sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Förändringarna 1998 resulterade i att socialförsäkringsnämndens arbete koncentrerades till ärenden som har väsentlig betydelse för den enskilde från försörjningssynpunkt eller där ersättningen är ägnad att höja den enskildes livskvalitet. Sam- tidigt skulle ärendet innehålla utrymme för bedömning. Med avse- värd tid menades . Ordningen med att socialförsäk- ringsnämnderna skulle ompröva vissa typer av ärenden, där tjäns- temän fattat beslut och enskild begärt omprövning av beslutet, slo- pades. Socialförsäkringsnämnderna har beslutanderätten och fattar efter föredragning av tjänsteman beslut i följande ärenden: ärenden om rätt till sjukersättning/aktivitetsersättning, dock inte när det gäller förutsättningarna för rätt till sådan ersättning enligt bestämmelserna om försäkringstid i 9 kap. AFL (18 kap. 17 § AFL), ärenden om vilandeförklaring av sjukersättning och aktivitets- ersättning enligt 16 kap. AFL när det med den ersätt- ningen utgetts sådan ärenden om livränta som samordnats med ersättningen enligt 6 kap. 1 § lagen om (1976:380) arbetsska- deförsäkring (18 kap. 17 § AFL), ärenden om rätt till handikappersättning och vårdbidrag (21 § HVL), ärenden om livränta till den försäkrade, i annat ärende upp- kommen fråga om den försäkrade har ådragit sig arbetsskada till följd av annat än olycksfall samt ärenden angående särskild efterlevandepension (8 kap. 4 § LAF), ärenden om livränta till den försäkrade, i annat ärende upp- kommen fråga om den försäkrade har ådragit sig skada till följd av annat än olyckfall samt ärenden angående särskild efterlevan- delivränta (16 § LSP), frågor om rätt till bilstöd (3 § LBH), frågor om rätt till assistansersättning (13 § ). Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden 6.2.3Myndighetsutövning mot enskild i annan offentlig för- valtning En myndighet är tilldelad en befogenhet, ett bemyndigade, att bestämma genom en författning eller ett konkret beslut från rege- ringen eller . De faktorer som ska beaktas vid beslutet anges i lag och förordning eller i kompletterande myndighetsföre- skrifter. Därtill kommer rättspraxis som utvecklas i samband med överklagande, JO-utlåtanden o.dyl. Det är i första hand en myndighets styrelse och chef som har beslutanderätten i en myndighet. I den mån beslutanderätten dele- geras inom myndigheten så sker detta genom en inom myndig- heten upprättad arbetsordning. I princip gäller att myndighetens ledning efter delegation av beslutanderätten aldrig lägger sig i myn- dighetsutövning gentemot enskild i enskilda ärenden. Det finns flera grundläggande principer som styr myndighets- utövningen mot enskilda. Legalitetsprincipen innebär att ingen myndighetsutövning får ske mot en enskild utan att det finns lag- stöd för detta. Objektivitetsprincipen innebär att man ska iaktta saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen, dvs. man får inte låta sig styras av andra intressen än dem man är ålagda att tillgodose och inte heller grunda beslut på andra omständigheter än dem som enligt lagstiftningen får beaktas. Förvaltningslagen är grunden för all handläggning av ärenden vid myndigheter. Huvudregeln är att reglerna ska följas av alla myn- digheter inom samtliga verksamheter. Förvaltningslagen är kort och innehåller basregler för myndigheter beträffande myndighets- utövning och annan handläggning av ärenden. Som en naturlig följd av att lagen är generellt utformad finns tillfällen då lagen inte ska tillämpas. Om regler i en annan lag eller författning avviker från förvaltningslagens regler ska specialreglerna tillämpas framför för- valtningslagens. Myndighetsutövning omfattar sådan verksamhet hos en myn- dighet där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Detta innebär bl.a. att den enskilde är i ett beroendeförhållande till myndigheten eller till staten som helhet. Beroendeförhållandet kan vara grundat på att myndigheten utfärdar ett tvingande beslut som den enskilde måste följa men också på utfärdandet av ett