sou · GRB382d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En produkt är enligt definitionen i det nya direktivet säker om den inte medför någon risk alls eller endast en låg risk. Denna låga risk måste dock vara förenlig med användningen av produkten. Detta innebär att sådana risker hos en produkt som samhället får anses ha godtagit, t.ex. att en kökskniv är vass, inte i sig skall leda till att produkten anses farlig. Den låga risken måste vidare vara godtagbar och förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors säkerhet och hälsa. Vid bedömningen av om den låga risken är godtagbar och förenlig med en sådan hög skyddsnivå skall hänsyn särskilt tas till vissa i artikel 2 b angivna omständigheter, nämligen produktens egenskaper, dess inverkan på andra produkter, presentationen av produkten och vilka konsumentgrupper, särskilt barn och äldre, för vilka användningen av produkten kan antas föra med sig risker. När det gäller produktens egenskaper och presentation skall inte bara produkten i sig beaktas, utan även t.ex. dess förpackning, märkning, bruksanvisningar och andra anvisningar som närings- idkaren lämnar. Att en produkt i sig är säker innebär inte att den uppfyller det allmänna säkerhetskravet, om det visar sig att den påverkar andra produkter så att risk för personskada uppstår och användningen tillsammans med den andra produkten är rimligen förutsebar. Risken för egendomsskada beaktas inte, annat än om risken också kan leda till personskada. Slutligen anges att möjligheten att uppnå en högre säkerhetsnivå eller att införskaffa andra produkter som medför en lägre risk inte skall utgöra en tillräcklig grund för att en produkt skall anses farlig. Meningens sista led uttrycker att den s.k. produktvalsprincipen (jfr t.ex. 2 kap. 6 § ) inte är tillämplig vid bedömningen av om en vara är säker eller farlig. Här understryks egentligen bara något som har slagits fast, nämligen att riskerna hos en vara skall vara förenliga med en hög säkerhetsnivå. Högsta tänkbara säkerhetsnivå förutsätts eller krävs inte. I produktsäkerhetslagen finns inte några uttryckliga bestämmelser om vilka krav som gäller för att en vara eller tjänst skall vara säker. Av förarbetena till lagen framgår dock att liknande omständligheter som de som räknas upp i direktivet skall beaktas vid tillämpningen av lagen.38 Begreppet säker produkt är grundläggande i direktivet och ingår i generalklausulen. Begreppet tjänar som utgångspunkt för de skyldigheter som vilar på tillverkare och distributörer och är en förutsättning för olika ingripanden av tillsynsmyndigheter. Enligt utredningens mening är det därför nödvändigt att i lagen ange de 1988/89:23, t.ex. s. 75 f. kriterier som skall vara uppfyllda för att en vara skall betraktas som säker i lagens mening. De krav som direktivet i detta avseende ställer upp på varor bör i huvudsak också kunna tillämpas på tjänster. 4.3.3Presumtion för säkra varor och tjänster Förslag: I produktsäkerhetslagen införs regler om när en vara skall anses säker motsvarande dem som finns i artikel 3.2 i det nya direktivet. Detta skall i tillämpliga delar också gälla för tjänster. Presumtion för säkra varor Varor som omfattas av svensk speciallagstiftning som genomför direktiv som grundas på den nya metoden skall ha genomgått föreskrivna kontroller för att kunna CE-märkas och släppas ut på marknaden. På detta sätt säkerställs att varorna uppfyller de i produktdirektiven fastställda säkerhetskraven. En varas överens- stämmelse med det allmänna säkerhetskravet i det nya direktivet skall bedömas med ledning av bestämmelserna i artikel 3.2 och 3.3. Två kategorier av varor intar här en särställning, nämligen dels varor som omfattas av nationell lagstiftning men inte av gemenskapslagstiftning, dels varor som omfattas av svenska standarder som överför vissa Europastandarder. Sådana varor skall enligt artikel 3.2 i det nya direktivet presumeras vara säkra, när det gäller de typer av risker som regleras i den nationella