sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Den statliga utredningen i Retur7 konstaterar också att producenterna bör säkerställa att ekonomiska resurser finns för att ta hand om avfall. Lösningar som analyseras är försäkringslösning samt avsättning till egen eller statlig fond. Statlig fond anses erbjuda den största säkerheten för att producentansvaret skall fullföljas medan en försäkringslösning kommer i andra hand. Försäkringslös- ning anses främst vara lämplig för stora varor med låg omsättnings- hastighet som bilar, motorfordon, vit- och brunvaror. En avsättning av bolagen i egen fond innebär enligt utredningen att säkerheten inte kan garanteras fullt ut. I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp8 som bygger bl.a. på Resurs i Retur föreslås frågan, om ekonomiska garantier för infriandet av producentansvaret, fortsätta att utredas tillsammans med utredningen om hur WEEE-direktivet skall imple- menteras. 7Utredningen i Retur (SOU 2001:102). 8Proposition 2002/03:117 Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. 4Beskrivning av fondlösningar för annat avfall Kärnavfallsfonden är ett statligt fonderingssystem som skapades 1981 för att säkerställa finansieringen av radioaktivt avfall från kärn- kraftverk. Finansieringen regleras av Lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle. Statlig utredare är tillsatt för att se över finansiering och lag (1992:1537). etablerades en särskild förvaltning för fonden. Kärn- avfallsfonden bildades och dess styrelse fick ansvar för förvaltning av fonden. var medlen placerade på ett räntebärande konto hos . utses av regeringen. Fonden har inga anställda utan administration och redovisning m.m. sköts av kammarkollegiets fondbyrå. Fonden skall täcka alla kost- nader som uppkommer för att ta hand om allt radioaktivt avfall för- utom låg- och medelaktivt driftsavfall. Kostnader omfattar transport, mellanlagring, behandling, konditionering, slutförvaring men även forskning och utveckling samt administrationskostnader. Intäkterna till fonden beräknas med utgångspunkt att drift ska varje reaktors fond vara tillräckligt stor för att täcka alla framtida kostnader för att ta hand om respektive reaktors andel av använt kärnbränsle och rivningsavfall. Kostnadsberäkningen görs av SKB (ägs av kraftverksföretagen gemensamt) och granskas av SKI (). uppgår avgifterna till: (har redan betalt in fullt drift) Kärnavfallsfonden har betalt ut 15 mdr för kostnader som har uppstått. De största kostnaderna för fonden återstår dock. Ut- betalningarna från kärnavfallsfonden har gått till: Slutförvaringsanläggningen 1 för låg- och medelaktivt avfall i Forsmark Ett forskningslaboratorium i Forsmark samt forsknings- och ut- vecklingskostnader för att utveckla metoderna att omhänderta det radioaktiva materialet Mellanlagringsanläggningen för högaktivt avfall i Platsundersökningskostnader för lokalisering av en slutförvarings- plats för högaktivt avfall Ersättning till kärnkraftverken för utgifter de har haft för att ta hand om sitt radioaktiva avfall Kostnader kommer också uppkomma för att skapa fler förvarings- utrymmen för låg- och medelaktivt avfall men framförallt för att skapa ett slutförvaringsutrymme för högaktivt avfall. För det hög- aktiva avfallet kommer det även byggas en inkapslingsfabrik. För att säkerställa finansiering lämnas även två säkerheter av ägare till kärnkraftsverk: Säkerhet 1: Täcker upp om driften av en reaktor inte skulle pågå . Säkerhet 2: Täcker upp om kostnaderna för avfallshanteringen skulle bli större än väntat. uppgår säkerheterna till (i Mkr) Säkerheterna kan lämnas i form av borgensförbindelser av ägarna till kärnkraftsverken, realsäkerhet eller bankgaranti. Samtliga bolag har valt att lämna borgensförbindelser. Placeringsmöjligheterna är begränsade till statsskuldväxlar, placeringar i eller av dem utfärdade obligationer. Medlen har nästan uteslutande placerats i riksgäldens realränteobligationer (infla- tionsskyddat) med långa löptider. En stor andel av obligationerna har en löptid till 2020 eller 2028. Endast en mindre del () är likvid för utbetalningar som kan komma att krävas den närmaste 12 månaders perioden. –2020 räknar fonden med en genomsnittlig realavkastning på och därefter . Avkastningen på real- ränteobligationer som sträcker sig till 2020 och 2028 ligger något i real ränta. Totalt inbetalat belopp till fonden -15,0 mdr Avfall från bl.a. kraftvärmereaktorn i , forskningsreaktorn i samt forskningsreaktorn i regleras i en egen lag (1988:1587). Kostnaden för att omhänderta detta avfall åläggs innehavare av kärnkraftsreaktorer med /kWh. Till skillnad från avgiften till kärnavfallsfonden är detta mer att betrakta som en skatt på kärnkraftsreaktorer. Dessa medel placeras också i kärn- avfallsfonden men på ett separat konto. 4.3Övrigt radioaktivt avfall från kärnteknisk verk- samhet Kärnavfallsfonden omfattar inte allt radioaktivt avfall som uppkom- mer vid kärnkraftverken utan endast högaktivt avfall samt det låg- och medelaktiva avfall som det högaktiva avfallet ger upphov till. Driftsavfall som står för av det låg- och medelaktiva avfall som uppkommer vid kärnkraftverken omfattas därför inte av kärn- avfallsfonden. Kärnkraftverken överlämnar detta avfall till SKB för en självkostnadsbaserad avgift. Inga säkerheter lämnas för eventuellt ökade kostnader för SKB att omhänderta detta avfall. Batterifonden är ett statligt fonderingssystem för att säkerställa omhändertagandet av miljöfarliga batterier. Fonden bygger på två lagar, dels lag (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier dels lag (1997:645), förordning om batterier. får med- dela ytterligare föreskrifter för verkställighet av denna förordning. Med miljöfarliga batterier avses batterier med mer än 0,0005 viktprocent kvicksilver, 0,025 viktprocent kadmium, eller 0,4 viktprocent bly. Kommunerna har ålagts att samla in och sortera miljöfarliga batterier samt att transportera dem till återvinnings- eller slutförvaringsanlägg- ning. För detta erhåller kommunerna ersättning från fonden. För produkter där batterierna är inbyggda får kommun föreskriva att de skall vara demonterade vid inlämning. För blybatterier över gäller att den som yrkesmässigt hanterar eller importerar sådana är skyldig att ta emot sådana batterier och transportera dem till en anläggning för återvinning. Avgifterna skall täcka samhällets kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade. Avgiften tas ut av den som yrkesmässigt hanterar eller importerar batterier. Avgiften betalas kvartalsvis till . Avgiften uppgår till: per kilogram miljöfarliga alkaliska brunstensbatterier, miljöfarliga silveroxidbatterier, miljöfarliga zinkluftbatterier, kvick- silverbatterier per kilogram för slutna nickelkadmiumbatterier (NiCd) per startbatteri som innehåller bly, per kilogram övriga blybatterier. Batteriernas vikt skall inkludera elektrolyt samt i fråga om batteri- paket vikten av hela paketet. Avgifterna går till: bortskaffande eller återvinning av miljöfarliga batterier informationsspridning för att uppnå insamlingens mål kommunernas sortering av miljöfarliga batterier Inga säkerheter tas ut för att täcka risker för ökade omhändertagande- kostnader. Skulle kostnaderna överstiga intäkterna får antingen avgifterna justeras eller staten täcka mellanskillnaden. Medlen placeras på ett konto i . Total behållning för kvicksilverbatterier är , för blybatterier och för nickelkadmiumbatterier . Total fondbehållning uppgår till . 5Samarbetsorgan för att hantera avfallsfrågor är en organisation som branschorganisationer och enskilda företag har bildat för att lösa sitt återvinningsansvar för uttjänta elektroniska produkter. El-kretsen har till uppgift att erbjuda till- verkare, importörer och återförsäljare av elektriska och elektroniska produkter ett system för att återta uttjänta produkter, som omfattas av Producentansvarsförordningen (SFS 2000:208). Denna trädde i kraft . El-kretsen ägs av 21 branschföreningar och har 450 företag som medlemmar. El-kretsen ger ägarna stor- driftsfördelar och specialistkunskaper i omhändertagandet av avfall. Avfallshanteringen per produkt blir billigare för medlemsföretagen samt att de inte behöver lägga tid och resurser på ett område som inte är deras kärnkompetens. En nackdel med El-kretsen är kost- nadsfördelningen mellan produktslagen blir komplicerad då ingen är villig att betala för den andres avfall. Sammanslutningen till El-kretsen är frivillig men har fått en god uppslutning och därför omfattas av berörd avfallsvolym av företag som är anslutna till El-kretsen. drog sig dock radio- och tv-branschen, som stod för av El-kretsens omsätt- ning (uppskattad till ), ur från El-kretsen då systemet ansågs för dyrt. De kommer istället tillämpa principen att vid köp av ny produkt har man rätt att lämna in en motsvarande produkt för omhändertagande. Det systemet förväntas inte bli billigare per produkt men mottagen avfallsmängd förväntas bli väsentligt lägre. Återvinningsgraden har varit hög och för vissa produkter som mest förekommer i offentliga lokaler och industrier som lysrör tror man sig ha återvinningsgrad. El-kretsen säger sig vara intresserade av att även delta i omhänder- tagandet av brandvarnare och rökdetektorer då dessa räknas som elektroniska produkter enligt nya EU-direktivet. Två prissättningssystem används. Enligt det ena systemet betalar medlemmarna en viss förutbestämd avgift för varje produkt de säljer. Avgiften varierar från för en stor TV till för en mobiltelefon. Prissättning görs för 40 olika produktkategorier. För- delen med detta system är att producenten känner till kostnaden i förväg, nackdelen är att det är svårt för El-kretsen att få intäkterna att motsvara utgifterna. I det andra systemet delas månadsavfalls- kostnaden upp på berörda företag efter marknadsandel. Fördelen härmed är det inte blir något över- eller underskott. Nackdelen är att kostnaden varierar från månad till månad och att en större admi- nistration krävs. Några små medlemmar betalar endast en fast årlig avgift om 5–10 tkr. tecknades ett samarbetsavtal med samtliga svenska kom- muner som innebar att kommunerna tar hand om insamlingen. är kostnadsfri för konsumenterna (undantag kyl och frys i vissa kommuner). El-kretsen har upphandlat transportörer för att transportera avfallet från insamlingsstationerna till återvinningsstatio- nerna. Förbehandling/sortering av avfall sker på 26 olika platser där elektroniken plockas isär så att olika delar (plast, kretskort m.m.) separeras och skickas till återvinning. Förbehandlingsanläggningarna drivs bl.a. av och Mirec (som ägs av ). Dessa anlägg- ningar skulle eventuellt även kunna demontera brandvarnare. Demon- teringen kräver dock tillstånd från SSI. Inga säkerheter tas men kostnadstäckning uppnås vid behov genom ändrade avgifter. Inga medel att placera då medel som kommer in endast täcker de kostnader som har uppstått eller förväntas uppstå på årsbasis. In- täkter och kostnader uppstår ungefär . inget vinstintresse utan strävar endast efter så låga avfallshanterings- kostnader som möjligt för medlemsföretagen. Ansvaret för avfallshanteringen samt finansieringsansvaret av kvick- silver har staten i stor utsträckning lagt ut på privata aktörer. Pro- cessen för omhändertagandet har dock inte kommit längre än att berörda företag har ålagts ett ansvar för att ta hand om det kvick- silver de innehar. Utredningen i säkert förvar9 har föreslagit att användningen av kvicksilver skall upphöra . Det innebär att allt kvicksilver efter det kommer att klassificeras som avfall. Allt kvicksilveravfall med en viktprocent måste därefter slutförvaras i bergrum då kvicksilvret anses vara miljö- farligt och p.g.a. att det är ett grundämne ej bryts ned. Ansvaret för hanteringen av kvicksilveravfallet ligger på de en- skilda innehavarna. Fysiska personer kan dock kostnadsfritt lämna in kvicksilver till kommunernas insamling. Kvicksilverbatterier fi- nansieras av tidigare nämnd batterifond. Innehavare av kvicksilver är i huvudsak fyra bolag , , och Hydro Polymers. Förutom dessa bolags innehav uppskattas det finnas ett dolt kvicksilverlager i samhället på . Staten har ett kostnadsansvar genom batteri- fonden för kvicksilverbatterier vilket motsvarar kvicksilver som förvaras hos . Totala mängden kvicksilver som behöver tas om hand bedöms uppgå till 1 100 till . Berörda avfallsinnehavare har ansvar för att djupförvaring kom- mer till stånd. Utredningen förordar dock ett samarbete då det finns stora tekniska och ekonomiska samordningsvinster med att endast uppföra ett bergrumsförvar. Innehavarna har också ställt sig positiva till att samarbeta, men har ställt sig negativa till kravet på bergrumsförvar. Några avgifter för omhändertagandet har ej fastställts utan det är upp till berörda företag att avsätta tillräckligt med medel för att omhänderta kvicksilvret. Någon kontroll av att företagen satt av tillräckligt med medel har ej gjorts. Någon säkerhet för att parterna finansiellt kan leva upp till sitt avfallsansvar tas ej heller. Kostnaden för slutförvaring förväntas uppgå till 200–och ungefär lika mycket tillkommer i behandlingskostnader. 9 Utredningen i säkert förvar (SOU 2001:58). I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp10 som bl.a. bygger på Kvicksilver i säkert förvar föreslår regeringen också att kvicksilvret skall slutförvaras i bergrum. Dessutom före- slår regeringen att en utomstående aktör utses för att försöka sam- ordna slutförvaringen mellan berörda parter. 5.3Avfall där producentansvar inte kan tillämpas har ett statligt anslag för sanering och omhänder- tagande av avfall från industriell verksamhet som saknar ägare och där det inte går att hänföra ansvaret till någon producentansvars- modell. Anslaget kallas för Sanering och återställning av förorenade områden. Anslaget uppgår till ca . 6 Statlig fond för IKA-avfall En statlig fond innebär att en eller flera myndigheter får i uppdrag att finansiera framtida omhändertagande av IKA-avfall genom fon- derade avgifter. Fondförslaget har delvis utarbetats efter förebild av hur kärn- tekniskt avfall tas om hand. Skälen till detta är att det finns flera väsentliga likheter mellan hur kärntekniskt- och IKA-avfall skall tas om hand och finansieras. Likheterna består bl.a. i att: av avfallet ska omhändertas i samma slutförvar. Finansieringen ska säkerställas. Det finns dock ett antal skillnader som ett fondförslag måste be- akta, t.ex. att: Det finns betydligt fler innehavare av IKA-avfall än av kärn- tekniskt avfall. IKA-avfallet är mer heterogent allt ifrån små strålkällor till stora volymer biobränsleaska. Volymerna är väsentligt lägre för IKA-avfall som skall slutför- varas i bergrum. 10 Proposition 2002/03:117 Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Nedanstående figur illustrerar översiktligt förslaget till en hanterings- och finansieringsprocess för IKA-avfall. De olika aktörernas roller beskrivs i följande kapitel. - Studsvik - SKB Översikt förslag till hanterings- och finansieringssystem för IKA-avfall 6.2Avgifter för IKA-avfall och förvaltning av dessa Schematisk beskrivning av avgifter för IKA-avfall 6.2.1SSI föreslås få en central roll i hanteringen av IKA-avfall SSI har en central roll vid hantering av icke kärntek- niska produkter. Det är därför naturligt att vidga den rollen istället för att engagera ytterligare en myndighet i frågan om IKA-avfall. SSI:s föreslagna roll: Ta emot tillståndsanmälningar (liksom ). Fastställa och debitera avgifter (SSI får en mer omfattande roll än SKI som inte själva upprättar kostnadsanalyser utan huvud- sakligen granskar SKB:s kostnadsberäkningar). Ta emot ersättningskrav och godkänna utbetalningar. Utfärda föreskrifter avseende hantering och finansiering av IKA-avfall. Kontroll och övervakning av avfallshanteringssystemet. a) Anmälan av radioaktivt avfall Enligt § 20 strålskyddslagen krävs tillstånd för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller material som innehåller radioaktiva ämnen. All hantering med radioaktivt material är alltså tillståndspliktig och anmälan måste göras till SSI. Det finns två typer av tillstånd, dels handelstillstånd för dem som både köper och säljer radioaktivt material och dels innehavaretillstånd för de som endast köper och nyttjar det radioaktiva materialet. Ca 240 har handelstillstånd för radioaktivt material. Ca 4 000 har innehavartillstånd för radioaktivt material Avfallsansvarig behöver alltså inneha endera av tillstånden för att hantera radioaktivt material. Avfallsansvarig behöver dessutom anmäla sitt innehav så att SSI kan debitera avfallsavgift. b) SSI beräknar kostnad för omhändertagande SSI bör ta fram en prislista med fastställda priser för standardpro- dukter. För specialprodukter inhämtas prisuppgifter från berörda parter vilket får utgöra underlag för avgift. Förhandsbesked bör vara möjligt att erhålla. Studsvik lämnar uppgift om behandlingskostnader. SKB anger slutförvaringskostnader. Antaganden vad gäller slut- förvaring bör samordnas med SKI:s antaganden vad avser kärn- tekniskt avfall. El-kretsen kan försöka ta fram demonterings- och transport- kostnader för brandvarnare och rökdetektorer. Avfallsanläggningar meddelar demonteringskostnader. Transportörer meddelar transportkostnader. Kostnadsunderlag radioaktivt kärntekniskt avfall För radioaktivt kärntekniskt avfall måste kärnkraftsföretagen i stor utsträckning själva ta fram kostnadsunderlag som sedan granskas av myndighet. På grund av det stora antalet innehavare av IKA-avfall borde det bli rationellare för hanteringen av IKA-avfall om SSI ut- förde denna uppgift. c) SSI fastställer avgift och debiterar avfallsansvarig avgift Följande punkter bör gälla vid fastställandet av avgifter: SSI fastställer avgifter baserat på kostnadsuppgifter ökat med egna administrationskostnader och debiterar tillverkare/importör. Avfallsansvarig skall kunna begära att fastställd avgift omprövas om det kan visas att fastställd avgift är högre än faktiska kost- nader för hanteringen. Avgifterna för kärnkraftsindustrin sätts så att sannolikheten att kostnaderna för omhändertagande blir högre respektive lägre än beräknat vardera är . Osäkerheten i kostnadsberäkningen täcks av säkerheter samt borgensåtagande. För en IKA-fond är det svårt att ta säkerheter och borgen då det är betydligt fler parter som levererar avfall. Till skillnad från kärnkraftsindustrin förväntas inte produktion och försäljning av IKA-produkter upphöra. Förändrade kostnader kan därför justeras genom för- ändrade avgifter. Detta gör att IKA-avgifterna inte behöver ha någon säkerhetsmarginal för högre kostnader som kärnkraftsindustrin utan avgifter kan sättas så att mest sannolika kostnader täcks. Vid förändring av radioaktiv produkt t.ex. strålkällan byggs in i utrustning kan SSI tilläggsdebitera avfallsavgift om hanteringen av den nya produkten medför större avfallskostnader. Avgifter kopplas till producentansvaret. För att göra finansieringen så säker så möjligt föreslås att anmälan görs när produkt importeras till . Tillverkas produkten i bör anmälan göras när produkten säljs. För verksamhetsavfall görs anmälan så fort avfallet blivit känt för SSI (exklusive avfall för löpande deponering). När anmälan gjorts fastställer SSI avfallsavgift och debitera avfallsansvarig. För verksamhetsavfall fastställs avfallsavgift genom beslut i miljö- domstol, länsstyrelse eller tillsynsmyndighet. För företag med handelstillstånd som kontinuerligt importerar radioaktivt material blir det sannolikt administrativt betungande om all rapportering och inbetalning sker styckvis. I de fallen skulle kvartalsvis inrapportering och inbetalning av avfallsavgift kunna vara tillfyllest. Större delen av de produkter som kommer till går via företag med handelstillstånd, endast en mindre del direktimporteras, vid direktimport debiteras direktimportören avgift. Tillverkning av produkter i sker i begränsad utsträckning. För import av radioaktiva produkter till måste det utländska bolaget kon- trollera med SSI att det importerande bolaget har tillstånd att inne- ha den radioaktiva produkten. Kan avfallsansvarig styrka att avfallet återtas och skickas tillbaka till ursprungslandet krävs bara att säker- het lämnas. Säkerheten skall vara i klass med kraven på hur IKA- medlen placeras. För SSI gäller det att hålla reda på produktflödena för att veta vilka produkter avfallsavgift erlagts för. I figur 4 illustreras när avgift tas ut. Illustrerar inflödet av IKA-produkter För konsumentprodukter (bl.a. brandvarnare) som sålts innan in- förandet av finansieringssystemet är det viktigt att det inte kostar något att ta hand om avfallet då det annars riskerar att komma på avvägar. Konsumentprodukterna är inte heller tillståndpliktiga så det finns ingen kontroll över vart avfallet tar vägen. Den historiska kostnaden för omhändertagandet av avfall får istället t.ex. läggas på nyförsäljning av produkter eller eventuellt kan kostnaden tas ut direkt av bolagen efter marknadsandel. För produkter som sålts innan införandet av finansieringssyste- met och som är tillståndspliktiga svarar producenterna enligt elektro- nikavfallsdirektivet (införs 2005) kollektivt för omhändertagande- kostnaderna. d) Kontroll och övervakning SSI kommer att behöva övervaka och kontrollera att systemet fun- gerar. En årlig genomgång av hanterings- och finansieringssystemet för att säkerställa att avfallet tas om hand på avsett vis samt att fondens intäkter och behållning är i balans med väntade utgifter bör vara en del av kontrollarbetet. Resultatet av granskningen bör presenteras i en årlig rapport där även fondens ställning och be- hållning redovisas. Den årliga kontrollen av systemet bör helst ut- föras av en helt oberoende part. Någon lämplig sådan existerar ej. Genom att låta en särskild enhet inom SSI utföra granskningen uppnås en viss grad av opartiskhet. Med lite längre mellanrum bör regeringen även låta en extern oberoende part granska systemet vilket exempelvis görs för pensionssystemet. Mellanrummen är förslagsvis innan systemet riktigt kommit igång och sedan räcker det antagligen med en genomgång . För att sköta administrationen av IKA-avfallet bör SSI via en sär- skild enhet fastställa avgifter, godkänna utbetalningar och övervaka systemet samt sköta redovisning och annan administration. För SSI kan det alltså kräva vissa organisatoriska förändringar för att de ska kunna ta hand om all administration kring IKA-avfallet. Ansvarsfördelning radioaktivt kärntekniskt avfall För kärntekniskt avfall gäller följande ansvarsfördelning: Kärnkraftföretag ansvarar för all hantering och finansiering av avfallet SKI och SSI ansvarar för övervakning och kontroll av kärnkrafts- företagen Avfallsansvarig kan den som importerar, tillverkar, handlar eller är innehavare av radioaktivt material vara. Person (juridisk eller fysisk) som driver verksamhet som ger upphov till radioaktivt avfall ska också anses vara avfallsansvarig. 6.2.3Kärnavfallsfonden föreslås bli förvaltare av medel Förvaltare av medel föreslås bli Kärnavfallsfonden. Kärnavfallsfonden hanterar medel avsatta för omhändertagande av radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet. Liksom det mesta av IKA-avfallet skall detta avfall också slutförvaras i SFR och SFL. Förvaltade medel i kärnavfallsfond kräver en lång placerings- horisont. Placeringarna skall ha en låg riskprofil även om så hög av- kastning som möjligt eftersträvas. Kärnavfallsfonden investerar därför nästan uteslutande i realränteobligationer (inflationsskyddade) med långa bindningstider utgivna av . Denna place- ringsstrategi passar även för IKA-avfall. I förhållande till de medel som Kärnavfallsfonden nu hanterar kommer IKA-avfallet bidra med en mindre andel. Kostnader för skötsel och administration av fonden bör därför bli relativt låga.