sou · GRB332d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Med begreppet extraordinär händelse avses händelser av mindre geografisk omfattning, där en kommun eller ett landsting, eller ett par grannkommuner, har drabbats av en kris. Det är händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd beredskap. En extraordinär händelse kan undantagsvis utgöra en svår påfrestning på samhället i fred. Genom lagen har kommuner och landsting till skillnad från tidigare fått en uttrycklig skyldighet att planera för hur de skall kunna hantera extraordinära händelser. I 2 § anges att kommuner och landsting skall för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de skall hantera extraordinära händelser. Vidare föreskrivs att det skall finnas en nämnd i kommuner och landsting för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser (krisledningsnämnd) (3 §). Kommunstyrelsen kan utgöra en sådan nämnd. Ordföranden i krisledningsnämnden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden skall träda i funktion. Ordföranden får också besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Vissa författningar m.m. av betydelse beslut skall därefter anmälas till nämnden (4 §).50 får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksam- hetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extra- ordinära händelsens art och omfattning. När förhållandena medger det skall krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit från andra nämnder skall återgå till ordinarie nämnd (5§). beslut skall anmälas vid närmast följande fullmäktigesammanträde. Fullmäktige beslutar om omfattningen av redovisningen och formerna för denna (6 §). På detta sätt får full- mäktige möjlighet att utöva viss tillsyn över krisledningsnämnden. Fullmäktige får också besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Om fullmäktige fattar ett sådant beslut återgår de verksamhetsområden som krisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd (7 §). Detta kan ske när fullmäktige bedömer att det inte längre föreligger en extraordinär händelse. I lagen ges möjligheter till samarbete över kommun- och lands- tingsgränserna vid en extraordinär händelse. Kommuner och lands- ting får på begäran bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse.51 Härmed görs ett undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen.52 Om bistånd har lämnats har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller . När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en extraordinär händelse, gäller vidare att vistelsekommunen har rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen (8 §). Slutligen kan nämnas att kommuner och landsting under en extraordinär händelse får lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen (9 §). Däremot innebär bestäm- melsen inte någon rättighet för den enskilde att utkräva stöd. 50Om ordföranden har förhinder ankommer nämnda uppgifter istället på nämndens vice ordförande. 51Bestämmelser om kommuners och landstings möjlighet att bistå annan kommun eller annat landsting med hälso- och sjukvårdsresurser vid extraordinär händelse finns i 4 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 52Principen innebär att verksamheten i en kommun eller ett landsting skall bedrivas så att nyttan av verksamheten kommer medlemskollektivet till godo. Vissa författningar m.m. av betydelse I vissa krissituationer kan det bli nödvändigt att statsmakterna ingriper särskilt snabbt för att lösa oväntade problem. 1-12 kap. regeringsformen (RF) anvisar vissa möjligheter till sådana ingripan- den, mestadels i den formen att konstitutionella befogenheter överlåtes från till regeringen (se t.ex. 8 kap. 7 § RF). För fall då sådana möjligheter inte finns har man diskuterat tre andra utvägar som innebär att man avviker från den normala konstitu- ordningen. Ett alternativ är att göra det möjligt att ändra grundlagen genom ett enda beslut fattat med kvalificerad majoritet. En annan möjlig- het är att regeringen handlar utan uttryckligt grundlagsstöd och med tillämpning av s.k. konstitutionell nödrätt övertar större eller mindre delar av kompetens. Slutligen kan man välja att i fredstid skapa konstitutionella regler som så långt som möjligt medför att de offentliga organen kan agera inom grundlagens ram även i krislägen. Sådana bestämmelser finns i 13 kap. RF.53 I utredningens uppdrag ingår att undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att hantera omfattande terroristattacker. Utredningens överväganden skall göras inom ramen för gällande lydelse av RF. I det följande begränsas framställningen därför till det andra alternativet, konsti- tutionell nödrätt. Den konstitutionella nödrättens omfattning och betydelse Den konstitutionella nödrätten förklaras i doktrinen54 som grund- satsen att statsmakterna, när samhällets bestånd står på spel, kan åsidosätta grundlag och likväl göra anspråk på att handla rättsenligt. 53Exempelvis finns det i 13 kap. 6 § RF en bestämmelse som medger att regeringen, med stöd av bemyndigande i lag, i angivna krissituationer genom förordning meddelar före- skrifter i ämnen som annars enligt grundlagen skall meddelas av genom lag. För att denna befogenhet skall få utnyttjas krävs att riket är i krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket befunnit sig i. 54Holmberg, E., och Stjernqvist, N., Grundlagarna, 1980, s. 420 samt Vår författning, 2000, s. 210. Vissa författningar m.m. av betydelse RF vilar på och ger uttryck åt förutsättningen att konstitutionell befogenhet inte kan överlåtas. Det handlingsutrymme som den behörige ställföreträdaren för statsmakterna har kan inte överlåtas eller i övrigt modifieras annat än med stöd av bestämmelserna i 13 kap. RF. Reglerna i de övriga tolv kapitlen är tänkta att kunna tillämpas i alla andra situationer än under krig och krigsfara. Några mellanlägen eller mer tänjbara konstitutionella generalklausuler finns inte. I har statsmakterna numera i huvudsak tagit avstånd från den konstitutionella nödrätten. Tanken att statsorganen i krissitua- tioner skall kunna sätta sig över grundlagsreglerna anses stämma illa med principen om maktutövningens lagbundenhet. Andra argu- ment som har förts fram mot en sådan rätt är att man riskerar att fattade beslut inte respekteras som legitima samt att det blir lättare för förrädiska grupper att gripa makten.55 Likväl torde det finnas ett visst begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konsti- tutionell nödrätt vid sidan av författningen. Hur långt denna sträcker sig är dock oklart. Ytterst ankommer det på () att vid granskningen av regeringsarbetet avgöra, om ansvar skall utkrävas för formellt oriktiga åtgärder.56 Statsmakternas agerande i samband med några terroristaktioner Avslutningsvis finns det anledning att erinra om några allvarliga terrorismfall57 som inträffande i . Frågan om regeringen hade överskridit sina befogenheter i samband med händelserna var föremål för KU:s granskning. Det s.k. Bulltoftadramat inträffade . Ett svenskt passagerarflygplan kapades under en flygning mellan Tors- landa och av tre jugoslaver som var medlemmar av den kroatiska Ustasjarörelsen. Kaparna tvingade kaptenen att flyga till Bulltofta. Som villkor för att släppa passagerarna krävde kaparna att sju kroater, intagna på olika fångvårdsanstalter i , skulle utlämnas till kaparna annars skulle planet sprängas. Regeringen beslöt att internerna skulle föras till Bulltofta. Sex av internerna förklarade att de ville gå ombord på planet och detta tilläts. 1973:90 s. 444 f. 56Jfr , G., och Ragnemalm, H., grundlagar, 1980, s. 334. Se även Jermsten, H., Konstitutionell nödrätt, 1992. 57Beträffande händelsen på , som redovisas nedan, var det sannolikt inte en terroristaktion i den bemärkelsen att det fanns ett politiskt syfte bakom rånarens agerande. Vissa författningar m.m. av betydelse ett antal passagerare fått lov att lämna planet krävde kaparna en lösensumma för att släppa de återstående passagerarna. En del av denna summa betalades till kaparna och de återstående passagerarna fick lämna planet som därefter avgick till . KU uttalade följande granskningsbetänkande.58 Från strikt konstitutionella synpunkter förhåller det sig otvivelaktigt så att det konstitutionella regelsystemet till följd av de speciella för- hållandena inte iakttogs av regeringen på en rad punkter i samband med kapningen. Frigivningen av internerna och dispositionen av sta- tens medel till lösensumma t.ex. var åtgärder som knappast kan anses lagligen grundade. Med hänsyn till den korta tid som stod till buds i det hotfulla läget kunde ej heller regeringsformens regler beträffande konseljbeslut m.m. iakttagas. Mot nämnda brister i regeringens hand- läggning av flygkapningsfrågan måste vägas det ansvar för enskilda människors - i detta fall flygpassagerarnas och besättningens – personliga säkerhet som åvilar myndigheterna och därvid ytterst regeringen. Regeringens bedömning att en uppenbar nödsituation förelåg var enligt utskottets mening riktig. Utskottet har mot denna bakgrund inte funnit anledning till anmärkning mot regeringens handlande i samband med flygplanskapningen. Enligt KU borde frågan om särskilda regler för regeringens hand- lande i extra ordinära situationer bli föremål för prövning. Någon utredning genomfördes dock inte i anledning av KU:s uttalande. En annan uppmärksammad händelse som brukar benämnas inträffade . Vid ett bankrån tog en beväpnad rånare fyra banktjänstemän som gisslan. Rånaren krävde att – dömd till internering för bl.a. grovt rån – skulle överföras till banklokalen, samt att en lösen- summa på skulle betalas. Justitieministern beslutade att som en beredskapsåtgärd skulle flyttas från fängelset i till för att där ställas till polisens förfogande. Statsministern tillstyrkte förslaget. Justitie- ministern fick därefter regeringens fullmakt att bestämma att , om denne själv gick med på det, fick släpas in i banklokalen under förutsättning att gisslan lämnades ut. Polis- ledningen underrättades om beslutet. Efter det att rånaren hade tagit stryptag på en av kvinnorna i gisslan bedömde polisledningen situationen som så hotfull för gisslan att man beslöt – utan att ha talat med justitieministern – att släpa in i bank- lokalen. Efter gav rånaren upp och gisslan befriades. 58 KU 1973:20 s. 17. Vissa författningar m.m. av betydelse Vid den efterföljande granskningen hänvisade KU till de uttalan- den som man gjort i samband med Bulltoftadramat och tilllade:59 Beträffande regeringens åtgärd att föranstalta om utlämnan- de kan självfallet, inte minst i efterhand, anföras olika meningar om det var den lämpligaste lösningen eller inte. Polisledningens bedömning av det akuta läget är naturligtvis härvidlag av största betydelse. Enligt utskottet måste således regeringsbeslutet om utlämnande ses mot bakgrund av polisledningens bedömning att en uppenbar nödsituation förelåg. var det enligt utskottet naturligt att för beslutet villkor uppställdes för polisens rätt att låta förenas med rånaren i banklokalen. Villkoret i frågan kan således inte betecknas som något otillbörligt ingripande i polisens operativa uppgift. Det var också naturligt att regeringen under bank- dramat fortlöpande uppehöll kontakter med polisledningen på . KU framhöll att det vore önskvärt med en fastare beslutsordning och dokumentation i samband med extraordinära situationer, inte minst med tanke på de tjänstemän som har att verkställa rege- ringens beslut. Slutligen bör det s.k. ambassaddramat som inträffade på den västtyska ambassaden i beröras något. Sex terrorister från västtyska Rote Armee (RAF) ockupe- rade ambassaden och tog gisslan, varav två mördades. sam- ma natt sprängde terroristerna av misstag delar av ambassaden i luften och en terrorist avled. Övriga terrorister greps och utvisades till dåvarande . En av dem hade emellertid ådragit sig splitterskador och fördes till sjukhus där hon opererades. Kort där- efter utvisades hon enligt regeringsbeslut. Utvisningen skedde med stöd av den då gällande lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. ankom verkställighet av utvisningen med stöd av lagen på länsstyrelse och inte på regeringen. KU konstaterade vid sin granskning att den behandlade frågan torde ha fått en lösning efter en lagändring som formellt gjorde det möjligt för regeringen att agera på sätt som skedde.61 I övrigt riktade KU inte någon kritik mot regeringens handlande i samband med ambassaddramat. Vid tiden för ambassaddramat hade den nu gällande RF, i vars förarbeten statsmakterna tog avstånd från den konstitutionella 59KU 1974:22 s. 19. 60Ändringen i 58 § dåvarande utlänningslagen trädde i kraft . 61KU 1975/76:50 s. 34. Vissa författningar m.m. av betydelse nödrätten, trätt i kraft. Man kan emellertid knappast säga att regeringens åtgärd att överta en uppgift från utgjorde exempel på konstitutionell nödrätt, och det finns därför inte under- lag för att bedöma hur numera skulle ha betraktat ett sådant fall som exempelvis Bulltoftadramat. Polisväsendet tillhör ansvarsområde. Polisens organisation är indelad i en central nivå och en lokal nivå. är central förvaltningsmyndighet för polisväsen- det och har tillsyn över detta. Varje län utgör ett polisdistrikt och i varje polisdistrikt finns det en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. Polislagen (1984:387, PL) innehåller grundläggande regler om polisväsendets organisation och uppgifter. Polisväsendet styrs också av andra författningar, bl.a. polisförordningen (1998:1558, PF), förordningen (1989:773) med instruktion för , förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen, och . Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas i vissa delar. Polisväsendet styrs även av reglerings- brev och andra beslut av främst regeringen och . Målen för polisverksamheten och polisens uppgifter har inte preciserats i polislagen utan anges mer allmänt. Detta beror på bl.a. att man har velat att polisens verksamhet fortlöpande skall kunna anpassas till förändringar i samhället. Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet skall polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp (1 § PL). Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp och att fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser (2 § PL). är central förvaltningsmyndighet för polisväsen- det och har tillsyn över detta. Styrelsen skall verka för planmäs- sighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet (7 § PL). Styrelsen skall vidare verka för ett förtroendefullt förhållande mellan polisen och allmänheten. Av grundläggande betydelse för ställning är att styrelsen inte leder polisverksamhet och inte får meddela föreskrifter eller annars bestämma om sådan verksamhet i andra hänseenden än regeringen förordnar. Detta har kommit till utryck i PL genom att det i 7 § sägs att regeringen kan uppdra åt styrelsen att i särskilda hänseenden leda polisverksamhet. I lagtexten nämns särskilt att regeringen kan uppdra åt styrelsen att leda polis- verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. befogenheter att leda polisverksamhet har kon- centrerats till situationer där det krävs en central överblick och ett internationellt kontaktnät för att nå framgång i polisarbetet. Led- ningen av polisverksamheten sker antingen direkt med resurser som förfogar över (främst genom Säkerhets- polisen och ) eller indirekt genom föreskrifter för polismyndigheternas verksamhet. Regeringen har förordnat att skall leda polis- verksamhet bl.a. för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Även om verksamheten inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet, leder styrelsen polisverksamhet i fråga om terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer. All sådan polisverksamhet som har räknats upp bedrivs inom styrelsen av Säkerhetspolisen (4 § instruktionen för och 2 § instruktionen för Säkerhetspolisen). Regeringen har vidare föreskrivit att skall organisera en nationell insatsstyrka med huvuduppgift att bekämpa terroraktioner i . Om en polismyndighet begär det, skall lämna polisförstärkning i form av insatsstyrkan eller en del av styrkan, om det är lämpligt och kan ske med hänsyn till styrkans huvuduppgift. får enligt instruk- tionen utöver vad som följer av 4 § leda sådan polisverksamhet som bedrivs av insatsstyrkan utom när styrkan utgör polisförstärkning hos en lokal polismyndighet (2 § 5, 6 § 8 och 9 a § instruktionen för ). hör organisatoriskt till . och Säkerhetspolisens uppgifter och orga- nisation m.m. behandlas särskilt i avsnitt 4.1.3 respektive 4.1.4. Allmänna råd och föreskrifter samt tillsyn får besluta om allmänna råd om polisverksam- heten i den utsträckning detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete (12 § instruk- tionen för ). har i FAP 201-1 meddelat allmänna råd för polismyndigheternas organisation, led- ning och planering vid särskilda händelser. Med en särskild händel- se menas en befarad eller inträffad händelse som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning. Som exempel på sådana händelser nämns i råden bl.a. sabotage, bombhot och terroristangrepp. får också meddela föreskrifter, som är av bindande natur, för vissa verksamhetsområden inom polisväsendet om det behövs för att uppnå enhetlighet inom polisen. Före- skrifterna får gälla bl.a. polisverksamhet som hör till Säkerhets- polisens område (13 § instruktionen för ). Vidare får meddela föreskrifter om vilka upp- gifter som får ges till eller en del av denna när den ställs till en polismyndighets förfogande som polis- förstärkning (13 a § instruktionen för ). har, som tidigare nämnts, tillsyn över polis- väsendet. är, som förut nämnts, central förvaltnings- myndighet för polisväsendet och styrelsen är chefsmyndighet för (7 § PL och 1 § instruktio- nen för ). Till styrelsen hör Säkerhetspolisen och . Rikspolischefen är chef för (16 § instruktionen för ). består av högst åtta personer, rikspolischefen medräknad (19 § instruktionen för ). Styrelseledamöterna utses av regeringen för en bestämd tid (31 § instruktionen för ). Säkerhets- polisen leds av säkerhetspolischefen och leds av rikskriminalchefen (7 § instruktionen för Säkerhetspolisen och 17 a § instruktionen för ). Överdirektören är rikspolischefens ställföreträdare. I frågor på Säkerhetspolisens eller område är emellertid säkerhetspolischefen respektive rikskriminalchefen rikspolischefens ställföreträdare (18 § instruktionen för ). Vid finns dessutom en biträdande säkerhetspolischef som i frågor på Säkerhetspolisens område är ställföreträdare för rikspolischefen när säkerhetspolischefen har förhinder (7 § instruktionen för Säker- hetspolisen och 18 § instruktionen för ). Samt- liga dessa befattningshavare anställs genom beslut av regeringen (10 § instruktionen för Säkerhetspolisen och 29 § instruktionen för ). Säkerhetspolisens och organisation behandlas särskilt i avsnitt 4.1.4 respektive 4.1.3. Inom finns vidare Ekobrottskansliet och ett antal arbetsenheter. Ekobrottskansliet ställer poliser till Ekobrotts- myndighetens förfogande och leder polisverksamhet inom Eko- brottsmyndighetens område. Ekobrottskansliet svarar direkt under rikspolischefen (2.4 arbetsordningen). leder sådan operativ polisverksamhet på central nivå som inte ankommer på Säkerhetspolisen eller . svarar för bl.a. kriminalunderrättelse- tjänst, vissa kvalificerade brottsutredningar, exempelvis rörande våldsbrott, seriebrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet samt kriminalpolisförstärkning till polismyndigheterna. Rikskriminal- polisen är den organisation inom vilken kampen mot den organise- rade brottsligheten samordnas på central nivå (6 § instruktionen för och 13.16 arbetsordningen). Utvecklingen har gått i riktning mot att har fått ökade uppgifter när det gäller det internationella polissamarbetet och frågor som har samband härmed. ansvarar för det operativa internationella polissamarbetet och svarar även för utvecklingsarbetet när det gäller internationella operativa frågor på kriminalpolisområdet. är nationell byrå för den internationella kriminalpolisorganisationen och nationell enhet för Europol. Inom är Riks- kriminalpolisen, genom , operativt ansvarig och nationell kontaktpunkt för Schengens informationssystem (SIS). skall upprätthålla de operativt relaterade för- bindelser som behövs med utländska myndigheter (13.16 arbets- ordningen). skall genom det nationella sambandskonto- ret och rikskommunikationscentralen upprätthålla dygnetruntverk- samhet, beredskap för särskilda händelser av riksangelägenhet och ge service till polismyndigheter, departement, ambassader och myndigheter utanför polisväsendet. skall vidare samordna polisverksamhet av riksomfattande karaktär eller med internationell anknytning. Till uppgifterna hör också bl.a. att ansvara för samordning av polisens planering för sådana händelser där intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande, att bereda frågor om polisförstärkning från en polismyndighet till en annan, att bereda ärenden om , att hand- lägga och besluta i ärenden som rör den särskilda kontrollen på flygplatser (luftfartsskyddet), att vid behov samordna och bereda ärenden som rör säkerhetsåtgärder inom sjöfarten till förekommande av allvarlig brottslighet samt att svara för och leda polisens utlands- styrka. leds av rikskriminalchefen (17 a § instruktio- nen för ). Inom finns fyra huvudenheter. Dessa är Sekretariatet (Sekr), Kriminalunderrättelse- tjänst (KUT), Utredning/Spaning (U/S) samt Ordningspolis- enheten (OPE). Inom KUT utförs den uppgift som har när det gäller kriminalunderrättelseverksamhet på nationell och inter- nationell nivå. KUT inhämtar, bearbetar och analyserar informa- tion för att klarlägga hotande grov och organiserad kriminalitet. KUT identifierar och karaktärsbestämmer kriminella organisa- tioner och andra brottsliga aktörer som är av intresse ur nationellt eller internationellt perspektiv. Verksamheten är inriktad på bl.a. narkotikabrott, barnpornografibrott och mc-relaterad brottslighet. U/S ger stöd åt övriga delar av , åt utländska och internationella brottsbekämpande organ och åt polismyndig- heterna med kvalificerade spanings-, utrednings- och identifierings- resurser. U/S ger stöd särskilt åt insatser mot brottslighet som är mycket grov och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. Verksamheten är inriktad på bekämpning av grova våldsbrott och grova narkotikabrott. U/S utreder de brott som det ankommer på att utreda enligt instruktionen för . OPE ansvarar för och ger stöd åt polisoperativ verksamhet som berör flera polismyndigheter. Vid OPE handläggs vidare ärenden om polisens utlandsstyrka, flygplatssäkerhet, särskilda händelser av riksangelägenhet och polisförstärkning. hör organisatoriskt till OPE. huvuduppgift är att bekämpa terroraktio- ner i . Styrkan flyttades organisatoriskt från i till .