sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 12 På grund av den osäkerhet som är förknippad med det historiska statistiska underlaget innehåller den handlande sektorns totala behov av utsläppsrätter ett tillägg på 2 Mton CO2 för att ta hänsyn till risken att tillgängliga data underskattar den faktiska utsläppsnivån i de historiska data som ligger till grund för delegationens bedömning. Tillägget represente- rar hälften av den statistiskt uppskattade möjliga underskattningen. Möjligheten för medlemsstaten att bedriva handel med ut- släppsrätter för anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i direktivets bilaga I, bör inte användas. Det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transport- sektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. En över- gripande strategi bör utarbetas för effektivisering av transport- systemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt för hur förnybara energislag skall introduceras inom olika sektorer. Delegationen påpekar behovet av att redan nu bl.a. analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera tran- sportsektorn i den handlande sektorn under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008 2012 i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Därutöver förespråkar delegationen att verksamheter som inte omfattas av handelsdirektivet, 2012 skall ges möjlighet att delta i handelssystemet som ett sätt att tillgodose det avtalskrav som enligt miljöriktlinjerna punkt 51.113 krävs för att få nedsättning eller undantag från sådana skatter som införts av miljöskäl. Nya deltagare (new entrants) beaktas när det för handel tillgängliga totala antalet utsläppsrätter fastställs. Till nya del- tagare räknas dels de verksamheter som fått sitt första tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller som har förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördelnings- planen anmälts till kommissionen. Delegationen föreslår att den prognostiserade ökningen av icke-utbytbara råvarurela- terade utsläpp som sker mellan och i den nationella fördelningsplanen bokförs under rubriken nya del- tagare som förnyat sitt tillstånd och fördelas 2007. Delegationen återkommer till regelsyste- met för nya deltagare när ytterligare förtydliganden erhållits av kommissionen. vidtagna åtgärder (early action) beaktas delvis genom att den genomsnittliga utsläppsmängden 2001 används vid fördelningen. Undantag från deltagande i handelssystemet 2007 skall inte kunna lämnas med hänvisning till lång- siktiga avtal. Delegationen konstaterar att enligt miljöriktlinjer- na punkt 51.1 är det, som grund för att få undantag eller 13 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03). nedsättning av skatter som införts av miljöskäl, likvärdigt om företagen deltar i handelssystemet eller har långsiktiga avtal med staten. Beslut om tilldelade mängder utsläppsrätter 2007 skall fattas senast den 1 okto- ber 2004. Det statistiska kvalitetssäkringsarbete som redan påbörjats bör utvecklas vidare och utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet utvecklas och förstärkas mellan i första hand och . En strategisk plan för detta samarbete bör skyndsamt utvecklas. En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hante- ringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- området saknas . Delegationen föreslår därför att rege- ringen utreder förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd. 2.3.2Förslag avseende utsläppshandel, koldioxidskatt och finansiering i delbetänkande 1 I betänkandet övervägde delegationen tre alternativ när det gäller frågan om koldioxidskatten bör behållas (eventuellt inklusive vissa begränsningsregler) eller tas bort i de sektorer som kommer att omfattas av handel med utsläppsrätter. Delegationen gjorde följande bedömning: SNED:s14 förslag till nytt energiskattesystem har inte remiss- behandlats15 och det återstår ett visst utredningsarbete för att klarlägga de praktiska förutsättningarna för att genomföra ett alternativ där koldioxidskatten inklusive vissa begränsnings- regler behålls. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de alternativ som undersöks i betänkandet utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta utredningsarbete. Betänkande från (SOU 2003:38). 15Observera att delbetänkandet lämnades . Remissbehandling av SNED har där- efter skett. Därvid torde också större klarhet vara vunnen i fråga om för- utsättningarna för att SNED:s förslag till nytt energiskatte- system kommer att införas. Delegationen anser att finansie- ringen av förslagen skall finansieras inom i första hand energi- och miljöskattesystemet. 2.3.3Förslag avseende organisatoriska frågor i delbetänkande 1 Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter: Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknads- lösning, skiljer sig från regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bak- grund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter. Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. . skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och 2007 läggas på redan befintliga myn- digheter, på central nivå framför allt och . För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för han- deln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndighet med övergripande ansvar för frågorna inrättas. Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med , och utarbeta ytter- ligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelnings- planen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen. Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhet som resul- terar i CO2-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet bör ges antingen till eller till länsstyrelserna. Natur- vårdsverket bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med och lämna förslag till beslut. Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas. Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhets- utövare bör antingen ges till eller till den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av för- ändringar av detsamma. och bör ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga för- faranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske 2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med och . Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den första perioden 2007, vilka främst kommer att utföras , komma att kosta ca . Den löpande verksamheten 2007 torde bli klart mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca . Åtminstone delar av finansierings- behovet bör kunna täckas med avgifter. Arbetet 2007 bör utvärderas före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör övervägas. 2.4Regeringens proposition med anledning av delbetänkande 1 Regeringen har för avsikt att lämna en proposition till i de frågor som behandlats i delegationens första delbetänkande. Innehållet i en sådan proposition skulle kunna ha påverkat skriv- ningarna i förevarande delbetänkande. I samband med slutjuste- ringen av delbetänkandet har regeringen ännu inte lagt pro- positionen på bord. Detta delbetänkande bygger därför på delegationens första delbetänkande och bl.a. de remissynpunkter som delbetänkandet föranledde. 3Handelsdirektivet genomförs i etapper Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna senast den 31 de- cember 2003 ha genomfört direktivet i sin lagstiftning (artikel 31). Flera medlemsstater har deklarerat att det med tanke på den korta tid som står dem till buds inte är möjligt att klara ett genomförande till . De har vidare anfört att all lagstiftning skall finnas på plats före . Inte heller för är det möjligt att genomföra nödvändig lagstiftning till , med hänsyn till den ordning som gäller för be- redning av lagstiftning. Detta gäller särskilt som rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till förmodligen inte kommer att vara antagna . Så är t.ex. fallet beträffande den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direk- tivet skall kunna genomföras. Delegationen anser mot den här bakgrunden att det mest ända- målsenliga är att lägga fram förslag i en sådan ordning och att det skall kunna finnas ett fungerande regel- verk på plats . Delegationen avser därför att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på tre etapper: Etapp 1 innehåller förslag som är avsedda att träda i kraft och innefattar huvudsakligen tillstånds- och till- delningsfrågor. Sådana förslag lämnas i det här betänkandet. Etapp 2 kommer att innehålla förslag som är avsedda att skapa förutsättningar för en handel med utsläppsrätter och förslag på redovisning och kontroll av handeln. Detta förslag kommer att avlämnas . Etapp 3 kommer att omfatta bestämmelser i handelsdirektivet som reglerar förhållanden efter liksom det s.k. länkdirektivet. I det förslag till länkdirektiv som kommis- sionen avlämnat regleras hur de projektbaserade mekanismerna Handelsdirektivet genomförs i etapper gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM) skall kopplas till handelssystemet (jfr. artikel 30 i handelsdirektivet). I avsnitten 3.1 till 3.3 beskrivs översiktligt vad som kommer att behandlas under respektive etapp. 3.1Regler som tillskapas under den första etappen I den här etappen ligger tyngdpunkten på tillstånds- och tilldel- ningsfrågor. Vidare finns här ett avsnitt om handelsdirektivets bestämmelser i förhållande till miljörättsliga regler på nationell nivå och på EU-nivå. Frågor om påföljder, tillsyn och överklagande som är knutna till tillstånd och tilldelning behandlas också i den här etappen. Den första etappen av delegationens arbete med handelsdirektivet avser förslag som skall gälla fr.o.m. . Vid den tid- punkten måste det finnas regler på plats för att en verksam- hetsutövare skall kunna ansöka om tillstånd till utsläpp. Enligt artikel 4 i handelsdirektivet erfordras tillstånd till utsläpp av kol- dioxid fr.o.m. . Kravet gäller de anläggningar som närmare anges i direktivet. När det gäller tilldelning av utsläppsrätter så gäller även här att förslagen skall gälla fr.o.m. och att verksamhets- utövaren från den tidpunkten skall kunna ansöka om tilldelning. Tiden kommer att vara knapp för den myndighet som skall fatta beslut om tilldelning till anläggningsnivå, eftersom beslut om till- delning enligt handelsdirektivet skall meddelas senast den 30 sep- tember 2004. Tilldelningen skall då ha föregåtts av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan . Kommissionen skall godta eller avslå fördelningsplanen. Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som förelagts . Handelsdirektivet genomförs i etapper Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. Den nationella fördelningsplanen kommer därmed inte att vara bindan- de för de enskilda anläggningarna. Tilldelningen får i stället prövas i ett vanligt förvaltningsförfarande efter ansökan. Visserligen skall den ske på grundval av fördelningsplanen, men dennas principer bör komma till uttryck i en lag om handel med utsläppsrätter. Vederbörande myndighet bör därför kunna direkt tillämpa lagens bestämmelser om tilldelning och på grundval av dessa fatta beslut som är fristående från fördelningsplanen. I ett särskilt avsnitt tar delegationen upp frågor om hur handels- direktivet förhåller sig till miljörättsliga bestämmer på nationell nivå och på EU-nivå. På nationell nivå är det främst handelsdirek- tivets förhållande till och på EU-nivå förhållandet till IPPC-direktivet som är av intresse. I handelsdirektivet finns bestämmelser om påföljder. I en allmän bestämmelse föreskrivs att dessa skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Förslag till påföljder som är knutna till till- stånds- respektive tilldelningsförfarandet redovisas. Frågor om till- syn och överklagande behandlas även i den första etappen. 3.2Regler som tillskapas under den andra etappen Genom de förslag som avses att avlämnas kom- mer det att finnas ett komplett lagförslag för handeln med ut- släppsrätter. Förutom att den lagstiftning som redogjorts för under etapp 1 skall, med nödvändiga justeringar, överföras till en komplett lag om handel med utsläppsrätter så skall i denna etapp inarbetas bestämmelser som har betydelse för själva handeln med utsläppsrätter (avsnitt 3.2.1). I etappen kommer också att ingå reg- ler för en effektiv rapportering och kontroll av de faktiska utsläppen samt den administration som blir nödvändig för att tillse att verksamhetsutövaren redovisar in till myndigheten tillräckligt många utsläppsrätter i förhållande till de faktiska utsläppen (av- snitt 3.2.2). Vidare måste det införas ytterligare skadestånds- och Handelsdirektivet genomförs i etapper straffrättsliga regler samt ytterligare tillsynsregler m.m. som hänger samman med de ovan angivna kompletteringarna (avsnitt 3.2.3). Härigenom erhålls en komplett lag om utsläppsrätter som kan träda i kraft . Under detta avsnitt är det tänkt att finnas det regelverk som behövs för att en handel med utsläppsrätter skall bli möjlig. Det är dock inte tänkt att finnas några särskilda regler om var eller hur handeln skall bedrivas utan sådana frågor förväntas marknaden själv att ta hand om. Istället skall regelverket behandla utfärdande av ut- släppsrätter, kontoförings-/registerfrågor, rättsverkan av registre- ring, behandling av personuppgifter samt skatterättsliga- och redo- visningsmässiga konsekvenser för utsläppsrätterna. Under detta avsnitt är tänkt att behandlas regler kring rapporte- ringen av utsläpp till myndigheten, kontrollen av rapporteringen, vem som bör utföra kontrollen, redovisningen av utsläppsrätter till myndigheten, annullering av utsläppsrätter samt avgifter om man inte redovisar till myndigheten tillräckligt många utsläppsrätter. Under detta avsnitt kommer att behandlas de ytterligare påföljder och skadeståndsbestämmelser som blir nödvändiga på grund av det regelverk som angivits under 3.2.1 och 3.2.2. Detsamma gäller ytterligare tillsyns- och överklagandebestämmelser. Vidare kan det vara aktuellt att ta in bestämmelser för att finansiera systemet. 3.3Regler som tillskapas under den tredje etappen går det inte i detalj att precisera vilka regler som behöver tas fram. De områden som kan bli aktuella att behandla är bl.a. följande: Handelsdirektivet genomförs i etapper Reglering av hur de projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM) skall kopplas till handelssystemet. Förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera andra sektorer i handelssystemet. Förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet. Förutsättningarna för och konsekvenserna av att högst 10 pro- cent av utsläppsrätterna kan auktioneras ut 2012. Förutsättningarna för att medlemsstater i EU skall kunna handla med länder utanför EU. 4 Tillstånd till utsläpp av koldioxid Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i CO2- utsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd till detta. Systemet bygger således på att berörda verksamhetsutövare skall ansöka om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Tillståndsansökan, som skall prövas av en behörig myndighet som respektive med- lemsland utser, skall bl.a. innehålla uppgifter om verksamheten, råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att leda till utsläpp samt planerade åtgärder för att övervaka utsläppen. Medlemsstaterna skall sedan tilldela utsläppsrätter till de anlägg- ningar som har tillstånd enligt kriterier som beskrivs närmare i kapitel 5. Efter varje kontrollperiod, dvs. , skall berörda anläggningar redovisa rätt antal utsläppsrätter till den myndighet medlemslandet utsett, annars utgår sanktioner. I detta kapitel beskrivs det förfarande som måste till för att tilldela berörda anläggningar det tillstånd som krävs enligt handelsdirektivet. Först redogörs för vilka sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet (4.1). Därefter ges en allmän bakgrund om tillstånd enligt handelsdirektivet (4.2). Sedan lämnar delegationen förslag om vilka villkor som bör gälla för tillstånd (4.3), om samordnat tillståndsförfarande (4.4) och om organisation och handläggning av tillståndsärenden (4.5). Slutligen behandlas återkallelse av tillstånd (4.6). Tillstånd till utsläpp av koldioxid 4.1Sektorer och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet Delegationens förslag: Systemet skall omfatta anläggningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. Handels- systemet omfattar inte anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling och provning av nya pro- dukter och processer. Regeringen bemyndigas att bestämma vilka anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järn- metaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappers- massaindustri, som skall omfattas av tillståndsplikt. De sektorer och anläggningstyper som omfattas av handels- systemet framgår av faktaruta 4.1. Sektorer och anläggningstyper enligt handelsdirek- tivet Förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW (med undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall). Produktion och bearbetning av järnmetaller Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklu- sive svavelhaltig malm). Anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekun- därsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som över- stiger . Anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger , eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger . Tillstånd till utsläpp av koldioxid Anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som över- stiger . Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom brän- ning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger och/eller en ugnskapacitet som överstiger 4 m³ och med en sats- ningsdensitet på /m³. Industriella anläggningar för framställning av: pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, papper och papp där produktionskapaciteten överstiger . På uppdrag av har kart- lagt hur många svenska anläggningar som kan antas komma att omfattas av direktivet.1 Den fortsatta beredningen av direktivet har lett till två tolknings- förändringar jämfört med delbetänkande I. Det gäller tolkningen av anläggningsbegreppet inom energisektorn. För det första skall flera pannor som är sammankopplade i ett och samma fjärrvärmenät räknas som separata anläggningar, och inte som en anläggning som delegationen antog i sitt första delbetänkande. För det andra skall pannor under 20 MW ingå i handelssystemet om de ingår i ett fjärrvärmenät, förutsatt att effekten i nätets samlade pannor över- stiger 20 MW. Antalet berörda anläggningar i energisektorn blir härmed 100 150 stycken fler än vad som angavs i delbetänkande I. Det bör dock noteras att de pannor som skall räknas som sepa- rata anläggningar redan omfattades av den förra definitionen, varför antalet företag som berörs inte ökar. Inte heller bortfaller någon anläggning som tidigare medräknades. Koldioxidutsläppen från energisektorn förändras därför inte. Sammantaget innebär detta att i stället för totalt ca 300 anlägg- ningar, som angavs i delbetänkande I, torde handelsdirektivet totalt omfatta ca 400 450 anläggningar. Det är dock inte nödvändigt för att exakt ta ställning till vilka anläggningar 1 arbete har redovisats i rapporterna Kartläggning av svenska anlägg- ningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter (), Den handlande sektorns konkurrenssituation () samt Kartläggning av svenska an- läggningar som omfattas av ett system för handel med utsläppsrätter – revision och upp- datering (). En sammanfattning av kartläggningen finns i SOU 2003:60 kapitel 8. Tillstånd till utsläpp av koldioxid som enligt handelsdirektivet skall ingå i systemet. Detta måste bedömas inom ramen för den praktiska tillämpningen av reglerna. Beträffande energisektorn bör också noteras att det i handels- direktivet talas om tillförd effekt, medan IPPC-direktivet talar om installerad tillförd effekt. Om endast tillförd effekt anges kan denna variera beroende på hur stor bränsletillförseln är, medan däremot installerad tillförd effekt torde utgå från vad anläggningen är dimensionerad för. har dock gjort bedöm- ningen att det torde vara installerad tillförd effekt som avses i handelsdirektivet.2 Med farligt avfall respektive kommunalt avfall avses detsamma som i avfallsförordningen (2001:1063). Flera industribranscher med relativt betydande utsläpp av kol- dioxid från sina processer omfattas inte av direktivet, t.ex. kemi- industrin. Ett antal av dessa industrier kvalificerar sig emellertid delvis ändå för systemet, eftersom de kopplat till den normala produktionen har energianläggningar vars tillförda bränsleeffekt är större än 20 MW. Sådana pannanläggningar förekommer inom industrigrenarna kemi, livsmedel, metall och trä.3 Det finns inom dessa industrigrenar även vissa anläggningar som helt och hållet omfattas av direktivet, främst inom kemiindustrin (raffinaderier) och metallindustrin (vissa anläggningar för produktion och be- arbetning av järnmetaller). Inom verksamhetsområdet produktion och bearbetning av järn- metaller omfattar handelsdirektivet anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm (inklusive svavelhaltig malm), samt anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger per timme.4 bedömer att totalt 14 svenska anläggningar omfattas av direktivet, varav tre an- läggningar för rostning och sintring och 11 anläggningar för tack- järns- eller ståltillverkning inklusive stränggjutning. Eftersom samtliga svenska anläggningar inom verksamhetsområdet är för- hållandevis stora torde få gränsfall förekomma inom denna sektor. 2Energimyndigheten, Konsekvenser för av gränsen 20 MW (ER 13:2002). 3Det går inte att utesluta att det kan finnas några ytterligare enskilda anläggningar inom branscherna i tabellen eller inom udda industrier som har en sammanlagd effekt som överstiger 20 MW och som inte kunnat identifieras av . 4I anslutning till tackjärns- och ståltillverkningen finns också energikrävande processer som varmvalsverk och gjuterier. tolkning, för vilken man fått stöd av branschföreträdare, är att varken valsverk eller gjuterier omfattas av direktivet. Tillstånd till utsläpp av koldioxid