sou · GRB351 · 2004-01-01 00:00:00 — finns det inte några utredningar eller placeringsbeslut beträffande de barn som bor på barn- och ung- domsenheter trots att det finns barn för vilka förläggningsboende inte är det bästa boendealternativet. Vidare saknas utredning för att kunna lämna medgivande enligt socialtjänstlagen till att ett ensamkommande barn bor hos en släkting under det att barnets ansökan om asyl eller uppehållstillstånd behandlas. Detta är otillfredsställande eftersom boende hos en släkting i en del fall inte är lämpligt för barnet. Det är t.ex. inte ovanligt att släktingen tar hand om barnet mer av plikt än av vilja och ork. Ytterligare ett problem rörande de ensamkommande barnens boende är att det inte finns någon som kan hindra anhöriga eller andra personer från att hämta barnet från förläggningar. Med beaktande av vad som sagts har och i sin redovisning till regeringen föreslagit att skall sluta avtal med ett antal kommu- ner som får i uppdrag att ansvara för mottagandet av ensamkom- mande barn. ansvar begränsas således till att utreda barnens ansökan om asyl medan i de kommuner som har träffat avtal med ansvarar för att utreda barnens behov, sörja för deras boende och omvårdnad samt andra former av bistånd. De kommuner som sluter avtal med Migrations- verket skall få möjlighet att specialisera sig och bygga upp en samlad kompetens och erfarenhet kring mottagande och utredning av ensamkommande barn. Kommunerna i fråga skall skapa boende- enheter som är särskilt anpassade för de ensamkommande barnens behov samt ha ständig beredskap för mottagande av ett varierat antal barn med olika bakgrund. De kommuner som sluter avtal med bör vara tillräckligt många och spridda över landet. Den kommun som har slutit avtal med och som barnet har placerats i skall vara vistelsekommun. Detta skall gälla även om barnet av någon anledning vistas i en annan kommun. Överflyttning av ansvaret för barnet från mottagnings- kommunen till en annan kommun bör ske då det utifrån barnets bästa finns skäl att göra så, t.ex. då barnet erhållit permanent uppehållstillstånd och skall få introduktion. Det skall dock finnas möjlighet för andra kommuner än de som träffat avtal med att, om det är lämpligt, ta hand om ett ensam- kommande barn redan från början. I samband med att Migrations- verket träffar avtal med kommuner om ansvaret för mottagandet av ensamkommande barn måste verket förvissa sig om att de berörda landstingens resurser beträffande t.ex. barnpsykiatrisk vård är tillfredsställande. bör vidare få i uppdrag att utarbeta en plan för att i samverkan med kunna informera och ge stöd åt kommuner, gode män/företrädare och frivilliga organisationer i arbetet med de ensamkommande barnen. 6.3Statlig ersättning till de kommuner som har särskilt ansvar för mottagandet av ensamkommande barn och föreslår beträffande den statliga ersättningen till kommuner och landsting för de ensamkommande barnen att förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyk- tingmottagande m.m. ändras så att: a)ersättning utgår så att den täcker de faktiska kostnaderna, b)ersättningen utgår till den kommun som haft kostnaderna, c)ersättningen utgår för alla utländska barn utan vårdnadshavare som sökt eller avser att söka uppehållstillstånd, och d)ersättningen förlängs så att den täcker kostnader tills den unge fyller . Så långt det är möjligt bör ersättningen utgå enligt schablon för att minska de administrativa kostnaderna för kommunernas återsök- ning av utgifter. Ersättningen till kommunerna med särskilt ansvar för att bygga upp och utveckla verksamheter och kompetens samt ha beredskap för mottagande av ensamkommande barn får avgöras i förhand- lingar och avtalas i särskild ordning. 6.4Ett nytt ensamkommande barnen och har i sin redovisning fram- hållit att nuvarande ordning vad gäller ställföreträdarskapet för ensamkommande barn inte är tillfredsställande. Följande huvud- problem har identifierats. –det tar ofta att utse god man –det är oklart vem som ska ta initiativ till att god man utses –det är oklart vilken kommun som skall utse god man –alla barn och ungdomar får inte god man, t.ex. de som skall fylla –god man kan behövas även efter 18-årsdagen –det är oklart vilka uppgifter och befogenheter den gode mannen har –det finns ingen samlad utbildning för gode män för ensam- kommande barn –det finns stora skillnader i hur olika gode män utför sitt upp- drag –det finns gode män som för vidare uppgifter som barnet lämnat i förtroende –det finns gode män som har alltför många uppdrag –det kan vara svårt för en god man att bli entledigad från sitt uppdrag –det kan vara svårt att rekrytera gode män eftersom ersättningen är ringa och har med hänsyn till vad som anförts ovan föreslagit att ett nytt företrädarinstitut med långt- gående befogenheter inrättas för de ensamkommande barnen. Före- trädaren skall kunna förordnas snabbt, helst från det att myndigheterna fått kännedom om det ensamkommande barnet. Vidare bör det ställas krav på särskild kompetens hos företrädaren för det ensamkommande barnet. 6.5Fortsatt beredning av förslag till förbättringar av mottagandet av ensamkommande barn och i mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn) samt kostnadsberäkningar av dessa förslag, bereds inom . Utgångspunkten för den fort- satta beredningen är att en kommun enligt 11 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen alltid skall utreda barnets behov av insatser och fatta beslut om var barnet skall bo. Placering kan komma att ske i familjehem, hem för vård eller boende eller på någon av Migrations- verkets gruppboenden. Den statliga ersättningen till kommuner för vissa utredningskostnader m.m. för dessa barn och de närmare grunderna för densamma kommer att prövas efter samråd med och . 6.5.1Konsekvenser för utredningens arbete Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå ändringar i frågan om vilka kommuner som skall ansvara för mottagandet av ensam- kommande barn eller lämna förslag till regler om hur den statliga ersättningen till kommuner och landsting skall administreras. Där- emot ankommer det på utredningen att behandla frågan om vilken överförmyndare som skall förordna god man enligt den föreslagna lagstiftningen om god man för ensamkommande barn m.fl. Med hänsyn till vad som nämnts ovan kommer utredningen härvid att utgå ifrån att ensamkommanmde barn i princip kan tas emot i vilken kommun som helst. 7 Överväganden och förslag I samband med ändringar lag framhölls behovet av en översyn av reglerna som tar sikte på ställföreträdarskapet för ensamkommande barn. I avvaktan på det arbete med en reform av den internationella familjerätten som pågick gjordes endast vissa justeringar lag, se God man för ensamma flyktingbarn (Ds 1996:58) s. 25 f. Någon reform har emellertid ännu inte kommit till stånd och har andra problem kring ställföre- trädarskapet för de ensamkommande barnen uppmärksammats. Dessa problem innefattar, förutom de internationellt privaträtts- liga, frågor kring behörigheten hos de personer som är gode män för ensamkommande barn och organisatoriska frågor. De regler om ställföreträdarskap för underåriga utländska barn som finns härrör från början av . Reglerna tillkom utifrån de förhållanden som rådde i och , dvs. den tid då utvandringen från var omfattande och inslaget av utländska medborgare blygsamt. Under sådana förhållanden föreföll det naturligt att låta lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap bygga på nationalitetsprincipen, eftersom det då blev möjligt att tillämpa svensk rätt på svenska medborgare som befann sig utomlands. är förhållandena i samhället emellertid helt annorlunda. Från att ha varit ett utvand- ringsland har blivit ett invandringsland med ett stort antal utländska medborgare som vistas här. En tillämpning av lagstift- ning som bygger på nationalitetsprincipen blir under dessa förhål- landen mycket svårhanterlig och ibland omöjlig. De konventioner som ligger till grund lag har för övrigt upphört att gälla för del. En annan brist hos nuvarande regler om ställföreträdarskap för utländska underåriga medborgare är att de huvudsakligen tar sikte på förmynderskapet för den underårige och inte ger något klart svar på vem som skall företräda barnet i personliga angelägenheter. En god man enligt 11 kap. 1 § för ett ensamkom- mande barn skall således främst utföra de uppgifter som ankommer på barnets förmyndare, vilket i praktiken har visat sig vara en otillfredsställande ordning. I stället behövs en ställföreträdare som kan utföra uppgifter i såväl förmyndarens som vårdnadshavarens ställe. Utöver frågan om utformningen av ställföreträdarskapet för ensamkommande barn uppkommer frågan om vem som lokalt skall vara behörig att utse en sådan företrädare. Denna problemställning har nära samband med frågan om behörig domstol och överför- myndare i ärenden om förmynderskap, godmanskap och förvaltar- skap, och det finns därför anledning att redan inom ramen för detta delbetänkande utreda och överväga ändringar i behörighetsreglerna i 10 kap. 13 §, 11 kap. 25 § och i 16 kap 2 § , se nedan under avsnitt 7.7. I den fortsatta framställningen kommer begreppet ensamkom- mande barn att närmare definieras samt olika lösningsalternativ för ställföreträdarskapet att diskuteras. Därefter kommer det närmare innehållet i ställföreträdarens uppdrag att analyseras. Avslutnings- vis kommer frågan om behörig domstol och överförmyndare i frågor om förmynderskap, godmanskap enligt och enligt den föreslagna lagstiftningen om god man för ensamkom- mande barn samt i frågor om förvaltarskap att behandlas. 7.2Definition av begreppet ensamkommande barn De flesta barn som kommer hit utan förmyndare eller vårdnads- havare är asylsökande, och den statistik som för över ensamkommande barn avser endast asylsökande barn. Det internationella arbetet med ensamma flyktingbarn tar också främst sikte på barn som söker asyl. Emellertid finns det ett mindre antal barn utan företrädare som ansöker om uppehållstillstånd av andra skäl än asyl, t.ex. på grund av anknytning till någon som har uppe- hållstillstånd här eller av humanitära skäl. Dessa barn är lika utsatta som asylsökande barn och det finns därför inte anledning att göra någon åtskillnad mellan å ena sidan ensamma barn som söker asyl och å andra sidan ensamma barn som ansöker om uppehållstillstånd av t.ex. humanitära skäl. Begreppet ensam- kommande barn bör därför omfatta alla barn som kommer till utan någon medföljande vuxen person som har ansvaret för dem, oavsett anledningen till att barnet söker uppehållstillstånd här. Under avsnitt 2.2 har UNHCR:s definition av ensamkommande asylsökande barn återgivits. Ett ensamkommande barn är en person som är åtskild från båda sina föräldrar eller från en person som enligt lag eller sedvana har det primära ansvaret för barnet. Definitionen har fått internationell genomslagskraft och enligt utredningens mening torde den kunna tjäna som utgångs- punkt för ett närmare klargörande kring frågan om vilka barn som skall anses vara ensamkommande. Med hänsyn härtill kommer utredningens definition av ensamkommande barn i stora delar att bygga på den systematik som UNHCR har valt att använda. Barn som anländer hit tillsammans med minst en förälder Barn som anländer hit med någon av sina föräldrar bör inte betraktas som ensamkommande. Med biologisk förälder likställs härvid en adoptivförälder under förutsättning att beslutet om adoption gäller i , se 3 och 4 §§ lagen (1971:796) om inter- nationella förhållanden rörande adoption. Principen att ett barn som åtföljs av sin förälder inte är att betrakta som ensamkommande bör gälla även om föräldern inte formellt kan företräda barnet i . Sådana situationer kan uppstå till följd av att svensk rätt inte utan vidare kan tillämpas i vårdnadsfrågor rörande utländska och statslösa barn som saknar hemvist här, jfr dock regeln i 3 kap. 6 § lag. I stället torde lagen i det land där barnet senast hade sitt hemvist avgöra vem som är vårdnadshavare. Om den utländska lagen pekar ut någon annan än den förälder som anlänt tillsammans med barnet som förmynda- re eller vårdnadshavare innebär detta att föräldern som åtföljer barnet inte formellt kan företräda detta i . Situationen blir densamma om den medföljande föräldern är skild från vårdnaden enligt ett utländskt avgörande som erkänns i . Barnet bör härvid i och för sig inte betraktas som ensam- kommande, men enligt om olovligt bortförda barn, se avsnitt 2.4, kan det bli aktuellt att på ansökan överflytta barnet till den från vilken barnet undanhålls, se 11 § lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnads- avgöranden m.m. och om överflyttning av barn. I detta samman- hang skall också erinras om att för det fall ett utländskt barn far illa till följd av att föräldern brister i omsorgen skall socialnämnden i den kommun där barnet vistas ingripa till den underåriges skydd. Det kan således bli aktuellt att skilja barnet från dess förälder om t.ex. vård i familjehem är nödvändig, men detta innebär inte att barnet blir att betrakta som ensamkommande, jfr. dock vad som sägs nedan angående barn som blir ensamma under vistelsen här. Vad gäller utländska vårdnadsavgöranden som inte erkänns i torde frågan om vem som är att anse som vårdnadshavare för ett barn också få avgöras enligt lagen i det land där barnet senast hade sitt hemvist. Om den förälder som åtföljer barnet åberopar ett vårdnadsavgörande till hans eller hennes förmån som inte erkänns i blir det således avgörande vad nämnda lag föreskriver i fråga om vårdnad. Föreskriver den utländska lagen gemensam vårdnad är den medföljande föräldern att betrakta som vårdnadshavare i . Om å andra sidan den utländska lagen föreskriver ensam vårdnad till förmån för den andre föräldern kan den medföljande föräldern inte företräda barnet här. I konsekvens härmed gäller att, för det fall den medföljande föräldern är skild från vårdnaden enligt ett avgörande som inte erkänns här, men lagen i barnets hemvistland föreskriver gemensam vårdnad eller ensam vårdnad till förmån för den medföljande föräldern, denne är att betrakta som vårdnadshavare i . Inte heller om den medföljande föräldern är ur stånd att vara förmyndare eller vårdnadshavare på grund av sin egen omyndighet bör barnet betraktas som ensamkommande. En omyndig förälder kan emellertid vara att betrakta som ett ensamkommande barn om han eller hon i sin tur inte åtföljs av någon vuxen ställföreträdare. Det kan tyckas anmärkningsvärt att ett utländskt eller statslöst barn vars medföljande förälder inte formellt kan företräda barnet här på grund av internationellt privaträttsliga förhållanden inte är att betrakta som ensamkommande. Syftet med ett nytt företrädar- utländska medborgare är emellertid att tillförsäkra dessa barn en trygg tillvaro i . En förälder är normalt den person som ett barn hyser störst förtroende för och känner trygghet hos. Det torde också vara naturligt att anta att en förälder som regel alltid månar om sitt barn och sörjer för att det inte far illa, även om föräldern inte formellt företräder barnet. skulle vidare leda för långt att låta en framtida lagstiftning om ensamkommande och ensamma barn omfatta alla utländska eller statslösa barn vars medföljande föräldrar inte formellt kan före- träda dem i . Det är enligt utredningens mening bättre att resurserna koncentreras till att förse helt ensamma barn med en företrädare. Om behörighetsfrågan skulle ställas på sin spets bör en god man kunna utses enligt 4 kap. 3 § andra stycket lag och 11 kap. 1 § första stycket . Skulle däremot en medföljande formellt obehörig förälder avlida eller drabbas av svår sjukdom i skall barnet emellertid betraktas som ensamt och förses med en ställföreträdare enligt den före- slagna lagstiftningen. Med hänsyn till vad som sagts ovan finns det alltså inte anled- ning att betrakta de barn som anländer hit med en obehörig förälder som ensamkommande. Det kan till och med uppfattas som stötande att någon främmande person skall besluta i ekonomiska och personliga angelägenheter som rör barnet inför förälderns ögon. Att betrakta denna grupp barn som ensamkommande skulle för övrigt strida mot den definition av begreppet ensamkommande barn som UNHCR formulerat. Ett alternativ skulle i och för sig kunna vara att förordna den medföljande föräldern till företrädare för barnet för det fall föräldern inte formellt äger företräda barnet här. En sådan lösning framstår emellertid som konstlad och onödigt omständlig. Vidare skulle en sådan möjlighet kunna missbrukas av en förälder som olovligen har fört bort ett barn från dess rättmätige företrädare. I sammanhanget skall framhållas att när barnet får internationellt privaträttsligt hemvist i skall frågor rörande vårdnaden be- dömas enligt de vanliga reglerna i . Eftersom svensk rätt föreskriver gemensam vårdnad som huvudregel kan en tidigare obehörig förälder komma att bli vårdnadshavare för barnet då det får hemvist här, dock inte om föräldern i fråga är skild från vårdnaden enligt ett avgörande som erkänns i . Barn som anländer hit tillsammans med någon annan vuxen person än sina föräldrar Barn som anländer hit med en vuxen person som kan anses ha trätt i barnets föräldrars ställe bör inte heller betraktas som ensam- kommande. Med att en vuxen träder i barnets föräldrars ställe menas här att denne enligt lagen eller sedvänjan i det land där barnet senast hade hemvist kan fungera som vårdnadshavare för barnet. Till denna kategori hör också personer som enligt ett vårdnadsavgörande som erkänns här i landet är vårdnadshavare för barnet i fråga. Det centrala är således att den vuxne av svenska myndigheter erkänns som företrädare för den underårige. Ett barn som anländer hit tillsammans med en vuxen person, som inte är dess förälder, vilken åberopar ett vårdnadsavgörande som inte erkänns här bör med hänsyn till vad som sagts betraktas som ensamkommande. För att kunna avgöra om ett barn skall betraktas som ensamkommande eller inte fordras ibland upplysningar om innehållet i utländsk familjerätt. Sådan information kan lämnas av . Utöver det faktum att den vuxne rent formellt kan fungera som ställföreträdare för barnet här i landet skall den vuxne också själv betrakta sig som den person som bär ansvaret för att barnets olika behov tillgodoses. Barn som anländer tillsammans med någon vuxen person, dock inte sina föräldrar, som inte har för avsikt att ta hand om barnet bör således betraktas som ensamkommande även om den vuxne i och för sig kan fungera som ställföreträdare för barnet. Det är dessvärre inte ovanligt att underåriga utländska barn anlän- der hit tillsammans med släktingar som känner sig mer eller mindre tvingade att ta hand om barnet trots att de egentligen inte vill eller saknar förmåga att sörja för barnets behov, jfr vad som har sagts ovan under avsnitt 2.2. Underåriga som har ingått äktenskap eller som ingår äktenskap här intar något av en särställning i frågan om vem som är att be- trakta som ensamkommande. Om den underårige är gift med en person som han eller hon anländer hit tillsammans med kan det tänkas att lagen i det land där den underårige senast hade hemvist föreskriver att han eller hon står under sin makes vårdnad. Under sådana förhållanden skulle det kunna hävdas att maken har trätt i den underåriges föräldrars ställe och att personen i fråga således inte skall betraktas som ensamkommande. Det torde emeller- tid strida mot grundläggande värderingar här i landet att acceptera ett synsätt som innebär att en make underordnas den andre, och sannolikt måste en sådan utländsk regel frånkännas verkan med tillämpning av principen om ordre public. Med hänsyn härtill bör även en gift underårig utan medföljande föräldrar betraktas som ensamkommande. I konsekvens med vad som har sagts är en underårig gift utländsk medborgare fortfarande att betrakta som ensamkommande även om hans eller hennes make reser in i landet än den underårige. Barn som blir ensamma eller av någon annan anledning har behov av företrädare Även om ett barn inte är att betrakta som ensamkommande när det anländer till kan det under vistelsen här av en eller annan anledning komma att stå utan föräldrar eller annan vuxen ställföre- trädare. Så kan vara fallet om barnets föräldrar eller någon annan vuxen ställföreträdare avlider eller drabbas av svår sjukdom under vistelsen här. Vidare kan den situationen inträffa att ett utländskt eller statslöst barns föräldrar eller motsvarande vuxen person av- viker utan att ta barnet med sig. Det förekommer tyvärr att utländska föräldrar som befarar att de inte kommer att få stanna i lämnar sitt barn ensamt i hopp om att den underåriges ansökan om uppehållstillstånd därmed skall behandlas mer förmån- ligt. Under sådana förhållanden kan det utländska barnet hamna i en situation som inte nämnvärt avviker från den som ett ensam- kommande barn befinner sig i vid ankomsten hit. I situationer som de ovan nämnda bör barnet kunna förses med en ställföreträdare av samma typ som förordnas för de ensamkom- mande barnen. För att en sådan företrädare skall kunna utses måste emellertid förfallet för den vuxne ha inträffat innan barnet har fått hemvist här. Sedan barnet har fått hemvist här bör nämligen ett eventuellt behov av ställföreträdare tillgodoses enligt de vanliga reglerna i . 7.3Ett förbättrat barn m.fl. Under avsnitt 7.2 har den krets av barn som är i behov av en sär- skild företrädare definierats. Utöver de barn som i egentlig mening är att betrakta som ensamkommande omfattas även barn som blir ensamma under vistelsen i . När begreppet ensamkomman- de barn används i den fortsatta framställningen avses både de barn som saknar föräldrar eller annan vuxen företrädare vid inresan till och de barn som av en eller annan anledning blir ensamma sedan de kommit hit. finns endast möjlighet att förse ensamkommande barn med en god man som kan företräda den underårige i frågor som huvud- sakligen rör ekonomiska angelägenheter. Det går således inte att för dessa barn utse någon att besluta i samtliga frågor som rör deras personliga angelägenheter. Vidare bygger nuvarande lagstiftning om förmynderskap för utländska underåriga medborgare på natio- nalitetsprincipen vilket starkt begränsar möjligheterna för en enligt 6 kap. särskilt förordnad vårdnadshavare att besluta i frågor som rör den underåriges ekonomiska förhållanden. En övergång från nationalitetsprincipen till hemvistprincipen inom svensk internationell privaträtt har diskuterats , men någon generell övergång har ännu inte genomförts. Även om en sådan ändring hade varit mycket önskvärd med tanke på det betydande antalet utländska medborgare som bor i , är det inte lämpligt att inom ramen för detta utredningsuppdrag före- slå en så principiellt genomgripande ändring av svensk rätt. För att kunna inrätta ett företrädarinstitut avseende ensamkommande barn som täcker både förmyndarens och vårdnadshavarens uppgifter är det emellertid ofrånkomligt att göra vissa justeringar i 4 kap. lag för att undvika bl.a. att nationalitetsprincipen hindrar de tilltänkta företrädarna att uppträda som förmyndare för det ensam- kommande barnet. Nedan återges olika tänkbara handlingsalternativ som syftar till att skapa ett barn. Gemen- samt för de olika alternativen är att den som skall företräda ett ensamkommande barn bör ha de befogenheter som tillkommer barnets förmyndare respektive vårdnadshavare. Vidare bör det finnas möjlighet att låta ett tillfälligt ställföreträdarskap övergå i ett permanent sådant när den underårige har fått hemvist i landet. Vid bedömningen av vilka möjligheter som står till buds för att lösa frågan om ställföreträdarskap för de ensamkommande barnen bör inledningsvis förutsättningarna för att göra ytterligare ändringar i 4 kap. lag beaktas. Ett grundläggande problem med 4 kap. lag är att den endast tar sikte på förmynderskap.