sou · GRB391d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Tillgången på personal med kompetens och erfarenhet är en nyckelfråga för företagens, organisationernas och myndigheternas effektivitet och lönsamhet. Yngre och äldre medarbetare har olika kompetenser och erfarenheter som snarare kan komplettera än ersätta varandra. pensionsförsäkringar har på uppdrag av SENIOR 2005 analyserat och diskuterat de värden som äldre med- arbetare tillför företag och organisationer. I rapporten finns per- sonalekonomiska kalkylexempel som visar att många arbetsgivare tar på sig stora kostnader genom att erbjuda avgångspensioner eller genom att inte vidta åtgärder som kan bidra till att fler äldre orkar och vill arbeta kvar på arbetsplatsen (SOU 2002:29 bilagedel C). Samhällets intresse av att fler är i arbete har att göra med de sam- hällsekonomiska effekterna av förändringar i balansen mellan antalet förvärvsarbetande och antalet pensionärer. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster färd är beroende av tillgången på arbetskraft och att en tillräckligt stor andel av befolkningen är i arbete. ana- lys av de samhällsekonomiska konsekvenserna visar att ett högt arbetskraftsdeltagande bland personer i åldrarna 55 inte löser problemen, men kan mildra konsekvenserna av den demografiska utvecklingen de kommande decennierna när andelen äldre i befolk- ningen ökar (2002). Vad menar vi här med äldre? När beredningen talar om äldre i arbetslivet menar vi personer som är . Det är vid den åldern då många på grund av sin ålder betraktas som äldre och då många får problem att vara kvar och utvecklas i arbetslivet. Det finns ingen allmänt vedertagen åldersgräns för när man är äldre i arbetslivet. Det är i stället en fråga om när man betraktas som äldre eller när ålder blir ett problem. Det varierar i olika yrken och branscher. I branscher där fysisk styrka är viktig uppträder problemen tidigare och man blir också betraktad som äldre tidigare än i yrken där erfarenhet är en tillgång. I den tidigare refererade studien som försäkringsbolaget gjort visar det sig att ett antal tillfrågade chefer spontant beskrev personer i åldern 45 som äldre. Andra studier visar på lik- nande resultat. I bl.a. två norska studier framkommer att man räk- nas som äldre . Det var små skillnader mellan typer av verksamheter och mellan personer med olika utbildning, kön och ålder (2001). Andelen förvärvsarbetande är som högst för både män och kvin- nor runt . minskar andelen sysselsatta snabbt. var av 55-åringarna sysselsatta. För 60-åringarna hade andelen sysselsatta sjunkit till och för 64-åringarna till . Detta kan vara ett tecken på att det är i åldrarna som många får problem att vara kvar i arbets- livet. Problemen med att byta arbete, få vidareutbildning och göra karriär kan börja ännu tidigare, för många redan . Dessutom visar arbetslöshetsstatistik att personer och som förlorar sitt arbete har svårt att återinträda på arbetsmarknaden och att arbetslöshetsperioderna tenderar att bli längre än för yngre personer. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster Andel sysselsatta av befolkningen 16 2002 Källa: SCB/. Hur förhåller sig inriktningen till nationella mål inom andra politikområden och statliga myndigheters ansvar? Inriktningen att stärka de äldres ställning i arbetslivet överens- stämmer väl med arbets- och kompetenslinjen, som är grunden i svensk arbetsmarknadspolitik och som innebär att anställning ska gå före åtgärder eller passivt kontantstöd. Om det inte finns arbete ska den arbetslöse erbjudas lämplig utbildning eller en praktikplats, som i sin tur kan leda till ett arbete. Arbetslinjen innebär också ett motverkande av att arbetslöshetsförsäkringen används som en del i en förtida pensionering av arbetslösa. Principen handlar om att göra alla delaktiga i samhället och förhindra att grupper ställs utanför. Den handlar också om att var och en ska göra rätt för sig efter förmåga. Det långsiktiga målet för arbetsmarknadspolitiken är att uppnå full sysselsättning. fastslog regeringen att den öppna arbetslösheten skulle halveras till . Detta mål kompletterades med ytterligare ett mål, nämligen att an- delen reguljärt sysselsatta av befolkningen i åldrarna 20 ska öka från . var sysselsättningsgraden och enligt Arbetsmarknads- styrelsens bedömning kan målet nås först . Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster SOU 2003:91 målet krävs särskilda insatser för att höja andelen sysselsatta i befolkningen . EU fastställde målet att sysselsättningsnivån i ålders- gruppen 55 skulle öka från till . ligger över denna nivå. var den genomsnittliga sysselsättningsnivån i dessa åldrar. fast- ställdes ytterligare ett mål som innebär att den genomsnittliga åldern för utträde ur arbetslivet inom EU ska ha ökat med . Vilka är hindren för att öka människors vilja och möjligheter att förvärvsarbeta fram till pensioneringen och därefter? Brist på samordning och samverkan mellan aktörerna För att vända nuvarande trend att allt fler lämnar arbetslivet krävs åtgärder inom många olika politikområden och av berörda aktörer både centralt och lokalt på arbetsplatserna. Staten har en viktig roll, men kan inte ensam via lagstiftning vända trenden att allt fler träder ut ur arbetsmarknaden allt tidigare. Arbetsmark- nadens parter har ett stort ansvar att i avtalsförhandlingar stärka och stödja de äldres ställning på arbetsplatsen. Det är ett långsiktigt arbete som tar tid och kräver många åtgärder inom olika områden i samverkan mellan olika aktörer. En viktig utgångspunkt för detta arbete är att aktörerna på arbetsmarknaden är överens om pro- blemen och inom sina olika områden agerar för att skapa med- vetenhet om problemen och undanröja hindren. En stor del av arbetet med att stärka de äldres ställning i arbets- livet handlar om att förändra attityderna hos arbetsgivare, arbets- kamrater och fackliga företrädare om värdet av ett högt arbets- kraftsdeltagande bland personer som är . En studie från visar t.ex. att sju av tio arbetsgivare upp- ger att de sällan eller aldrig nyanställer personer och varannan arbetsgivare instämmer i påståendena att yngre är bättre utbildade än äldre och att yngre har lättare att ta till sig föränd- ringar på arbetsplatsen än äldre (2001a). Det är också viktigt att förändra attityderna till förvärvsarbete hos de äldre själva. Några studier från senare år visar att en stor del av befolkningen inte vill eller tror att de kommer att arbeta fram till Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster (2001 och ). Att förändra attityder tar och kräver ett syste- matiskt och tålmodigt arbete av många aktörer på olika nivåer. Informationsinsatser, samverkan mellan arbetsgivare och arbets- tagare om arbetsförutsättningarna, tydliga regler/personalpolicy på arbetsplatserna som inte missgynnar äldre och överensstämmelse mellan målsättningar och vad man gör är exempel på medel i ett långsiktigt arbete med att förändra attityder. Skillnaderna i ohälsotal mellan olika åldersgrupper är stora och ökar med stigande ålder. I delbetänkandet från utredningen om analys av hälsa och arbete (SOU 2002:62) konstateras att en viktig faktor som bidragit till de ökade ohälsotalen är den kraftiga ökningen av andelen äldre i arbetsför ålder. Andelen 55 64-åringar kommer att fortsätta öka fram och kommer att leda till ett ökat tryck på ohälsotalet om inget görs. Åtgärder som bidrar till att minska ohälsotalen har därför stor betydelse för den äldre arbetskraftens möjligheter att vara kvar i arbete och för det totala arbetskraftsdeltagandet. Det finns därför anledning att särskilt uppmärksamma de äldres situation och analysera konsekvenserna av de förslag som diskuteras och de åtgärder som vidtas för att minska ohälsan i arbetslivet utifrån de äldres situation. Regeringens 11-punktsprogram för ökad hälsa i arbetslivet är ett initiativ för att förbättra arbetsvillkoren och minska ohälsan i arbetslivet. Målet är att halvera frånvaron på grund av sjukskrivning fram . Åtgärderna koncentreras till tre områden: förebyggande arbetsmiljö, åtgärder för snabb återgång till arbete vid ohälsa samt forskning. Trepartssamtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter är en av punkterna i programmet. Resul- tatet av Trepartssamtalen är ett åtgärdsprogram Ett arbetsliv för alla (2003). Åtgärdsprogrammet är en bred översikt över de åtgärdsområden regeringen och arbetsmarknadens parter anser vara de viktigaste, inom vilka konkreta program och handlingsplaner ska arbetas fram. Programmet är utgångspunkten för fortsatt samarbete mellan parterna och ska fram utvärderas kontinuerligt av en arbetsgrupp med representanter från arbetsgivare, arbetstagare och . Ett av områdena i åtgärdsprogrammet rör åtgärder för att öka äldres arbetskraftsdel- tagande. Av trepartssamtalens rapport framgår att parterna är överens om att de ekonomiska hinder som kan finnas för att an- ställa och bibehålla äldre i arbetslivet ska undanröjas. En nationell grupp med representanter för arbetsgivare, arbetstagare och rege- Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster ring bör inrättas med ansvar för åtgärder för att öka arbetskrafts- deltagandet bland äldre. Arbetsgivare och arbetstagare förbinder sig att inom sina respektive avtalsområden se över de regler som för- svårar anställningsbarheten hos äldre arbetskraft och staten för- binder sig å andra sidan att se över de lagar som försvårar för anställbarheten hos äldre arbetskraft. lämnade Trepartssamtalen innan de avslutades. Huvudskälet var att man inte ansåg att dessa samtal löser problemen med den höga sjukfrån- varon. I , och har regeringarna tagit initiativ till seniorpolitiska insatser i sam- verkan med aktörerna på arbetsmarknaden (se rapport i bilage- del B). I tillsatte regeringen ett seniorpolitiskt initiativutvalg med uppgift att inspirera och ge råd till arbets- ministern om politiska åtgärder på seniorområdet, öka erfarenhets- och informationsutbytet mellan aktörerna samt förankra och ge stöd för de åtgärder som vidtas centralt. I utvalget fanns före- trädare för arbetsmarknadens parter och berörda departement och myndigheter. tog initiativ till ett femårigt nationellt projekt i syfte att stärka de äldres ställning på arbets- marknaden. Projektet genomfördes under mottot Erfarenhet är ett nationellt kapital. har haft huvudansvaret för projektet som genomförts i nära samverkan med och . Till programmet var knutet en led- ningsgrupp med företrädare för arbetsmarknadens parter, berörda myndigheter och organisationer. I har den norska rege- ringen givit Senter for Seniorpolitikk i uppdrag att (2001 2005) genomföra ett Nasjonelt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet. Det övergripande målet för krafttaget är att stimulera till en god arbetsmiljö och en god personalpolitik för att fler ska kunna och vilja vara kvar i arbetslivet längre. Det program som ligger till grund för det nationella krafttaget har utarbetats i sam- verkan med parterna på arbetsmarknaden och berörda myndigheter (se rapport i bilagedel B). Gemensamt för de initiativ som tagits i , och är att de har varit en tydlig politisk markering av vikten av att öka de äldres arbetskraftsdeltagande och stärka de äldres ställ- ning i arbetslivet. Inom ramen för projekten har man bedrivit informationsinsatser till befolkningen och till speciella målgrupper. Man har också initierat och stött forsknings- och utvecklingsarbete samt uppmärksammat och undanröjt en del hinder i regelverken. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster Vår bedömning är att motsvarande initiativ borde tas av den . Målsättningen med ett svenskt projekt bör vara att vända trenden där allt fler lämnar arbetslivet allt tidigare och lägga grunden till en långsiktig förändring av synen på äldre (50+) och se dem som en resurs att satsa på. Formerna för utvärdering bör läggas fast och mätbara mål bör formuleras innan projektet startar. Utgångspunkten i arbetet ska vara insikten om att de arbetsförhållanden och de möjligheter till kompetens- och karriär- utveckling som erbjudits under tidigare perioder av yrkeslivet har stor betydelse för den senare delen av yrkeslivet och att det finns sociala och ekonomiska värden i att människor i olika åldrar kan arbeta tillsammans på arbetsplatserna. För att projektets målsättning ska uppnås bör parterna tillsam- mans bl.a.: Skapa samsyn och medvetenhet om problemen genom sam- verkan mellan aktörerna på arbetsmarknaden och undanröja de hinder som identifierats. Förändra attityderna till äldre i arbetslivet genom bl.a. infor- mationsinsatser. Sprida kunskap om bl.a. ålder och arbetsförmåga och hur arbe- tet kan organiseras så att äldres resurser tillvaratas. Detta kan ske genom att förmedla forskningsresultat och identifiera och initiera ny forskning. Stimulera och initiera utvecklings- och förändringsarbete på arbetsplatserna för att visa hur man kan utveckla arbetsorga- nisation och ledarskap och vilka effekter det får för individer, samhälle och arbetsgivare. Det kan bl.a. ske på det sätt man gjort i , och med att utbilda nyckel- personer och konsulter som kan bistå arbetsplatserna med att starta förändringsarbetet. Projektet bör ge förutsättningar för en bred samverkan mellan parterna på arbetsmarknaden och berörda myndigheter. I projektet bör därför följande organisationer och myndigheter vara repre- senterade: Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster SOU 2003:91 Projektet bör samordnas på hög politisk nivå och ge förutsätt- ningar för ett kraftfullt genomförande. Projektet bör vara en tydlig politisk markering och medge samordning och samverkan mellan olika politikområden. Brister i arbetsorganisation och ledarskap Beredningen konstaterar i diskussionsbetänkandet (SOU 2002:29) att arbetsförmåga är ett relativt begrepp som refererar å ena sidan till den enskildes resurser i form av hälsa, utbildning, erfarenheter, motivation och å den andra sidan till arbetstillfredsställelse och arbetsförhållanden. Goda personliga resurser behöver inte innebära att personen har en hög arbetsförmåga om inte arbetsförhållandena är goda. På samma sätt kan goda arbetsförhållanden inte uppväga svaga personliga förutsättningar. Att den fysiska arbetsförmågan sjunker med stigande ålder är ett naturligt biologiskt faktum (se bl.a. 1999). Professor forskning vid i visar att både män och kvinnor i fysiskt tunga arbeten har lägre genomsnittlig arbetsförmåga än de personer som har mentalt krävande arbeten. Grundproblemet enligt är att arbetets krav och mänskliga resurser utvecklas i olika riktningar. Utmaningen är att anpassa arbetsförhållandena utifrån insikter och kunskaper om hur arbetsförmågan förändras med stigande ålder. Ledarskapet har därför en avgörande betydelse för att de äldres kompetens tas tillvara och att arbetsförut- sättningarna anpassas till individens arbetsförmåga. Brister i den fysiska arbetsförmågan kan i många fall avhjälpas med olika anpass- ningsåtgärder och hjälpmedel. För personer med fysiskt krävande arbeten är alternativet att hitta andra arbetsuppgifter Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster som överensstämmer med arbetstagarens fysiska och mentala för- måga. Arbetsmiljöåtgärder är ofta lönsamma. Försäkringsbolaget har i sin rapport visat hur personalekonomiska beräkningar kan användas som beslutsunderlag vid investeringar i bättre arbets- miljö (SOU 2002:29 bilagedel C). Utgångspunkten för kalkyl- exemplet är att funktionskapaciteten hos en äldre medarbetare (55+) har sjunkit under de krav som arbetet ställer. I exemplet visas vilka de ekonomiska effekterna blir i form av produktivitets- ökningar för såväl den enskilde medarbetaren som för arbets- gruppen om åtgärder vidtas så att funktionskapaciteten återställs till den nivå som arbetet kräver. Enligt arbetsmiljölagstiftningen har arbetsgivare ansvar bl.a. för att anpassa verksamheten till arbetstagarens individuella förutsätt- ningar och bedriva systematiskt