sou · GRB357 · 2004-01-01 00:00:00 — utarbetas inom strukturpolitiska enhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier, vilka publiceras som bilagor till utredningens huvudbetänkande. Kan ett ökat uttag av avgifter underlätta finansieringen av offentliga tjänster ? Hur skulle sådana avgifter kunna utformas? Kan avgiftsfinansiering bidra till ökad effektivitet? Dessa frågor diskuteras i denna bilaga, som även belyser de offentliga tjänsternas betydelse för möjligheterna till inkomstomfördelning. Bilagan har utarbetats av en projektgrupp vid Statskontoret bestående av (projektledare) och . Arbetet har följts av en referensgrupp med tjänstemän från ekonomiska avdelning, Svenska kommun- förbundet och samt nationalekonomer från och . kon- taktpersoner har varit kansliråden och . Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. Av det kommande huvudbetänkandet framgår hur bilagorna använts i utredningens arbete. Offentliga tjänster har vuxit snabbt.......................................... Avtagande ökningstakt förbyts i nedgång? Skattekvoten har stigit brant – går det att fortsätta? 1.4Effektivisering, privatisering eller avgiftsfinansiering är Offentliga tjänster och avgifter i ........................ 2.1Vård, omsorg och utbildning dominerar de offentliga Offentliga tjänster är i huvudsak individuella ........................ Offentliga tjänsters bidrag till inkomstomfördelningen ....... 2.4Avgiftsfinansieringen har ökat långsiktigt men är ännu 2.5Avgiftsfinansieringen låg och privata köp av välfärdstjänster få i internationell jämförelse ......................... Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? 3.1Effektivitet och fördelningsmål skäl för offentlig Avvägning mellan skatt och avgifter - effektivitet ................ Avvägning mellan skatt och avgifter - fördelning ................. Skatter, avgifter och tillväxt .................................................... Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och Hur stor är överskottsbördan av skatt? 4.2Vad vet vi om offentliga tjänsters pris- och Kultur och fritid – exempel på "nyttiga" tjänster................. Andra offentliga tjänster – exempel på fallande styckkostnader och kollektiva nyttigheter........................... 5.9.1 Avgiftsfinansiering är förstahandsfrågan – Bilaga 7 till LU 2003 5.9.4 Knyt ihop avgiftsfinansiering med 5.9.6 Utnyttja mångfalden av systemlösningar!................. Privat och offentligt ........................................................................ Avgifter i en ...........................................internationell jämförelse 1.1Offentliga tjänster har vuxit snabbt Två tredjedelar av all konsumtion i utgjordes av tjänster. Den offentliga sektorn stod för drygt hälften av dessa. För att den egentliga betydelsen av den offentliga sektorns tjänste- produktion ska framgå bör till detta läggas de tjänster som social- försäkringarna ger. Privat konsumtion, varor Privat konsumtion, tjänster Offentlig konsumtion, tjänster Anm.: Transfereringar ingår ej, däremot kostnader för socialförsäkringsadministrationen. Indelning är inte självklar. I privata tjänster ingår egna hem, som kan betraktas som varor. Hur privat och offentligt definieras i nationalräkenskaperna och i denna rapport reds ut i appendix 1. Källa: Nationalräkenskaperna, BNP kvartal, NR 2002:3 Den offentliga sektorns tjänster har vuxit snabbt. Det vittnar om en positiv och betydande inkomstelasticitet (när inkomsterna stiger efterfrågas mer av dessa tjänster). Det är inte så konstigt när man betänker vad det är för slag av tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller: vård i olika former, omvårdnad, inte minst om äldre, utbildning av alla de slag, information, kommunikationer, kultur, rekreation, lag och ordning m.m. Lägg därtill en omfattande produktion av försäkringstjänster: försäkring mot inkomstbortfall vid sjukdom och arbetslöshet, pensionsförsäkring, arbetsskade- försäkring m.m. Det är förståeligt att människor efterfrågar mer av Bilaga 7 till LU 2003 allt detta efter det att deras primära behov i form av mat, kläder och bostad tillgodosetts. Ofta görs framskrivningar av den offentliga tjänsteproduktionen på grundval av demografiska förändringar, dvs. hur många fler äldre, barn och ungdomar som man kan räkna med . Men det är bara en liten del av den väldiga expansionen av den offentliga sektorns tjänsteproduktion som kan förklaras av demografiska förändringar. Medan befolkningen har vuxit har den offentliga konsumtionen i fasta priser ökat . att per person är konsumtionen av de tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller nästan större . Även om personer räknas dubbelt har konsumtionen av sjukvård ökat per person. Socialförsäkringar och transfereringar till hushåll har också vuxit mycket kraftigt. –2000 har dessa i andel av BNP (till marknadspris) ökat från . Detta är emellertid i betydande utsträckning en synvilla eftersom bidragen gjorts skattepliktiga. Nettokostnaden kan ha ökat från något av BNP till faktorpris (obs!) Det är ändå en snabb ökning, större än BNPs ökning . Även ifråga om denna del av den offentliga sektorns utgifter finns det anledning att fråga sig om demografiska faktorer spelat in. Bara en begränsad del av förklaringen står att finna i den demografiska utvecklingen och utvecklingen av behovsvariabler såsom andel äldre, andel arbetslösa etc.2 Huvuddelen av förkla- ringen till de ökade utgifterna är att ersättningsnivåer, täckningsgrad och liknande förbättrats. Men inte heller dessa variabler förmår förklara hela utgiftsökningen, vilket tyder på en standardförbättring som inte låter sig fångas i enkla behovs- variabler. 1 Några jämförelser av nettokostnaden för hela perioden finns inte gjorda. Nettokostnad/BNP till faktorpris avser att belysa skillnader mellan länder. Nettokostnaden eliminerar skillnader beträffande beskattningen av bidragen. BNP till faktorpris eliminerar skillnader som har att göra med mervärdesskatt. Den uppskattning som här är gjord av nettokostnad/BNP till faktorpris baserar sig på , H. [1994], s.31, Bröms, J. [1994], s. 149, samt diagram 1.1. 2 , J. & , O. [2002]. Bilaga 7 till LU 2003 1.2Avtagande ökningstakt förbyts i nedgång? Fram ökade utbudet av offentliga tjänster. Det vet vi från produktivitetsberäkningar där inte bara kostnaderna för dessa tjänster beräknats utan där också den faktiska volymen beräknats (antal barn på dagis, undervisningstimmar, sjukhusbesök, uppklarade brott, utbildade värnpliktiga, antalet arméförband, ar- betsmarknadsutbildade, handlagda socialförsäkringsärenden, väckta åtal m.m.)3. finns inga produktivitetsstudier för den offentliga sektorn som tillåter en sådan bedömning av ut- vecklingen. Det är inte så att alla tjänster oavbrutet ökat i volym ända . En del gjorde det så gott som (den period som det finns produktivitetsmätningar från), som universitetsutbildning, och en del minskade , som polisens samlade prestationer –talet. Men summan av alla offent- liga tjänster ökade oavbrutet. Kvaliteten i de offentliga tjänsterna förefaller med några undantag ha varit i stort sett oförändrad. I beräkningarna av volymen offentliga tjänster är hänsyn tagen till sammansättningen av tjänsterna – enkla och billiga tjänster (handläggning av en sjudagarssjukskrivning utan läkarintyg) väger mindre än kom- plicerade och kostsamma tjänster (hjärtoperation). Därutöver är alla tillgängliga uppgifter rörande kvalitetsförändringar (andelen uppklarade brott, elevers kunskapsnivå, andel felaktiga bidrags- utbetalningar osv.) De undantag, som kunde kon- stateras var sjukvården, vägarna och väderleksrapporterna. Försva- ret har genomgått en mycket omfattande teknisk utveckling. I vissa fall kunde även dessa kvalitetsförbättringar innefattas i volym- och produktivitetsmåtten. som vi alltså kan se att volymen offentliga tjänster ökade ända fram kan vi konstatera att ökningstakten i volymen offentliga tjänster successivt minskat. –talet ökade den sammanlagda volymen . –talet ökade volymen . Ökningen av den sammanlagda volymen offentliga tjänster är väsentligt mindre än ökningen i offentlig konsumtion. Offentlig konsumtion är kostnaden för offentliga tjänster. 3 [1994], s.25. Bilaga 7 till LU 2003 ökar snabbare än volymen av tjänster innebär det att produktiviteten minskar. –talet ökade offentlig kon- sumtion i fast pris medan volymen tjänster bara ökade . –talet ökade offentlig kon- sumtion medan volymen tjänster bara ökade . Under båda decennierna minskade således produk- tiviteten, mer –talet än –talet. –talet har vi inga beräkningar av den sammanlagda volymen offentliga tjänster och heller inga heltäckande produk- tivitetsstudier att stödja oss på. Utvecklingen av offentlig kon- sumtion varslar dock om en klart stagnerande utveckling av volymen offentliga tjänster. Diagram 1.1 Offentlig konsumtion i fast pris 1960–2000 Miljoner kronor, priser Anm.: Siffrorna inkluderar ej direktkonsumtion (av SCB ibland kallad naturakonsumtion). Källa: Nationalräkenskaperna. i historisk tid minskade den offentliga konsumtionen i fast pris efter 1992. Därefter har den offentliga konsumtionen åter ökat så att hela 1990–talet hamnar på knappa plus . Vad som hänt med den samlade volymen tjänster efter 1992 vet vi inte. Har produktiviteten i stället för att minska, börjat öka? Bilaga 7 till LU 2003 Kanske, vi vet inte. Vi vet att antalet läkarbesök, vårdtillfällen på sjukhus, vårdplatser och vårddagar minskat, att antalet barn i barnomsorgen och i ökat, att antalet ungdomar i gymnasiet är oförändrat och högskolestuderande ökat, att antalet äldre med hemtjänst minskat och i särskilt boende ökat – men om helheten har vi inte någon vetskap. Den totala volymen offentliga transfereringar (socialförsäkrings- utbetalningar och bidrag) till hushåll, räknat i köpkraft (konsumentpriser) ökade ända , då den nådde ett maximum. har volymen stagnerat. Se diagram 1.2. Per person som ej är i arbete är beloppet ungefär detsamma 2001 som 1994 4. 4 Summan av transfereringar pris delat med befolkningen minus antalet personer i arbete enligt SCBs arbetskraftsprognos [SCB 2002]. Denna beräkning tar således inte hänsyn till sammansättningen av gruppen ej i arbete (barn, studerande, pensionärer och arbetslösa i olika inkomstklasser etc.). Bilaga 7 till LU 2003 Diagram 1.2 Offentliga transfereringar till hushåll, 1980–2001 Miljoner kronor, priser Anm.: Beloppen innefattar transfereringar till hushållens ideella organisationer. Källa: Statskontoret, nationalräkenskaperna. Ersättningsnivåerna har historiskt ökat kraftigt. Full pension gav en industriarbetare av inkomsten 1960 mot ca. Sjukpenningens ersättningsnivå har gått från under samma tid.5 Den genomsnittliga ersättningsnivån – i andel av den genomsnittliga inkomsten för förvärvsarbetande – för en rad socialförsäkringar har ökat från 19926. Från de högsta nivåerna –talet minskade ersättningarna med 13,8 procent- enheter i sjukförsäkringen, i arbets- skadeförsäkringen och i arbetslöshetsför- säkringen fram till 19957. Samhällets stöd till den genomsnittlige ålderspensionären minskade på 1990– talet.8 Det nya pensionssystemet innebär med stor sannolikhet att man inte når den tidigare ersättningsnivån . –talet gjordes vissa återställningar till tidigare nivåer. Hela 1990–talet sammanfattas av utredningen på följande sätt: Sammantaget har försörjnings- systemens förändringar sett över hela decenniet till övervägande del 5Korpi, W. & , J. [1993]. 6Olsson, H. [1994], s.85. 7Korpi, W. & , J. [2001]. 8Ds 1995:5, tab 3.1. Bilaga 7 till LU 2003 varit av begränsande karaktär, även om skillnaderna i ersättnings- nivåer är relativt blygsamma när vi jämför decenniets avslutning med dess inledning. Räknat per person som ej är i arbete ökade transfereringarna i fasta priser , dvs. med hälften av de reala lönein- komsternas utveckling –talet. Stat och kommun har också tagit på sig stora åtaganden vad gäller samhällsbyggandet. Det gäller gator och vägar, hamnar, järnvägar, flygplatser men också investeringar i produktionsanlägg- ningar, datorer m.m. Mindre uppmärksammat men inte desto mindre viktigt är att stat och kommuns investeringar successivt har minskat i andel av BNP, frånsett en uppgång i de statliga inves- teringarna –talet. 9 SOU 2001:79, s.141. Bilaga 7 till LU 2003 Diagram 1.3 Offentliga investeringar, 1980–2001, priser Anm.: Brotten på serierna beror på omläggning av nationalräkenskaperna. Källa: Nationalräkenskaperna. 1.3Skattekvoten har stigit brant – går det att fortsätta? Den ökade volymen tjänster och transfereringar har uppnåtts tack vare en stigande skattekvot och en starkt ökad upplåning. Skatterna skapar ett resursmässigt utrymme som kan användas för produktion av offentliga tjänster. Om de tillgängliga resurserna – arbetsutbudet t.ex. – är givna, måste skattekvoten – den del av ekonomins samlade inkomster som går till skatt – höjas, om man önskar mer resurser för offentliga tjänster. Transfereringar och bidrag omfördelar inkomster mellan olika hushåll. Ju större andel av hushållens inkomster som kommer från transfereringar och bi- drag och ju större andel av befolkningen som lever på transferer- ingar desto högre måste skattekvoten vara. Störst betydelse för att driva upp skattekvoten har den offentliga tjänsteproduktionen haft. Medan den offentliga konsumtionen 2001 utgör av BNP svarar socialförsäkringar och bi- drag netto för . Bilaga 7 till LU 2003 Inledning Diagram 1.4 Utgifts- och skattekvot, konsumtion och transfereringar för offentlig sektor i andel av BNP 1913–2001 Utgifterna är brutto, dvs. innefattar utgifter finansierade av skatt, lån och avgifter. Transfereringar som beskattas ingår med sina bruttobelopp. I utgifterna ingår räntor men inte amorteringar. Brott på tidsserierna förekommer pga. nya beräkningsprinciper för nationalräkenskaperna. Källa: , E. [1962], nationalräkenskaperna, Statskontoret [2001]. Diagrammet visar mycket tydligt att välfärdssamhället byggts med skatter. Skattekvoten har höjts från 2000. Går det att fortsätta att höja skatten? Skattebasutredningens10 uppfattning är att det finns goda skattemässiga förutsättningar att även kunna finansiera ett väl fungerande välfärdssamhälle på dagens ambitionsnivå. Utredningen har då beaktat skatterna i andra länder och risken för skattekonkurrens genom att skattebaserna flyttar samt det svenska skattesystemets utformning med avseende på effektivitet i resurs- användningen och tillväxt. står inte inför ett ökat inter- nationellt tryck på skattesänkningar, då många andra länder står inför behovet att öka sina skatteinkomster för att bevara den offentliga välfärden, skriver utredningen. Men detta gäller bevarande av välfärdssamhället den närmaste framtiden och på dagens ambitionsnivå. Den demografiska utvecklingens krav på ökade offentliga ut- gifter ligger utanför utredningen. 10 SOU 2002:47, s. 15. Bilaga 7 till LU 2003 betraktas inte som ett skattetekniskt problem och anges uttryckligen ligga bortom utredningens tidsperspektiv11 . Flera utredningar har hävdat att den demografiska utvecklingen inte är något överhängande problem de närmaste åren.12 Det är först som demografin ställer ökade krav på offentliga utgifter – offentlig konsumtion givet oförändrad produktivitet. Men pensionerna kräver större uttag än de insättningar som sker efter år 2005.13 ger sig inte in på huruvida någon utveckling av välfärdssamhället är möjlig inom ramen för dagens skattesystem. Men den slutsats som måste underförstås är att någon sådan utveckling inte är möjlig i den mån den kräver mer resurser. Utredningen menar att den nuvarande skattekvoten i stort sett kan bibehållas. Eventuellt kan den behöva sänkas något för att anpassas till omvärlden. Det innebär att någon ytterligare utveck- ling av tjänster inom hälso- och sjukvård, utbildning, samhälls- skydd, miljövård, fritid etc. inte är möjlig, ej heller någon utbyggnad av socialförsäkringarna, i varje fall inte utan en ökad sysselsättning i privat sektor. Sysselsättningens centrala roll för skattekvoten kräver en utvikning. Det är bara om den totala sysselsättningen ökar, som sysselsättningen i den offentliga sektorn kan öka utan att skattekvoten ökar. Förutsättningen är då att sysselsättningen i privat sektor också ökar så att dess andel inte minskar. Om detta sker genom en växande befolkning, t.ex. arbetskraftsinvandring, riskerar det att bli ett nollsummespel. Den invandrade arbets- kraften behöver också skolor, sjukvård, gator, parker, polis, dom- stolar m.m. Det är inte givet att det blir något över för att höja standarden på de offentliga tjänsterna. Sker det i stället genom en ökad förvärvsfrekvens och genom att vi arbetar mer – färre arbets- lösa och förtidspensionerade, senare pensionering, mindre deltid etc. – skapas däremot ett utrymme för ökad standard på de offentliga tjänsterna. Mot bakgrund av decenniers, för att inte säga århundradens, framgångsrika kamp för mer fritid förefaller en sådan utveckling inte särskilt sannolik. Det måste både skapas nya jobb i den privata sektorn och det måste finnas arbetskraft som är villig att ta dessa jobb och jobben i den offentliga sektorn. Hur realistiskt är det att räkna med en ökad sysselsättning? 11SOU 2002:47, s. 16. 12SOU 2000:7, , [2002]. 13SOU 2000:7, s.79. Bilaga 7 till LU 2003 Det utfördes mindre arbete, mätt som arbetade timmar, i än , trots att befolkningen vuxit . Antalet arbetade timmar i näringslivet minskade . Det som hjälpligt hållit sysselsättningen uppe – och möjligen trängt ut den privata sysselsättningen – är sysselsättningen i offentlig sektor, som ökade antalet arbetade timmar , dvs. Den senast tillgängliga arbetskraftprognosen15 anger att antalet individer i åldern 20–kommer att vara detsamma som . Antas samma förvärvsfrekvens, närvaro och arbetstid som blir antalet arbetade timmar totalt sett lika stort. Mera optimistiska antaganden, som bygger på att andelen i studier ska minska och att det nya pensionssystemet ska göra det mera lockande att arbeta litet längre, anger en högre arbets- volym . Något alternativ som bygger på längre studier, ökad frånvaro och kortare arbetstid redovisas inte. väntas befolkningen som helhet växa . Kvoten befolkning/20–64 åringar väntas öka från 1,70 till 1,86 . Även med de mer optimistiska antagandena ser det alltså ut som om varje arbetad timme ska försörja allt fler personer. Det ställer ökade krav på transfereringssystemen. Även om svårigheterna att upprätthålla dagens välfärdssamhälle trängt sig på tidigare än väntat16 är det ett större problem att det inte finns utrymme för någon utveckling av nya tjänster, större volymer eller förbättrad kvalitet. Den offentliga sektorns ut- veckling måste betraktas som avslutad. Detta eftersom varje ökning –som inte bygger på ökad produktivitet – kräver ökade resurser. har offentlig konsumtion ökat snab- bare än privat konsumtion. Det finns mycket god anledning att tro att med stigande inkomster efterfrågan på utbildning, sjukvård, omsorg, forskning, samhällsskydd, information, kultur m.m. kommer att fortsätta att öka. Om vi antar att den offentliga kon- sumtionen i fortsättningen bara ska öka i samma takt som den privata får detta orimliga konsekvenser till följd. Detta illustreras med ett räkneexempel i faktaruta 1.1. 15SCB (2002 b). Enligt befolkningsframskrivning skulle gruppen kunna öka med 65.000 (). 16Kommunförbundet [2003]. Inledning Bilaga 7 till LU 2003 Faktaruta 1.1 Konsekvenserna på skattekvoten av ökade offentliga tjänster Vi antar att offentlig och privat konsumtion ska växa . Vi antar också att bruttonationalprodukten ökar i samma takt, så att konsumtionens andel som helhet av BNP förblir densamma. Produk- tiviteten i offentlig tjänsteproduktion antas – på goda grunder – i varje fall inte öka, men heller inte minska. Varje ökning av volymen offentliga tjänster kräver därmed ett tillskott av resurser, plus . Att produktiviteten i den offentliga sektorn inte ökar innebär att hela ök- ningen av BNP måste bäras upp av produktivitetsökningar i den privata sektorn17. Med dessa förutsättningar kommer offentliga tjänster och privat konsumtion att fortsätta att utgöra samma andelar av den totala konsumtionen. Tabell 1.2 En växande offentlig konsumtion, miljarder kr priser (ökning i procent) (+23,1) (+54,0) (+23,1) (+54,0) +(23,1) (+54,0) Offentlig sektor, arbetade timmar, Privat sektor, arbetade timmar, Årlig produktivitetsökning i privat Trots att offentlig konsumtion inte växer snabbare än privat konsumtion ökar den offentliga konsumtionens andel av ekonomins resurser från 2030. Detta är liktydigt med en ökad skattekvot. Den privata sektorn kommer alltså att arbeta med allt mindre resurser. För att den privata konsumtionen ska hålla jämna steg med den offentliga krävs därför att produktiviteten i den privata sektorn ökar allt snabbare. Om produktiviteten i hela ekonomin ökar och hela den ökningen sker i den privata delen måste produktivitetsökningen där vara förhållandevis högre och, i takt med att den offentliga sektorn växer, öka i allt snabbare takt. 17 En ytterligare förutsättning är att antalet sysselsatta och arbetade timmar är oförändrat. Bilaga 7 till LU 2003 Om den offentliga konsumtionen bara skulle växa i samma takt som den privata – – skulle det öka skattekvoten och . Detta beror på att ingen ökning sker av pro- duktiviteten i den offentliga sektorn. Varje ökning av offentlig konsumtion kräver mer resurser (arbetskraft och kapital). I den privata sektorn sker konsumtionsökningen däremot helt och hållet genom ökad produktivitet. Till detta ska transfereringarna läggas. Om de ska förbättras i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster eller ska omfatta en större andel av befolkningen (större andel pensionärer och studerande, arbetstidsförkortning, förlängd föräldraledighet) får det också en höjande effekt på skattekvoten. Detta är en uppenbart orimlig utveckling. Det är en illusion att tro att ekonomisk tillväxt ska lösa problemet. Tillväxt som utgörs av ökad produktivitet i det privata näringslivet ger inte den offentliga sektorn ökade resurser. Det leder visserligen till att lönerna går upp i den privata sektorn, vilket ger ett ökat skatteunderlag och ökade skatteintäkter. Men eftersom den offentliga sektorn måste hänga med i löneutvecklingen äts dessa skatteintäkter upp och skattekvoten förblir oförändrad. Visst skulle det vara möjligt att finansiera en större volym offentlig konsumtion till oförändrad skattekvot om de offentliganställda accepterade en långsammare löneutveckling. Men en större volym offentlig konsumtion kräver fler offentliganställda och om den rekryteringen ska lyckas i konkurrens med den privata sektorn krävs tvärtom en snabbare löneutveckling. 18 [2002] gör en liknande beräkning och kommer till slutsatsen att skulle kommunalskatterna behöva vara istället för 30. Bilaga 7 till LU 2003 1.4Effektivisering, privatisering eller avgiftsfinansie- ring är alternativen Om det inte går att höja skatterna, hur ska då en växande efterfrågan på tjänster tillgodoses inom de områden där den offent- liga sektorn är den dominerande eller enda leverantören? Det är den övergripande frågeställningen i denna rapport. Denna frågeställning bygger på några antaganden. Ett antagande är att det faktiskt inte är möjligt att höja skatterna ytterligare. Ett annat antagande är att det inte är troligt att efterfrågan på de tjänster den offentliga sektorn tillhandahåller nu nått sitt maximum och att behoven är tillgodosedda och att det är helt andra tjänster eller varor som kommer att efterfrågas vid stigande inkomster, varor och tjänster som med fördel kan tillhandhållas på privata marknader. Ett tredje antagande är att ekonomisk tillväxt inte löser finansieringsproblemet på så vis att det skulle bli möjligt att finan- siera en väsentligt större volym offentliga tjänster utan att höja skatterna eller finna andra finansieringskällor.