sou · GRB35 · 2004-01-01 00:00:00 — Det minskar väsentligt behovet av flerortsmodellen. Det kan tilläggas att det vid mina besök vid de berörda tingsrätterna tydligt har framkommit att svårigheterna att leda och fördela arbetet och att sköta den praktiska mål- och ären- dehanteringen inom ramen för flerortsmodellen kvarstår. Det har vidare klart visats att kostnaderna för flerortsmodellen har blivit större än med en enortsmodell. Det bör påpekas att det i den refe- rensgrupp med företrädare för riksdagspartierna som har biträtt utredningen finns delade meningar om den s.k. flerortsmodellen. Jag återkommer i avsnitt 5.5 nedan till frågan om flerortsmodellen i samband med mina överväganden inför ett fortsatt reformarbete. 5.5Synpunkter inför ett fortsatt reformarbete Min bedömning: Även om de mål som regeringen har satt upp för de nu berörda sammanläggningarna endast delvis har upp- fyllts, bör arbetet med att öka storleken på tingsrätterna och där- med skapa mindre sårbara tingsrätter fortsätta. Vid ett fortsatt reformarbete bör dock bl.a. ansvarsfördelningen mellan och de berörda tingsrätterna och mellan de berörda tingsrätterna inbördes göras klarare. Sammanläggningarna av tingsrätter bör ske stegvis region för re- gion. Organisationsförändringarna bör dock inte avse ett alltför begränsat geografiskt område. Tingsrätterna bör inte bedriva permanent verksamhet vid mer än en ort. DV har till regeringen överlämnat ett antal förslag till nya samman- läggningar och i ett fall har en utredning genomförts utan att något förslag har lämnats (se avsnitt 3.6). Det är min bedömning, utan att gå in på de enskilda fall som kan komma att bli aktuella, att refor- men av den yttre tingsrättsorganisationen bör fortsätta. Flera skäl talar för fortsatta sammanläggningar av tingsrätter. Större tingsrät- ter minskar sårbarheten vid sjukdom eller annan frånvaro. Större tingsrätter ger även bättre möjligheter att utjämna arbetsbördan vid tillfälliga arbetstoppar, t.ex. i samband med handläggningen av sär- skilt omfattande mål. Vidare medför större tingsrätter, såsom re- geringen har angett i sina mål, bättre förutsättningar för kompe- tensutveckling och större möjligheter att skapa effektivare arbets- former. Sammanläggningar leder därtill till kostnadsbesparingar. Jag vill mot bakgrund av vad som har framkommit genom RRV:s granskning och min egen utvärdering avslutningsvis redovisa ett antal synpunkter inför ett fortsatt reformarbete. Vad gäller planeringen och genomförandet av sammanläggningarna finns lärdomar att dra av det arbete som redan har genomförts. Nedan redovisas några synpunkter på hur eventuella framtida sammanläggningar bör planeras och genomföras, dvs. en sorts mall för ett fortsatt reformarbete. Beslut om sammanläggningen och information till berörd perso- nal bör ges . Tingsrätterna och DV bör ges god tid på sig att planera och genomföra arbetet. Man bör tidigt peka ut vem som har huvudansvaret för arbetet med sammanläggningen. Min utgångspunkt är den som i praktiken redan gäller, dvs. att det är de berörda tingsrätterna som bör ha hu- vudansvaret för arbetet. Jag förordar därtill att regeringen, samti- digt som beslutet om sammanläggning tas, utser den som skall vara i den nya tingsrätten. På det viset ges denna person ett övergripande ansvar för sammanläggningen och får genom utnäm- ningen en naturlig auktoritet gentemot övriga inblandade. Den ut- nämnde lagmannen för den nya tingsrätten ges därtill möjlighet att redan från början påverka den framtida organisationen, att skapa nya gemensamma rutiner etc. Ansvarsfördelningen mellan DV och de berörda tingsrätterna bör klargöras från början. DV synes i praktiken i de flesta fall ha be- gränsat sin medverkan till att omfatta frågor som redan ligger inom verkets normala verksamhet, t.ex. frågor om lokaler, IT och perso- naladministration. Ansvarsfördelningen har dock i flera fall upp- levts som oklar. DV har i samband med de genomförda sammanläggningarna haft ambitionen att inom verket ha en projektansvarig för varje samman- läggning. DV:s projektansvarige synes dock i de flesta fall ha fram- stått som tämligen anonym i förhållande till tingsrätterna. Persona- len vid tingsrätterna har mestadels haft kontakt direkt med DV:s experter på respektive område, t.ex. i samband med IT-frågor. Mo- dellen med en projektansvarig inom verket som fungerar som kon- taktperson och som är väl informerad om förhållandena vid den aktuella tingsrätten förefaller väl motiverad, men personen i fråga bör agera med större tydlighet i denna roll gentemot tingsrätterna. Modellen med olika arbetsgrupper med företrädare för de