sou · GRB361d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att utse förhandlare för de tre stor- stadsregionerna med uppdrag att utarbeta överenskommelser med berörda parter i respektive region för att genom åtgärder i det samlade trafiksystemet förbättra respektive regions miljösituation, öka tillgängligheten samt skapa bättre förutsättningar för regionens utveckling. Till förhandlingsman i utsågs , i och i Malmöre- gionen . Representanter för , och i och län träffade och överenskommelser om samordnade åtgärder i syfte att förbättra miljön, öka tillgängligheten och skapa bättre förut- sättningar för . För vägtrafikens del innebar överenskommelsen en ringled runt och en yttre tvärled. De nya trafiklederna skulle helt finansieras med av- gifter på biltrafiken, vägtullar. Överenskommelserna redovisades för 1993 (prop. 1992/93:100 bil. I en promemoria, Ds 1993:52 Lag om vissa vägtullar i – en modell, presenterade Kommunikationsdepar- tementet ett principförslag till lagstiftning. Promemorian remiss- behandlades och ett med hänsyn till remissutfallet reviderat förslag presenterades i en promemoria . Regeringen föreslog i prop. 1993/94:86 att vägtullar skulle finan- siera utbyggnaden av vissa vägprojekt i . I proposi- tionen anförde regeringen att den skulle återkomma till med förslag till lagstiftning om vägtullar. godkände det som av regeringen förordats om finansie- ring genom vägtullar. tillkallade regeringen en särskild utredare med upp- drag att bl.a. lämna förslag till utformning av en lagstiftning om vägtullar. Den särskilde utredaren lämnade delbe- tänkandet Vägtullar i (SOU 1994:142). I delbetänkandet från behandlades vissa övergripande frågor rörande vägtullar i . Utgångspunk- ten för utredningens arbete var de överenskommelser om trafik och miljö som regionala företrädare och staten hade träffat, främst de s.k. Dennisöverenskommelserna. lagförslag byggde på förslaget i den nämnda promemorian Ds 1993:52. Utgångspunkten för förslaget till lagstiftning var att vägtullen är att betrakta som skatt i statsrättslig mening. De bestämmelser som rörde en viss region såsom omfattningen av tullbelagda områden, ändamålsbestämmelser och tariffstrukturer togs med i bilagor till lagen. Vägtull skulle betalas till staten för att passera gränsen till ett tullbelagt område (betalgräns). Efter avdrag för kostnaderna för tullsystemet skulle intäkterna i sin helhet användas till investeringar i Ringleden runt innerstaden och i yttre tvärleden etc. Regeringen beslutade att överlämna en lagrådsremiss till Lagrådet med förslag till lag om vissa vägtullar. Lagförslaget överensstämde i allt väsentligt med förslaget i SOU 1994:142. Vägtullen ansågs vara en specialdestinerad statlig punktskatt, efter- som intäkterna från vägtullarna inte skulle få användas för något annat än investeringar i vägtrafiksystemet i . De vägobjekt i som kunde finansieras med väg- tullsinkomster var de som omfattades av regeringens, av godkända, beslut om lånegarantier. Tullbeloppen skulle, utan riks- dagens medverkan, omräknas med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen. Differentiering av biltullarna skulle ske med hän- syn till fordonets viktklass. Däremot föreslogs inte någon diffe- rentiering eller rum. Vägtullarna skulle kunna betalas såväl automatiskt som manuellt, i förskott vid betalstationer i samband med passagen och i efterskott. Automatisk betalning förutsatte att fordonsägaren tecknade ett abonnemang. Lagrådet godtog i allt väsentligt författningsförslagen i remissen. Den resulterade emellertid inte i en proposition med förslag till lagstiftning. 