sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Totalförsvarets förmåga skulle, som nämnts ovan, enligt försvarsproposition omfatta att förebygga och hantera hot, risker och påfrestningar inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp. Det skulle bl.a. gälla ekonomiska kriser, försörjningskriser, ekologiska hot, nationalism, etniska och kulturella konflikter, gränsöverskridande grov brottslighet och terrorism, spridning av massförstörelsevapen (proliferation) och teknologi, flykting- och migrations- problem (se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 30 f., 43 och 45 ff.). , som bl.a. hade att se över den militära underrättelsetjänstens uppgifter, konstaterade i sitt betänkande att den säkerhetspolitiska utvecklingen och förändringen i omvärlden hade påverkat förutsättningarna för den militära underrättelse- tjänsten i hög grad. Enligt utredningsdirektiven skulle kommittén utgå från det behov av förändringar inom underrättelsetjänsten, som bedrevs främst inom Försvarsmakten och FRA och som regeringen och försvarsutskottet angav i samband med riksdagsbeslutet om totalförsvarets förnyelse (se SOU 1999:37 s. 332 och 339). gjorde mot bakgrund av främst 1995 och försvarspropositioner och försvarsbeslut men också mot bakgrund av regeringens proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) följande sammanfattande bedömning av konsekvenserna från en principiell utgångspunkt för den svenska militära underrättelsetjänsten. Sålunda hade enligt kommittén (se SOU 1999:37 s. 200) en underrättelsemässig tyngdpunktsförskjutning skett -från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp i form av invasion, -från heltäckande operativ och taktisk militär uppföljning, -mot strategiska underrättelser, -mot icke-militära underrättelser, -mot mer selektivitet i uppföljningen av den militära verksamheten i närområdet, -mot förändrade inhämtningsmetoder, mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys. , som hänvisade till 1995 och försvarspropositioner och försvarsbeslut, konstaterade att de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna krävde förändringar i inriktningen av och formerna för den svenska militära underrättelsetjänsten. En utgångspunkt skulle dock enligt vara att underrättelsetjänsten även fortsättningsvis skulle fullgöra uppgifter inom ramen för den grundberedskap som Försvarsmakten skall upprätthålla för försvar mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet. Kommittén framhöll emellertid att för s.k. anpassningsbeslut var traditionell militär underrättelse- verksamhet numera av relativt sett mindre betydelse (jfr. Försvarsberedningens rapport omvärld – omdanat försvar, Ds 1999:2 s. 149). Sålunda ställer anpassnings- processen, som syftar till att avpassa resurserna inom totalförsvaret efter omvärldsläget, enligt kommittén, andra krav på att förmåga finns att upptäcka relevanta förändringar i omvärldsutvecklingen och att på rätt sätt tolka innebörden och betydelsen av dessa. Kommittén betonade att de nya säkerhetspolitiska förutsättningarna för underrättelsetjänst karaktäriserades av en allmänt förändrad internationell problembild, som har sin grund i ett relativt brett spektrum av icke-militära s.k. nya hot och risker. (Se SOU 1999:37 s. 199 och 234 ff.) Det sagda innebar enligt en inriktning av underrättelseverksamheten i anpassnings- processen mot nya ämnesområden inom vilka indikationer av betydelse för en säkerhetspolitisk bedömning kan förekomma. Som exempel i dessa sammanhang kunde enligt kommittén nämnas förutom politiska hållningar, den ekonomiska situationen och sociala eller samhälleliga förhållanden bl.a. den demografiska utvecklingen, religiösa rörelser, miljöförändringar m.fl. företeelser. Dessa företeelser kunde enligt kommittén även innefatta s.k. nya hot och mot vilka totalförsvarsresurser eljest skall kunna användas mot bakgrund av en allmänt vidgad säkerhetssyn. Tyngdpunkten i underrättelseinhämtningen låg därför enligt kommittén, när det gäller anpassningsprocessen, numera på förhållanden som knyter an mindre till den militära underrättelsetjänstens traditionella uppgifter och mer till en civilt inriktad underrättelsefunktion. Detta krävde också enligt kommittén att en samordning utvecklas mellan olika underrättelseorgan och mellan underrättelseorganen och olika civila myndigheter. (Se SOU 1999:37 s. 199 och 238.) När det gäller utformningen av svensk medverkan i det internationella säkerhetsfrämjande samarbetet och i fredsfrämjande och humanitära insatser har framhållit att det är underrättelsetjänstens uppgift att kunna ge en helhetssyn på hanteringen av olika hot och risker (jfr prop. 1995/96:12 s. 48 f. och prop. 1996/97:4 s. 63). Det krävs enligt kommittén att underrättelsetjänsten kan ge erforderlig information att lägga till grund för en planering av tänkbara insatser eller ett senare beslut om sådana. Krav ställs också på underrättelsetjänsten att kunna förutse konflikter samt bearbeta inhämtat material och delge bedömningar om säkerhetspolitiska och militära förhållanden i dessa konflikter. Underrättelseorganen skulle således enligt kommittén i enlighet med 1995 och försvarsbeslut bedriva en underrättelseverksamhet som omfattade även sådana s.k. nya hot som, utan att utgöra militära hot men med ett vidgat säkerhetsbegrepp, utgjorde bakgrund för svensk utrikes- försvars- och säkerhetspolitik. Vidare krävdes att information kan lämnas såsom stöd för svensk medverkan i det internationella säkerhetssamarbetet bl.a. för insatsstyrkors säkerhet och operationer, när de befinner sig på platsen för dessa. Sålunda är underrättelsefunktionen enligt kommittén en förutsättning för styrkornas säkerhet, för deras förmåga att lösa sina uppgifter och leda förhandlingar samt att ha kontroll över bevakningsområdet m.m. (Se SOU 1999:37 s. 244 ff.) har, när det gäller det vidgade säkerhetsbegreppet och de s.k. nya hotens konsekvenser för underrättelseverksamheten, pekat på att den nya säkerhetspolitiska situationen enligt 1995 och försvarspropositioner och försvarsbeslut har medfört att man inom totalförsvarets ram i fortsättningen skall utgå från en vidgad säkerhetssyn och bemöta ett bredare spektrum av hot, risker och påfrestningar. Det var enligt kommittén, som hänvisade till försvarsbeslutet, fråga om nya hot som inte kunde sägas utgöra en direkt fara för vår suveränitet, vårt självbestämmande eller vår territoriella integritet, men som kunde utvecklas mot att beröra hela samhällsstrukturen. Det var företeelser, som till karaktär och definitionsmässigt hade ett icke-militärt ursprung, men där ett ingripande kunde ske av ansvariga myndigheter med både militär och civil verksamhet inom ramen för den totalförsvarssyn som finns i . Konsekvenserna kunde också enligt kommittén ytterst bli att militär förmåga kunde erfordras eller utnyttjas för att skydda samhället och nationella intressen. Gemensamt för de nya hoten var enligt att det var fråga om att en händelse, företeelse eller något förhållande påverkar det internationella samfundet, vår nation, landets befolkning, viktiga samhällsfunktioner eller vår livsmiljö på ett oacceptabelt sätt. Det kunde, såsom framhållits i 1995 och gemensamma försvarsbeslut, gälla hot i form av bl.a. ekonomiska kriser, försörjningskriser, ekologiska hot, nationalism (extremism), etniska och religiösa konflikter, gränsöverskridande brottslighet och terrorism samt flykting- eller migrationsproblem (jfr. 1995/96:12 s. 43). Uppgiften att medverka till kontrollen av efterlevnaden av internationella avtal om nedrustning, till rustningskontroll samt kontroll av spridning av massförstörelsevapen och utvecklingen av teknologiska hot var enligt kommittén särskilt viktiga i underrättelsetjänsten. har särskilt pekat på samhällets ökade sårbarhet genom specialisering och komplexa beroenden på grund av att allt fler funktioner bygger på informationsteknologi, vilket medför att hot mot tele- och datorsystem kan få förödande konsekvenser för infrastruktur och ekonomi- system, försörjningssystem m.m. Vidare hänvisades det till potentiella allvarliga miljöproblem bland annat till följd av kärnkraftsverksamhet och kärnavfallshantering. (Se bl.a. SOU 1999:37 s. 188 ff.) har behandlat frågan om på vad sätt det ankommer på den militära underrättelsetjänsten att ta sig an icke militärt anknutna säkerhetsproblem i form av s.k. nya hot. Kommittén pekade på att 1995 och försvarspropositioner och försvarsbeslut hade hänvisat till att säkerhetspolitiken skulle bedrivas och totalförsvaret utformas med en helhetssyn på hanteringen av sådana hot, trots att hoten inte bedömdes utgöra en direkt fara för landets säkerhet och därför inte primärt skulle bemötas med militära insatser. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 48 f. och SOU 1999:37 s. 240 f.) Kommittén konstaterade emellertid att ett ansvar för att åtgärder vidtogs mot de s.k. nya hoten föll på de olika civila statliga och kommunala myndigheter, som normalt hade att bära ansvar för ingripanden inom respektive verksamhetsområde. Sålunda hade t.ex. Statens strålskydds- institut, och Statens räddnings- verk att svara för ekologiska frågor i samband med nedfall av radioaktiva ämnen. svarar för flykting- och migrationsfrågor. svarar för skydd av telekommunikationer. Varje ansvarig myndighet hade enligt kommittén att följa och analysera nya hot som faller inom ramen för det egna verksamhetsområdet. Kommittén påpekade , med hänvisning till 2§ lagen (1992:s1403) om totalförsvar och höjd beredskap, att syftet med insatser av försvarsresurser, såsom bl.a. den militära underrättelse- verksamheten, alltid var att bistå samhället att förebygga och hantera svåra påfrestningar. Sålunda bör FRA och andra militära underrättelseorgan ha att på uppdrag stödja andra myndigheter med inhämtning och eventuell analys av information i särskilda fall. Vidare hade enligt kommittén underrättelseorganen, om de i övrigt i sin verksamhet fick information som kunde vara av intresse för andra myndigheter, att i vissa fall underrätta dessa. (Se SOU 1999:37 s. försvarsproposition (se prop. 2001/02:10 s. 242 ff.), som i stort sett ansluter till 1995 och försvarspropositioner och försvarsbeslut, har regeringen förklarat att den delar beskrivning av den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som har skett och beskrivningen av de krav som skall ställas på underrättelsetjänsten. I försvarspropositionen har regeringen först redovisat sin syn på några viktiga frågor som rör underrättelsetjänsten och som har behandlats tidigare i bl.a. propositioner och riksdagsbeslut. Därefter har regeringen tagit upp några nya krav på underrättelseverksamheten som utvecklingen har fört med sig. Regeringen har inte lämnat något förslag till om den försvars- och säkerhetspolitiska inriktningen och underrättelsetjänsten med anledning av försvarsproposition. har emellertid i samband med behandlingen av motioner hänvisat till bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppets konsekvenser för underrättelsetjänst enligt propositionen (se bet. 2001/02:FöU9 s. 10 f.). I den nyssnämnda försvarspropositionen angavs att en viktig uppgift för den militära underrättelsetjänsten är att på grundval av i första hand militära och politiska indikationer, kunna ge statsmakterna och försvarsledningen en förvarning om krigshot. Trots den förändrade militära hotbilden och den minskade risken för militära angrepp mot landet, kvarstår enligt försvarspropositionen tjänstens grundläggande uppgift att förvarna om militära angrepps- förberedelser. När det gäller anpassningsprincipens konsekvenser anges i försvarspropositionen såsom en viktig uppgift för underrättelsetjänsten att kunna förvarna om sådana förändringar i omvärldsläget som föranleder beslut om anpassning i ett längre tidsperspektiv. Därvid måste enligt propositionen en rad