sou · GRB32 · 2004-01-01 00:00:00 — I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier. Huvuddelen av dessa publiceras som bilagor till utredningens huvudrapport. Denna bilaga har utarbetats av professor och professor vid , , samt professor och filosofie doktor vid . Huvudansvarig för arbetet har varit . I bilagan diskuteras hur miljöpolitikens kostnader och intäkter fördelas. I bilagan presenteras ett antal nya svenska studier kring fördelning och miljö. Bland annat inkluderar bilagan analyser av fördelningseffekter som uppstår på hushåll och industri till följd av förändringar av miljörelaterade energiskatter. Effekter på olika inkomstgrupper, såväl som på olika regioner, lyfts fram i bilagan. Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på respektive författare. kontaktperson har varit departements- sekreterare . Sammanfattning och slutsatser ........................................... Syfte och övergripande slutsatser..................................................... Principiella frågor kring fördelning och miljö................................. Resultat från tidigare studier ............................................................ Resultat i denna bilaga ...................................................................... Vad skall fördelas? Fördelning och effektivitet...................................................... En översikt av empiriska studier kring fördelning och Innehåll Bilaga 11 till LU 2003 En trestegsanalys av fördelningseffekter ................................ Kostnader och fördelningseffekter av koldioxidskatten .... Miljöpolitiska styrmedel och miljöpolitikens kostnader....... Modell och metod .................................................................... 4.7.1 Fördubbling av koldioxidskatten och sänkning av den allmänna momsen................................................. 4.7.2 Fördubbling av koldioxidskatten och sänkning av momsen för kollektivtrafik ........................................ 4.7.3 Fördubbling av koldioxidskatten och sänkning av 4.A Ekonometrisk modell...................................................... 4.C Simuleringsmetod för prisförändringar ......................... 4.D Kompenserad förändring (compensating variation Regionala effekter av miljöpolitik – några exempel ....... 5.1.1 Industrins punktskatter på energi.............................. Bensin- och dieselskatterna ........................................ 5.1.3 Ett alternativ till existerande koldioxidskatt ............. Attityder till rovdjurspolitiken .................................. Bilaga 11 till LU 2003 5.3Industrin energianvändning och punktskatterna på 5.3.1 ........................Effekten av förändrade energiskatter 5.3.2 Industrins energiskatter – en utvidgad analys för 5.4 Bensin ......................................................- och dieselskatten 5.4.1 .....................Reseavdragen – en korrigerande faktor 5.5 Koldioxidskatten, ....................................en regional analys Regionala skillnader i synen på rovdjurspolitik – resultat ....................................från en pilotundersökning Attityder ...............................till rovdjursstammens storlek Ett samhällsekonomiskt ................................räkneexempel Bilaga (Frågeformulär).................................................................... Bilagor till ................................2003 I denna bilaga till behandlas olika aspekter på miljöpolitiken, med fokus på fördelningsfrågorna. Bilagan kan ses som en naturlig fortsättning på bilaga 6 till där två av oss (Kriström och ) diskuterade viktiga inslag i en effektiv miljöpolitik. Ekonomer föredrar att diskutera effektivitetsfrågor, inte minst på grund av att det är angeläget att våra knappa resurser används på effektivast möjliga sätt. Icke desto mindre är fördelningsfrågorna av intresse när det gäller utformningen av miljöpolitiken i praktiken. I första hand är ekonomens roll dock att beskriva hur miljöpolitiken fördelar intäkter och kostnader, snarare än att ta ställning till frågan om en viss förändring är "rättvis" eller inte. Utgångspunkten för vårt arbete är därför att sprida ljus över hur miljöpolitikens frukter och bördor fördelas över olika grupper. Annorlunda uttryckt belyser bilagan men ger inget svar på frågan "hur det bör vara". De olika kapitlen har olika huvudförfattare: har skrivit kapitel 1, 2 och 3, och kapitel 4. har utarbetat kapitel 5 med tillhörande appendix. Under arbetets gång har vi haft stor hjälp av Ekonomiska avdelningen vid , och vi vill rikta ett särskilt tack till och . Syfte och övergripande slutsatser Miljöpolitiken kan såväl gynna som drabba olika företag och hushåll och det ligger i sakens natur att varje miljöpolitisk åtgärd skapar såväl vinnare som förlorare. vet vi inte särskilt mycket om hur miljöpolitikens intäkter och kostnader fördelas. Huvudsyftet med denna bilaga är att fylla igen något av denna kunskapslucka, genom att presentera ett antal svenska studier kring fördelning och miljö. Ett underordnat syfte är att diskutera några principiella frågor och redovisa erfarenheter från andra studier. Man kan dra fyra huvudslutsatser från vårt arbete: Det grundläggande syftet med miljöpolitik är att ställa om konsumtions- och produktionsmönster i en för samhället gynn- sammare riktning. Miljöpolitiken måste därför ha fördelnings- effekter. Om man vill kombinera regionalpolitiska mål som regional balans med miljöpolitiska ambitioner att skall vara ett föregångs- land, ställer detta avsevärda krav på regionalpolitiken. Glesbygds- borna belastas i allmänhet hårdare än tätortsbor av miljöpolitikens kostnader. Skatteväxling i klimatpolitiken (höjd koldioxidskatt, lägre moms) är ett exempel på detta. Om man vill kombinera ett mål om jämn inkomstfördelning med miljöpolitiska ambitioner att skall vara ett föregångsland, ställer detta avsevärda krav på kompenserande åtgärder för låginkomstgrupper. Skatteväxling i klimatpolitiken (höjd kol- dioxidskatt, lägre moms) är ett exempel på en regressiv1 miljöpolitisk åtgärd. 1 En regressiv åtgärd drabbar låginkomsttagare hårdare än höginkomsttagare, räknat i procent. Om varje svensk drabbas av en kostnad på innebär detta en större börda i procent för den som har lägre inkomst. Bilaga 11 till LU 2003 Varje miljöpolitiskt beslut har konsekvenser för hushåll, företag och miljön. För att kunna hushålla med våra miljö- och finansiella resurser på bästa sätt är det av stor vikt att konsekvens- beskrivningar används som beslutsstöd. Sådana konsekvens- beskrivningar måste göras innan definitiva beslut fattas. Principiella frågor kring fördelning och miljö För att vara framgångsrik måste miljöpolitiken ha fördelnings- effekter, i bemärkelsen att konsumtion och produktion måste förändras. Miljöpolitikens kostnader och intäkter kan dock fördelas över befolkningen på ett sätt som inte behöver vara konsistent med andra politiska mål. En av de mest intressanta utmaningarna är att kostnader för att uppnå miljömål tenderar att koncentreras till ett fåtal, medan intäkter sprids över många. Naturresurskonflikter kring rovdjur och vildlax samt lokalisering av särskilt känsliga aktiviteter (lagring av avfall) illustrerar detta väl. En viktig fråga i alla studier av fördelningspolitiska frågor är vad som skall fördelas. Alternativen inkomst, livsinkomst, nytta, förmögenhet (i vid mening) ger inte nödvändigtvis samma slutsatser. Exempelvis minskar ofta regressiviteten om man använder livsinkomst istället för inkomst som mått. Denna bilaga sprider ljus över fördelningseffekter i några, men inte alla tänkbara och i sammanhanget intressanta dimensioner. Exempelvis diskuterar bilagan inte fördelningen av miljöresurser mellan generationer. Den konventionella uppfattningen (bland ekonomer) att fördelning och effektivitet kan separeras har allt oftare kommit att utmanas. Föreställningen att man kan göra kakan så stor som möjligt oberoende av hur den skärs stämmer inte enligt vissa makroekonomiska studier. En jämnare inkomstfördelning kan ge högre tillväxt (det omvända resultatet är också dokumenterat i litteraturen). Konkret innebär detta att det finns ett värde i att belysa hur en politikförändring påverkar fördelningen av inkomster (eller andra parametrar av intresse), något som blir allt vanligare i utvärdering av t.ex. offentliga program för utbildning. Bilaga 11 till LU 2003 Resultat från tidigare studier Vår översikt av erfarenheter från nyare studier, främst utländska , ger följande slutsatser: Miljöpolitikens kostnader fördelas oftare regressivt än progressivt. Miljöpolitikens intäkter, i termer av förbättrad miljökvalitet, gynnar såväl hög- som låginkomsttagare. En tidigare populär uppfattning (inte minst bland ekonomer) att miljökvalitets- förbättringar fördelas progressivt har inte starkt empiriskt stöd. Det finns dock stora variationer; i vissa fall tycks miljö- förbättringar främst gynna höginkomsttagare, i andra fall låginkomsttagare. Skatteväxling är i allmänhet regressiv, särskilt om miljöskatter växlas mot lägre arbetsgivaravgifter. Det finns möjligheter att utforma miljöpolitiken så att fördelningseffekterna mildras. Det innebär tex. att man delar ut utsläppsrätter gratis, eller, som är fallet i , använder olika nedsättningsregler inom energibeskattningen. Resultat i denna bilaga Det är ett väsentligt avstånd mellan utsagorna hur det är och hur det borde vara. Bilagan besvarar inte den normativa frågeställningen, men sprider visst ljus över den positiva. Icke desto mindre anser vi att man i miljöpolitiken även framgent bör söka efter kostnadseffektiva åtgärder, där man så långt möjligt belyser fördelningseffekterna av varje politikval. Klimatpolitik och skatteväxling: effekter på hushåll I beräkningarna ingår tre olika varianter av skatteväxling: Sänkning av moms; subvention av kollektivtrafik och sänkning av inkomst- skatt. Klimatpolitik, utformad som skatteväxling, är regressiv och drabbar relativt sett glesbygdsborna hårdare än storstadsborna. Huvudförklaringen är att konsumtion och inkomster varierar över landet, inte minst när det gäller energivaror. För hushållen med lägst inkomst går av den disponibla inkomsten till energivaror, medan hushåll med den högsta inkomsten spenderar av den disponibla inkomsten på dessa varor. Bilaga 11 till LU 2003 Mönstret går igen för samtliga enskilda energivaror, men är mest tydligt för uppvärmning och bensin. Ett hushåll i använder av sin disponibla inkomst till energivaror, medan ett norrlandshushåll använder 10–av inkomsten till dessa varor. En höjning av skatten på energivaror, t.ex. en koldioxidskatt, kommer därmed att kosta hushåll i glesbygd mer, sett som andel av disponibel inkomst, än för hushåll i storstadsregionerna. De intäkter en fördubbling av den svenska koldioxidskatten ger medför att man kan sänka den allmänna momsen , från . Detta visar tydligt på problemet med att ersätta en bred skatt som momsen med en smal skatt. En sådan reform medför vidare att konsumentpriset på olja stiger , medan priset på el sjunker till följd av den lägre momsen och det faktum att det inte är någon koldioxidskatt på el. Prisökningen för fjärrvärme är relativt liten () till följd av att enbart av de primära energiinsatsvarorna i produktionen utgörs av punktskattbelagda varor. Välfärdseffekterna av en sådan skatteväxling har också beräknats för genomsnitt i olika kategorier. Hushåll som bor i har den minsta välfärdsförlusten på . För hushåll boende i /och större städer uppgår välfärdskostnaden till respektive . Störst välfärdsförlust upplever hushåll boende i större städer och i norra glesbygden med en välfärdsförlust på . Välfärdförlusten i kronor är minst för hushåll med låga inkomster, , och stiger sedan med ökande inkomster till för hushåll med de högsta inkomsterna. Sätter vi välfärdsförlusten i relation till den disponibla inkomsten blir bilden annorlunda, därför att hushåll med låga inkomster bär en större andel av kostnaden. Denna typ av skatteneutral reform kommer att förstärka konsumtionsskatternas regressiva karaktär och medföra att inkomstfördelningen blir mindre jämn. Motsvarande skatteväxlingsreformer, med återföring i termer av sänkt moms på kollektivtrafik och löneskatten ger liknande effekter. Scenariet med en sänkning av den allmänna momsen ger de lägsta samhällsekonomiska kostnaderna, oaktat miljövinsterna. Miljövinsterna är ungefär lika stora i de olika scenarierna, dock är det svårt att bedöma hur en växling mot lägre moms på kollektivtrafik påverkar koldioxidutsläppen. I de två beräknings- bara fallen med lägre moms respektive inkomst kommer utsläppen Bilaga 11 till LU 2003 av koldioxid att minska med . I fallet med sänkt moms på kollektivtrafik ökar efterfrågan på kollektivtrafik med 38– , vilket motverkar de minskade utsläppen från de andra varugrupperna. Energianvändning i industrin och effekter av energiskatter Energianvändningen i industrin varierar avsevärt såväl mellan sektorer som mellan regioner. Skogslänen är överrepresenterade i den allra mest energiintensiva produktionen. Befintliga energi- och miljöskatter belastar inte industrin särskilt hårt på grund av olika nedsättningsregler. Om nedsättningsreglerna i energiskatte- systemet försvinner, en tänkbar framtida konsekvens av en anpassning till EU-regler, får detta avsevärda effekter på energiintensiv industri.2 Det konkreta fall som studeras i denna bilaga är att industrins undantag skulle upphävas och industrin beskattas enligt samma tariffer som hushållen. Detta skulle leda till stora kostnadsökningar för företagen, i vissa län uppgående till per anställd. Det regionala mönstret av en sådan förändring är i stora drag detsamma som själva energi- användningen. De största kostnadsökningarna – och därmed de största effekterna – uppkommer i typiska glesbygdslän. Syssel- sättningseffekten beräknas, på kort sikt, till cirka 5 000 personer. Om regional balans är ett mål, kommer detta att innebära stora påfrestningar på regionalpolitiken. Bensinskatter betalas i högre grad av glesbygdsbor Effekter av skatter på drivmedel analyseras uppdelad på olika kommuner. Vi tar i denna studie hänsyn till att fordonsbeståndet varierar mellan olika kommuner. Bensin- och dieselskattens regionala fördelning beräknas för landets samtliga kommuner. Det finns stora regionala skillnader mellan typiska glesbygdskommuner och stadskommuner, en skillnad som kan uppgå till per person. Medan man i genomsnitt betalade 5–per person i (bensin- och diesel-) skatt per invånare i glesbygden, var motsvarande tal för t.ex. storstäder cirka 3–4 000. 2 En elskatt på kostar på kort sikt industrin , varav 1 miljard belastar massa- och pappersindustrin. Denna beräkning presenteras i kapitel 3. Bilaga 11 till LU 2003 De skatteavdrag som kan göras för arbetsresor uppvisade inte så stora regionala skillnader att de nämnvärt påverkade det slutliga utfallet. Det har i debatten om koldioxidskatten funnits tankar om att den nuvarande skatten skall kompletteras med ett bidrag antingen till de områden där skogarna uppvisar en nettotillväxt eller – mer naturligt – till de skogsägare som sköter sin skog så att det sker ett nettoupptag av koldioxid. Vi beräknar de regionala effekterna av en sådan tänkt skatteförändring. Inte oväntat finns här ett tydligt regionalt mönster eftersom skogarnas nettotillväxt (per kommun- och länsinvånare) skiljer sig betydligt mellan olika delar i landet. En kalkyl utgående enbart från de privata skogsägarna visar att ett bidrag för skogarnas nettoupptag skulle (med nuvarande tal för upptagen) kraftigt gynna skogsägarna i och . Om beräkningen gjordes i termer av invånare, gynnas glesbygden medan storstäderna missgynnas. Om man t.ex. införde en rätt för privata skogsägare att sälja sina skogars koldioxidupptag på en marknad med utsläppsrättigheter skulle detta leda till en inkomstöverföring till människor som i relativt stor omfattning bor i glesbygdsområden. I den meningen finns tydliga regionala effekter. En