lagstiftningen respektive i standarderna. Dessa presumtionsregler är av central betydelse för tillämpningen av direktivet. De bör därför föras in i lagen. De bör också i tillämpliga delar gälla i fråga om tjänster. Produkter som omfattas av nationell lagstiftning Presumtionsregeln i artikel 3.2 första stycket gäller sådana produkter som omfattas av nationell speciallagstiftning om produktsäkerhet, men inte av några gemenskapsrättsliga bestämmelser om produktsäkerhet. Dessa produkter skall enligt den aktuella artikeln presumeras vara säkra när det gäller de aspekter som omfattas av berörd nationell lagstiftning, om de uppfyller sådana krav i fråga om hälsa och säkerhet som de nationella reglerna föreskriver i den medlemsstat där produkten saluförs. En förutsättning är dock att de nationella reglerna är upprättade i enlighet med EG-fördraget, särskilt artiklarna 28 och 30. EG-fördragets artikel 28 innehåller ett förbud mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, medan artikel 30 anger förutsättningarna för att en medlemsstat kan upprätthålla bestämmelser med undantag från den principen, t.ex. för att skydda människors hälsa och liv. Produkter som omfattas av bestämmelser av detta slag är inte vanliga i . Som exempel kan dock nämnas en del produkter som regleras i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, bl.a. pyrotekniska varor. Presumtionen blir över huvud taget inte tillämplig när säkerhets- kraven är reglerade i någon annan lagstiftning med EG-anknytning (se avsnitt 4.1.5). Medlemsstaterna är enligt artiklarna 7–9 i och rådets direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter39 skyldiga att till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter om produkter, dvs. regler som rör en produkts utformning, emballage, märkning, provning, presentation, användning m.m.40 EG- domstolen har slagit fast att en nationell domstol inte skall tillämpa en sådan teknisk föreskrift för vilken medlemsstaten inte fullgjort sin anmälningsskyldighet.41 Detta innebär att nya svenska produktsäkerhetsbestämmelser som inte genomför gemenskaps- bestämmelser måste ha godkänts av kommissionen för att kunna tillämpas. Produkter som omfattas av vissa Europastandarder I artikel 3.2 andra stycket anges att en produkt också skall presumeras vara säker om den uppfyller icke bindande nationella standarder som överför Europastandarder för vilka kommissionen i enlighet med artikel 4 i det nya direktivet har offentliggjort hänvisningar i unionens officiella tidning (EUT), såvitt gäller de risker och riskkategorier som dessa standarder omfattar. 39EGT L 204, 21.7.1998, s. 37–48, ändrat genom och rådets direktiv /48/EG (EGT L 217, , s. 18–26). 40Se vidare avsnitt 3.2.4. 41C-194/94, mot och Securitel SPRL, 1996, s. 2201. Presumtionen gäller alltså sådana produkter som inte omfattas av säkerhetskrav i gemenskapslagstiftning men väl av sådana Europa- standarder. Presumtionen gäller endast sådana typer av risker som regleras i angivna Europastandarder. Med typer av risker avses egenskaper hos en produkt som kan förorsaka personskada, t.ex. fysikaliska och mekaniska egenskaper, brännbarhet, kemiska egenskaper, elektriska egenskaper och buller. Det förekommer att t.ex. kemiska risker hos en produkt inte regleras i en standard, men väl övriga risker. Artikel 3.2 andra stycket innebär en nyhet i förhållande till direktiv. Genom att Europastandardernas ställning på detta sätt har stärkts, kan en harmonisering rörande vissa typer av produkter uppnås utan att dessa behöver regleras i särskilda produktdirektiv. I artikel 4.1 anges förfarandet för utarbetandet av Europastandarder med stöd av det nya direktivet. Ett antal sådana standarder har utarbetats av de europeiska standardiseringsorganen, men i dags- läget har inte någon hänvisning till dessa standarder offentliggjorts av kommissionen.42 Av artikel 4.2 andra stycket i det nya direktivet följer att kommissionen skall offentliggöra hänvisningar även till andra