gynnande beslut, t.ex. när beslut fattas om utbetalning av bidrag. I det följande redovisas ett antal exempel på beslutsfunktioner och myndighetsutövning mot enskilda i andra delar av den offent- Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden De ärenden som exemplifieras har det gemen- samt att det finns utrymme för bedömning för beslutsfattaren och att ärendets utgång har stor betydelse för den enskilde. Domstolarna har ett starkt lekmannainslag i form av nämndemän som förekommer såväl i allmänna domstolar (tingsrätt och hovrätt) som i allmänna förvaltningsdomstolar (länsrätt och kammarrätt). Nämndemännen deltar i alla delar av avgörandet och har liksom ordföranden, som är yrkesdomare, en röst vardera. I länsrätt är huvudregeln att alla mål avgörs av en yrkesdomare och tre nämndemän. Vanligtvis avgörs målen efter föredragning, men i vissa mål – främst tvångsmål av olika slag – hålls regelmässigt sammanträden med parterna närvarande. Det finns en möjlighet att avgöra mål av enklare art med endast en domare, s.k. E-mål. I kammarrätten deltar nämndemän i avgörandet om det är särkilt föreskrivet. Sammansättningen är då tre yrkesdomare och två nämndemän. För socialförsäkringsmål gäller att nämndemän deltar i avgörandet om nämndemän deltagit i länsrätten (se 20 kap. 11 § andra stycket AFL). I tingsrätten avgörs brottmål av en yrkesdomare och tre nämn- demän. Även här finns en möjlighet att avgöra vissa enklare brott- mål – där påföljden kan stanna vid böter – utan nämnd. Familjemål (mål om vårdnad, umgänge m.m.) avgörs antingen av en ensam yrkesdomare eller av en yrkesdomare med tre nämndemän, beroende på parternas önskemål. Målen avgörs efter huvudför- handling. Det förekommer också nämndemannamedverkan i vissa domstolsärenden. I hovrätten medverkar nämndemän i såväl brottmål som familjemål. Sammansättningen är då – i likhet med vad som gäller i kammarrätten – tre yrkesdomare och två nämnde- män. I de högsta instanserna – Regeringsrätten och Högsta Domsto- len – deltar inte nämndemän i avgörandet. Nämndemannens deltagande i rättskipningen ska utgöra en garant för att domstolarnas avgöranden ligger i linje med den all- männa rättsuppfattningen och bidra till allmänhetens förtroende för rättskipningen. Nämndemännen är också en garant för allmän- hetens insyn i rättsväsendet. Det finns inga formella krav på nämn- demännen vad avser kompetens. Tanken är att de ska vara erfarna Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden och betrodda samhällsmedborgare som med sin allmänna kunskap om samhället och människor ska kunna komplettera domarnas juridiska sakkunskap. Nämndemännen nomineras av de politiska partierna i landsting eller i vissa fall kommunfullmäktige. En nämndeman är en representant för allmänheten, som valts till domare. Uppdraget är opolitiskt. En nämndeman avlägger samma domared som yrkesdomaren. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer hur många nämndemän som ska finnas för varje domsaga. Delega- tionsmöjligheten har utnyttjats så att de största domstolarna själva bestämmer antalet, medan detta för övriga domstolar bestäms av överrätterna, dvs. hovrätt resp. kammarrätt. Domstolarna fördelar sedan själva tjänstgöringsskyldigheten mellan nämndemännen. Merparten av besluten i individärenden inom kriminalvården fattas av tjänstemän. Exempel på detta är beslut om senareläggning av villkorlig frigivning och om att en villkorligt frigiven person ska stå under övervakning. Vissa av tjänstemannabesluten kan överklagas till en övervakningsnämnd som i normalfallet består av ordförande, vice ordförande och tre ledamöter. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förordar ordförande och vice ordförande som ska vara lagfarna och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. Övriga ledamöter utses genom val av kommunfullmäktige, om övervakningsnämndens verksamhetsområde omfattar endast en kommun, och annars av . Nämnden är beslutsför med ordförande/vice ordförande och två ledamöter. Inom skatteförvaltningen fanns tidigare ett stort antal taxerings- nämnder med politiskt utsedda ledamöter. Taxeringsnämnderna ersattes 1990 av skattenämnder som består av ordförande och vice ordförande som utses av RSV samt tre ledamöter som utses av (inte på ). Nämnderna avgör ärenden om omprövning av en tvistig fråga såvida inte nämnden tidigare prövat ärendet eller om frågan avser en skälighets- eller bedöm- Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden ningsfråga av väsentlig betydelse för den skattskyldige. Reglerna om vilka ärenden som ska föredras i skattenämnd skiljer sig beroende på om det är ett beslut om årlig taxering eller om det är ett omprövningsbeslut. Ett beslut om årlig taxering avgörs i skatte- nämnd om det avser skälighets- eller bedömningsfrågor av väsentlig ekonomisk betydelse eller om det av annan särskild anledning bör prövas i nämnden. De beslut som fattas efter beslutet om årlig taxering och fram till sista december året efter taxeringsåret är ordinarie omprövningsbeslut. Skatteskyldig har rätt att delta vid nämndens möte. Nämnden fattar beslut efter omröstning. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Avvikande mening ska antecknas i protokoll. fattar beslut av mycket stor betydelse för den enskilde, såsom asyl, bosättning, arbetstillstånd, uppehållstillstånd, medborgarskap och stöd till återvandring. Samtliga beslut inom migrationsverket fattas av tjänsteman i enlighet med verkets beslutsordning utan några kompletterande lekmannainslag. När det rör sig om enstaka principiella ärenden så går dessa direkt till regeringen. Medverkan av lekmän i detta slags ärenden sker först i andra instans, . är en domstols- liknande förvaltningsmyndighet, som leds av en generaldirektör och som består av politiker, och är prövningsorgan vid överklagan- den. Det är inte fråga om en enda nämnd med ett litet kansli utan flera olika nämnder som till sitt förfogande har en myndighet med ca 200 anställda. Var och en av de beslutande nämnderna leds av en ordförande som är anställd vid myndigheten. Ordföranden är inte politiker utan jurist. Praxis i dessa är att vanliga socialbidragsbeslut efter delegation fat- tas av tjänsteman. I enstaka udda och mycket svårbedömda fall kan dock förvaltningen ta upp en fråga för behandling i nämnden bestående av politiker. Nämnden informeras däremot i listform om de beslut som har fattats av förvaltningen och ledamöterna ges Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden möjlighet att ställa frågor om motiv och praxis. Till nämnden rap- porteras också fall där beslut i länsrätt avviker från förvaltningens beslut. Detta slags redovisning kan leda till mer principiella diskus- sioner. Nämndens roll i socialbidragsärenden är främst att ge rikt- linjer för tjänstemännens arbete. Nämnden föreslår också vilken socialbidragsnorm som ska gälla. Beslut om norm tas av fullmäk- tige. Vissa andra individärenden som bedöms ha mycket stor bety- delse för den berörde och som innehåller svåra bedömningselement tas dock upp på politisk nivå. Dock vanligen inte i hela nämnden utan i ett mindre utskott, t.ex. ordförande plus två ledamöter. Det är t.ex. placering av barn i familjehem, utredning om godkännande av adoption samt frågan om att begära tillfälligt omhändertagande enligt lagen om vård av missbrukare eller lagen om vård av unga. Beslut i de senare fallen fattas av länsrätten. I akuta fall har nämnd- utskottet befogenhet att tillfälligt besluta om omhändertagande. Dessa ärenden är vanligtvis inte särskilt många. 