sou · GRB344d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Bortsett från den inskränkning som i modell A föranleds av om- bildningslagens konstruktion bör enligt vår mening tillämpnings- området bestämmas på samma sätt här som i modell A. Har en företrädesordning förköpslagen som förebild, innebär det att den företrädesberättigade träder in i ett redan träffat avtal. Det innebär att det först kan ha skett ett förvärv enligt ombildnings- lagen och att den företrädesberättigade sedan träder in i det Så blir fallet, om hyresgästerna förvärvat fastigheten genom en bostadsrättsförening. Har de förvärvat den genom en kooperativ hyresrättsförening, faller förvärvet dock inte inom före- trädesordningens tillämpningsområde. Visserligen kan detta i sig gynna den kooperativa hyresrättsföreningen som upplåtelseform genom att hyresgästerna väljer den föreningsformen för att undvika risken för att fastigheten, sedan de förvärvat den genom en bostadsrättsförening, går dem ur händerna genom att tas över av ett allmännyttigt bostadsföretag. Den mest effektiva metoden för att gynna den kooperativa hyresrättsföreningen som upplåtelse- form och därmed även mångfalden i utbudet av bostäder är dock här, liksom i modell A, att inte låta ombildningslagen omfatta bostadsrättsföreningar i de fall då en företrädesordning aktualiseras. Utredningen anser att övervägande skäl talar för en sådan lösning. Den bör kombineras med ett försvårande av ombildning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt i enlighet med vad vi anför i kapitel 3, alltså införande av en skyldighet för kooperativa hyresrättsföreningar att ha fördelningssystem för bostäder och att alltid godta fler medlemmar än vad det finns lägenheter i föreningens hus. När det gäller den inbördes företrädesordningen mellan kooperativa hyresrättsföreningar och allmännyttiga bostadsföretag respektive mellan flera allmännyttiga bostadsföretag, har de skäl som anförts för utformningen av företrädesordningen enligt modell A giltighet även i en företrädesordning med förköpslagen som förebild. Det gäller såväl beträffande bostäder som beträffande aktier och andelar. Vi hänvisar i dessa avseenden till våra över- väganden i avsnitt 5.2.2. Den situation vi har i denna modell är som sagt att egendomen redan överlåtits genom ett köpeavtal eller motsvarande. En före- trädesordning innebär då att den företrädesberättigade skall kunna träda in i detta köpeavtal genom att anmäla intresse för att utnyttja sin företrädesrätt. Det förutsätter att de som är företrädesberättigade får kännedom om att egendomen överlåtits. Av de skäl som anförs i avsnitt 5.2.3 är det inte praktiskt möjligt att ålägga det kommunala bostadsföretaget – eller den ursprungliga köparen – någon aktiv undersökningsplikt. I stället framstår enligt vår uppfattning en ordning med kungörelse som lämplig även i denna modell. Liksom i modell A framstår i modell B länsstyrelserna som den lämpliga myndigheten att hantera en företrädesordning beträffande aktier och andelar. I modell A, som i det avseendet bygger på ombildningslagen, hanterar inskrivningsmyndigheterna och hyres- nämnderna företrädesordningen beträffande fastigheter. I modell B har förvärvet emellertid redan skett, och företrädesordningen är helt fristående från ombildningslagens bestämmelser. Vi anser därför inte att det här finns någon anledning att låta olika myndig- heter hantera företrädesordningen beroende på om det är fastig- heter eller aktier/andelar som är föremål för överlåtelse. I modell B bör därför behandla alla typer av företrädesärenden. Kungörelseskyldigheten bör enligt vår mening åvila överlåtaren, alltså det kommunala bostadsföretaget, eftersom en förvärvare annars skulle ges en möjlighet att, i en situation där hävningsförut- sättningar inte var för handen, undkomma sitt förvärv genom att låta bli att kungöra. Av kungörelsen bör det framgå vad som överlåtits och villkoren för överlåtelsen. Vidare bör det framgå att det finns möjlighet att göra en intresseanmälan och från vilken tidpunkt den ursprungliga överlåtelsen gäller om ingen anmälan gjorts. Den tiden bör vara tillräckligt lång för att såväl hyresgästerna som andra allmännyttiga bostadsföretag skall hinna reagera, i hyresgästernas fall bilda en förening samt göra en intresseanmälan. Hänsyn bör tas till att det – till skillnad mot vad som gäller enligt modell A – inte föreslås någon möjlighet till förlängning av tiden. Utredningen anser med hänsyn till detta att en lämplig tid är . Kungörelsen bör föras in i ortstidning samt i Post- och . Till skillnad mot vad som är fallet i modell A finns det här inte någon möjlighet för en företrädesberättigad att inom ramen för företrädesordningen ha anmält intresse innan kungörelsen ägt rum. Alla de som anmält intresse får därför anses genom kungörelsen vara medvetna om villkoren för överlåtelsen. Är intresseanmälan bindande, kan den som skall ges företräde träda in i avtalet snabbare än vad som hade varit fallet om de företrädesberättigade efter intresseanmälan åter skulle behöva tillfrågas på det sätt som gäller enligt modell A. Några skäl som talar för att en intresse- anmälan inte skulle vara bindande finns inte. Den bör därför vara bindande. Sedan den tid gått ut som angetts i kungörelsen, avgör läns- styrelsen vem som får företräde till den överlåtna egendomen. samma sätt som i modell A behövs det regler om överlåtelse av aktiebrev, tidpunkt för förvärvets fullbordan och liknande, till vilka motsvarande bestämmelser i lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. kan tjäna som förebild. Bestämmelserna om en företrädesordning har sådant samband med övriga bestämmelser om allmännyttiga bostadsföretag att de enligt vår uppfattning med fördel kan tas in som ett särskilt kapitel i lagen om allmännyttiga bostadsföretag. I båda modellerna måste vi fråga oss hur överklagandeordningen skall se ut. I den del av modell A där ombildningslagen skall tillämpas handläggs ärendena redan av ett domstolsliknande organ, nämligen hyresnämnden, och de krav på domstolsprövning som ställs upp i artikel 6 i om de mänskliga rättig- heterna är därmed uppfyllda. De ärenden som förekommer enligt lagen om allmännyttiga bostadsföretag överklagas alla till . Möjlighet till dom- stolsprövning finns endast med stöd av bestämmelserna i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rätts- prövningslagen). Vid lagrådsprövningen av lagen om allmännyttiga bostadsföretag anförde Lagrådet, när det gällde tillståndspröv- ningen i lagens andra kapitel, att prövning i allmän förvaltnings- domstol borde kunna ske med hänsyn till de stora ekonomiska intressen som var i fråga (prop. 2001/02:58 s. 102). Regeringen delade emellertid inte den uppfattningen. När det gällde överklaganden av godkännanden och återkallelser av godkännanden som allmännyttiga bostadsföretag, konstaterade att sådana godkännanden inte var förknippade med några egentliga rättsverkningar och att något krav på domstolsprövning av sådana beslut därför inte kunde grundas på artikel 6 i Europa- konventionen. Om det infördes bestämmelser som gav allmän- nyttiga bostadsföretag särskilda civila rättigheter och skyldigheter, måste det emellertid enligt Lagrådets uppfattning övervägas om möjligheten till rättsprövning av beslut var tillfyllest eller om det var lämpligt att införa en rätt till normalt överklagande till allmän förvaltningsdomstol (a. prop. s. 100). Regeringen kommen- terade inte Lagrådets slutsats i denna del. Förutom det förhållandet att vi måste överväga en överklagande- ordning för beslut inom ramen för en företrädesordning följer det av Lagrådets uttalande att vi även bör analysera hur överklagande- ordningen i lagen om allmännyttiga bostadsföretag bör se ut i övrigt, om en företrädesordning införs. Rättsprövningslagen innebär med dagens system att Kammar- rätten prövar om avgörande strider mot någon rättsregel. När det gäller ingripande föreskrifter – som tillståndsprövningen i 2 kap. lagen om allmännyttiga bostäder – finns det således en möjlighet till domstolsprövning, som uppfyller Europakonven- tionens krav. Annorlunda förhåller det sig emellertid med gynnande föreskrifter. En myndighets tillämpning av sådana före- skrifter omfattas nämligen inte av rättsprövningslagen (Warnling- Nerep s. 113 ff.). I en företrädesordning inskränks en kommuns eller ett kommunalt företags rätt att överlåta egendom. Om blir överklagandeinstans i en företrädesordning, kan den föreskrift som verket tillämpat därför inte anses vara av gynnande karaktär, även om den i och för sig gynnar allmännyttiga företag (och kooperativa hyresrättsföreningar), utan beslut torde i likhet med dess beslut i tillståndsfrågor enligt 2 kap. kunna prövas av allmän förvaltningsdomstol med stöd av rättsprövningslagen. De bestämmelser som ett beslut om godkännande som allmän- nyttigt bostadsföretag grundar sig på kommer emellertid likväl att i sig vara av gynnande karaktär. Därmed kommer de lika lite som att kunna bli föremål för domstolsprövning enligt rätts- prövningslagen. Ett bostadsföretag, som förvägras status som allmännyttigt och därmed går miste om de möjligheter som allmän- nyttiga bostadsföretag skulle få i en företrädesordning, skulle således inte kunna få beslutet om vägrat godkännande prövat av domstol med de överklaganderegler som gäller . Detta skulle stå i strid med artikel 6 i . Med hänsyn härtill bör därför, om en företrädesordning införs, beslut om god- kännande eller återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt utredningens uppfattning skulle det te sig märkligt att i samma lag ha helt olika överklagandeordningar. Införs en före- trädesordning, bör överklagandeordningen i lagen om allmän- nyttiga bostadsföretag därför generellt ändras så att allmän förvalt- ningsdomstol blir överklagandeinstans i stället för . Således bör även beslut inom ramen för en företrädesordning få överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. 6Skyldighet att kungöra en överlåtelse Våra förslag: Innan ett kommunalt bostadsföretag överlåter en fastighet eller en kommun överlåter aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag, måste som huvudregel en kungörelse ske om den planerade överlåtelsen. Efter kungörelsen och en information till hyresgästerna måste gå innan en överlåtelse får ske. Under den tiden har hyresgästerna möjlighet att genom en kooperativ hyresrättsförening göra en intresseanmälan enligt ombildningslagen, och allmännyttiga bostadsföretag eller andra har då möjlighet att bjuda på fastigheten, aktierna eller andelen. Vid fastighetsöverlåtelser från kommunala bostadsföretag skall hyresgästerna ha möjlighet att förvärva fastigheten med stöd av ombildningslagens regler endast genom en kooperativ hyresrätts- förening, inte genom en bostadsrättsförening. Vår bedömning: Intresset från allmännyttiga bostadsföretag för att utnyttja en företrädesordning kan förväntas bli begränsat. En ordning med företräde för allmännyttiga bostadsföretag skulle förutsätta ett komplicerat regelverk. Fördelarna med en företrädes- ordning väger inte upp nackdelarna med en sådan ordning. bör det därför enligt vår mening inte införas någon företrädesordning. Vi är medvetna om att det finns möjligheter för hyresgästerna att förvärva ett hus genom en bostadsrättsförening i stället för genom en kooperativ hyresrättsförening regler vi föreslår. För att förhindra detta skulle det krävas ett förbud mot att bilda bostads- rättsföreningar i hus som ägs av kommunala bostadsföretag. Ur ett juridiskt perspektiv framstår införandet av ett sådant förbud som konstitutionellt tveksamt. Vi lägger därför inget sådant förslag. Skyldighet att kungöra en överlåtelse 6.1Fördelar och nackdelar med de båda företrädesordningarna Gemensamt för båda företrädesordningarna enligt kapitel 5 är att de genom tämligen komplicerade system säkerställer att bostäder, aktier och andelar som är till salu i kommunala bostadsföretag är möjliga att förvärva för sådana aktörer som kommer att fortsätta att upplåta bostäderna med hyresrätt. En fördel med en företrädesordning med förköpslagen som förebild (modell B) är att förfarandet där sköts av en och samma myndighet oavsett om det gäller företräde till fastigheter eller företräde till aktier och andelar. Ett sådant, samlat förfarande ger bättre förutsättningar för en enhetlig praxis än när förfarandet handhas av flera olika myndigheter. Mot denna synpunkt skall emellertid ställas att det föreslagna regelverket i båda modellerna är så tydligt att det inte kan befaras uppkomma några större tolkningssvårigheter, vilket minskar behovet av att säker- ställa enhetlighet genom handläggning vid samma myndighet. Det kan i detta sammanhang även anmärkas att det inom rättsväsendet inte är helt ovanligt att närbesläktade frågor handläggs inom olika domstolssystem; så handläggs exempelvis mål om vårdnad av och umgänge med barn i allmän domstol, medan mål om verkställighet av sådana avgöranden handläggs i allmän förvaltningsdomstol. I en företrädesordning med ombildningslagen som förebild (modell A) är företrädesordningen sammankopplad med ombild- ningslagens regelsystem, medan den i modell B aktualiseras först efter en eventuell handläggning enligt ombildningslagen. Med hän- syn till att vi i båda modellerna föreslår att ombildningslagen inte skall gälla ombildning till bostadsrätter vid försäljning av fastig- heter från kommunala bostadsföretag spelar denna skillnad tids- mässigt mindre roll; har ombildningslagen kommit till tillämpning, innebär ju det att en kooperativ hyresrättsförening förvärvat fastig- heten, varvid en företrädesordning enligt modell B inte aktualiseras. Tidsmässigt spelar det emellertid roll i vilket skede av en över- låtelseprocess som en företrädesordning kommer in. I modell A aktualiseras företrädesordningen redan innan en överlåtelse skett, medan den i modell B aktualiseras först efter en överlåtelse. Detta innebär att säljaren snabbare får klart för sig om egendomen kommer att gå till någon som är företrädesberättigad i modell A än i modell B, vilket framstår som en fördel. Den viktigaste skillnaden mellan de båda företrädesordningarna framkommer enligt vår uppfattning om man betraktar dem ur Skyldighet att kungöra en överlåtelse I modell A har hyresgästerna i ett hus som ägs av ett kommunalt bostadsföretag endast en lagreglering att hålla reda på och ta hänsyn till. I modell B skall de hantera ett över- tagande av huset enligt ett regelverk – nämligen ombildningslagens – om de gjort en intresseanmälan innan en överlåtelse skett. Intresseanmälan skall då göras till inskrivningsmyndigheten. Ut- nyttjar de sina rättigheter att ta över huset efter det att fastigheten sålts, skall detta emellertid ske enligt ett helt annat regelverk, där intresseanmälan skall göras till . Enligt utredningens uppfattning har modell A ur hyresgästernas perspektiv således klara fördelar framför modell B. Vid en samlad bedömning anser vi att modell A bör väljas framför modell B, om en företrädesordning skall införas. 6.2Kan vårt uppdrag lösas utan en företrädesordning? Utredningen är ålagd att överväga införandet av en företrädes- ordning. Vi anser oss emellertid fria att då också överväga även andra lösningar, som ger hyresgästerna i hus som ägs av kommu- nala bostadsföretag ökade möjligheter att förvärva sina hus för ombildning till kooperativ hyresrätt samt stärker de allmännyttiga bostadsföretagens möjligheter att förvärva bostäder, aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag. Vi kommer i detta avsnitt att överväga om vårt uppdrag kan lösas utan en företrädesordning och att väga en företrädesordning mot en alternativ modell. 6.2.2En företrädesordnings betydelse i praktiken En företrädesordning innebär skapandet av ett komplicerat regel- verk. När vi väger en företrädesordning mot en alternativ lösning, kan vi därför inte bortse från hur stor betydelse en företrädes- ordning kan förväntas få i praktiken. Den första aspekten att beakta i detta sammanhang är hur många fall som kan beräknas omfattas av en företrädesordning (eller en alternativ modell). Tillämpningsområdet för en företrädesordning motsvarar i stort sett tillämpningsområdet för tillståndsplikten i 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag. De fall som blir aktuella för en företrädesordning blir således i huvudsak desamma som de som skall tillståndsprövas minus dem där det inte beviljas Skyldighet att kungöra en överlåtelse Utredningen har därför undersökt hur länsstyrelserna tillämpat bestämmelserna om tillståndsplikt. Följande har därvid framkommit. av tillståndspliktens existens fattades totalt sett knappt 100 beslut i tillståndsärenden vid länsstyrelserna. Inget av dessa avsåg överlåtelse av aktier eller andelar, utan alla avsåg överlåtelse av fastigheter. I mellan av fallen beviljades tillstånd till överlåtelse. Den enda länsstyrelse som avslog tillstånd var i , som avslog drygt hälften av tillståndsansökningarna. Större delen av de fall som omfattas av tillståndsplikten skulle således komma att omfattas av en företrädesordning. Det kan – extrapolerat från vår undersökning – röra sig om uppskattningsvis ca. 120 beslut under nuvarande förhållanden. Antalet ärenden kan dessutom bli något högre, eftersom ett beslut inte sällan avser flera ärenden. Antalet fall som skulle komma att omfattas av en företrädes- ordning är därmed enligt vår uppfattning så stort att en sådan ordning ur ett mängdperspektiv framstår som motiverad. Fråga är emellertid vilket intresse som kan finnas för att utnyttja en företrädesordning. Vi har genom och Svenska Kommunförbundets boende- politiska beredning undersökt hur stort intresse det finns bland allmännyttiga bostadsföretag för att förvärva bostäder inom ramen för en företrädesordning. Det har därvid framkommit att det inte finns något påtagligt intresse för förvärv i syfte att bevara ett allmännyttigt bestånd av hyreslägenheter e.d. Intresset kan däre- mot vara något större i de fall där ett förvärv skulle vara företags- ekonomiskt gynnsamt för det förvärvande företaget eller den för- värvande kommunen. Sammantaget kan vi ändå inte dra någon annan slutsats än att det i flertalet av de fall där en företrädes- ordning skulle aktualiseras inte torde komma att finnas något mer påtagligt intresse från allmännyttiga bostadsföretag för att utnyttja en företrädesrätt. Sedan lagen om kooperativ hyresrätt trädde i kraft har det inte bildats särskilt många kooperativa hyresrätts- föreningar. Visserligen har det gått för att några säkrare slutsatser skall kunna dras av detta förhållande. Förslaget att endast kooperativa hyresrättsföreningar skall omfattas av företrädesrätt enligt ombildningslagen vid överlåtelse av fastig- heter från kommunala bostadsföretag kan dessutom förväntas öka intresset för att bilda sådana föreningar. kan vi, när vi Skyldighet att kungöra en överlåtelse överväger i hur många fall en företrädesordning kan tänkas få avsett resultat, inte helt bortse från i vilken utsträckning det bildats kooperativa hyresrättsföreningar. Sammantaget kan vi inte dra någon annan slutsats än att en företrädesordning i ett stort antal fall inte kan beräknas bli utnyttjad av några företrädesberättigade. Detta talar mot att nu införa ett komplicerat system. 6.2.3Bostadsrättsföreningars förvärvsmöjlighet vid sidan av ombildningslagen Om hyresgästernas förvärvsmöjligheter enligt en företrädesordning – eller ett alternativt system – begränsas till att avse förvärv genom en kooperativ hyresrättsförening, förhindrar detta i sig inte hyresgästerna från att bilda en bostadsrättsförening och genom den förhandla med det kommunala bostadsföretaget om ett frivilligt övertagande. Med hänsyn till att priset för en bostadsrätt ofta är så högt att en bostadsrättsinnehavare gör en vinst på ombildningen, är en bostadsrättsförening – som vi redovisar i kapitel 4 – i många fall beredd att betala mer än någon annan förvärvare för den fastighet där medlemmarna i bostadsrättsföreningen har sina lägenheter. Ett kommunalt bostadsföretag kan därför förväntas vara särskilt intresserat av att sälja sina fastigheter till bostadsrättsföreningar; sådana försäljningar leder ju till större vinst. Hyresgäster som vill förvärva sitt hus genom en förening kan i allmänhet antas vara medvetna om detta. Det framstår inte som osannolikt att hyres- gästerna i många fall väljer att avstå från att göra en intresseanmälan genom en kooperativ hyresrättsförening för att i stället bilda en bostadsrättsförening och genom denna inleda direkta förhandlingar med det kommunala bostadsföretaget. Sker detta i större omfattning, motverkar det effekten av en företrädesordning eller ett annat system som gynnar kooperativa hyresrättsföreningar. Det är därför ett problem, låt vara att problemet kan vara olika stort på olika orter. Problemet är likartat det vi behandlar i kapitel 3. En lösning av problemet bör enligt vår uppfattning uppfylla vissa krav. Lösningen skall innebära att bostadsrättsföreningars förvärv försvåras. skall den stå i god överensstämmelse med den grundlagsskyddade förenings- friheten. Lagtekniskt bör den vara lättbegriplig och inte innebära införandet av något komplicerat regelverk. Skyldighet att kungöra en överlåtelse Det enklaste sättet att komma åt problemet är att förbjuda bostadsrättsföreningar från att bildas i hus som ägs av kommunala bostadsföretag eller att förbjuda bostadsrättsföreningar i sådana hus att förvärva huset. Sådana bestämmelser skulle emellertid, som vi finner i avsnitt 3.5.1, riskera att komma i konflikt med den grundlagsskyddade föreningsfriheten och även innebära andra nackdelar. Vid en rent juridisk bedömning anser vi oss därför inte kunna föreslå några sådana bestämmelser. Visserligen måste det i den samlade bedömningen av om ett förbud kan anses godtagbart även ingå överväganden av huvudsakligen politisk natur. Sådana överväganden ligger emellertid inte inom ramarna för de värderingar utredningen har att göra. Sammanfattningsvis kan vi därför inte föreslå något förbud. Skulle det vid en bedömning ur politiskt perspektiv övervägas att införa ett förbud, måste detta bli föremål för ingående över- väganden. Vi vill dock peka på möjligheten att i så fall begränsa ett förbud till vissa orter. En annan lösning på problemet skulle kunna vara att införa en tillståndsprövning vid en bostadsrättsförenings förvärv av fast egendom från ett kommunalt bostadsföretag. En sådan tillstånds- prövning existerar emellertid redan enligt 2 kap. lagen om allmän- nyttiga bostadsföretag, och att införa ytterligare en prövning med andra kriterier skulle enligt vår mening riskera att skapa ett komplicerat och svårbegripligt system. Dessutom framstår det som svårt att skapa nya kriterier som dels är snävare än kriterierna i 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag, dels är tillräckligt generösa för att inte innebära ett de facto förbud mot överlåtelse med de konstitutionella problem som redovisas ovan. Vi kan därför inte heller föreslå införandet av ytterligare en tillståndsprövning. En tredje lösning är att ändra kravet på en bostadsrättsförenings interna beslut att förvärva ett hus för ombildning av hyresrätt till bostadsrätt. förutsätter ett sådant beslut enligt 9 kap. 19 § bostadsrättslagen (1991:614) att hyresgästerna i minst två tredje- delar av de uthyrda lägenheter som omfattas av förvärvet har gått med på beslutet. En skärpning av detta krav – t.ex. till fyra femte- delar av de boende – skulle kunna öka sannolikheten för att hyres- gästerna väljer den säkra vägen att förvärva fastigheten genom en kooperativ hyresrättsförening inom ramen för en företrädes- ordning eller ett alternativt system i stället för att satsa på den mer osäkra möjligheten till förvärv genom en bostadsrättsförening. En sådan reglering kan emellertid kringgås genom att hyres- gästerna bildar två föreningar, låter den kooperativa hyresrätts- Skyldighet att kungöra en överlåtelse