sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt förarbetena skall bestämmelsen tillämpas restriktivt. Sekretessen får efterges bara om det är en nödvändig förutsättning för att en myndighet skall kunna fullgöra ett åliggande. Sekretessen får inte eftersättas enbart för att myndighetens arbete skall bli mer effektivt.11 Med stöd av 1 kap. 5 § kan en myndighet anmäla brott mot den egna verksamheten. 1979/80:2 Del A s. 330, , , Offentlighetsprincipen 2001 s. 210 11 A. prop. s. 465 och 494 15.5Några bestämmelser om uppgiftsskyldighet Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar sekretessen inte att upp- gift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Det finns åtskilliga bestämmelser om sådan uppgiftsskyldighet. När det gäller samarbetet mellan polis – åklagare och socialtjänst är det framför allt följande bestämmelser som är av betydelse. I 12 kap. 10 § andra stycket socialtjänstlagen föreskrivs att social- tjänsten utan hinder av sekretess bl.a. skall lämna ut uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende, om uppgiften för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyn- dighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndighet. I 14 kap. 1 § socialtjänstlagen anges att myndigheter vars verk- samhet berör barn och ungdom samt andra angivna myndigheter, bl.a. inom är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. I fjärde stycket i samma paragraf anges att bl.a. nämnda myndigheter också är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. I fråga om den som är misstänkt för att ha begått brott innan han fyllt skall åklagaren innan han fattar beslut i åtalsfrågan enligt lagen (1964:167) om unga lagöverträdare i vissa fall inhämta yttran- de från socialnämnden. Nämndens yttrande skall innehålla en redo- görelse för vilka åtgärder nämnden har vidtagit beträffande den unge samt en plan för de åtgärder som nämnden skall vidta. Yttrandet skall om åklagaren begär det eller nämnden anser det nödvändigt även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och hans levnadsomständigheter i övrigt. För polisväsendets del gäller allmänt den i 3 § polislagen (1984:387) intagna skyldigheten att samarbeta med åklagarmyndigheterna och med andra myndigheter vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Särskilt åligger det polisen att fortlöpande samarbeta med myndig- heterna inom och underrätta dessa om förhållan- den som bör föranleda någon åtgärd av dem. Denna föreskrift anses dock inte i sig vara tillräckligt preciserad för att kunna hänföras till en uppgiftsskyldighet i enlighet med 14 kap. 1 § sekretesslagen. 15.6Tidigare undersökningar och förslag 15.6.1BRÅ:s rapport om utvärdering av ändringar i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, m.m. Med anledning av att vissa ändringar gjorts i lagstiftningen om unga lagöverträdare fick () regeringens uppdrag att utvärdera dessa ändringar och den försöks- verksamhet med snabbare brottsutredningar som hade genomförts. Angående de frågor som är aktuella konstaterade BRÅ att det förekom samarbetsproblem mellan framför allt polis och socialtjänst. BRÅ drog slutsatsen att en bidragande orsak till dessa problem var den bristande ömsesidigheten i utbytet av uppgifter. Detta kom till uttryck i att medan polisen hade en omfattande skyldighet att lämna uppgifter till fanns det knappast någon skyl- dighet alls för att lämna uppgifter till polisen. Undersökningen visade på en stor variation mellan olika kom- muner. På vissa ställen tillämpades sekretesslagens regler mycket strängt medan det i andra kommuner förekom ett närmare sam- arbete mellan myndigheterna. I de senare fallen upplevde man inte att det fanns några större problem. BRÅ ifrågasatte om en och samma lagstiftning rimligen kan tillåta en sådan tolkningsrikedom. De stora olikheterna på det lokala planet talade för att det fanns ett starkt behov av en översyn av lagen för att göra den lättare att tillämpa. tillsattes och hade i uppdrag att utvärdera de regler som gällde för unga lagöverträdare. 12 En av huvuduppgifterna var att se över ansvarsfördelningen mellan social- tjänst och rättsväsende och att ta ställning till om samordningen mellan de berörda myndigheterna kunde förbättras. I det samman- hanget framhölls det lokala brottsförebyggande arbete som bl.a. bedrevs i samarbete mellan polis och socialtjänst. Kommittén skulle därför undersöka förutsättningarna för det samarbetet och se om förutsättningarna för utbyte av uppgifter var ändamålsenligt ut- formade. Inom ramen för sitt arbete genomförde kommittén flera enkät- undersökningar, vilka redovisades i kommitténs betänkande Reak- tion mot ungdomsbrott.13 I en av undersökningarna vände man sig till handläggare av ungdomsärenden vid tio socialförvaltningar. Av de 59 svar som inkom i denna undersökning svarade 12 ja på frågan om det förekom problem i förhållandet mellan socialtjänst och polis som hänförde sig till sekretesslagen. Problemen sades uppstå i det brottsförebyggande arbetet (9 svar), vid förfrågningar angående åtgärder för den unge (6 svar) och under utredningen av brott (4 svar). Av de 12 hand- läggare som svarade att det förekom sekretessproblem mellan social- tjänst och polis var det endast 5 som besvarade följdfrågan om vad de ansåg vara orsaken till problemen. I dessa fall ansågs problemen bero på dålig kunskap om och bristande respekt för varandras kom- petensområde, olika synsätt på ungdomsproblemen, och ett alltför nära samarbete mellan socialtjänst och kvarterspolis. Problemet i sistnämnda fall var att socialsekreterare ibland frestades att lämna ut för mycket uppgifter i de enskilda ärendena. Kommittén gjorde också en mindre undersökning av polisens syn på samarbetet med . Sammanlagt kom det in 27 svar från 14 polismyndigheter. På frågan om det förekom sekretess- problem i samarbetet mellan polis och socialtjänst svarade 13 ja, 13 nej och 1 både ja och nej. Det rådde nästan total enighet om att det var sekretesslagstiftningen som vållade problemen. Det var 5 svarande som ansåg att sekretess i många fall faktiskt förbjöd att lämna uppgifter till polisen. Dessa sade sig ha förståelse för att informationsutbytet ibland måste bli ensidigt. Övriga som svarade tyckte att ofta tilläm- pade lagen snävt och kompromisslöst, vilket ledde till att polisen aldrig fick några uppgifter i retur. I 4 svar angavs dessutom som orsak att det fanns en motvilja från sida att sam- arbeta med polisen. På frågan vilka uppgifter man skulle behöva få från svarade 14 adressuppgifter, dvs. besked om var den unge vistas både under pågående utredning och efter eventuella flyttningar men också rutinmässiga upplysningar om nya adresser i samband med placeringar och omplaceringar genom försorg. I 7 svar önskade man få tillgång till alla uppgifter förfogade över beträffande ungdomar som begått brott och befann 13 SOU 1993:35 s. 244 ff. sig i riskzonen: vistelseplats, umgänge, familjesituation, skola, anställ- ning, omhändertagande m.m. Andra uppgifter som önskades var upplysningar om nyinflyttade ungdomar med problem, om med- gärningsmän, om brott begångna i andra polisdistrikt, om unga med asocialt umgänge, om missbruk, om skolproblem, om över- vakare/kontaktman och om behandlingsplanering. De uppgifter som polisen ville ha tillgång till var i merparten av svaren individanknutna. Några svar angav dock behov av uppgifter med allmän och förebyggande inriktning, såsom förekomsten av problem vid skolor och fritidsgårdar med begynnande gängbild- ning. slutsats av enkätundersökningen sammantaget med BRÅ:s utvärdering var att det inte på något sätt rådde enighet om att det var sekretesslagen som var problemet vid samverkan mellan myndigheterna. Det sades i och för sig inte vara möjligt att bortse från att sekretesslagen i en del situationer kan vara ett problem i samarbetet mellan myndigheter. Sekretesslagen ansågs emellertid ha som syfte att upprätthålla den enskildes för- troende för myndigheternas verksamhet. Myndigheternas behov av att kunna byta information skulle därför vägas mot de intressen som sekretessen har att värna. Kommittén ansåg att frågan om polisens samarbete med innefattade så pass svåra och omfattande överväganden att en allmän översyn borde göras utifrån de berörda utgångspunkterna. 