sou · GRB361d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Ne- gativa fördelningspolitiska effekter och eventuella negativa effekter för näringslivet bör i görligaste mån reduceras. Beträffande kostna- derna för samhället kan man utgå från att avgiftssystemet inte skulle accepteras om kostnaderna för systemet överstiger intäk- terna och som därmed skulle innebära ytterligare en pålaga på de enskilda medborgarna utöver själva avgiften. Ett krav som bör ställas på ett trängselavgiftssystem är att det bi- drar till att minska risken för trafikolyckor. Det är därför väsentligt Krav som kan ställas på system för trängselavgifter att systemet inte är konstruerat på ett sätt som medför köbild- ningar och trafikstockningar. Fysiska anläggningar för betalning och kontroll m.m. bör utformas med högt ställda estetiska krav för att inte förfula stadsmiljön. Avgiftssystemet bör vara så tekniskt utformat att det går att an- passa till nya tekniska lösningar och ytterligare differentieringar. Det bör ställas krav på standardisering och interoperabilitet enligt bl.a. EU:s krav. Systemet bör vara så flexibelt att man kan införa olika taxor för t.ex. olika tider och för olika for- donstyper. En prisdifferentiering av miljöskäl sker enklast för det enskilda fordonet. Den lagtekniska konstruktionen bör vara sådan att den inte försvårar eller hindrar införandet av ny teknik eller lik- nande. Om transpondrar börjar införas för extern datakommuni- kation är det rimligt att anta att trafikanternas intresse av att skaffa fordonsenheter och därmed tillhörande konton kommer att öka i takt med att trafikanterna blir mer förtrogna med systemet. Det bör därför ställas krav på att trafikanterna på ett enkelt och smidigt sätt kan skaffa sådan utrustning och att man kan använda olika ty- per av sätt att betala. Krav som kan ställas på system för trängselavgifter 7 Effekter av trängselavgifter Den huvudsakliga avsikten med trängselavgifter är att minska trängseln i vägtrafiken på vissa gator och vägar eller inom ett om- råde. Denna och andra effekter som kan uppkomma behandlas i detta kapitel. Som exempel används Stockholmsförhållanden efter- som är en ort i där trängselavgifter skulle kunna bli aktuellt, samt att tillgängliga studier som tagits fram på uppdrag av andra än Stockholmsberedningen använder Stockholmsförhål- landen. Det finns studier i olika delar av världen av hur föreslagna av- giftssystem beräknas påverka trafiken. Endast ett fåtal av dessa för- slag har genomförts. De flesta slutsatser är således grundade på modellberäkningar. Utöver , där vetenskaplig dokumenta- tion än så länge saknas, finns ingen tillämpning av trängselavgifter som kan tillföra kunskaper som kan överföras till svenska förhål- landen. Befintlig forskning visar att varje enskilt fall behöver analy- seras för sig och att generella slutsatser, giltiga för alla städer och avgiftssystem är svåra att dra.22 Ett generellt resonemang har dock förts i vissa fall om vilka typer av effekter som uppkommer. Stockholmsberedningen har därför valt att kortfattat redogöra för senast utförda beräkningsexempel vad avser trängselavgifter och utifrån dessa dra vissa sannolika slutsatser. Effektiva trängselavgifter bör vara satta så att tillräckligt många avstår från att köra bil, som tillräckligt många betalar av- giften. Det bör framhållas att de effekter som uppstår är starkt kopplade till hur avgiftssystemet är utformat och det är nödvändigt att mer exakta beräkningar och djupgående analyser genomförs för 22 Transek FOU 2003 att en bättre bild ska erhållas avseende samtliga effekter. Vad som inträffar när avgifter införs är att bilisten ställs inför ett val. ändra sitt resande avseende tidpunkt, färdmedel eller väg fortsätta att färdas med bil som tidigare avstå från att resa Utformningen av avgiftssystemen har mycket stor betydelse för effekterna. Ett program för kontinuerlig utvärdering av effekterna och eventuell förändring av systemet bör finnas vid genomförande av varje trängselavgiftssystem. De beräkningsexempel som används och analyseras här kommer samtliga från . Slutsatserna som kommer fram skall dock kunna tillämpas generellt. För att kunna analysera ef- fekterna av trängselavgifter krävs dock konkreta räkneexempel. De avgiftssystem som analyserats utgående från Stockholmsom- rådet är uppbyggda på liknande sätt men skiljer sig åt bland annat avseende områdets geografiska avgränsning, tid då avgift upptas och nivån på avgiften. Tillgängliga trafikprognosmodeller är emellertid inte konstrue- rade för trängselavgiftssystem och resultaten är därför osäkra och måste användas med stor försiktighet. Modellerna avser oftast ef- fekter . Det är därför svårt att uppskatta om- fattningen av de olika effekterna som inträder på kort sikt. De flesta beräkningsexempel förutsätter att är öppnad för trafik. De flesta beräkningsexempel som hänvisas till i detta kapitel be- skrivs översiktligt i bilagor. Övriga källor framgår av förteckning nedan. Transek: Försök med miljöavgifter i , . (be- nämns ) Materialet har framtagits av på uppdrag av stadsledningskontor som underlag till det planerade fullska- leförsöket i . : Näringslivseffekter och lokaliseringseffekter av träng- selavgifter (benämns ) har på uppdrag av Stockholmsberedningen ge- nomfört en studie av näringslivseffekter av trängselavgifter. Sam- manfattning se bilaga 5. ÅF Trafikkompetens: Fördelningseffekter. (benämns Trafik- kompetens) –Trafikkompetens har på uppdrag av Stockholmsberedningen genomfört en studie om för- delningseffekter av trängselavgifter. Sammanfattning se bilaga 6. () Infrastruktur, forskningsprojekt: Näringslivseffekter av trängselavgifter, preliminär förstudierapport (benämns KTH ) Det övergripande syftet med detta forskningsprogram är att ta fram generell metodik för analys av hur trängselavgifter kan påverka förutsättningarna för olika typer av näringsliv, samt långsiktig inverkan härav på ekonomisk tillväxt. Projektet är finansierat av flera företag, myndigheter och organisationer. Sammanfattning se bilaga 7. Transek forskningsprojekt om fördelningseffekter av trängsel- avgifter (benämnsTransek FOU 2003) Transek genomför och ett forsk- ningsprojekt om trängselavgifters fördelningseffekter. Projektet är finansierat av och . Studien är ännu inte färdig (), men här redogörs för några preliminära slutsatser. En preliminär sammanfattning framgår av bilaga 8. i AB-län (2003), Åtgärdskatalog för att klara miljö- kvalitetsnormen för kvävedioxid 2006 (benämns LST 2003 åt- gärdskatalog) PM Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002 (benämns 5165, (benämns ) PM trafiksäkerhet, 2003, (benämns Avsikten med trängselavgifter i trafiken är att öka framkomlighe- ten i trafiksystem som närmar sig kapacitetstaket. Därmed kan också medelhastigheten öka. Tillgången till alternativ, dvs. möjlig- heten att utnyttja andra färdmedel, att köra på andra tider och vä- gar, är av mycket stor betydelse för om styrande avgifter ska upp- fylla sitt syfte. Det är också av stor betydelse att vägavgiftssystemet har en sådan utformning så att det inte förorsakar ineffektivitet i trafiksystemet, varken i väg- eller kollektivtrafiksystemen. De flesta avgiftssystem som föreslagits eller införts beräknas ha relativt små effekter på det totala resandet i en region. Viss för- skjutning av restiderna bedöms sannolikt att uppstå och avgifterna medför därmed en trafikomfördelning på vägnätet. Antalet bilre- sor bedöms minska mest där det finns alternativ, dvs. huvudsakli- gen där det finns god kollektivtrafik. Eftersom förutsättningarna för resandet ändras kan det leda till att trängselproblem uppstår eller förvärras lokalt. före eller efter avgiftsperioden kan trängseln i stället öka jämfört med vad som var innan avgifter införts. Trängseln kan öka på kringliggande väg- nät som inte avgiftsbelagts. På lång sikt bedöms resmönstret att ändras och andra likvärdiga mål kommer att väljas. Om avgift tas ut endast i högtrafik kommer huvudsakligen arbetsresor att påverkas. Vissa kategorier av fordon kan bli aktuella att undanta från av- giftsplikt. Denna trafik skulle sannolikt öka.23 I de flesta studier förutsätts kapaciteten på kollektivtrafiken bli höjd för att inte försämra situationen för de befintliga kollektivtra- fikresenärerna. Detta kan på kort sikt huvudsakligen ske genom ökad busstrafik. Infartsparkeringar i goda kollektivtrafiklägen är också viktigt. Trafikeffekterna är också beroende av tillgänglig information om trafiksituationen och om alternativa färdmöjligheter. Ett system som låter varje enskild kommun i en region sätta sina egna avgifter torde inte leda till ett optimalt utnyttjande av vägnä- tet. Sett ur transportekonomisk synvinkel är det därför nödvändigt med ett samordnat avgiftssystem inom en region. En möjlighet är att avgiftsbelägga infarterna till innerstaden och en annan att avgiftsbelägga trafiklederna mot och runt innerstaden. Avgifter på trafiklederna mot innerstaden har enligt vissa beräk- ningar större trängselminskande effekt än avgifter enbart av inner- stadssnittet.24 I de använda utredningarna beräknas trafikarbetet i innerstaden minska under högtrafiktid. Ju längre från innerstaden man kommer desto mindre blir effekterna. Detta beräknas medföra under förmiddagens högtrafiktid sänkt medelhastighet på söderifrån med och höjda medelhastigheter på , E18 – och på . Effekten avseende medelhastigheten på innerstadens huvudgatunät som helhet beräknas dock blir försumbar.25 På vissa ställen förväntas trafikarbetet öka trots avgifter, men det beror på ökad befolkning och regionens ekonomiska ut- veckling.26 För möjligheten att kunna ta sig mellan norr och söder är det speciellt angeläget att det finns bra förbindelser förbi inner- staden. fungerar framför allt Essingeleden som förbifart men det gör även Klarastrandsleden – Söderleden. Den sistnämnda för- bindelsen försörjer i huvudsak trafik mellan norra regionhalvan och södra och sydöstra områden. Leden går genom men kan inte sägas vara en del av innersta- dens gatusystem. Om avgift inte tas ut på förväntas enligt beräk- ningar maxtimmetrafiken öka där med . Oavsett om Essingeleden avgiftsbeläggs eller inte kommer framkomligheten att vara begränsad under högtrafik. Trafikmängderna där är stora och kommer att öka när anslutning med två körfält öppnar hösten . I beräkningar som gjorts framkommer att tidsvinsterna i högtra- fik med avgift skulle per resa bli , oftast ca 3-8 minuter.27 Trängselavgifter medför enligt beräkningarna att resandet mellan regionhalvorna minskar. Resorna beräknas minska mellan förorter och city, samt mellan olika förorter där avgiftssnittet passeras. Re- sorna beräknas däremot öka inom respektive område, särskilt för Antalet kollektivtrafikresor samt gång-/cykelresor ökar för i stort sett samtliga resrelationer.28 En minskning av bilresorna till innerstaden beräknas motsvara en ökning av kollektivtrafikresandet med ca 2 %.29 Den minskade trängseln och ökade framkomligheten som trängselavgifter medför, bör innebära möjlighet till förbättrad regularitet och kortare körtider för bussar i innerstaden. Därmed skulle busstrafiken bli effektivare. En förutsättning är dock att det finns tillräcklig kollektivtrafikkapacitet. Restidsmätningar på infartslederna till har utförts under morgontimmarna . Resultaten visar att högtrafiktiden med viss variation mellan olika infarter varar mellan och 09.00. Medelhastigheten ligger inom ett intervall på 25–/h på E4:s infarter och 15–/h på . Dessa hastigheter är lägre än modellberäkningarnas uppskattningar.30 Därutöver har restiderna mätts på huvudgator på malmarna och en slinga runt city. Resultaten visar att medelhastigheten minskar från /h till 10–/h och ligger kvar på detta värde under resten av dagen. En stor del av restiden i innerstaden består av väntetid vid trafiksignaler, men även vissa flaskhalsar med starkt nedsatt kapacitet pga. minskat utrymme för biltrafik ger upphov till stora väntetider i kö. Trängselavgifterna kan därför inte förväntas ge upphov till starkt förbättrad framkomlighet för biltrafiken i innerstaden, om inte också en trafikteknisk översyn av flaskhalsar sker. Det är angeläget för trafiksituationen att av trängselavgifter frigjort gatuutrymme används för bättre framkomlighet för både bil- och kollektivtrafik. Utformningen av ett avgiftssystemen har mycket stor betydelse för trafikeffekterna. I verkligheten är det endast praktisk tillämpning som visar trafikminskningens storlek och som därmed möj- liggör anpassning av avgiften till vad som bedöms vara lämpligt. De flesta avgiftssystem som föreslagits eller införts har relativt små effekter på det totala resandet i en region. En förutsättning om trängselavgifter skall införas är att det finns tillräcklig kollektivtrafikkapacitet som alterna- tiv till bilresor. Biltrafikarbetet under högtrafik beräknas i minska i innerstaden med och i länet totalt med . Effekten avseende ökad medelhastighet på innerstadens huvudgatunät som helhet beräknas bli liten. Trängselavgifterna kan inte förväntas ge upphov till starkt förbättrad framkomlighet för biltrafiken i inner- staden, om inte också en trafikteknisk översyn av flask- halsar görs. Den största förändringen bedöms bli att bilandelen minskar för resor med målpunkt i innerstaden i högtra- fik. Biltrafikvolymerna över Saltsjö-Mälarsnittet beräknas minska med för morgonens maxtimme och med för . På kommer dock sannolikt trafiken att öka (då Essingeleden inte av- giftsbeläggs). Totala antalet kollektivtrafikresor i länet beräknas öka . Antalet kollektivtrafikresor från förorter till innerstaden beräknas öka med . Fördelningseffekter innebär att olika samhällsgrupper påverkas olika av trängselavgifternas direkta och indirekta effekter. Om de som missgynnas kan kompenseras så att de inte anser sig ha fått det sämre kan åtgärden betecknas som effektiv. Problemet är emeller- tid att det sällan går att hitta åtgärder som kompenserar fullt ut (se vidare avsnitt 7.13). kan fördelningsaspekterna ställas i relation dels till storleken på de påverkade grupperna och dels till gjorda effektivitetsvinster i form av ökad framkomlighet som är själva syftet med avgifterna. En viktig fråga är i vilken utsträckning det är praktiskt möjligt att kompensera grupper som påverkas ne- gativt av trängselavgifter (se avsnitt 7.13). Det bör särskilt understrykas att tillgänglig forskning pekar på att det är hur intäkterna används som är avgörande för de sam- manlagda fördelningseffekterna. Avgifter medför med nödvändighet omfördelningar både i form av restid och pengar. Trängselavgifter kan sägas vara ett sätt att reglera med pris i stället för med kötid. Traditionella modeller är inte byggda för att återspegla olika gruppers resande. Resenärer som omfattas av ett system med trängselavgifter kan effektmässigt indelas i följande grupper: 1.De som måste ändra sitt resande eller avstår, får det sämre än förut. 2.De som fortsätter att åka bil men med tidsvinst lägre än kostnaden, får det sämre än förut. 3.De som fortsätter att åka bil med tidsvinst högre än kostna- den, får det bättre än förut. 4.De som inte berörs får det lika som förut. Det är nettoeffekten av dessa fyra effekter för den enskilde trafi- kanten som avgör om denne är en vinnare eller förlorare av systemet. Enligt tillgänglig forskning bedöms yrkestrafik och tjänsterese- närer huvudsakligen kunna bli nettovinnare av trängselavgiftssystem. Skälet är att dessa gruppers värdering av tidsvinsterna, omräknat till monetära termer, överstiger avgifterna.31 Olika grupper reagerar olika på förändringar i reskostnader och restider. Det finns ett tydligt samband mellan inkomst och såväl bilanvändning som reslängd. Ju högre inkomst, desto större andel av resorna företas med bil och desto längre är resorna. Bilinnehavet har också betydelse. Avgifterna beräknas beröra monetärt och tra- fikmässigt höginkomsttagares resor mer än låginkomsttagares, men den sociala påverkan torde dock vara högre för låginkomsttagare än för höginkomsttagare. Låginkomsttagare är mer kostnadskänsliga i sitt resande än höginkomsttagare. Det som framför allt avgör hur en grupp påverkas genom förändrade resmönster, reskostnader och restider är hur gruppens resande ser ut i utgångsläget. Trots att låginkomsttagare alltså är kostnadskänsligare än höginkomsttagare, är det höginkomsttagarna som beräknas minska sitt bilresande mest, eftersom dessa reser mer med bil. Detta gäller även relativt 31 Kunskapsöversikt, KTH sett, dvs. när man ser till hur gruppens resande förändras i procent. Samma trend går igen när man jämför kön, sysselsättning osv.32 Biltrafikanterna totalt sett som grupp synes alltid bli förlorare, om de inte kompenseras i någon form, eftersom kostnadsökningen enligt beräkningar inte torde uppvägas av tidsvinsten omräknad till monetära termer.33 Fördelningseffekterna av trängselavgifter har i första hand fokus på hur arbetsresor prioriteras. Av dem som skulle beröras av trängsel- avgifter i högtrafik är förvärvsarbetande. Pensionärer, studerande och personer med annan sysselsättning utgör . För rörligheten inom regionen är det speciellt angeläget att det finns bra förbindelser mellan regionhalvorna, förbi innerstaden. Här finns självklart också samband med prissättning av parkering och kollektivtrafik. För resor med mål eller start i innerstaden är andelen bilresor lägre än andelen kollektivresor för samtliga trafikantgrupper. Detta gäller och speciellt under högtrafik. De tillgängliga utredningarna visar samtliga att om trängselav- gifter skulle införas så skulle de som fortsätter att åka bil vinna res- tid, men de flesta bedöms förlora mer i kostnadsökning. En mins- kad rörlighet i regionen skulle erhållas med anledning av besvärli- gare och/eller kostsammare arbetsresor. kan delas upp efter medelinkomsten i statistikom- råden i låg-, mellan- och höginkomstområden. Härur har försiktigt övergripande generella slutsatser dragits. Eftersom antalet områden som här kategoriserats är relativt stort, över 200 stycken, kan antas att resor från låginkomst-, medelinkomst- och höginkomstområ- den är förhållandevis liktydigt med låginkomsttagares, medelin- komsttagares respektive höginkomsttagares resor.34 Inom varje område finns också grupper som tillhör annan inkomstgrupp än majoriteten i området, vilka ju har samma tillgång till vägnät och kollektivtrafik. I de resrelationer som skulle avgiftsbeläggas har jämfört med låginkomstområden den längsta restiden med bil, medelinkomstområden har kortare restid och höginkomstområden har den kortaste restiden med bil. Låginkomstområden är bättre försörjda med kollektivtrafik, beroende på att dessa områden har ett större inslag av flerbostadshus som normalt ger större underlag för kollektivtrafik.35 För kollektivtrafikresor är förhållandet det omvända; låginkomstområden har den kortaste restiden och höginkomstområden den längsta. Det finns ett tydligt samband mellan inkomst, bilanvändning och reslängd. Ju högre inkomst, desto större andel av resorna fö- retas med bil och desto längre är resorna (särskilt arbetsresorna). Det betyder att avgifterna skulle komma att beröra höginkomstta- gares resor mer än låginkomsttagares. Preliminära beräkningar tyder på att de som reser med bil till arbetet till innerstaden har betydligt högre medelinkomst (ca /mån) än övriga som reser med bil till arbetet i länet (ca /mån). Bland de som reser med bil till innerstaden har medianinkomst (ca /mån) eller lägre.36 Låginkomsttagare som är bilresenärer skulle förlora på individ- nivå relativt sett mest på avgifter genom att låginkomsttagare har lägre betalningsförmåga än medel- och höginkomsttagare. Relativt sett skulle höginkomsttagarna minska sitt bilresande mer. I abso- luta tal är skillnaden också stor, eftersom höginkomsttagarna svarar för en större del av bilresandet. Höginkomsttagare beräknas förlora totalt sett som grupp mer än låginkomsttagare beroende på att reskostnaderna ökar mest för de boende i höginkomstområden och för att bilanvändandet där är