sou · GRB3104d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Jag är väl medveten om att räntan på lånet i alltid måste betalas respektive redovisas som en kostnad och de delar av lånet som hunnit föras över till marknaden betalas tillbaka i den avtalade takten och till den avtalade räntan. Det går dock inte, innan man preliminärt kunnat peka ut den mark och de anlägg- ningar som det är rimligt att anta behövs i en överblickbar framtid, göra en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av detta. En möjlighet att ge Jernhusen bättre förutsättningar att verka som bolag är att lösa in befintliga lån i via stats- budgeten och/eller genom löpande ägartillskott när så är påkallat. Vilken lösning regeringen än väljer i denna fråga finns det risk för att det kan innebära ökade kostnader i någon form för trans- portsektorn. Enligt min mening är det därför viktigt att poängtera betydelsen av att ett byte av förvaltare av aktierna i måste åtföljas av ett ansvar också för de förehavanden och skulder bolaget uppbär. Endast på så vis uppehålls incitamentet att i så stor utsträckning som möjligt exploatera såväl fastigheter som anläggningar att tjäna andra syften än transportsektorns men på ett sätt som minimerar eventuella negativa konsekvenser för transport- sektorn. Förvaltning av järnvägens fastigheter Jag fördjupar frågorna om prissättning m.m. av stationer och stationstjänster i de särskilda avsnitten om persontrafikterminaler i kapitel 6. 5.3Svag koppling mellan transportpolitiken och styrningen av Jernhusen Jag kan konstatera att i en rad olika politiska beslut, bl.a. de i bilaga l nämnda och citerade, ger regeringen uttryck för stationers och terminalers betydelse för järnvägstrafiken. Exempelvis konstaterar regeringen i propositionen (1999/2000:78) att; Jernhusen har ett ansvar för att lösa denna fråga på ett sätt som accepteras av övriga aktörer och som tillgodoser regeringens krav på tillgänglighet. Regeringen har enligt min mening inte i tillräcklig utsträckning utnyttjat de möjligheter man har att styra bolaget i en inriktning som skapar förtroende hos de primära aktörerna. Detta är särskilt anmärkningsvärt med tanke på att Jernhusen på många ställen har ett faktiskt monopol för järnvägssektorns tillgång till stationer. Detta borde min mening innebära att företaget klassades som ett företag med särskilt samhällsintresse snarare än ett företag som underställs marknadsmässiga krav. Även kopplingen till direktivet 2001/14/EG motiverar enligt min mening detta. Man har i prakti- ken gett Jernhusen frihet att tolka sin egen uppgift. Jernhusens – och Swedcarriers – tolkning av det transportpolitiska ansvaret som kommer till uttryck i olika dokument (dock ej i formell mening) i kombination med bolagens egna uttalanden ger inte heller de pri- mära aktörerna en tillräckligt stark känsla av att deras intressen till- varatas. Jag kan konstatera att det mest självklara styrinstrumentet för både moderbolaget och Jernhusen, nämligen bolags- ordningarna (se även bilaga l), är allmänt hållna och antyder att äga- ren framhåller ett ägar- och avkastningsintresse. Bolagsordningarna reglerar inte behovet att bidra till att genomföra politiska målsätt- ningar inom transportpolitiken. Inte heller hittillsvarande bolags- stämmoprotokoll antyder att frågan i formell mening diskuterats mellan ägaren och respektive bolag. Det är därför oklart hur ägaren styr Jernhusen i förhållande till transportpolitiken. Ägaren hänvisar till regeringens proposition Ändrad verksam- hetsform för SJ m.m. (1999/2000:78) samt regeringens skrivelse Förvaltning av järnvägens fastigheter Redogörelse för bolagiseringen av affärsverket (2001/02:141) som de dokumenterade styrmedel som finns till buds utöver en ständigt pågående och pragmatisk dialog. Jag ställer mig tveksam till om de nämnda dokumenten kan anses vara for- mella styrmedel. Dessutom anser jag att det finns anledning att styra verksamheten i Jernhusen så transparent som möjligt. Inte minst visar den misstro som finns från Jernhusens kunder, dvs. de primära aktörerna, att detta är nödvändigt. Staten har en verktygslåda för styrning av sådana företag som man äger i en särskild riktning, bl.a. kan man peka ut företag med särskilda samhällsintressen som kännetecknas av något eller flera av följande: Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt, De verkar på marknader med särskilda förbehåll, En del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är fullt konkurrensutsatta. Några exempel på sådana bolag är , och . Speciella mål sätts för dessa företag, varvid bl.a. kraven på avkastning avviker från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs på helt marknadsmässiga villkor. Regeringen framhåller att utvärderingen och uppföljningen baseras bl.a. på kvalitativa para- metrar härledda ur samhällsekonomiska eller sektorspolitiska mål och effektivitets-/resultatkrav. Kraven på t.ex. kostnadseffektivitet kan vara högt ställda även om andra mål har stor betydelse. Värde i dessa företag skapas främst ur den samhällsnytta företagen åstad- kommer. Graden av samhällsintresse och ägarens styrning skiljer sig mycket mellan de olika bolagen i denna grupp. Regeringen kan också besluta om riktlinjer när det finns anledning och behov att tydliggöra och informera om regeringens inställning i frågor som inte omfattas av lagstiftning. Även Statskontoret framhåller i sin rapport och konkurrensen – Ägarpolicy för styrning och tillväxt (Statskonto- ret 2002:24) att statliga företag verkar under särskilda förutsätt- ningar. I publikation Verksamhetsberättelse för före- tag med statligt ägande 2001 framgår bl.a. att den grupp av företag Förvaltning av järnvägens fastigheter som staten äger som underställs marknadsmässiga krav känneteck- nas av något eller båda dessa kriterier: De verkar på en marknad med full konkurrens. Ägaren, staten, ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning baserat på riskprofil. Utvärderingen av företagen i denna grupp sker genom att utvärdera lönsamheten hos företaget för att avgöra om företaget producerar en acceptabel avkastning. Avkastningskraven måste bland annat ur konkurrenshänseende motsvara kraven på övriga företag i samma bransch. I samma publikation framgår att Swedcarrier med bl.a. dotter- bolaget av ägaren, staten, betraktas som ett företag med marknadsmässiga krav. I regeringens skrivelse redogörelse för företag med statligt ägande (2001/02:120) framgår inte om sta- ten ställt upp några riktlinjer för företagets verksamhet. I samband med bildandet av Jernhusen köpte bolaget av staten vissa kommersiellt intressanta fastigheter samt delar av sådana fastig- heter i form av särskilt angivna markområden och byggnader som tidigare förvaltats av affärsverket SJ. Fastigheterna eller i förekom- mande fall marken och byggnaderna är i stor utsträckning belägna i större orter och är inte sällan av intresse från exploateringssyn- punkt. Tanken synes ha varit att Jernhusen i egenskap av renodlad och kompetent fastighetsförvaltare på ett effektivt sätt skulle kunna försörja såväl järnvägen med mark och byggnader, som fri- göra delar av det kapital som är bundet i marken och i byggnaderna ifråga. Förutsättningarna för Jernhusens fastighetsförvaltning skil- jer sig därför från de förutsättningar som gäller för och affärsverket SJ:s fastighetsförvaltning. För de senares förvaltning gäller dessutom fortfarande samma transportpolitiskt motiverade restriktioner som tidigare (se kapitel 2.1). Frågan är om de förutsättningar som gäller för för- valtning av Jernhusens fastigheter riskerar att leda till ökade problem beträffande järnvägssystemets tillgång till järn- vägsmark. Förvaltning av järnvägens fastigheter 5.4.1Hur ser problemet ut? I järnvägssektorn är flera olika typer av anläggningsförvaltare verk- samma. Anläggningarna och marken de ligger på är inte sällan ägd av någon annan – i de flesta fall av staten. Fastighetsägarens val beträffande användandet av marken är därför ofta av stor betydelse för anläggningarnas användbarhet och därmed också för förvaltar- nas verksamhet. När en fastighetsägare vill använda hela eller delar av sådan järnvägsmark för helt eller delvis andra ändamål riskerar anläggningsverksamheten ifråga att påverkas. Om påverkan gynnar anläggningsförvaltaren har inget problem uppstått, men om de samlade påverkanseffekterna är negativa är läget besvärligare. Negativa påverkanseffekter kan antingen direkt påverka en anlägg- nings funktionalitet eller minska möjligheterna att upp- rätthålla eller utöka en anläggnings funktionalitet. En direkt påver- kan av en specifik anläggnings funktionalitet och nuvarande vikt för infrastruktursystemet är möjlig att åtminstone skatta i samband med överväganden om förändringar i markanvändningen. Det är betydligt svårare att hantera överväganden kring framtida möjliga effekter och när det gäller infrastrukturella järnvägsanläggningar i vid mening är eventuella markåtgärders påverkanseffekter på anläggningens framtida funktionalitet kanske den allra viktigaste aspekten. Spårområden, plattformar, stationer m.fl. anläggningar ingår som beståndsdelar i ett infrastruktursystem, vars trafikering varierar i takt med att förändringar i efterfrågan på transporter slår igenom på utbudet av tågtrafik eller vice versa. Släpar infrastrukturutveck- lingen efter i vissa systemdelar får det återverkningar på trafik- utbudet i hela systemet. Detta ställer i sin tur krav på möjligheten att göra förändringar i infrastrukturen. Viss flexibilitet i infra- strukturutbudet är därför viktig, om än möjligheterna att erbjuda detta kan variera beroende på funktion och lokalisering. Särskilt viktig är denna flexibilitet beträffande anläggningar i de knutpunk- ter som är av avgörande betydelse för järnvägens tillgänglighet som transportmedel, d.v.s. anläggningar i anslutning till större städer, industriområden och terminalområden. I dessa områden är problemet ofta marktillgången. Järnvägs- systemets olika anläggnings-/fastighetsförvaltares innehav av markreservat i eller i anslutning till större städer o.s.v. förstås bäst mot bakgrund av att det är mycket svårt att införskaffa ny funktionellt användbar tätortsmark. är detta t.o.m. omöjligt Förvaltning av järnvägens fastigheter till följd av bebyggelseutvecklingen runt järnvägsanläggningarna. I de situationer det inte finns tillgång till mark för järnvägsändamål är det heller inte möjligt att utveckla infrastruktur och andra anläggningar för att effektivt möta krav på variationer i järnväg- systemets trafikutbud. Det är av detta skäl som det är viktigt att skydda tillgången till mark för järnvägsändamål, särskilt i anslut- ning till vissa tätorter, industri- och terminalområden. I varje beslutssituation rörande användningen av befintlig järnvägsmark eller mark i anslutning till denna, måste detta långsiktigt präglade systemintresse ställas mot varje annat kanske mindre långsiktigt präglade verksamheters och branschers intresse. Det räcker inte att endast ställa intresset av att upprätthålla befintliga anläggningars funktion inom ramen för nuvarande anläggningsutformning mot de konkurrerande intressena. Avvägningen mellan det transportpolitiska (järnvägs) intresset och konkurrerande intressen görs av olika aktörer i olika situatio- ner. Markägaren förfogar inom ramen för äganderätten och de restriktioner som gäller för denna över hur marken skall användas. Restriktioner för äganderätten följer av olika fastighetsrättsliga lagar, t.ex. Jordabalken (1970:994), (1987:10), (1998:808 ) och Fastighetsbildningslagen (1970:988). Möjligheten att hävda järnvägens intressen inklusive dess lång- siktiga intresse av flexibilitet i infrastrukturutbudet och därav föl- jande behov av tillgång till markreservat i större städer, industri- och terminalområden är därför beroende av såväl markägarens åtgärder som restriktionerna för markägarens handlingsutrymme. Restriktionerna för äganderätten kan vara av två olika slag – dels restriktioner i lag eller annan författning, dels frivilliga restriktioner genom avtal, bolagsordningar och dylika instrument. Utgångspunkten för resonemangen är att Jernhusen av sin ägare Swedcarrier fått i uppgift att bedriva en effektiv fastighetsrörelse under beaktande av transportsektorns behov. Detta kan tolkas som att uppgiften är att såväl frigöra fastighetskapital bundet i järn- vägsmark som att försörja järnvägssektorn med mark, anläggningar och vissa terminaltjänster. Förvaltning av järnvägens fastigheter 5.4.2Kort om fastighetsreglering och om mark- användningsplanering Det är flera olika förutsättningar som måste vara uppfyllda innan Jernhusen kan förfoga över den mark och de byggnader bolaget äger. En första förutsättning är ny fastighetsindelning för de mark- områden Jernhusen förvärvat. Bolagets förvärv omfattade nämligen endast ett fåtal färdiga fastigheter. måste därför genomföra s.k. fastighetsreglering i form av beslut efter sär- skilda förrättningar i enlighet med reglerna i fastighetsbildnings- lagen (1970:988). Intill dess lantmäterimyndigheten beslutat om ny fastighetsindelning ingår merparten av Jernhusens mark och bygg- nader formellt sett i fastigheter som är i direkt statlig ägo. Enligt 5 kap. 1 §, Fastighetsbildningslagen (FBL) får genom fas- tighetsreglering mark och andelar i samfälligheter överföras från en fastighet till en annan. Vidare får samfälligheter och servitut (s.k. förrättningsservitut) bildas samt byggnader och andra anläggningar som hör till en fastighet överföras till en annan fastighet. Rätt att påkalla fastighetsreglering har, enligt 5 kap. 2 §, FBL, ägare av fas- tighet som berörs av regleringen samt berörd kommun, om det behövs för att mark skall kunna användas för bebyggelse på ett mer ändamålsenligt sätt. har också rätt att påkalla fastig- hetsreglering om detta är av större betydelse från allmän synpunkt. Fastighetsreglering får ske, under vissa förutsättningar som när- mare anges i 5 kap. 4 – 8 §§, FBL, i den omfattning som avses i ansökan. Enligt 5 kap. 8a § kan dock mark, som skulle kunnat inlö- sas med stöd av 6 kap. 17 § i (PBL), istället överföras genom fastighetsreglering varvid kraven i 5 kap. 7, 8 §§ FBL inte gäller. Motsvarande gäller också för servitut som belastar sådan mark. Vid fastighetsreglering tar lantmäterimyndigheten ställning till om den ansökta indelningen i nya eller ändrade fastigheter kan anses vara ändamålsenlig samt om och i vilken mån ansökta sär- skilda rättigheter skall belasta fastigheterna ifråga. Prövningen görs i sin tur med utgångspunkt i bl.a. de markanvändningsbeslut som fattats inom ramen för den kommunala markanvändningsplane- ringen. Av avtalet om överlåtelse av vissa av fastig- heter () framgår att anläggningar som ingår i statens spåranläggningar inte omfattas av överlåtelsen. Förvaltning av järnvägens fastigheter att dessa anläggningar som fastighetstillbehör skall föras över till av staten ägda fastigheter förvaltade av för att i fortsätt- ningen tillhöra dessa. För att skydda spåranläggningarnas geogra- fiska placering på Jernhusens mark förutsätts lantmäterimyndig- heten i samband med fastighetsbildningen belasta Jernhusens nybildade fastigheter med servitut till skydd för lokaliseringen av dessa anläggningar. Syftet med ett servitut är att befogenheter att disponera över ett område av en viss fastighet (tjänande fastighet) eller en anläggning belägen på denna knyts till en annan fastighet (härskande fastig- het). Avsikten är i det här aktuella fallet att alla härskande fastig- heter skall vara i statlig ägo och förvaltade av . Avsikten bakom de servitut det här är fråga om är ju att skall ha möjlighet att upplåta spåranläggningar lokaliserade på Jernhusens mark för tågtrafik samt att vidmakthålla dem. Det skydd servituten ger avser endast lokaliseringen av befintliga och angivna planerade anläggningar. kan därför aldrig åberopa servitutsrättig- heten för att möjliggöra ut- eller ombyggnader av anläggningarna ifråga. Enligt avtalet om överlåtelse av vissa av vägars fastigheter () skall servitut också användas för att medge rätt för linjefastigheten att ta väg över stationsfastig- heten, d.v.s. skydda järnvägsresenärernas möjlighet att nyttja s.k. allmänna utrymmen i järnvägsstationerna. Detta förutsätts ske genom att lantmäterimyndigheten skriver in s.k. olokaliserade ser- vitut. Ett sådant servitut kan dock lokaliseras vid senare tillfälle. Såväl ägaren av härskande (staten) och tjänande (Jernhusen) fastighet kan hos lantmäterimyndigheten ansöka om att få servitutet lokali- serat, vilket då sker i en ny förrättning där prövning av ändamåls- enlighet, olägenheter och kostnader ingår som förutsättningar för genomförandet av den fastighetsreglerande åtgärden. En eventuell lokalisering av det olokaliserade servitutet innebär att de stations- ytor som järnvägsresenärer har rätt att nyttja definieras och övriga ytor kan sedan fritt användas av ägaren inom ramen för vad detalj- plan m.fl. kommunala planeringsbeslut tillåter. I olika typer av planer (översiktsplan, regionplan, områdesbestäm- melser, detaljplan och fastighetsplan) med stigande konkretions- Förvaltning av järnvägens fastigheter grad anges för vilka ändamål en markägare får använda sin mark. En viktig utgångspunkt för dessa kommunala planbeslut är reglerna i 3 kap. (1998:808). I 3 kap. 8 § behandlas kommunika- tioner. Där anges att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bl.a. kommunikationer skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnytt- jandet av kommunikationsanläggningar. Därtill gäller för områden som är av s.k. riksintresse för kommunikationsanläggningsändamål att dessa områden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjande av kommunikationsanlägg- ningar. Transportsektorns sektormyndigheter och har i ett gemensamt projekt kommit överens om en gemensam tolkning rörande innebörden av begreppet riksintresse. De anser att inne- börden bör fastställas utifrån vilken funktion en transportled eller knutpunkt har i transportsystemet. I funktionsbegreppet anses en generell indirekt värdering av funktionens betydelse för transport- systemet ingå. Med utgångspunkt från detta har trafikverken pekat ut anläggningar som de anser uppfyller kraven på riksintresse och som länsstyrelserna därför bör bevaka särskilt noga. För järnvägens del har i ett särskilt beslut pekat ut vilka anläggningar som myndigheten anser omfattas av ett riksintresse av järnvägs- kommunikationer. I beslutet anges att samtliga spår och spår- anläggningar som tillhör stomnätets infrastruktur samt vissa läns- järnvägar är av sådan betydelse att de bör omfattas av riksintresset. Den gjorda avgränsningen inkluderar stationer för resandeutbyte och bangårdar för godshantering och övriga spåranslutningar som behövs för att säkra transportfunktionen. Slutligen ingår även nya stråk enligt stomnätsplanen samt markreservat för planerade ny- och ombyggnadsåtgärder som kan förväntas ingå i detta nät. En fastställd detaljplan, som för de här aktuella frågorna utgör det viktigaste planinstrumentet, anger på en förhållandevis detalje- rad nivå hur marken får användas och den är rättsligt bindande. Detaljplanen styr bl.a. hur fastighetsplanen får utformas, hur ansökningar om bygg- och andra lov kommer att behandlas samt utgör grund för kommunens möjligheter att lösa in mark. Lov krävs vid ny- och ombyggnation liksom vid rivning, schaktning m.m. Ett lov får inte medges i strid med detaljplan. Det är möjligt att i en detaljplan besluta om användning av mark för flera ändamål . En förutsättning är att ett sådant plan- beslut inte anses stå i strid med reglerna i 3 kap. . Förvaltning av järnvägens fastigheter många fall kommer det att vara ganska svårt att vid utformningen av detaljplanen fastställa huruvida en samtidig användning av mark för kommunikations- och ett eller flera andra ändamål är möjlig, d.v.s. utan risk för att påtagligt försvåra tillkomsten eller använd- ningen av järnvägsanläggningar. är lättare att besvara ju större konkretionen är beträffande hur olika byggnader och anläggningar för olika markanvändningsändamål skall utfor- mas. Denna konkretionsnivå finns ibland endast för handen när ansökningar om bygglov föreligger, vilket som sagt normalt sett förutsätter en fastställd detaljplan. Kommunen har dock enligt 8 kap. 5 § rätt att i detaljplan göra tidsbegrän- sade undantag från bygglovsplikten. Slutligen bör nämnas att kommuner enligt 6 kap. 17 och 24 §§, PBL har rätt att under vissa förutsättningar lösa in mark. Det gäller framför allt mark som skall användas för allmänna platser, men också annan mark som skall användas för annat än enskilt byg- gande. 5.4.3Skyddet av mark för järnvägens befintliga och planerade anläggningar Reglerna om markanvändningsplanering i kombination med överföring av anläggningar ingående i statens spåranläggningar som fastighetstillbehör och servitut till skydd för placeringen av dessa spåranläggningar ger ett skydd för befintliga järnvägsanlägg- ningar på Jernhusens mark. Servituten garanterar att Jernhusen i förhållande till inte kan använda marken spåranlägg- ningarna är placerade på till andra ändamål. Anläggningarna som sådana skyddas, om de som fastighetstillbehör överförts till en statligt ägd fastighet, av äganderätten. Servitutet till skydd för anläggningarnas placering på Jernhusens mark kommer dock att vara avgränsat till de befintliga anläggningarnas läge och omfatt- ning.6 Servitutsrätten kan endast upphävas i vissa situationer. Eftersom det i dessa fall rör sig om s.k. förrättningsservitut upphör de dock ej att gälla ens vid exekutiv försäljning av marken. Däremot kan kommunen i samband med inlösen av sådan mark som avses i 6 kap. 17 § PBL med stöd av 5 kap 8a §, FBL ansöka om fastighets- 6 Se PM Hantering av servitut och ledningsrätter samt överföring/frigörande av fastighetstillbehör i fastighetsbildningsprojektet /. Förvaltning av järnvägens fastigheter reglering i syfte att upphäva de särskilda rättigheter som belastar marken i fråga. I det senare fallet skyddas det transportpolitiska intresset endast av reglerna i 3 kap. 8 §, och berörd kommuns vilja att ta ansvar för järnvägssystemet och dess långsik- tiga behov av mark. Reglerna i den kommunala markplaneringen skyddar bl.a. kom- munikationsanläggningar mot markåtgärder som påtagligt försvårar deras utnyttjande och tillkomst. Det s.k. riksintresset är av stor vikt för hur detta skydd fungerar. som inte omfattas av riks- intresset behöver ju endast skyddas så långt möjligt. beslut rörande vilken mark och anläggningar på denna som omfat- tas av riksintresset är dock endast ett anspråk med stöd i och trafikverkens gemensamma tolkning av begreppet riksintresse. Ett slutgiltigt fastställande av vilken mark och vilka anläggningar som egentligen täcks in av riksintresset kräver ställningstagande av och omfattar en bedömning av olika anläggningars funktion för transportsektorn och järnvägssystemet. Länsstyrel- serna kan i egenskap av regionala organ möjligen ha svårt att bedöma effekter på system med nationell utbredning och interna- tionell koppling. Det får därför förutsättas att sam- råder med sektorsmyndigheten . Det är värt att i detta sammanhang notera att beslut rörande vilken mark och vilka anläggningar som omfattas av riks- intresset inte uttryckligt inkluderar övrig järnväg på statens spår- anläggningar. Med övrig järnväg avses främst kapillära delar av sta- tens spåranläggningar i form av anslutningsspår, vissa terminalspår, osv. Godstrafikens terminalanläggningar är inte sällan belägna i anslutning till dessa kapillära delar av statens spåranläggningar. Möjligen kan dessa anläggningar täckas in genom uttrycket övriga spåranslutningar som behövs för att säkerställa transportfunk- tionen. Om så inte är fallet kan detta förhållande få negativa effekter för godstrafiken på järnväg, vars terminaler ofta är lokalise- rade i anslutning till spåranläggningar i infrastrukturens kapillära delar.