sou · GRB3105d4 · 2004-01-01 00:00:00 — Uppgifter är också hämtade från kontakter med Demeter per telefon och e-post. Uppgifter från Svenskt Sigills hemsida, . Underhandsuppgifter från , , Underhandsuppgifter från , , kontaktperson . Uppgifter om organisationen på lantgård genom en artikel på – Ekots hemsida, 27&Artikel=222969. Utsläpp av ammoniak till luft i , meddelanden MI 37 och MI 37 . Utsläpp av försurande ämnen i –2001, Information från Natur- vårdsverkets hemsida, , Utsläpp av växthusgaser i , Information från hem- sida, , Utsläpp till luft av ammoniak i från jordbruk, trädgårdsbruk och skogsbruk samt från andra antropogena källor, meddelanden MI 37 . Utsläpp av ammoniak till luft i , meddelan- den MI 37 . Utsläpp av ammoniak till luft i , meddelan- den MI 37 . Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006, Jord- bruksverkets rapport 2001:19. 14Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter 14.1Programmets inriktning och tyngdpunkt Insatserna inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet skall främja en ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling på landsbygden. Programmet är uppdelat på två insatsområden (I – ekologiskt och II – ekonomiskt och socialt hållbar utveckling). Utvärderingen som skett utifrån målsättningarna för dessa insats- områden har visat att flera av åtgärderna har kopplingar till varandra. Även överlappningar förekommer. Detta gäller t.ex. för investeringsstöden i Insatsområde I och II vars effekter är närmast omöjliga att särskilja, eftersom investeringar i exempelvis mer miljövänliga gödselvårdsanläggningar medför positiva effekter ur socio-ekonomisk aspekt. Likaså ger miljöersättningarna inkomst och sysselsättning, något som främjar en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Utredningen finner att en uppdelning på de två insatsområdena inte är nödvändig för att uppnå programmets syften. Anledningen till nuvarande uppdelning tycks främst vara att åtskilja fleråriga ersättningar och bidrag från stöd av engångskaraktär. Uppdelningen kan dock i vissa fall snarare utgöra en otydlighet och försvåra samordningen mellan insats- områdena. Fokus bör i stället vara på de olika åtgärdernas syften såsom miljö, regional utveckling, ekonomiska effekter m.m. och hur dessa kan samverka för att uppnå målen. En ersättningsform kan dessutom ha flera olika syften. Detta är en fördel eftersom sådana åtgärder i allmänhet medför effekter på en bred front. Huvudsyftet med respektive ersättningsform bör dock vara tydligt uttalat och i linje med dess övergripande målsättning. Utredningen anser således att en förenkling av programmet och en bättre sam- ordning mellan dess båda delar kan åstadkommas genom att åtgärderna inom Insatsområde I och II sammanförs till ett insats- område. Delprogrammen bör med fördel vara kvar eftersom dessa anger ett huvudsyfte och ytterligare sådana kan behöva skapas, t.ex. Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter för stöd av socio-ekonomisk karaktär. Diagram 14.1 visar den beloppsmässiga fördelningen av insatserna i Miljö- och landsbygds- programmet. Diagram 14.1 Fördelning av insatserna i Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006 Anmärkning: I kostnaden för miljöersättningar ingår här även äldre stöd. Övrigt avser kostnader för utvärdering, vissa äldre stöd m.m. Källa: , 2003.1 Som diagrammet visar ligger tyngdpunkten i det svenska Miljö- och landsbygdsprogrammet på miljöersättningar till jordbrukare – och andra som brukar marken – för att vårda odlingslandskapet och anpassa jordbruket till miljövänliga produktionsformer. Därefter följer kompensationsbidraget till jordbruk med naturgivna produk- tionsnackdelar. Detta stöd har också en tydlig miljökomponent genom att det gynnar vallodling. Kritik har riktats mot programmet för att det i för stor utsträck- ning är inriktat på jordbruk, framför allt i form av miljöersätt- ningar. Åtgärder för allmän, integrerad