sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är omvittnat från flera håll att ändringen inneburit större restriktivitet med att lämna ut uppgifter om misstänkta och målsägande. Ingenting tyder emellertid på att det raka skaderekvisitet i den s.k. förundersöknings- sekretessen tillämpas annorlunda . Frågan är emellertid vad som skulle ha hänt om de båda bestäm- melserna i stället hade ett gemensamt neutralt skaderekvisit. Det kan tyckas att resultatet av skadeprövningen skulle bli detsamma som . Frågan är om det ändå inte, liksom med en intresse- avvägning, skulle finnas en risk att utvecklingen efter hand gick mot mer sekretess. Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen Ytterligare en fråga är hur en prövning av massutlämnande skulle gå till utan de presumerande skaderekvisiten. anses i princip inte uppgifter som är sekretessreglerade med ett omvänt skaderekvisit kunna komma i fråga för massutlämnade. Sammantaget anser vi att det finns anledning att befara att ett enhetligt skaderekvisit skulle leda till mer sekretess och en urholk- ning av offentlighetsprincipen. De tillämpningssvårigheter som sagts föreligga på grund av att en myndighet, ibland till och med i ett och samma ärende, måste beakta båda skaderekvisiten anser vi inte vara så stora att de uppväger dessa risker. Vi lägger därför inte fram något förslag om ändring när det gäller att ersätta det om- vända och det raka skaderekvisitet med ett enhetligt skaderekvisit. 4.3.3Det raka skaderekvisitet bör få en tydligare utformning Förslag: Presumtionen för offentlighet vid en skadeprövning enligt ett rakt skaderekvisit skall förtydligas i lagtexten genom att den del av bestämmelsen som beskriver skadeprövningen inleds med ordet endast. Sekretessbestämmelserna till skydd för enskilda skall förenklas genom att den vars intressen skall skyddas alltid benämns den enskilde om det inte finns sakliga skäl för en annan benämning. För att göra det raka skaderekvisitet tydligare föreslår vi vissa språkliga förändringar. Det raka skaderekvisitet, som innebär presumtion för offentlighet, uttrycks i lagtexten med att det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet, som innebär presumtion för sekretess, uttrycks i lagtexten med att det inte står klart att en viss skada kan undvikas trots att uppgiften röjs. Vi har uppfattat att det även för den som är ganska van vid att hantera frågor om sekretess är svårt att utan mycket eftertanke ange vilket av de båda skaderekvisiten som är vilket. Rent pedagogiskt kan det vara en nackdel, eftersom syftet med de olika skaderekvisiten är att öppenheten skall vara så stor som möjligt. Vi förslår därför att det raka skaderekvisitet bör betonas genom att ordet endast förs in. Därmed blir det enligt vår uppfattning tydligare att det raka skaderekvisitet innebär en presumtion för offentlighet. Sekretessen i ärenden om arbetarskydd kan användas som exempel på hur ändringen skulle se ut. gäller sådan sekretess om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen röjs.22 Enligt vårt förslag skulle detta i stället formuleras så att sekretess gäller endast om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Vi har övervägt andra språkliga konstruktioner för att göra det raka skaderekvisitet tydligare. En möjlighet skulle kunna vara att ange att sekretess gäller om det i normalfallet eller på grund av särskilda omständigheter i ett enskilt fall kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Ett sådant uttryck skulle återge de överväganden beträffande innebörden av det raka skaderekvisitet som beskrivits ovan.23 Ett sådant uttryck skulle dock vara för tungt att använda i lagtexten. Vi har därför stannat för att markera det raka skaderekvisitet genom att inleda det med endast. I föregående avsnitt (4.3.2) konstaterade vi att de nuvarande skaderekvisiten bör behållas i lagstiftningen. Vi föreslår således inte några förändringar i sak när det gäller skaderekvisiten. Följaktligen innebär ordet endast inte att det är uteslutet att sekretess kan gälla på grund av någon annan bestämmelse i sekretesslagen. Vårt förslag innebär att endast blir en del av alla raka skade- rekvisit i lagtexten. Det gäller således även de som har en ännu starkare presumtion för offentlighet än det vanliga raka skade- rekvisitet genom att det krävs en särskild anledning för att anta att ett röjande innebär skada eller men.24 I de sekretessregler som skyddar allmänna intressen beskrivs skadan så konkret som möjligt. Några exempel är stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet25, syftet med granskningsverksamheten motverkas26, syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas27 och strävanden att bevara arten inom landet eller del därav motverkas28. När det gäller skyddet för enskildas förhållanden används i de flesta fall endast uttrycken skada och men. Den del av texten i en sekretessbestämmelse som beskriver vilken skadeprövning som skall göras är således mera enhetlig när det gäller bestämmelser till skydd för enskilda intressen. Denna enhetlighet framgår dock inte alltid av den nuvarande lagtexten. Den vars intressen skall skyddas benämns omväxlande den enskilde 227 kap. 8 § sekretesslagen 1979/80:2 Del A s. 80 f. folkbokföringssekretessen i 7 kap. 15 § första stycket 252 kap. 1 § sekretesslagen 264 kap. 1 § sekretesslagen 275 kap. 1 § sekretesslagen 2810 kap. 1 § sekretesslagen Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen och den som uppgiften rör utan att någon saklig skillnad är avsedd.29 Vi anser att det är språkliga skillnader som kan försvåra förståelsen av regelsystemet. I vårt förslag benämns därför den vars intressen skall skyddas den enskilde om det inte finns sakliga skäl för en annan benämning. 4.3.4I lagen bör uttrycken skada och men användas i enlighet med den betydelse de getts i förarbetena Bedömning: När det gäller bestämmelser om skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden bör uttrycken skada och men i lagtexten användas i enlighet med den betydelse de getts i förarbetena. Utöver de justeringar i lagen som detta kräver finns det ingen anledning att göra ändringar i skade- och menbedöm- ningarna. Den kritik som riktades mot skade- och menbedömningarna vid sekretesslagens tillkomst var att uttrycken skada och men var oklara och att rättsenliga åtgärder kom att betraktas som skada i sekretesslagens mening. Vi har i vårt arbete också hört kritik mot att utgångspunkten för menbedömningen ligger i den berörda personens egna upplevelser. Vid de omvända skaderekvisiten med- för detta, enligt somliga, en alltför stark presumtion för sekretess. Vår bedömning är att uttrycken skada och men sekretesslagen varit i kraft tillämpats utan större problem. Enligt Lagrådets definition avsåg men sådan olägenhet av personlig art och sådan ekonomisk förlust som föranleds av att uppgift om personligt förhållande röjs medan skada avsåg sådan ekonomisk förlust som föranleds av att uppgift om ekonomiskt förhållande röjs. Någon definition togs dock inte in i lagtexten. Det före- dragande statsrådet förklarade sig dock instämma i Lagrådets tolkning av begreppen. Det kan därmed konstateras att innebörden av begreppen skada och men framgår av förarbetena. I 8 kap. gäller sekretess för en uppgift om ekonomiska för- hållanden om röjandet av uppgiften orsakar skada. Med skada avses enbart ekonomisk förlust. När det gäller uppgifter om ekonomiska förhållanden utgörs den befarade effekten av ett röjande naturligt- vis huvudsakligen av en ekonomisk skada. Det kan dock inte 29 Jfr t.ex. 7 kap. 8 § första stycket och 7 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen uteslutas att ett röjande av en ekonomisk uppgift kan medföra en integritetsskada utan någon påvisbar ekonomisk effekt. Vi har över- vägt om skade- och menbedömningarna skulle bli mer konsekventa och lättare att tillämpa om sekretess gällde för uppgifter om ekonomiska förhållanden av den typ som regleras i 8 kap. också när ett röjande orsakar olägenhet av personlig art. Även om tillämp- ningen av bestämmelserna skulle förenklas medför emellertid en sådan ändring en inte obetydlig risk för ökning av sekretessen. Vi föreslår därför inte någon sådan ändring. Det finns bestämmelser i sekretesslagen där den nu redovisade betydelsen av uttrycken skada och men inte efterföljs. I t.ex. 9 kap. 16 § sekretesslagen talas det om skada och men när det gäller uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild. I 9 kap. 22 § sägs sekretess gälla i biblioteksverksamhet för uppgift i register om enskilds lån, reservation eller annan form av beställ- ning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men. I dessa fall handlar det inte om uppgifter om enskilds ekono- miska förhållanden utan endast om uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Vi föreslår därför att dessa bestämmelser justeras så att sekretess endast anges gälla om ett röjande av uppgiften orsakar men. Någon ändring i sak blir det inte fråga om eftersom uttrycket men inkluderar både personlig och ekonomisk skada. Den omständigheten att sekretess gäller mellan myndigheter medför ofrånkomligen att även rättsenliga åtgärder ibland bedöms som skada eller men. I de fall det har ansetts föreligga tillräckliga skäl att