sou · GRB3104d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det enda nya med mitt förslag är att sådana planer, i form av ett trafikförsörj- ningsprogram, nu måste dokumenteras och offentliggöras samt att trafikens intressenter ska ges tillfälle att yttra sig. Som ovan nämnts föreslår jag att trafikhuvudmännens och Riks- trafikens planeringsansvar ska regleras genom en skyldighet att upprätta långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram. Pro- grammen bör klart och tydligt ange samhällets behov av kollektiv- trafik och motiven för dessa i ett trafikslagsövergripande perspektiv relaterat till gällande transportpolitik. Av programmen bör bl.a. framgå vilka uppgifter trafiken avses fylla, dvs. vilka olika typer av resenärer och resenärsbehov trafiken syftar till att tillgodose, var och till vilken servicenivå. Vidare bör programmen innehålla en bedömning av vilken trafik, dvs. vilka av de utpekade uppgifterna och resenärsbehoven, som har förutsättningar att bedrivas på kommersiella villkor och vilka som samhället på olika sätt tror sig behöva åta ett ansvar för. De särskilda insatser, t.ex. i form av subventioner, upphandling av trafik eller andra reglerande eller stimulerande åtgärder för att styra trafikutbudet i önskad riktning bör beskrivas och motiveras i förhållande till de transportpolitiska målen. Det utbud som beskrivs i de strategiska trafikförsörjningspro- grammen kan som ovan nämnts således bestå av: a) trafik som kan etableras på kommersiella villkor och b) trafik som inte kommer till stånd på kommersiella villkor eller trafik som man av särskilda skäl från samhällets sida vill garantera ett utbud av enligt de klargörande motiv som fastställts i trafikförsörjningsprogrammet. Det senare kan t.ex. handla om en trafik till lägre biljettpriser, i en omfattning eller av en viss kvalitet som inte har förutsättningar att uppstå i den kommersiella trafiken. Liksom är det Riks- trafiken och trafikhuvudmännen som har organisatörsansvaret för att sådan trafik blir av. Trafik kan antingen anbudsupphandlas på entreprenad som omfattar ett helt trafikupplägg som subventione- ras genom brutto- eller nettoavtal. Eller kan det åstadkommas genom att trafikansvariga myndigheter köper in enstaka platser på befintliga tåg av befintliga trafikoperatörer eller ersätter dessa för att vissa kategorier av resande ska kunna utnyttja länstrafikbiljett på ett tåg eller annat färdmedel. Ett sätt att öppna för att annat än det redan beprövade ryms inom de strategiska trafikförsörjningsprogrammen är att bjuda in till någon form av idétävling, s.k. skönhetstävling, där trafikope- ratörer och andra får tävla om att mot ersättning lämna förslag till nya kreativa trafikupplägg. Trafikuppläggen kan sedan – i den mån de inte kommer till stånd på kommersiella villkor – utgöra underlag för upphandling i samhällets regi. Det bör dock noteras att upp- hovsmännen till dessa idéer sannolikt här får en konkurrensfördel framför andra som skulle kunna diskvalificera dem från rätten att delta i en anbudstävlan enligt upphandlingsbestämmelserna. Olika sätt att fånga upp kreativa idéer för att utforma den samhällsstyrda trafiken är enligt min mening viktigt för den framtida utvecklingen av trafiken. Jag menar därför att det är angeläget att de trafik- ansvariga myndigheterna finner bra former för hur ett sådant utvecklingsarbete kan bedrivas . Det är Rikstrafiken och de länstrafikansvariga i kommuner och landsting som var och en för sig slutligt avgör vad programmen ska innehålla. Programarbetet bör dock ske i samråd med de övriga trafikansvariga myndigheterna och trafikhuvudmännen bör vad gäller länsgränsöverskridande trafik åläggas en skyldighet att samverka med Rikstrafiken. En avsikt med en sådan samordning av programarbetet är att ge utrymme för att kunna skapa så funktionella, effektiva och sam- manhängande trafikområden som möjligt vilka ger utrymme för arbetspendling och övrigt pendlingsbehov utifrån olika intresse- gruppers behov. Detta sagt med utgångspunkt i att resenärernas och samhällets behov av transporter alltmer kommit att gestalta sig i form av "naturliga marknader". En trafikförsörjning som tar sin utgångspunkt från ett sådant perspektiv skulle enligt min uppfatt- ning också ge bästa förutsättningar för regioners utveckling i ett alltmer regionförstorande perspektiv. Enligt min övertygelse bedrivs arbetet med programmen bäst i ett decentraliserat, under- ifrånperspektiv så nära resenärernas och marknadernas behov som möjligt. 