sou · GRB388d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta skulle bl.a. uppnås genom att alla specialdes- tinerade statsbidrag till verksamheter som kommuner och landsting var ansvariga för skulle inordnas i ett generellt bidrag. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att erinra om att vår kartläggning visar att sedan kommitténs förslag antogs av riks- dagen har antalet verksamhetsanknutna bidrag till alla kommuner och landsting nästan fördubblats. Ekonomiska konsekvenser av befolkningsförändringar i kommuner och landsting Mer fasta resurser.............................................................................. Utjämning ska ge likvärdiga förutsättningar................................... Befolknings- och verksamhetsförändringar... Prognos för åren 2001 2007............................................................. Investeringar, tillgångar och skulder................................................ Lokal- och anläggningskostnader..................................................... Verksamhetskostnader 1995 2001 .................................................. Kapitel 4 Kommuner med minskande befolkning ....... Fallstudier i och ............................................ Slutsatser och räkneexempel............................................................. Kommuner med befolkningstillväxt ............. Fallstudier i och ............................................. Slutsatser och räkneexempel............................................................. Landsting med minskande befolkning Slutsatser och .............................................................räkneexempel SOU 2003:88 Bilaga 6 med stora födelseöverskott och betydande netto- invandring dämpades befolkningstillväxten väsentligt . Sammantaget över landet har befolkningstillväxten i ett historiskt perspektiv varit mycket svag. Antalet födda var färre än antalet döda 2001. Det hade inte tidigare inträffat . Svag befolkningstillväxt och ökad nettoutflyttning av yngre vuxna från övriga landet till storstadsområden och universitetsorter fick stora konsekvenser för den regionala befolkningsutvecklingen. Mellan minskade antalet invånare i 202 av 289 kommuner och i 16 av 21 län. fortsatte befolknings- tillväxten i nästan oförminskad takt i de av storstadsregionernas förortskommuner där befolkningen växer allra snabbast. Kommunernas befolkningsförändring 1995 2001. Procentuell förändring, rangordnat från största minskning till I mer än 100 kommuner minskade antalet invånare med över 5 pro- cent. Den största befolkningsminskningen hade . Drygt 20 kommuner ökade befolk- Den klart största befolknings- förändringen av alla kommuner hade kommun med en befolkningsökning på . Regionala omflyttningar och svängningar i födelsetalen är inga nya fenomen. Men problematiken är av flera skäl allvarligare . Befolkningen har minskat i snabbare takt och i större delar av landet än kanske under 1900- talet. Sjunkande födelsetal och en åldrande befolkning har medfört att flertalet kommuner numera har födelseunderskott. Kommuner och landsting äger stora fasta resurser i form av bostäder, lokaler och anläggningar som inte låter sig flyttas från regioner med krympande befolkningsunderlag till regioner där in- vånarna blir fler. Traditionellt har kommunerna, liksom kommuner i de flesta andra länder, ansvarat för infrastrukturen kring bostäder och arbetsplatser. Åtskilliga miljarder har investerats i bland annat gator och VA-anläggningar. De enskilt största investe- ringarna har dock gjorts i bostäder. Kommunerna äger via de kommunala bostadsföretagen cirka 20 procents av landets bostäder. När antalet hushåll minskar i en kommun leder det därför oftast till såväl överkapacitet i infrastrukturen som vakanta kommunägda bostäder. Befolkningsminskning innebar tidigare inte med automatik färre hushåll. Den s.k. hushållssplittringen minskade kontinuerligt det genomsnittliga antalet personer per hushåll. Mellan ökade därför antalet hushåll i landet med som antalet invånare endast ökade . Det innebar också att trots att befolkningen minskade i 105 kommuner (med nuvarande kommunindelning) , min- skade antalet hushåll endast i 5 kommuner. Få kommuner hade därför dagens problem med kontinuerligt stigande vakanser i bostadsföretagen. har hushållssplittringen avtagit och i många kommuner har därför också antalet hushåll minskat kraftigt. En växande andel av kommunernas fasta resurser utgörs av verksamhetslokaler. har den kommunala sektorn framförallt expanderat inom de personalintensiva välfärds- tjänsterna barnomsorg, äldreomsorg och hälso- och sjukvård. expansionen har följt ett ökat behov av verksamhetslokaler och därmed också ökade risker för tomma eller dåligt utnyttjade lokaler i kommuner med minskande befolkning. I kommuner med snabbt växande befolkning krävs istället investeringar i verksamhets- lokaler, oftast i barnomsorg och skola. Efterfrågan på verksamhetslokaler bestäms inte i första hand av hur det totala invånarantalet förändras. Den beror framför allt av utvecklingen för de specifika åldersgrupper som verksamheterna vänder sig till och av statliga reformer eller samhällsförändringar som påverkar målgruppernas efterfrågan. Kommunsektorn har således med tiden fått allt större fasta resurser. har de regionala skillnaderna i befolknings- utveckling varit stora. Mot denna bakgrund är det naturligt att befolkningsförändringarnas ekonomiska konsekvenser ägnas sär- skild uppmärksamhet. Inte minst viktigt är hur denna problematik hanteras i det kommunala utjämningssystemet. Utjämning ska ge likvärdiga förutsättningar Kommunernas och landstingens utjämningssystem syftar till att ge alla kommuner respektive landsting likvärdiga ekonomiska förut- sättningar. För att uppnå målet om likvärdiga förutsättningar måste utjämningssystemet hantera de ekonomiska konsekvenserna av befolkningsförändringar. Det görs också på ett flertal sätt. I inkomstutjämningen utjämnas för skillnader i beskattningsbar inkomst, räknat per invånare. Även vid stora skillnader i beskatt- ningsbar inkomst är summan av skatteintäkter och inkomst- utjämning ungefär densamma (räknat per invånare) vid samma utdebitering. In- eller utflyttningens påverkan på medelinkomsten hanteras därför i inkomstutjämningen. Kostnadsutjämningen jämnar ut för skillnader i behov av kom- munal verksamhet och för att det finns strukturella kostnads- skillnader i att producera kommunala tjänster. I kommuner med nettoutflyttning blir åldersstrukturen oftast tyngre. Andelen av befolkningen som behöver kommunala tjänster ökar (framför allt andelen äldre) eftersom personer i åldrarna 20 är starkt överrepresenterade bland utflyttarna. Den tyngre åldersstrukturen kompenseras genom kostnadsutjämningen. Utjämningssystemet ska inte tolkas som ett specialdestinerat statsbidrag vilket med automatik ger kommunen eller mer resurser när skolbarnen eller de allra äldsta blir fler. För att få ett bättre utfall i kostnadsutjämningen krävs att andelen skolbarn eller äldre ökar mer (eller minskar mindre) än i andra kommuner. Utjämningen innebär t.ex. att alla kommuner får dela på kostna- derna för en åldrande befolkning, oavsett utvecklingen i den egna kommunen. I kommunernas kostnadsutjämning finns också en särskild ersättning för befolkningsminskning. omfördelades i denna del av kostnadsutjämningen. Eftersom inkomstutjämning och övriga delar av kostnadsutjämningen an- passar intäkterna till befolkningsantal och behov har denna ersätt- ning ett annat syfte. Denna ersättning syftar till att ersätta kom- munerna för de särskilda kostnader som beror på att antalet invånare tidigare var fler. Det innebär i praktiken att kommunerna ersätts för att det finns kvardröjande fasta kostnader som inte kan minska i samma takt som befolkningen. Kompensationen för befolkningsminskning har två delar. Om kommunens befolkning har minskat med får kommunen per invånare och pro- cent för den befolkningsminskning som överstiger . Om befolkningen har minskat med kan kommunen också få ersättning för färre skolelever. Denna ersättning uppgår till per invånare för varje pro- centenhet som antalet personer 7 har minskat . finns dessutom ett särskilt bidrag på 150 mil- joner kronor till kommuner med kraftig befolkningsminsk- ning. Detta bidrag ges utöver kompensationen i den kommunala kostnadsutjämningen. Vid sidan av utjämningssystemet har landstingen ett särskilt bidrag för kraftig befolkningsminskning. Bidraget uppgår till . Bidraget tillfaller landsting som har haft en befolkningsminskning som överstiger . Ersättningen är per invånare för varje procentenhets minskning utöver . Någon särskild kompensation för växande kommuner har aldrig funnits, även om de tidigare mer vanliga investeringsbidragen i större utsträckning kom tillväxtkommuner till del. Eftersläpningen i utjämningssystemet har också viss betydelse för de ekonomiska konsekvenserna av befolkningsförändringar. Inkomstutjämning och generellt statsbidrag beräknas på befolk- ningen året före inkomståret. Det innebär att kommuner med befolkningstillväxt får intäkter för en mindre befolkning än den faktiska och att kommuner med befolknings- minskning får intäkter för en befolkning som är större än den faktiska. I kommitténs uppdragsbeskrivning framhålls att kraftiga befolk- ningsförändringar medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med vikan- de befolkningsunderlag kan behöva minska sin kapacitet. Det konstateras också att nuvarande ersättning för befolknings- minskning inte fastställts med hjälp av empiriskt underlag utan i huvudsak byggt på politiska bedömningar och att de ekonomiska problem som eventuellt uppstår vid kraftig befolkningsökning inte heller blivit föremål för några empiriska studier. Uppdraget är därför att belysa den problematik och de ekono- miska konsekvenser som följer av kraftiga befolkningsförändringar i: Landsting med befolkningsökning ingår således inte i studien. Det gör inte heller befolkningsminskningens ekonomiska konsekvenser för de kommunala bostadsföretagen. Tonvikten i studien skall ligga på analys av de ekonomiska kon- sekvenserna och försöka ge underlag för svar på frågor som: Var ligger svårigheterna i att anpassa kostnaderna i takt med att befolkningen minskar eller ökar? Vilka verksamheter och vilken typ av kostnader omfattas av problembilden? Varför lyckas vissa kommuner och landsting bättre än andra i denna anpassningsprocess? Skiljer sig förutsättningarna över landet och för den enskilda kommunen respektive det enskilda vad avser den tid det tar att anpassa kostnaderna? Uppdraget avser särskilda kostnader i kommuner och landsting till följd av kraftiga befolkningsförändringar. Hur intäkterna påverkas av befolkningsförändringar i nuvarande utjämningssystem ingår egentligen inte i uppdraget. De ekonomiska konsekvenserna av t.ex. en tyngre åldersstruktur till följd av utflyttning har berörts i andra sammanhang. Någon aspekt på intäktsutfallet i nuvarande system kommer dock att diskuteras. Uppdraget är inte heller att konstruera en ny ersättningsmodell för befolkningsminskning eller befolkningsökning. Däremot ligger det i uppdraget att diskutera merkostnadernas storlek och efter vilka principer eller riktlinjer som dessa bör ersättas. Med särskilda kostnader till följd av befolkningsförändringar menas t.ex. att kostnaden per elev i , allt annat lika, är högre på grund av befolkningsminskning eller befolkningsökning. Den ideala jämförelsen är med andra kommuner och landsting som har liknande befolkningsunderlag, ålders- och bebyggelsestruktur etc., men där befolkningens storlek har varit relativt oförändrad. Jämfört med dessa är frågeställningen för krympande kommuner och landsting därför: Vilka merkostnader har kommunen/till följd av att man tidigare var fler invånare? Jämfört med liknande kommuner med stabilt befolkningsunderlag är frågeställningen för växande kommuner: Vilka merkostnader har kommunen till följd av att man tidigare var färre invånare? I praktiken är det dock svårt att hitta likartade kommuner eller landsting. Kommuner med en lik- nande bebyggelsestruktur har ofta en likartad befolkningsutveck- ling. I stort sett alla glesbygdskommuner har t.ex. haft befolk- ningsminskning . Det kan ändå underlätta analysen att ha idealjämförelsen i åtanke för att särskilja merkostnader som beror på befolkningsförändringar från andra merkostnader. Många av kommunerna med kraftig befolkningsminskning har samvarierande problem eller särdrag där det är svårt att särskilja just befolkningsminskningens merkostnader. Dessa kommuner har oftast ett relativt litet befolkningsunderlag som dessutom ofta bor förhållandevis utspritt över stora ytor. Arbetslösheten är oftast högre än i genomsnittskommunen med en begränsad arbetsmark- nad för de relativt sett få yngre vuxna. Andra delar av kostnads- utjämningen hanterar andra merkostnader. I denna studie är just de merkostnader som beror på befolkningsminskningen i fokus. av dagens merkostnader beror på att befolkningen för fem eller var t.ex. större? För kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning är hypotesen att det finns kostnader för fasta resurser som lokaler och anläggningar som inte kan minskas i samma takt som befolk- ningen. För kommuner med snabbt växande befolkning är hypotesen att stora investeringar och därmed nyare lokaler och anläggningar ger upphov till särskilda merkostnader. Merparten av analyserna i denna studie är baserade på officiell statistisk information. De viktigaste källorna är SCB:s befolknings- statistik och räkenskapssammandrag för kommuner samt Lands- tingsförbundets bokslutsstatisk. Ett stort antal analyser av befolk- ningsförändringar och deras samband med kostnader, inves- teringar, tillgångar och skulder i kommuner och landsting har genomförts. I de fall där det är möjligt har utvecklingen analyserats per verk- samhet. Merkostnader för t.ex. befolkningsminskning bör sökas i de verksamheter där efterfrågan har minskat. Om inte antalet elever minskar är inte befolkningsutvecklingen orsak till ökade kostnader i . Kostnadsutvecklingen bör helst också analyseras för olika kost- nadsslag. Högre kostnader på grund av ökad lärartäthet är t.ex. inte en merkostnad som kan tillskrivas befolkningstillväxten. Flera av analyserna har dock brister vad gäller jämförbarhet och kostnadsuppgifternas kvalité. Särskilt kommunerna är olika orga- niserade. I många kommuner bedrivs betydande delar av verksam- heten av kommunägda bolag eller av privata företag på kommunens uppdrag. Det skapar särskilt stora problem vid jämförelser av kom- munernas investeringar, tillgångar och skulder. Dessutom är inte kvalitén på kommunernas kostnadsdata bättre än att det finns anledning till att tolka jämförelserna med viss försiktighet. Även med mer jämförbara kostnadsdata bör man inte förvänta sig att dessa analyser ger den absoluta sanningen om befolknings- förändringarnas merkostnader. Allt går inte att beräkna. Kostnads- skillnader har många olika orsaker som är svåra att skilja från varandra. Slutsatser om merkostnader bör därför också kunna underbyggas av erfarenheter och allmän kunskap om problema- tiken kring befolkningsförändringar. Av detta skäl omfattar studien också fallstudier i fyra kommuner och ett landsting. För att fördjupa analysen har ledande tjänstemän och politiker intervjuats om befolkningsförändringarnas ekono- miska konsekvenser i samband med besök i kommunerna respek- tive . Dessa har också lämnat vissa data om lokaler och anläggningar som inte kan hämtas från SCB:s sammanställningar. Syftet med intervjuerna har varit att få en bild av vilka problem och ekonomiska konsekvenser som kommuner och landsting upp- lever till följd av de kraftiga befolkningsförändringarna. Intervjuer- na har gett uppslag till vissa av de analyser som beskrivs längre fram. Resultat från några av analyserna har också kunnat stämmas av mot åtminstone några kommuners och landstings verklighet. Intervjuerna har också understrukit vikten av att analysera de eko- nomiska konsekvenserna verksamhet för verksamhet. Ett annat syfte har varit att få mer detaljerad information kring fasta resurser som lokaler och anläggningar. Hur stora investe- ringar har krävts i kommuner med kraftig befolkningstillväxt? Vilken överkapacitet har uppstått i kommuner och landsting med befolkningsminskning? Hur stora är tillgångarnas värden för olika verksamheter? Kommunerna och landstingen som studerats är: Urvalet var i viss mån godtyckligt, men har också byggt på några förutsättningar, utöver visat intresse för att medverka i studien: Kommunerna bör inte ligga i samma region. En av öknings- respektive minskningskommunerna bör ha kla- rat av de ekonomiska påfrestningarna bättre än den andra. En av minskningskommunerna bör ha en gles befolknings- struktur, den andra bör vara mer tätbefolkad. Bef.1995 2001, % -8,5 -10,9 -5,1 Resultat 2001, kr/inv Analysen inleds i kapitel 2 med en redogörelse för de senaste årens befolkningsförändringar och deras betydelse för behovet av verk- samhetslokaler och anläggningar i kommuner och landsting. Dess- utom diskuteras andra förändringar som har haft betydelse för efterfrågan på verksamhet och därmed också för behovet av verksamhetslokaler. diskuteras vilka föränd- ringar av befolkningen i olika åldersgrupper och kommuner vi kan förvänta oss . I kapitel 3 behandlas befolkningsförändringarnas merkostnader. I kapitlet diskuteras förekomsten av fasta kostnader i kommun- sektorn och sektorns investeringar, tillgångar och skulder. Sam- bandet mellan kommunernas befolkningsförändringar och lokal- kostnader analyseras i ett särskilt avsnitt. Dessutom diskuteras personalkostnader och de senaste årens kostnadsutveckling. Slutsatser och räkneexempel för kommuner med kraftig befolk- ningsminskning återfinns i kapitel 4. Dessutom redogörs kortfattat för de viktigaste slutsatserna av intervjuerna i och . Efter vilka utgångspunkter kommuner med befolk- ningsminskning bör ersättas för sina merkostnader diskuteras också. Motsvarande genomgång för växande kommuner görs i kapitel 5 och för landsting med minskande befolkning i kapitel 6. Kapitel 2 Befolknings- och verksamhets- förändringar Hypotesen är att kommuner och landsting med krympande befolk- ning har merkostnader eftersom de dimensionerat verksamheten för fler invånare än vad de har , medan kommuner med växande befolkning har merkostnader som beror på att verksamheten har behövt byggas ut i snabb takt. merkostnader för överkapacitet och investeringar på grund av att efterfrågan har minskat eller ökat. Frågan är därför om efterfrågan eller behovet av kommunernas och landstingens tjänster har förändrats i samma takt som befolkningen har minskat respektive ökat? Efterfrågan på kommunsektorns tjänster behöver nödvändigtvis inte öka eller minska i samma takt som antalet invånare förändras. Alla invånare efterfrågar inte alla delar av kommunernas och landstingens tjänsteutbud. Tvärtom är stora delar av kommunernas verksamhet riktad mot specifika grupper som barn och handi- kappade. Den övervägande delen av kommunernas kostnader be- stäms av förekomsten av barn, ungdomar, äldre och handikappade. Andra kommunala uppgifter, som t.ex. underhåll av gator och vägar, kan sägas komma alla medborgare till del. Landstingens verk- samhet är mer generellt inriktad än kommunernas eftersom hälso- och sjukvården vänder sig till alla invånare i . Men även i sjukvården finns stora skillnader i nyttjande mellan olika ålders- grupper. Kostnaderna är i genomsnitt ca större för personer än för personer 0 64 år1. Befolkningsförändringarnas betydelse för överkapacitet och in- vesteringsbehov bestäms därför i stor utsträckning av i vilka ålders- grupper som antalet invånare förändras. Det innebär också att överkapacitet och investeringsbehov inte bara behöver uppstå i kommuner eller landsting där befolkningen ökar eller minskar kraf- tigt. Stora förändringar av t.ex. elevunderlag kan drabba även övriga kommuner. Det beror på att i princip alla kom- muner har haft stora variationer i födelsetalen. Förändringar av antalet invånare, totalt och i olika åldrar, är inte det enda som påverkar efterfrågan på kommunala tjänster. Statliga beslut som förändrar kommunernas eller landstingens uppdrag har också haft stor betydelse för kommunsektorns utveckling. 1 Kommer det att finnas en hjälpande hand?, Bilaga 8 till LU 1999/2000, 2000. Som nämnts har landets befolkningsökning sedan mitten av 90- talet varit svag. Utvecklingen har dock varit markant olika för olika åldersgrupper. Perioden har för landet som helhet framför allt kännetecknats av följande förändringar: Sjunkande födelsetal: Antalet barn 0 har minskat med 172 000. Fler grundskoleelever: barn och ungdomar 7 har ökat med 134 000. Fler äldre äldre: Antalet personer har ökat med 49 000. De regionala skillnaderna i befolkningsutveckling har som också nämnts varit större än kanske . Befolkningsför- ändringarna kan delas upp i födelsenetto och nettoflyttning. Med födelsenetto menas skillnaden mellan antalet födda och antalet döda. Nettoflyttning är antalet inflyttade minus antalet utflyttade. I diagram 2.1 är landets 289 kommuner indelat i 10 grupper, så kallade deciler, efter den procentuella förändringen av antalet in- vånare mellan . 1 återfinns de 29 kommuner som hade den största minskningen av invånarantalet och i decil 10 de 29 kommuner som hade den största ökningen. Den genomsnitt- liga befolkningsminskningen var i decil 1 och befolk- ningsökningen i decil 10 var i genomsnitt . Procentuell befolkningsförändring 1995 2001, samt uppdelat på födelsenetto och nettoflyttning. Ovägda genomsnitt per decil Nettoutflyttning var den främsta orsaken till befolkningsminsk- ningen i decilerna 1 till 5. Särskilt starkt bidrog nettoutflyttningen till befolkningsminskningen i de kommuner där minskningen var som störst (decil 1 och 2). Det framgår också att det framförallt är yngre vuxna (18 ) som flyttar från dessa kommuner. Endast i decil 9 och 10 var födelsenettot positivt. 7 10 var det i genomsnitt fler som flyttade till kommunen än därifrån. Nettoinflyttning hade större betydelse för befolkningsökningen än födelseöverskottet. Värdena i diagram 2.1 är så kallade ovägda genomsnitt. Det inne- bär att väger lika tungt som . Det förklarar varför nio av tio deciler har nettoutflyttning i åldrarna 18 , som nettoinflyttning av denna åldersgrupp ändå inte har så stor betydelse för befolkningsökningen i decil 10. I dessa åldrar går nettoutflyttningen från merparten av landets kom- muner till några få kommuner med stor befolkning som , och . Mot bakgrund av de stora regionala skillnaderna i befolknings- förändring är det rimligt att ställa frågan om i vilken utsträckning den allmänna demografiska beskrivningen av perioden färre små- barn, fler grundskolebarn och äldre – är en bild som de flesta kom- muner känner igen sig i? Procentuell förändring per kommun av antalet barn 0 . Kommunerna rangordnade efter total befolkningsförändring -10,0 -20,0 -30,0 -40,0 -50,0 -60,0 -15,0 -10,0 -5,0 Av diagram 2.2 framgår att antalet småbarn minskade i nästan alla kommuner. I bara två kommuner, och , ökade antalet barn . Det finns ett tydligt samband mellan den totala befolkningsförändringen och förändringen av antalet barn. I alla kommuner var utvecklingen av antalet barn sämre än för totalbefolkningen. I genomsnitt minskade antalet barn med . I 16 kommuner minskade antalet barn med . Nedgången i antalet barn har dock motverkats av en kraftig ökning av andelen barn som är inskrivna i förskolan. Mellan ökade andelen inskrivna barn 1 från . Den procentuella ökningen av andelen inskrivna barn var således . En viktig orsak till ökningen var statliga regelförändringar som barnomsorgslagen. I praktiken var det därför få kommuner som trots kraftiga minskningar av födelse- talen upplevde någon större efterfrågeminskning i förskolan. Procentuell förändring per kommun av antalet barn 7 .