sou · GRB370d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är bara i fråga om vindkraftverk som bygglovsplikten är knuten till själva produktionsanläggningen. Detta innebär dock inte att bygglov inte kan aktualiseras vid uppförande av anläggningar för produktion av el från andra energikällor. Som konstaterats förutsätter sådana anläggningar att bygglovspliktiga Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el Bygglov kan också krävas t.ex. för självständiga upplag, cisterner och tunnlar. Lovplikten för byggnader och sådana anläggningar är generellt utformad och synes inte i sig utgöra ett hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Orsaken till att bygglovsplikt särskilt föreskrivits för vindkraftverk, har varit oklarheten huruvida en sådan anläggning i sig utgör byggnad i byggnadslagstiftningens mening. Utifrån de ändamål PBL avser att tillgodose, ter sig bygglovsplikten för vindkraftverk väl motiverad. Centrala frågor vid prövningen är bl.a. påverkan på landskapsbilden, påverkan i boendemiljön genom vindkraftverkens visuella dominans, störningar i form av ljud (buller), skuggor och reflexer samt påverkan på djurlivet, störning av signalsystem och säkerhetsfrågor. Samtliga dessa frågor ter sig relevanta från lagens synvinkel. Att bygglov krävs kan i denna mening inte anses utgöra ett onödigt hinder för etablering av vindkraft. Av regleringen följer att bygglov inte krävs för anläggningar för produktion av el från andra energikällor i den mån varken byggnader eller bygglovspliktiga anläggningar kommer att uppföras. Utan att någon fullständig analys gjorts av dessa frågor, kan här konstateras att vissa produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor, som omfattas av EG-direktivet 2001/77/EG och förslaget till lag om elcertifikat, inte synes kräva bygglov. Det gäller bl.a. anläggningar för solenergi som, om de utförs genom solfångare eller solceller över stora markytor, kan utgöra påtagliga inslag i landskapsbilden. Det kan möjligen finnas skäl att överväga om det är motiverat att införa krav på bygglov för större solenergianläggningar. Sådana anläggningar förekommer i i begränsad utsträckning, dock i första hand för uppvärmningsända- mål. Någon produktion av solel för kommersiellt bruk synes inte förekomma och ingår inte i det nationella produktionsmålet för el från förnybara energikällor. Nuvarande förhållande synes därför inte utgöra något problem utifrån de syften som förnybarhetsdirektivet skall tillgodose. Det kan anmärkas att det krävs bygglov inom område med detaljplan för att anbringa solceller på tak eller fasader så att byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas (8 kap. 3 § första stycket 1 PBL). Det är vidare tveksamt om t.ex. konstruktioner för vågenergi kan anses utgöra bygglovspliktig byggnad. Eftersom sådana anläggningar inte synes aktuella i landet för kommersiell Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el produktion, kan något regleringsbehov knappast anses föreligga . Sådana anläggningar torde dessutom vara prövningspliktiga enligt reglerna om vattenverksamhet i . Detsamma gäller dammanläggningar för vattenkraft, som inte heller i sig är bygglovspliktiga. Det kan möjligen ifrågasättas om det är objektivt motiverat att sådana anläggningar inte omfattas av krav på bygglov i förhållande till omfattningen av bygglovsplikten i övrigt. Med hänsyn till kravet på vattendom enligt , betydelsen av den kommunala planeringen i sådana ärenden och de begränsade möjligheterna till utbyggnad av vattenkraft som finns, bl.a. på grund av de särskilda bestämmelserna om hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet enligt 4 kap. , samt till kravet på bygglov för kraftstationsbyggnader och tunnlar och i vissa fall kravet på marklov för schaktning m.m., är det dock tveksamt om det finns tillräckliga skäl för att införa bygglovsplikt för damman- läggningar. När det gäller krav på bygglov vid ändringar kan konstateras att bygglov endast krävs vid en väsentlig ändring av t.ex. ett vindkraftverk. I fråga om byggnader krävs bygglov för att göra tillbyggnader och att ta i anspråk byggnader för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Även om det kan vara något oklart vad som avses med väsentlig ändring, måste slutsatsen dras att obetydliga ändringar eller ändringar som inte påverkar de intressen PBL skall tillgodose kan utföras utan lov. Reglerna i PBL möjliggör att handläggningen av lovärenden anpassas efter ärendenas art och omfattning. Det är av olika skäl inte motiverat att inskränka den krets av sakägare och andra berörda som skall beredas tillfälle att yttra sig i lovärenden. Av allmänna förvaltningsrättsliga regler följer att ärenden skall handläggas så enkelt, snabbt, och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt PBL skall byggnadsnämnderna ha tillgång till personal i den omfattning och med den kompetens som behövs. Lagstiftningen kan i dessa delar inte anses utgöra något hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el En hel del synpunkter har framförts om att handläggningstiderna är för långa, framförallt när det gäller prövning av vindkraftverk, men i viss mån även beträffande andra anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor, bl.a. beroende på resurs- och kompetensbrist samt att prövningsförfarandet är komplicerat och omständligt. Synpunkter har också framförts om att den krets som kan anses berörd av ett ärende kan vara stor och svår att avgränsa. PBL innehåller ett antal regler om handläggningen av lovärenden (8 kap. 19-32 §§). Därav framgår bl.a. att sökanden skall ge in de handlingar som behövs för prövningen. I ett bygglovsärende krävs ingen miljökonsekvensbeskrivning, men motsvarande uppgifter torde kunna krävas in så länge de behövs för prövningen. Om sökanden inte vill komplettera ett ärende med ytterligare uppgifter som anser behövliga, får förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom . Följs inte ett sådant föreläggande, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas. Ett beslut att avvisa en ansökan kan överklagas. kan således inte underlåta att handlägga ett ärende av den anledningen att sökanden inte ger in de uppgifter begär. Särskilda bestämmelser finns om vilka sakägare och andra berörda som skall beredas tillfälle att yttra sig över ansökningen (se avsnitt 5.1). Såsom påpekats i olika sammanhang kan den krets som kan anses berörd av ett ärende vara stor och svår att avgränsa. Det gäller särskilt den krets som kan anses berättigad att överklaga. Från rättspraxis kan t.ex. nämnas RÅ 1992 ref. 81 där Regeringsrätten fann att bygglov avseende vindkraftverk på icke detaljplaneplanlagd mark ansågs angå ägare av fritidshus belägna inom synhåll och på ett avstånd av . Reglerna i PBL ger dock stora möjligheter att anpassa handläggningen till ärendets omfattning och beskaffenhet. Om ett stort antal personer skall beredas tillfälle att yttra sig kan i vissa fall underrättelsen därom ske genom kungörelse. Med hänsyn bland annat till de olika intressen som skall tillgodoses enligt PBL och att påverkan på omgivningen kan variera starkt beroende på de lokala förhållandena, ter det sig svårt att i lagstiftningen närmare precisera vilka som skall anses berörda av ett ärende. Med hänsyn till den ökade vikt som i olika sammanhang läggs vid miljö- och omgivningshänsyn och på demokratisk och medborgerlig förankring förefaller det förutom av rena rättssäkerhetsskäl inte Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el lämpligt att inskränka den krets som kan anses berörd. För samma slutsats talar den s.k. Århuskonventionen, dvs. konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande vid beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i frågor avseende miljön, som syftar till att tillförsäkra allmänhetens rätt att delta på olika sätt när beslut fattas om tillåtligheten av verksamheter som kan ha betydande effekt på miljön. Inom EU pågår arbete med att bringa EG-rätten i överensstämmelse med Århuskonventionen. PBL innehåller inga närmare regler om handläggningstider eller krav på handläggning. Det innebär inte att sådana regler saknas. Enligt regeringsformen gäller att förvalt- ningsmyndigheterna i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Vid handläggning av bygglovsärenden gäller vidare de allmänna reglerna om förvalt- ningsmyndigheternas handläggning i förvaltningslagen, bl.a. att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Byggnadsnämndernas handläggning av bygglovsärenden omfattas av tillsyn, som bl.a. innebär att synpunkter kan framföras på myndigheternas handläggningstider. Något rättsmedel finns dock inte om en sökande anser att ett ärende handläggs för långsamt. I sammanhanget bör framhållas att till sitt biträde skall ha minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt (11 kap. 4 § PBL). I den mån en etablering kräver detaljplan eller detaljplaneändring finns särskilda regler i PBL. Om kommunen påbörjar arbete för att anta, ändra eller upphävda detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser, får besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet från det att ansökningen kom in till , skall ansökningen avgöras utan dröjsmål (8 kap. 23 § PBL). Ett beslut om anstånd kan överklagas av sökanden. Frågor om detaljplaneläggning m.m. diskuteras närmare i avsnitt 8.4 nedan. Med hänsyn till intresset av en relativt snabb utbyggnad av anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor, särskilt vindkraftverk, är det önskvärt att reglerna är så utformade Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el att de underlättar en snabb och effektiv handläggning. Att handläggningen kan ta kan bero på många orsaker, vars betydelse för handläggningstiderna inte närmare analyserats här. Av största vikt för en snabb och effektiv handläggning är naturligtvis att ansökan är väl utformad och innehåller alla erforderliga uppgifter. Som konstaterats möjliggör gällande regelverk att handläggningen anpassas till ärendets art och omfattning och det innefattar krav på en skyndsam och enkel handläggning. Det ställs också krav på att skall ha sådan tillgång till personal att nämndens uppgifter kan fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Några särskilda lagstiftningsåtgärder i dessa avseenden beträffande byggnadsnämndernas handläggning av ärenden om produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor synes därför inte påkallade. Reglerna om bygglovsprövningen synes inte hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Prövnings- grunderna i PBL framstår som motiverade utifrån de synpunkter lagstiftningen avser att tillgodose. De är neutrala i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga. Reglerna medger inte godtyckliga bedömningar utan är utformade så att en ansökan om lov under vissa i lagen angivna förutsättningar skall bifallas. Med hänsyn till de olika allmänna och enskilda intressen som skall beaktas ter det sig inte möjligt att i lagstiftningen närmare precisera hur förekommande avvägningar skall göras. Synpunkter har i olika sammanhang framförts om att tillämpningen och värderingen av gällande regler varierar över landet, om att visst godtycke förekommer och om behov av mera objektiva bedömningsgrunder. Enligt PBL skall en ansökan om bygglov bifallas om vissa i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda. Prövningen av en ansökan om bygglov, i synnerhet vid etableringar utanför detaljplan, inrymmer dock många hänsynstaganden och bedömningar där olika allmänna och enskilda intressen skall vägas mot varandra. Detta ligger i prövningssystemet. Olika slag av kunskapsunderlag kan bidra till att prövningen sker med beaktande av alla de intressen och hänsyn Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el som lagstiftningen avser att tillgodose. Sådana underlag kan bidra till ökad förutsägbarhet och enhetlighet i tillämpningen. Ett exempel härpå utgör prövning av vindkraftsanläggningar (, ). Detta hindrar inte att bedömningen av vad som i en viss miljö anses vara t.ex. estetiskt tilltalande av naturliga skäl måste präglas av de lokala förhållandena och att det finns utrymme för skilda uppfattningar i sådana frågor. De intressen och hänsyn som skall beaktas enligt PBL är generellt utformade och avser alla typer av bygglovspliktiga anläggningar. Reglerna är således från denna utgångspunkt objektiva och icke-diskriminerade i förhållande till olika typer av produktionsanläggningar för el. Skulle ansökan avslås eller villkor som sökanden anser ovidkommande fogas till bygglovet går beslutet att överklaga. Det faktum att bygglovsplikten för vindkraftverk är knuten till själva produktionsanläggningen synes inte innebära att prövningen avses ha annan inriktning än t.ex. i fråga om byggnader. Prövningen skall i bägge fallen ske utifrån de kriterier som anges i PBL och kan bl.a. omfatta byggnadens eller anläggningens yttre form och färg från estetisk synpunkt, anpassningen till stads- och landskapsbilden samt att byggnadens eller anläggningens avsedda användning inte medför betydande olägenheter för omgivningen. I bägge fallen kan prövningen således ske med hänsyn till byggnadens eller anläggningens avsedda användning. Det finns knappast grund för att i bygglovet bestämma t.ex. vilken maskinell utrustning som får användas eller att reglera tillåten produktionskapacitet. Med stöd av PBL kan däremot i bygglovet bestämmas vindkraftverkets höjd och turbinens storlek och den yttre gestaltningen i övrigt. Regleringen torde därför inte på denna grund innebära något missgynnande av vindkraften i förhållande till bygglovspliktiga byggnader för andra produktionsanläggningar för el. 8.4Frågor om detaljplan och områdesbestämmelser Reglerna i PBL om detaljplan m.m. framstår som motiverade med hänsyn till de intressen lagstiftningen avser att tillgodose. Lagstiftningen är objektivt utformad t.ex. i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga. Nuvarande regler om planläggning m.m. synes inte vara ett hinder för en Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el ökning av produktionen av el från förnybara energikällor i nationellt perspektiv. Synpunkter har framförts bl.a. om att detaljplaneförfarandet är kostnadskrävande, tidskrävande och omständligt. Som konstaterats i avsnitt 5.1 anges i 5 kap. 1 § PBL när detaljplan måste upprättas. Enligt prövning av vindkraftsanläggningar (s. 93-94) kan det finnas skäl att även i andra fall pröva markens användning och bebyggelse på detta sätt. Enligt handboken är faktorer som kan påverka behovet av detaljplan eller områdesbestämmelser närhet till bebyggelse, lokalisering inom områden av riksintresse för bevarandeändamål, andra skyddsvärda områden eller i områden där avsteg görs från generella kommunala rekommendationer. Ur landskapsbilds- och estetiskt perspektiv kan kommunen vilja reglera den närmare utformningen av en vindkraftspark, även om konkurrerande intressen saknas. Genom bestämmelser om genomförandetider kan kommunen styra när olika etableringar får ske, om en successiv etablering är aktuell. Ett särskilt behov av samordning finns där andra kommuners intressen kan påverkas, där markägarsituationen är komplicerad eller där ett flertal exploatörer är aktuella inom samma område. I handboken konstateras att skillnaden är stor mellan olika kommuner när det gäller att reglera vindkraftsanläggningar med detaljplan eller områdesbestämmelser. Vissa kommuner använder alltid detaljplaner eller områdesbestäm- melser och andra använder dem inte alls. Enligt handboken förefaller det delvis bero på hur vindkraftverkens påverkan på landskapet bedöms och effekterna i övrigt. Flera kommuner, som börjat använda detaljplaner och områdesbestämmelser, menar att anläggningarna är så stora att de måste ses som industrianlägg- ningar, som fordrar omsorg för att lokaliseras och utformas rätt. Oavsett tillämpningen kan konstateras att detaljplanekravet i 5 kap. 1 § PBL är generellt utformat med hänsyn till bebyggelseutvecklingen och inte i sig kan anses gynna eller missgynna viss form av energiproduktion. Detaljplanekravet syftar till att skapa garantier för att prövning av frågor om förändring av markanvändningen sker i former som ger möjligheter till samlad bedömning och till insyn och påverkan från berörda intressenter. Om de angivna förutsättningarna i bestämmelsen inte föreligger, kan kommunen inte åberopa detaljplanekravet som grund för Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el avslag på en bygglovsansökan. Skulle så ändå ske, kan beslutet överklagas. Om väl detaljplaneläggning krävs för etablering av en anläggning för produktion av el från förnybara energikällor, t.ex. en vindkraftspark, följer av PBL att kommunen själv förfogar över frågan. En verksamhetsutövare kan alltså inte på rättslig väg driva igenom en detaljplan för visst ändamål. Beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan kan endast överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (13 kap. 1 § första stycket 3 PBL). Som framgår av det ovan anförda har frågan om detaljplaneläggning kommit i fokus när det gäller etablering av vindkraftsanläggningar. Det har under detta arbete inte framkommit att ovilja att anta detaljplaner där sådana behövs skulle vara ett hinder för utbyggnaden av vindkraften i nationellt perspektiv. De synpunkter som framförts har närmast gällt att detaljplaneförfarandet tar . Häremot kan invändas att planmässiga överväganden och demokratisk förankring rimligen måste få ta tid. Med utgångspunkt att kommunen själv bestämmer huruvida detaljplaneläggning alls skall ske, ter sig tiden för detaljplaneläggningen inte som ett problem från lagstiftningssynpunkt. Det kan anmärkas att regeringen genom ett planföreläggande ytterst har möjlighet att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det behövs för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. eller för att tillgodose frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår flera kommuner och som inte har samordnats på ett lämpligt sätt (12 kap. 6 § PBL). Etablering av kraftvärmeverk synes i stor utsträckning ske inom redan detaljplanelagda områden. En central fråga är i det sammanhanget om anläggningen är förenlig med detaljplanen. Om så inte är fallet krävs planändring. Vad som sagts om detaljplaneläggning av tidigare icke planlagda områden gäller även ifråga om planändringar. Översiktsplaneringen har i praktiken stor betydelse för etablering av produktionsanläggningar för el, inte minst vad gäller vindkraft. Befintlig lagstiftning möjliggör att lämpliga Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el områden för produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor hävdas som riksintressen och redovisas i översiktsplaneringen. Framförallt när det gäller etablering av vindkraftverk, i synnerhet mera storskalig sådan, bör en utbyggnad – mot bakgrund av det nationella planeringsmålet för vindkraften – kunna underlättas och stimuleras genom en framsynt planering hos statliga och kommunala myndigheter. Brister i den översiktliga planeringen såväl på nivå som på regional och nationell nivå har i flera sammanhang ansetts vara ett av de största problemen när det gäller en utbyggnad av vindkraften. Det har bl.a. framförts att det är angeläget att det finns god handlingsberedskap ifråga om lägen som är lämpliga för vindkraftverk, att kommunerna i större utsträckning än som skett bör beakta intresset av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor i den översiktliga planeringen, t.ex. så att lämplig plats för vattenkraft eller vindkraft pekas ut, samt att staten bör hävda områden av riksintresse för vindkraften. Den kommunala översiktsplanen är ett viktigt beslutsunderlag vid beslut som innebär ändrad markanvändning. Detta hänger samman både med den helhetssyn på samhällsutvecklingen som kan anläggas i översiktsplaneringen och med den process under vilken riksintressen pekas ut. Översiktsplanen är vägledande såväl vid upprättande av detaljplaner och områdesbestämmelser och prövning av bygglov som vid tillstånds- och tillåtlighetsprövning enligt . I den mån samordning mellan flera kommuner behövs, finns regler om regionplanering som ett alternativ till samverkan i andra former (7 kap. PBL). I en regionplan kan anges grunddragen för markanvändning m.m. av betydelse för regionen. En regionplan skall tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. kan få avgörande betydelse för om ett projekt eller en åtgärd alls skall kunna tillåtas. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. anger vilka hänsyn som skall visas olika allmänna intressen när en myndighet fattar beslut om tillstånd till en verksamhet som innebär ändrad mark- och vattenanvändning. Bestämmelserna skall tillämpas t.ex. vid beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt , men också vid detaljplaneläggning och beslut om bygglov utanför detaljplan enligt (2 kap. 1 § PBL). Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el Enligt 3 kap. 8 § skall mark- och vattenområden som är av riksintresse för anläggningar bl.a. för energiproduktion skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. När det gäller anläggningar för energiproduktion skall lämna uppgifter till om de områden myndigheten bedömer vara av riksintresse (2 § förordningen om hushållning med mark- och naturresurser m.m.). skall verka för att riksintressena tas till vara i den kommunala planeringen. I den kommunala översiktsplanen skall sedan riksintressena redovisas. Avsaknaden av nationella mål för utbyggnaden av vindkraften har medfört att vindkraftsintresset inte alltid konkretiserats t.ex. i arbetet med översiktsplaner. Regeringen uttalar i propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) att ett kvantitativt planeringsmål för vindkraft ger förbättrade möjligheter att synliggöra vindkraftsintresset i fysisk planering och vid tillståndsprövning. Planeringsmålet tydliggör enligt regeringen också vikten av planarbete på länsstyrelser och kommuner. Regeringen har givit ett antal myndigheter i uppdrag att redovisa de övergripande förutsättningarna för en storskalig utbyggnad av vindkraft i havs- och fjällområden. Advokatbyrå har på uppdrag av analyserat vindkraftens reglering i m.m. I sin rapport av vindkraft som miljöfarlig verksamhet enligt (daterad ) konstaterar bl.a. att rättspraxis ger en bild av att kommunens översiktsplaner och samlade planer för vindkraftsut- byggnad tillmäts stor betydelse vid lokaliseringsbedömningen enligt . Finns inte sådana planer framstår det enligt Advokatbyrå närmast som om sökanden har att visa att den valda platsen kommer att stämma med framtida planer för en storskalig utbyggnad av vindkraft. Advokatbyrå framför också att de fått intryck att avsaknaden av utpekade områden i översiktsplaner och avsaknaden av utpekade riksintressen för vindkraft framstår som ett större hinder mot etablering än den omständighet att vindkraften klassificeras och prövas som miljöfarlig verksamhet.