sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utöver dessa kostnader finns det behov av mer teoretisk ut- bildning. Dagens utbildning för nyutnämnda domare bygger på att de nyutnämnda i allmänhet har genomgått domarutbildningen. Med domare som inte genomgått domarutbildningen finns det som jag ser det behov av ytterligare utbildningsinsatser för de nyut- nämnda. Det är som ovan sagts inte möjligt att ange dessa kost- nader eftersom de varierar starkt beroende på tidigare erfarenheter, domstolens karaktär och andra faktorer. En utgångspunkt kan vara vad utbildningen av de nyutnämnda kostar med ett tillägg för en genomsnittlig utbildningsinsats. Dagens utbildning av nyut- nämnda domare, som består av ca en veckas internat och därutöver vissa självstudier, kostar ca och person. Min bedömning är att det i genomsnitt kommer att behövas ca en månads teoretiska och praktiska studier som varvas med självstudier under . Dessa studier kommer att innebära kostnader om ca , varav ca avser lön och ca avser kurskostnader m.m. Den totala kostnaden för utbildning av nyanställda domare skulle när reformen är helt genomförd bli ca (× 50 domare). Detta är i ett längre perspektiv efter- som det kommer att finnas domarutbildade som i stor utsträckning rekryteras. För de sist- nämnda bortfaller en stor del av de presenterade utbildningskost- naderna eftersom de har genomfört utbildningen. Min uppfattning är att merkostnaderna kan baseras på en rekrytering av 20–25 jurister som saknar domarutbildning. Kostnadsökningarna blir därför ca och ca i dagens kostnadsläge. Några kostnadsökningar för vidareutbildning räknar jag inte med. Jag bedömer att det inte kommer att uppstå några ökade kostna- der för utbildning av föredragande i hovrätt och kammarrätt efter- som kostnaderna för utbildning av fiskaler upphör och resurserna kan användas för att utbilda föredragande. Som tidigare nämnts i avsnitt 8.2.3 bör stora delar av den utbildning som erbjuds fiskalerna kunna utgöra basen för utbildningen av föredragande. Till bilden hör också att utbildningsresurserna tas i anspråk för fiskaler som efter utbildningen lämnar sin anställning och övergår till annan juridisk verksamhet. Dessa ut- bildningsresurser kan användas för att ytterligare förstärka utbild- ningsinsatserna för morgondagens föredragande. 12.2Finansiering av mina förslag Domstolarnas verksamhet finansieras genom anslag över statsbudgeten. Det är rimligt, bl.a. med hänsyn till domstolarnas centrala betydelse för landets demokrati och välstånd, att anta att domstolarnas huvudsakliga finansiering även framöver kommer att ske med hjälp av skattemedel. De reformer jag föreslår kommer att innebära vissa kostnadsökningar för staten som dom- stolarna kommer att vara bättre rustade för att klara sina allt mer komplicerade uppgifter. Jag ser det som angeläget att utan att äventyra verksamheten i övrigt kunna säkra den kvalitetshöjning som jag anser att mina för- slag innebär. Olika lösningar kan tänkas men jag har stannat för att föreslå en ordning som innebär att de som konsumerar domstolarnas tjänster med hjälp av något ökande avgifter får bära en något större börda än skattebetalarna i övrigt. kostar det att ansöka om stämning i tvistemål medan den genomsnittliga kostnaden för ett sådant mål är ca . Ansökningsavgiften utgör följaktligen endast 3,2 pro- centenheter av tingsrättens kostnader för hanteringen. I brottmål där talan väcks av åklagare utgår inga avgifter. Detsamma är fallet med målen i allmän förvaltningsdomstol. Då mål eller ärenden överklagas till hovrätt eller kammarrätt eller till de högsta instan- serna tas inte heller ut några särskilda avgifter. 