sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Dessutom menar vi att en så kostsam och långsiktig infra- struktur som den grundläggande informationen generellt sett bör ges en så bred finansieringsbas som möjligt. Detta för att skapa en stabilitet i finansieringen som sannolikt inte kan åstadkommas genom enbart statliga anslag. Det ovan sagda hindrar inte att vi, utifrån det övergripande målet att öka användningen av informationen, ser ett stort behov av att utveckla både tillämpningen av principen om användarbidrag och den faktiska prissättningen vid . Vi återkommer till detta nedan. Vårt ställningstagande för att bibehålla nuvarande prissätt- ningsprincip innebär också att fortsatt bör hävda upphovsrätt till den geografiska informationen och utnyttja möjlig- heterna att differentiera nyttjanderätten för att hitta en samhälls- nyttig prissättning. Vi menar att det inte finns några tydliga motiv för att överväga en övergång till uttagskostnad för fastighetsinformationen. Ett skäl till detta är att vi bedömer att fastighetsinformationen generellt sett har en mer begränsad potential för ökad användning än den geografiska informationen. Informationen är väl spridd och använd inom de sektorer där nyttan är utpräglad. Utvecklingen användarfinansieringen har tillämpats visar inte några indikationer på en priskänslighet som kan skapa samhällsekonomisk suboptimering i form av undanträngd efterfrågan. Efterfrågan har i stort sett varit stabil eller har, för vissa tjänster, tydligt ökat. En anledning till den lägre priskänsligheten för fastighetsinformationen kan vara att denna information för många kommersiella aktörer inom bank- och fastighetssektorn har avgörande betydelse för att möjliggöra säkra och rationella rutiner för belåning, försäkring, värdering och försäljning av fastigheter; verksamheter där stora värden ofta hanteras och de ekonomiska riskerna skulle bli betydande utan tillgång till fastighetsinformationen. Vårt intryck av kontakterna med användarna är också att fastighetsinformationen i klart mindre utsträckning än den geogra- fiska informationen möter kritik för prisnivåerna. Detta hindrar inte att det finns vissa delar av fastighetsinformationen som har större priskänslighet och därmed ökad risk för samhällsekonomiska förluster. Så förefaller vara fallet med t.ex. adressinformationen. Frågan är om det finns skäl att övergå till en princip om full kostnadstäckning för åtminstone förvaltningskostnaderna. I praktiken har användarintäkterna från fastighetsinformationen –2001 t.o.m. något överstigit full kostnads- täckning för dessa kostnader. låg dock förvaltnings- kostnaderna åter något högre än intäkterna. Utvecklingen innebär i praktiken att principerna för prissättning av fastighetsinformationen håller på att övergå till full kostnadstäckning för både förvaltning och uppbyggnad. Som en följd av beslut att anslag skall minskas med , höjer successivt priserna för fastighetsinformationen . Avgiftsintäkterna från fastighetsinformationen väntas efter höj- ningarna täcka även kostnaderna för pågående uppbyggnad av den nationella digitala registerkartan. Vi bedömer att denna utveckling leder till onödigt höga avgiftsnivåer som riskerar att minska användningen av fastighets- informationen och dessutom enligt vår mening strider mot de principer för prissättning av samhällets grundläggande information som lagt fast (se avsnitt 12.3.3). Enligt lagen om fastighetsregister (2000:224) är syftet med fastighetsregistret att ge offentlighet åt informationen i registret. Av kapitel 9 i detta betänkande har också framgått att statsmakterna uttalat att fastighetsinformationen tillhör samhällets grundläggande information. Vi har i samband med utvärderingen av omstruktureringen av lantmäteriet noterat att sammanförandet av fastighetsinforma- tionen med den geografiska informationen var framsynt och i vår målbild har vi lyft fram behovet av att fortsätta utveckla de synergier som denna integration ger. Vi befarar att de högre prisnivåer som genomförs kan hämma denna utveckling. Vi föreslår istället att de avgiftshöjningar som den beslutade anslagsneddragningen förutsätter till sin huvuddel faller på dem som ansöker om inskrivning vid inskrivningsmyndigheterna. Vi ser både samhällsekonomiska och andra motiv för en sådan ordning. I avsnitt 12.12 ger vi vår syn på den framtida fördelningen av kostnaderna för fastighetsanknuten lantmäteriverksamhet mellan användare av fastighetsinformation och användare av inskriv- ningsverksamheten. Våra förslag härvidlag baseras på förutsättningen att prissätt- ningen av fastighetsinformationen även i fortsättningen skall kunna hanteras inom ramen för principen med uttagskostnad samt ett bidrag till förvaltningskostnaderna. Vi avstår från att föreslå full kostnadstäckning för förvaltningen som princip för prissättningen av fastighetsinformationen av det skälet att vi gör bedömningen att kostnaderna för förvaltningen av fastighetsregistret kommer att stiga på grund av stora behov av kvalitetshöjningar av informationen. Vi ser också, mot bakgrund av den ökande integrationen mellan de två informationsslagen, fördelar med att ha en gemensam princip för prissättningen av fastighetsinformation och geografisk information. Utredningens bedömning: Priserna på strategiskt valda delar av den geografiska informationen bör sänkas betydligt för att möjliggöra en ökad användning av informationen (avsnitt 12.9.1). Regeringens styrning av användarbidragen bör ske genom en utvecklad mål- och resultatstyrning i stället för som genom att fastställa tak för användarbidrag (avsnitt 12.9.2). Regeringen och bör utveckla formerna för att följa upp hur användningen av den grundläggande infor- mationen utvecklas (avsnitt 12.9.3). 12.9.1Sänkta priser för viss geografisk information Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv är det angeläget att prissättningsprinciper som ger priser över den långsiktiga marginal- kostnaden förenas med ett aktivt utnyttjande av användarnas pris- känslighet. Annars kan betydande samhällsekonomiska förluster uppstå. Enligt egna bedömningar är priskänsligheten för geografisk information generellt hög. Våra intervjuer och enkäter till informationsanvändarna visar också att många använ- dare önskar köpa mer geografisk information om priset sänks. Även erfarenheterna från prissänkningarna 1996 visar på en hög priskänslighet. Den praktiska tillämpningen av principen om användarbidrag har trots detta inneburit att användarnas priskänslighet vid en prissänk- ning inte prövats för den geografiska informationen. Priserna har legat i princip stilla . Därmed finns en oprövad möjlighet att uppnå en samhällsekonomiskt mer optimal situation där sänkta priser ger en ökad användning som i sin tur alstrar ökade intäkter för . Den nya prismodell som arbetat fram syftar inte till att generellt sänka priserna för användarna, men skulle kunna förstärka effekterna av en samtidig prissänkning. Flera hinder som tidigare funnits för en prissänkning – bristande GIS- mognad, en svag ekonomi hos och höga kost- nader för en forcerad databasuppbyggnad – har försvunnit. Inom resultatområde Tillhandahållande av geografisk information finns dessutom ett ackumulerat överskott som betalats av infor- mationsanvändarna. Våra jämförelser av prisnivåerna för grundläggande geografisk information i några europeiska länder indikerar att kostnaderna för den svenska fastighetskartan och för ortofoto ligger betydligt högre än närmaste motsvarande information i och . Vi har också noterat att användarna i sina synpunkter till oss i stor utsträckning fokuserat på priset för just dessa produkter. Prisgapet mellan fastighetskarta och verkets mer småskaliga geografiska information är dessutom mycket stort. Detta är i viss utsträckning motiverat av skillnader i produktions- kostnader och i informationens potentiella nytta, men det finns en tydlig risk för att en samhällsekonomiskt ogynnsam diskrepans råder mellan den nytta upplever att informa- tionen har och den nytta användarna kan bedöma före köp och utnyttjande av informationen. Mot denna bakgrund menar vi att bör få regeringens uppdrag att, i samband med införandet av en ny pris- modell och en reformerad tillämpning av nyttjanderätten, sänka priserna på strategiskt valda delar av den geografiska informa- tionen. Syftet med prissänkningarna bör vara att söka uppnå en situation där ett användarbidrag kan tas ut i ungefär samma omfatt- ning som , men på basis av en lägre prisnivå och ökad försälj- ningsvolym. Vi bedömer att fastighetskartan och sannolikt även ortofoto bör beröras av prissänkningar. Vi bedömer också att prissänkningarna bör vara betydande för att nå önskad effekt på efterfrågan. att dessa strategiska prissänkningar skulle bli en verksam stimulans för GIS-marknaden och mildra de problem med att finansiera en tillräcklig försörjning med geografisk information som framförallt statliga myndigheter gett uttryck för. Vi vill understryka att prissänkningar måste ha viss varaktighet för att kunna få effekt. Det tar tid för användarna att planera, utveckla och genomföra satsningar på geografisk informations- teknik. Detta innebär också att en efterfrågeökning efter en pris- sänkning sannolikt kommer med viss fördröjning. Detta medför risk för ett inledande inkomstbortfall för . Vi återkommer i kapitel 13 till frågan om hur detta kan hanteras. Vi vill i sammanhanget också påtala den samhällsekonomiska risk det innebär att inte pröva möjligheterna till ökad samhällsnytta genom riktade prissänkningar. 12.9.2Lantmäteriverket bör fastställa användarbidraget Regeringens styrning av användarbidragen till har successivt blivit mindre detaljerad. fastställde regeringen i regleringsbrevet till ett bestämt belopp för användarbidragets storlek och beslutade även bidragets fördelning på fastighetsinformation respektive geografisk information. fastställde regeringen ett takbelopp för använd- arbidraget från respektive informationsslag. Från och med budget- fastställer regeringen endast ett tak för det totala användarbidraget, ett tak som legat på . avgör sedan genom att bestämma priserna för olika informationsprodukter indirekt storleken på användar- bidraget samt bidragets fördelning på informationsslag. Vi menar att regeringen nu bör pröva att avskaffa taket för användarbidragen. I stället för taket bör regeringen utveckla mål- och resultatstyrningen av för att bättre kunna följa vilka effekter verkets arbete har för användarnas informations- försörjning. Vi återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. Ett problem med taket för användarbidraget är att det skapar en viss otydlighet för omvärlden. Vi har t.ex. i en statlig utredning funnit beskrivningar där taket uppges vara ett avkastningskrav från statens sida. Ett annat problem med taket för användarbidraget är att det är svårt att matcha taket med intäkterna, som ju är beroende av hur efterfrågan hos användarna utvecklas. Före- komsten av ett takbelopp för användarbidraget kan leda till att intäkter blir liggande inom . Till skillnad från vad som normalt gäller för avgiftssystem kan inte utnyttja ett eventuellt överskott i systemet för att investera eller finansiera avgiftssänkningar. Ett ytterligare skäl att avskaffa taket för användarfinansieringen är att detta tydliggör ansvar för prissättningen av informationen och därmed för vilken ekonomisk belastning som faller på användarna. Ett skäl att behålla taket för användarbidraget skulle kunna vara att erfarenheterna från den hittillsvarande tillämpningen av användarfinansieringen lett till ackumulering av överskott inom framförallt fastighetsinformationen. Vi menar därför att utvecklad kontroll och uppföljning från regeringens sida av vilka konsekven- ser Lantmäteriverkets prissättning och kostnadsutveckling får för användarna är angeläget. Denna kontroll och uppföljning bör dock baseras på målstyrning och en välutvecklad resultatuppföljning. Vi återkommer till detta i nästa avsnitt. 12.9.3Utvecklad uppföljning av insatser Vi menar att det finns starka skäl för regeringen och Lantmäteri- verket att gemensamt utveckla formerna för att följa upp hur användningen av den grundläggande informationen utvecklas. saknas i återrapportering till regeringen både bra indikatorer och mer utvecklade resonemang kring de effekter verksamhet har för användarna och för informationsanvändningen. Mål och resultatuppföljning fokuserar på intäktsvolymer och intäkternas fördelning på olika användarkategorier. En mer utvecklad resultatuppföljning blir också mer angelägen när går in i en fas präglad av informations- utveckling, där användarinflytandet blir viktigare och verkets insatser överhuvudtaget måste kunna anpassas nära till samhällets föränderliga behov. Våra förslag om att skall genomföra strategiska prissänkningar av viss geografisk informa- tion samt att det s.k. taket i användarfinansieringen bör avskaffas, understryker ytterligare behovet av en förbättrad uppföljning. Som ett led i en förbättrad uppföljning av gjorda insatser bör kunna utveckla sina former för att inhämta användares och kunders bedömning av verksamheten. Nuvarande kundundersökningar utgör enligt vår mening inte tillräckligt underlag för att stödja verkets insatser i en informations- utvecklingsfas. Vi har inte bedömt det vara möjligt eller lämpligt att inom ramen för utredningsarbetet utarbeta konkreta förslag på hur en utvecklad verksamhetsuppföljning bör se ut. Vi föreslår istället att regeringen ger i uppdrag att utarbeta ett förslag till mer utvecklade former för resultatuppföljningen och att detta förslag sedan bereds inom ramen för den ordinarie dialogen i samband med utarbetandet av verkets regleringsbrev. 12.10Fastighetsanknuten verksamhet inom lantmäteriområdet Lantmäterianknuten verksamhet inom fastighetsområdet finansieras via flera olika intäktskällor och finansierings- system. Finansiering sker huvudsakligen via anslag, avgiftsintäkter enligt lantmäteritaxan, expeditionsavgifter och genom avgifter från användarna av den grundläggande fastighetsinformationen. Tabellen nedan ger en översiktlig bild av finansieringen av berörda verksamheter. Tabell 12.3 Finansieringen av fastighetsanknuten verksamhet inom lantmäteriområdet - Råd, stöd och -Utvecklings 22 verksamhet 2002 (mnkr) -Inskrivnings verksamhet vid -Inskrivnings verksamhet vid LMV, inkl. Anslag/avg. Blandningen av anslag och avgifter samt de skilda principerna för olika avgiftssystem gör finansieringen av denna del av samhällets infrastruktur svåröverskådlig. Härtill bidrar särskilt det faktum att vissa avgifter nettoredovisas på statsbudgeten medan andra brutto- redovisas. Utvecklingen av avgiftssystem och verksamheter har också inneburit att kostnadsunderlagen för vissa avgiftssystem kommit att sammanfalla. Några enhetliga principer för fördel- ningen av kostnaderna mellan de olika avgiftssystemen är svåra att finna, eftersom kostnadernas fördelning avspeglar både stats- finansiella och mer verksamhetsanknutna ställningstaganden. Den bristande enhetligheten och tydligheten i finansierings- strukturen behöver i och för sig inte vara ett tecken på att finansieringen i sin helhet är olämpligt utformad. Den bristande enhetligheten är till viss del ett uttryck för att den breda lant- mäteriverksamheten innehåller verksamheter med skilda förutsätt- ningar som gör att det också kan vara motiverat med olika finansieringslösningar. Vidare avspeglar mångfalden i finansie- ringen de målkonflikter som alltid uppstår när t.ex. samhällsekono- miskt effektiva finansieringslösningar inte alltid också är de som bäst överensstämmer med verksamheternas karaktär eller med generella principer för avgiftsfinansiering inom staten. Den svårgenomskådliga fördelningen av olika verksamheters kostnader mellan olika avgiftssystem avspeglar också att det i sak är svårt att entydigt bestämma vilka kostnader som bör ingå i respek- tive kostnadsunderlag. Flera av verksamheterna skulle på ungefär lika goda grunder både kunna finansieras med anslag och ingå i två eller flera avgiftssystem. Det slutliga valet av finansieringskälla beror på vilken tyngd man väljer att ge olika faktorer vid en sammanvägning av samhällsekonomiska aspekter, statsfinansiella hänsyn, verksamheternas karaktär och generella principer för avgiftsfinansiering inom staten. Den splittrade finansieringen av fastighetsverksamheten och behovet av att finna en stabil finansiering av kostsamma register- vårdande insatser har i några sammanhang aktualiserat frågan om att införa en registerhållningsavgift för fastighetsregistret (se t.ex. 1990:9). En sådan avgift skulle kunna tas ut för alla fastigheter i fastighetsregistret och skulle till en begränsad kostnad för respek- tive fastighetsägare säkra en långsiktig finansiering av fastighets- anknutna verksamheter som fastighetsregistreringen, inskrivnings- verksamheten och kvalitetshöjande insatser i fastighetsregistret. Expeditionsavgifterna skulle därmed kunna tas bort och inskriv- ningen bli i stort sett kostnadsfri. I syfte att stimulera använd- ningen av fastighetsinformationen skulle också förvaltningen av fastighetsregistret kunna ingå i underlaget för en registerhåll- ningsavgift. Med en avgift på per fastighet och år skulle de samlade intäkterna från en registerhållningsavgift uppgå till ca . Detta motsvarar ungefär de samlade intäkterna från expeditionsavgifterna samt huvuddelen av kostnaderna för förvalt- ningen av fastighetsregistret. Uppbörden av en registerhållnings- avgift skulle kunna samordnas med uppbörden av fastighetsskatten. Ett praktiskt exempel på registerhållningsavgift finns i form av t.ex. bil- och körkortsregister, som finansieras genom sådana avgifter. Det principiella motivet för en registerhållningsavgift är den nytta som alla fastighetsägare direkt eller indirekt har av fastighets- registret. Ett problem i sammanhanget är att kopplingen mellan denna nytta och kostnaden för registerhållningsavgiften blir så indirekt att registerhållningsavgiften sannolikt skulle vara att betrakta som en skatt. Genom framförallt fastighetsskatten finns redan en riktad beskattning mot fastigheter. Frågan är också vilket behovet är av en registerhållningsavgift för just fastighetsinforma- tionen när både inskrivningsavgifterna och användaravgifterna för fastighetsinformationen erbjuder substantiella bidrag till finansie- ringen av fastighetsregistret. Det är vidare tveksamt om kost- naderna för att administrera en avgift på per fastighet skulle vara försvarbara. Vi anser därför inte att en registerhåll- ningsavgift bör införas. 12.12Expeditionsavgifternas roll och utveckling Utredningens bedömning: Expeditionsavgifterna bör lämna ett större bidrag till den fastighetsanknutna lantmäteriverk- samheten (avsnitt 12.12.1). Utredningens förslag: Ett gemensamt kostnadsunderlag för expeditions- och användaravgifter inom fastighetsområdet skall utgöra grund för fördelning av kostnaderna mellan de användare som direkt utnyttjar fastighetsinformationen och de som använder informationen indirekt genom inskrivningsväsendet (avsnitt 12.12.3). Statsmakterna bör fastställa ett belopp som utgör expedi- tionsavgifternas bidrag till fastighetsinformationen. Regeringen skall även i fortsättningen fastställa expeditionsavgifterna. Lant- mäteriverket fastställer avgifterna för den grundläggande infor- mationen och användarbidraget (avsnitt 12.12.3). Samtliga avgiftsintäkter som rör det statliga lantmäteriet nettoredovisas på statsbudgeten (avsnitt 12.12.5). Som framgått av tidigare avsnitt skall de expeditionsavgifter som tas ut i samband med inskrivningsmyndigheternas handläggning av ärenden om lagfart, inteckning m.m. täcka en stor del av kostna- derna inom den lantmäterianknutna fastighetsverksamheten. Genom att expeditionsavgifterna redovisas direkt mot inkomsttitel disponerar dock och domstolsväsendet anslag för den direkta finansieringen av de verksamheter som ingår i kost- nadsunderlaget. Kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna omfattade ursprung- ligen endast de direkta kostnaderna för inskrivningsmyndig- heternas verksamhet. Därefter har kostnadsunderlaget och därmed storleken på bidraget till finansieringen av fastighetsområdet utvidgats successivt av statsmakterna. I samband med uppbyggnaden av fastighetsdatasystemet beslöts att underlaget för expeditionsavgifterna även skulle inkludera kostnaderna för överföring till och drift av fastighetsdatasystemet till den del det berör inskrivningsväsendet (prop. 1981/82:31, bet. 1981/82:Sku 15, rskr. 1981/82:62). fick kostnads- underlaget i princip sitt nuvarande utseende genom att stats- makterna beslöt att underlaget skulle utvidgas med statens kost- nader för fastighetsregistreringen inklusive registerkomplettering, upprustning av registerkartor samt arkivhållning och arkivservice vid de statliga lantmäterimyndigheterna. Även statens kostnader för nedsättning av förrättningsavgift vid vissa förrättningar fördes till kostnadsunderlaget. Slutligen tillkom vissa centrala myndighetsfunktioner vid med anknyt- ning till fastighetsregistreringen, såsom föreskrifter, råd och utvecklingsarbete (prop. 1983/84:100, bil. 13, bet. 1983/84:BoU 18, rskr. 1983/84:192). När användarbidraget till förvaltningen av fastighetsregistret infördes kom kostnadsunderlagen för användarfinansieringen och expeditionsavgifterna delvis att sammanfalla. Denna över- lappning finns fortfarande i form av posterna Fastighetsdataverk- samhet och Inskrivningsverksamhet i kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna. Dessa poster motsvarar de förvaltningskost- nader som användarna av fastighetsinformationen bidrar till. Det huvudsakliga motivet för utvidgningen av expeditions- avgifternas kostnadsunderlag har varit att förstärka statsbudgetens inkomstsida. Det ansågs (prop. 1983/84:100, bil. 13) bli mindre kännbart för den som skulle betala avgifterna om avgifts- beläggningen av bl.a. fastighetsregistreringen belastade expeditions- avgifterna istället för lantmäteritaxan. Användarna av inskrivnings- väsendet ansågs också ha stor nytta av fastighetsregistret. I den nämnda propositionen anförde dock regeringen att en utgångs- punkt för avgiftsuttaget i samband med expeditionsavgifterna borde vara att avgifterna skulle vara skäliga med hänsyn till i vilken mån fastighetsregistret bidrar med underlag till de olika slag av expeditioner som förekommer hos inskrivningsmyndigheterna. Några konkreta kriterier att använda vid en sådan skälighets- bedömning av kostnadsfördelningen redovisades inte. 12.12.1 Expeditionsavgifternas framtida roll Som framgått av kapitel 5 är ett av de krav som ställs på statliga avgiftssystem att det skall finnas en tydlig koppling mellan prestation och avgift, dvs. erlagd avgift skall utgöra en ersättning för en direkt motprestation. Den gradvisa utvidgningen av kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna har lett till att dessa, förutom den direkta handläggningen av inskrivningsärenden vid inskrivningsmyndig- heterna samt inskrivningsanknutna expeditioner och skatteupp- börd vid , finansierar omfattande fastighets- anknutna verksamheter. Bara av intäkterna inom avgiftssystemet kan hänföras till kostnader för inskrivnings- myndigheterna och fastighetsregistrets inskrivningsdel. Detta leder till att den tydliga koppling mellan prestation och avgift som är önskvärd för ett avgiftssystem inte helt uppnås. Det kan därmed diskuteras om expeditionsavgifterna med nuvarande utformning entydigt är att betrakta som en avgift eller en skatt. Eftersom en konkret motprestation utförs är de dock sannolikt att betrakta som en avgift. Som framgår av nästa avsnitt är inte heller kostnadsunderlaget för expeditionsavgifterna utformat enligt tydliga principer och saknar en helt klar avgränsning från andra avgiftssystem. Nämnas kan också att expeditionsavgifterna genom att de erläggs i samband med förvärv av en fastighet bidrar till att öka de transaktions- kostnader som uppstår vid fastighetsaffärer.