sou · GRB349d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En person som är frisk och aktiv kanske inte alltid orkar med en stormig tonårsperiod hos adoptivbarnet, vilket inte är ovanligt. Det finns också en tendens att ge äldre sökande medgivande för äldre barn, vilket inger betänkligheter. Äldre barn har vanligtvis hunnit leva under svåra förhållanden och kräver ofta extra stora insatser av sina adoptivföräldrar. Hög ålder hos barnet vid adoption är en riskfaktor och kräver extra kompetenta och starka föräldrar. Regeringsrätten har i rättsfallsreferatet RÅ 1995 ref. 67 uttalat att ett generellt medgivande att ta emot ett barn för adoption i allmänhet inte bör ges till personer . Med gällande lagstiftning förefaller dock beslutsfattarna i praktiken ha svårt att motivera ett avslag på en ansökan om medgivande, enbart på grund av sökandens höga ålder. redovisar i Fakta om mammor, förlossningar och nyfödda barn att medelåldern hos förstföderskor stigit från till . Förstföderskor som var eller äldre utgjorde . Många adoptivföräldrar har försökt att få biologiska barn. Tanken på adoption kommer därför ofta sent i livet. Medelåldern för de som adopterar gemensamt är (såväl kvinnor som män) och medelåldern för ensamstående är . Enligt vår mening kan, ur barnets perspektiv, hög ålder hos dem eller den som vill adoptera i sig vara ett tillräckligt skäl för att ett medgivande inte skall lämnas. Med gamla adoptivföräldrar är Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande sannolikheten för att föräldrarnas hälsa sviktar och orken tryter större än om föräldrarna är yngre, liksom risken för att den adopterade blir föräldralös , och därmed utsätts för ytterligare separationer. Därtill är risken för att nätverket runt familjen också är åldrat större. Risken för att barnet inte får syskon ökar, liksom att barnet inte får tillgång till nära släktrelationer med t.ex. mor- och farföräldrar. Att växa upp med äldre föräldrar kan vidare vara en sådan avvikelse som ett adoptivbarn inte bör utsättas för. Adoptivbarnet bör inte sättas i en speciell situation i högre grad än vad adoptionen i sig själv innebär. Vi redogör nedan för två olika synsätt på hur hög ålder hos dem eller den som vill adoptera kan hanteras i lagstiftningen. Mot bakgrund av att samhället fortlöpande förändras, t.ex. när det gäller ålder för familjebildning, kan det vara tveksamt med en i lagtext angiven högsta åldersgräns för dem eller den som ansöker om medgivande. Den rekommendation som finns i och som Regeringsrätten ställt sig bakom, är att ett generellt medgivande inte skall ges till sökande , vilket framstår som lämpligt. Rekommendationen ligger i linje med krav och rekommendationer som finns i andra mottagarländer. Att inte ha en övre åldersgräns ställer dock stora krav på utredaren och lägger också ett stort ansvar på beslutsfattaren, som måste ha goda kunskaper om adoptivbarns särskilda behov. Beslut om medgivande måste alltid utgå från barnets behov av föräldrar och inte vuxnas önskan om föräldraskap. Då barnets bästa alltid skall ha företräde i samband med adoption och då det inte kan anses vara förenligt med ett adoptivbarns bästa att få gamla föräldrar, är det rimligt att i socialtjänstlagen införa en högsta åldersgräns för medgivande. Gränsen kan bestämmas på så sätt att medgivande inte får lämnas till den som är vid ansökningstillfället, om det inte föreligger särskilda skäl. I praktiken innebär detta att sökanden är upp mot när barnet Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Åldersgränsen är vald mot bakgrund av dels att i vart fall kvinnors fertilitet upphör eller är kraftigt nedsatt , dels NIA:s rekommendation som gäller och som Regerings- rätten ställt sig bakom. Särskilda skäl skulle kunna vara att en av sökandena är något medan den andra sökanden är något yngre, att det är fråga om adoption av syskon och sökanden ligger strax över åldersgränsen eller att det är fråga om adoption av ett känt barn (t.ex. ett släktingbarn). Det är dock viktigt att framhålla att sökandens ålder endast är en faktor som skall bedömas i den helhetsbedömning som en hemutredning innebär. Adoptivbarn har i stort sett alltid äldre föräldrar än biologiska barn. För att adoptivfamiljen inte skall bli alltför avvikande och för att minska risken för att hälsa och ork sviktar hos adoptivföräldrarna, anser vi att det är nödvändigt med en åldersgräns i samband med medgivandeprövningen. rekommenderar att ett generellt medgivande inte skall lämnas till den som är eller äldre. Regeringsrätten har ställt sig bakom denna rekommendation. Beslutsfattarna har dock svårigheter att följa rekommendationen, vilket tyder dels på svårigheter att tillämpa ett tydligt barnperspektiv, dels på otydlig- heter i lagstiftningen. För att markera att barnets bästa är det som skall avgöra om ett medgivande skall lämnas, och då det i regel inte är förenligt med ett adoptivbarns bästa med gamla föräldrar, anser vi att en övre åldersgräns skall införas i socialtjänstlagen i enlighet med alternativ 2, dvs. Vi väljer att knyta ålders- gränsen till ansökningstillfället, eftersom denna tidpunkt kan styras av den sökande själv. I uttalas att de blivande adoptanterna skall vara lämpade att adoptera. Även de som adopterar från ett icke Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Haagkonventionsland skall enligt vår mening vara lämpade att adoptera. Kravet på att vara lämpad måste, för att gälla samtliga adoptioner, föras in i socialtjänstlagen. Lämplighetsbedömningen skall göras med beaktande av samtliga omständigheter. Det är omöjligt att ge en uttömmande beskrivning av vad som ingår i uttrycket lämpad att adoptera. Det finns dock några faktorer som kan nämnas i sammanhanget. De eller den som vill adoptera måste ha sådana personliga egenskaper och förmåga till samspel att ett adoptivbarns särskilda behov kan tillgodoses. Det är vidare viktigt att de eller den som vill adoptera har ett sådant fysiskt och psykiskt hälsotillstånd som medger att de kan fungera fullt ut i föräldrarollen. Det skall här framhållas att båda sökandena i ett par skall ha så god hälsa att de var och en kan bedömas fungera fullt ut i föräldrarollen under hela adoptivbarnets uppväxt. Såväl par som ensamstående måste vidare ha ett fungerande socialt nätverk. Att en eventuell sorg över att inte kunna få ett biologiskt barn är bearbetad är också av stor vikt. Motiv för adoption och förvänt- ningar på barnet är också angeläget att ta upp i utredningen. I utredningssituationen kan handboken för socialnämnder vara till stor hjälp. bör vidareutvecklas i takt med kunskaps- utvecklingen på området. Det är för de flesta personer omöjligt att veta något om hur deras hälsa kommer att utvecklas och förändras. För personer som har en känd sjukdom eller ett funktionshinder kan dock ofta anges en prognos, om hur hälsotillståndet kan komma att utvecklas. Denna prognos är en viktig faktor i lämplighetsbedömningen. Det är omöjligt att exakt ange när hälsotillståndet utgör ett hinder för medgivande. Det måste dock stå klart att hälsotillståndet, såväl det fysiska som det psykiska, inte påverkar möjligheten till ett gott föräldraskap för att ett medgivande skall kunna lämnas. En förälder som förväntas tillbringa på sjukhus har svårt att kontinuerligt utgöra det stöd som ett adoptivbarn behöver. Ett viktigt instrument i bedömningen av hälsotillståndet är sjukskriv- ningshistorik hos . Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande Utredaren i kommunen har kunnat be om NIA:s bedöm- ning av sökandens hälsotillstånd i oklara fall. Nämnden har med hjälp av den barnläkare, som är ledamot i nämnden, bedömt behandlande läkares intyg och sjukskrivningshistorik och lämnat ett yttrande till socialnämnden utifrån ett adoptionsperspektiv. Denna NIA:s service grundar sig på att nämnden enligt sin instruktion skall lämna upplysningar och biträde åt myndigheter. Det som för utredaren är angeläget att få veta är hur prognosen för en viss sjukdom ser ut. Det kan också tänkas vara av värde att få belyst hur sjukdomen kan tänkas påverka ett adoptivföräldraskap. De eller den som vill adoptera kan ha en mängd olika sjukdomar och det är lämpligt att prognosen för en specifik sjukdom bedöms av en läkare med specialistkompetens för just den sjukdomen. Utredaren måste sedan väga in sjukdomsprognosen i helhets- bedömningen av sökanden och i denna helhetsbedömning måste alltid barnperspektivet ha företräde. Att sökandens hälsotillstånd skulle förbättras vid en adoption kan aldrig få ha någon betydelse. Utredaren skall enbart inhämta yttrande i tveksamma fall. Utredaren bör vanligtvis själv kunna bedöma när sjukdomen är lindrig och inte har någon betydelse för föräldraskapet eller när sjukdomen är allvarlig och utgör ett hinder för medgivande. Om den myndighet som ansvarar för internationella adoptions- frågor även i fortsättningen skall tillhandahålla yttranden över sökandes hälsotillstånd, bör myndigheten ha tillgång till olika specialistläkare på vuxensjukdomar. Myndigheten kan få tillgång till sådana genom att myndigheten knyter några specialistläkare till sig såsom sakkunniga eller att myndigheten vänder sig till Rättsliga råd eller vetenskapliga råd, för att få hjälp med den medicinska bedömningen. Fördelen med att myndigheten har kvar sin service är att myndigheten har stor kunskap om just adopterades behov och kan väga in detta i yttrandet. Nackdelen är att det finns en risk för att utredarna – istället för att vända sig till eller – Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande vänder sig till myndigheten även med andra frågor kring utred- ningen, se vidare kap. 7 om . Vid bedömning av myndighetens framtida inriktning är det viktigt att ta ställning till hur myndighetens verksamhet i övrigt påverkas av uppgiften att lämna yttrande i medicinska frågor. Ett annat alternativ är att får i uppgift att tillhanda- hålla yttranden över sökandes hälsotillstånd med hjälp av Rättsliga rådet eller de vetenskapliga råden. är den myndighet som besitter störst allmän kunskap i medicinska frågor och har också stor kunskap om barn. Därutöver har tillsyn över i landet. Att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor får möjlighet att renodla sin verksamhet kan tala för att bör ta över denna fråga. Det krävs dock att har sådan kunskap om adopterade att adoptionsperspektivet kan vägas in i yttrandet. Vi anser att den myndighet som skall ha huvudansvaret för utarbetandet av handboken för socialnämnderna även borde ha ansvaret för att tillhandahålla yttranden över sökandes hälso- tillstånd eftersom dessa frågor i viss mån hänger samman med varandra. Den myndighet som tar hand om frågor av detta slag bör ges möjlighet att samla och sammanställa kunskapen inom området som underlag för en övergripande vägledning till utredarna. Ansvaret för dessa uppgifter bör framgå av myndighetens instruktion. Som framgår av det föregående lämnar vi flera olika förslag på förändringar som kan stärka barnets rätt i medgivandeprövningen. Vi föreslår att alla bestämmelser om internationell adoption samlas under rubriken i 6 kap. socialtjänstlagen. Av lagtexten skall framgå att medgivande får lämnas endast om Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande sökanden har deltagit i föräldrautbildning inför adoption, har tillfredsställande kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov, är högst vid ansökningstillfället och med hänsyn till samtliga omständigheter är lämpad att adoptera. I kap. 11 i betänkandet lämnar vi förslag med syfte att skapa en mer ändamålsenligt organisation för arbetet med adoptionsanknutna frågor. Redan i departementspromemorian Internationella adoptioner (Ds 1983:14 s. 42) framhölls sammanfattningsvis följande, vilket enligt vår mening fortfarande äger aktualitet. Beslut om medgivande är för många socialnämnder en ovanlig fråga och det kan föreligga svårigheter för såväl socialsekreteraren och nämnden att bedöma sökandens lämplighet att ta emot ett utländskt barn. Frågor som rör det okända barnets situation i sitt hemland och situationen för barnet när det kommit till en svensk familj kan också vara svåra att beakta tillräckligt. Det utländska barnets intresse borde emellertid beaktas i första hand. Vi vill återigen framhålla att adoption av ett barn inte är en rättighet för vuxna. Adoptionen skall vara till för barnets bästa. Detta är något som lätt kan glömmas bort när helt vanliga och välfungerande människor med en längtan efter att få bilda familj, begär företräde i socialnämnden när deras ansökan om medgivande skall prövas, eller medverkar i en muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol efter att socialnämndens beslut överklagats. Det är lätt att göra en jämförelse med föräldrar där barnen skall tvångsomhändertas och komma fram till att vem som helst får ju skaffa biologiska barn, att alla är lika lämpliga eller olämpliga som föräldrar och att vem som helst kan bli överkörd . En stor skillnad med adoptivföräldraskap jämfört med ett biologiskt föräldraskap är dock att samhället medverkar vid familjebildningen och att samhället, enligt vår mening, därmed har ett särskilt ansvar för att adoptivbarn får så goda uppväxtförhållanden som möjligt. Det som inte får glömmas bort är att adoptivbarn ställer extra höga krav på sina föräldrar och att föräldrarna måste fungera i sin Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande I bedömningen måste kända risker som sjukdom, funktionshinder och hög ålder vägas in. Ingen kan veta hur framtiden kommer att se ut, men kända risker får beslutsfattaren inte blunda för eller ta alltför lätt på. Att bedöma om de eller den som vill adoptera är lämpade för uppgiften är svårt, och det är lätt att anta ett vuxenperspektiv, framför allt när det inte finns ett konkret barn att ta hänsyn till. I en liten kommun finns också en närhet till kommuninvånarna som kan utgöra ett problem i de ärenden där det är tveksamt om sökanden skall få medgivande. Det är inte lätt att neka någon möjlighet att bli förälder. Mot bakgrund bl.a. av ovan redovisade svårigheter att bedöma om de eller den som vill adoptera är lämpade att adoptera, anser vi att det finns anledning att överväga vilken samhällelig aktör som är bäst skickad att fatta beslut om medgivande, och hur besluts- fattaren skall kunna tillföras mer kunskap om adoptivbarn och deras särskilda behov, för att på ett tydligt sätt kunna utgå från barnets bästa. Det kan konstateras att av de länder vi undersökt närmare, är det endast som fattar beslut om medgivande på lokal nivå. I fattas beslut på regional nivå och i , , och fattas beslut på central nivå. Vi redogör nedan för olika tänkbara förslag om vilken samhällelig aktör som kan vara lämpad att fatta beslut om medgivande. En utgångspunkt för samtliga förslag är att samverkan i adoptionsanknutna frågor kommer till stånd. Detta kan ske genom att kommuner inom ett viss geografiskt område, t.ex. ett län, samverkar i en regional adoptionsrådgivning, i vilken bl.a. utredningar av dem eller den som vill adoptera skall genom- föras. För närmare beskrivning av regionala adoptionsrådgivningar, se kap. 11. Andra samverkansformer kan också vara aktuella, eftersom de lokala förutsättningarna varierar. När de eller den som vill adoptera genomgått obligatorisk föräldrautbildning och utredning vid en regional adoptions- Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande rådgivning (eller motsvarande), fattas beslut om medgivande av socialnämnden i sökandens hemkommun. Detta är ingen förändring i beslutsfattandet gentemot . Om utredningarna görs vid en regional adoptionsrådgivning, kan det faktum att utredarna får bättre kompetens förväntas öka beslutsfattarens möjligheter till välgrundade beslut, genom att ett bättre beslutsunderlag kommer att finnas. Med en tydligare lagstiftning, där barnperspektivet stärkts, bör besluten i större utsträckning kunna utgå från barnets bästa. Beslutsfattarna får dock per automatik inte någon ökad kunskap om adoption och adoptivbarns särskilda behov, eftersom antalet ärenden blir oförändrat. En förutsättning för att kunna behålla nuvarande beslutsordning är att socialnämnderna kontinuerligt får riktad utbildning om adoptivbarn och deras behov för att verkligen kunna ha ett barnperspektiv. Att kontinuerligt ge sådan utbildning till socialnämnderna i 290 kommuner kommer att vara ett stort och krävande arbete. Utbildningsbehovet har för övrigt påtalats tidigare, t.ex. i prop. 1996/97:91 s. 53. Med undantag för stora utbildningskostnader för social- nämnderna är förslaget kostnadsneutralt. De eller den som vill adoptera ansöker om medgivande hos läns- styrelsen. kontrollerar att alla formella förutsätt- ningar är för handen och remitterar dem eller den som vill adoptera till den regionala adoptionsrådgivningen (eller motsvarande) för utredning och yttrande. Om det är uppenbart att ett medgivande inte kan lämnas, bör kunna avslå ansökan direkt, vilket dock torde bli ovanligt. Adoptionsrådgivningens utredning och yttrande överlämnas till , som efter handläggning fattar beslut om medgivande. Handläggarna skall ha goda kunskaper om barns behov och utveckling i allmänhet och särskilda kunskaper om adopterade och adoptivfamiljer. För att tillgodose kravet på hög rättssäkerhet för såväl adoptivbarn som blivande adoptanter, kan det vara lämpligt att vid länsstyrelserna tillskapa särskilda nämnder med uppgift att besluta om medgivande. En sådan nämnd kan vara sammansatt av olika experter på området. Det kan också finnas anledning att låta Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande allmänintresset vara representerat i nämnden. Nämnderna bör regleras i förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. skall, efter yttrande av utredaren, också besluta om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Ett sådant beslut bör kunna fattas av tjänsteman, i det fall det står klart att samtycke skall lämnas. Om beslut går sökanden emot kan beslutet överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För en länsstyrelse uppskattas antalet medgivandeärenden bli i genomsnitt ca 30 (de tre storstadslänen ej inräknade). Detta förutsätter att antalet hemutredningar alltjämt kommer att uppgå till ca 1 500 . Vid en regionalisering av beslutsfattandet koncentreras ärenden om medgivande inför adoption till betydligt färre beslutsfattare . Beslutsfattaren kan genom handläggning av fler ärenden lättare arbeta upp en hög kompetens och det finns då större möjligheter att låta barnperspektivet och det okända utländska barnets intresse få företräde framför vuxnas önskan att få bilda familj. Vidare minskar risken för stora variationer i fråga om ärendenas behandling och en mer enhetlig praxis kan växa fram. Särskild utbildning om adoption och adopterade kan ges på ett bättre och mer koncentrerat sätt när det endast handlar om 21 olika beslutsfattare. Detta förslag kommer att kräva ökade resurser. behöver inte socialnämnderna i landet avsätta resurser för dessa ärenden. För länsstyrelserna i storstadslänen kommer det att bli fråga om ett större antal ärenden som tillförs. För kan det röra sig om ca 500 ärenden . Vidare kommer medgivandeprövningarna att framstå som en främmande fågel i ordinarie verksamhet, eftersom inom det sociala området normalt inte fattar beslut i individärenden. Det kan vidare vara diskutabelt att i en fråga ge en dubbel roll som tillsynsmyndighet och beslutsfattare. Utvecklingen har snarare gått mot en renodling av tillsynsroll. De eller den som vill adoptera ansöker om medgivande hos den centrala myndighet som ansvarar för internationella adoptions- frågor. Myndigheten kontrollerar att alla formella förutsättningar Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande är för handen och remitterar dem eller den som vill adoptera till den regionala adoptionsrådgivningen (eller motsvarande) för utredning och yttrande. Om det är uppenbart att ett medgivande inte kan lämnas bör myndigheten kunna avslå ansökan direkt, vilket dock torde bli ovanligt. Adoptionsrådgivningens utredning och yttrande överlämnas till myndigheten, som därefter fattar beslut om medgivande. Vid myndigheten bör, för att tillgodose krav på hög rättssäkerhet för såväl adoptivbarn som blivande adoptanter, finnas ett särskilt beslutsorgan som fattar beslut om medgivande. Ett sådant organ skulle kunna bestå av olika experter på området samt några representanter för allmänintresset. Myndigheten skall, efter yttrande av utredaren, också besluta om samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Ett sådant beslut bör kunna fattas av tjänsteman, med undantag för om förfarandet bör stoppas. I det fall myndighetens beslut går sökanden emot kan beslutet överklagas hos Länsrätten i . Genom att alla medgivandeärenden kommer till en länsrätt kan kompetensen höjas även inom domstolsväsendet. Mål om medgivande är sällan förekommande i domstol och det bedöms inte som nödvändigt att sprida målen över landet. Vid en centralisering av beslutsfattandet koncentreras ärenden om medgivande inför adoption till en beslutsfattare. Myndigheten har gedigen kunskap om internationell adoption och kan låta barnperspektivet och det okända utländska barnets intresse få företräde framför vuxnas önskan att få bilda familj. Det finns ingen risk för variationer i fråga om ärendenas behandling och en enhetlig praxis kan växa fram. Detta förslag kommer att innebära en stor arbetsbörda för myndigheten, med ca 1 500 ärenden vid en oförändrad adoptionsfrekvens, och kommer att kräva ökade resurser. Myndighetens inriktning kommer att bli en annan, med en stor mängd ärenden av annan karaktär än myndigheten haft enligt sin instruktion. Vi anser det nödvändigt att en särskild avdelning skapas inom myndigheten för hantering av medgivande- ärenden. Vidare kan det bli stora avstånd för sökande som vill ha företräde inför beslutsorganet eller medverka vid muntlig förhandling i Länsrätten i . Utredning av dem eller den som vill adoptera samt beslut om medgivande För att kunna sätta barnets bästa främst är det vår uppfattning att den som fattar beslut om medgivande måste ha goda kunskaper om såväl barns behov i allmänhet som adopterades särskilda behov. För dem eller den som vill adoptera och för det okända adoptivbarnet, är det livsavgörande att beslut om medgivandet fattas på grundval av beslutsfattarens goda kunskaper om barn i allmänhet och adopterade i synnerhet, och en väl genomförd utredning. Det är enligt vår mening inte realistiskt att kräva att socialnämnderna – den lokala nivån – i alla 290 kommuner skall ha de särskilda kunskaper om adopterade som vi anser krävs för att kunna fatta välgrundade beslut om medgivande, då det handlar om en liten ärendegrupp. När det gäller adoption skall barnets bästa alltid sättas främst. Ur barnets perspektiv finns det inte av rättssäkerhetsskäl någon anledning att behålla en beslutsordning med politiska (lekmanna-) beslut om medgivande. Vi anser att beslutsfattandet inte skall ligga kvar på lokal nivå, eftersom det för de flesta kommuner är i det närmaste omöjligt att ha så goda kunskaper om adoption som vi anser krävs. De utbildningsinsatser som behövs för att höja kompetensnivån hos beslutsfattarna står inte i rimlig proportion till ärendenas omfattning. Beslutsfattandet måste enligt vår mening därför koncentreras till färre beslutsfattare än som är fallet . Om beslutsfattandet läggs på central nivå – vilket förekommer i flera närliggande länder – fås en beslutsfattare som har en mycket god kunskap om adoption och adoptivbarns behov, och det bör inte vara några som helst svårigheter för beslutsfattaren att sätta barnets bästa främst. Utredningar som inte ger ett fullgott beslutsunderlag får återremitteras. En enhetlig praxis kan lätt växa fram. Om problem uppstår efter adoptionen kan det tänkas att adoptivföräldrarna har lättare att vända sig till om beslut om medgivande fattats centralt.