sou · GRB370d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Reglerna i direktivet är av komplex natur och kommer oavsett form för genomförande att kräva mycket av de som skall tillämpa reglerna. Möjligheterna till utbildning är av avgörande betydelse för att syftet skall uppnås. Rätt tillämpade kan miljöbedömningar fungera som ett utmärkt verktyg för att i ett tidigt skede få insyn i och på ett adekvat sätt kunna analysera effekterna av tänkta planer och program. Genomförandet bör ligga i linje med direktivets krav. Kommit- tén ser inte att det föreligger skäl att nu föreslå en högre nivå än den som direktivet föreskriver som en miniminivå. Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning 9.2Olika vägar vid genomförandet Kommittén har med ovan angivna målsättning övervägt olika till- vägagångssätt för att genomföra SMB-direktivets bestämmelser i svensk rätt. Det finns enligt kommitténs bedömning två skilda huvudlinjer. Den ena är att lägga in kompletterande bestämmelser i redan gällande författning. Den andra är att tillskapa en helt ny fri- stående författning. Nedan redogörs för identifierade för– och nackdelar med respektive förslag. En tänkbar väg att gå vid en komplettering av befintlig författning är att föra in direktivets krav huvudsakligen i . Skälen härtill är följande. Skyddet av miljön är centralt både i SMB-direktivet och miljöbal- ken. SMB-direktivet rör frågan om planers och programs miljö- påverkan. Det uppställs krav på att en miljöbedömning skall utföras och att den skall innehålla en miljörapport. I artikel 1 anges att syftet med direktivet är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter vid utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling. Som en bärande princip för gäller att den i egenskap av en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och naturre- surslagstiftning skall bilda en övergripande lagstiftning till skydd för människan och miljön. Syftet med balkens bestämmelser är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skydds- värde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot ska- dor och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. Värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas. Den biologiska mångfalden skall bevaras. , vatten och fysisk miljö i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall främjas så att ett kretslopp uppnås. omformas ständigt till följd av den miljöpolitiska utvecklingen. Balken har inneburit en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och skall användas bl.a. för att genomföra de miljökvalitetsmål som bygger på propositionen Svenska miljömål, vilken har antagits av (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). kan sägas utgöra en paraplylagstiftning för hela miljöområdet. Genom sin utformning med övergripande mål, allmänna hänsyns- regler och nya övergripande instrument, som t.ex. miljökvalitets- normer, skapar den bättre förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål. SMB-direktivet och dess krav på miljöbedömningar kan ses som en verklig hjälp och tillgång i miljömålsarbetet. Rätt genomfört kan det vara ett verktyg i det arbetet, vilket är ett skäl att se det som naturligt att knyta direktivets bestämmelser nära samman med bestämmelser. Därutöver är det viktigt att tänka på är att existens, efter att ha varit i kraft , är medvetandegjord och fast förankrad ute i samhället inte bara hos tillämpande myndigheter utan även hos allmänheten. Ur ett tillämparperspektiv är det därför en fördel, att till den del man skall komplettera miljörätten med nya bestämmelser, lägga dessa i nära anslutning till övriga liknande. Detta kan även vara en fördel ur allmänhetens perspektiv. Om man söker information inom området miljörätt undrar man ofta var man skall börja leta efter information avseende t.ex. rättigheter och skyldigheter. är en naturlig ingång för sökandet. Regering och riksdag har dessutom genom tillskapandet av gett uttryck för hur miljörätten skall byggas upp, dvs. Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning att den i stor utsträckning skall hållas samlad. SMB-direktivets bestämmelser är en del i miljörätten. kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och miljön och har således ett brett tillämpningsområde. Genom sitt breda tillämpningsområde skall balken bidra till att de beslut som fattas av både myndigheter och enskilda främjar en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. uppdrag enligt kom- mittédirektiven är att se över bestämmelser. Uppdra- get innehåller inte något med innebörden att roll som sammanhållande och övergripande lagstiftning på miljöområdet skall ändras. Denna ansats enades man om i när miljöbal- ken antogs och befästes genom att miljömålspropositionen godkändes av . första avdelning reglerar alla verksamheter och åtgärder och sätter upp ramar för miljöbedömningar. I 6 kap. finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Av rubriken till 6 kap. framgår att det omfattar miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och annat beslutsunderlag och skulle rent språkligt också kunna rymma miljöbedömningar. MKB-direktivet har till största delen införlivats i svensk rätt genom bestämmelser i . Någon total överensstämmelse föreligger dock inte (jfr bl.a. särreglering i 5 kap. 18 § PBL om krav på miljökonsekvensbeskrivning vid detaljplan som inte har någon koppling till 6 kap. ). Del i processen – anknytningen till MKB-direktivet Miljöbedömning enligt SMB-direktivet blir oftast proceduren före miljökonsekvensbeskrivning vid projekttillstånd enligt MKB- direktivets krav, vilket med fördel skulle kunna tydliggöras genom placering av reglerna för miljöbedömningar avseende planer och program i . SMB-direktivets förhållande till MKB- direktivet kan sägas vara följande. Enligt SMB-direktivet fastläggs krav på genomförande av en miljöbedömning vid utarbetande eller antagande av vissa planer och program, bl.a. de som anger förut- Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning sättningarna för kommande tillstånd för projekt som listas i MKB- direktivets bilagor. Vid ansökan om projekttillstånd uppställer sedan MKB-direktivet krav på att miljökonsekvensbeskrivning skall utföras. Således sker miljöbedömningen i enlighet med SMB-direk- tivet i ett tidigare skede än miljökonsekvensbeskrivningen enligt MKB-direktivet i de allra flesta fall. Den kan dock ske i ett senare skede vid omarbetande av en plan eller ett program. SMB-direktivets räckvidd är nära kopplad till bestämmelserna i (se artikel 2). Det påtalas i SMB-direktivets artikel 11 att MKB-direktivets krav lever parallellt med detta direktivs krav på miljöbedömningar, men att till den del det är möjligt, skall en medlemsstat kunna välja att använda informationen i bägge proces- serna. Det finns också flera likheter mellan kraven på vad en miljökon- sekvensbeskrivning enligt 6 kap. och MKB-direktivet skall innehålla och innehållet i en miljörapport enligt SMB-direkti- vet. Kraven på innehållet i är dock mer detaljerade. Kommittén har tagit del av åsikterna från den referensgrupp som tillskapades under SMB-direktivets utarbetande. Sammanfattnings- vis kan konstateras att gruppen anser att bör användas som huvudlag för genomförandet av SMB-direktivets bestämmel- ser. Därtill har framförts olika synpunkter på förbättringar av gene- rell art i såväl PBL som 6 kap. . Det ingår dock inte i kommitténs uppdrag att se över MKB-bestämmelserna i sig, utan detta uppdrag vilar på . Det är inte heller uppgift att i detta skede avge förslag till övriga ändringar i PBL som inte har anknytning till just SMB-direktivet. När frågan om SMB-direktivets genomförande har diskuterats med myndighetsexpertgruppen och representanter från så har en komplettering av och då i 6 kap. ansetts som den mest logiska lösningen ur praktisk, juridisk, ratio- nell, tillämpnings- och miljörättslig synvinkel. Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning Ett andra alternativ för genomförande av huvuddelen av SMB- direktivets bestämmelser är komplettering av plan- och bygglagens bestämmelser. Även i denna lag återfinns bestämmelser om miljö- konsekvensbeskrivningar. Lagen innehåller bestämmelser om plan- läggningen av mark, vatten och om byggande och syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsut- veckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Syftet med PBL är således något annorlunda än det som anges i SMB-direktivet. Fokus i PBL ligger inte lika tydligt på miljön. Lagen innehåller visserligen regler om fysisk planläggning, men av befintliga planformer angivna i lagen har endast två vid inven- teringen bedömts vara av det slag att de omfattas av direktivets krav på utförande av miljöbedömningar. SMB-direktivet i övrigt reglerar krav för ett flertal andra olika planer och program. Den särlösning som finns i PBL när det gäller MKB har fått kritik av kommissionen såsom inte varande en fullständig kravlista i enlighet med MKB-direktivet. finns ingen koppling mellan bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljöbal- ken och enligt PBL. Det kan därför vid ett införande av SMB- direktivets bestämmelser i vara svårt att åstadkomma den nöd- vändiga kopplingen till bestämmelserna i 6 kap. som införlivar MKB-direktivets bestämmelser. 