sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I bilaga 6 finns en mera detaljerad genomgång av innehållet i 16 kap. 1 § sekretesslagen med korta redogörelser för vad för- arbetena anger om motivet till varför de aktuella tystnadsplikterna skall bryta meddelarfriheten. I den sjunde och sista bilagan finns en sammanställning av samtliga rubriker i den föreslagna sekretess- lagen. Vi föreslår en ny sekretesslag. Förslaget innehåller bland annat den nuvarande sekretesslagens bestämmelser med ändringar och tillägg. Sekretesslagen är föremål för ständiga ändringar. Bestämmelser som trätt i kraft senare än har inte kunnat beaktas i förslaget. 2 Offentlighet och sekretess Sekretesslagen har sin grund i offentlighetsprincipen. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt kan enligt 2 kap. 2 § samma lag begränsas. I bestämmelsen anges de skyddsintressen som ansetts kunna motivera undantag från huvudregeln om handlingsoffentlighet. Begränsningarna i offentlighetsprincipen skall ske genom reglering i sekretesslagen, men det finns också möjlighet att göra begränsningar i en annan lag som sekretesslagen hänvisar till. Sekretesslagen består av 16 kapitel. I första kapitlet finns inledande bestämmelser som bl.a. anger sekretessens innebörd och dess tillämpningsområde. I kapitel 2–10 finns de materiella sekre- tessbestämmelserna som bygger på skyddsintressena enligt tryck- frihetsförordningen. I dessa kapitel finns alltså bestämmelser om sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation (2 kap.), rikets centrala finanspolitik (3 kap.), myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (4 kap.), intresset att förebygga eller beivra brott (5 kap.), det allmännas ekonomiska intresse (6 kap.), skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden (7–9 kap.), samt intresset att bevara djur- eller växtart (10 kap.). Dispositionen som valts för de särskilda sekretessbestämmel- serna medför att en myndighet kan få beakta fler än en sekretess- regel i ett och samma ärende. I en sådan situation kan det inträffa att bestämmelserna är olika konstruerade. Vid konkurrens mellan två sekretessbestämmelser med olika skaderekvisit skall, enligt ett uttalande av föredragande statsrådet i den proposition som föregick sekretesslagen, den strängare regeln fälla utslaget.1 I kapitel 11 finns regler som rör regeringen, , Riks- dagens ombudsmän och Justitiekanslern. Kapitel 12 handlar om sekretess vid domstolar. Frågor om överföring av sekretess mellan myndigheter regleras i 13 kap. I 14 kap. finns bestämmelser om undantag från sekretessen. Där finns också regler om utlämnande av uppgifter med förbehåll som inskränker möjligheterna för den som får ta del av en uppgift att föra den vidare. Sekretesslagen innehåller också vissa föreskrifter om allmänna handlingar och bestämmelser om överklagande (15 kap.) samt begränsningar av meddelarfriheten (16 kap.). Vi har i vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (2002:97) föreslagit att sekretesslagens reglering om allmänna handlingar skall samordnas med bestämmelserna i arkiv- lagen i en ny lag; lagen om hantering av allmänna handlingar. Sekretessregleringen tillämpas i det allmännas verksamhet. I första hand är det de egentliga myndigheterna som omfattas av lagen. Be- greppet myndighet skall här förstås i regeringsformens bemärkelse och avser regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Till de senare räknas även de allmänna försäkringskassorna.2 Lagen omfattar emellertid också de beslutande politiska församlingarna, dvs. och kommunfullmäktige.3 Även bolag, föreningar och stiftelser där kommun eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande omfattas.4 Dessutom finns det i en bilaga till sekretesslagen en förteckning över organ som till viss del bedriver verksamhet som innebär att de utför uppgifter som har karaktären av myndighetsutövning. Rätten att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet gäller också hos dessa organ i den verksamhet som anges i bilagan.5 Även vissa privaträttsliga organ som enligt en särskild lag – lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring – förvarar allmänna handlingar skall vid 1979/80:2 Del A s. 70 1975/76:160 s. 134 f. 31 kap. 8 § första stycket sekretesslagen 41 kap. 9 § sekretesslagen 51 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet såvitt avser befattningen med sådana handlingar.6 Detsamma gäller enligt samma bestämmelse och dess organisatoriska delar såvitt avser befattningen med allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna hand- lingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring. I 1 kap. 6 § sekretesslagen föreskrivs vilka personer som om- fattas av sekretesslagen. Dessa utgörs i första hand av personer som under anställning hos en myndighet fått kännedom om sekretess- belagda uppgifter. Därutöver omfattas den som på grund av upp- drag hos en myndighet, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighets verksamhet och på så sätt fått kännedom om sekretess- belagd uppgift. Även enskilda personer utan myndighetsanknytning kan emellertid omfattas av någon bestämmelse i sekretesslagen. En myndighet kan finna att den risk för skada, men eller annan olägen- het som enligt en sekretessbestämmelse utgör hinder mot att lämna ut uppgiften, kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den. I så fall skall myndigheten enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen uppställa ett sådant förbehåll när uppgiften lämnas ut. 2.1.3Sekretessens innebörd och ansvar vid brott mot lagen Sekretesslagen behandlar både tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och förbud mot att lämna ut allmänna handlingar (handlingssekretess). Att handlingssekretess och tystnadsplikt regleras gemensamt var en nyhet av principiell betydelse när lagen trädde i kraft. Sekretessen gäller för en uppgift som anges i en sekretessbestämmelse, inte för själva handlingen där uppgiften förekommer. Sekretess innebär enligt 1 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen ett förbud att röja uppgift, vare sig det sker munt- ligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Sekretess innebär inte bara förbud att röja hemlig uppgift utan enligt 1 kap. 4 § även förbud mot att utnyttja sådan uppgift utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften. 6 1 kap. 8 § tredje stycket sekretesslagen Förbud att röja uppgift gäller både gentemot enskild och annan myndighet. Förbudet kan till och med gälla inom samma myndig- het, nämligen när två olika verksamhetsgrenar är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. När det gäller regleringen av sekretess mellan myndigheter berörs frågan inte av regel- systemet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De intressekonflikter som uppkommer mellan sekretessintressena å ena sidan och myndig- heternas informationsbehov å andra sidan löses genom bestämmel- serna om undantag från sekretessen. Den som röjer en uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller förordnande eller förbehåll som meddelats med stöd av lag eller annan författning eller olov- ligen utnyttjar sådan hemlighet, kan enligt 20 kap. 3 § dömas till böter eller fängelse . Bestämmelsen är subsidiär till andra föreskrifter som särskilt straffbelägger gärningar som innebär att hemliga uppgifter röjs eller utnyttjas. Den som av oaktsamhet begår brott mot tystnadsplikt kan dömas till böter. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar. Sekretessbestämmelserna har byggts upp med hjälp av tre olika slags rekvisit. Dessa anger föremålet för sekretessen, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Med föremålet för sekretessen avses vilken slags uppgift som sekretessregleringen avser. Sekretessens räckvidd är om ingenting annat anges, hela den offentliga förvaltningen och därmed jämställda organ och verksam- heter som beskrivits ovan. Vanligtvis anger sekretessbestämmel- serna dock en mer begränsad räckvidd genom att det där uttrycks att sekretess gäller i en viss verksamhet eller i ett ärende av angivet slag. I undantagsfall hänvisas i stället till en viss bestämd myndig- het. På det sättet inskränks sekretessen till information som hör samman med verksamheten, ärendet eller myndigheten. Detta brukar kallas primär sekretess.7 Sekretessen kan emellertid med stöd av överföringsbestämmelser spridas utanför det primära sekretessområdet. I förarbetena kallas detta sekundär sekretess.8 Den sekundära sekretessen har sagts 1979/80:2 Del A s. 74 först och främst innebära att en handling som är hemlig hos en myndighet behåller denna sin karaktär också hos en annan myndighet som tar emot handlingen samt att en tjänsteman som muntligen får del av en sekretessbelagd uppgift från ursprungs- myndigheten har tystnadsplikt därom.9 Tystnadsplikten omfattar också innehållet i den hemliga handlingen. Sekretessens anknytning till uppgiften medför emellertid att den sekundära sekretessen dessutom gäller i fråga om en ny handling till vilken en sekretess- belagd uppgift har förts över från den inlånade handlingen eller från det muntliga meddelandet.10 Termerna primär och sekundär sekretess är dock endast hjälp- medel vid beskrivningen av regleringen. Den primära och sekun- dära sekretessen faller alltid tillbaka på samma bestämmelse. I många fall kan en primär sekretessregel åberopas hos den mot- tagande myndigheten för de uppgifter som träffas också av den sekundära sekretessen. Enligt 13 kap. 6 § sekretesslagen tillämpas bestämmelserna om överföring av sekretess i det kapitlet inte om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. Sekretessens styrka anges med hjälp av skaderekvisit. Med offentlighetsprincipen som utgångspunkt är strävan att sekretess endast skall gälla i den omfattning som är nödvändig för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Skaderekvisiten är av två huvudtyper. Den första är det raka skaderekvisitet som kan sägas innebära en presumtion för offentlighet. I det fallet föreligger sekretess om det kan antas att en viss skada uppkommer om upp- giften lämnas ut. Den andra typen – det omvända skaderekvisitet – innebär däremot att sekretess är huvudregel. En uppgift får då endast lämnas ut om det står klart att ingen skada därigenom uppkommer. Det finns olika sätt att beskriva den skada som krävs för att sekretess skall föreligga. När det är fråga om skydd för allmänna intressen eftersträvas så konkreta skadebeskrivningar som möjligt. I fråga om t.ex. utrikessekretess gäller den om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet (2 kap. 1 § sekretesslagen). På samma sätt gäller försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § första stycket sekretesslagen om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Beträffande sekretess till skydd för enskilda förhållanden används oftast bara uttrycken skada och men. Det finns enstaka sekretessbestämmelser som saknar skade- rekvisit t.ex. 9 kap. 1 § sekretesslagen som avser skatteärenden. Man brukar här tala om absolut sekretess men sekretessen kan få vika för de undantag från sekretess som finns i 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen. Det finns andra bestämmelser där sekretessen verkligen är absolut dvs. utan möjlighet till undantag, se t.ex. 8 kap. 5 § fjärde stycket, som avser vissa typer av uppgifter som myndig- heter fått enligt avtal med främmande stat. Sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar är vanligtvis begränsade i tiden, i första hand av praktiska skäl. För arkiv- myndigheter och andra som förvarar allmänna handlingar av vitt skilda slag kan det vara svårt att enbart med hjälp av skaderekvisit avgöra om en uppgift kan lämnas ut eller inte.11 För att underlätta detta anges en tidpunkt när sekretessen senast upphör att gälla. Det är med andra ord maximitider som bestäms på detta sätt. Sekre- tessen kan därför upphöra tidigare om det vid en sedvanlig pröv- ning visar sig att det inte längre finns skäl för sekretess. För personliga förhållanden är sekretesstiden ofta högst , för utrikesförhållanden och totalförsvaret består sekretessen vanligen i högst medan enskilds ekonomiska förhållanden skyddas i högst . Beräkningen av sekretesstiden sker med utgångspunkt i en särskild regel i 1 kap. 10 § sekretesslagen. Huvudregeln är att sekretesstiden löper från handlingens tillkomst. 2.1.5Överklagande av myndighets beslut Grundläggande regler om överklagande av myndighets beslut i ärenden om att få ut en allmän handling finns i 2 kap. 15 § tryck- frihetsförordningen. I princip får varje beslut som innebär att en myndighet har avslagit enskilds begäran att få del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll överklagas. Det är enbart den som har begärt att få ut handlingen som har rätt att klaga. Prövningen av överklagandet skall ske skyndsamt. Närmare bestämmelser om överklagande av enskild finns i 15 kap. 7 § sekretesslagen. Rätten att överklaga en vägran att lämna ut en handling gäller oavsett om beslutet grundar sig på en 1979/80:2 Del A s. 87 sekretessbestämmelse, på att handlingen inte är allmän eller överhuvudtaget inte finns eller kan påträffas eller på att annan myndighet skall pröva frågan. Om en myndighet avslår en enskilds begäran att få ta del av innehållet i en allmän handling kan beslutet inte överklagas enligt bestämmelsen annat än om det innebär avslag på en begäran att ta del av själva handlingen.12 En förutsättning för att beslut skall kunna överklagas enligt bestämmelsen är att det finns ett avslagsbeslut och att det är myndigheten som meddelat beslutet. Enligt huvudregeln i 15 kap. 7 § första stycket sker över- klagandet till kammarrätt och en kammarrätts beslut i där väckt fråga överklagas till Regeringsrätten. Undantag från denna ordning finns i bestämmelsens övriga stycken. Bland annat gäller att beslut av tingsrätt överklagas hos hovrätten (andra stycket). I 15 kap. 8 § sekretesslagen finns bestämmelser om i vilken ord- ning tvister mellan myndigheter om utlämnande av handlingar eller uppgifter skall avgöras. Rätt att överklaga en annan myndighets beslut föreligger oavsett om beslutet avser utlämnande av handling eller uppgift och oavsett vilka omständigheter som anförts som skäl för beslutet. Överklagande får ske i samma ordning som gäller för enskilda. Överklagandet sker dock hos regeringen om beslutet har meddelats av en statlig myndighet och överklagas av en annan statlig myndighet. Handlingsoffentlighet i regleras i Lov nr 573 af om offentlighed i forvaltningen (offentligheds- loven). Lagen ersatte en tidigare lag . Offentlighedsloven innehåller bestämmelser om i vilken ut- sträckning förvaltningsmyndigheter är skyldiga att ge insyn i doku- ment. I lagen finns också bestämmelser om undantag från rätten till insyn. Offentlighedsloven gäller för all verksamhet inom den offentliga – d.v.s. statliga och kommunala – förvaltningen. Folke- tinget, och ombudsman omfattas inte av lagens regler. Även statliga och kommunala bolag eller andra typer av organisationer med ett offentligt inflytande faller utanför lagens ram. 12 m.fl. s. 15:18 ff. Den offentlighetsprincip som lagen ger uttryck för innebär en rätt för var och en till insyn i de dokument som har inkommit till eller upprättats av en myndighet i ett visst ärende. Någon begränsning i fråga om vem som har rätt att begära att få se en handling eller vilket syfte som han eller hon har med denna finns inte. Insynsrätten omfattar alla dokument i ärendet. När det gäller dokument som avsänds från en myndighet så blir de offentliga när det kan antas att de har kommit fram till adressaten. Insynsrätten omfattar också diarier, register eller handlingar av annat slag som upprättas i ett ärende. Däremot faller andra typer av register hos en myndighet som inte förs med anledning av ett visst ärende utanför lagens tillämpningsområde (5 §). För sådana register finns i stället särskilda regler i loven om offentlige myndig- heders register. Offentlighedsloven innehåller inte någon definition av doku- mentbegreppet. I praktiken anses förutom sedvanliga skrivna dokument i stort sett alla former av material som ingår som en del i handläggningen av ett ärende som ett dokument. Således har dokumentbegreppet en vid innebörd och det omfattar t.ex. elektroniska upptagningar, ritningar, fotografier, film, video- och ljudupptagningar m.m. En förutsättning är att materialet i fråga ingår som en del av handläggningen av ett visst ärende vid myndigheten. Enligt 16 § första stycket ankommer det på myndigheten att avgöra om den som framställt begäran om insyn skall få del av handlingen på plats eller skall ges kopior av dokumentet. En begäran om kopior får enligt förarbetena endast avslås om det finns särskild grund för det. En begäran om att få ta del av en handling skall prövas . Har ett beslut inte fattats efter det att myndigheten mottog begäran skall myndigheten underrätta sökanden om skälen för detta och när ett beslut kan förväntas (16 §). Undantagen från reglerna om insyn är av tre olika slag. Det första omfattar vissa typer av ärenden. Det gäller bl.a. för ärenden rörande straffrätt, ärenden rörande offentlig anställning samt lagstiftningsärenden innan dessa har framlagts för (2 §). Den andra typen av undantag rör vissa typer av dokument. Enligt lagens 7 § gäller rätten till insyn inte för interna arbets- dokument. De dokument som avses är sådana som tillkommit för myndighetens eget bruk och skriftväxling dels mellan olika enheter inom en myndighet dels mellan olika kommunala organ. Om sådana dokument har avsänts till något annat organ än de nu uppräknade eller till någon utomstående i övrigt räknas de inte längre som interna utan blir offentliga. Det finns dock en insynsrätt även vad gäller interna dokument. Den gäller sådana dokument som föreligger i en slutlig version och som antingen innehåller myndighetens slutliga beslut, eller som återger sådan information som myndigheten är skyldig att dokumentera, eller som upprättats av myndigheten för att skapa bevismässig eller liknande klarhet i ett ärende eller som innehåller allmänna riktlinjer för viss verksamhet. Förutom de interna dokumenten görs i lagen undantag för en rad andra dokumenttyper. Bland dessa kan t.ex. nämnas regeringsprotokoll, brevväxling mellan departement i lagstiftningsärenden samt material som tillkommer som ett led i statistiska eller vetenskapliga undersökningar (10 §). Den tredje typen av undantag gäller uppgifter med anknytning till fysiska eller juridiska personers personliga eller ekonomiska förhållanden (12 § ) eller när det anses finnas ett allmänt behov av skydd för offentliga intressen (13 §). Det senare gäller t.ex. statens säkerhet, försvar och utrikespolitik. Det gäller också i fråga om uppgifter i samband med brottsförebyggande eller brottsutredande åtgärder, offentlig kontroll samt offentliga ekonomiska intressen. Slutligen sägs att privata och offentliga intressen kan hemlighållas om det är särskilt påkallat med hänsyn till uppgifternas karaktär. För den tredje typen av undantag gäller att om endast en del av dokumentet omfattas av undantaget skall insyn medges i de delar av dokumentet som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter (12 § andra stycket och 13 § andra stycket). Några skaderekvisit anges inte. Huvudregeln är offentlighet. I praktiken har detta ansetts kräva att man kan visa på en konkret skada för att ett utlämnande skall kunna vägras. Undantagen från skyldigheten att medge insyn innebär inte att insyn är utesluten. Liksom i finns en princip om meroffentlighet. Denna princip innebär att varje myndighet har rätt att medge en vidare insyn än vad myndigheten är skyldig att ge enligt lagen. Meroffentligheten får dock inte gå utöver de begränsningar som följer av reglerna om tystnadsplikt (4 § första stycket). Meroffentlighet har främst betydelse för möjligheten att lämna uppgifter till pressen och för vetenskapliga undersökningar m.m. När det gäller uppgiftsutbyte mellan myndigheter finns det bestämmelser i förvaltningslagen om tystnadsplikt som begränsar myndigheternas möjligheter att lämna ut fortroliga uppgifter om enskilda till andra myndigheter. I 27 § förvaltningslagen anges en rad hänsyn till allmänna och enskilda intressen som kan medföra att uppgifterna skall anses som fortroliga. Uppräkningen är inte uttömmande. I 28 § behandlas själva utlämnandet av uppgifter. Här skiljer man mellan enskildas privata förhållanden och andra fortrolige uppgifter. Med den enskildes privata förhållanden avses uppgifter om ras, religion, hudfärg, om politiska, sexuella och kriminella förhållanden samt om deltagande i viss förening. Även hälsoförhållanden och missbruksproblem anges i bestämmelsen. När det gäller uppgifter om enskildas privata förhållanden får uppgifter lämnas ut till andra myndigheter efter samtycke eller om det följer av lag, uppgiftslämnandet sker för att tillvarata privata eller offentliga intressen som klart överväger hänsynen till den enskildes intressen, uppgiftslämnandet är ett nödvändigt led i ärendets hand- läggning eller är nödvändigt för att en myndighet skall kunna fullgöra tillsyns- och kontrolluppgifter. Andra förtroliga uppgifter får utöver i ovan nämnda fall också lämnas utan samtycke när det kan antas att uppgifterna kan ha väsentlig betydelse för den mottagande myndighetens verksamhet eller för ett beslut som den myndigheten skall fatta. När det gäller ärenden som initieras genom ansökan av en enskild finns det särskilda begränsningar för myndigheternas möjlighet att inhämta uppgifter om sökandens rent privata för- hållanden. Bestämmelsen bygger på synpunkten att om en person själv sökt hjälp eller bistånd bör han eller hon ha inflytande över vilka uppgifter som inhämtas för att användas i ärendet. Om sam- tycke inte lämnas till att en viss uppgift inhämtas kan ansökan komma att avslås. Insynen inom vissa verksamhetsområden regleras särskilt. För miljöupplysningar finns särskilda bestämmelser i nr. 292 af om aktindsigt i miljöoplysninger. Denna utgör ett komplement till offentlighedsloven och innebär utöver insyn i enlighet med offentlighedsloven rätt till insyn i organ med offent- ligt ansvar för miljön. Det största specialområdet är hälso- och sjukvårdssektorn där regler om offentlighet finns i Lov nr 482 af om patienters retsstilling. Lagen innehållet till stor del regler om patienters rättigheter i anslutning till hälso- och sjukvården. I lagen finns det emellertid också bestämmelser om i vilken utsträckning patientuppgifter kan lämnas vidare. Huvudregeln är att patienten skall samtycka till att uppgiften lämnas vidare. För behandlingsändamål kan uppgiftslämnande ske utan samtycke när det är nödvändigt med hänsyn till att patienten skall få behandling och utlämnandet av uppgifterna sker med hänsyn till patientens intressen eller behov eller när det är nöd- vändigt för att uppenbara allmänna intressen eller hänsyn till patienten eller vårdpersonalen skall kunna tas till vara (24 §). Upp- gifter kan även lämnas ut för andra ändamål om detta sker med stöd i lag eller annan författning och uppgiften kan antas vara av väsentlig betydelse för den mottagande myndighetens handlägg- ning. Utlämnande kan också ske med hänvisning till tillvaratagande av uppenbara allmänna intressen eller för genomförande av tillsyns- eller kontrolluppgift. Slutligen finns det vissa särskilt angivna möjligheter till uppgiftslämnande för forsknings- eller statistik- ändamål (26, 29 och 30 §§). tillsattes en offentlighetskommission med uppdrag att göra en översyn av offentlighedsloven.