sou · GRB35 · 2004-01-01 00:00:00 — DV:s ge- neraldirektör har därvid haft regeringens uppdrag att göra en över- syn av ledningsfunktioner, organisation och arbetsformer. Uppdraget redovisades i rapporten i underlag för principbeslut angående tingsrättsorganisationen i länet m.m. Inte heller dessa frågor omfattas emellertid av mina direktiv. Regeringen gav () i upp- drag att granska genomförda förändringar av tingsrätts- organisationen åren 1999–2001 (Ju 2001/8588). Enligt uppdraget skulle RRV granska om de genomförda för- ändringarna i tingsrättsorganisationen har skapat större för- utsättningar för att uppnå de mål som regeringen har ställt upp för reformeringen av tingsrättsorganisationen. RRV skulle vidare analysera vilka konsekvenser i övrigt som de genomförda för- ändringarna har medfört vad gäller verksamhetens effektivitet. I uppdraget ingick vidare att belysa konsekvenserna av de olika organisatoriska lösningar som har valts. RRV redovisade uppdraget till regeringen i rapporten i förändring – Granskning av tolv sammanlagda tingsrätter 1999–2001 (RRV 2002:9). Uppdraget genomfördes genom fallstudier av de aktuella tings- rätterna. RRV besökte därvid de nybildade tingsrätterna och, i förekommande fall, deras kanslier på annan ort. Vid besöken intervjuades samtliga domstolschefer samt därutöver ett antal administratörer, domare, domstolssekreterare, tingsnotarier och inskrivningshandläggare. RRV har vidare intervjuat företrädare åklagarväsendet, kriminalvården, polisen och advokatkåren. Vidare har samtal förts med företrädare för , och . RRV har därtill granskat data från och Riksåklagaren och har genomfört en enkätundersökning i de kommuner som på något sätt har berörts av förändringarna i tingsrättsorganisationen. RRV har med hänvisning till den korta tid som har gått sedan sammanslagningarna genomfördes gjort den övergripande bedömningen att det inte har varit meningsfullt att göra effekt- studier annat än i fråga om domstolarnas tillgänglighet och den geografiska samordningen med andra myndigheter. har RRV därför begränsat sig till att inhämta interna och externa aktörers uppfattning om vilka effekter som har uppstått, eller har möjlighet att uppstå, till följd av sammanläggningarna. RRV har sammanfattningsvis redovisat följande synpunkter beträffande frågan om de genomförda förändringarna i tingsrätts- organisationen har skapat större förutsättningar för att uppnå de mål som regeringen har ställt upp för reformeringen av tingsrätts- organisationen: Y Statsmakternas mål att bibehålla tillgängligheten vid samman- läggningar av tingsrätter har i allt väsentligt kunnat uppnås. Motsatt förhållande gäller dock beträffande de nämndemän som tjänstgör ofta. Y Sammanläggningarna har ökat den geografiska samordningen mellan domstolarna, åklagarna och kriminalvården. Sam- ordningen skulle kunna öka än mer om de tingsrätter som bedriver sin verksamhet på flera orter valde att lotta mål med häktade på enbart sätesortens (dvs. den ort där tingsrättens ledning och den huvudsakliga administrationen finns) rotlar. Y Sammanläggningarna har genom att skapa större tingsrätter ökat förutsättningarna för att pröva olika former för förstärkning av beredningsorganisationen. Möjligheterna har dock ännu inte utnyttjats i full utsträckning. Y Möjligheterna till specialisering har ökat genom att tingsrätterna får ett större målunderlag. Domarna vid de flesta tingsrätterna anser dock att målunderlaget även efter sammanläggningarna inte är tillräckligt stort som grund för specialisering. Många domare anser även att det inte behövs ytterligare specialisering. Y Det går inte att bedöma om förutsättningarna för personal- rekrytering har förbättrats på något avgörande sätt efter sammanläggningarna. Y Förutsättningarna för återkommande kompetensutveckling har ökat något vid de större tingsrätterna. För flertalet tingsrätter är förutsättningarna oförändrade, medan några tingsrätter alltjämt är så små och sårbara att verksamheten försvårar