sou · GRB332d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vidtas sådana åtgärder, kan dessa emellertid bli meningslösa och t.o.m. vålla komplikationer, om regeringen kort där- efter beslutar om utvisning. Även om den ansvarige åklagaren i ett särskilt fall anser sig kunna utgå från att utvisning kommer att beslutas, kan för övrigt beslutet härom av olika skäl dröja, särskilt om förhandling skall äga rum. Det finns ingen bestämmelse som ger åklagaren möjlighet att avvakta med de åtgärder som faller inom hans verksamhetsområde i en sådan situation. Kommittén36 föreslår att frågan löses genom att en särskild bestäm- melse tas in i terroristlagstiftningen om krav på åtalstillstånd från regeringen. Själv anser jag att denna komplettering av lagstiftningen bör 36 i bet. Terroristlagstiftningen (SOU 1989:104); 11 september-utredningens not. Vissa författningar m.m. av betydelse Bestämmelsen bör få den innebörden att om regeringen har tagit upp en fråga om utvisning enligt den särskilda lagen – vare sig det skett efter framställning av eller självmant – åtal inte får väckas utan regeringens medgivande, innan regeringen har avgjort ärendet. Den nu föreslagna bestämmelsen bör vara tillämplig även för det fallet att utlänningen är misstänkt för något annat brott än en terro- risthandling då regeringen tar upp frågan om utvisning enligt terroristbestämmelserna. I sådana situationer finns uppenbarligen – om brottet inte är mycket allvarligt – större förut- sättningar att låta straffanspråket få vika för intresset av att utvis- ningen snabbt kan bli verkställd, och några garantier för att lagföring kommer att ske genom annan stats försorg är alltså inte lika nöd- vändig. Bestämmelsen hindrar visserligen inte formellt straffprocessuella tvångsmedel eller andra ingripanden i utredningssyfte. Står det emeller- tid klart att något åtalsmedgivande inte kommer att meddelas, saknas anledning att vidta vidare utredningsåtgärder. I fall då läget är oklart bör straffprocessuella åtgärder hanteras med viss urskillning. Det är också naturligt att den ansvariga åklagarmyndigheten fortlöpande håller sig underrättad om ärendets behandling inom (jfr prop. 1984/85:156 s. 8 f och 16). Även om den föreslagna bestämmelsen inte berör hanteringen av redan väckta åtal, är det självklart att den ansvariga åklagarmyndig- heten även i dessa fall håller sig underrättad om ärendets behandling. 3.10Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.38 innehåller bestämmelser för genom- förande av den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism som antogs av general- församling (54/109). Genom lagen, som trädde i kraft , har det gjorts straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas, eller med vetskap om att de är avsedda att användas, för att begå särskilt allvarlig brottslighet (3 §). 37Anledningen till att utredningen behandlar detta ämne förhållandevis utförligt är att frågan varit föremål för särskilda diskussioner med referensgruppen. Utredningen vill därför vidare framhålla att den anser att de redovisade principerna bör gälla även i fortsättningen. 2001/02:149 tillträde till internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. Vissa författningar m.m. av betydelse Med särskilt allvarlig brottslighet menas enligt lagen !mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövan- de, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmän- farlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regeringen eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, !grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flyg- platssabotage,39 !sådan brottslighet som avses i artikel 1 i den internationella konventionen mot tagande av gisslan, artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne samt artikel 2 i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, !mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mord- brand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konven- tionen om förebyggande och bestraff- ning av brott mot diplomater och andra internationellt skydda- de personer (2 §). Straffet för de nu beskrivna kriminella handlingarna är fängelse i högst . Om brottet är grovt är straffet dock fängelse lägst och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. I ringa fall döms inte till ansvar (3 §). Även försök till handlingar enligt 3 § har kriminaliserats (4 §). Om en gärning är belagd med samma eller strängare straff i skall inte dömas till straff enligt 3 eller 4 § denna lag (5 §40). I lagen finns en särskild bestämmelse om utvidgad domsrätt när det gäller brott som utanför har begåtts av svensk med- borgare eller utlänning som befinner sig här i riket (6 §41). 