sou · GRB380d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Därmed ifrågasattes grundläg- gande föreställningar och funktioner hos sektorsmyndigheterna.21 Genom den omstrukturering av forskningsfinansieringen som trädde i kraft kom de flesta sektorsmyndigheter med ansvar för forskningsfinansiering att försvinna.22 I det senast skapade forskningspolitiska skiktet ses forskning som en källa till strategiska möjligheter. Forskningen skall i detta sammanhang vara långsiktig och grundläggande, men inriktas mot sådana områden som är av stor vikt för samhället (hälsa, försvar, 20Degerblad m.fl. (2002). 21Persson (2001). 22Ett undantag är försvarsforskningen. Vissa aspekter på forskning. energi, bioteknik, IT, m.m.). Forskningsstiftelserna skapades och kompetenscentra inrättades i denna anda. Energiforskning har funnits för att ha drag av samtliga forskningspolitiska skikt. Energiforskningsprogrammet har följaktligen över tiden påverkats av den allmänna forsknings- politiska utvecklingen och därmed i viss mån formats av tidsandan. Givetvis bör i en utvärdering av ett långsiktigt energipolitiskt pro- gram också beaktas att olika delar av programmet tagit form under delvis skilda förutsättningar och med olika motiv. De statliga satsningarna på EFUD bygger på ett traditionellt mik- roekonomiskt synsätt, och motiveras i första hand med förekoms- ten av brister i marknadens funktion.23 Grundantagandet är att marknaden inte fördelar resurser på ett samhällsekonomiskt effek- tivt sätt, att investeringar och teknikval därmed inte styrs i den riktning som är önskvärd och att det därför krävs en statlig inter- vention. Som förklaring till marknadens bristande funktion, och som skäl till statens ingripande, är kostnadsmotivet mest dominerande. Detta bygger på tanken att ny teknik och nya energikällor kostar för mycket jämfört med konventionell teknik och därför inte kan kon- kurrera utan särskilda åtgärder. En orsak till detta sägs ibland vara att de konventionella energikällorna inte bär sina fulla kostnader på grund av s.k. externa effekter.24 Det är dock vanligare att skillnaden i kostnader antas bero på att de nya alternativen är för outvecklade för att kunna konkurrera. I linje med detta synsätt är det logiskt att satsningar på FoU sker med kostnadssänkning som motiv. I den proposition där långsiktiga energipolitiska program lanse- rades sades således: En målmedveten satsning på forskning, utveckling och demonstration är basen i den långsiktiga strategin för ett ekologiskt och ekonomiskt 23Vanligen används begreppet marknadsmisslyckande (eng. market failure), som rent teoretiskt innebär att det enda optimala jämviktsläget mellan utbud och efterfrågan inte upp- nås. Här avses dock mer allmänna problem på marknaden snarare än avvikelser från ett opti- malt tillstånd, varför begreppet brister i marknadens funktion har valts istället. 24Se t.ex. SOU 2001:2. Externa effekter är kostnader eller fördelar som uppstår genom en ekonomisk aktivitet och som inte återspeglas fullt ut i marknadspriset eftersom de påverkar någon annan än dem som är inblandade i aktiviteten. Inom miljö- och energiområdet är det främst kostnader för påverkan på miljö och hälsa som avses. Vissa aspekter på forskning. Målet är att sänka kostnaderna för och intro- ducera ny energiteknik baserad på förnybara energislag.25 Ett annat framträdande motiv för EFUD och liknande insatser inom energiområdet är underinvesteringsmotivet. I detta fall antas privata företag sakna incitament att investera i FoU eftersom de inte är garanterade någon ekonomisk avkastning eller ensamrätt på eventuella tekniska framsteg. Den privata sektorn förväntas därmed inte investera i den utsträckning som behövs inom nya energi- tekniska områden som t.ex. effektivisering eller förnybar energi. Detta kan sägas vara en klassisk marknadsbrist, som också ligger till grund för alla statliga FoU-satsningar. Även detta motiv kan utläsas ur den proposition som låg till grund för det