sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — om statligt stöd syftar till att förhindra att nationella stödåtgärder till företag får konkurrenssnedvridande effekter som strider mot det gemensamma intresset. EG-fördraget innehåller emellertid inget totalt förbud mot statsstöd. Enligt EG-fördragets artikel 87.1 är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss pro- duktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträck- ning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. givits en vid tolkning i artikel 87 och avser en mängd olika insatser med offentliga medel, där offentliga medel inte enbart avser statliga medel, utan även medel från kommun eller landsting. Mottagare av statstöd kan också vara andra än företag. Alla aktörer som kan anses bedriva konkurrensutsatt ekonomisk verksamhet, med eller utan vinstsyfte, kan omfattas. Begreppet statligt stöd omfattar inte bara fall av uppenbara stödåtgärder som vid statsbidrag, billiga lån och räntesubventioner. Det omfattar även sådana stödformer som skattelättnader, statliga garantier för företagslån, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster på fördelaktiga villkor och under vissa omständigheter även statliga förvärv av aktieposter i företag. En överföring av offentliga medel som endast utgör en kompensa- tion/betalning för erhållna varor eller tjänster utgör dock inget statstöd (inget gynnande). Uppbyggnaden av artikel 87.1 är helt central för att kunna avgöra om det rör sig om statsstöd eller inte. Stödet skall påverka konkurrensen genom ett gynnande, och därmed leda till en förmån som till sin natur är selektiv, dvs. gynnar vissa företag eller viss pro- duktion samt medför påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Alla dessa villkor måste vara uppfyllda för att det skall vara fråga om ett statsstöd enligt artikel 87. Ur tillämpningssynpunkt är det viktigt att göra en distinktion mellan generella åtgärder och stats- stöd. Vad som faller inom den ena respektive den andra kategorin får avgöras från fall till fall: rent allmänt kan dock sägas att det senare riktar sig till vissa företag, eller företag i en viss region eller företag i en viss bransch eller exportföretag (i motsats till generella åtgärder som är öppna för alla). Selektivitet kan uppstå på olika nivåer: genom att stödet till sin utformning helt är anpassat till vissa stödmottagare, vid tillämpningen av stödet (exempelvis genom den skönsmässighet som kan uppstå när myndigheter och andra aktörer hanterar stödet) eller genom stödets effekt. Gene- rella åtgärder – öppna för alla – kan utgöra statsstöd om de har som effekt att vissa företag eller branscher gynnas. Det är inte stödets målsättning, utan stödets effekt som är avgörande för om det är ett statsstöd eller inte enligt artikel 87.1. Som ovan nämndes innehåller EG-fördraget inget totalt förbud mot statsstöd. I artikel 87 punkt 2 räknas godkända former av stöd upp såsom: stöd av social karaktär som ges till enskilda konsu- menter, under förutsättning att det inte innebär någon diskrimine- ring beträffande varornas ursprung, stöd som utgör katastrof- bistånd, stöd till vissa områden i som påverkats på grund av landets tidigare delning. I artikel 87 punkt 3 räknas en rad andra stödändamål upp som kan anses förenliga med den gemensamma marknaden och därmed godkännas: stöd för att främja den ekono- miska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, stöd som främjar genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller avhjälper en allvarlig störning i ett medlemslands eko- nomi, stöd för att underlätta utvecklingen av viss näringsverksam- het eller vissa regioner i den mån stödet inte strider mot det gemensamma intresset, stöd för att främja kulturen och bevara kulturarvet om stödet inte påverkar handeln och konkurrensen i strid med det gemensamma intresset, stöd av annat slag som rådet godkänner på förslag av kommissionen. Sammanfattningsvis, finns det ett principiellt förbud mot stats- stöd som hotar att snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden, men med vissa undantag enligt ovan. Stöd som får lämnas utgörs av kommissionen godkända stöd, dvs. stöd som anses förenliga med den gemensamma marknaden efter särskild prövning eller försumbart stöd, samt stöd som lämnas i enlighet med s.k. gruppundantagsbestämmelser. Det är Europeiska kommissionen som övervakar medlemsländer- nas olika former av statsstöd. Kommissionens roll regleras i artikel 88 i EG-fördraget. I rådets förordning 659/1999 finns tillämp- ningsföreskrifter för artikel 88. Av artikel 88 och förordningen framgår bl.a. följande: varje medlemsland skall underrätta kommissionen om planer på införandet av nya, eller ändringar av befintliga, stödåtgärder. Medlemslandet måste lämna all informa- tion till kommissionen som behövs för att kunna fatta ett beslut. Medlemsländerna får inte genomföra stödåtgärder förrän kommis- sionen slutgiltigt tagit ställning till om de omfattas av en undan- tagsbestämmelse och därmed kan godkännas, s.k. notifiering. Om kommissionen efter en preliminär bedömning inte anser sig kunna godkänna stödåtgärderna fattas beslut om att inleda en s.k. formell undersökning. I beslutet redogör kommissionen för sina tveksamheter till stödets förenlighet med den gemensamma mark- naden. Medlemslandet ges tillfälle att bemöta de anmärkningar som kommissionen har framställt. Även andra EU-länder och intresse- rade parter kan framföra sina synpunkter. Sådana synpunkter ska lämnas inom en månad. Den formella undersökningen avslutas med att kommissionen fattar ett slutgiltigt beslut. Om kommissionen i sitt slutgiltiga beslut kommer fram till att stödet inte är förenligt med den gemensamma marknaden ska den antingen besluta om att staten ska dra in stödet eller ändra det inom en angiven tidsfrist. Om medlemslandet inte rättar sig efter beslut från kommissionen får kommissionen och andra berörda medlemsstater begära att fal- let prövas av . Är medlemslandet inte nöjt med kommissionens beslut kan det begära prövning av . Om ett utbetalat stöd anses vara olagligt kan kommissionen beordra medlemslandet att återkräva pengarna från mottagaren. Ett sådant återkrav får inte ske om det skulle anses strida mot generella principer i EG-rätten. Ett återkrav får inte heller ske av stöd som utbetalats . När det gäller redan befintliga stödåtgärder/stödprogram åligger det kommissionen och medlemsländerna att fortlöpande granska dessa. Om kommissionen kommer fram till att ett program som varit förenligt med gemenskapsrätten är det får den rekommendera medlemslandet att: ändra åtgärderna, införa andra kriterier för att kunna uppbära stöd, eller upphäva stödet. Om kommissionen misstänker att ett medlemsland inte rättar sig efter någon av dessa rekommendationer får den även i dessa fall inleda en formell undersökning. Alla, som har ett intresse i saken, får informera kommissionen om förekomsten av eventuellt olagliga stöd eller missbruk av tillåtna stöd. De godkännanden som kom- missionen lämnar efter prövning av en anmälan från en medlems- stat ger ett kvitto på att stödet inte avviker från regelverket. Där- igenom löper stödmottagande företag inte risk för eventuella åter- krav. Enligt förordning 994/98 kan även kommissionen utfärda vissa förordningar där statsstöd under olika förutsättningar förklaras förenliga med den gemensamma marknaden. Sådana s.k. grupp- undantagsförordningar kan utfärdas för stöd till förmån för små och medelstora företag, forskning och utveckling, miljöskydd, sys- selsättning och yrkesutbildning samt regionalstöd. Gruppundan- tagsförordningarna kan ses som ett slags förenklat informations- förfarande i förhållande till det mer komplexa notifieringsförfaran- det. I förordningen framgår också i vilka fall undantag från anmäl- ningsskyldigheten inte gäller. Om villkoren i förordningen däremot är uppfyllda räcker det med att medlemsstaterna hänvisar till förordningen i sina egna stödordningar. utfärdades en sådan förordning för statligt sysselsättningsstöd (2204/2002). I 994/98 finns en s.k. "de minimis-regel". Där står att kommissionen genom förordning får föreskriva att stöd under ett visst belopp ska undantas från anmälningsskyldigheten. En sådan förordning om stöd av mindre betydelse har antagits . I förordningen defi- nieras stöd av mindre betydelse som stöd som inte uppgår till mer än . Det gäller alla företag oavsett storlek. Inte heller summan av olika stöd från olika stödgi- vare får överskrida detta takbelopp. Nedan redogörs för bakgrunden till och innebörden i kommissio- nens direktiv /723/EEG av om insyn i de finan- siella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag, det s.k. transparensdirektivet. Bakgrunden till direktivet är föl- jande: enligt EG-fördragets artikel 86.3 åläggs kommissionen att se till att medlemsstaterna inte ger sådant stöd till bl.a. offentliga företag som strider mot den gemensamma marknaden och tillämp- ningen av konkurrensreglerna. Ofta är dock förhållandet mellan offentliga myndigheter och offentliga företag så komplicerat att kommissionens uppgift blir svår. För att möjliggöra tillämpningen av fördraget i denna del har transparensdirektivet tillkommit så att kommissionen kan få insyn i förbindelserna mellan myndigheter och