sou · GRB39d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Motsvarande siffra åren 1991–1995 var . Genomsnittet av försåld mängd åren 1998–2001 var . Även antalet använda hektardoser i jordbruket har minskat sedan skatten infördes; från totalt 5 miljoner doser till 4,3 miljoner år 2001. Använda doser var dock som lägst . Bekämpningsmedelsskatten träffar alla de medel som enligt LSB skall anses som bekämpningsmedel. Emellertid kan skatten variera mycket mellan olika preparat. Som exempel kan nämnas att den för ogräsmedlet MCPA uppgår till /ha vid normaldos medan den för insektspreparatet Decis, som är ett lågdospreparat, uppgår till /ha. Ett skatteuttag som baseras på mängden verksam beståndsdel kan göras generellt och har då en dämpande effekt på den totala användningen. Uttaget kan också differentieras efter medlens användningsområde. Däremot är modellen inte lämplig som bas för ett riskdifferentierat uttag. Som en nackdel med systemet har framhållits att detta inte är konkurrensneutralt i så motto att medel som är effektiva i små doser gynnas i förhållande till medel som kräver större doser för att den avsedda effekten skall uppnås. Sålunda skulle ett högre skatteuttag gynna lågdosmedlen12 i förhållande till medel som används i högre dos. Enligt utredningens mening har skatten, på den nivå den har legat, haft en liten styrande inverkan på användningen av lågdosmedel. Den ökning av användningen av lågdosmedlen som har skett beror förmodligen till stor del på att de varit effektiva i 11Se avsnitt 5.2.4. 12Se avsnitt 6.5.3. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten kombination med att de är lätta att hantera. Om skattesatsen per kg verksam beståndsdel höjdes kraftigt skulle skatten i sig komma att i betydligt högre grad styra användningen. En sådan kraftig höjning skulle nämligen gynna användningen av lågdosmedel. Administrationen av ett skattesystem där uttaget baseras på mängden verksam beståndsdel och inte differentieras är, i jämförelse med andra system, förhållandevis okomplicerad. Kostnaderna härför blir därmed låga. 10.5.2Skatten tas ut efter en viss procentsats på försäljningspriset Ett system med en skatt som tas ut på försäljningspriset aktualiserar flera frågor. En är om skatten skall tas ut på priset i grossistledet eller i detaljistledet. En annan är om skattskyldigheten skall åvila tillverkare och importörer eller försäljarna i detaljistledet. I tillämpas ett system där avgift på bekämpningsmedel tas ut på medlens försäljningspris. Avgiften beräknas på priset i detaljistledet. Det avgiftspliktiga värdet är varans högsta detaljpris utan avdrag för rabatter av något slag, inklusive miljöavgift men exklusive mervärdesskatt. Avgiften tas ut av tillverkare och importörer som också bestämmer priset i detaljistledet. Varje förpackning skall förses med en prismärkning som anger varans högsta pris. Varorna får inte säljas till ett högre pris än det som anges i prismärkningen på respektive vara. Bakgrunden till nu gällande ordning i är att , i samband med att en första handlingsplan antogs för att minska användningen av bekämpningsmedel, infördes en avgift på alla bekämpningsmedel. Avgiften beräknades till på grossistpriset. Syftet med denna avgift var i första hand att finansiera administra- tionen av bekämpningsmedelshanteringen. gällande ordning att beräkna avgiften på försäljningspriset i detaljistledet har tillämpats . 1998 motsvarar avgiften i genomsnitt av detaljistpriset. Den kraftiga höjningen ingår som en del i en ny handlingsplan för att ytterligare minska användningen av bekämpningsmedel. Tilläggas bör dock att den allra största delen av intäkterna återförs till jordbruket. I har en övergång till en annan modell för avgifts- uttaget övervägts. Möjligheten att basera avgiften på behandlings- frekvensen har undersökts särskilt men har funnits vara ogenom- Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten förbar.13 En modell som främst slår mot de ur miljösynpunkt farligaste medlen har ansetts vara alltför administrativt komp- licerad. Det är oklart vilka effekter den danska avgiften har på miljön. En första utvärdering skall ske . När det gäller försålda kvantiteter bekämpningsmedel (ton aktiv substans) har dessa minskat från i genomsnitt åren 1981–1985 till i genomsnitt åren 1995–1996. Motsvarande siffra för åren 1998–2001 är (betningsmedel inte inräknade). Behand- lingsfrekvensen (behandlingshyppigheden)14 har minskat från i medeltal 2,67 för åren 1981–1985 till 2,40, 2,45, 2,07 resp. 2,19 för åren 1998–2001.15 Målsättningen är att vid utgången av skall behandlingsfrekvensen vara lägre än 2,0. Det danska systemet för uttag av avgift på bekämpningsmedel beskrivs utförligare i kapitel 4 och i bilaga 4. Fördelarna med denna modell är sammanfattningsvis att skatt tas ut på alla bekämpningsmedel. Uttaget kan vara generellt och dämpar då den totala användningen av dessa medel. Skatten kan också differentieras. I differentieras avgiftsuttaget efter medlens användningsområde. Bortsett från eventuell differentie- ring får modellen till effekt att skatten blir förhållandevis lika hög på alla typer av bekämpningsmedel inkluderande lågdospreparaten. Nackdelarna med modellen är att kopplingen mellan försäljningspris och medlets belastning på miljö och hälsa är svag. Farhågor har också uttryckts för att systemet kan innebära att de billiga produkterna får en större andel av marknaden. Nya dyrare och ur risksynpunkt bättre produkter anses bli missgynnade jämfört med äldre produkter med en sämre riskprofil. Det finns emellertid olika uppfattningar om omfattningen av detta problem.16 Administrationen av systemet bedöms inte som särskilt komplicerat, i vart fall inte för berörda myndigheter. Däremot anser tillverkare och importörer att systemet är svåradministrerat och leder till ökade kostnader. 13Se bilaga 4. 14Behandlingshyppigheden är ett uttryck för hur en viss odlingsareal i genomsnitt kan behandlas med den försålda mängden bekämpningsmedel under förutsättning att medlen används i fastställda normaldoser. 15Källa: , Miljöstyrelsen. 16SJV:s rapport 2002:7. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten 10.5.3Skatten beräknas på en fastställd normaldos per arealenhet (hektardos) Denna modell för ett skatte- eller avgiftsuttag bygger på att en viss dosstorlek för varje produkt fastställs. Dosens storlek bestäms med hänsyn till hur mycket av preparatet som normalt används per arealenhet (hektar). den nuvarande skatten infördes har i olika sammanhang en övergång till hektardos som skattebas övervägts.17 I SJV:s rapport (1992:41) Miljöavgifter – Bekämpningsmedel – Handelsgödsel föreslogs, vid en övergång till ett nytt system för miljöavgifter på bekämpningsmedel, att avgiften skulle grundas på hektardosen. Avgiften skulle tas ut i form av en grundavgift samt ett flertal styravgifter på olika nivåer. Antalet avgiftsgrupper borde avgöras med utgångspunkt i möjligheterna att indela bekämpnings- medlen i riskgrupper. KemI förordade att medlen indelades i tre riskgrupper. Avgifternas storlek måste övervägas ur flera olika aspekter. Effekten på den framtida användningen, det totala avgiftsuttaget, lönsamheten i de olika produktionsgrenarna, grödvärden, säkerheten i klassificeringen samt differentieringen av avgiftsskalan var några av de faktorer som måste vägas in. Utifrån en sammanvägning av olika uppgifter i dessa avseenden borde avgifter i storleksordningen 0–/dos för medel i den lägsta avgiftsklassen, 50–/dos för medel i mellanklassen och 150– /dos för medel i högsta avgiftsklassen vara ändamålsenliga för att nå styreffekt i de fall det var möjligt. I avvaktan på att KemI hade tagit fram ett klassificeringssystem föreslog SJV att en enhetlig dosavgift infördes som ersatte den dåvarande miljöavgiften när prisregleringsavgiften avvecklades. Nivån på denna nya avgift borde avvägas med hänsyn till strävan att nå dåvarande mål 1996. Avgiften borde förslagsvis vara i storleksordningen per dos. Utöver en sådan avgift borde det finnas möjlighet att för bekämpningsmedel, där det av olika skäl var särskilt angeläget att nedbringa användningen, införa särskilda avgifter på en betydligt högre nivå. KemI förordade ett riskdifferentierat system men biträdde förslaget i avvaktan på att ett sådant system kunde införas. I propositionen (1994/95:75) om vissa livsmedelpolitiska åtgärder vid ett medlemskap i unionen anfördes följande om avgift på bekämpningsmedel. Det har i ett flertal 17 Se bl.a. SOU 1990:59. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten sammanhang framförts att miljöavgiften på bekämpningsmedel bör ändras från att tas ut per kilo aktiv substans till att tas ut per dos. Dosens storlek fastställs med hänsyn till hur mycket av preparatet som normalt används per hektar. I SJV:s utredning om miljö- avgifter (1992:41) har inga remissinstanser haft något att erinra mot denna ändring. Regeringen delar SJV:s och remissinstansernas synpunkter. En ändring är emellertid från lagteknisk synpunkt inte helt okomplicerad. Ett förslag till hur övergången från det nuvarande systemet till en dosavgift bör utformas lagtekniskt bör därför skyndsamt tas fram. Avgiften skall när dessa lagtekniska frågor är lösta motsvara per dos. Möjligheterna att införa riskdifferentierade dosavgifter måste ytterligare prövas. Den särskilda miljöpålagan på bekämpningsmedel är en skatt. På grund av detta har det inte varit möjligt att utan vidare införa ett system där skatten baseras på hektardosen. Ändringar av en fastställd hektardos skulle innebära att skatten ändras vilket i sin tur skulle kräva riksdagsbeslut. Ändringar av fastställda hektardoser skulle förekomma relativt ofta. Av lagtekniska skäl har en övergång till skatt på hektardos inte blivit genomförd. Om pålagan skall relateras till en arealdos kan denna i praktiken endast tas ut i form av en avgift. Om en skatt skall baseras på hektardosen uppkommer frågan på vilken nivå en sådan skatt bör ligga. I utredningen gjordes den bedömningen att utifrån en beräknad användning om 1 900–() skulle en avgift motsvarande i genomsnitt per dos, motsvarande av preparatpriset, beräknas ge en minskning av användningen med . För bekämpning av svamp och insekt i stråsäd angavs avgifter på och mer per hektardos för att användningen nämnvärt skulle påverkas. Ogräsbekämpningen angavs vara än mindre känslig för avgifter. Fördelen med ett system där skatt tas ut på en fastställd hektardos är att systemet är konkurrensneutralt på så sätt att uttaget av skatten sker oberoende av mängden aktiv substans eller priset på varan. Den huvudsakliga nackdelen med ett system där den särskilda pålagan relateras till en arealdos är således att systemet är administrativt komplicerat. Om uttaget sker i form av en skatt krävs i princip riksdagsbeslut för varje ändring av dosen. I prakti- ken måste därför uttaget ske i form av en avgift. Komplexiteten stiger om man väljer att differentiera uttaget. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten uppkommer också när ett ämne skall användas i många olika grödor samt inom trädgårdsodlingen. En dosrelaterad skatt eller avgift kan också leda till en ökad användning av äldre preparat som innehåller hög halt aktiv substans. Därmed finns en risk för att den totala användningen av mängden aktiv substans ökar. Som närmare berörs i avsnitt 10.6 tillämpas i numera ett system med riskdifferentierat avgiftsuttag på bekämpningsmedel. Basen för avgiftsuttaget är en fastställd normaldos per arealenhet (dekardos). Oberoende av hur basen för skatteuttaget är konstruerad kan skattesatsen differentieras. Tänkbara utgångspunkter för en differentiering är, som har framhållits, bekämpnings- medlens användningsområde eller deras farlighet för miljö och människors hälsa. Det danska avgiftsdifferentierade systemet baseras bl.a. på att det är väsentliga skillnader mellan olika preparat när det gäller omkostnaderna per behandling. En högre avgift på billiga preparat och en mindre på dyrare anses få en