sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Översynen skall enligt Utredningens direktiv också ske mot bakgrund av de överväganden som har gjort i betänkandet om översynen av underrättelse- tjänsten (se SOU 1999:37). I Utredningens betänkande ges mot denna bakgrund en relativt utförlig beskrivning av den säkerhetspolitiska utvecklingen och konsekvenserna för underrättelsetjänsten såsom har återgivits bl.a. i de nyssnämnda propositionerna. Det ges också en relativt utförlig beskrivning av synpunkter på de uppgifter som skall fullgöras av underrättelsetjänsten. Som har framgått är uppgifterna i försvarsunder- rättelseverksamheten knutna till att ge underlag för bl.a. säkerhetspolitiska beslut. Säkerhetspolitiken är därvid en sammanfattande del av och benämning på de åtgärder som landets regering vidtar inom ramen för utrikes- och försvarspolitiken till skydd mot yttre hot mot landet och för att bevara landets fred och självständighet. Den svenska säkerhetspolitikens mål och inriktning blir därmed avgörande även för den grundläggande inriktningen av underrättelse- tjänsten och då också för FRA:s uppgifter såsom underrättelseorgan. bl.a. SOU 1999:37 s. 169 ff.) I de senaste försvarspropositionerna har det framhållits att omvälvningarna i den internationella miljön med det slut och ett slut på de tidigare stormaktsmotsättningarna har lett till omfattande förändringar i den säkerhetspolitiska omvärldssituationen. Ett nytt maktpolitiskt läge har uppstått inte minst i och i närområde. Ett ökande internationellt säkerhets- samarbete sker också bl.a. genom samverkan i fredsbevarande och humanitära åtgärder. I den säkerhetspolitiska diskussionen har det understrukits att även om risken för krig mellan stater, inom , numera framstår som avlägsen så har inte konflikter och kriser försvunnit ens från vårt närområde. Nya icke-militära säkerhetshot har också uppstått i omvärlden som både direkt och indirekt påverkar den svenska säkerheten och samhällsutvecklingen och som har föranlett att det svenska säkerhetsbegreppet måste vidgas. Därvid har det bl.a. hänvisats till terrorism, extremism, spridning av massförstörelsevapen, ekonomiska kriser och internationell grov kriminalitet samt hot mot den tekniska infrastrukturen i form av bl.a. sabotage m.m. mot tele- och datasystem. (Se bl.a. prop. 2001/02:11 ff. och prop. 2001/02:158 s. Det nya säkerhetspolitiska läget och ett vidgat säkerhetsbegrepp har ställt krav på en precisering av målet för och inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken. I försvarspropositionerna har det mot den bakgrunden påpekats att det också innebär nya förutsättningar för underrättelseverksamheten. Sålunda behöver en underrättelseverksamhet, vari FRA ingår, som mer än tidigare är inriktad mot att ge information för att belysa en vidgad säkerhetspolitisk hotbild, utan att därmed förlora i förmåga i fråga om traditionella uppgifter. Det har vidare framhållits i försvarspropositionerna att betydelsen av samordning mellan civil och militär säkerhetssyn samt säkerhetsverksamhet har ökat. såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv. Det senare inte minst i takt med att det internationella samfundet utvecklar förmåga till multifunktionella insatser. En sammanvägning av militär och civil underrättelseinformation måste enligt försvarspropositionerna alltid ske för att det skall föreligga ett mer fullständigt underlag för beslut och åtgärder i ett vidgat säkerhetspolitiskt perspektiv. Krav ställs därför enligt propositionerna på samarbete och en väl genomförd samordning mellan myndigheterna inom försvarsunderrättelseverksamheten och andra ansvariga myndigheter för att hantera en bredare säkerhetspolitisk bild. (Se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 242 ff. och bet. 2001/02:FöU2 s. Den nya säkerhetspolitiska situationen, målet för och inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken samt det vidgade säkerhetsbegreppets konsekvenser för underrättelsetjänsten har behandlats bl.a. i 1995 och samlade försvarsbeslut, s.k. kontrollstations- proposition (prop. 1998/99:74) och försvarsproposition. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 58 och 63, prop. 1996/97:4 s. 65, prop. 1998/99:74 s. 11, 65, 68 f. och 102 samt prop. 2001/02:10 s. 242 ff.) I den senaste budgetpropositionen (prop. 2002/03:1) har det i fråga om försvarsunderrättelseverksamheten framhållits att den säkerhetspolitiska tyngdpunktsförskjutning som har skett från traditionell militär förvarning och heltäckande operativ och taktisk förvarning mot strategiska och icke-militära underrättelser och den vidgade hotbilden bör fortsätta. Detta kräver enligt propositionen en intensifiering av det internationella samarbetet inom underrättelseområdet som bl.a. innefattar ytterligare ansträngningar att stödja svensk trupp och personal i fredsbevarande insatser. Vidare är det enligt propositionen av vikt att fortsätta att förändra och förbättra inhämtningsmetoderna och analyserna i syfte att öka relevansen i underrättelseproduktionen. En fördjupad samverkan mellan de s.k. försvarsunderrättelse- myndigheterna och andra underrättelseorgan utanför dessa (Säkerhetspolisen, Kriminalunderrättelsetjänsten, Tullens underrättelsetjänst m.fl.) bör enligt propositionen eftersträvas. (Se prop. 2002/03:1, Utgiftsområde 6, s.70 f.) 2.1.2Närmare om den nya säkerhetspolitiska situationen I 1995 och samlade försvarsbeslut, som omfattade perioden – 2001, konstaterades att säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge hade förändrats och förbättrats dramatiskt efter det slut. Det noterades att spänningarna i , som tidigare hade inneburit ett hotfullt skede i , hade minskat liksom det tidigare starka öst-västperspektivet, som i högsta grad hade gjort sig säkerhetspolitiskt gällande. Den tidigare koncentrationen i på frågan om invasionsförsvar med beredskap mot angrepp var borta. Det konstaterades vidare att det hade vidtagits och även fortsättningsvis skulle vidtas ett antal åtgärder i de världspolitiska sammanhangen för en ytterligare avspänning mellan öst och väst för att undanröja konfliktrisker bl.a. genom olika avtal inom ramen för NATO, Europeiska Unionen (EU) m.fl. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 24 ff. och prop. 1996/97:4 s. 28 f. och 33 ff.) I det samlade försvarsbeslutet framhölls, som tidigare nämnts, att även om risken för krig mellan stater, i varje fall i , framstod som avlägsen så hade nya säkerhetshot uppstått. Den nya säkerhetspolitiska situation, som hade inträtt efter det slut, hade enligt försvarsbeslutet medfört att ett bredare spektrum av tänkbara hot, risker och påfrestningar mot samhället måste kunna besvaras. Genom försvarsbeslutet skulle en militärt inriktad försvarspolitik ges en ändrad inriktning och understödja och garantera säkerhetspolitiken i stort. Det hänvisades till att inre väpnade konflikter på olika håll i världen orsakades av såväl politiska som etniska, religiösa, ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Ytterst utgjorde dessa konflikter enligt försvarsbeslutet ett hot mot den gemensamma säkerheten. Hotbilden uttrycktes, som redan har framgått, i bl.a. försörjningskriser, ekologiska obalanser, migrationsrörelser, nationalism, etniska och kulturella konflikter samt terrorism. Det pekades vidare mer allmänt på att den fördjupade integrationen och den ekonomiska och tekniska utvecklingen hade ökat sårbarheten och risken för störningar i samhället. (Se prop. 1995/96:12 s. 30 f., 37 och 43; jfr. beredningens rapport och svensk säkerhetspolitik, Ds 1996:51 s. Som särskilda hot och risker framhölls försvarsproposition att tillgången till massförstörelsevapen kunde komma att vidgas, bl.a. till följd av bristande civil och militär kontroll över kärnavfall, kärnvapen och vapenplutonium. Risken för spridning av kärnvapen, men också biologiska och kemiska vapen, gällde enligt försvarspropositionen inte bara till stater utan även till organisationer och enskilda aktörer. (Se prop. 1995/96:12 s. Vidare har det hänvisats till att potentiella mycket allvarliga miljöproblem framför allt i vårt närområde kan uppstå till följd av förekomsten av och bristande kontroll över kärnkraftsverksamhet och kärnavfallshantering. försvarsproposition framhölls att utvecklingen inom informationsteknologiområdet kan få allvarliga följder för samhällets sårbarhet på grund av att den snabbt växande informationsteknologin påverkar samhällsstrukturen på ett stort antal områden. Hot mot t.ex. tele- och datorsystem i form av påverkan, desinformation, störningar eller avbrott kunde enligt propositionen få förödande konsekvenser för bl.a. kommunikation av olika slag, el- och livsmedels- försörjning, ekonomiska transaktioner, myndighets- information och nyhetsförmedling. (Se prop. 1996/97:4 s. 174 f.; jfr. Ds 1996:51 s. försvarsproposition, som omfattar , har det framhållits att en för grundläggande positiv säkerhetspolitisk situation vad avser militära hot består. bedömning att ett invasionshot inte ter sig möjligt , förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga, har enligt propositionen endast förändrats marginellt och i den meningen att hotet nu ter sig mer avlägset. går det emellertid inte enligt propositionen att på utesluta att ett omfattande militärt hot kan växa upp igen, vilket då måste kunna bemötas. (Se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 33 f.) försvarsproposition framhålls att den nya säkerhetspolitiska situationen och fram till nu präglas av behovet av en vidgad säkerhetspolitisk syn. Hot om väpnat angrepp av traditionellt slag har avtagit. Däremot kan konflikter av annat slag uppstå som innebär att stater och i ökande utsträckning även andra aktörer i form av politiska eller religiösa grupper, brottsliga organisationer m.fl. kan utöva hot och påtryckningar i en sådan omfattning att det får säkerhetspolitisk relevans. Sålunda kan det inte uteslutas att mer begränsade angrepp, med olika påverkansmedel, kan riktas mot landet t.ex. i samband med en kris som utvecklas ur omvärldsläget. Syftet kan vara att störa landets samhällsfunktioner eller att påverka landets agerande nationellt eller internationellt. Det har pekats på att beslutsfattare kan påverkas av hot om våld och skadegörelse mot landet, särskilt med nukleära, biologiska eller kemiska medel. Den snabba tekniska utvecklingen medför också att nya typer av vapen eller ämnen kan komma att användas som medel. Risken för spridning av dessa medel eller vapen gäller inte bara stater utan de kan användas och te sig attraktiva också för enskilda t.ex. terroristgrupper. bl.a. SOU 1999:37 s. 188 ff., prop. 1998/99:74 s. 53 f. och prop. 2001/02:158 s. 17 f.) I diskussionerna om innebörden av ett vidgat säkerhetsbegrepp har det även framhållits att ekonomi, näringsliv och handel väger allt tyngre i de internationella relationerna och har därmed fått ökad säkerhetspolitisk betydelse. Plötsliga och allvarliga förändringar av samhällets normala funktioner kan ske på grund av ekonomiska hot och utrikespolitiska spänningar i form av t.ex valuta- och räntespekulationer, störningar i utrikeshandeln på grund av oro på råvarumarknader eller finansiella marknader eller i handelsavtal m.m. Det har pekats på att ekonomiska svårigheter eller en kris i ett land eller en region snabbt kan få globala ekonomiska konsekvenser och innebära politiska problem och även kris av säkerhetspolitisk art i andra länder. (Se bl.a. Försvarsberedningens rapport säkerhets- politik i ny omvärldsbelysning Ds 1989:9 s. 19 f., prop. 1998/99:74 s. 18 och prop. 2001/02:10 s.17 f.) Krav behöver därför ställas på förvarning för snabba, effektiva och samordnade åtgärder från statsmakternas sida. I diskussionerna om det vidgade säkerhetsbegreppet har också de tekniska infrastruktursystemens betydelse för medborgarnas livsbetingelser och ett fungerande samhälle allt mer betonats. Teknisk infrastruktur såsom elförsörjning och telekommunikationer m.m. spelar en allt viktigare roll för att samhällets vitala funktioner skall kunna upprätthållas. Det har hänvisats till att snart sagt alla samhällsfunktioner är beroende av informationsteknologin. Hot mot infrastruktur- systemen kan därför få mycket allvarliga konsekvenser och kan, som det har framhållits bl.a. försvarsproposition, ytterst också få en säkerhetspolitisk dignitet. (Se prop. 2001/02:10 s. Det har vidare bl.a. försvarsproposition pekats på att de senare årens informationstekniska utveckling har givit utvidgade möjligheter att påverka infrastruktursystemen och därmed utsätta samhället för allvarliga skador till betydligt lägre kostnader än mer traditionella medel. Det har inneburit en risk och möjlighet även för att svagare icke-demokratiska stater eller terrorister och kriminella grupper kan utnyttja informationstekniken på ett sätt som innebär ett säkerhetshot och det kan göras oavsett var i världen dessa aktörer befinner sig. De informationssystem som används och som är sårbara för intrång, spionage och förstörelse kan således utsättas för angrepp även från små aktörer. Gränserna för vad som skall betraktas som egentliga säkerhetspolitiska frågor i dessa sammanhang och vad som skall ses som frågor om enskild IT- säkerhet kan i och för sig vara flytande. De IT-relaterade hoten som kan riktas mot samhällets informationssystem kräver emellertid allt större uppmärksamhet. I försvarspropositionen har det också betonats att det öppna moderna samhället har blivit allt mer sårbart genom sitt beroende av informationsteknik, på ett stort antal områden som utgör en absolut grund för fortsatt utveckling av ekonomi och välfärd. (Se prop. 2001/02:10 s. 34 f. och prop. 2001/02:158 s. 18 och 103 ff.) 2.1.3Mål för och inriktning av den svenska säkerhetspolitiken enligt regeringens propositioner och beslut I olika försvarsbeslut har det framhållits att svensk säkerhetspolitik ytterst syftar till att bevara landets fred och självständighet. Det av bl.a. i samband med 1995 och samlade försvarsbeslut fastställda målet för och inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken är mot den bakgrunden att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att – såsom enskild nation och i samverkan – kunna utveckla vårt samhälle. Målet och inriktningen har såväl en nationell som en internationell dimension. (Se prop. 1995/96:12 s. 39 f.) Den nationella målsättningen för säkerhetspolitiken innebär enligt 1995 och försvarspropositioner att skall kunna möta militära och andra hot som direkt berör landet. Svårast bland dessa hot är väpnade angrepp riktade mot landets frihet och självständighet. Den nationella målsättningen och inriktningen innebär emellertid också enligt propositionen att ha förmåga att förebygga och hantera situationer överhuvudtaget om dessa kan innebära svåra nationella påfrestningar och risker. Det gäller således förhållanden som, utan att direkt hota landets fred och självständighet och därmed inte utgör ett militärt hot, ändå kan innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp. Den säkerhetspolitiska målsättningens internationella dimension innebär enligt 1995 och försvars- propositioner att i ett brett deltagande och samverkan med andra länder aktivt skall verka för ökad fred och säkerhet. Det skall ske genom ett säkerhetsfrämjande samarbete med andra länder och genom fredsfrämjande och humanitära insatser. Det säkerhetsfrämjande samarbetet syftar till och skall vara inriktat mot att upprätthålla respekten för mänskliga rättigheter, hantera motsättningar inom ramen för en internationell rättsordning och minska risken för att mellanstatliga eller inomstatliga konflikter skall uppstå. Samarbetet sker i första hand med andra än militära medel och berör bl.a. frågor om nedrustning och andra förtroendeskapande åtgärder för att skapa stabilitet och säkerhet. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 39 f. och 1998/99:74 s. 49 och 77 f.) Den fredsfrämjande och humanitära verksamheten syftar enligt 1995 och försvarspropositioner till att i internationell samverkan hantera situationer när internationell fred och människors och samhällens säkerhet hotas. Den fredsfrämjande verksamheten omfattar konfliktförebyggande åtgärder, fredsbevarande insatser och fredsframtvingande insatser, som i allmänhet innefattar att militära medel kommer till användning. sker främst med civila medel för att bistå människor som drabbas av konflikter eller andra extraordinära situationer. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 39 f. och 1998/99:74 s. 49 och 77 f.) I den senare s.k. kontrollstationspropositionen (prop. 1998/99:74) och i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) konstaterade regeringen att den positiva säkerhetspolitiska utvecklingen fortsätter. Regeringen påpekade vidare att de stora säkerhetspolitiska förändringarna hade medfört att en frigörelse kunnat ske från den tidigare dominerande militärpolitiska inriktningen. Det säkerhetspolitiska intresset skulle i stället i enlighet med 1995 och försvarspropositioner fokuseras på en mer mångfacetterad bild av tänkbara yttre hot och risker mot landets säkerhet. Det framhölls att hanteringen av svåra påfrestningar i samhället måste inriktas på och beaktas inom ett flertal samhällssektorer. Det angavs särskilt att spridningen av massförstörelsevapen måste bevakas i ökad utsträckning och att IT-relaterade hot måste uppmärksammas på stor bredd såväl inom totalförsvaret som inom annan samhälls- verksamhet. I sistnämnda sammanhang påpekades att brotts- och terroristorganisationer kan vara minst lika aktuella och farliga angripare eller aktörer som stater. (Se prop. 1998/99:74 bl.a. s. 52 f. och 57 ff. samt prop. 1999/2000:30 bl.a. s.13 och 30 ff.) I den senaste försvarspropositionen (prop. 2001/02:10) har regeringen som följd av den internationella utvecklingen dragit följande slutsatser rörande mål och inriktning för svensk säkerhetspolitik. En första slutsats är att den grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen består och att ett invasionshot ter sig avlägset. Svensk säkerhetspolitik måste dock även fortsättningsvis syfta till att skapa förmåga att bemöta olika former av väpnade angrepp men i övrigt inriktas mot andra säkerhetspolitiska hot t.ex. terroristhot, IT-relaterade hot och hot med nukleära, biologiska och kemiska stridsmedel. Bättre förutsättningar skall således enligt försvarspropositionen ges för att hantera hot som inte är väpnade angrepp i strikt folkrättslig bemärkelse och som även kan utföras av andra aktörer än stater och med avancerade metoder och vapen. Händelserna i har enligt propositionen tydligt visat på behov av att utveckla förmåga i dessa avseenden. (Se prop. 2001/02:10 s. En andra slutsats tar sikte på svenskt deltagande vid internationell krishantering. De hot och risker som är förknippade med instabilitet och kriser eller öppna konflikter i omvärlden, föranleder enligt försvarspropositionen satsningar i form av olika stödåtgärder eller direkta internationella insatser av säkerhetsfrämjande natur eller fredsfrämjande och humanitär karaktär. Det gäller bl.a. deltagande i civil och militär krishantering i samverkan med andra stater. Även i dessa sammanhang har enligt försvarspropositionen en vidgad säkerhetssyn aktualitet och omfattas av den svenska säkerhetspolitiska målsättningen. (Se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 34 ff.) En tredje slutsats tar enligt försvarspropositionen sikte på de tekniska infrastruktursystemens fundamentala betydelse för medborgarnas livsbetingelser och ett fungerande samhälle. Hot mot systemen kan enligt försvarsbeslutet få allvarliga konsekvenser och därmed också en säkerhetspolitisk dignitet. Skyddet av samhällsviktig infrastruktur är därmed enligt propositionen av väsentlig betydelse för den nationella säkerheten och hot måste därför bemötas. försvarsproposition har det också pekats på att säkerhetspolitiken i andra länder har vidgats och att det är ett mål och en inriktning att även ta hänsyn till tänkbara risker, hot och svåra påfrestningar på samhället inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp. I propositionen hänvisades till (se prop. 1995/96:12 s. 31) att de flesta länder hade omdefinierat sin syn på det säkerhetspolitiska läget och synen på säkerhet. Den huvudsakliga inriktningen tog därvid enligt propositionen och som framgår nedan av avsnitt 3 sikte på ett vidgat säkerhetsbegrepp. En alltmer allmänt accepterad del i säkerhetsbegreppet var därvid säkerhetspolitiska hot och risker av gränsöverskridande karaktär. SOU 1999:37 s. 128 ff.) 2.1.4Konsekvenserna för underrättelsetjänsten av den säkerhetspolitiska situationen Genom ett beslut, som statsmakterna fattade om den militära underrättelsetjänsten och som präglades av det säkerhetspolitiska läget under , angavs vissa grundläggande principer och riktlinjer för tjänsten. Målet för verksamheten skulle enligt principbeslutet vara att klarlägga främmande makters militära förhållanden och handlings- möjligheter och bedöma den militära händelseutvecklingen. Underrättelsetjänstens huvudsakliga uppgifter enligt principbeslutet var att fortlöpande ge underlag för beslut om försvarsmaktens beredskap – förvarningsfunktionen – och att förse försvarsmaktens ledning med underrättelser, som hade betydelse för krigsplanläggning och långsiktsplanering av försvaret. Enligt principbeslutet skulle den militära underrättelsetjänsten emellertid också ha en vidare säkerhetspolitiskt inriktad underrättelseuppgift. Sålunda skulle det vara tjänstens uppgift att fortlöpande ha den normala verksamheten i främmande länder klar för sig, så att iakttagelser om förändringar där kunde säkerhetspolitiskt bedömas mot en riktig bakgrund. (Se bl.a. prop. 1975/76:189 s. 35 f., 74 f. och 86 f. samt bet FöU 1975/76:40 s. 3 f. och 14.) Genom försvarsbeslut angav statsmakterna mot bakgrund av den ändrade omvärldssituationen efter det slut inriktningen av säkerhetspolitiken (utrikespolitiken och försvarspolitiken) och totalförsvarets utveckling för perioden –1997. Beslutets säkerhets- politiska målsättning innebar relativt stora förändringar inom försvaret som även berörde den militära underrättelsetjänsten (se prop. 1991/92:102 s. 126 f.). I propositionen till försvarsbeslutet angavs att underrättelsetjänsten spelar en viktig roll för utformningen av försvars- och utrikespolitik och att verksamheten hade att förse regeringen, försvaret och vissa andra myndigheter med underlag för bedömningen av den allmänna utrikes- och försvarspolitiska utvecklingen. 1995 och försvarspropositioner innebar ändrade förhållanden för den militära underrättelsetjänsten. Det angavs att den starkt begränsade risken för angrepp mot hade minskat betydelsen av den tidigare traditionella och huvudsakliga uppgiften för underrättelsetjänsten att i ett kortsiktigt perspektiv ge förvarning om invasionshot mot landet grundade på militära indikationer. Det framhölls att om det trots allt skulle utvecklas en situation som innebär att ett angreppshot utvecklas så bör vi få en betydande politisk förvarning De internationella kontakterna och tillgången på information gav enligt försvarsproposition större möjlighet än tidigare att varsebli och värdera hotande utvecklingar i omvärlden. En anpassning av försvarets krigsduglighet till de nya säkerhetspolitiska förhållandena krävde enligt propositionerna särskilda insatser inom underrättelseområdet. (Se bl.a. prop. 1995/96:12 s. 30, 41 och 48.) I 1995 och försvarspropositioner anfördes att underrättelsetjänsten i det nya säkerhetspolitiska läget fortsättningsvis hade att lägga vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom de politiska, ekonomiska och militära områdena av betydelse för landets säkerhet. Underrättelsetjänsten skulle inriktas mot att ge underlag för beslut om att vid behov och i ett vidare säkerhetspolitiskt perspektiv anpassa totalförsvarets förmåga. Det borde enligt regeringen ankomma på Försvarsmakten att se till att det finns en tillräcklig organisation och kapacitet för detta. (Se prop. 1995/96:12 s. 63 och 1996/97:4 s.