sou · GRB396 · 2004-01-01 00:00:00 — Men en osäkerhetsfaktor är om det beror på att elever från akademikerhem i högre grad än andra väljer att studera utomlands. har heller ingen ytterligare breddning skett. Trots expansionen och den regionala utbyggnaden av högskolan har därför inte den sociala rekryteringen förändrats i särskilt hög utsträckning till att bli mindre skev. Snedrekryteringen till högskolan kan till en betydande del, men inte helt, förklaras av valet till gymnasiet. Det kvarstår en skillnad mellan arbetarbarn och tjänstemannabarn i övergångsfrekvenser till högskolan även i de fall studieförberedande gymnasieutbildning finns. Betydligt färre ungdomar från arbetarhem än från tjänste- mannahem som har fullföljt en studieförberedande gymnasie- utbildning väljer att läsa vidare på högskolan . Om eleven har vuxit upp i en studievan miljö eller ej tycks därför vara av särskild betydelse för om det känns aktuellt med vi- dare studier på högskolan. För de arbetarbarn som väljer att studera vidare på högskolan skiljer sig dock inte resultaten så mycket från medelstudentens. Det är i den yngsta åldersgruppen som den sociala fördelningen förefaller vara mest skev. –talet har snedrekryteringen i den yngsta gruppen minskat något. Det har skett som tillströmningen till den högre utbildningen bland de unga inte har ökat. Under första halvan av 1990–talet var det tvärtom, tillströmningen ökade som snedrekry- teringen ökade. Det innebär att andra faktorer, såsom t.ex. risken för arbetslös- het, sannolikt har stor betydelse för att förklara tillströmningen till den högre utbildningen bland de unga. Däremot har expansionen av högskoleplatser möjliggjort för ett större antal personer med arbetarbakgrund, såväl som med tjänstemannabakgrund, att studera vidare. Att den sociala fördelningen förefaller mest skev i den yngsta ål- dersgruppen kan ha olika orsaker. För det första är det ett större bortfall i andra åldersgrupper, vilket gör det känsligt att göra jäm- förelser. För det andra kan det betyda att personer med arbetar- bakgrund dröjer längre med att studera vidare. I kapitel 2 i denna rapport har målen och medlen för utbildnings- politiken diskuterats. Det har då framkommit att ett av utbild- ningspolitikens övergripande mål är att ge alla barn och ungdomar likvärdig utbildning oberoende av bakgrund. Utbildningen ska dessutom bidra till lika möjligheter för goda livsinkomster och till en jämn fördelning av sysselsättning och löner. De medel eller instrument som används för att uppnå dessa, men även andra utbildningspolitiska mål, är; offentligt tillhandahållen kostnadsfri utbildning på såväl grundskole–, gymnasie– som efter- gymnasial nivå samt studiestöd i form utav bidrag och lån. har också framgått att en relativt stor del av samhällets resurser kommer medborgarna tillgodo i form av studiestöd eller utbildning som finansieras eller subventioneras av stat och kom- mun. Som framgår av tabell 2.1 i kapitel 2 har det offentligas totala utgifter för utbildningsväsendet dessutom ökat . Diagram 4.1 visar att även kostnaden per elev/student ökat inom merparten av utbildningsformerna . Största kost- nadsökningen återfinns för förskolan men har även kostnader per elev ökat något mer än övriga utbild- ningsformer.45 45 SCB [2002c]. Bilaga 10 till LU 2003 Diagram 4.1 Kostnad per elev 1997–2001 Källa: SCB [2002c]. Genom att det offentliga tillhandahåller kostnadsfri utbildning är tanken att denna ska komma alla individer till del oberoende av de- ras bakgrund och ekonomi. Ett alternativ till att det offentliga står för kostnaden för utbildning vore annars att individen själv får be- kosta utbildningen t.ex. i form utav skolavgifter. Lite mer om studiestödet46 Studiestödssystemet är egentligen ett samlingsbegrepp för flera stödsystem. Dagens studiestödssystem omfattar studiehjälp för gymnasiestuderande upp till , studiemedel i form av bidrag och lån för studerande och studerande i eftergymnasial ut- bildning. har det även funnits flera vuxenstudiestöd men de flesta av dessa har fasats ut. I faktaruta 4.1 återfinns en översikt- lig beskrivning av dagens studiestödsystem. Tanken bakom studiestödet är att skapa ekonomiska förutsätt- ningar för individer att skaffa sig en utbildning utöver den obliga- 46 Se även avsnitt 2.3.6 i denna rapport. Bilaga 10 till LU 2003 Det finns också ett uttalat motiv att studiestödet ska vara utjämnande mellan olika grupper, men det framgår inte om det är inkomstfördelningen eller den ekonomiska möjligheten att be- driva högre studier som ska utjämnas. Studiebidraget är en generell subvention eller transferering till alla studerande. En generell subvention är egentligen inte något bra instrument för att utjämna skillnader mellan grupper. Men det finns även problem med riktade subventioner t.ex. att avgöra vilka de ska riktas till. Studielånet är också generellt men ger studerande möjlighet att utjämna kostnader och intäkter över tiden och kan därmed mot- verka att valet till högre utbildning baseras på ekonomiska förut- sättningar snarare än studiebegåvning. För att minska individens risktagande och undvika att misslyckade utbildningsval får alltför stora konsekvenser är återbetalningen av studielån inkomstrelate- rad. Skulden skrivs dessutom av efter . Ett problem med alltför förmånliga lånevillkor är dock att kopplingen mot utbild- ningars ekonomiska avkastning blir mindre tydlig vilket kan inne- bära en subventionering av utbildningar med lägre avkastning. Det gäller också att hitta en nivå på bidraget så att överkonsumtion av utbildning inte uppstår. Ett nytt samlat studiestöd infördes . Det nya studiestö- det benämns studiemedel och omfattar studerande i högskolan, stu- derande i annan eftergymnasial utbildning samt studerande som deltar i utbildning på grundskole– eller gymnasienivå. Studiemedlet består liksom tidigare av en bidragsdel och en låne- del. Totalbeloppet, dvs. summan av bidrag och lån, är lika för alla men det finns två bidragsnivåer. En generell nivå som uppgår till av totalbeloppet och en högre nivå som uppgår till . Det högre bidraget är avsett att motsvara det högsta möjliga bidraget i de särskilda vuxenstudiestöden SVUX (särskilt vuxenstudiestöd) och SVUXA (särskilt vuxenstudiestöd för arbets- lösa), som avvecklades i samband med studiestödsreformen. 47Öckert, B. & , H. [2000]. 48Framställningen bygger på Regeringens proposition 1999/2000:10 och CSN [2002]. Bilaga 10 till LU 2003 För att komma i fråga för det högre bidraget måste den stude- rande vara . Studerande har dessutom möjlig- het att under vissa förutsättningar få ett tilläggslån. Möjligheten att få studielån (ej bidrag) begränsas trappstegsvis och upphör helt när den studerande fyllt . Ett villkor för rätt till studiemedel är att utbildningen är statlig, samhällsstödd eller ställd under statlig tillsyn. Studiemedel kan också beviljas för studier utomlands. Den studiehjälp som utgår för gymnasiestudier omfattades inte av studiestödsreformen utan lämnas under samma förutsättningar som . Detta innebär att studiehjälp för gymnasiestudier lämnas till och med vårterminen det år de den studerande fyller . Studiehjälp består av studiebidrag, extra tillägg och inackor- deringstillägg. Studiebidraget är lika stort som det allmänna barn- bidraget och betalas ut oberoende av föräldrarnas ekonomiska situ- ation och utan att någon ansökan behöver göras. Extra tillägg läm- nas till studerande från inkomstsvaga hushåll och beviljas liksom inackorderingstillägg efter ansökan. 4.2Utjämning och omfördelning via utbildningspolitiken49 Både studiestöden och den offentligt finansierade utbildningen bi- drar till en omfattande omfördelning av ekonomiska resurser till dem som utnyttjar utbildningssystemet. Denna omfördelning sker både över tiden (livsinkomst) och för ett visst år (årsinkomst). Förändringar i inkomster mellan olika grupper kan sägas utgöra den direkta fördelningseffekten av de olika subventioner som finns inbyggda i utbildningssystemet. För att få en uppfattning om de utbildningspolitiska verktygen även bidrar till en utjämning av livschanser eller livsinkomster bör man även ta hänsyn till hur tillströmningen eller rekryteringen till utbildning påverkas. Om det är så att subventionerna i utbildnings- systemet (inklusive studiestöden) bidrar till en minskad social snedrekrytering så bör man kunna tala om en utjämning av livs- chanser och livsinkomster. Detta är förstås avhängigt att utbildning leder till en högre inkomst eller åtminstone större möjligheter till 49 Se även kapitel 2 i denna rapport för en diskussion om fördelningseffekter och utjämning av utbildningspolitiken. Bilaga 10 till LU 2003 Men mer om avkastningen på utbildning i kapitel 6 i den- na rapport. 4.2.1Fördelningseffekter av offentligt subventionerad utbildning50 I Fördelningspolitisk redogörelse till budgetpropositionen för och vårpropositionen 2002 har direkta fördelningseffekter av offentligt subventionerade tjänster beräknats för två enskilda år, 1997 och 1999. Analysen grundar sig på data över individernas och hushållens inkomster och konsumtion av offentliga tjänster. Till detta har sedan uppgifter om social bakgrund, föräldrarnas utbild- ning och inkomster lagts till. Resurser som tillhandahålls av det offentliga i form utav offentli- ga tjänster räknas normalt inte in i den disponibla inkomsten. För att få en bild av hur den offentligt subventionerade utbildningen påverkar inkomstfördelningen eller över tiden måste där- för ett subventionsvärde av utbildningen beräknas. Den utbildningssubvention som varje individ får beräknas ge- nom att utgå från varje individs faktiska deltagande i utbildning och prissätta detta med kostnaden för den utbildningsform det är fråga om.51 Priset eller kostnaden för varje utbildningsform kommer där- med att vara detsamma för alla, men värdet eller storleken på ut- bildningssubventionen kommer att variera beroende på hur mycket olika individer väljer att utnyttja utbildningssystemet. Efter att subventionen beräknats tillfaller den det hushåll som personen till- hör och fördelas på alla personer i hushållet. Det bör observeras att subventioner i form av studiebidrag och studielån inte ingår i beräkningarna, utan att det här är frågan om att fördela ut värdet av offentliga tjänster. Studiebidrag och studie- lån är snarare att betrakta som direkta subventioner eller transfere- ringar och kommer att redogöras för senare i detta kapitel. 50Avsnittet bygger på fördelningspolitisk redogörelse, bilaga 4 till Regeringens proposition 1999/2000:1 samt bilaga 3 till Regeringens proposition 2001/02:100. 51För en beskrivning av hur utbildningssubventionen beräknas se Regeringens proposition 1999/2000:1, bilaga 4. Bilaga 10 till LU 2003 För ett enskilt år sker en omfattande inkomstutjämning Beräkningarna i fördelningspolitisk redogörelse visar att subven- tionen i utbildningssystemet utgör en stor del av de totala offentli- ga subventionerna och att den har ett starkt samband med inkoms- ten. Detta sista är kanske inte så förvånande med tanke på att både barnfamiljer och högskolestuderande i genomsnitt har låga inkoms- ter. som utbildningen tillhandahålls bidrar därmed subventionerna i utbildningssystemet till att omfördela resurser från välbeställda till svagare grupper. Man kan t.ex. tänka sig att många föräldrar skulle få det ekonomiskt bekymmersamt att låta sina barn fullfölja grundskola respektive gymnasieskola om dessa inte var offentligt subventionerade. I ett längre perspektiv är det inte självklart att utbildnings- subventionerna har samma inkomstutjämnande profil. Som tidigare diskuterats är barn till högutbildade och föräldrar med god ekono- mi mer benägna att investera i utbildning. Absolut sett och i kro- nor räknat blir deras del av utbildningssubventionerna därför stör- re. Om man i detta sammanhang också tar hänsyn till att en högre utbildning ofta resulterar i en högre framtida lön och mindre risk för arbetslöshet så är det inte lika självklart att subventionerna är så omfördelande som beräkningar visar. bör man också beakta att högutbildade med högre in- komster betalar en skatt som ofta överstiger värdet av utbild- ningssubventionen. Vad den sammantagna effekten blir är därmed inte helt lätt att avgöra. Snedfördelade subventioner till högre utbildning Fördelningspolitisk redogörelse går även vidare och studerar hur utbildningssubventionerna fördelas inom de grupper som utbild- ningssystemet vänder sig till, dvs. fördelningen inom målgruppen för subventionerna i fråga. Detta för att få en uppfattning om det är de som deltar mest och under de längsta perioderna eller de med störst behov som drar mest fördel av subventionen. Tabell 4.1 visar storleken på utbildningssubventionen för grund- och gymnasieskola i olika inkomstgrupper enligt beräkningarna i fördelningspolitisk redogörelse. Beräkningarna redovisas både i Bilaga 10 till LU 2003 kronor per barn och som andel av disponibel inkomst och gäller endast för . Som synes skiljer sig storleken på subventionen till inte nämnvärt mellan olika inkomstgrupper. Räknat som kronor per barn beräknades grundskolesubventionen till både för kvintil 5 (de med högst ekonomisk standard) och kvintil 1 (de med lägst standard) . Beräkningarna visar också att storleken på subventionen är i stort sett lika oavsett föräldrarnas sociala bakgrund och utbildning. Des- sa resultat är förstås inte oväntade eftersom är obliga- torisk och inriktningen är i stort sett densamma för alla. Subventionen till gymnasieskolan uppvisar en något annan bild. Det finns här en tendens att barn till föräldrar med de lägsta in- komsterna får en något högre subvention i kronor räknat än barn till föräldrar med högre inkomst. Detta mönster blir ännu tydligare om man i stället för inkomstgrupp fördelar subventionen efter so- cioekonomisk bakgrund. Tabell 4.1 Subventioner till grundskola och gymnasieskola Källa: Regeringens proposition, prop. 2001/02:100. Den främsta förklaringen till detta resultat är att barn i arbetarfa- miljer ofta väljer dyrare gymnasieprogram medan barn till tjänste- män ofta väljer de billigare studieförberedande programmen. Trots att avhopp från gymnasiet är vanligare bland arbetarbarn än bland barn från andra grupper står sig denna skillnad. Beräkningarna och fördelningen av subventionerna till högsko- lan (exklusive studiemedel), vuxenutbildning (Komvux) och arbetsmarknadsutbildning sammanfattas i tabell 4.2. Bilaga 10 till LU 2003 Tabell 4.2 Genomsnittlig subvention per studerande i högskola, Kom- vux och arbetsmarknadsutbildning Högskola < 3 år Högskola > 3 år Anm.: Subventionerna har endast beräknats för studerande i åldern 19–. Källa: Regeringens proposition 1999/2000:1. Det visar sig att subventionen till högskolan gynnar barn till hög- utbildade. Den genomsnittliga subventionen för högskolestudier räknat som kronor per studerande uppgick till för studerande med högutbildade föräldrar52. Detta ska jämföras med subventionen på till studerande med föräldrar som har grundskola som högsta utbildning. Samma mönster fram- träder om subventionen i stället fördelas efter föräldrarnas inkoms- ter. Resultaten förklaras av att barn till högutbildade och välbeställ- da i högre utsträckning väljer att studera vid högskola, vilket också framgått i avsnitt 3.3 i denna rapport. Subventionen till arbetsmarknadsutbildningen uppvisar en mot- satt fördelningsprofil medan subventionen till vuxenutbildningen inte har något klart samband med föräldrarnas bakgrund och in- komster. Sammanfattningsvis visar beräkningarna i fördelningspolitisk re- dogörelse att den totala utbildningssubventionen i kronor räknat, över alla utbildningsformerna, var något större för barn till föräld- rar med hög utbildning och höga inkomster jämfört med andra grupper. Anledningen till detta är att den snedfördelade subventio- nen till högre utbildning endast delvis kompenseras av att subven- tionerna i gymnasieutbildningen och arbetsmarknadsutbildningen gynnar dem vars föräldrar har lägre utbildning och inkomster. Trots detta sker ändå en omfattande inkomstomfördelning via subventionerna i den offentligt finansierade utbildningen. Detta beror på att subventionerna är relativt större för hushåll med lägre ekonomisk standard. 52 Motsvarande beräkning har inte gjorts . Bilaga 10 till LU 2003 Det är inte lika enkelt att beräkna subventionsvärdet av studiestö- det som för övriga utbildningssubventioner. Även om lånedelen ska betalas tillbaka så är låneräntan subventionerad. Dessutom finns ett subventionsvärde i att återbetalningen är inkomstrelaterad och lånet skrivs av vid viss ålder. Alla dessa faktorer komplicerar bilden av hur stor subventionen inom studiestödssystemet faktiskt kan antas vara. Studiebidraget omfördelar från lågutbildade till högutbildade I –rapporten53 Studiebidraget i det långa loppet har den di- rekta fördelningseffekten av studiebidraget analyserats. Fokus i rapporten är hur fördelningen av livsinkomster påverkas av subven- tionerna i studiestödssystemet. Med tanke på att studerande ofta har låga inkomster så borde studiebidraget jämna ut välfärden eller inkomsterna för ett enskilt år. Så är också fallet enligt studien. Men som så många andra of- fentliga system är studiebidraget framför allt omfördelande över tiden.54 Med hjälp av datorsimuleringar visar författarna att studie- bidraget sett över hela livscykeln bidrar till en mer ojämn fördel- ning av ekonomiskt välstånd. Spridningen i livsinkomster ökar. Resultatet från studien kan sammanfattas med att både män och kvinnor med lång högskoleutbildning och kvinnor med kort hög- skoleutbildning tjänar på studiebidraget. Kvinnor med lång hög- skoleutbildning är de största vinnarna. De som förlorar mest är män utan högskoleutbildning eftersom de är med och finansierar bidraget men inte utnyttjar det i någon större omfattning. En förutsättning för resultatet är att högre utbildning lönar sig i form utav högre livsinkomst.55 Studiebidraget ökar livsinkomsten ytterligare genom att de med hög utbildning och inkomst får bi- drag i livet då de tillfälligt har en låg inkomst. Skattesystemet dämpar denna effekt genom att höginkomsttagare även betalar mer i skatt under sin livstid. Den reform av studiestödet som trädde i kraft , där bidragets andel av totalbeloppet höjdes förstärker resultatet i 54Se även bilaga 9 till . 55För en fortsatt diskussion av utbildningens lönsamhet se kapitel 6 i denna rapport. Bilaga 10 till LU 2003 studien och innebär därmed en försämrad fördelningspolitisk träff- säkerhet. Även om resultatet från studien visar att studiebidraget bidrar till en ojämn inkomstfördelning så bör man komma ihåg att ett gene- rellt studiestödssystem inte kan möta alla behov hos alla studeran- degrupper. Det finns stora skillnader i finansiell ställning mellan exempelvis äldre och yngre studerande och studerande med och utan barn. Studiestödssystemet kan inte korrigera för alla dessa utan det måste i stället göras inom ramen för andra välfärdssystem. 4.3Studiemedlet är den viktigaste finansieringskällan Som tidigare diskuterats är ett av motiven bakom studiestödet att det ska skapa ekonomiska förutsättningar för studier efter den ob- ligatoriska nivån och på så sätt medverka till att rekryteringen till högre studier inte blir beroende av föräldrars inkomster. Enligt undersökningar av hur dagens studenter finansierar sina studier så är studiemedlet den viktigaste finansieringskällan.56 Stu- diemedelsutnyttjandet för studerande i grundläggande högskoleut- bildning låg . Det vanligaste skälet till att studerande inte har studiemedel är att de har för höga inkomster eller för låga studieresultat och där- med inte blir berättigade till studiemedel. En del av dem som är be- rättigade till studiemedel väljer att ta emot bidraget men inte den återbetalningspliktiga lånedelen. Andelen som enbart utnyttjar bi- dragsdelen har dock minskat successivt från 2000. Detta innebär att lånebenägenheten har ökat.58 Som framgår av diagram 4.1 varierar andelen som har studieme- del med åldern.59 Ju äldre de studerande är desto större andel är det som inte har studiemedel. gäller att av alla studerande har studiemedel. Yngre studerande utnyttjar alltså studiemedel i högre grad än äldre men andelen med enbart bidrag är också störst i de yngsta åldersgrupperna. I ålders- gruppen 20–var det som bara tog ut bi- 56Högskoleverket [2001]. 57SCB [2002a]. 58SCB [2002a]. 59I det gamla studiestödsystemet kunde personer endast få studiemedel om det fanns särskilda skäl. I det nya systemet begränsas rätten att låna trappstegsvis för att helt upphöra . Bilaga 10 till LU 2003 Motsvarande siffra i åldersgruppen 25–var . Bland studerande i Komvux så hade un- gefär hälften någon form av studiestöd. Fördelningen mellan stu- diemedel och de olika vuxenstudiestöden var relativt lika. Studie- medel var den vanligaste stödformen bland de yngre studerande medan vuxenstudiestöd och UBS60 dominerade bland de äldre.61 Diagram 4.2 Andelen studerande i grundläggande högskoleutbildning som erhållit studiemedel efter ålder Källa: SCB databaser. Det finns inte någon offentlig statistik över i vilken utsträckning de studerande själva bidrar till finansieringen av sina studier eller om de får hjälp av föräldrar, släktingar eller sammanboende. En viss ledning kan fås av den enkätstudie som utförde 1997.62 Slutsatsen från studien är att även om en majoritet av de studerande får studiestöd för att finansiera sina studier så får många också en viss finansieringshjälp från föräldrar, sammanboende och genom besparingar. Av studien framgår inte hur stora dessa bidrag 60Det särskilda utbildningsbidraget (UBS) har utgjort en del av satsningen på som pågick . 61SCB [2002a]. 62Se [2001]. Bilaga 10 till LU 2003 är men det kan antas att bidragen varierar med den studerandes bo- endesituation. Studerande som bor hemma med sina föräldrar får sannolikt ett större finansiellt stöd, åtminstone indirekt i form utav lägre bostads– och levnadskostnader, jämfört med studerande som bor själva. Sammanfattningsvis ser dock studiemedlet ut att vara den viktigaste finansieringskällan för dagens studerande. 4.4Vad vet vi om studiestödets rekryteringseffekter? har endast de direkta fördelningseffekterna av studiestödet och övriga utbildningssubventioner diskuterats. Någon hänsyn till hur utbildningssubventionerna påverkar tillströmningen till utbild- ning har alltså inte tagits. Vad spelar då studiestödet för roll för rekryteringen till fortsatta studier? I en studie finner att studiebidraget i viss utsträckning inverkar på tillströmningen till högre utbildning, men att betydelsen inte är särskilt stor.63 –rapporten64 ovan konstaterar att det dåvarande studiebidra- get på ca visserligen medförde en högre livs- inkomst för den studerande, men med studier och en normal löneutveckling innebar det mindre än en procentenhets tillskott till utbildningens förväntade avkastning65. Om det är rimligt att efter- frågan på utbildning ökar med den förväntade framtida högre in- komsten så talar detta för att bidragen inte har särskilt stor bety- delse. Däremot kan den totala nivån på studiestödet, snarare än för- hållandet mellan lån och bidrag, spela roll på kort sikt. Det redovisas inte någon statistik över social bakgrund hos stu- derande som uppbär studiestöd. Anledningen är att det svenska studiestödssystemet inte är beroende av föräldrars eller sammanbo- endes inkomster eller eventuella bidrag till de studerandes finansie- ring av sina studier. Studiestöd betalas ut till alla sökande givet att kraven på tillräckliga studieresultat uppfylls och fribeloppet inte överskrids. Därmed är det svårt att avgöra om studiestödet skulle ha någon särskilt utjämnande effekt med avseende på social bakgrund. Rim- ligtvis borde snedrekryteringen vara större om inget studiestöd fanns men det är svårt att hitta bevis för att marginella förändringar 63Fredriksson, P. [1994]. 65Se vidare kapitel 6 i denna rapport. Bilaga 10 till LU 2003 av studiestödet skulle ha någon större effekt.