sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I 38 § KVVFS 2002:7 anges att de utbetalningar som görs under en förpassnings- resa så långt det är möjligt skall verifieras. I samma paragraf anges att om detta inte är möjligt skall en särskild redogörelse för omständigheterna kring utbetalningen lämnas till TPT:s huvud- kontor. TPT särredovisar alla utlägg som gjorts utan kvitto, s.k. kvittolösa utgifter, för att kunna följa upp om det skulle vara enskilda tjänstemän eller vissa länder som överrepresenteras vid denna typ av utgifter. Även kvitton som saknar verifikationer tas upp i denna kategori och här har således de betalningar som gjorts till den svenske honorärkonsuln i redovisats. Även i fall där är verkställande myndighet skulle det kunna tänkas att misstankar om mutor riktades. Vart verkställighet skall ske För framtiden bör därför även och , enligt utredningens mening, ta fram motsvarande riktlinjer som de som KVS utfärdat. En utlänning som har avvisats skall enligt 8 kap. 12 § andra stycket UtlL lämna landet efter det att beslutet vann laga kraft medan en utlänning som utvisats har på sig. I båda fallen förutsätts att något annat inte har bestämts i beslutet. I förarbetena till den nuvarande utlänningslagen angavs att av omkring som regel borde vara tillräcklig i fall där utlänningen finns på en statlig förläggning för flyktingmottagning och alltså normalt inte har något berättigat behov av att avveckla sin vistelse i (prop. 1988/89:86 s. 117). Där angavs vidare att en längre tidsfrist kan vara motiverad t.ex. om utlänningen gör troligt att han eller hon behöver extra rådrum för att ordna sina förhållanden i hemlandet. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden skall beslutet verkställas så snart det kan ske. Detsamma gäller om det med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt att frivilligt lämna landet (8 kap. 12 § tredje stycket UtlL). beslut vinner laga kraft efter delgivning medan beslut vinner laga kraft . Även om det inte krävs att nämndens beslut delges för att fristerna skall börja löpa har det givetvis förutsatts att utlänningen underrättas om de aktuella besluten (prop. 1988/89:86 s. 116). beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet, domstols dom eller beslut om utvisning och polismyndighets avvisningsbeslut skall verkställas möjligt (8 kap. 12 § första stycket UtlL). När tidsfristerna infördes angav föredragande statsråd bl.a. följande (prop. 1988/89:86 s. 116): Det är enligt min mening önskvärt att den som avvisas eller utvisas ges tillfälle att frivilligt lämna . Detta är huvudregel även enligt nuvarande ordning. Det har emellertid visat sig att systemet med frivillig verkställighet ofta inte fungerar. Huruvida detta beror på utlänningens ovilja att rätta sig efter avlägsnandebeslutet eller på de stora möjligheter till förnyad prövning som finns enligt de nuvarande reglerna vill jag låta vara osagt. Det förefaller dock sannolikt att snabbare handläggning av ärenden om uppehållstillstånd i förening med en ändring av systemet av prövning på verkställighetsstadiet kommer att medföra också en större benägenhet från den enskildes sida att rätta sig efter beslutet. Liksom lagutredningen tror jag dock att det är värdefullt med en uttrycklig regel som anger inom vilken tid den som har avvisats eller utvisats bör ha lämnat landet. 6.1.2Lagen om särskild utlänningskontroll Ett beslut om utvisning skall enligt 13 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll verkställas så snart det kan ske. Det ligger i sakens natur att ärenden enligt denna lag snabbt måste kunna verkställas. Utredningen ser ingen anledning att föreslå någon ändring av den ordningen. 6.2Tidsfrister eller inte i lagtexten Utredningens bedömning: De tidsfrister som finns i utlänningslagen, som anger inom vilka tider en utlänning som fått ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut har att lämna landet, är ändamålsenliga och bör inte tas bort. Det är vanligt förekommande att de utlänningar som har att lämna landet efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte gör det inom de tidsramar som anges i utlänningslagen. Flera av de tjänstemän vid som utredaren haft kontakt med har uppgett att dessa tidsfrister, enligt deras uppfattning, är helt orealistiska. I avsnitt 4.1 beskrivs bl.a. att det förekommer att utlänningar inte ens delges avvisnings- eller utvisningsbeslutet innan tidsfristen löpt Även om ansvaret för att lämna landet inom den i beslutet angivna tidsramen naturligtvis är den enskilde utlänningens måste ett visst ansvar, enligt utredningens mening, ligga på Migrations- verket. Först och främst att underrätta om beslutet men också att bistå med resebokning och samtal inför hemresan inom den utsatta tiden. Om utlänningen inte ens kallas till innan tiden gått ut kan detta ge ett intryck av att det inte är så noga att följa den tidsangivelse som anges i beslutet, vilket är olyckligt. Enligt utredningens uppfattning är de signaler som myndigheterna ger genom sitt agerande av stor betydelse för att upprätthålla respekten för besluten. Att antalet utlänningar som finns kvar i landet efter lagakraftvunnet beslut ökar så kraftigt (jfr avsnitt 4.1) kan, enligt utredningens bedömning, ha att göra med att den enskilde utlänningen till synes inte har något att förlora på att inte rätta sig efter beslutet. För den enskilde kan det emellertid vara en mycket nedbrytande process att dröja sig kvar i hopp om att trots allt få stanna i . Det är också förenat med stora kostnader att dessa personer inte lämnar trots att de inte har rätt att stanna. Det är därför mycket viktigt att handläggare får tydligare riktlinjer för sitt arbete med att motivera utlänningar att återvända självmant samt att verket som central myndighet på ett adekvat sätt prioriterar denna del i asylprocessen, vilket utredningen framhåller i avsnitt 4.6.2. En annan viktig fråga är att inte dröjer med att lämna över ärenden till polismyndigheten (jfr avsnitt 3.5.3). Redan den utredning som tillsattes för att se över organisation och rutiner för handläggningen av asylärenden, , tog i sitt betänkande upp att det ofta tog att lämna underrättelse om ett beslut (SOU 1988:2 s. 118 f.). Den enda skillnaden mot dåvarande ordning är att det nu är i stället för polismyndigheten som, efter att det fått beslutet sig tillsänt, kallar utlänningen till ett personligt sammanträffande där tolk finns tillgänglig. För att kunna förenkla underrättelseförfarandet och få det att gå snabbare föreslog att de asylsökande normalt skulle vistas på en förläggning till dess att deras ärende slutligt avgjorts. Underrättelse skulle då kunna ske genom personal på förlägg- ningen som lätt kunde nå den asylsökande. Vid förläggningarna fanns för övrigt tolkar redan tillgängliga. Det föredragande statsrådet angav i förarbetena till nuvarande utlänningslag att hon delade utredningens bedömning (prop. 1988/89:86 s. 116–117). Detta förslag ledde dock aldrig till någon förändring. Förslaget kan alltjämt framstå som ett sätt att öka effektiviteten. är dock de asylsökande i högre grad utspridda. Många har utnyttjat sig av den möjlighet som finns enligt dagens regler att bo i s.k. eget boende, vilket är ett mindre kostsamt boende för samhället än förläggnings- boende. Följden av detta är att det fortfarande kan ta tid att underrätta om besluten. Samma problem med tidsutdräkt kan uppstå när det är dags att boka hemresan och utlänningen kallas till med anledning därav. Huvudregeln för när en utlänning som avvisats eller utvisats skall lämna landet bör vara så snart detta är möjligt dels från utlänning- ens perspektiv, så att han eller hon under värdiga former får möjlighet att packa ihop sina tillhörigheter och ta farväl, och dels från myndighetens perspektiv, så att tillräcklig tid ges för att ordna med det praktiska inför resan. Detta förutsätter i och för sig inte att det finns tidsfrister i lagtexten utan man skulle även kunna tänka sig en ordning där det angavs t.ex. att en utlänning i den angivna situationen skall lämna landet . Risken med att ta bort tidsfristerna är att utlänningar som inte har rätt att stanna kvar i landet skulle kunna bli kvar under ännu längre tider än . Det skulle således kunna få motsatt effekt mot vad som eftersträvas. Gällande ordning, med angivna tidsfrister i utlänningslagen och en möjlighet för den beslutande myndigheten att göra avsteg från dessa tidsfrister, framstår enligt utredningens bedömning alltjämt som mest ändamålsenlig. Med hänsyn härtill och till de risker som finns med att ta bort gällande tidsfrister har utredningen stannat vid att inte föreslå någon förändring av lagtexten i detta avseende. För att komma till rätta med problemet med de utlänningar som inte följer de frister som anges i besluten bör i stället andra åtgärder vidtas. Enligt utredningens bedömning hänger detta samman med den bristande effektiviteten i verkställighetsarbetet som bl.a. framgår av den statistik som redovisas i avsnitt 4.1. Om en bättre effektivitet kan åstadkommas, i linje med vad som anges i avsnitt 4.6, bör även en ökad respekt för de i besluten angivna tidsfristerna kunna uppnås. En mer konsekvent överlämnandepraxis (jfr avsnitt 3.6.3) bör också ha en positiv inverkan, liksom en ökad tillämpning av den möjlighet som finns att sätta ned dag- och bostadsersättning (jfr avsnitt 9.5.4). För att de tidsfrister som anges i besluten skall respekteras i högre grad krävs, enligt utredningens bedömning, således bl.a. att omgående kallar den enskilde utlänningen efter ett beslut om avvisning eller utvisning. Hörsammar utlänningen inte kallelsen och har han eller hon inte något giltigt skäl för detta skall ärendet omgående lämnas över till polismyndigheten. Kom- mer utlänningen för underrättelse om beslutet skall han eller hon upplysas om de regler som gäller såvitt gäller nedsättning av dag- och bostadsersättning för dem som inte samarbetar. Skulle utlänningen därefter ändå inte medverka till att verkställighet kan äga rum kan dagersättningen sättas ned och i ett senare skede eventuellt även bostadsersättningen. 7Beaktande av hinder mot verkställighet 7.1Beaktande av hinder mot verkställighet i samband med prövningen När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall, enligt 4 kap. 12 § UtlL, hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestäm- melserna om verkställighetshinder i 8 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. Det förhållandet att regeringen, den beslutande myndigheten eller domstolen har att beakta eventuella verkställighetshinder redan vid prövningen innebär enligt motiven att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte bör meddelas om det framkommer att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa. Det är inte bara sådana hinder som anges i 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL som skall beaktas utan också andra särskilda hinder som kan tänkas föreligga, exempelvis av humanitär natur (prop. 1988/89:86 s. 166). Bestämmelsen infördes med utlänningslagstiftning. Redan före tillkomsten av 4 kap. 12 § UtlL torde uppehållstillstånd ha meddelats om det förelåg ett bestående verkställighetshinder. När bestämmelsen infördes var syftet att även verkställighets- hinder, vilka kunde antas bli av mer övergående natur, skulle beaktas av den beslutande myndigheten. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd borde då ibland kunna meddelas (a. prop. s. 115 f.). I förarbetena till bestämmelsen framhålls också att dess konstruktion innebär att det är av största vikt att omständigheter av betydelse för verkställighetsfrågan klargörs redan vid utred- ningen i första instans. Det måste enligt propositionen (s. 167) klargöras för utlänningen att han eller hon under handläggningen av ärendet också måste föra fram vad han eller hon vill ha beaktat i detta hänseende. Beaktande av hinder mot verkställighet Av 4 kap. 12 § andra stycket UtlL framgår att regeringen, och är skyldiga att ge de anvisningar i fråga om verkställigheten som prövningen av even- tuella verkställighetshinder kan föranleda. Om verkställighets- hindret kan antas vara övergående kan antingen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas eller förordnas att det skall anstå med verkställigheten av det meddelade avvisnings- eller utvisnings- beslutet tills vidare. Enligt motiven är det detta som avses med uttrycket ge de anvisningar i fråga om verkställigheten som prövningen kan föranleda (prop. 1988/89:86 s. 166 f.). Häri ingår även skyldighet att i beslutet ange om det vid prövningen har framkommit att utlänningen bara kan sändas till ett visst bestämt land eller att verkställighet inte kan ske till något visst land (Wikrén/Sandesjö, Utlänningslagen med kommentar, sjunde upplagan s. 245 f.). Enligt praxis bör inte beslut om avvisning fattas om man överväger att ge tidsbegränsat uppehållstillstånd för . Av praxis framgår även att uppehållstill- stånd får ges om det vid prövningen visar sig att ett avlägsnande- beslut inte går att verkställa (jfr UN 66–93). Hinder mot verkställighet som utlänningen själv har förorsakat och som kan undanröjas genom hans eller hennes medverkan har inte ansetts utgöra sådant verkställighetshinder som skall medföra rätt för utlänningen att stanna i (jfr reg. Bestämmelser om verkställighetsanvisningar finns även i 13 § första stycket lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Där anges att det är regeringen som skall meddela sådana anvisningar. 7.3Risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr och förföljelse samt skyddsbehövande på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller till följd av en miljökatastrof Utlänningslagens bestämmelser om verkställighetshinder finns i 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL. De verkställighetshinder som behandlas i de två sistnämnda bestämmelserna brukar kallas politiska verkstäl- lighetshinder. Beaktande av hinder mot verkställighet I 8 kap. 1 § anges de verkställighetshinder som är absoluta och som gäller oavsett på vilken grund utlänningen riskerar att utsättas för dem. Det rör sig om dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut får aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att utsättas för någonting sådant. Inte heller får en utlänning sändas till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. När det gäller risken att utsättas för något som anges i bestämmelsen har lagstiftaren markerat att beviskraven på den enskilde inte får ställas alltför högt genom att uttryckssättet om det finns skälig anledning att tro används. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Utlänningens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik (prop. 1996/97:25 s. 294). Av 8 kap. 2 § följer att en utlänning inte heller får sändas till ett land där utlänningen riskerar förföljelse eller till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk att förföljas. Den förföljelse som avses i bestämmelsen är inte bara politisk förföljelse utan även förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. En utlänning som har begått ett synnerligen grovt brott skyddas dock inte om inte den hotande förföljelsen innebär livsfara eller annars är av särskilt svår beskaffenhet. Detta anges i paragrafens andra stycke. Även i fall där utlänningen bedrivit verksamhet som inneburit fara för säkerhet och det finns anledning att anta att denne fortsätter sådan verksamhet här kan han eller hon avvisas eller utvisas trots risk för förföljelse (8 kap. 2 § tredje stycket). En utlänning får dock aldrig sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse om det finns möjlighet att sända honom eller henne till något annat land. Vad slutligen gäller utlänningar som flytt undan krig eller miljö- katastrof kan detta förhållande utgöra verkställighetshinder om utlänningen anför synnerliga skäl mot att sändas tillbaka till hem- landet eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet (8 kap. 4 §). Med uttrycket synnerliga skäl avses att det skulle vara stötande för rättskänslan att genomföra verkstäl- ligheten till hemlandet (prop. 1975/76:18 s. 109). De ovan beskrivna verkställighetshindren korresponderar med kriterierna för flyktingstatus och skyddsbehövande i 3 kap. 2 och 3 §§ UtlL och överensstämmer med vad som krävs enligt art. 3 i Beaktande av hinder mot verkställighet den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, art. 3 i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning (Tortyrkonventionen) samt art. 33 Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning (non-refoulement-principen). Verkställighetsskyddet får främst betydelse när verkställighets- hindret uppkommer eller blir känt först efter det att lagakraft- vunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger (prop. 1996/97:25 s. 294). Skälet till detta är att om verkställighetshindret funnits redan tidigare hade det antingen beaktats vid prövningen av asylansökan enligt reglerna i 3 kap. UtlL eller vid själva besluts- fattandet enligt bestämmelsen i 4 kap. 12 § UtlL. Nuvarande lagstiftning innehåller inte någon definition av vilka andra verkställighetshinder än de som framgår av 8 kap. 1, 2 och 4 §§ som skall beaktas. Vad som avses med andra hinder är att det av något skäl är praktiskt omöjligt att verkställa ett avlägsnande- beslut. Det kan bero antingen på faktorer som är hänförliga till det land som verkställigheten skall ske till eller som hänför sig till den person beslutet avser. Det land dit verkställighet skall ske kan, för att illustrera den första situationen, t.ex. vägra att ta emot utlän- ningen. Skälet kan vara att personen inte har någon resehandling som godtas eller helt enkelt att han eller hon tidigare rest ut ur landet och varit borta för länge för att få återvända. I vissa fall har utlänningen själv en möjlighet att påverka hemlandets ställnings- tagande t.ex. genom att fylla i de dokument som krävs för att erforderliga resehandlingar skall kunna ordnas fram. I andra fall spelar det inte någon roll hur mycket den enskilde själv försöker agera – han eller hon tillåts ändå inte att resa tillbaka. Migrations- verket använder här terminologin subjektiva och objektiva verkställighetshinder. De subjektiva hindren är således de som den enskilde själv kan undanröja medan de objektiva är de hinder som den enskilde inte kan göra något åt. Ett objektivt hinder kan även vara tillfälligt t.ex. om förhållandena i hemlandet är sådana att det inte går att avvisa eller utvisa någon dit men förhållandena bedöms komma att förbättras inom en förutsägbar framtid. I ett sådant fall kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd Beaktande av hinder mot verkställighet komma att beviljas för en viss bestämd tid. Ett verkställighets- hinder av ett helt annat slag är om den person som skall avlägsnas är i så dåligt fysiskt eller psykiskt skick att det inte är möjligt att verkställa beslutet. I sådana fall kan dessa förhållanden utgöra ett humanitärt skäl som medför att det finns grund för bifall till en ny ansökan om uppehållstillstånd. Ett sådant hinder kan även bedömas vara övergående t.ex. om en person är i behov av en operation för att överleva eller om en operation av annat skäl är planerad här i landet men personen efter erforderlig vårdtid efter operationen bedöms kunna återvända till hemlandet. 7.5Myndigheternas agerande vid verkställighetshinder Om en verkställande polismyndighet finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs skall myndigheten enligt 8 kap. 13 § första stycket UtlL underrätta om detta. Verket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs (8 kap. 13 § andra stycket). Verket kan t.ex. ge praktiska anvisningar om lämpliga alternativa transportvägar eller transport- medel men verket kan också meddela inhibition med stöd av 10 § tredje stycket i samma kapitel. Verket bör över huvud taget bistå den verkställande myndigheten med de råd som kan behövas i det enskilda fallet för att eventuella komplikationer i samband med verkställigheten skall kunna undanröjas på ett smidigt och godtagbart sätt (prop. 1988/89:86 s. 203). Anvisningar som lämnas av torde även kunna gälla till vilket land en verkställighet skall ske. En sådan tillämpning kan dock inte vara undantagslös. Åberopar utlänningen t.ex. asylskäl i förhållande till ett land till vilket verkställighet övervägs och har dessa skäl inte prövats tidigare, torde bestämmelsen inte vara tillämplig. I princip har en asylsökande rätt att få sin sak prövad i två instanser och ett beslut av enligt denna bestämmelse kan inte överklagas (Wikrén/Sandesjö, Utlänningslagen med kommentar, sjunde upplagan s. 360). Före det att 8 kap. 13 § infördes i utlänningslagen hade polismyndigheten i stället en tämligen omfattande möjlighet respektive skyldighet att under vissa förutsättningar lämna över ett Beaktande av hinder mot verkställighet verkställighetsärende till för förnyad prövning av rätten att få stanna i . beslut att inte lämna över ett ärende kunde överklagas. Systemet med i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende omprövat ansågs skapa långa handläggningstider och rättsosäkerhet och det togs därför bort (prop. 1988/89:86 s. 114). För att garantera att ett verkställbart beslut skulle kunna inhiberas och ändras, om nya omständigheter kom fram som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes, infördes i stället institutet ny ansökan som beskrivs närmare i kapitel 8. torde även kunna inhibera beslut i sina egna ärenden om verkställighetshinder aktualiseras. Om verkställighetshindret avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott, skall skyndsamt lämna över ärendet till regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras (8 kap. 13 § tredje stycket UtlL). Regeringen kan då upphäva utvisningsbeslutet oavsett om utlänningen har ansökt om det eller inte. Regeringen kan även, utan att upphäva utvisningsbeslutet, ge utlänningen ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd, som under sin giltighetstid förhindrar verkställig- het. Förutom dessa möjligheter som framgår av 7 kap. 16 § UtlL kan regeringen med stöd av 8 kap. 10 § andra stycket UtlL besluta om inhibition av det tidigare meddelade utvisningsbeslutet. 7.5.2Lagen om särskild utlänningskontroll I 13 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll finns en bestämmelse som motsvarar 8 kap. 13 § första stycket UtlL. Den verkställande myndigheten, dvs. i praktiken , har en skyldig- het att underrätta regeringen vid verkställighetshinder. Det före- dragande statsrådet har enligt samma bestämmelse möjlighet att besluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har prövat om beslutet skall inhiberas. Enligt 10 § första stycket i samma lag skall regeringen förordna om inhibition om hinder enligt 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL möter mot att utvisningsbeslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Enligt 10 § andra stycket skall både utvisnings- och inhibitions- beslutet prövas på nytt när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat Beaktande av hinder mot verkställighet verkställas, skall RPS en gång anmäla hos regeringen om det finns skäl för prövning av beslutet. I äldre förarbeten angavs en riktpunkt enligt vilken avlägsnandebeslut med stöd av terrorist- lagstiftningen, som inte verkställts , i allmänhet borde upphävas.