sou · GRB385d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Även i PA 03 finns ett samband mellan arbetstagarens ålder och premien. Ett ökat pensionsunderlag medför en motsvarande ökning av den pensionsrätt som skall vara intjänad vid pensionsåldern. Ju som återstår till pensionsåldern, desto högre är öknings- takten för värdet av pensionsrätten vid en viss given ökning av pensionsunderlaget. Kostnadsfördelning vid byte av anställning till eller från självför- säkrare Staten har ett sistahandsansvar för pensioner. Ett affärsverk be- talar hela den statliga tjänstepensionen för den person vars sista statliga anställning var hos verket, även om personen har varit anställd i ett annat affärsverk eller i en myndighet, som betalat för den pensionsrätt som intjänats hos myndigheten. I gengäld betalar affärsverket ingen del av pensionen för den som efter anställningen i verket har haft en annan statlig anställning. Detta kan motverka personalrörlighet genom att göra det oförmån- ligt för ett affärsverk att anställa en person med tidigare statlig an- ställning. En annan följd är en bristande överensstämmelse mellan de som har tillförts inkomsttiteln för statliga pensionsav- gifter m.m. och de förmåner som belastar anslaget för statliga tjänstepensioner m.m. Utgångspunkten för översynen är att myndigheterna skall ha det fulla kostnadsansvaret för sina anställdas avtalsförmåner. I systemet för finansiering av de statliga avtalsförsäkringarna får finnas inslag, som kan medföra en omfördelning av kostnaderna mellan myndig- heterna, dock endast i den utsträckning det är nödvändigt för att uppnå en likabehandling mellan könen eller andra angelägna mål. Kravet att de av kollektivavtalen bestämda förmånerna skall tas som givna vid utformningen av systemet utgör en viktig restriktion i detta avseende, särskilt eftersom PA 03 använder en premieberäk- ning för att bestämma vissa förmåner. Utredaren bör överväga möjligheten och lämpligheten av ett system där premierna bestäms före den period de avser. Därvid bör utredaren bland annat behandla hur avvikelser mellan de förutsätt- ningar om kommande löner m.m. som beslutet grundas på och det i efterhand konstaterade utfallet härav skall påverka kommande . Om utredaren finner att systemet med preliminära och slutliga bör bibehållas, bör utredaren behandla frågan om det är möjligt att minska skillnaden mellan preliminära och slutliga . Utredaren skall även överväga om det bör införas någon meka- nism för utjämning på myndighetsnivå av premierna mellan åren och i så fall föreslå en sådan mekanism. Utredaren skall även behandla frågan om utjämning av premierna mellan olika åldrar och vilka konsekvenser sådana utjämningar skulle få. Bland annat bör det belysas vilken inverkan på redovisningsfrågor och på fördelningen av kostnader mellan olika myndigheter det skulle få om värdet av de som betalats för en arbetstagare och värdet av arbetstagarens pensionsfordran på staten inte ut- vecklas parallellt. Om utredaren finner att en sådan utjämning bör införas, skall förslag lämnas om en eller flera mekanismer för detta. Utredaren skall behandla frågorna om å ena sidan bristande överensstämmelse mellan erlagda och de förmåner som be- lastar anslaget för statliga tjänstepensioner och å andra sidan even- tuell snedvridning av kostnadsbilden för affärsverk och andra själv- försäkrare på grund av reglerna om kostnadsfördelning mellan själv- försäkrarna och staten i övrigt. Vid behandling av frågorna i utredningsuppdraget skall utredaren göra jämförelser med system, som finns på andra sektorer av den svenska arbetsmarknaden. Utredaren skall beakta effekten av sina förslag för de icke-statliga arbetsgivare som är anslutna till den statliga finansieringen av avtals- försäkringarna. Utredaren skall även överväga om det bör ske några förändringar i fråga om modellens administration och redovisning. I detta ingår att se över NSA:s respektive SPV:s roller inom ramen för modellen. Utredaren skall redovisa