sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utnyttjande och bidragsfusk i bostadsersättningens spår? Ytterligare en typ av problem med det egna boendet som ofta tagits upp, är försöken att utnyttja både bostadsersättningen och de asyl- sökande. Det handlar dels om de värdfamiljer, som själva är beroen- de av försörjningsstöd och som får minskat försörjningsstöd om de uppger bostadsersättningen som en inkomst, och dels om personer som tar oskäligt hög hyra för att hysa in asylsökande. I de värsta fallen, som också varit föremål för rättsliga prövningar, har det dessutom handlat om uthyrning av lokaler, som varit avsedda för En väg till egen försörjning och delaktighet annat än bostäder och det förekommer även uppgifter om att de asylsökande tvingats betala för sig genom svart arbete. Omfatt- ningen av dessa problem har det av naturliga skäl inte heller varit möjligt att belägga. Alla dessa former av utnyttjande av bostads- bidraget eller de asylsökande är i varierande grad brottsliga och ska självklart angripas med de normala brottsbekämpande medel som står till samhällets förfogande. måste man konstatera att det inte är lätt utredda brott eftersom inte heller de förfördelade har anledning att göra myndigheterna uppmärksamma på vad som försiggår. När det gäller asylsökande som kommit till landet och är helt obekanta med svensk lag och svenska samhälls- förhållanden är det inte heller uteslutet att de är omedvetna om det lagstridiga i det de är inblandade i. Deras möjligheter att bedöma konsekvenserna för egen del av en anmälan eller vägran att med- verka är troligen små. Detta kan i viss utsträckning också gälla de biståndsberoende värdfamiljer, som undanhåller de sociala myndigheterna upplys- ningar om att de tar emot bostadsersättning från inneboende asyl- sökande släktingar. Det kan framstå som obegripligt att staten å ena sidan ger en ersättning för ett inneboende, som kommunen därefter räknar som en inkomst som minskar försörjningsstödet (och försörjningsstödskostnaderna). Metoden att ändå få del av er- sättningen blir då att den asylsökande uppger en fiktiv adress och det förekommer, enligt uppgiftslämnare inom , att de asylsökande också tvingas hålla sig borta från bostaden under dag- arna, för att inte ett oannonserat besök från ska avslöja de inneboende. Förutom det lidande som de asylsökande utsätts för under sådana förhållanden kan de fiktiva adresserna leda till att både Mig- rationsverket, kommuner och landsting får problem med att nå de asylsökande med kallelser till fortsatt asylutredning, erbjudande om skolgång för barnen och hälsoundersökning. Problemet med fel- aktiga adresser är ett av de skäl som landstingen menar ligger bakom den låga andelen genomförda hälsoundersökningar. (2002.) Med gällande lagstiftning har inte några möjligheter att närmare kontrollera de adresser som asylsök- ande i eget boende uppger. Däremot kan verket vägra betala ut fortsatt dagersättning om den asylsökande inte går att nå för fortsatt utredning och andra angelägenheter, som har med boendet och den organiserade verksamheten att göra. Några uppgifter om i vilken omfattning sådana problem uppstår och får följder i form av indragen dagersättning har emellertid inte gått att finna. En väg till egen försörjning och delaktighet Slopad bostadsersättning och förbättrad information Det framgår av förarbetena inför införandet av det egna boendet och bostadsersättningen att det uppfattades som en väntjänst att upplåta bostad åt asylsökande; förutom släktingar menade utred- ningen Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133) att det fanns andra människor som egentligen är intresserade av att hjälpa enskilda flyktingar med logi. Den bostadsersättning som fastställdes avsågs heller aldrig att täcka hela kostnaden utan var närmast att se som ett stimulansbidrag till bostadsupplåtaren, även om det av administrativa skäl betalades ut till den asylsökande. Det verkar sannolikt att de flesta asylsökande, som väljer att bo hos släkt och vänner, också är till freds med arrangemangen. När släkten eller vännerna upplåter sin bostad åt asylsökande sker det troligen också för det mesta som ett uttryck för familjekärlek, släktgemenskap eller vänskap även om det också har påståtts att det i vissa fall snarare skulle handla om en mer eller mindre tvingande plikt. För de asylsökande, som tillbringar sin asyltid i en gemen- skap präglad av kärlek och vänskap, är det svårt att tro att det skulle vara till skada för vare sig en framtida integration eller ett åter- vändande. Däremot är det olyckligt om värdfamiljerna för bostadsersätt- ningens skull lockas in i åtaganden vars konsekvenser de inte kan överblicka och som kan leda till att de själva förlorar sina hyres- kontrakt eller trasslar in sig i oegentligheter. Det är också djupt beklagligt om barn missar sin rätt till skolgång och asylsökande sin rätt till hälsoundersökning på grund av att de inte kan nås på de uppgivna adresserna. Och det allra mest upprörande är självklart när samvetslösa personer utnyttjar asylsökandes utsatta situation för egen . Utredningen har prövat olika förslag som framförts om att sätta upp normer för standarden på eget boende och att ge Migrations- verket ett kontrolluppdrag för att på det sättet komma till rätta med dåliga boendeförhållanden och fiktiva adresser. Utredningen har emellertid inte funnit det vara en framkomlig väg. Det finns ingen reglering av hur många svenskar som får bo tillsammans och inte heller hur många inneboende som det är tillåtet att ha. Att införa en sådan särlagstiftning för en liten grupp utländska medborgare före- faller inte rimligt helt bortsett från svårigheterna att fastställa relevanta normer. Att dessutom införa en kontrollfunktion, där en myndighet med helt andra uppdrag än att kontrollera bostäder, En väg till egen försörjning och delaktighet skulle ägna betydande tid och resurser åt att resa runt och besiktiga hur asylsökande bor, framstår inte heller som meningsfullt. För att undvika en del av de negativa konsekvenserna av eget bo- ende som påtalats – utan att förlora de goda delarna – föreslår emellertid utredningen att det egna boendet återgår till att vara den rena väntjänst det var , dvs. att den särskilda bostads- ersättningen tas bort. Därmed bortfaller i de flesta fall skälen till att uppge fiktiva adresser och de som försöker utnyttja asylsökande kan åtminstone inte hänvisa till bostadsersättningen, som en grund för att locka in asylsökande i ett dåligt eget boende. Utredningen har därmed inga illusioner om att företeelsen helt skulle försvinna lika lite som eventuella bedrägerier från enstaka bidragsberoendes sida. De, som av olika skäl vill hyra ut svart, kan sannolikt alltid finna andra hyresgäster men asylsökande blir därmed inte längre en lika lockande kundkrets. För att öka tryggheten, framför allt för barnen, föreslår utred- ningen vidare att en skriftlig bekräftelse av boendeadressen införs som villkor för att den ska kunna användas för utskick av kallelser, beslut och utbetalning av dagersättning. De som inte kan eller vill lämna en sådan skriftlig bekräftelse får istället själva hämta sin post på mottagningsenheten och infinner de sig inte på kallelser minskas dagersättningen enligt gängse regler. får i upp- drag att ta fram ett bekräftelseformulär och i anslutning till detta, information på relevanta språk om de villkor som gäller vid uthyr- ning och inneboende i allmänhet och de asylsökandes boendevill- kor i synnerhet. Det bör framgå av informationen att den asylsök- ande inte får någon bostadsersättning och att det alltid finns möj- lighet att istället bo i anläggningsboende. Hyreslagstiftningens regler bör framgå liksom konsekvenserna för både hyresrättsinne- havare och inneboende om exempelvis grannar blir störda eller läg- enheten och gemensamma utrymmen utsätts för onormalt slitage. Det är också rimligt att informationen klargör hur lång väntetiden kan bli och vikten av