2.3.5Relationen mellan kommersiell och subventionerad trafik Den förordade modellen innehåller dels rent kommersiell trafik som lever helt på egna intäkter, dels av samhället subventionerad trafik. På den framtida järnvägsmarknad som skissas i modellen ska ett direkt inflytande från resenärerna utövat genom deras betalningsvilja i så hög utsträckning som möjligt tillåtas avgöra trafikutbudet. En förutsättning för detta är att den kommersiella trafiken tillåts utvecklas och finna sina former. ska samhällsstödd trafik kunna bedrivas parallellt för att tillgodose ändamål som den kommersiella trafiken inte har förutsättningar att hantera. Relationerna mellan de två trafikformerna bör därför hanteras och regleras i särskilda former. I avsnitt 2.3.5.1 nedan diskuterar jag närmare hur gränser för Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar för att planera och organisera trafik skulle kunna förtydligas. För att åstadkomma stabilitet på marknaden föreslår jag vidare att det bör införas ett tillståndsförfarande med möjlighet till skadlighetsprövning. Till tillståndet ska kunna knytas särskilda villkor. Tillståndsförfarandet, som utvecklas närmare i avsnitt 2.4, bör kort se ut enligt följande: 1.Friheten att organisera linjebunden persontrafik på järnväg bör förenas med ett tillståndsförfarande omfattande den trafik varje licensierat järnvägsföretag eller auktoriserad sökande avser att driva. 2.Trafikeringstillstånd ska alltid lämnas såvida inte trafiken för- orsakar väsentlig skada på redan befintlig trafik enligt vissa i förväg fastställda kriterier. I denna tillstånds- eller skadlighets- prövning åligger det befintliga aktörer, trafikhuvudmännen, Rikstrafiken, operatörer som redan bedriver trafik, eller har skaffat sig rätten att bedriva trafik, att visa att de lider väsentlig skada om den nya trafiken etableras. Denna skadlighets- prövning bör dock endast tillämpas under ett övergångsskede i avvaktan på att marknaden har funnit sina former. 3.I tillståndsprövningen kan i ett inledande skede hänsyn också behöva tas till imperfekta kringmarknader som ett inslag i en påkallad skadlighetsprövning. Också i takt med att bättre fungerande kringmarknader växer fram bör denna skadlighets- prövning successivt kunna slopas. 2.3.5.1Avgränsning av Rikstrafikens och trafikhuvud- männens organisatörsansvar Den föreslagna marknadstillträdesmodellen innebär att den kommersiella trafikens utbud bör tas tillvara för att tillgodose önskemålen i trafikförsörjningsprogrammen. Det innebär att jag anser att trafikhuvudmännen, liksom Rikstrafiken enligt verkets instruktion, bör lägga stor vikt vid sin planeringsroll. Som konstaterats ovan är en tydligare reglering av Rikstrafikens respektive trafikhuvudmännens ansvar för att planera och organi- sera trafik en förutsättning för att den samhällsstyrda trafiken och den kommersiella trafiken ska kunna bedrivas och utvecklas Mitt förslag till tillståndsreglering är dock inte beroende av att trafikhuvudmannalagen ändras på ovan angivet sätt. En markering av de trafikansvarigas planeringsroll vore, oaktat detta, önskvärd för att utveckla samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik i den riktning som jag pläderat för. I det följande lämnas en närmare beskrivning av det närmare innehållet i myndigheternas planerings- och organisatörsansvar samt ett förslag till tydligare avgränsning av ansvaret. Planeringsrollen och