sou · GRB363d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt regeringsuppdraget bör utgångspunkten vara att arbetsförmedlingen, efter överenskommelse med , ansvarar för insatser för dem som behöver nytt arbete medan behåller samordningsansvaret för rehabiliteringen och ansvaret för dem som ska återgå till sin tidi- gare arbetsgivare. 2.3.2Samverkan och finansiell samordning Frågan om samverkan har sin bakgrund i den samverkan och finan- siella samordning inom rehabiliteringsområdet som bedrivits . prövades lokal försöksverk- samhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård, Finsam. Lokal försöksverksamhet med finansiell sam- ordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst, Socsam, har prövats i som mest åtta försöks- områden. bedrivs samverkan inom rehabiliteringsområ- det i enlighet med riktlinjerna i propositionen 1996/97:63 (Frisam). I utredningsbetänkandet Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78) säger utredningen att människor med komplex problematik riskerar att hamna i en gråzon mellan olika myndigheter när problematiken inte ryms inom en myndighets ansvarsområde samt att samhällets resurser måste användas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose människors behov av stöd och rehabilitering. I departementspro- memorian Ds 2003:2 Finansiell samordning inom rehabiliteringsom- rådet redovisas förslag till en lagstiftning om en permanent finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Finansiell samordning föreslås kunna ske mellan en försäkringskassa, ett landsting, en länsarbetsnämnd samt en eller flera kommuner. Målgruppen för den föreslagna finansiella samordningen utgörs av människor som har så sammansatta och komplicerade problem att de är i behov av samord- nade rehabiliteringsinsatser från flera aktörer för att uppnå förmåga att försörja sig genom eget förvärvsarbete. Den finansiella samord- ningen föreslås omfatta de resurser som, i enlighet med samverkans- parternas överenskommelse, ska användas för att finansiera samord- nade insatser för den aktuella målgruppen. Samtliga parter ska bidra med lika stora andelar. Den allmänna föreslås få möjlighet att disponera högst av de budgeterade kost- naderna för sjukpenning till finansiell samordning. Dessa medel ska utgöra statens samlade andel. Den finansiella samordningen föreslås bedrivas genom ett fri- stående samordningsorgan där de samverkande parterna är repre- senterade. Samordningsorganet skall besluta om mål och riktlinjer samt stödja samarbetet mellan samverkansparterna. kommer att utgöra en ny form av offent- ligrättslig juridisk person som har rättskapacitet. De bestämmelser som gäller för kommunalförbund som är organiserat med förbunds- direktion ska i tillämpliga delar gälla för ett samordningsförbund. 2.3.3Slutsatser och förslag enligt tidigare utredningar I utredningen till arbete (SOU 2000:78) föreslås en kraftfullare försäkring än som kan finansiera aktiva och tidiga insatser i syfte att den sjukskrivne så fort som möjligt ska komma i arbete. Individen skall vara i centrum vid rehabilitering till arbete, de regionala och lokala skillnaderna i försäkringsutfallet ska minska, en ökad professionalisering av arbetsuppgiften måste åstadkommas, en ökad försäkringsmässighet jämfört med dagens system är nödvän- digt och försäkringens förebyggande roll måste förstärkas, sägs i utredningen. Detta leder fram till ett behov av en ny försäkring – rehabiliteringsförsäkringen – som ersätter dagens sjuk- och förtids- pensionsförsäkring. Den nya försäkringen föreslås innehålla rätt till rehabiliteringsstöd, mer kraftfulla medel för aktiva insatser och den föreslås få en mer fristående ställning i förhållande till statsbudgeten. Vidare säger utredaren att rehabiliteringen är alltför sektori- serad. Dagens samordnade rehabilitering har snarare fokuserat på myndigheterna och deras samordning än på en samordning av indi- videns rehabilitering. Fyra, på var sitt sätt finansierade, instanser