sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — Folkomröstningen ledde till att beslutade att programmet med de tolv reaktorerna skulle fullföljas men att kärn- kraften i skulle vara utfasad (prop. 1979/80:170, bet. 1979/80:NU70, rskr. 1979/80:410). Den andra stora olyckan i ett kärnkraftverk inträffade då en reaktor på kärnkraftverket i Tjernobyl i havererade. Olyckan skedde i samband med ett prov som genom- fördes för att se om den egna turbinen kunde leverera tillräckligt med elkraft för att driva kraftverkets pumpar vid ett eventuellt elavbrott på det yttre elnätet. Under provet ökade reaktorns effekt på ett okontrollerat sätt, vilket ledde till att bränslet smälte och sönderdelades. Små heta bränslepartiklar reagerade med vattnet och utlöste två på varandra följande ångexplosioner. Explosionerna till- sammans med stora mängder utströmmande ånga förstörde reaktorhärden, överdelen av reaktorn och taket på reaktorbygg- naden. Därmed frilades härden och ett moln av radioaktiva ämnen och grafit lämnade byggnaden. Olyckan är den värsta som någonsin har inträffat i ett kärnkraftverk. En närmare beskrivning av vad som hände i Tjernobyl finns i bilaga 2. När olyckan i Tjernobyl skedde hade diskussionerna i om kärnkraftens berättigande varit lågmälda . tog debatten fart igen och resulterade i att regeringen föreslog att en förtida avveckling skulle ske av två reaktorer. Den första reaktorn skulle stängas av och nästa reaktor (prop. 1987/88:90, bet. 1987/88:NU40, rskr.1987/88:375). ingicks en flerpartiöverenskommelse som innebar att den förtida avvecklingen skulle skjutas upp tills en alternativ energikälla utvecklats till ett rimligt pris (prop.1990/91:88, bet.1990/91:NU 40, rskr.1990/91:373). Därefter dröjde det innan ett beslut om stängning av en reaktor togs genom en politisk överenskommelse (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). beslutades att skulle tas bort som slutdatum för kärnkraften i , att inget slutdatum skulle anges när alla reaktorer skulle vara avvecklade och 2 Linje 1 och 2 hade denna text på framsidan av valsedlarna. Texten fortsatte: För att bl.a. minska oljeberoendet och i avvaktan på att förnybara energikällor blir tillgängliga används högst de 12 kärnkraftsreaktorer som är i drift, färdiga eller under arbete. Ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad skall förekomma. Säkerhetssynpunkter blir avgörande för den ordning i vilken reaktorerna tas ur drift. Linje 2 hade ett tillägg på baksidan om bl.a. hushållning av energi och ökad forskning kring nya energikällor. Linje 1 fick av rösterna, linje 2 fick av rösterna och linje 3 fick av rösterna. att kärnkraften istället skulle avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till energiförsörjningen. antog lagen om kärnkraftens avveckling3, och med stöd av den beslutade regeringen att en reaktor i skulle stängas. stängdes sedan ett avtal om ersättning till kraftverkets ägare hade slutits mellan företrädare för staten, och . Den osäkra situationen för elproduktion har bestått. energibeslut anges som villkor för stängningen av den andra reaktorn i att bortfallet av el skall kompenseras genom tillförsel av ny elkraft och energieffektivisering. I en skrivelse till (skr. 2000/01:15, bet. 2000/01:15, rskr 2000/01:111) angav regeringen sin bedömning att villkor för stängning av den andra reaktorn före inte var uppfyllda. återkom regeringen till i frågan om och konstaterade igen (prop. 2002/03:85, bet. 2002/03:NU11, rskr 2002/03:233) att villkor för en stängning av reaktorn före utgången av inte var helt upp- fyllda avseende effektbalansen, miljön och klimatet. Regeringen anmälde i detta sammanhang att en särskild förhandlare skulle ges i uppdrag att förbereda förhandlingar med industrin om en stäng- ning av . Syftet med överläggningarna med industrin skulle vara att förbereda en långsiktigt hållbar överenskommelse om den fortsatta omställningen av energisystemet. beslutade regeringen att förordna generaldirektör med uppdrag att förbereda överläggningar