sou · GRB3111d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Statskontoret konstaterar i rapporten att det inte finns några exempel där någon av intressentmodellerna tillämpats fullt ut. Modell 2, menar vi, är inte lämplig för styrning av Lantmäteri- verkets utveckling av informationsförsörjningen. Det finns visser- ligen dominerande användare, men målet om en bred användning i samhället innebär att också en mångfald andra användare utanför den statliga sfären, måste kunna få ett inflytande. Modellen innebär också att produktionen inte är långsiktigt garanterad. En liten och minskande andel av verksamhet är intressentfinansierad17 enligt (3) och avser i flera fall projekt med EU-anknytning. Erfarenheter som tidigare redo- visat är att formen är tids- och resurskrävande och att den ofta leder till minskade medel för förvaltningsåtgärder och tillhanda- hållande. Det senare visar att intressentfinansieringen inte täckt de särkostnader den avser att göra, kanske beroende av att dessa är svåra att beräkna på förhand . Intressentfinansiering som form för användarinflytande kan alltså minska utrymmet för annan utveck- ling. En annan svårighet är att intressentfinansiering ofta kräver att användaren kan binda sig vid ett åtagande för . Det går dock inte att utesluta att intressentfinansiering kan utvecklas till en bättre form för användarinflytande. Ansvaret bör dock i högre grad läggas på användarna att formulera gemensamma behov av utveckling och utreda hur kostnaderna skall fördelas dem emellan. Vi bedömer att den första modellen, som är den domine- rande, är det mest realistiska alternativet också för styrning av verksamheten i ett utvecklingsskede. Styrningen bör dock utveck- las så att den också främjar en god nationell informationsinfra- struktur eftersom databaser inte kan ses isole- 17 Omfattade verksamhet för . rade från andra informationsproducenters. Våra förslag om ett samordningsansvar för och inrättandet av ett Geodataråd (se avsnitt 9.5.5) skall ses som ett led i en sådan utveckling, liksom en tydligare planeringsprocess, där användare vet hur och när krav och önskemål kan framställas och kan följa hur dessa hanteras. har sedan omorganisationen utvecklat många olika former för användarinflytande, som vi bedömer har varit posi- tiva för verksamheten. I regleringsbrevet fick verket i uppdrag att lämna förslag till hur användarnas önskemål och inflytande över de grund- läggande databasernas innehåll, utformning, kvalitet och tillgäng- lighet skulle tillvaratas och stärkas.18 Verket redovisade ett antal pågående och planerade åtgärder med det nämnda syftet. I det följ- ande lämnas en kortfattad redogörelse för åtgärder Lantmäteri- verket har genomfört. Rådens enga- gemang, sammansättning och inflytande i planeringsprocessen utvecklas fortlöpande. Som komplement till råden finns ett antal ämnesvisa användargrupper och samrådsfora. Råden beskrivs senare i detta avsnitt. Ökad satsning på kvalitet i produkter och leveranser genomför löpande kundnöjdhetsundersökningar som underlag för att förbättra verksamheten. Ett samlat system för fortlöpande rapportering av olika fel och leveransförseningar har införts, med uppföljningsrutiner. 18 LMV rapport inflytande över de grundläggande databaserna m.m. (Dnr 202- 97-279). Ökad kunskap om användarnas önskemål och behov Ett antal produktchefer med ansvar för specifika områden har till- satts, med uppgift att genom kontakter med användare fortlöpande öka kunskaperna om deras behov och önskemål och medverka till att dessa beaktas i verksamhetsplanering m.m. Inom informations- försörjningsområdet finns ansvariga för fastighetsinformation, geo- grafisk information och kreditmarknadssystem. En organisation för förvaltning och utveckling har införts. I för- valtningsplaneringen ingår att identifiera och konkretisera använ- darnas behov. Synpunkter från ajourhållare och användare doku- menteras löpande, förvaltningsansvariga medverkar regelbundet i olika externt organiserade användarmöten och produktcheferna medverkar i förvaltningsplaneringen. Mer omfattande utveckling sker i projektform. Till projekten knyts olika former av referensgrupper. I projektplaneringen ingår att sär- skilt utreda och redovisa i vilken form användarmedverkan skall ske. Andra former för användarinflytande redovisar ett antal andra kanaler för anpassning av verksamheten till omvärlden, –fastare former för omvärldsbevakning och omvärldsanalyser, –formaliserad samverkan med andra myndigheter och organisa- tioner, bl.a. med länsstyrelserna och Svenska kommunför- bundet, –regionala samordnare har tillsatts med ansvar för regional förankring, –medverkan i ett antal externa organisationer och projekt, bl.a. för landskapsinformation, , och Standar- disering av landskapsinformation, samt i StrateGIS- och PilotGISprojekten, –medverkan i ett antal andra råd, som rådet för den nationella vägdatabasen, , vid , –medverkan i olika utredningar som rör informationsförsörj- ning, –intressentfinansieringen, där betalningsviljan är direkt kopplad till användarens inflytande. har fyra råd; , , Mark- och fastighetsrådet samt Ortnamns- rådet. Inget av råden har beslutsbefogenheter i formell mening. är inrättat i enlighet med instruktion, övriga på initiativ. innehar ordförandeposten i råden, som sammanträder . I ingår representanter för , , Dom- stolsverket, Försvarsmakten, , Krisberedskaps- myndigheten, , länsstyrelserna, , , , , , , , , , Svenska kommun- förbundet, , , och . skall ge stöd och vägledning i strate- giska utvecklingsfrågor som rör den grundläggande informationen, som verksamhetens långsiktiga inriktning, databasernas innehåll samt informationens utformning, kvalitet och tillgänglighet. Rådet behandlar också frågor om samverkan mellan olika producenter och användare. I ingår representanter för en rad banker och andra kreditinstitut samt . I rådet hanteras frågor av gemensamt intresse som behov av ändringar i lagstiftning och datasystem som rör t.ex. pantbrevsregister, fastighetsregistrets inskrivningsdel, företagshypoteksbrevssystemet och förändringar på fastighetsbildningsområdet. För mer operationell samverkan, där bl.a. rådets strategiska ställningstaganden bearbetas och för- verkligas, finns Juristgruppen och ett s.k. användarforum för utveckling och införande av bl.a. pantbrevssystemet. Ytterligare en grupp finns med företrädare för dem som i sina verksamheter använder systemen. I Mark- och fastighetsrådet ingår representanter för , , , KTH och LTH, LRF, Natur- vårdsverket, , , , Fastighetsägarna , , , och det kommunala lantmäteriet. Rådet är ett stöd för arbete med fastighetsrättsliga och fastighetsekonomiska frågor, som lagstift- ning, kvalitets- och prisfrågor i lantmäteriförrättningar, register- kvalitet, kompetens- och utbildningsfrågor. I ingår representanter för Språk- och folk- minnesinstitutet, , universiteten, Svenska språk- nämnden, , , , och samt . är nationell ortnamnsmyndighet med ansvar för samordning inom det statliga området, och rådets upp- gift är bl.a. att vara ett stöd i detta arbete. Under vårt arbete har det med stor tydlighet framkommit att alla slags användare har åsikter om informations- försörjning och vill kunna påverka denna. Det gäller också det för- fattningsreglerade informationsutbytet med andra myndigheter. Synpunkterna gäller allt ifrån priser, informationsinnehåll, utveck- ling, aktualitet, kvalitet, format, leveranssätt, avtalsformer och nyttjanderätter till behov av samverkan inom sektorn. Mängden synpunkter speglar mångfalden av användare och användnings- områden, liksom något man kan kalla GIS-mognad. Intressant i sammanhanget är att många efterlyser större flex- ibilitet, och har framfört att i för stor utsträck- ning hänvisar till författningar, standardprodukter och standard- priser när man möter deras önskemål. Man efterlyser också en öppen dialog vi måste få tillfälle att förklara för varför vi behöver ha tillgång till informationen på vårt sätt. Det är alltså i stor utsträckning vad som kan kallas kundanpass- ningar man efterlyser. Det finns på många håll en liten förståelse för de prioriteringar som måste göras av utvecklingsverksamheten, både av resursskäl och av hänsyn till vad som skall lämnas till marknaden. Användarnas benägenhet att anlita en konsult för att utforma speciallösningar helt anpassade till den egna verksamheten är heller inte alltid så stor. Kunskap om den lagstiftning m.m. som styr verksamheten är också i vissa fall begränsad, liksom kunskapen om vilka begränsningar befintliga lagringsmiljöer för data ger. En ökad tydlighet om villkoren för verksamheten från Lantmäteri- verkets sida bedömer vi i många fall skulle kunna undanröja en del av kritiken, liksom en tydligare process för att ordnat ta hand om olika synpunkter. I detta ligger utvecklade former för information till och dialog med användarna. Här framgår, menar vi, också tydligt de svåra avvägningsfrågor som måste hanteras i offentliga åtagande: balansgången mellan att utveckla basprodukter och tjänster för att främja en bred användning i samhället och att främja utvecklingen av tjänster på marknaden. Vi har också kunnat konstatera att mest nöjda är användare som redan deltar i olika råd eller i annan etablerad samverkansform, även om flera efterlyser en mer operativ och verk- samhetsnära samverkan. Ett exempel är som efterlyser fler användargrupper som kan verka på en mer taktisk och operativ nivå, som inom området för utveckling av geodetiska stomnät. Särskilt nöjda är de med längre erfarenhet som informations- användare. De minst nöjda återfinns bland vidareförädlare och återförsäljare och bland mera nyligt etablerade användare. Belysande exempel på hur användarnas inflytande borde kunna ökas, planeringsprocessen göras tydligare och omvärldsförankringen stärkas menar vi är två av de interna uppdrag initierat under året19. Ett avser en plan för den framtida informa- tionsutvecklingen, det andra nya former för prissättning av grund- läggande information. I uppdraget att ta fram en plan för den framtida informations- utvecklingen anges att principerna måste ligga i linje med använ- darnas önskemål som de kommer till uttryck i form av efterfrågan. I prisutredningsuppdraget refereras den kritik som i olika samman- hang uttryckts över Lantmäteriverkets priser. I bägge utred- ningarna finns en referensgrupp som består av produktchefer. 19 informationsutveckling – nya principer för ajourhållning och kvalitets- förbättring av geografisk information och fastighetsinformation samt Prisutredning – underlag för dels en ny prissättning inom produktområdet geografisk information dels en revidering och förenkling av modellerna för prissättning inom produktområdet fastighets- information. I uppdragsbeskrivningarna anges inte hur användarnas syn- punkter skall inhämtas, inte heller om eller hur förslagen skall för- ankras innan beslut tas. Ett beslut i prisfrågan har fattats av men frågor om ersättning för nyttjanderätt utreds fortsatt internt. Den lång- siktiga utvecklingsplanen bereds fortfarande internt. Båda frågorna är av avgörande betydelse för användarna. I bägge utredningarna har inhämtat externa synpunkter genom enkäter eller intervjuer och bl.a. utnyttjat tidigare kund- undersökningar i arbetet. Produktcheferna som bildar en referens- grupp har till uppgift att ha en god kännedom om användarnas behov och efterfrågan. Frågor av så stor vikt som dessa menar vi bör hanteras mera öppet mot omvärlden, med bättre möjligheter för användarna att bidra med synpunkter under processen och med en tydlig för- ankringsprocess. Som en förebild inom menar vi kan nämnas arbetet med en långsiktig utvecklingsplan för den geo- detiska verksamheten. grundläggande information och tjänster nyttjas av allt fler användare och inom nya användningsområden. I ett utvecklingsskede finns mer komplexa vägval än i den tidigare upp- byggnaden. Det finns ett ökat behov hos användare att kunna utöva ett inflytande över t.ex. informationssamverkan mellan stat- liga myndigheter och med kommunerna. Långsiktighet och stabili- tet i informationsförsörjningen kan behöva vägas mot utveckling. Utveckling kan påverka såväl nytta som kostnader för olika användare. Det finns ett ömsesidigt intresse av en utvecklad användarmed- verkan i planeringen, bl.a. innebär systemet med användarfinan- siering för förvaltning och utveckling att det i all utveckling måste ingå en bedömning av användarnas efterfrågan och betalningsvilja för olika tjänster, annars kan förvaltningen av system och databaser inte till fullo finansieras. Ett användarinflytande innebär inte att varje användare kan få sina behov tillgodosedda, utan kan jämföras t.ex. med utvecklade former för medborgares och organisationers inflytande i samhälls- planeringen, eller med hyresgästinflytande i samband med ombygg- nader. Det innebär att användarna bl.a. enkelt skall kunna få kännedom om hur planeringsprocessen går till, skall veta när och i vilka former man kan påverka processen, skall kunna se hur synpunkterna behandlats, ha kunskap om de allmänna förutsättningarna och villkoren som gäller för verksamhet kring informa- tionsförsörjning och, idealt, hur olika beslut påverkar dem i olika avseenden. har ansvaret för att skapa goda förutsättningar för detta. saknas t.ex. lätt tillgänglig information om de allmänna villkor som styr informationsförsörj- ning och om de former för påverkan som står till buds. En mål- sättning bör också vara att skapa en tydligare och mer känd planeringsprocess, där olika frågor som är under övervägande kan följas, liksom de ställningstaganden som görs. Fler kanaler för påverkan och dialog som är anpassade till olika användarkategorier kan också behövas. Användarna har som i andra former av inflytandeprocesser ett ansvar för att samlas kring gemensamma intressen och söka sam- ordna sina synpunkter. Troligtvis kan även mycket enkla åtgärder bidra till att förbättra användarnas möjligheter att följa och påverka utvecklingen. Att på redovisa budgetunderlag och verksam- hetsplaner, förstudier och projektförslag, rapporter om de dis- kussioner och det informationsutbyte som sker i de olika råden och i övriga samverkansformer kan vara ett första steg. Ett antal av de förslag som vi för fram i andra avsnitt avser att stärka användarnas möjlighet till inflytande i olika avseenden och att ge dessa en bättre insyn i de prioriteringar och avvägningar som görs. Förslagen avser också att skapa bättre förutsättningar för att utveckla en nationell infrastruktur, något som många användare efterlyser. Syftet med det föreslagna Marknads- och konkurrensrådet (se avsnitt 10.7.2) är att ge vidareförädlare en ny och bättre möjlighet att påverka verksamhet. Inrättandet av ett Geodataråd (se avsnitt 9.5.5) med uppgift att bl.a. ta fram en strategisk plan för en nationell infrastruktur för geografisk information och fastighetsinformation, ger användare möjlighet att ställa krav samlat mot flera producenter. Om temavisa arbetsgrupper, t.ex. för vatten, vägar, tätortsinformation, knyts till rådet kan användare, producenter och vidareförädlare mötas för att arbeta fram gemensamma kravspecifikationer. Den långsiktiga plan vi föreslår att får i uppdrag att ta fram skall förankras i och bör remit- teras till olika användargrupper. Förslaget att ge samordningsansvar inom området geografisk information och fastighetsinformation avser också att stärka användarnas inflytande liksom den tydligare och mer långsiktiga planeringsprocess vi menar att bör införa. Utredningens förslag: tilldelas ett nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan och utveckling inom området grundläggande geografisk- och fastighetsinfor- mation (avsnitt 9.5.4). Ett Geodataråd inrättas vid . Rådet skall ta fram en nationell strategisk plan för informationsutvecklingen inom området och bereda frågor i anslutning till Lantmäteri- verkets samordningsroll (avsnitt 9.5.5). skall utarbeta långsiktiga planer för infor- mationsutveckling och finansiering (avsnitt 9.5.6). Den omfattande uppbyggnaden av de geografiska databaserna i enlighet med den nioåriga planen är snart avslutad, och Lant- mäteriverkets verksamhet går därmed in i ett nytt skede. Behovet av omfattande ajourhållnings- och utvecklingsinsatser för att både vidmakthålla kvaliteten i de uppbyggda databaserna, utveckla samverkan i infrastrukturfrågor och att utveckla använd- ningen ställer höga krav på prioriteringar mellan olika delar av verk- samheten och på samverkan och samordning mellan olika aktörer. I den tidigare planen låg fokus på av egna databaser. har i enlighet med ett upp- drag regleringsbrev utvärderat planen och också lämnat förslag till en ny modell för vad som kallas statens beställning (9.5.2). För framtiden är det en nyckelfråga att utveckla formerna för samverkan med kommunerna och med andra myndigheter och verksamheter som hanterar grundläggande geografisk information, i syfte att åstadkomma en effektiv informationsinfrastruktur i sam- hället. För ett framgångsrikt arbete för nationell och internationell samverkan behövs en samordnande funktion. Det finns ett stort behov av en helhetssyn för att skapa ökad samhällsnytta och en ökad användning. En helhetssyn som bör genomsyra strategier, planering och prioriteringar samt finansiering av verksamheten. Vi föreslår att ges ett samordningsansvar inom området geografisk information och fastighetsinformation (9.5.4). Som stöd för detta arbete föreslår vi att ett Geodataråd med representanter för de viktigaste aktörerna inom området knyts till (se avsnitt 9.5.5). får bl.a. till upp- gift att ta fram en strategisk plan för utvecklingen av den nationella informationsstrukturen. En annan nyckelfråga är anpassning och utveckling av informa- tion och tillhandahållande till vidareförädlare och användare. Detta menar vi ställer krav på en delvis förnyad planeringsprocess för den framtida verksamheten (se avsnitt 9.5.6). Planeringen bör bl.a. göras mer transparent, i meningen tydlig och känd, än den nuvaran- de. Olika intressenter bör ha möjlighet att följa och påverka vik- tigare frågor. Underlag för olika ställningstaganden, projektförslag, utvecklingsplaner m.m., bör finnas lätt tillgängliga för den som vill ta del av dessa, t.ex. på . När den nioåriga planen snart genomförts saknas en mer lång- siktig plan. Verksamhetsplaneringen följer den gängse inom stats- förvaltningen, med ettåriga interna verksamhetsplaner och treåriga budgetunderlag. I många stycken har infor- mationsförsörjning samma karaktär som utbyggnaden av infra- struktur som vägar, med behov av en längre framförhållning. Betydelsen av långsiktighet i planer m.m. för utvecklingen inom IT-sektorn lyfts inte minst fram av i dess slut- rapport. bör därför enligt vår mening få i uppdrag att ta fram mer långsiktiga strategiska planer för informations- utvecklingen som också omfattar förslag till finansiering av olika delar. 9.5.2Lantmäteriverkets förslag till ny statlig beställning har efter ett regleringsbrevsuppdrag redovisat erfarenheterna av den nioåriga planen och också utvärderat den som instrument för att styra verksamheten inom området. Lant- mäteriverkets slutsats är att planen, trots relativt god målupp- fyllelse, inte varit lyckad som instrument för statens styrning. Kritiska synpunkter är bl.a. att planen inte funnits tydligt ner- skriven i sin helhet och att någon samlad revidering inte gjorts, att planperioden varit för lång för att kunna avspegla användarnas behov och teknikutvecklingen, att avsaknaden av en tydlig ekonomi i de olika delarna innebär att produktivitetsanalyser m.m. inte har kunnat göras. Verket pekar också på problem som kan sägas vara generella för myndigheter, som att anslagsfinansiering innebär osäkerhet i långsiktiga åtaganden och att möjligheten att utjämna över- och underskott i en konjunkturkänslig verksamhet är begränsade, med en instabil finansiering som följd. Med utvärderingen som grund har föreslagit en ny modell för vad myndigheten kallar statens beställning20. Den innehåller två moment, att definiera ett ägaruppdrag för hela myndighetens verksamhet och, inom detta, en detaljerad beställ- ning av ett statsuppdrag för hela den anslagsfinansierade verksam- heten. För ägaruppdraget anger man att utgångspunkten bör vara utveckling av fyrklöver: geografisk informa- tion, fastighetsinformation, geografisk informationsteknik och fastighetsbildning, men detta utvecklas inte närmare. För beställningen av statsuppdraget och upprättandet av ett anslagskontrakt anges i förslaget att mål och effekter skall brytas ner i tjänster i skiftande form, från produktion till rena FoU- insatser, rådgivning, myndighetsuppgifter etc., och att beställ- ningen bör vara så tydlig att den skulle kunna upphandlas på mark- naden. Anslagskontraktet föreslås reglera vilka tjänster som ska utföras, med mått på kvantitet, kvalitet samt tidplan och priser för tjänster- na. anger följande principer för beställningen av statsuppdraget, –tydligt beskrivna och förståeliga effekter och mål för alla verk- samheter som finansieras av anslag, 20 Modell för statens beställning till Lantmäteriet, rapport . –mål och effekter skall vara mätbara, –betalning (anslag) för utförda tjänster skall baseras på de mät- bara effekterna/målen, –utföraren får slutlig och full betalning endast efter komplett utförd uppgift; förskott och delbetalningar kan överenskom- mas, –överenskommelsen ska vara flerårig, förslagsvis treårig. Mål kan finnas som sträcker sig längre fram i tiden; dessa omförhandlas i nya kontrakt, –formaliserade möten genomförs i syfte att fördjupa myndig- hetsdialogen, –årsredovisningen av anslagsfinansierad verksamhet sker mot anslagskontraktet. Anslagsfinansieringen föreslås vara flerårig med möjlighet att för- skjuta medelsförbrukningen över åren, och myndigheten få fondera överskott om uppgifterna löses till lägre kostnad än vad som anges i kontraktet. Myndigheten skulle omvänt få stå för förluster i verk- samheten som beror på högre kostnader än avtalat för vissa upp- gifter. Vi har funnit att det finns flera skäl att ifrågasätta den föreslagna modellen, inte bara för att den i flera stycken inte passar in i den nuvarande budgetprocessen. Den anslagsfinansierade verksamheten skulle behöva beskrivas, kvantifieras och kostnadssättas med så stor tydlighet att den kan upphandlas på marknaden. Vi menar att det för många delar av verksamheten är omöjligt eller inte meningsfullt att åstadkomma ett sådant detaljerat underlag. saknas beställarkompetens av det slag som modellen förutsätter. Att bygga upp och vidmakthålla en sådan torde inte vara en framkomlig väg. I modellen är föremålet för den detaljerade beställningen enbart verksamhet finansierad med anslag. Vi menar att det för flera delar av den avgiftsfinansierade verksamheten finns samma behov av en utvecklad modell för statens styrning. Inom området grund- läggande geografisk information och fastighetsinformation är informationsutveckling t.ex. både anslags- och användarfinansierad. Avgiftsnivån som får disponeras av myndigheten bestäms av regeringen. Användare och användning är beroende av vilka prioriteringar som görs inom informationsutvecklingen men användarna kan inte direkt påverka hur intäkterna används, varken den anslags- eller avgiftsfinansierade. Sett ur ett användar- perspektiv är utvecklingsplaner av stor vikt, oberoende av finansieringsform, och bör hanteras samlat. I den föreslagna modellen för statens beställning till beskrivs de roller regeringen och skall ha i processen. Vi menar att fler aktörers roller borde lyftas fram. En grund för att åstadkomma en för samhället effektiv informations- infrastruktur och en bred användning i samhället är använ- darmedverkan i planeringen, liksom samverkan med kommunerna och med andra myndigheter som verkar inom området. Det är där- för angeläget att åstadkomma en planeringsprocess där inflytandet säkerställs och samverkan främjas snarare än en detaljerad beställ- ning. 9.5.3Framtida styrning och planering