sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — För de företag som har minst 100 000 anslutna kunder och för den systemansvariga för överföringssystemet, dvs. , finns ingen möjlighet till ett sådant undantag. Ellagstiftningen innehåller inga föreskrifter om upprättande, överlämnande eller offentliggörande av sådana planer som avses i artikel 10.2.d och artikel 15.2. d. Det bör därför införas en skyldighet för den som bedriver nätverksamhet och som utgör del av ett vertikalt integrerat företag vars elnät har minst 100 000 anslutningspunkter samt den som är innehavare av nätkoncession för stamledning att upprätta en sådan plan och att överlämna en årlig rapport över de åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende till berörd tillsynsmyndighet, vilket för del är . Vad som avses med vertikalt integrerat företag definieras i en egen bestämmelse i enlighet med definitionen i elmarknadsdirektivet. För att uppfylla kravet på att den årliga rapporten skall offentliggöras bör det också införas en sådan skyldighet. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om innehållet i planen och om offentliggörandet av planen. Bedömning: De tillsynsuppgifter som anges i elmarknadsdirektivets artikel 23.1 avser i huvudsak tillsyn över områden där och utövar tillsyn. Några åtgärder för att införliva direktivet i denna del behöver därför inte göras. På det svenska elmarknadsområdet finns, som anförts under avsnittet om artikel 23.1, flera tillsynsmyndigheter. ansvarar för tillsynen över driftsäkerheten hos det nationella elsystemet, ansvarar för elsäkerheten och ansvarar för den övriga tillsynen enligt ellagen, med undantag för vissa i ellagen angivna bestämmelser. Därtill har ett ansvar för att konkurrenslagens regler följs inom energisektorn. Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet har ett system där en myndighet, , är systemansvarig för överföringssystemet. Som anförts under avsnittet 2.3.6 om artikel 23 förvaltar och driver det svenska stamnätet och är systemansvarig myndighet, enligt den svenska ellagens definition. Denna definition är något vidare än direktivets definition av systemansvarig för överföringssystemet. I praktiken är ordningen med en systemansvarig myndighet unik i ett europeiskt perspektiv. I t.ex. de övriga nordiska länderna är den systemansvariga ett bolag som står under en särskild myndighets tillsyn. Direktivet föreskriver att den som skall vara tillsynsmyndighet över de områden som anges måste vara helt oberoende av elindustrins intressen. En lämplig ordning kan därför vara att utpekas som tillsynsmyndighet. Av de punkter som räknas upp under artikel 23.1, leden a-h kan i princip utöva tillsyn över samtliga områden. Det synes därmed som om den tillsyn som utövar över såsom innehavare av koncession för det svenska stamnätet faller inom de punkter som anges i artikel 23.1. har däremot inte tillsyn över i dess egenskap av systemansvarig myndighet dvs. inom det området som faller under Svenska kraftnäts myndighetsansvar. Artikel 23.1 synes heller inte kräva ett sådant tillsynsansvar. har ett ansvar för graden av insyn och konkurrens på elmarknadsområdet. Därmed är och , den senare om än i en begränsad omfattning, sådana oberoende tillsynsmyndigheter som avses i artikel 23.1. Sammantaget innebär detta att den svenska ellagstiftningen uppfyller syftet med artikel 23.1 och att lagstiftningen inte behöver ändras eller kompletteras i denna del. För tillsynsmyndigheternas del innebär reglerna i artikel 23.1 andra stycket en skyldighet att offentliggöra en årsrapport om resultatet av övervakningen enligt artikel 23.1. Denna fråga utvecklas närmare i avsnitt 3.5. Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet Förlag: En ny regel införs i ellagen som innebär att innehavare av nätkoncession, vid utformningen av nättariffer för överföring av el, särskilt skall beakta antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi, abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överförd el. Elmarknadsdirektivet gör en klar skiljelinje mellan vilka frågor som tillsynsmyndigheten kan pröva i efterhand respektive vilka som skall prövas på förhand. Huvudregeln är att bl.a. överföringstariffer skall fastställas eller godkännas på förhand, vilket motiveras med att det skapas en stor osäkerhet på marknaden om de tariffer som tillämpats av företagen kan ändras av en tillsynsmyndighet. Direktivets bestämmelser ger emellertid medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan att tillämpa huvudregeln eller att endast fastställa eller godkänna metoderna varpå tarifferna är baserade. Så som direktivet är utformat har därmed två handlingsalternativ vid införlivandet av artikel 23.2.a vad avser bl.a. företagens nättariffer