långsiktiga energipolitiska programmet: Staten har ansvaret för att ange och upprätthålla de ramar inom vilka övriga aktörer på energiområdet fattar sina beslut. En viktig del i detta ramverk är det statliga stödet till forskning, utveckling och demon- stration av ny miljöanpassad och effektiv energiteknik. Statens roll är att garantera långsiktigheten samt att vara en katalysator för närings- livets medverkan. Staten måste vidare ta ansvar för att skapa sådana förutsättningar att prisbildningen på energimarknaderna kan utgöra ett stöd för de investeringar som krävs.26 Att enbart i marknadens funktion söka förklaringar till ny energi- tekniks bristande förmåga att utvecklas och spridas i av samhället önskad omfattning är dock en för snäv ansats enligt utredningens mening. Mot bakgrund av den komplexa sammansättningen hos olika typer av innovationssystem som beskrevs ovan framstår det närmast som självklart att problem i innovationsprocessen även kan ha andra orsaker än brister i marknadens funktion. Bland annat kan etablerade aktörer antas bevaka sina system och utöva kontroll över såväl marknader som innovationssystemet som helhet. Följaktligen är de etablerade motiven för statliga insatser inom energiområdet (kostnads- och underinvesteringsmotiven) knappast de enda tänk- bara motiven för statliga insatser av typen EFUD o.d. 1996/97:84, s. 49, med kursivering. Vissa aspekter på forskning. 9.2EFUD:s roll för omställning av energisystemet Genom energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) fastlades en strategi för den fortsatta omställningen av energisystemet. Strategin innebar till stor del en fortsättning på tidigare politik, bl.a. de riktlinjer för energipolitiken som beslutade om (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40). 1996/97:84 skulle strategin särskilt avse elproduktionen och en effektiv energi- användning. Ett mål sades vara att energisystemet skall bli eko- logiskt och ekonomiskt uthålligt, och att energiförsörjningen i huvudsak skall baseras på förnybara energikällor. 1996/97:84 skulle det energipolitiska programmet som fastlades genom energipolitiska beslut ses som: en betydelsefull investering i den ekologiskt hållbara utvecklingen av . En hållbar utveckling innebär att vi skall klara dagens behov utan att äventyra förutsättningarna för framtida generationers liv och välfärd. Ekonomisk utveckling och social välfärd skall gå hand i hand med skydd av miljön och naturresurserna. En ekologiskt hållbar ut- veckling handlar i grunden om att skydda miljön och att hushålla med naturresurserna. För att skall kunna nå en ekologiskt hållbar utveckling krävs aktiva åtgärder för att förändra samhället och pro- duktionen. Med detta perspektiv kan utvecklingen inte lämnas till att avgöras enbart på marknaderna. 1996/97:84, s. 29) Stor vikt fästes i beslutet vid den satsning som gjordes på EFUD. För att genomföra den långsiktiga omställningen av energisystemet sades det krävas en omfattande och målmedveten satsning på tek- nisk utveckling inom energiområdet. En målmedveten satsning på forskning, utveckling och demonstration sades vara basen i den långsiktiga strategin för ett ekologiskt och ekonomiskt ut- hålligt energisystem (prop. 1996/97:84, s. 49). Som framgått av kapitel 3 var bakgrunden till satsningen på forsk- ning, utveckling och demonstration bl.a. att energi- kommission analyserat de resultat som nåtts genom energipolitiska beslut, och därvid konstaterat att forskning och utveckling är en förutsättning för att möjliggöra en ekologiskt hållbar tillväxt. Kommissionen förordade därför att energiforsk- ningen borde ges större resurser. Gavs då energipolitiska beslut en realistisk bild av EFUD:s förutsättningar att bidra till omställningen av energi- Vissa aspekter på forskning. Med hänsyn till att satsningen på EFUD, att döma av det senare av ovanstående citat, skulle utgöra själva basen i den långsiktiga strategin för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem, kan det enligt ifrågasättas om så är fallet. Mycket talar enligt utredningens mening för att det energipolitiska beslut fästes alltför stor tilltro till EFUD:s möjligheter att fungera som en motor för omställningen. Visserligen menar , i likhet med t.ex. , att insatser för forskning, utveckling och demonstration rimligen utgör en viktig förutsättning för att möj- liggöra en långsiktig omställning av energisystemet. Förutom nyttan av de direkta resultaten i form av nya och förbättrade tekni- ker, produkter och processer etc. vill utredningen här peka på några av de indirekta bidragen. EFUD-insatserna lägger i många fall grunden för undervisning inom forskar- och grundutbildning och skapar därmed förutsättningar för kompetensuppbyggnad inom industrin. De bidrar även till att ta fram instrument och utveck- lingsverktyg, vilket inom vissa teknikområden är avgörande för den vidare utvecklingen av tekniker och produkter. Technopolis utvär- dering av programmet visar även att utveckling av nya och för- bättrade verktyg och metoder är ett av de viktigaste motiven bakom och slutresultaten av projekt inom programmet (se kapi- tel 7).27 Som påpekats i bl.a. kapitel 6 bör man emellertid vara medveten om att såväl FoU som omställning av energisystemet tar tid. Det gäller därför att ha rätt förväntningar och inte tro att en viss mängd resurser som sätts in i EFUD snabbt skulle kunna ge en system- omställning. Som sades i kapitel 6 är satsningar på EFUD ett styrmedel som torde ha relativt liten betydelse för energisystemets förändring på 10 20 års sikt, men som kan antas påskynda omställ- ningsprocessen i ett längre tidsperspektiv. Andra styrmedel med syfte att bl.a. skapa incitament för investeringar (såsom skatter, allmänna ramvillkor för företagande, olika former av stöd, etc.) är enligt utredningens mening viktigare,28 inte minst med tanke på mark- nadsutvecklingens betydelse för att skapa förutsättningar för fort- satt lärande (i vilket EFUD dock spelar en viktig roll). 27För en mer utförlig diskussion av de indirekta resultaten av forskning inom universitet och högskolor, se (2002). 28Som utredningen återkommer till i kapitel 10 och, framför allt, kapitel 11 finns även andra styrmedel som kan bidra till omställning. Vissa aspekter på forskning. Att EFUD inte ensamt kan leda till omställning, eller sannolikt ens är den enskilt viktigaste komponenten, påpekades för övrigt även av . Som framgått av kapitel 2 menade kommissionen således att energiforskningsprogrammet kunde anses ha: bidragit till en betydande kompetensuppbyggnad inom skilda energirelaterade områden. Programmet har däremot inte i avgörande grad bidragit till de förändringar av energisystemet som skett under och på kort sikt kan inte heller sådana direkta effekter förväntas. Ledtiden för utveckling av ny teknik är lång och det tar också från det att ny teknik introduceras på marknaden till dess att mer betydande marknadsandelar uppnås. är normal tid för ny teknik att nå från pilot- och demonstrationsstadiet till intro- duktion och användning i större skala.29 Att det är viktigt att ha realistiska förväntningar om vad forskning kan åstadkomma har även framförts av i olika sammanhang. I en rapport säger myndigheten t.ex. att: forskningen (kan) inte ensam förnya energisystemet, utan andra komponenter är lika viktiga. Forskningen gör det dock möjligt att lansera ny teknik när samhället och energiaktörer efterfrågar den.30 Mot bakgrund av ovanstående – och med hänsyn taget till vad som sagts om innovationssystems komplexa struktur – menar sammantaget att insatser för forskning, utveckling och demonstration visserligen utgör en viktig förutsätt- ning för att möjliggöra en långsiktig omställning av energisystemet, men att EFUD inte kan utgöra den primära motorn för omställ- ningen av energisystemet. Enligt direktiven skall utredningen göra en fördjupad analys av de resultat som nåtts inom ramen för det långsiktiga energipolitiska programmet och särskilt granska i vilken utsträckning omvärlds- förändringar har påverkat förutsättningarna för genomförandet av programmet. Utredningen tolkar i detta fall omvärldsförändringar som förändringar i det långsiktiga energipolitiska programmets 29SOU 1995:139, s. 223. 30Växande energi – bioenergin i , en marknad i utveckling (, 2003, s. 71). Vissa aspekter på forskning. omvärld, dvs. det kan handla om förändringar såväl inom som utom . Utan svårighet torde ett ganska stort antal tänkbara omvärlds- förändringar kunna räknas upp. Olika faktorer påverkar dock rim- ligen förutsättningarna för genomförandet av programmet både på olika sätt och olika mycket. I syfte att försöka förstå sådana varia- tioner tror vi att det kan vara lämpligt att gruppera de omvärlds- förändringar som kan vara relevanta i sammanhanget i följande två grupper: förändringar som påverkat den energipolitik i vilken program- met skall fungera och de utgångspunkter som programmet byggde på, samt förändringar som påverkat hur EFUD inom programmet bedrivs. 9.3.1Förändringar som påverkat energipolitiken och de utgångspunkter som programmet byggde på Som framgått av den historiska genomgången i kapitel 2 har energi- politikens förutsättningar i vissa avseenden genomgått stora för- ändringar jämfört med vad som gällde års energipolitiska beslut. Ett exempel är att öppnandet av elmarknaden för kon- kurrens och utvecklingen av den gemensamma nordiska elmarknaden har inneburit stora förändringar – för såväl produktionssystemets utnyttjande, miljöpåverkan, framtida ut- byggnadsbehov och förväntad elprisutveckling som förutsätt- ningarna för konsumenternas agerande. Ett annat exempel är att flera nya och mer marknadskopplade styrmedel har införts eller är på väg att införas, bl.a. elcertifikat (dvs. ett nytt stödsystem för att främja miljövänlig elproduktion som infördes )31 och handel med utsläppsrätter. Därtill har förslag framlagts om bl.a. ny energiskattelagstiftning och om långsiktiga avtal mellan staten och industrin om reduktion av växthusgaser. Trots dessa exempel på att energipolitikens förutsättningar i vissa avseenden genomgått stora förändringar jämfört med vad som gällde års energipolitiska beslut, så är de utgångspunkter som gällde för det långsiktiga energipolitiska programmet såvitt utredningen kan bedöma i huvudsak fortfarande aktuella. 31 Systemet med elcertifikat är tänkt att i princip ersätta bidrag och andra mer traditionella styrmedel, därmed bl.a. de investeringsbidrag som ingick kortsiktiga program. Vissa aspekter på forskning. Exemplen som ges i föregående stycke handlar nämligen i första hand om nya medel för att verkställa energipolitiken, medan däremot målen – såväl för energipolitiken i stort som för energi- forskningen – i allt väsentligt är desamma som års energipolitiska beslut. Beträffande avregleringen av elmarknaden bör också sägas att denna reform ju genomfördes redan året års energi- politiska beslut, och därför knappast kan sägas vara en förändring som väsentligt påverkat de utgångspunkter som programmet byggde på. Marknaden för de flesta hushåll blev dock i praktiken tillgänglig först när kravet på timmätning togs bort den 1 novem- ber 1999. Man lyckades vid tiden energipolitiska beslut kanske inte heller att förutspå alla förändringar som sedan skett, t.ex. den relativt snabba och omfattande strukturomvandling som skett i elproduktion och elhandel. En utgångspunkt som däremot förändrades energipolitiska beslut var prognoserna om elprisets utveckling. energipolitiska beslut byggde på den av gjorda bedömningen att elpriset skulle stiga till ca /kWh fram . Mot bakgrund av den utveckling som skedde efter elmarknadens avreglering reviderades dock dessa prognoser tämligen omgående, och bedömde att elpriset snarare skulle komma att ligga på nivån /kWh fram till år 2010.32 Eftersom har varit relativt torra har dock elpriserna stigit och elpris- prognoserna uppjusterats. Som framgått av kapitel 6 finns också skäl att tro att energipriserna generellt sett kommer att stiga under de närmaste 10 20 åren, på grund av bl.a. ökande knapphet på olja och mer internationaliserade marknader (framför allt beträffande el). 9.3.2Förändringar som påverkat hur EFUD inom programmet bedrivs långsiktiga energipolitiska program löper , t.o.m. . Såvitt utredningen kan bedöma har under programmets hittillsvarande existens inte skett några betydande tekniska genombrott inom programmets områden – i eller 32 Uppgifterna om elprisprognoserna är hämtade ur slutbetänkande Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95). Vissa aspekter på forskning. andra delar av världen – som på ett avgörande sätt har förändrat förutsättningarna för valet av inriktning på programmet. Däremot menar vi att följande förändringar i, så att säga, ramvillkoren för EFUD på olika sätt har påverkat hur verksamheten bedrivs, och fortsatt kan bedrivas: har IT kommit att spela en allt viktigare roll i samhället i stort och rimligen också för hur EFUD bedrivs. Ett exempel är att olika typer av IT- lösningar för styrning, övervakning m.m. alltmer byggs in i energisystemen, vilket rimligen också bör påverka innehållet i den FoU som bedrivs. Ett par andra exempel är att den succes- siva utbyggnaden av Internet rimligen bör förbättra förut- sättningarna för internationellt samarbete, och att alltmer avan- cerade datorer bör underlätta simulering och testning av ny teknik, vilket som tidigare nämnts innebär en förändring från den traditionella experiment- och laborationsbaserade forsk- ningsverksamheten. Visserligen var redan medlem i EU vid tiden energipolitiska beslut, men det bör ändå nämnas att EU:s femte ramprogram, som gällde 2002, var det första ramprogram som hade möjlighet att aktivt vara med och utforma. Som utgångspunkt för ett kommande energiforskningsprogram är det även väsent- ligt att beakta de förändringar som sker genom det sjätte ramprogrammet, som gäller . Som fram- gått av kapitel 4 är en viktig utgångspunkt för detta att bidra till förverkligandet av en mer integrerad europeisk forskning, Area, ERA. EU-medlemskapet innebär även ett behov av att anpassa stöd till EFUD m.m. till de befintliga och nya direktiv som rör energiområdet (se kapi- tel 4). Ny organisation för statens forskningsfinansiering. Som framgått av kapitel 3 genomfördes en reformering av statens forskningsfinansiering. I samband med detta avvecklades några av de myndigheter som ursprungligen givits ansvar för åtgärder inom 1997 års långsiktiga energi- politiska program, nämligen de naturvetenskapliga- och teknik- vetenskapliga forskningsråden, vars uppgifter inom program- met övergick på den nybildade myndigheten , Vissa aspekter på forskning. (), vars uppgifter övergick på den nybildade myndigheten , samt Kommunikationsforsk- ningsberedningen, vars uppgifter övergick på den nybildade myndigheten . Åtminstone den verksamhet som tidi- gare bedrevs av BFR tycks till viss del ha påverkats av om- organisationen, i så måtto att projekturvalsprocessen delvis har förändrats efter ombildningen till Formas, mot mer betoning på akademisk forskning och mindre på marknadskoppling. Avreglering av el- och gasmarknaderna. Som framgått av kapi- tel 2 tycks öppnandet av elmarknaden för konkurrens bl.a. ha resulterat i att energiföretagen gör mer strikta och affärsstrate- giska bedömningar av vilken EFUD man går in i, vilket har medfört såväl minskade totala EFUD-insatser som ändrad pro- fil på insatserna. Internationaliseringen av energiföretagen. Parallellt med avregle- ringen har en internationalisering skett inom energiområdet. Leverantörsindustrin har länge haft ett exportinriktat perspek- tiv, men har trenden även nått energi- företagen. Genom uppköp och fusioner är nu flera svenska energiföretag i utländsk ägo, och det är knappast självklart för energiföretagen varken att förlägga sin EFUD-verksamhet i eller att samarbeta med svenska aktörer. Förutsättning- arna för att bilda svenska utvecklingsblock inom energi- området har därmed radikalt förändrats.33 9.3.3Betydelse av diskuterade förändringar Enligt utredningens mening är den kanske viktigaste implikationen av avsnittet att flera av de omständigheter som berörts – avregle- ringarna av el- och gasmarknaderna, EU-medlemskapet och annan internationalisering, nya konkurrensregler m.m. – sammantaget har medfört att statens möjligheter att aktivt ingripa och, så att säga, kommendera fram omställning av energisystemet är sämre än tidigare och att de utvecklingsblock som tidigare fanns i inom bl.a. vatten- och kärnkraftsområdet har försvunnit. 