sou · GRB343d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund kan utredningen inte, i full utsträckning, be- svara frågeställningarna i direktivet. De civila, som utgör en väsentlig resurs inom Försvarsmakten, har till del även hanterats inom ramen för Uppdrag angående ett reformerat personalförsörjningssystem inom Försvarsmakten9 som har redovisats . Utredningen har, med detta under- lag som grund, genomfört en analys av hittillsvarande arbete och slutsatser samt i vissa avseenden modifierat tidigare skrivningar. Utredningen kommer inte att uttrycka någon åsikt i frågan om vilket betygssystem som skall användas på officersutbildningen. Utredningen gör bedömningen att det svenska EU-medlemskapet sannolikt kommer att innebära en homogenisering av de europeiska högskole- och universitetsutbildningarna, bl.a. i betygsfrågan. Vad som är officerskompetens utvecklas i kapitel 3, men här defi- nieras begreppet officer inledningsvis främst för att tydliggöra skillna- den mellan officerare och civila. För alla som anställs i Försvars- makten ställs krav på kompetens, relevant för det yrke eller den 7Fördjupat och nytt underlag till Skolreformutredaren, dnr 2002/03, . 8Fördjupat och nytt underlag till 19 100:70 584, . 9Fö 2002/920/MIL samt Fö 2002/1038/RS (delvis). 10Försvarsmaktens Budgetunderlag för med Särskilda redovisningar. tjänst som skall utövas, men för civila ställs inte krav på officers- kompetens. De tjänster som bemannas av och de arbeten som utförs av officerare, skiljer sig sinsemellan i så stor omfattning att ett militärt system sammansätts av företrädare för helt olika branscher eller yrken. Officersyrket kan således ses som flera yrken. Det som konstituerar officeren måste därför härledas ur vad som är (eller måste vara) gemensamt för alla officerare. Gemensamma faktorer är för svenska officerare dels organisatoriska, dels personliga egen- skaper och förhållningssätt: Militär uniform med grad- och andra beteckningar Ett med uniformen kopplat folkrättsligt förhållande Rätt och skyldighet att, under vissa omständigheter, i tjänsten bruka militärt våld På demokratisk grund vilande värderingar Moralisk resning, mod och etiskt förhållningssätt inom för sam- hället accepterade normer Bildningsnivå samt förmåga att tillgodogöra sig utbildning Fysiska förutsättningar som fyller stipulerade krav för tjänsten Förändringsbenägenhet för att kunna inskolas och utvecklas i den anda som krävs för tjänsten Slutsatser av detta blir att en officer är en medlem i en professionell yrkeskår, som är legitimerad eller auktoriserad av samhället. För in- träde i kåren ställs krav, dels på egenskaper dels på kompetens. Utredaren har valt att samla en relativt stor arbetsgrupp kring sig, där företrädare från Försvarsmakten, Försvarshögskolan och Total- som experter förutsatts delta i stor omfattning och följa utredningens arbete. Försvarsdepartementet har företrätts av en sakkunnig. Den kunskap och erfarenhet som funnits hos gruppen har medgivit idégenerering och fördjupad dis- kussion inom gruppens ram. har största möjliga delaktig- het från och förankring hos berörda myndigheter eftersträvats, med hänsyn tagen till tidsaspekten. Synpunkter har insamlats genom föredragningar, intervjuer, studiebesök och inläsning av material. En iterativ process har bedrivits med ingångsvärden från de närmast berörda samt resurspersoner utanför utredningen. Utredningen har arbetat under tidspress som följd av de många deluppgifter som ryms inom ramen för huvuduppgiften att reformera det militära försvarets utbildningssystem. Trots detta har de närmast berörda myndigheterna och deras personal, liksom de centrala personalorganisationerna, kontinuerligt kunnat följa proces- sen och givits goda möjligheter att påverka den. Utredaren har eftersträvat att nå konsensus i utredningen kring ett huvudförslag vars realiserbarhet prövats. I det första steget, att redovisa det militära försvarets långsiktiga kompetensbehov, har underlag begärts från de närmast berörda myndigheterna, men även från andra myndigheter med behov av militär kompetens. I arbetet har utredningen strävat efter, och upp- nått, konsensus kring det framtida kompetensbehovet, och rappor- terat detta i skrivelse till regeringen11. Skrivelsen har utgjort ett ingångsvärde för det fortsatta arbetet. Processen med framtagning av detta underlag blev dock betydligt besvärligare och mer tids- ödande än planerat. Arbetet med de kommande stegen, utbildningsbehovet och ut- formningen av utbildningen, bedrev utredningen parallellt. Ett antal konkreta frågeställningar samt utredningens preliminära ingångs- värden för det fortsatta arbetet har utsänts på stor bredd till ansvariga myndigheter, övriga berörda samt resurspersoner12. Efter bearbetning av svaren och fortsatt arbete har förankring och gransk- ning av utredningens arbete skett vid ett seminarium13. Akademiseringsfrågan har krävt ett omfattande och tidskrävande arbete, men har varit styrande för förslagen kring ett antal delfrågor i utredningen. Ett separat PM har framtagits och utnyttjats vid diskussionerna med berörda i frågan14. 11Det militära försvarets långsiktiga kompetensbehov, dnr 2002/08, samt själva utlåtandet med samma namn, dnr 2002/7, . 12Frågor rörande den fortsatta utvecklingen av det militära försvarets utbildningssystem; olika alternativa vägar; dnr 2002/09, . 14Redovisning av akademiseringsfrågan PM, . De ekonomiska villkoren under den grundläggande utbildningen har erfordrat mycket underlag från Försvarsmakten och lett till mycket diskussion inom utredningen. I regeringens försvarsproposition och försvarsutskot- tets betänkande2 påpekades vikten av en sammanhållen syn på För- svarsmaktens personalförsörjning. Detta resulterade bl.a. i Över- syn av det militära försvarets skolverksamhet3, en utredning som främst skulle föreslå ett effektivare nyttjande av de militära skol- resurserna. Utbildningsverksamheten för officerare hade stor om- fattning och bredd och bedrevs försvarsgrensvis t.o.m. kaptens grad och däröver försvarsmaktsgemensamt. Försvarshögskolan4 hade sedan varit föremål för diskussioner om en akademisering, i likhet med diskussionen om akademisering av hela officersutbildningen. Försvarshögskolan gavs här en central roll avseende akademisk kvalitetssäkring i ett nytt system. Utredningen skulle även söka försvarsmaktsgemensamma lös- ningar samt fokusera på specialistutbildningar, eventuellt föreslå organisatoriska förändringar av skolsystemet och beakta de hög- skolemässiga aspekterna. Utredningens delbetänkande5 föreslog inrättande av militärhög- skolor på tre orter för den grundläggande officersutbildningen, var- efter utredningen fortsatte med strukturfrågor. Slutbetänkandet6 föreslog en högskolelik struktur med utbildningsprogram, fem för yrkesofficerare och ett för reservofficerare. Av programmen för yrkesofficerare speglade de fyra första i viss mån den struktur som tidigare funnits i NBO-systemet7, eftersom begreppet nivåhöjande utbildning behölls. Det femte (fackprogrammet) för att hantera 11995/96:12 Totalförsvar i förnyelse. 21995/96:FöU1. 5SOU 1997:112 En samordnad militär skolorganisation. 6SOU 1998:42 Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav. 7Det som avses är det utbildningssystem som byggde på den nya befälsordningen. specialistutbildningar, var mer nydanande. Försvarshögskolan fick en samordnande roll för kvalitetssäkring och meritvärdering av officersutbildningen, för samarbete med övriga högskoleväsendet och för den röda tråden avseende innehållet i utbildningarna. Betänkandet överlämnades till regeringen . En av de principiella grunderna var att utbildningen i sin helhet skulle kunna akademiseras8. Detta innebär att utbildningen skulle vila på, inte bara beprövad erfarenhet som tidigare, utan även veten- skaplig grund enligt högskolelagen. Detta skulle genom ökad bredd- ning – studier av ämnen som inte nödvändigtvis är yrkesrelaterade – lägga grunden för ett framtida lärande och inte enbart som tidigare att officeren skall kunna fullgöra sina första officersuppgifter direkt efter avslutad utbildning9. Detta har för den grundläggande officersutbildningen fått konsekvenser som i Försvarsmakten väckt diskussion. Den arbetsgrupp om officerskompetensutveckling () som vid Försvarsmaktens högkvarter löpande utvärderat det nya utbildningssystemet har därför ägnat resultaten av Yrkes- officersprogrammet särskild uppmärksamhet, t.ex. specialkursernas omfattning. I arbetet valde skolutredaren att göra vissa avgränsningar. Bland dessa kan nämnas meritvärderingen av officersutbildning och där- med sammanhängande organisatoriska konsekvenser avseende För- svarshögskolan10, konsekvenser av införande av en högskolelik struktur avseende antagning och behörighet samt meritvärde för värnpliktsutbildningar11. Efter riksdagsbeslut infördes det nya systemet . har minst två årskullar från varje nivåhöjande program (Yrkesofficersprogram, Taktiskt program, Stabsprogram och Chefsprogram) och ett antal fackutbildningar utexaminerats. Ännu har ingen studerande genomgått två på varandra följande program. Efter omfattande omstruktureringar av Försvarsmakten och mot bakgrund av förändrade krav (från invasionsförsvar till insatsförsvar, internationella insatser, anpassningsförmågan och den väpnade striden) följde ett behov av att reformera Försvarsmaktens personal- försörjningssystem. hade dessutom efterlyst förslag från regeringen om ett sammanhållet re- 8den föreslagna utbildningsstrukturen bedöms gynna den nu pågående processen med att akademisera officersprogrammen. (SOU 1998:42, s. 12). 9SOU 1998:42, s. 71. 10SOU 1998:42 s. 17-18. 11Behandlades i dir 1997:106. formerat personalförsörjningssystem för samtliga personalkatego- rier inom Försvarsmakten. Regeringen beslutade därför den 4 no- vember 1999 om direktiv till en utredning med uppgift att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning12. Denna skulle inom uppdragets ram även utvärdera det nya utbildnings- systemet – i förhållande till Försvarsmaktens kommande struktur – samt se över utbildningsvolymerna. Betänkandet blev klart . Utredningen kom till ett antal slutsatser, bl.a. att ledningen av skolsystemet var komplicerad, att den totala utbild- ningstiden var för lång samt att utbildningarnas röda tråd innehöll repetitiva moment. Avseende det införda skolsystemet före- slog utredaren en fortsatt reformering, med ett treårigt program för grundläggande officersutbildning, samt en förändring av de övriga nivåhöjande programmen, även avseende utbildningsvolymer. Behovet av fackprogram med expertutbildningar betonades. Vidare föreslogs att ta bort begreppet nivåhöjande utbildning genom att militär befordran föreslogs ske på fler grunder än enbart skol- utbildning. Utredningen klargjorde att dess förslag skulle underlätta Försvarshögskolans utveckling mot examensrätt (enligt högskoleförordningen) utan att dra några explicita slutsatser i frågan. gjorde Försvarshögskolan en formell framställan till regeringen, om rätt att ge vissa examina som ett resultat av den granskning som gjorde 199814. Försvarsberedningens syn på det militära skolsystemets utveckling återspeglades i regeringens proposition , vilken avse- ende personalförsörjning till stora delar grundade sig på personal- försörjningsutredningens slutsatser. Dessa slutsatser sade att ökad komplexitet i officerens utövande av sitt yrke kopplat till Försvars- maktens uppgifter kräver såväl ökad bredd som ökat djup i utbild- ningen. En enskild officer kan inte ges en utbildning med både ökad bredd och ökat djup, varför en större individualisering blir nödvändig. Metoden blir att genom en akademisering av officers- utbildningen, lägga en vetenskaplig grund till den redan befintliga 13SOU 2001:23 Personal för ett nytt försvar. 14HSV rapport 1998:37R En Försvarshögskola på väg mot akademin. 152001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret. Komplexa problem skall kunna värderas genom tillämpande av ett vetenskapligt synsätt. Insikt skall nås i hur dels de olika komponenterna i det militära systemet samverkar, dels hur det militära systemet samverkar med andra organisationer. Ett uttalat chefs- och ledarskap i krig och olika krisnivåer har varit det gemensamma fundamentet för alla officerare. Detta gäller enligt propositionen främst de yrkesofficerare som utbildas i generalistrollen för att leda krigsförband. Även om generalistrollen och ledarskapet också professionaliseras i allt större utsträckning, behövs också ett uttalat militärt expertkunnande. Regeringen gör i propositionen 2001/02:10 följande bedömning16: Det militära skolsystemet bör fortsatt reformeras så att det tillgodo- ser de framtida kompetensbehoven och bidrar till att skapa alternativa karriärvägar för anställd personal. Utbildningens status samt skolstegens utbildningsmål, längd, antal, innehåll och inbördes samband bör ses över liksom möjligheterna att införa en treårig grundläggande utbildning och att utnyttja utbildningar utanför det militära skolsyste- met. De militära skolornas antal, organisation, huvudmannaskap och lokalisering bör inte förändras förrän ett reformerat skolsystem ut- formats. Ytterligare överväganden är nödvändiga innan ett förslag kan redovisas för . Skolsystemet bör bli flexiblare avseende såväl chefsutbildningar som fack- och expertutbildningar. En större flexibi- litet avseende antalet tjänsteår mellan skolstegen bör medges och den tidigare kopplingen mellan vissa skolsteg (nivåhöjande utbildning) och befordran bör tas bort. Det växande internationella engagemanget bör på ett tydligare sätt återspeglas i utbildningen som en ökad individuell anpassning bör övervägas. Inom ramen för detta reform- arbete bör ansvar för olika delar av utbildningen och dess genom- förande ses över. Inriktningen för den fortsatta reformeringen av rele- vanta delar av det militära skolsystemet bör vara att utbildningen ges en utformning som innebär att den kvalitetsmässigt kan likställas med högskoleutbildning enligt högskolelagen (1992:1434). En utredning bör tillsättas så snart det är möjligt med uppgift att se över det militära skolsystemets utveckling. Utredningen bör även pröva och föreslå vilka examina som bör införas för denna utbildning. I propositionen gör regeringen också vissa ställningstaganden: Det skall vara möjligt att växla mellan de olika alternativa karriär- vägarna a och b respektive c och d: a.militära chefsbefattningar som kräver officerskompetens, b.militära expertbefattningar som kräver officerskompetens, 16 s. 202. c.civila chefsbefattningar som inte kräver officerskompetens samt d.civila expertbefattningar som inte kräver officerskompetens. Det bör finnas en möjlighet för Försvarsmakten att direkt- rekrytera yrkesofficerare som besitter speciellt eftertraktad civil kompetens, exempelvis teknik, juridik, ekonomi, medicin och meteorologi samt stats- och förvaltningskunskap. De personer som har denna kompetens bör kunna ges en anpassad yrkes- officersutbildning. För att utbilda officerare med ett analytiskt och kritiskt tän- kande bör högskolelagens krav på vetenskaplig grund och be- prövad erfarenhet tillsammans med forskning prägla officers- utbildningen. Mot bakgrund av de rådande rekryteringssvårigheterna bör be- hovet och möjligheterna att införa aspirantskolor prövas. Villkoren för yrkes- och reservofficersaspiranter, inklusive ett eventuellt införande av studiemedelsfinansiering, bör ses över. I det följande summeras ur ett nutida perspektiv den utredning Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav, SOU 1998:42, som genomfördes . Analysen omfattar två aspekter. För det första analyseras konsekvenser av dåvarande vilja från stats- makterna i de fall de inte längre bedöms helt aktuella, för det andra värderas vissa bedömningar sedda i dagens ljus. Strävan att göra officersutbildningen mindre starkt kopplad till specifika typbefattningar och i stället fokusera på officerens lång- siktiga kompetensutveckling (s. 50) ledde till samma antagnings- krav och samma utbildning till alla och resulterade i en enhetsofficer. Detta medförde att steget bort från differentierade typbefattningar blev så långt att kadetten i alltför stor utsträckning saknade reell yrkeskompetens efter genomfört yrkesofficersprogram (YOP). De direktiv som angav att en tydlig del av den grundläggande officersutbildningen skulle göras försvarsmaktsgemensam fick som naturlig följd att den försvarsgrensvisa prägeln försvagades högst betydligt. Konsekvensen av detta, som inte förutsågs, var att en försvagning av officersprofessionen också blev följden. Konkret kan sägas att före införandet av den nya YOP utbildade och exami- nerade de försvarsgrensvisa officershögskolorna blivande officerare som i stort bedömdes som färdigutbildade, och som kunde tjänstgöra som främst trupputbildare. Det nya yrkesofficersprogrammet blev lika långt, men en ny termin in- fördes som skulle innehålla kurser som inte tidigare getts, åtmin- stone inte i den omfattning som blev fallet. Vad som varit enstaka lektioner eller moment i utbildningen blev nu hela kurser som kunde mätas i poäng, d.v.s. studieveckor. Till detta kan läggas de valbara kurserna (de s.k. specialkurserna) vars omfattning inledningsvis motsvarade en termins studier. Då dessa kurser kunde väljas inom vilket ämnesområde som helst, utan krav på yrkesrelevans, tog även dessa tid från det utbildningsinne- håll som tidigare bedömts som nödvändigt. Av de tidigare officershögskolornas utbildning återstod således egentligen ett drygt år. Detta medförde helt konsekvent att de som utexaminerades från det nya yrkesofficersprogrammet bara hade hunnit med halva yrkesutbildningen, jämfört med äldre kamrater, och därför uppfattades som icke användbara eller mindre använd- bara på förbanden. Det beskrivna utbildningsupplägget krävde en planläggning och ett genomförande av en fortsatt befattningsut- bildning efter examen på YOP, under en eller två terminer, ibland till och med fler, beroende av tjänst, försvarsgren och truppslag. Nackdelarna blev uppenbara och den första förändring som genomfördes blev att halvera de valbara specialkurserna en gång, och därefter ytterligare en gång. återstår av tanken om en allmänbildande breddutbildning inom programmet således endast fem poäng (studieveckor). Den största nackdelen kan dock sägas vara att den fortsatta be- fattningsutbildningen ligger utanför den programbundna tiden och inte har omfattats av samma kvalitetssäkringssystem och kvalitets- åtgärder som programutbildningen. Den föreskrivna relativt långa tjänstgöringstid som Försvars- makten regelmässigt tillämpat mellan de nivåhöjande skolstegen har medfört att medelåldern på de studerande på den högre utbild- ningen ökat, jämfört med tidigare. Detta är en nackdel bl.a. därför att i karriären återstår efter utbildningen. Det nya skolsystemet skulle medföra betydande möjligheter att dra nytta av den kompetens som fanns vid de civila högskolorna på orten. Det är tveksamt om dessa betydande möjligheter har tillvara- tagits, eller kunnat tillvaratas. ser vi hur det på några ställen, vid t.ex. militärhögskolorna finns enstaka kurser som antingen köps vid civil högskola eller genomförs som ömsesidig verksamhet. Hög- skolan har dock utgjort en rekryteringsbas för militärhögskolorna och varje militärhögskola har en studierektor eller annan skol- ledarbefattning besatt av en person som arbetat inom den civila högskolan. Den nya yrkesofficersutbildningen skulle skapa förutsättningar för en utveckling av reservofficersutbildningen. Detta har inte skett i någon större omfattning. Reservofficersutbildningen har legat nere –2001 utom i marinen och startades igen först . En mycket viktig uppgift för officeren är att på ett pedagogiskt sätt kunna förmedla den kompetens som han/hon besitter (s 43). Denna slutsats rörande militärpedagogik kom aldrig att förverkligas, då utredningen varken föreslog kurser i ämnet eller en utveckling av ämnet som sådant. Vidare kan sägas att en modernare pedagogik successivt utvecklats inom Försvarsmakten, det s.k. helhetsbasera- de lärandet. 2.3.2Implementering av det nuvarande skolsystemet Det nya skolsystemet som blev resultatet av trädde i kraft . Då togs de första studerande till respektive nya program in, Yrkesofficersprogrammet, Taktiska programmet, Stabs- programmet och Chefsprogrammet. Dessutom startades också det helt nya Fackprogrammet. Som konstaterades i punkt 2.3.1 var skillnaderna påtagliga mellan det nya och gamla yrkesofficersprogrammet, men även de andra programmen var i viss utsträckning förändrade. Utbildningsmålen var till del desamma, de huvudsakliga förändringarna gällde tillväga- gångssättet och genomförande. Gemensam ambition för hela syste- met och därmed samtliga program var att försöka göra dem mer högskolemässiga. Strävanden mot detta hade pågått och många såg det nya skolsystemet som ett förverkli- gande av de tidigare planerna att närma sig den civila högskole- världen avseende genomförande, kvalitetssäkringsprinciper m.m. Hur det egentligen skulle gå till var däremot mer oklart liksom vad målet med det som kom att kallas akademiseringen egentligen var. Ett konkret resultat var emellertid den roll som den då nya För- svarshögskolan fick i det militära skolsystemet. En del av ansvaret för kvalitetssäkring av utbildningarna lades på skolan, framför allt avseende implementering av den civila högskolans krav på formalia såsom antagning och studiedokumentation, men också kvalitets- säkring av kurs- och utbildningsplaner m.m. Försvarshögskolan gavs också ansvaret för ämnesutvecklingen för de ämnen där utbildning bedrevs i det militära skolsystemet. Värt att notera är dock att Försvarshögskolan inte var, och fortfarande inte är, en högskola med examensrätt. Vidare fattade Försvarsmakten beslutet att alla lärare som skulle verka inom det militära skolsystemet skulle genomgå en särskild utbildning i högskolepedagogik för att kunna utveckla utbildningsverksamheten. Rollspelet och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna För- svarshögskolan och Försvarsmakten var i inledningsskedet inte helt enkla att reda ut och man brottas fortfarande med en del svårighe- ter i detta avseende. Med ambitionerna att efterlikna den civila högskolan kom ökade krav och även en del svårigheter för de olika skolorna i systemet. Vilket ansvar som följde med militärhög- skolornas roll som programansvariga för vart och ett av de tre programmen Yrkesofficersprogrammet, Reservofficersprogrammet respektive Taktiska programmet var inledningsvis inte helt utklarat. Fack- och funktionsskolorna var ovana vid att styras från två olika håll, d.v.s. såväl från den militärhögskola som hade programansvar för Yrkesofficersprogrammet som från den som hade ansvar för det Taktiska programmet. Reglerna för styrning var därtill oklara. Många av skolorna kastade sig in i det nya skolsystemet med höga ambitioner och har målmedvetet arbetat för att leva upp till dessa och i vissa fall lyckats bra. Vissa skolor valde samarbete med lokal civil högskola på orten, medan andra valde att samarbeta med en särskild fackinriktad högskola som gjorde system- lösningar som kom flera studerande till del. Ytterligare andra valde att själva kvalitetsutveckla sin verksamhet. Några skolor, framför allt militärhögskolorna, började också att anställa civila lärare för att bredda kompetensbasen. Som noterade i sitt betänkande var Försvarsmakten inte helt redo för det krav på ledning och styrning som accentuerades i och med det nya systemet. Svårig- heterna med att såväl leda det militära skolsystemet som att upp- handla utbildningen av Försvarshögskolan var betydande. Detta har successivt förändrats och fr.o.m. finns den nyinrät- tade utbildningsinspektionen vid Försvarsmaktens högkvarter vars huvudsakliga uppgifter är att leda Försvarsmaktens utbildning och beställa utbildning av bl.a. Försvarshögskolan. Utbildningsinspek- tören är främste företrädare för Försvarsmaktens skol- och per- sonalutbildningsverksamhet.