sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I en rapport från Naturvårdsverket7 och från – beställd av i samband med en interdepartemental utredning om effektivare energianvändning9 – pekas på ett antal grundläggande rättsliga frågor som måste beaktas innan man väljer om en fråga ska regleras genom avtal eller genom lagstiftning. Man kan konstatera att staten och dess myndigheter fortlöpande ingår avtal av privaträttslig karaktär, t.ex. köp av varor, tecknande av hyresavtal etc. Dessa avtal och dess rättsverkningar skiljer sig inte nämnvärt från sådana avtal som enskilda träffar sinsemellan. 7Miljööverenskommelser – en möjlighet i miljöarbetet, , rapport 5064. 8Utformningen av långsiktiga avtal för energieffektivisering, , 2001. 9Ds 2001:60 Effektivare energianvändning, förslag till marknadsbaserade åtgärder. Avtalen är bindande och innehåller ömsesidigt förpliktande rättig- heter och skyldigheter för parterna. Avtalsrättsligt ses parterna som likvärdiga och rättsordningen tillhandahåller mekanismer för att lösa tvister och utkräva skadestånd eller fullgörelse vid kontrakts- brott. I de fall där det allmännas handlande kan ses som uttryck för utövande av offentlig makt t.ex. genom att ensidigt ålägga någon att vidta kostsamma åtgärder eller liknande, gäller offentligrättsliga regler som i hög grad skiljer sig från de civilrättsliga. Här handlar det inte om två likställda parter som frivilligt reglerar sina inbördes förhållanden genom ett avtal utan om ensidig maktutövning där reglerna anger gränser för statens befogenheter och innehåller skydds- regler till förmån för den enskilda. Om privaträttsliga avtal används som ett alternativt eller kom- pletterande verktyg inom områden som huvudsakligen omfattas av offentlig reglering, befinner man sig i gränsområdet mellan privat- rätt och offentlig rätt. På den ena sidan finns avtalsfrihetens möjlig- heter och på den andra finns kravet på normbundenhet som på olika sätt begränsar det allmännas handlingsutrymme vid ingående av avtal. Legalitetsprincipen, dvs. kravet på att den offentliga makten ut- övas under lagarna (regeringsformen), innebär att frågan om vad som är avtalbart (mellan det allmänna och en enskild) till stor del blir beroende av hur denna fråga är reglerad i gällande rätt. Av legalitetsprincipen följer att det allmänna inte kan sluta avtal i stället för en lagtillämpning, om det föreskrivits att en viss fråga ska lösas på ett visst sätt. Med andra ord kan avtal mellan det allmänna och enskilda inte ersätta regelgivning, om inte den möjligheten är reglerad i lag. Frågan är således om strålskyddslagstiftningen redan omfattar det som utredningen önskar reglera (förpliktiga ). Om det förhåller sig så framstår en avtalslösning inte bara som onödig utan också tveksam ur legal synvinkel. Om det inte förhåller sig så, går ett eventuellt avtal utöver lagstiftningens tillämpningsområde. Då hamnar man i en gråzon mellan en förvaltningsrättslig reglering och ett privaträttsligt bindande avtal. I strålskyddslagen finns inga regler som möjliggör för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att ingå avtal för att reglera strålskyddsfrågor. Mot bakgrund vad som redovisats ovan talar detta enligt min uppfattning för att en avtalslösning inte bör användas för att förpliktiga . bedömbara konstitutionella avväganden och kan därför behöva be- lysas ytterligare. Det bör dock vara möjligt att avtalsvägen reglera den ersättning för avfallshanteringen som ska utgå till . Av förarbetena till regeringsformen framgår att en norm (lag, för- ordning eller föreskrift) ska vara generellt tillämpbar (1973:90, s 204). En norm får således inte vara utformad så att den bara kan bli tillämpad i ett enda (klart åsyftat) fall. får inte heller an- vända lagformen för att direkt avgöra ett konkret ärende. Däremot är det inget krav att en norm ska komma att tillämpas i ett större antal situationer. Således måste en lag som syftar till att framtvinga att tar om hand det radioaktiva avfallet vara generellt utformad, dvs. gälla alla potentiella verksamhetsutövare inom den branschen. Under förutsättning att lagen är generellt tillämplig finns det alltså inte något hinder mot att lagstifta om en skyldighet, trots att det i praktiken bara är som skulle träffas av reglerna. Emellertid gäller att varje nytt företag som etableras i branschen hantering av radioaktivt avfall på motsvarande sätt kom- mer att bli bundet av den reglerade skyldigheten. Ett problem med kravet på den generella utformningen ligger dock i att det kan vara svårt att i lagtext definiera den typ av verk- samhet som avses bli bunden av reglerna, för att undvika att andra angränsande verksamheter kan komma att omfattas av lagen (t.ex. ). En annan tänkbar frågeställning (om än mindre sannolik) är hur en reglerad skyldighet att ta hand om radioaktivt avfall ska fördelas i fall nya verksamheter etableras inom området. Vidare gäller att om inte avtalsformen används för att reglera kostnadsfrågorna måste även dessa beaktas i en ev. lag, dvs. ersätt- ning till för bolagets kostnader för avfallshanteringen (kostnadstäckning) och hänsyn till att företaget drivs på kommer- siella grunder (vinst). Förtydliganden när det gäller dels räckvidden av det formella an- svaret (juridiskt/ekonomiskt), dels det praktiska ansvaret (vad ska tvingas göra) för avfallet måste också göras. När avfall förs till för hantering bör det enligt min mening vidare ske en formell överlåtelse av avfallet, så att blir inne- havare av detta i strålskyddslagens mening. I en lagstiftning måste hänsyn tas till konkurrenslagstiftning samt EG-rätt och interna- överenskommelser (detta gäller även för en avtalslösning). Det är helt klart att det måste vara möjligt för en innehavare av radioaktivt avfall att kunna bli kvitt detta avfall och att avfallet ska kunna tas om hand på ett från strålskyddssynpunkt acceptabelt sätt. Det gäller även i de fall ansvaret ligger på producenten som diskuterats i avsnittet om producentansvar. Staten har det yttersta ansvaret för att så blir fallet. Emellertid måste man i detta sammanhang beakta de förändringar som skulle ske på marknaden för radioaktivt avfall om det nationella system som föreslås i kapitel 2 realiseras. I och med introduktionen av ett producentansvar och en därtill kopplad fond för att garantera betalningsansvaret för förändras marknadsbilden. En annan faktor av betydelse är det åtagande om att slutförvara allt som kräver slutförvar som SKB gjort. Denna utfästelse behöver bekräftas i ett avtal mellan staten och SKB, vari de närmare villkoren för detta kan preciseras. Effekterna på Studsvik AB:s situation blir enligt min mening flera. behöver inte längre i sin verksamhet absorbera osäker- heterna vad gäller slutförvar. Avfallsansvariga producenter eller andra aktörer kan sluta egna avtal med SKB om slutförvarsdelen och tjänster kan upphandlas separat. Därmed blir Studsvik AB:s verksamhet och tjänsteutbud helt självständiga och väldefinierade delar i avfallshanteringskedjan. Uppkomsten av ett producentkollektiv med ansvar för allt pro- duktavfall kommer med stor sannolikhet leda till en mer affärsmässig organisation på beställarsidan. är det innehavaren som i de flesta fall ansvarar för omhändertagandet och eventuellt slutförvar av avfallet och kostnaderna för detta. Enskilda innehavare är sporadiska upphandlare av Studsvik AB:s och andra avfallshante- rares tjänster och hinner knappast utveckla någon större kompe- tens eller effektivitet i dessa frågor. Avfallet är bara en belastning och ett åliggande som måste utföras. Producenterna å andra sidan har ett starkt incitament att förbilliga avfallshanteringen i alla led. Kostnaderna är redan täckta genom avsättningarna till IKA-fonden. Producenterna har alla möjligheter att organisera sig på ett effektivt och affärsmässigt sätt, t.ex. genom något avfallsbolag eller genom att repliera på andra aktörer i samhället, t.ex. för in- samling och omhändertagande av elektriskt och elektroniskt avfall. En sådan partner kan skapa långsiktiga och affärsmässigt sunda avtal med t.ex. och ge en överblickbar och förutsägbar produktion av avfallstjänster. Volymerna kan för visst avfall också bli sådana att verklig konkurrens kan uppstå på marknaden. Enligt min mening så bör i första hand få en chans att an- passa sig till de nya marknadsförutsättningarna och det förhållandet att man inte behöver ta ansvar för slutförvar eller kalkylera med osäkerheterna kring dessa. Det betyder inte att osäkerheter inte kommer att finnas om kostnaderna för slutförvar men det blir en fråga för SKB och avfallsansvariga slutförvarskunder att reglera. Min uppfattning är att även om det går att lagstifta om ett åläggande för avfallshanterare att ta emot radioaktivt avfall så bör inte den lösningen nyttjas i den situation som förväntas uppkomma. Utvecklingen på marknaden bör dock följas noga av statsmakterna och myndigheterna. Skulle den utveckling som jag här utgår ifrån av något skäl inte komma till stånd kan en bindande lagstiftning komma att övervägas igen. Efter har frågor kring fysiskt skydd av radioaktiva ämnen kommit allt mer i fokus. Det gäller inte bara den fysiska säkerheten för klyvbart material utan också andra radio- aktiva ämnen liksom radioaktivt avfall, särskild de starka strålkällorna. Det finns en klar insikt om att det är under transporter av radio- aktiva ämnen som risken är störst för att strålkällor kan komma på avvägar eller olagligt komma i orätta händer. Radioaktivt avfall kan mycket väl vara en av komponenterna i smutsiga bomber. Utred- ningen har också haft som direktiv att beakta säkerhetsaspekter. Följande avsnitt belyser de frågeställningar som är aktuella och vad som bör göras för att förbättra skyddet vid transporter och vid annan hantering av radioaktivt avfall. Det är rimligt att anta att de flesta transporter av kommer att ske på landsväg. För vägtransport av farligt gods gäller i Statens räddningsverks föreskrifter om transport av farligt gods på väg och i terräng SRVS 2002:1 (ADR-S). Bestämmelserna i är detaljrika och av teknisk karaktär samt tar hänsyn till de specifika förutsättningarna för vägtransport. Lagstiftningen inom transport- området är relativt komplicerad och mycket detaljerad. Den beskrivs mer ingående i avsnitt 5.2.2. Vid transport av till godkänd anläggning för omhänder- tagande eller transport tillbaka till leverantör har det i vissa fall uppstått svårigheter med att följa gällande lagstiftning. Detta har oftast berott på att strålkällorna har varit så gamla, att information har gått förlorad eller att godkännandecertifikat för strålkällan eller dess transportbehållare är giltiga, eller, för riktigt gamla strålkällor, aldrig har funnits. Andra exempel på problem som uppstått är att: Radionukliden är okänd eller svårbestämd. Avsändaren har oftast inte den utrustning som behövs för en egen bestämning av radionuklid. Aktivitetsmängden är okänd eller svårbestämd. Dokumentation över strålkällan saknas. Detta kan exempelvis gälla för olika utrustningar innehållande strålkällor där den medföljande dokumentationen har gått förlorad. Strålkällorna uppfyller inte längre villkoren för strålkälla av speciell beskaffenhet, vilket ofta försvårar valet av förpackning. Godkända transportbehållare finns tillgängliga. Dokumentation som visar att kollikonstruktionen överensstäm- mer med krav i ADR-S saknas. Det är ofta inte möjligt att transportera utrustningen eller strål- källorna utan speciell transportförpackning. Sådana saknas ofta för gamla utrustningar. SSI har också uppmärksammat utredningen på de svårigheter som ofta uppstår när en okänd strålkälla eller ett radioaktivt ämne som kommit på avvägar, påträffas och ska omhändertas. Normala åtgärder är att ett område runt platsen spärras av och att området sätts under bevakning tills en borttransport kunnat genomföras. De internationellt gällande transportbestämmelserna har emellertid strikta krav som utgår från att man bl.a. vet vilket material som ska transporteras och vilken mängd det rör sig om. Det kan vara både kostsamt och tidskrävande att på platsen för upptäckten göra de undersökningar som krävs för att uppfylla regelverkets krav. Enligt reglerna bör även en säkerhetsanalys upprättas liksom skriftliga instruktioner. I övrigt får inte passagerare följa med transporten. Lagens dispens- regler för transporten kan därför behöva tillämpas för att snabbt och säkert kunna transportera bort en upphittad strålkälla till en avfallsanläggning för omhändertagande och därmed kunna upphäva gjorda avspärrningar. , som ansvarar för transport- reglerna inom , kommer enligt uppgift att beakta dessa svårigheter i den tillsatta utredningen om farligt gods. En rad åtgärder förbereds internationellt för att komma till rätta med de problem som identifierats. Nedan ges några exempel på åtgärder vid transport av strålkällor med hög aktivitet som är under diskussion. bör väljas med hänsyn till säkerhetsrisk (t.ex. social oro eller konflikt, men även dåligt väglag). Larmvägar till operativ polis och räddningstjänst bör fastställas. Information bör bekräftas av berörda. Under transport bör det finnas en kommunikationscentral som kontinuerlig kan följa upp information från och stå i kontakt med transporten. GPS bör användas för lokalisering. Transporten bör notifieras innan den utförs, inklusive precisering av berörda personer, parter, myndigheter, tidsschema, meddelande- vägar, lastbärare och ansvarsöverföringar. Information om transporten bör endast ges till berörda parter och personer. Transporter bör inte genomföras enligt regelbundna scheman eller rutiner. Vakt, följebil eller motsvarande bör följa med, samt tillräckligt med personal för att upprätthålla bevakning dygnet runt om tidsaspekten så kräver. Vid ett möte med UN Sub-Committee of Experts on the Transport of Dangerous Goods antogs ett förslag som gick i den riktning som exemplifierats ovan. Dessa bestämmelser för höjd säkerhet vid transport av farligt gods av speciellt känsligt slag före- slås enbart gälla för mycket stora strålkällor i första skedet. Detta tillvägagångssätt valdes för att inte förekomma det arbete som på- börjats inom beträffande säkerhet vid transport av strålkällor, vilket väntas leda till detaljerade föreskrifter i analogi med dem som redan tillämpas för klyvbart material. Strålkällor som för sin avsedda användning betraktas som uttjänta till följd av att en eller två halveringstider förflutit (dvs. aktiviteten har minskat till hälften eller till en fjärdedel av ursprungsaktiviteten) återsänds normalt till leverantören eller tas bara ur bruk. Sådana strålkällor utgör ett potentiellt hot såväl från tillgreppssynpunkt som för att de kan bli s.k. herrelösa strålkällor om det brister i fysisk eller administrativ kontroll. De uttjänta strålkällorna bör normalt tas om hand som radioaktivt avfall vars fysiska säkerhet bör tryggas. Tillfälligt lagrade strålkällor under eller i anslutning till transport t.ex. i en olåst bil är speciellt utsatta för tillgrepp, utan att tillgriparen behöver ha just strålkällorna som primärt mål. 4.6.2Fysisk säkerhet för radioaktivt material Traditionellt har strålskydd med tillhörande säkerhetskrav främst förknippats med skydd mot oavsiktlig exponering för joniserande strålning orsakad av felaktigt handhavande eller olycka. För klyvbart material har funnits krav på fysisk säkerhet för att skydda materialet från att användas på ett otillåtet sätt (safeguard och icke-spridning)10. Efter har krav på skydd mot uppsåtlig exponering i avsikt att skada tillkommit även för andra radioaktiva ämnen än de som är klyvbara, dvs. fysisk säkerhet, huvudsakligen avseende skydd mot tillgrepp. Problemen med skydd av strålkällor utanför kärnenergisektorn har väckt stor internationell uppmärksamhet, såväl inom som i EU. har bedrivit ett arbete med att belysa, informera och ta fram riktlinjer inom området. förslag om fysisk säkerhet Safety Guide on the Safety and Security of Radiation Sources, 2002, nämner den fysiska säkerheten specifikt och dokumentet kommer troligen att spegla mycket av det säkerhets- tänkande och den säkerhetsfilosofi som redan finns inom kärnteknik- området. Förslaget pekar på vikten av att förebygga otillbörligt förfogande av radioaktivt material fördröja och/eller försvåra försök att stjäla eller obehörigen för- foga över material 10 Safeguard är ett system för övervakning av allt klyvbart material upprättat av . Icke- spridningsavtalet syftar till att begränsa möjligheterna för nya länder att framställa kärnvapen. vidta åtgärder för att upptäcka stöld eller förlust av material för att bemöta hot om att radioaktivt material ska komma att användas för att åsamka skada. Detta förutsätter såväl fysiskt konstruerade hinder som administra- tiva kontrollåtgärder. Fysiska hinder kan vara t.ex. staket, väggar, byggnader, burar eller lås på dörrar och containrar. Exempel på administrativa åtgärder är tillträdeskontroller, larm, nyckelkontroller, kameraövervakning, personalövervakning inklusive tillförlitlighets- kontroll, plomberingar, registerhållning av strålkällor, sekretess, regelverk, kvalitetssäkrade rutiner (QA-rutiner) och etablerandet av en god säkerhetskultur. Många av dessa åtgärder tillämpas som ett led i det säkerhetsarbete som syftar till ett gott strålskydd för berörda i verksamheten. Sannolikt utgör transport av material och ägarbyten de mest kritiska situationerna avseende fysiskt skydd. Därnäst kommer större lager eller förvaring av strålkällor med bristande tillsyn. Eventuella tillgrepp av strålkällor som används i en reglerad verk- samhet bör sannolikt upptäckas snabbast. I analogi med optimeringsprincipen inom traditionellt strålskydd, ALARA (As Low As Resonable Achievable) dvs. strävan att hålla doserna så låga som rimligt möjligt med hänsyn till ekonomiska och samhälleliga intressen, har ett begrepp för säkerhetsoptimering formulerats, ASARA (As Secure As Resonable Achievable). För att underlätta säkerhetsoptimering har utarbetat ett förslag till kategoriindelning av strålkällor (Revised Categorization of Radio- Sources TECDOC XXXX , Draft 2003) där strålkällorna delas in i olika riskgrupper som motiverar skilda säkerhetsnivåer. Denna kategoriindelning föreslås vara grunden för den indelning av strålkällor i grupper som skall användas i den reviderade Code of Conduct on the Safety and Security of Radioactive Sources, vilken förväntas bli publicerad . Code of Conduct belyser liksom HASS-direktivet huvudsakligen strålskyddsproblematik kring en oavsiktlig förlust av strålkällor. För strålkällor som tillhör olika grupper kan olika villkor ges för hur de bör lagras, användas och transporteras samt vilka särskilda åtgärder som bör vidtas om det finns en känd hot situation. Tabell 4.6 Exempel på gruppindelning av strålkällor som motiverar olika krav på fysisk säkerhet I detta kapitel belyses den rådande situationen vad gäller (icke kärntekniskt radioaktivt avfall) Avsnitt 5.1 redovisar olika typer av radioaktivt avfall, deras mängder och hur de från strålskyddssyn- punkt normalt hanteras. I denna redovisning belyses också några av de problem som identifierats för hanteringen av . Avsnitt 5.2 redovisar den lagstiftning som styr hanteringen av , såväl nationell lagstiftning som internationell, främst inom EU. EU:s lagstiftning har normalt införlivats i svensk lagstiftning. Inom EU har dock två för utredningen särskilt intressanta direktiv arbetats fram. Det gäller dels det s.k. WEEE-direktivet (and ) för hanteringen av avfall från elektriska och elektroniska apparater, som redan trätt i kraft, och dels det nya direktivet om starka slutna strålkällor som är under behandling i rådet. I avsnitt 5.2 görs vidare en internationell jämförelse mellan olika länder inom och utom EU. Kapitel 5 avlutas med en kort genomgång av de viktigaste aktörerna i då det gäller . Underlaget till detta kapitel utgörs huvudsakligen av resultaten från det interna projekt vid SSI (), IKA- projektet, som genomförts på utredningens uppdrag för att kart- lägga det radioaktiva avfallet från icke kärnteknisk verksamhet: av- fallsmängder, avfallsströmmar och utvecklingstendenser. Hela SSI- projektet finns redovisat i en SSI rapport, Rapport 2003:22. Läsaren hänvisas till denna rapport för det fullständiga underlaget. När det gäller redovisningen av de olika avfallstyperna behandlas dessa i detta kapitel på det sätt som SSI normalt hanterar avfallet. Det innebär att avfallet kategoriseras översiktligt i sådant avfall som kommer från tillståndspliktiga verksamheter och avfall som kommer från icke tillståndspliktiga verksamheter. I stort så faller det som i utredningen betecknas som produktavfall under till- ståndspliktig verksamhet och verksamhetsavfall och övrigt avfall under (enligt strålskyddslagen) icke tillståndspliktig verksamhet. 5.1Radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet 5.1.1Radioaktivt avfall från verksamheter som kräver tillstånd För all verksamhet med radioaktiva strålkällor med aktivitet över- stigande de undantagsnivåer eller koncentrationer som anges i strålskyddsförordningen eller vissa specialförfattningar krävs tillstånd enligt strålskyddslagen. Från början omfattade detta krav strålkällor av naturligt radioaktiva ämnen, främst radium som användes för strålbehandling inom sjukvården. Detta utökades till att gälla även artificiella nuklider, sedan det blivit möjligt att producera sådana i kärnreaktorer. ökade stadigt användningen av radioaktiva strålkällor inom medicin, forskning och industri. De utrustningar med strålkällor som kom i bruk då har till stor del skrotats, men ett rimligt antagande är att antalet skrotade utrustningar fortfarande ökar mot bakgrund av att man började använda strålkällor inom medicin och industri i större omfattning för 20–. Hanteringen av uttjänta strålkällor har i stort fungerat väl med de tre alternativ som står till buds: omhändertagande av , återtagande av leverantör eller friklassning av lågaktiva strålkällor. har nya frågeställningar och nya förhållanden i omvärlden framkommit som gör att dessa alternativ är helt självklara. Strålkällor har kommit på drift vilket orsakat svåra skador, t.o.m. dödsfall, i andra länder. Kostnaderna för avfallshan- teringen har ökat kraftigt i förhållande till tidigare nivåer, och av- fallsanläggningar runt om i världen har inte planerats för den mängd strålkällor som finns och har funnits i drift. Även interna- tionellt har man uppmärksammat att inte bara avfallsomhänder- tagandet utan hela kontrollen av starka radioaktiva strålkällor behöver förstärkas i vilket lett till att (), tagit flera initiativ till tekniska rapporter och uttalanden i ämnet. Bl.a. har man varnat för risken att terrorister kan använda radioaktivt avfall som kommit på avvägar för att tillverka terrorbomber s.k. smutsiga bomber. Inom EU färdigställs det s.k. HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources) som syftar till att kontrollera starka strålkällor från tillverkning till slutligt omhändertagande. EU-direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, WEEE, har trätt i kraft och ska vara infört i svensk författning för att träda i kraft . Direktivet syftar till återvinning av el- och elektronikskrot och det innehåller en lista som anger vilka typer av utrustning som omfattas. Brandvarnare, rökdetektorer och medecinsk utrustning är några exempel på apparater som omfattas och som kan innehålla strålkällor. Strålkällorna kan antingen förekomma som slutna eller öppna strålkällor. En sluten strålkälla definieras som ett radioaktivt material som är permanent inneslutet i en kapsel av icke radioaktivt material eller fast bundet till ett icke radioaktivt material som för- hindrar spridning av det radioaktiva ämnet. Övrigt radioaktivt material hänförs till kategorin öppna strålkällor.