sou · GRB329 · 2004-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis finns det i ett betydande stöd bland många organisationer med landsbygdsintressen för en bredare syn på landsbygdsutveckling än den som kommer till uttryck genom den svenska tillämpningen av LBU-programmet. 8.9Landsbygdsförordningen i andra länder Låt oss så göra en liten utblick och se hur Landsbygdsförordningen utformats i några andra Europeiska länder. I vissa områden har programmet fått en inriktning mot bevarande av befintliga struk- turer (t.ex. , , delar av ) medan andra länder använder stödet mera till att skynda på förändringar och modernisering av jordbruket (t.ex. ). har använt sitt program till att pröva att skapa ett nytt kontrakt mellan staten och den enskilde bonden. Bonden invol- veras via ett 5-årsavtal i ett sammanhållet program för att förnya sitt företag på basis av både miljöaspekter och med hänsyn till utvecklingsmöjligheterna i respektive region. Programmet syftar till att stödja bönder som vill producera varor och tjänster som lokalsamhället efterfrågar men inte kan betala fullt ut för. Syftet är att skapa en långsiktigt hållbar förnyelse av lantbruksföretagen (, 2002). I det franska programmet betonas landsbygden som ett produktions- landskap för en mångfald av varor och tjänster. Programmet har sin tyngdpunkt i diversifiering av jordbruksföretag men arbetar också med frågor som har med landsbygdsbefolkningens behov i allmän- het att göra. Frågor om serviceförsörjning och förbättring av infrastrukturen finns med i programmet. Andra länder har öppnat mer tydligt för användning av RDR till generell landsbygdsutveckling. I är RDR-medlen till- gängliga för t.ex. lokala utvecklingsprojekt utan koppling till jord- bruket. Det kan handla om restaurering av byar, utveckling av infrastruktur, turismutveckling, miljöprojekt osv. I drev det nationella leadernätverket en framgångsrik kampanj för RDR användning utanför jordbruket. Det möjliggjorde att man lanserade en nationell motsvarighet till Leader, det s.k. PRODER-program- met, som baseras på territoriellt baserade partnerskap för lands- bygdsutveckling. I förverkligas delar av LBU-programmet Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? genom Leaderliknande lokala gruppers (ALMA-aktionsgrupper) försorg. Den här typen av bredare landsbygdsutveckling som ett sätt att komma ur jordbruksberoendet går tillbaka till 1980-talet i flera EU-länder (1991). Begreppet Integrated Development Programmes (IDP) etablerades som en föregångare till LEADER- programmet. I dessa tidiga landsbygdsprogram togs de första stegen mot den metodik som senare etablerades inom struktur- fonderna. De var inriktade på att företag, offentlig sektor och fri- villigsektorn, eller det civila samhället i breda rådslag och på lokal/regional nivå skulle formulera problem och lösningar. Agenda 2000 innebar således en satsning på ett mer miljöinriktat europeiskt jordbruk och på utvecklingen av en mer mångsidig ekonomi på landsbygden. I huvudsak är medlen inriktade på för- ändringar av just jordbruksföretagens inriktning men öppnar möjligheter att se jordbrukets roll i relation till landsbygden i stort. Här finns viktiga ansatser till en integrerad landsbygdsutveckling. 8.10En studie av Landsbygdsförordningen I den refererade studien (Dwyer m.fl., 2003) har utvecklingen analyserats land för land. En övergripande slutsats som dras i studien är att programmet inte uppnår sin ambition att åstadkomma integrerade utvecklingsprocesser. Studien visar att förordningen ändå har fört med sig en hel del förnyelse och framgångsrika miljöinsatser och utvecklingsprojekt. De insatser som i det här tidiga skedet av programmet uppfattas som framgångsrika är ofta sådana som redan var på gång i respek- tive land och som kunnat drivas vidare eller slutföras med hjälp av RDR-medel. Det tyder på att här finns det en potential för fram- gång i den mån programmet kan arbeta långsiktigt och kopplas samman med övrig regionalpolitik. När de gäller miljöinsatserna så visar den brittiska studien att förordningen har haft värdefulla effekter. Miljöfrågorna har fått en högre prioritet både i jordbruket och där insatser gjorts inom annan landsbygdsutveckling. Men skillnaderna är stora mellan medlemsländerna och i första hand tycks de spegla miljöfrågans ställning i olika länder. Finns det starka miljöorganisationer och myndigheter så får miljöfrågan stor tyngd. I själva verket tycks Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? programmet ha haft minst effekt på miljön i länder och regioner där miljöbelastningen är som högst. En annan slutsats är att landsbygdsförordningen i nästan alla länder sorterar under jordbrukets administrativa institutioner. Dessa är specialiserade på att förvalta just jordbruket och på genomförandet av den tidigare gemensamma jordbrukspolitiken. De har ofta svårt att utveckla mångfacetterade arbetssätt, sådana som utvecklats inom t.ex. arbetet med strukturfonderna och som förmår att arbeta utifrån verkligt lokala förhållanden. 8.11Leader- ett program för landsbygdsutveckling Leader är ett landsbygdsprogram i EU som har funnits då det introducerades som en följd av många års försök med lokalt baserade utvecklingsprojekt. Leader är ett s.k. gemenskapsinitiativ som betalas ur Jordbruksfonden. Verksamheten bedrivs i av tolv LAG-grupper (lokala aktionsgrupper) som själva beslutar vilka projekt de vill stödja. Programmet har sin bakgrund i behovet av att åstadkomma nätverk och institutioner bortom jordbruket i landsbygdsområden (, 2002). Dess syfte är att stimulera social och ekonomisk utveckling i angränsade lands- bygdsområden. I den meningen har Leaderprogrammet arbetat förberedande med metodutveckling när det gäller en ny lands- bygdsekonomi. Programmets ambitioner har varit att: lyfta fram innovativa projektidéer och arbetssätt, att idéerna skulle kunna fungera som modell, att överföring av gjorda erfarenheter skulle ske till andra lands- bygdsområden inom EU. Det som skiljer Leader från andra utvecklingsprogram inom strukturfonderna är målsättningen att vara innovativt och inrikt- ningen på nätverksarbete. Leader+ ska vara något av en experi- mentverkstad för att hitta nya vägar till en hållbar utveckling av landsbygden. Innehållsligt betonar Leaderprogrammet att de olika åtgärderna ska främja varandra. Arbetet bedrivs inom: förädling av naturresurser, miljö, kultur och livskvalitet, Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? småföretag, hantverk och lokal service, Den programperiod som rullar (det s.k. Leader +) finansieras med från Jordbruksfonden inom CAP och ca i nationell medfinansiering. Den senare kommer i huvudsak från länsstyrelser, landsting och kommuner. Leader- programmet är i storlek någorlunda jämförbart med den del av LBU-programmet som handlar om en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Leaderprogrammets organisation kan tjäna som exempel på den orediga organisation som präglar landsbygdsfrågornas hantering i . är förvaltningsmyndighet och har an- svaret för programmets utveckling, administration och utvärdering. Det innebär att Leaderprogrammet som är ett utpräglat lands- bygdsutvecklingsprogram inte primärt sorterar under politik- området landsbygdsutveckling. har ansvaret för utbetalningarna och kontroll av utbetalningar. har också en del rapportering kring Leader riktad till länsstyrelserna. Leaderprogrammet är intressant på några olika sätt i dis- kussionen om landsbygdspolitikens organisering och dess för- hållande till den regionala utvecklingspolitiken. Programmet har arbetat i form av territoriellt baserade partnerskap som involverar privat, offentlig och ideell sektor. Arbetsformen är densamma som används i arbetet med de regionala tillväxtprogrammen i den svenska regionalpolitiken. Leaders inriktning på innovation och kravet på modellvärde som finns i Leader gör att erfarenheterna bör kunna tas till tillvara i tillväxtprogrammen. har emellertid de flesta leaderprogram bedrivits med ganska lite kontakt med de länsvisa tillväxtprocesserna. Leader erbjuder ett tillväxtarbete som tar sin utgångpunkt i de glesa strukturer som kännetecknar lands- bygden. 8.12Mål 1 och Mål 2 EU:s jordbruks- och landsbygdspolitiska insatser genomförs också genom strukturfondernas målprogram De två Mål 1-program som berör riktar sig till de glesast befolkade delarna av unionen. Dit räknas större delen av Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? Programmen syftar till att etablera nya företag i detta område, till att utveckla tillväxten i näringslivet och motverka utflyttning. Båda programmen delfinansieras av jordbruks- fonden och innefattar åtgärder som i andra delar av landet mot- svaras av åtgärder i LBU-programmet. Båda programmen innehåller också åtgärder för utveckling av rennäringen och samebyarna som delfinansieras av jordbruksfonden samt en rad åtgärder av mindre intresse i landsbygds- och jordbrukspolitiska sammanhang. Det finns inga LAG-grupper som uppbär stöd inom ramen för Leader+ i de nordligaste länen. Istället är det tänkt att också Leader- liknande verksamhet skall rymmas inom ramen för Mål 1-program- men. Tanken är att de Leader-liknande grupperna ändå skall verka under samma förutsättningar och delta i utbyten med de äkta Leader-grupperna. Därför skall de godkännas av för att kunna beviljas stöd. Stöd till Leader-liknande verksamhet inom Mål 1 är främst tänkt att utgå inom ramen för de respektive åtgärder som motsvarar LBU-programmets Projektstöd för utveckling av landsbygden, dvs. artikel 33-åtgärder och specifi- cerade åtgärder delfinansierade av Europeiska regionala utvecklings- fonden. Den sammanlagda finansieringen för jordbruks- och lands- bygdspolitiska åtgärder inom Mål 1-programmen budgeteras till 2006. I finansieras inte åtgärder i Mål 2 av jordbruksfonden och vare sig politikområdet landsbygdspolitik eller den vidare jord- brukspolitiken i formell bemärkelse kanaliseras denna väg. Mål 2 syftar till att stimulera näringslivsutvecklingen i utsatta industri- och landsbygdsregioner så en del åtgärder direkt riktade till lands- bygden ryms ändå inom programmen. I EU:s halvtidsöversyn av den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2006 (Common Agri- cultural Policy) hanteras en del av svårigheterna som har åtföljt genomförandet av Agenda 2000. Halvtidsöversynen gäller hela jordbrukspolitiken och innehåller förslag som rör marknadsregle- ringarna och direktstöden inom jordbruksproduktionen CMO (). Men en övergripande prio- ritering i halvtidsutvärderingen är stärkandet av insatser för en hållbar utveckling av landsbygden. Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? Inom CMO är förslagen inriktade på att interventionen i mark- naderna ska bli ett skyddsnät som inte stör utbytet med världs- marknaden på olika produkter. Inkomststöden ska frikopplas från produktionen så att de så lite som möjligt påverkar jordbrukarnas produktionsbeslut. Man föreslår att direktstöden frikopplas från produktionen och istället blir ett inkomststöd som utgår till varje jordbruk baserat på historiska produktionsvolymer. Dessa fri- kopplade, gårdsbaserade inkomststöd rymmer en frihet för bonden att öka sin marknadsorientering men stöden villkoras så att de uppfyller krav på miljöorientering, livsmedelssäkerhet och djur- hälsa. Kommissionen föreslår också en mer markerad inriktning på landsbygdsutveckling. Syftet är dels att fortsatt minska marknads- regleringarna och att skapa en större acceptans bland EU- medborgarna som man kan ta sig an konsumentkrav och miljö- och djurhälsoproblem. De åtgärder som föreslås innebär att man gör den s.k. moduleringen, nedskärningen av direktstöd, tvin- gande i successiva steg . De medel som därigenom frigörs distribueras till medlemsländerna för åtgärder som har med landsbygdsutveckling att göra. På så vis kan man öka insatserna inom landsbygdsutvecklingsprogrammen (RDR). Bland medlemsländerna är , tillsammans med bland andra och , i princip för en kraftfull reformering av EU:s jordbrukspolitik. Den har i samband med halvtidsutvärde- ringen formulerat sin inställning till kommissionens förslag. stöder kommissionens synsätt att livsmedelsproduktionen ska inriktas mot marknaden och inte mot stödsystemen. välkomnar också att perspektivet flyttas från de gamla stöd- systemen till hållbar utveckling, djurmiljö, säkra livsmedel och landsbygdsutveckling och stöder därför en förstärkning av resurserna till miljö- och landsbygdsutveckling. Den trycker på att EU:s jordbrukspolitik försvårar u-länder- nas konkurrenssituation vilket dels är en global utvecklings- och rättvisefråga och dels leder till högre livsmedelskostnader för konsumenterna. Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? Den svenska ståndpunkten är att en utfasning av de generella stödsystemen skulle gagna konsumenterna som får lägre priser och skattebetalarna vars börda lättar. Det senare är inte minst viktigt för som nettobetalare till EU-budgeten. Producenterna får verklig frihet att producera på marknadens villkor och nuvarande orättvisor inte minst mot fattiga länder minskar. En del av de frigjorda resurserna kan användas till miljövård och landsbygds- utveckling. Det kan vara att betala lantbruket för att upprätthålla sådana värden som marknaden inte betalar för, t.ex. biologisk mång- fald och öppna landskap. Det kan också vara att främja framväxten av nya ekonomiska verksamheter. Utvidgningen av EU med tio nya medlemsländer kommer att ytterligare öka trycket på reformer av jordbruks- och landsbygds- politiken genom att det tillkommer så många stora jordbruks- länder. Antalet jordbrukssysselsatta i EU ökar från 7,3 till ca 17 miljoner och jordbruksmarken ökar (, 2002). I överenskommelsen mellan regeringschefer och de s.k. kandidatländerna var jordbruks- och lands- bygdspolitiken därför en nyckelfråga. Överenskommelsen rymmer en särskild ordning för hur de tillkommande länderna successivt ska anslutas till den gemensamma jordbrukspolitiken från när de kan bli medlemmar. De nya medlemsländerna får genast tillträde till marknadsregle- ringarna inom CAP. Direktstöden till jordbrukare kommer att fasas in under . För RDR-förordningen gäller en särskild infasning och insatser görs för att hantera strukturproblem i de tillkommande landsbygdsområdena. Med början vid inträdes- dagen kommer ett särskilt program finansiering från EU att vara tillgängligt. 8.16Förenandet av lantbruk och landsbygdsutveckling Vi har skildrat en pågående (om än långsam) politikförändring från ett starkt fokus på jordbrukets produktion till en inriktning på att arbeta för en modernisering av landsbygdsregionerna även Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? utanför de areella näringarna. Det betyder alls inte att lantbruket har spelat ut sin roll. Jordbruksföretagen utvecklas åt två skilda håll; vissa företag fortsätter mot specialisering och mekanisering för att klara konkurrensen med omvärlden i den traditionella livsmedelsproduktionen, kanske också på en avreglerad marknad. Den rationalisering som på så vis drivs fram för med sig ökande produktion. Om marknaden är begränsad måste andra jordbruks- företag hitta nya sätt att överleva. Vidareförädling, diversifiering, sökandet efter nya produkter och tjänster är några sådana utveck- lingsvägar. Jordbruket kommer på så vis att successivt spela flera olika sam- hälleliga roller. Tillsammans är de av största betydelse för lands- bygden och därmed för hela samhället. Lantbruksföretagen har en uppgift att på biologisk grund producera mat och fibrer. De utgör grunden för en betydande del av det svenska näringslivet inom livsmedelsbranschen och i skogsindustrin. I den enskilda bygden utgör lantbruksföretagen noder i den lokala ekonomin, som arbets- givare och genom att fylla ett antal funktioner; att ge underlag för service, delta i landsbygdens institutioner etc. I Ds 2001:68 (Den nya produktionen det nya landskapet) för en diskussion om grunden för ett framtida sam- hällsstöd till lantbruket. Utgångspunkten är att det finns mänskliga behov som gäller naturen och landsbygden utöver de som tillfreds- ställs genom en effektiv livsmedelsproduktion. Dessa andra behov måste lyftas fram och diskuteras som en grund för en omfor- mulering av samhällets uppdrag till lantbruket. Kollektiva och privata betalningar kommer att behöva samverka för att tillfreds- ställa dem. pekar på att den här förändringen kan vara del i en större omställning där människan tar ett större ansvar för kommande generationer som den enskilde individen kan tillåta sig och har möjlighet att utvidga sitt behovsspektrum till nya områden. Det synsätt som präglar rapporten ligger väl i linje med de förändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken som faktiskt pågår. Det vilar på att natur- och kulturlandskapet utanför tät- orterna rymmer värden som är värda att försvara även för stads- borna. Alla människor använder i någon bemärkelse landsbygden. De allra flesta vistas en betydande del av sin tid där. Även för den som inte själv upplever landsbygden utgör den både en länk till historien och ett kapital vars värde är svårt att överblicka. Det brukade landskapets framtid är ett område som Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? politiken inte kan avhända sig, utan bör formulera med stor omsorg. 8.17Slutsatser kring jordbrukspolitiken och LBU- programmet En framsynt jordbruks- och landsbygdspolitik måste klara att stödja jordbruket i alla dess roller och verka för en bredare ansats; landsbygden har förutsättningar som inte är direkt knutna till landskap och natur och som också är viktiga för att hållbara landsbygdsregioner ska kunna etableras. En reformering av jordbrukspolitiken har stått på EU:s dag- ordning . Reformkraven har gått både i riktning mot avreglering, frihandel, miljöhänsyn och behovet av att främja framväxten av en bredare social och ekonomisk utveckling på landsbygden. är det många medlemsländer som värnar den tradi- sektorspolitiken. Utvidgningen med tio nya länder gör det än mer uppenbart att en politik som främjar jordbrukets moder- nisering inte kan lösa de stora och regionalt varierande problem som många av landsbygdsområden står inför. I Agenda 2000, i halvtidsöversynen av CAP och i en mängd olika EU-dokument, betonas också behovet av att se landsbygden mera i sin helhet. Gränsen mellan jordbruk och landsbygd i stödsystemet perforeras successivt genom beslut på alla nivåer; i varjdedagliga beslut på lokal och regional nivå och nationell nivå, och inom EU i samband med utvärderingar och inriktningsbeslut. Det sker också i , om än långsamt. strävar i sitt arbete med LBU-programmet efter att landsbygdsinsatserna ska fogas ihop med tillväxtprogrammen. I det regionalpolitiska beslutet finns ett krav på att landsbygdspolitik och politikområdena inom de areella näringarna ska medverka till att målen för den regionala utvecklingspolitiken uppnås (prop. 2001/2002:4, s. 106). I regleringsbrevet för länssty- relserna anges det som ett mål att jordbruksåtgärderna inom LBU- och Mål 1 programmen ska hjälpa till att uppnå de regionalpolitiska målen. Remissvaren på LBU-programmet visar att det finns ett brett stöd för en sådan utveckling. För att den ska komma tillstånd måste den utvecklings- och processinriktning som präglar regional- Från jordbrukspolitik till landsbygdspolitik? politiken också få prägla LBU-programmet som i huvudsak be- står av olika former av individ/hushållsbaserat direktstöd. Det är sannolikt att det i anslutning till den gemensamma jord- brukspolitiken kommer att finnas eko- nomiska stöd som territoriellt är bundna till landsbygdsområdena. Om den avsedda samordningen mellan LBU-programmet och tillväxtprogrammen lyckas så får vi i praktiken en landsbygdsdel av regionalpolitiken. Medan den svenska regionalpolitiken tonar ner och delvis avvisar landsbygden som kategori så växer det in en ny landsbygdspolitik via jordbrukspolitiken. Det öppnar möjligheten att föra en mer nyanserad politik som inte döljer utan tillvaratar landsbygdens specifika utvecklingsförutsättningar. I flera länder i har det etablerats en särskild politik för landsbygdens utveckling vid sidan av regionalpolitiken. Det är sprunget ur nationella behov, men innebär att de EU- program som riktar sig till landsbygden kan utnyttjas för understödja en önskad inhemsk utveckling. I utredningens direktiv ingår att överväga att göra internationella jämförelser i begränsad omfattning, främst baserade på befintliga studier. Vi har utökat denna ambition och gjort besök i , och för att få perspektiv på de svenska frågeställningarna. Förutom möten med officiella representanter har utredningen intervjuat fristående experter och hållit ett semina- rium kring utredningsuppdraget vid , UK och ett vid Norsk Senter för Bygdeforskning vid Tekniska och . Syftet har varit att diskutera utredningens frågor med specialister från andra länder. Vi har också haft personliga konsultationer med enstaka experter i och och . Därutöver har vi genom litteratur och EU-dokument tagit del av situationen i övriga EU- länder. Ur dessa kontakter har vi valt att redovisa närmare situationen i och i . De får utgöra exempel på länder som har valt att formulera en tydlig landsbygdspolitik och som har organ- iserat statsförvaltningen på två skilda sätt för att genomföra en sådan politik. De två fallen belyser både vad en landsbygdsdimen- sion i politik och planering kan innebära och frågan om hur lands- bygdspolitik kan bedrivas i praktiken. Mellan dessa båda länder och finns dock stora kulturella, politiska, ekonomiska och territoriella skillnader som gör att paralleller måste dras med stor Exemplen redovisas för att vidga perspektivet utanför den svenska regionalpolitikens domäner. Den landsbygdspolitik som beskrivs i det följande gäller för men sorterar under . Övriga delar av (, och ) har sin egen politik som utformats i respektive landsdel. Den landsbygdspolitik som genomförs i kan sägas var sprungen ur en svår kris sista år när galna-ko- sjukan spred sig över landet. Den politiska diskussionen domine- rades inledningsvis av avståndstaganden; landsbygdens negativa image fick en ny skjuts; landsbygden beskrevs som urspårad, hopp- löst konservativ, beroende av subventioner för att överleva. var den också förgiftad rent av en farlig miljö att vistas i. Denna nya jordbrukskris kom att skynda på en utveckling som varit på väg och som har sin motsvarighet i de flesta EU-länder: ett försök att formulera en framtid för landsbygdsom- rådena där lantbruket inte längre dominerar ekonomin. Ett steg i denna förändring var formulerandet av en ny landsbygdspolitik i ett s.k. white paper 2000: Our Countryside the Future – a Fair deal for . I detta dokument slås landsbygdens värden och möjligheter fast och kopplas till en uppsättning politiska mål och åtgärder. En väsentlig förändring skisserades genom att landsbygden betraktas ur ett konsumtionsperspektiv snarare än som ett pro- duktionslandskap. Från en stark tonvikt på att producera livsmedel breddades perspektivet till att handla om landsbygden i dess vidare sociala och ekonomiska sammanhang. Frågor om tillgången på service, bostäder, social marginalisering, landsbygdens transporter osv. kom upp på dagordningen. Ett annat steg var ett namnbyte på departementet från , Food and Fishery till , Food and Rural Affairs. Den process som arbetet med ett landsbygdspolitiskt manifest satte igång flyttade fokus från jordbruket till landsbygdens sociala och ekonomiska utveckling i allmänhet. Genom att regeringen bestämde att landsbygdens framtid var en central politisk fråga så fick andra sektorsintressen fogas in i den. Så skedde t.ex. med jord- brukssektorn som infogades i de landsbygdspolitiska målen och blev en förutsättning för att kunna uppfylla dem. Man strävade efter att vrida politiken både från det stora reglerade system som jordbrukspolitiken representerade och från privatise- ringsidén och lägga mer uppmärksamhet på landsbygdens lokala utvecklingsprocesser. Landsbygdspolitiken infogades på så vis det som kallar den sociala marknadsekonomin.