sou · GRB39d2 · 2004-01-01 00:00:00 — För- och nackdelar med ett sådant styrmedel har beskrivits tidigare. Ett uttag av skatt på kväveinnehållet i handelsgödsel och foder skulle enligt utredningens mening i bästa fall leda till en styrning mot minskat nettoflöde till jordbruket och minskat kväveinnehåll i stallgödsel. Minskat kväveinnehåll i stallgödsel kan i sin tur leda till något lägre ammoniakförluster. Att några större minskningar av ammoniakförlusterna från jordbruket åstadkoms är dock tveksamt för svenska förhållanden. Vilken miljöstyrande effekt som fås beror i hög grad på vilken avgränsning för skatteuttag som kan göras. Att göra en klar avgränsning är dock ett av de påtagliga problemen med modellen. Avgränsningssvårigheterna finns gentemot både livsmedelsråvaror och tillsatser och gentemot vilka fodermedel som skall omfattas av skatten. Det finns också en uppenbar risk att modellen kan komma att betraktas som ett handelshinder. Kostnaderna för administration och kontroll kommer däremot att öka jämfört med en skatt på enbart kväveinnehållet i handelsgödsel. Enligt utredningens mening bör en modell där basen för skatteuttaget är kväveinnehållet i foder och handelsgödsel inte komma i fråga, vare sig . Motiven för detta är för det första att det är tveksamhet om en utvidgning av basen för skatten skulle ge en förbättrad utlakningsbegränsande effekt. För det andra skapar utvidgningen omfattande gränsdragnings- svårigheter och för det tredje finns risk för att skatteuttaget kan komma att betraktas som ett handelshinder. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Utredningens bedömning är således att nuvarande bas för uttag av skatt inte skall ändras. 9.5.4Nivån på uttaget av skatt på handelsgödselkväve Utredningen har således funnit att skatten på handelsgödselkväve skall vara kvar som ett av flera styrmedel i ett åtgärdsprogram för att minska kväveförlusterna från jordbruket. Det återstår således att ta ställning till nivån på skattesatsen. Enligt utredningens uppfattning leder en måttlig höjning av skatten inte till att förbrukning av handelsgödsel avsevärt minskar. Priselasticiteten för gödselmedel är relativt låg, vilket också fram- kommit vid utvärderingen av skattens påverkan på förbrukningen. Faktorer som påverkar förbrukningen av handelsgödselkväve är främst grödval, förväntad skörd, kvävepriset och produktpriset. har kvävepriset ökat medan produktpriserna har sjunkit enligt vad som redovisats i kapitel 6 med avseende på förändringarna av PM-index för handelsgödsel och jordförbätt- ringsmedel och A-index för spannmål utan att det skett några nämnvärda förändringar i kväveförbrukningen. En höjning av skatten bedöms inte i någon avsevärd grad öka dess miljöstyrande effekt med avseende på kväveutlakningen. Det finns en risk att en höjning av skatteuttaget kan få en motsatt effekt. En motsatt effekt kan fås om höjningen stimulerar till ökad odling av kvävefixerande grödor som i sig kan ge upphov till högre utlakning. Utredningens bedömning är att skatten på handelsgödsel måttligt påverkar jordbrukets internationella konkurrenskraft. En höjning av skatten skulle kunna leda till att effekten på jordbrukets internationella konkurrenskraft blir mer tydlig. Att en höjning av skatten inte ökar den miljöstyrande effekten i någon högre grad som en höjning skulle försämra jordbrukets internationella konkurrenskraft talar enligt utredning- ens bedömning för att en höjning av skatteuttaget bör undvikas. Nuvarande skattesats har bedömts ha en viss utlaknings- begränsande effekt. Då jordbruket är den största enskilda källan till kväveutsläpp som belastar haven, är det angeläget att minska utlakningen från jordbruksmarken. Skattens utlakningsbegränsande effekt har också ansetts vara viktig för att göra det möjligt att Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten 2010 nå delmålet om en 30-procentig minskning av kväveutsläppen till haven. En sänkning av skattesatsen medför att en viss utlaknings- begränsande effekt förloras. Sänkningen kräver därmed att andra åtgärder eller mer långtgående åtgärder vidtas än vad som omfattats av åtgärdsprogrammet för att en motsvarande minskning av kväveutlakningen från jordbruksmark skall erhållas. En utökning av åtgärdsprogrammets omfattning medför att ytterligare medel måste tillföras. Att så kan komma att krävas har också framhållits av regeringen i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. Där uttalas att det kan behövas ytterligare ekonomiska medel för åtgärder inom ramen för landsbygds- förordningen samt att även andra åtgärder kan bli aktuella. har miljömålsrådet antytt att det kan vara svårt att nå miljökvalitetsmålet. Enligt utredningens mening skulle en sänkning av skattesatsen nu innebära att en utlakningsbegränsande effekt kan förloras som det finns indikationer på att ytterligare åtgärder kan komma att behövas för att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning skall vara möjligt att uppnå . Slutsatsen av utredningens överväganden är således att nuvarande skattesats skall vara oförändrad. 9.5.5Skatt på kadmiumhalten i handelsgödsel Kadmiumskatten har tillsammans med gödselmedelsindustrins och näringens initiativ begränsat tillförseln av kadmium till åkermarken. Inom EU pågår arbete rörande kadmium i handelsgödsel. Avsikten är att kommissionen skall presentera sitt ställningstagande om behov av gemenskapsåtgärder . Tills det är klarlagt om gemenskapsåtgärder kommer att vidtas bör ändring av kadmiumskatten inte genomföras. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Den pålaga som lades på kväve i handelsgödsel och bekämpningsmedel betecknades från början som en avgift. Först fick pålagan den adekvata beteckningen skatt. Hur en pålaga betecknas är emellertid inte avgörande för dess statsrättsliga karaktär. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna medan med avgift vanligen menas en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Skillnaden mellan en skatt och avgift kan vara oklar. Begreppen används ofta synonymt. Om en penningprestation tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler får den anses ha karaktär av avgift och inte skatt. Inledningsvis användes huvuddelen av skatteintäkterna till finansiering av bl.a. forskning och olika projekt med miljöprofil. En mindre del återfördes till jordbruket i form av bl.a. rådgivning och information om ett bättre växtnäringsutnyttjande. Eftersom den införda pålagan inte i sin helhet återfördes till näringen enligt särskilda regler, hade den redan från början karaktären av en skatt. Frågan om uttaget av pålagan skall ske i form av en skatt eller avgift har nära anknytning till hur en eventuell återföring av skatten skall lösas . I utredningens uppgift ingår inte att ta ställning till återföringsproblemet. Utredningen har gjort den bedömningen att gödselmedels- skatten skall vara oförändrad. Mot den bakgrunden saknas skäl att ändra uttaget från skatt till avgift. Utökad bas för uttaget Som framgår av avsnitt 9.4.8 har under utredningens gång förslag lagts fram om att skatten på gödselmedel skall omfatta också fosfor och kalium. Frågan om att på detta sätt bredda basen för skatteuttaget kan emellertid inte anses ingå i utredningens uppdrag och får därför övervägas i annat sammanhang. 10Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten har kemiska bekämpningsmedel använts i det svenska jordbruket. I både nationella och inter- nationella utredningar har framhållits att, om jordbruket skall leva vidare med i huvudsak den odlingsinriktning som det har , är det inte realistiskt att räkna med att bruket av bekämpningsmedel kan slopas helt. Det har ifrågasatts om ens en halvering av använd- ningen anses som ett uppnåbart mål. Bekämpningsmedel kommer för avsevärd tid framöver att vara det viktigaste instrumentet i kampen mot ogräs och skadegörare, såväl inom jordbruket som i den konventionella trädgårdsodlingen. Bekämpningsmedel kommer också att i begränsad omfattning användas i skogsbruket. I andra utredningar har också framhållits att, inom ramen för nu gällande jordbrukspolitik, möjligheterna att minska förbrukningen av bekämpningsmedel är begränsade. I stället bör framtida insatser inriktas på att i görligaste mån minska riskerna med användningen av dessa medel. Utredningen vill framhålla att målet, sett i längre perspektiv, bör vara att användningen av bekämpningsmedel i livsmedelsproduk- tionen får ett betydligt mindre utrymme än . Så länge som detta mål inte har uppnåtts måste lämpliga styrmedel tillämpas och åtgärder vidtas så att användningen av bekämpningsmedel och riskerna med dessa successivt minskar. En del av ett användbart styrmedelspaket är skatte- och avgiftsinstrumentet. I kapitel 6 om utvärderingen av den nuvarande skatten på bekämpningsmedel har den bedömningen gjorts att bekämpnings- medelsskatten på dess nuvarande nivå har haft en förhållandevis begränsad effekt på användningen av sådana medel. Denna skatt har vidare bedömts ha haft en begränsad effekt på miljön. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten När det i den fortsatta framställningen talas om skatt på bekämp- ningsmedel avses, om inte annat framgår, även avgift på sådana medel. Undersökningen om den nuvarande skatten på bekämpningsmedel bör ändras skall visserligen göras med utgångspunkt i utvärderings- analysen. Det är emellertid också viktigt att försöka klarlägga hur den framtida användningen av bekämpningsmedel kan komma att utvecklas. I detta avsnitt skall denna fråga något belysas. I kapitel 8 lämnas en redogörelse för de 15 miljökvalitetsmål som har antagits av . Flera av dessa berör jordbruket och trädgårdsnäringen. Bruket av bekämpningsmedel berörs främst under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Som ett delmål för detta miljökvalitetsmål anges att hälso- och miljöriskerna vid framställ- ning och användning av kemiska ämnen skall minska fortlöpande fram enligt indikatorer och nyckeltal som fastställs av berörda myndigheter. Olika handlingsprogram för att minska användningen av bekämpningsmedel och riskerna härmed har behandlats i kapitel 6. Sålunda har SJV och KemI lämnat ett förslag till handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen . En närmare redo- görelse för detta förslag finns i kapitel 5. Inom ramen för EU:s sjätte miljöhandlingsprogram skall en temainriktad strategi för användningen av bekämpningsmedel utarbetas med målsättningen att minska medlens påverkan på människors hälsa och miljö. Avsikten med strategin är att få till stånd en mer hållbar användning av bekämpningsmedel samt en betydande total minskning av riskerna som ett tillräckligt växtskydd tillgodoses.1 1 Se vidare kapitel 5 och 8. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten 10.1.2Något om nuvarande användning m.m. I kapitel 6 om utvärdering av den gällande skatten på bekämp- ningsmedel finns en utförlig redogörelse för den nuvarande användningen av sådana medel. Av framställningen framgår att av den svenska åkerarealen behandlas med bekämpningsmedel och att användningen är starkt koncentrerad till landets södra hälft. Jämfört med medeltalsförbrukningen under första hälften av 1980- talet har försäljningen och därmed också förbrukningen minskat. har försäljningen emellertid ökat något. Den totala försäljningen av bekämpningsmedel till jordbruket, skogsbruket och frukt- och trädgårdsodlingen uppgick till (avrundat) verksam beståndsdel. Jordbrukets andel härav var , frukt- och trädgårdsodlingens och skogsbrukets . Den försålda mängden motsvarar av genomsnitts- användningen åren 1981–1985. Försäljningen utgjordes till av ogräsbekämpningsmedel, av svampbekämpnings- medel, av betningsmedel, av tillväxtregulatorer och av insektsbekämpningsmedel. Av den försålda mängden ogräs- bekämpningsmedel utgjorde glyfosatpreparat. I avsnitt 6.5.3 har bruket av s.k. lågdosmedel beskrivits. Till de medel som används i högre doser hör glyfosatpreparaten. Som har framhållits styrs användningen av bekämp- ningsmedel av ett flertal faktorer. Kostnaderna för bekämpningen är en viktig sådan. Men det finns ett flertal andra faktorer som påverkar användningen. Grödval, odlingsbetingelser samt före- komst av ogräs och skadegörare är exempel på sådana faktorer. För att minska utlakningen av kväve har lantbruket i viss utsträckning gått över till brukningsmetoder som i sig har lett till att behovet att bekämpa ogräs och skadegörare har ökat. En annan viktig faktor som styr användningen av bekämpnings- medel är tillgången till alternativ till kemisk bekämpning. I praktiken saknas ofta sådana alternativ. Priset på drivmedel, tidsåtgång, investering i maskiner, företagets storlek och arronderingsförhållanden är exempel på omständigheter som gör att mekanisk bekämpning inte är ett reellt alternativ till kemisk bekämpning. Detta är särskilt tydligt när det gäller ogräsbekämpningen. Det bör också tilläggas att en behandling med kemiskt bekämpningsmedel oftast är en mer effektiv metod än upprepade mekaniska åtgärder. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten I de 15 länder som ingår i EU har den totala förbrukningen av bekämpningsmedel uppgått till ca verksamt ämne . I jämförelse med flertalet andra EU-länder är förbrukningen i förhållandevis liten. 10.1.3Behovet och nyttan med bekämpningsmedel2 De kemiska bekämpningsmedel som används i jordbruksgrödor och trädgårdskulturer brukas huvudsakligen för att bekämpa ogräs, växtsjukdomar och skadedjur. Det finns flera motiv för att bekämpa ogräs i jordbruksgrödor. Minskad mängd ogräs innebär större skördar. Genom att hålla ogräset nere minskas också kostnaderna för bl.a. torkning. Även skördearbetet underlättas. Produktionsökningen efter en kemisk bekämpning varierar beroende på bl.a. gröda, skördenivå, ogräsarter och mängden ogräs. Den vanligaste orsaken till växtsjukdomar inom jordbruket är angrepp av skadesvampar. Även bakterier och virus orsakar sjukdomar hos växterna. Bland skadedjuren dominerar insekter av skilda slag. Angrepp av växtsjukdomar och skadedjur påverkar skördeutfallet negativt, både kvantitativt och kvalitativt. Motiven för att bekämpa ogräs och skadegörare i de konventio- nella trädgårdskulturerna är i princip desamma som i jordbruks- grödor. Trädgårdsnäringen är dock speciell på flera punkter och ställer andra krav på odlaren. Det ekonomiska värdet per arealenhet är mycket högt jämfört med jordbruksgrödor. Kvalitetsnormerna på ätliga produkter medger inte synliga angrepp av röta eller skadedjur. Bruket av kemiska bekämpningsmedel i skogsbruket är som framgår av kapitel 6 begränsat. Den selektiva lövbekämpningen har i praktiken upphört. De produkter som används i skogsbruket inkluderande plantskolorna är huvudsakligen medel för bekämp- ning av svampsjukdomar och ogräs samt avskräckningsmedel mot vilt och sork. Dessutom används kemiska preparat för att skydda plantor mot betning av framför allt rådjur och älg samt för att bekämpa snytbaggar (bl.a. permetrin efter dispens). 2 Källa: bl.a. SJV:s rapport 2002:7. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten 10.1.4Den framtida användningen av bekämpningsmedel Förutsättningarna för odling och därmed användningen av bekämpningsmedel påverkas av olika faktorer, bl.a. genom ändringar av priser på insatsvaror, ändringar av marknadspriser på odlade produkter, ändrade ersättningsnivåer i olika stödformer samt ändrade skatter och avgifter. Det är omöjligt att förutse politiska beslut eller andra omständigheter som på ett avgörande sätt skulle kunna påverka användningen av bekämpningsmedel . Det är därför vanskligt att bedöma vilka kvantiteter bekämpningsmedel som kan komma att användas . Enligt SJV är det rimligt att anta att användningen i jordbruket och trädgårdsnäringen i tiden fram kommer att ligga mellan 1 700 och aktiv substans med viss variation för årsmånen. Som jämförelse kan nämnas att den mängd bekämpningsmedel som såldes till jordbruket och trädgårdsnäringen uppgick till totalt (1 738+45=) . Till skogsbruket såldes detta år . Förändringar på marknaden och i den gemensamma jordbruks- politiken kan leda till att odlingsinriktningen för det svenska jordbruket ändras . Växtföljderna kan bli än mer ensidiga, vilket i sin tur får till följd att växtskyddsproblemen ökar. Därmed ökar också behovet av kemisk bekämpning. Användningen av bekämpningsmedel och riskerna härmed kan minskas genom olika förebyggande åtgärder i odlingen. En minskning kan också åstadkommas genom att bekämpningen av ogräs och skadegörare utvecklas och förbättras. 10.1.5Utveckling och användning av nya kemiska preparat3 Den allmänna bedömningen är således att behovet att kunna använda bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen kommer att bestå. En ständig utveckling av nya substanser på växtskyddsområdet pågår. Dessa har i allmänhet en bättre miljöprofil och mindre påverkan på hälsan hos dem som exponeras. Risken för resistens- bildning minskar när nya substanser med nya verkningssätt tas fram. 3 Källa: se not 2. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten I takt med att nya substanser kommer fram och tas i bruk kan de gamla substanserna ersättas. Det kan vara angeläget att styra över användningen mot dessa nya substanser på grund av deras bättre egenskaper. Bristen på kemiska bekämpningsmedel i trädgårdsodlingen är ett speciellt problem. I många fall saknas effektiva preparat. Detta är en följd av att kulturerna är så små att det inte anses lönsamt för tillverkare och importörer att ansöka om godkännande för preparat som skall användas enbart i dessa kulturer. För att ett nytt preparat skall godkännas för att få brukas i svensk trädgårdsodling måste preparatet i allmänhet ha en användning även i en stor jordbruks- gröda. När effektiva bekämpningsmedel saknas finns det risk för att tillgängliga preparat överdoseras eller i värsta fall att medel används som inte är godkända. När godkända preparat inte finns mot olika skadegörare i trädgårdskulturer är det relativt vanligt med dispenser och tillstånd till utökat användningsområde, s.k. off-label- godkännande. När preparaten kommer upp på EU:s s.k. positivlista begränsas möjligheten till dispens för utökat användningsområde.4 Utvecklingen av s.k. lågdosmedel har berörts i avsnitt 6.5.3. 10.1.6Utveckling och användning av mekaniska åtgärder samt icke-kemiska bekämpningsmedel och metoder5 Frågan är om den framtida användningen av kemiska bekämpnings- medel kan komma att begränsas genom ökad användning av mekaniska åtgärder samt biologiska och andra icke-kemiska bekämpningsmedel. I vissa jordbruksgrödor kan mekaniska metoder bli ett alternativ eller komplement till kemisk bekämpning av ogräs. Direkta icke- kemiska metoder för ogräsbekämpning omfattar i första hand ogräsharvning, radhackning, stubbearbetning och vid svår ogräsförekomst hel- eller halvträda. Ogräsharvning och radhackning bedöms ha svårt att konkurrera med kemisk bekämpning i konventionell odlig utan får främst ses som ett komplement till den kemiska bekämpningen. Stubbearbet- ning och plöjning intar en central roll när det gäller bekämpning av fleråriga rotogräs. Stubbearbetning tidigt ökar emellertid 4Jfr avsnitt 6.5.1. 5Källa: se not 2. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten mineraliseringen kraftigt vilket i sin tur medför större risk för utlakning av kväve . Helträda är effektiv mot kvickrot och kan utnyttjas vid mycket bevärliga ogrässituationer. Beroende på väderförhållanden kan en helträda behöva bearbetas 5–8 gånger under en säsong. Metoden är därför diskutabel om man ser till kväveläckaget. Stora mängder kväve frigörs och det är svårt att hålla detta kväve kvar i marken över vintern. kan halvträda vara en fullt tillräcklig åtgärd. Efter inträdet i EU har möjligheterna att använda mekaniska bekämpningsmetoder begränsats. En av orsakerna till detta är kravet på att hålla viss del av marken i träda i kombination med omfattande miljöregler för skötseln av trädan. För att i möjligaste mån minska