sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — Myndigheten kan dessutom välja arbetsformer som på olika sätt involverar folkbild- 76 En liknande ordning tillämpas för som är en myndighet inom utbild- ningsområdet. Merparten av ledamöterna utses genom s.k. elektorsval bestående av forskare vid universiteten. Staten kan genom myndighetsformen verksam- hetsanpassa styrningen av sin bidragsgivning genom att utforma uppgifterna i enlighet med folkbildningens egna villkor. Mot bakgrund av de skillnader som faktiskt finns mellan folk- högskolor och studieförbund kan myndigheten anpassa styrningen och uppföljningen samt utvärderingen beroende på olika verksam- hetsmässiga förutsättningar. I vissa fall kan det vara mer motiverat med fokus på resultatstyrning, i andra fall bör andra former för styrning och uppföljning övervägas. nuvarande mandat upphör. Rådet kan dock även framledes existera som ideell förening med nuvarande med- lemsuppgifter. En fråga som aktualiseras är dock hur de informations- tjänster som vänder sig till studerande ska hanteras. På samma sätt som de uppfattas som medlemsuppgifter, kan de möjligen motive- ras som myndighetsuppgifter. Ett problem som kan uppstå är att folkbildningen går miste om den samlade kraft som utgör. Utan de offent- liga förvaltningsuppgifterna finns möjligen inte tillräckligt starka incitament för folkbildningens egna organisationer att gå samman i centrala frågor. Modellen väcker också ett antal principiella frågeställningar om folkbildningens roll som folkrörelse. En myndighetsmodell kan riskera att kväva det ideella engagemanget och undergräva folkbild- ningen som omdanande kraft i samhället. Å andra sidan låg förvaltningsuppgifterna tidigare inom ramen för en myndighet utan att folkbildningen allvarligt tog skada av detta. Det kan även diskuteras i vilken utsträckning den nuvarande modellen har bidragit till en förnyelse och fokus på kvalitet. Vidare utgör statsbidraget inte längre en lika stor andel av folk- bildningens finansiering. För delar av folkbildningen utgör stats- bidraget endast en mindre del av den totala finansieringen. Upp- dragsfinansiering och annan extern finansiering har blivit allt viktigare. För andra delar av folkbildningen är dock den statliga finansieringen av större betydelse. Propositioner, offentliga utredningar m.m. Regeringens proposition 1990/91:82 Om folkbildning Regeringens proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i med- Regeringens proposition 2002/03:1, Utgiftsområde 16 SOU 1990:65 Folkhögskolan i ett framtidsperspektiv SOU 1993:71 Organisationernas bidrag SOU 1994:147 Former för statlig verksamhet SOU 1996:127 Folkbildningens institutioner SOU 1996:159 Folkbildningen – en utvärdering SOU 1997:38 Myndighet eller marknad , . Förvaltningens verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet. Lagar, förordningar samt regleringsbrev m.m. Kungörelse (1974:152) om ny regeringsform Dir 2001:74 Utvärdering av folkbildningen Lag (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde Förordning (SFS 1991:977) om statsbidrag till folkbildning Förordning (SFS 1996:1397) om statsbidrag för en särskild utbild- Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Lag (2002:1023) med instruktion för verksamhetsberättelse och årsredovisning 2001 verksamhetsberättelse och årsredovisning 2002 verksamhetsplan 2003 budgetunderlag 2004–2006 för folkbildningen, 2003 Synpunkter med anledning av RRV: s rapport – styrning och kontroll 1999:44 Rapport, Framtidens folkbildningsråd, . Riktlinjer för avseende användningen av ansla- get 25:1 Bidrag till Folkbildningen, Regeringsbeslut . PM (2003) Fördelning av statsbidrag inom folkbildningen PM , Sammandrag av rapporter I medlemmars ställe (1998) samt I myndighets ställe (2001) Studieförbundens organisation 2002, , slutrapport , , collegemodell för gränszonen gymnasieskola – högskola, 2003 Riktlinjer för arbete med bildande av aktiebolag och ideella föreningar, 2003 Hemström, (2000) Organisationernas rättsliga ställning: om ekonomiska och ideella föreningar, juridik , (1997), Bildningsbegreppet i skola och universi- tet, i antologin , 1997 , (2001) Varken privat eller offentligt. Folkbildnings- rådet i myndighets ställe, CEFOS 2001 , (2000) Statsbyggnad – den offentliga maktens orga- nisation, , Bo (1992) Den korporativa staten, (1999) Folkbildning – styrning och kontroll (2000) Det livslånga och livsvida lärande SCB (2000) Vuxenutbildningen i Statskontoret 1997:7A Statens nämndmyndigheter, del 1 Statskontoret 1997:25. Statens samverkan med andra parter i aktie- bolag eller ideell förening. Statskontoret, 2003 () Sammanställning av nationalräkenskaper rörande offentligt stöd till hushållens intresse- organisationer (2000) Folkbildning på export? Sammanhang, förutsättningar, möjligheter. Bilaga 1 Uppdragets direktiv Bilaga 2 Ett jämförande perspektiv – En studie genomförd av docent , Det finns en rad olika organisationer med uppgiften att kanalisera statliga bidrag till företag och enskilda organisationer. Formerna varierar, från rent statliga myndigheter till fristående organisa- tioner. De organisationer som undersökts här har det gemensamt att de fördelar statliga medel. Två av dem – och Forum Syd – är enskilda organisationer dvs. De har medlemsuppgifter som består i att bevaka och odla med- lemmarnas gemensamma intressen. De två andra organisationerna – för stöd till trossamfund och – är statliga nämnder och har alltså inte medlemsuppgifter. är en ideell förening och paraplyorganisation som på riksplanet representerar idrottsorganisationerna i samhället och som har till uppgift att förmedla statsbidrag till dessa. Motiv för val av modellen Valet av modell kan ses som en avvägning av viljan att å ena sidan stödja idrottsrörelsen och påverka utvecklingen på ange- lägna områden, och å andra sidan respektera idrottsrörelsens inte- gritet. Generellt kan skönjas ett ökat intresse från samhällets och sta- tens sida att ta till vara idrottens möjligheter i samhällsutveck- lingen. Dessa ambitioner kommer tydligt till uttryck i den senaste Idrottspropositionen77. De specificeras också bl.a. i årliga Rikt- linjer för statens stöd till idrotten 78(se vidare nedan). 1998/99:107; En idrottspolitik för 2000-talet – folkhälsa, folkrörelse och under- hållning.. 78Riktlinjer för statens stöd till idrotten ; Regeringsbeslut IV 8, . Hur styr staten? har fått en förtydligad myndighetsroll vid fördelningen av det statliga anslaget till idrott- en. En särskild förordning innehåller föreskrifter om statsbidrag till idrottsverksamhet. Offentlighetsprincipen gäller numera för den del av verksamhet som består i fördelning av statsanslaget79. Syftena med statsbidraget specificeras i ett antal punkter som avser barns och ungdomars intresse, alla människors möjlighet att utöva motion, lika förutsättningar för kvinnor och män, integration och god etik. Förvaltningsuppdraget från regeringen till RF specificeras dels i ovannämnda riktlinjer och dels i regleringsbrev, där anslaget är uppdelat i delposter80. De övergripande syften med statsbidraget som anges i riktlinjer- na är samma punkter som i förordningen. I riktlinjerna anges mål och återrapporteringskrav för sju verksamhetsgrenar. Krav på åter- rapportering anges i anslutning till målen för varje verksamhets- gren. 2003 tilldelas idrotten ett ramanslag på . Anslaget är underindelat i sju poster i huvudsak enligt verksamhetsgrenarna, därutöver finns en post till regeringens disposition. Huvuddelen av anslaget kanaliseras via RF. Därutöver kanaliseras stöd till idrottsrörelsen via RF på i princip tre olika vägar. Ett särskilt bidrag från Svenska Spels totala överskott på i stor- leksordningen tilldelas RF, som får prioritera hur pengarna ska användas. Pengarna går huvudsakligen till Special- idrottsförbunden och RF:s egen verksamhet. Dessutom går överskottet från Svenska Spels värdeautomater till ungdomsidrotten () och ungdomsorganisationerna (). Man räknar med ett överskott på över , för disposition . Slutligen tillkommer ett överskott från på , med avsikten att fördelas . I det sistnämnda fallet är stödet förknippat med ett antal del- uppdrag, som innebär att idrottsrörelsen åtar sig att: 79SFS Förordning 1999:1177; Lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till (1995:361). 80Regleringsbrev för avseende anslaget Stöd till idrotten. 1.Öppna dörrarna för fler; 2.Hålla tillbaka avgifterna; 3.Satsa mer på flickidrotten; 4.Delta i kampen mot droger och 5.Intensifiera samarbetet med skolorna. Ett tiotal separata regeringsbeslut om tilldelning till idrotten brukar komplettera riktlinjer och regleringsbrev under anslagsåret. Budgetdialogen mellan RF och är inte formali- serad i samma utsträckning som den med statliga myndigheter. På RF ställs krav på årsredovisning, liknande dem som ställs på myndigheter, men inte lika detaljerade. Årsredovisningen inne- håller återrapportering av verksamhetens utveckling. arbetar RF med frågan om hur man ska hantera beslutet om extrastödet på en miljard, riktat till fem delområden. Viss tveksamhet har uttrycks om hur man ska kunna hantera ett stöd av denna omfattning. Det kommer att ställas krav på åter- rapportering och på metodik för denna återrapportering. Staten utövar inget formellt inflytande vid utnämningen av och ledning, dvs. någon formell utnämningsmakt finns inte. Däremot finns naturligtvis utrymme för indirekt påverkan via folkrörelser och politiska partier, revideras RF av en auktoriserad revisor. är en folkrörelse, krav på öppenhet, insyn och demokratiska val. Organisationen bärs upp av en legitimitet från idrottsrörelsens organisationer. Dessa – som är liktydiga med stödmottagarna – utövar sitt inflytande via stämman som äger rum och genom motioner, i enlighet med folkrörelse- traditioner. Stämmoåret hålls ledningskonferenser med utrymme för dialog. , då man inte har stämma, genomförs Riks- idrottsforum, dvs. konferenser för att stimulera idédebatten inom idrottsrörelsen. Utformningen av RF:s uppgifter visavi stödmottagarna Anslagen till specialförbunden fördelas enligt en nyckel antagen av stämman. Denna nyckel är då och då föremål för debatt, och det händer att den ifrågasätts av både stora och små förbund. Det kan nämnas att vissa av förbunden numera har färre än 10 000 medlem- mar, som är kvalifikationsgränsen för stöd. , som omfattar en tredjedel av det totala antalet medlemmar i special- förbunden, får stort stöd, men inte alls i proportion till sin storlek. har egen spelverksamhet, sponsorstöd osv. Inom RF pågår ett projekt för utvärdering och kvalitetsutveck- ling. Syftet är att öka förbundets möjligheter att utvärdera anslagen till SF. finns en formaliserad dialog med SF, där man samlat in uppföljningsmaterial. Drygt 30 förbund följs upp , dvs. har samtliga SF gåtts igenom. RF är företrätt av 21 distriktsförbund. Ett problem som uppmärksammats är SF:s lyhördhet och förmåga att svara upp emot statsmaktens beställningar. Framför allt de små förbunden kan ha svårt att ta till sig policysignaler, bl.a. på grund av sina begränsade resurser. De stora organisationerna får visserligen stora belopp från andra aktörer, men har ändå kapacitet att vara lyhörda mot RF och staten när det gäller policies ifråga om t.ex. jämställdhet, mångfald eller kamp mot droger. Förändringar i statens styrning Huvudmännen för RF har växlat . är Justitie- departementet RF:s huvudman. Som ett resultat av de ambitioner som uttrycks i idrottspropositionen har RF fått en mer artikulerad myndighetsroll vid fördelningen av statsanslag och fått ett mer omfattande ansvar genom de villkorade stödpengarna från spelverksamhet. Forum Syd, liksom ett antal andra ramorganisationer, har till upp- gift att bearbeta ansökningar från enskilda organisationer om stöd för internationellt utvecklingsbistånd. Forum Syd är också sam- verkansorgan för flera ideella organisationer även i andra frågor än fördelning av biståndspengar. Forum Syd är en ideell förening. Anslagna medel för bistånd via Sida genom ramorganisationer och andra enskilda organisationer uppgick till . För verksamhet i uppgick anslagna medel till . Anslagen fördelades ut till ca 300 organisa- tioner som arbetar i ett 100-tal länder. vänder sig omkring 250 föreningar till Forum Syd med ansökningar om ekonomiskt stöd för samarbete med syd och öst. har 80–fördelats på olika projekt. Motiv för val av modellen 1995 sammanslogs två paraplyorganisationer med uppdrag att hantera bidrag för utvecklingsbistånd till en, Forum Syd. Till- komsten av Forum Syd81 gav Sida en särskild kanal för stödgivning till framför allt små ideella organisationer, vid sidan av etablerade rörelser som , SMR osv. Modellen innebär att ekonomiskt stöd kanaliseras från staten i två led, via Sida och Forum Syd (samt andra paraplyorganisationer) till enskilda organisationer (EO). Hur styr staten? För Sida gäller av riksdag och regering angivna biståndsmål, som bl.a. inbegriper att främja det civila samhället i utvecklingsländer. Regeringen styr/påverkar inte de enskilda organisationerna på annat sätt än genom resurstilldelning via Sida, dvs. anslag och del- anslag specificerade för ändamålet enskilda organisationer. Använd- ningen av anslagen är förknippad med villkor som beskrivs i det följande. En dominerande modell för resurstilldelning till EO är systemet med ramavtal med ett antal svenska organisationer, däribland 81 Forum Syd bildades genom en sammanslagning av SVS/Fredskåren vad är SVS? Systemet hanteras av två avdelningar inom Sida: SEKA (som arbetar med enskilda organisationer och med humanitärt bistånd), samt informationsavdelningen. Ett antal kriterier för urval av de s.k. ramorganisationerna har utarbetats. finns två nivåer av ramorganisationer: Dels sådana som arbetar direkt med Sida, dels programavtalsorganisa- tioner, som får stöd via en ramorganisation. Bland Sidas bedöm- ningskriterier82 ingår organisationens legitimitet, kompetens i utvecklings- och metodfrågor, kommunikationsförmåga, tillförlitlig- het i system osv. Ramavtal förekommer för tre typer av organisationer: 1.Bidragsförmedlande ramorganisation, som har eget ramavtal med Sida. Bland dessa ingår Forum Syd. 2.Ramorganisation med egen verksamhet, som har eget ramavtal med Sida. Ett exempel är . 3.Organisationer med programavtal med ramorganisation – fler- åriga av Sida godkända avtal. Sida anger ramar för och har en nära dialog med ramorganisa- tionerna kring beredning och uppföljning av utvecklingssamarbete, och kring metod- och policyutveckling. Sida ser ramorganisa- tionerna som viktiga kommunikationslänkar till andra svenska organisationer. En grundläggande princip för Sidas samarbete med ramorganisa- tionerna är att de lokala organisationerna står i fokus och att det är lokala initiativ i samarbetslandet som är utgångspunkten för utveck- lingsinsatserna. Ett övergripande syfte med ramsystemet är att etablera ett sam- arbete som omfattar så breda grupper som möjligt. Sida fastställer genom regelverk och uppföljningsprocedurer ramar för hur bidra- gen får användas och för hur de ska avrapporteras. Forum Syd, som alltså är en av flera ramorganisationer, erbjuder bidragsmöjligheter på fem områden. Svenska organisationer kan söka bidrag, men får själva stå för en del av insatsernas kostnad. (Vid utvecklingssamarbete i får man t.ex. stå för av kostnaden.) Ansökningarna ställs till ramorganisationen, t.ex. till Forum Syd, som gör sin bedömning och lämnar en samlad rekommendation till 82 Se vidare Sida PM ; Kriterier för urval av ramorganisationer. Normalt ifrågasätter Sida inte rekommendationen; däremot ställs specificerade krav på återrapportering. Sida har en arsenal av kontroll- och uppföljningsinstrument: Systemrevision av ramorganisationerna; Riktade uppföljningar av stöd; Krav på revision av projekt som fått stöd; Stickprov vid beredning och rapportering. Dessutom erbjuder Sida en utvecklad metod och diagnosmodell (Oktagonen) för värdering av samarbetsorganisationer. Medlemsorganisationerna kan påverka Forum Syd och dess inrikt- ning genom medlemsmötet och sina ombud som väljer ordförande och styrelseledamöter. Medlemsorganisationerna har motionsrätt. Forum Syd karakteriseras således av drag som är typiska för en folkrörelseorganisation. Forum Syd och de andra ramorganisationerna har genom ansök- ningsförfarandet relativt täta kontakter med Sida. Sida eftersträvar en öppen dialog med ramorganisationerna. Utformningen av Forum Syds uppgifter visavi stödmottagarna Olika former av dialog och metodstöd förekommer. Både Sida och (t.ex.) Forum Syd anordnar seminarier, ger ut handledningar osv. Exempel är handböcker i organisationsutveckling och -värdering, samt metoder för organisationsbedömning (t.ex. den ovannämnda Oktagonen). Avvägningssvårigheter finns när det gäller graden av delegering till ramorganisationerna. Ramorganisationerna har i nuvarande modell ett avgörande inflytande over bedömningen av ansökningar. Sidas ambition är att delegera ansvaret helt och hållet, samt att genom- föra kontroll och utvärdering i efterhand. att organisationer vänder sig direkt till Sida, när de finner sina ansökningar orättvist bedömda. Förändringar i statens styrning Inga avgörande förändringar av styrmekanismerna har vidtagits . Det rör sig i huvudsak om justeringar av regelverk osv. Sida har fått ett regeringsuppdrag som består i att redovisa kriterier för valet av ramorganisationer. har valet skett genom tjänstemannabeslut. för stöd till trossamfund Motiv för val av modellen Det övergripande syftet med statens stöd anges vara att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva långsiktig religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och om- sorg. En avvägning har gjorts mellan behovet av att ha en neutral myndighet som fördelar medlen och förankringen hos stödmot- tagarna. För uppgiften har inrättats en särskild nämnd. Detta kan vara ett uttryck för att man finner uppgiften svår att anförtro mot- tagarna; det är också möjligt att mottagarna finner det vara en bra lösning att staten svarar för medelsfördelningen. Det kan noteras att det är regeringen som på förslag av nämnden avgör vilka tros- samfund som är berättigade till statligt stöd. Hur styr staten? Statens stöd till trossamfunden regleras i två lagar och en förord- ning – Lag om trossamfund (SFS 1998:1953), Lag om stöd till trossamfund (SFS 1999:932) samt Förordning om statsbidrag till trossamfund (SFS 1999:974). Stödet är uppdelat i två delar – statsbidrag och statlig avgifts- hjälp. Det senare innebär att staten hjälper till med uppbörd av medlemmars avgifter till respektive samfund. Statsbidraget är i sin tur upp delat i tre bidragsformer: För att vara berättigat till stöd krävs bl.a. att samfundet bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som sam- hället vilar på och att det är stabilt och har egen livskraft. Ett tjugotal trossamfund och samverkansorgan är berättigade till stöd. Stödmottagarnas påverkan och utformningen av uppgifter visavi stödmottagarna SST:s verksamhet leds av en nämnd med nio ledamöter. Ett kansli och olika beredningsorgan bereder ärenden. Exempel på organ inom SST är f.n. Rådet Ortodoxa och Österländska kyrkors Eku- meniska Råd (OÖKER) och (). Styrproblem och förändringar i statens styrning av utrednings- och remissarbete tog beslut om en ny lag om stöd till trossamfund. Anledningen till behovet av ny lagstiftning var den förändrade relationen mellan staten och . blev nu ett trossamfund bland andra. Den nya lagen trädde i kraft och innebär delvis nya mål och förutsättningar för statsbidraget. har företrädare för trossamfunden artikulerat ett missnöje som har sin bakgrund i obalansen av stöd jämfört med idrottsrörelsen. är en statlig myndighet med uppgift att värna mångfalden på dagstidningsmarknaden. Nämnden fördelar det stat- liga stödet till dagspressen. Motiv för val av modellen Bakgrunden till inrättandet av nämnden är omsorgen om demokrati och pluralism i samhället. Den kanske viktigaste argumentationen handlade om behovet av att stödja andratidningar för att inte ett tidningsmedium skulle dominera helt på en ort. har man velat delegera en speciell uppgift till en både politiskt och pro- fessionellt sammansatt församling. Nämndkonstruktionen kan alltså ses som resultatet av en politisk kompromiss. har presstödsnämnden fått andra uppgifter, bl.a. att följa och analysera den ekonomiska utvecklingen för olika tidningsgrupper och övriga väsentliga förändringar inom dagspressen83. Vidare har nämnden t.ex. fått uppdraget att kartlägga och analysera situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella mino- riteter i Sverige84. Hur styr staten? är sammansatt av personer med erfarenheter och kunskaper från olika delar av samhället, framför allt media. Nämndens ledamöter utses av regeringen. Antalet ledamöter är tio, med lika många suppleanter. Presstödet till dagstidningar utgår i form av dels driftsstöd, dels distributionsstöd. Driftsstödet går till dagstidningar som klassi- ficeras som andratidningar på sin utgivningsort. I storleksordning- en åttiotalet dagstidningar uppbär f.n. driftsstöd. Driftsstödet upp- går till drygt /år. Distributionsstödet lämnas till alla dagstidningar som deltar i organiserad samdistribution. Distribu- tionsstödet uppgår till c:a /år och ges till drygt 140 dags- tidningar. Ansökan om driftsstöd inges till . Distributionsstöd kräver att tidningsföretaget förbinder sig att inte själv distribuera någon del av sin upplaga. Regler för presstödet finns i presstödsförordningen och Press- stödsnämndens föreskrifter om presstöd85. Nämnden har ett kansli bestående av fyra personer. Kansliet svarar även för behov av kanslistöd. 83Enligt förordningen (SFS 1988:673). 84Regeringsbeslut (Ku 2001/1542/Me). 85Presstödsförordningen (1990:524) och föreskrifter om presstöd (KRFS). Styrproblem och förändringar i statens styrning Inga omedelbara styrproblem har identifierats. Tänkbara problem kan handla om beräkningsgrunder för vad som anses berättiga till stöd. Vad skiljer och förenar med Olika lösningar har valts för fördelning av ekonomiskt stöd inom olika områden – alltifrån rent statliga nämndkonstruktioner till, som i fall, delegering till en frivillig/ideell organisation. Kombinationen representerar Sida/ramorganisationer en mellanform, där både en statlig myndighet och en frivillig/ideell organisation ingår. Två av organisationerna är ideella föreningar. De har också det gemensamt med att de har tydliga medlems- uppgifter. I dessa två fall finns alltså en brytning mellan två roller – att bevaka intressen gentemot staten och att fungera som statens instrument i medelsfördelning. De två andra organisationerna är statliga nämnder. Ser man närmare på dessa två nämnder, visar det sig dock att intressenter – mottagare av stöd – finns representerade i nämnderna. Även om ledamöterna sitter i verka för nämndens bästa, kan man naturligtvis i verkligheten och infor- mellt inte bortse från en möjlig koppling till partsintressen. Förankringen i folkrörelser som arbetar med de uppgifter som är föremål för stödet finns hos både RF och Forum Syd. kan noteras att båda organisationerna är paraplyorganisationer eller intermediära organisationer i den meningen att deras medlemmar är just organisationer och inte individer. Man kan inte utan vidare sluta sig till att RF har mindre tyngd på medlemsuppgifter än FBR. Det finns en rad uppgifter av gemensamt intresse för special- förbunden som RF driver. Genom att det är specialförbunden som är medlemmar i , är avståndet till fältet och den enskilde med- lemmen ibland mycket stort; på så sätt får möjligen medlems- uppgifterna mer administrativ/kameral karaktär. Exempel kunde vara frågor om anläggningar, statistikproduktion, idrottens roll i När det gäller Forum Syd förefaller uppgiften att fördela medel att dominera över medlemsuppgifterna.