6.2.4Utredningar om socialförsäkringsnämnd och de ären- den de avgör Det finns exempel både på offentliga utredningar och andra studier som har behandlat socialförsäkringsnämnd som beslutsfunktion och de ärenden som de avgör. I det följande redovisas ett urval sammanfattningar av dessa som är intressanta som utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag. konstaterar, mot bakgrund av aktgransk- ning, enkäter, intervjuer och direkt observation vid socialförsäk- ringsnämndsammanträden att det finns brister i beslutsunderlag och handläggning av förtidspensionsärenden vilket riskerar leda till att felaktiga beslut fattas. Utredningen konstaterar också att hand- läggningen inte är enhetlig i landet. Utredningen anser sig ha goda skäl för att dessa iakttagelser har generell giltighet, dvs. att de inte enbart gäller handläggningen av förtidspensionsärenden. För detta talar dels genomförda intervjuer som berörde andra områden, dels Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden utredningens kartläggning av regeltillämpningen samt undersök- ning av organisation och handläggningsrutiner. konstateras att ärendena i praktiken inte föredras i egentlig mening av föredragande utan oftast endast anmäls. Det är också ovanligt att socialförsäkrings- nämnden frångår det förslag som föredraganden lämnat, och detta även om beslutsunderlaget är bristfälligt. Ledamöterna ställer sällan kompletterande frågor till föredraganden. Det är också ovanligt att nämnden återremitterar ärenden för kompletterande utredning. Det framkom också att det hände att nämndledamöterna frångick försäkringsläkarens och även den behandlande läkarens bedömning av varaktigheten av den försäkrades nedsatta arbetsförmåga utan att beslutsunderlaget på annat sätt gav stöd för en sådan ståndpunkt. Utredningen konstaterade också att det var ovanligt att föredra- ganden anmälde avvikande mening i beslut fattade av nämnd. lämnade ett antal förslag som syftade till att skapa bättre förutsättningar för en likformig och rättssäker ärendehandläggning. Ett exempel är att det bör ställas formella kompetenskrav på föredragande och ordförande i nämnderna. Ett annat är att föredragningens innehåll bör regleras i lag. Betänkandet har remissbehandlats. Utredningens förslag och remissynpunkter behandlas nu inom ramen för utredningen om samordning av socialförsäkringslagarna (Samsol). Den utredningen har fått tilläggsdirektiv och ska redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av . Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och hälsa, SOU 2002:80 Utredningens uppgift var i huvudsak att lämna förslag till utform- ningen av en koncentrerad arbetsskadehandläggning. Utredningens förslag utgår ifrån den organisatoriska ordning som råder med 21 försäkringskassor. Utredningen föreslog att handläggningen av arbetsskadeärenden ska ske på tre enheter och geografiska platser i landet och att beslut ska ske i 35 så kallade arbetsskadenämnder. För beslut i arbetskadeärenden krävs det enligt utredaren sär- skilda kunskaper inom flera skilda områden. Beslutsfattaren ställs ofta inför komplicerade bedömnings- och bevisfrågor. Förutom förmåga att värdera bevisningen krävs också goda kunskaper om berörda regelsystem och dess bakgrund samt om den praxis som Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden finns på området. Beslutsorganet måste också enligt utredaren ha kunskap om hur de olika trygghetssystemen står i förhållande till varandra. Mot bakgrund av detta föreslås att ett nytt beslutsorgan, arbetsskadenämnd, inrättas. Nämnden ska bestå av fem ledamöter och vara beslutsför med fyra. Ordförande ska ha avlagt jur.kand. – eller juristexamen. En läkare ska utses på förslag av och vara läkare inom yrkes- och miljömedicin eller vid företagshäl- sovården. En ledamot ska utses på förslag av och vara sakkunnig i arbetsmiljöfrågor. Två ledamöter ska tillföra kun- skap om förhållanden på arbetsmarknaden. Enligt utredaren är det inte är rimligt att tänka sig annat än att ledamöterna till den beslutande arbetsskadenämnden utses inom eller i närheten av de orter där arbetskadeenheterna ska ligga. Det inslag av lokal förankring och den kännedom om t.ex. lokala arbetsplatsförhållanden som ryms i nuvarande modell med social- försäkringsnämnder upphör därmed. Det nya beslutsorganets syfte är enligt utredningen inte att bistå med kunskaper om lokala för- hållanden utan i stället läggs tonvikten vid ledamöternas formella och övergripande sakkunskaper. Assistansreformen i politik och förvaltning, , H