sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I nuvarande lagstiftnings förarbeten anges att det äldre uttalandet fortfarande bör kunna tjäna till vägledning men man betonar att en bedömning måste göras i varje enskilt fall (prop. 1990/91:118 s. 83). När det gäller ärenden enligt denna lag bör uppehållstillstånd, till skillnad från när det gäller ärenden enligt utlänningslagen, inte meddelas ens när det står klart att ett utvisningsbeslut inte skulle gå att verkställa. I dessa situationer skall i stället meddelas utvisnings- beslut med förordnande om inhibition. Denna ordning anses motiverad redan med hänsyn till behovet att kunna på ett formellt entydigt sätt avgränsa den kategori av utlänningar som skall kunna bli föremål för särskilda spaningsåtgärder. Ett utvisningsbeslut är enligt 11 § lagen om särskild utlänningskontroll en förutsättning för att regeringen skall kunna besluta om anmälningsplikt eller särskilda tvångsmedel (prop. 1990/91:118 s. 86). 7.6Behov av förtydligande av nuvarande lagtext Utredningens förslag: I 4 kap. 12 § UtlL förtydligas dels att beslut om avvisning eller utvisning inte får meddelas om det finns ett permanent verkställighetshinder, dels att beslut om avvisning eller utvisning får meddelas om verkställighetshindret bedöms vara övergående. I det senaste fallet skall anges när beslutet får verkställas i de fall beslut meddelats av regeringen, eller . Begreppen permanent och tillfälligt verkställighetshinder införs i lagtexten. I avsnitt 7.1 och 7.2 har innebörden av den nu gällande bestäm- melsen i 4 kap. 12 § UtlL angivits. Som framgår av dessa avsnitt är det svårt att tolka bestämmelsen utan tillgång till förarbeten, kommentarer och praxis. För att förtydliga vad som avses med bestämmelsen föreslår utredningen att dess lydelse ändras. I den föreslagna lydelsen anges uttryckligen att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte får meddelas om det finns ett s.k. permanent verkställighetshinder dvs. om det står klart att beslutet till följd av bestämmelserna i 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL eller av något annat Beaktande av hinder mot verkställighet särskilt skäl inte kommer att kunna verkställas. Särskilda skäl kan t.ex. utgöras av att det föreligger ett bestående verkställighets- hinder av humanitär natur. Ett sådant skäl kan dels hänföra sig till den enskilde utlänningen, dels till hans eller hennes hemland. En utlänning kan t.ex. vara så sjuk att det skulle vara omöjligt att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut både vid själva beslutstillfället och framöver. Vad gäller hemlandet kan situationen där vara sådan att det bedöms som omöjligt att inom en överskådlig framtid kunna verkställa beslutet dit. Av bestämmelsens nya lydelse framgår också att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut får meddelas om verkställighetshindret bedöms vara övergående, dvs. om det finns ett s.k. tillfälligt verkställighetshinder. Även tillfälliga verkställighetshinder kan bero på orsaker hänförliga till dels den enskilde utlänningen, dels hemlandet. En person som är i behov av en livsavgörande operation eller som av annat skäl redan har utlovats ett operativt ingrepp här i landet kan förutom för själva ingreppet behöva ytterligare efter operationen för eftervård innan ett återsändande är möjligt. Det kan ha varit krig i hemlandet som upphört och innan situationen stabiliserats anser man inte att utlänningen skall behöva återvända. Vid tillfälliga verkställighetshinder måste det enligt utredningens förslag anges i beslutet när det får verkställas. Det behöver inte endast vara fråga om en faktiskt utsatt tidsgräns efter vilken beslutet får verkställas. Det kan också i beslutet anges att verkställighet skall ske när det aktuella hindret har upphört. En sådan formulering förutsätter dock att det verkligen går att förutsäga att hindret kommer att upphöra. Utredningen har övervägt att i lagtexten införa även ett förtydligande av