sou · GRB350d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen har erfarit att det är en liten grupp som drabbas men att det framförallt gäller kvinnor i barnafödande ålder. Att exkludera dessa personer är därför inte bara ett problem ur rättvisesynpunkt utan också ett jämställdhetsproblem. Utöver de grupper som nämns i utredningens direktiv vill utredningen också peka på hur olika studerande behandlas inom skyddssystemet. studerar ca 150 000 personer vid högskolor och universitet utan studiestöd. Dessa personer omfattas inte av skyddsbestämmelserna, såvida de inte uppfyller kriterierna för studier inom eget yrkesområde. Denna gränsdragning kan upplevas som både orättvis och svår att motivera för personer som av olika skäl väljer att studera utan studiestöd. Speciellt som det livslånga lärandet uppmuntras i olika sammanhang. Kravet på studiestöd för att omfattas av SGI-skydd drabbar också vissa doktorander negativt. Oavsett vilka likheter respektive olikheter som finns bland doktorander så är det ur skyddssynpunkt enbart intressant huruvida de erhåller statligt stöd eller ej. Doktorander som får sådant stöd i form av utbildningsbidrag får behålla sitt sjukpenningskydd. Doktorander som finansierar sin forskning med stipendier omfattas däremot inte av skyddsbestämmelserna. Även för studerande som omfattas av skyddsbestämmelserna finns det vissa gränsdragningar som kan upplevas som både god- tyckliga och orättvisa. SGI-skydd föreligger så länge den stude- rande uppbär studiemedel, oavsett om det är i en omfattning som svarar mot studietakten. En studerande som studerar heltid men uppbär halvt studiemedel får således sin SGI skyddad så länge han eller hon får löpande utbetalning av sina studiemedel. Väljer han eller hon däremot att uppbära studiemedel endast under vissa veckor av en termin, t.ex. i början eller slutet av en termin, anses det föreligga ett avbrott i den s.k. SGI-kedjan. Enligt RFV:s Vägledning Nr 2002:4 Sjukpenninggrundande inkomst medför den nu beskrivna situationen att den studerande i regel tappar sitt SGI- skydd från och med han eller hon inte längre uppbär studiemedel. Dessa konsekvenser motverkar ett flexibelt användande av studiestöd för personer som kanske har en lång studietid framför sig. Vidare kan kravet på en obruten SGI-kedja medföra att en person på ett godtyckligt sätt, ofta utan egen vetskap, förlorar sitt skydd trots att han eller hon kanske har arbetat och därmed genererat avgifter till systemet. kan en annan person behålla sitt skydd även om han eller hon inte har förvärvsarbetat . Sammantaget konstaterar utredningen att det ställs krav om att få tillhöra den skyddade kretsen från alltfler grupper som står utanför skyddssystemet. De gränsdragningar som finns upp- levs som både orättvisa och godtyckliga. Detta anser utredningen vara ett allvarligt problem ur rättvisesynpunkt och riskerar att undergräva medborgarnas förtroende för hela sjukförsäkrings- systemet. 8.5Regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser Många etappvisa ändringar har bidragit till att skyddssystemet har blivit svårt att både överblicka och tillämpa. Reglernas komplexitet medför att det är svårt att förutse för både hand- läggaren och den enskilde individen. Komplexiteten medför vidare svårigheter att uppnå en likformig tillämpning och kan därför ses som ett allmänt rättssäkerhetsproblem. De olika skyddssituationerna regleras på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis. Denna reglering på olika nivåer med olika beslutsfattare som förfogar över ramen respektive grunderna för SGI-skydd bidrar till ett svårgenom- trängligt system och försvårar en enhetlig tillämpning. Skydds- systemet medför att försäkringskassorna får lägga ned stora administrativa resurser i dessa ärenden. Många etappvisa ändringar har bidragit till ett komplext system Skyddssystemet har varit föremål för många etappvis ändringar. I samband med dessa ändringar har det inte skett någon översyn av strukturen för systemet. Detta har bl.a. medfört att systemet har blivit svårt att överblicka, förutse och tillämpa. Rätten att i vissa fall få behålla sitt sjukpenningskydd trots att man inte förvärvsarbetar innebär att många regler skall samverka. Det är då av stor vikt att handläggaren på är kunnig och har erfarenhet av dessa regler. Han eller hon måste också ha god kunskap om när reglerna ändrades och vad det innebar för SGI-skyddet. Detta gäller inte minst när den s.k. SGI- kedjan är gammal, dvs. där den enskilde individen varvat förvärvsarbete med studier, arbetslöshet, föräldraledighet etc. Reglernas komplexitet medför att det är svårt att förutse för både handläggaren och den enskilde individen. Komplexiteten kan också medföra svårigheter att uppnå en likformig tillämpning. Exempelvis görs det – enligt vad utredningen har erfarit – olika tolkningar av huruvida utbildningsstöd från Trygghetsråd etc. skall omfattas av SGI-skydd eller inte. Utredningen anser därför att komplexiteten i regelverket kan ses som ett allmänt rättssäkerhets- problem. Problemet med en likformig tillämpning av regelverket kommer dessutom att öka när en mycket stor grupp handläggare på försäkringskassorna går i pension . De delar av regelverket som innebär att handläggaren måste utreda situationer som inträffat – och där reglerna har ändrats – är mycket svåra att överblicka för en handläggare utan lång erfarenhet. Risken för fel i handläggningen blir därför stor i dessa ärenden om de handläggs av oerfaren personal. Reglering på olika nivåer bidrar till komplexiteten Som framgått i kapitel 2.6 regleras de olika skyddssituationerna utan någon inbördes ordning på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis. Det innebär att för olika situationer – och ibland även för likartade – kan det variera om det är riksdag, regering eller myndighet () som förfogar över dels ramen, dels grunderna för SGI-skyddet. I nedanstående skiss ges en översiktlig bild på hur regleringen av skyddsbestämmelserna ser ut när det gäller respektive skydds- situation. Skillnad görs mellan var ramen respektive grunderna för skyddet regleras. Studier med studiestöd (inkl. Studier inom eget yrkesomr. Arbetslös, arb.mark.förf. Vård av barn max 1 år Arbetssökande efter ftp, SGI-skydd vid studier och arbetslöshet är uppbyggt på liknande sätt, dvs. ramen anges i lag (lagen om allmän försäkring) medan regeringen förfogar över grunderna i en förordning. Ett undantag är skyddet för arbetslösa som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd. Detta skydd regleras nämligen i lag både beträffande ram och grund. SGI-skydd vid graviditet och vård av barn som inte är äldre än framgår av lag. Däremot är SGI- skydd vid vård av barn som är äldre än , om föräldern får föräldrapenning som motsvarar minskningen i arbetstiden, inte lagreglerat utan detta framgår av praxis. När det gäller övriga skyddssituationer är dessa reglerade dels i RFV:s föreskrifter, dels i lag. I detta sammanhang bör också upprepas vad som gäller vid sjukdom och rehabilitering. Utredningen har i kap. 2.8 konstaterat att det är självklart att den enskilde individen i dessa fall omfattas av SGI-skydd. Skyddet framgår här av RFV:s föreskrifter. SGI- skydd inträder också i vissa fall när individen får livränta i samband med rehabilitering. Detta skydd framgår av lag. Reglering på olika nivåer med olika beslutsfattare som förfogar över ramen respektive grunderna, bidrar enligt utredningens mening till att systemet är både omfattande och svårgenom- trängligt. Att reglerna finns i flera olika former gör det oöver- skådligt och ställer stora krav på handläggare och berörda individer. Därmed försvåras en enhetlig tillämpning. Systemet kräver stora administrativa resurser Försäkringskassorna fattar närmare 1,5 miljoner beslut om sjukpenninggrundande inkomst. Enligt uppgifter från en förstudie som har gjort är ca 400 årsarbetare syssel- satta med SGI-handläggningen. Av dessa används minst 300 i samband med fördjupade SGI-utredningar. Dessa fördjupade utredningar avser av den totala volymen ärenden. Bland de som kräver av handläggnings- tiden är grupperna arbetslösa och egenföretagare kraftigt över- representerade. Den enskilt största orsaken till detta är regelverkets utformning. Såsom framgått ovan ställer komplexiteten i flera fall stora krav på handläggarna i samband med utredning av SGI- skyddad tid, inte minst när det gäller de allt längre SGI-kedjorna. Enligt utredningen kan det ifrågasättas om det är rimligt att – inom ramen för ett generellt system – lägga ned så stora admini- strativa resurser i enskilda ärenden. 9 En ny försäkringsstruktur? Utredningens huvudsakliga uppgift är att först göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och därefter föreslå vilka grundläggande principer som skall gälla för den enskilda indivi- dens rätt att behålla SGI under tid då han eller hon inte förvärvsarbetar. Utredningen skall lämna ett huvudalternativ men det finns inget hinder att föreslå alternativa lösningar. Enligt utredningens mening står vi inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningsskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skydds- grupperna utvidgas. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Syftet med delrapporten är att – via främst remissbehandling – stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. I delrapporten pekas därför på olika strukturella och principiella lösningar. Mot bakgrund av bl.a. remissvaren kommer utredningen i sitt slutbetänkande att föreslå ett huvud- alternativ och eventuella alternativa lösningar. I slutbetänkandet kommer också att redovisas övriga frågor som ingår i utred- ningens uppdrag. Av utredningens direktiv framgår följande: En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Utgångspunkten skall vara att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs. En ny försäkringsstruktur? Utredningens huvudsakliga uppgift är alltså att först göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och därefter föreslå vilka grundläggande principer som skall gälla för den enskilda individens rätt att behålla SGI under tid då han eller hon inte förvärvsarbetar. Utredningen skall föreslå ett huvudalternativ men det finns inget hinder att föreslå alternativa lösningar. Utredningen kan utifrån probleminventeringen i föregående kapitel konstatera att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att skydds- reglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvid- gas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Innan slutlig ställning tas till ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar vill utredningen genom denna delrapport stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. Delrapporten innehåller därför dels en analys och probleminventering av dagen skyddsbestämmelser, dels olika strukturella och principiella lösningar. Via bl.a. en remiss- behandling är det utredningens förhoppning att det kommer in många värdefulla kommentarer och synpunkter som kan bidra till en allsidig belysning inför det fortsatta arbetet med slut- betänkandet. Utredningen vill dock betona att delrapporten inte innehåller några uttömmande förslag till lösningar. I kommande slutbetänkande kommer alltså att presenteras ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Utredningen kommer också att redogöra för övriga frågor som ingår i uppdraget, bl.a. rätten att följa löneutvecklingen under pågående ersättningsfall. Enligt direk- tiven skall särskilt uppmärksammas regelsystemets effekter för vissa personer som –på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid, –tar emot ersättning från trygghetsråd, –får s.k. postdoktorala stipendier eller –är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen (1991:900). Några av dessa grupper, som hamnar utför skyddssystemet, har presenterats närmare i kap. 7, där också deras specifika problematik redovisats. När utredningen i de kommande kapitlen presenterar olika strukturella och principiella lösningar, kommer En ny försäkringsstruktur? där också delvis att beröras effekterna för vissa grupper. Någon samlad analys av de föreslagna lösningarnas effekter kommer dock inte att lämnas förrän i slutbetänkandet. 9.2Möjligheterna att justera nuvarande system är uttömda Möjligheterna till ytterligare justeringar av nuvarande system är uttömda. En utvidgning av skyddsgrupperna riskerar att hota sjukförsäkringssystemets legitimitet. Sambandet mellan avgift-förmån kommer att försvagas ännu mer. Ytterligare justeringar är inte heller förenligt med direktivens krav på en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. I föregående kapitel har identifierats de viktigaste bristerna med dagens skyddssystem. Utredningen konstaterar bl.a. att nuvarande gränsdragningar innebär att flera grupper hamnar utanför systemet. Gränsdragningarna inom skyddssystemet upplevs dessutom som både godtyckliga och orättvisa, vilket är ett allvarligt problem ur rättvisesynpunkt och riskerar att hota sjukförsäkrings- systemets legitimitet. Frågan är då hur man skall komma till rätta med de redovisade bristerna. Utredningen kan här konstatera att vi står inför ett väg- val. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Utred- ningen har övervägt det första alternativet, dvs. att bygga ut syste- met, men bedömer att ytterligare justeringar inte är en framkomlig väg. har systemet lappats och lagats, vilket har bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbort- fallsförsäkring. Systemet har – utöver att det uppfattas som orättvist – dessutom blivit komplext och kräver stora administra- tiva resurser. En ytterligare utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytningen till förvärvslivet. Sambandet mellan avgift-förmån kommer att försvagas ytterligare. Trycket blir också större att ta in ännu fler grupper. Risken är uppenbar att systemet blir än mer svårgenomträngligt och komplext. En ny försäkringsstruktur? Ytterligare justeringar är inte heller förenliga med de krav som ställs i utredningens direktiv. Enligt dessa krav – som framgår inledningsvis i detta kapitel – skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Vidare skall administrationen vara enkel och undantag bör så långt som möjligt undvikas. Utredningen finner sammantaget att möjligheterna till ytter- ligare justeringar av nuvarande system är uttömda. Skyddssystemet har spelat ut sin funktion i sin nuvarande form. I stället ligger det närmare till hands att överväga det andra alternativet, dvs. att konstruera om sjukpenningskyddet. I detta sammanhang bör över- vägas dels om nuvarande försäkringsstruktur är ändamålsenlig, dels vilka principer som skall styra rätten till ersättning under sjukdom. Innan utredningen redovisar olika tänkbara försäkrings- konstruktioner och principiella lösningar resoneras i nästa avsnitt kring SGI:s roll som gemensam beräkningsgrund för olika inkomstersättningar. 9.3SGI har spelat ut sin roll som gemensam beräkningsgrund för olika förmåner SGI användes ursprungligen som underlag för beräkning av sjukpenning. Användningsområdet har successivt utvidgats, bl.a. för att SGI hade fördelen att vara både tillförlitlig och aktuell. har vissa förmånsslag, främst föräldrapenning, kommit att ändras i grunden. Vidare har inkomstregistreringen i praktiken avskaffats. SGI kan därmed sägas ha spelat ut sin nuvarande roll som gemensam beräkningsgrund för olika för- måner. SGI användes ursprungligen endast som underlag för beräkning av sjukpenning. Detta beräkningsunderlag fastställdes då i en särskild process som var föremål för regelbundna omprövningar. SGI hade fördelen att vara både tillförlitlig och aktuell. Det fanns därför uppenbara fördelar med att använda resultatet av denna inkomst- registrering även för andra förmånsslag som syftade till att ersätta ett inkomstbortfall. Dessa fördelar medförde att användningsområdet utökades så att SGI användes som underlag för beräkning av bl.a. föräldrapenning, värnpliktsersättning, smitt- SOU 2003:50 En ny försäkringsstruktur? bärarersättning och även för arbetsskadelivränta. I kapitel 2.5 redovisas vilka förmåner som styrs av SGI. har dock skillnaderna i de behov som skall täckas kommit att framstå som mer betydande än likheterna. Vissa förmånsslag – främst föräldrapenningen – har också ändrats i grunden. Medan sjukpenningen är avsedd att täcka risken för inkomstbortfall vid en kortare sjukdomsperiod utgör föräldra- penning ett ekonomiskt stöd vid föräldraskap och är avsett att användas med stor flexibilitet. SGI har således kommit att läggas till grund för ersättningar som kan betalas ut vid tider som ligger långt ifrån den aktuella inkomsten och under förhållanden som inte har någon likhet med dem som sjukpenningen avser att kompensera. Till detta kommer att inkomstregistreringen i praktiken har avskaffats. Lagstiftningen innehåller visserligen fortfarande ett regelsystem för fastställande av SGI, men avsikten är att inkomstberäkningen skall göras i samband med att den enskilde ställer krav på ersättning. SGI kan därmed sägas ha spelat ut sin nuvarande roll som gemensam grund för beräkning av inkomst- ersättningar. Däremot bedömer utredningen att den fortfarande kan ha kvar sin funktion som ersättningsunderlag vid beräkning av i första hand sjukpenning. Utredningen anser mot denna bakgrund att tiden är mogen för att skapa skilda konstruktioner för de olika förmånsslag som vilar på SGI-systemet. Detta utvecklas närmare i nästa avsnitt. En naturlig skiljelinje vid skapandet av skilda försäkringsstrukturer är om ersättningen avser en korttidsfrånvaro eller mer långsiktiga ersättningsbehov. De olika förmånerna som styrs av SGI bör delas in enligt följande försäkringsstruktur: –ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro –ersättning vid graviditet och föräldraledighet –ersättning vid arbetsskada. En ny försäkringsstruktur? Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) utgör beräkningsgrunden för följande förmåner: –dagpenning inom totalförsvaret –livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Om man skall skapa skilda konstruktioner för de olika förmåns- slagen bör man fråga sig vilket syfte de olika ersättningarna har. En naturlig skiljelinje i detta sammanhang är enligt utredningens mening om ersättningen avser en korttidsfrånvaro eller om det handlar om mer långsiktiga ersättningsbehov. Utifrån dessa utgångspunkter anser utredningen att de olika förmånerna bör delas in i följande försäkringsstrukturer: –ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro –ersättning vid graviditet och föräldraledighet –ersättning vid arbetsskada. Ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro Som framgår av tidigare redovisning har SGI-systemet främst skapats som beräkningsunderlag för ersättningar som betalas ut . Utredningen anser att SGI-beräkningen bör frikopplas från föräldrapenningen och livränteberäkningen vid arbetsskada. Detta innebär att SGI inte längre kommer att användas som beräkningsgrund vid mer långsiktiga ersättnings- behov. Därmed återgår vi till det ursprungliga systemet, nämligen att SGI enbart används som beräkningsunderlag för sjukpenning och annan ersättning vid korttidsfrånvaro. Enligt detta förslag kommer SGI att styra följande förmåner: En ny försäkringsstruktur? –dagpenning inom totalförsvaret. Utifrån den nu definierade försäkringsstrukturen bör man överväga vilka principer som skall styra rätten till ersättning under sjukdom. I kapitel 12 presenterar utredningen tre grundläggande modeller eller principiella lösningar som är möjliga när det gäller det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttids- frånvaro. I anslutning till varje princip försöker utredningen – på en övergripande nivå – att uppskatta effekterna för de olika kategorier av försäkrade som omfattas av försäkringsskydd, bl.a. arbets- lösa och studerande. Utredningen pekar också på dels en tänkbar lösning som tillgodoser majoritetens behov av en väl fungerande försäkring, dels en speciallösning för studerande. Ersättning vid graviditet och föräldraledighet Föräldraförsäkringen ingår som en del i den ekonomiska familje- politiken. Målet för denna är såsom framgått i kap. 8.2 att inom ramen för den generella välfärden stödja barnfamiljerna och därmed minska de ekonomiska skillnaderna mellan familjer med och utan barn. Det familjeekonomiska stödet utformas så att barnfamiljerna skall få ett ökat handlingsutrymme och bättre möjligheter att själva påverka sin ekonomiska situation. Föräldraförsäkringen syftar till att ge båda föräldrarna möjlighet att förena förvärvsarbete eller studier med föräldraskap. Någon likhet med målet för politik- området för ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp finns inte. Av central betydelse är att föräldraförsäkringen medger stor flexibilitet för föräldrarna att anpassa sina uttag av förmånerna efter familjens behov. Efter reformer på föräldraförsäkringens område har föräldrar numera möjligheter att fritt disponera uttaget av föräldrapenning i samband med barns födelse under barnets första . Därigenom har denna del av föräldraförsäkringen kommit att i grunden skilja sig från andra inkomstersättningar. Ersättningen betalas ut enligt olika nivåer som är kopplade till om de blivande föräldrarna har kvalificerat sig genom inkomst av arbete. Kravet på en kvalifikationstid gör också att försäkringen har karaktären av en intjänad En ny försäkringsstruktur? Kraven för en inkomstbaserad föräldrapenning är högre ställda än för en inkomstbaserad sjukpenning. Utredningen konstaterar således att föräldraförsäkringen inne- håller viktiga avvikelser från SGI-systemets beräkningsregler. Det finns därför starka skäl för att skapa ett fristående system för den nuvarande föräldrapenningen. Det finns en mängd fördelar med en sådan ordning. Den främsta fördelen är att det går att skapa ett system som gynnar ökat barnafödande utan att det i sin tur påverkar sjukförsäkringen. Hur ett sådant system skulle kunna se ut utvecklas närmare i nästa kapitel. När det gäller tillfällig föräldrapenning och havandeskaps- penning anser utredningen att dessa förmåner även fortsättningsvis kan kopplas till sjukpenningförsäkringen. Anledningen är att dessa förmåner, i likhet med sjukpenning, avser korttidsfrånvaro som är oförutsedd. Valet av SGI som underlag för beräkning av livränta motiverades vid arbetsskadeförsäkringens tillkomst 1977 med att samma inkomstunderlag borde ligga till grund för både sjukpenning och livränta. Detta kan jämföras med att inkomstunderlagen för sjukpenning och förtidspension har olika konstruktioner. Ersättning vid arbetsskada betalas i princip endast ut som livränta. Livränta beräknas på ett livränteunderlag, som för den som är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. lagen om allmän försäkring utgörs av hans eller hennes SGI från vilken livräntan skall betalas ut, eller den inkomst som då skulle ha utgjort SGI. Vid denna beräkning bortses från de förändringar som bl.a. gäller skattepliktiga förmåner och som infördes för SGI-systemet i övrigt. I allt annat följer beräkningen av livränteunderlaget reglerna för SGI.