sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — En sådan ospecificerad bestämmelse skulle medföra att lagstiftaren inte längre hade kontroll över begränsningarna av rätten att ta del av allmänna handlingar. Om lagstiftaren i ett visst fall bedömt offentlighetsintresset vara större än intresset av sekretess skulle myndigheten inte vara bunden härav, utan ändå göra bedömningen att sekretess gällde i ett enskilt fall. Genom en sådan ordning skulle inte bara maktfördelningen mellan lagstiftaren och de rättstillämpande myndigheterna rubbas utan också balansen som råder mellan offent- lighet och sekretess. Det är dessutom tveksamt hur en bestämmelse av nu skisserat slag skulle förhålla sig till straffansvarsbestämmelsen i 20 kap. 3 § . Dessa omständigheter medför att en sådan typ av förslag inte bör läggas fram. I stället bör undantagen från offentligheten även fortsättningsvis noga regleras i lag. Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda 6.4.3Sekretess skall gälla i hela den offentliga förvaltningen för vissa uttryckligt angivna och särskilt känsliga uppgifter Förslag: Inom hela den offentliga förvaltningen skall sekretess gälla för uppgift om enskild som rör hälsa eller sexualliv när det är uppenbart att den enskilde eller någon närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Om en annan sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse är tillämplig hos en myndighet skall den nu föreslagna bestämmelsen inte vara tillämplig. Detta gäller oavsett om den konkurrerande sekretessbestämmelsen är en primär eller en sekundär sekretessbestämmelse. Att det skyddsnät för känsliga uppgifter som sekretessen utgör ibland har för stora maskor har ansetts vara priset samhället måste betala för en ordning med offentlighet som huvudregel. Att sekre- tessen inte överförs mellan myndigheter i större utsträckning än den gör, har motiverats med att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Samma motivering har lämnats till varför sekretesskyddet för en uppgift i allmän handling inte gäller generellt oavsett var handlingen befinner sig. Enligt våra direktiv skall denna princip gälla även fortsättningsvis. Det finns dock uppgifter där det har ansetts vara motiverat med en möjlighet att låta uppgifterna omfattas av sekretess, oavsett i vilket sammanhang som uppgifterna förekommer. Så har ansetts vara fallet beträffande skyddet för allmänna intressen för uppgifter som angår rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen), upp- gifter som hänför sig till förundersökningar i brottmål (5 kap. 1 § sekretesslagen). Beträffande sekretess till skydd för enskilda intressen har detta gällt för uppgift som rör utlänning (7 kap. 14 § sekretess- lagen). Frågan är om det inte finns ett berättigat behov av att använda denna lagstiftningsteknik även när det gäller vissa andra uppgifter om enskilda. Det har ovan konstaterats att uppgifter om enskilds hälsotill- stånd eller andra personliga förhållanden har ett utbrett skydd i sekretesslagstiftningen. Ändå förekommer det att sådana uppgifter hamnar i verksamheter där de inte omfattas av någon sekretess, vilket kan leda till betydande men för den som uppgifterna rör. Det är givetvis önskvärt att förhindra tragiska konsekvenser för enskilda till följd av att känsliga uppgifter röjs. Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda Det går inte att bortse från att en utvidgning av sekretessen innebär en begränsning av offentligheten. En avvägning måste därför göras mellan dessa motstående intressen. Vid en sådan avvägning menar vi att det finns vissa särskilt integritetskänsliga uppgifter som är så känsliga att de med hänsyn till den enskilde bör kunna skyddas av sekretess i vilken verk- samhet de än förekommer. Beträffande den typen av uppgifter har möjligheten till hemlighållande generellt större tyngd än offentlig- hetsintresset. Vår uppfattning är alltså att det bör finnas en möjlig- het att hemlighålla vissa mycket känsliga uppgifter om enskilda, inte bara i ett visst sammanhang, utan inom hela sekretesslagens tillämpningsområde. Även om det kanske inte är svårt att förstå vilken typ av upp- gifter vi avser är det inte helt enkelt att ange och avgränsa dem i en sekretessbestämmelse. Begreppet personliga förhållanden är mycket vittgående och innefattar uppgifter som enligt vår mening bör falla utanför regleringen, t.ex. vissa uppgifter om den enskildes ekono- miska situation, arbetssituation och familjesituation. De exempel vi redovisat ovan där känsliga uppgifter stått utan sekretesskydd har främst gällt enskildas hälsa eller sexualliv samt skyddade person- uppgifter. När det gäller skyddade personuppgifter återkommer vi i kapitel 7 med ett förslag till lösning. För att det sekretesskydd som avses skall bli så begränsat som möjligt skulle uppgifter som rör hälsa eller sexualliv kunna tas till utgångspunkt för innehållet i bestämmelsen. Detta begrepp före- kommer i 13 § personuppgiftslagen (1998:204) och utgör exempel på sådana känsliga personuppgifter som det är förbjudet att behandla. Till uppgifter om enskilda som rör hälsa har hänförts olika former av sjukligt missbruk.7 Även upplysningar om ärftliga egenskaper torde kunna anses som upplysningar som rör hälsa.8 En uppgift om att någon bytt kön har också ansetts vara en uppgift som kan anses röra den personens hälsa eller sexualliv.9 Enligt vår uppfattning bör uppgiften att en person utsatts för sexualbrott vara att hänföra till uppgift som rör den personens sexualliv. En beskrivning av föremålet för sekretessen utgör, som angetts i kapitel 4, emellertid inte en tillräcklig begränsning av sekretessområdet. 7SOU 1997:39 s. 132 8Öman, , , , Personuppgiftslagen – En kommentar, Andra upplagan 2001, s. 131 Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda En ytterligare åtstramning bör åstadkommas med hjälp av styrkan i skaderekvisitet. I de sekretessbestämmelser som avser enskildas hälsotill- stånd eller andra personliga förhållanden finns ömsom omvända och ömsom raka skaderekvisit beroende på i vilket sammanhang uppgifterna finns. I vissa bestämmelser uttrycks det raka skaderek- visitet på så sätt att det för ett hemlighållande krävs att det av någon särskild anledning kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (jfr 7 kap. 9, 15, 22, 23, 28 §§). Denna variant på det raka skaderekvisitet avser att begränsa sekretessen till uppgifter av särskilt ömtålig art samt till mindre känsliga uppgifter som på grund av särskilda om- ständigheter kan anses vara känsliga i det enskilda fallet.10 En anpassning av sekretessens styrka till det sammanhang i vilket uppgiften förekommer syftar till att i så hög grad som möjligt värna om offentlighetsprincipen. Vi har tidigare ansett att denna ordning även i fortsättningen bör gälla. De bestämmelser som reglerar sekretessen beträffande enskildas hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden bör således finnas kvar med skaderekvisit på samma nivåer som gäller . Den ordning vi i detta sammanhang överväger tar sikte på verk- samheter där det saknas sekretesskydd för känsliga uppgifter. Det är inte ett heltäckande sekretesskydd vi eftersträvar. Snarare är det fråga om en nödlösning för de fall där mycket ömtåliga uppgifter om enskilda annars står utan sekretesskydd. Presumtionen för offentlighet i dessa fall bör därför vara starkare än den som finns i dagens formuleringar av det raka skaderekvisitet. Ett skaderekvisit med en särskilt stark offentlighetspresumtion skulle kunna åstadkommas genom att sekretess anges gälla om det är uppenbart att den enskilde eller någon honom närstående, lider betydande men om uppgiften röjs. Härigenom skulle endast mycket integritetskänsliga uppgifter kunna hemlighållas. Det vi nu diskute- rar är alltså ett skaderekvisit med ytterst svagt sekretesskydd. I princip skall sekretessen slå till endast för de allra mest integritets- känsliga uppgifterna. Detta innebär att de myndigheter som skall tillämpa bestämmelsen inte får efterforska vem den är som begär ut en allmän handling, eller vad syftet med begäran är, annat än när begäran avser en handling som innehåller uppgifter om enskild som rör hälsa och sexualliv av mycket integritetskänsligt slag. 1979/80:2 Del A s. 210 Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda En bestämmelse om att sekretess gäller för uppgifter som rör hälsa eller sexualliv när det är uppenbart att den enskilde lider betydande men om uppgiften röjs skulle alltså främst bli tillämplig på mycket integritetskänsliga uppgifter. Detta gäller exempelvis uppgifter om könsbyten, transsexualitet och skildringar av barn i pornografiska bilder samt uppgifter om allvarligare psykiska sjuk- domar. Vid prövningen av om det uppenbart är till betydande men att en uppgift röjs kan bedömningen falla olika ut beroende på om den enskilde är underårig eller vuxen. Även i vilken verksamhet upp- giften finns samt av vem och under vilka förhållanden uppgiften begärs utlämnad kan få betydelse för skadebedömningen. Detta innebär att även om utlämnandet gäller uppgifter av det känsliga slag som angetts ovan, behöver det inte alltid vara uppenbart att den enskilde lider betydande men om uppgiften röjs. kan mindre känsliga uppgifter än de ovan exemplifierade komma att sekretessbeläggas enligt en sådan bestämmelse på grund av omständigheterna i det enskilda fallet. När det gäller uppgifter om somatiska sjukdomar bör dock endast i sällsynta undantagsfall bestämmelsen kunna bli tillämplig. Som sagts så är avsikten med en sekretessreglering som gäller i hela den offentliga förvaltningen för uppgift som rör hälsa eller sexualliv att ge ett sekretesskydd åt mycket ömtåliga uppgifter i de fall där ett särskilt sekretesskydd saknas. I de fall en viss verksam- het anser ett sedvanligt sekretesskydd vara erforderligt för dessa uppgifter bör behovet härav bedömas av lagstiftaren utifrån gällande principer. Eftersom det på många områden gäller sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden så kommer bestämmelsen i många fall att innebära en dubbelreglering. I flera verksamheter kommer både en särskild och en generell sekretessbestämmelse att bli tillämplig. När flera sekretessbestäm- melser är tillämpliga i en och samma verksamhet för samma intresse gäller enligt nuvarande ordning att den strängare sekretessen fäller utslaget.11 Denna ordning bör gälla även i fortsättningen och vi föreslår, som redovisats i avsnitt 3.7.2, att den lagfästs. Till följd av bestämmelserna om överföring av sekretess kan sekretessen regleras i en sekundär sekretessbestämmelse. Även här kan skyddet avse samma intresse som det vi nu föreslår. 11 Ibid s. 70 Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda 12 kap. 1 § och 13 kap. 6 § sekretesslagen går den primära sekre- tessen före den sekundära. Denna ordning vid konkurrens mellan primär och sekundär sekretess har vi ovan i avsnitt 3.7.2 föreslagit i fortsättningen skall utgöra en generell bestämmelse i lagen. Eftersom den föreslagna bestämmelsen utgör en primär sekretessbestäm- melse hos alla myndigheter krävs att det införs en särskild undan- tagsregel som medför att den föreslagna bestämmelsen viker för sekundära sekretessregler när dessa bestämmelser avser samma intresse. I annat fall skulle sekretesskyddet för uppgifter som rör hälsa eller sexualliv försvagas i allt för hög utsträckning. För att sekretessen inte skall få alltför långtgående verkningar bör sekretessen inte heller gälla om uppgiften tas in i beslut hos myndigheten. Det har sagts att bestämmelsen avser att vara en nödlösning för de fall där mycket känsliga uppgifter annars skulle ha stått utan skydd. Det kommer därför att vara ovanligt att det ens kommer i fråga att ta in uppgiften i ett beslut. Domstolar- nas särskilda möjligheter att förordna om att sekretessregleringen för en uppgift fortfarande skall vara tillämplig när uppgiften tas in i en dom eller ett beslut skall dock gälla även beträffande uppgifter som omfattas av den nu diskuterade sekretessregleringen. I de fall det redan finns en reglering av sekretessen blir förslaget således inte tillämpligt. Frågan är sedan vad som gäller i de fall den känsliga uppgiften är offentlig och finns i en allmän handling. Om t.ex. ett beslut om frihetsberövande åtgärder enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, inkommer till en annan verksamhet än hälso- och sjukvården, kan det diskuteras om den diskuterade sekretessbestämmelsen kan bli tillämplig på beslutet. Som sagts gör sig behovet av insyn gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Vår uppfattning är därmed att den omständigheten att beslutet är offentligt i den verksamhet det härrör från, inte automatiskt kan tas till intäkt för att beslutet skall vara offentligt i den verksamhet dit beslutet inkommit. För att en uppgift som är offentlig i en verksamhet uppenbart skall anses orsaka den enskilde betydande men om den röjs i ett annat samman- hang bör det dock krävas särskilda omständigheter. Sammantaget anser vi alltså att sekretessen till skydd för den enskildes integritet när det gäller särskilt känsliga uppgifter bör gå före offentlighetsintresset. Vi föreslår därför en bestämmelse om sekretess som gäller i hela den offentliga förvaltningen. De upp- gifter som skall kunna hemlighållas är uppgifter om enskilda som rör hälsa eller sexualliv. Sekretess enligt bestämmelsen skall gälla Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda när det är uppenbart att den enskilde eller någon närstående lider betydande men om uppgiften röjs. På så sätt säkerställs att det endast är de mest integritetskänsliga uppgifterna som kommer att omfattas av sekretess. Gäller sekretess för samma intresse enligt någon annan sekretessbestämmelse, primär eller sekundär, blir den nu föreslagna bestämmelsen inte tillämplig. Därmed förhindras att sekretessens styrka beträffande aktuella uppgifter i något samman- hang försvagas. Sekretessen gäller dessutom inte om uppgiften tas in i beslut hos myndigheten. Hos domstol skall dock bestämmelser som motsvarar nuvarande 12 kap. 4 § sekretesslagen gälla för uppgifter som tas in i dom eller annat beslut. 