sou · GRB326 · 2004-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna om Nämndens verksamhet, som lämpligen bör återfinnas i instruktionen för Försvarsmakten, bör innehålla en före- skrift om att det skall framgå av framställningar och andra skrivelser till regeringen huruvida Nämnden medverkat i ärendet. Vilka bör då komma ifråga som ledamöter? Ledamöternas primära uppgift är att tillse att överbefälhavaren får tillgång till ett forum där utomstående personers åsikter och erfarenheter kan inhämtas i frågor där den militära professionen i sig inte kan förväntas sitta inne med de bästa svaren, dvs. frågor som på samma gång finns En ny rådgivande nämnd internt inom Försvarsmakten men som också är relevanta i sam- hället i övrigt och i Försvarsmaktens relationer till samhället. Ut- redningen anser det vare sig lämpligt eller möjligt att i detalj ange vilka egenskaper, erfarenheter etc. som bör kvalificera för ledamot- skap i Nämnden. Detta får naturligtvis bedömas utifrån vad upp- giften kräver. I betydande utsträckning anser utredningen att led- ning kan hämtas från de överväganden som gjorts över tiden när ledamöter i det nuvarande Rådet rekryterats. Det bör alltså vara fråga om kvinnor och män med erfarenhet från ledande eller i övrigt kvalificerade befattningar i statlig eller , inom politik, näringsliv, folkrörelser etc. Medverkan från näringslivet kan motiveras särskilt med att man där har erfarenhet att leda stora organisationer, bl.a. vid omstruk- tureringar, vilket bör kunna bredda och vitalisera överläggningarna i Nämnden. Även det kontaktnät som byggs upp inom näringslivet kan komma Nämndens arbete till godo. Utredningen vill också på- minna om att Statskontoret i sin utvärdering av styrelser med fullt ansvar fann att styrelseledamöter med sin huvudsakliga verksamhet i näringslivet överlag fick mycket goda betyg av de som tillfrågades. Deras närvaro ifrågasattes inte och de ansågs tillföra ledningskom- petens och strategiskt tänkande.1 I Rådet har funnits företrädare för medier- na. Utredningen har vid intervjuerna med dessa tagit upp frågan om eventuella svårigheter att kombinera rollen som aktivt utövande journalist med insynen i Försvarsmakten och tillgången till särskild information som Rådets verksamhet ger möjlighet till. De inter- vjuade har framhållit att de under arbetet i Rådet inte upplevt någon särskild konflikt i detta avseende men att de noga övervägt denna problematik innan de accepterade ledamotskapet. I och med att Nämnden får en i allt väsentligt rådgivande roll torde medverkan av mediaföreträdare få ses i en annan belysning. Utredningen ser fort- sättningsvis vissa hinder mot att personer verksamma inom me- dierna utses till ledamöter i Nämnden. Att personer som har er- farenhet av verksamhet i mediavärlden men som är aktiva där ingår i Nämnden kan det däremot inte finnas några invändningar mot. Vad gäller politikers medverkan i Nämnden kan erinras om att det i svensk förvaltningstradition ingår en strävan att ge förvalt- ningens verksamhet en bred folklig förankring.2 I kommunerna tillses 1 Statskontoret 2000:9, Utvärdering. Styrelser med fullt ansvar, s. 69. En ny rådgivande nämnd detta enligt en parlamentarisk modell, vilken även gäller i verkställig- hetsledet. Enligt Statskontoret är emellertid inte den kommunala modellen generellt överförbar till statsförvaltningen: Framförallt gäller att de krav som regeringsformen ställer på reger- ingen att leda myndigheterna, och myndigheternas motsvarande lyd- nadsförhållande i allt utom lagtillämpning och myndighetsutövning, gör att det är olämpligt att placera parlamentariskt sammansatta organ mellan regeringen och myndigheternas verkställande ledningar.3 Det finns en punkt där både de som är kritiska och de som är positiva till riksdagsledamöter i myndigheternas styrelser är överens. Man anser det inte lämpligt att ledamoten också är ledamot av det riksdagsutskott som hanterar myndighetens frågor. Argumenten är dubbelriktade: å ena sidan vill man undvika att ledamoten driver sina hjärtefrågor i myndighetens styrelse om vederbörande inte når framgång i utskottet, å andra sidan finner man det olämpligt att riksdagsledamöter är bundna av beslut i andra fora när frågorna når för avgörande.4 Statskontoret menar emellertid att dessa invändningar i sig inte bör hindra att enskilda riksdagsledamöter i kraft av sin personliga erfarenhet och kompetens kommer i fråga som ordföranden eller ledamöter i myndighetsstyrelser.5 Utredningen håller med om detta även i fråga om Nämnden, men menar likväl att frågan om riks- dagsledamöters medverkan där behöver övervägas särskilt. Det finns enligt utredningens uppfattning både för- och nack- delar med att riksdagsledamöter deltar i ett rådgivande organ. Ett argument mot deras deltagande, vilket i allmänhet framförs i sam- band med en diskussion om styrelser, är att de, i egenskap av att de har att granska regeringens verksamhet, inte också skall delta i verksamhet som är direkt underställd regeringen och på så sätt bli delaktig i ansvaret för den. Visserligen är denna invändning som sagt framförallt giltig vad gäller riksdagsledamöternas medverkan i myndighetsstyrelser, dvs. i organ med mandat att besluta om myn- dighetens verksamhetsinriktning, men mot bakgrund av att utred- ningen menar att även rådgivning medför ansvar kan argumentet också anses ha bäring på riksdagsledamöternas medverkan i Nämnden. 4 ibid, s. 44–45. 5 ibid, s. 69 En ny rådgivande nämnd Ytterligare ett argument som framförts mot riksdagsledamöters medverkan, även detta primärt giltigt för styrelser, är att myndig- heterna lyder under regeringen, varför riksdagsledamöter från oppositionen inte skall behöva ta ansvar för implementeringen av regeringens politik. Det finns dock också skäl som talar för att riksdagsledamöter ges uppgifter som ledamöter i verksstyrelser etc. Statskontoret har i sin utvärdering av styrelser med fullt ansvar funnit att: Den större grupp [..] som är positivt inställd till riksdagsledamö- ter i myndigheternas styrelser anför på principiella grunder att det stärker demokratin, och på praktiska grunder att riksdagsledamöter ofta har både den kompetens och de personliga egenskaper som krävs [] Ytterligare ett argument [] är att det är praktiskt med ledamö- ter med de specifika kunskaper och det stora kontaktnät som riks- dagsledamöter i allmänhet förfogar över.6 Utredningens egen uppfattning är att riksdagsledamöter inte bör vara exkluderade från att utses som ledamöter i Nämnden utan frågan om deras medverkande får bedömas från fall till fall. Kategorin politiker omfattar naturligtvis inte bara riksdagsleda- möter. Här kan således även andra framträdande företrädare för de politiska partierna ingå. Också kommunalpolitiskt verksamma per- soner kan vara aktuella, liksom de som varit aktiva politiker men är det. En före detta ledamot av eller i annan viktig beslutande församling och som därigenom tillägnat sig be- tydande kunskaper och erfarenheter kan t.ex. mycket väl uppfylla de krav som skall ställas på ledamöterna i . En grupp politiskt verksamma personer finns det anledning att bedöma närmare från principiella utgångspunkter vad avser lämpligheten av att de ingår i Nämnden. Det gäller ledamöterna i försvarsutskott, bland vilka såväl ordföranden som vice ordföranden ingått i Rådet enligt en princip som lades fast när detta bildades. Som framgått av avsnittet (5.3.5) med iakttagelser från utvärde- ringen var en återkommande uppfattning bland de intervjuade att man ifrågasatte det ändamålsenliga i att ledamöter i Försvarsut- skottet också var ledamöter i Rådet. Sådana uppfattningar redovi- sades även av dem som själva hade denna bakgrund. Argumenten har varierat och rört exempelvis att utskottsledamöterna i denna egenskap redan har en tillräcklig kontakt med Försvarsmakten. 6 ibid, s. 44. En ny rådgivande nämnd Andra argument har varit att deras kunskapsmässiga övertag leder till en obalans inom Rådet, att deras engagemang för Rådets verk- samhet inte alltid varit så stort och att Rådet inte bör ha ledamöter som också i övrigt ägnar sig huvudsakligen åt försvarsfrågor. Utredningens principiella uppfattning är att ledamöter i försvarsutskott inte bör vara ledamöter i Nämnden. Nämndens uppgift är ju att tillförsäkra beslutsfattandet på högsta nivå inom Försvarsmakten civil kunskap och erfarenhet. Det leder till att personer som är verksamma inom myndigheter eller organisationer som står Försvarsmakten särskilt nära i princip inte heller bör kom- ma i fråga som ledamöter. Att ledamöterna i nämnden skall utses med beaktande av jäm- ställdhetsaspekten är en självklarhet. Det kan förefalla naturligt att ledamöterna i utses av överbefälhavaren mot bakgrund av att samarbetet mellan honom och ledamöterna måste bygga på ett grundmurat förtroende. Utred- ningen har kommit fram till att rekryteringen till Nämnden under- lättas om förfrågan om medverkan kommer från regeringen (För- svarsministern). Överbefälhavaren bör dock givetvis ha stort infly- tande över vilka som tillfrågas. Antalet ledamöter i Nämnden bör vara högst åtta. Med hänsyn till att uppgiften avser rådgivning finns det inte något behov av er- sättare för ledamöterna. Mandatperioden för ledamöterna i är . Motsvarande gäller regelmässigt för ledamöter i styrelser med fullt ansvar. Mandatperioden för ledamöter i styrelser med begränsat är dock vanligtvis . Tanken med den korta mandatperioden i styrelser med fullt ansvar har från regeringens sida varit att inskärpa be- tydelsen av styrelseuppdraget hos ledamöterna. Genom återkom- mande omprövningar av uppdraget önskar regeringen understryka uppdragets vikt.7 Oavsett vilka principiella ställningstaganden som kan göras för olika typer av ledningsorgan menar utredningen att de nuvarande ettåriga mandatperioderna i Rådet är för korta. Ledamotskapet för- utsätter till en början en inte obetydlig information om Försvars- makten och om Rådets verksamhet. Därefter bör ledamoten delta i 1994/94:185, s. 15 En ny rådgivande nämnd ett antal sammanträden för att kunna tillföra verksamheten det värde som ledamotskapet förutsätts ge. I det perspektivet är ettåriga mandatperioder otillräckliga. Utredningen förordar för Nämndens del att mandatperioden blir . Ett par personer som intervjuats under utvärderingen har berättat att deras förordnanden i Rådet upphört utan att de begärt det och utan att bli informerade om det. De har blivit medvetna om för- hållandet genom att kallelser till Rådets sammanträden upphört att komma och att de vid kontakt med Försvarsdepartementet fått besked om att de inte längre ingick i Rådet. Naturligtvis bör det inte gå till på det sätt som skildrats. Även om skälet till att ett för- ordnande inte förlängs är t.ex. att personen i fråga suttit på ett mandat som förändrats, bör personen informeras om förändringen och gärna också erhålla ett tack för sin medverkan. Under intervjuerna har arvoderingen av Rådets ledamöter tagits upp. Arbetet i Rådet ersätts f.n. med ett arvode per sammanträde om . Till ordföranden betalas ett årligt arvode om . De flesta av de intervjuade har hävdat att arvodets storlek saknar betydelse för intresset att engagera sig i verksam- heten. Man menar att det är en medborgerlig uppgift att ställa sig till förfogande för uppdrag av detta slag även om ersättningen är närmast symbolisk. I ett par fall har det dock gjorts gällande att arvodet är för lågt i förhållande till uppgiften. Jämförelser har gjorts med uppdrag i andra organ. Det har också framkommit att det varit påtagliga svårigheter att rekrytera ledamöter i Rådet och att flera av dem som avböjt deltagande hänvisat till den låga ersätt- ningen. Med hänsyn till behovet att kunna rekrytera tillräcklig kom- petens till Nämnden och för att arbetet i denna skall ersättas på ett något så när rimligt sätt i jämförelse med andra uppdrag är det ut- redningens uppfattning att arvodet till ledamöterna i bör vara högre än det som f.n. betalas till Rådets ledamöter. Rådet har i genomsnitt sammanträtt fyra–. Det har hävdats å ena sidan att detta varit för sällan för att Rådet skall kunna utföra sitt arbete på ett meningsfullt sätt. Å andra sidan har det framhållits att det inte funnits praktiska möjligheter till tätare sammanträden med hänsyn till myndighetschefens och ledamöter- En ny rådgivande nämnd Utredningen vill inte lägga fast något visst antal sammanträden för Nämnden utan menar att det får över- lämnas till överbefälhavarna och ledamöterna att bestämma detta. Ett visst antal sammanträden bör läggas fast i plan och tidsmässigt relateras till givna aktiviteter inom myndigheten såsom t.ex. fast- ställande av verksamhetsplan, årsredovisning och budgetunderlag. Nämnden bör därutöver sammanträda när överbefälhavaren ser behov av rådgivning i någon enskild fråga. En enskild ledamot bör också kunna begära att Nämnden sammanträder. Även om högre arvoden fastställs för ledamöterna i jäm- fört med vad som gällt i Rådets verksamhet bedömer utredningen att den förändring som föreslagits i det föregående inte skall inne- bära nämnvärt ökade kostnader på statsbudgeten. Med den före- slagna konstruktionen av Nämnden blir det naturligt att kostna- derna för verksamheten betalas av Försvarsmakten ur dess anslag. Ett särskilt insyns- och kontrollorgan behövs för regeringens styrning av Försvarsmakten. Frågan om införande av en styrelse för Försvarsmakten bör övervägas. 9.1Behovet av insyn och kontroll Utredningen har i det föregående (avsnitt 7.1 och 7.2) konstaterat att Försvarsmaktens särdrag motiverar särskilda arrangemang för att tillgodose behovet av insyn och medborgerlig kontroll i verk- samheten. Utredningen begränsar sina konkreta förslag till hur det nuvarande Rådet kan ombildas till ett verksamt organ för med- borgerligt inflytande genom rådgivning till myndighetschefen. Det innebär enligt utredningens mening inte att frågan om hur insynen och den externa kontrollen skall utformas har underordnad betydelse i sammanhanget. Utredningen vill tvärtom betona att det är angeläget att denna fråga uppmärksammas i det fortsatta reform- arbetet med avseende på Försvarsmakten. Det finns en risk att , när den startar sin verk- samhet , inte utan vidare inriktas mot företeelser och sär- skilda inslag i Försvarsmaktens verksamhet. Ett särskilt insyns- och kontrollorgan för Försvarsmakten kan därför behövas för regeringens styrning av Försvarsmakten. 9.2Bör Försvarsmakten få en styrelse? Frågan om Försvarsmakten bör helt eller delvis ledas av en styrelse har behandlats från och till i det förgångna. Någon mera inträng- ande och förutsättningslös analys av frågan har såvitt känt inte gjorts utan den gängse inställningen har varit att verksamheten varit så särpräglad och inriktad mot militära operationer att andra ledningsformer än enrådighetsmodellen var uteslutna. Försvarsmakten har undergått betydande föränd- ringar till följd av förändringar i den säkerhetspolitiska bilden. Från att ha varit en organisation med främsta uppgift att bygga upp och vidmakthålla krigsförband med förmåga att möta angrepp utifrån mot vårt land har rollen förändrats till att i hög grad avse aktiv medverkan i internationella fredsfrämjande insatser. Organisationen har minskat i omfattning. Det ligger utanför utredningens direktiv att föreslå några grund- läggande förändringar i Försvarsmaktens ledningsstruktur. Utred- ningen vill ändå – med utgångspunkt bl.a. i uttalanden under genom- förda intervjuer – peka på att de kriterier som ställs upp för att ledningsformen styrelse bör tillämpas stämmer in på Försvarsmak- ten i avgörande delar.1 Även myndighetens storlek och ekonomiska omslutning talar för detta. har de särskilda inslag i verksamheten som talat i annan riktning minskat i styrka. Utredningen lämnar nu förslag som innebär att det hittillsva- rande Rådet för insyn i Försvarsmakten ombildas till Överbefäl- havarens rådgivande nämnd. Uppdraget ändras från insyn och kon- troll till rådgivning. I praktiken torde arbetet i Nämnden – om det utvecklas på ett konstruktivt sätt – i väsentliga delar inte skilja sig så mycket från det som utförs av en styrelse. Utredningen anser följaktligen att frågan om införande av en styrelse för Försvarsmakten bör övervägas. För tydlighetens skull bör framhållas att en styrelse inte tillgodoser behovet av en särskild insyns- och kontrollfunktion. 1 Se vidare beträffande detta: avsnitt 2.2, särskilt avsnitt 2.2.5. Utvärdering av Rådet för insyn i Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall utvärdera om Rådet för insyn i För- svarsmakten varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå insyn, medborgerligt inflytande och demokratisk kontroll i Försvars- makten. I utredarens uppdrag ingår att mot denna bakgrund och inom ramen för nuvarande ledningsform kunna föreslå utveck- lingsmöjligheter i rådets arbete. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 de- cember 2002. Allmänt om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer beslutade riktlinjer för förvaltningsmyn- digheternas ledningsformer. Beslutet innebar i korthet att led- ningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna i första hand bör vara enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam är ansvarig inför regeringen. Som alternativ till enrådighetsverk kan regeringen främst överväga ledningsformen styrelse. Vid myn- digheter som är enrådighetsverk bör det som regel finnas ett särskilt råd medinsyn som främsta uppgift. I propositionen För- valtningsmyndigheternas ledning (prop. 1993/94:185), som låg till grund för riksdagsbeslutet, anförde regeringen att det vara av särskild vikt med demokratisk insyn och kontroll vid en över- gång till den föreslagna ordningen med enrådighetsverk. Regeringen återkom i propositionen Statlig förvaltning i med- borgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) till frågan om myndig- heternas ledningsformer. I propositionen anförs att ledningsfor- men enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. bör i regel ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta leda- möter. Ett sådant organ kan i princip fylla samma syfte som dagens styrelser i fråga om insyn och medborgerligt inflytande. Rådet för insyn i Försvarsmakten Enligt 14 § i förordningen (2000:555) med instruktion för För- svarsmakten skall det finnas ett råd för insyn i myndigheten. Rådet skall nära följa verksamheten vid myndigheten utom när det gäller den operativa verksamheten, försvarsunderrättelse- verksamheten och säkerhetstjänsten. Av bestämmelsen framgår vidare att rådet skall bestå av högst nio ledamöter som förordnas av regeringen. Föredragande i rådet är överbefälhavaren. Rådet tillkom 1994 i samband med att myndigheten makten bildades. Rådet blev därmed en efterföljare till den tidigare Militärledningens rådgivande nämnd. Nämnden var knuten till den dåvarande myndigheten och dess upp- gift var i huvudsak rådgivande i avvägnings- och planeringsfrågor samt i frågor som rörde personal, utbildning och organisation. Rådet har verkat i sin roll . Mot denna bak- grund finns det anledning att utvärdera rådets arbete samt analysera, och om behov föreligger, lämna förslag till hur rådets arbete kan utvecklas. Rådets protokoll från sammanträdena har varit av skiftande karak- tär sett till hur utförligt sammanträdena refererats. Under vissa pe- rioder har sammanträdena sålunda refererats relativt utförligt, me- dan de under andra perioder haft en mer sparsmakad utformning. Som exempel har de ibland inte varit mer detaljerade än att note- ringar gjorts att överbefälhavaren informerat om läget i Försvars- makten. Någon övrig information om vad dessa sammanträden inne- hållit har således inte gått att utläsa ur protokollen. Den kronolo- giska bild som nedanstående sammanställning ger får därmed be- dömas med viss försiktighet. Vad gäller urvalet av den information som redovisas har utred- ningens ambition varit att ge en översiktlig bild. Därav har utred- ningen koncentrerat sig på att lyfta fram nyckelmeningar och nyckelord. Utredningen vill därför poängtera att inte all informa- tion som återfinns i protokollen är medtagen i sammanställningen. Syftet med urvalet är att ge en fylligare bild av Rådets informations inhämtning än vad som gavs i avsnitt 5.2. För att underlätta läsningen har förekommande ämnen gruppe- rats inom följande områden: organisations- och ledningsfrågor, ekonomifrågor, internationella frågor, personal- och värnplikts- frågor samt övrigt. –950814 Info om styrprinciper. –970214 Info om omstruktureringen av Försvarsmakten avseende bl.a. krigsorganisation, grundorganisation, ledningsorganisation etc. –970516 Info om omstruktureringen av Försvarsmakten, bl.a. arbetet med HK:s framtida organisation. –970929 Info om ny metodik vid Försvarsmaktens perspektiv- planering, förslag till ny organisation för HK, JK:s granskning av FMV:s och Försvarsmaktens agerande samt KU:s granskning av regeringens handläggning beträffande Aero Corpora- tion AB:s flytt av flygmotorunderhåll från till . –980107 Info om ny , Försvarsmaktens nya skol- organisation samt om ny helikopterorganisation inom Försvars- makten. –980220 Info om att det skulle krävas en ominriktning av För- svarsmakten och att ledningsstrukturen skulle bli dramatiskt för- ändrad. –980414 Info om omorganisation av HK, att högre chefer ut- setts samt att utbildningsarbete pågick. –990113 Info om vissa organisatoriska frågor. –991213 Info om omstruktureringsarbetet i stort, bl.a. lednings- frågor. –000605 Info om strukturella åtgärder som vidtagits med anled- ning av beslut med anledning av propositionen Det nya Försvaret. –000918 Info om arbetet med att omstrukturera Försvarsmak- ten, att förband som skulle avvecklas var nedlagda samt om att ny ledningsorganisation bl.a. ny HK-struktur. –001106 Info om två beslut som berörde lokalisering av flyg- utbildning och den operativa insatsledningen, om Revolution in Military Affairs samt om modell för Försvarsmaktens upp- handling av IT-system. –010309 Info om att Försvarsmakten genomgick en omfattande omställning som berörde samtliga verksamhetsområden och att Försvarsmaktens system för underhåll genomgick mycket stora förändringar. –010601 Info om lokalisering av Operativa insatsledningen till , fortsatt utveckling av Försvarsmaktens underhåll- stjänst och stödverksamhet, Forgus, samt om att riksdagsbeslut om flygskola innebar att och F10 skulle läggas ned. Vidare informerades om att en arbetsgrupp skulle komma att utreda möjligheterna att lokalisera flygskolan till någon av de fyra kvarvarande flottiljerna. –010924 Info om att erfarenheten av den nya ledningsorganisa- tionen inom Försvarsmakten varit god. –011130 Info om att exportframgångarna med JAS 39 innebar ett stort åtagande för Försvarsmakten samt om att rap- port förelåg beträffande flygskolans lokalisering. –020215 Info om pågående översyn inom myndigheten om För- svarsmaktens centrala ledning. –020419 Info om att ÖB genomfört tre regionala förbandschefsmöten där olika frågor som rörde Försvarsmak- tens reformering behandlats. –020517 Info om Försvarsmaktens nya organisationsenhet för underhållstjänst och stödverksamhet: Försvarsmaktens logistik. –021104 Info om Försvarsmaktens kommunikationsstrategi och att det inom myndigheten arbetade mer än 100 personer direkt med informationsfrågor. Vidare informerades Rådet om det på- gående perspektivplanearbetet. –970319 Info om att övergången till full tillämpning av anslags- förordningen medförde stora osäkerheter och att statsmakternas direktiv innebar ambitionshöjningar som togs ut i form av ökade rationaliseringar. –970516 Info om Försvarsmaktens internrevision. –970929 Info om förändrad materialanskaffningsprocess vid över- gången till milstolpsfakturering. –980107 Info om ekonomiska problem i Försvarsmakten. –980220 Info om den ekonomiska situationen. Framhölls att För- svarsmakten för redovisat ett gott resultat. –981005 Info om det ekonomiska läget för Försvarsmakten.