sou · GRB354d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Bakgrunden var den samordning som hade skett mellan arbetsskade- och sjukförsäkringen, genom slopandet av arbetsska- desjukpenningen. Utredningen ansåg att den ändringen kunde komma att medföra att det i praktiken skulle bli först i och med prövningen av rätten till semesterlönegrundande frånvaro enligt semesterlagen som det blir nödvändigt att göra en åtskillnad mellan sjukdom och arbetsskada. Utredningen om ledighetslagstiftningen ställde sig också bakom ett tidigare utredningsförslag3 om att det i den bestämmelse som säger att sammanhängande frånvaro är semesterlönegrundande i högst två hela intjänandeår borde införas ytterligare en begräns- ning. Enligt den dåvarande bestämmelsen räckte det att arbetstaga- ren återgick i arbete endast för att tvåårsbegränsningen skulle brytas och en ny tvåårsperiod börja löpa. Ändringsförslaget innebar att arbetstagaren skulle återgå i arbete under minst för att tvåårsbegränsningen skulle brytas. Utredningen konstaterade att bestämmelsen som innebär att frånvaro för viss utbildning ger rätt till semesterlön medför både kostnader och administrativa problem för arbetsgivarna. Med tanke på att de utbildningar som avses omfattar ett förhållandevis begrän- sat antal arbetstagare ansåg utredningen att krånglet för arbets- givarna inte stod i proportion till värdet för arbetstagarna. Man föreslog därför att frånvaro som beror på utbildning, inklusive svenskundervisning för invandrare, inte längre skulle vara semes- terlönegrundande. konstaterade småföretagardelegationen4 att semester- lagens krånglighet medför en rad tillämpningsproblem särskilt för de små företagen. Man efterlyste enklare regler för bl.a. semester- löneberäkningen och semesterlönegrundande frånvaro. Delegatio- nen föreslog att en särskild utredare skulle tillsätts med uppdrag att lägga förslag till en reformering av semesterlagen. 3Årsarbetstid – ny lag om arbetstid och semester, 1992:27. Småföretagardelegationens rapport nr 7, SOU 1998:94. Semesterlagen – tillämpningssvårigheter och ändringsbehov Semesterlagen är i vissa delar dispositiv till förmån för kollektiv- avtal. En klar majoritet av arbetstagare i omfattas av semesterbestämmelser i kollektivavtal som i varierande omfattning avviker från semesterlagens regler.5 Semesterlönen för den övervägande delen av offentligt anställda består av den löpande lönen samt semestertillägg. Även för tjäns- temän inom privat sektor utgörs semesterlönen i huvudsak av den belöpande vanliga lönen samt semestertillägg. En del av semestertillägget baseras dock på en procentuell andel av de rörliga lönedelar som förföll under intjänandeåret. Bestämmelserna om semesterlönegrundande frånvaro i kollektiv- avtalen bygger på semesterlagens tvingande regler om vilka frånva- roorsaker som ger rätt till semesterlön. Eftersom semesterlönen baseras på den löpande lönen behövs dock för de grupper som nämnts ingen beräkning av genomsnittlig dagsinkomst för frånva- rodagarnas värde. Frånvarodagarna får endast betydelse för hur många betalda semesterdagar arbetstagaren tjänar in. Semesterlagens regler om intjänande av betalda semesterdagar är tvingande, så detta regleras på samma sätt i kollektivavtalen. I kol- lektivavtalen på den offentliga sidan är dock intjänandeår och semesterår sammanfallande. På tjänstemannasidan inom privat sektor kan arbetsgivaren och den enskilde arbetstagaren komma överens om att tillämpa sammanfallande perioder. På den offentliga sidan utgår fler semesterdagar än vad lagen ger rätt till. Beräkningen av semesterledighet för arbetstagare med oregel- bunden förläggning av arbetstiden hanteras i stor utsträckning i kollektivavtal. För skiftarbetande är en vanlig metod att omvandla semesterdagarna till ett visst antal lediga skift (nettometoden), eller med utgångspunkt i ett årsarbetstidsmått uttrycka semesterledig- heten i visst antal timmar. Gemensamt för bägge metoderna är att ledigheten sätts i relation till den förkortade ordinarie arbetstid som enligt avtalen gäller för skiftarbetare. För turlistearbetande, varav huvuddelen finns inom offentlig sektor, görs en liknande beräkning. Även här tas alltså hänsyn till den förkortade ordinarie arbetstid som enligt avtal kan gälla. För anställda inom kommuner och landsting som inte har sin arbetstid regelbundet förlagd mån- 5 Enligt (Slutförslag, sid. 54) uppskattas av företagen i sakna kollektivavtal. Dessa företag sysselsätter ca femton procent av landets anställda. Semesterlagen – tillämpningssvårigheter och ändringsbehov dag–fredag delas den normala arbetsveckans med antalet genomsnittliga ordinarie arbetsdagar enligt schema, och multipliceras med antal ordinarie arbetsdagar under semesterledigheten. Summan av denna räkneoperation blir det antal semesterdagar som går åt under semesterledigheten. Det kan konstateras att semesterlagen är komplicerad på två sätt. För det första är vissa av lagens regler krångliga att tillämpa, arbets- givaren åläggs en ganska omfattande administration genom att ett antal rätt komplicerade administrativa uppgifter och beräkningar måste göras. För det andra är lagen i vissa delar svår att begripa. En del av de beräkningar som förutsätts vid tillämpning av lagen har inte kommit till klart uttryck i lagtexten. Det handlar också om en komplexitet av systematisk art, dvs. hur olika delar i lagen hänger samman, t.ex. hur reglerna om intjänande av betalda semesterdagar hänger samman med reglerna om beräkning av semesterlön. Det kan också konstateras att lagen trots en ganska omfattande regelmassa ändå inte har löst alla frågeställningar, t.ex. beräkningen av semesterledighet vid oregelbunden förläggning av arbetstiden. Dessa svårigheter kan medföra att en arbetsgivare inte alltid kan vara säker på att den uträkning som görs av de anställdas semes- terförmåner är helt riktig. Ur arbetstagarsynpunkt är problemet att det inte är helt enkelt att i alla avseenden veta vad man enligt lagen har rätt till och att det man får i form av betalda dagar och semes- terlön stämmer med lagen. Det tämligen paradoxala förhållandet beträffande semesterlagen tycks vara att lagen å ena sidan präglas av en stor detaljrikedom och exakthet och å andra sidan att det i vissa avseenden råder inte obetydliga problem med att förstå vad som gäller och att räkna ut förmånerna på rätt sätt. Det måste betraktas som angeläget att en lag som semesterlagen, vilken tillämpas i alla verksamheter på arbetsmarknaden och gäller för landets alla arbetstagare, och som avser inte obetydliga ekonomiska värden, kan förstås och tillämpas utan alltför stora besvär och utan att felaktigheter uppstår. Kom- mitténs slutsats är att förenklingar bör göras där så är möjligt. Det kan konstateras att inga ändringar i förenklings- syfte har gjorts sedan lagen trädde i kraft. Ingen av de ändringar som diskuterades semesterkommitté genomfördes. Semesterlagen – tillämpningssvårigheter och ändringsbehov viktig ändring som dock föranleddes av andra syften än förenkling gjordes , i enlighet med det beskrivna förslaget beträf- fande tvåårsbegränsningen för semesterlönegrundande frånvaro. gäller alltså att om arbetstagaren har varit frånvarande pga. av sjukdom eller arbetsskada utan längre avbrott i frånvaron än under två hela intjänandeår, är därefter infallande dag av frånvaroperioden inte längre semesterlönegrundande. Det kan också nämnas att det för mindre företag infördes en möj- lighet att teckna försäkring hos för sådana semesterlönekostnader som beror på semesterlönegrundande från- varo6. Att döma av de synpunkter som lämnats till kommittén från arbetsmarknadens parter är de frågor som togs upp till diskussion semesterkommitté fortfarande de som bedöms vara krångligast. Det är framför allt två områden i lagen som upplevs som komplicerade. Det gäller bestämmelserna om semesterlön och semesterlönegrundande frånvaro. Att dessa områden uppfattas som särskilt svåra framgår också av den enkätundersökning som Företa- garnas genomförde bland sina medlems- företag. Det kan dock konstateras att det föreligger en ganska markant skillnad mellan verksamheter som omfattas av kollektivavtal där bestämmelser om semesterlön och semesterlönegrundande från- varo ingår och de företag som inte omfattas av kollektivavtal. Som nämnts innehåller kollektivavtalen för betydande delar av arbets- marknaden regler som väsentligt förenklar hanteringen av dessa frågor. De av lagens bestämmelser som upplevs krångligast tilläm- pas därmed bara i de verksamheter där kollektivavtal inte gäller, främst mindre företag. Kommittén har följaktligen uppfattat att det föreligger olika starka krav på förenklingsreformer i semesterlagen. Från arbets- givarsidan har framhållits att eftersom ändringar i semesterlagen i många fall kan föranleda behov av ändringar i kollektivavtalens semesterbestämmelser, måste lagändringarna gå tämligen långt i förenklingshänseende för att vara önskvärda. Endast mindre änd- ringar i lagen, som kan föranleda att kollektivavtal måste ändras, kan sammantaget medföra mer administration och krångel än om inga ändringar beslutas. 6 Lag (1993:16) om försäkring mot vissa semesterlönekostnader. Semesterlagen – tillämpningssvårigheter och ändringsbehov I kapitel 3 och 4 diskuteras vilka ändringar som kommittén, bl.a. med beaktande av de synpunkter som lämnats från arbetsmark- nadsparterna, anser lämpliga att genomföra. 2.3Föranleder EG:s arbetstidsdirektiv någon ändring? EG:s arbetstidsdirektiv7, som antogs , innehåller en bestäm- melse (artikel 7) som säger att alla arbetstagare skall ha en årlig betald semester i enlighet med vad som före- skrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester. Till skillnad från flertalet andra bestämmelser i direktivet medges inga avvikelser från denna bestämmelse. har i en s.k. formell underrättelse till den svenska utrikesministern år 20028 förklarat att man anser semester- lagens intjänanderegler i ett avseende strider mot direktivet. Den situation man pekar på gäller dem som inträder på arbets- marknaden och anställs under semesteråret. Kommis- sionen konstaterar att den som nyanställs under semesteråret inte har rätt till någon betald semester förrän det följande semesteråret. Som längst kan man få vänta innan rätten till betald semester inträder. Så blir det för den arbetstagare som påbörjar sin anställning . Kommissionen hänvisar till en dom från i vilken fastslås att arbetstagares rätt till semester måste betraktas som en princip av särskild betydelse i EG:s arbetsrätt och att medlemsländerna måste verkställa denna princip inom de grän- ser som uttryckligen uppställs i direktivet. Kommissionen menar, bl.a. mot bakgrund av den vikt fäster vid bestäm- melsen, att det manöverutrymme som bestämmelsen ger medlems- länderna inte kan användas så att arbetstagare fråntas rätten till betald semester under det semesterår han anställs. 7Rådets direktiv /104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden. 8Formell underrättelse i brev till utrikesminister , C(2002)1052, daterat den 9Den s.k. BECTU-domen, mål C-173/99 från . Semesterlagen – tillämpningssvårigheter och ändringsbehov de gränser hänvisar till menar kommissio- nen. framhåller i sitt svar till kommissionen10 att det svenska systemet för intjänande är förenligt med direktivet, eftersom man börjar tjäna in betalda semesterdagar redan första anställningsdagen. Att utbetalningen av den semesterlön som tjä- nats in kan ligga upp i tiden är inte det- samma som att säga att man fråntas rätten till betald semester. Departementet påpekar att om anställningen avslutas innan semesterlönen tagits ut erhåller arbetstagaren semes- terersättning. Departementet framhåller vidare att det föreligger en funda- mental skillnad mellan den brittiska lagstiftning som var aktuell i det rättsfall kommissionen hänvisar till och den svenska. Den brit- tiska lagstiftningen uppställde som villkor att en arbetstagare full- gör