sou · GRB354d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Om en förläggning av den semester som arbetstagaren avsett skall tas ut skulle medföra betydande olägenhet, får arbetsgivaren och arbetstagaren komma överens om att ta ut semestern under det sjätte året. Det som avses är t.ex. att arbets- tagaren det femte året pga. av sjukdom inte kan använda semestern på sätt som var tänkt eller att visst problem skulle uppstå för verk- samheten om den sparade semestern då tas ut. Likaså finns det i 6 § lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbets- platsen, en bestämmelse som säger att den ledighet som den fack- lige förtroendemannen har rätt till enligt den lagen inte får förläg- gas så att den innebär betydande hinder mot arbetets behöriga gång. Det finns alltså i andra lagar bestämmelser om ledighet med andra begrepp rörande möjligheten att påverka ledighets förlägg- ning. De bestämmelserna avser emellertid särskilda situationer, del- vis annorlunda än de som avses i den ledighetslagstiftning som kommittén har haft i uppdrag att se över i samordningshänseende. 5.4.3Utformningen av nya ledighetslagar Kommittén föreslår att lagstiftningen ändras så att nuvarande ledighetslagar ersätts av fyra nya lagar: en ny föräldraledighetslag, en ny studieledighetslag, en ny lag för ledighet för att pröva näringsverksamhet och en ny lag om ledighet för närståendevård och ledighet av trängande familjeskäl. Den nya studieledighetslagen inbegriper rätten att vara ledig för deltagande i sfi. Att ledighet för närståendevård och ledighet av trängande familjeskäl föreslås läggas samman i en ny lag gör att den 14 SOU 2002:58, sid. 152–154. nuvarande lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för när- ståendevård ändras, genom att ledighetsbestämmelserna i den lagen flyttas till den nya ledighetslagen. De nya lagarna kommer samtliga att innehålla följande rubriker: Rätten till ledighet; Överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare; Anmälan om ledighet, Återgång i arbete; Anställningsskydd; Skadestånd; Rättegång. I de fall det krävs en kvalifikationstid, dvs. vid viss föräldraledig- het, vid studieledighet och vid ledighet för näringsverksamhet, till- kommer rubriken . I de fall det finns en begränsning i antalet ledighetsperioder eller per arbetsgivare, dvs. vid föräldraledighet och vid ledighet för näringsverksamhet, tillkommer . I de fall arbets- givaren kan påverka ledigheten eller dess förläggning, dvs. vid viss föräldraledighet, vid studieledighet och vid ledighet för närings- verksamhet, föreslås avsnittet i lagen om anmälan m.m. få rubriken och beslut om ledighet. I föräldraledighetslagen till- kommer avsnittet med särskilda bestämmelser om arbetstagare som väntar barn, fött barn eller ammar. Med undantag för lagen om ledighet för utbildning, bedöms det inte behövas några övergångsregler vid i kraftträdandet av de nya lagarna. Som övergångsregel för lagen om ledighet för utbildning föreslås att ledighetsansökan som lämnas innan den nya lagens i kraftträdande skall behandlas enligt den nuvarande lagen, om det innebär att ledigheten kan ta sin början tidigare än enligt den nya lagen. Det mer detaljerade innehållet i de nya lagarna beskrivs i författ- ningskommentaren till respektive förslag. Samtliga förslag som beskrivs i detta kapitel syftar till att göra lag- stiftningen enklare att överblicka och tillämpa. Detta torde vara en fördel ur administrativ synpunkt inte minst för de mindre före- tagen. Som nämnts innebär förslagen vissa ändringar i sak. Det är dock kommitténs bedömning att de materiella ändringarna allmänt sett innebär varken några påtagliga förbättringar eller försämringar av ledighetsförmånerna ur arbetstagarsynpunkt. En särskild fråga vad gäller ledighet för deltagande i sfi bör dock nämnas. Det gäller förslaget att även för sådan ledighet föreskriva En nackdel med det förslaget kan vara att behovet av ledighet i flertalet fall gäller den sfi-studerande som får ett arbete och vill kunna fortsätta