sou · GRB342d3 · 2004-01-01 00:00:00 — En tvist kan lätt bli mer kon- fliktfylld, när föräldrarna uppträder i domstol än vad den annars skulle vara. Kommunerna är skyldiga att sörja för att föräldrar kan er- bjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal). ändrades (FB) regler om vårdnad (prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12). Ändringarna syfta- de till att betona vikten av samförståndslösningar och underlätta för föräldrar att i så stor utsträckning som möjligt komma överens. Förutom att skyldigheten att erbjuda samarbetssamtal då vidgades till att omfatta även frågor om barnets boende innebar reformen att kommunerna numera är skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge. För barnets skull är det viktigt att föräldrarna får vetskap om de samtal och den hjälp att träffa avtal som sålunda erbjuds. Försäk- ringskassorna har – som utredningen tidigare framhållit – en viktig roll som informationsspridare. Regeringen har också i reglerings- breven för budgetåren 2002 och 2003 avseende Riksförsäkrings- verket (RFV) satt upp som mål att kunskapen skall öka bland för- äldrar inom underhållsstödssystemet om att kommunerna er- bjuder samarbetssamtal vid separationer samt bistår med att träffa avtal i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. anser att det är viktigt att försäk- ringskassorna kontinuerligt är uppmärksamma på vikten av att ge information av denna typ. RFV bör därför enligt utredningens uppfattning med lämpliga mellanrum ges i uppdrag att sörja för att föräldrar som tar kontakt med om underhålls- stöd informeras om samarbetssamtal och möjligheten att få hjälp att träffa avtal. 22.2Samförståndslösningar om barnets försörjning har ett flertal gånger betonat vikten av att båda föräldrarna tar aktiv del i barnets liv. vård- nadsreform och tidigare reformer har inriktats på att underlätta för föräldrar att nå samförståndslösningar när det gäller vårdnad, bo- ende och umgänge. Utredningen har visserligen inte funnit något stöd för att betalning av underhåll direkt till barnet skulle medverka till en bättre kontakt mellan barnet och den bidrags- skyldige (se avsnitt 18). Det är dock inte uteslutet att så är fallet. Under alla förhållanden bör barnets kontakt med båda föräldrarna kunna underlättas om föräldrarna kan samarbeta också i ekono- miska frågor som rör barnet. Förutsättningarna för ett sådant sam- arbete är bättre om föräldrarna kan komma överens om hur för- sörjningen skall ordnas än om måste kopplas in. I ett avtal kan föräldrarna fritt komma överens om en ordning som passar just dem och deras barn. Avtal erbjuder större möjligheter till flexibla lösningar vid t.ex. umgänge än om regleringen måste ske inom ramen för lagen om underhållsstöd (USL). Om de ekono- miska frågorna kan regleras direkt mellan föräldrarna och föräldrarna tillsammans har förmåga att täcka sitt barns behov be- höver över huvud taget inte kopplas in. Samför- ståndslösningar bör därmed i dessa fall kunna leda till färre an- sökningar om underhållsstöd och därmed innebära en avlastning för försäkringskassorna. Under riksdagsbehandlingen av vårdnadsreform uttala- de lagutskottet i sitt av godkända betänkande att ett system där man eftersträvar samförstånd mellan föräldrarna även när det gäller deras underhållsskyldighet borde övervägas närmare (bet. 1997/98:LU12 s. 56). Frågan om att låta samarbetssamtalen omfatta också barnets försörjning har också tagits upp av (SOU 2001:24) och av i verkets utvärdering av rättshjälpslagen (2001:6 s. 93 f. och 98 f.). vårdnadskommitté har mot den angivna bakgrunden fått i uppdrag att särskilt ta ställning till om kommunerna i fram- tiden bör vara skyldiga att erbjuda samarbetssamtal även beträffan- de barnets försörjning och om de bör vara skyldiga att hjälpa för- äldrar att träffa avtal om underhåll (dir. 2002:89). Som framgått av avsnitt 16 anser utredningen att en sådan skyl- dighet bör införas. Frågan är om något kan göras för att inom ramen för USL upp- muntra till samförståndslösningar och direktbetalning av underhåll. Enligt utredningen mening skulle en avgiftsbeläggning kunna vara en sådan åtgärd. En avgiftsbeläggning diskuteras därför i avsnitt 23. 23En administrationsavgift införs i underhållsstödssystemet Utredningens förslag: En administrationsavgift införs för de bidragsskyldiga föräldrar som är skyldiga att återbetala hela eller en del av det underhållsstöd som lämnas till barnet. Avgiften uppgår till per påbörjad månad, dvs. till för år räk- nat. Försäkringskassorna har möjlighet att efterge statens ford- ran på administrationsavgift. I regleringsbreven för budgetåren 2002 och 2003 avseende Riksför- säkringsverket (RFV) anges som mål att fler bidragsskyldiga för- äldrar skall reglera barnets underhåll direkt med den andra för- äldern. Det är möjligt att en avgiftsbeläggning kan uppmuntra till samförståndslösningar och direktbetalning av underhåll. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de administrativa kostnader som är förenade med underhållsstödet – uppgick administrations- kostnaderna till – tar utredningen i detta avsnitt upp frågan om avgifter. Om en bidragsskyldig förälder inte betalar fastställt återbetal- ningsbelopp i rätt tid eller om han eller hon har beviljats anstånd med betalningen utgår ränta (36 § lagen [1996:1030] om under- hållsstöd, USL). Regeringen fastställer för varje kalenderår den ränta som skall gälla. Inom ramen för bidragsförskottssystemet utgick inte ränta på skulder. Inte heller räknandes skulden upp i förhållande till infla- tionen. Frågan om att införa avgifter m.m. övervägdes ett flertal gånger men ledde inte till lagstiftning. Eftersom läget skiljer sig från det som tidigare gällde lämnas här inte någon redogörelse för de överväganden som gjordes inom ramen för bidragsförskotts- systemet. Den som är intresserad hänvisas till Underhållsbidrags- En administrationsavgift införs i underhållsstödssystemet och bidragsförskottsutredningen -93:s betänkande (SOU 1995:26 s. 467 f.) 23.2Avgifter inom andra områden I utsökningsmål tas ut ersättning för statens kostnader för för- farandet hos kronofogdemyndigheten, förrättningskostnader (se 17 kap. utsökningsbalken, UB, och förordningen [1992:1094] om avgifter vid kronofogdemyndigheterna). Ersättning för förrätt- ningskostnader tas ut i form av grundavgift, förberedelseavgift, för- säljningsavgift och särskild avgift (utsökningsavgifter). Huvudregeln är att en grundavgift tas ut för varje exekutionstitel (dom, beslut eller annan handling) som ligger till grund för sökt verkställighet. Vid utmätning för fordringar på underhållsbidrag tas dock endast en grundavgift ut för varje gäldenär och för varje kalenderår då något sådant mål handläggs av kronofogdemyndig- heten. I allmänna mål är grundavgiften . Vid verkställighet för fordran som avser återbetalning enligt 21 § USL tas endast en avgift ut för samtliga sådana fordringar mot en gäldenär för tiden till och med januari det påföljande året. Aviserings-, expeditions- och påminnelseavgifter är vanliga både i offentlig och privat kravverksamhet. Inom bankväsendet tas t.ex. ofta avgifter ut i samband med avisering av räntor och amorte- ringar. () använder sig av en ordning med administrativa avgifter (expeditionsavgifter och påminnelse- avgifter) i samband med återbetalning av studielån (se 4 kap. 1 och 6 kap. 4 § studiestödslagen [1999:1395] samt 6 kap. 5 § studie- stödsförordningen [2000:655]). De återbetalningsskyldiga får nor- malt fyra inbetalningskort avseende återbetalning av studie- lån. Den årliga expeditionsavgiften uppgår till . Beloppet är fast oavsett betalningens eller skuldens storlek. Vid påminnelse om förfallna årsbelopp utgår en påminnelseavgift om . Ett annat exempel på avgiftsbeläggning finns i lagen (1989:41) om TV-avgift. Om en TV-avgift inte betalas inom föreskriven tid sänds en påminnelse till den avgiftsskyldige med uppmaning att betala inom . För påminnelsen skall den avgiftsskyldige betala en påminnelseavgift med ett belopp som regeringen före- skriver (f.n. ). En administrationsavgift införs i underhållsstödssystemet Allmänna bestämmelser om en gäldenärs skyldighet att ersätta borgenärens kostnader för åtgärder som syftar till att förmå gälde- nären att erlägga betalning för en förfallen skuld finns i lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. Lagen regle- rar endast ersättningsskyldigheten för åtgärder som vidtas med av- seende på en förfallen skuld, dvs. efter det att förfallodagen har in- trätt. Kostnader för faktureringar, aviseringar m.m. som görs före en fordrans förfallodag omfattas alltså inte av lagen. Enligt lagen är en gäldenär skyldig att betala ersättning för skriftlig betalningspåminnelse rörande skulden, om avtal därom har träffats senast i samband med skuldens uppkomst. Ersättning för betalningspåminnelse utgår med högst . Gäldenären är vidare enligt lagen skyldig att betala ersättning för bl.a. krav rörande skulden, om ett kravbrev utformat på visst sätt har lämnats över eller sänts till gäldenären. Ersättning för sådana krav utgår med högst . 23.3Återbetalningsskyldiga föräldrar skall betala en administrationsavgift Någon avgift tas inte ut från boföräldrar och barn som an- söker om underhållsstöd. Ingen avgift tas heller ut från bidrags- skyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet. Att införa en avgift för ansökningar om underhållsstöd skulle kunna uppmuntra till samförståndslösningar. Genom en avgiftsbe- läggning skulle markeras att föräldrarna bör försöka lösa frågan om barnets försörjning i samförstånd innan boföräldern vänder sig till . Allmänt sett har boföräldrar emellertid en pres- sad ekonomisk situation. Det finns därför en risk för att en avgifts- beläggning skulle kunna verka i fel riktning och gå ut över barnet på ett sätt som inte är acceptabelt. Ett system med avgiftsbelägg- ning av ansökningar kan därför inte förordas. Frågan är då om en avgiftsbeläggning bör ske i förhållande till de bidragsskyldiga. Genom en avgift skulle det bli mindre förmånligt för bidragsskyldiga att underhållsstöd lämnas till barnet. Härige- nom skulle sannolikt benägenheten att betala underhåll direkt till barnet öka. En avgiftsbeläggning skulle också betona att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn och att underhållsstödet är en förmån som utgår till barnet i för- hållande till den bidragsskyldige. Avgiften skulle också ge det all- männa (en viss) ersättning för de administrativa kostnader som En administrationsavgift införs i underhållsstödssystemet underhållsstödet ger upphov till. bär det allmänna hela kost- naden för administrationen av underhållsstödet. Också statsfinan- siella skäl talar således för en uppstramning. Mot en avgiftsbeläggning kan anföras att frågan om barns för- sörjning är en samhällsangelägenhet och att det finns en risk för att en avgift kan uppfattas negativt av de bidragsskyldiga föräldrarna och därmed ytterst gå ut över barnet. Enligt utredningens mening skall dessa invändningar inte över- drivas. De flesta bidragsskyldiga föräldrar torde sannolikt ha för- ståelse för en avgiftsbeläggning. Avgiftsbeläggning är, som fram- gått, inte något ovanligt. De bidragsskyldiga får dessutom genom underhållsstödssystemet vissa servicefördelar i form av inbetal- ningsavier m.m. Olika omständigheter manar dock till försiktighet. Inom under- hållsstödets ram finns bidragsskyldiga som saknar betalningsför- måga och därför inte är återbetalningsskyldiga. Och även bland dem som är återbetalningsskyldiga finns det många som har en pressad ekonomi. Det är angeläget att en avgiftsbeläggning inte på ett olyckligt sätt drabbar de ekonomiskt svagaste. Visserligen bör eftergiftsinstitutet omfatta också en eventuell avgift men en strävan bör vara att antalet eftergiftsärenden inte blir större än nödvändigt. Därtill kommer att det inte är de bidragsskyldiga själva som fullt ut förfogar över om underhållsstöd lämnas eller inte. Inte heller förfogar de över frågan om återbetalningsskyldighet åläggs dem eller inte. Att utfyllnadsbidrag i kombination med direktbetalning inte är utan problem framgår av avsnitt 18. Även de nu anförda skälen manar till försiktighet. Vid en sammantagen bedömning anser Underhållsstödsutred- ningen att de omständigheter som anförts inte bör hindra en re- form. Staten bör alltså kunna ta ut en avgift för sina administrativa kostnader. Vid utformningen av avgiftssystemet måste dock de ovan angivna omständigheterna beaktas. Avgiftssystemet bör vidare utformas så att det blir administrativt lätthanterligt och inte alltför resurskrävande. Systemet bör givetvis också konstrueras så att det är lätt att förstå för de enskilda. En administrationsavgift syftar till att ersätta staten för kostna- derna för förfarandet hos försäkringskassorna. Detta talar för att avgiften påförs alla bidragsskyldiga föräldrar. Som redan sagts bör dock de ekonomiskt svagaste skyddas. De bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga bör därför undantas. Avgiften bör däremot omfatta alla bidragsskyldiga som är åter- betalningsskyldiga för underhållsstöd, också de bidragsskyldiga En administrationsavgift införs i underhållsstödssystemet som i vederbörlig ordning återbetalar underhållsstöd. I den mån återbetalningsskyldighet för löpande underhållsstöd inte föreligger och hela den bidragsskyldiges skuld har överlämnats till kronofog- demyndigheten för indrivning bör någon avgift – utöver de förrätt- ningskostnader som tas ut av kronofogdemyndigheten – inte på- föras den bidragsskyldiga föräldern. Avgiften bör sättas till per påbörjad månad, dvs. Detta belopp täcker visserligen inte de administrativa kostna- derna. Utredningen anser dock att det inte är lämpligt att påföra de bidragsskyldiga ett högre belopp. I de fall återbetalningsbeloppet är lågt kan avgiften framstå som hög. Avgiften är emellertid inte bestämd efter storleken på det be- lopp som skall betalas utan efter det allmännas kostnader för han- teringen. Den kostnaden är i princip densamma oavsett återbetal- ningsbeloppets storlek. Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att avgiften inte differentieras. Bidragsskyldiga för- äldrar har också, som redan framgått, vissa möjligheter att betala det belopp som annars skulle ha betalats till staten direkt till barnet. Vid direktbetalning påförs inte någon administrationsavgift. Inte heller anser utredningen att det finns tillräckliga skäl för att från avgiften undanta sådana bidragsskyldiga föräldrar som har be- viljats anstånd. Även ärenden där den bidragsskyldige beviljats an- stånd kostar att administrera. Icke-differentierade avgifter som utgår även när anstånd beviljats ligger i linje med vad som gäller för grundavgiften vid indrivning. Adressuppgifter är som regel offentliga. De bidragsskyldiga som vill övergå till direktbetalning kan därmed i de allra flesta fall ta kontakt med boföräldern eller barnet för att diskutera en sådan lösning. I vissa fall är emellertid person- och adressuppgifter hem- liga. I dessa fall – liksom i de fall där kvarskrivning skett eller där boföräldern eller barnet har fingerade personuppgifter – kan en sådan kontakt vara omöjlig att ta. Utredningen anser dock att det inte heller i dessa fall finns tillräcklig anledning att göra undantag från skyldigheten att betala avgift (jfr även lagen [1927:56] om nedsättning av pengar hos myndighet). En administrationsavgift utgör inget incitament för de bidrags- skyldiga att betala debiterat återbetalningsbelopp i rätt tid. Vill man nå bidragsskyldiga som är betalningsovilliga kan man därför över- väga att införa en särskild påminnelseavgift för de betalningsupp- maningar som skickar ut innan fordringen över- lämnas till indrivning. En administrationsavgift införs i underhållsstödssystemet Mot bakgrund av att en skuld för utgivet underhållsstöd är belagd med ränta och de utsökningsavgifter som tas ut vid kronofogdemyndigheten har utredningen emellertid stannat för att inte föreslå att en sådan avgift införs. Enligt utredningens bedöm- ning bör de sanktioner som redan finns vara tillräckliga för att förmå de som är betalningsovilliga men inte betalningsoförmögna att sköta sina återbetalningar. har ovan föreslagit att en administra- tionsavgift skall införas i underhållsstödssystemet. Administrationsavgiften har utformats så att den inte skall drabba de ekonomiskt svagaste bidragsskyldiga. Bidragsskyldiga föräldrar har också möjlighet att betala underhåll direkt till barnet och kan därmed slippa avgiften. Trots detta anser utred- ningen att man bör låta möjligheterna till eftergift omfatta även administrationsavgiften. I 3 kap. UB anges vilka handlingar som får läggas till grund för verkställighet (s.k. exekutionstitlar). Av bestämmelserna framgår att förvaltningsmyndigheters beslut inte automatiskt utgör exeku- tionstitel även om de innefattar betalningskyldighet; besluten räk- nas som exekutionstitlar endast om de enligt särskild föreskrift får verkställas (3 kap. 1 § första stycket 6 UB). Beslut om att påföra administrationsavgifter kommer att fattas av . Eftersom besluten inte automatiskt utgör någon exekutionstitel måste en uttrycklig föreskrift om att verk- ställighet får ske enligt reglerna i UB tas in i USL. Utredningens bedömning: Informationen om lagen om under- hållsstöd bör förbättras. En grupp som inte får glömmas bort i sammanhanget är invandrare. Det informationsmaterial som redan finns framtaget bör uppdateras om förslag genomförs. Information bör vidare i samband med en ändring skickas ut till samtliga betalningsmottagare (boföräldrar och barn) och bi- dragsskyldiga i underhållsstödssystemet. bör få i uppdrag att verka för att kun- skapen om reglerna om underhållsstöd ökar bland bidragsmot- tagare och bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet. I sin åter- rapportering bör verket åläggas att redovisa bl.a. hur många per- sonliga sammanträffanden med handläggare på försäkrings- kassorna som ägt rum. bör ges i uppdrag att, i samarbete med Riks- försäkringsverket och , ta fram information om möjligheten att få underhållsbidrag till barn fastställt genom dom. bör få i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter, bl.a. Datainspektionen och Riks- skatteverket, ta fram information om de övriga områden som här särskilt lyfter fram, nämligen underhållsstödets uppbyggnad och funktion, underhållsstöd och umgänge, betalningsförsummelser – hur de kan undvikas och vilka konsekvenser de får samt utfyllnadsbidrag och direktbetal- ning. I detta avsnitt tar upp en del frågor som rör information om underhållsstöd och underhållsbidrag. () och försäkringskassornas roll i att öka kunskapen bland föräldrar om samarbetssamtal och om möjlig- heten att genom kommunen få hjälp att träffa avtal i frågor om vårdnad m.m. har tagits upp i avsnitt 22. Under sitt arbete har kunnat konsta- tera att kunskapen om lagen om underhållsstöd (USL) är brist- fällig. Det är inte ovanligt att även personer som själva direkt be- rörs av lagen saknar närmare kunskaper om lagens innehåll. Detta är otillfredsställande och ger anledning att överväga förstärkta in- formationsinsatser. En rimlig målsättning bör vara att de som om- fattas av lagen har goda kunskaper om vad som gäller för dem. Införs de av utredningen föreslagna reglerna måste särskilda informationsinsatser genomföras. Det är viktigt att informationen når ut till de berörda före det att reglerna börjar tillämpas. RFV och () spelar här en central roll. 24.3På vilka sätt bör information lämnas? Allsidig och brett upplagd information finns i en av RFV framtagen broschyr, Underhållsstöd (). Denna broschyr riktar sig i första hand till allmänheten. Broschyren inne- håller översiktlig information om rätten till underhållsstöd, återbe- talningsskyldighet, umgängesavdrag, anstånd och eftergift m.m. Enligt uppfattning utgör broschyren ett bra underlag för enskilda som vill sätta sig in i lagens bestäm- melser men den ger även andra organ, t.ex. socialnämnderna, god information om de regler som gäller. Vid sidan av denna broschyr har gett ut faktablad om regelsystemet som vänder sig till allmänheten (Rätt- visare regler för underhållsstöd till barn 5/1999 och Underhållsstöd vid växelvis boende 8/2000; . Nämnas kan också att RFV och arbetar med att ta fram en gemensam hemsida på Internet med svar på vanliga frågor om underhållsstöd och underhållsbidrag. Det informationsmaterial som nämnts måste givetvis uppda- teras om förslag genomförs. Vid en ändring bör information dessutom skickas ut till samtliga betal- ningsmottagare (boföräldrar och barn) och bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet. En grupp som inte får glömmas bort är invandrare. För dem som bosatt sig i och som vare sig är förtrogna med den svenska lagstiftningen eller det svenska språket finns behov av sär- skilda informationsinsatser. Även invandrare som bott i kan vara i behov av särskild översatt information. Som framgått kan den bristande kunskapen inte fullt ut förklaras med att informationsmaterial saknas. En grundläggande fråga är därför om det finns också andra informationsvägar. På vissa försäkringskassor erbjuds föräldrar personliga samman- träffanden med handläggande tjänsteman. Utredningen ser stora fördelar med sådana möten. Vid personliga sammanträffanden får föräldrarna möjlighet att ställa frågor och den information som lämnas kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Hand- läggaren kan försäkra sig om att den information som lämnats blivit förstådd och vid eventuella språksvårigheter kan tolk anlitas. Behovet hos bidragsskyldiga av att få möta försäkrings- kassan och få individuellt anpassad information och hjälp har om- vittnats bl.a. vid den hearing som utredningen höll . Enligt utredningen bör ett mål vara att kunskapen om reglerna om underhållsstöd ökar bland betalningsmottagare och bidrags- skyldiga i underhållsstödssystemet. Måluppfyllelsen bör redovisa hur många personliga sammanträffanden med handläggare på för- säkringskassorna som ägt rum. 24.4Vad bör informationen innehålla? En utgångspunkt är givetvis att den information som tillhandahålls skall vara allsidig och brett upplagd och att information lämnas när reglerna ändras. Under sitt arbete har noterat vissa frågor som utredningen anser är det finns anledning att informera om särskilt, såväl i skrift som vid personliga sammanträffanden. Mål om underhållsbidrag till barn förekommer i domstolarna numera. Antalet renodlade mål om underhållsbidrag överstiger knappt 300 (se , Utvärdering av rätts- hjälpslagen [1996:1619], 2001:6). Detta är en positiv utveckling. Inte minst för barnets skull är det viktigt att tvister i domstol undviks. är det angeläget att bristande kunskap om regelverket inte går ut över barnet och medför att barnet går miste om ett bi- drag som han eller hon kan ha rätt till. Viss information om möj- ligheten att få underhållsbidrag fastställt finns framtagen av , Underhållsbidrag till barn enligt (). Möjligheten nämns också i anvisningarna till Dom- stolsverkets blankett för gemensam ansökan om äktenskapsskillnad (). De kontakter utredningen haft med föräldrar och personal tyder dock på att den information som lämnas inte är tillräcklig och att det finns fall där barn skulle kunna få ett underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets belopp om boföräldern kände till reglerna om underhåll. Också Familjeutred- ningen har påtalat risken för att boföräldrar på grund av bristande kunskap inte kräver ett överskjutande underhållsbidrag (SOU 2001:24). Underhållsstödets uppbyggnad och funktion För att öka förståelsen av underhållsstödssystemet är det angeläget att såväl boföräldrar som bidragsskyldiga föräldrar informeras om hur underhållsstödets belopp räknats fram och vad det avser att täcka. Bidragsskyldiga föräldrar anser ofta att underhållsstödets belopp är alltför högt och bygger på orealistiska antaganden om vad barn kostar.