sou · GRB382d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Kommissionen anförde i sitt förslag till det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet att erfarenheterna visar att efterlevnaden av direktiv och annan relevant lagstiftning om produktsäkerhet varierar till följd av att medlemsstaternas system för kontroll av efterlevnaden är olika effektiva.59 Kommissionen ansåg därför att det fanns ett behov av striktare gemenskapsbestämmelser om marknadsövervakning och befogenheter för kontroll av efterlevnad, bl.a. genom att införa systematiska och samordnade metoder för marknadsövervakning. I enlighet med vad kommissionen föreslagit kom det nya direktivet att innehålla mer utförliga bestämmelser om marknadskontroll. Förutom vad som föreskrivits direktiv om inrättande av tillsynsmyndigheter med nödvändiga befogenheter anges i artikel 6.3 i det nya direktivet att medlemsstaterna skall fastställa de behöriga myndigheternas uppgifter, befogenheter, organisation och regler för samarbete. Vidare skall medlemsstaterna, enligt artikel 9.1, se till att metoder med lämpliga medel och förfaranden införs för att garantera en effektiv marknadsövervakning i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och säkerhet, som inbegriper samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter. Sådana medel och förfaranden kan särskilt inbegripa 57Meddelande från kommissionen till , (CSE(97) 1 slutlig). 58Meddelande från kommissionen till och rådet, (KOM (1999) 464 slutlig, Celex 51999DC0464). 59KOM (2000) 139 slutlig, avsnitt 2.5 (EGT C 337 E, 28.11.2000). -upprättande, regelbundna uppdateringar och genomförande av sektoriella övervakningsprogram för olika kategorier av produkter eller risker samt uppföljning av övervaknings- verksamhet, rön och resultat, -uppföljning och uppdatering av vetenskapligt och tekniskt kunnande när det gäller produktsäkerhet, och -regelbundna granskningar och bedömningar av hur kontroll- verksamheten fungerar och av dess effektivitet samt vid behov en översyn av den metod och organisation för övervakning som inrättats. Enligt artikel 9.2 skall medlemsstaterna säkerställa att konsumenter och andra berörda parter har möjlighet att inkomma med klagomål till de behöriga myndigheterna om produkters säkerhet och övervaknings- och kontrollverksamheten och att dessa klagomål följs upp på lämpligt sätt. De skall aktivt informera konsumenterna och övriga berörda parter om de förfaranden som inrättats i detta syfte. I sitt förslag till nytt produktsäkerhetsdirektiv underströk kommissionen också betydelsen av samarbete mellan tillsyns- myndigheterna i de olika medlemsstaterna. Sådant samarbete sker genom ,60 som är ett nätverk mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna på produktsäkerhetsområdet. är framför allt ett forum för ömsesidig information och samordning av lagtillämpning och marknadskontroller. genomförde åtta länder inom en samordnad marknadskontroll. Kontrollen avsåg cigarrettändare. Enligt artikel 10 i det nya direktivet skall kommissionen främja och delta i det europeiska nätverket mellan de myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för produktsäkerhet, särskilt i form av administrativt samarbete. Detta nätverk skall utvecklas på ett samordnat sätt med andra befintliga gemenskapsförfaranden, särskilt RAPEX. Syftet skall framför allt vara att underlätta 1.utbyte av information om riskanalyser, farliga produkter, provningsmetoder och provningsresultat, de senaste forskningsrönen samt andra aspekter som har betydelse för kontrollverksamheten, 2.skapande och genomförande av gemensamma övervaknings- och provningsprojekt, 3.utbyte av sakkunskap och bästa metoder samt utbildnings- samarbete, och 4.en förbättrad samordning på gemenskapsnivå när det gäller att spåra, dra tillbaka och återkalla farliga produkter. Kommissionen utvecklar formerna för det europeiska nätverket enligt artikel 10. Tullmyndigheterna har enligt rådets förordning (EEG) nr 339/93 av om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna om produktsäkerhet61 kompetens att agera mot farliga varor som kommer från tredje land, dvs. från ett land utanför EES. Som ett led i förberedelserna för gav regeringen , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, i uppdrag att utreda frågor om marknadsövervakning av produkter som kan skada människor, djur och miljö. SWEDAC överlämnade rapporten en EG-anpassning till följd av EES-avtalet.62 SWEDAC föreslog i sin rapport att befintliga sektorsansvariga myndigheter skulle svara även för marknadskontrollen inom sina respektive områden. Denna lösning skulle enligt rapporten innebära att det behövs ett centralt organ för bl.a. samordning av marknadskontrollen på nationell nivå, och att denna uppgift lämpligen kunde utföras av SWEDAC. Regeringen, liksom flertalet remissinstanser, ansåg också att ansvaret för marknadskontrollen borde fördelas områdesvis på redan befintliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt i deras nuvarande verksamheter.63 Regeringen fann att både nationella krav och kravet på internationellt samarbete, liksom den föreslagna decentraliserade organisationen av marknadskontrollen, motiverar att det utses ett samordnings- och kontaktorgan för den svenska marknadskontrollen. Regeringen ansåg att övervägande skäl talade för att SWEDAC skulle utses som samordnande myndighet. 61EGT L 40, , s. 1–4. 62SWEDAC DOC 93:7. 1993/94:161 s. 23 ff. Regeringen föreslog fem huvudprinciper, som skulle utgöra allmänna riktlinjer för marknadskontrollen. Dessa huvudprinciper är dels att marknadskontroll skall utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ändamålsenliga befogenheter för uppgiften, dels att regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på redan befintliga sektormyndigheter med utgångspunkt från deras nuvarande verksamheter, dels att regeringen utser en särskild myndighet till samordnings- och kontaktorgan för de marknads- kontrollerande myndigheterna, dels att finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden och att detta så långt som möjligt skall ske genom avgifter, samt dels att organisationen för svensk marknads- kontroll i princip skall vara genomförd . tillstyrkte de förslagna riktlinjerna och förslog att godkänner dessa.64 biföll vad utskottet hemställt.65 Regeringens syn på den svenska marknadskontrollen I det lagstiftningsärende som låg till grund för genomförandet av direktiv anförde regeringen att det inte var vare sig lämpligt eller nödvändigt att göra några förändringar i det nuvarande systemet för tillsyn inom olika produktområden.66 Regeringen ansåg emellertid att det kan finnas skäl att ta upp frågan på nytt när ytterligare erfarenheter har vunnits. Inför /95 pekade regeringen på att ställde krav på insatser från i form av bl.a. marknadskontroll.67 Marknadskontrollen skulle vara en prioriterad uppgift för , och nya insatser i form av bl.a. systematiska kontroller på produktsäkerhetsområdet skulle komma att krävas. Regeringen har härefter i flera budgetpropositioner och skrivelser till betonat vikten av en effektiv och väl fungerande marknadskontroll.68 Regeringen har särskilt understrukit att marknadskontrollen är en trovärdighetsfråga, eftersom konsumenterna måste kunna lita på att de varor och 1993/94:NU21. 1993/94:328. 1993/94:203 s. 234 f. 1993/94:100 s. 54. 