sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — En periodisering av kostnaderna är egentligen inte nödvändig att göra för den förändring av statsbidragen som ut- redningen föreslår och som bygger på antaganden om stabila för- hållanden. Men en periodisering kan däremot behöva göras om man vill försöka periodisera kostnader vid instabila förhållanden, till exempel vid kraftiga variationer i invandringen, och om man vill försöka koppla utredningens resultat till den kommunala räken- skapsstatistiken. Efter att ha prövat några olika tidsprofiler (se bil. 4) har vi bestämt oss för att utgå från att huvuddelen av kostnad- erna för samtliga ingående verksamheter (försörjning, sfi, annan verksamhet) är koncentrerade till början av perioden. Som ett underlag för detta vi gjort en del bearbetningar av Integrations- verkets statistik. 3.3.4Kostnaderna för en statlig etableringsersättning Utredningen föreslår alltså att det införs en statlig och skattefri ersätt- ning, kallad etableringsersättning, som kan betalas ut till flyktingar m.fl. och vissa anhöriga som har behov av stöd och inte kan försörja sig själva. Ersättningen ska kunna betalas ut under som längst till alla som har en handlingsplan och som är i åldern 18–. Med vårt förslag på som ett riktmärke för den summa som ska betalas, minskar kommunernas framtida kostnader för de nyanländas försörjning. Utredningen har låtit ut- arbeta en enkel modell som för försörjningen, som gör det möjligt att å ena sidan beräkna hur stora statens kostnader skulle bli och å andra sidan hur stora kostnadssänkningar kommunerna skulle få. Modellen antar att den statliga ersättningen appliceras på helårsnivå och jämför sedan med hur mycket försörjningsstöd som kan växlas bort på helårsbasis. I modellen, som beskrivs i större detalj i en sep- arat bilaga till betänkandet (Flyktingmottagande och introduktion – perspektiv och beräkningar) har försörjningsbehovet beräknats mot en antagen riksgenomsnittlig boendekostnad. Längre fram i det här avsnittet förfinas beräkningarna med hänsyn till den tids- profil för försörjningsstödet som presenterades ovan. Med de givna förutsättningarna för våra modellberäkningar (se försörjningstödssmodellen i den separata bilagan) innebär den stat- liga etableringsersättningen årliga statliga kostnader motsvarande . minskar kommunernas kostnader för försörjningsstöd med . De totala årliga samhälleliga kostnaderna ökar alltså med . Om ersättningsnivån legat på skulle staten få en årlig kostnad på medan kommunernas kostnader för för- sörjningsstöd skulle ha minskat till . Kommun- ernas kostnader skulle alltså minska med 8 miljoner, men statens kostnader skulle öka med . Vid såväl effektberäkningen av den föreslagna nivån på , som vid illustrationen på , ökar alltså de totala kostnaderna för försörjningen. Dessa ökningar har sin bakgrund i att behoven skiftar beroende på hur familjen ser ut. Ett hushåll med två vuxna utan barn skulle t.ex. redan vid en nivå på den statliga etableringsersättningen på strax anses ha fått sina behov täckta. Vid den nivån utgår inte längre något försörjningsstöd till den typen av hushåll. Vid en nivå på 7 000 får samma typ av hushåll ut väsentligt mer än de behov som bestäms av reglerna för försörjningsstöd. Vid ökande nivåer på den statliga etableringssersättningen ökar, som ett resultat av att alltfler hushåll får ut mer än sina behov, samhällets totala kostnader. Med den föreslagna nivån har vi försökt hitta en rimlig balans mellan kostnader för staten och behovet av kompletterande för- sörjningsstöd, men utredningens förslag till etableringsersättning kommer givetvis inte att ta bort alla framtida behov av för- sörjningsstöd. med ett statligt försörjningsan- svar kommer det att finnas hushåll som inte får sina behov fullt ut täckta den vägen. Enligt utredningens beräkningar skulle komp- letterande försörjningsstöd på behöva betalas ut till stora hushåll. Det kommer också att kvarstå behov av försörjningsstöd när tiden för utbetalning av etablerings- ersättningen är till ända. Enligt våra beräkningar skulle av hushållen inte behöva något kompletterande försörjningsstöd, vilket är betydligt lägre än . Hur stort detta kvarstående behov är beror bl.a. på hur fram- gångsrik etableringsperioden är. Syftet med utredningens förslag är att fler ska bli självförsörjande och att behovet av försörjningsstöd ska minska som en följd av det. Vi har emellertid inte försökt upp- skatta hur mycket effektivare vårt förslag till etablering av ny- anlända skulle kunna bli. Som ett uttryck för försiktighet använder vi tidsprofilen för det nu existerande systemet också vid beräkning- arna för det nya systemet. Det betyder att det vi utgår ifrån är en spegling av vad som uppnåtts med flyktingmottagande och intro- duktion inom ramen för det nuvarande ersättningssystemet, av konjunkturen och av egenskaperna hos dem som togs emot i kom- munerna . 3.3.6Ökade kostnader för samhället i dess helhet Det föreslagna, större och direkta statliga försörjningsansvaret med- för vid föreslagen nivå ökade kostnader för samhället i dess helhet motsvarande . Givet att den föreslagna reformen inte ska kosta mer för samhället än i utgångsläget måste förslag till regleringar och framtida finansieringsmodeller innefatta dessa kostnadshöjningar på ett sådant sätt att reformen i dess helhet inte blir dyrare för samhället än i utgångsläget. Om man väljer en ersättningsnivå på ökar inte kostnaderna alls. Vid en nivå på ökar kostnaderna med . Dessa lägre ersättningsnivåer skulle emellertid innebära ökade försörjningsstödskostnader. Kostnadsökningen på , som utgår från en nivå på , måste betraktas som en relativt blygsam. Vi har dessutom räknat med att alla som får ersättningen kommer att få den högre nivån. Vi har alltså inte kalkylerat med att en viss andel kommer att få en reducerad ersättning och att några kommer att ansöka om en halv ersättning och nyttja möjligheten att arbeta på halvtid. 3.3.7Kostnader för en förlängd dagersättning Utredningen föreslår att staten under i normalfallet maximalt direkt efter att en person fått uppehållstillstånd ska betala ut en förlängd dagersättning. Vi har emellertid inte gjort några kal- kyler på vilka effekterna blir av den förändringen. Så mycket kan i alla fall sägas att förlängningen knappast påverkar de totala kost- naderna för de förslag vi lägger. En förlängning bör i huvudsak få den effekten att den minskar behovet av försörjningsstöd. Effek- tivare insatser och ett bättre regionalt och interregionalt samarbete bör också leda till en snabbare bosätt- ning för personer i anläggningsboende. Med den redan pågående utvecklingen av den organiserade verksamheten bör exempelvis de asylsökande vara bättre förberedda och ha mer kunskaper om det svenska samhället, något som också underlättar bosättning och plan- ering . Oklarheten gäller således omfattningen av den ekonomiska regleringen mellan stat och kommuner. Till detta kommer det vi tidigare tagit upp, nämligen att ta ställning hur den som inte har passerat mottagningssystem ska få sin försörjning och vilka kostnader det kan bli fråga om för denna grupp. I våra beräkningar har vi utgått från att staten i någon form tar ansvar för planeringsmånaderna. De förslag utredningen lägger motiverar en förändrad finansiering. Det finns som visats flera skäl till att den gamla finan- sieringsmodellen med ett riktat statsbidrag till kommunerna för försörjning, sfi och annan verksamhet bör ersättas med en ny modell för finansiering. Med utredningens förslag till en statlig etableringsersättning blir det ännu svårare att argumentera för att bibehålla det gamla systemet. Förslaget till en statlig etab- leringsersättning medför ett behov av reglering mellan staten och kommunerna. Staten tar genom den föreslagna reformen på sig ett direkt ansvar för försörjningen av flyktingar med vissa anhöriga efter det att en person fått uppe- hållstillstånd. Under de första cirka tre månaderna, dvs. , utgår en förlängd dagersättning, eller en annan form av statlig ersättning (se ovan), och därefter den föreslagna etableringsersättningen. och statsbidragslösning, vi föreslår, innehåller i sig en reglering av relationen mellan stat och kommun. Det råder enighet om att staten ska bekosta flyktinginvandringen. Det råder också enighet om att kommunerna är viktiga aktörer inom den verksamheten. Dessa förhållanden nödvändiggör system för överföringar av medel från staten till kommunerna, ett statsbid- ragssystem med andra ord. Man brukar skilja mellan riktade och generella statsbidrag. Ett riktat statsbidrag tar sikte på en entydigt definierad verksamhet medan ett generellt statsbidrag tar sikte på att se till att en verk- samhet görs finansiellt möjlig. Det riktade statsbidraget kan sägas innebära ett klart uttalat stöd, eller en subvention, till en viss specificerad verksamhet. Före den kommunalekonomiska reformen fick kommunerna riktade statsbidrag till exem- pelvis barnomsorgsverksamheten genom att antalet inskrivna barn utgjorde en parameter som sedan användes i en formel som gav kalkylgrunden för hur stort bidrag den enskilda kommunen skulle få. Det riktade statsbidraget ställde alltså krav på och gynnade en specificerad verksamhet. Såväl staten som kommunerna hade om- fattande kostnader för beräkning och administration av dessa statsbidrag. Denna typ av riktade statsbidrag beräknades och utbetalades ofta med de insatsfaktorer som grund, som man behöver för att bedriva verksamheten. Det behövs t.ex. lärare för att bedriva undervisning. Man kan säga att ett sådant riktat statsbidrag subventionerar användningen av lärare. Den sortens statsbidrag riskerar att upp- muntra till resursanvändning i stället för till resultat, och det är givetvis resultat man vill uppnå. Det är också möjligt att utforma riktade statsbidrag så att de beräknas och utbetalas i förhållande till den produktion en given verksamhet leder till. Vid första påseendet verkar det enkelt, det går att få fram relevanta data och resultaten är påtagliga, men frågan är vad processen, kommunen fått statlig ersättning för, har betytt för produkten. Här finns flera svårigheter. Till viss del mot bakgrund av detta slags problem, men framför allt för att det inte är i linje med hur verksamhet normalt finansieras, vill utredningen inte föreslå en sådan inriktning på statsbidragen. De generella statsbidragen utgår som allmän kassaförstärkning utan krav på, eller ens redovisning av, någon verksamhet. Istället överlåter staten åt den enskilda kommunen att utifrån sin egen målsättning förfoga över pengarna på bästa sätt. Förenklat kan man säga att de som tror på riktade statsbidrag antingen misstror kom- munerna och/eller misstror statens förmåga att styra kommunerna på annat sätt än genom de subventioner de riktade statsbidragen i praktiken är. Genom de riktade statsbidragen uppmuntrar man kommunerna att bedriva en viss verksamhet och att ta på sig ett visst verksamhetsansvar. Om man betraktar kommunerna som vilken konsument som helst så kan man genom subventionen åstadkomma ett visst lägre pris för en given verksamhet och på så sätt få kommunen att konsumera mer av det staten vill upp- muntra. Om exempelvis barnomsorgen subventioneras tillräckligt mycket lönar det sig för kommunen att välja att bygga ut den. De som förordar generella statsbidrag har i allmänhet en större tilltro till kommunerna och/eller till statens förmåga att styra på annat sätt än genom pengar. De menar att man kan utgå ifrån att kommunerna alltid strävar efter att skapa så hög välfärd som möjligt för kommunens invånare. Kommunerna behöver inte mani- puleras till att bedriva viss verksamhet. De behöver bara garanteras tillräckliga medel. Givet de mål som formulerats genom lagstiftning och på annat sätt väljer kommunen den verksamhetsinriktning som ger den högsta välfärden för kommuninvånarna. De generella statsbidragen fordrar ofta att staten behöver bygga upp system för uppföljning av den kommunala verksamheten. Generalschablonen och det generella statsbidragssystemet – likheter och olikheter Utifrån dessa korta teoretiska utläggningar kan vi gå vidare till det statsbidrag som kommunerna får för mottagande av flyktingar, den s.k. generalschablonen. Allra först kan vi konstatera att flykting- mottagandet går lite utanför den teoretiska ramen. Resonemanget ovan förs nämligen som om befolkningen är given, men en konsek- vens av att ta emot flyktingar är att befolkningen ökar, något som i varierande grad påverkar folkmängden i många kommuner. Frågan är om detta faktum kräver riktade statsbidrag till de verksamheter som följer av mottagandet. En vanlig uppfattning är att det är svårt att se hur kommunerna annars skulle ha skäl att ta emot och be- driva verksamhet. Eftersom riktade bidrag inte ger någon garanti för styrning mot ett visst resultat, handlar det med all sannolikhet om mer och annat än om bidraget är riktat eller generellt. Om vi jämför generalschablonen med delarna i det generella stats- bidragssystemet, som det ser ut , kan man fråga sig om det egentligen är så stora skillnader. Generalschablonen är egentligen en variant på ett generellt statsbidrag. Både det generella stats- bidragssystemet och generalschablonen är kassaförstärkningar till kommunerna för att de ska kunna bedriva viss verksamhet. I båda systemen tillför man och omfördelar medel efter behov, så att kom- munerna ska kunna bedriva verksamheten. Det generella statsbidragssystemet består av ett antal delar där ett statsbidrag per invånare, en inkomstutjämning och en kostnads- utjämning är de viktigaste inslagen. Samtliga dessa delar tar hänsyn till invånarantalet i respektive kommun och kostnadsutjämningen tar även hänsyn till befolkningens sammansättning. Storleken på statsbidraget enligt generalschablonen styrs av antalet flyktingar i varje kommun. Dessutom är statsbidraget differentierat i förhållande till flyktingarnas ålder. För utbetalning av statsbidrag ställs inte i något av de båda systemen krav på en given verksamhet. Det är kommunerna, som inom vissa ramar och utifrån lokala för- utsättningar, avgör verksamhetens omfattning och inriktning också när det gäller generalschablonen. Det finns inget specifikt angivet om vem som ska ta ansvar för verksamheten och kravet på en introduktionsplan för att kommunen ska få rätt till ersättningen är helt utan kraft, som vi visar på andra ställen i betänkandet. Det står också kommunerna fritt att använda medlen på andra sätt än till flyktingmottagandet om de skulle vilja det. De båda systemen har således väsentliga likheter. Olikheterna gäller tidsaspekterna. Det generella systemet har årsbefolkning som bas medan generalschablonen har delar av året som bas. Om man ska integrera generalschablonen i det generella systemet uppstår svårigheten att finna lösningar som översätter kortare tidsperioder än till årsbaserade faktorer. Man bör t.ex. fråga om det är tillräckligt att utgå från den bild av befolkningen man får året före bidragsåret, som är basen i det generella systemet, eller om variationerna är för snabba för att enbart årsvisa mätpunkter ska kunna accepteras. Detta sam- manhänger sedan naturligtvis med hur omfattande den verksamhet är som kommunerna ska svara för. Om försörjningsdelen tas bort, som vi föreslår, försvinner ungefär två tredjedelar av kostnaderna, och den absoluta variationen minskar liksom den summa som kan variera. Dagens finansiering via den s.k. generalschablonen innebär att ersättning till en kommun utbetalas för att det i kommunen finns ett visst antal flyktingar. Dessa kan sedan finnas där som ett resultat av avtal eller för att de själva har sökt sig till kommunen. Kopplingen till verksamhet är indirekt. Visserligen förutsätts kom- munerna garantera de mottagnas försörjning och bedriva viss verk- samhet som sfi och annat, men statbidraget betalas inte ut som direkt ersättning för av kommunen utbetalat försörjningsstöd eller som ersättning för kostnader för ett visst antal sfi-timmar. Utredningens förslag innebär att statens direkta försörjnings- ansvar ökar, något som i sin tur bör innebära minskade krav på att den kvarstående finansieringen av den kommunala verksamheten ger incitament att ta emot flyktingar. Det ökade statliga ansvaret gäller dock endast planeringsperioden och . Under de dryga två återstående åren som betraktas som flyktingmottagande är hela det yttersta försörjningsansvaret, via socialtjänstlagen, lik- som tidigare kommunernas, men även fortsättningsvis med ett stat- ligt bidrag för kostnaderna. Integration och normal finansiering Det finns enligt utredningens uppfattning starka skäl för samhället att verka för de nyanlända flyktingarnas etablering i . Detta synsätt har genomsyrat allt arbete i utredningen. Finansierings- formerna och därmed statsbidragslösningarna bör vara i samklang med detta synsätt. Dagens finansiering speglar inte den norma- lisering som utredningen förordar. Trots de påtagliga likheterna med det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet utgör finansieringen via generalschablonen en särlösning. Den är en sär- lösning som påminner om ett entreprenadförhållande mellan staten och kommunerna. Detta entreprenadförhållande kan, som vi sett, ha en begränsande inverkan på beslut och verksamhetsinriktningar. Det kommunala flyktingmottagandet kan också komma att i alltför hög grad präglas av ett snävt företags- ekonomiskt synsätt, där man bara betraktar kostnaderna och ersättningen för kostnaderna i det implicita entreprenadkontraktet och tappar fokus på sådant som effektivitet och framtida intäkter. Om kommunerna bara ser sig som utförare av verksamhet åt staten och inte har något eget verksamhetsintresse, blir kommunen sannolikt mycket noga med att den får betalt för allt den gör. Merparten av den kommunala verksamheten finansieras genom egna skatteintäkter. Till detta kommer ett statsbidragssystem som innehåller en inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett gener- ellt bidrag som utgår per innevånare i kommunen. Man kan säga att denna finansiering är den normala kommunala finansieringen och all verksamhet som är i någon mening normal bör också inordnas i detta system. Inordning i statsbidrags- och utjämningssystemet Enligt utredningens uppfattning är det möjligt att inordna finan- sieringen av det kvarvarande kommunala försörjnings- och verk- samhetsansvaret i det kommunala statsbidrags- och utjäm- ningssystemet. Kommunerna kan tillföras medel genom höjningar av det generella statsbidraget och kostnaderna kan fördelas mellan kommunerna i förhållande till deras behov genom modifieringar och/eller kompletteringar av kostnadsutjämningssystemet. När det gäller försörjningsdelen kan den hälft som återstår av de nuvarande kommunala kostnaderna för försörjning, efter det att medel för den statliga etableringsersättningen lyfts bort, finansieras genom en höjning av det generella statsbidrag som utgår per inne- vånare. Vid ett antagande om en jämn flyktinginvandring på 10 000 flyktingar skulle det innebära årskostnader på drygt 500 milj- oner kronor för försörjning via försörjningsstödet. Dessa kost- nader skulle kompenseras med en höjning av det generella stats- bidraget med per innevånare. För att dessa ska fördelas rimligt rättvist mellan kommunerna anser utredningen att kostnadsutjämningen i det kommunala stats- bidrags- och utjämningssystemet behöver modifieras eller komp- letteras. I delmodellen för individ- och familjeomsorg ingår en faktor som anger andelen flyktingar eller nära anhöriga som vistats i . Den skulle kunna ändras så att den i stället anger vistelse . Även när det gäller de kommunala verksamhetsdelarna, som sfi för flyktingar och annan verksamhet, bör det vara möjligt att finan- siera dem genom en höjning av det generella bidraget och sedan utjämna efter antalet bosatta flyktingar. Sfi-delen har i vår modell beräknats kosta på . Vid en jämn flyktinginvandring blir