sou · GRB35 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av de förändringar av tingsrättsorganisationen som har genomförts 2001. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. generaldirektören . Som experter förordnades fr.o.m. planerings- direktören , enhetschefen , biträdande länspolismästaren och general- sekreteraren . Utredningen har i enlighet med direktiven biträtts av en referensgrupp bestående av representanter för riksdagspartierna. Som ledamöter i referensgruppen förordnades fr.o.m. f.d. riksdagsledamoten (), riksdagsledamöterna (), (), () och () samt f.d. riksdagsledamöterna () och (c). entledigades fr.o.m. från sitt uppdrag som ledamot i referensgruppen. Sekreterare åt utredningen har varit hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om utvärdering av vissa förändringar i tingsrättsorganisationen (Ju 2002:11). Jag får härmed överlämna betänkandet Förändringar i tings- rättsorganisationen en utvärdering av sammanläggningar av tingsrätter 1999 2001. Mitt uppdrag är med detta slutfört. Den pågående reformen .............................................. Beredningen av organisationsförändringarna ......................... Genomförda sammanläggningar 1999 2001 .......................... Det fortsatta arbetet ................................................................ Rekrytering av personal ............................................... Genomförandet av förändringarna......................................... Planering och genomförande....................................... Betydelsen av utvecklingsprojekt................................ Förekomsten av tingsställen ........................................ Konsekvenser för andra än tingsrätterna ............................... Särskilt om tingsrätter med flera kansliorter ......................... Synpunkter inför ett fortsatt reformarbete............................ Jag har haft i uppdrag att göra en utvärdering av de förändringar i tingsrättsorganisationen som har genomförts 2001. Utvärderingen har gjorts med avseende på dels ett antal mål som re- geringen har ställt upp för organisationsförändringarna, dels hur ar- betet med att planera och genomföra förändringarna har fungerat. Utvärderingen har i enlighet med direktiven gjorts med utgångs- punkt i en av genomförd granskning som har redovisats i rapporten i förändring, Granskning av tolv sammanlagda tingsrätter 1999 2001 (RRV 2002:9). Genomförda förändringar i tingsrättsorganisationen Regeringen påbörjade en reform som bl.a. be- rör den yttre tingsrättsorganisationen. Ett led i denna reform är att genom sammanläggningar av tingsrätter skapa större domstolar. Mitt uppdrag omfattar de sammanläggningar av tingsrätter som har genomförts 2001. Vid dessa sammanläggningar har berörda 30 tingsrätter minskat till 12. Sammanläggningarna har i varje enskilt fall föregåtts av utred- ningar av eller i något fall av externa utredare på verkets uppdrag. har efter remissbehandling av respektive utredning till regeringen överlämnat en skrivelse med förslag till åtgärder. Regeringen har därefter i beslut uppdragit år att låta genomföra respektive sammanläggning. Inför sina beslut har regeringen, i särskilda skrivelser eller i den årliga budgetpropositionen, informerat om planerade förändringar i tingsrättsorganisationen. Regeringen har i två sär- skilda skrivelser också beskrivit de övergripande mål och principer som man tillämpar inom ramen för den pågående reformen. Riks- dagen har ställt sig bakom regeringens uttalanden. Regeringen har ställt upp ett antal mål för de genomförda föränd- ringarna i tingsrättsorganisationen. Dessa mål är att bibehålla till- gängligheten, skapa möjligheter för en stärkt beredningsorganisa- tion, säkerställa möjligheterna att rekrytera personal, skapa förut- sättningar för återkommande kompetensutveckling, öka möjlighe- terna att specialisera verksamheten och förbättra den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter. I mitt uppdrag har ingått att