sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — anläggningar som upphört med sin verksamhet. Däremot ställer sig samma källa tveksam till att en medlemsstat inte utfärdar ut- släppsrätter när en verksamhetsutövare inte följt villkoren i tillståndet och hänvisar därvid till att påföljderna för en sådan underlåtenhet exklusivt är reglerad i artikel 16. 5.8Tilldelning som en följd av annan gemenskapsrättslig lagstiftning Delegationens förslag: Om annan gemenskapsrättslig lagstift- ning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för en anläggning skall denna anläggning tilldelas utsläppsrätter mot- svarande denna ökning. Motivet till delegationens förslag är att utsläppsökningar som är en konsekvens av EG-rättslig lagstiftning uppfyller kriteriet i handels- direktivets bilaga III, punkt 4: Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Vid tilldelning av utsläpps- rätter skall därför hänsyn tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i lagstiftningen. 5.9Organisation och handläggning av tilldelningsärenden Delegationens förslag: Ansökan om tilldelning av utsläpps- rätter skall prövas av tillsynsmyndigheten. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan. Beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av en fri- stående myndighet, som skall inrättas. Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. måste av praktiska skäl flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och 2007 läggas på redan befintliga myndigheter. bör därför utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om tilldelning av utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under Natur- vårdsverket, med representanter från , Energi- myndigheten och , för att bereda företagens ansök- ningar om utsläppsrätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till . Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda närings- livsintressen. Den nationella fördelningsplanen kommer att bygga på bästa möjliga tillgängliga utsläppsstatistik m.m. Den faktiska tilldel- ningen av utsläppsrätter bör dock bygga på ett förfarande genom vilket berörda verksamhetsutövare ansöker om tilldelning. I sam- band med detta aktualiseras arbetsuppgifter av typen att ta emot ansökningar, bereda ansökningar och lämna förslag till beslut, och att fatta beslut om tilldelning. Uppgifterna kan enligt artikel 11 i handelsdirektivet läggas på en eller flera organisationer. I SOU 2003:60 föreslog att beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av den fristående mindre myndighet delegationen föreslog skulle inrättas. Vidare hävdade delegationens att inte samma organisation bör bereda ansökningar och fatta beslut om tilldelning. Delegationen föreslog därför att får i uppgift att ta emot och bereda ansök- ningarna, och i samråd med och lämna förslag till beslut. Remissvaren på SOU 2003:60 visar att delegationens förslag att skapa en ny myndighet inte har ett brett stöd bland remiss- instanserna. De remissinstanser som är positiva till förslaget pekar på att handel med utsläppsrätter med sin marknadslösning skiljer sig fundamentalt från regelsystem. Av detta skäl finner vissa remissinstanser det lämpligt att de båda systemen verkar skilda från varandra. Detta principiella skäl att ha en speciell myndighet skall vägas mot den kostnadsbesparing som eventuellt kan göras om beslutsfunktionen läggs på någon av de befintliga myndigheterna. eller föreslås av remissinstanserna att få denna beslutande roll. Natur- vårdsverket påpekar i sitt remissyttrande att det inte finns skäl att skilja på beredande och beslutande myndighet när det gäller tilldelningen. Systemet med handel med utsläppsrätter, med sin marknadslös- ning, skiljer sig från regelsystem. Det finns därför skäl att låta de båda systemen verka skilda från varandra för att få en effektiv ordning, och mot denna bakgrund inrätta en ny myndighet för administrationen av tilldelningen av utsläppsrätter. Utred- ningen anser vidare att handelssystemets betydelse och omfattning gör att en ny myndighet bör skapas för att samordna de uppgifter som behöver utföras och kunna utgöra en oberoende instans vid beslut om tilldelning av utsläppsrätter samt vid uppföljning och utveckling av handelssystemet. Förberedelsetiden är dock knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. . Av praktiska skäl bör därför flertalet av de uppgifter som skall utföras inför perioden 2007 läggas på redan befintliga myndigheter på central nivå. bör utpekas som tillsynsmyndighet och an- svara för besluten om tilldelning av utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under , med representanter från , och , för att bereda företagens ansökningar om utsläppsrätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till . Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen. 6Handelsdirektivet, IPPC- direktivet och Delegationens förslag: varken får eller skall föreskriva begränsningar om utsläpp av koldioxid för den handlande sektorn. Undantag måste därför göras i befintlig lagstiftning från möjligheten att föreskriva gränsvärden för utsläpp av koldioxid för de anläggningar som omfattas av han- delsdirektivet. Delegationen finner att detta för sådana anlägg- ningar också leder till att möjligheten att föreskriva om använd- ning av fossila bränslen måste undantas. Vidare finner dele- gationen att även kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § måste tas bort för anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Även eventuella villkor avseende koldioxid och användning av fossila bränslen som föreskrivits i befintliga tillstånd enligt eller tidigare lagstiftning måste upp- höra att gälla för de anläggningar som omfattas av handels- direktivet vid införandet av handelssystemet. Enligt handelsdirektivet är det valfritt för medlemsstaterna om man vill lyfta kravet på energieffektivitet för den handlande sektorn. Delegationen vill dock inte i detta skede ta ställning till om så bör ske i . Delegationen tar inte heller ställning till om det krav på förnyelsebara energikällor som finns i bör lyftas för den handlande sektorn. Slutlig ställning till de frågorna bör tas först efter en analys av hur andra länder avser att förfara i dessa frågor. Med en sådan kunskap skapas bättre förutsättningar för delegationen att föreslå ett regelverk som inte förfördelar svensk internationellt konkurrensutsatt industri. I detta kapitel diskuteras hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörätt och om i sin lagstiftning bör utnyttja möjligheten att ersätta krav med handelssystemet. Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och Först ges en allmän bakgrund (6.1). Därefter behandlas gräns- värden för utsläpp av koldioxid (6.2), gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid (6.3), krav på energieffektivitet (6.4), samt krav på användning av förnybara energikällor (6.5). Slutligen redovisas delegationens överväganden (6.6). Kapitlet bygger på det arbete som juridiska institutionen vid utfört på uppdrag av FlexMex2-utred- ningen.1 Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regle- ringsinstrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. De viktigaste regelverken är i detta sammanhang IPPC-direktivet2 på EG-rättslig nivå och på nationell nivå3. IPPC-direk- tivet anses införlivat i svensk rätt genom . Dessa lagar bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. Ambitionsnivån vid reglering av verksamheterna bestäms med stöd av begreppen bästa tillgängliga teknik (BAT, av engelskans best available technology) i IPPC-direktivet, respektive bästa möjliga teknik4 (BMT) i . Den grundläggande principen för systemet för handel med utsläppsrätter är däremot att flexibilitet skall råda för verksam- hetsutövaren. Införandet av ett system för handel med utsläppsrätter väcker mot denna bakgrund ofrånkomligen frågor kring hur systemet skall relateras till de befintliga instrumenten för miljöskydd. Skall handel med utsläppsrätter ersätta de äldre instrumenten eller skall de tillämpas parallellt? Om de tillämpas , skall de då hållas strikt åtskilda från varandra eller kan de integreras? I fallet med handelsdirektivet är frågan framför allt hur det förhåller sig till medlemsstaternas befintliga regleringar för miljöprövning av större 1Handel med utsläppsrätter – förenlighet med krav. vid , (se bilaga 5). 2Rådets direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa förore- ningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. 3Miljöbalken (1998:808). 4Begreppet bästa möjliga teknik (BMT) anger ambitionsnivån för krav på miljöskyddande åtgärder enligt hänsynsregler. Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och punktkällor, vilket på europeisk nivå regleras genom IPPC-direk- tivet. I rapporten från dras slutsatsen att han- delssystemet skall tillämpas med befintlig miljörätt och att de skall samverka i den meningen att många verksamheter kommer att träffas av båda regelverken. Ännu återstår dock vissa frågor om hur de olika regleringarna kommer att fungera till- sammans. På ett principiellt plan finns det fundamentala skillnader mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet, även om syftet att minska belastningen på miljön är gemensamt. Den traditionella tillstånds- ordningen innebär relativt detaljerad myndighetsstyrning. Ut- släppshandel vilar däremot på synsättet att marknaden är bäst lämpad att finna en optimal fördelning av resurserna förutsatt att aktörerna erbjuds lämpliga drivkrafter genom reglering av det totala antalet tillgängliga utsläppsrätter. Utsläppshandel förutsätter stor flexibilitet för den enskilde aktören att själv bestämma nivån för miljöskydd. Systemet med tillstånd bygger däremot på förut- sättningen att samtliga aktörer skall uppnå ungefär samma skydds- nivå, dvs. Skillnaden framgår redan av direktivens olika syften (artikel 1 i respektive direktiv): handelsdirektivets syfte att minska utsläppen av växthusgaser har ett viktigt tillägg i det att genom- förandet skall ske på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt, vilket saknas i IPPC-direktivet. Utifrån denna grundläggande olikhet uppkommer vissa mer specifika problem att ta ställning till. Av direktiven framgår att samtliga verksamheter som kommer att delta i handelssystemet även träffas av IPPC-direktivet, med undantag för vissa energianläggningar (anläggningar med en instal- lerad tillförd effekt på mellan 20 och 50 MW berörs av handels- direktivet men inte av IPPC-direktivet). Utgångspunkten för analysen är därför att de allra flesta verksamheter inom handels- systemet även skall ta hänsyn till IPPC-direktivets krav. 6.2Gränsvärden för utsläpp av koldioxid Såväl IPPC-direktivet som ger möjlighet att föreskriva gränsvärden för hur mycket koldioxid en verksamhet skall få släppa ut. Om det med stöd av IPPC-direktivet föreskrevs en viss maximal tillåten utsläppsmängd av koldioxid skulle det stå i direkt konflikt med handelssystemets funktion. Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och vore bundna av sådana gränsvärden skulle utrymmet för handel med utsläppsrätter vara mycket begränsat. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nöd- vändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Koldioxid ger aldrig upphov till lokala föroreningar. Regeln om lokala för- oreningar syftar därför på de andra växthusgaserna. I tillstånd som utfärdats med stöd av torde det aldrig ha förekommit att det fastställts villkor avseende tillåten mängd koldioxidutsläpp. Det är också osannolikt att sådana villkor skulle föreskrivas även om det är tillåtet. Det är mer troligt att en reglering av koldioxidutsläpp kan komma att ske genom en begränsning av mängden använt fossilt bränsle, t.ex. ett visst antal kubikmeter olja eller gas . Det undantag som finns i handelsdirektivets artikel 26.2 kommer därför i praktiken inte att ge en ökad frihet för handel med utsläppsrätter. Av detta skäl föreslår att förbudet enligt artikel 26.2 kompletteras med ett förbud mot att begränsa mängden använt fossilt bränsle. 6.3Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid Vidare skall enligt IPPC-direktivet och gränsvärden föreskrivas för vissa förorenande ämnen som ofta uppkommer i samband med de processer som också leder till koldioxidutsläpp. T.ex. ger förbränning av olja upphov till både koldioxidutsläpp och utsläpp av kväveoxider. Handelsdirektivet innebär ingen ändring av IPPC-direktivet i detta hänseende. Tvärtom stadgas det i handels- direktivets artikel 2 att direktivet inte skall påverka tillämpningen av IPPC-direktivet. Om ett gränsvärde finns föreskrivet för ett ämne som korrelerar med utsläpp av koldioxid kan det gränsvärdet komma att fungera som ett indirekt gränsvärde även för utsläppen av koldioxid. I en sådan situation kan utrymmet för handel komma att begränsas. Varken handelsdirektivet eller IPPC-direktivet ger emellertid utrymme för medlemsstaterna att avgöra huruvida det är lämpligt att ange gränsvärden för utsläpp av ämnen som uppkommer i samband med de processer som också leder till utsläpp av kol- dioxid. Denna fråga omfattas inte av nationell diskretion. Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp och möj- lighet till handel med utsläppsrätter. IPPC-direktivet och ställer krav på energieffektivitet. Kravet innebär att berörda verksamheter inte skall förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Detta krav har använts sparsamt i svensk och utländsk praxis. Graden av energieffektivitet är en av de faktorer som påverkar en anläggnings utsläpp av koldioxid. Genom handelsdirektivet (artikel 26.3) ändras IPPC-direktivet så att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.5 Detta gäller, enligt , endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer samt oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller biobränslen. I denna del kan välja om kravet på energieffektivitet skall behållas eller inte när handelssystemet införs. Klart är att valfrihet råder för medlemsstaterna om hur frågan om energieffektivitet skall hanteras, åtminstone vad gäller för- bränningsanläggningar på platsen. Däremot är det inte givet om valfriheten endast gäller energieffektiviteten vid själva förbrän- ningen, eller även andra delar av den industriella processen. Om endast energieffektiviteten vid förbränning kan tas bort, skall kra- vet på energieffektivitet även fortsättningsvis gälla för övriga delar av anläggningen. Av artikel 26.2 framgår att i det stycket avses en del av en anläggning, dvs. någonting mindre än det som kallas installation i artikelns föregående stycke. Av 26.2 framgår att man räknar med att det finns flera units på platsen. Det är emellertid bara för de delar av den större anläggningen som släpper ut koldioxid som medlemsstaterna kan välja att inte införa krav på energieffektivitet. Direktivets ordalydelse bör i enlighet härmed förstås som att 5 Artikel 26.3: För verksamheter som förtecknas i bilaga I till direktiv /87/EG får med- lemsstaterna välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanlägg- ningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och medlemsstaternas valfrihet inte omfattar andra delar av en anlägg- ning (processdelen) än den del där de faktiska utsläppen av kol- dioxid uppkommer. I annat fall hade det inte funnits något behov av att i lagtext skilja ut de delar av anläggningen som släpper ut koldioxid. Det hade varit tillräckligt att säga att medlemsstaterna kan välja att införa krav på energieffektivitet eller inte. Med detta sagt om tolkningen av artikel 26 bör dock en detalj nämnas som kommer av det faktum att artikeln innebär en ändring i IPPC-direktivet. I detta direktiv definieras utsläpp som direkta och indirekta utsläpp av ämnen m.m. Det är inte klart vad som avses med indirekta utsläpp. En tolkning är att indirekta utsläpp syftar på situationen när en anläggning, eller delar av en anläggning, använder el och värme som härrör från energi framställd vid förbränning som ger upphov till direkta utsläpp av koldioxid i en annan anläggning eller del av anläggning. Förutsatt att man använder sig av denna förståelse av indirekta utsläpp, skulle det kunna hävdas att även de delar av en anläggning som förbrukar energi framställd från förbränning i en annan del av anläggningen åsyftas i handelsdirektivets artikel 26. Även om valfriheten i artikel 26.2 begränsas till att endast gälla förbränningsanläggningar kvarstår viss oklarhet angående vad som skall gälla när biobränsle används. Bestämmelsen gäller för anlägg- ningar som avger koldioxid, vilket är fallet även då de drivs med biobränsle. Innebär detta att även sådana anläggningar kan undan- tas från kravet på energieffektivitet? Verksamhetsutövare behöver enligt direktivet inte inneha ut- släppsrätter för den koldioxid som uppkommer vid förbränning av biobränsle. Detta följer av att biomassa enligt bilaga IV skall ha emissionsfaktorn noll vid verksamhetsutövarnas beräkning av storleken på utsläppen. Frågan är därför om anläggningar som drivs med biobränsle skall omfattas av artikel 26. Bestämmelsens orda- lydelse skiljer inte på olika typer av bränsle. Om endast utsläpp av fossil koldioxid omfattas skulle gränsdrag- ningsproblem uppstå för de anläggningar som drivs både med fossila bränslen och med biobränslen. Enligt företrädare för kom- missionens generaldirektorat för miljö avser artikel 26 förbrän- ningsanläggningar där direkta utsläpp av koldioxid sker oavsett om utsläppen uppkommer från fossila bränslen eller biobränslen. Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och 6.5Krav på användning av förnybara energikällor Regleringen i är i vissa avseenden mer långtgående än i IPPC-direktivet. I krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPC- direktivet. Valet av energikälla har vanligtvis mycket stor betydelse för en anläggnings koldioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen är problematiska i relation till han- delssystemets funktion. Ett upprätthållande av regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med EG- rätten. har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upprätt- hålla eller ta bort detta krav. Det har redan konstaterats att en tillämpning av regel om förnybara energikällor på verksamheter som omfattas av handelssystemet skulle begränsa de verksamheternas möjlighet att hantera koldioxidutsläppen utifrån bedömningar om kostnads- effektivitet. IPPC-direktivet saknar regler som styr verksamheters val av energikälla, varför frågan bör anses vara oreglerad i gemen- skapsrätten. Med detta synsätt bör fördragets regler i artikel 176 om strängare nationella åtgärder på miljöområdet inte vara tillämp- liga beträffande frågan om vissa verksamheter använder förnybara eller icke förnybara energikällor.6 Den svenska regeln betraktas då inte som en strängare åtgärd, utan helt enkelt som en annan åtgärd. Eftersom frågan om verksamheters energiförsörjning således inte regleras av gemenskapsrätten är utgångspunkten att frågan helt ligger under nationell kompetens. I detta fall är det nationella hand- lingsutrymmet större än om frågan anses vara reglerad i gemen- skapsrätten. Emellertid kan medlemsstaterna inte heller i frågor som är oreglerade i EG-rätten använda sig av regler som kommer i konflikt med annan gemenskapsrätt. Särskilt betydelsefullt är att nationella miljöregler inte får strida mot primärrätten i allmänhet och reglerna om fritt varuflöde på den inre marknaden i synnerhet. Det är dock svårt att se hur den svenska regeln skulle strida mot gemenskapens primärrätt. Regeln påverkar inte möjligheterna till svensk export eller import enligt den definition av handelshinder som EG-dom- stolen byggt upp genom omfattande praxis och gemenskapens konkurrensrätt saknar tillämplighet på frågeställningen. 6 Det finns rättsakter på gemenskapsnivå vars syfte är att främja användningen av förnybara energikällor. Däremot saknas kravregler som är direkt tillämpliga på verksamheter i likhet med 2 kap. 5 §. Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och Sammantaget saknas grund för att hävda att regel om förnybara energikällor skulle strida mot gemenskapens primär- rätt. Frågan om dess förenlighet med EG-rätten kan därför begrän- sas till att gälla det faktum att regeln inte förefaller stå i samklang med handelsdirektivets målsättning om att minskningen av koldioxidutsläppen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Som framgår ovan finns det utrymme för olika tolkningar av innebörden av artikel 26 i handelsdirektivet. Tolkningen av denna artikel och tillämpningen av andra artiklar i handelsdirektivet ligger slutligen hos . Skulle delegationen besluta sig för att föreslå att miljöbalkenss krav på energieffektivitet och användning av förnyelsebara energi- källor skall ersättas med handel med utsläppsrätter måste beslut fattas om vilken nivå som miljöskyddet skall ligga på och vilket instrument som skall användas för att nå den beslutade skydds- nivån. Om krav på energieffektivitet och förnyelsebara energikällor föreslås ersättas med handel med utsläppsrätter kan detta genomföras genom att den tilldelade mängden utsläppsrätter reflekterar den utsläppsnivå som skulle bli fallet om krav tillämpades. Problemet är att vi inte vet vilken nivå på koldioxidutsläppen som en tillämpning av krav på energieffektivitet och användning av förnyelsebara energikällor motsvarar. Det förtjänar påpekas att även om man skulle kunna ange en tilldelning som motsvarar den utsläppsmängd som skulle bli fallet om s.k. BMT-krav tillämpades på energieffektivitet och förnyelsebara energikällor, kan man därmed inte garantera att den nivån efter handel faktiskt uppnås i . Möjligheten till handel gör att de faktiska utsläppen i beror på dels priset på utsläppsrätter, dels kostnaden för att vidta åtgärder för att minska koldioxidutsläppen i . Den s.k. BMT-nivån kan efter handel både överskridas och underskridas. BMT-nivån uppnås vid handel endast under förutsättning att den tilldelade mängden utsläpps- rätter i hela EU resulterar i ett pris på utsläppsrätter som i sin tur resulterar i en faktisk utsläppsnivå som motsvarar den nivå som fås om krav tillämpas. Detta pris är inte något som Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och kan påverka, eftersom andel av de totala utsläppen i endast är . När det sedan gäller frågan om tilldelningen av utsläppsrätter finns det uttalat att denna inte skall orsaka större utsläpp än vad som skulle bli fallet om IPPC-direktivet tillämpades på utsläpp av koldioxid. Eftersom medlemsstaterna får välja om de vill ha kvar energieffektivitetskravet blir frågan om riktmärket angående tilldel- ningen av utsläppsrätter skall vara med eller utan tillämpning av detta krav? Denna fråga är obesvarad av kommissionen. En annan fråga av intresse är om kravet på energieffektivitet i ligger på samma ambitionsnivå som övriga EU. i övrigt styrs av IPPC-kravet som när det gäller energieffektivitet inte bygger på BAT (Bästa Tillgängliga Teknik) utan på en minsta gemensamma ambitionsnivå, vilken ingen skall kunna underskrida. I den svenska baseras däremot energieffektivitetskravet på BMT (Bästa Möjliga Teknik).