sou · GRB380d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Till exempel handlar det inom energiområdet ofta om stora investeringar där en eventuell avkast- ning ligger långt fram i tiden. Vidare stöds statsmakternas ambitio- ner att introducera ny energiteknik inte alltid av marknads- krafterna. vill vi dock understryka att de speciella strukturella förhållanden som RRV pekar på inte kan sägas gälla för all den verksamhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program. Att omställningen av energisystemet inte stöds av marknadskrafterna torde således framför allt vara giltigt beträffande samhällets önskemål att introducera alternativ energi- produktion. Om även energieffektivisering och energianvändning omfattas stöds omställningen i hög grad av marknadskrafterna. RRV pekar också på värdet av effektiviseringar som nyttiga resultat från det energipolitiska programmet, även ur ett innovations- perspektiv. bild av den verksamhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program är för övrigt att den till ganska stor del handlar just om energieffektivisering och energianvändning. Möjligen kan detta också innebära att graden av kommersialisering framstår som lägre än vad den egentligen är, i så måtto att EFUD-insatser som t.ex. hjälper företag att göra deras processer energieffektivare inte på samma sätt som exempelvis en ny typ av elproduktionsanläggning ger ett konkret avtryck på marknaden.10 När det gäller energiproduktion vill utredningen även påpeka att energisystemen inte byggs ut i samma takt som under före- gående decennier. Behovet av ny produktionskapacitet är mindre, vilket efter avregleringen av elmarknaden också visat sig genom att elproducenterna avvecklat reservkapacitet i stället för att investera i ny produktionskapacitet. Att införa ny, alternativ energiproduk- tionsteknik torde vara enklare i ett expanderande system, än i ett 10 Ett område där EFUD har bidragit till energieffektivisering är massa- och pappersindustrin, vars specifika energianvändning (kWh per krona produktionsvärde) minskade från 0,71 till 0,32. Ett annat exempel är att fjärrvärmesystemets verkningsgrad (levererad energi i relation till tillförd energi) ökade från till , bl.a. som en följd av utvecklings- och effektiviseringsarbete baserat på kunskap från EFUD-programmen. (Källa: , Energiläget i siffror 2002) Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. system präglat av rationaliseringar föranledda av avreglering och ökad konkurrens. Bilden av en stagnerande utbyggnad är dock inte giltig för alla delar energisystemet. Till exempel har det inom fjärr- värmeproduktionen funnits en investeringsvilja även . Detta torde bl.a. kunna förklaras med, utöver att det alltjämt finns ett expansionsutrymme för fjärrvärmen, att styrmedel såsom koldi- oxidskatt och investeringsbidrag främjat biobränslebaserad värme- produktion och att fjärrvärmen har en fri prissättning men att systemen ej är konkurrensutsatta, annat än av andra värmealterna- tiv. I sammanhanget finns också skäl att peka på att, som diskuterats i kapitel 9, energiforskningen kan sägas bestå av olika skikt med olika syften (grundforskning, tillämpad forskning, sektorsforsk- ning, strategisk forskning), och att all verksamhet inte syftar till kommersialisering. 10.2.2EFUD:s kvalitet och relevans Technopolis iakttagelser kring EFUD:s kvalitet och relevans Enligt Technopolis visar tidigare gjorda utvärderingar av delar av energiforskningsprogrammet att den vetenskapliga kvaliteten i de program och projekt som finansieras i allmänhet är god, medan verksamhetens relevans genomsnittligt sett är lägre. RRV:s iakttagelser kring EFUD:s kvalitet och relevans RRV uttalar sig inte direkt om EFUD:s kvalitet och relevans. Där- emot ges indirekt en bild av verksamhetens relevans i det att RRV visar att en stor majoritet av energiforskarna har erfarenhet av sam- arbete och samverkan med näringslivet, och att dessa erfarenheter är minst lika omfattande som inom annan teknisk och naturveten- skaplig forskning. Som framgått av föregående avsnitt visar RRV också att en betydande andel av energiforskarna, fler än bland övriga tekniska och naturvetenskapliga forskare, bedömer att deras forskningsresultat har en kommersiell potential, men att relativt få forskare inom energiområdet, färre än inom övrig teknisk forsk- ning, har kommersialiserat sina resultat. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. kommentarer kring EFUD:s kvalitet och relevans Sammantaget tyder Technopolis och RRV:s studier enligt utred- ningens mening på att verksamheten inom ramen lång- siktiga energipolitiska program är av rimlig kvalitet och relevans. Technopolis genomgång av tidigare gjorda utvärderingar talar för att den vetenskapliga kvaliteten i de program och projekt som finansieras i allmänhet är god. Visserligen visar denna genomgång att verksamhetens relevans genomsnittligt sett är lägre. Men som framgått av föregående avsnitt menar att verksamheten inom ramen långsiktiga energipolitiska program har större kopplingar till näringslivet än vad Technopolis hävdar, och därmed rimligen också högre grad av relevans. Ett tecken på det är också RRV:s redovisning av energiforskarnas erfarenheter av samverkan med näringslivet och av deras – låt vara subjektiva – bedömningar av projektens kommersiella potential.11 Technopolis anser att EFUD framgent bör organiseras på ett sätt som reducerar de problem med fragmentering som man menar finns generellt i svensk FoU. Att bygga upp kritiska massor inom de FoU-områden som är relevanta är nödvändigt enligt Techno- polis. Projekten måste bli färre och större. En större koncentration av FoU-resurser bör ske till platser där forskarsamhället och näringslivet enkelt kan interagera. Detta skulle enligt Technopolis t.ex. kunna innebära ökade satsningar på kompetenscentra eller ökad användning av forskningsinstitut. Enligt Technopolis är för litet för att ha kritiska massor inom särskilt många EFUD-områden. Energiforskningsprogram- met behöver därför enligt Technopolis ge öppningar för och stöd till att bygga upp bilaterala och multilaterala grupper såväl inom forskning som utveckling och demonstration. I första hand torde 11 Dessutom anser att kommersialisering av forskningsresultat inte alltid bör vara det enda relevanskriteriet, särskilt som forskningen vid sidan av forsknings- resultat även ger indirekta bidrag till omställningen (se kapitel 9). Ett exempel som tidigare nämnts är att den doktorandbaserade forskningen bidrar till industrins kompetensförsörj- ning och därmed kan vara relevant ur ett strategiskt perspektiv även i de fall den inte leder till direkt nytta. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. den typen av aktiviteter komma att ha /i fokus, men ibland kan även samarbeten med aktörer längre bort behövas enligt Technopolis. Enligt Technopolis måste en ny strategi även ta hänsyn till förändringar i den internationella omvärlden, såsom t.ex. EU:s sjätte ramprogram. Som framgått ovan pekar RRV på att samverkansgraden mellan akademi och näringsliv är relativt hög inom energiområdet. Sam- tidigt säger dock RRV även att samverkansgraden bör kunna öka ytterligare, t.ex. genom en vidareutveckling av de institutiona- liserade samverkansformerna. RRV anser därför att satsningen på kompetenscentra inom energiområdet bör ges förutsättningar att fortsätta i någon form även . Vidare menar RRV att inrättandet av ett energiinriktat industri- forskningsinstitut i skulle ge möjligheter för en ökad foku- sering och samordning av de energirelaterade insatserna. Enligt RRV bör därför övervägas om inte den energiinriktade verksamhet som är utspridd på flera forskningsinstitut borde samlas inom ett institut. delar Technopolis åsikt att det är väsentligt att bygga upp kritiska massor inom de FoU-områden som är relevanta, och att en större koncentration av FoU-resurser bör ske till platser där forskarsamhället och näringslivet enkelt kan inter- agera. Sådana platser torde kunna se ut på många olika sätt, men en form för samverkan som tycks vara välfungerande, och som det enligt utredningens mening finns skäl att satsa vidare på, är kom- petenscentrum. Däremot är utredningen tveksam till RRV:s idé att eventuellt samla den energiinriktade forskningen som är utspridd på flera forskningsinstitut inom ett särskilt industriforskningsinstitut med inriktning mot energi. Detta därför att energi inte är en enskild disciplin utan genomsyrar samhället i alla dess funktioner, vilket dagens ordning där energiforskning utförs i nära anslutning till de branscher och organisationer som har kunskap om sina respektive Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. verksamhetsområden får antas svara upp emot. Denna uppfattning har också i stort sett samfällt givits stöd av utredningens experter. Vidare ligger det enligt utredningen mycket i att, som Techno- polis säger, är för litet för att ha kritiska massor inom sär- skilt många EFUD-områden, och att energiforskningsprogrammet därför bör ge möjligheter för att med lämpliga samarbetsländer bygga upp bilaterala och multilaterala grupper såväl inom forskning som utveckling och demonstration. Vi delar också Technopolis åsikt att det i ett kommande EFUD-program, och i styrningen av detsamma, även måste tas hänsyn till förändringar i den internatio- nella omvärlden, såsom t.ex. EU:s sjätte ramprogram. bör också verka för en effektiv rollfördelning mellan olika länder, med utgångspunkten att EFUD-satsningar bör ske där de komparativa fördelarna är störst. Vidare bör vara pådrivande beträffande de möjligheter som finns till samordning av EU-ländernas FoU- satsningar inom ERA-NET. Technopolis iakttagelser kring programmets administration De fyra myndigheternas administration av det långsiktiga program- met sker enligt Technopolis i huvudsak på ett kompetent sätt . För att skapa maximal förståelse för innovationssystemet inom energiområdet borde det dock enligt Technopolis tillskapas en arena där relevant sektorskunskap och analytisk förmåga samlas. Mot denna bakgrund anser Technopolis att ensam bör ansvara för hela programmet. Även som ensamt ansvarig myndighet kan det dock enligt Technopolis finnas anledning för att lägga ut delar av utförandet på under- leverantörer i form av de andra myndigheterna. RRV:s iakttagelser kring programmets administration Enligt RRV finns det möjligheter att förbättra det stödsystem som syftar till att fler resultat skall nå en marknadstillämpning. En aktör som enligt RRV kan ta ett större ansvar på detta område är Energi- myndigheten. En förutsättning för detta är dock enligt RRV att det finns kunskap i myndigheten kring frågor som rör bl.a. produkt- utveckling och marknadsmöjligheter. Det krävs även insikter i hur Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. stödbehoven för projekt i dessa utvecklingsstadier ser ut. Enligt RRV saknas denna typ av kunskap till stor del inom Energi- myndigheten och uppgiften ingår heller inte på ett tydligt sätt i myndighetens uppdrag. Detsamma gäller enligt RRV i viss utsträckning analyser kring innovationssystem och marknads- utveckling inom energiområdet. RRV föreslår att nyttiggörandet av energirelaterad forskning och utveckling på marknaden betonas tydligt i uppdrag. Under förutsättning att myndigheten kan bygga upp nödvändig kompetens bör den enligt RRV också ges ett tydligt ansvar för att de projekt som bedöms ha en kommersiell potential ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas. För detta stöd bör enligt RRV:s mening ha möjlighet att använda anslagsmedel som ingår i det långsiktiga programmet. Om Energimyndigheten får i uppgift att särskilt stödja sådana projekt kan det dock enligt RRV vara lämp- ligt att den använder sig av extern kompetens när marknadsmöjlig- heterna för enskilda projekt skall prövas. RRV pekar på att det kan finnas fördelar med att sammanföra de tre anslagen som styr programmet till ett. RRV föreslår därför att regeringen bör låta göra en översyn av de tre förordningar och anslag som styr finansieringen av det långsiktiga programmet vad gäller mål och användning. kommentarer kring programmets administration Till att börja med finns skäl att understryka att de fyra myndig- heternas administration av programmet – att döma av Technopolis studie – i många stycken tycks fungera väl, även om det finns utrymme för förbättringar avseende bl.a. samordningen mellan myndigheterna m.m. Denna bild överensstämmer också med utred- ningens egna intryck från intervjuer och studiebesök. Trots detta delar åsikt att utflödet av programmet skulle bli större om det för administratio- nen av statens EFUD-satsningar skapades en samlad arena dit relevant sektorskunskap och analytisk förmåga koncentrerades. Om ansvaret för programmet ges till en myndighet är Energi- myndigheten bäst lämpad för denna uppgift enligt utredningens mening. I likhet med Technopolis anser vi dock att de andra tre Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. myndigheterna då i vissa delar bör kunna användas som under- leverantörer till . En sådan ordning torde dock kräva att regeringen ger särskilda uppdrag till såväl Energi- myndigheten som övriga myndigheter som preciserar hur arbets- fördelningen bör se ut och på vilka villkor kan nyttja de övriga myndigheternas tjänster. Om staten fortsatt vill söka ställa om energisystemet genom att satsa på forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt vars resultat i slutändan skall omsättas i praktiska tillämpningar och nå ut på en marknad, så förefaller det också rimligt att, som RRV är inne på, staten bör ta ett särskilt ansvar för stöd till kommersialise- ring av de idéer, produkter m.m. som framkommer. Att det åtmin- stone, som RRV föreslår, starkare bör betonas i Energimyndig- hetens uppdrag att myndigheten skall beakta nyttiggörandet av EFUD på marknaden förefaller rimligt enligt . Utredningen delar också RRV:s åsikt att det kan finnas skäl att överväga att ge ett tydligt ansvar för att de projekt som bedöms ha en kommersiell potential även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas, och att anslagsmedel som ingår i det långsiktiga programmet i sådana fall bör kunna användas för detta. delar också RRV åsikt att det bör göras en översyn av de tre förordningar och anslag som styr finansieringen i syfte att undersöka om ett samlat anslag kan införas, eftersom ett samlat anslag skulle ge större flexibilitet i handhavandet av pro- grammet. 10.2.5Uppfylls målen långsiktiga energipolitiska program och EFUD? I avsnitt 10.1.2 sades att i första hand nedanstående mål är relevanta för den direkta bedömning skall göra av de resultat som uppnåtts inom ramen långsiktiga energi- politiska program: Mål för EFUD – norm för bedömning av resultat Sänka kostnaderna för och introducera ny energiteknik baserad på förnybara energislag Under de närmaste tio (till femton) åren kraftigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energieffektivisering Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet för utveckling och omställning av energisystemet i enlighet med energi- politiska beslut Bidra till att skapa stabila förutsättningar för ett konkurrens- kraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin Bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i Forskningens inomvetenskapliga kvalitet skall vara hög och insat- serna skall vara relevanta Att med säkerhet svara på om dessa mål har uppfyllts är svårt enligt utredningens mening, med hänsyn till att målen överlag är for- mulerade på ett oprecist sätt (bidra till o.d.) och därför är svåra att följa upp. Technopolis säger i sin rapport till LångEn-utred- ningen att målen långsiktiga energipolitiska program är formulerade på en hög abstraktionsnivå och med otydliga tids- perspektiv. Målen sägs inte uppfylla de s.k. SMART-kriterierna, dvs. att mål idealiskt sett skall vara Specifika, Mätbara, Accep- terade, Realistiska och Tidsatta. Enligt Technopolis saknas också en tydlig koppling mellan de övergripande mål som gäller för energipolitiken/energiforskningsprogrammet och verksamheten i enskilda forskningsprogram/-projekt. Som framgått av kapitel 7 håller i stort med Technopolis om detta. Enligt utredningen bör förbättringar kunna ske i dessa avseenden, oavsett vilka eventuella förändringar som i övrigt företas av EFUD och styrningen av denna. Å andra sidan menar utredningen också att det – givet hur målen nu är formulerade – ändå går att hävda att målen till stor del har uppfyllts, mot bakgrund av den redovisning som gjorts i avsnitt 10.2 och tidigare kapitel. Som framgått av avsnitt 10.2.2 menar utredningen således att verksamheten inom ramen långsiktiga energipolitiska program sammantaget kan sägas vara av rimlig kvalitet och relevans, låt vara att viss tveksamhet finns kring relevansen. Vidare finns det enligt utredningens mening också fog för att hävda att EFUD inom ramen långsiktiga energi- politiska program har bidragit till (i) att sänka kostnaderna för och introducera ny energiteknik baserad på förnybara energislag, (ii) att bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet, (iii) att skapa stabila förutsättningar för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. förnyelse och utveckling av den svenska industrin, och (iv) ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . När vi säger att dessa mål till stor del har uppfyllts vill vi dock poängtera att målen avser just att EFUD skall bidra till (motsv.) att exempelvis skapa stabila förutsättningar för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin. Det vill säga måluppfyllelsen kan inte primärt mätas av t.ex. graden av stabila förutsättningar – även om sådana aspekter givetvis har betydelse för att bedöma EFUD:s bidrag – utan av EFUD:s bidrag till denna. Det förtjänar dock att upprepas att målformuleringar av typen bidra till varken är precisa eller lätta att följa upp. Däremot kan man enligt utredningens mening inte hävda att EFUD inom ramen långsiktiga energipolitiska pro- gram på ett signifikant sätt har bidragit till möjligheter att under de närmaste tio (till femton) åren kraftigt öka el- och värme- produktionen från förnybara energikällor och utveckla kommer- siellt lönsam teknik för energieffektivisering. Låt vara att kraftigt öka inte är närmare preciserat. Som sades ovan delar utredningen åsikt att man bör utveckla målen och skapa en tydligare koppling mellan de över- gripande mål som gäller för energipolitiken/energiforskningspro- grammet och verksamheten i enskilda forskningsprogram/-projekt. finns det dock beträffande förutsättningarna för att utveckla målen och målhierarkin på det sätt som Technopolis efter- lyser skäl att göra tre nyanserande kommentarer: För det första bör man komma ihåg att Technopolis anser att ett effektivare resursutnyttjande skulle kunna uppnås om EFUD-satsningar koncentrerades till färre områden , vilket bl.a. torde kräva hårdare styrande mål än dagens. Om man däremot vill ha en stor bredd i EFUD, utan starkare prioriteringar mellan olika områden, och vill lämna ett relativt öppet mandat till de handhavande myndigheterna att välja inriktning kan dagens mål sannolikt fungera förhållandevis väl. För det andra bör man ha i åtanke att de olika delarna i energi- politikens övergripande mål12 innebär en avvägning mellan olika intressen och att det därför är svårt att undvika att de olika delarna i viss mån är motstridiga. Vid en utvärdering av måluppfyllelsen av satsningarna på EFUD bör man därför inte förvänta sig att se lika 12 Som framgått av avsnitt 10.1.1 kan de energipolitiska målen sägas ha tre dimensioner: kon- kurrenskraftiga priser, leveranssäkerhet och låg miljöpåverkan. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. långtgående resultat i en enskild dimension som vore möjligt om energipolitikens målstruktur mer renodlat betonade just den dimensionen. För det tredje vill utredningen också upprepa vad som sagts tidigare i betänkandet, nämligen att såväl FoU som omställ- ning av energisystemet tar tid och att det därför är väsentligt att ha rimliga förväntningar på vad som kan åstadkommas genom sats- ningar på EFUD. På åtminstone 10 är andra styrmedel med syfte att bl.a. skapa incitament för investeringar viktigare enligt utredningens mening. Enligt utredningens mening finns också andra omständigheter som talar för att man inte bör ha överdrivna förväntningar på utflödet från EFUD. En sådan omständighet är att är ett litet land och att våra EFUD-satsningar globalt sett är av marginell betydelse. Sannolikt får de verkligt betydande drivkrafterna till förändring av det svenska energisystemet sökas utanför vårt lands gränser. Således torde internationella EFUD-resultat i, så att säga, absoluta tal ha större betydelse för den svenska utvecklingen än svenska EFUD-resultat, låt vara att – som framgått av kapitlen 2 och 4 – svensk EFUD har en profil som skiljer sig från många andra länders genom sin koncentration mot förnybara energi- former och effektiv energianvändning.13 Vidare torde mer genom- gripande förändringar av energisystemet i allmänhet ske genom påverkan av andra, ofta internationella, faktorer än EFUD, såsom t.ex. 1970-talets oljekriser eller efterföljderna av olyckorna i Harris- burg och Tjernobyl. En andra omständighet som talar för att man inte bör ha över- drivna förväntningar på utflödet från EFUD är att den svenska energipolitikens strävan efter omställning innebär att politiken i vissa avseenden kan sägas gå emot marknaden. Det politiska syste- met vill påverka marknadsaktörernas beteende, och med hjälp av bl.a. EFUD skapa en push ut på marknaden av ny teknik som ofta är dyrare än den etablerade och som ofta möter motstånd från etablerade aktörer.14 Detta är av naturliga skäl betydligt svårare än om marknadsaktörerna själva starkt efterfrågade den nya tekniken, 13Svensk EFUD utgör dock ett incitament för aktörer att engagera sig i innovationsproces- sen i , vilket är väsentligt för att stimulera spridningen och användningen av ny teknik etc. på den svenska marknaden (se kapitel 9). 14Att den nya teknik som är tänkt att pushas ut på marknaden är dyrare än etablerad gäller t.ex. i hög grad för ny elproduktionsteknik och alternativa drivmedel. De etablerade aktörer- na inom dessa områden är dessutom starka i jämförelse med de aktörer som representerar alternativa tekniker och drivmedel. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. om omställningsambitionen gick med marknaden och man kunde utnyttja den dynamik som skapas när push och pull för- stärker varandra som i den kedjekopplade innovationsmodellen (se kapitel 9).15 Att detta har betydelse visas t.ex. av att statsmakternas framgångar med att bryta oljeberoendet (se kapitel 2) till en inte oväsentlig del torde kunna förklaras just med att åtgärderna gick med marknaden, i så måtto att marknads- aktörerna hade ett egenintresse av att byta ut den dyra oljan mot andra bränslen. vill dock utredningen poängtera att bristen på pull i form av en efterfrågan långtifrån gäller för all verksamhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska pro- gram. Som sades i avsnitt 10.2.1 torde påståendet att omställningen av energisystemet inte stöds av marknadskrafterna framför allt vara giltigt beträffande samhällets önskemål att introducera alternativ energiproduktion. bild av den verksamhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program är dock att den till ganska stor del handlar om energi- effektivisering och energianvändning. I dessa fall drivs utvecklingen i hög grad av en push från marknadens aktörer – åtminstone när det handlar om industriell- och annan näringsverksamhet. (I kon- sumentledet är det mindre tydligt.) Denna verksamhet är, såvitt utredningen kan bedöma, överlag både relevant och av god kvalitet.