sou · GRB3118d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utvecklingen av allmänna samlingslokaler Förutom konst- och musikverksamheten är teaterverksamheten en viktig del. I samarbete med , Länsteatrarna och Fria grupper sprider BR teater på små spelplatser. Man har en turné- verksamhet inom länen/distrikten med sång, teater och musik- grupper. Alla bygdegårdar har möjlighet att boka dessa arrange- mang till ett för bygdegården överkomligt pris. Ett 60 tal bygde- gårdar driver amatörteater. BR stöder dessa med utbildning och information. arrangeras en amatörteaterfestival. De kommunala fritidsgårdarna brukar normalt inte räknas som allmänna samlingslokaler. Men det finns en nära anknytning till utvecklingen av de allmänna samlingslokalerna under efterkrigs- tiden, framför allt i de större städerna. De kommunala ungdoms- och fritidsgårdarna har sitt ursprung i de hemgårdar som etablerades på 1900- talet. första hemgård, Birkagården i , invigdes . De första hemgårdarna byggde på slutna verksamheter och verkade gentemot alla åldrar. I utpräglade arbetarstadsdelar etable- rades en bildningsverksamhet utifrån en "hjälp till självhjälpstanke" i en , humanistiskt tradition. Hemgårdsrörelsen fick dock aldrig något riktigt fäste ute i landet. Sedan barnavårdslagens tillkomst 1924 blev kommunernas barnavårdsnämnder ansvariga för den förebyggande ungdoms- vården. Bildande av ungdomsklubbar och ungdomsgårdar blev ett sätt för kommunerna att förhindra att ungdomar for illa 1936 öppnades den första kommunala ungdomsgården i , i . I stadgarna för försam- lingens barn- och ungdomsråd stod att ungdomsgården hade till uppgift att genom studiecirklar, praktiska arbetskurser, föredrag, diskussioner, sång och musik ge manlig och kvinnlig ungdom i åldern 12–tillfälle till ökad utbildning och vidgade kunskaper inom olika områden. Politisk propaganda fick inte ingå i stiftelsens verksamhet. kom den statliga med sju betänkanden där kommunernas uppgifter beskrevs mycket detaljerat. Samhällets insatser skulle inriktas på att skapa alternativ Utvecklingen av allmänna samlingslokaler till den kommersiella och mediala påverkan som ungdomar utsattes för. Bland annat oroades man över de nya dans- och musikstilar som spreds i radio, bio och den kolorerade veckopressen. På ungdomsgårdarna introducerades s.k. öppen verksamhet utan annat syfte än att skapa rum för människors möten. När ungdoms- gårdar började etableras i storstäderna blev den öppna verksamheten en huvudstrategi från myndigheternas sida för att skapa rumslig kontroll över den föreningslösa ung- domen som störde på gator och torg. I ökade exempel- vis antalet ungdomsgårdar från 7 till 90. antog betänkandet Bidrag till ungdomens föreningsliv och fritidsverksamhet vilket skapade en tydligare samhällelig satsning på ungdomars fritidsaktiviteter. Föreningslivet fick ekonomiskt stöd till verksamheter för "föreningslös ungdom". Ungdomsgårdar inrättades i allt fler kommuner. De skulle vara ett komplement för de ungdomar som var socialt missgynnade. Därför öppnades gårdar framför allt i socioekonomiskt svaga bostads- områden med få föreningsaktiva. bildades den första kommunala fritidsnämnden i Den fick ansvar även för den förebyggande ungdomsvården. växte ungdoms- och fritidsgårdssektorn kraftigt i och med att kommunerna tog över ansvaret för den statliga ungdomspolitiken. och fanns det ungdoms- och fritidsgårdar på de allra flesta orter i . 3.4.2Från ungdomsgård till fritidsgård På många platser blev gårdarna tillhåll för ungdomar med problem- beteenden. På en del gårdar kom destruktiva kulturer att odlas. Som en reaktion på detta, och för att tydligt markera avstånd mot den drogliberala eran och för att understryka att verksamheterna skulle stå öppna för andra grupper än enbart ungdomar, bytte ungdomsgårdarna namn till fritidsgårdar. har de fördelningspolitiska motiven för fritidsgårdarna även börjat omfatta kön, handikapp och etnisk bakgrund. inrättades det s.k. träffpunktsstödet. Syftet var att stödja tillkomsten av nya mötesplatser som skulle vara initierade och drivna av ungdomar. Träffpunktsstödet blev ett sätt att öka ungdomars inflytande lokalt. Utvecklingen av allmänna samlingslokaler delade totalt ur Allmänna arvsfonden till denna verksamhet. Under 1980- och blev diskussioner om behovet av mötesplatser och de ungas delaktighet och inflytande allt vanligare. Kommunala beslutsfattare uppmärksammades på hur de fritidspolitiska satsningarna såg ut och hur väl eller illa de stämde överens med ungdomarnas önskemål. Med dessa fritidsvaneundersökningar som grund utformades fritidspolitiken lokalt. Ekonomiska besparingar fick emellertid till följd att både personalstyrkan och öppettiderna på gårdarna minskade i ett stort antal kommuner. Antalet fritidsledare i kommunerna minskade med nära 1 400 personer. lade man ned gårdar. Den kraftigaste nedläggningen av gårdar skedde då drygt 200 gårdar stängdes. Men gjorde antal kommuner också satsningar som innebar att ett 30-tal nya verksamheter som och kom igång. finns 134 sådana verksamheter. Antalet föreningsdrivna och kooperativt drivna fritidsgårdar har ökat och någon enstaka entreprenaddriven gård har tillkommit. tog kommunerna över ansvaret för grund- och gymnasieskolan. Det har förbättrat kommunernas möjligheter att arbeta samlat med lokala barn- och ungdomsfrågor. Till exempel har flera kommuner samlat frågorna under en barn- och ungdoms- /utbildningsnämnd. Detta har i sin tur lett till att gårdsverksam- heterna har utvecklats mycket olika, både mellan olika gårdar inom kommunen och mellan olika kommuner. Omvärldsförändringar har fört med sig att gränserna i stor utsträckning har suddats ut mellan föreningsverksamhet och öppen verksamhet. I bred samverkan mellan kommunen, föreningar och andra aktörer har allehanda aktivitetsmöjligheter skapats. Under ett och samma tak möts fritids- och idrottsaktiviteter, sociala projekt, utbildningsverksamhet och arbetsmarknadsåtgärder. I ett antal kommuner har gårdsnedläggningar resulterat i att andra aktörer, genom utvecklingsstöd, har fått möjlighet att ta över verksamheten, till exempel i en blandform av medlemsbaserad och öppen verksamhet, där fritidspersonalen fungerar som aktivitets- möjliggörare mer än aktivitetsanordnare. Detta har inneburit att uppdelningen av föreningsaktiva respektive föreningslösa ungdomar har minskat i betydelse. Utvecklingen av allmänna samlingslokaler Det har också blivit vanligare att fritidsgårdarna har fått byta lokaler för att kunna samnyttjas med annan verksamhet. Till exempel finns gårdar i skolans lokaler eller korridorer, i gymnastiksalar, i kultur- och musikhus, i förenings- och klubb- stugor men också i och andra religiösa samfunds- byggnader. På många håll förekommer fritidsgårdsverksamhet, såväl privat som , i allmänna samlingslokaler. Även studieförbunden driver en hel del verksamhet av öppen karaktär. Men det finns också ett mer ideologiskt grundat förändrings- mönster. Medborgarna, och därmed även ungdomarna, har satts i fokus utifrån ett mer aktivt medborgar- skap. Kommunens nya roll har blivit tydligare på att skapa möjlig- heter och ge stöd för medborgarnas egna aktiviteter och engage- mang. Brukarstyrning och självförvaltning är allt vanligare målsättningar i kommunerna. 4Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler 4.1Införandet av det statliga stödet 4.1.1Samlingslokaler för föreningslivets behov Det statliga stödet till allmänna samlingslokaler har funnits . Mitt under brinnande krig beslutade 1942 att ge stöd för anordnande av nya samlingslokaler och för bevarande av befintliga lokaler. Men frågan om statligt stöd var inte ny. Den hade väckts redan vid riksdag men avslagits. Den återkom och 1920 begärde en utredning av frågan. Det ledde dock inte till någon åtgärd från regeringens sida då regeringen tillkallade en särskild utredare. Utredaren skulle enligt direktiven utgå från behovet av lokaler för sammankomster av olika slag, inte bara för fackliga och poli- tiska sammanslutningar, utan även för sådana med skilda folkbild- ningsuppgifter. Utredaren presenterade sina förslag i betänkandet Tillgodoseendet av behovet av allmänna samlingslokaler (SOU 1939:30) Utredarens utgångspunkt var att organisationerna hade kommit att framträda som den naturligaste arbetsformen för att förverkliga olika syftemål inom samhällslivet. Föreningslivet sågs som en naturlig och oumbärlig del av det medborgerliga livet. Frågan om de allmänna samlingslokalerna, opartiskt öppna för alla menings- riktningar, var därför inte ett intresse enbart för föreningslivet, utan var ett intresse för hela samhället. Utredaren betonade de betydande insatser som det enskilda föreningslivet hade gjort för att tillgodose samhällets behov av samlingslokaler. Från början hade det varit för att tillgodose rörel- sernas egna behov av lokaler för att kunna samlas till möten och studier. Men i och med föreningslivets utbredning och ökade sam- hälleliga betydelse, hade också de allmänna samlingslokalernas betydelse ökat. Det hade blivit hela samhällets angelägenhet. Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler var därför ett samhällsintresse att denna verksamhet också fick ett samhälleligt stöd. Utredarens förslag föranledde dock inte någon omedelbar åtgärd från regeringens sida. Krigsutbrottet kom emellan. Men de frivilliga försvarsorganisationerna var i ett trängande behov av lokaler. Vidare hade ungdomsvårdsfrågorna blivit alltmer aktuella. Därför lade regeringen fram propositionen (prop. 1942:113) om stat- liga lån och bidrag till samlingslokaler för föreningslivet. Enligt propositionen var det viktigt att brist på samlingslokaler inte hämmade medborgarnas möjligheter att överväga och dryfta de krävande frågor som anmälde sig, inte minst i allvarliga kristider. Föreningsliv och folkbildning hade fått ökad betydelse. Därför var det viktigt att det fanns lokaler där ungdomen kunde samlas till överläggningar, möten och underhållning och att nöjeslivet där- igenom kunde saneras. Men det var i första hand föreningslivets behov av lokaler för olika former av medborgerlig verksamhet och för den fria folkbild- ningen som drev fram kraven på att hela samhället gemensamt, dvs. genom stat och kommun, skulle sörja för att det fanns tillräcklig tillgång på samlingslokaler. kungörelse uttrycktes föreningslivets behov av att kunna samlas till möten och studieverksamhet på följande sätt i § 1: Med allmänna samlingslokaler förstås i denna kungörelse för före- ningslivet avsedda hörsalar samt rum för sammanträden, samkväm och studiearbete jämte därtill hörande erforderliga utrymmen såsom förstugor, avklädningsrum, apparatrum, biblioteksrum, kök, serveringsrum, toalett, källare och vindslokaler, även som bostad för tillsyningsman. 4.1.2Samlingslokaler, opartiskt öppna för alla I kungörelsens § 2 stadgades att endast kommuner kunde beviljas bidrag av statsmedel för att tillgodose behovet av allmänna samlingslokaler inom en ort. Bolag, förening eller stiftelse kunde beviljas statligt lån. Den som sökte stödet skulle enligt 11 § förbinda sig att opartiskt, i skälig omfattning och kostnadsfritt eller mot skälig avgift hålla lokalerna tillgängliga för föreningslivet i orten. Utredaren hade starkt betonat att tillgången till samlingslokaler, opartiskt öppna för alla meningsriktningar, där medborgarna kunde samlas för att dryfta sina gemensamma angelägenheter, var ett Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler behov som hörde samman med hela vårt samhällsliv. Det var därför ett oeftergivligt villkor att de lokaler, som i någon form fick bidrag från det allmänna, vare sig de ägdes av enskilda föreningar, av för ändamålet särskilt bildade sammanslutningar eller av kommunala organ, stod öppna för alla på skäliga och lika villkor. Endast under sådana förutsättningar kunde de göra skäl för benämningen allmänna samlingslokaler. Bidrag från det allmänna borde utgå endast under förutsättning att lokalerna opartiskt ställdes till för- fogande för ortens föreningsliv i allmänhet och för tillgodoseendet av allmänt medborgerliga behov. Även i de fall där kommunala lokaler uppläts till föreningslivet, menade utredaren att opartiskhet skulle iakttas. Det var inte rätt att vägra upplåtelse till visst slag av föreningsverksamhet. Detta vore desto mer anmärkningsvärt om vissa politiska föreningar utestäng- des från kommunens lokaler, medan föreningar av annan menings- riktning fick tillgång till lokalerna. Enligt utredaren måste den politiska upplysningsverksamheten i ett demokratiskt samhälle vara av en sådan betydelse att de poli- tiska föreningarna, oavsett vilken meningsriktning de företräder, vara berättigade till samma hänsynstagande från myndigheterna som andra organisationer. I detta avseende har det inte skett någon större förändring i senare utredningar och förordningar. I den senaste förordningen (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler krävs enligt 3 § punkt 3 för att få statligt bidrag att lokalen hålls tillgänglig för varje organisation eller grupp med organiserad verksamhet som är verksam inom orten och att det sker opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor. Frågan har också prövats rättsligt. beslutade en stadsdelsnämnd i att inte erbjuda en politisk orga- nisation en allmän samlingslokal. Som skäl för beslutet angav nämnden att det fanns anledning befara ordningsstörningar vid eller i anslutning till mötet samt att det kunde antas förekomma brottslig verksamhet vid eller i anslutning till mötet i form av hets mot folkgrupp. Kommunen åberopade bl.a. att bråk tidigare hade uppkommit vid organisationens möte på ett torg i staden och vid en tunnel- banestation. Dessa bråk hade uppkommit genom att utomstående åstadkommit oordning och skadegörelse vid organisationens möten. Organisationen överklagade beslutet och Kammarrätten upphävde stadens beslut. Regeringsrätten beslutade senare att inte Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler Därmed gällde Kammarrättens beslut om att organi- sationen skall ha tillträde till lokalerna. I sitt beslut hänvisade Kammarrätten till att i en kommuns befogenheter ingår bl.a. att tillhandahålla allmänna samlingslokaler. Vid utövandet av denna kommunala befogenhet föreligger en skyldighet att behandla kommunens medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. Enligt kammarrättens mening var inte omständigheterna sådana att kommunen kunde vägra uthyr- ning av ifrågavarande lokal. Beslutet upphävdes därför. Kammar- rätten hänförde sig till rättspraxis varav framgår att kommunerna vid tillhandahållandet av samlingslokaler skall förhålla sig politiskt neutrala. (RÅ 1944 S 407 och 408 samt 1945 E 49). 4.2Utvidgning av begreppet allmänna samlingslokaler 4.2.1Från samlingslokaler till fritidslokaler vidgades betydelsen av begreppet allmänna samlingslokaler till att mer avse allmänna kultur- och fritids- lokaler. , som tillsattes 1948, skulle bland annat uppmärksamma sådana anläggningar som gav förut- sättningar för föreningsliv och sällskaplig samvaro samt för fritids- sysselsättningar för olika åldersgrupper. Särskilt nämndes behovet av mindre samlingslokaler samt fritidslokaler för ungdom. I slutfasen av kommitténs arbete tillkallade regeringen en särskild utredare för att utvärdera statens stöd till de allmänna samlingslokalerna, som dittills hade betraktats som en försöksverk- samhet. Enligt direktiven hade folkbildningsrörelsens och ungdomsverksamhetens ökade behov medfört en ökad efterfrågan på samlingslokaler efter kriget. Även inflyttningen till tätorterna hade medfört ett ökat behov av samlingslokaler i de nya bostads- områdena. Dessutom behövde de äldre föreningshusen renoveras. Byggnadskostnadsstegringen hade kullkastat tidigare kalkyler och gjort ökade insatser av allmänna medel nödvändiga. Utredaren och kommittén kom i stort sett fram till likartade ståndpunkter. Båda utredningarna konstaterade att i 1942 kungörelse var begreppet allmänna samlingslokaler nära knutet till främjandet av församlingsfriheten. Man föreslog att begreppet allmänna samlingslokaler skulle utvidgas till att omfatta alla för allmänheten avsedda lokaler, vilka prövas Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler behövliga för det offentliga livet och de kulturella strävandena i orten, särskilt med hänsyn till föreningslivets behov. De menade att med den ökade fritiden hade den kulturella sidan av verksamheten vidgats. Den hade kommit att omfatta fritids- sysselsättningar av många skiftande slag. Dessutom hade anknyt- ningen till föreningslivet blivit lösare eller helt upphört på många håll. De föreslog därför att den tidigare innebörden av begreppet medborgerliga samlingslokaler utvidgades till att mer avse lokaler för fritiden. Denna utvidgning av begreppet uttrycktes kungörelse § 1 på följande sätt: Med allmänna samlingslokaler förstås i denna kungörelse för allmän- heten avsedda hörsalar samt rum för sammanträden, samkväm och studiearbete jämte därtill hörande erforderliga utrymmen, vilka lokaler prövas behövliga för det offentliga livet och de kulturella strävandena inom orten, särskilt med hänsyn till föreningslivet behov. Utvidgningen av samlingslokalbegreppet innebar att som allmän samlingslokal ansågs även lokaler, som opartiskt, i skälig omfatt- ning och på skäliga villkor uppläts för ungdomsverksamhet inom orten, under förutsättning att lokalerna var inrymda i samma bygg- nad som de övriga lokalerna. Därmed kunde även ungdomslokaler ingå i låneunderlaget. Bestämmelsen om att lokalerna opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor skulle upplåtas åt varje inom orten verksam organisation flyttades fram till inledningsparagrafen. För nybyggnad, ombyggnad eller köp av byggnad kunde statslån beviljas till kommun, bolag, förening eller stiftelse. Däremot kunde bidrag beviljas för anskaffande av inventarier till sådana lokaler som hade beviljats lån. Bidraget kunde utgå med högst av det beräknade låneunderlaget. 1973 beslutade om en genomgripande revidering av stödet till allmänna samlingslokaler. Den bakomliggande utred- ningen, Finansiering av allmänna samlingslokaler (SOU 1971:92) betonade i likhet med utredare värdet av föreningslivets hittillsvarande och avgörande insatser, liksom vikten av att huvud- Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler mannaskapet för lokalerna så ofta som möjligt bör uppdras åt före- ningslivet. Utredaren ansåg att driften av samlingslokaler i föreningsregi bör ses som en samhällsangelägenhet. Samhällets stöd borde därför inte ses ur ett snävt privatekonomiskt perspektiv, som ett bidrag till en utanförstående verksamhet, utan som beslutade kostnader för viss samhällsverksamhet. I det sammanhanget föreslog utredningen att ett särskilt stöd borde utgå för att täcka de kostnader som de samlingslokalägande föreningarnas riksorganisationer åsamkades för sitt biträde i den statliga stödverksamheten. Stödet skulle utgå dels till riksorganisa- tionernas allmänna verksamhet, dels till en samordnad konsultativ och utvecklande verksamhet. Utredaren menade att vidgningen av de allmänna samlings- lokalernas användning för nöjes- och fritidsändamål hade drivits fram av det bristande samhällsstödet för strävandena att vidga bild- nings- och studieverksamheten, i förening med ett påtaget ansvar även för den föreningslösa ungdomens fritid. Från början hade tanken varit att användningen av lokalerna för nöjes- och fritidsändamål på kommersiella grunder skulle ge det ekonomiska stöd som de ideella krafterna inte ensamma kunde bära. Men befolkningsomflyttningarna och en i övrigt ökad rörlig- het i samhället, televisionens genombrott och nöjeslivets struktu- rella förändringar, hade gjort att de avsedda möjligheterna till kost- nadstäckning hade minskat. Föreningslivet framställde därför ett naturligt anspråk på att få stöd även till lokaler för den fritids- och nöjesverksamhet som ursprungligen var avsedd som en finansieringsform. I takt därmed hade en uppfattning växt fram om att samhället måste ta ett ansvar även för fritidsverksamhet utanför det interna föreningslivet. Enligt utredare tjänade samlingslokalerna följande syften i samhället: Föreningslivet behöver lokaler för sin egen verksamhet för att kunna förverkliga centrala mål. Med tanke på organisationernas egenvärde för demokratisk fostran och deras sociala funktion får någon prövning av dessa syften inte ske utöver vad lagstift- ningen innehåller. Kulturaktiviteter i vid bemärkelse behöver också lokaler. Detta gäller vare sig dessa lokaler fungerar som distributionsled eller som hemvist för skapande aktivitet. Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler Det behövs också lokaler för debatt och aktiv fritidssysselsätt- ning som tillgodoser spontana behov. Därmed öppnas vägar till ökad intressegemenskap och engagemang även utanför det organiserade föreningslivets ram. Här avsågs främst lokaler för sådan kontakt och gemenskap som går utöver snäva grupp- intressen och som motverkar sociala segregationstendenser mellan bostadsområden. Den ytterligare utvidgningen av begreppet allmänna samlings- lokaler uttrycktes kungörelse § 2 på följande sätt: Med allmän samlingslokal avses lokal som behövs för det offentliga livet och de kulturella strävandena inom orten, i första hand sådan lokal som tillgodoser föreningslivets behov av utrymme för möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsätt- ning eller annan liknande verksamhet. Liksom var förutsättningen för att få bidrag och lån att lokalerna opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor hölls tillgängliga för upplåtelse åt varje inom orten verksam organisation eller grupp med organiserad verksamhet. Det senare tillägget till- fördes för att undvika eventuella tveksamheter om formellt icke- organiserade gruppers rätt i detta hänseende. 4.3.1Arbetsfördelning mellan, staten, kommunerna och föreningslivet tillkallade regeringen åter igen en kommitté för att utreda principerna för det statliga stödet. I betänkandet Sam- hället och samlingslokalerna (SOU 1981:63) föreslog utredningen inte några större förändringar i det bidrags- och lånesystem som gällde . Kommittén bedömde att de grundläggande historiska och ideologiska motiveringarna för samhällsstöd till allmänna samlingslokaler fortfarande var giltiga. Kommittén hänvisade till att de principer som gällde kretsen av ägare, syftet med stödet och upplåtelsevillkor hade fastställts av . Dessa principer borde enligt kommittén inte ändras i något väsent- ligt avseende. När förordning ändrades lämnades därför lydelsen oförändrad i dessa avseenden. Utvecklingen av det statliga stödet till allmänna samlingslokaler Liksom tidigare utredningar betonade kommittén det stora värdet av föreningslivets verksamhet. Det hade tagit sig uttryck i att samhället på olika nivåer i allt högre utsträckning hade gått in som garant för lokalhållande etc. Därigenom hade samhället skapat utrymme för frivilligorganisationerna att själva äga och förvalta lokaler. Ur samhällets synpunkt var detta av stor ekonomisk bety- delse Kommittén konstaterade att det hade etablerats en form av arbetsfördelning mellan, staten, kommunerna och föreningslivet. Statens stöd hade utformats för att möjliggöra tillkomst och bevarande av lokaler. Genom att kapitalkostnaderna därmed blev lägre kunde en rimlig driftekonomi skapas i lokalbeståndet. Kommunernas roll hade stadigt ökat när det gällde att täcka drift- kostnaderna för de allmänna samlingslokalerna. Föreningslivets ekonomiska resurser användes i första hand för den löpande verk- samheten. Kommittén konstaterade emellertid att folkrörelseanknuten verksamhet hade svårt att bli förankrad i storstädernas nybyggda förortsområden. Enligt utredningen fanns det dock ett klart intresse från riksorganisationernas sida att introducera samlings- lokaler för att åstadkomma en varierande verksamhet även i dessa områden.