sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Faktorer som en gemensam webbsida, en gemensam försäljnings- organisation och ett synergi- och marknadsinriktat sätt att presentera verksamheterna har inte undgått omvärlden. Allvarligare är att de privata aktörerna inte heller har fullt förtroende för att kärnuppgift att tillhandahålla grundläggande information utövas på ett neutralt sätt. Framförallt privata konsultföretag inom geografisk informationsteknik framför ofta att de tvekar att tala öppet om sina databehov med sina kontakter på verket av rädsla för att information skall spridas till Metria. Det hävdas också att omsorgen om Metrias uppdrags- verksamhet kan leda till att tillhandahållandet av data inte präglas av lika stor öppenhet och effektivitet som annars skulle vara fallet. I några fall har också framförts misstankar om att utnyttjar sitt ansvar för att enligt personuppgiftslagen och fastig- hetsregisterlagen ändamålspröva användning av information ur fastighetsregistret till att undanhålla konkurrenter information. Däremot kan vi, med stöd av Statskontorets rapport, konstatera att haft marknadens förtroende i samband med upphandling av produktion av grundläggande geografisk infor- mation. Som man kan förvänta sig finns dock viss kritik av att endast en mindre del av den samlade produktionen upphandlats. Det är inte realistiskt att tro att fullständig konkurrensneutralitet kan skapas mellan uppdragsverksamhet som bedrivs inom ramen för en statlig myndighet och verksamhet som bedrivs i helt privat regi. Därtill är skillnaderna i de grundläggande ekonomiska och juridiska villkoren alltför olika. Som vi konstaterat ovan är det inte heller givet att konkurrenssituationen entydigt snedvrids till den offentliga aktörens förmån. Det frågan handlar om är hur allvarliga de konkurrenssnedvridande effekterna är i det aktuella fallet. Den konkurrensproblematik som beskrivits ovan visar att poten- tialen för konkurrenssnedvridningar är stor när bedriver uppdragsverksamhet. Konkurrensproblematiken uppstår delvis på grund av förhållanden som vi kan kalla för strukturella i den meningen att de följer av att den konkurrensutsatta verksam- heten bedrivs inom myndigheten och i nära anslutning till verkets övriga uppgifter. Härutöver finns en konkur- rensproblematik som kan sägas vara beteenderelaterad i den meningen att den uppstår på grund av att väljer att organisera och bedriva verksamheten på vissa sätt. Det är kom- binationen av påtagliga strukturella konkurrensproblem och den stora mängden inofficiella klagomål om beteenderelaterade kon- kurrensproblem som vi bedömer som allvarlig. Den strukturella konkurrensproblematiken blir omfattande på grund av att flera strukturella förhållanden samverkar. Kombina- tionen av att i kraft av sina samlade resurser är en stor eller dominerande aktör på de olika delmarknader där verket möter konkurrens, att har tillgång till strategiska resurser i form av grundläggande information som konkurrenterna är beroende av i sin kommersiella verksamhet och att uppdrags- verksamheten ofta är resultatet av myndighetssamverkan mellan och andra myndigheter, är oroande. Vi fäster också särskild vikt vid att det hos de privata aktörerna finns ett misstroende mot förmåga att inte låta intressen inom uppdragsverksamheten påverka utförandet av övriga myndighetsuppgifter. Här finns en tydlig förtroendeskada och dessutom en oro hos privata aktörer för att skulle kunna utnyttja sin ställning för att skada en konkurrent. Det bör framhållas att privata aktörer som upplever att de blir konkurrensutsatta från en statlig myndighet sannolikt alltid i viss utsträckning kommer att misstänka att konkurrensen snedvrids, detta oavsett omfattningen av den faktiska snedvrid- ningen. En viss misstänksamhet och oro från den privata sektorn torde vara oundviklig, särskilt om konkurrensen är intensiv eller marknaden krymper. Vi har också i några fall kunnat konstatera att misstankar om konkurrenssnedvridning bottnat i bristande kun- skaper om interna organisation och om de regelverk som styr verksamheten. Sammantaget menar vi dock att kombinationen av betydande strukturella konkurrensproblem, en tydlig förtroendeskada samt omfattande och långvarig kritik mot verkets agerande som marknadsaktör, är så problematisk att den bör föranleda åtgärder. har till oss framfört att uppdragsverksamheten främjar utförandet av verkets uppdrag från regering och riksdag och ger ökad nytta för användarna. Genom att Metria både är en intern utförarorganisation åt och utför extern uppdragsverksamhet skapas synergieffekter som ger sänkta kostnader för den teknik, kompe- tens och personal som behövs för utförandet av kärnuppgifter. Personal cirkulerar mellan uppdragsverksamheten och övriga myndighetsuppgifter. Utan möjligheten till uppdrags- verksamhet skulle kostnaderna för statsuppdraget stiga. Verket menar också att Metria ger en långsiktighet och kontinuitet åt utförandet av statsuppdraget. Ett exempel på synergieffekter är att kostnaderna för tillhandahållandet av de allmänna kartorna kan hållas nere genom att också trycker och distri- buerar en stor volym uppdragskartor. Den ökade volymen i verk- samheten ger i sin tur möjlighet att upprätthålla ett större nät av återförsäljare för de allmänna kartorna. Andra synergieffekter upp- står när resurser för geodetisk mätning, flygfoto och foto- grammetri kan användas både internt och vid externa uppdrag. En kompetensmässig synergieffekt uppstår också när kunskaper om grunddata kan utnyttjas för GIS-applikationer. En annan fördel med uppdragsverksamheten är enligt verket att den bidrar till att göra myndighetens verksamhet mer mark- nadsorienterad och effektiv. Detta gagnar användarna och ökar användningen av den grundläggande informationen. marknadskontakt som uppdragsverksamheten ger skulle verksam- heten inte kunna upprätthålla samma dynamik. anser också att kundnyttan och informationsanvändningen ökar när användarna av den grundläggande informationen kan erhålla både grunddata och konsulttjänster i ett sammanhang utan att vända sig till flera aktörer. Dessutom menar att uppdragsverksamheten ger bättre möjligheter att utveckla efterfråge- anpassade produkter och tjänster som svarar mot behov i samhället. Genom Metria anser sig verket ha haft en drivande roll som kommer till uttryck i utvecklingen av produkter som ArcCadastre, geografisk e-handel, trådlösa kartor m.m. fram- håller att det på den relativt begränsade svenska marknaden behövs en aktör som har breda och samlade resurser för utveckling av den grundläggande informationen. Vi har för övrigt noterat att några användare i samband med vår enkätundersökning uttryckt att Metria ger en välbehövlig stabilitet åt marknaden för konsulttjänster inom geografisk informations- teknik. Försvarsmakten har också uttryckt att det är angeläget att samverkan med inom geografisk informations- teknik kan fortsätta och att har möjlighet att driva utvecklingen inom områden som ännu inte är tekniskt eller marknadsmässigt helt mogna, som t.ex. satellitdataområdet. 10.5Avgränsning av det offentliga åtagandet Utredningens bedömning: Viss uppdragsverksamhet bör även i fortsättningen ingå i Lantmäteriets uppgifter. Utrymmet för uppdragsverksamhet bör förtydligas och avgränsas för att i första hand komplettera och främja marknadslösningar. Uppdragsverksamhet där motiv saknas för offentligt åtagande bör avyttras eller avvecklas (avsnitt 10.5.1) Utredningens förslag: Uppdragsverksamhet bör upphöra inom områdena fristående kartografisk verksamhet, direktförsäljning av kartor, flygfoto och fotogrammetri, geodetisk mätning, viss verksamhet inom samt mätservice och detaljkartor (avsnitt 10.5.2). Den framtida uppdragsverksamheten riktas huvudsakligen in mot fjärranalys och satellitbildsdata samt vissa områden inom geografisk informationsteknik som är viktiga för den nationella informationsinfrastrukturen (avsnitt 10.5.3). Vi redovisar i detta avsnitt vår bedömning av vilken uppdrags- verksamhet som bör vara en del av det offentliga åta- gandet inom lantmäteriområdet. Våra överväganden i detta avsnitt rör endast den externa uppdragsverksamhet som bedrivs vid Lant- mäteriverkets uppdragsdivision Metria. Den uppdragsverksamhet som bedrivs vid de länsvisa lantmäterimyndigheterna behandlas i kapitel 8. Vi har i tidigare avsnitt i betänkandet kunnat konstatera att flera faktorer talar emot att låta bedriva uppdragsverksamhet med nuvarande breda bemyndigande. Dessa faktorer kan sammanfattas som följer. Enligt de förvaltningspolitiska riktlinjerna skall konkurrens- utsatt verksamhet normalt inte bedrivas i myndighetsform och renodlingen av statliga verksamheter bör fortsätta. En viktig utgångspunkt för statsmakternas konkurrenspolitiska riktlinjer är att offentliga aktörers agerande på konkurrens- marknader inte får ske så att det privata företagandet hämmas. uppdragsverksamhet är faktiskt eller poten- tiellt konkurrensutsatt. Metrias verksamhet innebär inte myndighetsutövning och det finns inga rättsliga eller andra allvarliga hinder för privata aktörer att bedriva motsvarande verksamhet. Det finns risk för att hänsyn till den kommersiella uppdrags- verksamheten påverkar utförandet av andra myndighetsupp- gifter. uppdragsverksamhet har ifrågasatts av konkurrensskäl och många privata aktörer har litet eller inget förtroende för som mark- nadsaktör. Tendenser till att uppdragsverksamheten skadar för- troendet för sätt att hantera övriga myndig- hetsuppgifter finns. har en stark eller dominerande ställning på de marknader där myndigheten bedriver uppdragsverksamhet. Uppdragsverksamheten är också förknippad med en rad både strukturella och situationella konkurrensproblem som har upp- märksammats även i flera tidigare sammanhang. Konkurrens- problemen drabbar inom flera marknadsområden småföretag och det finns risk för marknads- och tillväxthämmande effekter. Många både privata och offentliga aktörer uttrycker att statsuppdraget till är otydligt och efterlyser ett tydliggörande. Otydligheten i statsuppdraget påtalades redan i Lantmäteri- och inskrivningsutredningens betänkande . allt kommersiellare framtoning har lett till att även vissa statliga myndigheter inte har klart för sig i vilken verksamhetsform – myndighet eller bolag – som verksam- heterna inom det statliga lantmäteriet bedrivs. Delar av uppdragsverksamheten behövs inte för Lantmäteri- verkets uppgifter att producera, förvalta och tillhandahålla grundläggande data. är det tydligt att det också kan finnas skäl för att behålla uppdragsverksamheten vid . Vi har kunnat urskilja följande motiv för en bibehållen uppdragsverksamhet. Det finns inom flera områden synergieffekter mellan upp- dragsverksamheten och övriga myndighetsuppgifter som sannolikt leder till kostnadsökningar eller kompetensförlust för återstående myndighetsuppgifter om de försvinner. Genom ständig tillgång till Metrias produktionsresurser kan Lant- mäteriverket också bedriva sina uppgifter inom informations- försörjningen på ett långsiktigt sätt. Uppdragsverksamheten gör att på ett samlat sätt kan erbjuda användarna både grunddata samt förädlade produkter och tjänster. storlek och kombinerade verksamhet med grunddata och uppdragsverksamhet ger möjlighet att driva teknikutvecklingen och utveckla nya produkter och tjänster som gynnar användare och samhällsutvecklingen. uppdragsverksamhet kan spela en roll för att utveckla även områden inom geografisk informationsteknik där marknaden är svagt utvecklad. Uppdragsverksamheten ger direktkontakt med slutanvändare och kan bidra till en efterfrågeorientering och effektivisering även av övriga delar av verksamheten. Det är inte säkerställt att det finns tillräcklig konkurrens inom delar av de områden där bedriver uppdrags- verksamhet. Vissa produkter och tjänster inom uppdrags- verksamhet är inte heller säkert utbytbara mot privata alter- nativ. Uppdragsverksamheten riktar sig i hög utsträckning mot den offentliga sektorn och har stor betydelse för Försvarsmakten, andra statliga myndigheter och mindre kommuner. Det är värt att notera att för- och nackdelarna med uppdrags- verksamheten ofta utgör var sin sida av ett och samma mynt; bristande konkurrensneutralitet ur ett marknadsperspektiv kan ur ett verksamhetsnära perspektiv vara en synergieffekt. Det är också tydligt att frågan om det offentliga åtagandet inom uppdragsverk- samheten handlar mycket om vilken framtida roll- och ansvars- fördelning mellan och privata aktörer som bäst gynnar utvecklingen inom tillväxtområdet geografisk infor- mationsteknik. Drivs utvecklingen bäst framåt av Lantmäteri- verket, av privata aktörer eller av en kombination? Vi gör den samlade bedömningen att det nu är hög tid att ge ett tydligare och mer begränsat utrymme för uppdragsverksamhet. För en sådan handlingslinje talar inte bara konkurrens- och förtroendeskäl, utan också faktorer som hänger samman med att nu övergår från en upp- byggnads- till en ajourhållningsfas. Vi menar också att motiven för att bedriva stora delar av uppdragsverksamheten har försvagats sedan regeringen och riksdag senast tog ställning till Lantmäteri- verkets roll och uppgifter . har skälen mot att bedriva nuvarande breda uppdragsverksamhet för- stärkts. Med ökad marknadsmognad inom bl.a. geografisk infor- mationsteknik växer risken för att uppdrags- verksamhet hämmar marknaden. De förtroendeskadliga effekterna av uppdragsverksamheten visar också tendenser till att sprida sig till övriga myndighetsuppgifter. Delar av uppdragsverksamheten där motiv saknas för ett offentligt åtagande bör alltså avvecklas eller avyttras. Vi har sam- tidigt kommit till slutsatsen att användarnas behov och utveck- lingen inom geografisk informationsteknik inte skulle gynnas av att uppdragsverksamhet helt avvecklades. Viss uppdragsverksamhet bör även i fortsättningen ingå i Lantmäteri- verkets uppgifter. Vi utvecklar nedan vår syn på inom vilka områden Lantmäteri- verket bör upphöra med uppdragsverksamhet och inom vilka områden verket fortsatt bör kunna bedriva uppdragsverksamhet. Vi vill understryka att de bedömningar vi redovisar nedan inte får betraktas alltför statiskt. Teknikutvecklingen inom berörda områden är snabb, vilket tillsammans med områdets komplexitet gör att det inte ens i det korta perspektivet går att exakt definiera ett offentligt åtagande. Våra bedömningar syftar till att vara så tyd- liga att de kan ligga till grund för en förändringsprocess, men inte så detaljerade att de blir föråldrade. Våra överväganden i detta kapitel innehåller också förslag på former för hur kvar- varande uppdragsverksamhet löpande kan stämmas av mellan Lant- mäteriverket och marknadens aktörer. I likhet med det offentliga åtagandet inom området grundläggande information, måste åta- gandet inom uppdragsområdet ses ur ett processperspektiv och fortlöpande utvecklas. Vi vill betona vikten av att Lant- mäteriverket får ett tydligt ändrat mandat inom uppdragsverk- samheten och styrs till ett nytt grundläggande förhållningssätt i relation till andra aktörer på marknaden. 10.5.2Uppdragsverksamhet utanför det offentliga åtagandet Vi har gjort bedömningen att huvuddelen av nuvarande konkurrensutsatta uppdragsverksamhet rör områden där motiven för ett fortsatt offentligt åtagande inte är tillräckligt starka. Vi anser att bör upphöra med uppdragsverk- samhet inom följande områden. SOU 2003:111 som marknadsaktör Uppdragsverksamhet utanför det offentliga åtagandet I tabellen anges uppgifter om intäkter i intervall för att understryka att vi inte bedömt det som rimligt att exakt definiera omfattningen på de verksamheter som befinner sig utanför ett framtida uppdrags- bemyndigande. Detta beror främst på att flera av områdena innehåller mindre delverksamheter som även framöver bör utgöra myndighetsuppgifter och ingå i . Lantmäteri- verket behöver också mer generellt se över vilka av de externt inriktade resurserna som verket behöver internt för fortsatt utveck- ling och investeringar. Vi bedömer att 200 till 250 årsarbetskrafter är sysselsatta inom de verksamheter som berörs av preciseringen av det offentliga åta- gandet. Våra motiv för att rekommendera att ovanstående uppdragsverk- samhet upphör att bedrivas i regi är i huvudsak följande. Med fristående kartografisk uppdragsverksamhet avses här den kartografiska produktion som sker vid sidan av de allmänna kartorna och på uppdrag av externa aktörer. är en mycket stark och snudd på dominerande aktör inom denna mark- nad. Konkurrensneutraliteten brister genom de starka synergierna med uppgiften att tillhandahålla de allmänna kartorna. Den karto- grafiska uppdragsverksamheten ansågs redan i samband med riks- dagens tidigare ställningstagande till uppdrags- verksamhet vara lämplig att avskilja från myndigheten, då i form av en bolagisering (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). De hinder som tidigare anförts mot ett avskiljande, dvs. att först skulle stabilisera sina verksamhets- former och fullfölja uppbyggnaden av de digitala databaserna, har förlorat sin relevans. Den tekniska utvecklingen med införande av digitalt beställningstryck försvagar också behovet av att som samordna upphandlingar av offsettryckning av de allmänna kartorna med tryckning av andra atlaser och kartor. I samband med den kartografiska uppdragsverksamheten bedrivs vissa myndighetsuppgifter med anknytning till regeringsuppdrag kring Nationalatlas. Dessa uppgifter är inte att betrakta som uppdragsverksamhet och berörs inte av ett avskiljande. bedriver genom Kartbutiken i direkt- försäljning av framförallt atlaser och guideböcker men också all- männa kartor till allmänheten. I övrigt sker all försäljning av allmänna kartor och övriga produkter från Kartförlaget genom ett stort nät av återförsäljare över hela landet. Kartbutiken är som tidigare nämnts största specialbutik för kartor och atlaser och lagerhåller bl.a. de senaste versionerna av de allmänna kartorna. framhåller också att den direktkontakt med slutkund som butiken ger är värdefull för utvecklingen av de allmänna kartorna. Vi menar dock att detta inte är tillräckliga skäl för att en statlig myndighet skall bedriva försäljning i detaljistledet av produkter som i stor utsträckning säljs helt kommersiellt i andra butiker. Feedback till utvecklingen av de allmänna kartorna bör kunna kanaliseras från övriga nätet av återförsäljare. Vårt förslag är därför att avyttrar Kartbutiken och renodlar sin verksamhet vad gäller direktförsäljning av de allmänna kartorna till försäljning via Internet. Utvecklingen inom området flygfoto och fotogrammetri har inneburit att de synergieffekter som i tidigare sammanhang varit huvudmotiv för att bedriva uppdragsverksamhet inom detta Området har öppnats för internationell konkurrens och upphandling av flygfoto och fotogrammetrisk verksamhet har visat på svårigheterna för en egenregiverksamhet stationerad i att konkurrera pris- mässigt. Upphandlingarna har också visat att det är möjligt att praktiskt hantera upphandling av olika moment i produktions- processen. Härtill kommer svårigheterna för en egenregi- verksamhet med begränsad marknad att följa med i en kostsam teknikutveckling inom området. De skäl som kan finnas för en fortsatt egenregiverksamhet är att viss flygfotografering på grund av svåra väder- eller terräng- förhållanden kan vara svår att upphandla marknadsmässigt. Ett annat skäl kan vara att Metria är den enda nationella flygfoto- aktören av betydelse. Vi menar dock att den internationella mark- naden inom dessa områden är så väl utvecklad att den långsiktiga nationella försörjningen med flygfoto kan hanteras genom upphandling. I blir det också allt ovanligare att kartverk eller motsvarande bedriver flygfotoverksamhet i egen regi. Där- emot finns vissa moment inom den fotogrammetriska verksam- heten som även i fortsättningen kan behöva hanteras inom Lant- mäteriverket av försvarsskäl. Detta gäller främst framkallning och skanning av flygbilder. verksamhet inom geodetisk mätning är ett av de svåraste områdena att bedöma i förhållande till det offentliga åta- gandet. Vår analys av marknaden liksom upphandlingar inom området har visat att stabila konkurrenter med betydande resurser finns. För ett mer snävt åtagande även inom detta område talar också de tydliga konkurrenssnedvridande effekter som uppstår när Metria samutnyttjar personal och utrust- ning för interna och externa uppdrag. Vissa externa uppdrag som Metria utför inom detta område bedömer vi vara bland de mest ifrågasatta ur ett konkurrensperspektiv. Andra sidan på myntet är de kostnadsbesparingar som gör genom att Metrias geodesienhet kan utföra både externa och interna uppdrag. upphand- lingar av geodetisk mätning inom ramen för den nioåriga planen tycks också visa att privata aktörer inte varit lika kostnadseffektiva Upphandlingarna har dessutom tydliggjort att utländ- ska aktörer på grund av avstånden inte kunnat konkurrera vid mätningsarbeten inom , vilket är en tydlig skillnad mot flygfotoområdet. Vid en internationell utblick kan vi konstatera att det är mycket vanligt att kartverk bedriver geodetisk mätning i egen regi. Graden av extern uppdragsverksamhet varierar. På kortare sikt behöver betydande resurser inom geodetisk mätning för att slutföra delar av den nioåriga planen, framförallt 95, som beräknas vara avslutat . Vi föreslår att därefter utnyttjar det växande behov av resurser för geodetisk mätning i omvärlden som uppstår i sam- band med kommunernas övergång till ett nytt, enhetligt referens- system, till att överlåta sin externa uppdragskapacitet på andra aktörer. En eventuell framtida uppdragsverksamhet inom geodetisk mätning bör ha som utgångspunkt att endast uppdrag som inte rimligen kan utföras av privata aktörer bör utföras. En sådan avgränsning bör kunna utformas efter bl.a. samråd med det mark- nads- och konkurrensråd som vi föreslår senare i detta kapitel. Vi bedömer att uppdragsverksamhet inom geografisk informationsteknik i allt högre utsträckning kolliderar med privata aktörers verksamhet. Detta är delvis en följd av att marknaden successivt mognar och delvis en följd av att verkets uppdragsverksamhet inom området är diversifierad och utvecklas i flera olika riktningar. En utveckling där konkurrensproblem och klagomål om bristande konkurrensneutralitet växer inom detta område är tydlig. Vi ser därför ett behov av en tydligare avgränsning för uppdragsverksamhet inom detta område för att hindra att verket i kraft av sin starka ställning får en marknadshämmande effekt. Vi tror att fortsatt bör ha en roll inom och för att driva utvecklingen inom områden där den privata marknaden inte är fullt mogen, eller där särskilt goda kunskaper om grunddata krävs. Verksamheten inom området mätservice och detaljkartor har inte något direkt samband med kärnuppgifter inom informationsförsörjningen, dvs. att producera, förvalta och till- handahålla grundläggande data. Uppdragen inom området kan dock sägas stödja kommunernas del i ansvaret för den nationella infor- mationsförsörjningen. var upp- dragsverksamhet inom mätningsområdet mycket starkt ifrågasatt ur konkurrenssynvinkel, särskilt från små företag. har konkurrenskritiken minskat. Anledningen till detta är såvitt vi kan bedöma dels att många privata aktörer lämnat denna del av marknaden, dels att bildandet av Metria och ökad upphandling minskat konkurrenssnedvridningen. är dock fort- farande via Metria helt dominerande på den del av marknaden som riktar sig mot kommunerna. Vi har svårt att se att kommunernas försörjning med tjänster inom mätning, kartering och viss geografisk informationsteknik långsiktigt gynnas av en situation där en utförare har en domi- nerande ställning. Kostnadseffektivitet och teknikutveckling borde kunna utvecklas i mer gynnsam riktning om denna del av mark- naden åter blev intressant för fler utförare och därmed i ökad utsträckning konkurrensutsatt.