12.2.2Fördelar och nackdelar med ökade avgifter Den stora fördelen med att införa eller öka avgifter är att det öppnar nya möjligheter att finansiera förbättringar av verksam- heten utan att det konkurrerar med andra statliga behov. En nackdel med ökade ansökningsavgifter är att det skulle kunna innebära att människor med låga inkomster inte kommer att kunna få sin rätt tillgodosedd. Systemen med rättsskyddsförsäkringar och allmän rättshjälp som redan nu finns gör det dock möjligt för den enskilde medborgaren att i tvistemål finansiera kostnaderna för ansökningsavgifter till domstolar och andra myndigheter. Domstolarnas möjligheter att fungera på ett kompetent sätt är den bästa försäkringen för de svaga i samhället. Mitt förslag om finansiering kommer att göra detta och kan ställas mot ett kost- nadsfritt system utan resurser. I länder med domstolar som inte fungerar är det just de svaga i samhället som är de stora förlorarna. Det värn för de svaga i samhället som är en av domstolarnas demokratiska huvuduppgifter fungerar inte i länder där domstolar- na inte har resurser eller regelverk som garanteras deras verksam- het. 12.2.3Mina förslag till finansiering Mina förslag: Jag föreslår att de ökade kostnaderna för utbild- ning av domare och de ökade kostnaderna för att bereda domar- anställningar finansieras med en höjning av ansökningsavgifter- na i tvistemål. Avgiften föreslås bli . En alternativ finansiering är att öka avgifterna för domstols- ärenden. Eventuellt kan en sådan ökning kombineras med de höjda ansökningsavgifter. Jag pekar på att ansökningsavgifter i de allmänna förvaltnings- domstolarna och avgifter för att överklaga mål till hovrätt och kammarrätt kan vara en möjlighet att bidra till domstolsväsen- dets behov av resurser . De årliga kostnadsökningar som jag anser blir följden av mina för- slag är ca för . Härtill kommer kostnader för utbildning av nyutnämnda domare som under en relativt lång övergångstid kan beräknas till för att senare successivt öka. De ökade kostnaderna som fullt ut kan överblickas kan täckas med en höjning av avgifterna för tvistemål till . Det innebär att intäkterna som hänförliga till ansökningsavgifterna skulle öka med ca . En annan tänkbar lösning är att genom höjda avgifter inför en ökad kostnadstäckning för rättsvårdsärenden. Till sådana ärenden hör t.ex. bodelning under äktenskapet och adoptioner. Dagens avgifter är 275 resp. . Full kostnadstäckning skulle innebära avgiftshöjningar till ca per ärende. Vilken avgift som är lämplig och hur den bör differentieras är en fråga som bör avgöras när behoven av intäkt- sökningar blir kända. Den potentiella intäktsökningen, om full kostnadstäckning skall utgå för dessa ärenden, är ca . Båda lösningarna eller en kombination av dem är möjliga och rimliga åtgärder för att finansiera de kostnadsökningar som blir följden av mina förslag. Om full kostnadstäckning iförs för rättsvårdsärenden och ansökningsavgifterna i tvistemål höjs innebär det ett inkomsttillskott som med bred marginal motsvarar domstolsväsendets kostnadsökningar för ett bättre rekryteringsför- farande och dessutom kan ge utrymme för andra förbättringar av domstolsverksamheten. Även en mindre höjning av avgifterna till rättsvårdsärendena, exempelvis till ca , i kombination med höjda ansökningsavgifter i tvistemål ger täckning för olika kost- nadsökningar som blir följden av mina förslag och därutöver ut- rymme för vissa andra förbättringar. Jag lägger i detta sammanhang inte något förslag om avgifter för vissa av de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamheter. Jag föreslår inte heller avgifter för att mål skall tas upp i högre instans. Som jag ser det kan det dock, för att säkra tillräckliga resurser till domstolarna, finnas anledning att införa ansökningsavgifter för i varje fall vissa måltyper vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vilka måltyper som bör omfattas måste dock bestämmas efter en närmare avvägning mellan de olika intressen som gör sig gällande. En sådan intresseavvägning bör ske i annat sammanhang än i denna utredning. En särskild fråga är också om avgifter bör införas för att över- klaga vissa mål till hovrätterna och kammarrätterna. Även denna fråga bör övervägas i lämpligt sammanhang. 12.3Jämställdhetsaspekter och integrationspolitiska mål Min bedömning: Förslagen bör leda till en jämnare könsför- delning bland de ordinarie domarna och framför allt till att rekryteringen av kvinnor till anställningar som chefsdomare kommer att öka. Min bedömning är att en öppen domarrekrytering som jag föreslagit i kombination med ett ändrat rekryteringsförfarande i någon mån bör kunna bidra till att domarkåren speglar den etniska och kulturella mångfalden i vårt land. För att de integrationspolitiska intressena skall få genomslag vid domar- utnämningar behövs emellertid andra åtgärder än de som jag har att utreda. Enligt utredningens direktiv skall förslagen möjliggöra att det blir lika attraktivt för kvinnor som för män att bli domare och fram- förallt chefsdomare . I uppdraget ingår att se över de olika faktorer som påverkar möjligheterna att åstadkomma att domaryrket framstår som attraktivt för såväl kvinnor som män. Jag har redovisat jämställdhetsaspekterna i ett särskilt avsnitt och får hänvisa till den redogörelsen. Sammanfattningsvis innebär mina övervägande i den delen att förslagen bör leda till en jämnare köns- fördelning bland de ordinarie domarna och framför allt till att rekryteringen av kvinnor till anställningar som chefsdomare kom- mer att öka. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för bl.a. möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen skall enligt 15 § kommittéförordningen dessa konsekvenser anges. Enligt min mening är det ett viktigt samhällsintresse att domarkåren speglar den etniska och kulturella mångfalden i vårt land. Min bedömning är att en öppen domarrekrytering som jag föreslagit i kombination med ett ändrat rekryteringsförfarande i någon mån bör kunna bidra till att fler domare representerar denna mångfald. För att de integrationspolitiska intressena skall få genomslag vid domarutnämningar behövs emellertid andra åtgärder än de som jag har att utreda. Hit hör i första rummet insatser för att stimulera intresset hos ungdomar med invandrarbakgrund för juristyrket och på så vis öka andelen studenter med denna bakgrund som läser juridik och som därmed kan kvalificera sig för en domaranställning. Vidare behövs åtgärder för att få personer med invandrarbakgrund som studerat juridik att senare i livet också söka domaranställ- ningar. Jag anser att man genom riktade åtgärder av denna typ bör kunna åstadkomma att domarkåren på ett bättre sätt än kan spegla befolkningens sammansättning. Det kan dock inte vara domstolsväsendets sak att ensamt svara för sådana åtgärder utan ansvaret måste vila på flera aktörer. Mina förslag är inte sådana att de utöver jämställdhetsaspekterna och de integrationspolitiska intressena får betydelse i de avseenden som anges i 15 § kommittéförordningen. 13.1Förslaget till lag om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol Förslaget har behandlats i avsnittet 5.2.5 och kapitel 6. Lagen innehåller grundläggande regler om anställning av ordinarie domare i de allmänna domstolarna och i de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Bestämmelserna är delvis av den art som ofta återfinns i förordningar men med hänsyn till domstolarnas konstitutionella ställning bör reglerna ha lagform. I viss utsträckning gäller lagen också vid utnämning av den grupp högre domare som anställs efter ett kallelseförfarande. I 1 § anges vilka domaranställningar lagen är tillämplig på. Vidare föreskrivs att de angivna domarna är ordinarie, dvs. att de enligt lagen om fullmaktsanställning skall anställas med fullmakt. Häri- genom lagfästs den praxis som har tillämpats av regeringen under en följd av år och som medför att domarna får det särskilda skydd som följer av 11 kap. 5 § regeringsformen. Beträffande justitieråden och regeringsråden gäller redan enligt 11 kap. 1 regeringsformen att de skall vara ordinarie domare. För fullständigheten omfattas även de sistnämnda domarna av 1 §. Lagens bestämmelser om beredning av ärenden om domaran- ställningar skall inte tillämpas på de