sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Svaren är i många fall mycket genomarbetade och utförliga. Detta avsnitt utgör en bearbetad sammanställning av de inkomna svaren och avser att redovisa några av de olika – ibland motstridiga – erfarenheter och synpunkter som förts fram. Vilka aktörsgrupper som framfört synpunkterna anges bara i de fall där det varit av särskilt intresse. Våra egna synpunkter och slutsatser redovisas inte här utan framgår av redovisningarna av de förslag vi lämnar i av- snitt 2.6. Svaren anknyter till det nuvarande svenska systemet för miljö- prövning så som det presenteras i avsnitt 2.2.1 och i bilaga 2. I några av svaren används begreppet kompletteringsrunda; ett be- grepp som inte motsvaras av några lagbestämmelser och som därför kan behöva förklaras. Det är ett förfarande som etablerades vid prövning enligt den tidigare miljöskyddslagen. När tillståndsmyndig- heten fått in en tillståndsansökan, skickades den tämligen omgå- ende ut på en runda till vissa myndigheter – normalt Naturvårds- verket, och den kommunala miljönämnden – med för- frågan om dessa myndigheter ansåg att det fanns behov av att komplettera ansökan. Myndigheternas svar, som oftast innehöll önskemål om ytterligare uppgifter och redovisningar i ett antal punkter, överlämnades till sökanden som gavs tillfälle att ge in de Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning En av de frågor vi velat få svar på genom frågebrevet, var i vilken utsträckning kompletteringsrundor tillämpas även vid prövning enligt . 2.4.1Hur fungerar förfarandet och vad kan förbättras? Krav på kompletteringar av beslutsunderlaget framförs ofta vid samråden innan ansökan lämnas in till tillståndsmyndigheten och vid den så kallade kompletteringsrundan efter inlämnandet. Krav på kompletteringar kan dock framföras under samråds- och tillstånds- processens alla steg. När kompletteringskraven kommer sent i processen, försvårar och fördyrar detta för sökanden. Flera verk- samhetsutövare anser att kompletteringskrav inte utan starka skäl bör få framföras efter kompletteringsrundan. Kompletteringsrundor förekommer i de flesta mål och ärenden om miljöfarlig verksamhet. De förekommer även i mål om vatten- verksamhet. Det finns uppgifter om att kompletteringsrundor förekommer i något mindre utsträckning hos miljödomstolar än hos miljöprövningsdelegationer. Några av verksamhetsutövarna framför att ett grundligt samråds- förfarande borde minska behovet av en kompletteringsrunda. För att minska behovet av kompletteringar är det viktigt att sökanden ges information om vad som kan förväntas behöva ingå i ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. En del branschorganisa- tioner ger ut material som är av nytta i detta avseende. kan vid det tidiga samrådet lämna anvisningar om vad som är väsentligt att belysa i miljökonsekvensbeskrivningen. Det är dock inte alltid möjligt att ge synpunkter på alla miljöaspekter under samrådet eftersom nya frågeställningar tillkommer under processens gång. Formerna för tidigt och utökat samråd Formerna för samråden varierar. Samrådens omfattning och form avgörs oftast efter inledande underhandskontakter med tillsyns- myndigheten. Både det tidiga och det utökade samrådet sker ofta i form av möten – särskilt när det är fråga om större mål och ärenden – men i båda fallen kan informationen till vissa grupper lämnas Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning enbart skriftligen i form av exempelvis brev till de särskilt berörda och/eller tidningsannonser avsedda för allmänheten. I enkla ärenden förekommer telefonmöten. Det utökade samrådet inleds ofta med en annons i ortspressen, ibland kompletterad med brevut- skick, där allmänheten inbjuds till ett möte. En annan modell som tillämpas är att det tidiga samrådet sker muntligt med en väl tilltagen sakägarkrets och att det utökade samrådet därefter sker skriftligt. När samråden sker genom möten delas dessa i många fall upp så att verksamhetsutövaren exempelvis träffar företrädare för myndig- heter och företrädare för organisationer, sakägare och allmänhet vid ett annat. Det är praktiska skäl som motiverar en uppdelning. För att så många som möjligt av myndighetsföre- trädarna respektive allmänheten skall kunna närvara, bör mötena med myndigheter ske och mötena med allmänheten på kvällstid. Samrådet kan utföras så att alla intresserade bjuds in till ett öppet hus på den plats ansökan gäller. Det förekommer att företrädare för mer omfattande verksamheter besöker Naturvårds- verket särskilt. brukar oftast delta vid samrådsmötena. Vid det tidiga samrådet är det också vanligt att en företrädare för den kommunala miljönämnden deltar, vilket verksamhetsutövarna ser som positivt. och den kommunala nämnden deltar sedan under hela processen från det tidiga samrådet fram till dess att ärendet avgörs. Det finns förslag på att 6 kap. 5 § skall för- tydligas så att det framgår att det utökade samrådet skall ske med samtliga berörda statliga myndigheter, det vill säga även länsstyr- elsen. Mot bakgrund av vad som framgår av 4 §, om deltagande i det tidiga samrådet, kan nämligen den nuvarande form- uleringen övriga statliga myndigheter i 5 § uppfattas så att utökat samråd inte behöver inbegripa . uppger att man antagit en policy som innebär att verket inte deltar i tidiga samråd (om verket inte berörs som markägare). För utökat samråd är grundprincipen att verket endast deltar i sådana ärenden där verket avser att yttra sig eller agera på annat sätt i ett senare skede. Detta gäller verksamheter som regerings- prövas enligt 17 kap. eller sådana verksamheter som Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning bedöms principiellt viktiga, t.ex. där hänsynsreglerna i 2 kap. kan medföra väsentligt andra krav än enligt äldre lagstiftning. Det kan också gälla enskilda anläggningar där pröv- ningen omfattar stora utsläpp och/eller stor förbrukning av resurser. Verksamhetsutövarna beklagar att inte i större utsträckning deltar i samråd. Andra centrala verk (, , Fiskeri- verket) anger att man inte deltar i samråd, utan att medverkan blir aktuell först sedan ansökan lämnats in till tillståndsmyndigheten. beklagar att centrala verk i samband med tillåtlighets- prövningar enligt 17 kap. väljer att avstå från att delta i samråd, för att i stället vänta med synpunkter till berednings- remissen. Det är ofta svårt att avgränsa kretsen av särskilt berörda för det tidiga samrådet. I praktiken är skillnaden mellan det tidiga och det utökade samrådet liten. Det är förvirrande för dem som berörs av ett projekt att vid så många tillfällen tillfrågas om sina synpunkter. När prövning också skall ske enligt någon annan lagstiftning än kan antalet samrådsmöten med olika grupper bli mycket stort. Det vore önskvärt med en mer flexibel process där omfattningen av samråden kan anpassas till behoven i det enskilda fallet. Flera verksamhetsutövare och länsstyrelser anger att intresset från allmänhetens sida är begränsat vid samråden. Särskilt gäller detta de utökade samråden. Detta beklagas, eftersom en aktiv medverkan från allmänheten förbättrar förutsättningarna för en allsidig prövning och minskar risken för klagomål . Miljö- organisationer, som den lokala , samt fiske- vårdsområdesföreningar deltar relativt ofta i samråd. Synpunkter på samrådens funktion och på förhållandet mellan framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning och den efterföljande prövningsprocessen betonar särskilt det tidiga samrådets betydelse. Det är i detta skede som myndigheter och andra berörda kan och bör framföra och precisera krav på vad som bör utredas och presenteras i miljökonsekvensbeskrivningen. Detta bör vara myndigheternas roll i det tidiga samrådet. Det leder till långa handläggningstider om man tvingas komma med nya krav på innehåll och utformning först Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning efter att ett färdigt MKB-dokument presenteras i samband med ansökan. En miljöorganisation framför