berörda tingsrätterna och eventuellt DV synes ha fungerat väl och bör be- hållas. Det är särskilt viktigt att en så stor del av personalen som möjligt är involverad i arbetet, både av psykologiska och resultat- mässiga skäl. På de områden där DV har tagit ett stort ansvar, främst IT- frågor, lokalfrågor och personaladministration, är det av stor vikt att tingsrätten får det stöd den behöver. DV måste därvid inför sam- manläggningen se till att säkra de resurser som behövs för att sam- manläggningen skall kunna genomföras på ett effektivt sätt. Lämpligheten av att reformera stegvis Jag skall enligt mina direktiv bedöma lämpligheten av att genomföra förändringarna av tingsrättsorganisationen stegvis region för region. Regeringen har anfört att en reform av domstolarnas organisa- tion bör ske stegvis och ta hänsyn till varje regions speciella förut- sättningar. Regeringen har därvid hänvisat till att det på olika håll i landet pågår diskussioner om förändringar av tingsrätternas dom- kretsar. I flera fall har enligt regeringen initiativ till en förändring tagits av domstolarna själva, t.ex. på grund av att arbetsunderlaget för domstolen är för litet. Utredningarna om de förändringar som kan göras har genomförts av i samarbete med be- rörda domstolar. Ett sådant genomförande har enligt regeringen den fördelen att varje region kan utredas utifrån sina speciella för- utsättningar, som en helhetssyn kan anläggas och de principiella utgångspunkter som bör ligga till grund för varje för- ändring kan beaktas. Vidare kan enligt regeringen de erfarenheter som har vunnits tas till vara i det framtida arbetet (skr. 1999/2000:106 s. 49). Det är min uppfattning att sammanläggningarna, på de skäl som regeringen har anfört, bör ske stegvis region för region. För det fall det skall ske sammanläggningar även fortsättningsvis är det också uppfattningen hos den referensgrupp med företrädare för riksdags- partierna som har biträtt utredningen att dessa skall genomföras stegvis region för region. Det har från referensgruppens sida särskilt framhållits att olika hänsyn kan behöva tas i olika delar av landet. Det är emellertid viktigt att sammanläggningarna inte genomförs i ett alltför snävt perspektiv. Det finns med avseende på de sam- manläggningar som omfattas av mina direktiv flera exempel på sammanläggningar som berör endast en del av en region. Att genomföra en sammanläggning tar mycket tid och kraft i anspråk och det tar tid för personalen att vänja sig vid en ny organisation. I nästan samtliga av de nu aktuella sammanläggningarna har arbetet dessutom fått genomföras parallellt med omorganisationer av in- skrivnings- och bouppteckningsverksamheterna. Det finns risk för att det uppstår en förändringströtthet i organisationen. I några av de tingsrätter som bildats genom sammanläggningar 2001 är det påtagligt att en sådan känsla finns bland persona- len . Om sammanläggningen endast berör en del av en region kan det uppstå en oro, berättigad eller inte, för att fler sammanläggningar som berör den egna tingsrätten är att vänta. Personalen kan i en sådan situation uppleva att de lösningar som skapas i samband med sammanläggningen endast är tillfälliga och att beslut om föränd- ringar i olika avseenden därför skjuts på en oviss framtid. Till det ovan anförda kan läggas att vissa av de nu bildade tings- rätterna även efter sammanläggningarna är små och att det finns en förståelse och ibland en vilja att genom ytterligare sammanlägg- ningar låta tingsrätten bli större. Man har från vissa tingsrätter i ifrågasatt varför man inte från början genomförde en mer omfat- tande organisationsförändring som skulle ha omfattat fler tingsrät- ter i regionen. En förklaring till att sammanläggningar genomförs inom ett mindre geografiskt område kan vara att valet av tidpunkt för en sammanläggning kan påverkas av yttre faktorer, t.ex. att lagmannen på en liten tingsrätt avgår med ålderspension eller blir långtidssjuk- Att frågan om att slå samman tingsrätten med en närlig- gande tingsrätt då aktualiseras framstår som förståeligt. Det är dock min uppfattning att det inte bör vara en sådan faktor som är styrande för hur domstolsorganisationen i skall se ut. I stäl- let bör det enligt min mening göras en mer systematisk genomgång där man utifrån en helhetssyn på de omständigheter som bör utgö- ra grund för överväganden rörande domstolsorganisationen, tar ställning till hur denna organisation bör vara utformad. Det kräver enligt min mening att man strävar efter att de sammanläggningar som är aktuella i en region kan genomföras i ett sammanhang. Oavsett anledningen till att de nu genomförda