sou · GRB372d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 7Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium 7.1Hur kan ekosystemansatsen tillämpas i praktiken? Utgångspunkten för arbete skall vara en ekosystemansats där de mänskliga aktiviteter som påverkar havs- miljön ingår. Som ett led i den dialog och kunskapsinhämtning som genomfört, inbjöds till ett seminarium den 22–, Hur kan ekosystemansatsen tillämpas i praktiken?. Ett fyrtiotal deltagare med olika bakgrund och erfa- renhet av tillämpning av ekosystemansatsen från , Austra- lien och deltog. Slutsatserna från detta seminarium redovisas nedan. Ekosystemansatsen är ett centralt inslag i Konventionen om biologisk mångfald (CBD), där tolv vägledande principer för tillämpningen utarbetats (de s.k. Malawiprinciperna). Deltagarna i seminariet erhöll dessa principer, underlag om miljötill- stånd samt meddelande till rådet och parla- mentet Mot en strategi för att skydda och bevara den mil- jön(KOM(2002)539) som underlag för seminariet. I arbetet med att utveckla EU:s gemensamma strategi har ekosysteman- satsen definierats som en övergripande, integrerad förvaltning av mänskliga aktiviteter. Denna förvaltning ska grundas på vetenskap- lig kunskap om ekosystemet och dess dynamik och syfta till ett hållbart nyttjande av ekosystemets varor och tjänster som ekosystemets struktur och funktion bevaras. Nedan beskriv i kort- het hur ekosystemansatsen kan tillämpas i praktiken på ett eko- system . Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium Utmaningen vid förvaltning av de naturresurserna är att bevara och skydda fungerande ekosystem genom att begränsa mänskliga aktiviteter så att de tar hänsyn till de naturliga systemens gränser. Mänskliga aktiviteter i havsmiljön inbegriper ett stort antal aktörer med en rad olika mål. För att tillämpa ekosy- stemansatsen krävs ett politiskt initiativ där ett land tar på sig ansvaret att vara ledande, att gå före och driva processen. Det krävs ett långsiktigt åtagande och en vilja att anslå medel. Deltagande av berörda aktörer, kartläggning av resurser, forskning, övervakning och framställning av lättförståelig information är nödvändiga fak- torer för att kunna tillämpa ekosystemansatsen. Alla dessa åtgärder kräver omfattande resurser. Det är avgörande för ekosystemsan- satsens praktiska tillämpning att alla nationer i avrin- ningsområde deltar i ett Östersjösamarbete. är ett naturligt avgränsat ekosystem som utgör ett lämpligt område för en integrerad regional förvaltning baserad på ekosystemansatsen. Det är avgörande för ekosystemsansatsens praktiska tillämpning att alla nationer i avrinningsom- råde deltar i ett samarbete. En regional förvaltning i kan bli ett internationellt pilotprojekt. Flera av de problemområden som måste hanteras (övergödning, gifter, fiske och sjöfart) är av internationell karaktär och måste hanteras gemensamt av länderna. För att hantera problemen i avrinningsområde bör ett organ inrättas för att samordna insatserna i regionen. Detta organ skall bygga på befintliga strukturer. Det första målet med ett Östersjösamarbete grundat på ekosystemansatsen bör vara att analysera styrkor och svagheter i dagens förvaltning. Förvaltningen skall anpassas till de biologiska systemen, vilket kräver att befintliga institutioner, strukturer och regelverk kopplas samman på nya sätt (t.ex. HELCOM, ICES, , ramdirektivet för vatten, den gemen- samma jordbruks- och fiskeripolitiken). Nya, kanske gemensamma, institutioner kan behöva skapas för att hantera problem. Eko- systemansatsen förutsätter ett samarbete över hierarkiska nivåer och administrativa gränser mellan länder, aktörer, samhällen etc. Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium Ett Östersjösamarbete skall innebära samordnade insatser och främja lokala initiativ, som deltagande länder är juridiskt bundna till samarbetet. Östersjösamarbete skall byggas på en gemensam vision. Visionen skulle tjäna som riktlinje för den långsiktiga förvaltningen av regionen och utarbetandet av mål för verksamheten. Målen är emellertid beroende av det tillstånd som önskas för . Utgångsläget ändras dessutom kontinuerligt på grund av ekosys- temets naturliga dynamik och naturliga storskaliga förändringar så- som landhöjning och naturlig klimatvariation. Klimatförändringar orsakade av mänsklig aktivitet, liksom annan mänsklig påverkan förändrar likaså ständigt förutsättningarna och det är därför viktigt att man i en förvaltning understryker behovet av att tillämpa för- siktighetsprincipen. I många pågår verksamheter för att förbättra miljöns kvalitet. Om man underlättar, samordnar och stimulerar dessa verksamheter ökar sannolikt förvaltningens effektivitet och hållbarhet. Utmaningen ligger i att förena lokala initiativ med internationella mål. En annan utmaning ligger i att skapa incita- ment för lokala insatser där sådana inte finns. Nätverk inom ramen för ett Östersjösamarbete i stil med Samhällen för ett rent kan förstärka gränsöverskridande samarbete. Målet för Östersjösamarbetet bör vara att underlätta projekt inom regionen genom att samhällen och förvaltare i olika länder delar med sig av kunskap, kompetens och teknik. Befintliga nätverk som program (Man and the Biosphere) och bör därmed stödjas. Ekosystemansatsen betonar vikten av deltagarinriktad förvaltning. Människan är en del av ekosystemet. Således är hon en del av pro- blemet och en del av lösningen. Målet för förvaltningen bör vara ett val samhället gör, och förvaltningen bör vara decentraliserad till lägsta lämpliga nivå. Detta kan innebära hantering av särskilda pro- blem på regional eller lokal nivå, eller för enskilda havsbassänger. Ekosystemansatsen betonar även nödvändigheten att nyttja alla former av relevant information, bl.a. vetenskapliga rön, inhemska Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium och lokala kunskaper eller arbetsmetoder. Relevanta samhällssekto- rer och vetenskapsområden bör därmed mobiliseras. För att ekosystemansatsen skall kunna tillämpas i praktiken krävs en kartläggning av aktörer, institutioner, strukturer och regelverk. Varje problem eller mål har sin egen grupp av aktörer. I inledningsskedet av varje projekt med en viss målsättning måste en undersökning genomföras för att identifiera aktörer och intres- senter. Därutöver bör den institutionella ramen fastställas, bl.a. de administrativa gränserna, frågan om vilka som skall höras och vilka som skall delta i beslutsprocessen måste klargöras. Det skall även fastställas hur stor enighet som krävs för att grunda en överens- kommelse. Dessa ställningstaganden kommer att skilja sig från fall till fall men skall vara klara från början. Samrådsmekanismer bör dock upprättas på alla nivåer av Östersjösamarbetet: lokal, regional och internationell. Analysen bör även inbegripa teknisk och finansiell kapacitet, tillhandahålla information om möjliga deltagare och behovet av investering , ekonomiska resurser och engagemang. Begräns- ningar i ett deltagarinriktat tillvägagångssätt bör beaktas, t.ex. när det gäller gränsöverskridande frågor/projekt. 7.4.2Kartlägg ekosystemets varor, tjänster, användare och förvaltare Ekosystemets varor och tjänster skall kartläggas, liksom dess användare, förvaltare och gällande institutionella överenskommel- ser. GIS-baserade kartor och hydrologiska modeller är användbara verktyg för att testa olika förvaltningsscenarier och alternativ till- sammans med berörda aktörer. Det är väsentligt att alla Östersjö- länder har tillgång till samma verktyg och information. En allmänt accepterad karta med information om de befintliga naturresurserna och ekosystemets tjänster ger en bild av tillgång- arna. Kartläggningen bör inbegripa både vetenskaplig och lokal kunskap. Informationen är av grundläggande betydelse för förvalt- ningen, som den förbättrar den framtida forskningens effektivitet bidrar den till att identifiera kunskapsluckor. En karta över ekosystemets varor och tjänster ger bara en del av den information som krävs. Utöver detta krävs en kartläggning av olika mänskliga aktiviteters inverkan på ekosystemet och nuva- Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium Förvaltningen sker på flera nivåer genom många olika organisationer, samhällen och individer. Inventeringen bör inbegripa lokala/samhällsbaserade initiativ och nätverk, förvalt- ningsverksamhet på andra nivåer och internationella överenskom- melser. En sådan inventering minskar risken för överlapp och att samma problem löses . uppvisar ett heterogent socialt landskap med olika värderingar av ekosystemets varor och tjänster. Ländernas sociala och ekonomiska situation skiljer sig avsevärt avseende kompetens, värderingar, prioriteringar och finansiella resurser. För att identifiera eventuella sociala, ekologiska och ekonomiska kon- flikter skall dessa skillnader belysas. Detta inverkar på de olika åt- gärdernas kostnadseffektivitet. Sammantaget ger den ovan nämnda informationen en utgångs- punkt för att identifiera nuvarande och potentiella konflikter, genomföra riskbedömningar, fastställa prioriteringar och definiera mål. En riskbedömning bör genomföras genom att information om naturresurserna, t.ex. områden där den biologiska mångfalden är hotad och känsliga områden, kombineras med information om mänskliga aktiviteter. En riskbedömning identifierar potentiella konfliktområden, möjliggör prioriteringar av förvaltningsåtgärder och främjar kostnadseffektiva åtgärder. Mål med lokal och regional anknytning bör definieras för olika frå- gor och förankras i Östersjösamarbetets gemensamma vision. Överenskommelser om specifika problem för enskilda havsbas- sänger kan vara lämpligt. Särskilda problem, t.ex. fiske och över- gödning, kan kräva gemensamma mål för hela regionen. Det är omöjligt att hantera alla problem och därför måste prio- riteringar göras. Målen bör omfatta alla samhällsaspekter, för att alla intressenter skall känna engagemang, ägandekänsla och ansvar. Prioriteringar av forskningsinsatser bör göras i förhållande till dessa mål. Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium Ett Östersjösamarbete skall tillåta en effektiv användning av medel genom att pengar används där man kan vänta sig störst effekt. Nät- verk för utbyte av kunskap och erfarenheter skapar bättre förut- sättningar för ett hållbart nyttjande och bör främjas. Strategisk fysisk planering (zonindelning) skall användas som en övergri- pande metod för hela området och åtgärdsplaner krävs för särskilda problem (t.ex. forskningsplan, hotade fiskarter, övergödning). Indikatorer bör användas och vara enkla med ett tydligt syfte. Tyd- liga indikatorer kan minska övervakningskostnaderna, men eko- systemens dynamik ställer höga krav på indikatorernas funktion. Övervakningsprogram kan behöva anpassas lokalt men bör sam- ordnas inom Östersjösamarbetet för att garantera förenlighet mel- lan metoder och olika havsbassänger. Tillståndet för miljö måste övervakas, men andra aspekter som mångfald av habi- tat, omfattning av våtmarker, förändringar i markanvändning, indi- katorer på var i näringskedjan yrkesfisket bedrivs, kan ingå i över- vakningen. Detta bidrar till en helhetsbild av hur ekosystemet fun- gerar och dess förmåga att tillhandahålla varor och tjänster. Målen för miljöarbete går huvudsakligen ut på att minska eller avlägsna miljöpåverkan. Övervakningen av miljöpåverkan är därför mycket viktig i miljöövervakningen. Genom att använda indikato- rer för miljöpåverkan kan tendenser i mänskliga aktiviteter överva- kas. Sociala och ekonomiska drivkrafter bakom olika påfrest- ningarna bör övervakas. Det ekosystemet kan reagera lång- samt på förändringar (t.ex. övergödning) och övervakningen av drivkrafterna ger en signal på i vilken utsträckning påfrestningarna avlägsnas. Övervakningen skall även inbegripa indikatorer för hur förvaltningen sköts, t.ex. allmänhetens tillgång till information, samarbete mellan intressenter och måluppfyllelse. Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium Genom att övervaka miljöns tillstånd, mänskliga aktiviteter och institutionernas insatser ges information om ekosystemets tillstånd och framstegen mot den regionala visionen. Informationen bör offentliggöras i en årlig rapport som bidrar till att medvetandegöra, upplysa och utbilda om de relevanta frågorna. Övervakning är dyr- bart, men den kontinuerliga återföringen av övervakningsresultaten till intressenter och beslutsfattare skapar ett intresse för övervak- ningen. Genom att resultaten av övervakning och forskning görs tillgängliga för allmänheten kan alla ta del av resultaten. Detta förbättrar samordningen av kunskap och skapar en starkare koppling mellan vetenskapen och beslutsprocessen. Utöver finansiering är den viktigaste faktorn för att garantera kon- tinuiteten i arbetet att skapa och upprätthålla ett engagemang hos intressenterna. En inledande fokusering på hanterbara problem startar processen och skapar förtroende för den. Snabba, synliga framgångar kan generera nya aktiviteter med flera människor inblandade. Långt från alla åtgärder vidtas frivilligt. Det kan därför vara nöd- vändigt med rättsligt bindande överenskommelser. Kontrollmeka- nismer med påföljder för bristande efterlevnad bör diskuteras, men det bör också finnas utvärderingsmetoder för att undersöka orsa- kerna till bristande efterlevnad. En gemensam insikt och vision för alla inblandade är av central betydelse för att skapa en ägandekänsla och därigenom ett ansvar. Om intressenter ges rätt att fatta beslut och genomföra överens- kommelser ökar sannolikt engagemanget. Att tillämpa en ekosy- stemansats i praktiken innebär bl.a. att man låter intressenterna delta i att definiera mål, hantera resurser och följa upp förvaltnings- åtgärdernas resultat. Att engagera intressenter i processen kan ta och kräver resurser och engagemang från alla parter. För att deltagandet skall bli framgångsrikt krävs förtroende. Förtroende tar att bygga upp och kan lätt gå förlorat om resultaten är negativa eller deltagandet dåligt organiserat. Förtroende är en viktig drivkraft i processen och underlättar kapacitetsuppbyggnaden Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium Därigenom skapas den flexibilitet hos förvalt- ningen som krävs för att kunna anpassas till specifika frågor. Flexibilitet och förvaltningens förmåga att anpassa sig till för- ändringar stimulerar till lärande för alla inblandade. Vetenskapen är ett viktigt verktyg i en process med adaptiv förvaltning och upp- följningen kan ge snabb återföring om resultaten av förvaltningsåt- gärderna. En adaptiv förvaltning kan emellertid skapa problem i fråga om legitimitet, öppenhet och förutsägbarhet, vilket gör det oundgängligt med delaktighet och snabb återföring av information. Genom samordning och samarbete mellan institutioner och intres- senter kan förvaltningen bli mera flexibel och anpassas till att ar- beta på olika nivåer. är beroende av sjötransporter. av gods- trafiken över gränserna sker med lastfartyg och färjor. Även en omfattande del av de inrikes godstransporterna sker till sjöss. skeppades av lasterna inom med fartyg. utgjorde den inrikes sjöfartens andel av transportarbetet 40 procent1. Cirka 30 miljoner människor reste till eller från med passagerarfartyg. Nästan dubbelt så många som de som tog flyget. Även den inrikes passagerartrafiken är omfattande. åkte uppskattningsvis mer än 38 miljoner människor med passagerarfartyg, färjor och vägfärjor i inrikes trafik2. Sjöfarten i och omkring svenska farvatten kommer att öka kraf- tigt under de kommande decennierna bl.a. till följd av ökad tillväxt och levnadsstandard i , de baltiska länderna och . Att minska belastningen på transportinfrastrukturen på land genom att föra över godstransporter till sjöss, är en ambition inom EU:s transportpolitik. Den stora lastkapaciteten gör sjöfarten till ett energieffektivt transportmedel. Ur samhällssynpunkt är den också kostnadseffektiv eftersom behovet av infrastruktursatsningar är litet. Sjöfartens trängsel- och bullereffekter är, med lokala undantag, begränsade. Att sjövägen transportera farligt gods är i många fall att föredra ur säkerhetssynpunkt. Ur svensk synvinkel är det också viktigt att värna och utveckla en svenskflaggad handelsflotta. Ju större egen flotta, desto mer inflytande har i det internationella sjöfartsorganet IMO (). Ökad sjöfart innebär en ökad belastning på ekosystem. Alla transporter påverkar miljön negativt och sjöfarten är inget För att sjöfartens potential skall kunna utvecklas krävs en rad åtgärder för att komma tillrätta med det stora antalet illegala utsläpp av olja från olika typer av fartyg den ökande risken för stora utsläpp av olja och kemikalier vid olyckor3 barlastvattenhantering som ger upphov till spridning av främ- mande organismer utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser Oljeutsläpp från fartyg orsakar stora skador på olika sjöfå- gelarter i , och . kan även andra fågelarter, bland annat vadarfåglar, drabbas hårt. Förekomsten av änder, ankor, lommar, doppingar, skrakar, svanar, gäss, måsfåglar och vadare är koncentrerad till vissa årstider och ett fåtal platser. av de runt nio miljoner övervintrande sjöfåglarna finns på av yta4. Flera av dessa biologiskt viktiga områden trafikeras av sjöfart under fåglarnas övervintringstid. Genom det av EU beslutade Natura 2000 området Hoburgs bank, passerar ca 40 000 fartyg . Även små oljeutsläpp får stora och långsiktiga konsekvenser på fågelbestånden om de inträffar och plat- ser5. Ett större oljeutsläpp kan, om det inträffar vid ett viktigt övervintringsområde, utradera större delen av bestånd av vissa arter. Även små mängder olja i fåglarnas fjäderdräkt leder till nedkylning, svårigheter att söka föda och därmed också till en lång- sam död. Det är inte känt exakt hur många fåglar av olika arter som drabbas av oljeskador i . Av studier som utförts kan man dock dra slutsatsen att flera hundra tusen individer sanno- likt drabbas . Alfågeln som dyker efter musslor vid utsjöbankar i , nära de mest trafikerade fartygsrutterna, är en av de hårdast drabbade arterna. När alfåglar skadas av olja ute till havs söker de sig ofta mot kusten. /94 till 1996/97 avlivades sammanlagt ca 55 000 oljeskadade alfåglar enbart längs Gotlands kust6. Detta trots att bara en mindre del av fåglarna kommer så nära land att de kunnat avlivas. En analys av alfåglar som drunknat i fiskenät vid Hoburgs bank visade att drygt hade olja i fjäderdräkten. Eftersom det beräknas finnas mellan 500 000 och en miljon alfåglar på Hoburgs bank skulle det kunna innebära att mer än 50 000 alfåglar drabbades enbart . Detta trots att inget stort oljeutsläpp registrerades . Räkningar av antalet oljeskadade alfåglar runt /97 till och med /02 visar att problemet med oljeskadade alfåglar inte har minskat7. När olja kommer in mot kustzonen, till grundare vatten, drabbas fler fågelarter. Även mindre oljerester på stränderna kan orsaka stora skador på vadarfåglar och andra strandlevande fågelarter om oljan finns kvar under häcknings- och rastningstid. Fisken drabbas också negativt av oljeutsläpp. Framförallt är det fiskrommen som skadas. Även om rommen bara utsätts för små oljemängder, är det känt att de små romkornen inte kläcks och fiskynglen riskerar att bli missbildade. Fiskrom som oljeskadats dör . Merparten av den olja som hamnat i vattnet eller på stränderna bryts ned eller finfördelas . I sediment och bottendjur kan oljerester dock finnas kvar betydligt längre, från på bottnar med god vattenomsättning, upp till ett par decen- nier eller mer i skyddade lägen. Nedbrytningen går särskilt lång- samt i kalla vatten som i nordligare delar. Bottenfaunan i det drabbade området förblir kraftigt skadad i åtminstone och det kan dröja ett årtionde innan den är helt återställt8. Vattnet i innehåller så mycket fossil olja som vatten i . Den höga belastningen är bl.a. resultatet av att upp till 1 000 operationella utsläpp av oljeavfall bedöms ske , när fartygen rengör tankar och maskiner och tömmer ofilt- rerat vatten i . Dessa utsläpp härrör från alla typer av handelsfartyg. Enligt svensk lagstiftning skall oljeavfall lämnas till mottagningsanordningar på land. Detta fungerar dock inte alltid som avsett och vid ett antal tillfällen släpps istället oljan ut till havs. Mycket få fall har gått till domstol. Rent länsvatten, där koncentrationen av olja understiger 15 miljondelar (ppm), får släp- pas ut i . Förutom fartygens olagliga utsläpp av olja och oljeutsläpp till följd av olyckor till havs, bör i samman- hanget nämnas att den totala mängd olja som kommer ut i Öster- sjön via dagvatten från vägar också är betydande. Antalet stora oljeutsläpp till följd av olyckor inom svenskt ansvarsområde har varit relativt få. De operationella utsläp- pen dvs. avsiktliga småutsläpp om mindre än , har dock varit vanligt förekommande. har antalet registrerade utsläpp mins- kat. , 2000, 2001 och registrerade Kustbevak- ningen 326, 294, 176 respektive 228 stycken utsläpp. Kustbevak- ningen bedömer att cirka hälften av de faktiska utsläppen upptäcks och registreras. Utsläppen är i hög grad koncentrerade till de stora fartygsstrå- ken längs väst- och sydkusten samt syd och ost om och . Detta tyder på att utsläppen till stor del görs av fartyg som passerar svensk ansvarszon på väg till eller från hamnar utan- för . Enligt har den största minskningen av antalet oljeutsläpp skett i dessa farvatten. Detta visar att flygövervakning, riktade operationer med satellitspaning, flyg och fartyg samt det internationella samarbetet ger resultat även om antalet olagliga oljeutsläpp är oacceptabelt många. När kemikalier transporteras i kemikalietankfartyg, uppstår pro- blemet med avfall på samma sätt som i oljetankfartyg. När kemika- lierna lossats måste tankarna rengöras. Avfall, i form av rester av last och rengöringsvätska, uppstår. Restmängderna är små och behovet att göra sig av med kemikalieresterna är därmed inte lika stort som i fallet med olja. Regelverket på området delar in kemi- kalier i olika grupper med avseende på hur giftiga de är för den miljön (se kapitel 10). Inga rester av de farligast klassade grupperna kemikalier får släppas ut, utan ska lämnas till mottag- ningsanordningar i hamn. När det gäller andra grupper får vissa mängder släppas ut. Antalet och storleken på kemikalieutsläppen är svåra att upp- skatta. Någon statistik över dessa utsläpp, liknande den som finns beträffande oljeutsläppen, förs inte, eftersom utsläpp sällan kan konstateras. Volymen transporterade kemikalier är betydligt mindre än volymen transporterad olja. Generellt sker transporterna av kemikalier med nyare och säkrare fartyg. Kemikaliernas beteende då de kommer ut i vattnet bidrar till att eventuella utsläpp sällan upptäcks. Det finns dock behov av analy- ser av biologiska effekter av de kemikalier som transporteras med fartyg och där utsläpp av restavfall kan förväntas. Problemet med barlastvatten som bärare av oönskade organismer från ett hav till ett annat är klassat som ett av de största hoten mot våra världshav. Det är svårt att förutsäga vilka effekter främmande mikroorganismer, växter, ryggradslösa djur och ryggradsdjur har på en ny miljö. Främmande organismer kan påverka de naturligt före- kommande organismerna på många olika sätt, bl.a. som sjukdoms- spridare, parasiter eller konkurrenter. Saknas naturliga fiender kan främmande organismer föröka sig och bli en dominant art i eko- systemet. I har ett hundratal främmande arter registre- rats9. Flera tusen olika slags organismer transporteras i bar- lasttankar och kan på detta sätt spridas över naturliga barriärer och orsaka ekologiska och ekonomiska skador. Fler, större och snab- bare fartyg än för bara sedan har resulterat i ökade mängder barlastvatten. Att utrota en främmande organism som etablerat sig i en ny miljö kan vara näst intill omöjligt. hanteras problemet med främmande organismer genom att man byter vattnet i barlasttankarna ute på öppet hav. Det finns två vanliga metoder för detta.