sou · GRB321 · 2004-01-01 00:00:00 — Kombinatör är ett uttryck som uppfunnits för de grupper på arbetsmarknaden som äger stora likheter med de konstnärer som beskrivits här dvs. de grupper som rör sig i det gränsland som omfattar arbetstagare, uppdragstagare och egenföretagare. För de konstnärligt yrkesverksamma kombinatörerna handlar det både om tvång och frivillighet. Som framgått tidigare bestämmer i vissa fall den konstnärliga verksamhetens art var man hamnar i de olika rättssystemen. I andra fall har den enskilda konstnären möjlighet att välja. Många konstnärsgrupper exempelvis en författare eller normalt sett en bildkonstnär blir med nödvändighet näringsidkare (egen- företagare). Dock gäller för många författare och bildkonstnärer att de också sysslar med annat som arbetstagare eller uppdrags- tagare. de är också kombinatörer. Deras rätt till arbetslös- hetsförsäkring, liksom förväntad sjuk- eller föräldraförsäkring blir oklar. För konstnärer som är verksamma som frilansande arbetstagare eller uppdragstagare ter sig tvång och valfrihet annorlunda. Vissa uppdragsgivare ställer som villkor F-skattesedel. Men ofta kan den frilansande själv välja. Problemet är att det som kan var fördelaktigt i ett trygghetssystem kan vara en allvarlig nackdel i ett annat. I den mån den enskilde konstnären har en betydande valfrihet finns naturligtvis ett optimalt val teoretiskt sett. Men det kan vara förenat med stora svårigheter att hitta rätt. Utan att föregripa analysen av de olika trygghetssystemen som följer kan man mycket förenklat uttrycka det optimala valet som så: Att i skattehänseende betraktas som näringsidkare men att i socialförsäkringssystemen och i arbetslöshetsförsäkringen klassas som arbetstagare. (För stora grupper frilansande artister i Stor- gäller just detta.) Denna kombination är emellertid inte tillgänglig i vårt land. 3Det generella välfärdssystemet och inkomstbortfallsprincipen De konstnärligt yrkesverksamma avviker på flera sätt från det som är regel och norm på arbetsmarknaden i stort. Som redan påtalats är formen för anställning, uppdrag etc. annorlunda, vilket leder till en komplicerad situation gentemot de myndigheter som hanterar trygghetssystemen. Dessa problem kommer att analyseras i föl- jande kapitel. Därvid kommer att framgå att flertalet konstnärligt yrkesverksamma är atypiska på svensk arbetsmarknad. Konstnärerna passar ofta illa in i de trygghetssystem som i väsentliga avseenden är utformade för standardfallet på arbetsmark- naden. Kan trygghetssystemen utformas så en större hänsyn tas till de konstnärligt yrkesverksammas särpräglade villkor? Ett annat problem konstnärerna brottas med är de ofta låga inkomster verksamheten genererar. Detta medför en annan typ av problem i förhållande till trygghetssystemen, nämligen det som är utmärkande för den svenska välfärdspolitiken, att de är generella. Den svenska välfärdspolitiken skiljer sig i detta förhållande på ett avgörande sätt från det som är norm i många andra länder. I flera länder gäller ett betydande antal undantag och separata villkor för olika yrkesgrupper, inte minst konstnärer. Den generella välfärdspolitikens grund är den s.k. inkomstbort- fallsprincipen, vilken tillämpas på det hela taget i alla sociala trygg- hetssystem. Härvid accentueras en annan typ av problem för konstnärligt yrkesverksamma och som finns beskrivet i en bilaga till denna ut- redning, nämligen de låga, ibland mycket låga inkomster som konstnärlig verksamhet inbringar, även för välutbildade och konst- närligt framgångsrika. Mitt utredningsuppdrag är kompletterande när det gäller konst- närernas ekonomiska och sociala villkor och kan inte bli annat än kompletterande. I vilken utsträckning beror på flera omständlig- heter. Det generella välfärdssystemet och inkomstbortfallsprincipen I några europeiska länder görs konstnärspolitiskt motiverade, direkta undantag eller särlösningar i trygghets- och skattesystemen för att stödja konstnärerna. Dessa exempel