med industrin. Överläggningarna skall syfta till att få till stånd en överens- kommelse mellan regeringen och kraftindustrin liknande den som träffades i om att avsluta det tyska kärnkraft- programmet. Avsikten är att prova möjligheten att nå en frivillig överenskommelse hellre än att reglera med lag. Regeringen bedömer att förutsättningarna därmed är bättre för att avveck- lingen skall kunna genomföras på marknadsmässiga villkor och medge tid för anpassning. Statens förhandlare skall lämna en första rapport om sina överläggningar och om förutsätt- ningarna att nå en överenskommelse med industrin. Av tabell 2.1 framgår vilka kärnkraftsreaktorer som finns i landet. I bilaga 3 finns schematisk beskrivning av kokvatten respektive tryckvattenreaktorer. Skillnaderna dem emellan har viss 3 Lag (1997:1320). betydelse för hur säkerhets- och strålskyddsarbetet utformas. Samtliga tillstånd för innehav och drift av kärnkraftsreaktorer gäller tillsvidare utan någon begränsning i tiden. För flertalet reaktorer gäller dock som villkor för tillståndet att de skall genomgå en särskild säkerhetsprövning . Källa: SKI. Vid sidan av kärnkraftsreaktorerna finns det också andra kärn- tekniska anläggningar i drift i . I finns ett centralt mellanlager för använt kärnbränsle (CLAB), i Forsmark finns ett slutförvar för driftavfall (SFR), i Studsvik finns två forskningsreaktorer, laboratorier för tester av bränsle och bestrålning samt en avfallsanläggning. Vidare finns i en bränslefabrik (). De här anläggningarna berörs inte i denna rapport i annat sammanhang än när det gäller deras betydelse för kompetensförsörjningen eller som annat stöd för kraftverken och tillsynsmyndigheterna. Den svenska elproduktionen var år , varav kärn- kraften stod för eller . Nivån på kärnkraftens elproduktion varierar något mellan olika år beroende dels på till- gången till vattenkraft, dels på kärnkraftens tillgänglighet. Till- gängligheten beror i sin tur på hur länge och hur ofta kraftverket är avställt på grund av reparations- och renoveringsarbeten eller för den årliga tekniska översynen, s.k. revisionsavställning. Elproduktionens sammansättning påverkas av hur kommande kraftutbyggnader utformas med hänsyn till bl.a. de mål som EU och har formulerat för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Inslagen av förnybara energikällor ökar något genom att vindkraft och bioenergi ökar. Den svenska elmarknaden avreglerades . har den nordiska marknaden för el utvecklats ytterligare. I den avreg- lerade marknaden har alla aktörer fri tillgång till överföringsnätet. som är en myndighet och ett statligt affärsverk är ansvarig för stamnätet och huvuddelen av förbindelserna med de nordiska grannländerna. Genom att elmarknaden har avreglerats blir prissättningen på den nordiska elmarknaden effektivare . En negativ effekt med avregleringen blev emellertid att produktionsanläggningar inom landet med höga produktionskostnader fick dålig lönsamhet. Det gällde bl.a. vissa oljekondensanläggningar som tidigare utgjort reserv för mycket kalla dagar men som lades i malpåse. Detta ledde till problem i t.ex. situationer med hög belastning och/eller tekniska störningar i överföringssystemen. För att lösa problemet med reservanläggningarna har kontrakterat reservkraft framåt. Under de år som gått sedan avregleringen har internationa- liseringen och ägarkoncentrationen på elmarknaden ökat. Tre stora företag dominerar på den nordiska elmarknaden: , Fortum och Statkraft. Alla tre är statsägda: ägs av den svenska staten, Fortum av den finska och Statkraft av den norska. Företagen har också köpt bolag som agerar utanför . Sam- tidigt har utländska företag förvärvat andelar i svenska kraftbolag. ägdes av aktierna i de svenska kraftbolagen av utländska företag, att jämföra . ägs till av ett av största energibolag, tyska Statkraft äger övriga av aktierna i . Figuren nedan beskriver ägandet 2002. Ägare till elproduktionen i Det bör påpekas att det rent ansvarsmässigt inte innebär någon förändring för kärnkraftverken när det utländska ägarinflytandet på koncernnivå ökar. De svenska kärnkraftverken ägs och drivs av svenskregistrerade aktiebolag enligt tillstånd som ges under svensk lag. De svenska kärnkraftsbolagen ägs av de stora kraftkoncernerna enligt följande: Forsmarks Kraft grupp AB (FKA) ägs av till , av Mellansvensk Kraftgrupp (där Fortum är domi- nerande ägare) till och av till 9 %4. Ringhalsgruppen består av och . Ägare är till och till . 