sou · GRB359d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I RFC 1591 uttalas att den del av administrationen som avser namntilldelning utgör en av de tjänster som den som ansvarar för den nationella toppdomänen skall tillhandahålla. som haft att admi- nistrera den nationella toppdomänen se har namntilldelningen styrts av olika regelverk som fortlöpande arbetats om för att möta de behov som finns av att registrera domännamn under toppdomänen. Utvecklingen av regelverket har gått från ett relativt restriktivt system med klara regler om förprövning till det mer öppna regel- verk som tillämpas . Regelverket har därmed successivt om- arbetats på ett sätt som gör att det svarar mot de krav som allmänt bör ställas. Det är emellertid angeläget att en fortsatt utveckling av regelverket för namntilldelning också fortsättningsvis sker på ett sätt som beaktar behovet av att tillgodose allmänhetens intressen. För att säkerställa att så sker bör också namntilldelningen vara en av de delar av administrationen av toppdomänen se som bör regleras. Om regelverket för namntilldelning för en nationell toppdomän tillåter eller uppmuntrar registrering av fysiska eller juridiska per- soner med hemvist utanför den region som toppdomänen avser, Vilka delar av administrationen av toppdomänen se bör regleras? bör den nationellt ansvarige, enligt artikel 9.1.6 i GAC:s principer, tillämpa ett tvistlösningsförfarande som säkerställer att alla de registrerades och tredjemans intressen beaktas. Det nya regelverk som styr namntill- delningen under toppdomänen se ger möjligheter till registrering som medför att bör tillämpa ett alternativt tvist- lösningsförfarande. Ett sådant förfarande tillhandahålls också av stiftelsen sedan det nya regelverket började tillämpas. För att garantera att så också fortsättningsvis kommer att vara fallet bör rekommendationen i GAC:s principer återspeglas i en reglering av administrationen av den nationella toppdomänen för . Av artikel 5 i GAC:sprinciper följer att staten har ansvaret för att verksamheten med att administrera den nationella toppdomänen för landet i fråga uppfyller vissa i principerna uppställda krav. Som framgår av vad som anförts tidigare om DNS betydelse för Internet- användningen och de därmed förknippade samhällsviktiga funk- tionerna, finns det skäl att reglera bl.a. den tekniska driften och namntilldelningen. En sådan reglering torde innebära att ett antal handlingsdirektiv ställs upp som den administrativt ansvarige har att uppfylla i verksamheten. För att staten skall kunna ta det ansvar som krävs måste en möjlighet för kontroll och ingripande till- skapas. Därför måste en reglering omfatta även tillsynsverksamhet. 6Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig ? Vår bedömning: Den nuvarande rättsliga regleringen är inte tillräcklig för att tillgodose statens behov av inflytande över och insyn i toppdomänen se. 6.1Grunderna för statlig tillsyn En väl fungerande Internetanvändning utgör ett viktigt samhälleligt intresse som kräver att staten kan garantera åtkomligheten av sam- hällsnödvändiga resurser under toppdomänen se. Detta gäller särskilt i händelse av kris eller under andra exceptionella förhållan- den. För att åstadkomma detta krävs att det formuleras vissa krite- rier som staten anser skall vara uppfyllda när det gäller bl.a. admini- strationen av den nationella toppdomänen för . Därutöver krävs att kriterierna förenas med en kontrollmöjlighet. Detta kan åstadkommas genom att staten har ett faktiskt inflytande över eller insyn i verksamheten. Det bör dock, som nämnts i föregående kapitel, påpekas att en reglering av administrationen av en nationell toppdomän inte ensam kan säkerställa den eftersträvansvärda åtkomligheten. Till detta återkommer vi i kapitel 11. För administreringen av toppdomänen se ansvarar den för ändamålet bildade privaträttsliga . fullgör, enligt vad utredningen erfarit, sin ansvarsuppgift väl. Dock har stiftelsen kritik som riktats mot att förvaltningen av toppdomänen i stiftelseform omöjliggör insyn från allmänheten och tillräcklig statlig tillsyn. fann i sitt betänkande SOU 2000:30, se bl.a. s. 11 och 14 f, att det förekom legitimitetsbrister i förhållan- de till hur administrationen av domännamnssystemet var uppbyggd organisatoriskt och hur den hanterades. För att komma till rätta med bristerna och utöka möjligheterna till insyn i stiftelsens verk- Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? samhet föreslog dels att uppdraget att hantera toppdomänen se skulle formaliseras genom ett uppdrags- avtal mellan regeringen och , dels att regeringen skulle ges möjlighet att utse två ordinarie styrelseledamöter och en supp- leant i . Inget av dessa förslag har genomförts. Enligt utredningens direktiv skall vi lämna de författningsförslag som anses nödvändiga för att möjliggöra statlig tillsyn av GAC principer för administration av nationella toppdomäner för adresse- ring på Internet. Vad dessa innehåller och vad som bör regleras i dessa har behandlats i föregående kapitel. En fråga att ta ställning till är – för att kunna avgöra om en reglering är nödvändig eller inte – vilka tillsyns- och andra insynsmöjligheter som finns beträffande administrationen av den enda befintliga nationella toppdomänen för , dvs. 6.2Statlig tillsyn över administrationen av toppdomänen se Statlig tillsyn utgör ett förvaltningspolitiskt kontrollinstrument som är avsett att säkerställa att statsmakternas genom lagstiftning uppställda särskilda villkor eller kriterier i fråga om förhållandet mellan ett tillsynsobjekt och enskilda eller grupper av medborgare uppfylls. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) får föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant förfogande. I den mån tillsynsverksamhet utgör myndighetsutövning mot enskilda krävs alltså enligt 8 kap. 3 § RF att det finns stöd för tillsynsverksamheten i lag. Statlig tillsyn kan alltså sägas kräva att två förutsättningar är upp- fyllda. Dels skall det finnas i lag angivna kriterier för en viss verksamhet, dels skall det finnas stöd för tillsynsverksamheten i lag. Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? PTS är enligt 1 § PTS instruktion central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar på dagens radio- och tele- område. En sektorsmyndighet har ett ansvar för frågor inom hela sektorn, dvs. även för konsument- och miljöfrågor m.m. Enligt det förslag till ny lag om elektronisk kommunikation som lagts fram av regeringen, skall frågorna inom området för elektronisk kommuni- kation samlas till en sammanhållande sektorsmyndighet, PTS. Administrationen av den nationella toppdomänen se faller in under området för elektronisk kommunikation och därmed under PTS sektorsansvar. Det åligger alltså och kommer alltjämt att åligga PTS att bevaka administrationen av se samt rapportera till regeringen när åtgärder kan anses behövliga på området. har dock som sådan inga direkta möjligheter till tillsyns- eller insyns- åtgärder. Specifik författning för administrationen av en nationell toppdomän I svensk lagstiftning finns ingen författning som direkt reglerar den nationella toppdomänen se eller DNS i övrigt. I fråga om administrationen av toppdomäner har statsmakterna alltså inte ställt upp några särskilda villkor eller kriterier över admini- streringens utförande som tillsyn kan utövas över. Det kan dock nämnas att utredningen i ett tidigare delbetänkan- de, SOU 2002:60, föreslagit en ny lag om elektronisk kommunika- tion, EkomL. På det sätt vårt förslag till EkomL utformats har vi öppnat upp för möjligheten att fastställa adressplaner för elektro- nisk kommunikation och att meddela verkställighetsföreskrifter beträffande planerna och deras användning. Vi har även föreslagit att tilldelning av adresser ur en nationell adressplan skall ske efter ansökan därom till den myndighet som regeringen bestämmer samt att nyttjanderätter till sådana adresser får förenas med villkor. Som en konsekvens av dessa möjligheter och under förutsättning att en nationell adressplan för Internetkommunikation upprättas, ger vårt lagförslag genom 8 kap. EkomL möjlighet att utöva viss tillsyn över administrationen av toppdomänen se. I det slutliga lagförslaget har emellertid regeringen stannat för att begränsa regleringen till att gälla endast nummer (se prop. 2002/03:110 s. 155 ff.) Ett nummer kan vara ett namn eller en Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? adress, men det utmärkande är att det utgörs av siffror. Enligt förslaget skall den myndighet som fastställer nationella nummer- planer ha möjlighet att besluta om registrering och användning av sådana domännamn som är sammankopplade med nummer ur den nationella nummerplanen för telefoni. Detta innebär att ingående sifferstruktur för domännamnet skall överensstämma med telefon- numrets siffror. En funktion som översätter telefonnummer till Internetbaserade adresser är ENUM. Däremot träffas det traditio- nella DNS och därmed administrationen av toppdomänen se inte av den nya lagstiftningen. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det saknas lagstift- ning eller förslag därtill som ger uttryck för särskilda villkor eller kriterier med avseende på hanteringen av toppdomäner och därmed tillsynsmöjligheter däröver. Annan lagstiftning som grund för tillsyn I avsaknad av reglering som ger direkt uttryck för särskilda villkor eller kriterier med avseende på hanteringen av toppdomänen se, finns möjlighet i huvudsak endast att enligt associationsrättslig lagstiftning eller generell lagstiftning utöva tillsyn över den eller de organisationer som ansvarar för administrationen av toppdomänen se. vilar detta ansvar på den för ändamålet bildade . Genom att verksamhet bedrivs i stiftel- seform är stiftelselagen (1994:1220) tillämplig. Av 9 kap. stiftelse- lagen följer att alla stiftelser skall stå under tillsyn. Tillsynen motiveras av att det i regel inte finns något organ, såsom bolagsstämman vid drift i aktiebolag, som har befogenhet att både övervaka och ingripa mot stiftelsens förvaltning (prop. 1993/94:9 s. 87). Lagen ger möjlighet att i hög utsträckning göra undantag från tillsynen (se 9 kap. 10 och 10 a §§). Staten skall dock, genom tillsynsmyndigheterna, i princip ha det yttersta ansvaret för att medel som har donerats verkligen kommer till nytta för det ändamål som stiftaren har avsett när fråga är om en stiftelse som utövar näringsverksamhet eller är moderstiftelse (prop. 1993/94:9 s. 88 f.). Enligt 9 kap. 1 § stiftelselagen står en stiftelse under tillsyn av en behörig länsstyrelse eller av annan myndighet efter beslut av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? myndigheten har tre huvuduppgifter: kontroll, ingripande och service (prop. 1993/94:9 s. 87). I kontrollsyfte får en tillsynsmyndighet, i aktuellt fall länsstyrel- sen i , begära in handlingar eller upplysningar från en stiftelse. Kontrollen utövas dock först och främst genom att tillsynsmyndigheten granskar stiftelsernas årsredovisning för att kontrollera att stiftelsens förvaltning och revisionen av stiftelsen utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen. är skyldig att ingripa enligt 9 kap. 3 § stiftelselagen om det kan antas att så inte är fallet eller om en styrelseledamot eller förvaltare annars missköter sitt upp- drag. Enligt uppgift från i sker ingripanden huvudsakligen efter att på något sätt upp- märksammats på ett missförhållande som aktualiserar ett ingripan- de. Det är, enligt samma uppgifter, få stiftelser som blir föremål för ingripanden. I II-stiftelsens stiftelseförklaring anges att stiftelsen bl.a. skall främja en god stabilitet i infrastrukturen för Internet i och främja utvecklingen av hanteringen av domännamn under topp- domänen se och andra nationella domäner avseende . Ett på så sätt formulerat ändamål med en stiftelse får anses vara vidsträckt. Det innebär att det kan krävas såväl allmänna kunskaper om domännamnshantering som tekniska kunskaper om systemet för att det skall vara möjligt att bedöma om verksamheten utövas i enlighet med det i stiftelseurkunden angivna ändamålet. Sådana tillräckliga kunskaper och resurser saknar länsstyrelserna. Enligt uppgifter från länsstyrelserna i och län anlitas inte heller externa resurser för att kontrollera stiftelserna enligt tillsynsbestämmelserna. En möjlighet att säkerställa bl.a. nödvändig teknisk kompetens hos tillsynsmyndigheten är att förordna annan myndighet, t.ex. PTS, att utöva tillsynen enligt stiftelselagen. En annan sådan möjlighet är att skapa finansiella möjligheter för tillsynsmyndigheten att anlita externa experter. Det kan i detta sammanhang erinras om att det i förarbetena till stiftelselagen uttalas att den återkommande kontrollen berör endast årsredovisningsskyldiga stiftelser och att årsredovisningen tillsammans med revisionsberättelsen bör utgöra ett godtagbart underlag för tillsynsmyndigheternas granskning av stiftelsens för- valtning (prop. 1993/94:9, s. 88). Det får mot denna bakgrund betraktas som mindre sannolikt att den tillsyn som utövas över enligt stiftelselagen innefattar eller kommer att innefatta Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? en närmare kontroll av hur administrationen av toppdomänen se handhas. Kontrollen tar i princip endast sikte på stiftelsens verk- samhet i förhållande till dess ändamål och till efterlevnaden av stiftelselagen. Frågan om den tillsyn som utövas av över II-stiftel- sen är tillräcklig för att garantera allmänheten insyn i verksamheten problematiseras vidare något av att den praktiska hanteringen av toppdomänen sköts av stiftelsens dotterbolag . II-stiftel- sens ägarroll är, med stöd av 3 § i de till stiftelseurkunden knutna stadgarna, förenlig med stiftelsens ändamål såsom det klargörs i samma dokument. Ägarrollen skall dock tillgodose stiftelsens ändamål. Detta innebär i princip att dotterbolaget skall bedriva sin verksamhet i enlighet med stiftelsens ändamål. En sådan uppfatt- ning överensstämmer även med det uttalande som gjordes i för- arbetena till stiftelselagen om att ett dotterbolag inte är mindre bundet av det för stiftelsen gällande ändamålet (jfr SOU 2000:30 s. 173 och prop. 1993/34:9 s. 61). Eftersom tillsynen enligt stiftelselagen har stiftelsen som till- synsobjekt, torde tillsyn inte direkt omfatta den praktiska hantering av toppdomänen se som sker i bolaget. Läns- styrelsen kan, enligt vår bedömning, inte ingripa direkt mot NIC- SE med förelägganden eller andra tillsynsåtgärder. är i stället hänvisad till att rikta eventuella tillsynsåtgärder mot II-stif- telsen om dotterbolagets faktiska administration av toppdomänen se kan antas ske eller sker i strid med stiftelsens ändamål. Tillsynen beträffande dotterbolaget torde alltså vara begränsad till att kontrollera att ägarroll är förenlig med ändamålet samt att via stiftelsen ta del av redovisningshand- lingar för koncernen eller begära in handlingar m.m. i enlighet med vad ovan anförts. I administrationen av den nationella toppdomänen se ingår även att föra en kunddatabas och att, i enlighet med GAC:s principer, hålla ett register med kontaktinformation tillgängligt för allmän- heten. Ett sådant register innebär med nödvändighet behandling av personuppgifter. Verksamheten i denna del omfattas därför av personuppgiftslagen (1998:204), PUL, som enligt dess 1 § har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. PUL är bara tillämplig om det inte ges andra från PUL avvikande bestämmelser i en annan lag eller i en förordning. Några till PUL kompletterande Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? regler om integritetsskydd för den aktuella verksamheten finns dock inte. I 9 § PUL ställs det upp ett antal krav på behandlingen av personuppgifter. Bl.a. skall den personuppgiftsansvarige se till att personuppgifter behandlas bara om det är lagligt, alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed, endast samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, inte behand- las för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgif- terna samlades in samt inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Vidare skall den personuppgiftsansvarige se till att behandlade per- sonuppgifter är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen samt är riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella. Slutligen skall alla rimliga åtgärder vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen. PUL innehåller i 10 – 12 §§ en uttömmande uppräkning av de fall då behandling av personuppgifter är tillåten. Som utgångspunkt gäller att personuppgifter alltid får behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke. Skulle den registrerade återkalla ett givet samtycke får ytterligare personuppgifter om denne inte registreras. I vissa fall får dock personuppgifter behandlas även om den regi- strerade inte lämnat sitt samtycke till det. Så är fallet om behand- lingen sker i samband med ett avtal med den registrerade när det krävs för fullgörandet av avtalet. Behandling får också utföras om det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet som åvilar honom eller henne. Vidare får behandling av personuppgifter ske om det är nödvändigt för att en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna utföras och för att den personuppgiftsansvarige, eller någon annan till vilken person- uppgifter har lämnats ut, skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. Slutligen får personuppgifter behandlas om en avvägning ger vid handen att den personuppgifts- ansvariges berättigade intresse av en behandling väger tyngre än den registrerades intresse av skydd. över PUL är Datainspektionen (DI). Till- synen enligt PUL går i huvudsak ut på att säkerställa att person- uppgifter inte behandlas i strid med lagen eller det registerändamål i enlighet med vilket det ifrågavarande registret förs. För sin tillsyn har DI enligt 43 § PUL rätt att på begäran få tillgång till de personuppgifter som behandlas, upplysningar om och dokumenta- Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? tion av behandlingen av personuppgifter och säkerheten vid denna, och tillträde till sådana lokaler som har anknytning till behand- lingen av personuppgifter. Om den personuppgiftsansvarige inte efterkommer en sådan begäran, om det inte går att få rättelse av olaglig behandling på något annat sätt eller om saken är brådskan- de, får myndigheten vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att behandla personuppgifter på något annat sätt än genom att lagra dem. DI kan även besluta om säkerhetsåtgärder