sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Även här måste anspråk på kontroll, uppföljning och spår- barhet av statens medel vägas mot andra aspekter som enkelhet. Utredningen anser att det förra väger tyngre. Ytterligare en annan aspekt är hur stödet är utformat i förhållande till EG:s konkurrens- och statsstödsregler (se kapitel 7), vilket ytterligare understryker behovet av en förändrad finansieringsmodell. Sammanfattningsvis, är det föreslagna ersättningssystemet vis- serligen mer komplext än nuvarande finansieringsmodell, men den är istället bättre anpassad till förutsättningen att verksamhetens mål är rehabilitering. Det nya ersättningssystemet är också mer flexibelt och robust mot omvärldsförändringar. 6Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete att anvisningar till gjorda före finansie- ras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9 Bidrag till . Anvisningar efter finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikap- pade Som framgår av kapitel 4 föreslår utredningen ett nytt system (all- mänt skyddat arbete) som skall ersätta den arbetsmarknadspoli- tiska insatsen skyddat arbete hos . En grundläggande förut- sättning för detta är att det införs ett generellt ersättningssystem öppet för fler aktörer än (se kapitel 5). Utredningen anser att det finns starka skäl för att allmänt skyddat arbete bör träda i kraft . Det är dock rimligt att ges viss framförhållning inför kommande förändringar liksom att ges rimliga planeringsförutsättningar för informationsinsatser, utvecklandet av administrativa rutiner och IT-stöd m.m. Allmänt skyddat arbete och ersättningssystemet föreslås träda i kraft . Redan den pågående och med stor sannolikhet fortsatta omstruk- tureringen av påverkar kraftigt företagets möjligheter att på avsett sätt fullfölja det rehabiliterande uppdraget. Utred- ningen bedömer att staten via kommer att få det Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete mycket svårt att inom ramen för nuvarande system garantera en fortsatt stabil sysselsättningsskapande och rehabiliterande verk- samhet för den allt större grupp av personer som stöts ut från den svenska arbetsmarknaden. En förändring av de generella förutsätt- ningarna är därför nödvändig. Huvudinriktningen är, som framgår av kapitel 4 att nya och kompletterande alternativ till skall öppnas. Givetvis innebär en sådan förändring ytterligare påfrest- ningar på . Utredningen har därför ana- lyserat fyra alternativ till hur ett nytt system kan införas och samti- digt ge möjlighet till en anpassning av sin organisation och sitt arbetssätt. Utredningen menar att anpassningen av skall ske på ett sådant sätt att de som är anställda inom skall få nya möjligheter och en förstärkt trygghet. Om föränd- ringen genomförs med dessa utgångspunkter är det ingalunda givet att denna förändring blir mer påfrestande än de förändringar som genomförs inom ramen för existerande system. Utredningen har utgått från fyra olika alternativ (A–D nedan) för införandet av det av utredningen förslagna systemet, allmänt skyddat arbete: A, enligt kapitel 4 – ingen övergångstid för (innebär att samtliga anställda med arbetshandikapp på vid ikraftträ- dandet kartläggs på nytt och att arbetsförmåga bestäms liksom behovet av utvecklingsinsatser). B, enligt kapitel 4 – övergångstid för (innebär att endast personer anvisade efter ikraftträdandet hanteras efter ny finansieringsmodell). C, fortsätter som en särskild arbetsmarknadspolitisk insats med merkostnadsersättning. Alternativ/komplement startar som en ny insats enligt kapitel 4 med andra finansieringsprinciper (innebär att erhåller merkostnadsersättning både för dem som anvisats före och efter ikraftträdandet). D, fortsätter som . Inga alternativ/komplement Utredningen har prövat alternativ A och bedömt att detta alterna- tiv inte skapar den nödvändiga tryggheten och arbetsron för de som är anställda i . Utredningen menar också att alternativ D bör förkastas genom att det inte skapar möjligheter för andra aktörer. Alternativet skapar heller inte några bra förutsätt- ningar, ger inte stabilitet eller flexibilitet, för . Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete mellan B och C beror på hur man ser på . Anser man att har såpass speciella förutsättningar i förhållande till andra aktörer att det motiverar en egen ersättningsmodell eller kan ingå i en och samma finansieringsmodell som andra aktörer som bedriver skyddat arbete. Utredningen förordar modell B, men vill understryka att det råder en viss osäkerhet om vilken övergångstid som kan behöva för att helt övergå till en ny finansierings- och styrmodell. Det vore i sig önskvärt med en så snabb omställningsperiod som möjligt. En förändringsperiod kan mot den bakgrunden synas väl lång. är det angeläget att ge nödvändig tid och resurser för att de som vill, av dem som är anställda, skall få möjlighet att gå in i den nya insatsen. Som framgår av kapitel 4 innebär införandet en stor förändring för och för . Av detta skäl bör för- ändringarna åtföljas av övergångsregler. Utredningen föreslår att anvisningar till gjorda före finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:9 Bidrag till . Anvisningar efter finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Medel bör, i den takt som riksdag och regering anser lämplig, överföras från anslaget 22:9 Bidrag till till anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Utredningen föreslår att anställda som kvarstår i och som anvisats och finansierats enligt det gamla systemet förs över till det nya ersättningssystemet med en schablonersättning per individ, gällande såväl lönebidrag som omkostnadsersättning (rörande anvisningsregler m.m. se Författningsförslag och Författnings- kommentarer). 6.4Ekonomiska ramar för verksamheten En grundläggande faktor för i vilken takt det nya systemet kan växa fram är dels vilka ekonomiska ramar som framgent kommer att Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete gälla för verksamheten, dels vilka ekonomiska resurser nuvarande verksamheter och omstruktureringar inom kommer att utgöra av dessa ramar. Anslaget till , 22:9 Bidrag till har mellan –2002 uppgått till 4 . minskades mer- kostnadsersättningen. I tilläggsbudget till statsbudgeten i proposition 2002/2003:100 menade regeringen att andra insatser för personer med arbetshandikapp borde öka mot bakgrund av att inte kan sysselsätta lika många personer med funk- tionshinder som . För att möjliggöra detta föreslog reger- ingen att anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade skulle ökas med . Finansiering föreslogs ske genom att anslaget 22:9 Bidrag till minskades med motsvarande belopp. Anslaget till uppgår såle- des till 4 . Allmänt skyddat arbete () kommer fr.o.m. att belasta samma anslag som lönebidrag. Inom ramen för detta anslag, endast styrt av anslagets totala storlek, kan allmänt skyddat arbete () tillhandahållas. Det kommer således, inom anslagets ram, finnas en flexibilitet för hur stort allmänt skyddat arbete kan bli. Med utredningens förslag kommer det att finnas en större utbytbarhet mellan särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Den totala omfattningen skall styras genom att regeringen i regleringsbrev till anger hur många som skall sysselsättas i lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och allmänt skyddat arbete () på samma sätt som sker för lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Regeringen har i proposition 2002/2003:100 föreslagit att offentligt skyddat arbete (OSA) fr.o.m. skall finan- sieras på samma sätt som anställningsstöd, dvs. skattekreditering, och inte längre finansieras av anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade (bidrag). Utredningen anser det olyckligt att den ena delen av skyddat arbete, offentligt skyddat arbete (OSA) bryts ut ur det samlade styrnings- och finansieringssystemet för insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsförmedlingen bör ta ställning till vilken arbetsmarknadspolitisk insats som är lämpligast utifrån en samlad behovsbedömning och de faktiska kostnaderna för olika alternativ. Kostnaden för skattekreditering belastar inte arbetsförmedlingens budget. Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete I budgetunderlaget för åren 2004–2006 som lämnades föreslog ett fastställt antal arbetstimmar (samma tim- volym som 2003) och en uppräkning av merkostnadsersättningen i förhållande till tilldelningen (med de regeringen hållit inne av de medel som anvisat och ersättning med för träffade löneavtal för anställda med arbetshandikapp). Om och 2005 och 2006 inte skulle få någon uppräkning av mer- kostnadsersättning och vid bibehållande av timvolym, tvingas bolaget att senast begära kapitaltillskott av regeringen för att inte komma i ett läge att behöva upprätta en kontrollbalansräkning enligt aktiebolagslagen. Av ovanstående framgår således att kommer att behöva 4 , 4 och 4 för att upprätthålla en sysselsättnings- nivå om . Därmed skulle det inte finnas något ekonomiskt utrymme för alternativ/komplement. Utred- ningen anser att Samhall AB:s beräkningar tydligt visar att nuva- rande system inte kan fortsätta utan negativa konsekvenser för statsbudgeten eller för Samhall AB:s förmåga att överleva. 6.6Sambandet ersättning och aktiviteter/prestationer I nedanstående tabell visas utvecklingen mellan åren 1998–2002 av merkostnadsersättningen (mnkr), antalet anställda med arbetshan- dikapp, utvecklingen av kostnaden per anställd med arbetshandi- kapp (kvoten mellan merkostnadsersättningen och antalet anställda med arbetshandikapp), antal arbetstimmar, utvecklingen av mer- kostnadsersättning , lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp, utvecklingen av resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp). Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete SOU 2003:56 Ersättning och aktiviteter/prestationer I tabellen har också en prognos för åren 2003–2006 lagts in med antagandena att och följande år lyckas stabili- sera sysselsättningen på och att löne- kostnaderna för anställda med arbetshandikapp ökar med ca . Som framgår av tabellen ovan ökar, under dessa anta- ganden, statens kostnad per arbetstillfälle som produceras, liksom kostnaden . Resultatprocenten (kvoten mellan merkostnadsersättningen och lönekostnaderna för anställda med arbetshandikapp) stabiliseras på för perioden – 2006. verksamheter ställer enligt företagets egna bedöm- ningar framöver krav på ett större statsbidrag, merkostnadsersätt- ning, än vad som gäller. Företagets bedömning är att merkost- nadsersättningen för anställda med arbetshandi- kapp behöver öka från ca 2003 till ca 2004 trots att man räknar med en större överföring av arbetstillfällen till tjänste- sektorn, där företaget har mindre produktionskostnader (inklusive investeringar etc.) och mindre affärsrisker. Denna utveckling inne- bär rimligen ett mindre behov av merkostnadsersättning. därefter har beräknat en ännu högre merkostnadsersätt- ning för anställda med arbetshandikapp. Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete bär således att staten skulle få mindre effekt i form av sysselsätt- ning för den ersättning erhåller. Som framgår av tabellen ovan för åren 1998–2002 finns det inget tydligt samband mellan den ersättning som erhåller och de aktiviteter/prestationer som bolaget utför som motpresta- tion. Både antalet anställda med arbetshandikapp och antalet arbetstimmar har minskat betydligt till oförändrad merkostnadser- sättning, 4 . I avsnitt 5.6.5 framgår att staten, till skillnad mot fallet , inte skjutit till något direkt omstrukture- ringsbidrag. Merkostnadsersättningens utformning , med allt svagare koppling till aktiviteter/prestationer, kan dock jämställas med indirekta omstruktureringsbidrag. kom- penseras inte längre för löne- och prisökningar i betydelsen att anslaget till räknas upp. I praktiken har indirekt fått ersättning för träffade löneavtal genom att den s.k. timvolymen successivt sänkts som merkostnadsersätt- ningen varit oförändrad. Utredningens ståndpunkt är att eller någon nivå måste riksdag och regering anpassa anslaget 22:9 Bidrag till till vad faktiskt utför i form av aktivite- ter/prestationer. Härigenom skulle också ekonomiskt utrymme skapas för alternativ och komplement. Regeringens förslag på tilläggsbudget till omfördelning mellan anslagen 22:9 Bidrag till och 22:4 Särskilda insatser för arbetshandi- kappade i prop. 2002/2003:100 är ett steg i en sådan riktning. En viktig fråga framöver är hur stor den s.k. timvolymen inom med hänsyn till affärsuppdragen kan bli under de när- maste åren. Det finns ingen annan underbyggd källa för sådana bedömningar än vad och verkställande ledning själva ger uttryck för, bl.a. i budgetunderlaget till regeringen. Där anges bedömningen att företaget kommer att klara en oförändrad sysselsättningsnivå trots den nedgång som skett med underskott i delar av industriverksam- heten som följd. Företagets fakturering har minskat med en och och företagets bedömningar har inte kunnat uppfyllas. Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete pågår ett omfattande omstruktureringsarbete i riktning mot mer tjänsteproduktion och mindre industriverksamhet. Nuvarande fördelning industri och tjänster skall ha förskjutits till industri och tjänster. Ambitionerna och planerna är högt ställda. Bakom dessa ambi- tiösa planer ligger problemen med att upprätthålla tillräckligt stora och lönsamma uppdrag och därmed sysselsättning vid affärsdivi- sionerna med industriell produktion. Tillväxten inom tjänstesek- torn har varit positiv med ökad fakturering från , följt av till . Tjänsteverksamheterna svarar dock endast för av fakturerade belopp . Det finns ingen grund för att ifrågasätta de bedömningar om utvecklingen , som är underlag för Samhall AB:s planer på en kraftig expansion av arbetstillfällena inom tjänstesek- torn . En sådan expansion är nödvändig för att företaget skall kunna upprätthålla en arbetstidsvolym i enlighet med vad man redovisat i sitt underlag till regeringen. I ett läge då verksamheterna inom industrisidan fortsätter att minska och inom ramen för en totalt sett minskad verksamhet blir det dock mycket svårt för att klara en expansion av arbetstillfällen inom tjänstesektorn på ett sådant sätt att befintlig personal kan få ersätt- ningsarbeten när och där deras industriarbeten faller bort. Planerna är därför självfallet – hur ambitiösa Samhall AB:s insatser än är – behäftade med viss osäkerhet. Även erfarenheterna från de senaste årens snabba svängningar i industriverksamheten, med oväntat kraftig minskning av fakture- ringen och sysselsättning som följd, talar för att riksdag och regering bör ha en beredskap för att minskningen av industriverksamhet av strukturella eller konjunkturmässiga skäl kan gå snabbare än kalkylerat med i underlagen till regeringen, liksom att expansionen av arbeten inom tjänstesektorn kan bli otillräcklig för att klara nödvändig omställning fullt ut. Många av de produkter tillverkar är utsatta för hård konkurrens bl.a. från s.k. låglöneländer och delar av företagets industriproduktion är bero- ende av få dominerande kunder. Detta är både en tillgång för före- taget, men innebär också en sårbarhet bl.a. genom att bortfall av produktion kan få omfattande följder. De senaste årens nedläggning av industriarbetsplatser på olika orter innebär också att tillgången till arbetstillfällen inom Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete blivit än mer ojämn över landets kommuner (se avsnitt 10.4 och bilaga 6). Jämfört med andra arbetsmarknadspolitiska program är det redan i utgångsläget av naturliga skäl svårare för att fördela de statliga resurserna över landet med utgångspunkt från behoven av sådana insatser. Minskningen av arbetstillfällen/tim- volymen inom sker i huvudsak genom att nyrekryte- ringen begränsas i förhållande till avgångar. Det kan också finnas skäl att i en så omfattande omställning som behövs inom Samhall AB:s verksamhet pröva vilka alternativ som kan finnas för att tillgodose statens arbetsmarknadspolitiska ambi- tioner för personer med arbetshandikapp. Det är inte självklart att en expansion av tjänstesektorarbeten inom för de grupper av anställda som berörs av omställningen alltid är det bästa alternativet till de industriarbeten som upphört inom företaget. Utgångspunkten måste självfallet vara vad som är bäst för att till- godose den enskildes behov av arbete och den arbetsmarknadspoli- tiska effekt som kan uppnås. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att omstruktu- reringstakten inom behöver bli mycket hög för att målsättningen om anställda inom indu- stri och anställda inom tjänster skall nås. uppgick andelen anställda med arbetshandikapp inom tjänsteområdet till . Att föra över anställda till tjänste- området har dock inget värde om dessa inte kan erbjudas arbetsuppgifter inom området. Vissa indikationer tyder på att det förekommer undersysselsättning bland de anställda som förts över till tjänsteområdet i samband med omstruktureringsarbetet. Över- gången från industri till tjänster sker f.n. inte i ett ett-till-ett förhållande, där en intäkt byts mot en annan intäkt. Samhall AB:s fakturering minskade med mellan , medan faktureringen inom tjänster ökade med . Detsamma gällde mellan . Samhall AB:s fakturering minskade med 1 mellan , medan faktureringen inom tjänster ökade med . Tillväxttakten inom tjänsteområdet behöver öka. En överföring av anställda från industri- till tjänsteområdet behöver också, med nuvarande faktureringsmönster där av de anställda finns inom tjänster och av faktureringen, åtföljas av en påtagligt förbättrad lönsamhet inom tjänsteområdet. Erfarenheter visar att det är mycket svårt att ge sig in i nya verk- samheter och uppnå en hög lönsamhet i initialskedet. Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete en sådan strategi blygsamma vinster – eller rentav förluster – innan verksamheterna kan börja utvecklas med god lönsamhet. Utredningen noterar vidare att Samhall AB:s bedömning av lön- samheten inom tjänsteområdet vilar på att merkostnadsersätt- ningen är lika stor som inom industrisidan. för- delas merkostnadsersättningen schablonmässigt med samma merkostnadsersättning mätt i kronor oavsett om det rör sig om industri- eller tjänsteverksamhet. Om merkostnadsersättningen inom tjänsteområdet istället skulle för- delas i förhållande till merkostnaderna inom området skulle, enligt utredningens bedömning, lönsamheten minska betydligt. 6.8Tillväxten av alternativ och komplement Utredningen föreslår ett nytt system för skyddat arbete (allmänt skyddat arbete) som skall träda i kraft . En mer osäker fråga är vilka ekonomiska resurser som kommer att vara tillgängliga för såväl alternativ och komplement som för . I det fall inte lyckats stabilisera sysselsättningen för de anställda med arbetshandikapp på nuvarande nivå är det inte osannolikt att anslaget till ytterligare minskats fram . Utrymmet består då i utgångsläget av dessa resurser – i den mån dessa resurser inte tagits i anspråk för andra ändamål. Utredningen menar, av flera skäl, att det är mycket angeläget att alternativ och komplement kommer igång. Ett alternativ för att säkerställa att det nya systemet kan växa fram i rimlig takt är att omstruktureringskostnader finansieras på särskilt sätt (se avsnitt 5.7.5). Utredningen vill understryka att med en effektivare form för rehabilitering av personer med arbetshandikapp minskar belastningen av anslagen för sjukpenning och sjuk- eller aktivitets- ersättning. Också kommunernas kostnader för försörjningsstöd bör kunna minska. Utredningen anser därför att medel bör föras över från anslagen för sjukpenning och sjuk-/aktivitetsersättning för att finansiera starten av det nya systemet. Om en genomsnittlig person förs över från arbetslöshetsersättning (inkomstrelaterad ersättning), sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning eller för- sörjningsstöd till allmänt skyddat arbete ökar statens kostnad endast med nettoutgiften. Med antagande om samma kostnad för en årsplats inom allmänt skyddat arbete som (vilket är högt Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete räknat) ökar nettoutgiften med ca för en arbetslös, ca för en sjukskriven, ca för en person som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning. Motsva- rande beräkningar kan också göras för försörjningsstöd. Om ytter- ligare 2 000 individer med inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning skulle beredas plats inom allmänt skyddat arbete skulle nettoutgif- ten öka med , vilket i sammanhanget ändå måste anses som en låg utgift. Utredningen anser att denna insats väl kan inrymmas inom nuvarande anslag 22:4 Särskilda insatser för arbets- handikappade. Till detta anslag kommer enligt utredningens förslag också tillföras medel från anslag 22:9 Bidrag till och utgör tillsammans med nuvarande anslag över 11 mdkr. Utredningen menar att det är rimligt att allmänt skyddat arbete tillväxer i minst samma takt som de årliga avgångarna1 inom (f.n. av antalet anställda med arbets- handikapp). Det är inte osannolikt att en avgång inom enligt dagens system följs av en anvisning till enligt allmänt skyddat arbete. Huvudman är dock inte huvudsaken, utan verksamhetens innehåll. Om det sedan är eller någon annan som är huvudman är av underordnad betydelse. Utredningen menar dock att utbyggnaden på ett helt annat sätt än tidigare måste styras av behoven. Det är behovet av arbete åt arbetssökande med arbetshandikapp som inte kan få arbete på den reguljära arbets- marknaden som skall styra fördelningen av arbetstillfällen. Samti- digt bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för personer med arbetshandikapp som finns i respektive region. Dessa fundamentala principer lades fast redan i proposition 1991/92:91, men har inte tillämpats (se avsnitt 10.6). Med nuvarande avgångsmönster och antagande om att har 23 300 anställda kommer ha knappt 14 000 anställda enligt gällande anvisningsregler och merkostnadsersättning. Från detta antal bortfaller därtill de som efter eget önskemål genomgått ett förnyat kartläggnings- och utredningsprogram, fas 1. Resultatet från utredningens undersökning av de anställda visar att vill ha ett arbete utanför och av de anställda tror att de har möjligheter att klara ett jobb utanför (se bilaga 5). Det är inte orimligt att anta därigenom att antalet som kvarstår med nuvarande finansiering skulle vara 1 Med avgångar menas övergång till reguljärt arbete (inkl. avknoppningar), förtidspension, ålderspension, dödsfall, egen uppsägning och uppsägning utan egen ansökan. Övergången från nuvarande system till allmänt skyddat arbete högst 7 000–10 000. Dessa har då en lång anställningstid i och bör finansieras genom den ersättning som utgår för anställda i arbetstrygghetsfasen, fas 3. 7 Konkurrens- och statsstödsfrågor Av utredningsdirektiven framgår att utredaren i sin analys skall beakta de konkurrenssnedvridande effekter som verk- samhet kan ge upphov till samt ta hänsyn till relevanta delar av EG:s gemensamma regelverk. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att utredningens förslag om ett nytt ersättningssystem dels eliminerar nuvarande osäkerhet rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd. Detta kapitel inleds med en genomgång av EG:s konkurrensreg- ler och den svenska konkurrenslagen följt av ett avsnitt som behandlar konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktö- rer. Därefter följer ett avsnitt om konkurrenspolicy och prissättning. Därefter avhandlas konkurrensvårdande myndigheter, råd och organ och deras prövningsverksamhet av ärenden som rör . Sedan följer ett avsnitt om . Kapitlet avslutas med utredningens överväganden. 7.1EG:s konkurrensregler och nationell lagstiftning