sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Att de – med tanke på sina hyresgästers plånböcker – ville minimera hyresförlusterna genom att hyra ut till alla hugade spekulanter är knappast förvånande, men i den allmänna debatten har bostadsbolagen ofta fått klä skott för den etniska segrega- tionen. För de hugade spekulanterna var ofta just invandrare och orsakerna bakom det kan vara flera. En nära till hands liggande för- är att de ofta var fattiga och inte hade råd med något annat boende i likhet med många av de svenskar som redan bodde i områdena. Och även om villaboendet inte alltid var dyrare så sak- nade invandrarna ofta det kapital eller den stabila anknytning till arbetsmarknaden som var (och är) en förutsättning för att få de nödvändiga huslånen. En viktig fråga, som pekar på, är varför invandrare är fattiga. De utrikes födda är nämligen jämförelsevis fattiga även när de bor i bostadsområden där de inrikes födda är i majoritet och det gör drygt hälften av de utrikes födda i och och knappt hälften i . En annan förklaring till att så många invandrare har flyttat till miljonprogrammets hyreshusområden är de s.k. nätverksgenerer- ande flyttningarna, dvs. människor flyttar till släkt, vänner och landsmän. Detta är inget speciellt invandrarfenomen utan ett tämligen allmänmänskligt beteende men för varje inrikes född som lämnar ett område och ersätts med en utrikes född hyresgäst så ersätts också ett nätverk med ett annat. Omfattningen av de nät- verksgenererade flyttningarna bland utrikes födda är, enligt , inte tillräckligt studerad. Ett specialfall av nätverksgenererade flyttningar är när människor med samma etniska eller nationella ursprung söker sig till varandra, så som vi sett assyrier/syrianer göra i . En studie av et- niska kluster för perioden –1998 visar att det finns sådana kon- centrationer av hushåll med samma ursprung i vissa bostadsom- råden. Tre specialstuderade grupper – födda i , och – visade att de större turkiska och chilenska klustren för- svagades medan de irakiska förstärktes. Stigmatisering och de vitas flykt I är fenomenet etniska kluster tills vidare relativt begränsat, det dominerande bosättningsmönstret är att svenskar bosätter sig bland svenskar och utrikes födda koncentreras i multietniska om- råden. Detta svenska mönster – som blir tydligare ju högre upp på den socioekonomiska skalan man kommer – skulle kunna tolkas som att svenskarna, när de har möjlighet, flyr från de andra, de utrikes födda och annorlunda. Men det finns också andra skäl som hänger ihop med hur villkoren för social gemenskap, trivsel, skolarbete och möjligheterna att utöva ett aktivt medborgarskap faktiskt ser ut i områden som blivit föremål för s.k. white flight. När de svenska leden glesnar i ett bostadsområde utsätts området regel- mässigt för både folklig och massmedial stigmatisering. Både i stora och mindre städer finns det ofta ett område som benämns negerbyn, Kanackistan, eller något liknande och dit bussar eller tåg döps om till exempelvis Orientexpressen. Även politikers och myndigheters välvilliga satsningar på att förbättra förhållandena i de utsatta bostadsområdena kan bidra till denna stigmatisering, påpekar i sin nationella utvärder- ing. Samma iakttagelse görs i nordiska kunskaps- översikt. När stigmatiseringen sedan paras med att andelen barn i skolor- na, som inte har svenska som modersmål, ökar blir segregationen i sig en faktor som leder till svenskarnas utflyttning och därmed ännu högre grad av etnisk segregation. Just företeelsen höga kon- centrationer av invandrarbarn i skolorna är i synnerhet ett problem i storstäderna, där bostadsområdena är så stora att de ensamma ger elevunderlag för både en och flera skolor. I mindre städer – där också de svenskglesa bostadsområdena är mindre – rymmer skol- ornas upptagningsområden ofta bostadsområden av varierande typ och andelen barn med annat modersmål än svenska blir inte så stor som exempelvis i vissa av Malmöskolorna. Invandrarpolitiska