sou · GRB372d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Blåmusslan är t.ex. enda filtrerande bottenart och blåstången är i stort sett dessa enda tångbältesbildande art. Dessutom är Östersjöarterna i flera fall genetiskt särpräglade, vilket gör det svårt att ersätta dessa bestånd om de skulle försvinna. är ett förhållandevis litet hav, men är som ett av värl- dens största brackvattenshav ekologiskt unikt. har ett förhållandevis litet vattenutbyte med och , vilket reglerar salthalten och andra viktiga fysikaliska processer. På grund av det begränsade vattenutbytet tar det att byta ut allt vatten i . Det innebär att det vi släpper ut i havet blir kvar där . har under årtusenden varit föremål för handel och kontakter, ett centrum för ett rikt kulturellt och politiskt utbyte. Då järnridån delade regionen tjänade miljööverenskommelser i som arena för dialog mellan öst och väst. Inom ramen för dessa överenskommelser bedrevs vetenskaplig samverkan som överbryggade de politiska skillnaderna och lade grunden för ett unikt arkiv med information om miljötillståndet. är ett innanhav med klart definierade geografiska och juridiska gränser (HELCOM:s definition av innefattar också och ). Därmed lämpar sig området väl för att övervaka aktiviteter och utsläpp, samt studera effekter och sam- band i den miljön. Dessutom finns en god institutionell bas att bygga på. Helsingforskonventionen är en heltäckande miljööverenskom- melse. Den omfattar de viktigaste folkrättsliga principerna och skyldigheterna för att skydda . Bland de viktigaste kan nämnas försiktighetsprincipen, principen att förorenaren betalar och skyldigheten att förhindra och utesluta föroreningar i havs- En ny förvaltning av havet Konventionen innehåller principer som beskriver parternas rättigheter och skyldigheter i allmänna ordalag. När det gäller kon- kreta skyddsåtgärder är det upp till konventionsparterna själva att ta beslut, men hänsyn måste tas till de allmänna principerna i kon- ventionen och de rekommendationer som HELCOM utfärdar. Konventionens stora brist är att HELCOM saknar den nödvän- diga befogenheten att fatta bindande beslut om detaljerade skydds- åtgärder. En revidering av Helsingforskonventionen föreslår att en revidering av Helsing- forskonventionen genomförs i syfte att omsätta ekosysteman- satsen i konkreta rättsliga principer. Trots det mångåriga samarbetet inom ramen för HELCOM och OSPAR har miljötillståndet i haven runt inte blivit bättre. Det mesta pekar mot att tillståndet om ett eller kommer vara detsamma eller sämre. Ändå har länderna genom konventionerna intygat sin fasta beslutsamhet att säkerställa möj- ligheten till naturligt återställande av den miljön och beva- randet av ekologisk funktion. Länderna tillkännager det innebo- ende värdet hos den miljön i Nordostatlanten och behovet att skydda denna på ett samordnat sätt (Prop. 92/93:237, Bilaga 2) är ett gemensamt ansvar. Dessutom inser de att skyddet och för- bättringen av miljö är en uppgift som inte effektivt kan genomföras enbart genom nationella ansträng- ningar utan även genom nära regionalt samarbete och andra lämp- liga internationella åtgärder(Prop. 92/93:237, Bilaga 1). På ett liknande vis skall länder eliminera föroreningar från diffusa källor genom främjande och genomförande av bästa miljöpraxis (Regel 2:8, bilaga III). Helsingforskonventionen omfattar skydd av vattenpelaren och havsbottnen, inbegripet de levande tillgångarna och den faunan och i övrigt (artikel 4). Fisk ingår naturligtvis i den faunan och Helsingforskonventionens möjligheter att ut- göra skydd bör utvärderas i förhållande till de begränsningar som den gemensamma europeiska fiskeripolitiken medför. Det är fast- ställt både i gemenskapens sekundärrätt och i praxis att trots gemenskapens ensamrätt till regleringen av fiske har En ny förvaltning av havet varje medlemsstat rätt att fastställa bevarandeåtgärder inom den egna ekonomiska zonen. Alla , utom , kommer att bli EU-medlemmar . Alla har inrättat en ekonomisk zon. Detta innebär att det inte kommer att finnas något fritt hav i när det gäller fiske. Ett gemensamt bevarande- beslut skulle således utestänga andra länder än från fiske i . Ett sådant beslut strider inte mot EG-rätten. När det gäller jordbruksåtgärder finns det inget som hindrar att vidtar omfattande åtgärder så länge åtgärderna är förenliga med nitratdirektivet inom EU. FN:s Havsrättskonven- tion förutser betydande möjligheter för kuststater att vidta åtgärder mot undermålig sjöfart. Det behövs en revidering av Helsingforskonventionen för att säkra ett hållbart nyttjande av havet. En ny förvaltning skall ha sin utgångspunkt i de biologiska systemen, grundad på ekosystem- ansatsen och genomföras med ett brett adaptivt tvärsektoriellt och internationellt tillvägagångssätt. aktiva medverkan i en ny förvaltning av är av vital betydelse, inte minst mot bakgrund av det hot mot miljön som en ökande rysk oljeexport utgör. kan konstateras att denna strategiska resurs är avgörande för möjligheter att nå sina ekonomiska och sociala målsättningar. Begreppet den nordliga dimensionen innefattar ett stort och varierande geografiskt område där bl.a. ingår. Dess mervärde ligger i den synergi och sammanhållning som den skapar genom de olika typer av verksamhet som genomförs av alla parter. I och med utvidgningen kommer den nordliga dimensionen kunna ge ett betydande bidrag när det gäller att föra unionens poli- tik gentemot de nya grannländerna framåt. Den strategi som används för finansiering och samordning i miljöpartnerskapet för den nordliga dimensionen kan tillämpas. Den nordliga dimensionen prioriterar bl.a. en förstärkt miljödi- alog mellan och med avsikt att övervaka och bekämpa föroreningar i hela regionen. Åtgärder för att komma tillrätta med kemikalier, långlivade organiska föroreningar (POP), tungmetaller, giftigt avfall och avfall från tätorter, som släpps ut i inrikes vatten- drag och prioriteras. En stärkt regional överenskom- En ny förvaltning av havet melse skapar förutsättningar för att främja politisk dialog och kon- kret samarbete med . Stärkt marint samarbete i regionen Genom att förstärka och utvidga Helsingforskonventionen kan de institutionella och politiska landvinningar som gjorts i regionen befästas. Syftet är att bygga upp ett så starkt och heltäckande skydd av miljö att ett fungerande ekosystem kan åter- skapas och en långsiktigt hållbar utveckling garanteras. Arbetet kan byggas på rekommendationer från HELCOM och inlemma IBSFC:s funktioner (eller en framtida för ) för styrning av fisket samt målen för uthål- lig utveckling inom ramen för Baltic 21. Därtill skulle EU-grun- dade åtaganden (Habitatdirektivet, den gemensamma fiskeripoliti- ken, relevanta delar av jordbrukspolitiken, ramdirektivet för vatten, rättsakter om skyddet av den miljön, sjöfart och sjösäker- het), (), Baltic Sea Regio- nal Project (BSRP), nätverket i av biosfärområ- den inom MAB-program (Man and the Biosphere), samt relevanta delar av ASCOBANS (avtal till skydd för småvalar i och ) kunna utvecklas för att utgöra delar av ett integrerat arbete till skydd av miljö. Den struktur som finns för observatörer till HELCOM bör utvidgas så att ett bredare deltagande möjliggörs. Ett Östersjöinitiativ skulle komma lägligt i tiden för att målmed- vetet stödja en integrerad marin politik och ett institutionellt till- vägagångssätt inom ramen för Europeiska unionen. I EU-kommis- sionens förslag till en gemensam marin strategi påpekas vikten av att införa ekosystemansatsen i förvaltningen av den miljön. I rådsslutsatserna till kommissionens förslag, som antogs av ministerrådet , betonas att gemenskapen i politiken för skydd av den miljön måste ta full hänsyn till regionala förhållanden för att kunna hantera de stora olikheterna hos de ekosystemen, bl.a. havsbottnar, flodmynningar och kust- områden, och att det är särskilt viktigt att tillämpa försiktighets- principen. Rådsslutsatserna pekar också på att det är nödvändigt att ta hänsyn till all mänsklig aktivitet som inverkar på den miljön eller som är kopplad till den miljön vilket kan inne- bära att den nuvarande politiken måste anpassas. En ny förvaltning av havet föreslår att omgående påbörjar ett arbete för att förbereda ett gemensamt initiativ av regerings- cheferna i , syftande till en revidering av Hel- singforskonventionen. Målsättningen är att regeringscheferna gemensamt tillsätter en aktionsgrupp för att utveckla förslag som syftar till en övergri- pande revidering av Helsingforskonventionen. Detta skulle kunna ge tillfälle att bana nya vägar i internationell rätt för att skydda sällsynta och ömtåliga ekosystem. Det krävs politiskt stöd från alla nationer i avrinningsområdet, ett löfte om långsiktiga åtaganden och en vilja att anslå medel. Deltagande från berörda aktörer, kartläggning av resurser, forskning, övervakning och framställning av informationsmaterial är viktiga faktorer som kommer att kräva finansiella resurser. förslag innebär att genom ett gemensamt bindande åtagande, grundat på en förstärkt Helsingforskonvention kan skapa en regional politisk kraft. Där- med kan den gemensamma europeiska fiskeripolitiken och de rele- vanta komponenterna i jordbrukspolitiken anpassas regionalt till känsliga miljö. ser som ett pilotområde för en ny förvaltningsstrategi och därför bör också arbetet utvärderas så att erfarenheter (positiva och negativa) kan överföras till andra havsområden, t.ex. inklusive . Det finns goda exempel på när angelägna frågor har blivit poli- tiskt prioriterade och detta har fått fart på det interna- samarbetet. När regeringschefernas uppmärksamhet har riktats mot specifika frågor har länderna förmått att kraftansamla och verkligen åtagit sig att lösa problemet. Vi beskriver här två exempel där det internationella samarbetet resulterade i beslut som inte hade varit möjliga utan det genombrott som den politiska prio- riteringen gav. En ny förvaltning av havet inbjöd statsministrarna i och sina kollegor från hela avrinningsområde till en miljökonferens i . Denna konferens resulterade i den nu historiska Öster- sjödeklarationen, i vilken regeringscheferna tillkännagav avsikten att utarbeta och genomföra ett gemensamt övergripande program för att återställa en sund ekologisk balans i . Program- met har blivit känt som Joint Comprehensive Programme (JCP). JCP utarbetades av en särskild aktionsgrupp i vilken alla länder och institutioner (däribland olika internationella utvecklings- och inve- steringsbanker) som varit företrädda i fanns med. JCP listade de 132 punktkällor, hot spots, som krävde speciella sats- ningar. Åtgärder och finansiering för att radikalt minska skadliga utsläpp från dessa togs fram. Programmet har nått stor framgång och har 50 av de identifierade punktkällorna kunnat strykas från listan. Task Force on Organized Crime in the Baltic Sea Region (Polis- samarbetet mellan de lagövervakande myndigheterna i Östersjö- regionen) Östersjösamarbetet med att bekämpa organiserad brottslighet startade . Det var inledningsvis ett traditionellt internatio- nellt samarbete med årliga möten, som inte gav något betydande resultat. Det var först när regeringscheferna vid i förde upp den internationella brottsbe- kämpningen på dagordningen som samarbetet verkligen tog fart. Vid toppmötet beslutades att en aktionsgrupp på hög nivå skulle etableras med personliga representanter för regeringscheferna. Bekämpning av organiserad brottslighet fick politisk prioritet vilket skapade förutsättningar för ett förstärkt och resultatinriktat samar- bete. Aktionsgruppen fick ett tydligt mandat med uppmaningen att föreslå lösningar och åtgärder samt att utan fördröjning börja genomföra dessa. En ny förvaltning av havet föreslår att förfarandet med rekom- mendationer inom Helsingforskonventionen ersätts av en pro- cedur för antagandet av juridiskt bindande beslut. Förslaget syftar till att skapa ett effektivt instrument till skydd för den miljön. Nedan lyfts ett antal förslag fram som exempel på hur fiske, sjöfart och övergödning kan hanteras inom ramen för en rättsligt förstärkt Helsingforskonvention. Konventionen kommer att skapa de förut- sättningar som krävs för att på allvar hantera problemen inom dessa områden. När det gäller luftburet kvävenedfall (som står för av belastningen) är förväntningen att det hanteras inom EU:s luftvårdsarbete. En zonindelning kommer vara nödvändig för att kunna göra avvägningar mellan ett hållbart nyttjande och skydd av den miljön. När det gäller miljögifter är det visserligen nödvändigt med gemensamma insatser runt men efter- som gifterna i också i stor utsträckning kommer från länder utanför regionen är det mer angeläget att arbeta inom EU och i globala konventioner för att minska spridningen, se mer om åtgärder mot gifter under avsnitt 5.3. Det finns ett antal principer från angränsade internationella mil- jööverenskommelser som är tillämpliga men i första hand skall grunder och principer från Havsrättskonventionen beaktas. I Havs- rättskonventionen anges en stats skyldigheter och rättigheter på havsrättsområdet och konventionen innehåller bland annat regler om havets indelning i vattenområden, staters jurisdiktion över dessa vattenområden och ett omfattande regelverk med bestämmel- ser till skydd för den miljön. Dessa bestämmelser till skydd för den miljön innehåller inga detaljerade skyldigheter. De skall istället omsättas i konkreta rättsåtgärder genom specifika avtal för varje havsområde med hänsyn till områdets särskilda behov. Detta tillämpas sällan , men utgör ett bra komplement till en förstärkt regional överenskommelse. Bland de viktigaste bestäm- melserna i Havsrättskonventionen är: Havsrättskonventionen del XII – Skydd och bevarande av den miljön, innehåller ett övergripande regelverk gällande det miljöskyddet. Genom denna del har konventions- En ny förvaltning av havet staterna åtagit sig att värna den miljön och att vidta åt- gärder för att reducera utsläpp som kan orsaka förorening. Havsrättskonventionen har en unik tvistlösningsmekanism. När en tvist om tolkningen av en konventionsbestämmelse uppstår, finns det alltid en instans som har behörighet att på initiativ av en part behandla tvisten och fatta ett för parterna rättsligt bindande beslut. Denna mekanism bör efterlikna bestämmelserna om biläggande av tvister i UNCLOS (del XV) eller andra mekanismer som har utvecklats inom vissa miljöområden t.ex. klimatförändring och inom WTO. Alla sådana mekanismer skall säkerställa en effektiv och snabb lösning av tvister och medge utrymme för interimistiska åtgärder. Det kan innebära ett krav på att en aktivitet som utgör ett potentiellt hot eller allvarlig skada på den mil- jön skall avbrytas i väntan på att tvisten är löst. Utöver Havsrättskonventionen bör principer från andra miljööver- enskommelser beaktas i tillämpliga delar, främst: Konventionen om biologisk mångfald. FAO:s uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske. Ramsarkonventionen om våtmarker av internationell betydelse. Global Programme of Action for the Protection of the from Land-Based Activities. föreslår att hela delas in i zoner där olika former av nyttjande tillåts: En kärna av skyddsområden där uttag av resurser inte skall ske. Ett större system av skyddade områden där vissa typer av brukande kan tillåtas. I all övrig marin miljö skall integrerad kustzonsplanering användas för att ta hänsyn både till brukare och miljö, i en- lighet med de principer för fiske, sjöfart och annan verksam- het som redovisas i detta betänkande. Att med en täckning av hela inrätta zoner med olika ni- våer av marint skydd är en av de viktigaste åtgärderna för att mini- En ny förvaltning av havet mera negativ inverkan på den miljön. Internationellt är olika typer av reservatsbildning en beprövad skyddsform. Det finns exempel på hur både antalet individer och artrikedomen av växter och djur ökar i områden där störande aktiviteter begränsas. Inter- nationella erfarenheter visar även att lokal acceptans för regelsy- stemet är av grundläggande betydelse för att skyddet skall vara effektivt och för att kostnaderna för övervakningen skall minime- ras. slutsats är att en zonering är ett väsentligt och viktigt steg för att nå målet med ett hållbart nytt- jande av hela ekosystem. Förvaltningen av regionen måste göras i ett helhetsperspektiv där planeringen utgår ifrån en definition av sådana områden som kräver starkare skydd och sådana där ett större nyttjande av de biologiska resurserna är möjlig. Ett system med en heltäckande zonering stämmer väl överens med utgångspunkten i stora ekosystem, där den biologiska mångfalden gynnas genom ett brett spektrum av åtgärder. Målet med en zonering är att återställa och bevara naturligt fungerande ekosystem, som ett hållbart nyttjande främjas. I finns en god grund för att inrätta zoner med omfattande skydd i strandstaternas territorialvatten. Grunderna för ett sådant skydd finns i HELCOM:s riktlinjer och nätverk av skyddade havs- och kustområden, Baltic Sea Protected Areas (BSPA) och i Natura områden. Det befintliga systemet måste dock utvecklas kraftigt och ges juridisk bärighet vad avser harmo- nisering av nationella skyddsåtgärder samt tillsyn av genomföran- det och sanktioner. Om detta sker har regionen förutsättningar att bli internationellt ledande när det gäller tillämpningen av globala överenskommelser. Som komplement till en heltäckande zonering kan det vara till hjälp att betrakta som ett sällsynt och känsligt ekosys- tem. Artikel 194 i havsrättskonventionen betonar behovet av skydd för sällsynta och känsliga ekosystem. Denna beteckning innebär emellertid inte någon omedelbar fördel men bör ses som ett instrument vid utveckling av den internationella rätten beträf- fande skyddsområden. En tillämpning av ekosystemansat- sen, i kombination med skydd av sårbara ekosystem kan stärka ställning när det gäller att åstadkomma förändringar eller stödåtgärder från länder utanför regionen vars aktiviteter inverkar på . Därtill skulle ett sådant initiativ En ny förvaltning av havet också kunna gynna möjligheter att vidta strik- tare åtgärder mot sjöfarten. Bekvämlighetsflagg och undermålig sjöfart i föreslår att inom ramen för en revide- rad Helsingforskonvention och genom samarbete med IMO bör följande minimikrav för sjöfartsstandard i fastställas: Alla hamnar skall ha utrustningar och anord- ningar för att omhänderta avfall, även oljehaltigt avfall. Krav på endast högkvalitativa tankfartyg för all farlig last in- klusive olja, inga anmärkningar från besök i tidigare hamnar (i och annorstädes), fartyg utrustade med transpondrar och/eller annan utrustning för kontroll och spårning (enligt Helsingforskonventionen, bilaga IV), och vara klassificerade av välrenommerade klassificeringssäll- skap. Farleder och trafikregler utformade så att känsliga områden undviks samt att skador från oljeutsläpp blir minsta möjliga om de skulle uppstå. Kontrollerat utsläpp av barlastvatten för att minimera sprid- ningen av främmande organismer. Inom ramen för samarbetet i HELCOM samordnas insatser för att borda, inspektera och uppehålla handelsfartyg som är misstänkta för brott mot nationella miljölagar. Oljetransporter och annan farlig last utgör ett ökande hot för den miljön, inte minst i . Havsrättskonvention ger i del XII stöd för relativt stränga åtgärder som kan vidtas när farty- gen ligger i hamn. kan utöva ett betydande infly- tande över sjöfarten och fartygens aktiviteter till sjöss genom till- trädesvillkoren till hamnarna. Det stärker ytterligare argumentet för att en regional samordning och inriktning av åtgärder skulle ha möjlighet att standardisera, förbättra och genomdriva bestämmel- ser i regionen. Detta skulle ge utökade möjligheter att vidta åtgär- der för att höja säkerheten inom sjöfarten i . antog FAO den s.k. International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal Unreported and Unregulated Fishing. Denna handlingsplan uppmanar staterna att stänga sina En ny förvaltning av havet hamnar för bekvämlighetsflaggade fiskefartyg, samt stänga sina marknader för produkter som fångats av sådana fartyg. Därtill uppmanar den staterna att avråda eller förhindra medborgare och näringsliv att äga, manövrera, chartra, arbeta eller på annat sätt göra affärer (t.ex. försäkra eller leverera proviant) med fiskefartyg under bekvämlighetsflagg. och har godkänt aktionsplanen. Problemet med bekvämlighetsflagg och undermålig sjöfart i bör hanteras på ett liknande sätt. Målsättningen är att inom ramen för HELCOM-samarbetet samordna insatser för att borda, visitera och uppehålla handelsfartyg som är misstänkta för brott eller hot om brott mot nationella miljölagar. Det kan medföra ett begränsat tillträde till hamnar och marknader för handelsfartyg och deras last om de seglar under bekvämlighetsflagg. Det kan även medföra begränsningar för företag som vill äga, chartra eller på annat sätt bedriva handel med fartyg som är registrerade i dessa län- der. I ett längre tidsperspektiv bör och övriga Östersjösta- ter arbeta för ett avskaffande av bekvämlighetsflaggningen för att komma till rätta med den obalans i rättigheter som f.n. råder mellan flaggstater och kuststater. I avvaktan på att detta sker bör ovanstå- ende förslag till åtgärder övervägas. föreslår ett tidsbegränsat undantags- tillstånd där den gemensamma Europeiska fiskeripolitiken sam- ordnas med en förstärkt Helsingforskonvention. föreslår ett totalt fiskestopp för alla bestånd utanför biologiskt säkra gränser i . har fångstkapaciteten i de flesta fiskevatten med god marginal överskridit den nivå där bestånden beskattas över sin produktionsförmåga. har därför nationell äganderätt hävdats genom att ekonomiska zoner upprättats och utvidgats och genom att samhället fastställt totala fångstkvoter (TAC) för flera av de kommersiellt viktiga arterna. För EU-med- lemsländerna har förfarandet överförts från nationell överhöghet till EU. En ny förvaltning av havet Dagens förvaltning av fisket i är inte långsiktigt håll- bart. Alltför stora fångstkvoter har fastställts och fiskeflottorna har inte anpassats till ekosystemets förmåga att producera fisk. Över- fiskning, fisk som kastas över bord, svartfiske och fritt tillträde är huvudskälen till överexploateringen i modernt fiske och till för- valtningens misslyckande. förslag till revidering av Helsingfors- konventionen skapar möjligheter att hantera åtgärder regionalt där den övergripande strategin skulle vara att fisken i första hand måste ses som en del av ekosystemet och först i andra hand som en resurs. Detta innebär att fiskbestånden inte får beskattas i så stor omfattning att fiskens funktion i ekosystemet påtagligt förändras. I de fall vi inte känner gränserna för när en påtaglig förändring för- väntas ske måste försiktighetsprincipen tillämpas. En samordning av EU:s fiskeripolitik med en reviderad Hel- singforskonvention bör kombineras med en analys av hur bristerna i beslutsstrukturerna och förvaltningen kan åtgärdas. Dessa slutsat- ser kan sedan användas för att komma tillrätta med problemen med fiskeriförvaltningen inom EU. Den viktigaste åtgärden i dagens beståndssituation är att minska fiskeridödligheten, dvs. den andel av fiskbestånden som fångas i fisket, så att beståndens produktionskapacitet inte reduceras. För torsken i finns beräkningar gjorda , som utgår från ICES bedömningar. Dessa visar att om torskfisket stoppas helt så kan ett torskbestånd inom biologiskt säkra gränser uppnås i , dvs. östersjöbestånden inte längre hotas av kollaps. En minskning av torskfisket , grundat på samma beräkningar, kan det ta upp till att nå samma nivå. I detta sammanhang är det också viktigt att framhålla att bestånden bör tillåtas växa till nivåer långt över den biologiskt säkra gränsen. Detta för att få upp bestånden till en sådan nivå att fiskens funk- tion i ekosystemet säkerställs och produktionen av fisk blir största möjliga. innebär dock en ständig anpassning till nya förutsättningar.