sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — till de totala kostnader som då uppstår för förvärvaren är visserligen detta bidrag marginellt, men det finns ändå skäl att uppmärksamma expeditionsavgifternas roll som en del i en större samlad effekt av olika skatter och avgifter. Dessa förhållanden skulle kunna motivera en renodling av expeditionsavgifternas roll för finansieringen av olika verksamheter och en snävare avgränsning av kostnadsunderlaget. En sådan lösning förordades av Lantmäteri- och inskrivningsutredningen (SOU 1994:90), som menade att expeditionsavgifternas storlek i högre utsträckning borde anpassas till de kostnader som är direkt förenade med inskrivningsverksamheten vid domstolarna och Utredningen ansåg att inskrivningsväsendet annars skulle belastas av kostnader som varken de ansvariga för verksamheten eller användarna kunde påverka. Å andra sidan finns också starka motiv för att låta användarna av inskrivningsväsendet bidra till finansieringen av andra verksam- heter med nära anknytning till fastighetsregistret. Ett skäl till detta är att de expeditioner som utfärdas av i samband med vissa inskrivningsärenden kan likställas med utdrag ur fastighetsregistret och alltså är beroende av ett komplett och uppdaterat sådant register. Mer allmänt får också förekomsten av en ordnad och tillförlitlig registrering av fastigheter anses vara en grundförutsättning för en effektiv och rättssäker inskriv- ningsverksamhet. Med ett sådant perspektiv finns skäl att överväga en lösning där de samband som finns mellan inskrivningsverksam- heten, fastighetsregistreringen, fastighetsregistret och förrättnings- verksamheten utnyttjas fullt ut genom att låta expeditions- avgifterna ensamma täcka förvaltningskostnaderna för den grund- läggande fastighetsinformationen. Detta skulle i sin tur öppna möjligheter att låta tillhandahålla fastighetsinfor- mationen mot avgifter som baserar sig på uttagskostnaden. Vi menar dock att det inte vore rimligt att lägga hela ansvaret för kostnaderna avseende förvaltningen av fastighetsregistret på de fastighetsägare som utnyttjar inskrivningsväsendet. Utifrån pers- pektivet att kostnaderna skall fördelas utifrån nyttan av verk- samheterna, bör användarna av fastighetsinformationen också vara med och bidra till dessa kostnader. Däremot finns det enligt vår mening motiv för att låta expeditionsavgifterna lämna ett större bidrag till den fastighetsanknutna lantmäteriverksamheten. Det huvudsakliga motivet för detta ställningstagande är att finansiering via expedi- tionsavgifterna inte är förknippad med samma risker för sjunkande samhällsnytta som om samma kostnader läggs på sakägare vid lantmäteriförrättning eller på användarna av fastighetsinforma- tionen. Vår genomgång av kundundersökningar och våra kontakter med framförallt privatpersoner som utnyttjat förrättningsverksamheten, visar att det finns ett fortsatt köp- motstånd som skapar risk för att samhällsnyttiga förrättningar inte kommer till genomförande. Vad gäller fastighetsinformationen har gjort bedömningen att de avgiftshöjningar som sker till följd av anslags- neddragningen i vårpropositionen kommer att leda till minskad användning och att även små begränsningar av användningen skapar stora nyttoförluster. Bland användarna av fastighetsinfor- mationen finns också betalningskänsliga aktörer som t.ex. gles- bygdskommuner. Expeditionsavgifterna å andra sidan tas ut i samband med fastighetsförvärv och utgör i det perspektivet inte någon betung- ande kostnad, förutsatt att de ligger på en rimlig nivå. Avgifterna för lagfart och andra expeditioner har också varit oförändrade , trots att kostnaderna för förvaltningen av det fastig- hetsregister som är en nödvändig grund för en väl fungerande inskrivning stigit kraftigt. Under ett flertal år har dessutom intäkterna i form av expeditionsavgifter understigit full kostnads- täckning. Sammantaget menar vi att de motiv som finns för att expeditionsavgiftarna skall lämna ett ökat bidrag till finansieringen av fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet är starkare än de principiella invändningarna att kostnadsunderlaget inte ger en fullt klar koppling mellan prestation och avgift. Sammanfattningsvis menar vi att expeditionsavgifterna även bör utnyttjas för finansiering av lantmäterianknuten verksamhet inom fastighetsområdet utöver den direkta inskriv- ningsverksamheten. Vi menar också att det finns skäl att utvidga denna roll och att utforma kostnadsunderlag m.m. på ett annor- lunda sätt . 12.12.2Ett gemensamt kostnadsunderlag för fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet Vi kan konstatera att regeringen föreslagit att kostnaderna för förrättningsanknuten fastighetsregistrering skall integreras i lant- mäteritaxan. Om förslaget godkänns av , kommer det att innebära att kostnader motsvarande flyttas från kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna till kostnadsunder- laget för lantmäteritaxan. Vi baserar våra följande resonemang på att denna förändring genomförs. Vi utgår också ifrån att expeditionsavgifterna även bör täcka kostnaderna för handläggning av inskrivningsärenden, utfärdande av expeditioner och bevis som en följd av denna verksamhet, samt kostnader för uppbörd av den stämpelskatt som tas ut i samband med fastighets- förvärv. Dessa verksamheter har alla en direkt anknytning till inskrivningsverksamheten. Härutöver blir det svårare att finna entydiga principer och argument för att vissa kostnadsposter bör föras till just kostnads- underlaget för expeditionsavgifterna. Svårigheterna att finna sådana belyses av att nuvarande kostnadsunderlag delvis överlappar andra avgiftssystem. Det tydligaste exemplet på detta är att posterna Inskrivningsverksamhet vid och Fastighetsdata- verksamhet nästan i sin helhet är identiska med de förvaltnings- kostnader för den grundläggande fastighetsinformationen som utgör underlag vid beräkning av användarbidraget till förvaltningen. I praktiken har dock ingen dubbel finansiering inträffat, eftersom expeditionsavgifterna alstrat underskott och dessutom inte disponeras av i verksamheten. De otydliga principerna för utformningen av dagens kostnads- underlag visar sig också på så sätt att flera av posterna i olika sammanhang har föreslagits få annan finansiering. I en rapport till regeringen angående avgiftsfrågor (Dnr. 200-97-2451), menade att arkivservice och uppbörd av stämpelskatt istället borde finansieras med direkta anslag. har både i ett tidigare regeringsuppdrag (In98/1633/PL) och i sin rapport till oss angående finansierings- former och avgiftssystem inom den statliga lantmäteriverksam- heten, ifrågasatt rimligheten i att inkludera medel för nedsättning av förrättningsavgift som en del i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna. Vi har också vid vår egen analys av frågan funnit att det i några fall finns ungefär lika starka skäl för att välja expeditionsavgifterna, lantmäteritaxan, användaravgifterna eller rena anslag för att finansiera fastighetsanknutna verksamheter inom lantmäteri- området. har t.ex. stor betydelse för handlägg- ningen av förrättningar, men skulle såsom den rättsliga grunden för uppgifterna i fastighetsregistret kunna belasta använ- darna av informationen, eller, finansieras med anslag utifrån argu- mentet att arkivverksamheten har infrastrukturell betydelse och inte kan bäras av sakägarna vid lantmäteriförrättningar. En anslagsfinansiering av alla verksamheter inom kostnads- underlaget för expeditionsavgifterna utom inskrivningsverksam- heten vid de nuvarande inskrivningsmyndigheterna skulle bäst svara mot direktivens önskan om ett redovisningsmässigt enkelt och överskådligt system av avgifter samt transparens mellan prestation och avgift. har vi dock i uppgift att undersöka möjligheterna till en minskad anslagsfinansiering. Vi har i kapitel 11 föreslagit att huvudmannaskapet för inskriv- ningsverksamheten bör föras till . Det innebär att ansvaret för de verksamheter som ingår i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna samlas till i stället för att vara delade mellan flera olika myndigheter. Därmed skapas bättre förutsättningar för en mer samlad syn och en mer samlad hantering av kostnaderna för de verksamheter som berörs av expeditionsavgifterna. Vi föreslår därför en ny ansats till problemet med att hitta en rimlig grund för fördelningen av kostnaderna. Grundtanken i denna är att de användare som direkt utnyttjar fastighetsinforma- tionen och de indirekta användarna av informationen genom inskrivningsväsendet, betraktas på ett mer likformigt sätt. De verksamheter som ingår i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna, utöver själva handläggningen av inskriv- ningsärenden vid inskrivningsmyndigheterna, kan betraktas som delar i ett sammanhängande system för registrering, förvaltning och utveckling av samhällets grundläggande fastighetsinformation. Inskrivningsdelen i fastighetsregistret är t.ex. en integrerad del av detta register och den registrering av planer och bestämmelser som ingår i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna utgör ett led i ajourhållningen av fastighetsregistret. Medlen för nedsättning av förrättningsavgifter syftar till att sänka kostnaderna för förvalt- ningen av fastighetsregistret och de förenklingar av registerinne- hållet som blir följden av de aktuella förrättningarna kan också betraktas som en del i ajourhållningen av registret. Vi föreslår därför att verksamheterna inom ramen för nuvarande kostnadsunderlag för expeditionsavgifterna, exklusive registrering av förrättningar, förs samman med de övriga verksamheter som ingår i och utveckling av fastig- hetsinformationen och bildar ett gemensamt kostnadsunderlag. Det gemensamma kostnadsunderlaget kommer då att bestå av följande verksamheter: Tabell 12.4 Kostnadsunderlag för expeditions- och användaravgifter inom fastighetsområdet Registrering av planer, bestämmelser m.m. Medel för nedsättning av förrättningstaxan Det föreslagna gemensamma kostnadsunderlaget avviker i prak- tiken från dagens kostnadsunderlag för expeditionsavgifterna endast genom att kostnaderna för uppbyggnad av fastighetsinfor- mation inkluderats. fastighetsinformation mot- svarar de tidigare posterna Inskrivningsverksamhet vid Lantmäteri- verket samt Fastighetsdataverksamhet. 12.12.3 Kostnadsfördelning och fastställande av avgiftsnivåer Sammantagna bör intäkterna från expeditionsavgifterna och intäkterna från användarna av den grundläggande fastighets- informationen ge full kostnadstäckning för verksamheterna inom det gemensamma kostnadsunderlaget. Fördelningen av kostnaderna mellan informationsanvändare och användare av inskrivningsverksamheten kan ske i samband med den ordinarie budgetprocessen för regering och riksdag. Frågan kan då på ett naturligt sätt kopplas till beredningen av budgetunderlag. Efter en samlad bedömning av berörda verksam- heters kostnader och av vilken fördelning av dessa kostnader som är rimlig, kan statsmakterna fastställa ett belopp som utgör expeditionsavgifternas bidrag till fastighetsinformationsområdet. Det fastställda beloppet kan sedan på basis av bl.a. förväntad ärendevolym inom inskrivningsväsendet brytas ned till konkreta avgiftsbelopp för de olika typerna av expeditioner och läggas fast i förordning. Vi menar att de konkreta expeditionsavgifterna även i fortsättningen bör fastställas av regeringen. Ett motiv för detta är att expeditionsavgifterna är en offentligrättslig avgift och inte en frivilligt efterfrågad tjänst. Ett annat motiv är att vi, eftersom vi nedan föreslår att verket skall disponera avgiftsintäkterna, bedömer att incitamenten för att hålla kostnaderna nere blir för svaga för just denna typ av avgift. Priskänsligheten i detta avgiftssystem är betydligt lägre än för lantmäteritaxan, som Lant- mäteriverket fastställer. bör däremot utifrån regeringens beslut om expeditionsavgifternas storlek fastställa avgifterna för den grundläggande informationen och nivån på användarbidraget från användarna av fastighetsinformationen. Vi föreslår i avsnitt 12.9.2 att skall fastställa även användarbidraget för den geografiska informationen. Processen ovan ger regering och riksdag möjlighet att i samband med det ordinarie budgetarbetet på ett samlat sätt bedöma och ta ställning till hur kostnaderna för olika fastighetsanknutna verk- samheter bör fördelas. Möjlighet till en sådan samlad bedömning försvåras i det nuvarande systemet, där användaravgifter och expeditionsavgifter redovisas på olika sätt och har olika kostnads- underlag. Vi menar att det belopp som utgör expeditionsavgifternas bidrag till fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet helst bör fastställas . Bidraget bör inte betraktas som en intäkt för som regelbundet kan anpassas till verkets kost- nader. Detta för att undvika att tillgång till både användarbidrag och intäkter från expeditionsavgifterna skapar bristande kostnads- kontroll. Som vi föreslagit i tidigare avsnitt, bör en utgångspunkt för statsmakternas framtida ställningstaganden vara att användarna av inskrivningssystemet i ökad utsträckning skall bidra till att täcka kostnaderna inom ramen för kostnadsunderlaget. På kort sikt menar vi att åtminstone kostnaderna för kvar- varande uppbyggnadsinsatser inom fastighetsinformationsområdet – efter minskningen av anslag - bör avgifts- finansieras via expeditionsavgifterna istället för som leda till kraftigt ökade kostnader för användarna av fastighetsinforma- tionen. Uppbyggnadsinsatserna avser bl.a. färdigställandet av den digitala fastighetsregisterkartan och omfattar så vitt nu kan bedöma kostnader på ca . Vi har i kapitel 9 redovisat ett antal andra investeringar inom lantmäteriområdet. En del av dessa bör enligt vår bedömning falla på användarna av inskrivningssystemet. Detta gäller främst utvecklingen av ett nytt handläggningssystem för inskrivnings- verksamheten () som väntas ge kostnader på . Dessa kostnader har dock Lantmäteri- verket och bedömt kommer att rymmas inom ramen för de intäkter nuvarande nivå på expeditionsavgifterna väntas ge. Härtill kommer de insatser som kan vara motiverade för att komplettera och öka kvaliteten på informationen i fastighets- registret. Någon välgrundad bedömning av dessa investeringsbehov kan inte göras . Vi har i kapitel 9 föreslagit att Lant- mäteriverket skall få i uppdrag att utarbeta ett fördjupat underlag om behovet av att kvalitetshöja fastighetsregistret. Ytterligare ett större projekt som berör det gemensamma kostnadsunderlaget för fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet är den pågående digitaliseringen av framförallt lantmäterimyndig- heternas arkiv. Denna insats väntas kräva totala investeringar på 120-130 mnkr . Vår grundsyn är att det är samhällsekonomiskt mer fördelaktigt att välja ökad finansiering via expeditionsavgifter för hela eller delar av dessa investeringar än att belasta användarna av den grund- läggande informationen eller statskassan. De exakta beloppen för de framtida expeditionsavgifterna bör fastställas när ett bättre underlag finns och vi bedömer att och Lant- mäteriverket i detta syfte bl.a. bör fördjupa sin dialog i budget- frågor. 12.12.4 Redovisning av fastighetsanknutna kostnader För att skapa tydlighet bör kostnaderna för den egentliga inskrivningsverksamheten, dvs. handläggningen av inskrivnings- ärenden vid nuvarande inskrivningsmyndigheter, redovisas inom ett särskilt resultatområde inom . Övriga poster, med undantag av arkiv- och arkivservice som bör till ett eget område, bör kunna föras till ett resultatområde som omfattar förvaltning och utveckling av fastighetsinformationen. Ett möjligt sätt att öka tydligheten i systemet vore att avgifterna för de olika typer av expeditioner som utfärdas inom ramen för inskrivningsverksamheten delas in i två delar, där den ena delen utgörs av handläggningskostnaden (nuvarande kostnader vid inskrivningsmyndigheterna samt ) och den andra delen utgör bidraget till den infrastruktur för fastighetsinformation som utgör en nödvändig förutsättning för inskrivningsverksam- heten. 12.12.5 Avgiftskaraktärer och redovisningsprinciper Enligt våra direktiv skall vi analysera vad som är att betrakta som offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet samt föreslå hur avgifts- finansierade verksamheter bör budgeteras och redovisas. Av kapitel 5 framgår att statliga avgifter kan delas in i offent- ligrättsliga (tvingande) och frivilliga avgifter. Av kapitlet framgår också att statliga avgifter antingen kan redovisas brutto på statsbudgeten eller redovisas utanför statsbudgeten (nettoredovis- ning). Vid bruttoredovisning tillförs avgiftsinkomsterna stats- kassan och redovisas under en inkomsttitel. Berörd myndighet får istället anslagsmedel för att täcka de direkta kostnaderna för verksamheten. Vid nettoredovisning disponerar myndigheten avgiftsintäkterna direkt i verksamheten. Offentligrättsliga avgifter har följande kännetecken Avgiften innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. fattar beslut om att avgiften skall införas. har rätt att bestämma avgiftens storlek, men kan delegera till regeringen. Verksamheten regleras i lag och förordning. Flera av de avgifter som berör den statliga lantmäteriverksamheten är offentligrättsliga. Detta gäller lantmäteritaxan (1995:1459), expeditionsavgifterna (1987:452), avgifter enligt förordningen om pantbrevsregister (1994:598) samt avgifter som rör samfällighets- föreningsregistret (1993:1270). Dessa avgifter är författnings- grundade och rätten att ta ut avgift har beslutats av . Avgifterna berör också enskilda, tas ut med ensamrätt av berörda myndigheter och är tvingade. Huvudprincipen är att offentligrättsliga avgifter skall brutto- redovisas på statsbudgeten (prop. 1991/92:100 bil 1, FiU20, rskr 128 och budgetlagen (1996:1059)). Budgetlagen medger dock undantag från principen och i flera fall nettoredovisas också offent- Andelen brutto- respektive nettoredovisade offentligrättsliga avgiftsintäkter väger relativt jämnt. nettoredovisas avgiftsinkomster enligt lantmäteritaxan samt förordningen om pantbrevsregister. Expeditionsavgifterna och avgifterna i anslutning till samfällighetsföreningsregistret bruttoredovisas. Lantmäteritaxan avser en efterfrågestyrd verksamhet och vi ser inte några skäl att övergå till bruttoredovisning av denna avgift. Avgiftsintäkterna från pantbrevregistret bör fortsatt nettoredovisas eftersom de alstras i en integrerad verksamhet där både offentlig- rättsliga och andra avgifter tas ut. Istället menar vi att det finns skäl att övergå till en modell där samtliga de avgiftsintäkter som rör det statliga lantmäteriet netto- redovisas på statsbudgeten. Mot bakgrund av att en så stor del av lantmäteriets samlade verksamhet är finansierad av frivilliga och nettoredovisade avgifter, skulle en sådan lösning skapa ökad tydlighet och enhetlighet. Den skulle också underlätta den mer samlade behandling av de fastighetsanknutna kostnader som vi föreslagit tidigare i detta kapitel. Om våra förslag genomförs kommer att att bli den enda myndighet som berörs av expeditionsavgifterna, vilket förbättrar förutsättningarna för nettoredovisning betydligt i jämförelse med dagens mer splittrade organisation. De större inskrivningsmyndigheter som utför inskrivningsverksamheten har också bättre förutsättningar att klara svängningar i intäkts- volymerna och större behov av att anpassa verksamhetens omfattning till efterfrågan. Vi förordar därför att expeditionsavgifterna netto- redovisas på statsbudgeten. Detsamma bör också gälla de avgifter som rör samfällighetsföreningsregistret, eftersom finansieringen av detta register huvudsakligen är kopplad till expeditionsavgifterna. Vi har i tidigare kapitel lämnat förslag som syftar till att garantera rättssäkerheten inom förrättningsverksamheten förbättra möjligheterna till effektivisering i förrättningsverk- samheten stärka omvärldens förtroende för främja tillväxt och förhindra konkurrenssnedvridningar, samt främja utveckling, effektivitet och en bred användning av Lant- mäteriverkets grundläggande information. Våra förslag innebär att det statliga åtagandet inom lant- mäteriverksamheten fokuseras till kärnverksamheterna och att roll inriktas mot att främja och stimulera omgiv- ande marknader i stället för att konkurrera. Mer konkret lämnar vi följande huvudsakliga förslag för genomförande: Myndighetsstruktur och organisation för det statliga lant- mäteriet ändras genom att och de 21 länsvisa lantmäterimyndigheterna förs samman till en gemensam myn- dighet, kallad , som har en i landet förgrenad organisation med regionala och lokala lantmäterikontor. En tydligare avgränsning av myndighetsutövningen ger möjlig- het till upphandling av förrättningsmoment inom fastighets- bildningen. inrättas för tillsyn över fastighetsbild- ningen och prövning av ärenden rörande lantmät- erimyndighet. får ett samordningsansvar för frågor som rör informationsinfrastrukturen för grundläggande geografisk information och fastighetsinformation. får i uppdrag att sänka priserna för delar av den grundläggande geografiska informationen. Ett Geodataråd inrättas vid för att bereda frågor i anslutning till samordningsrollen samt ta fram strate- giska planer för den nationella infrastrukturen för geodata. Processen för utveckling av grundläggande information tydliggörs och får ökad långsiktighet genom att får i uppdrag att utarbeta en strategi för informationsutvecklingen samt finansieringsplaner. och lantmäterimyndigheternas uppdrags- verksamhet begränsas och avskiljs. Det offentliga åtagandet inom uppdragsområdet tydliggörs genom att uppdragsbemyn- digandet skrivs in i instruktion. Uppdrags- verksamhet utanför det offentliga åtagandet överförs till andra utförare eller avvecklas. Ett Marknads- och konkurrensråd inrättas vid Lantmäteri- verket för att behandla och ge verket råd i frågor som rör mark- nads- och konkurrensaspekter av verksamheten. Lantmäteri- verket bör också få i uppdrag att utarbeta en konkurrenspolicy. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan domstolsväsendet och ändras genom att huvudmannaskapet för de nuvarande sju inskrivningsmyndigheterna förs från domstols- väsendet till . Inskrivningsmyndigheterna integreras i som regionala inskrivnings- kontor. Expeditionsavgifterna höjs och bidrar i ökad utsträckning till finansieringen av fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet. Systemet för redovisning av intäkterna från expeditionsavgif- terna läggs om från brutto- till nettoredovisning. 13.1.2Allmänt om genomförande och tidplan Flera av våra förslag rör frågor som måste behandlas av . Ett samlat förslag till kan rimligen lämnas tidigast senvåren 2004, med ställningstaganden av . Därmed är tidigaste datum för ikraftträdande av våra förslag . Vi föreslår att merparten av reformerna träder i kraft detta datum. Vissa av förslagen kan dock förberedas eller genom- föras tidigare genom uppdrag till . Förändringen av huvudmannaskapet för inskrivningsverksam- heten föreslår vi genomförs , på grund av det mer omfattande författningsarbete som krävs. Begränsning och avskilj- ande av uppdragsverksamheten blir en successiv process som vi bedömer tar upp till i anspråk. Begränsning och avskiljande av uppdragsverksamheten Strävan bör vara att så långt möjligt överföra berörd verksamhet och personal till andra aktörer, antingen konkurrenter eller nuvarande uppdragsgivare. Endast om avyttring – eller övergång av berörd personal till andra uppgifter inom – inte är möjlig, bör ren avveckling av verksamheter ske. Vi bedömer att processen bör genomföras så snabbt som möjligt efter ett riksdagsbeslut. Ett snabbt genomförande undviker de påfrestningar på personal, organisation och på ekonomi som är förknippade med längre omstruktureringar. Det ger också en tydlig signal till kunder och marknad att agera utifrån nya förutsättningar. Genomförandet bör ske i nära samråd mellan och . Verket bör efter beslut av få regeringens uppdrag att svara för genomförandet.