sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — För att säkerställa den lång- siktiga finansieringen av slutförvaret av det radioaktiva avfallet föreslås att en statligt administrerad fond inrättas. Förslag till lag om finansieringen av hanteringen av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet 1 § Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt avfall från icke kärn- teknisk verksamhet. Med radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet avses i denna lag 1.radioaktivt avfall från produkter som innehåller radioaktiva ämnen (produktavfall), 2.radioaktivt avfall som uppkommer till följd av bedrivandet av miljöfarlig verksamhet enligt (verksamhetsavfall) och 3.avfall från material och föremål som kontaminerats av radioak- tiva ämnen eller blivit radioaktiva genom induktion samt radioaktivt avfall som påträffas utan att någon ansvarig innehavare kan identi- fieras (övrigt avfall). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som närmare definierar vad som utgör radio- aktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. I första stycket anges lagens syfte. Omhändertagande av radio- aktivt avfall skiljer sig från omhändertagande av annat avfall bl.a. genom den långa tid under vilken mellanlagring och slutförvar måste ske. För att säkerställa den långsiktiga finansieringen föreslås därför att en statlig fond inrättas där framtida kostnader för insam- ling, omhändertagande och slutförvar betalas med fonderade av- gifter. (IKA-fonden) Fonden för hantering av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet föreslås bli knuten till Kärnav- fallsfonden på motsvarande sätt som den s.k. Studsviksfonden (se lag (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.) I paragrafens andra stycke definieras vad som avses med . uppkommer i olika sammanhang och utgör inte någon enhetlig avfallstyp ifråga om ursprung, beskaffenhet eller bakomliggande ansvarsregler. Av detta skäl delas upp i de tre kategorierna produktavfall, verksamhetsavfall och övrigt avfall. Produktavfall är sådant avfall som uppstår när produkter och varor som innehåller radioaktiva ämnen kasseras. Det kan röra sig om masskonsumtionsartiklar som brandvarnare och rökdetektorer eller starka slutna strålkällor som används inom industrin eller sjukvården. Det kan också röra sig om tekniska apparater som kontamineras av radioaktiva ämnen när de används t.ex. bestrål- ningsapparatur. För produktavfall föreslås att ett producentansvar införs med stöd av strålskyddslagen som lägger ansvaret för insamling, omhändertagande och eventuellt slutförvar av avfallet på den som tillverkar, för in till landet eller överlåter produkten. Verksamhetsavfall avser radioaktivt avfall som uppkommer i olika industriella processer eller i t.ex. reningsverk. Det rör sig inte om processer med användning av radioaktiva ämnen utan fall där stora mängder naturligt förekommande ämnen hanteras. Aktivi- teten hos avfallet blir högre genom anrikning eller koncentration. Vattenreningsfilter, torvaska och aska från biobränsle utgör exem- pel på verksamhetsavfall som kan ha sådana aktivitetsnivåer att de behöver hanteras som radioaktivt avfall. Den typ av verksamheter som ger upphov till verksamhetsavfall regleras normalt inte av strålskyddslagen eftersom avfallet inte uppstått till följd av att radioaktiva ämnen använts i verksamheten. Det juridiska ansvaret för det radioaktiva avfallet kan därför inte härledas till strålskyddslagen (se dock avsnitt 2.2.3 där ett tillägg i strålskyddslagen föreslås som gör detta möjligt). Verksam- heterna utgör dock miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap och krav på omhändertagande av avfallet kan därmed ställas med stöd av . Den tredje kategorin, övrigt avfall, omfattar bl.a. skrot som kontaminerats med radioaktivitet utan att det uppkommit som ett led i bedrivandet av en miljöfarlig verksamhet. Det kan också vara frågan om driftsavfall som uppkommer vid bedrivande av verksam- het med strålning enligt strålskyddslagen, t.ex. kontaminerade redskap eller arbetskläder vid sjukhus. Vidare omfattar övrigt avfall herrelösa strålkällor som påträffas utan att det finns någon som är juridiskt ansvarig för avfallet. IKA-fonden ska finansiera omhän- dertagandet även av denna typ av avfall vilket bl.a. krävs för att uppfylla HASS-direktivet. Det betyder dock inte att den som på- träffar en herrelös strålkälla eller kommer i besittning av kontami- nerat skrot nödvändigtvis ska behöva betala en avgift för det slutliga omhändertagandet till IKA-fonden. För avgränsningen av avgiftsskyldigheten, se nedan under kommentaren till 2 §. Paragrafens tredje stycke ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, närmast , en möjlighet att i detalj precisera lagens tillämpningsområde. Detta kan ske genom listor på olika varukategorier, angivande av lägsta aktivitetsnivåer eller friklassningsnivåer. Undantag för verksam- hetsavfall som löpande deponeras på godkänd deponi kan också föreskrivas med stöd av bemyndigandet. Skyldighet att betala avgift 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar närmare bestämmelser om betalningsskyldighet enligt denna lag. Avgiftsskyldighet får föreskrivas för den som 1.tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter som ger upp- hov till produktavfall, 2.bedriver miljöfarlig verksamhet där verksamhetsavfall uppkom- mer och 3.om det finns särskilda skäl, den som är innehavare av övrigt avfall. Av bestämmelsen följer att det endast är i de fall det särskilt föreskrivits i en förordning eller myndighetsföreskrift som en skyldighet att betala avgift föreligger. Bemyndigandet är vidsträckt och ger möjlighet att fastställa en avgränsad, riktad avgiftsskyldig- het mot vissa hanteringsled om det anses som lämpligt och där det bäst tjänar lagens syfte. I fråga om produktavfall kan avgiftsskyl- dighet lämpligen knytas till det producentansvar som föreslås införas för med stöd av den nya föreslagna 14 a § strålskydds- lagen. I fråga om brandvarnare och rökdetektorer bör avgiftsskyldig- heten åläggas dem som tillverkar eller till importerar sådana produkter. Däremot inte återförsäljare. Detta för att få en överens- stämmelse med ansvaret enligt WEEE-direktivet. Detta torde för övrigt även överensstämma med dagens regler om tillståndsplikt enligt strålskyddslagen för dessa varor. Vad gäller avgiftsskyldigheten för annat produktavfall, t.ex. från slutna strålkällor, bör även detta samordnas med producentansvaret såsom det föreslås utformat enligt strålskyddslagen. I vilket led avgiftsskyldigheten bör ligga kan avgöras från fall till fall med hänsyn till hur marknaden för produkten ser ut, systemen för in- samling och omhändertagande m.m. I förslaget till förordning om producentansvar för radioaktivt produktavfall nedan läggs ansvaret för alla produkttyper på tillverkare och importörer. Den tillståndsplikt för olika former av hantering av radioaktiva ämnen som föreskrivs i 20 § strålskyddslagen kan tjäna som ett underlag för att identifiera berörda aktörer och avgränsa kretsen av avgiftsskyldiga. Tillståndsplikt gäller dock för betydligt fler hanteringsled än dem som kan bli avgiftspliktiga för produktavfall, bl.a. användare, innehavare och dem som omhändertar radioaktivt avfall. I fråga om verksamhetsavfall föreslås att avgiftsskyldigheten blir kopplad till den prövning av miljöfarlig verksamhet som kan ske enligt . Om en verksamhet i ett tillståndbeslut får sär- skilda villkor som reglerar hanteringen av det radioaktiva avfall som uppkommer i verksamheten kan detta utgöra grunden för avgifts- skyldighet. För att säkerställa att allt radioaktivt verksamhetsavfall kommer att omfattas av ett sådant system fordras dels att alla miljöfarliga verksamheter där sådant avfall kan uppkomma är tillståndspliktiga, dels att frågan om det radioaktiva avfallet uppmärksammas under prövningen och blir föremål för villkorsreglering. I