15.6.3Undersökningar redovisade i Ju 1994:E Under arbetet med departementspromemorian Sekretess vid sam- arbete mot ungdomsbrott togs angående frågan om informa- tionsutbyte kontakter med (), Riksåklagaren, och skickade ut en enkät till samtliga länspolismästare för att skaffa ett underlag för sina ståndpunkter. En annan enkät skickades, med hjälp av Social- styrelsen, till några socialförvaltningar. Från RPS:s sida hävdades att det fanns ett behov av en översyn av sekretessreglerna så att möjligheterna att lämna uppgifter mellan myndigheterna – också om enskilda personer – ökade. På så vis skulle verksamheten i de olika samarbetsorganen och i närpolisorganisa- tionen underlättas. Den av RPS utsända enkäten, som innefattade en begäran om myndigheternas uppfattning och eventuella synpunkter på sekretess- reglerna och dessas tillämpning, besvarades av länspolismästarna i tjugo av tjugofyra län. Av svaren framgick att ansåg att sam- arbetet med andra myndigheter försvåras av sekretesslagstiftningen, medan de övriga ansåg att de problem som förekom berodde på bristande kunskap om hur sekretesslagen skall tillämpas. Från åklagarhåll upplevdes inga problem med att få tillgång till nödvändiga uppgifter från men det bekräftades att sådana problem kunde förekomma för polisens del. Även åklagarna upplevde emellertid tillämpningsproblem med sekretesslagen och menade att det borde göras lättnader i sekretessen så att uppgifter kan utbytas i större omfattning mellan olika tjänstemän, särskilt när det gäller en person där det finns en risk att han eller hon skall begå brott. Även pekade på svårigheter i tillämpningen av sekretessreglerna i de lokala samverkansgrupperna. Det sades före- komma att uppgifter om enskilda lämnas ut efter en slarvig tillämp- ning av 1 kap. 5 § sekretesslagen eller i strid mot sekretesslagen. delade uppfattningen att det fanns ett visst behov av förändringar i sekretessregleringen, i vart fall så att det skulle bli möjligt att hjälpa en ung person som håller på att göra en raket- snabb brottskarriär. Av de svar som lämnades från vissa utvalda socialförvaltningar framgick att flertalet av dessa ansåg att sekretessen var ett hinder mot att uppgifter om enskilda lämnades ut och att samtycke därför fordrades för att uppgifter skulle kunna lämnas. I ett par fall upp- gavs det dock att man kunde tänka sig att lämna ut hemliga uppgifter, nämligen om resultatet av uppgiftslämnandet kom att gagna de unga. Några uppgav att information ibland lämnas i strid mot sekretess- bestämmelserna i avsikt att underlätta samarbetet. Genomgående visade svaren dock att handläggarna försökte få till stånd medgivan- den från enskilda att lämna ut uppgifter till andra myndigheter. Tillämpningen av sekretessbestämmelserna tycktes inte vålla några avsevärda problem för socialförvaltningarna i de kommuner som omfattades av enkäten. Att de sekretessbestämmelser som gäller för har en återhållande effekt på samarbetet ansågs dock framgå av svaren. 15.6.4Tidigare förslag som gällt det brottsförebyggande arbetet beträffande ungdomar I den nämnda departementspromemorian Sekretess vid sam- arbetet mot ungdomsbrott15 konstaterades att de problem som före- kommer vid myndigheternas brottsförebyggande arbete beträffande ungdomar främst uppstår i det vardagliga samarbetet mellan i första hand polisen och . Även i de lokala samarbetsorganen som arbetar brottsförebyggande sades problemen kunna uppkomma när enskilda ärenden tas upp. I promemorian ansågs det vara rimligt att polisen i brottsföre- byggande syfte kan få del av uppgifter om den unges personliga förhållanden bl.a. adresser, familjeförhållande, kamratkrets, missbruk samt planerade och gjorda insatser från sida och upp- gifter om den unges familj. Däremot ansågs det inte att uppgifter om begångna brott skulle kunna lämnas ut. För att uppnå ett utökat uppgiftsutbyte föreslogs ett undantag från sekretessen enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen i 14 kap. 2 § sekretesslagen. I förslaget angavs att sekretessen inte skulle hindra att uppgift om enskild, som inte fyllt , eller närstående till denne fick lämnas från myndighet inom till polismyndighet, om det fanns en påtaglig risk att den unge skulle begå brott och uppgiften kunde antas bidra till att förhindra brott. Enligt motiven ansågs det kunna finnas anledning att befara att den unge skulle begå brott när denne tidigare begått brott. Bedöm- ningen sades också kunna grunda sig på att den unge t.ex. vistades i en miljö där risken för att han skulle bli indragen i brottslig verk- samhet var stor. Det underströks att misstankar om begångna brott även fortsättningsvis endast skulle kunna lämnas ut med stöd av 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen. I mer allmänna ordalag skulle dock uppgifter om begångna brott också kunna lämnas ut. Uppgifterna fick dock inte vara så konkreta att de kunde kopplas ihop med ett visst brott som den unge miss- tänktes ha begått. Den föreslagna lättnaden i sekretessen avsåg inte några andra myndigheter än polisen. Att det ökade utrymmet för att lämna uppgifter blev snävt sades vara avsiktligt för att inte äventyra den enskildes förtroende för . I promemorian anfördes att även om ändringen var snäv, skulle den i inte oväsentlig mån underlätta samarbetet mellan polisen och . Den skulle dessutom legalisera en del av det upp- giftslämnande som uppenbarligen sker i strid mot sekretesslagen och som troligen bedöms som nödvändigt av de handläggare som berörs. Man antog vidare att samarbetsklimatet mellan polis och socialtjänst skulle förbättras i och med att de fick en mer likartad sekretess när det gällde ungdomsarbetet. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet.16 Samtliga remiss- instanser utom tre (, och Lunds universitets juridiska fakultetsstyrelse) tillstyrkte förslaget. Den kritik som riktades mot förslaget var främst att gränsen mellan det brottsförebyggande och brottsbeivrande arbetet var svår att upprätthålla, att det inte av promemorian framgick på vilket sätt som polisens brottsförebyggande arbete skulle underlättas med kunskap om angivna uppgifter samt att det fanns en risk för att ungdomars förtroende för skulle urholkas genom lagförslaget. Enligt fanns det många tecken som tydde på att , bl.a. av ekonomiska skäl, inte prioriterade förebyggande och uppsökande arbete bland barn och ungdomar. Institutionsstyrelsen underströk därför att social- tjänsten har ansvar för dessa uppgifter och att uppgifterna varken kan eller skall övertas av polisen. Som ett led i kartläggningsarbetet har även vår kommitté utfört en enkätundersökning rörande samverkan mot ungdomsbrott. Frågorna i enkäten framgår av bilaga 5. Vi har också genomfört ett antal intervjuer med enskilda poliser och socialtjänstarbetare angående deras syn på samarbetet mot ungdomsbrott mellan polis och social- tjänst. Härutöver har vi studerat ett organiserat brottsförebyggande samarbete mellan , skolan och polisen i (SSP). 16 Dnr Ju 94/4575 Vår enkät riktade sig till 21 polismyndigheter, 21 sociala myndig- heter och till 20 skolor. Det inkom svar från 20 av polismyndigheter- na. Några av dessa lämnade flera svar. Från de sociala myndigheterna inkom 19 svar. En myndighet lämnade två svar. Från skolorna inkom totalt 8 svar. Av enkätundersökningen framgår att det förekommer ett etablerat samarbete mot ungdomsbrottslighet på såväl myndighets- som på handläggarnivå. Utgångspunkten för samverkan på myndighetsnivå är i många fall de lokala brottsförebyggande råd som har etablerats i många kommuner. I dessa deltar framför allt företrädare för polis, skola och socialtjänst. Ofta finns även repre- sentanter för sjukvården, kriminalvården, åklagarmyndigheten och kyrkan med. På många ställen, särskilt på mindre orter, medverkar inte sällan också företrädare för idrottsföreningar, lokala närings- idkare och fackföreningar. Det finns också särskild samverkan i brottsförebyggande syfte mellan polis, socialtjänst och skola. Förutom detta mer formaliserade samarbete sker en omfattande samverkan av ett mer informellt slag på handläggarnivå. Medan de olika samverkansgrupperna huvudsakligen utbyter all- män information är de uppgifter som utväxlas mellan handläggare i större utsträckning relaterade till individer. kan det dock hända att även samverkansgrupperna kommer in på individ- relaterade ärenden. Det finns en tendens att polisen i högre grad än har uppfattningen att ett meningsfullt samarbete förutsätter en inriktning på individer och utbyte av upplysningar om enskilda. Inom tycks man anse att samverkan kan nå långt med enbart ett utbyte av information av mer allmän karaktär. Som exempel på detta har nämnts bl.a. redogörelser för förekommande gängbildningar eller informationskampanjer om alkohol, narkotika och andra liknande faror. När det är fråga om att utbyta upp- gifter om enskilda individer bör samtycke enligt inhämtas från den som berörs av uppgifterna. Skolan har fäst särskilt avseende vid att samverkan skall vara av allmän karaktär. I huvudsak är det fråga om informations- och utbildningsinsatser. Man har inte ansett att det finns något särskilt starkt behov av att i större utsträckning än kunna lämna ut uppgifter om individer till polisen och/eller . För- och nackdelar med att samverka med andra myndigheter Enkätsvaren ger intryck av att man inom polisen över lag är mer positiv till samverkan än vad som är fallet inom . Polisen ser oftast bara fördelar med samverkan medan socialtjänst- en i och för sig instämmer i många av dessa men också pekar på en rad nackdelar eller följder av samverkan som inte alltid är önskvärda ur perspektiv. För skolans vidkommande upplevs det som positivt och viktigt att ha kontakt med andra myndigheter och verksamheter. Det anges inga särskilda för- eller nackdelar med detta. Fördelarna med att samverka kan sammanfattas i följande punkter: –Samverkan ger en bättre och bredare helhetssyn eftersom varje verksamhet bidrar med sina erfarenheter. Den ger också större förståelse för arbetet inom andra verksamheter och de olika upp- gifter som de har att fullgöra. På så vis är samverkan ett medel för att undvika missförstånd. –Det är nödvändigt att samarbeta för att gemensamma mål skall kunna uppnås. –Samverkan skapar bättre kommunikationsvägar och därmed en effektivare verksamhet. Handläggningstiderna förkortas sam- tidigt som resursanvändningen blir bättre. Informella kontakter upplevs som mest fruktbara. –De allra flesta polismyndigheterna påpekar att samarbete är en förutsättning för att samhället skall komma till rätta med ung- domsbrottslighet. Nackdelarna med att samverka kan sammanfattas på följande sätt: –Samverkan tar mycket tid i anspråk och bristande resurser kan skapa frustration hos de som deltar. –Det finns en risk för att polisifieras vilket får till följd att förtroendet för dess verksamhet minskar. Därmed leder samverkan till att det läggs ett allt för stort ansvar på . –Sekretesslagens utformning innebär att de tjänstemän som sam- verkar ofta kan känna att de balanserar på slak lina. Lagen upp- levs som otydlig och komplicerad. Många upplever att den ger ett allt för brett utrymme för enskilda handläggares egna tolk- ningar. anses en del av förklaringen till dessa svårigheter ligga i att kunskaperna om sekretesslagstiftningen generellt sett är dåliga. –Förutsättningarna att lämna information är olika för polisen och vilket skapar en envägskommunikation. –Det kan ibland vara svårt att skapa samsyn mellan olika myn- digheter och det kan motverka snabba och adekvata