sou · GRB360d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I stället föreslås att en energiskatt införs för konsumtion av fjärrvärme för icke yrkesmässig verksamhet. Näringslivets koldioxidskattenivå sätts i utgångsläget till per kg koldioxid (av nivån för hushåll och offentlig förvaltning). En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva Denna begränsar koldioxidskatteuttaget på bränslen respektive energiskatteuttaget på el hos dessa företag till av företagets försäljningsvärde. Dock skall EG:s minimiskattenivåer iakttas. Begränsningsregeln gäller bara för företag som uppfyller energiskattedirektivets definition av energiintensiv verksamhet.5 5 Företaget måste antingen ha en total energikostnad inklusive skatt på av produktions- (försäljnings-) kostnaderna eller en minsta kvot energiskatt/förädlingsvärde på . Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering I sitt arbete har delegationen övervägt tre alternativ när det gäller frågan om bör använda både koldioxidskatten och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål. Ha kvar CO2-skatten med vissa begränsningsregler Ta bort CO2-skatten finansiering av skattebortfall utan SNED Ta bort CO2-skatten finansiering av skattebortfall med SNED Det finns i princip två argument för att behålla koldioxidskatten för de svenska sektorer som deltar i det europeiska systemet för utsläppshandel. Ett avskaffande av koldioxidskatten som ett handels- system med gratis tilldelning av utsläppsrätter införs, innebär att företagen tilldelas en förmögenhet jämfört med en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut. Utsläppen är förenade med kostna- der för samhället som innan införandet av koldioxidskatterna inte reflekterades i marknadspriserna. Att i en sådan situation både tilldela utsläppsrätterna gratis och ta bort koldioxid- skatten kan uppfattas som en ineffektiv åtgärd. Frågan är hur stor denna förmögenhetsöverföring är och hur den kommer att utvecklas över tiden. Det behöver inte nödvändigtvis vara fråga om att en stor förmögenhet överförs till företagen. Detta är eventuellt giltigt på kort sikt, men beror till stor del på hur stor tilldelningen är i och hur stor tilldelningen är i resten av . Ett avskaffande av koldioxidskatten innebär visserligen en minskad belastning på kort sikt för företagen jämfört med dagens koldioxidbeskattning, men införandet av handeln medför en restriktion på utsläppen och därmed en typ av belastning som inte finns . Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering På uppdrag av delegationen har ECON studerat konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter.6 I studien konstateras att oavsett priset på utsläppsrätterna så är markanta prisökningar på el att vänta, vilket kommer att påverka bland annat den elintensiva industrin och ge ökade vinster för vatten- och kärnkraftsproducenterna. Effekterna kan förväntas inträffa relativt omgående eftersom förekomsten av långa fastpriskontrakt mellan elintensiv industri och elleverantörer är låg.7 Storleken på den belastning som läggs på företagen genom handeln beror på tilldelad mängd utsläppsrätter och priset på utsläppsrätter. måste EU som helhet vara restriktiva i sin tilldelning för att uppnå klimatmålet, vilket leder till ett högre pris på utsläppsrätter, särskilt när möjligheterna till billiga utsläpps- reduktioner är uttömda. Om staten önskar begränsa den kostnadsminskning som företagen får genom gratis tilldelning finns det olika sätt att göra detta på. Ett sätt är att beskatta den tilldelade mängden utsläpps- rätter (t.ex. genom att behålla koldioxidskatten). Ett annat alter- nativ är att begränsa den tilldelade mängden utsläppsrätter, dvs. att helt enkelt inte dela ut en så stor förmögenhet till företagen. Om svenska företag får en mindre generös tilldelning av utsläppsrätter är det inte självklart att företagen får en ökad kostnad för sina utsläpp, jämfört med den kostnad de har för koldioxidskatten . På är det dock tveksamt om ett utsläppshandels- system med gratis tilldelning innebär en stor förmögenhets- överföring till företagen, framför allt inte när målet för kol- dioxidutsläpp blir mer ambitiöst . Genomsnittskostna- den för en utsläppsrätt för ett svenskt företag blir också, om en 6ECON Konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter. Rapport 29/03. 7ECON har analyserat effekterna på elpris, produktion, förbrukning, nettoexport och CO2- utsläpp av ett införande av handel med utsläppsrätter. en situation där CO2-avgifter inte införs för alla länder och för refe- rensscenariot förväntas elpriset bli /kWh i . I ett system med handel med utsläppsrätter där CO2-avgiften är 5 /ton CO2 kan man förvänta sig en prisökning på /kWh, vilket motsvarar en ökning med jämfört med Om en dubbelt så hög CO2 avgift antas, dvs. 10 /ton CO2 förväntas ökningen 2005 bli /kWh, dvs. en ökning med . CO2-avgift på 20 /ton CO2 skulle innebära en prisökning på el på /kWh vilket är en ökning med jämfört med referensscenariot. På , dvs. , är elprisökningarna lägre eftersom gaskraft, som har lägre CO2-utsläpp, ersätter kolkraft i större utsträckning. Som jämförelse var enligt ECON inköpspriset på el i genomsnitt /kWh för den elintensiva industrin. Lägsta inköpspris i genomsnitt, /kWh, hade Utvinning av metallmalmer och det högsta inköpspriset i genomsnitt, /kWh hade Annan mineralutvinning. Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering nationell svensk beskattning bibehålls, högre än för motsvarande utländskt företag beläget i en medlemsstat som inte beskattar gratistilldelningen. Argumentet att staten går miste om skatteintäkter om kol- dioxidskatten tas bort måste utvärderas dels utifrån hur stort skattebortfallet blir, dels utifrån möjligheten och kostnaden att ersätta inkomstbortfallet med andra intäktskällor. Om koldioxid- skatten avskaffas uppstår ett koldioxidskattebortfall (varaktig nettoeffekt) på . Det är oklart hur stort skattebortfallet blir i förhållande till det förslag om reformering av energiskattesystemet som SNED har lagt fram. är det tveksamt att nuvarande skatteintäkter bibehålls även om koldioxidskatten skulle vara kvar. Givet att vi uppnår klimatmålet med hjälp av utsläppshandel bör, enligt delegationen, intäktsbortfallet täckas med en höjning av en skatt, som har en så liten snedvridande effekt som möjligt. 2.3.1.2Hur skall systemet med bibehållen CO2-skatt fungera? Det krav som måste tillgodoses om koldioxidskatten behålls är att en anläggning som omfattas av handelsdirektivet inte skall dubbel- beskattas, dvs. både betala koldioxidskatt och priset på utsläpps- rätten i tillägg till koldioxidskatten. Ett av motiven för att behålla koldioxidskatten för de anläggningar som omfattas av handels- direktivet är att gratis tilldelning av utsläppsrätter kan vara en icke önskvärd förmögenhetsöverföring eftersom utsläppen är en kost- nad för samhället. Det betyder att de extra utsläppen, som inköps inte skall dubbelbeskattas. Ett sätt att försöka lösa detta problem är att beskatta antalet utsläppsrätter. Om utsläppen skall beskattas förutsätter detta någon form av begränsningsregel så att skatten aldrig överstiger det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna för den tilldelade mängden utsläppsrätter, samt att skatten inte tas ut på den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter. Delegationen lämnar inte ett förslag till hur en sådan begränsningsregel skall utformas i praktiken. I det här sammanhanget vill däremot delegationen peka på ett antal faktorer Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering som är viktiga att beakta vid den praktiska utformningen av begränsningsregeln. Företagens efterfrågan på den tilldelade mängden utsläppsrätter kommer att påverkas av det förväntade marknadspriset på utsläpps- rätter som gäller innan handeln börjar, samt det pris, i form av en skatt, som staten sätter på utsläppen. Om tilldelningen av utsläpps- rätter sker gratis (utan någon form av beskattning) kommer företagen att ansöka om så många tilldelade utsläppsrätter som möjligt. Detta beror på att priset för de utsläppsrätter som köps på den europeiska marknaden kommer att vara högre än priset (=gratis) på de utsläppsrätter som företagen tilldelas av staten. Om skattesatsen på utsläppen sätts lägre än det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna kommer företagen, i likhet med fallet ovan, att ansöka om så många utsläppsrätter som möjligt. Omvänt gäller att om skattesatsen på utsläppen sätts högre än det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna kommer företagen inte att ansöka om någon tilldelning av utsläppsrätter överhuvud- taget, eftersom företagen inte kommer att vara beredda att betala ett högre pris (=skatt) för utsläppsrätterna än vad som gäller på marknaden. 2.3.2Ta bort CO2-skatten finansiering med och utan SNED I avvaktan på remisshanteringen av SNED:s förslag lämnar delegationen inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort CO2-skatten. Däremot anser delegationen att det ligger i sakens natur att finansieringen av eventuella förslag om att ta bort CO2-skatten skall finansieras inom energi- och miljöskattesyste- met. Om koldioxidskatten slopas för de anläggningar som omfattas av handelssystemet uppstår ett skattebortfall på cirka 1 200 miljoner netto. Om SNED:s förslag till ny energibeskattningsmodell för näringslivet genomförs uppgår skattebortfallet till ca 600 miljoner netto. Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering Beräknat skattebortfall vid slopande av koldioxid- skatten för anläggningar som ingår i handelssektorn Skattebortfall, miljoner kr cement, glas, kalk, keramik El- och värmeproduktion: Summa (dagens energibeskattning) El- och värmeproduktion: Summa (SNED:s modell) Beräkningarna utgår ifrån antagandet att samtliga anläggningar inom SNI-koderna 21 (massa/papper), 23 (raffinaderier), 26 (ce- ment, kalk, glas, keramik) samt 27 (järn/stål) ingår i handels- systemet. I beräkningarna har ingen hänsyn tagits till de produktions- respektive effektgränser som anges i handelsdirektivet (t.ex. före- slås att endast förbränningsanläggningar med en installerad effekt överstigande 20 MW skall ingå i handelssystemet). I tabell 2.3 redovisas olika nyckeltal för de skatteintäkter som genereras av höjda energi- och koldioxidskatter i olika sektorer. Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering Nyckeltal för de skatteintäkter som genereras vid höjningar av koldioxidskatten i olika sektorer Skatteintäkter, miljoner kr Före SNED (=dagens skattestruktur) Höjning av CO2-skatten på uppvärmningsbränslen (motsvarar +7,/kg CO2) Efter SNED (=SNED:s huvudförslag) Höjning av CO2-skatten på uppvärmningsbränslen (motsvarar +7,/kg CO2) Minskad nedsättning av CO2-skatten för näringslivet från till (motsvarar +7,60 öre/kg CO2) övrig industri, jordbruk Höjning av CO2-skatten på drivmedel (motsvarar +7,/kg CO2, dvs. /l bensin; /liter diesel) Anm. Med övrig industri avses de branscher som inte omfattas av handelssystemet. Ett argument som förts fram för att bibehålla koldioxidskatten för de anläggningar som omfattas av handelssystemet är att staten annars förlorar skatteintäkter. Det är ännu oklart hur stort skatte- bortfallet blir i förhållande till det förslag till reformering av energibeskattningssystemet som SNED lagt fram. Det är som påpekats ovan inte heller klart att nuvarande skatteintäkter bibe- hålls även om koldioxidskatten är kvar oförändrad. Under förutsättning att kravet på att anläggningar inte skall dubbelbeskattas måste någon form av begränsningsregel införas Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering som garanterar att skatten aldrig överstiger det förväntade mark- nadspriset på utsläppsrätter för den tilldelade mängden utsläpps- rätter, samt att skatten inte tas ut för den del av utsläppen som behöver täckas med inköp av utsläppsrätter. Det finns enligt delegationen skäl att utreda hur stora för- mögenhetsöverföringar det kan komma att bli vid en fortsatt gratis tilldelning som underlag till ett beslut i koldioxidskattefrågan.8 En viktig aspekt i sammanhanget är utan tvekan statsstödsreglerna. SNED har vid utformningen av sitt förslag tillmätt största betydelse och förslaget har därför gjorts så lite beroende av skönsmässiga bedömning som möjligt. Om ytterligare en begränsningsregel för koldioxidskatten införs – vare sig den skall ersätta SNED:s begränsningsregel för vissa företag eller vara ett komplement till denna regel – innebär denna att vissa företag särbehandlas i förhållande till övriga näringslivet. Med all sannolikhet är en sådan differentiering att betrakta som statsstöd. Även om det rör sig om en särbehandling som har en koppling till utsläppshandelssystemet finns det inga garantier för att kommissionen godkänner differentieringen. Beroende på ut- formningen av beskattningen av företag, som får gratis tilldelade utsläppsrätter, och kopplingen till övriga nedsättningsregler för näringslivet finns en risk att hela det skatteförslag som SNED presenterat kan komma att innehålla så stora drag av selektiva åtgärder, där olika företag särbehandlas, att systemet utgör statsstöd. Detta har SNED försökt undvika. Det finns dessutom många praktiska problem med att länka samman en koldioxidskatt på tilldelad mängd utsläppsrätter med den nuvarande lagen om skatt på energi. Den sammanlänkningen underlättas inte om SNED:s förslag till nytt energiskattesystem införs. Det är inte möjligt att göra en mer detaljerad analys över alla de problem som kan tänkas uppstå i energi- skattesystemet till följd av utsläppshandeln. Erfarenhetsmässigt gäller dock att ju mer komplext ett skattesystem utformas, dvs. ju fler möjligheter det finns till differentierade skattesatser, återbetal- ning, avdrag m.m., desto större incitament ges till skatteplanering med efterföljande kontrollproblem och risk för minskade skatte- intäkter. 8 Det bör därvid beaktas att i liggande förslag till handelsdirektiv skall från och med åtagandeperioden 2012 medlemsstaterna tilldela av utsläppsrätterna gratis. Utsläppshandel, koldioxidskatter och finansiering Om koldioxidskatten behålls kommer de företag som omfattas av handelssystemet att betala en koldioxidskatt på den bränsle- förbrukning som motsvarar den gratis tilldelade mängden utsläpps- rätter. Denna koldioxidskattenivå bestäms mot bakgrund av det förväntade marknadspriset på utsläppsrätterna innan handeln börjar. För bränsleförbrukning som är relaterad till utsläppsrätter som företagen behöver köpa på marknaden betalas ingen kol- dioxidskatt, utan endast marknadspriset på erforderligt antal utsläppsrätter. De utsläppsrätter som tilldelas olika anläggningar omfattar samt- liga utsläpp från respektive anläggning, dvs. någon åtskillnad görs inte mellan skattefri råvaruanvändning och beskattningsbar an- vändning för uppvärmningsändamål. Eftersom koldioxidskatt dock endast tas ut på den del som används för uppvärmning måste en uppdelning av mängden utsläpp som härrör från respektive ända- mål göras vid en begränsning av skatten som är kopplad till utsläppsrätterna. Detta kräver ett omfattande merarbete för före- tagen och komplicerar skattekontrollen för . Mot bakgrund av att SNED:s förslag till nytt energiskattesystem remissbehandlas och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning av de övervägda alternativen föreslår dele- gationen att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp för ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete. 3Förslag avseende vissa organisatoriska frågor Delegationens förslag kan sammanfattas i följande punkter: Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknads- lösning, skiljer sig från regelsystem. Det kan därför finnas skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bak- grund inrätta en ny myndighet för administrationen av handel med utsläppsrätter. Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. . Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och 2007 läggas på redan befintliga myn- digheter, på central nivå framför allt och . För att ändå skapa en mer oberoende beslutsprocess för handeln med utsläppsrätter bör en fristående mindre myndig- het med övergripande ansvar för frågorna inrättas. Regeringen bör uppdra åt delegationen att tillsammans med , och utarbeta ytter- ligare underlag för den fortsatta beredningen av fördelnings- planen. Nödvändiga lagförslag bör tas fram av delegationen. Uppdraget att som behörig myndighet pröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhet som resul- terar i CO2-utsläpp som omfattas av handelsdirektivet bör ges antingen till eller till länsstyrelserna. Natur- vårdsverket bör skyndsamt ges i uppdrag att utveckla regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. Beslut om tilldelning av utsläppsrätter bör fattas av den fri- stående mindre myndighet delegationen föreslår inrättas. bör ges i uppgift att ta emot och bereda ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter, och i samråd med och lämna förslag till beslut. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor Beslut om tillstånd och tilldelning skall kunna överklagas. Även andra beslut skall normalt kunna överklagas. Arbetsuppgiften att utfärda utsläppsrätter till verksamhets- utövare bör antingen ges till eller till den organisation som senare kommer att ges i uppgift att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av för- ändringar av detsamma. och bör ges i uppdrag att gemensamt ta fram lämplig information och att sedan sprida denna till verksamhetsutövare, allmänhet m.fl. bör ges i uppdrag att utveckla lämpliga för- faranden för kontroll, övervakning, annullering av rätter m.m. som skall ske 2007. I uppdraget bör även ingå att överväga eventuella organisatoriska frågor som kan aktualiseras. Arbetet bör ske i samråd med FlexMex2-utred- ningen och . Med en grov uppskattning bedöms arbetsuppgifterna inför den första perioden 2007, vilka främst kommer att utföras , komma att kosta ca . Den löpande verksamheten 2007 torde bli klart mindre kostnadskrävande, uppskattningsvis kan årskostnaden komma att uppgå till högst ca . Åtminstone delar av finan- sieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter. Arbetet 2007 bör utvärderas före nästa period, varvid bl.a. organisationsfrågan på nytt bör övervägas. Med detta betänkande redovisar framför allt sin syn på hur tilldelningen av utsläppsrätter bör ske och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande handelssystem som skall införas från . För att handelssystemet skall kunna starta krävs dock att även ett antal andra frågor löses. I den fortsatta implementeringen av handelsdirektivet måste bl.a. en organisation etableras för administrationen av handelssystemet. I detta kapitel redovisar delegationen vissa överväganden avseende organisatoriska frågor. En svårighet i sammanhanget är emellertid att innehållet i handelsdirektivet inte är definitivt beslutat genom ministerrådets Förslag avseende vissa organisatoriska frågor överenskommelse , utan bl.a. förutsätter EU-parla- mentets godkännande. Vi vet därför inte med säkerhet vare sig vilka arbetsuppgifter som kommer att behöva utföras eller vilka krav som kommer att ställas på dem. I vissa fall lär klarhet i detta avseende inte kunna vinnas förrän ganska sent i implementerings- processen, t.ex. torde beträffande frågan om hur registret skall hanteras flera viktiga svar inte kunna fås förrän i enlighet med artikel 19(3) i handelsdirektivet antar en förordning för införandet av ett standardiserat och säkert registersystem, vilket beräknas ske . En viktig fråga är t.ex. om registerfunk- tionen lämpligen kan hanteras genom internationellt samarbete. är förberedelsetiden knapp fram till dess handelssyste- met skall vara i funktion fr.o.m. . Detta talar för att beslut bör fattas om vem som skall utföra de arbetsuppgifter som aktualiseras med anledning av handelsdirek- tivet. Vikten av ett snabbt agerande förstärks också av att det är första gången arbetsuppgifterna skall genomföras. Detta innebär att den organisation som ges ansvar för en viss uppgift måste ges tillräcklig förberedelsetid. Men det innebär också att det för flertalet arbetsuppgifter måste till ett visst utvecklingsarbete redan innan de organisationer som ges ansvar för att utföra de löpande arbetsuppgifterna kan påbörja sitt arbete. Således måste någon aktör, som naturligtvis kan vara den som får ansvar för den löpande uppgiften, ha utvecklat regler och system för till exempel tillstånds- förfarandet innan den som skall pröva tillstånd kan börja med detta. Mot denna bakgrund har delegationen valt att i detta del- betänkande söka identifiera för vilka arbetsuppgifter en ansvarig utförare tämligen omgående både behöver och kan bestämmas, och att lämna förslag på lämpliga utförare för sådana uppgifter. Reser- vationen kan bestämmas innebär bl.a. att delegationen i detta betänkande inte lämnar förslag kring organisationen av arbetet med att föra register över aktörernas innehav av utsläppsrätter och av förändringar av detsamma1, och heller inte avseende påföljder. Dessa frågor avser delegationen att återkomma till. När det gäller frågan om vilka beslut som kommer att kunna överklagas kan det redan nu slås fast att beslut om tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter är av 1 Vissa resonemang kring registerfrågan redovisas dock i kapitel 14. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor sådant slag att de skall kunna överklagas. Även andra beslut som har någon form av rättslig verkan skall kunna överklagas. Att inte redan nu kan redovisa ett samlat organisationsförslag är naturligtvis olyckligt. Delegationen kunde därför ha valt att avvakta med ställningstaganden kring organisa- tionen till ett senare betänkande. Men med hänsyn till den för- hållandevis korta tid som återstår till menar delegationen att det är bättre att redovisa så mycket som möjligt av sina organisatoriska överväganden. Som underlag för sina ställningstaganden kring organisatoriska frågor har delegationen uppdragit åt Statskontoret att analysera organisatoriska konsekvenser av förslag till handelsdirektiv. Statskontorets arbete redovisades i rapporten med utsläppsrätter – uppgifter och organisation2. För att få ett allsidigt underlag har remitte- rat Statskontorets rapport till 26 myndigheter och intresseorganisa- tioner m.m.3 Remisstiden löpte ut . I kapitlet redogörs först översiktligt för de krav som handels- direktivet ställer på organisationen av administrationen av handel med utsläppsrätter (3.1). Därefter analyseras när olika arbetsupp- gifter behöver initieras (3.2). Mot bakgrund av Statskontorets rapport och remissinstansernas synpunkter redovisas sedan dele- gationens ställningstaganden (3.3). 3.1Direktivets krav på organisation I handelsdirektivet ges inte någon uttömmande redovisning av vilka arbetsuppgifter som behöver utföras om ett system för handel med utsläppsrätter införs i enlighet med direktivförslaget, eller av vilka organisationer som bör ansvara för dessa arbetsuppgifter. Dock pekas på flera ställen i direktivet på arbetsuppgifter som skall utföras av en behörig myndighet. Ett exempel är att en behörig 2Statskontorets diarienummer 2002/265-5. 321 instanser svarade: , , , (), Miljödomstolen i , Miljödomstolen i , i , i , i Väster- bottens län, i , , Premiepen- sionsmyndigheten, , , Swedac, Värdepapperscentralen, Föreningen , , , , . 5 instanser valde att inte svara: i , Föreningen , Svenska , Jernkon- toret, Kemikontoret. Förslag avseende vissa organisatoriska frågor myndighet skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Ett annat exempel är att en behörig myndighet till berörda anläggningar skall utfärda årets andel av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. Direktivet lämnar till medlemsstaterna att själva avgöra vil- ken/vilka och hur många behöriga myndigheter man vill utse.