att inneboende barn kan genomföra sin skolgång utan avbrott och med studiero. Ett inneboende ger inget besittningsskydd för den inneboende och även detta bör framgå. Informationens syfte ska vara att ge både asylsökande och värd- familjerna ett bra beslutsunderlag så att de själva kan bedöma vilka möjligheter och risker som är förknippade med eget boen- de/inneboende. Samtalen om inneboendet kan också användas för att redan i asyltidens inledningsskede ge en första information om villkoren för en eventuell framtida bosättning; att eget boende En väg till egen försörjning och delaktighet exempelvis inte är någon garanti för att få en fast bostad i samma kommun om asylprövningen resulterar i ett uppehållstillstånd. Effekterna av att bostadsersättningen tas bort är inte lätta att överblicka. Om det leder till att andelen asylsökande i anläggnings- boende ökar så ökar också mottagningskost- nader eftersom eget boende är billigare än anläggningsboende. Om lika många fortsätter att välja eget boende minskar kostnaderna eftersom bostadsersättningen då bortfaller helt. Bostadsersätt- ningen uppgick till . Utredningen bedömer att förändringen får en marginell effekt på andelen asyl- sökande i eget boende. Skapar eget boende etnisk segregation? Representanter för storstäderna och större kommuner har vid upp- repade tillfällen kritiserat det egna boendet och menat att det på ett olyckligt sätt bidrar till – eller t.o.m. ger upphov till – boende- segregation på etnisk grund. Eftersom en sådan boendesegregation redan existerar innebär rätten till eget boende att många asyl- sökande söker sig till sina släktingar, vänner och landsmän, som redan bor i dessa områden. I de fall asyltiden slutar med ett permanent uppehållstillstånd vill de ofta stanna kvar och gör det också även i tider av bostadsbrist. Det har också sagts att boende i invandrartäta bostadsområden i förlängningen leder till att inte- grationen i det svenska samhället förhindras eller försenas. De nyanlända träffar bara landsmän – eller andra invandrare – får inga kontakter med svenskar och lär heller inte känna svenskt vardags- och samhällsliv. De lär sig inte svenska och blir därmed hänvisade till arbetslöshet och biståndsberoende. Mot dessa beskrivningar av avigsidorna med segregerade storstadsområden ställs ofta en vision av ett möjligt alternativ, som skulle bestå av att asylsökande och nyanlända invandrare sprids till fler och mindre kommuner där när- heten och värmen mellan människor är större och svenskinlärning och integration går snabbare. De krav eller önskemål, som framförs är ofta att eget boende för asylsökande ska förbjudas och/eller regler införas, som sprider dem som fått uppehållstillstånd jämnare över landet eller åtminstone hindrar dem att fylla på invandrar- befolkningen ytterligare i redan segregerade bostadsområden. Det är lätt att konstatera att problemet inte är nytt. Praktiskt taget alla reformer, som gjorts inom flykting- och/eller invandrar- politiken , har innehållit ambitioner att En väg till egen försörjning och delaktighet minska den etniska boendesegregationen och har den bestått och t.o.m. ökat. Det finns fler etniskt segregerade bostadsområden än tidigare och andelen utrikes födda i många av dessa områden har ökat trots invandrar- eller inte- grationspolitiska ambitioner och insatser för att förhindra det. Det går heller inte att visa att denna utveckling på något avgörande vis beror på de asylsökandes rätt att välja eget boende. Segregationen ökade även då eget boende inte fanns i nuvarande form. Den tog sig då uttryck i sekundärflyttningar där personer som kommunplacerats i mindre kommuner, ibland , flyttade till större och invandrartätare kom- muner. Sådana flyttningsrörelser finns fortfarande bland dem som kommunplacerats men är av mindre omfattning. Statistik som visar bosättningsmönstren länsvis för flyktingar och andra invandrare pekar snarare på att det i första hand är an- knytningsinvandrarna, som ökar den