sou · GRB388d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Kommunerna rangordnade efter total befolkningsförändring I var utvecklingen i stort sett den omvända jämfört med den för de små barnen. Antalet barn och ungdomar 7 minskade endast i 36 kommuner. I genomsnitt ökade grundskole- leverna med . Ett ökat lokalbehov har alltså varit vanligare än lokalöverskott i . I ökade t.ex. antalet grundskolebarn med . Även för grundskolebarnen finns ett tydligt samband mellan den totala befolkningsförändringen och utvecklingen för ålders- gruppen. Procentuell förändring per kommun av antalet ung- domar 16 . Kommunerna rangordnade efter total befolkningsförändring -15,0 -10,0 -5,0 Antalet ungdomar 16 ökade med 8 000 personer . Utvecklingen av antalet elever var likartad. Variationerna mellan kommunerna var stora och sambandet var svagt mellan total befolkningsförändring och utvecklingen i gymnasieåldrarna. Flera kommuner hade relativt stora minskningar av antalet ungdomar och elever . Till viss del kan den minskade efter- frågan uppvägts av utbyggnaden av vuxenutbildningen (kunskaps- lyftet). Procentuell förändring per kommun av antalet per- soner eller äldre . Kommunerna rang- ordnade efter total befolkningsförändring Antalet personer ökade i 275 av 289 kommuner . Den genomsnittliga ökningen var och i 18 kommuner var ökningen eller mer. I två kommuner, och , ökade antalet personer med , vilket är anmärkningsvärt för en så kort tids- period som . Sambandet är relativt svagt mellan utvecklingen för åldersgruppen och den totala befolkningsförändringen. Utvecklingen för denna åldersgrupp är ingen exakt indikator på hur behovet av äldreomsorg förändras. Man kan ändå konstatera att behovet av äldreomsorg har ökat i flertalet kommuner, och att i många av dessa har de ökade behoven krävt en snabb expansion av verksamheten. Kommunerna i fallstudien exemplifierar väl hur krympande och växande kommuner ändå har likartade demografiska svängningar. I alla fyra kommunerna minskade antalet barn 0 och ökade antalet barn 7 , trots att den totala befolkningsförändringen varierar från plus 21 till minus . Antalet personer ökade i tre av kommunerna. Det framgår också hur utveck- lingen i åldersgruppen 19 sammanfaller med den totala be- folkningsförändringen. Befolkningsförändringar i fallstudiekommunerna 2001. En slutsats av utvecklingen är att lokal- överskott eller stora nyinvesteringar inte är problem som är iso- lerade till de kommuner som har de allra största befolknings- förändringarna. Betydande förändringar i efterfrågan kan även uppstå i kommuner med stabila invånartal. Det är en viktig slutsats eftersom utjämningssystemet ska kompensera merkostnader jäm- fört med övriga kommuner, inte kostnader som drabbar alla. Få kommuner har haft någon större minskning av efterfrågan inom de åldersberoende verksamheterna barnom- sorg, skola och äldreomsorg. Dessa verksamheter står för den dominerande delen av kommunernas utgifter. De största proble- men hänger snarare samman med den kraftiga totala befolknings- minskningen i många kommuner, samt utflyttningen av yngre vuxna. Vi återkommer till vilka verksamheter som drabbas särskilt av denna utveckling. Tillsvidare kan konstateras att befolknings- minskningens allvarligaste ekonomiska konsekvenser under perio- den i de flesta fall hänger samman med det kommunala innehavet av bostäder. Många kommuner har däremot haft kraftiga ökningar av efter- frågan inom särskilt och äldreomsorgen. I några av kommunerna har antalet elever eller äldre ökat med på bara . Det är uppenbart att denna efterfråge- ökning inte kunnat hanteras utan omfattande nyinvesteringar. har varit speciell. Överkapacitet av verk- samhetslokaler har troligen varit ovanligt sällsynt och verksam- heternas investeringsbehov ovanligt stora. Det kan därför vara av intresse att blicka framåt. I vilken utsträckning kommer över- kapacitet och investeringsbehov att vara ett problem under kom- mande år? Prognos för åren 2001 2007 gör kontinuerligt prognoser för landets befolkningsutveckling. I den senaste så kallade huvudprognosen antas födelsetalen successivt stiga från knappt 1,6 barn per kvinna till 2010. Nettoinvandringen antas minska från ca 30 000 personer till ca 20 2010. Medellivslängden antas fortsätta att stiga. Resultatet blir att befolkningen växer med ca 275 000 personer eller mellan . En befolkningsprognos är alltid osäker. Det gäller inte minst utvecklingen av födelsetalen. Att göra prognoser om regioners befolkningsutveckling är självfallet än mer osäkert. Utöver den nationella prognosens osäkerhet tillkommer osäkerheten om i vilka kommuner som barnen kommer att födas och om kommunernas nettoutfall av den relativt omfattande inrikes omflyttningen. I detta avsnitt redovisas en nedbrytning av SCB:s huvudprognos till nivå. Prognosen redovisas för perioden 2007, dvs. för en lika som i föregående avsnitt. Utöver antagandena för den nationella prognosen baseras kommunprog- nosen på ett genomsnitt av de senaste 15 årens flyttmönster, samt på regionala skillnader i fruktsamhet och dödlighet. Andel av total nettoutflyttning i olika åldrar 1996 2001. Genomsnitt för de 10 kommuner som hade den största nettoutflyttningen Befolkningens fördelning i olika åldersgrupper bestämmer i stor utsträckning även den framtida åldersstrukturen. I många ålders- grupper är flyttfrekvenserna låga. Det gäller såväl för barn som för äldre. Det vill säga för de åldersgrupper som har störst betydelse för efterfrågan på kommunala tjänster. För yngre vuxna (20 ) är flyttbenägenheten som störst. Det är troligen också för denna grupp som osäkerheten är störst . Några dramatiska förändringar av barnfamiljers och äldres flyttbenägenhet är inte särskilt sannolik. Det innebär att vi med större säkerhet än om enskilda kommuners totala befolkningsutveckling kan uttala oss om hur antalet personer i vissa åldersgrupper kommer att förändras. Osäkerheten är störst om barnafödandet och därmed om behovs- utvecklingen inom förskolan. Däremot är t.ex. alla grundskole- elever redan födda. Fram är följande demografiska förändringar de mest uttalade för landet i stort: De stora barnkullarna som föddes åren kring 1990 lämnar och börjar i gymnasiet. De allra äldsta fortsätter att bli fler. Som framgått bestäms lokalbehovet i första hand av födelsetalen – inte av utflyttningen - eftersom denna i hög grad sker i åldrar som inte efterfrågar så mycket service. Indirekt har utflyttningen av yngre vuxna dock stor betydelse eftersom de påverkar framtida barnafödande i kommunen. Det är orsaken till den trots allt relativt starka samvariationen mellan utvecklingen av totalbefolkningen och utvecklingen av antalet födda barn. Antalet födda barn i fallstudiekommunerna kan exemplifiera detta. Antalet födda barn 1987 2001. föddes drygt 91 000 barn i landet. Det var färre än år färre än . Utvecklingen i enskilda kommuner skiljer sig dock kraftigt mot riksgenomsnittet. I och föddes fler barn 2001 än 1987. Antalet födda närmar sig nu i dessa kommuner toppåren 1992 och 1993. I ökade antalet födda snabbare än i landet i stort. Därefter har barnafödandet minskat kraftigt och 2001 föddes färre barn än . I har minskningen varit än mer markant. har antalet födda legat kring hälften av nivå. Antal kvinnor 20 i och 1987, 1994 och 2001 Orsaken till att barnafödandet utvecklats så olika framgår av tabellen ovan. Antalet kvinnor 20 har ökat i , medan antalet har minskat med drygt 30 pro- cent i . Det är alltså inte skillnader i fruktsamhet (dvs. antal födda barn per kvinna i fertil ålder) som förklarar utveck- lingen. Flyttströmmarna är den viktigaste orsaken till att barna- födandet utvecklas så olika. Kommunernas totala befolkningsförändring är i prognosen relativt likartad de senaste årens utveckling. I 179 kommuner be- räknas antalet invånare minska. Det sker i stort sett i de kommuner där befolkningen minskade också . Procentuell förändring per kommun av antalet barn 0 . Kommunerna rangordnade efter total befolkningsförändring -10,0 -20,0 -30,0 -40,0 -15,0 -10,0 -5,0 Källa: Särskild framskrivning av SCB. Utvecklingen av antalet barn 0 uppvisar stora skillnader mellan kommunerna. I tre fjärdedelar av kommunerna beräknas barnen bli färre. I 66 kommuner minskar antalet barn med i prognosen. I 17 kommuner beräknas barnantalet öka med . Sambandet är starkt mellan antalet födda barn och kommunens totala befolkningsförändring. Förskolan kan därför komma att bli ett verksamhetsområde där några kommuner har stora problem med överkapacitet som andra behöver investera i nya verksamhetslokaler. Problemet med överkapacitet kan dock komma att mildras av maxtaxan och andra regelförändringar som påverkar efterfrågan på barnomsorg. Procentuell förändring per kommun av antalet barn 7 . Kommunerna rangordnade efter total befolkningsförändring -10,0 -20,0 -30,0 -40,0 -15,0 -10,0 -5,0 Källa: Särskild framskrivning av SCB. Grundskoleeleverna är redan födda, även om man inte säkert vet var de kommer att bo. I prognosen är det bara i 5 kom- muner som grundskolebarnen förväntas bli fler . Överkapacitet kommer att bli ett problem för flertalet kommuner. I genomsnittskommunen minskar antalet grundskolebarn med . I 10 kommuner förväntas antalet elever minska Sambandet är även i starkt mellan förändringar i antalet elever och kommunens totala befolk- ningsförändring. Procentuell förändring per kommun av antalet ung- domar 16 . Kommunerna rangordnade efter total befolkningsförändring -20,0 -15,0 -10,0 -5,0 Källa: Särskild framskrivning av SCB. Förändringarna av gymnasieskolans elevunderlag är närmast den motsatta jämfört med . I bara några få kommuner förväntas antalet ungdomar 16 minska. De stora kullarna som föddes kring 1990 kommer att ha uppnått gymnasie- åldern. I genomsnittskommunen ökar därför antalet gymnasie- ungdomar . Fyra kommuner förväntas få en ökning som överstiger . Utvecklingen inom gymnasieskolan kommer att ge upphov till lokalförsörjningsproblem i många kommuner. Svängningarna blir särskilt stora i gymnasieskolan eftersom verksamheten riktar sig till så få årskullar. Gymnasieskolan är troligen det verksamhetsområde som kommer att få det relativt sett största nyinvesteringsbehovet . I en del kommuner kan tidigare grundskole- lokaler komma att användas för gymnasieutbildningen. dessa fall kommer anpassning till en annan verksamhet att kräva omfattande investeringar. Procentuell förändring per kommun av antalet per- soner eller äldre . Kommunerna rang- ordnade efter total befolkningsförändring -5,0 -10,0 -15,0 -15,0 -10,0 -5,0 Källa: Särskild framskrivning av SCB. Antalet personer förväntas öka i av kommunerna. I 36 kommuner med . Jämfört med dämpas ändå ökningstakten. Utvecklingen för åldersgruppen uppvisar ett mycket svagt sam- band med den totala befolkningsförändringen. Den nuvarande åldersstrukturen bestämmer utvecklingen för denna åldersgrupp, inte födelsetal och flyttströmmar. Överkapacitet eller investeringsbehov kan alltså för äldre- omsorgen inte automatiskt kopplas till den totala befolknings- förändringen. Det är därför inte lämpligt att inkludera äldre- omsorgens lokalkostnader i en mer schablonmässig beräkning av vad det kostar att växa och krympa. För äldreomsorgen bör kom- pensation för överkapacitet eller investeringsbehov bygga på den faktiska utvecklingen för berörda åldersgrupper. Lokalkostnaderna i äldreomsorgen utgör också en betydligt mindre andel av kostnaderna än inom barnomsorg och skola. Netto blir andelen än mindre eftersom vårdtagarna i särskilt boende dessutom betalar hyra. En viktig slutsats av genomgången ovan är att kommuner med kraftig befolkningsminskning står inför en period med stora risker för överkapacitet av verksamhetslokaler. Det gäller framförallt grundskolor, men i många kommuner också barnomsorgslokaler. I kommuner med kraftig befolkningsminskning blir ökningen inom gymnasieskolan inte heller lika markant som i övriga kommuner. Man kan därför inte räkna med att ledig kapaciteten i i någon