sou · GRB3124d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Regeringens beslut är bindande för prövningsmyndigheten. 5.4Förslag om att minska antalet verksamheter som prövas av regeringen Kravet på regeringsprövning innebär att miljöprövningen av de största verksamheterna omfattar ett moment mer än vad som gäller för övriga tillståndspliktiga verksamheter. Det omfattande underlag som tas fram för bedömningen av verksamhetens tillåtlighet, däri- bland lokaliseringsfrågan, måste granskas och bedömas hos både miljödomstolen och regeringen. I de flesta fall behöver ansökan om tillstånd kompletteras först i miljödomstolen och sedan även hos regeringen, vilket fördröjer handläggningen. Miljöprövningen omfattar förutom tillåtlighetsprövningen även samrådet hos enligt 6 kap., prövningen hos miljödomstolen samt eventuell över- prövning i flera instanser. Prövningen hos regeringen bidrar till att den sammanlagda handläggningstiden kan bli mycket lång för de berörda verksamheterna. Det är i och för sig naturligt att miljö- prövningen tar i dessa ärenden än andra tillståndsärenden, eftersom det rör sig om omfattande och komplicerade verksamheter. Men om tillståndsprövningen koncentreras hos en instans finns det förutsättningar att minska den sammanlagda handläggningstiden. Vi bedömer att det för flera typer av verksamheter inte behövs en särskild tillåtlighetsprövning hos regeringen utan att det i regel är tillräckligt med en prövning i miljödomstol. Vindkraftsparker, anläggningar för hantering av farligt avfall, stora grundvattentäkter och andra verksamheter som omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen är sådana verksamheter som miljödomstolarna har stor erfarenhet av. De har nödvändig kompetens och är vana att göra svåra avvägningar mellan intressen av olika slag. Handläggningen kan få den öppenhet och genomlysning som behövs för att allmän- het och sakägare skall få inflytande över beslutsprocessen och för att miljödomstolen skall fatta materiellt riktiga beslut. Vi menar också att det ursprungliga syftet med tillåtlighetspröv- ningen alltmer kommit i skymundan. Tanken med regeringspröv- ningen enligt 136 a § byggnadslagen var från början att göra en tidig och övergripande bedömning av tillåtligheten, särskilt i fråga om lokaliseringen. Regeringen skulle genom sitt särskilda politiska ansvar göra de svåra avvägningarna mellan olika allmänna och enskilda intressen, utan att för den skull behöva hamna i detaljer i det nya projektet. Tillåtlighetsprövningen har med tiden ändrat karaktär. Den har i många fall utvecklats till ett tämligen detaljerat förfarande som lämpar sig mindre väl för handläggning hos regeringen. Utvecklingen inom miljörätten talar också för att regeringens handlingsutrymme vid prövningen är mera begränsat . Miljöprövningen styrs av en lagstiftning som är betydligt mer omfattande och komplicerad . Betydelsen av internationell miljörätt, framför allt EG:s miljölagstiftning, blir allt större. innebär bestämmelserna om regeringsprövning i 17 kap. att samma tillåtlighetsregler gäller för regeringen som för andra prövnings- myndigheter. Det bör vara svårt för regeringen att undvika de förhållandevis specifika rättsliga, naturvetenskapliga och tekniska frågor som förekommer i ärenden om nyetableringar eller större utbyggnader av industrier och andra verksamheter. Den rättspraxis som vuxit fram på både nationell och gemenskaps- rättslig nivå måste beaktas. Utvecklingen har därför gjort det svårare att göra en tidig och övergripande bedömning av tillåtligheten. Av betydelse i sammanhanget är också att regeringen inte har samma funktion i prövningssystemet som enligt tidigare lag- stiftning. Då överprövade regeringen beslut som gällde de största miljöfarliga verksamheterna, numera sker överprövningen hos miljödomstolarna. Vi bedömer att det finns förutsättningar att minska antalet verksamhetstyper som tillåtlighetsprövas av regeringen, vilket skulle förenkla miljöprövningen av de berörda verksamheterna. En sådan förändring ligger i linje med den allmänna strävan att minska regeringens handläggning av mera traditionella förvaltnings- ärenden. Regeringsprövningen bör i fortsättningen avse fall där behovet är särskilt tydligt och inte kan ersättas av en prövning i miljödomstol. Den obligatoriska tillåtlighetsprövningen bör enbart omfatta stora infrastrukturprojekt, dvs. större vägar, järnvägar och allmänna farleder. Därutöver bör regeringen pröva de verksamheter där omständigheterna i det enskilda fallet visar att det finns ett behov av en tillåtlighetsprövning. Det kan ske enligt samma regler som , dvs. genom att regeringen förbehåller sig prövningen enligt 17 kap. 3 § eller genom att prövningsmyndigheten över- lämnar ärendet till regeringen med stöd av 19 kap. 2 § eller 21 kap. 7 §. Regeringen kommer som tidigare även att pröva de ärenden där de särskilda stoppreglerna i 2 kap. 9–10 §§ aktualiseras, dvs. de fall där påverkan på människors hälsa och miljön är särskilt stor. Mot bakgrund av vilka typer av utbyggnader som är aktuella bedöms förslaget att begränsa den obligatoriska tillåtlighetsprövningen framöver främst beröra vindkraftsparker, anläggningar för hantering av farligt avfall och stora grundvatten- täkter. Tillståndsprövningen av anläggningarna kommer i de flesta fall att handhas av miljödomstol. Från miljösynpunkt bör en sådan prövning i allt väsentligt leda till samma resultat som en regerings- prövning. Fortsatt obligatorisk regeringsprövning av stora infrastrukturanläggningar Det finns några typer av anläggningar som tills vidare bör omfattas av en obligatorisk regeringsprövning. Det gäller nyetableringar av stora infrastrukturanläggningar. I vårt principbetänkande (SOU 2002:50) behandlade vi den fortsatta prövningen av infrastrukturanlägg- ningar, bland annat mot bakgrund av förslag att anläggandet av vägar, järnvägar och allmänna farleder skall prövas av miljödomstol i stället för av de verk som är ansvariga för sakområdena, dvs. , respektive (SOU 1998:137). Vi framhöll i det sammanhanget betydelsen av de förändringar som skett av prövningen av vägar och järnvägar sedan förslag, bland annat införandet av regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning enligt av de största projekten. Vi föreslog sammanfattningsvis att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare skulle ligga kvar hos regeringen och trafikverken. Men vi ansåg att man , delvis beroende på erfarenheterna av trafikverkens egen prövning enligt de nya bestämmelserna, borde pröva att överföra miljöprövningen av väg och järnvägsprojekt från trafikverken till ett litet antal administrativa förvaltningsmyndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt . Vi bedömer mot bakgrund av de överväganden som gjordes i principbetänkandet att det tills vidare finns behov av att regeringen prövar tillåtligheten av nya vägar, järnvägar och allmänna farleder. (Flygplatser prövas till skillnad från de andra trafikanläggningarna inte av respektive trafikverk utan av miljödomstol. De behöver därför inte omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen). Vi kommer i vårt delbetänkande att ta upp frågan i vilken utsträckning prövningen av vägar, järnvägar och allmänna farleder skall ingå i den fortsatta utredningen om prövnings- organisationen enligt . Det kommunala vetot vid regeringsprövningen I 17 kap. 6 § finns bestämmelser om kommunfullmäktiges veto i samband med regeringens tillåtlighetsprövning. Regeringen får enligt dessa tillåta vissa av verksamheterna endast om kommunfull- mäktige har tillstyrkt detta. Vetorätten gäller huvudsakligen för de miljöfarliga verksamheter som tillåtlighetsprövas hos regeringen. Den gäller däremot inte för merparten av de vattenverksamheter och infrastrukturanläggningar som prövas av regeringen. I paragrafens tredje stycke finns bestämmelser som begränsar det kommunala vetot för vissa typer av anläggningar. Bestämmelserna om det kommunala vetot bör i huvudsak vara desamma som . Det kommunala vetot bör gälla i vissa fall även i fortsättningen. Det gäller huvudsakligen de miljöfarliga verksam- heter som blir föremål för en tillåtlighetsprövning efter regeringens förbehåll enligt 17 kap. 3–4 §§ En följd av vårt förslag om minskad regeringsprövning blir dock att de verksamheter som tidigare omfattades av kommunalt veto vid en obligatorisk regeringsprövning inte kommer att göra det i fortsättningen, eftersom prövningen i fortsättningen kommer att ske på vanligt sätt i miljödomstol. Det rör sig i praktiken om ett litet antal miljöfarliga verksamheter. Vi bedömer att denna för- ändring kan accepteras eftersom kommunerna kommer att ha ett inflytande över om verksamheterna skall få komma till stånd eller inte på andra sätt, bland annat genom det kommunala planmonopolet och möjligheten att överklaga miljödomstolens avgörande i till- ståndsfrågan. Hushållningsbestämmelserna i 4 kap. 3 och 4 §§ I 4 kap. 3 och 4 §§, som innehåller särskilda bestämmelser om hus- hållningen med mark och vatten för vissa områden i landet, finns hänvisningar till uppräkningen av de anläggningar som skall prövas av regeringen enligt 17 kap. 1 §. Dessa hänvisningar måste ändras på grund av vårt förslag. Vi föreslår att anläggningarna i stället räknas upp i hushållningsbestämmelserna. Det skulle kunna över- vägas att ersätta den ganska omfångsrika listan över anläggningar med en generellt utformad bestämmelse. Vi har inte utrett hur en sådan bestämmelse skulle kunna utformas. Vårt förslag att minska antalet verksamheter som omfattas av en obligatorisk regeringsprövning innebär att punkterna 1–17 och 21 i 17 kap. 1 § skall utgå. Verksamheterna prövas enbart enligt reglerna om tillståndsprövning i 9 och 11 kap. . Punkterna 18–20 i samma paragraf avser de infrastrukturanläggningar och allmänna farleder som även i fortsättningen bör tillåtlighets- prövas av regeringen. Det finns två sätt att reglera kravet på regeringsprövning av dessa anläggningar. Det ena är att behålla den nuvarande utformningen av 17 kap. 1 § och de tre punkter som avser de berörda verksamheterna. Det andra är att införa reglerna om obligatorisk regeringsprövning i respektive trafiklag, dvs. väglagen, lagen om byggande av järnväg samt lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Vi föreslår det första alternativet. I 17 kap. finns de särskilda reglerna om vad som gäller vid regeringsprövningen samlade. Om kravet på regeringsprövning skulle tas in i respektive trafiklag skulle bland annat bestämmelserna i 2, 4 och 7 §§ behöva tas in i trafiklagarna. Det är enklare att behålla bestämmelserna om regeringsprövning samlade i 17 kap. Någon ändring behöver då inte heller göras i trafiklagarna. Regeringen kommer genom förslaget att tillåtlighetspröva färre ärenden än . Miljödomstolarna kommer i fortsättningen att göra bedömningen av om de aktuella verksamheterna är tillåtliga. För domstolarna innebär detta inte någon större förändring eftersom de har till uppgift att handlägga dessa ärenden. Även om frågan om verksamheternas tillåtlighet kan vara nog så omfattande och komplicerad bedömer vi att antalet ärenden av detta slag är så pass litet att det på grund av denna förändring inte behövs någon resursförstärkning hos miljödomstolarna. För verksamhetsutövarna innebär förslaget att miljöprövningen förenklas. Genom att inte längre fordra en regeringsprövning bör den tid som miljöprövningen av de berörda verksamheterna tar kunna minskas betydligt. Vår undersökning visar att enbart regerings- prövningen av dessa verksamheter tar (tiden avser inte infrastrukturanläggningar och enbart miljöbalksärenden prövade av regeringen efter ). Förenklingen bör även leda till lägre kostnader för själva prövningen. De förbättringar för verksamhetsutövarna som följer av förslaget är särskilt tydliga i de fall som regeringens beslut innebär att regeringen avstår från en tillåtlighetsprövning. Vår undersökning av regeringens tillåtlighetsbeslut visar att handläggningstiden i dessa ärenden, där det alltså inte sker någon sakprövning av verksam- heten, var . För de verksamheter som i fortsättningen inte blir föremål för denna typ av regeringsbeslut, främst vissa anläggningar för hantering av farligt avfall, innebär förslaget en påtaglig förenkling och tidsvinst. Frågan om vilka konsekvenser förslaget har för det kommunala vetot vid regeringsprövningen av vissa verksamheter behandlas i avsnitt 5.4. 1 kap. mål och tillämpningsområde Ändringen föranleds av förslaget att täkter skall prövas som andra miljöfarliga verksamheter, dvs. omfattas av reglerna i 9 kap. i stället för 12 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet I bestämmelsen fanns tidigare en hänvisning till bestämmelserna om regeringsprövning av vissa anläggningar i 17 kap. 1 §. Eftersom uppräkningen av anläggningar i den bestämmelsen numera endast omfattar vissa infrastrukturanläggningar ersätts hänvisningen av en uppräkning av anläggningarna. Se kommentaren till 3 §. 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag Ändringen är en följd av att täkter enligt vårt förslag inte längre skall prövas enligt regler i 12 kap., utan som miljöfarliga verksam- heter enligt 9 kap. Av den nya bestämmelsen framgår att det finns två typer av miljökonsekvensbeskrivningar; sådana som krävs för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en miljöpåverkan som inte är betydande och sådana som krävs för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en miljöpåverkan som är betydande. Innebörden av begreppet betydande miljöpåverkan diskuteras i avsnitt 2.6.1. Den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd av det förstnämnda slaget kan hålla samråd och upprätta en miljö- konsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna i 4–4a §§ som medger en anpassning till förhållandena i det enskilda fallet. För den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan styrs för- farandet i stället av bestämmelserna i 5–7 a §§ som bland annat ställer mer specificerade krav på vilka som skall ingå i samråds- kretsen och vad miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla. Urvalet av verksamheter och åtgärder som skall antas kunna medföra en betydande miljöpåverkan bestäms generellt av regeringen med stöd av delegationsbestämmelsen i andra stycket. I en bilaga till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar förtecknas de typer av verksamheter som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Förteckningen förutsätts ändras så att den omfattar alla de projekt som anges på bilaga I till EG:s MKB-direktiv. Om en verksamhet inte generellt antas medföra en betydande miljö- påverkan kan ändå enligt tredje stycket i ett enskilt fall fatta beslut om detta. I sådana fall skall beslutet fattas senast efter det att samrådet inletts och uppgifter om verksamheten eller åtgärden lämnats in. Formerna för beslut om betydande miljöpåverkan diskuteras i avsnittet 2.6.3. Det är inget som hindrar att en verksamhetsutövare frivilligt genomgår det specificerade förfarandet enligt 5–7 a §§, även om verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en miljöpå- verkan som når upp till att vara betydande. Regeringens föreskrifter enligt fjärde stycket förutsätts omfatta de kriterier som anges i bilaga III till EG:s MKB-direktiv. Paragrafen ändras till att innehålla bestämmelser om det samråd som skall ske när det gäller verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en miljöpåverkan som inte är betydande. Samrådet skall kunna anpassas till behovet i det enskilda fallet. Omfattningen av samrådet i olika situationer diskuteras i avsnittet 2.6.4, både när det gäller samrådskretsens avgränsning och vad samrådet skall innehålla. Formuleringen av hur avvägningen skall göras – i skälig omfattning och på lämpligt sätt – har hämtats från miljöskydds- lagens 12 a §. Paragrafen gäller innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som kan antas medföra en miljöpåverkan som inte är betydande. Att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen skall vara tillräckligt med hänsyn till det beslut som skall fattas innebär att det alltid skall finnas ett tillräckligt underlag för en prövning enligt de hänsynsregler och andra regler som skall tillämpas. Exempelvis skall det i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § alltid ingå de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§. Innehållet i en ansökan om tillstånd enligt regleras också genom 22 kap. 1 §. Förutom att syftet med en miljökonsekvensbeskrivning i 3 § ger ledning om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning, kan också de specificerade kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskriv- ning för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (se 7 §) tjäna som vägledning. Paragrafen ändras från att avse utökat samråd, till att i stället avse det samråd som skall genomföras enligt det specificerade för- farandet för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samrådskretsen och samrådets innehåll är specificerade i bestämmelsen. Paragrafen ändras till att gälla innehållet i enbart sådana miljökonse- kvensbeskrivningar som erfordras för verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. De specificerade kraven på innehållet ändras inte. Det tidigare specificerade kravet på redovisningar i samband med tillståndsansökningar enligt 7 kap. 28 a §, liksom erinringen om skyldigheten att i vissa fall bifoga en säkerhetsrapport till ansökan i mål och ärenden som prövas enligt kan utgå. Skyldig- heten att redovisa ett tillräckligt underlag för en prövning enligt 7 kap. 28 b och 29 §§ av tillståndsärenden enligt 7 kap. 28 a § aktualiseras bara för verksamheter som tillståndsprövas enligt miljö- balken. För verksamheter som prövas enligt andra lagar fordras särskild tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a §. Kravet på ett tillräckligt underlag i denna del bör därför flyttas till 22 kap. 1 §. Av denna bestämmelse följer redan skyldigheten att i vissa fall lämna en säkerhetsrapport och erinringen om detta kan utgå. Ändringarna innebär inte några minskade krav på redovisning i dessa delar jämfört med . Paragrafen är ny. Den ger möjlighet för den som avser att utföra en verksamhet eller åtgärd som antas medföra en betydande miljö- påverkan att få ett skriftligt besked av om avgräns- ningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Syftet med beskedet är att det skall underlätta för verksamhetsutövaren att från början upp- rätta en miljökonsekvensbeskrivning med en sådan inriktning och omfattning att den kan ligga till grund för en bedömning av den sökta verksamheten. besked är inte bindande. Det innebär att läns- styrelsen i ett senare skede kan begära kompletteringar av miljökonse- kvensbeskrivningen på punkter som inte redovisats i beskedet. Det finns inte heller någon skyldighet för den som avser att bedriva verksamheten eller åtgärden att följa beskedet. Det är tillstånds- myndigheten som slutligt tar ställning till om beslutsunderlaget från sökanden är tillräckligt. Paragrafen ändras på så sätt att kravet på godkännande av en miljö- konsekvensbeskrivning utgår. Skälen till detta redovisas i avsnitt 2.6.5. I övrigt ändras hänvisningar till följd av andra ändringsförslag. Skälen till ändringen redovisas i avsnitt 2.6.1. 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Paragrafen ändras på så sätt att så att begreppet ändring av miljö- farlig verksamhet även skall innefatta en ändring av produktions- volymen. Hur en ändring som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, en ändring som inte medför en sådan konsekvens, respektive en mindre ändring skall prövas bör regleras i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Vi har lämnat förslag till en sådan reglering. Det är dock att märka att små produktions- ökningar inte kan prövas efter en anmälan (se avsnitt 2.6.6). Ändringen innebär att det i paragrafen uttryckligen anges att undantag från den generella tillståndsplikten för vattenverksamhet gäller för verksamheter som är anmälningspliktiga enligt vad som föreskrivs med stöd