sou · GRB391d15 · 2004-01-01 00:00:00 — I det följande redovisas korta sammanfattningar av vad fem statliga utredningar anfört om servicetjänster i hemmet och eventuella subventioner av denna form av tjänster. I de fall ut- redningarna tagit upp service till äldre särskilt ligger fokus på detta. Därutöver lämnas en kort redovisning av vad Svenska Kommun- förbundets Äldreberedning anförde i sin slutrapport (1999) och en underlagsrapport (1999) om service i hemmet till äldre. Sammanfattningsvis kan konstateras att ingen av de statliga utredningarna har presenterat ett färdigt förslag avseende subven- tioner av servicetjänster i hemmet för äldre. Tjänstebeskattnings- utredningen (SOU 1997:17) presenterar en principskiss, men konstaterar att det saknas underlag för ett slutligt förslag. Utredningarna har lämnat sina betänkanden 1998. Det innebär att statistik och beräkningar av t.ex. kost- nader som legat till grund för utredningarnas överväganden och förslag främst avser första delen av . Den nya pensions- reformen, medlemskapet i EU och avgiftsreformen inom äldre- och handikappomsorgen är några exempel på händelser som i vissa av- seenden förändrat förutsättningarna för utredningarnas övervägan- den och förslag. Uppskattad sysselsättning – om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn (SOU 1994:43) Betänkande av Utredningen lämnade förslag till ändrade skatteregler i samband med köp av hushållstjänster. Förslaget innebar att alla hushåll under vissa förutsättningar skulle få skattelättnader vid köp av vissa hushållstjänster vid an- ställning eller utnyttjande av specialiserade företags tjänster. Som företag räknades här också enskild näringsidkare. De föreslagna skattelättnaderna var: Tjänsterna inklusive de som köps av företag är momsbefriade. Hushållet får dra av kostnaderna för köpen eller anställningen . De tjänster som skulle omfattas av skattelindringen var: Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning arbetskostnaden i reparation och underhåll av bostad. Skattelindringen skulle inte gälla vid anställning av hushålls- eller familjemedlem. Vuxna hushållsmedlemmar förutsattes arbeta minst halvtid för att hushållet skulle komma i åtnjutande av skattelättnaderna. (Kommentar: Hur detta skulle relateras till hushåll med pensionärer och/eller personer med förtidspension framgår ej.) Förslaget skulle, enligt redovisade kalkyler, göra vit produktion konkurrenskraftig mot svart. Köp av tjänster skulle jämfört med hemproduktion bli kostnadsmässigt fördelaktigt för de flesta hushåll. Utredningen konstaterade att det dock förutsatte att hus- hållet hade möjligheter att antingen avstå från alternativ använd- ning av sin inkomster eller öka dessa via höjt arbetsutbud. Under rubriken lättnader för barnfamiljer föreslog utred- ningen att för hushåll med barn som är eller med annan familjemedlem som bevisligen inte klarar sig själv höjs avdragsgränsen till . För att komma i åtnjutande av den extra förmånen i förhållande till gällande (föreslagna?) regler måste i ett hushåll med två vuxna båda arbeta minst halvtid. En ensamstående förälder måste också arbeta minst halvtid. De extra avdragsmöjligheterna för barnfamiljerna föreslogs av två skäl. För det första var det de som hade det största behovet av hjälp och för det andra så var det i denna kategori det klart största potentiella arbetsutbudet per hushåll fanns. Enligt en marknads- undersökning som redovisades i betänkandet skulle arbetsutbudet öka med ca 20 000 i genomsnitt högkvalitativa årsarbeten – huvud- sakligen utförda av kvinnor – med hjälp av hushållstjänster. Den största ekonomiska effekten torde enligt utredningen dock komma från en allmän förbättring i utnyttjandet av principen om kompa- rativa fördelar. Genom att utbyta hemarbetstid mot övertid på marknaden eller mot studier skulle framför allt kvinnorna förbättra sin yrkesposition och sitt bidrag till den totala produktionen. De föreslagna reglerna skulle enligt utredningen radikalt för- ändra förutsättningarna för valet mellan vita och svarta tjänster respektive för valet mellan hemarbete och utnyttjande av externa tjänster. Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning – framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) Ett av kommitténs förslag var att öppna nya marknader för olika former av tjänster riktade direkt till hushållen. Kommittén konsta- terade att med utgångspunkt i det (då) rådande arbetsmarknads- läget borde tjänster riktade till hushållen subventioneras i större omfattning för att dels öka den ekonomiska tillväxten, dels minska arbetslösheten. Syftet med subventionerade tjänster var att minska bidragsberoende och att skapa arbete som inte medförde någon ekonomisk belastning för allmänheten. De verksamheter som enligt kommittén kunde vara aktuella att subventionera var dels nya tjänster som sällan köptes till mark- nadspris, dels etablerade tjänster. Som exempel på nya tjänster anges enklare reparationsarbeten, enklare vårduppgifter, fönster- putsning, grovstädning, tillfällig barnpassning eller vissa former av trädgårdsarbeten. Kvalificerad vård, målning, tapetsering, fastig- hetsunderhåll och reparationsarbeten anges som exempel på etablerade tjänster som kräver lång yrkesutbildning. Subventionerna skulle enligt kommittén utformas så att tjänster- na produceras av företag och alla de intäkter som staten får in i form av skatter för verksamheten går tillbaka till företaget. Behov och resurser i vården – en analys (SOU 1996:163) Delbetänkande av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) Kommitténs uppdrag var att analysera och bedöma de krav på resurser som framför allt den demografiska utvecklingen i kom- bination med medicinsk-teknisk utveckling skulle kunna komma att ställa på hälso- och sjukvården fram . Som en del av kommitténs överväganden och förslag framförde HSU 2000 följande: Det kan också finnas skäl att överväga vilka tjänster som skall till- handahållas inom äldreomsorgen. har det skett en kraftig koncentration av tillgängliga resurser inom äldreomsorgen till dem som mest behöver vård och omsorg. Den utvecklingen bedöms fortsätta som ett led i besparingarna inom äldre- omsorgen. Enligt kommittén kan det finnas skäl att pröva om det är möjligt att lägga renodlade serviceinsatser utanför äldreomsorgen. En sådan lösning skulle innebära att den som enbart behöver hjälp med Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning städning och annan service inte skulle kunna få sådana tjänster inom äldreomsorgen. På så sätt skulle avlastas vissa uppgifter och kunna koncentrera sina insatser på omsorgstagare med omvård- nadsbehov. En sådan avgränsning av äldreomsorgens uppgifter skulle i praktiken innebära att den praxis som i praktiken tillämpas i flera kommuner formaliseras. (SOU 1996:163, s. 315) Kommittén framhöll att serviceinsatser var viktiga för äldre män- niskors välfärd och trygghet. Vidare redovisades att det var ett problem att en växande andel äldre blev beroende av egna och anhörigas insatser, eller utan hjälp, om de inte hade råd att anlita privata städfirmor. Den pågående utvecklingen var därför problematisk i ett välfärdsperspektiv. Kommittén ansåg därför att det borde ingå i den fortsatta översynen att överväga om service i hemmet till äldre människor kunde subventioneras i former som bidrog till att sådana tjänster i ökad utsträckning kunde ges inom den privata tjänstesektorn. Skatter, tjänster och sysselsättning (SOU 1997:17) Betänkande av Utredningens målsättning var att öka ekonomins effektivitet genom ökad specialisering och öka sysselsättningen. Det problem som utgjorde utredningens utgångspunkt var hushållens val mellan att producera själva, köpa tjänster på marknaden eller, vilket enligt utredningen sannolikt skedde allt oftare, köpa svarta tjänster. Utredningen föreslog att skatten skulle sänkas för hushållsnära tjänster och att sänkningen skulle finansieras genom höjd skatt på andra skattebaser för att nå full finansiering av reformen. I betänkandet redovisades fyra förslag samt en principskiss till ett servicestöd för pensionärer. De fyra förslagen kan kort sammanfattas enligt följande: arbetsgivareavgifter och egenavgifter för egenföretagare av- skaffas i tjänstebranscher som kan anses utgöra substitut till hemarbete och svart arbete. (Som exempel nämns bilservice- verkstäder, restauranger och städföretag. en skattereduktion för fysiska personer för reparationer, om- byggnader och tillbyggnader av småhus och bostadsrätter, Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning nuvarande skyldighet för privatpersoner att göra avdrag för preliminär skatt och att betala arbetsgivaravgifter på ersätt- ningar som uppgår till tas bort, och den tillfälliga föräldrapenningen som ges vid vård av sjukt barn skall kunna överlåtas till ett företag eller till den kommun som personen är bosatt i. Principskissen om ett servicestöd till pensionärer hade sin bak- grund i den demografiska utvecklingen och gapet mellan behov och resurser. Skissen innebar att pensionärerna själva skulle kunna köpa sin hemservice. Bakgrunden var att av pensionärerna hade hemtjänst () jämfört med drygt 20 pro- cent . Kommunerna hade använt höjda taxor för att minska efterfrågan på servicen och att färre pensionärer hade råd att efterfråga hemservice. Det hade blivit stor skillnad mellan socialtjänstlagens intentioner och den ekonomiska verkligheten. En annan aspekt var att pensionärernas inkomster ökat från till drygt 90 pro- cent av de yngres inkomster. Utredningens principskiss innebar att en egenavgift, en serviceavgift på , skulle införas för pen- sionärer. För en ensamstående pensionär skulle avgift utgå vid inkomster och för sammanboende . Enligt utredningen skulle egenavgiften eller service- avgiften vara motiverad därför att resurserna skulle gå tillbaka till pensionärskollektivet och bidra till ökad valfrihet och trygghet för gruppen. Utredningen konstaterade att: Skillnaden mellan resurser och behov när det gäller service för pen- sionärer är stor och det är därför fruktbart att vidare utreda princip- skissen. Det behövs också mer undersökningar om livsvillkoren för de allra äldsta i samhället. Liksom om hur kommunerna behandlar de allra äldsta beroende på vilket kön och utbildningsbakgrund de har. Stats- makterna vet för lite om livsvillkoren för de äldsta som dessa har minst resurser att göra sig hörda i samhället. (SOU 1997:17, s. 16) Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer förslag var avgränsade till den pri- vata tjänstesektorn, vilket var utredningens uppdrag. Utredningen konstaterade dock att gränsdragningen mellan privat och offentlig Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning hushållsnära tjänstesektor i många fall var godtycklig. Den primär- kommunala hushållsnära tjänstesektorn utgjorde en större andel av sysselsättningen än den privata hushållsnära sektorn. Den kommunala borde enligt utredningen utredas närmare och då med speciell tonvikt på pensionärernas behov. bedömdes också vara relevant mot bakgrund av att den minskat kraftigt i omfattning , men inte avlösts av en fungerande marknad för äldreservice. Den kommunala hem- tjänstens bedömdes också vara viktig mot bakgrund av omfatt- ningen när det gäller sysselsatta. Utredningen ansåg även att det i övrigt fanns goda skäl för att stimulera en hushållsnära tjänste- sektor för äldre. Det skulle därmed bli möjligt att uppnå: Ökad service och trygghet för äldre Ökad valfrihet för pensionärer Möjlighet för privata entreprenader Ökat arbetsutbud hos anhöriga Svaret på frågan varför det inte har utvecklats en privat marknad när kommunens hemtjänst minskat ansåg utredningen sannolikt vara en kombination av politik- och marknadsmisslyckande, med tonvikt på det förstnämnda. Utredningen ansåg att de båda miss- lyckandena hängde samman med att kommunerna i praktiken har ett monopol på tjänster för äldre och att det finns ett prissättnings- problem på marknaden för hemtjänster. I betänkandet görs sedan en genomgång av lagstiftning som gäller för och hur utvecklats . Därefter redovisas vilka principer som gäller för sociala avgifter och hur pensionärernas ekonomiska standard utvecklats. Enligt utredningens bedömning borde ett särskilt servicestöd för pensionärer kunna omfatta följande typer av tjänster: trädgårdsarbete, snöskottning etc. olika former av inköp Utredningen analyserade och övervägde olika tänkbara alternativ till ett särskilt servicestöd till äldre, bl.a. ett statsbidrag till kom- munerna för att kunna sälja subventionerade tjänster till pensio- Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning Kommittén stannade slutligen för förslaget om ett särskilt servicestöd till äldre. I betänkandet redovisades några skäl till detta ställningstagande. Pensionärerna behöver valfrihet för att välja ett utbud av tjänster som passar dem bäst. Valfrihet och de äldres skiftande behov talade enligt utredningen emot att enbart välja produktion. En marknad med ett kommunalt produktionsmonopol och en hög subventionsgrad skulle innebära att marknadsmöjligheterna tryck- tes undan för privata företag. I betänkandet redovisades att det finns studier som pekar på att pensionärer underkonsumerar hushållsservice och kommittén an- såg att det var viktigt att hitta en lösning som ger pensionärerna trygghet när det gäller hemservice. Osäkerhet när det gäller detta bidrog till de äldres behov av ekonomiska buffertar, och en mer hållbar lösning skulle förmodligen i förlängningen leda till att de kunde minska sitt finansiella sparande. Utredningen redovisade tre skäl till varför ett särskilt servicestöd skulle vara ett lämpligare instrument än direkta statsbidrag till kommunerna: Servicestöd skulle vara ett sätt att finansiera bättre service för äldre utan att minska utrymmet för den tunga äldreomsorgen. Servicestöd skulle ge pensionärerna möjlighet att friare välja sin konsumtion t.ex. till underhåll av bostaden för att kunna bo kvar längre i den egna bostaden. Servicestöd i stället för statsbidrag till kommunerna skulle göra det möjligt för privata företag att utföra tjänsterna. Det skulle ge möjlighet att direkt styra mot en sysselsättningsintensiv produktion utan betydande förvaltningskostnad. Det särskilda servicestödet skulle enligt utredningen innehålla två delar. 1.Arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna slopas för de tidigare redovisade tjänsterna i den mån de riktas mot hushåll med ålderspensionärer. 2.Ett särskilt servicestöd införs för ålderspensionärer vid köp av Bidraget skulle förslagsvis uppgå till högst och borde högst uppgå till av kost- naden (exklusive arbetsgivaravgifter) för den utförda tjänsten och motsvara inköp upp till ca . Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning Det föreslagna stödet skulle med en timkostnad på ge äldre möjlighet att köpa eller till ett pris av . Det särskilda stödet skulle endast omfatta tjänster som utfördes av näringsidkare som innehar F-skattsedel eller av kommuner. Stödet skulle omfatta hushåll med minst en ålderspensionär och enbart tillkomma fysiska personer. Enligt utredningens bedömning borde det särskilda servicestödet för ålderspensionärer hanteras av försäkringskassorna. Varje pen- sionärshushåll skulle få ett konto som innehöll och försäkringskassorna skulle ansvara för utbetalning av stödet. Utredningen övervägde också om det skulle behövas behovs- prövning för att lösa de fördelningspolitiska konsekvenserna. Ut- redningen ansåg dock att ett eventuellt stöd inte borde vara för- knippat med behovsprövning. Stödet skulle enligt utredningen finansieras inom ramen för pen- sionärskollektivet. Man skulle införa en egenavgift på av pensionärernas inkomster. Avgiften skulle inte baseras på inkomst av kapital, inte utgå för personer med enbart folkpension och pen- sionstillskott och inte på inkomster som översteg 7,5 basbelopp. Enligt utredningen skulle en egenavgift på ge ett tillskott på ca 1 miljard. Utredningens bedömning var att en egenavgift som finansierade serviceinsatser för de skröpligare pensionärerna skulle kunna fun- gera som en omfördelning mellan friska och skröpliga pensionärer. En invändning mot en sådan finansiering skulle kunna vara att det är en form av sektorsskatt, dvs. en grupp i samhället finansierar sina behov genom en specialdestinerad skatt. Det jämförs med finan- sieringen av genom proportionell kommunalskatt, som även innebär en omfördelning mellan generationer. Utred- ningens bedömning var dock att de rena serviceinsatserna förlorat en stor del av inslaget av generell välfärdspolitik och därmed borde en finansiering via någon form av egenavgifter vara möjlig. Utredningen konstaterade i betänkandet att de fanns ett antal problem som fortfarande inte var helt klart utredda som berörde ett servicestöd för äldre. Det var pensionärernas ekonomiska för- hållanden, pensionärernas beteende när det gällde t.ex. priskänslig- het samt framför allt hur ett stöd skulle förhålla sig kommunernas nuvarande verksamhet. Enligt utredningen var det inte lämpligt att dela på omsorgs- och serviceuppgifter, och därför borde personer som har ett omsorgs- Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning behov inte omfattas av stödet. För dessa personer borde kommu- nen stå för både omsorgs- och serviceinsatser. Utredningen pekade på risken att kommunerna skulle dra ner ytterligare på serviceinsatserna. Mot bakgrund av att reglerna i socialtjänstlagen är oklara, ansåg utredningen att det fanns ett behov av att förtydliga kommunernas ansvar i denna lag. Principskissen borde enligt utredningen utvärderas efter om den hade en lämplig finansiering, om den medförde en rimlig fördelningsprofil, om den var förenlig med generell välfärdspolitik, samt om den gav pensionärerna ökad trygghet och valfrihet. Tre städer En storstadspolitik för hela landet (SOU 1998:25) Slutbetänkande från var positiv till en utveckling av en marknad för hemservicetjänster i första hand inom ramen för näringspolitiken. Kommittén redovisade, med stöd av en rapport (rapport 1996:5) från (), att svartarbete med hushållstjänster beräknades omsätta . Om man lade till reparationer och underhåll av bostäder samt bilreparationer blev, enligt RSV, den totala summan i svart ersättning för tjänster kopplade till hemmen. En utveckling av hemservicetjänster skulle enligt kommittén vara betydelsefull för att stimulera entreprenörsanda och medverka till en positiv utveckling av tjänster för privatpersoner. Det skulle också i viss, men begränsad, utsträckning medverka till ökad syssel- sättning. Kommittén refererade förslag som man framförde vissa synpunkter på utredningens slutsatser. Kommittén föreslog att regeringen, utifrån de förslag som utred- ningar och myndigheter hade presenterat samt synpunkter som kommittén tillfört, skulle utarbeta ett förslag om hur hemservice- tjänster kunde utvecklas. Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning Äldres vård och omsorg inför 2000-talet. Slutrapport från Svenska Kommunförbundets Äldreberedning (1999) samt rapporten av tjänster. Kartläggning och analys (1999) I slutrapporten från Svenska Kommunförbundets Äldreberedning redovisade beredningen att den ansåg att äldres tillgång till hem- tjänster borde utökas, vilket kunde ske inom ramen för social- tjänsten eller genom prisnedsättning av hushållsnära tjänster. Beredningen konstaterade att andelen äldre som får hemtjänst halverats och bedömningen var att utvecklingen gått för långt. Hemtjänster är nödvändiga för att äldre med funk- tionshinder ska kunna klara sina dagliga liv. Det finns enligt bered- ningen en stor efterfrågan på praktiska tjänster som inte blir tillgodosedda. Beredningen lyfte fram att i många fall tvingas när- stående – ofta maka – göra uppgifter som hon kanske egentligen inte har ork till. De tjänster som nämns är varuhemsändning, matlagning, städning, klädvård, trädgårdsskötsel och snöskottning. Beredningen anförde att en utbyggnad av hemtjänster skulle underlätta äldre människors vardag och att det skulle göra det möjligt för dem att kunna bo kvar i sin vanliga bostad. Utbudet av hemtjänster skulle kunna utökas på olika sätt. Ett sätt var enligt beredningen att kommunerna fick ekonomiska möjligheter att bygga ut den sociala . Inför slutrapporten från Svenska Kommunförbundets Äldreberedning gjordes beräkningar av vad det skulle kosta för kommunerna att återställa till tidigare nivåer. Beräkningen visar att om kommunerna skulle er- bjuda samma täckningsgrad inom och med samma antal timmar per hjälpt person som så skulle kostnaden för ha varit högre än den var . Ett annat sätt var att införa ett generellt system för skattesub- ventionerade tjänster till äldre människor. I rapporten sättning av tjänster redovisas hur ett sådant system skulle kunna utformas. Enligt beredningen skulle det kunna bidra till att göra svartarbete till vitt, beskattat arbete. Ett system med prisnedsatta tjänster kunde också ge ökad sysselsättning. Båda dessa effekter borde ge ökade skatteinkomster till stat och kommun, som efterfrågan på hushållstjänster kunde tillgodoses. Beredningen konstaterade att mycket talar för att ett sådant system skulle föra med sig minskade nettokostnader för de offentliga budgetarna, Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning förutsatt att prisnedsättningen blev så stor att även äldre med låga inkomster kan efterfråga tjänsterna. I rapporten av tjänster redovisas olika effekter på den offentliga budgeten av en prisnedsättning på servicetjänster. De områden som tas upp är besparingar till följd av minskad arbetslöshet ökat arbetsutbud bland anhöriga minskade skatteintäkter på tjänster som säljs till äldre på marknaden undanträngning av arbeten inom högre beskattade sektorer andra effekter som t.ex. att äldre kan bo kvar i sina villor längre. I rapporten presenterades en principskiss för hur en prisned- sättning för äldre kan se ut. Syftet med en prisnedsättning skulle vara att ge äldre som inte kvalificerar sig för kommunens behovs- prövade hemtjänst en möjlighet att köpa servicetjänster till ett reducerat pris. De tjänster som borde omfattas av prisnedsätt- ningen var de vanligaste serviceinsatserna som erbjuds av den kommunala . Dessa är städning, fönsterputs, tvätt, strykning, inköp, matlagning, ledsagarservice och ärenden. Till dessa borde även läggas trädgårdsskötsel och enkelt underhålls- arbete som inte kräver yrkesutbildning. Som exempel nämns gräs- klippning, rensning av stuprännor och kratta löv. Målgruppen för prisnedsättningen skulle vara ålderspensionärer. Den skulle också begränsas till de personer som inte får insatser från den kommunala . Vidare uppmärksammades att det bör förhindras att kommuner försöker göra besparingar på prisnedsättningen genom att dra tillbaka för vissa äldre. Förslaget innebar att prisnedsättningen skulle åstadkommas genom en skattereduktion. Uppdragsgivare och uppdragstagare kommer överens om en bruttolön. Till den läggs arbetsgivaravgift och moms. På den slutsumman görs en skattereduktion på ett visst antal procent, som blir det belopp som kunden får betala. Det beloppet betalas in av pensionären direkt till skattemyndigheten som räknar ut hur mycket som ska betalas ut till uppdragstagaren efter det att den resterande skatten är dragen. I systemet ingår ett tak för värdet på den totala mängden tjänster som får köpas av en Statliga utredningar och Svenska Kommunförbundets Äldreberedning och samma kund under en månad och föreslås i rapporten motsvara 1 . De nya arbetstillfällena borde framför allt riktas mot personer med svårigheter att hävda sig på arbetsmarknaden. Speciellt prioriterade bör vara tidigare långtidsarbetslösa och personer som behöver ytterligare inkomster för att bygga på en deltidslön. Prisnedsättningen borde vara självfinansierande. De resurser som tillförs äldreomsorgen borde enligt rapporten vara inriktade på att upprätthålla redan beslutade ambitionsnivåer.