sou · GRB372d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Kommissionen anser att försiktighetsprin- cipen är en princip med allmän giltighet som särskilt bör beaktas när det gäller skydd av miljön och människors, djurs och växters hälsa. Kommissionen anser att gemenskapen är behörig att före- skriva den skyddsnivå som den anser lämpligt. Åberopandet av för- siktighetsprincipen är en central punkt i gemenskapspolitiken. Enligt kommissionen kan försiktighetsprincipen användas när de potentiellt skadliga effekterna av en företeelse, en produkt eller en process, har identifierats genom en vetenskaplig och objektiv be- dömning. Men när denna bedömning inte gör det möjligt att fast- ställa risken med tillräcklig säkerhet. Användningen av principen ingår alltså i den övergripande riskanalysen. Domstolen har i sin dom om giltigheten i kommissionens beslut att förbjuda export av nötkreatur från för att minska risken för överföring av BSE (domarna av , mål C-157/96 och C-180/96), angivit följande: Då det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de ris- ker människors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att ris- kerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är. (domskäl 99). I det följande domskälet preciseras domstolens resonemang ytterligare: Detta tillvägagångssätt stöds av artikel 130r.1 i EG-fördraget (nu- varande artikel 174.1), enligt vilken ett av målen för gemenskapens miljöpolitik är att skydda människors hälsa. I stycke 2 i samma artikel anges att denna politik, som syftar till en hög skyddsnivå, bygger på bland annat försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas och att miljöskyddskraven skall integreras i ut- formningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik. (domskäl 100). I en annan dom som hänför sig till skydd av konsumenters hälsa (dom av , mål T-199/96), återger Förstainstansrät- ten den formulering som använts i målet om BSE (se domskäl 66 och 67). Förstainstansrättens ordförande bekräftade i beslutet av (mål T-70/99), de ståndpunkter som angivits i de domar som nämnts ovan. Det är dock viktigt att understryka att i detta beslut görs en uttrycklig hänvisning till försiktighetsprin- cipen och bekräftas återigen att: de krav som hänger samman med folkhälsa obestridligen måste betraktas väga tyngre än ekonomiska överväganden. Avsikten med Nitratdirektivet (91/676/EEG) är att minska och förebygga vattenrelaterade hälso- och eutrofieringsproblem som orsakas av nitrat från jordbruk. Direktivet innehåller ett gränsvärde samt bindande EG-rättsliga krav på genomförande av åtgärder, rap- portering etc. Nitratdirektivet är kopplat till Dricksvattendirektivet (98/83/EG) som innehåller hälsomässiga gräns- och riktvärden för nitrat i det vatten som används för mänsklig konsumtion. Direkti- vet reglerar även åtgärder och kontroller. Syftet med Grundvattendirektivet (80/68/EEG) är att för- hindra förorening av grundvatten som kan orsakas genom både di- rekta och indirekta utsläpp av farliga ämnen. Direktivet tar inte upp nitrat utan endast kväve i form av nitrit och ammoniak. Ramdirektivet för vatten (00/60/EG) förutsätter att medlems- staterna har genomfört nitratdirektivet, dricksvattendirektivet och grundvattendirektivet. Det har bland annat som mål att en ekolo- giskt god status skall uppnås i grundvatten. Ekologiskt god status definieras bl.a. som att god grundvattenstatus ska vara uppnådd efter att direktivet publicerats, men dispens (6+6 år) kan ges för grundvattenförekomster som uppfyller vissa kriterier. Det kan t.ex. gälla grundvatten på stort djup och/eller i stora magasin där genomströmningen är låg och effekter av åtgärder visar sig först flera tiotals år . Ramdirektivet kräver en kartläggning och karakteri- sering av alla grundvattenförekomster som har betydelse för större uttag av dricksvatten. Även förmodade framtida uttag ska omfattas av detta arbete. I riskområden ska en fördjupad analys ske. Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till myndighetsorganisation för genomförande av ramdirektivet för vatten i . Utredaren har utarbetat ett för- slag till avgränsning av avrinningsdistrikt, föreslå myndighets- organisation, finansiering och former för beslutsfattande. Därtill har utretts vilka andra myndighetsuppgifter den föreslagna organi- sationen bör ha samt hur miljösamverkan i avrinningsområden bör genomföras. Förslagen finns presenterade i Klart som vatten, SOU 2002:105. För gifter är målsättningarna i ramdirektivet redan färdigför- handlade. För prioriterade ämnen är målet att utsläppen skall mins- kas och för de prioriterade farliga ämnena gäller att de skall fasas ut efter lämplig tidtabell. När ett ämne har förts upp på listan skall kommissionen föreslå utsläppsbegränsningar och mil- jökvalitetsnormer för att kontrollera utsläppen av ämnet. Till sin hjälp har kommissionen en expertgrupp (Priority Substances). Om man ej kan enas på EU-nivån blir det medlemsländernas ansvar att bedriva egna kontroller. Detta skall vara gjort för listan med prioriterade ämnen och de ska ses över . Vad gäller grundvattenkvaliteten kommer ytterligare komplette- rande lagstiftning . Dotterdirektivet kommer att inne- hålla kriterier till hjälp att avgöra vad som är grundvatten av god kvalitet (sämre vatten ska åtgärdas) samt kriterier för att känna igen uppåtgående trender som ska leda till åtgärder. En uppåtgå- ende trend är en negativ förändring av grundvattnet, orsakad av mänskliga aktiviteter. För att bättre kunna behandla grundvatten t.ex. vad gäller övervakning och åtgärder finns förslag på att dela upp vattnen i tre olika typer; ej förorenade grundvatten, grundvat- ten förorenade av diffusa källor och grundvatten förorenade av punktkällor. Ramdirektivet är komplicerat och även om det på många ställen i direktivet finns relativt detaljerade instruktioner är det ändå inte självklart hur dessa skall tolkas. Dessutom är tidtabellen för när de olika momenten skall vara färdiga mycket krävande. EU:s medlemsländer har därför enats om att för några artiklar ta fram icke bindande vägledning med förslag på hur direktivet kan genomföras, kallad Common Strategy. Att de dokument som skall tas fram endast är vägledande och att länderna kommer att få ut- rymme att finna egna nationella lösningar har varit en förutsättning i diskussionerna. Ett antal arbetsområden/projekt har identifierats för fortsatt gemensamt arbete: Vägledning vad gäller hur man kan beskriva påverkan på vattnen från både punktutsläpp och diffusa utsläpp. Detta ska ingå i beskrivningen av varje avrinningsområde. Vägledning till vilka objekt som kan räknas som modifierade och vilken kvalitet dessa ska uppnå för att kunna räknas som vatten med god ekologisk potential. I vatten- direktivet används begreppet modifierade vatten för vatten som förändrats beroende på ett mänskligt bruk av resursen. Enda sättet att återställa dessa vatten skulle vara att upphöra med de aktiviteter som lett till förändringarna. Ofta vill man inte göra detta, utan accepterar hellre att vattnet är påverkat. Vilka vatten som kan räknas som modifierade är viktigt, då målen som ska sättas upp för dessa vatten tillåts att vara lägre än för andra, i övrigt likar- tade vatten. I diskussionerna har t.ex. reglerade vattendrag föresla- gits få räknas som modifierade vatten. Referensobjekt samt klassindelning. Vägledning till hur man identifierar icke påverkade referenssjöar och vattendrag, dvs. vatten av hög status. Projektet skall även föreslå mallar för hur man kan lägga gränsvärden mellan de fem statusklasserna: hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig status. Till den andra klassen, god status, får man räkna vatten som uppvisar vissa förändringar bero- ende på oss människor och våra aktiviteter. Denna kvalitet är upp- satt som ett mål för alla vatten. Sämre vatten ska åtgärdas. Typområdesindelning samt referensobjekt och klassindelning. Detta projekt motsvarar det föregående men i detta fall behandlas kustvattnen. I projektet skall man även föreslå metoder för typin- delning av kustvatten. I en och samma vattentyp befinner sig kust- avsnitt med likartade naturgeografiska förutsättningar. De borde se likadana ut vad gäller flora och fauna och kan jämföras med ett och samma referensvatten. Avvikelser beror med stor sannolikhet på mänsklig påverkan. De olika ländernas sätt att bestämma sina klassgränser ska kalibreras. Syftet är att se till att länderna hamnar ungefär lika och att t.ex. vatten av god status innebär vatten med en lika stor avvikelse från opåverkade vatten i hela unionen. För att uppnå detta tar kommissionen fram en metod för interkalibrering samt väljer ut stationer över hela för test av ländernas sy- stem. Vägledning vad gäller instruktionerna för den ekonomiska analys som skall göras för alla distrikt. Denna kommer att vara viktig vid val av de mest kostnadseffektiva åtgär- derna för att lösa vattenproblem, men den utgör även grund för uttag av avgifter för vattenanvändning. Projektet kommer att samla ihop goda exempel vad gäller avgiftssystem för vattenanvändning, men detta kommer i andra hand. I direktivet står det att medlems- länderna måste ta hänsyn till principer för kostnadstäckning för vattentjänster. skall det finnas fungerande system som styr mot ett hållbart bruk av vatten. Industri, hushåll och jordbruk ska betala en skälig del av de fulla kostnaderna. Texten i direktivet läm- nar ett relativt stort utrymme för länderna att lösa uppgiften att skapa ett system som styr mot hållbarhet efter egna förutsätt- ningar. Vägledning för val av stationer i förhållande till påverkan och skyddade områden samt förslag på hur länderna kan utveckla redan existerande övervakning. Genomgång av kraven vad gäller parametrar, täthet vad gäller stationer, frekvens vad gäller mätningar, kvalitet på data samt samordning med redan existerande nätverk och internationell rapportering. Medlemsländerna presen- terar redan existerande system och i samverkan tas förslag fram på de kompletteringar som behövs. Grundvattentrender och databehandling. I direktivet står det att medlemsländerna/vattendistrikten skall reagera på negativa grundvattenförändringar. Grundvatten skiljer sig dock från ytvat- ten och det är inte lika lätt att avgöra vad som faktiskt är föränd- ringar beroende på mänsklig påverkan. Detta projekt har tagit fram vägledning vad gäller tolkning av data. Detta projekt kommer att utarbeta vägled- ning vad gäller indelning i distrikt, hur man kan lägga upp arbetet för att få fram distriktsvisa åtgärdsplaner och förvaltningsplaner samt information, samråd och allmänhetens deltagande i arbetet. Förutom dessa nio arbetsgrupper tillkommer andra områden där länderna vill samarbeta fortsättningsvis. Bland sådana kan nämnas test av olika metoder och modeller i några utvalda avrinningsområ- den i , utvecklandet av ett gemensamt GIS (geografiskt in- formationssystem eller liknande system för att göra underlagen jämförbara. Ramdirektivets genomförande i är ytterligare en viktig grund för samarbete mellan länder som delar gemen- samma floder och sjöar. För att åstadkomma en hållbar användning av vattenresurserna och att god vattenstatus uppnås skall åtgärder samordnas mellan aktörer och länder i avrinningsområden. Bland annat skall man bestämma om ansvaret för utarbetandet av förvalt- ningsplaner för delade vattenområden (river basin management plans). Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) Europeiska unionens instrument för förvaltning av fiske och vat- tenbruk är den gemensamma fiskeripolitiken. Den skapades för att förvalta en gemensam resurs och för att fullgöra de skyldigheter som fastställts i de ursprungliga gemenskapsfördragen. Eftersom fisk är en naturlig och vandrande resurs betraktas den som gemen- sam egendom. Dessutom anges i de fördrag, genom vilka gemen- skapen instiftades att det skulle finnas en gemensam politik på detta område, det vill säga gemensamma bestämmelser antagna på gemenskapsnivå och tillämpade i alla medlemsstaterna. Den gemensamma fiskeripolitiken måste ta hänsyn till fiskets biologiska, ekonomiska och sociala dimensioner. Den kan delas in i fyra huvudområden, som omfattar bevarande av fiskbestånd, strukturer (såsom fartyg, hamnar och beredningsanläggningar), den gemensamma organisationen av marknaden och en extern fis- keripolitik som inkluderar fiskeavtal med tredje land, och förhand- lingar i internationella organisationer. Fiskbestånden måste kunna förnya sig eftersom fisk dör både på grund av naturliga orsaker och genom fiske. För att det skall finnas tillräckligt med fullgången fisk för att bestånden skall kunna för- nyas måste småfisk lämnas kvar att växa så att de kan bidra till beståndens återväxt. I den gemensamma fiskeripolitiken fastställs de maximala kvantiteter fisk som riskfritt kan fångas . Med stöd av vetenskapliga studier av de största bestånden beslutar ministerrådet hur mycket fisk som EU:s fiskare tillåts fånga under nästkommande år. Dessa maximala kvantiteter som kallas totala tillåtna fångstmängder (Total Allowable Catches, TAC) delas upp mellan medlemsstaterna. Varje stats andel kallas en natio- nell kvot. För att begränsa fångsten av småfisk så att de kan växa, har ett antal tekniska bestämmelser antagits. Minsta maskstorlekar kan fastställas. Vissa områden kan stängas för att skydda fiskbestånd. Vissa typer av fiskeredskap kan förbjudas och användning av mer selektiva tekniker som släpper igenom ungfisk och begränsar fångsten av andra arter, kan göras obligatoriska. Minsta fiskstorlek fastställs, varmed det blir olagligt att landa mindre fisk. Fartygens befälhavare måste föra särskilda loggböcker och där registrera fångster och landningar. EU:s strukturpolitik underlättar för fiskesektorn att anpassa sig till dagens behov. Finansiering finns tillgänglig för projekt inom alla grenar av fiske- och vattenbruksnäringarna och för marknads- och utvecklingsforskning. Det finns möjlighet att erhålla stöd för arbetsmiljöförbättrande åtgärder liksom för att eliminera över- skottskapacitet. För varje medlemsstat planeras omstruktureringen av flottan inom fleråriga utvecklingsprogram i vilka fastställs mål och de medel som krävs för att nå dessa mål. Den gemensamma organisationen av marknaden Denna politik utgjorde en del av de första gemensamma åtgärderna. Syftet var att skapa en gemensam marknad inom gemenskapen och att anpassa produktionen till efterfrågan vilket skulle gynna såväl producenter som konsumenter. Dessa ursprungliga mål har kom- pletterats genom skapandet av den inre marknaden och den grad- visa liberaliseringen av världshandeln. Förbindelser med tredje land Det blev nödvändigt att ingå fiskeavtal på bilateral och multilateral nivå efter det att fiskezonerna hade utvidgats och fjärrfiskande fartyg från gemenskapen inte längre fick tillträde till sina traditio- nella fiskevatten. Fiskerättigheter för sådana fartyg har förhandlats fram med många länder utanför gemenskapen i utbyte mot olika former av kompensation som beror på de intressen som det be- rörda tredje landet har. Gemenskapen är också engagerad i för- handlingar med internationella organisationer och regionala fiske- riorganisationer för att säkerställa ett hållbart fiske. Medlemsstaternas myndigheter måste se till att den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser följs. Gemenskapen har också en inspektionstjänst som består av 24 inspektörer. Deras roll är att se till att alla nationella kontrollmyndigheter tillämpar samma normer när det gäller kvalitet och rättvisa under utövandet av sin kontroll- verksamhet. beslutade att inför 2000-talet skapa ett nätverk av områden som är skyddade på gemenskapsnivå. Detta nätverk har döpts till NATURA 2000 och kommer att ha en mycket stor bety- delse för det framtida skyddet av våra naturresurser både på land och i vattnet. Gemenskapens direktiv om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) och om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (habitatdirektivet) har skapat en stadig rättslig grund för skyddet av sällsynta och hotade arter och livsmiljöer och skall tillämpas inom svenskt territorium och i den svenska ekonomiska zonen. Särskilda skyddsområden (Special Protected Areas, SPA-områden) omfattar skydd och skötsel på lång sikt för samtliga fågelarter och deras livsmiljöer som lever i vilt tillstånd på den europeiska gemen- skapens territorium, hotade arter omfattas av särskilda bevarande- åtgärder. De lämpligaste områdena måste utses till skyddade områ- den. Särskilda bevarandeområden (Sites of Community Importance, SCI-områden) omfattar säkrandet av den biologiska mångfalden. Myndigheter identifierar platser som är viktiga för bevarandet av livsmiljöer (habitat). Skötsel- och förvaltningsplaner skall sedan se till att områdena bevaras genom att integrera människors verksam- het med en hållbar utveckling. Tillsammans bildar EG:s SPA och SCI områden det europeiska nätverket av skyddade områden- NATURA 2000. Medlemslän- derna i EG avgör själva på vilket sätt arter och habitat skall skyd- das. Detta kan alltså lösas på olika sätt t.ex. genom bildandet av naturreservat och/eller med hjälp av fiskerilagstiftningen. Ny lag- stiftning i reglerar dock verksamheter i särskilda skydds- och bevarandeområden. Denna innebär att tillstånd för verksamheten endast får lämnas av om dessa inte ska- dar de livsmiljöer eller arter som skyddet avser. Kan livsmiljöerna skadas sker särskild prövning av regeringen. antogs och trädde i kraft . Konventionen omfattar nordöstra inklusive , och inom vissa givna gränser. Kon- ventionen har antagits av EG, , och . När konventionen utarbetades avgränsades fyra tillämpningsområden för att förhindra och eliminera föroreningar från landbaserade käl- lor, havsbaserade källor, dumpning och förbränning, samt en full- ständig bedömning av den miljöns kvalitet. Vid det första ministermötet i antogs strategier för eutrofiering, skydd av de ekosystemen, samt miljöfarliga och radioaktiva substanser. Inför mötet utarbetades även en ny bi- laga om skydd och bevarande av ekosystem och biologisk mång- fald. redovisade OSPAR den senaste femårs- rapporten om miljötillståndet i Nordostatlanten inklusive Nord- sjön och . Helsingforskonvention (HELCOM) Helsingforskonvention om skydd av miljö, kallas ofta för HELCOM som är medlemsländernas organ för att tillsammans övervaka uppfyllandet av konventionen. Den ursprungliga konventionen kompletterades (ratificerades av ) för att inkludera alla former av havsföroreningar i ; utsläpp från landbaserade källor, utsläpp från fartyg, luftnedfall, dumpning samt förorening som orsakas av att havsbotten utforskas eller exploateras. Den nya konventionen gäller hela avrinningsområde, alltså även de föroreningar som tillförs havet via vattendrag och sjöar från de nio staternas avrinningsområden. Syftet med konventionen är att parterna var för sig eller gemensamt skall vidta alla erforderliga lagstiftnings-, administrativa eller andra relevanta åtgärder för att förhindra eller eliminera förorening i syfte att främja återställandet av och bevarandet av dess ekologiska balans. Förorenande ämnen som DDT och PCB nämns särskilt, men även utsläppen av bl.a. kvicksilver, kadmium och bly skall begränsas liksom utsläppen av näringsämnen. Försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar skall tillämpas, därtill skall användningen av bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis främjas. är ett politiskt samarbete mellan Nordsjölän- derna vilket syftar till att skydda och förbättra miljö. Den första hölls i . Upprinnelsen var en utbredd oro bland Nordsjöstaterna för miljö- tillståndet i . Sedan konferensen i har Nordsjö- konferenser hållits i , i och i . Utöver dessa har möten genomförts på ministernivå i samt i Bergen där fiskefrågorna behandlades. ägde den femte rum i Bergen, . I Bergendeklarationen uttrycks mål, åtaganden och ambitioner avseende miljö. I deklarationen behandlas en rad områden såsom etablerandet av en ekosystemansats, skydd och bevarande av arter och habitat, hållbart fiske, sjöfartens miljöpåver- kan, farliga ämnen, övergödning, offshore installationer, radioak- tiva ämnen, förnybar energi, marin nedskräpning, fysisk planering samt framtida samarbete. Nästa ministermöte kommer att äga rum i . Detta möte skall behandla sjöfartens mil- jöpåverkan samt fiskets miljökonsekvenser. Det är ännu inte be- slutat om någon sjätte skall äga rum. De ministerdeklarationer som antas vid Nordsjökonferenserna är politiska åtaganden men de är inte juridiskt bindande. Havsrätten är mycket gammal. Dess ursprung brukar förläggas , då holländaren utvecklade den teori om havets frihet (De mare liberum) som blev av grundläggande bety- delse för de närmaste århundradenas regelsystem. Efter kom en snabb utveckling i gång, innebärande dels en tendens till anspråk på utökade territorialhav, dels inrättande av olika typer av specialjurisdiktion för kuststaten utanför territorial- havet, t.ex. rörande fisket samt utforskning och utvinning av naturtillgångarna på kontinentalsockeln, dvs. på havsbotten och i dennas underlag närmast kusten. Havsrättskonventionen är resultatet av FN:s tredje havsrätts- konferens vilken avslutades (1973–1982) med att konven- tionstexten lades fram för undertecknande. 158 stater, däribland , undertecknade konventionen med för- behåll för ratifikation. Konventionen trädde i kraft den 16 novem- ber 1994, efter det att den ratificerats av 60 stater. Antalet kon- ventionsparter uppgick till 130 stycken. Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter av havens och havsbottens fredliga användning, inte minst på miljö- området. Sjöfarten styrs av två rättssystem: sjörätten och havsrät- ten. Något förenklat kan man säga att havsrätten utgör den ram inom vilken sjörätten existerar. Så länge nationella och internatio- nella sjörättsföreskrifter inte strider mot havsrättens regler och principer är de acceptabla ur folkrättslig synvinkel. Ett av konventionens syften är att skapa balans mellan staters rättigheter och skyldigheter. Tanken är att en konventionspart antingen måste godta hela konventionen eller inte alls. Reservatio- ner till enskilda artiklar är således inte tillåtna. Konventionen är mycket omfattande och på grund av olika staters varierande intres- sen i havsrättsliga frågor kännetecknas texten i många fall av sve- pande formuleringar. Konventionsparternas framtida praxis kom- mer därför enligt om traktaträtt att få särskild betydelse för uttolkningen av konventionen. Havsrättskonventionen innehåller även ett omfattande regelverk med bestämmelser till skydd för den miljön. Dessa regler innefattar alla slags föroreningar från bl.a. fartyg samt behandlar staters rätt att lagstifta på detta område och ingripa mot utländska fartyg som överträder tillämplig lagstiftning. Havsrättskonventionen har vid dess uppkomst kallats för den mest omfattande miljökonventionen som fullbordats. Kon- ventionen innehåller ett övergripande regelverk i fråga om det ma- rina miljöskyddet och det finns anledning att förmoda att framtida globala eller regionala överenskommelser kommer att styras av konventionens bestämmelser. Därmed har konventionsstaterna tagit på sig skyldigheten att värna om den miljön och att vidta åtgärder för att reducera utsläpp som kan orsaka föroreningar. Bestämmelserna tar främst sikte på kuststater och flaggstater. I konventionen betonas flaggstatens ansvar att införa lagar och andra bestämmelser, vilka som minimum skall motsvara de inter- nationella reglerna på området. Kuststater kan, å andra sidan, med stöd av sin jurisdiktion inom sjöterritoriet och den ekonomiska zonen införa nödvändiga regler för att motverka föroreningar från fartyg. Då det gäller ingripanden mot fartyg som förorenar havsmiljön föreskrivs att flaggstaten har ett direkt ansvar för att de fartyg som för dess flagg rättar sig efter tillämpliga internationella regler oav- sett var fartygen befinner sig.