sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 5.1.1Krav på en blivande domare Av 11 kap. 9 § regeringsformen framgår att den som utövar domar- tjänst måste vara svensk medborgare. I 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § och 3 kap. 4 § föreskrivs att lagmän, chefsrådmän och rådmän i tingsrätterna, hovrätts- presidenter, lagmän i hovrätter och hovrättsråd samt justitieråd skall vara lagfarna. I lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar uppställs motsvarande krav på regeringsråd, kammar- rättspresidenter, kammarrättslagmän och kammarrättsråd samt lag- män, chefsrådmän och rådmän i länsrätterna (3, 10 och 15 §§) dock med den avvikelsen att samtliga regeringsråd inte behöver vara lagfarna. Det räcker med att minst två tredjedelar av antalet rege- ringsråd är det. I 4 kap. 1 § och 28 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar anges att de lagfarna domarna i de allmänna domstolarna samt ledamöterna i de allmänna förvaltnings- domstolarna skall vara svenska medborgare. Inte heller får den som är i konkurstillstånd eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken utöva domarämbetet. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § rätte- gångsbalken uppställer också ett krav på att de lagfarna domarna i de allmänna domstolarna skall ha avlagt för behörighet till domar- ämbetet föreskrivna kunskapsprov. Om kunskapsprov och villkor i övrigt för utövande av domarämbete förordnar regeringen. Regeringen har beslutat1 att som föreskrivet kunskapsprov för domaranställning gäller juris kandidatexamen eller juristexamen. Därutöver har regeringen i förordningen meddelat vissa bestäm- melser beträffande juristexamen från , , och . 1 Kungörelse (1964:29) angående kunskapsprov för behörighet som domare, m.m. Några formella krav på genomgången domarutbildning eller ens notarietjänstgöring uppställs inte. Utöver de formella behörighetskraven för domare gäller det allmänna kravet på skicklighet som föreskrivs i 11 kap. 9 § rege- ringsformen och 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Därvid är de krav som är förknippade med den aktuella an- ställningen utslagsgivande för vilka skicklighetsfaktorer som skall beaktas och hur tungt de skall få väga. I regeringsformen (11 kap. 2 §) är domarna tillförsäkrade själv- ständighet i den dömande verksamheten, något som också garan- teras genom att de endast kan skiljas från sin anställning i de fall som anges i 11 kap. 5 § regeringsformen. Denna domarnas speciella ställning, som skiljer sig från andra offentliganställdas, har sin bak- grund i den stora betydelse som självständiga och oberoende dom- stolar har i en rättsstat. Den enskildes rättssäkerhet liksom allmän- hetens förtroende för rättsväsendet kräver att domarna fattar sina avgöranden utan ovidkommande hänsyn. Även i övrigt måste domarna fullgöra sina uppgifter på ett sätt som ger tilltro till rätt- skipningen och rättssamhället. Skicklighetskraven på domare måste alltså vara höga. Domarreglerna, som ingick som en bilaga till lag och som fortfarande återfinns i lagboken, innehåller ett antal allmänna principer för hur en domare bör agera. Även om flera av dessa principer återspeglar äldre tiders förhållanden får de i många av- seenden fortfarande anses ge uttryck hur en domare bör uppträda i sin dagliga gärning och därmed också ge uttryck för olika krav som ställs på en domare, exempelvis objektivitet och opartiskhet och förmåga att behandla alla lika. Vid behandlingen av domarutrednings betänkande Domarbanan – Utbildning och meritvärdering (SOU 1988:53) ut- talade regeringen2 vissa krav på skicklighet som en domare behöver uppfylla och som har sin bakgrund i domarens speciella ställning och arbetsuppgifter. Regeringen, som instämde i utredningens förslag i denna del, bedömde att följande krav behövde ställas på en domare. Domaren måste vara självständig och objektiv i sin dömande verksamhet. Den blivande domaren skall ha goda kun- skaper om det rättsliga regelsystemet och kunna tillämpa det väl. Domaren bör även ha ett gott omdöme och personlig mognad, uppträda förtroendeingivande, bemöta dem som kommer i kontakt 1989/90:79 s. 7–8. med domstolen korrekt och seriöst. Domaren bör vidare kunna samarbeta med andra samt vara effektiv utan att ge avkall på kvali- teten. Det var mot de redovisade kraven som sökandena enligt regeringen skulle bedömas. ställde sig bakom regeringens uttalande (bet. 1989/90: JuU25, rskr. 1989/90:193). De redovisade kraven har legat till grund för värderingen av de sökande för domaranställningar. () har i sitt arbete ytterligare konkretiserat vilka krav som bör ställas på en domare. Som exempel kan här nämnas när det gäller arbetsförmåga är förmågan att hantera ett vidlyftigt material en egenskap som tillmäts betydelse. Vid bedömningen av den sökandes självstän- dighet är förmågan att bilda sig en egen uppfattning och initiativ- förmågan faktorer som tillmäts betydelse. I det ovannämnda betänkandet av domarutredning redo- visade utredningen grunder för hur meritvärderingen borde gå till. Utredningen ansåg att de faktorer som var av betydelse kunde delas upp i grupperna teoretisk och praktisk utbildning, personliga egen- skaper samt kunskaper och erfarenheter som förvärvats vid olika anställningar eller i egen verksamhet. Beträffande utbildningen ansåg utredningen att genomförd domarutbildning borde tillmätas ett betydande meritvärde. Vidare ansåg utredningen att övrig utbildning kunde beaktas dels inom ramen för det särskilda meritvärde som enligt utredningen borde fästas vid en bred samhällserfarenhet, dels om det fanns skäl att för anställningen ställa särskilda krav. Det sistnämnda kunde gälla vid t.ex. chefsdomaranställningar där det ställdes särskilda krav på ledaregenskaper. När det gällde personliga egenskaper ansåg utredningen att det vid meritvärderingen borde vara vissa egenskaper som det skulle fästas avseende vid. En viktig egenskap var den blivande domarens självständighet, dvs. att domaren skulle ha förmågan att fatta av- göranden och stå fast vid dem utan att påverkas av tillfälliga opinioner eller av andra yttre påtryckningar. Utredningen ansåg att domarens yrkesskicklighet, dvs. att domaren har goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och behärskar metoderna för att tillämpa det, var av största vikt för att domstolarnas avgöranden skulle vara av hög kvalitet. De blivande domarna behövde också enligt utred- ningen ha ett gott omdöme. Detta var en förutsättning för att allmänhetens respekt för och tilltro till rättskipningen skulle upp- rätthållas. Utredningen ansåg att den som anställdes som domare borde ha förvärvat ett tillräckligt mått av personlig mognad och livserfarenhet. Detta innebar att den blivande domaren inte kunde vara för ung när han eller hon rekryterades. Vidare ansåg utred- ningen att en viktig egenskap var förmågan att kunna samarbeta. En blivande domare behövde också kunna uttrycka sig väl och begripligt i skrift och i tal. Domarens arbetsbörda förutsatte enligt utred- ningen att han eller hon kunde arbeta effektivt med bibehållen kvalitet. I fråga om ledaregenskaper ansåg utredningen att de främst var av värde för domare i chefsposition. När det gällde yrkeserfarenheter ansåg utredningen att tjänst- i domstol var en värdefull merit och att den därför skulle tillmätas ett särskilt meritvärde. Beträffande övrig tjänstgöring var enligt utredningen erfarenheter av annan juridisk verksamhet än domstolarnas värdefulla. En sökande med både domstolstjänst- och annan tjänstgöring kunde komma att ges företräde framför andra med enbart domstolstjänstgöring. Bredden på sökan- dens yrkeserfarenhet fick enligt utredningen särskild betydelse om den sökande saknade domarutbildning. De särskilda yrkeserfaren- heter som utredningen ansåg borde tillmätas ett speciellt merit- värde var lagstiftningsarbete, arbete som föredragande i de högsta instanserna och som föredragande i specialdomstol, yrkeserfaren- het från advokatverksamhet, tjänstgöring som åklagare, tjänst- som föredragande hos JO och JK samt annan kvalificerad juridisk tjänstgöring vid de statliga verken såsom och . Annan erfarenhet som borde tillmätas bety- delse var, framhölls det, akademisk verksamhet, arbete av administrativ natur, medverkan i utbildningsverksamhet och olika slag av förtroendeuppdrag. Utredningen uttalade att andra sakliga grunder, främst jämställdheten, också skulle kunna beaktas vid meritvärderingen. I frågan om förtjänst som saklig grund ansåg utredningen att de allmänna principerna på det statliga området för beräkning av för- tjänsten också skulle tillämpas vid anställning av domare. De av utredningen föreslagna principerna för meritvärdering ställde sig, som nämnts, regeringen och bakom (prop. 1989/90:79, 1989/90:JuU25, rskr. 1989/90:193). 5.2.1Krav på en blivande domare Mina förslag: Utöver tidigare fastställda krav för att utnämnas till domare bör även förmåga att slutföra mål och ärenden i rim- lig tid vara ett krav. Vidare bör det vara ett krav för att utnämnas att en sökande har förmåga att leda och stimulera sina med- arbetare. Slutligen bör det vara ett krav att domare har förmåga, vilja och intresse av att ta på sig andra och/eller nya arbets- uppgifter och allmänt verka för att resultatet av domstolens verksamhet i dess helhet blir gott. Vid sidan av de grundläggande kraven bör det kunna ställas upp särskilda krav i enskilda anställningsärenden när det är på- kallat t.ex. därför att en domstol behöver tillföras en viss specia- listkompetens. Jag anser att de krav på självständighet, objektivitet, kunskap om och förmåga att tillämpa det rättsliga regelsystemet samt personliga egenskaper som ställts är så allmängiltiga att de bör kunna tillämpas också vid en öppen domarrekrytering. I några avseenden bör de dock preciseras och kompletteras. Ett nytt krav som bör ställas är förmåga att slutföra mål och ärenden i rimlig tid. Detta är ett krav som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Det kan visserligen hävdas att det nuvarande kravet på effektivitet i sig innebär att en domare bör kunna arbeta snabbt och att någon sär- skild erinran om vad som krävs enligt inte skulle vara nödvändig. Enligt min mening är emellertid inte effek- tivitet detsamma som förmåga att avgöra enskilda mål och ärenden inom rimlig tid. Man kan vara effektiv i den meningen att man avgör ett stort antal mål eller ärenden snabbt och noggrant men ändå av olika skäl dröjer med att slutföra vissa. Härtill kommer att det både för allmänhetens förtroende för domstolarna och för de enskilda parterna är viktigt att krav blir till- godosett. Enligt min mening finns det alltså starka skäl för att det av en domare bör krävas att han har förmåga att uppfylla detta krav. Ett annat krav som enligt min mening bör lyftas fram är en domares förmåga att leda och stimulera sina medarbetare. Detta krav har särskild tyngd enbart vid anställning av chefs- Även domare som inte har chefsbefattningar har emeller- tid ofta en arbetsledande ställning gentemot beredningsjurister, notarier, domstolssekretare och annan personal i inte dömande befattningar. Domarna är också i sitt arbete beroende av att med- arbetarna fullgör sina arbetsuppgifter på ett tillfredsställande och kvalificerat sätt. Arbetsklimatet och därmed också verksamheten vid domstolarna i stort främjas därför enligt min mening om inte bara chefsdomarna utan samtliga ordinarie domare känner ett an- svar för sina medarbetare. Jag är övertygad om att många domare också tar på sig de förpliktelser som följer av deras ställning som arbetsledare. Enligt min mening finns det emellertid anledning att i utnämningsärenden kunna fästa större vikt än det hitintills for- mellt sett varit möjligt vid de sökandes förmåga att leda och stimulera annan personal. Slutligen anser jag att en domare bör ha förmåga, vilja och intresse av att ta på sig andra och/eller nya arbetsuppgifter och allmänt verka för att resultatet av domstolens verksamhet i dess helhet blir gott. Vid sidan av de grundläggande kraven bör det enligt min mening kunna ställas upp särskilda krav i enskilda anställningsärenden när det är påkallat t.ex. därför att en domstol behöver tillföras en viss specialistkompetens. Det får ankomma på det organ som bereder anställningsärendet att i samråd med domstolschefen avgöra huru- vida särskilda kompetenskrav skall vara utslagsgivande för utgången i ärendet. Om särskilda kompetenskrav uppställs bör dessa anges då anställningen utannonseras. I det följande avsnittet redovisar jag hur skicklighetsbedöm- ningen enligt min uppfattning bör ske i ärenden om domaranställ- ningar. Mina utgångspunkter och förslag: Allmänhetens förtroende för domstolarna förutsätter att domaranställningarna grundas på en objektiv och saklig bedömning av de sökandes förmåga att utöva domarrollen. Det innebär att inte endast de krav på skick- lighet och lämplighet som ställs på en domare och mot vilka de sökande till domaranställningar skall bedömas bör vara fastlagda i förväg utan också principerna för hur denna bedömning skall ske. Med anledning av dessa principer får det sedan i stor utsträck- ning ankomma på det organ som bereder ärenden om domar- anställningar att utveckla och utforma närmare grunder för värdering av dem som söker domaranställningar. Utgångspunkten bör vara att det skall ske en helhetsbedöm- ning av de sökandes samtliga meriter för den sökta anställ- ningen. De faktorer som då bör vara särskilt tungt vägande är yrkesskicklighet, personliga egenskaper, utbildning och yrkeser- farenheter. Också faktorer som är hänförliga till den aktuella anställningen bör kunna beaktas. Helhetsbedömningen tillsammans med den kompetens som den aktuella befattningen kräver kan innebära att olika faktorer har varierande tyngd. 5.2.2.1Allmänna utgångspunkter för skicklighetsbedömningen Inte minst med hänsyn till vikten av att domarna är självständiga och oberoende måste det vara ett grundläggande krav att anställ- ningarna sker på objektiva grunder. Också allmänhetens förtroende för domstolarna förutsätter att domaranställningarna grundas på en objektiv och saklig bedömning av de sökandes förmåga att utöva domarrollen. Det innebär att inte endast de krav på skicklighet och lämplighet som ställs på en domare och mot vilka de sökande till domaranställningar skall bedömas bör vara fastlagda i förväg utan också principerna för hur denna bedömning skall ske. Av lätt in- sedda skäl är det emellertid inte möjligt att på något mera uttöm- mande sätt ange vilka dessa principer bör vara. domar- utredning (SOU 1988:53) s. 50 konstaterade att man knappast kan gå längre än att lägga fast mera allmänt hållna vägledande principer för meritvärderingen. Med en öppen domarrekrytering blir det enligt min mening än svårare att i förväg ange hur man i varje an- ställningsärende skall väga de sökande mot varandra. Det kan sam- tidigt sägas att behovet av att man i förhand ger riktlinjer för hur detta skall ske då ökar. Det kan emellertid knappast komma ifråga att nu lägga fram förslag om annat än allmänna anvisningar om de faktorer som bör vägas in vid bedömningen av sökande till domar- anställningar. Liksom hitintills får det i stor utsträckning sedan an- komma på det organ som bereder ärenden om domaranställningar att utveckla och utforma närmare grunder för denna värdering. Bedömningarna i anställningsärenden måste givetvis syfta till att de skickligaste och för domaryrket lämpligaste juristerna skall kunna anställas. Utgångspunkten bör då vara att det skall ske en helhetsbedömning av de sökandes samtliga meriter för den sökta anställningen. De faktorer som då blir särskilt tungt vägande är främst hänförliga till den sökande själv såsom yrkesskicklighet, personliga egenskaper, utbildning samt yrkeserfarenhet. Också faktorer av betydelse för den aktuella anställningen bör emellertid kunna tas i beaktande vid bedömningen. Sådana omständigheter kan t.ex. vara vid vilken domstol domaren skall anställas och eventuella krav på specialkompetens. Det går inte att uppställa en profil som alla domare bör ha. Det finns vissa krav som en domare alltid måste uppfylla. Ett sådant krav är juridisk skicklighet. Men vad av olika yrkeserfarenhet, personliga egenskaper och utbildning som är nödvändigt går inte att fastställa generellt och inte heller hur dessa skall vägas mot varandra. Det är som nämnts en helhetsbedömning av de sökande tillsammans med de krav som den aktuella befattningen ställer som skall vara avgörande för den slutliga bedömningen. Det kan inne- bära att olika faktorer kan ha varierande tyngd beroende på vilken typ av domaranställning det är fråga om. Så bör exempelvis person- liga egenskaper och då inte minst omdömesförmåga och förmåga att leda och administrera tillmätas speciell vikt vid anställning av domare med chefsuppgifter. Jag skall nedan ange faktorer som jag generellt sett anser särskilt viktiga vid valet mellan olika sökande till domaranställningar. I mångt och mycket kan jag instämma i vad domarutredning anförde i denna del. Detta gäller särskilt de personliga egen- skaperna. En öppen domarrekrytering medför inte i sig att olika personliga egenskaper behöver värderas annorlunda eller tillmätas större eller mindre tyngd än de gör . Den allmänna utveck- lingen i samhället och dess återverkningar på framförallt dom- stolarnas inre arbete medför emellertid att kraven på en domare inte riktigt är de samma över tiden och detta återverkar då även på bedömningsgrunderna. I föregående avsnitt har jag funnit att de grundläggande kraven bör nyanseras eller kompletteras i några avseenden. Bedömningen av de sökande behöver då anpassas till vad som sagts där och även i övrigt finns det anledning att överväga modifieringar av nuvarande meritvärderingssystem. Som jag redan antytt ligger det i sakens natur att mera allmänt hållna principer för bedömningen i anställningsärenden måste kon- kretiseras i den praktiska tillämpningen. Den praxis som kommer att utvecklas vid beredningen av ärenden om domaranställningar blir därför av stor betydelse. Att denna praxis blir allmänt känd är viktigt med hänsyn till möjligheterna till insyn i beredningen av domaranställningar och därmed för allmänhetens tilltro till verk- samheten. För dem som är intresserade av att bli domare är det vidare väsentligt att de på ett lättillgängligt sätt kan skaffa sig infor- mation om beredningsorganets bedömningsgrunder. Med utgångspunkt i de nuvarande principerna för meritvärdering diskuterar jag i det följande de olika faktorer som var för sig och sammantagna bör ha betydelse för bedömningen av de sökandes skicklighet och lämplighet som domare. Jag väljer att som en sär- skild punkt först ta upp bedömningen av de sökandes yrkesskick- lighet. Yrkesskickligheten är tillsammans med de personliga egen- skaperna de faktorer som främst bör vara styrande vid bedöm- ningen av dem som söker domaranställningar. Jag vill förutskicka att vad jag säger nedan i många stycken är en upprepning av vad som sagts tidigare. Jag har emellertid strävat efter att försöka ge en helhetsbild av de allmänna principerna för en skicklighetsbedöm- ning och då har upprepningar inte kunnat undvikas. Med yrkesskicklighet bör enligt min mening förstås en sökandes förutsättningar att möta de kvalitativa krav som ställs på den dömande verksamheten. Både för de enskilda parterna och för all- mänhetens förtroende för domstolsväsendet är det av stor betydel- se att domstolarnas avgöranden präglas av hög kvalitet. Rätts- tillämpningen måste vidare så långt som möjligt vara förutsebar. Det krävs därför att en domare har goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet. Domaren skall också kunna tillämpa det i enlighet med gängse metoder. Domaren skall med andra ord vara en skicklig jurist, något som förutsätter att han även har förmåga att analysera de problemställningar han ställs inför. Att i mera konkreta ordalag beskriva vad som bör innefattas i begreppet juridisk skicklighet låter sig knappast göras. I yrkesskickligheten ligger emellertid mera än enbart juridisk kompetens. Domaren skall kunna behandla lika fall lika utan ovidkommande hänsyn. Detta förutsätter att domaren är objektiv och opartisk. De personliga egenskaperna hos dem som söker en domaranställ- ning har enligt min mening generellt sett stor betydelse som bedömningsgrund. De nedan redovisade egenskaperna som jag anser bör utmärka en god domare kan dock vara mer eller mindre framträdande hos olika sökande av domaranställningar. Det är inte möjligt att rangordna och framhålla några som särskilt betydelse- fulla. Det är helhetsbilden av en sökandes personliga egenskaper som bör vara avgörande vid bedömningen om denne kan bli en skicklig och lämplig domare. Självklart är emellertid att vissa egen- skaper, t.ex. ledaregenskaper, väger tyngre vid vissa domaranställ- ningar. Självständighet är ett karaktärsdrag som måste utmärka alla domare och har därför särskild tyngd. Det är dock en samman- vägning av de personliga egenskaperna tillsammans med övriga meriter som skall göras. Kravet på självständighet följer av domstolarnas och domarnas ställning enligt regeringsformen. Det är självständigheten i döman- det som skall garanteras. Domaren måste utan att påverkas av tillfälliga strömningar i samhället, tryck från massmedia eller andra kunna avgöra mål och ärenden i enlighet med gällande regler på området. Domaren varken får eller skall låta sig påverkas av ovid- kommande hänsyn utan hans ställningstaganden måste vara resul- tatet av ren rättstillämpning. Saken kan uttryckas så att domar- rollen kräver personlig integritet i den dömande verksamheten. Självständigheten får dock inte drivas så långt att domaren skall vara oemottaglig för sakliga argument som han på olika sätt kan få kännedom om. Kravet på självständighet får inte heller medföra att domaren mot bättre vetande håller fast vid en felaktig linje. Självständigheten får vidare inte ta sig uttryck i form av att domaren fjärmar sig från samhällslivet i övrigt. Det är enligt min mening självklart att domarna bör kunna berika sina kunskaper och förbättra sin kompetens genom att på olika sätt ta del av sam- hällsdebatten eller genom att delta i kurser och seminarier som belyser olika samhällsföreteelser som domstolarna har att hantera. Domaren bör även kunna göra sin stämma hörd i den allmänna debatten. Att domaren lever i har betydelse också ur ett annat perspektiv. I sin dömande verksamhet har domaren att tillämpa lagar och andra författningar. Rättsreglerna kan ofta lämna ut- rymme för skönsmässiga bedömningar eller rättsskapande verk- samhet. Att domaren inte skall låta sig påverkas av tillfälliga opinio- ner eller yttre tryck innebär inte att han för den sakens skull skall avskärma sig från samhällsdebatten. Inom de ramar som författ- ningarna ger bör domarens avgöranden vara förenliga med de grundläggande värderingar som präglar regelsystemen. En domare bör förstå och respektera dessa värderingar även om han själv inte i alla avseenden sympatiserar med dem. Den blivande domaren skall ha ett gott omdöme. Detta framstår som närmast självklart men bör även i detta sammanhang påpekas. Domaren skall således uppträda omdömesgillt både i yrkesutöv- ningen och i privatlivet och hans vandel och omdömesförmåga bör inte kunna ifrågasättas. Det innebär att den sökande som brister i detta avseende knappast kan anses lämplig för en domaranställning hur skicklig han än må vara i andra hänseenden. Det bör helt enkelt inte få förekomma att någon utnämns till domare och det senare visar sig att han uppträtt högst omdömeslöst eller klandervärt i sin tidigare yrkesverksamhet eller privata liv. Ett annat synsätt skulle enligt min mening få allvarliga återverkningar på allmänhetens respekt för och tilltro till domstolarna. Inte bara omständigheter som kan leda till att en domare avsätts utan också andra allvarliga förhållanden bör alltså kunna diskvalificera en sökande.