domaranställningar som tillhör gruppen kallelsetjänster. I 2 § anges det som f.n. gäller enligt såväl som lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, nämligen att regeringen utnämner de ordinarie domarna. I 3 § regleras att det för beredningen av domaranställningar skall finnas en särskild förslagsnämnd, . I 4 § finns bestämmelser om sammansättning. Av ledamöterna skall fyra vara eller ha varit ordinarie domare, två vara advokater och en representera allmänheten. nämnden ingår vidare chefen för . Ledamöterna skall ha personliga ersättare. I 5 § anges att regeringen utser domarledamöterna och advoka- terna och deras ersättare. Ledamöterna och ersättarna får utses för av högst och kan inte omförordnas. Vidare anges att advokaterna skall nomineras av och att domarledamöterna skall nomineras av en särskild nominerings- grupp där flertalet skall vara ordinarie domare. Det ankommer på regeringen att meddela ytterligare bestämmelser om hur nomine- ringsgruppen skall vara sammansatt och hur den skall utses. Tanken är att gruppen skall få en allsidig sammansättning. I andra stycket anges att det finns bestämmelser i lagen med instruktion för ombudsmän om hur representanten för allmän- heten och dennes ersättare skall utses. Enligt tredje stycket skall regeringen förordna en av domarledamöterna att vara ordförande och en av domarledamöterna att vara vice ordförande i . I 6 § stadgas att skall lämna förslag till rege- ringen om anställning av domare. För att skall kunna avge ett förslag krävs att minst fem av ledamöterna är ense om förslaget. Det innebär att nämnden är beslutför endast då minst fem ledamöter är närvarande och dessa är ense om nämndens förslag. Någon bestämmelse om antalet sökande som skall föras upp på förslag av nämnden finns inte i lagen. Nämnden bör dock i sitt förslag endast ta upp den som i första hand bör komma i fråga för en viss domaranställning. Rör ett ärende flera anställningar bör inte fler föras upp förslag än som motsvarar anställningarna. Enligt 6 § andra stycket får förslag i anställ- ningsärenden inte överklagas. Den sökande som är missnöjd med förslag kan liksom framföra synpunkter på förslaget till regeringen. I likhet med dagens förhållanden kommer sådana eventuellt kompletterande synpunkter att handläggas och avgöras gemensamt med själva utnämningen. 7 § anger behörighet att hämta in upplys- ningar, yttranden m.m. som behövs för att bereda domaranställ- ningar. 8 § ger en ovillkorlig rätt för domstolschefen vid den domstol som anställningsärendet rör att närvara och yttra sig innan tar ställning i anställningsärendet. Möjligheten för domstolschefen att aktivt vara med i den slutliga beredningen av förslag ger ett ännu bredare underlag för sitt beslut eftersom lokala behov och lokala förut- sättningar bättre kan penetreras. I 9 § anges att det hos skall finnas ett kansli. skall vara sammansatt och hur det skall arbeta bör regleras av regeringen och av . Enligt 10 § skall till regeringen lämna en redogörelse för sin verksamhet. I redogörelsen bör redovisas verksamheten med statistiska uppgifter av betydelse. Vidare bör frågor om jämställdhet, konkurrens och kvalitet belysas och analy- seras. I redogörelsen bör också anges vilka åtgärder som har vidtagit för att förbättra rekryteringen med hänsyn till kvalitet, en allsidig bakgrund bland dem som rekryteras, jäm- ställdhetsfrågor och andra viktiga aspekter. I redogörelsen skall också lämna förslag till åtgärder för att förbättra rekryteringen som nämnden anser nödvändiga och som ligger utan- för möjligheter att påverka. I 11 § anges slutligen att regeringen meddelar ytterligare före- skrifter om verksamhet. Bestämmelsen ger rege- ringen möjlighet att besluta om att anställningar hyresråd såsom fallet är skall beredas på samma sätt som domaranställningar. Vidare kan ges i uppdrag att överta andra ärenden som handläggs av det. Lagen föreslås träda i kraft . Bemyndigandet för regeringen att meddela bestämmelser om sammansättningen m.m. av den grupp som skall nominera domarledamöterna i nämn- den behöver dock träda i kraft om nomine- ringsförfarandet skall kunna ske i sådan tid att ledamöterna är förordnade . 13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) om ombudsmän Ändringsförslaget har behandlats i avsnitt 5.2.5 Ändringen innebär att det i lagen (1986:765) om ombudsmän införs en ny paragraf. Enligt den nya bestämmelsen skall chefsjustitieombuds- mannen i samråd med övriga justitieombudsmän utse en ledamot i som representant för allmänintresset vid domarut- nämningar. För ledamoten skall också utses två ersättare. Mandat- tiden är och kan inte förlängas. 13.3Förslaget till lag om ändring i Ändringen i 4 kap. 2 § innebär att den nuvarande bestämmelsen i paragrafen om att regeringen utnämner domare som avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § och 3 kap. 4 § första stycket utgår och ersätts av en hänvisning till att det i lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän för- valtningsdomstol finns regler om att bl.a. dessa domare utnämns av regeringen. I sak innebär det ingen förändring. Skälen för ändringarna i 8 kap. 2 och 7 §§ har behandlats i avsnitt 5.2.3.1. Ändringarna i 8 kap. 2 § innebär att det enbart är anställning som ordinarie domare, allmän åklagare eller kronofogde som utgör hinder mot att bli ledamot i . I övrigt innebär ändringarna i 2 § vissa språkliga för- enklingar. I 8 kap. 7 § införs ett nytt stycke som ger Advokatsam- fundet en uttalad rätt att meddela dispens från bestämmelsen att advokater inte får tjänstgöra som domare eller annars vara anställd vid en domstol. Genom ändringen öppnas möjligheter för advoka- ter att tillfälligt tjänstgöra som t.ex. adjungerad ledamot i en hov- rätt eller kammarrätt eller att ha en tillfällig anställning som före- dragande i exempelvis eller Regeringsrätten. 13.4Förslaget till lag om ändring i Ändringen innebär att det i 20 kap. 6 § införs en hänvisning till att regeringen enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol utnäm- ner miljöråd. I paragrafens andra stycke införs efter mönster av 4 kap. 4 § en regel om att regeringen meddelar bestämmel- ser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för miljö- råd. Bestämmelsen ger regeringen den möjlighet att förordna miljöråd som finns i 20 kap. 6 § . I 20 kap. 11 § regleras motsvarande frågor för miljöråden i Miljö- överdomstolen. 13.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål Ändringen innebär att titeln fastighetsråd införs i 19 § som en benämning på de tekniska ledamöterna i fastighetsdomstol och hovrätt. Ändringen överensstämmer med den praxis i titelfrågan som utbildat sig vid utnämningar av dessa domare. Vidare ändras 19 § så att det i lagrummet hänvisas till att det är regeringen som enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol som utnämner fastig- hetsråd. I enlighet härmed utgår bestämmelserna i 5 och 14 §§ om att regeringen utnämner de tekniska ledamöterna. På motsvarande sätt som i 20 kap. 6 § anges i 19 § lagen om domstolar i fastighetsmål att regeringen meddelar be- stämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för fastighetsråd. 13.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Ändringarna innebär att det som en nytt första stycke i 28 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar förs in en hänvisning till att det i lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän dom- stol och allmän förvaltningsdomstol föreskrivs att bl.a. regerings- råd, president och i kammarrätt samt , chefsrådman och rådman i länsrätt utnämns av regeringen. I enlighet härmed utgår de nuvarande reglerna i 3, 10 och 15 §§ om att dessa domare utnämns av regeringen. Vidare införs som ett nytt andra stycke i 28 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar en bestämmelse som ger regeringen lagstöd för att bevilja ledighet för domare samt att förordna vikarier för domare i allmän förvaltningsdomstol. Ändringen innebär att den reglering som finns i domstolsinstruktionerna för de allmänna för- valtningsdomstolarna ges i lag. Motsvarande bestämmelser för domare i allmän domstol återfinns i 4 kap. 4 § . 13.7Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Ändringsförslaget har behandlats i avsnitt 5.3.2. Ändringen innebär att det i 7 kap. 11 § sekretesslagen införs ett nytt tredje stycke om sekretess för uppgifter som hänför sig till psykologiska undersök- ningar i en myndighets anställningsärenden. Sekretessen gäller endast sådana uppgifter som lämnas eller framkommer vid psyko- logiska undersökningar i form av t.ex. anlags- eller personlighets- test och inte andra uppgifter om personliga förhållanden i ett anställningsärende. Det är inte bara själva uppgifterna i testet som skyddas utan sekretessen gäller också uppgifter i eventuella sam- manställningar eller redovisningar av testresultatet som lämnas som underlag för ett beslut i anställningsärendet. Bestämmelsen är tillämplig både vid en myndighets rent interna hantering av ett anställningsärende och beträffande sådant biträde med psykologiska undersökningar som lämnas av andra myndig- heter, t.ex. då en överordnad myndighet tillhandahåller psykologisk expertis som hjälp åt en underordnad myndighet. Sekretessen gäller vidare hos en myndighet som har till uppgift att bereda ett an- ställningsärende för en annan myndighets beslut. Om en utomstående konsult anlitas för att genomföra personlig- hetstest och andra psykologiska undersökningar i ett anställnings- ärende kommer på grund av bestämmelserna i 1 kap. 6 § sekretess- lagen den tystnadsplikt som följer med sekretess att gälla för kon- sulten. Med hänsyn till att uppgifter som framkommer eller lämnas vid psykologiska undersökningar i anställningsärenden är integritets- känsliga är skaderekvisitet omvänt, dvs. presumtionen är för sekretess. Liksom när det gäller den sekretess som i övrigt föreskrivs i 7 kap. 11 § sekretesslagen är sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar som hänför sig till psykologiska undersökningar i anställningsärenden högst . Sekretessen enligt den nya bestämmelsen bryter inte meddelar- friheten. Lagändringen föreslås träda i kraft , dvs. sam- tidigt med den föreslagna lagen om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Särskilt yttrande av experterna Den ordning för domarrekrytering som vi har i företer mycket stora likheter med hur domare rekryteras i övriga . Endast i några få europeiska länder, nämligen samt Stor- och , finns system som liknar det som föreslås i detta betänkande. Vi är överens med utredaren att det finns skäl att öppna domar- banan för jurister som inte har genomgått den traditionella domar- utbildningen. Vi vill dock ifrågasätta om det verkligen är klarlagt att det finns ett behov av en så genomgripande reformering av domarrekryteringen som föreslås i betänkandet. Det är utomordentligt svårt att bedöma om, som det anges i direktiven, de allra skickligaste juristerna skulle komma att söka sig till en reformerad domarkarriär av den typ som skisseras i utreda- rens förslag. Visserligen fungera domarrekryteringen tämligen till- fredsställande i . Detta sammanhänger emellertid i huvudsak med att domarlönerna har fått höjas mycket dramatiskt vid ett flertal tillfällen. En norsk domare har väsentligt högre lön än en svensk domare. Problemen att rekrytera domare i var i själva verket så stora att den traditionella lönebildningsmodellen helt fick överges. Det kan ifrågasättas om det skulle vara möjligt att i genomföra löneökningar i motsvarade omfattning. Vidare måste beaktas att norska domstolschefer måste för att få sökande till lediga domartjänster bedriva en kraftfull och långsiktig head- hunting. Det kan utifrån principiella utgångspunkter ifrågasättas om det är domstolschefernas sak att bedriva veritabla övertal- ningskampanjer bland advokater och andra jurister för att få lämpliga sökande till domartjänster, särskilt som kampanjerna måste bedrivas tämligen lokalt.