landsbygdsutveckling, skogsbruk m.m. sägs komma i andra hand. Utredningen vill emellertid framhålla att programmet också i hög grad främjar en allmän landsbygdsutveckling genom ersättningar till jordbruket och att dess inriktning ligger väl i linje med den av beslutade miljöpolitiken, särskilt miljökvalitetsmålen. Det bör vidare understrykas att medel för att främja allmän landsbygds- utveckling, nyföretagande etc. i betydande utsträckning finns inom Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter andra program och politikområden. Dessa insatser måste sam- ordnas med insatser som emanerar från Miljö- och landsbygds- programmet. Se vidare avsnitt 14.5. Dock saknas enligt utred- ningens mening en klart uttalad allmän landsbygdspolitik med tydliga mål, medel etc. Det bör också framhållas att bland utred- ningens förslag ingår att anlägga mer av ett integrerat landsbygds- perspektiv på investeringsstöd och projektstöd liksom att föra över medel från jordbruk till skogsbruk. Förslag som innebär större förändringar av programmet – t.ex. omfördelning av medel från Insatsområde I till Insatsområde II – försvåras av att medlen till stor del redan är uppbundna i flerårsåtaganden. I det inledande avsnittet till kapitel 4 beskrivs begreppet god jord- brukarsed. Utredningen anser att starka skäl finns för att förtydliga och utvidga detta begrepp. Exempelvis bör det utvidgas till att omfatta skyldighet att följa all för området relevant lagstiftning, t.ex. avseende biotopskydd, skydd för fasta fornlämningar och djurskydd. Förslaget innebär inte några nämnvärda administrativa konsekvenser eller ökade kostnader för de berörda jordbrukarna, eftersom de nämnda lagarna måste följas. Emellertid bör en viktig psykologisk effekt av förslaget vara att ytterligare fokus läggs på landskapselement av stort värde för natur- och kulturvården. Därtill bör innebörden av begreppet god jordbrukarsed och till detta knutna tvärvillkor vid stödgivning diskuteras närmare inför nästa programperiod. Det har ifrågasatts om inte god jordbrukar- sed borde innebära att åtgärder, utöver dem som krävs enligt gällande lagstiftning, skall vidtas för att skydda miljön. Exempel är åtgärder för att minska växtnäringsläckage, där det kan diskuteras hur långt den på andra områden etablerade principen om att förorenaren betalar skall tillämpas på jordbruksområdet. God jord- brukarsed går inte heller att diskutera utan att beröra frågan om hur långt lagstiftningen skall sträcka sig. Dessa frågor behöver också diskuteras i anslutning till den föreslagna utredningen av REJO- förslaget inför nästa programperiod (se kapitel 15). Utredningen föreslår att begreppet god jordbrukarsed utvidgas till att omfatta skyldighet att följa all relevant lagstiftning. Övriga frågor som väckts kring detta begrepp föranleder inga överväg- Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter anden eller förslag, eftersom de bedömts ligga utanför utredning- ens mandat. Som ett underlag av närmast diskussionskaraktär inför bered- ningen av nästa periods Miljö- och landsbygdsprogram redovisas i bilaga 4 en studie av vid lantbruks- universitet. Utredningen anser att den innehåller resonemang och idéer som är värda att beaktas vid utformningen av kommande program. 14.2Programmets mål och måluppfyllelse Målen för programmet har beskrivits i betänkandets inledande avsnitt. Därutöver har målen och uppfyllelsen av dessa redovisats under respektive ersättningsform. Därför ges här endast en kort sammanfattning och vissa synpunkter framförs. Det svenska Miljö- och landsbygdsprogrammet är ett ambitiöst program med långtgående mål. Detta gäller särskilt som flertalet av de nationella miljökvalitetsmålen utgör övergripande mål för de olika formerna av miljöersättningar. Därtill är flera av de operativa målen högt satta. Utredningen anser det motiverat att ha högt ställ- da mål. Sådana mål, t.ex. för anslutning, bedöms ge ett bättre resultat än lågt ställda mål genom att alla aktörer anstränger sig för att nå målen. Som exempel på lågt ställda mål kan nämnas de operativa målen för programmen i Mål 1-området. Flera av dessa förefaller vara lågt satta. Risken med detta är framför allt att resurser binds upp och sedan inte kommer till bästa användning. Utredningen anser vidare att målen i Miljö- och landsbygds- programmet behöver förtydligas. I programdokumentet används t.ex. begreppen syfte och mål om vartannat och det är svårt att utläsa exakt vad som gäller på olika målnivåer. Utredningen har vidare funnit att några miljökvalitetsmål saknas i detta dokument. I andra fall finns mål angivna för en åtgärd som endast i mindre utsträckning bidrar till måluppfyllelsen. Som exempel på saknade mål kan nämnas miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker för ersätt- ningsformen våtmarker inklusive småvatten. Bidrag till miljökvali- tetsmålet En storslagen fjällmiljö sker endast i mindre utsträckning genom ersättningen för att bevara värdefulla natur- och kultur- miljöer i renskötselområdet. Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter Utredningen har också funnit att specifika mål (i vissa fall även delmål) under de övergripande målen ibland är otydligt angivna eller saknas. De specifika målen är ett nödvändigt led i mål- hierarkin, eftersom det i första hand är utifrån sådana mål som kvantifieringar kan göras inom olika områden, och bör därför tyd- ligt anges i programmet. För de flesta åtgärder inom programmet finns tydliga, kvanti- fierade, operativa mål. Även här har dock i något fall krävts förtydligande, t.ex. beträffande det operativa målet för våtmarker inklusive småvatten. Det finns också exempel på mål som behöver bli mer precisa eller på annat sätt omformuleras. Det är inte givet att ett kvantitativt mål om totalt 60 000 deltagare inom kom- petensutveckling på miljöområdet bidrar mer till uppfyllelsen av de övergripande målen än en riktad kompetensutveckling till färre personer som representerar nyckelgrupper för programmets genomförande. I Insatsområde II finns exempel på ett operativt mål som har angetts för en specifik åtgärd – projektstöden – men i själva verket bör gälla för hela insatsområdet. Sammanfattningsvis anser utredningen att inför nästa program- period behöver ett nytt målarbete genomföras, där målen på alla tre nivåerna analyseras, fastställs och bryts ned i logisk följd. Miljökvalitetsmålen utgör övergripande mål i Insatsområde I och bedöms generellt sett vara möjliga att uppnå, dock inte alltid inom den utsatta perioden. Det råder oklarhet om i vilken utsträckning Miljö- och landsbygdsprogrammet avses bidra till måluppfyllelsen. Detta beror dels på att åtgärder utanför programmet bidrar i större utsträckning, dels på svårigheter att härleda miljösituationen och förändringar i denna till jordbruksaktiviteter. Utredningen anser därför att programmets bidrag till respektive miljökvalitetsmål – om möjligt – borde anges i samband med målarbetet inför nästa programperiod. I brist på kvantitativ information kan graden av bidrag anges. Programmet har med all säkerhet bidragit till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning och därigenom indirekt bidragit till uppfyllelsen av miljökvalitets- målen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter även i viss utsträckning bidragit till uppfyllelsen av miljökvalitets- målen Myllrande våtmarker, Giftfri miljö, Bara naturlig försurning och En storslagen fjällmiljö. På motsvarande sätt har programmet bidragit till uppfyllelsen av de specifika målen. I en del fall, t.ex. för skyddszoner och odling av bruna bönor, råder dock osäkerhet om i vilken omfattning åtgärderna har bidragit till uppfyllelsen av de kvalitativa målen. Ytterligare studier behövs i detta hänseende. I andra fall framgår att programmets bidrag inte är tillräckligt för att uppnå de uppsatta målen. Detta gäller exempelvis för ersättningen till ekologisk produktion, där anslutningen i högre grad än behöver styras till slättområden i för att de kvalitativa målen skall kunna nås. Utredningen har föreslagit ändringar under respektive ersättningsform för att förbättra måluppfyllelsen. Flera av de operativa målen har uppnåtts redan vid halvtids- utvärderingen. I övrigt har programmet på ett påtagligt sätt bidragit till uppfyllelsen av dessa. Generellt gäller att anslutningen till de olika åtgärderna i programmet är hög. Det finns emellertid också exempel på ersättningsformer som behöver förändras för att för- bättra måluppfyllelsen beträffande de operativa målen. Detta gäller bl.a. flera av ersättningarna inom Delprogram 1 och ersättningen för våtmarker inklusive småvatten. Utredningen har på motsvar- ande sätt som för de övergripande och specifika målen föreslagit ändringar under respektive ersättningsform. När det gäller Insatsområde II tyder det mesta på att program- met i viss mån har bidragit till uppfyllelsen av de övergripande målen. En svårighet är att har gått för att man skall kunna mäta bestående effekter, t.ex. främjandet av en konkurrens- kraftig förädlingsindustri samt sysselsättning, tillväxt och bosätt- ning på landsbygden. Utvärderingen har i stället baserats på indik- atorer. På motsvarande sätt som för de övergripande målen tyder tillgängligt utvärderingsunderlag på att åtgärderna har bidragit till uppfyllelsen av de specifika målen för insatsområdet, åtminstone för vissa av åtgärderna. En djupare analys är emellertid i flera fall nödvändig. De operativa målen i Insatsområde II bedöms till övervägande del komma att uppnås. I vissa fall försvåras dock utvärderingen av otydligheter i målformuleringen. Ett exempel på detta är som beskrivits ovan projektstöden. Liksom för Insatsområde I har utredningen föreslagit ett antal ändringar av stöden för att öka mål- uppfyllelsen. Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter Jämförelse med jordbruksåtgärderna i Mål 1 När det gäller Mål 1-området har med största sannolikhet insats- erna bidragit till måluppfyllelsen. Denna är överlag god. Det bör dock understrykas att målen som tidigare framhållits syns vara lågt satta. Utredningen anser att tydligare och mer realistiska mål bör tas fram för jordbruksåtgärderna i Mål 1. Målen bör motsvara dem i Miljö- och landsbygdsprogrammet. Detsamma bör i möjligaste mån gälla för skogliga åtgärder. Givetvis måste hänsyn tas till de speciella omständigheterna i Mål 1, t.ex. kopplingen till åtgärder som inte finns i Miljö- och landsbygdsprogrammet. Vissa åtgärder har vidtagits inom ramen för Miljö- och landsbygds- programmet avseende jämställdhetsaspekten. Inom kompetens- utvecklingen och flera av åtgärderna inom Insatsområde II finns fastslagna prioriteringar för att främja jämställdhet. Dessa går ut på att kvinnor prioriteras i stödprocessen eller genom riktade kurser eller andra utbildningar. I fråga om startstödet har kvinnor fått fullt stöd medan män har fått ett lägre belopp. Uppgifter om hur många arbetstillfällen som har skapats eller bevarats genom detta stöd uppdelat på män och kvinnor finns dessvärre inte. Utredningen bedömer dock att genomförda prioriteringar har haft viss effekt. Inom investeringsstödet är antalet arbetstillfällen inte uppdelat på kvinnor och män. Andelen kvinnor är totalt sett låg, enligt uppgift från , vilket kan tyda på att inte någon prioritering har gjorts. Uppgifter om stödets effekter för kvinnors sysselsättning inom jordbruket blir lätt missvisande eftersom redovisningen i de flesta fall avser den person som står som brukare av en jordbruks- fastighet. I praktiken är det vanligare att män står som brukare av fastigheten, även om kvinnor i lika hög grad är delaktiga i jord- bruket. Projektstödet förväntas bidra till att andelen arbetstillfällen för kvinnor skapade efter projektets genomförande kommer att öka inom åtgärderna marknadsföring, diversifiering och byutveck- ling. Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter Andelen arbetstillfällen för kvinnor var inom förädlingsstödet mellan beroende på om heltids- eller deltids- arbete avses. Siffran avser dock endast slutredovisade stöd varför säkra slutsatser inte kan dras i fråga om prioritering. Inom kompetensutvecklingen (KULM, K2 och Grönare Skog) har prioriteringarna lyckats bäst inom den del som avser K2. Där uppgick andelen kvinnliga deltagare till . Detta skall jäm- föras med andelen kvinnor inom jordbruket på . Verk- samheten inom K2 har inriktats på områden, där kvinnor generellt sett är mer representerade än män, t.ex. turism. Vad som också troligtvis spelar en stor roll är att K2-aktiviteterna redan från början omfattade ett krav på att jämställdhetsfrågor skulle beaktas. Inom Mål 1 har andelen kvinnliga deltagare inom insatserna för kompetensutveckling i genomsnitt uppgått till . Utredningen bedömer att administrationen av programmet överlag har fungerat tillfredsställande. Bedömningen grundar sig på utvärd- eringen av de olika åtgärderna samt en samlad utvärdering av administrationen i sin helhet. Ett antal utvecklingsprojekt har börjat visa resultat i form av minskade kostnader och kortare handläggningstider. Förbättringarna har framför allt gällt IT, hand- läggarstöd, samordning och information. Ytterligare förbättringar kan emellertid göras, framför allt i fråga om samordning och kontroll. Även regelförenklingar liksom färre stödformer bedöms kunna förenkla och effektivisera administra- tionen. Detsamma gäller utökad samverkan mellan två eller flera länsstyrelser. En viktig fråga i sammanhanget är samordning och samverkan inom länsstyrelserna. Utredningen har funnit exempel på missför- hållanden inom detta område, där olika funktioner inom samma länsstyrelse dragit åt olika håll i ärenden om miljöersättning. Utredningen vill understryka vikten av att olika funktioner inom samma myndighet arbetar mot samma mål. Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter Jämförelse med administrationen av jordbruksåtgärderna i Mål 1 Administrationen av jordbruksåtgärderna i Mål 1 har inte studerats närmare, eftersom den inte ingått i utredningens mandat. Emeller- tid har viss allmän information erhållits genom utvärderingen av måluppfyllelse m.m. för jordbruksåtgärderna. Administrationen ger ett splittrat intryck. Exempelvis har det i flera fall varit svårt att få fram erforderligt underlag för utvärdering av jordbruksåtgärderna. Till viss del beror detta på att Mål 1 är uppdelat på två program (och ) med uppdelning på kust- och inlandsområde inom respektive program och att ingen samordning av resultatinformation sker mellan dessa program. Därtill rapporterar förvaltningsmyndigheterna, länsstyrelserna i och , utfallet av programmet både till och till . Rapporteringen till sker via datasystemet STINS. Detta är inte kompatibelt med Jordbruks- verkets datasystem vilket ytterligare har försvårat utvärderingen av åtgärderna inom Mål 1. Utredningen anser att resultatredovisningen i Mål 1 bör mot- svara den som sker för Miljö- och landsbygdsprogrammet. Där- igenom skulle kommande utvärderingar av Mål 1 underlättas. Hanteringen av stöd i Mål 1 skiljer sig delvis från den i övriga landet. Ett exempel är projektstöd för restaurering av betesmark (se avsnitt 4.5.4) Ytterst få sådana stöd har beviljats inom Mål 1. Detta beror inte på avsaknad av betesmarker som kan restaureras. I stället tyder det på en annorlunda prioritering i Mål 1. Utredningen finner detta olyckligt med tanke på miljökvalitetsmålen och målen för Miljö- och landsbygdsprogrammet. Sammanfattningsvis anser utredningen att en bättre samordning än vad som gäller mellan Miljö- och landsbygdsprogrammet och jord- och skogsbruksåtgärder i Mål 1 bör komma till stånd. Samordningen bör gälla redan vid formulering av mål. Vidare är skälen för en uppdelning av jordbruksåtgärderna i Miljö- och landsbygdsprogrammet och Mål 1 inte tydliga. Miljö- ersättningarna och andra ersättningsformer gäller för hela landet i Miljö- och landsbygdsprogrammet medan strukturstöden m.fl. är uppdelade. Möjlighet till integration med andra strukturfond- sinsatser finns visserligen i Mål 1, men sådan integration tycks i praktiken inte ha fått något större genomslag.2 En överföring av jordbruksåtgärderna i Mål 1 till Miljö- och landsbygdsprogrammet Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter ligger nära till hands. Denna fråga ligger emellertid utanför utredningens mandat och kommer inte att närmare beröras. Ett flertal åtgärder i programmet syftar till att förhöja effekten av andra insatser. Det gäller kompetensutvecklingen inom Insats- område I och II liksom projektstöden i Insatsområde II. Kom- pensationsbidraget bidrar också indirekt till att förstärka effekten av flera miljöersättningar och omvänt bidrar flera miljöersättningar till att förstärka effekten av kompensationsbidraget. Kompetensutvecklingen inom Insatsområde I har till mellan bedömts avse miljöområdet, varav har bedömts vara inriktade på att förstärka andra insatser i program- met. Kompetensutvecklingen inom Insatsområde II har bedömts vara till inriktad på målgruppen, dvs. mottagare av andra stöd inom insatsområdet. Denna bedömning bygger emellertid på ett osäkert underlag, eftersom information om kopplingar till andra stöd saknas i de redovisningar kring detta stöd som erhållits. Även för projektstöden saknas redovisning av hur stor andel av insats- erna som haft koppling till andra åtgärder. Underhandsinformation från tyder dock på att få kopplingar finns mellan projektstödet och övriga stöd i insatsområdet vilket utredningen anser strida mot intentionerna i programmet. Kompensationsbidraget bidrar tillsammans med miljöersättning- en avseende ett öppet och varierat odlingslandskap och nationellt stöd i stödområdena 1-3 till att förhindra nedläggning av jordbruk och jordbruksmark i samt i skogs- och mellanbygderna i övrigt. I stödområdena 1–3 utgör det nationella prisstödet störst andel av stöden. Detta ligger utanför Miljö- och landsbygds- programmet. I programdokumentet anges att det nationella stödet, miljöersättningen för ett öppet och varierat odlingslandskap samt kompensationsbidraget skall samverka för att förhindra nedlägg- ning. Detta visar på en strategi där olika åtgärder inom och utom programmet sammankopplas för att nå ett visst mål. Inom Delprogram I finns tre åtgärder för att bevara det tradi- jordbruket, nämligen ersättning för bevarande av a) betes- marker och slåtterängar, b) värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet och c) utrotningshotade husdjursraser. Dessa har ett nära samband. Exempelvis finns ofta värdefulla landskaps- Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter element i betesmarker och lantraser är ofta bättre på att vårda betesmarker än moderna köttdjur. Trots att åtgärderna har ett nära samband finns inte någon koppling i programmet mellan dessa tre ersättningsformer. De antas verka var och en för sig. En koppling motsvarande den som gjorts för att bevara jordbruk och jordbruks- mark i skulle tydliggöra bevarandefrågorna gällande natur- och kulturmiljöer i programmet och bör därför göras inför nästa programperiod. Den föreslagna kopplingen skulle tydliggöras och underlättas av ett landskapsperspektiv. Ett sådant perspektiv saknas för när- varande i programmet vilket bl.a. försvårar en samordning och optimal användning av tillgängliga medel för miljöersättning, fram- för allt för hävd och restaurering av betes- och slåttermarker. Dokumenterat värdefulla marker riskerar med nuvarande ordning att gå förlorade med negativa effekter på bl.a. den biologiska mång- falden som följd. Därtill kommer att utvecklingen av verksamheter inom rekreation, turism etc. försvåras. Utredningen anser att ett brett landskapsperspektiv bör läggas på programmet och dess till- lämpning i största möjliga utsträckning.