sou · GRB3116 · 2004-01-01 00:00:00 — I beslut om föreläggande och förbud får tillsyns- myndigheten sätta ut vite. Mot detta resonemang kan man visserligen invända att syftet med tillsynsbestämmelserna i djurskyddslagen är att djuren skall skyddas mot onödigt lidande och sjukdom medan tillsynen enligt ägofredslagen i första hand skall förhindra att djuren olovligen kommer in på annans ägor. Jag tror dock inte att denna nyansskillnad behöver vålla några problem i den praktiska tillämpningen, i vart fall inte i mer uppenbara fall av bristande tillsyn. Som framgår av den följande redovisningen kan det i framför allt fäbodområdena finnas en viss risk att fritt betande djur vållar irritation hos omgivningen, och i dessa fall lär det i normalfallet inte finnas anledning att anlägga några direkta djur- skyddsaspekter på betesdjurens situation. Detta förutsätter givetvis att djuren inte far illa av att ströva fritt över stora områden och att det grundläggande tillsynskravet enligt djurskyddslagen kan anses tillgodosett. De konflikter som kan uppstå i sådana sammanhang får i första hand lösas i samförstånd mellan berörda parter, och om Frågan om upphävande av ägofredslagen det grundläggande tillsynskravet enligt djurskyddslagen inte är tillgodosett kan det finnas anledning för behörig myndighet att ingripa. Det kan för övrigt tilläggas att djurägaren, även enligt förslagen i denna utredning, kan bli skadeståndsskyldig för de skador som djuren orsakar på annans egendom. Den enda skillnaden i förhållande till gällande rätt är att djurägaren i fortsättningen ej drabbas av s.k. strikt ansvar för skador som hans husdjur orsakar på annans mark. Det finns vissa bestämmelser i övrigt som är av intresse när det gäller att s.a.s. ange toleransnivån hos omgivningen för de stör- ningar som husdjur kan orsaka. En sådan bestämmelse grundas ytterst på , där begreppet olägenhet för människors hälsa och för miljön numera ersatt det tidigare begreppet sanitär olägenhet. Jag syftar härvid på 36 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som innebär att husdjur och andra djur som hålls i fångenskap skall förvaras och skötas så att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Vidare finns i 8 kap 11 § straffbestämmelser för det fall någon gör intrång i annans besittning av fastighet genom att olovligen låta kreatur beta på fastigheten. Detta stadgande tillämp- ades i det brottmål som i korthet redovisats i avsnitt 7. Före- komsten av en straffregel om olovligt bete är en av de faktorer som gör att det fria skogsbetet enligt min bedömning riskerar att ifråga- sättas i vissa fall. Om det är fråga om skogs- eller utmark där djur hållits på bete enligt gammal sedvana bör det dock inte med straff- rättslig verkan kunna påstås att betet skett olovligen. Frågan om skydd av jordägares mark mot intrång av främmande betesdjur har sedan mycket länge varit uppmärksammad i svensk lagstiftning. Så länge marken allmänt nyttjades till gemensamt bete var det naturligt att den som verkställde odling på den samfällda betesmarken själv fick anordna stängsel kring det odlade området. Men i samma mån som odlingen fortskred och äganderätten till jorden utvecklades framstod denna princip som oegentlig. Utveck- lingen på jordbruksområdet ledde fram till grund- satsen att djurägaren var skyldig att hålla sådan vård om sina djur Frågan om upphävande av ägofredslagen att de inte orsakade skada på annans mark. Först andra decennium upptogs dock denna grundsats i lagstiftningen. Den historiska och rättsliga utvecklingen på detta område redovisas närmare av ägofredsutredning i ett betänkande med förslag till ny ägofredslagstiftning (SOU 1951:20). Genom proposition 1933:107 blev förslag till lag om ägofred förelagt . Propositionen behandlades av sammansatta andra lag- och jordbruksutskottet i utlåtande nr 1 och memorial nr 4. De nya bestämmelserna trädde i kraft . Bland de mer väsentliga ändringar som lagstiftning innebar i för- hållande till tidigare lag bör särskilt uppmärksammas att ytterligare steg togs i riktning mot att lägga ansvaret på djurens ägare för de skador som hemdjur kunde åstadkomma på annans mark. Vidare infördes vissa begränsningar i fråga om nyttjandet av skogs- eller utmark till gemensamt bete. I syfte att få sådant bete att upphöra inrättades möjlighet att erhålla s.k. betesreglering (se närmare härom i ett följande avsnitt). Den tillsynsskyldighet som åvilar djurägaren eller innehavaren kompletteras i ägofredslagen med bestämmelser om stängsel- skyldighet mellan fastigheter som gränsar till varandra. Dessa be- stämmelser innebär i huvudsak följande. Om en fastighets ägor ut- nyttjas till bete för hemdjur skall stängsel sättas upp mot angräns- ande ägor på annan fastighet om detta är den bästa lösningen för att hindra djuren från att ta sig in på grannfastigheten. Någon skyldig- het att sätta upp stängsel finns dock inte om fastigheterna är åt- skilda av en väg som inte får stängas av genom grindar. En fastig- hetsägare har heller ingen skyldighet att hålla stängsel utmed järn- väg. Rätt att påkalla att stängselskyldighet fullgörs tillkommer envar av grannarna. Kostnaden för stängslets uppförande och underhåll fördelas olika beroende på om båda eller endast en av två grannar nyttjar sin fastighet till bete för hemdjur. Skyldigheten att uppföra och underhålla ett stängsel skall avse en för fastigheten be- stämd sträcka på marken. Enligt huvudregeln skall ett stängsel sättas upp i ägogränsen. Avvikelse från denna regel får ske om ägo- gränsen går i dike, vattendrag eller väg samt då gränsen går över berg eller då terrängförhållandena i gränsen på annat sätt skulle innebära synnerliga svårigheter eller oskäliga kostnader för stäng- seluppsättningen. Stängslet skall vara så beskaffat att det fredar mot hästar och nötkreatur. Regeringen kan föreskriva att inom län eller del av län stängsel även skall freda mot andra slag av hemdjur än hästar och nötkreatur. När stängselskyldighet påkallas är det Frågan om upphävande av ägofredslagen fastighetsägaren som svarar för att stängslet uppförs och under- hålls. Om fastigheten är utarrenderad är det dock arrendatorn som svarar för underhållet. Ägofredslagen är dispositiv. Det innebär att fastighetsägare och nyttjanderättshavare kan träffa avtal i frågor som rör stängsel- skyldighet och därvid ge avtalet ett annat innehåll än lagens be- stämmelser. Ett sådant avtal gäller emellertid inte mot en ny ägare eller innehavare av fastigheten. I ägofredslagen anvisas en speciell form av avtal om stängselskyldighet som kallas förening. En sådan förening gäller efter registrering även mot ny ägare eller innehavare av en fastighet. Om en uppkommen stängselfråga inte kan lösas genom avtal kan enligt ägofredslagen en fastighetsägare eller, när det gäller under- hållsfrågor, en arrendator begära att stängselfrågan avgörs vid en syneförrättning. utser i så fall en förrättningsman. Vid ägofredslagens tillkomst anfördes som motiv för den all- männa bestämmelsen om stängselskyldighet att den var nödvändig som ett komplement till vårdnadsplikten. Enligt departements- chefen innefattar stängselskyldigheten enligt sakens natur ett säkrare skydd för ägofreden än vårdnadsplikten och medför, om båda grannarna deltar i stängselbesväret, en lättnad i fullgörandet av vårdnadsplikten (prop. Stängselskyldigheten borde emellertid bara gälla om ägofredsintresset inte lämpligen kunde tillgodoses genom vårdnadsplikten. Stängselplikten skulle gälla bara om stängsel verkligen behövdes för att upprätthålla ägofreden. Enligt promemorian bör ägofredslagens bestämmelser om stängsel- skyldighet upphöra att gälla. Skälen för detta anges vara bl.a. följ- ande. Syneförrättningar för att avgöra stängselfrågor har förekommit i mycket liten utsträckning. Överenskommelser genom det i ägo- fredslagen anvisade institutet förening har förekommit i endast ett fåtal fall. I betänkandet Översyn av ägofredslagstiftningen (Ds Jo 1984:15) redovisas att en praxis har utvecklats som innebär att om endast en av två fastighetsägare använder sin mark för bete så står denne för kostnaden för att sätta upp och underhålla stängsel. Om det däremot finns betesdjur utsläppta på båda fastig- heterna sker naturligen en hälftendelning av kostnaderna. Frågan om upphävande av ägofredslagen praxis tyder på att djurägarna i allmänhet anser det som en själv- klarhet att den som släpper ut betesdjur på sina marker också skall uppföra och underhålla stängsel till skydd för mark på angränsande fastigheter. Det kan även antas att djurägarens eget intresse av att skydda och hålla kontroll över sina djur spelar en stor roll. Djuren repre- senterar oftast betydande ekonomiska värden, varför djurägaren har ett intresse av att djuren inte bryter sig ut med risk för att de skadas eller försvinner. Djurägaren kan därför förväntas att på egen bekostnad sätta upp de stängsel som behövs även om ingen lag- stadgad skyldighet föreligger. Av betydelse är även den skade- ståndsskyldighet som kan följa av att djuren orsakar skada på annans mark eller övriga egendom. De omständigheter som anförts leder enligt promemorian till slutsatsen att särskilda regler om stängselskyldighet inte längre behövs som garanti för att förhindra skador på angränsande fastigheters mark. I likhet med vad som anförs i promemorian anser jag att ägo- fredslagens bestämmelser om stängselskyldighet kan upphävas. De synpunkter som framförts till utredningen av bl.a. länsstyrelserna innefattar inga avgörande invändningar mot ett upphävande. Det har visserligen av några länsstyrelser anförts att man då och då får förfrågningar från både djurhållare och fritidsboende m.fl. om vilka regler som gäller i fråga om stängsel kring tomtmark och liknande frågeställningar. Det kan möjligen uppstå en viss osäkerhet i dessa frågor även i fortsättningen om lagstiftningen saknar uttryckliga regler om stängsel. Å andra sidan bör det understrykas att ägo- fredslagens bestämmelser om stängselskyldighet främst är inriktad på förhållandet mellan grannfastigheter och att de knappast erbju- der någon lösning i de fall när osäkerhet eller konflikter kan uppstå. Det bör i sammanhanget noteras att även kunde konstatera att vissa problem uppkommit genom det ökade antalet fritidsfastigheter (Ds Jo 1984:15 s. 47). Där djur tidigare släppts ut på bete utan att stängsel har ansetts behövligt har ägare av fritidsfastighet krävt att stängsel skall uppföras av den som har hemdjur utsläppta på bete. I de fall fastigheterna gränsar mot var- andra är lagens bestämmelser tillämpliga. Det förekommer emellertid även att stängsel påkallas när den fastighet, från vilken Frågan om upphävande av ägofredslagen hemdjur släpps ut, och fritidsfastigheten inte gränsar mot varandra. I detta fall är lagen inte tillämplig. Enligt Ägofredskommitténs uppfattning skulle det leda till stora svårigheter att avgränsa stängselskyldighetens omfattning om den utsträcktes till att gälla mellan fastigheter som inte gränsar till varandra. I fråga om problemet med stängsel runt fritidsfastigheter gäller dock redan enligt lagen att stängselskyldighet kan påkallas mot angränsande fastighet, även om det från den fastigheten inte hålls hemdjur utsläppta. Genom att denne fastighetsägare tolererar att andras hemdjur betar på hans mark nyttjas nämligen hans mark till bete, och 2 § ägofredslagen kan tillämpas. Kommittén föreslog ingen ändring härvidlag. Som framgår av det anförda kan djurägaren inte åläggas stängsel- skyldighet gentemot t.ex. fritidsfastigheter som inte gränsar till den fastighet som djuren släpps ut ifrån. Nuvarande regler i ägofreds- lagen erbjuder således, som jag redan antytt, ingen lösning i sådana situationer. Som framgår i ett föregående avsnitt finns det vissa möjligheter till ingripanden enligt bl.a. djurskyddslagen om det skulle strida mot den lagens intentioner att låta betesdjur ströva fritt över stora områden. I övrigt återkommer jag till frågan i det följande när jag presenterar mina överväganden angående fäbod- brukets stängselfrågor m.m. I promemorian föreslås att ägofredslagens bestämmelser om gemensamma stängsel skall upphävas. Även om de särskilda reglerna i lagen om stängselskyldighet upphävs kan det i vissa fall vara motiverat att få prövat om flera fastigheter bör hålla stängsel gemensamt. Det kan till exempel vara så att det på den ena av två angränsande fastigheter bedrivs kreatursskötsel medan det på den andra bedrivs kreaturslöst jordbruk. Om förhållandena ändras så att det varaktigt hålls djur även på den andra fastigheten kan denna fastighet dra nytta av stängsel som satts upp och bekostats av grannfastighetens ägare. I ett sådant fall bör, om parterna inte kan komma överens, den som har satt upp och bekostat stängslet kunna få prövat om inte stängslet bör vara en gemensam Frågan om upphävande av ägofredslagen anläggning för fastigheterna. En sådan prövning bör kunna ske med tillämpning av anläggningslagen (1973:1149). Enligt anläggningslagen kan det inrättas anläggningar som är gemensamma för flera fastigheter. Anläggningarna skall tillgodose ändamål av stadigvarande betydelse för fastigheterna. En gemen- samhetsanläggning får inte inrättas för någon annan fastighet än en sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anlägg- ningen. För att en gemensamhetsanläggning skall få inrättas gäller som villkor, utöver dessa generella förutsättningar, i första hand det s.k. båtnadsvillkoret. Det innebär att fördelarna, av ekonomisk eller annan art, av anläggningen skall överväga de kostnader och olägenheter som den innebär. Vidare gäller det s.k. opinions- villkoret som innebär att en gemensamhetsanläggning inte får in- rättas om ägarna av de fastigheter som skall delta i anläggningen mera allmänt motsätter sig åtgärden och har beaktansvärda skäl för det. Det bör i normalfallet inte möta särskilda svårigheter för lant- mäterimyndigheterna att avgöra om förutsättningarna finns för att i en stängselfråga tillämpa anläggningslagen. Kravet på att ett stängsel skall tillgodose ett stadigvarande ändamål innebär inte någon förändring i sak mot vad som gäller enligt ägofredslagen. Stängselskyldigheten enligt denna lag gäller varaktiga anordningar för att hålla betesdjur kvar på fastigheterna. I promemorian redovisas i övrigt vissa bestämmelser angående placering och utförande av en gemensamhetsanläggning, fördelning av kostnader och rätten att begära förrättning enligt anläggnings- lagen. Bestämmelserna om utförande, markåtkomst och ersättning för avstående av mark synes kunna tillämpas också på stängsel. Kostnadsreglerna gör det möjligt att fördela kostnaderna så att den fastighet som har större nytta av gemensamhetsanläggningen än andra också får bära en större del av kostnaderna. Bestämmelserna torde kunna tillämpas också på stängsel. Rätten att begära förrätt- ning enligt anläggningslagen tillkommer bl.a. ägaren av en fastighet som vill att fastigheten skall delta i anläggningen. En tillämpning av anläggningslagen i stängselfrågor leder inte till att den nuvarande ordningen bör ändras. Något behov av att ge arrendator initiativ- rätt till förrättning har inte framkommit i lagstiftningsärendet. Frågan om upphävande av ägofredslagen De remissyttranden som avgavs över promemorian Ds 2002:33 innehåller inga avgörande invändningar mot förslaget att inrättande av stängsel som gemensamhetsanläggning bör kunna prövas enligt anläggningslagen. Bl.a. har tillstyrkt förslaget. Enligt min bedömning talar goda skäl för den i promemorian för- ordade lösningen. Vid en prövning enligt anläggningslagen av stängselfrågor kan det enligt promemorian förutsättas att prövningen kommer att avse behovet av stängsel mellan fastigheter som gränsar till varandra. Jag instämmer i den bedömningen, men vill erinra om att de allmänna bestämmelserna i anläggningslagen synes göra det möjligt att inrätta stängsel som gemensamhetsanläggning för en vidare krets av fastigheter än som är möjligt vid en förrättning enligt ägo- fredslagen. Denna lag berör som nämnts endast stängselskyldighet gentemot angränsande mark. Enligt grundrekvisiten i anläggnings- lagen krävs det dels att anläggningarna är gemensamma för flera fastigheter, dels att anläggningarna skall tillgodose ändamål av stadigvarande betydelse för fastigheterna. Det s.k. båtnadsvillkoret innebär att anläggningen skall medföra fördelar som överstiger de därmed förenade kostnaderna och olägenheterna. Även om båt- nadsvillkoret är uppfyllt gäller dessutom att anläggningen skall vara av väsentlig betydelse för en fastighet som avses delta i anlägg- ningen. Det framgår av förarbetena (prop. 1973:160 s. 151) att det avgörande skall vara om det föreligger ett påtagligt behov för fast- igheten i fråga att ha tillgång till den nyttighet som avses med gemensamhetsanläggningen, i detta fall ett stängsel. 8.5Stängsel på fäbodvallar, konfliktorsaker m.m. I promemorian görs bedömningen att särskilda bestämmelser om stängsel på fäbodvallar inte bör införas. Berörda myndigheter och institutioner bör verka för att öka kännedomen om och förståelsen för den sedvana i stängselfrågor som gäller inom fäbodbruket. I promemorian redovisas en dom av meddelad i ett tvistemål som bl.a. rörde rätten att hålla får på bete på en fäbodvall. I domen fastslogs att fårägaren inte hade rätt att låta sina får (25–40 tackor jämte lamm) beta på de i målet Frågan om upphävande av ägofredslagen berörda fritidsboendes fastighet. Domen har vunnit laga kraft. Med anledning av domen har en mängd skrivelser och brev inkommit till , bl.a. från länsstyrelserna i de områden som berörs av fäbodbruket. I skrivelserna framförs krav på översyn av den lagstiftning som rör betesbruket på fäbodarna så att ett traditionellt fäbodbruk kan fortsätta att bedrivas. Från de ingivna skrifterna antecknas bl.a. följande. Fäbodbruket har en mer än tusenårig historia i . Möjligheten till sommar- bete på fäbodarna var ända in en nödvändig del av bondehushållet. Ännu lever fäbodbruket kvar. I fanns 1995 ett femtiotal fäbodar med fritt betande djur. Den mark som ligger vid och omkring fäbodvallen används till bete. Enligt gammal sedvana inom fäbodbruket inhägnar var och en de områden som han vill skydda från betande djur. Den långvariga beteshävden har skapat en unik biologisk mångfald och förutsättningar för att de utrotningshotade husdjursraserna fjällko och rödkulla skall kunna fortleva. Endast genom bete och slåtter kan fäbodarnas särpräglade kulturlandskap bevaras samt en mängd seder och traditioner som är knutna till fäbodbruket leva vidare. Av en rapport från i framgår att det fanns 272 fäbodbrukare i landet. I genomsnitt hade varje fäbodanläggning tolv djur, varav sju kor, kalvar eller kvigor, tre får och två getter. De relativt små djurbesättningarna hör samman med att fäbodarna är en företeelse som hör småjordbruket till. Vid 27 fäbodanläggningar hade brukarna enbart får eller getter. Några av dessa anläggningar med enbart får borde snarare räknas som betes- mark än som fäbodställe, eftersom fåren släpps ut tidigt och sedan i stort sett får sköta sig själva fram . Dessa brukare lever alltså inte fäbodliv, men man kan ändå anta att de bidrar till att upprätthålla som levande miljö. De tidigare redovisade förslagen i promemorian innebär att sär- skilda regler om stängselskyldighet inte behövs. En av utgångs- punkterna har därvid varit att det i princip är en allmän praxis att en djurägare som har djur utsläppta på sin fastighet håller stängsel mot angränsande fastigheter. Som framgått råder en motsatt sedvana när det gäller fäboddrift. Den ovan nämnda tingsrättsdomen kan inte anses ha satt denna princip ur spel. Förslaget att avskaffa bestämmelserna om stängselskyldighet innebär att det finns förut- sättningar för att denna sedvana skall kunna bestå. Att nu införa bestämmelser i lag som befäster sedvanan framstår som en alltför långtgående åtgärd, särskilt mot bakgrund av förslaget att avskaffa Frågan om upphävande av ägofredslagen de övriga reglerna om stängselskyldighet för djurägare. Det bör vara tillräckligt om berörda myndigheter och institutioner sprider kännedom om och skapar förståelse för den sedvana i stängsel- frågor som gäller inom jordbruket. Det bör även påpekas att djuren på en fäbodvall är dyrbar egendom för sin ägare och att många fäbodbrukare därför stängslar kring sina betesmarker för att skydda djuren. Jag har i ett tidigare avsnitt framhållit fäbodbrukets och fäbod- kulturens stora värde från olika utgångspunkter och – i likhet med vad som görs i promemorian - hänvisat till bl.a. uttalanden av riks- dagen om det angelägna i att fäbodkulturen bevaras. Vid mina samtal med fäbodbrukets företrädare har det klart framgått att betesrätten (se följande avsnitt) är en av de allra viktigaste frågorna för fäbodkulturen, men att också stängselfrågan anses ha mycket stor betydelse. Till en början bör det slås fast att den s.k. omvända stängsel- skyldigheten är fast förankrad i medvetandet hos fäbodbrukarna och att den fått ett offentligrättsligt erkännande genom uttalandet i Ds 2002:33 att det i förhållande till ägofredslagens skrivna stängsel- regler råder en motsatt sedvana när det gäller fäboddrift. I pro- memorian anförs att domen i det s.k. Qwäkselmålet inte är av den beskaffenheten att den ändrar på denna princip. Samma ståndpunkt har intagits i en skrivelse från , daterad (dnr 212–3340–96 Nj). Verket understryker att det rör sig om ett underrättsavgörande i en tvist mellan två parter och att avgörandet inte har någon prejudicerande betydelse. Eftersom stängselfrågan ibland ligger till grund för konflikter mellan fäbodbrukare och andra intressenter, såsom t.ex. fritidsbo- ende, finns det anledning att här något beröra detta problem. Att det kan uppstå motsättningar av olika slag i samband med fäbod- bruk är förvisso inget nytt fenomen. I folklivsforskningens källor finns åtskilliga vittnesbörd om tvister mellan fäbodbrukare då ett betydligt större antal betesdjur skulle dela på den ibland knappa resurs som fäbodbetet utgjorde. I dagens samhälle är motsättningarna, i den mån de förekommer, av ett annat slag. Jag har under utredningens gång fått vissa rapporter om motsättningar mellan djurhållare och frititidsboende eller Frågan om upphävande av ägofredslagen permanentboende som främst har sin upprinnelse i att kringströv- ande betesdjur vållar irritation och ibland vissa skador på blom- planteringar o.d. I t.ex. förekommer enligt uppgift sådana konflikter i samband med nyetablering av fäbodbrukare i områden där de boende inte är vana vid den typ av störningar som betes- djuren kan innebära. Dock skall dessa motsättningar inte över- drivas. Om en fäbodbrukare ombeds rangordna de problem som möter i den dagliga gärningen kan svaret bli myndigheternas på- bud eller liknande, och man syftar då bl.a. på olika föreskrifter rörande själva livsmedelsframställningen på fäbodarna. Andra pro- blem som påtalats av aktiva fäbodbrukare är de som sammanhänger med rovdjursförekomsten i vissa områden. När det gäller betes- djuren och kontakterna med omgivningen är det enligt min mening viktigt att både berörda myndigheter och näringens egna organisa- tioner sprider kunskap och information om fäbodbrukets villkor och framför allt om vilken positiv effekt betandet har för att upp- rätthålla det öppna landskapet och den biologiska mångfalden. Det kan för övrigt antas att många av dem som väljer att bosätta sig eller tillbringa sin fritid i fäbodområdet gör det just för att de upp- skattar det landskap och den natur som är beroende av det fria betet. handlar det nog om bristande kunskaper om dessa förhållanden när motsättningar uppstår – och ibland kan säkert den s.k. personkemin mellan berörda parter spela en viss roll. Enligt min mening är det ett rimligt krav att de som bor eller vistas i fäbodområdet har förståelse för fäbodbrukarnas situation och visar en hög grad av tolerans när det gäller de eventuella störningar som kringströvande betesdjur kan förorsaka.