7.1Skyddet för personuppgifter inom folkbokföringen Uppgifter om enskilda personers namn, personnummer, adress och civilstånd och andra familjeförhållanden används hos ett stort antal myndigheter som ett led i myndigheternas verksamhet. Den grund- läggande insamlingen och registreringen av de personuppgifter som används i samhället sker till stor del inom folkbokföringen hos skatte- myndigheterna. Därifrån förs sedan uppgifterna vidare på olika sätt. Uppgifterna som registreras i folkbokföringen är som huvudregel offentliga. I vissa fall kan det dock vålla olägenhet för en person att uppgifter om honom eller henne sprids. För att uppgifterna i folk- bokföringen inte skall kunna missbrukas för att söka rätt på en person i syfte att förfölja henne eller honom har olika åtgärder genomförts till skydd för förföljda personer. En person som är utsatt för hot kan inom folkbokföringen få en markering för särskild sekretessprövning (s.k. sekretess- eller spärrmarkering), vid flyttning bli folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten (kvarskrivning) eller bli folkbokförd med fingerade personuppgifter enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter. Uppgifterna i folkbokföringsregistret är normalt offentliga och skall lämnas ut omgående till den som begär att få ta del av uppgifterna. kan dock med stöd av 7 kap. 15 § första stycket sekretesslagen vägra lämna ut uppgifter om en person, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (rakt skaderekvisit). För att få en varningssignal om i vilka fall sekretesslagen kan bli tillämp- lig kan skattemyndigheten för en viss person föra in en s.k. sekretess- markering i folkbokföringsregistret. markering är inte närmare lagreglerat. Sekretessmarkeringen mot- svarar det som gäller för den hemligstämpel som enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen kan åsättas en allmän handling1. Markeringen anger således att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifter får lämnas ut. Sekretessmarkeringen avser samtliga uppgifter om en person, däribland adressuppgiften. Förfarandet med sekretessmarkeringar har använts inom folk- bokföringen . har också utarbetat särskilda rutiner härför. Förfarandet har accepterats i Justitie- ombudsmannens praxis.2 är det en enskild person som begär sekretessmarkering när han eller hon anser sig utsatt för förföljelse. En begäran om sekretessmarkering bör vara åtföljd av någon form av utredning som styrker påståendet om förföljelse. Normalt skall de skäl som ligger till grund för införandet av sekretessmarkering vara till- räckliga för att vägra ett utlämnande med stöd av folkbokförings- sekretessen när någon begär att få ut uppgifterna. Av detta följer att det bör vara fråga om ett konkret hot. Det räcker alltså inte att en person känner fruktan och anser sig förföljd. Inom skattemyndigheten är det endast chefen på det aktuella skattekontoret som har behörighet att ta del av uppgifter om en person som fått markering. För annan personal ger ADB-systemets bildskärmsterminaler inte någon information om personen utan personalen hänvisas till kontorschefen. Ett beslut om sekretessmarkering är oftast tidsbegränsat. Görs en sekretessmarkering löper skyddet ofta . Sekretessmarkering i folkbokföringsregistret är den första skydds- åtgärd som bör tillgripas när det finns risk för att folkbokförings- uppgifter kan komma till användning för personförföljelse.3 fanns det 7 690 personer i hela landet med sekretess- markering.4 hade att ta ställning till om förfarandet med sekretessmarkering borde lagregleras. Utredningen kom i betänkandet Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) fram till att det inte fanns något sådant behov. 1997/98:9 s. 33 f. 2JO 1984/85 s. 282 och JO 1987/88 s. 195 4Jfr SOU 2002:71 s. 66 Enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) får en person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier på annat sätt medges att vid flyttning vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten, s.k. kvarskrivning. Kvarskriv- ning kan ske endast efter ansökan av den enskilde och får medges endast om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses genom besöksförbud eller på annat sätt. Kvarskrivning får även avse den utsatta personens medflyttande familj. I 17 § samma lag föreskrivs att kvarskrivning får medges för högst i taget och att kvarskrivningen skall upphöra när det inte längre finns skäl för den. Kvarskrivning förutsätter att det föreligger en konkret risk för förföljelse.5 Skyddet är inriktat på att hemlighålla den förföljdes bostadsort och verkliga adress. Den verkliga adressen registreras inte inom folkbokföringen och sprids inte heller till andra myndig- heter. Den kvarskrivne är i folkbokföringen registrerad endast med adress hos den skattemyndighet som har beslutat om kvarskriv- ningen. Det är också denna adress som automatiskt överförs från folkbokföringen till myndigheter, företag m.m. Post som sänds till den kvarskrivne med ledning av adressen som folkbokföringen tillhandahåller hamnar alltså hos skattemyndigheten. Myndigheten har kännedom om personens verkliga adress och vidaresänder posten till den kvarskrivne. förvarar uppgiften om den kvarskrivnes adress på ett betryggande sätt. Uppgiften om den verkliga adressen kan komma att lämnas ut endast i sällsynta undan- tagsfall. Kvarskrivning kombineras ofta med sekretessmarkering. Detta sker när det bedöms otillräckligt att skydda endast uppgiften om den förföljde personens adress. Antalet personer med både sekretessmarkering och kvarskriv- ning uppgick till 404. Fem personer var detta år kvarskrivna utan att också ha en sekretessmarkering.6 Bestämmelser om fingerade personuppgifter regleras i lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter. Enligt lagen kan en folk- bokförd person som riskerar att bli utsatt för särskilt allvarlig 1997/98:9 s. 45 f. 6SOU 2002:71 s. 68 brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet medges att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. Det krävs också att personen inte kan ges tillräckligt skydd på annat sätt. Huvudregeln är att medgivandet gäller för obegränsad tid men det får begränsas till . Ett medgivande får även ges åt en familjemedlem som bor på samma ställe. Det är som är första instans i alla ärenden om fingerade personuppgifter. Ansökan om medgivande görs av på begäran av den utsatta personen. När ett medgivande att använda fingerade personuppgifter har givits registreras den som fått medgivandet med bl.a. fingerat person- nummer och namn i folkbokföringen. Därifrån förs de fingerade uppgifterna vidare till bl.a. olika myndigheter på samma sätt som andra folkbokföringsuppgifter. Personen i fråga använder så gott som undantagslöst de fingerade uppgifterna. Den gamla identiteten är avregistrerad inom folkbokföringen. Det framgår att av- registreringen har sin grund i att den enskilde använder fingerade personuppgifter. Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter har in- gripande verkningar för den som berörs. Utgångspunkten är därför att denna form av skydd bör användas restriktivt och endast när andra åtgärder inte är tillräckliga. Antalet framställningar hos om att få använda fingerade personuppgifter var –2000 relativt , ungefär 11–24 nya ärenden . har dock en tydlig ökning kunnat konstateras.7 Av 7 kap. 15 § sekretesslagen framgår att sekretess gäller i verksam- het som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning som regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller alltså för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Med stöd av bestämmelsen kan sekretesskydd ges åt uppgifter av särskilt ömtålig art eller, på grund av speciella om- 7 SOU 2002:71 s. 69 ständigheter, åt normalt harmlösa uppgifter, t.ex. adressuppgifter. En sekretessmarkering innebär att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifter om personen i fråga bör lämnas ut. Sekretess föreligger i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen. Med uttrycket annan liknande registrering av befolkningen avses t.ex. det ADB-baserade centrala statliga person- och adressregistret . Riksförsäkrings- verkets register över befolkningen och register över totalbefolkningen, s.k. RTB-register, träffas också av bestämmelserna i paragrafen.8 Enligt 7 kap. 15 § andra stycket gäller sekretess i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds personliga för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (omvänt skaderekvisit). Om en uppgift för vilken sådan sekretess gäller har lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen även där. Syftet med föreskriften om överföring av sekretessen är att sekretessen skall skydda uppgifter som gör det möjligt att koppla ihop verklig och fingerad identitet till en och samma person.9 riktade ett tillkännagivande till regeringen angående frågan om den praktiska hanteringen av skyddade uppgif- ter.10 Utskottet ansåg att frågan om hur man bör hantera skyddade personuppgifter för att förhindra att uppgifterna läcker ut bör belysas skyndsamt. Enligt utskottet skulle detta ske inom något av de utredningsarbeten som redan pågick. Häribland nämndes bl.a. vår kommitté och (Ju 2001:10). 7.4.1Personsäkerhetsutredningens definition av problematiken behandlade i delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) frågan om skydd av personuppgifter. Utredningen fann att följande problem