sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om uppgiften är sådan att den typiskt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt falla utanför sekretessen. Skulle uppgiften å andra sidan vara av sådant slag att den lätt kan komma att missbrukas, t.ex. om det rör någon mera betydelsefull omständighet inom försvaret, skall den i de flesta fall anses vara omfattad av sekretess. Avgörande betydelse bör alltså tillmätas arten av den uppgift som efterfrågas.2 1979/80:2 Del A s. 80 Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen Härigenom vinner man den fördelen att man sällan behöver frångå den till offentlighetsprincipen hörande grundsatsen att den som begär en uppgift hos myndighet inte skall behöva legitimera sig och tala om varför han eller hon vill ta del av en viss uppgift. Frågan om vem som begär en uppgift eller ändamålet med begäran kan emellertid få betydelse när sekretessfrågan skall avgöras. Om det i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift för vilken sekretess föreskrivs med ett rakt skaderekvisit kommer att använda uppgiften till skada eller men för den uppgiften rör gäller sekretess för uppgiften. Avsikten är emellertid inte att tjänste- männen normalt själv skall försöka utröna om omständigheter av nämnt slag föreligger i ett visst utlämnandefall. En sådan åtgärd bör förekomma endast om det finns särskild anledning till det.3 Det omvända skaderekvisitet utgår från sekretess som huvudregel. Sekretessen uttrycks på så sätt att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada eller men. Detta innebär att tillämparen i praktiken har ett begränsat utrymme för sin bedöm- ning. För att kunna bedöma om en uppgift omfattas av sekretess vid tillämpningen av ett omvänt skaderekvisit måste hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. måste mottagarens identitet och avsikter vara kända för att det skall kunna avgöras om en uppgift kan lämnas ut.4 Upplysningar om sökandens identitet och avsikter kan dock medföra att det framstår som oskadligt att lämna ut uppgifterna. Redan i förarbetena till sekretesslag (Lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar) framhölls risken med att alltför generella sekretessbestämmelser skulle leda till onödiga inskränkningar av offentligheten. framfördes kritik mot att utrymmet för skönsmässiga bedömningar i samband med ut- lämnande av uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden skulle medföra tillämpningssvårigheter. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar enligt lag var dock mycket begränsat. tillsattes () med uppgift att göra en översyn av reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen Kommittén lade fram sitt arbete i betänkandet SOU 1966:60. Kommittén föreslog ett nytt 2 kap. i tryckfrihetsförordningen som angav utgångspunkterna för offentlighetsprincipen och de undan- tag från den som medgavs. På så sätt skulle tryckfrihetsförord- ningen innehålla de principiella förutsättningarna för sekretess och sekretessens gränser. När det gällde sekretess till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden föreslogs särskilda skade- bedömningar. Dessa motiverades med att endast inskränkningar i offentlighetsprincipen som var helt nödvändiga skulle få göras och att en ordning utan skadebedömningar skulle leda till ökad sekretess. Kritik framfördes mot förslaget, som ansågs leda till tillämpnings- svårigheter. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén () till- sattes 1969 för att göra en översyn av lagstiftningen om offentlig- het och sekretess och redovisade sitt arbete i betänkandet SOU 1975:22. Även för var utgångspunkten för arbetet att undan- tag från offentlighetsprincipen skulle göras endast om viktiga allmänna och enskilda intressen gjorde det nödvändigt. menade att sekretesslag byggde på en presumtion för sekretess och ansåg att offentlighet i stället borde framhållas som huvudregel. Ett medel för det var att göra sekretessen beroende av en bedömning av vilken skada ett utlämnande skulle kunna få. Genom att använda uttryckliga skaderekvisit skulle myndigheter tvingas ta ställning till om det verkligen fanns skäl för att hemlighålla en handling. Med hjälp av skaderekvisit gavs också möjlighet att ta hänsyn till hur starkt sekretessbehovet var.5 förklarade sig vara medveten om det extra arbete som en skadeprövning skulle innebära för myndigheterna men bedömde att de fördelar i fråga om klarhet och följdriktighet som konstruktionen innebar över- vägde dessa nackdelar. Kommittén redo- visade sitt arbete redan i december samma år.6 I betänkandet fanns förslag till en lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt. OSK:s och betänkanden bereddes i och resulterade såvitt gällde handlingssekretessen och tystnads- plikterna i en departementspromemoria med förslag till en ny sekretesslag som innehöll en gemensam reglering av dessa två om- råden.7 I promemorian föreslogs en reglering där sekretessen knöts 5SOU 1975:22 s. 91 Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen till en viss uppgift i stället för till en viss handling. På så sätt kom sekretessen att innefatta såväl rätten att ta del av allmänna hand- lingar som förbud för en offentlig funktionär att röja uppgifter av visst slag. Utgångspunkten för lagen var att offentlighetsprincipen skulle gälla utom i fall där det fanns grundade skäl att anta att offentlighet skulle kunna leda till någon form av skada. Som ett grundläggande skäl för den inställningen åberopades regeln i 2 kap. 12 § regerings- formen, som anger att begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna, t.ex. yttrandefriheten, inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den.8 För att uppfylla dessa förutsättningar på bästa sätt försökte promemorian ange varje ämnesområde för sekretessregleringen så noggrant som möjligt. Ett annat sätt för begränsning av sekretessen var användandet av skaderekvisit. Det ansågs visserligen vara möjligt att i vissa avseen- den använda beskrivande kriterier i de materiella reglerna för att avgränsa sekretessen. Sådana beskrivningar ansågs dock inte vara tillräckliga för att förhindra att sekretessen blev schablonmässig. Det föreslogs därför att beskrivningen av sekretessföremålet skulle kompletteras med ett krav på att det även skulle finnas en risk för skada för att sekretess skulle gälla.9 Utan ett skaderekvisit fanns det risk för att även en tämligen harmlös uppgift som omfattades av den objektiva sekretessförutsättningen skulle bli föremål för sekretess. framhölls att det kunde finnas uppgifter som normalt sett inte är skyddsvärda men som i vissa sammanhang kan vara det. Förslaget till den nya sekretesslagen kom att bygga på ett flitigt användande av skaderekvisit. Precis som gav promemorian också uttryck för de ökade tillämpningsproblem som kunde bli följden av att skaderekvisit infördes. Svårigheterna i detta avseende borde emellertid inte överdrivas och inställningen var att dessa kunde minskas genom en lämplig utformning av skaderekvisiten. Viktigt i det sammanhanget var att ha så få olika typer av rekvisit som möjligt. I promemorian föreslogs två olika slags skaderekvisit; raka och omvända. De omvända förekom dock i två olika varianter. Det gjordes också en ansträngning att försöka beskriva skadan så konkret som möjligt i varje enskilt fall. Ds Ju/Del 1 s. 15 Ds Ju/Del 1 s. 130 Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen Vid remissbehandlingen av departementspromemorian tilldrog sig skaderekvisiten stort intresse. De flesta remissinstanser var positiva till användandet av skaderekvisit och menade att detta var ett bra sätt att begränsa sekretessen. Flera av remissinstanserna var dock kritiska mot rekvisitens utformning och efterlyste skade- rekvisit som var lättare att tillämpa. Det ifrågasattes också om användandet av skilda rekvisit fyllde någon praktisk funktion, eftersom sekretesskyddet förmodligen skulle bli lika starkt oavsett vilket rekvisit som tillämpades. Dessutom menade flera av dem som yttrade sig att utformningen av det omvända skaderekvisit med olika gradskillnader var svårtolkat och därför skulle leda till tillämpningssvårigheter. 1979/80:2, Förslag till Sekretesslag m.m., anslöt sig departementschefen till bedömningen i promemorian att det var nödvändigt med en detaljerad och utförlig reglering för att inte inskränka offentligheten mer än nödvändigt. Skaderekvisit ansågs vara en bra metod för att avgränsa sekretessområdet. För att under- lätta tillämpningen av skaderekvisiten ansågs det dock tillräckligt med en variant av det omvända skaderekvisitet. Departementschefen gjorde bedömningen att systemet med skaderekvisit visserligen kunde tyckas ställa höga krav på tillämparen men att den praktiska skillnaden mot de rådande förhållandena inte skulle bli så stor. De propåer om ytterligare klargöranden och önskemål om tillämpnings- föreskrifter som hade framförts av vissa remissinstanser avfärdades därför. I stället lämnades frågan om ledning för rättstillämpningen över till att lösas genom utveckling av praxis.10 Som tidigare nämnts uppkom vid remissomgången som föregick sekretesslagen frågan om det fanns behov av olika skaderekvisit vid skadebedömningen. Det var flera remissinstanser som ifrågasatte om det fanns någon praktisk skillnad mellan den prövning som skulle göras vid raka skaderekvisit och den som skulle ske vid omvända rekvisit. Vissa tyckte att det raka skaderekvisitet var allt för svagt och förordade att det omvända rekvisitet skulle användas genomgående. Andra remissinstanser ansåg att åtskillnaden mellan de två typerna av rekvisit var onödig och menade att det skulle vara tillräckligt 1979/80:2 Del A s. 85 Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen med ett neutralt rekvisit. Ett sådant borde då vara utformat så att det gav den tillämpande myndigheten möjlighet att, inom ramen för skadeprövningen, göra en avvägning mellan behovet av insyn och intresset av skydd för uppgiften i fråga. Hovrätten för anförde att om ett sekretessbehov gör sig gällande så torde ett neutralt utformat skaderekvisit ge utrymme för den behövliga sekretessen, likaväl som den ger utrymme för den tillämpande myndigheten att lämna ut en handling när behovet av insyn eller av offentlig belysning väger över.11 Den rådande uppfattningen var generellt att de två typerna av skaderekvisit skulle vålla tillämpningssvårigheter. JO påtalade att lagtextens vaga utformning förmodligen skulle ge upphov till att myndigheterna själva utarbetade anvisningar med riktlinjer för sekretessprövningen, vilket kunde komma i konflikt med tryck- frihetsförordningens regler om att offentligheten endast får in- skränkas genom lag. I promemorieförslaget som remissinstanserna yttrade sig över fanns emellertid, som sagts, två olika slags omvända skaderekvisit. Konstruktionen förenklades därefter. För att illustrera ett neutralt skaderekvisit respektive en intresse- avvägning som kan anses utgöra exempel på enhetliga skaderekvisit har vi omformulerat två gällande lagrum. De valda exemplena avser utrikessekretessen, som har ett rakt skaderekvisit, och sjukvårds- sekretessen, som har ett omvänt. 2 kap. 1 § sekretesslagen Nuvarande lydelse: Sekretess gäller för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellan- folklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellan- folkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. 1979/80:2 Del B s. 114 Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen Neutralt skaderekvisit: Sekretess gäller för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om ett röjande av uppgiften skulle störa mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet. Intresseavvägning: Sekretess gäller för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellan- folklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om röjandet av uppgiften skulle störa mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet och intresset av att förhindra detta är större än intresset av att upp- giften lämnas ut. 7 kap. 1 § första stycket första meningen sekretesslagen Nuvarande lydelse: Sekretess gäller, om inte annat följer av 2 §, inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Neutralt skaderekvisit: Sekretess gäller, om inte annat följer av 2 §, inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotill- stånd och andra personliga förhållanden, om ett röjande av uppgiften innebär att den enskilde eller någon närstående lider men. Intresseavvägning: Sekretess gäller, om inte annat följer av 2 §, inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om ett röjande av uppgiften inne- bär att den enskilde eller någon närstående lider men och det är av större vikt att förhindra detta än att uppgiften lämnas ut. Det finns olika sätt att beskriva skada i sekretesslagen. I de sekre- tessregler som avser skydd för olika allmänna intressen beskrivs skadan i allmänhet så konkret som möjligt. Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen om försvarssekretess12 talas det om skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet. När det gäller skyddet för enskildas förhållanden används i de flesta fall endast uttrycken skada eller men. Uttryck som avsevärd skada, allvarligt men etc. förekommer i fall där offentlighetsintresset har ansetts vara av särskilt stor betydelse och där det alltså har bedömts nödvändigt att göra en särskild gradering av skadan. Uttrycken skada och men användes även sekre- tesslag för att beskriva de olägenheter som var avgörande för om en handling skulle få lämnas ut eller inte. Sekretesslagen innehåller inte någon definition av begreppen. Uttrycken har inte riktigt samma innebörd som annars är vanligt. Med skada avses i regel ekonomisk skada.13 Med men avses i första hand olika typer av integritetskränkningar, t.ex. att någon utsätts för andras missaktning, om hans förhållanden blir kända. Men men kan ibland även avse ekonomisk skada. För att en enskild person skall lida skada eller men krävs att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter, utan risk för att skada eller men uppkommer.15 I departementspromemorian med förslag till en ny sekretesslag16 användes beträffande skyddet för enskildas förhållanden i de flesta fall uttrycken skada och men. Remissinstanserna kritiserade uttrycken på grund av att de avvek från det vanliga språkbruket och på grund av att rättsenliga åtgärder kom att betraktas som skada i sekretesslagens mening. Föredragande statsrådet fann i och för sig att gränsdragningen inte helt överensstämde med gängse juridisk terminologi. Han ansåg det emellertid uppenbart att endast ordet skada knappast var tillräckligt för att åskådliggöra alla de fall där sekretess borde gälla. De olägenheter som skulle beskrivas måste nämligen avse också sådana obehag som i både vanligt och juridiskt språkbruk knappast kan betecknas som skada. I princip borde allt som den 122 kap. 2 § sekretesslagen 1979/80:2 Del A s. 83 och 493 Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen berörda individen upplever som ett mera påtagligt obehag kunna beaktas vid skadeprövningen. Föredraganden ansåg därför att be- greppet men borde användas vid sidan av skada. Av praktiska skäl ansågs det lämpligt att låta skada avse uteslutande ekonomisk skada och att i första hand använda men i fråga om integritets- kränkningar. Emellertid ansågs ordet men i vissa sammanhang inbegripa också ekonomiska konsekvenser för en enskild.17 Uttrycket men gavs alltså en mycket vid innebörd. I första hand åsyftades sådana skador som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift förklarades i många fall vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger sades vara den berörda personens egna upplevelser. Bedömningen skulle också i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället.18 Lagrådet ansåg att betydelsen av uttrycken skada och men var oklar. Detta berodde på att propositionen inte närmare berört frågan om sambandet mellan å ena sidan arten av de uppgifter om vilkas röjande frågan är, å andra sidan arten av den olägenhet som röjande av uppgift kan befaras medföra. Beträffande arten av uppgifter skilde förslaget mellan personliga och ekonomiska förhållanden. Mot den bakgrunden ansåg Lagrådet att 7 kap. inte kunde orsaka några problem. Häri talas det endast om men. Vad som leder till sekretess är alla slags olägenheter som kan uppstå av offentlighet beträffande personliga förhållanden, såväl personligt obehag som ekonomisk förlust. I 8 kap. talas det endast om skada. Här är det endast fråga om en rent ekonomisk effekt, alltså en ekonomisk förlust. Lagrådet uttalade att eftersom det genomgående i kapitlet rör sig om uppgifter om ekonomiska förhållanden står det klart att det till övervägande del blir tal om sådana olägenheter. ansågs det inte uteslutet att ett röjande skulle kunna medföra personliga olägenheter utan någon påvisbar ekonomisk förlust. En olägenhet av icke-ekonomisk art skulle dock inte kunna åberopas till stöd för sekretess, eftersom det här endast talas om skada. I 9 kap. talas det om både skada och men. Kapitlet gäller uppgifter av såväl personlig som av ekonomisk art. Här skulle, i motsats till vad som gäller i 8 kap., även personligt obehag på grund 1979/80:2 Del A s. 83 Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen av röjandet av en uppgift om ekonomiska förhållanden kunna för- anleda sekretess. Lagrådet ansåg det oklart om en sådan olikhet verkligen var avsedd och uttalade att skillnaden var omotiverad. Lagrådet ställde därefter frågan om det inte i själva verket var meningen att men skulle hänföra sig till olägenhet av icke- ekonomisk och ekonomisk art som vållas av röjandet av uppgift om personligt förhållande och skada till ekonomisk förlust, men inte annan olägenhet, som vållas av röjandet av uppgift om ekonomiskt förhållande. Om detta var riktigt ansåg Lagrådet att det kunde ifrågasättas om inte en klargörande bestämmelse härom det borde införas i lagen. Föredragande statsrådet ansåg sig i allt väsentligt kunna ansluta sig till Lagrådets tolkning att det i de nämnda begreppen skall läggas in, inte bara viss effekt av att en uppgift röjs, utan också att denna effekt uppkommer genom röjandet av viss typ av uppgift. Han var dock inte övertygad om att något väsentligt stod att vinna om man i själva lagtexten förde in en definition av uttrycken skada och men. Uttrycken används i mer vidsträckt betydelse när det gäller skyddet för andra intressen. Att i lagen ta in en definition av skada och men som bara gäller den innebörd dessa begrepp har i vissa av lagens kapitel, ansågs kunna leda till miss- förstånd. Han var därför inte beredd att förorda att lagtexten skulle kompletteras med en definition av orden skada och men.20 Enligt det föredragande statsrådet var det ofrånkomligt att helt rättsenliga åtgärder ibland kan få bedömas som skada eller men. Denna ståndpunkt ansågs nödvändig för att sekretess skulle kunna upprätthållas även myndigheter emellan. mellan sekretessen och möjligheten för myndigheter att utbyta uppgifter i situationer när intresset av att uppgifterna lämnas är större än intresset av sekretess, ansågs få lösas inom ramen för bestämmel- serna om undantag från sekretessen.21 Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen 4.3Våra överväganden och förslag 4.3.1En skadeprövning bör göras även fortsättningsvis Bedömning: Intresset för offentlighet talar för att en skadepröv- ning bör göras även i fortsättningen. Den ståndpunkt som legat till grund för sekretesslagen när det gäller begränsningen av sekretessens räckvidd är att det inte är tillräckligt med detaljerade beskrivningar av föremålet för sekretessen. Det krävs också att det görs en prövning i det enskilda fallet av om ett utlämnande av en viss uppgift kan skada det intresse som sekretess- regeln är avsedd att skydda. Vi delar uppfattningen att objektiva sekretessbeskrivningar inte är tillräckliga för att tillgodose intresset av största möjliga offentlighet. En ordning som enbart grundar sig på sådana beskrivningar skulle förmodligen innebära att sekretesslagen skulle behöva utökas med ytterligare och mer omfångsrika bestämmelser. Detta skulle knappast vara förenligt med önskemålet att skapa ett regelverk som är mer överskådligt och lättillämpat. För att offentlighetsintresset skall kunna upprätthållas krävs även fortsättningsvis någon form av begränsning av sekretessen utöver den som beskrivningarna av sekretessföremålet ger. Denna begränsning bör bestå i någon form av skadeprövning. 4.3.2De nuvarande skaderekvisiten bör inte bytas ut Bedömning: Vi anser inte att det omvända och det raka skade- rekvisitet bör ersättas med ett neutralt skaderekvisit eller intresse- avvägningar. När det gäller frågan om de nuvarande två skaderekvisiten skulle kunna ersättas av en enhetlig form av skadeprövning, bör det särskilt beaktas att det raka och omvända skaderekvisitet tillkom för att i så hög grad som möjligt värna om offentlighetsprincipen. Huvudskälet bakom införandet av skaderekvisiten var att de materiella sekretessbeskrivningarna bedömdes otillräckliga som medel för att ge tillräcklig insyn i myndigheternas verksamhet. Gemensamt för det neutrala skaderekvisitet och intresseavväg- ningarna är att de inte har någon styrande funktion. Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen svarighet till de nuvarande presumtionerna för respektive mot offentlighet finns inte i dessa konstruktioner. Det föreligger därmed risk för att identiteten hos den som begär att få en handling ut- lämnad och anledningen till begäran skulle komma att kontrolleras oftare än . Av samma skäl finns det risk för att sekretessen skulle öka i omfattning. Dessutom är det inte säkert att tillämpningen av lagen skulle komma att uppfattas som enklare. Presumtionerna är ju avsedda att ge vägledning åt dem som skall bedöma sekretess- frågorna. Vad som anges i våra direktiv är att det förekommer att en myndighet kan vara skyldig att beakta flera än en sekretessregel i ett och samma ärende och att uppgifter som förekommer i en verksamhet är sekretessbelagda med olika styrka. Mot den bak- grunden ifrågasätts om olika skaderekvisit när det gäller uppgifter på ett visst område i praktiken alltid innebär att uppgifterna sekretessbeläggs i annan utsträckning än om de varit förenade med ett enhetligt skaderekvisit. Detta beror givetvis på hur skaderekvisitet ser ut. Vår uppfattning är att det inte går att ersätta raka skaderekvisit med omvända eller tvärtom och tro att resultatet blir detsamma som . Som exempel kan nämnas polisens område. Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som är hänförlig till förundersökning, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs, dvs. skaderekvisitet är rakt. Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess i utredning enligt bestämmel- serna om förundersökning i brottmål för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom när- stående lider skada eller men, dvs. skaderekvisitet är omvänt. var skaderekvisitet i 9 kap. 17 § rakt.