bedöma hur de genomförda organi- sationsförändringarna förhåller sig till de ovan angivna målen. Vid en bedömning av om målen helt eller delvis har uppfyllts bör hållas i minnet att de sammanläggningar som omfattas av mina di- rektiv har genomförts relativt , i vissa fall endast . Det är inte möjligt att efter så göra några säkra bedömningar av regeringens mål i alla delar. Mina överväganden måste ses mot denna bakgrund. Vad gäller bibehållen tillgänglighet är det min bedömning att det- ta mål i allt väsentligt har uppnåtts. De sammanläggningar som om- fattas av mina direktiv har berört tingsrätter som ligger geografiskt relativt nära varandra, i de flesta fall någon eller . Vad gäll- er tillgängligheten för allmänheten bör därvid framhållas att de allra flesta människor inte har anledning att ha kontakt med tingsrätten över huvud taget och att bland dem som ändå har en sådan kontakt det i övervägande antalet fall oftast rör sig om någon enstaka kon- takt i livet. Nämndemännen, vilka tjänstgör relativt ofta vid tingsrätten, påverkas dock i högre grad av de längre avstånden. I fråga om stärkta beredningsorganisationer är det min bedöm- ning att det genom att öka storleken på de berörda, genom sam- manläggningarna bildade tingsrätterna har uppstått bättre förut- sättningar för att skapa sådana organisationer. Dessa möjligheter har dock ännu inte tagits till vara fullt ut. Sammanläggningarna synes så här långt inte ha haft någon nämnvärd effekt med avseende på rekryteringen av personal. Vad gäller kompetensutveckling är det min bedömning att genom att öka storleken på de berörda, genom sammanläggningarna bilda- de tingsrätterna dessa har fått bättre förutsättningar för att låta per- sonalen delta i olika former av kompetensutveckling. De förutsätt- ningar för ökad kompetensutveckling som alltså bör ha skapats, synes dock så här långt inte ha tagits i anspråk i någon nämnvärd utsträckning. Inte heller med avseende på specialisering har någon nämnvärd effekt kunnat noteras så här långt. Det är enligt min mening tvek- samt om det finns något nämnvärt utrymme för specialisering inom en domstol annat än vid de allra största tingsrätterna. De samman- läggningar som omfattas av denna utvärdering är alltför begränsade för att kunna ge utrymme åt en ökad specialisering. I fråga om den geografiska samordningen med rättsväsendets öv- riga myndigheter kan konstateras att sammanläggningarna generellt har lett till förbättringar. Såväl åklagarmyndigheterna som krimi- nalvården har som en följd av sammanläggningarna kunnat spara tid och pengar genom att avstånden till tingsrätterna i förhållande till var åklagare och häkten är lokaliserade har minskat. I mitt uppdrag har vidare ingått att granska genomförandet av för- ändringarna. Jag har därvid haft i uppdrag att bl.a. särskilt belysa och tingsrätternas arbete med planeringen inför organisationsförändringarna och med genomförandet. Arbetet med att planera och genomföra förändringarna har en- ligt min mening i huvudsak skötts på ett bra sätt. Huvudansvaret för att genomföra sammanläggningarna har i praktiken legat på de berörda tingsrätterna, medan insatser i de flesta fall har begränsats till sådana frågor som normalt faller inom ver- kets ansvar, såsom IT-frågor samt frågor om ekonomi, personal, arkiv och lokaler. Det har i vissa fall funnits en viss oklarhet om vem som har haft det övergripande ansvaret för arbetet med plane- ring och genomförande av sammanläggningarna. En sådan oklarhet har i vissa fall påverkat arbetet med sammanläggningen negativt. Konsekvenser för andra än tingsrätterna Jag har ovan redovisat de vinster som kan konstateras ha uppkom- mit till följd av en bättre geografisk samordning med åklagarnas och kriminalvårdens organisationer. Jag har även haft i uppdrag att studera vilka effekter sammanläggningarna har haft på andra myndigheter och därtill på andra samhällssektorer. Det kan konstateras att man i de kommuner där tingsrätten har lagts ned, upplever att kommunen har förlorat en kvalificerad ar- betsplats med ett stort symbolvärde. Vilken tyngd denna typ av synpunkter bör ha vid en utvärdering av sammanläggningarna är dock att bedöma utifrån regionalpolitiska överväganden. Det har från kommunernas sida också framförts en oro för att juridisk kompetens flyttar med tingsrätten till den nya orten. I nå- got fall har det redan inträffat att advokater har bytt verksamhets- ort som en följd av samanläggningarna. Det torde dock vara alltför tidigt att redan nu bedöma vilken påverkan sammanläggningarna har haft på tillgången till advokattjänster. För polisen har sammanläggningarna haft både positiva och ne- gativa effekter. Restiden för poliser som vittnar har i vissa fall ökat. Vidare har från polisen påtalats att verkställighet om beslut om hämtning till rättegångar kan försvåras med längre avstånd till tingsrätten. Som positiva effekter kan nämnas att polisen har fått färre samtalspartners i fråga om exempelvis säkerhetsrutiner och att det med färre tingshus har blivit färre objekt att bevaka vid allmän och särskild säkerhetskontroll. Särskilt om tingsrätter med flera kansliorter Vid fyra av de tingsrätter som har bildats genom de här aktuella organisationsförändringarna har sammanläggningarna inte genom- förts fullt ut. I stället har beslutats att efter sammanläggningen permanent verksamhet vid en tingsrätt skall bedrivas på två eller tre orter. Tingsrätten har således säte, dvs. en chef och den huvudsak- liga administrationen, på en ort, medan personal i form av domare och kansli finns permanent på två eller tre orter. Det är min uppfattning att den s.k. flerortsmodellen är behäftad med en rad nackdelar. De mål som regeringen har ställt upp för or- ganisationsförändringarna motverkas av modellen, utom såvitt av- ser frågan om tillgänglighet. Det blir svårare att ta tillvara den flex- ibilitet som uppnås i större tingsrätter. Det blir därtill svårare att utöva ett effektivt ledarskap och det finns en viss risk att det upp- står felaktigheter i handläggningen genom att denna i viss mån måste dubbleras. Kostnaderna blir därtill högre än vid en fullt ut genomförd sammanläggning. Synpunkter inför ett fortsatt reformarbete Det är min uppfattning att, även om de mål som regeringen har ställt upp för de nu berörda sammanläggningarna endast delvis har uppnåtts, arbetet med att skapa större och mindre sårba- ra tingsrätter bör fortsätta. Genom att öka storleken på tingsrät- terna minskar sårbarheten vid sjukdom eller annan frånvaro och ges större möjligheter att utjämna arbetsbördan vid tillfälliga arbets- toppar. Vidare medför större tingsrätter, såsom regeringen har an- gett i sina mål, bättre förutsättningar för kompetensutveckling och större möjligheter att skapa effektivare arbetsformer. Sammanlägg- ningarna leder därtill till kostnadsbesparingar. I samband med eventuella fortsatta sammanläggningar bör beslut och information till berörd personal ges . Man bör också tidigt peka ut vem som skall ha huvudansvaret för arbetet med sammanläggningen. Jag förordar att regeringen, som beslutet om sammanläggning tas, utser den som skall vara i den nya tingsrätten. Ansvarsfördelningen mellan och de berörda tingsrätterna bör därtill klargöras från början. Sammanläggningarna bör, såsom också regeringen har angett i sin handlingsplan, genomföras stegvis region för region. Det är emellertid viktigt att förändringarna inte genomförs i ett alltför snävt perspektiv. Det finns exempel på sammanläggningar som har berört ett alltför begränsat geografiskt område. En följd av detta kan bli att en tingsrätt endast efter en genomförd sam- manläggning på nytt blir föremål för organisationsförändringar. I ett fortsatt reformarbete bör enligt min mening den s.k. fler- ortsmodellen inte användas. Även om arbetsmarknads- och regio- nalpolitiska överväganden kan göras i sammanhanget är, sett till en väl fungerande tingsrättsorganisation och till att regeringens mål för organisationsförändringarna skall kunna uppnås, tingsrätter med permanent verksamhet på endast en ort att föredra. I de fall där avstånden mellan de orter där det finns tingsrätter är stora, t.ex. i landets norra delar, kan andra överväganden behöva göras. I såda- na regioner är dock enligt min mening inrättandet av tingställen dvs. att rätten med jämna mellanrum vid behov håller förhandling på en ort på de orter som förlorar sin tingsrätt att föredra framför den s.k. flerortsmodellen. Skulle det i något fall anses att det inte skulle vara tillräckligt med ett tingsställe, anser jag att det bör över- vägas att inte göra någon sammanläggning alls framför att tillämpa flerortsmodellen. Jag skall enligt mina direktiv (dir. 2002:69) göra en utvärdering av de förändringar av tingsrättsorganisationen som har genomförts –2001. Jag skall med utgångspunkt i en av genom- förd granskning – redovisad i rapporten i förändring, Granskning av tolv sammanlagda tingsrätter 1999–2001 (RRV 2002:9) – bedöma hur de genomförda förändringarna förhåller sig till de mål som regeringen har ställt upp för arbetet med att refor- mera tingsrättsorganisationen. Vidare skall jag granska planeringen och genomförandet av förändringarna av tingsrättsorganisationen och skall därvid särskilt belysa bl.a. och tingsrät- ternas arbete och konsekvenserna av sammanläggningarna för övri- ga myndigheter inom rättsväsendet och för andra samhällssektorer. Jag skall också bedöma lämpligheten av att genomföra föränd- ringarna av tingsrättsorganisationen stegvis region för region. Slut- ligen skall jag uppmärksamma eventuella skillnader mellan de tings- rätter som har en respektive två eller flera kansliorter. Direktiven i sin helhet har fogats till betänkandet som bilaga 1. Jag har genom tilläggsdirektiv (dir. 2002:126) medgetts förlängd tid för utredningsarbetet till , se bilaga 2. Inledningsvis bör nämnas att utredningsarbetet har genomförts under en , i praktiken endast . Jag har under utredningsarbetet sammanträtt med de experter som har förordnats att biträda utredningen. Experterna har lämnat synpunkter utifrån de områden – åklagarväsendet, domstolsväsen- det, polisen och advokatkåren – inom vilka de är verksamma. Jag har sammanträtt med den referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna som har förordnats att biträda utredningen. Referensgruppen har lämnat synpunkter på utred- ningens uppdrag och på de överväganden som jag har gjort. Det bör framhållas att det inom referensgruppen inte har funnits någon generell samsyn i de frågor som jag har haft i uppdrag att utreda. Olika åsikter har framförts från ledamöterna i såväl frågor av över- gripande karaktär som i detaljer. Vidare har jag besökt samtliga de tolv tingsrätter som har bildats genom de sammanläggningar som omfattas av mitt uppdrag. Vid dessa besök har från tingsrätternas sida deltagit lagmännen och an- nan personal med särskild erfarenhet av de genomförda samman- läggningarna. Vid varje besök har också deltagit de lokala företrä- darna för de fackliga organisationerna. Jag har, med anledning av den granskning som Riksrevisionsver- ket inför denna utredning har genomfört, sammanträtt med före- trädare för verket och har även haft tillgång till en del av det mate- rial som verket använde i sin granskning. Jag har därtill haft ett särskilt sammanträffande med Domstols- verkets generaldirektör och har slutligen också haft kontakt med företrädare för . De riktlinjer för utformningen av tingsrättsorganisationen som har gällt fram till arbetet med den nu pågående reformen – och som i princip alltjämt gäller – antogs av . var landet indelat i domsagor med häradsrätter. I städer som inte hörde till domsagorna fanns rådhusrätter. fanns i landet 112 domsagor med häradsrätt och 29 domkretsar med rådhusrätt. Antalet domsagor hade varit relativt se- dan . Den ledande principen för indelningen såvitt gällde häradsrätterna var att en domsaga inte borde vara stör- re än att domstolsarbetet sysselsatte en ordinarie domare samt ett par notarier och skrivbiträden. Vad gällde rådhusrätterna var ut- gångspunkten att en stad skulle hålla egen jurisdiktion om det fanns arbetsunderlag för minst tre lagfarna domare. Regeringen föreslog genom proposition (prop. 1969:44) att en ny, enhetlig organisation av de allmänna underrätterna skulle genomföras. Dessa skulle utgöras av tingsrätter, som skulle ersätta de dåvarande härads- och rådhusrätterna. Förslaget byggde på det arbete som hade utförts av den s.k. . Depar- tementschefen angav ett antal utgångspunkter för den föreslagna indelningen. Domkretsarna borde därvid inte göras mindre än att de ger arbetsunderlag för minst tre domare, men att domstolar med två domare kunde inrättas om det fanns särskilda skäl av lokal na- tur. Vidare anförde departementschefen bl.a. att man borde sträva efter att få gränserna för rättsväsendets olika verksamhetsområden att överensstämma. Slutligen förordade departementschefen att regeringen skulle inhämta godkännande av riktlinjerna. justitieutskott framhöll vid behandlingen av proposi- tionen att man delade uppfattningen att grunderna för domkretsin- delningen borde bli föremål för ställningstagande av . Ut- skottet anförde beträffande de föreslagna riktlinjerna att det fanns skäl att under vissa omständigheter bevara domstolar med endast en eller två domare, men tillstyrkte riktlinjerna i övrigt. Utskottet påpekade att om ändringar i riktlinjerna skulle vara motiverade , frågan borde på nytt underställas . antog, såvitt här är av intresse, vad utskottet hade anfört (1 LU 1969:38, rskr. Reformen genomfördes därefter och fanns det 100 tings- rätter i landet. uttalade , vilket godkändes av riksda- gen, att de ovan beskrivna riktlinjerna alltjämt hade bärighet (bet. 1992/93:JuU24 s. 5, rskr. tillkallade regeringen en parlamentarisk kommitté, Dom- stolsutredningen, med uppgift att utreda bl.a. domstolarnas organi- sation (dir. 1989:56). Kommittén biträddes i denna del av Stats- kontoret. Statskontoret föreslog en genomgripande förändring av tings- rättsorganisationen. Förslaget innebar i korthet att antalet tingsrät- ter skulle begränsas till omkring 30 stycken. Övriga befintliga tingsrätter skulle bli lokala enheter under de nya tingsrätterna (Statskontorets rapport 1991:31). Regeringen återkallade genom tilläggsdirektiv (dir. 1991:94) Dom- stolsutredningens uppdrag vad gällde de organisatoriska frågorna. Efter att regeringen hade återkallat ovan nämnda uppdrag genomfördes en motsvarande översyn av dom- stolsorganisationen inom . Arbetet redovisa- des i promemorian Domstolsväsendet, Organisation och administ- ration (Ds Ju 1992:38). I promemorian fördes resonemang kring tre alternativa grunder för en ny tingsrättsorganisation. Enligt det första alternativet skulle en tingsrätt ha minst tre domare, enligt det andra alternativet minst fyra domare och enligt det tredje alternativet minst sju domare. Övervägande skäl talade dock enligt promemorian för att man bor- de stanna vid en domkretsindelning som innebar att varje tingsrätt fick ett verksamhetsunderlag som gav sysselsättning för minst tre domare och att varje nedlagd domstol i princip borde ersättas med ett tingsställe. Hovrätterna borde enligt promemorian användas för att ge administrativt stöd åt de mindre tingsrätterna, vilket skulle möjliggöra en avveckling av . Avsikten var att ersätta med en central instans under regeringen. Promemorian remissbehandlades, men ledde inte fram till några förslag från regeringen i dessa delar (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 26). uttalade i sammanhanget att den slutsats som kunde dras av då befintliga uppgifter var att några avgörande in- vändningar inte kunde riktas mot tingsrättsorganisationen (bet. 1992/93:JuU24 s. 4 f). Regeringen tillkallade en kommitté med uppgift att göra en översyn av domstolsväsendet (dir. 1995:102). Kommittén, som an- tog namnet , skulle inleda sitt arbete bl.a. med att lämna förslag till en ny organisation för domstolsvä- sendet som helhet. Kommittén avslutade aldrig sitt arbete i denna del. Regeringen bestämde genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:22) att kommit- téns uppdrag inte längre skulle omfatta domstolarnas yttre organi- sation. Kommittén redovisade dock det material man dittills hade arbetat fram i frågan i betänkandet – sammanställning av grundmaterial års Domstolskommit- té (SOU 1998:135). Inledningsvis bör kort redogöras för det regelverk som styr dom- kretsindelningen. Enligt 11 kap. 4 § regeringsformen gäller bl.a. att föreskrifter om huvuddragen av domstolarnas organisation medde- las i lag. Av 1 kap. 1 § följer att tingsrätt är allmän underrätt och, om inte annat är föreskrivet, första domstol. Vidare följer att domsaga är tingsrättens domkrets och att regeringen för- ordnar om indelningen i domsagor. Denna ordning har gällt (jfr avsnitt 2.1). Tingsrätternas domkretsar bestäms av re- geringen genom förordningen (1982:996) om rikets indelning i domkretsar. saknar dock inte inflytande på utformningen av tings- rättsorganisationen. anförde i betänkandet över bud- getpropositionen för (bet. 1999/2000:JuU 1 s. 57) följande. Även om det sålunda är regeringen som bestämmer om indelningen av domsagor och därmed om antalet tingsrätter får, med hänsyn till de ändringar i anslagsbehov och personaluppsättning som en domsagore- glering kan föranleda, ofta ett avgörande inflytande på frå- gan (---). Det bör också anmärkas att regeringen i budgetpropositionen för anmält planerade organisationsför- ändringar när dessa inneburit att någon tingsrätt skulle läggas ned. Sedan uppdraget till återkallats (se avsnitt 2.4) påbörjade regeringen det reformarbete kring tings- rättsorganisationen som alltjämt pågår. Regeringen har haft intentionen att fortlöpande hålla informerad om de åtgärder som planeras. Detta har skett genom budgetpropositionerna och genom två särskilda skrivelser till riks- dagen, varav den första överlämnades och den andra . Regeringen överlämnade skrivelsen Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106) till . I skrivelsen lämnade regeringen en redogörelse för det pågående reformarbetet och planerna för det fortsatta arbetet. Regeringen redovisade i skrivelsen utgångspunkterna för en re- formering av domstolsväsendet i stort, dvs. inte enbart de organisa- toriska frågorna, enligt följande. Reformeringen av domstolsväsendet skall bedrivas med utgångspunkt i de krav som medborgarna har rätt att ställa på snabbhet, kvalitet och service och med beaktande av domstolarnas särskilda roll. Renodlingen av domstolarna och av domarnas arbete till dömande verksamhet skall fortsätta. Tyngdpunkten i den dömande verk- samheten skall ligga i första instans. Kvaliteten i den dömande verksamheten skall säkerställas. Dom- stolarna skall vara moderna och attraktiva arbetsplatser. Domstols- organisationen skall utformas för att garantera hög kompetens i allt dömande. Dömande verksamhet skall finnas nära medborgarna och bedrivas i alla delar av landet. För att skapa förutsättningar för att förverkliga dessa mål inriktas reformarbetet på att utveckla domstolsväsendets organisation och ar- betsformer bl.a. genom att ge domstolar förutsättningar att ha en beredningsorganisation med notarier, beredningsjurister och domstolssekreterare, ökad kompetensutveckling för all personal, ge förutsättningar för en mer långtgående specialisering av do- marnas arbetsuppgifter, bredda rekryteringen av domare, förenkla förfarandet i såväl underrätterna som överrätterna, utveckla domstolarnas teknikstöd, skapa större förutsättningar för samverkan mellan domstolar. Att genomföra dessa reformer kräver en yttre domstolsorganisation där verksamheten vid varje domstol är av tillräcklig omfattning för att nå högt ställda mål för kvalitet, snabbhet och service. skall domstolsorganisationen möta medborgarnas berättigade krav på geo- grafisk närhet till dömande verksamhet. För att förena dessa mål krävs olika lösningar i olika delar av landet.