sammanläggning- arna har ägt rum är det min uppfattning att det knappast kan vara kostnadseffektivt och i vart fall utgör exempel på en mindre god personalpolitik om en tingsrätt blir föremål för ytterligare samman- läggningar efter att en sammanläggning har ägt rum. Vissa av de genomförda sammanläggningarna synes med avseende härpå ha varit alltför geografiskt begränsade. Flerortsmodellen bör inte användas Jag har i avsnitt 5.4 ovan redovisat RRV:s och mina egna iakttagel- ser med avseende på den s.k. flerortsmodellen. Inför ett fortsatt reformarbete finns skäl att utveckla min syn på användningen av denna modell. Det finns bland den personal som verkar utanför tingsrät- tens centralort i många fall en oro över om verksamheten på orten får vara kvar och i så fall hur . Uppfattningen, berättigad eller inte, synes i många fall vara att den modell som har valts inte utgör en slutlig lösning, utan snarare ett första steg på vägen till en fullt ut genomförd sammanläggning. En sådan oro gynnar inte verk- samheten vare sig på kansliorten eller inom tingsrätten som helhet. I åtminstone ett fall, nämligen beträffande kansliorten i Ängel- holm, har det vid mitt besök vid framförts att all personal vid kansliorten anser att kansliet där skall läggas ned och personalen flyttas till . Även om arbetsmarknads- och regionalpolitiska överväganden kan göras i sammanhanget är, sett till en väl fungerande tingsrätts- organisation och till att regeringens mål för organisationsföränd- ringarna skall kunna uppnås, tingsrätter med permanent verksam- het på endast en ort att föredra. Flerortsmodellen leder till alltför stora problem i fråga om ledning och administration. Den motver- kar uppfyllandet av de mål som regeringen har ställt upp för re- formarbetet och den leder därtill till ökade kostnader. Det är därför min uppfattning att flerortsmodellen inte bör användas. Vid mina överväganden i denna del har jag särskilt beaktat att det i samtliga de sammanläggningar som omfattas av mina direktiv rör sig om relativt korta avstånd mellan de berörda orterna. I andra fall, t.ex. i landets norra delar, kan avstånden mellan de orter där det finns tingsrätter som kan komma att läggas samman vara större. Även om så skulle vara fallet anser jag, med hänsyn till vad som kommit fram genom RRV:s och mina egna undersökningar, att flerortsmodellen medför så betydande nackdelar att den inte bör väljas. Bättre är i så fall att inrätta tingsställen på de orter som för- lorar sin tingsrätt. Ett tingsställe på den gamla tingsrättsorten blir både billigare och mer administrativt lätthanterligt än en kansliort. De mål som regeringen har ställt upp för reformen av tingsrättsor- ganisationen skulle därtill ha större möjligheter att uppnås om tingsrättens personal arbetar samlat på en ort. Skulle det i något fall anses att det inte skulle vara tillräckligt med ett tingsställe, anser jag att det bör övervägas att inte göra någon sammanläggning alls fram- för att tillämpa flerortsmodellen. Vad gäller de sammanläggningar där flerortsmodellen redan har valts är det min uppfattning att sammanläggningarna i stället bör genomföras fullt ut och att den verksamhet som bedrivs vid kansli- orterna förs över till tingsrätternas respektive centralort. Om det bedöms som nödvändigt att behålla viss verksamhet på den gamla kansliorten bör i stället modellen med ett tingsställe på den orten väljas. Om trots vad jag nu har anfört den bedömningen i stället skulle göras att de kansliorter som redan har inrättats skall vara kvar och att flerortsmodellen även fortsättningsvis skall användas, bör man mot bakgrund av vad som anförts ovan om personalens inställning och eventuella oro klargöra att den valda modellen inte skall ses som en tillfällig lösning i avvaktan på en fullt ut genom- förd sammanläggning. Det bör vidare i så fall övervägas hur arbets- ledningen på de orter som inte är centralort skall kunna ordnas på ett fungerande sätt. Vidare bör övervägas vilka förändringar som kan behövas i de processrättsliga regelsystemen för att förhindra sådana fel i handläggningen av verksamheten som, enligt vad som har påvisats, har förekommit till följd av flerortsmodellen. Utvärdering av genomförda förändringar av Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ges i uppdrag att göra en utvärdering av de förändringar av tingsrättsorganisationen som har genomförts –2001. Utredaren skall – med utgångspunkt från granskning av förändringarna av tingsrättsorganisationen – bedöma hur de genomförda förändringarna förhåller sig till de mål som regeringen har ställt upp för arbetet med att reformera tingsrätts- organisationen. Vidare skall utredaren granska genomförandet av förändringarna av tingsrättsorganisationen. Utredaren skall också bedöma lämpligheten av att genomföra förändringarna av tingsrättsorganisationen stegvis region för region. Uppdraget skall redovisas . bedrivs ett omfattande arbete med att reformera domstolsväsendet. Reformarbetet medför bl.a. för- ändringar av den yttre tingsrättsorganisationen. Ett relativt stort antal tingsrätter har berörts av organisationsförändringar . När arbetet med reformeringen av domstolsväsendet inleddes hade tingsrättsorganisationen haft i huvudsak samma utformning sedan 1971 års domstolsreform. har frågan om domstolarnas organisation varit föremål för utredningar. Den senaste utredningen på området – – fick i uppdrag att göra en översyn av den organisa- toriska strukturen inom domstolsväsendet (dir. 1995:102). Uppdraget som avsåg domstolsväsendets yttre organisation återkallades sedan det konstaterats att det inte gick att få stöd av ledamöterna i kommittén för en så långtgående reform av tingsrättsorganisationen som kommittédirektiven angav (dir. 1998:22). Kommittén har redovisat sitt grundmaterial om domstolsorganisationen i ett betänkande, - en sammanställning av grundmaterial års (SOU 1998:135). Sedan uppdraget till återkallats inledde regeringen det arbete som pågår för att reformera domstols- väsendet. Regeringen har valt att – även i de delar som regeringen har befogenheter att besluta om – hålla väl informerad om och sökt parlamentarisk majoritet för planerade reformer. För att ge en helhetsbild av pågående och planerade reformer överlämnade regeringen en skrivelse till , Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106). Vid behandlingen av skrivelsen ställde sig bakom de allmänna principerna för reformarbetet som lagts fast av regeringen (bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). Reformarbetet har bedrivits i enlighet med de fastlagda prin- ciperna, vilket bl.a. redovisades i en skrivelse som överlämnades till , Reformeringen av domstolsväsendet – infor- mation och uppföljning av handlingsplanen (skr. 2000/01:112). I uppföljningen anförde regeringen att det finns behov av att utvärdera de förändringar av tingsrättsorganisationen som har genomförts. Vid utskottsbehandlingen av uppföljningen framhölls vikten av att organisationsförändringar som genomförs följs upp och utvärderas. Utskottet ansåg dock inte att det fanns anledning att avvakta med att genomföra planerade förändringar. Vad gällde övriga initierade projekt och utredningar gjorde utskottet bedömningen att resultatet av utvärderingen borde avvaktas innan organisationsförändringar genomfördes såvida det inte var oundgängligen nödvändigt för verksamhetens fullgörande (bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). Regeringen har ställt upp ett antal principer som är vägledande för arbetet med att reformera domstolsväsendet. Reformarbetet skall bedrivas med utgångspunkt från de krav som medborgarna har rätt att ställa på snabbhet, kvalitet och service och med beaktande av domstolarnas särskilda roll. Renodlingen av domstolarna och av domarnas arbete till dömande verksamhet skall fortsätta. Tyngdpunkten i den dömande verksamheten skall ligga i första instans. Kvaliteten i den dömande verksamheten skall säkerställas. Domstolarna skall vara moderna och attraktiva arbetsplatser. skall utformas för att garantera hög kompetens i allt dömande. Dömande verksamhet skall finnas nära medborgarna och bedrivas i alla delar av landet. Regeringen har gjort bedömningen att reformeringen av domstols- väsendet kräver förändringar av den yttre tingsrättsorganisationen. Målsättningen för arbetet med att reformera den yttre tingsrätts- organisationen är att bibehålla tillgängligheten, skapa möjligheter för en stärkt beredningsorganisation, säkerställa möjligheterna att rekrytera personal, skapa förutsättningar för återkommande kom- petensutveckling, öka möjligheterna att specialisera verksamheten samt att förbättra den geografiska samordningen med rätts- väsendets övriga myndigheter. har, som tidigare nämnts, ställt sig bakom dessa principer för arbetet med att reformera domstolsväsendet (bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). Arbetet med att utreda förändringar av tingsrättsorganisationen har bedrivits av i nära samverkan med berörda dom- stolar. Reformeringen har skett stegvis och med hänsyn till varje regions särskilda förutsättningar. Genomförda utredningar har, sedan inhämtat remissynpunkter från berörda kommuner, domstolar, m.fl., lämnats in till regeringen tillsammans med förslag till förändring av organisationen. har regel- mässigt informerats när regeringen tagit ställning till Domstols- verkets förslag. Information om planerade förändringar av tingsrättsorganisationen har lämnats till dels i budget- propositionerna , 2000 och 2001, dels i handlingsplanen och uppföljningen till handlingsplanen (skr. 1999/2000:106 och skr. 2000/01:112). Efter godkännande har regeringen gett i uppdrag att genomföra förändringarna. Den organisatoriska lösning som har valts i arbetet med att förändra tingsrättsorganisationen har varit att skapa större dom- kretsar. I några fall har två eller flera tingsrätter lagts samman till en större enhet och i andra fall bedrivs verksamheten i den nya större domkretsen även fortsättningsvis på mer än en kansliort. I några fall tillgodoses tillgängligheten och den lokala förankringen genom att domstolen har tingsställe på en eller flera orter. Genomförda förändringar av tingsrättsorganisationen Arbetet med att förändra den yttre tingsrättsorganisationen inleddes genom sammanläggningen av och Åmåls tingsrätter. Vid utgången av hade sammanlagt 30 tingsrätter berörts av organisationsförändringar. Följande organisationsförändringar har genomförts –2001. och Åmåls tingsrätter bildade med kansliort i . och tingsrätter bildade med kansliort i . och tingsrätter bildade med kansliort i . , och tingsrätter bildade med kansliorter i , och . , och tingsrätter bildade med kansliorter i och . och tingsrätter bildade med kansliort i . , , och tingsrätter bildade med kansliorter i och . Falu, och tingsrätter bildade med kansliort i . och tingsrätter bildade med kansliort i . och tingsrätter bildade med kansliort i . , och tingsrätter bildade med kansliorter i och . och Ystads tingsrätter bildade med kansliort i . har efter genomförda sammanläggningar lämnat in rapporter till regeringen med redovisning av uppdragen. har även beslutade förändringar av tingsrätts- organisationen i , och genom- förts. har därutöver genomfört ytterligare ett antal utredningar och utarbetat förslag till organisationsförändringar som regeringen ännu inte har tagit ställning till. Regeringen har gjort bedömningen att det nu finns anledning att utvärdera de förändringar av tingsrättsorganisationen som har genomförts –2001. En särskild utredare ges i uppdrag att genomföra utvärderingen. Utredaren skall bedöma hur de genomförda förändringarna förhåller sig till de mål som regeringen har ställt upp för arbetet med att reformera tingsrättsorganisationen. För att ge utredaren ett underlag för att bedöma effekterna av reformeringsarbetet har regeringen gett i uppdrag att bl.a. granska om förändringarna av tingsrättsorganisationen har skapat större förutsättningar för att uppnå regeringens mål för reformeringen av tingsrätts- organisationen (dnr Ju2001/8588). redovisa sitt uppdrag till såväl regeringen som den särskilde utredare som får regeringens uppdrag att genomföra utvärderingen. uppdrag skall redovisas . Utredarens uppdrag innefattar vidare att granska genomförandet av förändringarna av tingsrättsorganisationen och att i samband därmed särskilt belysa följande: och tingsrätternas arbete med planeringen inför organisationsförändringarna. I det sammanhanget bör uppmärksammas vilken information som lämnats till personalen och andra berörda och i vilken utsträckning personalen involverats i planeringen. och tingsrätternas arbete med att genomföra organisationsförändringarna. Eventuella skillnader vid planeringen och genomförandet av organisationsförändringarna mot bakgrund av hur tingsrätten har organiserat sin administrativa funktion. Betydelsen av att det i samband med organisations- förändringarna har bedrivits projekt för att utveckla verksamheten i tingsrätten. Om organisationsförändringarna har inneburit ett ökat användande av tingsställen för de berörda tingsrätterna. Vilka konsekvenser de genomförda förändringarna har haft för övriga myndigheter inom rättsväsendet och för andra samhälls- sektorer som berörs av tingsrätternas verksamhet. Utredaren skall också bedöma lämpligheten av att genomföra förändringarna av tingsrättsorganisationen stegvis region för region. Vid genomförandet av uppdraget skall eventuella skillnader mellan de tingsrätter som har en respektive två eller flera kansliorter upp- märksammas. Utredaren skall ha tillgång till en referensgrupp bestående av representanter för riksdagspartierna. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om utvärdering av vissa förändringar i Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av de förändringar av tingsrätts- organisationen som har genomförts –2001. Utredningen skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag .