sou · GRB377d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår att åldersgränsen för sfi ska anpassas till övrig vuxenutbildning, vilket innebär att sfi ska rikta sig till person- er från istället för som . Vi menar vidare att en utredning bör tillsättas för att se över situationen för invandrade gymnasieungdomars utbildningssitua- tion bl.a. i syfte att ge förslag om hur stödet för denna grupp kan förbättras och i högre grad anpassas till olika individers behov och förutsättningar. I detta kapitel resonerar vi också om utbildning för vuxna invandrare med utvecklingsstörning, vilka har rätt till sfi men inte en lika obetingad rätt till särvux. Vi anger vad vi anser att ska beakta i sitt fortsatta arbete. Vägen vidare – med kartläggning som grund Den individualisering som lyfts fram i såväl styrdokument som riksdagsbeslut om vuxnas lärande fordrar en kunskap och insikt om vilka människor som finns i utbildningen; vad de studerande har för behov, förutsättningar, erfarenheter, kunskaper och vilka mål – studiemål och livsmål – de har. I detta kapitel beskriver vi hur en viktig grund för individualisering och flexibilitet inom sfi kan läg- gas; genom kartläggning, vägledning och validering, och vi betonar att samtliga sfi-studerande, inte enbart flyktingar, ska erbjudas sådant stöd. Vi resonerar kring upprättande av kort- och långsik- tiga individuella planer och föreslår att kommunen ska ha motsva- rande skyldighet att upprätta individuella studieplaner som de har för studerande på komvux. Utredningen föreslår också att sfi- studerande utifrån behov ska få tillgång till adekvat vägledning och validering såsom en del av vuxnas lärande. De studerandes hälsa eller ohälsa är för många sfi-studerande avgörande för möjligheten att delta i och tillgodogöra sig studierna samt för möjligheten att planera för vägen vidare. Vi föreslår därför att ett underlag för samtal kring utbildningsrelaterade hälsofrågor ska utarbetas. Svenska för individer – sfi Utredningen har i arbete och förslag försökt att så långt som möj- ligt utgå från individens perspektiv, något som vi menar är en för- utsättning för effektiv sfi-verksamhet. I samklang med detta och p.g.a. att berörda aktörer påtalat ett stort behov av ökad kunskap om de individer som finns inom sfi-utbildningen, vill vi i detta kapitel beskriva situationen inom utbildningen för individer i olika grupper utifrån olika perspektiv; kön, behov av särskilt stöd samt kort och lång utbildningsbakgrund. När det gäller högutbildade sfi-studerande, föreslår vi att kommunen ska vara fortsatt huvudman även för den sfi-utbildning som anordnas i högskolemiljö. Vi föreslår vidare att det i ett sek- torsansvar för ska ingå att se över hur sfi-utbild- ning i högskolemiljö kan regleras och hur högskolornas utbud kan göras tillgängligt för sfi-studerande i högre grad. För att bl.a. hög- utbildade som är bosatta på långt avstånd från högskolor ska få till- gång till högskolans utbud föreslår vi att ska se över och föreslå hur kommuners och högskolors samverkan kan förstärkas med hjälp av informations- och kommu- nikationsteknologi, IKT. För att förbättra möjligheterna till individanpassning av utbild- ningen för studerande med funktionsnedsättningar samt trauma- relaterade symptom föreslår vi utarbetande av informationsmaterial riktade både till studerande och till berörda aktörer. Vi har också mött ett stort behov av beskrivningar av hur sfi-utbildning riktad till dessa studerande kan gå till och föreslår därför också ett mate- rial som utifrån konkreta exempel diskuterar didaktiska utgångs- punkter för sådan verksamhet. Då ett mycket stort antal studerande har hörselnedsättning i olika grad och då detta ofta påverkar inlärningen föreslår vi att kommunen ska erbjuda samtliga sfi-studerande hörselscreening senast från studiestart. Vidare vägar – sfi med mera Vidare vägar innebär för oss att kunna vara flexibel inom utbild- ningens ramar och kunna göra andra saker med sfi för att nå såväl sitt