av 11 a § första stycket. Genom första stycket i den nya paragrafen bemyndigas regeringen att föreskriva om anmälningsplikt för vissa vattenverksamheter. Av vår utredning framgår det att flera faktorer begränsar möjligheten att föreskriva anmälningsplikt, se avsnitt 3.3.2. Det gäller främst risken att frågor om tvångsrätt eller frågor om ersättning för skada och intrång uppkommer i ett anmälningsärende. Enligt andra stycket kommer det i vissa fall att krävas tillstånd för en vattenverksamhet som annars är anmälningspliktig. Det gäller när det framställs sådana yrkanden om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen som avses i vissa bestämmelser i miljö- balken. Bestämmelserna om ersättning i 31 kap. 16 § och om inlösen i 31 kap. 17 § gäller enbart i mål om tillstånd till vattenverksamhet. Yrkanden om sådan ersättning och inlösen prövas av miljödomstol, liksom yrkanden om särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 §. Läns- styrelsen skall inte avvisa sådana yrkanden om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen som avses i de nämnda bestämmelserna med hänvisning till att bestämmelserna inte är tillämpliga i ett anmälnings- ärende. skall i stället hänvisa verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd till verksamheten. Prövningen av om det finns en rättslig grund till stöd för ett yrkande om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen skall alltså göras av miljödomstolen i målet om tillstånd till verksamheten. kan också besluta att tillstånd krävs för en verk- samhet som finns upptagen på listan över anmälningspliktiga verk- samheter om verksamheten enligt bedömning kan medföra betydande påverkan på allmänna intressen. Motsvarande bestämmelse för miljöfarlig verksamhet finns i 9 kap. 6 § andra stycket. Att en verksamhet har en betydande påverkan på allmänna intressen kan exempelvis vara fallet när en verksamhet skall bedrivas i ett område som är särskilt känsligt från naturvårdssynpunkt. Det kan också röra sig om en verksamhet som inskränker tillträdet till en plats som har betydelse för allmänhetens friluftsliv. Att det vid granskning framkommer omständig- heter som tyder på att sökanden saknar rådighet över vattnet inom det område där verksamheten skall bedrivas, bör inte i sig föranleda att föreskriva tillståndsplikt för verksamheten. Läns- styrelsen skall inte pröva frågan om rådighet. Däremot kan läns- styrelsen i sitt beslut med anledning av anmälan anmärka att den som skall utföra en vattenverksamhet måste ha rådighet över vattnet inom det område där verksamheten skall bedrivas. Ändringen föranleds av förslaget att införa en anmälningsplikt för vissa mindre vattenverksamheter. 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning Ändringen behandlas i kapitel 5. Ändringen behandlas i kapitel 5. Ändringen är en följd av de ändringar vi föreslår i 17 kap. 1 §. Tillägget i paragrafen gör det möjligt att lägga samman ett anmälnings- ärende om vattenverksamhet vid med ett kommunalt ärende om dispens från strandskyddet. Huruvida en gemensam handläggning bör komma till stånd får avgöras från fall till fall. En förutsättning är att fördelarna över- väger nackdelarna med gemensam handläggning. Bestämmelsen gör det således möjligt för en verksamhetsutövare att direkt hos ansöka om dispens från reglerna om strandskydd som anmälan om en vattenverksamhet görs. Bestämmelsen stöder ett förfarande med granskning av ansöknings- handlingar och kompletteringar av dessa även vid exempelvis till- ståndsprövning av miljöfarliga verksamheter vid länsstyrelserna. 21 kap. Mål i miljödomstol Ändringen föranleds av förslaget att färre typer av verksamheter skall omfattas av reglerna om obligatorisk regeringsprövning enligt 17 kap. 1 §. De nya verksamheter som i fortsättningen omfattas av den obligatoriska prövningen, dvs. vissa infrastrukturanläggningar, prövas inte av miljödomstol utan av respektive trafikverk. bestämmelse behövs det därför inte någon hänvisning till bestäm- melsen i 17 kap. 1 §.