sou · GRB370d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet . Statsrådet förordnade från f.d. landshövdingen numera generaldirektören i att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från f.d. riksdagsledamoten (), pressekreteraren (), kommunalrådet (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), f.d. riks- dagsledamoten (), f.d. riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). Sedan begärt att få lämna kommittén förordnades plane- ringschefen () som ledamot från . Som sakkunnig förordnades expeditions- och rättschefen fr.o.m. . Följande experter deltar i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Per , länsarkitekten , arkitekten , förbundsjuristen , divisionschefen och divisionschefen . I den s.k. interdepartementala expertgruppen ingår kanslirådet , kanslirådet , den rättssakkunniga , den rättssakkunnige , den rättssakkunniga , departements- sekreteraren , departementssekreteraren , departementssekreteraren , departe- mentssekreteraren och kanslirådet . Samtliga experter förordnades . Förbundsjuristen har haft ett särskilt förord- nande som expert fr.o.m. t.o.m. . I sekretariatet ingår sekreteraren (fr.o.m. ), arkitekten (fr.o.m. , har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande) och som huvudsekreterare juristen (fr.o.m. ). biträder sekretariatet (fr.o.m. , har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande). Vi får härmed överlämna vårt första delbetänkande Miljöbedöm- ningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70). Till del- betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Denna dag överlämnar vi också rapporten el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. Vi fortsätter vårt arbete med inriktningen att ytterligare ett delbetänkande skall lämnas och att ett slutbetänkande skall lämnas . organisation och arbetsformer.................. Uppdraget att lämna förslag till genomförande av Genomförande av EG-direktiv ...................................... Genomförande och rapportering ............................................ Planer och program .................................................................. SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt ............... Art- och habitatdirektivet........................................................ Ramdirektivet för vatten.......................................................... 6.4Protokollet om strategiska miljöbedömningar till FN/ECE:s Esbokonvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande Planer och program i svenska författningar .................... Jord- och skogsbruk................................................................. Fysisk planering och markanvändning.................................... Övriga planer och program...................................................... Reglering av miljöbedömningar i nationell lagstiftning.... Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning.... Målsättning och kravnivå......................................................... Olika vägar vid genomförandet............................................... 9.2.3 Direktivets krav in i respektive författning som Val av form för genomförande................................................ 9.4.3 Plan, program och projekt ........................................... Förslag till lag om ändring i (1998:808)............. Följdhänvisning i berörda författningar ................................. Kommittédirektiv Dir. 2002:97................................... 2001/42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.......... Rådets direktiv /43/EEG av den om bevarande av livs- miljöer samt vilda djur och växter Lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, Rådets direktiv /337/EEG av den inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, som ändrats genom rådets direktiv 97/11/EG av direktiv /60/EG av den en ram för gemenskapens åtgärder Fördraget om upprättande av den direktiv /42/EG av 2001 om bedömning av vissa planers tillgång till miljöinformation och deltagande i beslutsfattande på miljöområdet samt rättslig prövning har i uppdrag att göra en samlad översyn av (PBL). En del i detta uppdrag är att föreslå de lag- stiftningsåtgärder som behövs för att genomföra Europaparla- mentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Direktivet kallas ibland SEA-direktivet och ibland SMB-direktivet. De miljöbedömningar som skall göras enligt direktivet kallas i vissa sammanhang strategiska miljöbedömningar (SMB) och kommittén har valt att i fortsättningen kalla direktivet SMB-direktivet. PBL- kommitténs uppdrag i den del det avser SMB-direktivet skall enligt kommittédirektiven redovisas . Syftet med SMB-direktivet är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling. Detta skall ske genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med direktivet för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. En miljöbedömning innebär enligt direktivet utarbetande av en miljörapport, genomförande av samråd, beaktande av och resultaten av samrådet i besluts- processen samt information om beslutet. För att träffas av kraven i SMB-direktivet skall det vara fråga om sådana planer och program, och ändringar av dem, som utarbetas eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och som krävs i lagar eller andra författningar. Dessutom krävs att planerna eller programmen kan antas medföra betydande miljöpåverkan. För att få en uppfattning om vilka författningar som innehåller begreppen plan och program och som ställer krav på att planen eller programmet skall upprättas har en inventering gjorts. Inventeringen har visat att planer och program som uppfyller dessa kriterier bl.a. finns i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m., väglagen (1971:948) och PBL. Miljöbedömningar är inte helt nya företeelser i svensk lagstiftning. De förekommer , bl.a. i 6 kap. , PBL och väglagen och är då kopplade till projekt eller projektliknande situationer. målsättning har varit ett korrekt genomförande på ett så klart och enkelt sätt som möjligt. En anpassning skall ske till befintlig nationell författningsstruktur med så få ändringar som möjligt. Kommittén anser inte att det finns skäl att föreslå en högre kravnivå än den som direktivet föreskriver som en miniminivå. Kommittén har övervägt olika alternativ att genomföra SMB- direktivets bestämmelser i svensk rätt. Två huvudlinjer har övervägts. Det ena har varit att komplettera redan befintlig författning på ett eller annat sätt. Den andra har varit att tillskapa en helt fristående författning. Kommittén har kommit fram till att den bästa lösningen, framför allt ur tillämparperspektiv, är att föra in huvudbestämmelserna i 6 kap. . Dessutom finns det likheter mellan bestämmelserna i och bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. Bestämmelserna avseende miljöbedömningar för planer och program skall enligt förslaget placeras efter de bestämmelser som reglerar miljökonsekvensbedömningar för verksamheter och åtgärder. Förslaget innebär att bestämmelserna som skall säkra ett införande av SMB-direktivet förs in genom nya stycken i 6 kap. 1 och 3 §§ där det anges i vilka fall bedömningarna krävs och syftet med bestämmelserna samt genom nya paragrafer, 11- 17 §§ och 21 §. När det gäller begrepp anser att befintliga begrepp bör användas så långt det är möjligt. Kommittén har funnit att det dokument som skall upprättas i samband med miljöpröv- ningar enligt SMB-direktivet, kallat miljörapport, skall benämnas miljökonsekvensbeskrivning. De skäl som talar för detta är dels att begreppet miljörapport redan används i för en annan typ av dokument, dels för att det dokument som tas fram i samband med en miljöbedömning enligt 6 kap. kallas miljökonsekvensbeskrivning. Själva miljöbedömningen skall enligt förslaget kallas miljökonsekvensbedömning, bl.a. för att tydliggöra kopplingen till miljökonsekvensbedömningar för bedrivande av verksamheter och vidtagande av åtgärd. I fråga om direktivets räckvidd anser kommittén att det bör vara regeringens uppgift att närmare bestämma denna och att omfattningen inte bör gå utöver direktivets miniminivå. Kommittén föreslår därför en bestämmelse som innebär att uppgiften att ange vilka planer och program som skall omfattas delegeras till regeringen. Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program kan bidra till öppenhet och allsidighet vid utredning och beredning av beslut, miljöanpassning av alternativ och förslag samt förbättrat underlag för inflytande och insyn i processerna. Kraven på utförande av miljöbedömningar innebär att myndigheterna och kommunerna åläggs att utföra miljökonsekvensbedömningar till den del de inte redan förekommer . Det kräver att myndigheterna och kommunerna får tillräckliga resurser för att kunna utföra detta arbete. 1 Förslag till lag om ändring i (1998:808) 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag Härigenom föreskrivs i fråga om dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 8, 9, och 10 §§ skall utgå, dels att nuvarande 6 kap. 11-13 §§ skall betecknas 18-20 §§, dels att 6 kap. 1, 3, och 4 §§ samt rubriken närmast före 6 kap. 4 § skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 6 kap. 5 § skall lyda Utökat samråd med miljökonsekvensbedömning i fråga om vissa verksam- heter och åtgärder, dels att rubriken närmast före 6 kap. 7 § skall lyda Miljökonse- kvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder, dels att rubriken närmast före 6 kap. 11 § skall sättas närmast före 6 kap. 18 §, dels att det i balken skall införas åtta nya bestämmelser, 11-17 och 21 §§, samt närmast före 6 kap. 11, 12, 16 och 17 §§ nya rubriker av följande lydelse. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 eller 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmelser i dessa kapitel. En sådan beskrivning skall finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. samt i en ansökan om till- stånd enligt 7 kap. 28 a §. En miljökonsekvensbeskriv- ning skall ingå vid utarbetandet av planer och program när en myndighet eller en kommun gör en miljökonsekvensbedömning för planer eller program enligt bestämmelserna i detta kapitel. Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en miljökonse- kvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljö. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning som berör en verksamhet som avses i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor är också att identifiera och bedöma faktorer i verksamhetens omgivning som kan påverka säkerheten hos denna. Syftet med en miljökonse- kvensbeskrivning för en plan eller ett program är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljö- aspekter i utarbetandet och antagandet av planen eller pro- grammet så att en hållbar utveck- ling främjas. Tidigt samråd och beslut om betydande miljöpåverkan i fråga om vissa verksamheter och åtgärder Alla som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall tidigt samråda med . De skall även samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda och göra det och i behövlig omfattning innan de gör en ansökan om tillstånd och upprättar den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 1 §. Före samrådet skall den som avser att bedriva verksamheten till och enskilda som särskilt berörs lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Vad som sägs i första stycket Vad som sägs i första stycket gäller också för ärenden för gäller också för ärenden för skrivning krävs enligt 1 § andra skrivning krävs enligt 1 § tredje Efter samrådet skall besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet får inte överklagas. Innan beslut fattas skall yttrande i frågan begäras in från tillsynsmyndigheten i de fall denna inte är . Regeringen får föreskriva om vilka slags verksamheter och åtgärder som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Miljökonsekvensbedömningar av planer och program När en myndighet eller kom- mun utarbetar en plan eller ett program, som krävs i lag eller annan författning, skall myndig- heten eller kommunen göra en miljökonsekvensbedömning om planens eller programmets genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen får meddela före- skrifter om när en plan eller ett program skall anses medföra be- tydande miljöpåverkan. Re- geringen får meddela närmare föreskrifter om vilka planer och program som kräver miljö- konsekvensbedömning. Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program Om en miljökonsekvensbe- dömning krävs enligt 11 § skall myndigheten eller kommunen upprätta en miljökonsekvensbe- skrivning. I beskrivningen skall finnas en sammanfattning av planens eller programmets inne- håll, dess huvudsakliga syfte och förhållande till andra relevanta planer och program. Beskriv- ningen skall vidare innehålla en redogörelse för 1. de väsentliga förhållandena i tillståndet hos miljön och dess sannolika utveckling om planen eller programmet inte genomförs, 2. de kännetecknande miljö- förhållandena i områden som kan antas komma att påverkas betyd- ligt om planen eller programmet 3. alla befintliga miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet, däribland i synner- het sådana som berör ett natur- område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2, 4. de mål för skydd av miljön som uppställts på internationell nivå och på gemenskaps- eller nationell nivå och som är rele- vanta för planen eller program- met samt det sätt på vilket målen och andra miljöhänsyn har beak- tats under utarbetandet av planen eller programmet, 5.den betydande miljöpå- verkan som kan antas uppkomma vid planens eller programmets genomförande med avseende på biologisk mångfald, befolkning, folkhälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, kulturarv, inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt arv, och landskap samt det inbördes förhållandet mellan dessa faktorer, 6.de åtgärder som planeras för att förhindra, minska och så långt som möjligt uppväga varje betydande negativ miljöpåverkan som följer av att planen eller pro- grammet genomförs, 7.rimliga alternativ med hänsyn till planens eller pro- grammets syfte och geografiska räckvidd inklusive en samman- fattning av skälen till valet av de alternativ som behandlats och av hur bedömningen gjorts och vilka problem som påträffats, 8.de åtgärder som planeras för uppföljning, och 9.en icke-teknisk sammanfatt- ning av de uppgifter som anges i 1-8. Miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla den information som är rimlig med hänsyn till aktuella kunskaper och bedöm- ningsmetoder, samt planens eller programmets innehåll och detalje- ringsgrad. Vid upprättandet av beskrivningen skall hänsyn också tas till var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger. Innan en myndighet eller en kommun bestämmer omfatt- ningen av och detaljeringsgraden för de uppgifter som skall ingå i miljökonsekvensbeskrivningen, skall myndigheten eller kommunen samråda med den eller de kommuner och läns- styrelser som berörs av planen eller programmet. För planer och program på nationell nivå skall samråd i stället ske med Natur- vårdsverket. När en miljökonsekvensbe- skrivning upprättats för en plan eller ett program skall en myndighet eller kommun göra beskrivningen, tillsammans med förslaget till planen eller programmet, tillgänglig för berörda kommuner och myndig- heter samt allmänheten och andra intresserade. Dessa skall ges skälig tid att yttra sig och i så god tid att synpunkterna kan beaktas innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering. Regeringen får meddela närmare bestämmelser om hur samråd enligt första stycket skall ske. När en miljökonsekvensbe- skrivning upprättas för en plan eller ett program som kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan i ett annat land skall beskrivningen, tillsammans med förslaget till planen eller programmet, sändas till den berörda staten. Detta skall göras i så god tid att, om den berörda staten begär det, samråd kan ske med den staten innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering. Samrådet skall avse den gränsöverskridande miljöpåverkan som genomföran- det av planen eller programmet kan antas medföra och de åtgärder som planeras för att minska eller eliminera sådana effekter. Den miljökonsekvensbeskriv- ning som upprättats enligt 12 § samt synpunkter från samråd enligt 13 och 14 §§ skall beaktas när planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering. Uppföljning av miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program Den myndighet eller kommun som upprättat en miljökonse- kvensbeskrivning som avses i 12 § skall efter att planen eller programmet antagits skaffa sig kunskap om den miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande faktiskt medför. Detta skall göras så att kunskap om sådan negativ påverkan som inte identifierats kan läggas till grund för beslut om lämpliga avhjälpande åtgärder. Information om miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program När en plan eller ett program som avses i 11 § har beslutats skall den som upprättat miljö- konsekvensbeskrivningen i en särskild sammanställning redovisa 1. hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet, 2. hur miljökonsekvensbe- skrivningen och synpunkter från samråd enligt 13 och 14 §§ har beaktats, 3. skälen till att planen eller programmet har antagits i stället för alternativ som varit föremål för överväganden, och 4. de åtgärder som avses att vidtas för uppföljning enligt 16 §. Sammanställningen skall, tillsammans med planen eller programmet, göras tillgänglig för dem med vilka samråd skett enligt 13 och 14 §§. Dessa skall informeras om att planen eller programmet har antagits. De myndigheter och kommuner som tillämpar bestämmelser i detta kapitel skall sträva efter att samordna infor- mation och material för att undvika att miljökonsekvensbe- skrivningar görs mer än en gång. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 11-17 och 21 §§ skall tillämpas på de planer och program som formellt börjar förberedas samt de planer och program vilka formellt började förberedas före och som antas eller läggs till grund för reglering efter (för det fall regeringen inte i varje enskilt fall beslutar att detta inte är genomförbart och informerar allmänheten därom). 1.1Följdhänvisning i berörda författningar x § I 6 kap. finns bestämmelser om miljökonsekvens- beskrivningar för planer och program. I de författningar som gör en hänvisning till befintliga 6 kap. 10 – 13 §§ behöver paragrafnummer ändras i enlighet med kommitténs förslag. är det (1987:10, PBL) trädde i kraft. Lagen var resultatet av ett omfattande utredningsarbete som ursprungligen grundades på direktiv som hade meddelats . Syftena med den nya var bl.a. att samordna bestämmelserna om utnyttjande av mark och vatten i en lag och att modernisera plansystemen. Genom PBL fördes nya planformer in och de olika plannivåerna tydliggjordes. En tanke var också att planernas betydelse vid andra typer av beslut skulle förstärkas. En annan nyhet var att kommunerna fick större ansvar för beslut om utnyttjande av mark och vatten samt bebyggelseutveckling. Planer blev gällande genom själva det kommunala beslutet att anta planen i stället för som tidigare genom att beslutet fastställdes av en statlig myndighet, . fick rollen att företräda och samordna statens intressen bl.a. genom att få en tydlig samrådsroll och en möjlighet att upphäva planer i vissa specifika fall. Jämfört med tidigare regleringar förstärktes det med- borgerliga inflytandet genom att fler grupper fick möjlighet till insyn och inflytande. Sedan lagen trädde i kraft har flera förändringar genomförts. Några av de förändringar som haft en relativt stor betydelse är följande. Genom medlemskapet i EES kom direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG), det s.k. MKB-direktivet, att gälla i . Det ledde till att särskilda bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv- ningar fördes in i PBL . En annan förändring skedde då ett nytt system för tillsyn och kontroll infördes. Genom ändringarna betonades det ansvar som byggherren har gentemot det allmänna för att de tekniska egenskapskraven uppfylls. ökade kraven på miljöhänsyn i samband med beslut om mark- och vattenanvändning, bl.a. genom ändringar i 2 kap. 2 § PBL som innebar att krav på miljöhänsyn infördes i samband med planläggning och genom att konsekvensanalyser skall genomföras i samband med översiktsplanering. Införandet av medförde att kopplingen till miljölagstiftningen blev tydlig. Den särskilda naturresurslagen som PBL tidigare varit kopplad till upphävdes och bestämmelser om hushållning med mark- och vatten fördes in i 3 och 4 kap. till vilka PBL hänvisar. behandlades frågan om miljökonsekvensbeskrivningarna enligt PBL och . Även om det således skett flera förändringar sedan lagen trätt i kraft finns det nu anledning att göra en samlad översyn, bl.a. på grund av förändringar i samhället och med anledning av de effekter som lagstiftningen fått, bl.a. de som kunnat konstateras efter vissa av de genomförda ändringarna, t.ex. avseende kontrollsystemet. Regeringen har gett i uppdrag att göra en samlad översyn av PBL. I uppdraget anges bl.a. följande. Förslag som kommittén lämnar skall tillgodose krav på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i och m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL), beslutsprocessen inklusive instansordningen samt Av regeringens uppdrag framgår att skall ha tre övergripande mål för sitt arbete. stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling,