sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — I den här utredningen har vi från många personer mött en önskan om just detta; att ta vara på de erfarenheter som görs i byar och bygder, att stötta dessa processer, erfarenhetsåterföring, spridandet av goda exempel, utvärdering osv. Det kan också finnas ett behov av att i politik och planering särskilt uppmärksamma den landsbygd som ligger nära större städer och som oftast domineras av ett jordbrukslandskap. I dessa områden ställs det stora och ofta motsatta krav på landsbygden. Den fysiska miljön, natur- och kulturlandskapets framtid står i centrum. Land- skapet ska kunna bestå med livsmedelsproduktion, livsmiljö, biologisk mångfald och resurshushållning. Ifråga om arbetsmark- nad och service är dessa områden i hög grad sammanväxta med städerna genom pendling. ligger deras boendekvalitet just i att de är avskilda och artskilda från staden.3 Stadsnära landsbygder är ofta attraktiva för bosättning och människor väljer att flytta till landsbygden även om det innebär längre arbetsresor. Attraktionskraften ligger främst i livsmiljön, bl.a. i närheten till naturen och i landskapet. Men i det moderna odlingslandskapet används produktionsformer som inte automa- tiskt skapar vare sig ett attraktivt kulturlandskap eller biologiska mervärden. Begreppet agrodesign har vuxit fram för åtgärder som avsiktligt påverkar produktionslandskapet så att de ska kunna fylla olika krav, t.ex. genom formandet av småskaliga och variationsrika miljöer. Agrodesign handlar om att finna nya vägar att kombinera rationell jordbruksproduktion med mer biodiversitet, större möjligheter till friluftsliv men även attraktiva förutsättningar för permanent och fritidsboende. Begreppet riktar blickarna mot det faktum att människor format kulturlandskapet. Ser man framåt så är det rimligt att anta att motiven ökar för en sådan landskapsplanering. Ingenting tyder på att betydelsen av landsbygdens boendekvaliteter ska minska. går jord- bruket i olika riktningar och dessa kan påverkas med utformningen av jordbruksstöd och med en sektorsövergripande planering som kan samordna olika intressen. Å ena sidan ökar fortfarande jord- 3 Diskussionen bygger på bidrag av och vid en workshop under konferensen glesa strukturerna i den globala ekonomin, KSLA den 14 . brukets specialisering och koncentration som gör landskapet mer ensidigt och trivialt, å andra sidan görs en mängd insatser för att jordbruket ska anpassas till krav på miljöhänsyn och landskapsvård. I flera länder i , bl.a. i och arbetar man medvetet för att utveckla byar i den här riktningen och värna om deras identitet. I finns också en aktiv samhälls- planering med syfte att landsbygden ska få fler innevånare utan att dess specifika värden äventyras. I är dessa synsätt ännu ganska lite utvecklade. Den typen av territoriell samhällsplanering är i första hand en fråga för kommunerna, men planering innebär framför allt plane- ring för tätorter. I kommuner med mellanstora och större städer finns ett behov av en utvecklingsinriktad planering för hela det kommunala territoriet. Avsaknaden av en sådan planering innebär att sektorspolitiken får genomslag när det är samordning som behövs. Landsbygdsområdena förlorar de specifika kvaliteter som gör dem värdefulla. En progressiv syn på kultur- och naturlandskapet är att det ska tillfredsställa olika mänskliga behov som finns på landsbygden och i staden. Det kan ske utifrån ett bevarandeperspektiv t.ex. med insatser som görs för att vidmakthålla sådana värden som skapades av sig själv genom tidigare brukningsmetoder. Det kan också ske i ett utvecklingsperspektiv som tar sin utgångspunkt i dagens för- utsättningar och som formas i en sammanvägning mellan de olika intressen som riktas mot landsbygden. De insatser som behövs kan sedan utföras på skilda sätt. För att lantbrukaren, enskilt eller i samverkan med andra lantbrukare, skall kunna utveckla sitt företag på ett effektivt sätt, kräver detta en delvis ny form av utveck- lingsplanering som inbegriper lantbrukarens krav. Alternativt kan insatser utföras t.ex. i form av ett riktat uppdrag till lantbrukarna, av kommunen eller ideellt av en lokal utvecklingsgrupp etc. I dessa samverkansformer diskuteras också behov av ny kunskap om landsbygdens resurser och potential, som förutsättning för att kunna formulera och genomföra nya strategier och planer. Frågan om den demokratiska förankringen t.ex. genom tillämpning av reglerna i PBL kan behöva övervägas ytterligare. Det är uppenbart att dessa frågor till stor del måste hanteras lokalt och i samverkan mellan många intressenter. har etablerat en verksamhet som bl.a. bygger på rådslag där landsbygdens olika aktörer gemensamt diskuterar och analyserar förutsättningarna för landsbygdens Rådslagens arbete syftar till att skapa samhälls- kontrakt om landsbygden mellan lokala, kommunala och regionala aktörer. Det kan ses som ett försök att gemensamt formulera strategier och planer för landsbygdens utveckling. Förhoppningen är att rådslagen genererar erfarenheter och kunskaper till gagn för utveckling av såväl informella som formella styrmedel för lands- bygdens utveckling. Ett liknande anslag finns i rapport om bondens nya uppdrag (Ds 2001:68) där han diskuterar den mångfunktionella landsbygden som en förskjutning av behovsspektrat. Utifrån ett alternativt produktionsbegrepp som utgår från behov och brist diskuterar landsbygdens ökande multifunktionalitet. Vissa behov kan inte hanteras av en marknad och därför behövs ett nytt kontrakt mellan bonden och samhället om vilka behov bonden ska få ersättning för att tillfredsställa. Det är tydligt att dessa förändringar måste ske på både nationell och på lokal nivå. Dels finns det globala och nationella krav som de lokala processerna måste beakta. Det kan handla om miljömål, krav på resurshushållning, produktionskrav osv. En mängd regel- system måste samverka och insatser för att stödja förändringen kan göras från olika politikområden. Erfarenheterna från lokala försök och processer behöver göras tillgängliga, dels för att spridas till andra bygder och dels för att nationell politik ska kunna utformas så att den stödjer dessa processer. Här kan både EU:s och en eventuell nationell landsbygdspolitik spela en pådrivande roll. 7Hur ska landsbygden avgränsas? Modern statistik som är baserad på individer och hushåll ger möjlig- heter att i analyser variera avgränsningar och kriterier och däri- genom öka kunskapen. Kriterierna för vad som är landsbygd och glesbygd kan variera beroende på vilka förhållanden som avses och vad man vill uppnå med avgränsningen. Motiven för att finna en optimal definition av landsbygd och glesbygd har ersatts av motiv för att kunna variera skala och perspektiv: vi rör oss mot ett flexibelt rum i skilda bemärkelser. Det finns ingen definition av landsbygden som fungerar för alla behov. Vi utgår från att landsbygden har två huvudsakliga karak- teristika; det ena är den fysiska miljön som är präglad av det brukade landskapet och den byggda miljön. Det andra är glesheten som ger speciella förutsättningar åt nästan all mänsklig aktivitet. Med detta synsätt börjar landsbygden där tätorten slutar. På denna tätortsnära landsbygd är de flesta aktiviteter kopplade till tätorten men människor uppfattar det som landsbygd och förutsättningarna är i vissa avseenden också landsbygdens. Längre bort från tät- orterna blir landsbygden speciell i fler avseenden. Det handlar om både möjligheter och hinder, t.ex. kostnader för att upprätthålla service eller för olika utbytesrelationer, restider osv. Vi menar att åtskillnaden av fysiska miljöer räcker långt som grundelement. I analysarbete är det ofta är fruktbart att utgå från individen och ställa frågan; hur många människor har en individ inom ett visst avstånd. Varje studie som görs av landsbygden och varje insats som görs för landsbygden möter frågan om hur man ska avgränsa och definiera vad som är landsbygd. En översikt över landsbygdsforskning och över hur landsbygdsbegreppet används i planering och utvecklings- Hur ska landsbygden avgränsas? arbete i skilda länder visar upp en stor variation när det gäller vad landsbygd är och vilken skala man ska använda för att studera den. Den här mångfalden kan förklaras av den stora variationen i sociala ekonomiska och miljömässiga förhållanden mellan olika områden som människor uppfattar som landsbygd. Vi utgick i det förra kapitlet från två huvudsakliga förhållanden som kännetecknar landsbygd. Det ena var den fysiska miljön som kännetecknas av naturlandskapet, det brukade landskapet och den byggda miljön som ger en rad speciella förutsättningar för män- niskor även i närheten av större orter. Det andra var de glesa strukturerna. När det är långt till större orter får glesheten be- tydelse för det sociala och ekonomiska livet i vid bemärkelse. Vi gjorde därför skillnad på landsbygd och glesbygd utan att ge en exakt definition. Inom samma avstånd ifrån en plats når man ett större antal människor i tättbefolkade regioner än i glesbefolkade. Regional- politiska utredningen lyfter fram detta som en viktig förklaring till att vissa regioner tenderar utvecklas bättre än andra. När många människor kopplas samman i en region kan fler branscher etablera sig vilket ger en mer dynamisk arbetsmarknad, större underlag för service osv. Befolkningstätheten varierar stort i . Det gäller även hur stor befolkning som kan nås inom 3 4 eller 5 6 mil ifrån en plats. Olika landsbygders möjligheter att kompensera sin egen gleshet med pendling till näraliggande befolkningskoncentrationer, varierar stort. Detsamma gäller regionförstoringens potential. Stora delar av landet är så glest befolkat att inte ens utökade möjligheter till dagpendling skulle leda till att särskilt många fler människor skulle kunna interagera. Det finns därför anledning att skilja på lands- bygder med stor befolkning inom räckhåll och därmed en stor arbetsmarknad och ett stort serviceutbud och bygder som känne- tecknas av gleshet som ger litet underlag för service, glesbygder. Kartan visar befolkningstätheten inom från olika platser i riket. Hur ska landsbygden avgränsas? Befolkningstäthet 1990 inom från landets försam- lingskyrkor och områden där landsbygdsstöd kan utgå Landsbygdsstödets stödnivåer varierar stort. I delar av landet är landsbygdsstödet dessutom villkorat. Detta innebär att kartan endast ger en översiktlig bild av var stöd kan utgå. Hur ska landsbygden avgränsas? Kartbilden visar att det finns fem stora områden i vars invånare når fler än 100 000 andra människor inom ; , ett stort område kring , ett område som omfattar merparten av , ett område kring och ett i . Andrarangsområden kan identifieras kring , , , , och . Större delen av landet ligger dock utanför dessa områden. Till de extremt glesa områdena vars invånare bara når några tusen personer inom hör inland (utom Storsjöbygden), norra , västra , Norduppland samt delar av , och . Dessa områden är att betrakta som glesbygd trots att de inbegriper en och annan mindre tätort. har en egen definition av landsbygd och gles- bygd. Många andra myndigheter och organisationer har egna sätt att dela in riket i stad och land. Redan denna mångfald ger en signal om att det knappast är möjligt att hitta en indelning som passar i alla sammanhang. Låt oss ändå se på ett urval indelningar och undersöka hur väl de passar den indelning i landsbygd och glesbygd som presenterats ovan. 7.2.1Glesbygdsverkets indelning i tätorter och landsbygd delar in riket i tätorter, tätortsnära landsbygd och glesbygd för analytiska ändamål. Med tätorter avser verket ansam- lingar av hus med högst 200 meters luckor (i enlighet med SCB:s täthetskriterium) som härbärgerar fler än 3000 invånare samt deras omedelbara omgivningar. Med tätortsnära landsbygd avses om- råden inom 45 minuters bilresa ifrån tätorterna och med glesbygd övriga områden. Hur ska landsbygden avgränsas? indelning av riket i tätorter, tätortsnära landsbygd och glesbygd: Tätorter: Tätorter >3 000 invånare enligt SCB:s avgränsning och områden inom 5 minuters bilresa till tätorten. Tätortsnära landsbygd: Område med 5 till 45 minuters bilresa till tätorter >3 000 invånare. Glesbygd: Område med mer än 45 minuters bilresa till tätorter >3 000 invånare. Källa: 2002. lägger tydlig vikt vid vardagsspråkets åtskillnad mellan stad och land. Det framgår inte minst av den stora upp- märksamhet verket ägnat bosättningsmönster. I indelningen märks det genom att man använder sig av SCB:s täthetskriterium. För att analysera arbetsmarknader och tillgång till service har Glesbygds- verket också behov av en indelning som återspeglar möjligheterna till arbetspendling. I verkets indelning märks det genom det storleks- kriterium som stipulerats för tätortsbegreppet och genom de tids- avstånd som satts upp för landsbygd och glesbygd. drar gränser vid 5 och 45 minuters bilfärd kring tätorter med minst 3 000 invånare. revisorer riktar kritik mot att skillnaden mellan 5 och 45 minuters bilresa är avsevärd. Kritik kan också riktas mot att välja en tätort med minst 3 000 invånare som kriterium på tätort som erbjuder service och arbete. Det är stor skillnad att bo tio minuters bilresa från en tätort med 3 000 invånare i inland och att göra det på Väst- götaslätten. På finns måhända flera näraliggande tätorter med 3 000 invånare och dessutom många mindre tätorter och en tätare befolkad landsbygd med invånare som bidrar till det befolkningsunderlag som finns inom pendlingsavstånd. Denna invändning gäller m a o oavsett vilket storlekskriterium man sätter på tätorten. En motsvarande indelning i gles- och landsbygder finns också för skärgårdsområdena. Dessutom tar sin indel- ning till grund för att klassificera hela kommuner. Kommuner med av sin befolkning i tätortsnära landsbygd eller glesbygd, enligt verkets definition, klassificeras som tätortsnära landsbygds- kommuner eller glesbygdskommuner. Hur ska landsbygden avgränsas? ficeras som tätortskommuner. Här gör verket alltså en funk- tionell definition, men på basis av icke-funktionella data. Mot bakgrund av de principer som väglett den svenska kommun- indelningen finns anledning att vara försiktig med användandet av en sådan klassificering. En viktig strävan bakom kommun- indelning var att varje kommun skulle bestå av en centralort samt dess naturliga omland. Därför består nästan alla svenska kommuner av både tätorts- och gles-/landsbygdsområden. Kommuner kon- struerade med ledning av denna princip låter sig rimligen inte kategoriseras vare sig som rurala eller . Låt oss illustrera med ett exempel från . och är två grannkommuner norr om . Båda kommunernas centralorter har ca 4 000 invånare. Omkring dem breder landsbygd ut sig. Kommunerna är i så måtto jämförbara. De två kommunernas landsbygdsbor lever rimligen under likartade villkor. Detsamma gäller tätortsborna. Ändå klassificeras som glesbygdskommun och som tätortskommun. An- ledningen är att har snävare kommungränser och därmed mindre landsbygd än . Landsbygden i kommun omfattar bara 141 km2. kommun är nästan tio gånger så stor till ytan. Detta är visserligen av betydelse i t.ex. kommunaleko- nomiska sammanhang (kommun har t.ex. sannolikt större kostnader för skolskjutsar), men att lägga en klassificering som denna till grund för t.ex. stöd eller program för landsbygds- utveckling är orimligt. Det finns inga skäl att tro att landsbygden i har några radikalt annorlunda utvecklingsvillkor än landsbygden i kommun bara därför att andelen landsbygds- bor är olika. Det finns många andra sätt att definiera landsbygden som används aktivt i statliga verk och myndigheter. Hur ska landsbygden avgränsas? 7.2.2Statistiska centralbyrån: Tätort och icke-tätort delar in i tätort och icke tätort utifrån ett täthetskriterium och ett storlekskriterium. Nuvarande kriterier har använts . indelning av riket i tätorter och icke-tätorter Tätort: Hussamlingar med minst 200 invånare såvida avståndet mellan husen normalt icke överstiger . Icke-tätort (f.d. glesbygd): Områden som inte uppfyller tätorts- kriterierna. Källa: 1962. Kriterierna kan verka exakta och objektiva, men notera ordet normalt i täthetskriteriet. Man kan säga att detta ord avspeglar avgränsningens karaktär av social konstruktion. Det är vardags- språkets kategorisering i tätort och landsbygd som fångas av denna indelning. Med ett storlekskriterium på 200 invånare har vi tillsammans med några grannländer de minsta tätorterna i världen. Redan inför måttets introduktion för hävdade kritiker att 200 invånare var för få för att ge en plats stadslika drag. Det gäller naturligtvis i än högre grad numera. Inget hindrar dock att måttets storlekskriterium modifieras så att det hyggligt kan fånga de miljöer som i vardagslag kallas för tätort och landsbygd. Såväl levnadsnivåundersökningarna som andra studier antyder dock att gränsen i vardagsspråket går vid ungefär 1 000 invånare snarare än 200. 7.2.3Gles- och landsbygd i landsbygdsstödsförordningens bemärkelse Under vissa förhållanden kan investeringsstöd utgå till landsbygds- företag. Det syftar till ökad tillväxt och sysselsättning. Ytterst är det länsstyrelserna som efter samråd med och sina kollegor i grannlänen fastslår inom vilka områden stödet lämnas. Hur ska landsbygden avgränsas? Som stöd för sina beslut har de SFS 2000:283, Förordning om landsbygdsstöd. Där fastslås vad som menas med begreppen: 9 § Med glesbygd avses i denna förordning stora sammanhängande områden med gles bebyggelse och långa avstånd till större orter, sysselsättning och service. 10 § Med landsbygd avses i denna förordning områden med liknande förhållanden som i glesbygd enligt 9 §, men med kortare avstånd till större orter och service. Både stödets syfte och de citerade lagparagraferna klargör att lagen här avser att ringa in gles- och landsbygd bortom pendlingsavstånd från större befolkningskoncentrationer. De områden som Läns- styrelserna avgränsat stämmer också hyggligt väl överens med de områden som bara når en mindre befolkning inom avstånd för daglig pendling, se figur 7.1 ovan. Trots att avgränsningen skall ske enhetligt i hela riket finns det stora skillnader. Länsstyrelserna har valt olika vägar och många län utgår ifrån den etablerade försam- lingsindelningen i sin klassificering. Andra län nyttjar modifierade varianter av SCB:s tätortsavgränsning där tätorter över en viss befolkningsstorlek utesluts ifrån stöd. Ytterligare en variant inne- bär att stöd förbehålls områden inom någon bestämd radie kring länets tätorter. Många län har också gjort justeringar för att anpassa stödområdena till de avgränsningar som styr EU:s regionalpolitik för att på så vis kunna ta landsbygdsstöd i anspråk vid med- finansiering av exempelvis program delfinansierade av struktur- fondsmedel. Något län räknar hela länet som berättigat till lands- bygdsstöd. brukar de regionalt avgränsade målprogram som finansieras av , dvs. mål 1 och 2, presenteras som inriktade mot glesbygd och landsbygd. EU avser tydligt att fånga funk- områden med dessa program. Båda programmen omfattar såväl tätorter som glesare områden. Mål 1 syftar till att främja utveckling och strukturell anpassning i områden som släpar efter i utvecklingen. Mål 1 är huvudsakligen inriktat mot NUTS21-nivå med en bruttoregionalprodukt under- 1 NUTS2 motsvarar för svensk del indelningen av riket i 8 Riksområden. I praktiken avviker dock Mål 1-området en del från denna indelning. Hur ska landsbygden avgränsas? stigande av genomsnittet i EU. De svenska delarna av stödet kommer med på grundval av undantagskriterier, nämligen tidigare Mål 6-områden. Mål 6 var i sin tur ett specialkonstruerat program för de allra glesast befolkade delarna av EU. Mål 2 syftar till att stödja ekonomisk och social omställning i områden med strukturella problem. Det finns flera alternativa kriterier. I är fyra områden berörda. Med områden med strukturella problem kan både industriregioner, stadsdelar och landsbygd avses. Det framstår därför som långsökt att hävda att Mål 2-områden skulle motsvara rikets landsbygd. I EU:s regionalpolitik ingår också gemenskapsinitiativet Leader+. Programmet ska utifrån lokala förutsättningar och initiativ stödja nya och innovativa metoder som rör landsbygdens utveckling och förnyelse. Med landsbygden avses i i detta fall områden med till en tätort med 20 000 invånare samt skärgårdsöar utan fast landförbindelse. Inom Mål 1-området finansieras dock Leaderliknande projekt inom ramen för detta program. Inom återstående landsbygdsområde har 12 bygder valts ut som Leader-områden. Eftersom de områden som berörs av dessa program är fram- förhandlade och delvis bygger på att det finns en lokal vilja att arbeta tillsammans är avgränsningarna knappast lämpliga att använ- da generellt. Glesbygdskommun: Kommun med mindre än 5 inv/km2 och mindre än 20 000 invånare. Landsbygdskommun: Kommun med av nattbefolk- ningen sysselsatta inom jord- och skogssektorn, en tätortsgrad och som inte är glesbygdskommun. har indelat grupper med avseende på strukturella befolkningsstorlek och näringsstruktur. alla kommuner i nio egenskaper, exempelvis Avsikten med gruppe- Hur ska landsbygden avgränsas? ringen är att underlätta analyser och jämförelser. De kriterier som ställs upp för grupperingen är av blandat slag. Liksom i Glesbygds- verkets definition kommer SCB:s tätortskriterier till användning, men de kompletteras med kriterier om befolkningstäthet och – storlek samt försörjningsstruktur. Valen av kriterier saknar logisk grund. Det är problematiskt att använda Svenska kommunförbun- dets bestämning av glesbygd- och landsbygd mera allmänt också därför att den är en kommunklassificering och därmed låser indel- ningen till kommunernas administrativa gränser. Allt fler myndigheter drar nytta av de ökade möjligheterna att utnyttja data med en hög geografisk upplösningsnivå. Det innebär att man utgår ifrån data om områden avsevärt mindre än kom- muner eller regioner och sedan aggregerar dem till valfri geografisk nivå. Bland de myndigheter som arbetar på detta vis finns Jord- bruksverket och som bägge utgår ifrån rutdata och anpassar den geografiska upplösningen efter behov. 7.2.7F-region 9 Rurala lokala arbetsmarknader Med de lokala arbetsmarknaderna (LA) introducerade SCB och ERU också ett antal förvärvsregioner (F-regioner) (Denna indel- ning bör ej sammanblandas med NUTEKs snarlika, men mindre sofistikerade, gruppering av LA till s.k. regionfamiljer) (R 1997:11). Liksom LA-indelningen syftade också bildandet av F-regioner till att underlätta analys av arbetsmarknadens funk- tionssätt och regional utveckling. De tio F-regionerna är tillkomna genom klusteranalys. Till grund för denna låg data från fyra områden på LA-nivå; areal och befolkning; utbildningsstruktur; näringsstruktur; företagsstruktur. En av de tio grupperna av LA som föll ut ur analysen benämns Rurala LA. Den omfattar 18 LA, de flesta belägna i inland. Hur ska landsbygden avgränsas? De sätt att avgränsa gles- och landsbygden som redovisats här är naturligtvis bara några exempel bland många. Det är knappast är möjligt att finna en enda definition som täcker begreppet lands- bygd i alla sammanhang. Det reflekterar också det faktum att det finns en mångfald spörsmål som är relaterade till landsbygds- dimensionen. Beroende på avsikter och praktiska begränsningar kommer definitionerna att se olika ut i olika sammanhang. kan också ett visst mått av brister i precision eller andra svagheter accepteras av praktiska skäl. I andra fall är de av väsentlig betydelse. Här har vi argumenterat för grundläggande sätt att avgränsa landsbygd och glesbygd, fysisk miljö och gleshet. Den fysiska miljö som kännetecknar landsbygden och skänker kategorin mening i vardagsspråket präglas av de areella näringarna, jord- och skogs- bruk. Denna fysiska miljö ger genom sin gleshet också upphov till både möjligheter och praktiska problem med avstånd till arbets- platser och service.