sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Bristande samordning av investeringar i system och databaser kan få stora negativa konsek- venser. Utredningarna lämnar en rad förslag för att komma till rätta med otydligheterna och som resultat uppnå breda nyttoeffekter. Det finns en rad ställningstaganden från riksdag och regering med innebörden att samhällets informationsförsörjning är en del av samhällets infrastruktur. Detta har konkretiserats främst inom förvaltningspolitiken och IT-politiken (se avsnitt 5.2 och 3.2). I dessa sammanhang lyfts ofta fram vikten av fastighetsinformation och geografisk information (se t.ex. prop. 1995/96:125, prop. 1995/96:78, prop. 1994/95:166). Det har konstaterats att 1 Bl.a. i SOU 2003:55, SOU 2002:51, Ds 2000:34, SOU 1997:146. Samhällets nytta av verksamheterna SOU 2003:111 lägesangivelser tillhör samhällets viktigaste samordningsnycklar (prop. 1999/2000:39). Ställningstagandena från riksdag och regering bygger på att den grundläggande landskaps- och fastighetsinformationen utgör en kunskapsmassa som gagnar produktion och handel (se bl.a. SOU 1994:90). Informationen är en förutsättning för många sektorer och verksamheter i samhället, bl.a. samhällsplanering, kommu- nikationer, försvar, miljövård, natur- och kulturmiljövård, jord- och skogsbruk, energi, skatte- och taxeringsverksamhet samt stati- stik. Delar av näringslivet är beroende av informationen. I sin mest renodlade form produceras informationen för en bred generell användning utan att producenten har någon egen användning av den framtagna informationen. Till den grundläggande infrastrukturen hör också en fastighets- indelning som speglar den aktuella markanvändningen. Det ligger i samhällets intresse att fastighetsbildningen går i takt med mark- användningens utveckling, att rättigheter och skyldigheter kan säkerställas genom myndighetsbeslut och att dagsaktuella och till- förlitliga uppgifter om fastighetsbeståndet, ägandet till fastig- heterna, planer, markreglerande bestämmelser och rättigheter finns lätt tillgängliga för såväl enskilda och näringslivet som för offent- liga aktörer. Det går att peka på flera större projekt vid som har särskild betydelse för infrastrukturen. Sådana är en enhetlig geodetisk infrastruktur med ett gemensamt referenssystem, det nya systemet för handläggning av inskrivningsärenden, ökad tillgäng- lighet till lantmäteriets olika arkiv, framtagande av en ny höjddata- bas, komplettering av adressdelen i fastighetsregistret och kvalitets- höjningar i den digitala Sverigekartan. I det följande redovisas ett urval av studier som på olika sätt försöker skatta ekonomiska nyttoeffekter av geografisk infor- mation och fastighetsinformation. De studier som berörs i avsnittet har olika ansatser och belyser samhällsekonomiska aspekter från olika infallsvinklar. Vissa utgår från det förädlingsvärde som informationen genererar på nationell nivå och inom olika sektorer av samhällsekonomin. I andra studier görs jämförelser mellan länder som har etablerade system för Samhällets nytta av verksamheterna grundläggande fastighetsinformation och länder som saknar sådana system. Flera studier belyser viktiga sektorer och branscher där den geografiska informationen och fastighetsinformationen alstrar nytta och försöker beräkna det ekonomiska värdet av den grund- läggande informationen inom dessa sektorer. Kostnads/nyttoanalyser av GIS-projekt I en rapport från för landskapsinformation ()2 presenteras en kostnads/nyttoanalys av fyra projekt där geografiska informationssystem (GIS) införts och varit i bruk . Man har kvantifierat kostnader och nyttor för den del av respektive organisation som drivit projekten. För andra delar av organisationen och för dess omvärld görs en kvalitativ bedömning av nyttan. I rapporten redovisas att en satsning på GIS kan vara mycket lönsam med en utdelning på 2–5 gånger investerade medel . Resultatet gäller enbart primäranvändarnas mätbara kostnader och nyttor. Inkluderas även vidareanvändares nyttor, internt och externt, blir kostnads/nyttorelationen än större och perspektivet vidgas mot ett samhällsekonomiskt synsätt. Den mät- bara nytta som beräknats gäller främst rationaliseringsvinster. som de studerade organisationerna redan fått stor nytta av GIS visar studien att ytterligare vinster finns att hämta och att nyttan även för externa vidareanvändare förväntas öka över tiden. En genomgående erfarenhet är att införandet av GIS har tagit än planerat och att arbetet med att bygga upp de egna databaserna underskattats med åtföljande fördyringar och för- seningar. har GIS-användningen överträffat förvänt- ningarna. Den nya tekniken har bl.a. skapat nya och mer flexibla arbetssätt och öppnat oanade möjligheter att utveckla berörda verksamheter. Den geografiska informationen och fastighetsinformationen representerar mycket stora värden oberoende av om man räknar med investerat kapital eller den ekonomiska nytta informationen representerar för direkta användare eller för vidareförädlare. Till stor del kan investeringarnas framtida värde sägas vara beroende av en effektiv ajourhållning, en kontinuerlig utveckling och använd- ningsanpassning av information och system efter förändringar i omvärlden och en utvecklande samverkan med andra dataprodu- 2 Kostnads/nyttoanalyser av GIS-projekt, 1997:1 Samhällets nytta av verksamheterna center, nationellt och internationellt. Målet bör vara att uppnå en optimal samhällsnytta av gjorda investeringar. Rapporten – Värdering av databaser presenterades en värdering3av databaser som baseras på dels nedlagda kostnader för uppbyggnad, ajourhållning och tillhandahållande, dels på en bedömning av nyttor/effektivitetsvinster. Den senare baserades på uppskattningar av de större användarnas nyttjande av geografisk information och fastighetsinformation samt den erhållna nyttan inom respektive verksamhet. För fastighetsinformation4 redovisas sammanräknat för perioden –20025 investeringar på penning- värde. De totala kostnaderna, inklusive förvaltning och tillhanda- hållande, uppgick till 3,4 miljarder penningvärde. Statens anslag till verksamheten motsvarar 2,7 miljarder och intäkterna har uppgått till . För de geografiska databaserna är uppskattningarna av nedlagda uppbyggnadskostnader mer osäkra, men bedöms för perioden –2002 uppgå till 1,3 miljarder penningvärde. För för- valtningen tillkommer . Sammanlagt har alltså enbart i uppbyggnad av informations- systemen ca investerats . I bedömningen av nytta och av effektivitetsvinster redovisas alla större nyttjare av informationen, den ekonomiska omfattningen av respektive verksamhet, på vilket sätt informationen utnyttjas i verksamheten och slutligen en bedömning av nyttan. Den samlade årliga nyttoeffekten av de geografiska databaserna i samhället uppskattades till mellan 3 och 4 miljarder, med största nyttan för transportsektorn, skogsbruket, kommuner och energibolag. För fastighetsinformationen uppskattades nyttan till mellan och 1,3 miljarder, där banksfären represent- erade . 3Öhrlings, PricewaterhouseCoopers , uppdrag från . 4inkluderar inte pantbrevsregistret, samfälligetsföreningsregistret eller lägenhetsregistret. 5för , CFD hela perioden, . Samhällets nytta av verksamheterna Med hjälp av en värderingsmodell med ett antal redovisade anta- ganden om kalkylränta, statens anslag till verksamheten, ekono- misk livslängd m.m. presenteras ett diskonterat nuvärde om 40–för den geografiska information som förvaltas av och 12–för fastighetsinfor- mationen. Författningsreglerat utnyttjande i andra verksamheter ingår inte i sammanställningen. Delar av fastighetsregistret utgör grunden för hela folkbokföringssystemet, för fastighetstaxeringen, och för inskrivningsverksamheten. Utan fastighetsinformationen skulle dessa verksamheter inte kunna hanteras med ADB. Denna sam- verkan mellan fastighetsregistrering, inskrivning, folkbokföring och fastighetstaxering var också ett av målen för fastighets- datareformen. Samhällsvinsterna här torde vara oerhört stora och värdet på databaserna betydligt större än vad som redovisades i rapporten. presenterades en studie6 vars syfte var att analysera värdet av verksamheten vid federala kart- och lantmäteriverk. I studien granskas både kvalitativa och kvantitativa effekter av fastig- hetsinformation och geografisk information. I studien konstateras att fastighetsinformationen, till skillnad från den geografiska informationen, till största delen används utanför den offentliga sektorn. Fastighetsinformationen bedöms ha en nyttoeffekt på motsvarande , en bedömning som baseras på framförallt värdet av statens intäkter från avgifter för inskrivning, fastighetsindelning och fastighetsskatt. Nyttan av fastighetsinformationen beräknas vara 23 gånger så hög som kost- naden för att hålla informationen aktuell och tillgänglig. I studien identifieras olika samhällssektorer som använder geo- grafiska data och ett försök görs att utifrån detta skatta infor- mationens samlade ekonomiska bidrag till den österrikiska ekono- min. Genom att studera förädlingsvärdet (GVA) av den del av produktionen som är beroende av geografiska data och komplettera med det bidrag momsen (VAT) ger, görs både en optimistisk och en pessimistisk bedömning av informationens värde för samhället. De icke-monetära bidragen och sektorer som inte betalar moms, 6 , The surveying activities at the Austrian Federal Office for Meteorology and Surveying: An economic analysis, , , 2002. Samhällets nytta av verksamheterna den offentliga sektorn, ingår inte i beräkningarna. Även sektorer som borde ingå utesluts på grund av brist på data. Detta innebär att resultatet troligen är en tydlig underskattning. Momsintäkterna uppskattas variera mellan 2,4 och , vilket motsvarar av BNP. Bidraget till samlade bruttoförädlingsvärde skattas variera mellan och , vilket motsvarar 12,1–25,. Dessa uppgifter avser alltså endast den privata sektorn. Mot bakgrund av erfarenheter från konstateras i studien att en prispolitik liknande marginalkostnadsprissättning kan förväntas resultera i en BNP-ökning på , vilket i sin tur leder till att momsintäkterna ökar med . Detta skulle täcka kostnaden för den geografiska informationen. Förädlingsvärdet av geografisk information i genomfördes en studie7 av de grundläggande geografiska databaser som förvaltas av Ordnance Survey () i . Syftet var att göra en bedömning av ekonomiska betydelse. Studien utgår från en förädlingsvärdeansats genom att identifiera olika samhällssektorer som använder geografiska data som input i produktionen och sedan skatta det ekonomiska bidraget till sam- hällsekonomin som helhet. För varje sektor fastställs förädling- värdet för den del av produktionen som är beroende av geografiska data. antas bidra till samhällsekonomin i tre led; genom direkt nytta av eget förädlingsvärde, genom indirekt nytta för olika leverantörer, kunder och distributörer samt genom indirekt samhällsnytta. Resultatet av studien indikerar att värdet av produkter och tjänster från uppgick till 12–av det totala förädlingsvärdet i , vilket motsvarar 79–. De sektorer där de största andelarna av nyttovärdet alstras är samhällsservice som el, gas, vatten och avlopp i den kommunala verksamheten samt bygg- och anläggningssektorn. Anledningen till att så stora nyttovärden alstras i dessa sektorer är att informationen från omfattar också skalområden som i hanteras av kommunerna. 7 Ordnance Survey: The Economic Contribution of Ordnance Survey GB, 1999 (OXERA, ). Samhällets nytta av verksamheterna Studien konstaterar att även den högre skattningen av nytto- värdet sannolikt är en underskattning, eftersom inte alla sektorer som använder information ingår i studien. Studien omfattar t.ex. bara tio utvalda nyckelområden och enbart befintliga informa- tionsanvändare. Det konstateras också att informationen har mycket olika värde för olika användare och att införandet av ny teknologi har stor betydelse för att öppna nya marknader och möjliggöra nya användningsområden för informationen. En studie från Wiens tekniska universitet8 tar upp en diskussion om förädlingskedjor och den geografiska informationens ekono- miska paradox. Grundläggande geografiska data – basdata – är värdefulla men inte direkt användbara för de flesta användarna. De måste förädlas i olika avseenden för att bli tillämpbara och efterfrågade. Olika förädlingskedjor uppstår för olika produkter och värdet av den grundläggande informationen skapas successivt längs kedjan. Medan det slutgiltiga värdet uppstår i slutändan uppstår de största kostnaderna i början av kedjan. Den ekonomiska paradoxen för den geografiska informationen är att de fasta kostnaderna för att samla in och underhålla grunddata är mycket stora och uppstår i kedjans början där värdet för slutprodukten är mycket lågt. Studien utgår från de fall där slutproducenten inte äger hela värdekedjan utan flera producenter/förädlare ingår i kedjan. Genom att resultaten från tidigare förädlingssteg successivt används i de kommande skapas slutprodukter med relativt låga fasta kostnader och låga marginalkostnader hos de olika förädlarna. Om värdekedjan startar med höga priser för basdata ger det få tillämpningar med högförädlade produkter. Värdekedjor som i detta fall skulle producera lågförädlade produkter blir inte ekono- miskt lönsamma. I växer däremot lågförädlade massmark- nadsprodukter fram, beroende på att grunddata är relativt billigt att tillgå och inte åtföljs av några upphovrättsliga begränsningar. Låg- kvalitativa produkter erbjuds gratis över Internet, medan hög- kvalitativa produkter säljs marknadsmässigt. I hindras enligt studien motsvarande utveckling av den upphovsrättsliga lagstiftningen och en prissättning av basdata som 8 Krek, A and , U. Information – The Value Tree, . Samhällets nytta av verksamheterna ofta syftar till att uppnå full kostnadstäckning. Marknaden för geo- grafisk information styrs då mot högkvalitativa och högförädlade produkter. I studien dras därför slutsatsen att nya strategier för prissättning av grunddata behövs om lönsamma kedjor som ger en bred användning och en massmarknad med en mängd olika användare och produkter skall uppstå. Värdet av offentliga system för grundläggande information presenterades en jämförande studie9 mellan och inom området fastighetsinformation. Genom att granska fastighetsaffärernas kostnader och marknadens effektivitet illu- streras konsekvenserna av att ha eller inte ha väl utvecklade offentliga register och system. har aldrig försökt utveckla ett federalt eller statligt inskriv- ningsregistreringssystem liknande de som finns i de flesta länder i , i och m.fl. länder. I stället förlitar man sig på att marknadens aktörer skall garantera stabilitet och tillförlitlighet. För att granska vilken lösning som är mest effektiv utgår studien från de vanligast förekommande fastighetsaffärerna och granskar transaktionstiden, transaktionskostnaden samt i vilken utsträckning transaktionen kan genomföras utan inbland- ning av olika professionella marknadsaktörer. Resultatet visar att de europeiska systemen för fastighetsaffärer har ett tydligt övertag jämfört med de amerikanska. Amerikanska egnahemsägare måste också betala betydligt högre avgifter i sam- band med transaktionen. Några finansiella fördelar med det ameri- kanska systemet som skulle kunna motivera de betydligt högre transaktionskostnaderna har inte noterats. offentligt uppbyggda och datoriserade inskrivnings- register ger betydligt lägre transaktionskostnader vilket reser frågan om skapandet av ett modernt inskrivningssystem i skulle kunna bli lönsamt. Mot bakgrund av möjligheterna till avgiftsfinansiering och det faktum att den amerikanska fastighets- marknaden lider av mycket höga transaktionskostnader, menar artikelförfattaren att ett sådant system skulle kunna vara en sam- hällsekonomiskt lönsam investering. 9 , B. What Do Americans Pay For Not Having a Public ? , Wasington D.C. Samhällets nytta av verksamheterna Modell för bedömning av samhällsekonomiska effekter presenterades en studie10 av samhällsekonomiska effekter av grundläggande information, vars syfte var att utveckla en modell för bedömning av samhällsekonomiska effekter av investeringar i landskaps- och fastighetsinformation samt i informationsinfra- struktur. Studien skattar kostnader och nyttor som uppstår även hos aktörer utanför den organisation, myndighet eller företag som är primäranvändare av informationen. I studien konstateras att kostnads/nyttoanalyser inom offentlig sektor blivit vanligare , men är relativt sällsynta. Däremot har ansatserna i studierna blivit bredare och har framför allt vidgats till att gälla hela organisationer. finns dock få studier som omfattar flera organisationer eller hela sektorer. Fyra samhällssektorer behandlas i studien – kommunikation, fastighetsmarknad, totalförsvar samt samhällsplanering och byggande. De övergripande resultaten är att framväxten av nya och bättre tjänster stimuleras när geografiska informationssystem (GIS) börjar användas på allvar. Exempel på kostnadsbesparingar inom olika samhällssektorer och organisationer lyfts fram i studien. Ett sådant exempel åter- finns inom samhällsplanering och byggande. För kommunernas arbete med fysisk planering skattas den möjliga bruttobesparingen till 25–, när användningen av geografisk IT kommit i gång på allvar och investeringen börjat betala sig. Studien visar också exempel på s.k. finansiella nyttoeffekter inom transportsektorn. En fullt utbyggd och fullt utnyttjad natio- nell vägdatabas () värderas till för skogs- bruket. För de två största godsdistributörerna har användning av digitala kartor och GPS visat sig effektivisera transporterna med 30–. Ett annat exempel i studien är Nättjänster som förväntas kunna uppnå en besparing på när bolagets ritningar över fasta telenät finns tillgängliga digitalt över hela landet och användningen kommit igång på allvar. 10 Eken&Arken: Landskap & fastigheter i IT-samhället, modell för bedömning av samhällsnyttan, 1999. Samhällets nytta av verksamheterna Värdering av geografisk information och GIS På uppdrag av genomfördes en litteraturstudie11 av samhällsekonomiska modeller för värdering av geografisk information och geografiska informationssystem (GIS). Litteraturgenomgången lyfter fram sjutton olika studier som på olika sätt har undersökt nyttan av geografisk information och GIS. Nedan framgår några exempel på studier där kostnader och nyttor har kvantifierats. En studie från och som syftade till att försöka bedöma nyttan av geografisk infrastruktur på nationell nivå fann ett kostnads/nyttoförhållande på 1:4. I en annan australisk studie studerades ett 40-tal myndigheter och kostnads-/nyttoförhållandet befanns vara 1:5,5. Ytterligare en australisk studie, omfattande delstaten land, gällde nyttan för perioden –2002 för myndigheter som hanterar geografisk nyckelinformation. En satsning på ett 20-tal informationsprodukter bedömdes kosta 145 miljoner A$ och kunna ge minst 350 miljoner A$ tillbaka. I , , satsades på utveckling av en databas med geografiskt relaterad information för samutnytt- jande och koordinering mellan statliga, federala och lokala organ. Utan det samutnyttjande och den koordinering som databasen möjliggjorde beräknades kostnaderna ha blivit . I , , genomfördes en GIS-studie som beräknade kostnader och nyttor för åtta tillämpningar inom fyra myndig- heter. Man uppskattade kostnads-/nyttoförhållandet till mellan 1,2 och 5,6. I ytterligare en studie studerades 16 tillämpningar med geo- grafiska data i och två i . Kostnads-/nytto- kvoten varierade mellan 1:7 och 1:4. Ett genomgående resultat av studierna är att kostnaderna för informationen, oavsett var i förädlingskedjan värdet mäts, är väl investerade pengar som ger flerfaldigt tillbaka och är en viktig faktor för samhällsekonomins utveckling. Av särskild betydelse är 11 Eken&Arken: Samhällsekonomiska modeller för geografisk information. Samhällets nytta av verksamheterna informationens tillgänglighet, kvalitet och prissättning. Det bör dock påpekas att de kostnads-/nyttoförhållanden som presenteras i rapporterna inte utan vidare kan överflyttas till svenska för- hållanden, eftersom bl.a. priset på data varierar mellan olika länder. Det samlade intrycket av studierna är att investeringar i geografisk information och fastighetsinformation vanligtvis är mycket lön- samma, representerar stora värden och ger hög nytta för användarna. Den geografiska informationen tycks generera större samhällsnytta än fastighetsinformationen. finns stora metodologiska problem kring de samhälls- ekonomiska studierna. Det tycks vara svårt att särskilja nyttan av olika leverantörers information från nyttan av den färdiga tjänsten hos användaren. Det är också svårt att isolera värdet av den grund- läggande informationen från den verksamhetsspecifika informa- tionens värde vid olika systemlösningar där informationen används integrerat. I de fall känslighetsanalyser visas framgår vidare kalkyl- räntans stora betydelse för kostnads/nyttokvoten. Det verkar även vara ovanligt att beakta samhällsekonomiska effekter av anslags- finansiering. De metodologiska skillnaderna och varierande natio- nella förhållanden gör att möjligheterna att direkt jämföra resul- taten av olika studier är små. 5Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet I detta kapitel redovisas vissa regelverk och riktlinjer som utgör en grund för de överväganden och förslag som vi för fram i andra avsnitt. Vi skall enligt direktiven beakta förvaltningspolitiska utgångspunkter. Vi bedömer och lämnar förslag om Lantmäteri- verkets konkurrensutsatta uppdragsverksamhet i kap. 10 och prövar verksamhetsformer, bl.a. bolagisering i samma kapitel. Lant- mäteriverkets verksamhet är till stor avgiftsfinansierad enligt olika principer och i kap. 12 lämnar vi förslag om finansieringsprinciper och finansiering Frågan om lämpliga verksamhetsformer för den statliga förvalt- ningen behandlades av regering och riksdag i ett bredare samman- hang senast i samband med propositionen Statlig förvaltning i med- borgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). I propositionen tar regeringen tydligt ställning för att statlig verksamhet normalt bör bedrivas i myndighetsform. Som fördelar med myndighetsformen framhålls att generella förvaltningsregler och principer är tillämpliga, att kraven på öppenhet och insyn till- godoses och att myndighetsformen har en stor flexibilitet. Det framhålls också att bl.a. införandet av mål- och resultatstyrning gett myndigheterna stor handlingsfrihet inom ramen för myndig- hetsformen. Bolagsformen bör enligt den ovan nämnda förvaltningspolitiska propositionen normalt användas om staten bedriver affärsverk- samhet som är konkurrensutsatt. Om däremot konkurrensen är otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet särskilt stort, kan dock myndighetsformen vara den mest ända- målsenliga även för konkurrensutsatt verksamhet. Inom myndig- heter som bedriver affärsverksamhet bör denna särskiljas genom en tydlig organisatorisk uppdelning inom myndigheten för att undvika konkurrenssnedvridningar. I den förvaltningspolitiska propositionen framhålls också att renodlingen av statliga verksamheter bör fortsätta. Statens upp- gifter bör avgränsas noga och uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas på annan huvudman. Ansvars- fördelningen mellan olika myndigheter bör också göras tydligare. Regeringen understryker att renodlingen av de statliga verksam- heterna har lett till minskade styrproblem och ökad effekti- vitet i statsförvaltningen. Denna positiva utveckling anses bl.a. bero på att distinktionen mellan rättsskipning, myndighetsutövning och affärsverksamhet har blivit allt tydligare. Slutligen framhålls i förvaltningspolitiska propositionen att anbudsupphandling fortlöpande bör prövas som ett medel för att öka effektiviteten i myndigheterna inom områden som inte ingår i statens kärnverksamheter.