behovet av eventuella författningsändringar och lämna förslag på lydelsen av dessa. –inhämta synpunkter från , Statens pensions- verk, och särskilt i vad mån skillnaden mellan PA-91 och PA 03 påverkar de frågor som skall studeras, –samråda med , –inhämta synpunkter från revisionen och –informera de centrala arbetstagarorganisationerna och ge dem tillfälle att föra fram synpunkter på utredningen. Uppdraget skall vara slutfört och redovisat före utgången av . Tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av systemet för finansiering av de statliga avtals- försäkringarna (Fi 2003:03) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2002:159) tillkallade statsrådet en särskild utredare med uppdrag att se över systemet för finansie- ring av de statliga avtalsförsäkringarna (Fi 2003:03). Utredaren skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredaren skall redovisa sitt uppdrag. Promemoria avseende Statens pen- sionsverks överväganden angående förändringar i försäkringsmodellen Parterna inom det statliga avtalsområdet träffade en överenskommelse om ett nytt statligt pensionsavtal, PA03, med förbehåll för godkännande. Det materiella innehållet i avtalet var dock i stort sett klart , så () startade alldeles ett förprojekt för att utröna vilka krav det nya avtalet ställde på SPV. följdes av ett huvudprojekt . uppgift är att ut- ifrån de krav som framkom i förprojektet utforma arbetsrutiner och systemstöd. lämnade revisorer en gransk- ningsrapport avseende den statliga försäkringsmodellen. I gransk- ningsrapporten konstaterar revisorerna att försäkringsmodellen med- för två huvudsakliga problem. För det första varierar sparpremierna kraftigt år , vilket orsakar de statliga arbetsgivarna, som skall betala in premierna, en kostnadsosäkerhet som försvårar deras budget- arbete. För det andra fann revisorerna att det fanns en risk att pre- mierna kunde verka åldersdiskriminerande, eftersom premien speciellt enligt det statliga avtalet PA-91 är känslig för arbetstagarens ålder, höga löner och i synnerhet höga löneökningar. Det som revisorerna fann vid sin granskning var för SPV kända konsekvenser av försäkringsmodellen. Redan tidigt i SPV:s förbere- delsearbete inför det nya pensionsavtalet PA03 ägnades många tankar åt hur SPV skulle kunna förbättra för arbetsgivarna vad av- ser premierna för den förmånsbaserade delen och särskilt vad gäller sparpremien, d.v.s. den del som revisorerna behandlar i sin rapport. Avtalet PA03 består av tre olika förmånsdelar, varav två är avgifts- bestämda och en är förmånsbestämd. De avgiftsbestämda delarna är den individuella ålderspensionen och den kompletterande ålders- pensionen och för dessa betalar arbetsgivaren en viss procentsats av den utbetalda lönen till SPV, som vidarebefordrar pengarna till en försäkringsgivare. För den förmånsbestämda delen gör SPV försäkringstekniska be- räkningar avseende och fribrev. De förbättringar som verket ville åstadkomma var framförhållningen och planerbarheten inför premieåret samt att undvika att arbetsgivarna skulle överraskas av ett stort skillnadsbelopp, mellan preliminär och slutlig premie, som skall inbetalas inom en månad. Tidigt i förberedelsearbetet dök tanken upp att förfara på samma sätt som stora delar av pensions- marknaden i övrigt. Det skulle innebära att fastställa definitiva och frångå det nuvarande systemet med preliminära och slutliga , som i sig medför skillnader genom att de baseras på anställningsuppgifter . Det skiljer mellan anställ- ningsuppgifterna för de preliminära respektive slutliga premierna. Under den tiden kan uppgifterna förändras mer eller mindre, be- roende bl. a. på hur många anställda som slutar och börjar samt på hur löneutvecklingen är för olika individer. För att kunna beräkna definitiva löpande krävs tillgång till de senaste anställningsuppgifterna från arbetsgivarna via löne- systemen. SPV har därför förberett rutiner och systemstöd för detta och även färdigställt överföringskrav för månatliga överföringar, som ska skickas till arbetsgivare och lönesystem. Efter det att SPV påbörjat sin utveckling enligt tankarna ovan har regeringen tillsatt en utredning (Dir. 2002:159) som skall se över systemet för finansiering av de statliga avtalsförsäkringarna. Utredningen innebär att andra lösningar för premieberäkningar än den som SPV hade i tankarna kan komma att gälla. Utredningens uppdrag skall vara slutfört och redovisat före utgången av . SPV:s utgångspunkter inför utvecklingsarbetet för PA03. Sammanfattningsvis var SPV:s utgångspunkter inför utvecklings- arbetet att tillvarata statens syfte med försäkringsmodellen samt att beakta den kritik som förekommit under de år som modellen tillämpats. Statens syfte med att införa försäkringsmodellen var att övergå till en ordning liknande den som fanns på den privata marknaden och där varje arbetsgivare belastas med de verkliga kostnaderna för avtalsförmånerna. Införandet av försäkringsmodellen var en konse- kvens av systemet med rambudgetering och ett självständigt arbets- givaransvar för statliga myndigheter. Regeringen gav myndigheterna det fulla ekonomiska ansvaret för de kollektivavtal och andra avtals- försäkringar som förhandlar fram. Tanken var alltså att arbetsgivarna skulle belastas med de faktiska avtalskost- naderna för den egna personalen. Sammanfattningsvis var behoven som styrde införandet följande: en rättvisande kostnadsbild, samlad redovisning av den totala pen- sionsskulden, prognoser över framtida pensionsutbetalningar, fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar för statliga myndigheter samt jäm- förbarhet mellan den statliga arbetsmarknaden och arbetsmarknaden i övrigt. Kritiken har främst gällt kostnadsosäkerheten. Den ena delen av kostnadsosäkerheten är att enskilda myndigheter har kunnat få en väsentligt högre premie än den preliminära, vilket har skapat problem med finansieringen. Den andra delen av kostnads- osäkerheten är att premierna har varierat avsevärt mellan åren. Månatliga överföringar av anställningsuppgifter För att kunna beräkna definitiva på månadsbasis krävs att anställningsuppgifter hämtas in från arbetsgivarna via lönesystemen . Samtliga uppgifter behöver inte överföras för den förmånsbaserade delen, utan tanken är att endast avvikelse- rapportering skall ske . Det betyder att nytillkomna och avslutade personer rapporteras, samt sjukledigheter och andra av- vikelser som har betydelse för premierna. Förutom att utgöra grund för beräkning av definitiva månatliga ser verket andra stora fördelar med månatliga överföringar. Verket förbereder därför ett införande av månatliga överföringar från lönesystemen. De fördelar SPV ser med månatliga överföringar är: levererar arbetsgivarna information månatligen för de avgiftsbestämda förmånerna enligt PA03. Att leverera ytterligare uppgifter för den förmånsbestämda delen bidrar till ett enhetligt förfaringssätt och SPV kan samla samtliga överföringskrav i ett dokument. För arbetsgivaren medför det en kontinuitet i upp- giftslämnandet och en snabb återkoppling för den händelse att upp- gifterna inte skulle vara kompletta eller korrekta. Prognoser över och skulder kan göras när som helst med ett mycket mer tillförlitligt resultat än vad som kan uppnås med årliga uppgiftsöverföringar. För arbetsgivare, exempelvis affärs- verk, som önskar täta skuldberäkningar kan sådana göras utan extra insatser från arbetsgivarens sida. redovisar SPV statens pen- sionsskuld i sin årsredovisning. Den skuldberäkningen grundar sig gamla anställningsuppgifter och skulden speglar alltså inte det aktuella årets personalförändringar. Korrekt skuld beräknas och redovisas i den årliga redovisningen av statens avtalsförsäkringar som lämnas till regeringen . Med månadsvisa överföringar skulle dubbla skuldberäkningar inte behöva göras och SPV skulle kunna redovisa en korrekt skuld i sin årsredovisning och i sitt del- årsbokslut. Alla fakta finns hos SPV vid en förmånsberäkning och arbetsgivaren behöver inte separat lämna ytterligare upplysningar angående den sista delen av anställningstiden. SPV kan löpande beräkna aktuella fribrev. Tillgången till dessa inne- bär att värdet av en persons intjänade förmån alltid är känd och finns lagrad i SPV:s försäkringsregister. Det betyder att förfrågningar från enskilda och övriga pensionskassor kan besvaras och att pensionsbesked, värdebesked, kan skickas ut kontinuerligt till anställda och fribrevsinnehavare när som helst med aktuella uppgifter. Månatliga överföringar ger SPV bättre förutsättningar för en kon- tinuerlig aktualisering. finns ingen nyanmälningsfunktion för dem som börjar sin anställning hos staten. Det innebär att aktuali- seringsarbetet inte startar någon börjar sin statliga an- ställning utan att det sker en fördröjning genom att de årliga över- föringarna inväntas. Genom att ta emot uppgifter och skilja ut de som tillkommit sen föregående överföring kan arbetet med att aktualisera dessa starta , vilket snabbare leder till bättre, dvs. mer kompletta, grunduppgifter. Att grunduppgifterna är kompletta och korrekta är en förutsättning för att kunna beräkna ett korrekt intjänande. För att kunna beräkna helt korrekta fribrev för hela beståndet måste den totalaktualiserng som SPV startade i avslutas och all tilläggssaktualisering vara gjord. Aktualisering innebär att en individs samtliga anställningsuppgifter hämtas in och bearbetas samt att tjänstetiden beräknas. Totalaktualiseringen omfattar alla som var i aktiv tjänst och tilläggsaktualiseringen omfattar alla nytillkomna i staten och fram till utgången av 2002. Innan all denna aktualisering är gjord kommer fribrev och därmed också för icke-aktualiserade personer att endast vara schablonmässigt beräknade. Enligt SPV:s beräkningar kommer totalaktualiseringen och tilläggsaktualiseringen att vara av- slutad /2005 såvitt SPV erhåller nödvändiga uppgifter från arbetsgivare och andra pensionsorgan. Det nya avtalet PA03s påverkan De preliminära som () fastställde är försäkringstekniskt beräk- nade enligt de riktlinjer som gäller för PA03. Beräkningarna visar att de arbetsgivare som har många högavlönade arbetstagare får en avsevärd reduktion i förhållande till de höga som de tidigare betalat och omvänt att de arbetsgivare med många lägre avlönade får en viss höjning. Generellt gäller att övergången till PA03 väsentligt minskar spridningen i premiernas storlek såväl mellan myndigheterna som mellan åren. Den genomsnittliga storleken av premien har minskat något om man bortser från tidigare premierabatter. Genom resultatet av beräkningen kan konstateras att det faktiska utfallet stämmer mycket väl överens med de antaganden som gjordes under avtalsarbetet. Genom de beräkningar som SPV har gjort visar det sig också att premierna blir stabilare i och med att fribrevstek- niken har införts. SPV har utfört beräkningar där sparpremien enligt PA91 jämförts med sparpremien enligt PA03. Premierna sjunker avsevärt inledningsvis, men det går inte att säga att PA03 är ett väsentligt billigare avtal utan avtalets nya teknik medför att premie- fluktuationer kommer att utjämnas över tiden. Följande faktorer bidrar till att premierna inledningsvis sjunker: Kompletterande efterlevandepension finns i PA03 och följaktligen heller ingen sparpremie för den. Den förmånsbestämda ålderspensionens nivå är lägre och den utjämnande premietekniken, fribrevstekniken, innebär att premie för en förmånshöjning betalas under den återstående premiebetalningstiden fram till pensionsåldern. Den kompletterande efterlevandepensionen i PA-91 utbetalas endast till dem vars pensionsunderlag överstiger 7,5 gånger det förhöjda prisbasbeloppet. Om antagandet att det främst är äldre som är hög- avlönade stämmer, gör borttagandet av den kompletterande efter- levandeförmånen i det nya avtalet PA03 att premierna sjunker för högavlönade äldre. Kostnadsosäkerheten minskar också genom att en större del av den totala tjänstepensionsförmånen i PA03 är avgiftsbestämd och genom att inkomstbasbeloppet används i stället för det förhöjda prisbasbeloppet. Förmånsbestämd pension enligt PA03 utges endast till den som har ett pensionsunderlag överstigande 7,5 inkomstbas- belopp. Inkomstbasbeloppet har ersatt det förhöjda prisbasbeloppet som gäller för PA91. Ändringen har skett på grund av ändringen i allmän försäkring eftersom en grundtanke är att endast nivåer över taket i den allmänna försäkringen skall medföra en förmånsbestämd tjänstepension enligt PA03. uppgår inkomstbasbeloppet till och det för- höjda prisbasbeloppet till , vilket medför att det krävs att pensionsunderlaget är nästan högre för att skall betalas för denna förmånsdel. Genom att använda inkomstbasbeloppet höjs alltså kraven på lönenivån för att en för- månsbestämd pension skall utbetalas, vilket medför att be- talas för färre anställda. Sammanfattningsvis ser SPV att kostnadsosäkerheten kommer att minska till följd av det nya avtalet genom fribrevstekniken, ökat inslag av avgiftsbestämda förmåner och genom att ersätta det för- höjda prisbasbeloppet med inkomstbasbeloppet. Risken för ålders- diskriminering kommer också att minska, vilket har visat sig genom de beräkningar som SPV har utfört, genom att premierna för hög- avlönade minskar om antagandet att det främst är äldre som är hög- avlönade stämmer. Övervägande avseende månatlig definitiv premieberäkning SPV kan med månatliga överföringar löpande beräkna aktuella fri- brev och därmed korrekta . För arbetsgivaren medför detta ökade möjligheter att själva styra kostnadsutvecklingen genom att de kan följa hur olika förändringar i anställningsförhållandena månad för månad påverkar kostnaderna och av detta lära sig att förstå kon- sekvenserna i premiehänseende av olika personalbeslut så att de får en ökad medvetenhet vid rekryteringar och lönesättning. Premiebefrielser kan ligga i fas med händelsen som orsakar premie- befrielsen, så att inte arbetsgivaren behöver ligga ute med pengarna. Premiebefrielsen kan också användas för såväl de avgifts- bestämda delarna som den förmånsbestämda. Premiebefrielse in- träder vid exempelvis sjukpension och pensionsersättning. I dagens system är skillnaden mellan den antagna löneutveck- lingen i beräkningen av den preliminära premien och den faktiska löneutvecklingen vid beräkningen av den slutliga premien en mycket viktig orsak till avvikelser vid slutregleringen. Detta problem upp- hör helt vid definitiv beräkning på grundval av faktiska anställ- ningsförhållanden och löneuppgifter. Beräkning och debitering av premie kan ske i direkt anslutning till bildandet av en ny myndighet och slutavräkning kan ske med en månads fördröjning då en myndighet upphör. Pensionsbesked kan skickas ut till anställda och fribrevshavaren med aktuella uppgifter när som helst . Det betyder att alla förfrågningar från individer och andra pensionsorgan kan tas om hand eftersom aktuella fribrev alltid finns beräknade och tillgängliga i SPV:s system. Individen kan därigenom fatta faktabaserade beslut i privatekonomiska frågor närhelst behov upp- står. En stor fördel är att utgifter och kostnader belastar den period och den myndighet där de uppkommer, vilket är den grundläggande prin- cipen för alla ekonomistyrning inom staten. Det sker fortlöpande förändringar inom koncernen staten genom att nya myndigheter tillkommer, myndigheter slås samma och myndigheter upphör. I alla dessa fall uppstår problem med premieberäkningen genom systemet med årliga överföringar av anställningsuppgifter och årliga premieberäkningar. Nytillkomna myndigheter kan inte få sina pre- liminära beräknade under tillkomståret utan får vänta till påföljande år och myndigheter som upphör får problem att reglera sin slutavstämning. Inkomsttiteln kan belastas det år kostnaden uppkommer så att fördelningen på inkomsttitelns delposter blir korrekt i den löpande anslagsredovisningen. belastas inkomsttiteln under premieåret enligt den preliminära utdebiteringen. Redovisningen i staten kan förbättras genom fakturering av en definitiv månatlig premie då det medger en helt korrekt uppdelning på sparrörelsen osv. Redovisningen mot inkomsttiteln stämmer också överens med försäkringsmodellens resultaträkning. Genom en definitiv premie skjuts ingen del av premieårets åtagande framåt i tiden vilket borde vara gynnsamt med hänsyn till utgiftstaket. Ett system liknande de som finns för avtalsförsäkringar inom övriga avtalsområden ger större möjligheter att jämföra effektivitet, kostnader och kvalitet. I regleringsbrevet åläggs SPV att jämföra den statliga pensionsadministrationens drift- kostnader med kostnader för motsvarande tjänster som utförs av andra aktörer på marknaden med likartad verksamhet. SPV har gjort jämförelser med pensionsförsäkring, ömsesidigt och i Årsredovisningen för SPV konstateras att jämförelsen kom- pliceras av att hanterar pensionspåverkande händelser för anställda löpande, i stället för årsvis som i SPV:s fall. En större säkerhet vad gäller den faktiska konsolideringsnivån kan uppnås genom att beräkningar för prognosändamål kan göras frekvent på aktuella uppgifter. Därmed kan avstämningar i prognos- syfte göras mellan beslutad återbäring och den aktuella konsolide- ringsnivån. Uppgifterna kan förutom för NSA:s egen information användas för att informera arbetsgivarna om det aktuella läget och förutskicka att det kan bli svårt att lämna återbäring kommande år eller att det ser ut att bli möjligt att lämna rabatter. För SPV kommer en omläggning att medföra en jämnare arbets- belastning . innebär perioden från års- skiftet till och med maj månad ett hektiskt arbete som inleds med att få in alla uppgifter , kontrollera dem, skicka tillbaka dem till arbetsgivaren för korrigering och slutligen för god- kännande. När alla uppgifter väl är inne skall alla anställda vars an- ställningar har upphört under föregående år skiljas ut och beräknas och därefter startar den slutliga premieberäkningen varefter slutligen årliga redovisningen för statens avtalsförsäkringar fastställs av Hela arbetet bygger på att hela beståndet bearbetas eftersom systemlös- ningarna är uppbyggda på det sättet. Svåra problem uppstår då när en arbetsgivare inte kommer in med kompletta och korrekta upp- gifter . SPV:s lösning bygger på att det nya systemstödet förändras så att endast förändringar skapar en aktivitet i systemet, som t ex en nyanställning. Eftersom förändringar sker löpande blir verkets arbetsbelastning jämnare om förändringar kan tas om hand när de uppstår. Genom att kontinuerligt rapportera och få återkoppling är det verkets övertygelse att lönerapportörerna kommer att bli bättre på att rapportera och att de fel som kommer att uppstå endast berör en mindre mängd anställda och snabbare kan korrigeras. Den s.k. bruttolönesummeproblematiken kommer också att för- svinna. De preliminära premierna betalas av arbetsgivarna som en procentsats av bruttolönesumman. Procentsatsen bestäms genom att den beräknade krontalspremien divideras med den bruttolöne- summa , uppräknad med en antagen löneutveck- ling, som varje arbetsgivare lämnar uppgift om. Lönesystem kan inte lämna uppgift på bruttolönesumman. Om den antagna brutto- lönesumman avviker från den faktiska kommer troligen den preli- minära premien att avvika från den slutliga. Konstruktionen med procentsatsen istället för krontalspremie har tillkommit som ett sätt att moderera den preliminära premien utifrån att beståndet har förändrats sedan den senaste årliga överföringen av uppgifter. Detta behov kommer att försvinna och premien kan debiteras fullt ut som en krontalspremie genom att beståndet är korrekt. Sistahandsansvar innebär att den siste arbetsgivaren, dvs. den som har den blivande pensionären anställd vid pensionsavgången, står för hela kostnaden för förmånen. Sistahandsansvar gäller inom koncer- nen staten och har tidigare gällt även mellan stat och kommun. Principen bygger på att ungefärligen lika många anställda går åt vardera hållet så att kostnaderna över tiden jämnar ut sig.