fråga om be- fintlig redan tillståndprövad verksamhet kan det krävas att det sker en omprövning av tillståndsvillkoren där frågan tas upp särskilt. Ett alternativ till prövning i enskilda fall är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärdar generella före- skrifter enligt 9 kap 5 § . En sådan föreskrift kan reglera vad som ska gälla för hanteringen av radioaktivt avfall som upp- kommer i en viss typ av bransch eller verksamhet, t.ex. vattenverk. Generella föreskrifter kan också reglera hanteringen av radioaktivt avfall mer övergripande och gälla oberoende av i vilken typ av miljöfarlig verksamhet avfallet uppkommer. Avgiftsskyldigheten kan kopplas till sådana föreskrifter. Genom mitt förslag att göra SSI till en tillsynsmyndighet enligt kan frågan om radioaktivt verksamhetsavfall lyftas fram vid tillämpning av . SSI bör vidare bemyndigas att utfärda generella föreskrifter om joniserande strålning även för verksamhetsavfall. Utfärdandet av allmänna råd kan leda till högre krav på miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag liksom på kontroll och uppföljande rapportering. Det är dock inte formellt sett nödvändigt att avgiftsskyldigheten till IKA-fonden är direkt knuten till ett prövningsförfarande eller till utfärdade föreskrifter enligt . Den avgiftsskyldighet som föreskrivs med stöd av 2 § kan vara självständig i förhållande till andra lagar. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet där radio- aktivt verksamhetsavfall uppkommer skulle i ett sådant fall åläggas att på egen hand utreda om verksamheten ger upphov till sådant avfall och därefter ge in nödvändiga uppgifter för en avgiftsdebi- tering enligt 5 §. En sådan lösning torde dock kräva omfattande åtgärder och informationsinsatser för att nå ut till alla avgiftsskyl- diga och göra dem medvetna om reglernas existens. Det finns annars en risk för stora mörkertal. Genom den föreslagna utvidgningen av begreppet verksamhet med strålning i 5 § strålskyddslagen skulle lagen bli direkt tillämp- lig på miljöfarlig verksamhet som ger upphov till verksamhetsavfall. Detta öppnar för möjligheten att reglera de miljöfarliga verksam- heter av aktuellt slag som inte är tillståndspliktiga enligt genom strålskyddslagen. Detta i stället för att utvidga tillståndsplikten enligt . Se förslag härom nedan under avsnitt 2.2. Tredje punkten i paragrafens andra stycke ger en möjlighet att föreskriva om avgiftsskyldighet för innehavare av övrigt avfall. För att lägga ansvaret på innehavaren krävs att det finns särskilda skäl som motiverar detta. För att nå så stor insamling som möjligt bör innehavaren normalt sett kunna lämna ifrån sig avfallet utan kost- nad. I vissa fall kan det dock vara lämpligt att en innehavare av kontaminerat material som uppkommer i en verksamhet med strålning åläggs att betala en avgift till IKA-fonden. Det kan t.ex. röra sig om teknisk apparatur som kontaminerats genom en olyckshändelse eller genom att den använts på ett felaktigt sätt. Eftersom apparaten normalt sett inte bör kontamineras rör det sig inte om produktavfall och någon avgift har inte betalats av producenten. Det kan då finnas skäl att innehavaren får betala en avgift för att säkerställa den långsiktiga finansieringen av omhän- dertagandet om inte avfallet kan omhändertagas och vid behov slutförvaras. I fråga om t.ex. herrelöst avfall som påträffas ute i naturen fram- står det däremot som mindre lämpligt att föreskriva om av- giftsskyldighet för innehavaren. Det är viktigt att en strålningskälla som påträffas kan lämnas för omhändertagande kostnadsfritt. 3 § Avgift enligt denna lag omfattar kostnaderna för identifiering, insamling, transport, behandling, mellanlagring och slutförvaring av sådant radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet som avses i 1 §. Avgifterna skall vidare täcka myndigheternas kostnader för admi- nistration och tillsyn över avgiftssystemet, kostnaderna för förvalt- ningen av den fond som avses i 7 § andra stycket samt kostnader för information till allmänheten och andra i frågor som rör insamling och omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verk- samhet. Paragrafen anger i första stycket de åtgärder beträffande som ska finansieras genom avgiften. I andra stycket anges vilka kostnader för statens verksamhet som avgifterna ska täcka. Säkerhet vid omhändertagande av radioaktivt avfall i annat land 4 § Gör den som är avgiftsskyldig enligt denna lag gällande att det radioaktiva avfallet kommer att föras ut ur landet för ett säkert om- händertagande får i stället för avgift en säkerhet minst motsvarande bankgaranti ställas. Säkerheten skall åtminstone motsvara en beräk- nad kostnad för omhändertagande av den största mängd radioaktivt avfall som den avgiftsskyldige kan ansvara för om avfallet skulle stanna i landet. Frågan om säkerhet prövas av den myndighet regeringen be- stämmer. Ett beslut om säkerhet får ändras när det finns anledning till det. Det förekommer att producenter utomlands åtar sig att om- händerta produkten när den är förbrukad och att den svenska importören fortlöpande skickar tillbaka det produktavfall som uppstår. I ett sådant fall bör det vara möjligt att ställa en säkerhet för de kostnader som kan uppkomma om producenten t.ex. går i konkurs eller av någon annan anledning vägrar att återta produk- ten. Säkerheten bör motsvara kostnaden för den maximala mängd avfall som kan behöva omhändertas i i ett sådant fall. Skyldighet att lämna uppgifter 5 § Var och en som är skyldig att betala avgift enligt vad som före- skrivits med stöd av 2 § skall i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer göra anmälan, lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att fastställa avgiftens eller i förekommande fall säkerhetens storlek. Genom denna bestämmelse följer att den som är avgiftspliktig automatiskt har en skyldighet att ansluta sig till IKA-fonden och lämna de uppgifter som krävs för avgiftsdebiteringen. I praktiken innebär det att den avgiftspliktige har ett eget ansvar att anmäla sig till SSI och förse myndigheten med föreskrivet beslutsunderlag. Bestämmelsen föreslås straffsanktionerad enligt 11 §. Kretsen av tillståndspliktiga verksamheter med strålning enligt 20 § strålskyddslagen kan tas som utgångspunkt för att identifiera och avgränsa kretsen avgiftsskyldiga. I fråga om verksamhetsavfall föreligger det inte någon tillståndsplikt enligt 20 § strål- Se ovan under kommentaren till 2 § angående denna fråga. Fastställande och betalning av avgift 6 § Avgiftsbeloppet fastställs av den myndighet regeringen bestämmer. Avgiften bestäms för att täcka den beräknade framtida kostnaden enligt 3 § för det radioaktiva avfall som är direkt hänförligt till den Vidare skall avgiften täcka den avgiftsskyldiges skäliga andel av kostnaderna enligt 3 § för sådant radioaktivt avfall enligt 1 § för vilket det tidigare inte betalats någon avgift. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om beräkning och fastställande och omprövning av avgift. Det föreslås att SSI får som uppgift att fastställa och debitera avgiften till IKA-fonden. För de flesta typer av produkter och av- fallstyper bör det finnas föreskrivna tariffer som anger avgiftens storlek. I andra fall kan det krävas att det sker en särskild uppskatt- ning av kostnaden. Avgiften består av två delar, dels de kostnader som är direkt hänförliga till omhändertagandet av de produkter en producent tillverkar eller för in i landet, dels de kostnader som uppstår för omhändertagande av historiskt eller herrelöst avfall för vilket någon avgift inte erlagts. Avgift kan inte tas ut retroaktivt på varor och produkter som sålts innan lagen träder i kraft. Däremot kommer den avgift som tas ut på nya produkter till en del att bidra till kostnaderna för att tidigare sålda produkter och befintligt ska omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt riktigt sätt. Med denna lösning bör avgiften vara förenlig med regeringsformen 2 kap 10 §. I fråga om produktavfall bör den avgiftsskyldiges kostnadsandel för historiskt avfall enligt andra stycket utformas proportionellt i förhållande till den avgiftsskyldiges andel av den relevanta pro- duktmarknaden. Detta överensstämmer med det kollektiva ansvar för historiskt el-skrot från privathushåll som föreskrivs i artikel 8.3 i WEEE-direktivet. Samma princip bör lämpligen tillämpas på allt produktavfall. Även tidpunkten som avgör vad som ska anses utgöra historiskt avfall bör korrespondera med WEEE-direktivet. Enligt direktivet utgör avfall från produkter som släppts ut på marknaden före historiskt avfall. För starka strålkällor som faller under HASS-direktivet är det inte rimligt att producenterna ska åläggas ett ekonomiskt ansvar för det historiska avfallet. Kostnaden för omhändertagande av en en- skild strålkälla kan vara mycket hög och innehavaren av strålkällan kan vid förvärvet antas ha räknat med att drabbas av denna kostnad vid kasserandet av strålkällan. Avgiftsskyldigheten bör därför endast gälla starka strålkällor som överlåtits efter det aktuella datumet. 7 § Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestäm- mer. Avgiftsmedlen skall föras över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt. För förvaltningen i övrigt gäller reglerna i 7–7 b §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle. 8 § Beslut om betalning av avgift får verkställas enligt utsöknings- balken. Avgiften betalas till som för över medlen till Kärnavfallsfonden. Av 7–7 b §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle framgår bl.a. att Kärnavfallsfondens medel ska placeras på räntebärande konto i eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Vidare ska medlen förvaltas så att kraven på en god avkast- ning och en tillfredsställande betalningsberedskap tillgodoses. 9 § Avgift som har betalats enligt denna lag får användas för att er- sätta sådana kostnader som avses i 3 §. Den myndighet regeringen bestämmer beslutar om utbetalning ur fonden. Den som betalat avgift enligt 7 § eller som på uppdrag av denne bedriver sådan verksamhet och vidtar sådana åtgärder som ger upphov till de kostnader som avses i 3 § första stycket har rätt att erhålla ersättning ur fonden för uppkomna kostnader. den som tar hand om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verk- samhet på uppdrag av den myndighet som avses i första stycket. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter med de krav som skall vara uppfyllda för att en verksamhet skall vara berättigad till ersättning ur fonden. Ersättningen för uppkomna kostnader enligt 3 § skall beräknas och bestämmas i enlighet med föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Paragrafen anger förutsättningarna för utbetalning ur fonden. SSI föreslås bli den myndighet som beslutar i dessa frågor. Det kan dröja mycket från det att en avgift betalas till fonden till dess att kostnaden för t.ex. slutförvar uppstår. När ett visst samlats in kommer det att styras av strikta regler för kontroll och hantering. Avfallshanterarna kommer normalt sett att behöva sär- skilda tillstånd för sin verksamhet. Enligt andra stycket kan en avgiftsskyldig producent eller utövare av miljöfarlig verksamhet som själv tar ansvar för omhän- dertagandet av uppkommet kräva ersättning för sina kost- nader ur fonden. Detta gäller också dem som på uppdrag av en producent bedriver verksamhet inriktad på att samla in och omhänderta . Fullgör inte producenterna sitt ansvar att se till att omhändertas kommer detta ändå att ske fast då på uppdrag av SSI. Den som handlar på uppdrag av SSI ska också få ersättning för sina kost- nader ur IKA-fonden. 10 § Tillsynen över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter meddelade med stöd av lagen utövas av den eller de myndigheter regeringen bestämmer. får meddela de föreläggande och förbud som krävs för att lagens regler skall efterlevas. Ett föreläggande får förenas med vite. 11 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. underlåter att göra anmälan eller efter anmodan lämna de upp- lysningar och tillhandahålla de handlingar som krävs för fastställande av avgift enligt 5 § eller 2. lämnar oriktiga uppgifter i samband med begäran om ersättning enligt 9 §. Enligt 11 § första punkten görs det straffbart att underlåta att anmäla sig som avgiftsskyldig enligt 5 §. Detta innebär att det är den avgiftsskyldige som har att ta reda på om den verksamhet som bedrivs är avgiftspliktig. En förutsättning för ett sådant ansvar är att det klart framgår av regelverket för vilka avgiftsplikt gäller och att det för den enskilde utan större svårighet ska gå att fastställa om så är fallet. 12 § Beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Paragrafen upplyser om att beslut med stöd av denna lag kan över- klagas i förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs i det fall beslutet överklagas till kammarrätten. Denna lag träder i kraft den Förslag till förordning om producentansvar för radioaktivt pro- duktavfall 1 § I denna förordning regleras producenters ansvar för det radio- aktiva avfall som uppkommer när deras produkter kasseras. Syftet med förordningen är att allt radioaktivt produktavfall skall samlas in, omhändertas och vid behov slutförvaras på ett från strål- skyddssynpunkt tillfredsställande sätt. I den inledande bestämmelsen klargörs att syftet med införandet av ett producentansvar är att allt radioaktivt produktavfall ska samlas in och omhändertas. En annan förväntad styreffekt med ett producentansvar är att avfallets farlighet och avfallsmängderna ska minska. 2 § Med radioaktivt produktavfall avses i denna förordning radio- aktivt avfall från 3.andra konsumentartiklar som innehåller radioaktiva ämnen, 4.öppna och slutna strålkällor, 5.utrustning och apparater som vid normal användning blir radio- aktiva eller kontamineras av radioaktiva ämnen och därför kräver särskilt omhändertagande. får meddela närmare föreskrifter som definierar och avgränsar vad som avses med radioaktivt produkt- avfall. Producentansvar införs för den del av som benämns produkt- avfall, dvs. sådant avfall som uppkommer genom privat eller yrkes- mässig användning eller konsumtion av produkter som saluförs på marknaden. Det rör sig dock inte om någon homogen avfallsfraktion vare sig i fråga om ursprung, användning eller farlighet. Därför finns det skäl att dela in produktavfallet i olika kategorier. SSI har i många fall utfärdat detaljerade föreskrifter med stöd av strålskyddslagen som bl.a. reglerar hantering och omhändertagande av olika former av produktavfall. Detta gäller bl.a. brandvarnare (SSI FS 1992:4), rökdetektorer (SSI FS 1994:3) och industriutrustning med slutna strålkällor (SSI FS 1995:2). Dessa nu gällande bestämmelser behöver ses över för att överensstämma med producentansvaret. Punkt 5 anger tekniska apparater och utrustning eller delar därav som vid normal användning blir radioaktiva, t.ex. genom att ut- sättas för strålning, eller kontamineras genom kontakt med radio- aktiva ämnen. Dessa föreslås omfattas av ett producentansvar. Enligt finansieringslagen kommer producenten att åläggas att betala en avgift till IKA-fonden för omhändertagandet av dessa produkter. Tekniska apparater och utrustning som kontamineras av misstag eller genom en olyckshändelse kommer dock inte att omfattas av producentansvaret. Beträffande sådant avfall kan det enligt finansieringslagen föreskrivas att innehavaren av avfallet ska erlägga avgift till fonden. 3 § Med producent avses i denna förordning den som yrkesmässigt tillverkar eller till landet för in sådana produkter som ger upphov till radioaktivt produktavfall. Med stöd av bemyndigandet i den föreslagna 14 a § i strålskydds- lagen avgränsas den ansvariga producentkretsen till tillverkare och importörer. Den som direktimporterar för eget bruk omfattas också av producentansvaret.