1995/96:140 s. 27 f., skr. 1995/96:181 och skr. 1996/97:83. tjänster som tillhandhålls är säkra. Regeringen har också framhållit att det från konkurrenssynpunkt är av största betydelse att se till att företag följer samma kravnivåer. Betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld konsumentpolitiska kommitté ansåg det vara angeläget att resurser för marknadskontroll utökas. Enligt kommittén måste verksamheten ges tillräckliga ekonomiska och personella resurser för att säkerställa en god bevakning av marknaden och effektiva ingripanden mot de produkter som inte uppfyller gällande krav. Nuvarande insatser bedömde kommittén som klart otillräckliga. Kommittén ansåg vidare att en förstärkning bör ske beträffande den geografiska spridningen av marknadskontrollerna och omfattningen av varje kontrollprojekt samt att årliga marknads- kontrollplaner bör upprättas. Regeringen anförde med anledning av vad kommittén yttrat i denna del att det är önskvärt att omfattningen av de marknads- kontroller som sker på konsumentområdet kan öka i omfattning.69 I samband med översynen av produktsäkerhetslagstiftningen avsåg regeringen att se över hur en förstärkt marknadskontroll kan finansieras. har genomfört runt tio marknadskontrollprojekt . Innan ett projekt beslutas gör verket en förstudie om vilka problem som kan finnas på ett visst produktområde. Här beaktas information som erhållits genom t.ex. skadestatistik och underrättelser enligt RAPEX. Ofta genomförs marknadskontrollerna med hjälp av konsumentvägledarna i vissa kommuner. genomförde verket 12 marknadskontrollprojekt, varav de flesta på leksaksområdet. Beträffande de varugrupper som primärt omfattas av det nya direktivet kontrollerades bl.a. våningssängar, värmeljus och vissa produkter som attraherar barn, t.ex. tandborstglas och sugrör med figurer i mjukplast. 2000/01:135 s. 54. Förslag: skall se till att bestämmelserna i produktsäkerhetslagen samt föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen efterlevs. En statlig myndighet som enligt någon annan lag eller författning har tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om en viss vara, tjänst eller risk är dock tillsynsmyndighet även enligt produktsäkerhetslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Enligt 4 § första stycket produktsäkerhetslagen utövar Konsument- verket tillsyn enligt lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. En myndighet, som enligt annan författning skall se till att regler om produktsäkerhet i fråga om vissa varor eller tjänster efterlevs, är enligt samma bestämmelse dock tillsynsmyndighet beträffande dessa varor eller tjänster även enligt produktsäkerhetslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Det nya direktivet ställer inte några krav på hur medlemsstaterna skall utforma tillsynsorganisationen, så länge marknadskontrollen och tillsynen i övrigt sker på ett effektivt sätt. En grundläggande förutsättning för en fungerande tillsyn är dock att samtliga varor och tjänster som finns på marknaden omfattas av någon tillsyns- myndighets ansvarsområde. är tillsynsmyndighet enligt produkt- säkerhetslagen, utom när tillsynen skall utövas av en myndighet som enligt någon annan författning skall se till att regler om produktsäkerhet för vissa varor och tjänster efterlevs. Genom denna ordning säkerställs att inga varor faller utanför någon tillsynsmyndighets ansvarsområde. Bestämmelserna i 4 § produkt- säkerhetslagen måste tolkas så att även utövar tillsyn beträffande sådana risker som inte omfattas av någon annan tillsynsmyndighets ansvarsområde, t.ex. mekaniska risker hos vissa kemiska produkter. Vilka varor eller risker som faller under respektive myndighets tillsynsområde framgår av de särskilda författningarna om produktsäkerhet och respektive tillsynsmyndighets instruktion. Enligt utredningens mening föranleder det nya direktivet inte att bestämmelserna i 4 § produktsäkerhetslagen behöver ändras i sak. För tydlighets skull bör dock anges att en myndighet som utövar tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om en viss vara, risk eller tjänst är tillsynsmyndighet även enligt produktsäkerhetslagen, om lagen är tillämplig beträffande den varan, risken eller tjänsten (se avsnitt 4.1.5). Det bör även anges att endast statliga myndigheter med ansvar över produktsäkerheten skall vara tillsynsmyndigheter enligt lagen. I enlighet med vad som i regel är fallet enligt speciallagstift- ningen om produktsäkerhet bör bestämmelser om tillsyns- myndigheter enligt lagen meddelas av regeringen genom förordning. Regeringen bör därför i lagen bemyndigas att meddela föreskrifter i denna fråga. Förslag: Tillsynen skall säkerställa syftet med produktsäkerhets- lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Tillsynsmyndigheterna skall för detta ändamål bedriva en effektiv tillsyn och i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av lagen samt de föreskrifter och andra beslut som har meddelats med stöd av lagen samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra och bedriva en aktiv och systematisk tillsyn. De skall vidare ta emot och följa upp klagomål och informera allmänheten om sin tillsynsverk- samhet. Tillsynsmyndigheterna skall i första hand försöka åstadkomma frivilliga lösningar. Om ett föreläggande om varningsinformation eller återkallelse inte kan meddelas någon som kan genomföra åtgärden, skall tillsynsmyndigheten lämna varningsinformation i den utsträckning som behövs för att förebygga skada på person. I det nya direktivet ställs i artikel 9.1 krav på en effektiv tillsyn. Den höga skyddsnivå som direktivet avser att garantera, och som är tillämplig även beträffande varor som omfattas av special- lagstiftning om produktsäkerhet, förutsätter att en aktiv och systematisk marknadskontroll och annan tillsyn bedrivs av medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. Direktivet innehåller grundläggande krav på hur denna tillsyn skall bedrivas. Ett effektivt genomförande av det nya direktivet kräver att tillsynsmyndigheterna organiserar och följer upp sin tillsynsverksamhet på ett effektivt sätt och att de i nödvändig utsträckning kontrollerar efterlevnaden av lagen samt de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen och att de vidtar de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Detta förutsätter naturligtvis också att myndigheterna har tillräckliga resurser för ändamålet. Skyldigheten enligt det nya direktivet att bedriva en effektiv tillsyn och genomföra de kontroller och vidta de åtgärder som behövs är så grundläggande för genomförandet av direktivet att den bör komma till uttryck i lag. Härigenom understryks att en väl fungerande marknadskontroll och annan tillsyn är en uttrycklig förpliktelse som följer av medlemskap i . Föreskrifter som gäller de närmare krav som skall ställas på tillsynen och tillsynsmyndigheterna bör meddelas av regeringen i förordning. Det gäller sådana krav som kommer till uttryck i artikel 9.1 i det nya direktivet, såsom att myndigheterna skall samarbeta med varandra, upprätta och regelbundet uppdatera och genomföra program för tillsynen, uppföljning och utvärdering av tillsynsverksamheten m.m. En viktig del av det skadeförebyggande arbetet är de anmälningar om säkerhetsbrister hos varor som kommer in till tillsyns- myndigheterna från allmänheten. Det nya direktivet ställer i artikel 9.2 krav i detta avseende. Enligt artikeln skall konsumenter och andra ha möjlighet att komma in med klagomål till myndigheterna, som skall följa upp dessa på lämpligt sätt. Vidare skall myndigheterna informera allmänheten om sin tillsynsverksamhet. Föreskrifter om detta bör också meddelas av regeringen. Enligt artikel 8.2 andra stycket i det nya direktivet skall de behöriga myndigheterna i samband med att de vidtar åtgärder uppmuntra och gynna frivilliga insatser från tillverkare och distributörer i enlighet med deras skyldigheter enligt direktivet. Vad som sålunda föreskrivs i direktivet överensstämmer med den ordning som gäller enligt 16 § produktsäkerhetslagen. Där föreskrivs att tillsynsmyndigheten bör ta upp förhandlingar med näringsidkaren i syfte att denne skall ta på sig att genomföra behövliga åtgärder. För ett korrekt genomförande av direktivet krävs att en bestämmelse motsvarande 16 § produktsäkerhetslagen behålls i lagen. Enligt artikel 8.1 f i) skall de behöriga myndigheterna för varje farlig produkt som redan finns på marknaden besluta om eller organisera ett effektivt och tillbakadragande av produkten och varna konsumenterna för de risker som den medför. Direktivets bestämmelse överensstämmer i fråga om varningar delvis med 14 § produktsäkerhetslagen. Enligt denna bestämmelse skall tillsynsmyndigheten lämna varningsinformation i skälig omfattning i den mån det behövs för att förebygga skada på person och egendom, om det inte finns någon näringsidkare som förmår att genomföra åtgärden. Enligt utredningens mening bör det alltid i första hand ankomma på den näringsidkare som har tillhandahållit en farlig vara att återkalla varan eller lämna den varningsinformation som behövs. Detta ligger också i linje med det synsätt som genomsyrar direktivet. Det kan emellertid inträffa att det inte finns någon näringsidkare som kan genomföra åtgärden. Därför bör i likhet med vad som gäller enligt 14 § produktsäkerhetslagen tillsyns- myndigheten i dessa fall vara skyldig att lämna varningsinformation i den utsträckning som behövs för att förebygga skada på person. Förslag: Tillsynsmyndigheterna får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Preskriptionsregeln i 13 § produktsäkerhetslagen skall behållas. Tillsynsmyndigheterna har enligt produktsäkerhetslagen inte någon befogenhet att själva besluta om förelägganden och förbud mot en näringsidkare som tillhandahåller en farlig vara. I stället följer av 17 § första stycket att en tillsynsmyndighet, som finner att ett åläggande eller förbud enligt lagen behövs, skall överlämna frågan till (). Delar KO tillsynsmyndighetens uppfattning, skall han ansöka hos om sådant åläggande eller förbud. Befogenheten att besluta om förelägganden och förbud tillkommer således . KO kan på eget initiativ, i fall som är av mindre vikt, utfärda informations-, förbuds- och återkallelseförelägganden, vilka dock måste godkännas av näringsidkaren inom för att bli gällande. Detta följer av 22 § produktsäkerhetslagen. Förarbetena till marknadsföringslagen (1975:1418) Frågan om vem som skall ha rätt att besluta om förbud och ålägganden när det gäller produktsäkerhet har diskuterats i flera lagstiftningsärenden. föreslog i den rapport70 som låg till grund för de bestämmelser om allmän produktsäkerhet som fördes in i dåvarande marknadsföringslagen (1975:1418) att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall bemyndigas att i tillämpningsföreskrifter utfärda närmare bestämmelser, inne- fattande förbud för en viss näringsidkare att saluföra farliga varor. 70 Lag om produktsäkerhet, en principskiss (1974:12). Flera remissinstanser vände sig, främst av rättssäkerhetsskäl, mot att skulle kunna utfärda bindande föreskrifter. Regeringen ansåg, med lagen om otillbörlig marknadsföring (1970:412) som förebild, att den lämpligaste lagtekniska lösningen var en generalklausul, med stöd av vilken förelägganden och förbud kan beslutas av Marknadsdomstolen.71 KO, och subsidiärt en sammanslutning av konsumenter eller löntagare, skulle ha behörighet att ansöka om sådana förbud och ålägganden. antog det i propositionen framlagda förslaget, och lagen trädde i kraft . konstaterade i sitt betänkande72 att även om myndigheterna i första bör inrikta sig på att åstadkomma samförståndslösningar måste det finnas ett konfliktlösande organ utrustat med befogenheter att meddela sanktionerade avgöranden om vad som skall gälla. Kommittén anförde att man övervägt två alternativ för konfliktlösning: att tillsynsmyndigheten avgör tvisten genom förvaltningsbeslut eller att tillsynsmyndigheten hänskjuter ärendet till någon från tillsynsmyndigheterna fristående instans av domstolskaraktär. För den förstnämnda modellen talade främst att den är effektiv, med möjlighet till snabba beslut, men att en nackdel med en sådan lösning är att tillsynsmyndighetens funktion blir mindre entydig och att det kan bli svårare för myndigheten att skapa ett gott förhandlingsklimat. Till förmån för domstols- modellen talade främst rättssäkerhetsaspekten; en domstol är en neutral och oberoende instans, samt att domstolslinjen har valts inom marknadsrätten. Härtill kom att artikel 6 i den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna stadgar att envar skall ha rätt till domstolsprövning av hans civila rättigheter och skyldigheter. Kommittén valde därför att förorda domstolsmodellen. De flesta remissinstanser lämnade förslaget utan erinran. , och ansåg dock i sina remissyttranden att modellen med domstolsprövning kan få till följd att beslut om åtgärder enligt lagen inte kan fattas tillräckligt snabbt. 1975/76:34 s. 107 f. 72Produktsäkerhetslag, SOU 1987:24 s. 169 ff. Regeringen ansåg att det förhållandet att åtgärderna kan få stor ekonomisk betydelse för de berörda företagen talade för att en domstolslösning bör väljas.73 För en lösning med förvaltningsbeslut talade främst att domstolsförfaranden har en procedurordning som gör att snabbheten kan gå förlorad. Regeringen ansåg emellertid att kravet på rättssäkerhet väger tyngre än dessa skäl, särskilt då domstolsvägen kan göras snabb genom en prioritering av produktsäkerhetsärenden och en möjlighet till interimistiska beslut. Regeringen förordade därför i likhet med kommittén en domstolslösning, och fann vara särskilt lämpad att som första och sista instans avgöra tvister enligt lagen. Detta blev också beslut. Genomförandet av direktiv om allmän produktsäkerhet , som utredde vilka förändringar i svensk rätt som direktiv skulle föra med sig, ansåg i sitt betänkande74 att produktsäkerhetslagens handläggningsregler, liksom reglerna om tillsyn och marknadskontroll, borde kunna behållas oförändrade. Utredningen redogjorde i betänkandet för en rapport från SWEDAC,75 enligt vilken de möjligheter till interimistiska beslut som lagen ger inte kan anses garantera en tillräckligt snabb handläggning i enlighet med EG-direktivet. Utredningen framhöll att det i direktivet inte uppställts några konkreta krav på marknadskontrollens organisation, och att det väsentliga budskapet i direktivets artikel 5 torde vara att medlems- staterna skall se till att det finns ett väl fungerande övervaknings- system så att syftet, nämligen att endast säkra produkter skall finnas på marknaden, blir uppfyllt. Sammantaget gjorde utredningen bedömningen att direktivets krav på en fungerande tillsyn i allt väsentligt var uppfyllda med det nuvarande systemet. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anförde i sitt remissyttrande att dagens rättegångsordning, där Marknads- domstolen som första och sista instans fattar beslut i sakfrågan, inte uppfyller direktivets krav. Enligt fakultetsstyrelsen torde direktivets regler fordra ett tvåinstanssystem, t.ex. genom att blir första instans eller att 1988/89:23 s. 63 f. 74Produktsäkerhetslagen och EG, SOU 1993:88 s. 127 ff. 75Marknadskontroll – en EG-anpassning till följd av (SWEDAC DOC 93:7). blir beslutande förvaltningsmyndighet. SWEDAC uttalade att man inte ser några hinder mot att vederbörande tillsynsmyndighet ges möjlighet att besluta interimistiskt när det gäller farliga produkter, åtminstone i särskilt kvalificerade fall, om beslutet kan överklagas till domstol. I den efterföljande propositionen konstaterade regeringen i denna del att direktivet inte innehåller några konkreta krav på hur arbetet rent administrativt skall bedrivas.76 Regeringen framhöll att den nuvarande ordningen med domstolsprövning har fungerat bra och att den ger tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Några förändringar i produktsäkerhetslagen kom således inte att beslutas i detta avseende. Betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld Frågan om tillsynsmyndigheternas befogenheter att besluta om förbud och ålägganden diskuterades av i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld.77 Kommittén ansåg att det förhållandet att inte kan utfärda bindande förbud eller ålägganden är en allvarlig svaghet hos den marknadsrättsliga lagstiftningen.