standarder som säkerställer det allmänna säkerhetskravet, om dessa har tagits fram av de europeiska standardiseringsorganen före ikraftträdandet av det nya direktivet. Med dessa begränsningar kan alltså även andra Europastandarder än sådana som har tagits fram på grundval av ett mandat av kommissionen – t.ex. sådana som har tagits fram på initiativ av näringslivet – komma att omfattas av artikel 3.2 andra stycket. Enligt vad utredningen har erfarit utvärderar kommissionen olika Europastandarder för att bedöma om en hänvisning till dessa skall offentliggöras. I artikel 3.2 andra stycket anges att medlemsstaterna skall offentliggöra hänvisningarna till dessa nationella standarder. Detta synes dock inte utgöra ett krav för att presumtion för överens- stämmelse med säkerhetskraven skall uppstå. Något enhetligt förfarande för ett sådant offentliggörande finns inte . Enligt utredningens mening bör det ankomma på att offentliggöra hänvisningarna i verkets författningssamling (KOVFS). Regler om detta kan ges i förordning. 42 För en utförligare redogörelse angående standardisering hänvisas till avsnitt 3.3. 4.3.4Kriterier för bedömning av varors och tjänsters säkerhet Förslag: I produktsäkerhetslagen införs bestämmelser om vilka kriterier som skall beaktas vid bedömningen av om en vara eller tjänst uppfyller det allmänna säkerhetskravet när det saknas gemenskapsregler, svenska regler eller svenska standarder som överför Europastandarder till vilka hänvisningar har offentliggjorts av kommissionen. Artikel 3.3 i det nya direktivet Artikel 3.3 i det nya direktivet rör produkter som varken omfattas av gemenskapslagstiftning eller av nationell lagstiftning om produktsäkerhet, och inte heller av sådana Europastandarder som diskuteras i föregående avsnitt. Dessa produkters överens- stämmelse med det allmänna säkerhetskravet skall utvärderas genom en helhetsbedömning, varvid särskilt vissa i artikeln angivna faktorer skall beaktas när de existerar. -andra icke bindande Europastandarder än sådana som kommissionen har offentliggjort hänvisningar till i EUT, -standarder som fastställts i den medlemsstat där produkten saluförs, -rekommendationer från kommissionen där riktlinjer fastställts för bedömningen av produktsäkerheten, -gällande uppförandekoder (codes of good practice) för produktsäkerhet i den berörda sektorn, -den aktuella vetenskapliga och tekniska utvecklingsnivån (the state of the art and technology), och -den säkerhetsnivå som konsumenterna rimligen kan förvänta sig. Med andra Europastandarder än sådana som anges i artikel 3.2 avses sådana Europastandarder till vilka kommissionen inte har offentliggjort en hänvisning i EUT men som ändå har antagits som nationella standarder. Ett exempel på en sådan standard är SS-EN 1176-1 om allmänna säkerhetskrav och provningsmetoder för lekredskap. Svenska nationella standarder, dvs. sådana svenska standarder som inte överför Europastandarder eller internationella standarder från ISO och IEC, förekommer på en del områden men minskar alltmer i betydelse. Utkast till nya eller reviderade svenska nationella standarder omfattas av anmälningsskyldigheten enligt direktiv /34/EG. Det bör noteras att en vara som uteslutande uppfyller en utländsk nationell standard inte omfattas av artikeln. En sådan standard skulle däremot kunna komma att beaktas i enlighet med vad som i artikel 3.3 e sägs om den aktuella vetenskapliga och tekniska utvecklingsnivån. Kommissionen kan med stöd av artikel 211 i EG-fördraget lämna rekommendationer eller yttranden i ämnen som behandlas i fördraget, om fördraget uttryckligen anger detta eller kommissionen anser det nödvändigt. I punkt 16 i ingressen till det nya direktivet anges att kommissionens rekommendationer kan underlätta en enhetlig och effektiv tillämpning av direktivet i avvaktan på Europastandarder eller med avseende på sådana risker och/eller produkter för vilka man anser att standarder är omöjliga eller olämpliga. Sådana rekommendationer kan antas komma att ges främst när risker hos en särskild varutyp har uppmärksammats, t.ex. genom RAPEX-förfarandet. Som exempel kan nämnas kommissionens rekommendation 98/485/EG av om barnvårdsartiklar och leksaker som är avsedda att stoppas i munnen av barn , och som är tillverkade i mjuk PVC-plast som innehåller vissa ftalater.43 Kommissionen har antagit ett inte obetydligt antal mandat, vilka inte lett till att någon standard tagits fram. I dessa mandat har kommissionen noggrant formulerat en lägsta tänkbar säkerhetsnivå, vilken har godtagits av samtliga medlemsstater inom förfarandet för den s.k. 98/34-kommittén. Det är tänkbart att dessa mandat kan betraktas som sådana rekommendationer som åsyftas i denna punkt. 43 EGT L 217, , s. 35–37. När det gäller produktdirektiv som grundas på den nya metoden har kommissionen utarbetat utförliga riktlinjer angående tillämpningen.44 Med gällande uppförandekoder för produktsäkerhet i den berörda sektorn menas sådana riktlinjer för produktsäkerhet som tillämpas i en särskild bransch. Riktlinjerna kan således antas ge uttryck för vad som är god sed i branschen. Ett exempel på en branschöverenskommelse som berör produkt- säkerhetsfrågor är Ansvar och omsorg, som är kemiindustrins internationella åtagande för ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och miljö, till vilket ett stort antal företag på kemikalie- området har anslutit sig. Ett annat exempel är Textilimportörernas Handledning till inköpsvillkor för kemikaliehalter i textilier, med rekommenderade inköpsvillkor som anger de högsta tillåtna halterna av vissa kemikalier i textilier. Artikel 3.3 innehåller i och för sig endast en exemplifiering av faktorer som skall beaktas vid bedömningen av om en vara uppfyller det allmänna säkerhetskravet. För att underlätta tillämpningen för både näringsidkarna, särskilt tillverkarna, och tillsynsmyndigheterna bör de faktorer som enligt det nya direktivet särskilt skall beaktas föras in i produktsäkerhetslagen. Det kan förefalla självklart att vissa av de angivna omständig- heterna, t.ex. den aktuella tekniska och vetenskapliga kunskaps- nivån och konsumenternas rimliga förväntningar, skall beaktas vid tillämpningen av det allmänna säkerhetskravet. För tydlighetens skull bör dessa omständigheter trots detta anges i lagen. De angivna kriterierna bör också gälla för tjänster. 44 Europeiska kommissionen, Riktlinjer för genomförandet av direktiv som grundar sig på den nya metoden och helhetsmetoden (se not 8). Förslag: Att en vara uppfyller de kriterier som ställts upp för att en vara eller tjänst skall presumeras vara säker eller som uppfyller vissa andra kriterier skall inte hindra att en tillsynsmyndighet vidtar åtgärder mot varan eller tjänsten, om det visar sig att denna trots att den uppfyller de angivna kriterierna är farlig. Av artikel 3.4 i det nya direktivet, den s.k. skyddsklausulen, framgår att det förhållandet att en produkt överensstämmer med de kriterier som är avsedda att säkerställa att det allmänna säkerhetskravet uppfylls, inte skall hindra medlemsstaternas tillsynsmyndigheter från att vidta lämpliga åtgärder för att begränsa dess utsläppande på marknaden eller kräva att den skall dras tillbaka från marknaden eller återkallas. Detta kan ske under förutsättning att det visar sig att produkten trots att den uppfyller kriterierna är farlig. I artikel 95.10 i EG-fördraget anges att harmoniseringsåtgärder enligt artikeln vid behov skall omfatta en skyddsklausul som tillåter medlemsstaterna att på en eller flera av de icke-ekonomiska grunder som anges i artikel 30 i samma fördrag vidta provisoriska åtgärder, som skall vara underkastade ett kontrollförfarande från gemenskapens sida. En sådan klausul finns regelmässigt i direktiv som grundas på den nya metoden. Skyddsklausulen tillämpas när CE-märkta varor inte bedöms uppfylla de i produktdirektiven angivna väsentliga kraven trots att de uppfyller en harmoniserad standard eller har godkänts av ett anmält organ. Presumtionsreglerna liksom kriterierna för bedömning av om en vara är säker får antas vara avsedda att underlätta för såväl näringsidkarna som tillsynsmyndigheterna när det gäller att bedöma om en vara uppfyller det allmänna säkerhetskravet. Reglerna och kriterierna utgör inte och kan inte heller utgöra någon garanti för att en vara uppfyller det allmänna säkerhetskravet. Förhållandena kan ändras och nya tekniska eller vetenskapliga rön kan visa att en vara är farlig. Bedömningen av om en vara uppfyller det allmänna säkerhetskravet kan göras och med olika beslutsunderlag. En vara som bedöms vara säker när den först släpps ut på marknaden kan således visa sig inte uppfylla samma säkerhetskrav , då t.ex. tidigare okända risker uppdagats. Skyddsklausulen ger tillsynsmyndigheterna ett uttryckligt stöd för att ingripa mot en vara som visar sig vara farlig, trots att den enligt reglerna skall presumeras vara säker. En regel motsvarande skyddsklausulen bör därför tas in i produktsäkerhetslagen. Den bör gälla också i fråga om tjänster. Förslag: Lagen skall inte tillämpas i fråga om varor och tjänster som medför risk för egendomsskada utan att medföra risk för personskada. Åtgärder mot en vara eller tjänst som medför risk för egendoms- skada, men inte risk för personskada, kan ske med stöd av produktsäkerhetslagen. Det nya direktivet reglerar uteslutande varor som för med sig risk för personskada. Som ett exempel på en egendomsskada som kan uppstå utan att någon åsamkas en personskada nämndes under förarbetena till leksakslagen en leksak av plast som ger upphov till färgvandring, s.k. migrering, om den läggs mot ett annat plastföremål.45 Under förarbetena till produktsäkerhetslagen nämndes som exempel att en diskmaskin har en undermålig vattenslang och att detta leder till omfattande läckage och vattenskador.46 I samband med genomförandet av direktiv medgav regeringen att det kanske kan diskuteras i vad mån det faktum att även sakskador beaktas kan ha några handelshindrande effekter.47 Regeringen anförde att reglerna har till syfte att uppnå ett bra konsumentskydd, att godtycklig diskriminering inte kan komma i fråga och att flera andra länder har regleringar som omfattar båda skadetyperna, varför risk för sakskador även i fortsättningen bör kunna omfattas av lagen utan att detta innebär ett otillåtet handelshinder eller ett brott mot i övrigt. Uttalandet föranledde inte någon invändning från sida.48 Det nya direktivet har beslutats med stöd av artikel 95 i EG- fördraget, vilket innebär en fullständig harmonisering av de säkerhetskrav som ställs på de produkter som omfattas av 1992/93:111 s. 47. 1988/89:23 s. 45. 1993/94:203 s. 220. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367. Medlemsstaterna har dock enligt artikel 95.4 i EG- fördraget möjlighet att anmäla till kommissionen att medlems- staten önskar behålla nationella bestämmelser som grundar sig på sådana väsentliga behov som anges i artikel 30, varefter kommissionen har att godkänna eller förkasta de nationella bestämmelserna. Skydd mot egendomsskada utgör inte någon sådan omständighet som kan medföra undantag enligt artikel 30. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att ingripanden mot sådana varor som medför risk för egendomsskada men inte risk för personskada strider mot gemenskapsrätten och att dessa bestämmelser därför inte är möjliga att tillämpa. Det kan antas vara ovanligt att en vara eller en tjänst som medför risk för egendomsskada inte medför risk för personskada. Även det förhållandet att åtgärder enligt lagen på denna grund kan vidtas endast om nyttan av åtgärderna vid en ekonomisk avvägning står i proportion till risken för skada medför att sådana åtgärder mycket sällan lär komma i fråga. Den nuvarande lagstiftningen har inte heller i något fall tillämpats på en vara eller en tjänst som medför risk för egendomsskada utan att den har medfört risk för personskada. Det bör tilläggas att bestämmelser om produktsäkerhet, som möjliggör åtgärder mot varor som för med sig risk för personskada eller egendomsskada, infördes genom dåvarande marknadsföringslagen (1975:1418), som trädde i kraft . omfattade den dåvarande konsument- köplagen (1973:877) inte rätt till skadestånd för sådan förlust som köparen lider genom skada på annan egendom än den sålda varan. erbjuder konsumentköplagen (1990:932) och produktansvars- lagen (1992:18) konsumenten ett omfattande skydd mot denna typ av skada. Motsvarande skydd ges också i konsumenttjänstlagen (1985:716). En inskränkning av produktsäkerhetslagens tillämpningsområde till att bara avse risk för personskada leder mot denna bakgrund inte till att konsumenterna förlorar skydd mot egendomsskador. Utredningen föreslår således att ingripanden mot varor och tjänster med stöd av lagen bara skall kunna ske när varor och tjänster kan föra med sig skada på person. Det nya direktivet syftar enligt artikel 1.1 till att säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra. Enligt general- klausulen i artikel 3.1 är tillverkare skyldiga att bara släppa ut säkra varor på marknaden. Härutöver har såväl tillverkare som distributörer enligt det nya direktivet ett ansvar för att se till att det bara finns säkra varor på marknaden. Tillverkare är skyldiga att vidta förebyggande åtgärder, bl.a. åtgärder för att upptäcka risker med varor som redan finns på marknaden, och informera konsumenterna så att de kan bedöma och förebygga risker. De skall också varna konsumenterna för risker när de får kännedom om att varor som de har tillhandahållit är farliga, dra tillbaka farliga varor från marknaden och återkalla farliga varor. De är vidare skyldiga att informera och i övrigt samarbeta med tillsyns- myndigheterna. Detta regleras huvudsakligen i artikel 5 i det nya direktivet. Näringsidkarnas skyldigheter enligt artikel 5 i det nya direktivet motsvaras i huvudsak av de befogenheter att vidta åtgärder som tillsynsmyndigheterna skall ha enligt artikel 8.1. Produktsäkerhetslagen skiljer sig till sin struktur avsevärt från det nya direktivet. Lagen är uppbyggd så att den anger vilka åtgärder som kan beslutas av eller av en tillsynsmyndighet, men innehåller inte några regler om skyldig- heter för näringsidkarna. Förslag: Begreppen tillverkare och distributör skall definieras i lagen. Med tillverkare skall avses en näringsidkare som tillverkar en vara och är etablerad inom EES, en näringsidkare som genom att förse varan med sitt namn, varumärke eller annat kännetecken framstår som den som har tillverkat varan, eller en näringsidkare som renoverar en vara. Vidare skall som tillverkare anses företrädaren för den som har tillverkat varan, om denne inte är etablerad inom EES, eller, om en sådan företrädare saknas inom området, den som importerar varan till EES. Slutligen skall som tillverkare anses andra näringsidkare som är verksamma i distributionsledet, om deras verksamhet påverkar en varas säkerhet. Med distributör skall avses en näringsidkare som är verksam i distributionsledet och vars verksamhet inte påverkar en varas säkerhet. I artikel 2 e anges vem som vid tillämpningen av det nya direktivet är att anse som en varas tillverkare. I första hand avses en inom EG, vilket i praktiken innebär EES, etablerad näringsidkare som ansvarar för att en vara konstrueras och framställs, om detta sker i syfte att släppa ut varan på den gemensamma marknaden i eget namn. Att en näringsidkare använder sig av underleverantörer för hela eller delar av sin verksamhet saknar således betydelse. Denna näringsidkare kan oftast identifieras genom märkningen av varan eller i den åtföljande dokumentationen. Även den som framstår som tillverkare genom att förse varan med sitt namn, varumärke eller annat kännetecken är enligt direktivet att anse som tillverkare i denna bemärkelse. Här åsyftas t.ex. affärskedjor som säljer varor i eget namn, trots att de inte har tagit aktiv del i tillverkningen av varan. Den som renoverar en vara kan också vara att anse som tillverkare.