sou · GRB384d2 · 2004-01-01 00:00:00 — För att kunna granska försäkringsbolagens avsättningsberäkningar på ett tillfredsställande sätt måste kunna göra motsvarande beräkningar av värdet på försäkringsportföljerna som bolagen själva gör. Först under sådana förhållanden torde myndig- heten kunna skapa sig en kvalificerad uppfattning om bolagen följer sina försäkringstekniska riktlinjer och beräkningsunderlag samt om redovisade avsättningar är tillräckliga för den verksamhet som bedrivs. Sådana kontroller bör göras löpande. Vid framtagandet av beräkningarna bör även vid behov kunna låta annan utföra beräkningarna på uppdrag av myndigheten. Det är inte ovanligt att ett försäkringsbolag inför upprättandet av årsbokslut hämtar in avsättningsberäkningar från en annan aktuarie än den som utsetts av bolaget, s.k. second opinion. På så sätt kan bolagets styrelse och övriga ledning få mer information och bättre kunskap för att bedöma de beräkningar som gjorts av bolagets egen aktuarie. För sin tillsyn har möjlighet att begära in även dessa beräkningar från försäkringsbolagets ledning. Oberoende av det enskilda försäkringsbolagets hantering av avsättningarna (hur många beräkningar som gjorts och av vilka) måste vid sin tillsyn dock alltid göra en egen bedömning av ett försäkringsbolags försäkringstekniska avsättningar. Vid överlåtelser av försäkringsportföljer utförs normalt avsättnings- beräkningarna av avtalsparterna. För att skall kunna lämna sitt tillstånd till en beståndsöverlåtelse enligt FRL skall myndigheten pröva bl.a. att försäkringstagarnas rätt inte försämras. Även de beräkningar som har gjorts av avtalsparterna kan då utgöra ett bra underlag för egen bedömning. har möjlighet att ingripa mot ett bolag som inte gör tillräckliga avsättningar eller som inte följer upprättade försäkringstekniska riktlinjer. Utredningen föreslår därför ingen lagändring i denna del. Genom utredningens förslag om förenklade placeringsregler ges försäkringsbolagen större frihet att använda tillgångsslag som de finner lämpliga i förhållande till sina åtaganden. Utredningens förslag syftar till att öka riskmedvetenheten hos bolagen och då speciellt avseende de risker som är hänförliga till skuld- täckningstillgångarna och de åtaganden som dessa avser att täcka. De förhållandevis enkla, men statiska och därmed inte alltid rätt- visande, möjligheter som har att kon- trollera om bolagen uppfyller gällande placeringsregler ersätts med en tillsyn över hur bolagen värderar sina tillgångar i förhållande till de risker som varje enskilt försäkringsbolag har i sin verksamhet. Utredningens förslag innebär således att arbete måste bli mer inriktat på att närmare bedöma bolagens värdering av skuldtäckningstillgångarna. Bedömningen av skuldtäckningen i ett försäkringsbolag skall baseras på huruvida bolaget kan anses ha tillfredsställande betalnings- beredskap, dvs. om tillgångarna är lämpligt diversifierade, matchade och har tillräcklig likviditet i förhållande till åtagandena. I denna bedömning ingår även att värdet på en skuldtäckningstillgång skall kunna beräknas tillförlitligt; även med beaktande av risken för värdeförändringar över tiden. finns det av utfärdade regler om att försäkringsbolagen skall identifiera de risker som följer med verksamheten och upprätta instruktioner för hur dessa risker skall hanteras.3 Det ingår i tillsyn att utvärdera hur försäkringsbolagen hanterar dessa risker. En sådan utvärdering bör omfatta en granskning av bolagets metoder för att identifiera, mäta och hantera de risker som verksamheten bär, samt bolagets strategi för att upprätthålla skuldtäckningen . Denna del av bedömningen ligger i linje med den allmänna utvecklingen mot en mer kvalitetsinriktad tillsyn och reglering. Utredningen har i avsnitt 4.4.2 föreslagit att de närmare bestäm- melserna om tillåtna emittenter av skuldtäckningstillgångar och nationella begränsningar för olika tillgångsslag skall utmönstras ur lagen. I stället skall riskerna i enskilda tillgångsslag beaktas vid fastställandet av säkerhetsavdraget. Den nya regleringen får störst betydelse beträffande fondpapper. För sådana tillgångar skall som ett grundkrav gälla att de skall vara kortfristigt realiserbara. Kravet torde innebära att i huvudsak endast fondpapper som är föremål för handel på en reglerad marknad som är öppen för allmänheten bör komma i fråga som skuldtäckningstillgångar. Det skall också noteras att kravet på kortfristig realiserbarhet som en följd av gällande EG-rätt är absolut för fondpapper som inte omsätts på en reglerad marknad, undantaget aktier i dotterbolag som får användas för skuldtäckning. Enligt gällande rätt skall försäkringsbolag upprätta och följa placeringsriktlinjer avseende de tillgångar som används för skuld- täckning. Genom utredningens förslag skapas ett nytt solvenssystem där skuldtäckningsreglerna får en ökad betydelse. Införandet av ett säkerhetsavdrag innebär att skuldtäckningstillgångarna kommer att återspegla de försäkringsrisker och finansiella risker som finns i försäkringsverksamheten på ett helt annat sätt . Försäkrings- bolagen rapporterar sina placeringar av skuldtäckningstill- gångar till varje kvartal.4 Försäkringsbolagen bör då redogöra för hur säkerhetsavdraget har beräknats. Genom att får information om skuldtäck- ningen, beräkningen av säkerhetsavdraget m.m. får myndigheten god insyn i de risker som finns både i bolagets åtaganden och tillgångar. Efter det att gjort sin egen bedöm- ning av ett bolags värdering av sina åtaganden och tillgångar kan myndigheten i ett tidigt skede diskutera eventuella problem med bolaget. Tillsammans med reglerna om realistiska avsättningar och dagens solvensregler bör de nya skuldtäckningsreglerna på ett bättre sätt utvisa om ett försäkringsbolag har tillräckligt med kapital för den verksamhet som bedrivs. I 19 kap. 11 § FRL framgår när skall ingripa mot ett försäkringsbolag. Här anges bl.a. att ett bolag som inte följer sina placeringsriktlinjer skall föreläggas att vidta rättelse. kommer bestämmelserna att kompletteras som en följd av genomförandet av solvensskade– och solvenslivdirektiven.5 Ändringen innebär att skall förelägga ett försäkringsbolag att ge in en finansiell saneringsplan om myndigheten bedömer att försäkringstagarnas rättigheter är hotade. Enligt förarbetena skall ett sådant föreläggande kunna utfärdas även om bolagets kapitalbas inte understiger solvensmarginalen.6 Skuldtäckningstillgångarna motsvarar bolagets åtaganden enligt försäkringsavtalen och utgör försäkringstagarnas säkerhet för att försäkringsbolaget fullgör sina åtaganden. Efterlevs inte skuldtäcknings- reglerna bör det förutsättas att försäkringstagarnas rättigheter är hotade. skall i en sådan situation förelägga försäkringsbolaget eller dess styrelse att vidta rättelse. Det saknas skäl att föreslå någon ändring av ingripandebestäm- melserna då redan enligt gällande rätt kan agera när bolag bryter mot reglerna om skuldtäckning. Härtill kommer att den nya ingripandebestämmelsen som införs bedöms kunna tillgripas av om ett försäkrings- bolag, utan att formellt bryta mot reglerna för skuldtäckning, genom sin hantering av skuldtäckningen ändå kan anses äventyra försäkringstagarnas rättigheter. Härigenom får möjlighet att i ett tidigt skede inleda diskussioner med ett försäkrings- bolag avseende exempelvis placeringsinriktningen för skuldtäcknings- tillgångarna. 2002/03:94. 2002/03: 94 s. 63. 