sou · GRB340d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Av bestämmelsen bör framgå att känsliga personuppgifter får behandlas för alla de ändamål som föreslagits i avsnitt 6.5.3, dock endast om behandlingen är oundgängligen nödvändig för syftet med behandlingen. Härmed markeras att en särskild försiktighet måste iakttas inte bara då en känslig personuppgift samlas in utan även varje gång uppgiften senare på nytt behandlas. Med tanke på verksamhetens karaktär kommer uppgifter som avslöjar etniskt ursprung, t.ex. språkuppgift i kombination med ett namn, normalt att vara oundgängligen nödvändiga för verksam- heten. Kravet innebär således inte att känsliga personuppgifter endast undantagsvis får behandlas. Likaså torde viss behandling av känsliga personuppgifter som lämnats i ett ärende alltid vara oundgängligen nödvändig, t.ex. då det följer av förvaltningslagen att uppgifterna måste registreras, kommuniceras m.m., se avsnitt 6.5.3. Att därutöver i lagen genom detaljbestämmelser begränsa tillåt- ligheten av behandling av känsliga personuppgifter är inte lämpligt. Som kommer att föreslås i det följande, avsnitt 6.18.1, bör emel- lertid ytterligare begränsningar kunna föreskrivas i en förordning som utfärdas i anslutning till lagen. Förslaget i fråga om känsliga personuppgifter torde i praktiken i allt väsentligt ersätta personuppgiftslagens reglering i 14–20 §§ om undantag från det grundläggande förbudet mot behandling av käns- liga personuppgifter. I lagen bör vidare tas in en bestämmelse som anger att den registrerade inte med rättslig verkan kan motsätta sig en behandling som uppfyller de övriga krav som utlänningsdatalagen uppställer. Av pedagogiska skäl bör den bestämmelsen utformas så att den inte bara tar sikte på behandling av känsliga personuppgifter utan all behandling av personuppgifter enligt lagen. Behandling av uppgifter om lagöverträdelser m.m. och om personnummer Enligt 21 § personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Dessa uppgifter är således inte känsliga i dataskyddsdirektivets eller personuppgiftslagens mening men är naturligtvis ändå av ömtålig art integritetsmässigt sett. I verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstift- ningen finns behov av att behandla dessa uppgifter, eftersom de tillmäts betydelse i bl.a. ärenden om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap. har därför medgetts direktåt- komst till de av förda belastningsregistret och misstankeregistret. Självfallet behandlar myndigheterna också uppgifter om förvar enligt utlänningslagen, som är ett administra- tivt frihetsberövande. Utredningen föreslår ingen inskränkning av myndigheternas rätt att behandla uppgifter om lagöverträdelser m.m. i förhållande till vad som följer av personuppgiftslagen. ling av uppgifter om lagöverträdelser m.m. gäller således vad som följer av 21 § personuppgiftslagen. Uppgifter om personnummer eller samordningsnummer får enligt 22 § personuppgiftslagen förutom med den registrerades samtycke behandlas bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Även person- och samordnings- nummer är av ömtålig art och bör inte behandlas utan särskild försiktighet. Vikten av en säker identifiering i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen medför dock att uppgifter om personnummer eller samordningsnummer regelmässigt måste behandlas i verksamheten. Personuppgiftslagens bestäm- melse om behandling av dessa identifikationsnummer föreslås således gälla även för behandling som företas med stöd av utlän- ningsdatalagen. Det innebär enligt utredningens bedömning att myndigheterna kan fortsätta att behandla personnummer på det sätt som gjorts. I sammanhanget kan nämnas att dossier- nummer, som visserligen är individspecifika, inte torde utgöra sådant identifikationsnummer som avses i 22 § personuppgifts- lagen. Utredningens förslag: Ändamålet för finger- avtrycksregister anges i lagen. Regeringen meddelar närmare bestämmelser om registrets innehåll m.m. Enligt 5 kap. 5 § utlänningslagen får eller polis- myndigheten fotografera en utlänning och, om han fyllt , ta hans fingeravtryck om utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till , utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och åberopar skäl som avses i 3 kap. 2 eller 3 §, dvs. att utlänningen är flykting eller skyddsbehövande i övrigt, eller om det finns för- utsättningar att ta utlänningen i förvar. för ett automatiserat register över de fingerav- tryck som tas med stöd av utlänningslagen. För en närmare redo- görelse för registret och för utlänningsdataförordningens bestäm- melser om registret hänvisas till avsnitt 