sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Men man borde uppmärksamt pröva vilken roll myndigheten skulle ha när sådana tillämpningar nått en tillräcklig mognad och kunde bedrivas utan myndighetsmedverkan. Regeringen hade tillsatt en organisationsutredning (OLoF, dir. 1994:100, dir. 1994:145) för genomförande av beslut om ny organisation. Efter det att Lantmäteri- och inskrivningsutredningens förslag i dess andra betänkande remissbehandlats återkom regeringen till bl.a. bolagiseringsfrågan. Regeringen föreslog nu att endast den fastighetsekonomiska verksamheten skulle bolagiseras. Regeringen betonade den övriga verksamhetens betydelse som grundläggande infrastruktur och dess samhällsekonomiska effekter: Denna infrastrukturella grundsyn på det aktuella verksamhets- området får betydelse för de frågor om organisation och finansiering som behandlas närmare i det följande. Av vad som har sagts följer att ett samhällsekonomiskt synsätt är en viktig utgångspunkt för ställningstaganden gällande den framtida lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten. 1995/95:166). Verksamhetens karaktär av infrastruktur och dess stora betyd- else för många viktiga samhällssektorer ansågs vara omständ- ligheter som talade emot bolagisering utöver de fastighetsekono- miska uppdragen, vilka bedömdes som direkt skadliga för för- troendet för myndigheten. Återigen lyftes också fram som skäl emot bolagisering att de synergieffekter som uppstod genom integrationen mellan basproduktion av allmänna kartor och en därpå grundad följd- produktion kunde gå förlorade. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Regeringen pekade också på att en tydlig uppdelning mellan bolag och kvarstående uppdragsverksamhet var svår att åstad- komma. Även utvecklingen inom IT-området åberopades. Nya former för produktion och distribution av geografiska data måste utvecklas. Ett ställningstagande till bolagisering borde utgå från hur en långsiktig strategi för ADB och informationsförmedling för den nya myndigheten skulle komma att se ut. Vidare borde frågan om ytterligare bolagisering få anstå till dess att den nya myndigheten stabiliserat sina verksamhetsformer och övergången till digitala databaser kommit längre. I avvaktan på framtida ställningstagande angående bolagisering betonades att särskild uppmärksamhet måste ägnas åt förutsätt- ningarna för andra aktörer att bedriva kartografisk följdproduktion på ett konkurrensneutralt sätt. framhöll när det gällde bolagiseringen av förlags- verksamheten och den kartografiska uppdragsverksamheten att tidigare beslut låg fast. I frågan om bolagisering skulle kunna ske anslöt sig till regeringens bedömning att den borde anstå till dess att den nya myndigheten hade stabiliserat sina verksamhetsformer och övergången till digitala databaser hade kommit längre. Till skillnad från Lantmäteri- och inskrivningsutredningen ansåg regeringen att den nya myndigheten skulle få bedriva uppdrags- verksamhet. har nämnts att myndigheten skulle bistå systemens användare med nya tillämpningar. I den tidigare pro- positionen fastslog regeringen också att den nya centralmyndig- heten skulle bedriva viss specialiserad uppdragsproduktion, t.ex. inom flygfotografering och geodesi, där de samhällsekonomiska integrationsfördelarna av en samlad produktion var mycket påtag- liga. måste ett tillräckligt utbud av kvalificerade tjänster tryggas över hela landet. När det gällde fastighetsbildningen fastslog regeringen att denna i sin helhet var att betrakta som myndighetsutövning. Detta skulle emellertid inte hindra att vissa moment, såsom t.ex. kart- och mättekniska, skulle kunna upphandlas i konkurrens. Detta ändrades i samband med ställningstagande till Huvudmannaskaps- utredningens förslag. Under förutsättning av ett effektivt bedriv- ande av förrättningsverksamheten borde kommuner kunna få med- verka i sådana moment. Beträffande uppdragsverksamhet i samband med fastighetsbild- ningen uttryckte regeringen vissa