högre. Höginkomsttagarna kommer således att betala avgift i högre grad än låginkomsttagarna. Beräkningsexemplet med över 200 inkomstområden ger att den femtedel med högst inkomster av in- vånarna i länet beräknas betala drygt fyra gånger mer i totala träng- selavgifter än den femtedelen av invånarna med lägst inkomst.37 Vad avser det antal individer i olika inkomstkategorier som skulle behöva betala avgift beräknas antalet höginkomsttagare som betalar avgift sammantaget att vara flest.38 Det är svårare att avgränsa de nödvändigaste utgifterna i olika inkomstklasser och att illustrera vilka utgifter på marginalen som skulle behöva lämna plats för trängselavgiften. En tillkommande utgift av av nettoinkomsten är för många en stor utgift.39 Trängselavgiften kommer av naturliga skäl att slå hårdare på låginkomsttagarens budget än på höginkomsttagarens. Ett sätt att beskriva detta är att för den fjärdedel av hushållen i som har den lägsta disponibla inkomsten skulle trängselavgiften mot- svara av genomsnittsutgiften. Motsvarande andel för den fjärdedel med de högsta disponibla inkomsterna ligger på . Ett annat exempel är att för låginkomsthushållet skulle trängselavgiften innebära en nedskärning av ut- gifterna med ett belopp som är större än hela årets inköp av kläder och skor. För höginkomsthushållet skulle knappt hälften av bud- geten för kläder och skor försvinna.40 För pensionärer, studerande respektive ensamstående med barn beräknas andelen avgiftsbelagda bilresor bli mycket liten. Av bilister som kommer att behöva betala avgift i högtrafik till- hör enligt beräkningar knappt hälften hushåll med barn, knappt hälften hushåll utan barn och resterande ensamstående med barn. Skillnaderna i hur olika hushållstypers resande skulle påverkas förklaras sannolikt i stor utsträckning av skillnader i inkomst, men också av bilinnehav. Hushåll med två vuxna beräknas betala mest i avgifter (per vuxen i hushållet), ensamhushåll något mindre, och ensamstående med barn minst. När man jämför hur mycket avgifterna beräknas förändra resan- det för olika hushållstyper syns inga stora skillnader. Förvärvsarbetande beräknas betala omkring dubbelt så mycket i total avgift per person som övriga grupper, dvs. 38Trafikkompetens, Transek FOU 2003 pensionärer och icke arbetande. Mellan övriga grupper är skillna- derna ganska små. Gruppernas resande skiljer sig dock mycket i fråga om tid- och målpunkter. Ju längre ut från man kommer, desto högre andel av resorna företas med bil. Preliminära resultat tyder på att andelen arbetsresor som kommer att beröras av avgifter under högtrafik är något högre för kranskommunerna än för kommun.42 Boende i innerstaden gör av sina resor med bil, boende i kranskommuner nära och boende i de yttre kommunerna drygt hälften.43 Vid beräkningar i , med avgifter av olika nivå, framkommer följande. Eftersom trängsel- avgifter i detta exempel utformats så att de huvudsakligen berör bilresandet i eller nära innerstaden kommer boende i särskilt innerstadsbor, att beröras mer av avgifterna än övriga länet. Innerstadsborna beräknas betala mer i avgifter än invånare i övriga länet. I det analyserade systemet var totala avgiftsbeloppet per vuxen innerstadsbo nära dubbelt så stort som för övriga länsinvånare. Skillnaden beror på systemets utformning. Det beror bl. a. på att det är större kollektivtrafikutbud för radiella resor mot innerstan jämfört med tvärresor. Boende i innerstaden beräknas minska sitt totala bilresande om- kring dubbelt så mycket (relativt sett) som boende i övriga länet. I södra delen av länet beräknas bilresandet minska något mer än i norra delen. Orsaken är sannolikt att en högre andel av resorna i södra länet har start eller mål i innerstaden eller norr om in- nerstaden och att utbudet av arbetsplatser är större inom och i norra länet än i södra länet.44 Biltrafikanterna som grupp synes alltid bli förlorare, före eventuell kompensation, eftersom kostnadsökningen inte torde uppvägas av tidsvinsten omräknat till monetära