studera i kombination med för- värvsarbetet. Skälet är det som tidigare nämnts, dvs. att flertalet sfi- studerande finns utanför arbetsmarknaden. Ett krav på kvalifika- tionstid skulle då medföra att den sfi-studerande som får ett arbete måste avbryta studierna. Det torde alltså råda olika utgångspunkter för den som vill kombinera arbete med sfi och den som vill kombi- nera arbete med annan utbildning. Den först nämnde går vanligtvis från studier till arbete, den senare gör tvärt om. Kommittén anser ändå att fördelen med samma regler oavsett vad utbildningen avser (utom det tidigare nämnda undantaget vad gäller uppskjutande- möjligheten vid kortare facklig utbildning), väger tyngre. 6Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare 6.1Inledning, kort om resonemangen I samband med diskussionen om olika vägar till förkortning av arbetstiden och stärkt inflytande för enskilda arbetstagare över sina arbetstidsförhållanden, påbörjade kommittén en diskussion om det lämpliga i särskilda reformer riktade till äldre arbetstagare. En viktig bakgrundsfaktor är det nya pensionssystemet som bl.a. möjliggör uttag av pension i form av kvarts, halv eller tre kvarts pension. Möjligheter finns alltså att mot slutet av arbetslivet börja ta ut del av sin pension och kombinera detta med deltidsarbete. Dock finns ingen rätt att gå ned i arbetstid i motsva- rande mån. En ändrad sysselsättningsgrad förutsätter att arbets- tagaren kommer överens om det med sin arbetsgivare. En annan viktig bakgrundsfaktor är att omkring hälften av befolkningen mellan 60–står utanför arbetskraften. När 40- talisterna går i pension ökar antalet människor i dessa åldrar . Den demografiska utvecklingen innebär att den andel av befolkningen som inte förvärvsarbetar förväntas öka. Samhällsekonomin kommer därmed att förlora fler arbetstimmar. finns ett betydande underutnyttjande av den potentiella arbetskraften, beroende på bl.a. omfattande sjuk- frånvaro och förtida utträde ur arbetskraften. Skulle förbättrade möjligheter att t.ex. gå ned i arbetstid, en rätt till deltid, för äldre arbetstagare göra att fler människor väljer att arbeta längre? Skulle därmed fler arbetstimmar komma samhällsekonomin till godo, eller skulle i vart fall den minskning av arbetstiden i samhället som för- väntas följa den demografiska utvecklingen bli något mindre än annars? Mot bakgrund av dessa frågeställningar har kommittén under- sökt om det finns material som kan tänkas belysa konsekvenserna av en lagstiftning om rätt till deltid för äldre arbetstagare. Kom- mittén har således bl.a. undersökt om det finns studier av Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare människors önskemål om kortare arbetstid mot slutet av arbets- livet, om det har undersökts vad människor skulle välja om man har ett val mellan fortsatt arbete på heltid och en rätt att gå ned i arbetstid, vilka faktorer som styr detta val, m.m. En viktig fråga att få svar på är om en lagstiftning om denna fråga skulle leda till ett ökat arbetsutbud och fler arbetstimmar i ekonomin. Eller skulle det tvärtom leda till att färre arbetstimmar kommer utföras. Kommittén har också diskuterat vilka avvägningar och över- väganden som bör göras i det fall det skulle införas en rätt till deltid i lagstiftningen. Kommittén konstaterar att konsekvenserna av en lagstiftning, inte minst vad avser effekterna på arbetsutbudet, är svårbedömbara. Det behövs mer ingående undersökningar än de som rymts inom ramen för denna utredning. Kommittén lägger därför inga förslag till lagstiftning om rätt till deltid. 