sou · GRB328 · 2004-01-01 00:00:00 — Det innebär, att skolorna bör rapportera till CSN när eleven lämnat utbildningen, varefter CSN beslutar att eleven inte längre skall ha rätt till ung- domsstudiestöd. Underrättelse till försäkringskassor och berörda myndigheter skall då göras på motsvarande sätt som sker . förslag bör medföra att gymnasieför- ordningens regler om studerandes avgång från utbildningen ses över. I andra hand föreslår att i likhet med vad som förts fram i huvudförslaget skall barnbidrag lämnas fram till , men med den inskränkningen att för ungdomar som fyllt lämnas bidrag endast . Det är dock fortfarande fråga om ett allmänt barnbidrag utan prövning mot för- äldrarnas eller egen ekonomi, inte heller skall det finnas någon koppling till att den unge genomgår utbildning. Utredningen är medveten om att det inte är logiskt att dra ner det ekonomiska stödet till barnfamiljerna när kostnaderna för ung- domarnas försörjning ökar. Dock har ungdomar i åldern 16–bättre möjligheter att skaffa sig feriearbete än de yngre ungdo- marna, och det är inte heller ovanligt att ungdomar börjar feriear- beta i samband med att de har gått ur . Kostnaderna för genomförandet av detta förslag torde vara mycket låga. Den konkreta förändringen är att även de elever som inte går vidare till gymnasieutbildning också får rätt till barnbidrag. Med hänvisning till att av 16-åringarna påbörjar gymna- sieutbildning bör detta förslag i stort sett betecknas som kostnads- neutralt Utredningen återkommer i kap. 8.4 och 8.5 med förslag om inackorderingstillägget och det extra tillägget. Eftersom frågan om föräldrarnas skyldighet att svara för underhåll åt sina barn har ett nära samband med såväl studiehjälpen som de familjepolitiska stödformerna anser sig oförhindrad att överväga också den frågan. Såsom nämnts ovan skall enligt 7 kap 1 § föräld- rarna svara för underhåll åt sina barn till dess barnet fyller . Om barnet går i skolan förlängs underhålls- skyldigheten, dock längst till dess barnet fyller . Med skolgång avses studier i eller gymnasieskolan eller annan jäm- förlig grundutbildning. CSN har i rapporten studiehjälp till ungdomsstudiebidrag (CSN rapport nr 1, 1991) diskuterat åldersgränser. Utgångspunkten för CSN:s överväganden var att föräldrarnas underhållsskyldighet skulle vara det grundläggande och att skuld- sättning skulle undvikas. För att dessa två principer skulle förenas borde därför gränsen mellan studiehjälp och studiemedel överens- stämma med den åldersgräns där föräldrarnas underhållsskyldighet upphör. CSN fann att i valet mellan att höja gränsen för studiehjäl- pen till eller att sänka gränsen för föräldrarnas underhålls- skyldighet till borde det sistnämnda alternativet väljas. Frågan om underhållsbidrag efter fyllda utreddes av Underhållsbidrags – och bidragsförskottsutredningen . I betänkandet Underhållsbidrag och bidragsförskott (SOU 1995: 26) konstaterade utredningen att vissa skäl kunde anföras för att den yttersta åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet borde sänkas och bestå till och med juni månad det år då barnet fyller , men mot bakgrund av att svensk rätt redan intog en i rättsjäm- förande perspektiv restriktiv hållning vad gäller föräldrars under- hållsskyldighet avrådde utredningen från en sådan lösning. Stats- makterna följde utredningens rekommendation och någon ändring av regler i detta avseende gjordes inte. finner denna motivering otillräcklig och anser att en rättsjämförande analys som begränsar sig till en jämfö- relse av åldersgränserna för underhållsstödet i olika länder inte utgör tillräcklig grund för ett ställningstagande i någondera rikt- ningen. Utredningen anser att hänsyn måste tas till hela regelverket avseende familje- och utbildningspolitiken och dessutom till vilka samhälleliga insatser som görs för arbetslös ungdom. Studiehjälps- utredningen konstaterar att till skillnad från , där avgiftsfri- heten i högskolan är föreskriven i författning, 1 kap 10 § högsko- leförordningen (1993: 100), är den högre utbildningen avgiftsbe- lagd i flera andra EU-länder. För att en tillträdande student skall kunna få stipendier eller andra ekonomiska lättnader för att bedriva studier sker en prövning mot föräldrarnas ekonomi. Under sådana förhållanden framstår det inte som orimligt att föräldrarnas under- hållsskyldighet består än vad som är fallet i . har noterat att lagen om underhållsstöd numera är föremål för översyn av en särskild utredare. Därför avstår från att lägga fram några förslag om underhållsstödet utöver vad som föranleds av utredningens förslag i fråga om lagen (1986: 378) om förlängt barnbidrag. 8.4Ersättning för inackordering och dagliga resor mellan hemmet och skolan I kap. 7 har beskrivit det statliga inack- orderingstillägget och det stöd för inackordering som ges av kom- munerna till studerande inom det offentliga skolväsendet. Utgångspunkten för de förslag som utredningen lämnar i det här avsnittet är principen att studerande i gymnasial utbildning bör behandlas likvärdigt. Som konstaterats i kap. 7 finns skillnader i stödet för inackordering i fråga om såväl ansvaret som storleken av beloppen. Det kommunala stödet för inackorderingskostnader är knutet till prisbasbeloppet, medan det statliga inack- orderingstillägget inte följer detta. I det här avsnittet kommer utredningen även att behandla stödet för dagliga resor mellan hemmet och skolan. Först ges därför en kort beskrivning av detta stöd. Enligt lagen (1991: 1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor är elevens hemkommun under vissa förutsätt- ningar skyldig att svara för elevs kostnad för dagliga resor mellan bostaden och hemmet. Förutsättningen är att färdvägen är . En ytterligare förutsättning är att eleven har rätt till studiehjälp. Stödet skall ges kontant eller på annat sätt. Om stödet ges kontant är ersättningen maximerad till 1/ 30 av basbeloppet enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring. För utlandsstuderande gäller likartade regler. Enligt förord- ningen (CSNFS 1983: 17) om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor föreskrivs krav på rätt till studiehjälp. Däremot finns inte någon koppling till pris basbeloppet, utan bidragens storlek fastställs av CSN. Beslut som fattas av CSN enligt förordningen får inte överklagas. 2000 har lämnat ett antal förslag som är av betydelse för utformningen av det ekonomiska stödet för inackor- dering. En sammanfattning av dessa förslag följer nedan. har i sitt betänkande Åtta vägar till kun- skap – en ny struktur för gymnasieskolan (SOU 2002: 120) före- slagit en förändrad struktur för den framtida gymnasieskolan. Strukturen bygger på en princip om successiva val, och föreslås omfatta såväl kommunala som enskilda skolor, dvs. nuvarande fri- stående skolor, som får offentligt stöd. Kommittén föreslår åtta ingångar till gymnasieskolan (sektorer). Efter en bred ingång i var och en av sektorerna följer en successiv specialisering med val av block. Varje sektor organiseras i minst fem delar, ett sektorsblock, ett inriktningsblock, ett fördjupningsblock, elevens individuella val samt gymnasiearbete. Varje kommun är skyldig att se till att eleven får plats på vald sektor. Kommittén föreslår vidare ökade möjlig- heter för en elev att välja utbildning i annan kommun än hemkom- munen/samverkansområdet. Enligt förslaget skall ungdomar som vill gå sin gymnasieutbildning i en annan kommun eller dess sam- verkansområde få rätt att gå i den kommunen om det finns plats. Denna möjlighet avser endast de nationellt beslutade inriktnings – eller fördjupningsblocken. Hemkommunen skall enligt förslaget endast vara skyldig att betala högst den kostnad som kommunen själv har för utbildning på samma sektor. För ungdomar som med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå vald sektor i en viss kommuns gymnasie- skola gäller liksom att dessa ungdomar skall jämställas med sökande som är hemmahörande i den kommuns som anordnar utbildningen. För enskilda gymnasieskolor – dvs. dagens fristående gymnasie- skolor – gäller att dessa skall vara öppna för alla ungdomar som har rätt till utbildning i den offentliga gymnasieskolan. Om det inte finns platser för alla sökande skall urvalet enligt Gymnasiekom- mitténs förslag ske enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. har i enlighet med sina direktiv fortlö- pande följt arbetet i . Frågor om ersätt- ning för dagliga resor och inackordering har inte behandlats av kommittén utan behandlas samlat av . 8.4.3Studerande i gymnasieskolan och fristående skolor De flesta studerande som får ekonomiskt stöd för inackordering får det av hemkommunen. Denna svarar också för kostnaden för de studerandes resor mellan hemmet och skolan, inte bara när för stu- dier i gymnasieskolan utan också för andra utbildningar på motsva- rande nivå, t.ex. folkhögskolor och kompletterande utbildningar. Om Gymnasiekommitténs förslag i ovannämnda delar skulle genomföras, så ökas valfriheten för de enskilda studerandena. I praktiken innebär förslaget ett i det närmaste fritt val av gymnasial utbildning över hela landet, eftersom den enda grunden för att avvisa en behörig sökande är att det inte finns plats på den önskade sektorn. En fråga som då uppkommer är om den enskilde studeranden alltid bör kunna göra anspråk på en oinskränkt rätt till inackorde- ringsstöd oavsett om en likvärdig utbildning kan erbjudas honom eller henne till en lägre kostnad inom hemkommunen eller dess samverkansområde. Ett flertal goda skäl talar för ett restriktivt för- hållningssätt, inte minst principen att ett ansvar för kommunen bör förutsätta däremot korresponderande befogenheter och resurser. Vidare kan övervägas om det är rimligt att tillmäta det fria skolvalet och en med denna automatiskt verkande rätt till ersättning för rese – och inackorderingskostnader så stor betydelse att annan kommu- nal verksamhet riskerar att utsättas för ekonomiska påfrestningar. Det kan också framstå som stötande att kommunerna åsamkas kostnader, vars storlek och utveckling de inte kan påverka. Sam- mantaget talar dessa argument för att rätten till ekonomiskt stöd för inackorderingskostnader begränsas till de fall där hemkommu- nen inte hos sig eller inom samverkansområdet kan erbjuda en lik- värdig eller motsvarande utbildning. Mot vad som sagts ovan kan följande anföras. Ett fritt skolval enligt gymnasiekommitténs förslag kan framstå som innehållslöst för den enskilde studeranden om det inte finns ekonomiska förut- sättningar för att begagna sig av erbjudna valfriheten. En inskränk- ning i rätten till ekonomiskt stöd skulle innebära, att endast de stu- derande som själva kan svara för de merkostnader som uppstår genom resor och inackordering kan begagna sig av den. Till detta kommer att frågor om vad som kan anses vara en likvärdig eller motsvarande utbildning i ett system med successiva val mellan en stor mängd nationellt fastställda varianter inbjuder till rättsosäker- het vid bedömningen av frågan om den enskilde kan hävda någon rätt till ersättning för resor och inackordering. En teoretiskt tänkbar lösning skulle kunna vara, att rätten till ekonomiskt stöd för inackordering behovsprövas i de fall den stu- derande väljer att studera på annan ort, fastän hemkommunen (samverkansområdet) kan erbjuda likvärdig eller motsvarande utbildning. avstyrker en sådan lösning med hänvisning till vad utredningen har anfört om nackdelarna med marginaleffekter. Vid en sammanvägning av de argument som redovisats ovan har utredningen slutligen stannat för att föreslå att rätten till stöd för resor och inackordering bör knytas till de faktiska förhållandena. Det innebär att rätten till ersättning bör bedömas med utgångs- punkt i var den studerande genomgår sin utbildning, och om restiden är av sådan omfattning att inackordering på studieorten är motiverad. Rätten till inackorderingsstöd måste således korrespon- dera mot valmöjligheterna, eftersom valfriheten i annat fall endast skulle kunna utnyttjas av de