sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett sådant plötsligt bortfall av resurser för beredningsändamål och dömande verksamhet kan knappast anses förenligt med domstolsväsendets intressen. När avvecklingen bör inledas för att inte förorsaka negativa följder kan diskuteras. Styrande bör dock vara är att det måste ges tillräckligt med tid för att genomföra förändringen utan att verk- samheten i de olika domstolarna drabbas. Innan jag närmare går in på genomförandetakten med hänsyn till domstolarnas olika behov finns det anledning att överväga hur den framtida rekryteringen av domare kan komma att påverkas. Det tar ca 10–från det att en jurist antas till domarutbildningen fram till en anställning som ordinarie domare kan påräknas. Ett avbry- tande av anställning av nya fiskaler i hovrätterna och kammar- rätterna får därför endast långsiktiga konsekvenser för rekryte- ringen av ordinarie domare. En successiv avveckling av domarut- bildningen ger en väl tilltagen frist för att ett väl fungerande rekryteringssystem skall kunna vara på plats när de som antas till domarutbildningen har erfarenheter och personlig mognad för att bli domare. Jag ser följaktligen inte några problem för rekryte- ringen av ordinarie domare om man stoppar nyantagningen till domarutbildningen. 11.4.2Konsekvenser för beredningsorganisationen i hovrätt och kammarrätt Mina överväganden: Hovrätterna och kammarrätterna bör utan särskilt lång övergångstid kunna klara att övergå till att rekrytera fast anställda jurister för beredningsändamål. När det gäller hovrätternas och kammarrätternas berednings- organisation så har som redovisats tidigare en övergång till fast anställda beredningsjurister redan inletts. Vid vissa av dessa dom- stolar är majoriteten av beredningsorganisationens jurister jurister som inte är under domarutbildning. Det har enligt uppgift inte varit svårt att parallellt med rekryteringen till domarut- bildningen rekrytera kvalificerade jurister för beredningsarbete. Mot denna bakgrund anser jag att hovrätterna och kammar- rätterna utan någon särskilt lång förberedelsetid bör kunna klara en övergång från rekrytering av fiskaler till anställandet av berednings- jurister. Jag noterar i sammanhanget att det från den tidpunkt då antagningen till domarutbildningen avbryts till dess att några fiskaler inte längre ingår i domstolarnas beredningsorganisationer- na kommer att dröja minst ett år.1 Hovrätterna och kammar- rätterna behöver alltså inte riskera att hamna i den situationen att de vid ett och samma tillfälle behöver rekrytera alla de berednings- jurister som krävs för organisationen. 11.4.3Konsekvenser för beredningsorganisationen i och Regeringsrätten Mina överväganden: Jag bedömer att och Regeringsrätten kommer att ha tillräckligt med tid för att de skall kunna få till stånd rutiner för hur morgondagens före- dragande skall kunna rekryteras. I och Regeringsrätten utgör assessorer den övervägande delen av den juridiska beredningspersonalen. Ett av- skaffande av domarutbildningen innebär som jag angivit ovan att och Regeringsrätten behöver ersätta dagens assessorer med andra beredningsjurister. Från det att det inte sker någon nyantagning till domarutbild- ningen till dess att de sist antagna förordnas till assessorer kommer det att ta . Konsekvenserna för de högsta instanserna inträffar alltså tidigast efter det att reformen inletts. Det bör då också beaktas att det även efter denna tidpunkt kommer att finnas assessorer att tillgå för beredningsarbete i och Regeringsrätten. 1 Jag bortser här från att det behöver finnas för att få fullfölja domarutbildningen för dem som t.ex. har varit föräldralediga eller långtidssjukskrivna. Min bedömning är att och Regeringsrätten kommer att ha tillräckligt med tid för att de skall kunna få till stånd rutiner för hur morgondagens föredragande skall kunna rekryteras. 