sou · GRB342d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten bör vara att det förbehållsbelopp som bestäms läggs på en sådan nivå att en bidragsskyldig förälder har reella möjligheter att fullgöra den återbetalningsskyldighet som bestäms. Underhållsstöd skall som påpekats i regel återbetalas . Detta talar för att ett förbehåll för täckandet av lev- nadskostnader bör motsvara en skälig levnadsnivå även på lång sikt. Ett förbehållsbelopp som hänför sig till riksnormen enligt social- tjänstförordningen (2001:937) eller normalbeloppen enligt UB ter sig därför inte som ändamålsenligt. Ett alltför lågt belopp kan också leda till att arbetslusten hämmas – eller i vart fall att incitamentet till öppet arbete minskar – och att förhållandet till barnet tar skada. bör förbehållsbeloppet, som utredningen redan betonat, inte sättas så högt att en omotiverat stor del av kostnaderna för barnets försörjning läggs på det allmänna. En förälders möjlighet att själv avgöra hur han eller hon vill inrätta sitt liv inskränks av naturliga skäl av förälderns skyldighet att försörja sitt barn. Kost- nader för ett barn minskar det ekonomiska utrymmet för för- älderns egen konsumtion och ställer krav på att föräldern anpassar sina egna utgifter efter försörjningsansvaret. Detta gäller såväl för- äldrar som bor tillsammans med sina barn som föräldrar som inte gör det. Risken för att arbetslusten hämmas om återbetalnings- reglerna inte är generösa skall inte heller överdrivas. Som jäm- förelse kan nämnas att () utvärdering av reform av UB inte visade att gäldenärer med långvarig löneutmätning i någon större utsträckning slutade att arbeta trots den låga förbehållsnivån (reform av utsökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändringar, RSV:s rapport 2000:6). En naturlig utgångspunkt skulle kunna vara att utgå från nor- malbeloppet enligt FB. I bilaga 6 har gjorts en jämförelse mellan de normer som förekommer i andra sammanhang för att beräkna lev- nadskostnader. En jämförelse mellan normalbeloppen enligt FB och UB ger emellertid vid handen att FB:s normalbelopp understiger det exekutionsrättsliga normalbeloppet. FB:s normal- belopp skall – till skillnad från det exekutionsrättsliga beloppet – även innefatta kostnader för normala arbetsresor samt för hälso- Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar Tar man hänsyn även till dessa kostnader blir skillna- den ännu större; normalbeloppet enligt UB överstiger då beloppet enligt FB även med beaktande av att en bidragsskyldig vid bestämmande av underhållsbidrag regelmässigt tillåts behålla utöver förbehållsbeloppet. I detta sammanhang kan särskilt noteras att UBU -93 konstaterat att normalbeloppet i FB numera ligger under den nivå som förutsattes när regeln infördes (se SOU 1995:26 s. 257 f.). Om man jämför en ensamståendes normalbelopp enligt UB () med den sammanlagda kostnaden för att täcka en vuxen mans normalbehov såsom det beräknats i bilaga 5 utifrån i huvudsak KOV:s siffror () överens- stämmer dessa belopp ganska väl med varandra. För att så långt möjligt undvika olika förbehåll i olika regelsystem har Underhålls- stödsutredningen mot den bakgrunden, trots det tidigare sagda om de skäl som talar för att nivån enligt USL bör ligga över UB:s normalbelopp, övervägt möjligheten att låta normalbeloppet enligt UB gälla även vid bestämmande av förbehållsbeloppet enligt USL. En nackdel med att använda sig av normalbeloppet enligt UB är dock bl.a. att detta inte innefattar kostnader för arbetsresor, glas- ögon, läkemedel samt hälso- och sjukvård. Enligt UB har man i stället rätt att göra särskilt förbehåll för bl. a. sådana kostnader. En liknande lösning vid återbetalning av underhållsstöd är dock knap- past möjlig med hänsyn till det merarbete för försäkringskassorna som skulle bli följden och till att den eftersträvade enkelheten i underhållsstödssystemet skulle undergrävas. Underhållsstödsutred- ningen bedömer därför inte detta alternativ som någon framkomlig väg att bestämma förbehållsbeloppet på. anser i stället att det bör införas ett särskilt förbehållsbelopp för egna levnadskostnader för en återbe- talningsskyldig förälder. Förbehållsbeloppet bör baseras på KOV:s beräkningar med tillägg för de ytterligare kostnadsposter som ut- redningen anser ingår i en vuxen persons normalbehov (se bilaga 5). Som framgår av bilaga 5 skiljer sig beloppen åt något beroende på om den vuxne är kvinna eller man (för en kvinna i åldrarna 31–och för en man i åld- rarna 31–). KOV:s beräkningar för vuxna är, förutom upp- delningen efter kön, indelade i fyra ålderskategorier, 19–, 31– , 50–samt . Kostnaderna varierar något mellan de olika åldersgrupperna. En fråga är därför om förbehålls- beloppet enligt USL bör vara differentierat efter kön och ålder. Varken riksnormen eller normalbeloppen enligt FB och UB har Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar olika belopp för vuxna med hänsyn till kön och ålder. Inte heller de av Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken före- slagna nivåerna, Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå, redo- visas uppdelade på kön och ålder (SOU 2002:73). Enligt Under- hållsstödutredningens uppfattning krävs inte heller någon sådan åtskillnad i nu aktuellt sammanhang. Syftet är att få fram ett all- mänt sett rimligt belopp. Att då välja ett förbehållsbelopp som täcker in de flesta fallen framstår som tillräckligt. En differentiering efter ålder och kön skulle också innebära att systemet över huvud taget blev alltför detaljreglerat. av de bidrags- skyldiga i underhållsstödssystemet utgörs av män och av de bidragsskyldiga befinner sig i åldrarna 31–. Ut- redningen anser därför att förbehållsbeloppet bör ha sin grund i kostnader som hänför sig till män i åldrarna 31–, dvs. Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader (exkl. bostad) skulle då för en ensamstående bidragsskyldig uppgå till . I det följande diskuteras frågan om det går att skapa en schablon även för bostadskostnaden eller om den bidragsskyldige bör få till- godoräkna sig den faktiska kostnaden för sitt boende. Bostadsmarknaden är inte sådan att människor helt fritt kan välja sina kostnader för bostaden. Just nu är bostads- bristen stor bl.a. i storstäderna , och . Människor som bor i dessa områden kan därför ha särskilt svårt att påverka sitt boende. Till detta kommer att bostadskostnaderna va- rierar avsevärt inom landet som bostadskostnaden ofta spelar en stor roll för förälderns ekonomi. Det är därför förenat med svårigheter att på samma sätt som utredningen föreslagit be- träffande övriga levnadskostnader fastställa en schablon som kan gälla bostadskostnaden i allmänhet och för hela landet; åtminstone om man har målet att schablonen inte skall sättas till ett belopp som är för högt i de allra flesta fall. har därför övervägt möjligheten att utgå från verklig bostadskostnad minskad med eventuellt bostads- bidrag efter samma modell som gäller vid bestämmande av under- hållsskyldigheten enligt FB, vid utmätning av lön och i bistånds- sammanhang. En sådan ordning skulle dock medföra ett omfattan- Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar de merarbete för försäkringskassorna. Eftersom det inte finns något lägenhetsregister i skulle det krävas förfrågningar i varje enskilt ärende om den bidragsskyldiges boende. En ordning med förbehåll för faktisk bostadskostnad kräver dessutom regler som förhindrar att bidragsskyldiga förbehålls alltför höga belopp, t.ex. när bostaden är större eller dyrare än vad som är rimligt. Systemet skulle således bli både komplicerat och kostsamt att ad- ministrera. anser, trots svårigheterna, att scha- blonbelopp bör kunna användas även för bostadskostnaden. Frågan blir då var en rimlig nivå för en sådan schablon ligger. En möjlighet som ligger nära till hands är att utgå från RFV:s normer för beräkning av skälig bostadskostnad (se bilaga 4). Det är SCB:s bostads- och hyresundersökning (BHU) som ligger till grund för normerna. RFV:s normer tillämpas vid beräkning av underhållsbidrag och såvitt utredningen känner till har normerna inte mött någon kritik. Av redovisningen för normerna i bilaga 4 framgår att dessa innefattar två nivåer; den ena nivån utgår från genomsnittskost- nad och den andra från högsta godtagbara kostnad. En närmare redogörelse för hur normerna räknas fram lämnas i bilagan. Enligt uppfattning är det inte rim- ligt att den högre av dessa båda nivåer – högsta godtagbara kostnad – får styra storleken på förbehållsbeloppet. En stor andel av de bidragsskyldiga skulle då överkompenseras, dvs. ha en lägre faktisk kostnad än förbehållsbeloppet. innebär RFV:s normer för högsta godtagbara kostnad att en bostadskostnad (1–2 vuxna) på mellan och godtas medan ensam- stående bidragsskyldiga föräldrar i verkligheten (om även de med hemmavarande barn beaktas) har en genomsnittlig nettokostnad på , se bilaga 4. Skall RFV:s normer användas bör beräkningarna alltså utgå från genomsnittskostnaderna. För att komma fram till en rimlig nivå på förbehållsbeloppet för boende har inom ramen för RFV:s beräknade genomsnittskostnad prövat ett antal olika alternativ, se bilaga 7. Den genomsnittliga kostnaden för en till två vuxna enligt RFV:s normer (i och , i kommuner med fler än 75 000 invånare och i övriga kommuner) överensstämmer ganska väl med den faktiska nettokostnaden hos bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet (för ensamstående Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar bidragsskyldiga utan hemmavarande barn och om även ensamstående bidragsskyldiga med hemmavarande barn beaktas). framstår som rimlig också vid en jämförelse med genomsnittlig nettoutgift för boendet enligt SCB:s statistik (se bilaga 4). Det sagda talar för att genomsnittskostnaden enligt RFV:s norm läggs till grund för beräkningen. Det nu anförda har i första hand tagit sikte på bostadskostnaden för den bidragsskyldige själv. Skäl kan visserligen anföras för att det vid fastställandet av bostadsförbehållet bör tas hänsyn till att den bidragsskyldige behöver extra utrymme för att han eller hon har barn (hemmavarande eller särboende). En schablon anpassad efter ett hushåll på en till två vuxna kan med ett sådant synsätt anses vara i underkant. anser dock att övervägan- de skäl talar mot ett förbehållsbelopp för en bidragsskyldig som beaktar även barnets/barnens behov av utrymme. Förbehållsbe- loppet är tänkt att avse den bidragsskyldiga förälderns egna kost- nader. Dessa kostnader bör därför enligt utredningens uppfattning principiellt sett hållas åtskilda från sådana som kan hänföras till barnen. Detta är också nödvändigt om man, som Underhållsstöds- utredningen, anser att samtliga barn till den bidragsskyldige bör be- handlas lika (se avsnitt 12.11). Genom att kostnader för den bi- dragsskyldiges eget underhåll hålls isär från barnens kostnader (för boende och livsföring i övrigt) får de alla dela på den bidrags- skyldiges överskott. Som framgått ligger den förordade dessutom ganska nära de bostadskostnader som bidragsskyldiga föräldrar i under- hållsstödssystemet faktiskt har. Tilläggas kan att förbehållet avser att skydda de bidragsskyldiga som har låga inkomster. I och med att bostadskostnaden skall schabloniseras finns inte utrymme för hänsynstagande till bostads- bidrag. Bidragsskyldiga med låga inkomster har möj- lighet att få bostadsbidrag. Av tabell 7 i bilaga 4 framgår att netto- kostnaderna för såväl samtliga hushåll som bidragsskyldiga hus- håll ligger väsentligt under bruttokostnaderna. Detta är särskilt påtagligt för hushåll med en vuxen och ett eller flera barn. Bostadsbidraget tillåter alltså att en bidragsskyldig har en hyra som överstiger den valda schablonen. Som exempel kan nämnas att en bidragsskyldig med ett hemma- varande barn och ett umgängesbarn och en årsinkomst på kan ha en bruttokostnad för boende på och ändå efter bostadsbidrag () inte ha en boendekostnad som Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar överstiger , dvs. för en till två vuxna i en kommun med fler än 75 000 invånare. anser mot bakgrund av det anförda att övervägande skäl talar för att genomsnittskostnaden enligt RFV:s normer för en till två vuxna bör läggas till grund för förbe- hållsbeloppet. Detta överensstämmer också med de tankar som framfördes av (SOU 2001:24). Som konstaterades i början av detta avsnitt varierar bostadskost- naderna i olika delar av landet. Att det förhåller sig så avspeglas också i att RFV:s normer är indelade i fyra regioner; Stor- , , kommuner med fler än 75 000 invånare och övriga kommuner. En fråga är om denna indelning bör gälla även för fastställande av förbehållsbeloppet enligt USL eller om beloppet bör vara lika stort oberoende av var i landet den bidrags- skyldige är bosatt. har gjort ett antal alternativa beräk- ningar som beaktar regionala nivåer. En redogörelse för dessa be- räkningar finns i bilaga 7. Utredningens beräkningar visar att ett förbehållsbelopp som grundas på genomsnittskostnaden i utgör det klart dyraste alternativet (eller mer). Ett så högt förbehåll skulle leda till att en stor del av de bidragsskyldiga för- äldrarna överkompenserades. Ett förbehållsbelopp som baseras på de fyra regionerna blir väsentligt billigare än om ett ovägt genom- snitt för riket används (jämfört med , om av överskottet tas i anspråk för återbetalning). Detta beror på att antalet bidragsskyldiga som är bosatta utanför och är stort (se bilaga 3). anser med dessa siffror för ögonen att kostnadsaspekten talar för att en differentiering bör väljas om inte starka skäl talar häremot. Några sådana skäl har utredningen inte kunnat finna. Visserligen innebär förslaget att kommer att behöva fatta ett nytt beslut om återbetalningsskyldig- het i de fall en bidragsskyldig förälder flyttar mellan två regioner och det påverkar förbehållsbeloppet storlek. Sådana omflyttningar torde dock enligt vad utredningen inhämtat inte vara särskilt van- ligt förekommande. Det merarbetet som uppkommer med den för- ordade ordningen bedöms därför inte bli särskilt omfattande. Sammanfattningsvis förordar utredningen således att en bidrags- skyldig för boendet skall få förbehålla sig genomsnittskostnaden enligt RFV:s normer för en till två vuxna, uppdelad på fyra regio- ner; (och ), (kom- Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar muner med fler än 75 000 invånare) och (övriga kom- muner). Levnadskostnaderna kan variera från person till person beroende på individuella förhållanden. Frågan är därför om det föreslagna för- behållsbeloppet bör kunna frångås. Normalbeloppen på andra om- råden kan som regel frångås i särskilda fall. På underhållsstödsområdet är det emellertid nödvändigt med ganska fasta schabloner. Handläggningen av underhållsstödsären- den riskerar annars att bli alltför komplicerad och kostsam. Indivi- duella bedömningar medför längre handläggningstider och kan leda till att den bidragsskyldiges initialskuld för återbetalningsbelopp ökar. En ordning med fasta schabloner gör det också lättare för bi- dragsskyldiga föräldrar att förutse vilket belopp han eller hon skall återbetala. Nackdelen med fasta schabloner är förstås att möjlig- heten att ta hänsyn till individuella skillnader minskar eller faller bort. Fasthet och enkelhet får alltså här, liksom på flera andra om- råden, vägas mot önskemålet att kunna göra allsidiga och nyanse- rade bedömningar i varje enskilt fall. Vilket behov det finns att frångå förbehållsbeloppet beror givet- vis på vilken nivå man lägger detta. förslag på förbehållsbelopp innebär att bidragsskyldiga föräldrar får ett rimligt utrymme för egen konsumtion innan återbetalnings- skyldighet inträder. En förälders ansvar för sitt barn är ett primärt åtagande. Detsamma bör gälla för förälderns skyldighet att återbe- tala underhållsstöd. Detta talar för att det antingen inte ges någon möjlighet att av- vika från förbehållsbeloppet alls eller att möjligheten inskränks till rena undantagsfall (synnerliga skäl) och då normalt endast för . Vid valet mellan dessa båda lösningar har utredningen stannat för en fast schablon som inte ger utrymme för några av- vikelser. Med hänsyn härtill och för att i någon mån fånga upp oförutsedda utgifter, mindre utgifter för tillfälliga behov, utgifter på grund av handikapp eller sjukdom, som inte ersätts ur något av samhällets trygghetssystem, m.m. anser Underhållsstödsutred- ningen att förbehållsbeloppet för bidragsskyldiga bör ökas med . Ett sådant påslag ligger väl i linje med de principer som tillämpas när underhållsbidrag fastställs. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar I detta sammanhang skall också framhållas möjligheterna för en bidragsskyldig att beviljas anstånd och möjlig- heter att inom ramen för bestämmelserna i indrivningsförord- ningen avvakta med att lämna över en skuld till kronofogde- myndigheten (se avsnitt 14). Vidare är det viktigt att hålla i minnet det som sägs nedan angående nivån på förbehållsbeloppet. Avsikten har varit att få fram ett allmänt sett rimligt belopp. Den bidragsskyldige väljer själv inom ramen för detta vad han eller hon vill prioritera. Tilläggas kan att utredningen har övervägt att låta den bidrags- skyldige slippa att återbetala underhållsstödet den efter separationen, som ju ofta är förenad med extra kostnader. En sådan ordning skulle dock stämma dåligt med principen att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. När återbetalningsskyldighet inträder är risken dess- utom att eventuella konflikter mellan föräldrarna blossar upp på nytt. Detta skulle inte gagna barnet. Ett sådant system skulle också bli alltför detaljerat och svåradministrerat. Separationer kan ske upprepade gånger och är svåra för försäkringskassorna att kon- trollera. Utredningen har därför funnit att någon sådan betal- ningsfri period inte bör införas. Detta ligger i linje med utred- ningens ställningstagande vad gäller behovsprövningen av utfyll- nadsdelen i underhållsstödet (avsnitt 11.9). förordar alltså att ett enda förbehålls- belopp skall bestämmas för summan av bostadskonsumtion och levnadskostnader i övrigt. Av vad som sagts under 12.7.1–12.7.3 följer att förbehållsbe- loppet för en ensamstående bidragsskyldig kommer att uppgå till om han eller hon bor i eller Stor- , till om han eller hon bor i en kommun med fler än 75 000 invånare och till om han eller hon bor i någon annan kommun än de nu angivna. Enligt utredningens mening framstår denna nivå som väl avvägd och ger den bidragsskyldiga föräldrar en i detta sammanhang skälig levnadsnivå han eller hon är återbetalningsskyldig. Tilläggas kan att avsikten med de olika övervägandena angående bostads- och övriga levnadskostnader har varit att få fram en all- mänt sett rimlig total nivå. De ingående posterna och delbeloppen Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar är inte intressanta i sig. Inte heller bör förbehållet ses som summan av två bestämda delbelopp, ett för bostadskostnad och ett för lev- nadskostnader i övrigt. Men det belopp som valts anses av utred- ningen på ett rimligt sätt kunna täcka båda slagen av kostnader. Utredningens rekommendation med ett enda förbehållsbelopp medför en viss rörlighet mellan kostnadsslagen. Låg bostadskost- nad ger större utrymme för övriga levnadskostnader och vice versa. Det kan också påpekas att ett förbehåll för bidragsskyldigas egna levnadskostnader inom ramen för USL inte innebär någon förbätt- ring eller endast en mindre förbättring för de bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga eller återbetalningsskyldiga med en- dast ett mycket ringa belopp. En rätt till ett förbehåll får ju ett värde först om föräldern har en sådan inkomst att den ger utrymme för egna levnadskostnader. Den omständigheten att många bidrags- skyldiga – på grund av t.ex. arbetslöshet, låg utbildning eller låg lön inom yrket – har en ansträngd ekonomisk situation kan, som utredningen framhållit tidigare, inte lösas genom underhållsstödet utan kräver åtgärder på andra områden. 12.8Bör förbehållsbeloppet differentieras? Utredningens bedömning: Förbehållsbeloppen för samman- boende bidragsskyldiga och ensamstående bidragsskyldiga bör vara lika stora. Ett alternativ: Förbehållsbeloppen för sammanboende bi- dragsskyldiga och ensamstående bidragsskyldiga differentieras. Förbehållsbeloppet för en sammanboende bidragsskyldig skulle då uppgå till om han eller hon bor i Stor- eller i , till om han eller hon bor i en kommun med fler än 75 000 invånare samt till om han eller hon bor i någon annan kommun. Med sammanboende bidragsskyldig avses bidragsskyldig som stadigvarande bor tillsammans med make eller registrerad part- ner samt bidragsskyldig som är sambo. En bidragsskyldig som är gift eller registrerad partner anses stadigvarande bo tillsammans med sin make respektive registre- rade partner, om den bidragsskyldige inte visar annat. En bidragsskyldig skall, om han eller hon inte visar annat, anses vara sambo om han eller hon är folkbokförd på samma adress som en annan person och de har varit gifta med varandra eller registrerade partner eller har eller har haft gemensamt barn. Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar De förbehållsbelopp på (och Stor- ), (kommuner med fler än 75 000 invånare) respektive (övriga kommuner) som utredningen förordat tar främst sikte på ensamstående bidragsskyldiga. En styvförälder är visserligen inte återbetalningsskyldig för underhållsstöd. Han eller hon är också mycket sällan underhålls- skyldig mot partnerns barn enligt FB. Rubrikens frågeställning tar inte heller sikte på nämnda förhållanden utan gäller i stället om det större ekonomiska utrymme som följer av att två personer kan dela på hushållets kostnader (s.k. stordriftsfördelar) bör beaktas vid fastställandet av en bidragsskyldig förälders förbehållsbelopp. 12.8.2Frågans behandling inom andra rättsområden När en förälders underhållsskyldighet bestäms anses sammanboen- de vuxna normalt svara för halva bostadskostnaden var (se prop. 1978/79:12 s. 100 och 159). Vidare gäller enligt FB att normalbe- loppet för egna levnadskostnader kan sänkas eller höjas på grund av särskilda omständigheter. Av förarbetena framgår emellertid att enbart den omständigheten att den underhållsskyldige bor tillsam- mans med annan, som har egen inkomst, och därigenom kan göra vissa besparingar, i de flesta situationer inte bör leda till en reduk- tion av förbehållsbeloppet för andra kostnader än bostadskostna- den (prop. 1978/79:12 s. 99 f.). Vid KOV:s beräkningar av gemensamma hushållskostnader be- aktas antalet personer i hushållet. Vid löneexekution är normalbeloppen differentierade beroende på om gäldenären är ensamstående eller sammanlevande. är normalbeloppet för en ensamstående gäldenär . För sammanlevande makar och därmed jämställda är be- loppet . Med sammanlevande makar jämställs kvinna och man som bor tillsammans under äktenskapslik- nande förhållanden (sambor) och två personer som bor tillsammans i ett homosexuellt förhållan- de (sambor). måste, när det gäller löneexekution, beaktas att samman- levande makes eller sambos inkomst påverkar förbehållsbeloppet Grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar genom att var och en av de sammanboende efter ekonomisk förmåga får bära sin del av kostnaderna. För att uppnå detta sker en fördelning av förbehållsbeloppet mellan de sammanboende enligt den proportioneringsmetod som redogjorts för i bilaga 3. Även riksnormen skiljer mellan ensamstående och samman- boende. uppgår riksnormen till för ensamstående och för sammanboende. 12.8.3Förbehållsbeloppet bör inte differentieras De förbehållsbelopp som utredningen föreslår tar, som redan sagts, främst sikte på ensamstående bidragsskyldiga. av de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet är dock samman- boende (, se bilaga 2). Att ha differentierade förbehållsbelopp beroende på om en bi- dragsskyldig är ensamstående eller sammanboende kan motiveras med att den ensamstående faktiskt har högre levnadskostnader på grund av att denne inte har möjlighet att dela på vissa utgiftsposter.