sou · GRB342d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett särskilt problem rörande underhålls- stödet är att det belopp den bidragsskyldige skall betala kan vara beroende av barnets inkomst och vid en övergång till aktuell inkomst hur stor barnets uppskattade inkomst är. Om denna inkomst beräknas alltför lågt, kommer det belopp den bidrags- skyldige skall betala till staten att bli för stort. Det kan ifrågasättas om det är godtagbart att återbetalning av underhållsstöd skall omfatta ett högre belopp än vad lagstiftningen avser, av den anledningen att mottagaren av bidraget – av misstag eller avsiktligt – beräknar sin inkomst till ett lägre belopp än den faktiska. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet ställs på sin spets om någon avstämning inte görs mot den inkomst som kan konstateras i efterhand. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det för underhållsstödets del inte bör införas en ordning som innebär att återbetalningsskyldigheten bestäms enbart utifrån en uppskattad förväntad inkomst. Alternativ 6 – en SGI-modell Under utredningens arbete har övervägts om det är möjligt att vid beräkning av den bidragsskyldiges inkomst använda en modell för sjukpenninggrundande inkomst, SGI, liknande vad som gäller för den som studerar. I korthet kan sägas att för den som avbryter ett förvärvsarbete för att bedriva studier och uppbär studiemedel gäller att den tidigare inkomsten används för att en beräkna en vilande SGI. De inkomster som den studerande eventuellt har läggs till grund för att bestämma en s.k. studietids-SGI. När den studerande avslutar sina studier – eller gör uppehåll i studierna – beräknas eventuell sjukpenning eller föräldrapenning utifrån den tidigare förvärvsinkomsten, medan eventuella sjuk- domsfall ersätts utifrån den lägre studietids- SGI:n. En liknande modell för beräkning av inkomst vid återbetalning av underhållsstöd skulle innebära att en tillfällig studietidsinkomst fastställas för den bidragsskyldige vars inkomst sjunker till följd av studier. Vid denna bestämning skulle hänsyn tas endast till inkomster som den bidragsskyldige har , och man skulle bortse från den inkomst som fastställts vid senaste taxering. En fråga är vad som händer i samband med att studierna avslutas och den bidragsskyldige återgår till förvärvsarbete. Ett alternativ är att han eller hon då genast börjar återbetala utifrån senast taxerade inkomst, vilken förmodligen i flertalet fall är förhållandevis låg, åt- minstone om studierna pågått . En mera kon- sekvent lösning vore att låta beräkningen av återbetalningsbeloppet bygga på den taxerade inkomst som gällde innan studierna påbörjades. Ett problem med detta är att det kan ha gått relativt ; få högskoleutbildningar är kortare än och många är längre. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att införa en särskild lösning för studerande när det gäller återbetalning av underhållsstöd. Kanske borde man då överväga lik- nande möjligheter för andra grupper vars inkomster minskar, t.ex. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet långvarigt sjukskrivna, förtidspensionärer och arbetslösa. Ett pro- blem med en sådan ordning är att det torde kräva en prövning av vilka orsaker till inkomstminskningen som skall anses godtagbara. Dessutom erbjuder lagstiftningen redan nu möjlighet till anstånd om betalningsförmågan har minskat. Alternativ 7 – CSN-modellen CSN-modellen har diskuterats tidigare och avfärdats (se avsnitt 13.3). En möjlighet att vid inkomstminskning få anstånd med återbetalningen finns (32 § USL). Enligt denna be- stämmelse skall anstånd beviljas om det behövs för att den bidrags- skyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Anstånd får även medges i andra fall om det finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden. Anstånd innebär att den bidragsskyldiges skuld mera tillfälligt skjuts , men avsikten är att den senare skall betalas. Anstånd skall således komma i fråga vid betalningssvårigheter av övergående natur. I avsnitt 17 behandlar utredningen möjligheten att utvidga an- ståndsmöjligheterna vid en inkomstminskning. Av beskrivningarna ovan torde framgå att ingen av de skisserade modellerna är idealisk. Vissa modeller kan skapa stor osäkerhet för den bidragsskyldiga föräldern om vilket belopp som slutligen skall betalas. Därtill kommer att dagens system, där inkomstuppgifterna uteslutande hämtas från olika databaser, är väsentligt enklare och billigare att administrera än en ordning som bygger på uppgifter som lämnas av den bidragsskyldige och som måste hanteras manuellt. En övergång till ett system med uppskattad aktuell in- komst som sedan stäms av mot den taxerade inkomsten kan också vara svår att förena med utfyllnadsbidrag i kombina- tion med direktbetalning. Redan dagens regler kan visserligen ge otillfredsställande resultat, t.ex. då skattemyndigheten beslutar att ändra den bidragsskyldiges taxerade inkomst, men nackdelarna blir tydligare och kommer att drabba fler bidragsskyldiga om man Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet övergår till att basera beräkningarna på en aktuell inkomst. Frågor rörande utfyllnadsbidraget diskuteras närmare i avsnitt 18. skulle en övergång till aktuella ekonomiska förhållan- den, som redan sagts, ha vissa fördelar, både för de enskilda och för det allmänna. En ändring av de nuvarande reglerna måste analyseras noggrant. Detta har utredningen inte haft möjlighet att göra som stått till utredningens förfogande. Det finns dock anledning att överväga frågan vidare. Vid en samlad bedömning anser utred- ningen att övervägande skäl talar för alternativ 3. Utredningen för- ordar därför att det fortsatta arbetet i första hand inriktas på detta alternativ. 13.5.1Skall beslut om ändrad taxering påverka återbetalningsskyldigheten? Utredningens förslag: Vid ändrad taxering jämkas inte åter- betalningsskyldigheten tillbaka än före det år då beslutet om ändrad taxering meddelas. När återbetalningsbelopp enligt lagen om underhållsstöd fastställs beräknas detta enligt 25 § USL utifrån det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen som fattats närmast det år återbetalningsskyldigheten avser. Det innebär att återbetal- ning vanligen grundar sig på de inkomster den bidragsskyldige hade och som i normalfallet fastställs vid taxeringen under det mellanliggande året. Det taxeringsbeslut som legat till grund för bedömning kan dock senare komma att ändras. Regler om omprövning av ett taxeringsbeslut finns i 4 kap. taxeringslagen. Som framgår där kan ett omprövningsbeslut med- delas efter taxeringsåret. Till detta kommer de fall där skattemyndighetens beslut om taxering överklagas och blir föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. I sådana fall kan det ta mycket innan taxeringen är slutligt avgjord. En fråga som då infinner sig är om – och i så fall för hur bakåt – ett beslut om ändrad taxering skall tillåtas inverka på återbetalnings- beloppet. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet innehåller lagstiftningen om underhållsstöd inte någon tidsgräns för retroaktiva ändringar av återbetalningsskyldigheten (se 30 § andra stycket USL). En ändring av den taxering som legat till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten kan få stora konsekvenser för den bidragsskyldige och för barnet som får underhållsstöd. När be- slutet innebär en mera väsentlig höjning av den taxerade inkomsten innebär detta i många fall att den bidragsskyldige skall återbetala ett betydande belopp utöver vad han eller hon redan betalat. Det säger sig själv att ett sådant krav om betalning för förfluten tid kan vara ekonomiskt betungande för den enskilde. En taxeringsändring kan således få till följd att beslut om åter- betalningsskyldighet behöver ändras tillbaka. Detta förhållande innebär i sin tur att försäkringskassorna inte kan gallra uppgifter i ärenden om återbetalningsskyldighet, vare sig i de fall underhållsstöd fortfarande lämnas eller i de fall där stödet av någon anledning upphört. De problem som är förknippade med ändrad taxering vid utfyll- nad och direktbetalning har belysts i rättspraxis och av JO. Frågor- na analyseras i avsnitt 18. Mot bakgrund av de nackdelar som är förknippade med dagens system bör övervägas om och i vilken utsträckning beslut om änd- rad taxering skall tillåtas slå igenom när det gäller återbetalning av underhållsstöd. Rättssäkerhetsaspekter talar i viss mån för att ett beslut om änd- rad taxering skall få genomslag fullt ut med retroaktiv verkan, även om ändringsbeslutet avser inkomster som ligger långt tillbaka i tiden. Om ändringsbeslutet innebär att den bidragsskyldiges åter- betalningsgrundande inkomst minskar, så är det rimligt att det han eller hon har betalat för mycket betalas tillbaka. Om beslutet betyder att den taxerade inkomsten ökar för förfluten tid skall den bidragsskyldige i stället till staten betala ett större belopp än som tidigare beslutats. Som ovan anförts kan det vara svårt att reglera en skuld som uppkommer därför att man anses ha haft möjlighet att betala ett högre belopp än vad som då var beslutat. Att höja den gräns som tillämpas för när en taxeringsänd- ring anses vara väsentlig är inte en framkomlig väg. En sådan lös- ning hinder inte stora retroaktiva ändringar av återbetalnings- skyldigheten och tillgodoser inte önskemålet att äldre uppgifter i ärenden om underhållsstöd skall kunna gallras inom rimlig tid. Även med en beloppsgräns är det ju nödvändigt för försäkrings- Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet kassorna att spara uppgifter i ärendet, eftersom en taxeringsändring kan komma långt ändringen avser. Utredningen anser i stället att en tidsgräns efter vilken en ändrad taxering inte tillåts påverka återbetalningsskyldigheten bör införas i underhållsstödssystemet. En sådan ordning ligger i linje med vad som gäller beträffande underhållsbidrag enligt FB. Möjligheten att få ett underhållsbidrag som betalats nedsatt för förfluten tid är mycket små liksom möjligheterna att få underhållsbidrag höjt för sådan tid (se 7 kap. 10 § FB). Mot den bakgrunden bedöms det rimligt att även möjligheten till jämkning av återbetalningsskyldig- heten inskränks vid ändrad taxering. Hur lång en sådan tid skall vara kan givetvis diskuteras. De administrativa aspekterna talar för en kort tidsfrist. Intresset av att hålla nere kostnaderna för socialförsäkringens administration måste dock här vägas mot de andra intressen som gör sig gällande. Om en lång eller skulle vara till fördel eller nackdel för den bidragsskyldige beror, som redan framhållits, på om taxerings- ändringen leder till ett högre eller lägre återbetalningsbelopp. Följden av att en taxeringsändring inte sker inom tidsfristen är att den inte kommer att beaktas. Vid en sänkning innebär detta att den enskilde förlorar sin rätt att återfå vad han eller hon kan ha betalat för mycket. För att undvika stötande resultat bör tidsfristen därför inte sättas för snävt. Rättviseaspekter – att återbetalningsskyldig- heten speglar den korrekta taxerade inkomsten – talar i samma riktning. Detta är också viktigt eftersom det i hög grad är angeläget att lagstiftningen om underhållsstöd vinner acceptans i samhället, och särskilt bland dem som direkt berörs av reglerna, inte minst de bidragsskyldiga föräldrarna. förhåller det sig givetvis så att ju som går, av desto mindre betydelse är det att eventuella ändringar i taxeringen får genomslag i underhålls- stödssystemet. När det gäller frågan om hur långt tillbaka i tiden ändring skall kunna göras, har utredningen inhämtat att det vid beräkning av återbetalningsbelopp endast förekommer ett fåtal ärenden där taxeringen ändras än . Enligt utredningens bedömning framstår en tidsfrist som väl avvägd. Treårs- frister används dessutom på flera andra håll såväl i USL som i FB (se t.ex. 21 § USL och 7 kap. 8 § FB). Inom får försäk- ringskassan dessutom automatiskt meddelanden om eventuella taxeringsändringar. Utredningen föreslår alltså att det införs en regel som medger att återbetalningsskyldigheten kan jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet bedömning ändrats väsentligt, dock aldrig för längre tillbaka än före det år då beslutet om ändrad taxering meddelas. Utredningens förslag: Vid omprövning gäller det nya åter- betalningsbeloppet från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig tillbaka än före den dag då fick kännedom om ändringen. Återbetalningsbeloppet skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger (30 första stycket USL). Det skall också om- prövas när grunden för tillämplig procentsats ändras, dvs. när det antal barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig ändras, och – med de regler utredningen förordar – i de fall ändrad folk- bokföring påverkar storleken på grundavdraget. I likhet med vad som föreslagits beträffande inkomstprövningen av utfyllnadsdelen i underhållsstödet (avsnitt 11) bör av praktiska skäl och för att minska risken för återkrav ändringen få genomslag på återbetal- ningsskyldigheten från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum. får som regel vetskap om de ändringar som här är aktuella automatiskt. I vissa fall, t.ex. när det gäller faderskap i internationella förhållanden, kan det dock krävas att försäkrings- kassan uppmärksammas på förhållandet. Även för omprövningsfallen bör en tidsfrist införas. Fristen bör bestämmas till , i likhet med vad som föreslås för ändrad taxering, och räknas från den dag då får vetskap om ändringen. Frågor om omprövning och jämkning av utfyllnadsbidrag be- handlas i avsnitt 18. 13.6Hur skall inkomsten beräknas? Utredningens bedömning: Nuvarande regler bör inte ändras. Fråga om behandlingen av egenföretagare bör övervägas samlat för bidrags- och socialförsäkringssystemen. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet En utgångspunkt i USL är att samma principer bör gälla för beräk- ning av inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av in- komst av tjänst och kapital. En annan utgångspunkt är att löntagare och egenföretagare skall behandlas på ett likvärdigt sätt (prop. 1995/96:208 s. 49). För att uppnå denna önskvärda likabehandling skall inkomst av näringsverksamhet ökas med vissa skattemässiga avdrag. Anledning till detta är att för den som har inkomst av när- ingsverksamhet innebär skattelagstiftningen möjlighet till olika re- sultatreglerande åtgärder, vilka enligt förarbetena kan gynna hus- håll med näringsinkomster framför hushåll med andra inkomster. Frågor som rör egenföretagares inkomster i bostadsbidragssyste- met tas upp i slutbetänkande (SOU 2001:24). Utredningen konstaterar att i det inkomstprövningssystem som används för beräkning av bostadsbidrag eftersträvas att samma be- räkningssätt skall användas för inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och av kapital. Familjeutred- ningen påpekar att det visat sig svårt att hitta ett passande in- komstbegrepp för näringsidkare; inkomsten av näringsverksamhet kan variera betydligt mer än andra inkomstslag och det kan vara svårt att hänföra inkomsterna till en viss tidpunkt. Familjeut- redningen konstaterar dock att svårigheterna med inkomstbe- greppet för egenföretagare inte är unika för bostadsbidraget utan att de rör flera delar av bidrags- och socialförsäkringssystemen. Ut- redningen ansåg därför att det inte var dess uppgift att hitta ett lämpligt inkomstbegrepp för egenföretagare. Det är mening att anställda och egen- företagare även i fortsättningen bör likställas. Det är dock inte okomplicerat att med utgångspunkt i egenföretagares taxerade in- komst räkna fram en med löntagare jämförbar inkomstnivå. Frågan om behandlingen av egenföretagare berör inte endast underhålls- stödet utan bör övervägas mer allmänt för bidrags- och socialför- säkringssystemen. Utredningen avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet Med bilförmån avses förmånen att för privat bruk få utnyttja en bil som tillkommer en skattskyldig på grund av anställning eller upp- dragsförhållande eller på liknande grund. Den skattepliktiga för- mån som tillgången till bil anses motsvara ingår enligt nuvarande regler i den taxerade inkomsten. Detta innebär att bilförmånen ökar det belopp den bidragsskyldiga föräldern skall återbetala till staten när underhållsstöd utges. Vid direktbetalning i kombination med utfyllnad blir utfyllnadsbidraget i stället mindre eftersom det belopp den bidragsskyldige förväntas betala direkt till barnet ökar på grund av bilförmånen. Likaså minskar bidraget i de fall under- hållsstöd lämnas vid växelvis boende om föräldern beskattas för bil- förmån. Bilförmånen innebär inte någon utbetalning till den bidrags- skyldige som ökar betalningsförmågan hos denne. Rent allmänt an- ser utredningen att en viss försiktighet är påkallad när man tar hän- syn till förmåner som lämnas i annan form än kontant ersättning. Jämställs förmånen med kontant ersättning kan återbetalnings- skyldigheten bli alltför betungande i förhållande till den verkliga betalningsförmågan. Någon möjlighet att inom ramen för under- hållsstödssystemet ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finns dock inte. Det är inte heller orimligt eller onaturligt att låta olika förmåner inverka på återbetalningsskyldigheten. Utred- ningen har därför stannat för att inte föreslå någon ändring. Det förekommer ibland att intäkterna enligt taxeringen inte åter- speglar den bidragsskyldiges verkliga förvärvsförmåga. Är det uppenbart att den bidragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger den taxerade inkomsten och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte ut- nyttjas kan återbetalningsskyldigheten bestämmas genom en skälighetsbedömning (28 § USL). Reglerna i USL anknyter här till reglerna i FB (prop. 1995/96:208 s. 95). Enligt utredningens uppfattning kan – i linje med vad som gäller vid förmågebedömningen enligt FB – 28 § USL användas inte endast när en bidragsskyldig inte förvärvsarbetar i den utsträckning som är rimligt att begära utan även om t.ex. en egenföretagare redovisar en inkomst som understiger den som en Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet anställd i motsvarande fall erhåller (jfr rättsfallet NJA 1991 s. 40 där förvärvsförmågan för en bidragsskyldig som drev en taxirörelse ansågs motsvara en anställd taxichaufför) och om en anställd utan att kunna ge en godtagbar förklaring redovisar en inkomst som ligger under genomsnittet inom yrket (jfr rättsfallet NJA 1990 s. 205 där inkomsten för en anställd taxichaufför som inte kunde lämna någon förklaring till att hans inkomst låg under genom- snittet antogs ha en förvärvsförmåga som motsvarade genom- snittslönen inom yrket). Detta synsätt ligger också i linje med den praxis som utvecklats (se RFV:s vägledning 2001:2, Återbetalning av underhållsstöd s. 22 f.). Mot bakgrund av de möjligheter som sålunda redan finns att fastställa återbetalningsskyldigheten med hänsyn till den verkliga förvärvsförmågan anser utredningen inte att någon lagändring är påkallad. 13.6.4Ersättning med anledning av personskada eller kränkning I samband med frågan om vilka inkomster som skall beaktas, ak- tualiseras huruvida ersättning som tillkommit den bidragsskyldige med anledning av personskada eller kränkning bör påverka återbe- talningsskyldigheten. Sådana inkomster kan även påverka under- hållsstödets storlek, dels om barnet har tillerkänts sådan ersättning, dels om förslaget om behovsprövning med hänsyn till boförälderns inkomst genomförs. Frågan om sådana ersättningar skall tillåtas påverka storleken av sociala förmåner har framför allt diskuterats beträffande bostads- bidrag. har beslutat om en ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag (prop. 2002/03:33, 2002/03:BoU6, rskr. 2002/03:106, SFS 2003:78) så att vissa ersättningar som barnet tillerkänts med anledning av kroppsskada eller kränkning inte skall påverka familjens förmögenhet vid beräkning av bostadsbidrag. Lagändringen trädde i kraft men de nya be- stämmelserna skall tillämpas på bostadsbidrag som lämnats . Även när det gäller beräkning av inkomst enligt USL ses för- mögenheten som en tillgång. Inkomsten skall ökas med en procent av den del av den skattepliktiga förmögenheten som överstiger (26 § USL). Det är alltså en väsentligt större för- mögenhet som skall uppnås innan förmögenheten i sig påverkar det Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet belopp den bidragsskyldige skall betala eller underhållsstödets storlek än vad som gäller enligt lagen om bostadsbidrag, där av den på visst sätt justerade skattepliktiga förmögenhet som överstiger beaktas. En annan skillnad mellan under- hållsstöd och bostadsbidrag är att det beträffande underhållsstöd inte är fråga om hushållets samlade förmögenhet. Ideella skadestånd är i vissa fall är skattepliktiga, t.ex. skadestånd på grund av trakasserier på arbetsplatsen och andra arbetsrättsliga skadestånd. I dessa fall finns emellertid ett nära samband med an- ställningsförhållandet som kan motivera att ett eventuellt skade- stånd ur skatterättslig synpunkt jämställs som inkomst av tjänst. I samband med reformeringen av bostadsbidragssystemet har regeringen aviserat att en samlad inventering av förmögenhets- begreppet inom socialförsäkringarna skall göras (prop. 2002/03:33 s. 9). Mot bakgrund av detta finns det inte skäl för Under- hållsstödsutredningen att överväga en eventuell ändring av reglerna. När det gäller underhållsstöd torde problemet med ersättning som tillkommit någon med anledning av personskada eller kränkning dessutom inte vara av särskilt stor omfattning, eftersom det, som redan sagts, endast är den del av förmögenheten som överstiger som beaktas. En utgångspunkt vid de kommande övervägandena bör enligt utredningen vara att det inkomstbegrepp som används vid be- stämmande av återbetalningsskyldigheten skall vara detsamma för den bidragsskyldige och för barnet. Om en inkomstprövning införs gentemot boförälderns inkomster bör även för denna förälder samma inkomstbegrepp användas. beaktas även vissa kontrollerbara inkomster, som inte ingår i taxeringen men som kan få uppgift om via andra register, vid fastställande av återbetalningsskyldigheten. Ett exem- pel på en sådan inkomst är studiemedel i form av studiebidrag. anser att studiemedel i form av studiebidrag inte skall ingå när den återbetalningsgrundande inkomsten beräk- nas (SOU 2001:24 s. 296 f.). delar inte den uppfattningen. Studiebidraget får – även om det har ett utbild- ningspolitiskt mål – anses vara av sådan karaktär att det stärker mottagarens försörjningsförmåga. Bidraget beaktas också när underhållsbidrag till barn fastställs. Mot denna bakgrund bör Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet bidraget enligt uppfattning beaktas även vid fastställande av den återbetalningsgrundande inkomsten. Detta ligger också i linje med ställningstagande be- träffande rekryteringsbidraget till vuxenstuderande. Även detta bidrag beaktas när den återbetalningsgrundande inkomsten fast- ställs (prop. 2002/03:2, bet 2002/03:SfU5, rskr. 2002/03:48, SFS 2002:1076). Förutsättningen för att ett stipendium skall vara skattefritt är att den som ger ut stipendiet inte har något krav på motprestation från stipendiemottagaren. Stipendiet får alltså inte heller utgöra ersätt- ning för en redan utförd prestation för utgivarens räkning. Vid fastställande av ett hushålls bidragsgrundande inkomst för beräkning av bostadsbidragets storlek skall skattefria stipendier överstigande medräknas. Syftet med detta är att beakta alla former av inkomster ett hushåll kan ha för att så långt som möjligt motverka att hushåll med liknande ekonomiska förutsättningar erhåller olika stort bidrag.