sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen har fått vissa signaler om att kommuner anser att ersättningarna för de asylsökande barnens förskola, skolgång och skolbarnsomsorg inte täcker kostnaderna men utredningen har inte något underlag för att bedöma förekomsten och omfattningen av problemen. Även när det gäller ersättningarna till kommunerna, för exempelvis sociala utredningar därför att barn misstänks fara illa, har utredningen fått påpekanden om att kommuner belastas av orimligt stora kostnader. Inte heller på denna punkt har utredning- en haft möjlighet till fördjupade undersökningar och saknar därför underlag för att bedöma behovet av förändringar. Dessutom har utredningen erfarit att flera överklaganden avseende ersättningar av detta slag är föremål för pågående beredning i . redovisar i sin uppföljning Sjukvård till asylsökande, omfattning och kostnader 2002 (Dnr 156/02) ett und- erskott, dvs. de statliga ersättningarna täcker inte de faktiska kost- naderna. Statens ersättningar till landstingen regleras i en särskild överenskommelse som kontinuerligt följs upp och blir föremål för omförhandlingar och utredningen har därför inte närmare studerat ersättningsfrågorna (se också ovan under rubriken eget boende etnisk segregation). Nuvarande dagersättning till asylsökande bibehålls, Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ändras så att över- gången från dagersättning till statlig etableringsersättning kan ske i och med bosättningen och normalt senast . Utredningen har diskuterat nuvarande konstruktion av dagersätt- ningen till asylsökande sedan det påpekats att den har vissa nack- delar. Den är konstruerad som en fast ersättning som bl.a. förut- En väg till egen försörjning och delaktighet sätter att den asylsökande deltar i den organiserade verksamheten i viss omfattning och dessutom medverkar i utredningen av sitt asyl- ärende och – om asylansökan avslagits – i förberedelserna för själv- mant återvändande. När en asylsökande inte deltar i organiserad verksamhet, utredning och verkställighet kan nedsättning av dag- ersättningen göras enligt vissa regler. För personer som av hälso- eller andra skäl inte kan delta i organiserad verksamhet görs ingen nedsättning. Det är ett administrativt komplicerat system som är svårt att få att fungera enhetligt och som innehåller svårigheter när det gäller att motivera de asylsökande till aktiviteter. En person som exempelvis fått dagersättning för att han deltagit i svensk- undervisningen förväntas senare delta i ytterligare aktiviteter men det förändrar inte ersättningen. De medel som avsatts för organiserad verksamhet har heller inte räckt för att erbjuda ett utbud, som täcker heldagssyssel- sättning vilket leder till att asylsökande bara deltar . Eftersom personen i fråga inte varit avog till att medverka finns det ingen grund för en nedsättning och dag- ersättningen utgår följaktligen utan reducering Utredningen menar i princip att ett omvänt ersättningssystem vore mera tilltalande, dvs. på en grundersättning, som alltid utgår och avser att täcka grundläggande behov, skulle tilläggsersättning utgå i förhållande till den tid, som den asylsökande lägger ner på svenskundervisning, självförvaltning och andra aktiviteter inom den organiserade verksamheten. Detta förutsätter emellertid ett brett och heltidstäckande utbud av organiserad verksamhet så att individen kan fylla på sin dagersättning upp till den högre nivån. Eftersom utredningen inte ser att detta skulle vara möjligt inom nuvarande ekonomiska ramar och att även detta system skulle kräva avsevärda administrativa insatser – för att fördela mycket an- språkslösa summor av varierande storlek – har utredningen stannat vid att behålla nuvarande system. Det kan dock komma att modi- fieras med anledning av förslag liksom av de konsekvenser som EU:s direktiv om mottagandevillkor av asylsökande (dir. 2002:104) eventuellt innebär. I kommande avsnitt föreslår utredningen bl.a. att en planerings- och bosättningsperiod och en ny statlig etableringsersättning in- förs. Om dessa förslag genomförs krävs att Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ändras så att övergången från dagersättning till den enhetliga statliga ersättningen sker i och med bosättningen och senast . En väg till egen försörjning och delaktighet gäller olika regler för personer som beviljas uppehålls- tillstånd och bor i anläggningsboende respektive eget boende avse- ende övergången från dagersättning till kommunalt försörjnings- stöd eller introduktionsersättning. För personer i anläggningsbo- ende kan dagersättning fortsätta att betalas ut om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. Målet för kommunplacering är . För personer i eget boende kan där- emot dagersättning bara fortsätta att betalas ut under efter beviljat uppehållstillstånd, därefter träder kommunen auto- matiskt in med den form av stöd till försörjning som den valt. Systemet fungerar inte bra. I ena fallet blir de som fått tillstånd ibland kvar i anläggningsboende för att bostad inte kunnat erbjudas (t.o.m. maj månad 2003 hade hälften väntat 3 månader eller längre på sin kommunplacering) och i det andra tvingas kommuner ibland med mycket kort varsel överta försörj- ningen. Med en tre månaders planeringsperiod för alla skulle kommun- erna få bättre möjligheter att förebereda mottagandet eller bidra till en bosättning i någon annan kommun. Individen skulle få en rim- ligare tid på sig att tillsammans med och andra berörda parter hitta en permanent bostadslösning. Under plan- erings- och bosättningsperioden förändras inte individernas boendeförhållanden jämfört med asyltiden och utredningen be- dömer det som rimligt att även ersättningen förblir densamma, nämligen dagersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. När bosättningen är klar kan statlig ersättning börja betalas ut liksom eventuellt hemutrustningslån vilket gör att den ekonomiska situationen blir väsentligt bättre. Med bibehållen dagersättning under planerings- och bosättningsperioden finns det också en ekonomisk drivkraft för den som fått uppehållstillstånd att försöka lösa sin boendesituation. Den permanenta bosättningen, en handlingsplan för framtiden och den statliga ersättningen markerar därmed tydligare att en ny fas i livet har börjat. En väg till egen försörjning och delaktighet Den planeringsperiod som erbjuds den nyanlände ska ha en tydlig inriktning på arbete, egen försörjning och bosättning, planeringsperioden börjar vid det bosättningssamtal som Migra- tionsverket kallar till så snart en person beviljats uppehållstill- stånd. Den kommun där personen befinner sig när uppehållstill- ståndet beviljas ska tillsammans med AMV kallas till samtalet, vid periodens slut ska var och en ha en handlingsplan och en meritportfölj, individens förutsättningar och ambitioner ska vara viktiga ut- gångspunkter för planeringen och handlingsplanen ska så långt som är möjligt vara resultatet av individens egna beslut. De som just fått veta att de fått uppehållstillstånd har med stor sannolikhet en hel del funderingar på hur deras framtid i det nya landet ska gestalta sig. Hur blir det med bostad och arbete? Är min utbildning användbar? Hur blir det med barnens skolgång? Vad händer när min familj kommer? Om frågorna är många så är svaren sannolikt färre. En hel del har säkert klart för sig var de vill bo, några har ordnat sitt boende på egen hand, andra vet inte vart de ta ska ta vägen och behöver någon som hjälper dem. På liknande sätt är det med arbete och utbildning. En del är klara över vad de vill göra och har kanske tagit reda på en del om vad som finns och är möjligt för dem, men väldigt många har, som vi sett, en bra bit kvar innan de hittar ett arbete och kan försörja sig själva. Vi vet också att valet av eller önskan om en viss bostadsort inte alltid är så bra ur arbets- och utbildningssynpunkt och vice versa. Även om många har släkt och vänner i som kan bistå med information och kontakter måste det självklart vara svårt för den som är nyanländ att veta vad som finns och vad som är möjligt. För att kunna fatta kloka beslut för sin framtid skulle det under- lätta för många nyanlända om de efter det att de har fått uppehållstillstånd fick professionell hjälp med att plan- era sitt boende och sin försörjning. Utredningen föreslår därför att f.d. asylsökande som fått ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, kvotflyktingar samt anhöriga som kom- mer ska erbjudas en koncentrerad planeringsperiod som inkluderar frågan om bosättning. En väg till egen försörjning och delaktighet Planeringsperioden ska ha en tydlig och konkret inriktning på arbete och egen försörjning och bosättning och ska vara till gagn för både individ och kommun. Den som har fått uppehållstillstånd ska få tid och möjligheter att orientera sig om villkor och för- hållanden när det gäller bosättning och försörjning och få pro- fessionell hjälp med att planera för sin framtid. Det betyder att perioden måste innehålla samhällsinformation, kvalificerad vägled- ning, bedömning av yrkeskunskaper och utbildningsbakgrund etc. Vid periodens slut ska var och en ha en handlingsplan som för fler- talet ska vara inriktad på arbete samt en meritportfölj. Den nyanlände ska ha ett reellt inflytande över planeringspro- cessen och hans eller hennes beslut ska vara avgörande för inne- hållet i handlingsplanen. Detta är en viktig förutsättning för att den enskilda individen ska ta handlingsplanen på allvar och ta ansvar för den. Studier visar att kommuner som låter invandrare bli reellt delaktiga i planeringen av sin introduktion kommer snabbare ut i egen försörjning. Så detta är något som alla tjänar på. Kommunerna i sin tur kan diskutera bosättning och försörjning med den nyanlände ur ett kommunalt perspektiv. De kan redogöra för de förutsättningar för framtida boende och försörjning som finns i den egna kommunen och – beroende på hur det regionala och interkommunala samarbetet ser ut – vad som kan tänkas finnas i andra kommuner samt diskutera vad av detta som kan tänkas passa den enskilda individen. Utredningen föreslår att får ansvar för att sätta igång planeringsperioden och att den börjar vid det samtal som alltid har med den som just har fått ett uppehålls- tillstånd och som bland annat handlar om bosättning (det som brukar kallas PUT-samtal, men som vi fortsättningsvis kallar för bosättningssamtal). Den kommun där en person befinner sig när hon eller han får uppehållstillstånd, vistelsekommunen, bör vara med i ett tidigt skede i planeringsprocessen och ska därför kallas till samtalet. Till samtalet ska även AMV kallas. För några av de grupper som omfattas av utredningens föreslag om planeringsperiod och etableringsersättning, måste ytterligare utredning och överväganden göras innan de föreslagna förändring- arna genomföras. Det gäller dels de som överförs inom ramen för flyktingkvoten, dels de som har tillfälliga uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, dvs. är längre än . placeras kvotflyktingarna direkt i en kommun när de kommer till . De passerar alltså inte först mottagningssystem och det kallas inte till något bosättningssamtal. En väg till egen försörjning och delaktighet Frågan blir då hur planeringsprocessen ska initieras. Det naturliga är, enligt vår uppfattning, att kommunen där personerna är bosatta tar vid, på samma sätt som vi föreslår att de ska göra för asylsök- ande så snart deras första bosättning är klar. Eftersom Migrations- verket sitter inne med kunskaper om kvotflyktingarnas bakgrund och behov bör de medverka åtminstone i planeringsperiodens inledande skede. En annan fråga som behöver lösas är för- sörjningen . Ett alternativ skulle kunna vara att blir ekonomiskt ansvarig för kvotflyk- tingarna på samma sätt som för f.d. asylsökande, ett annat att den föreslagna etableringsersättningen betalas ut med start . Det senare skulle innebära att staten tar ett tidsmässigt kortare ekonomiskt ansvar för en grupp flyktingar, som ofta har speciella behov till följd av att de har långa lägervistelser bakom sig och som inte har någon tidigare svenskundervisning och bekantskap med det svenska samhället att bygga vidare när de ska börja sin etablering i . Om utbetalningen av den föreslagna etableringsersättningen förlängs , och då på den lägre ersättningsnivån, skulle både individens, kommunens och övriga medverkande aktörers möjligheter att åstadkomma något förbättras. Utredningen har emellertid inte haft möjlighet att se närmare på dessa eller andra alternativ. En annan grupp som det finns anledning att se ytterligare på är de som av olika skäl beviljas tillfälliga uppehållstillstånd, trots att de de inte har asyl- eller andra skäl för uppehållstillstånd. Utredningen har föreslagit att de ska omfattas av möjligheten att söka och få etableringsersättning om deras tillfälliga tillstånd ger grund för folkbokföring, dvs. Ett tillfälligt uppehålls- tillstånd syftar oftast inte till bosättning utan till återvändande. Det kan emellertid finnas fall där det tillfälliga uppehållstillståndet ger grund för folkbokföring och för denna lilla grupp bör ytterligare överväganden göras huruvida de ska få etableringsersättning eller ej. Utredningen har inte haft möjlighet att fördjupa sig tillräckligt i denna problematik. Planeringsperioden ska vara så kort om möjligt. Normalt bör den inte ta mer än . Detta är den gräns som bör gälla för alla oavsett om man har valt eget boende eller inte. Men om man kommer överens om att en flyttning från en bosättningskommun till en annan är det bästa för den nyan- ländes framtida etablering bör det vara möjligt att förlänga den med som längst ytterligare . Detta förutsatt att planeringen absolut kräver en förlängning. När det tar extremt att hitta En väg till egen försörjning och delaktighet boende för dem som bor på anläggning kan det också vara befogat att förlänga perioden så att en del av individens planering kan ske tillsammans med det som blir bosättningskommunen. Som sagts inledningsvis i detta betänkande är behoven desamma för alla nyanlända oavsett på vilken grund man fått tillstånd att stanna. Flera kommuner har också, som vårt arbete visat, funnit fördelar med att erbjuda sina introduktionsprogram till andra nyanlända än de som omfattas av ersättningsförord- ningen. Mot den bakgrunden anser utredningen att den föreslagna planeringsperioden bör kunna erbjudas alla nyanlända invandrare som inte kan försörja sig själva som har behov av en planerings- period och en handlingsplan. En förutsättning för det bör emel- lertid vara att individens försörjning under både planeringsperioden och därefter är ordnad, genom försörjningsstöd eller på annat sätt. Mer om detta i kapitlet Ersättningsfrågor. Arbetsmarknadsmyndigheter, försäkringskassor, landsting och skolmyndigheter hör till de huvudmän och aktörer som utred- ningen anser måste delta i planeringsperioden och vara beredda att ta på sig ett verksamhetsansvar, i enlighet med vad man kommit överens om i handlingsplanen. Utredningen har diskuterat om denna samverkan och detta ansvar skulle behöva författnings- regleras. Även individens rätt att få delta i planeringsperioden och få en handlingsplan skulle kunna regleras i en författning. En för- fattningsreglering skulle sannolikt kräva sanktionsmöjligheter för att få någon verkan. Erfarenheterna av de nuvarande överenskom- melserna om flyktingmottagande tyder på att sanktioner riskerar att bli tämligen tandlösa för så vitt man inte vill lägga ner mycket tid och kraft på en återrapportering och granskning på detaljnivå, något som måste vägas mot vad som kan uppnås med ett sådant förfaringssätt. Vi har inte funnit tillräckligt starka skäl för att åläg- ga vissa huvudmän och aktörer (av vilka somliga dessutom bör komma från den privata sektorn) att medverka i planeringsperioden och ta ansvar för den kommande verksamheten. Vi anser att man först bör pröva att använda uppföljning och utvärdering som styrinstrument innan man överväger en författningsreglering. En väg till egen försörjning och delaktighet ska ha huvudansvaret för bosättningen , ska kalla berörda kommuner och AMV att vara med i det bosättningssamtal som verket har med den som fått ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, bosättningsdiskussionen ska vara tydligt inriktad på arbete och försörjning. Bosättningsansvaret ligger på som tog över det från det dåvarande . När Invandrar- verket hade ansvaret hade de som begärde hjälp med bosättningen personlig kontakt med handläggarna på mottagningsenheterna. Sedan tog över ansvaret sker bosättningsarbetet indirekt och via handläggare, något som leder till onödigt administrativt krångel och tidspillan. Det är på mottagningsenheter som alla som kan behöva hjälp med bosättningen finns inskrivna och det är handläggarna på mottagningsenheterna som haft mest personlig kontakt med dem som fått uppehållstillstånd. Dessutom har hand- läggarna, som nämnts ovan, till uppgift att kalla till det samtal där beslutet meddelas och bosättningsfrågan initieras. Till detta kom- mer att det är som får ta konsekvenserna och kostnaderna om bosättningsarbetet inte fortlöper på ett bra sätt i form av att personer med uppehållstillstånd blir kvar i anläggnings- systemet. Av dessa skäl anser utredningen att har bättre förutsättningar att sköta bosättningen än och därför bör få huvudansvaret för den första bosättningen. Där- efter är boendet en fråga för den enskilda individen, ensam eller med stöd av dem som är involverade i planeringsprocessen. är det i huvudsak personer i anläggningsboende (abo) som inte själva kan ordna sitt boende, som får hjälp med bosättningen. De asylsökande som valt eget boende (ebo) betraktas automatiskt som bosatta i den kommunen och får normalt ingen bosättningshjälp. Det är alltså bara en mindre del av dem som får tillstånd som får hjälp att överväga sin bosättning och när det sker är det med boendet i fokus. Undersökningar och erfaren- heter visar emellertid att möjligheterna till arbete alltid bör vägas in i bosättningsbeslutet. Utredningen anser därför att fokuseringen på En väg till egen försörjning och delaktighet arbete och försörjning aldrig får släppas i bosättningsdiskussion- erna. Att väga in utbildnings- och försörjningsmöjligheter när man ska välja bosättningsort, måste bli lika självklart och naturligt att göra för dem som just fått uppehållstillstånd som för alla andra människor. Utredningen föreslår att regelmässigt ska kalla den berörda kommunen och en representant för AMV (sannolikt en arbetsförmedlare) att delta i bosättningssamtalet. Arbetsmark- nadsmyndigheternas närvaro ska garantera inriktningen på arbete och försörjning. Om arbetsförmedlarna har haft kontakt med personerna , något som vi föreslår, har de kanske redan ett underlag för sin vägledning och rådgivning. Om Migra- tionsverket bedömer att t.ex. utbildning eller hälsa är frågor som är viktiga att ta upp i bosättningssamtalet, kan de överväga att be någon med sådan kompetens delta i samtalet. Formen för mötet kan variera beroende bland annat på vad som bedöms som mest ändamålsenligt i de enskilda fallen, i vilken utsträckning som arbetsmarknadsmyndigheterna medverkat och på hur samarbete med kommuner och arbetsmark- nadsmyndigheter ser ut i olika delar av landet. Den kommun som kallas till bosättningssamtalet kan vara antingen en s.k. abo-kommun eller en ebo-kommun. Vid samtalet får ebo-kommunen möjlighet att i ett tidigt skede informera om bosättnings- och arbetsvillkoren på orten, vilka utbildningsmöjlig- heter som finns m.m. har detta varit en uppgift för Migra- tionsverkets handläggare som knappast har en möjlighet att vara tillräckligt informerade om förhållandena i en mängd kommuner. Utredningen menar att kommunerna själva med all den kunskap de besitter är de bästa informatörerna. Några kommuner har haft särskilda medel och möjligheter att arbeta med att ge personer med eget boende i storstadsområden ett bra underlag för att välja att flytta till andra kommuner. är det något som skett först efter den första bosättningen, när egentligen all kraft borde vara koncentrerad på etableringen i det svenska samhället. Utvärderingen av visar att människor kan välja att exempelvis bosätta sig utanför om de får de olika villkoren helt klara för sig, men dessa insatser bör ske innan en bosättning redan är ett faktum. Att bli erbjuden att delta i det första bosättningssamtalet skulle således ge de berörda ebo-kommunerna en chans att diskutera och eventuellt erbjuda andra möjligheter för både bosättning och arbete i stället för att vänta tills bosättningen redan skett. Med de förslag som En väg till egen försörjning och delaktighet utredningen lägger skulle en ekonomisk kompensation av det slag som nämns tidigare inte behövas. Utredningen anser att även abo-kommuner, som ofta är mindre kommuner, bör erbjudas att delta i samtalet eftersom de kan ha in- tresse av att en del av dem som fått uppehållstillstånd i kommunen också stannar kvar. Flera mindre kommuner ser redan framför sig att de kommer att få brist på arbetskraft. Vid bosättningssamtalet kan de erbjuda personer att stanna på orten och de kan redogöra för vilka utbildnings- och arbetsmöjligheter. De kommuner som samarbetar regionalt eller har inter- kommunala överenskommelser kan använda bosättningssamtalet för att presentera vad som finns i den egna regionen eller, om man också har ett interregionalt samarbete, vad som finns i andra regioner. Här kan den som kommer från arbetsmarknadsmyndig- heterna komplettera med information om de eventuella pendlings- bidrag som kan bli aktuella liksom om möjligheter till flyttnings- bidrag vid anställning på annan ort osv. Utredningen har också funnit att de kommunala överens- kommelserna om mottagningsplatser kraftigt minskat i betydelse och därför bör upphöra. Utbetalningen av den grundersättning som kommunerna kan få för flyktingmottagandet är direkt kopplad till en överenskommelse medan schablonersättningen be- talas ut på andra grunder. Utredningens förslag till nytt ersätt- ningssystem innebär att kommunerna får kompensation för sina kostnader på annat sätt än genom schablonersättning och grund- ersättning. Vi förslår därför att överenskommelserna avvecklas och att avvecklingen anpassas till ett eventuellt nytt ersättningssystem. Som vi kommer att ta upp längre fram i detta avsnitt anser vi att det behövs ett regionalt samarbete för att nyanlända invandrare ska få ett bra stöd för sin etablering. I takt med att ett sådant samarbete utvecklas kan regionala avtal om bosättning och arbets- och utbildningsmöjligheter, rehabiliteringsmöjligheter, m.m., komma att bli ett sätt för regioner att samla ett bra utbud av bostäder och verksamheter för de nyanlända. Det är möjligt att Migrationsverk- et, som ansvarig myndighet för att få igång bosättningsarbetet och planeringsprocessen, bör finnas med som en part i ett sådant regio- nalt avtal. Då det inte finns några regioner med ett samlat utbud än och då det framtida ersättningssystemets utformning kan få viss betydelse för ett regionalt avtalsskrivande, anser vi att frågan om regionala avtal bör tas upp i ett senare skede. Bosättningsfrågan är, som vi har sett, problematisk i flera avse- enden och det finns inga enkla lösningar. En väg till egen försörjning och delaktighet skulle det underlätta för alla inblandade, inte minst för den som står i begrepp att välja var hon eller han ska bo, om det gick att få en samlad bild av de bostäder som är tillgängliga i den egna regio- nen och gärna också i andra regioner. Utredningen anser att det bör vara en angelägen uppgift för dem som bestämmer sig för att arbeta tillsammans regionalt att hitta en form för ett samlat regionalt bo- stadsutbud. En sådan bank skulle kunna vara internetbaserad och även kunna byggas ut med information om de utbildningsplatser, praktikplatser och arbetsmöjligheter som finns i regionen för att kunna kombinera det utbudet med bosättningen.