detta också de årsvisa kostnaderna för all sfi-verksamhet riktad till flyktingar. Det gener- ella statsbidraget skulle alltså kunna höjas med per innevånare. Omfördelningen av dessa medel kan åstadkommas ge- nom att andelen flyktingar får utgöra grunden för omfördelningen. I det följande visar vi med ett räkneexempel hur kostnadsut- jämningen för sfi för flyktingkategorin skulle kunna konstrueras. Om vi antar en jämn flyktinginvandring och en kohortstorlek på 10 000 individer kommer vid varje mätdag, som för kostnadsutjäm- ningen är , att finnas 3,5*7 400, dvs. 25 900 individer som kan betraktas som vuxna flyktingar och därmed personer som har behov av sfi. Jämfört med den totala svenska befolkningen på ca 9 miljoner, utgör då andelen nyanlända flyktingar i befolkningen . Kommuner som har en större andel flyktingar får bidrag från staten och de som har en lägre andel betalar avgift till staten. Om det i en kommun inte finns några flyktingar blir avgiften lika stor som effekten av det höjda generella statsbidraget. Det betyder att den kommunen i nettotermer inte får något statsbidrag. Prislappen för sfi per flykting är de dryga utslagna på 25 900 individer. Det innebär en kostnad på för varje individ. Uttryckt i andelar av befolkningen betyder det att det för varje procentenhet flyktingar i befolkningen kan finnas strukturellt betingade kostnader för . Låt oss välja en kommun med 10 000 innevånare. De har den riksgenomsnittliga andelen flyktingar, alltså 29 personer. Av dessa är 21 personer vuxna och kan anses ha behov av sfi. De har genom höjningen av det generella statsbidraget fått ett statsbidrag på . Som ett resultat av att kommunen har en riks- genomsnittlig andel vuxna flyktingar berörs den inte av kostnads- utjämningen. Kommunen får ett sammantaget statsbidrag på för de 21 vuxna som har behov av sfi och ett stats- bidrag per vuxen flykting på strax . Den kommun, med en befolkning på 10 000, som inte har någon vuxen flykting får del av det generella statsbidraget på 320 000 kro- nor och betalar en avgift motsvarande , eller 325 800, dvs. i det närmaste samma belopp som det generella statsbidraget. Orsaken till att beloppen inte blir exakt lika stora är fel vid avrundningar. Kommuner som har en större andel vuxna flyktingar än den riksgenomsnittliga på får utöver det generella statsbidraget också bidrag från staten via kostnadsutjämn- ingen. Annan verksamhet inom ramen för flyktingmottagandet kan behandlas på i princip samma sätt som i exemplet med sfi. För den totala kommunala delen av flyktingmottagandet (för- sörjning, sfi och annan verksamhet) kan en inordning i det kom- munala statsbidrags- och utjämningssystemet sammantaget inne- bära att det generella statsbidraget höjs med per innevånare och att delmodellen för individ- och familjeomsorg modifieras när det gäller faktorn som avser flyktingar och när- stående. Det bör bli utjämningen som gäller för vistelsetider från . Därutöver införs en delmodell, eller görs ett tillägg till en be- fintlig, med en kostnadsutjämning för vuxna flyktingar som om- fördelar ungefär som redovisats i detta avsnitt. En inordning enligt ovanstående skulle innebära årliga statliga kostnader på . Den statliga etableringsersätt- ningen skulle kosta staten . Den sam- mantagna årliga statliga kostnaden skulle bli . Det statsbidragsbelopp som dras in som ett resultat av att den s.k. generalschablonen avskaffas är något högre, vilket beror på de av- rundningar som gjorts. Ett alternativt sätt att närma sig hur finansieringen ska lösas är att utgå ifrån den statsbidragssumma de nuvarande reglerna för general- schablonen totalt skulle uppgå till. Efter att 500 miljoner avsatts för den statliga etableringsersättningen kvarstår 947 miljoner. Dessa 947 miljoner dividerat med 9 miljoner blir en summa per innevånare i på strax . Detta är också den höjning av det generella statsbidraget som bör bli aktuell. Uträkningarna ovan bygger på att en omfördelning av en given kostnad på .