sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — för stöd till trossamfund, liksom hos , har staten behållit ett starkare grepp om stöd- verksamheten. Man kan spekulera i orsakerna. Kanske handlar det om en vilja att säkerställa insyn och möjligheter till överklagande. Kanske uppfattas fördelningsproblematiken vid presstöd respektive stöd till trossamfund som varande för känslig att överlåtas till enskilda organisationer. Det är också möjligt att det rör sig om tillfälligheter – lämpliga konstruktioner för in- rättandet. De ojämnbördiga styrkeförhållandena i RF har kommenterats ovan: Det har förekommit att de minsta förbundens medlemskap ifrågasatts (när deras medlemsantal krympt under den beslutade gränsen på 10 000). De stora medlemmarna har kunnat peka på att de inte får stöd i proportion till sin storlek, de mindre medlem- marna kan hänvisa till att de stora har hög grad av självfinansiering. Det förefaller som om dessa spänningar kunnat hanteras. När det gäller Forum Syd tycks inte inbördes skillnader mellan förening- arna ha artikulerats som ett särskilt problem. Den direkta styrningen av organisationen är starkare i nämnd- konstruktionen, bl.a. genom utnämningsmakten och genom de mer strikta reglerna för budgetdialog och årsredovisning. kan noteras att såväl som ramorganisationerna inom biståndet styrs av sofistikerade instruktioner. Man kan inte generellt se en tendens till ökade styrambitioner från statens sida visavi respektive Forum Syd. Däremot visar staten, både genom RF och genom konstruktionen med ramorganisationer inom biståndet, tydligt intresse att utnyttja formellt fristående organisationer som instrument för ambitioner inom olika politikområden. Effekten kan då bli ett starkare statligt inflytande, t.ex. genom krav på uppföljning av projekt som fått stöd. Intermediärens styrning av stödmottagarna Den grundligast utformade styrningen av stödmottagarna står kombinationen Sida/ramorganisationerna för. Förutom ett väl reglerat ansökningsförfarande, kontrolleras både ramorganisa- tionerna och de projekt som tar emot stöd av Sida. Dessutom följer ramorganisationerna själva upp projekten. Motsatsen representeras av de båda nämnderna, där den starkaste kontrollen består i själva ansökningsförfarandet. Någon motsvarighet till oväldesprincip tycks inte finnas hos RF; fördelningsnycklarna är framförhandlade. Visserligen kan de ifrågasättas då och då, men i grunden tycks de ha legitimitet hos medlemsorganisationerna. kan man möjligen tala om en motsvarighet till oväldesprincipen. Här gäller det ju att Forum Syd tydligt kan visa att man följer Sidas villkor för ramorganisationerna. I alla dessa avseenden – folkrörelseförankringen, styrningen av förmedlingsorganet och förmedlingsorganets styrning/kontroll av stödmottagarna – tycks representera en mellan- form. Man har en folkrörelseförankring genom att och Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation utgör två av de tre medlemmarna och sin anknytning till offentlig sektor genom medlemskap. Statens styrning av rådet påminner närmast om styrningen av RF. Rådets styrning/ påverkan av medlemsorganisationerna sker genom uppföljning som inte är lika grundlig som Sidas/ramorganisationernas, men möjligen noggrannare än de exempel på nämnder som beskrivits här. Generellt tycks det finnas ett utrymme för noggrannare upp- följning i efterhand, för att få kunskap om både resultat hos stöd- mottagarna och effekter i ett vidare perspektiv, utan att för den skull gripa in i stödmottagarnas integritet. Stödet till representerar en intressant modell, med en kombination av statsanslag av konventionellt snitt och villkorsbundet stöd riktat till vissa målområden. En annan intressant modell är uppdelningen i två steg av stödgivningen till organisationer som arbetar med utvecklingsbistånd: Här svarar Sida för den övergripande uppfölj- ningen och styrningen mot definierade önskvärda effekter, medan ramorganisationerna svarar för administrationen och bedömningen av enskilda projekt. departementet, huvudsekreterare 1 Docent i offentlig förvaltning, –en studier om folkhögskolornas ekonomiska förhållanden Bakgrund och uppdrag.................................................. Funktionshindrades möjligheter till folkhögskolestudier....... Folkhögskolornas intäkts-/kostnadsutveckling .................... De statliga bidragen ................................................................. Uppdragsverksamhet och konferenser................................... Intäkter från kursdeltagare...................................................... Övriga intäkter och extraordinära intäkter ............................ Kostnader för olika funktioner ............................................... Övriga kostnader och extraordinära kostnader ..................... Resultat underskott – överskott 2001 .................................... 4.6 Faktorer som påverkar skolornas resultatutveckling............ Minskade verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverksamhet/ökad konkurrens............................ Lägre statsbidrag i förhållande till pris- och Minskade insatser från landstingen......................................... Minskade möjligheter att öka deltagarintäkter....................... Huvudmännens ökande svårigheter att bistå sina skolor Ökade kostnader för lokaler.................................................... Ökande kostnader för rekrytering och mer krävande Svårigheter att anpassa verksamheten ..................................... Samhällsstödets effekter för folkhögskolornas Anslaget till folkhögskolorna .................................................. Behovet av förändringar........................................................... De nya folkhögskolornas ekonomi ................................ De nya folkhögskolorna .......................................................... Orsaker till särdragen............................................................... Utrustningsnivå och utrustningskvalitet, IT.......................... Ekonomiska förutsättningar för funktionshindrades Funktionshindrade vid folkhögskola ...................................... De ekonomiska stöden till funktionshindrades studier......... Statsbidrag till folkhögskolorna .............................................. Villkor för bidrag...................................................................... De olika kostnadsslagen........................................................... Omfattning och resurser ......................................................... Särskilt utbildningsstöd/assistans ........................................... 7.4 Utbildning och rehabilitering.................................................. Kursverksamhetens funktion, syften och innehåll ................ Ansvaret för gränsdragning mellan utbildning och 7.5 Att nå de handikappolitiska målen ......................................... Funktionshindrades rätt att välja utbildning och Gränsdragning mellan utbildning och rehabilitering............. Bedömning av insatsbehovet under utbildning...................... Medelstilldelning som har förutsättningar att möta Samordning av olika aktörers finansieringsansvar ................. Bilaga 3 Förkortningar och uttryck ............................................... Bilaga 4 Kvantitativa uppgifter om folkhögskolorna.................... Bilaga 6 Folkskolornas intäkter och kostnader 1991/92–2001 .... Bilaga 7 Intäkter/kostnader rörelsefolkhögskolor 2001, Bilaga 8 Intäkter/kostnader landstingsfolkhögskolor 2001, Bilaga 9 Intäkter/kostnader nya skolor, medelvärden ................ Bilaga 10 Intäkter/kostnader nya skolor, kvartiler ..................... Bilaga 11 Förändringar ....................................... Bo Löwkrantz, f. 1943. Har arbetat som lärare och skolledare inom folkhögskolan . Har medverkat i 1970- och 80-talens folk- högskoleutredningar och som avdelningsdirektör i dåvarande Skol- överstyrelsen svarat för folkhögskolornas statsbidragsfördelningar. Han har engagerats som utredare i frågor om ekonomi, organisation och ledarskap för en rad olika institutioner, t.ex. , utbildningsstöd, , i , Rörelsefolkhögskolornas och . Också landsting och regioner samt enskilda folkhögskolor och studie- förbund har tagit hans tjänster i anspråk. , f. 1976. Civilekonom, i . Har medverkat i Nordiska utredning lärande, och arbetat som forskningsassistent vid Sektionen för ekonomisk psykologi, i . 1 Bakgrund och uppdrag tillsattes en utredning med uppgift att utvär- dera folkbildningen. Den ska avge sitt betänkande . Utvärderingen är den andra i ordningen och har antagit namnet Statens utvärdering av folkbildningen 2004 (SUFO 2). och uppmärksammade (Rörelse- folkhögskolornas ) genom sina medlemmar, att allt fler rörelsefolkhögskolor går en allt sämre ekonomi till- mötes. Flera samverkande faktorer såsom ett volymmässigt minsk- ande statsbidrag och ett statsbidrag som inte räknas upp i takt med kostnadsutvecklingen – särskilt vad gäller kostnader för personal – upplevs av rörelsefolkhögskolorna som ett urholkande av deras möjligheter att bedriva ett kvalitetsmässigt gott folkbildnings- arbete. Också den successivt förbättrade arbetsmarknaden, föränd- ringar i studiestödssystemen samt ett kraftigt minskat kommunalt kunskapslyft har bidragit till ökande ekonomiska svårigheter för folkhögskolorna. Mot den här bakgrunden ansåg att de enkäter kring folkhögskolornas ekonomi, som dittills genomförts och i regi, borde tidigareläggas. I den situationen var det naturligt för att söka kontakt med SUFO 2. I samråd med SUFO 2 formulerades en utredning om folkhögskolornas ekonomi. och 2 inbjöd också att samverka kring utredningen. Utredningens syften formulerades successivt i olika grupper- ingar med företrädare för och dess arbetsgrupp för ekonomi- frågor samt företrädare för 2 och . Utredningens huvudsyfte är att beskriva folkhögskolornas eko- nomiska förhållanden samt att undersöka och förklara deras ekonomiska utveckling . Vidare ska utredningen analysera den ekonomiska utvecklingens konsekvenser . Som utgångspunkt för utredningsarbetet diskuterades olika kostnads- och intäktsfaktorers utveckling samt yttre faktorer såsom t.ex. konsekvenser för folkhögskolan av studiestödssystemens förändringar. Utredningen ska ge en samlad bild av skolornas förhållanden men också ge information och förklaringar för olika skolgrup- peringar såsom skolor av olika storlek med avseende på statsbidrag internatskolor med olika omfattning av internat skolor som i stor utsträckning vänder sig till funktionshindrade I utredningen ingår att göra jämförelser med tidigare undersök- ningar samt att beskriva hur folkhögskolornas folkbildningsarbete har påverkats och påverkas av den ekonomiska verkligheten. Detta gäller t.ex. hur varierande former och omfattning för samhälls- stödet till skolorna utvecklar och begränsar innehåll och form för folkhögskolornas arbete. I utredningsdirektiv för SUFO 2 har följande frågeställningar framhållits: I tidigare utvärdering har konstaterats att () kriterier för fördelning av bidrag till alltför stor del inriktats på kvantitet och inte på kvalitet. I detta sammanhang bör SUFO 2 bl.a. belysa om bidragstilldelningen successivt anpassas till den SOU 2003:125 Särdrag kostar utveckling av verksamheten som sker inom studieförbund och folkhögskolor. –2002 har folkhögskolor och studieförbund i allt större utsträckning genomfört utbildning som styrs av en uppdragsgivare. Därmed har folkbildningen kommit att agera på en utbildningsmarknad på samma villkor som många andra utbildningsanordnare. Mot denna bakgrund bör, enligt utrednings- uppdraget till SUFO 2, belysas om och i så fall på vilket sätt den externt finansierade verksamheten påverkat den ideologiska kärnan inom folkbildningen i dess strävan att vara opåverkad av kommers- iella intressen. Bidragen från kommuner och landsting till studieförbund och folk- högskolor har minskat kraftigt . Av Folkbildnings- rådets rapport av kommunernas och landstingens bidrag till folkhögskolor och