för överföring av el. har ett system med tillsyn över nätföretagens överföringstariffer i efterhand. En övergång till en renodlad förhandstillsyn dvs. att tillsynsmyndigheten på förhand skulle fastställa eller godkänna företagens överföringstariffer skulle, förutom en ökad europeisk tillsynsharmonisering, innebära såväl fördelar som nackdelar för svenskt vidkommande. Fördelarna är att en sådan metod skapar en ökad förutsägbarhet för både nätföretagen och deras kunder. Nackdelarna är, bortsett från att efterhandstillsynen vunnit en allmän acceptans i det svenska samhället, en mycket kraftig ökning av tillsynsmyndighetens arbetsbörda med hänsyn till det stora antalet nätföretag i . Därtill gör bristen på utvecklad rättspraxis till stöd för bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen att avsevärd tid skulle behöva läggas på att fastställa de parametrar som skall ligga till grund för företagens nättariffer. Eftersom direktivet skall vara införlivat i nationell rätt blir slutsatsen att ett sådant byte av tillsynsmodell inte kan anses vara realistiskt inom ramen för den tid har att införliva direktivet i svensk rätt. Direktivet ger emellertid medlemsstaterna en möjlighet att välja att Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet endast fastställa eller godkänna de metoder varpå företagen skall basera bl.a. sina överföringstariffer. En sådan metod bör kunna kombineras med den nu gällande svenska tillsynsmodellen. Detta innebär att såväl metoderna för tariffsättningen som själva efterhandstillsynen kan baseras på de befintliga reglerna i ellagen. Med hänsyn till att bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen är mycket allmänt hållna och inte ger någon egentlig vägledning till vilka kriterier och metoder som företagen skall ta hänsyn till vid tariffsättningen uppkommer frågan hur en sådan metod närmare skall utformas. I huvudsak framstår två alternativ som möjliga. Det ena alternativet är att det direkt i lagstiftningen anges mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen skall utforma sina tariffer. Det andra alternativet är att det i lagstiftningen införs en skyldighet för att genom särskilda beslut, riktade till de enskilda nätföretagen, fastställa tariffmetoderna. Det finns både för- och nackdelar med de båda alternativen. En fördel med att ange metoden direkt i lagstiftningen är att det stora antalet nätföretag gör det mycket resurskrävande att fatta enskilda metodbeslut. Dessutom riskerar klagomål på metodbesluten att leda till att det uppstår parallella domstolsprocesser om dels själva metodbesluten och dels om överföringstariffen varit skälig. En nackdel med att ange metoden direkt i lagstiftningen är att det kan synas som om en sådan ordning inte är trogen mot direktivets bestämmelser eftersom det i artikel 23.2.a anges att det är tillsynsmyndigheterna i respektive medlemsstater som skall godkänna eller fastställa metoderna för bl.a. tariffsättning. Visserligen syftar direktivet bl.a. till att skapa självständiga och oberoende tillsynsmyndigheter men det framgår också av artikel 23.3 att en ordning accepteras där ett annat organ, t.ex. en regering, ges en möjlighet att anta eller förkasta de förslag på tariffer eller metoder som lagts fram av en tillsynsmyndighet. Att metoden anges direkt i lagstiftning innebära inte heller att inte kan agera oberoende och självständigt vid de efterföljande tillsynsbesluten. Med hänsyn härtill kan en ordning där metodparametrarna anges i lagstiftningen inte anses strida mot direktivets syfte. Metoden för överföringstariffer bör, som ovan anförts, utformas så att den kompletterar de regler om tariffers utformning som finns i ellagen. Att nu göra metoden alltför detaljerad torde vara mindre lämpligt eftersom den nu gällande tillsynsmodellen, vars ramverk regleras genom 4 kap. 1 § ellagen, är Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet allmänt hållen och att rättspraxis saknas. En alltför detaljerad metod skulle också kunna innebära att det kan bli svårt att klaga på stora delar av ett tillsynsbeslut om tariffens nivå eftersom det som skall beaktas i metoden riskerar att sammanfalla med det som beaktas i tillsynsbeslutet. Det mesta talar därför för att metoden skall regleras genom generella kriterier som anges direkt i ellagen. Vid tillsynen enligt 4 kap. 1 § ellagen skall den prestation som nätkoncessionsinnehavaren utför bedömas. Nätkoncessionärens samlade intäkter skall därvid vara skäliga i förhållande till både de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och nätkoncessionärens sätt att bedriva verksamheten (subjektiva förutsättningar). De objektiva förutsättningarna är sådana förutsättningar som nätkoncessionshavaren inte kan påverka. De främsta objektiva faktorerna är antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och effekt samt kostnaden för överliggande nät. En viktig subjektiv faktor är det enskilda företagets kvalitet på överföringen av el, inbegripet leveranssäkerhet och spänningskvalitet. Dessa objektiva och subjektiva faktorer bör därmed kunna utgöra övergripande metodparametrar och komplettera bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen. De kriterier som föreslås ligga till grund för den nya metodregleringen skall däremot inte ses som en uttömmande uppräkning av alla faktorer som kan ligga till grund för nätkoncessionärens tariffsättning. Tvärtom måste, vid utformningen av ett företags överföringstariffer, sådana faktorer som är relevanta för just det aktuella företaget (subjektiva faktorer) och andra relevanta faktorer som nätföretaget inte kan påverka (objektiva faktorer) beaktas. Utredningen vill slutligen framhålla att det här föreslagna förfarandet, där övergripande metodparametrarna regleras i ellagen tillsammans med den efterhandstillsyn som utövas av tillsynsmyndigheten, efter ett antal års tillämpning bör kunna ersättas med en reglering där myndigheten i stället beslutar om överföringstarifferna i förväg. Genom tillämpningen av metodregleringen bör myndigheten och företagen skapa en praxis som kan ligga till grund för direkta beslut om överföringstarifferna. Som framhållits ovan skulle detta kunna skapa en bättre förutsägbarhet både för nätföretagen och deras kunder. Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet Förslag: En ny regel införs i ellagen som innebär att vid utformandet av engångsavgift för anslutning skall särskilt beaktas var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser. I elmarknadsdirektivets artikel 23.2.a anges att tillsyns- myndigheten, innan dessa träder i kraft, skall ansvara för att fastställa eller godkänna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer. När det gäller engångsavgifter för anslutning, s.k. anslutningsavgifter, ger bestämmelsen, i likhet med vad som anförts under avsnitt 3.4.2, medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Medlemsstaterna kan antingen välja ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner anslutnings- avgifterna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa anslutningsavgifterna. Anslutningsavgifter skall i likhet med överföringstariffer vara skäliga enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen. I likhet med vad som anförts om överföringstariffer bygger den nu gällande ordningen i på en fri prissättning där nätföretagen själva bestämmer sina anslutningsavgifter och där först i efterhand kan kontrollera om dessa varit skäliga. har genom beslut i en rad ärenden utarbetat en viss metod för skälighetsbedömningen av anslutningsavgifter. Metoden bygger på ett antal mer eller mindre schabloniserade variabler beroende på vilken sorts anslutning det är fråga om, var kunden är belägen och vilken effekt anslutningen avser. Eftersom anslutningsavgifterna är beroende av var kunden är belägen i förhållande till befintliga ledningar och stationer kan inte ett system där tillsynsmyndigheten i förväg fastställer eller godkänner anslutningsavgifterna vara lämpligt. På samma grund kan inte heller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg fattar beslut varigenom företagens metoder godkänns anses lämpligt. Den metod som då återstår är att det direkt i lagstiftningen anges mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen skall utforma sina anslutningsavgifter. På samma grund som angivits ovan under avsnittet 3.4.2 talar starka skäl för att reglera metoden i Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet mer övergripande termer. En sådan tillsynsmodell bör därför innebära att man i lag anger metoder för hur anslutningsavgifter skall utformas. Eftersom ellagens bestämmelse i 4 kap. 1 § är allmänt hållen och i sig inte ger någon vägledning i frågan om hur anslutningsavgifterna skall utformas bör det bör införas en ny bestämmelse i ellagen som anger vad som särskilt skall beaktas vid utformande av anslutningsavgifter. När ett nätföretag tagit ställning till frågan om anslutningsavgiften skall vara kundspecifik bör de två viktigaste övervägandena vara var anslutningspunkten är belägen och vilken avtalad effekt anslutningen avser. Anslutningspunktens belägenhet och den effekt anslutningen avser bör därför vara sådana övergripande kriterier som särskilt skall beaktas vid utformandet av anslutningsavgifter. Dessa kriterier bör därmed införas i en ny bestämmelse. Kriterierna skall dock inte ses som en uttömmande uppräkning av vilka faktorer som kan ligga till grund för nätkoncessionärens tariffsättning vid anslutning av en anläggning. I enlighet med utredningens direktiv kommer vi också att i vårt fortsatta arbete närmare analysera möjligheterna till effektivare tillsyn av anslutningsavgifter. 3.4.4Tillsyn över villkoren för tillhandahållandet av balanstjänster Förslag: En ny bestämmelse införs i ellagen som innebär att villkoren för tillhandahållande av balanstjänster skall vara objektiva, icke-diskriminerande samt avspegla verkliga kostnader. Med villkor för tillhandahållande av balanstjänster avses i denna bestämmelse metoder för prissättning, avgifter och villkor för att teckna avtal. Därtill införs en ny bestämmelse som innebär att nätmyndigheten skall godkänna villkoren för tillhandahållande av balanstjänster. En ansökan skall lämnas in senast villkoren får träda i kraft. I ett beslut om godkännande skall anges beslutet skall gälla. Ett sådant beslut får gälla i högst . För att undvika att ett beslut om godkännande inte prövas inom rimlig tid införs en tidsfrist för nätmyndigheten. Tidsfristen för prövningen bör vara från det att en begäran om godkännande kommit in till myndigheten. Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet inte fattat ett beslut inom den angivna tidsfristen skall villkoren för tillhandahållande av balanstjänster anses vara godkända för . Ett beslut om godkännande gäller . Den föreslagna regleringen skall omfattas av nätmyndighetens tillsynsansvar. Av artikel 23.2. b framgår att en tillsynsmyndighet, i likhet med vad som gäller för överföringstariffer och anslutningsavgifter, på förhand skall ansvara för att godkänna eller fastställa i vart fall metoderna för tillhandahållandet av balanstjänster innan dessa träder i kraft. Av avsnitt 3.4.1 framgår att och i vissa fall är sådana tillsynsmyndigheter som avses i direktivet. I 8 kap. 4 § första stycket ellagen finns bestämmelser om balansansvar. Med balansansvar menas att någon åtar sig ett ekonomiskt ansvar för att det nationella elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut i de uttagspunkter för vilka man ansvarar. I syfte att tillförsäkra att det alltid finns en balansansvarig för alla elleveranser föreskrivs i 8 kap. 4 § ellagen att en elleverantör endast får leverera el i uttagspunkter där någon åtagit sig balansansvaret. Av denna bestämmelse framgår också att ett åtagande om balansansvar skall göras genom ett avtal med den systemansvariga myndigheten, dvs. Sådana avtal har en standardiserad utformning. De balansansvariga har ansvar för att skapa balans mellan sin tillförsel och förbrukning genom att planera produktionen, om sådan finns, och/eller genom att köpa och sälja el genom handel med andra balansansvariga och på elbörsen. Balansavvikelser regleras ekonomiskt i efterhand genom balansavräkningen. Eftersom det är ekonomiskt ofördelaktigt att inte vara i balans ligger det i de balansansvarigas intresse att tillföra lika mycket el som kunderna förväntas förbruka. I det avtal som tecknas mellan och de balansansvariga företagen åtar sig de balansansvariga att fullgöra sitt balansansvar, dvs. att planera för och affärsmässigt åstadkomma timbalans mellan sin tillförsel och sitt uttag av el. I avtalet definieras balansansvar som balansansvarigas affärsmässiga och planeringsmässiga ansvar för att balans råder mellan tillförsel och avsättning av el, dels för egen produktion och förbrukning och egna ingångna avtal om köp och försäljning av el, dels för Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet produktion, förbrukning och avtal om köp och försäljning som balansansvarig åtagit sig för annans räkning. Balanstjänsten är uppbyggd inom den systemansvariga myndigheten, , som ett verktyg för att sköta den fysiska balansregleringen för del inom det nordiska kraftsystemet. Balanstjänsten utgör således det nödvändiga ledet mellan den timvisa balansering som de balansansvariga företagen utför och den fysiska balanseringen av produktion och förbrukning som ständigt måste ske. För att sköta detta tar regleringstjänster i anspråk, vilka mot ersättning erbjuds av aktörer som disponerar lämpliga anläggningar. Den arbetsfördelning som har etablerats innebär att de balansansvariga alltid kommer att uppvisa en viss skillnad mellan sin planerade balans och det som i efterhand kommer att redovisas som den verkliga balansen. Den skillnaden, som benämns som balanskraft, kan vara både positiv och negativ. I balanstjänsten ingår också balansavräkningen. I balansavräkningen sker en kontroll baserat på fysiska mätvärden och uppgifter om elhandeln av de balansansvarigas balansutfall timme för timme. Den resulterande balanskraften prissätts på ett sätt som beror på hur dyra åtgärder som behövts för att utföra balansregleringen. Med hänsyn till vad som ovan anförts torde direktivets artikel 23.2.b om metoder för tillhandahållande av balanstjänster avse delar av de standardavtal som de balansansvariga företagen sluter med , i enlighet med bestämmelserna i 8 kap. 4 § första stycket ellagen. Dessa delar är de villkor som avser prissättning, avgifter och villkor för att teckna avtal. Ellagen saknar bestämmelser för hur villkor för tillhandahållande av balanstjänster skall utformas. Inte heller finns en skyldighet för en tillsynsmyndighet att fastställa eller godkänna metoderna för sådana villkor innan dessa träder i kraft. Bestämmelser om detta måste därför införas. Begreppet villkor för tillhandahållande av balanstjänster måste till att börja med definieras. Med villkor för tillhandahållande av balanstjänster avses villkor för prissättning och avgifter samt villkor för att teckna avtal. En sådan definition bör därför införas i ellagen. För att marknaden skall fungera är det mycket viktigt att sådana villkor är objektiva och icke-diskriminerande och att de avspeglar de verkliga kostnaderna. Dessa kriterier kan därför sägas utgöra en metod för tillhandahållandet av balanstjänster och införas i en ny Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet bestämmelse i ellagen som innebär att villkor för tillhandahållandet av balanstjänster skall vara objektiva, icke-diskriminerande samt avspegla verkliga kostnader. Av direktivet framgår att en tillsynsmyndighet skall godkänna villkoren för tillhandahållandet av balanstjänster innan dessa träder i kraft. Detta innebär rent faktiskt att skall godkänna att villkoren, dvs. prissättning, avgifter och villkor för att teckna avtal, är objektiva, icke-diskriminerande och avspeglar verkliga kostnader innan dessa kan börja gälla. En förutsättning för att skall kunna fatta beslut om godkännande av villkoren är att den systemansvariga myndigheten, dvs. , lämnar in en ansökan om godkännande. Ett sådant krav bör därför införas i ellagen. För att säkerställa att får rimlig tid att pröva en ansökan skall en sådan ges in senast villkoren får träda i kraft. Det är även viktigt att säkerställa att ett beslut om godkännande av villkoren för tillhandahållande av balanstjänster inte gäller tills vidare. I ett beslut om godkännande skall därför anges beslutet skall gälla. Ett beslut bör dock inte få gälla . För att undvika riskerna med att ett beslut om att godkänna villkoren inte fattas inom en rimlig tid bör en tidsfrist för prövning införas. Denna tidsfrist bör lämpligen bestämmas från det att en fullständig begäran om godkännande kommit in till . För det fall att inte fattat beslut inom den angivna tiden skall myndigheten ha anses godkänt att villkoren för tillhandahållandet av balanstjänster är objektiva, icke- diskriminerande och avspeglar verkliga kostnader. Ett sådant godkännande skall gälla från det att tillsynsmyndighetens tidsfrist att fatta beslut löpt ut. I syfte att säkerställa att ansökan om godkännande av villkor för tillhandahållande av balanstjänster ges in efter det att bestämmelserna om detta träder i kraft bör det införas en övergångsbestämmelse i ellagen. Denna bör ange att efter ikraftträdandet av lagen skall godkänna villkoren för tillhandahållande av balanstjänster. skall inkomma med en ansökan om godkännande av villkoren senast efter ikraftträdandet av lagen. Överväganden och förslag avseende elmarknadsdirektivet Av rättssäkerhetsskäl bör ett beslut avseende godkännande av villkor för tillhandahållande av balanstjänster kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av bestämmelsen i artikel 23.6 framgår att ett klagomål inte skall utgöra hinder för verkställighet. Detta innebär att ett beslut om godkännande måste gälla . bör också ges ett tillsynsansvar över den föreslagna regleringen. Förslag: Beslut av nätmyndigheten, varigenom villkor för tillhandahållande av balanstjänster godkänns innan avtalen får träda i kraft, skall kunna överklagas från det att den som har rätt att klaga fått del av beslutet. Ett beslut som gäller godkännande av villkor för tillhandahållande av balanstjänster gäller . Ett sådant beslut skall delges enligt bestämmelserna om kungörelsedelgivning i delgivningslagen. Av bestämmelsen i artikel 23.6 framgår att varje berörd part med rätt till klagomål mot ett beslut om metoder som fattas enligt artikel 23.2–4 efter offentliggörandet av beslutet, eller om medlemsstaterna föreskriver detta, får inge ett klagomål för behandling. Ett sådant klagomål skall inte utgöra hinder för verkställighet. I avsnitt 3.4.2 och 3.4.3 föreslår vi en ordning där metoder för överföringstariffer och anslutningsavgifter anges i övergripande lagstiftning. Detta innebär att enskilda metodbeslut inte kommer att fattas i sådana ärenden varför det inte heller behöver införas någon preskriptionstid för sådana beslut.