sou · GRB342d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Före- ningen Enastående Föräldrar hade inte möjlighet att delta i hea- ringen men lämnade skriftliga synpunkter. I den andra hearingen deltog företrädare för Justitieombuds- mannen (JO), , , Social- styrelsen, , , , Föreningen , Yrkesföre- ningen för budget- och skuldrådgivare, , (Försäkringsavdelningen och Utlandsavdelningen) och Skuldrådgivningskonsulterna, i . Uppdraget och dess genomförande kand. Tom , projektledare i samhällsfrågor. och jur. hade inte möjlighet att delta i hearingen men lämnade skriftliga synpunkter. Sekretariatet har besökt ett av lokal- kontor i och i . Sekreta- riatet har också deltagit i ett seminarium som anordnats av Riksför- säkringsverket (RFV) om skenseparationer. Sekretariatet har vidare haft kontakt med Sosialdepartementet och med Barne- og Familie- departementet i . Samråd har under arbetets gång skett med vårdnads- kommitté, och . I sitt arbete har utredningen vidare haft kontakt med och fått värdefulla synpunkter från en rad myndigheter, organisationer och enskilda (såväl tjänstemän som privatpersoner). De beräkningar och siffror som redovisas i betänkandet avser – om annat inte sägs – . Remissynpunkter som återges i betänkandet är i huvudsak häm- tade från remissammanställningar från . När utredningen använder begreppen make respektive äkten- skap i texten avses även registrerad partner och registrerat part- nerskap (jfr 3 kap. 1 § lagen [1994:1117] om registrerat partner- skap). Vidare avses med begreppet sambor såväl sambor av olika kön som sambor av samma kön. Avsnittet om indrivning av fordringar avseende återbetalnings- skyldighet (avsnitt 14) har till stor del utarbetats av en intern arbetsgrupp som bestått av kanslirådet , ämnes- rådet , verksjuristen , avdel- ningsdirektören och försäkringskonsulten . , som varit sakkunnig i utredningen, har biträtt utredningen i analysarbetet. Docenten , som varit expert i utredningen, har utarbetat underlag till vissa delar av betänkandet. Det gäller frågorna om underhållsstödets funktion och uppbyggnad (avsnitten 8 och 9), beräkning av in- komst (avsnitt 13), utfyllnadsbidrag och direktbetalning (avsnitt 18), ansökan om förlängt underhållsstöd (avsnitt 19) och under- hållsstödet och EU (avsnitt 21). 2 Den nuvarande regleringen De grundläggande bestämmelserna om underhållsstöd finns i lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL), som trädde i kraft och tillämpas i fråga om stöd som avser tid efter . Underhållsstödet ersatte det tidigare bi- dragsförskottet, det förlängda bidragsförskottet för studerande och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn. Genom underhålls- stödet garanterar staten att barn med särlevande föräldrar får ett visst bidrag till sin försörjning. Ett barn har rätt till underhållsstöd om föräldrarna inte bor till- sammans. Det krävs att barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna och är folkbokfört hos den föräldern (boförälder). Det krävs vidare att boföräldern bor här i landet och, om barnet är underårigt, dvs. under , att boföräldern är vårdnadshavare för barnet. Ett barn har också rätt till underhållsstöd om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet varaktigt bor hos var och en av föräld- rarna (växelvis boende). Det krävs då att barnet är folkbokfört hos en av föräldrarna och, om barnet är underårigt, att det står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem. Det krävs vidare att den förälder som söker stödet bor här i landet. Ett barn kan också ha rätt till underhållsstöd om det varaktigt bor hos en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. I vissa fall saknar barnet rätt till underhållsstöd. Så är fallet t.ex. om en förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet (en bidragsskyldig förälder) i rätt ordning betalar ett underhåll till barnet som inte understiger det belopp som annars skulle ha läm- nats i underhållsstöd. Underhållsstöd lämnas till och med den månad då barnet fyller . Ett barn som fyllt kan ha rätt till förlängt under- hållsstöd som barnet bedriver grundläggande studier. Förlängt underhållsstöd lämnas längst till och med juni månad det år då barnet fyller . Underhållsstöd lämnas med . I vissa fall lämnas underhållsstöd med ett reducerat belopp (utfyllnadsbidrag). Så är fallet t.ex. om det finns anledning att anta att en bidrags- skyldig förälder betalar underhåll som motsvarar lägst det belopp som den föräldern annars skulle ha återbetalat till staten enligt USL. Det tänkta återbetalningsbeloppet avräknas då från under- hållsstödet. Vid växelvis boende har var och en av föräldrarna rätt till ett halvt underhållsstöd, dvs. per barn och månad. Från detta belopp avräknas dock halva det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om föräldern varit återbetalningsskyldig enligt USL. Har barnet egna inkomster över en viss nivå minskas underhålls- stödet. Underhållsstöd betalas ut i förskott. Lämnas underhållsstöd till ett barn och finns det en bidragsskyl- dig förälder är denne som regel skyldig att återbetala hela stödet eller en del av det till staten. Återbetalningsskyldigheten bestäms till en viss procent av den bidragsskyldiges årsinkomst minskad med ett grundavdrag om och med beaktande av det antal barn som han eller hon är underhållsskyldig för. Årsinkomsten be- räknas med utgångspunkt från det taxeringsbeslut som fattats när- mast det år återbetalningsskyldigheten avser. I de fall underhållsstöd lämnas som ett utfyllnadsbidrag föreligger inte någon återbetalningsskyldighet. Utfyllnadsbidraget är alltså ett rent stöd från det allmänna. kan bevilja den bidragsskyldige anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten. Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som enligt reglerna om förbehåll vid utmätning av lön behövs för eget och familjens underhåll. Anstånd får också beviljas om det finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden. Betalas inte fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har an- stånd beviljats utgår ränta på skulden. Räntan fastställs av rege- ringen och uppgår för år . Om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyl- diges personliga eller ekonomiska förhållanden får försäkrings- kassan efterge statens fordran på återbetalning helt eller delvis. Eftergift får meddelas också för återbetalningsskyldighet som avser tid före den dag då faderskapet till barnet fastställdes genom be- kräftelse eller dom. För eftergift krävs även i dessa fall att det finns synnerliga skäl. Har ett underhållsbidrag fastställts och är underhållsbidraget högre än det underhållsstöd som barnet får från staten skall den bidragsskyldige betala överskjutande belopp direkt till barnet. Är den bidragsskyldiga föräldern bosatt i utlandet gäller särskilda regler. 2.2Föräldrars skyldighet att försörja sina barn De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyl- dighet finns i 7 kap. . Föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet be- stäms skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till vissa av barnets sociala förmåner. Bland de förmåner som anses minska barnets behov av underhåll kan nämnas det allmänna barnbidraget, det förlängda barnbidraget och studiebidraget inom studiehjälpssystemet. I kostnaderna för barnets underhåll skall för- äldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga. Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller . Går barnet i skolan efter är föräldrarna underhållsskyl- diga som skolgången pågår, dock längst till dess barnet fyller . Till skolgång räknas studier i eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning. En förälder skall i vissa fall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Så är fallet om för- äldern inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet. Underhållsskyldigheten skall fullgöras på detta sätt också om föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans med endast den andra föräldern. Vid växelvis boende (se NJA 1998 s. 267) är som regel ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Varje förälder anses då fullgöra sin underhållsskyldighet genom att svara för de direkta kostnaderna för barnet barnet vistas hos honom eller henne. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. När underhållsbidrag bestäms räknas först barnets behov av underhåll fram. Härefter beräknas vad respektive förälder kan bidra med, det s.k. överskottet. Det belopp som beräknats för barnets behov fördelas sedan mellan föräldrarna i förhållande till över- skottsbeloppens storlek. Därefter görs vissa kontroller och en all- män skälighetsbedömning. Man får alltså följande formel. Formeln är att se som ett hjälpmedel och det underhållsbidrag som räknats fram bör, som framgått, kontrolleras och vid behov korri- geras. Hur stort barnets behov av underhåll är varierar efter bl.a. barnets ålder och levnadssituation. Som regel utgår man dock från vissa schablonbelopp som räknats fram av och som motsvarar vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Till detta be- lopp läggs eventuella barnomsorgskostnader. Därefter görs avdrag för bl.a. det allmänna barnbidraget. Schablonbeloppen bildar, som framgått, endast en utgångspunkt för beräkningen av barnets behov av underhåll. Barnets behov kan vara mindre eller större beroende på individuella förhållanden på barnets sida. Barnet kan också, efter en glidande skala, göra anspråk på en högre standard och därmed större underhåll ju bättre ställt föräldrarna har det i ekonomiskt hänseende (s.k. standardtillägg). När underhållsbidrag bestäms får var och en av föräldrarna för- behålla sig ett belopp för eget underhåll. Förbehållsbeloppet inne- fattar alla vanliga levnadskostnader. Bostadskostnaden beräknas efter vad som är skäligt. De andra levnadskostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat utgör av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän för- säkring. uppgår normalbeloppet alltså till . Om det finns särskilda skäl får förbehåll göras också för under- håll åt en make som föräldern varaktigt bor tillsammans med (s.k. hemmamakeförbehåll). Rätten till förbehåll avser i första hand en make som inte har någon egen inkomst. Har maken en mindre in- komst minskas förbehållsbeloppet och kan maken försörja sig själv får föräldern inte förbehålla sig något belopp alls. För att förbehåll skall få göras krävs att det finns särskilda skäl. Ett särskilt skäl kan vara att maken inte förvärvsarbetar därför att det finns små barn i Ett annat särskilt skäl kan vara att maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av sjukdom. Förbehållsbeloppet för make bestäms på samma sätt som förbe- hållet för föräldern själv. Normalbeloppet utgör dock av prisbasbeloppet, dvs. Makeförbehåll får göras också för registrerad partner. Med make och registrerad partner jämställs annan som föräldern varaktigt bor tillsammans med, om de har barn tillsammans. Slutligen kan den bidragsskyldiga föräldern få förbehålla sig ett belopp för underhåll åt hemmavarande barn. Beloppet utgör för varje barn av prisbasbeloppet för år räknat, dvs. Från beloppet avräknas dock vad som utges till barnet av den andra föräldern eller för den förälderns räkning t.ex. genom underhållsstödet. Fråga är om en garantiregel som aktualise- ras i sista hand, dvs. i de fall där det står klart att ett framräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov. Underhållsbidrag betalas normalt förskottsvis för kalender- månad. Bidraget anpassas automatiskt till ändringarna i penning- värdet. Bestämmelser om detta finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, den s.k. indexlagen. En förälder som är återbetalningsskyldig enligt USL anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. De grundläggande bestämmelserna om umgänge med barn finns i 6 kap. . Utgångspunkten i är att barn behöver nära och goda kontakter med båda föräldrarna även om dessa inte bor tillsammans. Barnets föräldrar har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med så långt möjligt tillgodoses. Domstol kan besluta om umgänge. Avgörande för domstolens ställningstagande är vad som är bäst för barnet. Vid sin bedömning skall domstolen ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Domstolen skall vidare beakta risken för att barnet i samband med umgänget far illa. Har en förälder som är skyldig att betala underhållsbidrag haft barnet hos sig av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får föräldern göra ett visst avdrag på det underhålls- bidrag han eller hon skall betala. För varje helt dygn av barnets vistelse är avdraget 1/40 av det månatliga underhållsbidraget. Om det finns särskilda skäl får domstol förordna om andra villkor för avdragsrätten. Det finns inte någon rätt till avdrag, om det redan när under- hållsbidraget fastställdes togs hänsyn till att föräldern i väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig (s.k. nettoberäkning). Rätt till umgängesavdrag finns även vid återbetalning enligt USL. 2.4Resekostnader i samband med umgänge Om den förälder som barnet skall umgås med är bosatt på en annan ort än barnet är umgänget ofta förenat med särskilda kostnader. finns uttryckliga regler i 6 kap. föräld- rabalken om den inbördes fördelningen mellan föräldrarna av de resekostnader som kan uppkomma i samband med umgänge. Reg- lerna innebär att den förälder som barnet bor tillsammans med skall ta del i kostnaderna för de resor som föranleds av barnets behov av umgänge med den andra föräldern. Det skall ske efter vad som är skäligt med hänsyn till föräldrarnas ekonomiska förhållanden och övriga omständigheter. Resekostnader i samband med umgänge kan berättiga till bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453). 3Införandet av underhållsstödet och tidigare utvärderingar 3.1Utgångspunkterna för ändringarna i reglerna 1997 Bidragsförskottet, det förlängda bidragsförskottet för studerande och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn ersattes av under- hållsstödet . Reformen innebar att det statliga stödsystemet i princip frikopplades från (FB) regler om under- hållsbidrag. Vid utformningen av det nya samhällsstödet var följande krav och målsättningar vägledande (prop. 1995/96:208, bet. 1996/97:SfU3). Besparingsmålet för de offentliga finanserna skulle uppnås. Besparingarna skulle åstadkommas genom att försörjnings- förmågan hos den förälder som barnet inte bor hos skulle tas i anspråk i större omfattning . Sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och reglerna om underhållsbidrag skulle minska. Det skulle tydligt framgå att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. Systemet skulle vara fördelningspolitiskt rimligt. Återbetalningsskyldigheten skulle inte vara så betungande för den bidragsskyldiga föräldern att det allvarligt försvåra- de umgänget med barnet. Reglerna skulle vara enkla och tydliga. Återbetalningsreglerna ändrades (prop. 1998/99:78, bet. 1998/99:SfU9). Ändringarna syftade i första hand till att ge syste- met en bättre fördelningspolitisk profil. Ett annat syfte med änd- ringarna var att öka uppfyllelsen av de mål som presenterats i sam- band med att underhållsstödssystemet infördes. Införandet av underhållsstödet och tidigare utvärderingar I regleringsbrevet för uppdrog regeringen åt Riks- försäkringsverket (RFV) att utvärdera underhållsstödsreformen. RFV lämnade rapporten till barn- familjer och ungdomar respektive Underhållsstöd till barn till sär- levande föräldrar – utvärdering av genomförandet av de nya regel- systemen (RFV Anser 1997:8), rapporten hållsstöd till barn till särlevande föräldrar – redovisning vad avser systemets tillämpning (RFV Anser 1998:2) och rap- porten Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar – en ut- värdering av det nya underhållsstödet (RFV Anser 1998:3). I rapporten 1998:2 lämnar RFV en redovisning av tillämpningen av reglerna. I rapporten anför RFV att reglerna om underhållsstöd har påtagliga fördelar jämfört med reglerna om bi- dragsförskott. Verket framhåller att reglerna är enklare och tyd- ligare, vilket innebär att föräldrarna inför en förestående separation kan överblicka de ekonomiska förpliktelserna. RFV påpekar även att det för administrationen finns fördelar bl.a. genom att kopp- lingen till de privaträttsliga reglerna om underhållsbidrag fallit bort. Verket påtalar dock att många bidragsskyldiga – särskilt sådan med låga inkomster – har svårt att fullgöra sin återbetalningsskyldighet. Enligt RFV:s uppfattning hänger detta framförallt samman med grundavdragets storlek (då ). har utvärderat underhållsstödet (SOU 2001:24). Förutom att bedöma hur väl underhållsstödet uppfyller de krav som ställdes när stödet infördes har också be- dömt hur väl stödet uppfyller de krav som utredningen själv anser bör ställas på ett effektivt ekonomiskt familjestöd och på de skatte- och avgiftssystem som gäller för barnfamiljer. utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn, upplevas som rättvist, vara enkelt och förutsägbart för den enskilde, ha en incitamentsstruktur som så lite som möjligt begränsar utbytet av förvärvsarbete, Införandet av underhållsstödet och tidigare utvärderingar innehålla goda möjligheter för staten att styra de offentliga utgifterna, vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll och vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter. Enligt uppfyller underhållsstödet i stort sett de krav som ställdes när stödet infördes . an- ser också att underhållsstödet uppfyller flertalet av de krav utred- ningen anser bör ställas på systemet. pekar utredningen på vissa brister. I korthet gör följande bedömning. Nackdelarna med att det civilrättsliga systemet styrde det offent- ligrättsliga är borta. Myndiga barn riskerar inte, såsom i bidrags- förskottssystemet, att behöva gå till domstol och stämma en av sina föräldrar för att få det statliga stödet. Det finns heller ingen risk för att barnet går miste om en del av stödet från staten på den grunden att underhållsbidraget fastställts till ett för lågt belopp. Antalet mål om underhåll i domstolarna har minskat. Den bidragsskyldiges försörjningsförmåga tas till vara i högre ut- sträckning . Även om stödet reform fått en bättre fördelningspolitisk profil menar att det finns en risk för att återbetalningskraven i vissa fall kan vara så höga, att de försvårar för bidragsskyldiga föräldrar att hålla regel- bunden kontakt med sina barn. Utredningen påpekar också att det finns en risk för att boföräldrar på grund av bristande kunskaper inte begär ett överskjutande underhållsbidrag, dvs. ett underhålls- bidrag som är högre än det underhållsstöd som lämnas till barnet. Återbetalningarna innebär vissa marginaleffekter för de bidrags- skyldiga. konstaterar att det knap- past är möjligt att konstruera ett system som syftar till att också föräldrar med låga inkomster skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina barn utan att det uppstår marginaleffekter. Att boförälderns förmåga att försörja barnet inte beaktas anser vara otillfredsställande. Det leder enligt utred- ningen till att systemet sannolikt omfattar fler barn än nödvändigt och till att stödet inte upplevs som rättvist. Att boförälderns för- måga inte beaktas leder, enligt utredningen, också till att ansvars- fördelningen mellan boföräldrarna och staten inte är tillräckligt tydlig; det allmänna går in med stöd även om något behov inte finns. Att återbetalningsbeloppet enligt lagen om underhållsstöd kan avvika från det underhållsbidrag som räknas fram enligt FB ser Införandet av underhållsstödet och tidigare utvärderingar som ett rättssystematiskt problem. Utred- ningen anser dock inte att det leder till sådana praktiska problem att regelsystemen åter bör kopplas samman. De fördelar frikopp- lingen har medfört är enligt större än nack- delarna. Utredningen konstaterar att den återbetalningsgrundande in- komsten genom kopplingen till taxeringen lätt kan kontrolleras. Den är inte heller – bortsett från eventuella svarta inkomster – möjlig att manipulera. Däremot är svårigheten att upptäcka sken- separationer, enligt utredningen, densamma som i bidragsför- skottssystemet anser att reglerna om underhållsstöd allmänt sett är enkla och förutsägbara för den enskilde och enklare att tillämpa för försäkringskassorna än de tidigare reglerna. Utred- ningen påpekar dock att handläggningen av anståndsärenden kan vara tidskrävande för försäkringskassorna. Utredningen anser vidare att det är tveksamt om hanteringen av skulder tillräckligt väl kan förutses av den enskilde. Samma uppfattning har Familjeutred- ningen när det gäller konsekvenserna av beslut om anstånd. konstaterar att staten genom frikopplingen från om underhållsbidrag har fått bättre möjligheter att styra kostnaderna för stödet. 4Ändringar som gjorts i underhållsstödssystemet –2003 Lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) och förordningen (1996:1036) om underhållsstöd trädde i kraft . USL tillämpades första gången i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter . Reglerna om underhållsstöd har ändrats ett flertal gånger. Nedan görs en genomgång av de mest betydelsefulla ändringarna. Utbetalningstidpunkten för december månad flyttas fram. Under- hållsstödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden december. I övrigt skall stödet också fortsättningsvis kunna lyftas den 27 i utbetalningsmånaden. Underhållsstödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden. Beloppsgränsen över vilken den bidragsskyldiges skattepliktiga för- mögenhet påverkar återbetalningsskyldigheten höjs från till (prop. 1997/98:1, utg.omr. 12, bet. 1997/98:SfU1, rskr. 1997/98:111). – Rätten till umgängesavdrag vidgas En bidragsskyldig förälder som haft barnet hos sig får tillgodoräk- nas ett avdrag inte bara om han eller hon haft barnet hos sig under Ändringar som gjorts i underhållsstödssystemet –2003 en sammanhängande tid av minst fem hela dygn utan också om för- äldern under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn (prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12, rskr. 1997/98:229). Kravet i USL på att ett meddelande om att en ansökan om under- hållsstöd gjorts skall delges den bidragsskyldige om återbetalnings- skyldighet kan komma i fråga, tas bort (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12, bet. 1998/99:SfU1, rskr. 1998/99:101). – Tiden för att överlämna en fordran till kronofogdemyndigheten förlängs Tiden för att begära indrivning av en fordran avseende återbetal- ning enligt USL förlängs för vissa fall från (prop. 1998/99:1, utg.omr. – Grundavdraget höjs och procentsatserna ändras Reglerna för beräkning av en bidragsskyldig förälders återbetal- ningsskyldighet ändras. Ändringarna innebär att grundavdraget höjs från till . höjs de procentsatser som bestämmer återbetalningsskyldighetens storlek. Vid beräk- ningen av det inkomstunderlag som används för att bestämma återbetalningsskyldigheten skall hänsyn tas till kvittningsgilla kapitalförluster och uppskovsavdrag vid byte av bostad. De nya reglerna tillämpas i fråga om återbetalningsskyldighet som avser tid efter (prop. 1998/99:78, bet. 1998/99:SfU9, rskr. 1998/99:235). – Vid växelvis boende kan båda föräldrarna få underhållsstöd, m.m. Reglerna för beräkning och fördelning av underhållsstöd vid växel- vis boende ändras. Var och en av föräldrarna får rätt till ett halvt underhållsstöd. Från detta belopp avräknas sedan halva det åter- Ändringar som gjorts i underhållsstödssystemet –2003 betalningsbelopp som skulle ha fastställts för föräldern om han eller hon varit återbetalningsskyldig.