11.4.4Konsekvenser för den dömande verksamheten i tingsrätt och länsrätt Min bedömning: Jag anser att en övergångstid på mellan 1–bör vara fullt tillräcklig för att tingsrätterna och länsrätterna skall kunna klara anpassningen av domarresurser och organisa- tionen i övrigt som blir följden av att domarutbildningen avskaffas. I tingsrätterna och länsrätterna svarar de som genomför domarut- bildningen i relativt begränsad omfattning för beredningsuppgifter. Vid en reform blir det därför i princip inga konsekvenser för bered- ningsfunktionen. När det däremot gäller den dömande verksamheten så utförs den till vissa delar av fiskaler och assessorer. De rena utbildnings- platserna för fiskaler motsvarar f.n. ca 120 årsarbetskrafter varav ca 80 hänför sig till tingsrätterna och ca 40 till länsrätterna. Dessa årsarbetskrafter faller bort som en direkt följd av ett avskaffande av domarutbildningen och bortfallet behöver kompenseras. Från det att nyantagningen till domarutbildningen avbryts tar det innan konsekvenserna för tingsrätterna och läns- rätterna visar sig. Först kommer föränd- ringen att vara helt genomförd, dvs. det kommer inte att finnas särskilda utbildningsplatser för fiskaler vid tingsrätterna eller läns- rätterna. har antalet utbildningsplatser koncentre- rats till vissa domstolar och minskats i antal. De förändringar som har genomförts har enligt vad jag har inhämtat inte medfört svårig- heter för de domstolar som har blivit av med utbildningsplatser. Som jag ser det bör det på motsvarande sätt som ske en prövning av respektive domstol tillsammans med av huruvida den resurs som fiskalerna har inneburit bör ersättas med ordinarie domare och/eller om resursen huvudsakligen bör ersättas genom en omfördelning av arbetsuppgifter till domstolens beredningsorganisation. tjänstgör ett mindre antal assessorer i tingsrätter och läns- rätter som förstärkningsdomare vid arbetsanhopningar och som vikarierande domare.2 Under kapitel 9 ovan har jag redovisat hur jag anser att domstolarnas förstärknings- och vikariatsbehov skall lösas . Mina förslag innebär att dessa behov skall till- godoses med hjälp av ordinarie domare och med jurister som har varit ordinarie domare. Även efter det att domarutbildningen har avvecklats kommer det i viss utsträckning att finnas assessorer som övergångsvis kan vikariera och förstärka som domare i tingsrätt och länsrätt. Mot denna bakgrund anser jag att en avveckling av domarutbild- ningen inte bör medföra några problem när det gäller att ersätta de domarresurser som assessorerna i tingsrätt och länsrätt utgör. Jag anser att en övergångstid på 1–bör vara tillräcklig för att tingsrätterna och länsrätterna skall kunna anpassa sig till de för- ändringar som blir följden av att domarutbildningen avskaffas. 11.4.5Konsekvenser för den dömande verksamheten i hovrätt och kammarrätt Min bedömning: Hovrätterna och kammarrätterna bör med en övergångstid kunna anpassa sig till bortfallet av den domarresurs i deras verksamhet som ett avskaffande av domar- utbildningen medför. I hovrätterna och kammarrätterna tjänstgör ca 100 tf. assessorer som domare. Tjänstgöringen är den avslutande delen av domar- utbildningen. Från det att hovrätterna och kammarrätterna inte längre antar nya jurister till domarutbildningen har hovrätterna och kammar- rätterna i princip på sig att planera och rekrytera den personal som skall utföra de uppgifter vilka vilat på de tf. assessorerna. På motsvarande sätt som för tingsrätterna och länsrätterna kan det för hovrätternas och kammarrätternas del övervägas om den resurs som bortfaller bör ersättas med ordinarie domare och/eller bered- ningspersonal. 2 var det drygt 48 årsarbetskrafter i tingsrätt och ca 28 årsarbetskrafter i läns- rätt. Den långa tid som hovrätterna och kammarrätterna har till sitt förfogande bör som jag ser det vara väl tilltagen för att övergången skall kunna bli så smidig som möjligt. 11.4.6Kompetensförsörjningen hos och andra statliga arbetsgivare Min bedömning: Min bedömning är att arbetsgivare som under en lång följd av år har rekryterat de domarutbildade kommer att ha tillräckligt med tid för att finna former för att anställa jurister med annan bakgrund. Assessorerna utgör en värdefull resurs i bl.a. , i riksdagsutskottens kanslier, hos om- budsmän, hos Justitiekanslern och som sekreterare i kommitté- väsendet. I likhet med förhållandena för och Rege- ringsrätten får reformen effekter för och övriga statliga arbetsgivare, som för kortare eller anställer assessorer, först efter det att nyantagningen till domarut- bildningen har avbrutits. Min bedömning är att de berörda arbetsgivarna under en så pass har goda möjligheter att finna nya former för att anställa jurister. Till bilden hör också att och andra arbetsgivare som av tradition har rekryterat assessorer har ökat rekryteringen av jurister med annan bakgrund. För att möjliggöra en smidig övergång är det som jag ser det lämpligt att berörda arbetsgivare, som ännu inte redan har genom- fört en sådan ordning, i så stor utsträckning som möjligt erbjuder assessorerna en anställning tills vidare. 11.4.7Mina slutsatser om när domarutbildningen kan börja avvecklas Mitt förslag: Jag förordar att antagningen till domarutbild- ningen avbryts . En viktig utgångspunkt för mina förslag är att de som genomför den nuvarande domarutbildningen skall få fullfölja den. vidare efter fullgjord utbildning även fortsättningsvis kunna tas i anspråk på motsvarande sätt som . En avveckling av det nuvarande systemet kan därför inledas med att det inte längre sker någon nyrekrytering av domaraspiranter, fiskaler, till hovrätterna och kammarrätterna. En sådan lösning får den positiva effekten, utöver att de domarutbildade ges oförändrade förutsättningar, att det skapar tidsutrymme för domstolar på alla nivåer att anpassa organisationen och rekryteringsarbetet efter de nya förutsätt- ningarna. Min bedömning är därför att nyrekryteringen till domar- utbildningen kan avbrytas i samband med att den nya börjar sin verksamhet. Jag föreslår därför att antagningen till domarutbildningen upphör vid utgången av . 12 Konsekvenser av förslagen 12.1Offentliga åtaganden och ekonomiska konsekvenser Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkter- na för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redo- visas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finan- siering. Mitt uppdrag rör domstolarnas verksamhet och därmed ett sam- hällsområde som garanteras genom statligt åtagande. Av särskild betydelse blir då om mina förslag innebär utgiftsökningar för rättsväsendet och därmed domstolsväsendet. Innan jag går in när- mare på den frågan vill jag framhålla att syftet med förslagen är att domstolarna långsiktigt skall få ökade möjligheter att tillgodose medborgarnas förväntningar och behov. En bred rekrytering av jurister med olika yrkeserfarenheter till domaryrket medför att domstolarna tillförs ökade kunskaper om olika samhällsfrågor. Vidare kommer möjligheterna att bibehålla och utveckla kom- petensen hos domare att innebära att domstolarna trots en alltmer komplex vardag blir bättre rustade för att klara sina uppgifter. Om domstolarna skall kunna möta de krav som ställs på dem är det alltså enligt min mening nödvändigt att domarnas kompetens breddas. En bredare och i vissa frågor djupare erfaren- het hos domarna kommer som jag kan bedöma väl att motsvara de merkostnader som förändringarna innebär. Förändringarna ställer krav på ett mer aktivt organ för bered- ningen av domaranställningar. Förbättrade urvalsmetoder och andra åtgärder krävs om man skall nå målet att de skickligaste och för domaryrket lämpligaste personerna skall kunna anställas. anser att satsningar på ett kompetent beredningsorgan lönar sig bättre än en ordning där garantierna för att rätt person väljs ut är sämre. En förbättrad beredning av domaranställningar innebär dock ökade kostnader och jag återkommer nedan till det. Utöver kostnader för den nya nämnden bedömer jag att det be- höver göras satsningar på introduktionsutbildning och kontinuerlig utbildning av domare. 12.1.1Kostnadskonsekvenser för beredningsorganisationen i , Regeringsrätten, hovrätterna och kammarrätterna Min bedömning: De kostnadsökningar för beredningsorganisa- tionerna i , Regeringsrätten, hovrätterna eller kammarrätterna som uppkommer till följd av mina förslag bör fullt ut kunna kompenseras genom den kontinuitet och effekti- vitet som uppkommer med fast anställd personal. De jurister som genomgår dagens domarutbildning, där vissa utbildningsinslag varvas med tjänstgöring i olika funktioner i dom- stolarna, är anställda i hovrätt eller i kammarrätt. Detta medför betydande planeringsproblem för dessa domstolar. I konjunkturer med gott om arbete för jurister har domstolarna normalt inte pro- blem med övertalighet bland dem som genomfört hela domar- utbildningen. I sämre tider kan det omvända inträffa, nämligen att assessorer inte har möjligheter att finna andra anställningar. Vid sådana tillfällen kan det hända att en hovrätt eller en kammarrätt på kan få en personalsituation som den inte har ekonomiska resurser för och som då tvingar domstolen att minska eller helt upphöra med rekrytering av nya jurister till domar- utbildningen. Det sistnämnda skedde och drabbade flera av kammarrätterna och hovrätterna. Till detta kan läggas att även tingsrätternas och länsrätternas ekonomiska situation och/eller behov av förstärkning påverkar hovrätternas och kammarrätternas möjligheter att rekrytera nya jurister till domar- utbildningen. Ett minskat behov av domarutbildade jurister vid tingsrätterna och länsrätterna får direkt konsekvenser för hov- rätterna och kammarrätterna eftersom det är där de domarutbilda- de har sin anställning. Det förhållandet att hovrätternas och kammarrätternas behov av beredningspersonal och domarpersonal (adjunktion) fortfarande i hög grad styr antalet jurister under domarutbildning innebär så- ledes att hovrätterna och kammarrätterna över tiden har svårt att kostnadseffektivt planera sina personalbehov. I det system som jag förordar kommer beredningsuppgifterna i hovrätterna och kammarrätterna att få övertas av andra än de jurister som genomgår domarutbildningen. Vidare kommer på lång sikt och Regeringsrätten inte att kunna anställa assessorer för föredragandeuppgifterna. Det är min uppfattning att domstolarna för att kunna dra till sig kompetenta jurister för beredningsändamål måste kunna erbjuda lönevillkor som är kon- kurrenskraftiga. Det kommer att innebära vissa kostnadsökningar. Jag har tidigare förordat att den enskilda domstolen bör få avgöra vilka lönevillkor som skall kunna erbjudas de anställda i bered- ningsorganisationen. Om domstolarna inom sina budgetramar fritt kan sätta lönen kan det innebära att domstolarna väljer att utnyttja resurserna för att anställa högt kvalificerade föredragande med högre betalning framför att ha en större föredragandekår. De kost- nadsökningar som enligt min mening blir följden av mitt förslag i denna del bör också kunna kompenseras fullt ut genom att bered- ningsorganisationen, särskilt i hovrätterna och kammarrätterna, kommer att ha större kontinuitet och vara mera effektiv. Den av- reglering beträffande domstolsinstruktionerna som jag har förordat ovan kommer också att bidra till en sådan utveckling. Min bedömning: En kraftfull satsning på beredningsorganisa- tionen kommer tillsammans med en effektivare yttre organisa- tion frigöra de resurser som kan komma att bli nödvändiga vid en öppen domarrekrytering. utgörs en del av domstolarnas domare av icke ordinarie domare, fiskaler och assessorer. Med mina förslag försvinner dessa kategorier domare vid domstolarna och behöver ersättas av ordinarie domare. När det gäller den domarresurs som fiskalerna utgör så innebär det en kostnadsökning i sig om fiskalernas dömande upp- gifter skall övertas av ordinarie domare. I normalfallet har fiskalerna dock färre mål och ärenden att handlägga än vad en ordinarie domare har. Den kostnad som består i att en ordinarie domare har högre lön än fiskalerna bör därför i viss mån kompenseras genom att ordinarie domare i normalfallet förväntas avgöra betydligt flera mål och ärenden. Till bilden hör också att det inte är givet att för- ändringarna behöver innebära att fiskalerna ersätts med rådmän. Förändrade arbetssätt och satsningar på en kraftfullare berednings- organisation kan säkert på många håll vara den lösningen som väljs för att kompensera bortfallet av den domarresurs som fiskalerna har inneburit. Jag anser att bortfallet av fiskaler i den dömande verksamheten inte kommer att innebära kostnadsökningar för domstolsväsendet som helhet. I hovrätt och kammarrätt behöver ordinarie domare i viss ut- sträckning ersätta den domarresurs som t.f. Inte heller dessa icke ordinarie domare utför emellertid domar- göromål i samma omfattning som de ordinarie domarna. Det bör därför inte bli fråga om att ersätta en t.f. assessor med en ordinarie domare. En smärre kostnadsökning kan det dock innebära men på motsvarande sätt som i tingsrätt och länsrätt bör en ökad kontinui- tet och effektivitet i beredningsarbetet tillsammans med andra möjligheter att renodla domarnas uppgifter medföra att vissa domarresurser frigörs. I betänkandet Domaren och berednings- organisationen (SOU 1998:88) beräknades den utredningens för- slag beträffande hovrätternas och kammarrätternas berednings- organisation kunna medföra att 32 årsarbetskrafter i dessa dom- stolar frigjordes. Jag kan mot den bakgrunden inte se annat än att de merkostnader som kan uppkomma på grund av att t.f. assessorer inte kan ta del i den dömande verksamheten blir högst marginella för domstolsväsendet i dess helhet. En annan sak är att konsekven- serna för hovrätterna inte blir desamma som för kammarrätterna. I hovrätterna tar förhandlingarna i anspråk en inte oväsentlig del av ledamöternas arbetstid och de resurser som domare som assessorer och t.f. assessorer utgör behöver därför ersättas med andra domare. I kammarrätterna däremot bör satsningar i betydligt större ut- sträckning kunna ske på en förstärkning av beredningsorganisa- tionen som en kompensation till bortfallet av assessorer och tf. assessorer. Detta bör beaktas genom en omfördelning av resurser mellan domstolsslagen. Genom sådana omfördelningar bör föränd- ringarna kunna rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. Vid en konkurrensutsatt domarrekrytering kommer det att finnas behov av att i samband med rekryteringen anpassa lönen individuellt för att lyckas med att rekrytera rätt personer till domaryrket. Detta kan i vissa delar av landet innebära lönejuste- ringar jämfört med . Hur lönebilden kommer att påverkas går naturligtvis inte att göra några säkra bedömningar av bl.a. till följd av att lönebildningen styrs av arbetsmarknadens parter och att löner styrs av efterfrågan och utbud som inte är möjliga att nu bedöma. De kostnadsökningar som kan uppkomma bör i första hand kunna finansieras genom att domarna blir färre och att de nästan uteslutande ägnar sin arbetstid åt uppgifter som just kräver deras särskilda kompetens. Det pågående arbetet med att reformera domstolsorganisa- tionen, främst tingsrätterna, kommer att innebära att det frigörs resurser som kan användas för att förbättra villkoren för de domstolsanställda. En reformerad organisation är också en förut- sättning för att det i hela landet skall kunna tillskapas effektiva beredningsorganisationer som i sig gör det möjligt att renodla domarrollen. En kraftfull satsning på beredningsorganisationen som jag redovisat ovan kommer tillsammans med en effektivare yttre organisation frigöra de resurser som kan komma bli nödvän- diga vid en öppen domarrekrytering. 12.1.3Kostnader vid förstärknings- och vikariatsbehov Min bedömning: Det kommer att finnas ett minskat behov av extra domarresurser och resurser av mindre omfattning kommer därför att frigöras. Mina förslag om hur domstolarna skall kunna klara av förstärknings- och vikariatsbehov utgår i hög grad från att dom- stolarna bör vara så stora och så organiserade att dessa behov endast undantagsvis behöver täckas med extern hjälp. Jag anser att det kommer att finnas ett minskat behov av extra domarresurser och att det på detta område, jämfört med , kommer att frigöras resurser av mindre omfattning. Min bedömning: Den nya kommer att inne- bära ökade kostnader för beredningen av domaranställningar. Kostnadsökningen kan beräknas till . Jag räknar med att behöver ha resurser för att kunna bereda ärenden om domaranställningar på ett kvalificerat sätt. Kostnaderna för dagens verksamhet i är ca . I den kost- naden ingår löner för en handläggare och en assistent, lokal- kostnader, arvoden till ledamöter, resekostnader m.m. Min bedömning är att behöver ha minst tre handläggare och en assistent samt att arvodena till ledamöterna behöver ökas för att gottgöra ledamöterna för de arbetsinsatser som blir nödvändiga. Därutöver kommer det att uppstå kostnader för intervjuer, kostnader för konsultmedverkan, kostnader för annonsering, resekostnader och ökade kostnader för lokaler. Kostnaderna för ledamöternas arvode kan uppskattas till ca . Utslaget per ledamot och ersättare mot- svarar det en ersättning om ca . Till beloppet skall läggas sociala avgifter om ca . Min bedömning är att beloppet så långt som möjligt bör motsvara kostnaderna för 25 procents tjänstgöring. Lönekostnaderna för kansliet kan beräknas till ca och när det gäller lokalkostnader kan de beräknas till ca . Kostnaderna i övrigt är svårare att beräkna eftersom konsultin- satser, anlagstester m.m. behöver anpassas efter vilka behov som nyordningen för med sig. Min försiktiga bedömning är att dessa kostnader kommer att uppgå till per anställning innebärande ca 4–. När det gäller annonsering av anställningarna innebär även det ökade kostnader jämfört med . Dessa annonskostnader kan skattas till ca . Till ovanstående summor kan läggas ca för resor, utbildning m.m. Jag har kommit fram till att den nya verksamheten kommer att medföra kostnader om ca . I förhållande till kostnaderna för dagens TFN innebär det en utgiftsökning med . Min bedömning: Kostnadsökningarna för utbildning av nyut- nämnda domare bör bli ca . När det gäller kostnader för utbildning är det i första hand ökade kostnader för nyutnämnda domare som blir aktuella. sker, som nämnts tidigare i betänkandet, vissa utbildningsinsatser av relativt nyutnämnda domare. Med mina förslag behöver utbild- ningen öka och i stora delar äga rum i början av tjänstgöringstiden. Som jag har nämnt i avsnittet om utbildning är det inte möjligt att ange vad respektive domare behöver för utbildning eftersom be- hoven varierar med hänsyn till tidigare yrkeserfarenheter. Det är därför av samma skäl inte möjligt att ange annat än en beräknad genomsnittlig kostnad för utbildning. Jag har redovisat att jag anser att en del av utbildningen bör bestå av en viss tids adjunktionstjänstgöring i en hovrätt eller i en kammarrätt. Hur lång denna tjänstgöring bör vara är naturligtvis också avhängigt av juristens tidigare erfarenheter. En genomsnittlig adjunktionstid innebär kostnader på ca per domare. Utbildningskostnaderna i denna del bör kunna beräknas till ca (× 50 domare). Beträffande dessa kostnader kan det hävdas att det i och för sig inte enbart utgör en merkostnad eftersom hovrätterna och kammar- rätterna faktiskt tillförs en domare, låt vara oerfaren, under adjunk- tionsperioden. Jag vill för min del betona utbildningsinslaget under adjunktionen. Det mervärde som hovrätterna och kammarrätterna kan sägas få av de adjungerande domarna uppvägs å andra sidan som jag ser det av det merarbete som dessa domstolar bör lägga ned för att adjunktionstiden skall bli så givande som möjligt för de nyutnämnda domarna. Jag betraktar alltså dessa adjunktionskost- nader som en merkostnad för utbildning.