sou · GRB3116 · 2004-01-01 00:00:00 — Om regler härom införs måste de ges ett sådant innehåll att djurägarens ansvar för skada blir tydlig som den skogsbrukare som eventuellt drabbas av betesskador erhåller ersättning härför. SCA Skog redovisar den historiska utvecklingen av skogsbetet och anför att detta började avta omkring . Det är uppenbart att ett omfattande skogsbete även skulle medföra problem av det slag som angetts i historiken. Skador på skogsplanteringar och risk för röta i granskogar är de mest uppenbara. Eftersom skogs- betet är av helt obetydlig omfattning torde några skador knappast uppkomma . Inte heller mulbetesservituten utnyttjas i nämnvärd omfattning. anser inte att fäbodbruket innebär något större problem för skogsbruket. Företaget har t.o.m. träffat avtal med en person som håller betesdjur på en tidigare igenväxt fäbod, med gott miljömässigt resultat. Några personer inom företagets fältorganis- ation har påpekat att getter kan förorsaka skador i skogen. Något jaktlag har påtalat bekymmer med lösgående betesdjur i skogen i samband med jakt. I samband med avverkning har djurägare ut- tryckt oro för att kornas juver kan repas sönder av avverknings- rester. framhåller att alla upplåtelser av ostängslat eller stängslat skogsbete skall regleras med skriftliga avtal mellan jord- ägaren och nyttjanderättshavaren/djurägaren. För skogens tillväxt och produktionsförmåga har ett måttligt bete sannolikt ingen effekt. Från miljö- och naturvårdssynpunkt har betet både positiva och negativa effekter. Upplåtelse av marker till skogsbete sker i första hand inom områden som tidigare betats och där företaget genom sin skogsskötsel vill ha kvar den betespräglade miljön. För del innebär detta någon enstaka nedlagd fäbod eller igen- växande torp. Nyttjanderättshavaren är ersättningsskyldig för de skador som kan uppstå. Holmen Skog har redovisat en mer restriktiv inställning och accepterar inte betande djur någonstans i skogsinnehavet utanför reservat o.d. där bete ingår i skötselplanen. 6 Bör fäbodkulturen bevaras? Som framgår av direktiven till utredningen har och regeringen i olika sammanhang uttalat sin vilja att bevara och utveckla fäbodbruket. Frågan om att bevara ett levande fäbodbruk behandlades t.ex. av (bet. 1988/89:KrU3). framhöll att fäbodkulturen är en väsentlig del av vårt svenska kulturarv och att det är angeläget att denna kultur kan bevaras. har bl.a. i ett brev till fäbod- brukare via fäbodriksdagen uttryckt sin stora uppskattning av det ovärderliga arbete aktiva fäbodbrukare gör för att bevara de odlingshistoriskt och biologiskt värdefulla miljöer fäbod- arna utgör. I samband med verkets redovisning av nationell bevarandeplan för odlingslandskapet har framhållits att fäbodar hör till de jordbruksmiljöer som finns i hävd i så liten omfattning att samtliga som brukas bör betraktas som viktiga att bevara från nationell synpunkt. () erhöll ett regeringsupp- drag att redovisa förslag till åtgärder och inriktning på det fortsatta arbetet för en långsiktigt hållbar utveckling för landets fäbod- miljöer. En delredovisning med anledning av uppdraget lämnades . Uppdraget återrapporteras i en rapport som också innefattar en uppföljning och utvärdering av den särskilda treåriga satsningen –2000 under anslaget Bidrag till kulturmiljövård på åtgärder för att bevara landets fäbodkultur. RAÄ har förlängt satsningen på fäbodkulturen . Under rubriken och förslag till åtgärder listar RAÄ ett antal mål och strategier. Det övergripande målet måste vara ett levande fäbodbruk som är långsiktigt hållbart, såväl ekonomiskt som miljömässigt och kulturellt. Bland åtgärdsförslagen kan nämnas bl.a. planering, kunskapsöverföring, administra- tiva förenklingar i regel- och bidragssystem, lokala och regionala produktionskedjor m.m. Bör fäbodkulturen bevaras? Till det nu anförda kan läggas att i olika sammanhang gjort åtaganden både nationellt och internationellt som bl.a. inne- bär att traditionellt brukade odlingslandskap med höga natur- och kulturmiljövärden skall bevaras. Bland de 15 övergripande miljömål som beslutat om ingår miljömålet Ett rikt odlings- landskap, som innebär att odlingslandskapets och jordbruksmark- ens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas, som den biologiska mångfalden och kultur- miljövärdena bevaras och stärks. Länsstyrelserna har tillsammans med kommunerna utarbetat åtgärdsprogram för odlingslandskapet. Regeringen har överlämnat skrivelse 2002/03:111 Landsbygdspolitik - resultatredovisning till . Där redovisas bl.a. arbetet med att bevara slåtterängar och betesmarker. Det fram- hålls att fäbodbeten i är en viktig del av betesmarkerna och att de ofta har höga biologiska och kulturhistoriska värden. Vidare omfattas flera av odlingslandskapets vegetationstyper och arter av EU:s fågeldirektiv och habitatdirektiv inom ramen för Natura 2000, ett nätverk av värdefulla naturområden som byggs upp inom EU. Det råder inget tvivel om att fäbodbruket och vissa andra före- tagsformer fyller en viktig funktion i de sammanhang som här redovisas, både nationellt och regionalt. Flera länsstyrelser har framhållit att de regionala miljömålen tar upp fäbodbruket som en viktig beståndsdel i miljöarbetet. Den djurhållning som sker vid många fäbodar är ett gott exempel på en extensiv och långsiktigt hållbar animalieproduktion, baserad på en naturlig djurhållning. De utrotningshotade husdjursraserna fjällko och rödkulla betar fritt över stora områden och utnyttjar det naturliga betet på ett effektivt sätt. Dessa raser har i något sammanhang betecknats som djur med inbyggda kompasser som i många generationer anpassats till de förutsättningar som råder inom fäbodregionerna. Framställningen av olika livsmedelsprodukter kan vidare betecknas som ett värdefullt kultur- och kunskapsarv, där tillverkningen sker med små insatser av kapital eller sofistikerade maskiner men med desto större insatser av manuellt arbete. I det sammanhanget bör nämnas att vissa inom EU antagna bestämmelser om hygien och vattenkvalitet tycks ägnade att orsaka problem för den fäbod- anknutna livsmedelstillverkningen. Detta ämne faller dock utanför ramen för mitt uppdrag och berörs inte vidare i denna utredning. Vidare bör nämnas att gjort vissa åtaganden inom ramen för konventionen om biologisk mångfald, som bl.a. syftar till att Bör fäbodkulturen bevaras? främja skyddet av ekosystem, naturliga livsmiljöer och bibehållan- det av livskraftiga populationer i naturliga miljöer. Av särskilt intresse i detta sammanhang är artikel 8 j), där de fördragsslutande parterna åtar sig att respektera, bevara och bibehålla kunskaper, innovationer och sedvänjor hos ursprungliga och lokala samhällen med traditionella livssätt som är relevanta för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald. Det kan sammanfattningsvis konstateras att bevarandet av fäbodbruket ur flera aspekter framstår som ett betydande allmänt intresse, utöver det värde näringen har för de enskilda företagarna. Detta ställningstagande ligger till grund för mina förslag om lag- stiftning och andra åtgärder som kan bidra till att framför allt den del av fäbodkulturen som innefattar traditionell djurhållning kan bevaras och utvecklas. 7Något om fäbodbrukets rättsliga situation m.m. Det kan finnas anledning att göra en kort sammanfattning av vissa rättsfrågor som bakgrund till övervägandena i följande avsnitt om lagstiftningsfrågor. Det måste dock understrykas att varje försök till beskrivning av rättsläget inom fäbodbruket måste förses med vissa reservationer. Det sammanhänger med att framför allt betes- rätten och stängselfrågorna inom fäbodbruket till stor del vilar på gammal sedvana och att det knappast finns några vägledande rätts- fall på området. Av detta följer också att fastighetsrättslig expertis kan ha olika uppfattningar om vad som gäller i en viss fråga. I den mån det finns äldre motivuttalanden och tidigare utredningar som ger vägledning redovisas dessa närmare i följande avsnitt angående stängsel- och betesfrågorna. Den traditionella djurhållningen på fäbodarna karakteriseras av att djuren betar fritt på ganska vidsträckta och oinhägnade om- råden, som vanligtvis består av skogs- eller utmark, ett begrepp som används i ägofredslagen och som kommenteras i förarbetena till denna lag. Man utnyttjar också andra marker som t.ex. utgörs av betesvallar eller slåttervallar belägna inom fäbodställena eller i an- slutning till dessa. I det förra fallet kan det röra sig om s.k. gemensamt bete enligt ägofredslagen, och betet har då stöd i denna lag. Innebörden av begreppet gemensamt bete redovisas i det följande. Lagen förutsätter i detta fall att djurhållaren har någon rättsgrund avseende betesmarken, t.ex. delägande i denna mark eller viss nyttjanderätt eller servitut som innefattar betesrätt. I andra fall av bete på annans mark kan det röra sig om mer eller mindre formaliserade avtal om nyttjanderätt eller servitut. Enligt uppgifter från länsstyrelserna förekommer ofta formlösa, muntliga avtal. Också servitut tillkomna genom en fastighetsbildningsför- rättning kan förekomma. Det kan noteras att det efter jordabalkens ikraftträdande är möjligt att avtalsvägen inrätta servitut som avser skogsfång eller mulbete (JB 14 kap. 4§). Något om fäbodbrukets rättsliga situation m.m. När betesmark som ej tillhör djurägaren utnyttjas utan stöd av ägofredslagen eller av civilrättsliga avtal eller liknande överens- kommelser torde det röra sig om s.k. sedvanebete. Sedvana kan också ligga till grund för bete med djurslag som inte räknas till kategorin större hemdjur enligt ägofredslagen, varmed avses nöt- kreatur och hästar. Beträffande mindre hemdjur, t.ex. får och getter, finns nämligen särskilda regler som innebär att gemensamt bete med sådana djur endast är tillåtet i vissa regioner. Även detta redovisas närmare i följande avsnitt. Rätten att utnyttja betesmark inom fäbodregionerna har haft sin grund i och utvecklats genom olika jord- delningsreformer, såsom t.ex. storskiftet sista del och och därefter laga skiftet som pågick och ända in . Storskiftet omfattade i många fall endast fastigheternas inägor, medan utägorna (bl.a. skogs- marken) hölls utanför. De genom storskiftet bildade fastigheterna tilldelades ofta andel i där delägarna gavs rätt att hålla djur. Stadgandet i 11 kap. 1 § byggningabalken kan sägas ge uttryck för den betesrätt som knöts till bl.a. : Ostängd mark och hjordavall må alla, som där i del hava, till mulbete nyttja, och låta där fä sitt vart om annat gå. Men ej må någon driva eller valla sitt fä å annans enskilda skog eller mark. I äldre tider var både rätten att anlägga en fäbod och rätten att hålla djur på fäboden noggrant reglerade. Den rättsliga grunden för att ta upp en fäbod vilade normalt på att man ägde mark i byn. Frågor om buföring och bete m.m. reglerades ofta i byordningar och liknande bestämmelser med hög detaljeringsgrad men med lokal räckvidd. Eftersom betet var en begränsad resurs som många fäbodbrukare konkurrerade om var det viktigt att reglera betes- rätten. Det kunde t.ex. finnas regler som angav buföringen fick äga rum. Härigenom kunde man förhindra att någon fäbodbrukare tjuvstartade med buföringen för att utnyttja det bästa betet före de andra brukarna. Tillsynen över djuren utövades i huvudsak genom vallning, och ett huvudsyfte med vall- ningen i äldre tider var just att se till att djuren höll sig inom bestämda betesgränser och inte kom in på andras betesmarker eller på oinhägnade områden som var avsatta för slåtter. Konflikter och juridiska processer mellan fäbodbrukare angående betesfrågor före- kom ganska ofta, något som framgår av t.ex. domböcker från 1600- talet och framåt. Något om fäbodbrukets rättsliga situation m.m. kvarstår ganska små arealer samfälld mark, vare sig det rör sig om skogsmark eller betesvallar. Genom jorddelnings- reformerna har de olika fastigheterna erhållit bestämda gränser, som de äldre samfälligheterna för betesgång och annan liknande verksamhet upplösts. I vissa fall finns anteckningar i laga skifteshandlingarna att mark skall användas för kollektivt bete. Vidare har i ägofredslagen införts bestämmelser som lägger ansvaret för betande djur på djurägaren, som är skyldig att genom stängsel eller på annat sätt (t.ex. vallning) se till att djuren inte olovligen kommer in på andras ägor. I fråga om stängselskyldig- heten anses dock allmänt att det inom fäbodarna råder en princip som snarare överensstämmer med lag, dvs. att det är den som vill skydda sin mark som skall (och också får) anordna stäng- sel. Den principen kallas i vissa sammanhang för Dalalagen, men den torde enligt vissa uppgifter upprätthållas också i övriga län där fäbodbruk eller fritt skogsbete förekommer. Det råder inget tvivel om att de sedvänjor som här diskuteras är av grundläggande betydelse för ett aktivt och levande fäbodbruk. Det kan därvid framstå som en osäkerhetsfaktor att det inte tycks finnas något vägledande rättsfall som klart utvisar att sedvänjorna är accepterade av rättsordningen. I det tvistemål som anges i direk- tiven ansåg tingsrätten att svaranden, en fäbodbrukare med viss djurhållning, inte hade rätt att låta sina får och lamm beta på käran- dens enskilt ägda fastighet. En av de rättsfrågor som prövades i målet var huruvida sedvana kunde ge upphov till en rätt att nyttja fast egendom. Tingsrätten fann i sin dom, på anförda skäl, att så inte var fallet. Det bör dock framhållas att den aktuella domen är en underrättsdom som endast tar sikte på förhållandet mellan två enskilda parter med utgångspunkt i de omständigheter som gäller i just detta speciella fall. En omständighet som kan ha haft betydelse är att det aktuella betet enligt domskälen delvis var av annan karak- tär än det bete som sedan gammalt förekommit på fäboden. Den grundläggande frågan huruvida sedvanebete, under andra omständ- ligheter än de som förelåg i detta mål, ger en av rättsordningen acc- epterad rätt utnyttja annans mark för bete kan inte anses besvarad. I målet åberopades bl.a. ett rättsutlåtande av förre hovrättsrådet som ger uttryck för en restriktiv hållning när det gäller sedvana som rättsgrund för nyttjanderätt till fast egen- dom. Oavsett hur man tolkar rättsläget i detta avseende måste dock framhållas att t.ex. allemansrätten är exempel på en existerande Något om fäbodbrukets rättsliga situation m.m. sedvana som innefattar rätt att nyttja fast egendom, om än med vissa begränsningar. Jag ser det inte som min uppgift att i övrigt tolka eller kom- mentera den aktuella domen. Det kan konstateras att domen väckte uppmärksamhet och viss oro bland fäbodbrukarna och berörda länsstyrelser när den meddelades. Såvitt jag känner till har det emellertid under de som förflutit sedan domen med- delades inte förekommit någon juridisk process av liknande karak- tär, om man därmed avser tvistemål. Däremot har tingsrätten i meddelat en dom i ett brottmål som berör en närliggande problematik. I detta mål fälldes två jordbrukare till ansvar för egenmäktigt förfarande enligt brotts- balken 8 kap. 8 § första stycket och 11 § andra stycket. Enligt domen hade de tilltalade gjort intrång i målsägandenas besittning av en fastighet (fritidsfastighet) genom att olovligen låta kreatur beta där vid upprepade tillfällen. De tilltalade hade invänt att det enligt urminnes hävd med stöd lag förelåg rätt till bete med servitutsliknande innebörd för kreaturen på bl.a. den berörda fastigheten, och att betet därför inte skett olovligen. Någon närmare utredning angående betesförhållandena i det be- rörda området finns inte i domen, och domstolen kommenterar inte heller den invändning om betesrätten som de tilltalade fram- fört. Domen har överklagats till hovrätten för . pågår viss skriftväxling i målet, och hovrätten räknar inte med att meddela dom förrän . Oavsett hur man väljer att tolka de rättsfall som föreligger har jag kommit till den slutsatsen att fäbodbruket och vissa andra före- tagsformer i viss utsträckning är beroende av att nuvarande och framtida ägare av fastigheter där fritt skogsbete förekommer accep- terar sådant bete. Det kan givetvis inte uteslutas att det uppstår nya konflikter mellan djurägare och andra intressen och att det fria betet i en eventuell rättegång visar sig ha otillräckligt stöd av rättsordningen. Enligt min mening är det därför motiverat med både lagbestämmelser och klargörande motivuttalanden som kan stärka de berörda företagens rättsliga ställning i fråga om stängsel- skyldighet och betesrätt. Det finns ytterligare en aspekt på fäbodbrukets betesförhåll- anden som bör nämnas i denna översikt. Det EU-stöd för skogs- bete och fäbodbete som närmare redovisats i avsnitt 4.2 är så kon- struerat att det är som fastställer den areal som skall omfattas av brukarens åtagande. Betesdjuren räknas om till djur- Något om fäbodbrukets rättsliga situation m.m. enheter och varje djurenhet kan ge upp till fäbodbete. Systemet förutsätter således att brukaren kan utnyttja tillräckligt stor areal betesmark. Länsstyrelserna kräver i detta sammanhang inte att brukaren styrker sin rätt att utnyttja den berörda betesmarken utan godtar t.ex. uppgifter om att marken betas enligt gammal sedvana. Om lagstiftningen eller rättstillämpningen skulle utvecklas så att fäbodbrukets fria betesrätt försvagas kan detta givetvis försvåra möjligheten att få sådant ekonomiskt stöd som avses här. En ytterligare komplikation på området består i att vissa fäbodbrukare behöver skydda sina djur mot rovdjursangrepp. Därvid kan bidrag utgå till rovdjursstängsel enligt viltskade- förordningen (2001:724). Enligt vissa uppgifter till utredningen krävs därvid att djuren stadigvarande hålls innanför rovdjurs- stängslet. Detta krav är i sin tur oförenligt med bestämmelserna om bidrag till fäbodbete. Frågor om rovdjursskador faller emellertid utanför direktiven till utredningen och berörs inte närmare i detta betänkande. För fullständighetens skull bör tilläggas att det allmänna har möjlighet att när det gäller särskilt värdefulla miljöer säkra betes- rätten genom offentligrättsliga regler. Jag syftar därvid främst på regler om inrättande av kulturreservat eller vissa andra skyddsformer enligt 7 kap. denna balk. När ett markområde för- som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräg- lade landskap finns det möjlighet för att förplikta ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet att tåla det intrång som t.ex. består i att det inom det skyddade området utförs gall- ring, röjning, slåtter, plantering, betesdrift eller liknande åtgärder (MB 7 kap. 6 och 9 §§). Detta regelverk torde dock inte få betydelse annat än när det gäller ett begränsat antal fäbodställen, och min allmänna bedöm- ning att fäbodbrukets rättsliga ställning behöver stärkas rubbas inte av det som nämnts angående skyddsregler. 8Frågan om upphävande av ägofredslagen (1933:269) 8.1Tidigare förslag i promemorian Ds 2002:33 Enligt direktiven till min utredning skall jag utgå från att ägo- fredslagen skall upphöra att gälla. Jag har därvid till stor del utgått från de överväganden och förslag som tidigare framlagts i en av upprättad promemoria med förslag om upphävande av ägofredslagen jämte viss följdlagstiftning (Ds 2002:33). Promemorian finns intagen som bilaga 2 till denna utred- ning. Om lagen upphävs återstår, som framgår av promemorian, att bedöma behovet av ersättningsbestämmelser på fem huvudom- råden, nämligen 3.gemensamt bete och betesreglering 5.omhändertagande av djur. I det följande behandlar jag dessa frågor var för sig och presenterar mina överväganden och förslag angående dels behovet av ny lag- stiftning, dels i vad mån det redan nu finns alternativa lagregler som kan bli tillämpliga i ägofredslagens ställe. Som en allmän bedöm- ning angående ägofredslagen vill jag redan här framhålla att lagen bygger på förhållanden som rådde . Mycket stora för- ändringar har skett i jord- och skogsbruket sedan lagen trädde i kraft . Denna utveckling har medfört att lagens bestämmelser delvis har blivit föråldrade. Vissa begrepp som an- vänds i lagen har blivit mindre vanliga i modernt språkbruk. Lagen innehåller dessutom ett antal detaljerade bestämmelser i frågor som i stor utsträckning förlorat sin aktualitet i dagens samhälle. Det finns således goda skäl att upphäva lagen och att anpassa de be- stämmelser som kan visa sig nödvändiga att behålla till moderna Frågan om upphävande av ägofredslagen Det innebär bl.a. att endast några grundlägg- ande bestämmelser tas in i själva lagen, medan detaljföreskrifterna bör utformas efter bemyndigande i lag för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt ägofredslagen är en djurägare skyldig att hålla sådan vård om sina hemdjur att de inte olovligen kommer in på andras ägor. Denna grundläggande princip, den s.k. vårdnadsplikten, gäller även för den som tagit emot hemdjur till underhåll eller till nyttjande. Syftet är att skydda annans mark från skador. Vårdnadsplikten avser uppenbarligen alla ägor, oberoende av belägenhet, där djuren inte har rätt att vistas. Vårdnadsplikten kan fullgöras genom hägnad, vallning eller på annat sätt. I promemorian anförs att det saknas anledning att ändra på prin- cipen om djurägarens eller djurhållarens skyldighet att ha erforder- lig tillsyn över sina djur. Det kan dock ifrågasättas om en särskild lagbestämmelse är motiverad. Det ligger i djurägarens eller inne- havarens eget intresse att skydda och hålla kontroll över sina djur. Vid ett jordbruksföretag som bedriver husdjursskötsel repre- senterar djurbesättningarna ofta betydande ekonomiska värden. När sådana djur hålls på bete har djurägaren ett intresse av att djuren inte kommer in på annans mark och därmed riskerar att skadas eller försvinna. Även andra omständigheter än en lagstadgad tillsynsplikt och hänsynen till omgivningen medverkar således till att djurägaren eller innehavaren har erforderlig uppsyn över sina djur. Av betydelse är även den skadeståndsskyldighet som kan följa av att djuren orsakar skada på annans mark eller övriga egendom. Mina undersökningar har inte visat annat än att övervägandena i promemorian Ds 2002:33 är giltiga. Som anförs i pro- memorian kan det ifrågasättas om det behövs en särskild lagbe- stämmelse om tillsynsskyldigheten över djur. I detta avseende finns det enligt min bedömning inget avgörande hinder mot att upphäva motsvarande bestämmelser i ägofredslagen. Det bör framhållas att Frågan om upphävande av ägofredslagen de allmänna bestämmelserna i djurskyddslagen (1988:534) om djurens vård och behandling i stor utsträckning bör kunna ersätta ägofredslagens bestämmelser om tillsynsskyldighet. Enligt 3 § djur- skyddslagen gäller t.ex. att djur skall ges tillräckligt med foder och vatten och tillräcklig tillsyn. I tillämpningsföre- skrifter preciseras kravet på tillsyn. Bestämmelserna innebär bl.a. att djur skall hållas på sådant sätt att tillsynen över djuren kan ske utan svårigheter. Tillsyn skall ske på ett för djur betryggande sätt och skall normalt ske minst en gång (SJVFS 2003:6). Det kan möjligen hävdas att ägofredslagen haft en viss betydelse i den del tillsynsskyldigheten går ut på att djuren skall hindras från att olovligen komma in på andras fastigheter. Som anförts i pro- memorian ligger det dock i djurägarens eget intresse att ha tillräck- lig tillsyn över djuren. Det finns enligt min mening ingen anledning att befara att djurägare skulle försumma sin tillsynsskyldighet eller på annat sätt orsaka problem i detta hänseende om regelverket för- ändras. Om en djurhållare trots allt försummar sin tillsynsskyldighet ger djurskyddslagen vissa sanktionsmöjligheter. Den eller de kom- munala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet utövar tillsynen över djurhållningen inom kom- munen. Enligt 26 § djurskyddslagen kan tillsynsmyndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas.