sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — sou 2003 122 d2 Som utgångspunkt för sina överväganden har utredningen bl.a. haft den kartläggning av avfallstyper, avfallsströmmar och utvecklings- tendenser som SSI () utfört inom ramen för sitt interna projekt om (icke kärntekniskt radioaktivt avfall). Hela bakgrundsmaterialet kommer att publiceras som en särskild SSI-rapport.1 I detta avsnitt sammanfattas de viktigaste slutsatserna om avfallstyper och utvecklingstendenser. En utförligare beskriv- ning av resultat finns i avsnittet 5.1. Figur 4.1 visar de olika former i vilka förekommer. I den vänstra delen av figuren finns med svaga strålkällor. De är var och en harmlösa vid normal hantering, men i vissa fall skapar de genom sitt stora antal ändå ett strålskyddsproblem när avfallet ska tas om hand. Den andra gruppen innehåller som består av radioaktiva ämnen som finns i naturen, men som på olika sätt har blivit anrikade. Därför måste avfallet hanteras på ett från strålskyddssyn- punkt säkert sätt. Den tredje gruppen rymmer som i allmänhet kommer från verksamheter med strålning för vilka särskilda tillstånd har utfärdats av SSI. Denna grupp är sålunda reglerad och alla större strålkällor är kända. De här strålkällorna kan dock ställa till med strålskador om de av något skäl skulle komma på avvägar. SSI FS i figuren visar att SSI utfärdat föreskrifter för denna avfalls- typ. 1 SSI Rapport 2003:22 Icke kärntekniskt radioaktivt avfall Öppna och slutna strålkällor Avfall från forskning, Konsumentartiklar, rökdetektorer m.m. Den största enskilda typen av , räknat i antalet enheter, utgörs av kasserade radioaktiva brandvarnare från hushållen. Över 12 miljo- ner sådana har importerats sedan starten . har närmare 7 miljoner brandvarnare införskaffats till hushållen. Det är också så många som uppskattas finnas i bruk , eftersom mer än brandvarnare antagligen redan har kasserats i stor utsträckning. Påfyllningstakten har legat runt 600 000 , med ett lyft till drygt en miljon när Rädd- ningsverket rekommenderade att det borde finnas minst en fast installerad brandvarnare (per lägenhet) i alla byggnader som används för bostadsändamål. Det är inte osannolikt att antalet kasserade brandvarnare blir 500 000–700 000 i ett jämviktsläge när mark- naden är mättad. Innehav kräver inga tillstånd, till skillnad från bl.a. införsel till landet. Verksamheten med brandvarnare finns reglerad i en föreskrift från SSI. Föreskriften är reviderad på grund av att brandvarnare från hushållen redan har börjat sorteras ut från annat avfall, vilket inte överensstämmer med föreskriftens tidigare lydelse. Användningen av rökdetektorer med radioaktiva komponenter som ingår i sammankopplade brandlarmssystem har minskat. Det säljs ca 130 000 rökdetektorer . Man har succes- sivt övergått till ny teknik utan strålkällor. skedde dock en ökning, när en enskild importör stod för av försäljningen. Det får betraktas som ett undantag från regeln om en nedåtgående trend. Vissa uppgifter från branschen antyder att inga radioaktiva rökdetektorer kommer att marknadsföras i efter 2005. Verk- samheten med rökdetektorer finns reglerad i en föreskrift från SSI. SSI ger tillstånd för användning av mörkerriktmedel i form av kikarsikten med ett hårkors som är belyst med ljus från tritium, men endast till personer som har licens för det aktuella vapnet. Liknande riktmedel finns för militära ändamål. Kompasser med tritiumbelysning förekommer i sammanhang. Pejlkompasser och bäringskikare är exempel på produkter med begränsad använd- ning som regleras av en föreskrift från SSI. Det förekommer även en del radioaktivt avfall från konsument- artiklar från gamla tider då det var tillåtet att använda klockor med lysande urtavlor och uranföreninger kunde användas till att ge lyster åt färg för keramik och ibland även för porslin och glas. NORM – TENORM m.m. Detta slags avfall kommer huvudsakligen från processer som inte är verksamheter med strålning enligt strålskyddslagen, men som inne- håller naturligt förekommande radioaktiva ämnen. Dessa har i regel anrikats genom processen. En teknisk term för detta är TENORM (Technically Enhanced Normally Occurring Radioactive Material). Ett undantag är utarmat uran som är dess motsats – nämligen den restprodukt som blir kvar efter en verksamhet med strålning. Restavfall, såsom slagg från gruvverksamhet, sandfilter eller mot- svarande från vattenverk m.m., i vissa fall är så anrikade med natur- liga radioaktiva ämnen med lång sönderfallstid, att avfallet måste omhändertas på särskilt sätt. Det blir SSI:s uppgift att ta ställning till om sådant restavfall ska läggas på en speciell markdeponi eller om det krävs en annan typ av slutförvar. (Därav frågetecknet i figur 4.1.) Omfattningen kommer temporärt att öka beroende på att kun- skapen inom verksamheter där restavfall kan uppstå är bristfällig och att myndigheternas kartläggning av förekomsten ännu inte är färdig. Förbränning av biobränsle och torv, ger upphov till aska med för- höjda halter av radioaktivt cesium, främst från nedfall efter Tjernobyl- olyckan. Om askan överskrider ett tröskelvärde för cesiumkoncen- trationen ska den läggas på en deponi som anvisats för detta ända- mål. Detta ska () regleras av en föreslagen föreskrift från SSI. I normala fall ska askan emellertid återföras till skogen som gödning. Denna verksamhet kan sannolikt öka i om- fattning. Ca biobränsleaska från trädbränslen produceras . Av denna beräknas högst behöva läggas på deponi. För torvaska är årsproduktionen ca . Metallskrot kan bli radioaktivt på olika sätt, men vanligast är att metallytor har fått en beläggning av naturligt förekommande radio- aktiva ämnen som sönderfaller . Så kan det t.ex. bli i vattenledningsrör där stora mängder vatten med låga halter av radioaktiva ämnen har cirkulerat genom rören . Detta upptäcks i allmänhet inte förrän rören lämnas som skrot och skrotbranschens s.k. radiakportaler upptäcker en svag förhöjd strål- ningsnivå. Därefter är rören, som tidigare betraktades som vanliga vattenledningsrör, klassade som . I vissa fall kan det löna sig att rengöra metallytorna och återanvända metallen, i andra kan smält- ning användas för att skilja metallen från de radioaktiva ämnena som då ofta hamnar i slaggen. Göten kan då återanvändas om för- oreningen består av mera kortlivade radioaktiva ämnen, efter en tids mellanlagring tills sönderfallet reducerat merparten av akti- viteten. I vissa fall kanske det inte lönar sig att återanvända metallen och ska skrotet som helhet deponeras vid en lämplig avfallsanlägg- ning. I sällsynta fall har herrelösa strålkällor (se vidare nedan) hamnat i metallskrot, vilket – om inte värre – kan leda till mycket stora eko- nomiska skador om de inte upptäcks . Utarmat uran är en restprodukt som blir över när man anrikar naturligt uran till kärnbränsle eller kärnvapen. Det består nästan uteslutande av uran-238 och har således lägre halt av det klyvbara uran-235 än naturligt uran. Utarmat uran har en del civila använd- ningsområden, bl.a. på grund av att det har högre densitet än bly. Det förekommer i viss omfattning i flygplan som vikter för balans och som strålskärmar inom sjukvård och industri. Den verkliga omfattningen är dåligt känd, eftersom utarmat uran i dessa tillämpningar inte ansetts utgöra något strålskyddsproblem som har krävt särskilda föreskrifter eller tillsyn. (Enligt kärnteknikför- ordningen krävs som regel anmälan till SKI (Statens kärnkraftinspek- tion) om innehavet överstiger , men undantag görs bl.a. för strålskärmar, vilket leder till ett mörkertal för omfattningen. Vare sig SKI eller SSI utövar någon tillsyn). Det är först när det utarmade uranet ska tas om hand som avfall som det utgör ett strålskyddsproblem. En grov uppskattning är att högst några tiotal ton finns i . har man skickat några hundra kilogram utarmat uran till för omhändertagande så totalt finns där . Den stora miljö- faran kommer från uranets kemiska giftighet. I den mån det inte går att återanvända det utarmade uranet, måste SSI ta ställning till vilken typ av slutförvar som krävs. Öppna och slutna strålkällor – produktavfall Slutna strålkällor inom industrin skickas ibland tillbaka till leveran- tören när de kasseras, men ofta är det innehavaren som själv ansvarar för att avfallet tas om hand inom landet. Strålkällorna skickas då till som sedan fakturerar företaget för hanteringen. Där demonteras strålkällan, sorteras och förpackas inför slutförvar. Användningen av strålkällor inom industrin väntas fortsätta i nu- varande omfattning. Ca 700 industriföretag har tillstånd att inneha skickas ett varierande antal, ett hundratal, starka2 till medelstarka strålkällor till . tar även emot ett varierande antal svaga strålkällor . från sjukhus, forskning och utbildning består inte sällan av öppna strålkällor, t.ex. när det radioaktiva ämnet finns i en vätske- formig lösning. I vissa fall kan denna typ av avfall spolas ut i anläggningens avlopp enligt en föreskrift från SSI. Det rör sig då ofta om mindre mängder med relativt kort halveringstid (aktiviteten sönderfaller ). I övriga fall skickas avfallet till för omhändertagande. I genereras uppskattningsvis några tiotals kilogram avfall av radioaktiva kemikalier , vilket inte vållar något stort avfallsproblem. Fast avfall från dessa verksam- heter kan vara skyddskläder, glasburkar, m.m., med små mängder radioaktiva ämnen. Detta skickas i regel till en för förbränning och deponering enligt den tidigare nämnda föreskriften, eller, om det rör sig om aktivitet med längre halveringstid, till för förbränning och ingjutning av askan inför slutdeponering. genereras ca aska hos från . De flesta slutna strålkällor tas som regel tillbaka av leverantören i ett slags utbytessystem. De kasserade källorna skickas i dessa fall praktiskt taget alltid till utlandet varifrån de kom. Från industrin skickas ett tiotal och från sjukvården rör det sig om ca 50 från sju sjukhus. förekommer dock strålkällor inom vården som efter många års användning ska skickas till för omhändertagande. Då kostnaden för detta ofta blir hög och sjukvården ofta har ekonomiska problem, blir det lätt att avfalls- hanteringen inte prioriteras, vilket i sin tur leder till att strålkällor blir stående i olika förvar på sjukhusen än vad som vore önskvärt från strålskyddssynpunkt. Verksamheterna inom forskning, sjukhus och utbildning väntas fortsätta med nuvarande omfattning. Inom försvaret och FOI () används förutom ett stort antal mörkerhjälpmedel med tritiumljus (lysande skyltar etc.) även ett dussin slutna strålkällor som behöver placeras i slutförvar. Sammanfattningsvis handlar det om ett hundratal starka till medelstarka strålkällor från industri, sjukhus, forskning och utbild- ning som behöver slutförvaras i . 2 Det kommande EU-direktivet om starka strålkällor, , anger aktivitetsgränser för olika radioaktiva ämnen som anger när en strålkälla i dessa fall är stark. rapporterat att de tagit emot ca 200 strålkällor 2002. Det är emeller- tid svårt att ange ett riktvärde eftersom inlämningstakten är be- roende av strålkällornas varierande halveringstider och olika tillämp- ningsområden, samt ibland även av ekonomiska villkor. Herrelösa kallas strålkällor som saknar någon känd rättmätig innehavare med ansvar för dess skrotning. är dock den som hittar en sådan vilsekommen källa även dess innehavare och därmed enligt strålskyddslagen ansvarig för omhändertagandet. Detta leder inte sällan till svårigheter, t.ex. om upphittaren är ett barn. Det är inte heller ovanligt att strålkällans märkning blivit otydlig eller fallit bort, vilket avsevärt försvårar omhändertagandet. Om- rådet där källan påträffas måste ofta avspärras av polis och rädd- ningstjänst tills en strålskyddsexpert har kunnat avgöra källans farlighet. En säker transport till görs sedan enligt gällande regelsystem, vilket kan kräva ytterligare undersökning av strålkällans egenskaper . Det är viktigt att bygga ett effektivt system för att fånga in och minska riskerna från herrelösa källor, eftersom dessa kan ställa till med svåra ekonomiska skador och akuta strålskador. () i varnar även för att terrorister kan använda radioaktivt avfall på avvägar för att tillverka terrorbomber, s.k. smutsiga bomber. Herrelösa strålkällor i anmäls till SSI . Friklassning är ett begrepp som i ibland lite slarvigt används i alla sammanhang för att beskriva när radioaktivt material med mycket lågt innehåll av radioaktiva ämnen kan hanteras på samma sätt som motsvarande material utan innehåll av radioaktiva ämnen. Befattning med friklassat material behöver inte rapporteras eller tillståndsprövas, och några extra åtgärder på grund av materialets innehåll av radioaktiva ämnen är inte nödvändiga. För att friklass- ning ska vara möjlig måste det vara klarlagt att de stråldoser som uppkommer som ett resultat av friklassningen är försumbara och därmed kan betraktas som ofarliga. SSI har, på begäran av utredningen, inom ramen för IKA-projek- tet genomfört en undersökning om möjligheterna till en utvidgad användning av friklassningsbegreppet. Sedan blev medlem av EU har EU:s arbete inom strålskydds- och friklassningsfrågor fått en allt större betydelse för svenskt vidkommande. är /29/Euratom av , om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning (Basic Safety Standards) inarbetade i svensk lagstiftning. Direktivet är tillämpligt för all verksamhet med strålning och inkluderar såväl verksamheter med artificiella strålkällor som verksamheter där naturligt förekommande radioaktiva ämnen återfinns. Tre begrepp som används i direktivet är av speciellt intresse i sammanhanget: Som bilaga till direktivet listas undantagsnivåer, för nuklidspecifik totalaktivitet och aktivitetskoncentration. Undantagsnivåerna är avsedda att användas för att undanta verksamheter från tillstånds- och rapporteringsplikt enligt direktivet. Övriga regler och före- skrifter gäller dock även i dessa fall. De angivna undantagsnivåerna förutsätter verksamheter som innefattar begränsade mängder mate- rial och är därför inte avsedda att tillämpas för verksamheter med naturligt förekommande radionuklider. Exempel på sådan verksam- het är t.ex. ett laboratorium som hanterar små mängder av radioaktiva ämnen, eller transporter av små mängder radioaktiva ämnen. Undan- tagsnivåerna ska inte förväxlas med de nivåer som EU rekommen- derar för friklassning. Friklassningsnivåer anger gränser för när radioaktivt material som finns inom en redan reglerad verksamhet kan undantas från regle- ring och hanteras fritt utan några som helst restriktioner från strål- skyddssynpunkt. Till exempel kan en mätutrustning som används vid ett tillståndspliktigt laboratorium behöva friklassas innan den ska säljas eller överlåtas till ett annat icke tillståndspliktigt labora- torium. Rivningsavfall från lokaler där verksamhet med strålning har bedrivits som avses deponeras som vanligt konventionellt avfall är ett annat exempel. Begreppet exclusion används för att utesluta sådana bestrålningssitua- tioner från reglering som inte med rimliga medel är möjliga eller ens önskvärda att kontrollera, som till exempel kalium-40 i kroppen eller kosmisk strålning i marknivån. Sådan bestrålning omfattas överhuvudtaget inte av EU:s BSS-direktivs tillämpning och är också utesluten ur den svenska lagstiftningen. EU har utfärdat rekommendationer för såväl friklassning av radio- aktivt material som för undantag från strålskyddsreglering för NORM-avfall (Normally Occurring Radioactive Material). Dessa rekommendationer är inte bindande, men ger god vägledning. De av som är mest relevanta för är RP 112 Radiological protection criteria principles concerning the natural radioactivity of materials RP 122, Practical use of the concepts of clearance and exemption, Part 1 Guidance on General for Practices RP 122 Practical use of the concepts of clearance and exemption, Part 2 Application of the Concepts of Exemption and Clearance to Natural Radiation Sources RP 122 del 1 avser friklassning av material från reglerad verksamhet och utgår från doskriteriet 10 mSv per person och år. RP 112 anger undantagsnivåer för byggnadsmaterial som inne- håller naturligt förekommande radioaktiva nuklider och RP 122 del 2 avser verksamheter som innebär att naturligt förekommande radio- aktiva ämnen koncentreras till sådana nivåer att dostillskottet från dessa inte kan anses vara försumbart, s.k. work activities. RP 122, del 2 anger samma värden för undantag och friklassning. sistnämnda rekommendationerna används 300 mSv per person och år som doskriterium. Av artikel 40 framgår att varje land är skyldigt att identifiera sådana work activities. Det internationella atomenergiorganet, , har utfärdat grund- läggande krav för ett system för skydd mot joniserande strålning (Basic Safety Standards for Protection against Ionizing Radiation and for the Safety of Radiation Sources). BSS är inte formellt bindande men har hög internationell status och utarbetas gemensamt av medlemsländerna, där även ingår. SSI väljer vanligtvis att följa eller att inta en mer restriktiv hållning. har även arbetat fram ett förslag till en Safety Guide som innehåller nuklidspecifika aktivi- tetskoncentrationsnivåer under vilka material kan hanteras fritt. Nivåerna är framtagna för att underlätta en internationell handel med varor och är fastställda med tanke på mycket stora mängder material. Guiden innehåller även vägledning om hur dessa nivåer ska tillämpas för såväl undantag, friklassning, som uteslutning. har genomgående utgått från doskriteriet 10 mSv per person och år, vilket är i överensstämmelse med bl.a. EU. För material som innehåller naturligt förekommande radionuklider använder doskriteriet 1 000 mSv. Detta motiveras med en studie genomförd av UNSCEAR (Radiation) som visar att det är mycket osannolikt att naturliga koncentrationer av radioaktiva ämnen i miljön ger upphov till individdoser överstigande 1 000 mSv förutsatt att bidraget från radon exkluderas. I strålskyddslagen (1988:220) finns grundläggande regler om all- männa skyldigheter, tillståndsplikt och ansvar för hantering och omhändertagande av radioaktiva ämnen och tekniska anordningar som kan alstra strålning. Lagens uttalade syfte är att människor, djur och miljö ska skyddas mot skadlig verkan av strålning. Be- gränsningen till skydd mot skadlig verkan av strålning ansågs nödvändig att föra in eftersom strålskyddslagens definitioner med- för att lagen spänner över ett mycket stort område. Finns inte risk för skadlig verkan av strålning är strålskyddslagen inte tillämpbar. I strålskyddslagen används begreppet verksamhet med strålning (5 §). All hantering av radioaktivt material som kan inordnas under detta begrepp måste ske med beaktande av de s.k. allmänna skyldig- heterna (6–12 §§). Tillståndsplikt gäller som huvudregel. Undantags- nivåerna i EU:s BSS för nuklidspecifik totalaktivitet och aktivitets- koncentration har inarbetats i 2 § strålskyddsförordningen (1988:293). Under dessa nivåer gäller inte tillståndsplikt eller krav på obligato- risk läkarundersökning. Detta är inte friklassning utan enbart undan- tag från vissa av strålskyddslagens tillämpningar. Med stöd av 3 § strålskyddslagen har regeringen bemyndigat SSI att dels meddela föreskrifter om undantag från delar av strålskydds- lagen (3 § strålskyddsförordningen), dels – i det enskilda fallet – helt eller delvis medge undantag från strålskyddslagen (4 § strål- skyddsförordningen). Detta innebär att SSI inte kan utfärda före- skrifter om friklassning (dvs. undantag från hela strålskyddslagens tillämpning) utan endast beslut om friklassning i det enskilda fallet. De undantag SSI kan föreskriva om med stöd av 3 § strålskydds- förordningen avser undantag från 16 § första stycket (krav på 18-års gräns), 18 § (krav på läkarundersökning) samt 20 § 1, 2 och 4 (krav på tillståndsplikt). SSI har meddelat föreskriften (SSI FS 1996:2) om utförsel av gods och olja från zonindelat område vid kärntekniska anläggningar. Denna, som betraktas som en friklassningsföreskrift, anger vid vilka nivåer utförsel från kärntekniska anläggningar får ske, dels för deponering på tipp, dels för fri användning. Denna föreskrift är meddelad med stöd av 7 och 8 §§ strålskyddsförordningen, vilka egentligen avser regler om försiktighetsmått och avfallshantering. Eftersom SSI saknar mandat att meddela föreskrifter om att helt undanta från strålskyddslagen har man behövt gå omvägen via dessa mandat för att kunna meddela en föreskrift vars huvudsyfte är att undanta material från lagens tillämpningsområde. Friklassning – ett viktigt vägval SSI utreder hur kan och bör tillämpas i . I några specifika fall har rekommenda- tionerna redan använts som grund för myndighetens beslut. viktigt att undersöka om de scenarier som använts vid dosberäk- ningarna och legat till grund för de av EU rekommenderade fri- klassnings- och undantagsnivåerna är relevanta även för svenska förhållanden. Detta för att säkerställa att de resulterande dos- bidragen blir mycket små även i . En annan viktig fråga som SSI ännu inte tagit ställning till är om det är lämpligt att använda ett annat (högre) doskriterium för avfall som uppkommer i s.k. NORM-verksamhet och hur detta i så fall påverkar de miljökvalitets- mål som har lagt fast. SSI har huvudansvar för miljökvalitets- målet Säker strålmiljö (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier) som bland annat innebär att dostillskottet till allmänheten från varje enskild verksamhet ska ligga under 10 mSv per person och år med undantag för bidrag från radon och medicinsk verksamhet. SSI:s rapport om friklassning visar att det finns goda möjligheter att införa ett mer operativt friklassningssystem i utan att ge avkall på grundläggande strålskyddskrav, eller försvåra att det nationella miljömålet säker strålmiljö uppnås och som är i överens- stämmelse med . I ett rationellt och väl fungerande system för måste friklassning kunna vara ett transparent och effektivt instrument i avfallshanteringen. En tillämpning av ett sådant friklassningsbegrepp skulle innebära att de myndigheter och avfallsorganisationer som är verksamma inom hanteringen av väsentligt skulle avlastas hanteringen av avfall med ofarliga radio- aktiva aktivitetsnivåer. Sådant avfall kan då på ett effektivare sätt tas om hand inom det normala avfallssystemet. Detta utgör också en grundkomponent i mina förslag om ett nytt nationellt system för hantering av . Som framgår av beskrivningen ovan krävs emellertid ytterligare utvecklingsarbete inom SSI innan ett operativt system för friklassning kan tas i bruk som uppfyller de högt ställda kraven på strålsäkerhet. Detta förutsätter dock att en ändring görs i strålskyddsförordningen som medger generella beslut om friklassning från strålskyddslagens tillämpning. Jag har i förslags- kapitlet (avsnitt 2.4) lämnat förslag till en sådan författningsändring. Stålindustrin, som nästan uteslutande använder sig av metall- skrot som råvara, tillämpar oftast en nolltolerans vad gäller radio- aktiv strålning. Den låga medvetenheten hos allmänheten om vad ofarliga nivåer avseende radioaktivitet innebär och en viss misstro mot kommersiella företag och ibland myndigheter har i många fall skapat en oberättigad misstänksamhet mot produkter eller avfall med mycket låga aktivitetsnivåer. För att begreppet friklassning och det friklassade materialet ska få legitimitet hos allmänheten krävs att SSI skapar trovärdighet och acceptans för de kriterier man utvecklar för friklassning. SSI bör därför vara berett att kommuni- cera och informera om de kriterier man fastställer och deras kon- sekvenser. 4.3.1Producentansvar för icke radioaktivt avfall Producentansvar infördes i för att skapa en drivkraft för producenterna att minimera ett antal negativa effekter på miljön av det avfall som uppstår då produkterna kasseras och blir till avfall. I första hand har detta omfattat olika typer av förpackningar.