med stöd av 32 § PUL. Detta sker genom att den personuppgiftsansvarige genom ett beslut i det enskilda fallet får veta exakt vilka åtgärder han eller hon måste vidta för att uppfylla uppställda säkerhetskrav. Slutligen kan DI också ansöka hos länsrätt om att sådana personuppgifter som har behandlats på ett olagligt sätt skall utplånas. Denna möjlighet kan användas t.ex. när känsliga person- uppgifter har behandlats trots att den personuppgiftsansvarige inte alls har haft rätt att behandla sådana uppgifter. Det kan alltså konstateras att det föreligger statlig tillsyn över den del av administrationen av en nationell toppdomän som avser behandling av personuppgifter. Även konkurrenslagen (1999:20), KL, innehåller allmänna regler av betydelse för namntilldelningsverksamheten. Enligt 1 § KL har lagen till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens till nytta för konsumenterna i fråga om pro- duktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen ställer därför upp vissa principiella förbud. I 6 § KL förbjuds samarbete mellan företag i syfte att begränsa konkurrensen på en marknad eller som ger detta resultat. I 19 § samma lag förbjuds den som har en dominerande ställning på en marknad att missbruka denna. KKV utövar tillsynen över KL och har möjligheter att ingripa mot förbjudna beteenden. Bl.a. får KKV enligt 23 § KL ålägga ett företag att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 § samma lag. Om det finns särskilda skäl för det får ett sådant åläggande enligt 25 § KL meddelas för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts. Ett ingripande enligt 19 § KL förutsätter bl.a. att ett företag be- döms ha en dominerande ställning på en relevant marknad. Till- delning av domännamn kan utgöra en relevant marknad mot bakgrund bl.a. av att domännamn inte är enkelt utbytbara mot andra alternativa adresseringsmetoder på Internet, t.ex. användande Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? av IP-nummer eller andra tekniker för angivande av adress (t.ex. the , se . Användande av IP- nummer, speciellt vid en övergång till IPv6, har klara nackdelar som behandlats ovan i avsnitt 2. Andra adresseringstekniker kräver ofta installationer av mjukvara m.m. Frågan om tilldelning av domännamn under se-domänen kan utgöra en relevant marknad har inte prövats av KKV och låter sig inte besvaras med någon lätthet. Avgörande är bl.a. om kunderna uppfattar domännamn under se som utbytbara mot domännamn under andra toppdomäner. Det får i brist på närmare marknads- undersökningar bedömas som osäkert om domännamn under just se-domänen kan utgöra en relevant marknad. För att en dominerande ställning skall anses föreligga krävs som utredningen tidigare redovisat (se SOU 2002:60, s. 519) att ett företag, ensamt eller tillsammans med andra, har en ställning av sådan ekonomisk styrka att det i betydande omfattning kan upp- träda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av konsumenterna genom att t.ex. inte obetydligt höja priserna utan att förlora kunder. Även här gör bristen på marknadsunder- sökningar det osäkert om kan anses ha en domineran- de ställning på en marknad för tilldelning av domännamn. Även i fråga om konkurrensvillkoren i verksamheten finns det alltså viss möjlighet att utöva tillsyn och vidta åtgärder mot miss- förhållanden om vissa speciella förutsättningar är uppfyllda. I högre utsträckning än tidigare får privatpersoner registrera domännamn under den nationella toppdomänen se. Detta aktuali- serar i viss mån konsumentlagstiftningens tillämpning på verksam- heten. På konsumentområdet har () till uppgift att tillvarata konsumenternas intressen såsom tillsynsmyn- dighet. Till stor del utgörs tillsynsarbetet av förebyggande verk- samhet genom tillskapandet av överenskommelser med närings- livet, utfärdande av föreskrifter och meddelande av riktlinjer. De rättsliga möjligheter som KOV har att komma till rätta med den som inte tillämpar gällande konsumentlagstiftning utgörs i huvud- sak av meddelande av förbud att t.ex. tillämpa ett oskäligt avtals- villkor. Sammanfattningsvis kan det sägas att ett antal av de kriterier som GAC:s principer – i huvudsak den övergripande skyldigheten enligt artikel 5.2 att se till att nationella regler om integritetsskydd, kon- kurrens och konsumentskydd efterlevs – ställer upp för administra- tionen av en nationell toppdomän för redan är föremål för Är den nuvarande rättsliga regleringen tillräcklig? offentligrättslig reglering och tillsyn. Det finns alltså tillsynsmyndigheter som enligt lag har rätt till insyn i olika delar av förvaltningen och administrationen av toppdomänen se.