effekt som bättre överensstämmer med den som en avgift per behandling skulle ge. Härmed skulle avgiften skapa incitament för att nå båda målen i danska pesticidhandlingsplanen, nämligen minskning av använd- ningen och minskning av antalet behandlingar. En modell där uttaget av en skatt eller avgift differentieras efter det enskilda medlets farlighet för miljö och hälsa förordas i flera utredningar, eftersom den bedöms ge den bästa effekten. Ett sådant system kan också motiveras ur rättvisesynpunkt på så sätt att den som utsätter miljön för de största riskerna att ta skada genom att använda de farligaste bekämpningsmedlen också skall betala det högsta priset för medlen. Fördelen med en farlighetsrelaterad skattemodell är således att skatten genom differentieringen i första hand träffar de farligaste preparaten. Ett tillräckligt differentierat system och med skattesatser på väl avvägda nivåer skulle således få till följd att de farligaste preparaten skulle få en mycket begränsad avsättning på marknaden. Systemet skulle därmed i praktiken kunna hindra att medel som inte skulle ha godkänts enligt svenska bestämmelser Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten men som godkänts i annat EU-land ändå i stort sett inte kommer att spridas i . Det finns emellertid nackdelar med ett farlighetsrelaterat system. För att ge avsedd effekt bör det i flertalet fall finnas fullgoda alternativ till de medel som träffas av skatten. I dagens läge finns sådana medel inte alltid att tillgå. Ett differentierat system efter medlens farlighet bygger på att medlen klassificeras utifrån de risker för skador på miljö och hälsa som är förbundna med brukandet. Det är svårt att finna enkla och rättvisa metoder som innefattar både hälso- och miljörisker. För att åstadkomma detta krävs ett omfattande utvecklingsarbete. Ett farlighetsrelaterat system är administrativt komplicerat. Kostnaderna för administrationen bedöms därmed som höga i jämförelse med andra system. I tillämpas ett system där uttaget av avgiften baseras på fastställd normaldos per arealenhet och differentieras efter bekämpningsmedlens farlighet. Den norska modellen har utförligt beskrivits i kapitel 4. En utvärdering av den norska modellen pågår och resultatet av denna skulle ha förelegat . Utvärderingsarbetet har emellertid blivit försenat och resultatet kan förväntas tidigast . Effekterna av det norska systemet är således ännu inte kända. Enligt tillgänglig statistik har omsatt mängd verksam beståndsdel i från importör till försäljare åren 1997–2001 uppgått till 754,2, 954,6, 796,3, 380,2 resp. . Omsättningen ligger betydligt lägre än genomsnittet . På grund av ändringarna i avgiftsberäkningen per och en höjning av avgifterna hamstrades bekämpningsmedel före dessa tidpunkter med påföljd att omsätt- ningen därefter sjönk. Det går därför inte att med säkerhet uttala sig om utvecklingen av bekämpningsmedelsanvändningen . Med utgångspunkt i medelförbrukningen talar statistiken dock för att användningen har minskat något . Den omfattande hamstringen och den lägre omsättningen gör att det också är svårt att uttala sig om riskutvecklingen för miljö och hälsa. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten 10.7Olika aktörers inställning till skatt på bekämpningsmedel Som nämnts i avsnitt 9.4.8 har utredningen fått synpunkter på hur den framtida beskattningen av bekämpningsmedel bör utformas. LRF framhåller att förbundet arbetar med att ytterligare reducera riskerna för att bekämpningsmedel skall spridas i vattendrag och grundvatten. Arbetet med Säkert växtskydd, som inleddes , syftar till att förbättra hanteringen av bekämpningsmedel i jordbruket och är ett bra exempel på frivilliga åtaganden från jordbrukarnas sida i samarbete med bl.a. SJV, och KemI. LRF strävar efter att vidmakthålla en restriktiv/begränsad användning av bekämpningsmedel i det svenska jordbruket. Arbetet kring Säkert växtskydd, integratio- nen av växtskyddsfrågorna i samt satsningar på forskning och