sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Båda familjerna var nöjda med sitt beslut att stanna kvar i trots att de varken var klara med sin sfi, hade sökt eller fått praktik eller arbete. Övriga barnfamiljer hade en dålig och ibland alarmerande dålig situation. De bodde fortfarande inneboende och flyttade i ett par fall runt bland olika värdfamiljer. Tre av familjerna ångrade att de tackat nej till erbjudandet om att flytta, men vid intervjutillfället var det redan för sent att ångra sig. Erbjudandet att få hjälp med flyttning gällde enbart personer som bott än 18 månader i . Deras möjligheter att skaffa sig en egen bostad var nu sämre . Den enda väg till egen bostad som de nu kunde se var att de lyckades skaffa sig arbete och fast inkomst och de var därför mycket inriktade på att klara sina sfi-studier. I genomsnitt hade de 16 personer som inter- vjuades bott 18 månader i efter uppehållstillståndet. Halva gruppen hade klarat sina sfi-studier och tre hade lyckats få arbete. Merparten av de totalt 86 hushåll som flyttade gjorde det genom kommunens försorg. 24 av familjerna bestämde sig för utflyttning redan på och övriga 62 hushåll först efter ytter- ligare samtal med kommunens projektmedarbetare och ofta ganska sent när tiden för erbjudandet höll på att rinna ut. Att så få flyttade direkt från belyses i intervjuer med handläggarna. Ett viktigt skäl var att många som fick uppehållstillstånd var ensamma i och hade familj som väntade någon annan- stans. Av 32 barnfamiljer, som omfattades av projektet, var det bara fem där alla familjemedlemmar kommit . Det var alltså ofta en ensam kvinna eller man som väntade på sin familj som skulle ta ställning till bosättningserbjudandet. För dessa innebar beslutet om uppehållstillstånd både glädje och bekymmer, glädje över vissheten att ha fått ett nytt hemland men bekym- mer för den väntande familjen. För den ensamma kvinnan var det ofta otänkbart att flytta någonstans innan familjen var samlad och för den ensamme mannen gällde det först och främst att hjälpa hit familjen och att skicka pengar till dem. I en sådan situation fram- stod inte alltid det s.k. PUT-samtalet – då beslutet om perma- nent uppehållstillstånd meddelas – som rätt tillfälle att fördjupa sig i alternativa bostadserbjudanden. En annan svårighet för handläggare finns i kravet på att personer i eget boende skall skrivas ut från mottag- ningssystemet . Man hann, enligt utvärderingen, helt enkelt inte med att organisera lokal, tolk och tid för PUT-samtal, presentera bostadserbjudanden, kontakta , med- dela den aktuella kommunen och faktiskt bosätta personen. Några möjligheter att t.ex. besöka den tilltänkta bosättningskommunen fanns knappast och hela bosättningen upplevdes av många som stressig. Till de stora bekymren hörde också att bosättare aldrig riktigt säkert kunde veta vilka kommunplatser som stod till förfogande vid varje enskilt tillfälle. Platserna i de kommuner som ursprungligen ingick i projektet räckte heller inte till och både och tog på eget initiativ kontakter med helt andra kommuner, ofta betydligt längre ifrån . Det var emellertid svårare att intressera de som just fått uppehållstillstånd för att flytta till de mer avlägsna orterna. Projektmedarbetarna i hade mindre tids- press på sig i sitt bosättningsarbete och kunde kosta på sig flera samtal och också ge de presumtiva flyttarna betänketid. De flesta i intervjuundersökningen var också nöjda med den information de fick av kommunens företrädare och bland dem som bara var ganska nöjda var det främst arbetsmarknadsinformation som de saknade. Några ambitioner att ta hänsyn till framtida arbetsmarknads- möjligheter ingick inte heller i projektets mål. Projektet vände sig till alla flyktingfamiljer i eget boende som bott högst i kommunen. Bara beviljades ca 900 personer i eget boende uppehållstillstånd i och minst lika många . Hur den stora majoriteten av f.d. asyl- sökande i eget boende i klarat sig finns inga uppgifter om. Att styra bosättningen med information De försök som därutöver har gjorts att styra bosättningen av nyan- lända har främst varit inriktade på att göra det med informations- insatser, dvs. att ge dem som fått uppehållstillstånd information om villkor och möjligheter, som är förknippade med olika val av bostadsort. En sådan inriktning fanns både i den integrations- politiska propositionen 1997/98 och i de uppdrag, som regeringen gav i regleringsbreven 1999 och 2000. Enligt regleringsbrevet skulle verket utveckla och fördjupa infor- mationen om bosättning till nyanlända samt i årsredovisningen be- döma hur den fördjupade informationen påverkat valet av bostads- ort. Året därpå fanns samma uppdrag i regleringsbrevet, nu med tillägget att arbetet skulle genomföras i samverkan med Migrations- verket samt att årsredovisningen skulle innehålla en jämförelse mellan de två åren. Det informationsmaterial som togs fram bestod av två fyrfärgs- broschyrer på svenska riktade till asylsökande och de som fått uppehållstillstånd inom mottagningssystem. Samma broschyrer översattes till åtta språk och fanns i dels en fyrfärgsversion, dels svartvit version för nedladdning från Inte- grationsverkets hemsida. Dessutom tog man fram en folder till kommunerna med riktlinjer för vilken information de bör rikta till dem som står i begrepp att bosätta sig i landet via sina hemsidor på Internet och med uppgifter om på vilka språk de kontinuerligt bör hålla informationen uppdaterad och tillgänglig. Tanken var att de asylsökande skulle på- börja orienteringen om boendevillkoren i olika kommuner i med hjälp av den första, mera allmänna, broschyren. De som sedan beviljades uppehållstillstånd skulle inför sitt bosättningsbeslut få fördjupad bosättningsinformation med stöd av den andra broschy- ren. Slutligen ingick i planerna att kommunerna skulle framställa, lägga ut och löpande uppdatera målgruppsanpassad information om boende- och levnadsvillkoren i kommunen på sina hemsidor. Där kunde de som stod i begrepp att bosätta sig ta reda på mera om exempelvis tillgången på bostäder, skolor och övrig service. har utvärderat projektet 2002 och 2003 och konstaterar rapport, som bygger på 24 svar från 38 mot- tagningsenheter, att handläggare numera känner till materialet och att ungefär hälften har använt det. Flertalet av enheterna informerar inte de asylsökande om boende och introduktion och förutsättningarna i olika kommuner. Ett viktigt skäl till detta är handläggarnas otillräckliga kännedom och kunskap om bostads- och andra förhållanden i de olika kommunerna. Att man inte informerar beror också på att så många av de asylsökande får avslag att det därför inte känns rätt att börja diskutera bosätt- ning. Tidsbrist är också ett skäl som uppges liksom att materialet behandlas inom svenskundervisningen. Bara på fyra enheter menar handläggarna att deras information har påverkat bosättningen. Det är främst närheten till släkt och vänner och kommunens storlek som påverkar bosättningen. I övrigt är det information om arbets- och utbildningsmöjligheter och barnens situation i kommunerna, som är mest efterfrågat. Den senare typen av aktuell lokal information skulle i det ursprungliga informationsprojektet finnas tillgänglig på särskilda kommunala hemsidor riktade till nyanlända. Länkar till dessa hem- sidor finns på men det var bara sex av enheter som använt dem. En enkät, som Inte- grationsverket skickade till samtliga kommuner , visade att 22 kommuner (av dåvarande 289) då hade information till nyanlända på sina hemsidor varav fyra också hade översatt informa- tionen. fanns det länkar till 24 kommunala hemsidor på . har inte i anslutning till uppföljningarna gjort någon värdering av i vilken utsträckning informationsinsatserna har påverkat bosättningsmönstren bland dem som fått uppehållstill- stånd. Den slutsats som verket drar i årsredovisningen är att informationsmaterialet Introduktion och bosättning måste få en större spridning och ges högre prioritet av berörd personal. Landsmän och arbetsmöjligheter lockar En undersökning av var flyktingar och invandrare valde att bosätta sig eller vart de flyttade gjordes 2001 av nadspolitisk utvärdering. Now and forever? Initial and subsequent choices of immigrants (Working paper 2001:11). Den bygger inte på intervjuer utan på statistisk bearbetning av 13 000 1980-tals- flyktingars faktiska val, som ställts i relation till olika kommuners befolkningssammansättning, arbets- och bostadsmarknad, ekono- miska förutsättningar och sociala service. , som gjort undersökningen, använder sig av två grupper av flyktingvandrare; dels en som bosatte sig , dvs. då de flesta själva valde sin bosättningsort, dels en som kom och bosattes inom ramen för den s.k. Hela Sverige-strategin. Resultatet visar, som så många andra undersökningar från 70- talet och framåt, att det är närheten till landsmän – men också till andra invandrare – som avgör valet av både den första bosätt- ningsorten och till flyttning. Även storstaden lockar och i synner- het flyttarna. Detta överensstämmer för övrigt med amerikanska bosättningsmönster Flyktingarna bosätter sig oftare än svenskar i stora kommuner med stor invandrarbefolkning och en slutsats som drar är att kommuner, som redan har stor andel utrikes födda i sin befolkning, kan förvänta sig fortsatt inflyttning och ofta av invandrare från samma länder som de som redan bor på orten. Andra faktorer som styr bosättningen är arbetsmarknadssitua- tionen och de ekonomiska förutsättningarna på den ort dit man flyttar. Invandrarna söker sig från kommuner med hög arbetslöshet och till kommuner där utsikterna att få jobb är bättre och där medelinkomsterna är högre. Men de flyttar också till kommuner med stort biståndsberoende, vilket antingen kan bero på att de inte har något annat val eller på att de vill bo bland likar. Den lokala bostadsmarknaden påverkar även bosättningsbeslutet och invand- rare flyttar oftare till orter där det finns en stor andel hyres- lägenheter. De finns också resultat i undersökningen som tyder på att just flyktinggrupper väljer att flytta till orter med god samhälls- service. Någon motsvarande tendens finns inte hos invandrare från . 8.1.2Försök att hejda koncentrationen av invandrare En slutsats av de olika försöken att sprida de nyinvandrade, och därmed förhindra att de ytterligare ökar koncentrationen av utrikes födda i de redan invandrartäta områdena i storstäder och större städer, är att det i varje fall inte är lätt. Trots ett par decenniers tämligen unisont uttalade politiska ambitioner att försöka för- hindra uppkomsten av etniskt segregerade bostadsområden har ut- vecklingen gått i motsatt riktning. Det är svårt att avläsa några effekter av de förändringar i lagstiftning, organisation och ansvarsfördelning, som gjorts bl.a. för att för- hindra att invandrare koncentreras till vissa bostadsområden i ett mindre antal kommuner. Däremot har perioder av stor bostadsbrist i delar av landet lett till att allt fler kommuner har engagerats i flyktingmottagandet och har invandrare i sin befolkning, om än blygsamma andelar. 1995 fanns det 58 (av totalt 9 446) bostadsområden i landet där de inrikes födda var i minoritet. (1998) fanns det nästan dubbelt så många bostadsområden där svenskarna var i mi- noritet och i Välfärdens förutsättningar (SOU 2000:37) uppskattar man att andelen utrikes födda, som bodde i invandrartäta – eller svenskglesa – områden i realiteten ökat från 1998. Dessa bostadsområden återfanns i alla typer av kommuner, både stora och små, men det var främst storstädernas och de större städernas svenskglesa bostadsområden som fokuse- rades i den allmänna debatten. Där har de oftast benämnts invandrartäta eller utsatta bostadsområden eftersom många av dem som bor där inte bara har det utländska ursprunget utan även en svag social och ekonomisk ställning gemensam. Särskilda satsningar på storstädernas utsatta bostadsområden Ända har dessa bostadsområden varit ut- satta och därför varit föremål för insatser, som syftat till att för- ändra dem både rent fysiskt och genom att förbättra levnads- villkoren för de människor som bor där. arbetade bl.a. med sådana ambitioner och kommittén konstaterade i sitt första delbetänkande att storstadsregionernas socialt och ekonomiskt svagaste bostadsområden också var de mest invandrartäta. (1994) var andelen invand- rare sex gånger så hög i de socialt och ekonomiskt utsatta stors- tadsområdena som i bostadsområden där invånarna hade höga eller extremt höga inkomster. Andelen invandrare hade under den tiden i och för sig ökat i alla typer av bostadsområden men ökning- en var störst i de områden som hade en hög andel in- vandrare, noterade . arbete ledde 1999 till att ett nytt politik- område – storstadspolitiken – introducerades. Ett av de två över- gripande målen för den nya storstadspolitiken är att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstads- regionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare (skrivelse 2001/02:129). För detta ändamål anvisade regeringen för perioden –2003, pengar som var avsedda att delfinansiera in- satser tvärsektoriellt utvecklingsarbete genom att erbjuda sju storstadskommuner möjlighet att teckna lokala utvecklingsavtal med staten. Sammanlagt 24 stadsdelar omfattas av de lokala utvecklingsavtalen. För att på statlig nivå kunna följa och utveckla den nationella storstadspolitiken bildades en storstadsdelegation i , som består av statssekreterare från de sju mest berörda departementen. Kommunerna (, , , , , och ) förutsattes själva bidra med lika mycket pengar för att finansiera det lokala fick i uppdrag att följa och utvärdera storstadsarbetet. Individinriktade insatser rår inte på segregationen presenterade sin nationella utvärder- ing av utvecklingsarbetet och kunde peka på positiva resultat i flera avseenden i de berörda bostadsområdena. Däremot var det för tidigt att dra några slutsatser om på vilket sätt utvecklingsarbetet hade påverkat den etniska segregationen, som hade för- stärkts ytterligare . Enligt analys förklaras utvecklingen främst av ut- och inflyttningarna . Luckorna efter dem som flyttat från områdena har i ökande utsträckning fyllts av nya invandrare och de redan tidigare svenskglesa områdena har därmed blivit ännu mera svenskglesa. Några av de positiva effekterna av det lokala utvecklingsarbetet har också delvis förtagits av att de som flyttat från områdena har varit personer med arbete, utbildning, skapliga inkomster, goda svenskkunskaper osv. och de som flyttat in har oftare varit arbetslösa, försörjningsstödsberoende och låg- utbildade. slutsats är att insatser, om än aldrig så bra, som riktar sig till individer i avgränsade bostadsområden helt enkelt inte tycks förmå att påverka segregationsmekanismerna, som verkar på ett vidare och strukturellt betingat plan. Till samma slutsats har för övrigt de flesta utvärderingar av särskilda insatser i utsatta bostadsområden kommit. Detta framgår av den kunskapsöversikt, Förort i fokus – interventioner för miljo- ner, som doktoranden sammanställt på Integrations- verkets uppdrag. Hon har gått igenom forskning som bedrivits i de nordiska länderna och som gällt olika försök att påverka situationen i utsatta bostadsområden. Att individinriktade insatser i avgränsade bostadsområden inte rår på segregationspro- cesserna är alltså ingen isolerad svensk erfarenhet. Av Integrations- verkets nationella utvärdering På rätt väg? framgår också att prob- lematiken inte ens är nordisk utan också europeisk. Segregationens mekanismer har varit föremål för forskning och forskarna har tagit olika teoretiska utgångs- punkter för att försöka förstå och förklara hur segregerade bo- stadsområden uppkommer. Segregering, i betydelsen geografisk åtskillnad mellan olika befolkningsgrupper, har i någon mening alltid funnits. I de medeltida städerna bodde de rika inne i staden medan de fattiga fick hålla sig i utkanterna och även på lands- bygden var det bara de självägande bönderna som bodde längs by- gatan medan backstugusittarna och de andra bodde just i backarna och på utmarken runt omkring byn. Slummen i det indus- trialiserade 1800-talets är inte bara litterärt dokumenterad och här i har exempelvis Söders höjder både besjungits och beskrivits med avsky av flera välkända författare. Exemplet Söder- malm i visar också på segregationen som process, snar- are än tillstånd. Det Söder, som var ett fattigt arbetarklassområde håller som bäst på att utvecklas till ett chickt innerstadsområde för de välbeställda och innefolket. En liknande utveckling kan skönjas i ett av mera välkända invandrarområden, Kreutzberg, som ibland har påståtts vara tredje största stad. Där börjar nu konstnärer, studenter och skådespelare att renovera och bygga om och blanda sig med den stora turkiska befolkningen. Många drivkrafter bakom segregationen De tidiga segregationsforskarna var till stor del amerikaner som tillhörde den s.k. Chicagoskolan och arbetade utifrån ett human- ekologiskt perspektiv. De såg människorna först och främst som varelser som konkurrerade om det bästa livsrummet, dvs. det bästa läget i staden och de som hade mest resurser – ofta pengar – vann. Övriga fick gruppera sig i mån av resurser i zoner, sektorer eller mindre attraktiva stadskärnor runt omkring den åtrådda lust- gården. Mellan de olika bostadsområdena skedde sedan flyttning- arna i takt med att individerna förbättrade eller försämrade sin kon- kurrenskraft. Den marxistiska segregationsforskningen försökte självklart hitta segregationsmekanismerna i klassamhället och ägnade därför kultur, religion, etnicitet eller ursprung mindre uppmärksamhet. Här är det inte människornas utan kapitalets intressen som styr segregationsprocessen. Med den neoweberianska ansatsen blir boendesegregationen visserligen ett resultat av konkurrensen om det attraktiva boendet, som är en bristvara, men det är inte bara människors finansiella förutsättningar som avgör utgången. stabiliteten i deras arbetsmarknadsposition, utbildningsnivå, kun- skap om bostadsmarknaden, sociala kontaktnät och den diskri- minering de eventuellt utsätts för, är faktorer som förklarar hur segregerade bostadsområden uppstår och utvecklas. Beteendeforskarna har sökt en del av segregationens mekanismer i hushållens val av boende under olika delar av livscykeln, men även de som lägger stor vikt vid individens eget val måste ta hänsyn till att individens val begränsas av bostadsutbud och -tillgänglighet. En beteendevetenskaplig ansats, managerialismen, betonar särskilt fastighetsägares, mäklares, förvaltares och finansieringsinstitutens roll när det gäller att fördela bostäder. Alla instanser med makt och ansvar att fördela bostäder påverkar också segregationsprocessen. Mismatch-hypotesen försöker förklara boendesegregationen utifrån strukturella förändringar på arbetsmarknaden, som gör vissa grupper mindre gångbara på arbetsmarknaden och därmed låser dem inne i vissa bostadsområden. Boendet i dessa områden – själva kontexten – har därefter en negativ inverkan på deras möjligheter att på nytt få fäste på arbetsmarknaden. Tesen om den polariserade ekonomin söker segregationens driv- krafter i växande klyftor mellan rika och fattiga i samhället. Skiftet från industri- till servicesamhälle gör att yrkesstrukturen förändras. Efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökar som den växande servicenäringen söker outbildad och anpassningsbar arbetskraft, ofta invandrad, medan mellanskiktet av industri- arbetare successivt krymper. I det polariserade samhället är vill- koren för de fattigaste respektive de rikaste mycket olika och det tar sig, enligt den här tesen, också uttryck i ett segregerat boende. En miljon flyttbeslut bidrar till segregation De olika forskningsansatserna har på olika sätt bidragit till att kasta ljus över segregationens mekanismer. I har bl.a. professor , beskrivit hur våra svenskglesa områden vuxit fram och definierats som ett stort samhällsproblem då social och etnisk blandning varit idealet och målet för samhälls- och bostadsbyggandet. Hans utgångspunkt är att socialgeografisk variation är något som människor tar hänsyn till vid val av bostad. Dessa val är självklart inte opåverkade av strukturella villkor som stadens form, bostads- marknadens uppdelning efter bostadstyper och upplåtelseformer, statliga regleringar och stöd, men ytterst är det de många – över en miljon – flyttningsvalen som skapar eller motverkar segre- gation. Dessa val är komplexa, ofta betingade av en sammanvägning av alla hushållsmedlemmars behov och begränsade av tillgången på bostäder, som ytterst beror på stadsplanering, bostadsbyggande, planrestriktioner, finansiella villkor, lagar och regler m.m. Det är de etniskt selektiva flyttningarna som å ena sidan är en drivkraft för den etniska segregationen men de är också orsakade av den rådande segregationen. De områden som kallas invandrartäta – föredrar begreppet svenskglesa – har inte alltid varit svenskglesa. hade exempelvis 1970 inrikes födda men har dessa krympt till en minoritet på (varav en hel del sannolikt har invandrade föräldrar). Utvecklingen kan jämföras med den urbaniseringsprocess som lämnade öde- gårdar, förgubbning och folktomma byar efter sig men till skillnad från glesbygdens bostäder fylldes miljonprogrammets lägenheter i stor utsträckning av invandrare. Hur alternativet skulle ha kunnat te sig kan man få en aning om i östra där den stora utflyttningen efter de båda tyska staternas enande lämnat över en miljon lägenheter i de nya förbundsländerna tomma och övergivna. Strukturella förändringar gav förutsättningar Men varför började då svenskarna att flytta ifrån sina bostadsområden? Ett skäl var förstås att det s.k. miljonprogrammet – den goda ambitionen att bygga bort en bostadsnöd som både plågade familjer och hotade störta regeringar – nådde sitt mål . Då var den bostadsbrist bortbyggd, som upp- stått till följd av den stora inflyttningen till städerna och de många nya ensamhushållen. Därmed förelåg också en grundläggande förutsättning för att börja fundera på att flytta – tillgång till alternativa bostäder. En ansenlig del av dessa tillgängliga bostäder utgjordes under miljonprogrammets slutskede av småhus och små- husbyggandet subventionerades också – än en gång med det goda syftet att ge även låginkomsttagare möjlighet att bo bra i eget hus. Det var i hyreshusdelen av miljonprogrammet som flyttningarna startade och det har i den allmänna debatten ofta förklarats med deras skala, arkitektur och materialval. Inte minst betongen – detta anrika byggnadsmaterial som bl.a. det, i , beundrade Pantheon är byggt av – utpekades ofta som boven i dramat. som också utpekats som motiv för att flytta är exempelvis att dessa sov- eller förstäder i storstädernas periferi saknade många av stadens kvaliteter, som blandningen av bostäder, arbetsplatser, ser- vice och nöjesetablissemang. Detta öde delade hyreshusområdena med radhus- och egnahemsområdena, som också växte upp i städ- ernas utkanter men med upplåtelseformen – hyresrätt – fick de nya hyreshusområdena ingen chans att etablera sig som stabila bostadsområden. Just hyresrätten passar de många människor som av olika skäl inte kan eller vill engagera sig hårdare i sitt boende, som är på väg någon annan stans, inte har råd eller prioriterar annat än boendet. Det innebär att exempelvis många ensamstående bor i hyresrätt och att omsättningen av boende är högre än i bostadsrätts- och villaområden. Eftersom småhusbyggandet gynnades, både volymmässigt och med förmånliga avdragsregler för bostads- lån, var det många hushåll i familjefasen, som lockades av – och hade råd med – ett mera långsiktigt boende med egen gräsmatta direkt utanför dörren. Denna utflyttning från hyreshusområdena ledde till tomma lägenheter i miljonprogrammets, ofta kommunala, bostadsbolag.