sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Jag har därför stannat för att principen om att den dömande verksamheten skall utövas av ordinarie domare bör komma till uttryck i vanlig lag. domarutredning föreslog närmast som en idéskiss att det i 1 kap. 2 § och 2 kap. 3 § RB och 10 och 15 §§ lagen om all- männa förvaltningsdomstolar skulle införas bestämmelser om att lagmän och rådmän i tingsrätterna och länsrätterna samt presiden- ter, lagmän och råd i hovrätter och kammarrätter skall vara ordinarie domare och liksom hitintills lagfarna. Även domstolskommitté föreslog att det i respektive lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar infördes en reglering av vilka domare som är ordinarie.2 Jag anser att en reglering av vilka som är ordinarie domare lika väl kan tas in i den särskilda lag om domarutnämningar som jag förordar. Det blir då en samlad reglering av hur domarna i hov- rätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall anställas. Den särskilda bestämmelsen i 4 kap. 4 § RB om ledighet och vikariat bör finnas kvar. Regeringen bör exempelvis kunna ge före- skrifter om vem som har att besluta om anlitande av pensionerade domare i vikariatssituationer. En bestämmelse av motsvarande slag bör också införas i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar, och lagen om domstolar i fastighetsmål. 2 Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) s. 19–23 och 169 ff. Vilka är ordinarie domare? När det gäller bestämmelsen i fullmaktslagen som ger regeringen rätt att bestämma vilka domaranställningar som skall vara ordinarie så bör denna finnas kvar. Den ger regeringen de legala förutsätt- ningarna för att, i enlighet med 11 kap. 5 § regeringsformen, be- stämma huruvida domare i olika specialdomstolar som Arbetsdom- stolen, och Patentbesvärsrätten skall anställas med fullmakt. De förändringar som jag föreslår och som innebär att det slås fast att domaranställningar i allmänna domstolar och i allmänna förvaltningsdomstolar är ordinarie innebär inte att regeringen betas den möjlighet som ytterst följer av utnämningsmakten, nämligen att förfoga över hur många domaranställningar som skall finnas. Uttrycket ordinarie domare i regeringsformen och fullmaktslagen syftar på anställningsformen och har sin bakgrund i äldre tiders reglering av vilka olika typer av tjänster som skulle finnas i dom- stolar och statliga myndigheter (se bl.a. prop. 1964:140 s. 85 ff.). Bestämmelserna skall alltså läsas som så att det vid domstolarna skall finnas anställningar som tillsätts med fullmakt och att det är regeringen som avgör huruvida övriga domaranställningar skall tillsättas med fullmakt eller ej. De har däremot ingen bäring på antalet anställningar vid varje domstol, bortsett från kravet på att minst en av domarna skall vara ordinarie. I och i lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar finns bestämmelser om hur rätten skall vara sammansatt i olika mål. I lagarna används begreppet lagfaren domare. Av bestämmelserna i 4 kap. 1 § RB följer att det för att vara lagfaren krävs svenskt medborgarskap och för domarämbetet föreskrivna kunskapsprov. Om kunskapsprov och villkor i övrigt för utövande av domarämbete förordnar regeringen enligt samma lagbestämmelse. I en kungörelse3 har regeringen föreskrivet att med kunskapsprov gäller juris kandidatexamen eller juristexamen. Bestämmelserna om sammansättning av rätten ger utrymme för att döma helt utan ordinarie domare. I domstolsinstruktionerna ges ytterligare föreskrifter som inne- bär att det i olika sammanhang krävs ett visst antal ordinarie domare för att rätten skall vara domför. Jag har inte sett det som min uppgift att analysera och lämna förslag på hur dessa samman- sättningsregler bör vara utformade. Jag har dock den uppfattningen att en översyn och en klargörande reglering i lag för tydlighetens 3 Kungörelse (1964:29) angående kunskapsprov för behörighet som domare, m.m. Vilka är ordinarie domare? skull bör åstadkommas. Utgångspunkten bör vara att rätten huvud- sakligen skall bestå av ordinarie domare. 7Domaren och berednings- organisationen Domstolarnas personal kan huvudsakligen delas in i två grupper nämligen domare och personal som utför beredningsuppgifter. Den dömande personalen kan indelas i ordinarie domare och icke ordinarie domare. Sammansättningen av den personal som utför beredningsupp- gifter varierar mellan olika domstolar men relativt förenklat ut- tryckt finns det handläggare som svarar för merparten av den juri- diska beredningen och handläggare som i högre utsträckning sysslar med expedieringsuppgifter. Beredningen av målen är en viktig del av domstolarnas arbets- uppgifter. En ledande tanke under det senaste dryga decenniet är att domaren skall utföra de arbetsuppgifter som just kräver doma- rens särskilda kompetens. Denna s.k. renodling av domarens upp- gifter har inneburit att statsmakterna genom olika författnings- ändringar gjort det möjligt att överföra uppgifter som tidigare ut- fördes av domare till annan personal vid domstolarna. Strävandena har också inriktat sig mot att avlasta domstolarna uppgifter som inte är av dömande art och föra över dessa till andra statliga organ. har också olika domstolar genom förändrade arbetsformer och genom förändrad personalstruktur nått långt i renodlingsarbetet. I avsnitten nedan redovisas beredningsorganisationens struktur vid de olika domstolarna. Slutligen redovisas olika projekt och permanenta förändringar som har genom- förts eller pågår vid domstolarna. De personer som är sysselsatta med beredande uppgifter i tings- rätterna är i huvudsak domstolssekreterare och tingsnotarier. Där- utöver finns det vid ett mindre antal tingsrätter fast anställda jurister för beredningsändamål. Vid några tingsrätter fullgör även tingsfiskaler vissa beredande uppgifter av mera kvalificerat slag. Den inre organisationen är vanligtvis uppbyggd i mindre enheter, rotlar, som består av en domare, en domstolssekreterare och en tingsnotarie. Inom roteln sker en fördelning av beredningsuppgif- terna. fanns det bestämmelser i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion som innebar att varje , chefsråd- man, rådman och fiskal skulle ha en rotel. är det tingsrätten själv som i arbetsordningen bestämmer fördel- ningen av mål och ärenden.1 Det nuvarande regelverket för beredningen av mål och ärenden utgår från bestämmelserna i (1 kap. 3 e § RB). I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela närmare bestämmel- ser om vilka uppgifter under beredningen som kan anförtros andra tjänstemän än domare vid tingsrätten. Regeringen har med stöd av bestämmelsen utfärdat regler i 16–18 §§ förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Reglerna är i huvudsak uppbyggda så att vissa uppgifter kan delegeras att utföras av domstolssekreterare, notarier och beredningsjurister. Bestämmelserna utgår från att vissa uppgifter i beredningen är förbehållna domare medan övriga kan utföras av andra medarbetare. har bl.a. kraven på en renodling av domarrollen stimulerat flera tingsrätter att se över sin beredningsorganisation. För att möjliggöra en mer flexibel organisation införde regeringen en försöksförordning2 som bl.a. gav vidgade möjligheter att över- föra uppgifter som dittills hade utförts av domare. Vid flera tings- rätter organiserades arbetet i större enheter, s.k. storrotlar, som i allmänhet bestod eller består av mer än en domare. I dessa stor- rotlar ingår flera notarier och domstolssekreterare. Verksamheten vid dessa tingsrätter har utvärderats3 och den 19 § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. 2Förordning (1997:139) om försöksverksamhet med förändrad beredningsorganisation vid tingsrätterna. Bestämmelserna är inarbetade i tingsrättsinstruktionen. 3En första utvärdering av försöken finns redovisad domstolskommittés betän- kande Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) bilaga 8. samlade bilden av dessa förändringar är positiv. Såväl domstols- sekreterare som notarier har vid utvärderingarna ansett att de fått mer stimulerande och ansvarsfulla uppgifter. Även domarrollen har genom försöken kunnat renodlas mot de dömande uppgifterna. I den senaste utvärderingen4 som redovisats under titeln beredningsorganisation i tingsrätt har ett antal olika modeller för att organisera beredningen analyserats. Vid utvärderingen konstaterades att det var klart visat att en förstärkt beredningsorganisation och samverkan mellan rotlar kunde bidra till att verksamheten i tingsrätt blev mer ändamålsenlig än . Samtliga försöksmodeller som hade prövats var framgångsrika när det gällde att renodla domarrollen. I utvärderingen konstateras att det inte går att ställa upp någon riksmodell för hur en berednings- organisation skall se ut. Varje tingsrätt borde enligt sina förutsätt- ningar utforma den modell som passar tingsrätten bäst. Det stod dock klart att någon form av förstärkt beredningsorganisation borde kunna genomföras vid alla tingsrätter. I utvärderingen slogs fast att en förutsättning för att renodla domarrollen var att doma- ren under beredningsarbetet kunde släppa kontrollen över målen på roteln. Domaren måste därför kunna lita på att medarbetarna utförde beredningsuppgifterna på ett korrekt sätt. Detta förutsatte enligt utvärderaren att beredningsuppgifterna utfördes på eget ansvar. Ett ökat ansvar för andra än domaren fick dock inte inne- bära att domaren avsvor sig ansvaret för styrning och uppföljning av målen. Domaren borde enligt utvärderaren också själv ha det övergripande ansvaret för beredningen i svårare mål och i övriga mål vara bollplank åt beredningsjuristen och/eller notarien. När det gällde behovet av särskilda beredningsjurister ansåg ut- värderaren att sådana anställningar kunde fylla en viktig funktion som förstärkning av beredningsfunktionen. Det krävdes dock att beredningsjuristen var en kvalificerad person med ledaregenskaper. I de fall det skulle vara svårt att locka till sig kvalificerade bered- ningsjurister var en tänkbar möjlighet att förstärka organisationen med fler notarier per domare. En annan möjlighet var att ge notarierna förordnanden som beredningsjurister efter fullgjord notariemeritering. Utvärderaren betonade att notarieutbildningen inte fick försämras som en följd av att beredningsjurister anställdes vid domstolarna. En utgångspunkt borde vara att berednings- juristen, om en sådan fanns, inte skulle utföra uppgifter som kunde 4 beslutade om utvärderingen som utfördes av hovrättslagmannen . utföras av notarier. När det gällde domstolssekreterarna ansåg utvärderaren att en stor del av målberedningen borde ske av dessa. En sådan ordning medförde krav på förändring av domstols- sekreterarnas yrkesroll och på deras kompetens. I utvärderingen beskrevs, utifrån genomförda organisations- försök, vissa modeller för att organisera beredningsarbetet. En grundmodell som enligt utvärderaren borde kunna användas vid alla tingsrätter oberoende av storlek var den modell som vid försök hade prövats vid . I denna bestod roteln av en domare, två ettårsbehöriga notarier samt två domstolssekreterare. Modellen förutsatte att delegationsmöjligheterna utnyttjades fullt ut. Som komplement till grundmodellen förordades i utvärderingen olika slag av storrotlar som bestod av mer än en domare. För att verksamheten i dessa storrotlar skulle kunna bedrivas effektivt förordades i utvärderingen att det tidigare rotelbegreppet skulle tas bort. Målen borde därför direkt på storroteln. I storroteln borde beredningsorganisationen, i form av notarier eller bered- ningsfiskaler, ha hela ansvaret för beredningen fram till dess att den muntliga handläggningen tog vid. Notarierna och domstols- sekreterarna förutsattes i modellen arbeta utan särskild bindning till viss domare i storroteln. I utvärderingen pekades också på möjligheten att samverka mellan rotlarna utan att den ursprungliga rotelorganisationen förändrades. En variant av denna samverkan kunde enligt utvär- deraren vara att domaren alltjämt hade sin rotel medan berednings- resurserna fanns i ett allkansli som betjänade alla domare. Länsrätternas organisation för beredning av mål består i huvudsak av domstolssekreterare, föredragande och länsrättsnotarier. Före- dragande är i de flesta fall jurister och är flertalet notarie- meriterade. Notarier och föredragande utför den juridiska bered- ningen av målen. De sistnämnda ansvarar i allmänhet, med hänsyn till erfarenhet och kompetens, för det mer kvalificerade bered- ningsarbetet. Verksamheten är olika organiserad vid olika läns- rätter. Vid de större länsrätterna är beredningen och de före- dragande mer specialiserade än vid de mindre länsrätterna. Vissa länsrätter har valt att prioritera antalet notarier på bekost- nad av föredragande medan andra har prioriterat föredragande. skulle varje , chefsrådman, rådman och länsrätts- fiskal ha en rotel. är det varje länsrätt som i arbetsord- ningen bestämmer hur målen skall fördelas. I 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar föreskrivs att åtgärder som avser endast beredande av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av annan tjänsteman vid länsrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen. I 19 § förordningen (1996:382) med länsrättsin- struktionen har regeringen bestämt vilka beredningsåtgärder som får vidtas av andra anställda än domare. Bestämmelserna är utfor- made så att lagmannen vid respektive länsrätt skall förordna de anställda som är lämpliga att utföra vissa i förordningen särskilt utpekade beredningsåtgärder. En försöksförordning, Förordning (2001:989) om försöksverksamhet med förändrad berednings- organisation vid länsrätt, ger de länsrätter som ingår i försöket utökade möjligheter att delegera arbetsuppgifter från domare till annan personal. Vid Länsrätten i län, som omfattas av ovannämnda för- söksverksamhet, pågår ett försök med förändrad beredningsorganisation. Syftet är att skapa en organisa- tion som svarar mot den enskildes krav på rättssäkerhet och kvalitet i länsrättens dömande som domarrollen renodlas och de olika personalkategoriernas kompetens tas till vara. Läns- rättens mål delas in i direktlottade mål och icke direktlottade mål. Direktlottade mål utgörs av LVM-, LVU- och FB-mål, psykiatri- mål, mål enligt lagen om offentlig upphandling, mål enligt tullagen, förvarsmål samt mål om betalningssäkring. De direktlottade målen fördelas/på en domare. Övriga mål först på domare i samband med att målet är klart för avgörande. Om det i ett icke direktlottat mål uppkommer en större fråga som kräver ställningstagande av en domare utses domare i målet. Denne kommer då även att döma i målet. Varje avdelning har två beredningsgrupper. Beredningsgrupperna består av föredragande och notarier. Ansvarig för respektive bered- ningsgrupp är sakområdesansvarig vilken är en notariemeriterad föredragande. Sakområdesansvariga finns för skattemål, socialför- säkringsmål samt för respektive avdelnings specialmål, biståndsmål och körkortsmål. Varje sakområdesansvarig har en ersättare. föredragande som inte är sakområdesansvariga kan ägna sig åt domskrivning i större omfattning än tidigare, eftersom de inledan- de beredningsåtgärderna i det stora flertalet mål utförs av andra anställda. Föredragandena blir dock engagerade i beredningen av de direktlottade målen. Domstolssekreterarna följer målen under hela handläggningen. Domarna har avlastats från de flesta beredningsuppgifterna i målen. Det innebär att domaren får mer tid att ägna sig åt dömande verksamhet och att fördjupa sig i de svårare målen. I hovrätterna bereds målen av fiskaler, föredragande och domstols- sekreterare. Fiskalerna utför beredande uppgifter i hovrätten som ett led i domarutbildningen. Utöver fiskalerna har hovrätterna i allt högre utsträckning anställt andra jurister för beredningsändamål. Dessa föredragande, som anställs tills vidare, utför likartade beredningsuppgifter som fiskalerna. Fiskaler och föredragande svarar för den juridiska beredningen. I hovrätterna finns ca 90 jurister som fullgör beredningsuppgifter, varav ca 70 är fiskaler. I 2 kap 4 § regleras att även andra än domare får utföra åtgärder som endast avser beredande av mål och att det är regeringen som meddelar närmare bestämmelser om detta. Rege- ringen har i 17–19 §§ förordningen (1996:379) med hovrätts- instruktion meddelat i vilken utsträckning beredning får ske av andra anställda än domare. Även hovrätterna har prövat olika organisatoriska lösningar för att förbättra beredningen. Ett exempel är som är organiserad på endast tre avdelningar. Enligt arbetsordningen bemannas varje avdelning med en , två vice ordförande, 4–5 hovrättsråd och 1–2 adjungerade ledamöter eller assessorer. För målens beredning svarar en beredningsenhet bestående av en beredningschef, som är hovrättsråd, 3–4 fiskaler och ett kansli med högst 6 domstolssekreterare. Beredningschefen har ett övergripande ansvar för berednings- arbetet, men det finns en omfattande delegation av beredningsupp- gifter till fiskaler och sekreterare. Stora mål går direkt till rotel- innehavaren. Beredningschefen deltar normalt inte i den dömande verksamheten men föredrar vissa mål och fattar beslut under bered- ningen i alla mål där det är möjligt. I 12 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar regleras att åtgärder som endast avser beredande av ett mål får utföras av andra anställda än domare. Regeringen ges i lagen ett bemyn- digande att närmare ange vilka åtgärder som avses. I 18 § förord- ningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion har regeringen föreskrivit vilka uppgifter som kan utföras av andra anställda än domare. I kammarrätt bereds mål av fiskaler, föredragande och domstols- sekreterare. Fiskalerna utför beredande uppgifter i kammarrätten som ett led i domarutbildningen. Utöver fiskalerna har kammarrätterna i allt högre utsträckning anställt andra jurister för beredningsändamål. Dessa föredragande, som anställs tills vidare, utför likartade beredningsuppgifter som fiskalerna. I kammarrätterna finns ca 75 jurister som fullgör beredningsuppgifter, varav ca 45 är fiskaler. I kammarrätterna har det ägt rum förändringar av berednings- organisationen . Kammarrätten i har sålunda rekryterat kvalificerade föredragande från skatteförvaltningen och från länsrätt. Erfaren- heterna är positiva. Kammarrätten i räknar med att gå vidare och anställa fler föredragande. Kammarrätten i har haft utbyte med skatteförvalt- ningen som inneburit att assessorer från kammarrätten tjänstgjort i skatteförvaltningen som jurister från skatteförvaltningen tjänstgjort i kammarrätten. Vidare rekryterar kammarrätten ett visst antal föredragande direkt bland dem som avslutat juriststudierna. I kammarrätten tjänstgör ca 20 föredragande, varav ca 15 är fiskaler. Kammarrätten i har i ökande utsträckning övergått till att bemanna sin beredningsorganisation med fast anställda före- dragande. Fiskalerna utgör numera endast en fjärdedel av de föredragande. Enligt uppgift har det inte varit svårt att rekrytera fast anställda föredragande till kammarrätten. Genom satsningarna på fast anställda har kammarrätten tillräckligt många föredragande vid domstolen. Vissa av kammarrättens föredragande är generalister och vissa arbetar med ett mindre antal måltyper, t.ex. skattemål. Kammarrätten i har f.n. 16 föredragande varav fyra är fiskaler och 12 fast anställda föredragande. Jag har upplysts om att kammarrätten inte har haft några problem att rekrytera före- dragande. Kammarrätten har rekryterat såväl erfarna jurister som mindre erfarna till anställningarna som föredragande. I 3 kap. 8 § anges att för beredning och föredrag- ning av mål i finns särskilda tjänstemän. Det är revisionssekreterare som ansvarar för beredningen och föredragningen av målen och i övrigt biträder med hand- läggningen av målen. Målen i fördelas på rotlar. Varje rotel innehas av en revisionssekreterare. Revisionssekreterar- na är inte knutna till någon särskild domare i domstolen. Revisionssekreterarna har det fulla ansvaret för beredningen av mål fram till dess att de skall avgöras. I uppgiften ingår att göra erforderliga rättsutredningar och att upprätta förslag till avgörande i mål som avgörs efter skriftlig handläggning. En revisionssekreterare anställs tidsbegränsat med möjlighet till förlängning . Om det finns särskilda skäl, får anställningen förlängas med ytterligare högst (26 § andra stycket förordningen [1996:377] med instruktion för ). Revisionssekreterarna har normalt en tillsvidare anställning i en hovrätt. Revisionssekreterarna rekryteras i allmänhet bland jurister som har genomgått domarutbildningen och blivit assessorer. Flera av revisionssekreterarna har också tjänstgjort inom , hos ombudsmän, eller inom utred- ningsväsendet. Det är inte särskilt vanligt att en revisionssekrete- rare får återvända till respektive hovrätt som assessor utan flertalet utnämns till ordinarie domare de tjänstgör i . I 7 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar anges att det för beredning och föredragning av mål i Regeringsrätten finns särskilda tjänstemän hos domstolen. Dessa uppgifter fullgörs av regeringsrättssekreterarna. Målen i Regeringsrätten fördelas på rotlar och varje rotel innehas av en regeringsrättssekreterare. Regeringsrättssekreterarna har ansvaret för beredningen av målen fram till dess att de skall avgöras. I arbetsuppgiften ingår att göra erforderliga rättsutredningar och att upprätta förslag till av- görande i målen som avgörs efter skriftlig handläggning. Regeringsrätten utser en eller flera ledamöter som, när det be- hövs, lämnar regeringsrättssekreterarna råd och anvisningar för beredningen av målen (7 § förordningen [1996:378] med instruk- tion för Regeringsrätten). Regeringsrättssekreterarna är inte avdelade att bereda mål för en viss ledamot. Regeringsrättssekrete- rarna är tidsbegränsat anställda. De tider för vilka en regeringsrätts- sekreterare kan anställas motsvarar vad som gäller för revisions- sekreterare. I likhet med föredragande i rekryteras före- dragande i Regeringsrätten ur gruppen assessorer, vanligtvis från kammarrätt. De har oftast annan erfarenhet utöver domstolstjänst- , t.ex. från revisionsbyrå, skatteförvaltningen eller . Om kunskaper om ett särskilt rättsområde behövs får även den som inte är lagfaren anställas som regeringsrättssekrete- rare (26 § i instruktionen). Flertalet regeringsrättssekreterare blir under tjänstgöringen i Regeringsrätten utnämnda till ordinarie domare. Mina överväganden: Ett avskaffande av domarutbildningen medför att i princip allt dömande kommer att utföras av ordinarie domare. Jag har stannat för att den rättsliga grunden för en renodling av domares uppgifter alltjämt måste vara den som finns i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 § samt 12 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt dessa bestämmelser får åtgärder som avser endast beredande av mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare utföras av annan tjänsteman vid domstolen som har till- räcklig kunskap och erfarenhet. För de uppgifter som utförs av andra än domare ansvarar den medarbetare som har anförtrotts uppgiften. En beredningsorganisation med kompetenta medarbetare av olika slag har stor betydelse för domaryrkets attraktionskraft. Det innebär också att domarna kan ägna sig åt de domstols- uppgifter som kräver just deras kompetens. Enligt min mening är det ledningen för varje domstol som har de bästa förutsättningarna för att bedöma hur berednings- organisationen vid just den domstolen bör vara utformad med hänsyn till de lokala förhållandena. Utgångspunkten i det fortsatta reformarbetet bör därför vara att domstolarna så långt möjligt själva får bestämma sin inre organisation och hur arbetsuppgifterna under beredningen av målen fördelas. Jag kan inledningsvis konstatera att frågan om att renodla domar- uppgiften varit föremål för diskussioner och utredande under mer än . Bland annat har frågan berörts av domarutredning och domstolskommitté.