39 Regeringen har i proposition 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott föreslagit att terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:000) om straff för terroristbrott läggs till i denna punkt. 40Se förslag till ändring av paragrafen i regeringens proposition 2002/03:38. 41Not som ovan. Vissa författningar m.m. av betydelse vissa fall krävs tillstånd från regeringen, eller annan myndighet som regeringen bemyndigat, för att väcka åtal följer av 2 kap. 5 § . 3.11Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet m.m. Regeringen beslutade om direktiv till en utred- ning om underrättelsetjänsten. Kommittén som antog namnet underrättelsekommitté lämnade betänkandet Underrättelsetjänsten – en översyn (SOU 1999:37). Kommitténs huvuduppgift var att, mot bakgrund av det vidgade säkerhets- begreppet och de nya säkerhetshoten, göra en översyn av under- rättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning. I betänkandet lämnade förslag avseende lagreglering av den militära underrättelseverksamheten, grundprinci- perna för underrättelsetjänsten samt insynen i och kontrollen av den militära underrättelsetjänsten. Kommittén föreslog vidare att en samordningsfunktion skulle inrättas för underrättelsefrågor i . fattade beslut om lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet efter förslag av regeringen (prop. 1999/2000:25, bet. 1999/2000:FöU3, rskr. 1999/2000:158). Lagen trädde i kraft . Regeringen fattade beslut om förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelse- verksamhet. Vidare har en samordnande funktion för säkerhetspolitiska under- rättelsefrågor inrättats i . Funktionen består av en styrgrupp och ett sekretariat. Styrgruppen har en departements- överskridande sammansättning av representanter på statssekreterar- nivå samt överbefälhavaren och cheferna för den militära under- rättelse- och säkerhetstjänsten (MUST), och Säkerhetspolisen.42 Styrgruppen stöds löpande av Regerings- kansliets samordningssekretariat för säkerhetspolitiska underrättelse- frågor (Fö ). Sekretariatet började byggas upp . 42 MUST är en del av Försvarsmakten och Säkerhetspolisen en del av medan FRA är en fristående myndighet. Vissa författningar m.m. av betydelse Enligt föreskrifter med arbetsordning för Försvarsdepartementet har samordningssekretariatet till uppgift att löpande följa underrättelseverksamheten, att bedöma underrättelse- underlaget samt att bidra till en sammanvägd syn på hot mot landets yttre säkerhet och intressen. Sekretariatet skall verka för att ett regelbundet samråd äger rum mellan underrättelsetjänsterna och och att en adekvat delgivning av material sker. Sekretariatet medverkar i samråd med enheten för det militära försvaret till den kontinuerliga inriktningen av försvarsunderrättelse- verksamheten och därtill knutna myndigheter. Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet innehåller bestämmelser om uppgifter och arbetsformer för försvarsunderrättelseverksam- heten.43 Verksamheten skall bedrivas av Försvarsmakten44 och de andra myndigheter som regeringen bestämmer, nämligen Försva- rets radioanstalt, och Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (jfr 2 § förordningen om försvarsunderrättelse- verksamhet). Försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas för att kart- lägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred (1 § första stycket). Försvarsunderrättelseverksamheten får emellertid inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämp- ande och brottsförebyggande arbete (4 §). Det ankommer på regeringen att bestämma försvarsunder- rättelseverksamhetens inriktning (1 § andra stycket). 1999/2000:25 s. 7 anförde regeringen följande beträffande begreppet försvars- underrättelseverksamhet. Med hänsyn till att det i den militära underrättelseverksamheten ingår att medverka i internationellt säkerhetssamarbete och att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred är det enligt regeringen erforderligt med ett begrepp för verksamheten som inte bara täcker underrättelseverksamhet till stöd för det militära försvaret. Regeringen anser därför att en lämplig benämning för den beskrivna underrättelse- verksamheten är försvarsunderrättelseverksamhet. 