sou · GRB391d7 · 2004-01-01 00:00:00 — En negativ lösning, i varje fall ur arbets- utbudssynpunkt, är att de då helt lämnar arbetsmarknaden antingen detta nu sker via förtidspension, med stöd från andra delar av socialförsäkringssystemet eller via någon avtalslösning där de äldre (som inte alltid orkar med) löses ut. Positiva lösningar skulle kunna vara att arbetsuppgifter, arbetstakt och arbetstider anpassas efter ålder eller att personer går ner på deltid. En indikation på att det kan finnas personer som skulle kunna stanna kvar om arbets- villkoren förändras går att utläsa ur SCB:s arbetsmiljöundersök- ning. Se tabell 2. Av tabellen framgår att kortare arbetstid endast är en av flera möjliga förändringar av arbetsvillkoren. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Möjligheter att orka arbeta fram till ordinarie pensions- ålder bland personer i åldern 50 enligt arbetsmiljöundersök- ningen för Män (%) Kvinnor (%) Har svårt att klara av arbetsuppgifterna p.g.a. sin ålder Bedömer att man inte kommer att kunna orka arbeta fram till ordinarie pensionsåldern i nuvarande yrke Förändringar som behövs för att man skall kunna arbeta kvar i nuvarande yrke fram till ordinarie pensionsålder Förändring av arbetstidens förläggning Förändring av de fysiska arbetskraven Förändring av den psykosociala arbetsmiljön Källa: SCB, Arbetsmiljöundersökningen 2001. Om det nu finns argument för denna typ av anpassningar, varför sker de inte i så fall spontant? En anställd och en arbetsgivare skulle ju kunna komma överens om t.ex. reducerad arbetstid. En för- kan vara att det finns ekonomiska skäl som talar för andra lösningar för de berörda individerna. En nedgång i arbetstid som kombineras med delpension från ålderspensionssystemet innebär en nedgång av pensionsnivån såväl före som efter den ordinarie pensionsåldern. Viktigare är kanske att de kollektivavtalsbestämda avtalspensionerna för en betydande del av de anställda kraftigt förstärker effekterna. Orsaken är att kom- pensationen över taket i socialförsäkringen bestäms av lönen närmast före pensioneringen.8 En nedgång till halvtidsarbete gör att detta underlag drastiskt reduceras och att pensionen därmed kraftigt försämras. En förtidspension kan vara betydligt mer för- delaktig ekonomiskt sett. Ett alternativ med förtidspension innebär i regel att pensionsnivån efter 65 blir oförändrad och ersättningen blir i regel också högre. Också andra typer av tidigt utträde ur arbetslivet som bygger på ersättning från trans- 8 Inom den statliga tjänstepensionen grundas ersättningen för inkomstdelar över taket i socialförsäkringssystemet på lönen före pensioneringen, inom det kommunala området är basen lönen under de fem bästa av de sju åren närmast före pen- sioneringen och inom ITP är basen slutlönen (dvs. lönen före pensioneringen). Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? fereringssystem, ofta i kombination med olika avtalsförsäkringar, kan bli ekonomiskt attraktiva alternativ. Ett alternativ vore om arbetsgivaren skulle kunna erbjuda avgångspension på halvtid i stället för avgångspension på t.ex. heltid. Avgångspensionslös- ningen har emellertid i merparten fall inte använts för individuella lösningar utan i stället vid större neddragningar. Om arbetsgivaren erbjuder avtalspension på deltid i stället för på heltid måste arbets- givaren erbjuda fler att gå ner på deltid för att få samma effekt på arbetsstyrkans storlek och det kan arbetsorganisatoriskt vara mer komplicerat. Det kan också uppstå problem med ersättningen från de kollektivavtalsbestämda avtalspensionerna vid avgångspensioner på halvtid. Ett problem är alltså att ett osubventionerat deltidsarbete för många är ett ekonomiskt dåligt alternativ jämfört med att lämna arbetskraften helt med ersättning från de sociala transfererings- systemen. Subventionerad delpension, som den som infördes , innebär ett ekonomiskt sett betydligt attraktivare alternativ. Den var också för många förenad med en delpension