sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Sådana utdrag skall lämnas ut eftersom den enskilde eller någon närstående inte lider men om uppgift om avsaknad av belastningsuppgift röjs. Det betyder, fortsatte lagrådet, att om någon begär att få del av ett registerutdrag och nekas detta sökanden kan dra slutsatsen att det finns någon belastningsuppgift av det slag som utdraget är avsett Den sökande blir då nästan lika illa ställd som om utdraget lämnas ut eller till om med sämre ställd eftersom det lätt kan uppkomma misstanke om han är dömd för ett sexualbrott mot ett barn, trots att belastningsuppgiften avser något annat brott. Frågan om sekretess beträffande personlighetstest har behandlats av som haft att överväga behovet av en förstärkning av den enskildes personliga integritet i arbets- livet. Utredningen slutförde sitt uppdrag 2002 genom avlämnandet av betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18). I betänkandet föreslås en särskild lag om skydd för personlig integri- tet i arbetslivet, som skall omfatta både anställda och arbets- sökande. I lagförslaget regleras bl.a. förutsättningarna för att en arbetsgivare skall få behandla – både manuellt och med stöd av datorteknik – personuppgifter om lagöverträdelser, hälsa och drog- användning samt uppgifter som inhämtas genom personlighetstest. Lagförslaget innehåller också en regel om tystnadsplikt för den som hos en arbetsgivare med privat verksamhet behandlar eller har behandlat bl.a. uppgifter av det nämnda slaget. I den delen fram- håller utredningen att om personlighetstest utförs i enlighet med utredningens förslag torde det i större omfattning än för när- varande vara så att testet utförs av utomstående personal och att arbetsgivaren bara får en kortare muntlig eller skriftlig redovisning av testet. Trots det anser utredningen att det är viktigt att uppgifter som separat eller sammanställda som ett resultat inte sprids i vidare omfattning än vad som är nödvändigt, varför en regel om tystnads- plikt är motiverad. I fråga om offentliga arbetsgivare skall dock sekretesslagen tillämpas och någon särskild sekretessregel föreslås inte. Utredningen motiverar sitt ställningstagande i sistnämnda hänseende genom hänvisning till vad som anfördes i det ovan nämnda lagstiftningsärendet beträffande anställningar inom för- skoleverksamheten m.m. Mina förslag: Det finns behov av en regel om sekretess för per- sonlighetstest i samband med domaranställningar. En sekretess- regel bör dock inte enbart ta sikte på sådana ärenden utan få en mera generell utformning. Det bör uppställas ett omvänt skaderekvisit, alltså en presum- tion för sekretess. Jag har i avsnittet om rekryteringsförfarandet som min utgångs- punkt angett att domarutnämningarna med undantag för de högsta domarbefattningarna även måste grundas på ett ansök- ningsförfarande. Endast vid ett sådant förfarande kan behovet av öppenhet och insyn vid domarutnämningar tillgodoses. Offentlig- heten i anställningsärenden är emellertid inte utan nackdelar i rekryteringshänseende. Kommittén om domstolschefens roll och högre domarutnämningar påpekade (SOU 2000:99) s. 138 ff. att ett ansökningsförfarande kan tänkas motverka en bredare rekrytering eftersom det i vart fall för jurister i privat verksamhet kan vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefatt- ning. Ett antal väl lämpade jurister kunde på detta sätt aldrig komma i fråga för domarämbeten eftersom de av professionella skäl inte kommer att söka ett sådant utan att veta att de är garante- rade utnämning. Frågan togs också i en av reservationerna och ett av de särskilda yttranden som fogats till kommitténs betänkande. Även jag har i samband med behandlingen av frågan om provan- ställningar för blivande domare pekat på de negativa konsekvenser som kan uppkomma när privat verksamma jurister och kanske särskilt advokater öppet visar intresse för att byta arbete. En annan nackdel med offentligheten som den nämnda kommittén framhöll var att de referenser som lämnas i ett anställningsärende tenderar att hållas i allmänna eller övervägande positiva ordalag. Med hänsyn till de uttalanden som gjorts i olika lagstiftnings- sammanhang om vikten av offentlighet i anställningsärenden anser jag det uteslutet att införa särskilda sekretessregler som skulle möjliggöra att namnen på sökande till domaranställningar kan hemlighållas under . är jag med- veten om att ett öppet ansökningsförfarande kan avhålla privat verksamma jurister från att söka domaranställningar. I ett system där domarna rekryteras bland jurister som är verksamma på olika yrkesområden kan det emellertid bli ett naturligt inslag att bl.a. en advokatverksamhet kröns med en anställning som domare. Så synes vara fallet i där ca hälften av advoka- terna rekryteras från advokatkåren. Attityden till en övergång från privat verksamhet till ett arbete som domare kan dock behöva ändras här i . Som påpekats av Kommittén om domstols- chefens roll och utnämningen av högre domare är det möjligt att en sådan attitydförändring är på gång. Redan nu förekommer det att advokater söker anställningar i rådsklassen trots den offentlighet som råder. Enligt min mening är det angeläget att en attitydför- ändring understöds på olika sätt. Om det nu är så att det finns ett mera utbrett intresse hos advokater att bli domare finns det enligt min mening anledning för att medverka till en sådan förändring. Jag vill också peka på att just den omstän- digheten att en domstolschef uppmanar en advokat eller någon annan jurist att söka en domaranställning kan bli en viktig driv- fjäder när denne tvekar på grund av offentligheten. Även inom ramen för ett offentligt anställningsförfarande bör det enligt min mening finnas utrymme för att respektera intresset av förtrolighet. Offentlighetsprincipen kräver sålunda inte att de sökandes namn publiceras på Internet och också i andra avseenden kan det finnas anledning för nämnden att över- väga i vad mån hanteringen hos nämnden kan utformas så att en viss förtrolighet upprätthålls. Vad särskilt gäller den tidigare berörda frågan om offentlighetens inverkan på innehållet i referenser anser jag att detta problem kan bemästras genom den breddning av beslutsunderlaget i anställ- ningsärendena som jag tidigare förordat. Jag är inte beredd att genom sekretessregler inskränka offentligheten för referens- materialet av enbart det skälet att det behöver bli mer rättvisande. På en punkt anser jag dock att sekretess bör kunna övervägas, nämligen när det gäller de personlighets- eller anlagstester som bör komma till användning som ett urvalsinstrument vid domaranställ- ningar. I olika lagstiftningssammanhang har, som nämnts, betydel- sen av offentlighet i anställningsärenden understrukits och det har framhållits att undantag från denna princip måste prövas noga. Enligt min mening är förhållandena i samband med genomförande av personlighetstest sådana att undantag från offentlighetsprin- cipen är starkt befogat som ett integritetsskydd. Som framgår av betänkande är sålunda användningen av personlighetstest integritetskänsligt och kan medföra allvarliga kränkningar av den personliga integriteten. Utredningen har funnit det motiverat att förorda en tystnadsplikt för den som i privat verksamhet behandlar personuppgifter av den art som framkommer vid testen och detta även om huvuddelen av uppgifterna inte för- medlas till arbetsgivaren utan uppgifterna endast presenteras sepa- rata eller som en sammanställning. Jag vill i detta sammanhang också hänvisa till att just integritetskänsligheten varit ett av skälen till den särskilda sekretessen för tjänstgöringsomdömena inom utrikesförvaltningen. Enligt min mening har den som skall genomgå personlighetstest inför en anställning ett berättigat intresse av att de uppgifter som lämnas eller framkommer inte får en vidare spridning utan behand- las som förtroliga. Testen måste givetvis bygga på att den som söker en anställning är villig att genomgå dem. Frivilligheten är dock närmast illusorisk. Det ligger nämligen i sakens natur att en vägran att genomgå ett test kan komma att uppfattas negativt och medföra att den sökande inte anses böra komma i fråga. Valfriheten ligger därför i praktiken endast i möjligheten för den sökande att finna sig i testproceduren eller att ge upp tanken på en anställning. En viktig fråga vid bedömningen av behovet för sekretess be- träffande uppgifter som lämnas eller framkommer vid personlig- hetstest är i vad mån uppgifterna kan komma att få en allmän sprid- ning. Detta är en fråga som får bedömas med utgångspunkt i dels huruvida de som utför testen har tystnadsplikt dels huruvida offentlighetsprincipen i praktiken kan bli tillämplig på uppgifterna. Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller den tystnadsplikt som följer med sekretess inte bara för en myndighets anställda utan också för dem som på bl.a. uppdragsbasis för det allmännas räkning deltar i eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid fått kännedom om en sekretessbelagd uppgift. Bestämmelsen är dock inte tillämplig på juridiska personer. Den särskilda tystnadsplikt som föreslagits av tar enbart sikte på privat verksamhet och gäller inte på den offentliga sektorn där sekretess- lagen skall tillämpas. Den föreslagna regleringen får anses innebära att den särskilda tystnadsplikten inte omfattar de fall då sekretess- lagen är tillämplig. Av uttalanden (a.a. s. 235) kan vidare dras slutsatsen att tystnadsplikten enbart tar sikte på de anställda hos en privat arbetsgivare som fått del av uppgifter från ett personlighetstest som utförts av utomstående. Uttalandena tyder alltså på att tystnadsplikten inte skulle gälla de anställda i ett konsultföretag som svarat för testet åt arbetsgivaren. När en fristående konsult eller någon från ett konsultföretag an- litas för genomförande av personlighetstest åt en offentlig arbets- givare torde det vara en sådan situation som avses i 1 kap. 6 § sekretesslagen. Den av föreslagna tystnads- plikten skulle då inte kunna tillämpas. Eftersom sekretess för när- varande inte gäller för uppgifter som lämnats eller framkommit vid personlighetstest är den person som anlitas inte heller bunden av tystnadsplikten för sekretessbelagda uppgifter. Inte heller är denne bunden av någon annan tystnadsplikt som avser personlighetstest i Sådan verksamhet faller inte under begreppet hälso- och sjukvård och de särskilda regler om tystnadsplikt för hälso- och sjukvårdspersonal som finns i sekretesslagen eller lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område är alltså inte tillämpliga. Att sekretess inte gäller för personlighetstest har, som nämnts tidigare, sin bakgrund i att vid tiden för sekretess- lagens tillkomst denna typ av test normalt inte förekom inom offentliga myndigheters personaladministration och att när de före- kom de vanligen utfördes av utomstående konsulter eller organisa- tioner. Det skulle alltså inte bli fråga om att testen bedömdes som allmänna handlingar och något behov av sekretess för testen förelåg då inte. som behandlat bl.a. frågor om användningen av personlighetstest har också haft som utgångs- punkt att personlighetstest normalt kommer att ombesörjas av utomstående och att arbetsgivaren endast får en redovisning av testresultatet. Jag har inte sett det som min uppgift att kartlägga i vilken utsträckning arbetsgivare på den offentliga sektorn själva genomför personlighetstest av bl.a. arbetssökande eller anlitar någon utom- stående för uppgiften. betänkande tyder dock på att det inte är ovanligt att testverksamheten omhänderhas av arbetsgivare. När det gäller de personlighets- eller anlagstest som bör ske i ärenden om domaranställningar anser jag att nämn- den själv bör få avgöra hur testverksamheten skall organiseras, dvs. om den skall genomföras i egen regi eller av utomstående. Väljs det förstnämnda alternativet torde det inte råda något tvivel om att testet är en handling som upprättats och förvaras hos myndigheten och som blir allmän när anställningsärendet avslutas. Enligt min mening torde också ett test som på konsultbasis utförs av en anlitad fysisk person falla under handlingsbegreppet. Uppdrags- tagaren utför då sitt arbete som ett led i myndighetens arbete och kan därför jämställas med en anställd. Om däremot ett konsultföre- tag genomför testet och endast redovisar resultatet till nämnden kan det hävdas att testet inte är en allmän handling eftersom den upprättats och förvaras hos någon utomstående. En förutsättning härför är dock att inte har rätt att få tillgång till testet. I annat fall kan en tillämpning av de principer som kommit till uttryck i de ovan redovisade avgöranden av Regeringsrätten rörande konsultmedverkan vid kommunala anställningar leda till att konsultföretaget anses ha upprättat testhandlingen och förvarat den för räkning och att testet därmed blir en allmän handling. Sammanfattningsvis anser jag mig kunna konstatera att någon tystnadsplikt enligt nuvarande regler inte gäller för dem som på uppdrag av en myndighet genomför personlighetstest som ett led i myndighetens rekryteringsarbete och inte heller kommer att följa med den av föreslagna regeln. Vidare torde rättsläget få uppfattas så att testen med säkerhet kan anses undan- tagna från offentlighetsprincipen bara i de fall de utförs av utom- stående företag och myndigheten inte har tillgång till de uppgifter som lämnats eller framkommit vid testet. I vilken utsträckning nämnden skall kunna ta del av genomförda personlighetstest är en fråga som nämnden själv bör ta ställning. När det gäller så betydelsefulla anställningsärenden som domarut- nämningar kan det emellertid finnas starka skäl för att man inte bör avhända sig möjligheten att få del av testen. Att nämnden skall behöva göra det enbart av det skälet att testen inte skall komma att anses som allmänna handlingar förefaller inte vara en tillfreds- ställande ordning. På grund av det anförda anser jag att det finns behov av en regel om sekretess för personlighetstest i samband med domaranställ- ningar. En sekretessregel bör dock inte enbart ta sikte på sådana ärenden utan få en mera generell utformning. Jag har då att ta ställning till huruvida sekretessen skall bygga på ett rakt eller omvänt skaderekvisit. För ett rakt skaderekvisit talar att sekretessen inte bör vara mer långgående än vad som är nöd- vändigt. Mot detta står att det kan vara svårt att avgöra vilka uppgifter vid en testning som är så integritetskänsliga att ett röjande av dem skulle medföra skada. Det kan också förhålla sig så att det är ett röjande av den samlade personlighetsbilden som framkommer genom testet och inte de enstaka uppgifterna som kan vara till skada. I linje med det resonemang som förts av lag- rådet i det ovannämnda lagstiftningsärendet rörande uppgifter ur belastningsregistret vid anställningar inom förskoleverksamheten kan det vidare hävdas ett rakt skaderekvisit kan leda till spekula- tioner om arten av de uppgifter som vid en sekretessprövning inte kan lämnas ut. Sådana spekulationer kan vara väl så skadliga som ett röjande. Min samlade bedömning är att det bör uppställas ett omvänt skaderekvisit, alltså en presumtion för sekretess. En sådan reglering överensstämmer också med vad som gäller vid psyko- logiska undersökningar i en myndighets personalsociala verksam- het eller i den personalvårdande verksamheten inom totalförsvaret. En sekretessregel bör utformas så att den omfattar både myndig- heter som fattar beslut i anställningsärenden och myndigheter som i likhet med bereder sådana ärenden. Om sekre- tessen knyts till anställningsärenden hos en myndighet uppnås detta syfte. Vidare kommer på grund av bestämmelsen i 1 kap. 6 § sekretesslagen tystnadsplikt att gälla för utomstående som på upp- dragsbasis bistår en myndighet vid genomförandet av personlig- hetstest. Jag finner inte anledning föreslå att sekretessen vid personlig- hetstest i anställningsärenden skall bryta meddelarfriheten. 6 Vilka är ordinarie domare? Mina förslag: Jag anser att domarnas konstitutionella ställning bör förstärkas genom att det i lag införs mera preciserade regler om att domarna i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och läns- rätter skall vara ordinarie. Bestämmelsen bör tas in i den sär- skilda lag om domarutnämningar som jag förordar i betänkan- det. En bestämmelse som uttryckligen ger regeringen rätt att bevilja ledighet och förordna om vikarie för domare bör införas i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, miljö- balken och lagen om domstolar i fastighetsmål. I mitt uppdrag ingår att jag skall överväga hur domstolarnas behov av domare för vikariats- och förstärkningsändamål skall tillgodoses. Utgångspunkten är att i första hand ordinarie domare skall anlitas för sådana ändamål. Denna fråga har nära samband med mitt för- slag om att den nuvarande domarutbildningen/domarbanan skall avvecklas. Genomförs det förslaget kommer den domar- resurs som fiskaler och assessorer utgör att försvinna. Det innebär med andra ord att vårt nuvarande system där vikariats- och för- stärkningsbehov kan tillgodoses med hjälp av icke ordinarie domare efter en övergångstid kommer att upphöra. Jag har i dessa samman- hang funnit anledning att överväga den författningsmässiga regle- ringen av vilka som är ordinarie domare. Av 11 kap. 1 § första stycket regeringsformen (RF) följer att justitieråd och regeringsråd skall vara ordinarie domare men att också den som varit justitieråd respektive regeringsråd får tjänst- göra som ledamot i och Regeringsrätten. I andra domstolar skall enligt 11 kap. 1 § tredje stycket finnas ordinarie domare. Undantag från denna regel får göras beträffande domstolar som inrättats för handläggning av en eller flera bestämda grupper av mål. Såvitt gäller de allmänna domstolarna och de allmänna för- Vilka är ordinarie domare? valtningsdomstolarna innebär 1 § tredje stycket endast ett krav på att åtminstone en domare i varje domstol skall vara ordinarie. Under förarbetena till den nämnda bestämmelsen i regerings- formen uttalades följande.1 Med domstolarnas självständiga ställning rimmar bäst att domstolarnas dömande befattningshavare i största möjliga utsträckning utgörs av domare som åtnjuter ett sådant anställningsskydd som tillkommer ordinarie domare. För högsta domstolens och regeringsrättens del har jag i det föregående förordat en regel av innehåll att endast den får tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Av organisatoriska skäl är det inte möjligt att uppställa en motsvarande regel för övriga domstolars del. Med hänsyn till de skiftande förhållandena vid dessa andra domstolar är det inte möjligt att för dessa domstolars del uppställa en längre gående regel än att vid sådan domstol skall finnas ordinarie domare, vilket innebär att vid den organisatoriska enhet som ifrågavarande domstol utgör måste finnas minst en befattningshavare som har ställningen av ordinarie domare. I detta sammanhang vill jag slutligen understryka att även om man nu grundlagsfäster principen att det räcker med en ordinarie domare per domstol såsom organisatorisk enhet, avsikten är att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skall utrustas med ordinarie domare. I 3 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning anges att ordinarie domare skall anställas med fullmakt samt att regeringen bestämmer vilka domaranställningar som skall vara ordinarie. Det är fullmakts- anställningen som ger domarna det särskilda anställningsskydd som föreskrivs i regeringsformen och som syftar till att garantera själv- ständigheten i dömandet. 1 kap. 2 § (RB) föreskrivs att det i tingsrätter skall finnas lagmän och därutöver enligt regeringens bestämmande rådmän och chefsrådmän. De skall vara lagfarna men det ställs inga krav på att de skall vara ordinarie domare. Av förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion framgår att det härutöver finns tingsfiskaler och tingsnotarier med dömande uppgifter. I 2 kap. 3 § RB sägs att det i varje hovrätt skall finnas en president, en eller flera lagmän och hovrättsråd, som skall vara lagfarna. Av förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion framgår att det i hovrätterna också finns hovrättsassessorer, hovrättsfiskaler och andra anställda samt att assessorer och andra kan adjungeras som 381–382. Vilka är ordinarie domare? ledamöter i hovrätten. För länsrätter och kammarrätter finns mot- svarande bestämmelser i 15 resp. 10 § lagen (1971:289) om all- männa förvaltningsdomstolar samt i länsrätts- och kammarrätts- instruktionerna. Fastighetsråd och miljöråd utnämns eller förordnas/anställs av regeringen enligt 5 § lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål respektive 20 kap. 6 och 11 §§ . Bestämmelserna öppnar möjlighet för regeringen att avgöra huruvida de skall vara ordinarie domare och anställas med fullmakt eller inte. I 4 kap. 4 § RB bemyndigas regeringen att meddela bestämmelser om ledighet och förordnande av vikarie för lagfarna domare. Mot den angivna bakgrunden kan konstateras att det enligt gällande regler är regeringen som avgör huruvida de domare som på grund av , lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar, och lagen (1969:246) om domstolar i fastighets- mål skall finnas i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall vara ordinarie eller inte så länge som minimikravet på en ordinarie domare i varje domstol respekteras. Det är endast domar- na i de högsta domstolarna som måste vara ordinarie. I praktiken anställs dock numera samtliga presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter, hovrättsråd och kammarrättsråd samt lagmän och rådmän, inkl. chefsrådmän, fastighetsråd och miljöråd med fullmakt. Beträffande de icke ordinarie domarna har deras behörig- het att vara domare reglerats förordningsvägen. Med hänsyn till kravet på domarnas oavsättlighet kan det ifråga- sättas om den nuvarande författningsmässiga regleringen är till- fredsställande. Härtill kommer att minimikravet i regeringsformen som redovisats ovan har sin bakgrund i de skiftande förhållanden beträffande de allmänna domstolarna som då rådde och som karaktäriserades av bl.a. det stora antalet mycket små domstolar i första instans. Den pågående reformeringen av domstolsväsendet kommer att innebära att problemet med små domstolar inte längre kvarstår. Jag kan inte se att regeringen numera har behov av en möjlighet att bestämma vilka domaranställningar i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol som skall vara ordinarie. Några komplikationer av en sådan reglering torde inte heller behöva uppkomma. Som nämnts anställs numera samtliga presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter, hovrättsråd och kammar- rättsråd samt lagmän, rådmän, fastighetsråd och miljöråd med full- makt. Vilka är ordinarie domare? Jag anser att domarnas konstitutionella ställning bör förstärkas genom att det införs mera preciserade regler om att domarna i hov- rätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall vara ordinarie. Från principiella utgångspunkter skulle den mest tillfredsställande lösningen vara om det i regeringsformen kunde införas regler om att den dömande verksamheten i dessa domstolar skall utövas av ordinarie domare. I systematiskt hänseende är det emellertid inte helt lätt att infoga en sådan regel i regeringsformen, som ju före- skriver att andra domstolar än och Rege- ringsrätten inrättas genom vanlig lag. Regeln skulle även behöva förses med åtskilliga undantag. I annat fall skulle den nämligen utgöra ett hinder för att notarier fullgjorde vissa domaruppgifter. Den skulle också leda till att hovrätterna och kammarrätterna inte skulle kunna erbjuda adjunktion åt andra än de som utnämnts till ordinarie domare. Jag har tidigare förordat att denna möjlighet bör finnas kvar. Vidare skulle en kategorisk regel i regeringsformen medföra att de icke ordinarie domarna efter ikraftträdandet inte längre skulle kunna utöva dömande verksamhet.