sou · GRB318d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Eftersom vi inte har tillgång till den sovjetiska sidans uppteckning från samtalet är det nära nog omöjligt att i , utan mycket stor tillgång på tid, rekonstruera fullständiga skildring av samtalet. Ett annat illustrativt exempel utgörs av den svenska skildringen av mötet mellan och . Här har vi emellertid tillgång till den sovjetiska samtalsuppteckningen, som ger en sammanhållen skildring av hela mötet, och det framgår att inalles åtta frågor behandlades. insände efter mötet (minst) ett telegram (rörande verksamheten för judarna i [P 40 R, 25/4-1945]), tre officiella skrivelser till utrikesministern (rörande hjälpsändningar till [HP 39 D, 25/4-1945], försvinnande [P 2 Eu, 26/4-1945] samt baltiska flyktingar i [P 40 R, 4/5-1945]), och ett handbrev till polchefen (rörande evakueringen av den svenska beskickningen från [P 2 Eu, 26/4-1945]). Istället för en sammanhållen skildring av mötet fick UD således en hel rad skärvor av information, med olika adressater, som arkiverades beroende på vilken sakfråga som behandlades. För den händelse att en viss sakfråga kunde beröra angränsande ämnes- områden placerades kopior i de aktuella angränsande dossiererna. Vill vi rekonstruera måste vi således leta efter spridda fragment av samtalet i olika dossierer. Det är endast i fall då den svenske diplomaten har uppfattat att olika frågor kopplats samman från motpartens sida, som officiella skrivelser, handbrev och telegram rörande fler än en fråga har insänts. Det synes rimligt att anta att överblicken över samtalet härmed i viss mån, också i den dåtida mottagarens ögon, lätt gick förlorad. Det bör, utan en kompletterande skriftlig eller muntlig redo- görelse, ha varit nära nog omöjligt för mottagaren att bedöma i vilken ordning olika frågor berördes, huruvida frågor kopplades samman av motparten, hur samtalet tog, huruvida en viss fråga föregåtts av ett ärende som väckt ont blod hos motparten etc. Eftersom denna modell faktiskt tillämpades ganska ofta, inte minst för samtal där behandlades, är det av stor vikt att fästa uppmärksamhet vid detta faktum. Officiella skrivelser, handbrev och telegram kan, vid sidan av själva texten i dokumentet, också förmedla en del annan informa- tion av intresse. På dokumenten anges huruvida det är att betrakta som förtroligt, strängt förtroligt och mycket strängt för- Arbetets uppläggning och genomförande Dessa grader av sekretess kan vara av visst intresse, även om de uppenbarligen tycks ha använts på ett ganska osystematiskt sätt (, 2000: 31). På dokumenten kan också återfinnas s.k. paraffer, dvs. signaturer (i form av initialer) nedtecknade av de tjänstemän som tagit del av innehållet. Utrikesministern hade för detta ändamål en särskild stämpel med texten Exc. vidit, som betyder att utrikes- ministern (som ägde rätt att betitlas Excellens), hade sett dokumentet (lat. Undantagsvis finns också bly- ertsanteckningar på originalhandlingarna som anger läsarens in- ställning till innehållet, i form av frågetecken, utropstecken etc. och ibland kortare skriftliga kommentarer och förslag till åtgärder. Strukturen på officiella skrivelser, handbrev, telegram etc. vari- erade beroende på vem som var utrikesminister. Ambassadör har i samtal med utredningen uppgivit att utrikesminister i rapporterna från tjänstemännen endast ville ha korta klara fakta och inte utläggningar om vad som borde göras. Tjänstemännen skulle inte arbeta med utformningen av be- sluten. Dessa skulle istället, på grundval av fakta, fattas av utrikes- ministern. Detta kontrasterade starkt mot efterträdaren som aktivt efterfrågade förslag till åtgärder från tjänste- männen. Distributionen inom UD av korrespondensen Inkommande korrespondens till UD gick alltid först till arkivet där den sorterades. Därefter vidarebefordrades officiella skrivelser till utrikesministern (och i förekommande fall handbrev från beskick- ningscheferna till utrikesministern). Samtalsrapporter och hand- brev distribuerades till sina respektive adressater bland cheferna och de biträdande cheferna för de olika avdelningarna vid UD, samt till kabinettssekreteraren. Somliga av de brev och rapporter som var ställda till avdelnings- cheferna vidarebefordrades till kabinettssekreteraren och utrikes- ministern. Muntliga föredragningar av innehållet i dessa brev tycks emellertid också ha förekommit parallellt med delgivning av skrift- liga dokument. När inkommande korrespondens hade behandlats skulle den enligt regelverket bindas på dossier och arkiveras. Särskilt känsliga handlingar kunde emellertid förvaras hos Arbetets uppläggning och genomförande den chefstjänsteman som upprätthöll det yttersta ansvaret för ärendet. Chefen för politiska avdelning förvarade under kriget denna typ av handlingar i ett särskilt skåp som gick under namnet Gula skåpet. fördelades de hemliga handling- arna som förvarats där på de respektive sakdossierer där de ämnes- mässigt hörde hemma. I samband härmed upprättades en särskild arkivförteckning för de handlingar som förvarats i Gula skåpet (, 2000: 32). Denna utredning har inte identifierat någon handling i ärendet som har förvarats i Gula skåpet. ledning vid tiden för rekryteringen av Vid tiden för uppdrag i var högste chef för . Posten som kabinettssekreterare innehades –38 av . Som biträdande kabinettssekreterare återfanns den före detta svenske ministern i , som förklarats persona non grata av den sovjetiska regeringen och därvid återvänt till . Tjänsten som biträdande kabinettssekreterare upprättades, enligt Boheman, speciellt för den hemkomne eftersom man från svensk sida var angelägen att inför markera fortsatt förtroende för den förre Moskva-ministern (, 1964: 32). Posten som chef för departementets politiska avdelning innehades till av (som for som svenskt sände- bud till ). tillträdde tjänsten som chef för politiska avdelningen, biträdd av . Utrikes- departementets handelsavdelning förestods av och dess rättsavdelning av , biträdd av . Pressavdelningen leddes av . , sommaren och , alltså strax efter att arresterades av sovjetiska myndigheter, skedde tämligen omfattande förändringar i ledning. Boheman tillträdde posten som svenskt sändebud i men uppehöll posten som kabinettssekreterare ända till . var, i Bohemans periodvisa frånvaro, tillförordnad kabinettssekreterare 1945. Arbetets uppläggning och genomförande , som emellertid endast satt till . Därefter till- trädde . ersattes som chef för den politiska avdelningen av . Därtill ersattes den krigstida samlingsregeringen av en rent socialdemokratisk ministär under Per . Ut- rikesminister ersattes i samband härmed av . Det är rimligt att innefatta de ovan nämnda chefsbefattningarna inom i begreppet den svenska utrikes- ledningen. Det kan inte råda några tvivel om att innehavarna av dessa positioner hade betydande möjligheter att på olika sätt på- verka regeringens agerande i frågor av utrikespolitisk betydelse. Deras ämbetsutövning i fallet bör således bli föremål för undersökning i denna utredning. Tillhör då cheferna vid beskickningarna i , och (alltså de beskickningar som spelade en avgörande roll i Wallenberg-ärendets handläggning) utrikesledningen? Även om vi här naturligtvis befinner oss i gränslandet för vad som kan definieras som en stats utrikesledning, kan dock de aktuella be- skickningschefernas roll som konstruktörer av bilder av problem och förslag till lösningar knappast underskattas. I kraft av det faktum att dessa tjänstemän både innehade höga tjänster inom ut- rikesförvaltningen (som medförde att utrikesledningen knappast kunde helt bortse från deras bedömningar) och befann sig i händelsernas centrum (och därmed hade en obestridlig auktoritet i sakfrågan som tjänstemännen i inte hade), skulle det vara omöjligt för denna utredning att definiera bort dessa aktörer. Chefen vid beskickningen i , chefen vid beskickningen i samt cheferna vid beskickningen i (1944–46), (1946-47) och (1947–64) är följaktligen föremål för analys i denna utredning. 2.3Att värdera en utrikesledning och dess agerande Hur borde utrikesledningen ha agerat? Denna utredning skall enligt direktiven inte bara utreda utan också värdera den svenska utrikesledningens agerande i fallet . Det är svårt att i en objektiv beskrivning av ett förlopp Arbetets uppläggning och genomförande helt undvika ord och meningar som inte implicit innehåller om- dömen om agerandet under förloppet. Den språkdräkt som står till buds då analysen skall formuleras och presenteras är i viss ut- sträckning normativ till sin karaktär och kan i sig medföra en värdering av agerandet. Som författare kan man dock sträva efter att göra analysen så objektiv som möjligt. Här förväntas vi emellertid inte endast objektivt redogöra för ett agerande utan också explicit ta ställning till frågan huruvida agerandet var riktigt eller inte. Detta förutsätter att vi kan peka på ett eller flera alternativa handlingssätt som utrikesledningen borde respektive inte borde ha tillämpat. Det förutsätter i sin tur att vi genom ett kontrafaktiskt resonemang kan komma till slutsatsen att ett eller flera av de alternativa handlingssätten kunde ha medfört ett annat och bättre utfall (i form av frigivning och återsändande till eller åtminstone kunskap om hans verkliga öde). Tre varianter av kontrafaktiska resonemang kring alternativa handlingsmöjligheter De kontrafaktiska resonemangen kan i praktiken vara av tre varianter. För det första kan vi utifrån en generell normativ mall, grundad på den svenska statens såväl juridiska som moraliska för- pliktelser gentemot , peka på hur den svenska utrikesledningen borde ha agerat. Eftersom var svensk medborgare, därtill svensk diplomat, borde den svenska ut- rikesledningen ha gjort sitt yttersta för att garantera honom skydd från frihetsberövande och (möjligtvis) död i en annan stats fängel- ser. Det är följaktligen rimligt för denna utredning att erinra mot den svenska utrikesledningen i de fall då dess agerande inte har vägletts av denna princip. För det andra kan vi genom ingående studium av historiska exempel på den svenska utrikesledningens agerande i fall med andra svenskar som hamnat i sovjetisk fångenskap eller under oklara om- ständigheter försvunnit i , peka på vad den svenska utrikesledningen borde eller inte borde ha gjort i fallet . Det finns ett antal sådana fall, t.ex. , och , som fick en lycklig utgång. Dessa kan användas som normativ mall för hur den svenska utrikesledningen borde ha agerat också i fallet Arbetets uppläggning och genomförande Det finns också åtminstone ett fall, , som fick ett oklart och olyckligt slut som vi kan använda som mall för hur den svenska utrikesledningen inte borde ha agerat. Slutsatsen av denna typ av historisk kontrafaktisk analys skulle således bli ungefär följande: Eftersom utfallet av utrikesledningens agerande i t.ex. fallet af Sandeberg blev lyckligt, borde dess agerande i fallet ha varit likartat. Kanske hade då kunnat återvända till . Eftersom agerandet i fallet (som uppvisar vissa likheter med fallet ) fick en olycklig utgång borde man inte ha agerat på samma sätt i fallet . För det tredje kan vi rekonstruera alternativa handlingslinjer som samtida tjänstemän ansåg var möjliga och som vi anser borde ha legat inom möjligheternas gräns. Med detta tänkta alternativa scenario får vi en jämförelsemall mot vilken utrikesledningens agerande kan utvärderas. Vad gäller de historiska fallen finns empiriskt dokumenterade exempel på ett svenskt handlande som fick ett visst utfall. Här finns dock inget empiriskt material som kan visa hur utfallet skulle ha blivit. Vi kan endast åstadkomma ett tänkt agerande och ett tänkt förlopp som kunde ha medfört ett visst utfall. Slutsatsen av denna typ av analys skulle således peka på tillfällen där det (utifrån vårt och samtida tjänstemäns perspektiv) förefaller troligt att ett alternativt handlingssätt skulle ha genererat ett annat och (möjligtvis) lyckligare utfall. översände chefen för en orientering rörande bl.a. Wallenberg- ärendet till , som befann sig på ett i där också utrikesminister var när- varande. träffade Molotov och men tog, trots påminnelse och trots att lovat att saken skulle bli undersökt och upplarad, inte upp Wallenberg-ärendet. Hade Wallenberg-ärendet fått ett annat utfall om under sin vistelse i tagit upp Wallenberg-ärendet med Molotov? Det förefaller möjligt att ett annat agerande från Undéns sida (i kombination med en hel rad andra faktorer) skulle ha kunnat medföra ett lyckligare utfall för del. Denna möjlighet i sig kan föranleda oss att hävda att utrikesministern borde ha tagit upp fallet med Molotov. Arbetets uppläggning och genomförande Den norm mot vilken utrikesledningens agerande skall värderas måste som ovan nämnts vara att utrikesledningen borde ha gjort allt som stod i dess makt att få fri ur sovjetisk fången- skap. Varje avsteg från denna princip måste betraktas som ett skäl till erinran. För att kunna fastställa huruvida och i så fall när sådana avsteg ägde rum måste vi också använda oss av de ovan anförda mallar som konstruerats utifrån en historisk kontext. Arbetet med att värdera utrikesledningens agerande har präglats av den ovan nämnda målsättningen att i största möjliga utsträck- ning klarlägga , och i vilken form, information rörande försvinnande kom utrikesledningen till del. Om vi kan fastställa att utrikesledningen, trots att information funnits tillgänglig som borde motiverat agerande för sak, underlåtit att vidta åtgärder, finns det möjligtvis skäl till erinran. Huruvida en anmärkning mot ett visst agerande, eller brist på agerande skall delas ut måste dock alltid vara beroende av en analys av de ovan nämnda villkor under vilka utrikesförvaltningen och ut- rikesledningen verkade. De eventuella förmildrande omständig- heter som förelåg, måste identifieras. Först därefter kan giltig kritik delas ut. Utvärdering av utrikesförvaltningens organisation Det är inte möjligt att genomföra en värdering av utrikesförvalt- ningens och utrikesledningens agerande utan att också utvärdera utrikesförvaltningens organisatoriska effektivitet. Följande kriterier vid bedömningen av utrikesförvaltningens arbete har använts i analysarbetet. För det första: En diplomatisk organisation skall kunna ge signa- ler till andra staters diplomatiska organisationer på ett effektivt sätt. Denna verksamhet är, som ovan påvisats behäftad med en mängd felkällor, men icke desto mindre är det rimligt att förvänta sig effektivitet och stringens i utförandet av denna verksamhet. För det andra: En diplomatisk organisation skall ha förmågan att genom en effektiv informationsinsamling och analys kunna tillägna sig en bild av ett ärende och dess olika delaspekter. För det tredje: Det måste finnas en fungerande kommunikation inom den diplomatiska organisationen dels mellan enskilda tjänste- män på låg- och mellannivå, dels mellan tjänstemän och den polit- Arbetets uppläggning och genomförande Det bör därtill finnas rutiner kring informations- hanteringen så att organisationens förmåga till ett enhetligt och koncist agerande förmår upprätthållas. Vissa avgränsningar har ansetts vara nödvändiga för att denna ut- redning inte skall ta orimliga proportioner. För det första har utredningen prioriterat analys av åren 1945–47. Det kan inte råda någon tvekan om att möjligheterna att få hemsänd minskade med Vysjinskijs note av (vari fastslogs att inte befann sig i och var okänd där), till att bli mer eller mindre helt omöjlig efter Gromykos memorandum av (vari överlämnades en rapport från fängelseläkaren . Smoltsov som gjorde gällande att en fånge vid namn Walenberg avlidit till följd av hjärt- infarkt). Härav följer att en eventuell felaktig handläggning av ärendet från svensk sida, i synnerhet –47, men också –57, potentiellt sett hade större skade- verkningar på möjligheterna att få hemsänd, än , då ju den sovjetiska positionen i ärendet i praktiken var låst. Denna utredning vill dock på intet vis utesluta möjligheten att kan ha levt långt efter det angivna dödsdatumet , undangömd som nummerfånge i eller på annan ort i , eller isolerad på mentalsjukhus. Det material som har tillställts UD från och ut- gör inte ovedersäglig bevisning för att dött 1947 i sovjetisk fångenskap. Det finns ett stort antal, ehuru ytterst svårutredda vittnesmål, som pekar i riktning mot att han har levt också efter 1947. Käll- värdet på dessa vittnesmål kan förvisso diskuteras men uppgiften att bevisa att verkligen är död, och när han i så fall avled kvarstår alltjämt. dåvarande utrikesminister förklarade att ansåg sig vara fortsättarstat (gosudarstvo-prodolzjatel') (Novoje vremja, 14/1-1992). Med en sådan deklaration följer också ett moraliskt ansvar för att den totalitära föregångarstatens ännu outredda brott mot mänskliga rättigheter, så långt är möjligt, upp. Arbetets uppläggning och genomförande För det andra har utredningen inte prioriterat forskning kring verksamhet i . Denna avgränsning skall inte tolkas som att utredningen anser detta vara ett uttömt forskningsfält. Tvärtom finns här en hel rad obesvarade frågor rörande t.ex. den faktiska omfattningen på den svenska beskick- ningens och räddningsverksamhet, de räddade judarnas bild av och legationen (som delvis finns dokumenterad i i ), hur räddningsverksamheten bedrevs, förhållandet mellan legationens och Röda korsets respektive räddningsaktioner, huru- vida och i vilken omfattning underrättelseverksamhet bedrevs vid svenska legationen osv. Av primärt intresse för denna utredning har främst ansetts vara vilken uppfattning utrikesledningen hade om verksamhet i , och i vilken mån denna uppfattning påverkade agerandet för hans sak efter . Denna upp- fattning antas vara beroende av den bild av , och den svenska legationens, verksamhet i som i allt väsentligt fogades samman efter räddningsprojektets avslutande. Denna bild konstruerades dels av personer som befunnit sig i , dels av personer som visserligen inte befunnit sig i på plats, men ändå av olika skäl avgett yttrande om verksamheten. Den centrala uppgiften för denna utredning är alltså inte att utforska huruvida den i efterhand konstruerade bilden av verksamheten i är objektivt sann eller inte, utan snarare hur denna bild såg ut, och om (och i så fall hur) denna bild på- verkade utrikesledningens agerande för sak. Omständigheterna kring rekrytering har där- emot varit föremål för ingående analys. Skälet till att rekryterings- processen har bedömts som viktig för denna utredning är förhopp- ningen att härigenom rekonstruera status inom ut- rikesförvaltningens organisation. Ett grundantagande härvid är att bilden av status inom organisationen kan ha inverkat på utrikesledningen syn på hans försvinnande. För det tredje har utredningen varken haft tid eller möjlighet att bedriva ingående studier av den stora mängd vittnesmål rörande föregivna vistelse på olika platser i som finns i arkiv. Att ge omdömen om dessa vittnesmål på basis av otillräcklig information och otillräckliga analysmetoder medför ett stort ansvar som denna utredning inte Arbetets uppläggning och genomförande Vittnesmålen måste analyseras systematiskt och med god tillgång på tid. För det fjärde har utredningen inte prioriterat analys av den sovjetiska statsapparatens agerande i fallet . I syfte att bedöma det svenska agerandet, t.ex. vad beträffar den svenska oviljan eller oförmågan att tolka de påstådda sovjetiska signalerna till utväxling av , har det emellertid ansetts nödvändigt att, med utgångspunkt från material som insamlats genom den svensk-ryska arbetsgruppen samt den norske forskaren . Holtsmark, bedriva analys av den sovjetiska stats- ledningens agerande. För det femte har utredningen inte haft resurser och tid att på djupet analysera den svenska utrikesledningens agerande i fallen med andra fångna svenskar i . Ett antal parallellfall till Wallenberg-ärendet anförs dock i syfte att ge perspektiv åt den svenska utrikesledningens handläggning av fallet . Ut- redningen vill dock understryka att frågan om okända svenskar i sovjetiska fångläger utgör ett viktigt forskningsfält, både för förståelsen av motiv och agerande i fallet , men också för förståelsen av den svenska utrikes- ledningens agerande i fallet . För det sjätte har utredningen inte prioriterat analys av den svenska handläggningen av den stora baltiska och ryska flykting- strömmen till under kriget. Det är klarlagt att såväl enskilda individer som kategorier av människor ur denna flyktinggrupp förekom flitigt i de svensk-sovjetiska diplomatiska förhandlingarna . I några fall får även anses klarlagt att svenska diplomater, , uppfattade att man från sovjetisk sida tog upp enskilda flyktingar som en direkt reaktion på svenska hän- vändelser i ärendet . Svenska myndigheters be- handling av sovjetryska och baltiska flyktingar är en fråga som finns belyst på annat håll, bl.a. i historikern Flyktingpolitik i stormakts skugga (1992) och och tyskutlämningen (1995). Denna utredning behandlar endast flyktingfrågan utifrån det begränsade syftet att åskådliggöra läget i de svensk-sovjetiska diplomatiska relationerna vid tiden för fängelsevistelse i och innehållet i de diplomatiska förhandlingar som ägde rum mellan svenska och sovjetiska diplomater. Arbetets uppläggning och genomförande I syfte att klarlägga informationstillgången i Wallenberg-ärendets historia har utredningen genomfört ingående arkivstudier i arkiv, den militära under- rättelse- och säkerhetstjänstens (MUST) arkiv, samt säkerhets- polisens () arkiv. Dessa arkiv förvaras till del vid nämnda myndigheter. Handlingar ur arkiv som rör perioden förvaras i . Vissa handlingar ur , t.ex. C-byråns och samt försvars- attachéernas rapporter, förvaras vid . Utöver dessa myndighetsarkiv har enskilda arkiv vid Arbetar- rörelsens arkiv, , , Nordiska muséets arkiv, och Skandinaviska Enskilda Bankens arkiv genomsökts. Utredningen har också beställt material ur ryska utrikesministeriets arkiv (Archiv Vnesjnej Politiki RF), samt material från det amerikanska utrikesministeriets arkiv som förvaras i National Archives. Vi har ovan noterat att svenska diplomater, efter samtal med andra staters diplomater, skickade in en rad telegram, skrivelser och handbrev som var ämnesspecifika. Endast undantagsvis skrevs en längre sammanhållen redogörelse vari samtliga frågor presenterades i den ordning de behandlats under samtalet. Konsekvensen av denna standardrutin inom utrikesförvaltningen är att (P 2 EuI) på UD endast inne- håller material som direkt rör efterforskningarna av . Informationen i denna dossier är givetvis av stort värde. Har man emellertid ambitionen, såsom är fallet för denna ut- redning, att försöka rekonstruera i vilken kontext handlades, och hur den svenska utrikesled- ningen och tjänstemännen i förvaltningen uppfattade i denna kontext, är det i princip nödvändigt att fullständigt rekonstruera den svenska sidans uppteckningar från ett stort antal möten med sovjetiska diplomater. Detta förutsätter i sin tur ett förutsättningslöst genomsökande av alla i be- fintliga dossierer för . Arbetets uppläggning och genomförande Det säger sig självt att denna utredning, givet sina begränsningar och resurser, inte har haft möjlighet att, annat än undantagsvis, genomföra sådana förutsättningslösa genomsökningar. Det skall understrykas att detta inte heller alltid är nödvändigt. Utredningen har begärt, och fått del av, den sovjetiska sidans uppteckningar från ett antal möten mellan svenska och sovjetiska diplomater. Dessa anteckningar har varit till stor hjälp i sökarbetet i . Där- till har forskningsarbetet också underlättats genom ingående studium av de in- och utgående diarierna för UD:s respektive de berörda utlandsmyndigheternas arkiv. Häri anges handbrevens eller telegrammens innehåll (dock ofta alltför kortfattat), datum för av- sändning (respektive ankomstdatum) samt dossierbeteckning. Två arkivkategorier och brister i arkiveringen består av två övergripande arkivkategorier. i och de olika utlandsmyndigheternas arkiv.