kom- mittén konstaterade att av de modersmålsberättigade barnen i gick i skolor där de svenskspråkiga barnen var i minoritet medan av de barn som hade svenska som modersmål återfanns i samma skolor. Var den tipping point finns, som får den befintliga segrega- tionen att också bli en drivkraft för en fortsatt segregationsprocess råder det delade meningar om. exemplifierar med en amerikansk studie där både svarta och vita som svarade för- klarade sig helst vilja bo i ett etniskt blandat bostadsområde. Med etniskt blandat avsåg de vita ett område med 10–svarta och 80–vita medan de svarta amerikanerna, som besvarade frågan, tänkte sig en 50/50-fördelning. Fenomenet att etnisk segregation, när den når en viss om- fattning, också blir en drivkraft för accelererande segregation är främst studerat på bostadsområdesnivå. En intressant fråga är om det också kan etableras på kommunnivå, dvs. att hela kommuner kan komma in i en utveckling av accelererande segregation när an- delen utrikes födda nått en viss nivå. Årsskiftet 2001/2002 redo- visar exempelvis utrikes födda kommun- innevånare men huruvida detta har någon effekt totalt sett på svenskarnas flyttningar från kommunen är okänt. 8.1.3Hur påverkar segregationen integrationen? Att segregationen uppfattas som ett hinder för invandrares integra- tion i samhället bygger på antagandet att boendet i ett visst område också påverkar de boendes möjligheter att exempelvis försörja sig och bli delaktiga i samhället. Att försöka belägga eller vederlägga det antagandet ingår delvis också i denna utrednings uppgifter. Situationen och utvecklingen i några av de invandrartäta bostads- områdena har belysts i nationella utvärdering av storstadspolitiken, På rätt väg? Där görs också jämförelser – inte direkt med svensktäta områden men med hela de kommuner där de invandrartäta bostadsområdena ligger. Jämförelser görs också med andra invandrartäta bostadsområden som inte berörts av storstads- politiken. När det gäller nyinvandrade konstaterar att en stor andel – var det av dem som invandrat – bosatte sig i något av de 24 bostadsområden som ingår i de lokala utvecklingsavtalen. Av totala befolkning bodde i storstadssatsningens kommuner. var trenden en ökning av andelen nyinvandrade som sökte sig till dessa områden. Eftersom dessa nyinvandrade i stor utsträckning flyttade in i lägenheter som blivit tomma sedan inrikes födda och mer väletab- lerade invandrare flyttat därifrån, så bidrog ut- och inflyttningarna tillsammans till att segregationen ytterligare förstärktes, det lokala storstadsarbetet till trots. Utvärderingen säger emellertid ingenting om huruvida det bostadsval som de nyinflyttade gjort var till fördel eller till nackdel för deras fortsatta integration i det svenska samhället. Industrikommunerna sänkte försörjningskostnaderna snabbast Jämförelser mellan hur nyinvandrade lyckas mätt i egen försörj- ning finns istället i löpande uppföljning av kommunernas kostnader för olika årskullar av kommunmottagna. Där framgår visserligen inte om de kommunmottagna bor i svensk- glesa bostadsområden eller ej utan bara i vilken typ av kommun de tagits emot. Den senaste uppföljningen som vi kunnat ta del av, en ytterligare kommer att presenteras , avser de personer som togs emot inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet 1998 och heter Ett steg bakåt? Titeln syftar på föregående års uppföljning av mottagna då titeln var Trenden vänder? Då hoppades att de sjunkande kommunala kostnader för flyk- tingmottagandet, som kunde noteras , skulle visa sig vara ett trendbrott. När analysen av mottagna var klar visade den emellertid att kostnaderna nu på nytt ökat något. togs 12 012 personer emot inom ramen för det kom- munala flyktingmottagandet. Av dem har flyttat från sin förstagångskommun . Det var en något mindre andel sekundärflyttare än kontingent och båda åren låg avsevärt års kontingenter. Storstadsregionerna tog emot flest av de kommunmottagna. Drygt en fjärdedel, av hela årskullen bosatte sig i , och medan landsbygds- och glesbygdskommuner hade det lägsta mottagandet. kommer också ett antal sekundärflyttare års kontingent till storstäderna och de kommer främst från landsbygds- och gles- bygdskommuner samt övriga större och mindre kommuner. Från medelstora städer och industrikommuner har också en viss netto- utflyttning ägt rum medan antalet boende i förortskommuner och större städer i stort sett var oförändrat . Medan de dryga 12 000 kommunmottagna fick i försörjningsstöd eller introduktionsersätt- ning så hade försörjningskostnaderna för årskullen sjunkit till 2001. Efter analys av siffrorna konstaterar att den så gott som enda förklaringen till att kostnaderna har sjunkit är att möjligheterna till egen försörjning förbättrats avsevärt när vistelsetiden i landet ökat. Kostnaderna varierar emellertid mellan de olika kommuntyperna. Den högsta genomsnittliga per capitakostnaden har storstäderna medan indu- strikommunerna har den lägsta. Industrikommunerna har också lyckats bäst i att minska kostnaderna för försörjningsstöd. Att industrikommunerna lyckas minska försörjningskostnaderna för de kommunmottagna så snabbt noterades redan i undersök- ningen av dem som togs emot 1997. Skälet är, menar , att det allmänna arbetsmarknadsläget på orter av denna typ är väsentligt bättre än i glesbygds- och landsbygdsområden. Det gör att flyktingarna i dessa kommuner har bättre möjligheter att snabbt komma ut på arbetsmarknaden och därmed nå egen försörjning än flyktingar, som är bosatta i områden med sämre arbetsmarknadsläge, skriver verket. Just den tidiga kontakten med arbetsmarknaden är den enskilda faktor, som visat sig ha störst betydelse för invandrarnas integration mätt i egen försörjning. Det lönar sig för det mesta att flytta I uppföljning framgår även graden av försörjningsstödsberoende och hur det utvecklats . Även här är skillnaderna mellan olika kommuntyper stora. De största andelarna, som är helt beroende av försörj- ningsstöd, återfinns i storstäderna medan övriga mindre kommuner, övriga större kommuner, medelstora städer och landsbygdskommuner innehåller andelar som ligger under riksgenomsnittet. Glesbygdskommunerna har extremt låg grad av helt försörjningsstödsberoende men eftersom de tagit emot så få är siffrorna osäkra. kartlägger även skillnaden i försörjnings- stödsberoende mellan dem som flyttat och dem som stannat kvar i sin första bosättningskommun. Det visar sig att både andelarna helt beroende och delvis beroende av eko- nomiskt bistånd är något lägre bland dem som flyttat jämfört med de kvarboende. Skillnaderna är små, men resultaten indikerar att det är möjligt att förbättra sina möjligheter till egen försörjning genom att flytta, konstaterar . I synnerhet verkar det löna sig att flytta från storstäderna eftersom försörjningsstöds- beroendet för den gruppen sjunker betydligt snabbare än för dem som valt att bo kvar. Även de som flyttat från förortskommunerna har förbättrat sin egenförsörjning men i jämförelse med dem som stannat kvar är för- ändringen inte lika stor. För dem som flyttat från industri- kommunerna är däremot förändringen omvänd. Där var det de som satsade på att bo kvar som drog det längsta strået och minskade sitt försörjningsstödsberoende (helt eller delvis) snabbare än de som flyttade. Andelarna som var helt beroende av ekonomiskt bistånd minskade ungefär lika mycket för kvarboende och flyttare. I gles- bygdskommunerna sjunker försörjningsstödsberoendet (helt eller delvis) för flyttarna medan det t.o.m. ökar bland de kvarboende. I landsbygdskommunerna skiljer sig inte flyttarna och de kvar- boende från varandra. Sammanfattningsvis tjänar flyttare, utom de som lämnar indust- rikommunerna och de större städerna, på flytten. Statistiken visar inte till vilka kommuntyper de flyttat men med tanke på hur flytt- ningsmönstren ser ut har sannolikt många sökt sig till storstäderna och där har det goda arbetsmarknadsläget gjort att de fått jobb efter en introduktion på annat håll i landet. Lågutbildade tjänar mest på att bo i segregerade områden Frågan om hur just svenskglesa bostadsområden påverkar de in- vandrare som bor där när det gäller deras försörjningsmöjligheter har däremot varit huvudfrågan för IFAU i en studie av etniska en- klaver och invandrares ekonomiska framgång. (Working paper 2000:9.) Belägg från ett naturligt experiment är undertiteln på den rapport där forskarna studerat , dvs. den tid då den s.k. Hela Sverige-strategin tillämpades mest konsekvent. jämför den periodens Hela Sverige-grupp med den grupp som bosatte sig i . Forskarna antog till att börja med att rörligheten skulle vara större bland dem som ingick i Hela Sverige-gruppen, eftersom de inte själva hade kunnat välja sin första bosättningsort. Flyttnings- benägenheten visade sig vara stor i båda grupperna och ungefär hälften av invandrarna i båda grupperna flyttade inom landet. i båda grupperna lämnade landet men i den tidiga gruppen stannade i sin första bosätt- ningskommun medan av Hela Sverige-gruppen stannade. Eftersom Hela Sverige-strategin var en reaktion på den höga koncentrationen av invandrare i de tre storstäderna jämför forsk- arna de initiala bosättningsmönstren i de två grupperna och finner, föga överraskande, att de skiljer sig åt högst väsentligt. Hela Sverige-gruppen blev mera spridd över landet. Det finns koncentra- tionstendenser i båda grupperna men de är mera uttalade i Hela Sverige-gruppen. Flyttningarna går inte bara från norr till söder utan också från mindre orter i norr in till regionala centralorter. Dock kom en hel del av dem som kommunplacerades genom dåvarande försorg att stanna i sin första bosätt- ningskommun och de har efter invandringen inte nått en sådan koncentration till storstäderna som den tidiga gruppen. Forskarna drar slutsatsen att Hela Sverige-strategin har haft en bestående effekt på invandrarnas spridning. I den fortsatta analysen av hur boende i etniska enklaver på- verkar de boendes försörjningsmöjligheter, konstaterar forskarna att dagens ekonomiska teori inte ger något entydigt svar på frågan. De refererar till fyra olika typer av förklaringar där effekterna av att bo i etniskt segregerade områden kan vara både positiva och negativa. det går trögare att tillgodogöra sig de kunskaper och kvalifika- tioner som behövs i landet man flyttat till, nätverk av landsmän underlättar kontakter med arbetsmark- naden, spatial mismatch, dvs. rätt person på fel plats i förhållande till arbetsplatserna försvårar arbetsmarknadsinträdet, humankapitaltillgången – närvaron av väletablerade landsmän underlättar integrationen Forskarna menar att den första förklaringen förefaller ha varit ett motiv för Hela Sverige-strategins införande. Man tänkte sig att de boende i invandrartäta bostadsområden skulle ha mindre kontakt med svenskar och därmed vara mindre motiverade att lära sig den svenska, som är nödvändig för att komma in på den svenska arbets- marknaden. Invandrartäta bostadsområden blir därmed ett hinder för arbete och högre inkomster. Den förklaring som bygger på nätverkseffekter har en mera posi- tiv syn på de invandrartäta områdena. Där tänker man sig att de in- vandrartäta områdena erbjuder ett nätverk som förmedlar värdefull information om arbetsmöjligheter och ökar chanserna att hitta jobb. Dessutom är invandrarna i dessa områden mindre utsatta för diskriminering. I synnerhet nyanlända med svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden har nytta av den invandrartäta omgivningen och får också annan värdefull information exempelvis om till- gången på samhällsservice och stöd. Den spatiala mismatchhypotsen poängterar diskrimineringen på bostadsmarknaden som tvingar invandrare att bo i invandrartäta områden. Dessa ligger ofta långt från arbetsplatserna och de bo- ende har därför svårare att hitta arbete. Det är alltså inte de invand- rartäta bostadsområdena i sig som är problemet utan deras lokalise- ring i förhållande till arbetsplatserna. Resonemanget om humankapital bygger också på boendesegreg- ationen men den betraktas inte alltid vara av ondo. Om det segre- gerade området också innehåller välutbildade och framgångsrika landsmän och de boende främst umgås med varandra så kan det segregerade bostadsområdet och den etniska enklaven bli ett stöd och en hjälp för, i synnerhet, nykomlingarna. Genom att använda åren med Hela-Sverige-strategin som ett naturligt experiment prövar sedan forskarna de olika idéerna om hur segregerat boende påverkar de aktuella årskullarnas inkomster och sysslolöshet. De slutsatser de drar efter att ha prövat olika beräkningsmetoder och också gjort flera kontroller, är att boendet i invandrartäta kommuner har varit gynnsamt för de nykomna när det gäller arbetsinkomster och arbetslöshet. Det är de lägst utbild- ade som tjänar på att bo där och de ökar sina inkomster . Den positiva effekten är störst i kommuner där det redan finns landsmän med stark ställning på arbetsmarknaden och det stödjer, menar forskarna, de förklaringar som betonar vikten av nätverk och kontakter. En tanke som ofta har framförts i diskussionen om bosättningen i större eller mindre kommuner och invandrartäta områden har gällt kvaliteten på introduktionen. Den stora inströmningen av kom- munmottagna har lett till att väntetiden på sfi har blivit lång och att kommunerna har haft svårt att klara av att snabbt ge en god introduktion. Den mindre ortens fördelar med större närhet, mer personligt bemötande och mer av informella nätverk har lyfts fram som ett bättre alternativ för introduktionstiden. Sådana resone- mang fanns exempelvis med under Hela Sverige-strategins tid. En fråga som forskarna vid ställt sig i rapporten and the Economic Success of Immigrants (Working paper 2000:22), gäller strategin att vid bosättningen sätta bostad och introduktion före jobbmöjligheterna. Har det varit till nytta för de nykomna eller rent av försenat deras arbetsmarknads- inträde? Forskarnas tolkning av resultaten är att det försvagade sam- bandet mellan bosättning och arbetsmarknadsinträde, som Hela Sverige-strategin innebar, har haft långvarig negativ effekt på individernas utkomstmöjligheter. Hade de dessutom stannat kvar på sina första bosättningsorter hade den förväntade sysslolösheten varit högre. Eftersom de i så stor utsträckning flyttade på eget initiativ så inträffade inte det och forskarna tillskriver sprid- ningen av de kommunmottagna en mindre del av de negativa effek- terna. Det var främst den förlorade arbetsmarknadsfokuseringen som ledde till att de mottagna efter ankomsten hade lägre inkomst, högre sysslolöshet och högre försörjningsstödsberoende än de skulle ha haft om de inte varit föremål för Hela Sverige-strategin. gjorde 2002, på eget initiativ, en effektivitetsrevision av introduktionsverksamheten, Att etablera sig i , En granskning av introduktionsverksamheten för flyktingar och deras anhöriga (RRV 2002:15). Verket granskade den kom- munala introduktionsverksamheten genom en kvalitativ fallstudie i 24 kommuner, där man studerade sammanlagt 260 slumpmässigt utvalda personer, som fortfarande befann sig i eller just avslutat introduktionen. Man gjorde också intervjuer med kommunala tjänstemän, företrädare för sfi och arbetsförmedlingen samt per- soner med flyktingbakgrund. har delat upp de 24 kommunerna efter kom- muntyp. I en allmän beskrivning av flyktingarnas situation på den svenska arbetsmarknaden använder man samma statistik som IFAU, dvs. bearbetad statistik över invandrare från länder utanför och redovisar de andelar som har en inkomst som över- stiger tre basbelopp fördelat på de olika kommuntyperna. Mottag- ningsåret är och inkomstsituationen redovisas 1, 2 och . Invandrare från länder utanför med inkomst över tre basbelopp , fördelade efter kommuntyp. kommenterar det förvånande resultatet att storstäderna tillsammans med landsbygdskommunerna förefaller ge sämst förutsättningar för att skaffa sig en inkomst som överstiger tre basbelopp och att glesbygdskommunerna tycks ge bäst förut- sättningar. Men bilden är motsägelsefull, konstaterar verket, efter- som landsbygdskommunerna inte ger bättre förutsättningar än storstäderna. Någon närmare analys av siffrorna har Riksrevisions- verket inte haft möjlighet att göra men ställer den viktiga frågan: Har människor låg inkomst för att de bor i storstäder eller är det de med låg inkomst som flyttar dit? Någon systematisk genomgång och jämförelse mellan olika kommuntypers introduktionsverksamhet har inte gjorts, men ver- ket noterar en del skillnader som är intressanta ur ett bosättnings- perspektiv, bland annat att ju större kommun desto sannolikare är det att sfi-anordnaren deltar vid planeringen. Vidare är arbets- förmedlingen sällan delaktig i planeringen av introduktionen. Det är främst i stora och medelstora kommuner som det finns ordnade former för ett systematiskt och kvalificerat samarbete med arbets- förmedlingen i kartläggnings- och planeringsfasen. I de mindre kommunerna blir individens inflytande något av en chimär, eftersom små kommuner bara kan erbjuda ett tämligen begränsat noterar också att bristen på individ- anpassning gör det svårt att skapa motivation för människor att delta i sfi-utbildningen och att de mindre kommunerna, av natur- liga skäl, har begränsade möjligheter att tillhandahålla intensiv- undervisning för högutbildade. 8.1.5Ansvarsfördelning och rutiner för bosättningen Så länge AMS var ansvarig för flyktingmottagandet var det hand- läggarna/arbetsförmedlarna på förläggningarna som också an- svarade för bosättningen. Valet av bosättningsort var knutet till an- ställning eller utbildningsplats. Det fanns inte något avtal mellan AMS och kommunerna om mottagningsplatser och i de flesta fall gjordes inga försök att få de spontant inresta att bosätta sig på någon annan ort än där de inväntat resultat av asylprövningen. Konstruktionen med i förväg slutna avtal om mottagning på viss nivå och med visst innehåll kom när det lokala omhändertagandet av flyktingar och asylsökande infördes . Tankarna bakom för- ändringen var, som tidigare beskrivits, att få en jämnare spridning av de nykomna över landet och att ge kommunerna förberedelse- och planeringstid. fick ansvaret både för att sluta avtal om mottag- ning med kommunerna och att ansvara för bosättningsarbetet. Till att börja med var bosättningen en uppgift för de dåvarande förlägg- ningarna, som själva direkt kontaktade olika avtalskommuner och diskuterade de aktuella bosättningsfallen. 1989 samordnades bo- sättningsarbetet inom verket. Det innebar att alla kommunplacer- ingar i princip sköttes av fyra regionala bosättningsgrupper. Bakom förändringen låg erfarenheten av ett mycket tidsödande arbete där bosättningshandläggare från kanske hundratalet förläggningar jagade bostäder i mer än 200 kommuner. och – samarbete och ansvar När inrättades 1998 diskuterades var gränsen mellan det nya verket och skulle dras. Gränslinjen kom att sättas vid uppehållstillståndet, dvs. ansvar sträcker sig i princip fram till att en asylsökande har beviljats uppehållstillstånd. Det är emellertid en sanning med viss modifika- tion eftersom lagen om mottagande av asylsökande ger personer med uppehållstillstånd rätt till dagersättning fram till den dag då flyttningen till en kommun faktiskt sker. Därefter övergår ansvaret till bosättningskommunen, som också har rätt till statsbidrag för att täcka sina mottagningskostnader. Det är som har ansvaret för att direkt med- verka vid bosättningen av de f.d. asylsökande som fått uppehålls- tillstånd och som inte på egen hand kan hitta en bostad. Det sker dels genom att gör överenskommelser om mot- tagande av flyktingar m.fl. med ett antal kommuner, dels med- verkar i de enskilda bosättningsärendena genom att para ihop de personer som vill ha hjälp med bosättningen med lämpliga kom- muner. Vidare har en roll när det gäller att ta fram information om boende och bosättning i , som är tänkt att utgöra en god grund för den enskildes val av bostadsort.