sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om behov förelåg för ett vikariat på en ordinarie domar- anställning borde vikariatet i första hand innehas av en ordinarie domare eller den som varit ordinarie domare. Utredningen ansåg inte att det var lämpligt att helt förlita sig till insatser av pensione- rade domare. I stället borde en kår av icke ordinarie domare i prak- tiken kunna svara för vissa delar av vikariatstjänstgöringen. Dessa borde dock inte med stöd av vikariat få handlägga sådana uppgifter som lagligen skulle utföras endast av ordinarie domare. Den administrativa personalen vid domstolarna borde enligt utred- ningen, oavsett om en formell beredningsorganisation infördes eller inte, erbjudas personalutbildning med vissa juridiska inslag för att de skulle kunna handlägga vissa mera kvalificerade expeditio- nella och beredande uppgifter. I en formell beredningsorganisation förutsattes ingå jurister med föredragande uppgifter och med ställning som icke ordinarie domare. Överrätterna borde som och Rege- ringsrätten kunna tänkas ha vissa fasta anställningar som före- dragande. Om sådana anställningar skulle besättas med en fast an- ställd föredragande som kunde komma att stanna kvar tills pensionsåldern inträder eller om innehavarna förutsattes övergå till annan verksamhet fick enligt utredningen diskuteras. Vidare kunde det i dessa domstolar finnas en organisation med föredragande yngre jurister under domarutbildning och i vissa fall med ställning som icke ordinarie domare. Utredningen ansåg att ett problem var att det kunde bli svårt att få duktiga jurister att attraheras av beredartjänstgöring. Det fanns en risk för att man kunde få en negativ utveckling där mindre skickliga jurister blev de som stannade kvar i dessa funktioner med en generell kvalitetsförsämring vid domstolarna som eventuell följd. Förutsättningen för att förhindra en sådan utveckling syntes enligt utredningen vara att domstolarna kunde erbjuda en mycket stimulerande arbetsmiljö för unga jurister. Den äldre domar- generationen måste ges reellt utrymme för att till yngre kollegor föra över sådana etiska och tekniska yrkeserfarenheter som svår- ligen kunde vinnas annat än i den praktiska domarverksamheten. De unga juristerna borde enligt utredningen som på andra moderna arbetsplatser ges eget ansvar för viktiga arbetsuppgifter samt en mycket kvalificerad utbildning och goda utvecklingsmöjligheter. Beredartjänsterna kunde komma att ses som en återvändsgränd om det inte fanns befordringsmöjligheter. Det var därför särskilt viktigt att arbetsuppgifterna i föredragandetjänsterna skulle ges sådant innehåll att denna personal bildade ett naturligt rekryte- ringsunderlag för ordinarie domartjänst. Utredningen ansåg sammanfattningsvis att unga skickliga jurister måste betros med egna ansvarsfulla och viktiga uppgifter för att attraheras av en karriär inom domstolsväsendet. Då kunde de tänkas bli kvar i domstolsmiljön för att dom- stolarna skulle kunna förbli vitala utvecklingsmiljöer för domare. Häri låg enligt utredningen argument som talade för att någon form av domarbana som hade likheter med den nuvarande borde behållas. Utredningen ansåg vidare att det var viktigt att i ett sådant perspektiv noga se över notarieutbildningen. Det borde diskuteras att lägga ett större ansvar för denna på hovrätter och kammarrätter och att förlägga tjänstgöringen till sådan domstol och till tingsrätt respektive länsrätt. Frågan borde enligt utredningen ställas om notarietjänstgöringen inte borde vara längre än dittills. Inte minst om notarierna skulle kunna utgöra ett kvalificerat stöd i bered- ningsförfarandet kanske en längre obligatorisk tjänstgöring än 18 månader i domstolen borde komma i fråga. Argument kunde emellertid också enligt utredningen anföras för att notarietjänst- göringen gjordes kortare för att bereda fler jurister tillfälle att genomgå denna. Ansvaret vid delegering till berednings- och kanslipersonal Ansvars- och delegeringsfrågorna kunde diskuteras genom att man formulerade olika nivåer. En ordning där domaren, i vart fall i underrätt, hade ett visst rotelansvar syntes enligt utredningen nödvändigt. Den domare som innehade roteln måste ha ett över- gripande ansvar för att målen på hans rotel kom fram till avgöran- de. Domarpersonal måste också ansvara för att delegeringsbesluten gavs efter noggrann prövning av den medarbetarens lämplighet. Ansvaret för den utförda sysslan borde däremot enligt utredningen ligga på den som utförde uppgiften. Flertalet remissinstanser ansåg att domarutbildningen borde vara kvar. Värdet av grundläggande domarutbildning för blivande domare framhölls särskilt. Några remissinstanser ansåg dock att den dåvarande domarutbildningen helt borde avskaffas. Från flera remissinstanser påpekades det negativa i att antalet personer under domarutbildning helt styrdes av hovrätternas och kammarrätternas behov av föredragande och inte av tillgången på ordinarie domar- tjänster . Förslag om central antagning av fiskalsaspiran- ter framfördes. När det gällde frågan om en eventuell förkortning av notarieut- bildningen ställde sig ingen av remissinstanserna positiv till för- slaget. Flera remissinstanser förordade i stället en förlängning av såväl notarie- som fiskalstjänstgöringen i tingsrätt och länsrätt. Även förslag på längre notarietjänstgöring i kombination med tjänstgöring vid andra myndigheter föreslogs. Vidare föreslogs att antalet notarier skulle ökas. De remissinstanser som uttalat sig i frågan om förstärkta utbild- ningsinsatser för domare underströk vikten av att detta skedde. Några föreslog att vidareutbildning borde vara obligatorisk så att en domares möjlighet att medverka inte styrdes av inställningen vid den domstol vederbörande tjänstgjorde i. När det gällde beredningen av domaranställningar var de flesta remissinstanser positiva till en förstärkt beredning och att bered- ningen gjordes öppnare. De remissinstanser som yttrade sig om () ansåg ett organ liknande TFN borde finnas kvar även i ett framtida bered- ningsförfarande. Flertalet var också positiva till att TFN:s ställning och verksamhet reglerades i lag. Några remissinstanser efterlyste bättre motiveringar av TFN:s förslag. När det gällde TFN:s sammansättning tillstyrkte nästan alla remissinstanser att samman- sättningen skulle vara bred och att ledamöterna skulle ha god personkännedom. De flesta ansåg att ordinarie domare skulle utgöra majoritet i TFN. Utredningens förslag om att det borde ingå någon representant för allmänheten mottogs positivt. För- slaget att en advokat och en professor i juridik skulle representera allmänintresset tillstyrktes av flertalet remissinstanser. Från flera håll framfördes att även åklagare borde ingå bland nämndens leda- möter. Från flera remissinstanser framfördes att det borde finnas en större möjlighet för den domstol som tillsättningsförfarandet avsåg att påverka förslagsförfarandet. Domstolarna syntes vara av uppfattningen att även om de tillfrågades så togs inte någon större hänsyn av TFN till domstolens åsikt. När det gällde frågan om domarnas löner förordade en majoritet av remissinstanserna en ordning med en särskild domarlönenämnd. En betydande majoritet av remissinstanserna var av uppfattningen att individuell lönesättning inte borde tillämpas för domare. Fler- talet remissinstanser ansåg inte att rådstjänster i hovrätt och kammarrätt borde vara befordrade anställningar. När det gällde frågan om att inrätta någon form av befordrad domaranställning som inte var kopplad till ett administrativt ansvar var flertalet remissinstanser positiva till en sådan utveckling. Remissinstanserna ställde sig i huvudsak positiva till en renod- ling av domarnas arbetsuppgifter. En majoritet av de remiss- instanser som yttrade sig i frågan om delegering förordade en utök- ning av möjligheten att delegera till notarier och kanslipersonal. De flesta remissinstanser ansåg att även icke ordinarie domare borde delta i den dömande verksamheten. Meningarna var delade om en ökad reglering i lag borde ske avseende vilka mål som icke ordinarie domare var behöriga att avgöra. När det gällde frågan om en fast beredningsorganisation som utredningen hade skisserat var det flesta remissinstanser negativa. Från flera framfördes att det fanns en risk att det skulle bli svårt att rekrytera kvalificerade jurister till en sådan tjänstgöring. Ett stort antal remissinstanser ansåg att det dåvarande systemet borde be- hållas, men att möjligheterna till delegation utökades. De remiss- instanser som berörde frågan om beredning i hovrätt och kammar- rätt ställde sig positiva till att det även fortsättningsvis skulle finnas föredragande yngre jurister under utbildning i dessa domstolar. Det förelåg däremot olika åsikter om det också skulle finnas fast anställda föredragande i hovrätt och kammarrätt. När det gällde tingsrätterna ansågs det inte föreligga ett behov av fasta anställ- ningar för föredragande. Den dåvarande beredningsorganisationen med notarier och annan personal ansågs tillräcklig. När det gällde länsrätterna ansågs att beredningsorganisationen där skulle kunna förbättras om notarieutbildningen förstärktes och möjligheterna att delegera till befintlig personal utökades. Kommittén, vars huvudsakliga uppdrag när den tillsattes var att ut- reda och lämna förslag om domstolarnas yttre organisation, har i betänkandet Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) behandlat frågor som även min utredning har att ta ställ- ning till. Notarie- och domarutbildningen enligt kommitténs förslag När det gällde notarieutbildningen konstaterade kommittén att den tjänade flera syften och att den var värdefull både för samhället och för de jurister som erbjöds notarieutbildning. Olika reformer som genomförts hade ändrat notariernas arbetsuppgifter och en föränd- ring av utbildningen borde därför övervägas. Notarierna vid de allmänna domstolarna borde i större utsträckning mer självständigt arbeta med beredningen av mål, med rättsutredningar och dom- skrivning. Notarierna vid länsrätt torde enligt kommittén redan arbeta på det sättet. För att vidga notariernas kunskaper borde det ges möjlighet att tjänstgöra i båda domstolsslagen. Vissa paket- tjänster borde därför enligt kommittén inrättas och att utbildnings- tiden förlängas . En fråga som kommittén tog upp var om det överhuvudtaget borde finnas en särskild domarutbildning. Efter att ha analyserat för- och nackdelar framhöll kommittén särskilt till stöd för att bibehålla en domarutbildning att utbildningen väl fyllde sin funk- tion att genom praktiskt domstolsarbete och genom förebilder lära ut en yrkesroll. För att tillgodose utbildningssyftet ansåg kom- mittén att utbildningen inte fick vara alltför kort. Kommittén ansåg att det behövdes en läroperiod på minst två–. I likhet med domarutredning ansåg kommittén att övervägande skäl talade mot att tidsbegränsa en så lång anställning. Kommittén ansåg att utbildningen av domare borde ske för att tillgodose domstolarnas framtida behov av ordinarie domare. Kommittén ansåg i likhet med domarutredning att det borde finnas en strävan till ökad öppenhet i rekryteringen till de ordinarie domartjänsterna. Ett sätt att åstadkomma detta vore att radikalt minska antagningen till domarutbildningen och vägra tjänstledighet för annan tjänst. Antalet icke ordinarie domare skulle då sjunka och utrymmet att rekrytera utifrån att öka. Svårigheterna att förmå de allra skickligaste juristerna utanför domstolsväsendet att söka domartjänst skulle dock kvarstå. Ett sådant system skulle också säkerligen minska domarutbildningens attraktionskraft. Genom att öka attraktionskraften i domaryrket borde goda jurister utanför domstolarna kunna rekryteras. Detta kunde bland annat ske med hjälp av de reformer av bl.a. beredningsorganisationen som kommittén föreslog. En öppenhet i domarrekryteringen kunde också främja önske- målet om en jämnare könsfördelning och att jurister med invand- rarbakgrund fanns representerade bland domarna. Domaryrket måste vara så attraktivt att det lockar skickliga jurister och att det ger tillfälle till erfarenheter och impulser från olika håll. De krav som borde ställas på en domare hade enligt kommittén dels med teoretisk och praktisk skicklighet att göra, dels med mer personliga egenskaper. För att säkerställa kraven borde någon form av prövning att domaren uppfyllde detta ske. Genom den kollegiala sammansättningen vid hovrätt och kammar- rätt var förutsättningarna för en sådan prövning bättre än vid tings- rätt och länsrätt. Prövningen av dem som genomfört domarutbild- ningen borde därför ligga på hovrätterna och kammarrätterna. Det kollegiala dömandet vid de sistnämnda domstolarna skapade enligt kommittén bättre förutsättningar än i tingsrätterna och läns- rätterna för bedömningar av den som genomgått domarutbildning. När det gällde utformningen av domarutbildningen fann kom- mittén att starka skäl talade för att behålla de dåvarande tre momenten (tjänstgöring som föredragande i hovrätt och kammar- rätt, självständigt dömande i tingsrätt och länsrätt samt adjunk- tionstjänstgöring i hovrätt och kammarrätt) i domarutbildningen. När det gällde den inledande delen av domarutbildningen föreslog kommittén att aspiranttjänstgöringen ersattes med en tidsbe- gränsad anställning som överrättsnotarie för att åstadkomma en bättre balans mellan behovet av föredragande och behovet av domare. Efter genomförd överrättsnotarietjänstgöring skulle den notarie som önskade kunna söka och bli antagen till den fortsatta domarutbildningen. En ansökan till domarutbildningen skulle en- ligt kommittén kunna ske till alla hovrätter och kammarrätter. Riktlinjer för hur många fiskaler som behövdes måste enligt kom- mittén bestämmas centralt, eventuellt av . Den egentliga domarutbildningen borde enligt kommittén inledas med en centralt anordnad teoretisk utbildning under en månad. Därefter borde utbildning ske i hovrätt och kammarrätt i det domstolsslag i vilket fiskalen tidigare inte tjänstgjort. Nästa steg enligt kommittén borde vara att fiskalen tjänstgjorde i tingsrätt och länsrätt med självständigt dömande verksamhet. Dömandet borde kombineras med att fiskalen fullgjorde särskilt kvalificerade förberedelseuppgifter och utförde rättsutredningar m.m. Kommittén ansåg att tjänstgöringen borde innefatta dömande i tvistemål, brottmål och förvaltningsmål. För att tillgodose detta föreslog kommittén att tjänstgöringen för- längdes till och . Kommittén ansåg vidare att domarutbildningen borde avslutas med adjunktionstjänstgöring i hovrätt och kammarrätt. Minsta tid för sådan tjänstgöring borde enligt kommittén vara . Efter adjunktionen skulle den slutliga prövningen av domaraspiranten göras vid den domstol där adjunk- tionen ägt rum. Kommittén ansåg att det meritvärderingssystem som infördes efter förslag av domarutredning borde bibehållas. Syste- met innebar att det var knutet ett särskilt meritvärde till kvalifice- rad tjänstgöring utanför domstolarna. Den domarutbildning som föreslogs av kommittén skulle enligt kommittén bidra till att en större andel assessorer kunde erbjudas anställning utanför dom- stolarna. i underrätt och i mellaninstans Kommitténs uppdrag innefattade två frågor nämligen vilka perso- nalkategorier som behövdes i domstolarna och vilka arbetsupp- gifter dessa skulle ha. Frågorna kunde enligt kommittén inte sär- skiljas. Kommittén hade som utgångspunkt för sina ställningstaganden att domarrollen skulle renodlas innebärande att domarna framför allt skulle ägna sig åt dömande uppgifter och vissa andra kvalifi- cerade uppgifter i beredningen av målen. Andra beredningsåtgärder borde delegeras till andra jurister och till domstolssekreterare. För att delegeringen skulle medföra en ändring av domarnas arbets- uppgifter måste delegerade arbetsuppgifter enligt kommittén ut- föras under eget ansvar. Kommittén hade enligt sitt uppdrag att utgå från att beredningsorganisationen skulle vara flexibel. Detta innebar att den inte behövde se likadan ut i alla domstolar eller i alla måltyper. Tyngdpunkten i dömandet skulle ligga i första instans och i huvudsak utföras av ordinarie domare. Kommittén hade slut- ligen som utgångspunkt att domstolsslagen skulle närma sig var- andra genom att bl.a. inrätta pakettjänster för notarier och en gemensam domarutbildning. Kommittén redovisade olika modeller av beredningsorganisation. En lösning kunde vara att det skedde en ökad delegering till notarier och domstolssekreterare inom ramen för dåvarande orga- nisation. Delegering till domstolssekreterare ledde enligt kom- mittén inte till att behovet av ordinarie domare minskade. Arbets- sättet hade dock andra fördelar genom att den kunskap som fanns utnyttjades. En ökad delegering till notarier kunde bidra till en mer renodlad domarroll men det krävde enligt kommittén fler notarier än dittills. En lämplig dimensionering kunde enligt kommittén vara tre notarier som biträdde två rotlar. En möjlighet enligt kommittén var att höja kvalifikationskraven på beredningsorganisationen som utökade möjligheter till delegering till notarier och domstolssekreterare utnyttjades. En tänkbar sådan organisation, rotelgrupp, ansåg kommittén var en ordinarie domare, en fiskal, en eller två notarier och en eller två domstolssekreterare. Avsikten med en sådan grupp var att arbets- uppgifterna kunde fördelas utifrån svårighetsgrad. Fiskalen kunde döma i mindre kvalificerade mål och svara för beredningen av de svårare målen. En nackdel med ett sådant system var enligt kom- mittén att antalet fiskaler anpassades till beredningsbehoven och inte till behoven av ordinarie domare. Modellen skulle kräva en kraftig utökning av antalet fiskalsplatser i underrätt. För att undvika att allt för många jurister rekryterades till domarutbildningen kunde ett alternativ enligt kommittén vara att anställa särskilda beredningsjurister. Dessa beredningsjurister kunde antingen vara tidsbegränsat anställda eller anställda tills vidare. En rotel skulle kunna vara bemannad med en ordinarie domare, en beredningsjurist, en notarie och en domstolssekrete- rare. För att kunna leda beredningsarbetet borde berednings- juristen vara notariemeriterad. Kommittén ansåg att en sådan be- redningsjurist borde få samma behörighet som en notarie. Bered- ningsjuristen borde kunna fatta merparten av de förberedande besluten i brottmål och ansvara för beredningen av de svårare målen. Notarien och domstolssekreteraren skulle enligt kommittén biträda beredningsjuristen i förberedelsearbetet. Fördelen med beredningsjurister var enligt kommittén att domarrollen kunde renodlas och att det skapades en kontinuitet i arbetet. Berednings- organisationen kunde också göras flexibel och anpassas efter målens svårighetsgrad. Systemet förutsatte enligt kommittén att beredningsjuristen hade någon form av rotelansvar och en arbets- ledande funktion för notarier och domstolssekreterare. Ett system med beredningsjurister skulle minska behoven av fiskaler och medföra ett ökat dömande av ordinarie domare. En nackdel kunde vara att det kunde vara svårt att rekrytera och behålla skickliga jurister som beredare. För att motverka detta borde tjänstgöringen som beredningsjurist ha ett betydande meritvärde. Kommittén konstaterade vid bedömningen av de olika alterna- tiven att det med hänsyn till att förutsättningarna inte var desamma vid domstolarna att det inte var lämpligt att i författning föreskriva hur organisationen borde se ut. Författningsregleringen borde dock vara sådan att den erbjöd möjligheten att anordna olika bered- ningsorganisationer. Kommittén konstaterade att det vid länsrätterna redan fanns den grupp av handläggare, beredningsjurister, som kommittén ansåg borde kunna införas också i tingsrätt. Vissa länsrätter arbetade också med storrotlar. Förutsättningarna för en effektiv organisa- tion fanns enligt kommittén redan vid länsrätterna. Kommittén förordade, med hänsyn bl.a. till den allt tyngre målstrukturen, att huvuddelen av de föredragande i länsrätt borde vara notariemerite- rade jurister. En sådan inriktning överensstämde med vad kom- mittén föreslog för tingsrätternas beredningsjurister. Den föränd- ring av länsrätternas beredningsorganisation som kommittén förordade var att antalet handläggare borde utökas och att det infördes ett kompetenskrav för föredragandena. Ytterst borde dock ansvaret för en effektiv organisation åvila respektive domstolschef. i hovrätt och kammarrätt I betänkandet redovisades de problem som är förenade med att det huvudsakligen var personer under domarutbildning som svarade för beredning i hovrätt och kammarrätt. Dessa behov av före- dragande kunde enligt kommittén tillgodoses antingen med fast anställda föredragande eller med föredragande som anställdes . En anställning, som kunde ges beteckningen överrätts- notarie, borde motsvara vad aspiranterna utförde i hovrätt och kammarrätt. Efter att ha analyserat för och nackdelar mellan fast anställda och anställda förordade kommittén ett system med anställda . Kommittén ansåg också att det skulle vara möjligt för de hovrätter och kammarrätter som så önskade att fast anställa beredningsjurister. Även beredningsjurister från tingsrätt och länsrätt borde, tillfälligt eller fast, kunna tjänstgöra i hovrätt eller kammarrätt. Kommitténs förslag har varit föremål för en särskild försöks- verksamhet som efter utvärdering har avvecklats, jfr avsnitten 3.5.10 och 3.5.11 nedan. Arbetsfördelningen mellan domare och övrig personal Målarbetet kunde indelas i förberedande handläggning och i egent- ligt dömande. Generellt borde möjligheterna att i tingsrätt och länsrätt delegera arbetsuppgifter av förberedande slag till notarier, beredningsjurister och domstolssekreterare. Vissa beredande arbetsuppgifter borde dock skötas av den domare som skulle av- göra målet. När det gällde det egentliga dömandet borde det utarbetas riktlinjer för vilka måltyper som inte borde handläggas av fiskaler. Vidare borde det ske en särskild prövning av varje enskilt mål som delegeras till notarie för avgörande. Det borde också övervägas om vissa beslut av registreringskaraktär som innebar att mål avgjordes skulle kunna delegeras till domstolssekreterare. Upp- giften att utföra rättsutredningar och att skriva utkast till dom borde i större utsträckning kunna utföras av notarier och bered- ningsjurister samt i vissa fall av fiskaler. I mellaninstans borde det finnas en möjlighet att delegera den förberedande handläggningen till överrättsnotarier. En möjlighet för domstolssekreterare att föredra enklare mål borde också över- vägas. Remissinstanserna ansåg i huvudsak följande om utredningens för- slag. När det gällde frågan om överrättsnotarier var en majoritet för systemet med överrättsnotarie. Flera remissinstanser framhöll dock att en ordning med överrättsnotarier kunde få negativa konsekven- ser från rekryteringssynpunkt eftersom den fortsatta tjänst- göringen framstod som alltför osäker. Ett stort antal remissin- stanser avstyrkte ett införande av överrättsnotarier. De pekade bl.a. på svårigheterna att rekrytera och att hovrätternas och kammar- rätternas föredragande behov, utöver personer under domarutbild- ning, borde tillgodoses med fast anställda föredragande. En ordning med överrättsnotarier kunde också skapa ett dåligt arbetsklimat i hovrätterna och kammarrätterna och präglas av stress och stor konkurrens. När det gällde kommitténs förslag om att domarutbildningen borde genomföras i båda domstolsslagen avstyrkte en majoritet av remissinstanserna. En avgörande faktor som framhölls var att utbildningstiden skulle bli allt för lång. En annan faktor som lyftes fram var att det inte skulle vara möjligt att förvärva tillräcklig kom- petens över hela rättsområdet för brottmål, tvistemål och förvalt- ningsmål. Kommitténs lösning skulle enligt vissa också ha omöjlig- gjort nödvändig specialisering inom respektive rättsområde. Domarna behövde inte vara generalister i ökad utsträckning som kommitténs förslag innebar.