offentliga företag i respektive medlemsstat. Genom denna insyn skall det vara möjligt att skilja mellan statens roll som offent- lig myndighet och dess roll som ägare. Enligt artikel 1 i direktivet skall medlemsstaterna se till att finan- siella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet enligt föreskrifterna i detta direktiv, så att det klart framgår a) vilka allmänna medel som offentliga myndigheter direkt tillfört offentliga företag, b) vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institutioner, c) på vilket sätt dessa allmänna medel använts. Av artikel 3 framgår vilka finansiella förbindelser som i synnerhet åsyftas. Vidare krävs viss rapportering kring nämnda finansiella relationer. Det ursprungliga direktivet har varit föremål för änd- ringar 1985, 1993 och . Genom den senaste ändringen har direktivets tillämpningsområde utvidgats. Från att tidigare ha omfattat endast finansiella förbindelser mellan offentliga myndig- heter och offentliga företag gäller nu också att myndigheterna skall säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen redo- visas och hålls tillgänglig enligt direktivets föreskrifter för företag som har separat redovisning. Den senaste ändringen har föranletts av att kommissionen har mottagit klagomål avse- ende företag som i enlighet med artikel 86.2 i EG-fördraget anför- trotts att tillhandahålla vissa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Flera av dessa företag har tidigare haft en monopolställ- ning på sina marknader, men genom avregleringen inom EU har delar av dessa företags marknader öppnats för konkurrens. Kommissionen har funnit att denna dubbla position kan störa kon- kurrensen genom risken för s.k. korssubventionering. Med kors- subventionering avses att medel som tillställs företaget som ersätt- ning för dess "public service-uppdrag" används för att subventio- nera verksamheten som bedrivs på den konkurrensutsatta markna- den. Genom den senaste ändringen av direktivet (artikel 1.2 i direktiv /52/EG) har således införts ett krav på separat redovisning av företag som i enlighet med artikel 86.1-2 i EG-fördraget åtnjuter särskilda eller exklusiva rättigheter eller tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och som får statligt stöd i någon form som ersättning för tillhandahållandet av en sådan tjänst, som de bedriver kommersiell konkurrensutsatt verksamhet. I den separata redovisning som skall upprättas skall kostnader och intäkter i den konkurrensskyddade verksamheten och annan verk- samhet särredovisas. Fullständiga uppgifter skall finnas om de metoder som tillämpats vid fördelningen (artikel 1.2 i direktiv /52/EG). Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tillse att den separata redovisningen blir korrekt (artikel 1.2 i direktiv /52/EG). Det uppställs även ett krav på att bevara viss information om finansiella förbindelser m.m. under (artikel 5.1 i direktiv /52/EG). I direktivet finns ett antal begränsningsregler med avseende på artiklarna 1.1 och 1.2. Artikel 1.1 skall inte tillämpas på finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag vad beträffar tjänster utan nämnvärd inverkan på handeln mellan medlemsstater eller då det offentliga bolagets totala nettoomsätt- ning understiger . Artikel 1.2, beträffande insyn i den finansiella och organisatoriska strukturen hos företag som skall ha separat redovisning, skall inte tillämpas på företag som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i märkbar omfattning eller vars totala nettoomsättning är lägre än . Sepa- rat redovisning krävs inte heller av sådana företag som beviljats sär- skilda eller exklusiva rättigheter eller som har anförtrotts att till- handahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, när detta har skett efter ett öppet, genomsynligt och icke-diskriminerande förfarande. har i betänkandet Införlivandet av transparensdirektivet (SOU 2003:48) lämnat förslag på hur kraven i direktivet bör tillgodoses genom anpassning av nationella regler. Den statliga merkostnadsersättningen till lämnas under grundförutsättning – angiven i bolagsordningen – att verksamheten bedrivs enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund kon- kurrens. existerar i en marknadsekonomi. Företaget skall dock i vissa avseenden bete sig på motsatt sätt i förhållande till övrigt näringsliv (hantera försäljningspriset med varsamhet och inte sätta pris under gällande marknadspris, undvika att bli mark- nadsdominerande, iaktta försiktighet när man går in i en ny bransch m.m.). Företagets prissättning har istället stora inslag av kalkyle- ring. Ett företag inom övrigt näringsliv arbetar inte på samma sätt med kalkylmodeller, utan väljer högre påslag i situationer när kon- kurrensen är mindre hård och lägre påslag när konkurrensen är hård. Företagets kalkylmodeller kan – om de inte är tillräckligt flexibla och tillräckligt snabbt fångar upp förändringar på markna- den – innebära problem. Effekten skulle, i förhållande till vad som är företagsekonomiskt optimalt, bli högre priser i hårt konkurrens- utsatta situationer och lägre priser när konkurrensen är mindre hård. Företaget riskerar därmed förlora försäljningsvolymer som man annars skulle kunnat vinna när konkurrensen är hård och få lägre marginaler än vad som är optimalt vid de situa- tioner när man ändå skulle ha fått produkten såld till ett högre pris. Utredningen kan konstatera att kalkylfel relativt ofta är orsaken till att s.k. prövningsärende uppkommer. Kalkylfel uppstår dock nor- malt i båda riktningar. Det finns enligt utredningens mening en förbisedd aspekt på merkostnadsersättningen när det gäller företagets prisbildning och eventuella konkurrenseffekter. Den statliga merkostnadsersätt- ningen får, enligt företagets konkurrenspolicy och priskalkyle- ringsmanualer, under inga omständigheter användas i prissätt- ningen. Den interna fördelningen av merkostnadsersättningen inom företaget baseras på ett fastställt belopp , oavsett verksamhet. Genom merkostnadsersättningen likställs med övriga näringslivet, dvs. när företaget erhållit mer- kostnadsersättning är förutsättningarna desamma mellan företaget och övrigt näringsliv. Häri ligger en komplikation. Samhall AB:s prissättning vilar på grundförutsättningen att merkostnadsersätt- ningen ersätter merkostnader. Som framgått av avsnitt 5.4–5.5 är spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning svag. Det finns en hög medvetenhet inom om konkur- rens- och prisbildningsfrågor utifrån ett kalkylperspektiv. Mindre uppmärksamhet har dock riktats mot den bristande spårbarheten mellan merkostnader och merkostnadsersättning och vad detta indirekt kan innebära för prisbildning och konkurrens. Uppbygg- naden av ersättningssystemet med en ersättning för merkostnader, utan att merkostnaderna är verifierade kan leda till att prisbildning och konkurrensneutralitet påverkas. Det är ur denna aspekt viktigt att inte bara titta på priset, p – utan även på kvantiteten, q – och studera hur den bristande spårbarheten kan påverka prisrelationen, p/q. Om den faktiska arbetsförmågan, produktivitet m.m. är högre än de antaganden som ligger till grund för den statliga merkostnadser- sättningen, kan en situation uppstå där överbemanning eller över- kvalitet levereras till marknadspris. Målgruppen är enligt 32 § i för- ordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. Detta innebär att alla andra möjlig- heter, inklusive lönebidrag, skall ha prövats innan anvisning till kan bli aktuell. Den statliga ersättningen lämnas bl.a. för att kompensera den, relativt sett, lägre arbetsförmågan. Studie av merkostnader – en första analys (1998) bedömer , eftersom möjligheten till lönebidrag skall ha prövats, den genomsnittliga arbetsförmågan efter en tids introduk- tion och anpassning till , vilket också är den procentsats som sedan används i beräkningarna av merkostnader i studien. Utredningen delar () analys att mål- uppfyllelsen är låg när det gäller relationen mellan den tänkta mål- gruppen och de som i praktiken anvisats till . Om den verkliga arbetsförmågan exempelvis är och inte , innebär detta att 10 medarbetare kan göra 7 personers arbete och inte antagna 4 personers arbete (företagets lönekostnad är i båda fallen 10 medarbetare). Om detta är fallet så likställs inte företaget med övrigt näringsliv, utan har istället en konkurrensför- del. Priset blir då inte det främsta konkurrensargumentet, utan vad i praktiken levererar för detta pris. Utredningen vill understryka att, om detta sker, behöver det inte ske på ett medve- tet sätt, utan är endast en konsekvens av den bristande spårbarhe- ten. Konkurrensfördelar kan uppstå på samma nivå som verkar eller i nästa led (bland de kunder som företaget har). Risk för konkurrenssnedvridning är mest påtaglig där lönekostnaden utgör en stor del av de totala kostnaderna. Anmälningar/klagomål har ofta inkommit då gett sig in på nya marknader. Särskilt påtagliga uppfattas prissättnings- och konkurrensproblemen när ett företag som ger sig in i branscher där etableringshindrena är få eller inga, exempelvis inom tjänstesektorn. Städbranschen är ett sådant exempel. Det är dock svårt att – utan närmare branschstudier – avgöra i vilken utsträckning kritiken mot är befogad. Denna uppfatt- ning, i sig, kan dock leda till att både existerande och potentiella företag undviker sådana branscher. Utredningen har inte genom- fört några egna studier rörande företagets konkurrenssnedvridande effekter. För att kunna avgöra hur stort detta problem är krävs i praktiken att man går in i varje delverksamhet inom . utreder inte längre anmälningar eller klagomål mot , utan hänvisar regelmässigt till och/eller . I tidigare prövningar av konkurrensärenden rörande har framkommit att det inte i något fall varit fråga om någon konkur- rensbegränsning i konkurrenslagens mening. Konkurrenslagen fungerar dock mindre bra som instrument när det gäller offentliga aktörer utan vinstintresse som agerar på en konkurrensutsatt marknad. har inte avgett något s.k. yttrande som berör . Däremot har man i ett flertal ärenden rörande företaget valt att samråda med . Som framgått i tidigare avsnitt har tagit fram villkor för krav på konkurrensneutralitet. uppfyller, enligt utredningens mening, de villkor som ställt upp utom i ett avse- ende – transparens. Nuvarande finansieringsmodell med bristande spårbarhet mellan merkostnader och merkostnadsersättning skapar osäkerhet kring konkurrensneutraliteten. Det s.k. – Näringslivet har handlagt 132 avslutade pröv- ningar där extern part varit anmälare. Antalet anmälningar och kla- gomål är i förhållande till antalet prissättningstillfällen mycket lågt. Antalet anmälningar och klagomål mot där den klagande fått rätt dominerar inte. Kan man utifrån ovanstående dra slutsatsen att företagets verk- samhet inte har några eller endast marginella konkurrenssnedvri- dande effekter? Enligt utredningens mening går det inte att enbart ur ärendemängden avgöra eventuella konkurrenssnedvri- dande effekter. Antalet anmälningar och klagomål speglar inte hela, eller ens större delen av, konkurrensproblematiken. Enligt Konkurrens- verket är små och medelstora företag klart mindre benägna att lämna in klagomål eller anmälningar. Dels är benägenheten en resursfråga i förhållande till det man förväntar sig komma ut ur en anmä- lan/klagomål, dels kan det ibland finnas en oro att genom en anmälan/klagomål upplevas som besvärlig av det företag man klagar på eller av andra företag. Enligt utredningens mening går det vidare inte att enbart utifrån utfallet av ärendena att avgöra eventuella konkurrenssnedvridande effekter. Så länge inte har en dominerande ställning kan det inte bli fråga om någon kon- kurrensbegränsning i konkurrenslagens mening. Som tidigare kon- staterats saknas det också regelverk för att reglera konkurrensför- hållanden eller skapa konkurrensneutrala villkor mellan offentlig och privat sektor. Utredningen anser att de senaste årens utveckling - där klagomål och anmälningar till och som rör hänvisas till - är olämplig. Kontakt- rådet kan inte ersätta myndighetsutövning eller rådgi- vande/riktlinjeskapande verksamhet. En viktig principiell skillnad är att och handläggning av ärenden är öppen och tillgänglig, medan iakttar sträng sekretess gentemot utomstående personer, organisationer och företag liksom gentemot massmedia. Det förefaller också som om de aktörer som hänvisats till inte väljer att gå vidare med sina klagomål och anmälningar. En annan förklaring kan vara att aktörerna inte uppfyller den praxis som tillämpar för att en anmälan/klagomål skall kunna tas upp som ett ärende (att vara ett konkurrerande företag till ). Utred- ningen anser att konkurrensärenden rörande verksamhet bör handläggas, beroende på omständigheterna, av antingen eller . är – först genom 1994 och sedan genom EU- medlemskapet 1995 – bundet av det regelverk som styr EG:s inre marknad och av de gemenskapsbestämmelser som reglerar möjlig- heterna att lämna offentligt stöd till företag. I samband med inträdet i EES genomförde en egen juridisk granskning av och vad detta innebar för del marknadsuppträdande ur syn- vinkel (PM , reviderad ). Slutsatsen i pro- memorian var bl.a. att den statliga merkostnadsersättningen måste jämställas med ett selektivt företagsstöd, men att merkostnadser- sättningen inte stred mot (egentligen EG:s statsstöds- regler). I samband med inträdet i EES ställdes krav på att alla existerande statsstöd skulle anmälas i formell ordning för att kunna granskas utifrån (i praktiken) . Någon anmälan av statsbidraget gjordes inte . Merkostnadsersätt- ningen till sågs av den inte som något gynnande enligt artikel 87. I samband med EU-inträdet genomfördes ingen förnyad prövning av detta ställningstagande. Den hållning har varit, och är, att huvuddelen av den svenska arbetsmarknadspolitiken och inom den – de arbetsmarknadspolitiska programmen – inte kommer i konflikt med .