sou · GRB357 · 2004-01-01 00:00:00 — Den andra är en obeskattad sektor, den i vilken människor arbetar åt sig själva (städar, lagar mat, reparerar hus och bil m.m.), byter tjänster med varandra eller arbetar svart. I denna sektor kan man tillåta sig att vara mycket mindre produktiv, därför att arbete och kapital inte är beskattade. Båda sektorerna använder såväl arbete som kapital som produktionsfaktorer. Den offentliga sektorn är egentligen en tredje sektor. Dess beteende är exogent bestämt och betingas inte av vad som sker i de andra sektorerna. I den offentliga sektorn bestäms vilka skatter som ska tas ut och vad inkomsterna ska användas till. Beskatt- ningen leder till marginaleffekter (snedvridningar av prisstruk- turen) och inkomsteffekter (individerna får mindre pengar att röra sig med), vilket också påverkar deras beteenden. Bidrag inkl. socialförsäkringsutbetalningar, behandlas som negativa skatter. Marginaleffekterna av skatter och bidrag beräknas ihop. Skatteinkomsterna används för olika ändamål – offentliga utgifter. Offentliga utgifter är av olika slag: 1)rena transfereringar – bidrag som fungerar som subvention av privat konsumtion och sparande (räknas som negativ skatt), 2)subventioner av individuella varor och tjänster (vilket innefattar individuella, offentliga tjänster), 3)kollektiva nyttigheter, 4)infrastruktur för näringslivet. Vad händer när man tar ut skatt för att finansiera en offentlig utgift? Vi ska föra resonemanget utifrån exemplet med skatt på arbete (direkt inkomstskatt, arbetsgivaravgift etc.). Mervärdesskatt drab- bar bara en del av arbetsinkomsten, den som används för konsum- tion. Det förhållandet att konsumtionen är en så betydande del av inkomsten och att även sparade medel syftar till konsumtion förr eller senare gör att denna skatt har liknande effekter som direkt inkomstskatt. 76 , I. [1984]. Bilaga 7 till LU 2003 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Det som händer är följande: 1)Skatten förorsakar en skattekil och snedvridning, i detta fall av valet mellan arbete och fritid (obeskattat arbete). minskar individens inkomst. Snedvridningen minskar arbetsut- budet och minskar produktionen i den beskattade sektorn men den ökade fritiden gör att produktionen i den obeskattade sek- torn ökar. 2)Inkomstminskningen gör å andra sidan att arbetsutbudet ökar i den beskattade sektorn. Om den offentliga utgiften innebär en återläggning av inkomsten i reda pengar återstår bara snedvrid- ningseffekten som minskar arbetsutbudet. Om återläggningen av inkomster sker på ett sådant sätt att utbytet av arbete på marginalen minskar än mer (ett inkomstgraderat bidrag) ökar snedvridningseffekten och arbetsutbudet minskar än mer. 3)Om skatteinkomsterna i stället används för att subventionera individuella varor och tjänster påverkar det arbetsutbudet på olika sätt beroende på om de subventionerade varorna och tjänsterna är substitut eller komplement till arbetad tid. Om skatteinkomsterna används för att subventionera alla varor och tjänster likformigt upphävs skattens snedvridande effekt helt – den reala inkomsten förblir densamma och, beroende på utformningen av skatten, eventuellt också den reala inkomst- effekten av arbetsutbudet på marginalen. a)Är de komplement till arbetad tid – dvs. att för att arbeta måste man konsumera dessa varor och tjänster – innebär en subven- tionering att utbytet av arbetad tid ökar och att arbetsutbudet därför ökar. Exempel på sådana tjänster är barnomsorg, kollek- tivtrafik, arbetsresor, parkering vid arbetsplatsen och olika hushållstjänster. Det är samma effekt som Blomquist77 tar med i beräkningen. 77 , S. [1999]. Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Bilaga 7 till LU 2003 b)Är de tvärtom substitut för arbetad tid – dvs. i stället för att arbeta konsumerar man dessa varor och tjänster (de blir då komplement till fritid) – medför subventionering att arbetsut- budet minskar. Exempel på sådana varor och tjänster är kultur, idrottsanläggningar, naturreservat, långväga transporter, tu- rism, utbildning – för att nu inte nämna byggvaror, hobby- och sportartiklar om nu någon skulle komma på tanken att sub- ventionera sådana varor. c)En rad varor och tjänster av individuell natur är i stort sett neutrala i förhållande till valet mellan arbete och fritid: mat, sjukvård, bostad och kläder – saker man behöver oavsett om man arbetar eller ej. Subventionering påverkar därför inte valet mellan arbete och fritid genom priseffekten. 4)innebär all subventionering att den reala inkomsten ökar. Dock ökar den mindre än om subventionsbeloppet betalas ut i reda pengar. Inkomstökningen leder i båda fallen till att arbetsutbudet minskar. Nettoeffekten – minus skatten, plus subventionen – av inkomsteffekten bör vara negativ eftersom värdet av den skatt man tar är större än värdet av subven- tionerna. Nettoeffekten är mindre negativ i samma mån som de offentliga tjänsterna anpassas till hushållens preferenser. Och omvänt: ju sämre de offentliga tjänsterna är anpassade till hus- hållens preferenser desto mer negativ är den sammanlagda in- komsteffekten och desto mer ökar arbetsutbudet (vilket redu- cerar överskottsbördan). 5)Om skatteinkomsterna i stället används för att tillhandahålla kollektiva nyttigheter och om värdet av dessa svarar mot hus- hållens betalningsvilja påverkas inte hushållens realinkomster. Därmed inte sagt att hushållens arbetsutbud inte påverkas eftersom hushållen har preferenser för reda pengar i förhållande till annan välfärd. Det troliga är att hushållen ökar sitt arbets- utbud i syfte att i viss mån kompensera sig för minskningen i reda pengar. Denna effekt motverkar beskattningens negativa, snedvridande effekt på arbetsutbudet. Många kollektiva nyttig- heter – polis, domstolar, försvar, allmän administration – är i huvudsak neutrala i förhållande till valet mellan arbete och fritid. Bilaga 7 till LU 2003 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Det finns exempel på tjänster som är starka komplement till fritid: radio och TV, naturvård, offentliga platser. Ett ökat utbud av dylika tjänster ökar efterfrågan på fritid och minskar arbetsutbudet. 6)Om skatteinkomsterna i stället används till infrastruktur som ökar produktiviteten (främst) i den beskattade sektorn leder det till att kapital och arbetskraft söker sig till denna sektor, där de får en bättre ersättning. Detta motverkar skattens negativa effekt på arbetsutbudet. De överskottsbördor som Hansson78 beräknade framgår av tabell 4.1. Tabell 4.1 Marginalkostnad för olika skatter och för olika offentliga ändamål (öppen ekonomi, sparande räntekänsligt) Typ av skatt och offentlig utgift Proportionell skatt på alla inkomster (arbete och kapital), perfekta substitut till privat konsumtion Mervärdesskatt, perfekta substitut Kommunalskatt, perfekta substitut till privat konsumtion * Samhällekonomisk kostnad för att ta ut ytterligare en krona i skatt. Källa: , I. [1984]. I tabell 4.1 har bara ett litet fåtal av resultaten redovisats i syfte att belysa ett par för denna bilaga vitala frågor. Resultaten belyser att kostnaden varierar starkt med dels vilken skatt som används och hur den utformas, dels hur inkomsterna används. Resultaten är också starkt beroende av vilka antaganden som görs rörande utbudselasticiteter för arbete och sparande. Det är en stor skillnad mellan neutrala skatter (samma skatt på alla typer av inkomster och inkomstanvändningar) och icke- neutrala skatter. Höjs skatten så att alla betalar lika stor andel av sin disponibla inkomst i skatt och pengarna används till rena transfe- 78 , I. [1984]. Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Bilaga 7 till LU 2003 reringar eller subventionering av privat konsumtion (perfekta substitut till privat konsumtion) beräknas kostnaden för en skatte- krona vara . Annorlunda uttryckt: förutom att hus- hållen berövas en krona att konsumera för så skapar denna krona en snedvridning av incitamenten som förorsakar samhället en produktionsförlust om . Om skatten i stället tas ut i form av mervärdesskatt på privat konsumtion så sker andra sned- vridningar av större omfattning som gör att kostnaden blir . Kostnaden växer brant om man bara beskattar arbete (t.ex. kommunalskatten, som finansierar huvuddelen av de offent- liga tjänsterna, däribland barnomsorg). Under samma omstän- digheter som ovan blir kostnaden per skattekrona. Hur skatteinkomsterna används påverkar också överskotts- bördan. Används inkomsterna för att finansiera rena substitut till privat konsumtion blir kostnaden större än om inkomsterna används för att finansiera kollektiva nyttigheter eller infrastruktur. Detta kommer sig av att dessa utgifter antas ha olika effekter på arbetsutbudet. Om pengarna går tillbaka till medborgarna i en form som är likvärdig med en inkomstförstärkning uppstår ingen inkomsteffekt. Det är bara priseffekten – marginalskatten på inkomsten – som påverkar hushållen och reducerar arbetsutbudet i den beskattade sektorn. När inkomsterna i stället används till kollektiva nyttigheter (polis, domstolar, försvar etc.) ökar visser- ligen hushållens nytta men utan att de erhåller några inkomster. Skatten reducerar inkomsten som inte kompenseras, vilket leder till att hushållet bjuder ut mer arbetskraft i den beskattade (hög- produktiva) sektorn. Och när inkomsterna används till infrastruk- turinvesteringar antas produktiviteten öka i den beskattade sektorn (investeringarna går in som vilket annat kapital som helst i produktionen). I sin tur genererar det en överflyttning av arbete till denna sektor från den obeskattade. Dessa effekter illustrerar att det är viktigt i den kommande analysen att ta med i beräkningen vilka offentliga utgifter som skatteinkomsterna används till. Det får därmed också betydelse för överskottsbördan vilka offentliga tjänster som avgiftsfinansieras och vilka som skattefinansieras. Specialdestinerade skatter kopplar ihop en viss skatt med en viss användning. Landstingsskatten kommer mycket nära en special- destinerad skatt. Dess snedvridande effekt är dock inte mindre för att den är specialdestinerad. Incitamentet att undvika att betala skatt är detsamma vare sig skatten är specialdestinerad eller ej så Bilaga 7 till LU 2003 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? länge individens konsumtion av offentliga tjänster inte är kopplad till dennes skatt. De enda skatter som har en koppling mellan skatteinbetalningar och förmåner är socialförsäkringsavgifterna. Det motiverar i viss mån att kalla dem för avgifter. De utgör en stor andel av skatterna, cirka hälften av alla skatter på arbete. Socialförsäkringsavgifternas omfattning kan göra att skatternas överskottsbörda överskattas. Även om alla specialdestinerade skat- ter således inte reducerar överskottsbördan kan de ha en annan poäng. Det är möjligt att det är lättare att få politisk acceptans för en skatt som går till ett speciellt ändamål – sjukvård – i stället för till statens trassliga finanser. En specialdestinerad skatt för finan- siering av en utbyggnad av sjukvården diskuteras just nu i . Mot kostnaderna, skatt plus överskottsbörda – som alltså varierar kraftigt – ska värdet av de offentliga tjänsterna ställas. Vär- det av dessa tjänster kan vara högt, särskilt om de är kraftigt ranso- nerade, och väl motivera överskottsbördor som fördubblar eller tredubblar kostnaden. Men är den offentliga sektorn väl utbyggd och tjänster tillhandahålls gratis i den omfattning som med- borgarna efterfrågar gäller detta inte. Ytterligare ett par observationer ska göras med bäring på den fortsatta diskussionen. De utgifter som betecknas som perfekta substitut för privat konsumtion antas således vara lika mycket värda för hushållen som den skatt som de betalt. Om de skulle värderas till ett lägre belopp skulle inkomstminskningen framkalla ett ökat arbetsutbud, vilket skulle reducera den samhällsekonomiska kostnaden. Den paradox- ala situationen uppstår således, att ju bättre allokeringen av de offentliga utgifterna är i förhållande till medborgarnas värderingar desto högre blir kostnaden för skatterna att finansiera denna kons- umtion. Ju sämre de offentliga tjänsterna svarar mot hushållens önskemål, desto mindre är kostnaden för att finansiera dem. Hanssons79 beräkningar är gjorda före skattereformen 1990, då de höga marginalskatterna sänktes, kapitalbeskattningen gjordes mera likformig beträffande fastigheter och andra investeringar och mervärdesskatten breddades. Hur förändrar det bedömningen av skatternas samhällsekonomiska kostnader ? I den stora utvärdering som gjordes av skattereformen konsta- teras att den marginella skattekilen (inklusive transfereringar) på arbetsinkomster sänkts från för en genomsnittlig 79 , I. [1984]. Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Bilaga 7 till LU 2003 inkomsttagare och att den marginella samhällsekonomiska kost- naden sänkts till hälften. Detta är den beräkning som anses mest sannolik. Den görs i en partiell analys80. och bygger sin beräkning på en mikrosimulering och kommer fram till en minskning av den totala överskottsbördan om , vilket är väsentligt mindre. Medan uppskattade att den samhällsekonomiska kostnaden för mer i inkomstskatt före skattereformen under vissa omständigheter kunde uppgå till upp- skattades kostnaden i utvärderingen av skattereformen under mot- svarande omständigheter82 till . Den partiella analysen i utvärderingen av skattereformen tar inte hänsyn till vilka slags utgifter som inkomsterna används till och innefattar inte någon effekt på sparande. Ändå avsåg skatterna i studie och i utvärderingen av skattereformen då skatterna var högre. Detta understryker hur osäkra uppskattningar av över- skottsbördan är. Agell, och bedömer att den mest sannolika storleken på den genomsnittliga marginella sam- hällsekonomiska kostnaden för mer i skatt efter skatte- reformen är , dvs. att överskottsbördan bara skulle vara . Att skattereformen sänkte den samhällsekonomiska kostnaden för inkomstskatt är uppenbart. Att kostnaden inte är högre än är däremot mindre självklart. Det skulle i så fall betyda att effektivitetsförlusterna av skatt inte är så höga och att de heller inte var så höga före skattereformen (1,enligt Agell, och ). Trots detta anser Agell, och att Även om vi antar små löneelasticiteter är det svårt att undvika slutsatsen att det gamla skattesystemet riskerade att föra med sig långt ifrån försumbara effektivitetskostnader. En översiktlig bedömning av rimligheten i de bedömningar av hur överskottsbördan förändrats över tiden och som dessutom ger oss en uppfattning om dagens situation kan hämtas från en OECD-studie84. 80Agell, J., , P. & , J. [1995]. 81Aronsson, T. & , M. [1994]. 82Före skattereformen, när utbudselasticiteten för arbete antas vara 0,25. 83Agell, J., , P. & , J. [1995]. 84Carey, D. & Tchilinguirian, H. [2000], citerad i , D.D. & Sørensen, P. [2002]. Bilaga 7 till LU 2003 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Faktiskt betald skatt (inkl. socialförsäkringsavgifter, punktskatter och mervärdesskatt) i förhållande till faktiska inkomster av arbete av alla slag. Källa: , D.D. & Sørensen, P.B. [2002]. Skatteuttaget var som högst 1986–1990, därefter har det sänkts något, men ligger väl över nivån –1985. Om skatterna på arbetsinkomster hade stora snedvridande effekter 1990 så har de det förmodligen alltjämt, särskilt som skatteuttaget höjts efter skattereformen och siffran –1997 är ett genomsnitt. Skatteuttaget bedömt på detta sätt är högre än i något annat land av de som jämförs (och förmodligen högre än i alla andra länder). Mätt på konventionellt sätt ligger ibland något lägre än några andra länder. Att aggregerade beräkningar som dessa kan underskatta den samhällsekonomiska kostnaden för att ta ut skatt har påpekats tidigare.85 Skatter kan genom sin utformning och tillämpning skapa en lång rad olika snedvridningseffekter som inte fångas i dessa mycket förenklade modeller. Effekter via vinstskatter behandlas heller inte i denna modell.86 Medan huvuddelen av forskningen inriktats på arbetsutbudets elasticitet med avseende på nettolönen har i två forskare, Feldstein87 och Lindsey88 gjort studier på inkomstelasticiteten av förändrade skatter och kommit fram till effekter, som antyder en mycket större överskottsbörda. Vad som inte fångas i arbetsutbudets elasticitet är effekter på arbets- intensiteten, byte av arbete och bostadsort och andra beteende- förändringar som påverkar intjänandet. spelar marginal- skatten en betydelsefull roll för arbetsutbudet genom pensionering – ju högre skatt på arbetsinkomst desto mindre lönar det sig att fortsätta arbeta och desto förmånligare blir det att gå i pension. Det föreligger ett starkt samband mellan sannolikheten att lämna arbetskraften och den implicita skatten på fortsatt arbete89. 85Shoven, J. [1976]. 86Chamley, C. [1981]. 87Feldstein, M. [1993]. 88Lindsey, L. [1987]. 89Gruber, J. & Wise, D. [1999]. Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Bilaga 7 till LU 2003 4.2Vad vet vi om offentliga tjänsters pris- och inkomstelasticiteter? För att bedöma hur viktig en viss tjänst är ur fördelningssynpunkt måste man känna till hur efterfrågan på tjänsten förhåller sig till inkomsten. Om tjänsten efterfrågas i samma kvantitet oavsett hushållets inkomst betyder den förhållandevis mer för låg- än för höginkomsthushållet. Om den däremot efterfrågas mer ju högre inkomst hushållet har kan det t.o.m. betyda att låginkomsttagare får subventionera höginkomsttagare om tjänsten tillhandahålls gratis. Kännedomen om offentliga tjänsters inkomstelasticitet är fortfarande mycket begränsad. En annan lika stor och väl så viktig kunskapsbrist gäller tjänsternas priselasticiteter. Priselasticiteterna är viktiga att känna till för att förstå effekten på konsumtionen av att avgiftsfinansiera en tjänst. Om tjänsten anses "nyttig" att konsumera och pris- elasticiteten är låg föreligger ingen större konflikt mellan avgiftsfinansiering och fortsatt hög konsumtion. Om däremot den efterfrågade kvantiteten minskar starkt när en avgift införs uppstår givetvis en konflikt med önskemålet att tjänsten skall konsumeras av medborgarna. Fördelningseffekten är också beroende av priselasticiteterna. Om priselasticiteten är låg bär hushållen större delen av avgifts- höjningen. Är den hög innebär det antingen att hushållet finner konsumtionen umbärlig eller att det finns andra, närbelägna sub- stitut. Priselasticiteten kan också ha betydelse för andra priser, som i sin tur påverkar inkomstfördelningen. Exempelvis kan termins- avgifter för högre utbildning framkalla en minskad tillströmning till högre utbildning och därigenom högre relativlöner för högre ut- bildade. Det kan göra att terminsavgifternas inkomstutjämnande effekt delvis upphävs.90 Priselasticiteterna är också – som framhållits ovan – av största betydelse för att bedöma effektivitetsvinster och -förluster av avgifter. Ju större priselasticitet desto mindre bör man avvika från marginalkostnaden vid prissättning. Eftersom offentliga tjänster tillhandahålls på en politisk marknad och genom administrativa system i stället för på en marknad med utbud och efterfrågan har begrepp som inkomst- och priselasticitet en oklar innebörd. Kan man över huvud taget tala om 90 Heckman, J., Lochner, L. & Taber, C. [1999]. Bilaga 7 till LU 2003 Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? efterfrågan när marknadsmässiga priser saknas eller priset är satt till noll? Offentliga tjänster har betydelse för människors välfärd och värderas i förhållande till privat konsumtion. Värderingen av offentliga tjänster kan uttryckas i betalningsvilja: hur mycket privat konsumtion man är villig att ge upp för att få en viss offentlig tjänst. Även om någon marknadsefterfrågan inte kan manifesteras därför att marknaderna för dessa tjänster antingen inte fungerar på grund av tjänsternas egenskaper eller därför att de är satta ur spel så existerar det en efterfrågan i denna bemärkelse. Efterfrågan fungerar precis som på vilken annan marknad: ju större kon- sumtion desto lägre betalningsvilja för ytterligare konsumtion. Det finns många olika sätt att utröna betalningsvilja för varor och tjänster som det inte finns marknader för. Många tjänster har någon egenskap gemensam, en egenskap som värderats i andra sammanhang, och som därför kan belysa pris- elasticiteten. En sådan egenskap är tid, tidsåtgång och kalendertid. Värdet av tid har uppskattats i många sammanhang där tiden har ett pris genom att det är möjligt att välja mellan större och mindre tidsåtgång. Man har t.ex. studerat vad människor är villiga att betala för att vinna restid genom att välja ett dyrare transportmedel. Tidsvärden kan appliceras på några olika offentliga tjänster, i första hand naturligtvis transporttjänster (kollektivtrafik och vägar). En annan gemensam värderingsgrund gäller riskreduktion. Vär- deringen av risk har studerats i många sammanhang där risk har ett pris. Många offentliga tjänster kan ses som försäkringar, dvs. att man betalar skatt för att bli omhändertagen om en olycka av något slag skulle inträffa (sjukdom, arbetslöshet, trafikolycka, brand etc.). Det borde vara möjligt att applicera riskvärderingar på en hel rad av offentliga tjänster (sjukvård, vägar, polis, socialförsäkringar etc.). Ytterligare en gemensam grund för värdering av många offentliga tjänster gäller inkomstmöjligheter. Utbildning värderas av den enskilde bl.a. för att utbildning kan ge högre inkomster. , sjukvård m.m. kan värderas på denna grund. Andra uppoffringar som människor är beredda att göra för att få upplevelser, information eller något annat kan också utnyttjas för att värdera offentliga verksamheter. Ett exempel är restids- uppoffringar för att komma ut i naturen, vilka kan användas för att värdera naturreservat. Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Bilaga 7 till LU 2003 Gemensamt för dessa metoder är att de utnyttjar människors beteende för att avslöja preferenser (revealed preferences). Därutöver har en mängd betalningsviljeundersökningar gjorts i enkät- och intervjuform. Man frågar om betalningsvilja i olika si- tuationer eller låter människor rangordna olika alternativ för att därigenom sluta sig till preferenser. Det har gällt värdet av öppna landskap, regnskydd vid busshållplatser, väderleksprognoser m.m. Det finns många undersökningar av hur människor värderar natur - fiskevatten, öppna landskap, skog – och stadsmiljö. Viljan att betala för dessa kvaliteter är påtaglig. Den uppgivna betalningsviljan kan således även gälla kollektiva nyttigheter. Detta kallas stated preferences. En genomgång av litteratur av detta slag ger vid handen att vissa kunskaper finns men att de är fragmentariska. En mängd studier av effekterna av att införa avgifter på hälso- och sjukvård har gjorts i andra länder. Vad gäller efterfrågan på primärvård, tandvård och läkemedel pekar dessa erfarenheter på att efterfrågan fördubblas vid nolltaxa jämfört med avgifter som motsvarar kostnaden91. I en kunskapsöversikt refererar Socialstyrelsen92 bl.a. till en amerikansk studie, den s.k. . I den beräknades priselasticiteten för medicinsk vård till cirka -0,2. Det innebär att om avgiften skulle höjas , skulle efterfrågan på medicinsk vård minska . Det är en betydligt mindre effekt än den refererade. Man talar därför om en tröskeleffekt som uppstår när man går från nolltaxa till att ta betalt. Denna tröskeleffekt förstärks av högkostnadsskyddet. Efter ett par läkarbesök faller kostnaden till noll, när högkostnadskyddet inträder. genomgång av empiriska studier tyder på att priskänsligheten är störst för tandvård, något lägre för läkemedel och lägst för den öppna vården. Priskänsligheten för tandvård är dock avsevärt mindre än för flertalet allmänna konsumtionsvaror (den genomsnittliga priselasticiteten för allmänna konsumtions- varor ligger nära ett). Priskänsligheten bedöms vara störst i ekono-