sou · GRB342d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utbetalning i förskott tillgodoser barnets intresse av att fortlöpande få stöd för sin försörjning allt eftersom behov uppkommer. Att låta ett stöd som avser den löpande försörjningen utbetalas i slutet av den månad som stödet hänför sig till kräver, enligt utredningen, starka skäl. Vid avvägningen mellan de intressen som här gör sig gällande anser utredningen att barnets intresse av att kunna få stöd i förskott och intresset av samordning med reglerna i FB väger tyngst. Stödet bör alltså, enligt bedöm- ning, även fortsättningsvis betalas ut i förskott. En annan fråga är vilket datum stödet bör kunna lyftas. Om utbetalningstidpunkten flyttas fram till den sista skulle de problem RFV pekat på minska. Ett senare utbetalnings- datum skulle göra underhållsstödssystemet mindre attraktivt utan att för den skull gå ut över barnets intressen. En sådan ordning skulle också innebära större möjligheter än att beakta föränd- ringar som inträffar efter den 20 i utbetalningsmånaden och ligga i linje med vad som gäller om skyldigheten att betala underhålls- bidrag. Mot denna bakgrund föreslår att utbetalningstidpunkten för underhållsstödet flyttas fram till den sista . Detta innebär visserligen att olika datum kommer att gälla för utbetalning av olika förmåner. Utredningen anser dock att denna olikhet inte är av det slaget att den motiverar att man be- håller nuvarande bestämmelser. Utredningen vill särskilt betona vikten av att RFV, om utred- ningens förslag genomförs, informerar boföräldrar om den för- dröjda utbetalningen så att de kan anpassa sig till änd- ringen. Underhållsstöd utgår oavsett boförälderns ekonomiska för- hållanden. Stöd utgår alltså även om boföräldern har en så god eko- nomi att han eller hon inte är i behov av stöd till barnets försörj- ning. Detta förhållande har kritiserats från olika håll. I uppdrag ingår att överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd bör lämnas till barn som – på grund av att boföräldern själv eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnens försörjning – inte har be- hov av underhållsstöd. Underhållsstöd lämnas med per barn och månad till sär- levande föräldrars barn. Ansökan om underhållsstöd görs av boför- äldern hos . Någon behovsprövning av stödet sker inte i förhållande till bo- förälderns inkomst. Däremot prövas storleken på stödet mot bar- nets egen inkomst (10 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd [USL]). Underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar hälften av inkomsten till den del denna överstiger . Bestämmelsen innebär att underhållsstödet successivt minskar och att något stöd inte lämnas om barnet har inkomster som uppgår till eller mer. Bor barnet varaktigt hos båda föräldrarna (växelvis boende) gäller att båda föräldrarna kan ansöka om underhållsstöd. Någon återbetalningsskyldighet skall i detta fall inte åläggas någon av föräldrarna. Underhållsstödet för vardera för- äldern uppgår till hälften av fullt underhållsstöd, reducerat med hälften av det belopp föräldern skulle ha fått återbetala om återbe- talningsreglerna hade tillämpats på denne. Vid växelvis boende skall – om barnet har en sådan inkomst att den inverkar på underhållsstödets storlek – stödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket stödet annars skall minskas. 11.3Nackdelar med den nuvarande ordningen Underhållsstödet är – om man bortser från underhållsstöd vid växelvis boende – inte behovsprövat i förhållande till boföräldern. Det innebär att statligt stöd i vissa fall betalas ut till barn trots att boföräldern har en ekonomisk situation som gör det möjligt för honom eller henne att ensam, eller tillsammans med den andra för- äldern, försörja barnet. Att hänsyn inte tas till boförälderns in- komster kan uppfattas som orättvist, särskilt som hårda återbetal- ningskrav ställs på de bidragsskyldiga. Avsaknad av behovsprövning innebär också att ett av syftena med underhållsstödssystemet, nämligen att betona föräldrarnas an- svar för barnets försörjning, inte till fullo uppfylls. Att barn trots att de inte behöver det kan få stöd från staten innebär att staten tar över en del av de kostnader för barnets för- sörjning som föräldrarna själva kan stå för. Detta innebär att an- svaret för barnen förskjuts från föräldrarna till det allmänna och kan leda till att barn i en familjetyp (kärnfamiljen) diskrimineras jämfört med andra barn. Detta ligger inte i linje med principen om icke-diskriminering i FN:s konvention om barnets rättigheter (ar- tikel 2 jfr med artikel 27). Statens kostnader för stödet blir dess- utom högre än vad de skulle behöva vara. Det är viktigt att stödsystemet är så konstruerat att det inte hindrar eller försvårar för föräldrar att välja den boendelösning som är bäst för deras barn. Det kan inte helt uteslutas att den nuvarande ordningen kan inbjuda till bidragsplanering genom att föräldrar av ekonomiska skäl väljer att låta barnet bo hos den av föräldrarna som har den högsta inkomsten. Det rena bidraget från staten, dvs. den del av stödet som inte återkrävs från den särlevande föräldern, blir då högre än om barnet bor hos den förälder som har den lägsta inkomsten. Risken för att boendebeslut styrs av ekonomiska fakto- rer bör dock inte överdrivas. De allra flesta föräldrar söker givetvis den lösning som är bäst för deras barn. Detta antagande stöds också av en rapport från () där effek- terna av de nya reglerna om underhållsstöd vid växelvis boende analyseras (RFV Analyserar 2003:1, Underhållsstöd vid växelvis boende – utvärdering av reformen). Utvärderingen omfattar, ut- över en registeranalys, en intervjuundersökning med 60 föräldrar. Ingen av de intervjuade angav underhållsstödet som ett viktigt skäl för valet av boendeform. De flesta hade redan bestämt boendeform innan de vände sig till för att undersöka förut- sättningarna för att få underhållsstöd. De vinster som kan göras genom bidragsplanering inom underhållsstödssystemet är dess- utom ofta små. Den nuvarande ordningen kan också kritiseras från rättssyste- matisk utgångspunkt. Underhållsstödet vid växelvis boende är ju beroende av boförälderns inkomst och försörjningsskyldighet. 11.4Vad sades om behovsprövning när underhållsstödet infördes? I förarbetena till USL konstaterades att reglerna om bidragsför- skott kritiserats för att förskott lämnades till barn som inte hade något behov av ekonomiskt stöd; antingen på grund av egna in- komster eller på grund av att den förälder som barnet bor hos, eller båda föräldrarna, kan försörja barnet. Om barnet har egna inkomster ansågs det rimligt att dessa be- aktades i underhållsstödssystemet och att stödet minskas om in- komsterna är tillräckligt höga. Ferieinkomster och andra mindre inkomster ansågs dock inte böra påverka stödets storlek. Även frågan om en behovsprövning av underhållsstödet mot boförälderns inkomster diskuterades i förarbetena till USL (prop. 1995/96:208 s. 41 och bet. 1996/97: SfU3 s. 13 f.). I propositionen angavs att närmare hälften av remissinstanserna hade berört frågan. De remissinstanser som förordade en inkomstprövning befarade att det kunde undergräva legitimiteten i systemet om ett statligt stöd betalades ut till boföräldrar oberoende av deras ekonomiska om- ständigheter. Regeringen ansåg emellertid att det fanns flera skäl som talade emot en behovsprövning. Andra utredningar hade visat att det var en mycket liten grupp boföräldrar som hade höga inkomster. Statens utgifter skulle därför inte minska annat än marginellt om en behovsprövning infördes. Underhållsstödets belopp var bestämt så att det skulle motsvara halva normalbehovet för ett barn utöver barnbidraget. Det an- sågs rimligt att barn till särlevande föräldrar tillförsäkrades ett sådant bidrag. Vidare påpekades att boföräldern regelmässigt svarar för en motsvarande del av barnets försörjning och ofta betydligt mer. Boföräldrar med goda och medelgoda inkomster fick vid en inkomstökning ofta lägre bostadsbidrag och höjda avgifter för barnomsorg. Marginaleffekterna var således redan stora för dessa föräldrar och en behovsprövning skulle förstärka dem. En behovsprövning skulle innebära administrativa merkostna- der. Enligt regeringen kunde den marginella utgiftsminskning som an- togs uppkomma för staten vid en behovsprövning inte uppväga de angivna nackdelarna. En behovsprövning borde därför inte införas. I sitt yttrande över lagrådsremissen anmärkte Lagrådet att rege- ringens ställningstagande till frågan om behovsprövning stred mot vad många remissinstanser hade ansett. Även Lagrådet fann rege- ringens förslag i den delen diskutabelt (prop. 1995/96:208 s. 160). delade i sitt av godkända betänkande de skäl regeringen anfört mot en behovsprövning. Familjelagsakkunniga föreslog (SOU 1977:37) att bidragsförskottet skulle behovsprövas med hänsyn till barnets och båda föräldrarnas inkomster. Regeringen valde att följa utredningens förslag och förordade att en lagregel infördes som innebar att bidragsförskott inte skulle lämnas om barnet uppenbarligen saknade behov av sådant (prop. 1978/79:12). Förslaget tillkom främst som en följd av en föreslagen regel om rätt till bidragsförskott vid gemensam vårdnad. Behovs- prövningsregeln föreslogs emellertid gälla generellt och omfatta såväl förskottsdelen som utfyllnadsdelen av bidragsförskottet. Lagregeln om behovsprövning var allmänt hållen. I specialmoti- veringen till paragrafen sades att bidragsförskott inte borde lämnas i de fall där den förälder som skulle uppbära bidragsförskott dispo- nerade medel som kunde tas i anspråk för barnets underhåll och som klart översteg storleken på bidragsförskottet. att bedöma förälderns bidragsförmåga kunde samma riktlinjer an- vändas som tillämpades vid beräkning av underhållsbidrag (prop. 1978/79:12 s. 198 f.). Förslaget antogs inte av , som ansåg att resultatet av då pågående utredningsarbete beträffan- de det allmännas stöd till ensamstående föräldrar borde avvaktas innan ställning togs till om förslaget borde genomföras (bet. 1978/79:LU9 s. 66 f.). föreslog i sitt betänkande (SOU 1983:51) att var och en av föräldrarna skulle svara för halva barnets behov av underhåll. Enligt kommitténs förslag skulle bidragsför- skottet utformas som en garanti för den hälft av barnets behov som den bidragsskyldiga föräldern skulle svara för. I överensstämmelse med denna inställning avvisade kommittén tanken på en behovsprövning av bidragsförskottet i förhållande till boförälderns ekonomi. Om barnet på grund av egna inkomster saknade behov av underhållsbidrag helt eller delvis föreslogs att bidragsförskottet skulle reduceras i motsvarande mån. Förslaget om en behovsprövning av bidragsförskottet mot barnets inkomster tillstyrktes eller lämnades utan invändning av de flesta remissinstanserna. förslag i nu berörda delar ledde inte till lagstiftning. revisorer ansåg att en av de grundläggande bristerna i bidragsförskottssystemet var att ett barn kunde ha rätt till bidragsförskott trots att underhållsbidrag inte utgick därför att barnet saknade behov av sådant bidrag (förslag till 1985/86:17). Revisorerna föreslog att en behovsprövning av bidragsförskottet mot barnets inkomster skulle övervägas. Revisorernas förslag behandlades i prop. 1986/87:35. Där uttala- des att en åtgärd som skulle komma att leda till ökade kontroller och utbyggd administration kunde godtas endast om motiven för åtgärden var starka. Behovsprövningen i förhållande till boför- älderns och barnets ekonomiska situation ansågs böra överlämnas till den då aktualiserade utredningen om underhållsbidrag och bi- dragsförskott (underhållsbidragskommitté). underhållsbidragskommitté lade fram tre olika modeller för att ersätta det dåvarande bidrags- och stödsystemet (SOU 1990:8). En modell kallades grundbidragsmodellen. Enligt den skulle bi- dragsförskottet reduceras till av basbeloppet och betalas ut som ett grundbidrag till såväl ensamstående boföräldrar som boföräldrar i s.k. ombildade familjer. Grundbidraget skulle behovs- prövas mot den underhållsbidragsskyldiges och boförälderns sam- lade förmåga att klara av ett barns försörjning upp till ett normal- belopp. Utöver grundbidraget skulle ensamstående boföräldrar kunna erhålla ett tilläggsbelopp. Detta belopp skulle vara ett rent sam- hällsstöd men trappas av stegvis för ensamförsörjarhushåll med höga inkomster. De två andra modellerna (barnbidragsmodellen och bostads- bidragsmodellen) byggde på tanken att ersätta bidragsförskottet med ett nytt samhällsstöd skilt från det privaträttsliga underhålls- bidraget. Kommitténs förslag remissbehandlades. Därefter övervägdes bi- dragsförskottsreglerna och deras anknytning till reglerna om underhållsbidrag i med stöd av en interde- partemental arbetsgrupp. I promemorian Ensamförälderstöd (Ds 1992:53) föreslog ar- betsgruppen att samhällsstödet inom bidragsförskottssystemet – utfyllnadsbidraget – skulle tas bort och ersättas med ett behovs- prövat bidrag till ensamföräldrar. Det nya samhällsstödet skulle lämnas i form av bostadsbidrag och benämnas särskilt bidrag till ensamstående med barn. Bidraget skulle behovsprövas i förhållande till boförälderns och bidragsbe- rättigat barns inkomster och förmögenhet. Om boföräldern var gift eller sambo skulle bidraget behovsprövas även i förhållande till den nye partnerns inkomster på så sätt att hälften av inkomsten lades till hushållsinkomsten enligt då gällande regler för beräkning av bidragsgrundande inkomst för bostadsbidrag. Vid behovspröv- ningen skulle hänsyn tas till underhållsbidrag som hushållen mot- tog eller betalade. Det särskilda bidraget skulle lämnas med högst för varje barn. Om boföräldern uppbar bostadsbidrag skulle det särskilda bidraget minskas av den inkomst som översteg en årlig bidragsgrundande inkomst om men inte . Om den bidragsgrundande inkomsten var högre än skulle det särskilda bidraget minskas av det belopp som översteg den inkomsten. För boföräldrar som inte uppbar bostadsbidrag skulle det särskilda bi- draget minskas av den inkomst som översteg . Förslaget fick ett blandat mottagande och ledde inte till lag- stiftning. Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 (UBU -93) föreslog i sitt betänkande (SOU 1995:26) spärregler som innebar att ett barn inte skulle få utfyllnadsbidrag när det stod klart att barnet inte behövde något stöd från det allmänna. Ett barn vars boförälder hade en årsinkomst om åtta och ett halvt basbelopp (med siffror) eller mer skulle inte få något utfyllnadsbidrag alls. Vid en inkomst på basbeloppet () skulle utfyllnads- bidraget minskas med en tredjedel, vid åtta gånger basbeloppet () skulle bidraget minskas med två tredjedelar, för att helt bortfalla vid basbeloppet. UBU -93 övervägde även möjligheten att minska utfyllnads- bidraget med en viss andel av den inkomst som översteg en viss nivå. Utredningen framhöll att avtrappningen då skulle bli mjukare men ansåg att den övre gränsen för när utfyllnadsbidraget helt skulle falla bort kom att ligga alltför högt om man började avtrapp- ningen vid basbeloppet (som utredningen satt som en rimlig gräns) och minskade bidraget av överskjutande belopp. Hade man, som UBU -93, målsättningen att hela utfyllnadsbidraget borde falla bort vid en inkomst på 8,5 basbelopp skulle avtrappningen behöva börja vid en årsinkomst på . Boföräldrar med små och medelstora inkomster skulle då drabbas. Om boföräldern hade en ny partner skulle man, enligt UBU -93:s förslag, ta hänsyn till dennes inkomst på det sättet att den räknades med till hälften. Man skulle också ta hänsyn till barnets inkomster till den del de översteg ett basbelopp. Vid beräkningarna skulle man även beakta försörjningen av andra barn. De flesta remissinstanser, bl.a. LO, tillstyrkte utredningens förslag eller lämnade det utan invändning. Några remissinstanser ifrågasatte dock om inte spärreglerna borde vara mindre generösa än vad utredningen föreslagit. () ansåg inte att en behovsprövning som endast drabbar vissa boföräldrar borde införas. Verket förordade att en eventuell avtrappning borde ske med en viss procentsats av inkomsten över en vald nivå. Social- styrelsen avstyrkte förslaget om att beakta styvförälderns halva inkomst vid beräkningen av utfyllnadsbidraget. Styrelsen ansåg vidare att det är felaktigt att vid beräkningen av utfyllnadsbidraget inte ställa samma krav på bidragsmottagande förälder och styvförälder på att skaffa sig inkomst efter förmåga som man ställer på föräldrar vid beräkning av underhållsbidrag. Även KOV ifråga- satte att hänsyn skulle tas till styvförälders inkomst. vid ansåg att de föreslagna spärreglerna var otillräckliga och förordade i stället att utfyll- nadsbidraget skulle avskaffas samt att reglerna om bostadsbidrag skulle omarbetas för att fånga in det stödbehov som då skapas. () redovisade 1997 en granskning av effektiviteten i det statliga stödet till barnfamiljer i (RRV 1997:35). I sin rapport ansåg verket att det största kvarvarande hindret för effektiviteten i underhållsstödssystemet är att stöd utgår även när det inte finns behov av det. (SOU 2001:24) menade att underhållsstödet inte uppfyller kravet på att ekonomiska familjestöd skall upplevas som rättvisa och att ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och staten inte är tillräckligt tydlig. Anledningen till detta är enligt ut- redningen att hänsyn inte tas till boförälderns förmåga att försörja barnet och att hänsyn inte heller tas till att boförälderns levnads- kostnader sänks när en ny partner bär en del av de gemensamma hushållskostnaderna. Utredningen ansåg visserligen att förhållan- dena är otillfredsställande men konstaterade att det skulle innebära ökade marginaleffekter att inkomstpröva underhålls- stödet. Eftersom en av utredningens viktigaste uppgifter var att så långt möjligt minska marginaleffekterna ansåg utredningen att det inte låg i linje med dess uppdrag att föreslå en inkomstprövning av stödet. På menade utredningen att det var lämpligt att renodla systemen, så att stödet till särlevande föräldrars barn helt ges i form av ett särskilt ensamföräldertillägg. Föräldrarnas ekono- miska förpliktelser skulle regleras enbart enligt (FB) regler och statens inblandning bestå i hjälp till föräldrarna att enas och att förskottera underhållsbidrag som inte betalas. Utred- ningen kom dock fram till att en sådan renodling av stödet till sär- levande föräldrar inte kan genomföras , bl.a. av ekonomiska skäl. Betänkandet har remissbehandlats. Trots att utredningen inte lämnade något förslag om behovsprövning tar bl.a. i sitt remissvar upp frågan och förordar att boförälderns inkomst bör beaktas när underhållsstöd betalas ut till denne. Hovrätten för påpekar att det uppfattas som orättvist att hänsyn inte tas till boförälderns inkomster och att domstolens erfarenhet från tvister mellan föräldrar visar att det är mycket angeläget att denna fråga blir löst. 11.6Boföräldrars inkomster, m.m. Vid diskussioner om behovsprövning är det av intresse att veta hur inkomstförhållandena ser ut för boföräldrarna och hur dessa för- äldrars inkomster förhåller sig till de genomsnittliga lönerna på ar- betsmarknaden. Av intresse är också att belysa marginaleffekterna och vilka effekter en behovsprövning kan få på arbetsutbudet. Dessa frågor berörs kort i detta avsnitt. De flesta boföräldrar (89,) i underhållsstödssystemet har in- komster (uppgifter framräk- nade )1. Cirka 8 000 boföräldrar har inkomster och antalet boföräldrar med inkomster uppskattas till cirka 2 600 (1,). Drygt 1 200 (47,) av de bo- föräldrar som har årsinkomster är män. I avsnitt 5 och i bilaga 2 redovisas ytterligare uppgifter om boföräldrars inkomster. Kort kan marginaleffekter beskrivas som den andel en person inte får behålla av en ytterligare intjänad inkomst på t.ex. efter det att skatt, eventuellt bostadsbidrag och inkomstrelaterade av- gifter räknats bort. Exempel: Kommunalskatt , avtrapp- ning av extra grundavdrag och pensionsavgift , avtrapp- ning av bostadsbidrag och ökning av barnomsorgs- avgift enligt maxtaxan för ett barn i förskolan innebär en marginaleffekt på . Det innebär att av intjänade får behållas. 1 Det inkomstbegrepp som används här är detsamma som bestämmer återbetalnings- skyldigheten för de bidragsskyldiga föräldrarna. Tröskeleffekter beskriver det ekonomiska utbytet av en ökad in- komst som följer av att en person t.ex. går från deltidsarbete till heltidsarbete eller byter till ett annat, bättre betalt arbete. Tröskeleffekter gör att människor inte nämnvärt kan påverka sina ekonomiska förhållanden genom att förkovra sig eller arbeta mer. Eftersom socialbidrag och bostadsbidrag är avsett att nå de ekonomiskt svaga hushållen torde det vara människor med låga in- komster som drabbas av tröskeleffekter i störst omfattning. Professor har i en bilaga (bilaga 5, Familjepolitik och arbetsutbud) till betänkande (SOU 2001:24) gjort en översikt av svenska och ett urval av brittiska och amerikanska studier om hur skatter och bidrag påverkar individers arbetsutbud. Studien har koncentrerats till situationen för ensam- stående mödrar. En orsak till detta är att man funnit att denna grupps arbetsutbud i högre grad påverkas av ekonomiska incita- ment än andra gruppers. hänvisar bl.a. till en analys om den då aktuella maxtaxan och taxans eventuella påverkan på arbets- utbudet. Redogörelsen begränsas till effekterna för typiska låg- inkomsttagare. En slutsats som dras är att om maxtaxan införs kommer arbetsutbudet att öka mest för låginkomsthushållen; jämfört med en minskning på för hög- inkomsthushållen. Maxtaxesystemet, som införts i samtliga kommuner utom två, innebär att de flesta familjer med barn i barnomsorgen har fått sänkta barnomsorgsavgifter och, i regel, också sänkta marginal- effekter. Av Palmes redovisning framgår att ekonomiska incitament, och därmed skatte- och bidragssystem, i hög grad påverkar barn- familjernas arbetsutbud. Det är framförallt familjer med låga in- komster som har höga marginaleffekter och för dessa kan alltså in- komstprövade stöd ha en viss negativ inverkan på arbetsutbudet. Diagram 11.1 Marginaleffekterna av skatte- och bostadsbidragssystemet Källa: HEK, beräkningar I diagram 11.1 redovisas de samlade marginaleffekterna av skatte- och bostadsbidragssystemen . I diagrammet redovisas också antalet ensamstående föräldrar med ett barn efter taxerad inkomst (det skuggade området). Diagrammet visar att majoriteten av för- äldrarna har inkomster i det intervall där marginaleffekterna är som högst, dvs. i inkomstintervallet 141 000–. Marginal- effekterna är där . Ytterligare marginaleffekter på grund av avgifter för barnomsorg och återbetalning av studielån kan tillkomma. Behovsprövning av underhållsstödet SOU 2003:42 Tabell 11.1 Total marginaleffekt i olika inkomstintervall för en ensamstående förälder med ett barn i åldern 1–i förskola. I tabell 11.1 redovisas de samlade marginaleffekterna av skatter, bo- stadsbidrag och barnomsorgsavgift för ett barn i åldern 1–. Barnomsorgsavgiften för barn i dessa åldrar är med maxtaxeregler- na . Om barnet är i åldrarna 6–har de plats i fritids- hem där avgiften/marginaleffekten är . Marginaleffekten är som högst, , i inkomstintervallet 141 300–. av de ensamstående föräldrarna har inkomster i detta intervall. I tabellen används en kommunalskatt på vilket med gängse avrundningsregler ligger närmast den genomsnittliga kom- munalskatten (30,) 2002. Vid inkomster börjar bostadsbidraget att trappas av och bidraget för ett barn faller helt bort vid en inkomst på . Maxtaxans regler innebär att full avgift, , för ett barn i barnomsorgen betalas vid en inkomst på 456 000, varefter de marginaleffekter som följer av barnomsorgsavgiften upphör. För en mer detaljerad beskrivning av marginaleffekternas olika beståndsdelar hänvisas till betänkande (SOU 2001:24, s. 225 f.). Enligt uppgift från SCB (pressmeddelande , nr 2002:316) var den genomsnittliga månadslönen för hela arbets- marknaden . För kvinnor var den genomsnittliga månadslönen och för män . Tabell 11.2 Genomsnittliga löner i kr .