sou · GRB3101 · 2004-01-01 00:00:00 — Föl- jande begrepp förekommer i svenska och engelskspråkiga publika- tioner, böcker och tidskrifter. Begreppen används i det dagliga arbetet med civil säkerhet: Civil säkerhet: civil security, civic security, civil protection, public safety. Beredskapsplanering: emergency management, emergency preparedness, emergency planning. Riskhantering: risk management, risk planning. Krishantering: crisis management. Katastrofhantering: disaster management. Krisberedskap: emergency management, emergency planning, crisis preparedness. 2.2.2Åtgärder för att öka den civila säkerheten Utredningen har funnit det nödvändigt och ändamålsenligt att systematisera begreppet civil säkerhet. Det är också utredningens uppfattning att nedanstående modell bör tillämpas även i andra sammanhang där åtgärder avseende civil säkerhet diskuteras. Utredningen betraktar åtgärder för att öka den civila säkerheten i successiva steg. Ett första steg bör vara en riskbedömning. Den bör inventera och värdera de icke-militära hot och därmed förknippade risker som finns för samhällets normala funktion. Det kan röra sig om såväl slumpmässiga hot från extremt väder, olyckor, tekniska fel, farsoter m.m. som avsiktliga hot från aktörer som vill störa samhället. Ett andra steg bör vara att söka finna sätt att eliminera risker eller kraftigt minska dem, riskbegränsning. Riskerna kan begränsas om man lyckas påverka kedjan, hot, sårbarhet mot hot och kon- sekvenser för samhället om hot skulle realiseras. Ett tredje steg bör omfatta krishantering. På områden där be- tydande risker likväl bedöms komma att kvarstå är det nödvändigt att utveckla en förmåga att kunna hantera de situationer som kan uppstå om riskerna skulle leda till att samhällets funktion faktiskt störs så att kriser eller olyckor av olika slag uppstår. Krishantering indelas i åtgärder för att förbereda insatser, för att akut genomföra insatser samt för att efter det akuta skedet återställa funktionen och utvärdera insatser. Riskbedömningen i ett regionalt perspektiv handlar om att värdera risker för samhällenas normala funktion som berör stora delar av regionen och där gemensamma åtgärder för att öka säkerheten är tänkbara. Det kan handla om risker i samband med gränskontroll, transporter, ömsesidigt beroende av försörjning med varor och tjänster, smittsamma sjukdomar, gränsöverskridande brottslighet och mycket annat. Ett förebyggande sätt att möta hot och risker är att innan de realiserats söka förhindra att de blir verklighet eller åtminstone söka minska de konsekvenser som kan uppstå om de trots allt skulle realiseras. Det kan t.ex. handla om att begränsa risker genom att söka eliminera dåliga sociala miljöer, vaccinera befolkning, minska sårbarheten i tekniska system, reglera trafik för att minska olycksrisker eller att utveckla rättsväsendet. Om och när hot och risker likväl realiseras, något som aldrig helt kan undvikas, behöver ingripanden ske för att minska kon- sekvenserna. Krishantering behövs i tre tidsperspektiv. För att krishantering skall kunna utföras på ett effektivt sätt fordras att detta på olika sätt har förberetts genom att resurser byggs upp för att akut kunna ingripa. Det kan t.ex. handla om att bygga upp räddningsstyrkor, anskaffa reservutrustningar, utveckla förmågan till katastrofsjukvård eller att bedriva utbildnings- och övningsverksamhet. Under en akut kris handlar det om att med tillgängliga medel svara mot de behov av insatser som uppstått för att på olika sätt lindra krisens negativa verkningar. Eftersom alla behov sällan kan till- godoses eller ens har förutsetts och resurser trots förberedelser är begränsade blir förmågan till ledning, samverkan och improvisation viktig. Det handlar om att snabbt och effektivt kunna genomföra såväl förberedda som oförberedda insatser inom räddningstjänst, socialt omhändertagande, inkoppling av reservfunktioner, repara- tioner, prioritering av sjukvårdsinsatser etc. Ofta måste detta dess- utom ske under svåra, pressande och ovana yttre förhållanden. Efter en kris inträffar i regel en återuppbyggnad och kanske ansvarsutkrävande. Viktigt är också att lära av erfarenheten. Det kan handla om att få ökad kunskap om vad som kan inträffa, att utforma åtgärder för att bättre kunna eliminera hot och risker av liknande slag eller hantera de kriser som kan uppstå ur dem. Process för att öka den civila säkerheten Hot, sårbarhet, konsekvenser 2.3Utredningens tolkning av uppdraget Då en inventering och analys med ambitionen att täcka in alla existerande och framtida riskfaktorer utom militära konflikter är närmast ogörligt har utredningen valt att tolka uppdraget så att vi har frihet att, utgående från utredningsdirektiven och övergripande syfte, formulera urvalskriterier. Vi har då sökt att i första hand se till frågor om säkerhet som är gemensamma för länder och för medborgarna i dessa länder. Strävan har varit att inventera vad som bedöms vara tänkbara rimliga hot och problem i dagens läge och som skulle kunna med- föra allvarliga konsekvenser för liv, egendom, hälsa, miljö och befolkningens levnadsvillkor i regionen och för samhällenas funk- tion i övrigt. Bland sådana hot kan nämnas stora olyckor och naturkatastrofer, allvarliga störningar i teknisk infrastruktur och transportsystem, stora utsläpp av farliga ämnen, allvarlig smitta, organiserad brottslighet och terrorinsatser mot samhället. Vi har vidare också tolkat uppdraget så att förslagen i första hand bör avse områden som bara i begränsad omfattning hanteras av existerande myndigheter eller organisationer alternativt skulle kunna utgöra grunden för ett avsevärt mer utvecklat samarbete mellan medlemsstater, under mandat. Utredningen har genomförts i fyra steg: Steg 1 innebar en bred inventering av pågående verksamhet vid olika myndigheter och organisationer, vilkas verksamhet skulle kunna ha bäring på civil säkerhet i . I steg 2 tillfrågades de i missivet nämnda svenska myndigheter, som av utredningen bedömdes vara verksamma med frågor kring civil säkerhet i , hur de såg på behovet av och möjlig- heterna till att utveckla området . I steg 3 gjordes en bred sammanställning av tänkbara risker och hot vilka skulle kunna ha en bäring på civil säkerhet i , detta oberoende av om det redan existerade modeller för att hantera dessa eller icke. Förutom att sammanställa underlag från myndigheter, organisationer och enskilda genomfördes också för- utsättningslösa brainstorming-möten. Syftet var där i första hand att fånga upp idéer som annars riskerade att inte bli uppmärksam- made. Detta gjordes för att i nästa steg kunna identifiera områden vilka faller utanför befintliga myndigheters eller organisa- tioners ansvarsområden. Under steg 4 undersöktes i vad mån existerande myndigheter eller organisationer redan hade till uppgift att hantera de identifierade riskerna samt formulerades de urvalskriterier som tillämpats. Ett urval av tänkbara utvecklingsområden genomfördes. Skapandet av kriterier och val av tänkbara områden var en iterativ process då en analys av konsekvenserna av genomförandet av ett projekt inom ett givet område kan peka på beroenden eller sam- band med andra områden/projekt. Den i utredningsdirektiven efterfrågade handlingsplanen har efterhand visat sig omöjlig att formulera. Även om utred- ningens förslag skulle accepteras av regeringen och därmed föras fram inom ramen för är det inte möjligt att bedöma i vilken mån övriga medlemsstater är intresserade av att engagera sig i att förverkliga förslagen. Det kan bero av såväl eventuellt andra prioriteringar som ekonomiska förutsättningar. En handlingsplan kommer däremot att kunna bli ett resultat av för- handlingar mellan staterna inom Östersjöstaternas råd. Utredningen behandlar åtgärder för att öka den civila säkerheten som primärt hanteras av länder och myndigheter som aktörer. Bedömningen är att det är främst sådana åtgärder som kan bli före- mål för överväganden inom . Utredningen har således inte närmare diskuterat åtgärder som det civila samhällets många aktö- rer inom organisationer och näringsliv och som medborgare kan vidta för att öka säkerheten. Förutom resonemang om konkreta risker och hot som kommer att föras fram i senare kapitel anser utredningen det som väsentligt att ge en övergripande beskrivning av . Detta behöver göras ur såväl ett historiskt, geografiskt som ett infrastrukturellt perspektiv. Med en sådan överblick som grund kan mer konkreta risker/hot ges korrekta proportioner och trender identifieras. Detta innebär att nya hot skulle kunna spåras som till- gängliga medel för att bemästra dagens och morgondagens problem kan tydliggöras. Den följande bakgrundsbeskrivningen bidrar förhoppningsvis också till att öka förståelsen för behovet av att utveckla området civil säkerhet. 3.1.1Gemensamma intressen dynamisk utveckling Det finns mycket som förenar . Medborgarna i länderna runt har bedrivit handel med varandra. Olika kulturella, religiösa och språkliga influenser har interagerat och påverkat utvecklingen i regionen. måste också slås fast att inte är och inte heller har varit ett särskilt homogent område1. och menar att länderna runt ofta har ansett sig tillhöra andra områden än och att detta avspeglar sig i fler skillnader än i likheter, ekonomiskt, kulturellt och poli- tiskt. Av detta följer att spänningar och konflikter mellan Östersjö- stater, historiskt sett, har varit betydligt vanligare än samarbete. 1 , , Program on The Northern Dimension of the EU-policy. Perioden efter har präglats av en snabb utveckling i , , , och . har återförenats det tidigare DDR med en lång kustremsa mot finns . , de baltiska staterna, och östra (f.d. DDR) är fria demokratier. är åter en förbindelselänk mellan länder och folk. Olikheterna mellan länderna, ekonomiskt, socialt och tekniskt håller på att utjämnas. Den ekonomiska utvecklingen i , och , och är snabb. Det snart stundande inträdet i den Europeiska unionen för de baltiska staterna och kommer sannolikt att accelerera denna process. De stora skillnaderna i levnadsstandard inom området kommer att minska. Stärkande och enande nätverk på ett stort antal områden håller på att byggas upp. Exempel på sådant samarbete går att finna i de flesta samhällssektorer som t.ex. inom tull- och gränsskyddet, räddningstjänsten, polisen, sjukvården, vattenreningsområdet, kärnkraftsäkerheten samt på det sociala området. På det medicinska området har flera projekt initierats, såsom t.ex. insatser för att hindra tuberkulosens vidare spridning och stöd till övervakning av smittsamma sjukdomar. Andra samarbets- projekt rör t.ex. stöd till Baltiska försvarshögskolan (), utbildningsinsatser på försvarsområdet inom NBC, miljöinsatser utarbetandet av en miljöhandbok och tillsynsverksamhet vid kärnkraftreaktorer i . På försvarsområdet har biståndet ofta haft formen av kunskaps- överföring och överlämnade av materiel och utrustning. tillhör ett av världens ekonomiskt snabbast växande områden. I t.ex. ökade BNP med , i med och i med . Motsvarande siffror för är , för och för för . Slutligen bör det nämnas att det runt finns flera plat- ser, områden eller städer som klassats som världsarv av (United Nation Educational, Scientific and Cultural Orga- nization). Några av dessa världsarv är: det miljökänsliga området, Kuriska näset utanför och Kaliningrads kuster, flera hansestäder bl.a. , och , liksom och . Den gamla kyrkostaden utanför , örlogsstaden och Höga kustenområdet tillhör också denna kategori. 3.1.2Geografiska fakta om och Till Östersjöstaterna, som de konstitueras av , räknas: Dan- mark, , , , , , , , , och . Europeiska kommissionen ingår också som medlem i . omfattar alltså inte endast länderna runt Öster- sjön eller länder som finns i dess omedelbara närhet. , t.ex. gränsar inte mot men ingår som ett nordisk land likafullt i , enligt definition. Likaså ingår i CBSS-samarbetet och i det som kallas för . Vad gäller så brukar den nordvästra delen av , dvs. och omgivande län, liksom hela län räknas till . De nordligaste delarna av (tre förbundsstater) räknas också in i CBSS-området. I vissa sammanhang brukar även inkluderas i det som kallas . Ett annat sätt att definiera kan vara att inklu- dera de länder som har floder som rinner ut i . Ytterligare indelningsgrunder politiska, ekonomiska, administrativa eller kul- turella är fullt möjliga och rimliga. Olika organisationer verk- samma inom har valt att ibland dela in området på det sätt som passar just deras verksamhet bäst. Det bor ungefär 100 miljoner människor i denna del av . Befolkningen är ojämnt fördelad, inom regionen men också inom de olika länderna. Det finns några få uttalade storstadsregioner i . (ca 4 600 000 inv. ), (ca 1 800 000 inv. ), (ca 1 800 000 inv.) och (ca 1 000 000 inv.) Befolk- ningskoncentrationerna runt de övriga huvudstäderna i Östersjö- området bör också betraktas som storstadsområden. I övrigt är tämligen glest befolkat (siffror 1999): 17 inv./km2, 33/km2, 42/km2, 57/km2, 123/km2, 15/km2, 22/km2 och 124/km2). Området spänner över flera klimatzoner, från arktiskt klimat i norr, till tempererat klimat i söder. är till stora delar skogsbevuxet (skog, , likaså , , , , och slutligen med 12 pro- cent skogsmark). 3.1.3Östersjön, ett känsligt och förorenat innanhav , är ett känsligt innanhav med ett stort tillrinningsområde där det finns områden med stor befolkningskoncentration, om- fattande industriell verksamhet och ett intensivt jordbruk. Detta ställer stora krav på miljöskyddande åtgärder från alla länder runt . blev miljöproblemen i uppen- bara. Det skedde kraftiga algblomningar av giftiga alger och i stora områden i de djupare delarna av sjönk syrehalten dras- tiskt, vilket bl.a. medförde att torskens reproduktionsförmåga påverkades. I massmedia visades bilder på sälar och fiskar med bl.a. deformerade käkpartier och fortplantningsorgan på grund av höga halter av miljögifter. Problemen uppmärksammades på politisk nivå. Miljöministrarna runt möttes och beslöt bl.a. att de av människan orsakade belastningar av närsalter (kväve och fosfor), tungmetaller och stabila organiska ämnen skulle minska . Hitintills har flertalet länder, inklusive inte klarat de av miljöministrarna uppsatta målen. Länderna runt arbetar tillsammans under Helsingfors- konventionen i dess kommission (HELCOM) för att ta fram åt- gärder för att minska den mänskliga tillförseln av föroreningar från landburna källor och från sjöfarten, värna om den biologiska mångfalden samt att utvärdera miljötillstånd. Den första konventionen undertecknades och trädde 1980. Denna konvention ersattes av en omarbetad konvention som trädde 2000. Den senaste utvärderingen av miljötillståndet omfattar åren 1994 1998 och har kompletterats med senare information avseende åren 1999 2000. är ett av världens största bräckta innanhav. Tillförseln av saltare vatten från sker genom Stora och Lilla Bält samt via . Tillförseln av saltare vatten är oregelbunden be- roende av väderförhållandena. De förhållandevis få arter som finns i är dels saltvattenarter och dels sötvattenarter. Eftersom vattnet är bräckt lever de på gränsen av sina utbredningsområden. Det största problemet i är övergödning som orsakas av alltför hög tillförsel av främst kväve, men även fosfor, från länderna runt samt det luftburna nedfallet av kväve i form av kväveoxider och ammoniak. De höga halterna av närsalter ger en kraftig tillväxt av alger vilket efterhand leder till syrebrist i vattnet. Ett annat stort problem i är de höga halterna av miljö- gifter och tungmetaller som dels finns lagrade i sedimenten och dels de som tillförs från länderna inom tillrinnings- området, men också via luften från . Halterna av kvicksilver är cirka femtio gånger högre i än i . Halterna av dioxiner överstiger de värden (4 pg/g) som EU har beslutat. och har dispens från dessa . har utfärdat kostrekommendationer för hur mycket fisk man bör äta som fångats i . Sjöfarten utgör också ett hot mot på grund av de starkt ökande transporterna av bl.a. olja. Vidare förekommer illegala utsläpp av olja och att ballastvatten släpps ut som innehåller främmande arter som i många fall etablerar sig i och slår ut de naturliga arterna. Det förekommer överfiske i i likhet med i vilket har gett stora problem för fiskbestånden i . Dessa frågor hanteras inom (). Ett EG direktiv, ramdirektiv vatten, togs . Direktivet omfattar floder, sjöar, grundvatten och kustvatten. Direktivet säger att länderna skall utföra åtgärder i syfte att nå god ytvattenstatus . Detta direktiv kommer att ha stor betydelse för att minska belastningen på . Kommissionen lade fram ett meddelande mot en strategi för att skydda och bevara den miljön. Rådet har fattat beslut i enlighet med förslaget och beslöt att strategin skall utvecklas och vara klar . Vid ministermötet i beslöt miljöminist- rarna att de regionala konventionerna, bland andra HELCOM skall bistå i arbetet med att utveckla strategin. 3.2Samhällsområden där civil säkerhet är av gemensamt intresse I ett tal, i , vid ett möte om EU- Strategic Partnership, uttalade sig , EU:s höge representant för unionens gemensamma utrikes- och säkerhets- politik, om frågor kopplade till samhällets civila säkerhet. Han sa bl.a. följande: It is a long time since security was thought of only in terms of military force. We all know that security is far broader today, that it includes economic, environmental, and social issues. Indeed, non-military threats to security loom much larger in the mind of most people. Although NATO is evolving and takes a wider range of functions, those will cover organized crime, insecure boarders, ecological security, ethnic migration and score of other threats to people living peaceful lives. This is where Union must take up the challenge. And nowhere is this going to be more important than in our partnership with . Som påpekade i sitt uttalande så spänner området civil säkerhet i stort sett över alla samhällssektorer. Det finns få verk- samheter vilka i någon mening inte skulle kunna påverka den enskilda människans situation i det fall att det skulle uppstå problem i verksamheten. Vissa är uppenbara som t.ex. avbrott i elförsörjningen eller störningar i transportsystemet. Andra är något diffusare då de indirekt eller endast på utgör ett hot. Exempel på två sådana områden skulle kunna vara korruption och illegal invandring. Gränsen mellan olika riskområden är flytande då diffusa oegentligheter som korruption mycket väl kan leda till mycket påtagliga konsekvenser som t.ex. att det skapas en misstro mot myndigheter och organisationer varvid privata olagliga aktiviteter får ett ökat utrymme. Det kan vara fenomen som be- skyddarverksamhet, köp av medborgarskap, mutor för att få berättigad samhällsservice m.m. I nedanstående beskrivningar av olika områden, som av utred- ningen anses vara väsentliga för utvecklingen av civil säkerhet, kommer dock en företeelses implikationer för andra områden bara att beröras i undantagsfall. Här krävs speciella studier för varje område. Utredningen ser som sin uppgift att skapa förutsättningar för att sådana studier kan genomföras. Alla länder i har miljö- och hälsoproblem att han- tera, dock i varierande grad, som t.ex. övergödning, koldioxid- utsläpp m.fl. De relativt sett allvarligaste problemen, både vad gäller hälsa och miljö, återfinns i de delar av regionen som tidigare utgjorde delar av . Här nedan redovisas de slutsatser som presenterats i en uppsats2, . Lagstiftningen är i stort sett bra och många punkt- insatser har gjorts för att eliminera föroreningskällor, betonar Myrtinnen. Problemet är dock att det på lokal nivå ofta saknas resurser och att åtgärderna koncentrerats till insatser som ibland sätts in för sent och emellanåt också i fel ända. Åtgärder för att på ett mer grundläggande sätt ta sig an olika miljöproblem är dock fortfarande sällsynta. Sådana förebyggande åtgärder skulle kunna bestå av utbildning och forskning inom området. Avseende hälsorisker är det största hotet sannolikt de som bottnar i smittosamma sjukdomar vars utbredning är intimt för- knippade med dåliga sociala och ekonomiska förhållanden, som t.ex. HIV/Aids. Andra problem som har sin grund i allvarlig brottslighet som prostitution, människohandel och svår situation för barn i utsatta förhållanden, utgör också en stort hot i området. 3.2.2Migration och transnationell kriminalitet Detta avsnitt är en sammanställning av de slutsatser två forskare3 redovisat i en uppsats . Varken migration eller gränsöverskridande brottslighet utgör ett allvarligt problem för säkerhet. Därmed inte sagt att problemen är oväsentliga och inte kan för- stärkas i samband med , , och EU- inträde. Kraven på de nya EU-länderna, att på ett effektivt sätt utgöra EU:s yttre gräns, kommer att ställa stora krav på eko- nomiska och personella resurser där det är tveksamt om sådana alltid kan avdelas. Även kraven på kunskap hos berörd personal kommer att öka drastiskt. Korruption i olika former existerar i alla länder i regionen. Om- fattningen är av uppenbara skäl mycket svår att mäta. En indikator kan vara det utrymme som otillåtna eller tveksamma förmåner ges i massmedia. I vad mån den ökade uppmärksamhet ämnet fått grun- 2Henry Myrttinen, Environmental and Health Risks in the Baltic States, . 3Stefan Gänzle och , Illegal Migration and Transnational Organized Crime: Factors of Instability in the Baltic States, , . dar sig på att korruption verkligen ökar, eller om det rör sig om ett nytt sätt att betrakta olika företeelser, är osäkert. Hur det än förhåller sig med det så påverkar det samhällets funktion. Korrup- tion, verklig eller uppfattad, skadar det ekonomiska systemet och rubbar människors förtroende för politiker, myndigheter och näringsliv. Korruptionen i de baltiska länderna, och är till stora delar ett problem kopplat till övergången fån planekonomi till marknadsekonomi och dessutom en funktion av de mycket stora ekonomiska skillnaderna i samhället. Regeringarna i dessa stater agerar dock på ett kraftfullt sätt för att bekämpa korruptionen. Bl.a. har straffen för korruption skärpts drastiskt. I och har speciella antikorruptions- strategier antagits regeringarna. Även press och allmänhet visar ett påtagligt större intresse och en ökad medvetenhet för denna fråga. Genom den allt större integrationen mellan länderna i regionen, bl.a. genom , blir konsekvenserna av korruption också ett problem för grannländerna. Den fortfarande tämligen öppna korruptionen i vissa stater och den mer sofistikerade korruptionen som kan skönjas i andra länder, kräver såväl eko- nomisk utveckling som fördjupat samarbete för att kunna bekämpas. Speciellt viktigt ter sig kunskapsutbyte mellan länderna och forskningsinsatser utöver det förekommande polis- och tullsamarbetet. Den skandinaviska halvön, inkluderande och , till- sammans med , , och kan, i vissa sammanhang, ur ett strikt transportperspektiv betraktas som en ö. Varutransporter till dessa länder passerar oftast över hav. Även den nordvästra delen av skulle från transportsynpunkt till del kunna betraktas på samma sätt. Skrymmande och tunga varor från till nordvästra t.ex. till St Peterburg eller från till , fraktas ofta till sjöss. Den tunga och ständigt ökande trafiken på utgör från miljö- och säkerhetssynpunkt en riskfaktor. Särskilt gäller detta ökningen av transporter av farligt gods över . accentueras riskerna då del av tonnaget lämpar sig mindre väl för trafik i is. Nämnas kan t.ex. att transportvolymen från Primorsk i uppgår till ca olja . Färjetrafiken i är omfattande och ökar stadigt. Den tätaste trafiken återfinns i mellan och , mellan , Åbo , mellan /, och Tysk- land. Den största ökningen i färjetrafiken har skett i med mellan åren 1995 2000. För är ökningen . För saknas statistikuppgifter. Dessutom planeras nya färjelinjer. Verksamheten i och i anslutning till hamnarna innebär också olika slags risker för såväl miljöområdet och korruption, som potentiell smuggling av gods som kan utnyttjas för terrorist- aktioner.