1996/97:160, Långsiktigt hållbara trafiklös- ningar i och , föreslog regeringen att skulle upphäva beslut (prop. 1993/94:86, bet. 1993/94:TU24, rskr 1993/94:247) att vägtullar skall finansiera ut- byggnaden av vissa vägprojekt i m.m.. Regeringen anförde att det i SOU 1994:142 förslagna systemet hade sådana påtagliga nackdelar som gjorde att systemet inte borde ges den ut- formning som utredaren föreslagit. Det ansågs inte tillräckligt lätt att förstå och acceptera för den enskilde trafikanten. Vidare ansågs det bristfälligt utformat genom att placeringen av tullstationerna inte ledde till en önskvärd minskning av genomfartstrafiken i in- nerstaden (a. prop. s. 7). biföll propositionen och upp- hävde tidigare beslut (bet. 1997/98:TU5, s. 25, rskr. 1997/98:213). 4.2.4Miljöstyrande avgifter i tätort lämnades betänkandet Miljöstyrande avgifter i tätort (SOU 1998:169) till regeringen. I direktiven till utredningen an- fördes bl.a. att en utgångspunkt för lagstiftningen borde vara så utformad att det klart framgår att införandet av ett avgiftssystem skulle ske genom respektive kommuns beslut och att det också var respektive kommuns ansvar att utforma och förändra avgiftssyste- met inom de ramar som lagen ställde upp. I betänkandet lämnades ett förslag till lagstiftning om miljöstyrande avgifter i tätort. Det anfördes att de förslagna vägavgifterna var att betrakta som statlig skatt. Eftersom det därför inte skulle vara möjligt att meddela före- skrifter på annat sätt än genom lag skulle delegation inte vara nå- gon framkomlig väg för att ge kommunerna inflytande över de miljöstyrande vägavgifterna. Det föreslogs därför att kommunerna skulle få ett avgörande inflytande över systemet genom att de skulle få initiera att lagen skulle få tillämpas i kommunen genom en anmälan till regeringen. Samråd skulle därefter ske med övriga be- rörda kommuner och myndigheter. Tre fjärdedelar av intäkterna från ett system med miljöstyrande avgifter skulle tillfalla kommu- nen eller kommunerna i fråga. 5Trängselavgiftssystem i andra länder Det finns ett stort antal studier från olika länder av hur föreslagna avgiftssystem beräknas påverka trafiken. De flesta förslag har dock aldrig genomförts, varför det råder brist på empirisk kunskap om trängselavgiftssystem. Avgiftssystem med huvudsyftet att minska trängsel har endast införts i och i . I fråga om andra system där avgift tas för användandet av viss infrastruk- tur är syftet oftast att erhålla intäkter för att kunna finansiera det aktuella objektet eller andra infrastrukturprojekt, samt att förbättra miljön. De flesta trängselavgiftssystem som föreslagits eller införts har huvudsakligen lokal effekt, men har relativt liten effekt på det to- tala bilresandet i den omgivande regionen. Skälet till detta är att avgifterna endast tas ut där det är trängsel vilket normalt motsvarar endast en mycket liten del av det totala bilresandet i en region. Miljöeffekterna beror på hur trängselavgifterna utformas. Vägavgiftssystem med huvudsaklig uppgift att finansiera projekt behandlas inte här. införde en form av områdesavgifter som be- traktas som världens första moderna trängselavgiftssystem. Syftet med avgiftssystemet är att styra trafiken så att framkomligheten ökar, dvs. att minska trängseln. Från att ha haft ett manuellt system med bilavgifter för infart till innerstaden övergick man till ett helautomatiskt system 1998. Detta system är elektro- Trängselavgiftssystem i andra länder niskt med differentierade avgifter för olika tider, platser och for- donstyper. Avgiftsområdet är uppdelat i distrikt där avgift tas ut vardagar mellan kl. 7.30 – 19.00 och vissa högt belastade vägar (motorvägar) mellan kl. 7.30 – 9.30. Fordon som åker in till innerstad eller passerar vissa motorvägar och andra belastade vägar debiteras avgifter. Antalet avgiftsplatser uppgår till drygt fyrtio. Till grund för taxorna ligger en viss medelhastighet för att nå en rimlig fram- komlighet. Sjunker genomsnittshastigheten höjs avgiften, och vice versa. Som lägst är avgiften några kronor och som högst ca per port . Taxorna revideras och specificeras på elektroniska anslagstavlor vid varje avgiftsportal. har avgifterna även ett miljöstyrande syfte i och med att el- och hybridbilar betalar lägre avgift. Andra åtgärder för att dämpa biltrafiken i är väl ut- byggd kollektivtrafik samt restriktioner på bilinnehav genom att ett begränsat antal licenser för bilinnehav auktioneras ut med jämna mellanrum. Intäkterna går till statens budget och skiljs inte på något särskilt sätt från andra statliga intäkter från andra källor. I är regeringen i princip det enda beslutande organet, vilket sannolikt förenklar beslutsprocessen. Trängselavgifter har diskuterats länge i . Den föregående regeringen lade grunden genom att stifta en lag som möjliggör trängselavgifter. Lagen innehåller vissa villkor för införande av trängselavgifter såsom att utformningen ska äga rum i samråd med den nationella regeringen, att avgifterna ska vara en del i en större transportstrategi samt att överskottet från avgifterna ska återföras till investeringar och underhåll av infrastruktur. Intäkterna måste alltså användas till förbättringar av infrastrukturen men huvudsyf- tet med avgifterna ska vara trängselminskning. Ett trängselavgiftsystem infördes i centrala delar . Ett omfattande förberedelse- och förankringsarbete föregick införandet. Det har pågått aktivt . Trängselavgiftssystem i andra länder gjordes omfattande undersökningar bl.a. om vilket system som var lämpligt att införa samt var och hur. En avgift av £5 (ca 70 Skr) för såväl personbilar som lastbilar tas ut för färd i mellan kl. 7.00 och 18.30 under var- dagar. Avgiften är en dagsavgift för att köra i det avgiftsbelagda området. Man betalar lika mycket oberoende av hur mycket man kör i innerstaden . Olika slags dispenser, undantag och rabatter förekommer. Det finns inte några tullstationer, utan systemet bygger på att fordon som färdas inom avgiftszonen fotograferas. Registrerings- numret kontrolleras sedan mot ett register över dem som i förväg har betalt avgiften. De som inte betalt kan betala i efterskott , därefter höjs avgiften betydligt. Kameror finns både vid gränsen till och inuti avgiftszonen. efter införandet av systemet hade trafiken inom av- giftszonen minskat med under tid då avgifter tas ut. Avgiftssystemet kommer att utvärderas efter en speciell mall. ska intäkterna gå till investeringar i transportsystem, till satsningar på både kollektivtrafik och biltrafik. Det är Londonregionen själv som bestämmer om hur intäkterna används. Regeringen har lovat att statliga anslag till regionen inte ska dras ner, utan fortsätta i samma utsträckning som före intäk- terna från avgifterna fanns. I i har en central gata avgiftsbelagts med £2 (small scale Road User Charging). Avgiften infördes och enligt preliminära siffror har trafiken reducerats . (I Nottingham och i planeras att införa av- gifter omkring år 2005-2006.) I byggdes en privatfinansierad tullväg (motorväg), kallad FASTRAK. Tullarna tas upp automatiskt med en elektronisk bricka på vindrutan. Målet är att sätta avgifterna så att friflödes- hastigheten (/h) kan hållas. Intäkterna går till det företag som byggde vägen – om intäkterna överskrider Trängselavgiftssystem i andra länder en viss nivå går dock resten till staten. Idén bygger på att avgiften sätts så att köer undviks, dvs. avgiften blir i praktiken en trängsel- avgift. FASTRAK har följts av flera vägar med av- gifter runtom i . Många men inte alla sköts av privata operatö- rer. Avgiftskörfält (HOT-lanes) En annan lösning på framkomlighetsproblemen är så kallade HOT-lanes, vilket finns i bland annat i . HOT står för High Occupancy/. HOT-lanes är körfält, parallella med en befintlig väg, som endast får användas av bussar, samåkande bilister (high occupancy-fordon) samt de som betalar en avgift. Avgiften sätts så att trafikvolymen inte gör att hastigheten sjunker nämnvärt under hastighet med fritt flöde. Ofta är avgiftsstrukturen ganska komplicerad, med avgifter som varierar med tiden och kan skifta med så små tidsinter- vall som en kvart. Avgifterna ändras vid behov uppåt eller neråt. 6Krav som kan ställas på system för trängselavgifter De krav som kan ställas på system för trängselavgifter kan vara spe- cifika för avgiftssystem som syftar till att minska trängsel men också mer generella för olika vägavgiftssystem oavsett huvudsyftet. I avsnitt 6.2 behandlas vad som krävs för att få acceptans från bl.a. allmänhet och näringsliv för ett införande av trängselavgifter. Acceptansfrågan är knuten både till hur införandet av avgiftssyste- met förbereds och till systemets utformning och skötsel. Vilka krav som kan ställas på trängselavgiftssystem är också sammankopplad med frågorna om utformning av system för trängselavgifter som vi återkommer till i kapitel 8. Flera tidigare offentliga utredningar i har tagit upp både krav på och utformning av avgiftssystem med olika huvudsyften, dock finns som tidigare nämnts ingen utredning med huvudsyftet att behandla trängselavgifter. Av dessa utredningar kan nämnas Storstadstrafik 3 Bilavgifter (SOU 1989:43), Vägtullar i Stock- holmsregionen (SOU 1994:142) och Miljöstyrande avgifter i tätort (SOU 1998:169). Speciellt den sistnämnda utredningen har belyst krav på och utformning av avgiftssystem som i stora drag även är aktuella för denna utredning om trängselavgifter. Att avgiftsbelägga rätten att färdas på vägar i form av en avgift in- nebär en genomgripande förändring för stora grupper i samhället. Det krävs att systemet är i bruk för att med säkerhet kunna bedöma dess långsiktiga påverkan på trafikarbete, resmönster, miljön m.m. Det är angeläget att avgiftssystemets upp- Krav som kan ställas på system för trängselavgifter byggnad speglar de värderingar och behov som är bestående och inte alltför snabbt växlar över tiden. För att möjliggöra ett införande av trängselavgifter är det nöd- vändigt att skapa en tillräcklig acceptans i samhället för avgiftssy- stemet. Acceptansen är i hög grad sammankopplad med hur infö- randet av avgiftssystemet förbereds samt hur avgiftssystemet ut- formas. Detta visar med all tydlighet de erfarenheter som finns från bl.a. införandet av trängselavgifter i och vägavgifter i samt ett flertal internationella studier. Av en sammanställning benämnd Psykologiska faktorers bety- delse för bilavgifters acceptans och effekter3 framgår att inställ- ningen till bilavgifters införande är relaterad till föreställningar om dess konsekvenser. Sådana föreställningar har två komponenter4, nämligen förväntningar om vilka konsekvenserna blir samt hur bra eller dåliga de förväntade konsekvenserna är. I sammanställningen refereras vidare en enkätundersökning av bilägare i 5 där det angavs att två faktorer var avgörande för undersökningsdeltagarnas negativa inställning till bilavgifter (kilometerskatt). Dessa faktorer var orättvisa och inskränkningar av deras frihet. Eftersom resultaten är i överensstämmelse med re- sultaten av ett flertal undersökningar inom andra områden 6 finns anledning att tro att dessa faktorer är avgörande. Resultaten kan även förklara skillnader mellan inställning och acceptans. Positiva konsekvenser (ökad framkomlighet, bättre luft, mindre buller) blir mer uppmärksammade i det första fallet, negativa konsekvenser (orättvisa mot dem som inte kan förändra sitt bilresande, inskränk- ningar av friheten) i det senare fallet. Av sammanställning framgår också7 att i allmänhet har människor en negativ inställning till bilavgifter, därför att de inte vill betala för något (användning av vägar) som var gratis, i synnerhet inte som de inte kommer att tjäna något på det om kostnaden överstiger tidsvinsten uttryckt i monetära termer. I en kunskapsöversikt om trängselavgifter som sammanställts av år 20028, sammanfattas några aspekter på acceptansfrå- gan. Trängseln på vägarna ses som ett av de allvarligaste trafikpro- 3T.Gärling, , Psykologiska inst., 2003 4T.Gärling, , Psykologiska inst, 2003/ Fishbein & Ajzen 1975 5T.Gärling, , Psykologiska inst., 2003/m.fl. 2000 6T.Gärling, , Psykologiska inst., 2003/Baron 1995; Baron 1993 7T.Gärling, , Psykologiska inst., 2003/ 1995, 2003 8PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002 Krav som kan ställas på system för trängselavgifter blemen i de flesta europeiska storstäder9. De flesta undersökningar visar att en majoritet anser att något måste göras för att förbättra framkomligheten på vägarna. Den åtgärd som i undersökningarna har störst stöd för att minska bilköer är att förbättra kollektivtrafi- ken10. Enligt Transek anser vissa att vägavgifter inte är en effektiv åtgärd för att minska köerna medan andra menar att avgifter nog skulle minska köerna, men att det drabbar orättvist. Stödet ökar vanligen enligt Transek om avgifterna kompletteras med andra åt- gärder t.ex. bättre vägar och kollektivtrafik. Enligt Transek är de många acceptansstudier som har genom- förts11 i stort sett samstämmiga om vad som påverkar acceptansen: -vad intäkterna används till, -syftet med avgifterna, -hur avgiftssystemet är utformat dvs. vilken teknik som används, hur höga avgifterna är, när och var de tas ut, -vilka andra åtgärder som också genomförs för att förbättra trafi- ken, -vem som bestämmer om avgiftsnivån samt -vad den svarande känner till om trafiksituationen samt om effek- terna av olika alternativa åtgärder. Transek har även i följande punkter sammanfattat vad som i olika forskningsstudier anges som förutsättningar för att avgifter ska kunna införas12: -Avgifterna måste kombineras med andra åtgärder, t.ex. kollektiv- trafikförbättringar eller nya vägar13. Intäkterna från avgifterna måste visas vara en förutsättning för dessa andra åtgärder14. -Avgifterna måste utformas intelligent, dvs. så att de löser de problem de är avsedda att lösa utan att orsaka nya15. Exempel är att låta avgifterna variera över dygnet, att ha olika avgifter i olika delar av staden osv. Att avgifterna är logiska på detta sätt måste vara 9 PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/AFFORD (2001), (2002) 10PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/(1995), (2002), (2002). 11PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/T ex (1995, 2002), AFFORD, , PATS, , TRANSPRICE. 12PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/Sammanfattningen bygger framför allt på (1995, 2002), and (1989), AFFORD, , PATS, och TRANSPRICE. 13PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/and (1989), (1992,1995). 14 PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002 /Rölle (2002), and (1989). 15PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/(2002). Krav som kan ställas på system för trängselavgifter tydligt även för icke-experter16. Systemet får dock inte bli så komplicerat att det blir obegripligt. -Avgifterna måste vara rättvisa. Intäkterna måste användas så att de kommer till nytta för den grupp som betalar och inte t.ex. an- vändas i andra delar av landet17. -Det måste finnas realistiska alternativ för att undvika avgifterna, exempelvis genom att kunna byta färdmedel, tidpunkt eller färdväg. -Misstron mot politiska utfästelser måste övervinnas18. Många misstänker att avgiftsintäkterna leder till att befintliga medel till transportsektorn minskar eller att de statliga bidragen till regionen dras ner. Ett sätt att övervinna detta och tydliggöra nyttan är börja att använda intäkterna i förskott19. Att nyttan av intäkterna syntes tidigt var viktiga förutsättningar i Singapore20. -Besluts- och informationsprocessen är central. Många samhälls- grupper måste ges inflytande. Information om processen är viktig, som t.ex. att olika alternativ för att förbättra trafiken övervägs öp- pet, att man beskriver de positiva effekterna av systemet för de problem det ska lösa, hur potentiella negativa effekter ska hanteras, vilka fördelningseffekter det får och hur de hanteras m.m. 21 - se kapitel 7. Detta avsnitt sammanfattar de viktigaste egenskaperna för ett sy- stem för trängselavgifter vilket är förenligt med målsättningen i direktiven och vad som i det föregående avsnitt framkommit för att skapa en bred acceptans för avgifterna. Sammanfattningen har som utgångspunkt bl.a. vad som framkom i utredningen avgifter i tätort (SOU 1998:169). De följande önskvärda egenska- perna är inte inbördes rangordnade. Huvudsyftet att minska trängsel bör återspeglas Inte minst från acceptanssynpunkt är det viktigt att utformningen av avgiftssystemet återspeglar huvudsyftet att minska trängsel. 16PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/PATS, . 17PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/och (1994). 18PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/PATS. 19PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/(2002). 20PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/Gopinath Menon (2002). 21PM om Trängselavgifter, En kunskapsöversikt, Transek 2002/Catling (2002), (2002). Krav som kan ställas på system för trängselavgifter Exempelvis innebär detta att avgift bör tas ut vid tider och platser där det är trängsel i trafiken samt att den även om möjligt skulle differentieras efter trängselns omfattning. Lätt att förstå och använda Att trängselavgifter inte tidigare använts innebär att det måste ställas stora krav på att avgiftssystemet är enkelt och okomplicerat samt lätt att använda. Krav på god information är nödvändig. Trängselavgiftssystem bör uppfylla högt ställda krav på driftsäker- het och teknisk utformning. Stora krav bör ställas på att trafikan- terna inte utsätts för felaktiga debiteringar eller liknande. Ett krav är att systemet i möjligaste mån skall förhindra att trafikanter orik- tigt undgår betalningsskyldighet eller manipulerar systemet så att någon annan åläggs en felaktig debitering. Rättssäkert och hänsyn till kraven på personlig integritet Kontrollen av efterlevnaden av avgiftsskyldigheten får inte innebära kränkningar av trafikanternas eller andras personliga integritet. Betalning och kontroll skall kunna ske rättssäkert. Den lämpligaste praktiskt tänkbara övervakningsmetoden är användning av video- kamera. Särskilt med hänsyn till den omfattande användning som sådan övervakning har fått inom andra områden saknas det anled- ning att inte acceptera övervakning med hjälp av videokamera. Videofotografering inriktas på fordon och registreringsnummer och inte på personerna i fordonet. Differentieringar och prisskillnader som avgiftssystemet kan inne- hålla bör grundas på omständigheter som är direkt hänförbara till syftet med systemet, dvs. att minska trängseln och öka framkom- ligheten i vägtrafiken. Avgiftssystemet får inte innebära att vissa trafikanter drabbas av högre kostnader än som är motiverat av dessa skäl eller att vissa, av skäl som uppfattas som godtyckliga, får Krav som kan ställas på system för trängselavgifter lägre kostnader eller helt eller delvis undantas från avgiftsskyldig- heten. Även om de kostnader som trafikanterna drabbas av inte nödvändigtvis behöver motsvara de kostnader som vägtrafiken ger upphov till bör det inte finnas alltför stora skillnader mellan det som en enskild trafikant får betala och den kostnad som den en- skildes transporter verkligen ger upphov till. Lokal och regional samverkan Det är inte bara invånarna i den kommun som på grund av träng- selproblemen vill införa avgiftssystemet som berörs utan även boende i grannkommuner som t.ex. pendlar till den kommun i vilken det tas ut avgifter. Vid utformning av trängselavgiftssyste- met och andra åtgärder sammankopplade med detta, exempelvis utbyggnad av kollektivtrafiken, finns frågor som i olika grad berör grannkommuner och regionen. Det är därför angeläget att det sker lokal och regional samverkan och samråd vid utformningen av ett avgiftssystem. För att ett trängselavgiftssystem skall accepteras får det inte inne- bära alltför stora ekonomiska påfrestningar för de enskilda trafi- kanterna eller för det allmänna. Det finns även en effektivitets- aspekt i detta. Eftersom syftet med trängselavgifter är att med ekonomisk styrning påverka trafikanterna att skapa ökad fram- komlighet i trafiken, måste avgiftssystemet innehålla ekonomiska incitament för den enskilde att agera på önskvärt sätt. Systemets fördelningspolitiska konsekvenser får inte bli alltför negativa.