sou · GRB331 · 2004-01-01 00:00:00 — förnyelse, integration och fysisk upprustning av bostads- områden med miljöinsatser och livsstilsförändringar. V.6.2 En samlad stadspolitik De utmaningar som urbaniseringsfrågorna innebär – glo- balt, nationellt och lokalt – kan tas till utgångspunkt för diskussioner om förutsättningar för en sammanhållen politik för en hållbar utveckling av städer och samhällen. Ett övergripande syfte kan sägas vara att ta till vara och utveckla livskraften i städer och samhällen, så att de utgör en god livsmiljö för olika befolkningsgrupper och så att de ger förutsättningar för tillväxt och näringslivs- utveckling även i omgivande landsbygd utan att naturre- surser och miljö förbrukas. Man kan säga att målet är att finna former för en hållbar stadsutveckling som samti- digt skapar förutsättningar för en hållbar utveckling i sta- dens omland och därigenom minskar det s.k. ekologiska fotavtrycket. Målet är komplext och inrymmer motstri- digheter och konflikter som måste hanteras i ett växel- spel mellan internationellt samarbete och nationella ini- tiativ med basen i ett regionalt och kommunalt arbete. Det finns inga generella lösningar i en politik för en håll- bar stadsutveckling, utan vitt skilda förutsättningar och problem i städer och samhällen ställer krav på att lös- ningar och insatser diskuteras i sitt lokala, regionala och nationella sammanhang. Svenska städer och samhällen står inför vitt skil- da utmaningar för hållbar utveckling. Städer i tillväxt har att hantera utbyggnad av bostäder, infrastruktur och samhällservice, medan överskott på bostäder, underut- nyttjad service och infrastruktur skapar problem i sam- hällen med en stagnerande eller negativ befolkningsut- veckling. De skilda förutsättningarna ställer olika krav på kommunernas styrning, planering och förvaltning. Den framtida utvecklingen beror i allt högre grad på kommu- Arbetet med en vision för stad Arbetet med en vision för en hållbar utveckling för stad bedrevs i olika steg – 2000, förankra- des successivt i en politisk lednings- grupp och diskuterades med kommun- invånare bl.a. genom särskilda medbor- kommunfullmäktige Vision 2020 – vision och strategi för staden som ger utgångs- punkter både för fysiska förändringar och för andra politikområden som har betydelse för livet i staden. utgöra program för översiktsplanen för staden, vara stöd vid utarbetandet av rambud- get och investeringsplaner samt även vid revidering av vissa program inom olika områden samt stödja utvecklingen av samverkan mellan boende, förening- ar, företag och kommunen. Under slutet av processen med visionen påbörjades arbetet med översiktsplanen för staden. Även detta arbete skedde i en bred och öppen process med medborgarpaneler, offentliga möten och diskussion på en särskild hemsida på Internet. Översiktsplanen, som antogs av kommunfullmäktige i novem- ber 2002, beskriver med planeringshorisont huvud- strukturerna för bebyggelse, trafik, grönområden och vatten. Vidare tar den upp teknisk försörjning, kulturmiljö, miljö, hälsa och säkerhet. En viktig del som tidigt bidrog i planarbetet är konsekvensanalysen som har sin tyngdpunkt i en strategisk miljöbedömning där planförslaget ställts mot alternativa sätt att utveckla stad. nens egen förmåga att tillsammans med andra parter analysera utvecklingsförutsättningarna och formulera visioner eller handlingsprogram som grund för projekt och förändringsprocesser. Mycket talar för att den kom- munala översiktsplanen enligt har en outnyttjad potential i dessa avseenden. I flera kom- muner används dock den kommunala översiktsplane- ringen som en aktiv arena för framtidsdiskussion och utveckling. En samlad stadspolitik – övergripande principer för stadens utveckling Hur bebyggelse, verksamheter och trafikinfrastruktur lokaliseras och organiseras i förhållande till varandra ger ramar för transportbehov och resande, människors var- dagsliv, näringslivsutveckling etc. Principer för utbygg- nad och komplettering är därför ofta grundläggande i kommunala planer och strategier för stadsutvecklingen. En begränsande faktor för det kommunala handlingsut- rymmet är det faktum att den befintliga strukturen påverkas marginellt och på lång sikt av förändringar och tillskott. Många kommuner väljer att planera för en till- växt inom stadens ramar, dvs. genom att bygga staden inåt. Detta kan ge förutsättningar för en resurssnål struk- tur och minskat resande. En viktig avvägning blir då att ta till vara natur- och kulturvärden, värna om grönområden samt att slå vakt om människors livsmiljö. I andra städer och samhällen, där utvecklingen inte enty- digt präglas av tillväxt, står kommunerna i stället inför uppgiften att hantera en befolkningsminskning, t.ex. En politik för en hållbar stadsutveckling En politik för en hållbar utveckling av städer och sam- hällen vilar på de tre dimensionerna för hållbar utveck- ling; den miljömässiga, den ekonomiska och den socia- la dimensionen. En politik för en miljömässigt hållbar stadsutveckling spänner över ett brett fält och berör många geografiska nivåer; utvecklingen av system och bebyggelse- struktur på nationell och regional nivå, städernas resursförbrukning och miljöbelastning, den lokala miljö- situationen, livsmiljö och livsstil i stadsdelar, den teknis- ka försörjningen och avfallshanteringen samt den bygg- da miljöns utformning/miljöanpassning på grannskaps- nivå. 2.En politik för en ekonomiskt hållbar stadsutveckling – en balanserad utveckling med konkurrenskraftiga stä- der i en funktionell region – berör framförallt regional- politiska insatser på nationell nivå, men även transport- politiken samt arbetet med utvecklingsinsatser inom regioner eller i kommuner i samverkan. 3.En politik för en socialt hållbar stadsutveckling hand- lar om insatser för skapa likvärdiga livsvillkor för olika befolkningsgrupper, minska segregationen i boendet, förbättra integrationen av utsatta grupper samt utjämna skillnaderna i fråga om samhällelig service. Källa: Stadspolitik och urbanforskning i , Nordregio Working paper 2000:4 genom rivning av bostäder och kanske hela stadsdelar. Också detta bör ske i ett medvetet helhetsperspektiv, där olika åtgärder sätts in i ett strukturellt sammanhang. Kvalitet och karaktär i den byggda miljön är en viktig komponent för en god livsmiljö både för företag och för kommuninvånare. Utveckling av den lokala identiteten i städer och samhällen har därför blivit en viktig faktor för att öka attraktiviteten i arbetet på och regio- Arbetet utgår i regel från analyser av kvaliteter och värden i städer, stadsdelar och samhällen som grund för mål och riktlinjer för att ta till vara och utveckla dessa. Ofta handlar det om att värna kulturella och arki- tektoniska värden, men också om att slå vakt om karak- tären i vardagsmiljön, dvs. bebyggelsens karaktär, skala och utformning. Uppgiften ligger i att föra en bred och öppen diskussion – med boende, fastighetsägare, närings- Efterkrigstidens bebyggelse – kvaliteter värda att värna Ett viktigt led i statliga och lokala satsningar i storstäder- nas utsatta områden är insatser för förnyelse och upp- rustning av bebyggelse och den fysiska miljön i övrigt. Erfarenheterna från sådana insatser har dock inte alltid varit positiva. Ombyggnaderna har skett på bekostnad av bl.a. de arkitektoniska värdena, vilket delvis kan bero på bristande kunskap. Som ett led i regeringens storstadspolitik genomförde därför –2001 ett projekt för att öka kunskaperna om vär- den och kvaliteter i efterkrigstidens bebyggelse och utveckla metoder för hur dessa kan tas till vara och utvecklas. Projektet gav bl.a. underlag för en generell beskrivning av några typiska egenskaper i bebyggelsen , som kan ge vägledning vid kom- pletteringar och ombyggnader. Bebyggelse, stad och landskap Bebyggelsen präglas ofta av att den skapar starka kon- traster till det omgivande landskapet eller staden. är den inpassad i höga lägen, gärna effektfullt iscensatt ut mot trafikleder. på avstånd upplevs som sammanhängande volymer, ord- nade i tydliga geometriska principer, karakteriserar bebyg- gelsens inpassning i landskapet. Förhållandet mellan byggnader och närmiljö präglas av egenskaper som värderades vid tiden för bebyggelsens till- komst, ofta förmedlade i olika typer av normer eller gene- rella principer. Separeringen av trafikslag och en tydlig uppdelning av ytor för olika funktioner präglar närmiljön. Även om det finns stora regionala och lokala skillnader är gestaltningen av byggnaderna i regel inom ramen för funktionalismens stilideal, bl.a. karakteriserade av få arki- tektoniska utsmyckningar och återhållen färgsättning. Modernitet och funktionalism präglade även detaljer och materialval, där moderna material hade ett egenvärde och massproducerade detaljer gav en speciell karaktär. idkare m.fl. – om dessa värden och att omsätta dem till konkreta och praktiskt tillämpbara riktlinjer för framtida beslut. Därigenom skapas både förståelse för den byggda miljöns kvaliteter och förutsättningar för en samsyn om hur den yttre miljön ska kompletteras och förbättras. De svenska städerna och samhällena har vuxit fram under en lång följd av år och bebyggelsemönstret är resultatet av ett kontinuerligt historiskt förlopp. Jämfört med övriga utmärks den svenska stadsstrukturen av småskalighet och gleshet. Grovt sett bor endast en tredjedel av landets befolkning i de tre storstadsregioner- na, medan en tredjedel bor i städer och tätorter med mellan 2 000 och 100 000 invånare och den resterande tredjedelen i byar och glesbygd. Utvecklingen av biltrafi- ken och den ökande boendestandarden har bidragit till att städer och tätorter växer över allt större områden. har tätortsarealen vuxit med , medan befolkningstillväxten varit hälften så stor, vilket inte minst i de större städerna inneburit kon- sekvenser både för miljön och för människors hälsa och vardagsliv. Det svenska byggnadsbeståndet har som regel en hög funktionell och teknisk standard. Åtskilliga delar av den byggda miljön behöver emellertid anpassas bätt- re till nya ekonomiska, miljömässiga sociala och kultu- rella krav, inte minst kraven på effektiv energianvändning och på en sund och hälsosam bebyggelsemiljö. Ett långsiktigt hållbart trafiksystem Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsik- tigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv. Det krävs fortsatta insatser för att minska tra- fikens miljöpåverkan och uppnå ett hållbart transport- system. Genom transportsektorns stora användning av fossila bränslen har den en stor del i pågående klimatför- FOTO: /BLEKINGETRAFIKEN Kollektivtrafiken är en central del i ett hållbart trafiksystem. För invånarna i många städer utgör trafiken ett hot mot miljö och hälsa genom främst luftföroreningar i form av kväve och partiklar samt i form av trafikolyckor och buller. Sett ur stadslandskapets perspektiv har trafi- ken också negativ betydelse genom att bidra till upp- komsten av tranportkorridorer som skiljer olika områden åt. är rationella transporter en förutsättning för det moderna samhället både när det gäller snabba och bekväma arbetsresor och när det gäller företagens olika transportbehov. Uppgiften för transportsektorn är att utveckla lös- ningar som effektiviserar transportarbetet som utsläpp och buller minskas och trafiksäkerheten ökar. Att styra mot trafiksäkra och miljöanpassade färdmedel och dämpa trafikökningen blir en allt viktigare strategi för att nå de transportpolitiska målen. Detta är en av de allra svåraste frågorna i den lokala planeringen. Transportsystemets uppbyggnad och utformning är en stomme för den långsiktigt hållbara staden och påverkan Framtidens transportlösningar prövas i Göteborgsstadsdelen är inne i en expansiv fas med snabb utbygg- nad av arbetsplatser och bostäder. Person- och godstransporter ökar i motsvarande grad och det krävs nya lösningar för att tillgodose transport- stadsdelen, med syfte att genom bred samverkan skapa och marknadsföra också möter högt ställda miljökrav. Vision drivs av i en, , , Utveckling samt Region . För företag drivs bl.a. ett projekt där fyra kontorsvarugros- på den fysiska utvecklingen kan ofta mätas i århundra- den. Det gäller i särskilt hög grad för storstäderna, där trafiken också är den enskilt största miljöfrågan med allt större avstånd mellan olika funktioner och verksamheter och ett ökat resande i människors vardagsliv. Ett hållbart transportsystem förutsätter ett sammansatt paket av åtgärder med satsningar på bl.a. effektiv kollektivtrafik, miljöanpassning av trafikleder, välbelägna infartsparke- ringar, samverkan mellan skilda transportslag och ekono- samverkar med sina kunder för att minska antalet transporter. Dessutom har en företagsbilpool med miljöfor- don startats i syfte att föra ut kunskapen om dagens nya tek- nikbaserade bilpoolstjänster. Vidare är ett lånecykelsystem under utveckling, inom vilket företagen kan prenumerera på ett antal cyklar som de i sin tur kan erbjuda sin personal. En rad aktiviteter riktas också mot de boende i . Ett par exempel är bilpoolserbjudanden och det s.k. Lundbykortet som syftar till att med resenärernas hjälp få kunskap om hur ett kollektivtrafikkort med tilläggstjänster ska se ut för att vara attraktivt så att andelen kollektivtrafi- kresenärer kan ökas. Man bedriver även forskning och utveckling i . Exempelvis deltar man i ett EU-samarbete där servicekon- toret har öppnat för att hjälpa före- tag och privatpersoner att se över och effektivisera sina transporter. miska styrmedel t.ex. i form av miljö- eller trängselavgif- ter. har också avancerade system av s.k. bilpooler etablerats. De nationella och regionala beslut om investeringar i trafikinfrastruktur påverkar det kom- munala inflytandet över trafiksystemets utveckling och måste därför tas i stort samförstånd. Den nya inriktning av transportpolitiken som antog ger också möjligheter för en bättre samordning av skilda pla- neringsprocesser på olika nivåer. fyrstegsprincip för ett hållbart transportsystem För att uppnå de nya transportpolitiska målen – med krav på tillgänglighet, säkerhet och ett hållbart trans- portsystem – har arbetat fram nya utgångs- punkter för verkets medverkan i samhällsplaneringen. Ett samspel mellan planeringen av transportsystemet och bebyggelse anges som en förutsättning för att åstadkomma hållbara städer och regioner. Medverkan i planeringen är därför i större utsträckning än tidigare fokuserad på att verka för att integrera planeringen av bebyggelse, infrastruktur och transporter. I inför åtgärdsplanering för åren 2004 – 2015 anges att en ny modell, den s.k. fyrstegs- principen, bör användas för att pröva olika sätt att till- godose transportsbehov: 1Åtgärder som kan påverka transportbehov och val av transportsätt. 2Åtgärder som ger ett effektivare utnyttjande av befintligt vägnät och fordon. 4Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder Bebyggelsens täthet, den blandade staden och god boendemiljö. En av den kommunala planeringens huvuduppgifter blir i detta sammanhang att planera för en bebyggelseut- veckling som samverkar med och stödjer den övergri- pande trafikplaneringen, liksom andra åtgärder för ett hållbart transportsystem. Det kan handla om principer för hur bostäder och arbetsplatser lokaliseras i förhållan- de till befintligt och planerat trafiksystem (och vice versa), med särskild tonvikt på kollektivtrafik, att plane- ra för närhet och tillgänglighet till service, ett effektivt utnyttjande av markanvändning vid trafikknutpunkter etc. En huvudfråga i diskussionerna om den hållbara sta- den har handlat om hur tätt vi bygger städer och sam- hällen. Efterkrigstidens utveckling med ökad välfärd, ökad boendestandard och biltrafikens utveckling har medverkat till ett allt glesare bebyggelsemönster med längre avstånd i vardagslivet och ökat resande. Ett tätare byggande ger förutsättningar för investeringar i miljöan- passade lösningar för energi och teknisk försörjning, möj- lighet till närhet och tillgänglighet till service, en god kol- lektivtrafikförsörjning och en effektiv energianvändning. Mycket talar således för att ett kompakt stadsbyggande är mer hållbart än en glesare bebyggelse. Den kompakta staden får dock inte motverka behovet av att bevara sta- dens karaktär, tillgången till grönområden eller hänsynen till natur- och kulturvärden. Särskilt i många svenska medelstora och små städer finns risker att ett alltför tätt byggande sammantaget innebär en försämrad livsmiljö. Hur stadens olika funktioner, såsom boende, arbets- platser, service m.m., ska organiseras och placeras i stads- bygden är ett tema som tas upp i ett flertal dokument som rör stadsbyggande och stadsutveckling åtminstone i de större och medelstora städerna. De negativa följderna av en alltför stark uppdelning av funktioner – långa resor, uppsplittring av vardagslivet, ensidiga miljöer med brist på mångfald har alltmer uppmärksammats. En ökad funktionsintegration lyfts därför fram som en viktig del i en strategi för hur goda livsmiljöer kan utvecklas och en hållbar utveckling understödjas. Mera sällan diskuteras vilken verksamhetsblandning som är önskvärd och vad som är möjligt att åstadkomma inom ramen för den kom- munala planeringen, där utvecklingen allt mer beror på privata initiativ inom ramen för marknadsmässiga villkor. Det finns även faktorer som verkar emot en ökad bland- ning av verksamheter, inte minst olika miljörestriktioner, såsom skyddsavstånd och miljökvalitetsnormer. Ökade kunskaper om sambanden mellan den fysiska miljön och människors livsvillkor, hälsa och välbefinnan- de har varit en drivkraft för olika förslag till åtgärder i både nationella handlingsprogram och kommunala planer . Fokus riktas framförallt mot bostaden och boendemiljön, där de flesta människor tillbringar en stor del av sin vardag. Den konstaterar i sitt slutbetänkande () att den fysiska trafikmiljön och miljön i bostadsområdet är en av flera faktorer bakom strukturella skillnader i hälsa mellan olika befolkningsgrupper. Även miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö behandlar bl.a. miljö- och hälsorisker i den byggda miljön med delmål om frihet från buller, tillgång till solljus, rent vatten och ren luft. Insatser inom ramen för jämställdhets- och socialpoli- tiken samt familjepolitiken är angelägna delar i plane- ringen. Arbetet för ökad jämställdhet mellan kvinnor och män har breddats och innebär allt oftare att riktade insatser för ökad jämställdhet integreras i olika politikområden. En viktig aspekt rör åtgärder för att öka kvinnors deltagande i de planeringsprocesser som formar den lokala byggda miljön. Kvinnors och mäns olika var- dagsliv är en aspekt när det gäller utformningen av tryg- ga och säkra miljöer. Olikheter i fråga om kvinnors och mäns resmönster var en av utgångspunkterna för ett jäm- ställt transportsystem som ett nytt delmål för transport- politiken, som betonar att transportsystemet ska vara utformat så att det svarar mot både kvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjlig- heter att påverka transportsystemets tillkomst, utform- ning och förvaltning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt. Strukturfondsprogram, regionala tillväxtavtal, indus- trisamhällets kulturarv, miljökvalitetsmålen, det ökade historieintresset, m.m. har på olika sätt visat på behovet av förnyelse av kulturmiljöarbetet. () har därför tagit initiativ till en programförklaring kallad Agenda Kulturarv. Syftet är att i bred samverkan med omgivande samhälle förnya kulturmiljövårdens arbete, inriktning och demokratiska förankring och där- med slagkraft. Bakom projektet står länsstyrelserna, läns- museerna och RAÄ. Arbetet bedrivs på olika sätt i olika län och innefattar allt från opinionsundersökningar till samarbete med gymnasieklasser. Det gemensamma målet för alla är att försöka fånga in vad människor tycker och hur det kan vävas in i arbetet med kulturarv och historia Fem ansatser för en stadsplanering föreslog i ett projekt utgångs- punkter för en ny syn på stadsplanering, dvs. en sam- ordnad planering av bebyggelse och trafik i städerna. I denna betonas mångfald, helhetssyn, tillgänglighet och säkerhet. I projektet formulerades fem ansatser för stads- planering: Utgå från stadens gestaltning och identitet. Utgå från närhet så att man kan gå och cykla. Utgå från kollektivtrafikens möjligheter och konkurrens- kraft. Utgå från trafiksäkerhet och trygghet. Utgå från en öppen och jämställd planeringsprocess. i syfte att påverka samhällsdebatten och bidra i omställ- ningen till ett hållbart samhälle. En brett förankrad pro- gramförklaring ska lanseras . De grundläggande lagbestämmelserna om tillgänglig- het för personer med funktionshinder har stärkts genom krav på att befintliga offentliga lokaler och allmänna platser ska vara tillgängliga . Arbetet för ett tillgängligare innefattar även åtgärder i trans- portsystemet, särskilt kollektivtrafiken. Flera av de frågeställningar som rör den fysiska miljöns betydelse för hälsa och välbefinnande behandlas i den kommunala planeringen. Inriktningen i samhällsplanering- en bör vara att fokusera på s.k. friskfaktorer. Det gäller bl.a. mötesplatser, barns utemiljö och livsvillkor, kultur, grönska i närmiljön, tillgänglighet till friluftsområden, trygghet i vardagsmiljön, tillgänglighet för personer med funktions- hinder, möjligheter till fysisk aktivitet i vardagen såsom säkra gång- och cykelbanor samt bullerfria områden. V.6.3 En sammanhållen politik för landets storstäder har den lanserat ett antal nationella handlingsprogram och initia- tiv som med olika infallsvinklar tar sikte på, förbättring- ar av miljön och villkoren i människors vardagsliv eller på fysisk förnyelse av bostadsområden i städer och sam- hällen. Några av dem har varit direkt inriktade på för- hållandena i storstadsområdena. Det gäller t.ex. stor- stadspolitiken, som bedrivs med inriktning på åtgärder för tillväxt och integration i särskilt utsatta områden i de tre storstadsregionerna , och . Riktade insatser för att öka bostadsbyggandet i storstadsregionerna är ett annat exempel. Även andra, mer generella insatser inom skilda politikområden har en stor betydelse för utvecklingen i större städer. Inom ramen för de lokala investeringspro- grammen har en mängd miljöförbättrande åtgärder genomförts i bostadsområden i de större städerna. Som ett led i satsningarna på ett hållbart transportsystem pla- neras betydande satsningar på såväl kollektivtrafik som vägtrafik i storstadsområdena. Beröringspunkterna mellan skilda nationella insatser och initiativ riktade mot större städer är flera; man beto- nar lokalt och regionalt arbete långsiktighet, helhetssyn, samverkan och partnerskap mellan olika aktörer samt delaktighet för de berörda. En grundläggande och åter- kommande fråga som har väckts i kommitténs arbete är i vilken utsträckning de skilda nationella insatserna ver- kar i samma riktning, eller om det finns motstridiga spår, som behöver hanteras i särskild ordning inom ramen för en helhetssyn. Erfarenheterna talar för att nationella insatser för hållbar utveckling i storstadsområdena måste anpassas till storstädernas specifika förutsättningar och ta hänsyn till utmaningarna i fråga om såväl miljö, eko- nomisk tillväxt och social och etnisk integration. Utmaningarna för en samlad storstadspolitik handlar om att utveckla former för samordning av nationella politiska insatser och initiativ, så att de stärker, och inte motverkar, en hållbar utveckling i landets storstadsområ- den. Frågor som kan ställas är: I vilken utsträckning främ- jar storstadspolitiken en ekologisk omställning av sam- hället? Hur kan insatserna ta till vara och bygga vidare på erfarenheterna av tidigare nationella projekt och initia- tiv? Samordningen bör syfta till en bättre samsyn, ökade kunskaper och en gemensam värdegrund i urbaniserings- frågor som underlag för insatser inom skilda politikom- råden.