utveckling på området kommer att leda till en positiv utveckling. Det finns enligt LRF skäl att understryka att riskbilden på bekämpningsmedelsområdet rörande miljö och hälsa i första hand hänger samman med hanteringsstrukturerna och att förbrukningen kopplad till växtodlingens intensitet är av begränsad betydelse. När det gäller uttaget av en skatt på bekämpningsmedel är det enligt LRF uppenbart att mycket kraftiga skattehöjningar krävs för att dagens användningsmönster skall ändras. En sådan utveckling skulle starkt försämra svenskt jordbruks internationella konkurrensläge och vidare skulle det fria varuflödet över gränserna i påverkas negativt. LRF och även Svenska Lantmännen förordar därför ett mer åtgärdsinriktat arbete som till stor del finansieras via en återföring av skatten. Den nuvarande skatten bedöms ligga på en rimlig nivå. LRF och Svenska Lantmännen förordar att den gällande basen för ett skatteuttag behålls. Som ett andrahands- alternativ förslår Svenska Lantmännen att den nuvarande skatten om per kg aktiv substans ändras till en dosrelaterad avgift på per hektardos. En dosrelaterad avgift är kostnadsneutral men kommer enligt Svenska Lantmännen att medföra en ökad användning av äldre preparat som innehåller hög halt aktiv substans. Därmed finns en risk för en ökad total användning av mängden aktiv substans. Svenska Lantmännen avstyrker ett system där skatteuttaget baseras på medlens farlighet, eftersom de ur miljösynpunkt farligaste preparaten inte i alla sammanhang är utbytbara. Även ett system som bygger på att skatt tas ut efter en Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten viss procentsats på försäljningspriset avstyrks. Ett sådant system skulle missgynna nya och dyra men effektiva och miljövänliga preparat. Industrin för Växt- och träskyddsmedel (IVT) anser inte att en skatt på bekämpningsmedel är ett effektivt sätt att minska förbrukningen av sådana medel. IVT förordar därför att den nuvarande skatten avskaffas. Om en skatt skall tas ut också i fortsättningen bör intäkterna av denna återföras till näringen. En skatt på bekämpningsmedel bör vara konkurrensneutral. En skatt baserad på en fastställd hektardos är då att föredra. IVT avstyrker en övergång till en skatt som tas ut på bekämpningsmedlets försäljningsvärde. Ett sådant system är inte konkurrensneutralt. Det missgynnar en utveckling och introduktion av nya och därmed dyrare produkter som är säkrare ur miljö- och hälsosynpunkt. IVT anser vidare att ett sådant system är administrativt komplicerat och att det stör de marknadsekonomiska spelreglerna. Gröna näringens organisation () framhåller att det i trädgårdsodlingen förekommer många skadegörare och sjukdomar. Flera preparat har försvunnit från marknaden och har inte i samma utsträckning ersatts med nya. Detta beror främst på att tillverkarna inte finner trädgårdsodlingen intressant som marknad, eftersom de volymer som används är små. har det skett en utveckling i främst växthusodlingen mot en övergång till biologisk bekämpning men denna utveckling har tyvärr stannat av . Det är angeläget att utvecklingen av den biologiska bekämpningen tar fart. förordar därför att intäkterna av en skatt på bekämpningsmedel återförs och att de används bl.a. till utvecklingen av biologiska bekämpningsmedel. Ekologiska lantbrukarna vill särskilt understryka att användning- en av kemiska bekämpningsmedel stadigt har ökat . Vid sidan av den ekologiska produktionen finns det ingen tendens till att kemisk bekämpning ersätts med andra växtskyddsmetoder. Tvärtom har framför allt ogräs- och total- bekämpningsmedel alltmer ersatt alternativa metoder. Enligt Ekologiska lantbrukarna har dagens beskattning ingen praktisk betydelse, eftersom den som mest kostar några kronor per besprutad hektar. Då alternativa växtskyddsmetoder är avsevärt dyrare för lantbrukaren, krävs kraftiga incitament för att stimulera till en övergång till sådana alternativ. Enligt Ekologiska lantbrukar- na förefaller den danska bekämpningsmedelsavgiften