arbetsmiljöarbete. Metoder och system för att uppmärksamma arbetsmiljöproblem som har be- tydelse för den äldre arbetskraftens arbetsförmåga behöver utveck- las. Inom ramen för utvecklingsprogram om stress och arbetsorganisation har ett sådant arbete påbörjats (). I projektet uppmärksammas de äldres situation särskilt. I samverkan med pågår arbete med att utifrån nuvarande vetenskapliga kunskapsläge om äldre och arbete utarbeta en praktisk tillämpbar handledning för arbetsmiljöinspek- törerna för att användas vid inspektionerna. De teman som kommer att belysas berör fysisk belastning, arbetstider, skiftgång, sömn och återhämtning, kompetensutveckling samt arbetsanpass- ning och rehabilitering. Möjligheterna till flexibla arbetstider är begränsade Beredningen konstaterar i diskussionsbetänkandet Riv ålders- trappan! (SOU 2002:29) att många människor av hälsoskäl är för- hindrade att arbeta heltid. Andra värderar fritiden högt eller har närstående som är i behov av vård och tillsyn och kan därför uppleva en konflikt mellan arbetslivet och familjelivet. Deltidslös- ningar kan därför, enligt beredningen, vara ett sätt att göra det möjligt och intressant för många, som annars hade slutat helt, att vara kvar i arbetslivet längre än vad de annars hade varit. I diskussionsbetänkandet redovisas studier som visar att många medelålders och äldre vill minska sin arbetstid och att många redan Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster SOU 2003:91 har minskat arbetstiden. enkätstudie visar t.ex. att av kvinnorna och av männen i åldrarna 50 vill minska sin arbetstid före pensioneringen (). Riksförsäkrings- verket konstaterar i en studie om utträdesvägar (Riksförsäkrings- verket 2002) att många, särskilt i de äldre åldersgrupperna, arbetar deltid och kombinerar lön från förvärvsarbete med ersättningar från olika ersättningssystem eller eget kapital. De vanligaste in- komsterna som kan förknippas med utträde ur arbetslivet i ålders- gruppen 55 var för både kvinnor och män för- tidspension, sjukpenning eller arbetslöshetsförsäkring. För män och kvinnor i åldersgruppen 60 var förtidspension och tjänstepension de vanligaste inkomstslagen. Endast en mindre del () utnyttjade möjligheten att göra förtida uttag från ålderspensionen. Professor har på uppdrag av SENIOR 2005 redovisat vad man utifrån svensk och internationell forskning vet om effekterna på arbetskraftsutbudet om fler ges möjlighet till del- pensionering (se rapport i bilagedel B). I rapporten konstaterar att det varken i eller internationellt finns forskning som kan belägga effekterna på arbetskraftsutbudet om fler ges möjlighet att arbeta deltid. En grundläggande fråga är om deltidsarbete leder till lägre eller högre antal arbetstimmar. Leder möjligheten till deltidsarbete till att fler är sysselsatta? Hur på- verkar möjligheter till deltidsarbete antalet arbetade timmar per person i arbete? Svaren på dessa båda frågor kan tillsammans ge svar på frågan vilken effekt som överväger att fler arbetar eller att antalet arbetade timmar per person bli mindre och därmed på frågan hur det totala antalet arbetstimmar i ekonomin förändras. Effekter på antalet arbetade timmar om fler ges möjlighet till delpensionering har både en arbetsmedicinsk och en ekonomisk- analytisk grund och antalet arbetade timmar är inte givet i förväg. I rapporten diskuterar Wadensjö olika typer av effekter man skulle kunna förvänta sig. En effekt kan vara att en del personer som annars skulle ha fortsatt att arbeta fram till ordinarie pensionsålder kommer att ta erbjudande om delpension. Inkomstbortfallet för individen uppvägs av värdet av mer fritid. Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster En annan effekt kan vara att en del personer väljer delpension istället för att välja eller nödgas välja andra typer av tidigt utträde på heltid. Alternativen delpension å ena sidan och ersättning på heltid från andra socialförsäkringssystem å andra sidan behöver inte tidsmässigt ligga helt i samma fas. Möjlig- heten till delpension kan bidra till att förtidspension inte blir aktuellt för personer om man vet att det finns möjlighet till delpension nära i tiden. Delpension kan också bidra till att fler personer orkar förvärvsarbeta fler år än man annars hade kunnat. En tredje effekt är att delpensionering kan påverka arbets- kraftsdeltagandet inte bara direkt jämfört med att i stället välja heltidsarbete eller heltidspension utan också senare genom att påverka hälsan. Deltidsarbete kan för en del betyda ett bättre hälsotillstånd jämfört med vad det skulle ha varit vid fortsatt heltidsarbete och kanske också jämfört med pensionering på heltid. Risken för sjukskrivningar kan minska och i sin förläng- ning risken för förtidspension fram till ålderspen- sion. Detta kan innebära att den negativa effekten på antalet arbetstimmar för personer som annars hade tänkt fortsätta arbeta på heltid motverkas. Det är, enligt Wadensjö, beklagligt att det finns så få undersök- ningar av det svenska delpensionssystemet då det internationellt sett är ett intressant experiment. Han menar att det skulle vara möjligt att använda data från delpensioneringssystemet för att få kunskap om vilka som blev delpensionerade, hur delpensioneringen påverkade antalet sjukskrivningar och förtidspensioneringar för att på det sättet kunna beräkna vilka effekter delpensionssystemet har på antalet personer i arbetskraften och på antalet arbetade timmar. Wadensjö redovisar exempel på erfarenheter av system för grad- vis pensionering i och . I dessa länder finns system som gör det möjligt att minska arbetsinsatsen genom att byta arbets- uppgifter eller arbetsgivare och att finansiera inkomstbortfallet med pension som arbetsgivaren betalar. I både och är det vanligt att man går i pension relativt tidigt. Pensionen blir låg, men många kombinerar pensionen med inkomst från ett nytt arbete, ofta ett deltidsarbete och i regel inte lika krävande arbete som . I har den anställdes arbetsgivare en avgörande roll att hjälpa den som pensioneras att få en ny anställning. I pågår en diskussion om hur man ska kunna förbättra möjligheterna Riv ålderstrappan och forma flexiblare livsloppsmönster att under slutet av arbetslivet trappa ner arbetsinsatsen på samma arbetsplats utan att behöva byta arbete. Ett sådant system skulle, enligt många arbetsgivare, ge möjligheter att kombinera delpen- sionering med en gradvis infasning och upplärning av nya med- arbetare. Anledningen till att de system som finns i och inte finns i är, enligt , att avtalspensionssys- temen för många är konstruerade på ett sådant sätt att lönen är avgörande för hur stor pensionen blir främst för dem som har inkomster som överstiger taket inom socialförsäk- ringssystemet. Enligt innebär detta att nedtrapp- ning av arbetsinsatserna som vore arbetsmedicinskt motiverad leder till lägre pension om den kombineras med lägre lön. Det gör att fortsatt arbete i karriärbefattningen eller tidig avgång på heltid framstår som de ekonomiskt sett mest fördelaktiga alternativen. En annan förklaring är att det förutsätter att det finns en fungerande arbetsmarknad för äldre. I har det statligt subventionerade deltidspensionssyste- met avskaffats. Det allmänna pensionssystemet ger möjlighet att ta ut sin inkomstpension eller kombinera pension med förvärvsarbete. I arbetsrätten finns dock inte motsvarande rätt att gå ner i arbetstid. arbetstids- och semester- regler har i betänkandet Semesterlagen och övriga ledigheter (SOU 2003:54) övervägt lagstiftning om rätt till deltidstjänst för den som är i åldrarna från 61 till . Kommitténs slutsats var att inte lägga något lagförslag i frågan. Skälen till ställningstagandet var att det är svårt att bedöma effekterna på arbetskraftsutbudet och hur en lagstiftning kommer att påverka kollektivavtalen om avtals- pensionerna. Inkomstbortfallet för den som väljer att förkorta sin arbetstid från kan till en del kompenseras med partiellt uttag av den allmänna inkomstpensionen.