9.2.3Direktivets krav in i respektive författning som berörs Ett tredje alternativ för genomförande av SMB-direktivets bestämmelser är att föra in direktivets krav i respektive svensk för- fattning där det nämns en plan- eller programform som omfattas av SMB-direktivets krav. Det blir i så fall fråga om ett relativt stort block med bestämmelser som skall upprepas i ett antal lagar och förordningar, vilket stämmer illa med målsättningen att sträva efter enkelhet. Ett annat problem med detta alternativ kan vara att då en ny planform tillskapas i en lag eller annan författning på ett område, vilket som helst som omfattas av direktivets räckvidd, kan det för Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning lagstiftaren vara svårare att finna kopplingen till EG-rättens krav på miljöbedömning. Den andra huvudlinjen för genomförande av SMB-direktivets bestämmelser i svensk författning är att skapa en ny separat för- fattning. Skälen för och emot detta är följande. Att genomföra SMB-direktivet genom att skapa en separat ny författning skulle i stort innebära att det utarbetas ett förslag som är en kopia av direktivets text. En separat lag kräver inte samma anpassning som när bestämmelser fogas in i befintlig författning. En fördel med en separat lag är att det kan bli lätt att se överens- stämmelsen med direktivets text. Detta skulle i och för sig för- modligen inte bli svårare med miljöbalksalternativet. EG-rättens krav på ett korrekt genomförande tillgodoses således enligt båda alternativen. Att ge förslag på en ny separat författning som hanterar miljö- rättsliga frågor splittrar dock upp det lagstiftningssystem som har lagts fast med och godkänts av . I ett system med olika särregleringar blir det svårare för både tillämparen och allmänheten att söka och finna information som är nödvändig. Författningstext är ju tillämparens arbetsredskap och skall vara så lätthanterlig som möjligt. Som angetts ovan under avsnittet om finns klara kopplingar till bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar såvitt avser direktivets krav på miljöbedömningar. Vid förslag på en separat författning riskerar dessa kopplingar att inte bli lika klara. Inte bara för tillämparen och allmänheten kan det uppstå svårig- heter ur ett tydlighets- eller enkelhetsperspektiv utan även för lag- stiftaren. När det tillskapas en ny planform som faller under direktivets krav skall bestämmelserna om miljöbedömningar göras tillämpliga även på en ny sådan planform. Det är då viktigt att hitta en snabb och smidig väg in i författningssystemet så att en sådan planform inte går miste om miljöbedömningskrav. Nya planformer som omfattas av direktivets räckvidd löper i ett sådant fall en ökad risk att inte kopplas till dessa bestämmelser. Detta skulle kunna inne- bära att riskerar att inte anses uppfylla EG-rättens krav på genomförande av bestämmelserna. Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning För en separat lag skulle kunna tala att miljöbedömningen görs i ett tidigare skede i processen än en MKB, vilket möjligen kan tyd- liggöras i en sådan. Detta kan dock tydlliggöras i samband med utformningen av författningsförslaget. 9.3Val av form för genomförande Efter överväganden om vilken huvudlinje man vid genomförandet av SMB-direktivet bör förorda har kommittén tagit hänsyn till i föregående avsnitt nämnda argument och drar slutsatsen att bästa lösningen är att lämna ett förslag som innebär en komplettering av redan befintlig lagstiftning. Detta förutses leda till så få föränd- ringar som möjligt i existerande författningsstruktur. De argument som har lagts fram ovan för att därvid förorda ett förslag med som huvudlag anser kommittén väga tungt. Samrådet med har vidare stärkt denna slutsats. syfte, struktur och innehåll uppfattas mest samstämmiga med vad som återges i direktivet. När det konstaterats att miljöbalksalternativet framstår som det mest lämpliga uppkommer frågan var i dess struktur direktivets krav naturligen bör placeras. Kommittén finner därvid att med hän- syn till likheten med dagens bestämmelser om miljökonsekvens- beskrivningar är det rimligt att föreslå att kraven tas in i 6 kap. . Detta kapitel har rubriken ningar och annat beslutsunderlag. Kommitténs målsättning vid framarbetandet av författningstex- ten har då varit, utöver vad som nämnts i avsnitt 9.1, att så långt det är möjligt inte föra in nya begrepp i den svenska författningen utan använda befintliga. Bestämmelserna som förs in bör följa samma mönster som paragraferna avseende miljökonsekvensbeskrivningar så långt det är görligt. Härutöver bör inte i lagform återfinnas mer detaljerade bestämmelser än nödvändigt. Kommitténs förslag innebär att huvudkraven i direktivet förs in efter dagens befintliga paragrafer om miljökonsekvensbeskriv- ningar som åtta nya paragrafer. Därutöver vävs syftet med direkti- vets bestämmelser och portalbestämmelse om när dessa skall Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning användas in i kapitlets inledande paragrafer. Regeringen föreslås bemyndigas att i förordning närmare ange vilka planer och program som omfattas av direktivets räckvidd eftersom detaljeringsgraden härvidlag är hög och inte passar in i kapitlets övriga bestämmelser. För helheten i strukturen och för att få kopplingen till berörda författningar föreslås att det i respektive berörd författning förs in en bestämmelse med hänvisning till kraven i 6 kap. . Att valet nu har stannat vid att föra in de nya paragraferna efter dagens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och inte före dessa, vilket kanske kunde vara att föredra, beror på att kom- mittén anser det viktigt att säkra kopplingen mellan miljökonse- kvensbeskrivningar enligt dagens 6 kap. och SMB- direktivets krav. Kommittén är medveten om det arbete som pågår i med översyn av övriga miljökonsekvensbe- skrivningsbestämmelser i 6 kap. . Kommitténs avsikt är inte att föregripa detta arbete. Tiden har således inte medgett ett förslag med total samordning av kapitlets paragrafer. Vidare föreslås som en logisk följd ändringar i vissa av kapitlets nuvarande rubriker. Kommittén är medveten om att dessa kan komma att ändras i det förslag som arbetas fram av . Då dagens befintliga 11-13 §§ i 6 kap. med lagda för- slag i stället får beteckningen 18-20 §§ är det nödvändigt att erinra om att konsekvensändringar behöver företas där det i andra för- fattningar hänvisas till dessa bestämmelser. Begreppet miljökonsekvensbeskrivningar återfinns i 6 kap. för de uppgifter som skall lämnas där. gäller detta bedrivande av verksamhet eller vidtagande av åtgärd. Det kan anses motsvara vad som i MKB-direktivet anges som pro- jekt. Dessa uppgifter skall lämnas av exploatören vilken ofta motsvaras av verksamhetsutövaren. I SMB-direktivet uppställs krav på miljöbedömningar vari miljö- rapporten, som den kallas i direktivet, ingår som en del. Det är denna miljörapport som till sin uppbyggnad är synnerligen lik befintlig miljökonsekvensbeskrivning. En miljörapport i SMB- direktivets mening skall lämnas av en myndighet eller en kommun. Ett sätt att det ska bli tydligt vem kraven riktas mot vore att för Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning verksamheter och åtgärder fortsätta använda sig av begreppet mil- jökonsekvensbeskrivningar medan man för planer och program använder miljörapport. Begreppet miljörapport används dock i 26 kap. för en annan företeelse som inte liknar det som i direktivet menas med miljörapport. Kommittén har i sitt förslag därför med hänsyn till likheten med dagens befintliga bestämmelser i 6 kap. i stället valt att föreslå mer detaljerade regler avseende begreppet miljökonse- kvensbeskrivning i den svenska författningen. Man bör kunna tala om miljökonsekvensbeskrivningar för vissa verksamheter eller åtgärder respektive miljökonsekvensbeskrivningar för vissa planer och program. Som nämnts inledningsvis i avsnitt 9.4 föreslås att regeringen bemyndigas att i förordning närmare ange vilka planer och program som omfattas av direktivets räckvidd. Skälet härtill är att detalje- ringsgraden på sådana bestämmelser är hög och inte passar in bland övriga bestämmelser i 6 kap. . Kommittén ser dock att en sådan bestämning inte bör omfatta fler planer och program än det som direktivet absolut kräver. Basen för urvalet utgörs av artikel 3 och bilaga II i SMB-direktivet. Kom- mittén vill påtala vikten av att en utvärdering görs då bestämmel- serna varit i kraft ett tag. Inför en sådan utvärdering och inför eventuella tankar på att utöka räckvidden kan ett alternativ vara att genom försök på frivillig väg använda sig av instrumentet miljö- konsekvensbeskrivning för planer och program. I förarbetena till betonas vikten av att regelmässiga miljöbedömningar görs inför övergripande politiska beslut. 1997/98:45, Miljöbalk del 1, s. 288-299, framgår att redovisningar av konse- kvenserna för miljön (bör) komma till allmänt bruk mer aktivt och målmedvetet i propositioner och andra beslut. Således är en tanke att man inom bl.a. börjar arbeta mer aktivt med miljökonsekvensbeskrivningar på frivillig väg. Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning 9.4.3Plan, program och projekt Gränsdragningen mellan vad som är en plan eller ett program som anger förutsättningarna för projekttillstånd (enligt SMB-direktivet) och vad som är ett projekt med tillståndsansökan (i MKB- direktivets mening) kan vara svår att göra i nationell lagstiftning. Som exempel på detta kan nämnas bestämmelsen om miljökonse- kvensbeskrivningar för detaljplaner enligt PBL. Dessa bör följa MKB-direktivets krav till den del detaljplanen kan uppfattas som projekttillstånd i det direktivets mening. I , 5109, s. 15 beskrivs detta enligt följande. För planer som avser att möjliggöra enskilda projekt – stora eller små – får en miljöbedömning till stor del karaktären av projekt-MKB. En miljökonsekvensbeskrivning för en detaljplan ska beskriva konsekvenserna av den påverkan som planen tillåter, dvs. av mark- och vattenanvändningen (byggrätten), medan en miljökonsekvensbeskrivning för ett projekt ska beskriva konsekvenserna av den påverkan som verksamheten eller åtgärden medför. För andra planer kan förutsättningarna inte vara lika väl kända, t.ex. om en plan upprättas för att ha mark i beredskap för kommande, men inte i detalj kända, verksamheter. För sådana planer – om de bedöms medföra en risk för en betydande påverkan på miljön – är det lämpligt att en sådan miljöbedömning blir av mera strategisk karaktär. Då förslag nu läggs fram som innebär att miljökonsekvensbe- skrivningar skall utföras även vid utarbetandet av planer och pro- gram, blir det tillämparen som får avgöra huruvida det är en miljö- konsekvensbeskrivning av karaktären för projekt eller för plan alternativt program. Kommittén anser att det vore olyckligt att i lagtexten försöka avgränsa tydligare. Det skulle då kunna uppstå en situation där en plan, ett program eller ett projekt inte blir föremål för miljöprövning över huvud taget och inte i svensk författningstext träffas av direktivens krav. Detta skulle i så fall innebära att bryter mot direktivens bestämmelser. En prövning i det enskilda fallet av dokumentets, dvs. planen eller programmets, karaktär är oundviklig. Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning I SMB-direktivets artikel 6.3 slås fast att medlemsstaterna skall utse de myndigheter med vilka samråd skall äga rum och som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av den miljöpå- verkan som följer av genomförandet av planer och program. I dagens struktur i har länsstyrelserna ansvar för till- synsvägledning på regional nivå medan har det centrala ansvaret för tillämpningen av . Kommittén ser det därför som naturligt att föreslå samma struktur för samråd i direktivets betydelse. Proceduren för krav på gränsöverskridande samråd regleras i SMB-direktivets artikel 7. En svensk bestämmelse för att genom- föra dessa krav har utarbetats efter samma mönster som den bestämmelse som finns i 6 kap. . I direktivets artikel 10 finns bestämmelser om övervaknings- och återkopplingsmekanismer. I dagens 26 kap. finns regler om tillsyn. Av kapitlets 1 § framgår att tillsynen skall säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av samt före- skrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. I 26 kap. 3 § sägs att tillsynen utövas av , generalläkaren, läns- styrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna, i enlighet med vad regeringen bestämmer. Kommittén föreslår härutöver att det förs in en bestämmelse i 6 kap. som rör besluts- myndighetens skyldighet att följa upp den miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför. En ordentligt inarbetad och metodiskt utförd miljökonsekvensbe- skrivning enligt kraven i SMB-direktivet kan bidra till att identifiera strategiska vägval, avslöja målkonflikter och bedöma måluppfyllelse tidigare i arbetet med planer och program. I en senare beslutsprocess där en miljökonsekvensbeskrivning har utförts på planeringsstadiet blir det lättare att bredda kunskapen, att föra in nya perspektiv och att belysa alternativ. Det är då möjligt att i beslutsprocessen kunna dra nytta av den information som inhämtats i planeringsskedet. Kommittén ser att miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program har flera funktioner i den följande beslutsprocessen. De kan bidra till öppenhet och allsidighet vid utredning och beredning av beslut, miljöanpassning av alternativ och förslag samt förbättrat underlag för beslutsfattande. Här kan inflikas att SMB-direktivets bestämmelser och kommitténs förslag ökar allmänhetens möjligheter till inflytande alternativt insyn i planeringsprocesser i ett tidigt skede. Allmänheten inkluderar här miljöorganisationer.