sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det bör således noteras att återförsäljare inte omfattas av det föreskrivna producentansvaret. Detta stämmer överens med vad som enligt WEEE-direktivet gäller för bl.a. brandvarnare, rökde- tektorer, kontrollinstrument och medicinsk utrustning som i många fall kan utgöra radioaktivt produktavfall enligt denna för- ordning. Det finns skäl att avgränsa producentkretsen på mot- svarande sätt även för övriga produkter. De producenter som omfattas av producentansvar enligt ovan bedriver tillståndspliktig verksamhet med strålning enligt 20 § strålskyddslagen. Detsamma gäller i många fall även senare hante- ringsled, som användare, i vissa fall transportörer, avfallsbehandlare m.fl. Tillståndsplikten i sig kan därför inte vara avgörande för att bestämma producentkretsen. Däremot ger tillståndsplikten SSI goda möjligheter att övervaka systemet och utöva tillsyn över att varje enskild producent lever upp till sitt ansvar. Den ansvariga producentkretsen enligt denna förordning bör motsvara kretsen av avgiftsskyldiga för produktavfall som fastställs med stöd av finansieringslagen. 4 § En producent skall se till att en inne- havare av radioaktivt produktavfall alltid utan kostnad kan lämna ifrån sig avfallet för borttransport, omhändertagande och slutförvar. Producenten skall vidare ansvara för kostnader som uppkommer för behandling och vid behov slutförvar av det avfall som lämnas enligt första stycket. Bestämmelser om skyldighet för en producent att betala avgifter för insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt produkt- avfall finns i 2 § lagen (XXX:200X) om finansieringen av hante- ringen av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. får meddela närmare föreskrifter om det ansvar som avses i första och andra stycket. Producentansvaret innebär ett undantag från det ansvar den som bedriver verksamhet med strålning normalt har för omhänder- tagande av det radioaktiva avfall som uppkommer i verksamheten (se 13 § strålskyddslagen). Med stöd av bemyndigandet i den före- slagna 14 a § flyttas ansvaret för avfallshanteringen tillbaka till producentledet. Avfallsinnehavarens ansvar regleras i 6 §. Enligt paragrafens första stycke åläggs producenten det över- gripande ansvaret för att det ska finnas lämpliga system för insam- ling av radioaktivt produktavfall. Huvudprincipen är att det alltid ska finnas en kostnadsfri och praktiskt tillgänglig metod för avfalls- innehavaren att lämna ifrån sig avfallet. Hur systemen ska se ut i detalj eller hur producenterna lämpligen lever upp till sitt ansvar kan dock förväntas variera beroende på vad det rör sig om för typ av produktavfall. Ifråga om konsumentprodukter, t.ex. brandvarnare, kan insam- lingen samordnas med de storskaliga system för elavfall som ska byggas upp enligt WEEE-direktivet (se nedan under 5 §). Slutna strålkällor som används inom industrin och sjukvården kan där- emot lämpligen lämnas för direkt transport till eller annan godkänd mottagare. Det för dock för långt att ålägga producenterna att fysiskt ansvara för själva slutförvaret av produktavfallet. är det bara som har tillstånd att behandla radioaktivt avfall samt SKB som långvarigt kan slutförvara radioaktivt material. Insamlat produktavfall kommer i många fall att mellanlagras innan SFL är färdigbyggt. I andra stycket anges därför att producenterna endast har det ekonomiska ansvaret för behandling och slutförvaret medan det får anses ligga på det allmänna att se till att SFL eller annat slutförvar byggs. Producenterna kommer i praktiken att uppfylla det ekonomiska producentansvaret genom att betala in avgifter till IKA-fonden enligt finansieringslagen. Enligt ett särskilt förslag till övergångsbestämmelse gäller produ- centansvaret för starka strålkällor som faller under HASS-direk- tivet endast för sådana produkter som överlåtits efter den 13 au- gusti 2005. En noterbar skillnad mellan det föreslagna producentansvaret enligt strålskyddslagen och det producentansvar som beslutats med stöd av är att hanteringen av radioaktiva produkter och radioaktivt avfall är föremål för striktare kontroll och reglering. Transport, innehav, deponering, återvinning m.m. av radioaktivt avfall kräver särskilt tillstånd. Långtgående krav på försiktighets- mått och skyddsåtgärder måste vara uppfyllda under de olika han- teringsleden. För olika typer av produktavfall gäller olika krav i fråga om transport, förvaring, behandling och om avfallet kan deponeras eller brännas, eller om slutförvar är nödvändigt. Genom IKA-fonden kommer även ekonomiska frågor att bli föremål för större detaljreglering och myndighetsprövning än vad som gäller producentansvaret enligt där producenterna i allmänhet ges en stor frihet att själva bygga upp system för insamling och finansiering. Inom de ramar som sätts av strålskyddslagen och olika myndig- hetsföreskrifter ges producenterna ändå en möjlighet att hitta gemensamma och alternativa lösningar för avfallshanteringen. En möjlighet är t.ex. att ett särskilt materialbolag inrättas för radio- aktivt produktavfall på motsvarande sätt som de som på frivillig väg skapats under . 5 § I fråga om elektriska och elektroniska produkter som innehåller radioaktiva ämnen finns ytterligare bestämmelser i förordningen (XXX:2004) om producentansvar för EEE samt i avfallsförordningen (2001:1063). WEEE-direktivet4 innehåller regler om insamling, behandling och återvinning av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter. Bland de kategorier av produkter som omfattas av WEEE-direk- tivet återfinns vissa som även kan utgöra radioaktivt produktavfall. Bland dessa kan särskilt nämnas rökvarnare (brandvarnare och rökdetektorer), mät- och kontrollinstrument samt medicintekniska produkter som utrustning för strålbehandling och nukleärmedi- cinsk utrustning. I direktivets artikel 3 b) anges att även alla kom- ponenter, utrustningsdelar och förbrukningsvaror, som utgör en del av produkten då denna kasseras, omfattas av direktivet. Detta innebär att radioaktiva rökvarnare i sin helhet omfattas av WEEE-direktivet, och de slutna strålkällor som sitter kvar i olika apparater och utrustningar när de kasseras. 4 och rådets direktiv /96/EG av om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE). en utbytt förbrukad strålkälla från en sådan apparat av WEEE- direktivet liksom inte heller produkter med radioaktiva ämnen som inte är elektriska eller elektroniska. Omvänt omfattas inte t.ex. medicinsk strålningsutrustning, som normalt inte kontamineras av använda strålkällor, av producentansvaret i denna förordning men däremot av WEEE-direktivet. Innehavaren av sådan utrustning som kontamineras av misstag eller av en olyckshändelse kan dock åläggas att betala en avgift till IKA-fonden. Detta innebär att avfall från vissa produkter kommer att om- fattas både av det i denna förordning föreslagna producentansvaret för radioaktivt produktavfall liksom det producentansvar som följer av genomförandet av WEEE-direktivet. Denna dubbel- reglering kan dock motiveras av att producentansvaret för respektive WEEE delvis har olika syften. En sådan skillnad är att WEEE-direktivet syftar till att främja återanvändning och materialåtervinning av produkternas bestånds- delar och material. Producentansvaret för radioaktivt produktavfall syftar snarare till avgiftning av kretsloppet genom att säkerställa att det radioaktiva avfallet omhändertas och eventuellt slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. WEEE-direk- tivet föreskriver att komponenter som innehåller radioaktiva ämnen ska avlägsnas och omhändertas vid behandlingen av WEEE (se bilaga II till WEEE-direktivet). Producentansvaret för radio- aktivt produktavfall tillsammans med IKA-fonden kompletterar här WEEE-direktivet genom att säkerställa finansieringen av att de radioaktiva komponenterna avlägsnas och långsiktigt tas om hand på föreskrivet sätt. I ett senare skede kommer den ur elskrotet ut- plockade radioaktiva avfallsströmmen att samordnas med omhänder- tagandet av övrigt . I vissa avseenden finns det tydliga överlappningar mellan systemen. Detta gäller t.ex. i fråga om krav på att inrätta system för insamling och behandling liksom ambitionen att tydligt lägga över ansvaret för uppkommet avfall på producenterna. I dessa delar kan de bägge formerna av producentansvar komplettera varandra och gemensamt bidra till uppnåendet av ställda mål. Det framstår t.ex. som fördelaktigt om de insamlings- system som inrättas för WEEE från privathushåll inte bara används för brandvarnare och rökdetektorer utan också görs tillgängliga för insamling av andra radioaktiva konsumentprodukter. eller den som bedriver insamlingsverksamheten kan därefter få betalt ur IKA-fonden för de kostnader som uppstått. kommer därigenom att bidra till vissa kostnader som uppkommer för insamling av WEEE. Med hänsyn till att regelverken kommer att överlappa varandra i vissa delar har det här föreslagna producentansvaret för radioaktivt produktavfall anpassats till WEEE-direktivet där så ansetts behövligt. Detta gäller bl.a. fastställandet av kretsen ansvariga producenter där WEEE-direktivet lägger det huvudsakliga ansvaret på tillverkare och importörer som distributörer och återförsäljare har ett mer begränsat ansvar. Se härom artikel 5.2 b) som endast ålägger distributörer att återta WEEE på en-mot-en-basis men där distributörerna inte i övrigt åläggs något finansiellt ansvar för hanteringen av WEEE. Producentansvaret för radioaktivt produkt- avfall är i relevanta delar uppbyggt enligt samma princip. Någon generell återtagandeskyldighet för återförsäljare av radioaktiva produkter enligt principen en-mot-en bör dock inte föreskrivas. Andra frågor som uppkommer beträffande samordning av regel- verken gäller den närmare tidpunkten för när producentansvaret träder i kraft samt finansiering av historiskt avfall. WEEE-direktivet skiljer emellan WEEE från privathushåll och WEEE från andra användare. Någon sådan distinktion görs inte beträffande radioaktivt produktavfall. För avfall från privathushåll gäller att insamlingssystem för WEEE ska finnas inrättade och att till- verkarna (inkluderande importörer) ska sörja för att det insamlade avfallet behandlas, återvinns och bortskaffas i enlighet med direktivets krav (se artikel 8.1). Även producentansvaret för radio- aktivt produktavfall bör gälla från detta datum, eller alternativt från det tidigare datum då WEEE-direktivet genomförs i . För produkter som släpps ut på marknaden efter har tillverkarna ett individuellt ansvar för insamling och om- händertagande av de egna produkterna. Ansvaret kan dock uppfyllas individuellt eller genom kollektiva system (se artikel 8.2). För sådana produkter ska även ställas en finansiell garanti för behandlingen. Garantin kan bestå av att tillverkaren deltar i lämpliga system för finansiering, eller av en materialåtervinnings- försäkring eller ett spärrat konto. I fråga om radioaktivt produktavfall (t.ex. brandvarnare som ofta lämnas från privathushåll) bör inbetalningar till IKA-fonden anses uppfylla kravet på finansiell garanti enligt WEEE-direktivet. IKA-fonden är dock tänkt att även finansiera omhändertagandet av insamlat historiskt avfall (med undantag av starka strålkällor som faller under HASS-direktivet). Något motsvarande krav på finansiell garanti för historiskt avfall från privathushåll finns inte i WEEE-direktivet. Detta bör dock inte utgöra något hinder mot att IKA-fonden även finansierar historiskt radioaktivt elavfall. Avgifts- skyldigheten till IKA-fonden föreslås bygga på samma princip för ansvarsfördelning för det historiska avfallet som föreskrivs i WEEE-direktivet (se ovan under kommentaren till 6 § finansie- ringslagen). Även för WEEE från andra användare än privathushåll ska till- verkarna finansiera insamling, behandling, återvinning och bort- skaffande . Något krav på finansiell garanti ställs dock inte för produkter som inte är avsedda för privathushåll (se artikel 9). När det gäller finansiering av historiskt avfall från andra än privathushåll föreskriver WEEE-direktivet enligt nuvarande lydelse ett individuellt ansvar för den ursprunglige tillverkaren (inklusive importören), men med möjlighet för en medlemsstat att ålägga innehavaren av sådant avfall att helt eller delvis ansvara för finansieringen. Enligt uppgift har föreslagit en ändring av WEEE-direktivet i denna del så att det finansiella ansvaret för historiskt avfall som inte kommer från privathushåll läggs på befintliga tillverkare av produkter av samma typ. Enligt förslaget gäller tillverkarens (producentens) ansvar endast i de fall en produkt ersätts av en ny. Vid skrotning utan nyanskaff- ning ska innehavaren således ha det finansiella ansvaret. Denna ordning förefaller mindre väl lämpad för där huvudprincipen är att innehavaren ska kunna lämna ifrån sig avfallet kostnadsfritt. En konsekvens av att införa ett producentansvar för radioaktivt produktavfall kan bli att det sker en övergång från t.ex. radioaktiva rökdetektorer till optiska. Rökdetektorer används för företrädesvis av andra än privathushåll. Tillverkning eller införsel av optiska rök- detektorer innebär inte någon avgiftsskyldighet till IKA-fonden vare sig för insamling av den optiska rökdetektorn eller omhän- dertagande av historiskt avfall från radioaktiva rökdetektorer. Däremot innebär WEEE-direktivet i sin föreslagna ändrade lydelse en skyldighet för importörer och tillverkare av optiska rökdetekto- rer att finansiera insamling och omhändertagande av radioaktiva rökdetektorer som ersätts av optiska enligt en-mot-en. I det föreslagna producentansvaret för radioaktivt produktavfall föreskrivs ett i grunden kollektivt ansvar för producenterna av en viss typ av produkter, t.ex. brandvarnare. Ansvaret gäller allt avfall som samlas in i systemet efter och oberoende av om det rör sig om nya eller historiska produkter. Vad gäller fi- nansieringen av systemen regleras detta genom finansieringslagen. Avgiftsskyldigheten är enligt vad som föreslås uppdelad i en del som rör nya produkter och en del som avser historiskt avfall (se 6 § i finansieringslagen). De principer för fördelning av ansvar för historiskt avfall från privathushåll som förespråkas i WEEE direktivet bör vara vägledande vid fastställande av avgifterna för radioaktivt avfall oberoende av avfallets ursprung (dvs. i proportion till marknadsandel). Min bedömning är att kraven borde vara förenliga med EG-rätten. Art. 176 tillåter strängare nationella regler (än de som beslutats med stöd av art. 175) under förutsätt- ning att de nationella åtgärderna inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. IKA-regleringen handlar dock inte om att genomföra WEEE-direktivet i svensk lag utan har en annan bakgrund, närmast konvention om hantering av radioaktivt avfall. Enligt mitt förmenande handlar det närmast om att införa miljöregler inom ett område där detaljerade gemenskapsregler saknas. Sådana regler är acceptabla om de inte anses innebära ett otillåtet handelshinder. En viss grad av handels- hinder kan således accepteras under förutsättning att medelemssta- ten i fråga kan visa att den föreslagna regleringen är nödvändig och rimlig f ör att uppnå det avsedda miljöskyddsmålet. Med dess anpassningar bör WEEE-direktivet inte utgöra ett hinder mot det här föreslagna producentansvaret för radioaktivt produktavfall och det därtill hörande finansieringssystemet genom IKA-fonden. Systemen bör i stället stödja varandra och medverka till att syftet bakom respektive regelverk lättare uppnås. Skyldigheter för innehavare av radioaktivt produktavfall 6 § En innehavare av radioaktivt produktavfall skall sortera ut av- fallet från annat avfall och lämna det för borttransport och omhän- dertagande. Genom att ansvaret för insamling och omhändertagande läggs på producenten kommer det inte att kosta innehavaren något att lämna ifrån sig avfallet. Som en stödjande regel bör denne dock åläggas att källsortera det radioaktiva avfallet och lämna det i de system eller enligt de anvisningar som producenterna tillhandahål- ler. Bestämmelsen medför ett behov av översyn av nuvarande regler som anger hur innehavare av t.ex. brandvarnare och rökdetektorer ska hantera uppkommet avfall. Kravet enligt paragrafen är inte utfärdat med stöd av producent- ansvarsbestämmelsen utan är ett uttryck för det allmänna kravet på försiktighetsmått och skyddsåtgärder som följer av strålskydds- lagen. Det finns ofta särskilda hanteringsföreskrifter utfärdade av SSI som gäller för olika produkttyper. SSI har också tillsynsan- svaret för att dessa bestämmelser efterlevs. Det finns mot denna bakgrund inte anledning att utfärda några särskilda sanktionsbe- stämmelser enligt denna förordning. 7 § En producent skall informera hushåll och andra om insamling och omhändertagande av radioaktivt produktavfall enligt denna förord- ning. Producenten skall genom märkning av produkten lämna information om sortering och kostnadsfritt omhändertagande av det radioaktiva produktavfallet. Producenterna bör åläggas att informera om det nya systemet för insamling av radioaktivt avfall. Informationen kommer att skilja sig åt beroende på målgrupp och typ av produkt. Kostnaderna som uppkommer för information ersätts ur IKA-fonden. Det bör vidare föreskrivas att produkterna ska märkas på så sätt att innehavaren blir medveten om sin skyldighet att källsortera det radioaktiva avfallet och om möjligheten att lämna ifrån sig avfallet utan kostnad. 8 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Paragrafen upplyser berörda om att beslut går att överklaga hos allmän förvaltningsdomstol och att förvaltningslagen ger närmare information om detta. Denna förordning träder i kraft den I fråga om slutna strålkällor med sådana aktivitetsnivåer att de regleras under rådets direktiv (HASS-direktivet) gäller de skyldig- heter för en producent som föreskrivs i 4 § första och andra stycket endast för sådana produkter som överlåtits efter . Genom denna övergångsbestämmelse omfattas inte starka slutna strålkällor av det i övrigt gällande ansvaret för historiskt avfall som förskrivs enligt 4 §. Radioaktivt verksamhetsavfall – radioaktivt avfall som uppstår genom anrikning av naturligt förekommande radioaktivitet eller genom hantering av biomassa som innehåller nedfall från kärnvapenprov eller kärntekniska olyckor, exempelvis förbrän- ning av biobränslen – ska hanteras enligt bestäm- melser om miljöfarlig verksamhet. Verksamheter som kan tänkas ge upphov till radioaktivt verk- samhetsavfall bör i första hand tillståndsprövas enligt miljö- balken och ska föregås av en miljökonsekvensbeskrivning avseende strålningsrisker och uppkomsten av verksamhetsav- fall. Verksamheter som ger upphov till verksamhetsavfall men ej tillståndsprövas enligt ska regleras genom tillämp- ning av strålskyddslagen. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska kunna innehålla villkor om preventiva åtgärder för att undvika eller begränsa att radio- aktivt verksamhetsavfall uppstår och villkor för hur avfallet ska hanteras och omhändertas eller innehålla en delegering till till- synsmyndigheten att utfärda vidare föreskrifter om avfallets hantering. I det fall miljödomstol eller länsstyrelse utfärdar villkor om omhändertagande av radioaktivt verksamhetsavfall som medför krav på finansiell säkerhet ska verksamhetsutövaren erlägga en avgift till IKA-fonden för att garantera att avfallet kan omhän- dertagas korrekt. Detta regleras i lagen om upprättandet av IKA-fonden. Strålskyddslagen ändras så att även verksamhetsavfall omfattas av lagens bestämmelser om ansvar för radioaktivt avfall genom att 13 § strålskyddslagen görs tillämplig på verksamhetsavfall genom att begreppet verksamhet med strålning utökas med ett tillägg i 5 § i samma lag. –i tillämpliga fall utfärda generella föreskrifter för hantering och slutförvar av visst verksamhetsavfall med stöd av strålskyddslagen i enlighet med ändringarna ovan, –ges rätten att kunna begära omprövning av verksamheter som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall enligt 24 kap. och utpekas som tillsynsmyndighet i förordningen (1998:900) om tillsyn, –ges i uppdrag att informera om problemen med radioaktivt verksamhetsavfall i relevanta branschorgan liksom att utge allmänna råd för hantering av sådant avfall, –samråda med som ansvarigt för tillsyns- och föreskriftsrådet och ingå i detta råd. Radioaktivt avfall som uppstår genom anrikning av naturligt före- kommande radioaktivitet eller genom hantering av biomassa, som innehåller nedfall från kärnvapenprov eller Tjernobyl, regleras inte tillfredställande i strålskyddslagen (1998:220). Sådant avfall kan uppkomma genom förbränning av biobränslen och torv och genom anrikning av radioaktiva ämnen, cesium och radium, i askan. Det är också vanligt att radium kan anrikas i anläggningar där stora vattenmängder strömmar genom rör och filter , t.ex. i vattenverk och i massafabriker. Filter och rör blir därmed belagda med radioaktiva ämnen. Gruvverksamhet och metallutvinning är andra områden som kan ge upphov till stora volymer radioaktivt avfall. I alla dessa fall uppkommer det radioaktiva avfallet som en icke önskvärd restprodukt i en verksamhet som inte i sig nyttjar radioaktiva ämnen, dvs. inte är en verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen. I dessa fall föreslår jag att regleringen av hanteringen av sådant avfall – verksamhetsavfall – i första hand sker genom tillämpning av föreskrifter. I de flesta av de fall som är kända där verksamhetsavfall har uppstått har verksamhetsutövaren varit omedveten om riskerna för att radioaktiva ämnen anrikas. Med den kunskap som finns bör det dock vara möjligt att på förhand beräkna eller uppskatta riskerna för beläggningar eller anrikning av radioaktiva ämnen och vidta lämpliga motåtgärder eller planera för ett säkert omhänderta- gande av det radioaktiva avfallet. Det gäller särskilt de branscher eller verksamheter som exemplifierats ovan. I alla dessa fall är det fråga om verksamheter som tillståndsprövas som miljöfarlig verk- samhet enligt . Med miljöfarlig verksamhet avses enligt 9 kap. 1 § 3 bl.a. sådan verksamhet som ger upphov till strålning. Det finns dock verksamheter som ger upphov till verksamhetsavfall men som inte tillståndsprövas enligt bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. I 6 kap. finns regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Enligt denna är syftet med sådana beskrivningar att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verk- samhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hus- hållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på miljön och människors hälsa (3 §). Detta inkluderar strålning. Till detta kan läggas allmänna hänsynsregler i 2 kap. som förpliktar verksamhetsutövaren dels att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och om- fattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet, dels att för samma syfte utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs (2 kap. 3 §). Det finns således regler som kan användas i syfte att tidigt identifiera risken för att det i en verksamhet kan uppstå ackumulering av radioaktiva ämnen i en verksamhet. Detta kräver dock vägledande information till de aktuella branscherna. Det kan ske genom allmänna råd men också genom branschspecifik information i t.ex. branschernas egna informationskanaler. Frågan om ackumulering av oönskade ämnen kan, utöver radio- aktiva ämnen, även omfatta andra, från miljösynpunkt farliga ämnen, som t.ex. tungmetaller och andra toxiska ämnen. Det finns därmed en generell problematik kring detta fenomen.