sou · GRB361d2 · 2004-01-01 00:00:00 — På möjliggör också systemet med fordonsdosa en bättre geografisk differentiering av avgifter eller differentiering av avgiften beroende på fordonsegenskaper. Ett videoba- serat system kan dock eventuellt ha något kortare införandetid. 1Dedicated , en standardiserad teknik för kommunika- tion mellan fordon och antenner vid vägsidan. har även påbörjat övrigt utredningsarbete för avgiftssystemets utformning. I det pågående utredningsarbetet ingår beaktande av tidsdifferentiering av avgifter, maxavgift och avgiftsbefrielse för vissa fordon t.ex. utryckningsfor- don och fordon med handikapptillstånd. Dessa utredningar måste fullföljas av genom- förandekansliet innan ett färdigt avgiftsförslag kan presenteras. bedömning är att under försöket skall endast en avgiftszon förekomma. Detta för att underlätta genomförandet och förståelsen för systemet. Av- gifterna skall inte differentieras efter fordonstyp, dock avgiftsbefrias vissa fordon. Om staden, efter utvärderingen av försöket, beslutar fortsätta med miljöavgifter, kan det vara lämpligt att utveckla vissa delar av avgiftsut- formningen och införa en finare geografisk indelning samt att differentiera avgifter- na efter fordonsegenskaper. Försöket med miljöavgifter skall enligt bedömning avse inner- staden. Avgifter på trafik i innerstaden gör att en del av den trafik som tidigare gick genom innerstaden pressas ut på . Därmed kan trängseln på för- värras. Essingeleden är dock en statlig väg, vilket innebär att staden inte har någon formell beslutanderätt över vägen. Leden är dessutom den huvudsakliga förbindelsen mellan södra och norra regionhalvan och det finns inga alternativa (avgiftsfria) vägar för trafiken mellan regionhalvorna. En stor del av trafiken på leden är till och från andra kommuner än . Det är svårt för en stor del av dess resenärer att byta till andra färdmedel eller destinationer, eftersom tillgängligheten till kollektiva trans- porter för (långa) resor mellan södra och norra regionhalvan är relativt dålig. En mycket stor del av trafiken på utgörs av trafik till och från andra kom- muner än . Vid en samlad bedömning är uppfattning att ingen avgift skall tas ut på . återkommer till kommunfullmäktige med redovisning av övriga delar av utformningen av avgiftssystemet. För räkning har Transek gjort en överslagsmässig bedömning av effekterna av ett system, enligt de preliminära diskussioner som förts. Resultat som dock ej baseras på några exakta beräkningar men som preliminärt bedöms vara möjli- ga att uppnå är följande. Antalet fordon över innerstadssnittet under maxtimmarna bedöms minska med Antalet fordon över innerstadssnittet under ett vardagsdygn bedöms minska med 5- Intäkterna beräknas till . Antalet trafikanter med kollektivtrafik till och från innerstaden under maxtimmarna beräknas öka med . Utsläppen från trafiken bedöms minska ungefär lika mycket som trafikarbetet. mycket trafikarbetet minskar är svårt att bedöma men troligen ligger det i storleks- ordningen i innerstaden. Vissa av dessa effekter inträffar praktiskt taget , medan andra effekter är mycket långsiktiga. har övervägt längden av försöksperioden. En utgångspunkt skall vara att försöket skall vara utvärderat för en folkomröstning. Försöks- perioden bör vara så pass lång att det är möjligt att någorlunda tillförlitligt se vilka effekter avgiftssystemet får. Enligt Transek bör det räcka med eller något längre för att tillförlitligt kunna bedöma storleken av de kort- och medelsiktiga effekterna. bör dock ge mer information än en kortare och den ger trafikanterna möjlighet att erhålla erfarenheter inför en folkomröstning. Försöket kan dock inte pågå så länge att de långsiktiga effekterna börjar synas i märkbar ut- sträckning. Försöksperiodens längd bör fastställas i det fortsatta arbetet. Intäkterna från det preliminärt diskuterade avgiftssystemet beräknas av Transek uppgå till ca om Essingeleden ej avgiftsbeläggs och ca högre med avgift på . I intäktsberäkningen har ingen hänsyn tagits till att vissa kommer att betala maxdygnsavgift, vilket preliminärt beräknas medför ca 60-85 mnkr lägre intäkter. Intäkterna är starkt beroende av vilket avgiftssystem som väljs. Om avgifterna skall inkludera moms blir intäkterna exklusive moms ca lägre. Investeringen uppskattas mycket preliminärt till 500-600 mnkr och driftkostnaden till ca . Driftkostnaden kommer att bli starkt beroende av hur hög an- del av videobaserade betaltransaktioner (bilar utan transponder, dagtillstånd och smita- re) som skall hanteras. Även om av betalningarna är videobaserade kan hanteringen av dessa kosta lika mycket som hanteringen av de transponderbasera- de betalningarna. Utöver dessa driftkostnader tillkommer kostnader för utredningar, upphandling, administration och utvärdering. Dessa övriga kostnader beror delvis på val av ambitionsnivå. En mycket preliminär bedömning är att dessa kostnader kan uppgå till ca . Den preliminära bedömning av det totala beloppet är således ca 800-900 mnkr. I detta belopp har ej inkluderats investeringar eller driftskostnader för infartsparkeringar eller kollektivtrafik. Det är av stor vikt för staden att genomförandekansliet i det fortsatta arbetet säker- ställer att staden erhåller täckning för försökets alla kostnader. Detta måste beaktas bl.a. i uppgörelse om finansiering med staten, överförande av intäkter från avgifterna till regionen samt vid beslut om försöksperiodens längd. Det är nödvändigt att beakta att detta är ett försök och det måste således vara möjligt att finansiera inom försökspe- rioden. De intäkter som ej krävs för finansieringen skall tillfalla regionens kollektiv- trafik. Staden har hos regeringen begärt att staten skall svara för kostnaderna med försöket. Genomförandet indelas i tre faser: förberedelse-, bygg- och försöksfas. Det pågående utredningsarbetet som ovan refererats till måste till stor del utföras under föreberedel- sefasen. Försöksverksamheten kan delas in i 3 faser Systemet byggs och testas Samråd med kommuner, , SL m fl Arbetet med att inrätta ett genomförandekansli har påbörjats. Kansliet måste i ett mycket tidigt skede klargöra vissa förutsättningar för försöket. Målet med miljöavgif- terna måste vara tydligt och målet bör, åtminstone till viss del, kunna översättas i mät- bara enheter. Detta arbete har till viss del påbörjats. Bland övriga frågor som behöver beslutas/klargöras relativt snabbt är olika former av ansvarfördelning och samverkan med andra myndigheter m.fl. mellan staten och staden måste klargöras. Lagstiftning kan behöva ändras och riksda- gen måste fatta beslut om skatten (miljöavgiften) och avgöra det framtida ansvaret i uppbördsfrågan. Huruvida avgiften skall beläggas med moms är inte helt klarlagd. Ansvaret för att reda ut de juridiska frågorna ligger hos staten och arbete har inletts av Stockholmsberedningen. Stockholmsberedningen har lämnat en delredovisning av sitt arbete där det framgår att Sammanfattningsvis kommer utredningsarbetet att inriktas på att belysa bl.a. ef- fekter av trängselavgifter exempelvis effekter för näringslivet och fördelningspolitiska effekter samt hur negativa effekter av avgifterna kan reduceras eller elimineras. Ett förslag till lagreglering av trängselavgifter kommer att utarbetas av beredningen. De konstitutionella aspekterna måste belysas. Enligt vad som framkommit i tidigare utred- ningar är den juridiska ståndpunkten att denna typ av avgifter närmast är att betrakta som en skatt. Eftersom avgifterna (skatten) skall kunna tas ut av perso- ner från olika kommuner och kommuner bara kan beskatta egna invånare, är avgifterna därmed att betrakta som en statlig skatt. Följaktligen beslutas denna skatt av . Det bör prövas om dessa slutsatser även kan vara huvudinriktningen för lagstiftningen om trängselavgifter i detta fall. Lagstiftningen skall vara tillämplig på det aviserade fullskaleförsöket i . Samråd bör därför ske med i denna fråga. Arbetet med ansvarsfördelningen och lagstiftningen måste bedrivas skyndsamt för att försöket ska kunna genomföras enligt den mycket korta tidsplan som stadsled- ningskontoret har tagit fram. juridiska avdelning bedömer att den lagstiftning som främst måste beaktas, beroende på vilken teknisk utformning på betal- och kontrollsystem som väljs, förmodligen är regeringsformen, personuppgiftslagen, sekretesslagen och lagen om allmän kameraövervakning. juridiska avdelning anger att man med lagstiftning om trängselavgifter bör se till att bl.a. till- stånd för övervakningskameror i aktuellt syfte undantas från tillståndsplikten. Även användandet av ADB för att vid behov registrera bilar m.m. bör lagregleras för att inte komma i konflikt med personuppgiftslagen. Det är nödvändigt att säkerställa att det i överenskommelser/lagstiftning om an- vändningen av intäkterna från miljöavgifterna bl.a. beaktas att försöket måste finansie- ras och att avgifterna tillfaller . Staden kan inte stå risken att ha ofinansierade kostnader för försöket, vare sig försöket förlängs eller ej. Utfallet av försöket är beroende av hur väl kollektivtrafiken fungerar samt att in- fartsparkeringar finns i rimlig omfattning. lokaltrafik (SL) har uppgivit att de behöver en planeringsperiod för att ha möjlighet att utöka utbudet. Parkering har genomfört en förstudie inför införandet av miljöav- gifterna. Ett samarbetet har även inletts mellan Parkering som ansvarar för infartsparkeringarna i staden, gatu- och fastighetsnämnden, stadsbyggnadsnämnden, SL som huvudman för infartsparkeringarna i länet och kollektivtrafiken samt region- . Arbetet kommer att fortgå och bör resultera i en analys över möjliga lokaliseringar av nya infartsparkeringar. Efter det att försöksverksamhetens mål är fastställt måste arbetet med utvärdering- en inledas. Det handlar om att precisera vad som ska mätas och följas upp och att utfö- ra eventuella mätningar innan systemet genomförs. En viktig uppgift både innan och under försöket är information och kommunika- tion med allmänheten och andra berörda. En väl genomtänkt kommunikationsstrategi krävs. De mest kritiska frågorna för att möjliggöra tidsplanen avser lagstiftningen samt upphandlingsprocessen. En noggrannare redogörelse för förutsättningarna för upp- handlingsprocessen följer nedan. Det utmärkande med upphandlingen av systemet för betalning/övervakning av miljö- avgifter m.m. är att erfarenheterna av sådana upphandlingar i (och i stad) är mycket begränsade. Det medför att arbetet med att formulera kravspeci- fikationen lär ta i anspråk än i normalfallet. Detta då en stor mängd kunskap måste inhämtas. När det gäller själva genomförandekunskapen för vägavgifter startar man i i stort sett från noll (förutom viss bevakning utförd av ), vilket innebär att man måste starta med helt ny personal och att dessa måste skaffa sig till- räckliga kunskaper för att kunna göra jobbet. Det gäller inom områden som teknik, upphandling, media och information, driftfrågor, trafikinstallationer, utvärdering osv. Vidare måste man avgöra vem som skall göra vad i projektet. Speciellt gäller det ansvarsfördelning mellan kommuner, , regionala myndigheter etc. Hur arbetet tar är även beroende av vilka resurser och kompetenser beställarorganisa- tionen disponerar över. I en upphandling av ett så komplext system som det ifrågavarande kan man inte skriva en kravspecifikation som i detalj beskriver allt systemet skall klara av, utan får istället beskriva de krav man har på systemet och de funktioner man vill systemet skall klara av. Kravspecifikationen är emellertid fortfarande ett mycket detaljerat och tek- niskt dokument som måste vara korrekt i detalj. Denna bör skrivas av en särskild grupp experter/konsulter. Då förfrågningsunderlaget i princip inte får ändras under pågående upphandling måste samtliga för upphandlingen väsentliga delar vara med. I detta ligger att konkretisera de politiska intentionerna till en kravspecifikation. Vidare måste underlaget vara så väl utarbetat att de potentiella anbudsgivarna kan förstå vad som kommer att fälla avgörandet i valen mellan de olika anbuden. En väl sammansatt och erfaren beställarfunktion bör i gynnsamma fall kunna utar- beta förfrågningsunderlaget . I syfte att flytta fram tidpunkten för upphandlingens avslutande kan delar av arbetet med att utforma förfrågningsunderlaget påbörjas redan när tjänsteutlåtande färdigställts. Exempel på sådana frågor är: Välja upphandlingsform (öppen, selektiv eller förhandlad upphandling) Utarbeta strategi för upphandlingen Ta fram förfrågningsunderlagets administrativa delar Påbörja arbetet med teknisk kravspecifikation Påbörja arbetet med utvärderingsmodell Påbörja framtagandet av kommersiella villkor/avtal Om dessa delar i princip är färdigställda när kommunfullmäktige fattar beslutet , kan tiden efter fullmäktigebeslutet ägnas åt att anpassa underlaget efter fullmäk- tiges beslut samt åt färdigställande i övrigt. Då det är förfrågningsunderlaget som anger kraven på det som upphandlas, styr hur valet mellan anbuden skall ske är det denna beslutspunkt som bör vara av störst vikt för den politiska beslutsprocessen. Detta medför att godkännandet av förfrågningsun- derlaget bör ske av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen. Det innebär att slutligt underlag skulle kunna underställas kommunstyrelsen . Det operativa genomförandet av upphandlingen är delvis styrt av tidsfristerna i lag (1992:1528) om offentlig upphandling och i princip inte påverkbar för staden. Den tid upphandlingen tar i anspråk beror även på vilken upphandlingsform som väljs, men den ligger i intervallet . Det innebär att tidplanen för upphandlings- processen ser ut enligt följande: Kommunstyrelsen beslutar om att godkänna underlag Annonsering alternativt inbjudan att deltaga i upphandling sker (beror på valt upphandlingsförfarande). Anbud inkommer/utvärderingsfas Precisa datum har inte angivits då de är beroende av när i tiden ett extra kommunsty- relsesammanträde kan sättas ut samt vilken upphandlingsform som väljs. Tabellen ovan visar på att upphandlingen bör kunna genomföras om processen flyter friktionsfritt. Detta förutsätter dock att beställarfunktionen är rätt dimensionerad, att den innehåller alla erforderliga kompetensområden, att upphand- lingsprocessen kan synkroniseras med den politiska beslutsfasen, att upphandlingen inte överklagas m.m. Brister det i någon av förutsättningarna blir effekten att upphand- lingen drar ut . Då samtliga beslut på statsmaktsnivå rörande avgifterna sannolikt inte är fattade när upphandlingen måste påbörjas, föreslås upphandlingen (i annonsen och i förfråg- ningsunderlaget) innehålla en reservation. Reservationen skall vara tydlig och ange att upphandlingen gäller under förutsättning att och regering fattar samtliga för försöksverksamheten erforderliga beslut. Om så inte skulle ske måste förbehålla sig rätten att avbryta upphandlingen. Senast när upphandlingen avslutas genom tilldelningsbeslut måste staden vara säker på att genomförandet verkligen blir av och att alla erforderliga beslut har fattats. Alternativet, att exempelvis i avtal förbe- hålla sig rätten att avbryta byggprocessen medför sådana ökade anbudskostnader att det enligt uppfattning inte är att rekommendera. När avtal slutits med en systemleverantör inleds byggfasen. Arbetet under denna peri- od inbegriper pilotinstallation, tester, slutlig specifikation, tillverkning, installation, intrimning samt driftsättning. Byggfasens tidsutdräkt bestäms av hur snabbt leverantö- ren kan bygga och installera systemet. Tiden för bygge av ett fordonsdosesystem är förmodligen men kan möjligtvis pressas ner . Tids- uppskattningen är dock osäker. För att möjliggöra driften är det nödvändigt att en driftorga- nisation skapas eller upphandlas. Det krävs att uppgifterna för driften identifieras, kontrakt tecknas med berörda (exempelvis säljställen, banker etc.), administrativa rutiner utformas etc. måste även riksdagsbeslut om avgiftsnivåer- na tas och eventuella bygglov finnas för informationstavlor om avgiftssystemet m.m. För att möjliggöra utvärdering av försöket krävs att de mål som ställts upp inlednings- vis kan följas upp. Specifikationen av utvärderingsmått och utvärderingsmetoder mås- te dock ha skett redan i förberedelsefasen. Utvärderingsresultat bör kunna presenteras löpande under försökets gång, debatt och opinionsbildning behöver därför inte vänta tills försöket är avslutat. Sammanfattningsvis har påbörjat arbetet inför försöket med miljöavgifter. föreslår i tjänsteutlåtandet att ett system med fordonsdosa väljs, att endast en avgiftszon etableras och att ingen avgift tas ut på Es- singeleden. För att möjliggöra en kort tidsplan för genomförandet föreslår stadsled- ningskontoret även att kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktiga att uppmana kommunstyrelsen att genomföra upphandlingen. Det är av mycket stor vikt för tids- planen att genomförandekansliet snabbt kan bemannas och fortsätta med arbetet. föreslår därutöver att redovisningen av arbetet med genomfö- randeplanen och inriktningen av det fortsatta arbetet för miljöavgifter i godkänns. återkommer till kommunfullmäktige med redovis- ning av övriga delar av utformningen av avgiftssystemet. förslag som redovisats ovan har remitterats för yttran- de till stadsbyggnadsnämnden, gatu- och fastighetsnämnden, miljö- och hälso- skyddsnämnden, Parkering och . Dessutom har de kommuner, företag och organisationer m.fl. som deltog vid hearingen beretts möjlighet att yttra sig över förslag. Anteckningar från hearingen återfinns i bilaga 2, de instanser som var inbjud- na till hearingen och som därefter yttrat sig finns förtecknade i bilaga 3. Samt- liga yttranden återfinns i bilaga 4. beslutade att som svar på remissen överlämna men inte åberopa tjänsteutlåtande av samt att därutöver anföra följande. Framkomligheten på ett givet vägnät kan påverkas både genom styrning av utbud och efterfrågan. Majoriteten har tagit ställning för ett försök med avgif- ter, vars effekt förväntas styra en viss del av biltrafiken till tider och vägut- rymmen med ledig kapacitet. Både forskning och empiriska studier har visat att ett sådant system för vägavgifter både förbättrar framkomligheten och gör transporterna samhällsekonomiskt lönsamma, där de tillämpas. Därutöver kan minskade trafikproblem underlätta för bra bostadsbyggande i staden, med minskat buller och bättre möjligheter att innehålla satta miljökvalitetsnormer. Den tekniska lösning som för med sig störst möjligheter att differentiera avgiftsnivåer och medge fler zonindelningar är systemet som baseras på korthållskommunikation, dvs. förväntas detta sy- stem vara avsevärt billigare och enklare när det är driftsatt. Därför förordar nämnden denna lösning Frågor angående geografisk utformning, zonindelning, tidsdifferentiering, undantag från avgifter etc. bör belysas ytterligare, innan slutlig utformning bestäms. I samband med försöket med miljöavgifter är det även viktigt att särskilt satsa på kollektivtrafik och tillskapa infartsparkeringar. Vi vill därför ge konto- ret i uppdrag att kontinuerligt arbeta med detta samt ta fram underlag m.m. som underlättar utvärdering av försöket. En referensgrupp med berörda för- valtningar bör lämpligen tillsättas. Reservation anfördes av (), (), (), () och (), bilaga 1. Reservation anfördes av (), bilaga 1. tjänsteutlåtande av har i huvudsak följande lydelse. anser att rätt utformade miljöavgifter kan spela en väsentlig roll som en del av en bred strategi – som även omfattar bl.a. stora satsningar på ut- byggnader av nya banor och trafikleder - för att lösa och regionens trafik- problem. Kontoret stödjer i allt väsentligt det förslag till utformning av systemet som stads- ledningskontoret lagt fram. Av de två praktiskt möjliga tekniska lösningarna med betalningen är systemet med fordonsdosa klart att föredra framför det s.k. London- systemet som helt bygger på videofotografering med åtföljande mycket omfattande bildtolkning. Det förstnämnda systemet är betydligt mer beprövat, avsevärt billigare i drift samt medger avgifter som kan differentieras med avseende på tid, geografiskt område och fordonsegenskaper. Kontoret tror också att ett system där bara de som inte betalat via dosan fotograferas har en större möjlighet att accepteras av allmänheten än ett system där samtliga bilister i innerstaden fotograferas, ofta . Ett problem som måste ägnas stor uppmärksamhet är hur bilister som bara gör enstaka besök inom det avgiftsbelagda området skall hanteras. Att som i t.ex. ha betalstationer som komplement torde var uteslutet av utrymmesskäl på de allra flesta platser som är aktuella. Det finns knappast heller någon tid att genomföra de eventuella detaljplaneändringar som ett anläggande av betalstationer skul- le kräva. Betalning via kontakt med kundcentral där dagtillstånd köps kan – som stads- ledningskontoret föreslår – vara en lösning. Man kan kanske också eventuellt tänka sig ett antal fria passager per fordon för att t.ex. kunna hantera utländska tillfälliga besöka- re. Kontoret tillstyrker att försöket genomförs med bara en avgiftszon som i princip omfattar innerstaden. Att börja med flera zoner blir både dyrare och mer komplicerat. Att bara ha en zon är dessutom särskilt viktigt om – som föreslår - Essingeleden inte beläggs med avgift. Med en avgiftsfri Essingeled och flera zoner i innerstaden skulle belastningen på öka kraftigt. Även med bara en in- nerstadszon riskerar trafiken på att öka - med enligt Tran- seks uppskattningar. Problemet förvärras av att öppnandet av hösten samt sannolikt också den planerade reparationen av Söderledstunneln och Cen- tralbron också kommer att medföra ökad trafik på . Trots de hotande framkomlighetsproblemen på delar kontoret stads- ledningskontorets uppfattning att Essingeleden bör vara avgiftsfri. Den absoluta hu- vuddelen av trafiken på (enligt Transeks modellberäkningar) har varken start eller mål i innerstaden och leden är den huvudsakliga förbindelsen mellan regionens södra och , dvs. dess trafik går i stor omfattning mellan andra kommuner än . Med avgifter i innerstaden finns det inga alternativa avgifts- fria alternativ för vägtrafiken som en stor del av biltrafikanterna har svårt att byta till andra färdmedel eftersom kollektivtrafiktillgängligheten för långa resor mel- lan regionens är relativt dålig. Kontoret delar också uppfattning att avgifterna under försö- ket inte skall differentieras med avseende på fordonsegenskaper på annat sätt än att vissa kategorier helt undantas från avgift. Om man vill ha noggrannare differentiering efter fordonstyp (t.ex. efter fordonets miljöklass ) måste man se till att rätt dosa sitter i rätt fordon. Detta kräver särskild övervakning och högre säkerhet i systemet. Vidare måste någon se till att korrekta fordonsparametrar hamnar i fordonsenheten. Detta omöjliggör enkel distribution genom att man t.ex. köper sin dosa över disk på en ben- sinstation. På något sätt måste dosan låsas till fordonet för att undvika fusk. Detta är naturligtvis möjligt, men kräver monteringsverkstäder och förlänger införandetiden väsentligt. tjänsteutlåtande är något oklart när det gäller tidtabellen för försökets genomförande. En utgångspunkt är självfallet att försöket måste vara mycket väl förberett och förankrat för att ha utsikter att överleva och bli permanentat. En an- nan utgångspunkt måste vara att som skriver Inga avtal kom- mer att träffas med leverantörer innan de rättsliga förutsättningarna förligger för att införa miljöavgifter. Detsamma torde behöva var fallet när det gäller beställningar av ny kollektivtrafikkapacitet från SL. Enligt uppgift skall ett lagförslag tas fram av Stockholmsberedningen till och detta förslag skall sedan remissbehandlas och behandlas i lagrådet innan en proposition till kan skrivas. Eftersom det gäller en ganska komplicerad och kontroversiell lag - tre tidigare försök att ta fram lagar om bilavgifter har inte gett avsedda resultat - får man förmoda att hanteringen kan ta , säkerligen betydligt över .