kompetensutveckling. RRV har vidare bedömt effekterna av samanläggningarna på följande områden: Y De kommuner där tingsrätten inte längre bedriver någon verksamhet framhåller negativa effekter på tillgänglighet till tingsrätten, kommunens arbetsmarknad och betydelsen av tingsrättens symbolvärde. Enligt RRV synes dock för- ändringarna i fråga om inskrivningsväsendet och bouppteck- ningarna, vilka har skett oberoende av sammanläggningarna, i stor utsträckning ha påverkat kommunernas uppfattning om tillgängligheten. Y RRV kan se besparingar till följd av sammanläggningarna i form av minskade kostnader för personal som har sagts upp och för lokaler som inte längre används. I praktiken är dock besparingspotentialen osäker eftersom behov kan uppkomma om att utöka lokalerna. Y Nedläggningen av små, judiciellt och administrativt sårbara enheter bidrar till att stärka domstolsstrukturen och göra domstolsväsendet som helhet bättre rustat att hantera förändringar i omvärlden som möjligheterna att utveckla verksamheten ökar. Y Modellen att efter en sammanläggning bedriva verksamheten vid en tingsrätt vid två eller flera orter har både för- och nackdelar. Fördelarna är att tillgängligheten i form av restid är oförändrad, att kommunens arbetsmarknad inte påverkas och att tingsrättens symbolvärde är intakt. Nackdelarna är att flexibiliteten i resursanvändandet minskar, att kostnaden för lokaler blir högre, att arbetsbelastningen riskerar att bli ojämnt fördelad, att logistiken med handlingar som skall förflyttas leder till administrativt merarbete med en ökad risk för rättosäker handläggning, att ledningens överblick över organisationen minskar och att avsaknaden av en platschef vid en kansliort leder till minskad överblick och försvårar samordningen av tingsrättens verksamhet. Av mina direktiv framgår att RRV:s rapport är tänkt att utgöra ett underlag för den utvärdering som jag skall göra. De närmare detaljerna vad gäller RRV:s granskning och slutsatser kommer därför att redovisas tillsammans med mina överväganden. Av mina direktiv framgår att jag skall bedöma hur de genomförda förändringarna förhåller sig till de mål som regeringen har ställt upp för arbetet med att reformera tingsrättsorganisationen. De mål som avses är att bibehålla tillgängligheten, skapa möjlig- heter för en stärkt beredningsorganisation, säkerställa möjligheter- na att rekrytera personal, skapa förutsättningar för återkommande kompetensutveckling, öka möjligheterna att specialisera verksam- heten och förbättra den geografiska samordningen med rättsväsen- dets öriga myndigheter. Nedan följer mina överväganden med avseende på de angivna målen. De sammanläggningar som omfattas av mina direktiv har genom- förts relativt , i vissa fall endast för ett drygt år sedan. Det är inte möjligt att efter så göra några säkra bedömningar av regeringens mål i alla delar. Mina överväganden måste ses mot den- na bakgrund. Min bedömning: Regeringens mål om bibehållen tillgänglighet har i allt väsentligt uppnåtts. Regeringen har beträffande tillgängligheten anfört att domstolarna bör finnas på sådana platser i landet så att de flesta medborgare har ett rimligt avstånd till en tingsrätt (skr. 1999/2000:106 s. 45). RRV har i sin rapport analyserat regeringens mål beträffande till- gänglighet och har även bedömt effekten av sammanläggningarna med avseende på detta mål. RRV har i sin analys utgått från de be- räkningar i fråga om avstånd och restider som DV har tagit fram i sina analyser och har därtill gjort egna beräkningar. RRV har vidare tagit hänsyn till de uppfattningar om tillgängligheten som har förts fram av andra aktörer. RRV har bedömt att den sammanlagda restiden vid en genom- snittlig tingsrätt ökar för berörd allmänhet med 1 270 tim- mar, för nämndemän och för advokater . Vid samtliga de tingsrätter som omfattas av studien har RRV be- dömt att restiden totalt har ökat med , vilket omvandlat i pengar (enligt RRV en kostnad om ) skulle ge en samhällsekonomisk kostnad med i storleksordningen . Enligt RRV har det inte varit möjligt att dra några entydiga slut- satser i fråga om kostnader för målsägande, parter och vittnen så- vitt avser ersättning för exempelvis resor och inkomstbortfall. RRV:s analyser visar i dessa fall exempel på såväl ökningar som minskningar av kostnaderna. RRV har redovisat vad tingsrätterna har anfört beträffande till- gängligheten. Efter kontakter med företrädare för tingsrätterna har RRV konstaterat att hälften av dessa har uppgett att tillgänglighe- ten för allmänheten i stort sett är oförändrad och att den bedöm- ningen bygger på uteblivna negativa reaktioner. I ett fall har upp- getts att tillgängligheten har blivit bättre, vilket anges bero på att den aktuella tingsrätten har två kansliorter. I fyra fall har uppgetts att tillgängligheten har blivit sämre. Den synpunkten har i ett fall framförts att de personliga kontakterna med allmänheten har minskat, men det förhållandet kan enligt RRV förklaras med att inskrivnings- och bouppteckningsärenden genom andra reformer har lyfts bort från tingsrätterna. RRV har vidare redovisat vad de berörda kommunerna har an- fört. Av de 13 kommuner som har förlorat sin tingsrätt anför 11 att de upplever en minskad service och tillgänglighet, t.ex. i fråga om avstånd och personliga kontakter. Den synpunkten har framförts att rättsväsendet i dessa kommuner har blivit mer osynligt och mindre samordnat. Vad gäller nämndemännen har RRV erfarit att dessa har uttryckt en negativ uppfattning om sammanläggningarna. Nämndemännen uppträder, jämfört med allmänheten, förhållandevis ofta i domsto- len och upplever därför förlängd restid som mer negativt. Enligt RRV kan vidare det faktum att många nämndemän är äldre göra resandet i sig besvärligt. Enligt RRV har endast i ett fall en tingsrätt framhållit att sam- manläggningarna har medfört försämringar för berörda advokater. Enligt RRV har flera tingsrätter uppgett att advokater i orter som har blivit av med sin dömande verksamhet antingen har flyttat eller planerar att flytta verksamhet till den nya tingsrättens sätesort. Några tingsrätter har till RRV framfört synpunkten att de orter som har blivit av med den dömande verksamheten riskerar att bli av med juridisk kompetens och att advokatservicen till allmänheten därigenom försämras. Enligt företrädare för advokatkåren har öka- de restider i en del fall medfört att mål som ersätts enligt den s.k. brottmålstaxan blivit mindre lönsamma. RRV uppger dock att före- trädare för advokaterna påpekat att den ökade restiden skall ses mot bakgrund av vikten av att utveckla ett hållbart och rättssäkert rättsväsende. Enligt RRV är det naturligtvis ett problem att små orter blir av med allt mer av privat och offentlig verksam- het. RRV menar dock att detta bör ses i ljuset av en större sam- hällsomvandling mot ökad koncentration till större orter som sker oberoende av om tingsrätter läggs ned. RRV gör beträffande tillgängligheten följande sammanfattande bedömning: Våra iakttagelser tyder sammantaget på att sammanläggningarna av tingsrätter inte i någon större utsträckning har påverkat uppfattningen om domstolarnas tillgänglighet. beräkningar av av- stånd och restider visar att restiden till tingsrätten för merparten av de berörda ökar med som mest . Tingsrättsintervjuerna ger vid handen att ökat avstånd till tingsrätten inte upplevs av allmänheten som ett större problem. En del berörda nämndemän och advokater är negativa till längre restider till tingsrätten. Vår bedömning är att statsmakternas mål att bibehålla tillgänglighe- ten vid sammanläggningar av tingsrätter i allt väsentligt har kunnat uppnås. En ökning av restiden för dem som kallas till tingsrätten har naturligtvis betydelse för den enskilde medborgaren. För flertalet som berörs handlar det dock om ett besök i tingsrätten i genomsnitt högst en gång i livet. Endast få personer besöker en tingsrätt . Sammantaget bedömer vi att förändringarna i restider ligger inom ramen för en rimlig tillgänglighet. För de