större utsträckning kan komma att efterfrågas av gymnasie- skolan. I växande kommuner är slutsatsen den omvända. Även om gym- nasieskolan måste byggas ut motsvarar det inte de senaste årens kraftiga utbyggnad av . I antal elever blir uppgången inte lika stor eftersom årskullarna är färre. Utbyggnadsbehovet kan dock komma att drabba flera verksamheter. I många av de växande kommunerna förväntas barnantalet fortsätta att öka. I de fall som antalet äldre dessutom ökar i snabb takt kan den sammantagna belastningen i snabbväxande kommuner bli fortsatt hög. I en del av kommunerna med måttliga befolkningsförändringar motsvaras det minskande antalet grundskoleelever någorlunda av en ökning inom gymnasieskolan. I någon mån kan det minska dessa kommuners anpassningsproblem. Men som framgått av diagrammen ovan är efterfrågeförändringar inom de åldersberoende verksamheterna ändå något som drabbar alla kommuner, om än i olika utsträckning. Det innebär också att de särskilda kostnaderna för lokalanpassning i snabbt krympande eller växande kommuner inte ska jämföras med noll. Kontinuerlig lokalanpassning är ett problem och en uppgift för alla kommuner. Kapitel 3 Befolkningsförändringarnas merkostnader Av kapitel 2 framgick att betydande förändringar av efterfrågan på olika kommunala tjänster snarare är regel än undantag. Hur snabbt kommunerna klarar att anpassa kostnaderna när produktionen förändras beror på i vilken utsträckning som kostnaderna är rörliga respektive fasta. Med rörliga kostnader menas att dessa kan minska eller öka i takt med att produktionsvolymen förändras. Befolk- ningsförändringar skulle inte utgöra något särskilt ekonomiskt problem om alla kommunala kostnader var rörliga. Kostnaderna skulle kunna anpassas till de förändringar av intäkterna som följer av befolkningsförändringarna. Problemet är att långt ifrån alla kostnader kan betraktas som fullständigt rörliga. Kostnaden per producerad tjänst/service riskerar därför att stiga när efterfrågan och produktionen minskar. Definitionen av en fast kostnad är att den inte påverkas av hur mycket som produceras. Ett exempel från den varuproducerande sektorn är utvecklingskostnaden för en ny produkt, t.ex. en ny bilmodell. Utvecklingskostnaden påverkas inte alls av antalet sålda och producerade bilar. Det innebär att ju färre bilar som produceras desto större blir utvecklingskostnaden per bil. Med helt fasta kostnader får minskad produktion stora negativa ekonomiska kon- sekvenser. Kommunsektorns fasta kostnader har sin grund i verksam- heternas behov av lokaler och anläggningar. Dessa har en lång teknisk livslängd och förbrukas/används därför . För- brukningstiden är också i redovisningen avgörande för om en utgift ska betraktas som en kostnad eller en investering. En kostnad belastar årets resultat medan investeringsutgiften fördelas över hela livslängden. Fördelningen sker genom en årlig avskrivning som uppgår till den ursprungliga investeringsutgiften dividerat med den förväntade livslängden. Om investeringsobjektets faktiska livslängd reduceras av befolkningsutvecklingen kvarstår därför kostnader för den ursprungliga investeringen som ännu inte belastat kommu- nens/resultat. I praktiken är merparten av kostnaderna vare sig helt fasta eller helt rörliga. Kommunernas kostnader för lokaler och anläggningar kan t.ex. betraktas som halvfasta. Om antalet invånare och verk- samheten växer kraftigt räcker inte nuvarande lokaler och anlägg- ningar till. T.ex. kan normalt lokalkostnaden för en skola inte delas av så många fler elever, krävs investeringar i nya skolor. Inte heller i kommuner där befolkning och efterfrågan minskar är lokal- och anläggningskostnader helt fasta eller rörliga. Om kommunen t.ex. lägger ner en skola minskar drift- och under- hållskostnaderna. Däremot är kapitalkostnaderna fasta, eftersom dessa inte har någon koppling till lokalens användning. För att bättre förstå bakgrunden till de merkostnader som upp- står vid kraftiga befolkningsförändringar är det lämpligt att först se närmare på kommunernas och landstingens investeringar, tillgångs- värden och skuldsättning. Investeringar, tillgångar och skulder Eftersom en lokal eller anläggning ska förbrukas över en längre tidsperiod bokförs investeringen också som en tillgång i balansräk- ningen. Anläggningstillgångars bokförda värde uppgår i verksamhet normalt till den ursprungliga investeringsutgiften min- skat med de över åren ackumulerade avskrivningarna. Ju tidigare i livscykeln som en lokal eller anläggning inte längre efterfrågas av verksamheten desto större är det återstående värdet. Det gäller därmed också den kostnad för nedskrivning av det bokförda värdet som belastar det ekonomiska resultatet. I praktiken har investeringens finansiering också betydelse för de kvarstående kostnaderna. Om investeringen har finansierats med lån kommer även räntebetalningar att belasta framtida resultat. Att helt eller delvis finansiera investeringar med lånat kapital behöver inte tolkas som ekonomiskt lättsinne. Det som skiljer en investe- ring från en kostnad är att även framtida invånare nyttjar/förbrukar investeringsobjektet. Att finansiera en investering med lån innebär därför att även dessa invånare betalar investerings- utgiften via räntor och amorteringar. I snabbt växande kommuner måste verksamheten byggas ut i takt med att befolkning och efterfrågan ökar. Genomsnittslokalen eller anläggningen är därför yngre än i andra kommuner. Allt annat lika innebär det högre tillgångsvärden och skulder. Vilka slutsatser kan man då dra av att jämföra investeringar, värden och skulder för kommuner och landsting med olika befolk- ningsförändringar? Av flera skäl bör man vara försiktig med att dra allt för starka slutsatser. En orsak är att det i praktiken inte är självklart vilka utgifter som är investeringar respektive t.ex. under- hållskostnader. Även om det finns vägledande redovisningsprin- ciper finns det utrymme för godtycke och olika tolkningar. Det påverkar dock bara analysen om olika redovisningsprinciper sam- varierar med befolkningsutvecklingen. Det stora problemet med att jämföra investeringar, värden och skulder beror på att verksamheten i olika utsträckning bedrivs i förvaltnings- respektive bolagsform. Framför allt två förhållanden påverkar kraftigt jämförelser av investeringar och balansräknings- poster. Den första är om merparten av verksamhetslokalerna ägs av ett särskilt kommunalt bolag (eller hyrs av andra ägare). Om så är fallet kommer en betydande del av investeringar, tillgångar och skulder inte att framgå av kommunens redovisning. Den andra situationen är om den relativt kapitalintensiva VA-verksamheten bedrivs i bolag. Det är inte möjligt att korrigera för dessa skillnader eftersom endast samlar in uppgifter för kommunen respektive samlat för kommunkoncernen. Att jämföra kommun- koncernens investeringar etc. ger inte heller en rättvisande bild eftersom bostadsföretagen står för en mycket stor del av kommun- koncernens tillgångar och skulder. Bostadsföretagen är olika stora i olika kommuner, t.ex. räknat i antalet lägenheter eller bokförda värden per invånare. Några kommuner äger överhuvudtaget inte några bostäder. För att ge en någorlunda korrekt bild av sambandet mellan befolkningsförändringar och investeringar, skulder och tillgångar har istället ca 70 kommuner tagits bort från analysen i detta avsnitt. Dessa kommuner har utifrån en analys av externa hyreskostnader m.m. antagits ha verksamhetslokaler eller VA i särskilt bolag. Hur stora tillgångar och skulder har då kommuner och landsting? Av tabell 3.1 framgår att skillnaderna är stora mellan kommunerna och landstingen. Tillgångar och skulder samt lokal- och anläggnings- kostnader i kommuner och landsting 2001. Lokal- och anläggningskostn. Kommunernas materiella anläggningstillgångar är drygt fyra gånger större än landstingens. Inkluderas även de kommunägda företagen blir skillnaden än mer markant. Kommunkoncernens bokförda värden är drygt 10 gånger större än landstingens. Skillnaderna i långfristiga skulder är ännu större. Landstingssektorns långfristiga skulder (exkl. pensionsskuld) uppgår till i sammanhanget blyg- samma . Landstingens lokal- och anläggnings- kostnader vid befolkningsförändringar behandlas därför lite mer översiktligt än kommunernas i detta kapitel. Landstingens mer- kostnader vid befolkningsminskning diskuteras dock mer utförligt i kapitel 6. Det stora skuldproblemet för landsting med befolkningsminsk- ning beror på de över åren intjänade pensionsrättigheterna. Den gamla pensionsskulden är mer än 10 gånger större än övriga lång- fristiga skulder. Landstingens pensionsskuld är också relativt sett större än kommunernas (t.ex. i förhållande till utdebitering eller totala utgifter). Pensionsskulden och befolkningsförändringar i såväl kommuner som landsting diskuteras därför nedan. Kommunkoncernens i materiella anlägg- ningstillgångar motsvarar per invånare, medan de långfristiga skulderna (exkl. pensionsskulden) uppgår till per invånare. Det är betydande belopp som visar på nödvändigheten av att särskilt beakta merkostnader för lokaler och anläggningar i kommuner med befolkningsminskning. Större delen av skillnaden mellan kommunernas respektive kom- munkoncernens skulder och tillgångar hänger dock samman med bostadsinnehavet. Bostadsföretagen har ensamt större tillgångar och skulder än kommunerna. Det är orsaken till de stora problem som drabbade många kommuner när vakanserna ökade i snabb takt . Att analysera merkostnader på grund av tomma bostäder ingår dock inte i detta uppdrag. Mot bakgrund av ovanstående bör det dock nämnas att har de stora tillgångarna och skulderna i kommunala bostads- företag orsakat betydligt större ekonomiska problem än innehavet av verksamhetslokaler och anläggningar. Även kan tomma lägenheter i kommuner med kraftig befolkningsminsk- ning förväntas innebära stora kostnader för dessa kommuner2. En tillgångs bokförda värde är en funktion av investeringsutgiften, livslängden och tiden. Upp- eller nedskrivningar av det bokförda värdet är relativt sällsynta. Inflationen har särskilt för äldre inves- teringar stor betydelse för dagens värde i förhållande till en ny lokal eller anläggning. Det bokförda värdet säger egentligen inte så mycket om vad tillgången är värd. Det gäller oavsett om man definierar värdet som bruks- eller marknadsvärde. Vid en jämförelse av två någorlunda likvärdiga skolor där den ena byggdes och den andra 1975 bör det bokförda värdet alltså vara betydligt högre för den förra. Det beror dels på att det pga inflation, löneökningar och ökad nybyggnadsstandard kostade betydligt mer i nominella priser att bygga en skola 1995 än 1975. Dessutom har antalet avskrivningsår varit betydligt färre för skolan som byggdes . Mot denna bakgrund kunde man tro att värdet av växande kommuners anläggningstillgångar skulle vara betydligt större än för andra kommuner. Så är dock inte alls fallet. Efter bostadsakuten tomma lägenheter kostar på, och 2001. Bokförda värden för kommunernas materiella anlägg- ningstillgångar . Kommunerna indelade i deciler efter be- folkningsförändring. Ovägda genomsnitt per decil 10 återfinns de kommuner som har haft den snabbaste befolkningstillväxten . Värdet av dessa kommuners materiella anläggningstillgångar per invånare är lägre än för alla andra deciler. Störst värde per invånare har decil 1, dvs. kommuner- na med den sämsta befolkningsutvecklingen. Den främsta orsaken till detta är att växande kommuner har betydligt mindre av lokaler och anläggningar än minskande kom- muner (räknat t.ex. i ytor per invånare). Det förklaras av ålders- och bebyggelsestruktur. Normalt produceras mindre verksamhet per invånare i växande kommuner än i de som krymper. De växan- de förortskommunerna har landets högsta andelar av befolkningen i åldrarna 20 och därför också den relativt sett minsta andelen som efterfrågar service. Glesbefolkade kommuner be- höver också mer anläggningstillgångar än tätare kommuner.