4.1.7. Här skall endast upprepas att registret även får föras över de fotografier som tas med stöd av utlänningslagen. I anledning av de planer som finns på att komplettera fotografierna och fingeravtrycken med uppgifter om asylsökandes utseende m.m. som upptas och lagras med hjälp av biometrisk teknik, kan anmärkas att sådana kompletterande personuppgifter inte självklart kommer att kunna omfattas av utlänningsdatalagens bestämmelser om det aktuella registret. Det kan också nämnas att viseringsmärken planeras att förses med fotografier. Frågan bereds inom EU. Huruvida detta kommer att utmynna i en bindande förordning eller ett direktiv från EU är ännu okänt. Utredningen ser dock ingen anledning att låta den frågan påverka utredningens förslag. För fingeravtrycksregister gäller vidare att registret endast får användas i utlänningsärenden om uppehålls- tillstånd där sökanden som skäl för sin ansökan åberopar att han eller hon är flykting eller i övrigt skyddsbehövande enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen samt i ärenden om avvisning och utvis- ning. Vidare föreskrivs vilka uppgifter registret får innehålla, under vilka förutsättningar uppgifter ur registret får lämnas ut på medium för automatiserad behandling samt när gallring skall ske. Ändamålet för fingeravtrycksregistret inryms i ändamålet hand- läggning av ärenden som föreslagits i avsnitt 6.5.3. I avsnitt 5.4 har utredningen dock framhållit att det från integritetssynpunkt finns anledning att särskilt begränsa behandling av personuppgifter som utförs för att underlätta identifieringen av utlänningar. Härtill kommer att fingeravtrycksregistret är – till skillnad från övriga integritetskänsliga uppgiftssamlingar som finns inom verksamheten – ett regelrätt register som lämpar sig väl för särreglering på grund av dess innehåll och avgränsning i förhållande till annan behandling av personuppgifter inom verksamheten. Utredningen föreslår där- för att det för just fingeravtrycksregister tas in en särbestämmelse i lagen som anger ett mer inskränkt ändamål i förhållande till den allmänna ändamålsbestämningen handläggning av ärenden. Detta ändamål bör motsvara vad som gäller för registret. Integritetsskäl talar vidare för att de övriga bestämmelser som enligt utlänningsdataförordningen gäller för fingeravtrycksregistret alltjämt skall gälla. Enligt utredningens mening bör dessa bestäm- melser lämpligen tas in i en förordning som utfärdas i anslutning till lagen. Utredningen återkommer i avsnitt 6.18.5 med närmare överväganden i fråga om en till lagen anslutande förordning. Avslutningsvis kan påpekas att den omständigheten att Migrations- verkets fingeravtrycksregister särregleras i den föreslagna utlän- ningsdatalagen inte innebär någon begränsning av myndigheternas rätt att föra övriga register och andra uppgiftssamlingar, ärende- hanteringssystem och liknande, under förutsättning att de förs för ändamål som utredningen föreslagit i avsnitt 6.5.3. Enligt utredningens bedömning kan samtliga nuvarande uppgiftssamlingar som redovisats i avsnitt 4 alltjämt föras med stöd av den föreslagna utlänningsdatalagen. Utredningens förslag: Känsliga personuppgifter som anges i 13 § personuppgiftslagen får användas som sökbegrepp vid behandling för ändamålet informationsåtersökning. Känsliga personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung eller rör hälsa får användas som sökbegrepp vid behandling för ändamålet tillsyn, kontroll, uppföljning och planering samt för ändamålet framställning av statistik. I övrigt får känsliga personuppgifter inte användas som sökbegrepp. Personuppgifter om lagöverträdelser m.m. får inte användas som sökbegrepp. Uppgift om beslut om förvar enligt utlän- ningslagen skall dock få användas som sökbegrepp. Någon särbestämmelse som begränsar möjligheterna att sambearbeta personuppgifter behövs inte. Med sökbegrepp brukar förstås bokstäver, koder eller siffror med vars hjälp man kan ta fram ett önskat urval lagrade personuppgifter om en eller flera personer ur en samlad informationsmängd som man har tillgång till. Personnummer, namn eller ärendenummer brukar t.ex. ofta användas som sökbegrepp när man letar sig fram till eftersökt information i ett datasystem. Frågan om sökbegrepp är i princip intressant endast när det gäller information som finns lagrad på medium för automatiserad behandling. Anledningen härtill är att informationsteknikens ut- veckling medfört att sökmöjligheterna är i det närmaste obegrän- sade när det gäller elektroniskt lagrad information. innebär att sammanställningar av uppgifter teoretiskt sett kan göras utifrån alla tänkbara urvalskriterier som korresponderar med den lagrade informationen. Motsvarande sammanställningsmöjligheter saknas emellertid i praktiken helt när det gäller manuellt behandlad information som vanligen är sökbar endast utifrån ett fåtal krite- rier. Från integritetssynpunkt är frågan om på vilket sätt uppgifter kan sammanställas av väsentlig betydelse. Ju större möjligheterna är att i olika konstellationer sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörliga intrång i enskildas integri- tet. Från början harmlösa uppgifter kan genom en sammanställning framstå som integritetskränkande (jfr prop. Lag om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten 2001/02:144 s. 40). Vilka sökbegrepp som kan användas har vidare betydelse för frågan om vilka handlingar som anses förvarade hos en myndighet och vad som därmed kan bli tillgängligt för allmänheten i enlighet med offentlighetsprincipen. Med handlingar avses enligt tryck- frihetsförordningen inte enbart pappershandlingar utan även upp- tagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos myndigheten och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En upptagning för automatiserad behandling anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas. Varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter i en upptagning som myndigheten kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndig- heten. Detta gäller även om det har existerat en sådan sammanställning och även om sammanställningen inte alls behövs inom myndigheten. Förutom redan existerande handlingar brukar man därför tala också om s.k. potentiella handlingar. En förutsättning är dock att sammanställningen skall kunna göras tillgänglig med hjälp av rutinbetonade åtgärder, dvs. med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplika- tioner. Tekniska begränsningar kan således innebära att en sam- manställning inte kan göras. Den tänkta sammanställningen är därmed ingen allmän handling. En myndighet är dock skyldig att använda alla tillgängliga sökmöjligheter när någon begär uppgifter ur upptagningar som är allmänna handlingar. En myndighets – och följaktligen därmed också allmänhetens – möjligheter att få tillgång till sammanställningar av uppgifter som finns i myndighetens informationssystem kan emellertid under- kastas rättsliga begränsningar. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen kan en myndighets befogenheter att göra sammanställningar av personuppgifter begränsas genom lag eller förordning. Av hänsyn till den enskildes personliga integritet har i många registerförfattningar sammanställningsmöjligheterna begränsats genom reglering av vilka sökbegrepp som får eller inte får användas. Även nyare författningar som har anpassats till personuppgifts- lagen innehåller inte sällan begränsningar i fråga om sökbegrepp. Vanligen omfattar en sådan begränsning uppgifter som anses som särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten kan nämnas som exempel på lagar som är anpassade till personuppgiftslagen och som innehåller sökbegränsningar. Enligt utlänningsdataförordningen gäller att känsliga person- uppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen inte får användas som sökbegrepp i verksamhetsregister samt att personuppgifter som direkt pekar ut en registrerad inte får användas som sökbegrepp i ett landinformationsregister. Detsamma gäller för rättsfallsregister. Uppgifter som direkt pekar ut en individ får över huvud taget inte förekomma i rättsfallsregister enligt förordningen. Utan sökbegränsningar kan, som framgått av det föregående, vilka sökningar och sammanställningar som helst göras, t.ex. i fråga om information av mycket känslig art i omfat- tande och integritetskänsliga datasystem STAMM. Myndigheterna kan dock utforma datasystemen så att endast behörig personal kan utföra sökningar samt inrätta behörighetssystem som gör att det i efterhand går att fastställa vilka personer som har tagit del av information (loggning). Den s.k. socialtjänstsekretessen enligt 7 kap. 4 § tredje stycket eller utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen förhindrar också som regel allmän- hetens möjligheter att med stöd av offentlighetsprincipen få ut sammanställningar av integritetskänslig information som finns i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Den starka sekretessen innebär därmed i sig ett skydd mot just sådana integritetsintrång som obegränsade sökmöjligheter kan innebära. Mot bakgrund av det anförda kan det alltså ifrågasättas om det behövs några sökbegränsningar i utlänningsdatalagen. Vikten av att minimera risken för otillbörliga integritetsintrång medför emellertid att det, enligt utredningens uppfattning, trots allt finns anledning att begränsa vilka uppgifter som får användas som sökbegrepp, inte minst därför att den fortgående utvecklingen av den elektroniska ärendehanteringen innebär att allt större mäng- der integritetskänslig information lagras i elektroniska uppgifts- samlingar. I likhet med vad nuvarande bestämmelser slår fast, föreslås därför att känsliga personuppgifter inte skall få användas som sökbegrepp när det gäller myndigheternas kärnverksamhet med att handlägga ärenden, kontrollera utlänningar enligt 5 kap. utlänningslagen samt bedriva mottagningsverksamhet. Inte heller bör känsliga personuppgifter få användas som sökbegrepp när det gäller uppgiftsutlämnande. När det däremot gäller sökning efter uppgifter som behandlas för ändamålet informationsåtersökning, är just snabb tillgång till denna typ av uppgifter av stor vikt för uppgiftssamlingarnas värde som referensmaterial. Exempelvis kan det vara väsentligt i ett asyl- ärende att kunna söka efter uppgifter i som sammanställda kan ge en god överblick över situationen för homosexuella i den asylsökandes hemland. Eftersom stark sekre- tess gäller för uppgifterna anser utredningen att det från integri- tetssynpunkt kan godtas att känsliga personuppgifter får användas som sökbegrepp just beträffande detta ändamål. Det skall också beaktas att behandlingen inte omfattar stora mängder registrerade, eftersom personuppgifter ofta avidentifieras innan de görs till- gängliga för ändamålet informationsåtersökning. Även när det gäller behandling av personuppgifter för ändamålen tillsyn, kontroll, uppföljning och planering samt framställning av statistik anser utredningen att myndigheterna har starka skäl att kunna söka och sammanställa uppgifter om etnicitet och hälsa. I annat fall försvåras bl.a. möjligheterna att mäta tendenser som är av betydelse för verksamheten. Det kan t.ex. finnas anledning att följa upp och planera för flyktingströmmar från en viss etnisk konflikt eller för att kunna bereda verksamheten på att ta emot stora ström- mar av asylsökande som är HIV-bärare eller drabbade av svåra miljökatastrofer. Med tanke på uppgifternas sekretess och på att endast ett fåtal anställda är sysselsatta med den verksamhet som här är i fråga anser utredningen att förslaget är godtagbart utifrån integritetssynpunkt. Mot denna bakgrund föreslår utredningen så- ledes att känsliga personuppgifter om hälsa och etnicitet skall få användas som sökbegrepp när det gäller behandling av person- uppgifter för här avsedda ändamål. Andra känsliga personuppgifter bör dock förbjudas som sökbegrepp. Vidare föreslås att sökningar inte skall få göras på andra person- uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § personupp- giftslagen än uppgifter som avser beslut om förvar enligt utlän- ningslagen. Förvar är ett frihetsberövande som vidtas inom det egna verksamhetsområdet. Det är därför naturligt och acceptabelt utifrån integritetssynpunkt att uppgifter om förvar får sökas och sammanställas av myndigheter som är inbegripna i verksamheten. Enligt utlänningsdataförordningen gäller i fråga om register som förs för ändamålet att återsöka information om förhållanden i andra länder (landinformationsregister) den sökbegränsningen att uppgifter som direkt pekar ut en registrerad, t.ex. namn, inte får användas som sökbegrepp. Utredningen anser inte att det finns något behov av en sådan sökbegränsning i fortsättningen. Utred- ningen förutsätter härvid att personer avidentifieras i den mån uppgiften saknar betydelse för ändamålet med behandlingen. I de fall då identitetsuppgiften är av väsentlig betydelse och därför finns kvar finns det enligt utredningens mening inte tillräckliga skäl att begränsa sökmöjligheten på motsvarande sätt som gäller . Sekretess torde vidare inte sällan omfatta namnuppgifterna. Ytterligare sökbegränsningar bör dock kunna föreskrivas i för- ordning, se närmare härom i avsnitt 6.18.7. Avslutningsvis kan anmärkas att sökbegränsningarna inskränker möjligheterna att med ett sökbegrepp som urvalsmetod leta fram önskade personuppgifter i olika slags samlingar av personuppgifter, dvs. register, ärendehanteringssystem, dokumentdatabaser eller lik- nande. Självklart hindrar bestämmelser om sökbegrepp inte sådan sökning med hjälp av t.ex. ett ordbehandlingsprogram i ett dokument med löpande text som för användaren är tillgängligt på en dator. Sambearbetning av uppgifter mellan olika automatiserade person- register, s.k. samkörning, krävde under datalagens giltighetstid, som huvudregel, särskilt tillstånd, eftersom ett nytt register därmed ansågs upprättat. I s.k. registerförfattningar från tiden före person- uppgiftslagens införande förekom inte sällan bestämmelser som reglerade förutsättningarna för sambearbetning av registerupp- gifter, eftersom den formen av personuppgiftsbehandling ansågs vara särskilt känslig. Personuppgiftslagen skiljer emellertid inte sambearbetning av personuppgifter från olika register eller databaser från annan be- handling. En sambearbetning är tillåten så länge den håller sig inom personuppgiftslagens ramar, bl.a. med avseende på att uppgifterna inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (9 § första stycket d), den s.k. fina- litetsprincipen). När det gäller verksamhet enligt utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen som bedrivs av de myndigheter som föreslås omfattas av utlänningsdatalagens tillämpningsområde torde det inte sällan finnas behov av att sambearbeta personuppgifter i olika register eller datasystem. Det saknas anledning att befara att behandling i form av samkörning av uppgiftssamlingar sker för ändamål som inte är förenliga med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in (se avsnitt 6.5.3). I stället framstår möjligheten till samkörning, inom utlänningsdatalagens ram, som en rimlig metod att höja effektiviteten och rättssäkerheten inom verksamhetsområdet. Enligt utredningens mening finns det därför inte skäl att införa någon särbestämmelse i utlänningsdatalagen som förbjuder eller begränsar möjligheterna att sambearbeta per- sonuppgifter som finns inom verksamheten. 6.9Utlämnande på medium för automatiserad behandling Utredningens förslag: Någon regel som tillåter eller förbjuder att personuppgifter skall få lämnas ut till en svensk myndighet på medium för automatiserad behandling behövs inte. Till utländsk myndighet i ett EU-land eller ett land som är anslutet till EES samt till EU-organen får en personuppgift som behand- las enligt utlänningsdatalagen lämnas ut elektroniskt, om det är nödvändigt för ändamålen handläggning av ärenden, kontroll av utlänning, uppgiftsutlämnande eller informationsåtersökning. Regeringen föreskriver när elektroniskt utlämnande får ske till enskild. I avsnitt 6.5.3 har utredningen föreslagit att personuppgifter skall få behandlas genom att lämnas ut bl.a. om utlämnandet sker med stöd av lag eller förordning, följer av medlemskap i eller av en förpliktelse enligt en internationell konvention som tillträtt. Mottagare kan i princip vara en svensk eller ut- ländsk myndighet, mellanstatligt organ eller en enskild. Utlämnan- det kan avse personuppgifter som begärts utifrån. Det kan också förekomma att uppgifter lämnas ut av någon av de myndigheter som omfattas av utlänningsdatalagens tillämpningsområde i syfte att myndigheten själv skall kunna fullgöra sin verksamhet inom ramen för något av de andra föreslagna ändamålen. Exempelvis måste i sin mottagningsverksamhet för asylsökande m.fl. ibland lämna ut personuppgifter om utlänningar för att kunna ombesörja sin uppgift att bereda utlänningarna tillfälle att delta i undervisning i svenska, få hälsovård m.m. som handhas av annan än . Personuppgifter som behandlas helt eller delvis automatiserat eller i manuellt hanterade register kan lämnas ut från myndighe- terna på olika sätt, t.ex. muntligen, på papper eller i elektronisk form. Alla varianter utgör behandling av personuppgifter enligt be- greppets definition i 3 § personuppgiftslagen. Utlämnande i elekt- ronisk form, dvs. på medium för automatiserad behandling, kan ske på flera olika sätt, t.ex. genom användning av e-post, på diskett eller CD-romskiva, genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via telenätet (där beslut om överföring i varje enskilt fall fattas av den utlämnande myndigheten) eller genom direktåtkomst till den utlämnande myndighetens datorsystem. varianter är direktåtkomsten den mest känsliga och den behandlas därför särskilt, se avsnitt 6.10. Från utlämnas personuppgifter i större omfattning såväl på CD-romskiva (se t.ex. om Almasystemet i avsnitt 4.1.3.) som i direkt överföring på datafil (t.ex. beträffande beviljade arbetstillstånd till Arbetsmarknads- styrelsen, se avsnitt 4.1.1.2). Att ett utlämnande sker på medium för automatiserad behand- ling innebär att mottagaren efter utlämnandet har möjlighet att bearbeta informationen. Ett utlämnande på ett sätt som innebär att mottagaren kan läsa informationen men inte bearbeta den – t.ex. utlämnande enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen jämförd med 15 kap. 10 § sekretesslagen genom s.k. allmänhetens terminal vid en myndighet – är alltså inte ett utlämnande på medium för automatiserad behandling i den bemärkelse som här avses.