har ansvar för rehabiliteringen; hälso- och sjukvård, kom- munernas socialtjänst samt statens arbetsförmedling och socialför- säkring. Utredaren föreslår att det byggs upp en särskild rehabili- teringsstyrelse med uppgiften att nationellt ansvara för den sektor- övergripande verksamheten rehabilitering till arbete och kontant- ersättning vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom. På den regionala och lokala nivån föreslås att försäkringskassorna får ansvaret. Statskontoret tar i sin rapport styrning av socialförsäkringens administration (2002:26) upp problemet med att framgångsrik reha- bilitering kräver deltagande av olika aktörer. har socialförsäkringsadministrationen haft det övergripande och sam- ordnande ansvaret för rehabilitering. Att det inte varit särskilt fram- gångsrikt arbete kan bero på ett flertal faktorer. De tilldelade resur- serna kan ha varit för knappa, mängden ärenden har ökat mycket, uppgifterna passar enligt Statskontoret illa i en organisation som egentligen har en helt annan professionell profil etc. Framgångsrik rehabilitering kräver mångas samarbete; sjukvård, socialtjänst, arbetsförmedling, försäkringskassa, arbetsgivare, företagshälsovård m.fl. Statskontoret menar att ett skäl till att den totala organisatio- nen inte fungerar kan vara att organisationslösningar alltför mycket tar sin utgångspunkt i vad respektive deltagande organisation ska göra snarare än i hur rehabiliteringsprocessen ser ut när man utgår ifrån den berörda individen. Statskontoret tar i sin rapport – nytt inslag i svensk samhällsorganisation eller snarare uppgraderad samverkan (2001:01) upp att en associationsform flerpartsmyndighet saknas. En sådan myndighet skulle kunna ses som en formalisering av partnerskap som innefattar statliga myndigheter, kommunala och landstings- kommunala organ samt möjligen också intresseorganisationer. Stats- kontoret pekar dock på vilka risker för gränsdragningsproblem som kan uppstå. Om rehabiliteringsarbetet, som är en för individen skräddarsydd aktivitet bryts ut från sjukskrivning, som är en relativt standardiserad bidragshantering, krävs smidiga former för avlämning av ärenden över processkarven. Mot det positiva i att en ny samlad organisation för rehabilitering kan byggas upp måste ställas risken att rekryteringen av kvalificerad personal till försäkringskassorna försvåras när en intressant arbetsuppgift försvinner. Utredningen om en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5, HpH) konstaterar att det finns behov av olika åtgärder i syfte att få till stånd en effektivare rehabilitering och att underlätta en övergång till arbete för personer som är långtidssjukskrivna. Utredningen föreslår bl.a. bättre underlag från arbetsgivaren med yttrande från företagshälsovården, att utifrån arbetsgivarens underlag ska fastställa en rehabiliteringsplan, att arbetsgivaren ska vara skyldig att genomföra och finansiera de åtgär- der som enligt rehabiliteringsplanen arbetsgivaren ska svara för och att en personlig koordinator vid ska utses i samt- liga fall. För att motverka att försäkrade hamnar i en situation med passiv sjukskrivning anser HpH att det bör skapas en komplette- rande arbetsmarknad för de personer som saknar förmåga att klara sitt ordinarie arbete eller ett normalt förekommande arbete. Regeringen fattade beslut om ett nytt pensionssystem som ersätter det gamla pensionssystemet bestående av folkpension och ATP. Bakgrunden till att den nya allmänna pensionen infördes var att behöver ett pensionssystem som är hållbart på lång sikt, ett krav som det gamla systemet inte kunde uppfylla. Som en följd av reformeringen av den allmänna pensionen har en rad s.k. följdreformer beslutats i syfte att harmonisera pensions- förmånerna enligt de gamla och nya systemen. Ansvaret för administrationen av pensionsförmånerna är fördelat mellan försäkringskassorna, RFV och PPM. PPM är en statlig myn- dighet vars huvudsakliga uppgifter är att hantera individuella konton för premiepensionsmedel i olika värdepappersfonder, att besluta om och medverka vid utbetalning av premiepension samt att informera om premiepensionssystemet. PPM ansvarar också för den tillfälliga förvaltningen av premiepensionspengar hos . RFV utövar tillsyn över PPM. PPM står också under tillsyn av Finans- inspektionen. Hanteringen av pensionsförmånerna är baserad på tydliga regler om beräkning av förmånsbelopp och inte – som många andra socialförsäkringsförmåner – i viss mån grundade på skälighets- bedömningar. Stora delar av administrationen kan därför hanteras i mer eller mindre automatiserade former. Ett exempel är utskick av årliga kuvert med beslut och prognoser som sänds ut i namn, men som pro- duceras centralt av RFV. Försäkringskassorna hanterar ansökningar om all ålderspension utom premiepension (inkomstpension inkl. tilläggspension samt garantipension) samt bostadstillägg till pensionärer. /03 handläggs efterlevandepensioner (änkepension, efterlevan- depension, barnpension) för hela riket av läns försäk- ringskassa. Förmånerna sjukersättning och aktivitetsersättning tillhör numera förmånsgruppen sjukförmåner. Dessa är dock lika knutna till pen- sionssystemet som tidigare vad gäller beräkningsunderlag och sam- ordningsregler. RFV samarbetar med PPM bl. a. om den information som måste föras mellan myndigheterna för att det allmänna pensionssystemet ska kunna administreras. Det förekommer även ett omfattande sam- arbete kring informationen om den allmänna pensionen till allmän- heten. 3.1Organisation, ansvar och uppgifter Socialförsäkringsadministrationen består enligt direktiven av RFV och de 21 försäkringskassorna, en i varje län samt på . RFV är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Försäkringskassorna är formellt sett inte statliga myndigheter utan 21 självständiga offentligrättsliga juri- diska personer med statliga förvaltningsuppgifter. RFV:s roll som central förvaltningsmyndighet skiljer sig i och med detta mot mot- svarande myndigheter med en regional organisation. Det övergripande målet och ansvaret för socialförsäkringsadmi- nistrationen är, enligt regeringen, att administrera försäkringen rättssäkert och effektivt så att tilltron till den bevaras och stärks. Med rättssäkert menas bl.a. att materiellt riktiga beslut ska fattas på grundval av gällande lagar och andra författningar. Med effektivt menas att åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fast- ställts av riksdag och regering och att detta sker kostnadseffektivt. Verksamheten är indelad i sju verksamhetsgrenar som är kopp- lade till de fem politik- och elva verksamhetsområden som social- försäkringen sorterar under. Handläggning och information är gemensamma verksamhetsgrenar för RFV och försäkringskassorna. Övriga avser RFV. Förhållandet mellan regeringens politik-/verksamhetsområden och socialförsäk- ringsadministrationens verksamhetsgrenar kan illustreras på följande vis. Insatser för delaktighet och * Delar av verksamheten, arbetet med ålderspensionssystemet och andra utbetalningar, ingår egentligen inte i denna struktur med politik- och verksamhetsområden. Detta är en konsekvens av att ålderspensionssystemet finansieras vid sidan av statsbudgeten och att andra utbetalningar (aktivitetsstöd, arbetsmarknadspolitiska program, reseersättning till funktionshindrade, försäkring mot kostnader för sjuklön, dagpenning till totalför- svarspliktiga, familjebidrag och försäkring mot vissa semesterlönekostnader) finansieras genom olika kombi- nationer av statsbidrag, egenavgifter och arbetsgivaravgifter. Handläggning omfattar den verksamhet vid RFV och försäkrings- kassorna som är knuten till den direkta ärendehanteringen, dvs. handläggningen av de individuella ärendena. Exempel på detta är den specifika handläggningen, supportfunktioner, Internettjänster samt drift och förvaltning av system för handläggning, utbetalning och telefoni. Information omfattar den verksamhet som är knuten till extern information och som inte är knuten till den direkta ärendehan- teringen. Exempel på detta är bl.a. informationskampanjer, bro- schyrer, attitydpåverkande insatser och publikationsservice. Regeringens formulerade mål för de gemensamma verksamhets- grenarna handläggning och information, som generellt gäller för alla verksamhetsområden, är att: Kvalitet och kostnadseffektivitet i handläggningen ska öka och skillnaderna i genomströmningstid och andel fel mellan försäk- ringskassorna ska minska genom enhetliga lösningar (handlägg- ning). Ett effektivt mottagande av de IT-stöd som levereras ska aktivt förberedas. Den rationaliseringspotential som uppstår vid infö- randet av nya IT-stöd ska tas tillvara. Arbetet ska utgå från ett nationellt perspektiv och skapa enhetliga lösningar i linje med ett sådant. Detta är särskilt viktigt i frågor som rör personal- omställning där samsyn mellan kassorna är av största vikt (handläggning). Fusk och missbruk av olika socialförsäkringsförmåner ska minimeras (handläggning). Genom aktiva informations- och andra förebyggande insatser ska allmänheten och andra intressenter och aktörer få god information om socialförsäkringen och om sina rättigheter och skyldigheter så att de ges goda förutsättningar att medverka till att socialförsäkringen kan nyttjas effektivt och ändamålsenligt (information). Förutom de generella målen för handläggning finns det ytterligare fem mål för handläggning som är knutna till ett specifikt politik- och/eller verksamhetsområde. Det generella målet för information är kompletterat med ytterligare två mål som är specifika för politik- och/eller verksamhetsområden. Socialförsäkringsadministrationen finansieras till största delen genom statliga anslag. Administration av ålderspension i form av tilläggspension och inkomstpension finansieras genom ersättning från AP-fonden. Därtill finansieras en mycket begränsad del av administrationen genom ersättning från småföretagarförsäkringen och Försvaret. Investeringar i anläggningstillgångar finansieras genom lån hos . Kostnad för ränta och amortering belastar där- efter i huvudsak anslaget. Kostnader för ränta och amortering kopplat till ålderspensionssystemet finansieras genom ersättning från AP-fonden. Den totala kostnaden för administration av socialförsäkringen uppgick till 2002. Administration av ålderspension i form av tilläggspension och inkomstpension stod för av detta. Den totala kostnaden för admi- nistrationen motsvarar av de totala försäkrings- utgifterna. Socialförsäkringsadministrationens kostnader för verk- samhetsgren handläggning och information samt övrigt fördelat på verksamhetsområde, 2002, mkr. Insatser för delaktighet/jämlikhet Försäkring (Familjebidrag) Källa: RFV. Avser RFV:s kostnader för verksamhetsgrenarna normering, tillsyn, ekonomistyrning, IT-utveckling och stabsfunktion. 3.2.1Ansvar, uppgifter och reglering Mål, uppdrag, ansvar och uppgifter för RFV är primärt reglerade i förordningen (1998:739) med instruktion för samt i regeringens återkommande regleringsbrev. Det övergripande målet för RFV, precis som för hela socialför- säkringsadministrationen, är att försäkringen ska administreras rättssäkert och effektivt. Systemen ska tillämpas likformigt och rättvist och åtgärder ska vidtas för att förebygga och minska ohälsa. RFV är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Som sagts skiljer sig rollen som central förvaltningsmyndighet från jämförbara myndigheter med en regional organisation i och med att försäkringskassorna är själv- ständiga. RFV har dock ett uttalat ansvar i relation till kassorna inom primärt fyra områden. Dessa är normering, tillsyn, system- ägarskap och ekonomistyrning. Syftet med normeringen är att förbättra likformigheten, rättssä- kerheten och kvaliteten i ärendehandläggningen. Tillsynen omfattar att som extern organisation löpande utöva tillsyn av kassornas tillämpning liksom tillsyn i enskilda ärenden som kommer till RFV:s kännedom. Systemägarskapet för socialförsäkringsadminist- rationens gemensamma IT innebär ett ansvar för produktion, för- valtning och utveckling av IT-stödet. Ekonomistyrningen omfattar och delas in i resultatstyrning och finansiell styrning av försäk- ringskassorna. Förutom detta ansvar har RFV ytterligare ett antal uppgifter. Det har t.ex. ett övergripande ansvar att se till så medborgarna får en tillfredställande information om socialförsäkringen och dess förändringar. I detta ligger också att (tillsammans med PPM) sam- ordna information till medborgarna om ålders- och premiepensio- nen. RFV ska inte bara samverka med PPM i fråga om information till medborgarna utan också utöva tillsyn över PPM:s verksamhet i de delar som rör tillämpning av bestämmelser om premiepensionen som inte avser kapitalförvaltning eller försäkringsteknisk verksam- het. RFV ska också fungera som en stabsfunktion åt regeringen och dess kansli. I detta ligger bland annat att följa och utvärdera socialförsäkringen och dess effekter för individ och samhälle samt utföra uppdrag som löpande läggs på myndigheten. RFV ansvarar också för den officiella statistiken på socialförsäkringens område. RFV ansvarar även för att samverka med Arbetsmarknadsstyrel- sen (AMS), och för att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabilite- ringsområdet. RFV har en styrelse med begränsat ansvar vilket innebär att det är generaldirektören, som också är styrelsens ordförande, som ansva- rar för ledningen av RFV. Styrelsens uppgift är att pröva om verksamheten bedrivs effek- tivt och i överensstämmelse med syftet. Den ska också biträda generaldirektören och föreslå de åtgärder som den finner motive- rade. Styrelsen beslutar om: Socialförsäkringsadministrationens gemensamma årsredovis- ning, delårsrapport och budgetunderlag, åtgärder samt redovisning till regeringen utifrån RRV:s revisionsrapporter, revisionsplan för internrevisionen samt åtgärder utifrån intern- revisionens rapportering, föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller lands- ting, framställning till regeringen i författningsfrågor som är av större vikt eller principiell betydelse. Till sin hjälp för ledningen av verksamheten har generaldirektören en överdirektör som också är hennes ställföreträdare. RFV bestämmer sin egen organisation. Intern fördelning av ansvar och befogenheter, organisation och delegationsordning är primärt reglerad i RFV:s internt upprättade arbetsordning. Verksamheten är organiserad i nio avdelningar. Det finns tre för- säkringsavdelningar a) sjukförmåner b) barn, familj och handikapp c) pension. Därtill finns det avdelningar för information, juridik, IT (), utvärdering, administration och verksamhetsstöd. I övrigt finns det fem staber: verksledningsstab, intern revision, IT- stab, internationellt sekretariat och personalenhet organisatoriskt placerade direkt under verksledningen (generaldirektör och över- direktör). RFV finns geografiskt på flera platser i landet. Verksamheten bedrivs i huvudsak i och (), men det finns också mindre delar av verksamhet som är lokaliserade till , och . De totala kostnaderna för RFV:s administration var . Kostnaderna fördelade sig på verk- samhetsområde och verksamhetsgren på följande vis. RFV:s administrationskostnader fördelade på verksam- hetsområden och verksamhetsgrenar, 2002, mkr. Insatser för delaktighet/ jämlikhet Åtgärder mot ohälsa Ersättning vid arbetsoförmåga Ersättning vid ålderdom Ersättning vid dödsfall Ålderspensionssystemet Försäkring (Familjebidrag) Behovsprövade bidrag Generella bidrag Källa: RFV. I ovanstående tabell anges RFV:s bruttokostnader, dvs. inklusive de kostnader som faktureras försäkringskas- sorna. På raden koncernelimineringar framgår de belopp som faktureras försäkringskassorna. I tabellen över fördelning av kostnader för hela socialförsäkringsadministrationen (tabell 1) anges RFV:s kostnader netto, dvs. exklusive de kostnader som fakturerats försäkringskassorna. Drygt 1 100 personer var /2003 anställda hos RFV. Cirka 660 av dessa arbetade vid . Det råder en jämn fördelning mellan kvinnor och män. Genomsnittsåldern är och genomsnittlig anställningstid . Personalomsättningen är och den genomsnittliga sjukfrånvaron . Kompetensutveckling sker per anställd/år. Den formella utbildningsnivån är relativt hög. av det totala antalet handläggare och chefer har hög- skoleutbildning. 3.3.1Ansvar, uppgifter och reglering Försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska per- soner. De är inte formellt statliga myndigheter och därför inte heller inordnade i den statliga myndighetshierarkin. I 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, regleras organisation. Försäkringskassorna räknas dock som statliga för- valtningsmyndigheter i viktiga hänseenden. Såväl förvaltningslagen (1986:223) som tryckfrihetsförordningen (1949:105) och sekretess- lagen (1980:100) gäller för försäkringskassornas ärendehandlägg- ning. Försäkringskassornas uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lokal nivå och att svara för samhällets samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering. Regering och riksdag har fastställt effektmål för respektive poli- tikområde och angett vilka verksamhetsområden som ska ingå i respektive politikområde. Regeringen har även fastställt verksam- hetsgrenar och verksamhetsmål se avsnitt 3.1. Utifrån effektmål och regeringens verksamhetsmål fastställer RFV, inom ramen för ekonomistyrningen av försäk- ringskassorna, riksmål för försäkringskassorna. Försäkringskassorna har möjlighet att själva forma sin egen organi- sation, utan att det behöver sanktioneras av RFV eller regeringen. Försäkringskassornas organisation ser olika ut (se t.ex. utrednings- betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkrings- kassorna, SOU 2001:17). Vissa gemensamma drag går dock att urskilja. Flertalet försäkringskassor har ett centralkontor – i vissa fall benämnt länskontor. Några redovisar en s.k. processtyrd orga- nisation där det finns en länsgemensam enhet eller stabsfunktion. Samtliga försäkringskassor har en lokal organisation. Drygt hälften har delat in organisationen i större kontorsområden. Härutöver förekommer det relativt ofta att försäkringskassorna har kontor med begränsad verksamhet eller deltar i s.k. medborgarkontor eller motsvarande. De 21 försäkringskassorna varierar mycket i storlek, från med 57 lokalkontor till med ett lokalkontor. Socialförsäkringsadministrationen har varit föremål för organisato- riska överväganden i skilda sammanhang. I samband med en över- syn av bl.a. RFV:s roll konstaterade departe- mentschefen att de allmänna försäkringskassorna inte är statliga myndigheter utan självständiga, offentligrättsliga organ, men att de uppgifter de har att svara för i sin helhet är statligt reglerade och finansierade, varför kassorna i sin verksamhet är att jämställa med statliga organ (se prop. 1982/83:127). har rege- ringen uttalat att kassorna är från staten fristående offentligrättsliga organ som vid myndighetsutövning kan betraktas som förvalt- ningsmyndigheter (se prop. 1996/97:63). I propositionen 1997/98:41 – socialförsäkringens administration, m.m. – konstaterades att kas- sorna formellt är självständiga och utgör särskilda offentligrätts- liga organ. Totalt uppgår försäkringskassornas kostnader till 5 580 000 tkr. Huvuddelen av finansieringen sker genom anslags- medel. Vid utgången av 2002 hade försäkringskassorna ett anslags- sparande på , vilket motsvarar av tilldelade medel. Anslagssparandet varierar relativt kraftigt mellan försäkringskassorna. Lite förenklat kan sägas att överskottet på härrör från överskott på vid fyra försäkringskassor. Övriga försäkringskassor har ett mindre över- skott eller underskott. Vid försäkringskassorna fanns 2002 cirka 14 500 anställda varav huvuddelen, cirka 12 000, var kvinnor. Åldersfördelningen har sin tyngdpunkt kring och den genomsnittliga anställningstiden är . Den formella utbild- ningsnivån är allmänt sett låg.