sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — – då omfattande ändringar genomfördes i 2 kap. TF – hade ärendebegreppet en betydligt vidare innebörd än mot- svarande begrepp i dåvarande förvaltningslag (1971:290). Det an- sågs syfta på en myndighets verksamhet i vidsträckt mening, medan förvaltningslagens motsvarande begrepp inte omfattade myndighe- ternas faktiska handlande. I förarbetena till de genomförda änd- ringarna av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status handlingar uttalades emellertid att det skulle leda till förvirring i den praktiska tillämpningen om begreppet ärende användes med olika innebörd i två så centrala författningar.1 Ärendebegreppet i tryckfrihetsförordningen skulle därför fortsättningsvis ha samma innebörd som i förvaltningslagen (vilken numera har ersatts av en ny lag med samma namn, SFS 1986:223). Med ärendehandläggning i förvaltningslagens – och därmed ock- så tryckfrihetsförordningens – mening avses hela den procedur som börjar med ett ärendes anhängiggörande och slutar med dess avgö- rande.2 Ett ärende kan anhängiggöras antingen genom en framställ- ning av något slag från en utomstående eller genom att myndighe- ten själv tar initiativ till en åtgärd. Något förenklat kan ärendehand- läggningen skiljas från faktiskt handlande genom att den förra avser myndighetens beslutande verksamhet.3 Grunden för ett ärende kan alltså sägas vara att det skall utmynna i ett beslut av något slag, dvs. ett formligt eller formlöst uttalande från en myndighet som har till syfte att påverka den som berörs av beslutet.4 Skillnaden mellan faktiskt handlande och ärendehandläggning har i andra samman- hang uttryckts så att de åtgärder som utgör faktiskt handlande inte är rättshandlingar eller att åtgärdernas verkningar inte ligger på ett rättsligt plan.5 Ingenting torde dock hindra att en viss åtgärd utgör faktiskt handlande trots att åtgärden har sin grund i ett bakomlig- gande beslut, dvs. faktiskt handlande kan var en följd av ett beslut som har fattats i ett ärende.6 Beträffande gränsen mellan ärende- handläggning och faktiskt handlande uttalades följande i förarbete- na till den äldre förvaltningslagen.7 Var gränsen går mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande får avgöras från område till område. Ofta används i specialförfattningar begreppet ärende. Även när detta begrepp inte begagnas i specialför- fattningarna, framgår ofta av sammanhanget, t.ex. av regler om besluts överklagbarhet, vad som enligt viss författning är att räkna som ett ärende. Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärenden och s.k. faktiskt handlande torde dock inte kunna dras upp. Skillnaden mellan de olika typerna av verksamhet belyses bäst genom några exempel. Hål- landet av en lektion i en skola eller utförandet av en operation på ett sjukhus kan enligt normalt språkbruk inte betecknas som handläggning 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet, s. 97 2Hellners/, Nya förvaltningslagen med kommentarer (5 uppl. 1999), s. 44 3Hellners/, Förvaltningslagen med kommentarer (2003), s. 35 4Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder (7 uppl. 1992), s. 13 ff 5Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet (1970), s. 28 f 6Jfr a.a, s. 29 1971:30, Förvaltningsreform, s. 315 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status av ett ärende. Uppkommer däremot fråga om disciplinär bestraffning av en skolelev eller om en patients debitering för sjukhusvård föreligger ett ärende som skall behandlas av förvaltningsmyndigheten. Ärendebegreppets tillämpning i skolan Slutsatsen av ovanstående resonemang torde kunna sammanfattas som att en myndighets verksamhet i vart fall utgör ärendehand- läggning när myndighetens egentliga syfte med de åtgärder som vidtas är att de skall mynna ut i ett avgörande som har rättsliga verkningar, t.ex. att det skall fattas ett beslut som kan överklagas av enskilda. Det innebär att det endast är en begränsad del av skolans verksamhet som utgör ärendehandläggning, även om någon exakt och generellt tillämplig gräns inte kan dras mot faktiskt handlande. Det är alltid omständigheterna i det enskilda fallet som är avgöran- de. Som exempel på faktiskt handlande kan emellertid nämnas vanlig undervisning, även om undervisningen för många elever utmynnar i att de åsätts betyg. Syftet med undervisningen är nämligen inte att den skall leda fram till ett beslut som rättsligt påverkar den enskilde eleven. Däremot torde en lärares arbete med den egentliga betyg- sättningen utgöra ärendehandläggning, där betyget kan ses som det beslut som avgör ärendet.8 I likhet med undervisningen är även merparten av den dagliga elevvårdande verksamheten att se som faktiskt handlande och inte som ärendehantering, t.ex. elevers sam- tal med lärare eller besök hos kuratorn.9 Ett exempel på när en sko- las åtgärder avseende enskilda elever däremot kan anses vidtas inom ramen för ett ärende, är när åtgärderna sker i syfte att ta fram un- derlag för myndigheten efter att den har inlett ett förfarande som skall mynna ut i ett beslut, t.ex. om disciplinpåföljd eller särskilt stöd. Ofta kan gränsen mellan faktiskt handlande och ärendehantering vara flytande. Som exempel kan tas att lärare och annan skolperso- nal vidtar åtgärder på grund av att en elev blir retad. Det kan vara fråga om samtal med inblandade elever och kanske information till rektor eller föräldrar. I normalfallet skulle detta agerande utgöra ett faktiskt handlande. Om situationen förvärras och övergår till mobbning kan det bli aktuellt att ta direkta kontakter med skolled- 8Jfr 20 § förvaltningslagen och Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 14 9Jfr , Sekretess i skola och förskola (1999), s. 121 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status ning och eventuellt inleda ett elevvårdsförfarande med syfte att ta fram ett åtgärdsprogram eller en individuell handlingsplan. I vart fall i det sista skedet måste ett ärende anses vara initierat, men det är inte möjligt att i ett sådant fall generellt slå fast exakt var gränsen går mellan faktiskt handlande och ärendehantering. Viss ledning av vad som utgör ett ärende torde kunna hämtas i skolformsförordningarnas bestämmelser om bl.a. beslut i protokoll vid elevvårdskonferenser och upprättande av individuella åtgärds- program (3 och 5 kap. grundskoleförordningen, m.fl.) samt i sekre- tesslagens bestämmelser om att sekretess inte gäller beslut i elev- vårdsärende eller i ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier (7 kap. 9 § andra stycket). Sådana sär- skilda åtgärder som skolan – från det att en fråga väcks till dess att den avgörs – vidtar med det direkta syftet att ta fram underlag för ett beslut, torde anses utgöra led i handläggningen av det aktuella ärendet. Om följden av ett beslut i t.ex. ett elevvårds- ärende är att en elev får särskilt stöd i form av specialpedagogisk undervisning, utgör emellertid det efterföljande arbete som speci- alpedagogen utför i enlighet med beslutet vanligtvis ett faktiskt handlande och inte ett led i ärendehandläggningen. Skall beslutet följas upp och nya beslut fattas, kan emellertid specialpedagogens arbete med att upprätta rapporter eller liknande som underlag för sådana vidare åtgärder utgöra ärendehantering. Avslutningsvis bör nämnas att det i skolverksamheten naturligt- vis ofta förekommer ärendehantering avseende enskilda elever, men då främst i mer administrativa frågor. Som exempel kan nämnas att det inför skolstarten fattas övergripande beslut om i vilken skola elever skall placeras eller om eleverna skall ha rätt till skolskjuts. Sådan förvaltningsverksamhet som inte direkt inriktar sig på arbe- tet i skolorna är emellertid inte av primärt intresse för oss i det här sammanhanget. 7.2.2Handlingar som på annat sätt färdigställts Huvudregeln enligt 2 kap. 7 § TF är att en handling som framställs av en myndighet anses upprättad, och därmed allmän, när den har expedierats eller när det ärende till vilket handlingen hänför sig har avslutats. När en handling som framställs av en myndighet inte är direkt hänförlig till ett visst ärende hos myndigheten, gäller i stället att en handling som inte expedieras blir allmän när den har justerats Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status eller på annat sätt färdigställts. Eftersom större delen av skolornas verksamhet utgör faktiskt handlande och inte ärendehantering (se avsnitt 7.2.1), måste detta således anses vara den egentliga huvudre- geln för ett stort antal av de handlingar som framställs av persona- len vid en skola. Att en handling har justerats innebär i princip att den har försetts med intyg om sin riktighet,10 och det torde vanligtvis inte medföra några problem att avgöra när en sådan handling är upprättad. Inom skolan är justering av handlingar sannolikt vanligast förekommande i samband med att protokoll förs vid sammanträden med arbets- grupper eller elevvårdskonferenser m.m. Det bör därför noteras att för skolors protokoll gäller alltid att de skall anses upprättade när de har justerats eller på annat sätt färdigställts, oavsett om de är hänförliga till ett ärende eller inte. Det kan vara svårare att i ett enskilt fall avgöra när en handling på annat sätt har färdigställts. Om en promemoria, rapport eller an- nan handling på något sätt har sanktionerats, godkänts eller tagits om hand för förvaring av en behörig befattningshavare vid myn- digheten bör den självfallet anses vara färdigställd.11 Vanligtvis är det emellertid fullt tillräckligt att handlingen även utan något god- kännande e.d. bedöms ha fått sin slutliga utformning.12 Något formellt förfarande från myndighetens sida torde alltså inte krävas för att en handling skall kunna anses färdigställd.13 Det innebär att en handling som inte är helt tillfällig och som framställs av en be- hörig tjänsteman, utan att det finns någon anknytning till ett ären- de, är att anse som färdigställd när tjänstemannen inte längre har för avsikt att omarbeta eller överarbeta den. Om tanken är att anteckningar som görs i verksamheten senare skall bearbetas eller renskrivas blir handlingen alltså färdigställd och allmän först efter bearbetningen eller renskriften.14 Denna bestämmelse i 2 kap. 7 § TF har stor betydelse inom skolverksamheten, som ofta utgörs av faktiskt handlande. Som ex- empel kan nämnas anteckningar som en lärare gör om elever under lektionerna eller som en kurator gör vid samtal med elever. Under förutsättning att det inte är fråga om ärendehandläggning torde 10Bohlin, Offentlighetsprincipen (6 uppl, 2001), s. 80 11Jfr JO 1978/79, s. 229 12Bohlin, Offentlighetsprincipen, s. 80 f 1975/76:160, s. 143 14När en handling väl är färdigställd efter att ha omarbetats kan enligt 2 kap. 9 § TF tidigare versioner normalt förstöras, eftersom utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelser aldrig blir allmänna handlingar om de inte expedieras eller tas om hand för arkive- ring Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status sådana anteckningar bli att anse som allmänna i vart fall när läraren eller kuratorn, eventuellt efter renskrift, sorterar in dem i en pärm eller på annat sätt tar dem till vara.15 Skolhälsovårdens personal samt legitimerade skolpsykologer för regelmässigt sådana anteck- ningar i speciella journaler, något som i varierande omfattning och form kan förekomma även bland övrig skolpersonal. För journaler gäller, i fråga om när de skall anses upprättade, särskilda regler i tryckfrihetsförordningen (se avsnitt 7.2.4). Enligt tryckfrihetsförordningen är minnesanteckningar inte att anse som allmänna handlingar, utom när de har expedierats eller tagits om hand för arkivering. De omfattas alltså normalt inte av offent- lighetsprincipen och kan i princip förstöras när som helst. I vardag- ligt tal används begreppet minnesanteckning ofta för alla sådana anteckningar och noteringar som man gör just för att minnas vissa fakta eller händelser, t.ex. när en lärare under pågående lektion skriftligt noterar hur eleverna klarar sig i ett muntligt läxförhör el- ler när en kurator vid ett möte med en elev antecknar vad eleven säger. Enligt 2 kap. 9 § TF har begreppet minnesanteckning emellertid en särskilt definierad och betydligt snävare innebörd. Med minnes- anteckning förstås nämligen promemorior och andra uppteckning- ar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes fö- redragning eller beredning. Dessutom görs begreppet ännu snävare genom att inte heller en sådan uppteckning utgör minnesanteck- ning om den tillför ärendet sakuppgift. Det är alltså endast under dessa uttryckliga förutsättningar som en anteckning för minnet utgör minnesanteckning i tryckfrihetsförordningens mening. Eftersom en grundläggande förutsättning för att tryckfrihetsför- ordningens bestämmelser om minnesanteckningar skall vara till- lämpliga är att anteckningarna har gjorts i ett ärende, har innebör- den av ärendebegreppet en avgörande betydelse. Som vi konstaterar i avsnitt 7.2.1 skall begreppet enligt vår uppfattning förstås så att en stor del av skolans verksamhet inte är att se som ärendehandlägg- ning, utan som faktiskt handlande. Framförallt utgör i princip undervisning ärendehantering, vilket betyder att de anteckningar 15 Jfr RÅ 1998 ref 30 (där rapporter som framställts inom en polismyndighet, utan ärende- anknytning, ansågs vara färdigställda senast då de sattes in i pärmar) Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status som en lärare gör om eleverna i samband med lektionerna, t.ex. vid ett muntligt läxförhör, inte kan anses utgöra minnesanteckningar. Detsamma gäller för en lärares eller rektors mer övergripande do- kumentation av elevernas utveckling . Normalt ut- gör inte heller de anteckningar som en kurator eller psykolog gör vid ett samtal med en elev minnesanteckningar. Eftersom minnesanteckningar inte får tillföra sakuppgift, är van- ligtvis inte heller de noteringar som t.ex. en lärare eller en kurator gör om en elevs uppträdande med anledning av att ett elevvårds- ärende har inletts att se som minnesanteckningar. Sådana notering- ar tillför nämligen, för att fylla sitt syfte, ny sakkunskap till materi- alet i elevvårdsärendet. Om däremot läraren eller kuratorn under handläggningen av ett ärende, t.ex. inför ett sammanträde med elevvårdskonferensen, skriver ner stolpar av redan känd och doku- menterad information eller gör en sammanfattning av innehållet i andra befintliga handlingar (dvs. en föredragningspromemoria) för att underlätta en muntlig redovisning för konferensens deltagare, kan det vara fråga om minnesanteckningar. Sammanfattningsvis torde emellertid tryckfrihetsförordningens regler om minnesan- teckningar endast i begränsad omfattning vara direkt tillämpliga på handlingar som framställs inom skolan och som berör enskilda ele- ver. För ett antal handlingstyper finns det särskilda bestämmelser i 2 kap. 7 § TF om när de skall anses vara upprättade. I skolverksam- heten är de regler som gäller för journaler av särskilt intresse. Oav- sett om en journal förs i ett ärende eller inom ramen för ett faktiskt handlande gäller att den skall anses upprättad när den har färdig- ställts för anteckning eller införing, dvs. direkt när den är klar att använda. Hela journalen är i princip en allmän handling, vilket in- nebär att varje enskild anteckning som efter hand görs i journalen blir en del av en allmän handling vid införingen.16 Om en viss handling kan klassificeras som en journal, gäller dessa särskilda bestämmelser oavsett vem vid myndigheten som för journalen och oavsett i vilken av myndighetens verksamheter det sker. Det finns ingen uttrycklig definition i tryckfrihetsförordningen av vad en journal är, men redan av begreppet som sådant följer att 1975/76:160, s. 143 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status det är en handling i vilken det görs återkommande anteckningar.17 Typiska exempel är sjukjournaler och behandlingsjournaler, som uppdateras efter varje patientbesök, men det kan också vara pro- jektdagböcker som används återkommande vid forskning m.m. Det relevanta är inte vad en handling kallas utan vad den egentligen har för funktion, vilket innebär att vissa handlingar kan vara journaler i tryckfrihetsförordningens mening även om de kallas något annat (t.ex. klassbok, dagbok eller loggbok) och vice versa. Det är därför inte möjligt att exakt fastställa vilka handlingar som enligt tryckfri- hetsförordningen anses vara journaler, men avgörande är att de förs fortlöpande och alltså är föremål för kronologiskt återkommande no- teringar.18 För personalen inom hälso- och sjukvården – t.ex. skolläkare, skolsköterskor och legitimerade skolpsykologer – finns särskilda regler om journalföring i patientjournallagen (1985:562), och några egentliga svårigheter torde därför inte behöva uppstå avseende de- ras journaler. Däremot är det i det här sammanhanget av betydelse att även handlingar som framställs av rektorer, lärare, kuratorer el- ler studie- och yrkesvägledare m.fl. kan anses vara journaler och därför omfattas av de särskilda regler som gör att alla anteckningar blir allmänna, och i vissa fall offentliga, . Som exempel på sådana handlingar som kan utgöra journaler kan nämnas elev- loggböcker, utvecklingsdiagram och andra sammanställningar som lärare för löpande om elevernas studieresultat eller beteende och mognad m.m. Även en mer övergripande sammanställning av samt- liga elever på en skola, som görs av t.ex. en rektor, kan enligt vår uppfattning utgöra en journal om syftet är att sammanställningen efter hand löpande skall kompletteras med ny information om ele- verna.19 Värt att nämna är att det i princip saknar betydelse om journa- lerna förs på papper (t.ex. i särskilda böcker eller pärmar) eller om de framställs elektroniskt med hjälp av ordbehandling eller annat datorstöd. Avslutningsvis är det viktigt att notera att det endast är handlingar som framställs av myndigheten, dvs. i princip av skolper- sonalen, som kan utgöra journaler i tryckfrihetsförordningen me- ning. Det innebär att sådana pärmar eller mappar som eleverna själ- va använder för att spara eget material (portfolio e.d.) inte utgör 17Bohlin, Offentlighetsprincipen, s. 83 18A.a, s. 85 19Jfr JO-beslut , dnr 4428-2000 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status En ingående redogörelse för vad som gäller avseende ele- vers eget material finns i avsnitt 7.6.2. 7.3Dokument upprättade av skolan i elevvården 7.3.1Protokoll och beslut m.m. i elevvårdsärenden I ett flertal skolformsförordningar finns bestämmelser om elev- vårdskonferens för behandling av elevvårdsfrågor och om att det vid dessa konferenser skall föras protokoll. Av protokollen skall i vart fall framgå vilka som varit närvarande, vilka ärenden som har behandlats och vilka beslut som fattats.20 För vissa av myndigheternas protokoll och beslut finns en sär- skild regel i 2 kap. 7 § andra stycket 2 TF. Enligt bestämmelsen gäller för sådana myndighetsbeslut som enligt föreskrifter skall av- kunnas eller expedieras samt för myndighetsprotokoll i den del de hänför sig till ett sådant beslut, att de anses upprättade först när beslutet har avkunnats eller expedierats. Några särskilda föreskrif- ter om att ett beslut som fattas i elevvårdsärenden skall avkunnas eller expedieras finns emellertid inte, vilket torde innebära att spe- cialbestämmelsen inte är tillämplig på sådana beslut och protokoll. För protokoll vid elevvårdskonferenser – och andra protokoll som upprättas i skolornas verksamhet – är därför i stället den sär- skilda bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket 3 TF tillämplig. Där anges att myndigheters protokoll anses upprättade när de har juste- rats eller på annat sätt färdigställts. Detta gäller även om det ärende som avhandlas ännu inte är avslutat. Visserligen görs undantag för protokoll hos en myndighet i ett ärende som denna en- dast bereder till avgörande, men i ett normalt elevvårdsärende torde elevvårdskonferensen och dess deltagare inte kunna ses som bered- ningsorgan för ett annat beslutande organ. Enligt vår uppfattning gäller alltså som huvudregel att ett protokoll som förs vid elev- vårdskonferensen blir allmän handling i sin helhet när det har juste- rats. Även sådana beslut i enskilda ärenden som framgår av protokol- let blir allmänna i och med justeringen, dock endast i den del de 20 Se bl.a. JO-beslut , dnr 848-2002 Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status återges i protokollet. Om det exempelvis i protokollet anges att beslut om viss särskild åtgärd har fattas avseende eleven , är det endast denna beslutsinformation som blir att anse som upprättad i protokollet – och därmed allmän handling – vid justeringen. Om ett beslut upprättas särskilt, med eventuell motivering och bak- grundsbeskrivning, gäller huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF om att hela beslutet blir allmän handling när ärendet är avslutat el- ler, om det sker , när det har expedierats genom att t.ex. överlämnas till den enskilde eleven eller dennes föräldrar. Övriga handlingar i ett elevvårdsärende, dvs. andra än de formel- la protokollen och besluten, blir som huvudregel allmänna när det aktuella elevvårdsärendet har avslutats, om de inte har skickats till någon utomstående eller på annat sätt expedierats. Det bör emellertid noteras att vissa handlingar som ingår som underlag i ett elevvårdsärende kan vara allmänna redan medan ärendet pågår, om de har blivit allmänna genom att de kommit in till myndigheten eller genom att de har upprät- tats vid skolan och först därefter tagits in som kompletterande ma- terial i ärendet. Som exempel kan nämnas skrivelser från social- nämnden, skriftliga ansökningar från vårdnadshavare om att sär- skilda åtgärder skall vidtas avseende en elev, tidigare journalanteck- ningar förda av skolläkaren samt anteckningar som en lärare gjort i den dagliga verksamheten (se avsnitt 7.3.5 om de sist nämnda hand- lingarna). Det är alltså inte möjligt att generellt uttala sig om handlingar som ingår i ett elevvårdsärende blir all- männa. Avslutningsvis vill vi anmärka att den ovanstående redogörelsen avser beslut och handlingar i ett ärende om elevvård. Som framgår av vår redovisning i avsnitt 7.2.1 är det långt ifrån all elevvårdsverk- samhet vid skolorna som utgör ärendehandläggning. Vi återkom- mer i avsnitten nedan till den mångfald av handlingar som kan upp- rättas inom ramen för s.k. faktiskt handlande i elevvårdsverksamhe- ten. Offentlighet eller sekretess? I de protokoll som upprättas och de beslut som fattas i samband med elevvårdskonferensens sammanträden, förekommer av naturli- ga skäl regelmässigt uppgifter som rör någon form av elevvårdsåt- gärder. Uppgifterna kan därför komma att omfattas av sekretess Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen. Av betydelse är att sekretessen inte gäller för handlingar som sådana, utan för de enskilda uppgifterna i handlingarna. Ett elevvårdsprotokoll kan därför komma att inne- hålla både uppgifter som kan sekretessbeläggas och helt offentliga uppgifter. För beslut i elevvårdsärenden gäller enligt sekretesslagens be- stämmelser att de är offentliga. Det finns alltså inga möjligheter att sekretessbelägga vissa känsliga uppgifter som har tagits in i ett be- slut. Detta gäller också om beslutet återges i ett protokoll, vilket innebär att den del av ett elevvårdsprotokoll som återger ett fattat beslut är helt offentligt, även om protokollet i övrigt skulle kunna sekretessbeläggas. Med anledning av detta finns det skäl att noga överväga vilka uppgifter som skall tas in i ett formellt beslut i ett elevvårdsärende och vad som endast skall dokumenteras på annat sätt, t.ex. i en särskild handling med bakgrundsinformation som fogas som bilaga till protokollet. Sådana uppgifter som inte direkt ingår i beslutet kan då sekretessbeläggas. 7.3.2Åtgärdsprogram avseende särskilda stödåtgärder samt individuella handlingsplaner m.m.