sou · GRB360d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I juni 2001publicerade ECCP en rapport, i vilken bl.a. lyftes fram möjligheten att arbeta med ett system för handel med utsläppsrätter inom EU. presenterade kommissionen i ett kommissions- meddelande vilka förslag till strategier och åtgärder man avser att lägga fram för vidare behandling i rådet och . Sam- tidigt lade kommissionen fram det förslag till direktiv för handel med utsläppsrätter, som ligger till grund för detta delbetänkande. Som framgått av kapitel 4 enades ministerrådet om en gemensam ståndpunkt angående direktivets innehåll . Då ännu inte tagit ställning till direktivförslaget finns emellertid ännu inte något färdigt direktiv. 5.3.2Bördefördelningen och nationella mål I Kyoto åtog sig EU-länderna att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008 2012) minska sina utsläpp jämfört med utsläppen . Efter förhandlingar mellan medlemsländerna fördelades detta reduktionsåtagande mellan EU:s medlemsländer enligt den så kallade bördeför- delningen och fastställdes i rådsslutsatserna . Denna omfördelning har sedan notifierats i samband med att EU ratifice- rade Kyotoprotokollet . Enligt artikel 4 i proto- kollet ersätter denna omfördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i protokollets . Bördefördelningen avses återspegla skillnader i utgångsläge, särskilda förhållanden och kostnad för åtgärder7. Länder vars energiproduktion till stor del är baserad på fossila bränslen har t.ex. accepterat större procentuella minskningar än andra eftersom de kan åstadkomma betydande utsläppsminskningar utan eller till jäm- förelsevis låga kostnader. De olika ländernas respektive åtaganden enligt EU:s bördefördelning framgår av tabell 5.5 nedan. (Mton CO2 ekv) Även för länder utanför EU är åtaganden differentierade. Exempel- vis har , och har av nivå som åtagande. Vissa av medlems- länderna har egna, nationella reduktionsmål. har som mål att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2012 vara lägre än utsläppen , utan kompensation för upptag i sänkor och utan använd- ning av flexibla mekanismer. EG, som också är part till Kyotoprotokollet, kommer sannolikt inte att uppnå efterlevnad av sitt åtagande om inte flertalet EU- 7 9702/98, ENV299, ENER91, FISC96, ONU20, . länder når sina individuella utsläppsåtaganden. Ett enskilt EU-land kan dock inte som part bestraffas om ett annat EU-land inte skulle uppnå sitt åtagande enligt bördefördelningen. Juridiskt sett har heller inte ett medlemsland som har utsläppsrätter över skyldig- het att dela med sig till andra medlemsländer som skulle behöva utsläppsrätter. De svenska utsläppen är låga i jämförelse med flertalet andra industriländer. Detta beror bl.a. på att efter oljekriserna åren 1973 och 1979 vidtog åtgärder för att minska beroendet av fossila bränslen. Bl.a. dessa förhållanden förklarar varför genom bördefördelningen har ett åtagande som innebär att ut- släppen skall begränsas till högst jämfört med nivå.. Utifrån dagens befolkningsprognoser för EU:s medlems- stater skulle utsläppstak innebära att vi är det land i EU som har lägst utsläpp per invånare (se figur 5.1) Utsläpp av växthusgaser inkluderade i Kyotoprotokollet per invånare i EU och dess medlemsländer (exkl. ) samt enligt EU:s bördefördelning för den första åtagande- perioden ton CO2 ekv/invånare EU-länder (exkl. ) Källor: samt EU Kommissionen 5.3.3EU-ländernas utsläpp av växthusgaser har EU lyckats stabilisera utsläppen av koldioxid, som svarar för av unionens utsläpp av växthusgaser, nivå. Enligt den Europeiska Miljöbyrån (EEA) har EU nu nått nästan hälften av Kyotoåtagandet på minus . Medlemsländerna har dock med varierande framgångs lyckats minska utsläppen. Enligt statistiken för tycks , , , , , , , Portu- gal och vara på väg att överskrida sina utsläppsutrymmen enligt den beslutade bördefördelningen. Om man tänker sig en rak linje mellan utsläppsnivån och målet för år 2008-2012 och mäter den procentuella avvikelsen från denna räta linje kan medlemsländernas prestation illustreras som i figur 5.2 Procentuell avvikelse från utsläppsmålet 2012, givet att utsläppsreduktionen antas ske i samma takt . Källa: Europeiska Miljöbyrån (EEA). har begränsat utsläpp av växthusgaser sedan slutet av 1980- talet. fattades ett beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet, i vilket frågan om risken för långsiktiga klimatförändringar till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen gavs stor uppmärksamhet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23). Som ett nationellt delmål angavs att utsläppen av koldioxid inte borde öka utöver nivå. fattade ett klimatpolitiskt beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Ett mer omfattande program antogs genom klimatpolitiska beslut (prop. 1992/93:179 bil. 1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Det mål som lade fast var att utsläppen av koldioxid från fossila källor skulle stabiliseras nivå och därefter minska, i överensstämmelse med FN:s klimat- konvention. Vidare föreslogs att utsläppen av metan från avfalls- hantering borde minskas . slog också fast att det är viktigt att fastställa mål för klimatarbetet samt att utarbeta förslag om åtgärder för att nå dessa mål. klimatpolitiska beslut angavs vidare att satsningar från svensk sida på att utveckla sänkor borde ses som en kompletterande åtgärd till huvudstrategin att minska utsläppen av koldioxid. I beslutet betonades att klimat- politiken bör utformas med ett internationellt perspektiv och mot bakgrund av de åtgärder som vidtas i andra industriländer för att undvika att påtar sig väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Överlåtbara utsläppsrätter angavs som instrument som kunde ge kostnadseffektiva lösningar men ett om- fattande arbete bedömdes återstå innan sådana system skulle kunna tillämpas internationellt. Ett förberedande program för gemensamt genomförande infördes. energipolitiska beslut gav riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212). De svenska utsläppen av koldioxid inom energiområdet skall enligt riktlinjerna begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. På energiområdet innebär riktlinjerna också att klimat- strategin skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder. Detta för att undvika att lägga en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad kon- kurrentländerna lägger på sin industri. I propositionen Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart föreslog regeringen 15 miljökvalitetsmål, vilka fastställdes av (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåver- kan innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Då klimatfrågan är global till sin natur kan målet endast nås om insatser görs i alla länder. Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) bedömt att utsläppen av kol- dioxid från transporter som etappmål bör ha stabiliserats nivå. För trafiken har regeringen bedömt att de tran- sportpolitiska etappmålen för en god miljö även fortsatt bör gälla (prop. 2001/02:20). bemyndigade regeringen chefen för mentet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram på klimatområdet. slutbetän- kande Förslag till svensk klimatstrategi (SOU 2000:23) överläm- nades till regeringen . Kommittén föreslog som mål för perioden 2012 att utsläppen av växthusgaser för skulle vara lägre än utsläppen . Åtgärder utanför landets gränser skulle vara supplementära. Mot bakgrund av kommitténs arbete presenterade regeringen propositionen klimatstrategi, vilken antogs av (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Enligt klimatpolitiska beslut skall som nationellt klimat- mål gälla att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2012 vara lägre än utsläppen . Utsläppen skall räknas som koldioxidekviva- lenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppsvärdena skall normalårskor- rigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variationer i temperatur och nederbörd. I propositionen framhåller regeringen att det är angeläget att skärpa klimatpolitiken och att det är av stor vikt att minimera risken för en fastlåsning vid ohållbara strukturer som är långsiktigt bindande. vill genom det föreslagna reduk- tionsmålet tydligt markera att klimatfrågorna nu och framgent kommer att vara en central fråga i arbetet för hållbar utveckling. Genom att ytterligare skärpa det nationella målet, jämfört med det åtagande som efter Kyotoprotokollet överenskommits i EU:s interna bördefördelning för 2012, vilken innebär en ökning jämfört med nivå, vill understryka vikten av att tidigt söka möta den utmaning som hotet om klimatförändringar utgör. skall såväl nationellt som i samarbete med andra länder söka göra detta. Enligt det klimat- politiska beslutet skall det nationella målet att minska utsläppen av växthusgaser med uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Om utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt, kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Därvid skall hänsyn tas till svensk industri och dess konkurrenskraft. 5.4.2Utveckling av de svenska utsläppen arbetar bl.a. genom (Svenska Miljö- EmissionsData, som är ett samarbete mellan IVL, SCB och ) med att förbättra den officiella svenska utsläppsstatistiken som används vid internationell rapportering. Tidsperspektivet för färdigställandet av detta arbete är dock avsevärt längre än vad har till sitt förfogande. På uppdrag av delegationen har dock låtit arbeta med att kvalitetssäkra dataunderlaget för tilldelning av utsläppsrätter, och genom en mycket koncentrerad insats söka uppdatera utsläppssiffrorna för perioden 2001. Naturvårds- verket har avrapporterat resultatet av detta projekt till FlexMex2- utredningen. Med utgångspunkt i den kvalitetssäkrade statistiken från för har sedan uppdaterat den prognos över utsläpp av växthusgaser som man tidigare gjort som underlag för den tredje nationalrapporten. I figur 5.4 nedan redovisas vad som genom detta arbete fram- kommit om historiska respektive prognostiserade utsläppsvärden för totala utsläpp av samtliga växthusgaser (den totala kurvan i figuren, dvs. den som börjar på ca 71 1990). I figuren visas också hur den handlande sektorns koldioxidutsläpp utvecklades samt en prognos över dessa utsläpp fram . De historiska värdena är desamma som delegationen redovisar i bl.a. avsnitt 1.4, vilket innebär att kol- dioxidutsläpp från förbränning av torv inte ingår, i enlighet med den bedömning avseende torv som delegationen gör i avsnitt 1.5.3. Grunden för prognosen för den handlande sektorn fram härrör från redovisning till delegationen, men i prognosen har dock ett avdrag gjorts för CO2-utsläpp från torv inom den handlande sektorn av samma storlek som dessa var , dvs. ca 1 Mton. Utsläpp av växthusgaser 1990 2001 samt prognos fram (miljoner ton koldioxidekvivalenter) Milj. Ton CO2ekv. Totalt minus handlande sektor Källa: Totala värdena och . Som kommentar till figuren kan sägas att värdet för samtliga växthusgaser är 71,1 Mton, att jämföra med 68,0 2001. Det högsta värdet uppnåddes med 76,6 Mton. Det prognostiserade värdet för är 69,3 Mton. Figur 5.4 visar totalen för samtliga växthusgaser. Det kan också vara intressant att se hur de totala CO2-utsläppen utvecklats. Av redovisning till delegationen framgår att Sve- riges samlade CO2-utsläppen låg på 54,8 Mton, att jämföra med 52,8 2001. Som högst låg CO2- utsläppen , som var ett torrår med ovanligt lite vatten- kraftproduktion, då de uppgick till 60,4 Mton. Det bör dock sägas att de svenska utsläppen av koldioxid har minskat kraftigt . Exempelvis var koldioxidutsläppen och ca . Delegationen föreslår: Det kvalitetssäkringsarbete som på- börjats och bedrivits av SMED8 på uppdrag av för statistiken inom den handlande sektorn bör utvecklas ytterligare och utvidgas till att omfatta de övriga samhällssek- torer som medverkar till klimatförändringar. Vidare bör samarbetet utvecklas mellan primärstatistik och användare. När det gäller prognosarbetet föreslår delegationen att analyskapaciteten och kompetensen inom och måste samordnas bättre för att ge beslutsfattare bästa möjliga prognosunderlag. Prognosverksamheten måste utgå från kvalitetssäkrad primär- statistik. Regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att tillsammans med och utarbeta en strate- gisk plan för detta samarbete. Den ekonomiska statistiken har kommit att användas allt mer för uppföljning av ekonomisk politik på både nationell och EU-nivå, vilket ställer större krav på tillförlitlighet och snabbhet. Denna tendens kommer att förstärkas . 8 , SvenskaMiljöEmmissionsData, ett samarbete mellan (), SCB och . Under arbetet med att utveckla fördelningsmetoder har delega- tionen stött på brister i den statistiska beskrivningen som försvårat arbetet med att föreslå grundläggande element i den fördel- ningsplan som regeringen skall lämna till kommissionen . Kvantitativa angivelser av utsläppsdata innebär alltid en viss osäkerhet. Osäkerheten i utsläppsdata för koldioxid kan bero på såväl tillfälliga som systematiska fel, där metodval och kvalitets- säkringsrutiner av hela framtagningsprocessen är avgörande för dess storlek. De utsläppsdata för koldioxid som används av för tidsperioden 2001, bör överens- stämma med internationellt rapporterade siffror. Inter- nationellt rapporterade svenska utsläppssiffror för koldioxid har dock justerats och räknats om , i syfte att åtgärda fel samt att minska osäkerheter. På initiativ av , har uppdragit åt att genom en koncentrerad insats snabbt granska och förbättra data, samt att uppskatta osäkerheten i utsläppsstatistiken för den handlande sektorn. Utsläppssiffror granskades på anläggningsnivå och osäkerheter beräknades främst genom att jämföra energistatistiken på anlägg- ningsnivå med miljörapporterna från berörda anläggningar. Vidare jämfördes emissionsfaktorer använda i den internationella rappor- teringen med trovärdiga alternativa emissionsfaktorer. Även siffror som finns för processutsläpp av koldioxid ingick i analysen. Kompletterande information och data inhämtades också från branschorganisationer och företag. valdes som typår för analysen av hela tidsperioden 2001. Metodik och data som använts i internationella rapportering till klimatkonven- tionen tillämpades så långt möjligt vid val av systemgränser mellan förbrännings-/processutsläpp och tillämpning av emissionsfakto- rer. Speciell uppmärksamhet ägnades åt järn- och stålindustri samt raffinaderier. Resultatet från SMED:s arbete har medfört att reviderat sin utsläppsstatistik för koldioxid. Osäkerheten i de totala utsläppen från den handlande sektorn uppskattas till +/-för och är av samma storleksordning 2001. För industridelen i den handlande sektorn uppskattas osäkerheten till +/-för . För energisektorn exklusive industripannor är motsvarande siffra för Osäkerheten för industripannorna avviker kraftigt och uppskattas till +/-för . Bidragande orsaker till de funna osäkerheterna är: dataframtagning och överlämnande av data från företagen osäkerheter i använda emissionsfaktorer osäkerheter i den metodik som används vid framtagning av energistatistiken. Energistatistiken har varit en huvudkälla för den bränslestatistik som används för att beräkna koldioxid- utsläppen för den internationella rapporteringen. De ovan nämnda faktorerna bidrar till uppskattade osäkerheter, även om den enskilda faktorns påverkan varierar något mellan olika branscher. För den del av järn- och stålindustrin som inbegriper masugnsgas varierar alternativa emissionsfaktorer med en faktor tre. Osäker- heten i siffror för koldioxidutsläpp från transportsektorn och totalt för torde vara av samma storleksordning som för den handlande sektorn. Mot bakgrund av ovanstående föreslår delegationen att det kva- litetssäkringsarbete som redan påbörjats utvecklas vidare och utvid- gas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatföränd- ringar. Vidare bör samarbetet när det gäller prognosarbetet ut- vecklas och förstärkas mellan i första hand och . 6Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel Kapitlet inleds med en översiktlig och principiellt inriktad dis- kussion rörande motiven för en statlig miljöpolitik. Handel med utsläppsrätter är endast ett av många möjliga styrmedel som kan användas för att uppnå beslutade miljömål. I avsnitt 6.2 redovisas därför olika styrmedels egenskaper. I avsnitt 6.3 diskuteras valet av styrmedel. Det inleds i avsnitt 6.3.1 med några allmänna principer som påverkar valet av styrmedel. I avsnitt 6.3.2 diskuteras styr- medelsval i samband med klimatförändringar. I avsnitt 6.3.3 anges fördelarna med tak och handel med utsläppsrätter jämfört med administrativa styrmedel och miljöavgifter. I avsnitt 6.4 redovisas några praktiska erfarenheter som vunnits från handel med utsläpps- rätter. Kapitlet avslutas i avsnitt 6.5 med en diskussion av vad som krävs för att kunna länka olika internationella system. 6.1Motiv för en aktiv klimatpolitik En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om mark- nadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs. en situation där ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. Det finns bl.a. följande två situationer, som kan motivera statlig politik ägnad att påverka konsumtionsinriktning och resurshus- hållning: Om den genom marknaden uppkomna inkomstfördelningen betraktas som oacceptabel av sociala eller andra skäl. Denna fråga behandlas inte av utredningen. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel Vid förekomst av s.k. marknadsmisslyckanden, som har att göra med brister i de mekanismer och anpassningsprocesser, som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser/produktionsfaktorer. Bristerna i marknadshushållningens funktionssätt (marknads- misslyckanden) är i huvudsak av två slag: Externa effekter1, som sammanhänger med frånvaron av defi- nierade rättigheter i fråga om utnyttjande av viktiga resurser, som t.ex. luft och vatten. Ofullständig information och kunskap om konsekvenserna av olika handlingsalternativ, inte minst när det gäller miljöeffekter och inverkan på framtida produktionsbetingelser och levnads- förhållanden. De klimatförändringar som uppkommer till följd av utsläpp av växthusgaser är ett typiskt exempel på ett marknadsmisslyckande. Marknaden har i detta fall inte sänt rätt prissignaler till marknadens aktörer. Detta betyder att det finns utrymme för samhälleliga ingripanden i syfte att lämna de rätta (pris-)signalerna till aktörerna och därmed styra samhällets resursfördelning i en effektivitets- höjande riktning. Situationen kompliceras ytterligare genom att det existerar andra avvikelser från en perfekt marknadsekonomi. Ofullständig kunskap och information, risk och osäkerhet är i detta samman- hang mest betydelsefulla. Så förutsätter t.ex. en internalisering av miljöskadekostnaderna att man har fullständig kunskap om effek- terna på miljön och skadekostnaderna. Härtill kommer före- komsten av s.k. kritiska belastningsgränser, där skadekostnaderna kan stiga mycket brant vid vissa nivåer av utsläppen eller över tiden ackumulerade utsläpp. Existensen av risk och osäkerhet och av kritiska belastningsgränser kan vara skäl för att lägga fast kvan- titativa mål för miljöpåverkande utsläpp. Målen bör baseras på en försiktighetsprincip, dvs. en hög, negativ riskvärdering bör tilläm- pas för utsläpp med svårbedömda miljöeffekter. 1 Externa effekter eller sidoeffekter kallas sådana effekter av produktion och konsumtion som inte avspeglas i marknadspriserna. De ger upphov till en skillnad mellan privat- och samhällsekonomiska kostnader. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel Två viktiga frågor följer av detta: Vilka klimatmål skall ha? Hur skall vi uppnå de uppsatta målen? Den första frågan diskuteras inte vidare i detta sammanhang, eftersom den har besvarats genom ratificeringen av Kyotoproto- kollet och det beslut om en svensk klimatstrategi som antogs av (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02: 163). Däremot finns skäl att analysera den andra frågan. Även om i detta skede främst handlar om att imple- mentera EG-direktivet för handel med utsläppsrätter finns det anledning att inledningsvis diskutera styrmedel i generella termer. Ett skäl till detta är att handel med utsläppsrätter endast är ett av många möjliga styrmedel som kan användas för att nå uppsatta klimatmål. Ett annat skäl till att diskutera olika styrmedel är att se vilka effekter handel med utsläppsrätter får på befintliga styrmedel. Vilka konsekvenser får t.ex. införandet av handel med utsläpps- rätter på miljöskatter, långsiktiga frivilliga avtal, handel med el- certifikat osv. Vilka styrmedel kan betraktas som komplement och vilka styrmedel kan betraktas som substitut? Om marknaden inte sänder rätt signaler till de aktörer som agerar på den har samhället olika typer av styrmedel till sitt förfogande för att medverka till att resurserna används på ett bättre sätt. Styr- medlen brukar normalt indelas i tre huvudgrupper: Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, av- gifter och subventioner. Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldel- ningen och/eller resursanvändningen. Det kan gälla markna- dens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bl.a. kvantitativa begränsningar av resurs- användning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktionsmetoder samt myndig- heters tillsyn av reglernas tillämpning. Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller i forskning, utbildning och informationsspridning. Handel med utsläppsrätter och andra styrmedel mation kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekono- miska och administrativa styrmedel. För att t.ex. handel med utsläppsrätter skall få någon effekt är det nödvändigt att aktörerna informeras om bl.a. de förutsättningar och regler som gäller för sådan handel. Inom var och en av de tre ovanstående huvudgrupperna återfinns såväl generella som selektiva styrmedel. Valet av styrmedel innebär ett val mellan styrmedel som har olika egenskaper. Den grundläggande skillnaden mellan administrativa och ekono- miska (eller incitamentsskapande) styrmedel är att administrativa styrmedel anger hur ett visst mål skall nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet visserligen skall nås men inte hur. De ekonomiska styrmedlen har använts i större utsträckning . Detta beror till stor del på att de ger valmöjligheter, vilket innebär att förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt är goda. Det finns i princip två modeller för handel med utsläpps- rätter/utsläppsreduktioner, nämligen den s.k. cap and trade modellen respektive den s.k. baseline and credit modellen.