6.2.3Skuldtäckningsregler – regler om minsta buffertkapital Skuldtäckningsregler och regler om minsta buffertkapital är två olika skyddssystem till förmån för försäkringstagarna. Skuldtäck- ningsreglerna innebär att vissa tillgångar i försäkringsbolaget knyts till försäkringsåtagandena och skall garantera att dessa uppfylls. Krav ställs på att dessa tillgångar skall vara av viss kvalitet. Enligt bestämmelsen om minsta buffertkapital i 1 kap. 8 a § FRL skall ett försäkringsbolag utöver de försäkringstekniska avsättningarna ha en tillräckligt stor kapitalbuffert, kapitalbas, för den verksamhet som bedrivs. Med kapitalbas avses olika poster på balansräkningens skuldsida. Närmare regler avseende storleken på kapitalbasen och tillåtna poster ges i 7 kap. 22–27 §§ FRL. Trots att storleken på de försäkringstekniska avsättningarna styr både skuldtäckningsbeloppet och kapitalkravet skall dessa två skydds- system inte sammanblandas.7 Av denna anledning föreslår utred- ningen ett förtydligande i 1 kap. 8 a § (se författningskommentaren till den regeln). Vikten av att en sammanblandning av systemen inte sker måste ytterligare understrykas med anledning av utredningens förslag om att ett säkerhetsavdrag skall göras från skuldtäckningstillgångarnas verkliga värde i samband med skuldtäckningen. En konsekvens blir att skuldtäckningstillgångarnas verkliga värde (utan säkerhetsavdrag) alltid kommer att överstiga det belopp som motsvarar de försäk- ringstekniska avsättningarna. Mellanskillnaden utgörs av säkerhets- avdraget. Skuldtäckningsreglerna relateras således enbart till poster på balansräkningens tillgångssida. Reglerna om minsta buffertkapital tar däremot sin utgångspunkt i poster på skuldsidan. Undervärderingen av skuldtäckningstill- gångarna innebär att ett belopp motsvarande säkerhetsavdraget kan ingå i bolagens kapitalbas eftersom beloppet inte motsvaras av några försäkringstekniska avsättningar i den ekonomiska redovisningen. Utredningen förslår ingen ändring av nu gällande regler om minsta buffertkapital. De gällande reglerna kommer att komplettera de nya skuldtäckningsreglerna och utgöra ett ytterligare skyddsnät. I tillsynshänseende kommer skuldtäckningsreglerna främst att kunna ses som ett krav på ett visst målkapital med hänsyn till arten och omfattningen av den verksamhet som bedrivs. 7 Kapitalbasens storlek skall dessutom alltid överstiga det s.k. garantibeloppet. om minsta buffertkapital blir å sin sida att betrakta som ett minimi- kapitalkrav. 6.3Bruket av interna modeller i tillsynen Enligt utredningens förslag bör närmare föreskrifter om säkerhets- avdraget utformas av . Som framgått av kapitel 5 skall säkerhetsavdraget i första hand beräknas med en standard- modell som skall kunna tillämpas av alla försäkringsföretag. Ett alternativ eller komplement till en standardmodell skulle möjligen kunna vara att bolagen helt eller delvis får tillämpa interna modeller. Flera försäkringsbolag har ett väl utvecklat arbete med interna risksystem som i princip skulle kunna ersätta en standardmodell. Användandet av interna modeller fullt ut skulle emellertid komma att innebära stora svårigheter för externa betraktare att genomlysa det enskilda bolagets beräkningar, speciellt med hänsyn till de subjektiva bedömningar som i olika delar kommer att ligga till grund för beräkningarna. För att verkligen kunna analysera olika modeller krävs också mycket ingående kunskaper om både försäkrings- bolagets affärer och modellens konstruktion. Nyttan av att tillägna sig dessa står inte i rimlig proportion till den arbetsinsats som skulle krävas av tillsynsmyndigheten. Vidare kan det ifrågasättas om en mer sofistikerad modell hanterar risker ur ett skydds- perspektiv bättre än en standardmodell (se diskussionen i kapitel 5). Utredningen anser därför att det, i vart fall i avvaktan på ytterligare utveckling av bruket av interna modeller, inte är lämpligt att bolagen får tillämpa sådana för beräkning säkerhets- avdraget i sin helhet. Interna modeller eller metoder för att beräkna kapitalbehovet i försäkringsrörelsen är däremot viktiga instrument för bolagets egen riskkontroll – även sådana modeller som betraktar det samlade kapitalbehovet. Modellerna kan ha stor flexibilitet och underlättar riskanalysen i bolaget. En utvärdering av bolagens interna modeller och metoder är således en viktig del i tillsyn. Även om interna modeller som framgått inte föreslås kunna ersätta en standardmodell fullt ut bör det finnas möjlighet för försäkringsbolagen att beräkna enskilda komponenter av säker- hetsavdraget med interna modeller. Efter ansökan från försäkrings- bolag bör därför kunna godkänna att interna modeller används för beräkning av säkerhetsavdraget i vissa delar. En förutsättning för användandet av interna modeller i detta avse- ende är dock att modellen inte försvårar genomlysning av bolagets beräkningar. Kontrollen av försäkringsrörelsen utövas inte bara genom Finans- inspektionens tillsyn. En kontroll sker även genom de aktuarier som skall finnas i försäkringsbolagen. Försäkringstekniska utredningar och beräkningar skall enligt 8 kap. 18 § FRL ske under överinseende av minst en aktuarie. En aktuarie skall ha den insikt och erfarenhet som fordras med hänsyn till arten och omfattningen av bolagets verksamhet. har utfärdat föreskrifter om villkoren för behörighet att verka som aktuarie vid försäkringsbolag.8 har också möjlighet att förordna en eller flera aktuarier att tjänstgöra såsom aktuarie i försäkringsbolag tillsammans med av bolaget utsedd aktuarie. Redan försäkringsutredningen förde resonemang kring aktuariens roll och självständighet och gjorde bl.a. jämförelser med utländska system.9 I samband med försäkringsrörelsereformen arbetades sedan de grundläggande lämplighetskraven för aktuarier in i FRL som det slogs fast att ansvaret för försäkringsbolags verksamhet i sin helhet i princip bör ligga på bolagets ledning. Mot denna bakgrund befanns det bl.a. vara mindre lämpligt att införa ett krav på att en aktuarie inte fick vara anställd i bolaget.10 Med utredningens förslag om nya skuldtäckningsregler och de nya beräkningsreglerna för de försäkringstekniska avsättningarna ökar aktuariens betydelse. Beräkningen innehåller sådana bedöm- ningar att aktuarien kommer att behöva arbeta mer med poster både på tillgångs- och skuldsidan i balansräkningen. Det innebär att aktuariens övergripande roll blir ännu viktigare för att bolagen skall ha kontroll över verksamheten och kunna göra en bedömning av bolagets samlade riskexponering i både tillgångar och försäkringsåtaganden. Utredningen har i detta arbete övervägt aktuariens roll och ställning, speciellt i förhållande till övriga bolagsorgan och Finans- inspektionen. Utredningen delar den uppfattning som framkommit 9Se SOU 1995:87 s. 225. 1998/99:87 s. 350 ff. i senare lagstiftningsarbeten, dvs. att det är bolagets styrelse som är ytterst ansvarig för bolagets verksamhet. I denna roll har styrelsen bl.a. att se till att de försäkringstekniska utredningarna och beräk- ningarna utförs av eller under överinseende av en aktuarie med tillräcklig kompetens. Likaså bör styrelsen säkerställa att den erhåller korrekt och tillräcklig information från aktuarien så att man själv kan bilda sig en uppfattning om huruvida de försäkrings- tekniska avsättningarna är korrekt beräknade. Informationsutbytet mellan aktuarien och styrelsen är särskilt viktigt med hänsyn till det ansvar som styrelsen och dess ledamöter har för verksamheten. Det kan inte uteslutas att den aktuariella bedömningen avseende t.ex. premiesättningen eller storleken av de försäkringstekniska avsättningarna inte alltid delas av försäkringsbolagets verkställande ledning som har att fatta affärsmässiga beslut för rörelsens bedrivande. Under sådana förhållanden är det viktigt att styrelsen säkerställer att den alltid får tillgång till den bästa informationen. Ett sätt det kan ske på är att inhämta informationen direkt från aktuarien, t.ex. genom att låta aktuarien redogöra för sitt arbete och gjorda bedömningar vid styrelsesammanträden. Då dessa frågor avser intern informationshantering och intern kontroll inom ett bolag föreslår utredningen dock ingen ändring av gällande rätt på denna punkt. har uppmärksamhet riktats mot de traditionella livförsäkringsbolagens överskottshantering. är nära besläktad med den om bolagens riskkapital eftersom riskkapitalet i stor utsträckning motsvaras av överskottet i bolagets balansräkning. Frågan om försäkringstagarnas eventuella rätt i överskott omfattas som tidigare konstaterats visserligen inte av utredningens uppdrag. Den har dock belysts i samband med utredningens överväganden om vilka rättigheter som solvenssystemet skall omfatta. Förslaget inriktar sig i stor utsträckning mot att skapa incitament för bolagens ägare att bedriva en varaktig försäkringsverksamhet. I liv- försäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer utgörs dock riskkapitalet till helt dominerande del av medel som har tillskjutits av försäkringstagarna. Utredningens förslag där riskkänsligheten i skuldtäckningstill- gångarna tas om hand av ett säkerhetsavdrag kommer således inte att påverka överskottshanteringen i de traditionella livförsäkrings- bolagen. På grund av överskottsfrågans centrala betydelse för solvenssystemets funktion på den traditionella livförsäkringsmark- naden finns det dock ändå skäl att beröra frågan. För långa livförsäkringsavtal med nominella eller reala garantier, tecknade i försäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer, ges försäkringstagarna ofta en rätt till en individuellt beräknad andel i överskottet. Denna andel kan komma att utgöra en dominerande del av försäkringens samlade ersättningar. I huvudsak fördelas överskottet mellan försäkringstagarna med pensionstilläggsmetoden för förmåns- bestämda tjänstepensioner och med retrospektivreservmetoden i övriga fall. I det följande behandlas retrospektivreservmetoden. Försäkringens värde beräknas och kommuniceras löpande till försäkringstagarna. Värdet delas normalt in i ett garanterat belopp och ett preliminärt fördelat överskott. Varken det garanterade beloppet, överskottet eller summan av dem har någon direkt motsvarighet i bolagets balansräkning. Det garanterade beloppet följer av försäkrings- avtalet och är normalt en värdering av försäkringsavtalets försäkringsåtag- anden till upplupen anskaffningskostnad. Det kan vara lägre eller högre än den avsättning försäkringsbolaget gör i balansräkningen för avtalet. Det preliminärt fördelade överskottet för samtliga försäkringsavtal kan vara högre eller lägre än försäkringstagarnas riskkapital, vilket bolaget redovisar i konsolideringsfonden. Skuldtäcknings- Försäkringstekniska tillgångar avsättningar Värdet av de tillgångar som bolaget har för försäkringstagarnas räkning (även benämnda nettotillgångar) kan vara högre eller lägre än summan av de garanterade beloppen och de preliminärt fördelade överskotten för samtliga försäkringsavtal. Skillnaden däremellan utgör den s.k. kollektiva konsolideringen. Den kollektiva konsolideringen utjämnar kapitalavkast- ningen över tiden och fungerar som en riskbuffert mot att försäkringarnas värde skall behöva sättas ned kort innan försäkringsutbetalningen skall göras. Frågan om försäkringsbolagens riskkapital belystes även i del- betänkandet.1 Där framgick att fördelningen av riskkapitalbidraget mellan olika intressenter skiljer sig kraftigt mellan olika verksamhets- former. I tabell 1 redovisas hur mycket riskkapital respektive grupp av intressenter bidrar med inom fondförsäkring, skadeförsäkring och traditionell livförsäkring. Fördelning av riskkapital mellan intressentgrupper 2002 7 (+1) 79 (–25) 284 (-209) 0 (0) 0 (0) 0 (0) 19 (-2) Övriga borgenärer** 0 (0) 3 (0) 833 (+71) 132 (–51) 259 (-3) fordringsrätt***, varav 112 (–70) 0 (0) (-29,7) (+2,0) (-8,9) (-3,4) Aktieägare / Garanter % (+0,7) (-2,9) (+1,6) (+2,8) (+1,1) Förändring inom parentes. *Obeskattade reserver. För skadeförsäkring korrigerad för aktuell skattesats. **Efterställda skulder (förlagslån). ***Försäkringstekniska avsättningar inkl. avsättningar för livförsäkring för vilka försäkringstagarna bär placeringsrisken. 1 SOU 2003:14 avsnitt 2.4. Inom fond- och skadeförsäkring är det främst aktieägarna som bidrar med riskkapital. Inom traditionell livförsäkring är det däremot för- säkringstagarna som i huvudsak bidrar till detta; 96,0 (99,4) procent jämfört med aktieägarnas och garanternas 1,0 (0,3) procent. Riskkapitalet är den kapitalbuffert som bolagen innehar utöver de medel som solvenssystemet skyddar och omfattas således inte av dessa särskilda skyddsregler. Först när försäkringstagarnas bidrag till risk- kapitalet (konsolideringsfonden) är förbrukat träder aktieägarna in med aktiekapital eller efterställda lån. Konsekvensen blir att det i stor utsträckning saknas ett ekonomiskt riskdeltagande från ägarnas eller garanternas sida i de traditionella livförsäkringsbolagen. De har på grund av vinstutdelningsförbudet heller ingen del i vinsterna. Med andra ord saknas egentliga incitament att bedriva verksamheten effektivt och med god riskkontroll. Regeringen gav i uppdrag att granska livförsäkringsbolagens verksamhet.2 Inspektionen skulle belysa intressekonflikter i livförsäkringsbolagen och granska affärs- transaktioner med närstående bolag. skulle även belysa förutsättningarna för en god insyn i livförsäkrings- bolagens verksamhet, samt ange vilka åtgärder inom ramen för den löpande tillsynen som bör vidtas. I rapporten som redovisades lämnade Finans- inspektionen förslag om hur potentiella intressekonflikters påverkan på bolagets styrning skall hanteras. föreslog bl.a. att antalet oberoende styrelseledamöter skall utökas till hälften, att krav på riktlinjer för hur intressekonflikter hanteras fastställs samt att bolagens placeringsriktlinjer skall omfatta samtliga placerings- tillgångar. Man menade även att det bör övervägas om Finans- inspektionens sanktionsmöjligheter skall stärkas. aviserades att kommer att införa krav på att samtliga liv- bolag skall redovisa villkoren i affärer med närstående bolag. Dess- utom skall bolagen inrätta en funktion i bolaget som har till uppgift att kontrollera att uppställda regler efterlevs. I den efterföljande regeringsskrivelsen Staten och den finansiella sektorn4 konstaterades att överskottsfrågan utgör ett grundläggande problem eftersom försäkringstagarna har ett mycket begränsat inflyt- ande och även dålig insyn i bolagen. Det uppstår därmed konflikter i 2Fi 2003/760 och 2003/1265. 3Finansinspektionens rapport nr 2003:2. 2002/03:141. bolaget mellan intressenter som bidrar med riskkapital men som inte har motsvarande inflytande i bolaget och intressenter med inflyt- ande men utan eller med begränsat ekonomiskt riskdeltagande. Det anfördes vidare att frågan har kopplingar till det associations- rättsliga regelverket på försäkringsområdet som är bristfälligt och ålderdomligt. Regeringen har aviserat en allmän översyn av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretag. Syftet med översynen sammanfaller med bakgrunden till överskottsproblema- tiken och pekar på behovet av lösningar som antingen förbättrar försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytande över försäkrings- bolagens styrning eller separerar försäkringstagarnas medel från bolagets riskkapital. Utredningen delar regeringens syn i denna fråga. bör antingen försäkringstagarnas medel särskiljas från bolagets riskkapital eller också måste försäkringstagarna ges inflytande och insyn i bolagen i relation till deras riskkapitalbidrag. Det bör dock stå varje enskilt livförsäkringsaktiebolag fritt att välja vilken av dessa lös- ningar som bolaget föredrar. I det fall försäkringstagarnas medel skall kunna särskiljas från bolagets riskkapital måste bolaget ombildas till ett vinstutdelande försäkringsaktiebolag. Denna lösning var den som förutsågs i för- säkringsrörelsereformen 1999.5 En ombildning till vinstutdelande bolag kräver dock riskkapital av en sådan omfattning att denna väg i praktiken är stängd för de allra flesta bolag med gällande ombild- ningsregler.6 En företagsform där inflytande inte följer riskkapitalbidraget har små förutsättningar att fungera på ett bra sätt. Möjligheten till försäkringstagarskydd genom tillsynens försorg motverkas av en alltför komplex situation där det är omöjligt för tillsynen att ha den insyn i och kontroll över verksamheten som skulle behövas för ett tillräckligt skydd.