sou · GRB393 · 2004-01-01 00:00:00 — Exempel på sådan kompetens är kunskap om informationsteknologi, redovisningsteori, organisationsteori och annat som utgör en generell bas för att kunna analysera en organi- sation och riskerna med verksamheten. Vi anser, i enlighet med ovan nämnda standard, att det inom internrevisionen vid en myndighet skall finnas en lämplig samman- sättning av revisorer som tillsammans besitter både revisors- kunskap, nödvändig generell verksamhetskunskap och ett visst mått av specifik verksamhetskunskap i tillräcklig utsträckning för att kunna utföra arbetet på ett professionellt sätt. Det kan, beroende på verksamhetens art, därutöver finnas behov av speciali- serade internrevisorer inom en revisionsenhet. Det bör vara intern- revisionschefens ansvar att bedöma vilken kompetens som revi- sionsenheten behöver för att internrevisionen som helhet skall kunna verka i enlighet med god sed. Det bör tas fram en kompetensprofil som specificerar behovet av grundläggande generella kunskaper och färdigheter som krävs för att internrevisorer i staten skall kunna arbeta enligt god intern- revisions- och internrevisorssed. Kompetensprofilen bör ha sin utgångspunkt i det specifikt statliga behovet, och bl.a. baseras på synpunkter från såväl internrevisorer som företrädare för intern- revisorernas uppdragsgivare. Vi föreslår att internrevisionsmyndig- heten bör få till uppgift att utforma en sådan kompetensprofil. Därutöver behövs kompetensprofiler för olika typer av specialister, SOU 2003:93 Kompetenskrav och certifiering med utgångspunkt i det specifika behovet, utformas av varje revisionsenhet. Vi skall enligt direktivet lämna förslag till kompetenskrav som bör vara vägledande vid anställning av internrevisorer vid statliga myndigheter. Mot bakgrund av att olika organisationer förutsätter tillgång till olika typer av kompetens är det enligt vår uppfattning internrevisionschefen som måste avgöra vilken kompetens som krävs för enskilda revisorer. Vi anser att särskilda kompetenskrav i enlighet med den föreslagna kompetensprofilen bör kunna ställas på internrevisionen i staten. Det torde dock vara lämpligast att utforma ett sådant kompetenskrav för internrevisionen som funk- tion och inte för enskilda revisorer. Vidare bör kompetenskraven kunna ställas på internrevisionen oavsett i vilken form den bedrivs. Vi föreslår därför att internrevisionsmyndigheten får till uppdrag att närmare precisera vägledande kompetenskrav för internrevisorer som skall verka som generalister och som kan tillämpas vid anställ- ning av internrevisorer, samordning av internrevision med annan myndighet och upphandling av internrevision. För att ge internrevisorerna förutsättningar att uppnå erforderlig kompetens behöver revisorerna få tillgång till kompetensutveck- ling. Utbildningen bör anpassas till varje individ. Behovet av utbild- ningsinsatser bör avgöras gemensamt av chef och medarbetare. Den verksamhet som bedrivs i de statliga myndigheterna skiljer sig åt i ganska stor utsträckning, varför kunskap om den egna organisationens verksamhet med nödvändighet måste inhämtas inom den egna myndigheten. Den statliga miljön och det statliga regelverket är däremot en gemensam nämnare för alla myndigheter och sådan kunskap kan erhållas genom utbildningar som är gemen- samma för alla internrevisorer i staten. Vidare kan olika grupper av myndigheter ha likartad verksamhet, exempelvis universitet och högskolor, försäkringskassor och länsstyrelser. Möjlighet att dra nytta av likheterna kan lämpligen ske genom informations- och erfarenhetsutbyte inom olika nätverk, men det kan också vara tänkbart med riktade utbildningsinsatser inom olika verksamhets- områden. Revisorskunskaper och -färdigheter är något som uppnås dels genom utbildning, dels genom yrkeserfarenhet. Diskussioner med kollegor i den egna organisationen, i olika typer av nätverk och på annat sätt är en förutsättning för att kunna utvecklas som internrevisor. För de statliga internrevisorerna har det under en rad år varit möjligt att delta i kurser och seminarier som anordnats av RRV. RRV hade regeringens uppdrag att erbjuda kurser och seminarier för de statliga internrevisorerna. Detta upp- drag har avslutats och kommer inte att bedriva denna typ av verksamhet. RRV ansåg, utifrån det genomförda pro- jektet, att en tydlig och gemensam kompetensprofil bör tas fram för den statliga internrevisionen. En sådan kompetensprofil är också en central förutsättning för ett eventuellt framtida certi- fieringsprogram för statliga internrevisorer. Vi kan konstatera att det saknas ett kompetens- utvecklingsprogram för internrevisorer i . En internrevisor har dock möjlighet att delta i utbildningar som erbjuds av olika arrangörer. I det följande beskrivs några av de möjligheter som finns. Den utbildning som bedrivs inom () har två olika syften. Det ena syftet är att svara för ett stöd som gör det möjligt för internrevisorer att klara en CIA-examen. Det andra syftet är att erbjuda kurser, seminarier och konferenser som i övrigt motsvarar internrevisorernas utbildningsbehov. Fler- talet kurser är inriktade på revisionsmetodik av olika slag, men IRF kan också förmedla kurser i t.ex. presentations- och intervjuteknik. I form av seminarier i IRF:s regi behandlas olika aktuella ämnen, t.ex. kvalitetssäkring, och hur internrevisionen kan skapa värde för sin uppdragsgivare. IRF strävar efter att i kursverksamheten använda sig av de vägledningar som IIA erbjuder. Vid behov sker en anpassning till svenska förhållanden. () utbildningar syftar till att bistå myndigheter med att utveckla kompetensen för både nyanställd och mer erfaren personal inom myndigheterna. Utbildningsutbudet omfattar såväl resultatstyrning som finansiell styrning/redovisning, men också utbildningar direkt avsedda för användare av de eko- nomiadministrativa system som ESV tillhandahåller. Statskontoret erbjuder bl.a. seminarier kring utvärdering i offentlig miljö. Statskontoret förmedlar också kontakter med Nät- verket Utvärderarna, som är ett forum för utbyte av idéer om och erfarenheter av utvärdering. stödjer statliga myndig- heters verksamhetsutveckling genom utbildningar, utvecklingspro- gram, seminarier, rapporter, konferenser, utvecklingsprojekt m.m. inom följande områden: systematiskt kvalitetsarbete, långsiktig kompetensförsörjning och förvaltningskunskap. Rådet utvecklar och förmedlar t.ex. basutbildningar i förvaltningskunskap för stats- anställda. Det finns också olika utbildningsföretag som erbjuder skilda utbildningar som kan vara relevanta för internrevisorer. Det finns ett behov av att utveckla ett gemensamt kompetens- utvecklingsprogram för statliga internrevisorer som motsvarar den föreslagna kompetensprofilen. Vi anser att ett sådant kompetens- utvecklingsprogram bör utformas av internrevisionsmyndigheten. Kompetensutvecklingsprogrammet bör kunna vara ett flerårigt program med kurser inom de ämnesområden som kommer att ingå i kompetensprofilen. Programmet kan t.ex. bestå av ett basblock och ett vidareutbildnings-/specialiseringsblock. Vi kan konstatera att det finns ett relativt brett utbud av kurser och seminarier som är mer eller mindre relevanta för intern- revisorer. Vid utformning av programmet bör i första hand möjlig- heten undersökas att utnyttja befintliga kurser och seminarier som anordnas av andra utbildningsanordnare och låta dessa ingå i programmet. För att tillgodose utbildningsbehovet inom områdena revisionsmetodik och innebörden av god sed bör IRF:s befintliga kurser, dels de CIA-förberedande kurserna, dels övriga revisions- metodikkurser, kunna utnyttjas då de tar sin utgångspunkt i god internrevisions- och internrevisorssed. För de ämnesområden som rör kunskap om den statliga särprägeln, t.ex. förvaltningskunskap, redovisning och organisation, bör kompetensprofil och utbildningsmål jämföras med mot- svarande för årliga revisorer. Om det visar sig att de är tillräckligt likartade anser vi att internrevisionsmyndigheten vid utformning av kompetensutvecklingsprogrammet bör under- söka om det är möjligt att av effektivitets- och kostnadsskäl, sam- ordna kurser för intern- och externrevisorer i staten. När det gäller övrigt utbildningsbehov bör internrevisions- myndigheten undersöka om det kan tillgodoses av andra utbild- ningsanordnare. Om det finns behov av utbildningsinsatser som inte kan tillgodoses av något befintligt organ bör internrevisions- myndigheten överväga att i egen regi tillhandahålla sådana insatser. 9.4.1Befintliga system för certifiering av revisorer Utöver internrevisorer finns bl.a. både statliga och privata extern- revisorer, kommunrevisorer, skatterevisorer, kvalitetsrevisorer, miljörevisorer och arbetsmiljörevisorer. För vissa av dessa finns i lagstiftning eller i andra bestämmelser krav på en viss gemensam kompetensutveckling och någon typ av certifiering för att säker- ställa den kompetens som krävs för att de skall kunna utföra ett sitt arbete på ett professionellt sätt. Andra har på eget initiativ eller av annan anledning kompetensutvecklingsprogram i kombination med provverksamhet. Som exempel kan nämnas RRV, som på uppdrag av regeringen inom den årliga revisionen definierade kompetens- krav, utvecklade ett kompetensutvecklingsprogram och genom- förde prov i regi. Dock är det inte reglerat, varken i lag eller i förordning, krav på certifiering av de statliga externrevisorerna. RRV framförde 2001 i en skrivelse till reger- ingen att certifiering innebär ett skriftligt utlåtande, utfärdat av en behörig myndighet, om att fastställda kompetenskrav är uppfyllda2. Kompetenskraven bör vara fastställda i någon form av föreskrift och det skall finnas en behörig extern certifieringsinstans. RRV konstaterade att dessa förutsättningar saknades. För internrevisorer finns en internationell certifiering, CIA, som IIA ansvarar för. I administreras CIA av IRF. En CIA- examen testar internrevisorns kunskap och förmåga rörande aktuell 2 Skrivelse till regeringen, , 30-2001-0750. CIA-proven genomförs på engelska och den litteratur som tagits fram finns inte tillgänglig på svenska. En CIA-examen omfattar fyra delar3. Del I Internrevisionsprocessen Del II Färdigheter i internrevision Del III Ledningens interna styrning och kontroll samt informa- tionsteknologi Del IV kan om så önskas anpassas till nationella eller bransch- specifika förhållanden. IIA erbjuder också en möjlighet att få denna typ av certifiering och prov godkända av IIA (Professional Recognition Credit) och dessa kan då därmed ses som en del av en CIA-examen. Det finns i en särskild certifiering för intern- revisorer som arbetar i statlig sektor, CGAP. Den testar revi- sorernas förståelse för revisionsmetodik i statlig sektor, standarder samt kontroll- och riskmodeller. CGAP har godkänts av IIA enligt systemet för Professional Recognition Credit. Enligt uppgift från IRF avser IIA att globalisera CGAP. IIA erbjuder sina nationella samarbetspartners en möjlighet att testa CGAP-provet för att bedöma hur väl det speglar de egna behoven för den statliga sektorn, vilket ger en möjlighet att bedöma vilken nationell anpass- ning som behövs. Vi anser att prov för att uppnå certifiering är en lämplig form för att testa och intyga de statliga internrevisorernas faktiska kompe- tens samt för att ge status till yrkeskåren. Det bidrar till att kvalitetssäkra internrevisionen. Den internationella utblicken visar exempel på länder som har utformat egna certifieringssystem. I finns ett system för certifiering av internrevisorer som gäller såväl inom den offentliga sektorn som inom den privata sektorn. I finns en certifiering för internrevisorer som verkar i offentlig sektor. I finns såväl en särskild brittisk certifiering som en särskild certifiering för internrevisorer i staten. Ett certifieringssystem bör utformas för internrevisorer i svenska staten. bör får i uppdrag att 3 IIA:s hemsida, . utforma ett sådant certifieringssystem. Vår bedömning är att myn- digheten även bör kunna ansvara för certifieringen av intern- revisorerna. Vi anser att den ovan föreslagna kompetensprofilen måste vara grunden för såväl kompetensutveckling som certifiering. När kompetensprofilen är utformad är det möjligt att slutligt ta ställ- ning till om det befintliga certifieringssystemet CIA kan användas även för internrevisorer i staten. En CIA-examen är ett befintligt system utformat för att testa internrevisorns kunskap och förmåga rörande aktuell intern- revisionspraxis med utgångspunkt i IIA Standards och Code of Ethics. Det har från statliga internrevisorer som genomgått CIA framförts att proven i vissa delar inte är relevanta för statliga internrevisorer. Det talar mot att enbart använda CIA som grund för certifiering av statliga internrevisorer. En ytterligare faktor är att allt material rörande CIA endast finns på engelska. Det faktum att CIA är en internationellt erkänd certifiering som innehas av ca 40 000 personer i hela världen, och att den internationellt är accepterad inom såväl privat som statlig sektor, gör dock enligt vår bedömning att det kan vara angeläget att utnyttja CIA-examen för att pröva internrevisorernas kunskaper i god internrevisions- och internrevisorssed. Vi anser därför att möjligheten att använda CIA-examen för att pröva internrevisorernas kunskap om revisionsmetodik och god internrevisions- och internrevisorssed bör övervägas av internrevi- sionsmyndigheten. Om det visar sig vara möjligt att använda CIA bör det även vara tillräckligt att pröva övriga kunskaper genom sär- skilda kompletterande prov. Om CIA väljs som en del av certi- fieringssystemet, anser vi att internrevisionsmyndigheten bör efter- sträva att den del av certifieringen som är specifikt statlig godkänns av IIA som CIA-examen del IV. På så sätt kan de statliga revi- sorerna uppnå såväl en CIA-examen som en certifiering som svensk statlig internrevisor. I detta sammanhang bör också under- sökas om den amerikanska CGAP-certifieringen helt eller delvis kan anpassas till svenska förhållanden. I vissa certifieringssystem ingår som en del en bedömning av de personliga egenskaperna hos den person som skall certifieras. Huruvida så skall vara fallet i den föreslagna internrevisors- certifieringen bör övervägas av internrevisionsmyndigheten. –I internrevisionsförordningen skall det anges att internrevi- sionen skall omfatta all verksamhet som myndigheten bedriver eller ansvarar för. Internrevisionen skall granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet kan: –uppnå en effektiv verksamhet, –bedriva en författningsenlig verksamhet, samt –lämna en tillförlitlig rapportering av verksamhetens resultat. Internrevisionen skall ge råd och stöd till myndighetens ledning inom det verksamhetsområde som anges i första stycket. –I internrevisionsförordningen införs en bestämmelse som föreskriver att internrevisionens uppdragsgivare skall säker- ställa att internrevisionen får tillgång till de uppgifter och upplysningar som den behöver för sin granskning. Reglering i lag eller i förordning? Mot bakgrund av den svenska förvaltningsmodellen regleras kraven på intern styrning och kontroll samt internrevision i förordningar, föreskrifter och allmänna råd. Den internationella utblicken visar att ett av krav vid förhandlingar med kandidat- länder är att internrevisionens s.k. funktionella oberoende skall regleras i lag. Motsvarande krav ställs dock inte på länder som redan är medlemmar i . Ett motiv för att ändå bör följa krav, att reglera internrevisionen i lag, är att internrevisionens ställning ytterligare skulle stärkas. Å andra sidan bör regeringen så långt som möjligt förfoga över möjligheten att styra kraven på myndigheterna. Värt att notera är att det i finns en grundläggande bestämmelse om ämbetsverkens ansvar för intern styrning och kontroll i den finska budgetlagen, medan de närmare bestämmelserna om utformningen av denna samt inrättandet av internrevision regleras i en budgetförordning. I har en lösning valts som innebär att budgetlagen innehåller bestämmelser om regeringens ansvar gentemot , medan kraven på myndigheterna regleras i förordning. Mot bakgrund av den valda svenska modellen är det vår bedömning att krav på internrevision även bör framgå av förordning. Enligt internrevisionsförordningen skall internrevisionen omfatta all verksamhet som myndigheten bedriver eller ansvarar för. Intern- revisionen skall avse självständig granskning av myndighetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Vi bedömer att internrevisionens verksamhetsområde bör vara detsamma som . Internrevisionen skall därmed ansvara för granskning samt råd och stöd avseende hela myndighetens verk- samhet. Internrevisionen skall bedöma om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet kan uppnå målen för verksamheten inom de tre områden som är ledningens ansvar, nämligen en effektiv verksamhet enligt de av riksdag och regering uppsatta målen, en författningsenlig verksamhet och en tillförlitlig redovisning av verksamheten. En bestämmelse med sådan innebörd överensstämmer med såväl internationella normer avseende intern styrning och kontroll som med IIA Standards och Practice Advisories. Bestämmelsen om verksamhetsområdet bör gälla såväl intern- revisorns uppgift att granska som uppgiften att ge råd och stöd till myndigheten. IIA Standards ger tillsammans med Practice Advisories internrevisorn stora möjligheter att verka som s.k. konsult i organisationen. Det finns också regler för hur intern- revisionen skall agera för att klara kraven på objektivitet och oberoende i samband med detta arbete. Vi bedömer inte att det finns anledning att i förordningstext, i förhållande till god intern- revisions- och internrevisorssed, i detalj definiera internrevisorns roll som konsult. Det bör vara ledningen i den enskilda myndig- heten som avgör på vilket sätt internrevisorn bäst kan ge det stöd som krävs för att ledningen skall kunna fullgöra sitt ansvar för intern styrning och kontroll. Vi anser att internrevisionsmyndig- heten bör överväga att ta fram en vägledning för att ge stöd till internrevisionen inom detta område. En sådan vägledning torde också kunna vara till nytta för myndighetsledningen. Internrevisionens tillgång till uppgifter och upplysningar För att internrevisionen skall kunna fullgöra sina arbetsuppgifter är det nödvändigt att internrevisionen får tillgång till det material, de uppgifter och upplysningar som behövs. Vi anser att det bör fram- gå av förordningen att det är internrevisionens uppdragsgivare som ansvarar för att säkerställa att så sker. Vi föreslår därför att en bestämmelse införs i förordningen om att den som är internrevisionens uppdragsgivare skall säkerställa att internrevisionen får tillgång till de uppgifter och upplysningar som den behöver för sin granskning. Av 14 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. Vi kan konstatera att förslag som medför ökade utgifter på statsbudgeten (takbegränsade utgifter) skall åtföljas av ett förslag till finansiering så att de takbegränsade utgifterna och offentliga sektorns saldo inte påverkas negativt. En sådan redovisning lämnas i avsnitt 10.2.3. Av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om för- slagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala själv- styrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi bedömer att förslagen inte medför några konsekvenser i enlighet med vad som framgår av 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Av 16 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att reger- ingen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvens- beskrivningar som skall finnas i ett betänkande. Vi noterar att regeringen i utredningsuppdraget inte närmare har preciserat vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas (se dir. 2002:153). Lämnade förslag medför sammantaget ökade utgifter på stats- budgeten. Bildandet av en internrevisionsmyndighet medför ökade utgifter på statsbudgeten. Därtill innebär ett flertal för- slag en ökad ambitionsnivå vad gäller myndigheternas arbete med intern styrning och kontroll samt internrevision, vilket kan medföra behov av omprioriteringar av resurser. Vårt samlade förslag syftar till att skapa förutsättningar för en stärkt internrevision vid myndigheter under regeringen. Förslagen är dock av olika dignitet. Ett grundläggande förslag är bildandet av en särskild internrevisionsmyndighet. Övriga förslag kan sägas på olika sätt bidra till att stärka den statliga internrevisionen och skall ses i ljuset av regeringens ambition att fästa ökad uppmärksamhet på internrevisionen i staten. I det följande kommenteras inledningsvis de förslag vi lämnar. Av kommentarerna framgår bl.a. om förslagen bedöms medföra ökade utgifter på statsbudgeten. De förslag som bedöms medföra ökade utgifter på statsbudgeten kommenteras något mera utförligt. Tydliggör vem som är internrevisionens uppdragsgivare Vårt förslag är att internrevisionens uppdragsgivare i myndigheter under regeringen skall vara den i myndighetens ledning som enligt verksförordningen och myndighetens instruktion eller i särskild förordning ansvarar för intern styrning och kontroll. Vidare föreslår vi att internrevisionens uppdragsgivare skall besluta om på vilket sätt internrevisionen skall bedrivas, revisionsplan för intern- revisionen, åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagel- ser och rekommendationer, internrevisionens budget och, i före- kommande fall, frågor som rör anställning av internrevisionschef. Förslaget innebär ett klargörande i förhållande till den ordning som gäller. Förslaget i sig medför ingen anslagspåverkan. Inrätta en särskild internrevisionsmyndighet En särskild internrevisionsmyndighet föreslås inrättas av reger- ingen. Myndigheten skall svara för samordnande uppgifter, men också kunna utgöra en internrevisionsresurs för regeringen. Myndigheten för internrevision i staten skall fullgöra följande uppgifter: 1.ansvara för föreskrifter och allmänna råd i anslutning till en förordning för internrevision i staten, 2.utgöra en samordningsfunktion för internrevisionen i staten i syfte att ge internrevisionen vid statliga myndigheter under regeringen och de allmänna försäkringskassorna goda förut- sättningar att fungera väl utifrån god internrevisions- och internrevisorssed: –svara för rådgivning, –svara för metodutveckling, –svara för fortlöpande kompetensutveckling, –svara för att utveckla och förvalta ett system för certifiering av internrevisorer i staten, –precisera kompetenskrav som bör vara vägledande vid anställning av internrevisorer, samordning av internrevision med annan myndighet och upphandling av internrevision. –utforma en extern kvalitetssäkring av internrevisionen för de statliga myndigheterna. 3.på uppdrag av regeringen utföra EU-relaterade uppgifter inom internrevisionsområdet, samt 4.på uppdrag av regeringen genomföra andra riktade insatser inom internrevisionsområdet. Uppgiften att ansvara för föreskrifter och allmänna råd i anslutning till den nuvarande förordningen om internrevision vid statliga myndigheter m.fl. var en uppgift för RRV t.o.m. .