sou · GRB350d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 21FÖD mål nr 1646-1983 22FÖD mål nr 453-1984 23FÖD mål nr 1617-1983 2.Om retroaktivt verkande löneavtal föreligger för slutliga ställningstagande i fråga om liv- ränteunderlaget enligt 4 kap. 5 § LAF skall avtalet beaktas fr.o.m. dagen för dess tillkomst (avtalets undertecknande) men inte för tid (ref. FÖD 1990:26). Detta mål rörde ett retroaktivt verkande löneavtal som omfattade den tidpunkt när livränta började utges. hade försäkringskassorna vid beslut om retroaktiv livränta fastställt endast ett livränteunderlag och en livränta från den tid- punkt livräntan började utges. Den fastställda livräntan omräknades efter förändringen i basbeloppet. Inkomstförändringar som en följd av senare kända löneavtal beaktades inte. Den påföljande rättutvecklingen ledde till att varje löneavtal, dvs. inte enbart den typ av avtal som behandlas i FÖD 1990:26, som blir känt och börjar gälla som den retroaktiva livrän- tan omfattar beaktas.24 Alla avgöranden från den högsta instansen har dock inte alltid varit enhälliga. I en avvikande mening hävdades det att utgången i FÖD 1990:26 stod i strid med lagtexten. Avgörandet ansågs ha öppnat en av lagstiftaren tillsluten dörr. Identiska förhållanden hos olika arbetsskadade medför enligt rättsutvecklingen stundom livränta, stundom avslag, vilket inte kunde anses vara lagstiftarens mening. Rättsutvecklingen har medfört betydande merarbete för försäkringskassorna. Även vid beslut om livränta för förfluten tid kom i och med detta livräntan i praktiken standardsäkras. Samtliga beskrivna principerna gäller än . Rättsutvecklingen innebar att beräkningen av livränta kunde utfalla olika beroende på om beslutet avsåg livränta för förfluten tid eller inte. Utfallet kunde även bli olika om livräntan tidsbegränsades eller beviljades tills vidare. () begärde i skrivelse till Socialde- partementet en lagändring för att lösa detta problem. RFV:s skrivelse remissbehandlades. Samtliga remissin- stanser utom en tillstyrkte förslagen. 24 Se FÖD mål nr 2464-1989, 1402-1986 och 2782-1990 RFV:s förslag föranledde ändringar i 4 kap. 5 och 12 §§ LAF den 1 januari 1993.25 Lagändringarna innebar att endast ett livränteunderlag i princip behövde beräknas. Detta gällde oavsett om det rörde sig om en tidsbegränsad livränta eller omprövning av en livränta som bevilja- des tills vidare. Retroaktiva livräntor och framtida livräntor skulle fastställas efter samma principer. Precis som tidigare skulle en fast- ställd livränta räknas om efter förändringar i basbeloppet. En annan förändring rörde beräkningen av livränta vid retroak- tiva löneavtal. regler medförde att utdragna avtalsförhand- lingar kunde innebära att livränta beviljades på en lägre nivå än om förhandlingarna hade varit slutförda när livränta började utges. Regeringen ansåg att detta förhållande var orimligt. Löneavtal som träffades med retroaktiv verkan sedan livränta börjat utges skulle innebära en höjning av livränteunderlaget. Detta förutsatte att löneavtalet omfattade begynnelsetidpunkten för livräntan och att den försäkrade ansökte hos om omprövning från det beslutet meddelades. Regelförändringarna som innebar att i princip endast ett livrän- teunderlag behövde fastställas innebar oklarheter vid förlängningen av tidsbegränsade livräntor. Därför föreslog regeringen i prop. 1992/93:178 om vissa socialförsäkringsfrågor ett förtydligande i 6 kap. 2 § LAF. Syftet var att klargöra att om en tidsbegränsad liv- ränta börjar utges för en ny tidsperiod skulle den nya livräntan omräknas i förhållande till det basbelopp som gällde när livräntan första gången började utges. Detta skulle gälla även när en löpande livränta omprövades. Vid behandling i socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU17) konstaterades att de ändrade reglerna (prop. 1992/93:30 och bet. 1992/93SfU8) hade lett till såväl över- som underkompensation. Utskottet ansåg inte att den föreslagna förändringen i 6 kap. 2 § skulle lösa de problem som fanns. Enligt utskottets mening krävdes en ingående analys av hur reglerna skulle utformas. Utskottet ansåg att regeringen på nytt fick överväga hur ett rättvist och administrativt enkelt system för beräkning av arbetsskadelivräntor skulle utformas. Utskottet föreslog i avvaktan på detta en återgång till de regler som gällde före . Dessa regler gäller fortfarande. 1992/93:30 om ändring av begreppet arbetsskada och bet. Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldra- penning m.m. (Ds 1999:19) I departementspromemorian föreslogs att retroaktiv livränta och livränta som utgick framåt i tiden skulle fastställas efter samma principer. Tidpunkten fr.o.m. vilken livränta beviljades borde vara avgörande för livräntans storlek i stället för beslutstidpunkten. Ret- roaktiva löneavtal föreslogs kunna beaktas fr.o.m. dagen för dessas tillkomst (avtalets undertecknande) men inte för tid . Livränta, som beviljas retroaktivt för tidsperioder med klart åtskilda variationer av inkomstförlusten, kunde enligt rådande til- lämpning beviljas för varje tidsperiod för sig. Tillämpningen grun- dades på de principer som ligger till grund för bestämmelserna om omprövning, dvs. att ändring har skett i de förhållanden som ligger till grund för beslutet om att livränta skall utges. Någon ändring i detta avseende avsågs inte med förslagen i promemorian. Förslagen syftade enbart till att åstadkomma överensstämmelse mellan retro- aktiva och löpande livräntor. I de fall livräntan ändras vid omprövning eller den fortsatta rät- ten prövas vid utgången av en tidsbegränsad livränta, skulle livrän- teunderlaget och livräntan enligt promemorian bestämmas efter de förhållanden som då råder. Enligt gällande tillämpning innebar det att det för den nya livräntan fastställdes ett nytt livränteunderlag, som speglar den inkomst som den försäkrade för omprövningen skulle ha haft, om han eller hon hade varit oskadad. Inte heller i detta avseende avsågs någon förändring med förslaget. I denna sistnämnda del avvek således förslaget i promemorian från förslaget i prop. 1992/93:30. Förslaget i departementsprome- innebar inte någon lösning på de skillnader som kan uppstå om livräntan gäller tills vidare eller är tidsbegränsad. Remissinstanserna hade få kommentarer. En remissinstans ifrå- gasatte dock om den åsyftade förändringen var önskvärd. Enligt skadeståndsrättsliga principer är förhållandena vid beslutstidpunk- ten – och inte förhållandena från vilken ersättning skall utges – avgörande för vilken ersättning som skall lämnas såväl för förfluten tid som för framtiden. För förfluten tid lämnas nor- malt ersättning motsvarande den inkomstförlust som faktiskt upp- kommit före beslutstidpunkten. För framtiden utbetalas normalt ersättning för den inkomstförlust som kan förväntas med hänsyn till vad som är känt vid beslutstillfället. Vid beslutstidpunkten finns tillgång till facit i fråga om storleken på inkomstförlusten under Mot bakgrund av detta ifrågasatte remissinstansen att livränta för förfluten tid skulle bestämmas på annat sätt än vad de faktiska förhållandena utvisade. Regeringen beslutade att ge () i uppdrag att analysera arbetsskadeförsäkringens effekter och ge förslag till förändringar. Uppdraget redovisades genom rapporten – ändamål och funktion (RFV Anser 2001:3). RFV ansåg att livränteunderlaget skulle fastställas en gång för alla då livränta första gången börjar utges. I denna del överensstämde RFV:s förslag med vad som föreslogs i prop. 1992/93:30. RFV:s förslag innebar också att även livränteunderla- get skulle omräknas efter prisbasbeloppet. RFV berörde inte alls frågan om retroaktiva löneavtal som fär- digställts efter att skiljt sig från ärendet, och som omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan. RFV:s förslag innebar således att det livränteunderlag som bestäms fr.o.m. den tidpunkt då livräntan först börjar utges borde ligga till grund för den fortsatta livränteberäkningen. Detta skulle gälla oavsett när beslut om livränta fattades, när skiljde sig från ärendet eller om livräntan var tidsbegränsad eller beviljades tills vidare. Livränteunderlaget skulle därefter knytas till prisbasbeloppet och i fortsättningen beräknas på samma sätt oav- sett tidpunkten för beslutet. RFV ansåg att frågan om över- eller underkompensation i detta förslag delvis berodde på löne- respektive prisbasbeloppsutveck- lingen. RFV menade emellertid att förslaget uppfyllde tidigare krav från socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU 17) om ett rätt- vist och administrativt enkelt system för beräkning av arbetsskade- livräntor. Enligt RFV innebar förslaget att försäkringskassorna skulle få en väsentligt enklare administration. Även genomströmningstiderna skulle kortas betydligt eftersom inkomstutredningen innebar långa väntetider på uppgifter från arbetsgivare och fackföreningar. För- slaget skulle inte innebära några ökade försäkringskostnader. I stället ansågs förslaget sammantaget leda till en besparing på grund av minskade administrationskostnader. Av de remissinstanser som yttrade sig var många positiva till för- slaget under förutsättning att livräntorna tilläts följs löneutveck- lingen i stället för prisbasbeloppsförändringen. Standardanpassning förordades i stället för värdesäkring. En remissinstans avvisade emellertid förslaget med hänvisning till att skadeståndsrättsliga regler skulle tillämpas. Regeringen behandlade RFV:s förslag i propositionen Vissa arbets- skadefrågor m.m. (prop. 2001/2002:81). Här framgår bl.a. följande: Det är enligt regeringens uppfattning orimligt att livräntans storlek skall vara beroende av när skiljer sig från ärendet eller om livränta beviljas tills vidare eller tidsbegränsas. Skillnader i ersättningsnivå mellan försäkrade skall inte bero på sådana faktorer. Problemen med skillnader i beräkningsunderlagen, men även den administrativa belastning som gällande ordning för beräkning av liv- ränteunderlaget för med sig, motiverar en översyn av systemet. Frågan om beräkning av livränteunderlag för förfluten tid bör därför utredas. Detta kan lämpligen ske med utredning om översyn av reg- lerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Direktiv för utredning av dessa frågor har beslutats i särskild ordning (dir. 2001:104). Ofta hävdas att skadeståndsrättsliga principer gäller i arbetsskade- försäkringen. Av denna anledning finns det anledning att kort beröra reglerna inom skadeståndsrätten i förhållande till arbetsska- deförsäkringen. I centrum för skadeståndsrätten står skadeståndslagen (1972:207) (SkL). Av lagen framgår att ersättning vid personskada kan lämnas i form av skadstånd. Skadestånd är en ersättning som skall sätta den skadelidande i samma ekonomiska ställning som om skadan inte inträffat. Inom skadeståndsrätten är ansvar för vållande (culpa) en central princip. En förutsättning för skadestånd är således att någon kan ses som vållande. Omvänt kan skadestånd jämkas om den skadeli- dande själv varit medvållande till skadan. Skadestånd kan även jäm- kas om skyldigheten att utge skadestånd är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållan- den. Den som tillfogats personskada kan få ersättning för sjukvårds- kostnader och andra utgifter, inkomstförlust, ideell skada (sveda och värk samt lyte och men) samt andra särskilda olägenheter. Av 5 kap. 1 § andra stycket SkL framgår att skadestånd för inkomstförlust motsvarar skillnaden mellan den inkomst som den skadelidande skulle ha kunnat uppbära om inte skadan inträffat, och den inkomst som den skadelidande trots skadan har uppnått eller kan beräknas komma att uppnå. Ersättningen delas i normala fall upp i två poster, en som avser förfluten tid i förhållande till tid- punkten för skadeståndsprövningen och en som avser framtiden. Skadestånd för inkomstförlust för förfluten tid kan i regel fast- ställas på grundval av den faktiska förlust som har visat sig då skadeståndet bestäms.26 Den faktiska förlusten bör inte frångås utan att det finns starka skäl för det.27 Skadestånd för framtida inkomstförlust grundas på antaganden om den skadelidandes möjligheter att utnyttja sin kvarvarande arbetsförmåga. Den framtida förlusten beräknas i anslutning till skadans ekonomiska verkningar i det enskilda fallet. Vid en sådan individuell bedömning beaktas en rad omständigheter som kan inverka på den skadelidandes möjligheter att arbeta, t.ex. ålder, bosättning, utbildning, tidigare yrke, förväntad löneutveckling eller befordran, rehabiliteringsmöjligheter och arbetsmarknadssitua- tion.28 Ersättning för inkomstförlust kan lämnas i form av antingen liv- ränta eller engångsbelopp eller genom en kombination av de båda. När skadestånd utbetalas som ett engångsbelopp bortses från framtida penningvärdesförändringar. Hänsyn tas inte heller till den allmänna standardhöjningen i samhället. Om skadestånd lämnas i form av livränta sker en värdesäkring genom anknytning till pris- basbeloppet.29 I syfte att främst nå en så rättvisande kompensation som möjligt finns regler om omprövning av tidigare bestämd ersättning för inkomstförlust. Mot bakgrund av att ett villkor för omprövning är att en väsentlig ändring har inträffat kompenseras sådana mindre inkomstförändringar som man alltid har att räkna med genom att ersättningen från början fastställs med viss marginal till den skade- lidandes fördel.30 26Se förarbeten till skadeståndslagen – prop. 1975:12, s. 103 och 150 27Nytt juridiskt arkiv (1991), s. 662 1975:12, s. 103 och 150 och 5 kap. 1 § andra stycket 3 skadeståndslagen 1975:12, s. 103 och 150 1975:12, s. 170 och Nytt juridiskt arkiv (1992), s. 642 Arbetsskadeförsäkringen som är obligatorisk omfattar alla som förvärvsarbetar. Hela den förvärvsarbetande befolkningen är anslutna och får ett och samma försäkringsskydd. Även om alla omfattas är det emellertid inte så att denna försäkringslösning till- godoser alla de ersättningskrav som en försäkrad kan ställa om ska- dan ersattes i enlighet med skadeståndsrätten. Det försäkringsskydd som arbetsskadeförsäkringen ger kom- pletteras för flertalet anställda med kollektivt avtalade försäkrings- lösningar. Inom den privata sektorn finns trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA). För de statligt anställda finns motsvarande lös- ning i form av avtalet om ersättning vid personskada (PSA). De avtalsenliga ersättningarna fyller på och kompletterar den ersätt- ning som betalas från den offentliga försäkringen. Ett syfte med trygghetsförsäkringarna är att den som drabbats av personskada i arbetet skall kunna få ersättning enligt skadestånds- rättsliga normer för sådana anspråk som inte ersätts genom arbets- skadeförsäkringen utan att behöva bevisa att arbetsgivaren eller någon annan vållat skadan (s.k. no-fault-försäkringar). TFA och PSA har störst betydelse när det gäller ersättning för ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte och men samt för olägenheter i övrigt. TFA och PSA har även stor betydelse genom att ersättning kan lämnas för inkomstförluster över arbetsskadeförsäkringens inkomst- tak på 7,5 prisbasbelopp. Finansieringen av arbetsskadeförsäkringen bygger på solidaritet mellan medlemmarna i försäkringskollektivet. Proportionella avgifter tas ut utan hänsyn till den risk den enskilde löper. Risk- spridning och omfördelning är centrala principer. Kriterierna för ersättningsrätten är enklare att fastställa än i skadeståndsrätten. De administrativa kostnaderna för systemet är därför lägre. I en offentlig obligatorisk försäkring är det viktigt för såväl medborgarna som administrationen att bestämmelserna är lätta att förstå och tillämpa. Socialförsäkringens produkter är därför ofta standardiserade. En sådan försäkring måste kunna leva upp till högt ställda anspråk på trygghet, rättvisa och effektivitet. Höga krav på likabehandling och rättssäkerhet måste också tillgodoses. Arbetsskadeförsäkringen skall, inom ramen för vad som kan anses socialt och samhällsekonomiskt motiverat, erbjuda ett