trafikhuvudmannens uppdrag Enligt 1 § i trafikhuvudmannalagen ska det i varje län, för att främja en tillfredställande trafikförsörjning, finnas länstrafikansvariga som ansvarar för lokal och regional linjetrafik för persontransporter. Enligt 4 § är länstrafikansvariga antingen och kommunerna i länet gemensamt, eller enbart en kommun eller ett landsting i länet. De länstrafikansvarigas uppgifter ska dock handhas av en trafikhuvudman. Trafikhuvudmannen kan i sin tur antingen vara ett aktiebolag, kommunalförbund eller i vissa fall en kommun eller ett landsting. Trafikhuvudmannen kan också under vissa förutsättningar handha uppgiftsansvar för riksfärdtjänst och färdtjänst i länet. De uppgifter som en trafikhuvudman ska svara för kan innefatta allt från planering, organisering och finansiering till utförande av lokal och regional linjebunden persontrafik. Jag bortser i detta sammanhang från uppgiftsansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst. Vilka uppgifter trafikhuvudmännen i praktiken ska utföra avgörs med ett undantag av de länstrafikansvarigas ambition och tolkning av sitt ansvar för lokal och regional linjetrafik för persontransporter i syfte att främja en tillfredställande trafik- försörjning. Undantaget följer av 6 § i trafikhuvudmannalagen och rör skyldigheten att, efter samråd med de länstrafikansvariga i länet, upprätta en trafikförsörjningsplan, som bl.a. ska ange omfattningen och grunderna för prissättningen av den lokala och regionala linjetrafiken. I praktiken innebär detta att trafikhuvud- mannen redogör för det planerade trafikutbudet, inte sällan i form av tidtabeller. Redogörelsen omfattar också grunderna för taxesystemet. I övrigt är spelrummet stort. Det är t.ex. fullt möjligt för de länstrafikansvariga att nöja sig med att låta trafikhuvudmannen på frivillig grund samordna olika buss-, järnvägs- m.fl. företags utbud av kommersiella trafiktjänster i samt till och från länet. Vanligare är dock att de länstrafikansvarigas ambition är högre än så och inte sällan tar sig detta uttryck i att trafikhuvudmannen verkar i såväl en samhällsplanerande som en trafikinitierande roll. Med trafik- initierande avses här de olika möjligheter en trafikhuvudman har att få trafik utförd. Det kan hypotetiskt avse allt från samordning på frivillig grund av kommersiella aktörers trafik till upphandling av trafik i netto- eller bruttoavtal eller annan tillåten tilldelning av statsbidrag. Trafikhuvudmännen verkar ofta i flera roller. Det är därför ofta svårt att urskilja trafikhuvudmännens strategiskt samhällsplane- rande uppgifter i förhållande till den mer operativa trafik- planeringen. Detta kan t.ex. vara fallet när en trafikhuvudman själv tar ansvaret för organiserandet (bestämmer biljettpriser och tidtabeller) av all eller så gott som all regional och lokal trafik. Det korta tidsperspektivet i dagens trafikförsörjningsplan kan också bidra till denna otydlighet. Ju närmare trafikstart man kommer desto naturligare är det att i planen redogöra för tidtabeller och detaljerade taxesystem. Trafikhuvudmannalagen anger ingen inbördes hierarki mellan de olika roller de länstrafikansvariga kan medge trafikhuvudmannen att spela. Reglerna medger helt enkelt stark organisatorisk och beslutsmässig integration av de olika roller en trafikhuvudman kan verka i. Rollotydligheten kan dock leda till att det kommersiella utbudets möjligheter att klara delar av trafikförsörjningen inte bedöms tillräckligt noggrant. En sådan bedömning bör enligt min mening göras helt fristående från överväganden om hur egna resurser i form av t.ex. tåg bäst optimeras. En otillräckligt noggrann bedömning av det kommersiella utbudets möjligheter kan i sin tur leda till en transportpolitiskt onödig begränsning av resenärernas valfrihet mellan olika konkurrerande transport- alternativ. Omvänt kan det också leda till att privatpersoner och företag inte ges möjlighet att på kommersiell grund erbjuda olika typer av persontrafikutbud. Slutligen kan det också få till följd att skattemedel i onödan används till transporter istället för t.ex. vård, skola och omsorg. För att komma till rätta med de problem som ovan beskrivits anser jag att trafikhuvudmannalagen bör ändras i två avseenden. Som redan framgått anser jag i likhet med att trafikhuvudmännen bör åläggas skyldighet att upprätta strategiska trafikförsörjningsplaner, som kanske även bör fastställas av de länstrafikansvariga gemensamt. Därigenom skulle enligt min mening lagen på ett tydligare sätt ange att trafikplaneringsrollen är grunden för de länstrafikansvarigas och därigenom indirekt också trafikhuvud- mannens. Trafikhuvudmannalagen är, som påpekat, också bristfälligt anknuten till den statliga transport- politikens målsättningar. Målen och formerna för verksamheten ses helt och hållet som något de länstrafikansvariga får bära ansvar för inför medborgarna i och kommunerna i länet. påverkar de trafikansvarigas och trafikhuvudmännens verksamhet i hög grad resenärer, kommersiella organisatörer och utförare av persontrafik och medborgare såväl i länets kommuner och landsting som i riket. Jag delar därför bedömning att trafikhuvudmannalagen på ett tydligare sätt bör knytas till transportpolitiken. Det skulle möjliggöra effektivare uppföljning och utvärdering av hur den lokala och regionala persontrafiken bidrar till uppfyllandet av transportpolitikens mål. I slutändan skulle därmed också de trafikansvarigas styrning av trafikhuvud- männen kunna anpassas tydligare också till transportpolitikens krav. Planeringsrollen och Rikstrafikens uppdrag I Rikstrafikens uppdrag ingår såväl planering som initiering av persontrafik. Enligt 1 § i Rikstrafikens instruktion ska myndigheten verka för utveckling och samordning av den interregionala persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen uppnås. Därutöver ska myndigheten enligt 2 § även svara för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektivpersontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmannens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. För att kunna samordna och utveckla den interregionala persontrafiken måste Rikstrafiken ägna sig åt ett visst mått av strategiskt planerande, även om detta inte tar sig uttryck i något officiellt planeringsdokument. borde vara en skattning av samhällets behov av interregionala persontransporter. På basis av denna skattning bör sedan bedömas vilka önskemål på interregionalt trafikutbud som samhället har och därefter vilka förutsättningar som finns för att utbudet kan komma till stånd på kommersiell grundval eller initieras av trafikhuvudmän. Myndigheten bör också ta ställning till vilka typer av transport- tjänster som kan tänkas bli resultatet av att en trafikhuvudman eller svarar för att utbudet kommer till stånd och hur dessa tjänster stämmer överens med de interregionala resenärernas behov och efterfrågan. Är överensstämmelsen dålig och dessutom transportpolitiskt omotiverad har Rikstrafiken en skyldighet att vidta åtgärder. Alla dessa bedömningar görs i praktiken efter samråd med och trafikhuvudmännen. Görs bedömningarna av någon anledning i fel ordning är risken stor att det långsiktiga strategiska perspektivet på samhällets önskemål på interregional trafik trängs i bakgrunden. Om det blir så eller ej beror i hög grad på om aktörerna i sina diskussioner klarar av att frigöra sig från den operativa trafik- planeringens många, komplexa och trängande problem. Enligt min mening finns en inte obetydlig risk att diskussionerna förs mer utifrån ett kortsiktigt operativt planeringsperspektiv än ett samhälleligt strategiskt planerande. Risken förstärks av att Rikstrafiken i sin trafikinitierande roll har begränsade möjligheter att i de interregionala resenärernas intresse åstadkomma alternativa trafikupplägg till SJ AB:s och trafikhuvudmännens. Rikstrafiken måste därför påverka dessa aktörers upplägg via frivillig samordning, eventuellt i kombination med