sou · GRB3105d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Utvärdering av Miljö- och Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att genomföra en halv- tidsutvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006. I uppdraget ingår att utvärdera programmet gentemot de olika mål som finns angivna, redovisa svar enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver samt utvärdera det administrativa genomförandet av programmet. Vid behov skall förslag till förbätt- ringar av programmet inom den av beslutade ekonomiska ramen för programmet och avseende dess genomförande lämnas. Genomförandet av miljö- och landsbygdsprogrammet regleras av rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upp- hävande av vissa förordningar. I artiklarna 48 och 49 anges över- gripande regler för övervakning och utvärdering av åtgärderna i programmet. De utvärderingar som skall sändas in till Europeiska kommiss- ionen är dels utvärderingen efter halva programperioden som skall ges in , med möjlighet till uppdatering före , dels den efterföljande utvärderingen som skall ges in . I kommissionens förordning (EG) nr 445/2002 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden ges i artiklarna 53–57 mer detaljerade anvisningar om innehåll och krav när det gäller övervakning och utvärdering. I artikel 54.1 sägs att utvärderingarna skall göras av oberoende utvärderingsorgan i enlig- het med erkända utvärderingsförfaranden. Europeiska kommiss- ionen har utarbetat gemensamma utvärderingsfrågor med kriterier och indikatorer som utvärderingarna skall genomföras mot. Reger- ingen gav genom beslut Livsmedelsekonom- iska institutet i uppdrag att ta fram ett förslag till strategi för utvärdering av det svenska Miljö- och landsbygdsprogrammet. tillkallade regeringen en särskild utredare i syfte att studera olika möjligheter att åstadkomma en mer kostnads- effektiv jordbruksadministration inom ramen för länsstyrelse- organisationens roll och uppgifter (dir. 2000:94). I budgetproposi- tionen (prop. 2001/02:1, utg. omr. 18) tog regeringen ställning för utredarens förslag om en formaliserad samverkan. och har i uppdrag att förse utvärderaren med underlag till svar på de gemensamma utvärderings- frågorna enligt artikel 54.2 i kommissionens förordning (EG) nr 445/2002. Vid halvtidsutvärderingen av mål 1-programmen kommer de jordbruksrelaterade åtgärderna att utvärderas i sitt regionala sammanhang. En särskild utredare tillkallas för att genomföra en halvtidsutvärd- ering av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000– 2006. Utvärderingen skall göras gentemot de olika mål som finns angivna för Miljö- och landsbygdsprogrammet. Utredaren skall redovisa svar på de frågor och indikatorer som följer av kommiss- ionens förordning (EG) nr 445/2002. Även det administrativa genom- förandet främst gentemot stödmottagarna inom programmet skall bedömas. Utredaren får, baserat på resultatet av utvärderingen i en separat förslagsdel lämna förslag på förbättringar av programmet och dess genomförande inom den av beslutade ekonomiska ramen för programmet. Då så är lämpligt skall utredaren samverka med andra relevanta uppföljningar och utvärderingar. Utredaren skall i sitt arbete även inkludera de jordbruksåtgärder i de svenska mål 1-programmen som finansieras av , utom åtgärder enligt artikel 33 i rådets förordning (EG) nr 1257/1999. Utvärderaren skall här ha ett nationellt jämförande perspektiv i sin analys. En förutsättning för en bra utvärdering är att den bygger på relevanta data. Det är därför väsentligt att utredaren på ett effektivt sätt utnyttjar data och andra underlag som samlas in under program- perioden för att möjliggöra en korrekt utvärdering. Utredaren skall av och i samverkan med berörda regionala och centrala myndigheter förses med underlag till utvärderingen, främst vad gäller svar på de gemensamma utvärder- ingsfrågorna enligt kommissionens förordning (EG) nr 445/2002. Om någon av kommissionen