sou · GRB328 · 2004-01-01 00:00:00 — har föreslagit att med hänsyn till föräldrarnas underhållsskyldighet och till att de ekonomiska konsekvenserna av indragen studiehjälp kan bli betydande för föräldrarna skall det i skollagen föreskrivas om en skyldighet för skolan att informera föräldrar i de fall en elev är frånvarande i sådan utsträckning att det kan påverka rätten till studiehjälp. Denna informationsskyldighet skall enligt förslaget kvarstå så länge som skolgången pågår också sedan eleven fyllt . ställer sig bakom förslaget och har den principiella ståndpunkten att så länge som föräldrarna har försörj- ningsansvar för sina barn är det rimligt att skolan självmant lämnar information som inte är sekretessbelagd till föräldrarna i frågor som rör deras barns förhållanden i skolan. Under /02 rapporterades sammanlagt 7 524 elever på grund av olovlig frånvaro till CSN. Av dessa inföll endast 2 163 på höstterminen och resten . Studerande med extra tillägg är i viss utsträckning överrepresenterade i statistiken. Av det totala antalet studerande har extra tillägg, medan av frånvarorapporterade studerande hade detta tillägg. Sammanlagt rapporterades 10 588 studerande på grund av studieav- brott eller att man inte påbörjat sina studier, vilket utgjorde av det totala antalet. Med längre tids frånvaro avses här . Studiehjälpen – beskrivning och analys 7.6.4Gällande regler för indragning av studiehjälpen De rättsliga förutsättningarna för indragning av studiehjälpen kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Enligt 2 kap. 4 § studiestödslagen får studiehjälp lämnas bara för heltidsstudier om inte regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer föreskriver något annat. I 2 kap 4 § studiestöds- förordningen föreskrivs att studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg får lämnas för deltidsstudier på sådana individuella program i gymnasieskolan som avses i 5 kap. skollagen. I 6 § sägs att ett läsår skall anses omfatta . En hösttermin anses då omfatta och en vårtermin fem. Såsom tidigare nämnts studiehjälpen lämnas studiehjälp I 2 kap 4 § studiestödsförordningen anges, att CSN får meddela närmare föreskrifter om vad som skall anses vara studier på heltid. CSN har i 2 kap. Centrala föreskrifter och allmänna råd om studiehjälp (CSNFS 2001:6) behandlat olika frå- gor om studietakt. I 2 § sägs att med heltidsstudier menas att du kontinuerligt deltar i undervisningen och att heltidsstudier förut- sätter att du kontinuerligt använder hela din arbetstid till studier. CSN har ytterligare preciserat detta i en skrivelse ställd till Skolor med gymnasial utbildning, som är daterad (2001-210-16993). I ett särskilt avsnitt benämnt Rapportering av skolk sägs bland annat följande: Skolorna ska tala om för CSN om eleverna på grund av omfattande och upprepad korttidsfrånvaro inte kan anses bedriva studier på heltid. Elever som inte använder hela sin arbetstid åt studierna och som inte kontinuerligt deltar i undervisningen har inte rätt till studiehjälp. Sko- lans rapport om lägre studieomfattning än heltid leder till att CSN stoppar vidare utbetalningar av studiehjälp. CSN anser att alla upptänkliga åtgärder för att åstadkomma tillräcklig närvaro ska ha prövats innan skolan rapporterar att eleven inte kan an- ses studera på heltid. Innan rapporteringen måste skolans avsikt dess- utom vara känd av eleven och hans eller hennes föräldrar. I fråga om sammanhängande frånvaro har CSN i 9 kap 4 § 2 i de ovannämnda föreskrifterna sagt att skolan skall lämna uppgifter om elever som varit frånvarande av an- Studiehjälpen – beskrivning och analys nat skäl än egen sjukdom, tillfällig vård av barn eller ledighet för vård av närstående. 7.6.5Vad händer inom socialförsäkringen när CSN drar in studiehjälpen? När CSN drar in studiehjälpen för ett barn får detta konsekvenser för familjens rätt till förmåner från socialförsäkringen. När studie- hjälp inte betalas ut vid ordinarie månadsutbetalning aviseras För- säkringskassan om detta och drar i sin tur in de socialförsäkrings- förmåner som kan vara aktuella från och med månaden efter in- dragningen. När studiehjälpen dras in upphör rätten att räkna med barnet för flerbarnstillägg vilket innebär att detta minskar med 254, beroende på hur många andra barn familjen har. Vidare upphör den unges rätt till förlängt underhållsstöd vilket medför en minskning av . En indragning av studiehjälpen för den som är eller äldre medför också att rätten att räkna med barnet som hemmavarande barn vid beräkning av bostadsbidrag upphör. Detta får till konsekvens att bostadsbidraget minskar. Hur stor minskningen är beror på hus- hållets sammansättning, bidragsgrundande inkomst, bostadskost- naden, bostadens storlek etc. Om barnet avbryter gymnasiestudierna innan det fyller på- verkas dock varken underhållsstöd eller bostadsbidrag eftersom dessa socialförsäkringsförmåner saknar krav på att studiehjälp ska betalas ut innan barnet fyller . Det finns inga uppgifter på hur mycket flerbarnstillägg eller bostadsbidrag som dragits in eller minskats till följd av att studiehjälpen dragits in. 7.7.1Har studiehjälpen någon effekt för att förebygga olovlig frånvaro? CSN handlägger närmare 7 800 ärenden om åren rörande indrag- ning av studiehjälp. Skolorna är skyldiga att anmäla till CSN om någon studerande varit frånvarande eller om eleven har haft upprepad korttidsfrånvaro i sådan omfatt- ning att han eller hon kan anses bedriva studier på hel- Studiehjälpen – beskrivning och analys Studiehjälpen används således som ett påtryckningsmedel för att förhindra skolk. Utredningen är medveten om att problematiken med skolk och studieavbrott är komplex och mångfasetterad och att problemet förebyggs bäst på lokal nivå. Därför har utredningen under arbetets gång haft kontakter med företrädare för lärare och skolledare samt med elev – och föräldraorganisationer. Genom dessa diskussioner har utredningen kunnat konstatera att många skolor lägger ned ett omfattande arbete med att klargöra de ömsesidiga rättigheterna och skyldigheterna. Detta sker bl.a. genom att skolor och elever tecknar ett kontrakt, där dessa klargörs. När elever är olovligt frånvarande sätts olika åtgärder in, där en anmälan till CSN om olovlig frånvaro är det sista steget, när skolan anser att alla övriga möjligheter att komma tillrätta med elevens frånvaro har uttömts. Så länge eleven är omyndig finns rutiner för samverkan med hemmen. Möjligheterna för en sådan samverkan är dock be- gränsade när eleven har blivit myndig. För studerande som har allvarliga problem inom familjen eller missbrukar droger är hela livssituationen så bekymmersam att ett hot om indragen studiehjälp knappast har någon verkan. Det före- kommer också att studerande förvärvsarbetar vid sidan av skolar- betet och prioriterar detta framför skolarbetet. För dessa stude- rande är risken för indraget studiebidrag knappast någon effektiv påtryckning. Det händer också att studerande som ställs inför ho- tet om indragen studiehjälp ökar sin närvarofrekvens för att skolka igen. Ett problem av principiell betydelse är om närvarobegreppet över huvud taget är ett rimligt kriterium för begreppet heltidsstudier. I ett målstyrt system, där de studerande får betyg i kurser i stället för i ämnen och med ett ökat inslag av självstudier genom redovisning av uppsatser, promemorior och andra självständiga arbeten är be- greppet mer svårhanterligt. I teorin skulle det givetvis vara mest logiskt att utgå från i vilken utsträckning som den studerande nått målen för utbildningen en- ligt sin individuella studieplan, men av lätt insedda skäl är det ogör- ligt att konstruera ett generellt ekonomiskt stödsystem som har sin utgångspunkt i varje enskild studerandes prestationer. Skolk är en allvarlig företeelse och ett tydligt symptom på att den studerande inte fungerar i skolsituationen. Antalet studerande som får studiehjälpen indragen är dock lågt, av den to- tala populationen under /02. Studiehjälpen – beskrivning och analys tillägg synes dock i viss utsträckning vara överrepresenterade. Sammanlagt 596 av totalt 7 524 studerande med extra tillägg, dvs. , rapporterades för olovlig frånvaro. Utredningen kon- staterar att det inte går att dra några bestämda slutsatser om vilken effekt ett hot om indragen studiehjälp har för att motverka skolk. 7.7.2Är indragning av studiehjälpen ett lämpligt medel för att förebygga skolk? Utredningen konstaterar att här kolliderar två principer med var- andra, dels att statliga regler skall tillämpas likformigt och rättssä- kert, dels att kommunerna (utbildningsanordnarna) har ett själv- ständigt ansvar för verksamheten i skolan. Studiehjälpen är ett statligt stöd som riktas till enskilda stude- rande vilket innebär ett krav på likformig och rättssäker regeltil- lämpning. Den enskilde skall kunna förutse effekterna av sina handlingar. Frågor om rätt till studiehjälp prövas av en statlig myndighet, CSN, som i sin handläggning av ärendena har ett ansvar för att skapa en enhetlig praxis. Detta har särskilt påtalats av för studiestöd (ÖKS), som i en skrivelse till re- geringen uttalat uppfattningen att CSN som beslutande myndighet skall se till att indragningen av studiehjälp sker efter likadana principer över hela landet, eftersom det är CSN och inte skolorna som ansvarar för att reglerna om indragning av studiehjäl- pen tillämpas på ett riktigt sätt. För att CSN skall kunna pröva om en enskild studerande har förlorat rätten till studiehjälp, måste myndigheten utgå från det underlag som den anmälande skolan lämnar. Kravet på en enhetlig rättstillämpning gör att CSN måste självständigt bedöma om sko- lorna gjort tillräckligt för att lösa de uppkomna problemen med den studerandes frånvaro och, om så inte visar sig vara fallet, låta honom eller henne fortsätta få studiehjälp, trots att skolan rappor- terat att han eller hon kan anses bedriva heltidsstudier. I realiteten innebär detta en befogenhet för CSN att utfärda riktlinjer för skolornas förebyggande elevsociala arbete. Detta kan enligt utredningens bedömning innebära en konflikt med principen om den kommunala självstyrelsen. Skälen är följande. I kap. 3 har utredningen redogjort för hur ansvaret för skolan ser ut. Staten fastställer läroplaner och kunskapsmål och fastställer behörighetskraven för anställning som lärare. Studiehjälpen – beskrivning och analys ras närmare om elevernas rättigheter och vilka skyldigheter kom- munerna har i fråga om verksamheten. Kommunerna avgör själv- ständigt inom de ramar som staten fastställt hur verksamheten skall bedrivas och vilka resurser som skall anslås. Hur t.ex. elevvården skall dimensioneras och organiseras är kommunens angelägenhet, liksom att också besluta om de åtgärder som behövs för stöd till eller tillrättaförande av elever. Förhållandena kan variera mellan kommunerna men också mellan olika skolor inom samma kom- mun. De krav som CSN ställer på vilka åtgärder som skall ha genom- förts innan en skola anmäler fråga om indragning av studiehjälp kan i viktiga avseenden påverka skolornas elevsociala verksamhet och därmed i någon mån inkräkta på kommunernas självständiga ansvar för denna. Det finns därför anledning att väcka frågan om lagstifta- ren kan ha avsett detta. Utredningen finner vidare anledning att ifrågasätta lämpligheten av att ett ekonomiskt stöd, som ges med det uttalade syftet att sti- mulera ungdomar till fortsatt utbildning, kombineras med en eko- nomisk påtryckning. Så som studiehjälpen fungerar kan ett hot om indragning uppfattas som en ren disciplinpåföljd, vilket inte var syftet när studiehjälpen infördes. Indragning av studiehjälpen kan få omfattande ekonomiska kon- sekvenser för den studerandes familj eftersom rätten till flera av de familjepolitiska förmånerna är kopplade till studiehjälpen. Följ- derna av indragen studiehjälp blir särskilt betungande för hushåll med svag ekonomi eftersom inte endast studiebidraget utan också det extra tillägget och i förekommande fall inackorderingstillägget dras in. Till detta kommer att det familjepolitiska stödet kan minska eller till och med helt dras in. Konsekvenserna för en familj kan bli så omfattande att de framstår som stötande för det allmänna rättsmedvetandet. får inledningsvis understyrka att en effek- tiv och meningsfull utbildning förutsätter att de studerande aktivt medverkar i denna. Det är allvarligt om de studerande åsidosätter närvaroplikten eller andra åligganden mot skolan. kon- staterar utredningen att ett ekonomiskt stöd, vars syfte är att sti- Studiehjälpen – beskrivning och analys mulera till utbildning inte bör användas som ett påtryckningsme- del. Som utredningen har konstaterat har neddragningarna inom den elevsociala verksamheten medfört att de studerande inte fått det stöd som de behövt. Utredningen anser att problem med de studerandes olovliga frånvaro måste mötas med elevsociala åt- gärder och inte med hot om ekonomiska sanktioner. Ansvaret för att så sker måste ytterst ankomma på huvudmannen för utbild- ningen och inte på en statlig myndighet. Slutligen konstaterar utredningen att de effekter som en indrag- ning av studiehjälpen medför i fråga om rätten till annat ekono- miskt stöd inte är godtagbar. bedömning är att en utbyggd elevsocial verksamhet bör leda till färre studieavbrott. –Studiehjälp byter namn till ungdomsstudiestöd –Studiebidraget behåller sitt namn. –Extra tillägg byter namn till extra studiebidrag. föreslår vidare, att barnbidragsåldern med den månad den unge fyller . Från och med månaden därefter lämnas studiebidrag till dess att den stude- rande avslutat sin gymnasieutbildning, dock längst till och med för- sta halvåret det år han eller hon fyller . Elever i gymnasiesärskolan skall få rätt till ungdomsstudiestöd. Begreppet heltidsstudier kopplas till utbildningens omfattning enligt styrdokumenten för denna och inte till elevens närvaro Inackorderingstillägget utmönstras ur studiehjälpen. för inackorderingsstödet överförs till elevens hemkommun. Kom- munens beslut såväl i fråga som resor som inackordering skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Extra studiebidraget höjs och vissa ändringar görs i fråga om be- räkningsgrunder och personkretsen Med de förslag som utredningen lämnar kommer den framtida stu- diehjälpen att bestå av studiebidrag till myndiga elever och extra tillägg till omyndiga och myndiga elever i gymnasial utbildning. Antalet studiehjälpstagare kommer att minska med mer än hälften. Det finns anledning att markera denna förändring genom vissa Det finns även andra skäl att ifrågasätta de nuvarande namnen. Namnet studiehjälp har använts som en samman- fattande beteckning för de olika stödformerna. Till en början avsåg beteckningen även studiestödet till äldre ungdomar i eftergymnasi- ala utbildningar. När studiemedelssystemet kom till 1964 drogs en gräns mellan studiehjälp för gymnasial utbildning och studiemedel för eftergymnasiala utbildningsvägar. 1973 fastlades en strikt åldersgräns mellan de båda systemen. Vidare kan det ifrågasättas om hjälp är ett lämpligt led i namnet på ett samhällsstöd. En strävan har varit att hitta andra ut- tryck. Detta gäller alltifrån u-hjälp till socialhjälp. Trots den långa historiska bakgrunden är därför studiehjälp ett mindre lämpligt namn. Därtill kommer att det finns anledning att i namnet markera de förändringar av det statliga stödet till ungdomar i gymnasial utbildning som utredningens förslag innebär. Extra tillägg kom till 1984 som ett tillägg utöver inackorderings- tillägget och som en ersättning för de tidigare stödformerna behovsprövat tillägg och inkomstprövat tillägg. När inackorde- ringstillägget nu försvinner från det statliga studiestödssystemet torde det vara uppenbart att namnet extra tillägg inte är så lämpligt längre. Namnet studiebidrag är väl etablerat även om en sammanbland- ning ibland görs med barnbidrag och förlängt barnbidrag. Ett pro- blem är dock att samma namn finns för studiemedlens bidragsdel. För att skilja detta studiestöd från studiemedel är det lämpligt att i namnet framhäva att det är riktat till ungdomar. Det bör också markeras att stödet – till skillnad från barnbidraget – endast lämnas till dem som studerar. –Studiehjälp byter namn till ungdomsstudiestöd –Studiebidraget behåller sitt namn –Extra tillägg byter namn till extra studiebidrag Det sammanfattande namnet bör alltså vara ungdomsstudiestöd. Ungdomsstudiestödet består av ett generellt studiebidrag till alla myndiga ungdomar i gymnasial utbildning och av ett behovsprövat extra studiebidrag. Utredningen kommer senare i detta kap. att föreslå att det extra studiebidraget skall lämnas med samma belopp som studiebidraget. En studerande med fullt extra studiebidrag kommer därmed att få ungdomsstudiestöd med ett dubbelt så stort belopp som den som endast får studiebidrag. 8.2.1Barnbidrag till 18 år förordar som huvudförslag att barnbi- dragsåldern med den månad som den unge fyller . konstaterar utredningen att det finns goda utbild- ningspolitiska skäl för den i bilaga 4 skisserade modellen med ett ungdomsbidrag till . Med hänsyn till kostnaderna för att för- verkliga den modellen avstår dock utredningen från att lägga ett formellt förslag i denna del. Utredningen vill emellertid uttala som sin uppfattning att förutsättningarna för att genomföra ett ung- domsbidrag till bör utredas närmare. Kostnaderna för genomförandet av studiehjälpsutredningens förslag om utsträckt beräknas till och bygger på följande förutsättningar. Kostnaderna för förlängning av barnbidraget grundas på anta- ganden om att varje årskull är cirka 110 000 individer. Barnbidrag ges med . Flerbarnstilläggen berörs i princip inte, då de som har stu- diebidrag också räknas in för rätt till flerbarnstillägg. Vidare antas att av den berörda åldersgruppen studiebidrag. Detta antagande vilar på att av alla ungdomar skriver in sig för studier på gymnasienivå. Ett rimligt antagande kan vara att av alla ungdo- mar i åldern uppbär studiebidrag. 8.2.2Studiebidrag från och med 18 år föreslår att studiebidrag skall lämnas till elever i gymnasial utbildning från och med månaden efter den då den studerande fyller . Studiebidraget bör lämnas efter anmä- lan från skolan till CSN och någon ansökan från den enskilde behövs inte. Enligt utredningens direktiv skall studiebidrag lämnas med samma månadsbelopp som barnbidrag. föreslår att bidraget skall lämnas till den som inte slutfört sina gymnasiestudier. Med utgångspunkt i de mål som tidi- gare föreslagits för ungdomsstudiestödet har utredningen följande motiv för detta förslag. Ett av målen för ungdomsstudiestödet är att ungdomar skall sti- muleras att slutföra sina studier, helst fram till ett slutbetyg från ett treårigt program. Merparten av ungdomarna i gymnasieskolan slutför sina studier vårterminen det år då man fyller . Utred- ningens samlade förslag innebär att de kommer att få ett ekono- miskt stöd i form av barnbidrag mellan första och andra årskursen. Ungdomar som fyller får barnbidrag även mellan andra och tredje årskursen. Det gäller dock inte ungdomar som fyller . Enligt mening är det inte rimligt att dessa ungdomar skall få nära mindre i bidrag än sina kamrater därför att barnbidraget då upp- hört. Det skulle inte stimulera ungdomarna att fortsätta och slut- föra studierna. Studiebidraget bör därför lämnas även under som- maren. Alla ungdomar slutför inte studierna det år då man fyller . Det gäller exempelvis studerande i gymnasiesär- skolan. De som inte är klara med sin gymnasieutbildning bör därför få studiebidrag även det år då de fyller . Målet för studiebidraget är däremot inte att stimulera till fortsatta gymnasiestudier för den som redan fått slutbetyg från en treårig gymnasieutbildning. Dessa ungdomar bör därför inte få studiebi- drag . Det gäller exempelvis för den som efter att ha fått ett slutbetyg fortsätter i komvux för att läsa upp sina betyg. Ett annat mål för ungdomsstudiestödet är att det ska bistå för- äldrarna i deras underhållsskyldighet mot sina barn. Föräldrarnas försörjningsansvar gäller även , även om ung- domarna då har större möjligheter att bidra till sin försörjning genom eget arbete. Den lagreglerade underhållsskyldigheten upp- hör först då barnet slutfört utbildningen. Även av detta skäl finns det därför anledning att ge studiebidrag . Utredningens förslag beräknas leda till en kostnadsökning på drygt Kostnadsberäkningen framgår av bilaga 6. 8.2.3När bör ungdomsstudiestödet senast upphöra? Studiebidrag lämnas från och med kvartalet efter det kvartal då den studerande fyller till dess eleven har avslutat sin gym- nasieutbildning, dock längst till och med utgången av första kalen- derhalvåret det år då eleven fyller . Inackorderingstillägg och extra tillägg får dock lämnas också till yngre studerande. När rätten till studiehjälp upphör är den studerande berättigad till studieme- del. CSN har i Rapport nr 1 1991 Från studiehjälp till ungdomsstu- diebidrag närmare diskuterat frågan om ändrade åldersgränser för studiehjälpen. De två utgångspunkter, på vilka CSN byggde sina överväganden var, dels att föräldrarna har ett försörjningsansvar för sina barn, dels att skuldsättning borde undvikas. CSN stannade för att nuvarande åldersgräns, mellan studiehjälp och studiemedel borde bibehållas. CSN konstaterade, att åldersgränsen hade etablerats på flera andra områden och anförde bl.a. att en 20 års- gräns gäller mellan gymnasieskola och vuxenutbildning. Den som har fyllt och önskar skaffa sig en gymnasieutbild- ning hänvisas till komvux. Vidare konstaterade CSN att studiestö- dets 20-årsgräns införts även för de familjepolitiska stöden t.ex. flerbarnstillägg och bostadsbidrag. CSN diskuterade men avvisade tanken på en sänkning av den övre åldersgränsen till och konstaterade att även med dessa villkor skulle merparten av ungdomarna kunna genomföra sina gymnasiala studier utan skuldsättning. Dock fanns det ett antal ungdomar som behövde studera . CSN ansåg att systemet borde ge utrymme studieförsening utan att ungdomarna skulle behöva skuldsätta sig. Till detta skulle också läggas risken att en sänkning av studiestödet skulle drabba ungdo- mar från hem med svag ekonomi. På anförda skäl ansåg CSN där- för att man inte skulle göra någon förändring av åldersgränsen mellan studiehjälp och studiemedel. anser att dessa argument alltjämt är relevanta och föreslår inte någon ändring av den övre gränsen för ungdomsstudiestödet. 8.2.4Ungdomsstudiestöd och omfattning av utbildning Rätten till studiehjälp bygger på heltidsstudier, ett begrepp som genom CSN:s tillämpning av gällande författningar är relaterat till närvaro i skolan. Utredningen har i kap. 7.5 och 7.6 redovisat sina överväganden i fråga om lämpligheten av att använda ung- domsstudiestödet som ett påtryckningsmedel för att komma till rätta med frånvaroproblemen i gymnasieskolan. Av redogörelsen framgår också att närvarobegreppet är ett trubbigt instrument för att bedöma om en studerande bedriver sina studier på heltid eller ej. Det finns inte något prestationskrav kopplat till närvarobegreppet. uppfattning är därför att begreppet hel- tidsstudier inte bör relateras till närvaron, utan rätten till studie- hjälp bör i stället utgå från något annat kriterium. anser, att den som genomgår utbild- ning, som är avsedd att bedrivas på heltid bör vara berättigad till ungdomsstudiestöd. Motiveringarna för förslaget kan sammanfat- tas på nedan angivna sätt. Bidraget skall stimulera till utbildning och inte användas som ett påtryckningsmedel CSN bör inte ha till uppgift att avgöra om skolan har vidtagit de studerandesociala åtgärder som behövs Den studerande måste delta aktivt i utbildningen. Närvarobe- greppet är inte något mått på hur den studerande tillgodogör sig denna Då uppkommer frågan om ungdomsstudiestödet bör kunna dras in på någon annan grund än att den studerande har fullgjort sin utbildning eller uppnått den ålder då studiehjälpen senast skall upphöra. anser att ungdomsstudiestödet skall upphöra, när eleven lämnat utbildningen.