studieförbund (FBR ) fram- gick att fyra kommuner inte lämnade bidrag till studieförbunden. I rapporten sädes också, att mycket talar för, att antalet kommuner som inte lämnar bidrag kommer att öka till ett 20-tal . Den brist på lokal verksamhet och svårigheten att bibehålla ett lokalt nätverk, som detta kan leda till kan få allvarliga konsekvenser. Regeringen har framhållit att staten varken kan eller bör ersätta detta bortfall av bidrag. Utvärderingen bör belysa konsekvenserna av denna utveckling för folkbildningens möjlig- heter att nå sina mål. Funktionshindrades möjligheter till folkhögskolestudier Undervisningen och miljön vid folkhögskolorna har visat sig vara av stor betydelse för deltagare med svåra och komplicerade funk- tionshinder. Många folkhögskolor har skaffat sig specialkunskaper och erfarenheter som ofta krävs för att möta och utbilda människor med funktionshinder. Folkhögskolan är speciell i detta samman- hang genom att den erbjuder längre kurser som särskilt vänder sig till människor med funktionshinder. Många folkhögskolor genomför korta kurser som vänder sig till vuxna som drabbats av ett funktionshinder och till deras anhöriga – s.k. anpassningskurser. Det råder dock oklarheter om hur särskilt anpassat internat- boende, habilitering och assistans inom folkhögskolan skall finan- sieras. När det gäller dessa kostnader handlar det ofta om huruvida kommuner respektive landsting förklarar sig villiga att bistå den funktionshindrade med bidrag. Finansieringsfrågor för deltagare med behov av särskilt anpassat internatboende, assistans och habiliteringsinsatser är viktiga för folkhögskolornas möjligheter att nå de handikappolitiska målen. Utvärderingen bör belysa i vilken utsträckning undervisning och stöd anpassas till olika individers behov. I de förberedande diskussionerna delades utredningen upp i två steg. Båda utredningsstegen har genomförts av Bo Löwkrantz. Under utredningens andra steg har biträtt i arbetet. Det första steget omfattar kartläggning av folkhögskolornas ekonomi och analyser med utgångspunkt från en enkät som vände sig till samtliga folkhögskolor. Arbetet i denna del har slutförts och rapporten 2001, textdel respektive tabell- del finns tillgänglig hos (). Det andra steget omfattar fördjupade analyser enligt direktiven för SUFO 2 med bl.a. enkätresultaten som utgångspunkt. Arbetet baseras dock till större delen på intervjuer med 18 rörelse- och landstingsfolkhögskolor av varierande storlek, externat – internat och belägenhet (bilaga 1). Folkhögskolor med omfattande verk- samhet med funktionshindrade kursdeltagare har ägnats särskild uppmärksamhet. Arbetet baseras också på intervjuer med före- trädare för Sisus (utbildningsstöd), , , SCB (). I denna rapport redovisas hela utredningsarbetet. Rapporten omfattar alltså båda utredningsstegen men redovisningar av statis- tikmaterial har begränsats till sådan information som är nödvändig som stöd för rapportens analyser. För mer detaljerad information hänvisas till rapporten 2001, textdel respektive tabelldel. Rapporten diskuterar folkhögskolornas ekonomiska förhållanden. Diskussionen baseras på enkäter /92–2001 samt intervjuer med folkhögskolor. Utredningen har haft en refe- rensgrupp till sitt förfogande. stats- och landstingsbidragens utveckling nya skolors ekonomiska situation funktionshindrades ekonomiska förutsättningar vid folkhög- skolestudier Man kan konstatera att betydligt fler folkhögskolor – både rörelse- och landstingsskolor – har redovisat underskott för verksamhets- i jämförelse med 1999. Man kan också konstatera att det genomsnittliga underskottet har ökat. Ekonomiskt resultat 1999 och 2001. Mer än hälften av underskottsskolorna redovisar ett underskott om av omslutningen. Så många som åtta har ett underskott om eller mer. Majoriteten rörelsefolkhög- skolor med överkott har överskott som utgör av omslutningen. Om man gör jämförelser längre tillbaka i tiden, framkommer det att folkhögskolornas samlade underskott 2001 överstiger de samlade överskotten. Med andra ord, folkhögskolorna går totalt sett med underskott. Orsakerna till den kraftigt förändrade situationen kan antas bero på ett antal samverkande faktorer. I intervjuer och i referensgruppen har följande diskuterats: minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverk- samhet/ökad konkurrens lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutvecklingen minskade insatser från landstingen minskande möjligheter att öka deltagarintäkter huvudmännens ökade svårigheter att bistå sina skolor ekonom- iskt ökande kostnader för lokaler ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper svårigheter att anpassa verksamheten Folkhögskolorna tillförsäkrades 1991/92 ett statsbidrag i paritet med vad som gällde /91, dvs. då statsbidragen i princip följde den statliga löneregleringen. /93 minskades bidraget kraftigt och inte nådde det all- männa bidraget 1991/nivå i absoluta tal. Man kan konstatera en eftersläpning från 1991om efter en omräkning med konsumentprisindex. En omräkning av det allmänna bidraget baserad på lönekostnads- utvecklingen ger en eftersläpning om mer än . Uttryckt borde anslag på /dv ha omräknats till 1 386 respektive /dv. Effekten av besparingarna 1992/93 mildrades genom att folk- högskolorna som en följd av arbetsmarknadspolitiska beslut till- fördes volymvillkorade statsbidrag. Skolorna kunde då genomföra en ökad verksamhet inom ramen för den organisation man hade såväl i lokaler som i personal. upplevde man därför inte besparingarna som särskilt påfrestande. När volymerna nu successivt minskar inträder effekter av besparingarna 1992/93. Dessa effekter är sannolikt en bidragande orsak till många skolors nu försämrade resultatutveckling. Att skolorna tog till sig ett ökat antal kursdeltagare inom ramen för den befintliga organisationen medförde bl.a. en lägre lärartäthet i kursverksamheten i förhållande till tidigare. Förhållandena har också urholkat folkhögskolans löner och i jämförelse med andra skolformer har folkhögskolan generellt sett ett lägre löneläge som inte kompenserats med ökade statsbidrag. I rapporten diskuteras landstingens bidrag till rörelsefolkhög- skolorna och huvudmannainsatser för sina egna folkhögskolor. Även om man i absoluta tal kan konstatera successivt ökande insatser från landstingen har dessa med hänsyn till KPI och löne- kostnadsutvecklingen sjunkit /92. Inte heller att lands- tingsfolkhögskolornas huvudmannainsats har ökat i förhållande till omslutningen är ett uttryck för ett ökat ansvars- tagande från landstingens sida. Den ökade huvudmannainsatsen beror på att landstingens interndebiteringar för lokalhyror och administrativa tjänster har ökat förhållandevis mer. Ifråga om interndebiteringar konstaterar flera landstingsfolkhögskolor bl.a. att dessa ofta följer schabloner, som har sin utgångspunkt i andra sammanhang och att detta leder till överdebiteringar. Effekterna av de reellt sett minskade insatserna från landstingens sida innebär svårigheter för folkhögskolan att nå sina mål, precis som då det statliga stödet minskades. Försämrade ekonomiska förutsättningar leder till lägre lärartäthet, att sociala insatser minsk- as, sämre förmåga att hålla lokaler och utrustning i gott skick, svårigheter att investera i IT etc. Minskningarna bidrar också enligt skolintervjuerna till att man kan tvingas ta sig an verksamheter som ligger vid sidan av det egentliga folkbildningsarbetet. Verksamhetsförändring och -anpassning Folkhögskolorna har liksom varje annan organisation att anpassa verksamheten efter förändrade omvärldsfaktorer. Detta kräver att en folkhögskola identifierar skeenden och rum. Verksamhets- anpassning kräver också att skolan bygger strategier för vad som kan förändras under olika antagna och givna betingelser. Det är också viktigt att skolan uppfattar sig som en aktör, som har för- måga att påverka utvecklingen och alltså inte i alla lägen accepterar för skolan negativa omvärldsförändringar. Verksamhetsförändringar måste ständigt prövas mot frågeställ- ningar om vad som utvecklar skolan i ett folkbildningsideologiskt perspektiv ligger i skolans/huvudmannens idé och profil är kvalitetsmässigt förbättrande/acceptabelt Begreppet folkbildningsideologiskt perspektiv är naturligtvis inte ett en gång för alla givet begrepp. Folkbildningsbegreppet måste kontinuerligt prövas och utvecklas. Detta kräver att skolan finns i ett utvecklingsarbete och i debatt tillsammans med andra aktörer inom och utom folkbildningen. Detta kräver också att skolans personalgrupper och ledning/styrelse genom utbildning och erfaren- het har en förankring i folkbildningens grundläggande idévärld. Faktorer som påverkar ekonomin I intervjuerna har skolorna givit uttryck för olika förhållningssätt till en rad faktorer som påverkar ekonomins utveckling: att optimera intäkter och kostnader organisationens betydelse och omfattning uppfattar inte signaler i tid felbedömning av omställningsbehov och –tid svårigheter att agera i en tät social miljö I rapporten diskuteras behov av förändringar i kriterierna för bidragsfördelning utifrån synpunkter som framförts bland intervju- ade skolor och i referensgruppen. Den nuvarande volymbaserade bidragsfördelningen ger ett lika stort bidrag oberoende av skolornas storlek. Det är rimligt att anta att kostnaderna för folk- högskoleverksamhet i princip sjunker ju större en skola är. Omvänt kan det betyda att förhållandevis små folkhögskolor har begränsade förutsättningar att hålla en likvärdig kvalitet i jämförelse med större skolor. Bl.a. från den utgångspunkten bör tanken om en differen- tiering av statsbidraget i form ett grundbidrag och ett volym- beroende bidrag prövas. Av olika skäl sviktande huvudmannaintresse för en folkhögskola har resulterat i flera överlåtelser till nya huvudmän. Detta aktu- aliserar en diskussion om nedläggningar av skolor och återförandet av statsbidragsresursen. Detta leder i sin tur till en rad problem om avvecklingsprocedurer och avvecklingskostnader. synes det inte finnas någon beredskap att hantera sådana frågeställningar vilket i sig leder till den enklare vägen: att överlåta. I syfte att öka folkhögskoleresursens rörlighet bör former för och kostnadshante- ringen vid avveckling av folkhögskola utvecklas. De nuvarande 90 respektive 95 procentiga volymkraven för fullt statsbidrag har till syfte att ge viss stabilitet även då en folkhög- skola av olika skäl inte når sin tilldelade volym ett visst år. Systemet ger inte fullt ut de önskade effekterna eftersom vissa skolor regelmässigt lägger verksamhetens omfattning på miniminivån. Det vore önskvärt med ett mer generellt bidragssystem med t ex längre fördelningscykler. Detta skulle kunna medge volymsvängningar men ändå kräva verksamhet för hela det tilldelade stats- bidraget. Kan folkhögskolorna nå de handikappolitiska målen, om de måste avvisa deltagare med funktionshinder på grund av oklarheter när det gäller finansiering av kostnader som uppstår i samband med studier på folkhögskola? Detta är en grundläggande frågeställning i rapportens diskussion om funktionshindrades folkhögskolestudier. I intervjuerna har skolorna uttryckt att finansieringsfrågan ofta är ett stort hinder för sökanden som är funktionshindrade, trots att det finns särskilda statsbidrag för merkostnader. Vissa kommuner och landsting har utarbetat en policy för hur de handlägger för- frågningar om olika former av bistånd, medan andra är tveksamma till om och hur de ska arbeta med en ansökan. Det gör att bemöt- andet och handläggningen varierar mellan olika kommuner. Flera folkhögskolor uppger att antagna sökande inte kan påbörja sina studier, då man inte har fått något beslut angående finansieringen av merkostnaderna för särskilt boende och assistans under studie- tiden. I rapporten diskuteras om svårigheterna i kontakter med kom- muner och landsting kan bero på att det saknas en klar medvetenhet om funktionshindrades rättigheter att fritt välja utbildningar en tydlig medvetenhet om gränsdragningen mellan utbildning och rehabilitering