6.2Sluta helt eller trappa ned? 6.2.1Faktorer som påverkar tidpunkten för pensionering Arbetstagares val av tidpunkt för pensionering styrs naturligtvis inte bara, eller kanske ens främst, av vilka möjligheter man har att påverka sina arbetstidsförhållanden. Fler faktorer måste tas hänsyn till. I serien RFV analyserar1 undersöktes vilka faktorer som ligger bakom individers önskemål om utträde från arbetskraften . Man delar upp skälen i psykosociala arbetsmiljöskäl, försämrad arbetsförmåga samt ekonomiska drivkrafter. Det kon- stateras att ju högre krav som ställs i form av arbetstempo, tids- press m.m., eller ju mer arbetsförmågan försämras, desto större är sannolikheten för att vilja sluta tidigare. Vidare ökar sannolikheten för att någon vill sluta arbeta om det exempelvis finns möj- lighet att få ut avtalspension innan den lagstadgade pensionsåldern. I en studie som gjordes för Utredningen om en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet2 undersöktes hur dagens yrkesverk- samma tänker och planerar för sitt framtida arbetslivsdeltagande. En dryg tredjedel av de tillfrågade i studien (av kvin- norna och av männen) uppfattade sitt arbete som så 1RFV analyserar nr 2001:4. 2SOU 2002:5, bilaga 2, Anställdas arbetssituation, hälsa och attityder. Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare mentalt och/eller fysiskt ansträngande att de inte trodde att de kommer orka arbeta kvar till normal pensionsålder. Detta gällde framförallt inom stora verksamhetsgrenar, såsom vård och omsorg, tillverkning och skolväsende3. Äldreberedningen (Senior 2005) skriver i sitt delbetänkande Riv ålderstrappan!4 om den äldre arbetskraftens arbetsförmåga. Utred- ningen hänvisar bl.a. till en forskningsstudie som tagits fram inom EU, som visar att förändringar av arbetsförmågan hos personer är mycket individuell och att det går att behålla äldre i arbete genom att anpassa arbetsförhållanden och arbetsmiljö. Bland andra åtgärder betonas möjligheterna för äldre arbetstagare att påverka arbetstiden och dess förläggning samt möjligheterna till deltidsarbete. Äldreberedningen konstaterar att det på dagens arbetsmarknad ofta handlar om heltidsarbete eller inget arbete alls. Deltidsarbete kan vara ett sätt att göra det intressant för personer som annars hade slutat helt att arbeta . Den äldre arbetskraften bör stimuleras till deltidsarbete i stället för att sluta helt, möjligheterna till deltidsarbete bör förbättras och lagstift- ningen ses över anser beredningen.5 Förutom arbetsmiljö och hälsa har som nämnts också ekono- miska faktorer stor betydelse för människors val av pensionstid- punkt. Möjligen förstärker det nya pensionssystemet den ekono- miska faktorns betydelse. Det nya pensionssystemet innebär att hela livsinkomsten avgör pensionens storlek. Det kan därmed vara rimligt att anta att i vart fall en del av dem som annars hade valt att helt sluta arbeta – med tidigare och därmed minskad pension som följd – skulle använda sig av en möjlighet att arbeta vidare på ett lägre arbetstidsmått om en sådan infördes. Som pensionsarbets- gruppen för det nya pensionssystemet konstaterade, det reforme- rade pensionssystemet ger god utdelning till de personer som fort- sätter att arbeta och som arbetar längre än 65 år.6 De ekonomiska faktorerna handlar dock inte bara om hur människors ekonomi efter den normala pensioneringen blir, utan också vilka de ekonomiska följderna blir av att man slutar arbeta helt eller delvis före normal pensionsålder. En rätt tydlig utveck- ling i arbetslivet tycks vara att förtidspensioner används som ett sätt att underlätta tidiga avgångar från arbetskraften. sid. 66 och 78. 4SOU 2002:29, sid. 216. 224–225. 6SOU 1994:20 Reformerat pensionssystem, sid. 558–560. Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare av befolkningen har förtidspension, eller sjuk- ersättning som ersatt förtidspension Antalet nybevil- jade förtidspensioner och sjukbidrag för individer i åldern 60–ökade från 8 1999 till 13 2001 enligt redovisning från . Vidare har många människor möjlighet till förtida uttag av pen- sion. I vissa fall kan arbetstagare och arbetsgivare komma överens om uttag av en avtalad pension även . Många har därmed ekonomiska möjligheter att sluta arbeta före egentlig pen- sionsålder. Rätten till förtida uttag av kollektivavtalade pensioner avser helt uttag utom i vissa fall. 6.2.2Finns önskemål om kortare arbetstid mot slutet av arbetslivet? I den ovan nämnda studien svarade att en förkortad arbetstid före normal pensionsålder skulle underlätta för dem att fortsätta arbeta till . Av dessa var andelen kvinnor något högre än andelen män. Flertalet av dem som ansåg att kortare arbetstid skulle underlätta fanns inom sektorerna vård och omsorg. För kvinnorna var graden av stimulans i arbetet, möjligheten till vidareutveckling och arbetsförmågan viktiga fakto- rer för om man ville gå ned i arbetstid eller inte. För männen var bl.a. hög belastning och ergonomiska faktorer i arbetsmiljön viktiga för hur man svarade. Utredarna konstaterade att en grundläggande förutsättning för människor att vilja och kunna arbeta fram till normal pensionsålder är en bra arbetsmiljö och en god hälsa. För många som upplever problem i arbetsmiljön och/eller med sin hälsa skulle en förkortad arbetstid i arbetslivet underlätta att stanna kvar till normal pensionsålder. För många skulle dock eko- nomiska faktorer göra att man ändå inte går ned i arbetstid.7 Äldreberedningen hänvisar i sitt delbetänkande till en enkät- studie som gjorde . Enligt denna kan av de tillfrågade kvinnorna och av de till- frågade männen i åldrarna 50–tänka sig att minska arbetstiden före pension. Man kan enligt undersökningen tänka sig att göra det även om det medför lägre lön. 7 SOU:5, bilaga 2, sid. 83. Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare 6.3Konsekvenser av en lagstadgad rätt till deltid Att döma av de undersökningar som ovan hänvisats till torde det finnas önskemål om att kunna trappa ned i arbetstid mot slutet av arbetslivet. Skälen för detta har att göra med vilken arbetsmiljö man arbetar i och vilka arbetsförhållandena i övrigt är. Också häl- soaspekter är viktiga faktorer för sådana önskemål. Att det förelig- ger önskemål om kortare arbetstid är däremot inte samma sak som att man i en given situation faktiskt väljer att gå ned i arbetstid om en sådan möjlighet finns eller rent av en rätt till deltid infördes i lagstiftningen. Som nämnts är de ekonomiska faktorerna av mycket stor betydelse. Vilka val människor gör avgör vilka konsekvenserna blir för arbetsutbud och därmed konsekvenserna för samhällseko- nomin. Med arbetsutbud avses förändringar i antalet arbetade tim- mar totalt sett i landet . Att analysera konsekvenserna på samhällsnivå av en rätt för den enskilde att arbeta deltid är mycket svårt. Två ekonomiska omstän- digheter är av stor betydelse för att avgöra dessa konsekvenser. Den första är de enskildas bedömning av den privata ekonomin vid ett förtida uttag av pension. En undersökning av människors tänkta val skulle bli mycket oprecis eftersom de samlade erfarenheterna av det nya pensionssystemet inte är kända bland befolkningen. Den andra är att människors val starkt påverkas av den ekonomiska ersättning som utgår i andra system, dvs. sjukersättning (tidigare förtidspension), sjukpenning och avtals-/tjänstepension. Det är sannolikt att med nuvarande ersättningsnivåer kommer få personer välja att arbeta deltid om alternativet är ekonomisk kompensation från andra system. Det är trots detta, för den fortsatta diskussionen, möjligt att strukturera den samhälleliga effekten av en rätt till deltid för äldre. Nettoeffekten på arbetsutbudet består teoretiskt av summan av tre effekter. Den första är att människor som skulle ha slutat helt att arbeta vid t.ex. , i stället fortsätter i arbetslivet men då på del- tid. Det antal timmar som dessa individer fortsätter arbeta innebär ett tillskott till arbetsutbudet. Detta torde avse en mindre grupp anställda som med gällande lagstiftning väljer att helt sluta arbeta och själva finansierar detta fullt ut. En del av denna grupp skulle sannolikt välja att i stället arbeta deltid i stället för att sluta helt. Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare Den andra gruppen, som är den dominerande delen bland de arbetstagare som slutar helt att arbeta före ordinarie pension, får dock någon form av finansiering. Vanligtvis avser det sjuker- sättning (tidigare förtidspension), sjukpenning eller avtals- /tjänstepension. Man kan knappast förvänta sig att människor skall gå ned från heltid till deltid om alternativet är att sluta helt med ekonomisk kompensation. För att denna andra grupp i stället ska välja deltid måste den ekonomiska kompensationen vid sjukersättning, sjukpenning eller andra ersättningar minska. Ekonomisk teori säger att; om en indi- vid kan få en viss inkomst utan arbete, kommer han att välja detta hellre än att få samma inkomst genom t.ex. 20 timmars arbete . Minskningen i ersättningarna måste alltså bli så stor, att individen väljer att i stället arbeta ett antal timmar för att nå samma inkomst som man tidigare kunnat få utan motprestation. Ett tänkbart ekonomiskt incitament kan ligga i hur de olika ersättningarna påverkar den allmänna ålderspensionen. Sjukersätt- ning och sjukpenning grundar rätt till pension, varför något inci- tament att lönearbeta på deltid i stället för att uppbära dessa ersätt- ningar inte föreligger. Ålderspensionen påverkas inte av detta. För- tida uttag av pension som är grundat på kollektivavtal, är inte pen- sionsgrundande generellt sett. Ett förtida uttag på deltid i stället för på heltid i kombination med lönearbete på deltid kan påverka ålderspensionen positivt, varför ett visst ekonomiskt incitament föreligger. Det gäller dock endast en begränsad grupp offentlig- anställda för vilka det är tekniskt möjligt att göra förtida uttag på deltid av den kollektivavtalade pensionen. Slutsatsen för dessa två grupper är att en rätt till deltid kommer att öka arbetsutbudet på grund av att en mindre grupp personer som annars skulle vara frånvarande på heltid med egen finansiering väljer att i stället arbeta deltid. Den stora grupp som slutar med ekonomisk kompensation kommer inte att välja deltid om inte ersättningarna minskas. Den tredje gruppen är människor som tänkt sig arbeta till , men som i stället trappar ned från den ålder en ny lagstiftning om rätt till deltid möjliggör. Det innebär en minskning av arbets- utbudet. Det förutsätter att dessa individer antingen kan bära den inkomstminskning som detta innebär eller kan kompensera löne- förlusten via andra system, t.ex. avtalspension eller förtida uttag av ordinarie pension. Det är rimligt att anta att det i så fall gäller indi- Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare vider med höga inkomster i utgångsläget. Slutsatsen för denna tredje grupp är att arbetsutbudet minskar. Slutligen har det i diskussionen framförts tanken att den första och tredje gruppen skulle, om de arbetade deltid , ha kraft och vilja att fortsätta arbeta på deltid efter , något som de annars inte skulle göra. Det ökade arbetsutbud som skulle kunna bli följden av en sådan ändring i beteenden torde dock vara ganska litet. Den samlade slutsatsen vad gäller arbetsutbudet är att en rätt för den enskilde att arbeta deltid knappast ökar detta. För enskilda skulle dock en lagreform kunna ha stor social betydelse. Troligare är att utbudet sammantaget minskar, såvitt inte den ekonomiska ersättningen ur exempelvis de samhälleliga systemen minskar något. 6.4Överväganden inför en eventuell lagstiftning Lag eller avtal? Behövs lagstiftning om rätt till deltid för äldre arbetstagare, eller är det bättre om sådana frågor löses avtalsvägen? Uppenbarligen finns det vissa önskemål om att gå ned i arbetstid i slutet av arbetslivet. Som nämnts är det dock osäkert i vilken omfattning en förbättrad möjlighet att göra så skulle användas. Som nämnts förutsätter fler- talet kollektivavtal att hel avtalspension tas ut. Avtalsparterna ver- kar därmed inte förutsett att deltidsarbete skall kunna kombineras med delvis uttag av avtalspension. Sådana avtalslösningar torde inte underlätta en nedtrappning av arbetstiden. Dock finns andra kol- lektivavtal som är avsedda att möjliggöra just delpension med avseende på avtalspensionen. I detta sammanhang kan hänvisas till en annan studie som gjor- des till Utredningen om en handlingsplan för ökad hälsa i arbets- livet8. I den undersöktes arbetsgivares attityder till äldre arbets- tagare (). Enligt undersökningen ansåg mindre än hälften av de tillfrågade arbetsgivarna att de anställda i allmänhet, och de äldre i synnerhet, har möjlighet till flexibel arbetstid, möjlighet att gå ned i arbetstid och möjlighet att påverka graden av övertids- arbete. 8 SOU 2002:5, bilaga 2:6. Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare Ett argument för lagstiftning är det nya pensionssystemet. Det nya systemet innebär att hela livsinkomsten läggs till grund för pensio- nens storlek. En vidareutveckling av detta är att människor ges ökade möjligheter att stanna kvar i arbete . seniorgrupp förordade i sin rapport hindren för äldre i arbetslivet!9, att arbetstagare ges en generell rätt att gå ned i arbetstid, analogt med att man vid denna ålder har rätt att ta ut delvis allmän pension. Seniorgruppen ansåg att en sådan individuell nedtrappning av arbetstiden kan medföra att en individ stannar kvar längre i arbetslivet. Som nämnts anser även Äldreberedningen att en lagstiftning i denna fråga bör under- sökas. En annan utgångspunkt för diskussionen om rätt till deltid för äldre arbetstagare än hälsa, inflytande och konsekvenserna för arbetsutbudet, är att det skulle kunna argumenteras för att det nya pensionssystemet inte är komplett, eftersom det inte finns en lag- stadgad rätt att anpassa sin sysselsättningsgrad i samma mån som man kan ta ut del av pensionen. Arbetstagaren kan själv välja att sluta helt och ta ut hel pension. Men arbetstagaren kan inte själv bestämma att göra en nedtrappning av arbetstiden motsvarande ett uttag av del av pensionen. En nedtrappning kräver att arbetstagaren kommer överens om det med sin arbetsgivare. De nya pensionsbestämmelserna har alltså tillskapats utan ändringar i den lagstiftning som reglerar anställningen. Oavsett utgångspunkt, verkar det rimligt att koppla samman en eventuell lagstiftning om rätt till deltid med de nya pensions- bestämmelserna. En rätt att gå ned i arbetstid skulle därmed gälla . Efter 67 finns ingen rätt att stanna kvar i anställning och därmed bör inte heller finnas någon rätt att gå ned i arbetstid om man fortfarande arbetar. Rätten att gå ned i arbetstid skulle motsvara de möjligheter som finns att ta ut delvis pension, dvs. man skulle ha rätt att gå ned till 75, av det ordinarie heltidsmåttet. Det kan tyckas naturligt att kopplingen görs så att rätten till deltid uppstår som en följd av att man börjar ta ut del av den all- männa pensionen. Den som väljer att påbörja uttag av halv allmän pension skulle då ha rätt till en femtioprocentig sysselsättnings- grad. En sådan regel skulle sannolikt medföra att relativt sett färre 9 Ds 2002:10, sid. 85. Frågan om rätt till deltid för äldre arbetstagare arbetstagare går ned i arbetstid, än om rätten till deltid inte förut- satte uttag av allmän pension. En komplikation med en sådan koppling kan vara att man har rätt att minska eller upphöra med uttaget av allmän pension, efter det att uttagandet har påbörjats. Det är dock, som nedan skall utvecklas, knappast lämpligt att rätten till deltid inbegriper en rätt att gå upp i arbetstid igen. Väljer den arbetstagare som börjat ta ut del av sin allmänna pension, och som gått ned i arbetstid i motsva- rande mån, att minska pensionssuttaget, skulle det samband lagstif- taren ville uppnå mellan pensionssuttag och sysselsättningsgrad försvagas. Vilka avvägningar måste göras? En lagstadgad rätt till deltid måste bygga på en avvägning mellan arbetstagarens önskemål och arbetsgivarens intressen. Modeller för sådana avvägningar finns i ledighetslagarna. Det finns dock väsent- liga skillnader mellan en rätt till deltid för äldre och rätten till exempelvis föräldra- eller studieledighet. Rätten till ledighet inbegriper en rätt att återgå till samma arbetstid som före ledigheten. Ändamålet med ledigheterna är ju att man som arbetstagare skall kunna vara ledig eller för- korta sin arbetstid i ett visst syfte, som inte är bestående.