föreslagen fråga eller indikator ute- sluts i utvärderingen skall detta motiveras. Redovisningen skall ske på ett sådant sätt att den tydligt visar hur kommissionens utvärder- ingsfrågor besvaras. Utredaren skall också ta del av annan statistik och annat under- lagsmaterial av relevans för genomförandet av utvärderingen. Utredaren skall samråda med de myndigheter och organisationer som berörs av Miljö- och landsbygdsprogrammet. Utredaren skall redovisa utvärderingen . Effekter av miljöersättningen till betesmarker och slåtterängar Följande sammanställning har gjorts på uppdrag av utredningen. Den tar upp ett urval av problemkomplexen kring skötsel och bevarande av naturbetesmarker och slåttermarker i med anknytning till miljöersättningen som utredningen velat få belysta. 1Effekter av åtgärder – vad har hänt som en följd av programmet? Att bedöma hur de svenska naturbetesmarkerna och slåttermark- erna påverkats av EU:s miljöstödsprogram i är mycket svårt. En rad faktorer komplicerar en sådan utredning; Andra faktorer förutom miljöstödsprogrammet påverkar dessa marker. Det finns en historisk utveckling som man måste ta stor hän- syn till vid bedömningen. Många av dessa ekosystem reagerar tämligen långsamt på skötselförändringar och vissa effekter kan upptäckas om först ytterligare . Det finns få riktigt adekvata studier som kan användas vid denna typ av bedömning. Nedanstående beskrivning grundar sig därför också på generell ekologisk kunskap och parallell- utvecklingar som kunnat observeras i andra länder. Inledningsvis beskrivs situationen för naturbetesmarker och ängar när miljöstödsprogrammet inleddes i mitten av 1990- talet. Hur var utvecklingen fram till dess och vilka trender observ- erades under ? Naturbetesmarkerna och slåtterängarna har en lång historia i . Som kulturformade landskapselement har de åtminstone nyttjats i 6 . En stor del av de växt-, djur- och svamparter som är beroende av dessa marker har dock en evolutionär historia tillsammans med ett antal vilda och utdöda betesdjur. Hur skiftet från att ha varit beroende av vilda till tama betesdjur har gått till har vi ingen detaljerad kunskap om, men mycket forskning pågår inom detta område. Man kan dock konstatera att dagens naturbetesmarker har stort kulturhistoriskt värde som de för väldigt många arter är den enda tillflyktsorten i landskapet. I och med att antalet människor successivt ökade i kom betesmarkerna och senare också slåttermarkerna att öka i areal, ofta på skogens bekostnad. En mycket vanlig naturtyp under upp- odlingen av har varit olika typer av delvis träd- och busk- bevuxna betes- och slåttermarker. hade betes- och slåttermarkerna i sin maximala areella utbredning. Därefter minskade arealen, först genom uppodling av slåtteräng i de bästa jordbruksområdena, och senare som ett resultat av skogsplantering och igenväxning. I norra ökade dock arealerna slåtter och betesmark avse- värt som en följd av kolonisation och uppodling. Typiskt för norra skogsbygder har varit de stora våtslåtter- markerna som kombinerats med skogsbete, ofta i ett fäbodsystem. Detta skogsbete har inte på samma sätt som i result- erat i väldefinierade betesmarker, tydligt skilda från skogsmark. Därför har det varit svårt att hitta igenväxande betesmarker på många håll i då betet bedriv- its på skogen. hade redan förlorat huvud- delen av de naturbetesmarker och slåtterängar som fanns här . Det är viktigt att komma ihåg att hade naturbeteslandskap förändrats radikalt. Många av dessa marker var redan då starkt isolerade från varandra och hade minskat i areal. Vidare skedde en omfattande förskjutning när det gäller användandet av slåtter- och betesmarker här. Många av de kvarvarande betesmark- erna överfördes till skog medan kvarvarande ängar blev betesmark. Av detta skäl har många av dagens artrikare betesmarker en historisk bakgrund som ängsmark. minskade naturbetesmarkerna och slåtteräng- arna ytterligare i areal. Förutom den areella minskningen kom också de kvarvarande naturbetesmarkerna att förändras kvalitativt i många områden i . Gödsling och kemisk ogräsbekämpning blev allt vanligare på ängs- och hagmarker. En annan faktor som också starkt kommit att påverka natur- betesmarkerna och ängarna har varit torrläggningen av landskapet, som nådde sin kulmen , men som fortsatt . –80-talen fortsatte den negativa utvecklingen för jordbruket i norra , men också i skogsdominerade områden i . Detta påverkade användandet av naturbetesmarker och ängar. hade det uppstått en situation då fler och fler naturvårdare och naturvårdsinriktade forskare uppmärksamma- de att naturbetesmarkerna och ängarna i var mycket hotade. Någon bra dokumentation av situationen fanns dock inte. Jord- bruksstatistiken pekade visserligen på en stark nedgång i arealen betesmarker, men statistiken gjorde det t.ex. inte möjligt att skilja en kraftigt gödslad artfattig och högproducerande vall-liknande betesmark från en artrik ogödslad naturbetesmark. Däremot var tillbakagången för flera betesmarksberoende organ- ismer väl belagd, visserligen mest på regional nivå. För vissa organ- ismgrupper som länge hade studerats av många intresserade hade man en mycket bättre bild av förändringarna. T.ex. var popul- ationsförändringar hos de fåglar som är beroende av våta och välhävdade betes- och slåttermarker välkänd. Arter som sydlig kärrsnäppa, brushane, rödspov, men också storspov visade starkt vikande trender. Bland de betes- och slåtterberoende kärlväxterna kunde man också konstatera starkt negativa regionala trender. Den negativa trenden för naturbetesmarkerna och ängarna och de relativt osystematiska men ändå tydliga trenderna när det gällde betes- och slåtterberoende arter gjorde att också olika naturvårds- organisationer och myndigheter kom att uppmärksamma problem- et . Inledningsvis diskuterades på klassiskt naturvårdsmaner att bilda fler och större naturreservat. Det fanns dock en medvetenhet hos om problem med att bilda och sköta reservat just på kulturpåverkad mark. Många reservat på naturbetesmark sköttes dåligt och ett antal konflikter med markägare inom betesmarksreservat var inte uppmuntrande. Slutligen insåg man också att antalet reservat skulle bli mycket stort och i planerings- och skötselkostnader kräva mycket stora resurser. En i de här sammanhangen radikal idé föddes då. Varför inte betala brukarna för att de uppfyllde vissa skötselvillkor utan att bilda formella reservat? Systemet som initierades i mitten av 1980- talet innebar även i ett internationellt perspektiv nytänkande. Systemet kom att kallas (naturvård i odlingslandskap). Omfattningen var inledningsvis dock ganska blygsam, men p.g.a. framgångar med systemet kunde det expandera. Systemet byggde på att länsstyrelserna identifierade intressanta marker och erbjöd brukarna att teckna avtal med där brukaren förband sig att hålla en bra hävd på marken som man inte gödslade den. Myndigheterna utvecklade NOLA-systemet och p.g.a. dess framgångar kom det att växa ytterligare. Parallellt med att NOLA-systemet genomfördes också den s.k. ängs- och hagmarksinventeringen (ÄoH) 1987–1992. beslöt om en relativt radikal avreglering av svenskt jordbruk. När sedan gick med i EU 1995 och därmed åter anslöt sig till ett jordbrukssystem som byggde på stark reglering hade man i princip redan ett utvecklat miljöstöds- eller miljöersättningssystem. Det befintliga svenska systemet anpassades successivt till EU:s miljöstödsprogram. Det är väsentligt att förstå att dagens svenska variant av EU:s miljöersättningssystem inte är ett resultat av EU- inträdet. Systemet fanns redan men har ökat i omfattning p.g.a. EU-medlemskapet. Det går därför inte att isolerat bedöma dagens situation för naturbetesmarker och ängar i enbart som ett resultat av det nuvarande miljöersättningsprogrammet. Man kan t.ex. fråga sig hur situationen hade sett ut om vi innan EU inträdet inte haft NOLA-systemet och dess efterföljare. En jämförelse med situation kan ge vissa indikationer. I hade man inte något NOLA-liknande system men har efter EU-inträdet utvecklat miljöersättnings- programmet på ett mycket ambitiöst sätt när det gäller naturbetes- marker och ängar. har ca 20–30 000 ha högkvalitativa naturbetesmarker och ängar jämfört med ca 200–300 000 ha. Det är svårt att exakt ange hur stora arealerna av högkvalitativa naturbetesmarker är, men i finns uppskattningsvis ca 1/10 av arealer som finns i . Om situationen var exakt den samma i de båda länderna skulle det dock trots allt funnits en betydande skillnad i areal då är större och har stora land- områden längre söderut än . Slutsatsen, som också stöds av en jämförelse med andra nordeuropeiska länder, blir att tidiga satsning på miljöersättningar för skötsel av naturbetesmarker och ängar har möjliggjort bevarandet av relativt stora arealer ängs- och betesmarker i . Länder som , men också och har gjort så stora förluster –95 att det inte sedan varit möjligt att på samma sätt som uppnå en effektivitet i miljöersättningssystemet. Dialog mellan myndigheter och bönder i beträffande dessa frågor har också varit en fördel. Som framgått ovan har de svenska naturbetesmarkerna och äng- arna minskat i areal kontinuerligt med undantag . Det är viktigt att påpeka att situationen är alarmerande i ett historiskt perspektiv, men vid jäm- förelser med grannländerna kan man konstatera att situationen antagligen hade varit mycket sämre om vi inte hade initierat NOLA-systemet och vidareutvecklat det. och har gjort successiva utvärderingar av effekterna av miljöersätt- ningarna till naturbetesmarker och ängar. Huvuddelen av dessa utvärderingar har enbart baserats på arealsuppgifter. Sammanfatt- ningsvis visar dessa studier att miljöersättningen tycks ha haft en positiv effekt och speciellt de marker i , som bedöm- des som mest värdefulla i Ängs- och hagmarksinventeringen, har hävdats kontinuerligt. I och har dock utveck- lingen varit negativ. Runt hälften av de marker som ansågs värde- fulla i ÄoH brukades inte . Studier gjorda inom HagmarksMistra pekar på att denna negativa trend i norra delen av består. Prognoser baserad på ett antal intervjuer med brukare visar på samma sätt på en mycket dyster situation för de biologiskt mest värdefulla markerna i norra . Ett stort problem är dock att även om naturbetesmarkerna och ängarna i arealmässigt bevarats eller t.o.m. ökat i areal så vet vi därmed inte om de biologiska värdena i dessa marker har behållits, ökat eller minskat. Vi kan däremot vara övertygade om att värdena i norra starkt gått tillbaka då så stora arealer inte hävdats . De kvalitativa utvärderingarna av hur miljöersättningarna påverkat ängs- och betesmarker är fåtaliga och av regional karaktär och oftast är det endast kärlväxter som har studerats. Fågelstudier finns men dessa relateras oftast inte specifikt till ytor med miljö- ersättningar (se nedan). Fem regionala kärlväxtstudier gjordes . Studierna byggde i stort sett på att resultat från ÄoH och senare undersök- ningar jämfördes med studier gjorda . Undersökning- arna gjordes på uppdrag av länsstyrelserna i , Söderman- lands, , och . Metodiken skiljde sig dock åt mellan de olika studierna. Detta och den begränsande omfattningen gör att man skall vara försiktig med generaliseringen för hela landet. Ett resultat som dock åter- kommer i flera av studierna är att områden med miljöersättningar har en tendens att vara bättre hävdade än motsvarande områden (som hade samma status i ÄoH) utan miljöersättningar . Det är kanske inte ett speciellt förvånande resultat, men hade motsatsen påvisats, hade det funnits stor anledning att se över de grundlägg- ande principerna för miljöersättningarna. Det finns dock områden där ett sådant till synes paradoxalt förhållande tycks råda, t.ex. gäller detta delar av . Mycket speciella traditionella hävd- och markförhållanden tycks förklara dessa paradoxer. De positiva effekter av miljöersättningarna, som de fem studier- na tycks visa, skall nog inte enbart tillskrivas de senaste årens EU- miljöersättningar. Flera av de studerade betes- och slåttermarkerna var inkluderade i och efterföljande program. Detta faktum skall dock inte alls ses som något negativt, eftersom bara 3–påverkan av miljöersättningar antagligen inte skulle ge särskilt påtagliga resultat. Det faktum att många områden påverkats av tidigare hävdstimulerande program gör det möjligt att avläsa några relativt tydliga trender. framgår det av den gotländska undersökningen och undersökningen från att miljöersättning inte är en garanti för att områden skall skötas på ett sådant sätt att natur- värdena och de kulturhistoriska värdena bevaras. När det gäller slåtterängar är situationen uppenbarligen ganska besvärlig i flera av de undersökta länen. Också i betesmarkerna minskar antalet arter som kan betraktas som slåttergynnade. Här ser vi antagligen två processer, den ena innebär ängsmarkerna som inte blir skötta på ett tillräckligt adekvat sätt. Den andra processen, att slåttergynnade arter försvinner ur betesmarker, är antagligen en process som pågått sedan just dessa betesmarker överfördes från ängar till beten. Detta är alltså ett historiskt förlopp som startade för så länge sedan som . Om man vill vända denna trend är det nödvändigt att antingen återinföra slåtter på flera av dagens betesmarker, alternativt utforma skötselregimer som i viss mån kan efterlikna slåtter. Från rapporteras att kvävegynnade kärlväxter i naturbetesmarkerna gynnats på bekostnad av arter med ringa kvävebehov. Detta resultat överensstämmer väl med ett antal florastudier i , , och som visar att det pågår en kontinuerlig eutrofiering i många vegetationstyper. Slutligen finns det en viktig slutsats av de fem studierna, och det är att de klart visar på behovet av ett effektivt uppföljningssystem. Det räcker inte med ett system som utvärderar hur stora arealer som hävdas, utan framförallt ett system som gör att det går att utvärdera om miljömålen uppnås. I klartext behövs alltså ett system som kan visa om miljöersättningssystemet och andra faktorer leder till att arterna i naturbetesmarkerna och ängarna långsiktigt gynnas eller om en långsam utarmning sker trots omfattande miljöersätt- ningar. Ovan har huvudsakligen kärlväxternas utveckling inom natur- betesmarkerna och ängarna berörts. Här skall också göras ett för- sök att bedöma vad som hänt med andra organismgrupper bundna till naturbetesmarker under de senaste 5–15 åren. Möjligheterna att bedöma dessa övriga organismgruppers utveckling i relation till miljöersättningen är sämre än för kärlväxterna. ÄoH baserades på kärlväxtförekomst. För fåglar knutna till fuktiga slåtter- och betes- marker finns det lokala och regionala studier som visar på för- ändringar i förhållande till hävdsituationen. Enstaka insektsstudier som kan användas finns också. I övrigt får bedömningen utgå från de generella trender som är mer eller mindre belagda för ett antal jordbruksmarksarter. För fåglar finns ett antal generella taxeringssystem som pågått under . Utifrån dessa studier som måste anses pålitliga kan man klart se att populationen hos en rad fågelarter mer eller mindre knutna till jordbrukslandskapet har minskat signifikant. Staren och ladusvalan är exempel på sådana arter. Dessa arter är dock inte enbart knutna till naturbetesmarker och slåtterängar. Dessa arters minskning visar snarare på generella biotop- försämringar för dessa arter i jordbrukslandskapet. Minskad till- gång på naturbetesmark och slåtterängar kan vara en av de negativa faktorer som påverkat dessa arter. Troligen är det dock ett antal andra faktorer som bär huvudansvaret för den negativa utveck- lingen. Här handlar det om förenkling av jordbrukslandskapets struktur, med större fält och färre odlingshinder. Också hur mjölk- och köttdjursuppfödning generellt ser ut kan ha spelat en stor roll. Den mycket starka minskningen av mjölkgårdar kan t.ex. ha spelat in. Betesdjur saknas t.ex. i ganska stora landskapsavsnitt. Utan att det går att belägga finns misstanken att det finns djur- växt- och svampgrupper i odlingslandskapet som minskat mer än de arter som enbart är knutna till naturbetesmarkerna. T.ex. kan dagfjärilarna vara en sådan grupp. De gynnas visserligen starkt av naturbetesmarker men många arter behöver kombinationer av vissa biotoper och substrat för att fullborda sina livscykler. Utifrån kunskaper om arealmässiga utvecklingstrender, olika organismgruppers hotstatus m.m. kan man hysa en stark misstanke om att det är i nordliga trakter, skogsdominerade marginalbygder och i helåkersbygder som situationen är sämst för många grupper. De områden där utvecklingen varit minst negativ och t.o.m. positiv är relativt jordbrukstäta mellanbygder. T.ex. antyder studien från som citerats ovan detta. Arter och artgrupper som är specialiserade t.ex. på ett speciellt substrat (t.ex. basisk sand, gamla öppet stående träd), speciell hävd (t.ex. regelbundet återkommande bränning) eller vatten- dränkta ytor har i många fall uppvisat mycket negativa populations- trender. En minskning av naturbesmarksarealerna innebär att lämpliga biotoper för sådana arter blir starkt isolerade. De generella miljöersättningarna för naturbetesmarker och slåtterängar räcker antagligen inte till för att långsiktigt behålla många av de mer specialiserade arterna och artgrupperna. behövs speciella skötselmetoder som inte använts inom jordbruket . är förhållandena så generellt förändrade att det behövs helt nya skötselmetoder och planering på landskapsnivå för att vissa arter inte skall försvinna. Miljöersättningarna har haft en klar positiv effekt kvantitativt när det gäller arealerna naturbetesmarker och ängar. De kvalitativa effekterna är mer svårdokumenterade. Mindre studier visar dock också på kvalitativa förbättringar. Klart kvalitativt negativa effekter av miljöersättningarna är dock inte påvisade. I ett internationellt perspektiv har lyckats bevara stora arealer naturbetesmarker, när det gäller slåtterängar är dock situa- tionen sämre. De avsides liggande, stenbundna, trädrika betes- och slåtter- markerna är de mest hotade och minskar fortfarande i areal och får allt sämre hävdstatus. Dessa markers framtid ser mörk ut i olika prognoser. Övergödning kan ha betydande negativ effekt, trots fortsatt hävd, även om förändringarna går långsamt och kan vara svår- dokumenterade. Osäkerheten är stor om de kvalitativa effekterna på biologisk mångfald av miljöersättningen. Mer omfattande och systematiska övervakningssystem behövs. Sambanden mellan naturbetesmark och annan jordbruksmark och landskapet i stort är mycket viktig för många organismgrupper. Slåtterarealen har ökat . Detta gäller dock inte de stenbundna och trädrika ängarna. Dessa ängar behöver särskilt uppmärksammas framöver. Specialiserade organismer beroende av specifika habitat, substrat eller speciella typer av hävd gynnas inte i dagens miljöersättnings- system. Alternativa ersättnings- och åtgärdessystem kan behövas. 2Problem med igenväxningsmarker som inte inkluderas i statistiken – vad kan göras? När Ängs- och hagmarksinventeringen planerades var de faktiska kunskaperna om hur stora arealer av ängs- och naturbetesmarker som fanns i ganska dåliga. Visserligen fanns viss generell jordbruksstatistik som berörde betesmarker, men kunskaperna om hur stora arealer och var olika typer av betesmarker låg var ringa. ÄoH behövdes för att skapa ett kunskapsunderlag för bl.a. urval av de som höll på att tecknas. Resurserna var begränsade för ÄoH och det gällde att ta fram en metod som begränsade resurserna och att få fram ett så bra material som möjligt. ÄoH var baserad på kärlväxtfloran. Olika studier både i och internationellt hade pekat på utarmning av som hade drabbat många naturbetesmarker p.g.a. gödselpåverkan. Igen- växningen upplevdes också som ett mycket stort problem. För att kunna göra en första sökning och gallring av objekt användes