studerande som har ekonomiska förut- sättningar att själva svara för inackorderingskostnaderna. har i inledningskapitlet lagt fast princi- perna att studerande i gymnasial utbildning bör behandlas enhet- ligt, och att regelverket skall vara huvudmannaneutralt. Även av det skälet bör det inte vara någon skillnad i rätten till ekonomiskt stöd för inackordering för studerande i enskild (fristående) eller kom- munal gymnasieskola. Förslaget bör finansieras genom att de belopp som CSN dispo- nerar för inackorderingstillägget förs över till kommunerna. Utredningen förutsätter att om kommunernas kostnader för resor och inackordering skulle öka i oförutsedd omfattning, så kommer de att kompenseras för detta i särskild ordning. konstaterar att ett genomförande av förslaget, som endast är en logisk konsekvens av gymnasieutred- ningens förslag, sannolikt kommer att medföra ökade kostnader. Antalet studerande i fristående gymnasieskolor har ökat, och, såsom har påpekats, finns det inte något som tyder på att tillströmningen kommer att minska. Utredningen konstaterar dock att det inte är möjligt att göra en prognos över antalet studerande som kommer att utnyttja de nya möjligheterna och stannar därför vid detta påpekande. 8.4.4Studerande i folkhögskolor och kompletterande utbildningar Statligt inackorderingstillägg lämnas även till studerande vid folkhögskolor och kompletterande utbildningar. var det ca 2 700 studerande i folkhögskola och 100 i kompletterande utbildningar som fick inackorderingstillägg. ningen föreslår att hemkommunen skall ges ansvar för stöd för inackordering även för dessa ungdomar. Frågan om ansvaret för stöd till dessa studerande är något mera komplicerad än beträffande elever i kommunala och fristående gymnasieskolor. Kommunen har inte någon skyldighet att erbjuda utbildningar av detta slag. Av det skälet kan det framstå som tvek- samt att ålägga kommunen en skyldighet att stå för kostnader för inackordering i dessa utbildningsformer. Mot detta bör dock vägas utgångs- punkter om ett enhetligt och huvudmannaneutralt regelverk. Utredningens förslag att hemkommunen skall vara skyldig att svara för inackorderingskostnader i en annan kommun eller i en fristå- ende skola även om samma utbildning finns i hemkommunen, talar också för att samma skyldighet bör gälla om en kommunmedlem i stället väljer att studera vid folkhögskola eller kompletterande utbildning. Det är en fördel om kommunerna får ett samlat ansvar för inackorderingsstöd för alla sina studerande ungdomar. Studie- hjälpsutredningen har också konstaterat att kommunerna har en skyldighet att svara för dagliga resekostnader till och från skolan för studerande vid folkhögskolor och kompletterande skolor. Det bör därför inte finnas något principiellt hinder mot att hemkommunen också svarar för inackorderingskostnader. 8.4.5Utlandssvenska studerande och studerande utomlands föreslår att kommunerna ska stå för stöd för inackordering och dagliga resor även för utlandssvenska stude- rande. CSN bör dock ansvara för stödet till studerande utomlands som inte har någon hemkommun. För utlandssvenska studerande, som går på riksinternatskola, lämnas statsbidrag till huvudmannen såväl för utbildningen som för internatverksamheten. Utlandssvenska ungdomar kan också genomgå gymnasieutbildning i en gymnasieskola eller i en fristående skola. För dessa studerande lämnas statsbidrag till skolhuvudmannen enligt vad som sägs i förordningen (1996:565) om statsbidrag till kostnader för utlandssvenska elevers skolgång i . Stöd för inackordering och dagliga resor bör liksom även lämnas vid studier utomlands som ger rätt till ungdomsstudiestöd. Här bör dock den inskränkningen göras, att ersättning skall lämnas endast om den studerande inte har rätt till ersättning från vistelse- landet. Vidare föreslår att för studerande som inte har någon hemkommun skall frågan liksom prövas av CSN. Frågan om rätten till ekonomiskt stöd för inackorderingen är av väsentlig betydelse för den enskilde såväl principiellt som ekono- miskt. Det samma får anses gälla om rätten till ersättning för dag- liga resor till och från skolan. Därför bör det finnas en rätt till överklagande genom förvaltningsbesvär. Detta ligger också i linje med vad har föreslagit i fråga om hemkommu- nens skyldighet att anordna kostnadsfri skolskjuts för elever i den obligatoriska skolan. Vid valet av instansordning, dvs. om överklagande skall ske till någon av överklagandenämnderna – Skolväsendets överklagande- nämnd eller – eller till allmän förvaltningsdomstol, har utredningen stannat för det sistnämnda alternativet. Två skäl finns för detta. För det första anser utred- ningen att det inte krävs någon särskild skolkunskap för att pröva dessa frågor. För det andra finns det ett partsintresse för hem- kommunen att i en tvistefråga få rättsläget klargjort, något som talar emot att föra dessa ärenden till en överklagandenämnd, vars beslut inte avses kunna överklagas. Även CSN:s beslut bör givetvis kunna överklagas. I valet av prövningsinstans har utredningen stannat för att CSN:s beslut bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I och för sig hade det varit logiskt att tilldela (), som överprövar andra överklagbara beslut som fattas av CSN, även denna uppgift. Detta skulle innebära att likartade ären- den skulle överprövas på olika sätt. Enligt uppfattning har det argumentet tillräcklig styrka för att motivera ett avsteg från huvudregeln att CSN:s beslut i ärenden om ung- domsstudiestöd kan överklagas till ÖKS. Eftersom rätten till ekonomiskt stöd för inackordering skall beslutas av hemkommunen och inte av någon statlig myndig- het, anser att det inte är lämpligt att ha så detaljerade regler som finns i CSN:s föreskrifter. De framtida reglerna bör således utformas på motsvarande sätt som nuvarande 5 kap 33 § skollagen, där lagen anger en miniminivå med frihet för kommunen att besluta om generösare ersättningsregler för den en- skilde. föreslår inte några större ändringar i sak rörande rätten till ersättning för dagliga resor. Lagen måste dock ändras på följande sätt. För det första skall lagen reglera rätten till ekonomiskt stöd för såväl dagliga resor som inackordering. För det andra skall rätten till ersättning för resor regleras på samma sätt som rätten till ung- domsstudiestöd, dvs. att för rätt till ersättning för resor skall krävas att utbildningen berättigar till ungdomsstudiestöd. För det tredje skall ett beslut av hemkommunen i ärenden om ersättning för dag- liga resor kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det förslaget ligger i linje med vad föreslagit i fråga om rätt till skolskjuts för elever i Som utredningen har konstaterat i kap. 7 finns ett nära samband mellan det nuvarande extra tillägget och bostadsbidraget. Familje- utredningen har föreslagit att bostadsbidraget bör ersättas med ett system som inte är inkomstberoende. konstaterar utred- ningen att bostadsbidraget i stor utsträckning fungerar som ett stöd till ensamstående med barn och att det även har betydelse för flerbarnsfamiljer. För ekonomiskt svaga hushåll kan det röra sig om förhållandevis stora belopp. Dessa gruppers behov av stöd måste beaktas, när ett familjepolitiskt stöd, som är frikopplat från bostadskostnad och inkomst, skall utformas. anser därför att det kan bli nödvändigt att genomföra en så stor förändring stegvis så att de hushåll som har höga bostadsbi- drag kan anpassa sig till nya förutsättningar. konstaterar att det i och för sig är möj- ligt att använda det extra tillägget för att möta behovet av ekono- miskt stöd hos de grupper som nämns ovan. Såsom framgår av kap. 7 har majoriteten av familjerna med extra tillägg också bostadsbidrag. Dessa grupper tillhör också dem som drabbades hårdast av de ekonomiska åtstramningarna . Sam- tidigt gäller i lika hög grad det utbildningspolitiska målet att alla skall kunna få möjlighet till utbildning utan hinder av sociala, ekonomiska eller geografiska skäl. Vidare är det ett prioriterat utbildningspolitiskt mål att motverka social snedrekrytering till den högre utbildningen. Som nämnts har regeringen upp- ställt målet att av en årskull skall ha börjat studera på högskolan senast . För att det målet skall kunna uppnås måste man redan i ungdomsskolan motverka avhopp från utbildningen. Från den utgångspunkten kan ett riktat ekonomiskt stöd till familjer med svag ekonomi och med barn i gymnasieskolan vara ett av flera medel för att nå detta mål. har funnit anledning att närmare analy- sera vilka effekter som skulle uppkomma om det extra tillägget skulle avskaffas för att i stället införlivas i det familjepolitiska stö- det genom en ökning av bostadsbidraget. I bilaga 5 nedan redovisas de två olika beräkningar som låtit genomföra. Den ena typen av beräkningar är en ren beskrivning av de kost- hushåll som får det extra tillägget. Beskrivningen inriktas på bety- delsen för disponibel inkomst. Den andra typen av beräkningar är ett försök att ersätta det extra tillägget med generösare regler för bostadsbidrag. Av analysen i bilaga 5 framgår att en inlösen av det extra tillägget genom en generell höjning av det särskilda bidraget inom bostads- bidraget skulle kosta . Utredningen kan inte anvisa någon finansiering för en sådan höjning, varför utredningen redan av det skälet inte anser sig kunna förorda detta. Några andra positiva effekter för berörda familjer utöver det att bidraget kom- mer från ett enda håll i stället för två torde inte vinnas. Utred- ningen avstyrker därför detta alternativ. Den andra modellen, som innebär att det extra tillägget ersätts med en riktad höjning till de familjer som har de lägsta inkoms- terna, framstår från familjepolitiska utgångspunkter som tilltalande och är också väl förenligt med det familjepolitiska målet. Konse- kvensen blir dock att ett riktat utbildningspolitiskt stöd till familjer med låga inkomster och som har försörjningsansvar för ungdomar i gymnasial utbildning sprids ut till samtliga barnfamiljer i samma ekonomiska situation. noterar vidare att med den skisserade modellen minskar stödet till de barnfamiljer som har ett ekonomiskt underlag mellan och . Enligt uppfattning skulle åtgärden att sprida ett riktat ekonomiskt stöd till en större krets minska stimu- lansen för ungdomar i familjer som har rätt till extra tillägg, att fortsätta studera och därmed motverka det utbildningspolitiska målet. bedömning är att det extra tillägget främst har betydelse för att de utbildningspolitiska målen skall kunna nås och förordar att det skall finnas kvar som ett stöd inom studiestödsystemet och med det nya namnet extra studiebidrag 8.5.3Hur bör det framtida extra studiebidraget utformas Mål och principer för regelutformningen Ett mål för det extra studiebidraget bör vara att motverka ekono- miska och sociala hinder för utbildning. Bidraget skall vara en sti- mulans för studerande ungdomar i inkomstsvaga familjer för att öka ungdomarnas möjligheter att studera och därmed motverka avhopp från gymnasiestudierna och snedrekrytering till högskole- utbildning. Det extra studiebidragets mål bör även vara att bistå föräldrar i deras underhållsskyldighet mot sina barn. föreslår nedan ett antal förändringar av reglerna för det extra studiebidraget. Utgångspunkten har varit direktivens riktlinjer att utredningen skall lämna förslag till författ- ningsändringar som leder till att regelverket förenklas och förtydli- gas. Reglerna bör vara enkla att administrera men framför allt lätta att förstå för ungdomar och föräldrar. Eftersom nio av tio familjer med nuvarande extra tillägg även har bostadsbidrag har utredningen strävat efter likartade regler då det är lämpligt. slutligen också sökt utforma reglerna så att det skall vara möjligt att kontrollera de uppgifter som ligger till grund för beslut om extra studiebidrag. För att det extra studiebidraget skall kunna fungera som en sti- mulans krävs det att bidraget har en viss storlek. Utredningen anser därför att bidraget bör ligga på ungefär samma nivå som .