sou · GRB388d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett allt för kort tids- perspektiv kan dock innebära att relativt vanliga fluktuationer av antalet personer i olika åldersgrupper kompenseras. Efterfråge- förändringar bör mätas utifrån förändringarna av antalet personer i berörda åldersgrupper, men kan också ta hänsyn till större för- ändringar i verksamheten som t.ex. om andelen inskrivna barn i barnomsorgen ökar i landet. Det finns egentligen ingen anledning till att endast de kommuner som har en total befolkningsminskning över en viss nivå ska komma ifråga för denna ersättning. För att minska ersättningens känslighet för tillfälliga fluktuationer kan det vara rimligt att endast minskning över en viss nivå ersätts, t.ex. . Mot bakgrund av att lokaler trots allt inte heller har en evig livslängd (avskrivningstiden är normalt ) bör man också kunna klara en mindre kontinuerlig minsk- ning av efterfrågan utan att merkostnaderna blir särskilt stora. Hur rimlig i förhållande till kommunens avvecklingskostnader är då en ersättning beräknad enligt ovan? En ersättning beräknad utifrån efterfrågeminskning innebär också att kommunen ersätts med den genomsnittliga lokalkostnaden . Den årliga lokalkostnaden för lite äldre lokaler motsvarar oftast någonstans mellan av lokalens bokförda värde. Att ersätta kommunen motsvarande verksamhetens genomsnittliga lokalkostnad innebär därför i normalfallet en sam- mantagen ersättning som överstiger nedskrivningsbehovet. Med denna ersättning finns därför också ett utrymme för att klara drift- och underhållskostnader . I räkneexemplet ovan är merkostnaderna för minskande befolk- ning beräknade efter olika genomsnittskostnader för lokaler och anläggningar. Det är analogt med hur utjämningen fungerar i övrigt. I de fall kommunen har högre kostnader än genomsnittet kommer kommunens merkostnader inte helt att kompenseras. Om kommunen däremot har lägre kostnader än genomsnittet sker istället en viss överkompensation. Det enda sättet att korrigera för detta är att justera kommunens ersättning utifrån bedömda behov och kostnader enligt kostnadsutjämningen. T.ex. skulle den beräk- nade merkostnaden för gator och vägar kunna korrigeras utifrån kommunens ersättning för denna verksamhet i kostnadsutjäm- ningen jämfört med genomsnittskommunen. Det är dock mycket tveksamt om problematiken är så stor att det motiverar en lösning som ytterligare komplicerar utjämningen i så stor utsträckning. I övriga delar av kostnadsutjämningen är det mot bakgrund av den förväntade utvecklingen inom framförallt viktigt att skolmodellens ersättning för små skolor och skolskjutsar upp- dateras med tätare mellanrum. Kapitel 5 Kommuner med befolkningstillväxt kommun växer i betydligt snabbare takt än men kommunerna har ändå många likheter. Kommunerna har för storstadsregioner ovanligt stora glesbefolkade områden. Dessa områden har traditionellt varit fritidsområden. Det är också en viktig orsak till den snabba befolkningstillväxten. I kommunerna finns många fritidsbostäder. Dessa har successivt konverterats till permanentbostäder, vilket också innebär att befolkningstillväxten och därmed verksamhetens expansion är svår att styra på ett eko- nomiskt rationellt sätt. Historiskt har båda kommunerna också haft en positiv syn på nya bostadsområden och befolkningstillväxt. Kommunerna har dock delvis omvärderat denna politik och förefaller bli allt mer restriktiva till att planlägga nya bostadsområden. Åldersstrukturen är också likartad, med många barn och relativt få äldre och yngre vuxna. Kommunerna utmärks av en hög andel småhusboende och är attraktiva boendemiljöer för barnfamiljer. Det späder i sin tur på befolkningstillväxten eftersom inflyttarna i hög grad är barnfamiljer eller blivande barnfamiljer. Födelsetalen och födelseöverskotten är därför höga. Båda kommunerna har gjort stora investeringar i skolan och förskolan . har t.ex. investerat drygt 800 miljoner i skollokaler , vilket mot- svarar per invånare. har investerat 534 miljoner, eller per invånare. Den största oron gäller därför låneskulden som har ökat dra- matiskt . I med (inkl. skulder i ) och i med 350 miljoner. I fall har skuld- ökningen hållits tillbaka av försäljningar av energiaktier m.m. Utöver de stora investeringarna lyfter bägge kommunerna fram den så kallade eftersläpningseffekten som ett särskilt problem. Med eftersläpningseffekten menas att kommunernas och landstingens intäkter av skatter och bidrag bestäms av antalet invånare i kom- munen året innan. Om invånarantalet vid mitten av året kan antas utgöra årets medelbefolkning blir eftersläpningen därför 8 månader (från 1/11 till 30/6). För en kommun som med en genomsnittlig befolkningstillväxt på blir eftersläpningen (8/12 * 3,3). Det innebär att kommunens intäkter baseras på en befolkning som i genomsnitt är lägre än den faktiska. En procent av kommunens intäkter av skatter och bidrag uppgår till ca per invånare. Beräkningen av kostnadsutjämningen släpar efter ännu mer. Hur stora andelar av befolkningen som är barn, ungdomar eller äldre är centralt för kommunens utfall i kostnadsutjämningen. Andelarna bestäms av åldersstrukturen året före inkomståret. I denna beräkning är det dock inte självklart att senare befolk- ningsdata skulle ge bättre utfall i kostnadsutjämningen. Ett särskiljande drag för växande kommuner är självfallet att nya bostadsområden planeras och byggs i kommunen. Nya bostads- områden förefaller dock i sig inte ge upphov till några särskilda merkostnader för kommunerna. Exploatörerna får stå för de inves- teringar i gator och annan infrastruktur som krävs. Det är kom- munens investeringar i verksamhetslokaler som utgör huvud- problemet. och har haft en snabb och kontinuerlig befolkningstillväxt . Man kan fråga sig vad det är som gör att befolkningstillväxtens ekonomiska konsekvenser först nu har hamnat i fokus? Varför har inte dessa kommuner ansträngt sig mera för att dämpa befolkningstillväxten om de eko- nomiska konsekvenserna är så svåra? Den viktigaste förklaringen är troligen att statsbidrags- och utjämningssystem års reform var konstruerad på ett sätt som var mer ekonomiskt fördelaktigt för kommuner med befolkningstillväxt. För det första utgick en stor del av de special- destinerade statsbidrag till barnomsorgen och skolan (dessa bidrag överfördes 1993 till den s.k. påsen), verksamheter som är relativt sett större i kommuner med befolkningstillväxt. var dessutom garanterade en viss skattekraft, en så kallad grund- garanti. Denna varierade över landet på relativt godtyckliga grun- der. Den garanterade skattekraften justerades sedan för ålders- struktur och andra indikatorer på behovsskillnader. Kommuner med en egen skattekraft som översteg den garanterade (t.ex. och ) behöll i det gamla systemet merparten av de skatteintäkter som låg över den garanterade nivån. Dessutom finansierades verksamhetsutbyggnaden delvis av statliga investe- ringsbidrag. De ekonomiska förutsättningarna vid befolknings- tillväxt var därför helt annorlunda . I finns stora kapacitetsproblem i för- skolan. Kommunen hade tidigare en mycket hög barnomsorgstaxa. Effekten av maxtaxan har blivit en mycket kraftig ökning av efterfrågan. Efterfrågeökningen har beräknats motsvara 25 avdel- ningar. är kommunens största problem den kraftiga ökningen av antalet gymnasieelever. Kommunen planerar investe- ringar i gymnasielokaler på , varav närmare 400 miljoner avser nya lokaler. största investeringsbehov finns inom VA-verksamheten. Kommunen har redan en av landets högsta VA- taxor. Kommunen har dessutom nått en tröskel där den nuvarande kapaciteten inte längre räcker till. Kommunen måste därför investera i storleksordningen . problem är förmodligen inte ett generellt problem för växande kommuner, utan orsakas bland annat av geologiska struktur och dåliga vattentillgång. Men det för ändå tankarna till ett alternativ eller komplement till en mer generell ersättning för växande kommuner. Särskilda investerings- bidrag till kommuner som når trösklar inom olika verksamheter har en fördel i träffsäkerheten. Två omständigheter är svåra att bortse från när det gäller eko- nomiska konsekvenser av en snabb och kontinuerlig befolknings- tillväxt: Nya lokaler och anläggningar kostar mer än gamla Den så kallade eftersläpningseffekten är lätt att beräkna och kan enklast kompenseras via avräkning i efterhand. I har befolkningsunderlaget för beräkning av inkomst- och kostnads- utjämning flyttats fram . bestäms dessa av befolk- ningen under inkomståret. En omräkning av kom- munernas intäkter sker därför . Att beräkna befolkningstillväxtens merkostnader för lokaler eller anläggningar är svårare. Analysen av investeringar 2001 visade att de 29 kommuner som hade den snabbaste befolkningstillväxten i genomsnitt investerade mer per invånare och år än genomsnittskommunen. Det bästa underlaget för att ringa in växande kommuners mer- kostnader för lokaler är de analyser av sambandet mellan befolk- ningsförändringar och lokalkostnader som gjordes i kapitel 3. För de snabbast växande kommunerna var merkostnaden i genomsnitt per kvadratmeter för skollokaler och per kvadratmeter i förskolan. Merkostnaden bör dock reduceras efter- som underhållskostnaderna var osedvanligt höga i kommunerna med den snabbaste befolkningstillväxten detta år. Underlaget för att beräknad dessa merkostnader var dock begränsat och det finns en risk att dessa belopp ändå är en underskattning av merkostnaden för kommuner som växer så snabbt som och och som har investerat så stora belopp i skollokaler . Kostnaderna för nya lokaler är minst dubbelt så höga som genom- snittet. Den mest positiva ekonomiska effekten av att befolkningen växer i snabb takt är att utbetalningarna av pensioner intjänade blir en mindre belastning än annars. Även i övrigt kan det finnas vissa positiva ekonomiska effekter av att befolkningen växer. En svag till måttlig efterfrågeökning torde vara idealisk för att uppnå en ekonomiskt rationell verk- samhet. Fördelarna ska dock inte överdrivas. Som framgick i kapitel 2 växer inte efterfrågan på alla kommunala tjänster i takt med den sammantagna befolkningstillväxten. Variationerna är mycket stora. Det är dessutom lätt att förväxla generella stordrifts- fördelar för positiva effekter av kraftig befolkningstillväxt. När befolkningen växer kan en del av de fasta resurserna nyttjas av flera, även om det också krävs nyinvesteringar. Dessa (eventuella) stor- driftsfördelar beror dock inte på befolkningstillväxten utan på befolkningsunderlagets storlek. Det är ändå rimligt att utgå från att de positiva effekterna av en kontinuerlig men inte allt för snabb efterfrågetillväxt medför att merkostnaderna är marginella för verksamheter som inte vänder sig till en specifik grupp i kommunen. En ersättning för växande kommuner bör därför inriktas på de merkostnader som följer av snabba efterfrågeökningar i de stora åldersberoende verksam- heterna. Om merkostnaden för skollokaler med hänsyn till underhålls- kostnaderna minskas per kvadratmeter och den genomsnittliga ytan per elev antas vara 16 kvadratmeter5 blir merkostnaden per elev . Som exempel har ca 12 000 elever i grund- och gymnasieskolan. Det ger en mer- kostnad på eller per invånare. Ett alternativt sätt att beräkna merkostnaderna för växande kommuner som bättre tar hänsyn till varje kommuns efterfråge- tillväxt är att direkt utgå från kostnaden för nya lokaler. Mer- kostnaden för en ny skola jämfört med genomsnittsskolan är per kvadratmeter. Det ger en merkostnad per elev på . I ökade antalet barn och ungdomar 7 med drygt 2 100 personer . Om alla dessa elever går i nya skolor blir merkostnaden eller per invånare. Det är rimligt att åtminstone de kommuner som växer allra snabbast kompenseras för eftersläpningen i dagens intäktssystem. Detta kan göras genom en avräkning i efterhand och utgå från skillnaden mellan invånarantalet inkomståret och året innan. I övrigt är det framförallt stora ökningar av antalet barn, ungdomar eller äldre som ger upphov till stora investeringsbehov i 5 Den genomsnittliga lokalytan i skolor kan vara en överskattning för växande kommuner, eftersom genomsnittsytan även innehåller glesbygdsskolor. den kommunala verksamheten. Ersättningen bör därför reserveras för kommuner som har haft en snabb efterfrågetillväxt inom någon eller några av verksamheterna barnomsorg, grundskola, gymnasie- skola eller äldreomsorg. I praktiken är det inget som hindrar att en kommun med befolkningsminskning också kan ersättas för t.ex. en osedvanligt snabb ökning av efterfrågan inom äldreomsorgen. Ersättningen kan helt utgå från utvecklingen av antalet personer i relevanta åldersgrupper. Tidsperspektivet bör vara relativt kort, t.ex. . Som framgick av kapitel 2 kan betydande efterfrågeökningar inträffa även under en så . Det är inte rimligt att kompensera växande kommuner för hela efterfrågeökningen. En mindre ökning kan ofta rymmas inom befintlig organisation och får även i övrigt antas ge goda förut- sättningar för ett rationellt lokalutnyttjande. Den ersättning för växande efterfrågan som skisserats i räkne- exemplet har vissa likheter med ett investeringsbidrag. Kommuner- na ersätts för högre lokalkostnader till följd av att verksamheternas efterfrågan har ökat i så snabb takt att det krävts investeringar i nya lokaler. Kommunerna ersätts således inte direkt för genomsnittligt dyrare lokaler, utan för de nyinvesteringar som krävts . I praktiken blir antalet år med ersättning för en viss efterfråge- ökning lika lång som den tidsperiod över vilken efterfrågeökningen mäts. Det vill säga kommuner med växande efterfrågan ersätts . Även om merkostnaderna för nya lokaler successivt avtar är ersättningsperioden ändå kort. Detta kompenseras åtmin- stone delvis om ersättningen inte reduceras kommunen får ersättning. Kapitel 6 Landsting med minskande befolkning Företrädarna för angav befolkningsminskningen som en av anledningarna till att har haft svårt att få ekonomin att gå ihop. Man menade då att färre invånare innebär lägre intäkter. Överkapacitet till följd av befolknings- minskningen framhölls inte som något större problem. På kostnadssidan är det tre förhållanden som utgör särskilda orosmoment. Dessa är det relativt omfattande bruket av s.k. stafettläkare, läkemedelsreformen och ökande kost- nader för riks- och regionsjukvård. Ingen av dessa har dock något direkt samband med befolkningsutveckling. Man menade inte heller att har en allmän minskning av efterfrågan på hälso- och sjukvård på grund av befolknings- minskningen. Ett minskat antal invånare kan ha uppvägts av befolkningens åldrande och en allmän efterfrågeökning, bland annat till följd av den medicinskt-tekniska utvecklingen. Däremot kan efterfrågan ha minskat i flera områden i . Väster- har stora glesbygdsområden som drabbats hårt av utflytt- ning. Det innebär att överkapacitet uppstår i framförallt primärvård. Till viss del kan dessa problem ändå antas hanteras av den särskilda utjämningsfaktor som beaktar ett svagt befolkningsunderlag. En betydande strukturell förändring av hälso- och sjukvården är den kraftiga reduceringen av antalet vårdplatser. Istället har öppenvården byggts ut. Det förefaller dock inte som om denna strukturella förändring ger någon betydande minskning av efterfrågan på verksamhetslokaler. har dock minskat sin lokalanvändning . De använda lokalytorna (egna plus inhyrda minus vakanser) har minskat med . En orsak är ombyggnaden av . Med hjälp av stöd från Kommundelegationen har kunnat få mer ändamåls- enliga lokaler och reducera lokalytorna. Landsting med kraftig befolkningsminskning ersätts via ett särskilt bidrag som inte är en del av utjämningen mellan landsting. Om överkapacitet och högre fasta kostnader per invånare kan uppstå i kommunerna är det inte orimligt att tänka sig att det- samma gäller för landstingen. Av flera skäl är dock problematiken väsentligt mindre än i kommunerna. Tillgångar och skulder etc. i kommuner och landsting Materiella anläggningstillg., mdr Lokal- och anläggningskostnad, mdr Långfristiga skulder, mdr Gammal pensionsskuld, mdr Största befolkningsminskning 1995-2001, Landstingen har, som redogjorts för, väsentligt mindre av lokaler och anläggningar än kommunerna. Jämfört med kommun- koncernen utgör landstingens tillgångar . Enbart lokalkostnader är större än för hela lands- tingens verksamhet. Förklaringen är att i måste lokalutrymme finnas för alla 7 15-åringar, eftersom i stort sett alla är där . I sjukvården är besöken mer sporadiska och endast en begränsad andel av befolkningen behöver sjukvårdsyta en vanlig dag. När det gäller befolkningsförändringarna finns det också viktiga skillnader. Inget län/landsting minskar befolkningen i samma snabba takt som de värst drabbade kommunerna. Över 100 kom- muner hade en större procentuell minskning av befolkningen mellan än det mest utsatta (). Efterfrågan på landstingens verksamhet drabbas inte heller på samma sätt som i kommunerna av de kraftiga förändringarna för olika åldersgrupper som redovisades i kapitel 2. Det finns ingen motsvarighet till den efterfrågeminskning och det lokalöverskott inom som kommer att drabba många kommuner de Den normala utvecklingen för landsting med befolkningsminskning är snarare att efterfrågan inte minskar i samma takt som befolkningen. Befolkningsminskningen beror i hög grad på nettoutflyttningen av yngre vuxna, vilka har en relativt låg sjukvårdskonsumtion. De äldsta, som har den högsta sjukvårds- konsumtionen, flyttar dock inte i någon nämnvärd utsträckning. Det gäller med största sannolikhet också de sjukaste och mest vårdkrävande individerna. Att äldre och andra vårdtunga grupper därmed kommer att utgöra en större andel av befolkningen han- teras i kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvård. En mindre kompensation för efterfrågeminskning kan dock vara rimlig. En orsak är att befolkningsminskningen kan vara särskilt stor i glesbefolkade områden. Även om gles bebyggelsestruktur hanteras i utjämningssystemet finns ingen särskild kompensation för att antalet invånare och därmed kanske också lokalbehovet en gång var större. Det avgjort största problemet med fasta kostnader för landsting med befolkningsminskning är istället pensionsförmånerna intjäna- de . Att färre invånare ska finansiera utbetalningarna från den gamla pensionsskulden utgör den avgjort största eko- nomiska belastningen för landsting med befolkningsminskning. Landstingens lokalkostnader uppgår till per invånare. av lokalerna kostar därför per invånare. För ett landsting som har minskat befolkningen är detta dock en överskattning av kompensationsbehovet eftersom efterfrågan normalt inte minskar i samma takt som antalet invånare (se nedan). Landstingens pensionsskuld uppgår i genomsnitt till per invånare. Pensionsskulden är högre än genomsnittet i de landsting som har haft den största befolkningsminskningen . De årliga utbetal- ningarna uppgår i genomsnitt till per invånare. Det innebär att den årliga merkostnaden är per invånare (av 400) för de landsting som har haft den största befolkningsminskningen. Ersättning för pensionsutbetalningar bör utformas på samma sätt som för kommunerna. Ersättningen bör ta sin utgångspunkt dels i den för landsting genomsnittliga utbetalningen, dels skillnaderna i pensionsskuld mellan landsting med kraftig befolkningsminskning och övriga landsting6. Tidshorisonten bör vara relativt lång, t.ex. . Utvecklingen av såväl kommunernas som landstingens pensions- utbetalningar bör kontinuerligt följas upp. Merkostnaderna kom- mer att bli ännu större . Om befolkningsminskningen avtar i de delar av landet som länge har haft minskande befolkning bör ersättningens tidshorisont förlängas, eftersom nuvarande skill- nader i pensionsskuld per invånare beror på den befolknings- minskning som redan ägt rum. Dessa skillnader försvinner inte även om befolkningsunderlaget stabiliseras. En ersättning för minskad efterfrågan/lokalanpassning bör ha ett kortare tidsperspektiv och helst beräknas utifrån förändringarna för olika åldersgrupper. Enligt tidigare analyser kompenserar kost- nadsutjämningens hälso- och sjukvårdsmodell landstingen för om- kring hälften eller mer av de minskande intäkter som uppstår i andra delar av intäktssystemet till följd av befolkningsminskning7. Det innebär att merkostnaden för lokaler högst bör uppgå till hälften av ovanstående per invånare. Om landstingen lik- som kommunerna endast kompenseras för befolkningsminskning utöver blir den beräknade ersättningen därför per invånare och procent som befolkningsminskningen överstiger . Av några skäl kan en sådan ersättning ändå ifrågasättas. Den beräknade merkostnaden är relativt blygsam och uppvägs troligen av en kontinuerlig allmän ökning av efterfrågan på sjukvård, bland annat pga den medicinskt-tekniska utvecklingen. 6För både kommuner och landsting bör också bolagiseringars och entreprenaders betydelse för skillnaderna i pensionsskuld analyseras. 7Förslag om omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning samt om vissa för- ändringar i inkomstutjämningen för kommunerna, Delrapport av Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting (Fi 1999:11). län sker dessutom en omfördelning av befolkningen som kräver omställning och anpassning av sjukvårdsstrukturen. Att befolk- ningsminskningen är störst i och beror i stor utsträckning på befolkningsutvecklingen i länens största kommun. Befolkningen har utvecklats sämre i och än i eller . Problematiken i övriga delar av länen är däremot relativt likartad. En viktig förutsättning för att det inte skall krävas några sär- skilda ersättningar för anpassning av lokaler och personalstyrkan vid befolkningsminskning är kontinuerliga uppdateringar av lands- tingens glesbygdsmodell. Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur i kommuner och landsting har fått i uppdrag av att lämna underlag vad gäller modeller för beräkning av merkostnader för gles bebyggelsestruktur inom ramen för utjämningssystemet för kommuner och landsting. Underlag ska lämnas som dels ger förutsättningar för en bedömning av hur ofta uppdateringar i systemet bör göras, dels ger underlag för bedömning av om använda kostnadsfunktioner är relevanta. Bebyggelsestruktur och bosättningsmönster varierar kraftigt mellan landets kommuner. En gles bebyggelsestruktur med litet underlag för olika former av offentlig service ger höga enhets- kostnader för kommuner och landsting. För att kunna erbjuda service inom rimliga avstånd för den enskilde måste kommuner och landsting bedriva sin verksamhet med fler men mindre enheter än en kommun eller ett landsting med lika många invånare på en mindre yta. Små enheter blir oftast dyrare att driva än större då de fasta kostnaderna inte kan fördelas på lika många personer. Andra typer av merkostnader för gles bebyggelsestruktur är t.ex. höga kostnader för skolskjutsar och sjukresor. har tidigare utvecklat modeller för att beräkna merkostnader som uppkommer i områden med gles bebyggelse- struktur. Dessa modeller utgår från statistik om befolkningens bosättningsmönster i olika åldersklasser i rutor om en gånger en kilometer. Grunddata är befolkningsstatistik från () och Röda kartans vägnät i digital form. För analyserna har specialutvecklade program baserade på geografiska informationssystem (GIS) använts. Nedan redovisas de verksamheter där merkostnader för gles bebyggelsestruktur bedömts uppstå i kommuner och landsting och de uppdateringar och analyser som gjorts i dessa delar. För geo- grafiska uppdateringar och analyser utifrån nya befolkningsupp- gifter svarar . För kostnadsberäkningar svarar och . För del beräknas i nuvarande utjämningssystem merkostnader dels för behov av små skolor, dels för behov av skol- skjutsar. Beräkningarna grundar sig på (SOU 1993:53)förslag. Endast mindre justeringar har gjorts utifrån Kommunala utjämningsutredningens (SOU 1998:151) förslag. Bland annat används elevernas faktiska vägavstånd istället för som tidigare fågelvägsavståndet uppräknat . Modellen utgår från förutsättningarna i tabell 1.