44Inom Försvarsmakten/ryms två olika verksamheter och orga- nisationer; den militära underrättelsetjänsten och den militära säkerhetstjänsten. Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet omfattar inte den militära säkerhetstjänstens verksamhet. Vissa författningar m.m. av betydelse Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall fullgöra sina uppgifter genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Analy- ser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor skall rapporteras till och andra berörda myndigheter (2 §). I lagen finns också bestämmelser om utlandssamarbete i under- rättelsefrågor (3 §). Det anges vidare i lagen att det skall finnas en särskild nämnd under regeringen som skall ha insyn i under- rättelseverksamheten (5 §). I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet finns bestäm- melser om underrättelsetjänstens skyldighet att informera (Försvarsdepartementet) och Försvarets underrättelse- nämnd i olika avseenden. Enligt förordningen (2000:555) med instruktion för Försvars- makten skall Försvarsmakten leda den verksamhet som anges i 1 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Närmare om försvarsunderrättelsemyndigheternas uppgifter Försvarsunderrättelseverksamhetens grundläggande syfte är att kartlägga yttre militära hot mot landet.45 I propositionen som låg till grund för lagen om försvarsunderrättelseverksamhet anförde rege- ringen46 att försvarsunderrättelseverksamheten skall ses som ett led i Försvarsmaktens uppgifter i fred, under beredskap och i krig. Verksamheten skall ge underlag för Försvarsmaktens beredskap, operativa verksamhet och förbandsproduktion samt för krigs- organisationens utveckling och materiella förnyelse. Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Regeringen framhöll i nämnda proposition att försvarsunderrättelsetjänsten tidigt skall identifiera och redovisa eller ge förvarning om sådana förändringar i omvärldsläget att detta kan ligga till grund för ett politiskt beslut om totalförsvarets anpassning. Underrättelsetjänsten skall i ett kortare perspektiv fortlöpande bidra med information till ett sådant beslutsunderlag att en anpassning av försvarsorganisationens 45En av de fyra grundprinciper som gäller för försvarsunderrättelseverksamheten – landets yttre säkerhet – lyder: Försvarsunderrättelseverksamheten får uteslutande avse under- rättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i freds- främjande och humanitära insatser. Den får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. 1999/2000:25 s. 14 f. Vissa författningar m.m. av betydelse krigsduglighet hinner genomföras inom före ett even- tuellt angrepp. Underrättelsetjänsten skall vidare kunna identifiera sådana förändringar i omvärldsläget som kan föranleda beslut om anpassningsåtgärder i ett längre tidsperspektiv. I uppgiften att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet till stöd för svensk politik i nämnda avseenden ingår att medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetspolitiskt samarbete samt att, enligt regeringens bestämmande, medverka i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt rege- ringen kan det i sistnämnda fall röra sig om att medverka med information och analys i fråga om sådant som t.ex. internationell terrorism och gränsöverskridande miljöhot. Ansvarsförhållandena på sådana områden påverkas inte av försvarsunderrättelsetjänstens medverkan. Regeringen tillade att det självfallet är viktigt att försvarsunderrättelsetjänstens medverkan vad gäller svåra påfrest- ningar är inriktad på sådana hot som den är lämpad för. Regeringen bör därför närmare bestämma över denna del av försvarsunder- rättelseverksamheten. Regeringen anförde vidare att lagregleringen inte innebär att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelse- verksamhet tillförs några nya arbetsuppgifter. Försvarsunderrättelseverksamheten får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brotts- bekämpande och brottsförebyggande arbete. Regeringen konstaterade att det i försvarsunderrättelseverksamheten inte får utövas verk- samhet som inrymmer polisiära befogenheter såsom förunder- sökningsåtgärder enligt och tvångsmedelanvänd- ning enligt bl.a. polislagen (1984:387). Detta följer, anförde regeringen, redan av lagstiftningen på området och är en naturlig konsekvens av att det är andra samhällsfunktioner än försvars- underrättelsetjänsten som svarar för den inre nationella säkerheten. Regeringen framhöll att nämnda reglering inte syftar till att utgöra något hinder mot att myndigheter som sysslar med försvars- underrättelseverksamhet, enligt regeringens bestämmande, skall kunna lämna andra myndigheter biträde. Den tekniska utrustning som kan finnas hos en myndighet som är verksam med t.ex. signal- spaning inom försvarsunderrättelseverksamheten skall med stöd av regeringens uppdrag kunna användas även till stöd för verksamhet som bedrivs av annan myndighet inom ramen för en sådan myndig- hetsutövning som den senare myndigheten har att svara för. För en sådan ordning talar också att teknisk utrustning som det allmänna anskaffat används på ett rationellt sätt. Enligt regeringen skall det Vissa författningar m.m. av betydelse även finnas utrymme för att ge sådant stöd i andra avseenden. Regeringen tillade vidare att myndigheter som ägnar sig åt försvars- underrättelseverksamhet, i enlighet med regeringens bestämmande, skall kunna syssla med uppdragsverksamhet för annan myndighets räkning. Särskilt om underrättelseverksamhet avseende yttre icke-militära hot konstaterade (SOU 1999:37 s. 240 ff) att det vidgade säkerhetsbegreppet väckte frågor om och i vad mån det ankom på den militära underrättelsetjänsten att ta sig an icke militärt anknutna säkerhetsproblem i form av nya hot. I försvars- besluten hade det hänvisats till att säkerhetspolitiken skulle bedri- vas och totalförsvaret utformas med en helhetssyn på hanteringen av sådana hot. Enligt kommittén borde ansvaret för hanteringen av de nya hoten såväl i fredstid som i krig enligt gängse princip ankomma på den myndighet som har ansvaret i fredstid och att det först i den mån en sådan myndighet saknar egen kapacitet för underrättelseinhämtning det kan vara aktuellt för underrättelse- tjänsten att bistå denna i olika avseenden. föreslog att de grundläggande uppgift- erna inom försvarsunderrättelseverksamheten skulle anges med uttrycket kartlägga yttre militära hot och andra yttre hot mot landet (a. s. 323). Verksamheten skulle vidare avse bl.a. att enligt vad regeringen bestämmer, medverka i uppgiften att stärka sam- hället vid svåra påfrestningar i fred. Som framgått innehöll inte regeringens författningsförslag i berörda proposition någon särskild skrivning såvitt avsåg yttre icke-militära hot mot landet. Frågan om försvarsunderrättelseverksamheten skulle omfatta sådana hot berördes emellertid under utskottsbehandlingen i riks- dagen. I motion 1999/2000:Fö3 (kd kommitté) anförde kristdemokra- terna att 1 § i regeringens förslag till lag om försvarsunderrättelse- verksamhet borde utvidgas så att verksamheten skulle omfatta även andra yttre hot än yttre militära hot. Motionärerna pekade vidare på behovet av ökad samverkan mellan olika myndigheter mot bak- grund av det vidgade säkerhetsbegreppet samt att förslaget i 4 § inte fick tolkas så att myndigheter med försvarsunderrättelse- uppgifter inte skulle kunna lämna andra myndigheter biträde. Vissa författningar m.m. av betydelse behandlade motionen i betänkandet Lag om försvarsunderrättelseverksamhet (1999/2000:FöU3). Utskottet ansåg att lagförslaget borde bifallas och motionsyrkandena därmed borde avslås av , samt anförde (s. 10 f): Utskottet instämmer i regeringens uppfattning att bland de allmänna krav som ställs på försvarsunderrättelseverksamheten är att den skall utgå från att den endast får inhämta, bearbeta och lagra sådan infor- mation som ökar eller befäster vår kunskap om andra länder i sådana avseenden som har betydelse för vårt lands yttre säkerhet. Försvars- underrättelseverksamheten får sålunda inte vara inriktad på frågor som berör landets inre säkerhet. Den bör inte avse underrättelser inom polisens och andra brottsbekämpande eller brottsförebyggande myndig- heters arbete. Regeringen framhåller i propositionen att förändringen i den säker- hetspolitiska utvecklingen i omvärlden har påverkat den militära underrättelsetjänsten . Även om risken för storkrig eller krig mellan stater framstår som avlägsen har inte konflikter och kriser försvunnit ens från vårt närområde. Nya säkerhetshot har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet. Härtill kommer risk för spridning av massförstörelsevapen, terrorism, etniska och kulturella konflikter m.m. Ansvaret för åtgärder mot nya säkerhetshot, som inte bedöms utgöra någon direkt fara för landet, ligger emellertid på olika civila, statliga och kommunala myndigheter. Den militära under- rättelsetjänsten bör, enligt regeringens mening, emellertid inom ramen för uppdrag kunna stödja dessa myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall. Utskottet anser att en utvidgning av ansvaret till att omfatta även andra yttre hot än militära hot kan skapa osäkerheter när det gäller ansvar och befogenheter i förhållande till andra instanser som bedriver t.ex. säkerhetsunderrättelseverksamhet eller kriminalunderrättelseverk- samhet (utredningens kursivering). Utskottet vill peka på att formu- leringen i lagförslagets 1 § innefattar även underrättelseverksamhet som innefattar svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och för att stärka samhällets vid svåra påfrestningar på samhället i fred. När det gäller förhållandet till polisen och andra myndigheters verksamhet framhåller regeringen att bestämmelserna i 4 § inte syftar till att hindra myndigheter som sysslar med försvarsunderrättelse- verksamhet att, enligt regeringens bestämmande, kunna lämna andra myndigheter biträde. I sammanhanget kan också nämnas att Säkerhetspolisen i remiss- yttrande över betänkande47 i de delar som redovisats anförde att det framstod som oklart om 47 Yttrande till regeringen , SA-159-2087-99. Vissa författningar m.m. av betydelse kommitténs förslag innebar att underrättelsetjänsten mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet skulle bygga upp egna resurser inom området. Säkerhetspolisen erinrade också om vad regeringen uttalat i sin skrivelse till om beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fred (skr. 1998/99:33 s. 18). Regeringen underströk där att ett samarbete mellan Försvarsmakten och ansvarig civil myndighet förutsätter att den civila myndigheten uttryckligen anger att ett behov av ett sådant stöd föreligger. 3.12Lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting trädde i kraft den 1 januari 2003.48 Den reglerar kommuners och landstings organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid.49 Med extraordinär händelse avses enligt 1 § en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller över- hängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Exempel på sådana händelser är tunnelbygget i , disko- teksbranden i och översvämningarna i . Regeringen har i motiven till regleringen utvecklat sin syn på vad som utgör en extraordinär händelse i lagens mening (prop. 2001/02:184 s. 14 f). Enligt regeringen handlar det om händelser där någon eller flera viktiga samhällsfunktioner som kommuner och landsting ansvar för hotas på ett omfattande sätt. Det kan exempelvis vara hot mot sjukvårdsverksamheten, energiförsörj- ningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet. Tillämpningen av lagen aktualiseras vid större olyckshändelser som hotar liv, hälsa, miljö eller egendom. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfatt- ning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen. Det är alltså händelser som ställer speciella krav på den kommunala orga- nisationen. 2001/02:184, bet. 2002/03:KU11, rskr. 2002/03:10. 49Vid höjd beredskap skall i stället lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, för- valtningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civilt försvar tillämpas. Vissa författningar m.m. av betydelse För att lagen skall aktualiseras krävs också att händelsen avviker från det normala. Växlingar i väderleken, större olyckor m.m. kan påverka och störa kommunens eller verksamhet. Fler- talet störningar av mer normal omfattning skall dock kunna hante- ras inom ramen för annan lagstiftning. De flesta händelser, även om de är störande och kommer plötsligt, bör enligt regeringens mening inte betraktas som extraordinära händelser. Vad som kan ses som normalt måste avgöras utifrån en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Regeringen påpekade vidare att med begreppet extraordinära händelser avses till övervägande del något annat än med begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. Med en svår påfrestning avses inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabo- tage osv., utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig och eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrestningar kan sägas utgöra olika slag av extre- ma situationer med låg sannolikhet som skiljer sig i sak. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna.