sou · GRB318d1 · 2004-01-01 00:00:00 — En förutsättning för att de generella organisatoriska standardförfarandena skall kunna tillämpas och fungera är emellertid att specifika ärenden kategori- seras och typologiseras såsom ett fall av viss typ som kräver en viss typ av agerande (i enlighet med en eller annan på förhand utarbetad standardrutin). Tjänstemännen vid organisationer är generellt sett angelägna om att ärenden och problem inte blir liggande alltför länge utan be- nämning och förslag till åtgärder. Huruvida en enskild tjänsteman, eller organisationen som helhet, bedöms som effektiv av dess led- ning är ofta beroende på i vilken takt man klarar av att handlägga ärenden. Arbetet med att bestämma vari ett enskilt ärende egentligen består och på vilket sätt det skall handläggas kan ibland ta stora tidsmässiga och intellektuella resurser i anspråk. Det sker dock ofta under mer eller mindre påtaglig tidspress. Arbetets uppläggning och genomförande bedömt ärende som inte låter sig pressas in i en på förhand ut- arbetad standardmall riskerar antingen att kategoriseras felaktigt (med alla de konsekvenser som följer härav) eller helt enkelt defini- eras såsom liggande bortom organisationens jurisdiktion. När ett ärende väl har erhållit en beteckning och klassificerats enligt en viss kategori av ärenden, och denna kategorisering accep- terats av ledningen, blir enskilda tjänstemäns agerande i ärendet i hög utsträckning låst. Med en viss kategorisering följer en bild dels av ärendet, dels av vad som bör göras, som i sin tur anger att en viss standardrutin skall tillämpas. Den antagna standardrutinen reglerar det fortsatta agerandet i ärendet. För att tjänstemännen skall kunna frångå den bild som skapats av ärendet och den standardrutin som följer därav, krävs att någon typ av ny information rörande ärendet inkommer. Om denna informa- tion kan visa att organisationens bild av ärendet på ett eller annat sätt är felaktig kan ärendet komma att omdefinieras och handläggas enligt en alternativ standardrutin. Det finns dock inget absolut samband mellan ny information och ett ändrat agerande i ett speci- fikt ärende. Såväl enskilda individer som organisationen som helhet håller gärna fast vid den bild eller sanning som antagits. Det finns en omfattande forskning kring kognitiva faktorer som på olika sätt kan påverka enskilda tjänstemäns mottaglighet för in- formation såväl under klassificerings- som implementeringsfasen av ett ärende. Information som strider mot djupt liggande uppfatt- ningar (mentala kartor), och bilder av problem (t.ex. av ideolo- gisk natur) riskerar att filtreras bort, medan information som ger stöd åt de egna uppfattningarna kan komma att framhävas (, 1976, , 1994). Man talar inom forskningen om kognitiva blockeringar (cognitive closure) mot information och företeelser som står i strid med den sanning som man förväntar sig att se (Lebow, 1981). Rör det sig därtill om information som står i strid med en upp- fattning vari tjänstemannen har investerat en hel del egen prestige, är risken desto större att han eller hon väljer att nedvärdera dess betydelse och värde (och , 1978). Råder en hög grad av konformism och låg toleransgrad mot oliktänkande inom gruppen av beslutsfattande tjänstemän finns risken för att information som strider mot vad som får sägas inom gruppen förbises och negli- geras (, 1973, och , 1990). Information som strider mot den antagna bilden riskerar således att sorteras bort eller bedömas som ovidkommande. Arbetets uppläggning och genomförande Med en organisations standardförfaranden, som ofta har ut- vecklats mot bakgrund av organisatoriska erfaren- heter, följer också en organisatorisk kultur som i hög grad präglar dess rekrytering av personal, vilka kriterier som avgör framgång och status hos medarbetarna inom organisationen, synen på vad den egna organisationen bör göra och inte göra, samt vad som skall definieras som ett intrång i den egna organisationens jurisdik- tion. Den organisatoriska kulturen präglar i sin tur medarbetarnas mentala kartor och dessa organisatoriskt betingade bilder kan komma att påverka deras uppfattning och rapportering om ett ärende. Med detta resonemang följer att handläggningen av ett ärende, åtminstone initialt under kategoriseringsprocessen (men ibland också senare), genomgår en formativ fas då ärendet ligger öppet för nya tolkningar och då nya sanningar eller bilder kan skapas. De formativa momenten är, av ovan angivna skäl, ofta inte längre än någon eller . De följs emellertid av perioder (som kan omfatta eller till och med år) varunder de sanningar eller bilder som skapats under det formativa momentet sätter sin prägel på såväl enskilda tjänstemäns tolkningar av inkommande information som hur utrikesledningen väljer att agera. Det är dock av stor vikt att notera att ett nytt formativt moment ingalunda måste betyda att alla tidigare sanningar (och därav följande standardförfaranden), som har emanerat från tidigare for- mativa moment, helt förkastas. Gamla sanningar och uppfattningar kan existera parallellt med nya sanningar som konstrueras i sam- band med nya formativa moment. Vissa tjänstemän kan komma att ansluta sig till de nya tolkningarna av problemet, medan andra tjänstemän av olika skäl kan välja att hålla fast vid den etablerade sanningen. Det finns skäl att hävda att fyra bilder av öde har satt sin prägel på den svenska utrikesförvaltningens och ut- rikesledningens handläggning av Wallenberg-ärendet. Var och en av dessa bilder tillkom under formativa moment och följdes av perioder (av varierande tidsutdräkt) då de påverkade och styrde såväl enskilda tjänstemäns tolkningar av inkommande information som hur utrikesledningen valde att agera (också i form av icke- agerande). Hur bilderna tillskapades, deras respektive innehåll och på vilket sätt de påverkade utrikesledningens agerande är föremål för in- gående analys i denna utredning. Arbetets uppläggning och genomförande Processen då underlag för utrikespolitiskt beslutsfattande kon- strueras och ställs samman är utsatt för förhållandevis fler felkällor än vad som är fallet vid motsvarande beredningsprocess för inrikespolitiska frågor. En viss stats myndigheter har helt enkelt inte samma möjligheter att införskaffa relevant beslutsunderlag bortom det egna landets gränser. Därtill kommer att tolkningen av den insamlade informationen förutsätter inte bara språkkunskaper, utan också kunskap och förståelse för den främmande statens politiska kultur, historia etc. Detta gällde naturligtvis desto mer för ett så slutet samhälle som det stalintida där inte bara utlänningars utan också sovjetmedborgares rörelsefrihet var starkt kringskuren. Informa- tionstillgången var i hög grad begränsad till vad som fanns att läsa i de partikontrollerade tidningarna. Samtalen med sovjetiska diplo- mater gav sällan något utöver detta. sändebud i –47, , skrev i en av sina depescher: Därtill kommer att tjänstemännen i det ryska utrikesministeriet ängsligt undvika varje slags allmänt resonemang. Icke ens Dekanozov, som dock anses intaga en stark ställning i partiet, tillåter sig några egentliga variationer av de officiella kommunikéerna. De flesta tjänstemän, från avdelningschefer och nedåt, våga för övrigt icke föra något som helst samtal utan att bredvid sig hava en tystlåten men uppmärksam anonym kontrollant (HP 1 Er, 2/9-1946). I en senare rapport skrev : därest man genom något mirakel skulle lyckas få tjänstemän i Narkomindjel [utrikeskommissariatet] eller andra ministerier att tala utrikespolitik, så skulle man icke få mycket annat till livs än vad man redan nu kan läsa i en tidskrift av typen [den sovjetiska tidskriften] [Novoje vremja] (HP 1 Er, 1/11-1946). skilde sig från andra löpande regerings- ärenden i så måtto att informationstillgången var strängt begränsad. Vid sidan av det stora antal vittnesmål som sedermera skulle komma fram var man för ärendets drivande i praktiken närmast helt hänvisad till den ytterst begränsade information man kunde få genom kontakt med sovjetiska diplomater. En fullständig analys av ärendets hantering förutsätter således också ett ingående studium av den diplomatiska kommunikationen mellan svenska och sovjetiska diplomater i ärendet. Det är nödvändigt att försöka fast- Arbetets uppläggning och genomförande ställa om och hur såväl svenska som sovjetiska diplomater upp- fattade motpartens signalering i ärendet. Också här finns en rad störningsfaktorer och felkällor värda att kort diskutera Störningsfaktorer vid tolkning av diplomatisk signalering Den diplomatiska kommunikationens signalering, i form av både verbal och icke-verbal kommunikation (t.ex. i form av allt från kroppsspråk till militära åtgärder) är inte sällan mångtydig. Medan mångtydighet i signaleringen mellan piloter och flygledning på en storflygplats skulle vara katastrofal, upplevs mångtydighet i den diplomatiska kommunikationen ofta som konstruktiv och kreativ. Det finns flera skäl till varför mångtydighet är ett önskvärt inslag i den diplomatiska dialogen. Härigenom kan staten bevara sin handlingsfrihet under hänvisning till att man aldrig sagt det mot- parten uppfattat (deniability), eller att motparten helt enkelt tolkat signaleringen felaktigt. Ett mångtydigt diplomatiskt språk öppnar därtill möjligheten att dölja oenighet och lägga grunden för ömse- sidigt godtagbara överenskommelser. Mångtydighet kan även för- orsakas av nödvändigheten att ta hänsyn till flera olika mottagare eller auditorier. Entydig signalering, som kan vara önskvärd gent- emot en kategori mottagare, kan ha katastrofala följder för sändarens relationer med andra kategorier mottagare. Spänningen mellan kraven på tydlighet och behoven av mång- tydighet medför att stora ansträngningar läggs ner på såväl sändandet som tolkningen av verbala och icke-verbala signaler. Allt stater och deras officiella representanter gör eller inte gör, allt de säger eller inte säger sänder signaler till omvärlden. Aktivitet eller inaktivitet, ord eller tystnad – allt förmedlar budskap som tolkas av andra stater, antingen sändaren vill det eller ej. Det bör dock noteras, att signalering inte nödvändigtvis implicerar avsiktlighet. Den tolkande parten kan uppfatta beteende som signaler, trots att detta inte varit avsändarens avsikt, och kan lägga in icke avsedda betydelser i de uppfattade signalerna. Det händer naturligtvis också att avsedda signaler över huvud taget inte uppfattas eller feltolkas av den tilltänkta mottagaren. (1990: 31) karakteriserar diplomater som intuitiva semiotiker – medvetna producenter och uttolkare av tecken. Enligt semiotiken är alla tecken godtyckliga. Deras inne- börd bygger på sociala konventioner. Innebörden finns inte in- Arbetets uppläggning och genomförande byggd i själva meddelandet utan skapas i den kommunikativa inter- aktionen, alltså under själva sändningsprocessen av tecknet . En förutsättning för att framgångsrik kommunikation skall kunna komma till stånd, är enligt semiotiker förekomsten av en gemensam förförståelse, eller ömsesidigt erkänd kod, en tolk- ningsgemenskap (Interpretationsgemeinschaft). Själva ordet kom- munikation kommer från det latinska verbet communicare, att gemensam-göra. Man kan säga, att den diplomatiska professionen tillhandahåller en gemensam kod eller tolkningsnyckel ämnad att möjliggöra och underlätta en framgångsrik kommunikation. Det ritualiserade diplomatiska språket och protokollära konventioner fyller just funktionen att skapa en gemensam tolkningsram och minimera missförstånden stater emellan. Icke desto mindre sker missuppfattningar vad gäller tolkningen av andra staters signalering. Dessa missuppfattningar betingas dels av de ovan angivna organisatoriska och kognitiva störnings- faktorerna, men dels också av det faktum att mellanstatlig signale- ring sker över kulturgränser med ibland starkt olikartade föreställ- ningar och associationsbanor. Ytterligare källor till misstolkningar, som man bör ta hänsyn till i studiet av diplomatisk signalering, är benägenheten att se mot- parten som mera planerande och samordnad än den i själva verket är. Stater vill gärna tillskriva motparten en grad av konsekvens, för- utseende och sammanhållning, som de egna erfarenheterna veder- säger. Det är lättare att se osäkerheten, inkonsekvenserna och kompromisserna när det gäller det egna landets beslutsprocess. Tolkningen av ömsesidig signalering kan också försvåras av de båda sidornas olika kommatering. På samma sätt som kommatering i en text markerar början och slut och ger struktur åt ett ordflöde, kan parterna ha olika uppfattning om vad som markerar början och slut, stimulus och respons, orsak och verkan i en händelsekedja. Sammanfattning: Den viktiga analysen av problemformulerings- fasen Den ideala beslutssituationen skulle karakteriseras av klart formulerade målsättningar, låg tidspress, full informationstillgång och en entydig signalering från den eller de främmande stater som berörs av de olika handlingsalternativens utkomst. Arbetets uppläggning och genomförande dock en annan. De många små delbeslut som tas av tjänstemän på låg- eller mellannivå under beredningsfasen, rörande hur inkommande information skall tolkas, hur värdlandets diplo- maters verbala och icke-verbala signalering skall förstås, vilken information som skall vidarebefordras uppåt i beslutshierarkin, samt hur denna information skall formuleras, står under påverkan av ett helt spektrum av felkällor eller störningsfaktorer. Den bild av ett problem som når beslutsfattarna har ofta passerat ett eller flera led inom en eller flera förvaltningsorganisationer, vilka har formulerat informationen i enlighet med den egna orga- nisationens språk, samt (möjligtvis) filtrerat bort information som tolkats som motstridig eller ointressant. Underlydande tjänstemän följer inte bara etablerade standard- rutiner i sin rapportering. De kan också ha personliga målsättningar som gör dem lyhörda för vad ledningen vill höra. Information som man vet att ledningen inte vill ha, kan komma att tonas ned till förmån för information som ger stöd åt ledningens bild av problemet och vad som bör göras. Utrikesledningen har därefter att bedöma om den egna förvalt- ningens bild av problemet är riktig, om förvaltningens berättelser om problemets orsaker, natur och eventuella följder bör utgöra grund för en viss typ av agerande, och vilket beslut som i så fall bör fattas med ledning av detta. Utrikesledningens och regeringens be- slutsfattare är härvid potentiellt sett lika utsatta för de ovan angivna störningsfaktorerna som tjänstemännen på låg- och mellannivå. Bör tjänstemän inkluderas i begreppet utrikesledning? Bör då agerandet av tjänstemän på låg- och mellannivå inom den svenska utrikesförvaltningen överhuvudtaget bli föremål för analys i en utredning om den svenska utrikesledningens agerande? Borde inte utredningen begränsas till en analys av de beslut som regeringen fattade på basis av given information från förvaltningen, utan att frågan hur denna information kom till regeringens bord analyseras? En sådan avgränsning skulle dock medföra att vi aldrig får veta om regeringens beslutsunderlag var behäftat med brister. Det skulle också medföra att vi riskerar att peka ut enskilda personer i den svenska utrikesledningen som ansvariga för en felaktig hand- Arbetets uppläggning och genomförande läggning och felaktiga beslut, utan att ta hänsyn till eventuella för- mildrande omständigheter. Man kan aldrig utgå ifrån att det har skett en helt störningsfri förmedling av underlag för beslutsfattande från enskilda tjänstemän till ledning och vice versa. Snarare måste en analys, också av age- randet i ett så specifikt fall som , ha som utgångspunkt att störning kan ha förekommit som på olika sätt kan ha påverkat det sammantagna agerandet. Det är av central betydelse för denna utredning att inte bara studera regeringens prioriteringar och val av handlingsalternativ, utan också att undersöka hur underlaget för dessa prioriteringar och handlingsalternativ konstruerades och presenterades av för- valtningen. De eventuella störningsfaktorer som påverkade kon- struktionen av den svenska utrikesförvaltningens bild av frågan , och dess uppfattning om vilka åtgärder som borde vidtagas för att komma till en lösning på denna fråga är av stor relevans. Det är nödvändigt att i begreppet utrikesledning inte enbart inkludera medlemmarna i regeringen, utan också inne- havarna av åtminstone de högsta chefsbefattningarna inom utrikes- departementet. I syfte att identifiera dessa krävs dock en kortare genomgång av departementets organisatoriska struktur. Det krigstida tar form Tiden efter präglades för del av genomgripande organisatoriska förändringar och täta chefs- byten. På grund av det oklara parlamentariska läget , med växlande majoriteter och svaga regeringar, kom –39 att ledas av hela tolv utrikesministrar. tillträdde som utrikesminister i Per samlingsregering. innehade denna post till , varefter han efter- träddes av . De täta chefsbytena till trots genomfördes omfattande föränd- ringar i departementets organisation . tillkallades sex sakkunniga med uppgift att utreda utvidgning och förändring av departementets organisatoriska struktur. Som ett resultat av denna utredning indelades departementet i fyra avdel- Arbetets uppläggning och genomförande ningar, en politisk-handelspolitisk avdelning vars ansvarsområde omfattade politik och handelsförhandlingar, en rättsavdelning som ansvarade för handläggningen av ärenden av juridisk natur, en sär- skild handelsavdelning som hade ansvar för insamling av informa- tion rörande handel och ekonomi, och en personalavdelning. Där- utöver fanns en pressbyrå (inrättad 1912), samt en särskild sak- kunnig i folkrätt – (Boheman, 1963: 125). Arkivet (som ansvarade för departementets arkivverksamhet samt bland annat säkerhetsfrågor, chifferkansliet och kurirtjänsten) hade inrättats som en egen avdelning (, 2000: 3). genomgick UD på nytt en omorganisation. Denna var dock av mer begränsad omfattning och ledde endast till att handels- avdelningen övertog alla frågor rörande handelsförhandlingar (som legat inom den politisk-handelspolitiska avdelningens juris- diktion). Den politiska avdelningen blev härefter helt fokuserad på politiska frågor (Boheman, 1963: 127-128). De fyra huvudavdelningarna hade sina respektive chefer med den formella titeln utrikesråd. I skriftväxlingen omnämns dock som regel t.ex. chefen för politiska avdelningen polchef, chefen för rätts- avdelningen rättschef osv. Pressbyrån och arkivet stod direkt under utrikesministerns närmaste man, departementets kabinettssekre- terare. De svenska sändebuden i andra länder betitlades minister eller envoyé. I ministerns frånvaro övertogs legationens ledning av närmast underlydande tjänsteman som därvid benämndes chargé daffaires. Nya principer infördes också vad gäller departe- mentets rekryteringspolitik, som blev mer inriktad på att beakta de sökandes reella meriter. Kabinettssekreteraren noterar i sina memoarer att grundlades den sam- arbetsanda, den frånvaro av byråkrati och den personalbesättning [som] var förutsättningen för att departementet skulle möta påfrestningar på ett helt annat sätt än det gjort under det första (Boheman, 1963: 128). Bland dem som rekryterades , och som sedermera med Bohemans ord fick bära bördan och stressen under världskriget, märks bland andra , , och (Boheman, 1963: 128). Dessa personer skulle, i större eller mindre Arbetets uppläggning och genomförande utsträckning, komma att spela viktiga roller vid handläggningen av . Boheman understryker att blev allt mindre byråkratiskt. Detta tog sig bland annat ut- tryck i att skriftväxlingen inom departementet minskade till för- mån för användandet av telefonen (Boheman, 1963: 131). var [] en liten organisation, vilket enligt min mening var en stor fördel. Vi kände varandra så väl att långa resone- mang sällan var nödvändiga och utbyte av skriftliga meddelanden oss emellan aldrig var erforderliga, vilket kanske var synd med hänsyn till den historiska forskningen, men i hög grad befordrande för effektivi- teten. Vi kunde alla lita på varandra (Boheman, 1964: 27). Såsom noterats av forskaren är det följaktligen svårt att finna interna UD-dokument som summerar målsättningar ex- empelvis rörande svenska åtgärder för att rädda förföljda judar i (, 1996: 76). Denna utredning lider under samma brist på interna dokument vari resonemang, målsättningar och prioriteringar i kontra övergripande målsättningar på exempelvis det politiska och ekonomiska området redovisas. Den förvisso omfattande skriftväxlingen mellan utrikes- departementet och dess utlandsmyndigheter får i stället tjäna som källa till information. Det finns dock skäl, såsom poäng- terar, att anta att just denna öppenhet och nära kollegialitet som uppges ha präglat relationerna mellan departementets anställda också avspeglar sig i instruktioner till utlandsmyndigheterna, i officiella skrivelser, handbrev och samtalsrapporter (, 1996: 78). Det fanns i praktiken fyra kommunikationskanaler som användes för utbyte av information inom utrikesförvaltningen. Legations- cheferna kunde skicka a) officiella skrivelser b) handbrev c) öppna telegram (i klartext, en clair) och d) telegram i chiffer (krypterade meddelanden). Officiella skrivelser kunde endast ställas till utrikes- ministern och kunde vara av väsentligen två typer. Legationschefen, eller den tjänsteman som i legationschefens frånvaro var ansvarig för legationens ledning, kunde avge en mer allmän lägesrapport rörande allt från religiositet till den politiska eller ekonomiska Arbetets uppläggning och genomförande utvecklingen i värdlandet, exempelvis på basis av tidningsartiklar eller samtal med diplomater, journalister och enskilda. Han kunde också ge en utförlig redogörelse för hela eller delar av samtal med en eller flera av värdlandets diplomater som företagits i syfte att vinna kunskap om värdlandets position i en viss specifik fråga. Det var sällsynt att beskickningschefen sände handbrev till utrikesministern. Handbrev på denna nivå avgick endast om inne- hållet betraktades som av synnerligen stor vikt. Det skall anmärkas att denna utredning inte har påträffat något handbrev rörande ärendet till utrikesministern. Däremot var handbrev vanliga på lägre nivå, t.ex. mellan lega- tionscheferna och de verkställande respektive biträdande cheferna vid . Ett möte mellan legationschefen och en representant för värdlandet rapporterades ofta i form av en officiell skrivelse till ut- rikesministern samt ett antal handbrev rörande olika specifika frågor ställda till berörda avdelningschefer. Standardförfaranden vad gäller struktur och innehåll i officiella skrivelser och handbrev Det är intressant att notera att formen på den sovjetiska rapporte- ringen från samtal skiljer sig från den svenska. De sovjetiska diplomaterna gjorde en uppteckning vari samtliga samtalsämnen som anförts under mötet berördes i ett sammanhang. De svenska diplomaterna tillämpade däremot endast undantags- vis metoden att i ett sammanhang avge redogörelse för . Istället upprättade man separata skrivelser och handbrev bestående av tematiskt orienterade utdrag ur samtalet som insändes till berörda avdelningschefer. Motpartens position i viktiga frågor, som behandlats i samband med ett möte, telegraferades ofta , i klartext eller i chiffer, till UD. Dessa mycket kortfattade redogörelser följdes därefter av mer utförliga skrivelser och hand- brev. I några enstaka fall förekom att somliga frågor endast inrapporterades i telegramform utan att följas varken av en längre samlad samtalsrapport, eller mer ämnesspecifik redogörelse. Sålunda skrev i sin officiella skrivelse av : hade jag halvannan timmes samtal med vice utrikeskommissarien , varvid jag med honom upptog ett stort antal frågor, be- träffande vilka jag redogör i olika rapporter (HP 1 Er, 12/12-1944). Arbetets uppläggning och genomförande