i konkreta fall begränsa sekretessen har detta lösts genom bestämmelser om undantag från sekretess. Denna ordning bör råda även fortsättningsvis. Vi delar uppfattningen att menprövningen vid de omvända skaderekvisiten medför en stark presumtion för sekretess. Vi håller dock inte med om att presumtionen blivit alltför stark. I de fall det föreligger ett omvänt skaderekvisit vid ett röjande av personliga förhållanden så är detta en markering av att det handlar om uppgifter som till sin typ är så känsliga att det kan förutsättas att ett röjande är till men för den enskilde. Trots detta kan uppgiften lämnas ut om uppgiften i det enskilda fallet inte bedöms vara till men för den enskilde eller om den enskilde lämnar sitt samtycke. Rör det sig om en mycket känslig uppgift blir emellertid ett utlämnande efter en menbedömning praktiskt taget omöjligt. I den mån detta orsakar svårigheter för myndigheter att utbyta behövliga Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen uppgifter, eller för enskilda att få ut uppgifter, bör intresse- konflikten lösas inom ramen för bestämmelserna om undantag från sekretess, inte genom en ny definition av menbegreppet. Vi föreslår alltså inga ytterligare ändringar när det gäller skade- och menbedömningarna. 5Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen hindrar sekretesslagen inte myndigheterna från att utväxla uppgifter efter en intresseavvägning. Den bedömning som skall göras uttrycks som en prövning av om det är uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vissa områden har undantagits från tillämpningen av generalklausulen. Undantagen avser bl.a. hälso- och sjukvården, och verksamhet. General- klausulen får inte tillämpas om det strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen (1998:204). Av förarbetena framgår att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna.1 5.1.2Intresseavvägningar i utländsk rätt Internationellt sett är det inte ovanligt att det finns ett inslag av intresseavvägning när sekretessfrågor skall övervägas. Det finns på flera håll intresseavvägningar som är uppbyggda så att myndig- heten, som prövar sekretessfrågan, skall ta ställning till om allmän- intresset av att en uppgift eller handling lämnas ut eller offentlig- görs är större än det intresse som sekretessregeln är avsedd att 1979/80:2 Del A s. 326 Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning Sådana intresseavvägningar brukar benämnas public interest- test. I både och har man infört intresseavväg- ningar i sin nya offentlighets- och sekretesslagstiftning. I den irländska Freedom of Information Act 1997 stadgas en skadeprövning i de flesta fall där sekretess kan komma i fråga. I många situationer föreskrivs också en kompletterande intresseavvägning som kan resultera i att en uppgift eller handling som annars skulle ha hemlighållits lämnas ut om offentlighetsintresset väger tyngre än sekretessbehovet. Man talar här om overriding public interest. Den engelska Freedom of Information Act 2000 bygger till stor del på den irländska lagen och uppvisar därför flera likheter med denna. Lagen innehåller ett särskilt avsnitt med undantag från den annars gällande rätten till insyn i information hos en myndighet. Undantagen är i vissa fall absoluta och i vissa fall förenade med en skadeprövning. De kompletteras med en generalklausul som före- skriver att även hemlig information i vissa fall kan lämnas ut om det allmänna intresset av att informationen lämnas ut väger tyngre än intresset av att information hålls hemlig. Även inom EU gäller en intresseavvägning vid utlämnande av allmänna handlingar. Enligt förordningen av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissio- nens handlingar 2 kan en handling som skyddas av ett undantag från insyn ändå lämnas ut om det allmänna intresset av utlämnande är större än intresset att skydda handlingen. och har ett system med meroffentlighet. Regleringen innebär i stort att en myndighet, trots att det inte finns någon rätt till insyn, ändå får lämna ut dokument eller uppgifter såvida inte uppgifterna omfattas av tystnadsplikt. Den omständlig- heten att lagen medger undantag från offentlighet innebär alltså inte något förbud mot offentlighet. Om ett utlämnande skall ske avgörs av myndigheten. Några särskilda kriterier för bedömningen anges dock inte i lagen. Meroffentligheten används bl.a. för att lämna uppgifter till journalister och till forskning. 2 Förordning (EG) nr 1049/2001 Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning 5.1.3Ytterligare intresseavvägningar i sekretesslagen Det förekommer andra intresseavvägningar i sekretesslagen än generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Som tidigare redo- visats gäller generalklausulen endast i fråga om uppgiftsutbyten mellan myndigheter. När det gäller prövning av utlämnande av uppgifter till enskilda, har prövningen enligt intresseavvägningar nästan uteslutande förbehållits regeringen (se t.ex. 8 kap. 2, 5–7, 9–11 och 18 §§, 11 kap. 1 § samt 14 kap. 8 § sekretesslagen) och (11 kap. 3 § sekretesslagen). Bestämmelsen i 14 kap. 8 § ger regeringen en generell möjlighet att förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Bakgrunden till bestämmelsen är att det inte ansetts möjligt att förutse varje tänkbart behov av utlämnande i de enskilda sekretessbestämmelserna.3 Bestämmelsen är avsedd att tillämpas mycket restriktivt, särskilt när det gäller enskilda intressen. I första hand bör önskemålet om att kunna häva sekretessen i situationer som har karaktär av intressekonflikter tillgodoses genom att regeringen i de enskilda sekretessbestämmelserna får rätt att besluta om undantag från sekretessen.4 Dispens har lämnats för utlämnande av uppgifter rörande ekonomiska förhållanden t.ex. deklarationer och redovisningshandlingar när avsikten varit att uppgifterna skulle användas för forskningsprojekt. I fråga om uppgifter om enskildas personliga förhållanden tycks möjligheterna att få dispens vara mindre.5 Det finns dock andra än regeringen och som har att tillämpa olika intresseavvägningar när det gäller undantag från sekretess vid utlämnande till enskild. En intresseavvägning rörande allmänintresset av insyn finns i 8 kap. 7 § sekretesslagen och gäller för vissa uppgifter i bl.a. verk- samhet som bedrivs av annan än statlig myndighet när verksamheten består i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet. Intresseavvägningen går ut på att sekretessen inte gäller för uppgift i tillsynsverksamhet som bedrivs av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redlighet i handeln eller liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. Det är samma myndig- 1979/80:2 Del A s. 346 5Regner m.fl. s. 14:58 f. Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning het som gör sekretessprövningen som skall göra intresseavväg- ningen. De situationer som bestämmelserna tar sikte på är när det finns uppgifter hos tillsynsorgan om missförhållanden i den företag- samhet som tillsynen avser. Det kan t.ex. vara fråga om konstaterade brister i kvaliteten hos livsmedel, oriktig datummärkning eller felaktiga viktangivelser. Andra exempel är farliga ämnen som finns i kläder och andra varor och dålig barnsäkerhet hos leksaker. Det kan också gälla utsläpp av miljöfarliga ämnen som sker inom tillåtna gränser.6 Även för vissa statliga tillsynsverksamheter finns intresseavväg- ningar där hänsyn skall tas till allmänintresset av insyn. Lagtekniskt har detta lösts så att sekretessen regleras i 8 kap. 6 § sekretesslagen och i sekretessförordningen samt att undantagen från sekretessen införts i bilagan till sekretessförordningen (se punkterna 10, 12, 16, 26, 32, 33, 34, 46, 50, 52, 63, 83, 91, 118 och 121). Samma typ av intresseavvägning som finns i 8 kap. 7 § sekretess- lagen, finns också i 8 kap. 9 § första stycket. Av bestämmelsen framgår att sekretessen för uppgift som avser provning m.m. som myndighet utför för enskilds räkning inte gäller om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. Denna bestämmelse är föranledd av att en kammarrätt vägrat lämna ut uppgifter om radon- värden avseende vissa flerbostadshus.7 Mätningarna hade utförts av en miljönämnd på uppdrag av en- skilda. En journalist begärde hos miljö- och hälsoskyddsnämnden att få ta del av uppgiften om vilka flerbostadshus som hade radon- värde över gällande gränsvärde. Nämnden avslog framställningen med stöd av 8 kap. 9 § sekretesslagen. I motiveringen angavs att mätningarna utförts på uppdrag av enskilda samt att det fick antas att uppdragen lämnats under förutsättning att uppgiften inte skulle röjas. Journalisten överklagade beslutet och anförde till stöd för överklagandet bl.a. att hänsynen till fastighetsägarnas ekonomiska intressen aldrig borde få gå före människors hälsa. Kammarrätten fastställde miljönämndens beslut. Som grund för avgörandet angavs att det saknades laglig möjlighet att ta hänsyn till en vägning mellan hälso- och ekonomiintressen på det sätt klaganden hävdat. Regerings- rätten meddelade inte prövningstillstånd. 7Dom från Kammarrätten i nr 4945-1995 Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning 5.2Våra överväganden och förslag 5.2.1Generalklausulen bör inte ändras Bedömning: Generalklausulen bör inte ändras. Vi kommer senare i betänkandet att ta ställning till om sekretess även fortsättningsvis bör gälla mellan och inom myndigheterna. Vi kommer vidare att föreslå vissa förändringar i utformningen av sekretessgränserna. Vi kommer också att föreslå utökade undantag från sekretess i vissa fall när det gäller möjligheten att lämna upp- gifter mellan vissa myndigheter eller verksamheter. Eftersom vi i detta kapitel diskuterar olika intresseavvägningar i sekretesslagen ser vi dock skäl att redan nu säga några ord om vår syn på general- klausulen. Enligt generalklausulen är det möjligt för de myndigheter som inte undantagits från bestämmelsens tillämpningsområde att lämna uppgifter till en annan myndighet när det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen anses allmänt vara svår att tillämpa. Det har hävdats att uppenbarhetsrekvisitet på sina håll leder till en mycket restriktiv tillämpning medan bestämmelsen på andra håll tas som intäkt för ett tämligen fritt uppgiftsutbyte myndigheter emellan. Generalklausulen är en allmänt hållen bestämmelse. Riktlinjer för dess tillämpning finns i förarbetena. Bestämmelsen ger i många fall en öppning för nödvändigt uppgiftsutbyte mellan myndigheter. Generalklausulen är tillämplig både på uppgiftsutbyten mellan myn- digheter med samma eller närliggande verksamheter och på uppgifts- utbyten mellan myndigheter med olika verksamhetsinriktningar. Det ligger i sakens natur att uppgifter med stöd av general- klausulen utbyts i större omfattning mellan myndigheter som handhar verksamheter av samma slag än mellan myndigheter med olika verksamheter. Den kritik vi hört mot bestämmelsen har dock avsett att myndigheter med samma verksamhetsinriktning har olika syn på möjligheterna att med stöd av bestämmelsen byta uppgifter sinsemellan. Det är förstås inte bra. Genom utbildningsinsatser och diskussioner i sekretessfrågor, inom och mellan myndigheter, menar vi dock att tillämpningen bör kunna bli mer enhetlig. Vi diskuterar information och utbildning i avsnitt 18.2. Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning När det gäller uppfattningen att generalklausulen på sina håll tillämpas väl restriktivt har vi frågat oss om ordalydelsen i bestäm- melsen ställer krav på onödigt stor restriktivitet. Vår uppfattning är att den inte gör det. För att bestämmelsen skall kunna tillämpas vid ett uppgiftsutbyte mellan myndigheter med olika verksamhets- inriktning bör det finnas starka skäl. Att ändra ordalydelse i bestämmelsen för att komma åt att bestämmelsen kanske på något håll tillämpas väl restriktivt kan få oönskade konsekvenser. I stället för en mer nyanserad tillämpning kan en lättnad i kraven leda till ett allt för vidlyftigt uppgiftsutbyte. Vår uppfattning är alltså att generalklausulen inte bör ändras för att dess tillämpningsområde skall öka. Vid generella behov av lättnader i sekretessen bör i stället särskilda bestämmelser om uppgiftslämnade införas. Det finns då möjlighet att i det fall som avses förordna om avvägningar mellan olika intressen som t.ex. en effektiv samverkan och den enskildes intresse av sekretess. 5.2.2Det skall bli möjligt för enskilda att ta del av uppgifter när det är uppenbart att allmänintresset av insyn har företräde framför intresset som sekretessen skall skydda Förslag: En ny bestämmelse skall införas som gör det möjligt att till enskild lämna ut en uppgift som annars skulle ha varit sekretessbelagd när den utlämnande myndigheten finner det uppenbart att allmän- intresset av insyn har företräde framför det intresse som sekre- tessen skall skydda. Bestämmelsen skall inte vara tillämplig i fråga om sådan sekretess som anges i 14 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Inte heller skall bestämmelsen vara tillämplig när en tystnadsplikt enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen bryter meddelarfriheten. förekommer det intresseavvägningar i sekretesslagen som påminner om de public interest-test som förekommer i den engelska och irländska lagstiftningen. Trots de detaljerade sekretess- beskrivningar som finns i sekretesslagen har det alltså i vissa fall ansetts finnas utrymme för myndigheterna att göra en intresse- avvägning i offentlighetens intresse, se avsnitt 5.1.3. Detta gäller bl.a. för viss tillsynsverksamhet. Frågan är om det härutöver finns behov av en generell möjlighet i sekretesslagstiftningen för myndig- Utlämnande av uppgifter efter en intresseavvägning heterna att göra undantag från sekretessen på grund av allmän- intresset av insyn. Regeringen har en generell dispensmöjlighet enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen.