sou · GRB393 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredaren har möjlighet att lämna de övriga förslag till åtgärder vilka bedöms nödvändiga för att skapa goda förutsättningar för den statliga internrevisionen. Utredaren skall överväga och lämna förslag till en ny förordning om den statliga internrevisionen. Därvid skall utredaren beakta vad regeringen anfört om samråd med (jfr. 2001/02:190). I detta sammanhang skall utredaren även överväga och lämna förslag till reglering av en myndighets skyldighet att inrätta en funktion för intern revision. Utredaren skall också överväga och lämna förslag om vilken myndighet som bör få till uppgift att ansvara för föreskrifter och allmänna råd i anslutning till föreslagen förordning. Utredaren skall lämna förslag till tydliga kriterier till stöd för bedömning av när en myndighet bör omfattas av förordningen. Utredaren skall samråda med Utredningen om en översyn av verksförordningen (Ju 2001:12). Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter. Uppdraget skall redovisas . Rapporter m.m. rörande internrevision trädde förordningen (1995:686) om internrevision vid statliga myndigheter m.fl. i kraft. Förordningen motiverades med bl.a. att () och revisorer () påvisat att den interna kontrollen var bristfällig i många myndigheter1. Antalet revisionsberättelser med invändningar och revisionsrapporter var stort . De flesta brister avsåg myndigheternas interna styrning och kontroll. Förordningen infördes för att ge myndigheternas styrelser ett kraftfullt redskap för den interna styrningen och kontrollen. Internrevisionen skulle på så sätt underlätta för styrelserna att fullgöra sina uppgifter och därigenom ta sitt ansvar enligt verks- förordningen. Efter att förordningen infördes har olika problem rörande internrevisionen i de statliga myndigheterna lyfts fram av RRV och RR. Några av problemen har åtgärdats genom föränd- ringar i förordning, föreskrifter och allmänna råd. Utredningens slutsatser med anledning av iakttagelserna framgår av kapitel 5. I det följande beskrivs mer ingående innehållet i rapporter rörande internrevisionen i staten –2002. RRV:s rapport om förbättrad intern kontroll, intern revision m.m. vid de statliga myndigheterna, 1994 Regeringen gav RRV i uppdrag att utreda frågan om åtgärder för att stärka den interna kontrollen och krav på intern revision m.m. vid de statliga myndigheterna (dnr 1866/94). 1994/95:100 bilaga 1. överlämnade rapporten2 till regeringen tillsammans med förslag till författningar och författningsändringar (dnr 20-94-0960). I rapporten redovisade RRV att: internrevisionen inte har någon gemensam klar inriktning. Visserligen dominerar granskning av intern kontroll, men där- utöver finns ingen enhetlighet, internrevisionens revisionsplaner har varierande kvalitet, internrevisionen normalt har en stark formell ställning direkt under verksledningen, internrevisorernas kompetensutveckling inte planeras på något systematiskt sätt, internrevisorerna till övervägande del saknar en professionell revisionell omgivning då de i många fall arbetar ensamma, internrevisionen i begränsad omfattning följer upp sitt arbete, internrevisionen har svårigheter att fullfölja sina planer, och att arbetet inte alltid är koncentrerat på väsentliga och riskfyllda områden, brister i resurser, kompetens och organisation är hinder för att granska väsentliga frågor, typiska drag för internrevisorerna är hög genomsnittsålder och att de ofta internrekryteras, svårigheter finns att rekrytera kompetenta revisorer. Stödet har varit svagt i den egna organisationens ledning. Ledningen har inte förmått göra sig en föreställning om de fördelar som stått att vinna genom effektiv internrevision. Regeringens proposition 1994/95:100 Regeringen framhöll ekonomiska vårproposition (prop. 1994/95:100) att det är ett oavvisligt krav från regeringens sida att den interna kontrollen fungerar i de statliga myndigheterna, särskilt för myndigheter med stora medelsflöden. Det hade fram- kommit att många myndigheter inte vidtagit erforderliga åtgärder för att uppmärksamma och åtgärda brister i detta avseende. 2 Förbättrad intern kontroll, intern revision m.m. vid de statliga myndigheterna, dnr 20-94-0960. utom framhölls att det ligger i det allmännas intresse att försäkra sig om att myndighetsledningarna har professionella intern- revisorer för egen självständig granskning av kvaliteten på den interna kontrollen och redovisningen där så erfordras. Regeringen avsåg därför att besluta om en förordning med innebörden att samtliga myndigheter som administrerar stora medelsflöden och har omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter skall ha internrevision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten. RRV ansåg att många myndigheter inte tillmäter internrevisionen den vikt som var avsikten med förordningen. Detta framgick dels av att antalet internrevisorer på några större myndigheter är alltför få, dels av att flera internrekryteringar skett av personal som inte har erforderlig kompetens för att arbeta med internrevision. Vissa myndigheter hade inte heller skapat en organisation för intern- revisionen som garanterade en fristående och oberoende ställning direkt under ledningen. Vidare kommenterade RRV samrådet med RRV om revisions- planen innan myndighetens styrelse fattar beslut. Samrådet förut- satte att RRV får tillgång till analyser av risk och väsentlighet. RRV hade i flera fall haft problem med att få ta del av dessa analyser. RRV redovisade att flera internrevisorer avgränsat sig från gransk- ning av hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisnings- skyldigheter, ibland med hänvisning till att detta hanteras av RRV. I några av dessa fall hade aktuella myndigheter fått allvarlig kritik på grund av brister i årsredovisningen som intern- revisorerna nedprioriterat detta område. Kvaliteten på revisions- planer och rapporter hade förbättrats något. fanns enligt RRV problem bl.a. på grund av att flera myndigheter intern- rekryterar personal som inte har erforderlig kompetens för att arbeta med internrevision. RR:s rapport om myndigheternas internrevision, 1998 RR genomförde en förstudie om myndigheternas internrevision3. Förstudien visade att internrevisionens möjligheter att bidra till en förbättrad internkontroll vid myndigheterna begränsades av en rad problem. Mot bakgrund av förstudien beslutade RR att gå vidare med en större granskning av myndig- heternas internrevision. I granskningsrapporten 19994 konstatera- des att regeringens beslut att genom en förordning införa intern- revision vid ett sjuttiotal större myndigheter i många avseenden varit en lyckad reform. Trots att granskningen visade att myndig- heternas internkontroll allmänt sett förbättrats visade dock de femton största myndigheterna en försämrad internkontroll och att internrevisionen i högsta grad behövdes även fortsättningsvis. Mot bakgrund av rapporten genomförde regeringen vissa ändringar i internrevisionsförordningen, vilka trädde i kraft (SFS 2000:1085). I rapporten redovisade RR brister i den del av internrevisorernas arbetsprocess som berör arbetet med rapportering, förslag, genom- förande av förslag och uppföljning av förslag. När förslagen var inriktade mot organisation av olika verksamheter, måluppfyllelse m.m. var det inte helt uppenbart vem som ansvarar för att förslagen genomförs och inte heller tydligt hur förslagen skall genomföras. Vidare framförde RR att det inom myndigheterna fanns en osäkerhet om hur bindande internrevisionens förslag är. Osäker- heten hängde samman med att det i många fall var oklart vilken typ av beslut som fattades och vem som beslutade med anledning av internrevisionens förslag. Internrevisorerna nöjde sig ofta med att få skriftliga redogörelser från de granskade om vilka åtgärder som genomförts eller planerats med anledning av internrevisionens förslag. Regelrätta uppföljningar av tidigare granskningar gjordes sällan. Även om det inom internrevisionen fanns en strävan mot att bedriva en mer effektivitetsorienterad revision var det enligt RR inte mycket av detta som fick genomslag i internrevisorernas dag- liga arbete. Internrevisorerna granskade endast i ringa omfattning sådant som har att göra med myndigheternas effektivitet, prestatio- ner och mål. Myndigheternas rekrytering av internrevisorer med redovisningsinriktning kan ses som en medveten strategi för att ge 3Myndigheternas internrevision, revisorer förstudie /99:4. 4Myndigheternas internrevision, revisorer rapport /99:10. internrevisionen en ekonomiadministrativ profil. Kompetensen är avhängig den status ledningen ger internrevisionen. Om ledningen ser en nytta med internrevisionen är den också beredd att betala för kompetent arbetskraft. Ett problem som framhölls var att internrevisorer i enskilda myndigheter i många fall var för få för att skapa det erfarenhetsutbyte som är nödvändigt för att bygga upp en kompetent internrevision. Tre eller fler revisorer uppgavs vara optimalt för att få en fungerande internrevision åtminstone vid de större myndigheterna. I förordningen om internrevision har styrelserna givits ett sär- skilt ansvar för internrevisionen inom myndigheten. RR ansåg att styrelserna, i förhållande till det ansvar som styrelsen fått, var rela- tivt lite engagerade i internrevisionens arbete. Som förklaring till styrelsernas bristande intresse angavs att internrevisionens frågor inte ligger på den nivå som normalt intresserar styrelsens leda- möter. En annan förklaring var att styrelsen sammanträder för få gånger för att kunna sätta sig in i internrevisionens frågor. Ledningarna är dessutom ofta mer intresserade av att se framåt än av tillbakablickar och de driver hellre verksamhet än att ägna sig åt internkontroll. Internrevisorerna i RR:s granskning uppgav att externrevisorerna vid RRV i vissa fall saknade tillräcklig kunskap om intern- revisionens arbetssätt och granskningsinriktning. Detta hade resul- terat i att utbytet av erfarenheter mellan RRV och myndigheternas internrevision var begränsat. Vidare uppgavs att RRV hade förväntningar på att internrevisionen skulle bidra till granskningen av hur myndigheten fullgör sin redovisningsskyldighet. RRV lämnade, i Årlig rapport om det ekonomiadministrativa läget i statsförvaltningen, bedömningen att flertal internrevisorer anser sig klara sin granskade uppgift i myndigheterna utan att ge avkall på sin självständiga roll. Internrevisorernas möjligheter att fullgöra sitt självständiga uppdrag är dock i hög grad beroende av styrelsernas och myndighetschefernas attityder till den interna revisionen. Internrevisionens förankring i en professionell metodik och etik sätts på hårda prov. Internrevisorernas upp- drag att kritiskt granska myndigheterna innebär att styrelser och myndighetschefer har anledning att fortlöpande bedöma och pröva i vad mån revisorerna ges rimliga möjligheter att fullgöra sitt upp- drag. Myndighetschefer är ofta känsliga för kritik som framförs i internrevisionens rapporter och omvänt är internrevisorer rädda att framföra kritik mot myndighetschefer. Det finns styrelser med ansvar för internrevision som inte har något större intresse för internrevisionen. Sammanfattningsvis gjorde RRV bedömningen att uppskattningsvis av internrevisionsenheterna i staten har problem av varierande art som RRV bedömde är viktiga att åtgärda. RRV:s rapport om internrevisionen i staten, 2002 överlämnade RRV en rapport5 till regeringen som avsåg en undersökning om revisorernas arbetssituation och hur myndighetsledningarna styr revisionen. RRV gjorde bedömningen att flertalet internrevisorer uppfattar sig ha en ställning och en självständighet som möjliggör ett professionellt arbete. hade RRV uppmärksammat problem och risker, i flera fall av allvarlig och grundläggande karaktär. RRV framförde sammanfatt- ningsvis följande iakttagelser och rekommendationer i rapporten: –Styrelseledamöter och myndighetschefer kan inte, när de för- ordnas, förväntas ha ingående kunskaper om den myndighet där de blivit förordnade. De förordnas inte heller på grund av kunskaper om intern styrning och kontroll, statlig redovisning och revision. –Internrevisionen i staten visar i varierande grad exempel på framgångsrika, problemfyllda, underbemannade, professionella samt mer eller mindre självständiga internrevisionsenheter. –Myndighetscheferna har stort inflytande över internrevisionen via tillsättning av internrevisionschefer, lönesättning och budget för internrevisionen. RRV:s undersökning visade också att det finns myndighetschefer som söker styra och de som i själva verket styr internrevisionens konkreta arbete. –Det finns styrelser som inte inser att internrevisionen är just deras instrument för att de skall kunna fullgöra sitt ansvar och sina uppgifter i myndigheter. 5 Internrevision i staten, 2002:12. –I av myndigheter med internrevision upplever internrevisorerna risker och problem, ibland av mycket all- varligt slag som: –hinder av olika slag riktas mot internrevisorernas rappor- tering till myndigheternas styrelse, –det förekommer styrelser som inte har något större intresse för frågor om intern kontroll och internrevision, –personal vid en myndighet har förbjudits att kontakta revisorerna, –internrevisorer har upplevt hot om repressalier – i ett fall t.ex. när en granskning planerats som chefen för myndig- heten inte velat ha, i ett annat fall när kritik riktats mot myndighetschefen i en revisionsrapport, –internrevisionen inte har egen budget, –ensamrevisorer har en utsatt ställning, –åtgärder med anledning av internrevisionen inte vidtas inom rimlig tid, –internrevisionens ställning är institutionellt svag – inga mekanismer säkerställer att internrevisionen kan genom- föras enligt god internrevisionssed och att revisions- rapporter blir föremål för behandling och beslut om åtgärder. –Kompetenskraven på internrevisorerna i staten måste höjas både vad avser professionella kunskaper och verksamhets- kunskaper för att revisorerna skall kunna motsvara vad som kommer att krävas av dem i en revision grundad på god intern- revisionssed. God internrevisions- och internrevisorssed I denna bilaga ger vi en sammanfattande bild av vad som motsvarar god internrevisions- och internrevisorssed inom de områden som behandlas i betänkandet. I kapitel 2 finns en beskrivning av vad som avses med internrevisions- och internrevisorssed och en sammanfattning av innehållet i det s.k. Professional Practices Framework (PPF) från (). Beskrivningen i denna bilaga är till största delen hämtad från IIA Standards. I vissa fall har vi dock valt att beskriva även tillhörande Practice Advisories. Inom IRF pågår ett arbete med att översätta Standards och Code of Ethics till svenska. Översättningen är inte klar. Vår beskrivning baseras därför på en egen översättning som kan avvika från den kommande officiella översättningen. Roll- och ansvarsfördelning avseende intern styrning och kontroll I Performance standard 2120.A1 beskrivs internrevisorns ansvar för att värdera lämplighet och effektivitet avseende de kontroller som utgör organisationens lednings-, verksamhets- och informa- tionssystem. Värderingen skall avse: tillförlitlighet och fullständighet i finansiell information och verksamhetsinformation, effektivitet i verksamheten, skydd av tillgångar och efterlevnad av lagar, förordningar och kontrakt. I Practice Advisory 2120.A1-1 anges att styrelsen har ett ansvar för att inrätta och underhålla organisationens interna styrning och kontroll och att den verkställande ledningen ansvarar för att förvalta den styrning och kontroll som styrelsen beslutat om. Cheferna i en organisation ansvarar för att värdera kontroll- processerna inom sina respektive områden. Intern- och extern- revisorer tillhandahåller i varierande grad försäkran om effekti- viteten i den interna styrningen och kontrollen i delar av organi- sationens verksamhet. Vidare framgår att internrevisionen bör redovisa en sammanfattande bedömning av organisationens interna styrning och kontroll till den verkställande ledningen och revi- sionskommittén. Det anges att ett växande antal organisationer har inkluderat en rapport från ledningen avseende den interna styr- ningen och kontrollen i årsredovisning och delårsrapporter till externa intressenter. Rekommendationen beskriver överväganden som bör göras för att kunna presentera en sammanfattande bedömning av intern styrning och kontroll från internrevisionens sida. Internrevisions- chefen rekommenderas att, i normalfallet en gång , lämna en rapport med en sådan sammanfattande bedömning till verkställande ledning och revisionskommitté. De första två av IIA Attribute Standards anger vilken nivå i organisationen som internrevisionen skall rapportera till. I Standard 1000 anges att internrevisionens syfte, befogenhet och ansvar skall regleras i ett s.k. kontrakt (eng. charter). Detta kontrakt skall följa IIA Standards och godkännas av styrelsen. Med styrelsen avses, enligt en fotnot, styrelse, revisionskommitté i styrelse, chef för en myndighet eller juridisk enhet till vilken internrevisorer rapporterar, styrelse eller liknande för en ideell organisation eller någon annan ledande enhet i en organisation. I Attribute Standard 1100 framgår att internrevisionen skall vara oberoende och att internrevisorer skall vara objektiva då de genom- för sitt arbete. Det talas vidare om organisatoriskt oberoende och individuell objektivitet. Det organisatoriska oberoendet skall åstad- kommas genom att internrevisionschefen rapporterar till en nivå inom organisationen som gör det möjligt för internrevisionen att fullgöra sina uppgifter. Vidare framgår att internrevisionen inte skall hindras från att bestämma revisionens omfång, utföra arbetet eller rapportera resultat. Individuell objektivitet åstadkoms genom att internrevisorn har en opartisk, fördomsfri attityd och undviker Det framgår vidare att internrevisionen skall informera lämpliga parter i de fall oberoendet eller objektiviteten inte kan upprätthållas. I Practice Advisory 1110-1 beskrivs de överväganden som bör göras för att uppnå organisatoriskt oberoende. Inledningsvis anges att internrevisorerna bör ha stöd från både den verkställande led- ningen och styrelsen. Vidare framgår att internrevisionschefen bör ansvara inför en person i organisationen som har tillräcklig befogenhet för att bl.a. främja internrevisionens oberoende och säkerställa att åtgärder vidtas med anledning av internrevisionens rekommendationer. Det framgår också att en idealisk situation är att internrevisionschefen i revisionsfrågor rapporterar till revi- sionskommittén, styrelsen eller annat lämpligt ledningsorgan, medan den administrativa rapporteringen bör ske till den verk- ställande ledningen. Andra rekommendationer angående intern- revisionens kontakter med styrelsen är att internrevisionschefen bör ha direktkommunikation med styrelsen, revisionskommittén eller motsvarande. Med direktkommunikation avses att intern- revisionschefen regelbundet skall delta i möten ägnade åt styrelsens (eller motsvarande) övergripande ansvar för revision, finansiell rapportering, ledning och kontroll. Vid dessa möten erbjuds en möjlighet att utbyta information rörande internrevisionens planer och aktiviteter. Internrevisionschefen bör också träffa styrelsen (eller motsvarande) enskilt minst en gång . Det framgår också att internrevisionens oberoende förstärks då styrelsen är sam- stämmig med den verkställande ledningen i frågor som rör utnäm- ning och avsättning av internrevisionschef. I Practice Advisory 1120-1 framgår att objektivitet är en fråga om attityd hos internrevisorn och att internrevisorer skall undvika såväl potentiella som faktiska intressekonflikter. I Practice Advisory 1130-1 beskrivs hur internrevisorn bör agera om obje- ktiviteten inte kan upprätthållas. Internrevisorer skall till intern- revisionschefen rapportera alla situationer som kan innebära intressekonflikt. Chefen skall i dessa fall ge berörda revisorer andra uppdrag. Vidare framgår att en begränsning i internrevisionens omfattning och inriktning kan göras. Om en sådan begränsning görs skall det redovisas, helst skriftligen, till styrelsen, revisions- kommittén eller annat ledningsorgan. Redovisningen skall även innehålla en beskrivning av effekter som avgränsningen kan föra med sig. Värde och val av granskningsinriktning I Performance Standard 2000 framgår att internrevisionschefen effektivt skall leda internrevisionen för att säkerställa att den tillför värde till organisationen. I Practice Advisory 2000-1 anges att internrevisionschefen bör leda revisionen så att revisionsarbetet överensstämmer med de syften och det ansvar som beskrivs i kontraktet. Vidare skall internrevisionens resurser användas effektivt. Revisionsarbetet skall också följa IIA Standards. I Performance Standards 2010, 2010.A1 och 2010.A2 anges att internrevisionschefen skall fastställa riskbaserade planer för att bestämma prioriteringarna för internrevisionen, i överens- stämmelse med organisationens mål. En riskbedömning skall genomföras minst en gång . Åsikter från verkställande ledning och styrelse skall vägas in i processen. Internrevisions- chefen skall också överväga att acceptera föreslagna konsultupp- drag. Beslutet skall baseras på uppdragets potential att förbättra riskhantering, tillföra värde och förbättra organisationens verk- samhet. De uppdrag som accepterats skall inkluderas i planen. Internrevisionschefen skall informera om aktivitetsplaner och resursbehov inklusive förändringar, till verkställande ledningen och till styrelsen för granskning och godkännande. Enligt Performance Standard 2020 skall internrevisionschefen lämna internrevisionens planer och resursbehov till styrelsen och den verkställande ledningen för granskning och god- kännande. Internrevisionschefen bör, enligt Practice Advisory 2020-1, lämna en sammanfattning av internrevisionens arbetsplan, bemanningsplan och budget till styrelsen för information. Den verkställande ledningen bör godkänna dessa. Planerna bör innehålla information om omfattning och inriktning av internrevisions- arbetet och om eventuella begränsningar. Av kontraktet skall, enligt Attribute Standard 1000.C1, framgå vilken typ av konsultuppdrag som internrevisionen skall utföra. I Practice Advisories 1000.C1-1 och 1000.C1-2 finns ett antal rekommendationer om överväganden som bör göras i samband med att konsultuppdrag accepteras och utförs. Här finns också exempel på olika typer av konsultuppdrag som kan vara aktuella. Som exempel kan nämnas rådgivning, utformning av processer och utbildning. Det framgår att internrevisorns objektivitet kan påverkas om denne skall granska ett område där ett konsultuppdrag utförts . Konsekvenserna av detta kan enligt rekom- mendationen begränsas genom en uppdelning av arbetsuppgifter på olika revisorer. Vidare anges att ledningen bör infor- meras i de fall oberoendet och objektiviteten påverkas negativt av ett konsultuppdrag. Former för rapportering och dialog Internrevisionschefen skall rapportera periodiskt till styrelsen och den verkställande ledningen avseende internrevisionens syfte, befogenhet, ansvar och utförande i förhållande till planen (Performance Standard 2060). Rapporteringen skall också inkludera riskexponering, kontrollfrågor, ledningsfrågor och andra områden som efterfrågas av styrelsen eller den verkställande led- ningen. I Practice Advisory 2060-1 rekommenderas internrevisions- chefen att lämna rapporter till verkställande ledningen och styrelsen åtminstone . Rapporterna bör lyfta fram väsentliga iakttagelser och rekommendationer och informera om väsentliga avvikelser från godkända arbetsplaner, bemanningsplaner och budget samt orsaker till avvikelserna. Väsentliga iakttagelser är sådana förhållanden som, enligt internrevisionschefens bedömning, kan skada organisationen.