lösningar. –Företrädare för kan känna press från andra deltagare eftersom det oftast är de som håller på informationen. Är sekretesslagen ett hinder för samverkan? I flera avseende har polis- och socialtjänstmyndigheterna uttryckt att de upplever att sekretesslagen vållar tillämpningsproblem när det gäller samverkan på individnivå. Framför allt är det social- tjänstens omvända skaderekvisit och avsaknaden av möjlighet att tillämpa generalklausulen som skapar hinder mot uppgiftsutbyte. Detta leder till en envägskommunikation mellan myndigheterna eftersom polisen har möjlighet – i vissa fall till och med skyldighet – att lämna uppgifter till . Både polis och socialtjänst- myndigheterna har också ansett att bristande kunskaper om sekre- tesslagen är ett grundläggande problem. Detta leder inte sällan till snäva tolkningar av möjligheterna att lämna ut uppgifter eftersom många handläggare känner sig rädda för att göra fel. Från skolans håll har man påpekat att det kan förekomma att skolan och arbetar parallellt med samma person utan att den andra myndigheten känner till det, vilket kan bero på sekretessregleringen. Vilka uppgifter är önskvärda och tänkbara att utbyta i brottsförebyggande syfte? Polisen har uttryckt uppfattningen att information som särskilt rör ungdomar som befinner sig i riskzonen för att bli kriminella eller inleda en missbrukskarriär borde kunna lämnas ut. Med stöd av sådana upplysningar skulle polisen ha större möjligheter att vidta brottsförebyggande åtgärder på ett tidigare stadium än vad som är fallet. Polisen vill också få information om t.ex. gängbildningar; vilka personer som ingår i eller befinner sig i anslutning till gängen och var gängen håller till. Adressuppgifter och uppgifter om arbetsplatser önskas också. I några svar har det sagts att borde få underrätta polisen om brottsmisstankar och drogmissbruk. Uppgifter om ungdomars familjer, t.ex. om det förekommer våld, missbruk eller psykisk sjukdom i familjen borde också få lämnas. Ett särskilt starkt önskemål är att polisen skall få kännedom om vilka åtgärder som vidtar eller planerar beträffande enskilda ungdomar. Framför allt gäller det åtgärder enligt LVU, LVM eller som rör vård enligt socialtjänstlagen. För att vara verkningsfull bör informationen lämnas , helst redan när en fråga om att vidta åtgärd väcks hos . Tidig information har ansetts vara en absolut förutsättning för att det brottsförebyggande arbetet skall lyckas. får polisen oftast ingen information alls om den unge innan det föreligger så starka brottsmisstankar mot denna att en förundersökning kan inledas eller redan har inletts. Det har också uttrycks önskemål om att polisen skall kunna få information om att en ung person med missbruksproblem eller andra problem har flyttat till kommunen. Detta för att tidigt kunna gå in med förebyggande åtgärder. I vissa svar har angetts att borde ha samma möjligheter och skyldigheter att lämna uppgifter till polisen som polisen har att lämna information till . Socialtjänstmyndigheterna har ansett att ett uppgiftsutbyte om enskilda i första hand bör ske med dennes samtycke. Flera av de tillfrågade socialtjänstmyndigheterna har emellertid kunnat tänka sig en viss lättnad i sekretessen och hade gärna sett att det – även utan samtycke – gavs möjlighet att med polisen prata mer öppet om ungdomar som är i riskzonen för att begå brott eller för att missbruka droger. Utan att lämna ut integritetskänsliga uppgifter borde det också, enligt somliga, finnas möjlighet att på individnivå utbyta upplysningar om t.ex. ungdomars beteenden, gängbildningar och tillhåll. Däremot har det inte ansetts finnas skäl att lämna ut känsliga uppgifter om ungdomars hem- eller familjeförhållanden. På frågan vilka uppgifter upplever som tveksamma att lämna ut till andra myndigheter har i första hand uppgifter om sjukdom, missbruk och vårdåtgärder uppfattats som särskilt käns- liga. Detta gäller också uppgifter som rör familjemedlemmar till den unge.