ökning av den nuvarande koldioxidskatten står i motsättning till målet om icke-ökande regionala skillnader, men ett alternativt system inkluderande även ersättningar till (ägaren av) kolsänkan i skogen ger en helt annorlunda regional profil. Vi är långt ifrån de internationella överenskommelser som krävs för att man skall kunna handla med kolbindning på en rättighetsmarknad. Räkneexemplet ger dock en lite annorlunda bild av fördelningsfrågor och miljö än vad som normalt framkommer, åtminstone jämfört med de övriga empiriska studier som redovisas i denna bilaga. Bilaga 11 till LU 2003 Sammanfattning och slutsatser och björn – en pilotstudie av rovdjurspolitikens regionala dimension En pilotundersökning som utförts kring svenska folkets inställning till björn och varg förstärker intryck från tidigare studier; glesbygdsborna är beredda att betala mer för att minska rovdjursstammen än vad storstadsborna är beredda att betala för att öka stammen. En övergripande slutsats: Konsekvensberäkna Den analys som presenterats i denna bilaga visar hur man kan analysera konsekvenserna av miljöpolitik, särskilt när det gäller hur intäkter och kostnader fördelas över hushållen. En övergripande slutsats som kan dras är att det är väsentligt att varje miljöpolitisk åtgärd konsekvensberäknas. Knappa resurser innebär att val måste göras och det finns ett stort värde i att belysa hur hushåll, företag och andra påverkas av olika åtgärder, inte minst förändringar av miljöpolitiken. Ett minimikrav på varje mer omfattande miljöpolitiskt förslag är därför att det konsekvensberäknas och belyses, t.ex. på de sätt som redovisas i denna bilaga. Det finns flera fördelar med detta, t.ex. att man med större sannolikhet väljer samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder. Vidare finns det en fördel i att göra konsekvenser av vägvalen mer transparenta, därför att man därigenom befrämjar och befruktar den allmänna debatten kring miljöpolitikens inriktning. The primary fact of economics is the production of wealth. The division of the product among those who create it is secondary in logical order, and in a sense, in importance. Yet the most important subject of thought connected with economy is distribution. (1894), ). bedriver, internationellt sett, en ambitiös miljöpolitik och går t.ex. längre än vad som föreskrivs i internationella överens- kommelser på miljöområdet. har det nationella utsläppsmålet för koldioxidutsläpp skärpts. Istället för att öka i förhållande till 1990, enligt den ursprungliga överens- kommelse som gjordes mellan EU-länderna, skall de svenska utsläppen minska (egentligen –2012). Regeringens 15 miljömål, som fastställdes , innehåller andra exempel på hur miljöpolitiken tillmätts ökad betydelse . Det övergripande målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Miljöförbättringar gagnar också samhället på flera sätt. Åtskilliga miljöproblem är t.ex. direkt kopplade till vår hälsa. Det gäller inte minst de olika samband mellan luftföroreningar och ett antal ohälsoproblem som dokumenterats . Att minska miljö- belastningen kan ge direkta samhällsekonomiska vinster i termer av minskade sjukdagar och en lägre belastning på vården3. I mer allmänna termer bidrar ekosystemet med tjänster som på olika 3Antalet förlorade hälsoår (potential years of healthy lives lost) till följd av miljöproblem är, i , av totalen i höginkomstländerna, i medelinkomstländer och i låginkomstländer. Se (2001, sid 19) Sustainable Development: Critical Issues, , . Enligt beror en mindre del av lungcancerfallen i svenska tätorter på luftföroreningar (10–100 fall ). har också pekat på kopplingen mellan astmabesvär och luftföroreningar, även om orsakerna till de senaste 20 årens astmaepidemi inte är fullständigt kartlagda. Bilaga 11 till LU 2003 sätt bidrar till vårt välbefinnande. Skogen är ett exempel. Den ger inte bara viktiga ekonomiska värden, utan är en källa till rekreation, förhindrar erosion och fungerar också som en genbank. Att bevara ett skogsområde, minska utsläppen eller på något annat sätt värna miljön innebär såväl samhällsekonomiska kost- nader som intäkter. Den miljöekonomiska litteraturen har i allt väsentligt fokuserat frågor kring hur miljömål skall kunna nås till lägsta samhällsekonomiska kostnad, dvs. Dessa är centrala i nationalekonomiskt tänkande i allmänhet, och miljöekonomin i synnerhet. Alltsedan Prof. argu- menterat för att sätta pris på miljön i sin bok , har ekonomer i fotspår ägnat stor uppmärksamhet åt ekonomiska styrmedel, med huvudargumentet att sådana styrmedel ger kostnadseffektiva lösningar. En ineffektiv politik, såväl på miljöns område som på andra samhällsområden, innebär en extra- kostnad som någon i slutändan skall betala. Det är därför naturligt att miljöekonomer i första hand satt sökarljuset på hur man utformar en effektiv miljöpolitik.4 Icke desto mindre räcker en förströdd blick på dagsaktuella miljöfrågor för att se att fördelningsfrågor inte är ointressanta för möjligheterna att bedriva en effektiv miljöpolitik. Vem som vinner och förlorar på en aldrig så effektiv åtgärd har inte sällan betydelse för att åtgärden får allmän acceptans och kan genomföras.5 Förmodligen bottnar svårigheterna att få igenom ett effektivt klimatavtal mellan de utvecklade länderna i oenigheter kring hur kostnaderna skall fördelas.6 Det är dock inledningsvis viktigt att komma ihåg att miljöpolitiken skall ha fördelningseffekter. 4 Exempelvis är regleringen av blyutsläppen i inte kostnadseffektiv. Marginalkostnaden för att minska blyutsläpp varierar mellan och 56 per ton i , enligt et al. (2002, sid. 45). KLIMP, ett program för att minska klimatpåverkande gaser i , är ett annat exempel på en policy som inte är kostnadseffektiv, därför att marginalkostnaderna inte utjämnas mellan källorna. 5Skatteväxlingskommittén anförde i SOU 1997:11 (sid 19): Kommittén anser att fördelningseffekterna av en skatteväxling noga måste vägas in i hur besluten på detta område utformas. Effekten av en skatteväxling får inte bli att hushåll med små ekonomiska marginaler får sämre välfärd. Inte heller får växlingen leda till att de regionala skillnaderna ökar. 6Jämför Hourcades (2001, sid 1) diskussion av svårigheterna med att få igenom Kyotoprotokollet [the] delay in finishing the Kyoto business reveals additional fundamental difficulties stemming from the fact that the cap and trade approach was too often interpreted as an open sesame solution. This would be the case if the world was an homogenous tabula rasa as in the simple models for the first year economic students. But it is increasingly obvious that the real world is full of complexities in the form of sectoral heterogeneities and country specifics. Bilaga 11 till LU 2003 syftet är att ställa om konsumtions- och produktionsmönstren i en för samhället gynnsammare riktning, och det ligger därmed i sakens natur att det kommer att finnas såväl vinnare som förlorare. Devisen att ingenting är gratis gäller även på miljöpolitikens område och möjligheterna att hitta win-win lösningar saknar starkt stöd i både ekonomisk teori och empiri.7 Studier av miljö- politikens fördelningseffekter kan dock förbättra möjligheterna att hitta lösningar som satisfierar miljö- och fördelningspolitiska mål. En av miljöpolitikens mest intressanta utmaningar är att miljö- vinster ofta delas av många, medan kostnader för miljöförbättringar koncentreras till ett fåtal. Bevarandekonflikter kring gammal skog, vildlax och varg är exempel på detta fenomen. Att rädda den vitryggiga hackspetten innebär, exempelvis, att man avstår ifrån avverkning i ett mindre skogsområde, som har ett högt marknads- värde. Vinnare är de många svenskar som finner ett värde i att hackspetten bevaras, förlorare är ett fåtal skogsägare som inte får avverka. Att minska de utsläpp som påverkar klimatet är en prioriterad del av svensk miljöpolitik, där vi noterat att gått längre än vad som stipuleras inom ramen för internationella klimatförhandlingar.