sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — , bl.a. efter terroristhändelsen i , har dock i allmänhet en ökning skett när det gäller resurser för bevakning av terroristhot. En påtaglig utveckling har skett i många länder mot andra former av underrättelseinhämtning som ett komplement till signalspaning. Det gäller främst öppna källor, s.k. OSINT, som allmänt anses som en allt mer betydelsefull underrättelsekälla (se bl.a. SOU 1999:37 s. 257 ff.). Vidare har det ansetts nödvändigt med en allt starkare samverkan mellan underrättelseinhämtning genom signalspaning, SIGINT, och s.k. personbaserad inhämtning, HUMINT, för att åstadkomma en tillförlitlig, snabb och sammanvägd underrättelse. I många länder inryms olika former för underrättelseinhämtning därför också inom samma organisation, dock inte i och . Om inte dessa är samlade styrs de till en nära samverkan genom hårt etablerade rutiner. Den militärt inriktade signalspaningen genom avlyssning av kommunikation, s.k. kommunikationsspaning, riktar sig i de flesta västeuropeiska länderna enbart mot förhållanden i utlandet och mot andra än det egna landets medborgare. I några länder får signalspaningen endast riktas mot radiokommunikation och inte mot kommunikation via kabel, s.k. trådbunden kommunikation. I de flesta länderna är emellertid inte frågan om avlyssning knuten till på vilket sätt kommunikationen överförs. Mot bakgrund av det skydd mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal som har utvecklats i regler inom ramen för den europeiska gemenskapen, har de flesta länderna inom gemenskapen utfärdat nationella regler för förutsättningarna för kommunikationsspaning. Sådana nationella regler tar i de flesta länderna sikte på vilka åtgärder för spaning som får vidtas med avseende på bl.a. hur avlyssning utförs, hur lagring av avlyssnad kommunikation sker och hur underrättelserapportering utformas. I lagstiftningen anges också mot bakgrund av den gemenskapsrättsliga lagstiftningen ändamålet för avlyssnings- åtgärder såsom t.ex. nationell säkerhet, skydd för landets ekonomiska välstånd och skydd mot terrorism. Signalspaningsverksamhet i andra länder I ländernas nationella regler anges också mot bakgrund av den gemenskapsrättsliga regleringen att viss kontroll skall utövas för att bevaka att kommunikationsspaning inte utövas i strid med gällande rätt. Vidare ges regler om bl.a. domstolsprövning till skydd mot integritetskränkningar som kan förekomma i samband med kommunikationsspaning och rätt till skadestånd vid sådana kränkningar. 4Vissa utgångspunkter för Utredningens överväganden En utgångspunkt för Utredningens översyn av FRA skall enligt utredningsdirektiven vara att FRA även i fortsättningen är en självständig myndighet under regeringen med uppgift att utföra såväl militär som civil signalspaning. FRA betecknas således som självständig i förvaltningsrättslig mening även om signalspaningsverksamheten bygger på att myndigheten är uppdragstagande och en stödfunktion. Verksamheten skall därvid, såsom har redovisats ovan under avsnitt 2.2.1, följa de allmänna utgångspunkter för verksamheten som statsmakterna anger generellt för den militära underrättelseverksamheten. Mer i detalj förutsätts FRA enligt sin instruktion och regleringsbrev styras av de enskilda uppdragsgivarnas särskilda och uttalade behov av underrättelseinformation. Verksamheten skall således i princip inte bygga på FRA:s egna bedömningar av vilka underrättelsebehov som skall tillgodoses eller på en självständig bedömning av eller prioritering mellan skilda uppdragsgivares behov av underrättelser. Enligt de i utredningsdirektiven fastlagda utgångs- punkterna för Utredningens arbete skall Utredningen granska i vilken mån verksamheten vid FRA har följt den tyngdpunktsförskjutning som skett i fråga om inriktningen av underrättelseverksamheten från militära och mot nya civila säkerhetshot och mot ökade satsningar på det internationella säkerhetssamarbetet. Det innebär en granskning av om FRA:s verksamhet bedrivs i enlighet med de allmänna utgångs- punkterna för verksamheten såsom dessa har angivits av Frågan kan sägas ta sikte på huruvida FRA totalt sett disponerar de resurser som ställs till förfogande i form av anslag för verksamheten i överensstämmelse med dessa utgångspunkter. Olika enskilda uppdragsgivare har militärt eller civilt inriktade behov av underrättelser och inriktar därmed i detalj FRA:s verksamhet mot antingen militära eller civila underrättelser. Utredningen har enligt direktiven att värdera signalspaningens betydelse inom olika områden (militärt, polisiärt etc.) och bedöma hur en avvägning mellan områdena bör göras. Det får enligt Utredningens uppfattning ske mot bakgrund av den styrning som FRA förutsätts få av de olika uppdragsgivarna och hur FRA tillgodoser deras behov av underrättelser. På grundval av en bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen skall Utredningen föreslå vilka uppgifter FRA bör ha . En översyn av FRA:s verksamhet i dessa hänseenden framstår enligt Utredningen som angelägen bl.a. för en anpassning av totalförsvaret till de nya säkerhetspolitiska förhållandena och för utvecklingen mot regeringens beslut om ett nätverksbaserat försvar men inte minst för olika myndigheters behov av stöd med inhämtning av underrättelseinformation i särskilda fall (se bl.a. prop. 2001:02:10 s. 129 ff. och 247). Utredningens överväganden och förslag skall vidare enligt utredningsdirektiven ta sikte på om FRA:s rapporter till och andra myndigheter uppfyller berättigade anspråk på kvalitet. Häri ligger enligt Utredningen också ett krav på att en rapport ges i sådan form och har ett sådant innehåll att den blir användbar mot bakgrund av uppdragsgivarens särskilda intresse. En självklar utgångspunkt måste också vara att rapporten är utformad så att värdet av informationen i rapporten kan bedömas av uppdragsgivaren. Utredningen skall vidare överväga och lämna förslag till åtgärder för att öka samordningen mellan FRA och myndigheter med underrättelseuppgifter inom andra områden. Det gäller enligt utredningsdirektiven bl.a. i fråga om analysförmåga och utnyttjande av öppna källor. Till frågan om en samordning hör enligt Utredningens mening självfallet också samråd med andra underrättelseorgan bl.a. om hur inhämtning bäst skall ske för att tillgodose en uppdragsgivares intressen och hur rapporteringen kan utformas bl.a. med hänsyn till sekretesskrav. Ett samarbete och en dialog mellan myndigheterna måste generellt sett eftersträvas. Frågan om samordning måste emellertid, som bl.a. har framhållits i den senaste försvarspropsitionen, ses i ett vidare perspektiv och inte ta sikte enbart på hanteringen av enskilda uppdrag som ges FRA. Sålunda krävs en väl fungerande, effektiv och samordnad underrättelseverksamhet som mer än tidigare kan vara inriktad mot en vidgad säkerhetspolitisk hotbild. Även den tekniska utvecklingen verkar i riktning mot en ökad samordning. De våldsamt ökade trafikvolymerna, komplexiteten i signalmönster m.m. förutsätter ett nära samspel mellan de olika underrättelse- organens inhämtningsfunktioner för att optimal effekt skall nås. Synergieffekterna är mycket påtagliga för effektiviteten i underrättelseverksamheten. I detta sammanhang skall framhållas att det svenska deltagandet i det internationella säkerhetssamarbetet, anpassningsprincipen, teknikutvecklingen och den bredare hotbilden har skapat ett behov av en stärkt samordning inom underrättelseverksamheten. (Se prop. 2001/02:10 s. 242 och 246 f.) En utgångspunkt för Utredningens överväganden och förslag måste därför vara ett väsentligt stärkt samarbete och en väsentligt stärkt samordning. Utredningens överväganden och förslag skall också omfatta en utvärdering av FRA:s stöd till Försvarsmakten vid internationella fredsfrämjande operationer, utveckling av ledningsförband samt utveckling av varnar- och motverkanssystem. Utredningen skall därvid även göra en bedömning av den framtida utvecklingen inom dessa områden. En särskild utgångspunkt för Utredningens överväganden och förslag måste även i dessa sammanhang vara dels om det finns en väl fungerande funktion hos Försvarsmakten för inriktning av FRA och om FRA följer denna, dels vad den säkerhetspolitiska och tekniska utvecklingen kan förväntas leda till. Frågan om har varit föremål för diskussioner . genomfördes en större omorganisation. Utredningen skall enligt sina direktiv utvärdera den nya organisationen och lämna förslag till eventuella förändringar. principiella och allmänna utgångspunkter i utvärderingen bör därvid enligt Utredningens mening gälla -att omorganisationen verkligen har lett till ökad effektivitet i signalspaningsverksamheten, -att tidigare hindrande rutiner eller konserverande kulturmönster inom myndigheten har kunnat brytas, -att ett allmänt behov av rationalisering och ett bättre utnyttjande av resurser har tillgodosetts. Enligt i utredningsdirektiven fastlagda utgångspunkter för Utredningens överväganden och förslag gäller att Utredningen, med hänsyn till den angivna snabba tekniska utvecklingen inom signalspaningsområdet, skall analysera den tekniska utvecklingens påverkan på verksamheten vid FRA och bedöma det framtida behovet av investeringar. Utredningen skall vidare bedöma på vilket sätt myndighetens verksamhet eventuellt kan förändras och rationaliseras för att åstadkomma ytterligare utrymme för nyinvesteringar. Lämpligheten och konsekvenserna av att övergå till ett annat finansieringssystem för investeringarna skall också granskas. Utredningen skall överväga om andra metoder i vissa fall kan utnyttjas för att erhålla sådan information som avses att inhämtas med tekniska system. FRA är i huvudsak anslagsfinansierad. Utredningen skall enligt utredningsdirektiven även pröva lämpligheten av att öka graden av avgiftsfinansiering liksom formerna för en sådan avgiftsfinansiering. Utredningen skall i övrigt överväga behovet av författningsändringar och lämna förslag till nödvändiga sådana. En allmän utgångspunkt vid översynen av FRA:s verksamhet bör enligt Utredningens mening vara att se över de av statsmakterna fastställda reglerna för verksamheten. En sådan översyn bör bl.a. ske med avseende på den rättsliga grunden för verksamheten och hur reglerna tillämpas samt om en anpassning av regelsystemet behövs för att tillgodose de krav som bör ställas inom FRA:s verksamhetsområde. Det har för Utredningen framstått som naturligt att vid dispositionen av det förevarande betänkandet följa de sammanfattningsvis angivna punkterna i direktiven. Frågan om lagstiftningsåtgärder tas upp särskilt och efter det att övriga frågor har behandlats. 5Den övergripande inriktningen av verksamheten vid FRA och uppgifter som FRA bör ha Utredningen har enligt utredningsdirektiven haft att granska i vilken mån verksamheten vid FRA har följt den betydande underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som har skett för den militära underrättelseverksamhetens del på grund av de omfattande och i grunden dramatiska säkerhetspolitiska förändringarna . Det innebär en värdering av om FRA har följt de allmänna utgångspunkterna för underrättelseverksamheten som statsmakterna har givit uttryck för i lagstiftning, försvarsbeslut, försvars- propositioner m.m. och anpassat signalspaningsverksamheten mot nya säkerhetshot och mot nya satsningar på det internationella säkerhetssamarbetet. Utredningen har därvid enligt utredningsdirektiven haft att värdera signalspaningens betydelse inom olika områden (militärt, polisiärt m.m.) och bedöma avvägningen mellan områdena. Utredningen har även haft att lämna förslag om uppgifter som FRA bör ha . Konsekvenserna för den militärt inriktade underrättelse- verksamheten av de omfattande säkerhetspolitiska förändringarna och den underrättelsemässiga tyngdpunkts- förskjutningen har, som redan framgått (se avsnitt 2.1.4 och avsnitt 4), redovisats i olika propositioner och riksdagsbeslut. Konsekvenserna har också kommit till uttryck i olika författningar och riktlinjer som är gemensamma för försvarsunderrättelseorganen och som därmed också rör FRA. Det återknyts också i bilagan till regleringsbrevet för FRA , såsom en i och för sig självklar Den övergripande inriktningen av verksamheten övergripande anvisning från statsledningen, till att underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes- och säkerhetspolitiska intentioner. Sålunda har de ändrade säkerhetspolitiska förutsättningarna inneburit betydande förändringar när det gäller de krav som ställs på underrättelseorganen och därmed också på FRA i fråga om vilken typ av information dessa skall lämna och därmed också hur underrättelseverksamheten skall bedrivas. Det har angivits att behovet av informationsinhämtning inom det traditionella militära bevakningsområdet för underrättelse-organen har minskat väsentligt och blivit mer selektivt. Betydelsen av operativa och taktiska militära underrättelser har vidare blivit mindre framträdande. Däremot har behoven av teknisk signalspaning och strategiska militära underrättelser ökat och då i ett mer långsiktigt perspektiv. Behoven har i hög grad ökat i fråga om en mer allmänpolitiskt inriktad underrättelseverksamhet som skall kunna ge underlag för en bredare och samordnad allmänpolitisk värdering till stöd för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken. De nya säkerhetshoten och en bredare hotbild med ett vidgat säkerhetsbegrepp omfattar, enligt vad som statsmakterna har givit uttryck för i försvarsbeslut, propositioner m.m., en flora av icke-militära hot och risker och då även sådana som begreppsmässigt inte faller in inom ansvarsområdet för totalförsvaret. Dessa hot och risker innebär enligt vad som har framhållits en underrättelsemässig tyngdpunkts-förskjutning, som ställer krav på att de militära underrättelse-organen skall vara ett stöd för olika myndigheter och då även utanför ramen för totalförsvaret. Ansvaret för åtgärder mot de nya säkerhetshoten, som inte ens behöver utgöra någon direkt fara för landet, ligger på olika civila statliga och kommunala myndigheter. Allmänt gäller emellertid att de militära underrättelseorganen bör, inom ramen för uppdrag, kunna stödja dessa myndigheter med inhämtning och analys av information. (Se bl.a. SOU 1999:37 s. 241 f.) När det gäller formerna för den militära underrättelse- verksamheten har det av statsmakterna framhållits att den vidare säkerhetssyn som fortsättningsvis skall prägla underrättelsefunktionen även kräver en mer samordnad verksamhet. Det har betonats att tyngdpunktsförskjutningen Den övergripande inriktningen av verksamheten i den militära underrättelse-verksamheten och komplexiteten i det skeende och det vida spektrum av utvecklingstendenser, som underrättelseorganen har att bevaka inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp, oundvikligen har lett till behov av en ökad samverkan. Det gäller i första hand mellan de olika underrättelseorganen men också mellan dessa och myndigheter utanför försvarsunder-rättelsesfären såsom bl.a. , och . Utredningen har erfarit att det förändrade säkerhetspolitiska omvärldsläget redan under den första ledde till en väsentligt ändrad inriktning av olika västliga länders militärt inriktade underrättelse- verksamhet och formerna för samverkan mellan bl.a. olika underrättelseorgan i dessa. Detta gällde i hög grad också i fråga om ländernas signalspaning. Sålunda har den militärt inriktade signalspaningen minskat från att tidigare ha varit dominerande till att utgöra en mindre del av den tidigare verksamheten. Det har initialt även inneburit en betydande nedskärning av den totala signalspaningsverksamheten i dessa länder. En ökning har dock skett resursmässigt med inriktning mot en bredare hotbild. Det gäller framför allt efter terroristangreppet mot . Den militärt inriktade signalspaningen i ett öst-västligt perspektiv minskar dock alltjämt. Nedan under avsnitt 5.2 behandlas frågan i vilken utsträckning som FRA har följt den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som har skett för underrättelse- verksamheten mot nya säkerhetshot och mot ökade satsningar i det internationella säkerhetssamarbetet samt mot att ge stöd åt olika myndigheter i syfte att stärka samhället vid svåra påfrestningar. Frågan om hur signalspanings- verksamheten inom ramen för den totala underrättelse- verksamheten skall bedrivas mot bakgrund av en vidgad säkerhetssyn behandlas nedan i avsnitt 7. Den säkerhetspolitiska utvecklingen kommer att fortlöpande ställa ändrade krav på underrättelseorganen. I den senaste försvarspropositionen (prop. 2001/02:10) och i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158), har det som tidigare nämnts, framhållits att den säkerhets-politiska utvecklingen för framtiden ställer nya krav på underrättelseorganen och däribland FRA. Den övergripande inriktningen av verksamheten de uppgifter som FRA mot denna bakgrund bör ha behandlas nedan i avsnitt 5.3. 5.2Den övergripande inriktningen av verksamheten vid FRA De omfattande förändringarna i det säkerhetspolitiska läget efter det slut har radikalt förändrat förutsättningarna för den militära underrättelsetjänsten och därmed också för FRA. Utredningen anser att FRA har påbörjat en anpassning till den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutning som har skett från tidigare i huvudsak militära underrättelser mot civila sådana med avseende på nya säkerhetshot. Anpassningen har dock inte utvecklats tillräckligt och pågår alltjämt. Regeringen, och Försvarsmakten bär enligt Utredningens mening ett ansvar för den eftersläpning som har skett genom att FRA inte har givits en tydligare inriktning för sin verksamhet. Utredningen anser att det stöd som FRA skulle kunna ge till olika myndigheter i fråga om s.k. nya hot kan utvecklas. Utredningen har däremot kunnat konstatera att en tillfredsställande ökning av FRA:s insatser har skett när det gäller det internationella att FRA:s insatser har säkerhetssamarbetet. Utredningen har noterat uppskattats av enskilda uppdragsgivare och att FRA har visat skicklighet på signalspaningsområdet. 5.2.1Synpunkter på inriktningen av FRA som har förts fram av FRA och av uppdragsgivare till FRA De allmänna utgångspunkter som statsmakterna på olika sätt har angivit för den militära underrättelseverksamheten återspeglas i den signalspaning som FRA utför på uppdrag åt olika myndigheter. Utredningens bedömning av i vilken utsträckning FRA har följt den övergripande inriktningen och den underrättelsemässiga tyngdpunktsförskjutningen har Den övergripande inriktningen av verksamheten skett på grundval av dels FRA:s egna uppgifter, dels FRA:s uppdragsgivares uppgifter om hur deras underrättelsebehov har tillgodosetts i FRA:s rapportering. Kretsen av FRA:s uppdragsgivare, utgörs dels, inom ramen för militär underrättelsetjänst, av Försvarsmakten genom MUST samt av FOI och FMV, dels av , dels ock av , , , Kustbe- vakningen och (). inrättades som har givits ett brett ansvar för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar. Enligt Utredningens mening kommer också med tiden , tillsammans med ett antal myndigheter med särskilda uppgifter inom ramen för verksamhetsområde, att bli en av FRA:s viktigare uppdragsgivare. Synpunkter som har framförts till Utredningen från företrädare för och för FRA:s nuvarande uppdragsgivare på hur FRA har följt de allmänna utgångspunkterna när det gäller inriktningen anges i korthet i det följande. FRA uppfattar att myndighetens anslagsfinansierade verksamhet i huvudsak styrs av den inriktning av verksamheten som de olika uppdragsgivarna ger i enlighet med regeringens instruktion. I ett långsiktigt perspektiv inriktas FRA därvid genom avtal eller formella skrivelser. Kortsiktigt inriktas FRA i huvudsak genom direkta kontakter med uppdragsgivarna och genom att uppdragsgivarna ger FRA bedömningar av hur uppdragen har utförts. FRA anpassar också inriktningen av verksamheten i det korta perspektivet mot bakgrund av händelser i omvärlden som myndigheten själv kan notera. Härutöver ger vissa myndigheter uppdrag inom områden där FRA har speciell kompetens. Dessa uppdrag som endast berör verksamheten till en liten del är avgiftsfinansierad. FRA gör prioriteringar mellan de olika uppdragen som ges eller mellan de skilda uppdragsgivarnas behov av signalspaningsunderrättelser. Det innebär att FRA t.ex. ställer ett allmänt politiskt behov av underrättelser mot nyttan av Den övergripande inriktningen av verksamheten narkotikabekämpning eller väger krav på spaning rörande internationell kriminalitet mot krav på spaning rörande en viss utländsk militär aktivitet. När det gäller frågan om FRA har följt den underrättelse- mässiga tyngdpunktsförskjutning som har skett på grund av den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen har det från FRA:s sida uppgivits att myndigheten har förändrat signalspaningsverksamheten mot nya säkerhetshot. Förändringen har dock enligt vad som har uppgivits från FRA skett i mindre utsträckning än vad som har varit fallet vid andra större västliga signalspaningsorganisationer. Anledningen till detta har enligt FRA i huvudsak berott dels på vad som har angivits som FRA:s uppgifter i regleringsbreven för myndigheten, dels på de uppgifter som Försvarsmakten genom MUST såsom huvudsaklig uppdragsgivare ger FRA i det för försvarsunderrättelse- organen gemensamma årliga inriktningsdokumentet Försvarsmaktens inriktning av underrättelse- och säkerhetstjänsten kallat INRIUS. (har ur INRIUS brutits ut en särskild del som endast avser FRA; båda dokumenten benämns i fortsättningen INRIUS). I regleringsbreven och INRIUS har enligt FRA den militärt inriktade signalspaningen fortsatt betonats med hänsyn till vår strategiska och geografiska situation. FRA anser således att myndigheten, mot bakgrund av regleringsbreven och INRIUS, alltjämt har ett tungt grunduppdrag att vidmakthålla förmågan att ge militär förvarning även om invasionshotet numera bedöms vara litet. En markant förskjutning av FRA:s signalspaningsverksamhet har enligt FRA också skett från militär förvarning mot säkerhetspolitiska aspekter och mot s.k. nya hot. Enligt FRA har även Försvarsmaktens nämnda grunduppdrag åt FRA tonats ner, dock inte särskilt tydligt. INRIUS har enligt FRA inte genomgått någon större förändring även om en gradvis förskjutning har skett mot den nya hotbilden. Från FRA:s sida har det påpekats att regleringsbreven, liksom lagen och förordningen på underrättelseområdet, enbart använder begreppet försvarsunderrättelseverksamhet för att ange FRA:s uppgifter. Det bidrar tillsammans med myndighetens namn till att konservera den tidigare synen på att myndighetens verksamhet i huvudsak skall tillgodose Den övergripande inriktningen av verksamheten militära uppdragsgivares underrättelsebehov och att verksamheten skall ha en stark militär inriktning. Det har framhållits att FRA:s medverkan i svenskt deltagande i det internationella säkerhetssamarbetet har ökat liksom myndighetens allmänna säkerhetspolitiska rapportering från krisområden där internationella insatser pågår. Sålunda har resursavvägningen enligt FRA förändrats så att den icke-militära underrättelseprocessen har fått mer av FRA:s anslagsmedel på bekostnad av den militära. Denna utveckling inleddes enligt FRA och fortgår alltjämt. Enligt FRA är omställningen omfattande. Försvarsmaktens och MUST:s signalspaningsuppdrag åt FRA ges i första hand genom det för all försvarsunderrättelse- verksamhet och militär säkerhetstjänst gemensamma dokumentet INRIUS tillsammans med den särskilda del av INRIUS som berör FRA speciellt. Försvarsmaktens och MUST:s uppdrag åt FRA avser i huvudsak militärt inriktad signalspaning. Genom INRIUS anges även vissa behov av underrättelseinformation som finns hos , FMV och FOI. De uppdrag som ges FRA är mer allmänt hållna och återspeglar vad MUST bedömer att FRA kan inrikta sin spaning mot. MUST frågar inte närmare efter i vilken mån FRA kan lösa de uppdrag som anges i INRIUS utan detta lämnas åt FRA.