sou · GRB3117 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen anförde vidare att man hade kunnat konstatera att de frågor som behöver regleras rättsligt i allmänhet inte kunde sägas vara specifikt militära, utan uppkommer både vid militärt och vid civilt samarbete. Utredningens förslag tog dock inte särskilt Regleringen av status för de involverade sikte på det civila samarbetet. Det bedömdes i stället bli en uppgift i det kommande förhandlingsarbetet att formulera internationella bestämmelser så att dessa skulle få en allmän och generell tillämpning. Det kan nämnas att man inom Nato har försökt att reglera även civilt samarbete, dock utan framgång. började Nato-länderna och partnerländerna förhandla om ett statusavtal. Resultatet av förhandlingsarbetet blev att partnerländerna och Nato i ett avtal () beslutade att Nato skulle vara tillämplig också i PFF-samarbetet. Regeringen föreslog i propositionen 1995/96:37 att skulle godkänna och tilläggsprotokollet men att skulle avge en reservation mot den möjlighet avtalet lämnar för utländsk stat att utöva domsrätt på svenskt territorium. I samband med att undertecknade och anslöt sig till PFF-samarbetet lämnades en sådan reservation, jfr bilaga 2. Reservationen har följande lydelse i svensk översättning: anser sig inte vara bunden av artikel 1 i avtalet mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor i den utsträckning som denna artikel hänför sig till bestämmelserna i artikel 7 i avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor, som ger de sändande staterna rätt att utöva domsrätt inom en mottagande stats territorium, när är mottagande stat. Reservationen inbegriper inte de åtgärder som vidtas av militärmyndig- heterna i en sändande stat, vilka är trängande nödvändiga för att upprätthålla lugn och ordning inom styrkan, jfr SÖ 1997:51. Den svenska reservationen bygger på det faktum att varje stat som regel endast har domsrätt inom det egna territoriet, vilket följer av att varje stat anses suverän. Den svenska regeringsformen bygger på förutsättningen att rättskipning och förvaltning i ska fullgöras av svenska myndigheter och svenska domstolar. Främmande länders myndigheter kan inte utan vidare utöva maktbefogenheter på svenskt territorium. Detta gäller även om maktutövningen riktar sig mot det främmande landets egna medborgare. Enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen kan under vissa förutsättningar överlåta förvaltningsuppgift till bl.a. en främmande stat eller en internationell organisation. Regleringen av status för de involverade I artikel 7 i Nato föreskrivs bl.a. att militärmyndigheterna i den sändande staten ska ha rätt att i den mottagande staten utöva all straffrättslig och disciplinär domsrätt som tillkommer dem enligt lagen i den sändande staten över alla personer som lyder under militär lag i den staten. Den svenska reservationen innebär att, i de fall som den sändande staten enligt avtalet ska ha företräde vid utövande av domsrätt, får sådan domsrätt inte utövas på svenskt territorium. Reservationen begränsar däremot inte på något sätt den sändande staten från att utöva sådan jurisdiktion efter det att personen har återvänt till den sändande staten. För att möjliggöra att personen lagförs i den sändande staten krävs att vederbörande inte lagförs i . För att undvika detta finns regler i som stadgar att regeringsbeslut krävs för att åtal för brott ska få väckas här i landet, jfr 2 kap. 7 a och b §§ . I praktiken innebär detta att den sändande statens personal är straffrättsligt immuna för aktiviteter som de vidtar i . Däremot kan den sändande staten inte upprätta någon typ av domstol i . Den främmande staten hindras inte från att vidta åtgärder som rör militär disciplin, inkluderande administrativa sanktioner på svenskt territorium. De ansvariga befälen har alltså rätt att vidta åtgärder mot en underordnad medlem av styrkan för att upprätthålla ordning och säkerhet i förbandet. Styrkans militärpolis har rätt att utöva polisiär myndighet i förläggningsområdet eller i andra lokaler som deras styrkor ensamma förfogar över. Den sändande statens militärpolis har också rätt att inleda förundersökning avseende brott som faller under deras jurisdiktion, så länge som åtgärderna är begränsade till förläggningsområdet och endast riktar sig mot medlemmar av den sändande statens styrka. Om en situation däremot skulle uppstå som kräver mera ingående förundersökningsåtgärder ska de svenska myndigheterna bistå den sändande statens militärpolis i enlighet med bestämmelserna i . Där sägs bl.a. att myndigheterna i den sändande och den mottagande staten ska bistå varandra med att vidta lämpliga åtgärder för att beivra lagöverträdelser. Den svenska reservationens syfte är alltså endast att förhindra att en sändande stat upprättar domstolar och dömer personer på svenskt territorium. Anledningen till att valde att reservera sig mot artikel 7 i Nato var att jurisdiktionsbestämmelserna är tänkta att reglera rättsliga förhållanden inom ramen för ett betydligt mera långtgående samarbete än Partnerskap för fred där den sändande Regleringen av status för de involverade staten skulle ha en styrka permanent förlagd i den mottagande staten. Bestämmelserna om rätt för den sändande staten att utöva domsrätt och verkställa domar på den mottagande statens territorium synes ha tillkommit med den utgångspunkten. Ett ytterligare skäl för att reservera sig var att långtgående lagstiftningsåtgärder skulle krävas för att ge en främmande stat rätt att utöva straffrättskipning på svenskt territorium och detta ansågs inte påkallat mot bakgrund av den begränsade funktion som avtalet bedömdes komma att ha för det svenska deltagandet i PFF- samarbetet. Det tredje skälet för den svenska reservationen var att en främmande stats utövande av en sådan domsrätt skulle kunna komma i konflikt med den svenska grundlagen eftersom det i Nato inte finns någon bestämmelse som hindrar den sändande staten från att döma till dödsstraff då den utövar sin domsrätt. Avtalet innehåller endast förbud mot verkställighet av ett sådant straff på den mottagande statens territorium. Meddelande av en dödsdom på svenskt territorium skulle strida mot 2 kap. 4 § regeringsformen eftersom det i nämnda paragraf stadgas att dödsstraff inte får förekomma i , jfr prop. 1995/96:37 s. 31. Regeringen betonade att och tilläggsprotokollet endast reglerar vad som gäller i rättsligt avseende när ett lands styrkor befinner sig på ett annat lands territorium men att de däremot inte reglerar frågan om beslut att sända och ta emot styrkor. gjorde inte någon annan bedömning än regeringen och föreslog att skulle godkänna avtalet med reservationen såvitt avser möjligheten för en utländsk stat att utöva domsrätt på svenskt territorium, samt besluta om de föreslagna lagändringarna. Utskottet uttalade också att samarbetet inom ramen för PFF- avtalet är långsiktigt och återkommande och att det därför är nödvändigt att de rättsliga frågor som uppstår till följd av samarbetet får en enhetlig och långsiktig reglering, jfr bet. 1995/96:FöU4. biföll utskottets betänkande, jfr rskr. 1995/96:237. Regleringen av status för de involverade Inom EU har det pågått ett arbete med att ta fram ett avtal som reglerar statusen för den militära och civila personal som medlemsstaterna sekonderar till EU:s militära personal vid högkvarter eller i styrkor som kan ställas till EU:s förfogande under krishanteringsinsatser. Förhandlingsarbetet slutfördes och den s.k. EU undertecknades av medlemsstaterna, varefter ratificeringsprocessen i respektive land tog vid. EU finns bifogad i betänkandet som bilaga 3. EU består av totalt 19 artiklar och är indelad i fyra olika avsnitt. Innehållsmässigt överensstämmer den i stora delar med Nato . Regleringen om skadestånd och jurisdiktion är t.ex. i princip likalydande med bestämmelserna i . Det första avsnittet i EU innehåller allmänna regler och är tillämpligt på all militär och civil personal som verkar inom ramen för EU:s krishantering enligt artikel 17.2 i Fördraget om Europeiska unionen. En artikel innehåller en sammanställning av definitioner av de begrepp som används i avtalet. Avsnittet innehåller också allmänna bestämmelser om att den sändande statens militära och civila personal ska respektera lagarna i den mottagande staten, uniformsbestämmelser, regler för nationalitets- beteckningar på tjänstefordon, bestämmelser om godkännande av körkort och körkortstillstånd liksom regler om tillhandahållande av sjuk- och tandvård. Det andra avsnittet i EU innehåller bestämmelser som tillämpas på militär och civil personal som har sekonderats till EU:s institutioner av de enskilda medlemsstaterna. Avsnittet innehåller bestämmelser om vapeninnehav och om immunitet. Föreskrifterna om immunitet innebär i korthet att den militära eller civila personalen som har sekonderats till EU:s institutioner åtnjuter immunitet för handlingar i tjänsten och att denna består även efter att tjänstgöringen avslutats. Immuniteten kan under vissa förutsättningar hävas. Avtalets tredje del innehåller föreskrifter som är tillämpliga på högkvarteren och på styrkorna samt på den militära och civila personal som tjänstgör där. Avsnittet innehåller bestämmelser om att personalen har rätt till akut läkar- och tandvård under samma förhållanden som motsvarande personalkategorier i den mottagande staten. Liksom i Nato tillerkänns förbanden Regleringen av status för de involverade rätt att utöva polisiär myndighet i förläggningar, anläggningar och andra utrymmen som de disponerar enligt avtal med den mottagande staten. Avsnittet innehåller även bestämmelser om rätt för personalen att under vissa förutsättningar inneha och bära vapen, förmåner vid resa m.m., bestämmelser om hur dokument och handlingar ska hanteras samt regler som har till syfte att förhindra dubbelbeskattning. Beskattningsbestämmelserna är i stort sett likalydande med dem i Nato . Jurisdiktionsbestämmelserna tillerkänner myndigheterna i den sändande staten rätt att utöva all straffrättslig och disciplinär domsrätt som tillkommer den enligt lagen i den sändande staten över såväl militär som civil personal. Förutsättningen är att den civila personalen i lagstiftningshänseende jämställs med militär personal. I övrigt är föreskrifterna om jurisdiktion helt överensstämmande med Nato . har lämnat en deklaration i anslutning till artikeln om jurisdiktionsbestämmel- serna, av innebörd att en sändande stat inte har rätt att utöva sin jurisdiktion på svenskt territorium. Syftet med deklarationen är att förhindra att utländska domstolar upprättas i . Bestämmelserna om skadestånd är också likalydande med Nato med undantag för bestämmelserna om tvistlösning. Avtalets sista avsnitt innehåller bl.a. ikraftträdande- och godkännandebestämmelser samt regler om avtalets tillämplighet. Avtalet är generellt endast tillämpligt på medlemsstaternas territorier men kan under vissa förutsättningar utsträckas till att även omfatta andra länder. Om fråga uppkommer om att ett annat statusavtal även skulle kunna bli tillämpligt föreskriver EU beträffande den personal som omfattas av avtalets första och tredje avsnitt att parterna ska komma överens om vilket statusavtal som ska ha företräde och äga tillämpning. Om parterna ej kommer överens ska det andra avtalet ha företräde. Innebörden av detta är att om parterna inte kommer överens i en konflikt mellan EU och är det det senare avtalet som har företräde. Det bör särskilt understrykas att eftersom EU även är tillämplig på civil personal blir kretsen av personer som erhåller rättslig status vidare än vad som är fallet med . EU är tänkt att ge rättslig status till t.ex. domare, åklagare, poliser, kriminalvårdspersonal och räddningstjänstpersonal när de deltar i EU-ledda krishanteringsinsatser och i övningar inför sådana insatser. Regleringen av status för de involverade EU kommer alltså att tillerkänna rättslig status till en betydligt bredare personalkategori än vad som är fallet med PFF- avtalet. 3.5Reglering av statusfrågor i annat fredsfrämjande samarbete En beskrivning av vad det nordiska fredsfrämjande samarbetet Nordcaps närmare syftar till har lämnats i avsnitt 2.3.4. Nordcaps planeringselement är placerat i Näsbypark utanför . Den utländska personal som arbetar vid planeringselementet anses inte ha rättslig status i enlighet med . Nordcaps-länderna har dock kommit fram till att skulle utgöra en bra grund för den rättsliga statusen för de styrkor som ska verka inom ramen för Nordcaps- samarbetet. har, bl.a. som en följd av Nordcaps-samarbetet, tagit initiativ till denna översyn av den svenska regleringen som tillkommit med anledning av . I avsnitt 2.4.2 har lämnats en kort redogörelse för vad samarbetet inom SHIRBRIG närmare syftar till och dess uppgifter. Statusfrågorna inom samarbetet SHIRBRIG har lösts så att en överenskommelse mellan de deltagande länderna i SHIRBRIG om status på deras styrkor när de tjänstgör i annat medlemsland, SHIRBRIG , har upprättats. Av överenskommelsen framgår bl.a. att Nato och ska tillämpas av alla avtalsparter beträffande SHIRBRIG-aktiviteter som äger rum på en deltagande stats territorium. Det understryks också att avtalet inte påverkar existerade internationella avtal och arrangemang. har ännu inte ratificerat avtalet. Internationella överenskommelser kan ingås mellan två stater (bilaterala avtal) eller mellan flera stater (multilaterala avtal) och benämns på en mängd olika sätt, t.ex. konventioner (multilaterala), fördrag, avtal, pakter, noter, protokoll, akter m.m. I allmänhet används begreppet traktat som en sammanfattande benämning på dessa internationella överenskommelser. Internationella överenskommelser regleras i om traktaträtt . Konventionen innehåller regler om ingående av internationella överenskommelser, ikraftträdande, tillämpning, tolkning, ändring, ogiltighet och upphörande. bestämmelser är till stora delar dispositiva men vissa tvingande bestämmelser finns, såsom reglerna om ogiltighet. För att man ska kunna tala om en internationell överens- kommelse krävs att den har ingåtts mellan stater eller mellan stater och en internationell organisation. Ur ett folkrättsligt perspektiv är konventionerna av särskild betydelse, eftersom dessa är multilaterala överenskommelser med generellt innehåll. De internationella överenskommelser som anslutit sig till finns publicerade i överenskommelser med främmande makter (SÖ) som utges av . En internationell överenskommelse består i allmänhet av fyra delar. I en internationell överenskommelses titel anges vilken sorts överenskommelse det handlar om och vilket ämne som behandlas. Av den inledande preambeln framgår syftet med överenskommelsen och parternas målsättningar. Preambeln innehåller inte några regelrätta förpliktelser. Däremot utgör den ett hjälpmedel vid tolkningen av traktatens materiella bestämmelser. I överens- kommelsens materiella del finns de rättigheter och skyldigheter som parterna kommit överens om. Överenskommelsen avslutas med slutbestämmelser. Där behandlas bl.a. frågor om ikraftträdande, vem som får bli part och på vilket sätt det ska ske. Till traktaten kan även fogas bilagor. Dessa hör också till traktaten och har samma rättsverkningar som avtalet i övrigt. Vid tolkning av internationella överenskommelser är huvudregeln att man ska använda sig av en objektiv tolkning. Detta innebär att överenskommelsen ska tolkas mot bakgrund av sitt ändamål och syfte. Traktattextens lydelse ska utgöra utgångspunkten. Överenskommelsen ska tolkas i sitt sammanhang och traktattexten, preambeln, bilagor och sidoavtal används som tolkningsdata (s.k. kontextuell tolkning). Om parterna har kommit överens om hur den internationella överenskommelsen ska tolkas, ska även detta vägas in. De redovisade tolkningsmetoderna bör kompletteras med en subjektiv tolkning. Tolkningen ska ske i överensstämmelse med parternas vilja och avsikt. Förarbetena till den internationella överenskommelsen har inte samma betydelse inom traktaträtten som i svensk rätt och används bara, i den mån de alls existerar, om de andra tolkningsmetoderna inte leder till något tillfredsställande resultat. En internationell överenskommelse tillkommer efter förhand- lingar mellan de inblandade staterna. I allmänhet företräds respektive stat av ett befullmäktigat ombud. Ombudet har getts rätt att förhandla fram avtalet och dess slutliga lydelse. En internationell överenskommelse är oftast resultatet av ingående diplomatiska förhandlingar mellan delegationer som representerar de deltagande staterna. Förhandlingarna avslutas i regel med att traktattexten antas av de deltagande staterna. Internationella överenskommelser upprättas vanligen på mer än ett språk. Vid tolkningen använder man sig av samtliga språkversioner förutsatt att inte annat anges i överenskommelsen. Det är sällan multilaterala överenskommelser har svenska som originalspråk och en över- sättning publiceras vanligen. För att en internationell överenskommelse som antagits ska bli bindande för en stat krävs att staten avger en viljeförklaring. Det finns olika sätt för en stat att förklara sig bunden av en internationell överenskommelse. Överenskommelsen kan undertecknas eller så kan man utväxla instrument som utgör en internationell överenskommelse. Andra metoder är ratifikation, godtagande, godkännande, anslutning eller annat mellan parterna överenskommet sätt. Vilken metod den enskilda staten väljer beror dels på vilka krav som uppställs i partens nationella regelverk, dels om överenskommelsen föreskriver en viss metod för att bundenhet När det handlar om multilaterala internationella överenskommelser är det vanligt att bundenhet uppstår vid ratifikation, som innebär att statens regering utfärdar ett godkännande av den tidigare undertecknade traktaten. Undertecknandet sker då med reservation för parlamentariskt godkännande. Att ratifikation är en vanligt förekommande metod beror på att det i många staters interna lagstiftning krävs ett parlamentariskt beslut för att bundenhet för staten ska uppstå. Av 10 kap. 1 § regeringsformen framgår att överenskommelse med annan stat eller internationell organisation får ingås av regeringen. Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen ska dock godkännande inhämtas, om överenskommelsen innebär att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne i vilket ska besluta. Dessutom krävs godkännande om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan överlämna rätten att ingå internationella överenskommelser till en myndighet under förutsättning att överenskommelsen inte kräver godkännande, jfr 10 kap. 3 § regeringsformen. Även sådana internationella förvaltnings- överenskommelser är enligt svenskt synsätt att uppfatta som internationella överenskommelser i såväl regeringsformens som mening. 4.2Internationella överenskommelsers införlivande i nationell rätt Frågan om hur internationella överenskommelser införlivas i den nationella rätten beror på om den enskilda staten är anhängare av den dualistiska eller den monistiska skolan. Det dualistiska synsättet innebär att folkrätten och den nationella rätten uppfattas som två åtskilda rättssystem med olika rättskällor och olika rättsobjekt. Rättssystemen är inte över- eller underställda varandra, eftersom de existerar parallellt och separat. Folkrätten (de internationella överenskommelserna) reglerar förhållandet mellan stater, medan den nationella rätten reglerar förhållandet mellan fysiska och juridiska personer och staten. Staten binds av de folkrättsliga förpliktelserna, medan myndigheter, nationella domstolar och medborgarna inte anses bundna. Enligt detta synsätt krävs ett särskilt införlivande för att statens folkrättsliga förpliktelser ska bli en del av den nationella rätten och kunna tillämpas av nationella myndigheter, domstolar och medborgare. Det monistiska synsättet innebär att folkrätten och den nationella rätten anses vara delar av samma rättssystem. De internationella överenskommelserna blir direkt tillämpliga och binder de nationella domstolarna, myndigheterna och medborgarna utan lagstiftnings- åtgärder. Folkrätten utgör den överordnade rättsordningen och nationella regler som står i strid med folkrätten är ogiltiga. Skillnaden mellan det monistiska och det dualistiska synsättet är således att det i det dualistiska systemet krävs särskilda åtgärder för att en internationell överenskommelse ska bli en del av den nationella rättsordningen. I det monistiska systemet blir den inter- nationella överenskommelsen direkt tillämplig utan vidare åtgärder. För stater som tillämpar det dualistiska systemet finns det två huvudsakliga metoder för att införliva en internationell överenskommelse i den nationella rätten; nämligen transformation och inkorporering. Transformation innebär att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen införlivas i den nationella rättsordningen genom lagstiftningsåtgärder. Det är överenskommelsens innehåll som transformeras. Transformeringen kan antingen ske genom att texten översätts eller genom att den omarbetas till en mera traditionell svensk författningstext. Inkorporering innebär att överenskommelsens text införs i den nationella rättsordningen i oförändrat skick. Bestämmelserna inkorporeras genom att det i lagtexten görs en hänvisning till överenskommelsen som innebär att överenskommelsen är gällande nationell rätt. Den internationella överenskommelsen kan också biläggas som en bilaga till lagtexten. Det finns inte några uttryckliga bestämmelser i den svenska regeringsformen om internationella överenskommelsers ställning i den interna svenska rätten. Av rättspraxis framgår dock att en internationell överenskommelse inte är direkt tillämplig i svensk rätt. Exempelvis anför Regeringsrätten i RÅ 1974:121 att en av biträdd internationell överenskommelse gäller ej direkt för den inomstatliga rättstillämpningen i vårt land, utan de rättsliga principer, som kommit till uttryck i överenskommelsen, måste för att bli gällande rätt i vårt land, i den mån så erfordras, upptagas i en motsvarande svensk lag (transformering). har använt sig av båda de i avsnitt 4.2 beskrivna modellerna för att införliva bestämmelser från internationella överenskommelser i nationell lag. Exempel då metoden med transformation har använts i svensk rätt är lagen (1964:169) om straff för folkmord, lagen (1964:528) om tillämplig lag beträffande internationella köp av lösa saker, atomansvarighetslagen (1968:45), lagen (1973:1198) om ansvar för oljeskada till sjöss, 16 kap. 9 § angående olaga rasdiskriminering och 22 kap. 6 § om folkrättsbrott. Exempel då inkorporering använts är lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:794) i anledning av tillträde till , lagen (1994:1219) beträffande Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, lagen (1997:191) beträffande om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner samt vid dubbelbeskattningsavtals införlivande, jfr , och folkrätten, uppl. 2:1, 2001, Juridik, , s. 40 ff. Fördelen med att använda modellen med transformation är att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen överförs till svensk rätt med en teknik och ett språkbruk som är välkänt och detta underlättar för de nationella myndigheterna och domstolarna då de ska tillämpa bestämmelserna. Nackdelen är att det kan uppstå skillnader mellan den internationella överenskommelsen och den svenska författningstexten. Om transformeringen sker genom översättning är en fördel att den metoden är tids- och arbetsbesparande. En annan fördel är att metoden underlättar en konform tolkning av överenskommelsen eftersom vägledning kan sökas i domar från andra länder. Nackdelen är att översättningen kan vara bristfällig och att metoden kan föra med sig tillämpnings- problem för de nationella domstolarna och myndigheterna.