sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningens överväganden: Fastighetsbildning och fastighets- registrering bör även vara ett offentligt åtagande (avsnitt 8.1.4). Fastighetsbildning sker genom en särskild judiciell process kallad fastighetsbildningsförrättning under ledning av en förrättnings- lantmätare. Genom en förrättning kan fastigheter och vissa rättig- heter knutna till fastigheter skapas, upphävas och förändras. Fastig- hetsbildning regleras i särskild lagstiftning, främst fastighetsbild- ningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och lednings- rättslagen (1973:1144). Fastighetsbildning bedrivs vid de statliga lantmäterimyndigheterna samt vid 38 kommunala lantmäterimyn- digheter. Vid en förrättning utreds förutsättningarna för att genomföra de åtgärder som en ansökan om fastighetsbildning avser. Lantmätaren skall klarlägga de fastighetsrättsliga förutsättningarna, höra berörda sakägare, samråda med berörda myndigheter och vid behov göra avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen. Om de aktuella åtgärderna kan genomföras utförs också fältarbete i form av t.ex. utstakning, markering och inmätning av nya fastighets- gränser. Vanligen upprättas också en karta som beskriver de nya förhållandena. ingår även att göra fastighetsvärderingar som underlag för ersättning till markägare. Slutligen fattas beslut som reglerar förändringarna av berörda fastigheter och i förekommande fall också ersättningsfrågor m.m. ningsförrättningen registreras sedan i det skrivna fastighetsregistret och i den digitala registerkartan. De beslut som avslutar en lantmäteriförrättning är bindande för markägarna och fastighetsbildningen innebär därför myndighets- utövning. Beslut om fastighetsbildning kan ske mot fastighets- ägarnas vilja och förrättningar enligt fastighetsbildningslagen används ofta för att ge samhället tillgång till mark i samband med t.ex. infrastrukturprojekt. I praktiken har förrättningsformen i stor utsträckning trängt undan de särskilda regelverk i form av fram- förallt expropriationslagen som ursprungligen var avsedda att till- gripas vid behov av tvångsvis markåtkomst. Merparten av alla för- rättningar sker dock i samförstånd med markägarna. Fastighetsbildningen finansieras genom avgifter från sakägarna vid en förrättning. Kostnaderna för fastighetsregistreringen täcks genom anslag till . Kostnaderna för fastighets- registreringen ingår i kostnadsunderlaget för de expedi- tionsavgifter som inskrivningsmyndigheterna tar ut för inskriv- ningsärenden. Dessa avgifter redovisas direkt mot inkomsttitel och skall i princip motsvara de anslag som och inskrivningsmyndigheterna disponerar för berörda verksamheter. fastighetsregistrering finansieras av kommunala skattemedel. 8.1.2Motiv för det offentliga åtagandet Ett skäl för att fastighetsbildning och fastighetsregistrering bedrivs i offentlig regi är att fastighetsindelning och fastighetsanknutna rättigheter har stor betydelse för möjligheterna att utnyttja marken på ett rationellt sätt. Fastighetsindelningen ger strukturella förut- sättningar för olika verksamheter på liknande sätt som vägar, järnvägar och annan infrastruktur. Tillförlitliga uppgifter i fastig- hetsregistret har stor betydelse för bl.a. värdering, omsättning och pantsättning av fastigheter. Ett annat skäl för det offentliga åtagandet är att fastighets- bildningen som tidigare nämnts innefattar myndighetsutövning mot enskilda och därmed ställer höga krav på rättssäkerhet och opartiskhet. Ytterligare skäl för att fastighetsbildningen bedrivs i offentlig regi är att fastighetsbildningslagens bestämmelser om förutsätt- ningarna för att genomföra olika förändringar av fastighets- indelningen kan betraktas som ett, om än mycket allmänt hållet, uttryck för samhällets markpolitik. Slutligen har också önskemål om en enhetlig handläggning över hela landet och behovet av att säkra även glesbygdens tillgång till lantmäteritjänster framhållits som argument för att ansvaret för verksamheten skall vila på det offentliga. Det offentliga åtagandet inom fastighetsbildningen i mot- svarar i stort sett situationen i , vars lagstiftning är snarlik den svenska. I och är det offentliga åtagandet mer begränsat. I är fastighetsbildningen huvudsakligen en uppgift för privatpraktiserande lantmätare och det offentliga åtagandet omfatt- ar bara granskning och registrering av förrättningarna genom den statliga myndigheten . Undantag från detta är och kommuner – där fastig- hetsbildningen är . utövar tillsyn över den privata förrättningsverksamheten. För att få bli privatpraktiserande lantmätare i krävs statlig auktorisation som bl.a. innebär att personen i fråga är dansk medborgare, har dansk lantmätarexamen och praktisk erfarenhet av fastighetsbildning. De privatpraktiserande lantmätar- na konkurrerar sedan fritt om förrättningar i de delar av landet där fastighetsbildningen inte bedrivs i regi. Den private lantmätarens roll är att för sökandens räkning driva fastighetsbildningsärendet och att ge sökanden råd. Den private lantmätaren mäter, kartlägger och beskriver den tänkta ändringen i fastighetsindelningen samt inhämtar de medgivanden som krävs från kommuner, statliga myndigheter och andra sakägare. Därefter insänds alla handlingar till tillsammans med en ansökan om att få fastighetsbildningen registrerad i fastighetsregistret. Den statliga myndigheten granskar hand- lingarna i ärendet och kontrollerar att alla nödvändiga medgivanden finns med. Slutligen utfärdas ett skriftligt godkännande och änd- ringen i fastighetsindelningen införs i fastighetsregistret. 8.1.4Privat fastighetsbildning i ? En konkurrensutsatt fastighetsbildningsverksamhet där en fastig- hetsägare kan begära in offert på en förrättning från flera olika lantmätare och större förrättningar kan upphandlas, innebär en större kostnadspress inom fastighetsbildningen än i dagens system där verksamheten utgör ett statligt eller kommunalt monopol. Detta bör leda till sänkta kostnader för framförallt enklare förrätt- ningar. Av kundundersökningar framgår att sakägarnas kritik mot dagens fastighetsbildningsverksamhet fram- förallt gäller just kostnaderna – även storkunder är kritiska mot priset. Problemen med att kostnaderna inom fastighetsbildningen upplevs som höga och ibland motverkar samhällsekonomiskt önsk- värda förrättningar har diskuterats av flera statliga utredningar. Ett system där offentliga organ endast svarar för de för fastig- hetsbildningen nödvändiga besluten samt registrering, kan också ses som en precisering av det offentliga åtagandet. Detta avgränsas till de bindande beslut som ger fastighetsbildningen rättsverkan. I princip all övrig verksamhet inom fastighetsbildningsområdet bedrivs av privata aktörer. Myndigheternas ansvarsområde skulle därmed inte längre omfatta moment inom en förrättning som inte entydigt utgör myndighetsutövning. De potentiella risker för konkurrenssnedvridningar och minskat förtroende för förrätt- ningsverksamheten som hänger samman med att nuvarande myn- digheter bedriver uppdragsverksamhet parallellt med myndighets- utövningen upphör också. finns viktiga skillnader mellan det svenska regelverket för fastighetsbildning och regelverken i t.ex. och , skillnader som ger annorlunda förutsättningar för privat fastig- hetsbildning i . För det första har förrättningsinstitutet i en bredare tillämpning och tillämpas med stöd av ett bredare regelverk. Flera typer av förrättningar som förekommer i finns bara i och möjligen i . Det regelverk som skulle hanteras av privata lantmätare i är alltså betyd- ligt mer komplext. En annan viktig skillnad i förhållande till och är att förrättningsformen i används även i situationer där inte alla sakägare lämnat sitt medgivande eller då mark skall tas i anspråk för olika infrastrukturprojekt. Privat fastighetsbildning är inte lämplig vid denna typ av komplicerade förrättningar. I och måste därför sådana markfrågor hanteras vid domstol eller av särskilda myndigheter. I har undersök- ningar visat att förrättningsförfarandet har sin största fördel just vid komplexa förrättningar där lantmätaren aktivt kan söka lös- ningar som bygger på samförstånd mellan sakägarna. Förrättnings- förfarandet kan då utnyttjas för att med hög rättssäkerhet och förhållandevis låga kostnader nå snabbare och mer flexibla lös- ningar än vid domstolsprövning. Ett införande av privat fastighetsbildning i skulle rim- ligen innebära att bl.a. komplicerade infrastrukturförrättningar måste kvarstanna i offentlig regi. Detta skulle i sin tur leda till att dagens enhetliga regelverk för fastighetsbildningen skulle ersättas med olika regelverk för olika typer av förrättningar och huvudmän. Införandet av privat fastighetsbildning skulle också medföra sämre förutsättningar för en enhetlig handläggning i hela landet. Vidare är det inte givet att en konkurrensutsättning av fastig- hetsbildningen skulle leda till sänkta priser på förrättningarna. I både storstadsområden (höga markvärden) och i glesbygd (brist- ande konkurrens) skulle priserna vid fri prissättning riskera att bli högre. De danska erfarenheterna av privat fastighetsbildning visar på vissa problem med kartellbildning och de danska förrättningarna är enligt tillgängliga uppgifter inte billigare än de svenska. Ytterligare en risk med privat fastighetsbildning är att det blir svårare att säkra tillgången till lantmäteritjänster i glesbygden. Behovet av tillgång till lantmäteritjänster i hela landet har under- strukits i utredningens direktiv. Privat fastighetsbildning skulle dessutom försvaga den egenskap hos förrättningsverksamheten som utgör en väsentlig del av dess styrka, nämligen den direkta dialogen mellan sakägarna och den lantmätare som ansvarar för förrättningen och fattar det slutliga beslutet. Slutligen skulle privat fastighetsbildning sannolikt försvaga den möjlighet till en snabb och sammanhållen process från planering till plangenomförande och byggande som varit det huvudsakliga motivet för fastighetsbildning. Sammantaget blir vår slutsats att fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering fortsatt bör vara ett offentligt åtagande. 8.2Myndighetsutövning och extern medverkan Utredningens förslag: Vissa moment i en fastighetsbildnings- förrättning skall kunna upphandlas (avsnitt 8.2.4). Upphandling av förrättningsmoment bör ej vara obligatorisk (avsnitt 8.2.5). bör utarbeta en vägledning för lantmäteri- myndigheterna (avsnitt 8.2.5). Enligt våra direktiv skall vi inom lantmäteriets myndighetsupp- gifter klarlägga gränsen mellan myndighetsutövning och verksam- het som kan utföras av annan eller handlas upp i konkurrens. Med myndighetsutövning avses vanligen verksamhet som inne- bär utövande av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jäm- förbart förhållande (tidigare förvaltningslagen (1971:290), 3 §). Beslut som innebär myndighetsutövning är bindande för den en- skilde och grundas på författning eller annat beslut av regering eller riksdag. Det är obestridligen så att de beslut rörande fastighetsgränser, fastighetsrättsliga förhållanden, ersättningar m.m. som fattas inom ramen för en lantmäteriförrättning utgör myndighetsutövning enligt den gängse definition som beskrivits ovan. Dessa beslut kan enligt, FBL, fastighetsbildningslagen (1970:988), inte fattas av någon annan än lantmäterimyndigheten och så bör det enligt vår bedömning förbli även . Frågan är om några delar av en förrättning utöver dessa bindande beslut bör anses utgöra myndighetsutövning. 8.2.1Tidigare överväganden och ställningstaganden Lantmäteri- och inskrivningsutredningen (SOU 1993:99) fann att myndighetsutövningen inom en förrättning omfattade flera moment än själva besluten, men inte alla moment. Enligt utred- ningen utgjordes av en förrättning generellt sett av tekniska och förberedande insatser som inte var av den karaktären att de normalt skulle betraktas som myndighetsutövning (fastig- hetsutredning, fastighetsrättslig beskrivning, andelstalsberäkning, teknisk utredning och fältarbete, plantolkning, teknisk beskrivning och upprättande av karta). borde enligt utredningen alltid upphandlas i konkurrens och skulle inte få utföras av lantmäterimyndigheten i egen regi. I remissbehandlingen ansåg flera instanser att det var för svårt att göra en generell avgränsning av vilka åtgärder som inte var att betrakta som myndighetsutövning. Det påpekades att även moment som utredningen inte ansåg vara myndighetsutövning kunde vara känsliga ur rättssäkerhetssynpunkt och också ur skadestånds- och straffrättsligt hänseende kunde jämställas med myndighetsutövning. T.ex. har rör som slås ned i marken för att markera en fastig- hetsgräns rättsverkan. Ett moment som gränsutvisning kan leda till en fastighetsbestämning som i sin tur utgör myndighetsutövning. Dessa gränsdragningsfrågor hade tagits upp även av utredningen, som menade att de vägde lättare än det faktum att många moment i förrättningarna hade en teknisk och förberedande karaktär som inte gjorde det rimligt att betrakta dem som myndighetsutövning. Regering och riksdag tog senare ställning för att en förrättning i sin helhet var att betrakta som myndighetsutövning (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375). Regeringen betonade att förrättningslantmätaren måste ha ett formellt och reellt ansvar för processen i dess helhet och alltid måste ha möjlig- heten att kunna utföra alla delar i egen regi. Detta hindrade enligt regeringen inte att vissa förrättningsmoment av främst kart- och mätningsteknisk art liksom tidigare skulle kunna utföras av kom- munala mätningsorgan eller upphandlas i konkurrens. Något lag- stöd för att möjliggöra upphandling infördes dock inte, utan alla moment i förrättningen kom genom införandet av 34 a § i fastig- hetsbildningslagen att förbehållas statlig eller myndig- het. Statsmakterna återkom senare till frågan i samband med sitt ställningstagande i fråga om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inom fastighetsbildningsverksamheten (prop. 1995/96:78, bet. 1995/96:BoU19, rskr. 1995/96:102). Även ansågs att en lantmäteriförrättning i sin helhet var att betrakta som myn- dighetsutövning. Ställningstagandet baserades huvudsakligen på samspelet mellan de judiciella och tekniska delarna i en förrättning samt på att teknikutvecklingen ansågs minska antalet självständiga tekniska moment. Liksom vid förra ställningstagandet ansåg dock regeringen att det inte var uteslutet att vissa väl avgränsade moment inom en förrättning skulle kunna upphandlas. Som framgår i nästa avsnitt finns dock inget juridiskt utrymme för upphandling i dagens regelverk. Enligt (11 kap 6 § tredje stycket RF) kan myndighetsuppgift som omfattar myndighetsutövning överlämnas till enskild endast om detta sker med stöd av lag. Myndighetsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning kan överlämnas till enskild efter beslut av den myndighet som ansvarar för verksamheten ifråga. Om en statlig myndighet överlämnar myndighetsuppgifter till andra än en annan statlig myndighet, måste den andra aktörens medverkan upphandlas enligt bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Som nämnts ovan har regering och riksdag uttalat att en lant- mäteriförrättning i sin helhet utgör myndighetsutövning. De stat- liga lantmäterimyndigheterna har dock möjlighet att uppdra åt annan statlig eller myndighet med kompetens inom lantmäteriområdet att utföra förrättningsåtgärder (34 a § FBL). De åtgärder som kan utföras av annan än lantmäterimyndigheten är följande utredningar om förutsättningarna för fastighetsbildningen, utarbetande av fastighetsbildningsplan, göromål av teknisk art, värderingar, rådplägning med sakägarna samt samråd med de myndigheter som berörs av åtgärden (4 kap. 25 § första stycket FBL), utstakning och utmärkning av gräns som tillkommer genom fastighetsbildningen (4 kap. 27 § FBL), samt upprättande av ev. karta vid förrättning (4 kap. 28 § FBL). Undantagna från möjligheten till extern medverkan är i huvudsak de beslut som sker inom ramen för förrättningen samt dessas åskådliggörande genom beskrivning av ändringar i fastighetsindel- ningen samt eventuell visning av nya gränser på marken. Även annan extern medverkan i lantmäteriförrättningar före- kommer i form av sakkunniga (4 kap. 34 § FBL), sysslomän (4 kap. 36 § FBL) och sakägare i form av hantlangning (4 kap. 37 § FBL). Någon möjlighet att upphandla förrättningsmoment från privata företag finns inte enligt gällande regelverk, eftersom alla delar av lantmäteriförrättningarna anses vara myndighetsutövning och enskilda inte nämns i 34a § FBL. 8.2.3Extern medverkan i förrättningsverksamheten I viss utsträckning medverkar egen uppdrags- division Metria i lantmäteriförrättningar. Lantmäterimyndigheterna köpte förrättningsmoment från Metria motsvarande . Den huvudsakliga externa medverkan i den statliga fastighets- bildningen består i att ett stort antal kommuner enligt särskilda avtal med utför vissa förrättningsmoment, s.k. förrättningsmedverkan. har drygt 70 kommuner avtal med Lantmäteri- verket om medverkan i den statliga fastighetsbildningen. De med- verkande kommunerna återfinns i den grupp av mellanstora kommuner som har en egen mätningsorganisation, men saknar motiv eller kapacitet för att inrätta lantmäterimyndig- het. förrättningsmedverkan omfattar vanligen förrätt- ningar inom de delar av berörd kommun som är detaljplanelagda och/eller täcks av kommunala primärkartor. Kommunerna utför i regel samtliga kart- och mätningstekniska uppgifter och i några fall också vissa fastighetsrättsliga moment. Kommunerna får ersättning för sin medverkan. Utgångspunkt för ersättningsnivån är enligt respektive kommuns uppdragstaxa. Enligt vad vi erfarit varierar ersättningsnivåerna kraftigt – från drygt 300 till . Ersättningen till respektive kommun blir mycket varierande beroende på hur många ärenden som aktualiseras. hade nästan hälften av de aktuella kommunerna en ersättning som understeg . Totalt mottog berörda kommuner ca i ersättning från det statliga lantmäteriet . Ersättningen till kommunerna ingår i underlaget för den statliga lantmäteritaxan. och enskilda kommuner har till oss framfört att den kommunala förrättningsmedverkan är av stort värde för kommunerna. Detta eftersom kart- och mätningstekniska åtgärder i samband med fastighetsbildningen kan samordnas och anpassas till andra kommunala behov med anknytning till samhälls- byggandet. Förrättningsmedverkan anses också ge möjlighet till en mer komplett service gentemot medborgarna i samhällsbyggnads- frågor. Inom primärkarteområdena har kommunerna också för sin plan- och byggverksamhet m.m. ofta redan arbetat fram underlag som kan utnyttjas vid förrättningen i form av stomnät, primärkarta, fastighetsutredningar, beräkningar m.m. Erfarenheterna av förrättningsmedverkan är enligt både och i huvudsak positiva. anser dock att det finns vissa problem i de fall mindre kommuner utan full kapacitet att leverera digitalt material medverkar. påtalar också att det uppstår transaktionskostnader i samband med avtalsförhandlingar m.m. Frågor som vållat diskussion mellan parterna är vilka delar av berörda kommuner som skall omfattas av förrättningsmedverkan och rimligheten i att avgör om en kommun skall få medverka eller ej. Ur ett generellt perspektiv är det ett problem att lantmäteri- myndigheterna – på grund av behovet av goda relationer till kommunerna – kan uppleva en press att tillåta med- verkan i fastighetsbildningen även i situationer där detta inte ger optimala förutsättningar för fastighetsbildningen som helhet. Sak- ägarna har heller ingen garanti för att den ersättning som utgår till berörda kommuner inte på innebär kostnader som ligger över den nivå som en konkurrensutsatt process skulle ha gett. Normalt skulle avtal som sluts mellan stat och kommun falla under lagen om offentlig upphandling () och därmed garanteras ett inslag av affärsmässighet och konkurrens. Den stora spännvidd som finns i ersättningsnivåerna för förrättnings- medverkan indikerar att ersättningen är mycket beroende av andra faktorer än marknadsläget. utredningsförslag och beredningen av dessa har visat på svårigheterna att finna en hållbar avgränsning av vilka moment inom en förrättning som generellt sett kan anses utgöra myndig- hetsutövning. En anledning till detta är att förrättningar kan ha mycket olika karaktär och att moment som är okomplicerade i en förrättning i en annan kan vara känsliga att hantera. Vår slutsats av detta är att man antingen får behålla nuvarande synsätt att förrättningarna i sin helhet utgör myndighetsutövning eller också övergå till att dra gränsen för myndighetsutövning vid själva förrättningsbesluten. Vi menar att det senare alternativet är det mest lämpliga som generell avgränsning av myndighetsutövningen inom förrättnings- verksamheten. Det huvudsakliga skälet till detta är att denna avgränsning har störst tydlighet. Den innebär att inga moment som normalt inte kan anses utgöra myndighetsutövning förs in under begreppet myndighetsutövning. Den nuvarande regleringen av vilka moment som en lantmäteri- myndighet kan välja att låta någon extern aktör utföra överens- stämmer med denna syn så till vida att lantmäterimyndigheterna kan överlåta i princip alla moment utom de beslut som ingår i förrättningen till en annan statlig eller myndighet. Statsmakternas upprepade ställningstagande att delar av förrätt- ningarna bör kunna upphandlas, visar också att intentionen tidigare inte har varit att varje enskilt moment i alla förrättningar skall anses utgöra myndighetsutövning. Vidare har den ovan beskrivna långvariga kommunala medverkan i förrättningsmoment inte visat på några allvarligare problem med att lyfta över delar av förrättningsprocessen på en extern utförare. Några rättssäkerhetsproblem har inte aktualiserats. Vi menar att det väsentliga i sammanhanget är att lantmäteri- myndigheten fattar de avgörande besluten och har det övergripande ansvaret för alla moment i en förrättning. Ovanstående avgränsning av myndighetsutövningen inom för- rättningsverksamheten innebär att den övervägande delen av lant- mäteriförrättningarna blir möjliga att upphandla och att extern medverkan i förrättningsprocessen måste följa det regelverk som ges i lagen om offentlig upphandling (). Upphandling av förrättningsmoment måste ske med särskild hänsyn till att de moment som upphandlas har nära samband med och ligger till grund för lantmäterimyndigheternas myndighets- utövning. Sakägarna skall inte riskera rättsförluster på grund av att vissa moment i en förrättning utförs externt. Detta innebär att berörd lantmäterimyndighet måste ha kvar det formella och reella ansvaret även för upphandlade åtgärder. Det måste också vara just en möjlighet och inte ett obligatorium att upphandla förrättnings- moment. I kraft av sitt ansvar för förrättningsbesluten och förrätt- ningsprocessen i dess helhet har lantmäterimyndigheten att avgöra om och när upphandling är lämplig. En självklar utgångspunkt inför avgöranden om vilka moment som kan upphandlas är att alla formella beslut som kan aktualiseras i samband med förrättningar – fastighetsbildnings-, fastighets- bestämnings-, ersättnings- och tillträdesbeslut – alltid skall hante- ras av myndigheten. Myndigheten bör också hantera sakägar- sammanträden, trots att detta inte utgör myndighetsutövning i egentlig mening, samt svara för arkiv, diarium, service till allmän- heten och andra naturliga myndighetsuppgifter. Däremot bör förberedande och genomförande moment av tek- nisk karaktär som fält- och kartarbeten (upprättande av förrätt- ningskarta, utstakning, markering, mätning m.m.) normalt kunna upphandlas. Fastighetsvärderingar utförs ofta av externa experter och bör kunna upphandlas under förutsättning att den uppdragstagare som utför värderingen inte i samband med förrätt- ningen redan utfört värderingsuppdrag åt någon av sakägarna.