sou · GRB368 · 2004-01-01 00:00:00 — träffade utredningen kommuner och landsting som av särskilda skäl velat diskutera sin ekonomiska situation. Initiativ hade då tagits av kommunerna och landstingen själva. 3.2.2Enskilda träffar för samtliga För att följa genomförandet av åtgärdsplanerna samt utvecklingen av den ekonomiska situationen inbjöds samtliga kommuner och landsting i gruppen till enskilda träffar. träffade utredningen samtliga kommuner och landsting enskilt med undantag av , som hade tilldelats en särskild utredare. ansåg i samband med bokslutet att den ekonomiska situationen i förvärrats och begärde därför hos regeringen förstärkning i form av extra stöd i processen med att genomföra åtagandena enligt överenskommelsen med staten. Inför mötena hade kommunerna och landstingen förberett en genomgång av arbetsläget, senaste delårsbokslut och prognos, bud- geten , framtidsbedömningar och eventuella fråge- ställningar. Det kunde konstateras att ett omfattande förändringsarbete pågick ute i kommuner och landsting. De som lyckats bäst hade satsat på att genomföra förändringen snabbt för att undvika en långdragen och påfrestande process som tär på organisationen. En majoritet av kommunerna och landstingen följde den tidplan som de satt upp för arbetet med att genomföra åtgärder inom ramen för åtgärdsplanen. En del konstaterade att större besparingar än de som överens- kommits behövde göras för att få en ekonomi i balans. Det framgick att landstingens förändringsarbete var tyngre att genomföra vilket kan bero på att de är så stora och svåra att om- strukturera. De prognoser som gjordes för resultaten i kommunerna och landstingen varierade. 13 hade förhoppningar om positiva resultat. 8 prognostiserade underskott som låg . I en del fall fanns stora jämförelsestörande poster som t.ex. rekonstruktion av bostadsbolag. Samtliga kommuner redovisade problem med underskott i förhållande till lagd budget inom den sociala sidan. Framförallt berodde detta på att vårdtyngden bland de äldre och att antalet äldre ökat. Många kommuner nämnde problem med ökade kost- nader för verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Befolkningsminskningen hade stannat upp i många kommuner . De budgetförslag som då fanns i flertalet kommuner och landsting pekade på nollresultat eller ett mindre överskott. I undantagsfall fanns större positiva resultat och i några fall negativa resultat. Känsligheten för förändringar i förutsättningarna var stor hos de flesta i gruppen. Därför borde flera av kommunerna och landstingen haft större marginaler i sina budgetar. Tre kommuner trodde att de skulle komma att klara överens- kommelsen redan efter bokslutet . Ytterligare två kom- muner hade förhoppningar om att klara detta i bokslutet . Ytterligare 27 kommuner och landsting trodde sig kunna klara överenskommelsen 2002. Tre aviserade att de skulle kunna nå balans, men med en mindre bruttokostnadssänkning än avtalat. Bedömningen grundade sig bl.a. på arbetet med åtgärds- planen, budgetföljsamhet och risker i budget . Fem kommuner bedömdes inte kunna klara överenskommelsen eller i vart fall få stora svårigheter att göra detta. Under träffarna diskuterades olika sätt att komma tillrätta med situationen. Detta resulterade i att några kommuner fick hjälp med att göra analyser inom vissa områden för att få bättre grepp om situationen och att se möjliga lösningar. Det såg ut som att två landsting och en kom- mun inte skulle komma att klara överenskommelsen till bokslutet . Orsakerna till detta varierade, bl.a. hade genomförandet av åtgärder för att minska kostnader inte kunnat göras enligt den tidplan som lagts fast. hade det varit svårt att komma till beslut och ibland gav inte vidtagna åtgärder effekt så snabbt som beräknats. De hade antagit en budget med negativt resultat och såg själva pessimistiskt på sina möjligheter att uppfylla avtalets villkor. Utredningen initierade ett forskningsarbete med inriktning på att belysa framgångsfaktorer för förändring av ekonomi och verk- samhet i kommuner och landsting med utgångspunkt i det arbete som bedrivits, se vidare kapitel 4. fick 4 kommuner stöd med analyser. En kommun fick stöd för att analysera äldreomsorgen, intäktsstrukturen och den finansiella profilen. En annan kommun fick hjälp att utreda social- nämndens verksamheter och dess kostnader. Den tredje kommu- nen fick hjälp med att utreda kostnadsnivån inom äldreomsorg, barnomsorg och grundskola. Den fjärde fick hjälp med en över- gripande analys. Stödet gavs på begäran av respektive kommun. Enligt överenskommelsen kunde en första utbetalning av 25 pro- cent av bidraget ske . För att utbetalning skulle kunna ske 2002 förutsattes enligt överenskommelsen att kom- munerna och landstingen redovisat hur arbetet med att uppfylla sina åtaganden enligt överenskommelsen fortlöpt och att denna redovisning visade att planerade åtgärder vidtagits, samt lämnat en redovisning av årets resultat enligt bokslutet . Utredaren gjorde i en rapport (dnr Fi2001/4683) bedömningen att samtliga kommuner och landsting uppfyllde kraven för den första utbetalningen. Dock hade Värm- lands läns landsting ingått en ny överenskommelse med nya villkor. lämnade kommunerna och lands- tingen preliminära uppgifter om bokslutet . beslutade regeringen om utbetalning av de första av bidraget till samtliga kommuner och lands- ting utom . Uppföljning begärdes in per från de aktuella kommunerna och landstingen. Uppföljningen omfattade bl.a. bok- slut , överenskommelsen och åtgärdsplaner i aktuellt skick. Utvecklingen bland de 36 kommunerna och 4 landstingen såg vid redovisningen per mer positiv ut för flertalet jämfört med läget . En orsak var att skatteintäkterna blivit större än budgeterat. Områden som många kommuner hade svårigheter med var äldreomsorgen och verksamhet enligt LSS som kostade allt mer. 16 kommuner visade ett positivt resultat i bokslutet . När det gäller bruttokostnadssänkningen för hela gruppen hade av besparingarna genomförts med konstaterad effekt i redovisningen till och med rapporteringen . Det var fler kommuner som uppfyllde överenskommelsens villkor redan vid bokslut än vad som bedömdes . Ungefär sju kommuner bedömdes få svårt att uppfylla överens- kommelsens villkor i bokslutet . genomfördes två konferenser i , en konferens i och en konferens . Ungefär 90 personer från de berörda kommunerna och landstingen deltog. konferenserna presenterades resultatet av uppföljningen per . kommun, kommun och berättade om sina erfarenheter av arbetet med överens- kommelsen. presenterade vad de kommit fram till i den studie som beställts av utredningen avseende fram- gångsfaktorer för förändring av ekonomi och verksamhet (se kapitel 4). Efter bokslutet för ansökte tio kommuner och ett landsting om slutlig utbetalning av statsbidraget. Samtliga 10 kommuner och hade kommit in med redogörelser och revisorsintyg. Det var kommun, , kommun, kommun, kommun, kom- mun, kommun, kommun, , Bodens kommun och . De som ansökt om utbetalning uppmanades att ange vilka faktorer som de själva ansåg hade lett till framgång i arbetet. Följande faktorer lyftes fram i flertalet ansökningar: Överenskommelsen gav tydligt mål Kontinuerlig uppföljning och analys av ekonomi och åtgärder (månatligen) Utredningen förordade utbetalning till de 10 kommunerna. beslutade regeringen om utbetalning till dessa kom- muner. 3.5.1Enskilda träffar för samtliga För att följa genomförandet av åtgärdsplanerna samt utvecklingen av den ekonomiska situationen inbjöds samtliga kommuner och landsting i gruppen till enskilda träffar. träffade utredningen samtliga kommuner och landsting enskilt med undantag av , som hade en egen särskild utredare. Syftet med mötena var bland annat att diskutera even- tuella problem som hade uppstått i arbetet och frågeställningar kring överenskommelsen. Inför mötena hade kommunerna och landstingen förberett en genomgång av arbetsläget, senaste delårsbokslut och prognos, budget 2003, framtidsbedömningar och eventuella frågeställningar. Utvecklingen bland de 26 kommuner och 4 landsting som fanns kvar i uppföljningen såg vid redovisningen mer positiv ut för flertalet jämfört med läget . Ett om- fattande förändringsarbete pågick ute i kommuner och landsting. Det som lyckades bäst satsade på att genomföra förändringen snabbt. Det blev därigenom också lättare att uppnå önskade effekter inom angiven tidsram. Några enstaka kommuner och landsting hade av olika skäl ännu inte förmått att besluta om och genomföra de strukturella föränd- ringar som var nödvändiga för att långsiktigt skapa förutsättningar för en ekonomi i balans. De flesta kommunerna och landstingen följde den tidplan som de satt upp för arbetet med att genomföra åtgärder inom ramen för åtgärdsplanen. Landstingens förändringsarbete verkade fortfarande tyngre att genomföra vilket delvis kan bero på att de är större organisationer att förändra. De flesta kommuner hade fortsatta problem med underskott i förhållande till lagd budget inom den sociala sidan. Förklaringen till detta var framförallt att vårdtyngden bland de äldre och att antalet äldre fortsatte att öka. Många kommuner hade också problem med ökade kostnader för LSS. En ökad andel sjukskrivna beskrevs som ett växande problem för många kommuner. En minskande befolkning var fortfarande ett problem i många kommuner, även om befolkningsminskningen stannat upp i några av kommunerna. Tio kommuner/landsting bedömde att de skulle klara hela överenskommelsen vid bokslutet . Ytterligare 10 aviserade att de kommer att kunna nå balans, men med en mindre brutto- kostnadssänkning än avtalat. Fyra kommuner såg inte ut att uppnå ett positivt resultat, men skulle hänvisa till synnerliga skäl m. m. i bokslutet. Fem kommuner/landsting ansåg att de inte skulle kunna klara överenskommelsen eller i vart fall få stora svårigheter att göra Orsakerna varierade, bland annat hade genomförandet av åtgärder för att minska kostnader inte kunnat genomföras enligt den tidplan som lagts fast. hade det varit svårt att komma till beslut och ibland gav inte vidtagna åtgärder effekt så snabbt som beräknats. Avseende gjorde den särskilde utredare som utsetts för att följa bedömningen att skulle komma att klara avtalet till bokslutet . Budgeten hade inte tagits i alla kommuner och lands- ting , men de förslag som då förelåg i flertalet kommuner och landsting pekade på ett överskott. I några enstaka fall fanns budgeterade negativa resultat. Utredaren har varje halvår lämnat en rapport om utvecklingen till . Inför beslut om utbetalning av bidrag har ut- redaren lämnat ett underlag till regeringen för respektive kommun och landsting. Underlaget har utgjorts av en bedömning av den ekonomiska situationen och hur åtagandena i överenskommelsen uppfyllts. Inför beslut om utbetalning av den återstående delen av de stats- bidrag som är en del av överenskommelsen begärdes från kom- munerna och landstingen in följande handlingar: Revisorsintyg om och i vilken utsträckning avtalets villkor har uppfyllts. Av fullmäktige antaget bokslut . Verbal beskrivning av hur sänkningen av bruttokostnaderna gått till, vilka verksamheter som minskat mest och vilket kostnadsslag (ex. personal) som minskat mest. Ifylld slutlig åtgärdsplan med samtliga aktiviteter som leder fram till bruttokostnadssänkningen. Specifikation av bruttokostnadssänkningen i siffror med ut- gångspunkt från resultaträkningen 2002. Redovisningen från kommunerna och landstingen behandlades av utredningen. Utredaren lämnade ett underlag till rege- ringen inför utbetalningen av bidraget. Regeringen fattade beslut om utbetalning av bidrag till 22 kom- muner och 2 landsting . 3.7Hur har det gått? Det är ett stort förändringsarbete som pågått i kommunerna och landstingen. Det har visat sig att sättet att arbeta med ett avtal med staten som grund har varit framgångsrikt för flertalet kommuner och landsting. Jämfört med de redovisningar som kommunerna och landstingen lämnat tidigare ser det bättre ut för flertalet. Av de ursprungliga 36 kommunerna och 4 landstingen, hade 10 kommuner uppfyllt villkoren för avtalet redan vid bokslutet . Dessa kommuner fick hela bidraget utbetalt . Av de återstående 26 kom- munerna är det enligt utredningens bedömning ytterligare 22 kom- muner som uppfyller villkoren enligt avtalet. Två kommuner hade ännu inte inkommit med underlag när denna rapport lämnades. Två kommuner redovisade ett negativt resultat i bokslutet och uppfyller således inte villkoren i avtalet. För många kommuner och landsting har inte den ursprungliga åtgärdsplanen för brutto- kostnadssänkning varit tillräcklig, då andra kostnader ökat mer än beräknat. Då har ytterligare åtgärder behövt vidtas. För de kom- muner som haft svårigheter att klara en ekonomi i balans är orsaken bland annat att åtgärder satts in för sent och ännu inte fått effekt samt att kostnader som varit svåra att förutse har ökat. Av de fyra landstingen uppfyller två villkoren i avtalet och två landsting redovisar ett negativt resultat i bokslutet . Värm- lands läns landsting som hade stora problem i början, tilldelades en särskild utredare som på plats var en resurs för . Detta var en bidragande orsak till att klarat avtalet. Ett problem för bägge landstingen som inte klarat ekonomisk balans har varit den turbulens som rått för bemanning av läkar- och sjukskötersketjänster. De s.k. stafetterna har drivit upp kostna- derna. 3.8Vilka typer av åtgärder har vidtagits? Vilka åtgärder som vidtagits i kommunerna och landstingen varierar. Generellt kan sägas att de som använt osthyvelsprincipen haft svårare att nå resultat. Detta är troligen ett tillvägagångssätt som gör det svårt att uppfylla syftet med en hållbar balans i ekonomin. Strukturella förändringar, t.ex. att lägga ned viss verk- samhet eller att avveckla fastighetsbestånd har gett snabbare och effektivare resultat. Exempel på besparingar som har använts: att inte återbesätta tjänster, indragning av tjänster, verksamhets- förändringar eller nedläggning av särskilt boende, ny resursfördel- ningsmodell för , nedläggning av skolor, uppsägning av lokaler och ny kostorganisation. Omstrukturering av olika verk- samheter har även förekommit, t.ex. inom barnomsorgen, grund- skolan och gymnasieskolan. På kort sikt fungerar uppenbarligen det arbetssätt som använts via avtalen med staten. Hur det fungerar på vet vi inte. Kommer balansen att upprätthållas eller kommer en rekyl med kraftiga kostnadsökningar? Det kommer förmodligen även i fram- tiden att till stor del bero på ledarskapet, hur uthålliga och mål- medvetna man är i kommunen eller . Det är dock först efter som det är möjligt att uttala sig om detta. Ett gott tecken är att 9 av de 10 kommuner som fick slutligt bidrag baserat på bokslutet har lyckats bibehålla en ekonomi i balans 2002. Några framhåller att den ekonomiska uppföljningen förbättrats och att detta ökar förutsättningarna för en varaktigt balanserad ekonomi. En oroande faktor är de sämre samhällsekonomiska utsikterna för enligt många bedömare. Kommunerna och landstingen kan inte räkna med en lika god intäktsutveckling som man haft . Det kan därför finnas en risk för att antalet kommuner och landsting med betydande balansproblem kommer att öka. 3.10Hur ser kommunerna och landstingen på det arbete som bedrivits ? Kommunerna och landstingen har besvarat ett antal frågor om arbetet som de bedrivit med anledning av avtalet med staten. Detta för att få kommunernas och landstingens syn på arbetet som bedrivits och den uppföljning som avtalen föranlett. En fråga gällde om avtalet med staten varit ett stöd i strävandena att nå ekonomisk balans. Samtliga kommuner och landsting som svarat på frågorna svarade ja på denna fråga. Bland annat svarade man att genom avtalet fick kommunledningen ytterligare ett verk- tyg att kommunicera kommunens dåliga ekonomi med verk- samheterna och medborgarna. När kommunen slöt ett avtal med staten om kostnadssänkningar fick man ett tydligt mål att sluta upp kring. Avtalet gav också signalen om allvaret i den ekonomiska situationen. Risken att gå miste om statsbidraget har varit ett hot som det har motiverat politiker och anställda att gemen- samt verka för att avtalet uppfylls. Andra framhöll att avtalet gett den interna ekonomistyrningen kraft, tyngd och legitimitet. Flera har lyft fram den politiska enighet som uppnåddes i samband med avtalet som det mest betydelsefulla. En annan frågeställning gällde huruvida förutsättningarna att var- aktigt ha en ekonomi i balans ökat genom avtalet med staten. Huvud- delen har svarat ja på denna fråga. Insikten om att det är viktigt få varaktig balans har ökat kraftigt. Det har dock framhållits att det finns en del som tror att kommunens ekonomi är stabil efter att avtalet har klarats, vilket den inte är. Det krävs pedagogik för att förklara att det fortfarande finns mycket att göra för att upp- rätthålla en ekonomi i balans på lång sikt. En kommun har svarat ett avtalet i mindre utsträckning bidragit till en långsiktig lösning. Kommunen anser sig missgynnad av utjämningssystemet. Några framhåller att den ekonomiska uppföljningen förbättrats och att detta ökar förutsättningarna för att varaktigt ha en ekonomi i balans. En fråga var om arbetet med uppföljningen av avtalet (kontakter med andra kommuner och landsting, goda exempel, eventuell konsult- hjälp) varit till nytta. De flesta har svarat ja på denna fråga, några kommuner har svarat att de inte haft nytta av kontakter med andra kommuner eller goda exempel. Några har framhållit att det alltid är lärorikt och intressant och inspirerande att lyssna till andras erfarenheter i ett förändringsarbete. En kommun framhåller att kontakter med andra kommuner och konsulthjälp varit inspire- rande och visat nya möjligheter för framtiden. De flesta kommuner och landsting som haft konsulthjälp har framhållit att de haft stor nytta av detta i förändringsarbetet. En kommun svarar att erfaren- hetsträffar bekräftat att de flesta kommuner brottas med problem som är variationer på samma tema. En kommun menar att det varit positivt med de kontinuerliga uppföljningar som avkrävts kom- munen, eftersom det gjorts en noggrann genom- gång av hur beslutade åtgärder genomförts eller inte kunnat genomföras och vilka åtgärder som i så fall ersatt de ursprungliga planerade åtgärderna. Kommunerna och landstingen fick frågan om de saknat några inslag i uppföljningen. Flertalet svarade nej på detta. Någon enstaka tycker att bruttokostnadsbegreppet varit svårt att ta till sig. Någon har uttryckt att det är viktigt att regeringen fortsätter att följa upp kommunerna som fick bidrag även framöver. En kommun saknade kontinuitet i förhållande till det arbete som gjordes inför avtalet. Några kommuner har angivit att utredningen borde ha besökt varje kommun på plats. En kommun har inte upplevt sig få något gensvar på lämnade redovisningar, hur de ligger till för att anses uppfylla villkoren i avtalet. Vilka har då varit de största hindren och svårigheterna i arbetet? Exempel på svar: att utarbeta den konkreta åtgärdsplanen och förankra den internt samt bland kommuninnevånarna. Att hålla motivationen uppe efter att ha sänkt kostnadsnivån . Att det tar tid att förankra svåra beslut. Att genomföra de olika åtgärderna, dels har ibland själva tidsaspekten varit ett hinder, dvs. att genomförandet av förändringar dragit ut , dels att någon planerad åtgärd inte gav avsedd effekt. En fortsatt minskad befolk- ning samt ökade behov inom äldreomsorgen och andra verksam- heter, vilket har gjort ytterligare besparingar nödvändiga. Svårig- heten i ett arbete som detta ligger enligt en kommun till stor del i kommunikation och information i organisationer av kommunernas storlek. Mycket av genomförandet av de förändringar som beslutas på högre nivå ska i slutändan genomföras ute i den operativa verk- samheten och avståndet mellan beslutsnivån och den genom- förande nivån är ofta ganska stort. Svårigheten ligger därför ofta i att få ut korrekt information om de beslut som fattas till den del av organisationen som ska genomföra densamma. Har kvaliteten i verksamheterna påverkats negativt? Det är något förvånande att många har svarat att verksamheten inte påverkats alls, eller bara marginellt. Men svaren varierar från att kvaliteten i verksamheterna inte påverkats alls till att kvaliteten har försämrats när det sparats på personal. Många har kunnat vidta åtgärder som inte påverkat kvaliteten i verksamheterna. Några menar att det är svårt att mäta om kvaliteten påverkats av omstruktureringen. Kommunerna och landstingen fick frågan om de delar slutsatserna i forskningsrapporten från vänd- ning som behandlas i kapitel 4. Alla kommuner och landsting som svarat och tagit del av rapporten, håller med forskarna i deras slutsatser. Särskilt framhålls enighet och politiskt och administra- tivt ledarskap. Även de kommuner som själva var föremål för analys i rapporten delar slutsatserna. Rapporten har diskuterats flitigt på en del håll. En kommun framhöll att rapporten visar det finns mer att göra i kommunen. En kommun pekar på att rappor- ten anger att förändringsprocessen kommer att fortgå. En viktig fråga i det sammanhanget är ansvarsfrågan, dvs. om det är kommu- nen eller någon annan, t.ex. staten som äger problemet. Kom- munens uppfattning är att det är kommunen som äger problemet utifrån de förutsättningar som gäller. Detta präglar arbetet i den kommunen, vilket för den skull inte innebär att de avstår från att medverka i debatten kring ansvarsfrågan stat-kommun, utjäm- ningssystem, regionalpolitiska åtgärder osv. ombads kommunerna och landstingen att rangordna vilka av följande faktorer som har spelat störst roll i arbetet med att få balans i ekonomin (den politiska ledningen, politisk samsyn, statliga beslut, beslutsprocessen i kommunen/, krav från medbor- garna, information och förankring i förvaltning och bland medborgar- na, annat exemplifiera) Den politiska ledningen, politisk enighet, beslutsprocessen, information och förankring hamnar högst hos de flesta av kom- munerna och landstingen. Men det finns exempel där politisk sam- syn hamnat sist. En kommun angav ökade intäkter som den faktor som spelat störst roll. En kommun framhåller att revisorerna varit ett mycket bra bollplank vid arbetet med att utarbeta nya rutiner, visioner och mål. 3.11Avslutande möte med kommunerna och landstingen hölls ett avslutande möte med kommunerna och landstingen på i . Statsrådet medverkade och redovisade sina synpunkter på det arbete som bedrivits i kommuner och landsting med anledning av avtalen med staten via Kommundelegationen. Deltagarna diskuterade problem och möjligheter med att driva verksamhet med god kvalitet och en ekonomi i balans. Det är viktigt att ta till vara de erfarenheter som kommer ut från det arbete med omstrukturering som bedrivits i kommuner och landsting. Förvaltningshögskolan vid har därför på utredningens initiativ genomfört ett forskningsarbete med inriktning på att belysa framgångsfaktorer för förändring av ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting med utgångs- punkt i det arbete som bedrivs. En rapport redovisades . I rapporten redovisas förklaringar till varför fem kommuner, (, , , och ) som hamnat i finansiella problem lyckats vända utvecklingen. Författarna har sökt förklaringar genom att genomföra och analysera ett stort antal personliga intervjuer med personer i ledande ställ- ning i de fem kommunerna. Analyserna visar att vissa företeelser är återkommande och kan antas ha betydelse för att åstadkomma en mer gynnsam utveckling i alla fall på kort sikt. Nedan redovisas ett referat av delar av innehållet i rapporten. 4.1Vad förklarar utveckling? I den studie som ligger till grund för rapporten söks förklaringar till varför fem ekonomiska enheter, fem primärkommuner som hamnat i finansiella problem, lyckats vända på utvecklingen. De studerade kommunerna är , , , och . De fem kommunerna ingår i den grupp kommuner som staten via Kommundelegationen tecknat avtal med.