sou · GRB395 · 2004-01-01 00:00:00 — Jag föreslår därför att Arbetsmarknads- verket ska förstärka sin samverka med försäkringskassorna kring ungdomar med funktionshinder som uppbär aktivitetsersättning. Syftet med denna samverkan ska vara att ta tillvara ungdomarnas arbetsförmåga och förbättra deras möjligheter att få ett arbete. samverkar försäkringskassor och Arbetsmarknads- verket i arbetet med unga handikappade. Denna samverkan måste dock förstärkas och få fasta och kontinuerliga former över hela landet. Jag ser en sådan samverkan som nödvändig för att aktivi- tetsersättningen ska utvecklas till en ersättningsform som stimule- rar till aktivitet och inte bara blir ett nytt ord för förtidspension. Förslaget till förändringar av lönebidragen med en definitiv tids- gräns och aktiva insatser för att främja en övergång till osubventio- nerat arbete, plus de övriga förslagen om fördjupad vägledning, sär- skilt lönebidrag och trygghetsanställningar, förbättrar möjlighe- terna för fler ungdomar att få det stöd de behöver. En grundtanke med mina förslag är att de utifrån den enskildes förutsättningar ska ge utrymme för mer målinriktade insatser med början i en för- djupad vägledning. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Att anställning med lönebidrag även fortsättningsvis finansieras genom anvisning av anslag på statsbudgetens utgiftssida. Löne- bidraget lämnas som kontantbidrag till arbetsgivaren. Att skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare () återgår till att finansieras genom anvisning av anslag på statsbudgetens utgiftssida. Även detta bidrag lämnas som kontantbidrag till arbetsgivaren. Att den nuvarande finansieringsmodellen även används fort- sättningsvis när det gäller det särskilda stödet vid start av när- ingsverksamhet. Jag föreslår inga förändringar av principerna för finansiering av det statliga stödet i form av lönebidrag. Stödet bör även fortsättnings- vis betalas till arbetsgivaren som kompensation för den nedsatta arbetsförmågan hos en anställd. Bidraget bör alltså även hädanefter vara ett arbetsgivarstöd som sätter individen och individens behov i fokus. Det finns flera skäl att bibehålla denna grundkonstruktion. De arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga är generella och tillämpas på hela arbetsmarknaden. De ställer stora krav på att stöden ska vara utformade så att de kan lämnas och administreras enligt samma modell oavsett vem som är arbetsgivare. Insatserna ska vara utformade så att de på ett enkelt sätt kan förstås av alla inblandade parter. (Finansieringsmodellerna behandlas i avsnitt 3.4.) I samband med utredningen om ett lämpligt bidrag för sociala arbetskooperativ har jag även övervägt ett bidrag till själva koope- rativet – ett driftbidrag – men funnit att en sådan lösning inte är förenlig bl.a. med just kraven på generalitet, enhetlighet och enkel- het. Ett driftbidrag skulle även kunna komma i konflikt med kraven på konkurrensneutralitet. Huvudprincipen är att statens utgifter finansieras med de anslag som anvisar för ändamålet. Jag har inte funnit några skäl som talar för att finansieringen av arbetsmarknadspolitiska pro- gram för personer med nedsatt arbetsförmåga ska avvika från denna princip. Finansieringen bör göras på statsbudgetens utgiftssida, dvs. från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser utom att denna modell kan användas av alla arbetsgivarkategorier underlättas den administrativa hanteringen. Jag delar därmed bedömning att det finns starka skäl som talar för att lönebidrag, inklusive bidrag för OSA, finansieras på ett likvärdigt sätt oavsett om bidraget lämnas till arbetsgivare i företag, organisationer eller kommuner. Finansiering i form av nedsättning av skatter innebär inte en effektivare eller enklare administrativ hantering än den där betalar ut bidraget till arbetsgivaren. Kommuner och landsting har inte heller möjlighet att kvitta stödet mot deklarerade skatter och arbetsgivaravgifter och därmed skatte- betalningar. En finansiering där stödet ska krediteras mottagarens skattekonto innebär för dessa arbetsgivarkategorier att två myn- digheter, och , blir in- blandade i hanteringen i stället för som tidigare endast Arbets- marknadsstyrelsen. Den enda skillnaden jämfört med tidigare blir i dessa fall att stödet finansieras från statsbudgetens inkomstsida i stället för från anslag på statsbudgetens utgiftssida. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Utredningens förslag till förändringar av de arbetsmarknadspoli- tiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga är av- sedda att tillsammans leda till större effektivitet i insatserna så att fler personer får det stöd de behöver för att få och behålla ett arbete. En viktig utgångspunkt har varit att respekten för individen förstärks och att ge förutsättningar för att regelverket ska kunna tillämpas på ett mer enhetligt sätt och att arbets- och kompetens- linjen ska bli ännu tydligare än . Utredningens förslag ligger inom ramen för det befintliga offentliga åtagandet. Förslagen påverka de arbetsmarknadspolitiska insatser och program som finns inom och länsarbetsnämndernas nuvarande arbetsuppgifter och kompe- tensområden. Förslagen innebär vissa förändringar och vidareut- veckling av utformningen och styrningen av insatserna. De för också med sig ett till vissa delar förändrat arbetssätt för Arbets- marknadsverkets personal. Enligt utredningens bedömning innebär förändringen inte enbart att vissa arbetsuppgifter ökar i omfattning utan att andra också minskar. Enligt förslagen ska insatserna ut- formas så att de dels blir mer följsamma till individens behov, dels att individen snabbare får rätt stöd för att i förlängningen komma ut i ett osubventionerat arbete. Grundläggande för utredningens förslag har varit att insatserna ska vara generella till sin utformning och därmed passa alla arbets- givarkategorier. Därmed breddas rekryteringsbasen för arbets- givarna och arbetsmarknaden för personer med nedsatt arbetsför- måga. Detta främjar en utveckling mot att människor med nedsatt arbetsförmåga får större valmöjligheter på arbetsmarknaden. Genom att avveckla de särskilda reglerna för allmännyttan för- enklas också handläggningen av stöden. Kombinationen av att insatserna ska passa alla arbetsgivarkatego- rier och att de inte medför någon överkompensation av arbetsgiva- ren minskar dessutom risken för diskussioner om eventuella konflikter med . Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Förslagen till nya mål på verksamhetsgrensnivå innebär att stats- makterna på ett tydligare sätt än talar om vilka resultat som förväntas. Ett sådant förtydligande är av fundamental betydelse för genomförandet av insatserna. Därmed är målen, i kombination med utformningen av de olika insatserna, också menade att skapa inci- tament och starkare drivkrafter för handläggaren vid arbetsförmed- lingen. Handläggaren ska tillsammans med varje deltagare i pro- grammen inte bara utforma en plan och träffa en överenskommelse om de olika insatser som ska genomföras utan att också aktiv med- verkan till att de genomförs. Förslagen innebär att insatserna ska ses som medel som ska bidra till att uppnå det önskade resultatet. Utredningen föreslår bl.a. att tillsam- mans med arbetsmarknadens parter och handikapprörelsen ska planera och genomföra informationssatsningar så att fler personer med nedsatt arbetsförmåga får ett arbete. Förslaget är ett för- tydligande av befintliga uppdrag inom ramen sektorsansvaret för handikappolitiken. Förslaget finansieras inom ramen för anslaget 22:1, förvalt- ningskostnader. Fördjupad kartläggning och vägledning Fördjupad kartläggning och vägledning är en förutsättning för att kunna förverkliga förslagen om avskaffande av handikappkod- ningen, vidareutvecklingen av lönebidraget samt de nya insatserna trygghetsanställning och utvecklingsanställning. I första hand gäller det förslaget om att avskaffa handikappkodningen och att tillämpa ett mer strukturerat och behovsstyrt arbetssätt för att tidigt identifiera rätt arbetsmarknadspolitisk insats för en person med nedsatt arbetsförmåga. Inom finns det resurser för arbetslivsinriktad rehabilitering och vägledning. Utredningens för- slag till fördjupad kartläggning och vägledning ska därmed inrymmas inom den nuvarande verksamheten. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Utredningens förslag innebär att den befintliga kartläggningen och vägledningen ytterligare förstärks och utvecklas för att den en- skilde, efter det första besöket på arbetsför- medlingen ska få de rätta insatserna för att minska eller undanröja den nedsatta arbetsförmågan. Det handlar om att vidareutveckla en arbetsmetod som redan finns inom . Det innebär att mer resurser ägnas åt den enskilde i början för att snabbare och mer effektivt finna de insatser och arbetsuppgifter som är bäst lämpade för den enskilde. Rätta insatser i början minskar ofta behovet av fler insatser . Förslaget finansieras på samma sätt som dagens system för kart- läggning och vägledning inom ramen för anslaget 22:1, Arbets- marknadsverkets förvaltningskostnader och anslaget 22:2, Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Avsikten med att avskaffa begreppet arbetshandikapp är inte att vidga målgruppen för insatserna utan i stället att definiera den på ett tydligare sätt. Begreppet arbetshandikapp är oklart till sin inne- börd och ger stort utrymme för godtyckliga bedömningar. Begreppet arbetshandikapp ska, enligt förslaget, ersättas av ned- satt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd som förorsakats av ett funktionshinder. Kravet på funktionshinder begränsar den grupp som kan komma ifråga. Genom att se till stödbehov och den nedsatta arbetsförmågan, blir det tydligare att det är behovet av in- satser som är avgörande. För att en insats ska bli aktuell måste handläggaren göra en beskrivning av behoven och utifrån den före- slå lämplig insats. Förslaget att ersätta handikappkodningen och begreppet arbets- handikapp med nedsatt arbetsförmåga och behov av särskilt stöd, förbättrar förutsättningarna för mer enhetliga bedömningsgrunder och minskar risken för godtycklighet. Besluten om insatser kan därmed få en bättre precision. Detta är en del i förslaget till fördjupad kartläggning och väg- ledning och ska därmed finansieras inom ramen för anslaget 22:1 förvaltningskostnader. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Genom att tidsgränsen för lönebidraget förtydligas och görs definitiv, i kombination med målen på verksamhetsgrensnivå, upp- står en viktig drivkraft att skapa nödvändiga förutsättningar för en anställning utan subvention. Förslaget till en tydligare och definitiv tidsgräns för lönebidraget måste kopplas samman med ett förändrat arbetssätt vid handlägg- ningen av bidraget. Inför varje anställning med lönebidrag ska in- satser planeras som steg för steg ökar den enskildes arbetsförmåga. Varje insats ska vara klart och tydligt formulerad och dokumente- rad samt peka mot målet som är ett arbete utan subvention. Ett så- dant arbetssätt leder även till att många anställda med lönebidrag behöver bidraget än . En individuell handlingsplan med en sådan dokumentation underlättar både genomförande och uppföljning. När övergångarna därmed ökar, och de totala bidragsperioderna minskar i längd, kan de medel som anslås för lönebidrag användas mer effektivt och fler personer som behöver bidraget kan få del av det. Förslaget om särskilt lönebidrag omgärdas av två restriktioner. Ett beslut ska kunna fattas endast om det finns särskilda skäl för det, dvs. att den anställdes funktionshinder medför att arbetsförmågan är så nedsatt en att anställning utan lönesubvention inte kan bli aktuell. Antalet personer som kan få del av det särskilda lönebidra- get får, enligt förslaget, uppgå till högst 10 000 personer i genom- snitt . Det särskilda lönebidraget finansieras på samma sätt som lönebidraget, inom ramen för anslaget 22:4, Särskilda in- satser för arbetshandikappade. Förslaget innebär inte någon kostnadsökning eller minskning av det genomsnittliga antalet an- ställda med lönebidrag jämfört med . Utredningens förslag är att antalet personer som kan erbjudas en utvecklingsanställning begränsas till i genomsnitt högst 3 000 . Utvecklingsanställningen ska rymmas inom ramen för den Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser befintliga volymen för det genomsnittliga antalet deltagare i in- satserna som finansieras på anslaget 22:4, särskilda insatser för arbetshandikappade. Den tänkta målgruppen för utvecklingsan- ställning är personer som har nedsatt arbetsförmåga och som behöver särskilt anpassat arbete för att kunna pröva sig fram i arbetslivet. Arbetsgivaren föreslås få bidrag till den anställdes lön efter samma principer som för dagens OSA vilket innebär att den genomsnittliga kostnaden för bidraget är något högre än för lönebidraget. Vid en beräkning av utgiftsökningen för det maximala antalet personer i utvecklingsanställning baserad på mellanskillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden per person med anställning med lönebidrag respektive anställning i OSA 2002 uppgår den till . Förslaget finansie- ras inom ramen för anslaget 22:4, särskilda insatser för arbets- handikappade. Om det maximala antalet utvecklingsanställningar utnyttjas måste det genomsnittliga antalet anställda med lönebidrag minskas med 3 390 personer. Den nya insatsen, trygghetsanställning, ska rymmas inom de regler som gäller för skyddat arbete. Genom att öppna anställningen för alla arbetsgivare skapas nya möjligheter och nya alternativ när det gäller arbetsuppgifter för dem som får en trygghetsanställning. Dagens OSA har begränsat arbetsmöjligheterna för de män och kvinnor som får del av insatsen. Många av dem som tillhör målgruppen för OSA kommer att ingå i målgruppen för trygghetsanställningen. Insatsen är till för dem som är uteslutna från andra anställningsmöjligheter. Antalet personer som beviljas trygghetsanställningar begränsas till i genomsnitt högst 7 000 . Volymen bygger bl.a. på antaganden om den årliga omsättningen av personer i OSA och konsekvenserna av förändringar av lönebidragen. Utredningens förslag är inte en utökning vid en jämförelse med dagens OSA eftersom denna insats inte har någon uttalad begränsning av hur många personer som kan beviljas bidraget. Det är därmed inte en utökning av det totala antalet personer som kan vara sysselsatta med stöd av de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med nedsatt arbetsförmåga. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Arbetsgivaren föreslås få bidrag till den anställdes lön efter samma principer som för dagens OSA vilket innebär att den genomsnittliga kostnaden för bidraget är något högre än för lönebidraget. uppgick statens utgift för OSA till och det genomsnittliga antalet deltagare var 6 093 personer. Vid en beräkning av utgiften för 7 000 deltagare i trygghetsanställning baserad på den genom- snittliga kostnaden per deltagare i OSA 2002 uppgår den till . Det innebär en högsta årlig utgiftsökning på . Förslaget finansieras inom ramen för an- slaget 22:4, Särskilda insatser för arbetshandikappade genom en minskning av det genomsnittliga antalet anställda med lönebidrag med 1 025 personer. Kompetensutvecklingen nås genom att den anställde med löne- bidrag dels får del av det utbud som gäller övriga anställda på arbetsplatsen, dels kan erbjudas särskilda insatser för att underlätta övergången till osubventionerad anställning. Utbildning som genomförs för en anställning med lönebidrag, särskilt lönebidrag, trygghetsanställning eller utveck- lingsanställning och som ligger utanför arbetsgivarens direkta an- svar, finansieras enligt gängse regler. Det innebär att deltagande i arbetsmarknadsutbildning, förberedande utbildning eller viss ut- bildning inom det reguljära utbildningsväsendet finansieras över anslaget 22:3 köp av arbetsmarknadsutbildning m.m. Den enskildes ersättning finansieras genom anslaget 22:2 aktivitetsstöd, om det gäller de former av utbildningar som nämns ovan. Förslaget ska genomföras inom ramen för tilldelade medel för dessa båda anslag. Inget hindrar att den anställde begär ledigt för att genomgå andra former av utbildningar som inte ligger under Arbetsmarkands- verkets ansvar. I dessa fall ansvarar den enskilde för finansieringen. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Förslaget innebär att uppföljning och omprövning tydligare än ska inriktas dels mot att utvärdera de insatser som genomförts för att underlätta en övergång till osubventionerad anställning, dels föreslå nya insatser för att nå detta mål. Uppföljningarna bör genomföras utifrån de individuella behoven och inte efter mer generella tidsramar. följs lönebidraget vanligen upp en gång . Förslaget innebär att lönebidraget för vissa inte behöver följas upp lika ofta som . Dagens omprövningar handlar i stor utsträckning om att omför- handla bidraget till en lägre nivå. kan det röra sig om små sänkningar. Om omprövningarna bygger på att nivån på bidra- get ska följa den enskildes utveckling av arbetsförmågan, kommer årliga små sänkningar i många fall ersättas av färre men större sänk- ningar av lönebidraget. Förslaget innebär att lyfta fram den arbetsmetod för uppfölj- ningar och omprövningar som ska tillämpas. I vissa fall kommer det att leda till att mer tid får ägnas åt dessa ompröv- ningar, i andra blir tidsåtgången mindre eftersom omprövningarna kan göras mer sällan. Förslaget kommer inte heller leda till några ökade kostnader för anslaget 22:4 särskilda insatser för arbets- handikappade eftersom en avtrappning av nivåerna för lönebidraget ska genomföras. Stöd till arbetsledare är ett nytt ekonomiskt stöd som ska kunna lämnas till en arbetsgivare som kan styrka att en utvecklingsanställ- ning eller en trygghetsanställning medför extra kostnader för arbetsledning. För att extra resurser för arbetsledning ska kunna beviljas måste arbetsgivaren styrka att anställningen medför extra kostnader för arbetsledning. Om arbetsgivaren har minst åtta personer anställda på en utvecklingsanställning eller en trygghetsanställning, kan er- sättning för en arbetsledare beviljas. Uppgår antalet anställda till fler än tre, men färre än åtta, får halva kostnaden ersättas. Utgiften för arbetsledarna bör begränsas genom att det belopp som betalas ut till en arbetsgivare baseras på ett fastställt högsta belopp. Detta oavsett om arbetsgivarens kostnad är högre. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Utredningens förslag innebär att ersättning för högst 100 arbets- ledare kan beviljas . Med en högsta kostnad på (inkl. arbetsgivaravgifter) per arbetsledare kan utgiften för insatsen uppgå till maximalt . Utgiften finansieras inom ramen för anslaget 22:4, särskilda insatser för arbetshandikappade. Lönebidrag under pågående anställning Möjligheten till att lämna lönebidrag under en pågående anställning får inte leda till att vissa arbetsgivare kan undandra sig sitt ansvar enligt exempelvis lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen. Det betyder att alla andra insatser som olika aktörer redan har ett uttalat ansvar för ska ha prövats innan ett lönebidrag övervägs och beslutas av arbetsförmedlingen. Under en försöksverksamhet ska i övrigt samma regler och finansiering för lönebidraget gälla som för alla andra anställningar med lönebidrag. Under försöksverksam- heten kan också behovet av insatsen preciseras. Med utgångspunk- ten att regelverket följs bör en försöksverksamhet, enligt utred- ningens bedömning, inte medföra ökade utgifter på anslaget 22:4, särskilda insatser för arbetshandikappade. För att stärka det framtida inträdet på arbetsmarknaden för elever med funktionshinder krävs att arbetsförmedlingen får möjlighet att erbjuda vägledning innan eleverna har lämnat skolan. Det behövs för att kunna förbereda olika arbetsmarknadsinsatser. Utredningens förslag bör ge bättre förutsättningar att arbeta efter den metod som utvecklats inom när det gäller ungdomar med funktionshinder. skapar gränsdragningen mellan olika myndigheters ansvar svårigheter för handläggarna inom . Förslaget ska leda till att många ungdomar tidigare än kan få del av olika arbets- marknadspolitiska stöd som underlättar deras framtida inträde på arbetsmarknaden. Förslaget är ett förtydligande av det befintliga uppdraget och finansieras inom ramen för anslaget 22:1, förvaltningskostnader. Slutsatser, överväganden och förslag samt konsekvensanalyser Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga är en statlig angelägenhet som, med ett undantag, finansieras över statsbudgetens utgiftssida. Offentligt skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare, , finansieras över statsbudgetens inkomstsida. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga är generella och tillämpas på hela arbetsmarknaden. Det ställer stora krav på att stöden ska vara utformade så att de kan finansieras och administreras enligt samma modell oavsett vem som är arbetsgivare. Insatserna ska vara utformade så att de på ett enkelt sätt kan förstås av alla inblandade parter. Finansieringen bör göras på statsbudgetens utgiftssida, dvs. från anslaget särskilda insatser för arbetshandikappade. Förutom att denna modell kan användas av alla arbetsgivarkategorier underlättas den administrativa hanteringen. Förslaget innebär att OSA återigen ska finansieras från anslag på statsbudgetens utgiftssida. Genom förändringen ökar utgifterna på statsbudgeten som skatteinkomsterna på statsbudgeten ökar med samma belopp. För- slaget att återföra OSA till statsbudgetens utgiftssida medför där- med inte någon fördyring för staten utan en återställning av det som redan dragits in. Enligt kommittéförordningen ska en utredning ange konsekven- serna av sina förslag inom en rad olika områden.8 Utredningen bedömer att utöver de konsekvenser som redovisats ovan får för- slagen inte några negativa följder inom något av dessa områden. 8 14-16 §§, Kommittéförordningen (1998:1474). 3Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga I detta avsnitt redovisas underlaget för utredningens slutsatser, överväganden och förslag. Avsnittet inleds med en översikt av ett antal grundläggande författningar, deklarationer och regler m.m. som ur både ett internationellt och ett nationellt perspektiv behandlar medborgarrätten och människors rätt till arbete och lika behandling. Den svenska målsättningen är att människor med funktions- hinder och nedsatt arbetsförmåga ska ha arbete i samma utsträck- ning som alla andra. Arbetsmarknadspolitiska program för per- soner med nedsatt arbetsförmåga ska bidra till att denna mål- sättning uppnås. I så gott som alla välfärdsstater betraktas arbete som en rättighet, vilket innebär att ingen ska tvingas gå utan arbete. Många länder gör en programförklaring om denna rättighet i sin konstitution. I den svenska regeringsformen framgår rätten till arbete i det s.k. program- och målsättningsstadgandet1 som ger uttryck för särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens inriktning. Här anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. För den offentliga verksamheten framhålls att det all- männa ska verka för att alla människor uppnår delaktighet och jämlikhet i samhället och 2§, RF. Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga motverka diskriminering av människor på grund av funktions- hinder, m.m. Om bl.a. rätten till arbete sägs att det ska särskilt åligga det all- männa att trygga rätten till arbete.2 Program- och målsättningsstadgandet är emellertid inte rättsligt bindande och ger inte upphov till några rättigheter för med- borgarna av samma slag som reglerna om grundläggande fri- och rättigheter som framgår i regeringsformens andra kapitel.