sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Kommittén angav att ett decentraliserat budgetsystem inom polisen inte får hindra att frågor om gemensam utbildning, utrustning och villkoren för personalen hanteras cent- ralt när det framstår som rationellt och ändamålsenligt (Göte- borgskommitténs betänkande, 2001 [SOU 2002:122] s. 677). Förslag: Regeringen skall uppdra åt RPS att närmare utforma en ny kriminalpolisutbildning med ledning av vad som anförts ovan. Vi har redovisat våra överväganden när det gäller den nya krimi- nalpolisutbildningen vad gäller bl.a. dess form och uppläggning, examination samt antagningsförfarande. Vi har dessutom – även om vi föreslår att innehållet skall beslutas centralt av RPS - fört ett resonemang om utbildningens innehåll. Med ledning av våra över- väganden anser vi att det nu skall uppdras åt RPS att närmare beslu- ta i dessa frågor. Vi föreslår att regeringen ger ett sådant uppdrag till RPS. 7Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Den kvalificerade brottsutredande verksamheten inom polisen be- drivs som vi tidigare framhållit (se bl.a. avsnitt 6.8.3) vid fram- för allt centrala kriminalpolisenheter inom länen samt vid Rikskri- minalpolisen. Utanför polisväsendet bedrivs sådan verksamhet ock- så vid EBM, , skattemyndigheterna och Kustbevakning- en. Som vi har framhållit (avsnitt 6.8.1) finns det anledning att vidta åtgärder för att förstärka kapaciteten i polisens brottsutre- dande verksamhet. Det kan ske genom en kombination av olika åtgärder. Vad som då främst kommer i blickpunkten är ny lagstift- ning och nya arbetsmetoder samt förbättrade möjligheter att an- vända ny teknik. Dessa frågor behandlar vi i andra delar av vårt ar- bete. Vid sidan av detta är det enligt vår mening angeläget att er- bjuda en bättre utbildning för dem som arbetar eller avses arbeta i den kvalificerade brottsutredande verksamheten. Den frågan har vi behandlat i ett tidigare kapitel i detta betänkande (se 6 kap.). Men det behöver också vidtas åtgärder för att tillföra denna brottsutredande verksamhet kompetens utifrån på olika områden. Den kvalificerade brottsutredande verksamheten rör många olika sakområden, t.ex. ekonomiska förhållanden, miljöfrågor samt tek- niska och medicinska frågor. Det ställer krav på att utredningsen- heterna inom den kvalificerade brottsutredande verksamheten kan hantera breda kompetensområden. Vissa frågor är förstås så sällan förekommande att särskild kompetens som fordras får inhämtas i det enskilda fallet och inte kan finnas representerad i enheten. Men för andra kompetensområden är behovet av särskild kompetens mer fortlöpande. För att en utredningsenhet skall kunna represen- tera en bred kompetens krävs att människor med olika utbildnings- och erfarenhetsbakgrund ingår i enheten. I det nuvarande systemet, Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten där så gott som alla vid en utredningsenhet av det slag som vi nu talar om har i stort sett samma utbildning och erfarenhetsbak- grund, finns det en risk för att enhetens samlade kompetensomfång blir alltför smalt. Om den nuvarande personalen blandas upp med personal med annan kompetensbakgrund breddas enhetens samlade kompetens. Detta har lett oss fram till överväganden om behovet av att bred- da rekryteringen till polisens kvalificerade brottsutredande verk- samhet. Den frågan har av andra övervägts tidigare. Dessa tidigare förslag finns omnämnda i föregående kapitel, avsnitt 6.2. Innan vi kommer in på våra egna överväganden i denna fråga, vill vi dock först redovisa hur det ser ut när det gäller rekrytering- en till den kvalificerade brottsutredande verksamheten. I det föl- jande finns dock först ett avsnitt, 7.2, som översiktligt redovisar de rättsliga regler som finns i fråga om vem som får handlägga olika uppgifter under en brottsutredning. Därefter följer ett avsnitt, 7.3, som beskriver hur rekrytering till polisens brottsutredande verksamhet går till . Vi har valt ut några polismyndigheter av varierande storlek som får tjäna som exempel. Vid sidan av polisen finns det som nämnts ovan även andra myn- digheter som bedriver brottsutredning. Dessa myndigheter är – i detta sammanhang – särskilt intressanta eftersom man där i stor omfattning har annan än polisutbildad personal som arbetar med brottsutredning. Den brottsutredande personalen inom främst tul- len och skattemyndigheterna har i regel en högskoleutbildning samt en mångårig yrkesmässig erfarenhet av granskningsarbete bakom sig innan de har rekryterats till den brottsutredande verk- samheten. I avsnitt 7.4 beskrivs detta närmare. Det är inte särskilt vanligt att specialister anställs för att arbeta inom polisens brottsut- redande verksamhet. Det finns dock några sådana, dels i länens po- lismyndigheter och dels vid . Det senare be- skrivs kort i avsnitt 7.5. I den mån andra än poliser arbetar som brottsutredare, vare sig det gäller inom polisorganisationen eller vid andra myndigheter, har det varit nödvändigt att utbilda dem för uppgiften. Av de brottsutredare som inte har polismans bakgrund genomgår de brottsutredare som arbetar vid skattemyndigheternas skattebrotts- enheter den kanske längsta utbildningen i brottsutredning. Utbild- ningen, som bedrivs av , beskrivs i avsnitt 7.6. Våra överväganden finns i avsnitt 7.7. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Vi redovisar här översiktligt vissa bestämmelser som gäller beträf- fande vilken personalkategori inom polisen som får handlägga olika uppgifter under en brottsutredning. Det ankommer på polismyndigheten att - i vissa fall - leda förun- dersökning avseende brott (23 kap. 3 § RB). En rad beslutsbefo- genheter är knutna till förundersökningsledarskapet. Den viktigas- te är här kanske behörigheten att besluta om vissa tvångsmedel, bl.a. hämtning till förhör (6 § FUK), beslag (27 kap. 4 § RB), hus- rannsakan (28 kap. 4 § RB) samt kroppsvisitation och kroppsbe- siktning (28 kap. 13 § RB). Det är också undersökningsledaren som får besluta att inhämta yttrande från sakkunnig (23 kap. 14 § RB). ankommer det dessutom på undersökningsledaren att be- sluta om vissa frågor under ett förhör, bl.a. vilka som får närvara vid förhör eller att vad som har förekommit vid ett förhör inte får uppenbaras (23 kap. 10 § RB). Undersökningsledaren har också att bestämma om bl.a. i vilken ordning den misstänkte eller hans för- svarare, i den mån de är närvarande vid förhöret, skall få ställa frå- gor till den som hörs (23 kap. 11 § RB). Det anses dock att samtli- ga i detta stycke nämnda uppgifterna kan delegeras till den person som skall leda det aktuella förhöret. En sådan delegation torde dock endast kunna ske till en polisman (se om detta i avsnitt 7.7.8). Det finns också vissa i författning angivna begränsningar när det gäller befogenheten för någon annan än polisman att vidta åtgärder under en förundersökning. Vi kan här nämna befogenheten att vid- ta tvångsåtgärder såsom t.ex. gripande (24 kap. 7 § första stycket RB), medtagande till förhör (23 kap. 8 § RB), beslag (27 kap. 4 § RB), husrannsakan (28 kap. 5 § RB) samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap. 13 § RB). Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Vidare gäller att behörigheten att för polismyndighetens del vara undersökningsledare inte får delegeras till någon annan än en po- lisman (3 kap. 6 a § Pf). Det innebär i sin tur att frågan om vilket brott en person skall delges misstanke om vid ett förhör under en förundersökning inte får överlämnas åt någon annan än en polis- man att besluta om. Det är också en polisman som skall besluta när och hur slutdelgivning enligt bestämmelsen i 23 kap. 18 § RB skall ske (jfr JO:s beslut , dnr 2698-1992). Frågan om vem som är behörig att leda förhör under en förun- dersökning är inte – annat än undantagsvis - författningsreglerad i . Undantaget avser bl.a. det s.k. anhållningsförhö- ret enligt 24 kap. 8 § RB. Detta förhör skall hållas av åklagaren eller en polisman (se även Fitger, , del 2, s. 23:35 där det dessutom görs en hänvisning till bestämmelsen i 23 kap. 3 § andra och tredje styckena RB). Det finns även en bestämmelse enligt vilken det ankommer på undersökningsledaren eller den polisman som får leda förhöret att besluta att en kallelse till förhör skall förenas med vite (23 kap. 6 a § RB). Slutligen skall här nämnas att det finns en möjlighet för den som är förhörsledare att i vissa fall besluta om hämtning till förhör (6 § FUK). Befogenheten att besluta om sådan hämtning anses inte kunna delegeras till andra anställda inom polisen än just polismän (, del 2, s. 23:35). Det är regeringen som bestämmer vad som avses med polisman (4 § Pl). I 1 kap. 4 § Pf finns en definition av vad som avses med po- lisman. Med polisman avses enligt bestämmelsen länspolismästare, biträdande länspolismästare, polismästare, polisöverintendent, po- lisintendent och polissekreterare. Även kommissarie, inspektör och polisassistent samt polisaspirant som under tjänstgöringstid fullgör aspirantutbildning vid en polismyndighet är polismän. Dessutom anses vissa befattningshavare vid RPS som polisman. I 3 kap. Pf finns bestämmelser om bl.a. länspolismästarens och andra anställdas uppgifter. I 3 kap. 6 § Pf föreskrivs att ärenden vid Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten en polismyndighet som inte skall avgöras av polisstyrelsen eller po- lisnämnden avgörs av länspolismästaren. Om sådana ärenden inte behöver prövas av länspolismästaren, får de dock avgöras av någon annan anställd enligt vad som anges i arbetsordningen eller i sär- skilda beslut. Enligt 3 kap. 6 a § Pf gäller att när polismyndigheten bestämmer om fördelning av ärenden enligt 3 kap. 6 § Pf skall den se till att ärendena fördelas mellan de anställda efter deras kvalifikationer. Vid fördelningen skall myndigheten beakta vad som krävs för att upprätthålla kvalitet och säkerhet i handläggningen och se till att effektivitet och snabbhet i verksamheten främjas. Myndigheten skall också beakta i vilken utsträckning handläggningen kräver sär- skild kompetens, utbildning eller erfarenhet. skall myn- digheten se till att ärendena inte handläggs av personal som är mer kvalificerad än vad ärendet kräver. får dock inte överlämna åt någon annan än en polisman att avgöra eller leda handläggningen av ärenden som enligt skall skö- tas av en polismyndighet. 7.3Hur sker rekrytering till polisens brottsutredande verksamhet ? Vi redovisar här hur rekrytering till polisens brottsutredande verk- samhet går till vid några utvalda polismyndigheter. För att få en mer samlad bild över hur respektive myndighets brottsutredan- de verksamhet är organiserad hänvisas till kapitel 6 (kriminalpolis- utbildning) och 8 (utredningsverksamheten inom närpolisen). För i finns dock en mer fyllig re- dogörelse här eftersom den myndigheten inte finns beskriven i ka- pitlet om kriminalpolisutbildning. När det gäller rekryteringen till den brottsutredande verksamhe- ten skall framhållas att med detta avses i detta sammanhang sådan rekrytering som gäller personal som är särkilt avdelad för denna typ av verksamhet inom polisen. Uppgifterna nedan är inhämtade /februari månad 2003. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Av totalt ca 2 800 anställda i myndigheten (poliser och civilanställ- da) är ca 530-550 polisutbildade brottsutredare. Myndigheten har ca 25-30 civilanställda brottsutredare, sk utredningsassistenter. De polisutbildade brottsutredarna är placerade inom närpolisorganisa- tionen, vid utredningsrotlar, centraljourer, spaningsrotlar samt tra- fikpolisen. Utredningsassistenterna arbetar vid trafikpolisen, närpolisorganisationen, brottsrotlar samt . Rekrytering till myndighetens brottsutredande verksamhet såväl som till annan verksamhet sker - generellt - på följande sätt. Ett förfarande som tillämpas är interna omdisponeringar utan särskilt tillsättningsförfarande inom en huvudenhet. Övriga an- ställningar som berör personal i icke arbetsledande ställning regle- ras och detta gäller såväl kommenderingar inom myndigheten som de externa utlysningar myndigheten gör inom polisväsendet. Utlysning av anställningar i form av vikariat eller arbetsledande funktioner sker separat efter uppkomna behov. I tjänsteutlysning- en anges de kvalifikationer som är önskvärda och meriterande för den aktuella tjänsten och formuleringen i utlysningen anger sök- profilen. Inför en tjänstetillsättning får sökanden vitsord samt blir i vissa fall intervjuad. Någon skillnad i rekryteringsförfarandet mellan de olika brotts- utredande nivåerna finns inte utan rekryteringen styrs av vilken typ av kompetens som är lämplig för den aktuella funktionen. Efter rekryteringen kan sedan kompletterande utbildning ges den enskil- de beroende på behov. Av totalt ca 5 800 anställda i myndigheten (poliser och civilanställ- da) är ca 900 polisutbildade brottsutredare. Myndigheten har ca 30 civilanställda brottsutredare. De polisutbildade brottsutredarnas yrkesmässiga bakgrund varie- rar. Generellt kan dock sägas att myndighetens brottsutredare har en mångårig polisiär erfarenhet bakom sig. Vissa av dem har dess- utom genomgått utbildningar vid medan andra har gått utbildningar som anordnats vid myndigheten (antingen cent- ralt eller lokalt). Någon obligatorisk vidareutbildning finns emel- lertid inte inom området brottsutredning. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten De icke polisutbildade brottsutredarna är placerade vid närpoli- sen, utredningsrotlar samt vid vissa trafikgrupper. De flesta av dem har genomgått särskilda utbildning för civilan- ställda brottsutredare. Det finns inte några riktlinjer inom myndigheten för hur rekry- tering skall gå till, varken till den brottsutredande verksamheten eller till annan verksamhet. Det är vid myndigheten dock i prakti- ken inte någon skillnad i rekryteringsförfarandet mellan de olika nivåer där brottsutredning bedrivs (länskriminalpolisen, polismäs- tardistrikt etc.). Med hänsyn till det ekonomiska läget sker inte någon rekrytering till myndigheten utanför respektive polis- mästardistrikt. Av totalt ca 3 600 anställda i myndigheten (poliser och civilanställ- da) är ca 710 personer brottsutredare. Av dessa är ca 40 personer civilanställda och resterande del polisutbildade. Vid rekrytering till den brottsutredande verksamheten tillämpas följande förfarande. Lediga befattningar kungörs genom en s.k. B-kungörelse. De som är intresserade anmäler sig genom ett ansökningsförfarande. De som har sökt får vitsord i enlighet med RPS anvisningar i äm- net. tillämpas även ett intervjuförfarande. Efter förhandling med de fackliga organisationerna erbjuds den skickligaste av de sö- kande tjänsten. Rekryteringsprocessen är den samma för alla avdel- ningar och områden inom myndigheten. När det gäller rekrytering till länskriminalpolisen skall dock de som rekryteras vara särskilt lämpliga och ha särskild fallenhet att handlägga utredningar rö- rande grova brott. Vid polismyndigheten finns ca 160 poliser och fyra – fem civilan- ställda som helt eller delvis arbetar som brottsutredare. De civilan- ställda brottsutredarna är placerade vid närpolisen eller utrednings- enheter. De har en bakgrund som assistenter inom någon verksam- het inom polisen. Vid polismyndighetens Eko-rotel finns dessutom en civilekonom anställd. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Endast en av de civilanställda utredarna har genomgått Polishög- skolans särskilda utbildning för denna personalkategori. Samtliga civilanställda utredare har dock fått intern utbildning vid myndig- heten. Bland myndighetens polisutbildade brottsutredare har flera ge- nomgått olika vidareutbildningar, bl.a. en förhörsledarutbildning. De allra flesta poliser har börjat sin brottsutredande karriär genom olika interna utbildningar. De har också utbildats genom att de har arbetat tillsammans med erfarna utredare som fungerat som mento- rer. Det finns dock inte någon obligatorisk utbildning som myn- digheten kräver att personalen skall ha genomgått för att få arbeta som brottsutredare. Rekrytering till utredningsverksamheten sker genom ett ansök- ningsförfarande. Detta sker på samma sätt oberoende av vilken en- het/avdelning myndigheten söker personal till. Efter det att en ansökan kommit in brukar referenser inhämtas beträffande sökanden. Därefter sammanställs det material som kommit fram. I vissa fall kallas sökanden till intervju. Därefter fat- tar myndigheten beslut i anställningsärendet. 7.4EBM:s, skattemyndigheternas, och brottsutredande verksamhet Det är inte enbart inom polisen som det bedrivs brottsutredande verksamhet. En stor del av landets brottsutredningar avseende ekonomisk brottslighet handläggs vid EBM. EBM är en åklagarmyndighet. Även vid skattemyndigheterna, och bedrivs brottsutredande verksamhet. För skattemyndigheter- nas del utförs den brottsutredande verksamheten vid de skatte- brottsenheter, som inrättades . har ansva- ret för utredningar av smugglingsbrott. utreder vissa brott inom framför allt miljö- och fiskeriområdet. Inom samtliga nu nämnda verksamheter används andra yrkeska- tegorier än polispersonal som brottsutredare. Vid EBM används emellertid också polisutbildade personer för det brottsutredande arbetet. Förhållandena som beskrivs nedan avser, om inte annat anges, mars/april månad 2003. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten EBM – som således är en åklagarmyndighet – inrättades den 1 ja- nuari 1998. EBM bedriver operativ verksamhet vid olika avdelning- ar; Östra avdelningen i , Västra avdelningen i samt Södra avdelningen i . Respektive avdelning består av ett antal kammare. Det finns sammanlagt tolv kammare i landet. Det finns dessutom ett antal utredningsenheter spridda på olika orter inom landet. Därutöver finns också specialenheter som arbetar med bl.a. frågor om säkring och analys av beslag i IT-miljö samt hanter- ing av till EBM inkomna tips. Det tjänstgör ca 400 personer vid EBM. Av dessa är ca 80 perso- ner åklagare, ca 200 personer poliser samt 35 personer ekonomer. Övriga är administrativ personal. När det gäller de polismän som arbetar vid EBM skall sägas att de är anställda vid olika polismyn- digheter i landet. De har inkommenderats till RPS för att därefter ställas till EBM:s förfogande. Av EBM:s åklagare har sju stycken rekryterats till myndigheten från annan juridisk verksamhet än åklagarväsendet såsom domstol, polisväsendet och skatteväsendet (uppgifterna är hämtade från EBM:s hemsida på Internet , EBM:s skrivelse till Riksåklagaren, dnr 900 2003/0014 samt Riksåklagarens årsredovisning 2002). De ekonomer som arbetar vid EBM är högskoleutbildade. Många av dem kommer från skatteförvaltningen och har arbetat som skatterevisorer. Det gör att de har utredningsvana sedan tidi- gare. Även de poliser som rekryteras till EBM har utredningsvana . Ekonomerna – som vid EBM benämns ekorevisorer – bildar tillsammans med åklagare och poliser de utredningsteam som finns vid myndighetens operativa enheter (kammare). Ekorevisorerna bidrar under förundersökningen med kunskaper om ekonomiska och affärsmässiga förhållanden, svarar för gransk- ning och revision av bokföring och räkenskapsmaterial samt genomför den analys som granskningen medför. Ofta dokumente- ras resultatet av granskningen i en promemoria som tas in i förun- dersökningsprotokollet. Ekorevisorn biträder även utrednings- mannen vid förhör under förundersökningen. Det förekommer också i mindre utsträckning att en ekorevisor uppträder som för- hörsledare och således genomför förhör på egen hand under en brottsutredning. Vid EBM finns det två typer av vidareutbildning för brottsutre- dare. En typ av utbildning är gemensam för samtliga utredare oav- Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten sett yrkesmässig bakgrund, den andra typen av utbildning riktar sig till respektive yrkeskategori. Den gemensamma utbildningen genomförs i tre nivåer. Dessa benämns grund-, vidare- och fördjupningsutbildning (Eko-kurs I- III). Här kan nämnas att Eko-kurs I omfattar sex veckors utbild- ning och innehåller utbildning med inriktning på brottsutredning. Den utbildning som vänder sig till respektive yrkeskategori är till för att upprätthålla den specialistkompetens som respektive yrkes- kategori besitter. Kurserna berör huvudsakligen respektive yrkes- grupps arbetsuppgifter. EBM har nämligen som målsättning att de ekonomer som arbetar med brottsutredning under hela sin anställ- ningstid hos EBM skall upprätthålla samma kompetens som bl.a. FAR auktoriserar. Ekonomerna får med andra ord inte bli poliser. För samliga nyanställda har EBM dessutom en kortare introduk- tionsutbildning. Den utbildningen sker på avdelningsnivå. Vid EBM finns därutöver en Eko-kurs för administratörer som omfattar en termin. Den kursen skulle enligt EBM kunna fungera som en lämplig introduktion för en ekonom utan tidigare utred- ningserfarenhet från t.ex. en revisionsbyrå eller ett företags eko- nomiavdelning. EBM:s behov av specialistkunskap inom IT-området i utred- ningsverksamheten har lösts så att revisorer/ekonomer och poliser har vidareutbildats inom det området. Även vid skattemyndigheterna bedrivs brottsutredande verk- samhet. Denna verksamhet utförs vid skattebrottsenheterna, som inrättades . Vid dessa enheter bedrivs dessutom nu- mera underrätttelseverksamhet och brottsförebyggande arbete. Det finns en skattebrottsenhet i varje region i landet. Eftersom det finns tio regioner i landet innebär det att det också finns tio styck- en skattebrottsenheter. Enheterna har bedrivit operativ verksamhet med inriktning på skatte- och bokföringsbrott . utgör verksamheten vid skattebrottsenheter- na en egen verksamhetsgren som benämns Brottsbekämpning. Här skall nämnas att fr.o.m. kommer nuva- rande tio skattemyndigheter och avvecklas. En ny skattemyndighet inrättas då. Den skall heta . En av orsakerna till att det infördes skattebrottsenheter var att tillföra skatterättslig och skatteadministrativ kompetens vid den Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten typen av brottsutredningar. Från sida har det därför betonats att det är viktigt att de som arbetar inom skatte- brottsenheterna kan bibehålla och även vidareutveckla sin skatte- kompetens. Av det skälet har tillsatt en särskild arbetsgrupp för kompetensutveckling (detta finns beskrivet i av- snitt 3.7.3 ovan). Skattebrottsutredningar leds av en åklagare. I storstadsområdena är det åklagare vid EBM som leder utredningarna. I övriga landet är det åklagare vid det allmänna åklagarväsendet. Det totala antalet skattebrottsutredare uppgick till 157 personer. Verksamhe- ten vid skattebrottsenheterna byggs emellertid successivt ut. fanns det 167 utredare i landet. uppgick antalet avslutade förundersökningar vid landets skattebrottsenheter till 987. har en utbildning för landets skattebrottsutredare. utbildades 32 så- dana utredare vid (årsredovisning 2002 s. 58 ff. och ärende dnr 530-4726-03/100). nu nämnda utbildning beskrivs närmare i avsnitt 7.6 nedan. Enligt 1 § lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar omfattar skattemyndigheternas verksamhet en- ligt lagen bl.a. brott enligt skattebrottslagen (1971:69), 19 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (1975:1385), 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., folk- bokföringslagen (1991:481) samt 11 kap. 5 § BrB. Enligt lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutred- ningar får åklagare som leder förundersökning enligt 23 kap. RB vid undersökningens verkställande anlita biträde av skattemyndig- heten. Åklagaren får begära biträde av skattemyndigheten också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts. får dock inte verkställa beslut om tvångsmedel (2 §).