sou · GRB3104d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt dagens regelverk har ju alla trafikorganisatörer ensamrätt till sin trafik och nästan alla trafikprodukter utnyttjas av transportkunderna för snart sagt alla typer av persontransporter på järnväg. Regeringen har t.ex. enligt 11 § i förordningen om statens spåranläggningar möjlighet att begränsa SJ AB:s trafikeringsrätt, om företagets trafik konkurrerar med trafik som bedrivs av trafikhuvudmännen eller upphandlats av Rikstrafiken. Frågan är bara hur, inom ramen för gällande regelverk, denna begränsning utformas, om den inte enbart ska anses innebära att SJ AB:s trafik i dessa fall antingen inte får bedrivas vidare, eller får bedrivas på samma sätt som förr? I kombination med att trafikhuvudmän utan medgivande från regeringen kan etablera ny lokal och regional persontrafik på järn- väg inom det egna länet kan möjligheterna att hantera det ovan angivna problemet innebära att gränserna för SJ AB:s trafikerings- rätt delvis bestäms av trafikhuvudmännens ambitioner som trafikorganisatör. Ett annat problem med dagens regleringar är att de på ett sanno- likt inte avsett vis ger en stark och potentiellt konkurrens- snedvridande ställning på upphandlingsmarknaden. är det enda järnvägsföretag som har en egen i förordningen om statens spåranläggningar angiven trafikeringsrätt. Det innebär att kan produktionssamordna trafik bedriven på grundval av den egna trafikeringsrätten med trafik företaget på grundval av upphandlingsavtal utför åt Rikstrafiken eller trafikhuvudmännen. Synergieffekterna av en sådan produktionssamordning kan tas ut i form av lägre produktionskostnader för den upphandlade trafiken. utnyttjar denna möjlighet kan företaget lämna synnerligen konkurrenskraftiga anbud i åtminstone vissa av trafikhuvudmännens och Rikstrafikens upphandlingar. Denna möjlighet riskerar att snedvrida konkurrensen på upphandlings- marknaden. 2.4.2Tillstånds- istället för monopolreglering Konkurrensytorna mellan det kommersiellt grundade utbudet och det av trafikhuvudmännen och Rikstrafiken initierade och subven- tionerade utbudet ska regleras inom ramen för ett tillstånds- förfarande. Jag har nöjt mig med att i detta betänkande skissera utformningen av tillståndsregleringens bestämmelser. Ett slutgiltigt förslag på hur bestämmelserna bör utformas och placeras in i järnvägslagstiftningen kommer att presenteras i betänkandet som redovisar resultatet av den andra fasen av översynen av järnvägs- lagstiftningen. Jag bedömer att de konkurrensytor som behöver regleras i ett tillståndsförfarande inte nödvändigtvis behöver bli så stora. En orsak är att konkurrens mellan olika kommersiellt bedrivna trafik- upplägg inte ska omfattas av regleringen. En annan är att den dialog mellan kommersiella aktörer och Rikstrafiken/trafikhuvudmännen som förutsätts komma till stånd i samband med arbetet med de strategiska trafikförsörjningsprogrammen sannolikt kommer att påverka trafikorganisatörernas planering av olika trafikupplägg. Vissa inkörningsproblem kan dock inte uteslutas innan dialogen mellan samhällsorganen och de kommersiella trafikorganisatörerna flyter smidigt. För att hantera de eventuella problem som bristande dialog om järnvägstrafikens strategiska utveckling kan medföra är det enligt min mening motiverat att åtminstone övergångsvis reglera de konkurrensytor som kan uppkomma när Rikstrafiken, trafikhuvudmännen och järnvägsföretagen därefter och i egenskap av trafikorganisatörer planerar och etablerar sina respektive trafik- utbud. Nedan har jag skisserat ett förslag till utformning av bestämmelser för tillträde till marknaden för persontrafik på järnväg. De i detta sammanhang viktigaste bestämmelserna reglerar rätten till skadlig- hetsprövning och återfinns i III § i förslaget. bestämmelser är främst 16 och 17 §§ i 2 kap. Yrkestrafiklagen (1998:490). Tillstånd för linjebunden persontrafik på järnväg Järnvägsföretag och verksamhetsutövare med auktorisation som har hemvist eller säte i har, med den begränsning som anges i II §, rätt att bedriva persontrafik på svenska järnvägsnät. Samma rätt har järnvägsföretag och verksamhetsutövare med auktorisation som har hemvist eller säte i en EES-stat eller under förut- sättning att motsvarande rätt medges svenskt järnvägsföretag eller verksamhetsutövare i den stat där järnvägsföretaget eller verksam- hetsutövaren har sitt hemvist eller säte. Internationell sammanslutning av minst två järnvägsföretag med säte i EES-stater eller har rätt att bedriva genomgående trafik om trafiken sker mellan de EES-stater eller där företagen har sitt säte. Om ett av företagen i sammanslutningen har säte i har sammanslutningen rätt att bedriva trafik mellan och annan EES-stat eller där ett företag i samman- slutningen har sitt säte. För att bedriva linjebunden persontrafik krävs ett trafikerings- tillstånd. Sådant tillstånd krävs dock inte för sådan internationell trafik som avses i I § andra stycket. Trafikeringstillstånd får förenas med villkor om det finns sär- skilda skäl. Sådana villkor får föreskrivas i samband med att till- stånd ges eller senare . Trafikeringstillstånd ska ges om inte ett järnvägsföretag eller en annan verksamhetsutövare gör sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för att bedriva redan etablerad järnvägstrafik. Den som bedriver kommer- siell trafik kan dock inte påkalla en sådan prövning gentemot annan kommersiell trafik. Oavsett vad som sägs i första stycket får trafikeringstillstånd ges om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom skulle uppnås. Trafikeringstillstånd gäller tills vidare. Ett tillstånd får dock åter- kallas om tillståndshavaren på ett väsentligt sätt har åsidosatt ett villkor enligt II §, andra stycket eller en föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Trafikeringstillstånd får även återkallas om det inte används. Frågor om trafikeringstillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Beslut i frågor om trafikeringstillstånd får överklagas hos regeringen. Beslut om återkallelse av trafikeringstillstånd överklagas dock hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeringen får föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna rörande trafikeringstillstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter rörande tillståndsförfarandet. Reglerna i I och II §§ om rätt att bedriva persontrafik på svenska järnvägsnät är i huvudsak utformade på liknande sätt som mitt för- slag till regler mitt förslag beträffande marknadstillträdet för gods- trafik på järnväg i delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48). Skillnaden ligger i att ett särskilt tillstånd – trafikeringstillstånd – krävs för att få bedriva linjebunden persontrafik på järnväg. I sam- band med slutförandet av den andra fasen av översynen av järn- vägslagstiftningen preciseras närmare vilka järnvägsnät som bör undantas från tillämpningsområdet för reglerna om persontrafikens marknadstillträde. Trafikeringstillstånd är alltså ett krav för trafik som kan karaktä- riseras som linjebunden persontrafik på järnväg. Det är möjligt att blanda många olika typer av trafik i ett och samma tåg. T.ex. kan ett nattåg innehålla både sov- och sittvagnar. Det är också, åtminstone hypotetiskt, möjligt att låta sovvagnar ingå i ett godståg. Sådan sovvagnstrafik ska enligt min mening vara fullt möjlig att bedriva om någon anser detta marknadsmässigt fördelaktigt. Går tåget ifråga tillräckligt regelbundet för att trafiken med sovvagnen ska kunna bedömas vara linjetrafik medför detta att tillstånd måste sökas för sovvagnstrafiken. Trafiken med godsvagnarna kräver dock inget tillstånd. En transportör kan också köpa in platser på olika chartertåg i syfte att tillhandahålla resenärer biljetter till stationer som dessa tåg angör. Sker detta i en sådan omfattning att transportören kan tillhandahålla biljetter till regelbundna avgångar mellan samma orter , ska denne också anses tillhandahålla linjebunden persontrafik. Att trafiken utförs med tåg som också innehåller charterresenärer vars biljetter sålts av transportörsansvariga charterarrangörer är sedan en annan sak, liksom det faktum att tågtrafiken kanske utförs av ett järnvägs- företag på uppdrag av en, flera eller alla av de inblandade transport- örerna. Trafikeringstillstånd ska kunna förenas med villkor om särskilda skäl föreligger. Tanken är att villkoren ska kunna användas som instrument för genomförande av transportpolitiskt angelägna sam- hällskrav på den linjebundna persontrafiken på järnväg. Som exem- pel kan nämnas krav i syfte att tillgodose funktionshindrades möj- ligheter att använda järnvägssystemet och krav på icke trafikslags- övergripande information som riktas specifikt mot järnvägsföretag. Jag anser att Järnvägsstyrelsen bör utfärda trafikeringstillstånd för den linjebundna persontrafiken på järnväg. Järnvägsstyrelsen ska enligt mina förslag i delbetänkandet Rätt på spåret också utfärda licenser, auktorisationer och säkerhetsintyg. För att möjliggöra att alla nödvändiga tillstånd kan sökas på ett ställe har jag funnit det lämpligt att även i detta fall föreslå Järnvägsstyrelsen som tillståndsmyndighet. Kärnan i mitt förslag till tillståndsreglering är en rätt till skadlig- hetsprövning som organisatörer av redan etablerad linjebunden persontrafik på järnväg under vissa förutsättningar kan välja att utnyttja. Prövningen avser skada som kan uppkomma för redan etablerad linjebunden persontrafik på järnväg om annan sådan persontrafik ges tillstånd att konkurrera. Rätt att påkalla skadlighetsprövning har auktoriserade sökande och licensierade järnvägsföretag som bedriver redan befintlig linje- bunden persontrafik på järnväg. eller auktoriserad sökande som bedriver kommersiell linjebunden persontrafik på järnväg som inte är upphandlad eller subventione- rad av Rikstrafiken eller trafikhuvudmannen har dock inte rätt att påkalla skadlighetsprövning gentemot annan sådan trafik. Påkallas ingen skadlighetsprövning ska tillståndsmyndigheten utfärda trafikeringstillstånd utan någon prövning. Om skadlighets- prövning påkallas ska tillståndsmyndigheten pröva om och i vilken utsträckning ett medgivande av trafikeringstillstånd kan skada för- utsättningarna att bedriva redan etablerad persontrafik på järnväg. Prövningen är dock avgränsad till trafik som den eller de som påkallat skadlighetsprövningen bedriver. En konsekvens av att tra- fik ofta uppvisar nätverkseffekter är att många trafikorganisatörer kan ha ett intresse av att påkalla skadlighetsprövning. Beroende på nätverkseffekternas styrka och omfattning kan effekterna av nyetablering av trafik fortplanta sig ganska långt geografiskt sett. Jag har valt att avgränsa bedömningen av skada till linjebunden persontrafik på järnväg. Skada som uppstår på busstrafik som är integrerad med järnvägstrafik i ett trafiksystem ska alltså inte bedömas i skadlighetsprövningen. Skälet är att busstrafik är mer flexibel än järnvägstrafik och lättare att anpassa till nya förutsätt- ningar. Prövningen ska göras med utgångspunkt från att de som påkallat skadlighetsprövning kan göra det sannolikt att förutsättningarna för dem att bedriva redan etablerad trafik skadas i betydande mån. De som påkallat skadlighetsprövning måste med andra ord förete ett väl underbyggt underlag för prövningen. Underlaget ska visa hur förutsättningarna att fortsätta bedriva etablerad trafik skadas. Ett sådant krav kan vara tungt att bära för ett småföretag. Jag bedömer dock att branschorganisationerna kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Det är ju gränsytan mellan kommersiellt och av samhället initierat och subventionerat utbud som ska preciseras och denna fråga är enligt min mening av stort principiellt intresse för alla persontrafikorganisatörer. Skadan måste vara av viss storlek för att leda till att trafikerings- tillstånd för ny trafik inte ska ges. Det räcker alltså inte med att skada för den etablerade trafiken konstateras. Den skadlighets- påkallande trafikorganisatören ska göra sannolikt att det är själva förutsättningarna för att fortsätta bedriva den redan etablerade tra- fiken som kommer att skadas i betydande mån. Minskad lönsamhet är alltså inte i sig en tillräcklig betingelse för att förhindra nyetable- ring. Finns möjlighet att förebygga eller minska skadan på trafikens förutsättningar genom justeringar i utbudet ska dessa beaktas om sannolikhetskriteriet ska anses uppfyllt. Rekvisitet i betydande mån bör dock kunna anses uppfyllt om den redan etablerade trafiken måste läggas ned. Även om trafiken inte måste läggas ned kan väsentliga neddragningar av antal turer, planerade stopp osv. vara nödvändiga för att fortsättningsvis kunna bedriva trafiken lönsamt. Under förutsättning att dessa neddragningar innebär att viktiga resenärsgruppers nytta av trafiken minskar kraftigt och de därför kan förväntas välja andra resealternativ bör rekvisitet i betydande mån även i detta fall kunna anses uppfyllt. Det andra stycket i III § hanterar situationen där det trafik- upplägg ansökan om tillstånd avser kan bedömas tillgodose resenä- rernas behov på ett bättre sätt än den redan etablerade tågtrafiken kan. ska, även om förutsättningarna att bedriva redan befintlig trafik skadas i betydande mån, ändå ge trafikeringstillstånd för den nya trafiken, men bara under för- utsättning att en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom kan uppnås. Om det nya trafikupplägget medför avsevärt bättre trafikförsörjning i förhållande till det redan etablerade är sannolikt också den samhälleliga nettonyttan större. Jag anser det därför naturligt att det nya uppläggets trafik i sådant fall ska ges trafikeringstillstånd oavsett skadan på det . Utfärdat trafikeringstillstånd gäller tills vidare. Tillståndshavaren ska bedriva sin trafik i enlighet med tillståndet. Smärre justeringar av trafiken ska dock vara tillåtna, men större avvikelser kräver ansökan om nytt tillstånd. bör enligt min mening i föreskrifter förtydliga i vilka fall nytt tillstånd ska sökas. Trafikeringstillstånd får också återkallas om det inte används eller om tillståndshavaren på ett väsentligt sätt åsidosatt ett villkor för- enat med tillståndet eller en föreskrift som meddelats med stöd av den av mig föreslagna järnvägslagen. beslut om trafikeringstillstånd ska enligt min mening kunna överklagas till regeringen. Huvudskälet är att en prövning av skadlighet för redan befintlig trafik har starka transportpolitiska inslag. Återkallelse av trafikeringstillstånd bör dock prövas av allmän förvaltningsdomstol. Regeringen bör kunna föreskriva eller i enskilda fall medge undan- tag från bestämmelserna om trafikeringstillstånd. Skälet är att detta kan krävas för att uppfylla förpliktelserna i olika avtal staten slutit, t.ex. beträffande . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör också ha föreskriftsrätt rörande till- ståndsförfarandet. Marknaden bör öppnas helt för såväl inrikes som utrikes trafik. Konkurrensen mellan privata järnvägsföretag och måste ske under likvärdiga villkor. SJ och övriga villkor bör prövas på nytt. Den trafik som drivs i trafikhuvudmännens regi öppnades för konkurrens i samband med upphandling, till och börja med dock endast på de s.k. länsjärnvägarna. För SJ och senare råder konkurrens i all upphandlad trafik. innehar dock legalt monopol för den interregionala trafik man anser sig kunna bedriva på rent kommersiella villkor. Till denna SJ AB:s s.k. egentrafik hör bl.a. den långväga snabbtågstrafiken (X2000), t.ex. sträckorna – och – , men också regionaltrafik i t.ex. . äger också den ena hälften (den andra hälften ägs av ) av som bedriver trafik på sträckorna – , – samt – . Trafiken bedrivs på statens spåranläggningar med stöd av SJ AB:s trafikeringsrätt respektive NSB:s trafikeringsrätt i . Dessutom bedrivs kommersiell trafik på sträckan – av , under marknadsnamnet Express, som med stöd av 11 § förordningen om statens spåranläggningar har egen trafikeringsrätt på sträckan. Den s.k. Öresundstrafiken bedrivs av DSB och Skånetrafiken gemensamt på orter i till orter på . DSB bedriver också i egen regi trafik mellan och med vissa av- och påstigningsmöjligheter på mellanliggande orter. I den upphandlade persontrafiken har Rikstrafiken gällande avtal med, förutom , , samt . I den av trafikhuvudmännen upphandlade trafiken som bedrivs på statens spåranläggningar, med stöd av 12 § förordningen om statens spåranläggningar, har de olika trafik- huvudmän gällande avtal med samma ovan nämnda företag samt dessutom . På den smalspåriga i som, ägs av (), bedriver (till ägt av DSB och till av ) trafi- ken på SL:s uppdrag. Tunnelbanetrafiken i liksom viss annan spårtrafik bedrivs på SL:s uppdrag av . svarade för av transportarbetet i den långväga trafiken14. I den av trafikhuvudmännen upphandlade trafiken finns flera järnvägsföretag även om även här är dominerande. 14 Framtida järnvägstrafik. Prognoser för framtidsplan och olika organisations- modeller. , och , BV. Järnvägsgruppen KTH, . De järnvägsföretag som idag15 är verksamma på statens spår- anläggningar är följande: Ägs av NCC, , Alstom samt Till lika delar ägt av och Ägs av , , *Ägarna är överens med om att denna ska förvärva A-train. Affären är beroende av om A-Trains långivare och svenska staten godkänner denna. I några begränsade fall lever SJ AB:s, trafikhuvudmännens och Rikstrafikens utbud parallellt sida vid sida. I några fall kan de t.o.m. erbjuda resenärerna en viss valfrihet. I varje europeiskt land, undantaget , finns ett natio- nellt statligt ägt järnvägsföretag med ursprung i den tidigare natio- nella järnvägsförvaltningen. Några exempel på sådana företag är DSB (), NSB (), (), SNCF (), SNCB (), RENFE (), SBB (), Trenitalia () m.fl. Dessa företag har undantagslöst en dominerande ställning på sina hemmamarknader, såväl i trafik man bedriver i egen regi som sådan trafik som är föremål för upphandling. Flera av de statligt ägda järnvägsföretagen marknadsför en del av sitt utbud under andra namn. Några exempel på sådana varumärken är och (del av ) samt Euromed och (del av RENFE). 15 Baserat i huvudsak på medlemskap i . Flera har också bildat dotterbolag eller andra enheter i syfte att kunna delta i anbudstävlingar i andra länder. Ett sådant exempel är DSB som har en enhet under benämningen . Det finns också några transnationella samarbetsbolag för viss gränsöverskridande trafik. Några exempel är Eurostar (tillika ägt av Eurostar UK, SNCF och SNCB), (ägt av SBB och Trenitalia samt kantonerna , , , , och ) och Thalys (ägt av SNCB tillsammans med . Andra järnvägsföretag på den europeiska marknaden Det vanliga för privata järnvägsföretag är att delta i de upphand- lingar som framför allt lokala och regionala trafikmyndigheter arrangerar. Några exempel på sådana företag är Arriva, och Keolis som ser hela som sin hemmamarknad. Dessutom finns i flera länder mindre lokalt ägda och verkande företag. I östra bedriver InterConnex kommersiell trafik som övergivit. är ett intressant undantag I är situationen annorlunda. Det engelska systemet för persontrafik baseras på ett partnerskap mellan det offentliga, som planerar och specificerar trafiken, och det privata som producerar den. Authority (SRA) ansvarar för plane- ringen av tågtrafiken och avtalen med järnvägsföretagen. Dessa är principiellt av två slag; sådana där järnvägsföretaget erhåller en ersättning för bedrivandet av trafiken och sådana där järnvägsföre- taget istället erlägger en avgift för att bedriva trafiken. Bland de järnvägsföretag som verkar på den engelska mark- naden finns Virgin Trains, First, (), South West Trains m.fl. De statligt ägda företagen dominerar och fortsätter att dominera Min bedömning är att de statligt ägda järnvägsföretag som totalt dominerar den europeiska järnvägsmarknaden kommer att fortsätta dominera under en överskådlig framtid. Detta gäller även i den upphandlade trafiken. Skälet till de statligt ägda järnvägsföretagens dominans är att persontrafiken i EU-länderna är starkt reglerad (med undantag för ) och att etableringsmöjligheterna därför är begränsade. Möjligheten att som privat entreprenör etablera sig är med få undantag, beroende på att man är framgångsrik i en anbudstävling anordnad av ansvariga myndigheter. Rätten att som privata järn- vägsföretag bedriva gränsöverskridande trafik i international groupings är av föga värde så länge den inte innefattar cabotage. Det förstärks av att de nationellt verkande järnvägsföretagen med stöd av sina monopol och undantagen från utan hinder kan bedriva sådan trafik. De statligt ägda järnvägsföretagens dominans medför att många trafikupplägg som samhället upphandlar inte blir intressanta för andra järnvägsföretag än det statliga. Därmed minskar i praktiken möjligheten att vid upphandling utnyttja konkurrensen mellan järnvägsföretagen för att åstadkomma bästa möjliga trafik. Det utbud av tågtrafik som upphandlingar leder till bestäms vanligtvis av trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken i och av motsvarande myndigheter i andra delar av . Ett problem, sett ur nya privata järnvägsföretags perspektiv, är att upphandlings- avtalen ofta är för korta för att möjliggöra egna investeringar i fordon. Tillgången till fordon på andrahandsmarknaden är begränsad. Höga etableringströsklar begränsar därför ytterligare konkurrensen om entreprenadavtalen. Ett privat järnvägsföretag som deltar i en upphandling men går förlorande ur denna har ofta inte heller någon annan trafik eller verksamhet som kan kompensera för det förlorade kontraktet. För ett statligt domine- rande järnvägsföretag får förlusten av ett sådant avtal ofta inte några större konsekvenser. Detta är en förklaring till att de mer framgångsrika privata järn- vägsföretagen är transnationellt verkande. De kan på så vis sprida affärsrisker över en större marknad där en förlorad affär inte nöd- vändigtvis äventyrar företaget som sådant. Den andel av den europeiska persontrafiken på järnväg som upp- handlas på entreprenad och subventioneras av skattemedel har ökat . Det har lett till ökat tryck på omvandling och effek- tivitet. Den del av persontrafiken som upphandlas är dock begränsad om man jämför med den trafik som den dominerande statligt ägda aktören bedriver. Den bristande konkurrensen ger enligt min bedömning skäl att misstänka att dagens tågtrafik i är onödigt dyr för såväl resenärerna som samhället. De statligt ägda järnvägsföretagen som verkar på den euro- peiska marknaden har med få undantag ett tidsbegränsat kontrakt med sin ägare staten som reglerar parternas rättigheter och skyl- digheter. Detta sätter en viss press på företaget att utveckla sina produkter och tjänster. En påfallande utveckling har därför skett i många europeiska länder där nya tåg och nya trafikprodukter kommer till i strid ström. Däremot går det att ifrågasätta om många av dessa satsningar är strikt företagsekonomiskt lönsamma. De förutsätter stora inve- steringar i fordon och annan teknik utan att intäkterna alltid ökar i motsvarande grad. Även en del av DB AG:s tidigare lönsamma långväga höghastighetståg går med förlust efter det att ett priskrig utbrutit på den tyska inrikes flygmarknaden. Sammantaget är det min bedömning att de statligt ägda järn- vägsföretagen kommer att fortsätta att domi- nera på den europeiska marknaden. Många av dessa kommer också att på olika sätt etablera sig i andra länder där marknaden öppnas. Detta innebär att tidigare samarbetspartners kan komma att kon- kurrera. Det kan i sin tur leda till att den gränsöverskridande persontrafikens organisation utvecklas i nya former med ökat inslag av konkurrens. Framgången för privata järnvägsföretag vilar f.n. helt och hållet på framgång i upphandlingar. Det är därför troligt att de etablerade verksamma transnationella företag jag nämnt kommer att fortsätta att dominera i detta segment och att mindre och, kanske framför allt, medelstora företag med lokal förankring kommer att få svårare att etablera sig.