sou · GRB332d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terrorist- attentat och andra likartade extraordinära händelser i . Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. nämnda dag justitierådet till särskild utredare. Som expert förord- nades fr.o.m. ämnessakkunniga . har varit huvudsekre- terare och hovrättsassessorn sekreterare åt utred- ningen. Utredningen, som har antagit namnet 11 september-utredningen, får härmed överlämna betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32). Utredningsuppdraget är härmed slutfört. 1Förslag till lag (2004:000) om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid ............................................... 2Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) ...... 4Förslag till lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ................................... 5Förslag till lag om ändring i lagen (2000:130) om 6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar 7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten .................. Utredningens tolkning av uppdraget...................................... Vissa författningar m.m. av betydelse 3.4Försvarsmaktens föreskrifter om verkställighet av tillträdes- och IKFN-förordningarna ..................................... 3.5 Luftfartslagen m.m................................................................... 3.6Förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil 3.9Utlänningslagen och lagen om särskild Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m..................................................... Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet m.m................... Lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting ......................................................... Nuvarande organisation m.m.............................................. Den lokala polisorganisationen.................................. Vissa riksdagsbeslut m.m. efter ... Fortsatt förnyelse av totalförsvaret ...................................... Samhällets säkerhet och beredskap....................................... Antagande av rambeslut om bekämpande av terrorism....... 5.4Antagande av rambeslut om en europeisk Utredningens överväganden och förslag........................... 6.2Försvarsmaktens uppgifter vid omfattande 6.2.2 Rätten till självförsvar enligt ................. 6.2.3 Utredningens överväganden och förslag ................... 6.3 Försvarsmaktens bevakningsuppgifter ................................. 6.3.2 Utredningens överväganden och förslag ................... 6.4 Vissa övriga frågor om stöd från Försvarsmakten ............... 6.4.2 Utredningens överväganden och förslag ................... tjänstgöringsskyldighet i Försvarsmakten............................ Allmänt om tjänstgöringsplikten............................... Nuvarande rättsläge m.m............................................ 6.6.3 Utredningens överväganden och förslag ................... Den civila säkerhetstjänsten .................................................. 6.7.1 Den nuvarande ordningen och dess bakgrund.......... 6.7.2 Av Säkerhetspolisen anförda skäl för en 6.7.3 Organisation och uppgifter m.m. för en icke- 6.7.4 Utredningens överväganden och förslag ................... 6.8 Vissa frågor om den civila säkerhetstjänstens Hemlig avlyssning m.m. ............................................. 6.8.2 Provokation och infiltration m.m.............................. 6.8.2.2 Nuvarande rättsläge m.m.............................................. 6.8.2.3 Vissa uppgifter om utländsk rätt.................................. 6.8.2.4 Utredningens överväganden och förslag. 6.9Spridning av nukleära/radioaktiva ämnen, smitta och Påtalade brister, oklarheter m.m. i det nuvarande skyddet på NBC-området.......................................... Utredningens överväganden och förslag................... Utlänningskontroll på fartyg ................................................ 6.10.2 Nuvarande rättsläge m.m. .......................................... 6.10.3 Utredning om personkontrollen vid yttre gräns ...... 6.10.4 Utredningens överväganden och förslag................... 6.11.2 Utredningens överväganden och förslag................... Vissa övriga frågor ................................................................. Konsekvenser och genomförande....................................... 8.1Förslaget till lag (2004:000) om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid ............................................. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om 8.3Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)............................................................................... 8.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ...................... 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:130) om 8.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar 8.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten ................ Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Förteckning över myndigheter m.fl. som lämnat underlag till utredningen........................................................ Bilaga 3 Vissa uppgifter om hanteringen av terroristattentat i Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga och analysera myndig- heternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i . Uppdraget har även innefattat en kartläggning och analys av myndigheternas och de andra offentliga organens möjligheter att i de angivna situationerna kunna samarbeta på ett effektivt sätt med svenska och utländska myndigheter och organisationer. I uppdraget har vidare ingått att undersöka om nuvarande lag- stiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offentliga organ möjligheter att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terrorist- attentat och andra likartade extraordinära händelser. Utredningen har skrivit till en rad myndigheter m.fl. och bett om underlag när det gäller deras organisation, planering och för- beredelser m.m. inför omfattande terroristattacker och andra likartade extraordinära händelser. De flesta har gett in skriftligt underlag till utredningen. Utredningen har emellertid även haft ett eller flera möten och mer eller mindre löpande muntliga kontakter med några av de närmast berörda, såsom Säkerhetspolisen och Försvarsmakten. Utredningen har också inhämtat information om förhållandena i en del andra länder. I det följande redogörs kortfattat för utredningens överväganden och förslag. Försvarsmaktens uppgifter vid omfattande terroristattentat Före terroristattackerna i var det en allmän uppfattning att det inte existerade en rätt till militärt själv- försvar mot internationell terrorism. Genom bl.a. resolutioner i FN och andra internationella organisationer har emellertid numera statssamfundet anslutit sig till uppfattningen att en självförsvarsrätt enligt artikel 51 i gäller även vid storskaliga terrorist- angrepp. Detta måste nu anses vara gällande folkrätt. I 10 kap. 9 § första stycket första meningen regeringsformen (RF) anges att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Av förarbetena till RF framgår att det var en uttrycklig avsikt att anpassa bestäm- melsen till en självförsvarsrätt enligt nämnda artikel i stadgan. Det måste därför antas att bestämmelsen i RF numera kan tillämpas även vid självförsvar mot vissa angrepp av terrorkaraktär som inte utgår från en främmande stat. Detta kan dock antas gälla endast i en akut situation. Vidare krävs att angreppet har en betydande dignitet eller rör för riket centrala funktioner och där- med kan sägas rikta sig mot riket. Enligt utredningens mening finns det ett påtagligt behov av kompletterande reglering för fall då regeringens beslut inte hinner avvaktas. Man måste också räkna med fall då kommunikationen till regeringen kan vara avbruten eller tillfälligt utslagen. Försvarsmakten kan med stöd av bestämmelserna i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN- förordningen) möta överraskande anfall från främmande stat med vapenmakt utan föregående regeringsbeslut. Någon sådan möjlig- het finns inte vid anfall från en terrororganisation, och hur det skall förfaras om man inte vet vem som är angriparen får anses oklart. Terroristangrepp som inte är av sådant omfattande slag att de kan betecknas som väpnade angrepp mot riket bör som principiellt sett vara en angelägenhet för polisen. Polisen har emellertid inte möjlighet att ingripa mot våldshandlingar från luften eller under vattnet. Även polisens och möjlighet att ingripa mot våld från fartyg i övervattensläge är begränsad. Utredningen anser att behörig myndighet från polisen eller under vissa förutsättningar bör kunna till- kalla hjälp från Försvarsmakten i en sådan situation. Utredningen föreslår att statsmakterna uttryckligen ansluter sig till en tolkning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som innebär att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat. Utredningen lämnar också förslag till en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid som bygger på denna tolkning. Vid ett väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp och då regeringens beslut inte kan avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom, får Försvarsmakten enligt föreskrifter i lagen bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja den omedelbara faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat. Efter begäran från polisen eller får Försvarsmakten enligt förslaget även ingripa vid andra vålds- handlingar eller överhängande hot om våldshandlingar, om de utövas från fartyg eller luftfartyg. Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism), spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Bestämmelserna i lagen avser huvudsakligen bevakning av på förhand bestämda skyddsobjekt. Föreskrifterna i skyddslagen och förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddsförordningen) hindrar inte att militär personal anlitas för bevakning av civila skyddsobjekt. Försvarsmakten kan emellertid inte utan uttryckligt stöd i författning eller regeringsbeslut anses ha i uppgift att bevaka civila objekt. Utredningen anser att det skulle kunna vara en fördel om militär personal i vissa mycket speciella situationer kan bevaka eller biträda vid bevakning av civila objekt. Detta gäller framför allt i fall då yttre hot påkallar att personalen förfogar över särskild utrustning eller har möjlighet att erhålla omfattande förstärkning. Den allmänna hotbilden kan också vara så extrem att polisens resurser inte räcker till för sådana viktiga civila objekt som ovillkor- ligen behöver bevakas. Utredningen föreslår att Försvarsmakten, med stöd av före- skrifter i skyddsförordningen, tillfälligt får medverka vid bevakning av civila skyddsobjekt efter begäran av länsstyrelse. Vidare föreslår utredningen en ändring i skyddslagen som innebär att skyddsvakter får samma befogenhet som polismän att - inom ett skyddsobjekt, i dess närhet eller under den misstänktes flykt från objektet - gripa den som det finns skäl att anhålla för terroristbrott eller för- beredelse till sådant brott. Bestämmelsen gäller endast till skydd mot spioneri och sabotage. Vissa övriga frågor om stöd från Försvarsmakten Inträffar ett omfattande terroristattentat där NBC-stridsmedel 1 används eller framförs det hot om att tillgripa sådana medel kan det komma att ställas stora krav på polisens specialkompetens och materiella resurser. I en sådan situation har Försvarsmakten NBC- skyddsresurser, främst genom NBC-insatsstyrkan, som kan användas för att tillfälligt stödja polisen. Enligt utredningens mening är det av stor vikt att ett organiserat samarbete kommer tillstånd, för att polisen snabbt skall kunna få det stöd som behövs om ett terroristattentat av nämnda slag skulle inträffa. Försvarsmakten kan enligt utredningens bedömning lämna sådant bistånd med stöd av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Skulle emellertid en annan bedömning göras i denna fråga anser utredningen samarbetet så angeläget att regeringen bör meddela en generell dispens för detta samarbete med stöd av sin allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12 § RF att medge undantag från föreskrift i förordning. Vidare skulle det kunna tänkas uppstå situationer då det är av värde att polisens nationella insatsstyrka förstärks genom special- utbildad personal från Försvarsmakten. En samverkan av detta slag skulle med nödvändighet bygga på att fast anställd militär personal ställs under befäl av polischef. Utredningen föreslår mot bakgrund av det anförda att Rikspolis- styrelsen och Försvarsmakten skall ha ett organiserat samarbete för att kunna hantera omfattande terroristangrepp där NBC-stridsmedel används samt hot om sådana angrepp. Det bör vidare ankomma på nämnda myndigheter att gemensamt pröva behovet av och förut- sättningarna för att specialutbildad militär personal från Försvars- 1 Nukleära/radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel. makten i vissa situationer förstärker polisens nationella insats- styrka. Konsekvenser för totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet i Försvarsmakten Utredningens förslag om Försvarsmaktens uppgifter vid omfattan- de terroristattentat och bevakningsuppgifter föranleder inte någon ändring av bestämmelserna om de totalförsvarspliktigas tjänstgörings- skyldighet. Denna tjänstgöringsskyldighet omfattar enligt utred- ningens mening sådana fall då Försvarsmakten har möta ett väpnat angrepp mot riket även om detta inte härrör från en främmande stat. Däremot omfattar tjänsteplikten inte fall då Försvarsmakten ingriper efter begäran från polisen eller , såvida det inte efter prövning från Försvarsmaktens sida bedöms utgöra ett lämpligt övningstillfälle. Försvarsunderrättelseverksamhet skall enligt 1 § första stycket lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. I lagens 4 § anges generellt att försvarsunder- rättelseverksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndig- heters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Enligt utredningens bedömning är det mycket tveksamt om nämnda lag kan anses ge någon fristående befogenhet för Försvarsmakten att inom ramen för den egna underrättelseverksamheten inhämta, bearbeta och analysera underrättelser om internationell terrorism. När det gäller sådana yttre väpnade hot som kan utgöra en direkt fara för landet, anser utredningen det ofrånkomligt att de i viss utsträckning blir föremål för en aktiv underrättelseverksamhet. Annars skulle en viktig del av skyddet för landets säkerhet riskera att falla mellan stolarna. Frågan kan emellertid ställas om under- rättelseverksamhet av detta slag bör inbegripas i försvarsunder- rättelseverksamheten eller ankomma på den civila säkerhetstjänsten eller, eventuellt, vara en uppgift för båda organisationerna. Säkerhetspolisen arbetar i princip inte utanför gränser. Enligt internationell praxis anses det nämligen inte böra förekomma att en polisorganisation utan särskilt tillstånd arbetar i en främman- de stat. Som framgår av det följande föreslår utredningen att Säkerhetspolisen ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. Därmed skulle något hinder inte finnas mot att underrättelse- operationer utomlands sker genom den civila säkerhetstjänsten. Utredningen är dock tveksam till en sådan förändring och anser sig i varje fall inte ha underlag för att föreslå denna i nuvarande läge. Försvarsmakten har till skillnad från Säkerhetspolisen personal utomlands, vilket innebär att vissa slags spaningsinsatser exempel- vis i anslutning till konflikthärdar i främmande länder rimligen måste vara en uppgift för Försvarsmakten. Den lagstiftning om Försvarsmaktens medverkan i terrorismbekämpningen som utred- ningen har föreslagit medför också att det framstår som naturligt att viss underrättelseverksamhet av aktuellt slag ankommer på Försvarsmakten. Det är av flera skäl knappast tillrådligt att mer än ett organ skulle ha till uppgift att bedriva permanent underrättelse- verksamhet utanför landets gränser, en ordning som inte heller förekommer i sådana länder som vi brukar jämföra oss med. När det gäller en så viktig fråga som landets säkerhet är det nödvändigt att ansvarsförhållandena är klarlagda och ändamålsenliga. Den del av försvarsunderrättelseverksamheten som bedrivs till stöd för svensk utrikes-, försvars-, och säkerhetspolitik har kommit att få allt större betydelse. Utredningen har svårt att se att det beträffande denna del av verksamheten behövs några särskilda avgränsningar i lag utöver att den skall bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden. Utredningen föreslår därför att lagen om försvarsunderrättelse- verksamhet ändras så att det står klart att försvarsunderrättelse- myndigheterna får inhämta underrättelser utomlands som är av betydelse för skyddet mot terroristangrepp samt bearbeta och analysera sådan information. Detsamma gäller i fråga om andra underrättelser, om de behövs till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Sådan verksamhet får dock endast bedrivas utomlands eller med sikte på utländska förhållanden. Den nuvarande konstruktionen med Säkerhetspolisen som ett slags självständigt verk inom lämnar utrymme för betydande invändningar. Organisationen tillägger rikspolischefen ett mycket diffust ansvar för Säkerhetspolisens verksamhet. På motsvarande sätt uppkommer det för Säkerhetspolisens ledning ett oklart förhållande till ledning. Nuvarande orga- nisation skapar också vissa problem i förhållandet mellan polisorga- nisationerna och gentemot och andra myndig- heter samt allmänheten. Enligt utredningens uppfattning skulle en övergång till en icke- polisiär säkerhetstjänst vara förenad med väsentliga fördelar. Verk- samheten blir direkt underställd regeringen, vilket innebär att det är lättare för regeringen att effektivisera samordningen av de verksamheter som bedrivs av de civila och militära säkerhets- och underrättelsetjänsterna. En övergång till en icke-polisiär säkerhets- tjänst skulle med säkerhet också underlätta rekryteringen och bidra till att höja den samlade kompetensen och effektiviteten i organisa- tionen. Vidare skulle säkerhetstjänsten frikopplas från den principiella skyldighet att rapportera och ingripa mot brott som är grund- läggande för polisverksamheten. Denna skyldighet kan för säker- hetstjänstens del innebära att värdefull underrättelseinhämtning måste avbrytas. Att den civila säkerhetstjänsten frikopplas från rapporterings- och ingripandeskyldigheten är av stor betydelse också för säkerhetstjänstens samarbete med underrättelseverksam- heten inom Försvarsmakten och med säkerhetstjänster i andra länder. En fördel är också att problematiken med s.k. överskotts- information minskar högst väsentligt om den civila säkerhets- tjänsten frikopplas från polisen och från rapporteringsplikten. Som tidigare nämnts finns det inte något hinder mot att en icke- polisiär säkerhetstjänst arbetar utomlands. Utredningens uppfatt- ning är visserligen att den normalt bör arbeta endast inom , men undantag är ibland påkallade, t.ex. då en person från vilken säkerhetstjänsten erhåller information lämnar landet. Det är svårbedömt om en övergång till en icke-polisiär säker- hetstjänst är ägnad att öka allmänhetens förtroende för verksam- heten. Sannolikt har en nyordning från denna synpunkt dock positiva konsekvenser. Utredningen föreslår att Säkerhetspolisen skiljs från Rikspolis- styrelsen och ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst direkt under regeringen. Utredningen föreslår vidare att det i anslutning härtill bildas en ny enhet inom för särskild polisverksamhet. Till denna enhet bör föras de direkta polis- uppgifter som har anknytning till brott mot rikets säkerhet och terroristbrott såsom förundersökningsuppgifter samt frihetsberövan- den, beslag och liknande åtgärder. De uppgifter som faller inom säkerhetsskyddet och som avser personskyddet för den centrala statsledningen och de utländska beskickningarna i samt samordning, säkerhetsarbete och personskydd i samband med statsbesök och liknande händelser är direkta polisuppgifter och bör också föras till den förutsatta enheten inom . Utredningen anser också att det finns anledning att till nämnda enhet föra över de delar av författningsskyddet som avser kart- läggning av brott med en främlingsfientlig, rasistisk, antisemitisk eller homofobisk bakgrund. Detsamma gäller kartläggningen av vissa brott som i vid mening kan sägas vara politiska, t.ex. brott begångna i kamp för djurens rättigheter. Genom samverkan med en sådan enhet inom , skulle säkerhetstjänsten få en kontaktpunkt inom den reguljära polisorganisationen, vilket den saknar . Förslaget är bl.a. av detta skäl ägnat att underlätta säkerhetstjänstens samarbete med den öppna polisen. Utredningen förordar att ett principbeslut fattas på grundval av utredningens förslag och remissbehandlingen av detta samt att de fortsatta övervägandena anförtros åt en organisationsutredning. Vissa frågor om den civila säkerhetstjänstens arbetsmetoder Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning är i liksom i andra länder viktiga metoder för inhämtande av underrättelser i en säkerhetstjänsts verksamhet. För svensk del regleras dessa metoder i och i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Förutsättningarna för att sådana tvångsmedel skall få användas är att det sker under förundersökning i brottmål, att tvångsmedlet riktar sig mot någon som är skäligen misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad och att det är av synnerlig vikt för utred- ningen. En reglering som i likhet med tar sikte på utredning av lagöverträdelser är inte adekvat för en organisation som har som sin viktigaste uppgift att förebygga brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Det är inte tanken på en förundersök- ning och en efterföljande lagföring utan intresset av att kunna få förhandsinformation och att om möjligt avvärja aktioner av aktuellt slag som står i fokus för säkerhetstjänstens arbete. De svenska lag- reglerna ger inte något egentligt utrymme för att med hjälp av hem- lig teleavlyssning förebygga brott. De nuvarande reglerna skapar också problem när det gäller Försvarets radioanstalts verksamhet.