sou · GRB380d1 · 2004-01-01 00:00:00 — För att nå målet sägs det t.ex. vara mycket viktigt att bioenergiresursen används på ett effektivt sätt. Två tydliga mål kan ses för teknisk forskning och utveckling. Det första är att ha en bred kunskapsbas för att kunna tillämpa energiteknik som utvecklas i världen. Det andra är att bygga upp kunskap och utveckla teknik där industriell utveckling kan ske i . Medelstilldelning för flexibilitet och kontinuitet För att möjliggöra mer konstruktiva prioriteringar mellan den långsiktiga teknikutvecklingens olika områden är det enligt ändamålsenligt om resurser på ett samman- hållet sätt tilldelas verksamheten. Energiforskningsprogrammet bör ha en varaktighet som med- för att långsiktiga åtgärder kan planeras och utvärderas inom perioden. är en lämplig längd på nästa program enligt . 1.3.6Förhandlingar med industrin om kärnkraftens avveckling energipolitiska proposition (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) aviserade regeringen att företrädare för industrin skulle inbjudas till överläggningar i syfte att nå en överenskommelse om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta omställningen av energisystemet. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att förordna en förhandlare med uppdrag att för statens del genomföra dessa överläggningar. För- handlaren, generaldirektören vid , inledde sitt arbete . Regeringen tillsatte (dir. 2002:160) en utredning med uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värme- marknaderna och särskilt beakta effekterna av förändringarna i regelverket för kommunala fjärrvärmeföretag som genomfördes . Utredaren skall även belysa de affärsmässiga riskerna med att bedriva fjärrvärmeverksamhet, exempelvis hur behovet av bränsleflexibilitet påverkar värmepriserna. Vidare skall utredningen bl.a. belysa och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme och analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden, t.ex. vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredje- partstillträde. Utredningen skall också genomföra den komplette- rande analys på el- och värmeområdet som tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrens- utsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet och om det behövs föreslå reglering eller andra åtgärder. Uppdraget skall vara avslutat . 1.3.8Fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna Regeringen utsåg en utredare (dir. 2003:22) med tudelat uppdrag. Det första uppdraget innebär att följa det på- gående arbetet inom EU med den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till de ändringar som krävs i svensk lagstiftning för att genomföra EU:s reviderade el- och naturgas- marknadsdirektiv. Den delen av utredningen skall vara avslutad . Utredningens andra uppdrag gäller konkurrens och kund- inflytande på el- och naturgasmarknaderna. Utredningen skall ana- lysera om det finns förbättringar att göra på de marknaderna och om så är fallet föreslå åtgärder för detta. I uppdraget ingår att utvärdera hur strukturförändringarna har påverkat konkurrensen på elmarknaden samt att utreda behovet av vissa specifika krav på och/eller sanktioner mot elhandels- och elnätsföretag. Även frågan om skärpta krav på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och kon- kurrensutsatt verksamhet skall utredas. Vidare skall de bestäm- melser som innebär reducerad nättariff för småskaliga elproducen- ter ses över. Denna del av utredningen skall vara avslutad . På regeringens uppdrag genomför Statskontoret en översyn av inriktning och organisation av de verksamheter som ligger inom ansvarsområde. Myndighetens tillsynsuppgifter på energimarknaderna skall särskilt ställas i fokus. Vid behov skall förslag lämnas om inriktning och organisation, myndighetsstrukturen på området och föränd- ringar i regelverk. Planerad avrapportering är . 1.3.10Ett svenskt system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer tillsatte regeringen en parlamentarisk delegation (dir. 2001:56, ) med uppdrag att ta fram förslag till ett svenskt system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Utredningen har i sitt första steg, som av- rapporterades , analyserat konsekvenser för av det förslag till direktiv avseende ett system för handel med utsläppsrätter som lade fram (KOM(2001) 581).3 Direktivförslaget innebär att handel med utsläppsrätter sannolikt kommer att införas inom EU . Inledningsvis kommer systemet endast att omfatta koldi- oxidutsläpp och avse anläggningar inom energisektorn och viss elintensiv industri. 1.3.11Underlag kontrollstation inom klimatområdet Enligt klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) skall som nationellt klimatmål gälla att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än utsläppen . Utsläppen skall räknas som koldioxidekvi- valenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoproto- kollets och IPCC:s definitioner. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Regeringen beslutade att ge och i uppdrag att ta fram underlag inför utvär- deringen av klimatpolitiken vid kontrollstation. Vid kontrollstationen kommer regeringen att utvärdera vilka resultat klimatpolitiken gett, hur utsläppstrenden ser ut och om det behövs ytterligare åtgärder för att nå de mål som satts upp. Uppdraget skall redovisas . 3 Handla för bättre klimat (SOU 2003:60). 1.3.12Utredningen med uppgift att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet Regeringen tillsatte (dir. 2001:101) en förhandlare med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan och aktuella länder för gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet. Ramavtalen skall ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteterna i värdlandet samt ta upp princi- perna för projektavtalen. Ramavtalen bör bland annat behandla vilka projekttyper som kan komma ifråga, former för granskning och godkännande av projekt samt principer för finansiering av en- skilda projekt. Uppdraget slutrapporterades i betänkandet Gemensamt genomförande – avtal för bättre klimat.4 undertecknade miljöministern, tillsammans med 15 företag och fyra kommuner, en överenskommelse om åtgärder för att skapa en hållbar bygg- och fastighetssektor. Överens- kommelsen hade framtagits i en dialog (Bygga-bo-dialogen) mellan regering, företag och kommuner . Dialogen, som hade siktet inställt på en hållbar bygg- och fastig- hetssektor fram i tiden, genomfördes i två skeden. Under det första skedet togs visioner, mål och strategier fram i en dialog mellan 20 företag, tre kommuner och Miljövårdsberedningen. I det andra skedet arbetade 6 arbetsgrupper, med deltagare från företag och kommuner, med att fördjupa dialogen och ta fram konkreta förslag på åtgärder och frivilliga överenskommelser för att nå en hållbar bygg- och fastighetssektor. Samordningen av arbetet har skett i en informationsgrupp. Ansvaret för denna del av dialogen har legat på Miljödepartement. I överenskommelsen förbinder sig aktörerna att arbeta för att bidra till att uppnå Bygga-bo-dialogens mål samt att göra ett antal åtaganden om konkreta insatser. Aktörerna skriver också under på att medverka i uppföljning och utvärdering av Bygga-bo-dialogen. Överenskommelsen innebär att tre områden prioriteras i arbetet med att skapa en hållbar utveckling inom bygg- 4 SOU 2002:114. och fastighetsektorn: i) Effektiv energianvändning, ii) Effektiv resursanvändning, och iii) Hälsosam innemiljö. Dessutom kommer åtaganden att göras inom samhällsplanering, upphandling av byggnadsdelar, garantiformer, nya sätt att arbeta inom bygg- och förvaltningsprocessen, fastighetsförvaltning, miljöklassning av byggnader, forskning, utveckling och utbildning. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. För att sätta in utredningens uppdrag i sitt sammanhang ges i kapitel 2 en redogörelse för utvecklingen av det svenska energi- systemet, av svensk energipolitik och av statens satsningar på energirelaterad forskning, utveckling och demonstration (EFUD). I kapitel 3 beskrivs innehållet långsiktiga energipoli- tiska program mer i detalj. I kapitel 4 behandlas internationella förhållanden, bl.a. EFUD i andra länder och internationellt forskningssamarbete på energi- området. Kapitel 5 behandlar de klimatinsatser som initierades genom långsiktiga energipolitiska program. I kapitel 6 ges bilder av hur framtidens energisystem kan komma att te sig. I kapitel 7 görs en fördjupad analys av de resultat som nåtts inom ramen långsiktiga energipolitiska program, vilken i huvudsak bygger på det arbete Technopolis har utfört på uppdrag av utredningen. I kapitel 8 analyseras samarbetet mellan staten och näringslivet på detta område. Kapitlet bygger i huvudsak på det arbete Riks- revisionsverket (RRV) har utfört på uppdrag av utredningen. I kapitel 9 redogörs för vilka egenskaper forskning och ut- veckling (FoU) har och vilken roll EFUD kan spela för omställ- ning, samt för de omvärldsförändringar som har påverkat förut- sättningarna för genomförandet av programmet sedan tiden för programmets beslutande . Kapitel 10 och kapitel 11 utgör utredningens överväganden och förslag. I kapitel 10 redovisas överväganden och förslag avseende EFUD och de klimatinsatser som ingår långsiktiga energipolitiska program. I kapitel 11 söker utredningen att identi- fiera och ge sin syn på vad som – i ett vidare perspektiv än EFUD – kan krävas för att uppnå en mer genomgripande omställning av energisystemet. Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv (bilagorna 1 3), en lista på personer utredningen varit i kontakt med (bilaga 4), en referenslista (bilaga 5), samt konsekvensbeskriv- ningar (bilaga 6). 2Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD För att sätta in utredningens uppdrag i sitt sammanhang redogörs i detta kapitel för utvecklingen av det svenska energisystemet (avsnitt 2.1), av svensk energipolitik (avsnitt 2.2) och av statens satsningar på energirelaterad forskning, utveckling och demonstra- tion (EFUD, avsnitt 2.3). Detta avsnitt innehåller en översikt över det svenska energi- systemets utveckling 2002. Alla data är häm- tade från skrift Energiläget i siffror 2002. Den totala energianvändningen i har ökat , från till (se figur 2.1). Ökningen består dock till största delen av förluster i kärnkraften, som utgör av den totala användningen. Den totala slutliga energianvändningen, dvs. användningen i sektorerna industri, trans- porter samt bostäder och service m.m., har ökat med och dess andel av den totala energi- användningen uppgår till . Övriga omvandlings- och distributionsförluster har minskat med och utgör av energianvändningen. Utrikes sjöfart och användning för icke energiändamål har ökat och motsvarar av energianvändningen.1 1 Utgörs av bunkeroljor till utrikes sjöfart samt råvaror till plastindustrin, smörjoljor och oljor till byggnads- och anläggningsverksamhet (asfalt och vägoljor). Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD totala energianvändning 1970 2001 Utrikes sjöfart och anv för icke energiändamål Omvandlings- och distributionsförluster exkl. kärnkraft Den totala slutliga energianvändningen har ökat från till (se figur 2.2). Utvecklingen beror på att energianvändningen inom transportsektorn har ökat med . Inom godstrafiken har vägtrafiken ökat sin andel på bekostnad av järnvägstrafiken och sjöfarten. Användningen inom industrin samt bostads- och service- sektorn har minskat . Därtill har bostadsytan ökat, vilket innebär att minskningen per kvadrat- meter i bostadssektorn är större. Till viss del kan den minskade energianvändningen antas vara ett resultat av framgångsrika effek- tiviseringsåtgärder , till följd dels av ökande oljepriser och dels av bidrag för hushållning och införandet av byggnormer.2 2 (2002). Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD Den totala slutliga energianvändningen i och Bostäder, service m m har energitillförsel ökat , från till . har betydande förändringar skett i tillförselns sammansättning (se figur 2.3). utgjorde råolja och oljeprodukter av energitillförseln, vilket kan jämföras . Kärnkraften började byggas ut och bidrar med brutto av den totala tillförseln.3 Andelen bio- bränslen, torv m.m. av den totala energitillförseln har ökat från till år 2001.4 Även andelen vattenkraft har ökat, från år år 2001.5 Kol och koks bidrar med lika stor del av tillförseln som , dvs. Övriga energikällor – naturgas, värme- pumpar i fjärrvärmeverk och vindkraft – står fortfarande för en liten del (totalt) av den totala tillförseln.6 3Här måste observeras att cirka två tredjedelar av det tillförda bränslet i ett kärnkraftverk omvandlas till värme, vilken inte tillvaratas. 4Biobränslen används till el- och värmeproduktion inom industrin (), värme- produktion i fjärrvärmeverken (), enskild uppvärmning i småhus (knappt 10 pro- cent) och elproduktion (). Vid normala nederbördsförhållanden skulle vattenkraftens bidrag dock ha motsvarat Naturgasen är dock av större betydelse lokalt i de delar av landet, i Syd- och , där gasnätet byggts ut. Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD totala energitillförsel 1970 2001 Biobränslen, torv m m Sammanfattningsvis har introduktionen av nya tillförselformer hål- lit relativt högt tempo i jämförelse med perio- den . Det är dock viktigt att poängtera att det ändå handlar om mycket långsamma förlopp. En annan viktig poäng är att energipriset har haft stor inverkan på utvecklingen. Oljepris- chockerna tillhörde t.ex. de främsta drivkrafterna bakom såväl effektivisering som konvertering från olja till andra bränslen (biobränslen) och energibärare (el och fjärrvärme) . 2.1.3Användning och produktion av el ökade elanvändning mycket kraftigt, i genomsnitt med . Totalt mer än för- dubblades elanvändningen . Därefter har elanvändningen ökat med i genomsnitt och uppgår nu till drygt (se figur 2.4). En anledning till den relativt höga elanvändningen kan vara att drivkrafterna för effek- Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD tivisering av elanvändningen har varit svaga på grund av det låga elpriset.7 Merparten av elen används inom bostadssektorn (50 pro- cent) och industrisektorn (). Resten används i fjärr- värmeverk och raffinaderier () och transportsektorn () eller utgörs av distributionsförluster (). Inom bostads- och servicesektorn har elanvändningen mer än trefaldigats , från till . Den största ökningen skedde fram och var starkt kopplad till övergången från olja till el för uppvärmning. är det främst användningen av hushållsel och driftel som har ökat. Industrins elanvändning har ökat , från till . Elanvändningen inom denna sektor är starkt kopplad till ett fåtal branscher, t.ex. massa- och pappers- industrin som står för . Bostäder, service m m 7 (2002). Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD Den svenska elproduktionen har genom- gått stora förändringar. Dels har produktionen ökat totalt, från till . Dels har sammansättningen av kraftslag förändrats (se figur 2.5). stod vattenkraft och kondenskraft för den största delen av elpro- duktionen, , och kraftvärmen stod för de resterande . svarar vatten- och kärnkraften var- dera för knappt hälften av elproduktionen. Övrig produktion sker i huvudsak i kraftvärmeanläggningar i fjärrvärmenäten och inom industrin (vardera). Oljekondenskraftverk och gas- turbiner utgör främst en reservkapacitet. Totalt utgörs bränslet för förbränningsbaserad elproduktion av kol, biobränslen, olja och naturgas och gasol. Vindkraft (fr om 1997) 2.1.4Användning och produktion av fjärrvärme Fjärrvärme har funnits i , men började expandera kraftigt först 1985 och kom då att till relativt stor del ersätta individuell oljeuppvärmning. producerades fjärrvärme, vilket skall jämföras med Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD Totalt står fjärrvärmen för av det totala uppvärmningsbehovet för bostäder och lokaler i . Av de totala leveranserna går till bostadsuppvärmning, till uppvärmning inom servicesektorn och drygt 10 pro- cent till industrin. Fjärrvärmens bränslesammansättning har varierat över tiden (se figur 2.6). stod olja för av den tillförda energin i fjärrvärmeverken och biobränslen för resten. är oljans andel och biobränslen svarar för av tillförseln. Resten utgörs av värmepumpar (), spillvärme (), naturgas (), kol () och elpannor (). Tillförd energi i fjärrvärme 1970 2001 uppdelad på Biobränslen, torv m m Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD Energipolitiken är ganska ung som särskilt politikområde. Således var det först som energifrågorna blev föremål för mer samlade politiska överväganden. Redan tidigare deltog dock staten i utvecklingen av energimarknaderna, men energi- försörjningen betraktades som en del av den allmänna näringspolitiken. Framför allt var staten aktiv på elmarknaden, och tog aktiv del i uppförande av kraftstationer och även ägaransvar för stamlinjenätet via det statliga . Sedan energipolitiken inrättades som särskilt politikområde har åtskilliga energipolitiska program införts i syfte att styra energisystemets utveckling i önskvärd riktning, och nuvarande program kan också i mycket härledas från den tidigare förda politiken. Med hänsyn till detta ges i det följande en redo- görelse för energipolitikens utveckling . En utlösande faktor till att energipolitiken etablerades som särskilt politikområde var den första oljekrisen år 1973.8 Oljan svarade för av totala energitillförsel, och det fanns behov av att minska energikonsumtionen och oljeberoendet. Sam- tidigt började också den just inledda utbyggnaden av kärnkraften att ifrågasättas och hamna på den politiska dagordningen. Flera energipolitiska styrmedel inrättades i syfte att minska energikonsumtionen och oljeberoendet. Några exempel är att det inrättades en energisparkommitté med uppgift att bl.a. informera om olika sätt att minska energianvändningen, att det infördes olika former av statliga bidrag till energihushållning, och att det första statliga energiforskningsprogrammet påbörjades. Därtill inrättades särskilda myndighetsfunktioner på området, som samlades i . Verksamheten kom att utgöra en del av , och har åter organiserats i en fristående myndighet (). steg oljepriset kraftigt . Att minska oljeberoendet blev i än högre grad ett prioriterat energi- politiskt mål, och nya styrmedel kom till. Bland annat gavs bidrag 8 Oljekrisen initierade för övrigt omfattande statliga, energipolitiska satsningar i alla väst- länder. Inom ramen för OECD-samarbetet bildades också () för att bl.a. initiera forskningsinsatser för att minska oljeberoendet. Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD till investeringar för att ersätta oljan med inhemska bränslen, kol, värmepumpar och elpannor. Bidragen riktades i första hand till fjärrvärmesystemen, där oljeberoendet var nästan totalt . skiftade energipolitikens fokus från att minska oljeberoendet till att i första hand handla om att avveckla kärnkraften. Till det bidrog dels som ledde till att en rådgivande folkomröstning i kärnkraftsfrågan hölls i , dels att oljeberoendet minskat som en följd av de åtgärder som vidtagits . Riskerna med olje- beroendet och behovet av att eftersträva oljeersättning minskade dessutom ytterligare när priset på råolja halverades åren 1985 1986.9 folkomröstning om kärnkraften resulterade i beslut om att ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad skulle förekomma utöver de tolv reaktorer som var i drift, färdiga eller under arbete. Kärn- kraften skulle avvecklas i den takt som var möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. I den aktuella propositionen (prop. 1979/80:170) bedömde regeringen att reaktorernas tekniska livslängd var , men satte däremot inte något bestämt slutår för kärnkraftsproduktionen. På förslag av näringsutskottet uttalade dock att den sista svenska reaktorn skulle tas ur drift , baserat på bedömningen att reaktorernas tekniska livslängd var . 1990 lade regeringen fram förslag till om övergripande riktlinjer för energi- politiken. Första gången var (prop. 1980/81:90). Centrala mål var att skapa förutsättningar för minskat oljeberoende samt kärnkraftsavveckling. En successiv utveckling skulle ske mot ett energisystem i huvudsak baserat på varaktiga, helst förnybara och inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. En rad beslut om olika stödformer, beskattningsåtgärder m.m. tillkom under de närmast följande åren. avlämnade rege- ringen på nytt en proposition om riktlinjer för energipolitiken. Regeringens förslag innebar att de tidigare riktlinjerna skulle ligga fast. Frågor som aktualiserades gällde bl.a. energihushållning – inte minst en ändamålsenlig elanvändning, fjärrvärmeuppbyggnad, 9 Det kan nämnas att minskningen av oljepriset fick konsekvenser för de energipolitiska styrmedlen. Investeringsstöden för oljeersättning från 1975 till 1980-talets början hade t.ex. medfört att pannor för fasta bränslen (för kol, torv och bioenergi) uppförts främst i den kommunala sektorn. Dessa blev mindre ekonomiska när oljepriset sjönk, och kompensa- tionskrav förekom. Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD införande av ny teknik och nya energikällor samt forskning och utveckling. inträffade , vilken ledde till att svensk kärnkraftsavveckling blev ett än viktigare politiskt mål. beslutade statsmakterna ånyo att avvecklingen av kärn- kraften i enlighet med tidigare riktlinjer skulle vara genomförd se- nast (prop. 1986/87:158, bet. 1987/88:NU7). Tillförseln av ny energiproduktion och hushållningens resultat skulle dock avgöra när avvecklingen av reaktorerna kunde börja. En ytterligare precisering av hur kärnkraftsavvecklingen skulle genomföras gjorde regeringen i propositionen Energi- politik inför 1990-talet (prop. 1987/88:90). I denna föreslogs att kärnkraftsavvecklingen skulle inledas med att en första reaktor skulle tas ur drift och en andra . uppmärksammades också energisektorns in- verkan på miljön, och att minska dess skadliga miljöpåverkan blev ett nytt mål för energipolitiken. beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet gavs exempelvis stor uppmärk- samhet åt frågan om risken för långsiktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23). Som ett nationellt delmål angavs att utsläppen av koldioxid inte borde öka utöver nivå. träffades en överenskommelse om energipolitiken mellan Socialdemokraterna, . Över- enskommelsen låg till grund för en proposition om energipolitiken och för ett följande riksdagsbeslut (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40). I propositionen sades energipolitikens mål vara att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärl- den konkurrenskraftiga villkor. Detta angavs främja en god eko- nomisk och social utveckling i . Vidare sades att energi- politiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära. energipolitiska riktlinjer angav att landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största möjliga ut- sträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor, samt en effektiv energihushållning. Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD omställningen av energisystemet, vid sidan av säkerhetskraven, måste ske med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätt- hållande av sysselsättning och välfärd.