liknande synpunkter och understryker vikten av att tidigt få delta i processen. Möjligheterna att få synpunkter på både projektet och beslutsunderlaget tillgodo- sedda är större om dessa framförs tidigt i processen. Verksamhetsutövarna beskriver att samrådsmötena bör ge till- fälle till dialoger, men att dialogerna ofta uteblir och att det i stället blir en enkelriktad information från sökanden till de närvarande. Både myndigheter och enskilda är alltför passiva vid samråden, vilket leder till att kraven skjuts upp till senare i processen. Det finns önskemål från verksamhetsutövarna om ett aktivt deltagande från myndigheterna och tydliga krav på innehållet i miljökonsekvens- beskrivningar och övriga utredningar vid det tidiga samrådet. Myndigheternas krav bör så långt som möjligt vara nedbrutna till vad som skall gälla för den sökta verksamheten. Myndigheterna bör också enligt verksamhetsutövarna bistå med uppgifter om nyckel- biotoper, Natura 2000-områden osv. påpekar att i många andra länder, där det inte finns en tradition med en offentlig prövningsprocess i vilken såväl myndigheter som miljöorganisationer och enskilda intressenter deltar, är miljökonsekvensbeskrivningen inte bara ett dokument utan en process i sig, som ersätter den prövningsprocess som vi sedan gammalt har. I har vi nu fått en olycklig dubblering med ett omfattande samråd om en miljökonsekvensbeskrivning (ett slags MKB-process) och en därefter följande ansöknings- process. Slutsatsen är att det borde räcka med att kräva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning som en dokumentbilaga till ansökan och att ett koncentrerat samråd om ansökan inklusive miljökonsekvensbeskrivningen skall föregå ansökans inlämnande. framför att det också blivit parallella processer genom reglering och planeringen av nya järnvägar enligt lagen om byggande av järnväg. I den första delen av processen som gäller vägledning beträffande framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningen och i vissa fall godkännande av denna, är den myndighet som ansvarar. I den senare delen av processen, tillståndsprövningen eller motsvarande, är det tillståndsmyndigheten som är ansvarig. Det kan vara () eller någon annan myndighet, t.ex. miljödomstolen. anför att uppdelningen av processen kan medföra komplikationer genom att verksamhets- utövaren kan uppfatta det som att miljökonsekvensbeskrivningen har godtagits när släpper ärendet. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning heten kräver dock i nästan samtliga ärenden kompletteringar av miljö- konsekvensbeskrivningen. Det kunde vara till fördel om miljökonse- kvensbeskrivningen godkändes av och således var god- känd när ansökan kom in till prövningsmyndigheten. påpekar att en separat process för framtagande och godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar skulle under- lätta i de fall där samråd krävs med ett annat land (). Offentliga sammanträden inför tillståndsbeslut Länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer håller sällan offentligt sammanträde inför tillståndsbeslut. Sammanträden hålls oftast bara då det finns motsättningar mellan sökanden och dem som berörs av ansökan. Miljödomstolarna däremot håller sammanträde (huvudför- handling) i alla större tillståndsmål och i alla mål med prövotids- redovisningar av någon omfattning. Vad fungerar bra respektive dåligt? Från verksamhetsutövare finns önskemål om att integrera det utökade samrådet mer i tillståndsprocessen. En del verksamhets- utövare anser att det är kompletteringsrundan som utgör det verkliga samrådet och att den bör slås samman med det utökade samrådet. Det finns ett behov av att formalisera kompletterings- rundan, exempelvis genom bestämmelser som innebär att remiss- myndigheter inte skall få vänta till yttrandet över tillståndsansökan med att begära kompletteringar. Kompletteringar i sent skede som leder till ändringar av ansökan kan innebära att ansökan måste kungöras på nytt. Från både verksamhetsutövare och myndigheter framförs att behovet av ett beslut om betydande miljöpåverkan bör ses över i de fall det redan är klart utgående från bilagan till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar att verksamheten bedöms innebära risk för sådan påverkan. Verksamhetsutövare anser att beslutet ofta dröjer oacceptabelt länge trots att det inte tillför någon ny nyttig information. Ett förslag är att det åtminstone inte borde behövas någon remiss till kommunens miljönämnd. En miljödomstol uttrycker att processen skulle drivas framåt på ett mer rationellt sätt om i stället för beslutsstationen Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning om betydande miljöpåverkan, hade uppgiften att närmare ange ramarna för miljökonsekvensbeskrivningen inklusive omfattningen av fortsatta samråd. Det utökade samrådet skulle då kunna av- formaliseras och behovsanpassas. Mycket talar för att man borde ha en enda MKB-process med mycket vida ramar inom vilka myndig- heterna i samråd med verksamhetsutövaren hade att bestämma vad som skall göras. Något större utrymme för att begränsa skyldigheten att samråda med de närmast berörda får inte ges. påpekar att vid prövning enligt lagen om byggande av järnväg fattas beslut om betydande miljöpåverkan i förstudieskedet. Förstudien avser några alternativa sträckningar eller utformningar. Beslutet borde därför avse vart och ett av alter- nativen. Tillämpningen är i stället att baserar sitt beslut på det alternativ som innebär störst miljöpåverkan. Det finns behov av en ökad flexibilitet när det gäller omfatt- ningen av MKB-förfarandet. Man måste exempelvis göra åtskillnad i behovet av samråd mellan befintliga verksamheter och nyetab- leringar. Det fordras en mer omfattande samrådsprocess när lokaliseringsfrågan är väsentlig. betonar att vad lagen skall ange är de formella kraven på samråd. Det bör alltid stå sökanden fritt att tidigt hålla olika informella samråd när sökanden själv finner detta lämpligt. För att tiden för miljöprövningen skall kunna kortas, anser en verksamhetsutövare att myndigheternas krav bör koordineras och kanaliseras via en myndighet. En annan anser att en gemensam tids- planering av ett ärende skulle minska liggtiderna. Flera verksam- hetsutövare framför att det borde införas tidsfrister för hand- läggningen av anmälnings- och tillståndsärenden. Man påpekar också att det skulle leda till både kortare handläggningstider och bättre domar om de domare som arbetar med miljöärenden får specialisera sig på sådana. En annan synpunkt är att tillgång till miljödomstolarnas avgöranden via dator skulle effektivisera miljö- prövningen och minska skillnaderna i bedömning mellan olika myndigheter. Många verksamhetsutövare har uppfattningen att begränsade resurser hos myndigheterna förlänger handläggnings- tiden. nämner möjligheten att ha två skilda pröv- ningar som ett alternativ, där miljökonsekvensbeskrivningen skall godkännas innan ansökan tas upp till behandling av beslutande myndighet. Det motsvarar dagens process vid prövning av infrastrukturanläggningar. En fördel skulle vara att processen Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning stramas upp i ett tidigare skede. En nackdel kan vara att man skapar ytterligare led i processen, vilket kan öka handläggningstiderna. Det kan även vara en nackdel om miljökonsekvensbeskrivning respektive ansökan prövas av olika myndigheter, vilket skulle kunna påverka den värdefulla helhetssyn prövningsmyndigheten kan få . Verksamhetsutövarna är i många fall principiellt positiva till ett samrådsförfarande, men anser att processen måste förenklas eftersom den tar alltför . Det är i stor utsträckning samma synpunkter som framförs vid det tidiga och det utökade samrådet. Ett förslag är att verksamheter med liten miljöpåverkan enbart skulle ha ett samråd liknande det tidiga samrådet, medan verk- samheter med betydande miljöpåverkan endast skulle ha ett samråd motsvarande det utökade samrådet. Det finns också myndigheter som föreslår att tidigt och utökat samråd med enskilda och allmänhet bör slås ihop när det gäller verksamheter med betydande miljöpåverkan. Bestämmelserna i 6 kap. 4 § tredje stycket bör kompletteras så att begreppet tillsynsmyndigheten (enligt ) utökas till att avse samtliga de tillsynsmyndigheter som är berörda i ett aktuellt projekt på grund av att verksamheten kräver tillstånds- prövning enligt flera lagar som i sin tur fordrar miljökonsekvens- beskrivning enligt 6 kap. . Handläggningen hos tillståndsmyndigheten efter det att ansökan kungjorts anses av verksamhetsutövarna fungera någorlunda bra, även om tillståndsmyndigheten är alltför generös med att förlänga yttrandetider. Det finns dock verksamhetsutövare som pekar på att det sista steget i processen, själva beslutsfattandet, i vissa fall tar alltför . anser att miljödom- stolen inte fullgör uppgiften att se till att underlaget är komplett innan förhandlingen börjar. Erfarenheter av samråd om samma projekt enligt olika lagstiftningar Det sker ingen samverkan i processer som berör både och , vilket medför dubbelarbete för både verksamhetsutövare, myndigheter och berörda. Ett exempel gäller vindkraftetableringar. Det utökade samrådet brukar kunna genom- föras tillsammans med motsvarande steg enligt plan- och bygg- lagen, men det är svårt att förklara för deltagarna vem som är Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning ansvarig för samråden (verksamhetsutövaren enligt och kommunen enligt ) och att det rör sig om olika samråd. En översyn av möjligheterna till samordning av MKB-bestäm- melserna i och är angelägen. samråd enligt olika lagstiftningar kan ofta leda till att formella krav inte uppfylls. När samråden hålls skilda för olika lagar, kan det å andra sidan vara svårt att få förståelse hos all- mänheten för skillnaden. För har det varit självklart att samråd enligt miljö- balken kombineras med samråd enligt väglagen och att tidigt samråd för prövning av vattenverksamhet sker genom att se till att vattenrelaterade frågor behandlas i det normala tidiga samrådet. Att genomföra flera parallella samråd skulle inte fungera gentemot allmänhet och sakägare. framför liknande synpunkter, och anför att planeringsprocessen (enligt lagen om byggande av järnväg) och tillståndsprocessen (enligt ) i många fall leder till likartade handlingar som får samrådas vilket tar tid och är arbetskrävande. Planeringsprocessen och tillstånds- processen borde därför kunna slås samman i de fall de berör samma frågor. påpekar att det innebär ett komplicerat förfarande för en exploatering där det krävs tillstånd enligt flera lagar där varje prövning är förenat med MKB-krav. I vissa fall skall miljökonsekvensbeskrivningarna godkännas av olika myndigheter. Det bör för dessa fall övervägas om det i vissa fall skulle gå att samordna MKB-förfarandet för exploateringen som helhet. Detta skulle då kräva ett separat MKB-förfarande. Tidsåtgången för ett A-mål från tidigt samråd till beslut i första instans kan överslagsmässigt – baserat på uppskattningar från verksamhetsutövare i några fall – bedömas till ca . Det finns önskemål om att tiden skulle kortas till . Ändringar av verksamheter bör kunna gå snabbare. Verkstadsindustrier har redovisat statistik för tio med- lemsföretag som genomgått tillståndsprövningar. För de åtta av företagen som redovisat tidsåtgången för MKB-processen (från tidigt samråd till ansökan) har den i medeltal tagit drygt 8 månader, Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning inklusive den tid det tagit för verksamhetsutövaren att utarbeta ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. För de åtta (delvis andra) företag som redovisat tiden för tillståndsprocessen från ansökan till beslut har den i medeltal tagit drygt 5 månader. Den totala tiden från tidigt samråd till beslut för åtta företag är i medeltal drygt 10 månader. (Totaltiden avviker från summan av tiden för MKB- förfarandet och tillståndsprocessen eftersom delvis olika företag ingår i underlaget för de olika sifferuppgifterna.) I några av svaren anförs att tiden för regeringens tillåtlighets- prövning enligt 17 kap. är oacceptabel, liksom tiden för överprövning av mål och ärenden hos . påpekar att ett stort antal aktiviteter är formaliserade i vägplanering och vägprojektering. För drift- och förbättrings- projekt enligt 28 § väglagen har tiden från start av förstudie till begäran om fastställelseprövning ökat med 7–8 månader och den totala tiden för förstudie och arbetsplan kan vara 1–. gjordes sällan förstudier för dessa små ärenden. För ombyggnads- projekt har tidsåtgången ökat med 9–12 månader och den totala tiden för förstudie och arbetsplan kan vara 2–. I dessa projekt gjordes förstudie även tidigare. För medelstora och större projekt med vägutredning har tidsåtgången ökat med . Vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. tillkommer . För järnvägsprojekt uppskattas tidsåtgången till 1–1,för förstudie, 2–för järnvägsutredning och 2–för järnvägsplan. Till detta kommer tiden för tillåtlighetsprövning i de fall detta är aktuellt, samt tid för överklaganden. Det tillkommer också tid för olika typer av sakprövningar. Handläggningstiderna på departementen är alarmerande. , som har erfarenhet av täktärenden hos länsstyrelserna, uppskattar tiden från information om tidigt samråd till beslut om miljöpåverkan till 2–6 månader. Tiden från ansökan till beslut har stor spridning och anges uppgå till mellan 6 månader och . Vissa län har som policy att meddela beslut och lever upp till detta, medan andra uppmanar verksamhetsutövaren att ge in ansökan före önskat besluts- datum vilket uppfattas som orimligt. För ett inte alltför kompli- cerat ärende borde processen från tidigt samråd till tillståndsbeslut i första instans ta högst . Myndigheterna påpekar att ansökans kvalitet är avgörande för handläggningstiden. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning I vilka fall bör det krävas en MKB? Flera miljödomstolar anser att systemet bör förenklas. En domstol anger att gränsdragningen mellan mål som fordrar liten respektive stor MKB sannolikt kan ändras så att kraven på miljökonsekvens- beskrivningen minskar i flera mål utan att miljöskyddet blir lidande. En annan domstol anför att den omfattande formella hanteringen i MKB-processen kan medföra nackdelar både i de fall hanteringen blir onödigt omfattande och i de fall miljökonsekvenserna riskerar att bli alltför lättvindigt hanterade på grund av att miljökonsekvens- beskrivning inte är föreskriven, och att man bör eftersträva en allmän avformalisering/avdramatisering av processen. Flera myndigheter anser att bilaga 1 till förordningen om miljö- konsekvensbeskrivningar bör justeras så att den bättre överens- stämmer med MKB-direktivets krav (bilaga I till direktivet). Den skulle då bli betydligt mindre omfattande än . Nuvarande krav innebär merarbete och en i många fall onödigt utdragen process. Effekterna av verksamheterna är i många fall redan välkända. Ett mindre långtgående förslag är att vid enklare åtgärder skulle kunna medge undantag från åtminstone delar av MKB- processen även i fall där MKB-kravet är obligatoriskt. Ett skäl att begränsa kraven på miljökonsekvensbeskrivningen är att en alltför omfattande informationsskyldighet kan leda till att närboende blir skrämda i onödan; man uppfattar att det planerade projektet kan bli mycket störande på grund av den omfattande processen. i anser att det är orimligt att kräva en fullständig MKB-process för tillstånd enligt 7 kap. 28 a § för vissa skogsbruksåtgärder i anslutning till Natura 2000-områden. En stor andel av länets vattendrag är skyddade som Natura 2000-områden, vilket innebär att många avverkningar m.m. kommer att beröras. En del av dessa fordrar tillstånd enligt 7 kap. 28 a § , men en hel MKB-process innebär en onödigt komplicerad prövning. bör ges möjlighet att medge undantag från detta i enskilda fall. Flera svar uttrycker att skillnaden mellan stor och liten MKB är alltför liten och otydlig .