sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — har för- ordat att lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet får ett tillägg som innebär att den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verk- samhet, vid olyckssituationer eller hot om sådana, är skyldig att förse myndigheterna med nödvändig information för att dessa skall kunna utföra sina beredskapsuppgifter. har vidare anfört att det bör framgå av lagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om åtgärder med syfte att motverka sabotage. 6.9.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningen ställer sig bakom ett av AgNBC väckt förslag om inrättande av en nationell insatsstyrka som en samlad nationell resurs till stöd för samhällets insatser vid sådana extrema NBC-händelser och masskadesituationer som kan tänkas ställa regionala och lokala operativa insatser inför övermäktiga krav och påfrestningar. Utredningen föreslår därför att denna tanke förverkligas. Utredningen föreslår vidare att 4 § lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen) kompletteras med en bestämmelse om att den som bedriver kärnteknisk verksamhet och på eget initiativ skall lämna sådana upplysningar till tillsynsmyndigheten som har betydelse för bedömningen av säkerheten, när detta påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning. Utredningen föreslår också att det genom en ändring i 4 § kärntekniklagen klargörs att säkerheten vid kärnteknisk verk- Utredningens överväganden och förslag samhet skall upprätthållas även genom åtgärder som är nöd- vändiga för att förebygga sabotage. Slutligen föreslår utredningen att bemyndigandet i 4 § kärn- tekniklagen, för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter, får gälla även upplysnings- skyldigheten och åtgärder som är nödvändiga för att förebygga sabotage. Enligt de myndigheter på området som utredningen har varit i kontakt med finns det i övrigt en rad större eller mindre brister eller oklarheter i den nuvarande beredskapen på NBC-området. Till den del dessa inte omfattas av redan pågående utredningar bör de tillhöra huvuduppgifterna för den nyinrättade Krisbered- skapsmyndigheten (KBM). Utredningen förordar att myndig- heten organiserar sitt arbete på sådant sätt att inte bara myndig- hetsföreträdare utan också representanter för berörda departe- ment ingår i arbets- och projektgrupper. När samhällets beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser bedöms, är självfallet inte minst förmågan att möta och hantera olika NBC-händelser av stor betydelse. Hän- delser där nukleära/radioaktiva, biologiska eller kemiska ämnen sprids i en sådan omfattning eller på ett sådant sätt att det kräver motåtgärder utöver det normala kan ju mycket väl vara följden av medvetna terroristhandlingar eller liknande extraordinära händel- ser. Som framgår av det förut anförda har de myndigheter på områ- det som utredningen har varit i kontakt med pekat på en rad mer eller mindre omfattande brister eller oklarheter i den nuvarande NBC-beredskapen i . har statsmakterna emeller- tid vidtagit flera olika åtgärder som syftar till att stärka bered- skapen. I det följande redovisas några av dessa åtgärder. Regeringen beslutade att tillsätta en arbets- grupp under med uppgift att initiera och bedriva samverkan inom NBC-området mellan berörda myndigheter57. Arbetsgruppen, som är verksam, tog arbetsnamnet AgNBC och bestod av närmare 40 personer som representerade olika departement, myndigheter och andra organ. 57 Dnr Fö 2000/1528/. Utredningens överväganden och förslag De närmare uppgifterna för arbetsgruppen framgår av propositionerna 1998/99:74 och 1999/2000:30 samt av en bilaga till protokollet från regeringssammanträdet. Av bilagan kan utläsas att arbetsgruppen hade till uppgift att !lämna förslag till åtgärder för att förbättra beredskapen och kunskapen inom NBC-området samt verka för ökad sam- verkan och samordning mellan myndigheter; i detta syfte ingår också en förbättrad samverkan avseende ledning och organi- sation, materielförsörjning inom NBC-området samt inrikt- ning av övningsverksamhet, !vidareutveckla beskrivningen av den samlade hotbilden, !inhämta internationella erfarenheter, !genom analys av ett antal framtagna scenarier bl.a. identifiera brister på NBC-området; Försvarets forskningsanstalt58 gavs i regleringsbrevet för i uppdrag att bistå arbetsgruppen med framtagande av sådana scenarier, !särskilt uppmärksamma organisatoriska och ekonomiska kon- sekvenser av kraven på interoperabilitet vid internationella insatser, !bidra till att kunskapen i om den internationella ut- vecklingen på NBC-området förbättras. I en första delrapport59 lämnade AgNBC förslag till åtgärder som arbetsgruppen menade var ägnade att förbättra expertberedskapen för operativa insatser, dvs. den initiala förmågan att möta och hantera NBC-händelser. Arbetet med förslagen påskyndades efter och ledde bl.a. till att gavs fyra uppdrag som innebar: !att i samverkan med andra myndigheter inventera experttill- gångar och skapa ett register över experter inom NBC-området och pröva att hantera detta inom ramen för räddningstjänstens resursdatabas (), !att skapa och genomföra stabs- och ledningsutbildning för NBC-experter, ersattes av Totalförsvarets forsknings- institut, se övergångsbestämmelserna till förordningen (2000:1074) med instruktion för . 59Rapport 1, , Förbättrad expertberedskap inför NBC-händelser, Försvars- departementets dnr Fö 2001/679/. Utredningens överväganden och förslag !att tillsammans med utreda terrorismrisk- erna i samband med transporter av farliga ämnen, !att pröva förutsättningarna för en nationell insatsstyrka för NBC-händelser. Ett antal åtgärder har genomförts eller är under genomförande.60 I AgNBC:s andra delrapport61 finns en samlad bedömning av hot och risker avseende NBC-händelser. I sin tredje delrapport62, som överlämnades till Försvarsdeparte- mentet , lämnade AgNBC förslag för att vidareutveckla den operativa förmågan på NBC-området. I rapporten pekade arbetsgruppen på åtgärder som den menade redan på relativt kort sikt höjer förmågan att hantera konsekvenser av utsläpp och sprid- ning av NBC-ämnen till följd av såväl terroristhandlingar och andra kriminella handlingar som olyckor. AgNBC föreslog i den tredje rapporten bl.a. att det skulle inrättas en nationell insatsstyrka NBC, en samlad nationell resurs på NBC-området till stöd för samhällets insatser vid sådana extrema NBC-händelser och masskadesituationer som ställer regionala och lokala operativa insatser inför övermäktiga krav och påfrestningar. Enligt vad AgNBC anförde i rapporten finns väsentliga delar till en sådan insatsstyrka . Förslaget går ut på att ett uppdrag skall ges åt berörda myndigheter att närmare analysera och föreslå hur existerande nationella resurser kan anpassas, utvecklas och integreras för att kunna användas som en nationell insatsstyrka, med respekterande av svenska internationella åtaganden inom området. I rapporten finns en närmare beskrivning av hur insats- styrkan bör vara sammansatt. Bland andra nämns som naturliga delresurser den svenska Keminsatsstyrkan, som tillkommit som en följd av åtaganden enligt Kemvapenkonventionen (CWC63) och Försvarsmaktens NBC-kompani, som utredningen redogjort för i avsnitt 4.3. Utredningen vill redan i detta sammanhang framhålla att den för sin del ser mycket positivt på AgNBC:s förslag till inrättande av en nationell insatsstyrka NBC. En sådan styrka skulle sannolikt på ett 60Något mer om åtgärder på området kan läsas i avsnitt 4.12 , kommu- nal räddningstjänst m.m. 61Rapport 2, , NBC: Hot och Risker, Försvarsdepartementets dnr Fö 2001/679/. 62Rapport 3, , NBC Vidareutveckling av den operativa förmågan, Försvars- departementets dnr Fö 2002/681/. 63Chemical Weapons Convention. Utredningens överväganden och förslag betydande sätt stärka beredskapen när det gäller sådana extrema NBC-händelser och masskadesituationer som avses i förslaget. Utredningen ställer sig således bakom denna tanke och föreslår att den förverkligas. AgNBC avlämnade slutrapporten beredskapen nu och i framtiden64. Arbetsgruppen har sålunda numera upphört och dess verksamhet har, som utredningen åter- kommer till senare i detta avsnitt, övertagits av KBM. Regeringen uppdrog åt att i samverkan med (), , och utreda och lämna förslag till dels en organiserad beredskap med expert- funktioner inom B-området, dels en organiserad beredskap som stöd till och Säkerhetspolisen vid hot om B- terrorism, dels övriga förslag som kan förbättra beredskapen inom NBC-området. lämnade sin slutrapport . När det gäller en organiserad beredskap med expertfunktioner inom områ- det biologiska stridsmedel föreslog att det inom ramen för för mikrobiologisk beredskap skulle inrättas en Central Fältepidemiologisk Grupp för att ge smitt- skyddsläkarorganisationen stöd vid utredning och handläggning av utbrott av smitta. Sam- verkan skall vid behov kunna ske med FOI NBC-skydd67. I den andra frågan, gällande en organiserad beredskap som stöd till och Säkerhetspolisen vid hot om B-terrorism, har gjort bedömningen att samlade kompetens, genom Smittskyddsenheten och den medicinska expert- gruppen B-frågor, täcker det behov av expertstöd som föreligger från olika myndigheter och andra organ, som t.ex. Rikspolis- styrelsen och Säkerhetspolisen. Inom området för övriga lämpliga åtgärder har tagit upp sådant som expertkompetensen, experttillgängligheten, tillgången till beredskapsläkare vid , utveck- lingen av databaser och samordning av laboratorieresurser. 64Dnr Fö 2003/88/. 65Socialdepartementets dnr S 2001/659/HS;delvis. 66Slutrapport , dnr S 2002/3251/HS. 67Utredningen har utförligare redovisat FOI:s uppgifter och organisation i avsnitt 4.5 Nuvarande organisation m.m. Utredningens överväganden och förslag beslutade regeringen om direktiv till en utredning om säkerhet och strålskydd vid svenska kärnkraftverk68. En särskild utredare har fått i uppdrag att analysera förutsättningarna för kärnsäkerheten och strålskyddet vid de svenska kärnkraft- verken mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden. Enligt direkti- ven bör analysen även omfatta risken för terroristhandlingar av tidigare inte förutsett slag. Utredaren bör lämna förslag till åtgär- der, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledes av övervägandena. Arbetet skall redovisas till regeringen . Som utredningen har redovisat tidigare inrättades en ny myndighet, KBM, för att samordna arbetet med samhällets beredskap inför allvarliga kriser. KBM tog vid bildandet över vissa uppgifter från och Styrelsen för psykologiskt försvar. lades sam- tidigt ned, medan Styrelsen för psykologiskt försvar finns kvar, dock med begränsade uppgifter i förhållande till sitt tidigare verk- samhetsområde. KBM har som tidigare nämnts även tagit över den verksamhet som bedrevs av numera nedlagda AgNBC. KBM är enligt instruktionen69 central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar. Med krishantering avses i detta sammanhang åtgärder vid sådana situationer som beskrivs i 3 § förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap, dvs. bl.a. situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, situa- tioner som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan samt situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång till nödvändiga resurser. KBM skall i samarbete med ansvariga samhällsorgan bidra till att minska sam- hällets sårbarhet samt utveckla och stärka samhällets krishante- ringsförmåga inom detta område (1 § instruktionen). KBM skall särskilt verka för en ökad samverkan och samordning mellan samverkansområden då det gäller beredskapen mot nukle- ära, biologiska och kemiska stridsmedel (3 § 6 instruktionen).70 I sammanhanget kan vidare nämnas att KBM enligt instruktionen skall sprida kunskap om och stärka samhällets krishanteringsför- måga genom att initiera, planera och genomföra utbildning och 69Förordningen (2002:518) med instruktion för . 70Utredningen har utförligare redovisat KBM:s uppgifter och organisation i avsnitt 4.8. SOU 2003:32 Utredningens överväganden och förslag Övningsverksamheten är naturligtvis av yttersta vikt även för NBC-beredskapen. Statsmakterna har alltså vidtagit flera olika åtgärder som syftar till att stärka beredskapen på NBC-området. Föränd- ringar i den övergripande organisationen har genomförts, förslag till andra åtgärder på området är föremål för beredning inom och nya förslag till stärkande åtgärder är troligen att vänta inom en inte alltför avlägsen framtid. I det följan- de behandlar utredningen de av fram- lagda konkreta lagändringsförslagen. I övrigt förordar utredningen att de enligt det föregående påtalade bristerna och oklarheterna, i den mån de inte behandlas inom ramen för de pågående utred- ningarna, tas upp av KBM, eftersom detta ligger väl i linje med myndighetens uppgifter. har alltså lagt fram ett par konkreta förslag till lagändringar till utredningen. Enligt Statens kärnkraft- inspektion föreligger det ett behov av regler i 4 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) som klargör att den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet är skyldig att självmant förse myndigheterna med nödvändig information vid olyckssituationer eller hot om sådana för att myndigheterna skall kunna utföra sina beredskapsuppgifter. har i flera författningar tilldelats ansvaret för att informera andra inhemska eller utländska myndigheter och allmänheten om en olycka i en kärnteknisk verksamhet inträffar inom eller utom landet. Bland annat följer av 2 § 7 förordningen (1988:523) med instruktion för att inspektionen för sådana händelser skall ha en beredskap för teknisk rådgivning till myndigheter ansvariga för befolkningsskyddet. Till detta kommer att det av 2 § 2 instruktionen framgår att inspektionen särskilt skall utreda frågor om och ta initiativ till åtgärder för att höja säkerheten hos kärntekniska anläggningar. Det är enligt Statens kärnkraft- inspektion mot denna bakgrund angeläget att inspektionen tidigt får sådan information från de kärntekniska anläggningarna att det blir möjligt för inspektionen att på ett godtagbart sätt fullgöra sina uppgifter och medverka till ett olycksförebyggande arbete enligt 4 § kärntekniklagen. Enligt 10 § kärntekniklagen skall den som har tillstånd till kärn- teknisk verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som, med hän- 71 Jämför vidare med vad utredningen sagt om tolkningen av uppdraget i avsnitt 1.2. Utredningens överväganden och förslag syn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs, behövs för att upprätthålla säkerheten (punkt 1). Denna allmänna skyldighet för tillståndshavarna har emellertid inte ansetts innefatta en sådan informationsskyldighet gentemot Statens kärn- kraftinspektion som inspektionen nu har efterlyst. I 4 § första stycket kärntekniklagen har föreskrivits att säker- heten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att dels förebygga fel eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till en radiologisk olycka, dels förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare före- skrifter om sådana åtgärder. Av 20 a § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet framgår att regeringen bemyndigat att meddela föreskrifter av detta slag. Huru- vida bemyndigandet medfört en rätt för Statens kärnkraftinspek- tion att själv föreskriva om en allmän upplysningsskyldighet för tillståndshavare gentemot inspektionen har enligt inspektionen varit föremål för delade meningar och återkommande diskussioner bland aktörerna på området. Sålunda har inte heller dessa regler i kärntekniklagen säkerställt att erhåller information i önskvärd utsträckning. Då det får anses grundläggande för upprätthållandet av en god- tagbar säkerhet vid utövandet av kärnteknisk verksamhet att till- synsmyndigheten, dvs. , får tidig infor- mation när det inträffar en olycka, eller något som kan leda till en olycka, anser utredningen att den nu beskrivna otydligheten i lagen är högst otillfredsställande. Utredningen föreslår därför att 4 § kärntekniklagen kompletteras med en bestämmelse om att den som bedriver kärnteknisk verksamhet och på eget initiativ skall lämna sådana upplysningar till tillsynsmyndigheten som har betydelse för bedömningen av säkerheten, när detta påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter bör gälla även upplysningsskyldigheten. Ytterligare en otydlighet i 4 § kärntekniklagen har påtalats av . När det gäller åtgärder för att förhind- ra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall (första stycket 2) uttalade regeringen i specialmotiveringen72 till paragrafen att 72 Proposition 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärnenergiområdet, s. 83. Utredningens överväganden och förslag sabotage var ett exempel på sådan yttre påverkan av anläggningar och transporter som ansågs rymmas i uttrycket befattning med kärnämne eller kärnavfall. Förutom att det därmed av lagen följer att säkerheten skall upprätthållas bl.a. genom att nödvändiga åtgärder vidtas för att förhindra sabotage, torde alltså det nämnda bemyndigandet i paragrafen tillåta sådana ytterligare föreskrifter som avser åtgärder för att förhindra sabotage. Det har däremot varit föremål för viss diskussion om paragrafen medger föreskrifter om åtgärder till förebyggande av sabotage (andra stycket jämfört med första stycket 1). Enligt utredningen måste detta, trots para- grafens lydelse, antas vara avsikten. Men för att vidare tvekan skall undvikas föreslår utredningen att paragrafen justeras så att detta uttryckligen framgår. vill utredningen särskilt kommentera en konsekvens av inrättandet av KBM. Som utredningen har nämnt, har myndigheten tagit över den verksamhet som tidigare bedrevs av numera nedlagda AgNBC. I denna arbetsgrupp ingick inte bara representanter för berörda myndigheter och andra organ utan också företrädare för berörda departement. När ett projektarbete som har bedrivits inom övertas av en myndighet, anses det erfarenhetsmässigt inte lika naturligt som tidigare för att medverka. Just när det gäller NBC-frågorna, vilka är av utpräglat departementsöver- gripande slag, skulle en sådan utveckling enligt utredningens mening vara olycklig och kunna äventyra snabbheten i beslutsfattandet. Utredningen vill för sin del förorda att arbetet både med dessa och med likartade frågor inom KBM bedrivs i arbets- och projekt- grupper som omfattar även departementsrepresentanter. , som bl.a. arbetar med polisiär kontroll av fartygstrafiken73, har i skrivelse till utredningen74 anfört att det är oklart om polisens rätt att med stöd av 5 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) genomföra kroppsvisitation och genomsöka bagageutrymmen och andra slutna utrymmen i transportmedel 73Kustbevakningens uppgifter och kompetens m.m. redovisas i avsnitt 4.9. 74Skrivelse (utredningens dnr 5/02). Utredningens överväganden och förslag även kan tillämpas i samband med kontroller av fartyg. Kustbevak- ningen ser den nuvarande oklarheten som ett hinder i kontroll- arbetet och anser därför att det är angeläget att frågan utreds. Inför anslutning till det operativa vidtogs ett antal förändringar av utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) för anpassning till , bl.a. infördes under- rättelseskyldighet för sjötrafiken. Enligt har erfaren- heterna dock visat på vissa svårigheter att operativt tillämpa de nya bestämmelserna (5 kap. 12-14 §§) beroende på att författ- ningstexten ger utrymme för motstridiga tolkningar, både inom sjöfartsnäringen och hos allmänheten. Av den anledningen har ett arbete inletts inom med att i samverkan med ta fram ett underlag som skall ligga till grund för förslag till förtydliganden och preciseringar i utlänningsförord- ningen. Det är uppfattning att dessa frågor är än mer aktuella med tanke på det terroristhot de civila gränsöver- vakningsmyndigheterna skall kunna möta. Enligt bör därför förordningstexten ses över. och övriga länder inom EU (utom och ) samt och deltar i det s.k. . Sam- arbetet bygger på två grundtankar. Den första är den fria rörlig- heten för personer. Den andra grundtanken är att stärka kampen mot internationell kriminalitet och mot illegal invandring. Den fria rörligheten innebär att personkontroller vid de gemensamma inre gränserna avskaffas. påverkar däremot inte för varor, tjänster och kapital. I huvudsak består av slopad inre och gemen- sam yttre gränskontroll av personer, gemensamma visumregler, polissamarbete, narkotikabekämpning, rättsligt samarbete och ett gemensamt spanings- och efterlysningsregister (Schengens informa- tionssystem, SIS). I Konventionen om tillämpning av av ()75 föreskrivs att gränstrafiken vid de yttre gränserna skall kontrolleras av behöriga myndigheter 75 trädde 1995. undertecknade konventionen och deltar i hela det operativa Schengenarbetet. Utredningens överväganden och förslag och att denna kontroll skall utföras enligt gemensamma principer. Kontrollen skall utföras inom ramen för varje Schengenstats egna befogenheter och lagstiftning, och den skall ta hänsyn till alla Schengenstaters intresse (artikel 6.1). Alla personer som passerar den yttre gränsen skall åtminstone visa upp sina resedokument vid en identitetskontroll. Vid inresa skall utlänningar underkastas en mer noggrann kontroll. Personkontrollen skall omfatta efterspaning och förhindrande av hot mot Schengenstaternas inre säkerhet och allmänna ordning. Dessutom skall fordon och föremål som medförs av personer vid passerandet av gränsen kontrolleras. Dessa kontroller skall verkställas av varje Schengenstat i enlighet med dennas lagstiftning, i synnerhet vad gäller kroppsvisitering (artikel 6.2). Den svenska gränskontrollen av personer regleras i UtlL och UtlF. Polisen har huvudansvaret för personkontrollen, men polisen kan biträdas av och . Vidare får Migra- tionsverket efter överenskommelse med polismyndigheten bistå denna vid kontrollen. skall dessutom medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken (5 kap. 1 § andra stycket UtlL).76 I 5 kap. 1 § första stycket UtlL föreskrivs att en utlänning vid inresa eller utresa skall visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i . I 5 kap. 2 § första stycket UtlL anges vilka ytterligare kontroll- åtgärder som får vidtas i samband med kontroll vid inresa77. Av bestämmelsen framgår att en polisman får kroppsvisitera en utlän- ning samt undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, hand- väskor och liknande i den utsträckning som är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till , om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i 76Kustbevakningen skall även medverka i polisens kontrollverksamhet av utlänningar som vistas i på sätt som anges i 5 kap. 6 § UtlL genom att utöva kontroll av och i anslut- ning till sjötrafiken,. 77Inresa till sjöss torde ske så snart ett fartyg passerar territorialgränsen (jfr prop. 1988/89:86 s. 57). För utlänningar som kommer med fartyg behöver kontrollen inte genom- föras förrän utlänningen kommer i land.