sou · GRB3106d1 · 2004-01-01 00:00:00 — De personer som ingått i arbetsgrupperna eller medverkat i diskussioner i anslutning till arbetsgruppernas arbete utan att vara med i kommittén är: , allmänna försäkringskassa, , läns allmänna försäkringskassa, , allmänna försäkringskassa, , allmänna försäkringskassa, , , , och från RFV, , , och från Statskontoret, , och från , , , , samt , . Utredningen har besökt försäkringskassorna i , (inklusive enheten för efterlevandepension), (inklusive Försäkringsmedicinsk Centrum), Väster- botten, och . I samband med besöken har ofta intervjuer gjorts med styrelseordförande, direktören, företrädare för de lokala fackliga organisationerna samt med medarbetare från olika delar av verksamheten. har även dis- kuterat med direktören för läns allmänna försäkringskassa. Utredningen har också genom LO och Svenska kommunalarbe- tareförbundet träffat och diskuterat med ett fyrtiotal ledamöter i socialförsäkringsnämnder. har utredningen träffat företrädare för RFV:s ledning och för olika delar av verksamheten samt fått skriftligt underlag av dem. Utredningen har också besökt och fört Utredningens direktiv och arbete diskussioner med företrädare därifrån. Kontinuerliga diskussioner har också förts med företrädare från (). Statskontoret har biträtt kommittén med underlag gällande ansvarsfördelning inom statliga myndigheter och styrning av IT- verksamheten. Ett konsultuppdrag angående organisationskultur har genomförts inom utredningens ram (bil. Utredningen har även träffat representanter för (), () och riksdagspartierna. har fyra kommittémöten genomförts. Några av experterna har lämnat uppgifter och promemorior under arbetets gång. Experten har biträtt utredningens sekretariat angående juridiska frågor och lämnat underlag till sådana texter. Lokala och centrala arbetstagarorganisationer har fortlöpande informerats och beretts tillfälle att framföra synpunkter. Förslag: Den nya myndigheten ska heta . Utredningen anser att den nya myndigheten ska heta Försäkrings- kassan. Motiven för detta är främst att är ett inarbetat namn som medborgarna känner till och har förtroende för. Både och symbolen för är välkända. Enligt en symboltest 2002 kände av den svenska befolkningen till symbolen. Det visade sig också att det var betydligt fler som var positiva än negativa när det gällde erfarenheterna av . Detta visas i Symboltest 2002. används som gemensam benäm- ning på RFV och försäkringskassorna i kommunikationen med allmänheten, ett exempel är den gemensamma webbsidan. Ett annat motiv är att allmänheten kommer att möta en lokal organisation som även i fortsättningen huvudsakligen handlägger socialförsäkringsärenden och samordnar rehabiliteringsinsatser. 2Sammanfattning av utredningens tidigare överväganden och för- slag I detta kapitel sammanfattas utgångspunkter, överväganden och förslag som utredningen redovisade i delbetänkandet SOU 2003:63. 2.1Nuvarande generella krav på myndigheter Det finns ett antal allmänna principer och styrmedel för och regeringens styrning av statlig förvaltning och verksamhet. I proposition 1997/98:136 statlig förvaltning i medborgarnas tjänst redovisar regeringen vad som ska gälla för statlig förvaltning. Här finns ett tydligt medborgarperspektiv. Regeringen menar att med utgångspunkt i regeringsformen bör förvaltningspolitiken bygga på de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivi- tet. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kravet på rättssäkerhet innebär bl.a. att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut som bygger på gällande lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prö- vad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta ska ske kostnadseffektivt. Regeringen anger i propositionen att ett grundläggande syfte med förvaltningspolitiken är att skapa organisations- styr- och led- ningsformer som på ett väl avvägt sätt svarar mot kraven på demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet. Regeringen anser vidare att den offentliga förvaltningen bör vara en förebild i arbetet med infor- mationsförsörjning. Regeringen anser också att staten bör vara en föredömlig arbets- givare. Den statliga arbetsgivarpolitiken utgår från att en av de vik- Sammanfattning av utredningens tidigare överväganden och förslag tigaste förutsättningarna för att administrationen ska fungera bra är en väl motiverad och kompetent personal. Regeringens syn på förvaltningspolitiken har även formulerats i det förvaltningspolitiska programmet, som också är ett styrinstru- ment gentemot myndigheterna. Andra styrmedel är förordningar, mål m.m. i regleringsbrev, ekonomiska restriktioner, utnämningar, verksamhetsform, ledningsform och tillsyn. I utredningens del- betänkande (kapitel 4) beskrivs styrning av statlig verksamhet när- mare. 2.2Krav på den nya myndigheten Utredningen slog i delbetänkandet fast att den viktigaste utgångs- punkten i utformningen av den nya socialförsäkringsadministratio- nen är medborgar- eller kundperspektivet. Medborgarna har rätt att ställa följande krav: verksamheten ska bedrivas på ett rättssäkert och effektivt sätt så att tilltron till socialförsäkringen kan bevaras och stärkas allmänheten ska kunna följa och kontrollera verksamheten. Medborgarna måste känna tilltro till socialförsäkringen och dess administration. Det handlar om korta handläggningstider och kor- rekta beslut, men även god tillgänglighet till information och tjänster som svarar mot samhällets och därmed medborgarnas behov. De försäkrade ska veta att de får den ersättning de är berät- tigade till, att bedömningen görs lika oavsett var i landet man bor och att man blir väl bemött av kompetenta tjänstemän. Kompetent personal är en avgörande faktor för en väl funge- rande administration. För att myndigheten ska få det krävs en gemensam och genomtänkt arbetsgivarpolitik. Administrationen ska ha kompetens och möjlighet att ta fram och utveckla IT-stöd som på bästa sätt tillgodoser både medbor- garnas och verksamhetens behov. Medborgarna ska ha tillgång till aktuell och korrekt information samt möjlighet att sköta vissa typer av tjänster via Internet. För att tillförsäkra sig om att kraven uppfylls behöver regeringen kunna styra socialförsäkringsadministrationen på ett bra sätt. 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m. uttryckte regeringen det på följande sätt: Sammanfattning av utredningens tidigare överväganden och förslag Staten har // ett legitimt behov av att kunna styra verksamheten för att garantera att försäkringen tillämpas likformigt och rättvist över hela landet och med samhällsekonomisk effektivitet. Alla medborgare oavsett bostadsort har rätt att förvänta sig en likvärdig behandling, tillfredsställande service och information i handläggningen av sina ärenden. Regeringen ansåg att dessa krav inte tillgodosågs inom socialför- säkringens administration. Som redovisades i utredningens del- betänkande beslutade därför 1998 utifrån regeringens förslag om förändringar i ansvarsfördelningen mellan Riksförsäk- ringsverket (RFV) och försäkringskassorna. Ambitionen var att utveckla organisationens effektivitet och tydliggöra ansvar och befogenheter. I budgetpropositionen 2002/2003:1, utgiftsområde 10 konstaterar regeringen att de stora skillnader i resultat som fortfarande kan påvisas mellan försäkringskassorna i huvudsak kan förklaras av hur styrningen inom socialförsäkringsadministrationen fungerar. Även organisationsstruktur och kultur är viktiga faktorer i detta. Rege- ringen konstaterar att många av de problem som avsågs lösas med förändringarna 1998 kvarstår. Regeringen anger även att resurserna inte helt motsvarat den kraftigt ökade arbetsmäng- den hos försäkringskassorna. Regeringen vill att bättre förutsättningar skapas för att komma tillrätta med de brister som uppmärksammats. Av direktiven till denna utredning framgår vilka krav regeringen ställer på den fram- tida administrationens styrning och resultat. De uppmärksammade bristerna och framtida krav på administrationen är i princip två sidor av samma mynt. De brister regeringen ser har sin mot- svarighet i de krav den ställer på den framtida administrationen. helhetsperspektiv och gemensamma förhållningssätt, gemensamma satsningar på utbildning och kompetensutveck- ling, effektivt arbete med och utveckling av IT-stöd, likformighet och rättvisa i beslut som fattas. Sammanfattning av utredningens tidigare överväganden och förslag I utredningens delbetänkande SOU 2003:63 (kapitel 5) beskrivs styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen. Delbetän- kandet redovisar också utredningens bedömning av förändrings- behoven (kapitel 6). Utgångspunkten för förändringsbehoven är de oklarheter och hinder som finns . Oklarheten gäller bl.a. ansvarfördelningen mellan , regeringen och RFV. Det finns också områden där det är oklart vilken organisation som ansvarar för vad inom socialförsäkringsadministrationen. Exempel på detta ges och konsekvenser beskrivs. Utredningen konstaterar vidare i delbetänkandet att socialför- säkringsadministrationen fungerar relativt väl inom flera områden med tanke på de strukturella brister som finns i styr- ningen av administrationen. Men det är klart att de strukturella förutsättningarna väsentligt kan förbättras så att än bättre förutsättningar skapas för att uppnå de mål och krav som ställs på den framtida administrationen. Utifrån ett medborgarperspektiv är det viktigt att socialförsäk- ringsadministrationen är rättssäker, effektiv och erbjuder god till- gänglighet. Lika bedömning av ärenden oavsett var i landet man bor är ett självklart medborgerligt krav. är tolkningen av reglerna mellan olika försäkringskassor inte tillräckligt enhetlig, enligt JO m.fl. Utredningen har också redovisat att ledningsansvaret är otyd- ligt, vilket bl.a. medför att det är svårt att utkräva ansvar. Dagens struktur för styrning av och inom socialförsäkrings- administrationen skapar inte de grundläggande förutsättningarna för att uppnå de mål och krav som ställs på den framtida administ- rationen och som redovisats i tidigare avsnitt. De strukturella pro- blem som finns behöver lösas så att de i kombination med andra åtgärder inom administrationen kan bidra till bättre förutsättningar för att uppnå målen. Utifrån beskrivningen ovan drogs i delbetänkandet slutsatsen att det måste bli en mer ändamålsenlig fördelning av ansvar och befo- genheter för styrningen av och inom socialförsäkringsadministra- tionen. Olika organ bör dessutom ansvara för uppgifter som är för- enliga med varandra. SOU 2003:106 Sammanfattning av utredningens tidigare överväganden och förslag Utredningen föreslog bl.a. att den nya organisationen för socialförsäkringsadministrationen ska vara en statlig sammanhållen myndighet. Utredningen föreslog vidare att socialförsäkringsmyn- digheten ska ha en styrelse med fullt ansvar. Detta innebär bl.a. att förutsättningarna förbättras väsentligt när det gäller en tydlig styrning av och ansvarsfördelning inom social- försäkringsadministrationen. Den blir som andra myndigheter när det gäller statsmakternas styrning. Det är då klart vilken roll riks- dagen resp. regeringen har i styrningen av myndigheten. Det är också klart att regeringen kan ge riktlinjer och styra hela socialför- säkringsadministrationen genom regleringsbrev, mål- och resultat- dialoger samt andra former av styrning, som vi har beskri- vit. Vissa särskilda regler som gäller enbart för för- säkringskassorna upphör. I den föreslagna myndigheten skapas även förbättrade förutsättningar att från den övergripande nivån påverka beslut och åtgärder inom hela förvaltningen. Detta, i sin tur, skapar förutsättningar för ett mer likformigt beslutsfattande och en mer enhetlig rättstillämpning. Förutsättningar för att lika fall ska behandlas lika oberoende av var handläggningen sker är en jämn resurstillgång inom förvalt- ningen, koncentrering av handläggning på lämplig nivå och rätt kompetens hos personalen. Bildandet av en sammanhållen myndig- het öppnar möjligheter till förbättringar i dessa avseenden. Ur ett medborgarperspektiv är tillgängligheten till information och tjänster central. Via telefon eller Internet går det bra att kon- takta en tjänsteman oavsett geografiskt avstånd. Det väsentliga för den försäkrade är att handläggningen sker snabbt och att beslutet är rätt. För vissa förmåner finns det dock ett mervärde i att handläggningen sker nära den försäkrade och ska det också göras. Med den nu föreslagna sammanhållna myndigheten skapas förutsättningar för en ökad flexibilitet att inom myndigheten orga- nisera verksamheten på ett effektivt sätt. En sammanhållen myndighet ger också förutsättningar för en gemensam arbetsgivarpolitik. Personal, organisation, teknik och verksamhet bildar en helhet. Med den föreslagna modellen kan myndigheten arbeta med alla dessa faktorer. Behoven kan vägas mot varandra. Genom en gemensam arbetsgivarpolitik ökar förut- sättningarna för en god chefs- och personalförsörjning och därmed för att myndigheten kan rekrytera och behålla de chefer och medarbetare som behövs i verksamheten. Sammanfattning av utredningens tidigare överväganden och förslag och kompetensutveckling kan sannolikt göras bättre och effekti- vare i en organisation än spritt på 22 organisationer som . Utredningen bedömde även i delbetänkandet att ansvaret för verksamhet och verksamhetsutveckling måste hållas samman. Verksamhetsansvarig ska vara entydig beställare av verksamhets- utveckling, inklusive IT-stödet. I och med att en sammanhållen myndighet ger en tydligare ansvarsfördelning blir också beställar- rollen av bl.a. verksamhetsutveckling tydligare. Utredningen bedömde också att verksamhetsutveckling bör dele- geras till olika delar av landet. De metoder och arbetssätt som visat sig fungera bra kan sedan införas inom fler delar av organisationen. har varje försäkringskassa formellt ansvar för att bestämma om sina metoder m.m. I en myndighet kan mer enhetliga metoder, som visat sig fungera bra, införas i hela landet. Ett regionalt förtroendemannaorgan – försäkringsdelegationen – föreslogs inrättas i respektive län. Försäkringsdelegationens uppgift ska vara att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myn- dighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Försäkrings- delegationen föreslås kompletteras med inrättandet av ett centralt förtroendemannaorgan, socialförsäkringsrådet. Utredningen anser att det är viktigt att skapa en medborgarinsyn i och en kontroll av socialförsäkringsadministrationen. Detta före- slås ske genom förtroendemannaorganen med insyns- och kon- trollfunktioner på regional och central nivå. 3 Styrning och organisation I utredningens arbete behandlas främst sådant om den framtida socialförsäkringsadministrationens utformning som och regeringen bestämmer om, dvs. sådant som anges i lagar, förord- ningar såsom instruktion samt i regleringsbrev. Det rör bl.a. upp- gifter och ansvar. Frågor av lägre detaljeringsgrad behandlas och beslutas av myndighetens ledning eller av den planerade organisa- tionskommittén. Utredningen gör dock vissa bedömningar av lägre detaljeringsgrad. Dessa ska ses som rekommendationer till den pla- nerade organisationskommittén och till den nya myndighetens led- ning. Utredningen har i delbetänkandet gjort vissa överväganden och givit förslag till åtgärder om den nya myndighetens styrning och organisation. I detta kapitel övervägs vissa områden närmare. Dessa är bl.a. mål och uppföljning, som avser regeringens styrning av den nya myndigheten samt myndighetens uppgifter och ansvarsfördel- ning på övergripande nivå. Överväganden om den nya myndighetens arbetsgivarpolitik och principer för IT-styrning görs också i detta kapitel. Kapitlet inleds med utgångspunkter i form av en beskrivning av rådande värderingar i den nuvarande socialförsäkringsadministra- tionen samt ledord för den nya myndigheten. I detta avsnitt görs en kort beskrivning av kulturen i socialförsäk- ringens administration. Organisationskultur är den uppsättning gemensamma normer, värderingar och verklighetsuppfattningar som utvecklats och utvecklas i en organisation när medlemmarna samverkar med varandra och med omvärlden. Kulturen påverkar organisationens inre liv, medvetet och omedvetet. värderingar skapar attityder/tankemodeller som i sin tur ger upp- hov till beteenden. En undersökning har gjorts inom utredningen i syfte att studera socialförsäkringsadministrationens organisationskultur och kart- lägga de värderingar som stödjer respektive hindrar en framtida ordning med en samlad socialförsäkringsmyndighet. Syftet har också varit att identifiera områden där särskilda insatser kan behö- vas för att underlätta en kommande organisationsförändring (se vidare bil. Totalt har 127 personer intervjuats, individuellt eller i grupp. Chefer, medarbetare och styrelseledamöter från försäkringskas- sorna i , och samt från () har intervjuats. Intervjuer har även gjorts med chefer och medarbetare från () och RFV/Data. Intervjuerna genomfördes under septem- ber–. Den bild av administrationens kultur som ges i följande avsnitt och som resonemanget utgår från stämmer överens med den bild som utredningen fått vid sina många besök inom socialförsäkrings- administrationen på skilda håll i landet. Vissa värderingar är särskilt framträdande i socialförsäkringsadmi- nistrationens kultur. De redovisas i det följande. Alla har rätt till lika behandling och bedömning. All handläggning och alla utbetalningar ska vara rätt. Denna mycket starka värdering genomsyrar medarbetarna inom hela administrationen. Lika för alla. Belöningssystemen inom socialförsäkringens administration är uppbyggda på principen lika för alla. Det är säll- synt med individuella belöningar och individuell feedback. Det är en kollektivistisk kultur. Det är viktigare att skriva än att göra. Det är viktigt att produ- cera rapporter på RFV. RFV har en utredarkultur, som känneteck- nas bl.a. av att det är viktigt vad som skrivs, men inte lika viktigt vad som sedan görs. Det är viktigt att vara överens. Allt ska förankras. Konsensus- inställningen är stark inom hela administrationen. Kan själv har tidigare gällt på försäkringskassorna, men denna värdering ersätts alltmer av värderingen att samarbete är av godo. Misstroende finns mot andra delar av administrationen. Personal på försäkringskassorna är rädda för att ska ta över den nya myndigheten och centralstyra den. 3.1.2Faktorer och värderingar som stödjer en framtida ordning med en samlad socialförsäkringsmyndighet Att alla har rätt till lika behandling och bedömning samt att all handläggning och alla utbetalningar ska vara rätt är värdegrunden som är mycket starka inom hela administrationen. Detta är ett uttryck för att man arbetar inom samma verksamhet och en stark faktor att bygga en gemensam organisation på. Självständighetstanken håller också på att ersättas av insikt om behov och vinster av samordning och gemensam utveckling. Den nuvarande organisatoriska strukturen med 21 självständiga försäk- ringskassor och RFV har skapat förhållandevis stängda dörrar dels mellan försäkringskassorna, dels mellan försäkringskassorna och RFV. Detta märks inte minst när det gäller verksamhetsutveckling. Resultatstyrningen från verkets sida, där försäkringskassorna jäm- förs sinsemellan, har också bidragit till polariseringen. En ändring håller nu på att ske, utvecklingen går mot ökad sam- verkan inom socialförsäkringens administration. En pådrivande kraft i denna förändringsprocess är IT-utvecklingen som skapar behov av gemensamma arbetsprocesser och arbetsmetoder. Många försäkringskassor har närmat sig varandra och har skapat sam- arbetsprojekt i gemensamma frågor och nätverk för kontinuerligt erfarenhetsutbyte. Direktionen har också bidragit med ökad öppenhet och ökat samarbete inom hela administrationen. En allmän bild är att det finns fler likheter än olikheter mellan försäkringskassorna. Det är samma lagstiftning, mål och instruk- tioner som styr verksamheterna och alla administrerar statliga pengar. IT-utvecklingen skapar behov av likformade, samordnade arbetsprocesser, vilket i sin tur kräver kontinuerlig verksamhets- utveckling. Behovet av gemensamma prioriteringar i IT-frågor ökar då det blir för dyrt att ha egna lösningar för varje försäkringskassa. Det är mycket som har förändrats i organisation och arbetsfor- mer på försäkringskassorna . Det finns en utvecklad resultatkultur inom försäkringskassorna, där strävan efter ständiga förbättringar och utveckling präglar verksamheten på alla nivåer. De gamla föreställningarna om de andra börjar krackelera. Försäkringskassornas personal upplever att det har skett en atti- tydförändring hos RFV-personalen, man får mer stöd . Initia- tiven från RFV till gemensam utveckling av nya arbetsformer i Ohälsa-projekten ses som ett paradigmskifte. Här sker således ett närmande till varandra, både försäkringskassorna emellan och mel- lan RFV och försäkringskassorna. Utvecklingen går mot ett större helhetstänkande, behovet av gemensamma lösningar har blivit allt större. Uppslutningen bakom besluten har blivit större. Försäkringskassornas organisationsformer varierar sinsemellan, utvecklingen på alla försäkringskassor går dock mot ett ökat pro- cesstänkande. Det finns och har länge funnits en misstro på ledningsnivå mellan parterna som kan härledas dels ur Kan själv-kulturen, dels ur de oklara ansvarsförhållandena mellan RFV, försäkringskassorna och . Mycket energi har lagts på att disku- tera de andra parterna och det har också tidigare funnits en ovilja att lära av varandra och varandras erfarenheter, även försäkrings- kassorna emellan. Många anställda på försäkringskassorna uppfattar RFV som kontrollant och felfinnare. Flera menar också att RFV sviker för- säkringskassorna genom att offentligt kritisera dem, trots att ansvaret för felen kan ha sitt ursprung i brister i RFV:s normering. På RFV handlar föreställningarna bl.a. om att utbildningsnivån på försäkringskassorna anses vara låg och vara en av orsakerna till felen som uppstår. Gränsen mellan vad som ska göras (RFV) och hur (försäkrings- kassorna) detta ska göras har blivit alltmer svår att dra. Förvänt- ningar finns hos handläggare på försäkringskassorna att få ökat stöd i tillämpningen vilket RFV ger i viss utsträckning, man har börjat utveckla gemensamma arbetsmetoder, etc. IT-utvecklingen medför att handläggningen (hur) blir alltmer likartad. Det är dock en ständig balansgång kring vem som gör vad. RFV har inget mandat eller maktmedel, enligt nuvarande styr- ningsroll, att ta till när beslut ska fattas i övergripande frågor. leder ofta till omfattande och tidsödande försök till förankring och konsensus. Förtroendemännen har oftast en bild av att varje försäkrings- kassa är unik och de förstärker därmed polariseringen. Deras miss- tänksamhet mot RFV är stor. Deras bild är att styrelsens roll i för- säkringskassans egen utveckling är stor och viktig och att inflytan- det är stort. Denna bild skiljer sig från den bild som många tjäns- temän har av styrelsesammanträdena som rent formella beslutsfora som främst bekräftar föreslagna beslut. Fokus för RFV:s verksamhet ligger utåt, i normering och tillsyn av försäkringskassorna och mot . Den nuvarande expert- och utredarkulturen är inriktad på att producera skriftliga rapporter och anvisningar och inte på att tänka i produktionster- mer. Resultatkulturen finns inte lika starkt levande på RFV som på försäkringskassorna. Dataavdelningen har i mångt och mycket en egen kultur.