sou · GRB3104d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Antalet fastigheter som kan användas som verkstäder för framför allt det lätta fordonsunderhållet är begränsat och Jernhusen är den dominerande förvaltaren av sådana fastigheter. Problemet är att Euromaint redan hyr dem, några för en relativt , och kan därmed styra tillgången på lämpliga fastigheter för andra under- hållsleverantörer. Naturligtvis skulle andra underhållsleverantörer kunna bygga nya egna verkstadsfastigheter, men det är endast i undantagsfall ekonomiskt försvarbart och dessutom tar det tid innan sådana kan stå klara. Ett särskilt problem i det sammanhanget är möjligheten att få tillgång till lämplig mark för sådana byggnationer, alltså sådan mark som ligger i direkt anslutning till befintliga järnvägsanlägg- ningar (se även kapitel 6). Järnvägsmaterieltillverkaren har vänt sig till mig för att redovisa sin syn på praktiska problem som kan drabba också en så resursstark aktör som om man har ambitioner att etablera sig på marknaden för underhåll av järnvägsfordon. Det överskuggande problemet är enligt tillgången till lämpliga verkstadsfastigheter. I ett fall, nämligen det underhåll man utför på vissa av använda fordon, har man haft möjlig- het att utnyttja en egenägd anläggning i . I övrigt hyr i andra hand verkstadslokaler av Euromaint som enligt sagt upp dessa andrahands- uthyrningsavtal fr.o.m. årsskiftet 2003/04 trots att det, enligt , i många fall finns bevislig kapacitet att även efter detta hysa in även i de aktuella lokalerna. Även har till mig antytt liknande problem i en av Jernhusen förvaltad verkstadslokal i . Jag har dock ingen insyn i skälet bakom uppsägningarna, varför jag inte kan uttala mig om huruvida dessa var rättmätiga eller inte. Uppsägningarna av andrahandskontrakten innebär stora problem för som enligt egen utsago, i åtminstone ett fall, har förlorat underhållskontrakt av denna anledning. Ett exempel på bra samarbete är att liksom tillsammans med Euromaint har var sitt förstahandskontrakt för av Jernhusen ägda verkstadslokaler i . Enligt de signaler som nått mig är parterna på plats relativt nöjda med hur samarbetet fungerar. 8.4.1Swedcarriers koncernförhållande till Euromaint och Jernhusen Swedcarrier framhåller i sin senaste årsredovisning att det är natur- ligt att börja se över behovet av nuvarande koncernfunktion och Swedcarriers roll i den framtida ägarstyrningen. Ägaren, dvs. staten genom , har mot denna bakgrund beslutat att avveckla koncernfunktionen i sin nuvarande form och ett beslut om Swedcarriers framtida roll kommer troligtvis att fattas . Huvudalternativet i detta arbete är att fullständigt separera verksamheterna i Euromaint och Jernhusen utan samord- ning alternativt att bibehålla koncernstrukturen men med en kraf- tigt reducerad koncernfunktion. Med tanke bl.a. på att konkurrenter till Euromaint har ifrågasatt huruvida det är lämpligt att Euromaint indirekt genom sitt kon- cernförhållande till Jernhusen har, eller kan ha, ett inflytande i det begränsade beståndet av fastigheter som kan användas som verk- städer för tågunderhåll i förordar jag starkt att arbetet genomförs i enlighet med det tänkta huvudalternativet. När det är fullt ut genomfört bör förutsättningarna för att etablera konkurre- rande verksamhet till Euromaints underhållsrörelse väsentligen ha förbättrats. 8.4.2Möjligheter att uppnå konkurrens på marknaden för fordonsunderhåll Diskussionen som fördes inför SJ:s bolagisering att betrakta bl.a. som en del av Euromaint som skulle kunna skiljas av måste nog ses som överspelad. Skälet till detta ligger i att alla de konsoliderade dotterbolagen till Euromaint, dvs. TGOJ, RPL och Trainmaint, har så pass tydliga specialiserade roller att spela i Euromaints värdeskapande kedja att en eventuell fragmentisering av Euromaint inte skulle bidra till en effektivitetsvinst utan tvärtom en risk för effektivitetsförlust. Om en fragmentisering av SJ Teknik hade genomförts i ett tidigare skede hade den möjligen kunnat bidra till att skapa förutsättningar för en mer konkurrensutsatt for- donsunderhållsmarknad i . Det kan dock inte hindra att det i vissa fall skulle kunna vara motiverat att bryta ut enskilda delar av Euromaints verksamhet, t.ex. på det vis som delar av TGOJ AB:s2 verkstadsrörelse övertagits av TGOJ Trafik AB3. Staten har i kombinationen som ägare och transportpolitiker ett stort ansvar att dels undvika att de ägda bolagen utnyttjar sin dominerande ställning, dels att aktivt medverka till att skapa gynn- samma förutsättningar för konkurrerande företag att etablera sig på marknaden. Staten har begränsade förutsättningar att genom ägaråtgärder i Euromaint bidra till en ökad konkurrens för fordonsunderhåll. Om staten i sin transportpolitiska roll har ett intresse av att skapa en konkurrenssituation för fordonsunderhåll kan man där- emot använda sitt ägande av Jernhusen på ett aktivt sätt för att skapa förutsättningar för konkurrenter till Euromaint att etablera sig. 2TGOJ AB är ett tidigare dotterbolag till . 3TGOJ är ett dotterbolag till Av den anledningen föreslog jag också i min tidigare nämnda rapport bl.a. att Jernhusen bör betraktas som ett företag med sär- skilt samhällsintresse där ägarkraven bör underkastas transport- politiskt motiverade krav på verksamheten. Nödvändiga instruk- tioner som speglar detta förhållande bör därför uttryckas i bolags- ordningen och i riktlinjer till företaget. Dagens situation där en leverantör, Euromaint, i praktiken har ensamrätt till befintliga verkstäder medan övriga leverantörer måste finansiera stora investeringar eller ställa upp på Euromaints villkor gör att förutsättningarna för ökad konkurrens på underhållsmark- naden är liten. Detta i sin tur resulterar troligen i onödigt höga kostnader för fordonsunderhåll som missgynnar järnvägssektorn totalt sett. För att få till stånd fungerande konkurrens för lätt underhåll vore det önskvärt att samtliga leverantörer bereddes tillgång till de av Jernhusen förvaltade trafiknära verkstäderna. Detta kan innebära problem med redan ingångna hyresavtal mellan Jernhusen och Euromaint. Att det är möjligt för flera underhållsleverantörer att samsas med olika åtaganden i samma verkstadsfastighet visar det nämnda exemplet från . För att få belyst i vilken mån det finns över- kapacitet även i andra verkstäder än i föreslår jag att Jern- husen tar initiativ till en partsgemensam kapacitetsstudie av Jern- husens bestånd av verkstadsfastighetslokaler. Det som ovan nämnts gäller framför allt det lätta trafiknära underhållet. För det tunga underhållet (revisioner, stora reparatio- ner, m.m.) är verkstadsproblematiken inte densamma, eftersom fordonen då som regel hursomhelst behöver tas ur trafik var- vid transport till lämplig verkstad inte är så kritisk. För det tunga underhållet kan de olika aktörerna mycket väl ha sina egna verkstä- der som man har ensam tillgång till eftersom detta också kan vara ett konkurrensmedel. I fall verkstaden för tungt underhåll är lämp- ligt placerad för något uppdrag för lätt underhåll kan det dock vara lämpligt att öppna upp den för det ändamålet i enlighet med ovan. Det finns flera möjligheter att säkra tillgången till Jernhusens trafiknära verkstadsfastigheter. En sådan möjlighet är att tillgången regleras med tillsyn från Järnvägsstyrelsen. En annan möjlighet är att knyta tillgången till verkstadsfastig- heterna till specifika trafikeringsuppdrag. När järnvägsföretag får ett trafikeringsuppdrag av THM eller Rikstrafiken ingår i detta också tillgång till verkstad för den fordonsflottan som beställaren vill ska användas (motsvarande dagens tillhandahållande av fordon för den trafik som framför allt THM upphandlar). Jag förordar dock ett tredje alternativ innebärande att Jernhusens trafiknära verkstäder betraktas som verkstadshotell där under- hållsleverantörerna på ickediskriminerande villkor kan hyra utrymme efter behov. Genom att verkstadsfastigheten hyrs direkt av underhållsleverantören garanteras att alla eventuella invester- ingar sker på affärsmässiga grunder och på så sätt skapas största möjliga nytta för underhållsproduktionen. Formerna för ett sådant uthyrningsförfarande bör enligt min mening fastställas av Järnvägs- styrelsen. 8.52003 års rekonstruktion av upprättade SJ en kontroll- balansräkning för moderföretaget avseende företagets ställning . Kontrollbalansräkningen visade att det egna kapitalet var förbrukat och negativt. Vid en extra bolagsstämma presenterades kontrollbalansräkningen varvid stämman beslutade att fortsätta företagets verksamhet för att pröva möjligheterna att undanröja kapitalbristen. I enlighet med bestäm- melserna i aktiebolagslagen (1975:1385) konstaterades att det fanns en rådrumsfrist för att pröva möjligheterna att återställa kapitalet i syfte att undvika en likvidation. I omedelbar anslutning till upprättandet av kontrollbalansräk- ningen påbörjade regeringen ett arbete med att analysera bolagets ekonomiska förutsättningar. I arbetet ingick ett antal frågor bl.a. avseende möjligheterna för att efter ett kapitaltillskott reali- sera ägarens uppdrag inklusive att uppnå kraven på en rimlig eko- nomisk avkastning. SJ AB:s affärsplaner och identifierade risker analyserades liksom de legala förutsättningarna för ett ägaringri- pande med hänsyn till EG:s konkurrens- och statsstödsregler. Frågorna om kapitaltillskott m.m. bedömdes av regeringen vara av sådan karaktär att man inte ansåg att det förelåg behov av att inhämta yttranden och upplysningar från myndigheter, samman- slutningar eller enskilda. Arbetet bedrevs istället i nära samarbete med styrelse och koncernledning i och med anlitande av extern ekonomisk och juridisk expertis. De slutliga förslagen utformades också i samarbete med och . I propositionen Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i (Prop. 2002/03:86) konstaterade regeringen att befinner sig i ekonomisk kris. Man konstaterade också att det inte rådde något akut behov av likvida medel men att företagets ekonomiska ställning är sådan att framtida åtaganden och risker kräver ett kapitaltillskott i förening med genomförande av ett omstruktureringsprogram. Regeringens analys gav vid handen att SJ AB:s ekonomiska pro- blem hänför sig främst till förlustbringande kontrakt, värdering av rullande materiel, ineffektiv drift och bristfälligt underhåll av rullande materiel. Vid bedömningen av bolagets risker och möjligheter var regeringens utgångspunkt dagens konkurrenssituation, följderna av att eventuellt ytterligare trafik skulle utsättas för konkurrens vägdes inte in vid beräkningen av kapitaltillskottets storlek. Analysen visade också att det finns betydande risker inom bola- gets verksamhet –2007. De största riskområdena identifierades till att vara fordonsparken och möjlig- heterna att generera tillväxt och lönsamhet inom fjärrtrafiken och Mälardalstrafiken. Regeringen bedömde att riskerna delvis kan kompenseras genom kostnadsbesparingar och förbättringar i för- lustbringande avtalsaffärer. Den samlade slutsatsen regeringen kom till var att för att undvika ytterligare ägarstillskott även vid relativt stora riskutfall borde merparten av riskerna täckas av ett kapitaltill- skott. Regeringen föreslog på grundval av den gjorda analysen: bemyndigar regeringen att tilldela ett kapitaltillskott om högst 1 , att ge en låneram i om 2 för perioden –2007 samt att vidta de åtgärder som i övrigt behövs för att stärka den finansiella ställningen i . beslutade att skulle ges ett kapi- taltillskott på högst . Man gavs också möjlig- het att låna i –2007. Dessutom skulle vissa fordringar och skul- der att kvittas mellan och . Även mitt arbete har påverkats av krisen i och beslut med anledning av detta då vissa förutsättningar är annorlunda mot dem med vilka jag påbörjade mitt utrednings- arbete. Ett konstaterande jag kunnat göra är att en av de mer centrala utgångspunkterna i regeringens arbete i frågan var, som tidigare nämnts, dagens konkurrenssituation där följderna av att eventuellt ytterligare trafik skulle utsättas för konkurrens inte vägdes in vid beräkningen av kapitaltillskottets storlek. Vissa av mina förslag kan eventuellt komma att leda till större riskexponering än vad som legat till grund för rekonstruktionen av . Det bör påpekas att detta inte bör användas som ett argu- ment för att försvåra kommande transport- och järnvägspolitiska överväganden. Jag anser också att åtgärder som påverkar SJ AB:s nuvarande struktur och verksamhetsförutsättningar inte bör ute- slutas om de gynnar andra mer övergripande syften. Andra förslag som jag fört fram, bl.a. förslaget att se över SJ AB:s verksamhetsuppgift samt mina förslag vad gäller fordons- försörjningen, kan mycket väl tänkas innebära sådana positiva effekter för företaget som kompenserar för andra mindre positiva. Min uppfattning är att, i takt med att de transportpolitiska förut- sättningarna förändras, måste vidare omstrukturering av de av sta- ten ägda aktörerna på järnvägsmarknaden göras. Utgångspunkten bör vara att statligt ägda bolag på ett effektivt sätt ska kunna spela en roll på järnvägsmarknaden i konkurrens med privata före- tag. Då det kan finnas ytterligare behov av strukturåtgärder bör det statliga ägandet av likväl som därför tillsvi- dare kvarstå i syfte att kunna använda dem som ett medel i sådana åtgärder. När strukturåtgärderna väl är genomförda bör frågan om staten ska kvarstå som ägare av enskilda aktörer på en i övrigt konkurrensutsatt marknad tas upp till förnyad prövning. 9Genomförande av utredningens förslag Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för persontrafiken bör ske . Gällande kontrakt mellan ett järnvägsföretag och Rikstrafiken eller en trafikhuvudman bör fullföljas. Trafikeringstillstånd bör vid introduktionen av den nya modellen ges till alla som bedriver persontrafik under trans- portörsansvar. Andra förslag bör genomföras så snart den fortsatta beredningen så tillåter. Det gäller t.ex. strukturförändringarna inom Reformeringen av det svenska järnvägssystemet inleddes . Successiva reformer har sedan genomförts . Utvecklingen inom EU och övriga delar av har i många stycken följt den svenska utvecklingen. Jag har på flera ställen i betänkandet visat på de positiva effekter som de nya förutsättningarna inneburit för järnvägstrafikens utveckling inom . Det kan exemplifieras med den regionala persontrafiken och möjligheten att åtminstone hålla godset kvar på spåren i betydligt högre utsträckning än på många andra håll i . De förslag som jag har lagt i detta betänkande innebär ännu ett steg i reformarbetet. Syftet har liksom i tidigare reformer varit att skapa förutsättningar att än bättre kunna tillvarata järnvägens posi- tiva egenskaper som ett medel att uppfylla de transportpolitiska målen. Flertalet av förslagen både kan och bör genomföras utan större dröjsmål än vad beredningen av formella skäl kräver. Dit hör av uppenbara skäl de strukturförslag som rör och därmed översynen av affärsplanerna inom och . Genomförande av utredningens förslag Delar av mitt utredningsarbete har kännetecknats av akutinsat- ser till följd av att vissa korrigerande åtgärder befanns nödvändiga när resultaten av bolagiseringen av SJ kunde skönjas. Jag tänker då främst på stations- och andra fastighetsfrågor som också föranledde den särskilda rapporten . Jag upplever att förslagen i rapporten liksom den process som föregick denna redan har tagits omhand av marknadens aktörer på ett sätt som gagnar den framtida utvecklingen. Omdaningen inom och regeringens styrning av berörda verksamheter inom den är ännu inte helt slutförd. Jag vågar dock räkna med att återstående åtgärder kommer att säkerställa att styrningen av stationsförvaltning, annan fastighetsförvaltning, verkstäder m.m. kommer att utformas så att funktionerna kan fungera som stöd till trafiken; i de fall det är möjligt med successivt utvecklad konkur- rens i tjänsteutbudet. Mina förslag inom fordonsområdet kommer delvis att förändra relationerna mellan ASJ och respektive . Överföring av fordonsförvaltning till ASJ leder också till nya trans- aktioner mellan bolagen och ASJ. Det är angeläget att utreda detaljer om förutsättningarna för hur de nya relationerna mellan myndigheten och bolagen ska utformas och transaktionerna genomföras. Utredningen bör bedrivas i sådan takt att dessa frågor är klara med de reviderade affärsplanerna. Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för persontrafiken bedömer jag kunna ske först . Jag är medve- ten om att denna tidpunkt är problematisk med tanke på att ett flertal trafikupplägg ska upphandlas med trafikstart . Det gäller både trafikhuvudmannatrafik och trafik som Riks- trafiken upphandlar. Eventuella optioner eller andra möjligheter bör därför utnyttjas för att om möjligt anpassa upphandlingen till införandet av den nya marknadstillträdesmodellen för att undvika komplicerade alternativa upphandlingsunderlag. Jag har konstaterat att marknaderna för fordon, servicetjänster m.m. inom järnvägen är föga utvecklade. Dessutom finns låsningar till fordon genom ägarförhållanden och finansieringslösningar som kan förstora de effekter som uppstår om man utsätts för konkur- rens. Jag har övervägt om den situation som råder, och som delvis kan förklaras av beslut som tagits med utgångspunkt från gällande regelverk, skulle föranleda övergångsbestämmelser eller särskilda hänsyn i skadlighetsprövning under en övergångstid. Jag har dock funnit att detta inte är nödvändigt. De effekter som uppstår för Genomförande av utredningens förslag befintlig trafik till följd av nyetablering måste bedömas från fall till fall utifrån den marknadssituation som råder. Gällande kontrakt mellan järnvägsföretag och Rikstrafiken eller en trafikhuvudman bör enligt min mening fullföljas. Det innebär att marknadstillträdesmodellen kommer att tillämpas successivt och bidrar också till att parterna hinner anpassa sig till den nya situationen bör med automatik erhålla trafikeringstillstånd enligt den nya marknadstillträdesmodellen. Det bör även gälla andra järnvägs- företag som utför trafik under transportörsansvar på uppdrag av Rikstrafiken eller en trafikhuvudman. får dessutom med mina förslag möjlighet att slutgiltigt befrias från de speciella verksamhetsförutsättningar som man bär med sig från SJ. Det bör, som jag tidigare föreslagit, förenas med att man av ägaren, regeringen, tillåts bedriva trafik även utanför landets gränser. Därmed skapas ett utgångsläge där kan konkurrera med andra järnvägsföretag på likvärdiga premisser – låt vara med de fördelar som det innebär att man redan är etablerat på den kommersiella persontrafikmarknaden. Utredaren föreslår ändringar i regelverket för marknadstillträdet som, utöver avregleringen av SJ, skulle göra det möjligt för kom- mersiella operatörer att konkurrera med trafikhuvudmännens trafik. Trafikhuvudmannen ansvarar för hela länets trafik och trafiken består av såväl företagsekonomiskt lönsamma som olönsamma lin- jer. Tack vare trafikhuvudmannens samordning kompletterar dessa linjer varandra så att länets medborgare kan erbjudas ett så attrak- tivt trafikutbud som möjligt med avseende på skol- och arbets- resor, osv. Om utredarens förslag om konkurrens blir verklighet, är det troligt att en kommersiell operatör endast skulle vara intresserad av lönsamma linjesträckningar. Detta leder i så fall till att trafikhuvudmannen kan förlora intäkter på de linjer som ger överskott. Ett överskott som alltså hjälper till att finansiera linjer som går med underskott, men där länets medborgare ändå ska erbjudas kollektivtrafik. Om inte ägarna skjuter till pengar, måste trafikhuvudmännen, vid denna s.k. russinplockning med förlorade intäkter, välja att kompensera genom högre biljettpriser och/eller minskat utbud på övrig trafik. Med tanke på dagens svåra ekonomiska situation för kommuner och landsting är det svårt att räkna med några ytterli- gare tillskott varför neddragningar i utbud och/eller höjda priser är att vänta. Exempelvis kan resenärer som huvudsakligen åker buss i en viss del av länet drabbas av försämringar i resutbudet för egen del på grund av förändringar som rör tågtrafiken. De negativa följ- derna leder in i en nedåtgående spiral med färre resenärer, minskade intäkter, återigen behov av tillskott osv. och utifrån ett konsu- mentperspektiv vore detta mycket olyckligt. Ett trafikupplägg hos en trafikhuvudman bygger på ett antal lin- jer (både buss och tåg) som samverkar och finns det redan från planeringsstarten en osäkerhet i hur länge man har ansvar för lin- jerna skapar detta givetvis instabilitet. Osäkerhet i planeringen kan också verka kostnadsdrivande då man måste ta med i beräkningarna att man kan förlora intäkter på lönsamma linjer. Möjlighet till skadeprövning innebär givetvis en möjlighet, men jag är tveksam om det är tillräckligt för att minimera risken för russinplockning. En annan viktig aspekt är ansvaret för samordning och kontinu- itet. För att behålla och locka nya resenärer är långsiktighet och kontinuitet i trafikutbudet av stor betydelse. Större resurser kom- mer att behöva läggas på samordning av ett antal operatörer. När det gäller informationssamordning kan denna förmodligen fås att fungera men mindre troligt när det gäller biljettsamverkan. Frågan är också hur operatörerna kommer att reagera vid en negativ för- ändring av lönsamheten och vad som då händer med trafikutbudet. En ytterligare frågeställning gäller den praktiska tillämpningen. Hur ska det rent praktiskt och administrativt gå till när kommersi- ella operatörer och trafikhuvudmän ska tilldelas ansvar för de olika linjesträckningarna? Det är många oklarheter kring denna fråga. På grundval av de framförda argumenten avstyrker jag utredarens förslag om att låta kommersiella operatörer konkurrera med trafik- huvudmännens trafik på det sätt som föreslås i betänkandet. I den av antagna infrastrukturpropositionen föreslogs att skulle ges i bidrag till investeringar i spårfordon för regional kollektivtrafik. Utredaren är starkt kritisk till nuvarande utformning av detta bidrag, och föreslår att andra stöd än fordonsbidrag används för att stimulera utvecklingen av den lokala och regionala trafiken. Tågtrafik har stor betydelse för regionförstoring och dess posi- tiva effekter på pendlingsmöjligheter, skatteunderlag som stannar i kommunen, tillgång till kvalificerad arbetskraft osv. Möjligheten att erhålla statsbidrag har utgjort en mycket viktig ingrediens i den politiska process som föregått investeringsbesluten hos trafik- huvudmännen. Att utredaren nu indirekt verkar för ett nytt beslut om stödåtgärder som skulle kunna upphäva det gamla är mycket olyckligt och gagnar inte kollektivtrafikens utveckling på ett opti- malt sätt. För att få ned kostnaderna för tågmateriel och skapa möjlighet att få in fler operatörer har flera trafikhuvudmän valt att stå för dessa fordonsinvesteringar. På grund av bl.a. relativt korta avtals- tider skulle kostnaderna antagligen inte kunna hållas på denna lägre nivå om samtliga operatörer själva skulle stå för restvärdesrisken. Dessutom har trafikutskott i sitt betänkande över infrastrukturpropositionen uttalat sig om att medel från plane- ringsramen för investeringar i den regionala infrastrukturen inte bör användas till driftbidrag. Sammanfattningsvis anser jag att möjligheten att erhålla statsbidrag till tåg i dess nuvarande form ska kvarstå . Kapitel 2.7 Resenärsservice med konsumenten i fokus Det är rimligt att viss kompensation utgår till den som blir förse- nad eller inte kan resa alls. Flera länstrafikbolag har därför infört resegaranti och fler står på tur. omfattas av trafikhuvudmännens resor av någon form av resegaranti (gäller med några undantag alla trafikslag hos respektive huvudman). Rese- garantin innebär en enkel hantering där kompensation betalas mot kvitto och den kräver heller inga stora utredningsresurser hos bola- get. Ersättningens storlek står dessutom i proportion till biljettpri- set. kommer även att införa resegaranti för sin trafik.