sou · GRB3106d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det finns dock exempel på hur regeringen genom regleringar i instruktionen kan låsa vissa uppgifter vid vissa organ eller vid en viss nivå i myndigheten. ska det t.ex. enligt instruktionen finnas en rådgivande nämnd och på både AMS och länsarbets- nämnderna ska det finnas rådgivande delegationer för arbetslivs- inriktad rehabilitering. Dessutom bör det enligt instruktionen vid varje länsarbetsnämnd finnas en arbetsmarknadsnämnd som sam- arbetsorgan i varje kommun, om inte länsarbetsnämnden och kommer överens om annat. På så sätt är det i instruktionen reglerat att samverkan ska ske på alla nivåer inom . Mot bakgrund bl.a. av att vissa delar av denna verksamhet således styrs av regeringen inom andra förvaltningar bör den även för socialförsäkringens del huvudsakli- gen regleras i myndighetsinstruktionen. Det kan dock behöva övervägas om viss reglering om samverkan även i fortsättningen kan behöva lagregleras. Förslag i sak i dessa delar redovisas i kapi- tel 5. Slutligen ska något nämnas om den nya socialförsäkringsadmi- nistrationens uppgifter och mål. Dessa regleras dels för de allmänna försäkringskassorna i 18 kap. 2 § AFL, dels för RFV främst i 20 kap. 12 § AFL och i instruktionens 2 §. Motsvarande reglering finns för PPM i dess instruktion. Regeringen har dess- utom möjlighet att styra verksamhetsmålen i regleringsbrev till verket. Vad som innefattas i försäkringskassornas uppgifter har bety- delse inte bara för verksamheten som sådan. Begreppet socialför- säkring som sådant har nämligen av regeringen avgränsats utifrån hur trygghetssystemen administreras (se prop. 1998/99:119, socialförsäkringens personkrets) och vilar således på en närmast administrativ grund. Utgångspunkten vid genomförandet av den nya organisationen är att de uppgifter och mål som gäller för de allmänna försäk- ringskassorna och RFV ska gälla den nya myndigheten. Någon materiell förändring, utöver vad som är en ren följd av att RFV och kassorna går samman i en myndighet, är således inte avsedd. Den förändring som det innebär att ett antal regionalt uppdelade myndigheter går samman till en, gör dock att vikten av att den lokala förankringen och medborgarperspektivet bibehålls i verk- samheten förtjänar att lyftas fram. Det bör därför övervägas att de nuvarande målen kompletteras med en skrivning i instruktionen som tydliggör att verksamheten ska bedrivas nära medborgarna genom att lämpliga uppgifter decentraliseras. 9.3.4Följdändringar och andra konsekvenser Bedömning: Den nu föreslagna reformen innebär att följdänd- ringar måste genomföras i en rad författningar. Merparten av dessa ändringar innebär dock namnändringar och redaktionella ändringar i övrigt. En reform som den nu föreslagna leder till omfattande författ- ningskonsekvenser i form av följdändringar i lagar och förord- ningar. Enligt den genomgång utredningen gjort förekommer för- säkringskassorna och RFV i drygt 250 nu gällande lagar och för- ordningar. Dessutom tillkommer ett antal lagar och förordningar som enligt övergångsbestämmelser ska gälla i vissa fall. Följdändringarna kan allmänt sett kategoriseras i olika grupper. Det är dels fråga om rena namnbyten, dvs. försäkringskassa eller varianter på detta begrepp samt Riksför- säkringsverket byts ut mot namnet på den nya myndigheten. Det kan anmärkas att försäkringskassorna omnämns i författningstext på relativt skiftande sätt (den allmänna , försäk- ringskassan, kassan etc.). Det är också fråga om ett antal förenk- lingar, som följer av att den nya myndigheten nu blir statlig, vilket bl.a. innebär att den reglering som i huvudsak gäller statliga myndigheter men där försäkringskassorna uttryckligen jämställs, kan bli enhetlig. De bestämmelser som berörs finns i en rad centrala regelkom- plex på förmögenhetsrättens, arbetsrättens, straffrättens och den offentliga rättens område. Även om dessa bestämmelser endast behöver överföras med mindre justeringar krävs ofta medverkan för att åstadkomma förändringarna. Nedan redovisas kortfattat något om var huvuddragen i de olika bestämmelserna finns. Organisatoriska bestämmelser finns i 18 kap. AFL samt i instruktionerna för RFV och PPM. Härutöver finns regler om mandattiden i socialförsäkringsnämnderna och försäkringskassor- nas styrelser, samt om personalföreträdare i styrelserna. Det finns även en lag om identitetsbeteckning för juridiska personer, som omfattar försäkringskassorna. De generella bestämmelserna om vilken försäkringskassa som är beslutande finns i 5 kap. 4–6 §§ socialförsäkringslagen. I en rad andra författningar hänvisas till bestämmelserna där. Dessutom finns det i ytterligare spridda för- fattningar hänvisningar till diverse försäkringskassor. Det finns dessutom en förordning om gemensamma enheter för försäkrings- kassorna. Det förekommer i en rad internationella konventioner att vissa organ ska pekas ut, vilket har skett i förordningsform. Samman- taget rör det sig om cirka ett fyrtiotal förordningar, som pekar ut bl.a. RFV och de allmänna försäkringskassorna. Inom arbetsrättens område finns en rad disparata bestämmelser. Det förekommer regler om medbestämmande och kollektivavtal m.m. samt bestämmelser som reglerar anställningsförhållandet och möjligheten till överprövning av detta. Det finns vidare en förord- ning om betalning av omställningskostnader för anställda. Dess- utom finns vissa specialbestämmelser för RFV och vissa arbets- tagare vid . Här kan anmärkas att anställ- ningsbeslut hos överprövas av Överklagande- Denna ordning beror på att RFV inte är en myndighet som är överordnad kassorna. omnämns i inkomstskattelagen och RFV i införandelagen till den lagstiftningen. RFV och försäkringskas- sorna förekommer även i lagstiftning om avgifter (socialavgifts- lagen m.fl.). Sekretess gäller för enligt bestämmelser i sek- retesslagen och sekretessförordningen. är även undantagen skyldigheten att registrera inkomna allmänna hand- lingar. Det finns bestämmelser i lagen om tystnadsplikt för tolkar m.m. som gör denna tillämplig på försäkringskassorna. Härutöver finns ett relativt stort antal lagar och förordningar om register- föring, personuppgifter i sådana register m.m. Det finns en särreglering som gör att tjänstemän vid försäk- ringskassorna omfattas av tjänstefelsansvaret i och dessutom en skyldighet för RFV att i vissa fall göra åtalsanmälan. I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns bestämmelser om att tjänstemän vid /ledamöter av socialförsäk- ringsnämnden inte får vara nämndemän. Vidare finns vissa rätte- gångskostnadsbestämmelser. Det finns förordningar om försäk- ringskassornas skyldighet att lämna uppgifter till statliga myndig- heter och vice versa. Det finns uttryckliga delegationsbestämmelser i en rad författningar. I vissa fall är de självständiga bärare av dele- gationsrätten, i vissa fall är de endast av upplysningskaraktär. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att reformen ger upp- hov till ett omfattande ändringsarbete. Några delar kan aktualisera behov av överväganden i sak. Den övervägande delen inskränker sig dock till rent språkliga och lagtekniska förändringsåtgärder. Bedömning: De tillgångar som finns hos de allmänna för- säkringskassorna och hos RFV kan överföras till den nya myn- digheten. Merparten av de civilrättsligt bindande avtal som de allmänna försäkringskassorna är bundna av kan överföras till den nya myndigheten. De allmänna försäkringskassorna är från staten fristående offentligrättsliga organ som vid myndighetsutövning kan betraktas som förvaltningsmyndigheter. Förmögenhetsrättsligt förvaltar försäkringskassorna självstän- digt sin förmögenhetsmassa. beslutar regeringen om vad som ska göras med tillgångarna om upplöses eller verksamhetsområdet ändras (se 18 kap. 4 § andra stycket AFL). Denna bestämmelse har funnits alltsedan tillkomsten av AFL. I motiven uttalade departementschefen att det, med hänsyn till kassornas särskilda ställning, inte kunde finnas några invänd- ningar ur rättssäkerhetssynpunkt med en sådan ordning (se prop. Utredningens reform innebär formellt att de allmänna försäk- ringskassorna upphör som självständiga rättssubjekt. Det kan där- för hävdas att redan genom nuvarande reglering i AFL är det klart att regeringen fritt kan disponera de tillgångar som försäkrings- kassorna förfogar över och således kan besluta att dessa överförs till den nya myndigheten. Ytterligare skäl talar för det rimliga i en sådan ordning. Som utvecklats i utredningens delbetänkande är försäkringskassorna i sin verksamhet i princip att jämställa med statliga myndig- heter och deras uppgift, som är definierad i lag, tillgodoser enbart ett uttalat allmänintresse. Organisationsreformen medför inte någon förändring av verksamheten som sådan, utan ansvaret för denna övergår på den nya myndigheten. Fram var försäkringskassorna försäkringsgivare för sjukförsäkringen. En då genomförd finansieringsreform innebar att avgifterna för sjukförsäkringen överflyttades på arbetsgivaren och staten. beslutade att de allmänna försäk- ringskassornas fonder för den obligatoriska sjukförsäkringen skulle avvecklas och tillgångarna överföras till statsbudgeten samt att medlen fick tas i anspråk enligt bestämmelser som meddelas av regeringen (se prop. 1981/82:100 bil. 8, SfU 1098/82:12, rskr 294). Regeringen beslutade därefter om medlens fördelning. Fastigheter och bostadsrätter hölls dock utanför reformen på så sätt att de formellt kvarstannade i försäkringskassornas fonder. Regeringen beslutade dock att medlen vid en framtida försäljning skulle till- föras statsbudgeten på visst sätt (se regeringsbeslut av dnr F 1189/82). Verksamheten hos försäkringskassorna är finansierad helt av allmänna medel, försäk- ringskassorna ingår i statsbudgeten och redovisas i statens årsredo- visning på tillgångs- och skuldsidan såväl i resultat- som balansräk- ningen. Sammantaget finns det, som utredningen redan slagit fast i del- betänkandet, inte några bärande invändningar utifrån ett civilrätts- ligt eller europarättsligt perspektiv mot att försäkringskassornas tillgångar och skulder överförs till den nya myndigheten. Det- samma gäller de tillgångar RFV förfogar över. Utöver fonderna för den obligatoriska sjukförsäkringen finns bl.a. fonder för den frivilliga sjukförsäkringen samt ett antal fri- stående fonder i ett tiotal försäkringskassor. Ett mindre antal för- säkringskassor medverkar även i stiftelser. Det finns också nio fon- der som omfattas av lagen (1998:1757) om förvaltning av vissa fon- der inom socialförsäkringsområdet. Dessa fonder förvaltas av Kam- markollegier och RFV svarar för att fondernas medel och dessas avkastning används i enlighet med de ändamål som fonderna är avsedda för. RFV svarar även för utbetalning av medel ur fonderna. Ståndpunkten att försäkringskassornas tillgångar kan överföras till den nya myndigheten har generell giltighet. Den kan hävdas även vad gäller sådan egendom som förvaltas i fristående fonder eller för annan egendom, som exempelvis fastigheter och Försäk- ringsmedicinskt Centrum (FMC), som är en helt intäktsfinan- sierad resultatenhet inom i . När det gäller FMC, behöver den nya myndigheten dessutom ta ett principiellt ställningstagande utifrån verksamhetens art, till om verksamheten bör tas över. FMC erbjuder utredningstjänster till landets försäkringskassor, arbetsgivare inom offentlig och privat verksamhet, kommunernas socialtjänst m.fl. De tjänster som erbjuds är olika typer av försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar. FMC är landets största leverantör av försäkringsmedicinska utredningar. Verksamheten kan ses från två aspekter. Å ena sidan kan det anses naturligt att man inom sjukförsäkringen har utredande och skadeförebyggande verksamhet i egen regi, på motsvarande sätt som försäkringsbolag brukar ha. Då bör FMC ingå i den nya myn- digheten som en resultatenhet. Å andra sidan kan man ha syn- punkter på att utredningar erbjuds både inom socialförsäkrings- administrationen och utanför genom bl.a. privata alternativ. Det kan utgöra ett problem vid val av leverantör om utredningstjänster ska upphandlas. De uppgifter de allmänna försäkringskassorna eller RFV har i enskilda fonder eller stiftelser bör övertas av den nya myndig- Detta kan kräva ett visst genomförandearbete, först och främst genom att de nuvarande åtagandena inventeras närmare. En annan fråga är om samtliga de avtal som kassorna har löpande, t.ex. om lokalvård, hyresavtal, dataservice, friskvård etc. automatiskt övergår till den nya myndigheten eller om dessa måste omförhandlas. Åena sidan kan hävdas att försäkringskassorna är självständiga och själva ingår denna typ av avtal, att situationen då försäkrings- kassan upphör och ersätts av en statlig myndighet innebär ett partsbyte i avtalshänseende samt att konsekvensen blir att samtliga motparter måste godkänna detta partsbyte – i förekommande fall efter omförhandling av villkoren – för att de ska fortsätta att gälla. En konsekvens av ett sådant resonemang skulle vara att det kommer att krävas omförhandlingar av avtal i stor omfattning. Man kan misstänka att ett sådant förfarande skulle vara kostnads- drivande, eftersom leverantörer troligen skulle ta tillfället i akt och justera sina villkor. Åandra sidan kan hävdas att försäkringskassorna får medel av staten för administrationen av socialförsäk- ringarna. Till den del dessa medel används för löpande förvaltning, exempelvis lokalvård eller friskvård, och kassan sluter avtal i dessa delar, disponerar således statliga medel på – i vart fall indirekt – uppdrag av staten. Vid sådana förhållanden är det alltså i praktiken inte fråga om något avtalspartsbyte. Med hänsyn till försäkringskassornas ställning och finansiering anser utredningen att det senare resonemanget har fog för sig. I varje fall bör risken för att någon enskild part motsätter sig att ett avtal överförs till staten vara mycket liten. Utredningen menar därför att den absoluta merparten av de löpande avtal som försäk- ringskassorna är bundna av vid i kraftträdandet av den nya organi- sationen bör kunna föras över till den nya myndigheten. Detsamma gäller de avtal RFV ingått. Någon genomgång av omfattningen av avtalen eller dess innehåll motsvarande en s.k. due-diligence vid företagsöverlåtelser – har utredningen inte gjort. En inventering av avtalen bör dock göras, bl.a. för att kunna informera berörda parter om de nya för- hållandena. Detta och efterföljande information är en uppgift som lämpligen bör ligga på den planerade organisationskommittén. 9.4Ekonomiska och övriga konsekvenser Av 14 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om försla- gen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för sta- ten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. När RFV och försäkringskassorna ska läggas ner och den nya socialförsäkringsmyndigheten ska bildas förutsätts detta initialt medföra ökade kostnader i samband med omställningen. Den nya myndigheten förutsätts dock medföra att samordningsvinster kan göras. Utredningen bedömer att de förslag som läggs inte får några väsentliga finansiella konsekvenser , men att de kan leda till kostnadsbesparingar genom bl.a. rationaliseringar av handläggningen och ett bättre utnyttjande av IT och andra stödfunktioner. Av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om för- slagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självsty- relsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att förslagen inte medför några konsekvenser i de avseen- den som berörs i 15 §. Av 16 § kommittéförordning (1998:1474) framgår att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskriv- ningar som ska finnas i ett betänkande. Utredningen noterar att regeringen i utredningsuppdraget inte närmare har preciserat vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i denna utrednings betän- kande. Särskilt yttrande av sakkunnig I ett särskilt yttrande till utredningens delbetänkande (SOU 2003:63) utvecklade jag mina synpunkter på de förslag som pre- senterades där. Mina huvudinvändningar kvarstår mot det nu framlagda slut- betänkandet eftersom utredaren tagit sin utgångspunkt i delbetän- kandets förslag. Utredaren föreslår att ett regionalt förtroendemannaorgan – en försäkringsdelegation – inrättas i respektive län. Den ska vara kopplad till socialförsäkringsmyndigheten i länet och bestå av 5–7 ledamöter som utses av regeringen. Försäkringsdelegationens upp- gift ska vara att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Försäkrings- delegationen föreslås också utse förtroendevalda till de besluts- funktioner som avgör vissa socialförsäkringsärenden samt för- troendevalda till externa samrådsorgan. Utredaren överväger också försäkringsdelegationens medverkan i en föreslagen klagomåls- hantering. Dessutom inrättas ett centralt förtroendemannaorgan, socialför- säkringsrådet, för att formalisera och säkerställa kommunikationen mellan de förtroendevalda, styrelsen och chefen för myndigheten. Rådets uppgift föreslogs i delbetänkandet vara att biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mer övergripande karaktär, t.ex. vid viktiga policybeslut. I delbetänkandet föreslogs även att socialförsäkringsmyndig- heten centralt skulle ledas av en styrelse med fullt ansvar. Utredaren skriver i det sammanhanget: Utredningen vill här påpeka att inget hindrar att styrelseledamot eller ordförande i styrelsen har en politisk bakgrund. Man kan dock inte ingå i styrelsen i egenskap av förtroendevald och företrädare för ett visst parti eller annan organisation, utan i egenskap av klok person, som kan tillföra styrelsen viktig kompetens. Jag avstyrker förslagen till förtroendemannaorganisationer både på central och regional nivå. Socialförsäkringarnas stora betydelse för den enskilde individen och för det svenska välfärdssystemet måste mötas med ett starkt demokratiskt inflytande inom administrationen – ett insynsorgan enligt utredarens förslag är kraftlöst och otillräckligt. En av grund- pelarna i det svenska välfärdsystemet måste ledas av förtroende- valda politiker. Enligt min uppfattning är det nödvändigt att bygga den framtida organisationen på ett starkt politiskt förtroende- mannainflytande såväl vid individuella försäkringsbeslut som inom administrationens ledningsorgan på central och länsnivå. Jag anser att även vid ett inordnande av försäkringskassorna i den statliga strukturen är det fullt möjligt att förena kraven på tydlighet i ledningen för socialförsäkringens administration med ett starkt förtroendemannainflytande. Regelverket kring fördelning av ansvar och befogenheter, dels mellan förtroendevalda och anställda tjäns- temän, dels mellan nationell och regional nivå är fullt möjligt att utveckla för att tillgodose statsmakternas krav. Regeringen bör därför diskutera förtroendemannaorganisationen med represen- tanter för försäkringskassornas styrelser under propositionsarbetet. Jag menar att tillskapandet av en sammanhållen myndighet riske- rar i praktiken innebära mycket stark maktkoncentration med centrala styr- och ledningsfunktioner placerade i . Det blir ofrånkomligen konsekvensen även om det formellt ska ske en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter. Jag delar uppfattningen att myndigheten på nationell nivå ska ledas av en styrelse med fullt ansvar. Däremot anser jag att leda- möterna ska vara politiskt förtroendevalda, inte personer som företräder viss professionell kompetens. Det är enligt min mening fel att experter inom t.ex. IT- och managementområdet ska ingå i ledningen av en verksamhet som är en av grundbultarna i välfärds- politiken. Tillgång till expertis inom bl.a. dessa områden är oerhört viktigt för myndigheten, men dessa ska finnas på den operativa nivån. Jag instämmer i utredarens bedömning att samordningen och helhetssynen av styrningen av olika sektorer och verksamheter måste förstärkas. För att vi ska lyckas med målsättningen att minska ohälsan är det viktigt att även arbetsmarknadsmyndigheten och sjukvårdshuvudmännen ges mycket tydliga inriktningsmål av regeringen inom detta område. Politikerrollen i finansiell samordning på regional och lokal nivå Förslagen i propositionen om finansiell samordning (prop. 2002/03:132) är enligt min uppfattning ett välfärdspolitiskt genombrott som ger möjlighet till lösningar utifrån ett individ- och samhällsperspektiv snarare än ett sektorsperspektiv. Betydelsen av politiker med beslutsmandat på regional/lokal nivå understryks. Jag anser att det är mycket viktigt med politikerrepresentation i led- ningen för det samordningsförbund som föreslås i detta samman- hang. Politikerna ska representera de olika organisationerna (för- säkringskassan, , kommunen och arbetsmarknadsmyn- digheten) på lika villkor. Enligt utredningens förslag ska beslut om att socialförsäkrings- myndigheten ska delta i samverkan av större omfattning på lokal/regional nivå tas efter samråd med försäkringsdelegationen. En person som är politiker eller anställd vid myndigheten får utses som representant för socialförsäkringsmyndigheten när det gäller samverkan inom rehabiliteringsområdet. Min uppfattning är att utredaren har skapat problem genom att i delbetänkandet (SOU 2003:63) föreslå att dagens försäkringskasse- styrelser avskaffas och ersätts med regionala försäkringsdelegatio- ner utan beslutsmandat. Utredarens förslag i denna del är ologisk och oklar. Självfallet måste de politiker som representerar Försäk- ringskassan vara väl förankrade inom organisationen och ha mandat att företräda . Ledamöterna i styrelsen ska enligt min uppfattning utses till ledamöter i det ledningsorgan som kommer att finnas inom ramen för lagstiftningen om finansiell samordning. Jag avstyrker därför utredningens förslag och föreslår att socialförsäkringsmyndigheten på det regionala planet ska representeras av politiker från den regionala kassastyrelsen och icke av vare sig någon anställd vid myndigheten eller politiker utan förankring i verksamheten. Myndighetens möjligheter att själv besluta om ärende- koncentration fick regeringen ett utredningsförslag om att kon- centrera arbetsskadehandläggningen till några få platser i landet samt att särskilda arbetsskadenämnder skulle inrättas på berörda försäkringskassor. Försäkringskassorna ställde sig kritiska till för- slaget och regeringen beslutade att ge ANSA-utred- ningen tilläggsdirektiv för att lämna förslag till beslutsfunktion vid koncentrerad handläggning av socialförsäkringsärenden. Utredningen föreslår att den nya myndigheten själv ska kunna inrätta specialiserade beslutsfunktioner. Någon närmare analys av vilka konsekvenser detta får för exempelvis arbetsskadeförsäk- ringen och dess handläggning med eller utan koncentration görs inte. Inte heller görs någon analys om eventuella effekter av myn- dighetens beslut utifrån regionalpolitiska utgångspunkter. Min uppfattning i denna fråga är oförändrad.