diskuterades i Konst- närsstödsutredningen. Denna typ av lösningar är systemfräm- mande inom ramen för den svenska välfärdspolitiken. En politisk bas för sådana lösningar saknas i . De svenska sociala trygghetssystemen, t.ex. sjukpenning, för- äldraförsäkring och pension, är generella, dvs. de ska omfatta alla oberoende av ställning på arbetsmarknaden, men de bygger också på inkomstbortfallsprincipen. Den innebär att kompensation ska utgå så att ens levnadsnivå kan bibehållas hjälpligt i händelse av arbetslöshet, sjukdom, föräldraledighet eller pensionering. Ersätt- ningen ska kompensera till en viss del bortfallet av inkomster. Inkomstbortfallsprincipen innehåller också en begränsning nedåt och uppåt. För de med mycket låga inkomster finns en nedre gräns i ersättningen, så att de i någon mån överkompenseras. För de med höga inkomster finns också en begränsning, man betalar i vissa system fullt ut, men ersättningen begränsas över en viss inkomst- nivå. Man kan säga att fokus i inkomstbortfallsprincipen är ett mycket brett spektrum av medelinkomsttagare. För de med mycket låga inkomster, liksom för de med höga inkomster innebär de offentliga trygghetssystemen en slags grundtrygghetsmodell. Inkomstskillnaderna mellan konstnärer och konstnärskategorier är betydande, men för stora grupper av konstnärligt yrkesverk- samma är inkomsterna, trots hög utbildningsnivå låga eller mycket låga. Det innebär att deras inkomstbortfall i händelse av sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet eller uppnådd pensionsålder också är lågt – dvs. ersättningsnivåerna är låga. Detta grundproblem går, enligt min mening i det stora hela inte att lösa i socialförsäkringssystemen. Så länge inkomstbortfallsprin- cipen ligger fast kan ingen överkompensation ske utan att syste- mens grundprincip ändras. Ett av statens syften med insatser inom konstnärspolitiken är att professionella konstnärer ska kunna basera sin försörjning på ersättning för utfört konstnärligt arbete.1 Om man anser att mark- nadskrafterna bör kompenseras med ytterligare insatser bör mera medel tillföras konstnärspolitiken. Alltför låga inkomster är ett konstnärspolitiskt och därmed kulturpolitiskt problem. 1996/97 Kulturpolitiken, s. 32. Arbetslöshetsförsäkringen består av två delar: en grundförsäkring och en frivillig inkomstrelaterad försäkring. Bestämmelserna finns i Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (AFL) och Lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. Grundförsäkringen (gamla KAS) är högst per dag. Personer som uppfyller ett arbetsvillkor (se nedan) eller ett stu- derandevillkor och fyllt men inte är medlem i en arbets- löshetskassa eller inte varit medlem , kan få arbetslöshetsersättning från grundförsäkringen. Grundförsäkringen till personer utan a-kassatillhörighet hanteras av Alfa-kassan. Ersättningen är skattepliktig och pensionsgrundande. Den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen betalas ut till medlem i en arbetslöshetskassa som uppfyller medlemsvillkoren och ett arbetsvillkor. Dagpenningen är av den lön som man hade när man arbetade, dock högst (förhöjt belopp) , därefter högst . Ersättningen är också beroende av den tidigare genomsnittliga arbetstiden, antalet timmar som man vill arbeta och antal timmar som man är arbetslös. Ersättningen är skattepliktig och pensionsgrundande. Båda försäkringarna betalas ut av . När det återstår i ersättningsperioden prövar arbetslöshetskassan om man uppfyllt ett nytt arbetsvillkor för att kunna få en ny period . Varje ersättningsperiod föregås av . Grundvillkoren för ersättning är att man kan och vill ta ett lämpligt arbete varje arbetsdag och i genomsnitt minst . är anmäld som helt eller delvis arbetslös och arbetssökande hos den offentliga arbetslöshetsförmedlingen upprättar en handlingsplan tillsammans med arbetsförmed- lingen aktivt söker arbete. i en ersättningsperiod har den arbets- löse rätt att begränsa sitt sökområde geografiskt och yrkesmässigt. Om personen blir arbetslös igen har den återigen rätt att begränsa sitt sökområde. Ett arbetsvillkor innebär att man under den senaste 12-måna- dersperioden måste ha förvärvsarbetat 6 kalendermånader, minst . Om man inte uppfyller detta krävs det att man har arbetat minst av 6 månader. Minst 45 timmars arbete krävs. Om en person återigen blir arbetslös inom en 12 månadersperiod fortsätter sökande i samma ersättningsperiod. Har däremot 12 månader gått lämnas endast ersättning om sökande återigen uppfyller villkoren för ersättning med upparbetat arbetsvillkor eller studerandevillkor. Då börjar en ny omgång av , vilket inkluderar en ny karensperiod. I arbetslöshetsförsäkringen finns ett företagarbegrepp som är spe- cifikt för denna försäkring. I 34 § står: Som företagare i denna lag anses den som äger eller är delägare direkt eller indirekt i näringsverksamhet som han är personligen verksam i och som hon eller han har ett väsentligt inflytande över. Till företagare räknas även självständiga uppdragstagare vilket be- handlas mer ingående nedan. I vissa fall kan även en medlem i en ideell och ekonomisk förening/kooperativ klassificeras som före- tagare. Företagare har rätt till arbetslöshetsersättning när han eller hon helt har upphört med den personliga verk- samheten i företaget vid tillfälligt uppehåll i verksamheten. Arbetslöshetsersättningen får inte vara en inkomstutfyllnad i mindre lönsamma företag och inte heller underlätta start av eget företag. Företagaren skall stå till arbetsmarknadens förfogande utan begränsningar och all personlig verksamhet i företaget skall ha upphört. Förutsättningarna för att driva verksamheten skall vara borta. Detta kan visas bl.a. genom att inventarier och varulager är sålda, lokaler uppsagda eller uthyrda, tillstånd uppsagda, bola- get/firman avregistrerad eller såld samt att andra registreringar nödvändiga för företaget är borta. A-kassan ska göra en samlad bedömning av samtliga omständigheter i ärendet. Vid ett tillfälligt uppehåll får överhuvudtaget ingen verksamhet ske i företaget. Möjligheten att göra tillfälligt uppehåll får endast användas en gång per person och verksamhet. Nivån på arbetslöshetsersättning för företagare baseras på den genomsnittliga inkomsten av verksamheten . 4.1.3Företag som bisyssla eller i kombination med deltidsarbete Den som i arbetslöshetsförsäkringens mening är företagare kan inte få arbetslöshetsersättning som anställd. Till detta finns två undantag. Det ena gäller om företaget drivs som bisyssla, det andra om det drivs i kombination med deltidsarbete. Med bisyssla avses sådant arbete som inte skall påverka ersätt- ningsrätten vid arbetslöshet. En bisyssla är ett extraarbete som pågått vid sidan av ett heltidsarbete och in- komsten från bisysslan får i genomsnitt inte överstiga 6 grund- belopp , f.n. utslaget på en 12-månaders- period. En bisyssla kan vara ett egenföretagande. Bisysslan får inte hindra den sökande att ta ett nytt heltidsarbete och inte heller utökas, vare sig eller inkomst, . En person som blir arbetslös från en deltidsanställning (om- fattande minst ) och be- drivit egenföretagande vid sidan av deltidsanställningen kan ha rätt till arbetslöshetsersättning om den personliga verksamheten i företaget varit begränsad till . Inkomsten från den egna verksamheten får inte överstiga högsta dagspenningen före skatt, dvs. som omfattar () och länsarbetsnämnden i varje län har enligt förordning (2000:238) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten till upp- gift att sammanföra den arbetssökande med den som söker arbets- kraft samt att främja sysselsättningen och kompetensutvecklingen för arbetslösa personer på en effektiv och flexibel arbetsmarknad. De skall stödja personer med svag ställning på arbetsmarknaden och förhindra utslagning från arbetsmarknaden, motverka en könsuppdelad arbetsmarknad samt motverka långa perioder av arbetslöshet. AMS och länsarbetsnämnderna har även vissa samordnande uppgifter när det gäller arbetslöshetsförsäkringen. ska underrätta arbetslöshetskassorna om en arbetssökan- de som erhåller arbetslöshetsersättning avvisar ett erbjudet lämpligt arbete eller arbetsmarknadspolitiskt program eller på annat sätt visar att personen ifråga inte vill eller kan arbeta. Arbetslöshetskassor organiseras enligt Lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassor är föreningar vars verk- samhet skall omfatta ett visst verksamhetsområde. Ett verksam- hetsområde omfattar en viss yrkeskategori eller bransch eller vissa närbesläktade sådana. Arbetslöshetskassorna är skyldiga att sam- verka inom Arbetslöshetskassornas (). AMS har också haft uppgiften att utöva tillsynen över arbets- löshetsersättningen. Från överförs den uppgiften till en ny myndighet, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen skall granska a-kassornas och AMS rutiner för han- tering av ärenden om arbetslöshetsersättning. Inspektionen får vidare rätt att meddela föreskrifter för verkställigheten av lagen om arbetslöshetskassor och förordningen om arbetslöshetskassor. Det är ännu oklart om Inspektionen och/eller AMS skall ha rätt att utfärda föreskrifter gällande lagen om arbetslöshetsförsäkringen och dess förordning. 4.3Arbetstagare, uppdragstagare eller företagare inom arbetslöshetsförsäkringen I lagen om arbetslöshetsförsäkring finns inga särskilda regler för uppdragstagare eller någon definition av begreppet. Däremot finns en utvecklad praxis som beskriv i den av AMS utgivna regelboken för arbetslöshetskassor. En uppdragstagare beskrivs där som en person som åtar sig en eller flera uppdrag för en uppdragsgivares räkning. Något anställningsförhållande finns inte och uppdrags- tagaren intar en mer eller mindre självständig ställning gentemot uppdragsgivaren. Antigen skall uppdragstagaren definieras som företagare eller som arbetstagare, varmed följer att reglerna för den ena eller den andra gruppen skall tillämpas. Det väsentligaste kriteriet vid be- dömningen är uppdragstagarens självständighet i verksamheten. Utifrån detta görs i arbetslöshetsförsäkringen skillnad på själv- ständiga uppdragstagare vilka klassificeras som företagare och osjälvständiga uppdragstagare vilka klassificeras som arbetstagare. I praxis har uppdragstagare vanligtvis ansetts vara företagare. Rege- ringen angav dock i proposition 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring att uppdragstagare i många fall har en med arbetstagare jämbördig ställning och uttalade i anslutning därtill att det skall finnas realistiska möjligheter för en uppdragstagare att få arbetslöshetsersättning vid brist på uppdrag.1 delade dessa åsikter. I linje med uttalandet ovan bör därför försäkringens regler för arbetstagare tillämpas för osjälvständiga uppdragstagare som har en med arbetstagare jämbördig ställning. Kännetecknande för dessa personer är enligt för arbetslöshetskassor att han eller hon enbart ställer sin arbetskraft till förfogande endast säljer/utför en typ av tjänst/arbete har blott en, eller möjligen två uppdragsgivare från vilka man erhållit sina uppdrag och därför blivit beroende av har ett inte enbart tillfälligt förhållande till uppdragsgivaren ersätts för uppdraget som åtgått, t.ex. , eventuellt med en i kollektivavtal bestämd ersättning 1 Kap. 6.8.1, prop. 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. utför uppdraget på av uppdragsgivaren bestämd plats där arbete och tidsåtgången för detta ofta kan kontrolleras av uppdrags- givaren vanligen saknar särskild lokal för verksamheten och inte har några anläggningstillgångar eller omfattande inventarier inte har inregistrerat firma, bolag eller dylikt.2 Vid bedömningen av vem som ska betraktas som osjälvständig uppdragsgivare får kassan göra en prövning av samtliga omstän- digheter som kan föreligga i det enskilda fallet. Det kan också finnas fler omständigheter att beakta än de ovan uppräknade. Osjälvständiga uppdragstagare bör särskiljas från frilansande skådespelare och musiker som är verksamma som arbetstagare med många och korta anställningsperioder och därav många arbets- givare. Dessa yrkesgruppers arbetsvillkor kan pga. de många arbets- givarna förväxlas med uppdragstagarens villkor men är enligt alla andra kriterier arbetstagare. Teaterverksammas och Musikernas a-kassor godkänner därför att dessa arbetstagare har ett flertal arbetsgivare. Allt fler uppdragsgivare/arbetsgivare inom kultursektorn, liksom inom andra sektorer, kräver att arbetet skall faktureras även av arbetspresterande parter som vanligtvis är arbetstagare. Därmed tvingas i dessa fall den enskilde individen att antingen tacka nej till arbete, vilket motverkar arbetslinjen inom arbetsmarknadspoliti- ken, eller att mot sin vilja bli klassificerade som företagare enligt reglerna om arbetslöshetsersättning. Utredningen 2002:56 som behandlar arbetsrätten beskriver utvecklingen ingående. Såväl på den svenska som på den europeiska arbetsmarknaden tycks det förekomma att huvudmän ställer som villkor för ett samarbete att den arbetspresterande parten skall driva egen verksamhet och betala sina egna socialavgifter, trots att arbetsuppgifterna i princip är iden- tiska med de anställdas arbetsuppgifter samt att den arbetspresterande parten ekonomiskt är helt eller i vart fall nästan helt beroende av en enda huvudman. I de flesta fallen åtnjuter dessa egenföretagare ringa skydd från arbets- eller socialförsäkringsrätten, vilket föranlett kritiker att tala om falska egenföretagare (false self-employed persons).3 2 s. 6, uppslag 13, för arbetslöshetskassor, utgivningsdatum . 3 s. 89, Ds 2002:56, arbetsrätt för ett föränderligt arbetsliv. 4.5Regler om konstnärer och kulturarbetsmarknaden I lagen om arbetslöshetsförsäkring finns ingenting specifikt som reglerar konstnärer eller kulturarbetares ersättningar eller arbets- sökande. Däremot finns åtskilligt skrivet om kulturarbetsmark- naden och kulturarbetare i propositioner, regeringsbeslut, regle- ringsbrev och förordningar gällande arbetsmarknadspolitiken. Den senaste stora förändringen i arbetslöshetsförsäkringen trädde i kraft och baseras på prop. 1999/2000:139. I kapitel 6.3 föreslås en ny regel om den arbets- sökandes skyldighet att av arbetslöshet utvidga sitt sökområde geografiskt och yrkesmässigt. Rimlig hänsyn bör därför tas till de särskilda behov som kan gälla för grupper med projektanställningar och andra tillfälliga anställningar och osäkra anställningsförhållanden eller andra speciella anställningsför- hållanden, liksom till villkor som gäller för personer som har upp- repade perioder av arbetslöshet. Detta gäller bl.a. kulturarbetsmark- naden.4 Bl.a. med underlag från denna och andra skrivningar i propo- sitionen och arbetsmarknadsutskottets betänkande utfärdade AMS särskilda Riktlinjer för Arbetsförmedlingens tillämpning av reglerna för arbetslöshetsersättning på kulturområdet. Dessa riktlinjer markerar kulturarbetsmarknadens särart och förtydligar de hänsyn som skall tas till kulturarbetare i förhållande till upp- rättande av handlingsplan, reglerna om utvidgat sökområde och aktivitetsgarantin. Riktlinjerna påpekar även specialistkompetensen hos handläggare vid arbetsförmed- lingen av ärenden inom kulturområdet och att därför är internkonsulter till övriga förmedlingar. Samråd skall alltid ske när det gäller arbetsmarknadspolitiska program och akti- vitetsgarantin. Riktlinjerna i sin helhet finns i bilaga 3. Regeringen fastställde avgränsningskriterier för arbetsmarknadspolitiska åtgärder på kulturarbetsmarknaden. Ett direkt resultat av utredningen åt konstnärer och efter- följande proposition 1997/98:87 om konstnärernas villkor. Av- gränsningskriterierna i sin helhet finns i bilaga 4. 4 s. 53, kap. 6.3, Prop. 1999/2000:139 En rättvisare och tydligare arbetslöshetsförsäkring. I betänkandet (SOU 1997:183) Arbete åt konstnärer gjordes en mycket omfattande genomlysning av sambandet mellan arbets- marknadspolitiken och kulturpolitiken. Jag hänvisar till detta betänkande vad gäller en övergripande analys av konstnärernas ställning i arbetsmarknadspolitiken. Redan innan arbetsförmedlingen förstatligades fanns speciella förmedlingar för artister och musiker. fanns fyra kontor, en verksamhet som sedan utvecklades genom ett samarbete med de konstnärliga centrumbildningarna . 1976 bildades Kulturarbetsdelegationen vid AMS för att garantera en fortlöpande kontakt mellan myndigheten och kulturområdet. förstärktes kulturarbetssek- tionerna genom att de ombildades till arbetsförmedlingskontor med regionalt ansvar och knöts till respektive länsarbetsnämnd. finns fem regionkontor (i , , , och ) som fr.o.m. samlas i en rikstäckande organisation som leds och styrs av en kulturarbets- direktör. underställs och kulturarbetsdirektören ingår i AMS ledningsgrupp. Cheferna vid respektive regionkontor får en mer framskjuten position och utökade beslutsbefogenheter. Regionansvaret förtydligas liksom samverkan med de övriga Af-kontoren, länsarbetsnämnderna, intresseorganisationerna och parterna på arbetsmarknaden. Vid i princip alla arbetsförmedlingar skall en särskild handläggande kom- petens för kulturarbetssökande finnas och kontaktpersoner vid arbetsförmedlingarna skall säkerställa en likartad handläggning av arbetssökande och arbetsgivaruppdrag. får en egen budget och eget budgetansvar som delegeras direkt från AMS till kulturarbetsdirektören. Kulturarbetsdelegationen som leds av generaldirektören vid AMS behålls och den nya kulturarbets- direktören blir vice ordförande (ordförande är generaldirektören vid AMS). I samband med införandet av den nya organisationen påbörjas även ett omfattande utvecklingsarbete av arbete. Namnet med tillägget media beror på att även journalister får service genom kontoren. I detta sammanhang bör kanske påpekas att inte endast hjälper konstnärer utan även en större grupp av kulturarbetare inom media, scen, musik, bild och design som radioproducenter, ljustekniker, teaterrekvi- sitörer och sufflörer m.fl. Däremot ingår inte kulturarbetare inom museer eller bibliotek och inte heller kulturpedagogiska yrken. I samband med omorganisationen överförs dessutom vissa yrken till hemförmedlingarna såsom copywriter, informatör, webdesigner, stränginstrumentmakare, attributmakare m.fl. Inom kulturområdet finns två branschspecifika arbetslös- hetskassor: Teaterverksammas Arbetslöshetskassa (TAK) och Musikernas Arbetslöshetskassa (MUA). På initiativ av dessa två kassor har AMS beslutat om vissa branschtillämpningar av reglerna om arbetslöshetsersättning för kulturarbetsarbetsmarknaden. Dessa regler ska tillämpas också av övriga arbetslöshetskassor vid prövning av ersättningsärenden som rör kulturarbetare. Berörda regler har sin grund i att konstnärligt yrkesverksamma ofta inte får sin lön för ett visst antal arbetade timmar utan för en viss arbetsinsats som kan kräva ett stort mått av förberedelsetid. I den tidigare citerade propositionen (1996/97:107, s. 109) skrev regeringen att det inte ger en rättvisande bild av den verkliga arbetsinsatsen om man t.ex. beräknar arbetsvillkoret endast utifrån ett kort framträdande. Vid prövningen av arbetsvillkoret bör därför hänsyn tas till bl.a. repetitionstid och annan förberedelsetid. För tid som man på dessa sätt får tillgodoräkna sig i arbetsvillkoret får inte lämnas arbetslöshetsersättning. För konstnärer inom ord- och bildområdet finns inte någon a- kassa med branschkännedom om deras arbetsområden som konst- närer. Deras eventuella tillhörighet i en a-kassa beror istället på arbeten vid sidan av den konstnärliga verksamheten eller på att de är anslutna till den oberoende Alfa-kassan. Dessa a-kassor, utan sakkunskap om kulturområdet, har därmed till uppgift att bedöma och handlägga hur den konstnärliga verksamheten påverkar rätten till arbetslöshetsersättning då en individs totala inkomst, arbeten och uppdrag utgör bedömningsgrund för arbetslöshetsersättning. Kulturarbetare är generellt sett till stor andel anslutna till en a- kassa.