sou · GRB3105d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Egentligen skulle det räcka med en indikator för all jord- bruksmark, eller med två, en för vardera markslaget. En sådan indi- kator skulle dock bli mycket komplex om den förväntas spegla de många miljökvalitéer som kan finnas. Av transparens- och pedago- giska skäl har därför särskilda indikatorer utvecklats för linje- och punktelement i landskapet, som t.ex. stenmurar, skogsbryn respek- tive åkerholmar. Särskilda indikatorer finns också för gamla träd av vissa typer och för kulturhistoriska lämningar, eftersom unika, höga värden ofta är knutna till dem. Även detta har gjorts för att skapa tydlighet, då deras egenskaper kunde ingå som variabler i indikatorn för punktobjekt. Åkerytan är i allmänhet fattig i sig för den biologiska mångfal- den, men en förutsättning för de biologiskt och sociokulturellt rika miljöer som är knutna till diken, skogsbryn, åkerholmar m.m. Des- sas värden ska emellertid fångas upp av linje- och punktindikato- rerna. Skulle åkermarken sluta hävdas förloras det mesta av land- skapselementens värden och de blir inte längre ersättningsberätti- gade. Indirekt får åkerarealerna således miljöstöd via linje- och punktindikatorerna. Åkern per se avkastar dock också mer eller mindre miljönyttigheter6 för landskapsbild, bevarandet av kulturhi- storiska landskapstyper o.d. Bevarandevärdet torde variera betyd- ligt mellan att hålla åkern öppen runt exempelvis Siljan eller i en normal sydsvensk jordbruksbygd. Åkerindikatorn har därför en variabel för region, där åker i , skogsbygder eller särskilda områden kan klassas högre. Indikatorbaserade miljöstöd för jordbruksmark skulle kräva uppgifter om mark och 100 000-tals objekt. För att systemet ska bli hanterligt men ändå ge erforderlig styrning föreslås fyra kanaler för insamling av data: Ur redan befintliga databaser kan uppgifter hämtas om arealer, markslag, lokalisering, m.m., enligt studien till låga kostnader. Vissa uppgifter från den nationella Ängs- och betesmarksinventer- ingen (2003) och liknande inventeringar bör också kunna användas. De flesta av indikatorernas övriga variabler kan mätas med hjälp av flygbildstolkning från IR-film. Det skulle dock kräva att hela landet flygfotograferades med regelbundna omdrev, helst . De satellitbilder som finns tillgängliga har inte tillräcklig upp- lösning, men tillfrågad expertis har samtliga bedömt att det kom- mer att finnas till låga kostnader . Några av de föreslagna variablerna måste dock inventeras via fältbesiktning. Det är mer kostnadskrävande, men kan ändå vara motiverat om man därigenom kan identifiera viktiga skillnader i kvalitet. Antalet kvittensarter är en sådan variabel, där förekomsten av några utvalda arter ska spegla allmänt höga naturvärden. 6 Enligt beräkningar av Per (1988) har åkern också ett beredskapsvärde mot- svarande /ha (1987-års penningvärde), som är att betrakta som en kollektiv nyttighet vid sidan om miljötjänsterna. En fjärde väg för estimering av indikatorerna är att låta bönderna rapportera själva för några tilläggsvariabler. Det skulle t.ex. kunna visa sig vara för dyrt att inventera förekomsten av hamlade träd på alla betesmarker. Inrapporteringen av hamlade träd skulle då kom- bineras med stickprovskontroller. Bönderna skulle därmed få extra betalt för dessa som betesmarkernas kulturhistoriska värden skulle främjas. 6.3Något om indikatorernas utformning mellan åker- eller betesmark och skog är viktiga för biodiver- siteten, landskapsbilden och jordbrukslandskapets tillgänglighet för friluftslivet. Deras betydelse har ökat i takt med utarmningen av landskapet. (1994; 1995) Genom att vara permanenta gränszoner (ecotones) mellan öppen mark och skog kan de bära kvalitéer som saknas längs hyggeskanter eller i sluten skog. Indikatorn estimeras inte bara via brynens längd. Kva- litativa faktorer som bedömts signifikanta (jfr. 1998) och kan inkluderas är bl.a. om där finns löv- eller barrbryn, och om där finns en trädvägg direkt mot åkern eller om brynet är djupt och stratifierat med gräs-örtvegetation, buskar och småträd. Punktelementens indikator har variabler för typ, storlek, igen- växningsgrad, hävdstatus m.m. Små våtmarker har en värdefaktor = 3, jämfört med åkerholmens basvärde = 1, eftersom denna typ av element i genomsnitt bedömts vara förknippade med ungefär så mycket mer kollektiva nyttigheter. Antal element och elementtyp ger en grov viktning av hur resurserna ska fördelas över olika marker. Dammar har 1 som basvärde, men om de är solexponerade multipliceras de med faktorn 5 därför att detta räknas som ett avgörande attribut för många arter. Storleken på åkerholmar beak- tas på så sätt att som är 0.1 – 0.5 ha multipliceras med vär- defaktorn 2, jämfört med 1 för dem som är mindre. Motivet är att en större holme kan härbärgera fler exemplar av fler arter. Om åkerholmens grässvål saknar förnaansamling (till följd av god hävd) är i regel villkoren för flora m.m. bättre, vilket renderar värdet 3 för denna variabel. Indikatorn för permanenta gräsmarker estimeras med hjälp av mått på areal och kvalité. Tabell 3 redovisar några av dess kvalitets- variabler. Variabler för beräkning av miljöstödsindikator för perma- nenta gräsmarker Träd & busk igenväxningskaraktär Svag hävd (förna) Kärlväxter, 1-3 kvittensarter < 50 m från gårdscentrum För varje ängs- eller betesmark kan ett indikatorvärde beräknas enligt formeln: IPG = A × C × (T+ B + M + QB + SQH + SQS), där A anger areal i hektar, C anger brukande, och övriga förkort- ningar framgår av Tabell 3. En hage med större areal (A) får sålunda ett högre indikatorvärde och högre miljöstöd. Arealvaria- beln multipliceras med variabeln C för brukande. Den har värdet 0 om hagen inte längre betas eller slås, och annars värdet 1. Därefter multipliceras detta med summan av kvalitetsvariablerna. Typen av , T, har fundamental betydelse för mängden kollektiva nyttigheter. Äng har av referensexperterna i genomsnitt bedömts vara 10 gånger värdefullare än kultiverad betesmark, där gödsling m.m. utarmat flora och fauna. Dessutom finns endast mindre ängsarealer kvar, vilket gör deras marginalvärde högre. Att en liten del av ytan har träd eller buskar av igenväxningskaraktär (B) medför i regel inte att hagen har lägre bevarandevärden. Om igenväxningsvegetationen upptar av ytan ger denna variabel ett avdrag på indikatorvärdet. Det skulle räcka med dessa få, enkla variabler för att fördela resurserna tämligen effektivt och ge incitament att hålla gräsmarken i viss hävd. Ytterligare styrning har dock visat sig kunna vinnas med rimliga insatser om fler vari- abler inkluderas. Hagmarkens biologiska kvalitéer uttrycks till stor del av variab- lerna T, B och M. I verkligheten kan dock de biologiska skillna- derna mellan olika objekt som har samma värden för dessa variabler fortfarande vara betydande. Med variabeln QB erhålls en finare gradering. Bland annat har en lista med ca 20 kvittensarter av kärl- växter vaskats fram. Påträffas fler av dessa arter hos ett objekt är det ett tecken på att där finns allmänt höga naturvärden, vilket motiverar högre indikatorvärde och miljöstöd. Det kan också nämnas att en variabel (QS) för sociala land- skapsvärden skall spegla ytterligare egenskaper av betydelse för rekreation, landskapsbild o.d. Ifall fler personer upplever en hages skönhet blir dess samhällsekonomiska värde större. En variabel som t.ex. uttrycker synlighet från större väg kan skattas via GIS- bearbetning om önskemål finns att ta hänsyn till sådana faktorer. Utrymmet tillåter inte utförligare beskrivningar här, men teori, metod och resultat kommer att redovisas i publikationer från forskningsprojekten. De utvecklade indikatorerna har testats i två försöksområden. Det ena ligger på i slättbygder, och det andra i kommun, skogsbygder. För samtliga land- skapsobjekt i områdena har ett indikatorvärde estimerats. Ett par exempel redovisas i Tabell 4. Indikatorutfall för hagmark. Två faktiska exempel, studieområde Kultiverad betesmark nr 293 <3% av ytan sly Summa (4+3+2+0.2) Sum (1-0.25+0.2) De båda beteshagarna vars indikatorutfall redovisas i Tabell 4 är inte extremfall, men förhållandevis högt respektive lågt klassade. med id-nummer 1704 har erhållit indikatorvärde 9.2 för sina kvalitéer, och med arealen 6.62 ha ger det indikatorvärdet 42.5 qha för hela objektet. Indikatorvärdet för betesmark nr 293 har estime- rats till endast 0.95, eller 2.23 qha för hela hagen, eftersom den har kultiverats och delvis är igenslyad. (Även andra skattningar har gjorts där fler eller färre variabler inkluderats.) Med ett miljöstöd om t.ex. per kvalitativt hektar och år, skulle ersättningen till naturbetesmarken nr 1 704 bli 9.2 × 1 000 = per hektar. Det motsvarar till hela objektet. Brukaren av den kultiverade betesmarken nr 293 får där- emot endast /ha, eller totalt. Undersökningen visar att det finns en stor spridning i objektens avkastning av kollektiva nyttigheter, om skattade enligt dessa indi- katorer. Det beror på givna naturgeografiska och historiska skillna- der, men i betydande grad också på skillnader i nuvarande hävd. Inom de båda försöksområdena tyder indikatorerna på att det finns en stor potential att höja biologiska mångfalden och andra kvalitéer i jordbrukslandskapet. I Figur 3 nedan har betesmarker inom en del av försöksområde färglagts i fem klasser efter vilka indi- katorvärden de fått. Kartan visar att det i området fanns flera hagar som inte vara i bruk, men tre hagar med mycket höga värden. Drygt halva betesmarksarealen hade indikatorvärden däremellan. Legend Värdeklasser för betesmark Betesmarker värderade efter förekomst av biologisk mång- fald, kulturhistoriska kvalitéer och andra kollektiva nyttigheter. Utdrag ca 1x1,från studieområde. Jordbruksby omgiven av skog. Produktion: , SLU, och , Huvudpoängen med miljöstöd som utgår i förhållande till marker- nas avkastning av kollektiva nyttigheter är att skapa ett långsiktigt effektivt och rättvist system. Det blir då viktigt att utbetalningen av stödet kompletteras med information till brukarna eller mark- ägarna. Förutom en allmän beskrivning om målen och bakgrunden för ersättningen så bör specifik information följa med varje post i utbetalningen. Till varje objekt som erhåller stöd ska det helst knytas information som förklarar varför det får just denna ersätt- ning. Indikatorn behöver förklaras tydligt, vilka variabler som medfört stöd i detta fall, och vilka kriterierna är för att nå högre indikatorvärden. Systemet av indikatorer bör vara enkelt trots att verkligheten är komplex. Grövre eller mer förfinade utformningar är möjliga. Andra variabler har testats i forskningsprojekten, vissa med lo- vande resultat. Det finns en risk att systemet blir för fyrkantigt, att det inte förmår beakta platsspecifika förhållanden. Faran måste vägas mot alternativen. Platsspecifika styrmedel riskerar att ge höga administrationskostnader, snedheter i resursfördelningen och utrymme för godtycke. Ingenting hindrar att stöden modifieras för olika regionala utformningar eller ersättningsnivåer. Ifall det finns betydande regionala skillnader i bristsituationen eller i olika fakto- rers betydelse bör det återspeglas i indikatorerna. Det har föreslagits att miljöstöden bör utformas med hänsyn till objektens omgivande landskap. En betesmark som ligger isolerat kan t.ex. vara mindre värdefull därför att vissa av dess växtpopula- tioner är för små för att överleva . Att lägga till en indikator- variabel som väger in landskapsperspektivet i värderingen av objekten skulle vara en möjlighet. Indikatorerna såsom de är utformade i förslaget ger en månggra- dig skala för miljöstöden. Systemet resulterar i avsevärt högre ersättningsnivåer än de nuvarande till de socialt, kulturellt och biologiskt mest värdefulla objekten. Oavsett om enklare eller mer sofistikerade indikatorer ska tas i bruk behövs sakkunskap för att bedöma vad i landskapet som de lämpligen bör inriktas på. Experter kan bedöma hur mycket vilka faktorer påverkar kvalitéerna i landskapet. Det är dock alltid en normativ, politisk fråga vad som ska värderas och vilken vikt det ska få i fördelningen av resurserna. Ett system med indikatorbase- rade miljöstöd har goda förutsättningar för klarhet i debatt och beslut. Diskussionerna kan fokuseras mot det väsentliga: vad i landskapet är viktigt, hur värderar vi denna sak? Det värdebaserade stödsystemet måste utvärderas grundligt gent- emot dagens och alternativa system vad gäller måluppfyllelse, effektivitet, implementering, fördelningseffekter, genomförbarhet med internationella regelverk, osv. Här ska bara något om syste- mets transaktionskostnader och säkerhet nämnas. Transaktionskostnaderna för miljöstöden omfattar initial utformning, inventering, kontraktsskrivning, information, över- vakning m.m. (1999) Ifall ett system med betalning efter indikatorer aktualiseras bör det utredas om man då kan undvika kontrakten. Kontraktsförfarandet är resurskrävande och selekte- rande, även om det också har stora fördelar. Systemet ger incita- ment och finansiering även om betalningen sker utan kontrakt. Angående estimeringen av indikatorerna för åkrar, gräsmarker och element i jordbrukslandskapet visade studierna att flertalet variabler kan mätas mycket snabbt och billigt med hjälp av flyg- bildstolkning. Linjeelement tog i genomsnitt /st att flyg- inventera, skogsbryn /st, punktelement /st och betes- marker /st. Den totala tidsåtgången varierade mellan 1.3 och per hektar jordbruksmark i områdena. Tillförlitligheten har varit god för de variabler som selekterats fram. För främst ängs- och betesmarker föreslås också variabler som kräver fältin- ventering. Variablerna torde vara lättinventerade, men är ändå rela- tivt tidskrävande. Kontrollmöjligheterna är normalt bättre för tillståndsindikatorer än för åtgärdsbaserade styrmedel i jordbruket. Huruvida säkerhe- ten i måluppfyllelse är bättre beror bl.a. på vilken information och kontroll som ingår i respektive system. Jordbruket producerar inte bara privata nyttigheter som kan köpas och säljas på marknader, utan också biologisk mångfald, kulturhistoriska miljöer, omtyckta landskap för friluftsliv m.m. som är s.k. kollektiva nyttigheter. De kollektiva nyttigheterna kan inte hanteras effektivt av marknader. Deras egenskaper av icke-utestängbarhet eller icke- rivalitet gör att det i regel kommer finnas färre åkrar, hagar och landskapselement av lägre naturvårdskvalité än vad som motsva- ras av medborgarnas faktiska efterfrågan. Om samhället eftersträvar högsta möjliga välfärd och rättvisa (enligt PPP, PCP) så behövs miljöstöd som ersätter jordbruket för produktionen av kollektiva nyttigheter. Miljöstöden måste vara inriktade mot det som efterfrågas och relaterade till de värden som finns för att bli långsiktigt effek- tiva, så att högre stöd går till värdefullare marker. En uppsättning indikatorer har utvecklas för att studera om värdebaserade miljöstöd skulle kunna fungera i praktiken. Hittillsvarande analyser har givit i huvudsak positiva resultat både vad gäller systemets hanterbarhet och styrande förmåga. Baldock, D. The Polluter Pays Principle and its Relevance to Agricultural Policy in European Countries. Sociologia Ruralis 1992;XXXII:49–65. Coase, R. The Problem of Social Cost. The non-market values of the Swedish agricul- tural landscape. Economics 19: 351-64 Transaction Costs of the Swedish Agri- environmental Program. Det nya land- skapet. Landskapspolitiken i –1990. En empirisk utvärdering. Valuable Landscapes and Reliable Estimates. In: The Economics of Landscape and Wildlife Preservation. S. Dabbert et al. Wallingford, : , pp 65-83. , M., 1995. Swedish agricultural landscapes – patterns and changes during the last 50 years, studied by aerial photos. In: Landscape and , vol. 41, no 1–3, pp. 11–36. Cost-Benefit Analysis of Environmental Change, : . En ny livsmedelspolitik. Förslag till inventering av värdefulla ängs- och betesmarker. Säkerhetspolitiska aspekter på livsmedelsförsörj- ningen. , FOA, . nomic Issues XII (4):771-783. Environmental Indicators for Agriculture. to Externality Problems: Theory and Practice. 54 (2):175–183. Market Failure and the Efficiency of Irrigated Agriculture. In: Efficiency in Irrigation: The Conjunctive Use of Surface and , edited by ',, p. 21–30. Att anlägga skogs- bryn. Stad , nr 60:1998. The Pure Theory of Public Expenditure. , ; Hasund, and , . The Greening of Agricultural Policy in : Swedish Reforms in Comparative Perspective. Nytt miljöstöd till Resurseffektivt jordbruk Idéskiss från Ekologiska Lantbrukarna och Ekologiska Lantbrukarna och presenterar här en idéskiss till ett nytt miljöstödsprogram för resurseffektivt jordbruk (), inriktat på att förändra jord- brukets produktionsmetoder mot långsiktig uthållighet. Programmet är tänkt att ersätta nuvarande stöd till ekologisk odling, till resurshushållande konventionellt jordbruk (), och till fånggrödor, extensiv vall, skyddszoner och bruna bönor. Däremot påverkas inte stöden till bevarande av biologisk mångfald, som riktas i huvudsak till betesmarker och slåtterängar. Förslaget är i första hand tänkt som ett underlag för Miljö- programutredningens diskussioner, men presenteras också för andra intresserade. Det är inte ett internt utredningsdokument. utgår från fyra centrala miljömål som det finns bred enighet om: 1.Övergång till välbalanserade växtföljder med vall. 2.Bättre växtnäringsutnyttjande (minskning av insatsmedel och minskat läckage i kretsloppet). 3.Jämnare regional fördelning av djurhållningen och bättre integration av växtodling/djurhållning på gårdsnivå. 4.Minskad kemisk bekämpning. Med utgångspunkt i dessa fyra mål byggs upp som ett modulsystem. En obligatorisk grundmodul innehåller dokument- ation och analys av gårdens miljöprestationer. Ett antal tilläggs- moduler premierar: god självförsörjningsgrad med växtnäring, slopad kemisk bekämpning, balans växter/djur. Det svenska miljöstödsprogrammet har ett dubbelt syfte. Det ska bevara brukningsformer och markslag som har stora miljövärden men är ekonomiskt konkurrenskraftiga. Men det ska också stimulera till förändring av miljöskadliga produktions- metoder. har tyngdpunkten legat på bevarandedelen. Stöden för öppet landskap och för biologisk mångfald i betes- och slåtter- marker har fått bred anslutning, trots ett delvis krångligt regelverk. Dessa stöd behöver förenklas och göras flexiblare, men det finns ingen anledning att ifrågasätta den grundläggande inriktningen. Den övergång till ett system med brett, generellt basstöd komplett- erat med smalare, individuellt anpassat toppstöd, som verkar finnas bred enighet om, kan sannolikt lösa de flesta av problemen. Bland de förändringsinriktade åtgärderna är det däremot bara stödet till ekologisk odling som varit riktigt framgångsrikt. De stöd som kan sökas utan omläggning till ekologisk produktion har genomgående fått dålig anslutning. Miljöstödens betydelse för miljöanpassningen av den konventionella produktionen har därför varit minimal. Vi tror att en huvudanledning till det bristande intresset helt enkelt är att konventionella lantbrukare inte erbjudits ett samman- hängande paket av miljöåtgärder med tydliga mål, utan bara en splittrad och dessutom ganska kort meny av stöd för enstaka odlingstekniska åtgärder. REKO-stödet infördes som ett försök att råda bot på denna brist, men stupade istället på sin låga ambitions- nivå och en utformning som alltför mycket var skräddarsydd för större spannmålsgårdar utan djur. Mot denna bakgrund föreslår vi en radikal omstöpning av de förändringsinriktade stöden till ett sammanhållet delprogram för resurseffektivt jordbruk (). Det är tänkt att ersätta både dagens stöd till ekologisk odling, REKO-stödet och stöden till fånggrödor, extensiv vall, skyddszoner och bruna bönor. Syftet med är att förändra produktionsmetoderna inom jordbruket mot långsiktig uthållighet. betalas till åkermark- en och bör ses som ett komplement till det nämnda bas- och topp- stödet för betesmarker och ängar. Vi anser dock att det är viktigt att arbeta samman dessa olika stödformer för att förhindra en uppdelning av jordbruket i en produktionsdel och en bevar- andedel. tar tillvara den värdefullaste aspekten av REKO- programmet, nämligen kraven på systematisk dokumentation och analys av gårdens miljöeffekter. På grundval av denna analys erbjuds stegvis höjd ersättning för åtgärder som förbättrar gårdens miljöprestationer. Tyngdpunkten ligger på de centrala egenskap- erna hos produktionssystemet: växtnäringsbalans, växtföljd och beroende av insatsmedel. Vinsterna är flera: Lantbrukare med konventionell produktion får kraftigt ökade möjligheter att söka ersättning för miljöförbättringar av sin produktion. Den konstlade gränsdragningen mellan miljöprogram enbart för ekologiska respektive enbart för konventionella bönder försvinner. Istället premieras samtliga anslutna bönder utifrån exakt samma kriterier. Stödet till ekologisk produktion frikopplas helt från reglerna i EU:s ekologiska förordning, vilket undanröjer de växande pro- blemen med ständiga villkorsändringar och överdriven detalj- reglering. Programmets konstruktion ger en stark stimulans för alla anslutna lantbrukare att gradvis öka sina miljöprestationer. utgår från fyra centrala miljömål som i stor enighet pekats ut som grundläggande för ett uthålligt jordbruk i en rad svenska rapporter och programskrivningar (Naturvårds- verkets 2021-studie, konsensusrapporten Den livsviktiga näring- en från Naturliga Steget, forskningsprogrammet 21, samt flera olika målskrivningar för ekologiskt lantbruk). Dessa fyra mål är: 1.Övergång till välbalanserade växtföljder med vall. 2.Bättre växtnäringsutnyttjande (både minskning av insatsmedel och minskat läckage i kretsloppet). 3.Jämnare regional fördelning av djurhållningen och bättre integration av växtodling/djurhållning på gårdsnivå. 4.Minskad kemisk bekämpning. byggs upp som ett modulsystem. En grundmodul med miljöanalys av gården, dokumentations- och hänsynskrav är en förutsättning för deltagande i övriga moduler. Innehållet i grundmodulen påminner mycket om dagens REKO-program. Grundmodulen ger i sig själv ingen ersättning, utan måste kombineras med minst en av 5–6 andra moduler: slopad kemisk bekämpning, balans växter/djur och och eventuellt en flexibel individuell modul. Ett utkast till hur de enskilda modulerna kan se ut finns sist i det här dokumentet. är i vissa avseenden ett åtagande som innefattar hela gården, i andra avseenden knutet enbart till bestämda arealer. Grundmodulens krav gäller självklart hela gården. Likaså baseras ersättningen i flera av modulerna på data för hela gården (växt- näringsbalans, växtföljd respektive växt-/djurbalans). Däremot är åtagandena om slopad handelsgödsel respektive slopade bekämpningsmedel knutna till bestämda arealer, liksom i dagens ekostöd. Detta för att även i fortsättningen möjliggöra en gradvis omläggning. Formellt tänker vi oss att det kan fungera så att femårsåtagandet görs för hela gården och att det kräver en viss miniminivå utöver grundmodulen. Miniminivån får inte underskridas . Däremot ska det vara möjligt att utöka med flera moduler utan nytt beslut. Utfallet i kronor och ören kan variera både uppåt och nedåt mellan åren, beroende på utfallet i de enskilda modulerna. Växt- näringsbalans m.m. skiftar ju mellan åren och kan ge ändrat stöd som resultat. Vi har inte försökt detaljberäkna ersättningsnivåer. Som allmän utgångspunkt bör maxnivån, för den som når högsta nivån i samt- liga moduler, ligga ett stycke högre än dagens högsta ersättning i stödet till ekologisk odling. Det motiveras både av att det totala åtagandet i flera avseenden blir mer omfattande (t.ex. krav på växt- följd, självförsörjningsgrad växtnäring och balans växter/djur, som inte ställs i dagens ekostöd), och av att spännvidden måste vara stor nog för att möjliggöra en rimlig ersättning för varje enskild modul. Vi tänker oss att modulerna utformas så att maximal ersättning blir ungefär densamma i varje modul.