från avtalssystemet som kompenserade för inkomstförluster över taket och som inne- bar att ålderspensionen beräknades på lönen närmast före delpensioneringen, inte med delpension. Innan vi skall fortsätta med att diskutera hur man skulle kunna undersöka effek- terna skall vi försöka se vilka typer av effekter vi kan förvänta oss och i vilken riktning effekterna går. Den första effekten är den vi startade med. En del personer som annars skulle ha fortsatt att arbeta fram till ordinarie pen- sionsålder kommer att ta erbjudandet om delpension. Det inkomstbortfall som uppkommer uppvägs för individen av värdet av den större fritiden. Att kompensationsgraden inom delpensionssystemet har betydelse kan utläsas av de stora svängningar som förändringar i denna har givit upphov till. Den andra effekten är den tidigare nämnda: att en del personer när de får en möjlighet till subventionerad delpension väljer denna i stället för att söka, eller av hälsoskäl nödgas söka, för- tidspension. Förekomsten av ett delpensionssystem som det svenska kan också leda till att personer väljer att arbeta deltid i stället för att välja eller nödgas välja andra typer av tidigt ut- träde på heltid. Alternativen delpension å ena sidan och ersätt- ning på heltid från andra socialförsäkringssystem å andra sidan behöver inte tidsmässigt ligga helt i samma fas. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? avstå från att som planerat söka förtidspension om möjligheten finns att deltidspensionera sig (orkar hålla ut när möjligheten att få en deltidspension finns nära i tiden), eller avstå från att söka förtidspension när det är möjligt att få deltidspension redan vid 61 (individen slår inte i kapacitetstaket på grund av att det varit möjligt att fortsätta att arbeta på deltid ). En tredje effekt är att delpensionering kan påverka arbets- kraftsdeltagandet inte bara direkt (jämfört med att i stället välja heltidsarbete eller heltidspension) utan också senare genom att påverka hälsan. Deltidsarbete kan för en del leda till ett bättre hälsotillstånd jämfört med vad det skulle ha varit vid fortsatt heltidsarbete (och kanske också jämfört med pensionering på heltid) och därmed till att risken för sjukskrivningar också minskar och i sin förlängning att risken för förtidspension fram till ålderspension minskar. Det kan innebära att den negativa effekten på antalet arbetstimmar för personer som annars hade tänkt fortsätta arbeta på heltid motverkas. Slutsatsen av denna diskussion är att det vid förekomsten av minskad förmåga att arbeta med full kapacitet på heltid och med olika möjliga mer eller mindre lätt tillgängliga vägar ut ur arbets- livet före ordinarie pensionsålder, så är den sammanlagda effekten av ett delpensionssystem på antalet arbetstimmar inte givet i för- väg. Det behövs alltså empiriska undersökningar. Dessa är sam- tidigt inte lätta att genomföra då arbetskraftsutbudet och antalet arbetade timmar påverkas av många andra faktorer. Det går alltså inte att på ett enkelt sätt utläsa effekterna av införandet av delpen- sionssystemet och av förändringar i detta genom att studera den tidsmässiga utvecklingen av delpension, deltidsarbete och heltids- arbete bland de äldre. Vi skall därför närma oss denna fråga på flera sätt. Först diskuteras mer generellt hur deltidsarbete och arbets- kraftsdeltagande hänger samman. Därefter behandlas frågan om vi kan lära oss något av internationella erfarenheter av deltidspension. I nästa steg analyseras effekterna med användning av tillgängliga uppgifter. Slutligen analyseras hur man bättre skulle kunna under- söka effekterna av det i viss mening unika svenska delpensions- experimentet. Ett experiment som överraskande nog är mycket lite undersökt. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? 4 Deltidsarbete och arbetskraftsdeltagande En grundläggande fråga är om förekomsten av delpensionssystem leder till ett lägre eller ett högre antal arbetade timmar. För att kunna besvara denna fråga behöver vi ha svar på två delfrågor. Den första frågan är om möjligheten till deltidsarbete leder till att fler är sysselsatta. Den andra frågan är hur det påverkar antalet arbetade timmar per person i arbete. Svaren på dessa båda frågor kan till- sammans ge svar på frågan vilken effekt som överväger – att fler arbetar eller att antalet arbetade timmar per person bli mindre – och därmed på frågan hur det totala antalet arbetstimmar i eko- nomin förändras. Deltidsarbete förekommer i våra ekonomier i betydande ut- sträckning, inte bara för äldre. Frågan är om vi kan lära oss något av erfarenheterna av deltidsarbete i andra demografiska grupper. Jag skall här ge några exempel på erfarenheter av deltidsarbete. Kvinnor deltidsarbetar ofta i många länder, betydligt oftare än vad män gör. Är då deltidsarbete bland kvinnor förenat med att de i mindre eller större utsträckning är sysselsatta? En som behandlat denna fråga är (2002), som dels ser på mönstret i EU- länderna, dels studerar speciellt. Han finner en stark positiv samvariation mellan andelen kvinnor som är deltidsarbe- tande och andelen kvinnor som är sysselsatta. I länder som Grek- land, och är få kvinnor sysselsatta och en låg andel av dem arbetar deltid, medan såväl andelen sysselsatta kvinnor som andelen deltidsarbetande bland dem är hög i , Storbritan- nien och . I har en mycket markant uppgång av andelen deltidsarbetande kvinnor åtföljts av en stark ökning av andelen sysselsatta kvinnor. En tolkning av förloppet är att kvin- norna i länder som har haft låg sysselsättningsgrad i högre grad söker sig in på arbetsmarknaden om det finns en möjlighet att få deltidsarbete. Vi hade en sådan utveckling i när andelen sysselsatta kvinnor ökade starkt sam- tidigt som andelen deltidsarbetande ökade. har sysselsättningsandelen fortsatt att vara hög i som andelen heltidsarbetande bland kvinnorna tenderat att öka. Enligt är det långtifrån självklart att utvecklingen i kommer att följa samma väg som i . En andra grupp som ofta arbetar deltid är ungdomarna. Ofta sker deltidsarbetet i kombination med studier på gymnasie- eller Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Som nämndes inledningsvis sker i många länder övergången från utbildning till mer fasta arbeten allt . Arbetskraftsdeltagandet är dock betydligt högre bland ungdomar i vissa länder än i andra. Dels gäller det de länder där lärlingssyste- men har betydande omfattning (och det gäller inte bara under lärlingsåren), dels gäller det de länder där det är vanligt att ha ett extraarbete vid sidan av studier. I båda fallen pekar det på att en tidig introduktion via delvis arbete, delvis studier kan vara ett sätt att höja arbetsutbudet.9 En tredje vanlig form av deltidsarbete är en kombination av deltidsförtidspension och deltidsarbete. I är möjligheten till den typen av kombinerat arbete och förtidspension (av medicinska skäl) goda och har tenderat att öka som en andel av samtliga förtidspensionerade. Frågan är hur detta påverkar arbetskraftsdel- tagandet jämfört med den i andra länder inte ovanliga modellen att förtidspension är antingen på heltid eller inte alls. De undersök- ningar som finns pekar på att arbetskraftsdeltagandet är relativt högt bland personer med funktionshinder i . De här redovisade erfarenheterna pekar på att det förhållandet att en grupp har en hög andel deltidsarbetande inte behöver betyda att antalet heltidsarbetande är lägre i motsvarande grad. I stället kan antalet sysselsatta vara större. Om det innebär att det totala antalet arbetade timmar i gruppen ökar är en annan fråga. Det finns an- ledning att gå vidare och göra en liknande studie som den (2002) genomfört, men att i stället för andelen sysselsatta kvinnor och andel av de sysselsatta kvinnorna som arbetar på deltid göra motsvarande analys för de äldre. Är det så att de länder som upp- visar en hög andel deltidssysselsatta bland de äldre också uppvisar ett högt arbetskraftsdeltagande bland de äldre? 5Internationella erfarenheter av gradvis pensionering10 Det finns ett stort intresse för delpensionering internationellt. är forskningen på området inte särskilt omfattande. De studier som finns är framför allt baserade på makrotal och det som behövs är individbaserade longitudinella studier. En möjlighet är att 9Se t.ex. et al. (1991). 10Se de olika bidragen i Delsen & Reday-Mulvey (1998) samt Latulippe & (2000) för översikter av de internationella erfarenheterna. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? undersöka de länder som har relativt höga arbetskraftstal för äldre och se hur arbetstiden är i dessa länder och hur den institutionella strukturen ser ut. Jag skall redogöra för två exempel på länder med höga arbetskraftstal bland äldre. Det första exemplet är . I har den formella pensions- åldern varit med en möjlighet till att ta ut pensionen redan (vid tidigt uttag är den inkomstprövad). De flesta arbetar dock fram till 65 och till och med efter . Det beror inte på att de arbetar kvar i sina livslånga anställningar. Det är tvärtom regel att man pensioneras från den typen av anställ- ningar redan vid en ålder under , t.ex. . Denna typ av pensionsavgång kallas teinen. Vid den avgången får personen ett avgångsvederlag som kan omvandlas till en annuitet. Många använder vederlaget till att lösa in lån på bostad medan andra an- vänder det till att starta ett eget företag och på så sätt få en fortsatt sysselsättning. Merparten fortsätter emellertid att arbeta som anställda. Därvid har den anställdes arbetsgivare en avgörande roll genom att hjälpa den som pensioneras att få anställning i ett företag som har anknytning till företaget (dotterföretag, leverantör eller kund) eller i en del fall att få fortsatt arbete i företaget på en mindre krävande och lägre betald post. Arbetstiden blir kortare på det nya arbetet och kraven mindre. Det är på denna typ av arbeten som många fortsätter fram till och i många fall efter . Det är en typ av gradvis nedtrappning av arbetsinsatsen. I finns som nämnts ett förbud mot obligatorisk pen- sionering. Det skulle kunna föranleda en till att tro att många arbe- tar på samma arbetsplats fram till den ålder vid vilken en hel pension från socialförsäkringen utfaller (åldersgränsen är på väg att gradvis höjas från 65 till ) eller ännu längre. Så är inte fallet. Tvärtom lämnar många sin arbetsplats tidigare, i många fall tidigare än den ålder från vilken en reducerad ålderspension tidigast kan erhållas, vilket är . Vad är orsaken till detta? En viktig del av förklaringen är att företagen konstruerar företagspen- sioner, där det totala beloppet som utbetalas blir störst om man går i pension vid en lägre ålder än 65, till exempel på så sätt att detta belopp blir störst vid en avgång vid ålder.11 En sådan tidig pensionering skulle trots allt leda till ett försämrat ekonomiskt läge om inte pensionen kompletteras med annan inkomst. 11 Här skall understrykas att endast ungefär hälften av de sysselsatta är täckta av denna typ av pensioner och att det endast är företagspensioner som har en icke-aktuariemässig konstruk- tion. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? blir ju lägre än lönen och den årliga pensionen blir lägre om den tas ut tidigare än om den tas ut senare, trots konstruktionen som gör att det totala pensionsbeloppet blir högre om den tas ut tidigare. Många kombinerar emellertid pensionen med inkomst från ett nytt arbete, ofta ett deltidsarbete och i regel ett inte lika krävande arbete som det tidigare. Dessa arbeten kallas eller bridging jobs. Också i detta fall är det fråga om en nedtrappning – en nedtrapp- ning som kan förklara att det går att arbeta kvar till ordinarie pen- sionsålder eller i en del fall längre. I praktiken kan det i en del fall vara fråga om en nedtrappning av arbetstiden på samma arbetsplats. Av skattemässiga skäl görs det dock som en avgång och en åter- anställning på deltid (eller i heltid i en annan befattning) efter , ofta efter en 6 månaders period. En ofta använd benämning är retire and rehire.12 Det finns just nu en livlig diskussion i om hur man skall kunna förbättra möjligheterna att göra en nedtrappning inte bara via nya mindre krävande arbeten utan också via en nedtrappning på samma arbetsplats, benämnt phased retirement (andra termer som används är gradual och partial retirement).13 I en enkät som sänts ut i samband med en hearing i så pekar respondenterna (främst större företag) på värdet av att kombinera delpensioneringen med en gradvis infasning och upplärning av nya medarbetare. De pekar också på vikten av att minimireduceringen av arbetstiden bör uppgå till en viss nivå och att den lägsta delpensionsåldern bör vara den- samma som den lägsta åldern för tidigt utträde på heltid från före- taget (med avtalspension). Det finns en undersökning av effekterna av införandet av ett delpensionssystem vid olika campus. Se et al. (2003). Resultaten pekar på att andelen som pensioneras ökade vid införandet av systemet. Ökningen är dock mindre än den andel som accepterade delpension. Det innebär att deltidspensionärerna delvis kommer från dem som annars skulle fortsatt att arbeta heltid och delvis från dem som i annat fall skulle ha blivit heltidspensionerade. I undersökningen behandlas också frågan om vad som kännetecknar de som väljer att ta delpension. 12Se Penner et al. (2000) för en utförlig presentation av den skattemässiga bakgrunden till den typen av lösningar. Se också (2002) för uppgifter om konstruktionen av denna typ av återanställningar. 13Se bl.a. ett antal papper från en konferens : (2002), (2002), Scahill & Forman (2002) och (2002). Två översikter av de amerikanska erfarenheterna utgörs av Penner et al. (2002) och (2000). Ett mycket tidigt inlägg i debatten är Gustman & Steinmeier (1981). Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? Undersökningen visar att de som delpensioneras är mer lika de som fortsätter på heltid än de som pensioneras på heltid vad gäller olika karakteristika, bl.a. sådana som kan ses som indirekta mått på arbetsproduktivitet. har en internationellt sett relativt hög andel bland de äldre som arbetar kvar mellan 60 och 65. Även har haft ett nedtrappningssystem – delpensionssystemet – och det finns fortfarande både i ålderspensionssystemet och förtidspensions- systemet möjligheter till deltidslösningar. Det finns undantag från regeln att det i länder där många arbetar fram till ordinarie pensionsålder finns institutionella lösningar som möjliggör en nedtrappning av arbetstiden eller en övergång till ett mindre krävande arbete. Det tydligaste undantaget utgörs av Island.14 I är arbetskraftsdeltagandet högt och arbetstiderna mycket långa för såväl män som kvinnor. Och islänningarna fort- sätter att arbeta fram till inte bara utan i stor utsträck- ning fram till . Det kan vara värt att studera de isländska erfarenheterna närmare och då kanske också undersöka om arbets- uppgifterna och de krav som ställs på arbetsinsatsen varierar med åldern. 6Hinder för deltidsarbete och andra former av nedtrappning före pensioneringen Varför har då inte mer lösningar av den japanska eller den amerikanska typen, där personer trappar ner arbetsinsatsen genom att byta arbetsuppgifter och kanske också arbetsgivare, där lönen blir lägre men en del eller hela mellanskillnaden fylls upp av pen- sion som arbetsgivaren betalar? En första förklaring är att det tar tid att bygga upp denna typ av institutioner. är det svårt att bygga upp dem gradvis när det redan finns existerande institutioner (den tidiga historien har betydelse; något som brukar benämnas path dependency).15 Teinen- systemet och systemet med jobs förutsätter båda att det finns en fungerande arbetsmarknad för de äldre. Men det vore kanske inte omöjligt att bygga system som bygger på en nedtrapp- 14Se (2001) för en presentation av det isländska fallet. 15Se Pierson (2000) för en generell diskussion och Weaver (2003) för en tillämpning på pensionspolitiken. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? ning på arbetsplatsen före pensioneringen (och kanske också efter den ordinarie pensionsåldern). En andra förklaring till att denna typ av system inte uppkommit i är att avtalspensionssystemen för många är konstruerade på ett sådant sätt att lönen är avgörande för hur stor pensionen blir för dem som har en inkomst överstigande taket inom socialförsäkringssystemet. Undantaget är systemet för kol- lektivanställda inom privat sektor där det inte finns någon för- månsbestämd del. En nedtrappning av arbetsinsatserna, som vore arbetsmedicinskt motiverad, leder om den kombineras med lägre lön till klart lägre pension. Det gör att fortsatt arbete i karriär- befattningen eller tidig avgång på heltid framstår som de ekono- miskt sett mest fördelaktiga alternativen. Det finns goda skäl att närmare undersöka avtalspensionerna och deras effekter för de äldres arbetsutbud.16 En annan faktor som kan hämma byte av arbetsgivare är LAS. De som lämnar en arbetsplats för att gå vidare till en annan förlorar i senioritet och därmed i anställningstrygghet. En tredje förklaring är att det för arbetsgivaren av olika skäl kan vara dyrare att anställa äldre och att det därmed kan vara svårt för en äldre person som förlorat sitt arbete att få ett nytt arbete. Ett exempel är att den genomsnittliga sjukfrånvaron bland äldre är högre och att det i synnerhet med arbetsgivarinträde och än mer med förlängd arbetsgivarperiod kan innebära att arbetsgivarna blir mer restriktiva vad gäller att anställa äldre. 7 Det svenska delpensionssystemet Som tidigare nämnts finns det få undersökningar av det svenska delpensionssystemet annat än de som är baserade på makrotal.17 Ett undantag är (1994) vars undersökning är baserad på data från levnadsnivåundersökningarna (LNU) . Det är beklagligt att det inte finns fler undersökningar då det svenska delpensionssystemet internationellt sett är ett unikt experiment. Jag skall i nästkommande avsnitt utnyttja resultat från studie tillsammans med bearbetningar av data från Riksförsäk- ringsverket för att uppskatta effekterna av delpensionssystemet för att i det avslutande avsnittet lämna några förslag hur man skulle 16Se (2003) för en noggrann genomgång av de fyra stora avtalspensionssystemen. 17Se Ginsburgh (1985), Wadensjö (1993 och 1996) och Wise (1990). Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin? kunna gå vidare. Först skall dock presenteras några data om delpension och deltidsarbete i . Delpensionssystemet infördes och blev snabbt mycket populärt. Se tabell 3 för en sammanställning av viktigare data i delpensionssystemets historia. Många sökte och fick delpension. I två steg ändrades kompensationsgraden. Först sänktes den, därefter återgick den till sin ursprungliga nivå. försämrades villkoren drastiskt som ett första steg på vägen mot en avveckling i samband med överenskommelsen om det nya ålderspensions- systemet. Inga nya delpensioner har beviljats /2001. Delpensionssystemet kompletterades med speciella del- pensionsförsäkringar för merparten anställda (ett undantag var kollektivanställda inom privat sektor). Huvuddragen i utvecklingen av det svenska delpensions- systemet - möjligt att få delpension - kompensationsgraden är av bortfallet i inkomst - kvarvarande arbetstid minst och högst - finansiering genom en särskild delpensionsavgift Möjlighet för egenföretagare att få delpension införs; en egenföretagare måste minska sin arbetstid med minst hälften Flera typer av nedskärningar - kompensationsgraden sänks till - högsta möjliga reduktion av arbetstiden blir (kravet att egenföretagare får arbeta högst halvtid upphävs) Sista dag för nya delpensioner I tabell 4 redovisas antalet i olika delpensionsformer (före sänkningen), (efter sänkningen) och (efter höjningen men före den sista sänkningen). Som framgår är den särskilda delpensionen den dominerande formen. Deltidspension Ett sätt att höja antalet arbetade timmar i ekonomin?