sou · GRB372d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträde bemyn- digade regeringen statsrådet att tillsätta en kommis- sion med uppdraget att sammanfatta kunskapsläget avseende mil- jötillståndet i Sveriges kust- och havsområden, utforma övergri- pande strategier samt föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön, så att de tre miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust- och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning kan nås . förordnades en kommission med ledamöterna , ordförande, generaldirektören , professor , verkställande direktör och fil.mag. I sekretariatet har , huvudsekreterare, , , och ingått. Kommissionen som antagit benämningen Havsmiljökommissio- nen överlämnar sitt betänkande Havet – tid för en ny strategi. Uppdraget är härmed slutfört. Del I analys och förslag Människan och havet ............................................................... Svagheter i dagens förvaltning................................................. 3.5En jämförelse mellan luftvårdskonventionen och det En ny förvaltning av havet............................................ Ekosystemansatsen – basen för en ny förvaltning ................. Regional förvaltning – bryt loss ............................. En nationell marin strategi .......................................... Zonering och adaptiv förvaltning av hav.................. 5.2Preciseringar, delmål och åtgärder som komplement till Del II sammanfattning av kunskapsläget Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium .... Hur kan ekosystemansatsen tillämpas i praktiken? Ett politiskt initiativ............................................................... Ett ökat deltagande ..................................................... 7.4.2 Kartlägg ekosystemets varor, tjänster, användare Information till samhället .......................................... Garanter för kontinuitet........................................................ Utsläpp av luftföroreningar ....................................... 8.2.5 Toalettavfall och fast avfall......................................... 9.1.3 ........................Status för nyttjade arter och bestånd 9.1.4 .........Miljöförändringar som påverkar fisk och fiske Miljöpåverkan av fiske ................................................ Vidtagna åtgärder – internationellt ....................................... Aktions - och förvaltningsplaner ................................ Vidtagna åtgärder – nationellt ............................................... Kontroll och övervakning ........................................... 10.1.1 Gifter – ett problem för havsmiljön........................... 10.2.2 Miljöklassificering av ämnen samt 10.2.5 ....Pågående arbete inom EU att förnya regelverken 205 10.2.6 .......................................Regionalt och globalt arbete 11.1.2 .....................................Övergödningens mekanismer 11.1.6 ..................................Övergödning av kustområdena 11.2.3 Enskilda hushåll .......................................................... Litteratur och referenser ........................................... Läsvärt till kapitel 2–4............................................................ Referenser till kapitel 8 Sjöfart.............................................. Referenser till kapitel 9 Fiske................................................ Referenser till kapitel 10 Gifter............................................. Referenser till kapitel 11 Övergödning ................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Kommissionens expertgrupper ....................................... Bilaga 3 , regelverk och internationella Våra hav är kraftigt påverkade av decenniers utsläpp av näringsäm- nen och gifter både från land och luft. Därtill riskerar ett alltför stort uttag av fisk att förändra ekosystemen. Forskningen ser tendenser till att helt andra arter än tidigare kan komma att domi- nera. Spigg ersätter rödspotteyngel på , skarpsill ersätter torsk i , fintrådiga alger fyller badvikarna. Blågrönalger ersätter kiselalger i planktonblomningarna och bestånd av alfåglar hotas av oljeutsläpp i . Omfattningen av skador orsakade av ett för högt fisketryck, gift- och oljeutsläpp samt över- gödning är långt ifrån fullständigt kända kan ändå konstatera att undermålig sjöfart, för svagt reglerat fiske, giftutsläpp och övergödning inverkar så negativt på våra ekosystem att produktionen av ekosystemens varor och tjänster har försämrats och fortsätter att försämras på ett dramatiskt sätt. Framtida klimatförändringar kan dessutom komma att påverka för- utsättningarna för fungerande ekosystem ytterligare. och tillstånd har i det stora hela inte bli- vit bättre under de senaste 10–15 åren trots de många