sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av vad vi har angett i avsnitt 7.7.2 om vilka typer av utbildnings- och erfaren- hetsbakgrund som bör tillföras den kvalificerade brottsutredande verksamheten är vår bedömning att det i praktiken kommer att innebära att den som rekryteras har en högskoleut- bildning. När det gäller hälsokraven i form av krav på viss synskärpa och fullgod hörsel för att antas till polisprogrammet har det motiverats av att polismän ofta hamnar i situationer där det är viktigt – inte minst av rättssäkerhetsskäl – att de kan göra korrekta observatio- ner. I den mån en kriminalutredare rekryteras till en enhet där det kan förväntas att kriminalutredarens arbete kommer att innehålla sådana moment där krav på fullgod syn och hörsel krävs bör det naturligtvis ställas upp som ett krav för just den anställningen. Även i denna del får således behovet i det enskilda fallet vara avgö- rande för vilka krav som skall ställas i samband med anställningen. Motsvarande får gälla beträffande övriga eventuella hälsokrav och övriga krav som har att göra med den fysiska förmågan hos den som skall rekryteras. Förslag: Kriminalutredarna skall ges utbildning inom området brottsutredning. Genomgången utbildning skall utgöra ett behö- righetskrav för att de skall få motsvarande befogenheter som en polisman under en brottsutredning. I utbildningen bör ingå bl.a. straffrätt, straffprocessrätt och polisiära arbetsmetoder. Utbild- ningens innehåll bör fastställas centralt. Den teoretiska delen av utbildningen bör omfatta ca tre månaders heltidsstudier. Därefter bör följa en lika lång praktikperiod vid en central utredningsenhet. Därutöver bör även vidareutbildning som syftar till att upprätthålla var och ens yrkesspecifika kunskaper kontinuerligt genomföras. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Som vi redan har berört måste de externt rekryterade kriminalutre- darna ges en utbildning som gör att de är skickade att få polismans befogenheter inom ramen för den brottsutredande verksamheten. Utbildningen bör alltså avse sådant inom området brottsutredning som behövs för detta. Det är varken lämpligt eller ens möjligt för oss att i detalj ta ställning till hur denna utbildning bör utformas. Det vi nedan kommer att ange om utbildningens innehåll i sak får i stället betraktas som allmänna riktlinjer. Tullen brukar framhållas som ett exempel på en myndighet som har förmåga att bedriva sin brottsutredande verksamhet, tullkrimi- nalverksamheten, på ett mycket effektivt och kompetent sätt (se t.ex. prop. 1997/98:10 s. 42). Detta brukar då vanligen tillskrivas det förhållandet att tullkriminalen har en dubbel kompetens; man har en kunskap om tullfrågorna som man har den brotts- utredande kompetensen. Som framgått ovan (avsnitt 7.4.3) är det tjänstemän med sedvanlig tullutbildning som, efter kompletterande utbildning i fråga om brottsutredning, svarar för utredning av brott som utreds inom tullkriminalen. Många av dem har dessutom en högskoleutbildning bakom sig. Tullens vidareutbildning i brottsut- redning omfattar två veckors studier för den som skall arbeta som utredare. Som framgått tidigare planeras ytterligare utbildningsin- satser inom detta område inom tullen. När frågan om utbildning av skattebrottsutredare övervägdes konstaterades att man vid planeringen av utbildningen borde utgå ifrån att förkunskaperna bland de rekryterade inom området brottsutredning var tämligen ringa. Utbildningen skulle därför syf- ta till att ge de blivande skattebrottsutredarna såväl grundläggande som fördjupade teoretiska kunskaper om brottsutredning. Den te- oretiska delen av utbildningen bedömde man dessutom behövde kompletteras med praktiktjänstgöring (Ds 1997:23 s. 284). Vi har tidigare beskrivit den utbildning inom området brottsut- redning som ges till de brottsutredare som arbetar inom skat- tebrottsenheterna (avsnitt 7.6). Utbildningen omfattar tre måna- ders teoretiska studier och vanligen tre månaders praktik. Även bland de externt rekryterade brottsutredarna inom polisen måste utgångspunkten antas vara densamma som beträffande skat- tebrottsutredarna. Förkunskaperna om brottsutredning kan med andra ord generellt sett förutsättas vara ringa. Undantag kan natur- ligtvis förekomma. Vi har ju tidigare angett att det kan vara aktuellt att rekrytera personer med åklagarbakgrund som undersökningsle- dare inom polisen. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Det gör emellertid att vi bedömer att den utbildning i brottsutredning som ges till landets skattebrottsutredare skulle kunna tjäna som förebild för den utbildning inom området brottsutredning som skall ske av de specialister som rekryteras till polisens brottsutredande verksamhet. Den teoretiska delen av specialisternas utbildning i brottsutred- ning - som således bör kunna omfatta ca - skulle inne- bära att de förses med kompetens i straffrätt, straffprocessrätt och polisiära arbetsmetoder (inkluderande bl.a. kriminalpolisteknik och förhörsteknik). Även frågor om offentlighet och sekretess, doku- mentation, åklagarkontakter, föredragningsteknik samt sådant som har med bevisning att göra (beviskrav, bevisvärdering, m.m.) bör ingå i en sådan utbildning. Det bör dock ankomma på RPS att be- sluta närmare om utbildningens innehåll i de teoretiska delarna. Efter den teoretiska delen bör en praktikperiod om ca tre måna- der följa. Praktikperioden bör förläggas till en central brottsutred- ningsenhet inom polisen. Praktiken bör genomföras under hand- ledning av en för ändamålet lämplig och erfaren polisman eller kri- minalutredare. Som framgått tidigare skall kriminalutredarna kunna utföra mot- svarande arbetsuppgifter som en brottsutredare med traditionell polisiär bakgrund. Vi har lämnat förslag på en del författningsänd- ringar som måste genomföras för att det skall vara möjligt. De be- fogenheter som , främst genom regleringen i , tillkommer en polisman skall således även tillkomma en kriminalutredare. De allra flesta av dem kan – som vi angett - förväntas ha tämligen ringa erfarenhet av brottsutre- dande arbete. Vi anser därför att genomgången brottsutredningsut- bildning skall vara ett krav för att en kriminalutredare skall ges de befogenheter som tillkommer en polisman. Utöver den utbildning i brottsutredning som har beskrivits fordras även annan vidareutbildning av de direktrekryterade. Den utbildningen bör dock inte vara obligatorisk för samtliga utan bör få vara beroende av de arbetsuppgifter som den enskilde kriminal- utredaren är anställd att utföra. Vi har ju tidigare angett att det skall ankomma på RPS att besluta om den utbildning som behövs innan en kriminalutredare är behörig att använda skjutvapen som hjälp- medel vid våldsanvändning (avsnitt 7.7.10). När det gäller behovet av annan utbildning av karaktären färdighetsträning får motsvaran- de gälla. Därutöver fordras att den kunskap av specialistkaraktär som des- sa externt rekryterade brottsutredare är tillsatta att tillföra den kva- Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten lificerade brottsutredande verksamheten måste bibehållas. Det är därför viktigt att de under sin anställningstid hos polisen med viss regelbundenhet ges vidareutbildning inom det yrkesområde de är specialister i. Vi har tidigare beskrivit att det är så EBM har lagt upp sin vidareutbildning för bl.a. ekorevisorerna där. Bedömning: Huvuddelen av den teoretiska delen av utbildningen för kriminalutredare bör genomföras som en uppdragsutbildning och förläggas till lämpligt universitet. Vi har i föregående kapitel redovisat något om den uppdragsutbild- ning som bedrivs såväl centralt som lokalt inom polisen (avsnitten 6.6 och 6.7.3). Där finns även en redogörelse för begreppet upp- dragsutbildning och för det regelverk som gäller inom det området (avsnitt 6.3.2). Vi upprepar inte det här på annat sätt än att vi sär- skilt vill framhålla att en utbildning som genomförs som en upp- dragsutbildning kan ge högskolepoäng. Det följer av 6 § förord- ningen