sou · GRB3117 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att bl.a. företa en översyn av den rättsliga regleringen för fredsfrämjande samarbete med andra länder. förordande chefen för , statsrådet , skattedirektören att vara särskild utredare. Som experter har medverkat rättssakkunnige , departementssekreteraren , kanslirådet och försvarsjuristen . Sekreterare åt utredningen har varit kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Fö 2002:08). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Rättslig status vid samverkan inom Partnerskap för fred och EU:s krishantering m.m. – en översyn (SOU 2003:117). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna som står bakom förslagen. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. internationella fredsfrämjande verksamhet ....... Den svenska försvarspolitikens inriktning och mål............... 2.2.1 Nato och ........................................... Vad är PFF? Nya säkerhetspolitiska förhållanden ........................... medverkan i PFF ....................................................... 2.3.1 Syftet med det svenska deltagandet i PFF .................. övriga militära fredsfrämjande samarbete ................ FN:s fredsbevarande arbete ......................................... 2.4.2 SHIRBRIG – en snabbinsatsstyrka ............................. EU:s militära krishanteringssamarbete........................ Svenska fredsfrämjande insatser................................... Övrigt militärt samarbete ........................................................ Civilt fredsfrämjande samarbete.............................................. EU:s civila krishanteringssamarbete ............................ Övrigt civilt samarbete ................................................. Regleringen av status för de involverade i internationellt fredsfrämjande samarbete ...................... 3.1.1 Olika former och aktiviteter av fredsfrämjande 3.1.2 Deltagande personers behov av rättslig status ............ Rättslig reglering av PFF-samarbetet...................................... Det svenska lagstiftningsarbetet ........................................... 3.5Reglering av statusfrågor i annat fredsfrämjande Internationella överenskommelser m.m. ...................... 4.2Internationella överenskommelsers införlivande i 4.3 Svenskt synsätt ....................................................................... Gäller avtalet endast PFF-verksamhet?................................ Avtal och by arrangement.................................................. 5.6Samarbetspartnernas uppfattning om den svenska Övriga problem med den svenska lagstiftningen................. 5.7.1 Rättslig reglering vid sidan av PFF-samarbetet ........ 5.7.2 Försvarsmaktens skyldighet att tillhandahålla Val av lagstiftningsmetod ...................................................... 6.1.1 Bemyndigande från till regeringen att införliva bestämmelser om rättslig status i en förordning ................................................. 6.1.3 Inkorporering av i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ................... 6.1.4 Ramlag av samma typ som lag..................... och begreppet styrka ..................................... och dess tillämpningsområde ........................... 6.4PFF-avtalet som statusavtal för annat internationellt 6.5Ändringar till följd av vidgade Skyldighet att betala inkomstskatt ............................ Utlämning för militära brott...................................... Straffrättslig jurisdiktion m.m.................................... 6.6 Övriga följdändringar............................................................. 6.7Försvarsmaktens skyldighet att tillhandahålla skattefria Den svenska vapenlagstiftningen .......................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser av förslagen ......................................... Förslag till lag om rättslig status i vissa fall .......................... 9.2Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ..................................... 9.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:558) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet ........................... 9.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1547) om 9.5 Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67) .............. 9.6 Förslag till förordning om ändring i trafikförsäkringsförordningen (1976:359)............................ 9.7Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547) ...................................... Kommittédirektiv (dir 2002:137) ..................................... och den svenska reservationen..................... Bilaga 3 EU .......................................................................... Några allmänna utgångspunkter för uppdraget Partnerskap för fred (PFF) är ett internationellt fredssamarbete mellan Natomedlemmar och andra stater, i huvudsak europeiska. anslöt sig till PFF-samarbetet . Inför PFF- samarbetet antog ett avtal om rättslig status för ett lands styrkor när de befinner sig på en annan avtalsparts territorium – – vilket innehållsmässigt utgörs av Nato Status of Forces Agreement (Nato ). Nato har till syfte att reglera den rättsliga statusen för ett medlemslands styrkor när dessa befinner sig inom ett annat medlemslands territorium. Syftet med är att på samma sätt, mellan de länder som ingår i PFF-samarbetet, reglera den rättsliga statusen för ett lands styrkor när de befinner sig på ett annat avtalslands territorium. Utredningen har haft i uppdrag att analysera den rättsliga reglering som tillkommit med anledning av PFF-samarbetet. Uppdraget har också innefattat att genomföra en allmän översyn av hur har använts nationellt och internationellt. Utredningen har vidare haft i uppgift att göra en utvärdering av den svenska regleringen på området och därvid analysera om den nationella regleringen på bästa sätt möter dels de krav som finns i , dels de behov som följer av andra existerande internationella samarbetsavtal på fredsfrämjandeområdet avseende personals status. Eftersom bestämmelser som motsvarar PFF- avtalet även finns i olika bilaterala samarbetsavtal har utredningen också haft i uppgift att ta sikte på de avtal som finns beträffande statusfrågor för personal liksom avtal som kan komma att ingås inom den internationella verksamhet som bedrivs på fredsfrämjande- och krishanteringsområdet. Utredningen har även haft att beakta den krishantering som utvecklas inom ramen för Europeiska unionen, såvitt avser såväl militär som civil personal. Enligt direktiven skulle utredningen vidare beakta att antalet samarbetsavtal på området kan förväntas komma att öka liksom att samarbetet kan beröra såväl civil som militär personal. En orsak till utredningens arbete är att den svenska synen på tillämpningsområde och räckvidd inte är överens- stämmande med Natos och de övriga Nato- och partnerländernas syn. Sedan införlivande i svensk rätt har avtalets tillämpningsområde i ansetts begränsat till att enbart omfatta renodlade övningar som äger rum inom ramen för PFF- samarbetet. Vid den praktiska tillämpningen har avtalet vidare kommit att tolkas så att det krävs flera personer för att man ska kunna tala om en styrka, vilket medför att avtalet inte har kunnat användas då enskilda officerare har utfört tjänsteuppdrag på svenskt territorium. Flertalet av de länder som samarbetar med inom ramen för Partnerskap för fred har generellt gett PFF- avtalet ett vidare tillämpningsområde. Genom praxis har länderna kommit att etablera ett synsätt som innebär att avtalet gäller så snart det är fråga om ett militärt samarbete som innebär att en avtalsparts militära personal befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Det uppställs inga begränsningar om att det måste röra sig om viss bestämd verksamhet eller att den militära styrkan måste bestå av ett visst minsta antal personer för att avtalet ska vara tillämpligt. Stöd för denna tolkning finns enligt dessa länder i avtalet och i preambeln till avtalet. Diskrepansen mellan den svenska synen och flertalet av de andra ländernas inställning har lett till kritik och irritation mot den svenska begränsade tillämpningen, eftersom denna medför att utländsk militär personal inte ges samma rättsliga status i som svensk personal under tjänsteutövning erhåller i deras länder. Den grundläggande principen om reciprocitet kan inte upprätt- hållas. Det nordiska fredsfrämjande samarbetet som äger rum inom ramen för Nordcaps är ett konkret exempel på samarbete som riskerade att avstanna på grund av att gav ett snävare tillämpningsområde än och . En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att det internationella fredsfrämjande samarbetet mellan och andra länder inte ska försvåras eller riskera att hindras utan att det i stället ska kunna bedrivas så smidigt som möjligt. Detta ställningstagande bör ses mot bakgrund av att både och regeringen vid ett flertal tillfällen har understrukit vikten av att ska vara en aktiv aktör inom det internationella fredsfrämjande samarbetet. För att det internationella militära samarbetet som deltar i ska kunna bedrivas med så stor framgång som möjligt är det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att ändra den svenska tillämpningen och komma bort från den restriktiva inskränkande tolkningen av avtalet. Det är inte acceptabelt att svensk personal ska omfattas av avtalet då de befinner sig på annan avtalsparts territorium som vägrar tillerkänna utländsk militär motsvarande rättsliga status då de befinner sig i . Den grundläggande principen om reciprocitet måste upprätthållas och samma regler gälla oavsett i vilket land den militära personalen befinner sig för att fullgöra ett tjänsteuppdrag inom ramen för internationellt militärt samarbete. För den enskilde är frågan om rättslig status av lika stor betydelse oavsett om det är fråga om en aktivitet som äger rum på svenskt territorium eller i ett annat land. Tillämpningen av nationellt och internationellt Som ett led i arbetet med att se till att det svenska regelverket är så funktionsenligt som möjligt för att det internationella samarbetet ska kunna fungera utan onödiga hinder har utredningen dels inventerat det svenska nationella regelverket liksom den svenska tolkningen och tillämpningen av avtalet, dels sökt utreda hur PFF- avtalet används internationellt av Nato-länderna och de övriga länderna som deltar i PFF-samarbetet. Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har lämnat uppgifter om den nationella tillämpningen av avtalet och de problem som den nuvarande lagstiftningen för med sig. När det gäller den internationella tillämpningen av avtalet har utredningen besökt och träffat företrädare för det danska , Forsvarskommandoen, Generalauditören och Beredskapsstyrelsen i . Med utgångspunkt i dessa besök samt besök vid den svenska Nato-delegationen i i och Natos militära strategiska operativa högkvarteret i utanför , har utredningen kunnat fastställa skillnader mellan tolkning av avtalet och den mera gängse generella internationella tolkningen samt de problem som den svenska lagstiftningen medför. Enligt svenskt synsätt kan avtalet endast tillämpas när det är fråga om en övning, trots att merparten av de aktiviteter som äger rum inom ramen för PFF-samarbetet inte kan klassificeras som renodlad övningsverksamhet. Förutom mera traditionella övningar i militär mening består PFF-samarbetet bl.a. av seminarier, utbildning och omfattande förberedelseåtgärder inför en övning. Varken eller Nato innehåller någon sådan begränsning såvitt avser aktivitet utan avtalet har generell tillämplighet så snart en avtalsparts militära personal, efter överenskommelse, befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Någon sådan begränsning uppställs inte heller i de andra ländernas tillämpning. Av rubriken till och av dess preambel framgår att avtalet är tillämpligt när en styrka från ett partnerland i tjänsteärende befinner sig på ett annat partnerlands territorium. I Nato definieras begreppet styrka som personal som tillhör land-, sjö- eller luftstridskrafter. Både Nato och flertalet av de övriga Nato- och partnerländerna anser att avtalet är tillämpligt så snart det handlar om en enskild officer och denne är medlem av personalen/styrkan. Den svenska tolkningen av avtalet i denna del är att det måste vara fråga om minst tre personer för att en styrka ska kunna vara för handen och avtalet bli tillämpligt. Den gängse internationella uppfattningen är att kan tillämpas även i de fall då avtalsparterna ägnar sig åt annat internationellt militärt samarbete än PFF-samarbetet. Ståndpunkten stöds av det faktum att varken eller Nato innehåller någon begränsning till att enbart omfatta PFF-samarbete. Avtalen anses i stället ha generell tillämplighet och uppställer endast en geografisk begränsning men däremot inte någon materiell begränsning. Tillämpligheten blir beroende av att det handlar om ett Nato- eller PFF-land. Den begränsade svenska tolkningen av avtalet till att endast omfatta renodlade PFF-övningar omöjliggör en svensk användning av avtalet såvitt avser nämnda verksamhet. har tolkat avtalet så att det krävs ett skriftligt avtal för att utländsk militär personal ska få komma till . Den internationella uppfattningen härvidlag är att det inte finns några formkrav för att ett samtycke ska anses giltigt utan att det kan vara fråga om allt från informella muntliga överenskommelser till mycket detaljerade skriftliga avtal. Varken eller Nato reglerar statusfrågor vid civil fredsfrämjande verksamhet. Den internationella synen om att avtalet inte är tillämpligt på civil personal är i denna del överensstämmande med den svenska tolkningen. Däremot omfattas viss civil personal av EU . Vid anslutningen till avgav en reservation av innebörd att utländska stater inte skulle kunna utöva jurisdiktion på svenskt territorium. Syftet med den svenska reservationen var att förhindra att en sändande stat upprättar en domstol på svenskt territorium. Omfattningen av den svenska reservationen har dock kommit att missförstås som att den även skulle omfatta sändarstaternas rätt att själv lagföra sin personal. Den snäva svenska synen på tillämpningsområdet för PFF- avtalet förhindrar att avtalet kan användas som statusavtal när det är fråga om annat internationellt militärt samarbete, vilket enligt Försvarsmakten skapar onödiga störningar och påverkar relationer med andra länder negativt. Den nuvarande ordningen med att Försvarsmakten åläggs att tillhandahålla skattefria drivmedel till den sändande statens tjänstefordon har medfört praktiska problem för Försvarsmakten eftersom de utländska styrkorna är hänvisade till särskilda militära bensinstationer och att kostnaderna för det skattefria drivmedlet belastar Försvarsmaktens anslag. För att få föra in skjutvapen och ammunition till krävs enligt huvudregeln tillstånd. Regeringen har rätt att besluta om undantag från vapenlagens krav på tillstånd då en främmande stats militära styrka besöker inom ramen för internationellt samarbete. Försvarsmakten menar att den nuvarande ordningen skulle kunna förenklas om inte regeringen i varje enskilt fall måste besluta om dessa undantag. En internationell överenskommelse är inte direkt tillämplig i svensk rätt utan måste införlivas i den nationella rätten. I huvudsak finns det två olika metoder – transformering och inkorporering. Vid övervägandet av vilken lagstiftningsmetod som bör väljas såvitt avser har utredningen först undersökt om en möjlig och framkomlig väg är att bemyndigar regeringen att införliva bestämmelser i en förordning, men kommit fram till att detta inte är förenligt med bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. innehåller nämligen bl.a. föreskrifter om jurisdiktion och beskattning och detta är ämnen som faller utanför det delegerbara området och som måste underställas . Vid valet mellan transformation och inkorporation har utredningen funnit att inkorporation är den modell som är att föredra. Då det handlar om en internationell överenskommelse är det i allmänhet den metoden som används. Inkorporering är vidare tidseffektiv och en säker metod sett ur ett lagstiftningstekniskt perspektiv. Eftersom bestämmelserna förs över direkt i oförändrat skick till den nationella rättsordningen minimeras riskerna att avtalet införlivas på ett felaktigt sätt. En översättning av avtalet finns vidare redan att tillgå. Att inkorporera i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (nedan kallad lag) är ett alternativ men det har utredningen bedömt som mindre lämpligt eftersom lagen dels i huvudsak är tillämplig på internationella organisationer och personer med anknytning till sådana organisationer, dels p.g.a. att det är mera ändamålsenligt att lagstiftning om rättslig status för utländska militära enheters personal finns samlade på ett ställe och åtföljs av aktuell avtalstext. Utredningen har i stället bedömt att en egen ramlag av samma typ som lag är att föredra. Lagen bör ges ett vitt tillämpningsområde och förutsättningen för att ett avtal ska kunna tas in i lagen är att det är handlar om internationellt militärt samarbete. Lagen ska således inte enbart omfatta utan alla internationella avtal som behandlar frågor om rättslig status avseende internationellt militärt samarbete ska kunna föras in i lagen. Det mellan Nato och vissa av medlemsstaterna ingångna kompletterande tilläggsprotokollet kan komma att omfattas av lagen för det fallet att väljer att underteckna detta och införliva det genom att foga det till ramlagen. Detsamma gäller den antagna EU . Den nya lagen bör ges namnet Lag om rättslig status i vissa fall och ska bestå av inledande paragrafer, varefter de avtal som ska inkorporeras i svensk rätt fogas till lagen som bilagor. I den första paragrafen fastställs lagens tillämpningsområde liksom att innehållet i de internationella avtalen som inkorporerats i svensk rätt genom lagen gäller som lag här i landet. I nästföljande paragraf slås fast att bestämmelserna i lagen har företräde framför annan lagstiftning, såvida inte annat uttryckligen sägs. För att undvika fortsatta tillämpningsbekymmer såvitt avser begreppet styrka slås det explicit fast i en paragraf att i begreppet styrka kan innefattas såväl en enskild person som flera personer. I preambeln till stadgas att de stater som har skrivit under Nordatlantiska fördraget och de länder som antagit inbjudan till Partnerskap för fred och som har antagit ramdokumentet, tillsammans utgör deltagande stater i Partnerskap för fred. Vidare sägs att styrkor från en part i avtalet kan sändas och mottagas efter avtal till en annan parts område. I preambeln konstateras vidare att de deltagande staterna önskar definiera status för sådana styrkor när de befinner sig på annan parts område. Varken avtalet eller anslutningsdokumenten begränsar avtalets tillämpning till att endast omfatta vissa aktiviteter. Inte heller är avtalets tillämplighet beroende av att det är fråga om ett visst antal personer, eftersom begreppet styrka definieras som personal som tillhör land-, sjö- eller luftstridskrafter. Avtalet gäller alltså generellt så snart en avtalsparts styrkor, efter överenskommelse, befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Sammantaget innebär detta att avtalet blir tillämpligt på alla militära aktiviteter som avtalsparterna ägnar sig åt och att avtalets tillämplighet inte begränsar sig till aktiviteter som sker inom ramen för PFF- samarbetet. kan således komma att tillämpas på framtida internationellt militärt samarbete som de stater som är parter i nämnda avtal deltar i, även om verksamheten inte bedrivs inom ramen för PFF. PFF-samarbetet utgör bara en del av det internationella militära samarbete som deltar i och som vi kan förväntas komma att delta i. Statusavtalen har en viktig funktion att fylla eftersom de på förhand ger svar på frågor t.ex. om hur skadestånd ska regleras. Statusavtalen har vidare till syfte att tillerkänna den militära personalen rättslig status i form av immunitet och privilegier när de deltar i militär verksamhet. Militär verksamhet innehåller med nödvändighet farliga och riskabla inslag och verksamheten kan dessutom vara förlagd till ett land som inte har samma rättssäkerhet och syn i frågor om mänskliga rättigheter som den egna staten. Det blir därmed en viktig uppgift för den sändande staten att skydda den egna personalen och statusavtalen utgör härvid ett viktigt instrument. Militär personal har samma behov av rättslig status oavsett om det handlar om ett samarbete inom ramen för PFF eller militärt samarbete i någon annan form. Ett avtalslöst tillstånd kan bl.a. leda till att till synes enkla ersättningsärenden, exempelvis bullerskador vid flyguppvisningar, blir svårlösta mellanstatliga tvister. Eftersom inte innehåller någon begränsning vad gäller verksamhet och det har godkänts av finns det inga formella hinder mot att tillämpa avtalet även när avtalsparts militära styrka befinner sig på svenskt territorium i andra sammanhang så länge det handlar om verksamhet inom ramen för internationellt militärt samarbete. Såväl samarbetet som äger rum inom ramen för Nordcaps som SHIRBRIG faller därmed inom avtalets tillämpningsområde. Ett avtal mellan EU:s medlemsstater har ingåtts avseende status för den militära och civila personal som utstationeras vid Europeiska unionens militära stab, för de högkvarter och de styrkor som kan komma att ställas till EU:s förfogande inom ramen för förberedande och genomförande av de insatser som avses i artikel 17.2 i Fördraget om Europeiska unionen, inbegripet övningar, samt för den militära och civila personal från medlemsstaterna som ställs till EU:s förfogande i detta sammanhang. Avtalet benämns EU och är ett statusavtal av samma modell som . EU undertecknades av medlemsstaterna, varefter ratificeringsprocessen tog vid. Innehållsmässigt överens- stämmer avtalet i stora delar med . Om fråga däremot uppkommer om att även ett annat statusavtal skulle kunna bli tillämpligt föreskriver EU , beträffande den personal som omfattas av avtalets första och tredje avsnitt, att parterna ska komma överens om vilket statusavtal som ska ha företräde och äga tillämpning. Om parterna ej kommer överens ska det andra avtalet ha företräde. Innebörden av detta är att om parterna inte kommer överens i en konflikt mellan EU och är det det senare avtalet som har företräde. En stor skillnad mellan PFF- avtalet och EU är dock att EU även är tillämpligt på civil personal och att kretsen av personer som erhåller rättslig status är betydligt vidare än vad som är fallet med . EU är tänkt att ge rättslig status till t.ex. domare, åklagare, poliser, kriminalvårdspersonal och räddningstjänstpersonal när de deltar i EU-ledda krishanteringsinsatser och i övningar inför sådana insatser. Ändringar till följd av vidgade tillämpningsområde Skyldighet att betala inkomstskatt Enligt huvuddragen i den svenska skattelagstiftningen anses en person stadigvarande bosatt och skattskyldig här i riket efter en sammanhängande vistelse eller mera medan Nato anger att en utsänd ska beskattas i den sändande staten. Utländsk militär personal som i fullgör ett uppdrag inom ramen för internationellt militärt samarbete kommer inte att bli skyldig att betala skatt i för lön och liknande ersättning som utbetalats av den sändande staten eftersom ramlagen har företräde framför andra lagar och därmed förhindrar att beskattning sker i . Utlämning för militära brott Den svenska lagstiftningen tillåter inte att utlämning sker av en utländsk medborgare som har gjort sig skyldig till militära brott. Om gärningen förutom ett militärt brott även kan klassificeras som ett ordinärt brott kan utlämning dock tillåtas. Den nordiska utlämningslagen tillåter dock utlämning av nordiska medborgare som har gjort sig skyldiga till militära brott.