på att bolagen har kunskap om vilka risker som är förenade med att använda sådana tillgångar.19 Även måste kunna bedöma och vid behov ifrågasätta samt eventuellt underkänna att ett derivatinstrument nyttjas som skuldtäckningstillgång. Vidare bör den gällande regeln för användande av derivatinstru- ment utmönstras ur FRL eftersom den även träffar fria tillgångar – något som inte står i överensstämmelse med EG-rättens principiella förbud mot reglering av sådana tillgångar. Som diskuteras i avsnitt 7.1 nedan kommer med hänsyn till stabilitets- principen ändå ha möjligheter att ingripa när så bedöms nödvändigt. Aktier och andra andelar i dotterföretag I gällande rätt görs i skuldtäckningshänseende åtskillnad mellan å ena sidan dotterbolag som har till uppgift att direkt eller indirekt äga moderbolagets skuldtäckningstillgångar och å andra sidan dotterbolag som är publika finansiella företag. Beträffande den sistnämnda typen av dotterbolag kan det starkt ifrågasättas om tillgångar som främst innehas i organisatoriskt syfte bör få användas som skuldtäckningstillgång. Tillgångarna är förhållandevis illikvida och oftast inte heller avsedda att avyttras. Vad särskilt gäller dotterbolag som är försäkringsbolag finns vidare en betydande risk att en nedgång i moderbolagets verksamhet motsvaras av en nedgång även i dotterbolagets verksamhet. En annan svårighet är hur dotterbolagets tillgångar värderas. Det kan vara svårt för tillsynsmyndigheten och andra aktörer att genomlysa och ifrågasätta exempelvis en uppskrivning av aktierna. Kravet på att dotterbolaget skall vara publikt minskar inte de angivna problemen och utgör heller inte någon garanti för att tillgången då automatiskt skulle bli lämpligare som skuldtäckningstillgång. Vid införandet av den nuvarande regleringen ansågs nackdelarna med användandet av aktier i dotterbolag som är försäkringsbolag 19 Exempelvis kan användandet av ett räntederivat leda till att bolaget i stället erhåller en lika stor kreditrisk. eller finansiella företag för skuldtäckning uppvägas av bl.a. samordningsfördelar och reglerna om enhandsengagemang.20 Utred- ningen instämmer inte i den bedömningen. Även om problemen kan omhändertas genom det föreslagna säkerhetsavdraget anser utredningen att tillgångsslaget i sig till sin karaktär och med beaktande av syftet med skuldtäckningsreglerna inte är lämplig som skuldtäckningstillgång. Med aktier och andelar i dotterbolag som har till uppgift att äga skuldtäckningstillgångar förhåller det sig annorlunda. Sådana bolag har endast en förvaltningsuppgift, varför det finns en direkt koppling mellan dotterbolagets egna tillgångar och de aktier och andelar i dotterbolaget som moderbolaget använder för skuld- täckning. Aktier och andelar i denna typ av dotterbolag bör därför även fortsättningsvis tillåtas som skuldtäckningstillgång. Det finns dock skäl att ställa vissa krav för användningen av tillgångsslaget. Före införlivandet av den tredje generationens försäkringsdirektiv fick aktier i dessa dotterföretag användas för skuldtäckning endast om företaget förvaltade fast egendom. I lag- stiftningsarbetet befanns det lämpligt att utvidga möjligheterna till nu gällande ordning men det ansågs vara förenat med vissa risker om ett försäkringsbolag i för stor utsträckning avhänder sig bestämmanderätten över tillgångsförvaltningen till dotterbolag. Därför infördes ett krav på tillstånd från för att äga sådana dotterföretag.21 Tillståndskravet infördes genom en justering i den numera upp- hävda s.k. femprocentsregeln i 7 kap. 17 § FRL. Regeln upphävdes sedan den visat sig vara oförenlig med EG-rätten.22 I lagstiftnings- ärendet berördes emellertid inte frågan huruvida försäkringsbolag bör få skuldtäcka med aktier och andelar i sådan företag. Utredningen anser att ett försäkringsbolag inte utan vidare bör kunna ersätta ett direkt ägande av de egentliga skuldtäcknings- tillgångarna med ett indirekt ägande via ett dotterbolag. Förutom vad som framgick i den tidigare bedömningen finns fler skäl för att någon typ av tillståndskrav återinförs. Dotterföretag behöver exempelvis inte vara helägda. Vidare finns inget direkt hinder i FRL för dotterföretag att ta upp lån.23 Härtill kommer att en exekutiv åtgärd mot dotterföretaget till förmån för företagets 1994/95:184 s. 171 f. 1994/95:184 s. 170. 