ha nått en sådan nivå – cirka tio gånger högre än i – att den nu bidrar Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten till att användningen av bekämpningsmedel minskar. Ekologiska lantbrukarna anser därför att det är motiverat med en kraftig höjning av bekämpningsmedelsskatten. Härmed uppkommer en konkurrenseffekt som är ett verkligt problem. Jordbrukets marknad och de politiska/ekonomiska villkoren är europeiska. Den långsiktiga inriktningen måste därför vara att även miljöskatterna skall harmoniseras på denna nivå. På kort sikt kan konkurrens- effekterna mötas genom att våra nationella miljöskatter kopplas till återföring i olika former. Den neutraliserar effekten för det svenska jordbruket som kollektiv som styreffekten på individuella företag till stora delar blir kvar. För att inte enbart ändra fördelningen mellan olika bekämpningsmedel måste också enligt Ekologiska lantbrukarna dagens viktbaserade skatt ändras till en skatt som antingen är dos- eller värdebaserad. En riskbaserad differentiering av skattesatsen skulle också vara önskvärd om den kan genomföras utan alltför stora administrationskostnader. Den danska är negativt inställd till det system för avgiftsuttag som tillämpas i . Föreningen anser att en avgift som tas ut efter en procentsats på detaljpriset inte är ett ekonomiskt incitament till att använda nya och mera miljövänliga medel. Sådana medel har höga utvecklingskostnader och betingar därför ett högre pris än gamla och beprövade medel. har föreslagit att avgiften i stället skall fastställas utifrån det enskilda medlets miljöeffekt eller, som ett alternativ, behandlingsfrekvensen (behandlingshyppigheden). Utredningens förslag: Möjligheter tillskapas för en snar övergång till en modell där uttaget av den särskilda pålagan på bekämpningsmedel differentieras efter bekämpningsmedlens farlighet för miljö och människors hälsa. I avvaktan härpå skall en skatt tas ut som liksom baseras på mängden verksam beståndsdel i medlen. Skattesatsen höjs till för varje helt kg verksam beståndsdel. Övervägande och förslag – bekämpningsmedelsskatten Utredningens uppgift i fortsättningen är att undersöka hur basen för uttag av skatt på bekämpningsmedel lämpligen bör utformas för att skatten som miljöstyrmedel skall få så god effekt som möjligt. Resultatet av utredningens undersökning bör ses som ett led i strävandena att uppnå de av beslutade miljömålen. Dessa mål har redovisats i kapitel 8 och kan på bekämpningsmedels- området sammanfattas enligt följande. Av de femton nationella miljökvalitetsmålen berörs bekämp- ningsmedelsanvändningen inom jordbruk och trädgårdsodling främst av Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap och Giftfri miljö. Under Giftfri miljö anges som ett delmål att hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande fram enligt indikatorer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter. Försäljningen av bekämpningsmedel till jordbruket, trädgårds- näringen och skogsbruket uppgick till verksamt ämne vilket motsvarar av genomsnittsanvändningen åren 1981–1985. En av målsättningarna i det bekämpningsmedels- program som sträckte sig fram till och med var att den förbrukade mängden skulle minska till av genomsnitts- användningen för åren 1981–1985, dvs. KemI har utvecklat en modell för att beräkna miljö- och hälsoriskindikatorer. Riskindikatortalen är baserade på ämnets farlighet, uttryckt som ett miljö- och hälsoindex, multiplicerat med försåld volym för samma ämne. Ämnen som har högt miljö- eller hälsoindex och som säljs i stora mängder får höga riskindikatortal. Miljö- och hälsoriskindikatortalen har ökat något men minskat avsevärt jämfört med talen . Antalet sålda hektardoser uppgick till 4,3 miljoner medan 5 resp. 7,6 miljoner hektardoser såldes resp. . Vid jämförelse med , då 2,9 miljoner doser såldes, är försäljningen en ökning . Det sålda antalet doser , 4,6 miljoner, var det högsta . Inom EU har riskerna med att använda bekämpningsmedel hög aktualitet.