invandrade befolkningen i storstäderna. Medan hade av rikets befolkning var det av de flyktingar som kom 1996–2001 som bosatt sig i . Bland dem som kom 1986–1995 var det . Bland anknytningsinvandrarna var det emeller- tid som bosatte sig i . Också i kategorin övriga invandrare, som bland annat omfattar arbetskraftsinvandrare , var överrepresentationen också större, av dessa bodde 2001 i . Invandringen av andra än flyktingar m.fl. är också större än flyktinginvandringen. utgjordes ungefär två tredjedelar av invandringen av andra än flyktingar och deras anhöriga som anslutit . De avgörande mekanismerna bakom den pågående etniska segre- gationen måste istället sökas i den rådande bostadsmarknadssitua- tionen, bostadspolitiken och marknadens funktionssätt. Utred- ningen har inte kunnat hitta belägg för att segregationen nämnvärt går att hejda med tvångsåtgärder riktade mot asylsökande eller den minoritet av de nyinvandrade som utgörs av flyktingar m.fl. och inte själva förmår ordna sitt boende. Att inskränka människors rätt att bosätta sig var de vill och kan – sedan de beviljats permanent uppehållstillstånd – är svårt att förena med grundlagens stadgande om likabehandling av alla med hemortsrätt i landet. Det är lika svårt att acceptera att utländska medborgare, som är inneboende i storstäder, skulle ha företräde framför andra bostadssökande i att- raktiva kommuner med svår bostadsbrist. Någon sådan gräddfil finns heller inte, men det faktum att många kommuner i tidigare En väg till egen försörjning och delaktighet skeden – när de hade gott om tomma lägenheter – gärna såg att personer i eget boende bosatte sig i ebo-kommunen, har givit det intrycket. Det har tagit att förändra den bilden men ökar medvetenheten bland asylsökande om den svåra bostadssitua- tionen i attraktiva kommuner. Även om släktingar, som anlände för 5–, kunde få kommunens hjälp att få en bostad i stor- staden så finns oftast inte längre den möjligheten. De svart-vita bilderna av för- och nackdelarna med nyinvand- rades bosättning i storstads- och stora kommuner respektive små kommuner har också nyanserats av flera utvärderingar och uppfölj- ningar som utredningen studerat. De stödjer inte någon entydig slutsats om att boende i invandrartäta bostadsområden alltid är till nackdel för de nyanlända och de ger heller inte underlag för för- hoppningen att en första tid i en mindre kommun alltid är till för- del. De flyttningsbeslut, som nyinvandrade själva har fattat, ibland i strid mot myndigheternas önskan, och som inneburit att de lämnat små och invandrarglesa kommuner för större och mera invandrar- täta, har visat sig lyckosamma ur integrationssynpunkt. Många som valt att flytta har därmed förbättrat sina försörjnings- möjligheter. har de som hittat arbete och försörjning i mindre kommuner ofta valt att bo kvar och det finns mindre kommuner med goda arbetsmarknadsmöjligheter som också lockat till inflyttning. Utredningens slutsats är att ambitionerna att påverka de nyan- ländas bosättning och få en större spridning över landet måste utgå från de nyinvandrades framtida försörjningsförutsättningar och samhällets arbetskraftsbehov och, inte minst, individernas egna val. Det är utredningens övertygelse att små kommuner som, förutom goda bostäder, kan erbjuda nyanlända goda utbildnings- och för- sörjningsmöjligheter kan vara väl så attraktiva för nyanlända, som storstäder med stora problem på bostadsmarknaden. Men förut- sättningen är att de nyanlända får en klar bild av alternativen och ser en möjlig och trovärdig väg till oberoende och egen försörjning. Om framtiden ter sig oklar och hopplös är det naturligt att den enda säkerhet, som finns att ty sig till, är den som erbjuds av när- heten till släktingar, vänner och landsmän. Vi återkommer till frågeställningen i samband med den planerings- och bosättnings- period som utredningen föreslår ska ingå i flyktingmottagandet. När det gäller asylsökande är det självklart möjligt att återinföra anläggningsboende som ett villkor för att få dager- sättning, men så länge asylsökande har rätt att röra sig fritt i landet är det svårt att förhindra att de vistas hos släktingar eller vänner. En väg till egen försörjning och delaktighet Sådana erfarenheter gjordes på förläggningarna då anläggningsboende var det normala. Och även om Migrationsverk- et med en fullspäckad organiserad verksamhet med närvaroplikt och rigorös kontroll skulle kunna hålla de asylsökande kvar i an- läggningsboendet så skulle det inte hindra någon från att söka sig till släkt och landsmän sedan uppehållstillstånd beviljats. Utredningens bedömning är att sådana åtgärder på sin höjd kan fördröja flyttningarna till attraktiva orter men inte i längden förhindra dem. försök, med mer eller mindre tvingande kommunplaceringar av dem som fått uppehållstillstånd, kunde ju inte heller förhindra att utrikes födda koncentrerades till vissa kommuner och bostadsområden. En teoretisk möjlighet vore att i större omfattning ha an- läggningsboende på de orter där de bofasta invandrarna finns; där- med skulle kanske en del av trångboddhetsproblemen undvikas, men koncentrationen av utrikes födda till vissa kommuner skulle inte minska. I praktiken har det inte heller varit möjligt eftersom bostadsbristen på sådana orter gör det omöjligt för att hitta lägenheter att hyra för anläggnings- boende. I realiteten har bostadsbristen i storstäder och större städ- er i stor utsträckning förverkligat visionen om att låta asylsökande möta i mindre kommuner, inte minst i de norra delarna av landet. Det är där i stor omfattning fått söka de lägenheter som behövts för att bygga upp ett mottagningssystem, som härbärgerade ca 20 000 asylsökande medan ungefär lika många fanns i eget boende. /2003 fanns det asylsökande i 260 kommuner och i de tre stor- städerna vistades 9 (), 5 () respektive 4 () procent av de asylsökande. Huruvida spridningen på så många kommuner också kommer att sätta spår i bo- sättningsmönstren återstår att se. Det har inte varit möjligt att få fram någon statistik som visar om det finns något samband mellan en asyltid i en liten kommun och benägenheten att också bosätta sig i den eller en annan jämnstor kommun. Utredningen vill också fästa uppmärksamheten på att inte heller anläggningsboende i mindre och invandrarglesa kommuner är problemfritt, även om de problemen fått mindre publicitet än stor- städernas svårigheter. De problem som kan uppstå i mindre kom- muner, när anläggningsboende etableras där, är exempelvis svårig- heter att snabbt öka den kommunala servicen så att de asylsökande kan erbjudas den skolgång, sjukvård och andra kommunala insatser som kan bli aktuella. Det har påpekats att de nödvändiga utökning- En väg till egen försörjning och delaktighet arna kan bli mer kostnadskrävande i mindre kommuner och att de gällande statliga ersättningarna inte alltid täcker kostnaderna. Det har inte varit möjligt för utredningen att i detalj studera problemen men en översyn av ersättningarna kan vara motiverad. Spritt anläggningsboende är att föredra En annan förändring, som inträffat , är att an- läggningsboendet allt oftare har övergått till att vara insprängt och spritt i det normala lägenhetsbeståndet från att tidigare ha varit samlat antingen i f.d. sjukhus, vårdhem, militärförläggningar och liknande institutioner eller i sammanhängande delar av bostads- områden. Utvecklingen började och kan ses som en fortsätt- ning på de förändringar, som skedde då anlägg- ningsboendet övergick från att vara ett institutionsboende med kollektiv utspisning till att vara boende i egna lägenheter med självhushåll. strävar i första hand efter att hyra lägenheter för asylsökande utspridda i det vanliga lägen- hetsbeståndet på flera orter inom en radie av ca 5 mil från ett mot- tagningskontor. Detta sätt att bygga upp anläggningsboendet syftar till att normalisera de asylsökandes tillvaro så långt det är möjligt, men det ställer nya krav på personal och de asylsökande. Det innebär mera resande både för de asyl- sökande när de ska träffa handläggare och delta i organiserad verk- samhet och för personal. Kostnaderna för det spridda anläggningsboendet har också visat sig något dyrare än det samlade anläggningsboendet. Trots detta vill utredningen förorda ett fortsatt spritt anläggningsboende i den utsträckning situationen på bostadsmarknaden gör det möjligt. Efter att ha tagit del av erfarenheterna från spritt boende, menar utredningen att detta ger de asylsökande ett mera normaliserat och självständigt boende än det samlade anläggningsboendet. Det ger vidare de asylsökande konkreta erfarenheter av svenskt samhälls- och vardagsliv. Det har ofta påpekats hur viktigt det är att in- formera de asylsökande om att det svenska samhället erbjuder samma och lika bra samhällsservice i både små och stora kommuner och i alla delar av landet eftersom detta inte alltid är självklart i de asylsökandes ursprungsländer. Det spridda boendet kan ge egna erfarenheter av detta, vilket gör väsentligt större intryck än muntlig eller skriftlig information om samma sak. Utredningen bedömer också att ett spritt boende kan göra nödvändiga volymförändringar En väg till egen försörjning och delaktighet i mottagningssystemet mindre dramatiska än etablerandet och avvecklingen av stora samlade anläggningar. Dessutom ger det både svenskar och asylsökande tillfällen till kontakter; på gott och ont, för inte heller det spridda boendet är, som påpekats tidigare, problemfritt. Ett avgörande problem för möjligheterna att åstadkomma ett spritt anläggningsboende utgörs av förhållandena på bostadsmarknaden. Ytterst är det återigen tillgången på bostäder som avgör vad som är möjligt att åstadkomma. Verksamheten ska vara integrationsförberedande för dem som befinner sig i normalprocessen, dvs. de som har passerat transit- förfarandet och inte fått lagakraftvunnet avvisningsbeslut, har även fortsättningsvis huvudansvar för den organiserade verksamheten men kan upphandla hela eller delar av den av kommuner och/eller andra utförare, undervisning i svenska ska ske enligt de nya kursplanerna för sfi, samhällsinformation bör om möjligt ges på modersmål eller genom tolk, en första kartläggning av de asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund ska göras av personal och på ett sätt som gör att det kan utgöra grund för en framtida handlingsplan, och ska tillsammans ut- arbeta struktur och former för inledande kartläggning av de asyl- sökandes utbildnings- och yrkesbakgrund, arbetsförmedlingen ansvarar för allmän information om för- hållanden och villkor på den svenska arbetsmarknaden, för- medling av praktikplatser till asylsökande samt fördjupad indivi- duell kartläggning, studie- och yrkesrådgivning och, när det är motiverat, för att skriva in arbetssökande på arbetsförmedlingen samt förmedla arbete till dem som har rätt att arbeta, får i uppdrag att utreda de påtalade prob- lemen med de asylsökandes arbetsbaserade försäkringar så att de får de ersättningar de enligt lagen har rätt till. Den organiserade verksamheten ska vara integra- tionsförberedande för dem som ingår i normalprocessen och de kun- skaper och erfarenheter de asylsökande får, måste vara möjliga att En väg till egen försörjning och delaktighet bygga vidare på för dem som får tillstånd att stanna. Det gäller att ta vara och undvika att gång på gång börja om från början och det innebär också att de asylsökandes aktiviteter kontinuerligt ska dokumenteras. Betyg från sfi och intyg om deltagande i andra aktiviteter, liksom betyg/intyg från praktikplatser/arbetsgivare bör samlas i en individuell portfölj och utgöra underlag för en eventuell kommande handlingsplan. Det är angeläget att snabbt etablera en inriktning på arbete och egen försörjning och att hålla det i sikte och undvika att det uppstår långa tider utan mål och innehåll. Det är också ett konkret och påtagligt sätt att göra de nyanlända bekanta med det svenska samhällets sätt att fungera.