språkfärdighetsmål som integration och delaktighet på ett effektivt sätt. I kapitlet diskuterar vi därför möjligheter till och förutsättningar för flexibilitet. Vi visar hur våra förslag samverkar till ökade möjligheter och förbättrade förutsättningar för en flexi- bel sfi-utbildning som därmed står bättre för att kombineras med andra studier, med olika aktiviteter inom s.k. heldagsverksam- het samt med yrkesförberedande utbildningar, arbetsmarknads- insatser och förvärvsarbete. I syfte att öka möjligheterna att kombinera sfi med olika arbets- marknadsinsatser föreslår vi att AMV:s arbetsmarknads- och för- beredande utbildningar på ett mer flexibelt sätt bygger på en indi- viduell kartläggning och validering samt kan kombineras med sfi och yrkesspecifik svenska. Vi föreslår också att det för AMS arbetsmarknadsprogram Arbetspraktik i förordning tydligt framgår att programmet ska kunna erbjudas på deltid för dem som kombi- nerar detta med sfi-studier. För många individer är det viktigt att kunna kombinera sfi- utbildningen med förvärvsarbete. Kapitlet ger exempel på detta och beskriver behovet av ett ökat samarbete mellan sfi-utbildning och arbetsgivare samt hinder och möjligheter för detta. Utredningen menar att kompetensutveckling i svenska bör ses som en del av den anställdes övriga behov av fortbildning och föreslår att den arbets- grupp som tillsatts för att öka invandrares integrering på arbets- marknaden får i tilläggsuppdrag att särskilt överväga hur arbetsgiva- res incitament att ta ett delansvar för anställdas kompetensutveck- ling i svenska kan öka. Vi betonar också statliga arbetsgivares roll som förebild och anser att Myndigheten för skolutveckling bör fortsätta verka för att sfi och vuxenutbildningen får en mer framträdande roll inom de lokala, regionala och nationella nätverk som berör kompetens- utveckling och tillväxt. I detta kapitel visar vi att få lärarstuderande väljer ämnet svenska som andraspråk och att de allra flesta av dem avlägger en grundskolelärar- examen. Högskolorna erbjuder inte någon vuxeninriktning inom ämnet, vilket bl.a. innebär att lärarutbildningen inte är anpassad för blivande sfi-lärare. Stora pensionsavgångar kombinerat med denna dåliga återväxt av nya sfi-lärare är anledning till att vi föreslår att och särskilt ska uppmärksamma situa- tionen inom sfi vid diskussion om dimensionering av och inrikt- ningar inom lärarutbildningen i landet. Eftersom utredningen ser lärarutbildning och kompetensutveck- ling som indirekta styrinstrument för sfi-utbildningens kvalitet presenterar vi i kapitlet ett antal förslag avsedda att stärka sfi-lärar- nas kompetens, bl.a. att en ämnesdidaktisk inriktning Svenska som andraspråk med vuxenpedagogisk inriktning på 40 poäng skapas inom lärarutbildningen. Vi föreslår också att det regeringsuppdrag om kompetensutveckling riktat till sfi-lärare och andra aktörer som Myndigheten för skolutveckling haft ska fortsätta och utökas i syfte att stödja utvecklingen av sfi-utbildningen i den riktning vi beskri- ver i betänkandet. Individens försörjning under sfi-studierna Det finns en relativt stor grupp som studerar på sfi utan någon möjlighet att få stöd för sin försörjning. Det är också mycket otillfredsställande att försörjningsstöd är en så vanlig försörjnings- källa för sfi-studerande, men utredningen kan av flera anledningar som beskrivs i kapitlet inte föreslå någon form av studiestöd för sfi-studier. Vi föreslår dock att en fördjupad utredning tillsätts för att ge underlag för att ta ställning till om sfi-utbildningen ska blir studiestödsberättigande. I avvaktan på en eventuell sådan reform och i syfte att förbättra de studerandes försörjning och därmed studiesituation ser vi därför i kapitlet över existerande system för att så långt som möjligt undanröja olika försörjningsrelaterade hinder för deltagande och måluppfyllelse. Bl.a. bör de regleringar som styr villkoren för för- sörjningsstöd, introduktionsersättning och aktivitetsstöd i sam- band med sfi-studier tillåta deltagande i sfi i kombination med andra studier i enlighet med vad som är överenskommet i en individuell handlings- eller studieplan. finansieras sfi–utbildningen på olika sätt för flyktingar respek- tive övriga invandrare. Detta system behöver förnyas med anledning av uppdrag till Utredningen om flyktingmottagande och intro- duktion rörande bl.a. introduktionsersättningen till nyanlända flyktingar samt med anledning av vårt förslag om att sfi inordnas i komvux. Utredningen anser att det bör finnas ett enhetligt statsbidrags- system som innefattar såväl flyktingar som andra invandrare och att statsbidrag till sfi på ska finansieras på samma sätt som huvudparten av verksamhet, nämligen genom det gene- rella statsbidraget. Dock behövs det en kostnadsutjämning för denna verksamhet, eftersom volym och kostnader varierar stort över landet. Utredningen anser dock att det är lämpligt med ett riktat statsbidrag dels för att pröva systemets hållbarhet och dels för att kunna styra utvecklingen av sfi. Utredningen ser många vinster med regional samverkan kring sfi- utbildningen, inte minst för att kunna skapa ett individualiserat och varierat utbud. Vi föreslår därför att regeringen överväger ett tids- begränsat utvecklingsuppdrag i syfte att utveckla interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktivi- teter. Utvärdering för framtida vägval Mycket få större utvärderingar av sfi-utbildningen har gjorts. Flera förhållanden som berör sfi har förändrats, t.ex. nya kursplaner och ett ökat upphandlingsförfarande. har en utveckling av vuxenutbildningen inletts och till viss del genom- förts. I syfte att ge såväl samhälle som sfi-utbildning värdefull information om vilka åtgärder som ytterligare behöver vidtas föreslår utredningen en nationell utvärdering av verksamheten. I denna ska ingå bl.a. uppföljning av gjorda satsningar. Vi vill också att Skol- verket ser över hur och i vilken grad olika moment och aktiviteter kombineras och integreras i utbildningen. Att se över förutsätt- ningarna för deltagande och god måluppfyllelse ska också ingå i utvärderingen. Vi föreslår därför att ska göra en upp- följning av de studerandes avbrott och studieuppehåll samt av situationen inom utbildningen för studerande i behov av särskilt stöd. Behov av förändringar i styrdokument En inordning av sfi i komvux innebär även att styrdokumenten för sfi ska integreras i styrdokumenten för komvux. Utifrån en normali- seringssträvan är det viktigt att bestämmelserna för sfi harmonieras så långt det är möjligt med övriga delar inom komvux. Det är också viktigt att sådana bestämmelser som strider mot en individanpassad utbildning och övriga intentioner i propositionen om vuxnas lärande tas bort. Utredningen ser också ett behov av att ändra ett antal begrepp i utbildningen i enlighet med en förändrad verklighet eller med våra specifika förslag. När det gäller ansvar att ordna platser för lärande i samhälls- och arbetsliv, , skärps kommu- nens ansvar. Utredningen föreslår vidare att läroplanen, Lpf 94 bör gälla även för sfi. I den nationella statistiken varierar kostnaderna för sfi kraftigt mel- lan kommunerna. Det är svårt att utifrån dessa uppgifter få en upp- fattning om dagens kostnader för olika moment inom sfi och där- med en grund för kostnadseffekter av våra förslag. Utifrån förfråg- ningar till ett antal kommuner och typexempel har vi dock gjort bedömningen att en förnyad sfi, som bygger på individens förut- sättningar och kompetens, som kombineras med andra aktiviteter och som kopplar formellt och informellt lärande främjar effektivitet i såväl tid som resultat, och därmed, åtminstone på lite även medför resursbesparingar. Våra förslag om en förnyad utbild- ning bygger till stor del på verksamheter som kan genomföras. De flesta förslag om uppdrag till andra myndigheter bedöms ligga inom ramen för deras uppdrag och ansvarsområde. har ett antal utvärderingar, granskningar och utredningar pekat på brister i form av bl.a. omfattande avbrott, dålig måluppfyllelse, en stor andel obehöriga lärare samt traditionell undervisning. och gjorde staten en satsning på vuxenutbildning genom . Syftet var utöver att öka utbildningsnivån i befolkningen att utveckla och modernisera vuxenutbildningen så att denna skulle möta de krav som ställs i ett kunskapssamhälle som präglas av stor rörlighet på arbetsmarknaden. föreslog i delbetänkandet Vuxenutbild- ning för alla? Andra året med (SOU 1999:39) att sfi skulle integreras i komvux. Med anledning av förslaget gav regeringen i uppdrag att överväga för- och nackdelar med en inord- ning i komvux och gymnasieskolan respektive med att sfi fortsatt är en egen skolform. Statskontoret redovisade sin analys . Regeringen har i propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) haft som utgångspunkt att vuxenutbildning måste individualiseras och utgå från varje individs behov och förutsättningar. Regeringen föreslog att sfi skulle kvarstå som egen skolform men att utbild- ningen måste utvecklas vidare och bli mer flexibel. fick i uppdrag att utarbeta nya kursplaner för sfi. Arbetet med kursplanen har i sig väckt frågor om organisation och styrning som inte kunnat lösas inom ramen för det uppdraget. gjordes en överenskommelse mellan Integrations- verket, AMS, , och om samverkan kring utveckling av introduktionen för nyanlända flyktingar och invandrare (m.fl. 2001). Myndigheterna identifierar hinder för en effektiv introduk- tion som leder till egen försörjning och delaktighet i samhället och enas om hur de ska gå till väga för att förbättra insatserna. Att höja Sfi-utbildningens kvalitet anges som en viktig åtgärd. I slutet av detta år tillsattes en utredning att göra en översyn av mottagandet av och introduktion för flyktingar (dir. 2001:11). Utredningen skulle bl.a. analysera hinder för egenförsörjning, del- aktighet och en långsiktigt hållbar integration. Utredaren skulle särskilt överväga hur alla nyanlända invandrare skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet. Denne skulle också studera och analysera svenskundervisningens roll och bety- delse inom ramen för ett introduktionsprogram. Vidare skulle utred- aren överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till introduktionsprogrammens innehåll och resultat. uppdrag består i att ge förslag på hur skolformen svenska för invandrare, sfi, kan förnyas och organiseras. Enligt direktiven är utgångspunkten att skapa en högkvalitativ utbildning i svenska språket och därigenom kunna stärka språkinlärningen, höja svenskutbildningens status och öka möjligheterna att anpassa utbildningen och utbildningsmålen till individernas behov och för- utsättningar. Utbildningen i svenska skall också kunna ske paral- lellt med t.ex. olika former av annan utbildning, arbete eller praktik. Utredningen uppmanas också att pröva vilken roll samhällsinfor- mationen ska ha inom den grundläggande utbildningen i svenska språket. Mot bakgrund av att många studerande avbryter sina studier, är det rimligt att pröva om samhällsinformationen bör lyftas ur sfi-utbildningen och ges i någon annan form. Utredningen ska slutligen analysera och lämna förslag om hur ansvar och kostnader skall fördelas mellan stat och kommun för såväl indivi- dernas uppehälle som för utbildningen och introduktionen i kom- munerna. Förslagen skall rymmas inom de ekonomiska ramar som sfi har . Direktiven är enligt utredningen mycket öppna. När det gäller att förverkliga de angivna utgångspunkterna, finns utöver kravet på oförändrad resursram inga särskilda begränsningar att ta hänsyn till. Av direktiven framgår att uppdraget inte främst handlar om att ta fram ny kunskap. Det är alltså inte fråga om en översyn, utvärde- ring eller ens en kartläggning över området. Huvudsyftet med upp- draget är att utarbeta förslag på förändringar. Fokus i utredningen ligger på kvalitet, organisation och styrning; pedagogiska och metodiska resonemang förs enbart i relation till direktiven. Vi har utifrån befintliga kunskaper och erfarenheter analyserat och skapat oss en bild av hinder och möjligheter för en individualiserad och flexibel sfi-utbildning av hög kvalitet. Sammanfattningsvis kan man säga att vi inom uppdraget haft för avsikt att förtydliga de möjligheter och det handlingsutrymme som redan finns, och att förstärka styrningen där vi ser behov av förändringar eller av ökad likvärdighet och rättssäkerhet. Sfi-utbildningen kan uppfattas som ett relativt avgränsat område, men uppdragets utformning innebär att många samhällsområden och sektorer berörs: vuxenutbildning och högskola, integrationspolitiken och introduktionsinsatser, arbetsmarknads- politiken och situationen på arbetsmarknaden samt i viss mån och mottagningen av asylsökande. Utredningen har inte kunnat tränga in djupare i alla dessa sakområden utan har tagit fasta på att analysera de beröringsytor som uppstår mellan sfi- utbildningen och andra aktörer när det gäller utbudet av olika verksamheter, de studerande och den studiesociala situationen för dessa. Utredningens målgrupp utgörs av alla som är berättigade till sfi- studier, dvs. alla folkbokförda invånare i en kommun som saknar de kunskaper i grundläggande svenska som utbildningen avser att ge. Detta omfattar såväl flyktingar som övriga invandrare, nyanlända som de som bott i landet. I detta avseende skiljer sig vårt uppdrag från det som Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har. Ett nyckelbegrepp för utredningen och en utgångspunkt i hela arbetet har varit normalisering i betydelsen att insatser för nyan- lända och andra invandrare i så liten utsträckning som möjligt ska utgöras av specifika säråtgärder. Istället ska de ordinarie verksam- heterna inom olika samhällssektorer utformas så att de är tillgäng- liga och passar även de invandrare som ska etablera sig i samhället och på arbetsmarknaden. Denna normaliseringssträvan har i det konkreta arbetet inneburit att vi ständigt ifrågasatt gränser eller särskilda grupperingar som utgår från vilken kategori en individ kan inordnas i: flyktingar, nyanlända flyktingar, andra invandrare eller nyanlända invandrare och inte på individuella behov som dessa, liksom hela befolkningen har. Individualisering är följaktligen en annan viktig utgångspunkt, som också understryks i direktiven. Vi har med detta för ögonen försökt att så långt det är möjligt utgå ifrån individens perspektiv och låta detta vara styrande för vårt sätt att beskriva nuvarande situation och förslag för framtiden. Det är dock oundvikligt att vid någon punkt i utredningen övergå till ett systemtänkande. Hur bör ett system se ut som är så flexibelt att innehåll och utförande utgår från individen men som ändå går att hålla samman i en effektiv organisation? Nästa fråga är hur en sådan organisation kan anpassas till kommunernas (och regionernas) olika förutsättningar. Att ha individen i centrum betyder för oss också att vi inte från- tar människan det egna ansvaret. Utan individens egna drivkrafter kommer all utbildningsverksamhet att misslyckas. Det betyder att vi i arbetet måste fundera över vilka incitament som olika lösningar skapar för individen. Vad är det i dagens situation och system som snarare sänker än höjer den studerandes motivation? Hur kan vi få bort dessa hinder? En annan ledstjärna är att en helhetssyn på individen ska prägla sfi-utbildningen och andra verksamheter. Att nyanlända men lika hög grad andra sfi-studerande upplever att det finns ett samman- hang och en röd tråd i de insatser som på olika sätt berör dem. Detta ställer höga krav på samsyn och samverkan mellan de aktörer som individen har att göra med. Utvecklingen av vuxnas lärande i ett perspektiv av livslångt lärande utgör en grund för våra ställningstaganden. Det ligger ett värde i att utbildningen för vuxna harmoniseras i så hög grad som möjligt så att alla vuxnas lärande kan ske i de former och på de nivåer som passar var och en. En ambition i arbetet har också varit att genom förslagen försöka bidra till en större tydlighet ifråga om sfi:s roll, uppdrag, ansvarsområde och organisation. Parallellitet är också en grundval som våra förslag och över- väganden vilar på. Vad man kan göra ska baseras på en bedömning av individens förutsättningar och inte begränsas av konstruerade gränser mellan olika verksamheter, huvudmän eller Olika verksamheter som bedrivs parallellt bör stödja varandra och bidra till att tiden kan utnyttjas effektivare. En annan form av utgångspunkt är den befintliga kursplanen. Denna utgör sfi-utbildningens kärna men också ram. Kursplanens syfte och mål har i arbetet fungerat som en måttstock; alla moment och aktiviteter inom sfi ska syfta till att uppfylla kursplanens mål. Utredningen anser att kursplanen i sin nuvarande form ger utrym- me och stöd för de förändringar som vi önskar se och har därför inte haft anledning att föreslå förändringar. En viktig grund är slutligen den kunskap som finns om hur andraspråksinlärning går till och de förutsättningar som krävs för att stödja denna process. Sekreterarna påbörjade sitt arbete fullt ut respek- tive ; den senare med 75 procents tjänstgöring. Arbetet har i enlighet med direktiven bedrivits i nära kontakt med Utred- ningen om flyktingmottagande och introduktion, vars uppdrag har många beröringspunkter med vårt. Båda utredningarna har ansett det viktigt att ha ett gemensamt synsätt på de delar av uppdragen som är mycket nära förbundna med varandra och vi har strävat efter att lägga förslag som harmonierar med varandra och som går att ta ställning till i ett sammanhang. När det gäller redovisningen av utredningarnas respektive uppdrag om samhällsinformation har vi i valt att dela upp denna i två delar: samhällsorientering inom ramen för sfi-utbildningen redovisas i detta betänkande och sam- hällsinformation som förmedlas på annat sätt presenteras i den andra utredningens betänkande (SOU: 2003:75). De underlag som behövts för förslag kring finansiering och kostnads- och ansvars- fördelning mellan stat och kommun har tagits fram gemensamt av de båda utredningarna. Utredningen har i arbetet tagit del av litteratur av skilda slag: forskningsrapporter; nationella utredningar, granskningar, kartlägg- ningar och uppföljningar; olika lokala projekt- eller utbildnings- program, uppföljningar och utvärderingar av sådana samt informa- tion från myndigheters och organisationers webbplatser. Vi har haft sex möten med expertgruppen. Experterna har utöver detta konsulterats i andra former och bistått med material och syn- punkter på våra texter. Till dessa har en representant för varit särskilt inbjuden. Utöver detta har utredningen på olika sätt genom kontakter, samråd och besök tagit del av erfarenheter och kunskaper från en mängd olika håll. Utredningen har besökt sex kommuner av olika storlek och med olika förutsättningar. Där har vi i de flesta fall träffat såväl utbildningsansvariga, lärare, studerande, arbetsförmed- lare samt flyktingsamordnare. Vi har också besökt ett antal projekt inom ramen för storstadsarbetet med verksamhet av betydelse för uppdraget, där vi träffat uppdragsgivare, anordnare och i före- kommande fall studerande. Vi har anordnat två arbetsseminarier: en kring värdegrund och demokratifrågor inom ramen för sam- hällsinformation riktad till flyktingar och invandrare och en om hur sfi i högre grad kan kombineras med arbetsmarknadsinsatser och förvärvsarbete. Vi har haft samråd med forskare inom såväl utbild- nings- som hälsoområdet. Utöver representerade myndigheter i expertgruppen har vi tagit del av kunskaper och erfarenheter från bl.a. Nationellt och svenska som andraspråk, och dåvarande . Dessutom har vi i flera sammanhang träffat företrädare för kommunernas sfi-utbildning, flyktingmottagning och introduktion samt socialtjänst; och i län samt olika myndigheter. Vi har också träffat och på andra sätt haft kontakt med arbetsgivare och arbetstagarorgani- sationer; etniska organisationer, trossamfund och en studerande- organisation.