sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Inom pågår ett arbete med att se över hur resebokningarna skall hanteras och om en eventuell samordning skall ske dels inom varje region, dels centralt. Enligt utredningens uppfattning är det olyckligt att det inte finns någon samordning mellan och , vilket skulle undanröja de problem som TPT påtalat. Även någon form av samordning i detta avseende inom förordas av utredningen, av uppenbara effektivitetsskäl. Eftersom verket f.n. ser över denna fråga finner utredningen inte skäl att närmare uttala sig om varken hur en sådan samordning eller en samordning mellan de bägge myndigheterna bör se ut. Bland annat för att bana väg för en framtida samordning men även från allmän effektivitetssynpunkt bör dock även Migrations- verkets och TPT, enligt utredningens mening, få till stånd regelbundna sammanträffanden där information och erfarenhet kan utbytas. 5Vart verkställighet skall ske Enligt huvudregeln i 8 kap. 5 § UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han kom till . En förutsättning är att det inte finns något hinder mot verkställighet såsom att utlänningen där t.ex. riskerar dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse enligt 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL. Bestämmelsens andra stycke innebär att utlänningen undantags- vis kan skickas till något annat land. Så kan ske antingen om verkställighet inte kan genomföras enligt huvudregeln eller om det finns andra särskilda skäl att sända utlänningen till ett annat land. I förarbetsuttalanden anges endast att särskilda skäl kan utgöras av förhållanden enligt 2 § i samma kapitel (risk för förföljelse) eller att den stat till vilken utlänningen normalt skulle ha sänts vägrar att ta emot honom. Vidare anges som ett sådant skäl att utlänningen har uppehållstillstånd i ett visst land och hellre vill återvända dit än till hemlandet (prop. 1988/89:86 s. 196 f.). har i ett praxisavgörande slagit fast att de beslutande myndigheterna måste klargöra till vilket eller vilka länder verkställighet skall ske (UN 195–95). Beslutet avsåg en person som saknade pass eller andra identitetshandlingar och upp- gav sig komma från . gjorde bedömningen att det av utredningen fick anses framgå att personen i fråga inte kom från . Bedömningen grundades dels på att han hade bristande språkkunskaper och dålig kännedom om , dels på att han lämnat svävande och delvis motstridiga uppgifter under utred- ningen. Han hade inte heller medverkat till att klargöra sitt ursprung eller sin identitet. fattade beslut om att mannens ansökan om asyl skulle avslås och att han därmed skulle Vart verkställighet skall ske avvisas trots att verket inte lyckats utröna varifrån mannen kom. undanröjde beslutet och återförvisade ärendet till verket för förnyad prövning. angav i sina skäl till beslutet bl.a. följande. Det är inte en ovanlig företeelse i asylärenden att en asylsökandes identitet är oklar och att osäkerhet råder om till vilket land en eventuell verkställighet skall ske. Olika möjligheter står här till buds. En möjlighet är att ta utlänningen i förvar enligt de förutsättningar som anges i 6 kap. UtlL. En annan möjlighet är att tillgripa s.k. språkanalys för att utröna varifrån utlänningen kommer. Beslutande myndigheter har enligt 4 kap. 12 § UtlL att inför ett beslut om avlägsnande beakta eventuella verkställighetshinder. Om myndigheten finner att ett avlägsnandebeslut inte går att verkställa skall avvisning eller utvisning inte ske. I stället får uppehållstillstånd ges (jfr prop 1988/89:86 s. 167). UN gör i ärendet följande bedömning. Den uppkomna situationen har inte uttryckligen kommenterats i förarbetena till UtlL. Enligt 8 kap. 5 § skall en utlänning som avvisas sändas till sitt hemland eller till det land från vilket han kom till eller i sista hand till något annat land. Denna bestämmelse innebär att det måste klargöras till vilket eller vilka länder verkställighet kan ske. I annat fall föreligger verkställighetshinder. UN finner således att det får anses följa av 8 kap. 5 § jämfört med 4 kap. 12 § andra stycket UtlL att det inte finns möjlighet att fatta ett avvisningsbeslut utan att det i beslutet också anges till vilket land eller alternativa länder en eventuell verkställighet skall ske. Den praxis som genom detta beslut slagit fast gäller naturligtvis inte för allmän domstols beslut om utvisning. I sådana beslut anges inte det land till vilket verkställighet av beslutet skall ske utan det är upp till den verkställande myndigheten att fatta beslut om detta. 5.1.2Lagen om särskild utlänningskontroll Av 5 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll framgår att 8 kap. 5 § UtlL i tillämpliga delar gäller även i ärenden enligt denna lag. När det gäller dessa ärenden finns anledning att särskilt peka på att det verkställighetshinder som beskrivs i 8 kap. 2 § första stycket Vart verkställighet skall ske UtlL (risk för förföljelse) genom tredje stycket ges en snävare omfattning än de övriga i lagtexten beskrivna verkställighets- hindren. En utlänning får nämligen sändas till ett land där han riskerar förföljelse eller inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han riskerar förföljelse om han har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här och han inte kan sändas till något annat land. 5.2Behov av förtydliganden i lagtexten Utredningens förslag: I en ny bestämmelse, 4 kap. 12 a § UtlL, anges att regeringen, och skall anvisa verkställighetsland då de fattar beslut om avvisning eller utvisning. Om det finns särskilda skäl skall fler än ett land kunna anvisas. Av den nya bestämmelsen framgår vidare att regeringen, och har rätt att meddela föreskrifter, om hur verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall genomföras. 8 kap. 5 § UtlL ändras på så sätt att det i bestämmelsen förtydligas att beslut om avvisning eller utvisning som meddelats av regeringen, eller skall verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller något av de länder som anges i beslutet. En domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han eller hon kom till . Avvisnings- eller utvisningsbeslut får slutligen alltid verkställas till ett annat land, om utlänningen visar att han eller hon blir mottagen i det landet. Även ett förtydligande av 7 kap. 2 § UtlF föreslås så att det tydligt framgår av bestämmelsen att det den verkställande myndigheten har att bestämma om, när en sådan anvisning saknas i beslutet, är hur verkställigheten av beslutet rent praktiskt skall genomföras såsom tidpunkt för avresa, vilken resväg som skall tas och vilket färdmedel som skall användas. Vart verkställighet skall ske Utredningens bedömning: RPS, KVS och bör utfärda närmare riktlinjer om vad som gäller i en situation där en utlänning av något skäl inte kan sändas direkt till destinations- orten utan måste transiteras via ett grannland. Närmare riktlinjer bör även utfärdas av RPS och Migrations- verket till förtydligande av vad som gäller vid kontanta utlägg som görs av medföljande personal vid s.k. verkställighetsresor. Regleringen av frågan till vilket land en utlänning skall avvisas eller utvisas framhålls särskilt i denna utrednings direktiv. Efter påståenden i media om att dumpade flyktingar i länder som de inte hade någon som helst anknytning till gjordes en genomgång inom av utlänningslagens regler och praxis. Denna genomgång visade på vissa otydligheter i såväl lagstiftning som myndigheternas praxis. Även () har uppmärksammat dessa anklagelser och välkomnat att denna utredning har tillsatts för att se över de aktuella frågorna. har rekommenderat att se till att utlänningar som avvisas eller utvisas från sänds till antingen ett land som de själva väljer eller till ett land till vilket de har riktiga band och där det saknas skäl att tro att de kommer att drabbas av tortyr (jfr CAT/C/XXVIII.CONCL.1, ). När det gäller de påståenden som framfördes i media vid tillfället kan inledningsvis konstateras att flyktingar normalt inte avvisas eller utvisas från , eftersom de har rätt till uppehållstillstånd här. En flykting definieras i 3 kap. 2 § UtlL som en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Flykting är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort. I de fall som uppmärksammades i media var det inte fråga om flyktingar utan om utlänningar som sökt asyl här men som fått avslag på sina ansökningar. Åklagarkammaren i och Åklagarkammaren i har granskat de polismäns agerande, som var inblandade i de i media kritiserade fallen, och funnit att det inte finns anledning att anta att brott som hör under Vart verkställighet skall ske allmänt åtal har förövats av dem. Förundersökningarna har därför lagts ned. När det gäller de farhågor, som bl.a. tortyrkommittén redovisat, om att personer har avvisats eller utvisats från till länder de helt saknar anknytning till framgår av de nedlagda förundersök- ningarna bl.a. följande. Samtliga de utlänningar som det varit fråga om har haft oklar identitet och i flera fall alternativa identiteter samt falska passhandlingar. De har inte kunnat styrka att de kommer från det land de själva påstår utan har i stället blivit motbevisade härom. Myndigheterna har försökt att utreda varifrån de kommer och fattat beslut om avvisning till det land som de med all sannolikhet kommer ifrån. I ett ärende finns flera beslut av och med olika destinations- länder angivna. Eftersom personerna i fråga inte har haft erforderliga resehandlingar har destinationslandet vägrat att ta emot dem. De verkställande polismyndigheterna har fattat beslut om att verkställa avlägsnandebeslutet till ett annat land än det som framgår av beslutet. Skälet härtill har antingen varit att polis- myndigheten fått indikationer på att detta land är det verkliga hemlandet eller så har det varit fråga om verkställighet till ett grannland för vidare transport därifrån till hemlandet (i det senare fallet har det, enligt utredningens bedömning, inte varit fråga om verkställighet till annat land). Av 8 kap. 5 § UtlL framgår inte uttryckligen om bestämmelsen endast skall tillämpas av den beslutande myndigheten eller om även den verkställande myndigheten kan fatta beslut om till vilket land någon skall sändas. Förarbetena ger inte heller någon vägledning i denna fråga. I normalfallet utgör detta inte något problem eftersom det land till vilket verkställighet skall ske bestäms i beslutet med tillägget att beslutet alternativt kan verkställas till ett land som utlänningen visar att han eller hon kommer att bli mottagen i. Den verkställande myndigheten verkställer då beslutet till det utpekade landet eller till det land utlänningen vill åka om denne kan visa t.ex. att han eller hon har uppehållstillstånd där. Det är i de fall det under verkställighetsarbetets gång kommer fram att det land som anges som hemland i beslutet är felaktigt eller där det visar sig att det är praktiskt omöjligt att verkställa beslutet till detta land, som problem uppstår. Av bl.a. de enkätsvar som lämnats av landets polismyndigheter kan man dra slutsatsen att det finns olika uppfattningar om hur den verkställande myndigheten bör agera i denna situation. Cirka hälften av polismyndigheterna svarade att Vart verkställighet skall ske de, i fall där det i beslutet uppgivna hemlandet visade sig vara felaktigt, inte behövde underrätta eller att de i vart fall ändå hade möjlighet att verkställa till det nya landet åtminstone så länge inte utlänningen även åberopade asylskäl gentemot detta land. Något färre uppgav att bör underrättas och att polismyndigheten inte självmant kan fatta beslut om verkställighet till det nya landet om inte utlänningen själv vill åka dit. Två polismyndigheter har pekat på de problem som kan uppstå om det under själva transporten kommer fram att det land till vilket utlänningen skall skickas inte är hemlandet och det endast är personal från TPT som eskorterar utlänningen. TPT:s personal har enligt dessa polismyndigheter inte någon utbildning i utlänningslagstiftningen. I de ovannämnda fallen som granskats av Åklagarkammaren i respektive Åklagarkammaren i synes åklagarnas beslut i några fall ha grundat sig på den tolkningen av 8 kap. 5 § UtlL alternativt 7 kap. 2 § UtlF att det för den verkställande myndigheten är möjligt att fatta ett beslut om att verkställighet skall äga rum till det land som under verkställighetsutredningen visat sig vara utlänningens verkliga hemland. I 7 kap. 2 § UtlF anges bl.a. följande. Om ett beslut om avvisning eller utvisning inte innehåller anvisningar i fråga om verkställigheten eller om det är uppenbart att anvisningar som har lämnats i ett sådant beslut inte går att följa, skall den verkställande myndigheten bestämma hur verkställigheten skall genomföras. Åklagarna synes vidare ha tolkat denna bestämmelse så att den verkställande myndigheten har möjlighet att lämna en person, som skall verkställas till ett land, i ett angränsande land för vidaretransport till slutdestinationen utan att han eller hon behöver eskorteras dit. En bidragande orsak till svårigheten att tolka 8 kap. 5 § UtlL kan vara det sätt på vilket beslut ofta utformas i detta hänseende. I besluten anges att verkställighet skall ske till hemlandet om inte utlänningen visar att mottagande kan ske i annat land. Begreppet hemlandet skulle kunna uppfattas att avse det land som är utlänningens egentliga hemland. I så fall kan hemlandet komma att ändras i samband med att nya uppgifter om utlänningens identitet kommer fram. Det kan även förhålla sig så att alla polismyndigheter inte skiljer på handläggningen av de ärenden som lämnats över från och på sina egna ärenden. När det gäller domstols beslut om utvisning, där det land till vilket beslutet skall verkställas Vart verkställighet skall ske inte anges, har polismyndigheten alltid att göra en utredning om till vilket land verkställighet av beslutet skall ske. Även 7 kap. 2 § UtlF kan vara svår att tolka för de tillämpande myndigheterna. Avsikten med bestämmelsen torde knappast vara att polismyndigheterna skall fatta beslut om verkställighet till ett annat land än vad som framgår av beslutet. Det vore mer naturligt att i bestämmelsen ange att den verkställande myndigheten skall bestämma vart verkställigheten skall ske. Eftersom termen hur har använts samt då närmare riktlinjer för de praktiska arrangemangen runt utlänningens utresa sällan anges i besluten torde avsikten med bestämmelsen i stället vara att ge den verkställande myndigheten ansvaret för att ordna med sådana arrangemang. Bestämmelsen har dock ibland tolkats som att den verkställande myndigheten kan besluta om till vilket land verkställighet skall ske. Detta framgår bl.a. av en del av svaren på utredningens enkät. För framtiden finns det, enligt utredningens uppfattning, ett behov av att tydliggöra att den verkställande myndigheten, främst polismyndigheten, inte skall kunna fatta beslut om till vilket land ett beslut som meddelats av regeringen, eller skall verkställas. Detta skall dock inte gälla om det är fråga om ett land till vilket den enskilde utlänningen själv vill åka och också kan visa att han eller hon blir mottagen där. Detta för att rättssäkerheten för den enskilde utlänningen skall kunna säkerställas i alla situationer. I annat fall skulle en situation som den följande kunna uppstå. En utlänning åberopar bärande asylskäl gentemot land x. Om utlänningen kunnat visa att han kom därifrån skulle det ha medfört att han fått uppehållstillstånd i . På grund av att de beslutande myndigheterna finner att allt tyder på att utlänningen i stället kommer från land y, som han inte anfört skyddsskäl mot, fattas ett beslut där hans asylansökan avslås. I beslutet anges också att han skall avvisas till land y. Om det i ett sådant fall senare skulle visa sig att utlänningen kom från land x, skulle det kunna få ödesdigra konsekvenser för honom om den verkställande myndigheten hade rätt att fatta ett nytt beslut och sända utlänningen till detta land. Detta är ett teoretiskt exempel och kritik kan alltid riktas mot sådana exempel. Det kan t.ex. anföras att i verkligheten hade den verkställande myndigheten aldrig skickat någon till ett land som denne åberopat asylskäl gentemot. Detta synes självklart men vad skulle ha hänt om det av någon anledning brustit i informationen och den verkställande myndigheten saknat kännedom härom? Vart verkställighet skall ske heten skall därför, enligt utredningens mening, aldrig kunna fatta ett beslut om verkställighet till ett land gentemot vilket en utlännings eventuella skyddsbehov inte har prövats. Huvudregeln skall i stället vara att den verkställande myndigheten skall sända utlänningen till det land eller något av de länder som framgår av beslutet om avvisning eller utvisning. Av beslutet måste således alltid framgå till vilket land eller vilka länder verkställighet skall ske. Skyldigheten för regeringen, och Migrations- verket att i beslutet anvisa verkställighetsland bör klart framgå av lagtexten. Om det finns särskilda skäl t.ex. i fall där en person har dubbla medborgarskap eller har uppehållstillstånd i ett annat land skall fler än ett land kunna anges i beslutet. Så bör också kunna ske då den person som skall avvisas eller utvisas är gift med någon från ett annat land och där mottagande skulle kunna ske i det landet. Slutligen bör det alltid finnas möjlighet att sända en utlänning till ett land som denne själv vill åka till om denne även kan visa att han eller hon kommer att mottas där. Den nu föreslagna ändringen gäller av naturliga skäl inte domstols dom eller beslut om utvisning, där inga sådana anvisningar ges. Eftersom åttonde kapitlet i utlänningslagen handlar om verkstäl- lighet, dvs. förutsätter att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut redan är fattat, faller det sig mer naturligt att den bestämmelse som skall tillämpas vid beslutsfattandet tas in i ett tidigare kapitel. I fjärde kapitlet i utlänningslagen regleras bl.a. när avvisnings- och utvisningsbeslut får fattas samt att regeringen, de beslutande myndigheterna eller domstolen vid prövningen måste beakta om det finns hinder mot verkställighet. En ny bestämmelse med det föreslagna innehållet bör därför tas in i fjärde kapitlet utlännings- lagen. Även föreskriftsrätten i övrigt bör, enligt utredningens uppfattning, framgå av denna paragraf. Det är visserligen endast i undantagsfall som andra föreskrifter meddelas i besluten men möjligheten måste kvarstå t.ex. när det gäller avvisning av ensam- kommande barn. Enligt utredningens uppfattning måste även ett förtydligande av 7 kap. 2 § UtlF ske för klarläggande av att det är de rent praktiska detaljerna kring verkställigheten av beslutet som den verkställande myndigheten har att besluta om för det fall sådana anvisningar saknas i beslutet. Utredningen har övervägt att även föreslå bestämmelser för beslut fattade av polismyndigheten. Vad gäller de s.k. direktavvis- ningarna torde knappast något behov finnas av att påtala att polis- Vart verkställighet skall ske myndigheten måste ange verkställighetsland eftersom det i dessa fall är uppenbart vart personen i fråga skall sändas och verkstäl- lighet äger rum . Inte heller i polismyndighetens övriga ärenden kan utredningen finna att det finns behov av att undanröja möjligheten för den verkställande myndigheten att sända en person som skall avvisas eller utvisas till ett annat land än det som framgår av beslutet. Dels är det samma myndighet som fattar beslutet som verkställer det och dels kan det aldrig röra sig om fall där utlänningen åberopat asylskäl, eftersom ärendet då skall handläggas av . Utredningen förutsätter emellertid att även polismyndigheten anger verkställighetsland eller i undantagsfall verkställighetsländer i sina beslut. En annan fråga, som varit aktuell i de i media kritiserade verkställigheterna av avlägsnandebeslut till , är hur myndig- heterna skall agera när det inte är möjligt att sända en person som har avvisats eller utvisats direkt till det i beslutet angivna hemlandet men där detta är möjligt via transitering från ett grannland. Det kan t.ex. förhålla sig så att hemlandet av något skäl inte är behjälpligt med att utfärda resehandlingar eller av annat skäl inte tar emot sitt lands medborgare. Med stöd av 7 kap. 2 § UtlF i dess nuvarande lydelse har den verkställande myndigheten möjlighet att besluta om hur verkställigheten skall genomföras. En del polismyndigheter har tolkat denna bestämmelse så att den verkställande myndigheten kan besluta om att skicka hem någon via ett annat land, i vissa fall utan eskort den sista biten. En första fråga som inställer sig är om det finns någon anledning att kritisera detta förfarande rent generellt? Utgångspunkten måste givetvis vara att ett lagakraft- vunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas. Annars riskerar trovärdigheten i migrationspolitiken att gå förlorad. Verkställigheten får dock aldrig ske på bekostnad av den enskilde utlänningens säkerhet eller äga rum på ett sätt som är inhumant. Utredningen finner inte anledning att ifrågasätta att den verkställ- ande myndigheten har möjlighet att sända en avvisad utlänning, som av något skäl inte kan sändas direkt till hemlandet, via ett grannland för att denna person därifrån skall kunna ta sig in i sitt hemland. Det som bör krävas i ett sådant fall är dock att den medföljande personalen förvissar sig om att utlänningen verkligen tas emot i sitt hemland så att en situation inte kan uppstå där denna person endera inte kan resa vidare från grannlandet till hemlandet eller skickas tillbaka till grannlandet från hemlandet och blir kvar där. Hur skall detta då praktiskt gå till? Vart verkställighet skall ske ordnas fram i grannlandet och utlänningen är inställd på att resa hem finns det ingen anledning att kräva att personen måste eskorteras även den sista delen av resan. Om det däremot finns anledning att befara att hemlandet inte kommer att släppa in utlänningen bör han eller hon, enligt utredningens bedömning, alltid eskorteras. Skälet härtill är att den eskorterande personalen i ett sådant fall bör förvissa sig om att utlänningen verkligen tas emot i hemlandet. För TPT:s personal finns riktlinjer i form av föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVVFS 2002:7). Dessa riktlinjer anger bl.a. att transportledaren, vid transport med bevakning till destinationslandet, i samband med ankomsten dit, skall förvissa sig om att den transporterade personen får resa in eller tas emot där samt att den transporterade personen skall återföras till om han inte medges inresa i destinationslandet (36 §). KVS riktlinjer behöver, enligt utredningens uppfattning, kompletteras i nu aktuellt avseende. För polismyndigheternas personal finns däremot inga föreskrifter eller allmänna råd om hur den skall agera vid s.k. verkställighetsresor (se avsnitt 3.6.1). Utredningen har i avsnitt 3.6.3 rekommenderat att RPS utfärdar närmare riktlinjer härom. I dessa riktlinjer bör även förtydligas vilket ansvar den eskorterande personalen har i sådana fall som beskrivs ovan. En annan viktig fråga, som utredningen vill lyfta fram, är att svenska myndigheter aldrig får och inte ens skall kunna misstänkas för att använda sig av mutor för att få en person mottagen i destinationslandet. När polismyndigheten är verkställande myndighet och TPT följer med och ordnar de praktiska resedetaljerna är det, som beskrivs i avsnitt 4.4, TPT som står för kostnaderna.