sou · GRB369 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är en grupp som i större utsträckning än vuxna har svårt att kritiskt granska och värja sig mot, och därför påverkas av, reklambudskap och det är mot den bakgrunden särskilt allvarligt att marknadsföringen av vissa av de färdigblandade drinkarna kan sägas avse inte bara de färdigblandade drinkarna själva, utan även den spritdryck som ingår i dem. Alkoholreklamutrednings betänkande SOU 1998:8, Alkoholreklam Marknadsföring av alkoholdrycker och System- bolagets produkturval, lämnades följande lagförslag beträffande marknadsföring av alkoholhaltiga lättdrycker. Marknadsföring av alkoholhaltiga lättdrycker skall utformas på så- dant sätt att den inte kan förväxlas med marknadsföring av alkohol- drycker. Vid marknadsföring av alkoholhaltiga lättdrycker i kommersiella annonser som avses i 4 § första stycket får inte användas samma kännetecken som i sin helhet eller till någon del är i bruk för en alko- holdryck eller är inarbetat eller registrerat i enlighet med vad som före- skrivs i varumärkeslagen (1960:644) för sådan dryck. I betänkandet uttalades bl.a. följande (s. 207 och 208 ff.) Reklamen bör för att anses förenlig med en föreslagna bestämmelsen [i första stycket] företrädesvis skildra situationer där det är önskvärt eller naturligt att konsumera annat än alkohol, t.ex. under graviditet eller före bilkörning. Den bör däremot inte skildra situationer, inne- hålla bilder eller texter som kan förknippas med konsumtion av alko- holdrycker, t.ex. fester eller inslag från kroginteriörer. Den marknads- förda produkten skall finnas lättillgänglig för konsumenterna i samma förpackning som den som skildras i reklamen. Förslaget [i andra stycket] tar sikte på användningen av kännetecken. Både varumärken och firmor är konkurrensmedel. Varumärken är en förutsättning för att näringsidkarna skall kunna göra reklam för sina varor eller på annat sätt marknadsföra dem. De är också nödvändiga för att konsumenterna skall kunna identifiera de varor som utbjuds på marknaden och för att kunna härleda deras kommersiella ursprung. Varumärken och andra kännetecken kan numera ha också ett själv- ständigt kommersiellt värde. Firman representerar själva rörelsen och kan tjäna som en bärare av företagets good-will. Firman möjliggör för konsumenter, men också andra företag och myndigheter att identifiera näringsidkarna. Mot bakgrund av dessa viktiga funktioner som varu- märken och firmor har bör inskränkningar i känneteckensrätten endast komma ifråga om starka skäl påkallar det. Ett förbud bör sålunda gälla endast marknadsföring i kommersiella annonser. - - - [E]tt totalförbud mot att använda likadana varukänne- eller näringskännetecken vid marknadsföringen av lättöl och andra alkoholhaltiga lättdrycker som redan används för alkoholdrycker [skulle] strida framförallt mot användningstvånget i 25 a § varumär- keslagen (1960:644), men också utgöra hinder mot möjligheten att uppnå skydd för sitt varumärke genom inarbetning. För att inte strida mot grundena för bestämmelsen i 25 a § bör således en inskränkning inte göras mer långtgående än att det fortfarande går att göra ett verkligt bruk av varumärket. Vidare skulle ett sådant förbud kunna anses strida mot internationella åtaganden. Marknadsföring i etermedier och i press har stor genomslagskraft och får visserligen anses viktig för upprätthållandet av användnings- tvånget. Näringsidkaren kan emellertid använda märket i andra medier än de som omfattas av förbudet, och kan bruka det vid annan mark- nadsföring än den som sker i kommersiella annonser. Reklammaterial distribuerat på försäljningsställen, själva saluhållandet på sådana ställen samt reklam på Internet under återhållsamma former kommer sålunda att vara tillåten med den föreslagna regleringen. Sammanfattningsvis menar utredningen att den diskuterade inskränk- ningen i varumärkesanvändningen inte försvårar möjligheterna för rät- tighetsinnehavarna att upprätthålla användningstvånget för registre- rade varumärken eller att uppnå eller upprätthålla skydd genom inarbetning. Den föreslagna regleringen innebär inte ett övertagande av den immateriella rättigheten eller den förmögenhetsrätt som förutsätts enligt lagrummet för att rätt till ersättning skall utgå och innebär där- för enligt utredningens mening inte att den grundlagsskyddade rätten till egendom kränks. regler om skydd för äganderätten omfattar i motsats till regeringsformen ett skydd mot inskränkningar i rådig- heten över immateriella tillgångar. De omfattar också ett skydd mot inskränkningar i möjligheten att fritt använda den immateriella rättig- het som ensamrätten till ett varukännetecken ger. Bestämmelsen är inte utan undantag; under vissa förutsättningar är inskränkningar till- låtna. Bland annat föreskrivs att en stat har rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. För att rättfärdigas måste dock en lagstiftning som inskränker den enskildes rätt att använda sin egendom vara ett resultat av en avvägning av det allmänna intresse som har föranlett lagstiftningen och den enskildes intresse av att hans rättighet lämnas oinskränkt, och det måste råda proportionalitet mellan dessa intressen. Den föreslagna lagstiftningen förestavas av det allmännas intresse att hålla tillbaka marknadsföringen av alkoholdrycker för att där- igenom hindra främjandet av alkoholkonsumtion. Detta intresse är enligt utredningens mening i sig sådant att det enligt protokollet medger lagstiftning om inskränkningar i utnyttjandet av varukänne- tecken. En lagstiftning som den föreslagna med restriktioner för varukänne- teckensanvändning innebär inte att innehavaren av rättigheten drabbas av en generell inskränkning avseende all användning av kännetecknet. Rätten att använda kännetecknet inskränks endast under vissa förut- sättningar och endast för kommersiella annonser i vissa medier. Vid övrig marknadsföring, inte minst vid marknadsföring på sälj- eller serveringsställen, kommer rättighetshavaren att kunna bruka varu- kännetecknet utan andra begränsningar än kravet på återhållsamhet. Förslaget strider därför enligt utredningens mening inte mot den nämnda proportionalitetsprincipen. Denna utredning delar Alkoholreklamutrednings bedöm- ning, men finner att utredningens uppdrag och de ökade möjlig- heterna att marknadsföra alkoholdrycker i periodiska skrifter medför att alkoholreklamutredningens lagförslag behöver arbetas om något. Att begränsa inskränkningarna av rätten att utnyttja kännetecken till att endast avse kommersiella annonser i periodiska skrifter vore dock meningslöst. Utredningens förslag i denna del gäller därför kommersiella annonser oavsett reklambärare. En brist i förslaget är att alkoholfria drycker och andra varor inte omfattas. Med hänsyn till tryckfrihetsförordningens bestämmelser finner dock utredningen att sådana varor inte kan omfattas utan en föregående grundlagsändring (jfr prop. 2001/02:64 Vissa tobaks- Till viss del kompenseras dock detta av utredningens förslag till ändring i 4 kap. 8 § alkohollagen, se savsnitt 11.3. Utredningen anser sig, mot bakgrund av den korta utrednings- tiden, inte kunna föreslå en så ingripande ändring i lagstiftningen som en grundlagsändring innebär. Att sprittillverkare gör reklam för alkoholfria drinkmixer med hjälp av sitt namn – och karakter- istiska typsnitt – samt varumärke medför dock att det finns anled- ning att följa utvecklingen och att regeringen kan komma att behöva överväga att se över frågan om en grundlagsändring. Utredningen tycker sig ha kunnat märka en tendens – fram- förallt internationellt eftersom tidigare haft ett reklam- förbud i periodiska skrifter – till att kännetecken betonas alltmer i marknadsföringen av alkoholdrycker. Detta gäller särskilt i de fall det finns också drycker med högre alkoholhalt där samma känne- tecken används. Det är ur folkhälsoperspektiv olyckligt med sådan indirekt reklam och den brist som det innebär att endast alkohol- haltiga lättdrycker och alkoholdrycker kan omfattas av utred- ningens förslag är mot denna bakgrund inte sådan att den enligt utredningens mening utgör skäl mot att införa den föreslagna lagändringen. Det är viktigt att framhålla att förslaget inte medför något för- bud mot marknadsföring av alkoholhaltiga lättdrycker respektive alkoholdrycker med en alkoholhalt understigande 15 volym- procent. Däremot får denna marknadsföring inte utformas på sådant sätt att den utgör indirekt reklam för de alkoholstarkare dryckerna. Förslaget reducerar den möjliga konkurrensfördel svenska bryggerier kunnat ha av att genom reklam för alkoholhaltiga lätt- drycker indirekt göra reklam för alkoholdrycker. Förslag: Det skall införas krav på texter som varnar för alko- holens skadeverkningar vid marknadsföring till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter. I skall reklam för alkoholhaltiga drycker vara försedd med en varningstext där det förklaras att missbruk av alkohol är farligt för hälsan. Någon alternativ text förekommer inte och utformningen av den har lämnats upp till branschen att själv regle- ra. I branschens regler har ställts upp kriterier avseende textens läsbarhet. Den skall således vara horisontell, i fetstil, i en färg som bryter av mot bakgrunden och bokstäverna skall vara av en minsta relativ storlek till annonsen. Trots denna reglering förekommer det, enligt uppgift från det berörda franska ministeriet, att texten inte synliggörs i reklamen på ett tydligt sätt. Att det inte finns några alternativa varningstexter anses också medföra att allmänhetens varseblivning av meddelandet sjunkit . Det är möjligt att varseblivningen skulle öka om det, i likhet med vad som gäller för tobak, fanns flera alternativa texter. Exempel på möjliga sådana varningstexter är Alkoholkonsumtion under graviditeten skadar ditt barn, Alkohol är beroendeframkallande, Kör inte motorfordon efter att ha druckit alkohol och Alkohol- konsumtion kan skada kroppens inre organ. Enligt uppgift överväger även den irländska regeringen för när- varande att införa krav på varningstexter. Från myndigheters och andras sida läggs det i ner mycket stora belopp på att genom kampanjer informera om alko- holens skadlighet. Behovet av sådan information och attitydpå- verkan kan förväntas öka sedan det blivit tillåtet att i marknads- föring till konsumenter av alkoholdrycker med en alkoholhalt under 15 volymprocent använda kommersiella annonser i period- iska skrifter. En varningstext är dock redan i sig en signal om att alkohol inte är oskadligt. Eftersom alkohol är en skadlig produkt bör det enligt utredningens uppfattning åvila annonsörer som gör reklam för varan att informera om riskerna med den för att uppnå balans mellan reklamens budskap och den information som rimligen bör komma konsumenten till del. För tobak finns inte något krav på varningstexter i kommersiella annonser riktade till andra än konsumenter eller på säljställen. För att varugrupperna skall hanteras på likartat sätt föreslår utred- ningen därför att kraven på varningstexter endast skall avse period- iska skrifter och kommersiella annonser i marknadsföring till konsumenter. I sammanhanget kan anmärkas att reklamförbud för alkoholdrycker råder i TV och att utomhusannonser inte anses måttfulla. Ur ett EG-rättsligt perspektiv anser utredningen att det är mycket tveksamt om det är möjligt att införa krav på varnings- texter på flaskor eller andra förpackningar. Detta på grund av att ett sådant krav vore en handelshindrande åtgärd med längre gående konsekvenser för den fria rörligheten av varor än endast reklam- restriktioner har. Det kan noteras att inte heller har krav på att förpackningarna skall förses med varningstext. Utredningen föreslår därför inte att det införs krav på varningstexter på förpack- ningar till alkoholdrycker. Att texterna inte återges på förpack- ningarna utgör dock i sig inte något hinder för att kräva att de införs i marknadsföringen till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter. Av praktiska skäl anser utredningen att bestämmandet av vilka varningstexter som skall förekomma och utformningen av dessa bör ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. meddelar föreskrifter om varningstexter på cigarettpaket och synes väl lämpat för en sådan uppgift. 11.7Behov av utredning om behörig tillsynsmyndighet och rättsinstans Förslag: Det skall utredas om behov finns för förändringar med avseende på behörig tillsynsmyndighet och rättsinstans vad gäller alkoholreklam. Utredningen har i uppdrag att ta upp och föreslå förändringar som har samband med uppdraget att begränsa marknadsföringen i tryckta skrifter. Sådant samband har frågan om tillsyn över bestämmelserna. Alkohollagen är en social skyddslagstiftning som syftar till att begränsa den totala, alltför höga, alkoholkonsumtionen för att därigenom tränga tillbaka missbruket och motverka alkoholskador. Utredningen har konstaterat att nuvarande ordning, med ett delat tillsynsansvar, i vissa delar inte fungerar så bra som det för- väntades när alkoholreklamlagen (1978:763) arbetades in i alkohol- lagen (1994:1738). Den direkta tillsynen och uppföljningen av hur någon med ett serveringstillstånd använder sitt tillstånd handhas enligt 8 kap. 1 § alkohollagen av kommunen och polismyndigheten. Åtgärder som tillståndshavaren utför utanför sitt serveringsställe för att marknadsföra sin verksamhet faller under det ansvar som har enligt marknadsföringslagen (1995:450). Kommunen har inte heller ansvar över marknads- föringen av detaljhandelsförsäljningen av öl. Kommunerna utövar den omedelbara tillsynen över efter- levnaden av bestämmelserna om servering av alkoholhaltiga drycker. Marknadsföringen av alkoholdrycker har ett intimt sam- band med den verksamheten. I och med att det i nu finns möjlighet för serveringsställen, tillverkare och upplagshavare att marknadsföra sina alkoholdrycker med upp till 15 volymprocents alkoholhalt kommer tillsynsuppgifterna inom området att öka markant. Är det då rimligt att den centrala myndigheten, i detta fall , skall ägna sig åt den omedelbara tillsynen? Skulle det inte ur alkoholpolitisk och folkhälsopolitisk synvinkel vara mer lämpat att kommunen, som har lokal kännedom om tillstånden och de lokala medierna, har hand om även tillsynen av marknadsföringen, med hjälp av den regionala tillsynen – Läns- styrelserna – och den centrala myndigheten – Statens folkhälso- institut? Kan man genom samordning och uppföljning med samarbete mellan samtliga aktörer på det lokala planet, t.ex. kommun, polis, skola, restaurangbransch och reklambransch, få en samsyn om hur man kan marknadsföra alkohol, utan att alkohol- konsumtionen, och därigenom skadorna, ökar? Om kommunerna skall sköta tillsynen även vad gäller marknads- föring, vilken rättinstans skall pröva de beslut som kommunen fattar i de åtgärder som berör marknadsföringen av alkohol? All- män förvaltningsdomstol prövar andra kommunala beslut enligt alkohollagen. Utredningen anser att det är angeläget att klargöra att alkohol- lagen är en skyddslagstiftning och att det därför måste utredas hur staten på bästa möjliga sätt kan använda sina resurser så effektivt att skyddet motsvarar de utfästelser som gjorts till medborgarna, till WHO och i EU:s rådsrekommendation. 11.8Behov av forskning om alkoholreklam Förslag: Med tanke främst på skyddet för ungdomar och andra särskilt skyddsvärda grupper skall forskning inom alkohol- reklamens område initieras och utvecklas i . Utredningen har kunnat konstatera att forskning kring alkohol- reklam inte systematiskt har förekommit i . Detta är förståeligt mot bakgrund av vårt tidigare reklamförbud. är dock alkoholreklam för alkoholdrycker under 15 volymprocent i tryckta skrifter tillåten. Alkoholreklam förekommer även i TV- sändningar från andra länder. På internet förekommer mycket reklam för såväl alkohol som andra droger. Forskningsläget är annorlunda i en hel del andra länder. Där finns undersökningar som gäller alkoholreklamens inverkan på konsumtionen hos ungdomar, hos missbrukare, storkonsumenter m.fl. Dessa undersökningars validitet har ifrågasatts för svenska förhållanden. De resultat dessa undersökningar visar gäller i de flesta fall länder där alkoholreklam har förekommit . Det finns anledning att tro att de förändringar i konsumtionen bland de undersökta grupperna som konstateras i de utländska undersökningarna ytterligare accentueras i , just på grund av den tidigare relativa frånvaron av reklam. Utredningen föreslår, med tanke främst på skyddet för ungdomar och andra särskilt skyddsvärda grupper, att forskning inom alkoholreklamens område initieras och utvecklas i . Forskningen bör inte bara spegla eventuella förändringar i totalkonsumtionen och konsumtionsvanor, utan även attitydför- ändringar och förändringar i livsstilsmönster för olika ålders- grupper och kategorier av människor. Förslag: Förändringarna i alkohollagen skall träda i kraft . Det är ur folkhälsoaspekt angeläget att de föreslagna lagänd- ringarna kan träda i kraft möjligt. Det krävs dock skälig tid för det fortsatta lagstiftningsarbetet och för att berörda branscher och myndigheter skall kunna inrätta sig efter de nya bestäm- melserna och beredas tillfälle att utarbeta riktlinjer och själv- regleringar. Även om det inte är något villkor i sig att sådana utarbetas för att lagändringarna skall kunna träda i kraft är det enligt utredningens bedömning knappast möjligt att låta ändring- arna träda i kraft tidigare än som föreslås. 11.10Förslagens överensstämmelse med EG-rätten och skäliga hänsyn till konkurrenssituationen Som utredningen har redogjort för främst under avsnitten 4.3 och 4.3.2 är det i första hand medlemsstaterna som är behöriga att vidta åtgärder för att skydda folkhälsan. Bestämmelser som begränsar möjligheterna att göra reklam för alkoholdrycker i syfte att motverka alkoholmissbruk är en åtgärd som bidrar till att skydda folkhälsan och som enligt fasta praxis därför är förenlig med gemenskapsrätten så länge åtgärden kan anses proportionell. Utredningen har tidigare, se avsnitt 7, visat på reklamens effekter. De undersökningar som gjorts avser andra länder. Även om det i i tidningar och andra medier förekommer redaktionellt material som kan ha likartad verkan som reklam skiljer sig inte denna situation från hur det ser ut i andra länder. Ändå har man genom dessa undersökningar kunnat påvisa reklamens inverkan. Ett reklambudskaps inverkan blir större ju mer en konsument exponeras för det. Ju mer reklam som förekommer för alkoholdrycker och ju mindre måttfullt denna reklam är utformad desto större inverkan kommer reklamen att få på beteenden och attityder och även för folkhälsan. Det faktum att redaktionellt material om alkoholdrycker förekommer och att reklam förekommer på bl.a. internet och i utlandssända TV- kanaler är enligt utredningens uppfattning således inte i sig något som medför att det inte är ändamålsenligt att införa restriktioner avseende reklamen. Bedömningen av om en åtgärd är proportionell skall utgå från de faktiska och rättsliga omständigheter som kännetecknar förhållan- dena i medlemsstaten i fråga. Utredningen anser att det härvid är av särskild vikt att framhålla att förhållandena i på flera sätt har ändrats sedan de tidigare gällande bestämmelserna som bl.a. begränsade möjligheterna att göra reklam för alkoldrycker infördes. Detta hänger inte minst samman med medlemskap i unionen. Unionsmedlemsskapet har framförallt inneburit att ett av de instrument som traditionellt sett varit mest verkningsfullt – prispolitiken – kommit att tappa i betydelse främst på grund av den ökade rörligheten och handeln över gränserna. Härtill kommer att kommunikationssamhällets framsteg medfört att marknadsförings- åtgärder på ett alltmer direkt, omfattande och snabbt sätt når ut till konsumenterna och därför kommit att spela en mer central roll för alkoholkonsumtionen än som varit fallet. Bestämmelser som reglerar alkoholreklam spelar därför en relativt sett mer betydelsefull roll för att hålla ned alkoholkonsumtionen och där- igenom motverka alkoholmissbruk än de gjort tidigare och sanno- likt kommer den rollen att öka ännu mer. Utöver detta har unionsmedlemsskapet även medfört anpassningar av detalj- handelsmonpolet som bl.a. medfört en ökad tillgänglighet till alkoholdrycker. Även detta traditionellt viktiga styrmedel har alltså tappat i betydelse. Tillgängligheten har ökat också med de föränd- rade införselreglerna. Sammanfattningsvis skall alltså framhållas att alkholreklamregler måste betraktas som ett relativt sett mer verkningsfullt styrmedel än vad som varit fallet. Alkohol- reklamregler är enligt utredningens bedömning nödvändiga för att, tillsammans med andra åtgärder, uppnå ett effektivt skydd för folkhälsan och motverka alkoholmissbruk. Vad sedan gäller de specifika begränsningsregler för alkohol- reklam som föreslås bör inledningsvis framhållas att det inte är fråga om något generellt förbud mot sådan reklam. Utredningen har eftersträvat att avgränsa reglerna på ett sådant sätt att de enbart kommer till användning i de fall där det är verkligt motiverat att införa restriktioner. Reglerna tar sikte på de grupper som har ett särskilt skyddsbehov i dessa sammanhang. Det rör sig i samtliga fall om särskilt utsatta grupper vars skyddsbehov det råder enighet om inom unionen, vilket framgår av att många av de preciserade bestämmelserna i den föreslagna 11 a § överensstämmer med TV- direktivets eller rådsrekommendationens om barns och ungdomars alkoholvanor utgångspunkter. Mot denna bakgrund får förslagen, även med beaktande av de reklamrestriktioner som finns i övrigt, betraktas som proportionella. Det är inte möjligt att vidta åtgärder beträffande en annons i en utländsk tidning som – i vart fall i första hand – är avsedd för sprid- ning i utlandet även om exemplar av tidningen skulle förekomma i Vikten av folkhälsan väger dock enligt utredningens bedöm- ning tyngre än strikt konkurrensneutrala hänsyn och utländska tidningar förekommer inte heller i någon större utsträckning i landet. De förekommer i vart fall inte i så stor utsträckning att det kan anses oskäligt att ålägga svenska tidningar och tidskrifter restriktioner som inte gäller för utländska. Något EG-rättsligt hinder för en regel som gynnar utländska tidningar föreligger inte. Inte heller kan det enligt utredningens bedömning anses oskäligt ur konkurrenshänsyn att bedömningen av om en kommersiell annons vid marknadsföring till en konsument är särskilt måttfull eller inte kan grunda sig på tidningens eller tidskriftens huvudsak- liga innehåll eller den särskilt skyddsvärda grupp till vilken den riktar sig. Även om det rör sig om ett relativt stort antal olika tidningar och tidskrifter konkurrerar de huvudsakligen inom sin egen grupp, och där gäller samma regler för dem alla. Beträffande tillverkare och leverantörer är de föreslagna reglerna konkurrensneutrala och hindrar inte någon från att marknadsföra sina varor på ett effektivt, informativt och sakligt sätt och där- igenom fästa konsumenternas uppmärksamhet på dem. Vid en samlad bedömning av vikten av att skydda folkhälsan genom att införa restriktioner avseende marknadsföring till konsum- enter av alkoholdrycker, vikten av varors och tjänsters fria rörlighet samt skäliga konkurrenshänsyn är utredningens bedömning att de nu framlagda förslagen, även med beaktande av de restriktioner som redan finns beträffande alkoholreklam, är väl avvägda, proportion- erliga i EG-rättslig mening och skyddar folkhälsan så långt detta är möjligt. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen redovisa om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda samt en beräk- ning av dessa kostnader. Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas.