sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I propositionen föreslår regeringen att de svenska utsläppen av växthusgaser skall, som ett medelvärde för , vara lägre än utsläppen . En begränsad klimatpåverkan skall uppnås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. Regeringen har tillkallat en delegation med uppgift att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyoto-protokollets flexibla mekanismer (se 2.6.1 nedan). har i betänkandet SOU 2000:52 gjort bedöm- ningen att utformningen av systemet för energibeskattning är av avgörande betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning och en God bebyggd miljö. Principerna för ett energibeskattningssystem i linje med miljö- kvalitetsmålen kan enligt sammanfattas enligt följande: Polluter pays principle (PPP), dvs. Viktigt är att samtliga effekter av energi- och transporter synliggörs för förorenaren genom priset, dvs. Med andra ord skall förorenaren eller den som på annat sätt orsakar skada betala för den skada som åstadkoms och inte ges betalt för att ändra sitt beteende. Hur mycket förorenaren skall betala för åstadkommen miljöskada avgörs utifrån politiska ställ- ningstaganden baserade på marginalkostnader för att nå kvanti- fierade och tidsbundna mål2. Styrmedlen utformas således i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen inom utsatt tid. En miljöstyrande beskattning tas ut i produktionsledet, för att styra fram den samhällsekonomiskt effektivaste mixen av insatsfaktorer i energiproduktion. För att effektivisera använd- ningen, tas en volymstyrande beskattning ut i konsumtions- ledet. Det ökade skattetrycket på användning av energi och transpor- ter balanseras genom t.ex. en höjning av grundavdraget för inkomsttagare eller sänkta arbetsgivaravgifter, s.k. skatteväx- ling. De optimala internaliserande miljöskatterna fasas in successivt i takt med en nedtrappning av annan beskattning så att skatte- trycket på näringsliv och hushåll hålls ungefär . Den successiva infasningen motiveras dels av att skillnaderna gent- emot omvärlden behöver reduceras, och dels av att anpass- ningskostnaderna för sektorerna blir lägre. Det handlar om att inte öka det totala skattetrycket utan att omfördela detsamma. Administrativ enkelhet eftersträvas utan att avkall görs på den miljöstyrande effekten. Systemet måste göras begripligt och hanterligt för de berörda. Dessutom bedömde kommittén det väsentligt att: Energiproduktion med hög verkningsgrad premieras. Energiskattens nivå gör det mer lönsamt för hushåll, näringsliv och offentlig sektor att effektivisera sin energianvändning. Överlåtbara utsläppsrätter övervägs också för utsläpp av kväve- oxider. 2 Se 1999:6, s. 53. Ett energibeskattningssystem i linje med generationsmålet kan dock inte lösa alla frågor utan måste kompletteras på en rad punk- ter för att ta hänsyn till exempelvis lokala förutsättningar. Vad gäller kompletterande ekonomisk styrning för t.ex. energieffektivi- seringar, inomhusmiljöåtgärder eller byte av gammal och ur miljö- synpunkt dålig teknik för småskalig vedeldning etc. bör avdrag pri- oriteras framför bidrag riktade till vissa specifika åtgärder. Det är också av central betydelse att miljöskadliga subventioner mini- meras.3 I samband med utredningen av energiskattesystemet bör möjligheterna till samhällsekonomiskt effektivare sätt att subven- tionera t.ex. energiintensiv industri övervägas. 2.3Den svenska miljöskyddslagstiftningen. 2.3.1Allmänt om den svenska miljöskyddslagstiftningen Den svenska lagstiftningstekniken för att reglera utsläpp och annan miljöpåverkan från fasta punktkällor bygger på en traditionell form av regelstyrning med tillstånd, villkor och tillsyn. Miljöskyddslagen (1969:387) tillkom och var till sin räck- vidd den mest omfattade miljörättsliga lagstiftningen innan miljö- balken trädde i kraft. Tillkomsten av miljöskyddslagen och dess tillämpning ledde till avsevärda förbättringar av den svenska miljön, särskilt när det gällde att komma till rätta med förorenande vatten- utsläpp från bebyggelse och industrier samt luftföroreningar från stora anläggningar. Genom , som trädde i kraft , samlades den centrala miljölagstiftningen i ett gemensamt lagverk. Till följd av upphörde 15 tidigare miljölagar, däribland miljöskyddslagen, att gälla.. En huvudtanke med miljöskyddslagen var att miljöstörande verksamheter i viss utsträckning måste tolereras, men för att få utöva s.k. miljöfarlig verksamhet gällde krav på val av bästa rimliga plats samt skyldigheter att vidta försiktighetsmått och skyddsåt- gärder m.m. Tillämpningen av miljöskyddslagen byggde väsentligen på till- stånds- och anmälningsplikt samt tillsyn. Frågor om tillstånd prö- vades av en särskild myndighet, skydd. Nämndens beslut kunde överklagas hos regeringen. Verk- samheter av mindre omfattning och med lindrigare verkningar prö- 3 Se Miljöräkenskaper Rapport 2000:3. vades av vars beslut kunde överklagas hos . Enligt miljöskyddslagen gällde som huvudregel att varje verksamhet prövades individuellt. Motsvarande gäller enligt den nuvarande , dock har koncessionsnämndens pröv- ning övertagits av fem särskilt inrättade miljödomstolar. För att ge prövningssystemet den dynamik och flexibilitet som krävs för samlade bedömningar konstruerades miljöskyddslagen och som en utpräglad ramlagstiftning. De materiella kravbestämmelserna är kortfattade och allmänt hållna. Generella föreskrifter med specifikt angivna utsläppsnormer för särskilt utpekade industrianläggningar förekommer endast i begränsad utsträckning. I stället fastställs individuella utsläppsvillkor och andra krav på försiktighetsmått av prövningsmyndigheten inom ramen för vad som kan anses vara tekniskt och ekonomiskt möjligt respektive miljömässigt motiverat. Ett integrerat, samordnat prövningsförfarande gäller således för industrianläggningar. All väsentlig påverkan från en anläggning i form av utsläpp till luft, vatten och mark, buller och andra stör- ningar prövas i ett sammanhang och regleras med villkor i ett enda tillståndsbeslut. Fördelen med ett sådant integrerat synsätt är att det möjliggör för prövningsmyndigheten att i varje enskilt fall se till vad som är bäst för miljön som helhet. Anläggningsspecifika förhållanden, lokalisering och tekniska förutsättningar har ofta haft stor betydelse för vilka krav som slutligen fastställs. Det övergripande målet med är att främja en hållbar utveckling. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människan har ett ansvar att förvalta natu- ren. Detta innebär att den som bedriver någon form av verksamhet eller vidtar åtgärder av olika slag alltid skall se till att människors hälsa liksom miljön skyddas mot skador och olägenheter. Vidare skall den biologiska mångfalden bevaras och värdefulla kultur- och naturmiljöer skyddas och vårdas. Mark- och vattenområden skall användas så att från en ekologisk, social, kulturell och sam- hällsekonomisk synpunkt en långsiktigt god hushållning tryggas. 2.3.2Prövning av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet Samtliga energiintensiva industrisektorer utgör tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och har fastställda, anläggnings- specifika utsläppsvillkor enligt miljöskyddslag eller 1999 I stort sett samtliga industrianläggningar som kan anses energiintensiva utgör s.k. A-anläggningar enligt . Det betyder att tillståndsmyndighet för sådana verksamheter är någon av de fem miljödomstolarna i landet. I miljöskyddslagen och tillhörande förordning fanns detaljerade regler om hur ett tillståndsärende skulle handläggas. Denna ord- ning gäller även prövningsförfarandet enligt . Reglerna innebär att varje verksamhet prövas individuellt. En viktig princip vid prövningen är kravet på att företaget måste ha samrått i skälig omfattning och på lämpligt sätt med statliga och kommunala myn- digheter, organisationer och enskilda som kan ha ett intresse i saken innan ansökan lämnas till tillståndsmyndigheten. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om till- stånd. Syftet med en sådan beskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verk- samhet eller åtgärd kan medföra på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö. Vidare skall en beskrivning ges av påverkan på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt samt på annan hushållning med material, råvaror och energi. Syftet är att tillståndsmyndigheten skall kunna göra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och på miljön. Innan beslut fattas i varje individuellt ärende håller tillstånds- myndigheten ett sammanträde på platsen samt företar en besikt- ning av densamma. Ingående diskussioner förs regelmässigt med de aktuella företagen. Om det gäller en förnyad prövning av en redan befintlig anläggning krävs ingående uppföljning av hur verksam- heten bedrivits det äldre tillståndet gällt. Tillstånds- besluten innehåller villkor angående t.ex. utsläpp av föroreningar och krav på reningsutrustning. Villkoren gäller i princip men kan omprövas tidigare under vissa förutsättningar, t.ex. föränd- ringar i verksamheten som innebar att nytt tillstånd måste sökas. Tillsyn över hur meddelade tillstånd följs utövas av eller, efter ett särskilt delegationsbeslut, de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillståndplikt skall lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. skall bland annat innehålla en sammanställning över utförda mätningar över utsläpp etc. enligt gällande kontrollprogram. I rapporten skall även information läm- nas om ytterligare mätningar, undersökningar och uppskattningar som är gjorda i avsikt att ge en heltäckande bild av utsläppen från anläggningen och deras påverkan på omgivningen. Miljöskyddslagen innehöll sanktionsbestämmelser om överträ- delser av förbud mot vissa typer av miljöfarlig verksamhet och överträdelser av beslut och villkor. Straffmaximum för brott mot miljöskyddslagen var fängelse. I har straffbe- stämmelserna skärpts och för grovt miljöbrott gäller numera fäng- else i högst . Vidare infördes en miljösanktionsavgift på mel- lan 5 000 till , som efter beslut av tillsynsmyndig- heten skall betalas av en verksamhetsutövare när denne åsidosätter vissa föreskrifter. Det kan t.ex. gälla att underlåta att lämna miljö- rapport, påbörja en verksamhet eller vidta en åtgärd som är till- stånds- eller anmälningspliktig utan att ha fått tillstånd eller gjort anmälan eller inte följa tillstånd och villkor som meddelats med stöd av . 2.4.1Vad är grön skatteväxling? Begreppet grön skatteväxling har en förhållandevis oprecis bety- delse. Klart är emellertid att begreppet innebär höjd skatt på miljö- skadlig aktivitet som intäkterna härifrån används i något annat syfte, och då företrädesvis genom sänkt skatt på arbete. Tan- ken bakom detta är att en sådan skatteväxling skall vara intäkts- neutral för staten som den leder till såväl miljövinster som ökad sysselsättning. Regeringen har uttalat att det främsta syftet bakom en grön skatteväxling i är att öka miljö- relateringen av skattesystemet. I samband med skattereformen 1990/1991 togs de första stegen i en grön skatteväxling. var ett av de första länderna i världen som genomförde en grön skatteväxling, även om begreppet som sådant inte användes då. 2.4.2Riksdagens beslut om grön skatteväxling ekonomiska vårproposition aviserade regeringen en skatteväxling för perioden –2010. Utrymmet för skatteväx- lingen uppskattades till . Regeringen anförde att en ökad miljörelatering av skattesystemet genom en grön skatteväxling var nödvändig för att möjliggöra ett förverk- ligande av de mål regering och riksdag fastställt på miljöområdet. I budgetpropositionen för (prop. 2000/01:1) presente- rade regeringen en strategi för en fortsatt grön skatteväxling. beslutade i enlighet härmed. I budget- propositionen drogs riktlinjerna upp för en reformering av energi- skattestrukturen med utgångspunkt i principskiss (se 2.5.2 nedan). Ett successivt införande av Skatte- växlingskommitténs modell bedömdes kunna skapa en energi- skattemiljö som säkerställer en effektiv miljöstyrning och en offentlig-finansiell varaktig finansiering av sänkta skatter på arbete. Reformen avsågs ske stegvis. Vad gäller de konkurrensutsatta sektorerna uttalades att det reducerade skatteuttaget för dessa borde behållas, men att utformningen av nedsättningssystemet för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vatten- bruksnäringarna borde utredas vidare. Även alternativa avgräns- ningar borde utredas. Det första steget i skatteväxlingen togs 2001 och omslöt . föreslog regeringen i budgetpro- positionen en skatteväxling på . Det tredje steget aviserades i budgetpropositionen för och omslöt . Efter en överenskommelse mellan Social- demokraterna, ökades beloppet till . hade två huvuduppgifter. Den första var att analysera de befintliga energi- och miljöskatternas samhällseko- nomiska effekter i vid mening. Analysen skulle, förutom skatternas miljöpåverkan, även omfatta effekterna på näringslivets konkur- renskraft, sysselsättningen, effektiviteten i resursallokeringen och de offentliga finanserna. Den andra huvuduppgiften var att, på basis av den ovan nämnda utvärderingen, analysera förutsättning- arna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. Analysen skulle omfatta såväl utvidgning av befintliga, miljörelaterade skatter som införande av nya. Grundat på redovisningen av dessa uppgifter skulle kommittén, om analysen gav underlag för detta, lämna för- slag till ökad miljörelatering av skattesystemet. Kommitténs slut- sats var att det går att ta ytterligare steg i en grön skatteväxling om det sker på ett varsamt och balanserat sätt. I sitt slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) presenterade en modell för hur energiskattesystemet skulle kunna utformas i syfte att göra det mer överskådligt och stabilt som miljörelateringen ökar. Modellen utgör ett underlag för det fortsatta arbetet med att utforma den svenska energi- beskattningen och representerar inte något formellt förslag från kommittén. Såsom ovan redovisats har regeringen dock föreslagit att den fortsatta reformeringen av energiskattestrukturen skall ske med utgångspunkt i modell. modell utgår från de element som finns i dagens skattesystem och det faktum att miljörelaterade skatter bör tas ut så generellt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Utgångspunkten är att alla fossila bränslen och biobränslen skall beskattas med summan av följande skattekomponenter: Energiskatt, som omstruktureras så att den blir proportionell mot energiinnehållet. Koldioxidskatt, som fortsätter att vara proportionell mot nettoutsläppet av koldioxid. Svavelskatt, som är oförändrat proportionell mot svavelinne- hållet. Trafik- och miljöskatt, vars belopp tillåts variera mellan olika bränslen för att ta hänsyn till särskilda miljöeffekter och andra externa kostnader som är trafikrelaterade. modell för en ny energi- beskattning Källa: SOU 1997:11 I tabell 2.1 redovisas de komponenter som ingår i Skatteväxlings- kommitténs modell. Systemet kan kompletteras med andra skatte- komponenter efterhand om man finner det lämpligt, exempelvis när användningen av ett bränsle ger upphov till andra miljöfarliga utsläpp än svavel och koldioxid. I systemet renodlas energiskatten till att bli en rent fiskal skatt, medan koldioxidskatten, svavel- skatten och trafik- och miljöskatten kan betraktas som miljörelate- rade skatter med fiskala inslag. Ett reformerat energiskattesystem enligt tabell 2.1 medför kraftiga förändringar jämfört med dagens skattesystem. Modellen innebär att alla energiprodukter skattas lika oavsett om de används för värme- eller elproduktion. Beskatt- ningen är dessutom lika oavsett i vilken sektor som förbrukningen sker. Drivmedel beskattas dock högre än motsvarande bränslen för uppvärmningsändamål. Detta system ger ett enkelt och transparent system där många av gränsdragningsproblemen i dagens energi- skattesystem reduceras. Effekterna av en övergång till ett reforme- rat system enligt tabell 2.1 beror på vilka skattenivåer som tilläm- pas. Om skatteuttaget på energi skall vara oförändrat betyder det att de sektorer som har höga skattesatser får lägre skatt och de med låga skattesatser får högre skatt. Hushållens direkta kostnader för energiskatter skulle därmed minska, medan skatterna vid industriell produktion och elproduktion kraftigt skulle öka. Den största andelen av dessa kostnadsökningar belastar energiintensiv industri som massa- och pappers-, samt cement-, kalk-, kemiindustrin. Av dessa skäl utvecklade en modell med differentierade skattenivåer. Principer för differentierade skattenivåer utgick från vissa principer för differentie- ring av skattenivåer. En grundläggande princip var att miljörelate- rade skatter bör tas ut i ett tidigt led i produktionskedjan för att uppnå en så effektiv styreffekt som möjligt. Kommittén ansåg det dock vara lämpligt att tillämpa olika principer på olika miljöskatter beroende på miljöproblemens karaktär. Följande resonemang för- des: Globala miljöproblem, t.ex. koldioxidutsläpp, kännetecknas av att det inte spelar någon roll var i världen utsläppen sker. Från principen om likformighet följer att en skatt på koldioxid bör vara lika stor i samtliga länder. Av många orsaker är dock detta inte fal- let vilket betyder att nivån på ett enskilt lands koldioxidskatt bör avvägas med hänsyn till internationella aspekter. En hög koldioxidskatt som är enhetlig för alla sektorer leder till ökade kostnader för bland annat industrin. Effekten på industrin bestäms i stor utsträckning av dess möjligheter att vältra över skatten på produktpriset. För företag som arbetar under internationell konkurrens är möjligheten till prisövervältring begränsad. Vid en tillräckligt hög nivå riskeras att produktion i ersätts av produktion i andra länder. Denna risk kan minskas genom att hålla nere den generella nivån på koldioxidskatten eller genom att tillämpa speciella nedsättningsregler. Vid användning av ekono- miska styrmedel för att bekämpa lokala problem är situationen annorlunda. Även om miljöskatten leder till minskad produktion och ökad import från utlandet kan den medföra en samhälls- ekonomisk vinst under förutsättning att miljövinsten värderas högre än kostnaden för minskad produktion. modell för skatt på bränslen En energiskatt skall, enligt modell, vara en fiskal skatt som tas ut i konsumtionsledet. Ett traditionellt argu- ment mot energiskatter i produktionsledet är att de leder till icke- optimal resursanvändning. Ett argument för att inte ta ut en fiskal energiskatt på el- och bränsleförbrukningen inom tillverk- ningsindustrin är att det minskar utrymmet för uttag av miljörela- terade skatter. I en situation där den allmänna koldioxidskatten anses vara så hög att en reducerad nivå måste tillämpas för tillverk- ningsindustrin, faller det sig naturligt att sätta energiskatten till noll. När utrymme skapas för höjda skatter bör i stället de miljö- relaterade skatterna justeras uppåt tills de når den allmänna nivån. I tillverkningsindustrin utgår därför endast koldioxidskatt och svavelskatt. För att lösa det problem som finns med beskatt- ningen av värme- och elproduktion skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma principer som gäller för tillverk- ningsindustrin. I stället för att ta ut energiskatt för de bränslen som används vid el- och värmeproduktion utgår i stället konsumtions- skatt på el och värme vid leverans till slutkonsument. Det innebär bland annat att det inte utgår någon energiskatt på uran som används i kärnkraftverk. Däremot utgår även fortsättningsvis en särskild produktionsskatt på kärnkraftsel, eftersom denna skatt, enligt kommittén, kan ses som ett styrmedel vid en omställning av I tabell 2.2 redovisas de principer som enligt modell kan gälla för olika bränslen i ett reformerat energisystem. modell för skatt på bränslen K (=0) K (=0) Bränsle för industri, el- och k (=0) k (=0) Bränsle för drift av motor- drivna fordon, alla förbrukare S (=0) S (=0) S (=0) K (=0) S (=0) S (=0) K - generell koldioxidskatt k - reducerad koldioxidskatt K (= 0) - generell koldioxidskattesats satt till noll k (= 0) - reducerad koldioxidskattesats satt till noll E - energiskatt S (= 0) - svavelskatten satt till noll T - miljö- och trafikrelaterad skatt 0 - ingen skatt tas ut Källa: SOU 1997:11. modell för konsumtionsskatt på el och värme Den av föreslagna strukturen för de kon- sumtionsskatter som tas ut vid leveranser av el och fjärrvärme till slutanvändare framgår av tabell 2.3 nedan. modell för konsumtionsskatt på el och värme Energiskatt öre per kWh Industri, el- och värmeproduktion Industri, el- och värmeproduktion - nedsatt energiskattesats på el - full energiskattesats på el V1 - full energiskattesats på värme 0 - ingen skatt tas ut för dessa användare Källa: SOU 1997:11. Modellen innebär att bränsle och el som förbrukas inom tillverkningsindustri samt inom el- och värmeproduktion beskattas enligt samma principer. Dessutom beskattas el och bränslen lika oavsett om de används för el- eller värmeproduktion. Bränslen som används för industri-, el och värmeproduktion omfattas endast av koldioxid- och svavelskatt. Den nuvarande energiskatten som utgår på bränslen i fjärrvärmeproduktion omvandlas till en energiskatt som tas ut i konsumtionsledet, enligt samma principer som dagens energiskatt på el (se avsnitt 13.5.1). har modell utvärderats. Resultatet presenterades i en departementsprome- moria, Utvärdering av energiskattemodell (Ds 2000:73). När det gäller området för Skattenedsättningskom- mitténs uppdrag, dvs. översyn av nedsättningsreglerna har man i utvärderingen utgått ifrån att en koldioxidskatt på av den generella nivån tas ut samt att 0,8- och 1,2-procentsreglerna för energiintensiv industri och växthus m.fl. slopas. Problem med dagens energiskattesystem I det avsnitt i departementspromemorian som beskriver förekom- mande problem i dagens energiskattesystem, har dessa problem översiktligt delats in i fyra grupper: snedvridningar inom kraftvärme- och fjärrvärmesektorerna, industrins och andra konkurrensutsatta verksamheters inter- nationella konkurrenskraft, obeskattad energi används för andra än avsedda ändamål. Av angivna problemområden synes samtliga i större eller mindre omfattning ha beröringspunkter med det uppdrag som nu har. Beträffande konkurrensutsatta verk- samheters internationella konkurrenskraft anför man bland annat följande: De energikrävande branscherna gruvor, massa och papper, järn-, stål- och metallframställning samt jord- och stenindustrin utgör en betyd- elsefull del av det svenska näringslivet. Dessa branscher kännetecknas bland annat av hög kapitalintensitet och av att en stor andel av produktionen exporteras. Företagen verkar därför huvudsakligen i internationell konkurrens. Även låga skatter på energi slår hårt på den energiintensiva industrin, då dess möjligheter att övervältra kostna- derna på sina kunder i hög grad begränsas av konkurrensen på den internationella marknaden. Möjligheterna att kompensera sig för ökade kostnader genom höjda priser är i de flesta fall obefintliga. Beskattning av industrins energianvändning ligger i de övriga EU- länderna på en låg nivå jämfört med och sådan beskattning förekommer i princip inte alls i våra utomeuropeiska konkurrent- länder. I en situation med låga skatter skulle det vara lättare att åstadkomma ett enhetligt energiskattesystem, dvs. alla användare skulle betala samma skatt. Vilken nivå som skattebelastningen högst kan ligga på beror på hur hög beskattningen är i vår omvärld på de områden som är utsatta för konkurrens. Behovet av nedsättningsregler för den energiintensiva och konkur- rensutsatta delen av näringslivet betonas.