4 är också delägare i Mellansvensk Kraftgrupp och äger därigenom indirekt av Forsmarks reaktorer. () ägs av till och av Fortum till . Den el som produceras vid de svenska kärnkraftverken utgör endast en del av ägarnas kraftproduktion. Fortum, och äger också andra kraftanläggningar som producerar el inom och utom landet. Kärnkraftens andel av bolagens elproduk- tion i varierar något, främst beroende på vattenkraft- produktionen och var följande: Fortum: : : , , övervakar all kärnteknisk verk- samhet i , d.v.s. kärnbränsletillverkning, driften vid kärn- kraftverk och övriga kärntekniska anläggningar, transporter och avfallshantering5. SKI har funnits och har 118 anställda. En bild av finns i bilaga 4. Kärnteknisk verksamhet i regleras av främst lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Enligt kärntekniklagen har den som fått tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet det fulla säkerhetsansvaret för anläggningen. SKI:s uppgift är att se till att ägaren tar sitt ansvar och bedriver verksam- heten på ett säkert sätt. Genom sin tillsyn skall SKI verka för att: Utsläpp av radioaktiva ämnen förhindras eller begränsas Skydd mot yttre angrepp finns Slutförvaring av använt kärnbränsle inte skall förorsaka risk för hälsa och miljö Beslutsfattare och allmänhet skall vara väl informerade om risk och säkerhet Stärka det internationella säkerhets- och icke-spridnings- arbetet SKI:s tillsyn finansieras genom en avgift som tillståndshavarna betalar. Tillståndshavarna betalar också avgifter till SKI:s forsk- 5 Förordning med instruktion för (1988:523). Myndigheten bedriver ingen egen forskning men för- delar medel till kärnsäkerhetsrelaterad forskning. Från detta anslag bekostas också de lokala säkerhetsnämnderna som finns i varje kommun med kärntekniska anläggningar6. De lokala säkerhetsnämnderna består av lokala politiker som utses av regeringen. Säkerhetsnämndernas uppgift är att följa och granska säkerhets-, strålskydds- och beredskapsarbetet vid kärnkraftverken. De skall också informera allmänheten om säkerhets-, strålskydds- och beredskapsarbetet vid den lokala kärntekniska anläggningen. , , har ansvar för att tillse att kärn- kraftverken bedriver sådant strålskyddsarbete att de skadliga effekterna av strålning på människor och miljö i är så små som möjligt7. SSI har funnits och har 110 anställda. Verksamheten regleras främst av strålskyddslagen (1988:220). De kärntekniska anläggningarna betalar avgifter som finansierar den tillsyn som SSI bedriver över dem. En bild av finns i bilaga 4. SSI genomför inspektioner vid de kärntekniska anläggningarna. SSI utövar också tillsyn av radioaktivt avfall från kärnteknisk verk- samhet. I detta sammanhang gör SSI bl.a. miljöövervakning, utsläppskontroll och informationsinsatser. En närmare redogörelse för SKI:s och SSI:s uppgifter och verk- samhet i relation till kärnkraftverken följer i kapitel 3. och är kärnkraftsproducerande länder. har två kärnkraftverk med tillsammans fyra reaktorer. Det ena verket ägs av , det andra av industrins kraftföretag . Fortums reaktorer är av sovjetisk konstruktion, modifierade för att motsvara västeuropeiska krav. TVO:s reaktorer är av ASEA- Atoms konstruktion. tog den finska ett princip- beslut om att tillåta TVO att bygga en femte kärnkraftsreaktor. TVO arbetar med att utvärdera inkomna offerter. Kärnkraften står för av världens elproduktion. Det finns ca 440 reaktorer i drift i 31 länder. Stora kärnkraftsnationer är , , och . har flest reaktorer i 6Förordning med instruktion för lokala säkerhetsnämnder vid kärntekniska anläggningar (1981:10). 7Förordning med instruktion för (1988:295). drift, drygt 100 reaktorer. byggs inga reaktorer i eller i men i och i pågår projektering och nybyggnation av reaktorer. Inom EU utgör kärnkraften av elproduktionen. Fem av de blivande medlemsländerna har kärnkraftsproduktion. De är till stor del beroende av kärnkraften för sin energiförsörjning. Det gäller särskilt men även , och . Det pågår ett brett internationellt samarbete på reaktorsäkerhets- och strålskyddsområdena. Både myndigheter och företag deltar i informations- och erfarenhetsutbyte, forskning, metodutveckling m.m. Svenska myndighetsrepresentanter samt experter och forskare deltar aktivt i samarbetet och spelar ofta en framträdande roll. Den mest tongivande internationella samarbetsorganisationen för frågor som rör kärnteknik är () som är en organisation i FN-systemet. har funnits och har sitt säte i . Organisationens syfte är att främja samarbete om den fredliga användningen av kärnenergin och den spelar en viktig roll i arbetet med att förhindra spridning av kärnvapen. har 134 medlemsländer. blev medlem och deltar aktivt, främst genom SSI:s och SKI:s experter, i vetenskapliga och tekniska samarbete. När det gäller säkerhet inom kärntekniken har fyra rådgivande grupper som arbetar med att utforma standarder för reaktorsäkerhet, strålskydd, kärnavfalls- säkerhet och transportsäkerhet. Standarderna är inte legalt bindande för medlemsländerna. De flesta medlemsländerna använder standarderna som underlag vid utarbetande av nationella föreskrifter – som ofta går längre än standarderna – och i säker- hetsarbetet på anläggningarna. Den stora bredden och den interna- förankringen ger standarder en internationell legitimitet. F.n. pågår ett arbete med att uppdatera och höja kvali- teten på standarderna. verkar för en ökad använd- ning av dem i syfte att nå en ökad samsyn på kärnsäkerheten hos de kärnkraftproducerande länderna i världen. Vid sidan av standarderna ger ut en stor mängd tekniska rapporter till stöd för medlemsländernas eget arbete. utför också granskningstjänster åt medlemsländerna i syfte att ge rekommendationer och råd om hur säkerhet, fysiskt skydd och tillsyn av de kärntekniska anläggningarna kan förbättras. Granskningarna genomförs av särskilt sammansatta expertgrupper från medlemsländerna, oftast under ledning av en expert från . Rapporterna tillhör medlemslandet som dock i allt större utsträckning offentliggör dem. Inom strålskyddsområdet är UNSCEAR ledande inom utvärdering av vetenskapliga studier medan ICRP är en auktoritet avseende riskbedömningar och rekommendationer. omsät- ter UNSCEAR:s och ICRP:s arbete i praktiska rekommendationer på strålskyddsområdet. för strålskyddsfrågor är UNSCEAR (Radiation). UNSCEAR har haft stor betydelse för den interna- samsynen inom strålskyddsområdet. blev medlem i UNSCEAR när organisationen bildades. SSI:s experter medverkar i framtagningen av kommitténs rapporter. UNSCEAR utvärderar olika strålkällors dosbidrag till männi- skor i ett globalt perspektiv och utvärderar effekter av strålning. UNSCEAR:s rapporter utgör den vetenskapliga basen för enskilda länders och internationella organisationers riskbedömningar och för utvecklingen av regelverket på strålskyddsområdet. ICRP (International Commission on Radiological Protection) är en internationell organisation för strålskydd som bildades i . Organisationens viktigaste fråga är arbetarskydd. Frågor om skydd mot strålning inom andra områden har dock ökat i betydelse. om strålskydd för arbetare, patienter och allmänhet utgör grunden för de flesta länders strål- skyddslagstiftning. Även t.ex. EU:s strålskyddsdirektiv bygger på . Svenska strålskyddsexperter har sedan organisationens tillkomst spelat en central roll i kommissionen och i utvecklingen av det internationella arbetet för strålskydd. Till är knutet ett separat organ för kärnenergifrågor, (). bildades och har 28 medlemsländer, däribland . Syftet med NEA-samarbetet är att stödja medlemsländerna i uppbyggnaden av den vetenskap- liga, teknologiska och legala basen som krävs för ett säkert och ekonomiskt användande av kärnenergin. Säkerhets- och strål- skyddsfrågor intar en framträdande plats i arbetet. Den gällande strategiska planen för organisationen nämner särskilt harmoni- sering och gemensamma synsätt på säkerhetsfrågor. /samarbetar nära med bl.a. . har ett antal permanenta kommittéer som leds av styr- grupper. Varje kommitté kan bilda arbetsgrupper eller expert- grupper. Kommittéer finns inom bl.a. områdena myndighetsarbete, säkerhetsfrågor, strålskydd, avfall, utveckling av kärnkraft, lagstift- ning, forskning. Det finns också ett system för rapportering av incidenter och återföring av erfarenheter. Experter från SKI, SSI och kärnkraftindustrin deltar i flera av aktiviteter. bildade cheferna för de västeuropeiska tillsynsmyndig- heterna på reaktorsäkerhetsområdet WENRA (). WENRA:s bildande sammanföll med att ett antal europeiska länder skulle börja förhandla om med- lemskap i EU. Ett av WENRA:s första projekt var att analysera kandidatländernas tillsyn och kärnkraftsäkerhet och lämna rekom- mendationer om förbättringar. WENRA arbetar med att systematiskt jämföra säkerhetskraven på befintliga reaktorer i WENRA:s medlems- länder. Målet är att kunna dra slutsatser om huruvida det finns skäl för harmonisering av specifika krav för att nå en likvärdig säker- hetsnivå i de olika länderna. 2.5.2Samarbete om kärnsäkerheten mellan kraftföretag Det finns en rad samarbetsorganisationer mellan kraftföretag (UNIPEDE, EURELECTRIC, FORATOM, WNA m.fl.) som framförallt har till uppgift att främja medlemmarnas kommersiella intressen och som det inte finns anledning att gå närmare in på här. För erfarenhetsåterföring och utveckling av säkerhets- och strål- skyddsarbete har emellertid WANO en betydelsefull roll. WANO () bilda- des och har som medlemmar i stort sett alla företag världen över som driver kärnkraftverk i kommersiellt syfte. Organisa- tionens syfte är att hjälpa medlemmarna att uppnå en hög nivå på säkerheten vid sina anläggningar genom utbyte av driftserfaren- heter. Organisationen har en databas med uppgifter om drift, händelser och incidenter vid anläggningarna. WANO analyserar orsaker till generiska händelser, d.v.s. händelser som är av intresse för många anläggningar med liknande reaktorkonstruktioner. De svenska kärnkraftverken rapporterar via Kärnsäkerhet och Utbild- ning AB (KSU). KSU samordnar också inflödet till av information från WANO. WANO utför också, på begäran av företagen, granskningar med internationella expertgrupper. Rapporter och rekommendationer från WANO tillhör företagen och offentliggörs inte. Granskning- arna har blivit alltmer uppskattade och anses ge en riktig värdering och återkoppling utan behov av diplomatiska filter. 3Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Den internationellt accepterade grundprincipen för reaktorsäkerhet kallas djupförsvar och innebär bl.a. att ett antal fysiska barriärer innesluter det radioaktiva materialet. På så sätt skyddas anlägg- ningens personal och omgivning mot skadlig strålning. För att skydda barriärerna och vidmakthålla deras effektivitet under normaldrift, driftstörningar och haverier tillämpas i djupförsvaret olika tekniska system, operationella åtgärder och administrativa rutiner. Det skall också finnas förberedda åtgärder för att begränsa och lindra konsekvenserna av en svårare olycka. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i SOU 2003:100 Säkerhetsbegreppet djupförsvar består av fem nivåer enligt följande1: Robust konstruktion och hög kvali- driftstörningar och fel. tet i utförandet, driften och under- Hög kvalitet i övervakningen och Effektiva säkerhetssystem och stör- den som kan uppkomma Förberedda tekniska åtgärder och en effektiv haveriberedskap vid anlägg- den som kan uppkomma vid svåra haverier. Förberedda åtgärder för en effektiv kvenser vid utsläpp av information till och skydd av befolk- ningen i närområdet. Om en nivå i djupförsvaret inte fungerar träder nästa nivå in. Ett fel i en utrustning eller i hanteringen på en nivå, eller kombinationer av fel som inträffar på olika nivåer, skall inte kunna äventyra funktionen på efterföljande nivå. Det är väsentligt att de olika nivåerna i djupförsvaret är oberoende av varandra. En extra styrka i en barriär eller djupförsvarsnivå får inte kompensera svag- heter i en annan barriär eller djupförsvarsnivå. Förebyggande eller skyddande åtgärder skall också kunna vidtas på alla nivåer. För att uppnå ett effektivt djupförsvar behöver vissa generella förutsättningar vara uppfyllda: 1Ur allmänna råd till SKI:s föreskrifter 1998:1. 2Ett konstruktionsstyrande haveri är ett haveri som anläggningen är konstruerad för att klara av utan skador på människor och miljö. Vid ett konstruktionsstyrande haveri uppfylls de krav på omgivningsskydd som finns. Ett exempel som gäller för våra reaktorer är bortfall av det yttre elnätet eller brott på det största röret som ansluter till reaktortryckkärlet. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i tillämpning av försiktiga, s.k. konservativa antaganden och goda säkerhetsmarginaler, kvalitetssäkring av konstruktion, utförande, drift och under- håll, god säkerhetskultur hos organisationer och bland personal som utför uppgifter av betydelse för säkerheten. Djupförsvaret förutsätter således att det finns ett antal särskilt anpassade fysiska barriärer placerade mellan det radioaktiva mate- rialet och anläggningens personal och omgivning. För kärnkrafts- reaktorer under drift består barriärerna vanligtvis av själva bränslet, bränslekapslingen, reaktortryckkärlet med det tryckbärande primärsystemet samt den gastäta reaktorinneslutningen. I kok- vattenreaktorer har normalt även reaktorbyggnaden barriär- egenskaper. För att säkerheten som helhet skall vara betryggande i en reak- toranläggning krävs en analys av vilka barriärer och vilka delar av de olika nivåerna i djupförsvaret som måste vara i funktion vid olika driftlägen. När en anläggning är i full drift skall samtliga barriärer och alla delar av djupförsvaret vara i funktion. När anläggningen är avställd för underhåll eller då någon barriär måste försättas ur funktion av annat skäl, skall detta kompenseras genom andra åtgärder av teknisk, operationell eller administrativ natur. Varje reaktoranläggning skall ha bestämmelser för hur detta styrs och kontrolleras. När brister i barriärer och i djupförsvaret uppkommer skall de bedömas, klassificeras och utredas. I svårare fall måste anläggningen bringas i säkert läge tills bristen åtgärdats och klar- tecken kan ges för att återuppta den normala driften. Säkert läge innebär antingen kall avställning eller annat driftläge som minimerar risken för radiologisk olycka. De svenska reaktorerna är alla utformade efter djupförsvars- principen. har sedan ändringar successivt gjorts i anläggningarna för att bl.a. förstärka och utöka reaktorernas djup- försvar och anpassa dem till ny kunskap och teknik. En sådan väsentlig utökning var införandet av filtrerad tryckavlastning av reaktorinneslutningarna och diversifierad kylning av inneslutning- arna efter erfarenheterna från . Den fortlöpande moderniseringen av anläggningarna innebär också i allmänhet en förstärkning av djupförsvaret i olika delar. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Den internationella , , är vägledande inom strålskyddsområdet. ICRP:s rekom- mendationer3 är omsatta i nationell lagstiftning och används som kriterier i det praktiska strålskyddsarbetet över hela världen. ICRP:s strålskyddsfilosofi bygger på tre huvudprinciper: All verksamhet med strålning skall medföra en större nytta än den skada som beräknas uppkomma. Optimering, även benämnt ALARA (As Low As Reasonably Achievable). När en verksamhet skall genomföras måste en avvägning göras av hur tillgängliga resurser bäst skall användas för att reducera stråldoser till berörda personer. De från verk- samheten resulterande stråldoserna skall begränsas med hänsyn taget till såväl ekonomiska som sociala faktorer.