och Gynnerstedt, K, 2003 Enligt studien uppger många föredragande att ledamöterna är kun- niga och pålästa trots den stora mängd ärenden som behandlas vid varje sammanträde. Alla nämndledamöter och de flesta föredragan- den tycker att modellen med nämnd fungerar och ökar rättssäker- heten. Många menar att kvaliteten ökar genom att ärendet ska pre- senteras för nämnden. Behandling av ärende i nämnd fungerar på så sätt som en bekräftande och kontrollerande beslutsinstans till det redan föreslagna beslutet. Det förekommer mycket frågor och diskussion vid behandling av assistansersättningsärendena i socialförsäkrings- nämnderna. Den förklaring som ges till detta är att ärendena är svåra och komplicerade men genomtänkta och välutredda. Man kan inte som ledamot gå in och ifrågasätta detaljer, timtal etc. i en lång utredning. De diskussioner som kan förekomma är ofta av mer principiell betydelse. Studien av socialförsäkringsnämndernas protokoll visar att stora delar av besluten inte är begripliga. I vissa fall hänvisas till lagrum i Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden besluten och det finns även beslut som helt saknar motivering både vid bifall och avslag. Vissa protokoll har, trots en omfattande text- massa, ett mycket magert innehåll. Det konstateras att erfarenhe- terna från granskningen av nämndens protokoll till stor del stäm- mer överens med de påpekanden om oklara och svårtolkade beslut och dåliga motiveringar som gjordes i betänkandet En handlägg- ningslag. Förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47). Det konstateras att den hierarkiska beslutsgången – utredare – föredragande – socialförsäkringsnämnd – motiveras med att den utgör en garanti för väl utredda ärenden och för att organisationen med en särskild föredragande har en normerande funktion som ger rättstrygghet för den sökande. Författarna anser dock att de funnit att det verkliga beslutet oftast fattas redan av utredaren själv eller i samverkan med föredraganden. Socialförsäkringsnämnderna har en stor ärendemängd vid varje sammanträde och har inte en reell möj- lighet att sätta sig in i enskilda ärenden. De måste helt enkelt lita på de utredningar och förslag till beslut som presenteras och nämn- dens beslut blir i själva verket bara en bekräftelse på redan fattade avgöranden. Ledamot i socialförsäkringsnämnd – ett meningsfullt uppdrag? Lerwall, L, Fakta och Debatt 3:2003, FKF Undersökningen syftar till att svara på frågan om ledamöternas förutsättningar för att utföra sitt uppdrag och ledamöternas inställning till uppdraget som folkets företrädare. Den övergri- pande frågeställningen har varit om nämnden fyller någon funk- tion. Många ledamöter upplever att de får för lite information och stöd från den organisation som nominerat dem. De anser också att det föreligger väsentliga kunskapsbrister hos de organisationer som nominerat dem till ledamot i socialförsäkringsnämnden. Författaren konstaterar utifrån intervjuerna att det kan finnas blockbildningar och att politisk hemvist inte saknar betydelse. Framför allt är det de fackliga representanterna som uppfattas representera sina medlemmar, men det förekommer också i fråga om ledamöter som nominerats av politiska partier. Det råder olika uppfattningar bland de intervjuade i vad mån detta påverkar beslu- ten. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden Författaren menar att det finns skäl för att ifrågasätta socialför- säkringsnämndernas funktion. Författaren ställer sig frågande till hur nämnden ska kunna fylla sin roll som granskare och ansvara för att besluten blir riktiga när den inte har den kunskap som krävs för att kunna utföra den granskning och bedömning som krävs. För- fattaren ställer sig också frågande till vilken funktion nämnden fyl- ler när ledamöternas upplevelse är att de i de allra flesta fallen inte tycker att de kan påverka beslutets utgång. Ledamöternas egna uppfattning är att de gör nytta. Framför allt hänvisar de till den kontrollerande funktionen – granskning av beslutsunderlag och insyn i verksamheten. En stor del av de inter- vjuade tjänstemännen var också positiva till nämnderna och ansåg att de gjorde nytta. Primärt hänvisade tjänstemännen till att det är bra med den kontrollerande funktionen gentemot tjänstemännen och ett folkligt inslag i beslutsfattandet. Det fanns också de som var kritiska mot nämnderna, framför allt för att man menade att det är mycket tyckande i nämnden utan stöd i lag eller praxis. Några gav också uttryck för att de funderat på om inte tjänstemän lika gärna kan besluta i dessa ärenden. Författaren konstaterar att det finns problem i relationen mellan hur nämnderna fungerar i praktiken och de argument i form av rättssäkerhet som angetts som skäl för inrättandet av nämnderna. Exempel på problem är att ledamöternas förberedelsegrad varierar kraftigt, att alla ledamöter inte deltar i utbildningar, att föredrag- ningar i många fall är näst intill obefintliga och att ett omfattande antal ärenden ska avgöras . Vissa ledamöter förefaller ha missat sin roll då de överser med ett bristfälligt underlag och fattar beslut i ärendet i stället för att återremittera ärendet för ytterligare utredning. Ledamöter uppger också att det är för besvärligt att anmäla avvikande mening och att nämnderna eftersträvar konsen- susbeslut. Författaren konstaterar att ledamöterna själva menar att det pri- märt är i arbetsskadeärenden som de fyller en funktion. När dessa ärenden behandlas känns det meningsfullt att sitta i nämnden i och med att det i dessa ärenden finns utrymme för diskussion och bedömningar. Författaren ställer sig frågande till varför nämnden ska avgöra ärenden där deras egen upplevelse är att de inte kan påverka utgången och att utrymme för bedömning saknas. Författaren konstaterar också att det råder ett motsatsförhål- lande mellan den kunskap som ledamöterna ska tillföra, i form av komplement till den kunskap föredragande har, och den uppgift de Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden har att granska beslutsunderlaget och fatta riktiga beslut. Enligt författaren skulle detta kunna lösas genom att utbilda ledamöterna så att de förmår granska beslutsunderlaget på ett ändamålsenligt sätt. Författaren poängterar att en förändring i denna riktning i praktiken innebär att syftet med nämnden som funktion förändras. Författaren konstaterar att den kritiska frågan om nämnden fyl- ler någon funktion eller inte har att göra med frågan om vilket utrymme för bedömning som finns vid beslutstillfället. Under för- utsättning att man löser de brister och problem som förekommer så kan argumentet om rättssäkerhet godtas enligt författaren. Det finns också skäl för legitimitetsargumentet i och med nämn- dens insyn och kontroll. Däremot finns det enligt författaren anledning att ställa sig tveksam till nämndens funktion som grans- kare när den inte har tillräckliga kunskaper för att göra en ända- målsenlig granskning. Det är enligt författaren svårt att säga om nämnderna förtjänar en plats i förvaltningsorganisationen, även om man lyckas komma till rätta med de problem och brister som förekommer. Anled- ningen är att man enligt författaren kan hävda att nämnderna inte behövs mot bakgrund av den domstolsprövning som kommer till stånd genom ett överklagande. De krav på folkligt inflytande över rättstillämpningen, legitimitet (förankring, kontroll, insyn m.m.), rättssäkerhet, breddad livserfarenhet, skydd mot teknokrati osv. realiseras genom denna. 6.3.1För- och nackdelar med dagens modell Problem och brister har identifierats beträffande nuvarande ord- ning för handläggningen av och beslut i de ärenden som avgörs av socialförsäkringsnämnd. Vissa av dessa brister, exempel- vis beträffande beslutsunderlag och dokumentation, bör främst lasta dem som svarar för beredningen av ärendena, dvs. handläggare och föredraganden. Nämnderna kan dock inte friskrivas från ansva- ret att formulera krav på utformningen och innehållet i besluten. Vissa brister är dock tydligt kopplade till nämnden som besluts- funktion.