för- säkringsskydd som i princip försätter den arbetsskadade i samma ekonomiska situation som om skadan inte hade inträffat. I denna principiella inriktning sammanfaller arbetsskadeförsäkringen med skadeståndsrätten. Arbetsskadeförsäkringen gäller dock oavsett om någon vållat skadan eller inte. Den tar i regel inte hänsyn till om den enskilde är medvållande eller till skadevållarens betalningsförmåga. Beviskra- ven är lägre inom arbetsskadeförsäkringen. En försäkrad har rätt till ersättning för inkomstbortfall först om nedsättningen av arbets- förmågan överstiger en viss minsta gräns. Vidare får den skadeli- dande – som en följd av inkomsttaket – inte ersättning för mer än en viss del av inkomstförlusten. Arbetsskadeförsäkringen ger inte heller gottgörelse för skade- följder av annan än ekonomisk natur. Ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenhet i övrigt till följd av skadan, faller alltså utanför. Arbetsskadeförsäkringen är schabloniserad i högre grad än skadeståndsrätten. Livränteunderlag för studerande och andra yngre försäkrade utgör exempel på en sådana schabloner. förslag – allmänt om SGI- skydd har SGI-systemet varit föremål för utredning och översyn. Anledningen har varit brister i det nuvarande systemet och önskemål om dels genomgripande moder- nisering av systemet, dels rationalisering av hanteringen vid fast- ställelse av SGI. I denna promemoria presenteras förslagen från de senaste utred- ningarna samt remissinstansernas synpunkter på dessa förslag. Denna bilaga redovisar förslag som i huvudsak handlar om SGI- skydd. I de bilagor som tecknar bakgrunden till de särskilda frågor som utredningen tar upp återges detaljförslag som rör respektive fråga. Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemen – IBIS Den särskilde utredaren skulle enligt sina direktiv bl.a. föreslå grundläggande principer för vilka kvalifikationsvillkor som skulle gälla för SGI grundläggande principer som borde gälla för rätten att behålla SGI under tid då förvärvsarbete inte utfördes. Utredaren skulle i detta sammanhang särskilt beakta reglerna i samband med arbetslöshet, studieledighet och föräldraledighet. I sitt betänkande Förmån efter inkomst – Samordnat inkomst- begrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst (SOU 1997:85) föreslog utred- ningen att systemet med s.k. SGI-skyddade tider utmönstrades. I stället föreslogs regler för bestämmande av SGI som byggde på att tidigare inkomster skulle beaktas för den som vid bedömnings- tidpunkten inte hade någon inkomst eller endast en delvis aktuell inkomst. Därvid skulle bortses från tillfälliga avbrott i förvärvs- arbetet, s.k. överhoppningsbara tider. Utredningen ansåg vidare att det i lagen endast borde anges att man vid beräkningen av SGI enligt den föreslagna alternativregeln fick bortse från tid då den försäkrade varit förindrad att förvärvsar- beta enligt närmare bestämmelser meddelade av regeringen. Även borde få rätt att meddela verkställighetsföre- skrifter om tillämpningen. På så sätt fanns det enligt utredningen större möjlighet att på ett samlat sätt styra tillämpningen, som denna snabbare kunde anpassas till utvecklingen i arbetslivet. Utredningens förslag innebar bl.a. att: Försäkrade med tillfälligt höga inkomster under studier och som på grund av inkomstprövningsreglerna inte kunde få stu- diemedel fick en överhoppningsbar tid, om studierna var sådana att de i sig berättigade till studiemedel. Överhoppningsbara tiden före barnets födelse förkortades . Tid med föräldrapenning ingick i den tid som var överhoppningsbar. Genom att införa överhoppningsbara tider fanns det enligt utred- ningen möjlighet för dem som inte har någon aktuell inkomst att få sin SGI bestämd efter de tidigare inkomster han eller hon haft. Den som har arbetat och haft inkomster under sammanlagt tolv måna- der skulle kunna få en ersättning baserad på dessa månaders fak- tiska inkomst även om han eller hon före bedömnings- tidpunkten inte arbetat av skäl som gav rätt att räkna överhopp- ningsbar tid. Den som började arbeta kunde också enligt utred- ningen på detta sätt efter hand kvalificera sig för en högre ersätt- ning. Hur snabbt detta kunde ske för den enskilde försäkrade berodde på i vilken omfattning han eller hon faktiskt hade möjlig- het att få arbete och i vilken omfattning den försäkrade kunde till- godoräkna sig överhoppningsbara tider. Avbrottstider utan inkomst påverkade också ersättningens storlek. Remissinstanserna om överhoppningsbara tider Vid remissbehandlingen var det endast några instanser som yttrade sig särskilt om utredningens förslag om att överhoppningsbara tider skulle ersätta SGI-skyddad tid. De som yttrade sig var dock i huvudsak positiva till förslaget. () ansåg att det i lag borde framgå vil- ken typ av hinder för förvärvsarbete som kunde godtas. RFV kunde dock tänka sig att i föreskrifter närmare precisera de situa- tioner och omständigheter vid vilka en viss typ av undantag kunde tänkas bli aktuella. RFV tillstyrkte förslaget om att begränsa det tillfälliga förvärvsavbrottet men avstyrkte motsva- rande förslag för gravida kvinnor. Verket var också positivt inställd till utredningens förslag om att tid med föräldrapenning skulle ingå i överhoppningsbar tid. () ansåg att utredningens förslag om överhoppningsbara tider var väl motiverat och instämde i det- samma. Genom att införa överhoppningsbar tid i alternativregeln för bestämmande av SGI gavs den som inte hade någon aktuell inkomst möjlighet att få sin SGI bestämd efter tidigare inkomster. () varnade för att den överhopp- ningsbara tiden kunde vålla administrativa problem. Långa perioder med studier och föräldraledighet kunde medföra att tid med för- värvsarbete som skulle ingå i bedömningsunderlaget låg långt till- baka i tiden. Det skulle då kunna uppstå problem för den försäk- rade att styrka arbetad tid och inkomster. FKF påpekade också att det kunde bli svårt att förutse alla gränsdragningsproblem och komplicerade situationer. Trots dessa invändningar tillstyrkte för- bundet förslaget. () motsatte sig försla- get att den överhoppningsbara tiden före ett barns födelse förkor- tades . Akademikers () tillstyrkte utredningens förslag att ersätta systemet med SGI-skyddade tider med s.k. överhoppningsbar tid i de fall alternativregeln skulle til- lämpas. delade även utredningens uppfattning att man i lagtext inte skulle precisera vad som skulle räknas som sådan tid. Detta ansågs innebära en större anpassning till förändringar på arbetsmarknaden. delade vidare utredningens uppfattning att det inte skulle sättas någon bortre tidsgräns för den över- Likaså delade uppfattningen om att tiden med föräldraledighet skulle räknas in i överhoppningsbar tid. Arbetslöshetskassornas föreslog att det utöver begreppet överhoppningsbar tid också skulle införas s.k. jämställd tid vid beräkning av SGI. Detta ansågs kunna begränsa behovet av att gå mycket långt tillbaka i tiden för att skaffa fram underlag för SGI-beräkningen. Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19) förslag medförde inga förändringar av SGI- systemet. Det fortsatta beredningsarbetet skedde i stället i en arbetsgrupp inom . Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en promemoria – Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19). Arbetsgruppen föreslog bl.a. att begreppet sjukpenninggrun- dande inkomst skulle ersättas av begreppet beräkningsunderlag för dagersättning (BUD). Vidare skulle beräkningsunderlaget för anställda och andra som utförde arbete för annans räkning bestämmas enligt tre olika beräkningsalternativ. Systemet med SGI-skyddade tider skulle enligt arbetsgruppen ersättas med den föreslagna beräkningsregeln 3 som innebar att beräkningsunderlaget bestämdes på grundval av de inkomster som den enskilde haft som låg före bedömningstidpunkten. Vissa transfereringar som träder i stället för inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning och arbetslöshets- ersättning, skulle betraktas som inkomst.