insatser som gjorts. Bland framgångarna i miljöarbetet kan nämnas några exem- pel. När omfattande skador på säl och havsörn uppmärksammades infördes förbud mot eller begränsning av användning av PCB och DDT. Som ett resultat av åtgärderna minskade dessa ämnen kraftigt i havsmiljön. är havsörnen tillbaka i våra skärgårdar och gråsälstammen ökar. Efter årtionden med badförbud kan man återigen bada längs , , , och det forna DDR:s sand- stränder. Ett stort antal källor har åtgärdats inom ramen för det så kallade Joint Comprehensive Programme, på regeringschefernas initiativ . Detta program syftar till att åtgärda de mest all- varliga punktutsläppen och är en stor framgång för det internatio- nella miljöarbetet. Såsom havsmiljöarbetet bedrivs pekar det mesta mot att till- ståndet om ett eller kommer att vara detsamma eller sämre . Exporten av olja direkt från ryska eller baltiska hamnar har ökat avsevärt , vilket ökar risken för olyckor. Fartygsstorleken ökar dessutom. Ett allvarligt problem med oljehanteringen är förekomsten av undermåliga fartyg som i kombination med otillräckligt underhåll ökar olycksrisken kraftigt. Ofta är det frågan om en kombination av undermåliga fartyg och befäl som saknar kompetens för sina uppgifter. saknar många hamnar anläggningar som tvingar fartyg att lämna oljehaltig och annat fartygsgenererat avfall. Upp till tusen illegala utsläpp av oljeavfall bedöms ske när fartygen rengör tankar och ma- skiner samt tömmer ofiltrerat vatten i . Mängden bottenlevande fisk i haven har minskat drastiskt . För många bottenlevande fiskbestånd var mängden lekmogen fisk endast en tiondel jämfört med . För vissa bestånd, t.ex. torsk, har mängden könsmogen fisk minskat ännu mer drastiskt. Den kraftiga minskningen riskerar leda till dramatiska ekosystemför- ändringar (s.k. flippar) som kan omöjliggöra en återhämtning av torskbeståndet och t.ex. leda till att blåstången försvinner över stora områden. Provfiskedata pekar dessutom mot att lokala be- stånd av torsk längs den svenska Skagerrak kusten i stort sett sak- nas. Om dessa bestånd är genetiskt unika, riskerar de att inte ersättas om de försvinner helt. I det svenska fisket har andelen lan- dad torsk minskat kraftigt efter 80-talet, som andelen skarpsill till foderframställning nu utgör en dominerande del av den totala fångsten. Skarpsillen har gynnats av torskens försvinnande och stora bestånd skarpsill hämmar torskens förökning genom att äta upp torskäggen. Strömming och lax från bör inte ätas i för stora mängder eftersom halterna av miljögifter i dessa fiskar är för höga. Mängden gifter som används i samhället ökar dessutom vilket kan leda till nya kostrestriktioner. Bland annat har läkemedelsan- vändningen i ökat kraftigt. Mängden aktiv substans i läke- medel som säljs i är av samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel som används i jordbruket. Resterna av dessa aktiva substanser i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. Övergödningen orsakar stora problem i kustvattnen och leder till mer omfattande algblomningar i öppna havet. Igenväxta havs- vikar och badplatser längs vår kust påverkar även rekreationsmöj- ligheten. Blåstångens djuputbredning minskar då vattnet blir grumligare av plankton. Grunda sandbottnar växer igen med fin- trådiga alger, vilket förhindrar bl.a. rödspottans uppväxt. Syrebrist i djupvatten hotar torskens förökning och bottendöd över stora områden i både och slår ut bottenlevande arter. Stora arealer täckta av vitluddiga svavelväte- bakterier är också ett vanligt sommarproblem i skärgårdens grunda vatten. Dessutom kommer klimatförändringar att påverka våra hav. Med stigande temperatur i atmosfären ökar också temperaturen i havet och därmed minskar istäcket på vintrarna, vilket kan ha inverkan på bestånden av gråsäl och vikaresäl. Förändringar i vattentemperatu- rer och i salthalter påverkar framför allt artsammansättningen av växtplankton och det finns risk att giftproducerande arter blir van- ligare om temperatur och nederbörd ökar. En förhöjd närsaltskon- centration och en högre vattentemperatur gynnar också snabbväx- ande fintrådiga alger i grunda havsområden. Det nationella miljökvalitetsmålet för havet är avlägset. Havet ägs av alla och ingen. som många hävdar rätten till havets resurser tar ingen det yttersta ansvaret för havet. De näringar som nyttjar haven har ansett sig ha självklara rättigheter, men inte tillräckliga skyldigheter för att skydda de ekosys- temen. Ett övergripande ansvar saknas såväl internationellt som nationellt. Analysen av sektorernas och myndigheternas verksam- het och effekterna av den är otillräcklig och inte samordnad. Sek- torsansvaret för miljö och ekologisk hållbarhet har inte fått genom- slag när det gäller havet. Splittringen av havsmiljöarbetet kompliceras ytterligare av en bristande dialog och samordning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. Miljöarbete handlar i grunden om att förändra och stimulera mänskligt beteende, vilket kräver omfattande föränd- ringar av gällande attityder. Det är inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag som gör att miljösituationen har blivit så allvarlig i våra hav. ett omfattande och systematiskt genomförandeunderskott. Om samtliga åtgärder som har föreslagits nationellt och internationellt hade genomförts och om försiktighetsprincipen tillämpats, skulle tillståndet i havsmiljön ha varit avsevärt bättre. slutsats är att miljösituationen i våra omgivande hav är ett resultat av att kortsiktiga ekonomiska intres- sen, i kombination med en bristande förståelse för de komplexa ekosystemen, har tillåtits styra hanteringen av havet. Havet är i stora stycken ett offer för allmänningens förbannelse. anser att dagens sätt att arbeta måste förändras i grunden. Det räcker inte med att lappa och laga i nuva- rande system. Sättet att arbeta har fört oss till vägs ände. Dagens regelverk skyddar inte våra hav. Våra hav måste brytas loss från de regelverk som begränsar miljöarbetet. En ny förvaltning av havet Ekosystem består av olika komponenter, dels av djur, växter och andra organismer, dels av den omgivande miljön. De olika orga- nismerna i ekosystemet är delar i en näringsväv, där allt hänger ihop och där olika nivåer påverkar varandra genom komplexa och dyna- miska samband. Om en kritisk art minskar i antal eller försvinner kan länkar i näringsväven brista. Då kan ekosystemet flippa och övergå i ett helt annat tillstånd. En hållbar förvaltning måste utgå ifrån detta perspektiv och se helheten i förvaltningsåtgärderna. har i sina förslag till ny förvaltning utgått från den s.k. ekosystemansatsen. Det betyder att ekosystemen inte skall ses som ett antal enskilda arter som var och en skall skyddas utan att också deras samspel skall skyddas. Ekosystemansatsen ställer mera långtgående krav på skyddsåt- gärder än dagens sektoriserade arbetssätt gör. Förvaltningen måste bli mera adaptiv och mera lärande med en tydligare koppling mellan åtgärder, miljöövervakning och forskning. Förvaltningen måste ut- gå från sektorernas skyldigheter och mindre från deras rättigheter. De sektorsvisa miljökraven måste grundas i ekosystemens begräns- ningar. Målet är att bevara ekosystemens struktur och funktion och därmed deras förmåga att förse oss med varor och tjänster. En förvaltning med ekosystemansatsen som bas vore revolutio- nerande för arbetet med att skydda haven. Ett sådant arbetssätt har präglat det europeiska luftvårdsarbetet. har efter en jämförelse med arbetet inom luftvårdskonventionen kunnat identifiera ett flertal brister inom det regionala konventionsarbetet. Denna analys pekar tydligt på fyra väsentliga delar som saknas i det arbetet: enighet och samverkan mellan förvaltning, forskning, näringar och andra intressenter, gemensamma effektbaserade målsättningar för både det natio- nella och internationella arbetet, flexibilitet att nationellt kunna vidta kostnadseffektiva åtgärder inom relevanta sektorer samt juridiskt bindande överenskom- melser. Förvaltningen av haven inom ramen för nuvarande beslutsstruktu- rer måste förändras både nationellt och internationellt. En ny för- valtning måste vara tvärsektoriell och kunna hantera komplexa samband. Fisk och fiskefrågor kan t.ex. inte separeras från övriga havsmiljöfrågor. De internationella beslutsstrukturerna måste för- ändras så att möjligheterna skapas för berörda kuststater att själva besluta om hur havet skall skyddas. För att kunna vända den negativa trenden i våra hav är det allde- les nödvändigt med internationell samverkan och därför föreslår en ny regional förvaltning i (inkl. ). ser som ett pilotområde för en ny förvaltningsstrategi. En ny förvaltning bör utvärderas så att erfarenheter kan överföras på andra havsområden, t.ex. , inklusive . anser att en förstärkt legal struktur krävs för att komma till rätta med de negativa trenderna i . Syftet med att göra (enligt Helsingforskonventionens omfattning) till ett internationellt pilotprojekt är bl.a. att omsätta ekosystemansatsen i konkreta rättsliga principer. Detta förutsätter en revidering av Helsingforskonventionen för ett hållbart nyttjande av havet. En ny förvaltning skall ha sin utgångspunkt i de biologiska systemen, grundad på ekosysteman- satsen och genomföras med ett brett internationellt och tvärsekto- riellt adaptivt tillvägagångssätt. Regeringscheferna i bör ta ett gemensamt ini- tiativ för att revidera Helsingforskonventionen i syfte att vända den negativa trenden i våra hav. bör vara drivande i ett sådant arbete. anser att , genom ett gemensamt bindande åtagande, kan skapa den politiska kraft som möjliggör en anpassning av den europeiska fiskeripolitiken och de relevanta komponenterna av miljödelen i jordbrukspolitiken, till känsliga miljö. Helsingforskonventionen bör i fortsättningen arbeta med legalt bindande beslut och med beräkningsmodeller, som gör det möjligt att utvärdera förslag till åtgärdsstrategier gentemot olika mål för ekosystemen. Fisket och jordbruket måste bli en integrerad del av konventionens ansvarsområde. En reviderad Helsingforskonven- tion måste också ha en tvistelösningsmekanism. En reviderad Helsingforskonvention bör ta sin utgångspunkt i en zonindelning av . En sådan indelning bör innehålla en kärna av skyddsområden där inga resursuttag får göras, ett större nätverk av skyddade områden där olika typer av brukande får göras, samt övriga områden, där specificerade hänsynsregler skall gälla för olika verksamheter. En sådan zonindelning liknar system som tillämpas på land. föreslår därutöver ett tidsbegränsat undantagstillstånd för fisket i . Den gemensamma europeiska fiskeripolitiken måste samordnas regionalt inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention. Det bör även kombineras med en analys av hur bristerna i beslutsstrukturerna och förvalt- ningen kan åtgärdas. Ett totalt fiskestopp bör gälla för alla bestånd som till följd av fört hårt uttag befinner sig utanför biologiskt säkra gränser. Stoppen hävs först när bestånden återigen befinner sig innanför dessa gränser. Ju tidigare ett sådant stopp kommer, desto större är sannolikheten att bestånden kan återhämta sig. Ju längre stoppet dröjer, desto större risk att bestånden kraschar och försvinner. föreslår att metoder för att bemästra övergödningen utvecklas kraftigt. Arbetet bör baseras på effekt- baserade kriterier, på samma sätt som gällt för det europeiska luft- vårdsarbetet. Den europeiska jordbrukspolitikens stödsystem bör förändras så att Östersjöstaterna ges möjlighet att rikta stödet till de områden där det ger störst effekt. föreslår ett antal minimikrav för sjö- farten inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention. Kraven måste utformas i samarbete med IMO. Kraven är att endast hög- kvalitativa fartyg får transportera farlig last. Fartygen skall vara klassade av välrenommerade klassificeringssällskap och vara utan anmärkningar från besök i tidigare hamnar samt med utrustning för kontroll och spårning. Farleder och trafikregler skall utformas för att skydda särskilt känsliga områden. Kontroll av barlastvattenut- släpp för att undvika främmande arter. Praktiskt fungerande hamn- anläggningar för att omhänderta olika former av avfall och spill- vatten. Tillräcklig kapacitet för att tidigt möta och begränsa konse- kvenserna av eventuella haverier. En nationell marin strategi föreslår omfattande åtgärder inom ramen för ett nytt internationellt angreppssätt. anser också att som nation redan nu kan vidta en rad åtgärder och föreslår att en nationell marin strategi utarbetas. Syftet skall vara att ge största möjliga bidrag till att vända den negativa trenden i våra hav. Strategin måste därför överbrygga den splittring som karakteriserar havsmiljöarbetet. De nationella miljökvalitetsmålen för Hav i balans samt levande kust och skär- gård, Giftfri miljö samt Ingen övergödning bör därför kompletteras och preciseras. förslag till åtgärder inom ramen för en nationell marin strategi är följande: skall ges ett övergripande ansvar för havs- miljön. skall ges i uppdrag att, tillsammans med be- rörda aktörer, utarbeta ett planeringsunderlag för havsmiljö. Nyttjandet av havet skall regleras genom zonindelning. Natur- vårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer. Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt. Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning an- passad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger. Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras ge- nom information. Åtgärder som kan vidtas omgående i avvaktan på att de mer om- fattande åtgärderna ovan genomförs är enligt Havsmiljökommis- sionen följande: Som ett första steg i en zonindelning stödjer Havsmiljökom- missionen förslaget om en utflyttning av trålgränsen. Fyra områden med fiskeförbud i vardera (exkl. ) och (och ), två kust- nära och två utsjöområden inrättas med ledning av tillgänglig kunskap. All fartygstrafik flyttas syd och öster om bank. skall ta fram ett första planeringsunderlag med den kunskap som finns tillgänglig. har haft hjälp av fyra arbetsgrupper med experter inom områdena sjöfart, fiske, gifter och övergödning och som var och en gjort omfattande analyser av läget, gått igenom nu- varande åtgärdslistor och föreslagit tillägg. Utifrån detta arbete fö- reslår preciseringar, delmål och åtgärder som ett komplement till miljömålsarbetet. föreslår nya preciseringar av miljökvali- tetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. 1.Ingen undermålig sjöfart skall trafikera våra omgivande hav. 2.De mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens ne- gativa konsekvenser. 3.Räddningsberedskapen skall säkerställas. förslag till kompletterande åtgärder för sjöfarten: Befraktaren bör få ett större ansvar för valet av transport. Åtgärder syftande till att underlätta för kvalitetssjöfart skall vidtas. All fartygstrafik skall avledas från de mest värdefulla områdena. Räddningsberedskapen skall förstärkas vad gäller förmågan att utföra nödbogsering, nödläktring (överföring av flytande last mellan fartyg) och brandsläckning till sjöss. föreslår även nationella åtgärder för fis- ket. Det övergripande synsättet bör vara att fisken skall förvaltas som en del av ekosystemet. Dessutom skall försiktighetsprincipen gälla. föreslår revidering av delmål 4 och 5 i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård: 1.Senast år 2010 skall de årliga bifångsterna av däggdjur understiga av respektive bestånd. Bifångster av sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk skall inte ha negativa effekter på populationerna eller på ekosystemet. 2.Andelen fisk som fångas i fisket skall inte vara större än att fiskens naturliga roll i ekosystemet bibehålls. föreslår följande kompletterande åtgär- der: Förutsättningarna för en fiskevårdslag skall utredas. Andel av fiskbestånden som fångas skall minska och fångstutta- get ska fastställas på biologisk grund. Fångstbegränsningar skall fastställas för alla nyttjade arter och bestånd. Fångstkapaciteten skall anpassas till den tillgängliga fiskeresur- sen. Selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap skall ut- vecklas och användas. Samrådsgrupper för bifångstreduktion skall skapas. Ett fångstteknologiskt institut skall inrättas. Miljökonsekvensbeskrivning vid prövning av fiske och fiskeme- toder skall införas och principen om bästa tillgängliga teknik skall tillämpas. Satsning på utbildning av yrkesfiskare och på forskning kring fisk och fiskekologi skall genomföras. Den vetenskapliga rådgivningen inom ICES skall förstärkas och breddas. Miljömärkning av fisk skall utvecklas och tillämpas. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör kompletteras med precisering- arna: 1.All fisk som fångas i hav skall vara tjänlig som männi- skoföda. 2.Gifters påverkan på det ekosystemet skall vara försum- bara. föreslår följande kompletterande åt- gärder: Källor till gifter som föranleder nuvarande kostråd bör identifi- eras och så långt möjligt åtgärdas. Tillförseln av gifter i samband med förbränning skall minska till ofarliga nivåer. Miljöövervakningen skall förstärkas och kunna förutse risker innan skador uppstår. Miljöövervakningen skall kopplas till behovet av åtgärder. De kommunala reningsverkens kapacitet för att ta hand om nya ämnen skall säkerställas. Krav på information om kemiska ämnen i varor skall införas. Övergödningen är ett av och största pro- blem. konstaterar att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att utsläppen av kväve skall minskas nivå. Det innebär, enligt be- räkningar, utsläpp på kväve/år. föreslår kompletterande åtgärder till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning: 1.Odlingen av fånggrödor skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. 2.Arealen som vårbearbetas istället för höstbearbetas skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. 3.Tillförsel av kväve vid odling skall inte överskrida växternas behov. 4.Spridning av flytgödsel från djuren till höstsäd skall minskas. 5.Fast träda skall införas. 6.12 000 hektar våtmarker skall anläggas. 7.Obligatoriskt deltagande i miljöutbildningar för lantbrukare skall krävas. 8.En utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur skall genomföras. 9.Ytterligare kväverening i vissa reningsverk skall genomföras. 10.Enskilda avlopp skall förbättras. Miljöövervakningen måste samordnas bättre både med forskningen och med utvärderingen av olika åtgärdsstrategier. The state of the environment For decades, our oceans and seas have been seriously affected by emissions of nutrients and toxic substances both from land and from air. Furthermore, the ecosystems risk being disturbed by the over-extraction of fish. According to scientists, completely different species than previously may start to dominate eco- systems. Stickleback are replacing young plaice on the , sprat is replacing cod in the Baltic and our bays and beaches are being invaded by fine-threaded algae. Blue-green algae is replacing diatom in plankton blooms and population of long- tailed duck is threatened by oil discharges in the Baltic.