sou · GRB310d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Förslaget till förvaltningsorganisation kommer att utarbetas på basis av den avtals- och finansieringsmodell som redovisats i denna rapport. Gemensam radiokommunikation för skydd Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift dels att presentera ett underlag till regeringsbeslut om att genomföra en upphandling av ett avtal för ett gemensamt radiokommunikationsnät för skydd och säkerhet, dels att efter beslut av regeringen genomföra en sådan upphandling. Underlaget skall innehålla en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer. En upp- handling skall utformas så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Det gemensamma radiokommu- nikationssystemet skall finansieras inom berörda statliga myndig- heters anslag. Formerna för finansiering av de delar av systemet som är avsedda att användas av kommuner och landsting behöver övervägas särskilt. Arbetet delas upp i olika steg. I ett första steg skall utredaren göra en genomgång av de ekonomiska och funktionella kon- sekvenserna av alternativa kravnivåer, klarlägga kostnader och former för fördelning av dessa mellan användare samt bedöma hur stor del av investeringen som bör finansieras gemensamt, föreslå metoder för att påverka anslutningen av offentliga användare, i dialog med blivande användare så långt möjligt utarbeta och sammanställa ett upphandlingsunderlag med deras kravspecifi- kationer och villkor, föreslå hur eventuella konflikter mellan reglerna för frekvens- tillstånd och för offentlig upphandling skall lösas. Utredaren skall redovisa dessa uppgifter till regeringen . Om regeringen därefter bedömer att förutsättningarna är till- räckliga för att genomföra upphandlingen, skall utredaren, efter beslut av regeringen, i ett nästa steg utforma upphandlingen så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs, genomföra upphandlingen av ett avtal med systemleverantör och nätoperatör, som tillhandahåller grundläggande infra- struktur och infrastrukturtjänst som kan avropas av utredare och användare, göra en plan för ett nationellt nät. Infrastrukturen kan helt eller delvis ägas av staten. Utredarens arbete skall vara avslutat . Eftersom tilldelningen av vissa frekvenser som används av Polisen går ut fr.o.m. och Polisens system inte kommer att kunna ersättas av ett nytt, gemen- samt system, kan övergångslösningar behövas. Utredaren har möjlighet att föreslå sådana lösningar. Utredaren skall även föreslå en organisation för fortsatt för- valtning och utveckling av de gemensamma delarna av systemet. Förslag till en sådan organisation skall redovisas till regeringen . Regeringen beslutade att de ekonomiska förut- sättningarna för och konsekvenserna av ett gemensamt radiosystem för polisväsendet, den kommunala räddningstjänsten och hälso- och sjukvården skulle klargöras (dir. 1997:92). En särskild utredare tillkallades med uppgift att utreda och lämna förslag på teknisk lösning, samverkansformer och en lösning av ägarefrågorna. Utred- ningen om ett gemensamt radiosystem, UGR, avlämnade i decem- ber 1998 sitt betänkande Ett tryggare – Ett gemensamt system för mobil kommunikation (SOU 1998:143). En av utred- ningens slutsatser var att Tetra (Terrestrial trunked radio) uppfyllde uppställda krav för radiokommunikation för de samhälls- viktiga verksamheterna, medan GSM, standarden för det domine- rande systemet för allmän mobiltelefoni i , inte gjorde det. De krav som nämndes var bl.a. effektiva gruppsamtal, snabb uppkoppling, möjlighet till direkttrafik mellan terminaler eller bas- stationer (om andra delar av infrastrukturen slagits ut) och prio- ritering av användare. Vidare nämndes högt ställda krav på säkerhet och skydd, t.ex. mot avlyssning. Utredningen såg det som nödvändigt att en nyanskaffning av ett system för mobil kommunikation för de samhällsviktiga verk- samheterna skedde på ett samordnat sätt och föreslog att rege- ringen i samverkan med , och berörda statliga myndigheter skulle tillsätta en upphandlingsorganisation. beslöt regeringen uppdra åt Statskontoret att bl.a. färdigställa en kravspecifikation, utarbeta förslag till kost- nadsfördelning mellan användarna, utarbeta förfrågningsunderlag och förslag till ramavtal samt genomföra upphandlingen. Stats- kontoret överlämnade en delrapport till regeringen där det bl.a. konstaterades att det inte fanns någon möjlighet att fullfölja uppdraget. Bakgrunden till detta var användarnas bristande betalningsförmåga, marknadens ovilja att ta på sig hela risken och osäkerheten kring en framtida användarkrets