sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — ring och kvalitetshöjning. Ett syfte med omstruktureringen var att sådana möjligheter skulle komma till stånd. Regeringen föreslog att en tidtaxa skulle gälla för lantmäteri- förrättningar, men med möjlighet att komma överens om ett fast pris med sakägaren. Man avstod från att bedöma de olika kostnads- underlagen för lantmäteritaxan respektive expeditionsavgifterna och aviserade att man skulle återkomma med förslag om finansie- ring av fastighetsverksamheten. Beträffande inskrivningsverksamhetens förande till Lantmäteri- verket skulle man avvakta pågående förändringar på panträtts- området. Vi har konstaterat att dessa förändringar nu har genom- förts och återkommer längre fram i betänkandet med förslag om inskrivningsväsendet. Integreringen av fastighetsbildning och fastighetsregistrering Som har framgått fanns hos statsmakterna stora förvänt- ningar på att integrationen av fastighetsbildning och fastighets- registrering skulle resultera i påtagliga effektivitetsvinster. Förrät- tningarna skulle bli billigare och rationellare. Dessa mål uttrycktes regleringsbrev på följande sätt: skall särskilt prioritera arbetet med att integrera fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen. Arbetet med att integrera verksamheterna skall bedrivas så att det leder till väsentligt förbättrad effektivitet och minskade kostnader. skall verka för att kostnaderna för fastighetsbildning successivt minskas och handläggningstiderna förkortas genom att rationaliseringsåtgärder vidtas och nya handläggningsrutiner introduceras. Målen preciserades regleringsbrev, i vilket anges att kostnaderna för de mest frekventa ärendetyperna skall sänkas med minst en tredjedel och handläggningstiderna skall vara högst hälften av dagens. Resultatet för 1-lottsavstyckning och fastighetsreglering för två fastigheter är att handläggningstiden minskat med 0,7 månader eller . Handläggningstiden är beroende av andra aktörer, såsom byggnadsnämnder och länsstyrelser m.fl. Arbetstiden, vilken lant- mäterimyndigheterna själva kan kontrollera fullt ut, har för samtliga ärenden minskat från i genomsnitt per ärende Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Sättet att redovisa ändrades 1999, varför uppgifter inte är jämförbara. En förklaring till att målet om handläggningstider inte har uppnåtts kan vara att ärendestrukturen förändrats . En förskjutning från mindre till större och mer komplicerade förrättningar har skett. Andelen enkla förrättningar har minskat från 2002. Beroende på ärendets karaktär varierar handläggningsprocessen i fastighetsbildnings- ärenden avsevärt. Priset för 1-lottsavstyckning har sjunkit från till (indexerat prisnivå), dvs. För fastighetsreglering med två fastigheter har priset sjunkit från till , dvs. Vid intervjuer har uppgetts att ärendemängden sjönk när de kommunala lantmäterimyndigheterna inrättades 1998, vilket påverkade möjligheten att sänka kostnaderna ytterligare. När handläggningsstödet Trossen togs fram var huvudinrikt- ningen att åstadkomma ett stöd för effektivare handläggning av normalärenden. har Trossen utvecklats vidare till att vara ett stöd även för specialförrättningar. I och med införandet av den nya arbetsprocessen och Trossen har den nedlagda tiden i enklare förrättningar minskat. som den nya arbetsprocessen har utvecklats har en digital register- karta byggts upp, vilken kräver ett underhåll som drar tämligen stora resurser, vilket märks särskilt i enkla ärenden. Vidare har de investeringar som gjorts i Trossen och digital registerkarta medfört stora avskrivningskostnader. Resultatet har blivit att även om tidsinsatsen har minskat har kostnaden för sakägaren inte minskat som förväntat. De kundundersökningar som genomfört visar att missnöjet är störst med priset, därefter följer leveranstiden. I övrigt är sakägarna mycket nöjda. När de har besvarat frågan om vad som är viktigast hamnar bemötande på första plats, följt av pris och information, som bedöms som lika viktiga. Därefter följer handlingar och kartor/markeringar, medan leveranstiden anses vara minst viktig. Mot den bakgrunden förefaller regeringens mål om handläggningstider inte vara särskilt relevant, medan målet om sänkta kostnader och pris måste anses ha fortsatt aktualitet. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Effekter av finansieringsprinciperna för och sakägarna Den lantmäteritaxa som tillämpas är baserad på tidersättning, till skillnad från den tidigare, där utgångspunkten var saktaxa. erfarenheter av den nya taxan är bl.a. att det ofta går åt mycket tid till att förhandla med sakägaren om förrättningsåtgärdens innehåll och ersättningens storlek. I och med att beslutar om taxan själv har det blivit möjligt att snabbare ta hänsyn till kostnads- och volymförändringar än vad som var fallet när regeringen beslutade. Vidare har avvecklingen av återbärings- systemet till kommunerna inneburit en administrativ avlastning för . En effekt av att finansieringsprincipen för fastighetsregistre- ringen inte ändrades i samband med omstruktureringen är att förrättningshandläggningen och fastighetsregistreringen finansieras på olika sätt, trots att verksamheterna genom införandet av den nya arbetsprocessen i de flesta förrättningar inte praktiskt kan skiljas ut från varandra. Det innebär också att det inte på ett entydigt sätt går att särredovisa kostnaderna för registreringen. har därför föreslagit att registrering och arkive- ring av förrättningar samt ajourhållning av digital registerkarta successivt skall integreras i underlaget för lantmäteritaxan. Som har framgått är en fördel med saktaxa för lantmäteriförrättningar att sakägaren i förväg vet hur mycket han eller hon skall betala, medan en fördel med tidtaxa är att förhållandet mellan prestation och kostnad blir tydligt. Enligt tidtaxan kan debitering ske antingen enligt löpande räkning eller ligga till grund för ett offererat fast pris. eftersträvar överenskommelser om fast pris, vilket för sakägaren har samma fördelar som en saktaxa. Ett fast pris kan möjligen också ge bättre incitament till kostnadseffektivitet, vilket annars är en svaghet med debitering enligt löpande räkning. har pekat på vissa problem med den nya lantmäteritaxan. Investering i utrustning såsom GPS-system förkortar mättiden, vilket innebär att sakägaren får betala för färre antal timmar. leder investeringarna till att timpriset ökar. Förrättningshandläggare har vidare olika lång erfarenhet, vilket kan medföra att samma typ av förrättning kan ta olika och därmed variera i pris. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Den lösning som föreslår – och som ESV instämmer i – är att införa fler produktpriser (baspriser) som baseras på självkostnadskalkyler. Systemet för finansiering av fastighetsregistrering ändrades inte i samband med omstruktureringen eller därefter. Regeringen återkom inte med förslag om finansiering av fastighetsverksam- heten. Det är fortfarande den som ansöker om bevis för lagfart m.m. som genom expeditionsavgifter betalar kostnaderna för fastighetsregistreringen. Frågan om finansiering av fastighetsregistreringen har utretts vid ett flertal tillfällen. De senaste exemplen är och rapporter . I båda rapporterna föreslås att kost- nader för registrering och arkivering för förrättningar samt á jourhållning av digital registerkarta successivt skall integreras i underlaget till lantmäteritaxan. Sambandet mellan avgift och prestation skulle därmed bli tydligare och förutsättningarna för att öka kostnadstäckningen inom den verksamhet som finansieras av expeditionsavgifter torde öka. Sammantaget skulle härmed priset på förrättningar enligt beräkningar från behöva höjas med . Kommunala lantmäterimyndigheter har inte möjlighet att via avgifter bekosta fastighetsregistreringen. Kommunala skattemedel får därför användas. Från kommunalt håll anser man att även den kommunala fastighetsregistreringen skall finansieras med avgifter. I samband med omstruktureringen av lantmäteriet anförde regeringen bl.a. det köpmotstånd som finns mot vissa förrättningar som skäl för att inte ändra principerna för finansiering av fastighetsregistreringen. Av de kundundersökningar som Lant- mäteriverket gjort framgår också att priset är den faktor som man är missnöjd med. Möjligen kan en förbättring ses i den under- sökning som gäller jämfört . Undersökningarna har dock gjorts på olika sätt och är inte direkt jämförbara. genomfördes prissänkningar med 10–på enklare avstyckningar och fastighetsregleringar. Möjligheter till effektivisering och kvalitetshöjning Priset för förrättningarna förefaller fortfarande vara en kritisk faktor. En av de myndigheter som frekvent använder förrätt- ningsinstitutet har t.ex. särskilt framhållit priset som ett hinder och Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet har angivit att vissa förrättningsåtgärder därför inte kommer till stånd. Det är således angeläget att lantmäterimyndigheterna fortsätter att effektivisera verksamheten i syfte att få ned kostnader och förrättningspris. Kvalitén i såväl fastighetsregistret som den digitala registerkartan behöver höjas. Kvalitén har betydelse för kostnaderna vid fastighetsbildning. Högre kvalitet underlättar förrättningshand- läggarnas arbete. I ett internt projekt har Lantmäteriet konstaterat att kostnaderna för att eliminera bristerna i fastighetsregistret samt lyfta det till författningsenlig nivå uppgår till avsevärda belopp. En fullständig komplettering av fastighetsregistret med sam- fälligheter och servitut som saknas skulle bli mycket kostsam. Registret skulle dessutom belastas med uppgifter som i många fall är onyttiga. En sanering av oregistrerade och outnyttjade samfälligheter och servitut skulle innebära stora rationaliserings- vinster. Det förutsätter att i särskild lagstiftning avveckling av onyttiga samfälligheter och servitut medges. I förrättningsverksamheten görs utredningar av de fastighets- rättsliga förhållandena, vilka ofta inte registreras på grund av brist på resurser. Det medför att samma utredning kan behöva göras om i ett senare ärende. Medel skulle behöva avsättas också för registrering av utredningsresultat i enskilda ärenden. Ett delvis samband finns mellan kvalitén och ajourhållningen av den digitala registerkartan, som borde kunna ske smidigare och med lägre transaktionskostnader. Vi återkommer till dessa frågor längre fram. Användarna är i stort sett nöjda med kvalitén i fastighetsregistret och registerkartan, men ställer också ökade krav i takt med den tekniska utvecklingen. Division Fastighetsbildning planerar för hur ett framtida handläggningsstöd skall se ut. En förutsättning för att uppnå hög effektivitet i det framtida handläggningsstödet är att grunddata är korrekta och kompletta samt att planer på objektorientering av databaserna går att realisera. har en vision om att införa s.k. digital fastig- hetsbildning. Ett önskemål i det sammanhanget är bl.a. att gräns- punkternas koordinater får rättsverkan. Med en högre geometrisk kvalitet i registerkartan skulle också framställningen av förrätt- ningskartan kunna förenklas betydligt. Signalering av gränser enligt den finska modellen kan vara ett steg mot en registerkarta med Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet högre kvalitet, vilket skulle innebära färre och kortare arbets- moment i fält vid flertalet förrättningar. Digital fastighetsbildning har förmodligen i förlängningen en stor rationaliseringspotential. Arkivforskning förekommer i flertalet ärenden. pågår en uppbyggnad av digitala förrättningsarkiv som kan för- väntas effektivisera förrättningsverksamheten. Insatsen är omfatt- ande och beräknas vara klar . Inskrivningsverksamheten behöver ett förbättrat IT-stöd. Lant- mäterieverket har därför inlett utvecklingen av ett sådant, IRIS- projektet. Investeringen är beräknad till och den uppskattade besparingen till . går hälften av de statligt anställda förrättningslantmätarna i pension. Det innebär att frågor om kompetensförsörjning och kompetensutveckling måste ägnas stor uppmärksamhet. Pensionsavgångarna öppnar också för möjlighet att stegvis effektivisera verksamheten med målsättning att sänka priset på förrättningar. Det ovan nämnda arbetet med att på olika sätt effektivisera verksamheten förutsätter att medel finns för genomförande. Ytterligare möjligheter att effektivisera verksamheten som vi kan se gäller användandet av upphandling. Upphandling i konkurrens av vissa förrättningsmoment är inte tillåten och har därför inte prövats. Däremot utför ett sjuttiotal kommuner förrättnings- moment enligt särskilda avtal med . Vi anser också att det av statsmakterna uttalade decentrali- seringsmålet, enligt vilket medborgarna skall ha tillgång till nära lantmäteriservice i hela landet, kan ifrågasättas. har t.ex. i rapporten framtida handläggningsstöd () påpekat att sakägarnas roll kan komma att förändras. Många kommer att vilja kunna komma i kontakt med lantmäteri- myndigheten utan att fysiskt uppsöka ett kontor, t.ex. via Internet. Vissa kommer att efterfråga ett starkt stöd från handläggarna, en paketlösning som minimerar deras egen insats, men andra kommer att vilja minimera kostnaderna för förrättningen genom att själva göra så mycket som möjligt i beredningsarbetet. Man kommer också att vilja ha löpande information om sitt ärendes utveckling och kunna ta del av resultatet i digital form. Lantmäterimyndigheterna har under sig sammanlagt 77 lantmäteri- kontor i landet. Intäkterna per kontor och per årsarbetare ligger i Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet SOU 2003:111 snitt på , men variationerna är stora, från till Det indikerar att strukturen inte är helt rationell. Det genomsnittliga antalet årsarbeten vid lantmäterikontoren är nio. Vi tror inte att det antalet utgör en tillräcklig kritisk massa för att kompetensutveckling genom lärande i arbetet skall befräm- jas optimalt. Det kan finnas skäl att ifrågasätta en så pass omfattande decentralisering om man väger kostnad och nytta mot varandra samt om man som i fall måste prioritera bland olika insatser som kan leda till högre kvalitet och lägre pris. Förrättningsverksamheten har visat ett positivt resultat. Resultat för förrättningsverksamheten 1996–2002, mnkr. Källa: årsredovisningar. Underskotten –98 tillkom i samband med utveck- landet av handläggningssystemet Trossen och den nya arbetspro- cessen samt omställningskostnader i samband med införandet. Den ingående balansen 2003 var –och det ackumulerade under- skottet förväntas elimineras . Det innebär att det i princip finns ett ekonomiskt utrymme , förutsatt att verksamheten fortsätter att ge ett positivt resultat. Rättssäkerhet och kvalitet. Risken för sviktande rättssäkerhet i och de kommunala lantmäterimyndigheternas myndighetsutövning har med jämna mellanrum lyfts fram, inte minst från och regeringens sida. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet I det följande behandlas rättssäkerhetsaspekter som rör det statliga lantmäteriet. Avsnittet grundar sig – förutom på ESV:s och Statskontorets tidigare nämnda rapporter – på revi- sorers , remissyttranden med anled- ning av rapporten, intervjuer med fastighetsråd, JO-anmälningar, ett examensarbete vid KTH rörande överklagade lantmäteriförrätt- ningar 1990–2000 samt årsredovisningar och annat material. Den riskfaktor som särskilt pekats på när det gäller rättssäker- heten i den statliga fastighetsbildningen är det förhållandet att lantmäterimyndigheterna jämte förrättningsverksamhet utför uppdrag på konsultbasis, s.k. lokal myndighetsservice. Det finns härmed en risk för att förtroendet för myndighetens förmåga att opartiskt hantera förrättningarna ifrågasätts. Den lokala myndig- hetsservicen omfattar exempelvis fastighetsrättsliga tjänster och MBK-verksamhet. Uppdragen inom ramen för den lokala myndig- hetsservicen skall ha ett naturligt samband med fastighetsbild- ningen och fastighetsregistreringen. Antalet slutförda förrättningar har minskat från ca 30 000 till ca 18 000 . avslutades drygt 13 000 förrättningar. har intäk- terna från förrättningsverksamheten ökat, vilket med stor sannolikhet beror på utvecklingen mot en allt större andel av stora mer komplicerade förrättningar i samband med byggande av vägar, järnvägar, ledningar, etc. Även intäkterna från den lokala myndighetsservicen har ökat, vilket kan bero på att priset har höjts. ledning strävar efter att den lokala myndighetsservicen skall öka. Resultat för lokal myndighetsservice 1996–2002, mnkr. Källa: årsredovisningar. Andelen intäkter från den lokala myndighetsservicen sedd i för- hållande till de totala intäkterna varierar mellan lantmäterimyndig- Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet heterna från i till i Norr- bottens län. Det går inte att urskilja något tydligt mönster när det gäller den lokala myndighetsservicens omfattning i förhållande till förrätt- ningsverksamheten. Intäkter från lokal myndighetsservice med en andel av de totala intäkterna finns i , , , , och län. I vissa av dessa län – , , och – är förrättningsverksamheten av relativt liten omfattning, medan den i och län är av stor omfattning. Enligt statsmakternas beslut skall lokal myndighetsservice få bedrivas i begränsad omfattning . Den skall också ha ett nära sam- band med förrättnings- och fastighetsregisterverksamheterna. Som revisorer har noterat omfattar den lokala myndighets- servicen ca 40 olika typer av uppdrag. Som andel av de totala intäk- terna vid lantmäterimyndigheterna tenderar den lokala myndig- hetsservicen att öka något( , ). Frågor om konkurrenssnedvridning i samband med lokal myndighetsservice har inte aktualiserats. Vårt intryck är att kritik mot uppdragsverksamhet från konkurrenssyn- punkt i stort sett gäller Metrias uppdragsverksamhet. Det potenti- ella etablerandet av företagare, som lantmäterimyndigheternas lokala myndighetsservice eventuellt tränger undan, måste vägas mot sakägares behov av lättillgänglig service i anslutning till för- rättning. Vi har inte funnit några konkreta belägg för att den lokala myndighetsservicen skulle påverka rättssäkerheten eller upplevas som tvivelaktig i det avseendet. revisorer pekar på risken, men remissinstanserna har endast i få fall berört rättssäker- hetsaspekter som har med den lokala myndighetsservicen att göra och även i dessa fall på ett principiellt plan. Ett tämligen samstäm- migt svar från fastighetsråden på frågan om lokal myndighets- service är skadlig för rättssäkerheten är ja, i princip, men knappast i praktiken. Fastighetsråden framhåller att den lokala myndighetsservicen inte får omfatta att företräda part vid intressekonflikter, t.ex. att ta fram underlag för prövning av ärenden hos andra myndigheter och domstolar. Värderingsteknisk uppdragsverksamhet anges som exempel på sådan myndighetsservice som enligt råden inte bör utföras av lantmäterimyndigheter. Endast sådana uppdrag bör Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet utföras där kravet på opartiskhet kan tydliggöras och där myndig- heten kan leva upp till detta. Som exempel på godtagbar uppdragsverksamhet framhåller fastighetsråden arkivservice. Arkivservice har en nära koppling till förrättningsverksamheten och kan ses som ett naturligt inslag innan man tar steget fullt ut och ansöker om förrättning. Fastig- hetsrådens uppfattning är att lokal myndighetsservice med anknyt- ning till det fastighetsrättsliga området är verksamheter som har ett naturligt samband med förrättningarna. Råden uttrycker en viss tveksamhet när det gäller lämpligheten av att genomföra fristående mättekniska uppdrag. Även om sådan verksamhet i sig inte behöver vara skadlig ur ett rättssäker- hetsperspektiv, kan verksamheten enligt råden ändå leda till att det allmänna förtroendet för myndighetens opartiska ställning i förhållande till större uppdragsgivare, t.ex. kommuner, kan komma att ifrågasättas. Fastighetsråden kan inte heller påminna sig att det sedan omstruktureringen har funnits några överklagade förrättnings- beslut, där den överklagande parten har hänvisat till förekomsten av lokal myndighetsservice och de trovärdighetsproblem som detta kan leda till som ett skäl till att ompröva beslutet. Inte heller något av de fall där lantmäterimyndighet har blivit föremål för kritik från JO berör den nämnda problematiken. har Lantmäteriet blivit föremål för kritik från JO i 16 fall. enkätundersökningar visar tydligt att sak- ägarna är mycket nöjda med möjligheterna att påverka förrätt- ningen, med förrättningshandläggarens kompetens, med bemöt- ande och information samt att de har stort förtroende för lant- mäteriet. Detta visar att kvalitén är god i en viss mening. Det säger dock ingenting om den juridiska eller redovisningsmässiga kvalitén i förrättningarna. Kritiken från JO handlar i övervägande antalet fall om formella brister som kan förklaras av bristande rutiner eller slarv. I fem fall gäller den kvalitetsbrister som kan kopplas till kompetens. Det bör nämnas att JO:s kritik knappast kan anses särskilt omfattande i en kvantitativ mening med tanke på det antal förrättningar det är frågan om. Kritiken är också spridd över landet. Men eftersom det är frågan om myndighetsutövning bör den uppfattas som en signal för att fästa ytterligare uppmärksamhet på kvalitetsaspekterna i förrättningarna. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Detsamma gäller det som framkommit i det examensarbete som vi har tagit del av. Här har överklagade förrättningar i och län blivit föremål för en fördjupad studie. av det totala antalet förrättningar i landet överklagas och tendensen är minskande. Flertalet överklaganden i och län gäller bedömning av enskilda eller allmänna intressen. Överklaganden som gäller formella fel (17 st.) kan som när det gäller de JO-anmälningar som föranlett kritik delas in i två kategorier, de som beror på slarv och de som orsakas av bristande kunskap. På regeringens uppdrag har i samverkan med redovisat kvalitetsarbetet i förrätt- ningsprocessen. I rapporten fastslogs att det beträffande den juridiska kvalitén var vanligast med formella brister. Vidare konstaterades att de brister som förekom inte var frekventa, systematiska eller allmänt accep- terade. Projektet har lagt en grund för kvalitetsarbetet i förrätt- ningsverksamheten, vilket fortsätter. (, LMV, Dnr 402-2001/2299). har också arbetat med ett etikprojekt, som syftar till att internt klargöra risken för förtroendeskada samt främja rättssäkerheten i förrättningsverksamheten. Här framgår bl.a. att det både internt och externt finns olika uppfattningar om vilka uppdrag inom den lokala myndighetsservicen som anses störande för rättssäkerheten. (Rapport om etikfrågor och förrätt- ningsverksamhet, LMV Dnr. 409-2000/2626). Fastighetsbildning och fastighetsregistrering har, som en följd av tillskapandet av lantmäterimyndigheter, kunnat integreras genom den nya arbetsprocess som successivt infördes . Modellen har getts ett systemstöd, vilket successivt utvecklats men också dragit stora kostnader. När det gäller förrättningsverksamheten har såväl pris som handläggningstid sänkts för s.k. enklare ärenden, men inte helt nått upp till statsmakternas mål. Förklaringar till detta är dels att lantmäteritaxan belastats med vissa investeringskostnader samt att andelen mer komplicerade förrättningar har ökat. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet har också påpekat att olika erfarenhet bland förrättningshand- läggarna påverkar priset. Sakägarna lägger inte stor vikt , däremot framstår priset på förrättningarna fortfarande som en kritisk faktor. Vi finner inte skäl att föreslå någon förändrad finansierings- princip när det gäller lantmäteritaxan. Att strävar mot överenskommelser om fast pris och s.k. produktpriser ser vi som positivt. Regeringen har inte, som den aviserat i prop. 1994/95:166, återkommit med förslag till finansiering av den fastighetsanknutna verksamheten.