sou · GRB340d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Vid bedömning av sekretessfrågan måste hänsyn tas till att uppgifter som i kan anses som tämligen harmlösa, kan uppfattas som mycket ömtåliga för den som kommer från ett annat land (, , : Sekretesslagen, en kommentar, 1998, i fortsättningen m.fl., s. 7:73). Sekretessen enligt paragrafens andra stycke gäller även anmälan eller annan utsaga som lämnats av enskild i verksamhet för kontroll över utlänningar, t.ex. i ett asylärende. Syftet är att skydda upp- giftslämnaren och dennes närstående. Skyddet gäller emellertid endast om det kan antas att den enskilde löper risk att utsättas för repressalier av allvarligt slag om de lämnade uppgifterna röjs. Beslut i utlännings- eller medborgarskapsärenden omfattas inte av sekretessbestämmelsen i andra stycket utom såvitt avser upp- gifter i skälen. Paragrafens andra stycke är tillämpligt på en stor del av de personuppgifter som , , Riks- polisstyrelsen och polismyndigheterna samt utlandsmyndigheterna behandlar när de handlägger utlännings- och medborgarskaps- ärenden eller annars uppfyller åligganden enligt utlänningslagen. I och med det omvända skaderekvisitet presumeras flertalet person- uppgifter som behandlar i sitt verksamhets- stödjande system STAMM vara hemliga enligt den ifrågavarande bestämmelsen. Paragrafen om utlänningssekretess har ändrats vid ett flertal tillfällen sedan sekretesslagen trädde i kraft . Från gäller ett nytt tredje stycke (SFS 2002:1124) som föreskriver sekretess för utlänningars personliga förhållanden hos . Sekretess gäller enligt bestämmelsen i 1) ärende om statlig ersättning för kostnader för mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats uppehålls- tillstånd och av personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till sådana utlänningar – dvs. ärenden enligt för- ordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. – samt i 2) verksamhet som avser medverkan till bosättning för personer som omfattas av 1). Sekretessen är begränsad med ett rakt skaderekvisit. Sekretess gäller således endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Som huvudprincip är uppgifterna i ärendena och i bosättningsverksamheten alltså offentliga. Enligt bestämmelsens förarbeten är avsikten att skall kunna hemlig- hålla typiskt sett integritetskänsliga uppgifter om den enskilde utlänningen, t.ex. om dennes hälsotillstånd eller politiska inställ- ning och liknande uppgifter om anhöriga i hemlandet (prop. 2001/02:191 s. 94 och 115). Fjärde stycket infördes med anledning av anslut- ning till . har, som redovisats i avsnitt 3.1, tillkommit för att garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asyl- ansökan prövad. I artikel 15 behandlas informationsskyldigheten i individuella asylärenden med närmare angivande av under vilka förutsättningar olika slags personupp- gifter skall utväxlas mellan staterna. Av artikel 15.5. framgår att uppgifter som tar emot bara får användas för i artikeln 15.1 angivna ändamål samt att de bara får lämnas vidare till sådana myndigheter och rättsinstanser som i något avseende handlägger utlänningsärenden. Enligt den aktuella sekretessbestämmelsen gäller absolut sekretess, i den mån har godkänt avtal om detta med främmande stat eller mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses i första och andra styckena och som en myndighet har fått enligt avtalet. Något skaderekvisit är alltså inte uppställt. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får i fråga om denna sekretess inte tillämpas i strid mot avtalet. Bestämmelsens syfte är enligt för- arbetena att säkerställa att uppgifter som tagit emot enligt artikel 15 i endast lämnas vidare till sådana myndigheter och rättsinstanser som nämnts och som avses i artikel 15 punkt 5 (prop. 1996/97:87 s. 19 och 23). När Migrations- verket eller gör eller får förfrågningar i enlighet med artikel 15 i är den aktuella sekretessbestämmelsen alltså tillämplig på den från utländsk myn- dighet mottagna informationen. De mottagna personuppgifterna behandlas sedan i myndigheternas automatiserade system. Inom EU har antagits en EG-förordning – rådets förordning 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat – som ersätter . För- ordningen trädde i kraft och skall börja tillämpas på asylansökningar som lämnas in fr.o.m. den sjätte månaden från ikraftträdandet. Vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som lämnas in skall enligt artikel 29 i förordningen avgöras enligt kriterier. Ytterligare ändringar i paragrafen har föreslagits av Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheter m.m. I utredningens betänkande Utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden m.m. (SOU 2001:110) föreslås en skärpning av sekretessen hos utlandsmyndigheterna genom att sekretess enligt andra stycket skall gälla inte bara då en utlandsmyndighet handlägger utlännings- och medborgarskapsärenden utan också då en utlandsmyndighet medverkar i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap genom att biträda handläggande myn- dighet – dvs. , eller polis- myndigheter – med utredning. Dessutom föreslås ändringar av utlänningslagen och medborgarskapslagen genom införande av bestämmelser som anger att uppgifter om utlänningar eller enskilds personliga förhållanden får utbytas mellan utlandsmyndigheter och den myndighet som biträds. För att uppgifter skall få lämnas till en utlandsmyndighet krävs, enligt förslaget, att de behövs för att utlandsmyndigheten skall kunna fullgöra sin utredning och att det föreligger särskilda skäl för att uppgiften lämnas. Något krav på särskilda skäl föreslås inte när det gäller utlandsmyndighetens återrapportering till den handläggande myndigheten. Ändringsför- slagen i denna del kompletteras med ett förslag till ytterligare ett nytt stycke i 7 kap. 14 § sekretesslagen som anger att uppgifter som avses i första och andra styckena i 7 kap. 14 § får lämnas ut utan hinder av sekretess enligt vad som föreskrivs i utlänningslagen och medborgarskapslagen. Förslaget har remissbehandlats och bereds i . Enligt vad utredningen in- hämtat, är det emellertid osäkert huruvida regeringen kommer att föreslå någon ändring av sekretesslagen när det gäller utlands- myndigheternas medverkan i utlännings- och medborgarskaps- ärenden. Slutligen kan nämnas att Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut i sitt lämnade betänkande Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25) bl.a. har funnit att gällande sekretessregler skapar problem i samarbetet mellan och polismyndig- heter i ärenden avseende verkställighet av avvisnings- eller utvis- ningsbeslut. Utredningen har därför bl.a. föreslagit att Migrations- verket och åläggs en generell skyldighet att till polismyndighet lämna uppgifter som behövs i sådana ärenden. Enligt förslaget författningsregleras uppgiftsskyldigheten genom en ny bestämmelse i utlänningslagen. I 7 kap. 4 § sekretesslagen regleras sekretess inom område. I paragrafens tredje stycke beskrivs närmare den s.k. socialtjänstsekretessens omfång. Där anges bl.a. att med social- tjänst jämställs verksamhet rörande ärenden om bistånd åt asyl- sökande och andra utlänningar. Sekretessen omfattar uppgifter om enskildas personliga förhållanden. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att de uppgifter som asylsökande m.fl. kan behöva lämna för att få bistånd kan vara av lika ömtålig art och förtjäna samma skydd som uppgifter som lämnas i ärenden om socialbidrag, t.ex. uppgifter som belyser den enskilde utlänningens hälsotillstånd (prop. 1987/88:80 s. 35). Presumtionen är för sekretess i och med att ett omvänt skaderekvisit föreskrivs. Uppgifter får lämnas ut, endast om det står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Av de myndigheter som enligt utredningens förslag har att tillämpa utlänningsdatalagen är det som ger sådant bistånd åt asylsökande och andra utlänningar som avses i 7 kap. 4 §. Bestämmelsen om socialtjänstsekretess är således tillämp- lig beträffande uppgifter om enskildas personliga förhållanden som finns i den ärendehandläggning som utför enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Enligt den lagen lämnas bistånd i form av logi, bostadsersättning, dagersättning eller särskilt bidrag (se även avsnitt 3.3). Sekretessen torde vidare även kunna omfatta uppgifter i ärenden enligt förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land och enligt för- ordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till . Sekretess för Schengens informationssystem Enligt 7 kap. 41 § sekretesslagen gäller sekretess hos bl.a. polis- myndighet, och för uppgift om enskilds personliga förhållanden i en angelägenhet som avser en framställning enligt 3 § lagen (2000:344) om Schengens informa- tionssystem om bl.a. att en person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna (spärrlistan). Ett omvänt skaderekvisit uppställs. Uppgift får således inte lämnas ut, om det inte står klart att så kan ske utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. När det gäller spärrlistan omfattar sekretessen motsvarande uppgifter också hos annan myndighet som prövar ansökningar om visering och uppehållstillstånd, dvs. I tredje stycket görs undantag från sekretessen för sådant uppgiftsutlämnande som regleras i polisdatalagen (1998:622) eller i lagen om Schengens informationssystem. De uppgifter som har i sitt Sirenedatasystem (som är en kopia av spärrlistan i nationella SIS- register, se avsnitt 4.1.2) omfattas av paragrafens tillämpnings- område liksom de uppgifter som utlandsmyndigheterna erhåller vid sina kontroller i viserings- och uppehållstillståndsärenden av om sökandena förekommer i spärrlistan. För utlandsmyndigheter som använder Almasystemet (se avsnitt 4.1.3) kan tilläggas att sekretessbestämmelsen gäller beträffande de utdrag ur spärrlistan som lagrar på CD-romskivor och lämnar till utlandsmyndigheterna . I 9 kap. 4 § regleras den s.k. statistiksekretessen. Sekretess gäller i sådan verksamhet hos myndigheter som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning som utförs av myndighet för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden och som kan hänföras till den enskilde. Sekretessen är enligt huvudregeln absolut, men det finns undantag för vilka ett omvänt skaderekvisit gäller. Statistiksekretessen är i verksamhet enligt utlännings- och med- borgarskapslagstiftningen tillämplig främst i fråga om den statistik som och kontinuerligt för i datoriserade uppgiftssamlingar och som närmare har beskrivits i avsnitt 4.1.5 och 4.3. För uppgifterna torde ofta gälla även utlännings- eller socialtjänstsekretess. 7.2.3Begränsningar i sekretessen i förhållande till andra myndigheter Gemensamt för de myndigheter som föreslås tillämpa utlännings- datalagen vid sin behandling av personuppgifter är att åtskilliga personuppgifter omfattas av någon eller några av de sekretess- bestämmelser som redovisats i det föregående. Som sagts gäller sekretess också mellan myndigheter. Därutöver kan nämnas att sekretess även gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen). Huvudprincipen om sekretess mellan myndigheter (och mellan olika verksamhetsgrenar) motiveras enligt förarbetena främst av att den skyddar den enskilde (prop. 1979/80 del A s. 90). Den omständigheten att ett större antal tjänstemän får kunskap om ett känsligt förhållande kan upplevas som menligt av den som upp- giften rör. Även om de funktionärer hos en annan myndighet som får del av informationen i sin tur har tystnadsplikt, ökar risken för obehörig vidarespridning. Uppgifter hos annan myndighet kan läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Sådana åtgärder kan i sekretesslagens mening innebära skada och men för den enskilde. I förarbetena framhålls att ståndpunkten att helt rättsenliga åtgärder ibland kan få bedömas som skada eller men är nödvändig för att sekretess skall kunna upprätthållas även mellan myndigheter (a. prop. s. 83). Det är emellertid givet att myndigheter ofta behöver utbyta information med varandra, däribland personuppgifter. Myndigheter har dessutom en skyldighet att samverka med andra myndigheter genom att lämna dem hjälp inom ramen för den egna verksam- heten, se 6 § förvaltningslagen (1986:223). I 15 kap. 5 § sekretess- lagen preciseras denna samverkansskyldighet. I bestämmelsen föreskrivs att en myndighet är skyldig att på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte hinder föreligger på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets När det gäller sekretessbelagda uppgifter innebär bestämmelsen att en myndighet är skyldig att lämna ut uppgifterna, om den finner att en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig. Enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen får sekretessbelagda uppgifter lämnas till annan myndighet i de fall som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. Följande sekretessbrytande bestämmelser är de mest väsentliga för verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen får sekretessbelagda uppgifter lämnas från en myndighet till en annan (eller till en enskild), om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin egen verksamhet. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt och får t.ex. inte användas endast i syfte att höja myndigheternas effektivitet. I 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen finns generella begränsningar i sekretessen mellan olika myndigheter i (eller olika verk- samhetsgrenar). Sekretess hindrar enligt 14 kap. 1 § inte att en uppgift lämnas till regeringen eller . Inte heller hindrar sekretess att sekretess- belagd uppgift lämnas till annan myndighet, om en uppgiftsskyldig- het följer av lag eller förordning. För att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet skall ha företräde framför en sekretessregel krävs att det är fråga om en uttrycklig uppgiftsskyldighet, uppgiften skall lämnas ut. Enligt förarbetena är det inte nödvändigt att föreskriften i fråga har avfattats med tanke på att uppgifterna kan vara hemliga (prop. 1979/80 del A, s. 322 f.). Däremot krävs för att bestäm- melsen skall vara tillämplig att den uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan ta sikte på utlämnande av uppgifter av speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse skyldighet för viss myndighet att lämna andra myndigheter information. En författningsreglerad uppgiftsskyldig- het innebär att någon sekretessprövning inte behöver göras. Den prövning som görs avser i stället vilka uppgifter som skall lämnas ut till följd av uppgiftsskyldigheten. En bestämmelse som mera generellt ålägger en myndighet att samarbeta med andra myndigheter anses inte innefatta en upp- giftsskyldighet som här avses. Detsamma gäller bestämmelserna i 15 kap. 5 § sekretesslagen om myndigheternas upplysningsplikt gentemot varandra respektive den allmänna samverkansskyldig- heten myndigheter emellan som föreskrivs i 6 § förvaltningslagen (1986:223) (m.fl. s. 14:6). Författningsreglerad uppgiftsskyldighet med sekretessbrytande verkan som berör verksamhet enligt utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen är t.ex. respektive Integrations- verkets skyldighet enlig förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar att lämna vissa särskilt angivna uppgifter till . Ytterligare exempel är skyldigheter enligt 6 kap. 13 § a studiestödsförordningen (2000:655) respektive 19 c § för- ordningen (2002:744) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande att lämna vissa angivna uppgifter till eller . I 14 kap. 2 § regleras uppgiftslämnande i vissa särskilda situa- tioner. Av intresse i förevarande sammanhang är andra punkten i paragrafens första stycke enligt vilken sekretess inte hindrar att uppgift, i annat fall än som avses i 14 kap. 1 §, lämnas till en annan myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer. En sådan omprövning föranleds i allmänhet av ett överklagande. Ompröv- ningen kan också följa av att beslut författningsenligt skall under- ställas en överordnad myndighet eller att sistnämnd myndighet har befogenhet att på eget initiativ förnya prövningen. Bestämmelsen är t.ex. tillämplig när beslut överklagas till . Det kan anmärkas att det – utöver bestäm- melserna i 14 kap. 2 § och sådan särskild författningsreglerad uppgiftsskyldighet som avses i 14 kap. 1 § – inte finns någon allmän befogenhet att lämna en överordnad myndighet sekretessbelagda uppgifter. I 14 kap. 3 § första stycket finns den s.k. generalklausulen som införts för att inte oförutsedda hinder skall uppkomma i myndig- heternas verksamhet. Generalklausulen innebär att en sekretess- belagd uppgift får lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Den mottagande myndighetens behov av uppgifterna skall vägas mot det intresse som sekretesskyddet typiskt sett tillgodoser. Bestämmelsen är subsidiär i förhållande till 14 kap. 1 och 2 §§. I förarbetena uttalades att generalklausulen ger särskilt utrymme för informationsutbyte mellan myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller mellan myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 del A, s. 326 f.). Generalklausulen hindrar i och för sig inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter sker rutinmässigt även utan särskild författningsreglering. Den bygger emellertid på att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel skall vara författningsreglerat. I de undan- tagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat men likväl anses tillräckligt motiverat, måste den intresseavvägning som skall göras enligt generalklausulen ske på förhand. Den behöver då inte avse prövning av individuella fall utan kan göras på ett sätt som liknar den som enligt förarbetena skall ske i fråga om massuttag (a. prop. s. 327). Den särskilda skaderisk som kan vara förbunden med varje enskild uppgift kan man vid massuttag inte bilda sig en uppfattning om. Å andra sidan är beställarens identitet alltid känd och oftast också dennes avsikt med uppgifterna. Dessa kunskaper i förening med en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses med beställningen bör i de allra flesta fall ge fullt tillräckligt underlag för bedömningen av om sekretessregleringen skall anses hindra ett utlämnande eller inte (a. prop. s. 81). Det sagda innebär enligt utredningen att utrymmet att tillämpa generalklausulen på ett rutinmässigt utlämnande av sådana uppgifter som omfattas av ett omvänt skaderekvisit är begränsat. Vid tillämpningen av generalklausulen bör hänsyn tas bl.a. till om uppgifterna kommer att omfattas av sekretess hos den mottagande myndigheten i samma utsträckning som hos den utlämnande. Har det i en lag eller förordning föreskrivits att uppgifter bör eller får lämnas från en myndighet till en annan, finns det särskild anledning att anse att generalklausulen är tillämplig (m.fl., s. 14:27). Generalklausulen gäller inte i fråga om all sekretess. I 14 kap. 3 § andra stycket anges vissa undantag från bestämmelsens tillämp- ningsområde. Av intresse i detta sammanhang är undantaget för socialtjänstsekretessen, som enligt vad som sagts avser bl.a. ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar (se avsnitt 7.2.2). Undantaget innebär alltså att inte med stöd av generalklausulen kan lämna till annan myndighet sådana uppgifter som hör till ett ärende om bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Vidare kan generalklausulen inte tillämpas, om utlämnandet strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen. Som huvudregel gäller sekretess till skydd för enskild inte i förhållande till den enskilde själv. Vidare kan den enskilde helt eller delvis efterge sekretessen ( 14 kap. 4 § sekretesslagen). Slutligen kan nämnas att utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till utländsk myndighet får ske under de förutsättningar som anges i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Där sägs att sekretessbelagd uppgift får lämnas ut till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, endast om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift om det i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. En EG-förordning jämställs med lag. I artikel 249 i anges att en EG-förordning skall vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. En EG-förordning gäller därmed på samma sätt som en nationell lag, dock med företräde framför lagen i händelse av en kollision. I avsnitt 4.1. har beskrivits hur personuppgifter rutinmässigt och ibland i stor omfattning lämnas ut från datasystem till andra svenska myndigheter och till vissa enskilda mottagare. Till några av de mottagande myndigheterna – , , och polismyndigheterna, Wilmaanslutna utlandsmyndigheter samt Centrala studiestöds- nämnden – sker utlämnandet genom dessa myndigheters direktåtkomst till någon eller några delar av datasystem. Till övriga utlandsmyndigheter, Arbetsmarknads- styrelsen och landstingen sker utlämnandet på annat sätt men ändå på medium för automatiserad behandling medan uppgifter åtminstone än så länge lämnas till genom ordinär post. De enskilda mottagare som får personuppgifter i större omfattning är AB Svenska Pass och Nordea (Postgirot). I båda fallen lämnas uppgifterna ut på medium för automatiserad behand- ling. Härutöver registrerar , , polismyndigheterna och Wilmaanslutna utlandsmyndigheter per- sonuppgifter i för fortsatt lagring i I avsnitt 6.10.3 har framhållits att detta uppgiftsflöde från och utlandsmyndigheterna till Migrations- verket enligt utredningens bedömning inte innebär att uppgifterna lämnas ut till i personuppgiftslagens mening, eftersom är personuppgiftsansvarigt för de andra myndigheternas behandling av uppgifterna i form av registrering. Enligt sekretesslagens regelsystem är det dock fråga om uppgifts- lämnande från en myndighet till en annan. Eftersom de materiella sekretessbestämmelser som beskrivits i avsnitt 7.2.2 är tillämpliga beträffande åtskilliga av de person- uppgifter som lämnas ut i enlighet med det sagda, finns det anledning att närmare belysa vilka sekretessregler som aktualiseras vid informationsflödet och vilka sekretessbrytande bestämmelser myndigheterna torde tillämpa då de lämnar ut sekretessbelagda uppgifter. I nästa avsnitt, 7.4, analyseras om regleringen är tillfreds- ställande och, om så inte är fallet, om det finns skäl att förslå någon författningsändring eller annan åtgärd. Naturligtvis lämnar, som redan har sagts, de aktuella myndig- heterna ut sekretessbelagda personuppgifter även i andra fall än som här berörs. Utredningen har emellertid inte närmare under- sökt förekomsten av sådant informationsflöde utan har inriktat granskningen på rutinmässigt informationsflöde som sker i större omfattning utan någon egentlig sekretessprövning i det enskilda fallet.