och tillstånds- förfarandet. Den sistnämnda frågan gällde riskerna för konflikt mellan regel- verken för frekvenstilldelning och upphandling. I denna fråga be- slöt regeringen att ge Post- och telestyrel- sen (PTS) i uppdrag att utreda hur kraven i telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation på ett allmänt inbjudningsförfarande vid frekvenstilldelning förhåller sig till möj- ligheten att genomföra en upphandling enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. PTS lämnade sin rapport . PTS konstaterade att det formella förfarandet var beroende dels av användarkretsens omfattning, dels av om det förelåg frekvensbrist för denna användning. Oavsett förutsättningarna i övrigt konstaterades att lösningen krävde nära samordning mellan tillståndsgivningen och upphandlingen varför PTS föreslog att en och samma myndighet (eller kommitté) kunde få i uppgift att handha såväl tillståndsgivningen som upphandlingen. Rapporten har remitterats. Statskontoret begärde att befrias från sitt upp- drag. Regeringen beslutade att upphäva Statskontorets uppdrag. beslutade regeringen att bemyndiga statsrådet att tillsätta en förhandlare med uppdrag att föra en dialog med tänkbara användare av ett nationellt radiokommunikationssystem baserat på Tetrastandard eller ett annat likvärdigt system om hur, när och till vilken kostnad dessa användare kan och vill ansluta sig till systemet. Förhandlaren skulle presentera en eller flera tänkbara modeller för finansiering utifrån intresserade användares vilja att använda systemet och finansiera den föreslagna utbyggnaden. Förhandlaren avlämnade en rapport till regeringen . Vad gäller alternativen GSM och UMTS, tredje generationens mobilkommunikation, framhölls att de inte bör uppfattas som konkurrerande utan snarare kompletterande, att en samordning med dessa system var önskvärd men att en upphandling i första hand borde utgå från Tetra eller annan likvärdig standard. Enligt förhandlaren anser inte någon av de mest intensiva användarna i skydds- och säkerhetssektorn att det finns något alternativ till Tetrastandarden eller annan likvärdig standard vad gäller de funk- tioner som krävs i ett trygghetsnät. Tre allmänna finansieringsmodeller presenterades av förhand- laren: 1.Staten bygger infrastrukturen, sköter drift och underhåll och öppnar för önskvärda användare. 2.Privata operatörer får på helt affärsmässiga villkor bygga nät och sälja tjänsterna i det. 3.Staten går samman med andra aktörer som är intresserade av nätet och delar kostnaderna för att bygga och driva nätet med dem. Statskontoret hade utgått från en version av modell 2, som för- ordades av UGR. Upphandlingen gick dock inte att genomföra beroende på att varken marknaden eller staten var beredd att ta de risker som var förknippade med denna uppläggning. Förhandlaren förordade i stället någon variant av modell 3, innebärande en kostnad på utslaget , antingen anslagsfinansierade eller lånefinansierade. Nätet skulle täcka Syd- och samt , dvs. ungefär halva yta. För att påbörja utbyggnaden i , som har det mest akuta behovet, skulle Polisen, enligt förhandlaren, behöva en låneram på ca . Eftersom Polisens behov på något sätt måste tillgodoses med statliga medel i stor- stadsområdena vore det, enligt förhandlaren, rationellt och eko- nomiskt klokt att staten satsar den ytterligare miljard som beräknas krävas för den större täckningsgraden. Vidare förslog förhandlaren att en statlig delegation skulle tillsättas. Upphandlingen skulle utföras i samarbete mellan Polisen och delegationen, men delegationen skulle äga nät och frekvenser, godkänna och teckna avtal med nya användare m.m. Förhandlaren presenterade inte några närmare uppgifter om användarnas betal- ningsvilja. Regeringens inriktning är att få till stånd ett landstäckande gemen- samt system för radiokommunikation i skydds- och säkerhets- sektorn. saknas förutsättningar att finansiera ett fullt utbyggt gemensamt och landstäckande radiokommunikations- system baserat på Tetra eller annat likvärdigt system. Utbyggnaden av ett gemensamt radiokommunikationssystem bör därför påbörjas i begränsad skala och ske stegvis. Erfarenheter från inhemska och internationella civila katastrofer, olyckor och brott, inte minst , visar att möjligheterna till kommunikation mellan flera aktörer är avgörande för framgång i räddningsarbete och andra ingripanden. Även i vardagsarbetet ger ett gemensamt nät möjligheter till förebyggande arbete, rationalisering och utveckling av samarbetet. Polisen är en aktör som har behov av ett nytt nationellt radiosystem. Ett brådskande behov finns i , där ett nytt kommu- nikationssystem måste vara i drift till , eller övergångsvis till , förmodligen senast . Detta beror på förändringar i tilldelade radiofrekvenser. Om utredaren presenterar ett underlag som leder till att regeringen fattar beslut om att gå vidare med upphandling så bör behoven för Polisen främst i prioriteras. Även i de övriga storstads- regionerna måste dock Polisens nuvarande system ersättas på grund av tekniska brister. Det nya kommunika- tionssystemet bör planeras på ett sådant sätt att det utan tekniska problem och fördyringar efterhand och stegvis kan utvidgas till andra användare och till hela landet. Ett skäl för en stegvis utbyggnad är att de olika användarnas krav på förnyelse kommer . Ett annat skäl är ekonomiskt. kationssystem för skydd och säkerhet innebär, enligt många bedömare, en väsentlig fördyring av kommunikationskostnaderna. Detta beror dels på att de system man använder inte har motsvarande funktionalitet, dels på att ett framtida system till sin natur vänder sig till en ganska liten krets användare och därför blir dyrt per användare. Ett modernt digitalt radio- och kommunikationssystem kan delas in i två grundläggande delar. Den första består av mastplatser, basstationer, växlar, transmissionsutrustning och operatörsutrust- ning för själva nätet. Denna del benämns vanligtvis infrastruktur. Infrastrukturen anses vara gemensam för användarna. Infrastruk- turen drivs av en nätoperatör. Den andra delen kan benämnas tjänstenät och består av specifika tjänster och funktioner som respektive användare behöver, t.ex. handterminaler, lednings- system, positioneringsangivelse, digital karta osv. Tjänstenät och terminaler är varje organisations ansvar. Trots ett antal utredningar och beredning inom råder osäkerhet och oklarhet på flera punkter. En sådan osäkerhet är att aktörerna inte kan ange sina nuvarande kostnader för radio- och telekommunikation och hur denna kostnad skulle påverkas av ett nytt system. Användarna kan därför ofta inte själva med säkerhet bedöma nettokostnaden för ett nytt system även om investeringskostnaden klarläggs. Utredningarna har inte kunnat ge ens en översiktlig bild av nettokostnaderna. De utredningar som gjorts har heller inte kunnat klarlägga användarnas vilja och förmåga att betala. Den som finansierar ett system av detta slag skulle därför stå en stor risk. Även beslutsprocessen påverkas av ett antal komplicerande om- ständigheter. Problemet med de eventuellt kolliderande regel- systemen för frekvenstilldelning och offentlig upphandling har nämnts ovan. Ett annat problem för beslutsprocessen är att exempelvis Tetrastandarden i vissa avseenden inte är fullständig. Det är inte möjligt att utan vidare kommunicera på alla nivåer mellan olika leverantörers basstationer. Det innebär att ett fullständigt sam- ordnat system kräver att alla basstationer tillhandahålls av samma leverantör. Nödvändigheten att välja samma leverantör av den grundläggande infrastrukturen, i kombination med att alla använ- dare inte behöver förnya sitt system , leder fram till att upphandlingen måste ske i form av ett avtal, som möjliggör avrop vid olika framtida tidpunkter. Leverantörernas handterminaler med Tetrastandard kan dock kommunicera med alla basstationer. Kommunikation mellan olika leverantörers bas- stationer är möjlig i begränsad omfattning, vilket gör att Tetra- standarden har ett värde vid kommunikation över de nationella gränserna. En annan komplicerande omständighet är att de tre viktigaste skydds- och säkerhetsaktörerna tillhör skilda huvudmän: Polisen är statlig, ambulanserna arbetar inom landstingssektorn och rädd- ningstjänsten (i första hand ) är primärkommunal. Landsting och kommuner är självstyrande, vilket innebär att avtal med användarna måste ingås med varje kommun och landsting för sig. Även om användare under flera huvudmän har likartade kommunikationsbehov, betyder inte detta att de självklart kommer att ansluta sig till ett i huvudsak statligt system. För framtida gemensamma kommunikationsmöjligheter i katastrofsituationer och liknande är det gynnsamt om så många som möjligt deltar. För att grundinvesteringen inte skall bli för hög krävs en delning av kostnaderna mellan användarna av den gemensamma delen av investeringarna. Det finns inom public-service-sektorn även andra aktörer, till exempel energibolagen, som möjligen skulle kunna delta i upp- handlingen av ett gemensamt kommunikationssystem. Detta skulle kunna bidra till finansieringen av systemet som besluts- processen och upphandlingen skulle kompliceras. Statliga myndigheter inom skydds- och säkerhetssektorn kan om så anses lämpligt åläggas att ansluta sig istället för att vid behov bygga ut egna system med liknande kravbilder. För de viktigaste skydds- och säkerhetsverksamheterna i kommuner och landsting bör existerande statliga bidragssystem främja en anslutning. I vilken utsträckning staten skall ansluta de offentliga användarna på ett frivilligt eller obligatoriskt sätt måste klargöras. En obligatorisk anslutning av organisationer som tillhör landstings- och kommun- sfären medför krav på ekonomisk kompensation från staten till kommuner och landsting. Den kommunala finansieringsprincipen bör därvid beaktas. Upphandling av ett avtal kräver att alla användares krav och villkor i huvudsak finns tillgängliga vid upphandlingstillfället, så att marknaden skall kunna bedöma de affärsmässiga förutsättningarna inför anbudsgivningen. Statskontorets arbete och Rikspolisstyrel- sens fortsatta beredning av underlaget har gjort att arbetet med kravspecifikationer kommit långt. Däremot har användarnas villkor ännu inte preciserats. Behovet av en utredning Det var främst avsaknaden av en statlig garanti för projektets finansiering som gjorde att Statskontoret bedömde det omöjligt att fullgöra sitt uppdrag. Strategin med en mer successiv utbyggnad gör både marknadens och statens risker mindre. ökar behovet av dialog mellan regeringen, upphandlare och användare under upphandlingsprocessen, vilket förstärks om man t.ex. väljer att lägga in försöksverksamhet som villkor för en fortsatt ut- byggnad. Vidare föreslog den ovan nämnda förhandlaren att staten skulle medverka även i själva infrastrukturuppbyggnaden, dvs. inte inskränka sig till att upphandla en tjänst från den privata mark- naden. Även detta förutsätter en nära samverkan med regeringen. Förhandlarens slutsats var att regeringen borde tillsätta en kom- mitté för upphandlingsuppdraget. För att underlätta användarnas bedömning om kostnaderna är rimliga för förbättrad radiokommunikation, bör ett upphandlings- arbete inledas med att de blivande användarna förses med tydligare information om tänkbara kostnader. Informationen bör bestå av en skattning av dagens kostnader och vilka fördyringar den nya tekniken kan tänkas innebära samt i vilken utsträckning och i vilka former staten eventuellt kan bidra till att garantera systemets utbyggnad, t.ex. i form av statliga fullgörandeåtaganden såsom framtida årligt tjänsteutnyttjande. Som underlag för detta krävs en bild av vad användarna vill ha och kan betala för. Detta underlag måste uppenbarligen utvecklas efter samråd mellan regering, ut- redare och blivande användare. Förutsättningarna för att finansiera de första stegen av infra- strukturutbyggnaden och tidpunkter för detta, måste klarläggas , liksom en nyckel för fördelningen av basstruk- turens kostnader mellan de blivande användarna. Ytterligare en fråga som måste klargöras är om avtalet skall omfatta hela eller i ett första skede, i linje med förhandlarens bedömning, inte omfatta inland. För att uppnå den önskade samordningen måste ett avtal upp- handlas för den grundläggande infrastrukturen, inkluderande och basstationer och nät mellan dessa. Detta avtal skall innehålla preciserade villkor för avrop från användarna. Betalning sker allteftersom avropen sker. Huvuddelen av avropen kan finan- sieras inom ramen för varje användares budget i enlighet med en fördelningsnyckel. Slutligen bör problemet med eventuella kon- flikter mellan reglerna för frekvenstillstånd och för offentlig upp- handling lösas. En särskild utredare tillkallas med uppgift dels att presentera ett underlag till regeringsbeslut om att genomföra en upphandling av ett avtal för ett gemensamt radiokommunikationsnät för skydd och säkerhet, dels att efter beslut av regeringen genomföra en sådan upphandling. Underlaget skall innehålla en genomgång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alternativa kravnivåer. En upphandling skall utformas så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Det gemensamma radiokommunikationssystemet skall finan- sieras inom berörda statliga myndigheters anslag. Formerna för finansiering av de delar av systemet som avses att användas av kommuner och landsting behöver övervägas särskilt. I vilken mån det finns gemensamma delar av infrastrukturen som kräver gemensam finansiering skall klarläggas av utredaren. En komplikation är att infrastrukturen avses användas gemensamt av stat, kommun och landsting och ett statligt utbyggnadsinitiativ innebär att staten tar en risk vad gäller den gemensamma använd- ningen och betalningen för denna. För att minska denna risk bör förutsättningarna för tvingande anslutning av vissa användarkate- gorier övervägas. Arbetet delas upp i olika steg. I ett första steg skall en genom- gång av de ekonomiska och funktionella konsekvenserna av alter- kravnivåer göras. Vidare skall kostnader och fördelning av dessa mellan blivande användare klarläggas för att ge en realistisk bild av kostnader för den nya tekniken. I detta ingår även att se hur stor del av investeringen som bör finansieras gemensamt, dvs. inte direkt av användarna. Syftet är att användarna skall kunna bedöma sina framtida behov, vad dessa skulle kosta dem och vad de är beredda att betala. Utredaren skall även föreslå metoder att påverka anslutningen av offentliga användare. Vidare skall utredaren i dialog med användarna så långt möjligt utarbeta och sammanställa ett upphandlingsunderlag med användarnas kravspecifikationer och villkor. Utredaren skall även föreslå hur eventuella konflikter mellan reglerna för frekvenstillstånd enligt lagen om radiokom- munikation och telelagen samt för offentlig upphandling skall lösas. Remissvaren om PTS rapport i detta ärende skall ställas till utredarens förfogande. Utredaren skall redovisa det första steget till regeringen . Befintligt underlagsmaterial för ekonomiska bedömningar skall överlämnas till regeringen . Syftet är att ge regeringen underlag för bedömning av hur långt och i vilken form regeringen kan göra åtaganden som förut- sättningar för en kommande upphandling. Om regeringen därefter bedömer att förutsättningarna är till- räckliga för att genomföra en upphandling av ett avtal, skall utredaren i ett nästa steg genomföra upphandlingen och ingå avtal med systemleverantör och nätoperatör, som tillhandahåller grund- läggande infrastruktur och infrastrukturtjänst som kan avropas av utredare och användare. Upphandlingen skall utformas så att anbud med skilda tekniska och operativa lösningar möjliggörs. Infra- strukturen kan helt eller delvis ägas av staten. Eventuellt kan försöksverksamhet ingå i utbyggnadsprocessen. Utredaren kan föreslå formen för den anskaffning av terminaler, applikationer och tilläggstjänster som användarna ansvarar för. Utredaren skall även göra en plan för ett nationellt nät. Eftersom tilldelningen av vissa frekvenser som används av Polisen går ut fr.o.m. och Polisens system inte kommer att kunna ersättas av ett nytt, gemensamt system, kan övergångslösningar behövas. Utredaren har möjlighet att föreslå sådana lösningar. Utredaren skall även föreslå en organisation för fortsatt förvalt- ning och utveckling av de gemensamma delarna av systemet. För- slag till en sådan redovisas till regeringen . Möjligheten att lokalisera en organisation utanför Stockholms- området skall belysas och om en myndighet föreslås skall principer för lokalisering av statliga myndigheter följas (jfr arbetsmarknadsutskottets betänkande 1996/97:AU2). Utredarens arbete skall vara avslutat . Utredaren skall dra nytta av det arbete som Statskontoret och har lagt ner på att utreda och analysera kraven på ett nytt mobilt kommunikationssystem samt utarbeta kravspe- cifikation och upphandlingsunderlag. Även i övrigt bör utredaren hitta lämpliga samarbetsformer med de viktigaste användarna. Utredaren skall samråda med närmast berörda myndigheter och organisationer, särskilt , , , , och , men även andra som utredaren finner lämpligt, exempelvis Försvarsmakten. Radiokommunikation för effektiv ledning (N 2002:16) Beslut vid regeringssammanträde . Ändrad senaste tidpunkt för redovisning av delbetänkande Med stöd av regeringens bemyndigande har stats- rådet tillkallat en särskild utredare med uppdrag bl.a. att presentera underlag till regeringsbeslut om att genomföra en upphandling av ett avtal för ett gemensamt radiokommunikations- nät för skydd och säkerhet (Dir. 2002:78). Underlaget skall enligt direktivet redovisas . Tidpunkten för redovisning av underlaget till regeringsbeslut ändras till . I denna förteckning anges de personer inom myndigheter och organisationer som på olika sätt bistått oss i vårt arbete. Grupp med representanter för myndighetsledningarna/mot- svarande för avstämning av strategiska ställningstaganden i RAKELs arbete () RPS (ersättare) RPS (ersättare) Projektgrupp med och Svenska kommun- förbundet avseende finansiella frågor SOU 2003:10 Bilaga 3 Juridik, frekvensfrågor och upphandlingsfrågor m.m. Svenska kommunförbundets och repre- sentanter i gemensamma gruppen i radiokommunikationsfrågorTetra Kontaktpersoner hos användarorganisationerna i arbetet med nukostnadsanalysen