sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta ställer också krav på utformningen av ett svenskt system för liksom önske- målet att i den utsträckning som är möjlig tillämpa ett strikt produ- centansvar för . För ett system för omhändertagande och slutförvar av kan de principiella utgångspunkterna för att kunna uppfylla de övergripande strålskyddsmålen ovan och målen och utgångspunkterna för en miljöanpassad avfallshantering sammanfattas enligt följande. 1.Vad gäller avfallet så bör följande gälla: Allt radioaktivt avfall, utom sådant som friklassats, bör in- samlas och omhändertas (-kravet). Avfallsmängderna bör minimeras och avfallets farlighet successivt minskas. ALARA-principen för stråldoser ska tillämpas. Hanteringen av ska uppfylla strålskyddskraven i enlig- het med det övergripande strålskyddsmålet och b.strålskyddsnormer för allmänhet och miljö c.minimering av utsläpp och olycksrisker. Andra egenskaper hos avfallet än den joniserande strålningen måste beaktas, t.ex. biologiska och kemiska egenskaper. 2.Det nationella avfallssystemet bör uppfylla följande krav: Avfallssystemet ska vara organisatoriskt, miljömässigt, eko- nomiskt och juridiskt väl fungerande. Ett tydligt producentansvar ska tillämpas så långt det är möjligt. Omhändertagandet av radioaktivt avfall ska inte medföra en obefogad belastning på kommande generationer. 1.6Avfallets väg och friklassningsbegreppet Oavsett hur det radioaktiva avfallet uppkommer eller hur ansvars- förhållandena ser ut så finns det endast ett begränsat antal möjlig- heter för hur avfallet kan hanteras. Dessa finns illustrerade i figur 1.3. Visst avfall kan ha så låga aktivitetsnivåer, dvs. antal radioaktiva sönderfall , att även om det är radioaktivt så utgör akti- vitetsnivån ingen fara för hälsa eller miljö. I sådana fall finns inga verkliga skäl för att det radioaktiva avfallet ska hanteras enligt strålskyddslagens krav. Begreppet friklassning används ofta i dessa sammanhang för att just beteckna att avfallet trots att det är radio- aktivt ändå kan hanteras som vanligt avfall dvs. enligt den lagstift- ning som reglerar icke radioaktivt avfall. Friklassning blir en mycket viktig komponent i hanteringen av . Begreppet är dock inte entydigt även om det bygger på inter- nationellt överenskomna grundprinciper. Till exempel tillåter inte strålskyddslagen en generell tillämpning av begreppet. Be- greppet behöver kunna operationaliseras för att ett nytt system för ska kunna fungera på ett effektivt sätt. Friklassningsbegreppet måste därför definieras i lämpliga termer (stråldos eller koncentra- tion) så att dess tillämpning blir praktiskt användbar, och dess lagtekniska status regleras så att tillämpningen blir rättsligt för- ankrad. En första vägdelare för är alltså om det uppfyller de krav som bör ställas för friklassning. Vid friklassning så kommer avfallet inte längre att regleras enligt strålskyddslagen. I detta första steg i hanteringen av det radioaktiva avfallet finns då två möjligheter. 1.IKA som kan friklassas och hanteras som konventionellt avfall. 2.IKA som inte kan friklassas och ska omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt. har som kan hanteras med undantagsbestämmelser dvs. med vissa lättnader eller förenklade villkor visavi hantering och deponering också tagits in under friklassningsbegreppet. Emellertid innebär dessa förenklade regler ingen friklassning. Avfallet regleras fortfarande under strålskyddslagen och kan komma att omregleras om så krävs. Friklassningsbegreppet kan även användas t.ex. då visst avfall klingar av och övergår till att ha så låga strålnivåer att friklassning kan bli aktuell. I andra fall så kan man ställas inför historiskt avfall som strålskyddsmyndigheten måste ta ställning till. I detta fall innebär förstås friklassning att man först klassar avfallet, dvs. fri- klassning är ett av de två huvudalternativen ovan. I det första fallet, när avfallet klingat av, är det naturligt att innehavaren ska kunna ansöka om att få sitt avfall omklassificerat om det härefter upp- fyller strålskyddskraven för friklassning. Friklassning innebär en fördel för samhället och för innehavaren av avfallet genom att de särskilda strålskyddskraven bortfaller och hanteringen av avfallet kan förenklas och göras billigare. (Över tröskelvärde) (Under tröskelvärde) av avfallet samlas in Figur 1.3 Avfallets väg som kan friklassas enligt resonemanget ovan skickas vidare enligt regelverket för konventionellt avfall till återanvändning, för- bränning eller deponering. Allt annat som inte kan friklassas kommer i stället att han- teras enligt följande alternativ: I vissa fall, då avfallets egenskaper ligger nära gränserna till fri- klassning, kan ett förenklat förfarande bli aktuellt; avfallet kan deponeras på en dedicerad förvaringsplats t.ex. en deponi av klass 1. I de fall en tillverkare eller importör tar tillbaka avfallet kan denne bestämma om det sedan som alternativ ska skickas till- baka till utlandet eller skickas till mellanlagring, förbehandling och slutförvar i . I de fall innehavaren själv ska ombesörja kvittblivningen ska av- fallet skickas till mellanlagring, förbehandling och slutförvar i . I vissa fall, om det rör sig om avfall som till stor del sönder- faller under hanteringen fram till slutförvaring, finns en möjlig väg tillbaka till friklassning och en vidare hantering som kon- ventionellt avfall. SSI är ansvarigt för att föreskrifter utfärdas för hanteringen av av- fallet i de olika stegen. För flera av dessa finns redan detaljerade regler. 1.7Produktavfall, verksamhetsavfall och övrigt avfall kan klassificeras utifrån olika synpunkter. Det kan t.ex. gälla avfallets strålningsegenskaper, hur det uppkommer och vilka volymer som ska tas om hand i olika former av slutförvar. Från reglerings- synpunkt har det visat sig vara mer ändamålsenligt att ta som ut- gångspunkt olika ansvarsförhållanden kombinerat med avfallets uppkomst och ursprung. Följande modell utgör kärnan i mitt förslag till nationellt system. I princip kan allt radioaktivt avfall hanteras enligt något av dessa tre alternativ. Detta gör det möjligt att skapa ett sammanhängande system för att effektivt omhänderta allt . Sådant avfall, som uppkommer genom privat eller yrkesmässig an- vändning eller konsumtion av produkter som saluförs på mark- naden av producenter, tillverkare, leverantörer, importörer eller agenter, kallas i det följande för produktavfall. I denna kategori finns såväl produkter som kräver tillstånd i alla leden av hanteringen, t.ex. starka slutna strålkällor, men också mass- konsumtionsartiklar som brandvarnare där endast tillverkaren/ importören behöver ha tillstånd för hanteringen. Eftersom det i detta fall alltid finns en tillståndspliktig producent så bör modellen med producentansvar, utformad på ett lämpligt sätt, vara den na- turliga modellen för att reglera ansvarsförhållandena och skapa de finansiella förutsättningarna för ett effektivt, korrekt och säkert omhändertagande av avfallet inklusive slutförvar. I denna modell ligger också möjligheten för importören att återföra avfallet till en tillverkare i ett annat land till vilken ansvaret då övergår. måste under alla omständigheter ta ställning till hur direktiven för starka slutna strålkällor och elektriskt och elektroniskt avfall ska införas i svensk lag. Dessa kräver både lagstiftning angående produ- centansvaret och en finansiell mekanism. Radioaktiva ämnen uppträder naturligt i naturen. Dessa kan anrikas och koncentreras i vissa industriella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekommande ämnen. Det gäller t.ex. vatten och olja i rör som innehåller naturligt förekommande radio- aktiva ämnen som kan kontaminera rören. Industriellt vatten fil- treras i många sammanhang och dessa filter kan anrika radioaktiva ämnen som förekommer naturligt. Det gäller även filter i värme- växlare och kommunala reningsverk. Torvaska och aska från för- bränning av biobränslen kan innehålla signifikanta mängder radio- aktiva ämnen, t.ex. cesium från Tjernobyl. Slagghögar från gruv- verksamhet är ett annat exempel. En del mängder och aktivitets- nivåer är så små att de inte ger upphov till avfall som behöver hanteras som radioaktivt avfall. De kan friklassas. Andra ger dock koncentrationer och aktivitetsnivåer som fordrar att avfallet hante- ras som radioaktivt avfall. har i många fall inte verksamhets- utövarna varit medvetna om de konsekvenser avseende radioaktivt avfall deras verksamhet medför. Kunskapen börjar dock spridas, men de flesta har inte räknat in någon kostnad för omhänder- tagande av detta avfall. Detta avfall som brukar kallas NORM eller TENORM (Natu- rally Occurring Radioactive Material resp. Technically Enhanced Naturally Occurring Radioactive Material) måste dock införas i avfallsströmmen utifrån samma kriterier som för annat radioaktivt avfall. har i sin rapport ekologiskt omhändertagande av avfall preciserat begreppet verksamhetsavfall och föreslagit ett tillägg i 15 kapitel om ansvaret för verksamhetsavfall. Det förefaller naturligt att även när det gäller radioaktivt avfall göra verksamhetsutövaren ansvarig för det radioaktiva avfall som verk- samheten genererar. Denna aspekt kan därför tas upp redan i ett tillståndspliktigt företags miljökonsekvensbeskrivning och bli före- mål för prövning och tillstånd enligt . Därmed ges möjlighet till att inkludera lämpliga villkor i tillståndet som garan- terar att avfallet tas om hand på ett säkert sätt och att medel för detta finns reserverade. Liksom med vanligt avfall kan radioaktivt avfall komma på avvägar. Företag går i konkurs och radioaktivt avfall kan komma att lagras utan att någon ansvarig juridisk person går att identifiera. Inkapslade strålkällor kan komma på avvägar och hittas också i olika samman- hang, inte minst genom att de finner sin väg in till skrotupplag som sysslar med metallåtervinning. Metallskrot köps och säljs över nations- gränserna. Stålindustrin har fått ett stort problem med sådana herre- lösa, starka strålkällor som kan kontaminera hela smältor av stål. Det är i detta skede som risken för att befolkningen, särskilt barn, av misstag kan utsättas för stora stråldoser genom att expo- neras för joniserande strålning från källor som inte från sitt ut- seende enkelt kan identifieras som farliga. Det finns därför ett stort behov av att lokalisera dessa strålkällor och detta radioaktiva avfall och omhänderta det, trots att en ansvarig ägare inte går att finna. Visst driftavfall som uppkommer genom hantering av radioaktiva ämnen, exempelvis kontaminering av skyddsutrustning eller dylikt på sjukhus, som varken kan hänföras till kategorin produktavfall eller verksamhetsavfall ingår i kategorin övrigt avfall. Alla producenter av produkter, som utnyttjar radioaktiva ämnen som komponenter eller produkter i form av strålkällor, ska åläggas ett producentansvar för det avfall som uppkommer då produkten eller den radioaktiva komponenten kasseras eller skrotas (produktavfall). Med producent avses den som tillver- kar, till landet för in eller överlåter produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Detta ansvar ska omfatta en skyldighet att ta tillbaka produkterna efter avslutad användning och ombe- sörja avfallets slutliga omhändertagande. Producentansvaret bör omfatta en avgift till en särskild statlig fond för att täcka de totala omhändertagandekostnaderna för det uppkomna radioaktiva avfallet, inklusive slutförvar, om detta omhändertas i . För avfall som tas tillbaka av leverantören för att slutligt om- händertas i ursprungslandet bör i stället en bankgaranti eller mot- svarande krävas. Avgiften ska även täcka en skälig andel av den totala kostnaden för det historiska avfall för vilket tidigare inget ekonomiskt producentansvar gällt. En statlig fond upprättas för att samla in och förvalta de av- gifter som producenterna betalar in för omhändertagandet av (radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet) samt göra utbetalningar efter godkännande av SSI (Statens strål- skyddsinstitut. Fonden knyts till Kärnavfallsfonden och har samma förvaltning som denna. SSI bör få en utvidgad roll när det gäller producentansvaret SSI bör –pröva tillstånd och föra ett register över producenter –fastställa och debitera avgifter –ta emot ersättningskrav och godkänna utbetalningar –utfärda föreskrifter avseende hantering och finansiering av IKA-avfall –kontroll och övervakning av avfallshanteringssystemet. En särskild rådgivande nämnd med representanter från produ- cent- och myndighetssidan bör knytas till SSI för att följa upp och granska SSI:s verksamhet inom detta område. Nämnden bör också kunna besluta om rekommendationer för verksam- heten. Det nya systemet för producentansvar för föreslås träda i kraft , med den nya förordningen om avfall från elektriska eller elektroniska produkter, som avser att implementera EU-direktivet 2002/96/EG. Enligt strålskyddslagen så ska den som bedriver verksamhet med strålning iaktta och följa de allmänna skyldigheter som anges i 6-11 §§ strålskyddslagen. Av dessa framgår bl.a. att verksamhetsut- övaren ska vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det räcker inte att endast följa de villkor och föreskrifter som myndigheten meddelat. Verksamhetsutövaren ska dessutom på eget initiativ vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätt- hålla strålskyddet (prop. 1987/88:88, s. 69). Vidare är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ansvarig för att omhänderta och, när det behövs, slutför- vara uppkommet radioaktivt avfall på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt (13 §). SSI har i strålskyddsförordningen pekats ut att föreskriva hur det radioaktiva avfallet ska hanteras och slutförvaras (8 §). I det producentansvar som här föreslås för det radioaktiva av- fallet flyttas ansvaret från den som bedriver verksamhet med strål- ning till producenterna av de produkter som verksamhetsutövaren nyttjar och som vid kassation eller skrotning blir till avfall. I detta sammanhang definieras producent som den som tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter med radioaktiva komponen- ter eller produkter som enbart utgörs av strålkällor. Den största delen av de radioaktiva ämnen som används i sam- hället relateras till en produkt av något slag som blir föremål för konsumtion, antingen privat konsumtion eller yrkesmässig kon- sumtion. Det radioaktiva avfall som blir resultatet då användningen av produkten upphör kallas i detta sammanhang produktavfall. Det utvidgade producentansvaret föreslås omfatta: En skyldighet att samla in och omhänderta radioaktivt pro- duktavfall, inklusive slutförvar. Målet ska vara insamling och omhändertagande av produktavfall, inklusive eventuellt slut- förvar. Avsättning till en fond av en avgift som beräknas täcka hela kostnaden för omhändertagandet av produktavfallet, från in- samling till slutförvar. Ett kollektivt finansiellt åtagande för att även bekosta om- händertagandet av historiskt produktavfall. Den praktiska utformningen av ett system som realiserar produ- centernas skyldigheter har utretts. Örhlings har på utredningens begäran redovisat en detaljerad beskrivning av hur ett finansierings- och handhavandesystem skulle kunna realiseras i praktiken. Detta system beskrivs i nästa avsnitt. Örhlings rapport finns i sin helhet i bilaga 6.4. Genom upprättande av en statligt administrerad fond ska medel för det slutliga omhändertagandet av allt kunna garanteras även för avfall som kommer att uppstå eller behöva slutförvaras långt fram i tiden, upp till eller längre. Däremot förutsätter inte detta system ett statligt åtagande för insamling, transport, för- behandling och slutförvar av produktavfall. Min utgångspunkt har varit att marknaden ska få utrymme att skapt de mest kostnads- effektiva systemen för omhändertagande av det radioaktiva avfallet. I det föreslagna systemet blir alltså producenterna ansvariga för insamling och slutligt omhändertagande av radioaktivt produkt- avfall. finns ett system för insamling och omhändertagande av avfall från elektroniska produkter. För att svara upp mot förord- ningens krav (Förordning om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, 2000:208) har producenterna bildat ett särskilt bolag, , som har träffat avtal med kom- munerna för insamling av elektroniskt avfall Viss erfarenhet finns därför redan om hur avfallshanteringssystem kan byggas upp och finansieras. Förordningen kommer att revideras för att implemen- tera EU:s nya direktiv om avfall från elektriska och elektroniska produkter (2002/96/EG). Detta direktiv omfattar också brand- varnare, rökdetektorer, nuklärmedicinsk utrustning och mätinstru- ment i industrin som kan innehålla radioaktiva komponenter. Det är rimligt att anta att det system producenter av radioaktiva produkter kan bygga upp kan grundas på erfarenheter från El- Kretsen AB:s verksamhetsområde. Det här föreslagna systemet ska också göra det möjligt att på ett smidigt sätt kunna implementera nämnda EU-direktiv som de högre ställda kraven på insamling av radioaktiva strålkällor och produkter tillgodoses. Marknadsaktörerna bör enligt min mening ha goda möjligheter att skapa effektiva hanteringssystem mot bakgrund av att alla producenter har en skyldighet att i förskott inbetala avgifter till IKA-fonden för omhändertagandet. Genom denna skyldighet kan problemet med fripassagerare bli mindre inom detta område än för annat elektroniskt avfall. Intresset för att hålla kostnaderna nere genom lämpliga avtal med insamlare, transportörer, företag för förbehandling och mellanförvar av radioaktivt avfall (enbart ) och företag som kan ombesörja slutförvar av avfallet exempelvis SKB () och (), bör vara ett starkt incitament för branschen att organisera sig på ett slagkraftigt och effektivt sätt. Det kan till exempel ske genom kompletterande bolag till , ett fördjupat samarbete med El-kretsen eller genom helt nya företagsbildningar. EU:s direktiv om elektriskt och elektroniskt avfall föreskriver både ett kollektiv och individuellt ansvar och skyldighet att om- händerta historiskt avfall, dvs. avfall från produkter som sålts före . Denna princip avseende historiskt avfall föreslås gälla också för radioaktivt produktavfall. Producenterna ska i detta fall uppfylla sin skyldighet avseende historiskt avfall genom att betala en skälig andel för detta avfall till IKA-fonden och se till att detta avfall omhändertas, inklusive slutförvar, på samma sätt som för nya produkter. Producenter, vars produkter även omfattas av direktivet om elektriskt och elektroniskt avfall, fullgör sina skyldigheter under detta direktiv avseende historiskt avfall genom producentansvaret för radioaktivt produktavfall och betal- ningsskyldighet till IKA-fonden. Starka slutna strålkällor kommer också att regleras av det direk- tiv som förhandlas inom EU för denna grupp av strålkällor, HASS- direktivet (High Activity Sealed Sources). Direktivet förväntas slutligt antas . Starka strålkällor utgör en betydande risk i samhället och är underkastade en noggrann tillsyn från SSI:s sida. För många av dessa strålkällor är kostnaderna för omhändertagandet av avfallet betydande. överstiger dessa kostnader strålkällans ursprungliga inköpspris. De som innehar så- dana strålkällor är väl medvetna om strålskyddslagens åligganden vad avser avfallets hantering. Det åligger innehavaren av en strål- källa att ombesörja ett säkert omhändertagande, inklusive slut- förvar, av strålkällan. HASS-direktivet kräver bl.a. att det också i förväg ska ställas finansiella säkerheter för omhändertagandet av avfallet då strålkällan kasseras. Enligt min mening kan det finnas en risk att övergången till det nya systemet med producentansvar försvåras om även historiskt avfall bestående av de strålkällor som faller under HASS-direktivet omfattas av producentansvaret. Jag föreslår därför att det historiska avfallet från de starka slutna strål- källor som omfattas av HASS-direktivet undantas från producent- ansvaret. Producentansvaret för dessa strålkällor kommer därmed bara att omfatta nya strålkällor efter . Inneha- varna av starka slutna strålkällor kommer dock att vara avgiftsskyl- diga till IKA-fonden. EU:s direktiv om elektriskt och elektroniskt avfall ska vara genom- fört i nationell lagstiftning . Den nationella lagstiftningen ska träda i kraft . För att undvika igångsättningsproblem, då föreliggande föreslagna lagstiftning i vissa delar överlappar med den svenska förordning som svarar mot EU-direktivet, föreslår jag att även producentansvaret för radio- aktivt produktavfall träder i kraft , dvs. Kärnan i mitt förslag om producentansvar för radioaktivt produkt- avfall utgörs av ett system för obligatorisk förhandsavsättning av medel för omhändertagandet av avfallet. Skälen för utformningen av IKA-fonden finns redovisade i kapitel 4. Mitt förslag följer i allt väsentligt Örhlings , . Det bör påpekas att det här föreslagna finansieringssystemet också omfattar finansiering av omhändertagande av verksamhetsavfall (se avsnitt 2.2.2) och visst övrigt avfall (se avsnitt 2.3). Nedanstående figur illustrerar översiktligt förslaget till en hante- rings- och finansieringsprocess för . De olika aktörernas roller beskrivs i följande avsnitt. Översikt över förslaget till hanterings- och finansierings- system för . SSI får en central roll i hanteringen av SSI har en central roll vid hanteringen av icke kärn- tekniska produkter. Det är därför naturligt att vidga den rollen i stället för att engagera eller skapa ytterligare en myndighet i frågan om . SSI:s roll bör vara att ta emot tillståndsansökningar och föra ett producentregister fastställa och debitera avgifter ta emot ersättningskrav och godkänna utbetalningar utfärda föreskrifter avseende hantering och finansiering av kontrollera och övervaka av avfallshanteringssystemet. a) Anmälan av radioaktivt avfall Enligt 20 § strålskyddslagen krävs tillstånd för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller material som innehåller radioaktiva ämnen. All hantering av radioaktivt material är alltså tillståndspliktig och anmälan måste göras till SSI. Bland de olika typerna av tillstånd för verksamhet med strålning finns de handelstillstånden där innehavarens huvudsakliga verksam- het innebär att till landet föra in radioaktivt ämne och därefter överlåta det till en annan tillståndshavare som i sin tur använder sig av det radioaktiva ämnet i sin verksamhet. Ca 240 har handelstillstånd för radioaktivt ämne ca 4 000 har användartillstånd för radioaktivt ämne. En avfallsansvarig behöver alltså inneha endera av tillstånden för att hantera radioaktivt material. En avfallsansvarig producent behöver dessutom anmäla sitt innehav så att SSI kan debitera en avfallsav- gift. En avfallsansvarig, dvs. en avgiftsskyldig, kan vara producent, innehavare av verksamhetsavfall (se avsnitt 2.2) eller innehavare av visst övrigt avfall (se avsnitt 2.3). Alla uppgifter bör föras in i ett särskilt producentregister. b) SSI fastställer avgiften och debiterar den avfallsansvarige Följande punkter bör gälla vid fastställandet av avgifter: SSI fastställer avgifter baserade på kostnadsuppgifter från pro- ducenten efter granskning och vid behov verifiering av dennes uppgifter. SSI lägger på egna administrationskostnader och debiterar tillverkaren/importören. Avfallsansvarige ska kunna begära att den fastställda avgiften omprövas om det kan visas att fastställda avgiften är högre än de faktiska kostnaderna för hanteringen. Förändrade kostnader eller avkastning från IKA-fonden kan justeras genom förändrade avgifter. Detta gör att IKA-av- gifterna inte behöver ha någon säkerhetsmarginal för högre kost- nader som kärnkraftsindustrin har, utan avgifter kan sättas så att de mest sannolika kostnaderna täcks.