sou · GRB3120d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Oavsett i vilken form den nu aktuella regle- ringen genomförs bjuder kravet på konsekvens i rättsordningen att ersättningsfrågan i relation till 2 kap. 18 § regeringsformen bedöms på samma sätt som i fråga om bestämmelser i övrigt. Ersättning för rådighetsinskränkningar i form av krav på utsläpps- rätter skall alltså inte utgå och några bestämmelser om ersättning för sådana rådighetsinskränkningar skall följaktligen inte införas i lagstiftningen. Det kan inte antas att domstolarna skulle komma att med direkt tillämpning av 2 kap. 18 § regeringsformen utdöma ersättning för rådighetsinskränkningar som sker till skydd för miljön (jfr. beträffande första stycket i paragrafen NJA 1996, s. 110). Slutsatsen av mitt resonemang är att det inte i förevarande sammanhang finns utrymme att genomföra några ändringar i 2 kap. 18 § regeringsformen. För expropriationsliknande åtgärder måste alltså lämnas ersättning medan så inte behöver ske så länge det är fråga om rådighetsinskränkningar. Några nya ersättningsbestäm- melser bör inte införas i lagstiftningen, såvida det inte i något undantagsfall kan anses att fråga är om expropriation. 4 Bedömning utifrån tidigare utgångspunkter Enligt min mening medför EG:s handelsdirektiv, om det genom- förs, nya möjligheter att reglera koldioxidutsläpp utan någon ersättningsskyldighet för staten. I detta avsnitt resonerar jag emel- lertid utifrån samma utgångspunkter som legat till grund för utredning. Till frågan om EG-rättens inverkan återkommer jag i avsnitt 5. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet som meddelats enligt miljö- balken eller enligt föreskrifter med stöd av kan åter- kallas. Föreskrifter härom finns i 24 kap. 3 § . första stycket 7 i paragrafen får tillstånd återkallas om det behövs för att uppfylla förpliktelser till följd av EU-medlem- skapet. Som exempel anges i motiven (prop. 1997/98:45, s. 255) att om EU förbjuder användningen av ett bekämpningsmedel måste kunna återkalla ett av svenska myndigheter tidigare givet godkännande. Övriga bestämmelser i paragrafen är knappast av intresse i förevarande sammanhang. Vad som sagts om tillstånd enligt gäller även om tillstånd enligt äldre rätt. Enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av skall bl.a. tillstånd och villkor som meddelats enligt vissa äldre lagar, främst miljöskyddslagen (1969:297), eller enligt föreskrifter med stöd av sådana lagar fortsätta att gälla och skall anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljö- balken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken, om det inte följer något annat av lagen om införande av eller av föreskrifterna. Jag kan inte se att det i något sammanhang kan bli fråga om återkallelse av ett företags tillstånd till miljöfarlig verksamhet på grund av att krav ställs på utsläppsrätter för verksamheten. Förutsättningarna för omprövning av tillstånd till miljöfarlig verk- samhet såvitt avser bestämmelser om tillåten produktionsmängd eller verksamhetens omfattning eller om ändring eller upphävande av villkor i sådana tillstånd regleras framför allt i 24 kap. 5 § . Enligt första stycket 1 i paragrafen får sådana åtgärder beslutas, när det från det att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft förflutit eller den som, på grund av vad som följer av medlemskap i unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det- samma gäller enligt punkten 5 om det genom verksamheten upp- kommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, enligt punkten 6 om förhållandena i om- givningen har ändrats väsentligt och enligt punkten 7 om en från hälso- eller miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. I fall som avses i punkten 5 får enligt tredje stycket i paragrafen till- ståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden. Vad som förut under 4.1 sagts om tillstånd meddelade enligt äldre rätt gäller även om villkor i sådana tillstånd. Sådana anses meddelade med stöd av motsvarande nya bestämmelser. Enligt 31 § lagen (1998:811) om införande av får dock som regel en produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten som angetts i tillståndet inte ändras. 