betänkligheter av rättssäker- Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Regeringen stannade ändå för att viss lokalt utförd upp- dragsverksamhet av karaktären myndighetsservice skulle få bedri- vas. Det sågs som ett sätt att kunna bibehålla en landsomfattande decentraliserad organisation. Exempel på tillåtna uppdrag som anfördes var att göra hus- utsättning, upprätta fastighetsplan och nybyggnadskarta, utföra lägeskontroll, ajourhålla primärkarta, göra fastighetsutredningar och fastighetsägarförteckningar samt lämna viss annan fastighets- rättslig service. Regeringen angav att man i myndighetens instruk- tion avsåg att avgränsa denna verksamhet så noggrant att förut- sättningarna skulle bli klarlagda bl.a. för olika aktörer på mark- naden. När det gällde huvudmannaskapsfrågan för fastighetsbildningen, som blev föremål för fortsatt utredning, berördes samarbets- problem mellan stat och kommun, vilket i vissa fall ansågs belasta verksamheten. Samarbetsproblemen hade enligt regeringen i allt väsentligt sin grund i skilda synsätt på verksamheten, dels ett judiciellt med rättssäkerheten som utgångspunkt, dels ett tekniskt- administrativt, där önskemål om bästa möjliga samordning med plan- och byggprocessen var ledstjärna. Regeringen betonade det angelägna i att komma tillrätta med samarbetsproblemen mellan stat och kommun. Vikten av ett kon- struktivt samarbete underströks och ajourhållning av kartor och register, gemensamma insatser på det geodetiska området, utnytt- jandet av satellitteknik och ömsesidig tillgång på information angavs som exempel. Sammanslagningen av fastighetsregistrering och fastighetsbild- ning förutsågs ge en snabb teknisk utveckling som syftade till att göra såväl fastighetsbildningen som fastighetsregistreringen billi- gare och till att få till stånd bättre möjligheter till spridning av information från registren. Regeringen underströk den utveck- lingslinje som Lantmäteri- och inskrivningsutredningen förordat, att datatekniskt koppla samman fastighetsbildning och fastighets- registrering. Vidare pekades på att en utveckling med ett stegvis genomförande av digital registerkarta pågick. Även lagrings- och spridningsmetoder för arkiven, bl.a. med hjälp av datatekniken, var under utveckling. Sammantaget bedömdes dessa tekniska system medföra betydande besparingar. I fråga om inskrivningsverksamheten anförde regeringen att den borde föras samman med fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering. Men pågående arbete med förändringar, t.ex. när Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet det gällde panträttsområdet, borde först ha kommit längre. Grund- synen att domstolarnas uppgifter så långt som möjligt skulle renodlas till dömande verksamhet låg fast. När det gällde finansiering av grundläggande landskaps- och fastighetsinformation, anslöt sig regeringen till Lantmäteri- och inskrivningsutredningens förslag. Staten skulle genom anslag stå för kostnaderna för uppbyggnad och en del av förvaltningen och användarna skulle genom avgifter täcka kostnaderna för tillhanda- hållande och också bidra till finansiering av förvaltning och utveckling. Principen bygger på synsättet att nyttan av den erhållna informationen skall motsvaras av en ersättning från användarna. Regeringen framhöll dock att avgiften inte fick bli så hög att den ledde till minskad användning av informationen. Som exempel nämndes uttag ur den ekonomiska kartans digitala baser, där höga avgifter skulle kunna hindra ett samhällsekonomiskt riktigt utnytt- jande av materialet. Regeringen ansåg också att en fortsatt snabb övergång till digitala geografiska informationssystem borde stimuleras genom lägre avgifter på digitalt lagrad information medan en viss prisökning borde kunna ske när det gällde tryckta allmänna kartor. Även möjligheter till intressentfinansiering för att tidigarelägga produktion skulle tas tillvara. Det nya finansieringssystemet för geografisk information och fastighetsinformation syftade till att stimulera en ökad användning av digital information. Även samordning inom landskaps- och fastighetsinformationsområdena ansågs som en förutsättning för ökad användning. Regeringen konstaterade dock att den nya myndigheten inte borde tilldelas funktioner på detta område som var överordnade andra myndigheter utan stöd av riktlinjer från regeringen. Regeringen aviserade att den avsåg att ta initiativ i samordningsfrågorna. Beträffande lantmäteritaxan beslutade att den skulle baseras på tidersättning, vilket innebär att sakägarna betalar för det faktiskt utförda arbetet. I den proposition som låg till grund för beslutet lyfte regeringen fram problematiken kring den osäkerhet en renodlad tidtaxa skulle kunna innebära för en sakägare. För att eliminera osäkerheten Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet föreslogs att en sakägare skulle få möjlighet att i förväg få besked om avgiften för en sökt förrättning. I sådana fall skulle tidtaxan ersättas av en överenskommelse om en fast avgift i det enskilda ärendet. Vid sådana överenskommelser ansåg regeringen att det – i stället för att ha en taktaxa, som Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen hade föreslagit – var lämpligt att uppgifter om normal- kostnaden för enklare förrättningsåtgärder och vissa förrättnings- moment skulle finnas tillgängliga länsvis. En förhoppning uttalades om att sakägarnas valmöjlighet skulle leda till att handläggningen av ärenden skulle bli mer rationell. Ett problem med en renodlad tidtaxa är att regionala skillnader i avgiftsuttag uppstår. Regeringen föreslog därför att möjligheter till utjämning borde finnas för att förhindra sådana effekter, främst vad gällde kostnaden för restid. En enhetlig lantmäteritaxa för stat och kommun skulle gälla även i fortsättningen, men det skulle vara möjligt för en kommun att tillämpa en lägre avgiftsnivå än den som angavs i lantmäteritaxan. Vidare föreslog regeringen att kommuner i fortsättningen själva skulle svara för uppbörd av avgifter för de förrättningar som utför- des av kommunala myndigheter. hade staten svarat för uppbörden med ett återbäringssystem gentemot kommunerna. Regeringen övervägde vidare att låta kostnaden för fastighets- registreringen ingå i kostnadsunderlaget för beräkning av de förrättningsavgifter som skulle tas ut enligt lantmäteritaxan. Med hänvisning till det köpmotstånd som fanns mot vissa förrättningar bedömde emellertid regeringen att det inte då var möjligt att genomföra en sådan ordning. Men när organisationsförändringen hade utvärderats och samordningsvinsterna av sammanförandet av fastighetsbildning och fastighetsregistrering bättre kunde bedömas borde frågan tas upp på nytt. I fråga om expeditionsavgifterna konstaterade regeringen att det behövdes en höjning om de i fortsättningen skulle täcka samma kostnader som . I linje med Lantmäteri- och inskrivningsutredningens resonemang menade dock regeringen att det fanns skäl för att expeditionsavgifterna i första hand skulle täcka inskrivningsväsendets kostnader. Statens anslag till fastig- hetsverksamheten i det nya lantmäteriet behövde då finansieras på annat sätt. Regeringen avsåg att återkomma med förslag till en sådan finansiering. Regeringen gjorde också bedömningen att det av statsfinansiella skäl inte var möjligt att höja nedsättningsbeloppet från Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet till , vilket hade föreslagits av Lantmäteri- och inskriv- ningsutredningen. Konsekvenser för ekonomi och personal Den organisationsutredning som föregick det slutliga riksdags- beslutet om omstruktureringen hade beräknat omställningskost- naderna till . beslöt att finansiering av omställ- ningen skulle ske genom en höjning av anslagskrediten. Man beslutade också att minska anslaget till den nya myndigheten med på årsbasis. aviserades en ytterligare neddrag- ning om . Regeringen åberopade i sitt förslag om neddrag- ningarna de samordningsvinster som omorganisationen beräknades medföra samt de ökade avgiftsintäkter som de nya finansierings- principerna förväntades medföra. Rent konkret uppgavs att de långsiktiga besparingarna – inom fyra eller – till följd av organisationsförändringen och där- med sammanhängande teknikutveckling beräknades till omkring . Rationaliseringsvinster genom personalminskningar skulle för- delas . De personalreduktioner som skulle komma i fråga borde enligt regeringen kunna ske inom ramen för naturlig avgång. hade däremot bedömt uppsägningsbehovet till 260 årsarbetskrafter. När slutar omstruktureringen? Den omfattande strukturförändring som trädde i kraft följdes åren därefter av den s.k. Gävle- översynen – en översyn av de centrala verksamheterna i – och en översyn av Metria. Före organisationsförändringen inleddes också arbetet med en ny arbetsprocess för fastighetsbildningen och systemutveckling i samband härmed. 1998 trädde det delade huvudmannaskapet för fastighetsbildning i kraft och 41 kommu- nala lantmäterimyndigheter bildades. Det område lantmäteriet har att hantera påverkas i hög grad av den tekniska utvecklingen och internationaliseringen, men också av användares och sakägares efterfrågan, vilket ställer stora krav på Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet såväl kontinuerlig omvärldsanpassning som framförhållning. Det är därför svårt att sätta en bortre gräns för omstruktureringen. Möjligen kan man hävda att de större strukturförändringarna var slutförda . Statsmakternas mål och förväntningar om ekonomisk utveckling, besparingar och omställningskostnader. Statsmakternas förväntningar vad gällde ekono- miska utveckling till följd av omstruktureringen präglades av optimism. Anslagsneddragningar motiverades med framtida sam- ordningsvinster och ökade avgiftsintäkter. Efter fyra eller beräknades besparingarna till . Personalreduktion förväntades ske genom naturlig avgång och omställningskostnaderna beräknades uppgå till . Beskrivningarna ger en bild av ett investeringsskede , vilket skulle följas av ett förvaltningsskede med minskade medelsbehov och ökade intäkter. Tilldelningen av anslag till har minskat med (i fasta priser). Som tidigare framgått tog statsmakterna ut effekter av omstruktureringen redan innan den var genomförd och sänkte anslaget 1996 med och med ytterligare . tilldelades verket i anslag och är anslaget . I samband med beredningen av vårpropositionen drogs av anslaget in och en minskning om ytterligare har föreslagits . När det gäller relationen mellan anslag och avgifter utgjordes av finansieringen 1996 av anslag och av avgifter. utgjordes av anslag och av avgifter. blir relationen anslag – avgifter till följd av regeringens förslag – . Det innebär att en allt större del av finansieringen kommer från dem som använder lantmäteriets information och tjänster. Vi återkommer i följande avsnitt till bl.a. vilka användarna är, hur olika delverksamheter inom lantmäteriet finansieras, hur användarna ser på priset för förrätt- Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet ningar och grundinformation och hur den ekonomiska situationen har påverkat graden av måluppfyllelse. som omstruktureringsprocessen inleddes försämrades lantmäteriets resultat märkbart. Utvecklingen av resultat och utgående kapitalbalans framgår av tabell 1 och 2 nedan. resultat 1996–2002 i mnkr, löpande priser Källa: årsredovisningar. Omställningskostnaderna uppgår bokslut till , varav avser framtida utgifter. Totalt kom omställ- ningskostnaderna för perioden –2002 att uppgå till , alltså mer än vad som hade angivits av statsmakterna. Utgående kapitalbalans 1996–2002 i mnkr, justerat med årets resultat Källa: årsredovisningar. Man kan konstatera att ekonomiska resultat försämrades avsevärt med den nya organisa- tionen, med eftersläpande underskott i både anslags- och avgifts- finansierad verksamhet som följd. Inom den avgiftsfinansierade verksamheten finns delar med såväl stora ackumulerade under- skott som överskott, vilket vi återkommer till. ESV gjorde 1998 på regeringens uppdrag en analys av de bakom- liggande orsakerna till finansiella resultat. ESV fann att orsakerna i huvudsak var de som hade pekat på i sin årsredovisning, dvs. höga kostnader i samband med införande av det IT-stöd som utvecklades för den nya arbets- processen, betydande omställningskostnader samt lägre intäkts- volym. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet sades 952 personer upp. Den kraftiga nedgången av personal framgår av följande figur. Antalet uppsägningar vid lantmäteriet –2002 Källa: av om- struktureringsprocessen i samband med omorganisationen av det statliga lantmäteriet (ESV). De stora nedskärningarna gjordes och fram- för allt inom divisionen Fastighetsbildning. Detta var en följd av att man genom omstruktureringen kunde påbörja ett arbete med att integrera fastighetsbildning och fastighetsregistrering samt att effektivisera verksamheterna. En ny arbetsprocess infördes och ett IT-stöd, Trossen. I tabell 6.3. framgår antalet personer som sades upp och vilka personalkategorier det gällde. Karttekniker vid registermyndig- heterna utgjorde den största kategorin. SOU 2003:111 Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Tabell 6.3 Antalet uppsagda per yrkeskategori Källa: ESV, Rapport till (M 2002:4). Utvecklingen av kostnaderna för personal, lokaler och drift –2002 framgår av figur 6.2. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Utvecklingen per kostnadsslag –2002, i fasta priser Källa: av om- struktureringsprocessen i samband med omorganisationen av det statliga lantmäteriet (ESV). Personalkostnaderna har minskat eller ca . För lokaler var kostnaderna lägre än 1996, vilket innebär en minskning . Driftkost- naderna har däremot ökat med eller . Det beror i huvudsak på ökade IT-kostnader, räntor och amorteringar, inklusive kostnader för utveckling av handlägg- ningssystemet Trossen. Enbart kostnader för systemförvaltning och drift har ökat från drygt till nästan (fasta priser). Omställningskostnaderna uppgick som nämnts ovan till knappt . Kostnaderna för uppsägningar av personal och vissa utbildningskostnader uppgick till . Avveckling och ombyggnad av lokaler kostade och övriga kostnader var drygt . Av omställningskostnaderna hänför sig drygt Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet till division Fastighetsbildning och till Metria. Sammantaget har kostnadsnivån för personal, lokaler och drift inom sjunkit med ca –2002. Detta samt det förhållandet att personalkostnaderna sjunkit med måste anses som små besparingar med tanke på att nästan 1 000 personer sades upp. Det beror på att förhållandevis många lågavlönade fick lämna organisationen. Där- efter har en betydande kompetenshöjning skett genom bl.a. rekrytering av högutbildade. Generellt sett har också personal- kostnaderna blivit högre för myndigheterna. Bl.a. har kostnaderna för pensioner och LKP ökat. Hur upplevde personalen omstruktureringen? Inom ramen för vårt uppdrag till ESV att utvärdera delar av omstruktureringsprocessen har ESV skickat ut en enkät till den personal som var anställd i Lantmäteriet och som är anställd. De frågor som ställdes i enkäten avsåg själva genom- förandet av omstruktureringen, vad man nu i efterhand ser som fördelar och nackdelar till följd av omstruktureringen samt vad man bör tänka på inför kommande omstruktureringar. Av de 1 620 som tillställdes enkäten har 320 svarat, dvs. 20 pro- cent. Det innebär att enkätsvaren inte kan betraktas som repre- sentativa. En övervägande del av svaren är negativa. Svaren uppdelade efter division och positiva/negativa framgår nedan. Antal enkätsvar uppdelade efter organisatorisk tillhörighet samt positiva/negativa svar. Källa: ESV, Rapport till (M 2002:4). Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet 114 – ST-lantmäteri – har gjort en egen utvärdering av de större organisationsförändringar som har genomförts inom lantmäteriet efter 1992 (), vilken tillställts . ST-lantmäteri organiserar av de anställda. Överensstämmelsen mellan enkät- svaren och ST:s undersökning är god, varför vi vågar dra den slut- satsen att enkäten i varje fall inte ger en helt felaktig bild. ST sammanfattar genomförandet av de större förändringarna – bolagiseringen av utlandsverksamheten (), bolagi- seringen av den fastighetsekonomiska verksamheten (), sammanslagningen av , den nya arbets- processen, bildandet av de kommunala lantmäterimyndigheterna, Gävleöversynen och Metria 2000 – på följande sätt: Sammantaget har detta medfört att personalen och framför allt ST- lantmäteris medlemmar har utsatts för ett stålbad. De svårig- heter som funnits, i den ännu inte till fullo genomförda föränd- ringsprocessen, kan i sin helhet hänföras till bristande förankring hos Lantmäteriets egen personal. Svaren på ESV:s enkät ger en bild av att personalen upplevde att den behandlades både hårt och okänsligt. Som exempel framhålls att de som berördes av införandet av den nya arbetsprocessen fick söka sina tjänster på nytt samt att resultatet av anställningsför- farandet meddelades var och en skriftligt. ST framhåller att den all- männa åsikten bland medlemmarna är att de stora förändringarna genomfördes på ett hårdhänt och stelbent sätt. Både ST:s utvärdering och enkätsvaren ger intryck av att per- sonalens synpunkter eller kunskaper inte tillmättes någon större betydelse, samt att genomförandet tog . Tiden från Lantmäteri- och inskrivningsutredningen till dess att den nya myndigheten bildades var enligt mångas uppfattning alldeles för lång. När det gäller ESV:s frågor om följderna av omstruktureringen, dvs. för- och nackdelar som man kan se vad gäller verksam- hetsutveckling, personalutveckling och lednings- och styrfrågor är tonen i svaren mer positiv. ST-lantmäteri uttalar stor tillfreds- ställelse med nuvarande ledning som med tyd- liga visioner driver Lantmäteriet mot framtiden. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Sammanfattningsvis kan konstateras att förväntningar och verklig- het inte har stämt särskilt väl överens. De bestående besparings- effekterna blev mindre än vad statsmakterna hade trott och omställningskostnaderna väsentligt högre. Man kan också kon- statera att sedan omstruktureringen totalt sett har lyckats räta upp sin ekonomi. Bl.a. den ekonomiska situationen omöjliggjorde personal- reduceringar i takt med naturlig avgång. Det är uppenbart att omstruktureringen var mycket svår för personalen, så svår att den hos många fortfarande lever kvar. Sannolikt försämrades ekono- min inte bara på grund av ökade IT-kostnader, omställningskost- nader och minskade intäkter på grund av en vikande marknad och minskade anslag, utan också på grund av minskad produktivitet. Den anslagsneddragning som har skett och kommer att ske har inte föregåtts av att statsmakterna har begärt konsekvensanalyser från . Statmakternas mål och förväntningar Ett framträdande krav från statsmakternas sida var rättssäkerhet i fastighetsbildningen, som kopplades samman med krav på hög kompetens och kvalitet. Väl avgränsad lokal myndighetsservice skulle ingå i uppgifterna, och regeringen skulle noggrant precisera dess avgränsning i den nya myndighetens instruktion. Det var viktigt att såväl fastighetsbildning som lokal myndighetsservice skulle kunna erbjudas i en decentraliserad organisation över hela landet. Fastighetsbildningen sågs i sin helhet som myndighetsutövning, men vissa förrättningsmoment avsågs först kunna upphandlas i konkurrens och kommuner skulle under förutsättning att det blev effektivt kunna medverka i förrättningsmoment. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering skulle integreras. Som en följd av detta förutsågs billigare och rationellare förrätt- ningar. Även den digitala registerkartan och digitaliseringen av arkiven skulle ge besparingseffekter. Redan i direktiven till Lant- mäteri- och inskrivningsutredningen pekade regeringen på den tekniska utvecklingens möjligheter till rationalisering, effektivise- Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet