sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen skall inte vara tillämplig i fråga om sådan sekretess som är undantagen från generalklausulens tillämpning. Inte heller skall bestämmelsen vara tillämplig i de fall en tystnadsplikt bryter meddelarfriheten. förekommer det intresseavvägningar i sekretesslagen i förhållande till enskilda. Frågan är om det härutöver finns behov av en generell möjlighet för myndigheterna att göra undantag från sekretessen på grund av allmänintresset av insyn. Det främsta syftet med att införa en generell möjlighet för myndigheter att göra undantag från sekretessen på grund av all- mänintresset av insyn är att säkerställa att offentlighet i största möjliga utsträckning kan uppnås på ordinär väg. Bestämmelsen kan komma till användning i situationer där ett starkt informations- behov uppstår, exempelvis i en tillsynsverksamhet eller i en verk- samhet där sekretess gäller med hänsyn till skyddet för ekonomiska förhållanden eller i nedlagda förundersökningar. Förhållanden som kan anses som ett allmänintresse är t.ex. sådana som rör människors hälsa och miljö eller allvarliga missförhållanden inom förvaltning och rätts- väsende. Vi föreslår inte en dispensmöjlighet efter fritt skön, även om den aktuella prövningen lämnar stor frihet åt den tillämpande myndig- heten. Det rör sig i stället om en prövning där en avvägning görs mellan två olika intressen och som syftar till största möjliga offentlighet. Enligt vår bedömning strider ett sådant förslag inte mot tryckfrihetsförordningen. Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda (kapitel 6) Sekretess skall gälla i hela den offentliga förvaltningen för vissa uttryckligt angivna och särskilt känsliga uppgifter Vi föreslår att sekretess skall gälla inom hela den offentliga förvalt- ningen för uppgift om enskild som rör hälsa eller sexualliv när det är uppenbart att den enskilde eller någon närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Om en annan sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse är tillämplig hos en myndighet skall den nu föreslagna bestämmelsen inte vara tillämplig. Uppgifter om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden har ett utbrett skydd i sekretesslagstiftningen. förekommer det att sådana uppgifter hamnar i verksamheter där de inte omfattas av någon sekretess, vilket kan leda till betydande men för den som uppgifterna rör. Det är givetvis önskvärt att förhindra tragiska konsekvenser för enskilda till följd av att känsliga upp- gifter röjs. måste offentlighetsintresset beaktas. Det går inte att bortse från att en utvidgning av sekretessen innebär en begränsning av offentligheten. En avvägning måste därför göras mellan dessa motstående intressen. Vid en sådan avvägning menar vi att det finns vissa särskilt integritetskänsliga uppgifter som är så känsliga att de med hänsyn till den enskilde bör kunna skyddas av sekretess i vilken verksamhet de än förekommer. För att det sekretesskydd som avses skall bli så begränsat som möjligt bör endast uppgifter som rör hälsa eller sexualliv omfattas av bestämmelsen. En beskrivning av föremålet för sekretessen utgör dock inte en tillräcklig begränsning av sekretessområdet. En ytterligare åtstramning bör åstadkommas med hjälp av styrkan i skaderekvisitet. Exempel på uppgifter som kan omfattas av för- slaget är uppgifter om könsbyten eller transsexualitet, skildringar av barn i pornografisk bild samt uppgifter om allvarliga psykiska sjukdomar. Förslaget tar sikte på verksamheter där det saknas sekre- tesskydd för känsliga uppgifter. Vi eftersträvar inte ett heltäckande sekretesskydd. Det är snarare fråga om en nödlösning för de fall där mycket ömtåliga uppgifter om enskilda annars står utan skydd. Presumtionen för offentlighet skall därför vara stark. Skyddade personuppgifter (kapitel 7) Ett förstärkt sekretesskydd för känsliga personuppgifter Vi föreslår att sekretess skall gälla, inom hela sekretesslagens tillämp- ningsområde, för uppgift om enskilds adress eller hemtelefon- nummer eller annan liknande uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående kan komma att utsättas för hot, våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. (SOU 2002:71) har lämnat förslag som innebär att skyddet för känsliga personuppgifter stärks inom folkbokföringen. Förslaget innebär bl.a. att sekretessen i ett ärende om skyddad folkbokföring överförs till en myndighet dit uppgift lämnas. Förslaget innebär dock inget skydd för uppgifterna om de överförs vidare till en tredje myndighet. Det ger inte heller något skydd för det fall att den enskilde själv uppger sina skyddade personuppgifter till en myndighet. Intresset av att kunna erbjuda hotade personer skydd väger tungt. Det arbete som skattemyndigheterna lägger ned för att bereda en förföljd eller hotad person skydd kan på grund av brister i sekretesslagstiftningen gå till spillo. Konsekvenserna av att en skyddad personuppgift lämnas ut kan bli förödande för den som är hotad eller förföljd. Vårt förslag avser att förhindra detta. Ett förstärkt sekretesskydd för uppgifter om kopplingen mellan verklig och fingerad identitet Vi föreslår att sekretess skall gälla för en uppgift om kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingerade identitet som hänför sig till ärende om fingerade personuppgifter, oavsett hos vilken myndighet uppgiften befinner sig, om det inte står klart att den enskilde inte lider men om uppgiften röjs. Ytterst få myndigheter behöver få del av uppgifter som gör det möjligt att koppla samman den verkliga och den fingerade identiteten. Vanligtvis räcker det med att medverkar till att föra över vissa uppgifter från verklig till fingerad identitet. Det förekommer dock situationer där det kan vara nödvändigt att en myndighet får full kännedom om vilken person som döljer sig bakom en fingerad identitet för att den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt. Det kan inte heller uteslutas att den enskilde själv i något fall lämnar uppgifter om sina båda identiteter till en myndighet, utan att uppgiften omfattas av någon sekretessbestämmelse hos myndigheten. För att verkligen förhindra att uppgifter om kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingerade identitet hamnar i verksamheter där de står utan sekretesskydd, krävs det en heltäckande reglering som gäller i all offentlig verksamhet. Endast de myndigheter som av någon anledning har uppgifter om båda identiteterna skall tillämpa bestämmelsen. Eftersom det är fråga om ytterst känsliga uppgifter bör sekretessen gälla med ett omvänt skaderekvisit. Partsinsyn (kapitel 8) Vi föreslår ett mindre tillägg i sekretesslagens bestämmelse om partsinsyn. Genom tillägget framgår att bestämmelsen i sig inte ger någon rätt till insyn, utan enbart reglerar den konflikt som kan uppstå mellan sekretesslagen och rätten till partsinsyn enligt andra bestämmelser eller rättsgrundsatser. Sekretessmarkering (kapitel 9) En myndighet får göra en anteckning på en allmän handling om att det kan gälla sekretess för uppgifter i handlingen. Vi föreslår att den anteckningen i fortsättningen bör kallas sekretessmarkering och att denna benämning bör framgå direkt av lagtexten. Vidare föreslår vi att bestämmelsen ändras så att den bättre återspeglar att en anteckning om eventuell sekretess kan göras på alla handlingar oavsett medium. Det uppnås genom att kravet på att anteckningen skall innehålla ordet hemlig tas bort. Några frågor om sekretess hos arkivmyndigheter (kapitel 10) Folkbokföringsmaterial hos statliga arkivmyndigheter har efterfrågan från släktforskare på stora mängder uppgifter ur kyrkobokföringsmaterialet ökat. Kyrkobokförings- materialet omfattas av folkbokföringssekretess. De allra flesta upp- gifterna i kyrkobokföringsmaterialet är offentliga. Men materialet kan innehålla uppgifter för vilka sekretess gäller. Vår bedömning är att utlämnande av allmänna handlingar ur kyrkobokföringsmaterialet eller uppgifter ur sådana handlingar inte avviker från den situation för vilken sekretessprövning och, som en del av den, frågan om förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen (1980:100), utformats. Den omständigheten att det kan vara fråga om utlämnanden av stora mängder uppgifter är inte tillräcklig för att skapa en speciell form av utlämnande eller förbehåll. Överföring av sekretess till arkivmyndighet Vi föreslår att bestämmelsen om överföring av sekretess till arkiv- myndigheter ändras så att sekretessen, som huvudregel, inte hind- rar att materialet lånas ut till den levererande myndigheten. Sekretessbestämmelserna skall dock tillämpas om myndigheten är skyldig att leverera materialet till arkivmyndigheten på grund av en föreskrift som meddelats med stöd av en registerförfattning. Både arkivmyndigheter och andra myndigheter har intresse av att relativt nytt material levereras till arkivmyndigheter. Sådana leve- ranser kan vara en fördel för det långsiktiga bevarandet av allmänna handlingar. Tidiga leveranser skulle dock motverkas om levere- rande myndigheter riskerar att inte kunna låna tillbaka hand- lingarna på grund av sekretess mellan arkivmyndigheten och den egna myndigheten. kan överlämnande till arkivmyndig- het vara ett alternativ till att förstöra handlingar som omfattas av gallringsbestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Sekretess mellan och inom myndigheter (kapitel 11) Sekretess bör även fortsättningsvis råda mellan och inom myndig- heterna Vi anser att det fortfarande bör finnas sekretessgränser mellan och inom myndigheter. Kravet på ett gott integritetsskydd för den enskilde förutsätter att sekretess råder, inte bara i förhållande till enskilda, utan även mellan olika myndigheter. Utan sekretess mellan myndigheter skulle uppgifter kunna spridas i allt för stor utsträckning utanför det sammanhang där de ursprungligen förekommer. Även inom myndigheter bör det finnas bestämmelser som hindrar att uppgifter som lämnas för ett visst ändamål används av myndigheten i ett annat sammanhang och att uppgifter som rör känsliga personliga förhållanden blir kända i en onödigt stor personkrets. Sekretess mellan och inom myndigheter är också en relativt fast inrotad princip hos de personer som skall tillämpa sekretesslagen. Sambandet mellan sekretesslagen och personuppgiftslagen när det gäller uppgiftslämnande mellan och inom myndigheter bör klargöras Vi föreslår att det av personuppgiftslagen skall framgå att bestäm- melserna i den lagen inte hindrar att en myndighet lämnar en personuppgift till en annan myndighet när myndigheterna utgör olika sekretessområden eller till ett annat sekretessområde inom samma myndighet, om utlämnandet sker i överensstämmelse med sekretesslagen. I vårt uppdrag ingår att på vissa områden se över möjligheterna för myndigheter att i ännu större utsträckning än vad som gäller kunna utbyta uppgifter som omfattas av sekretess. Sedan våra direktiv skrevs har personuppgiftslagen trätt i kraft. Följden härav är att det numera inte bara är sekretesslagens bestämmelser som kan komma att bli tillämpliga när det gäller utbyte av uppgifter mellan myndigheter, utan även personuppgiftslagens reglering, eventuellt i förening med särskilda lagar om behandling av personuppgifter. Enligt dataskyddsdirektivet, som är bakgrunden till personupp- giftslagen, får ett utlämnande av personuppgifter bara ske om ut- lämnandet inte är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in (finalitetsprincipen). Samma bestämmelse finns i personuppgiftslagen. Vår sekretessreglering uppnår samma syfte som finalitetsprincipen, dvs. myndigheterna hindras att lämna ut integritetskänsliga uppgifter till andra myndigheter för ändamål som av lagstiftaren bedömts vara oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in. När de sekretessbrytande bestämmel- serna införts, har lagstiftaren gjort en avvägning mellan intresset av att uppgiften lämnas ut och intresset av att skydda enskilda personers integritet. I det avseendet spelar det mindre roll om uppgifterna lämnas ut av myndigheten självmant eller efter begäran. Vår bedömning är att sekretesslagens bestämmelser inte avviker från personuppgiftslagens. I stället är ett utlämnande i överens- stämmelse med sekretesslagen av en personuppgift till en annan myndighet att anse som en tillåten behandling enligt person- uppgiftslagen. Detta bör framgå direkt av personuppgiftslagen. När det gäller den mottagande myndighetens behandling av uppgiften gäller personuppgiftslagen. Den mottagande myndig- heten får således inte samla in uppgiften för ett ändamål som inte är särskilt, uttryckligt angivet och berättigat. behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgiften samlats in. Sekretessgränserna inom och mellan myndigheter (kapitel 12) Nya sekretessgränser inom nämnderna i kommuner och lands- ting Vi föreslår att sekretessgränserna inom nämnderna i kommuner och landsting ändras. I stället för att sekretess skall gälla i förhållandet mellan självständiga verksamhetsgrenar skall sekretess inom nämnderna gälla i förhållandet mellan verksamheter som är av olika slag. Med verksamheter av olika slag avses verksamheter som rör olika förhållanden eller har olika inriktning. En definition med det innehållet bör införas i lagen. På vissa områden skall sekretess- gränserna framgå direkt av sekretesslagen. Med nämnder i kommu- ner och landsting likställs förbundsstyrelsen eller andra organ i ett kommunalförbund samt bolag, föreningar och stiftelser som enligt sekretesslagen skall jämställas med myndigheter. För andra myndigheter än ovan nämnda skall den nuvarande ordningen med sekretess i förhållandet mellan olika självständiga verksamhetsgrenar bestå. Den nuvarande ordningen kan kritiseras bl.a. för att det inte bör vara möjligt att undgå sekretess inom en myndighet genom att underlåta organisatoriska åtgärder. Vidare är det alltför svårt för en utomstående att avgöra om det föreligger några sekretessgränser inom myndigheten. Sedan den fria kommunala nämndorganisationen införts har det blivit tveksamt om dagens bestämmelser om sekretess inom myndigheter helt kan tillämpas på de kommunala nämnderna. Det har uppstått osäkerhet om vad som krävs för att en sekretessgräns mellan olika verksamheter i samma nämnd skall uppkomma. Med hänsyn till de stora möjligheter som finns att låta en och samma nämnd hantera verksamheter av vitt skilda slag, är det beträffande nämnderna som det blir särskilt viktigt med preciserade sekretess- gränser. Vår utgångspunkt när det gäller att finna en ny lösning för sekre- tessgränserna inom myndigheterna har varit att sekretessgränserna, så långt det är möjligt, bör bero på verksamheternas sakliga innehåll, inte myndighetsorganisationen i sig. En fördel med detta är att sekretessen blir mer förutsebar. En sådan lösning innebär en balans mellan skyddet för den enskildes integritet och myndigheternas möjligheter att arbeta så effektivt som möjligt. Sekretessgränserna på hälso- och sjukvårdens, och skolans område skall framgå direkt av sekretesslagen Vi föreslår att sekretessgränserna på hälso- och sjukvårdens, social- tjänstens och skolans område skall framgå direkt av sekretesslagen. Vi har funnit att det är främst inom hälso- och sjukvården, och skolan som det föreligger tveksamhet om sekre- tessgränserna. Vi redovisar därför i betänkandet vilka verksamheter inom dessa områden som vi anser bör vara av samma eller olika slag. I vissa fall är det inte självklart. I den mån ett ställningstagande skulle kräva ett omfattande utredningsarbete, vilket vi inte haft möjlighet att företa, reglerar vi sekretessgränserna efter vad vi upp- fattat som gällande rätt. Det skall framgå av lagen när det inte finns någon sekretess- gräns mellan olika verksamheter som bedrivs integrerat eller i gemensamma nämnder Vi föreslår att de fall där det inte skall finnas någon sekretessgräns mellan verksamheter av olika slag när dessa bedrivs inom samma nämnd skall framgå av sekretesslagen. Vårt förslag om att sekretess gäller inom en nämnd mellan verksamheter av olika slag innebär att det uppstår en sekretessgräns mellan den kommunala hälso- och sjukvården och som samverkar på grund av den s.k. Ädelreformen. Vid införandet av reformen förutsattes att någon sekretessgräns inte skulle före- komma mellan verksamheterna. Sekretessgränsen bör därför undanröjas i sekretesslagen. Härmed kommer någon sekretess- prövning inte att behöva göras innan uppgifter som är sekretess- reglerade utbyts mellan verksamheterna. I den mån det finns andra integrerade verksamheter, eller när sådana tillkommer, bör sekretessfrågan lösas på motsvarande sätt, dvs. genom att sekretessgränserna undanröjs i lag. Nya sekretessgränser mellan nämnderna i en kommun eller ett landsting Vi föreslår att det inte skall finnas någon sekretessgräns mellan nämnderna inom en kommun eller ett landsting till den del verk- samheten är av samma slag. Vi har ovan ansett att sekretessen inom nämnderna i kommuner och landsting inte bör bero på organisationen i nämnderna, utan på om verksamheterna i dessa anses vara av samma eller olika slag. Samma uppfattning kan göras gällande när det gäller sekretess mellan olika nämnder. Även om varje nämnd är en myndighet anser vi att sekretess inte bör gälla inom en kommun i förhållandet mellan de verksamheter som är av samma slag. Sekretessgränserna ligger därmed fast oberoende av organisatoriska beslut. Upp- delningen i kommundelsnämnder, gemensamma nämnder eller distriktsnämnder påverkar således inte sekretessgränserna. Det innebär bl.a. att sekretess inte längre kommer att råda inom t.ex. kommunens socialtjänst, även om verksamheten är uppdelad på olika kommundelsnämnder. Sekretess gäller dock fortfarande mellan nämnderna i verksamheter av olika slag. Inga nya sekretessgränser föreslås för de statliga myndigheterna Vi föreslår inga nya sekretessgränser för andra myndigheter än nämnderna inom kommuner och landsting. De statliga myndig- heternas olika självständiga verksamhetsgrenar bör dock i större utsträckning än komma till uttryck i myndighets- instruktionerna. När myndighetsuppgifterna beskrivs bör det anges till vilken verksamhet uppgiften hör. Härigenom uppnås en större förutsebarhet och skapas tydligare sekretessgränser också inom de statliga myndigheterna. En reglering av den inre sekretessen Vi föreslår att det införs en bestämmelse i sekretesslagen som anger att om det kan antas att en sekretessreglerad uppgift inte får lämnas ut från ett sekretessområde får uppgiften inte heller röjas inom sekretessområdet om det är uppenbart obehövligt för verksamheten. Det finns inte någon bestämmelse i sekretesslagen som direkt hindrar att en uppgift som finns inom en verksamhet röjs inom Detta gäller även när uppgiftslämnandet inte behövs för verksamheten. Behovet av en reglering av den inre sekretessen har inte varit föremål för överväganden tidigare. Det är i första hand en etisk fråga vilka uppgifter som kan lämnas inom en verksamhet. En gemensam reglering av den inre sekretessen för alla de verksam- heter som tillämpar sekretesslagen skapar större klarhet i frågan. Regleringen hindrar inte ett kollegialt utbyte av erfarenheter och information. Ett sådant utbyte kan dock i stor utsträckning ske utan att den enskilde identifieras. Med en lagreglering av den inre sekretessen följer ett straff- ansvar. Såväl uppsåtliga brott som brott av oaktsamhet är straff- bara. I ringa fall uppkommer dock inget straffrättsligt ansvar. En reglering av den inre sekretessen inskärper betydelsen av att inte i onödan utbyta känsliga uppgifter arbetskamrater emellan. Allt utbyte av sådana uppgifter som har sin grund i skvaller, personlig nyfikenhet eller andra ovidkommande syften blir olagligt. Uppgiftsutbytet mellan vård- och omsorgsområdena (kapitel 13) Vi föreslår att sekretessen inom hälso- och sjukvården och social- tjänsten inte skall hindra att uppgifter om en enskild som behövs för att han eller hon skall få nödvändig vård, omsorg, behandling eller annat stöd lämnas från en myndighet inom hälso- och sjuk- vården och till en annan sådan myndighet eller till enskild vårdgivare eller enskild verksamhet på område. Förslaget innebär en utvidgning av 14 kap. 2 § sjätte stycket i den nuvarande sekretesslagen. Inom hälso- och sjukvården och är uppgifterna sekretessreglerade med ett omvänt skaderekvisit och båda verksam- heterna är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde. För dessa verksamheter blir – när inga undantag från sekretess finns i lag eller förordning – ett uppgiftslämnande mellan myndig- heterna inom respektive verksamhet i princip beroende av den enskildes samtycke. I de allra flesta fall innebär detta inte några problem. Problemen uppstår när det inte är lämpligt eller möjligt att fråga den enskilde om en viss uppgift får lämnas ut eller när den enskilde motsätter sig detta, trots att den mottagande myndigheten har behov av uppgiften för att kunna ge nödvändig vård. I första hand bör ett samtycke även fortsättningsvis utverkas. Undantaget måste användas med urskillning och varsamhet. Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och till polisen vid grova brott (kapitel 14) Särskilt om sekretess och våldsutsatta kvinnor Vår bedömning är att uppgifter från hälso- och sjukvården och till de brottsutredande myndigheterna utan en vålds- utsatt kvinnas medgivande – liksom – skall kunna lämnas endast vid de allra grövsta brotten. Den omständigheten att det finns barn i hemmet föranleder inget annat ställningstagande. Ett undantag från sekretessen när det gäller våld mot kvinnor har sagts vara en viktig markering av att samhället inte tolererar sådant våld. Frågan är om en utökad möjlighet för personalen inom hälso- och sjukvården och att anmäla misstankar om brott – när kvinnan själv inte vill ta ett sådant steg – skulle vara av godo. Det har sagts att en polisanmälan av någon annan än kvinnan i en sådan situation skulle kunna vara ett stöd. Det kan finnas sådana fall. Man kan dock inte bortse från att effekten av polisanmälan kan bli den rakt motsatta. Inskränkningen i kvinnans självbestäm- manderätt skulle kunna uppfattas som mycket kränkande. Om det sedan blir så att kvinnans uppgifter under rättsprocessen ifrågasätts eller betvivlas kan det bli en ytterligare belastning för kvinnan. Hälso- och sjukvården kan vidare vara det enda ställe dit en våldsutsatt kvinna kan vända sig utan rädsla för att de uppgifter som lämnas sprids vidare. Mot denna bakgrund är det vår uppfattning att de personer vars professionella hjälp kvinnan är beroende av endast i klara undan- tagsfall skall få lämna uppgifter om brottsmisstankar vidare till polisen. finns den möjligheten för hälso- och sjukvårds- och socialtjänstpersonalen endast vid de allra grövsta brotten. Barn och ungdomar som inte själva blir slagna men som växer upp i familjer där det förekommer våld far ofta illa. Det är därför av vikt att barnens situation uppmärksammas när kvinnor miss- handlas. Det är emellertid socialnämnden, inte polisen, som svarar för att barnet får det skydd eller stöd som behövs. Någon anledning att utöka möjligheterna för eller hälso- och sjukvården att lämna uppgifter till polisen om kvinnomisshandel för att förbättra barnens situation ser vi därför inte. Uppgifter om brottsmisstankar skall få lämnas till de brotts- utredande myndigheterna även beträffande försök till brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse två år Vi föreslår att personalen inom hälso- och sjukvården eller social- tjänsten skall få möjlighet att lämna uppgifter till polis- eller åklagarmyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brott, inte bara när det gäller misstankar om brott för vilka inte är föreskrivit lindrigare straff än fängelse , utan även be- träffande misstankar om försök till sådana brott.