nämndemän som tjänstgör ofta och fått längre och krångligare resväg har, enligt vår bedömning, dock målet att bibehålla tillgängligheten inte kunnat nås. Att tillgängligheten i allt väsentligt har kunnat bibehållas torde bero på att de sammanläggningar vi har granskat i flera fall har varit försik- tiga till sin karaktär. Bibehållandet av dömande verksamhet på flera av de gamla tingsrättsorterna har bidragit till att allmänheten inte upple- ver några större förändringar i tillgänglighet. Jag har inte anledning att ifrågasätta de beräkningar rörande den samhällsekonomiska kostnaden som RRV har genomfört. De sammanläggningar av tingsrätter som omfattas av mina direk- tiv har berört tingsrätter som ligger geografiskt relativt nära var- andra, i de flesta fall någon eller . Det finns i samtliga fall tillgång till allmänna kommunikationer. Vid en bedömning av tillgängligheten för den berörda allmänhe- ten måste utgångspunkten tas i hur mycket nedläggningen av tings- rätten på den egna orten påverkar den enskilde. lät genomföra en enkätundersökning av hur stor del av befolkningen som över huvud taget har varit i kontakt med en domstol. Resultatet av undersökningen visar att av den vuxna befolkningen har besökt en tingsrätt. Flertalet av dessa personer, , har under sin livs- tid besökt en tingsrätt högst två gånger. Kommittén har beräknat att av den vuxna befolkningen be- söker en tingsrätt (sammanställning av grundmaterial års , SOU 1998:135, s. 141 och bilaga 8). De allra flesta människor i har således ingen kontakt med tingsrätten över huvud taget. Bland dem som ändå har en sådan kontakt rör det sig i övervägande antalet fall of- tast om någon enstaka kontakt i livet. Mot denna bakgrund framstår ett ökat avstånd till tingsrätten om någon eller som en helt försumbar försämring för allmänheten. Avståndet till tingsrätten i de nu aktuella fallen måste därför även efter sammanläggningarna alltjämt betraktas som rim- ligt. Även i den referensgrupp med företrädare för riksdagspartier- na som har biträtt utredningen har uttryckts att betydelsen för all- mänheten av de nu berörda sammanläggningarna inte skall överdri- vas. Det har dock från referensgruppen framförts att av- ståndet från bostadsorten till tingsrätten inte bör vara alltför stort, men att det är nödvändigt att också ta hänsyn till att befolknings- underlaget för en domstol på vissa orter kan vara alltför litet. Från de kommuner vars tingsrätt har lagts ned har såväl under arbetet med sammanläggningarna som i RRV:s granskning fram- förts en oro vad gäller minskad service och tillgänglighet. Det bör i det samanhanget hållas i minnet att de nu aktuella sammanlägg- ningarna sammanföll i tiden med omorganisationen av landets in- skrivningsmyndigheter och överflyttningen av boupptecknings- ärendena till skattemyndigheterna. Dessa förändringar, som inte har något samband med sammanläggningarna, torde vara en väl så vikig faktor vid bedömningen av tingsrättens service och tillgäng- lighet. Det har dock vid en sammanställning av kommunernas syn- punkter varit svårt att särskilja vad som hänför sig till den ena eller andra reformen. För nämndemännen är situationen delvis annorlunda. Dessa tjänstgör relativt ofta vid tingsrätten och påverkas därmed, såsom också RRV har konstaterat, i större utsträckning av de längre av- stånden. De relativt små avstånd som det ändå är fråga om vid de tingsrätter som omfattas av mitt uppdrag bör dock inte vara avgö- rande för möjligheten att fullgöra uppdraget som nämndeman. Sär- skild hänsyn bör dessutom kunna tas till de nämndemän som be- höver resa längre sträckor till den nya tingsrätten. Genom att ex- empelvis låta flera nämndemän från ett område tjänstgöra möjliggörs för nämndemännen att ordna med samåkning. Frågan om nämndemännen behandlas också under avsnitt 5.1.4 nedan an- gående rekrytering. Jag skall enligt mina direktiv särskilt uppmärksamma eventuella skillnader mellan de tingsrätter som har en respektive två eller flera kansliorter. Vad gäller tillgängligheten är det självklart att den s.k. flerortsmodellen medför en bättre tillgänglighet för såväl allmänhet som nämndemän. Med de relativt små avstånd som det är fråga om i de här aktuella fallen skulle det dock inte ha inneburit någon av- görande försämring i fråga om tillgängligheten om dessa samman- läggningar i stället hade genomförts fullt ut. Sammanfattningsvis är det min bedömning att tillgängligheten till tingsrätterna även efter sammanläggningarna får anses godtagbar. Det finns skäl att understryka att mitt uppdrag omfattar sam- manläggningar i regioner med korta avstånd mellan de berörda or- Det kan finnas skäl till andra överväganden i samband med organisationsförändringar i regioner där avståndet mellan tätorter- na är större, t.ex. i landets norra delar. Min bedömning: Genom att öka storleken på de berörda, genom sammanläggningarna bildade tingsrätterna har det uppstått bättre förutsättningar för att skapa stärkta beredningsorganisationer. Möjligheterna att skapa organisationer för en effektivare beredning av mål och ärenden har dock inte tillvaratagits fullt ut. vid tingsrätterna har traditionellt byggt på ett rotelsystem där varje rotel bemannas av en domare, en notarie och en domstolssekreterare. Det är möjligt för domaren att inom ramen för detta system delegera arbetsuppgifter till notarien och domstolssekreteraren. har försök gjorts att förändra beredningsorganisationen efter främst två modeller: rotelgrupper och storrotlar. En rotelgrupp utgör en mer eller mindre löst sam- mansatt organisation, medan en storrotel utgörs av en rotel med fler än en domare och där målen på roteln som sådan. Till dessa typer av beredningsorganisationer är ofta knuten en beredningsjurist som samordnar arbetet, vilken oftast är notarie eller fiskal. Regeringen har beträffande beredningsorganisationen anfört att det för att även klara en snabb och kompetent hand- läggning av mål och ärenden i domstol fordras en stärkt bered- ningsorganisation som kan renodla domarens arbete till verksamhet som kräver domarens kompetens. Regeringen har vidare anfört att för att åstadkomma detta varje domstol behöver ett större målun- derlag än vad de allra minsta tingsrätterna har (skr. 1999/2000:106 s. 46). Enligt RRV har sex av de granskade tingsrätterna utvecklat någon form av beredningsorganisation. Organisationerna har skapats såväl före som efter eller i samband med sammanläggningarna. Vid två av tingsrätterna finns en storrotel med en särskild bered- ningsjurist, medan övriga har organiserat sig i rotelgrupper. Två av de granskade tingsrätterna har haft försöksverksamhet med storro- tel, men försöken har avbrutits. Ytterligare två tingsrätter har för avsikt att påbörja ett arbete som syftar till förändringar i bered- ningsarbetet. RRV gör beträffande beredningsorganisationen följande bedöm- ning: Enbart det faktum att en tingsrätt ökar i storlek ger enligt vår gransk- ning ökade möjligheter till att pröva olika alternativa former för be- redningsorganisation. Så har också skett vid flera av de granskade tingsrätterna. Vår granskning visar också att det är möjligt att inom ramen för en liten tingsrätt stärka beredningsorganisationen. Möjligheterna är dock begränsade i förhållande till större tingsrätter. Vi kan konstatera att förekomsten av alternativa beredningsorgani- sationer vid sammanlagda tingsrätter inte primärt är beroende av om sammanläggning skett med annan tingsrätt eller inte. Hälften av de granskade tingsrätterna var redan tidigare relativt stora med sju rotlar eller mer. För några tingsrätter gällde att sammanläggningen endast medförde en marginellt ökad storlek. Oavsett med vilka förutsättning- ar tingsrätterna gått samman har de infört, inte infört eller prövat men avslutat försök med olika former av beredningsorganisation. Enligt vår mening finns det även andra faktorer som bidrar till att en domstol har möjlighet att införa en alternativ beredningsorganisation. Viljan hos tingsrättens ledning, domarna och kanslipersonalen att för- ändra sitt arbetssätt är enligt vår uppfattning en väsentlig förutsättning för att lyckas. Vi kan således konstatera att en tingsrätt egentligen inte behöver ha en viss minsta storlek förutom att den bör ha mer än en rotel för att införa någon form av alternativ beredningsorganisation. Däremot kan en större domstol vara mer flexibel. Ju större denna flexibilitet är, desto större blir också förutsättningarna för personalen att delta i kompetensutveckling utan att målbalanserna växer sig höga. Kompe- tensutveckling för kanslipersonalen är i sig en viktig förutsättning för att uppnå ytterligare flexibilitet i arbetssättet, eftersom detta bildar grund för delegering av beslutskapacitet från domare till sekreterare. Detta i sin tur bidrar till att renodla domarnas arbete till mer dömande verksamhet. RRV menar avslutningsvis att de möjligheter som skapats i och med sammanläggningarna ännu inte har utnyttjats i full utsträck- ning, men att utgångsläget för en vidare utveckling och förstärk- ning av beredningsorganisationen är gott. Arbetet med att skapa nya former för beredningsorganisationer sker antingen helt internt inom domstolarna eller i samarbete med genom verkets utvecklingsgrupp. Tillkomsten av nya beredningsorganisationer och resultatet av de försök som har gjorts vid olika tingsrätter hänger därför nära samman med den verksamhet som bedrivs av . Regeringen har gett RRV i uppdrag (Ju 2002/8935) att utvärdera resultatet av de insatser för utvecklingen av verksamheten vid domstolarna som har bedrivits 2002. Uppdra- get avser såväl utvecklingsgruppens arbete som andra projekt och försöksverksamheter inom domstolsväsendet. RRV skall vidare analysera och bedöma om projekten och försöksverksamheterna har skapat större förutsättningar för domstolarna att uppnå de mål som regeringen har ställt upp för reformeringen av domstolsväsen- det. I uppdraget ingår också att belysa fördelar och nackdelar av de olika metoder som har valts i utvecklingsarbetet. Uppdraget skall redovisas . RRV:s granskning skall självfallet inte föregripas och jag avstår av det skälet från att bedöma de en- skilda projekt och försöksverksamheter som har bedrivits vid de nu aktuella tingsrätterna vad gäller omfattning, kvalitet och resultat. På ett mer generellt plan bör dock kunna fastslås att tingsrättens storlek har en betydelse för möjligheten att kunna skapa effektiva beredningsorganisationer. På flera tingsrätter har uttryckts att tingsrätten även efter sammanläggningen alltjämt är för liten för att en stärkt organisation för beredningen av mål och ärenden skall kunna skapas. Det är dock min uppfattning att en stärkt beredningsorganisa- tion även vid mindre tingsrätter skulle kunna leda till ett effektivare arbete. En beredningsorganisation medför att sårbarheten vid till- fällig frånvaro minskar. Samarbetet i rotelgrupper eller storrotlar gör ansvarfördelningen i sådana situationer klarare, eftersom en organisation för att ta hand om situationen redan finns. En sådan effekt torde kunna uppnås även vid de mindre tingsrätterna. som möjligen rent praktiskt kan medföra svårigheter vid skapandet av en beredningsorganisation vid de mindre tingsrätterna är att det vid dessa domstolar är svårare att ta individuella hänsyn. Inte alla domare är villiga att delta i de projekt som bedrivs. Detta kan vid de större tingsrätterna ofta lösas genom att det vid sidan av rotel- grupper eller storrotlar finns en eller ett par rotlar som arbetar en- ligt den traditionella modellen. Vid de mindre tingsrätterna torde det dock i större utsträckning krävas enighet kring en viss modell bland domarna för att en omorganisation skall framstå som me- ningsfull. Oavsett tingsrättens inställning till nya former för beredningen av mål och ärenden framgår tydligt att ett avgörande problem i sammanhanget är svårigheten att finna kompetent personal att tjänstgöra som beredningsjurister. Särskilt stort förefaller proble- met vara utanför storstadsområdena.