sou · GRB382d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till hur och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet skall genomföras i svensk rätt. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. ordföranden och chefen för . Som sakkunnig förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn . Som experter förordnades fr.o.m. jur. kand. , utredaren , jur. kand. , jur. kand. , ämnessakkunnige , avdelningsdirektören , internationelle sekreteraren , byråchefen , produktsäkerhetsdirektören , jur. kand. , enhetschefen och jur. kand. . Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet produktsäkerhets- utredning (Ju 2002:08). Jag får härmed överlämna betänkandet Säkra produkter. Mitt uppdrag är med detta slutfört. Förslag till produktsäkerhetslag.............................................. Förslag till produktsäkerhetsförordning ................................ Förslag till lag om ändring i ................................ 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1970:417) om Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511) ...... Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)............................................................................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... 1.8Förslag till lag om ändring i konsumenttjänstlagen (1985:716)................................................................................. Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)..... Förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor ............................................. Förslag till lag om ändring i konsumentköplagen (1990:932)................................................................................. Förslag till lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859) ..... Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk............................ Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1327) om Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1328) om Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)............. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:584) om Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. .................... Förslag till lag om ändring i lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar.................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner .......... Förslag till lag om ändring i lagen (2001:558) om Förslag till lag om ändring i fordonslagen (2002:574)........... Förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364)................................................................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:971) om leksakers säkerhet ........................................... 1.25Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:972) om personlig skyddsutrustning för privat 1.26 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1068) om elektrisk materiel .......................................... 1.27Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:868) med instruktion för Utredningens uppdrag och arbete ................................ Den svenska produktsäkerhetslagstiftningen ................. Produktsäkerhetslagen och dess tillämpning ......................... 2.2Framväxten av bestämmelser om allmän Tillkomsten av produktsäkerhetslagen...................... Genomförandet av direktiv /59/EEG om Varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet....... 2.3 Speciallagstiftning om produktsäkerhet............................... Kosmetiska och hygieniska produkter...................... Personlig skyddsutrustning för privat bruk.............. 2.3.10 Farliga livsmedelsimitationer ..................................... 2.3.12 Brandfarliga och explosiva varor................................ 2.3.13 Maskiner och tryckkärl .............................................. 2.3.16 Vissa andra varor ......................................................... Allmänt om civilrättsliga bestämmelser..................... Produktsäkerhetsregleringen inom EG......................... 3.1Framväxten av gemenskapslagstiftning om 3.1.1 Konsumentskydd och den tidiga Den nya metoden........................................................ 3.1.4 Ett direktiv om allmän produktsäkerhet ................... 3.2 Produktsäkerhet och den inre marknaden............................ 3.2.1 Fri rörlighet för varor och tjänster............................. 3.2.2 Harmonisering med stöd av artikel 95 i EG- 3.2.3 Harmonisering med stöd av artikel 94 i EG- 3.2.4 Anmälningsskyldighet enligt direktiv /34/EG...... Allmänt om standarder............................................... 3.3.2 Ett exempel på en standard: SS-EN 71–1 .................. 3.3.3 Publicering och införlivande av Europastandarder... Utarbetandet av standarder ........................................ Invändningar mot Europastandarder......................... 3.3.7 Standardisering med stöd av direktiv /95/EG... 3.3.8 Internationella och nationella standarder.................. 3.4Produktreglering enligt den nya metoden och Förfarandet för bedömning av överensstämmelse.... EG-försäkran om överensstämmelse......................... Den gamla metoden............................................................... Direktiv /95/EG om allmän produktsäkerhet ............. Allmänt om direktivet ................................................ Säkerhetskrav på produkter ....................................... 3.6.5 Tillverkares och distributörers skyldigheter ............. 4.1.3 Varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet....... 4.1.5 Förhållandet till andra regler om produktsäkerhet... Försiktighets- och proportionalitetsprinciperna ................. Säkerhetskrav på varor och tjänster ...................................... 4.3.1 En generalklausul om produktsäkerhet..................... 4.3.2 Säkra respektive farliga varor och tjänster................. 4.3.3 Presumtion för säkra varor och tjänster.................... 4.3.4 Kriterier för bedömning av varors och tjänsters Tillverkare och distributörer...................................... Återkallelse och destruktion...................................... Underrättelseskyldighet och samarbete .................... Förelägganden och förbud.......................................... Export och utförsel av särskilt farliga varor .............. Adressater för förelägganden och förbud m.m......... Till vilken domstol skall överklagande ske? Val av sanktionsform .................................................. 4.10.1 Underrättelseskyldighet till ....... 4.10.2 Informationsutbyte vid allvarlig risk ......................... Föreskrifter om förbud och genomförande av beslut av 4.12.1 Sekretess hos tillsynsmyndigheter............................. 4.12.2 Sekretess mellan myndigheter.................................... En ny produktsäkerhetslag .................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Konsekvenser för små företag............................................... 5.3Konsekvenser för brottsligheten och det Förslaget till produktsäkerhetslag ........................................ Förslaget till produktsäkerhetsförordning........................... Förslaget till lag om ändring i ........................... 6.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:417) om 6.5Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511)............................................................................... 6.6Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)............................................................................. 6.7 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ... 403 6.8Förslaget till lag om ändring i konsumenttjänstlagen (1985:716)............................................................................... 6.9Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor ........................................... Förslaget till lag om ändring i konsumentköplagen (1990:932)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk.......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1327) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1328) om Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)........ Förslaget till lag om ändring i lagen om medicintekniska produkter (1993:584)............................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner ........ Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:558) om Förslaget till lag om ändring i fordonslagen (2002:574)...... Förslaget till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364)............................................................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1993:971) om leksakers säkerhet ......................................... 6.25Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1993:972) om personlig skyddsutrustning för privat bruk 412 6.26Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1993:1068) om elektrisk materiel ........................................ 6.27Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga 6.28 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:868) med instruktion för ............. Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet ......... Bilaga 3 Jämförelsetabell ................................................................. Bilaga 4 Åskådningsexempel........................................................... Utredningen har enligt sina direktiv haft i uppdrag att lämna förslag till hur och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har ingått att lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Utredningen har därutöver varit fri att lämna de förslag i övrigt som utredningsarbetet kan föranleda. Den centrala lagen när det gäller produktsäkerhet på konsument- området är produktsäkerhetslagen (1988:1604). Enligt lagen kan på talan av i första hand Konsumentombuds- mannen meddela en näringsidkare sälj- och exportförbud samt ålägganden om säkerhetsinformation, varningsinformation, återkallelse och destruktion. Dessa ålägganden och förbud skall i regel förenas med vite. är tillsynsmyndighet enligt produktsäkerhets- lagen, men tillsyn enligt lagen kan även utövas av myndigheter som enligt andra författningar har tillsyn över vissa varor eller tjänster. Lagen ger tillsynsmyndigheten vissa befogenheter i samband med tillsynen, t.ex. att ålägga en näringsidkare att vid vite lämna ut varuprover och liknande. Förutom produktsäkerhetslagen finns ett stort antal andra författningar som reglerar produktsäkerhet. De flesta av dessa författningar genomför helt eller delvis EG-direktiv om produkt- säkerhet. Några exempel på sådana författningar är lagen (1993:584) om medicintekniska produkter, förordningen (1993:1068) om elektrisk materiel och förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. En ny lag om produktsäkerhet Direktiv /95/EG om allmän produktsäkerhet ersätter rådets direktiv /59/EEG om allmän produktsäkerhet. Det nya direktivet skiljer sig i flera avseenden från produktsäkerhetslagen. Till skillnad från lagen innehåller direktivet ett uttryckligt krav på att näringsidkare bara får tillhandahålla säkra varor. Begreppet säker vara definieras i direktivet. Direktivet föreskriver flera skyldigheter för näringsidkare som inte följer av lagen. Vidare ställer direktivet krav på att de i direktivet angivna skyldigheterna skall vara förenade med sanktioner. Direktivet och lagen skiljer sig åt även i andra avseenden. Skillnaderna mellan direktivet och lagen är så omfattande att nödvändiga ändringar inte kan genomföras inom ramen för den nuvarande lagen. Utredningen föreslår därför att den ersätts med en ny produktsäkerhetslag. Kompletterande föreskrifter bör ges i förordning och i föreskrifter som utfärdas av myndigheter. Ett genomförande av direktivet föranleder ändringar i flera andra författningar. Produktsäkerhetslagen tillämpas på konsumentvaror som tillhanda- hålls i såväl näringsverksamhet som i offentlig verksamhet. Därutöver tillämpas lagen på konsumenttjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Direktivet tillämpas däremot bara på konsumentvaror som tillhandahålls i näringsverksamhet. Medan produktsäkerhetslagen tillämpas på både nya och begagnade varor, tillämpas direktivet inte på vissa begagnade varor. Lagen gäller till skillnad från direktivet i fråga om varor som medför risk för skada på egendom utan att medföra risk för skada på person. Utredningen föreslår att en ny produktsäkerhetslag, i likhet med den nuvarande, skall tillämpas på konsumentvaror som tillhanda- hålls i såväl näringsverksamhet som i offentlig verksamhet, men att vissa begagnade varor i enlighet med direktivet skall undantas från tillämpningsområdet. Den nya lagen skall också tillämpas på konsumenttjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Utredningen bedömer att det föreligger gemenskapsrättsliga hinder mot att låta den nya lagen gälla egendomsskador. Utredningen föreslår att de krav, skyldigheter och befogenheter som följer av den föreslagna lagen skall tillämpas även på varor och tjänster som omfattas av annan lagstiftning om produktsäkerhet, i den utsträckning motsvarande reglering saknas i denna lagstiftning. Det innebär att flera skyldigheter som följer av den föreslagna lagen kommer att gälla beträffande flera varor som redan omfattas av annan lagstiftning om produktsäkerhet. Den föreslagna lagens bestämmelser om återkallelse, skyldigheter för distributörer och underrättelseskyldighet för näringsidkare vid kännedom om farliga varor eller tjänster saknar t.ex. motsvarighet i flera speciallagar om produktsäkerhet. Den föreslagna nya lagen kommer således att komplettera och fylla ut speciallagstiftningen på produktsäkerhetsområdet. Konsumenterna kommer därigenom att garanteras en miniminivå för produktsäkerhet beträffande samtliga varor och tjänster. Genom den föreslagna nya lagen slås fast att näringsidkare bara får tillhandahålla säkra varor och tjänster. En vara eller tjänst som inte är säker skall betraktas som farlig. Genom lagen förbjuds alltså näringsidkare att tillhandahålla farliga varor och tjänster. I lagen anges uttryckligen vad som menas med en säker vara eller tjänst, liksom vilka omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om en vara eller tjänst är säker. I enlighet med det nya direktivet föreslås två presumtionsregler. En vara eller tjänst skall anses säker, om den uppfyller hälso- och säkerhetskrav som följer av svensk lagstiftning om produktsäkerhet som inte är av gemenskapsrättsligt ursprung men som är förenlig med EG-fördraget. Vidare skall en vara anses säker i den utsträckning den uppfyller vissa Europastandarder. Skulle en vara eller tjänst visa sig vara farlig trots att den skall presumeras vara säker, kan tillsynsmyndigheten ingripa genom att meddela de förelägganden eller förbud som behövs. Utöver skyldigheten att bara tillhandahålla säkra varor och tjänster åläggs näringsidkare som tillhandahåller varor och tjänster att i enlighet med direktivet vidta en rad olika åtgärder. En del av dessa följer indirekt av den nuvarande lagen, medan andra är helt nya. Tillverkare – i vilket begrepp inbegrips näringsidkare som importerar en vara till EES-området – och tjänsteleverantörer skall lämna sådan säkerhetsinformation som behövs för att konsumenten skall kunna bedöma risken med varan eller tjänsten samt förebygga att denna orsakar skada på person. Tillbaka- dragande från marknaden skall ske, om de varor som har tillhandahållits är farliga. När det gäller farliga varor och tjänster som redan har tillhandahållits skall tillverkaren eller tjänsteleverantören informera konsumenterna om skaderisken och om hur den kan förebyggas. Återkallelse skall ske från dem som innehar varan eller dem åt vilka tjänsten har utförts, om andra åtgärder inte räcker för att förebygga skadefall. En tillverkare skall vidare förstöra eller på annat sätt oskadliggöra en vara som har tagits tillbaka i samband med en återkallelse, om det behövs för att förhindra att varan orsakar allvarlig skada på person. Tillverkare blir skyldiga att genom aktiva åtgärder bedriva ett fortlöpande säkerhetsarbete. Tillverkare skall t.ex. märka varan med tillverkarens namn och referensnummer, utföra stickprovs- kontroller av tillhandahållna varor, granska och föra register över inkomna klagomål samt informera distributörerna om det förebyggande säkerhetsarbetet. Distributörerna skall å sin sida medverka till att tillverkarna fullgör sina skyldigheter, bl.a. genom att bevara sådan dokumenta- tion som behövs för att varornas ursprung skall kunna spåras. Såväl tillverkare som distributörer är dessutom skyldiga att informera och samarbeta med varandra och med tillsynsmyndigheten. Slutligen blir näringsidkare som får kännedom om att en vara eller tjänst som de har tillhandahållit är farlig skyldiga att underrätta tillsynsmyndigheten. Tillsynen skall säkerställa syftet med lagstiftningen, dvs. att de varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter är säkra. I den föreslagna lagen anges uttryckligen att tillsynsmyndigheten för detta ändamål skall bedriva en effektiv tillsyn. I likhet med vad som gäller föreslås att skall utöva tillsyn över lagstiftningen. Statliga myndigheter som enligt andra författningar utövar tillsyn över produktsäkerheten när det gäller vissa varor, tjänster eller risker skall dock vara tillsynsmyndigheter också enligt den föreslagna nya produkt- säkerhetslagen. skall enligt förslaget själv få meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagstiftningen skall efterlevas. Detta innebär en förändring i förhållande till vad som gäller. Enligt den nuvarande lagen tillkommer denna befogenhet i första hand . skall enligt förslaget få meddela tillfälliga förbud mot att tillhandahålla eller ställa ut varor som kan antas vara farliga Sådana förbud får inte gälla än vad som är nödvändigt för att utföra behövliga kontroller och bedömningar av riskerna. föreslås vidare kunna förbjuda en näringsidkare att föra ut en vara till ett annat EES-land eller exportera varan till ett land utanför EES, om varan för med sig särskild risk för allvarlig skada på person. Förelägganden och förbud skall enligt förslaget förenas med vite, om detta inte av särskilda skäl är obehövligt. Ingripanden skall kunna ske mot varje näringsidkare som tillhandahåller, har tillhandahållit, tar befattning med eller har tagit befattning med en farlig vara eller tjänst. Föreskrifter om förbud m.m. skall enligt förslaget ha befogenhet att meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen skall efterlevas. Ingripanden skall alltså kunna ske genom förvaltningsbeslut. Förhållandena kan emellertid i vissa fall vara sådana att en risk bara kan undanröjas effektivt genom man meddelar förbud mot att tillhandahålla en viss typ av vara. Utredningen föreslår därför att regeringen ges befogenhet att meddela föreskrifter om förbud mot att tillhandahålla en vara, om varan är farlig och risken inte lämpligen kan undanröjas genom förelägganden eller förbud i enskilda fall. Härigenom kommer regeringen bl.a. att kunna genomföra sådana åtgärder mot varor som har beslutats av med stöd av artikel 13 i direktivet, i de fall dessa åtgärder i princip bara kan genomföras genom sådana föreskrifter om förbud. En näringsidkare skall enligt förslaget kunna åläggas att betala en sanktionsavgift, om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt någon av de skyldigheter som följer av den föreslagna lagstiftningen. Utredningen har bedömt att sanktionsavgifter är ett modernare och effektivare sätt att sanktionera lagstiftningens bestämmelser än straff. För att undvika att en näringsidkare drabbas av dubbla sanktioner får en sanktionsavgift inte åläggas någon för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande eller förbud som har meddelats vid vite med stöd av lagen. Frågan om påförande av sanktionsavgift skall prövas av allmän förvaltningsdomstol efter ansökan av tillsynsmyndigheten. Avgiften skall i likhet med vad som gäller för marknadsstörnings- avgift enligt marknadsföringslagen (1995:450) fastställas till lägst och högst . När sanktionsavgift fastställs skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I ringa fall skall avgift inte dömas ut. Bestämmelser om sanktionsavgifter förs också in i lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer, lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar. När det gäller lagen om personlig skyddsutrustning och lagen om leksakers säkerhet innebär detta att de föreslagna bestämmelserna om sanktionsavgift ersätter nu gällande straffbestämmelser. beslut angående förelägganden och förbud skall enligt förslaget överklagas till allmän förvaltningsdomstol i enlighet med vad som i allmänhet gäller för beslut av en förvaltningsmyndighet. får bestämma att dess beslut skall gälla även om det överklagas. Det är av stor vikt att uppgifter hos tillsynsmyndigheten skall omfattas av sekretess, om näringsidkaren kan antas lida skada om uppgifterna röjs. måste intresset av sekretess kunna ge vika beträffande uppgifter som påvisar risker hos en vara, t.ex. testresultat. Direktivet ställer krav i detta avseende. Tillsynen enligt vissa speciallagar om produktsäkerhet omfattas över huvud taget inte av sekretess. Enligt flera andra lagar om produktsäkerhet saknar tillsynsmyndigheten möjlighet att göra en avvägning mellan intresset av offentlighet och intresset av sekretess. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det i 8 kap. sekretesslagen (1980:100) förs in en bestämmelse som föreskriver att sekretess gäller i statliga myndigheters verksamhet som består i tillsyn enligt produktsäkerhetslagen och enligt andra författningar som rör tillsyn över konsumentvarors och konsumenttjänsters säkerhet, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess skall dock inte gälla, om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör risk för skada på person har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. Det kan inte uteslutas att det i tillsynsmyndighetens verksamhet måste delta personer som inte har sådan anknytning till myndig- heten att sekretesslagen blir tillämplig.