sou · GRB337d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen förslår att förordningen (1999:594) om flyttnings- bidrag ändras så att ersättning för dagpendling höjs från till . Ersättningen utgår som tidigare endast för den del av kostnaden som överstiger kostnaden för pendling inom normalt pendlingsavstånd. Höjningen av ersättningen motiveras av att pendling utanför normalt pendlingsområde ofta måste ske med bil, med interregional tågtrafik eller genom att flera olika färdsätt utnyttjas varvid kostnaderna blir väsentligt högre än för pendling inom en och samma lokala arbetsmarknad. En höjning av bidrags- nivån till kan som mest ge ett bidrag på vilket motsvarar pendling med interregional tåg- trafik där ett årskort kan kosta . Den höjda bidragsnivån kommer också att göra det betydligt mer attraktivt för individen att pendla med bil utanför normalt pendlingsavstånd. Pendlingsstöd för dagpendling och veckopendlingsstöd får läm- nas under högst istället för som tidigare under högst sex måna- der. Den utökade tidsperioden motiveras av att stödet som det är konstruerat inte bedöms stimulera individer att ta en tillsvidareanställning eller annan längre anställning utanför normalt pendlingsområde. Pendlingsbidraget är tänkt att fungera som en stimulans för arbetssökande att att prova på ett nytt arbete på annan ort. Det är möjligt att tänka sig att pendling även i förlängningen leder till att den arbetssökande flyttar till arbete på annan ort. Utredningen föreslår också att en förutsättning för att stödet om veckopendling får lämnas är att arbetsgivaren tillhandahåller en bostad med normal standard till skälig kostnad om detta erfordras. Förslaget motiveras av att utredningen finner det rimligt att staten och arbetsgivarna i detta avseende delar på ansvaret för arbets- kraftsförsörjningen. Stödet får vidare endast lämnas en gång för varje arbetssökande , istället för som tidigare en gång . Pendlingsbidrag får inte uppbäras för personer som fått skatte- lättnader enligt förslaget om skattegynnad tjänst som följer nedan. Ekonomiska konsekvenser av förslaget Om något fler personer än vad som utnyttjade pendlingsbidraget , dvs. 1 200 personer, tar del av bidragen, om andelen av maxbeloppet för dagpendling som utnyttjas förblir densamma som , om den genomsnittliga kostnaden för två resor hem för veckopendlingsbidraget ökar till samt om samtliga bidragstagare utnyttjar hela bidragstiden , så kommer den totala utgiften för de nya pendlingsbidragen att uppgå till (se bilaga 6). Om antalet personer som utnyttjar pendlingsbidraget i stället fördubblas jämfört med samt om av dem som fick starthjälp och bohagstrans- port (den andel som i RRV:s undersökning angav att de inte skulle ha flyttat utan ekonomisk ersättning) antas komma i åtnjutande av pendlingsstödet, då kommer kostnaden under samma antaganden som ovan att uppgå till . Utredningen bedömer att kostnaderna kommer att ligga i nivå med det senare antagandet och väljer därför att finansiera den högre utgiften. Utredningen föreslår att utgifterna för förslaget belastar anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga utgifter som ligger under utgiftsområde 13 arbetsmarknad (se bilaga 8). Det finns inget kostnadstak för flyttningsbidragen inom detta anslag. Detta med undantag från pendlingsbidragen för vilka regeringen har satt ett tak på 20 miljoner. Den större delen av utgifterna för det ut- ökade pendlingsbidraget förväntas rymmas inom ramen för de resurser som frigörs när ersättningen för bohagstransport, tillträ- desresa och startbidraget avskaffas samt inom ramen för de medel som har budgeterats för pendlingsbidraget. Den del av utgifterna för pendlingsbidraget som kan förväntas uppkomma och som kan finansieras av flyttningsbidrag i enligt med utfall samt enligt de medel som budgeterats för pendlingsbidragen är således 151 miljoner. Den överskjutande utgiften på 64 miljoner föreslås belasta det anslag som anges ovan i detta stycke. Denna överskju- tande utgift leder till att AMV måste göra vissa omprioriteringar inom anslaget. I samband med flyttningsbidragens finansiering bör också det faktum uppmärksammas att utgifterna för flyttnings- bidragen har minskat relativt kraftigt från 300 miljoner 1998 till 163 miljoner 2002. De personer som har ansett det vara rimligt att pendla med nuva- rande stöd kommer enbart att få ett ökat bidrag med det nya för- slaget. Denna dödviktskostnad ger inget mervärde för staten eller samhället. Dessa personer är 1 150 personer. De utökade pendlingsbidragen kan dock i högre grad än som varit fallet tidigare förväntas stimulera människor till att ta längre anställningar varvid sysselsättningseffekterna kan förväntas bli mer långvariga och död- viktseffekterna lägre. Men det är också nödvändigt att besluten om pendlingsbidragen stramas upp så att de inte ges för pendling inom normalt pendlingsavstånd eller till dem som är ombytessökande vilket i viss omfattning sker . Om tillämpningen av regelverket skärps så kommer dödviktskostnaderna att minska ytterligare något. Konsekvenser i form av administration Förslagen förväntas leda till minskade kostnader för administration genom förenklingen av antalet regelsystem. När hanteringen av bohags- och starthjälp, med närmare 14 5002 ärenden , försvinner så frigörs också resurser för en ökad administration av pendlingsbidraget. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Pendlingsbidraget förväntas förbättra företagens och den offentliga sektorns möjligheter att rekrytera arbetskraft genom att stimulera arbetskraften till att bli mer geografiskt rörlig. Veckopendlings- bidraget är med sin regel om att det ska finnas brist i mottagande regioner tänkt att motverka lokal arbetskraftsbrist och därpå följande inflationsdrivande lönehöjningar. Bidraget kan därigenom både antas motverka situationer med lokal arbetskraftsbrist, både i tillväxtregioner och i andra regioner. En genomgång av hur bidraget beviljades 2002 visar att det riktar sig brett till varierande yrkesgrupper, bl.a. systemerare och program- merare, datatekniker, gymnasielärare och läkare. Konsekvenser för små företag Regeln om tillhandahållande av bostad för veckopendlingsbidrag kan utgöra ett problem för små företag på överhettade bostads- marknader. Kvinnor i den förvärvsarbetande befolkningen är mindre benägna att pendla över lokal arbetsmarknadsgräns respektive veckopendla än vad männen är. Kvinnor och män är ungefär lika benägna att flytta. Men så förefaller veckopendling vara en lika viktig form av geografisk rörlighet som flytten för kvinnor, medan veckopendling är viktigare än flytt för männen (se tabell 7.2). 2 Antalet bidrag i form av ersättning för bohagstransport och starthjälp som beviljades var 14 511 medan antalet personer som fick dessa bidrag var 9 618 personer. bland de öppet arbetslösa är männen betydligt mer benägna att pendla över lokal arbetsmarknadsgräns än kvinnorna, medan flyttbenägenheten är marginellt lägre bland männen. Detta när hänsyn har tagits till bl.a. de arbetssökandes ålder, utbildningsnivå, om de har barn respektive sambo samt storleken på den egna lokala arbetsmarknaden samt på tillgängligheten till andra lokala arbets- marknader.3 Kvinnor pendlar i större utsträckning än män kollektivt eller med andra transportmedel än bil. Kvinnor utnyttjar också i större utsträckning flera transportmedel under en arbetsresa än vad män gör.4 En följd av detta är att kvinnor pendlar över kortare geo- grafiska avstånd än männen men med en lika hög genomsnittlig tidsåtgång. Kvinnor måste alltså, när de fattar beslut om att pendla, för samma pendlingsavstånd, väga in en större kostnad än vad männen måste göra. Därför är det av betydelse att ta hänsyn till de transportmedel som står till förfogande och den tidsåtgång som dessa innebär när bedömningen av normalt pendlingsavstånd görs i samband med beviljningen av dagpendlingsbidrag. Denna proble- matik är inte lika omfattande för veckopendlingsbidraget eftersom antalet resor är färre. Men det finns också andra tänkbara förklaringar till att kvinnor är mindre villiga att långpendla. Kvinnor har lägre löner än män och det lönar sig då mindre att pendla längre sträckor. Löneskillnaderna erbjuder en viss förklaring men visar statistiken att även inom samma inkomstklass pendlar kvinnor betydligt kortare sträckor än män (se figur 9.1). Den dagliga reslängden bland dem som tjänar är för män och 47 för kvinnor. En annan arbetsmarknadsrelaterad för- är att kvinnor i större utsträckning än män anställda inom offentlig sektor där arbetsplatserna är mer geografiskt spridda. 3 (2003): Labour Market Programmes and Geographical Mobility: Migration and Commuting among Programme Participants and Openly Unemployed, IFAU Working Paper 2003:6, . 4 (2003): Transporter och kommunikationer: 2003, , . Genomsnittlig reslängd (km) Daglig genomsnittlig reslängd för män och kvinnor efter inkomst 1999–2001. Ytterligare en förklaring till kvinnors lägre benägenhet att lång- pendla skulle kunna vara att kvinnor och män tar olika stort ansvar för barn och hemarbete eller att kvinnor och män prioriterar annorlunda när det gäller möjligheten att ägna tid för hem och familj. Kvinnor och män som är sammanboende med barn har nästan lika lång resväg, medan kvinnor i samtliga övriga grup- per har betydligt kortare resväg än männen (se figur 9.2).5 Kvinnor med barn ägnar dock lika mycket tid till arbetsresor som män med barn. Detta kan förklaras av att kvinnor oftare än männen uträttar ärenden på väg till eller från arbetet. Vanligaste ärenden är att hämta eller lämna barn i barnomsorg eller att göra inköp. Även män med små barn uträttar fler ärenden än andra män men skillna- derna är betydligt mindre än för kvinnor med och utan barn. /95/96 kombinerades av arbetsresorna med annat ärende för kvinnor som var sambo och hade barn 0–jämfört med för samma kategori män.6 5 räknas i figur 2 efter huvudresor med arbete som huvudsyfte. En huvudresa kan innehålla flera delresor, t.ex. en första resa till daghemmet för att lämna barn och sedan en längre resa till arbetet. Figuren visar effektiv restid, dvs. den tid som personerna är på resande fot. 6 (1995): Rörlighetens mångfald och förändring: Befolkningens dagliga resande i och 1996, Meddelande från universitets geografiska institutioner, Serie B, nr 95, vid , . sammanboende med barn 7-18 ensamstånde med barn 7-18 sammanboende med barn 0 ensamstånde med barn 0 Genomsnittlig restid för män och kvinnor i åldrarna 20– , arbetsresor . Källa: RES-vanedatabasen. Med tanke på kvinnornas större tidsinsats när de pendlar så är det rimligt att anta att dagpendlingsbidragen i mindre utsträckning beviljas till kvinnor. Könsfördelningen vad gäller dagpendlingen var emellertid jämn. av de dagpendlingsbidrag som beviljades gavs till kvinnor vilket motsvarade andelen kvinnor i obalansen 2002. De veckopendlingsbidrag som beviljades och var däremot mycket skevt könsmässigt fördelade. av bidragen riktade sig till män. Attitydundersök- ningar visar att män är något mer benägna att veckopendla än kvin- nor men inte i den utsträckning att det skulle kunna förklara skev- heterna i beviljningen av veckopendlingsbidraget. Det finns inte heller någon yrkesmässig snedfördelning av besluten till förmån för mansdominerade yrken. Eftersom de beviljade veckopendlings- bidragen var så få, knappt 400, så är det vanskligt att dra några långtgående slutsatser om hur attraktiv bidragsformen kan tänkas vara för kvinnor framöver. En slutsats är kanske snarare att hand- läggarna bör arbeta mer aktivt för att även kvinnor ska kunna få del av bidragsformen. 9.3Utredningen föreslår att skattegynnade tjänster införs i delar av de nationella stödområdena Förslag: Utredningen föreslår att skattegynnade tjänster införs i vissa delar av de nationella stödområdena. Anställd som innehar en skattegynnad tjänst skall ta upp av lönen och andra ersättningar från den skattegynnade tjänsten som intäkt. I övrigt sker beskattning av löneinkomsten enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen (1999:1229). Beslut om vad som utgör en skattegynnad tjänst fattas av länsarbetsnämnderna. Tjänst- göringen skall ske inom särskilda stödområden. Ansökan om tillämpning av reglerna skall göras i samband med deklarationen för det aktuella beskattningsåret. I övrigt sker beskattningen av löneinkomsten enligt vanliga regler. Sociala avgifter betalas för hela lönen. För att kunna stimulera nyckelpersoner att flytta till områden som är särskilt utsatta ur regionalpolitisk synvinkel bedömer utred- ningen att det krävs kraftigare stimulanser än den ersättning av faktiska flyttkostnader som finns . Utredningen har därför valt att presentera ett förslag om skattegynnande tjänster i stödom- råden. Förslaget liknar den regel om skattelättnader för utländska experter som redan finns i 22–23 §§ inkomstskattelagen (1999:1229). Förslaget avser att underlätta rekryteringen av nyckelpersoner till både företag och offentlig sektor i vissa utsatta områden i . En ökad tillgång till nyckelpersoner inom stödområdet är nödvändig för att underlätta för företagen i den privata sektorn att rekrytera arbetskraft av strategisk betydelse för produktionen, lik- som för att kunna erbjuda en god nivå av offentlig service. Förslaget om skattgynnade tjänster begränsas till att omfatta delar av det nationella stödområdet, där förutsättningarna för dag- pendling är sämre och där det finns svårigheter att rekrytera vissa grupper av kvalificerad arbetskraft. Utförligare beskrivning av förslaget Lättnaderna innebär att av erhållen lön och andra ersättningar tas upp som intäkt vid beskattningen. Skattelättnad ska medges för personer som har sådan kompetens som det råder brist på i stöd- områdena. Tjänsterna skall ha varit svårtillsatta. Det kan förväntas finnas skillnader rörande vilken kompetens det råder brist på i olika områden. Vissa tjänster torde vara svårare att tillsätta än andra. Det är mot denna bakgrund svårt att ställa upp entydiga krav som skall vara uppfyllda för att lättnad skall medges. Sådana avgöranden kräver omfattande erfarenhet om förhållandena på de lokala arbetsmarknaderna. Länsarbetsnämnderna har denna erfarenhet. De bör därför besluta i varje enskilt fall om vilka tjänster som ska kunna medföra skattelättnad. Eftersom syftet är att stimulera flyttning till vissa särskilda stöd- områden måste tjänstgöringen ske inom ett sådant område. Med stödområde menas här delar av det nationella stödområdet som det definieras i förordning (1999:1382) om stödområden för vissa regio- nala företagsstöd (se figur 9.3). Vissa kommuner i det nationella stödområdet undantas. Dessa kommuner är , , , , , , och Åmåls kommun. , , och kommuner undantas eftersom de sammantaget har en bättre position än övriga kommuner inom det nationella stödområdet, både vad gäller utbildningsnivå i befolkningen och sysselsättningsutveckling. och kommuner har en något lägre utbildningsnivå än övriga undantagna kustkommuner, men de har å andra sidan haft en något starkare sysselsättningsutveckling än de kommuner som ingår i stödom- rådet enligt utredningens definition. , , Karls- borgs samt Åmåls kommuner undantas eftersom de tillhör . Då länet är landets näst största bedöms förutsätt- ningarna för att göra interna omfördelningar av resurser vara goda. Den anställde måste bosätta sig på tjänstgöringsorten för att komma i åtnjutande av lättnaden. Den anställde bör dock få på sig att exempelvis hitta bostad på orten. är en skälig tid från det tjänsten tillträds. Endast nyinflyttade personer bör kunna komma i åtnjutande av skattelättnaden. Den anställde får därför inte ha varit bosatt inom berörd del av stödområdet. Ett krav ställs därför på att den anställde inte får ha varit bosatt inom stödområde under de tre kalenderår som närmast föregår det kalenderår då anställningen påbörjas ställs därför upp. Det är i detta sammanhang den faktiska bosättningen som är avgö- rande. För att undvika att den anställde endast tillfälligt bosätter sig på orten krävs att denne är bosatt där under hela den tid som anställ- ningen pågår, dock . Det kan dock förekomma situatio- ner där den anställde avsett att bosätta sig varaktigt på orten, men på grund av särskilda omständigheter tvingas flytta därifrån utan att ha hunnit bo där . I sådana fall kan det vara skäligt att den anställde trots den kortare bosättningstiden får komma i åtnjutande av lättnaden. Undantag från den lägsta bosättningstiden bör därför göras om det finns synnerliga skäl till detta. Sådana skäl bör vara hänförliga till omständigheter som den anställde inte kunnat för- utse och inte heller själv kunnat råda över. Som exempel kan anges egen akut sjukdom eller nära anhörigs dödsfall eller liknande om- ständigheter som medför att den anställde tvingas flytta från orten. Detsamma bör gälla om anställningen upphör på grund av omstän- digheter som inte är att hänföra till den anställde och som den anställde inte heller kunnat råda över, såsom att företaget går i konkurs eller liknande. De särskilda beskattningsreglerna bör endast gälla . En lämplig period är av anställningen, d.v.s. . Därefter skall vanliga beskattningsregler gälla. En enskild person bör bara kunna få komma i åtnjutande av lättnaden en gång. För att bestämmelserna skall tillämpas måste den enskilde själv, i samband med att deklarationen för det aktuella beskattningsåret ges in, ge in en ansökan till skattemyndigheten som då fattar beslut om reglerna skall tillämpas. Skattemyndigheterna prövar att de formella kriterierna i ansökan är uppfyllda. Stödområdet omfattar de kommuner som markerats med gråton. Arbetsgivaren är skyldig att dra av preliminärskatt på den anställdes lön enligt vanliga regler. Trots att beslut om tillämp- ning av reglerna fattas i efterhand bör hänsyn till lättnaden kunna tas vid bestämmande av preliminärskatteavdragets storlek. Om sakförhållandena är sådana att det är sannolikt att den anställde kommer att beviljas skattelättnad bör därför beslut om ändrad beräkning av skatteavdrag enligt 8 kap 29 § skattebetalningslagen (1997:483) fattas efter ansökan av den anställde. Reglerna har ett nära samband med vanliga beskattningsregler rörande inkomst av tjänst, vilka till stora delar återfinns i 11 kap inkomstskattelagen. De föreslagna reglerna bör därför placeras i inkomstskattelagen, lämpligen genom införande av ett nytt kapitel, 11a. flyttade 2 500 personer till stödområdet med starthjälp eller bohagstransport. Av dessa kan omkring 850 betraktas som möjliga nyckelpersoner i bemärkelsen att deras sökta yrke krävde kort- eller lång högskoleutbildning eller yrkesutbildning som inte kan genereras genom en kortare arbetsmarknadsutbildning. Denna breda definition av möjliga nyckelpersoner överskattar antalet möjliga skattegynnade tjänster genom att den inte som länsarbets- nämnderna ska pröva: 1)om det råder brist på arbetskraft med den sökta kompetensen i regionen ersättningen av bohagstransport eller start- hjälpen har något krav på att det ska finnas brist på arbetskraft i det sökta yrket i den region där personen har fått arbete. Vissa av de kommuner som ingår i stödområdet finns vidare inom pendlingsavstånd från universitets- eller högskoleort, eller har egen högskola, varvid det i kan förväntas finnas arbetssökande med den sökta kompetensen i regionen. 2)om arbetskraften på sina respektive anställningar kan betraktas som nyckelpersoner i bemärkelse att företaget eller den offent- liga verksamheten hade hämmats allvarligt om anställningen inte hade kommit till stånd. Minskningen av inkomster på statsbudgetens inkomstsida för 850 skattegynnade tjänster där personerna antas ha en årlig inkomst på uppgår till . Detta såvida samt- liga utnyttjar skattelättnaderna . Eftersom utredningen förväntar sig att betydligt fler lediga tjänster av nyckelkaraktär kan besättas som en följd av detta nya förslag har vi uppskattat att antalet skattegynnade tjänster som till- sätts kommer att fördubblas jämfört med alternativet ovan till att omfatta 1 700 personer. Om antalet skattgynnade tjänster som tillsätts uppgår till 1 700, och om de personer som flyttar till dessa tjänster antas ha en årlig genomsnittlig lön på och om alla utnyttjar skattelättnaden , så kommer förslaget att innebära ett bortfall av kommunala och statliga skatteintäkter som uppgår till 349 miljoner (se bilaga 7). Utredningen anser att förslaget både har arbetsmarknadspoli- tiska och regionalpolitiska effekter. I de fall då de skattegynnade tjänsterna tillsätts av arbetslösa är åtgärden att betrakta som arbetsmarknadspolitisk. Då de skattegynnade tjänsterna tillsätts av ombytessökande kan åtgärden betraktas som övervägande regio- nalpolitisk. Även i dessa fall kan det dock finnas vissa inväxlings- effekter i form av att arbetstillfällen frigörs som kan tillsättas av arbetslösa eller genom att nya arbetstillfällen skapas inom stödom- rådet som en följd av de skattegynnade tjänsterna. De medel som finns inom det regionalpolitiska utgiftsområdet är till största delen decentraliserade, prioriteras regionalt och används till stor del som medfinansiering av strukturfondsmedel. Det synes därför rimligt att hela förslaget finansieras genom neddragning av AMS anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad och anslag (se bilaga 8). Framöver bör utgifter som avser regionalpolitiska effekter för de skattegynnade tjänsterna ställas mot de regionalpolitiska anslagen. En risk med skattereduktioner är att kostnader för personal över- förs från arbetsgivare till statsbudgeten genom att skattelättnader ersätter lön och att bruttolönerna därmed sänks. Lönesänkningar av detta slag riskerar att påverka lönebildningen negativt för dem som inte omfattas av skattereduktionen. Utredningen menar dock att eftersom bidragen är tidsbegränsade till minskar risken för att nyckelpersonerna ska vara villiga att sänka sina löner varvid på- verkan på lönebildningen kan förväntas bli begränsad. Det kommer också vara en liten grupp som omfattas av skattelättnaderna vilket också talar emot att förslaget kommer att påverka den allmänna lönebildningen i någon nämnvärd utsträckning. Kostnader i form av ökad administration Administrationen av skattegynnade tjänster kommer att belasta dels länsarbetsnämnderna som ska pröva om en tjänst är att betrakta som skattegynnad, dels skattemyndigheterna som ska pröva inkomstavdrag för de personer som ansöker om skattelätt- nad. Eftersom antalet ansökningar med all sannolikhet inte kom- mer att uppgå till mer än som mest ett par tusen så kan de administrativa kostnaderna för förväntas bli mycket marginella och därmed finansieras inom respektive myndighets ram. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Förslaget har sin grund i regionalpolitiska överväganden och avser att underlätta rekryteringen av nyckelpersoner till både företag och offentlig sektor i vissa utsatta områden i . Om endast en tredjedel av dem som uppbär skattelättnad väljer att stanna kvar i stödområdet efter det att skattelättnaden har upphört kommer de regionalpolitiska vinsterna likväl att vara stora. En ökad tillgång till nyckelpersoner inom stödområdet förväntas bidra till att upprätthålla infrastruktur som är nödvändig för den regionala utvecklingen, underlätta för den offentliga sektorn att erbjuda en god nivå av offentlig service liksom att underlätta för företagen i den privata sektorn att rekrytera arbetskraft av strate- gisk betydelse för produktionen. Förslaget förbättrar också möjlig- heterna för företag att expandera eller bibehålla nuvarande produktion. Konsekvenser för små företag Förslaget antas gynna småföretag i lika stor utsträckning som större företag. Förslaget innebär inga administrativa merkostnader för företagen annat än i samband med att företaget anmäler ledig plats till arbetsförmedlingen. Merparten av det administrativa arbetet kommer i stället ligga hos länsarbetsnämnderna och skatte- myndigheterna.