sou · GRB344d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Inte heller borde enligt kommittén godkännande lämnas om inte den kooperativa hyresrättsföreningen kunde lämna en sakligt godtagbar förklaring till varför den önskade likvidera sig. Kommunen kan, anförde kommittén, även ställa krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation, t.ex. krav på ännu större stämmomajoritet eller godkännande från kommunens sida. Visserligen kan, konstaterade man, stadgarna i en ekonomisk förening ändras, men de krav som ställs i detta avseende var enligt kommitténs uppfattning tillräckligt höga. Högre krav skulle enligt kommitténs mening vara svårförenliga med förenings- rättsliga principer. Kommittén förklarade slutligen att den övervägt dels om kommunen borde vara skyldig att ställa krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation, dels möjligheten från kommunens sida att villkora ett köp för att förhindra spekulativa ombildningar. I den förra frågan stannade man dock för att en lagreglerad skyldighet skulle inkräkta på den kommunala själv- styrelsen. I den senare frågan konstaterade man att ett köps full- bordan eller bestånd enligt jordabalken inte får göras beroende av villkor från den dag då köpehandlingen upp- rättades och såg inte anledning att föreslå avsteg från denna princip. Utredningen har haft sju sammanträden, varav ett i internatform. Under arbetets gång har vi samrått med för Regelgranskning och med Svenska Kommunförbundets boende- politiska beredning. Vidare har vi genomfört en undersökning av hur länsstyrelserna och tillämpat bestämmelserna om tillståndsplikt i lagen om allmännyttiga bostadsföretag. 2Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner Vårt förslag: Kommuner och kommunala bostadsföretag ges rätt att förvärva fastigheter, aktier och andelar i allmännyttiga bostads- företag i andra kommuner genom ett undantag från lokaliserings- principen i kommunallagen. Som framgår av utredningens direktiv skall vi se över möjligheterna för en kommun alternativt ett kommunalt bostadsföretag att – t.ex. inom ramen för en företrädesordning – förvärva bostäder eller aktier i ett allmännyttigt bostadsföretag i en annan kommun. En kommun får endast bedriva sådan verksamhet som har anknytning till kommunens område eller medlemmar. Detta kallas den kommunala lokaliseringsprincipen. var i sitt betänkande Allmännyttiga bostads- företag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) i och för sig positiv till ett avsteg från lokaliseringsprincipen för att en kommun eller ett kommunalt bostadsföretag skulle kunna förvärva bostäder eller aktier i ett allmännyttigt bostadsföretag i en annan kommun. Kommittén framhöll emellertid att frågan om hur sådana förvärv förhåller sig till lokaliseringsprincipen behövde bli föremål för närmare analys och överväganden. Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har flera remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), instämt i att en närmare analys är nödvändig. 2.2Lokaliseringsprincipen i lag, förarbeten och rättspraxis Lagregleringen av lokaliseringsprincipen återfinns i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Där stadgas att kommuner och lands- Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner ting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I förarbetena till kommunallagen framhålls att lokaliserings- principen är försedd med viktiga modifikationer som hänger samman med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen. Det finns således inget som hindrar att en kommun engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv, eldistribution o.d., förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen (prop. 1990/91:117 s. 149). är på samma sätt som de kommunala myndigheterna bundna av lokaliseringsprincipen och kravet på att den verksamhet som bedrivs är av allmänt intresse för kommun- medlemmarna. Företagen har således inte vidare kommunalrättslig kompetens än vad kommunerna har (prop. 1995/96:167 s. 12). I rättspraxis har en kommuns engagemang i en annan kommun godtagits, när det varit avsett att vara till omedelbar nytta för kommunens medlemmar. Detta har varit fallet när en kommun köpt ett fritidsområde i en annan kommun på ett kortare avstånd från den egna kommunen (rättsfallen RÅ 1941 ref 4, 1945 S 86 och 1962 I 131). Motsvarande har gällt, när fråga varit om anslag till förening för folketshusbyggnad eller medborgarhus i angränsande kommun (rättsfallen RÅ 1950 I 88 och 1954 I 132); man torde där få anta, även om det inte sägs i rättsfallen i fråga, att sådana hus inte funnits i den egna kommunen. När den fritidsanläggning kommunen bidragit till varit belägen långt från kommunen (rättsfallet RÅ 1956 I 5), har Regeringsrätten i sin bedömning vägt in att kommunen inte bara anslagit medel till anläggningen utan även försäkrat sig om kontrollen över densamma och om att anläggningen särskilt skulle komma kommunens invånare till godo. Nyttjanderättsavtal avseende en fritidsanläggning på långt avstånd från den egna kommunen, nämligen i , (rättsfallen RÅ 1968 K 658 och 659) har godtagits med hänvisning till anläggningens betydelse för personalvård och för arbetets organisation. Det ligger nära till hands att av detta dra slutsatsen att om den andra kommun på vars område kommunen engagerar sig ligger långt bort, krävs det att särskilda omständigheter pekar på att engagemanget är i kommunmedlemmarnas intresse i högre grad än SOU 2003:44 Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner om engagemanget är mer geografiskt närliggande. Således har det, förutom ovan nämnda fall, godtagits att en kommun anslagit medel till en fritidsanläggning på långt avstånd från kommunen, när an- läggningen till övervägande del varit avsedd för sommarverksamhet för kommunens ungdomar (rättsfallet RÅ 1962 I 147). På kommunikationsområdet har anslag till trafikbolag eller flygplatser i andra kommuner (även utom riket) godtagits, när den trafik bolagen bedrivit kunnat antas gynna turism och näringsliv i den egna kommunen. Anslaget till ett trafikbolag har dock inte fått gå utöver syftet att gynna den egna kommunen. När det gäller flygplatser, har en förutsättning för bidrag varit att kommunen C 400, 1974 och 1979 Ab 12; jfr. RÅ 1960 I 187). Likaså har det godtagits att en kommun engagerar sig i vägförbindelser i en annan kommun i den utsträckning som motsvarar kommunens nytta av förbindelsen (rättsfallet RÅ 1977 ref 77). När en kommun på grund av omständigheter den inte själv kunnat påverka har varit tvungen att engagera sig ekonomiskt i en annan kommun för att ha möjlighet att ta kontroll över el- distributionen i den egna kommunen, har detta godtagits (rätts- fallet RÅ 1976 Ab 236). När en kommun engagerat sig ekonomiskt tillsammans med andra kommuner i kreditförmedlingsverksamhet (genom en förening och ett aktiebolag), har detta godtagits efter en avvägning mellan å ena sidan den befattning med andra kommuners angelägenheter som engagemanget indirekt inneburit, å andra sidan kommunens intresse av att själv kunna ta upp lån till förmånliga villkor. Vid bedömningen har vägts in att kommunens borgens- åtagande för andra kommuners lån varit begränsat (rättsfallet RÅ 1994 ref 65). Det finns inget uttryckligt stöd för att man skulle tillämpa en proportionalitetsprincip i frågan om ett visst utomkommunalt engagemang är förenligt med lokaliseringsprincipen. Särskilt med hänsyn till de båda sistnämnda fallen kan det enligt vår mening emellertid inte uteslutas att det kan finnas ett visst utrymme för proportionalitetsbedömningar. Sådana bedömningar skulle inne- bära att ju starkare en kommuns intresse av en viss åtgärd inom den egna kommunen är, desto större utrymme finns det för att engagera sig inom en annan kommun, om det engagemanget är en nödvändig förutsättning för eller i hög grad underlättar att kunna vidta den åtgärd man önskar i den egna kommunen. Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner 2.3Undantag från lokaliseringsprincipen i speciallagstiftning 2.3.1Undantag på andra områden än bostadsområdet Viss speciallagstiftning ger kommuner befogenhet att frångå lokaliseringsprincipen på begränsade områden. Det rör sig alltså om sådana fall som inte förväntats kunna godtas inom ramen för lokaliseringsprincipen även med de modifikationer av denna som ovan redovisade rättsfall ger uttryck för. De områden som här kommer i fråga är bl.a. räddningstjänst, socialtjänst, uppdragsverksamhet på yrkestrafikområdet, elförsörjning, fjärr- värme och naturgas. Det bör observeras att det i stor utsträckning – fast ingalunda enbart – rör sig om verksamhet som är obligatorisk att bedriva för kommunerna. Undantagen kommer till uttryck bl.a. i följande lagrum (se även s. 17 och 50): 9 § andra stycket räddningstjänstlagen (1986:1102) 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) 1 § lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala bolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) 7 kap. 1 § ellagen (1997:857) 5 kap. 1 § naturgaslagen (2000:599) Undantagen från lokaliseringsprincipen har haft något olika utformning och varit olika motiverade på olika områden. I vissa fall (räddnings- och socialtjänst) har lagstiftaren nöjt sig med att motivera undantagen från lokaliseringsprincipen med lämplighetsskäl utan att närmare precisera dessa (prop. 1985/86:170 s. 29 f., prop. 1996/97:124 s. 167 f.). I andra fall (yrkestrafik, elförsörjning, fjärrvärme och naturgas) har undantagen från lokaliseringsprincipen motiverats med att kommunen är verksam på en konkurrensutsatt marknad, som dess bundenhet av lokaliseringsprincipen förhindrar den från att vara lika effektiv som de konkurrerande, privata aktörerna. Om ett kommunalt bolag slås ut på grund av att det (till följd av lokaliseringsprincipen) inte kan bli tillräckligt effektivt och flexibelt, så kan konkurrensen inom kommunen försämras, vilket är till kommunmedlemmarnas nackdel. På fjärrvärme- och natur- gasområdet har en strikt tillämpning av lokaliseringsprincipen an- setts kunna motverka effektiva värme- och miljölösningar. Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner I dessa senare fall gäller undantagen från lokaliseringsprincipen endast kommunala bolag, inte om kommunen bedriver verksam- heten i förvaltningsform. I förarbetena betonas det dessutom på olika sätt att möjligheterna att agera utanför kommunen inte får användas så att alltför stora avsteg görs från lokaliseringsprincipen: En kommun får inte bedriva en typ av verksamhet i en annan kommun som inte skulle vara tillåten i den egna kommunen. Verksamhetsgrenar som huvudsakligen är inriktade på verksamhet utanför den egna kommunen får inte förekomma. Verksamhet utanför den egna kommunen kommer att vara av begränsad om- fattning. Det måste finnas ett verksamhetsmässigt samband mellan den verksamhet som bedrivs i en annan kommun och den som bedrivs i den egna kommunen. I vissa fall är det särskilt föreskrivet att verksamheten endast får bedrivas i den egna kommunens geografiska närhet. I andra fall utgår lagstiftaren från att verksam- heten kommer att bedrivas i kommuner som geografiskt ligger nära den egna kommunen, även om det inte rör sig om de allra närmaste grannkommunerna (prop. 1995/96:167 s. 24 ff., prop. 1993/94:162 s. 124 ff., SOU 1999:5 s. 47 ff.). I 1 § 1993 upphävda lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. (bostadsförsörjningslag) infördes en bestämmelse om att en kommun fick bedriva verksamhet enligt lagen såväl inom kommunen som i sådant område utom kommunen i vilket kommunen ingår och som kan anses utgöra en enhet i bostads- försörjningshänseende. Den verksamhet som bedrevs skulle enligt lagen ha till syfte att nedbringa den enskildes kostnader för anskaffande eller innehav av en fullvärdig bostad. I förarbetena (prop. 1959:173 s. 6 ff.) anfördes sammanfattnings- vis följande om denna bestämmelse: Kommunerna har möjlighet att understödja bostadsförsörjningen bl.a. genom att teckna borgen för lån till bostadsbyggande. Vidare har kommunerna skyldighet att biträda vid den statliga låne- och bidrags- givningen för bostadspolitiska ändamål. Kommunerna äger därutöver frihet att ta självständiga initiativ på bostadspolitikens område. Utvecklingen har medfört ett ökat behov av samverkan i fråga om bostadsförsörjningen. Exempelvis torde flera tätorts- kommuner vara i den situationen att brist på tomtmark medför minskade möjligheter för dem att inom den egna kommunens område Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner låta bygga bostäder i den omfattning som motiveras av det rådande bostadsläget inom kommunen. Om en grannkommun har bättre tillgång till tomtmark men mera begränsade resurser att genomföra den önskade bostadsproduktionen, kan det vara förmånligt för de båda berörda kommunerna att träffa avtal om att den ena skall låta uppföra bostadshus inom den andra. Det finns minst ett tjugotal områden, som vart för sig kan sägas utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende. Inom dessa bostadsförsörjningsområden kan vederbörande kommuner ha intresse av att samverka med varandra på sätt sagts. Utvecklingen har visat att kommunernas insatser på bostads- försörjningens område i väsentlig grad har bidragit till en förbättrad bostadsstandard. Det måste därför anses vara angeläget att se till att kommunerna inte hindras att genom inbördes samverkan skapa ökade förutsättningar för en aktiv bostadspolitik. Begränsningen av kommunernas bostadspolitiska åtgärder till kommunens område synes i vissa fall utgöra hinder för en önskvärd samverkan. Det är av stort värde att en kommuns bostadsbyggnadsföretag får möjlighet att uppföra bostadshus i andra kommuner inom samma bostadsförsörjningsområde utan att man behöver anlita kommunal- förbundets form eller måhända nödgas vidta särskilda anordningar av juridisk natur. Lagstiftaren utgår härvid från att det föreligger något till den egna kommunen knutet intresse för åtgärden, t.ex. att denna främjar bostadsförsörjningen för dem som är verksamma eller avser att verka inom kommunen. Vidare bör det samgående mellan två eller flera kommuner på bostadsförsörjningens område som den föreslagna lagändringen avser att möjliggöra förutsätta att överenskommelse i alla frågor av betydelse träffats mellan berörda kommuner. Någon risk för kränkning av den kommunala självbestämmanderätten föreligger då inte. Lagens upphävande motiverades med att den inte längre behövdes. Några resonemang om lokaliseringsprincipens betydelse återfinns inte i förarbetena till upphävandet utöver ett uttalande om att särskild lagstiftning borde tillgripas på bostadsområdet bara om staten har krav på att kommunerna vidtar åtgärder som annars inte skulle komma till stånd eller om kommunallagen inte ger kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder (prop. 1992/93:242 s. 17 ff.). Frågan om en kommuns förvärv av egendom i en annan kommun är förenlig med lokaliseringsprincipen i 2 kap 1 § kommunallagen skall ses ur den förvärvande kommunens perspektiv. Principen är således inte avsedd att skydda den kommun där egendom finns till Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner försäljning mot att en annan kommun förvärvar dessa. De kommunalrättsliga reglerna uppställer över huvud taget inte något sådant skydd. Lagtexten i 2 kap. 1 § kommunallagen talar om att en angelägenhet skall ha anknytning till kommunens område eller medlemmar. Att förvärv av fastighet eller aktier i en annan kommun normalt sett inte kan sägas ha anknytning till den egna kommunens medlemmar säger sig självt, eftersom den som inte bor i kommunen som huvudregel inte heller är medlem där. Fråga blir då om bostadsförvärv i annan kommun kan sägas ha anknytning till den förstnämnda kommunens område. I det avseendet gör vi följande överväganden. Det införda avsteget från lokaliseringsprincipen bostadsförsörjningslag gällde under en lång följd av år, . De fastighetsförvärv som omfattades av be- stämmelsen skulle en kommun i allmänhet inte ha kunnat göra utan den; i motsatt fall skulle bestämmelsen ju inte ha behövts. Detta talar enligt vår mening för att man från statsmakternas sida sett saken så att en kommuns förvärv av fast egendom i en annan kommun som huvudregel inte kan anses förenligt med lokali- seringsprincipen. Den genomgång av rättsläget som vi redovisar ovan föranleder inte oss att göra någon annan bedömning. Vi finner därför att lokaliseringsprincipen i 2 kap 1 § kommunal- lagen i flertalet fall torde hindra en kommun eller ett kommunalt bostadsföretag från att förvärva fastigheter eller aktier i en annan kommun. Vid avgörandet av om ett undantag skall göras från lokaliserings- principen måste en avvägning göras mellan denna princip och andra intressen. En väsentlig del av utredningens uppdrag är att utvidga möjlig- heterna för andra allmännyttiga bostadsföretag att förvärva bostäder eller företag som skall säljas. Då de flesta allmännyttiga bostadsföretag ännu så länge är kommunala, förutsätter ett praktiskt genomslag för en sådan utvidgning att kommunala bostadsföretag ges möjlighet att i klart större utsträckning än förvärva bostäder och bostadsföretag i andra kommuner. Som anförts förhindrar lokaliseringsprincipen detta. Om undantag inte görs från lokaliseringsprincipen, medför detta således att en väsentlig del av vårt uppdrag inte kan genomföras. Enligt vår mening får syftena bakom utredningsuppdraget – främst att underlätta för kommunala bostadsföretag att förvärva Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner andra allmännyttiga fastigheter eller företag och på så sätt ge möjlighet till att bevara ett allmännyttigt bestånd av hyresbostäder i kommunen – anses väga så tungt att lokaliseringsprincipen bör få ge vika. Vi vill härtill framhålla att ett kommunalt bostadsföretag på en konkurrensutsatt marknad inte ges samma möjlighet att förvärva fastigheter och aktier som privata bostadsföretag. Detta minskar möjligheterna för de kommunala bostadsföretagen att verka lika effektivt som de privata. Detta är särskilt märkbart när det gäller möjligheten att bedriva verksamhet inom sådana närliggande kommuner som hör till samma bostadsförsörjnings- område. Ett undantag bör enligt vår mening därför göras från lokali- seringsprincipen. Fråga är då hur detta undantag bör utformas. Undantaget från lokaliseringsprincipen bostadsförsörjningslag utgick från existensen av bostadsförsörjningsområden. En sådan utgångspunkt framstår i och för sig som rimlig, men ger – i avsaknad numera av närmare definition av vilka områden som utgör bostadsför- sörjningsområden – upphov till svårlösta gränsdragningsproblem. Det kan undantagsvis också finnas skäl för en kommun att förvärva bostadsfastigheter i kommuner som ligger i helt andra delar av landet. I praktiken torde dock de flesta undantag som görs komma att avse förvärv i den egna kommunens geografiska närområde. Vi ser därför inget hinder mot att undantaget från lokaliserings- principen görs generellt och utan avgränsning till vissa geografiska områden eller ändamål. Med beaktande av det utredningsuppdrag som vi har bör emellertid ett undantag från lokaliseringsprincipen utformas så att det avser endast fastigheter, aktier eller andelar i allmännyttiga bostadsföretag. Det blir då fråga om förvärv i både kommunala bostadsföretag och privata allmännyttiga bostadsföretag. Någon generell möjlighet för en kommun eller ett kommunalt bostads- företag att förvärva privata fastigheter i en annan kommun föreslår vi alltså inte. Utöver det nu sagda vill vi erinra om att man vid en kommuns fastighetsförvärv har att ta hänsyn även till andra regler än lokaliseringsprincipen. En begränsning ligger exempelvis i reglerna i 8 kap. kommunallagen (1991:900) om ekonomisk hushållning m.m. Däremot kan vi inte finna att ett undantag från lokaliserings- principen inkräktar på den kommunala självstyrelsen i den kommun där kommunen eller det kommunala bostadsföretaget förvärvar en fastighet eller aktier. Detta gäller särskilt om en Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner kommun eller ett kommunalt bostadsföretag inte har någon skyldighet att sälja till en annan kommun eller ett annat kommunalt bostadsföretag och överlåtelsen alltså vilar på frivillig- hetens grund, en fråga som vi återkommer till i kapitel 6. För en vidare analys av frågan om hur våra förslag förhåller sig till den kommunala självstyrelsen hänvisar vi till avsnitt 7.4. Vad som kan vara av intresse i sammanhanget är vilka konse- kvenser ett avsteg kan ha för tillämpningen av bruksvärdes- systemet. En kommuns eller ett kommunalt bostadsföretags förvärv i en annan kommun kommer, som framgår ovan, endast att kunna avse bostäder som redan tidigare varit allmännyttiga. Det stora flertalet av dessa bostäder kommer i praktiken att ha ägts av kommunala bostadsföretag. Bostäder ägda av sådana företag har en hyresledande roll enligt bruksvärdessystemet (12 kap. 55 § jordabalken). De förvärv som görs över en kommungräns kommer således enligt vår bedömning i flertalet fall endast att innebära att kommunala bostäder byter ägare från en kommun till en annan. Bostäderna kommer därför att behålla sin hyresledande roll enligt bruksvärdessystemet. Det kan visserligen förekomma att olika kommunala bostadsföretag har olika förutsättningar för sin hyres- sättning. Ett ägarbyte kan därför möjligen komma att påverka hyressättningen på en ort. Detta skall emellertid vägas mot de fördelar som finns med att bostäderna kvarstår i allmännyttan. Med hänsyn till detta och till att den påverkan som kan komma i fråga sällan torde bli av sådan art att den kan anses som negativ anser vi inte att den redovisade effekten bör hindra ett undantag från lokaliseringsprincipen. Sammantaget menar vi att ett undantag från lokaliserings- principen som är utformat på det sätt som vi föreslår kommer att vara till gagn för kommunala bostadsföretag som har önskemål om förvärv i främst kommuner inom samma bostadsförsörjnings- område. Ett förvärv blir därmed även indirekt till gagn för kommunmedlemmarna i den kommun där det kommunala bostads- företaget finns. Undantaget kommer också att ge de hyresgäster som bor i allmännyttan möjlighet att bo kvar i den boendeformen även efter en överlåtelse. Utredningen har övervägt att låta undantaget omfatta även sådana företag som utövar det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag. Med hänsyn till att sådana företag kan äga även kommunala företag inom helt andra sektorer än bostads- sektorn – i ingår exempelvis de kommunala bostads- Möjlighet att förvärva allmännyttiga bostäder i andra kommuner företagen och hamnen i samma koncern – har vi emellertid stannat för att kommunens förvärvsmöjligheter skulle utsträckas alltför mycket om de avsåg även sådana företag. 3Svårare att ombilda från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt Vårt förslag: Varje kooperativ hyresrättsförening blir skyldig att ha ett system för fördelning av lediga lägenheter i föreningen och att ta emot så många medlemmar som föreningen har lägenheter. Lediga lägenheter skall fördelas till medlemmarna med utgångspunkt från tidpunkten för medlemskap. De avgifter och medlemsinsatser föreningen får ta ut från sina köande medlemmar begränsas till ett visst belopp. De möjligheter till byte och övertagande av en lägenhet i vissa fall som hyreslagen ger hyresgästerna påverkas inte av inrättandet av ett fördelningssystem. En förening som förvärvat ett hus får inte överlåta huset efter förvärvet. Enligt direktiven skall vi överväga om det finns skäl att införa begränsningar för en kooperativ hyresrättsförening som förvärvat en fastighet från ett allmännyttigt bostadsföretag att senare ombilda den till bostadsrätter.