sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Den ackumulerade utgående balansen för avgiftsfinansierad verksamhet fördelade sig på olika resultatområden enligt följande Tabell 12.1 Ackumulerad utgående balans för avgiftsfinansierad verksamhet Resultat (mnkr) Utvecklingen har inneburit att underskottet inom förrättningsverksamheten arbetats bort. Tilläggas kan också att har ett underskott av anslag, som gör att det totala myndighetskapitalet uppgår till ca . 12.3Principer för prissättning av informationstjänster 12.3.1Vad skiljer informationstjänster från andra tjänster? Att inhämta, lagra och bearbeta den information som samhället behöver innebär höga fasta kostnader. De rörliga kostnaderna per uttag är däremot ofta låga. Höga fasta kostnader och låga rörliga kostnader medför stordriftsfördelar – en situation som kan ge upphov till ett naturligt monopol. För ett företag är det helt enkelt inte lönsamt att bygga upp databaser med t.ex. grundläggande geografisk information, vilket innebär att marknaden inte kan tillgodose samhällets behov. Insamling av den information som samhället behöver kräver därför sannolikt skattefinansiering. 12.3.2Tänkbara prissättningsprinciper för informationstjänster I RRV:s rapport för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64) ges följande exempel för att belysa problematiken med prissättning av informationstjänster: En myndighet bedriver tillsynsverksamhet. Ett uttag begärs ur en databas som innehåller gällande regler och praxis inom myndig- hetens tillsynsverksamhet. Tillsynen är huvudprodukten, medan uttaget är en biprodukt. Vilka prissättningsprinciper skulle teore- tiskt kunna tillämpas för uttaget, och vilka typer av kostnader ingår i de olika principerna? Priset täcker direkta kostnader eller särkostnader för uttaget Direkta kostnader är sådana kostnader som direkt kan hänföras till en viss vara eller tjänst. Huvudprodukten får då bära alla övriga kostnader. Direkta kostnader för informationsuttaget är t.ex. lönekostnader för den tid som krävs för att framställa uttaget och materialkostnader i samband med uttaget. Särkostnader är sådana kostnader som tillkommer respektive bortfaller om verksamheten påbörjas respektive läggs ner. Särkostnaderna blir i detta fall oftast samma som de direkta kostnaderna. Enligt ekonomisk teori leder marginalkostnadsprissättning till en produktionsvolym som är samhällsekonomiskt effektiv. Med marginalkostnad menas det tillskott till totalkostnaden som en ökning av volymen med en enhet medför. Med marginalkost- nadsprissättning avses att priset sätts lika med marginalkostnaden för den sist producerade enheten. Det kan vara svårt att tillämpa en sådan prissättningsprincip eftersom kostnaderna enligt definitionen bestäms för det enskilda uttaget. Det är således inte en långsiktig prissättningsprincip. Ofta kan marginalkostnaden jämföras med särkostnaden för uttaget. Den långsiktiga marginalkostnaden torde kunna jämföras med självkostnaden för uttaget. Självkostnadsprissättning av uttaget (biprodukt) Självkostnaden för att framställa och distribuera uttaget omfattar direkta kostnader för lön och material samt en skälig andel av indirekta kostnader, t.ex. för gemensam administration och lokaler (overheadkostnader). I exemplet, där uttaget är att anse som en biprodukt till tillsynsverksamheten, uppnås full kostnadstäckning om dessa kostnader täcks. Självkostnadsprissättning av uttaget (huvudprodukt) Om huvudsyftet med myndighetens verksamhet är att tillhanda- hålla informationsuttag förändras förutsättningarna. Informations- uttaget är då inte en biprodukt. Självkostnaden för uttaget omfattar förutom direkta kostnader och andel overhead, även en skälig andel av kostnader för utbyggnad eller ajourhållning av databasen, dvs. uppgiftsinsamling, metodutveckling, lagring av uppgifter etc. Man kan inte generellt bestämma vilka kostnader som skall räknas in i självkostnaden. En rimlighetsbedömning måste därför göras. En marknadsbaserad prissättning utgår från rådande efterfrågan och konkurrenternas pris. Prissättningen är alltså inte kostnads- baserad. En förutsättning för att marknadsprissättning skall kunna tillämpas är att ett marknadspris kan bestämmas, dvs. att myndigheten möter en marknad med en fungerande konkurrens. Om ett marknadspris kan bestämmas och det är högre än myndighetens självkostnad för uttagen bör myndighetens avgift motsvara självkostnaden. Avgiften kan annars betraktas som en skatt. Är marknadspriset lägre än myndighetens självkostnad bör myndigheten i första hand försöka minska sina kostnader så att priset blir konkurrenskraftigt. Om den långsiktiga självkostnaden inte kan minskas tillräckligt mycket kan det bli aktuellt att lägga ner verksamheten. 12.3.3Riksdagens beslut om prissättning av information har beslutat om en enhetlig princip för prissättning av uppgifter som myndigheter tillhandahåller i elektronisk form (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98.294). Principen innebär att priset i normalfallet inte får överstiga kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna. Häri ingår samtliga kostnader för att hantera beställningen, dvs. nader, kostnader för programmering, bearbetning etc. Även kost- nader för att göra informationen tillgänglig externt, t.ex. via Internet, ingår. beslut innebär alltså att avgifter för uttag av information ur databaser normalt skall beräknas så att själv- kostnaden för att framställa och distribuera uttagen täcks. På så vis uppnås full kostnadstäckning för uttagen. Att beräkna uttagskostnaden för varje enskilt uttag är oftast omöjligt. Av praktiska skäl baseras därför avgiften i regel på någon form av genomsnittlig kostnad. Enligt beslut kan en prissättningsprincip som ställer krav på att avgifterna även skall bidra till att täcka en andel av kostnaderna för myndighetens anslagsfinansierade basverksamhet tillämpas under förutsättning att risken för samhällsekonomiska förluster är liten. En förutsättning för att ett bidrag skall övervägas i ett enskilt fall är att det finns en kommersiell efterfrågan på informationen som myndigheten förfogar över. Vilka effekter som uppstår på efter- frågan om ett bidragskrav ligger till grund för prissättningen måste bedömas i varje enskilt fall. 12.3.4Några konkreta exempel på prissättningsprinciper Nedan beskrivs kortfattat villkoren för finansiering och pris- sättning vid några andra statliga myndigheter som har information som huvudprodukt eller där tillhandahållande av information utgör en viktig del av verksamheten. Exempel ges även från kommunerna. () har ca 550 anställda. Institutets totala omsättning var ca och finansiering sker genom ett statligt anslag på knappt och avgifter/bidrag på . tillhandahåller lägesbundna meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska data samt miljödata. Miljödata, hydrologiska data och data som används för icke-kommersiella ändamål inom ramen för forsknings- eller utbildningsprojekt tillhandahålls mot uttagskostnad med viss fastställd minimiavgift. handahålls mot en avgift som motsvarar kostnaderna för uttaget samt ett bidrag till insamlingskostnaden. hävdar upphovsrätt till informationen och många avgifter regleras i licensavtal. geologiska undersökning (SGU) är central förvalt- ningsmyndighet för frågor som rör landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. SGU har ca 290 anställda. Verksamheten omsatte och finansierades genom ett anslag på samt avgifter/bidrag på . För att utnyttja information från SGU erlägger användaren en nyttjanderättsavgift som kan bestå av en årlig avgift eller en engångsavgift. Nyttjanderättsavgifterna skall vara satta så att de täcker uttagskostnaderna samt ger ett bidrag till förvaltning och utveckling av databaserna. SGU disponerar intäkterna från försälj- ning av informationen. Även SGU hävdar upphovsrätt till den information myndigheten tillhandahåller. SGU:s intäkter från geo- logisk information väntas uppgå till knappt . har ca 1250 anställda. Verksamheten omsatte och finansieras via ett anslag på , farleds- och lotsavgifter på och övriga avgifter på . tillhandahåller sjögeografiska data i form av digitala och tryckta sjökort, geodetiska punkter, vattenstånds- märkesbeskrivningar samt djupdata. tar i likhet med ut nyttjande- rättsavgifter för sin information. Uppgifter från den s.k. sjökorts- databasen prissätts utifrån det ekonomiska målet att intäkterna från försäljningen skall täcka kostnaderna för uttagen samt ajourhålla databasen. Från djupdatabasen tillhandahålls information mot uttagskostnad. intäkter från försäljning av sjögeo- grafisk information uppgick till . geografiska information omfattar främst Vägdata- banken (VIS) och Nationella Vägdatabasen () samt data- baserna för avstånds- och trafikinformation. Prissättningen av data- uttag baseras vanligen på uttagskostnad, men användare som utför uppgifter till gagn för sektorsansvar erhåller i vissa fall information utan kostnad. För NVDB har regeringen angett särskilda principer för prissätt- ningen. Dessa innebär att avgifterna skall baseras på uttagskost- naden samt en andel av driftkostnaden för databasen. hävdar upphovsrätt till informationen i NVDB. hade intäkter från NVDB på ca , medan driftkostnaden för databasen uppgick till ca . Kommunerna framställer lokala stomnät och grundläggande stor- skaliga kartor i skalor större än 1:10 000. Kommunernas geogra- fiska information finansieras delvis av skattemedel och delvis genom avgifter med stöd av kommunallagen (1991:900). Avgifter för informationen tas ut från externa användare. Kommunerna utnyttjar också sin rätt enligt (1987:10) att ta ut avgifter för nybyggnadskartor, utstakning, kontrollmätning och fastighetsplaner för att finansiera sin produktion och förvaltning av geografiska data. Kommunerna hävdar upphovsrätt till data och avgiftssättningen sker inom ramen för full kostnadstäckning (självkostnadsprincipen). 12.4Vad är en samhällsekonomiskt effektiv prissättning? Det skulle kunna hävdas att de starka skälen för en bred använd- ning av information motiverar att informationen tillhandahålls avgiftsfritt. Detta skulle innebära att inga ekono- miska incitament finns för användarna att inte utnyttja infor- mationen i så hög utsträckning som möjligt. Ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv finns klara risker för överkonsumtion och bristande kostnadsmedvetenhet hos användarna. Det hävdas ofta att en marginalkostnadsprincip är det sam- hällsekonomiskt optimala alternativet vid prissättning av infor- mation som utgör en kollektiv nyttighet. Marginalkostnadsprissätt- ningens styrka är att den premierar en bred användning av infor- mationen. Dess svaghet är att den inte tar hänsyn till de omfattande kostnader som är förknippade med att driva och ajourhålla data- baser. Ett finansiellt underskott uppstår i verksamheten när dessa kostnader måste täckas av andra intäkter, vilket i realiteten betyder statliga anslag. Ökade statsutgifter medför negativa samhälls- effekter, särskilt i situationer där statsbudgeten är ansträngd och skattetrycket generellt är högt. Om statliga anslag inte kan utnyttjas urholkas värdet i databaserna genom att de ekono- miska resurserna inte ger utrymme för att ajourhålla informa- tionen. Om det finansiella underskottet i verksamheten och belast- ningen på statsbudgeten är huvudproblemet är principen om full kostnadstäckning en näraliggande lösning. I förhållande till marginalkostnadsprincipen finns dock här en allvarlig risk för att samhällsnyttan minskar kraftigt när användare som inte är beredda att betala ett pris över marginalkostnad avstår från konsumtion. Hur allvarlig denna undanträngningseffekt blir beror på pris- känsligheten hos olika användargrupper. Just priskänsligheten har bildat utgångspunkt för olika försök att hitta en medelväg mellan marginalkostnadsprincipens främjande av en bred användning och de tillräckliga intäkter som principen om full kostnadstäckning kan ge. En lösning kallas för Boiteux- Ramseypriser, och syftar till att priset skall sättas så att intäkterna bidrar till att finansiera de totala kostnaderna som konsumtionen begränsas så lite som möjligt. För att uppnå detta krävs att prispåslaget för olika produkter (eller användare) sker i omvänd proportion till priskänsligheten, dvs. produkter med hög priskänslighet skall få ett litet eller obefintligt påslag medan produkter med låg priskänslighet får ett större påslag. Om detta lyckas nås finansiering av de totala kostnaderna som de negativa samhällsekonomiska effekterna av avvikelsen från marginalkostnadsprincipen minimeras. Förutsättningen för detta är att producenten har god information om både sina egna kostnader och om användarnas efterfrågan. En annan modell för att finansiera även fasta kostnader är att utnyttja s.k. tvådelade tariffer. Dessa innebär att avgifter tas in genom dels en rörlig kostnad som överensstämmer med marginal- kostnaden för en viss tjänst, dels en fast avgift som ger rätt att överhuvudtaget utnyttja tjänsten. Kombinationen av fast och rörlig avgift är vanlig inom t.ex. el- och teleområdet. Modellen tillämpas också av för de s.k. VISA-frågorna, där användare som har ett abonnemang sedan för en mindre kostnad kan ställa frågor om en fastighet i fastighetsregistret. Fördelen med tvådelade tariffer är att efterfrågan hos de användare som bedömer att värdet av tjänsten är högre än den fasta kostnaden kommer att styras av en marginalkostnadsprincip vid sin fortsatta konsumtion. Nackdelen med de tvådelade tarifferna är att användare som bedömer att den fasta avgiften är för hög väljer att helt avstå från tjänsten. I så fall uppstår även med denna prissättning en undanträngning av efterfrågan och det samhällsekonomiska resultatet försämras. För att komma ur detta dilemma kan producenten erbjuda användarna att välja mellan två olika prismodeller, antingen en högre fast avgift och låg rörlig avgift eller enbart rörliga avgifter som i så fall ligger högre än marginalkostnaden. Detta förutsätter att producenten har tillräcklig kunskap om användarnas efterfrågan för att rätt kunna väga av nivån på de rörliga avgifterna i förhållande till den tvådelade tariffen. Ytterligare en väg att öka den samhällsekonomiska effektiviteten kan vara att producenten allmänt ökar differentieringen av produkter och priser. Om användarna erbjuds ett ökat och mer varierat utbud av produkter och tjänster och dessutom kan välja mellan olika tariffer, ökar förutsättningarna att användarna hittar kombinationer av produkter och avgifter som överensstämmer med deras behov och betalningsvilja. Härigenom minskar de samhälls- ekonomiska förluster som är förknippade med undanträngning av konsumtion. Ökad differentiering förutsätter dock att det finns en efterfrågan på ett mer varierat produktutbud och ställer också ökade krav på både producent och användare. 12.5Priskänslighet hos användarna av grundläggande information Vi har i tidigare avsnitt kunnat konstatera att nuvarande principer för prissättningen av den grundläggande informationen innebär att användarna betalar ett pris som överstiger den långsiktiga marginalkostnaden och att detta ur ett teoretisk samhällsekono- miskt perspektiv medför risker för utebliven samhällsnytta. En viktig fråga i detta sammanhang är hur priselasticiteten för den grundläggande informationen är beskaffad. Om pris- elasticiteten är hög är användningen av informationen känslig för prisförändringar. Prisnivån har då en stor betydelse för det samhällsekonomiskt motiverade målet att nå en så bred användning av informationen som möjligt. Om däremot priselasticiteten är låg är priset en mindre viktig faktor för att uppnå en bred användning. 12.5.2Lantmäteriverkets bedömning av priskänsligheten har i samband med utarbetandet av sin nya prismodell för den grundläggande informationen (se avsnitt 12.7) gjort en bedömning av priskänsligheten för sina grundläggande data. Verkets analys indikerar i huvudsak följande. Priselasticiteten är generellt hög för geografisk information och konsumtionen skulle troligen öka kraftigt vid prissänkningar. För fastighetsinformationen varierar priskänsligheten stort mellan olika produkter. Priskänsligheten upplevs generellt som hög för fastighetsuttag, fastighetsförteckningar och fastig- hetspriser, men som låg för VISA-frågor och ägaruppgifter. Vissa kunder värderar ökad kvalitet högre än ett sänkt pris och kvalitetsskillnader i data påverkar priskänsligheten. Priskänsligheten är relaterad till kundens mer eller mindre välgrundade bedömning av förhållandet mellan pris och nytta. Priset för data upplevs olika beroende på volymen i använda- rens verksamhet och storleken på de investeringar som infor- mationsanvändningen kräver. Användare som känner till och kan använda alternativa infor- mationskällor blir ofta mer priskänsliga. övergripande slutsatser är att priskänsligheten är högre för den geografiska informationen än för fastighetsinfor- mationen och att fler användningsområden skulle uppstå om den geografiska informationen var billigare. noterar också att användarna efterlyser lyhördhet hos verket för frågor som har att göra med behov, nytta och priskänslighet. 12.5.3Praktiska erfarenheter av priskänsligheten Genom införandet av nuvarande finansieringsmodell sänktes priserna på digital geografisk information kraftigt. Exempelvis sänktes priset för terrängkartan , höjddata , ekonomiska kartan (nuvarande fastighetskartan) och vägkartan . Den genomsnittliga prissänkningen för samtliga informationsprodukter var . Resultatet av prissänkningarna visade att priskänsligheten var relativt hög. Försäljningen hade ökat med (budgetunderlag och REGGIT-gruppen). På uppdrag av REGGIT-gruppen gjorde Statskontoret en analys av bl.a. priskänsligheten för ekonomiska kartan och terrängkartan (dnr. 250/97-9). Resultatet indikerade att nya prissänkningar skulle kunna öka användningen ännu mer. Den volymmässigt största produkten inom området fastig- hetsinformation (de s.k. VISA-tjänsterna) har prishöjts vid fyra tillfällen /96. Den första prishöjningen () åtföljdes av en fortsatt ökad användning. Höjningen 1998 gav en volymminskning , som delvis berodde på ett ändrat frågebeteende från användarna. En ny höjning 2001 gav inga volymförändringar. Eventuella volymförändringar på grund av senaste höjning går ännu inte att fastställa. 12.6Erfarenheter av nuvarande prissättningsprincip Vi har i kapitel 6 redovisat våra huvudsakliga iakttagelser rörande ändamålsenligheten i nuvarande system för finansiering av förvaltning och tillhandahållande av grundläggande fastighets- information och geografisk information, dvs. det system som innebär att användarna av den grundläggande informationen betalar avgifter motsvarande kostnaderna för tillhandahållandet samt ett bidrag till kostnaderna för att förvalta informationen. I det följande redovisas en utvecklad beskrivning och analys av systemet med s.k. användarfinansiering. Till grund för avsnittet ligger bl.a. den rapport som vi beställt från Ekonomistyrnings- verket (ESV 2003:9). 12.6.1Ökad användning och ökad användarfinansiering En primär målsättning med den s.k. användarfinansieringen var att användningen av framförallt digitala geografiska information skulle öka. Som en följd av de nya finansierings- principerna sänktes också priserna på den digitala geografiska informationen (GSD) kraftigt. har priserna för den grundläggande geografiska informationen legat i princip stilla, vilket innebär att utvecklingen av intäkterna för denna information ger en ganska god uppfattning om hur användningen har utvecklats. Som vi redovisat i kapitel 6 har användningen ökat kraftigt. –ökade intäkter från grundläggande geografisk infor- mation . För den dyraste och mest sålda digitala produkten, fastighetskartan, har intäkterna ökat med . På grund av den ökade användningen har stabila priser kunnat förenas med ett ökat användarbidrag. ökade användarbidraget med . Hur användningen av den grundläggande fastighetsinforma- tionen utvecklats är svårare att bedöma eftersom priset för de volymmässigt största tjänsterna höjts . har också stora förskjutningar skett i användarnas val av åtkomstsätt för informationen. Vår bedömning är att användningen av de volymmässigt största tjänsterna, fastig- hetsregistret online och VISA, legat relativt stabil trots prisök- ningarna. Användningen av delvis nya tjänster som Fastighetspris, Fastighetsförteckningar, fastighetsuttag och fastighetsavisering med geografisk bevakning, har däremot ökat kraftigt. Det är svårt att uttala sig om i vilken utsträckning den ökade användningen beror på just finansieringsmodellen. Den slutsats vi kan dra är att nuvarande finansieringsmodell åtminstone varit förenlig med en kraftigt ökad användning av den grundläggande geografiska informationen samt delar av fastighetsinformationen. 12.6.2Den ökade användningen har krävt stora investeringar Kostnaderna för tillhandahållandet har ökat för den grundläggande geografiska informationen och för fastighetsinformationen. I absoluta tal ökade tillhandahållandekostnaderna från 24 till för den geografiska informationen och från 29 till för fastighetsinformationen. var kostnads- ökningarna inom tillhandahållandet större än höjningarna av användarbidraget. Detta innebär att utvecklingen av tillhandahållandet prioriterats före möjligheterna till prissänkningar. Sannolikt har det varit en riktig prioritering. Utvecklingen av Internettjänster, nya över- föringsformat, nya produkter m.m. har troligen varit nödvändig för att svara mot användarnas krav och har därmed också utgjort en förutsättning för den ökade informationsanvändningen. 12.6.3Användarfinansieringen en kompensation för minskade anslag Användarfinansieringen har inneburit att staten kunnat uppnå en given verksamhetsvolym med mindre insats av anslag. Det min- skade anslagsbehovet motsvaras, allt annat lika, av användar- bidraget. Totalt har användarfinansieringen bidragit med mot- svarande i fasta priser till informa- tionsförvaltning (till den geo- grafiska informationen och till fastighetsinformationen). Användarbidraget har motsvarat i genomsnitt av förvaltningskostnaderna för den geo- grafiska informationen och av förvaltningskostnaderna för fastighetsinformationen. ESV menar i sin utvärdering att det mot bakgrund av den statsfinansiella åtstramningen är rimligt att förmoda att användarbidragen inneburit större resurser till utvecklingen av den grundläggande informationen än om staten varit ensam ansvarig för finansieringen. I så fall har bidragen från användarna –2002 gett ett resurstillskott motsvarande av kostnader för uppbyggnad och förvaltning av grundläggande geografisk infor- mation och fastighetsinformation. Tillskottet av medel till förvalt- ningen har inneburit att anslag frigjorts för den forcerade databas- uppbyggnad som var det mest prioriterade målet . har anslaget minskat med i fasta priser. Med tanke på de omfattande uppbyggnadsinsatserna , hade knappast anslaget till kunnat minskas så kraftigt utan tillskottet av användarfinansiering. Om resurserna från användarfinansieringen inte hade funnits till- gängliga hade sannolikt både informationsutvecklingen och infor- mationsanvändningen hämmats. ESV påpekar i sin utvärdering att det i ett fortsatt ansträngt statsfinansiellt läge mycket väl kan vara så att en delvis användarfinansiering kan främja en ökad stabilitet i informationsförsörjningen. 12.6.4Användarfinansieringen innebär omfördelning av anslag Flera användare av den grundläggande informationen är anslagsfinansierade statliga myndigheter. Därmed innebär använd- arfinansieringen i viss utsträckning omfördelning av anslagsmedel inom staten. –2002 kom en dryg fjärdedel av intäkterna för den geografiska informationen och en dryg tiondel av intäkterna från fastighetsinformationen från statliga myndig- heter.