växtnäringsläckaget bearbetas inte marken . Detta får till följd att när trädan åter tas i bruk krävs omfattande åtgärder för att bekämpa fleråriga ogräs. Mekaniska åtgärder är då otillräckliga. Biologisk bekämpning används i stor utsträckning i trädgårds- odlingen, framför allt i växthus, men utveckling pågår även i frilandsodlingen. Flertalet produkter är mycket specifika, varför det behövs ett stort antal organismer. Detta kräver ett stort kunnande hos odlaren. är det de säljande företagen som står för specialrådgivning om hanteringen. Tillgången på biologiska bekämpningsmedel inom trädgårds- odlingen har i inte ökat i samma takt som i exempelvis . Denna utveckling kan ha ett samband med hur det svenska systemet med registreringsavgifter är utformat. Möjlig- heten att få nedsättning av avgiften för registrering av små och smala biologiska bekämpningsmedel har utnyttjats i mycket liten utsträckning. Avgiftssystemet är föremål för översyn. Användningen av biologiska och andra icke-kemiska bekämp- ningsmedel inom det konventionella jordbruket är mycket begränsad och bedöms inte öka i omfattning . Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Det är ett allmänt krav att jordbruket skall bidra till att uppfylla flera mål. Ekonomiska, sociala och miljömässiga faktorer måste därför vägas emot varandra för att man skall kunna uppnå en så optimal måluppfyllelse som möjligt. När olika miljöprogram skall genomföras har konflikter mellan olika mål blivit allt tydligare. Vissa av dessa konflikter berörs i det följande. Valet av gröda och odlingssystem påverkar användningen av bekämpningsmedel. Vid sidan av marknaden är EU:s gemensamma jordbrukspolitik, och den svenska tillämpningen härav, den faktor som mest påverkar jordbrukarens val av grödor och odlingssystem. Den förda politiken med ökad marknadsanpassning har förändrat lönsamheten vid odling av olika grödor. Vidare har valet av grödor förändrats i jämförelse med förhållandena . Spannmålen har gynnats. Odlingen av vall och andra omväxlingsgrödor som oljeväxter har minskat i omfattning. Det har också skett en förskjutning från vårsådd till höstsådd spannmål. Denna förskjut- ning i odlingsinriktningen bedöms allmänt vara en väsentlig förklaring till att användningen av bekämpningsmedel har ökat. En målkonflikt som särskilt uppmärksammats är den mellan minskat växtnäringsläckage och minskad användning av bekämp- ningsmedel. Bruket av glyfosat, som bl.a. används för att bekämpa kvickrot, har ökat . En rad faktorer såsom lönsamhets- och läglighetsfaktorer har haft stor betydelse för denna utveckling. har flera åtgärder i form av lagstiftning, miljöersättningar m.m. vidtagits eller vidareutvecklats för att minska växtnäringsförlusterna. –Lagstiftning om grön mark, stallgödsel, spridning m.m. i SJV:s föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket (SJVFS 1999:79). –Miljöregler för träda vilka till stor del syftar till att minska växtnäringsförlusterna (SJVFS 1999:79). –Nya miljöersättningar för fånggröda och vårplöjning (SJVFS 2000:132). Även om metoderna med kemisk respektive mekanisk bekämpning skulle vara ekonomiskt likvärdiga innebär dessa åtgärder praktiska 6 Källa: SJV. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten begränsningar i möjligheten att utföra mekanisk bekämpning och har bidragit till ett ökat behov av kemisk bekämpning. Så långt möjligt bör konflikter mellan olika miljömål undvikas eller begränsas. Det kan ändå uppkomma situationer där en samlad bedömning t.ex. innebär att en viss användning av bekämpnings- medel är att föredra för att därigenom klara andra miljömål såsom minskat växtnäringsläckage. 10.1.8Inriktningen på det fortsatta arbetet t.o.m. enligt SJV:s rapport 2002:7 En skatt på bekämpningsmedel är endast ett instrument bland flera som kan användas i ansträngningarna att minimera de skadliga effekterna på miljö och hälsa. SJV och KemI har i sin utredning (SJV:s rapport 2002:7) lämnat förslag till åtgärdsprogram för tiden fram .