sou · GRB369 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå begräns- ningar av marknadsföringen till konsumenter i tryckta skrifter av alkoholdrycker. Med stöd av bemyndigandet förordnades riksdags- ledamoten som särskild utredare . Som sakkunniga i utredningsarbetet förordnades kanslirådet , departementssekrete- raren , ämnessakkunnige , ämnes- rådet och hovrättsassessorn . Som experter i utredningsarbetet förordnades från och med samma datum enhetschefen , enhetschefen och byråchefen . Till huvudsekreterare förordnades kammarrättsassessorn och som sekreterare jur. kand. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Alkohol- reklam i tryckta skrifter i ett folkhälsoperspektiv, SOU 2003:69. Utredningen har slutfört sitt uppdrag. Utredningens direktiv och arbete ................................. Kort bakgrund till tillsättandet av utredningen ..................... Utgångspunkter för utredningens arbete............................... och periodiska skrifter ................................. Barn och ungdomar.................................................................. Några grundläggande rättsregler .................................. 4.2.2 Närmare om bedömningen enligt artiklarna 28 och 30 EG, särskilt vad gäller proportionalitet ........... Rätt att använda kännetecken.................................................. Alkoholkonsumtionens utveckling i .................... 6.2.1 Alkoholrelaterad dödlighet och slutenvård................. 6.2.2 Rattfylleri och alkoholförgiftningar ............................ Regler för alkoholreklam i tryckta skrifter ...................... 8.1Kort historik kring reglerna om marknadsföring av Sanktioner och tillsyn .............................................................. Regler om alkoholreklam i tryckta skrifter i några Regler för tobak och läkemedel samt behov av regler Allmänt om behovet av att reglera alkoholreklam................ Överväganden och förslag........................................... Självreglering eller lagstiftning? 11.3Marknadsföringens måttfullhet skall kunna bedömas även utifrån helhetsintrycket av marknadsförings- Behov av utredning om behörig tillsynsmyndighet och Behov av forskning om alkoholreklam................................ Förslagens överensstämmelse med EG-rätten och skäliga hänsyn till konkurrenssituationen ........................... Utredningen föreslår vissa ändringar i alkohollagen (1994:1738). Utgångspunkten för förslagen är att de, genom restriktioner avse- ende marknadsföring av alkoholhaltiga drycker, skall skydda folk- hälsan så långt detta är möjligt med beaktande av de krav EG- rätten, de tryckfrihetsrättsliga regleringarna och skäliga konkur- renshänsyn ställer. Utredningen anser att grundläggande regler om marknadsföring till konsumenter i tryckta skrifter bör lagfästas. Därutöver bör , med anledning av de lagändringar utredningens förslag kan leda till, i samarbete med berörda branscher och efter hörande av berörda myndigheter, utfärda nya riktlinjer. Utred- ningen vill också peka på vikten av branschens självregleringar. Utredningen föreslår att marknadsföringens måttfullhet skall kunna bedömas också utifrån helhetsintrycket av den aktuella marknadsföringskampanjen för alkoholdrycken samt för andra drycker eller varor med samma kännetecken som i sin helhet eller till någon del är i bruk, inarbetat eller registrerat för alkohol- drycken. Enligt utredningens uppfattning bör det redan i lagtext i större utsträckning klargöras vad som skall anses särskilt måttfullt vid marknadsföring till konsumenter av alkoholdrycker genom kommersiella annonser i periodiska skrifter. Utredningen föreslår därför att framställningar i bild som omfattar annat än en återgiv- ning av varan eller däri ingående råvara, enstaka förpackningar och varumärke eller därmed jämförligt kännetecken inte skall få före- komma. Annonsens storlek bör inte få överstiga 2 100 spaltmilli- meter, dvs. I annonsen skall dryckens alkoholhalt tydligt anges men den får inte framställas som en positiv egenskap. Annonsen skall inte få rikta sig till barn eller ungdomar under 25, koppla samman alkoholkonsumtion med framförande av fordon eller andra situationer eller tillfällen då det är av särskild vikt att vara opåverkad av alkohol för sin egen eller andras säkerhet skull, ge intryck av att alkoholkonsumtion ökar den fysiska, psykiska eller idrottsliga prestationsförmågan eller främjar social eller sexuell framgång eller att alkohol är ett naturligt inslag i vissa situationer eller vid firande av högtider eller andra tilldragelser, ge intryck av att alkohol har medicinska, narkotiska eller terapeutiska egenskaper eller att alkohol stimulerar, lugnar ned eller är en metod för att lösa problem eller konflikter, anspela på konsumtion av droger och andra skadliga ämnen, våld eller asocialt beteende, framställa stor alkoholkonsumtion på ett positivt sätt eller nykterhet eller måttlig konsumtion på ett negativt sätt, eller i övrigt brista i särskild måttfullhet genom det sammanhang i vilket den förekommer, strida mot god sed, använda sig av metoder som är opassande med tanke på konsumenten eller annars innehålla osanna eller vilse- ledande uppgifter om alkohol, alkoholkonsumtion, dess verkningar eller andra egenskaper. Utredningen föreslår också att det skall införas ett begränsat förbud mot användning av kännetecken i kommersiella annonser vid marknadsföring till konsumenter för alkoholhaltiga drycker för att därigenom minska möjligheterna att göra indirekt reklam för drycker med högre alkoholhalt. Utredningen föreslår vidare att det skall införas krav på texter som varnar för alkoholens skadeverkningar vid marknadsföring till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter. Utredningen anser att det, med anledning av att alkohollagen är en social skyddslagstiftning och att utredningen konstaterat att den nuvarande ordningen med tillsynsansvaret uppdelat på flera olika instanser inte fungerat som förväntats, skall utredas om behov finns för förändringar med avseende på behörig tillsynsmyndighet och rättsinstans vad gäller alkoholreklam. Utredningen föreslår slutligen, med tanke främst på skyddet för ungdomar och andra särskilt skyddsvärda grupper, att forskning inom alkoholreklamens område initieras och utvecklas i . Lagändringarna föreslås träda i kraft . lag om ändring i alkohollagen (1994:1738) Härigenom föreskrivs ifråga om alkohollagen (1994:1738) dels att 4 kap. 8 och 12 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 4 kap. 11 a–11 c §§, av följande lydelse. Vid marknadsföring av alko- holdrycker till konsumenter skall särskild måttfullhet iakttas. Reklam- eller annan marknads- föringsåtgärd som är påträngan- de eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol får inte företas. Marknadsföring får inte rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar. Vid marknadsföring av alko- holdrycker till konsumenter skall särskild måttfullhet iakttas. Reklam- eller annan marknads- föringsåtgärd som är påträngan- de eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol får inte företas. Marknadsföring får inte rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar. Marknadsföringen skall bedömas utifrån helhetsintrycket av såväl den enskilda marknadsförings- åtgärden för alkoholdrycken som den aktuella marknadsförings- kampanjen för alkoholdrycken eller andra drycker eller varor 1 Senaste lydelse 1999:1001. med samma kännetecken som i sin helhet eller till någon del är i bruk eller inarbetat eller registrerat i enlighet med vad som föreskrivs i varumärkeslagen (1960:644) för alkoholdrycken. Vid marknadsföring av alko- holdrycker till konsumenter genom kommersiella annonser i period- iska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrift- er får framställning i bild inte omfatta annat än en återgivning av varan eller däri ingående rå- vara, enstaka förpackningar och varumärke eller därmed jäm- förligt kännetecken. Annonsen får inte överstiga en storlek om . Annonsen skall på ett tydligt sätt ange dryckens alkoholhalt men får inte fram- ställa den som en positiv egen- skap. 1. rikta sig till barn eller ung- domar under genom bok- stäver, motiv eller färger som för- knippas med ungdomskulturen eller på annat sätt, 2. koppla samman alkohol- konsumtion med framförande av fordon eller andra situationer eller tillfällen då det är av sär- skild vikt att vara opåverkad av alkohol för sin egen eller andras säkerhet skull, 3. ge intryck av att alkohol- konsumtion ökar den fysiska, psykiska eller idrottsliga prestations- förmågan eller främjar social eller sexuell framgång eller att alkohol är ett naturligt inslag i vissa situationer eller vid firande av högtider eller andra tilldragelser, 4.ge intryck av att alkohol har medicinska, narkotiska eller tera- peutiska egenskaper eller att alko- hol stimulerar, lugnar ned eller är en metod för att lösa problem eller konflikter, 5.anspela på konsumtion av droger och andra skadliga ämnen, våld eller asocialt beteende, 6.framställa stor alkoholkon- sumtion på ett positivt sätt eller nykterhet eller måttlig konsum- tion på ett negativt sätt, eller 7.i övrigt brista i särskild måttfullhet genom det samman- hang i vilket den förekommer, strida mot god sed, använda sig av metoder som är opassande med tanke på konsumenten eller annars innehålla osanna eller vilseledande uppgifter om alko- hol, alkoholkonsumtion, dess verk- ningar eller andra egenskaper. Marknadsföring av alkohol- haltiga lättdrycker till konsum- enter skall utformas på ett sådant sätt att den inte kan förväxlas med marknadsföring av alkohol- dryck. Marknadsföring av alko- holdrycker som innehåller mindre än 15 volymprocent alkohol till konsumenter skall utformas på sådant sätt att den inte kan förväxlas med marknadsföring av alkoholdryck som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol. Vid marknadsföring av alkoholhaltiga lättdrycker till konsumenter får i kommersiell annons inte använd- as samma kännetecken som i sin helhet eller till någon del är i bruk för en alkoholdryck eller är in- arbetat eller registrerat i enlighet med vad som föreskrivs i varu- märkeslagen (1960:644) för sådan dryck. Detsamma gäller vid marknadsföring av alkoholdrycker som innehåller mindre än 15 volymprocent alkohol till kon- sumenter för kännetecken som är i bruk, inarbetat eller registrerat för en alkoholdryck som inne- håller mer än 15 volymprocent alkohol. Vid marknadsföring av alko- holdrycker till konsumenter genom kommersiella annonser i period- iska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrift- er, skall annonsen på ett tydligt sätt återge en varningstext. Har flera varningstexter fastställts, skall minst en av dem återges. Vid upp- repad annonsering skall de olika varningstexterna användas om- växlande och såvitt möjligt i lika stor omfattning. Regeringen eller den myndig- texter som skall återges och hur varningstexterna skall utformas. En handling som strider mot En handling som strider mot 8–11 §§ skall vid tillämpningen 8–11 c §§ skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§ marknads- av 4, 14 och 19 §§ marknads- (1995:450) anses (1995:450) anses vara otillbörlig mot konsum- vara otillbörlig mot konsum- enter och, i fall som avses i 9 §, enter och, i fall som avses i 9 §, handling som strider mot 10 § handling som strider mot 10 § 22–28 §§ marknadsföringslagen. 22–28 §§ marknadsföringslagen. 2 Senaste lydelse 1999:1001. 1 Utredningens direktiv och arbete 1.1Kort bakgrund till tillsättandet av utredningen meddelade dom i det s.k. Gourmetmålet. I domen fann att det dåva- rande svenska förbudet mot alkoholreklam i tryckta skrifter var alltför långtgående och att det inte var proportionerligt i avväg- ningen mellan skyddet för folkhälsan och den fria rörligheten för varor och tjänster. Förbudet, som reglerades i 4 kap. 11 § alkohol- lagen (1994:1738), avsåg användande av kommersiella annonser vid marknadsföring av spritdrycker, vin eller starköl till konsumenter. Förbudet gällde dock inte i fråga om skrifter som tillhandahölls endast på försäljningsställen för sådana drycker. Med anledning av utgången i målet föreslog regeringen dels en ändring i alkohollagen (jfr prop. 2002/03:87 Vissa alkohol- och tobaksfrågor) dels till- sattes denna utredning. En utförligare redogörelse för Marknads- domstolens dom finns i avsnitt 8.2. Den av regeringen föreslagna lagändringen, vilken innebar att förbudet mot marknadsföring av spritdrycker, vin och starköl till konsumenter av kommersiella annonser i periodiska skrifter skulle begränsas till att avse alkohol- drycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol, antogs av och trädde i kraft . Utredningen tillsattes efter bemyndigande av regeringen för att, enligt direktiven (se bilaga 1), föreslå begränsningar av marknadsföring till konsumenter av alkoholdrycker i periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrifter. Utredningens direktiv och arbete I arbetet skall utredningen utgå från det högsta möjliga skyddet för folkhälsan inom ramen för EG-rätten och särskilt beakta skyd- det för barn och unga. Åtgärder som bör undersökas är t.ex. att införa särskilda krav på utformningen eller innehållet i annonserna eller ytterligare begränsningar i fråga om i vilka tidningar reklamen får förekomma. Det står utredaren fritt att ta upp och föreslå även andra föränd- ringar som har samband med uppdraget att begränsa marknads- föringen av alkoholdrycker i tryckta skrifter. 1.3Utgångspunkter för utredningens arbete För att fullgöra uppdraget har utredningen låtit bevaka vilka alko- holannonser som förekommit i periodiska skrifter under utred- ningstiden. Bevakningen har avsett dagspress och tidskrifter. Sekreterarna har vid en resa till besökt Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral, för att på plats informera sig om den finländska regleringen av alkoholreklamen, och alkohol- forskaren för att få information om ECAS-projek- tet. Vid en resa till träffade sekreterarna tjänstemän vid det franska för att informera sig om den franska regleringen av alkoholreklamen. Utredningen har också haft kontakter med tjänstemän vid brittiska myndigheter för att inhämta information om den brittiska regleringen av alkohol- reklam. Därutöver har sekreterarna vid en resa till besökt Eurocare för att bli informerade om aktuella trender avseende alko- holreklam inom EU:s medlemsstater och ta del av organisationens erfarenheter av självregleringar och dessas tillämpning i praktiken. Sekreterarna har även, vid en resa till , besökt tjänstemän vid det norska för att diskutera hur alkoholreklam kan regleras. Utredningen har även sammanträffat med represen- tanter för , /KO, Annonsörföre- ningen, , Tidskrifter och Tidnings- utgivarna. Sekreterarna har sammanträffat också med och . Sekreterarna har därutöver, tillsammans eller var för sig, deltagit i möten arrangerade av Alkoholpolitiskt forum, alkoholforsknings- konferenser arrangerade av respektive samt sammanträffat eller haft kontakt med flera forsk- are och experter. Däribland, förutom den tidigare nämnde Utredningens direktiv och arbete , även , , , , , , och . Utredningen har tillsatts för att arbeta och har inte haft i uppdrag att göra någon allmän översyn av den lagstift- ning som finns om alkoholreklam i tryckta skrifter. Även om det stått utredaren fritt att ta upp och föreslå även andra förändringar som har samband med uppdraget att begränsa marknadsföringen av alkoholdrycker i tryckta skrifter än det i direktivet utpekade upp- draget har det därför varit nödvändigt att begränsa arbetet. Med dessa förutsättningar som grund har utredningen sökt efter ända- målsenliga och rimliga lösningar på de frågor som aktualiserats och föreslår förändringar som med beaktande av bl.a. internationella åtaganden, de EG-rättsliga kraven och skäliga hänsyn till närings- idkares konkurrenssituation, så långt som utredningen bedömer möjligt skall skydda människors, och då särskilt barns och ung- domars, hälsa med avseende på marknadsföringen av alkohol- drycker. 2.1Tryckta skrifter och periodiska skrifter I tryckfrihetsförordningen förstås med tryckta skrifter i första hand skrifter som framställs i tryckpress. som mång- faldigats genom stencilering, fotokopiering eller på liknande sätt anses som tryckta skrifter om utgivningsbevis gäller för dem eller de är försedda med en beteckning som visar att de är mångfaldigade samt uppgifter om vem som mångfaldigat dem och ort samt år för mångfaldigandet. För att en skrift skall anses som tryckt skrift måste den normalt ha lämnats ut till försäljning eller för spridning på annat sätt i . Skrifter som förekommer på internet kan vara tryckfrihetsrätts- ligt skyddade och samma regler gäller för dem som för andra tryckta skrifter. Dit hör t.ex. dagstidningar som publiceras även på internet. Med periodisk skrift förstås en tidning, tidskrift eller någon annan sådan tryckt skrift som enligt utgivningsplanen är avsedd att ges ut under en bestämd titel med minst fyra nummer på särskilda tider samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften. Att skriftens titel ändras något mellan utgivningstillfällena medför inte att den inte skall betraktas som tryckt skrift. I utredningens direktiv avses dock med begreppet tryckta skrifter en snävare tolkning än begreppet har enligt tryckfrihets- förordningen. Av direktivets uppdragsbeskrivning framgår att vad som i direktivet förstås med tryckta skrifter är periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrifter. Samma uttryckssätt förekommer i 4 kap. 11 § alkohollagen (1994:1738). I detta betänkande avses med begreppet tryckta skrifter detsamma som i direktivet. Skrifter som är jämförbara med periodiska skrifter kan bl.a. vara tidningar som ges ut mer sällan än . Enligt 3 § marknadsföringslagen (1995:450) förstås med marknads- föring reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Dit hör i första hand reklamåtgärder som vänder sig till allmänheten eller en viss grupp av intressenter, exempelvis tidningsannonser och säljbefrämjande åtgärder av allmän inriktning. Begreppet täcker emellertid också åtgärder som är inriktade på enskilda individer, exempelvis muntliga säljargument som en försäljare använder vid en förhandling med en enskild kund. Även själva saluhållandet av en vara omfattas av begreppet marknadsföring. Detta gäller även om saluhållandet är rent passivt. För att marknadsföringslagen skall vara tillämplig krävs att annonsen är rent kommersiell, dvs. har kommersiellt syfte och kommersiella förhållanden till föremål. I 4 kap. 11 § alkohollagen (1994:1738) stadgas förbud mot mark- nadsföring till konsumenter av vissa alkoholdrycker genom använ- dande av kommersiella annonser i periodiska skrifter. Av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen framgår också att ett mer långtgående förbud än förbud mot kommersiell annons vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker skulle vara grundlagsstridigt. I kommittédirektivens rubrik och uppdragsbeskrivning förekom- mer begreppet reklam. Av sammanhanget framgår dock att det är det vidare begreppet marknadsföring som avses och som utred- ningen skall beakta; låt vara att marknadsföring i kommersiell annons uteslutande torde röra sig om företeelser som omfattas av just begreppet reklam. förekommer begrepp som direkt eller öppen, indirekt eller förtäckt reklam. Även dold reklam och smygreklam används för att beskriva vissa reklamförfaranden. Någon klar definition av begreppen har inte gjorts. Utredningen om indirekt tobaksreklam hade enligt direktiven i uppgift att utreda förutsättningarna för att införa ett förbud mot indirekt eller förtäckt tobaksreklam (dir. 1994:88). En grundläggande uppgift för utredningen var att försöka fastställa den närmare innebörden av de olika begrepp som före- kommer när det gäller att beskriva reklamförfaranden som är aktu- ella i sammanhanget. Utredningen konstaterade i sitt betänkande, SOU 1995:114 Indirekt tobaksreklam, att det inte var ändamåls- enligt att utgå från de olika reklambegreppen. Utredningen stan- nade för att förbehålla begreppet tobaksreklam och det vidare begreppet marknadsföring av tobaksvaror för sådan reklam eller annan marknadsföring som öppet avser tobaksvaror och som sker i syfte att främja avsättningen av sådana varor. Är ett sådant syfte inte för handen är det enligt denna definition inte heller fråga om tobaksreklam i egentlig mening. Utredningen menade att en lag- stiftning som syftar till att inskränka möjligheten att använda tobaksnamn vid marknadsföring av andra varor och av tjänster för att få avsedd effekt inte kunde ta sikte på tobaksreklam som sådan. En ny lagstiftning borde därför i stället med utgångspunkt från vedertagna definitioner av reklam och marknadsföring rikta sig direkt mot vissa marknadsförings- och reklamåtgärder som kunde anses främja avsättningen av tobaksvaror. I detta betänkande används dock, för att göra betänkandets text mindre tung att läsa, begreppet indirekt reklam för företeelsen att reklam formellt görs för en viss vara men det faktiska resultatet av detta är att reklam även görs för en annan, t.ex. genom att för- packningar för drycker eller andra varor genom sin utformning är i det närmaste identiska med samma varumärkes drycker med högre alkoholhalt. Redaktionell text, liksom åsiktsyttringar, är skyddade av tryckfri- hetsförordningen. Förbud mot kommersiell annons som används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker får däremot stadgas i lag. Vad som utgör en annons avgörs inte av annonsens yttre form. Även textreklam kan därför utgöra en annons och falla under ett annonseringsförbud. Att annonsen skall vara kommersiell innebär att den skall vara ett medel för att marknadsföra en vara. Med andra ord skall annon- sens syfte vara att främja avsättningen av varan. Annonsen måste också vara av kommersiellt intresse för annonsören. Om en annons härrör från någon annan än den som har ett kommersiellt intresse av att främja avsättningen av varan utgör annonsen inte en kom- mersiell annons (prop. 1977/78:178 s. 39 och 50 f.). Enligt 5 § marknadsföringslagen (1995:450) skall all marknads- föring utformas och presenteras så att det tydligt framgår att det är fråga om marknadsföring. Det skall också tydligt framgå vem som svarar för marknadsföringen. Marknadsföringslagens regler i den delen kan således i vissa fall underlätta bedömningen av vad som skall anses utgöra en annons. Begreppet alkoholdryck definieras i 1 kap. alkohollagen (1994:1738) som en dryck som innehåller mer än 2,25 volympro- cent alkohol. Alkoholdrycker delas i alkohollagen in i spritdrycker, vin, starköl och öl. Med spritdryck förstås en alkoholdryck som innehåller sprit. Spritdrycker innehåller mer än 22 volymprocent alkohol. Med vin förstås andra alkoholdrycker som innehåller högst 22 volymprocent alkohol och som inte är starköl eller öl. Med starköl och öl förstås en jäst, odestillerad dryck som är fram- ställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne. Starköl innehåller mer än 3,5 volymprocent alkohol. Alko- holhalten hos öl överstiger inte 3,5 volymprocent. Av utredningens direktiv framgår att utredningen skall utgå från det högsta möjliga skyddet för folkhälsan och särskilt skall beakta skyddet för barn och unga. Det bör därför klargöras var utred- ningen anser att gränsen för vilka som i detta sammanhang skall betraktas som barn respektive unga bör dras.