33 Denna omvärldsförändring är i fokus i IVA:s pågående projekt för tillväxt – teknikutveckling på omreglerade marknader som bl.a. syftar till att studera hur innovations- kraften och innovationssystemet har förändrats efter de offentliga monopolens omreglering. Projektet förväntas avslutas . Vissa aspekter på forskning. dock sägas att denna utveckling till stor del redan hade inletts vid tiden energipolitiska beslut. 10Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Genom energipolitiska beslut lade statsmakterna fast en strategi för den fortsatta omställningen av energisystemet. Som sades i kapitel 9 fästes energipolitiska beslut stor vikt vid den satsning som gjordes på energirelaterad forskning, utveckling och demonstration (EFUD). Denna satsning sades utgöra själva basen i den långsiktiga strategin för att uppnå ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Enligt direktiven skall granska och utvär- dera insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program och analysera behovet av förändringar, lämna förslag till riktlinjer för det långsiktiga energipolitiska programmet inför den plane- ringsperiod som inleds 2003, och redovisa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar energiförsörjning. långsiktiga energipolitiska program omfattar stöd till energiforskning, energi- teknikstöd (dvs. utvecklingsinsatser), stöd till introduktion av ny energiteknik (dvs. demonstrationsinsatser), samt energipolitiskt motiverade klimatinsatser. För programmet avsattes drygt 5,6 mil- jarder kronor 2004. Som sades i kapitel 9 menar att insatser för forskning, utveckling och demonstration utgör en viktig för- utsättning för att möjliggöra en långsiktig omställning av energi- systemet. tar såväl FoU som omställning av energisyste- met tid och det är därför väsentligt att ha rimliga förväntningar på vad som kan åstadkommas genom satsningar på EFUD. Samman- taget menar utredningen att satsningar på EFUD inte kan utgöra den primära motorn för omställningen av energisystemet. På åtminstone 10 är andra samhälleliga styrmedel med syfte att bl.a. skapa incitament för investeringar (såsom skatter, Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. allmänna ramvillkor för företagande, olika former av stöd, etc.) viktigare enligt utredningens mening.1 Mot denna bakgrund har utredningen valt att anlägga två olika perspektiv i sin analys av insatserna inom 1997 års långsiktiga ener- gipolitiska program: Att som utgångspunkt för ett nytt energiforskningsprogram2 mera avgränsat värdera de EFUD-insatser som gjorts och styr- ningen av desamma, samt bedöma vilka förbättringar som kan göras. Därvid har utredningen bl.a. haft som ambition att iden- tifiera förändringar som möjliggör att EFUD i ökad grad kan bidra till omställningen. Att med ett vidare perspektiv analysera vad som kan krävas för att uppnå en mer genomgripande omställning av energisyste- met. Underlagsmaterialet för analysen har redovisats i kapitlen 1 9. I detta kapitel behandlas den förstnämnda av ovanstående ansatser, i det att utredningen redovisar sina överväganden och förslag beträffande EFUD och övriga delar av långsiktiga energi- politiska program, dvs. energipolitiskt motiverade klimatinsatser. Klimatinsatserna, som givits en utförlig genomgång i kapitel 5, behandlas dock mer kortfattat. Den senare av de ovannämnda ansatserna behandlas i det nästföljande kapitel 11.