1998/99:142. 23Däremot har det i tillsyn vuxit fram en praxis innebärande att avseende upplåning tillämpas även på dotterbolag. Uttryckligt lagstöd saknas dock. borgenärer kan få konsekvenser för försäkringstagarnas förmåns- rätt. Sammantaget bör det därför införas ett krav på Finans- inspektionens tillstånd för att ett bolag skall få skuldtäcka med aktier och andelar i ett dotterföretag som har till uppgift att äga bolagets skuldtäckningstillgångar. Vid tillståndsprövningen skall en bedömning göras av om försäk- ringstagarnas förmånsrätt kan påverkas av att skuldtäckningstill- gångarna ägs genom dotterbolag. Det skall på goda grunder kunna antas att försäkringstagarnas förmånsrätt inte försämras av att skuldtäckningstillgångarna ägs av någon annan än försäkringsbolaget. Vidare bör det, till skillnad från , uttryckligen framgå av lagen att kravet på att fondpapper antingen skall vara kortfristigt realiserbara eller föremål för handel på en reglerad marknad som är öppen för allmänheten även är tillämpligt avseende de fondpapper som dotterföretaget äger. Vad gäller försäkringsbolags innehav i förvaltningsdotterbolag som har till uppgift att för försäkringsbolagets räkning förvalta tillgångar utan att äga dem föreslås ingen ändring gentemot gällande rätt. Det betyder att sådana tillgångar inte heller fortsätt- ningsvis får användas för skuldtäckning. Gällande rätt: Begränsningarna för hur stor andel som får placeras i varje enskilt tillgångsslag (tillgångslimiter) vilar ytterst på EG- rätten.24 I EG-rätten slås limiter fast beträffande tre typer av tillgångar: lån utan säkerhet, kontanta medel och onoterade värdepapper. Limiterna är relaterade till de försäkringstekniska avsättningarna utan hänsyn tagen till eventuell avgiven återförsäkring. För lån utan säkerhet gäller, som huvudregel, att högst av avsättningarna får placeras i sådana tillgångar, varav en procent per lån. Undantag görs dock för lån till kreditinstitut, försäkringsföretag och investeringsföretag. Gränsen får vidare i enskilda fall höjas till genom beslut av den behöriga myndigheten. Kontanta medel får motsvara högst av avsättningarna. Beträffande aktier, andra värdepapper som kan jämställas med aktier och skuldförbindelser som inte 24 Dir. 92/49/EEG art. 22 och dir. 2002/83/EG art. 24. omsätts på någon reglerad marknad finns slutligen en limit på av avsättningarna. De kvantitativa reglerna kompletteras av en bestämmelse att medlemsstaterna skall fastställa mer detaljerade regler med villkor för användningen av tillgångarna, jämte vägledande principer för dessa villkor. I svensk rätt är limiterna enligt 7 kap. 10 b § FRL bestämda till –avseende obligationer och andra skuldförbindelser, –avseende aktier och andra jämförbara värdepapper, –avseende fastigheter, tomträtter och byggnader samt andelar i sådan egendom, –avseende skuldförbindelser med säkerhet i fastig- hetspant eller annan betryggande säkerhet, –avseende bankmedel, –avseende kassa samt –avseende onoterade fondpapper25 som inte ingår i värdepappersfond eller omfattas av de särskilda reglerna avse- ende aktier och andelar i dotterföretag, där limit saknas. För ej uppräknade tillåtna tillgångsslag saknas limiter. Detta gäller även livlån. Limiter saknas också för ovan angivna tillgångsslag i de fall utgivaren är ett särskilt kreditvärdigt subjekt som exempelvis en stat, kommun eller en utländsk motsvarighet eller en internationell organisation. Beträffande andelar i värdepappersfonder gäller att dessa innehav måste beaktas inom ramen för limiterna för ett bolags direkta ägande av det tillgångsslag som ingår i fonden. Samma regel gäller för dotterföretag med uppgift att äga skuldtäckningstillgångar. I dessa fall skall i stället de underliggande tillgångarna i förvaltnings- bolaget behandlas som om de ägdes direkt av försäkringsbolaget. Skälen för förslaget: De svenska reglerna avseende tillgångslimiter är mycket långtgående jämfört med gällande EG-rätt. Som redan har konstaterats innebär förslaget om ett riskkänsligt säkerhets- avdrag att de nuvarande kvantitativa placeringsreglerna delvis har spelat ut sin roll. En naturlig konsekvens är därför att tillgångs- limiterna skall avskaffas i den utsträckning det är möjligt i för- hållande till EG-rätten. 25 Dessa fondpapper måste dock vara utgivna av sådana subjekt som anges i 7 kap. 10 § första stycket FRL. Om utgivaren är exempelvis ett aktiebolag måste detta vara publikt. EG-rätten föreskriver även att medlemsstaterna skall fastställa den tillåtna procentsatsen för hur stor del de försäkringstekniska avsättningarna som får täckas av återförsäkringsfordringar.26 Före införlivandet av det tredje livförsäkringsdirektivet gällde en mot- svarande regel för svenska livförsäkringsbolag, enligt vilken Finans- inspektionen hade att fastställa procentsatsen. Regeln utmönst- rades ur FRL i samband med övergången till redovisning av försäkringstekniska avsättningar för egen räkning, dvs. med avdrag för avgiven återförsäkring. Eftersom avsättningarna enligt utred- ningens förslag nu återigen skall beräknas utan avdrag för sådan återförsäkring och återförsäkringsfordringar därmed tillåts som skuldtäckningstillgång bör bemyndigandet i denna del återinföras. Gällande rätt: I de tidigare angivna EG-reglerna avseende tillgångs- limiter framgår även hur stor del av skuldtäckningstillgångarna som får härröra från samme utgivare (enhandsengagemang). Enligt bestämmelserna får högst av avsättningarna motsvaras av aktier, obligationer, skuldförbindelser och andra penning- och kapital- marknadsinstrument från samma emittent eller i lån till samma låntagare; allt sammantaget. Beträffande lån görs dock ett undantag för myndigheter och internationella organisationer. Vidare får gränsen höjas till under förutsättning att de samman- lagda innehaven av tillgångar från samma emittent eller låntagare överstigande motsvarar högst av skuldtäck- ningsbeloppet. För lån utan säkerhet gäller att varje lån får motsvara högst en procent av avsättningarna, med samma undantag för sär- skilda låntagare som beträffande tillgångslimiten för detta tillgångs- slag. Gränsen får i enskilda fall höjas till . Enligt reglerna för enhandsengagemang i 7 kap. 10 c § FRL får ett försäkringsbolag placera högst –i aktier och andra jämförbara värdepapper, eller obligationer och skuldförbindelser från samma emittent eller låntagare om emittenten eller låntagaren är ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag, det sammanlagda innehavet i dessa tillgångar inte uppgår till av skuld- täckningstillgångarna och andelen aktier och jämförbara värde- 26 Dir. 73/239/EEG art. 15, ändrad gm dir. 92/49/EEG art. 17, samt dir. 2002/83/EG art. 20.4. papper från samma emittent inte överstiger av dessa tillgångar, –i aktier och andra jämförbara värdepapper, eller obligationer och skuldförbindelser från andra emittenter eller låntagare än de som avses ovan, –i en enskild fastighet, tomträtt eller byggnad eller en grupp av sådan egendom som kan betraktas som en investering samt –i andelar i värdepappersfonder som förvaltas av samma fondbolag eller fondföretag, om inte annat medges av . Begränsningarna avseende aktier och andra jämförbara värde- papper, obligationer och skuldförbindelser gäller även i förhållande till grupper av emittenter och låntagare med inbördes anknytning. De gäller dock inte beträffande obligationer och skuldförbindelser som vissa angivna rättssubjekt svarar för, bl.a. staten och andra myndigheter samt internationella organisationer. Begränsningarna gäller heller inte för fordringar på eller andra fordringar på försäkringstagare som har samband med försäkringsavtal, om dessa särskilt angivna subjekt svarar för fordran. Även vid tillämpning av reglerna om enhandsengagemang skall tillgångar som tillhör dotterföretag med uppgift att äga skuld- täckningstillgångar behandlas som om tillgångarna ägts direkt av försäkringsbolaget. Skälen för förslaget: Det av utredningen föreslagna säkerhetsavdraget beaktar inte risker hänförliga till för stora enhandsengagemang. Med hänsyn härtill måste regler om enhandsengagemang finnas kvar i någon form. Utredningen anser att de gällande reglerna i FRL i huvudsak är väl avvägda. Begränsningen beträffande fondandelar förvaltade av samma fondbolag eller fondföretag bör dock avskaffas. Mot- svarande regel saknas i EG-rätten och framstår inte som motiverad av flera skäl. En värdepappersfond är i sig redan underkastad riskspridningsregler. Fondens tillgångar ägs av delägarna och kan inlösas . Tillgångarna förvaras hos ett från fonden fristående förvaringsinstitut. Härtill kommer att fondverksamhet kräver tillstånd och att fonden sedan står under eller motsvarande utländsk tillsyn. Även förvaringsinstituten står under tillsyn. Vidare är en värde- pappersfond skyldig att regelbundet lämna information för bedöm- ning av fondens utveckling och ställning. Till skillnad mot flertalet andra tillgångsslag som tillåts för skuldtäckning omgärdas värdepap- persfonder således av en sådan reglering i övrigt att några särskilda regler om enhandsengagemang inte är behövliga. Tillgångsslaget fordran på återförsäkringsgivare är av den arten att det inte bör föreskrivas några generella regler om enhands- engagemang. Lämpligheten av att koncentrera respektive sprida återförsäkring till en eller flera återförsäkrare kan komma att bedömas olika beroende på den aktuella situationen. Bedömningen sker därför lämpligen inom ramen för löpande tillsyn. bör här kunna underkänna en fordran på återförsäkrare som skuldtäckningstillgång på samma grunder som avdrag i vissa fall inte medges för avgiven återförsäkring vid bestämmandet av vilket belopp som skall skuldtäckas. Särskilt om säkerställda obligationer Särskild lagstiftning om s.k. säkerställda obligationer kommer att träda ikraft den 1 juli 2004.27 Lagstiftningen syftar till att ge tillgång till en konkurrenskraftig finansieringsform som fått stor utbredning på den europeiska marknaden.28 En säkerställd obligation karaktäriseras av att innehavarnas fordringar säkerställs på följande sätt. Utgivarna skall särskilja vissa tillgångar från sin övriga verksamhet (säkerhetsmassa) vars värde skall överstiga det nominella värdet av ford- ringarna (beloppsmatchning). Säkerhetsmassan skall i första hand bestå av krediter som lämnats mot säkerhet i viss egendom (hypoteks- krediter) eller krediter som beviljats vissa särskilt säkra låntagare som exempelvis svenska staten (offentliga krediter). Fastslagna belån- ingsgrader skall gälla för hypotekskrediterna. Förutom hypoteks- krediter och offentliga krediter får s.k. fyllnadssäkerheter till viss andel ingå i säkerhetsmassan. Härtill införs en ny särskild förmånsrätt för innehavare av säker- ställda obligationer och derivatmotparter. Förmånsrätten uppkommer i och med att de utestående säkerställda obligationerna med till- hörande säkerhetsmassa införs i ett register. skall utse en oberoende granskare som har till uppgift att övervaka 2002/03:107. 2002/03:107 s. 45. att registret förs på ett korrekt sätt. Granskaren har upplysnings- och rapporteringsskyldighet gentemot . Enligt en undantagsregel i EG-rätten får medlemsländerna tillåta att enhandsengagemang i säkerställda obligationer uppgår till av det belopp som skall skuldtäckas.29 Frågan om undantagsregeln skall införas i svensk rätt har diskuterats .