tretton veckors oavbrutet arbete innan rätten till betald semester börjar tjänas in. I vart fall, tillägger departementet, får anses att det svenska systemet är förenligt med direktivet eftersom detta säger att rätten till semester skall föreskrivas i enlighet med vad som stadgas i nationell lagstiftning eller praxis. Man menar alltså att direktivet medger ett visst nationellt handlingsutrymme vad avser genom- förandet av bestämmelsen. Kommittén instämmer med departementets uppfattning om semesterlagens överensstämmelse med direktivet. Det bör tilläggas att , och , vilka alla har att följa direktivet, har samma principer för semesterrättens förvärvande som det svenska systemet. I alla tre nämnda länder föreskrivs således en intjänandeperiod för semesterns intjänande och att skall löpa ut innan uttag medges. Att döma av den rapport om genomförandet av direktivet som kommissionen presenterade år 200011 har även andra länder liknande system, t.ex. och . Det förefaller märkligt om alla dessa system, som bygger på att semester är en förmån som tjänas in i enlighet med vissa nationellt fastställda regler, skulle anses stå i strid med direktivet. 10Yttrande med anledning av den formella underrättelsen, daterat , dnr EUN2002/873/ARM. 11Lägesrapport om genomförandet av arbetstidsdirektivet, KOM 2000/787. Semesterlagen – tillämpningssvårigheter och ändringsbehov Som nämnts innebär semesterlagen att okontrollerade arbetstagare inte har rätt till semesterledighet, endast till semesterlön. Det har ansetts att det inte går att låta dessa arbetstagare omfattas av samma semesterbestämmelser som övriga och att det i stället får anses vara möjligt för dem, mot bakgrund av sina speciella arbets- förhållanden, att själva se till att ta ledigt i den omfattning de önskar. Direktivet tillåter emellertid inget sådant undantag. Alla arbetstagare som omfattas av direktivet, även de okontrollerade, har rätt till fyra veckors betald semesterledighet. I avsnitt 4.3.3 kommer att redogöras för ett förslag till ändring i semesterlagen som torde innebära att de svenska bestämmelserna blir i linje med EG-direktivet. 3Förenkling av semesterlagen – diskussion 3.1Kort om uppdrag, resonemang och disposition Kommittén har i uppdrag att föreslå förenklade regler för intjä- nande av betald semester. I det sammanhanget skall kommittén pröva möjligheten att låta semestern tjänas in parallellt under det aktuella semesteråret, i stället för under ett föregående intjänan- deår. Reglerna för semesterlönegrundande frånvaro skall ses över i förenklingssyfte med bevarande av arbetstagarnas materiella för- måner. Lagen skall även i övrigt ses över i förenklingssyfte, särskilt med målet att göra lagen enklare att tillämpa för små företag. I detta kapitel kommer olika ändringar i lagen i förenklingssyfte att diskuteras, vissa av dem handlar om mycket genomgripande ändringar. Det handlar till att börja med om det sätt på vilket den betalda semesterledigheten förvärvas, dvs. Därefter diskuteras reglerna om beräkning av semesterlön, varefter följer ett avsnitt där vi redogör för möjligheterna att låta staten ta över ansvaret för den del av semesterlönen som tjänas in under semesterlönegrundande frånvaro. Kommittén diskuterar argumenten för och emot olika ändringar. De ändringar som kommittén anser bör genomföras återkommer vi till i kapitel 4. Semesterlagen bygger på ett intjänandesystem, där intjänandeåret utgör grunden för att räkna ut hur många betalda semesterdagar arbetstagare har rätt till under semesteråret. Intjänandebestämmelserna avgör hur länge man måste vara anställd för att få betald semester och hur anställningstiden omräk- nas i antal betalda semesterdagar, vilken frånvaro som under pågående anställning inräknas i anställningstiden för beräkning av Förenkling av semesterlagen – diskussion betalda semesterdagar, hur länge man av de orsakerna kan vara frånvarande och ändå tjäna in semester, samt vilken frånvaro som för beräkning av betald semester borträknas ur anställningstiden. Intjänandebestämmelserna styr också uttaget av betald semester eftersom intjänandeåret måste löpa ut innan den semester som tjä- nas in därunder kan tas ut. En del i intjänandereglerna är semesterlönereglerna. Reglerna syftar till att antalet betalda dagar och semesterlönens storlek skall korrespondera. För att beräkna semesterlönens storlek innehåller lagen särskilda regler. I kommittédirektivet anges att kommittén skall pröva slopandet av intjänandeåret och i stället låta semestern tjänas in parallellt under semesteråret. Innan vi gör det diskuteras frågan om kravet på intjänande kan slopas. Även frågor om semesterlön i förskott och ett system som bygger på schabloniserade, mindre precisa intjä- nandebestämmelser diskuteras i avsnitt 3.2. Genomgående gäller att hur krånglig eller enkel en semesterlag- stiftning är i hög grad beror på hur frågorna om semesterlönens beräkning och semesterlönegrundande frånvaro regleras. De sär- skilda reglerna om semesterlöneberäkningen diskuteras i avsnitt 3.3. I avsnitt 3.4 diskuteras förutsättningarna för att låta staten ta över ansvaret för den del av semesterlönen som tjänas in under semesterlönegrundande frånvaro. 3.2.1Slopa kravet på intjänande Går det att slopa kravet på att den betalda semestern skall tjänas in? Ett sådant system skulle avvika markant mot gällande semesterlag och de principer som semesterlagstiftningen alltid har vilat på. Innan den nuvarande lagen trädde i kraft skildes inte på betald och obetald semester. All semester var betald och skulle följaktligen tjänas in. Intjänandesystemet kan sägas tjäna två syften. Det skapar ett skydd för arbetsgivaren genom att det finns en proportionalitet mellan anställningstid och den betalda semesterledigheten. Arbets- givaren behöver aldrig betala ut mer i semesterlön än vad arbets- tagaren, enligt gällande regler, har tjänat in. Systemet skapar också en rättvisa arbetstagare emellan. Den som under intjänandeåret varit anställd tjänar in mindre semesterlön än den som varit anställd . Förenkling av semesterlagen – diskussion Ett system utan intjänanderegler skulle innebära att alla ges rätt till tjugofem betalda semesterdagar . I ett sådant system skulle inte längre finnas anledning att ha ett brutet kalenderår som semesterår utan detta kan vara lika med kalenderåret. Det torde bli en förenkling i sig. Vidare ligger det i sakens natur att man inte längre skulle skilja mellan betalda och obetalda semesterdagar, eftersom den åtskillnaden beror på just intjänandet. Även detta är en förenkling. I ett system utan intjänanderegler skulle naturligtvis störst för- enkling uppnås om man inte heller för uträkning av semesterlönen behöver se till förhållandena bakåt i tiden utan kan betala den löpande lönen. Om en sådan ordning blir rimlig eller inte i det enskilda fallet, jämfört med dagens regler, beror på hur mycket lönen har ökat mellan semestertillfället och året innan. Om inte något påslag görs på löpande lön torde arbetstagare normalt få mindre i semesterlön än enligt nuvarande regler, eftersom semes- terlönen enligt nuvarande regler är uppräknad med mer än den genomsnittliga årliga löneökningstakten. (Se vidare om hur semes- terlöneberäkningen går till i avsnitt 3.3.) Den fråga som sedan måste besvaras är hur frånvaro skall påverka semesterförmånerna. Enligt semesterlagen påverkas antalet betalda semesterdagar och semesterlönen i tre situationer: vid nyanställning, vid icke-semesterlönegrundande frånvaro samt vid anställnings upphörande. Ju senare man anställs, ju mer icke- semesterlönegrundande frånvaro man har och ju tidigare under intjänandeåret man slutar, desto färre betalda semesterdagar får man rätt till och desto lägre blir semesterlönen. Ett semestersystem utan krav på intjänande bör innebära att de nämnda situationerna inte påverkar semesterförmånerna. En arbetstagare skulle alltid ha rätt till tjugofem betalda semesterdagar så länge det föreligger en anställning. Sammanfattningsvis skulle ett system utan krav på intjänande utgå från följande: alla arbetstagare har rätt till tjugofem betalda semester- dagar/semesterår, under semesterdagarna utbetalas semesterlön i form av den lön arbetstagaren skulle ha haft om han hade arbetat samt ett påslag, semesterår = kalenderår. Förenkling av semesterlagen – diskussion Argument för och emot Ett system utan intjänande blir naturligtvis enklare att tillämpa. Utan krav på och regler för intjänande av semesterförmånerna blir emellertid systemet mycket trubbigt. Den arbetstagare som börjar sent eller har en omfattande (icke-semesterlönegrun- dande) frånvaro, får ut lika mycket betald ledighet och semesterlön som den som arbetar . En sådan ordning torde ur en mängd synvinklar inte te sig rimlig eller rättvis och därmed knap- past vara genomförbar. Det kan i så fall konstateras att det inte går att helt slopa krav på intjänande i semesterlagstiftningen. 3.2.2Parallellt intjänande under semesteråret I ett parallellt system skulle semesterförmånerna kunna tjänas in enligt samma grunder som enligt gällande semesterlag. Skillnaden blir att intjänandet av förmånerna ligger närmare till uttagan- det. Ett intjänandeår som föregår semesteråret slopas. Lagen tillförs en möjlighet för arbetstagare att ta ut det som löpande tjänas in. Utgångspunkten skulle vara att alla arbetstagare har rätt till tjugo- /semesterår. Då intjänandeåret slopas tjänas de betalda semesterdagarna i stället in under semesteråret, t.ex. . Visserligen är 25 delat med 12 = 2,083, men då semester beräknas i verkar det lämp- ligt att två betalda dagar tjänas in i anställning hos arbetsgivaren och att man per semesterår som mest kan få tjugofem betalda dagar. Om lagen säger att man som arbetstagare tjänar in två betalda semesterdagar/månad och att dessa får tas ut , får arbetsgivaren räkna med att bli tvungen att räkna ut semester . Om arbetstagaren påbörjar sin anställning under månaden eller är frånvarande av icke-semesterlönegrundande orsak, tjänas den månaden in . Exempel: i anställning under en månad ger 1,14 betald semesterdag. Om arbetstagaren efter en sådan månad vill ta ut den ledighet som tjä- nats in måste en avrundning göras. Även om avrundning görs uppåt blir det naturligtvis de oavrundande ledighetsbeloppen som acku- Förenkling av semesterlagen – diskussion När året läggs samman skall endast en avrundning göras. Avrundningsregler bör konstrueras så att inte skuldsituationer (arbetstagare-arbetsgivare) uppkommer. Den månadsvisa beräkningen behöver i och för sig bara göras i de fall arbetstagaren löpande vill ta ut semester. Om en längre anställningstid förflyter innan semester skall tas ut, kan antalet betalda semesterdagar räknas fram mot hela . Då betald semester snabbare förfaller till betalning i ett parallellt system måste övervägas vilken tolvmånadersperiod som lämpligen bör vara semesterår. Om dagens brutna kalenderår behålls, skulle en arbetstagare i löpande anställning som vill ha fyra eller fem veckors sommarsemester behöva spara större delen av den intjä- nade semestern ett semesterår för att kunna vara ledig på somma- ren nästa semesterår. april till t.ex. juli tjänas endast in, resten skulle alltså behöva täckas med förra semesterårets semester, vilket då ställer krav på ett större sparande. Om i stället kalenderåret blir semesterår, har man till juli tjänat in tretton betalda dagar och resten behöver fyllas med förra årets semester. Då är det kanske lämpligare att semesteråret löper mellan t.ex. första augusti och sista juli. Då skulle en arbetstagare alltid ha mesta möjliga semester att tillgå . Finns önskemål om annan semesterförläggning, t.ex. fyra veckors ledigt , skulle emellertid uppstå samma problem. En arbetstagare skulle även då behöva ta med sig/spara stor del av semestern från till nästa. De nu diskuterade problemen skulle inte lösas om semesteråret i stället knyts till anställningen, dvs. att semesteråret börjar den dag anställningen påbörjas.