4.2.2Behovet av att ändra eller upphäva villkor enligt meddelade tillstånd De villkor som meddelats i tillstånd till miljöfarlig verksamhet och som på ett eller annat sätt påverkar utsläpp av växthusgaser torde som regel ha tillkommit för att skydda miljön i helt andra hän- seenden än behovet av att motverka växthuseffekten. Viktigast av växthusgaserna är koldioxiden. Utsläpp av denna gas kan begränsas genom villkor av mångahanda slag. Som exempel kan nämnas lokalisering av verksamheten som kan påverka utsläpp från tran- sporter, begränsningar för produktionen, tillförsel av energi och annan förbränning, direkta begränsningar av utsläpp från för- bränningsgaser. I de allra flesta fall synes dessa villkor syfta till att förebygga skador på omgivningen genom helt andra ämnen, främst kväve och svavel som kan medföra försurning eller, i fråga om kväve, övergödning. Det finns självfallet inte anledning att i nu förevarande sammanhang ändra sådana villkor. De bör fortsätta att gälla för att tillgodose de skyddsändamål som motiverat att de meddelats av tillståndsmyndigheten. För att till följd av förpliktelser enligt Kyotoprotokollet begränsa utsläpp av växt- husgaser får i stället som nya villkor föreskrivas krav på förvärv utsläppsrätter. Några villkor som direkt rör gränsvärden för utsläpp av koldioxid torde inte ha föreskrivits i villkor . Sedan frågan om växthuseffekten blivit aktuell, främst genom Kyoto- protokollet, har dock villkor om gränsvärden för koldioxidutsläpp diskuterats i ett eller annat ärende. Ett exempel på detta är det s.k. Scanraff-ärendet. Det kan inte uteslutas att något sådant villkor meddelats av tillståndsmyndigheten. Beträffande utsläpp av metan från jordbruk torde knappast förekomma villkor medan det i fråga om utsläpp av metan från deponier kan förekomma villkor att metangasen skall omhändertas. Utsläpp av ofullständigt halogenerade fluorkarboner eller fluor- karboner torde i allmänhet regleras genom generella föreskrifter. Däremot kan man tänka sig att särskilda villkor meddelats om gränsvärden för utsläpp av dikväveoxid (lustgas) eller svavelhexa- fluorid. I klimatkommissionens slutbetänkande (2000:23) Förslag till svensk klimatstrategi anges (s. 231) att det finns fyra exempel på villkor i koncessionsbeslut avseende lustgas. De skyddsintressen som är avsedda att tillgodoses genom sådana villkor bör kunna tillgodoses också genom krav på utsläpps- rätter. Om så är fallet borde motsvarande äldre villkor upphävas. Direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av växthusgaser synes dock vara mycket sällsynta. I den mån särskilda villkor om utsläpp av aktuella växthusgaser saknas i meddelade tillståndsbeslut eller det bara finns villkor utan direkta gränsvärden för utsläppen synes det naturligt att villkoren för tillstånden inte ändras. Villkoren torde då ha meddelats med andra skyddsändamål än att motverka växthuseffekten. För utsläpp av växthusgaser får i stället föreskrivas krav på förvärv av utsläppsrätter. Tilldelningen av utsläppsrätter torde få ske efter ansökningar från de olika företagen. Prövningen av sådana ansökningar kan ske på grundval av generella föreskrifter. Sådana kan meddelas antingen i ett särskilt kapitel i eller i föreskrifter meddelade med stöd av bemyndiganden i ett sådant kapitel (se härom , SOU 2000:45, s. 40) eller också i särskild, ny lagstiftning för ändamålet. diskuterade (SOU 1993:27, s. 584 f.) ett system med generella föreskrifter i stället för omprövning. En möjlighet att förbättra miljöskyddet kunde vara att i fråga om vissa grupper av anläggningar och verksamheter ersätta krav på ompröv- ning med generella föreskrifter. Dessa skulle då ta över villkor som föreskrivits i individuella tillståndsbeslut. På detta sätt skulle behovet av omprövning i viss utsträckning kunna undgås. Ett sådant system skulle i sak ytterligare minska ett tillståndsbesluts rättskraft. Emellertid var i princip ändrade generella krav på en verksamhet något som tillståndshavaren alltid måste räkna med. Problemet var inte annorlunda än det som lagstiftaren alltid måste ta i beaktande, nämligen att den som bedriver en verksamhet måste ges rimliga förutsättningar för planering av denna. Detta resonemang synes tillämpligt i förevarande sammanhang. Regleras tilldelning av utsläppsrätter genom generella föreskrifter uppkommer inte frågan om ersättning enligt 2 kap. 18 § regerings- formen. Detta är så mycket mera naturligt som tidigare villkor inte påverkas. Möjligen kan man se förfarandet som en rådighets- inskränkning som inte föranleder ersättning enligt nyssnämnda grundlagsstagande. 4.2.4Ändring och upphävande av villkor Som förut framhållits torde tillstånd till miljöfarlig verksamhet sällan om ens någonsin vara förenade med villkor som direkt avser gränsvärden för utsläpp av koldioxid. I stället regleras utsläppen av koldioxid indirekt av andra villkor, som uppställts till skydd för miljön i något annat hänseende. Förbränning av olja alstrar kol- dioxid men har varit intressant på grund av att den leder till andra föroreningar i omgivningen. har emellertid växthus- gasernas inverkan på det globala klimatet uppmärksammats alltmer. För att motverka växthuseffekten konstrueras nya styrmedel. Eftersom ekonomiska styrmedel i detta fall anses effektivast, kan skatter eller utsläppsrätter användas. Från företagens synpunkt är det i stort sett egalt vilketdera styrmedlet som används. Innebär kraven på företagen att de skall redovisa utsläppsrätter för utsläpp av viss kvantitet koldioxid, framstår detta som ett nytt villkor för verksamheten. Som förut sagts torde krav på utsläppsrätter kunna regleras genom generella föreskrifter, som läggs till grund för individuella beslut om tilldelning efter ansökningar från företagen. Man skulle dock kunna tänka sig en prövning som innebär att villkor om koldioxidutsläpp infördes i anslutning till tidigare till- stånd till miljöfarlig verksamhet. Den ändring i fråga om företagens rätt att släppa ut koldioxid som aktualiseras i förevarande samman- hang är inte ett återkallande av företagens tillstånd. Meningen är ju att verksamheten skall fortsätta att bedrivas. Ändringen avser i stället villkoren för den miljöfarliga verksamheten, så att villkor meddelas om förvärv av utsläppsrätter. Tillståndet står kvar. Det bevarar alltså sin rättskraft. Däremot knyts nya villkor till till- ståndet. Det finns inte i f.n. någon bestämmelse som ger ett bra underlag för sådana nya villkor. Möjligheten att vid utgången av en bestämd tidrymd ompröva villkor för en verksamhet synes inte ge erforderligt handlingsutrymme för införande av en handel med utsläppsrätter. Emellertid visar åtskilliga bestämmelser i 24 kap. 5 § att lagstiftaren varit öppen för en omprövning av meddelade tillstånd och villkor när ändrade förhållanden föranleder det. Det gäller enligt punkten 5 om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, enligt punkten 6 om förhållandena i omgiv- ningen har ändrats väsentligt och enligt punkten 7 om en från hälso- eller miljöskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. Växt- huseffekten är en miljöskyddsfråga som aktualiserats . Det är fråga om ändrade värderingar på miljöskyddets område. Dessa värderingar medför att utsläpp av växthusgaser måste be- gränsas. Enligt min mening bör i 24 kap. 5 § tas in en be- stämmelse om omprövning som direkt tar sikte på den nu aktuella situationen. Den kunde förslagsvis ges följande lydelse. 6 a. om det behövs för att uppfylla internationella för- pliktelser i fråga om utsläpp av växthusgaser, Vad som är av intresse är frågan om grundlagen hindrar en sådan ändring eller föreskriver skyldighet att betala ersättning på grund av ändringen. Enligt min mening skall båda frågorna besvaras nekande. Om man begränsar utsläpp av växthusgaser med hjälp av administrativa eller av ekonomiska styrmedel är från grundlags- skyddets synpunkt egalt. Ingen lär vilja påstå att koldioxidskatt, som tas ut för att begränsa utsläpp av växthusgaser, skulle vara grundlagsstridig. Om man i stället kräver att företaget skall köpa utsläppsrätter av staten är detta i sak detsamma. Det må vara att åtgärden betraktas som en rådighetsinskränkning, eftersom den direkt begränsar en pågående verksamhet. Men en sådan inskränk- ning är tillåten enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen, eftersom den tillgodoser angelägna allmänna intressen. Och ersätt- ning skall inte utgå enligt andra stycket i samma paragraf, eftersom det är en åtgärd till skydd för miljön. I detta fall gäller polluter- pays-principle. Man kan dock tänka sig fall när ett utauktionerande av utsläpps- rätter, där intäkterna från auktionen tillfaller staten, innebär ett direkt överförande från den enskilde till det allmänna av en rätt att släppa ut växthusgaser. Ett sådant fall skulle vara om det i tillstånd till miljöfarlig verksamhet meddelats direkta villkor om gräns- värden för utsläpp av en viss växthusgas. Upphävs ett sådant villkor och är företaget i stället tvunget att köpa en utsläppsrätt av staten, kanske förfarandet är så likt ett tvångsförvärv av ett ekonomiskt värde att det kan finnas anledning att tillämpa bestämmelserna om expropriation. En sådan åtgärd går som funnit inte att genomföra utan att företaget i fråga får ersättning. Det kan anmärkas att i ett sådant fall skulle polluter-pays- principle inte utan vidare kunna åberopas till stöd för att ersättning inte skall utgå. Ser man det så att det är en företaget tillhörande rättigheter som överförs till staten så har företaget redan betalat för rätten att förorena miljön, nämligen genom att betala kostnaderna för de åtgärder som bringar utsläppen ned till det tillåtna. Det är ju inte fråga om att ta bort utsläppen vilket företagen enligt polluter-pays-principle skulle kunna tvingas till utan ersättning utan endast att utsläppen skall regleras på ett annat sätt . Det är ju inte alls säkert att utsläppen skall bli mindre . En skillnad uppkommer om utsläppsrätterna utdelas gratis på grundval av de utsläpp som företagen tidigare haft rätt att göra. I så fall sker inte någon förmögenhetsöverföring till staten. Det kan då inte vara fråga om expropriation. En omprövning kan visserligen ske i syfte att nedbringa utsläppens omfattning, så att utsläpps- rätter tilldelas i mindre omfattning än som svarar mot historiska emissioner. Men den begränsning av utsläppsrätten som kan bli följden av omprövningen utgör en rådighetsinskränkning till skydd för miljön. En sådan är enligt det förut anförda tillåten utan ersättning. Vad angår icke-tillståndsgivna verksamheter delar jag mening att det inte kan vara fråga om expropriation. Finns inte tillstånd så finns det inte heller någon rätt till utsläpp som vunnit rättskraft. Det möter inte hinder att införa villkor till skydd för miljön för sådana verksamheter. Krav på förvärv av utsläpps- rätter är ett ekonomiskt styrmedel av i sak samma beskaffenhet som en skatt. Ett sådant kan genomföras utan hinder av 2 kap. 18 § regeringsformen. Detsamma gäller, om krav på utsläppsrätter in- förs för nya verksamheter. Sedan handeln med utsläppsrätter påbörjats torde taket för kol- dioxidutsläppen komma att successivt sänkas för att minska växt- huseffekten. I så fall kan det bli nödvändigt att dra in utsläppsrätter som tidigare förvärvats av företagen. Detta är att betrakta som en rådighetsinskränkning. Föreskrifter härom måste finnas i framtida föreskrifter om handel med utsläppsrätter, vare sig dessa införs i eller i separat lagstiftning. Med hänsyn till att indrag- ningarna sker till skydd för miljön behöver dock inte ersättning betalas enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Enligt FlexMex2-uredningens direktiv skall utredningen utgå från en uppströms- eller en hybridansats. En uppströmsansats inne- bär att kvotplikten läggs vid produktionen, importen eller distri- butionen av den insatsvara som leder till utsläpp. Allteftersom tillstånd getts enligt eller inte gäller vad som sagts om ingrepp i tillståndsgiven respektive icke-tillståndsgiven verksamhet. Eftersom mängden producerad, importerad eller dist- ribuerad insatsvara främst torde styras genom koldioxidskatt, som ersätts av ett annat ekonomiskt styrmedel, kan hinder inte finnas att i sådana fall införa krav på utsläppsrätter för verk- samheten. Om man ser detta som en rådighetsinskränkning är det en sådan som inte föranleder ersättning enligt 2 kap. 18 § rege- ringsformen. Sammanfattningsvis innebär krav på utsläppsrätter redan med nuvarande förutsättningar i de flesta alla fall rådighetsinskränk- ningar som kan genomföras utan ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. I några fall kan det dock som förut antytts bli fråga om ett expropriationsliknande förfarande som inte kan genomföras utan att ersättning ges. I så fall borde egentligen lagstiftningen innehålla föreskrifter i ämnet för att tillgodose kravet i 2 kap. 18 § rege- ringsformen. Det torde emellertid bli fråga om ett så ytterligt fåtal fall att det bjuder emot att reglera dem uttryckligen. Domstolarna borde kunna klara dem genom analogivis tillämpning exempelvis av ersättningsregler. Vad som i det följande sägs om genomförande av EG:s handelsdirektiv innebär att det i vart fall inte torde bli fråga om tillämpning av svenska regler om expropriation. Frågan om lagstiftning torde där- för i vart fall kunna anstå till dess att det går att säkrare bedöma, om den verkligen har någon praktisk betydelse. 5 Bedömning mot bakgrund av EG-rätten Som anförts i avsnitt 2 föreligger nu förslag till ett EG-direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (han- delsdirektivet). Syftet med handelsdirektivet är att åstadkomma en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser. Om han- delsdirektivet antas i överensstämmelse med det förslag som föreligger skall det till en början gälla för utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW, från mineraloljeraffinaderier och koksverk, från vissa anläggningar för produktion och bearbetning av järnmetaller, från vissa anlägg- ningar inom mineralindustrin för produktion av cementklinker, glas och keramiska produkter samt från vissa industriella an- läggningar för framställning av pappersmassa, papper och papp (artikel 2 och bilaga I). Det är alltså ett begränsat antal typer av verksamheter och större sådana det är fråga om. Direktivet skall inte hindra någon medlemsstat att införa nationella system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser från andra verksam- heter. För framtiden kan direktivet komma att omfatta även andra verksamheter och fem andra växthusgaser. Enligt handelsdirektivet (artikel 6) skall för verksamheter som omfattas av direktivet krävas tillstånd för utsläpp av koldioxid. Med tillståndet förenas skyldighet att överlämna utsläppsrätter mot- svarande de sammanlagda utsläppen för anläggningen under kalen- deråret. Varje medlemsstat skall upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för och över hur fördelningen skall genom- föras (artikel 9). För en treårsperiod som börjar skall medlemsstaterna fördela utsläppsrätterna gratis och för den femårsperiod som börjar skall medlemsstaterna fördela av utsläppsrätterna gratis (artikel 10). Med hänsyn till ämnets omfattning och komplexitet får det antas att i allt fall med avseende på treårsperioden 2007 får begränsa sin reglering av handeln med utsläppsrätter till ett genom- förande av EG-direktivet. Det torde inte därutöver finnas utrymme för något sådant nationellt system som handelsdirektivet i och för sig tillåter. Frågan om egendomsskyddet vid tilldelning av ut- släppsrätter kan därför för helt bedömas inom ramen för handelsdirektivet. Detsamma gäller för kommande perioder så långt handeln med utsläppsrätter regleras av handels- direktivet med framtida ändringar. Införs därutöver nationella system för handeln följer min bedömning av frågan om deras förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen av vad som anförts i avsnitten 3 och 4. För att förenkla framställningen i fortsättningen begränsar jag mig till utsläpp av koldioxid. Resonemangen kan emellertid i all- mänhet tillämpas också på utsläpp av andra växthusgaser. Rådets direktiv /61/EG av (EGT L 257 10.10.1996, s. 26) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (det s.k. IPPC-direktivet Integrated Pollu- tion Prevention and Control) syftar till att på ett samordnat sätt förebygga och minska föroreningar till luft, mark och vatten från större industrier inom energisektorn, produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri, avfallshantering och annan verksamhet såsom pappersindustri, livsmedelsindustri och stora lantbruksanläggningar. Direktivet kan närmast sägas motsvara den tidigare svenska miljöskyddslagen. I art. 3 i IPPC-direktivet anges allmänna principer för verksamhetsutövarens skyldigheter bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas och att ingen be- tydande förorening skall förorsakas. Inga nya anläggningar får drivas utan tillstånd enligt direktivet och bestämmelser finns om direktivets tillämpning på befintliga anläggningar. Enligt artikel 25 i handelsdirektivet skall ändring göras i IPPC- direktivet, så att i tillstånd för verksamheter inga gränsvärden sätts för direkta utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Tillstånden skall dock omfatta sådana gräns- värden, om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Vidare skall medlemsstaterna kunna välja att inte införa krav avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter eller andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen. Vid behov skall de behöriga myndigheterna ändra tillståndet i tillämpliga delar. Andra bestämmelser i direktiv /61 skall inte påverkas. Enligt artikel 8 i handelsdirektivet skall villkor och förfaranden enligt de båda direktiven samordnas såvitt gäller tillstånd för ut- släpp av växthusgaser. Företag som har tillstånd enligt eller motsvarande äldre lagstiftning med direkta villkor om gränsvärden för utsläpp av koldioxid och vilkas verksamhet omfattas av handelsdirektivet skall alltså enligt direktivet få sina villkor ändrade så, att tillstånden inte längre omfattar utsläppen. Som framgår av det förut anförda torde ytterst sällan om ens någonsin direkta villkor ha meddelats om gränsvärden för utsläpp av koldioxid. Villkor som har betydelse för koldioxidutsläppen, t.ex. om tillförsel av energi producerad med fossila bränslen, torde i regel ha meddelats för att tillgodose andra ändamål. Det torde inte finnas anledning att ändra sådana villkor med anledning handelsdirektivet. Krav på förvärv av utsläppsrätter kan införas genom generella föreskrifter. Som framgått förut kan enligt 24 kap. 3 § 7 tillstånd återkallas om det är behövs för att uppfylla förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Motsvarande bestämmelse finns inte i 24 kap. 5 § beträffande ändring eller upphävande av villkor. En sådan bestämmelse som då torde kunna ersätta den under 4.2.4 föreslagna skulle kunna införas i paragrafen med förslagsvis följande lydelse: 6 a. om det behövs för att uppfylla förpliktelser till följd av EU-medlemskapet, Med hänsyn till vad antytts om problemets kvantitativt ringa betydelse kan man dock avstå från ändringen, särskilt som den i och för sig inte är behövlig med tanke på principen om EG-rättens supremati. Man frågar sig då hur handelsdirektivet stämmer överens med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen.