sou · GRB341d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Av en enkätundersökning som tidningen gjort (nr 08 2002), där 99 polisanställda har fått svara på bl.a. frågan om de skulle kunna tänka sig att anmäla en kollega, framgår att de flesta var beredda att anmäla en kollega, åtminstone om det gällde ett grovt oegentligt beteende. Flera erkände dock svårig- heten att rent faktiskt anmäla en kollega. Några statistiska uppgifter om hur domstolen dömt när åtal mot polisanställd väckts finns inte. Inte heller finns statistiska uppgifter om huruvida väckta åtal avsett brott begångna i eller utom tjänsten. Utredningsenheten i har uppgett att av tio väckta åtal avsåg sex brott i tjänsten och av de fällande domarna – sex – avsåg två brott i tjänsten. I överväger åtalen för brott av polis- anställd utom tjänst, fyra av sex. I och däremot anges att fler åtal och fällande domar avser brott begångna i tjänsten än utom tjänsten. På samma sätt övervägde antalet åtal för brott i tjänsten i . Av där diarieförda ärenden väckte åklagaren åtal i 18 fall, varav 13 avsåg brott av polis i tjänst och två avsåg brott i tjänst av civilanställd. Enligt uppgift från samma polismyndighet är andelen ogillade åtal betydligt högre i mål mot polisanställda än i andra ärenden, respektive . Till den i figur 4.1 redovisade statistiken skall nämnas att i sin avhandling rätt att använda våld () kartlagt och undersökt huvuddelen av alla SOU 2003:41 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda anmälningar mot poliser om brott i tjänsten . Även om undersökningen avser anmälningar som gjordes för mellan tio och är kartläggningen av intresse. I det följande redovisas i korthet vad undersökningen gav för resultat (a.a. s. 365 f.). Antalet anmälningar uppgick för den aktuella tiden till drygt 18 000. Av de granskade ärendena (14 208) avsåg misshandel och lika stor del tjänstefel. Antalet anmälningar hade ökat från 1982 till 1 1992, eller med i genomsnitt 88 anmälningar . Ökningen avsåg främst anmälningar om tjänstefel (observera att brottet tjänstefel återinfördes ). ökade antalet anmälningar . ökade också antalet poliser, men inte i samma omfattning. I genomsnitt anmäldes åtta poliser av hundra , men flera anmälningar kunde avse samme polis och omvänt kunde en anmälan avse flera poliser. Undersökningen visade också att flertalet anmälningar var koncentrerade till storstadslänen; avsåg de tre storstadslänen och enbart svarade för av anmälningarna, närmast följt av polisdistrikt. Av de granskade ärendena ledde eller cirka 8 600 anmälningar till att förundersökning inleddes och sammanlagt väcktes åtal i 389 fall () och åtalsunderlåtelse meddelades i ett fåtal fall; . Av de väckta åtalen ledde drygt hälften till fällande dom (51,). Beträffande anmälarna anges i avhandlingen att ibland kan anmälningar mot poliser ses som rena repressalier där anmälaren vill hämnas i deras tycke orättfärdiga ingripanden. Andra anmäl- ningar härrör från personer som närmast kan betraktas som rättshaverister. De flesta har varit föremål för polisiär uppmärksamhet och andra tror sig ha varit det (närmast psykiskt sjuka personer). Bakom anmälningarna om misshandel och annat otillåtet våld stod vanligen de personer som utsatts för våld från polisens sida och i andra fall en förälder eller ett utomstående vittne. I dessa fall har våldet i allmänhet befunnits berättigat. Av kartläggningen framgår att ytterst få anmälningar har gjorts av kollegor till berörd polis. Majoriteten av anmälarna var personer som återkommande gripits för mindre allvarliga brott eller omhändertagits såsom berusade. Många hade låg social status och de flesta var arbetslösa. De flesta hade vid ingripandet varit berusade eller på annat sätt påverkade. Även bakom anmälningarna om tjänstefel låg i stor utsträckning omhändertagande av berusade Brottsanmälningar och klagomål mot anställda eller psykiskt sjuka personer. Ett allmänt intryck var, enligt , att professionella brottslingar tycks ha högre tolerans än andra i fråga om polisens våldsanvändning. Figur 4.2-4.4 redovisar antalet anmälningar mot åklagare och vad anmälningarna utmynnat i. Antalet anmälningar mot åklagare är betydligt färre än mot anställda inom Polisen. Inte heller i detta avseende är statistiken fullt tillförlitlig eftersom någon löpande statistik inte förs. Flera av siffrorna är uppskattade. Eftersom det är svårt att utläsa om ett klagomål är ett påstående om brott, ett allmänt fram- fört klagomål mot åklagaren och/eller en begäran om överpröv- ning, har det för åklagarmyndigheterna varit svårt att ange hur många ärenden som avser brottsanmälningar. Nedan redovisade siffror avser därför ibland det totala antalet anmälningar och ibland endast brottsanmälningar. Ungefärliga antalet anmälningar inkomna till åklagar- myndigheterna mot åklagare 1/1- 31/7 2002 (varav 5 från RÅ) 49 (varav 5 från RÅ) 28 (varav 3 från RÅ) (varav 3 från RÅ) 31 (varav 2 från RÅ) (varav 1 från RÅ) 11 (varav 1 från RÅ) 13 (varav 2 från RÅ) 32 (brottmål) (varav 2 från RÅ) samt 6 SOU 2003:41 Brottsanmälningar och klagomål mot anställda Antalet inkomna ärenden till Riksåklagaren Riksåklagarens beslut angående åklagare och domstols- prövning3 4.3.4Justitieombudsmannens inspektioner av Polisens internutredningsenheter inspekterade JO internutrednings- enheterna vid Polismyndigheterna i och samt Polismyndigheterna i och i . Vid varje enhet granskades samtliga (eller ) inkomna ärenden och de ärenden som avgjorts av åklagare. I granskades därutöver 30 äldre, ej avgjorda ärenden och i Västman- lands län de senaste tolv avgjorda ärendena. Det totala antalet granskade ärenden översteg 3 000 ärenden. Vid granskningen fann JO att tre av myndigheterna brustit i skyldigheten att lämna över en anmälan med påstående om att polisanställd begått brott i tjänsten till åklagare. Vid samtliga enheter hade förkommit att en icke behörig polis tagit emot en sådan anmälan och att en polis fattat beslut om att inleda förundersökning trots att detta ankommer på åklagare. Det senare hade i de flesta fall berott på brister i användandet av data- programmet RAR. Vidare konstaterades dröjsmål dels i polisens handläggning av ärendena, dels i åklagarens handläggning och då särskilt vad avsåg att fatta beslut i förundersökningsfrågan. Granskningen resulterade i att JO tog upp vissa ärenden till sär- skild granskning, sammanlagt 36 fall. Av dessa avsåg 25 åklagarens 3 Besluten avser antalet inledda förundersökningar på grundval av inkomna anmälningarna. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda handläggning, ett polisens och åklagarens gemensamma handlägg- ning och resterande polisens handläggning av ärendena. Som bak- grund till denna särskilda granskning uttalade JO följande. Det är av grundläggande betydelse för tilliten till samhällets verk- samhet för att utreda påstådda brott av polismän, och därmed ytterst för allmänhetens förtroende för polisen, att denna utrednings- verksamhet bedrivs på ett i alla avseenden korrekt sätt. Den för all brottsutredande verksamhet gällande grundsatsen att handläggningen måste ske i sådana former att den inte ger fog för ett ifrågasättande av de utredande myndigheternas objektivitet har här en alldeles särskild tyngd. I flera av de särskilt granskade åklagarärendena behandlade JO frågor om åklagaren borde ha inlett förundersökning eller inte borde ha lagt ned en förundersökning innan ytterligare förundersökningsåtgärder vidtagits. JO bedömde att i sex fall borde förundersökning ha inletts på det material som förelåg. I två fall borde åklagaren ha hört målsäganden innan beslut fattades om att inte inleda förundersökning: en motanmälan av den utpekade polisen eller passivitet från målsäganden att inte inkomma med utlovat bevismaterial kunde inte ersätta ett sådant förhör. I ett mindre antal fall hade åklagaren givit direktiv om att målsäganden, vittnen och den utpekade polisen skulle höras under en s.k. för- förundersökning. JO anförde att åklagarens handläggning inte varit lagenlig och att förundersökning borde ha inletts och att nämnda förhör skulle ha hållits under förundersökningen. Kritik riktades också mot åklagarens handläggning såvitt avser nedläggande av förundersökning utan att samtliga i händelsen inblandade personer hörts. Även att för brott utpekad polis hörts upplysningsvis, med risk för att polisens rättssäkerhetsintressen träddes för när, kritiserades. I detta avseende uttalade JO också att åklagarens direktiv om att höra utpekad polis endast upplysningsvis kan uppfattas som om nivån för skälig misstanke satts högre än vad som annars är brukligt och att polisen därmed särbehandlats. Även lämpligheten i att höra utpekad polis per telefon eller att låta denne skriftligen få berätta sin version av händelsen ifrågasattes. I två fall hade också åklagaren fattat beslut i förundersökningsfrågan i tryckfrihetsärenden, dvs. i ärenden i vilka JK är ensam behörig åklagare. I de ärenden som avsåg polismyndighets handläggning gällde kritiken långsam handläggning och ett fall underlåtenhet att vidta de av åklagaren beslutade utredningsåtgärderna. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda heter ansågs att det fanns skäl att se över rutinerna för under- rättelse till polisstyrelsen. I ett fall riktades kritik mot undermålig utredning i ett disciplinärende. Slutligen riktades i ett ärende kritik mot hur polismyndigheten tillämpat reglerna i 23 kap. 21 § RB om den hördes rätt till granskning av uppteckningen av sin utsaga. 4.3.5Överåklagaren Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare – En genomgång av lagstiftning och åtalspraxis m.m. Dåvarande biträdande riksåklagaren gav överåklagaren i uppdrag att studera dels tjänstefelsärenden avseende domare och åklagare avgjorda av Riksåklagaren, och JK, dels Statens ansvarsnämnds avgöranden i frågor om disciplinansvar för samma kategori. I det följande lämnas en kortare sammanfattning av kartläggningen, med undantag av Statens ansvarsnämnds prövning. Även om det i kommitténs arbete inte ingår att granska handläggningen av ärenden där domare misstänks för att ha begått brott eller andra klandervärda handlingar, redovisas granskning av domarärenden i jämförande syfte, men utan att i detalj gå in på gärningen. Sammanställningen bygger på en genomgång av praxis från till utgången av och omfattar tjänstefel av domare och åklagare. Ärendena utgör således endast gärningar begångna i tjänsten och i myndighetsutövning. I undersökningen ingår alla ärenden där förundersökning inletts men långt ifrån alla där sådan inte inletts. En stor del av anmälningarna har sorterats bort eftersom de ansågs sakna intresse för studien. Orsaken därtill var främst att anmälningarna – som inte lett till att förunder- sökning inleddes – varit grundlösa i den meningen att något felbeteende inte förekommit. Vissa ärenden har utgått på grund av att akter inte gått att finna eller att det inte varit möjligt att utläsa vad ärendet rört (cirka tio ärenden). Den slutliga granskningen har omfattat Riksåklagarens beslut angående 189 fall av felbeteenden av åklagare och 66 fall av fel- beteenden av domare. syfte med studien var att kartlägga och redo- visa Riksåklagarens praxis i tjänstefelsärenden och med utgångs- punkt däri få fram vilka principer Riksåklagaren tillämpar vid Brottsanmälningar och klagomål mot anställda bedömning av om ett felbeteende är av den art att förundersökning bör inledas och vilka bedömningar som läggs till grund för att fatta beslut om huruvida åtal skall väckas eller inte. Enligt var det inte möjligt att urskilja några sådana principer. Riksåklagarens beslut varierar i fråga om innehåll och besluts- motivering. Anmälningarna mot såväl domare som åklagare härrör främst från överåklagare (av anmälningarna mot åklagare och av anmälningarna mot domare). Det är i sin tillsyns- verksamhet, och kanske främst vid den regelbundna granskningen av anhållningsliggare, som överåklagaren uppmärksammat olika felbeteenden. Den näst största gruppen anmälare var enskilda (). Anmälningar som emanerat från Riksåklagarens tillsyn uppgick till nio fall eller . ökade antalet anmälningar från överåklagare markant, både vad gäller anmälningar mot åklagare och mot domare (åklagar- verksamheten omorganiserades , se avsnitt 3.4.1). Överåklagarnas anmälningspraxis avseende domare är enhetlig. Däremot har visats stora variationer i fråga om åklagarärenden. Åklagarmyndigheterna i , och visar en likartad bild såväl inbördes som över åren, medan övriga åklagar- myndigheter kännetecknas av en ojämn praxis. Överåklagaren i har initierat endast fem åklagarärenden (av de ärenden som ingått i studien), trots att de båda myndigheter som slogs samman till nuvarande åklagarmyndighet i svarade för flest ärenden i hela landet. De tre tidigare nämnda åklagarmyndigheterna hade var och en överlämnat tre eller fyra gånger så många anmälningar som åklagarmyndigheten i . I fråga om anmälningarna inledde Riksåklagaren förundersökning i av åklagarärendena och av domarärendena. I flertalet beslut att inte inleda förundersökning i åklagarärenden har Riksåklagaren konstaterat att tjänstefel har förelegat men att gärningen varit ringa, vilket faller utanför straffansvaret (). Därefter har beslut att inte inleda förundersökning grundats på att oaktsamheten har bedömts inte vara straffbar (). Samma grunder var de vanligaste till att för- undersökning inte inleddes mot domare fast i omvänd ordning. I de åklagarärenden som inte lett till förundersökning har Riks- åklagaren väckt frågan om disciplinpåföljd i ett fall och i de övriga Brottsanmälningar och klagomål mot anställda uttalat kritik eller på annat sätt gett uttryck för att handläggningen varit felaktig. De flesta av dessa anmälda gärningar rör förfarande som över huvud inte kan leda till straffansvar, exempelvis frågor om dokumentation och expediering. De inledda förundersökningarna lades ned i av åklagar- ärendena och av domarutredningarna. I övervägande an- talet fall har brottsmisstanken avsett tjänstefel. Den vanligaste ned- läggningsgrunden var att gärningen bedömts som ringa och den näst vanligaste i åklagarärenden att brott ej kunnat styrkas och i domarärenden att oaktsamheten inte nått upp till straffbar nivå. Riksåklagaren har fattat beslut om att inte väcka åtal i av inledda förundersökningar mot åklagare och i av förundersökningarna mot domare. De negativa åtalsbeslutet har till största andel motiverats med att gärningen var ringa. I övrigt har beslutet motiverats med att brott ej kunnat styrkas eller att gärningen inte utgjort brott. I ett åklagarärende har Riksåklagaren meddelat åtalsunderlåtelse. Riksåklagaren har beslutat om att utfärda strafföreläggande mot en åklagare och mot en domare. Genom åtta beslut om åtal har åtal väckts mot nio åklagare. I 16 fall väcktes åtal mot 23 domare (det högre antalet domare beror på att tre fall riktats mot ledamöter i hovrätt). Åklagare lagfördes således i av förunder- sökningsfallen och domare i . Riksåklagarens åtal bifölls i av ärendena. Bifallsfrekvensen var något högre mot åklagare än mot domare. Sju åtal bifölls och två ogillades, ett på grund av att gärningen bedömdes som ringa och ett på grund av att gärningen inte var av beskaffenhet att medföra ansvar för tjänstefel. som granskningen avsett har JO avgjort 177 åklagarärenden och 329 domarärenden. De allra flesta ärenden har enbart lett till kritik. JO inledde förundersökning i nio fall mot åklagare och elva fall mot domare och ett fall mot både åklagare och domare. Av dessa lade JO ned sju förundersökningar mot åklagare och åtta avseende domare. I ett fall meddelades negativt åtalsbeslut. Av de väckta åtalen riktades två mot åklagare och fyra mot domare. Domstolen biföll ett av åtalen mot åklagare och ogillade det andra. initierade JO två ärenden om disciplinär bestraffning av domare men inget mot åklagare. JK granskade 50 ärenden avseende felbeteenden av åklagare och 122 av domare. I detta ingår också ärenden där JK beslutat att betala ut skadestånd på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. JK inledde förundersökning i fyra fall – Brottsanmälningar och klagomål mot anställda ett mot åklagare och tre mot domare – och övertog en förunder- sökning från Riksåklagaren. Två åtal väcktes mot domare. 4.4Disciplinärenden – En bakgrund Vad som redovisats är handläggningen av ärenden där en anställd vid Polisen eller en åklagare påstås ha begått ett brott i arbetet (och för poliser även utanför arbetet), dvs. det straff- rättsliga förfarandet. Som nämnts inledningsvis finns för offentligt anställda därutöver särskilda regler om disciplinansvar. De särskilda straffreglerna motiveras av de samhälleliga maktbefogenheterna gentemot enskilda eller, med andra ord, situationer där det är fråga om myndighetsutövning, medan disciplinansvaret avser att till- godose det allmännas intresse såsom arbetsgivare eller, annorlunda uttryckt, arbetsgivarens möjlighet att ingripa mot en anställd när denne begått fel i tjänsten. Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. Huvudregeln är att om man döms till ansvar för en brottslig handling i domstol kan disciplinpåföljd inte följa. Däremot kan i dessa fall beslutas om uppsägning och avsked. Även om en gärning inte är straffbar kan det finnas skäl att markera att den anställde brutit mot gällande bestämmelser eller på annat sätt handlat felaktigt eller otillbörligt. I dessa fall kan han eller hon meddelas en disciplinpåföljd. har disciplin- ansvaret setts som en del av arbetsgivaransvaret varför det varit arbetsgivaren som beslutat i dessa frågor. avgörs frågan om att meddela disciplinpåföljd mot polisanställd och åklagare av olika nämnder; för polisanställd av personalansvars- nämnd () och för åklagare och vissa högre polisbefäl av . Så har det emellertid inte alltid varit, och om disciplinärenden bör handläggas i annan ordning har också varit föremål för utredning . I det följande redovisas utvecklingen , såväl vad avser själva ansvarsfrågan som beslutsordningen. Ämbetsansvarsreformen (prop. Före ämbetsansvarsreformen kunde en statligt anställd tjänsteman med anledning av samma händelse antingen dömas för tjänstefel i straffrättslig ordning eller åläggas disciplinpåföljd. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda reformen begränsades det kriminaliserade området och tanken var att disciplinansvaret i stor utsträckning skulle ersätta det tidigare straffrättsliga ansvaret. Bestämmelsen om disciplinärt ansvar i den tidigare statstjänste- mannalagen kom i huvudsak att överföras oförändrad till den nya lagen om offentlig anställning (1976:600, numera 1994:260). Sam- tidigt inrättades , med uppdrag att pröva frågor som tidigare beslutades av regeringen (prop. 1975/76:105, bilaga 2). I samband med reformen diskuterades om det skulle finnas särskilda bestämmelser om förfarandet i disciplinärenden, t.ex. avseende arbetstagares rätt till underrättelse och överläggning med arbetsgivaren och den fackliga organisationen, och frågan om av vem och hur beslut om avsked, disciplinpåföljd och åtalsanmälan skulle fattas. hade föreslagit att dessa beslut skulle fattas av ett kollegialt organ inom myndigheten där juridisk domarkompetens skulle finnas företrädd. Departements- chefen uttalade i propositionen att det enligt hans uppfattning – såsom vissa remissinstanser ansett – inte fanns något hinder mot att den statliga myndigheten hade både en arbetsgivarfunktion och en bestraffningsfunktion. Beslutanderätten i disciplinärenden skulle därför ankomma på den myndighet där tjänstemannen var anställd. Han erinrade också om att det i en statlig myndighet redan fanns en rättighet för en personalföreträdare att delta i handläggningen av bl.a. frågor om disciplinär bestraffning, åtals- anmälan och avstängning. Handläggningen av anmälningar mot polispersonal, SOU 1979:71 Utöver att se över utredningsförfarandet vid brott eller förseelser begångna i arbetet av anställda inom Polisen fick Utredningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m.m. i uppdrag att föreslå en ordning för handläggning av disciplinärenden, som skulle vara så beskaffad att allmänhetens misstankar om bristande objektivitet i handläggningen undanröjdes. I uppdraget ingick att överväga om det var möjligt och lämpligt att överföra handläggningen av disciplinärenden från de små myndigheterna till de större eller kanske till särskilda utredningsorgan vid vissa länsstyrelser. Utredningen skulle också överväga om ett sådant organ även skulle handlägga ärenden med brottsmisstankar mot en polis, och om ett Brottsanmälningar och klagomål mot anställda obligatoriskt åklagarinträde i internutredningarna i så fall skulle innebära att åklagaren också skulle vara föredragande inför disciplinmyndigheten. I frågan om handläggningen av disciplinärenden skulle ske utan- för Polisens organisation, och då i en fristående organisation, var det utredningens mening att handläggningen av disciplinärenden och ärenden om brott i tjänsten var av så likartad beskaffenhet att om handläggningen av brottmålen skulle överföras till en fristående organisation kunde även disciplinärenden överföras dit. Utred- ningen ansåg emellertid att den mer arbetsrättsliga prägel disciplin- ansvaret fått i och med ämbetsansvarsreformen – som utgjorde ett led i strävan att jämställa anställningsförhållandena mellan arbets- tagare i den privata och den offentliga sektorn – skulle kunna gå förlorad genom en sådan organisation. Utredningen befarade att om utredningsansvaret även för tjänsteförseelser skulle ligga på åklagaren skulle disciplinförfarandet sannolikt återfå den straff- rättsliga prägel som det tidigare hade haft. Mot bl.a. denna bak- grund ansåg utredningen att disciplinförfarandet borde stanna kvar inom Polisen, och att handläggningen därför även fortsättningsvis skulle ligga på polisledningen i respektive polismyndighet: med undantag för , och polisdistrikt. Utredningen förordade dock – utan att lämna något förslag i frågan – en enhetlig beslutsordning som inne- bar att den lokala polisstyrelsen i samtliga polisdistrikt skulle vara det beslutsfattande organet. Utredningens förslag ledde inte till några förändringar vad avser handläggningen av och organisationen för disciplinärenden. Anmälningar mot polismän, 1984:10 Även polisberedning diskuterade frågan om det fanns an- ledning att ändra handläggningen av disciplinärenden. Beredningen ansåg – liksom andra påpekat – att disciplinförfarandet skulle vila på en arbetsrättslig grund och inte på en straffrättslig. Att disciplin- förfarandet handlades av polisledningen utgjorde ingen särreglering i förhållande till andra myndighetsområden eftersom det i alla myndigheter är ledningen såsom arbetsgivare som är beslutsfattare, ibland en styrelse med personalföreträdare och ibland myndighets- chefen ensam. Polisberedningen ansåg därför att disciplinärendena skulle stanna inom Polisen, såväl avseende utredningsförfarandet Brottsanmälningar och klagomål mot anställda Däremot övervägdes om beslutsfunktionen borde överföras till andra befintliga organ än länsstyrelserna eller om ett särskilt beslutsorgan skulle tillskapas. Utgångspunkten för beslutsordningen i disciplinärenden avseen- de poliser skulle vara att tillgodose en rad speciella krav. Besluts- ordningen skulle vara snabb och smidig men kvalificerad. Den skulle inte vara belastad med en sådan mängd andra arbets- uppgifter att disciplinärendena kom att hanteras summariskt eller på annat sätt försummas. Vidare var det angeläget att besluts- organet kom i kontakt med en sådan mängd disciplinärenden att frågorna var kända och att man kunde arbeta efter en enhetlig linje. Mot denna bakgrund ansåg polisberedningen det mindre lämp- ligt att länsstyrelserna skulle vara beslutsorgan i disciplinärenden. Beredningen diskuterade om man skulle flytta över handläggningen och beslutsfattandet till de lokala polisstyrelserna eller inrätta regionala disciplinnämnder.