vilka andra hinder som skall beaktas vid verkstäl- lighet. Att försöka sig på att ge en uttömmande förklaring eller exemplifiering i lagtext av de fall som kan bli aktuella låter sig svårligen göras. Utredningen har därför valt att inte lägga fram något sådant förslag. Det finns emellertid skäl att åter understryka att det dels finns hinder som den enskilde utlänningen själv kan undanröja, dels sådana som existerar oberoende av den enskildes agerande. Enligt utredningens mening är det väsentligt att upprätt- hålla en distinktion mellan dessa båda grupper. I de fall där verkställighet omöjliggörs av den enskilde utlänningens bristande medverkan står det helt klart att ett sådant hinder inte bör tillåtas leda till att han eller hon får uppehållstillstånd här. Vad gäller den andra gruppen skulle man mycket väl kunna hävda att motsatsen Beaktande av hinder mot verkställighet bör gälla, dvs. att i de fall där det inte beror på den enskilde utlänningen att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas borde uppehållstillstånd meddelas. Saken är dock inte riktigt så enkel. I denna andra grupp har utlänningarnas skäl för att få uppehållstillstånd bedömts som otillräckliga, oftast i två instanser. Att regelmässigt ge uppehållstillstånd till alla utlänningar vars avlägsnandebeslut inte kan verkställas av skäl som inte är direkt hänförliga till dem själva riskerar att uppmuntra till ett kringgående av den migrationspolitik som gäller i . Såväl rättvise- som rättsäkerhetsskäl gör att denna lösning är mindre tilltalande. Därtill kommer att det kan vara svårt att i praktiken få klarhet i om en person hade kunnat återvända om han eller hon hade samarbetat. Problemet kvarstår därmed. Om lösningen att generellt ge uppehållstillstånd i alla dessa fall inte är en framkomlig väg, vad kan då göras? I de fall där det redan vid prövningen framgår att ett avlägsnandebeslut aldrig kommer att kunna verkställas skall ett sådant beslut inte fattas, vilket enligt utredningens förslag kommer att framgå direkt av lagtexten. Är hindret av övergående natur bör ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utfärdas medan om så inte är fallet bör i stället ett permanent uppehållstillstånd kunna komma i fråga (jfr avsnitt 7.1). Rör det sig om en person som kommer från ett land där man av erfarenhet vet att vissa tidsgränser gäller för möjligheten att kunna återvända är det viktigt att ärendet ges prioritet så att beslut kan fattas inom denna tidsram för att inte förhindra en verkställighet. I de fall där så inte skett och myndigheterna har att ta ställning till en ny ansökan bör verkställighetsproblematiken kunna vägas in som en betydelsefull faktor i den bedömning som görs av om personen i fråga bör få uppehållstillstånd av humanitära skäl. En utlänning som enligt ett lagakraftvunnet beslut skall avvisas eller utvisas har möjlighet att få en ny ansökan om uppehållstill- stånd prövad trots att han eller hon inte lämnat landet. För att en sådan ansökan skall bifallas krävs, enligt 2 kap. 5 § b UtlL, dels att ansökan grundas på omständigheter som inte har prövats förut i avvisnings- eller utvisningsärendet, dels att det antingen är fråga om en utlänning som har rätt till uppehållstillstånd på grund av att han eller hon är att anse som flykting eller skyddsbehövande enligt 3 kap. 2 § eller 3 § UtlL eller om det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Skälet till att denna möjlighet till ändring av ett lagakraftvunnet beslut finns är naturligtvis att det för den enskilde kan få katastrofala följder om han eller hon skulle komma att skickas till ett land där situationen förändrats sedan beslutet fattades. Det typfall som brukar anges är att en revolution inträffat i hemlandet. Även för det fall det föreligger mycket starka humanitära skäl till stöd för att en verkställighet inte längre bör ske måste det finnas en möjlighet till ändring av ett tidigare fattat beslut. Institutet ny ansökan infördes i samband med den nuvarande utlänningslagens tillkomst 1989, som ett försök att få bukt med det missbruk som de tidigare reglerna ansågs ge upphov till. I den tidigare utlänningslagen behandlades nya politiska skäl som ett verkställighetshinder och i sådana fall samt i andra fall där svårig- heter uppstod i verkställighetsärenden lämnade polismyndigheten över frågan till . Om uppgifterna var uppenbart oriktiga eller hade prövats tidigare behövde polismyndigheten inte lämna över ärendet. Ett beslut att inte lämna över ett sådant verkställighetsärende kunde överklagas särskilt. prövas en ny ansökan om uppehållstill- stånd av . 8.2Förslagen i lagrådsremissen om en ny instans- och processordning i utlänningsärenden I lagrådsremissen, liksom i slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) av Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU), finns en utförlig redovisning av gällande ordning och bakgrunden till denna samt de förslag till förändringar som tidigare framförts såvitt gäller institutet ny ansökan. Regeringen lade i lagrådsremissen fram ett förslag som gick ut på att gällande ordning skulle upphöra. I stället föreslogs att en migrationsdomstol, som första och enda instans, skulle fatta beslut i alla verkställighetsärenden där sökanden åberopade nya omständ- igheter som grund för att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte skulle verkställas. Vidare föreslogs att nuvarande regler om verkställighetshinder skulle kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också skulle föreligga om det mot bakgrund av de nya omständigheter som anförs i ärendet skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Lagrådet kritiserade i sitt yttrande över remissen () regeringens förslag och anförde bl.a. att det är osäkert om den nya regelkonstruktionen leder till någon påtaglig effektivitets- vinst eftersom det inte fordras annat än ett påstående om nya omständigheter för att domstolshandläggningen skall komma till stånd. Lagrådet angav vidare att förfarandet i realiteten i ett stort antal fall synes kunna få prägel av förnyad prövning i själva avvisnings- eller utvisningsfrågan. 8.3Behov av en förändrad ordning Utredningens bedömning: Den nuvarande ordningen bör förändras. Eftersom frågan övervägs i annat sammanhang lämnas inte några förslag till hur en ny ordning skulle kunna se ut. I förarbetena till den nuvarande utlänningslagen anfördes såvitt gällde den då gällande ordningen bl.a. att det förekom framställ- ningar om en ny prövning som var klart obefogade och att dessa framställningar förhalade processen samt, genom den ökade arbets- belastningen, medverkade till att handläggningstiden ökade för alla ärenden. Vidare framhölls att ett handläggningssystem, som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med nödvändighet leder till att handläggnings- tiderna blir långa och därigenom skapar rättsosäkerhet (prop. 1988/89:86 s. 113 f.). På samma sätt som det system som tillämpades enligt utlänningslag kunde missbrukas kan även nuvarande system missbrukas. NIPU konstaterar i sitt betänkande att både antalet nya ansökningar och andelen bifall har kommit att vida överstiga vad lagstiftaren förutsatte samt att systemet i stället för att leda till en minskning av antalet fall där lagakraftvunna beslut omprövades fick motsatt effekt (SOU 1999:16 s. 401 f.). Antalet nya ansökningar har även därefter fortsatt att öka. har antalet nya ansökningar mer än tredubblats från 2 781 till 8 298. har andelen bifallna ansökningar minskat från till . Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden angav i sitt betänkande att det enligt inte är ovanligt att en och samma person ger in mellan fem och tio nya ansökningar (SOU 1997:128 s. 89). Enligt uppgift från ser det inte annorlunda ut . De nya ansökningarna har således kommit att få en betydelse som är oacceptabel både för de enskilda utlänningarna, som invaggas i falska förhoppningar om att de nog trots allt kanske får stanna, och för samhället med stora kostnader som följd. Det ökande antalet nya ansökningar tar stora resurser i anspråk hos . Detta leder till att handläggningstiderna för de överklagade grundärendena förlängs, eftersom nya ansökningar skall handläggas skyndsamt. Utredningens bedömning är med anledning härav att den gällande ordningen måste förändras. Med hänsyn till att frågan nu bereds inom lämnas inga närmare förslag till hur en ny ordning skulle kunna se ut. 9Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar 9.1Allt fler sökande med oklar identitet Redan i det betänkande som lämnades av Utredningen för översyn av utlänningslagen (SOU 1988:01 s. 161) och i den därpå följande propositionen (prop. 1988/89:86) påpekades att problemen med asylsökande som anlände till utan identitets- och resehandlingar måste uppmärksammas. Föredragande statsråd anförde såvitt gällde detta bl.a. följande (a. prop. s. 92): Det har blivit allt vanligare att asylsökande, som anländer till bl.a. olika västeuropeiska länder, saknar identitets- handlingar. De uppger i allmänhet antingen att de inte har haft handlingar ens när de lämnade förföljelselandet eller att handlingarna har tappats bort under resan. Dessa påståenden visar sig ofta vara felaktiga. Redan svårigheten att resa ut ur flertalet förföljelseländer och att resa genom andra länder utan handlingar visar på den bristande sannolikheten. Avsaknaden av handlingar skapar stora problem för de flyktingmottagande länderna när det gäller att föra en rättvis flyktingpolitik. Det blir ofta omöjligt att kontrollera den asylsökandes berättelse. Även i de fall där detta är möjligt tar det betydligt än som annars skulle ha varit fallet. Detta påverkar i sin tur den tid som alla asylsökande får vänta på beslut. Eftersom det i praktiken är möjligt att återsända en asylsökande till ett s.k. första asylland endast om återsändandet sker i nära anslutning till utresan därifrån, blir följden av att utlänningen saknar handlingar att det är omöjligt att konstatera varifrån han närmast har kommit och därmed också omöjligt att sända honom tillbaka. Dokumentlösheten utgör därför i flertalet fall ett missbruk av asylrätten och är därmed till men för flyktingpolitiken. Bland dem som gör sig av med sina handlingar finns personer som tveklöst skulle få stanna i även om deras identitet och tidigare vistelseort kunde påvisas. Men där finns också personer som lika tveklöst skulle återsändas, i vart fall till ett första asylland, och personer Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar om vilkas rätt att stanna i tveksamhet kan råda. Motivet till att de asylsökande gjort sig av med sina identitetshandlingar kan också variera. Det förekommer att de som organiserar resorna för dem som söker asyl uppmanar utlänningarna att göra sig av med identitets- och resehandlingar innan de ger sig ut på den sista etappen av resan. Skälet för detta kan vara antingen att försvåra ett avvisande av den asylsökande eller att använda passen – och eventuella returbiljetter – på nytt. Med all sannolikhet är dock det vanligaste skälet för att göra sig av med pass och färdbiljetter att den asylsökande anser att hans möjlighet att få stanna i blir större, om handlingarna inte visas fram. Detta torde särskilt ofta vara fallet om det av handlingarna skulle framgå att den asylsökande redan har vistats i ett annat land där han antingen redan har fått eller skulle kunna få asyl och dit han också skulle skickas tillbaka. En allvarlig aspekt i sammanhanget är misstanken att brotts- lingar, även terrorister, genom att komma till utan identitetshandlingar kan få möjlighet att etablera sig här under falskt namn och också förvärva svenskt medborgarskap i detta namn. Förekomsten av asylsökande utan identitets- och resehandlingar är i hög grad ett internationellt problem. Det är en väsentlig del av den företeelse som brukar kallas irregular movements, dvs. att flyktingar, som redan har fått asyl i ett land, fortsätter till ett annat land och begär asyl även där. Problemet har uppmärksammats av FN:s flykting- kommissarie (), som uttryckt stark oro över det tilltagande missbruket att förstöra identitets- och resehandlingar. UNHCR har i olika sammanhang ställt sig bakom uppfattningen att ett avsiktligt förstörande av sådana handlingar kan försvaga en asyl- sökandes ställning. Även bruket av falska handlingar anses av UNHCR som oförsvarligt, utom i de fall det är nödvändigt för att undkomma förföljelse. Att avsiktligt förstöra identitets- och resehandlingar måste enligt UNHCR alltid anses som oacceptabelt. Allt fler personer söker således asyl i utan att ha handlingar som styrker deras identitet eller deras färdväg. Detta försvårar, förlänger och försämrar utredningen i asylärendena. Det medför uppenbara risker för att lagstiftarens intentioner beträffande vilka utlänningar som skall få en i äventyras. Möjligheten att bedriva en generös flyktingpolitik försämras genom att stora resurser måste läggas ned på utredningar om utlänningarnas resväg och hemvist. Det kan också leda till bestående identifieringsproblem beträffande personer som tillåts bosätta sig här. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Det förda resonemanget äger i allra högsta grad alltjämt aktualitet. Det som främst berör denna utredning är dock de svårigheter att verkställa lagakraftvunna avlägsnandebeslut som dokumentlösheten för med sig. På grund av den stora bristen på pass eller andra giltiga identitetshandlingar uppstår dels svårigheter att utreda vilket som är utlänningarnas rätta hemland, dels problem att få nya resehand- lingar utfärdade, vilket i de allra flesta fall är en förutsättning för att verkställighet skall kunna äga rum. Härutöver kan tilläggas att det finns tecken på att antalet dokumentlösa asylsökande, som missbrukar asylsystemet för att begå brott i , ökar ytterligare1. För att illustrera att de asylsökande som vid ansökningstillfället saknade passhandling ökat betydligt redo- visas nedan dels uppgifter rörande några stora inresegrupper, dels uppgifter rörande det totala antalet asylsökande. Asylsökande i , med och utan pass 1999 Asylsökande i , med och utan pass 2002 1 i , Länskriminalpolisen, , Brottslighet bland asylsökande från f.d. , , nr 33/02. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Asylsökande utan pass 1999 respektive 2002 Asylsökande utan pass 1999 respektive 2002 i procent Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Antal asylsökande med pass respektive utan pass 1996– 2002 Vilka är orsakerna till dokumentlösheten och framför allt varför ökar antalet asylsökande utan pass? Några säkra svar finns inte men vissa faktorer bidrar sannolikt härtill. En viss procent av de asylsökande kommer alltid att vara dokumentlösa. Det rör sig om människor som tvingas fly hals över huvud och inte får med sig några resehandlingar eller om människor som inte har någon möjlighet att få ut några resehandlingar i hemlandet. Det finns emellertid inte något belägg för att dessa grupper skulle ha ökat. När det gäller vissa grupper av asylsökande framgår dock av statistiken att det skett en dramatisk ökning av antalet personer som saknar pass i samband med att de ger in en asylansökan utan att det skett någon förändring i deras hemland som skulle kunna motivera detta förhållande. Det kan vara besvärande för en person som åberopar asylskäl och som uppger sig ha flytt från sitt hemland att visa upp ett pass av vilket det framgår att utresan från hemlandet skett helt odramatisk och på legal väg. Dessa förhållanden är dock inte något som tillkommit och det kan inte heller säkert sägas att det skulle ha givits ökad aktualitet . En viktig förklaring, som nämndes i förarbetena , men som äger desto större aktualitet sedan Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar tillkomsten av och är att de asylsökande vill undvika avvisning till ett annat land som de passerat på vägen hit och där deras ansökan skulle komma att prövas i stället för i om de visade upp resehandlingar som gav besked om vilken resväg de tagit. Avsaknaden av gräns- kontroller till de andra har gjort det lättare att undvika att visa sitt pass för svenska myndigheter. Möjliga förklaringar skulle vidare kunna vara de ekonomiska bidrag som de asylsökande får här, att man i som huvudregel beviljas permanent uppehållstillstånd, svenska regler för familjeåterförening m.m. i kombination med den ökade möjligheten att röra sig fritt inom Schengenområdet, vilket kan ha medfört att fler dokumentlösa kommit hit. Utan dokument blir de asylsökande dessutom kvar i . Detta gäller alla asylsökande dvs. även personer som snabbare hade sänts hem om de visat upp giltiga pass. Ytterligare en förklaring skulle kunna vara avsaknad av sanktioner som drabbar en enskild asylsökande som inte medverkar till att styrka sin identitet. Det finns således – drastiskt uttryckt – inga avgörande incitament för den enskilde att söka asyl med sitt pass i behåll utan snarare är det så att de som inte medverkar till att styrka sin identitet i slutänden har större chanser att få stanna i av humanitära skäl om de blir kvar . Det kan, på sätt anfördes , inte heller uteslutas att det finns en hel del asylsökande som gömmer undan sina rese- handlingar i tron att det förbättrar deras möjligheter att få stanna här i landet. Att det förhåller sig på detta vis styrks av att det enligt tjänstemän hos , polismyndigheterna och TPT är vanligt att pass plockas fram i nära anslutning till hemresan eller då det blir aktuellt att söka uppehållstillstånd på grund av anknytning. Det är viktigt att framhålla att det för den enskilde utlänningen är av stor betydelse att kunna styrka sin identitet i händelse av att han eller hon får uppehållstillstånd. Om identiteten inte är styrkt får detta anges på de identitets- och resehandlingar som utfärdas för utlänningen (jfr 1 kap. 10 § tredje stycket och 12 § andra stycket UtlF). Hans eller hennes möjligheter att resa blir då mer begränsade. Även möjligheterna att få svenskt medborgarskap försvåras vid oklar identitet (jfr 11 § 1 och 12 § andra stycket lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap). Ett av kraven för att en utlänning skall beviljas svenskt medborgarskap är att han eller hon har styrkt sin identitet. Svenskt medborgarskap kan endast beviljas Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar en utlänning som inte kan styrka sin identitet om han eller hon har hemvist här i landet och kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Flera av de asylsökandes juridiska ombud och några frivilligorga- nisationer som utredaren talat med har hävdat att utlänningsmynd- igheterna i har för lågt ställda beviskrav på vad som skall anses vara ett säkert tredje land enligt 3 kap. 4 § andra stycket UtlL. Det är enligt dem inte ovanligt att den asylsökande riskerar att vidaresändas till ett land han eller hon har skyddsskäl gentemot från det land han eller hon sänds tillbaka till. De menar att det då inte är underligt att de asylsökande inte vill visa upp ett pass där det framgår att han eller hon kommit till via det aktuella landet. Några konkreta uppgifter som visar att någon person, som har sökt asyl i , har blivit vidaresänd till ett land han eller hon har skyddsskäl mot efter att ha avvisats till ett tredje land eller överlämnats till det land som enligt har att pröva asylansökan, har utredningen dock inte fått del av. Det är viktigt att här framhålla att även om en person har rätt till asyl eller är skyddsbehövande i övrigt har han eller hon inte någon rätt att välja vilket land som han eller hon skall få skydd i. Dokumentlösheten medför att handläggningstiden ökar betydligt för alla ärenden, således även för dem som har asylskäl eller är skyddsbehövande i övrigt. Förutom att det krävs stora personalresurser för att reda ut identitets- och medborgarskaps- frågor fram till dess att beslut kan fattas krävs det stora arbetsinsatser för att få fram nya resehandlingar efter ett avlägsnandebeslut.