faktorer beaktas som inte har militär anknytning, såsom politiska förhållanden, ekonomisk tillväxt, teknologisk kompetens, infrastruktur, handelsmönster, kriminalitet och allmänna sociala förhållanden. I propositionen framhålls att tyngdpunkten i underrättelse- funktionen när det gäller anpassningsprocessen har anknytning till såväl den militära underrättelsetjänstens traditionella uppgifter som en allsidigt inriktad underrättelsefunktion. Det är därför enligt propositionen viktigt med en ökad samverkan mellan försvarsunder- rättelseverksamheten och myndigheter utanför försvars- underrättelsesfären, som t.ex. (genom Säkerhetspolisen – – och ) och . Vidare bör resultatet av analyser och annan information i ökad utsträckning delges relevanta myndigheter och departement för att kunna utnyttjas som beslutsunderlag. Enligt propositionen måste en sammanvägning av militär respektive politisk, ekonomisk och annan civil information ske för att det skall föreligga ett så fullständigt säkerhetspolitiskt underlag som möjligt för ett anpassningsbeslut på politisk nivå. En samverkan eller ett samarbete mellan olika aktörer som ingår i underrättelse- sfären måste därför utvecklas. När det gäller det vidgade säkerhetsbegreppets konsekvenser för underrättelsetjänsten framhålls i försvarspropositionen, som viktigt, att den nya säkerhets- politiska situationen har medfört att samhället behöver kunna möta ett bredare spektrum av hot, risker och påfrestningar som utan att direkt hota fred och självständighet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner. Det kan gälla bl.a. gränsöverskridande brottslighet och terrorism, ekonomiska och finansiella kriser, försörjningskriser, ekologiska hot, etniska och religiösa konflikter samt den sårbarhet som den tekniska utvecklingen och informationstekniken medför. De hot mot säkerheten som avses måste dock ha en viss dignitet och beröra samhälleliga funktioner. Den vidgade synen på vad som innefattas i hot mot landets säkerhet gör att den militära underrättelsetjänstens kontaktyta med andra myndigheter, inte minst de polisiära, ökar. Underrättelsetjänsten skall enligt försvarspropositionen kunna samverka med andra myndigheter. Den säkerhets- politiska utvecklingen ställer enligt propositionen krav på att samarbetet och samordningen stärks mellan myndigheterna inom försvarsunderrättelseverksamheten och andra myn- digheter i syfte att utveckla förmågan att hantera en bredare hotbild och att stödja internationella insatser. Den säkerhetspolitiska utvecklingen ställer enligt den senaste försvarspropositionen nya krav på den militära underrättelsetjänsten i bl.a. följande hänseenden. -Underrättelsetjänsten skall utvecklas mot att kunna möta anpassningsprincipens krav på att kunna ge tidig förvarning och för att skapa förutsättningar för en ökad operativ förmåga hos de militära förbanden. -Försvarsmaktens utveckling mot ett flexibelt och rörligt insatsförsvar, som i stora delar bygger på överväganden om en övergång till ett s.k. nätverksbaserat försvar (se prop. 2001/02:10 s. 129 ff.), ställer ändrade krav på underrättelsetjänsten. -Underrättelsetjänstens förmåga till analys av mer globala trender som kan få effekter mot landet och har säkerhetspolitisk relevans skall utvecklas, liksom analysen av utvecklingen mot alternativa krig- föringsmetoder, inklusive s.k. asymmetrisk krigföring och terrorism. Kompetens skall finnas i underrättelseverksamheten för att kunna bedöma hot och risker riktade mot samhällsviktiga infra- strukturer, inklusive risken för s.k. informations- operationer. -Inom den vidgade hotbilden utgör terrorism och den organiserade internationella brottsligheten ett viktigt område för underrättelsetjänst. -Utvecklingen när det gäller massförstörelsevapen och deras vapenbärare skall ha fortsatt hög prioritet för underrättelseorganen. -Underrättelsefunktionen inom ramen för de internationella organisationernas krishanteringsför- måga bör utvecklas bl.a. genom en utvecklad skicklighet hos de svenska underrättelseorganen att inhämta och analysera underrättelse-information inför och i samband med internationella insatser. -Inriktningen av underrättelseverksamheten skall ökas mot att säkerställa statsmakternas behov av information och regeringens behov av besluts- underlag för olika handlingsalternativ. -Samarbetet och samordningen skall stärkas mellan myndigheterna inom den militära underrättelseverk- samheten och andra myndigheter i syfte att utveckla förmågan att hantera en bredare hotbild och att stödja internationella insatser. I regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) har bl.a. frågan om en organisatorisk struktur för informationssäkerheten i samhället behandlats. Det har framhållits att målet bör vara att upprätthålla en hög informationssäkerhet i hela samhället som innebär att man skall kunna förhindra eller hantera störningar i samhällsviktig verksamhet. För att förhindra allvarliga informationsattacker mot bör enligt propositionen bl.a. underrättelse- tjänstens arbete förstärkas. (Se prop. 2001/02:158 s. I propositionen sägs vidare (s. 110) att FRA bör bl.a. kunna -stödja insatser vid nationella kriser med IT-inslag, -medverka till identifieringen av inblandade aktörer vid hot mot samhällsviktiga system, -genomföra aktiv IT-kontroll och -ge annat tekniskt stöd inom informationssäkerhets- området. Enligt , som har diskuterat synpunkterna i propositionen på informationssäkerheten, (se bet. 2001/2002:FöU 10 s. 73) är det viktigt att det finns en statlig myndighet som kan ge kvalificerat stöd i informations- säkerhetsfrågor. FRA har enligt utskottet kunskap och säkerhetsmedvetande för att få ansvar för att tillhandahålla teknikkompetens inom den offentliga sektorn. Regeringen har också genom ändringar i instruktionen för FRA, som har trätt i kraft , följt upp propositionen och givit FRA de uppgifter som har angivits i denna. Utvecklingen i den tekniska miljö, som underrättelsetjänsten och därmed signalspaningsverksamheten skall bedrivas, har skapat en ytterligare dimension, när det gäller det vidgade säkerhetsbegreppets konsekvenser för verksamheten. Möjligheten att fortsättningsvis genom signalspaning kunna inhämta relevant militär och en avsevärt ökande civil telesänd kommunikation blir allt mer komplicerad med hänsyn till trafikmängd och teknikutvecklingen på telekommunika- Teknikutvecklingen, framför allt när det gäller civila kommunikationssystem, sker mycket snabbt och metoderna för att kommunicera varierar stort. Detta ställer krav på att fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva signalspaningsverksamhet. 2.2FRA:s verksamhet, uppgifter och organisation Såsom har redovisats ovan i avsnitt 2.1.4 har statsmakterna i främst regeringens försvarspropositioner angivit hur konsekvenserna av den säkerhetspolitiska utvecklingen skall återspeglas i underrättelseorganens verksamhet. På så sätt har allmänna utgångspunkter för verksamheten angivits. Mer övergripande styrs verksamheten och inriktningen av de uppgifter som underrättelseorganen och därmed också FRA har att fullgöra också genom bestämmelser om försvarsunderrättelseverk- samhet i lagen (2000:120) om försvarsunderrättelse- verksamhet och förordningen (2000:131) om sådan verksamhet. I övrigt skall, direkt och i detalj, verksamheten regleras vid och uppgifterna för de enskilda myndigheterna genom regeringens särskilda föreskrifter i förordning, regleringsbrev eller på annat sätt. Sålunda kan regeringen i instruktioner för eller i regleringsbrev till den enskilda myndigheten hänvisa till de allmänna utgångspunkter som har angivits för verksamheten. I denna form ges även mer detaljerade föreskrifter för verksamheten och de särskilda eller preciserade uppgifter som myndigheten enligt regeringen skall ha. Verksamheten vid och uppgifterna för FRA regleras särskilt för FRA genom förordningen (1994:714) med instruktion för FRA och det årliga regleringsbrevet för myndigheten jämte en bilaga till detta. I instruktionen för FRA anges att FRA är en uppdragstagande myndighet som har att utföra signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare anger för olika särskilda uppdrag som ges åt FRA. Sålunda ger regeringen bl.a. i enlighet med bilagan till regleringsbrevet på årsbasis olika mer eller mindre preciserade underrättelse- uppdrag åt försvarsunderrättelsemyndigheterna (Försvars- makten, FRA, FOI och FMV) i enlighet med vad som anges i särskild inriktning av . Försvarsmakten skall i enlighet med 4 § förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten leda och bedriva försvarsunderrättelse- verksamheten enligt den angivna lagen. Det innebär att Försvarsmakten bl.a. genom särskilda s.k. inriktnings- dokument på årsbasis ger vissa uppdrag åt FRA. Mellan FRA och några uppdragsgivande myndigheter finns avtal om att FRA skall fullgöra vissa uppgifter. Sådana avtal föreligger mellan FRA och Försvarsmakten, och . I övrigt har FRA såsom en uppdragstagande myndighet att utföra de uppdrag som efter hand ges av , Försvarsmakten och andra myndigheter. I det förevarande avsnittet 2.2 kommer i det följande att behandlas de allmänna i lag och förordning givna bestämmelserna för försvarsunderrättelseverksamhet (avsnitt 2.2.2) och de särskilda för FRA av regeringen utfärdade bestämmelserna om FRA:s verksamhet och uppgifter (avsnitt 2.2.3). Vidare behandlas FRA:s verksamhet, uppgifter och organisation mer allmänt (avsnitt 2.2.4). Den detaljerade inriktning för verksamheten som i övrigt ges i form av särskilda uppdrag av regeringen, Försvarsmakten och olika myndigheter genom inriktningsdokument, avtal eller på annat sätt kommer att behandlas nedan under avsnitten 5 och 6. Avsnitten rör bl.a. den övergripande inriktningen av FRA respektive FRA:s rapportering. Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet tar sikte på uppgifter och arbetsformer för de myndigheter, som regeringen enligt lagen skall utse för att bedriva sådan verksamhet. Av dessa myndigheter är FRA en. I lagen anges att försvarsunderrättelseverksamhet, som avser både militärt och civilt försvar inom ramen för totalförsvaret, skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Vidare anges att det i verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Begreppet försvarsunderrättelseverksamhet täcker således enligt lagen inte bara underrättelseverksamhet till stöd för det militära försvaret och till svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Begreppet täcker även sådan verksamhet som har samband med internationellt säkerhetssamarbete eller som syftar till att stärka samhället vid svåra påfrestningar (se prop. 1999/2000:25 s. 7). Det har ansetts lämpligt att benämna underrättelseverksamheten som försvarsunder- rättelseverksamhet för att göra åtskillnad till andra nyskapade begrepp i annan lagstiftning såsom kriminalunder- rättelseverksamhet och skatteunderrättelseverksamhet (se SOU 1999:37 s. 322 och prop. 1999/2000:25 s. 5 f. och 13 ff.). I den proposition som låg till grund för lagen, som trädde i kraft , har såsom bakgrund och utgångspunkter för lagstiftningen angivits att förändringarna i omvärlden avsevärt har påverkat uppgifterna för den tidigare militärt inriktade underrättelsetjänsten. Det har framhållits att nya säkerhetshot har efterträtt tidigare militära angreppshot mot landet och vårt närområde. Dessa hot har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet. Härtill kommer risk för spridning av massförstörelsevapen, terrorism, etniska och kulturella konflikter m.m. Ansvaret för åtgärder mot nya säkerhetshot, som inte bedöms utgöra någon direkt fara för landet, ligger emellertid på olika civila statliga och kommunala myndigheter. Enligt propositionen bör emellertid den militära underrättelsetjänsten inom ramen för uppdrag kunna stödja dessa myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall.