sou · GRB387d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen kan delvis instämma i den kritik som nämnda remissinstanser riktat mot utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Lagen om färdtjänst och lagen om riksfärd- tjänst trädde i kraft och hade således tillämpats under en förhållandevis när informationsinsamlingen till utvärderingen ägde rum (åren 1999 2001). Det nämnda innebär bl.a. att de nya reglerna ännu inte tillämpats i så stor omfattning att någon fast praxis hunnit utvecklats för ut- värderingen och att många som besvarat resenärsunder- sökning på grund av övergångsbestämmelser fortfarande hade tillstånd till färdtjänst enligt socialtjänstlagen i stället för tillstånd enligt den nya lagen om färdtjänst. Det är vidare så att svars- frekvensen i resenärsundersökningen får anses vara låg. Enligt utredningen kan dock vissa slutsatser dras av de erfarenheter som fanns av de nya reglerna om färdtjänst och riksfärdtjänst för utvärderingen. utvärdering har gjorts genom djupintervjuer med färdtjänsthandläggare, enkäter till samtliga kommuner och enkätsvar från färdtjänstberättigade. Vid utvärderingen har hänsyn också tagits till tidigare undersökningar av bl.a. . I rättsfallspublikationen finns vidare en noggrann jämförelse mellan tidigare färdtjänst enligt socialtjänst- lagen och nuvarande färdtjänst enligt lagen om färdtjänst. Enligt utredningens bedömning är utvärderingen av färdtjänsten och riksfärdtjänsten grundligt genomförd och har därför beaktats i utredningens arbete. Det kan slutligen noteras att utvärderingen givetvis inte ensam ligger till grund för utredningens bedömningar och förslag. Trafikhuvudmannens ansvar för färdtjänst och riksfärdtjänst I , 2001:95, konstaterar verket att färd- tjänsten och den ordinarie kollektivtrafiken samordnas i allt större utsträckning. Enligt kommer den ifrågavarande utveck- lingen att göras allt snabbare men föreslår ändå att en uppföljning av frågan skall ske . En del av samordningen är att över- föra ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst till trafikhuvud- mannen i länet. Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten I avsnitt 4.5 finns en beskrivning av aktuell samordning mellan färdtjänsten, riksfärdtjänsten och kollektivtrafiken. Utredningen konstaterar att trafikhuvudmännen inte har fått ansvar för färd- tjänsten och riksfärdtjänsten i någon större omfattning. Utred- ningen anser emellertid inte att utvärdering utgör ett tillräckligt underlag för att nu föreslå åtgärder som syftar till att ge trafikhuvudmannen ett större ansvar för all kollektivtrafik inklusive färdtjänst och riksfärdtjänst. Enligt utredningens uppfattning har det också förflutit förhållandevis sedan lagen om färdtjänst trädde i kraft. Den aktuella frågan får således behandlas i andra sammanhang. Tillståndet inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten Ett av syftena med lagen om färdtjänst, lagen om riksfärdtjänst och lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik är som tidigare nämnts att kostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst skall begränsas genom ändrat resande, främst genom fler resor i kollektivtrafiken. Det pågår också ett löpande arbete av bl.a. kommuner och trafikhuvudmän för att göra kollektivtrafiken mera tillgänglig för funktionshindrade genom exempelvis att bussar, anslutningsvägar och busshållplatser anpassas till funktions- hindrades behov. I den utvärdering som har skett av handi- kappolitiken, och som redovisas i kapitel 4, konstateras dock att utvecklingen av den allmänna kollektivtrafiken med stor sanno- likhet inte leder till att alla funktionshindrade kan resa på egen hand med kollektivtrafik. Det kommer således att finnas behov av både färdtjänst och riksfärdtjänst under överskådlig framtid. Enligt utredningen är det dock rimligt att anta att behovet av dessa verksamheter minskar i takt med anpassningen av kollektivtrafiken till funktionshindrade, se avsnitt 4.3. Utvärderingen visar att det föreligger stora skillnader mellan hur olika grupper av funktionshindrade uppfattar tillståndet inom färdtjänsten. Äldre färdtjänstberättigade synes vara mer nöjda med färdtjänsten än yngre resenärer som förvärvsarbetar eller studerar. Huruvida man är nöjd med olika förhållanden inom färdtjänsten varierar också beroende på vilket funktionshinder den färdtjänst- berättigade har. Utredningen delar den uppfattning som framförs i rättsfalls- publikationen nämligen att det är svårare att få tillstånd till Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten färdtjänst enligt lagen om färdtjänst än det var att få ett sådant tillstånd enligt den tidigare socialtjänstlagen. Detta beror på att socialtjänstlagens helhetssyn, dvs. att individens totala situation skulle beaktas vid prövningen, saknar motsvarighet i lagen om färdtjänst. Lagen om färdtjänst ger vidare den funktionshindrade sämre möjligheter att resa i den utsträckning han eller hon önskar. Någon större personlig anpassning av tillståndet till den färd- tjänstberättigades funktionshinder och behov, t.ex. bärhjälp eller särskild förare, ger lagen om färdtjänst inget utrymme för, även om detta är en förutsättning för att tillståndshavaren skall kunna utnyttja färdtjänsten. Att socialtjänstlagens tog hänsyn till bl.a. sociala behov medförde, att så strikta begränsningar inte kunde göras enligt den lagstiftningen. Såsom anförts delar utredningen också övriga synpunkter som framförs i rättsfallspublikationen. Utredningen har noggrant analyserat utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten i nämnda publikationer samt de förslag som lämnats av . Utredningen har vidare övervägt de olika synpunkter som framförts av remissinstanserna, från enskilda funktionshindrade, organisationer m.fl. Sammanfattnings- vis finner utredningen att denna analys ger stöd för slutsatsen att vissa ändringar av reglerna om färdtjänst och riksfärdtjänst är befogade. I det följande behandlas de områden inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten som utredningen funnit skäl att överväga närmare, samt utredningens bedömningar och förslag till ändringar. Utredningen har härvid tagit ställning till bl.a. alla förslag beträffande färdtjänsten förutom verkets bedömning att en ekonomisk utvärdering bör ske av möjligheterna till utbyte mellan färdtjänst och bilstöd. Enligt vad utredningen erfarit kommer den senare frågan att övervägas närmare i . överlämnade sitt slut- betänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67). har haft i uppgift att utifrån ett konsument- och helhetsperspektiv identifiera, analysera och beskriva kollektivtrafikens problem och möjligheter, formulera mål och visioner samt föreslå förändringar av organisation, regelverk Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten och dylikt av betydelse för kollektivtrafikens utveckling och ett ökat kollektivt resande. Kommittén har även haft i uppgift att utgöra ett forum för samarbete mellan staten och övriga aktörer på kollektivtrafikområdet. Tyngdpunkten i kommitténs arbete har legat på den lokala och regionala kollektivtrafikens område. Kommittén bedömer att det är viktigt att bl.a. införa system för att snabbt ta hand om kundklagomål och att utnyttja dessa vid utveckling av trafiken och att öka tillgängligheten för funktions- hindrade genom fysiska åtgärder, utbildning av personal och mer synlig personal. Enligt kollektivtrafikkommittén måste kollektivtrafiken bli mer attraktiv och tillgänglig. Konsumentperspektivet och begreppet hela resan är därvid enligt kommittén viktiga utgångspunkter. För att uppnå ett kollektivtrafiksystem som är lätt att använda från dörr till dörr och är effektivt, måste enligt kommittén alla delar av systemet samverka. Det gäller t.ex. information, tid- tabeller, taxesystem och fysiska förhållanden vid bytespunkter. Enligt kommittén kan en ökad tillgänglighet till och attraktivitet i kollektivtrafiken bl.a. åstadkommas via ett nationellt samordnat informations- och biljettsystem. Kommittén är vidare av upp- fattningen att konsumentskyddet för kollektivtrafikresenärer bör stärkas. Kommittén gör också bedömningar och lämnar förslag inom bl.a. områdena miljö och trafiksäkerhet, fördelningseffekter av kollektivtrafiken, fysisk planering och kollektivtrafik, ekonomi och finansiering, kunskap och kompetens samt konkurrens och upphandling. Kommittén anser att i de fall linjetrafik, skolskjutsar, färdtjänst och sjukresor skall ingå i ett och samma system så måste de kunna upphandlas enligt samma kapitel i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Enligt kommittén är det inte rimligt att de beställningscentraler för färdtjänst och sjukresor m.m. som är en del i kommunernas och landstingens verksamhet skall upp- handlas separat om grundtanken är en ökad samordning under samhällets kontroll. Enligt kommittén bör därför lagen om offentlig upphandling ändras så att ägarna skall kunna överföra sina beställningscentraler till sina trafikhuvudmän utan föregående upphandling. Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten Utredningens förslag: För att utföra uppgifter inom färdtjänsten skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Insatser inom färdtjänsten skall vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. förslag: Överensstämmer med utredningens. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrat sig i denna del stöder att det införs en bestämmelse om kvalitet i lagen (1997:736) om färdtjänst. tillstyrker att ett lagrum om kvalitet, liknande den som finns i socialtjänstlagen (2001:453), införs och anser att en bestämmelse om kvalitet har betydelse för att kunna värdera effekter och resultat av färdtjänsten och få en samlad över- blick över tillämpningen. anser att det i en bestämmelse om kvalitet inom färdtjänsten bör framgå att den enskilde genom insatserna skall tillförsäkras möjlighet att resa på samma villkor som övriga medborgare och att färdtjänsten skall vara tillgänglig alla tider . anser att en bestämmelse om kvalitet inom färdtjänsten bör vara mer konkret än bestämmelsen om kvalitet i socialtjänstlagen. Enligt bör en bestämmelse om kvalitet införas i lagen om färdtjänst. Det är uppfattning att en sådan bestäm- melse bör motsvara vad som föreskrevs i 7 a § socialtjänstlagen (1980:620). Lagen upphävdes och motsvarande bestämmelse finns numera i 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Av nämnda lagrum framgår att insatser inom skall vara av god kvalitet. För utförande av socialnämndens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande ut- vecklas och säkras. Av 2 e § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) framgår att där det bedrivs hälso- och sjukvård skall finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård skall kunna ges. Enligt 6 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten hindrade skall det för den verksamheten finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att lagen om färdtjänst kompletteras med en bestämmelse om per- sonal. Tillstånd till färdtjänst meddelas den som på grund av funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. I en sådan verksamhet är givetvis frågan om personalens kompetens och kunskapsutveckling av stor betydelse för att kunna erbjuda tjänster av god kvalitet. Inom färdtjänsten finns det behov av personal med olika utbildning och erfarenhet, exempelvis handläggare, chaufförer och beställningsmottagare och det är viktigt att de olika personal- kategorierna har den kompetens som krävs för att tillhandahålla en ändamålsenlig färdtjänst. I förarbetena till bestämmelsen om personal i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124 s. 48) uttalas följande om kompetens. Begreppet kompetens är mångtydigt och kan ha olika betydelse i olika sammanhang. I allmän mening handlar det om förmåga att klara de olika krav som ställs i en viss organisation och i en viss verksamhet. Begreppet syftar inte bara på formell behörighet utan hänvisar också till ord som kvalifikation, kunskap, erfarenhet, förmåga, lärande och färdighet. Genom att komplettera lagen om färdtjänst med en bestämmelse om att det skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet för utförande av uppgifter inom färdtjänsten framhålls vikten av att de olika personalkategorierna inom aktuell verksamhet har hög kompetens och att det kontinuerligt sker en kunskaps- utveckling. En sådan bestämmelse kan därför enligt utredningens mening påverka kvaliteten inom färdtjänsten. Enligt 3 kap. 3 § socialtjänstlagen skall insatser inom vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. föreslår att en motsvarande bestämmelse om kvalitet inom färdtjänsten införs i lagen om färdtjänst. Flera remissinstanser är av uppfattningen att en eventuellt kompletterande bestämmelse om kvalitetskrav i lagen om färdtjänst bör vara mer konkret än bestämmelsen om kvalitet i Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten Enligt går allmänt hållna formuleringar om kvalitet inte att hänvisa till i en domstol. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att införa en bestämmelse om kvalitet i lagen om färdtjänst. När det gäller utformningen av en sådan kvalitetsbestämmelse delar utred- ningen bedömning, att lagrummet bör vara liknande den bestämmelse om kvalitet som finns i socialtjänstlagen. Enligt utredningens mening är det nämligen inte möjligt eller lämpligt att i författningstexten ange alla de aspekter som kan läggas på begreppet kvalitet inom färdtjänsten. Kvalitetsaspekterna inom färdtjänsten kan exempelvis vara bemötande av den färdtjänst- berättigade, tid för beställning av färdtjänsten, hämtningstider, tillåtande av uppehåll under färd, vilket antal resor den färdtjänst- berättigade beviljas, hjälp och hjälpmedel vid transporten, kvalitet på fordonet m.m. Ett flertal av dessa kvalitetsaspekter är att hän- föra till kommunens möjlighet att ge föreskrifter och villkor enligt 9 § lagen om färdtjänst. Det är därför inte lämpligt att i en kvali- tetsbestämmelse mera konkret ange vad som är god kvalitet inom färdtjänsten, eftersom en sådan bestämmelse med stor sannolikhet skulle påverka föreskrifterna och villkoren i färdtjänsten. En reglering direkt eller indirekt av föreskrifter och villkor bör således inte ske i en kvalitetsbestämmelse. Utgångspunkten för en kvalitetsbestämmelse i lagen om färd- tjänst skall vara att insatserna ges i enlighet med de bestämmelser som lagen anger och att syftet med insatsen uppnås. Vid bedöm- ningen av om det råder god kvalitet inom färdtjänsten är de ovan nämnda kvalitetsaspekterna av betydelse och det är således viktigt att den färdtjänstberättigade bemöts på ett korrekt sätt, att transporten av den enskilde sker på ett trafiksäkert sätt, att det föreligger skäliga hämtningstider, att fordon kommer osv. Det är vidare viktigt att prövningen av tillstånd till färdtjänst, villkor m.m. sker på ett objektivt och korrekt sätt i enlighet med den lagstiftning som gäller. Kravet på god kvalitet inom färdtjänsten skall gälla såväl privat som offentlig verksamhet och både för myndighetsutövning och övriga insatser. Det är betydelsefullt att kommuner och trafikhuvudmän systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkrar kvaliteten inom färdtjänsten. Det är således angeläget att alla myndigheter bedriver ett kvalitetsarbete som rör hela verksamheten. Huruvida en kommun eller en trafikhuvudman tillhandahåller färdtjänst med god kvalitet är en fråga som enligt utredningens Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten uppfattning inte är lämplig för domstolsprövning, utan i stället bör genom ett sektorsansvar för färdtjänsten följa myndig- heternas tillämpning av lagen och att de fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt, se avsnitt 6.9. Det bör ske en kontinuerlig uppföljning av färdtjänsten. Utred- ningen delar bedömning att en bestämmelse om kvalitet kan få betydelse för att värdera effekter och resultat av färdtjänsten och få en samlad överblick över tillämpningen av lagen om färdtjänst. Enligt utredningens uppfattning finns det inte, på samma vis som för färdtjänsten, behov av en bestämmelse om kvalitet inom riksfärdtjänsten. Utredningens förslag: Om den som söker tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resorna, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa ledsagare. En ledsagare skall definieras som en enskild som behöver följa med tillståndshavaren i samband med resorna för att han eller hon skall kunna genomföra sina resor och ändamålen med dessa. förslag: Överensstämmer i huvudsak med utred- ningens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig har till- styrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Ledsagare i färdtjänsten och riksfärdtjänsten Av 8 § lagen (1997:736) om färdtjänst och 6 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst framgår att om den som söker tillstånd till färdtjänst eller till riksfärdtjänst behöver ledsagare under resorna, skall till- ståndet gälla även ledsagare. Kommunerna tar som regel inte ut någon avgift för ledsagare. Såsom framgår av avsnitt 2.3.2 är behovet av ledsagare knutet till själva resorna och inte till exempelvis vistelsen vid resmålet, varför det enligt utredningens mening då och då kan uppkomma situa- tioner där det kan te sig stötande, att den som beviljats färdtjänst Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten eller riksfärdtjänst ändå inte kan resa, exempelvis på grund av att han eller hon endast har behov av ledsagare efter resan och inte under denna. Mot bakgrund av det anförda är det utredningens uppfattning att tillstånd till ledsagare skall beviljas om behov av sådan hjälp föreligger i samband med resorna. Det framgår inte om förslag inkluderar ledsagare i riksfärdtjänsten, men enligt utredningens uppfattning får det anses vara uppenbart att en ändring i bestämmelsen om ledsagare bör göras i både lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst. Ledsagare enligt annan lagstiftning Begreppet ledsagare finns även i andra författningar än lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst. I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade används termen ledsagar- service. I förarbetena till den sistnämnda lagstiftningen sägs att ledsagarservice lämnas som ett led i strävandena att underlätta för den enskilde att ha kontakter med andra. Avsikten är att den enskilde skall få hjälp att komma ut bland andra människor, exempelvis besöka vänner eller deltaga i kulturlivet. Ledsagar- servicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder. Insatsen bör ha karaktär av personlig service och anpassas efter de individuella behoven. Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) kan den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt få rätt till bistånd av försörjning och för sin livs- föring i övrigt. Den enskilde bör således ha möjlighet att få t.ex. ledsagartjänst som bistånd enligt socialtjänstlagen. Utredningens förslag är, att om den som söker tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst behöver en eller flera ledsagare i sam- band med resorna, tillståndet skall gälla även för denna eller dessa ledsagare. Enligt utredningens uppfattning kan det i enstaka fall finnas behov av mer än en ledsagare. Genom förslaget får behovet av ledsagare inte endast anknytning till själva resan utan kan också avse t.ex. vistelsen vid resmålet. Utredningen anser inte att det finns någon större risk för att missförstånd kan uppstå i för- hållande till annan lagstiftning där termen ledsagare används, efter- som lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst inte på något vis reglerar rätten till ledsagare utan endast att tillståndet till färd- tjänst eller riksfärdtjänst gäller även för ledsagaren. Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten således på tillståndshavaren själv att genom ansökan enligt någon annan lagstiftning eller genom något annat förfarande skaffa någon som kan vara ledsagare. Kommunen eller trafikhuvudmannen får därefter göra en individuell bedömning av om den enskilde behöver t.ex. en ledsagare i samband med resorna. Mot bakgrund av det anförda finns inte skäl att nu föreslå ändring av den aktuella termen. Det förhållandet att färdtjänst i första hand skall betraktas som en transportform i stället för en form av bistånd utgör enligt utredningens uppfattning inte hinder mot aktuellt förslag om ledsagare, eftersom färdtjänsten får anses vara en kompletterande kollektiv transportform som inte helt kan jämställas med allmänna kommunikationsmedel. För tydlighetens skull bör en ledsagare definieras som en enskild som måste följa med tillståndshavaren i samband med resorna för att han eller hon skall kunna genomföra sina resor och ändamålen med dessa. Enligt utredningens uppfattning bör, liksom tidigare, avgift inte tas ut för den eller de ledsagare som resenären har behov av. Utredningens förslag: Om det är skäligt att den som söker till- stånd till färdtjänst skall ha sällskap på resorna av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa. En medresenär skall definieras som en enskild som utan att vara ledsagare reser i sällskap med tillståndshavaren. Ett beslut om medresenär skall få överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. bedömning: bedömning är att begreppet medresenär eventuellt bör behandlas i lagen (1997:736) om färd- tjänst. Remissinstanserna: anser att det inte finns behov av att behandla begreppet medresenär i lagen om färdtjänst. anser att vissa behov som går utöver själva resan för den enskilde måste kunna tillgodoses genom lagen om färdtjänst. Hit hör enligt bl.a. möjligheten för små- barnsföräldrar att kunna lämna och hämta barnen på vägen till och Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten från arbetet, att man skall kunna ta med sig ledsagare, personliga assistenter, kontaktpersoner och att i vissa fall medresenärer kan behövas före och efter resan. Såsom redovisats är bedömning att begreppet med- resenär eventuellt bör införas i lagen om färdtjänst. pekar på att särskilda svårigheter kan uppstå för familjer med två eller flera barn där ett av barnen är funktionshindrat och har färd- tjänst. Enligt verket kan i sådant fall den situationen uppkomma, att syskon till det funktionshindrade barnet inte kan följa med på resan, om kommunen tillåter endast en medresenär. Enligt vad utredningen erfarit är det inte alla kommuner och trafik- huvudmän som tillåter att ett tillstånd till färdtjänst även omfattar en medresenär. En medresenär kan exempelvis vara ett barn, en annan anhörig eller en bekant till den färdtjänstberättigade. De kommuner som tillåter medresenär tar som regel ut en avgift för denne. Enligt resenärspublikationen, som närmare redovisas i kapitel 5, är det två förhållanden som särskilt påverkar möjlig- heterna för färdtjänstberättigade att fullgöra sin föräldraroll. Dessa är begränsningar av antalet resor med färdtjänsten och begräns- ningar av möjligheterna att ta med egna barn på resorna. Enligt utredningens uppfattning får det anses vara uppenbart att det kan uppkomma stora svårigheter för en funktionshindrad att fullgöra sin föräldraroll, om man inte får ta med egna barn i färdtjänsten. Det kan givetvis också vara problematiskt för en funktionshindrad förälder med flera små barn, om kommunen tillåter endast en medresenär.