delfinansiering i form av köp av plats för interregionala resenärer på kommersiella och regionala tåg. Denna typ av påverkan kräver dock mycket tid, som i värsta fall vinns genom undanträngande av det långsiktigt strategiska samhällsperspektivet. I syfte att tydliggöra den strategiska samhällsplaneringsrollens vikt för att åstadkomma en effektiv interregional persontrafik anser jag att även Rikstrafiken bör åläggas en skyldighet att upprätta och fastställa strategiska trafikförsörjningsprogram. Rikstrafikens strategiska trafikförsörjningsplan ska självklart fylla samma syften som trafikhuvudmännens, men för den interregionala person- trafiken. Trafikeringstillstånd ska ges om det inte görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna att bedriva redan etablerad järnvägstrafik. Trafikeringstillstånd ska dock alltid ges om det leder till att en avsevärt bättre trafikförsörjning uppnås. Den som bedriver kommersiell trafik får dock inte påkalla en skadlighetsprövning gentemot annan kommersiell trafik. Trafikeringstillstånd kan förenas med järnvägsspecifika villkor som reglerar hur trafikutövaren ska informera om sina resor, hur biljettsamverkan ska ske, hur funktionshindrade ska ges service m.m. Tillstånd kan dras in om tillståndsinnehavaren på ett väsentligt sätt avviker från villkoren för tillståndet. Beslut om trafikeringstillstånd kan överklagas hos regeringen. Den av mig förordade modellen för tillträde till marknaden för persontransporter på järnväg bygger på att kommersiellt bedriven trafik och trafik som samhället initierar och subventionerar ska kunna existera sida vid sida och utvecklas på sina egna premisser. Detta är dock ingen ny idé utan tvärtom densamma som motiverar dagens trafikeringsrättsregleringar. Skillnaden ligger i att jag vill slopa monopolet i den kommersiella trafiken. Konkurrensen inom ramen för det kommersiella utbudet ska enligt min mening vara oreglerad. I syfte att skifta utgångspunkt för marknadstillträdes- regleringarna förslår jag därför en regleringslösning i två steg. Det första steget består som utvecklats närmare i avsnitt 2.3.5.1 av en tydligare fokusering av Rikstrafikens och trafikhuvud- männens ansvar för strategisk utveckling av persontrafiken. Det andra steget, som kanske endast behövs under en övergångsfas, består av en tillståndsreglering inom vars ram konkurrensytorna mellan kommersiellt grundat och av samhället initierat och subventionerat utbud regleras. Utgångspunkten för denna reglering bör enligt min mening vara konkurrens istället för ensamrätt till trafik. 2.4.1Nuvarande reglering av tillträdet till persontrafik- marknaden Dagens regelverk återfinns i lag (1997:756) om tilldelning av spår- kapacitet och förordningen (1996:734) om statens spåranlägg- ningar. Lag om tilldelning av spårkapacitet reglerar förhållandena på andra spåranläggningar än statens spåranläggningar. Lagens reg- ler om marknadstillträdet speglar kraven i direktiv /440/EEG. För persontrafikens del betyder det som huvudregel att infrastruk- turförvaltaren bestämmer vilken typ av trafik som får nyttja anläggningarna. Sådan internationell persontrafik som anges i direktivet ska dock alltid ha rätt att trafikera anläggningarna. Förordningen om statens spåranläggningar reglerar förhållan- dena på statens spåranläggningar. Reglerna om trafikeringsrätt för persontrafik (11–15 §§) syftar till att skydda det samhällsstyrda trafikutbudet från det kommersiellt grundade och vice versa. Skyddet är uppbyggt kring två förutsättningar. Dels att tre aktö- rer, , trafikhuvudmannen och den som fått trafikeringsrätt av Rikstrafiken i samband med tecknande av upphandlingsavtal med myndigheten, har en ensamrätt att bedriva viss typ av persontrafik på viss järnvägssträcka. Dels att det med utgångspunkt i begreppen interregional och lokal/regional respektive kommersiell och upphandlad trafik går att identifiera gränserna mellan dessa aktörers ansvar respektive ensamrättigheter att bedriva persontrafik på järnväg. har enligt 11 § i förordningen om statens spåranläggningar rätt att bedriva trafik (trafikeringsrätt) på stomjärnvägarna. Det är här underförstått att SJ AB:s utbud av persontrafiktjänster med järnväg ska vara kommersiellt grundat. Regeringen har enligt andra stycket i 11 § möjlighet att begränsa SJ AB:s trafikeringsrätt om företagets trafik konkurrerar med trafik som bedrivs av trafikhuvudmännen eller har upphandlats av Rikstrafiken. Trafikhuvudmannen har enligt lagen (1997:734 ) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudmannalagen) i uppgift att svara för lokal och regional kollektiv linjebunden persontrafik och detta ansvar är trafikslagsövergripande. Uppgiften, som kan inne- fatta såväl planering, genomförande och finansiering, är primärt knutet till länsindelningen, men kan efter medgivande av regeringen utsträckas till ett vidare geografiskt område om vissa förutsättningar är uppfyllda. Enligt 12 § i förordningen om statens spåranläggningar har trafikhuvudmannen trafikeringsrätt för lokal och regional persontrafik på stomjärnvägarna i länet. Med stomjärnvägar avses i praktiken huvuddelen av statens spåranläggningar. I stort sett är det endast terminal-, anslutnings-, industrispår m.m. som inte täcks in av detta begrepp. Därutöver gäller att om det kan antas att den lokala och regio- nala trafiken därigenom skulle förbättras för resenärerna och detta inte leder till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av spåranlägg- ningarna, kan regeringen besluta att trafikhuvudmannen får bedriva sådan (regional och lokal) persontrafik på stomjärnvägarna även i angränsande län. I andra stycket anges också att om förutsättning- arna för att bedriva kommersiell persontrafik eller av staten upp- handlad persontrafik inte väsentligen påverkas, kan regeringen besluta att trafikhuvudmän i olika län som samverkar ifråga om persontrafik inom länen gemensamt ska ha trafikeringsrätt för denna trafik. Trafikhuvudmännen är också enligt 6 § i trafikhuvudmannalagen skyldiga att upprätta årliga trafikförsörj- ningsplaner, som anger omfattning, grunderna för prissättning m.m. för den regionala och lokala persontrafik de vill ha utförd. Enligt 15 § i förordningen om statens spåranläggningar kan regeringen besluta att persontrafik som inte är regional eller lokal och för vilken det saknas förutsättningar för kommersiell drift ska upphandlas. Därutöver gäller också att när ett avtal om upphandlad persontrafik upphör att gälla avgör regeringen om trafiken ska upphandlas på nytt. Av förordningen (1999:279) med instruktion för Rikstrafiken (Rikstrafikens instruktion) framgår att myndigheten ska verka för utveckling och samordning av den interregionala persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen uppnås. Myndigheten ska följa kollektivtrafikens utveckling och särskilt kartlägga brister i den interregionala persontrafiken samt svara för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmannens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. 2.4.1.1Problem vid tillämpningen av gällande regelverk Dagens trafikeringsrättsregleringar bygger på att ensamrätt till tra- fik är normaltillståndet. I de fall där och trafikhuvudmännen, inom ramen för sina respektive uppdrag, vill organisera nya trafikupplägg kan detta i sin tur medföra att det uppstår konkur- rens med redan etablerad trafik. I dessa fall krävs medgivande av regeringen som kan begränsa den planerade nya trafiken. Regeringen prövar i detta sammanhang nyttan med den nya trafiken i förhållande till skadan för den etablerade trafiken respektive för den aktör som driver denna. Denna ordning medger lösningar som de facto innebär konkur- rens om transportkunderna. tillämpas alltså inte fiktionen om ensamrätt till trafik, i betydelsen total frånvaro av konkurrens om transportkunderna, fullt ut. Detta skapar dock oklarheter rörande hur konkurrensen mellan två eller flera tillåtna trafikupplägg ska regleras.