sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Vissa riksdagsbeslut m.m. efter I rambeslutet finns ett par artiklar i vilka man räknar upp särskilda vägransgrunder. Den verkställande rätts- liga myndigheten skall exempelvis vägra att verkställa en arreste- ringsorder när den person som är föremål för ordern på grund av sin ålder enligt den verkställande statens lag ännu inte kan ställas till straffrättsligt ansvar för de gärningar som ligger till grund för ordern (artikel 3.3). Den verkställande rättsliga myndigheten får vägra att verkställa en arresteringsorder bl.a. om åtal för brottet eller verkställighet av straffet preskriberats enligt den verkställande statens lagstiftning och gärningen omfattas av den statens behörig- het enligt dess egen lagstiftning (artikel 4.4). Rambeslutet hindrar inte medlemsstaterna att tillämpa sina konstitutionella regler om föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier (punkt 12 i rambeslutets beaktandesatser). En annan förändring i förhållande till tidigare regler gäller över- lämnande av svenska medborgare. Det har varit möj- ligt att utlämna svenska medborgare till andra nordiska länder. Genom en lagändring öppnades, i samband med att tillträdde utlämningskonvention, en möjlighet att under vissa förutsättningar utlämna svenska medborgare till andra EU- stater. Rambeslutet medger inte att uppställer särskilda kriterier för att överlämna svenska medborgare. kan däremot som verkställande stat uppställa villkor om att den som överlämnas återförs till för verkställighet här av det straff som kan ha ådömts. Den möjligheten omfattar inte bara svenska medborgare utan också personer som är bosatta här. Beslut om utlämning har traditionellt fattats på politisk nivå. Genom rambeslutet överlåts besluten till rättsliga myndigheter. mellanstatliga karaktär ersätts av ett för- farande som går ut på att rättsliga myndigheter i medlemsstaterna erkänner varandras bedömningar och beslut. Därigenom framhålls den rättsliga aspekten av förfarandena framför den politiska. Möjlig- heten för regeringen att även i fortsättningen bli underrättad i fall som rör utrikespolitiska frågor framgår av 10 kap. 8 § regerings- formen. Medlemsstaterna åläggs i rambeslutet att genomföra bestäm- melserna . ersätter rambeslutet utlämningskonventionerna , 1995 och 1996 samt andra bestämmelser om utlämning som gäller inom EU. Regeringen förklarade i propositionen att den avser att återkomma till med förslag till följdlagstiftning med anledning av Vissa riksdagsbeslut m.m. efter Enligt ett särskilt tillkännagivande från bör regeringen lämna en redogörelse för hur en uppföljning av tillämpningen av rambeslutet skall ske. har i promemorian Lag om europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU (Ds 2002:62) lämnat förslag till sådana lagändringar som departementet menar föranleds av rambeslutet. I promemorian föreslås bl.a. att det skall införas en lag om europeisk arresteringsorder och över- lämnande för brott inom EU. Denna nya lag ersätter enligt för- slaget utlämningslagens bestämmelser om utlämning för brott till medlemsstater i EU. Den föreslagna lagen innehåller, förutom förutsättningarna för överlämnande, regler för åklagarnas handläggning av och dom- stolarnas beslut i ärenden om överlämnande. Beslut om överläm- nande fattas av tingsrätt, vars beslut kan överklagas till hovrätt. Lagen innehåller vidare vissa bestämmelser om tvångsmedel. Dessa bestämmelser avviker från vad som gäller i brottmål. Bland annat föreslås en presumtion för att den som eftersöks för över- lämnande enligt en europeisk arresteringsorder skall anhållas och häktas. Den nya lagen, jämte följdändringar i andra lagar, föreslås träda i kraft . Departementspromemorian är föremål för remissbehandling. 6Utredningens överväganden och förslag fördes en försvarspolitisk debatt om den breddade hotbilden efter det slut. Ett exempel på de hot som nämndes i detta sammanhang var terrorism. I propositio- nen års totalförsvarsbeslut förankrades resonemanget i ett vidgat säkerhetsbegrepp, vilket syftade till en helhetssyn på samhällets hantering av yttre och inre påfrestningar. Detta vidgade säkerhetsbegrepp har fått stor betydelse för utformningen av totalförsvaret och det nya politikområde som kallas skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Som säkerhetspolitisk utgångspunkt gäller att måste kunna möta olika former av såväl militära hot som andra hot.1 Efter terroristattackerna i har bild- en av vad vissa internationella terroristgrupper är beredda till förändrats radikalt.2 Till följd av dessa händelser har det nationella och internationella arbetet mot terrorismen högprioriterats och intensifierats. Svenska myndigheter och övriga offentliga organ står inför delvis nya och kvalificerade krav i verksamheten. Som anförts i direktiven till utredningen är det av avgörande betydelse att man från svensk sida har en väl utvecklad beredskap och förmåga att före, under och efter en omfattande terroristattack snabbt kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga bl.a. för att hindra eller begränsa de skadeverkningar som en sådan attack innebär för samhället. En bedömning av om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter samt andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat bör enligt utred- ningens uppfattning göras mot bakgrund av den hotbild och de 1 Jfr avsnitt 5.1 och 5.2. 2 Jfr dir. 2001:120. Utredningens överväganden och förslag analyser som gjorts på området . Därvid måste det säkerhetshot som den internationella terrorismen utgör mot svenska intressen beaktas. I regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) bedömdes hotbilden när det gällde internationell terrorism riktad mot som låg. Efter samråd med berörda myndigheter, främst Säkerhetspolisen, anser sig utredningen kunna konstatera att detta fortfarande gäller. Man får emellertid hålla i minnet att utvecklingen på området inneburit en övergång från en terrormiljö bestående av aktörer med väl definierade målbilder och specifika attribut till mera svåridenti- fierade nätverk med internationell spridning. Med denna spridning av fenomenet både geografiskt och aktörsmässigt finns det en viss risk för att de politiska och opinionsmässiga spärrarna försvagas. Detta beror inte minst på att terrorattentat i en globaliserad media- värld ofta genomförs i ett land som den tilltänkta mot- tagaren av propagandabudskapet lever i en helt annan del av världen. Förmågan hos det nätverk som av allt att döma låg bakom attackerna har varit nedsatt. Dess målbilder har dock inte förändrats och dessutom kan attackerna komma att utgöra en inspirationskälla för liknande spektakulära attentat inte bara på amerikansk utan också på västeuropeisk mark. Säkerhetspolisen bedömer alltså risken för attentat i som låg generellt sett. Inga kända terroraktörer anses ha både avsikt och förmåga att utföra terrorattentat mot svenska intressen. I samman- hanget erinras dock om att som aktör är föremål för en internationell hotmiljö som kan fluktuera kraftigt mot bakgrund av snabba och oförutsägbara händelser. Detta kan med kort varsel innebära nya förutsättningar och eventuellt därmed allvarliga nega- tiva implikationer för svenskt vidkommande. Hotet om attentat riktade mot andra staters intressen på svenskt territorium, främst amerikanska, brittiska och israeliska, bedöms dock ha ökat något mot bakgrund av händelseutvecklingen efter . Inom ramen för svenska militära, affärsmässiga eller andra inter- nationella åtaganden kan enligt Säkerhetspolisen svenska medborga- re och svenska intressen bli föremål för terroristhot. Svenska enga- gemang likt dessa kan, beroende på rådande omständigheter, med- föra en ökad hotbild avseende terrorism i riktad mot . Utredningens överväganden och förslag Attackerna saknar motstycke i modern tid, men även härefter har det förekommit allvarliga terroristattentat som understryker det hot som internationella terroristgrupper utgör mot världssamhället. exploderade kraftiga sprängladdningar i nöjesdistriktet på . Fler än 190 människor dödades och ännu fler skadades. Ett annat exempel är det s.k. gisslandramat i . stormade tjetjenska män och kvinnor beväpnade med automat- vapen och sprängmedel en teater i . Fler än 800 människor togs som gisslan. Männen och kvinnorna krävde att skulle dra sig tillbaka från inom , annars skulle de spränga teatern. Drygt en månad senare, , inträffade ytterligare ett terrordåd. Minst 15 personer dödades och ett 80-tal skadades i ett bombattentat mot ett israeliskt turisthotell i i . Ungefär avfyrades två missiler mot ett fullsatt israeliskt passagerarplan som lyft från flygplatsen i . Missilerna träffade dock inte sitt mål. Det är naturligt att händel- serna men också senare attentat har legat till grund för ett omfattande och intensivt internationellt samarbete på många av samhällslivets områden. Som utredningen ser saken finns det emellertid inte någon grund att för intern svensk del låta händelserna eller utvecklingen därefter bilda underlag för repressiva eller preventiva åtgärder som skulle riskera att stå i konflikt med grundläggande rättsäkerhetsintressen, så som de har brukat definieras hos oss. Detta gäller inte bara direkta ingripanden utan även olika former av underrättelseverksamhet. Inte minst den omfattande utredning som har redovisats av (SOU 2002:87) har visat vilka risker som kan vara förenade med en under- rättelseverksamhet som ges ett alltför omfattande spelrum. Vi måste dra lärdom av detta för framtiden. Vad som har sagts betyder självfallet inte att de risker som kan finnas bör negligeras eller bagatelliseras. Eftersom den inter- nationella händelseutvecklingen snabbt kan bidra till att hotbilden mot och svenska intressen förstärks, är det också viktigt att sådana förebyggande åtgärder som framstår som adekvata och godtagbara så långt möjligt vidtas. Till förebyggande åtgärder i vid mening hör inte minst utrikes- politiska insatser liksom även andra åtgärder som faller utanför utredningens uppdrag. Som redan inledningsvis har nämnts tar Utredningens överväganden och förslag utredningen inte heller upp frågor som har omedelbar anknytning till det internationella samarbetet mot terrorismen. Vad som stått i blickpunkten för utredningen är främst intresset av att ansvarsförhållandena bland svenska organ är klarlagda och lämpligt avvägda. Utredningens förslag har denna huvudinriktning. Därvid har utredningen huvudsakligen utgått från de påpekanden som har gjorts från sådana myndigheter och organ som utred- ningen har samrått med. Till den del som den lagstiftning och orga- nisation som utredningen haft att granska inte omfattas av försla- gen i det följande bedömer utredningen att några särskilda initiativ från statsmakternas sida inte är påkallade . 6.2Försvarsmaktens uppgifter vid omfattande terroristattentat Som har angetts under avsnitt 6.1 får risken för att skulle utsättas för ett storskaligt terroristangrepp bedömas som låg. Risken är emellertid inte försumbar, och självfallet måste en bered- skap finnas även för en sådan situation. En attack av detta slag kan tänkas ske i många olika former, varav en är angrepp med vapen eller annat våld. Liksom hos flertalet länder i västvärlden är det svenska försvaret till övervägande del uppbyggt kring tanken att skydda territoriet från angrepp från en annan stat. Även den rättsliga regleringen skiljer i många avseenden mellan angrepp från en annan stat och andra slags angrepp. Till grund för det gällande regelverket på området ligger sålunda det traditionella synsättet att främmande (uniformsklädd) militär personal är legitima krigsdeltagare – med en folkrättslig term kombattanter – som inte får ställas till ansvar för sina gärningar i denna egenskap utan vid kränkningar skall avvisas (eller, vid väpnat angrepp, försättas ur stridbart skick eller tas som krigsfångar), medan lagöverträdelser av civila personer skall beivras genom det svenska rättsväsendet. I konsekvens med detta vilar gällande bestämmelser på principen att det är Försvarsmaktens uppgift att ingripa mot statsfartyg eller statsluftfartyg och andra militära fordon samt mot utländsk unifor- merad militär personal på svenskt territorium. Utredningens överväganden och förslag brott och att i övrigt sörja för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls ankommer på polisen (och i viss utsträckning Kust- bevakningen). Som i skilda sammanhang konstaterats bl.a. av Försvarsbered- ningen (se t.ex. Ds 1995:28 s. 110 ff och 1999:55 s. 90 ff) kan de traditionella distinktionerna tänkas bli svåra att upprätthålla fullt ut med den hotbild som och framöver är aktuell. Vi måste kunna möta även angrepp utförda av icke-statliga aktörer som använder avancerade metoder.3 Vilken roll olika svenska organ skall spela är då inte alltid helt klart. Så t.ex. saknar polisen utrustning för att möta angrepp från luften. I olika övningar och spel återkommer ständigt besvärande frågor med anknytning till detta och liknande problem. Försvarsmakten har i skrivelse till utredningen4 påtalat ett antal brister eller oklarheter som rör myndighetens skyldigheter och möjligheter att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och liknande extraordinära händelser i . Försvarsmakten har därvid framhållit att den endast har skyldighet och möjlighet att hantera sådana händelser utifrån de uppgifter som statsmakterna givit Försvarsmakten och inom ramen för vad författningarna medger. Sammanfattningsvis anför Försvarsmakten att statsmakterna behöver klarlägga den roll Försvarsmakten skall fylla då ett väpnat angrepp sker i form av ett terroristangrepp. Försvarsmakten anser därmed – mot bakgrund av den förändrade hotbilden och synen på vad som kan utgöra ett väpnat angrepp – att det kan finnas anled- ning att se över gällande författningar som inverkar på Försvars- maktens möjligheter att tillgripa vapenmakt vid låga konfliktnivåer. Utredningen ansluter sig till den uppfattning som redovisats från Försvarsmaktens sida. En liknande uppfattning har kommit till uttryck i en rapport från , Strategi för det oväntade (), där det konstateras att det legala och administrativa ramverk som styr utnyttjandet av Försvars- maktens personal inte är utformat med hänsyn till gråzonslägen. Utredningen har mötts av den invändningen att det traditionella synsättet inte bör överges med tanke på extrema situationer. I sådana situationer skulle regeringen i stället kunna hämta de befogen- heter som behövs från nödrätten. 3 Beträffande regeringens och ställningstagande i frågan, se avsnitt 5.1. 4 Skrivelse (utredningens dnr 05/02). Utredningens överväganden och förslag För egen del ställer sig utredningen tveksam till denna tanke. Ett visst begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitu- tionell nödrätt anses visserligen finnas, något som har kommit till uttryck just i samband med terroraktioner. Tydligast i detta avseende är det s.k. Bulltoftadramat , då ett antal i kriminalvårdsanstalt intagna personer utlämnades till flyg- kaparna, som även erhöll en lösensumma för att släppa de tillfånga- tagna passagerarna. De åtgärder som vidtogs i det sammanhanget kan dock inte jämställas med dem som diskuteras, och det skedde dessutom före ikraftträdandet av vår nuvarande regerings- form. tar man i i huvudsak avstånd från den konstitutionella nödrätten, eftersom tanken att statsorganen i kris- situationer skall kunna sätta sig över grundlagsreglerna eller andra bestämmelser anses stämma illa med principen om maktutövning- ens lagbundenhet. Denna tanke avvisades också uttryckligen i grund- lagmotiven i fråga om statsmakternas handlande i krissituationer (se prop. 1973:90 s. 444).5 Trots vad som sagts har utredningen uppfattningen att det i akuta situationer då människoliv står på spel måste kunna finnas ett låt vara snävt utrymme för regeringen liksom andra ansvariga organ att i vissa avseenden avvika från den föreskrivna beslutsordningen, om detta framstår som oundgängligen nödvändigt. Uttalandena i grundlagsmotiven innebär visserligen att den konstitutionella nöd- rätten principiellt avvisats men torde inte vara att förstå så att det i alla tänkbara situationer skulle vara omöjligt att överträda reglerna. Som också framhölls i grundlagsmotiven är det av stor betydelse att regelverket gör det möjligt för statsmakterna och andra offentliga organ att agera inom lagens ram även i krissituationer. Hanteringen i ett akut läge underlättas nämligen väsentligt om regelverket kompletteras med regler som tar sikte på sådana situationer. Utredningen har mot den angivna bakgrunden bedömt det nöd- vändigt att söka närmare analysera innebörden av de gällande reglerna om försvar mot väpnade angrepp och att undersöka i vad mån dessa regler behöver förändras eller kompletteras. Vissa uppgifter om hanteringen av terroristattentat i , och redovisas i bilaga 3. 5 Jfr avsnitt 3.13 om konstitutionell nödrätt. Utredningens överväganden och förslag 6.2.2Rätten till självförsvar enligt Utredningen har i avsnitt 3.1 redovisat de gällande reglerna i regeringsformen (RF) om användningen av Försvarsmakten. Den grundläggande bestämmelsen är 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF, enligt vilken regeringen får insätta rikets försvars- makt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Som tidigare påvisats återgår denna bestämmelse på artikel 51 i FN- stadgan om nationernas rätt till självförsvar.6 I den berörda artikeln i är självförsvaret formulerat som ett undantag från våldsförbudet och non-interventions- principen.7 I artikel 51 anges följande. Ingen bestämmelse i denna stadga inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av , intill dess att säkerhets- rådet vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Åtgärder vidtagna av medlemmar under utövande av denna rätt till självförsvar skola inberättas till säkerhets- rådet och skola ej i något avseende inverka på säkerhetsrådets rätt och skyldighet enligt denna stadga att handla på sätt, som rådet anser nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Uttrycket den naturliga rätten till självförsvar brukar tolkas så att vi här har att göra med en sedvanerättsligt förankrad princip vars exakta utformning inte reglerar, utan överlämnar till sedvana och praxis. Kraven på proportionalitet (militära åtgärder endast i rimlig relation till det hot man står inför) utgör en funda- mental del av denna sedvanerättsliga bakgrund. För att motåtgär- derna skall betraktas som självförsvar krävs att de har till syfte att eliminera ett säkerhetspolitiskt hot, inte att döda eller straffa fiender.8 Före var det en allmän uppfattning i statssamfundet att det inte existerade en rätt till militärt självför- svar mot internationell terrorism. Terrordåd skulle enbart hanteras genom polisiära och juridiska åtgärder. 6 Se om kopplingen mellan grundlagsbestämmelsen och även Försvarsbered- ningens betänkande Ds 2001:14 Gränsöverskridande sårbarhet – Gemensam säkerhet s. 165 ff. 7 Artikel 2 punkt 4 i lyder: Alla medlemmar skola i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med ändamål. 8 Jfr , Juridisk 2001-02 nr 2 s. 244. Utredningens överväganden och förslag staters rätt till självförsvar gällde enbart vid angrepp mot en stat som sådan. Artikeln uttolkades enligt en mellanstatlig rättsuppfatt- ning (opinio juris) som innebar att självförsvarsrätten enbart kunde utövas i relationen stat–stat och inte i relationen stat- terroristiskt nätverk. Den tolkning som stöddes av en majoritet av FN:s medlems- stater innebar vidare att självförsvar enbart kunde utövas i ett akut läge där staten i fråga var utsatt för en pågående attack - och inte i ett senare läge för att förebygga nya attacker. En allmän uppfattning är att denna traditionella rättsuppfattning har kompletterats efter med en tilläggsnorm om självförsvar (inte vedergällning) mot terrorism. Detta har kommit till uttryck i säkerhetsrådets resolutioner och 1373 som direkt sätter begreppet självförsvar i samband med kampen mot inter- nationell terrorism. Resolution antogs enhälligt , dvs. redan dagen efter terroristattackerna i . Direkt i inledningen (preambeln) markerades att terroristhotet nu skulle hanteras på fler sätt än med traditionella juridiska metoder. Rådet förklarade sig Determined to combat by all means threats to international peace and security caused by terrorist acts. I den därpå följande pre- ambulära paragrafen hänvisades allmänt till staternas rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar i enlighet med FN-stadgan.9 I resolutionens första operativa paragraf konstaterades att attacker- na , liksom andra sådana (storskaliga) attacker, utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet10. I resolution , som antogs enhälligt , upprepade säkerhetsrådet i preambeln slutsatsen om den inter- nationella terrorismen som ett hot mot internationell fred och säkerhet.11 Rådet bekräftade i detta sammanhang åter staternas rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar.12 9 Recognizing the inherent right of individual or collective self-defence in accordance with the Charter. 10Unequivocally condemns in the strongest terms the horrifying terrorist attacks which took place on in , , D.C. and and regards such acts, like any act of international terrorism, as a threat to international peace and security; 11Reaffirming further that such acts, like any act of international terrorism, constitute a threat to international peace and security, 12Reaffirming the inherent right of individual or collective self-defence as recognized by the Charter of United Nations as reiterated in resolution (2001), Utredningens överväganden och förslag Professorn i internationell rätt har i uppsatsen till väpnat självförsvar mot internationell terrorism?13 konstaterat att säkerhetsrådets resolutioner och 1373 har erkänt självförsvarsrättens relevans i den terroristiska (storskaliga) kontexten i medvetande om att dessa resolutioner öppnat dörren för ensidigt amerikanskt eller NATO-kollektivt självförsvar. Andra internationella organisationer – Nato, EU och ett arabiskt toppmöte i – har uttryckligen (eller i det senare fallet impli- cit) anslutit sig till den nya tolkningen av artikel 51. Natoländerna relaterade redan dagen efter terroristattackerna till alliansfördragets artikel 5 om kollektivt självförsvar. Artikel 5 förklarades aktiverad . , dagen efter det att luftkriget mot inletts, uttalade utrikesministrarna i EU sitt stöd för aktionen som självförsvar i enlighet med . utfärdade som nämnts ett arabiskt toppmöte i en deklaration där man inte hade några invändningar mot de militära insatsernas legitimitet.14 Folkrättsliga regler uppkommer genom konventioner, statspraxis och auktoritativa uttalanden om mellanstatliga rättsuppfattningar (opiniones juris). Har en konvention vunnit tillräcklig allmän anslutning eller är statspraxis eller en opinio juris tillräckligt entydig, uppstår s.k. allmän folkrätt, som binder alla stater oberoende av om en stat uttryckligen har anslutit sig till den ifrågavarande rätts- uppfattningen. Anslutningen till uppfattningen att en självförsvarsrätt enligt artikel 51 gäller även vid storskaliga terroristangrepp är så massiv att det enligt utredningens mening står klart att detta är den nu- mera gällande innebörden av självförsvarsbestämmelse.