sou · GRB314 · 2004-01-01 00:00:00 — Försäkringsrörelse i förändring 3 (SOU 1995:87), behandlade utredningen övriga frågor som föranleddesav utredningsuppdraget. Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att föreslå nya placeringsregler för försäkringsbolag. Utredaren skulle utgå från och utredningens del- betänkande. Utredaren redovisade sitt förslag till soliditets- och placeringsregler för försäkringsbolagen i promemorian Placerings- regler för försäkringsbolag (Ds 1993:57) . Prome- benämns i det följande placeringspromemorian. Gällande regler om försäkringsbolagens soliditet (kapitalbas) infördes i huvudsak i samband med införlivandet av första och andra generationens försäkringsdirektiv i svensk rätt (prop. 1992/93:257). Reglerna innebar bl.a. detaljerade krav på lägsta start- och driftskapital i direktförsäkringsbolag (garantibelopp resp. solvensmarginal) samt begränsningar för vad som får ingå i kapital- basen. Nuvarande regler om försäkringstekniska avsättningar och placering av skuldtäckningstillgångar fick sin huvudsakliga utform- ning vid genomförandet av tredje generationens försäkringsdirektiv i (prop. 1994/95:184, s. 141). Regeringen redo- visade då sin principiella syn på försäkringsbolagens medelsför- valtning. Denna syn innebär sammanfattningsvis att tillgångarna skall placeras med beaktande av försäkringsrörelsens art och de åtaganden som bolaget har, s.k. matchning. Det skall i kapital- förvaltningen eftersträvas att riskerna i försäkringsbolagens till- gångsportfölj är väl fördelade, s.k. diversifiering. I samband med att nya regler infördes om försäkrings- bolagens års- och koncernredovisning ändrades värderingsmetoden för de flesta skuldtäckningstillgångar från lägsta värdets princip till marknadsvärdet (prop. 1995/96:10 del 4). Då samordnades även rörelsereglerna om klassificering och värdering av försäkrings- tekniska avsättningar med redovisningsreglerna. Genom den beslutade försäkringsrörelsereformen har motiven för särskilda rörelseregler och tillsyn för försäkringsbolag renodlats bl.a. genom att försäkringstagarnas intresse av att åtagandena kan infrias slagits fast som ett huvudmotiv. Genom reformen har också reglerna för hanteringen av överskott i livför- säkringsbolag ändrats (prop. 1998/99:87, bet. 1998/99:FiU28, SFS 1999:600–608). Ändringarna syftar till en tydligare uppdelning av vad som är försäkringstagarens medel resp. rörelsens riskkapital. Även inom ramen för denna lagstiftning har reglerna om avsättningar, placering av tillgångar och kapitalbasen justerats. Ändringar i nämnda regler har också tagits upp i vissa andra sammanhang. Som en anpassning till EG-rätten har den s.k. femprocentsregeln, som begränsar finansiella företags rätt att förvärva aktier i ett enskilt företag, slopats för försäkringsbolag och understödsföreningar (prop. 1998/99:142). Frågor om nya EG- harmoniserade rörelseregler för försäkringsbolag och understöds- föreningar med hänsyn till närstående företag i en försäkringsgrupp har behandlats i en lagrådsremiss som avses att resultera i en proposition . Enligt livförsäkringsdirektiven skall storleken på de tekniska avsättningarna för livförsäkring normalt fastställas efter en till- räckligt betryggande försäkringsteknisk metod. Avsättningarna skall omfatta bl.a. alla garanterade återköpsvärden samt återbäring som försäkringstagarna har rätt till. Placeringsreglerna i tredje generationens EG-direktiv gäller endast tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna. Med- lemsstaterna får inte fastställa några regler för valet av tillgångar som motsvarar fria medel. Försäkringsdirektivens placeringsregler innehåller en allmän regel om att hänsyn skall tas till den typ av försäkringsrörelse som företaget bedriver vid valet av de tillgångar som svarar mot tekniska avsättningar. Tillgångarnas risk, avkastning och likviditet skall beaktas. Vidare skall försäkringsföretaget se till att tillgångsport- följen är väldiversifierad, dvs. att riskerna är spridda på lämpligt sätt. Den allmänna regeln kompletteras med relativt omfattande bestämmelser där bl.a. en lista över tillgångar som kan godtas för att täcka tekniska avsättningar ingår. Det betonas dock att med- lemsländerna skall fastställa mer detaljerade regler för vilka till- gångar som får användas och att länderna kan ställa upp strängare krav. Direktiven anger vidare en rad principer som skall gälla bl.a. i fråga om värderingen av tillgångar, säkerhetskrav, behandling av derivatinstrument, likviditetskrav och koncerngenomlysning. innehåller endast på några punkter uttryckliga begränsningar för hur stora placeringar som får göras i visst tillgångsslag. Högst av de tekniska bruttoavsättningarna får investeras i direktlån utan säkerhet, högst i kassa och högst 10 pro- cent i aktier som inte omsätts på en reglerad marknad. Om det bland tillgångarna ingår någon investering i dotterbolag som helt eller delvis förvaltar försäkringsbolagets tillgångar för dess räkning, skall de underliggande tillgångar som innehas av dotterföretaget beaktas. Dotterföretagets andra tillgångar behandlas på samma sätt (artikel 22.2 iv tredje generationens skade- och livförsäkrings- direktiv och prop. 1994/95:184 s. 180). Direktiven innehåller även vissa begränsningsregler för enskilda investeringar (enhandsengagemang). Medlemmarna skall fastställa ytterligare begränsningsregler även i denna del. För det ändamålet anges olika allmänna riktlinjer, t.ex. att tillgångsportföljen skall vara väldiversifierad, att riskfyllda tillgångar bör behandlas med åter- hållsamhet och att illikvida tillgångar bör behandlas med försiktig- het. återfinns i huvudsak i det första skade- försäkringsdirektivet och det första livförsäkringsdirektivet. Enligt dessa regler skall försäkringsbolagen ha en tillräcklig solvens- marginal i förhållande till sin totala verksamhet. Solvensmarginalen skall motsvaras av poster på passivsidan av viss kvalitet. De får inte vara belastade med förpliktelser. Det skall främst vara fråga om eget kapital och reserver som inte ingår i de försäkringstekniska avsättningarna. För skadeförsäkring är storleken på solvens- marginalen i huvudsak kopplad till premieinkomst och genom- snittliga skadeersättningar. För livförsäkring bestäms solvens- marginalen oftast som en viss procent av livförsäkringsavsättningen och s.k. positiva risksummor. Solvensmarginalen får dock aldrig understiga vissa absoluta miniminivåer (minsta garantifond). För försäkringsbolag är de försäkringstekniska avsättningarna av grundläggande betydelse. Avsättningarna skall motsvara de belopp som fordras för att bolaget skall kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anled- ning av ingångna försäkringsavtal. De skall först och främst avse bolagets ansvarighet för försäkringsfall, förvaltningskostnader och andra kostnader under resten av avtalsperioden för löpande försäkringar i skadeförsäkringsrörelse (ej intjänade och kvardröjande risker) resp. livförsäkringsrörelse (livförsäkringsav- sättning). Avsättningarna skall också avse inträffade oreglerade försäkringsfall, kostnader för regleringen av dessa samt återbäring som förfallit till betalning men inte betalats ut (oreglerade skador). De skall även omfatta bl.a. sådan återbäring som är garanterad i nominella eller reala belopp (garanterad återbäring) och sådan åter- bäring inom livförsäkringsrörelse som är villkorad av värdeför- ändringar på tillgångar eller av visst försäkringstekniskt resultat som försäkringstagarna eller andra ersättningsberättigade står risken för (villkorad återbäring). De försäkringstekniska avsätt- ningarna skall som huvudregel beräknas individuellt för varje avtal. Under vissa förutsättningar får en kollektiv beräkning göras enligt vedertagna aktuariella metoder. Dagens placeringsregler för skuldtäckningstillgångar finns i 7 kap. 9–13 §§ försäkringsrörelselagen (1982:713). Förutom det generella kravet på matchning och diversifiering, gäller att de tillgångar som används för att täcka bl.a. posterna ej intjänade , liv- försäkringsavsättning och garanterad återbäring måste vara av visst slag. Tillgångarna skall dels tillhöra en godkänd kategori av tillgångar, dels vara kvantitativt sett begränsade till högst 75 pro- cent obligationer, aktier, fastigheter och fastighetsanknutna värdepapper, lån och kassa. Reglerna om s.k. enhandsengagemang begränsar hur stort värde en enskild placering får ha i förhållande till skuldtäcknings- tillgångarnas totala värde. Dessutom finns regler om tillgångens geografiska placering i förhållande till var försäkringsrisken finns och regler om valutakursrisker. För villkorad återbäring och åtag- anden inom fondförsäkring där försäkringstagarna bär den finansiella risken gäller, med undantag från de sist nämnda bestäm- melserna, endast en särskild regel om att tillgångarna skall placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandets karaktär. Placeringsreglerna är rent beloppsmässigt mer restriktiva än de som föreslogs i placeringspromemorian i fråga om det kvantitativa utrymmet för olika tillgångsslag. En förutsättning för förslagen i placeringspromemorian var emellertid att den del av försäkrings- bolagens balansräkning som skall skuldtäckas skulle växa betydligt. I promemorian gjordes inte någon skillnad mellan avsättningar för garanterad återbäring och avsättningar för återbäring som försäkringstagarna står risken för. Ett försäkringsbolag skall, utöver tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna, ha en till- räcklig kapitalbas (1 kap. 8 a § försäkringsrörelselagen). Kapital- basen får aldrig vara lägre än garantibeloppet. Kapitalbasen får inte heller vara lägre än solvensmarginalen. Garantibeloppet bestäms till olika belopp beroende på vilket slag av försäkringsrörelse som skall bedrivas. Solvensmarginalen bestäms med hänsyn till verksamhetens art och omfattning enligt olika regler för liv- och skadeförsäkringsrörelse. För livförsäkrings- rörelse bestäms solvensmarginalen i princip till av premiereserven samt vissa procentsatser relaterade till olika positiva risksummor (7 kap. 26 och 27 §§ försäkringsrörelselagen). För skadeförsäkringsrörelse beräknas solvensmarginalen i princip med utgångspunkt i vissa procentsatser av som bolaget mottagit under föregående år samt vissa procentsatser av tidigare års ersättningar eller avsättningar för försäkringsfall (7 kap. 23 och 25 §§ försäkringsrörelselagen). I kapitalbasen får räknas in inbetalt aktie- eller garantikapital och hälften av ännu inte inbetalt aktie- eller garantikapital. Även övrigt bundet eget kapital med avdrag för fond för orealiserade vinster får räknas in. Detsamma gäller obeskattade reserver. För skadeför- säkringsrörelse gäller dessutom att anspråk på grund av uttaxering, med vissa begränsningar, får räknas in i kapitalbasen. Detta gäller även om bolaget inte har beslutat att uttaxering skall göras. får i ett enskilt fall medge att även andra poster får ingå i kapitalbasen (7 kap. 22 och 24 §§ försäkrings- rörelselagen). Moderniseringen av försäkringsrörelselagen kräver en översyn av placeringsreglerna m.m. Särskilda rörelseregler och tillsyn av försäkringsbolagen syftar i första hand till att säkerställa att bolagen kan fullfölja sina för- pliktelser gentemot försäkringstagarna och andra ersättnings- berättigade på grund av försäkringar. En allmän utgångspunkt för de regler som införts för hanteringen av överskott i livförsäkringsbolag är att de försäkrings- tekniska avsättningarna skall motsvara vad som utifrån betryggande antaganden med rimliga tillägg behövs för att infria ingångna försäkringsavtal. Tillägg som har karaktär av mera allmänna konsolideringsreserver bör hanteras inom ramen för eget kapital. EG-direktiven överlämnar i stor utsträckning åt de enskilda medlemsländerna att själva utforma placeringsreglerna inom de ramar som anges i direktiven. Både förslagen i placeringspromemorian och de rörelseregler som infördes för att införliva försäkringsdirektiven i svensk rätt, utgick från att det var nödvändigt att bestämma kvantitativa begränsningar, s.k. limiter, för hur stor del av skuldtäcknings- portföljen som får placeras i en viss typ av tillgångar. Tillgångs- begränsningarna utformades också för att vara enkla att tillämpa. De nya försäkringsrörelsereglerna öppnar för att nya för- säkringsprodukter utvecklas på marknaden. Det är inte möjligt att i alla delar förutse vilka former dessa nya produkter kommer att ta. Det kan dock antas att mångfalden i utbudet på försäkrings- marknaderna kommer att öka. Den nya s.k. garanterade återbäringen motsvarar i stora stycken den traditionella tilldelade återbäringen. I avvaktan på en översyn av försäkringsbolagens placeringsregler behölls för garanterad återbäring i huvudsak de regler som gällt för tilldelad återbäring. Vissa lättnader infördes dock i placeringsreglerna, bl.a. lämnades ett större utrymme för placeringar utomlands. Den nya kategorin återbäring, den s.k. villkorade återbäringen, ger utrymme för en stor variation i fråga om former för återbäring och det är svårt att förutse hur försäkringsprodukterna kommer att utvecklas inom denna ram. Bland annat mot denna bakgrund gäller endast ett generellt matchnings- och diversi- fieringskrav för skuldtäckningen av villkorad återbäring. Efterhand som försäkringsmarknaden utvecklas, blir mer kon- kurrensutsatt och nya produkter kommer till kan tillgångsbegräns- ningar komma att innebära hinder för att uppnå matchning mellan försäkringsbolagens tillgångsportföljer och skuldportföljer. Det är i sammanhanget viktigt att göra skillnad mellan finansiell risk, i form av variation i tillgångsvärden, och risker för försäk- ringstagaren och försäkringsbolaget som beror på såväl tillgångs- som skuldsidans utveckling. En hög finansiell risk kan innebära en låg risk för försäkringstagarna och bolaget om det finns en hög grad av variation enligt samma mönster mellan tillgångs- och skuldsidans utveckling. En riskminimerande, välmatchad invest- eringsstrategi kan, beroende på hur portföljen av åtaganden ser ut, innebära att det finns behov av en mycket stor andel aktierelaterade värdepapper i portföljen. Det kan ifrågasättas om det med dagens placeringsregler går att konsekvent genomföra en sådan invest- eringsstrategi. Det bör därför övervägas om inte kravet på medlemsstaterna att utforma mer detaljerade regler för skuldtäckning även ger utrymme för regler av mer kvalitativ art. En sådan reglering skulle i högre grad än inriktas på själva matchningen av tillgångar mot åtaganden. Det innebär att när effekterna av bolagets åtagande beräknats i vissa hänseenden, så som kontantflöden och känslighet för variation i t.ex. räntan, så anpassas tillgångarna för att möta dessa effekter. En sådan teknik för förvaltning av bolagets samman- tagna portfölj brukar betecknas , . Både bolagen och tillsynsmyndigheten är i behov av metoder för att kontrollera att denna matchningen blir så god som möjlig. Sådana metoder och deras användning i reglerings- och tillsynssyfte i och i andra länder har för räkning behandlats i konsultrapporten for Life Insurers. Rapporten redovisades (dnr Fi1999/2136). Ett införande av sådana metoder förutsätter väl utvecklade regler för försäkringstekniska avsättningar och kapitalbasen. En översyn av dessa regler i vissa delar har också aviserats i propositionen om reformerade försäkringsrörelseregler (prop. 1998/99:87). Klassificering och värdering av försäkringstekniska avsättningar Utredaren skall kartlägga och utvärdera metoder för klassificering och värdering av försäkringstekniska avsättningar i jämförbara länder. Det arbetet och erfarenheterna i praxis bör ligga till grund för en utvärdering av de svenska reglerna om försäkringstekniska avsättningar. Utredaren skall överväga om ändringar behövs i gällande regler om vad som redovisas som försäkringstekniska avsättningar och hur sådana avsättningar skall beräknas. Därvid bör bl.a. frågan om utjämningsavsättningar för kreditförsäkring och säkerhetsreserv övervägas särskilt. Översynen av de försäkrings- tekniska avsättningarna bör utgå från de nya principerna för hanteringen av överskott i livförsäkringsbolag. Placering av skuldtäckningstillgångar och andra riskspridningsregler Utredaren skall kartlägga olika metoder att hantera placeringarna av skuldtäckningstillgångar i jämförbara länder. Utredaren bör bl.a. närmare undersöka hur fungerar som verktyg för tillsyn och reglering i ett antal utvalda länder. Med stöd av detta underlag och den erfarenhet som bör kunna dras från tillsynspraxis skall utredaren överväga om ändringar behövs i gällande placeringsregler för försäkringsbolag. Om utredaren kan identifiera hinder för matchning och diversifiering som är hänförliga till de i lag och föreskrifter fast- lagda principerna för värdering av bolagets försäkringsåtaganden, är utredaren oförhindrad att föreslå ändringar i metoderna för hur åtagandena värderas. kan i vissa delar innebära stora investeringar för försäkringsbolagen. För de största försäkringsbolagen kan emeller- tid sådana modeller antas vara en naturlig del av den interna risk- hanteringen i bolaget. Det gäller inte nödvändigtvis i mindre försäkringsbolag med enklare åtagandeportföljer. Utredaren skall särskilt överväga om nya placeringsregler skall gälla för alla försäkringsbolag eller om en användning av sådana nya metoder och avvikelser från allmänna placeringsregler är lämpligare att införa inom ramen för ett särskilt tillståndsförfarande. I EG:s försäkringsdirektiv listas de tillgångar som får godtas som instrument för skuldtäckning. I några delar utesluter den svenska regleringen tillgångsslag som enligt vissa medlemsländers tolkning av EG-bestämmelserna är tillåtna för skuldtäckning. Det gäller t.ex. derivatinstrument. Utredaren bör ta ställning till om den gällande regleringen av vilka tillgångsslag som är tillgängliga för skuldtäckning är ända- målsenlig. I den mån utredaren finner att reglerna inte är ända- målsenliga skall förslag till ändringar lämnas. Utredaren bör även överväga och lämna förslag till risksprid- ningsregler för återförsäkringsaffärer. Även reglerna om begräns- ningar av upplåning bör övervägas. Detsamma gäller behovet av konkreta riskspridningsregler för garantiförbindelser och andra åtaganden utanför balansräkningen. De regler som utredaren föreslår bör inriktas på försäkrings- bolagens möjligheter att matcha sin tillgångs- och skuldportfölj. Det är angeläget att reglerna så långt möjligt inte förhindrar en önskvärd fördelning av tillgångarna med hänsyn till den skuld- portfölj försäkringsbolaget har och den risknivå som är acceptabel för försäkringstagarna. De lagförslag som lämnas om försäkringsbolagens placeringar skall gå att förena med bestämmelser om registerföring av skuld- täckningstillgångar och får inte försämra försäkringstagarnas förmånsrätt. Indelningen och storleken av buffertkapital Utredaren skall i denna del kartlägga och utvärdera metoder för klassificering och värdering av försäkringsbolagens kapitalbas i jämförbara länder. Mot denna bakgrund och svenska erfarenheter skall utredaren överväga behovet av ändringar i gällande bestäm- melser om kapitalbas. Utredaren bör bl.a. överväga om särskilda regler bör införas för kapitalbasen med hänsyn till betalnings- beredskapen (se prop. 1998/99:87 s. 270 f.). Utredaren bör också särskilt överväga behovet av en reglering av omräkningskurs vid fastställande av kapitalbasen (jfr prop. 1999/2000:23 s. 142 f.). I sammanhanget bör det även övervägas om belopp i fond för orealiserade vinster mera generellt skall få räknas med i kapital- basen. Som framgår av den tidigare nämnda konsultrapporten har man i ett antal länder även andra krav på kapital, s.k. capital adequacy. Ett sådant kapital skall fungera som buffertkapital för bolagets nyteckning av försäkringsavtal samtidig som aktieägarnas och de befintliga försäkringstagarnas anspråk på bolaget tryggas. Förslag i fråga om försäkringstekniska avsättningar och placeringar av skuldtäckningstillgångar skall föranleda analys och vid behov förslag om nya former för buffertkapital i kapitalbasen. Utredaren skall i sammanhanget även överväga om det behövs särskilda kapitalkrav för att säkerställa att en befintlig försäkrings- rörelse vid behov kan avvecklas under ordnade former. I studierna av system i andra länder bör de skillnader i för- säkringsmarknaderna som finns mellan de länder som studeras och beaktas. Skillnaderna kan t.ex. röra sig om produktutbud, försäkringars roll i samhällsekonomin o.d. I detta sammanhang är skillnader mellan olika länder i fråga om aktuariernas och revisorernas roll av särskilt intresse. Nya riktlinjer för hur tillsynen av försäkringsbolag skall bedrivas Placeringsreglerna och andra regler som utformas för att säkerställa försäkringsbolagets stabilitet bör utformas så att de ger utrymme för en väl fungerande tillsyn. Det innebär att reglerna måste ut- formas så att de är hanterbara för såväl försäkringsbolag som tillsynsmyndighet. Utredaren skall, som en konsekvens av de förslag som lämnas till materiell reglering på området, lämna förslag till principer för hur en lämplig tillsyn av svenska försäkringsbolag skall organiseras. Vid utformandet av sådana principer skall utredaren beakta hur till- synen är organiserad , hur tillsynen organiseras i de länder som utredaren valt att studera närmare samt vilka erfarenheter man där har av olika tillsynsmodeller i fråga om försäkringsbolagens Utredaren kan också föreslå ändringar i reglerna om innehåll i och inlämnande av placeringsriktlinjer, försäkrings- tekniska riktlinjer och tekniskt beräkningsunderlag som för- säkringsbolag skall upprätta. Det skall noga värderas och redovisas hur olika metoder för den aktuella tillsynen påverkar resursbehov. Det bör särskilt övervägas om aktuarien bör ges en mer själv- ständig ställning i förhållande till bolaget för att en god riskkontroll och tillsyn skall uppnås. Även formerna för aktuariens intygande av de försäkringstekniska avsättningarna bör behandlas med hänsyn till den praxis som kan ha vuxit fram . Rörelsereglerna om försäkringstekniska avsättningar, placering av skuldtäckningstillgångar och kapitalbasen har samband med för- säkringsbolagens redovisningsregler. För avsättningarna gäller som princip att rörelsereglerna skall tillämpas även i års- och koncern- redovisningen (4 kap. 9 § lagen [1995:1560] om årsredovisning i försäkringsföretag). För skuldtäckningstillgångarna gäller värd- eringsreglerna för årsredovisningen med vissa avvikelser (7 kap. 10 f § FRL). Bestämmelserna om kapitalbasen innehåller däremot ingen uttrycklig hänvisning till redovisningsreglerna. Utredaren skall därför överväga om sambandet mellan rörelsereglerna och redovisningsreglerna är lämpligt utformade. Utredaren är oförhindrad att föreslå de ändringar i redovisningsreglerna som behövs. De förslag som kan komma att lämnas för försäkringsbolag kan även behöva genomföras i lagstiftningen om utländska försäkrings- givare. Utredaren skall även lämna förslag till följdändringar i denna lagstiftning samt övriga följdändringar som föranleds av förslagen. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsupp- drag. Den myndighet som främst berörs är . Utredarens uppdrag skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av försäkringsbolagens placeringsregler m.m. (Fi 2000:15) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en särskild utredare. I uppdraget ingår bl.a. att göra en översyn av de näringsrättsliga reglerna för försäkringsbolag som rör försäkrings- tekniska avsättningar och placeringar av tillgångar som motsvarar sådana avsättningar. Översynen omfattar även reglerna för kapital- basen i försäkringsbolag, liksom regleringen för begränsning av risker som uppkommer genom upplåning, garantiförbindelser och liknande åtaganden samt vid återförsäkring.