sou · GRB385d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 8Administration och redovisning av försäkringsmodellen Med anledning av vårt förslag i kapitel 2 om en övergång från pre- liminära och slutliga till månatliga definitiva för- ordar vi att SPV skall kunna besluta om i enlighet med de försäkringstekniska riktlinjer samt de övriga förutsättningar för premieberäkningen som NSA fastställer. För att tydliggöra grän- serna mellan NSA och SPV förordar vi att NSA:s kanslifunktion, som finns hos SPV, överflyttas till NSA. Vi föreslår att representationen i NSA utökas med företrädare från myndig- heterna, företrädesvis myndighetschefer, för att föra in arbetsgivar- perspektivet tydligare i nämnden. Vi förordar inte att de fackliga organisationerna skall representeras i NSA. Vi är vidare av uppfatt- ningen att NSA bör underställas årlig revision i likhet med andra statliga myndigheter. Med anledning av att det har framförts syn- punkter om att SPV inte alltid har tillräcklig försäkringsteknisk kompetens till förfogande menar vi att SPV bör se över sin situa- tion i denna fråga. Vi är därtill av uppfattningen att SPV och NSA bör se över den service och information som lämnas till arbetsgi- varna och tillse att denna förbättras för att arbetsgivarna skall kunna tydligare förutse premiekonsekvenserna av sina beslut i an- ställnings- och lönefrågor. Information om konsekvenserna för premiekostnader av ändringar i pensionsavtalet, riktlinjerna för för- säkringsrörelsen och de årliga besluten om premienivåer, premie- rabatter etc. måste också förbättras. De enskilda arbetsgivarna be- höver dessutom inför budgeteringsarbetet ha ett tydligt beslut om det kommande årets premiekostnader. Administration och redovisning av försäkringsmodellen Enligt direktiven för utredningen skall vi överväga om det bör ske några förändringar i fråga om modellens administration och redo- visning. I detta ingår att se över NSA:s respektive SPV:s roller inom ramen för modellen. 8.2.1Modellens administration och redovisning NSA har det övergripande ansvaret för att försäkringstekniskt kor- rekta kostnader beräknas för de statliga avtalsförsäkringarna. Inom nämndens ansvarsområde ingår bland annat att besluta om de pre- mier som arbetsgivarna skall betala samt om de försäkringstekniska riktlinjer enligt vilka premierna beräknas. Inom SPV:s ansvars- område ligger beträffande försäkringsmodellen bland annat att be- räkna och påföra arbetsgivarna premierna. Premierna skall enligt förordning (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar betalas som preliminära och slutliga . Vi har i kapitel 2 funnit att systemet med preliminära och slutliga bör frångås till förmån för ett system där premierna beräk- nas och faktureras månatligen som definitiva . Vårt förslag föranleder följaktligen att NSA inte längre kommer att besluta om preliminära och slutliga före respektive efter premieåret. Beslut om kommer i stället att ske löpande . En anledning till att premierna är uppdelade i preliminära och slutliga är att det inte är möjligt att beräkna definitiva utifrån de uppgifter SPV har under premieåret. SPV får fullständiga anställningsuppgifter för premieberäkningen först efter premieåret. Med nuvarande förfarande för överföring av anställningsuppgifter är det alltså inte möjligt att beräkna definitiva under själva premieperioden. Eftersom de preliminära premierna beräknas före premieåret på uppgifter som är upp till måste NSA vid beslut om premierna göra vissa antaganden, exempelvis om löne- och anställningsförhållanden. Med definitiva som beräknas utifrån aktuella uppgifter finns det inte längre skäl till att göra dessa antaganden och inte heller avstämningar mellan preliminära och slutliga . De månatliga premieberäkningarna, och skuldberäkningar, som SPV har att göra vid månatliga definitiva kommer att följa av de Administration och redovisning av försäkringsmodellen försäkringstekniska riktlinjer som NSA beslutar om. Eftersom premierna vid månatliga beräkningar kommer att fastställas löpande finns en risk att administrationen av premieberäkningen kommer att bli onödigt tungrodd om varje förändring i premierna måste meddelas NSA för beslut. Vi föreslår därför att NSA inte längre skall besluta om . Detta skall SPV kunna göra vid beräkning av som följer av de försäkringstekniska riktlinjerna samt de övriga förutsättningar för premieberäkningen som NSA fastställer. I vissa sammanhang kan det finnas skäl till att SPV vid premiebe- räkningen inhämtar synpunkter från NSA. Sådana skäl kan före- ligga när det inte direkt går att uttolka av de försäkringstekniska riktlinjerna eller övriga villkor hur premien skall beräknas. Vidare ligger det i sakens natur att ett system med definitiva månatliga medför att NSA:s beslut om premierabatter m.m. måste fattas före ingången av året så att de ligger med i prognosen över det kommande årets . Det är av synnerlig vikt att myndigheters olika roller är avgrän- sade och att fördelningen av arbetsuppgifter är tydlig. Den utred- ning som föregick försäkringsmodellen anförde bland annat i sitt betänkande att NSA:s funktion som försäkringsgivare måste ur- skiljas så tydligt som möjligt. NSA har en kanslifunktion som utre- der, bereder och föredrar ärenden för nämnden. Dessa kansli- göromål utförs av personal som är anställd vid SPV. Informa- tion om NSA läggs ut på SPV:s webbsida och vid kontakt med ar- betsgivarna har kanslifunktionen SPV som adressat. Det är uppen- bart att denna uppdelning medför en otydlighet för arbetsgivarna avseende myndigheternas olika roller. Detta skulle kunna ändras genom att kanslifunktionen överflyttas till NSA. En överflyttning skulle, utöver att avgränsningen mellan myndigheterna blir tydli- gare utåt sett, även medföra att NSA:s beställarförhållande gent- emot SPV renodlas. Det skall vara tydligt att NSA är den myndig- het som ansvarar för att försäkringstekniskt korrekta kostnader beräknas och att SPV är den myndighet som beräknar och påför arbetsgivarna premierna och som administrerar förmånerna. Kansli- funktionens personal utsätts därtill för dubbla lojaliteter. De lyder under överordnade vid SPV men arbetar för NSA. NSA skulle med hjälp av ett eget kansli kunna ställa krav på administra- tionen av försäkringsmodellen på ett kraftfullare sätt. Det är av vikt att NSA kan uppfylla sin roll som beställare och att nämnden har tillgång till erforderlig aktuariekompetens etc. för att kunna ta de Administration och redovisning av försäkringsmodellen strategiska besluten för finansieringssystemet samt överblicka de övergripande konsekvenserna för detta. NSA är enligt sin instruktion undantagen från förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Vi förordar att NSA inte längre skall var undantagen denna. NSA skall således svara för årsredovisningen avseende försäkringsmodellen, vilket innefattar redovisning av förmånssystemens intäkter, kostnader och förpliktelser, och underställas årlig revision i likhet med andra statliga myndigheter. Det har framförts synpunkter att SPV inte alltid har tillräcklig försäkringsteknisk kompetens till förfo- gande. SPV har en aktuarie anställd på sektion För- säkringsteknik. SPV har därtill anställt ytterligare två aktuarier med tillträde samt anlitar enligt uppgift externa aktuarier vid behov. Med anledning av de framförda synpunkterna förordar vi att SPV ser över sin försäkringstekniska kompetens och tillser att tillgången till denna är tillfredsställande. NSA var till en början en funktion inom SPV och skapades för att funktionen som försäkringsgivare skulle urskiljas så tydligt som möjligt. verksamhet medförde önskemålet om klarare beslutsregler att NSA blev en egen myndighet utan anställda men med en kanslifunktion vid SPV. NSA utses av regeringen och består av fyra ledamöter. Två av le- damöterna, däribland ordföranden, utses efter förslag av Arbetsgi- varverket. För varje ledamot finns en personlig ersättare. kommer de av föreslagna ledamöterna från och och de två övriga från och . Den representation som finns i nämnden är enligt vår uppfatt- ning inte tillräckligt bred. Försäkringsmodellen har under de år som den tillämpats haft avsevärda problem med differenser med preliminära och slutliga . Skillnaderna i premierna har kom- mit som en överraskning för flertalet myndigheter och orsakat dem stora svårigheter. Vid besked om den slutliga premien för konstaterade NSA att avvikelsen mellan prognos och slutlig premie var försumbar och att av merparten av arbetsgivarna fått en slutlig premie som avvikit med mindre än två procent- Administration och redovisning av försäkringsmodellen enheter från prognosen. Även fann NSA att denna avvikelse för merparten av arbetsgivarna var mindre än två pro- centenheter. visar de premiesammanställningar vi tagit del av från NSA att 48 arbetsgivare, av sammanlagt 184 statliga arbetsgivare som betalar pensionspremier, fått avvikelser mellan slutlig och prognostiserad premie som överstiger två procentenhe- ter. För nio av dessa arbetsgivare var differensen mellan 5–10 pro- centenheter och för fyra arbetsgivare översteg differensen 10 pro- centenheter och gick . utses två ledamöter efter förslag av . För att tillföra nämn- den ett starkare synsätt ur arbetsgivarnas perspektiv förordar vi att representationen utökas med företrädare från premiebetalande myn- digheter, företrädesvis myndighetschefer. Vi föreslår att nämnden utökas med två ledamöter, jämte ersättare, vilka utses efter förslag av . Det har från fackligt håll framförts att de fackliga organisatio- nerna borde representeras i NSA. Som motiv har anförts bland annat att finansieringen av förmånerna på myndighetsnivå kan få konsekvenser för de anställda, att de fackliga organisationerna skulle kunna förstärka den försäkringstekniska kompetensen samt att så är den gängse principen på övriga delar av arbetsmarknaden. Vi ställer oss emellertid tveksamma till om dessa invändningar är relevanta för den faktiska situation som gäller på den statliga ar- betsmarknaden. De fackliga organisationerna har tillsammans med förhandlat fram pensionsavtalen, i vilka nivåerna för den anställdes förmåner bestäms respektive den avgift som ar- betsgivaren skall avsätta till de avgiftsbestämda förmånerna. Hur finansieringen av arbetsgivarnas åtaganden för de förmånsbestämda förmånerna sker utifrån försäkringstekniska beräkningar är en fråga för arbetsgivarna. Det är endast finansieringen av de förmånsbe- stämda förmånerna som är föremål för NSA:s arbete. Nämnden bör inte utökas utöver vad som är nödvändigt för att tillföra den de synpunkter och den kompetens som behövs för fördelningen av kostnaderna mellan arbetsgivarna. Vi förordar därför inte att före- trädare för de fackliga organisationerna blir representerade i NSA. Administration och redovisning av försäkringsmodellen Det har gjorts tydligt att en stor del av de problem som uppkommit i administrationen av nuvarande försäk- ringsmodell beror på brister i kommunikationen mellan NSA/SPV och arbetsgivarna. SPV sköter i princip alla kontakter med myndigheterna vad gäller den statliga försäkringsmodellen. NSA skickar genom SPV ut ett informationsblad till arbetsgivarna. In- formationsbladet innehåller information om modellen och om premierna vid beslut om preliminära och slutliga . NSA lämnar även sådan information på SPV:s webbplats. SPV ger för egen del ut ett nyhetsbrev som vänder sig till personalchefer, ekonomichefer m.fl. och som bland annat innehåller information om försäkringsmodellen. SPV informerar även om denna vid in- formationsträffar, mässor m.m. i samband med presentation av övrig verksamhet. SPV arrangerar avgiftsbelagda kurser avseende premieberäkningen samt besöker arbetsgivare vid förfrågan och berättar om försäkringsmodellen. På har SPV konstruerat ett kalkylark för beräkning av för statens av- talsförsäkringar. Avsikten med kalkylarket är att varje myndighet skall kunna bilda sig en uppfattning om premiernas storlek och vad som påverkar storleken. har beräkningar av kunnat göras enligt PA-91 för innevarande och föregående år. Be- räkningen har då förutsatt att NSA:s preliminära beslut om premienivåer och eventuella premierabatter också skulle komma att gälla slutligt. Enligt uppgift från SPV håller verket på och utarbetar ett kalkylark avseende beräkningar av för förmåner enligt PA 03. Trots den information som lämnas och det hjälpmedel för be- räkning av premierna som finns att tillgå framkommer det av de skrivelser avseende försäkringsmodellen som inkommit till SPV och NSA att arbetsgivarna inte förstår vilka faktorer som påverkar premiesättningen. Myndigheterna efterfrå- gar mer information om detta, vilket bekräftas av de kontakter med företrädare för de olika myndigheter vi haft . Systemet med preliminära och slutliga samt faktorer i PA- 91 har gjort att det har varit svårt att förstå hur premierna beräknas. Med månatliga definitiva och fribrevstekniken i PA 03 finns förhoppningen att förståelsen för premieberäkningen under- lättas. Det är emellertid alltjämt av betydande vikt att NSA och Administration och redovisning av försäkringsmodellen SPV lämnar tydlig information om försäkringsmodellen med pre- mieberäkningen och att de aktivt arbetar för att ge arbetsgivarna det stöd som krävs för att de skall kunna förutse de försäkrings- mässiga konsekvenserna av sina beslut i anställningsfrågor. Därvid ligger även ett ansvar på arbetsgivarna att i högre grad ta del av den information som lämnas. I samband med en övergång från dagens system till månatliga beräkningar måste NSA och SPV tillse att man har en informationsstrategi för att skapa de förutsättningar som krävs för att det nya systemet med månatliga överföringar av anställningsuppgifter skall fungera tillfredsställande redan vid infö- randet. Vi förordar att SPV och NSA ser över den information som lämnas till arbetsgivarna och tillser att denna förbättras för att ar- betsgivarna skall kunna förutse de försäkringsmässiga konsekven- serna av sina beslut i anställnings- och lönefrågor. Information till varje enskild arbetsgivare måste dessutom lämnas inför myndigheternas budgeteringsarbete så att beräkningarna av det kommande årets premiekostnader blir så korrekta som möjligt. NSA:s beslut om premiesättning, tillämpning av eller indragning av premierabatter måste också meddelas i sådan tid att de kan beaktas av arbetsgivarna i deras budgetarbete. 9Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser Vi har bedömt att våra förslag medför kostnadseffekter på följande områden: Utvecklingsarbete vid SPV av ett nytt system för premieberäk- ning Ökad årlig driftkostnad för SPV Omfördelning av kostnader mellan SPV och NSA Ökade kostnader för löneadministration hos arbetsgivare an- slutna till de statliga avtalsförsäkringarna Utvecklingskostnader för arbetsgivarnas lönesystem Oförändrade effekter för statsbudgeten Utvecklingskostnader kommer att uppstå vid SPV för att ta fram ett nytt system som dels ska beräkna enligt det nya pen- sionsavtalet PA 03 och dels möjliggöra premieberäkningar månads- vis. Rutiner för månatliga överföringar av de premieuppgifter som krävs för den nya avgiftsbestämda individuella ålderspensionen, där de anställda kan välja försäkringsgivare, har redan etablerats . SPV har uppgett att man inte gjort några speciella beräk- ningar av merkostnaderna för den nya tänkta premieberäknings- modellen med månatliga definitiva . Enligt uppgift från det pågående huvudprojektet inom SPV är det dock inte dyrare att ut- veckla premieberäkningen för månatliga eller årliga beräkningar för PA 03 utan det är i stort sett samma utveckling som görs. SPV har meddelat att det skulle innebära väsentliga merkostnader att låta systemet också omfatta de äldre avtalen, i all synnerhet som premieberäkningen för dessa avtal endast skall göras i princip . Verket har dock inte presenterat kost- naden närmare. Vi bedömer att merkostnaderna för utveckling av de nya systemen för PA 03 i huvudsak är av engångskaraktär och Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser kan rymmas inom ramen för de medel SPV disponerar för sitt ut- vecklingsarbete. Vad gäller utvecklingskostnader för premieberäk- ningssystem för de äldre avtalen bör dessa kostnader närmare ut- redas. Ökade årliga driftkostnader uppstår dels för månadshanteringen av avvikelserapportering av anställningsuppgifter från arbetsgivarna och dels för den månatliga premieberäkningen. Administrationen av den föreslagna modellen kräver tolv premieberäkningar mot nuvarande två. Enligt SPV innebär detta en mera jämn arbets- fördelning men vi bedömer att det även kan medföra visst merarbete och därmed ökade kostnader. Kostnaderna för månatlig drift contra årlig drift är enligt SPV inte beräknat, beroende på att SPV nu går över till en ny teknik och att det därmed inte finns till- räckligt med data att grunda driftkostnadskalkyler på. SPV:s tro är att det inte skall bli dyrare med månatlig drift då väsentligt bättre indatakontroller skall borga för effektivare månadskörningar. För- utsatt att rutinerna för månadsrapportering från arbetsgivarna, premieberäkningen och aviseringen i största möjliga utsträckning görs automatiserat genom elektroniska överföringar eller internet- baserade tjänster bedömer vi att de löpande administrationskost- naderna för SPV långsiktigt bör kunna hållas nere på en nivå som innebär en rimlig kostnadsökning. Om den nuvarande modellen med systemet för beräkning av preliminära och slutliga enligt PA-91 och PA-74 måste behållas kommer detta att köras parallellt med det nyutvecklade systemet för månadsberäknade pre- mier enligt PA 03 , i princip . Totalt sett innebär detta ökade driftkostnader under dessa övergångsår. De totala kostnaderna för administration av försäk- ringsmodellen bedömer vi kommer att bli något högre. Den totala kostnaden för SPV och NSA bör dock kunna hållas inom en rimlig nivå då de dessutom följs genom jämförelser med mot- svarande verksamhet inom övriga sektorer. Omfördelning av kostnader uppstår på grund av vårt förslag att överföra kansliresurser från SPV till NSA. Utökningen av NSA med ytterligare två ledamöter medför också marginella merkost- nader. Totalt innebär detta en omfördelning som i sin helhet bör finansieras inom ramen för finansieringen för de statliga avtalsför- säkringarna. Ökade kostnader för löneadministration hos arbetsgivare anslut- na till de statliga avtalsförsäkringarna uppstår på grund av de nya överföringskraven med månatlig avvikelserapportering. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser med bland annat felrättningar kommer att ske , vilket därmed ökar arbetsbelastningen hos arbetsgivarna samt ställer krav på bemanning under årets samtliga månader. För varje enskild ar- betsgivare kan den ökade kostnaden bedömas vara marginell även om den samlade löneadministrationen hos de statliga arbetsgivarna härigenom blir mer omfattande. Vi har inte som stått till utredningens förfogande haft möjlighet att närmare kvantifiera de samlade merkostnaderna för arbetsgivarna anslutna till de statliga avtalsförsäkringarna. Utvecklingskostnader för att anpassa arbetsgivarnas lönesystem till månatliga överföringskrav kan medföra motsvarande merkost- nader som uppstod när överföringskraven ändrades senast vid införandet av rapporteringssystemet för den avgiftsbe- stämda individuella ålderspensionen. Vi har inte haft möjlighet att närmare bedöma kostnaderna för lönesystemleverantörerna eller arbetsgivarna anslutna till de statliga avtalsförsäkringarna. Samman- taget bedömer vi att kostnaden ökar något hos myndigheterna för arbetet med månadsrapportering och månadsdebitering. innebär den förbättrade förutsägbarheten av kostnaderna för pensionsåtagandena att det ekonomiadministrativa planeringsarbe- tet väsentligt underlättas. Effekterna för statsbudgeten bedömer vi bli i huvudsak oföränd- rade. Betalningstiden för avtalsförsäkringspremierna kan bli något senare än i dagens system, vilket i så fall innebär att premierna till- förs statsbudgeten . Å andra sidan bedömer vi att systemet med månatliga definitiva innebär att de nuvarande slutav- stämningsdifferenserna försvinner. Eftersom dessa uppgått till mellan 7,5–11,av premien eller ca 600–innebär det nya systemet att dessa betalningar i stället kommer in som månatligt betalda under premieåret. Sam- mantaget bedömer vi därför att förslagen i vart fall inte skall inne- bära några negativa effekter på statsbudgeten. Vi bedömer däremot att de ger större långsiktighet och större förutsägbarhet, vilket bör ge en effektivisering. En övergång till räntebaserad avkastning medför att redovisningen blir mer transparent. Det är inte tillfredsställande att vi inte närmare kan redovisa vilka kostnader de förändringar vi förslår innebär. SPV har, som vi ovan beskrivit, uppgivit att verket inte gjort några speciella beräk- ningar avseende merkostnader för utveckling och drift av den nya tänkta premieberäkningsmodellen med månatliga definitiva pre- mier. Vi har som stått till utredningens förfogande Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser inte kunnat göra några egna kostnadsberäkningar. Inför den fort- satta beredningen är det därför viktigt att kostnaderna för föränd- ringarna närmare utreds. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) anges i betänkandet. Det- samma gäller när ett lagt förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi anser inte att de förslag som redovisas i detta betänkande har sådana konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen. Nå- gon redovisning är därför inte aktuell. 10 Den statliga tjänstepensionen Den person som är statligt anställd har rätt till kollektivavtalade tjänstepensionsförmåner som kompletterar den lagstadgade allmän- na pensionen. 10.1Förmånsbestämt eller avgiftsbestämt pensions- system De största avtalsområdena inom tjänstepensionsområdet är PA 03 för statligt anställda, avtalspension SAF-LO för privatanställda ar- betare, ITP för privatanställda tjänstemän och PFA för anställda i kommuner och landsting. Bland de olika pensionssystemen går det att urskilja två olika typer av avtalade pensionssystem: förmånsbe- stämt och avgiftsbestämt pensionssystem. I ett förmånsbestämt pensionssystem garanteras den anställde en viss pensionsnivå den dag denne går i pension. För att bekosta den förmånsbestämda pensionen betalar arbetsgivaren in . Dessa kommer att variera bland annat beroende på den anställdes lön. Ju högre lön den anställde får, desto mer måste arbetsgivaren betala in för att täcka den högre pension som den anställdes lön genererar. Alternativt kan arbetsgivaren betala ut pensionerna allt eftersom de förfaller till betalning. I ett avgiftsbestämt pensions- system betalar arbetsgivaren in en viss bestämd avgift till den an- ställdes pension. Storleken på den anställdes pension är inte be- stämd i förväg, utan beror på hur mycket arbetsgivaren har betalat in i avgift och hur pengarna förräntas. De olika systemen skiljer sig följaktligen åt på så sätt att i ett förmånsbestämt system är den slutliga pensionen fastställd medan det i ett avgiftsbestämt system är arbetsgivarens inbetalning till pensionssystemet som är fastställd. De flesta statligt anställda omfattas av pensionsavtalet PA 03. Det tidigare pensionsavtalet PA-91 gäller emellertid ännu i viss utsträck- ning. PA-91 trädde huvudsak i kraft och gäller fortfarande för anställda med pensionsålder födda eller tidigare, samt för anställda med pensionsålder födda eller tidigare. PA-91 gäller även för vissa officerare. Detta innebär att avtalet som huvudregel kommer att vara tillämpligt till och med .