sou · GRB349d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Exempel på biståndsprojekt är kvinnohus, utbildning av social- arbetare och barnhemspersonal, gratis skollunch till utsatta barn, daghem, fosterföräldrar till funktionshindrade barn, sommarläger, brunnsgrävning, fadderbarn, sexualupplysning och stöd till unga kvinnor, studiecirklar för blivande adoptivföräldrar i ursprungs- landet, yrkesutbildning för kvinnor och barn och förbättrad institutionsvård. Sammanslutningarna anser att biståndsverksamheten är viktig för att i alla lägen förbättra barns levnadsvillkor. Verksamheten bedöms vidare av sammanslutningarna vara en förutsättning för att de skall få barn för adoption, eftersom den utländska förmedlings- kontakten förväntar sig att sammanslutningarna skall stödja social verksamhet i landet. Som exempel kan nämnas . Fram till nu har endast biståndsorganisationer tillåtits att arbeta med adoptionsförmedling. I den antagna lagen, som bl.a. reglerar internationella adoptioner, uppställs ett antal krav för att en adoptionsorganisation skall få tillstånd att verka i landet. Organisationen skall bl.a. ha program, planer eller projekt för humanitära eller välgörenhets- aktiviteter för att understödja adoptioner av vietnamesiska barn. Vad detta innebär är i skrivande stund oklart, då förhandlingarna med och den svenska staten ännu inte är slutförda. Ett annat exempel är där barnhemmen själva väljer vilka sammanslutningar de vill samarbeta med och de väljer då, enligt uppgift, en sammanslutning som arbetar professionellt och som är beredd att stödja deras totala verksamhet. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption Permanenta byrån vid har tagit fram ett program som skall tillhandahålla information, råd och utbildning för att stödja en effektiv implementering av . Programmet är tänkt att stödja centralmyndigheter i såväl ursprungs- som mottagarländer och både i medlemsländer och i länder som överväger att ansluta sig till konventionen. Programmet riktar sig också till auktoriserade sammanslutningar, till vilka många uppgifter kan vara delegerade. Programmet ger stöd till regeringar, som överväger en anslutning till konventionen, i form av råd och vägledning i frågor (inkl. legala och strukturella frågor) som är relaterade till implementering, särskilt när det gäller auktorisationsvillkor och procedur för auktorisation samt tillsyn över auktoriserade sammanslutningar. Även om programmet riktar sig till såväl mottagar- som ursprungsländer behövs stödet främst i ursprungsländerna. Programmet är utformat för att tillhandahålla stöd på ett sätt, som är anpassat till omständigheterna, och som tar hänsyn till kulturen i det berörda landet. Programmet utgår från ett integrerat synsätt, som ser utvecklingen av adoption, inklusive internationell adoptionsservice, som en del av och som ett alternativ i en integrerad barnavårds- verksamhet. Programmet skall bidra till den mer generella utvecklingen av alternativ barnavård, inklusive framför allt inhemsk adoption, i ursprungsländerna. Avsikten med programmet är att tillhandahålla information, råd och utbildning för att försäkra att de nödvändiga praktiska stegen för att implementera konventionen effektivt iakttas och genomförs; målen och principerna i konventionen till fullo förstås och respekteras; de etiska krav som uppställs i konventionen uppmärksammas; och kraven för framgångsrikt internationellt samarbete uppfylls. Programmet kommer att finnas på två nivåer. Ett snabb- program kommer att tas fram för stater som är i ett tidigt skede för anslutning till konventionen. Ett fördjupat program kommer Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption att tas fram för utformning och utbildning för att stödja en utveckling på lång sikt. Programmet kommer att innehålla sådant som legala frågor, strukturella och organisatoriska frågor, procedurer för inter- nationella adoptioner, integrering med annan barnskydds- verksamhet, auktorisation, rekrytering av personal och utbildning, utredning och förberedelse av adoptivföräldrar, rapport om barnet, barn med särskilda behov, matchningsprocessen, kostnader och avgifter, otillbörlig ekonomisk vinst, rådgivning efter en adoption, uppföljningsrapporter etc. För att programmet skall kunna genomföras krävs att framför allt mottagarländerna bidrar med ekonomiska medel till den fond som skapats för ändamålet. De länder som är intresserade att få ta del av programmet kan ansöka om detta hos Permanenta byrån. Permanenta byrån har möjlighet att med kort varsel se till att nödvändigt arbete kommer igång. 5.5Överväganden och förslag – kostnader har kostnaderna för internationell adoption ökat kraftigt. Staten har i någon mån kompenserat adoptiv- föräldrarna genom att höja adoptionskostnadsbidraget, som uppgår till per adoption. Det går dock inte att komma ifrån att de höga kostnaderna innebär att internationell adoption oftast är en fråga för de ekonomiskt starka. Enligt vår mening är detta inte tillfredsställande, eftersom ett gott föräldraskap rimligt- vis beror på helt andra faktorer än god ekonomi. Adoptionskostnadsbidraget avser att minska föräldrarnas kostnader i samband med adoptionen. Därutöver lämnar staten visst bidrag till de auktoriserade sammanslutningarna. Enligt vår uppfattning löses problemet med de stigande kostnaderna inte genom kontinuerliga höjningar av de statliga bidragen, då höjningar kan befaras vara kostnadsdrivande i sig. Vi anser att det istället bör eftersträvas att kostnaderna hålls nere. framhöll i sitt betänkande (SOU 1994:137 s. 96) bl.a. följande. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption Liksom på andra områden torde emellertid ett sätt att hålla kostnaderna nere vara att möjliggöra för flera aktörer, i dessa fall organisationer, att konkurrera om medlemmarna på området i fråga. För en sådan konkurrens krävs att adoptivföräldrarna i så stor utsträckning som möjligt kan jämföra de erbjudna tjänsterna och kostnaderna för dessa och att antalet adoptionsorganisationer, som erbjuder adoptionshjälp, inte är alltför begränsat. Mot denna bakgrund föreslår utredningen bl.a. en ökad enhetlighet när det gäller fastställande av adoptionsorganisationernas avgifter, redovisning av kostnaderna i verksamheten och inbetalningen av föräldraförskotten. Vi kan konstatera att konkurrensen inte förmått hålla kostnaderna nere, vilket förmodligen beror på att de stora kostnadsökningarna ligger i utlandet. Dessa kostnader är för de svenska sammanslutningarna svåra att påverka. För att de blivande föräldrarna verkligen skall kunna jämföra de olika sammanslutningarnas tjänster och kostnader måste samman- slutningarnas kostnadsredovisning bli än mer enhetlig och specificerad. har adoptionsmyndigheten möjlighet att i samband med beslut om auktorisation ställa villkor om redovisning. Det ankommer på adoptionsmyndigheten att fortsätta arbetet mot en mer enhetlig redovisning. Enligt vår uppfattning är det dock inte tillräckligt att redovisningen blir enhetlig utan det måste också stå klart vilka kostnader som adoptionsavgiften grundar sig på, särskilt i utlandet. Detta innebär att samman- slutningarna för att kunna få auktorisation måste kunna redovisa hur kostnaderna fördelar sig i och utlandet, se vidare under avsnitt 6.3.4. Det är vidare angeläget att adoptionsmyndigheten noggrant följer hur sammanslutningarna informerar sökandena om adoptionsavgiftens storlek, såväl de preliminära uppgifterna som de slutligen fastställda avgifterna. Konventionen är inkorporerad i svensk rätt. För oss är det en självklarhet att skall följa intentionerna i konventionen, även i förhållande till de länder som inte är anslutna till konventionen. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption Detta gäller även de rekommendationer, som antogs vid . Konventionstexten är inte alltid helt klar och ger utrymme för tolkningar, bl.a. när det gäller kostnader och utgifter. Rekommendationer kan här ge närmare ledning, men olika tolkningar av vilka kostnader och utgifter som kan accepteras är trots rekommendationerna inte uteslutna. Det gäller för att ta ställning till hur anser att konventionen skall tolkas. När det gäller adoption skall barnets bästa främst beaktas, vilket innebär att i den mån barnets bästa ställs mot t.ex. vuxnas längtan efter barn, så skall alltid vad som är bäst för barnet väga över. Denna konflikt kan uppstå på två olika nivåer, dels i ett enskilt fall dels på ett övergripande plan. För det enskilda fallet finns redan reglerat t.ex. vad som gäller vid medgivandeprövning (social- tjänstlagen) och att adoptionen skall vara till fördel för barnet (). På det mer övergripande planet, t.ex. när det gäller förhållningssätt till ekonomiska frågor i samband med internationell adoption, finns i princip ingen reglering utöver . Det gäller här att har ett förhållnings- sätt till internationell adoption som verkligen sätter barns intressen främst och som stämmer överens med svenska värderingar i övrigt. Det är viktigt att staten tar ett tydligt ansvar och inte lägger över detta på de auktoriserade sammanslutningarna och blivande adoptanter, som har sina intressen att bevaka. Hur andra medlemsstater förhåller sig till konventionen eller hur andra stater än konventionsstater agerar, kan inte få vara avgörande för ställningstagande. Det är däremot angeläget att försöker få till stånd ett samarbete med andra mottagarländer, för att främja en sund utveckling av den internationella adoptionsverksamheten. Internationell adoption – en hjälp på kort sikt Internationell adoption kan för ett enskilt barn vara den bästa lösningen. Internationell adoption som generell lösning på utsatta barns svåra situation är endast en kortsiktig hjälpinsats, som inte löser de globala grundläggande problem som är orsak till att barn överges. I många länder är synen på ogifta kvinnor som föder barn sådan att det är helt omöjligt för en kvinna att behålla sitt barn. Barnet dödas eller överges. Svår fattigdom kan vara ett annat skäl Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption till att barn överges liksom att synen på barn och barns värde är en annan än vad vi är vana vid i . För att förbättra utsatta barns livsvillkor på lång sikt krävs framför allt insatser som gynnar en bred välfärdsutveckling i ursprungsländerna, och mottagarländerna bör bidra till en sådan utveckling genom generella insatser. Målsättningen måste vara att barn får växa upp i sin biologiska familj eller i en annan familj i sitt ursprungsland. Eftersom det inte är realistiskt att tro att alla barn kan få den möjligheten, inte ens , måste arbetet med att förbättra barns villkor ske med såväl långsiktiga som kortsiktiga insatser. Om ett mottagarland som skall ha en internationell adoptionsverksamhet, och vara trovärdigt i sina insatser att förbättra utsatta barns villkor, måste tyngdpunkten på hjälp- insatser för barn vara sådan hjälp som på lång sikt förbättrar sociala och ekonomiska förhållanden i ursprungsländerna. Detta kan tänkas minska riskerna för barn att överges. Internationell adoption – ett etiskt dilemma I världen finns många barnlösa vuxna som längtar efter barn. I världen finns också många barn som saknar familj. Många vuxna vill ha ett så litet och friskt barn som möjligt. Eftersom de barnlösa vuxna är fler än de små, friska barn som är tillgängliga för adoption, uppstår en konkurrenssituation, där det finns risk för att den som betalar mest också får flest barn och också de ur ett vuxen- perspektiv mest attraktiva barnen, dvs. de små och friska barnen. Olika länder har olika kulturer för att bidra med stöd till olika ändamål. I länder där individen själv betalar för mödravård och förlossning kan tänkas finnas en större öppenhet eller tolerans för att betala stora belopp för att få adoptera ett barn. Sådana länders betalningsvilja och betalningsförmåga blir i praktiken normgivande för hur stora belopp som går att begära för att barn skall bli tillgängliga för adoption. Det är fullt förståeligt att ursprungsländerna tar emot bidrag till sin sociala verksamhet och att de väljer samarbetskontakter som är beredda att bistå dem med stora belopp. Det är vidare förståeligt att barnlösa vuxna är beredda att göra stora ekonomiska uppoffringar för att få ett efterlängtat barn. Så länge det finns fler vuxna som vill Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption adoptera än lämpliga barn tillgängliga för adoption, kommer det att finnas en marknad för adoption, där ekonomiska medel har stor betydelse. Begreppet barnhandel innebär för de flesta att vuxna köper barn för att utnyttja dem sexuellt, som arbetskraft eller på något annat otillbörligt sätt. Även om syftet i adoptionssammanhang inte är fråga om utnyttjande av barn – utan tvärtom en önskan att ge ett barn en familj – så finns det en uppenbar risk för att barnen blir brickor i ett ekonomiskt spel, som drivs av vuxnas barnlängtan och svåra ekonomiska och sociala problem i ursprungsländerna. Ett sådant ekonomiskt spel måste kunna betecknas som en form av barnhandel. Att internationella adoptioner under vissa förhållanden kan sorteras in under begreppet barnhandel kommer bl.a. till uttryck i fakultativa protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Där definieras som straffbar handling att som mellanhand otillbörligt framkalla samtycke till adoption av ett barn i strid med tillämpliga inter- nationella rättsliga instrument om adoption. Vidare finns i preamblen till protokollet en hänvisning till bl.a. . När blivande föräldrar måste betala mer för adoptionen än vad de faktiska kostnaderna uppgår till, tenderar barn att bli en handels- vara. Även om det som betalas utöver de faktiska kostnaderna används till ett gott ändamål, får ett sådant bidrag aldrig bli ett villkor för att ett barn skall bli tillgängligt för adoption. I takt med att kostnaderna för adoption trissas upp i konkurrensen mellan olika mottagarländer, finns också en risk för att det i barnens ursprungsländer skapas ett beroende av inkomster som härrör från den internationella adoptionsverksamheten. När det är fråga om stora belopp som lämnas, utöver ersättningar för de faktiska kostnaderna, kan det tänkas att det är mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att förmedla barn för nationell adoption eller att placera barn i fosterhem. Internationella adoptioner kan i sådant fall hindra en positiv inhemsk utveckling. En sådan utveckling kan inte under några förhållanden accepteras. Det finns också en risk för att internationella adoptioner bidrar till att bevara strukturer med en föråldrad kvinnosyn och en syn på utomäktenskapliga och funktionshindrade barn, som inte kan godta. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption Det är av största vikt att alla, som på något sätt har anknytning till internationella adoptioner, eftersträvar en hög etik i adoptions- verksamheten. Internationell adoption måste sättas in i ett större sammanhang än vad som ofta görs , där internationell adoption främst ses som en alternativ familjebildning. Vi anser det vara helt nödvändigt att tar ställning till vilka spelregler vi kan acceptera och hur kan agera för att minska riskerna för barnhandel i samband med internationell adoption. Drift av barnhem, från vilka adoptivbarnen kommer, och administration i samband med internationell adoption innebär självfallet stora kostnader för ursprungsländerna. Det är inte annat än rimligt att de blivande adoptanterna ersätter ursprungsländerna för de faktiska kostnader som belöper på det enskilda barnets adoption, eller en beräknad genomsnittskostnad per barn. Hur ursprungsländerna beräknar faktiska kostnader varierar emellertid och i vissa fall ingår även en genomsnittligt beräknad kostnad för att förbättra det barnhem barnet vistas på eller andra åtgärder för de barn som blir kvar på barnhemmet och inte blir adopterade. I vissa fall inräknas även vård och stöd för de mödrar som lämnat barn för adoption. Det kan därmed vara svårt att bedöma vad som kan anses utgöra faktiska kostnader. Att de blivande adoptanterna även skall vara tvingade att bekosta ursprungsländernas välfärdsutveckling i övrigt, kan ifrågasättas. Enligt vår mening är det ur de svenska adoptanternas synvinkel inte rimligt att de ur egen ficka finansierar en utbyggnad av välfärden i ett annat land. Därigenom riskerar barnen att bli en handelsvara och det finns också risk för att ursprungsländerna blir beroende av inkomster från internationell adoptionsverksamhet, något som inte kan accepteras. Ett första steg för att komma till rätta med ovan redovisade problem är att adoptionsmyndigheten i samband med beslut om auktorisation för ett visst land, skall bedöma om det är lämpligt att Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption ett adoptionssamarbete inleds eller fortsätter, bl.a. med hänsyn till kostnadsbilden. För att kunna göra en sådan bedömning krävs att den svenska sammanslutningen presenterar en specificerad redovis- ning av samtliga utlandskostnader. Det är angeläget att kostnaderna bedöms rimliga i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet. Utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen (genomsnittligt beräknade) successivt minskar. Om sammanslutningen inte kan lämna en tillräckligt relevant och utförlig redovisning får myndigheten ange hur redovisningen skall förbättras. Om sammanslutningen av olika skäl inte kan följa myndighetens anvisningar, kan detta innebära att ifrågavarande förmedlingskontakt kommer att anses som olämplig att samarbeta med. Vid bedömning av om kostnaderna är rimliga i förhållande till kostnadsläget i ursprungslandet, skall adoptionsmyndigheten ha kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i det aktuella landet, om det inte är uppenbart obehövligt, se vidare avsnitt 6.3.4. Vad som skall ingå i faktiska kostnader kräver noggranna överväganden. Självklara faktiska kostnader är mat och uppehälle, hälso- och sjukvård och administration föranledd av adoptionen. Även andra kostnader kan vara aktuella, men det får helt klart inte vara fråga om att bekosta driften av ett barnhem eller annan verksamhet. bör tillsammans med de auktoriserade sammanslutningarna utarbeta en manual för vad som kan ingå i de faktiska kostnaderna för en adoption. Vid beräkning av dessa kostnader kan det vara nödvändigt att acceptera viss schablonisering, i vart fall när det gäller barnets vård och uppehälle, som också bedöms vara den svåraste posten att beräkna. Vår uppfattning är att utgångspunkten för när sammanslutningen i förhållande till barnhemmet skall börja betala för barnets vård och uppehälle bör vara tidpunkten för barnförslaget. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption 5.6Överväganden och förslag – biståndsverksamhet 5.6.1Biståndsverksamhet och internationell adoptions- förmedling – en vansklig kombination Det finns ingen anledning att ifrågasätta att de auktoriserade sammanslutningarna med sin biståndsverksamhet visar en uppriktig vilja att förbättra utsatta barns och kvinnors levnadsvillkor. Att förena det yttersta målet för sammanslutningarnas bistånds- verksamhet – som bör vara att barn skall tas om hand av biologiska föräldrar, släkt eller i vart fall av en familj inom landet – med det yttersta målet för adoptionsverksamheten – att förmedla barn för adoption i – innebär enligt vår uppfattning uppenbara svårigheter. En målkonflikt torde ständigt vara närvarande i verksamheten. Det går inte heller att bortse ifrån att biståndsverksamheten är en förutsättning för sammanslutningarna att framstå som attraktiva samarbetspartner när det gäller adoption. I de flesta länder finns inte något officiellt krav på biståndsverksamhet, men samman- slutningen vet att om den inte har någon sådan verksamhet, så kommer den inte att vara intressant som samarbetspartner vid adoption. Sammanslutningarnas intryck är att sammanslut- ningar/länder som har en omfattande bistånds ofta får betydligt fler barn för adoption än de sammanslutningar/länder som har en mindre omfattning på sin verksamhet. Det sistnämnda knyter an till vad som ovan sagts om kostnader och barnhandel, med den skillnaden att här är det de auktoriserade sammanslutningarna och inte de enskilda föräldrarna, som genom biståndsverksamheten betalar för att få barn tillgängliga för adoption. Genom att en stor del av biståndsprojekten finansieras med medel från Sida, är också svenska staten med och betalar för att vuxna i skall få möjlighet att bilda familj. Det är enligt vår mening av största vikt att överväger hur vi kan bidra till bättre levnadsvillkor för utsatta kvinnor och barn utan att integriteten i adoptionsprocessen äventyras. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption De auktoriserade sammanslutningarnas biståndsverksamhet I rekommendationen till framhålls att stödet till ursprungsländerna inte får äventyra integriteten i adoptions- processen. Vår uppfattning är att biståndsverksamhet som bedrivs av de auktoriserade sammanslutningarna måste vara villkorslös. Om den verkligen skall uppfattas som villkorslös kan verksam- heten inte vara kopplad till en verksamhet från vilken barn för- medlas för adoption eller till en person som bistår sammanslut- ningen i adoptionsverksamheten. Det får inte ens finnas misstankar om att det svenska biståndet ges under förutsättning att det förmedlas barn för adoption i . Det finns ett etiskt dilemma i att den biståndsverksamhet som i ursprungsländernas ögon stärker trovärdigheten hos de svenska sammanslutningarna snarare minskar trovärdigheten för den som eftersträvar renhet i adoptionsverksamheten. För att verksamheten med internationella adoptioner skall hållas så ren som möjligt kan sammanslutningarna, enligt vår mening, inte tillåtas bedriva biståndsverksamhet gentemot en verksamhet från vilken barn förmedlas för adoption eller gentemot en person som bistår sammanslutningen i adoptionsverksamheten. Detta skall framgå av auktorisationsvillkoren i lagen om internationell adoptionsförmedling. Att ha biståndsverksamhet i ett land från vilket sammanslutningen förmedlar barn för adoption, bör dock inte vara något hinder, under förutsättning att bistånds- verksamheten hålls helt skild från adoptionsverksamheten såväl ekonomiskt som personellt. Sammanslutningen kan inte tillåtas att ha en representant (eller kontaktperson) i utlandet, som både bistår blivande adoptanter och administrerar biståndsverksamhet, efter- som detta utgör en stor risk för sammanblandning av sammanslut- ningens helt skilda verksamheter med adoptionsförmedling och biståndsverksamhet. Det ankommer på adoptionsmyndigheten att följa sammanslutningarnas förmedlingsarbete och relationerna till de utländska adoptionskontakterna i strävan att hålla adoptions- verksamheten åtskild från annan verksamhet. Kostnader och biståndsverksamhet i samband med internationell adoption skall som ett, med hänsyn till sin folkmängd, stort mottagarland självklart bidra till att ursprungsländerna ges möjlig- het att bygga upp en bred välfärdsverksamhet för att på så sätt förbättra utsatta barns och kvinnors livsvillkor. Detta mottagar- ländernas ansvar framhålls i rekommendationen till Haagkonven- tionen och bör, enligt en annan rekommendation till konventionen, gälla gentemot alla länder. Det är enligt vår uppfattning angeläget att biståndsverksamheten arbetar långsiktigt och med subsidiaritetsprincipen för ögonen. Som framgår av avsnitt 5.4.2 är regeringen beredd att göra stora insatser för att integrera barnrättsperspektivet i svenskt utvecklingssamarbete. Såväl som Haag- konventionen lyfter fram subsidiaritetsprincipen.