sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — N uppdragsgivarens och uppdragstagarens valfrihet är liten på grund av att tjänstens innehåll och sättet att utföra den till stor del är reglerat och givet, N uppdragsgivarens valfrihet är liten på grund av att denne inte kan påverka uppdragstagaren att utföra tjänsten på ett visst sätt, N stora variationer i volymen i uppdragsverksamheten påverkar planering i verksamheten, N statsmakterna bedömer att staten har ett stort behov av uppdragstagarens tjänst, oavsett om tillräcklig finansiering kan erhållas genom avgifter eller inte. ESV har i rapporten (s. 51) framhållit att förekomsten av något eller några av de beskrivna negativa förhållandena inte utan vidare utesluter att en avgiftsfinansiering ändå har positiva effekter. Finansieringsformen kan således bidra till att myndigheterna ser på kostnader, kvalitet och effektivitet på ett nytt sätt jämfört med om verksamheten var anslagsfinansierad. Avgifter kan bl.a. tydliggöra kostnaderna för en verksamhet. Det kan därför finnas ett informations- värde hos en avgift. Detta informationsvärde kan enligt Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering SOU 2003:30 rapporten bidra till en ökad kostnadsmedvetenhet hos myndigheterna. En påtaglig nackdel med avgiftsfinansieringen i jämförelse med en anslagsfinansiering är emellertid enligt rapporten att den kan leda till ökade administrativa kostnader och arbete för priskalkylering, upphandling, fakturering och betalning. De administrativa kostnaderna kan således bli höga. En allmän förutsättning för en rimlig och säker finansiering av en avgiftsfinansierad verksamhet är också en viss stabilitet vad gäller uppdraget. Stora och icke förutsägbara variationer kan försvåra planeringen i uppdragstagarens verksamhet. ESV:s rapport utgår inte från att en myndighets hela verksamhet skall vara antingen anslagsfinansierad eller avgiftsfinansierad. En bedömning får enligt rapporten självfallet göras i fråga om att vissa verksamhetsgrenar bör vara anslagsfinansierade medan andra kan vara avgifts- finansierade. 11.3Den nuvarande avgiftsfinansierade verksamheten vid FRA I regleringsbrevet för avseende FRA anges att uppdrag som genomförs för att lämna stöd till myndigheter m.m. skall finansieras med avgifter. Vidare anges att FRA får ta ut avgifter för uppdrag att genomföra IT- säkerhetsanalyser i enlighet med FRA:s instruktion. Avgifternas storlek bestäms i båda fallen av FRA och inkomsterna av avgifterna disponeras av FRA. Som redan har framgått (se avsnitt 2.2.3) skall FRA enligt regleringsbrevet bedriva signalspaning till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och därvid rapportera till regeringen i enlighet med vad regeringen beslutar. Underrättelserapporteringen skall tillgodose regeringens, Försvarsmaktens och övriga uppdragsgivares behov av underrättelser för att skapa underlag för planering, beslut och genomförande av verksamhet. Till rapportproduktionen räknas även att vidmakthålla och utveckla signalreferens- bibliotek för Försvarsmaktens behov. FRA skall vidare enligt regleringsbrevet stödja Försvarsmakten i uppgiften att hävda landets territoriella Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering integritet och i övrigt inom ramen för politikområdet Totalförsvar stödja myndigheter m.m. i olika hänseenden. Det gäller bl.a. svenska förband i internationell tjänst i fråga om signalspaningsutrustning och metodik som behövs främst för att förvarna om omedelbara hot mot förbanden och att stödja myndigheter med utveckling av system där signalspaning ingår. FRA skall också stödja Försvarsmaktens förbandsproduktion och därvid utveckla metodik och fackutbilda personal inom signalspaningsområdet. FRA får på uppdrag av FMV utföra prov och försök inom telekrig- området. Inom ramen för det civila försvaret skall FRA efter uppdrag lämna stöd inom sitt kompetensområde till myndigheter m.m. och därigenom bidra till att uppnå målen för verksamhetsområdet. Inom ramen för politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar har FRA att bidra till att minska risken för och konsekvenserna av olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred och att minska lidande och skadeverkningar av olyckor och katastrofer i andra länder. FRA har också inom ramen för politikområdet att bidra till att samhällets förmåga att möta IT-relaterade hot ökar. Som har berörts tidigare (se avsnitten 2.1.4 och 5.3) har regeringen i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) redogjort för sin strategi för informa- tionssäkerhet i samhället och skydd av samhällsviktiga IT- beroende system. FRA skall enligt propositionen (se s. 109 f.) och såsom anges i 3a § i instruktionen för FRA kunna, förutom att stödja insatser vid nationella kriser med IT-inslag och medverka till identifieringen av inblandade aktörer vid hot mot samhällsviktiga system, genomföra IT-säkerhets- analyser och ge annat tekniskt stöd inom informations- säkerhetsområdet. Detta förutsätter att medel i någon form tillförs FRA för kostnader i verksamheten som bl.a. innebär att på uppdrag utföra tjänster åt enskilda systemägare. Som Utredningen har redovisat ovan i avsnitt 5.3 kommer FRA:s uppgifter i samband med informationssäkerhet och skydd mot samhällsviktiga IT-beroende system att ses som en viktig ny verksamhetsgren för FRA. Som har framgått skall de uppdrag som utförs av FRA till stöd för myndigheter m.m. enligt vad som anges i regleringsbrevet vara avgiftsfinansierade. Enligt vad som anges i FRA:s Budgetunderlag och FRA:s förslag till Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering finansiering för budgetåren 2004-2005 (daterade ) i dessa sammanhang återfinns emellertid såväl anslags- finansierad som avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. Sålunda kan de stöd, som är av uppdragskaraktär och som FRA lämnar i enlighet med de olika punkterna i regleringsbrevet, vara finansierade genom såväl avgifter som genom anslag. Det senare sker bl.a. till den del verksamheten enligt FRA är att betrakta som underrättelseproduktion inom ramen för FRA:s stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. I dessa sammanhang kan nämnas att FRA:s stöd i samband med internationella operationer finansieras genom avgifter såvitt avser anskaffning och utveckling av signal- spaningssystem, som används av signalspanings- och telekrigförband, och utbildningsutrustning. Däremot anslags- finansieras sådana signalspaningssystem för rapport- produktion som hänför sig till internationella krisområden. Detsamma gäller kostnader för organisationen av FRA:s deltagande i internationella insatser och för FRA:s samverkan med andra länder i dessa frågor samt för rekryteringsarbete och befattningstillägg i samband med insatser. FRA:s avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet såsom den anges i regleringsbrevet kommer, enligt vad som sägs i FRA:s berörda budgetunderlag och förslag till finansiering, till uttryck i fasta och mer långsiktiga avtal mellan FRA och uppdragsgivarna. Uppdragsgivarna utgörs därvid i huvudsak av Försvarsmakten men också bl.a. av FMV i fråga om vissa tekniska och metodologiska prov och försök samt av i fråga om s.k. fjärrspaning samt anskaffning, utveckling och underhåll av viss teknisk utrustning. I övrigt är FRA:s uppdragsverksamhet till den del den finansieras med avgifter mycket begränsad. Den har mest avsett uppdrag rörande IT-säkerhetsanalys för vissa myndigheter och visst stöd till när det gäller drift och underhåll av teknisk utrustning. Till FRA:s avgiftsfinansierade verksamheter, som inte är formaliserade i fasta avtal, hör uppdrag åt olika myndigheter av mer eller mindre tillfällig art. Det gäller bl.a. uppdrag att säkerställa skydd av information och informationsteknik mot dataintrång och informationskrigföring, s.k. IT-säkerhets- analyser. FRA lämnar på detta sätt på uppdrag även s.k. expertstöd åt olika myndigheter i form av studier och projekt, Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering signalkontroll och teknikutveckling m.m. där FRA har kompetens. FRA värderar också på uppdrag och mot avgift kryptosystem åt olika myndigheter. 11.4Synpunkter som har lämnats på en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FRA De marknadsekonomiska fördelar, som en avgiftsfinansiering medför genom att det tydliggörs hur en uppdragsgivare värderar utförda tjänster, gäller enligt FRA inte generellt för tjänster i underrättelseverksamhet. Enligt FRA går det inte att i signalspaningsverksamheten ange eller volym det arbete som behöver läggas ned på varje särskilt uppdrag för att visa ett resultat. Signalspaningsverksamheten bygger enligt FRA på ett allmänt intresse från statsmakternas sida av att en s.k. kärnverksamhet upprätthålls. Kostnaderna för denna kärnverksamhet hänför sig till en viss del till det nödvändiga samarbete i underrättelsefrågor som enligt 3 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelser upprätthålls med andra länder och internationella organisationer. En renodlad avgiftsfinansiering skulle enligt FRA innebära en risk för att uppdragsgivarna inte vill betala ett pris för tjänster om priset även innefattar kostnader för den kärnverksamhet, som det ligger i samhällets intresse att upprätthålla. Mot nu angiven bakgrund anser FRA att de verksamheter inom FRA som resulterar i underrättelserapporter i huvudsak bör vara anslagsfinansierade. Det gäller även produktionen av s.k. signalreferensbibliotek för Försvarsmaktens varnar- och motverkanssystem. Det har diskuterats om det stöd som Försvarsmakten anser sig vara i behov av i sistnämnda hänseenden kan avgiftsregleras inom ramen för det avtal som gäller mellan Försvarsmakten och FRA (se 11.3). Det skulle innebära att produktionen av signalreferensbibliotek skulle vara delvis anslagsfinansierad och delvis avgiftsfinansierad. MUST, som bär ansvar såsom uppdragsgivare med avseende på samtliga Försvarsmaktens behov av signal- spaningsunderrättelser, anser att en avgiftsfinansiering av signalspaningsverksamheten är olämplig. MUST har påpekat att en viss avgiftsfinansiering förekommer inom ramen för det avtal som gäller mellan Försvarsmakten och FRA. Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering förorsakar emellertid enligt MUST vissa problem och en ökad grad av avgiftsfinansiering skulle försvåra möjligheterna till snabba och flexibla insatser med stöd av FRA. Frågan om en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FRA, bl.a. mot bakgrund av de inledningsvis (se avsnitt 11.1) angivna ändrade förutsättningarna för FRA:s verksamhet, måste enligt Utredningens mening bedömas med utgångspunkt i hur FRA bör fungera som inhämtningsorgan åt och i övrigt biträda olika uppdragsgivare. Sålunda får en anslags- finansiering, såsom också framgår av ESV:s tidigare redovisade rapport (se avsnitt 11.2), generellt sett anses innebära att myndigheten ges en friare ställning när det gäller att bedöma i vad mån olika uppdragsgivares behov av tjänster skall tillgodoses och hur ett uppdrag skall utföras och redovisas. En anslagsfinansiering ger således i princip, om annat inte har föreskrivits, myndigheten möjligheter att själv inrikta sin verksamhet efter egen bedömning och därvid även göra en prioritering mellan olika uppdrag. Vid en avgifts- finansiering av FRA:s verksamhet styr däremot uppdrags- givaren genom avgiften dimensioneringen och användningen av resurser och vilka tjänster som skall utföras och, i förekommande fall, hur dessa skall utföras och redovisas. Enligt Utredningens mening har inte FRA primärt att i den anslagsfinansierade verksamheten inrikta denna eller att göra prioriteringar mellan olika uppdrag. Utgångspunkten för verksamheten är att FRA skall tillhandahålla tjänster på uppdrag och enligt givna direktiv såväl i den uppdrags- finansierade som i den anslagsfinansierade verksamheten. Som har berörts tidigare (se avsnitt 2.2.3) har FRA således enligt sin instruktion att bedriva signalspaning enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare anger (1 §). I det senaste regleringsbrevet för FRA föreskrivs också att FRA bl.a. genom sin rapporteringsproduktion grundad på signalspaning skall tillgodose uppdragsgivarnas behov av underrättelser för att skapa fullgoda underlag för planering, beslut och genomförande av verksamhet. FRA:s produktion skall enligt Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering regleringsbrevet vara förankrad i och styrd av uppdrags- givarnas behov. I instruktionen för FRA anges vidare (3 §) att FRA, utöver att bedriva underrättelseverksamhet i form av signalspaning, också på uppdrag skall biträda andra myndigheter vid värdering, utveckling, anskaffning och drift av signalspaningssystem. FRA:s verksamhet är, såsom har framgått, i hög grad anslagsfinansierad. Inom ramen för anslag skall FRA dock, utöver de uppgifter som statsmakterna anger mer generellt, att utföra uppdrag och därvid följa av uppdragsgivaren givna direktiv och inriktning. FRA:s verksamhet är således i viss mån regelstyrd men också i hög grad uppdragsstyrd. Avgiftsfinansieringen omfattar dock, som redan nämnts, endast en liten del av FRA:s totala budget. Mot en mer utpräglad avgiftsfinansiering talar emellertid enligt Utredningens mening bl.a. det förhållandet att det finns ett allmänt intresse av att FRA:s signal- spaningsverksamhet upprätthålls. Ett för utrikes- försvars- och säkerhetspolitiken relevant underrättelsematerial grundat på signalspaning måste finnas att tillgå. Signalspanings- funktionen måste även, bl.a. av beredskapsskäl och för att bibehålla kompetens, upprätthållas över tiden, oavsett hur stor en uppdragsstyrd efterfrågan av underrättelser från stund till annan är och vad som för tillfället kan produceras såsom underrättelser. Härtill kommer att signalspaningsresultatet ofta karakteriseras av en tidsmässig slumpmässighet. Viktig information förekommer ibland med täta intervall, ibland med långa. Uthålligheten i en ren uppdragsstyrning kan därmed bli lidande. En ren eller mer utpräglad avgifts- beläggning av verksamheten med utgångspunkt i direkta och precisa uppdrag skulle, enligt Utredningens mening, mot denna bakgrund innebära en risk för en ur allmän synpunkt oönskad minskning av FRA:s verksamhet. Utredningen anser således att en kärnverksamhet grundad på en av regeringen styrd anslagsfinansiering alltid måste upprätthållas vid FRA. I andra delar bör verksamheten emellertid kunna vara avgiftsfinansierad. Det synes också vara förutsatt enligt det nuvarande regleringsbrevet för FRA. Utredningen anser att den avvägning mellan anslags- finansiering och avgiftsfinansiering, som återspeglas i avtalet mellan Försvarsmakten och FRA och som i princip innebär att underrättelserapporteringen till Försvarsmakten är Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering anslagsfinansierad, är ändamålsenlig. De principer för avvägningen som har kommit till uttryck i avtalet bör enligt Utredningens mening kunna tillämpas även för framtiden i relationerna mellan Försvarsmakten och FRA. Utredningen anser att det även bör kunna gälla i fråga om de uppgifter som Försvarsmakten har när det gäller underrättelsefrågor i ett vidgat säkerhetspolitiskt perspektiv vid sidan av den rent militärt inriktade underrättelseverksamheten. Utredningen har inte heller funnit att det finns skäl att ändra på de principer för finansiering av de uppdrag som är reglerade i avtal mellan FRA och andra myndigheter än Försvarsmakten och där uppdragen utförs inom ramen för FRA:s anslagsfinansierade verksamhet. Det gäller i första hand avtal med FMV. I detta sammanhang kan nämnas att mellan FRA och gäller i huvudsak ett avtal om att FRA utför vissa tjänster till en fast årlig avgift. Den ökade civila inriktning, som underrättelse- verksamheten och därmed också FRA:s signalspaning har kunnat förväntas få på grund av den ändrade omvärldssituationen och de s.k. nya hoten, har ännu inte, som redan framgått, återspeglats i någon nämnvärd ökning av uppdrag för FRA från olika civila myndigheter. Att FRA:s tjänster kommer att utnyttjas i ökad omfattning av olika civila myndigheter framstår enligt Utredningens mening som högst sannolikt. går det emellertid inte att slå fast i vilken utsträckning och i vilka hänseenden som det kommer att ske. Det går inte heller att nu ange i vad mån finansieringen av de uppgifter som FRA kan tänkas få bör ske genom anslag eller avgifter. I ett längre tidsperspektiv, med en större medvetenhet hos de civila myndigheterna om vilka underrättelsebehov som FRA kan tillgodose, bör enligt Utredningens mening en avgifts- finansiering få ett ökande utrymme. Finansieringen bör med fördel komma till uttryck i avtal som kan läggas till grund för FRA:s planering för verksamheten på bl.a. med avseende på investeringsbehov. Enligt Utredningens mening bör i nyssnämnda sammanhang kunna medverka vid en bedömning av om och i vilken utsträckning som FRA:s verksamhet bör vara anslags- eller avgiftsfinansierad. Detta är enligt Utredningen en samordningsfråga som berör all underrättelseverksamhet och som det ankommer på att ange riktlinjer för. Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering bör kunna göra en bedömning av hur medel bör fördelas inom ramen för de två formerna av finansiering med utgångspunkt i inriktningen av FRA och olika uppdrags- givares underrättelsebehov. Det bör enligt Utredningen ankomma på att skaffa sig en övergripande bild av FRA:s finansiering. SOU 1999:37 s.307.) Utredningen vill i dessa sammanhang påpeka att, om ersättningen till FRA för tjänster som lämnas på uppdrag regleras genom avtal på det sätt som har skett genom avtalet mellan Försvarsmakten och FRA, så torde tjänsterna trots att de i den del de kan sägas vara avgiftsfinansierade inte behöva behandlas som avgiftsfinansierad verksamhet enligt avgifts- förordningen. Härigenom bortfaller bl.a. kravet på åter- rapportering angående avgiftsfinansierad verksamhet enligt bestämmelserna i 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Detsamma gäller i fråga om samråd med ESV och skyldigheten att lämna statistiskt underlag angående avgifter till ESV (se 7 och 8 §§ avgifts- förordningen). Enligt utredningsdirektiven skall Utredningen lämna förslag till formerna för avgiftsfinansieringen vid FRA. De vanligaste formerna för avgifter är s.k. saktaxa och tidstaxa. En avgift kan också utformas som tariffer med en fast och en rörlig del eller baseras på omsättning, volym m.m. Saktaxa innebär att en fast avgift är fastställd i förväg för en tjänst eller ett uppdrag. Flertalet offentligrättsliga avgifter som berör enskilda tas ut i form av saktaxor. En saktaxa kan emellertid i allmänhet användas endast om kostnaderna för en prestation inte varierar för mycket. Tidstaxa är, som redan har framhållits (se avsnitt 11.1), den form av avgift som tillämpas av FRA dels vid debitering enligt löpande räkning, dels som grund för ett offererat pris. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå att den form för avgiftsfinansiering som FRA tillämpar skall ändras. Lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering 12Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet Frågan om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet bör bli föremål för överväganden i en annan ordning än inom ramen för denna utredning. Frågan om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet har inte berörts särskilt i direktiven för Utredningen. Utredningen vill ändå peka på några frågor av rättslig natur som bör övervägas. Som redan har framgått bedrivs FRA:s signalspaning endast mot signaler som befordras trådlöst eller som det brukar uttryckas är eterburna (se bl.a. avsnitt 10.1). Den tekniska utvecklingen när det gäller överföring av alla typer av signaler, som utgör målet för FRA:s kommunikationsspaning, KOS, såsom telefoni, data- överföring m.m., sker, som redan har beskrivits i avsnitt 10.1, alltmer trådbundet genom kabel. En avgörande förutsättning för att FRA för framtiden skall kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet inom ramen för en rimlig resurstilldelning är därför, såsom framgår av avsnitten 5.3 och 10.1, enligt Utredningens mening att signalspaningen kan bedrivas oavsett med vilken teknik signaler vidarebefordras. Detta är också en absolut förutsättning för en bevakning av IT-säkerheten och för att kunna skydda mot obehörig användning av elektroniska kommunikationssystem. Avlyssning av kommunikation, liksom inhämtning av information genom signalspaning, har i i princip Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet ansetts tillåten då den har skett i ett trådlöst skede av transmissionen av kommunikationssignaler. Sålunda har det bl.a. i olika lagstiftningssammanhang framhållits att etern är fri för detta (jfr. 1988/89:124 s. 39. På så sätt är enligt telelagen (1993:597) utgångspunkten för lagen att det är i princip fritt att bereda sig tillgång till kommunikation i den mån den överförs trådlöst, dvs. om den fångas upp i etern (se prop. 1992/93:200 s. 166 f.). Några regler om rättsligt ansvar till skydd mot avlyssning av s.k. eterburen kommunikation finns inte. Det har således i svensk rätt bedömts att det inte finns något rättsligt skydd för den enskildes integritet mot avlyssning eller inhämtning av signaltrafik som befordras trådlöst i vidare mån än att ett avlyssnat telemeddelande inte obehörigen får föras vidare (se 54 § telelagen). I fråga om trådbunden kommunikation finns däremot ett uttalat skydd mot avlyssning (jfr. 4 kap. 8 och 9 a § ). En förutsättning för att FRA skall ha möjlighet att bedriva signalspaning mot trådbunden trafik är därför att uttryckligt stöd ges för detta genom lagstiftning. Lagstiftningen i många länder ger, med varierande begränsningar till skydd för personlig integritet, möjlighet till inhämtning av såväl trådlös som trådbunden trafik för underrättelseändamål. Det gäller andra europeiska länder som , , , och . Härtill kommer att en absolut förutsättning för att IT-säkerhet skall kunna upprätthållas och därmed också bl.a. ett skydd för den enskilde mot obehörig användning av kommunikations- systemen är att såväl trådlös som trådbunden trafik kan bevakas genom underrättelseinhämtning. ratificerade den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna (Europa- konventionen). gäller konventionen i som svensk lag. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. I förarbetena uttalades att det vid en översiktlig bedömning av det då rådande rättsläget Frågor om den rättsliga regleringen av FRA:s verksamhet kunde sägas att svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav. underströks vikten av att även noga följa den rättsutveckling som sker genom konventionsorganens avgöranden (prop. 1993/94:117 s. 40). Enligt artikel 8:1 i konventionen har var och en rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. I rätten ingår bl.a. skydd för olika former för överförande av meddelanden mellan enskilda. Hit räknas enligt Europa- konventionen bl.a. telefoniska och telegrafiska kommunika- tioner och överförande av meddelanden med hjälp av bl.a. radio och datorer. (Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 261 och 270.) Bestämmelsen i artikel 8 innebär emellertid inte bara att konventionsstaterna skall avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Den ålägger också staten att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privatsfär (se a.a. s. 261). Av artikel 8:2 i konventionen följer att en offentlig myndighet får vidta åtgärder som inkräktar på rätten till skydd enligt punkt 1 i artikeln. Dessa måste då ha stöd i lag. En åtgärd måste också enligt punkt 2 i artikeln framstå som nödvändig i ett demokratiskt samhälle.