sou · GRB388d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Strukturkostnad: Summan av standardkostnader för en kommun eller ett landsting. Bidragsår: Det år under vilket bidrag betalas ut av staten eller avgift skall betalas av kommuner och landsting. 3 § För varje kommun beräknas standardkostnad för förskola och skolbarnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grund- skola, gymnasieskola, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, befolkningsförändringar samt näringsgeografi. För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård och för läkemedel. För varje kommun och för varje landsting beräknas också stan- dardkostnad för kollektivtrafik. 4 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före bidragsåret. 5 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller året före bidragsåret. 6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidrag respektive avgift på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång. 7 § skall året före bidragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om pre- liminära bidrag enligt 4 § och avgifter enligt 5 §. 8 § beslutar preliminärt om belopp för struktur- kostnadsbidrag och strukturkostnadsavgift samt lämnar bidragsåret uppgift om detta till varje kommun och landsting. Kommuner och landsting kan, bidragsåret, påtala fel i underlaget för beslut. fastställer bidrag och avgifter samt lämnar bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om aktuella belopp. 9 § Bidrag betalas ut enligt de regler som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen(1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 10 § Avgift betalas genom avräkning vid utbetalning av kommu- nalskattemedel, enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestäm- melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 11 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer med- delar närmare föreskrifter 1.om hur standardkostnader beräknas och fördelas mellan kom- muner och landsting samt 2.om beräkningen av bidrag och avgifter enligt denna lag. 12 § beslut enligt denna lag får överklagas hos rege- ringen. Denna lag träder i kraft . lag om strukturbidrag för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Statligt strukturbidrag enligt denna lag syftar till att främja tillväxt i kommuner och landsting med svagt befolkningsunderlag samt att underlätta omställning till systemen för inkomst- och kostnadsutjämning inom kommun och landstingssektorn. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kom- muner som inte ingår i ett landsting. 2 § Har en kommun enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting varit berättigad till 1.utjämningsbidrag för näringslivsbefrämjande åtgärder eller 2.utjämningsbidrag på grund av svagt befolkningsunderlag har kommunen rätt till statligt strukturbidrag med motsvarande belopp. De kommuner vars bidragsminskning överstiger en krona i ut- debitering har även rätt till strukturbidrag motsvarande det över- skjutande beloppet. 3 § Har ett landsting enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting varit berättigad till utjämningsbidrag för små landsting har rätt till statligt strukturbidrag med motsvarande belopp. De landsting vars bidragsminskning överstiger i utdebi- tering har även rätt till strukturbidrag motsvarande det över- skjutande beloppet. 4 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fast- ställer ett referensbidrag för varje kommun och varje landsting. Referensbidraget motsvarar den summa kommunen eller lands- tinget är berättigad enligt lagen (1995:1515) om utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting samt lagen (1995:1517) om införande. 5 § Med bidragsminskning enligt denna lag avses skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings referensbidrag och dess samlade bidrag eller avgift enligt lag (2005:xxx) om inkomstutjäm- ning för kommuner och landsting och lag (2005:xxx) om kostnads- utjämning för kommuner och landsting. 6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidraget på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång. 7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer med- delar närmare föreskrifter om beräkningen av strukturbidrag enligt denna lag. Denna lag träder i kraft . Regler om särskilt införandetillägg finns i lag om införande av lag om strukturbidrag m.fl. lagar. lag om införande av lag om strukturbidrag till kommuner och landsting, lag om inkomstutjämning och lag om kostnadsutjämning för kommuner och landsting 1 § Lagen om inkomstutjämning för kommuner och landsting, lagen om kostnadsutjämning för kommuner och landsting och denna lag träder i kraft . 2 § Genom lagen om inkomstutjämning för kommuner och lands- ting, lagen om kostnadsutjämning för kommuner och landsting och denna lag upphävs följande lagar. 1.Lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, 2.Lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag för kommuner och landsting, 3.Lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting. 3 § De upphävda bestämmelserna enligt 2 § gäller dock fortfarande i fråga om utjämningsavgift och utjämningsbidrag för och . 4 § Vad som i denna lag sägs om landsting tillämpas också i fråga om kommuner som inte ingår i ett landsting. 5 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidrag respektive avgift på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång. 6 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fast- ställer ett referensbidrag för varje kommun och landsting. Referensbidraget motsvarar den summa kommunen eller lands- tinget är berättigad enligt lagen (1995:1515) om utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting samt lagen (1995:1517) om införande. 7 § Med bidragsminskning respektive bidragsökning enligt denna lag avses skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings refe- rensbidrag och dess samlade bidrag och avgifter enligt lag (2005:xxx) om inkomstutjämning för kommuner och landsting och lag (2005:xxx) om kostnadsutjämning för kommuner och lands- ting, samt lag (2005:xxx) om strukturbidrag till kommuner och landsting. 8 § Kommuner och landsting som får en bidragsminskning till följd av förändringar i utjämningssystemet har rätt till införande- bidrag. Införandebidraget beräknas så att bidragsminskningen för högst svarar mot en utdebitering om för kommuner och för landsting, beräknat på eget uppräknat skatteunderlag . Bidraget trappas därefter ner med ett belopp som mot- svarar en utdebitering om för kommuner och för landsting, beräknat på samma skatteunderlag. Rätt till införandebidrag föreligger . Kommuner och landsting svarar för stora delar av den offentliga verksamheten. gäller att förutsättningarna att klara dessa uppgifter varierar kraftigt mellan olika kommuner respektive lands- ting. Det som skiljer är inte bara nivån på de beskattningsbara inkomsterna utan också exempelvis ålderssammansättning, social struktur och geografiska förhållanden. Det är mot denna bakgrund inte förvånande att det funnits system för att utjämna skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan enskilda kommuner respektive landsting. Formerna för och ambitionerna med den kommunala utjämningen har dock förändrats kraftigt över tiden; från ett riktat statligt stöd till skattetyngda kommuner , till dagens sys- tem med en långtgående inomkommunalt finansierad utjämning av både skillnader i skatteinkomster och av strukturella kostnads- skillnader. Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes . Det ersatte det införda statliga utjämningsbidraget för kommuner och det gällande skatteutjämningssystemet för landsting. Nuvarande kostnadsutjämning baseras på ett omfattande under- lag och modeller som skall fånga komplexa samband. Ett flertal statliga utredningar har haft uppdraget att utreda frågor kring den kommunala utjämningen. Många syn- punkter har framkommit vid remissbehandlingen av de utrednings- förslag som ligger till grund för föregående och nuvarande system, vilket bl.a. speglar svårigheterna att utforma system och modeller som kan betraktas som helt rättvisa. 1.2Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem Det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet trädde i kraft och består av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjäm- ning, generellt statsbidrag och införanderegler. Utjämningssyste- met syftar till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet oavsett invånarnas beskattningsbara inkomster och skillnader i behov och andra strukturella förhållanden. Systemet är utformat som två separata delsystem, ett för kommuner och ett för landsting, men de är likartat uppbyggda. Genom inkomstutjämningen garanteras alla kommuner och lands- ting ett lika stort skatteunderlag per invånare oavsett det egna skatteunderlagets storlek. Kommuner och landsting med ett eget skatteunderlag per invånare som understiger genomsnittet i landet får ett bidrag från staten. De med ett skatteunderlag per invånare som ligger över genomsnittet betalar en avgift till staten. Summan av avgifterna motsvarar i stort summan av bidragen. Inkomst- utjämningen är en garanti för att alla kommuner och landsting får del av den samhällsekonomiska utvecklingen. Beräkningen av en kommuns bidrag/avgift sker i flera steg. Underlaget för beräkningen av bidrag eller avgift utgörs av den del av skatteunderlaget per invånare som avviker från riksgenomsnittet, multiplicerat med antalet invånare i kommunen. De beskattnings- bara inkomsterna per invånare kommer efter denna utjämning att vara lika stora i alla kommuner respektive landsting. Därefter fastställs bidraget/avgiften genom att underlaget för beräkningen av bidraget eller avgiften multipliceras med den s.k. länsvisa skattesatsen. De länsvisa skattesatserna utgör av den genomsnittliga skattesatsen i landet för kommuner respektive landsting . Inom länen har den länsvisa skattesatsen för- delats mellan kommunerna i länet och utifrån nivån på de skatteväxlingar som gjorts med hänsyn till huvudmannaskaps- förändringar. infördes en justering i inkomstutjämningen med syfte att undanröja att kommuner och landsting med låg skattesats och snabb tillväxt i det egna skatteunderlaget får en intäktsökning efter utjämning som understiger genomsnittet för riket. Omslutningen i inkomstutjämningen har successivt ökat främst som en följd av skatteunderlagets tillväxt över åren men även på grund av en ökad spridning i skattekraften mellan kommuner och mellan landsting. Genom inkomstutjämningen omfördelas 2003 ca i kommunsystemet och ca 5,5 miljarder kro- nor i landstingssystemet. På kommungruppsnivå är det förorts- kommuner och storstäder som betalar avgifter. Även ett flertal större städer, industrikommuner och medelstora städer betalar en avgift i inkomstutjämningen. De högsta bidragen per invånare erhåller landsbygds- och glesbygdskommuner. betalar en avgift per invånare och erhåller ett bidrag på per invånare. Spännvidden mellan bidrag och avgifter är betydligt mindre i landstingssystemet. Detta förklaras av att det är betydligt mindre skillnader i skatteunderlag per invånare mellan landsting än mellan kommuner. Dessutom är de länsvisa skattesatserna betydligt lägre i landstingssystemet. Endast betalar 2003 en avgift i landstingssystemets inkomstutjämning, ca per invånare. får det högsta bidraget per invånare, per invånare. Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna för strukturella be- hovs- och kostnadsskillnader. Systemet skall således inte utjämna för faktiska kostnadsskillnader utan för skillnader i behov av kom- munal service och för förutsättningarna att producera denna service, dvs. sådana skillnader som kommunerna och landstingen inte själva kan råda över. Systemet skall inte utjämna för kost- nadsskillnader som beror på skillnader i vald servicenivå, avgifts- sättning eller effektivitet. Kostnadsutjämningen är uppbyggd av ett antal delmodeller, där de strukturella kostnadsskillnaderna för varje delmodell beräknas med hjälp av faktorer som skall spegla de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna för en viss verksamhet. De olika delmodellerna avser antingen verksamheter som t.ex. barn- och äldreomsorg eller kostnader som finns i de flesta verk- samheter som t.ex. uppvärmningskostnader. innefattar utjämningsmodeller för 16 delverksamheter/kostnads- slag för kommunerna och tre utjämningsmodeller för landstingen. För varje delmodell beräknas en s.k. standardkostnad, i kronor per invånare, per kommun respektive landsting. Genom att summera de i delmodellerna beräknade standardkostnaderna erhålls en kom- muns eller ett landstings strukturkostnad i kronor per invånare. De kommuner och landsting vilkas beräknade strukturkostnad överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bidrag från staten motsvarande den överskjutande kostnaden. Om strukturkostnaden understiger genomsnittet i landet betalar kom- munen en motsvarande avgift. Summan av avgifterna motsvarar i princip summan av bidragen. Genom kostnadsutjämningen omfördelas 2003 ca i kommunsystemet och ca i landstings- systemet. På kommungruppsnivå är det glesbygdskommuner och storstäder som får bidrag i kostnadsutjämningen. De högsta avgifterna per invånare betalar förortskommuner och större städer. betalar en avgift på närmare 3 500 kro- nor per invånare och erhåller ett bidrag på över 12 700 kro- nor per invånare. Spännvidden mellan bidrag och avgifter är betydligt mindre i landstingssystemet. Det kan till stor del förklaras av att de struk- turella skillnaderna är mindre mellan landsting än mellan kom- muner. Dessutom är den genomsnittliga strukturkostnaden betyd- ligt lägre i landstingssystemet. får i kostnadsutjämningen per invånare. i län betalar en avgift på per invånare. Det generella statsbidraget fördelades, vid systemets införande, med ett lika stort belopp per invånare till alla kommuner respektive landsting. har det generella bidraget höjts successivt. En del av bidraget, fördelas 2003 efter respektive kommuns åldersstruktur. redu- cerades det generella invånarrelaterade bidraget med ca i samband med att staten tog över kostnaderna för kom- munkontosystemet. var det invånarrelaterade bidraget per invånare för kommunerna och per invånare för landstingen. Förutom att fungera som en viktig finansieringskälla används det generella bidraget för att styra kommunsektorns finansiella utrym- me och för justeringar som hänger samman med den s.k. finan- sieringsprincipen. Finansieringsprincipen innebär att staten och kommunsektorn gör en inbördes ekonomisk reglering när staten fattar beslut som ändrar reglerna för kommunernas och landstingens verksamheter. Införandereglerna syftar till att begränsa genomslaget av de bidragsförändringar som uppkom vid övergången till det nya syste- met. Därigenom avsåg man att åstadkomma en successiv infasning till det nya utjämningssystemet. Införandereglerna ändrades 2000 i samband med att ändringar i kostnadsutjämningen gav upphov till ytterligare omfördelningseffekter. Införandereglerna består 2003 av införandeavdrag och införande- tillägg. Den tekniska konstruktionen av införandereglerna innebar att bidragsförändringar, över en viss nivå, som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare systemets utfall, minska- de genom särskilda införandetillägg och införandeavdrag som successivt trappas ned . Däremot får de bidrags- eller avgiftsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och beräknad strukturkostnad slå igenom vid den årliga uppdateringen av bidrags- och utjämningssystemet. Förändringarna i utjämningssystemet föranledde änd- ringar i lagen (1995:1517) som reglerade införandet av systemet. förlängdes införandeperioden med till 2004. 2004 begränsas den maximala bidragsminskningen till per invånare genom ett fast införandetillägg. För hela perioden 2004 begränsades den totala bidragsminskningen till per invånare genom ett fast införandetillägg. För landsting begränsades bidragsminsk- ningen på motsvarande sätt till per invånare 2000 2004 respektive per invånare 1996 2004. Trots att införande- perioden förlängdes reducerades den maximala bidragsminskningen jämfört med de ursprungliga reglerna . Genom ett rörligt införandetillägg/avdrag begränsas bidrags- minskningen/ökningen till för kommuner och 120 kro- nor för landsting per invånare och år . Genom att gränsvärdena för de fasta införandetilläggen för- ändrades, men även på grund av nya omfördelningseffekter till följd av förändringarna i kostnadsutjämningen , fördubblades antalet kommuner med fasta införandetillägg från 25 till 49. Av kommunerna ligger åtta i och 39 i Bergslagen och norrlandslänen. Dessutom tillkom fem landsting med fasta införan- detillägg, de fyra nordligaste samt . har det största införandetillägget, ca per invånare. Norr- bottens läns landsting har ett införandetillägg på dryg per invånare. Oavsett utfallen av de båda bidragsomläggningarna 1996 och 2000 har genom införanderegler de sammanlagda maximala nega- tiva förändringarna begränsats till per invånare för kommunerna och per invånare för landstingen. För de tre kommuner som låg utanför system på grund av hög egen skattekraft har de maximala negativa förändringarna begrän- sats till per invånare. har kostnaderna för de fasta införandereglerna beräk- nats till ca för kommunerna och ca 1,6 miljar- der kronor för landstingen. Införandereglerna finansieras genom en nivåjustering av det generella statsbidraget för samtliga kommuner och landsting. Antalet utredningar som behandlat den kommunala utjämningen har varit många . Flertalet av dessa utredningar är huvudsakligen av historiskt intresse. Av mer direkt intresse är dock de utredningar inom området som genomförts under 1990- talet. Orsaken är att det är dessa utredningar som lagt grunden till och styrt utformningen av det statsbidrags- och utjämningssystem som vi har . I detta avsnittet ges därför en beskrivning av de utredningar inom området som genomförts . lade () fram ett förslag till nytt statsbidragssystem för kommunerna i betänkandet ekonomi i samhällsekonomisk balans (SOU 1991:98). Ett av huvudinslagen i KEK:s förslag var av- skaffandet av 17 av de specialdestinerade bidragen tillsammans med det allmänna och det extra skatteutjämningsbidraget. utgjorde dessa bidrag huvuddelen av den totala bidragssumman till kommunerna. Dessa bidrag föreslogs för kommunernas del ersättas med ett nytt samlat statligt utjämningsbidrag med en garanterad skattekraftsnivå. Redan vid remissbehandlingen framfördes stark kritik mot förslaget. Kritiken riktade sig i huvudsak mot utjäm- ningen av strukturellt betingade kostnadsskillnader. års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150) gjordes därför vissa justeringar av utredningens förslag i avvaktan på ytterligare utredningar. För att mildra genomslaget av kostnads- utjämningen infördes även långtgående övergångsregler . Ett annat problem med det nya bidragssystemet, som trots kritiken infördes , var att det inte omfattade landets alla kommuner. Detta var speciellt problematiskt i samband med de ekonomiska regleringarna mellan staten och kommunerna och försvårade möjligheterna till en långsiktigt hållbar utjämning av skatteinkomsterna. För landstingen innebar det nya statsbidrags- och utjämningssystemet inte några större förändringar. På grund av den starka kritiken under remissbehandlingen beslöt regeringen att tillsätta en ny utredning Strukturkostnadsutred- ningen (SKU) med uppgift att vidareutveckla systemet för kostnadsutjämning. I sitt betänkande Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53) föreslog SKU att kostnadsutjäm- ningen skulle utformas enligt den s.k. standardkostnadsmetoden. Denna metod innebär att varje verksamhet och kostnad som ingår i utjämningen beräknas för sig med hjälp av en särskild delmodell. Den metod som KEK använt, den s.k. totalkostnadsmetoden, innebär att man försöker återspegla de samlade kostnadsskillna- derna direkt med hjälp av ett fåtal faktorer. Parallellt med SKU uppdrogs åt en arbetsgrupp inom Finans- departementet att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Detta utredningsarbete redovisades i rapporten in- komstutjämning – alternativa modeller (Ds 1993:68). Bakgrunden till utredningen var statens behov av att via statsbidragsramen kunna göra generella ekonomiska regleringar mellan stat och kom- munsektorn vid tillämpningen av den s.k. finansieringsprincipen och av att kunna reglera kommunsektorns finansiella utrymme. Ytterligare två utredningar tillsattes med uppgift att föreslå ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kom- muner och landsting. Den Landstingsekonomiska utredningen (LEU) fick i uppdrag att föreslå ett reviderat system för landsting och landstingsfria kommuner. LEU föreslog i betänkandet Inom- utjämning (SOU 1994:70) att utjämning mellan lands- tingen och de landstingsfria kommunerna skulle ske genom inom- omfördelning. För att skatteväxlingar skall kunna genomföras på ett ekonomiskt neutralt sätt föreslog LEU att landsting och kommuner skulle ha identiska utjämningssystem. Den andra utredningen, Beredningen för statsbidrag och utjäm- ning i kommunsektorn (Statsbidragsberedningen) fick uppdraget att utarbeta ett konkret förslag till nytt statsbidrags- och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting. Till grund för bered- ningens betänkande Utjämning av kostnader och intäkter i kom- muner och landsting (SOU 1994:144) låg främst de ovan nämnda betänkandena från SKU och LEU. Beredningens centrala förslag var införandet av ett inomkommunalt finansierat inkomst- och kostnadsutjämningssystem för såväl kommuner som landsting. kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150) pre- senterade regeringen ett förslag till nytt bidrags- och utjämnings- system för kommuner och landsting som i stor utsträckning byggde på Statsbidragsberedningens förslag. Ett flertal modifie- ringar av beredningens förslag gjordes dock innan det lades fram inför . I propositionen föreslog man att särskilda in- föranderegler skulle gälla – dubbelt så som beredningen föreslagit i sitt betänkande. ställde sig bakom de grundläggande principerna för bidrags- och utjämningssystemet när det gällde syfte, inriktning och omfattning. Den av regeringen föreslagna lagkonstruktionen avslogs dock med hänvisning till att grundlagsenligheten borde ses över. Regeringen återkom därefter med ett modifierat förslag med samma innebörd men med en annan lagteknisk konstruktion. Detta förslag antogs av och infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. En av de viktigare förändringarna i förhållande till tidigare utjämning var att systemet från och med detta år blev helt inom- kommunalt finansierat. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommittéKommunala utjämningsutredningen som skulle följa upp och utvärdera systemet. Kommunala utjämningsutredningen avlämnade sitt slutbetänkande till regeringen. Utredningen föreslog i sitt betänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151) inte några större förändringar av de huvudsakliga principerna för utjämning. De förändringar som före- slogs gällde framför allt kostnadsutjämningen och då speciellt verksamheterna individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård samt kollektivtrafik.