om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor (se även SOU 2000:115 s. 51 om detta). Även beträffande den utbildning som skall ske av de nu avsedda specialisterna är det – av samma skäl som beträffande kriminalpo- lisutbildningen (se avsnitt 6.8.9) - en fördel om utbildningen kan ge högskolepoäng. Därtill kommer att det skulle vara ytterligare ett sätt att locka till sig dessa yrkesgrupper till polisen och göra arbetet där attraktivt även för andra än poliser. Det sistnämnda anser vi utgör det starkaste argumentet för att låta specialistutbildningen genomföras som en uppdragsutbildning. När vi anger att utbildningen bör genomföras som en uppdrags- utbildning avser vi givetvis de teoretiska delarna av utbildningen. Även inom de teoretiska delarna kan det dock finnas moment som lämpligen bör förläggas till t.ex. . Det kan t.ex. gälla ett sådant moment som syftar till att lära ut polisiära arbetsmeto- der. Det innebär att, om de teoretiska delarna omfattar tre måna- ders studier, det inte är troligt att hela den studietiden kan ge hög- skolepoäng. Det går inte nu att exakt ange hur stor utbildningsvolymen kommer att vara. Så mycket kan dock sägas att utbildningsvolymen inte motiverar att de teoretiska delarna av utbildningen bedrivs av mer än ett utbildningsinstitut i landet. Det får dock ankomma på Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten RPS att besluta om var i landet utbildningen lämpligen skall förläg- gas. Förslag: Regeringen skall uppdra åt RPS att närmare utforma en ny kriminalutredarutbildning med ledning av vad som anförts ovan. Som framgått fordras det således att det anordnas en särskild ut- bildning inom området brottsutredning för kriminalutredarna. Våra överväganden när det gäller denna utbildning redovisas i av- snitten 7.7.14 och 7.7.15. Med ledning av våra överväganden i denna del anser vi att det nu skall uppdras åt RPS att närmare besluta i dessa frågor. Vi föreslår att regeringen ger ett sådant uppdrag till RPS. Polisväsendet ändrades på ett genomgripande sätt vid förstatligan- det . Polisen organiserades då i 119 polisdistrikt – från att tidigare ha varit över 500 - med en myndighet i varje distrikt. Nästa gång polisorganisationen genomgick en genomgripande förändring var då länsmyndighetsreformen genom- fördes. finns det 21 polismyndigheter i lan- det, vilket således motsvarar en myndighet i varje län. infördes också närpolisverksamhet och det problemorienterade arbetssättet inom polisen. En av tankarna bak- om närpolisreformen var att man ville skapa en närpolis som kän- ner till det lokala området i vilken han eller hon arbetar. Närpolisen skall därför arbeta nära dem som bor och verkar i det området. Närpolisen skall också arbeta problemorienterat mot den vardags- brottslighet som finns i området. Problemorienterat arbete innebär enkelt uttryckt att man söker orsaker till att brott begås och försö- ker ta itu med själva problemet. Vissa polismyndigheter är nu indelade i både polisområden och närpolisområden, medan andra utöver de länsövergripande funk- tionerna enbart har närpolisområden. i län är som enda myndighet i landet indelad i polismästardi- strikt, vardera med ett varierande antal närpolisområden under sig. står för en stor del av de brottsutred- ningar som redovisas från polisen till åklagarna. Det har inte gått att få fram någon exakt uppgift över hur stor denna andel är . slutet av uppgick dock den andelen till ca hälften (prop. 1999/00:1, utg.omr. 4, avsnitt 4.3.2). I avsnitt 1.2 har vi närmare beskrivit vårt uppdrag. Som framgått där är ett uppdrag att se över den brottsutredande verksamheten och överväga hur den kan förbättras. Det sägs att våra övervägan- den i denna del kan komma att innefatta frågor av såväl författ- ningsmässig karaktär som administrativ och organisatorisk karak- tär. När det gäller frågor av organisatorisk karaktär ingår det i vårt uppdrag att se över frågan om en specialisering av utredningsverk- samheten inom närpolisen och jämföra detta med andra alternativ (Dir 2000:90 s. 16). Bakgrunden till denna del av vårt uppdrag är att i ett tillkännagivande till regeringen har uttalat att reger- ingen bör se över frågan hur den brottsutredande verksamheten hos polisen bör vara organiserad och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma en specialisering av utredningsverksamheten hos närpolisen (bet. 1999/00:JuU11, rskr. 1999/00:211). Vi be- handlar det i detta kapitel. Även om vi således endast har att överväga en tämligen begrän- sad del av närpolisorganisationen bedömer vi det ändå som nöd- vändigt att ha med en ganska fyllig redovisning av närpolisen. I avsnitt 8.2 redovisas hur tankarna bakom närpolisreformen har formulerats från statsmaktens sida fram till våra dagar. RPS har tagit fram en egen definition av vad som skall avses med närpolisverksamhet. Den finns beskriven i avsnitt 8.3. RPS har vid ett flertal tillfällen för regeringen redovisat närpolisar- betets utveckling, framtida innehåll och form. Några av dessa redo- visningar har sammanfattats i avsnitt 8.4. har närpolisen varit föremål för ett an- tal externa granskningar. Bl.a. så har revisorer, i ett flertal rapporter redovisat resultatet av dessa gransk- ningar. En sammanfattning av vad som därvid har framkommit återfinns i avsnitten 8.5 – 8.8. Avsnitt 8.9 innehåller en beskrivning av vilka brottsutredningar som handläggs inom närpolisorganisationen. Inom polisen har man arbetat aktivt för att försöka minska antalet polisi- ära förundersökningsledare. Vad det har inneburit för närpolisens del beskrivs översiktligt i avsnitt 8.10. För att mäta effektiviteten i den brottsutredande verksamheten brukar ofta begrepp som uppklaringsprocent, genomströmningsti- der och balanser användas. Avsnitt 8.11 innehåller en redogörelse för dessa begrepp samt även viss statistik på det området. Våra överväganden redovisas i avsnitt 8.12. I revisorers rapport inom rättsväsendet (Rapport 1998/99:9) finns följande beskrivning av hur närpolisbegreppet växte fram (s. 21 f.). Tankarna bakom närpolisverksamhet formulerades 1989 i den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155, - - - ). Ett av förslagen i denna proposition var att polisens arbete skulle de- centraliseras och inriktas mera på att förebygga och förhindra brott. Enligt propositionen skulle en ökad tonvikt på det brotts- förebyggande arbetet leda till ett förändrat arbetssätt för poli- sen. Närpolisbegreppet utvecklades i en rapport från i . I rapporten föreslogs att närpolisreformen skulle genomföras i och i resten av landet. Poli- sen i var beroende av att rationalisera sin verk- samhet för att spara pengar. Utredaren menade att de förslag som presenterades i rapporten skulle resultera i en effektivare polis. Kostnaderna för polisen i skulle minska med vilket motsvarade det sparbeting man ålagts. Sparbetinget skulle uppnås utan några uppsägningar. I rapporten presenterades även förslag till ny verksamhetsinrikt- ning samt förslag till lokal organisation för att underlätta det problemorienterade arbetssättet. Utredaren hänvisade till kvarterspoliserna och beskrev närpoli- serna som kvarterspoliser men med mer långtgående arbetsupp- gifter. I skulle det finnas 1 500 närpoliser. I varje närpolisområde skulle ca 30 poliser arbeta i egna lokaler. Ett område skulle omfatta 30 000 invånare och riktmärket skulle vara en polis per tusen invånare. Enligt utredaren skulle *närpolisområdena ha en större verksamhetsbas än kvarterspoli- sen *närpoliserna i allt väsentligt klara alla normala polisiära uppgif- ter i området samt ha det territoriella ansvaret för närpolisområ- det *riktmärket för hela riket vara en polis per tusen invånare *ett närpolisområde omfatta cirka 30 000 invånare *det problemorienterade arbetssättet genomsyra närpolisverk- samheten vilket förutsatte att en stor del av verksamheten i om- rådet var planerad *närpoliserna ha god kunskap om det egna området *man vid fördelningen av resurser inom länet ta hänsyn till den faktiska arbetsbelastningen likväl som befolkningstal. I länen skulle trafikövervakning, sjöpolis, hundverksamhet, länskommunikationscentral, polisrytteri, piket, nationell insats- styrka, försvarsplanering, kriminalpolisverksamhet, förvalt- ningsuppgifter, delgivningsverksamhet och interna utredningar Utredaren föreslog att utryckningsverksamheten skulle renodlas som kriminalpolisarbetet integrerades med polisverksamheten i övrigt. Man ville luckra upp den skarpa gränsen mellan ordningspolis och kriminalpolis genom att den polisoperativa verksamheten förenades i en avdelning med ge- mensam ledning på distriktsnivå. Den regionala kriminalpolis- verksamheten skulle inriktas på uppgifter av kvalificerad och specialiserad art, särskilt underrättelseverksamhet och spaning. Utredningar skulle utföras av närpoliser och i distrikten. För övervakningsverksamheten föreslogs ett arbetssätt med långtgående förstahandsåtgärder. - - - Utredaren menade att ut- ryckningsverksamheten skulle kunna rationaliseras genom bätt- re planerad verksamhet. Vidare föreslogs att utryckningsverk- samheten skulle samlas i ett större geografiskt verksamhetsom- råde. Första gången som begreppet närpolis nämns i en proposition an- ses vara i budgetpropositionen för (se reviso- rers rapport inom rättsväsendet [Rap- port 1998/99:9] s. 22). I den nu nämnda propositionen uttalades att det måste utvecklas en närpolisverksamhet i hela landet som bygger på ökad synlighet och tillgänglighet samt på ett förebyggande pro- blemorienterat polisarbetet i nära samverkan med de människor som finns i lokalsamhället. Det framhölls i propositionen att detta innebär att den dåvarande kvarterspolisverksamheten skulle utveck- las och förbättras (prop. 1993/94:100, bil. 3 s. 4 ff. och 62). I de därpå följande årens budgetpropositioner har därefter gång på gång understrukits att arbetet med att genomföra närpolisre- formen skall fullföljas. I budgetpropositionen anges att reger- ingen har gjort en fördjupad prövning av polisens verksamhetsin- riktning. Det framhålls att det kriminalpolitiska målet för polisen även fortsättningsvis skall vara att minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället. Vidare att det problemorienterade synsättet är strategin för polisens arbete. Det betonas att för att kunna upp- fylla målen och arbeta efter strategin skall utvecklingsarbetet av polisverksamheten följa två huvudlinjer; en för närpolisverksamhet och en för den kvalificerade brottsutred- ningsverksamheten. I propositionen framhålls att det i närpolis- verksamheten är av stor vikt att bättre utnyttja den generalistkom- petens som polismännen har fått i sin utbildning och utifrån ett problemorienterat synsätt arbeta för att minska brottsligheten och skapa trygghet i närsamhället. I propositionen beskrivs att när det gäller brottsutredningsverk- samheten har denna traditionellt bedrivits vid kriminalavdelningar- Det framhålls att utvecklingen har allt mer gått mot att denna verksamhet även bedrivs inom andra av organisatio- nens delar t.ex. ordnings- och trafikavdelningarna. Nästa steg i denna utveckling är, enligt vad som uttalades i propositionen, att utredningar av den s.k. vardagsbrottsligheten sker inom närpolis- verksamheten. Detta förutsattes leda till att kriminalpolisen gavs möjlighet att koncentrera sig på den mer kvalificerade spanings- och utredningsverksamheten (prop. 1994/95:100, bil. 3, avsnitt 4.1). I budgetpropositionen för framhålls att närpolisverk- samheten skall bli basen i polisens verksamhet. Det betonas att för att detta skall bli möjligt har polisen på de flesta håll ändrat sin or- ganisation. Det påpekas också att det är av central betydelse att förändringen inte stannar vid detta utan att närpolisverksamheten utvecklas mot ett mer problemorienterat arbetssätt, en förbättrad utredningsverksamhet och en större samverkan med dem som be- rörs av brottsligheten. Vidare nämns att polisens arbetstider måste anpassas till behovet av polisverksamhet. En annan viktig fråga i detta utvecklingsarbete framhålls vara att organisera utrycknings- verksamheten så att närpolisernas planerade aktiviteter kan genom- föras på ett effektivt sätt (prop 1996/97:1, utg.omr. 4, avsnitt 4.1.3). I budgetpropositionen för anges att det enligt polismyn- digheternas redovisningar fanns cirka 4 900 närpoliser . Det motsvarade då av landets poliser. I proposi- tionen framhölls att detta innebar att polismyndigheterna hade uppnått eller närmat sig den antalsmässiga nivå på närpolisverk- samheten som man förutsatt i sin verksamhetsplanering. Regering- en bedömde då att närpolisverksamheten var på god väg att nå den nivå där den kan utgöra basen i polisverksamheten (prop. 1997/98:1, utg.omr. 4, avsnitt 3.3.2). I budgetpropositionen för konstateras bl.a. att beman- ningen på vissa närpolisområden, kanske främst i storstadsområde- na, var alltför låg. Det framhålls att enligt RPS uppfattning har kva- liteten på närpolisens brottsutredningar förbättrats men att utred- ningsverksamheten i många närpolisområden tar alltför mycket tid. Behovet av metodutveckling, teknikstöd och effektivisering fram- hålls därför vara stort (prop. 1998/99:1, utg.omr. 4, avsnitt 4.3.2). Av budgetpropositionen för framgår att närpolisorgani- sationen i genomsnitt stod för hälften av alla ärenden som polis- myndigheterna redovisade till åklagare. Det var en ökning jämfört med . Det framhålls att anpassningen av närpolisens arbetstider till vad som behövs med hänsyn till risken för brott och ordningsstörningar fortfarande rymmer en stor ut- vecklingspotential. Vidare nämns att frågan om att finna en balan- serad avvägning mellan utryckningsverksamhet och annan verk- samhet är i fokus. Det betonas att en stor del av utredningsverksamheten bedrivs inom närpolisorganisationen. I propositionen framhålls att RPS har uppmärksammat att utredningsverksamheten tar en allt större del av närpolisens resurser och menar att det är nödvändigt att utred- ningsverksamheten effektiviseras för att inte hindra utvecklingen av övrig verksamhet. I propositionen nämns även att Polishögsko- lan genomför en bred brottsutredningsutbildning för närpolisen. Det framgår att totalt 400 närpoliser kommer att genomgå central utbildning (prop. 1999/00:1, utg.omr. 4, avsnitt 4.3.2). I budgetpropositionen för betonas att närpolisreformen genomfördes då polisverksamheten präglades av be- sparingar och stora omorganisationer och därför innebar betydande påfrestningar på polisorganisationen. De frågor om resurs- och an- svarsfördelningen mellan närpolisen och övriga polisverksamheter som uppstod när reformen genomfördes är – framhålls det - delvis ännu olösta. Det beskrivs att det på flera håll i landet pågår försök med att integrera annan verksamhet av lokal natur, främst ingri- pandeverksamheten, med verksamheten i närpolisområdena. Enligt vad som framgår av propositionen kan på detta sätt planeringen underlättas och den problemorienterade ansatsen breddas. Det an- ges att denna utveckling bör intensifieras. Därutöver framhålls att det är avgörande för hela polisväsendet att närpolisområdena nu får de resurser och den kompetens som behövs för att närpolisen verkligen skall bli basen i polisverksamhe- ten (prop. 2000/01:1, utg.omr. 4, avsnitt 4.4.3). I budgetpropositionen för anges att det enligt vad RPS har angett finns en uppenbar risk att utvecklingen går tillbaka mot en händelsestyrd utrycknings- och utredningsverksamhet om inte närpolisreformen konsekvent drivs vidare. Det beror enligt styrel- sen huvudsakligen på att de personella resurserna inte har varit till- räckliga. Närpoliser har tagits i anspråk för akuta utryckningar och prioriterade utredningar i högre grad än vad som skulle varit fallet med större resurser. På många håll anser sig närpoliserna enligt sty- relsen utgöra en personalpool för att täcka behov i andra delar av polisverksamheten. I den sist nämnda propositionen har regeringen även närmare angett vad som bör känneteckna närpolisverksamhet i närpolisom- råden.