sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är ingen tillfällighet att de känslomässigt mest engagerande beskriv- ningarna av den sociala situationen i landet handlar om förekomsten av barnfattigdom i låginkomsthushåll. Det handlar då inte om fattigdom i någon absolut mening – svält och risker att frysa ihjäl – utan mer i betydelsen av att tvingas leva under ekonomiska omständigheter som påtagligt och reellt understiger vad andra familjer i ens närmiljö har att röra sig med. Känslan av att barn av ekonomiska skäl i någon mening står utanför en gemenskap och upplever situationen som stigmatiserande är inte helt lätt att bära i ett samhälle med höga välfärdsambitioner i kombination med ett synnerligen konsumistiskt kulturklimat. Hur stora de grupper det här handlar om och var gränser skall dras kan man ha delade meningar om. Detta reser frågor om hur man i den ekonomiska politiken bäst skall nå dessa grupper i syfte att underlätta situationen. Är traditionell omfördelning via transfereringar en bra metod? Eller krävs det en tillväxt i hela samhällsekonomin som generellt höjer levnadsstandarden i landet, vilket kanske är fallet om det är stora medborgargrupper vi talar om och vars standard behöver höjas? Eller skall vi söka lösningar på efterfrågesidan som gör det möjligt att leva värdigt också med en förhållandevis låg penninginkomst och utan egen förmögenhet? Vad som då främst kommer i åtanke kan vara allt från kommunala konsumentrådgivare till möjlig- heterna till ett billigare boende. Kan riktade skattesänkningar t.ex. via kraftigt höjda grundavdrag vara en lösning? Eller skall vi ha bättre och generösare selektiva stödformer av typ socialbidrag? Svaren är långt ifrån självklara speciellt om vi tar i beaktande de incitament olika regelverk kan skapa och att regler helst bör fungera utan alltför mycket av stigmatiserande effekter. Generella eller selektiva system? Att söka precision och rättvisa i fördelningen av de privata disponibla inkomsterna är en knepig fråga med många fallgropar. Vi ställs genast inför en rad målkonflikter. Det gäller såväl möjligheterna att ta från de rika som att ge till de fattiga. Visst kan man analysera den faktiska fördelningen på olika ledder i syfte att se var överskott kan finnas (t.ex. hos familjer där barnen just flyttat hemifrån) för att ta från dessa och ge till grupper där behoven Bilaga 8 till LU 2003 bedöms mer påträngande. Men speciellt tilltalande är inte en sådan strategi. Alltför mycket av precisionssökande kan lätt skada medborgarnas känsla av att leva i ett land med fasta spelregler och ett stort mått av rättssäkerhet. I stort sett alla system kan slimmas i syfte att nå en större fördelningspolitisk precision. Varför skall t.ex. barnbidrag utgå till familjer som redan har en hög inkomst? Svaret beror naturligtvis bl.a. på vilka marginaleffekter vi finner det lämpligt att bygga in i systemen. Ett fördelningspolitiskt system baserat på mer av selektivitet, typ socialbidraget, innebär med självklarhet såväl minskade kostnader som en ökad fördelningspolitisk precision i användningen. Men det är därför inte självklart att man bör föredra den angolosaxiska trygghetsmodellen framför de centraleuropeiska, mera generella välfärdsystemen. Kostnaderna i form av fattigdoms- fällor, otrygghet hos stora befolkningsgrupper, stigmatisering, m.m. som lätt följer av att förlita sig på selektiva prövningar är med ett svenskt perspektiv inte särskilt tilltalande. räcker inte detta som argument för att helt stänga diskussionen kring avvägningen mellan å ena sidan generella och i förhållande till de personliga behoven mindre träffsäkra system och å den andra system som kräver mer av individprövning. En aktuell debatt handlar t.ex. om var gränserna skall dras mellan å ena sidan de generella försäkringssystemen baserade på en inkomstbortfalls- princip och å den andra . Hur den avvägningen skall göras är i mycket en praktisk bedömningsfråga. Det kan väl vara en klok politik att göra försäkringssystemen tydligare just som försäkringar för det de avser att försäkra, även om fler personer som ännu inte hunnit etablera sig på arbetsmarknaden kommer att hänvisas till när de hamnar i ekonomiska trångmål. Årsinkomst , årliga utgifter , resultat lycka. Årsinkomst , årliga utgifter , resultat elände. levnadsvisdom i står för en i många fall högst aktuell problematik. Och väl är väl det. Att hushållen förmår att just hushålla och att hålla sig inom sina ekonomiska ramar är en av ekonomins grundpelare. De i tiden näraliggande perioder då inflation och låga realräntor efter skatt förlät såväl synder som gav en betydande privatekonomisk Bilaga 8 till LU 2003 avkastning på beteenden, som sannolikt skulle visa sig vara felinvesteringar, hade sina förtjänster, men är inget att längta tillbaka till. Nationalekonomins doktrinhistoria är full av bekymmer över konsekvenserna av slösaktiga beteenden. Historiskt har man mest haft rika eller omdömeslösa privat- personer i åtanke – riktas misstron väl så ofta mot slösaktigheter och brist på respekt för pengars värde inom det politiska systemet. Vi söker på andra ställen i denna rapport göra en viss poäng av att de tider då man via belåning och värdestegringar kunde göra en god affär även av mindre lyckade investeringar förhoppningsvis är över, om bara den ekonomiska politiken blir framgångsrik i sina nu gällande ambitioner att varaktigt hålla inflationen på en låg nivå. Ingen kommer längre att kunna sitta vid fikabordet och skryta över stora ekonomiska vinster bara genom att äga en stor segelbåt. Också vad gäller de löpande inkomsterna skapar människors olika ekonomiseringsförmåga vissa problem. I huvudsak har naturligtvis stat och kommun anledning att blunda inför att några sätter sig i ekonomisk olycka genom våghalsiga och okloka investeringar. Den som blivit fattig som följd av felspekulationer på börsen får stå sitt kast. Detsamma gäller också mycket annat. Det är bara vissa av livets många risker som staten försäkrar. Men hur skall vi se på den vardagliga konsumtionen? Också här finns jättelika skillnader i folks förmåga att forma sig ett gott liv vid identiskt höga inkomster. En i diskussionen ofta återkommande jämförelse är den mellan landsortsbon med tillgång till jakt, fiske och svartarbete i förhållande till den jäktade storstadsmänniskan som måste köpa allt med moms och höga handelsmarginaler. Men skillnaderna är också individberoende. I de flestas bekantskapskrets finns antagligen personer som förnöjt klarar att leva ett bra socialt liv med mycket låga kontantinkomster – kanske på socialbidrags- nivå – som man känner personer med klart höga inkomster som ständigt ser anledning att klaga över att pengarna inte räcker till ens för det enligt deras mening allra nödvändigaste. Det individuella ligger naturligtvis med rätta utanför politikens ansvarsområde och pengars olika värde i ett regionalt perspektiv gör man kanske klokt i att inte gräva för djupt i, men det hindrar inte att frågan om att utnyttja hushållningsintresset och hushållningsbehoven som ett instrument att nå vissa av de mål som ligger i fördelningspolitiken. Kommunala konsumentvägledare och hemkunskap i skolan är exempel på institutioner med ett sådant Bilaga 8 till LU 2003 Men det finns kanske också andra mera generellt verkande vägar att underlätta för hushållen att leva enligt rekommendation. Det är för det första ingen tvekan om att det finns utomordentligt stora möjligheter att leva förhållandevis billigt om man har tiden och vissa personliga förmågor vad gäller det praktiska i livet. Det gäller på alla möjliga områden; mat- hushållning, klädinköp, bilreparationer, boende, personlig hygien och annat. På det stora hela är detta inget större problem. Människor lär sig mer eller mindre handgripligt att leva inom de ramar som står till deras förfogande. Att leva på socialbidrag innebär, symboliskt uttryckt, att kläd- och möbelinköpen kommer att behöva göras på Myrorna. Det är inget fel i det. Tvärtom är det kanske t.o.m. något önskvärt när alla aspekter på frågan skall vägas samman. Som vi ser det är det en väl så relevant policy-fråga att utröna om ännu mer kan göras för att öka marknaders flexibilitet i syfte att utveckla lågprisalternativ där höginkomsttagaren väljer NK eller Harrods som sin naturliga leverantör. Bostadsmarknaden, med en extremt enhetlig hyresstruktur, är ett annat gissel i sammanhanget. Lågkostnadsalternativ finns, men de är inte helt lätta att finna. Analytiskt är dock detta ett betydande problem. Vi kan inte från enbart inkomstdata dra några riktigt säkra slutsatser om före- komsten av ekonomiska problem. Sådana dyker upp lite hur som helst. Än värre blir det naturligtvis i de många analyser som söker förfina bilden genom s.k. kvar-till-annat-analyser. Med en uppsättning standardantaganden kring vad vissa ofrånkomliga utgiftsformer såsom bostad, fackföreningsavgift och mat i normalfallet beräknas kosta får man en restpost som kan disponeras efter eget kynne. Tekniken definierar bort vad som finns av flexibilitet i marknader och människors fria val och lämnar ett analysresultat av mycket osäkert värde. Ett i fördelningspolitiska sammanhang ofta använt riktvärde är socialbidragsnormen – eller snarare socialbidragsnormerna – som brukar få definiera något av en lägsta socialt acceptabel inkomstnivå. Vi använder t.ex. i det efterföljande kapitlet om incitament som en referenspunkt för möjligheterna att Bilaga 8 till LU 2003 skapa system där det ur individens synvinkel alltid lönar sig att arbeta framför att inte göra det. En nationellt definierad socialbidragsnorm måste sannolikt finnas. Om så inte vore fallet skulle den komma att definieras i förvaltningsdomstolar när nödlidande klagar på sina förment snåla kommuner. En i sammanhanget inte ointressant fråga gäller dock på vilka grunder normerna bör fastställas. baseras de på av Konsument- verket utförda, i princip mycket noggranna, kostnadskalkyler över vad det kostar att leva enligt en viss budget. Vad som är en skälig bostad, och därmed bostadskostnad, avgör kommunen. Sett ur perspektiv är detta ett önskvärt sakernas tillstånd. Det ger en viss ryggrad att mer exakt kunna hänvisa till vad de pengar man fördelar förväntas räcka till. Att sedan individens faktiska kostnadsbild ofta inte har särskilt stora likheter med kalkyler är i sammanhanget av mindre betydelse. Ett alternativt sätt att fastställa en socialbidragsnorm vore att på lämpligt sätt utgå från vad vanligt folk tjänar på arbetsmarknaden och utifrån detta fastställa någon form av normer. Som ekonomer har vi instinktivt en viss preferens för det . Begreppet fattigdom är på många sätt relativt. Uppenbart sker i debatten en glidning i ordets innebörd allteftersom föreställningar och förväntningar om vad som är ett anständigt liv förändras. Det kan i många fall vara frestande att klistra på epiteten fattig och fattigdom på levnadsförhållanden som har väldigt lite att göra med den sorts fattigdom som gällde decennier bakåt i tiden. Det blir naturligtvis också fel om vi rubricerar stora löntagargrupper och deras levnadsvillkor som fattigdom. Det blir då hela samhället och inte personerna i fråga som bör rubriceras som fattigt. Vi har själva sett oss nödsakade att stryka ordet ett antal gånger från vår text när det upplevts som alltför slarvigt använt. Ovan har vi argumenterat för att det ligger inom fördelnings- politikens domvärjo såväl att genom omfördelning minska förekomsten av låga disponibla inkomster som att göra det lättare att leva som fattig. En viss, av den ekonomiska tillväxten betingad, glidning i fattigdomsbegreppet uppkommer när definitionen görs relativt Bilaga 8 till LU 2003 genomsnittet i samhället – t.ex. en disponibel inkomst som understiger medianinkomsten . Definitionen har ändå ett betydande rim och reson just genom att det relateras till vad som inom det närliggande samhället upplevs som en normal standard. Den fattigdomsgräns som socialbidrags- normerna står för synes däremot inte ha glidit uppåt i sin realekonomiska innebörd. Genom att vissa utgiftsslag – t.ex. tandvårdsräkningar – numera görs till föremål för en särskild prövning som inte alltid är helt lätt att få beviljad har normerna sänkts . Den bostadsstandard som accepteras har också sänkts i många kommuner, i vissa fall mycket kraftigt. Det gör att socialbidragstagarna sannolikt är minst lika fattiga också i absolut mening som de var . Detta har vi valt att tolka som ett utflöde av att det håller på att bli allt svårare att via de politiska kanalerna få fram de ekonomiska resurser som skulle krävas för att hålla uppe bottnen på inkomstfördelningen. Antalet personer som i olika former är beroende av en skattefinansiering håller helt enkelt på att bli för stort. Underrubriken är hämtad från Amartya Sen. Tesen är att politik och prioriteringar i allt högre utsträckning kommer att behöva utformas utifrån begåvade analyser av vad som kan förväntas bli de direkta och indirekta konsekvenserna av tänkbara åtgärder. Vi behöver försöka förstå hur olika samhällspolitiska medel ackom- moderas i beteenden, värderingar och faktiska händelser. Det leder till påståendet att träffsäkerhet och precision i användandet av de fördelningspolitiska medlen har en delvis annorlunda innebörd än vad orden i sig antyder. Det handlar påfallande ofta om hur man bör förhålla sig till en ekonomisk miljö som ständigt förändras och där också användandet av medlen förändrar den verklighet i vilken de tillämpas. Höjda socialbidrag kan innebära fler socialbidragstagare. Politiken handlar om att kunna skjuta på rörliga mål. Bedömningar kan vara högst sofistikerade och de kan vara mycket hands on. När tobaksskatten sänktes sågs detta som en nödvändig åtgärd för att göra smugglig något mindre lönsam och för att förhoppningsvis kunna begränsa dess omfattning. Bilaga 8 till LU 2003 Konsekvenserna av att hålla den skattenivå som vi av folkhälsoskäl och utifrån inrikespolitiska bedömningsgrunder skulle ha valt bedömdes helt enkelt som ohållbara. En konsekvensanalys fick ta över en annan. Inom det problemområde vi fått att analysera är det ingen tvekan om att analyser, gissningar och värderingar kring vad som formar goda och mindre goda beteenden spelar en utomordentligt stor roll. Bilden av hur det egentligen fungerar är också påfallande ofta vag och osäker. Tro och önsketänkande står ofta mot tro och önsketänkande. Vi vet en hel del om hur det ser ut, men har svårare att formulera hur det skulle kunna vara om incitament och spelregler vore annorlunda. Man kommer i den praktiska politiken dock inte ifrån att försöka göra bedömningarna. Två faktorer gör dagens problembeskrivning i konsekvensia- listiska termer mer komplex än vad som upplevdes som nödvändigt för några decennier sedan. Den ena är det allt mer långtgående internationella beroendet av att upprätthålla en konkurrenskraftig industriell miljö i förhållande till länder med ungefär samma sociala och politiska mål som vi själva. Den andra handlar om att vår egen sociala och kulturella miljö blivit alltmera mångfacetterad i form av konkurrerande livsstilar och individuella möjligheter. Ett antal för fördelningspolitiken centrala frågor kommer sannolikt i det långa loppet att behöva värderas just utifrån någon form av konsekvensanalys. Ett illustrativt exempel från den ekonomiska sfären gäller sparandet och förmögenhetsbildningen. Det är väl känt att ojämlikheten på förmögenhetsägandets område är större än på kanske något annat. Politiken på ett stort antal områden måste anpassas till detta faktum. Det förefaller orealistiskt att tro att man i för människorna fundamentala livsfrågor skall kunna bygga försörjningssystem som förutsätter att i stort sett alla frivilligt och på egen hand bygger upp en kapitalbas som tryggar ett anständigt liv för dem själva.1 Vi måste därför på allehanda sätt underlätta för att kunna leva ett gott liv utan en egen förmögenhet i ryggen. Socialförsäkringar och en bostadspolitik som ger trygghet och oberoende också för de egendomslösa är ett måste. De strukturella konsekvenserna av om en sådan politik inte funnes skulle vara på många sätt ytterst obehagliga. 1 En helt annan fråga är att det skulle kunna vara en klok politik att i olika mer eller mindre partiella obligatoriska system av typ medborgarkonton, premiereserver i pensionssystemet låta vissa privatekonomiska incitament verka över förmögenhetsvärden och deras förvaltning. Bilaga 8 till LU 2003 Men att bygga kloka väl fungerande system som gör det möjligt att leva väl utan en personlig förmögenhet i ryggen är en sak som måste få bedömas på sina meriter och i sitt sociala sammanhang. Att detta i någon mening kan sägas begränsa det relativa konsumtionsvärdet av att ha en egen förmögenhet måste få vara en fråga av underordnad betydelse. De fördelningspolitiskt intressanta frågeställningarna uppkommer om vi dessutom av jämlikhetsskäl har anledning att söka begränsa framväxten av privata förmögen- heter. Här måste uppenbart en konsekvensanalys med helt andra förtecken genomföras. Alternativen måste preciseras och de kanske måste förkastas såsom inte fungerande i ett större samhälls- ekonomiskt sammanhang. Mycket tyder på att vi sedan någon tid nått vägs ände när det gäller att i tillväxthänseende förlita oss till i första hand större företags villighet att med lån från ett kollektivt sparande finansiera sin expansion och där höga skattetrösklar begränsar att fysiska personer blir alltför rika som följd av denna expansion.2 pekar det mesta av näringspolitiskt tänkande i rakt motsatt riktning. Behovet av en bred och gärna också lokalt förankrad risk- kapitalmarknad i nära symbios med innovativa entreprenörer betonas i alla möjliga sammanhang. Soliditeten inom företags- sektorn behöver sannolikt höjas. Vad detta innebär i form av skatteregler för privatpersoner och företag och för utvecklandet av nya privata och offentliga institutioner kräver sin speciella konsekvensanalys som nog ännu inte är genomförd på ett sätt som övertygar. Mycket talar för att de ekonomiska omständigheterna kommer att verka för regelsystem som främjar snarare än motverkar ojämlikhet på förmögenhetsägandets och förmögenhetsbildningens område. En ofrånkomlig konsekvens av detta blir standard- skillnader av en annan dignitet än de som bara gäller de löpande löneinkomsterna och som avhandlats i kapitel 7. Vissa kommer att kunna låta sina barn leva överklassliv i lägenheten på medan andras får leva ett mera torftigt liv närmare den egna stugknuten. Hur bör man politiskt värdera och förhålla sig till sådana förhållanden och sådana för ögat uppenbara orättvisor? Det finns inget bra svar på den frågan. Problematiken finns där. Det är också i många fall svårt att slingra sig ur dilemmat. På olika sätt kommer man i den ekonomiska politiken att tvingas avstå från 2 För en kraftfull argumentering för att så är fallet se , . [2002]. Bilaga 8 till LU 2003 att driva just kraven på utjämning och t.o.m. kraven på lika villkor med hänvisning till att det ena eller andra är nödvändigt med tanke på andra, helt annorlunda och mer fundamentala samhällsmål. Antagligen måste man i ett konkurrensutsatt land utan valuta- regleringar och med fri rörlighet för arbetskraften acceptera att ett fåtal kan bli rejält rika. Den konsekvensbaserade analysen tvingar oss att slå sönder det fördelningspolitiska målet i ett antal delproblem. Problembilden kommer nästan genomgående att handla om att i något avseende – materiellt eller kulturellt – höja från botten utan att kräva en nivellering också av toppen i en fördelning. Det ligger värden i att skilja mellan dessa bägge sidorna av en utjämning. Det är nämligen ofta såväl olika mål som olika medel som aktualiseras. Gini-koefficienten i sig ger ju ingen information om det är läget i toppen eller i botten på en fördelning som har förändrats. De riktigt svåra bedömningarna av konsekvensialistisk karaktär handlar naturligtvis om på vad sätt en politik med långt drivna utjämningsambitioner – där de privatekonomiska konsekvenserna av egna val vad gäller arbetstider, studier, lättja och annat i långa stycken elimineras – påverkar människorna själva. I vad utsträckning påverkas människors inre styrka och ambitioner att ta ett eget ansvar för sina liv och sin försörjning – dvs. kärnan i förmågebegrepp. Alla pratar om det, men ingen kan göra anspråk på att göra några säkra bokslut över samhällsutvecklingen i sådana termer. Utvecklingen präglas som alltid av stråk av såväl det positiva som av det negativa slaget. Men frågan är viktig, mycket viktig. Därom kan ingen tvekan råda. Det råder heller ingen tvekan om att systemen påverkar värderingar och beteenden på ett i vissa falla ganska långtgående sätt. Hur skulle man annars kunna förklara den häpnadsväckande fördröjning av ungdomars etablering i arbetslivet som skett . Etableringsåldern – definierad som den ålder vid vilken av en årskull har ett arbete – har skjutits upp i åldrarna från 21 till 28 för män och från 21 till för kvinnor.3 Vad samhället anser sig har råd med i 3 SOU 2001:79. Bilaga 8 till LU 2003 det avseendet kan diskuteras, men man kommer inte ifrån att de ekonomiska och sociala konsekvenserna av de styrningar som staten initierar behöver diskuteras. Vad händer exempelvis på barnafödandets område? Någon måste orka väga in frågeställningar från många olikartade sfärer i beslutsfattandet när det gäller problemkomplex som detta. Några riktigt effektiva besparingar i hur mycket som måste tas från den arbetande delen av befolkningen för att försörja dem som inte förmår att fullt ut försörja sig själva kan bara åstadkommas genom att beteenden ändras. Det är verkligheten som måste förändras så att fler arbetar fler timmar. Sker inte det så kommer bara kostnadsnotan upp någon annanstans i systemen. Inte mycket är vunnet på att ersätta offentliga försäkringar med avtalade arbetsmarknadsförsäkringar om inte själva övertagandet blir förknippat med förändrade incitament och beteenden som gör att fler kan hållas i produktivt arbete. Att lagstifta om att arbetsgivarna skall betala på samma villkor som staten gör och med identiska rättigheter för löntagarna innebär ingen genuin besparing. Att människor hamnar i det yttersta skyddsnätet – – är antagligen på kort sikt dyrare för skattebetalarna än något annat av de offentliga försörjningssystemen, men kan likväl vara en god investering. Vad det till syvende og sidst handlar om är att förändra arbetskulturen och människors självförsörjningsförmåga. Träffsäkerhet och precision på fördelningspolitikens område kan således aldrig tillåtas handla bara om kortsiktiga effekter på en Gini-koefficient. Man måste också väga in på vad sätt en viss politik skapar indirekta effekter av olika slag. Det gäller uppenbart på transfereringarnas område. Vi skall längre fram argumentera för att det också gäller den offentliga konsumtion. Ett sätt att se till att skattemedel inte förslösas på personer som inte är i akut behov av stöd vore att införa någon form av medborgarkonton. I stället för att som vid ett socialbidrags- beviljande, och dess tjänstemän avgör graden av angelägenhet i att medel beviljas, så är det individen själv som avgör. Denne får också själv i det långa loppet betala priset för ett utnyttjande, vanligtvis i form av att det finns mindre pengar kvar för pension. Modellen kan ses som en metod att, som vi hävdar i Bilaga 8 till LU 2003 annat sammanhang, kompensera för att den stora majoriteten av löntagare saknar buffertar i form av egen förmögenhet. Men modellen är också av många mycket illa omtyckt. Inte minst är det politiskt svårt att motivera att vissa medborgare kommer att få mindre kvar för den egna pensionen än andra. Kontomodellen har lanserats som ett alternativ till social- försäkringar. Det har på många sätt varit olyckligt. Försäkringar är för många typer av risker en helt överlägsen metod.