sou · GRB382d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Frågan är därför om det nya direktivets krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner bäst uppfylls genom bestämmelser om straff eller sanktionsavgifter. 1994/95:123 s. 101 f. 1993/94:161 s. 27 För straffbestämmelser talar främst intresset av enhetlighet i förhållande till speciallagstiftningen om produktsäkerhet. Detta utesluter emellertid inte att en annan sanktion än straff väljs. Skulle en överträdelse omfattas av en straffbestämmelse i en speciallag om produktsäkerhet blir produktsäkerhetslagens sanktionssystem inte tillämpligt på den överträdelsen. Någon tveksamhet om vilken sanktion som skall tillämpas kan därför inte uppstå, om sanktionsavgifter skulle införas. Det bör också noteras att flera lagar, t.ex. , innehåller bestämmelser om såväl straff som sanktionsavgifter. Mot denna bakgrund framstår det inte som särskilt anmärkningsvärt att en del överträdelser av bestämmelser som rör en viss vara kan föranleda straff medan andra kan föranleda sanktionsavgifter. Enligt utredningens mening talar starka skäl för att sanktions- avgifter skulle vara en effektivare och mer avskräckande sanktion än straff. Som tidigare nämnts är erfarenheten av straff- bestämmelser på produktsäkerhetsområdet inte särskilt goda. Sanktionsavgifter kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer, och kan komma att uppgå till betydligt högre belopp än ett bötesstraff. I särskilt allvarliga fall kan mycket höga sanktions- avgifter påföras. Detta kan antas ha en avskräckande verkan av betydande omfattning. Överträdelser av reglerna om produktsäkerhet är av den arten att de i första hand upptäcks av tillsynsmyndigheten, som också är närmare till och i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem än polis och åklagare. Tillsynsmyndigheterna kan själva, efter att ha tagit ställning till om förutsättningarna för sanktionsavgift är uppfyllda, väcka talan om påförande av sådan avgift. Det kan också antas att sanktionsavgifter kan komma att tillämpas i större utsträckning än straffbestämmelser. Polis och åklagare har begränsade resurser, och är ålagda att prioritera vissa typer av brott framför andra. Detta leder inte sällan till att överträdelser av andra brott inte kommer att utredas. Straffhotet får därmed inte den avskräckande verkan som är avsedd. Det bör noteras att artikel 7 i det nya direktivet inte bara kräver att sanktioner införs, utan också att medlemsstaterna vidtar alla åtgärder som behövs för att säkerställa att sanktionerna tillämpas. En ordning där tillsynsmyndigheterna själva utreder eventuella överträdelser och för talan om sanktionsavgift får mot bakgrund av det anförda anses mer effektivt såväl från preventionssynpunkt som när det gäller utnyttjandet av det allmännas resurser. Sammanfattningsvis anser utredningen att sanktionsavgifter är ett modernare och effektivare sätt att sanktionera lagens bestämmelser än straff. Bestämmelser om sanktionsavgifter bör därför föras in i lagen. Förslag: En näringsidkare skall vara skyldig att betala en sanktions- avgift, om näringsidkaren eller någon som handlar på närings- idkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder lagens bestämmelser om skyldigheter för näringsidkare. Avgiften skall fastställas till lägst och högst , dock högst av näringsidkarens årsomsättning föregående räkenskapsår. Avgift skall inte påföras i ringa fall. Ansökan om påförande av sanktionsavgift skall göras av tillsynsmyndigheten vid allmän förvaltningsdomstol. Sanktionsavgifter utmärks i förhållande till straffansvar generellt av att avgift kan dömas ut oberoende av subjektiva omständigheter. Sådana avgifter bör, som regeringen anfört, förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden.109 För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att överträdelser i praktiken endast kan ske av uppsåt eller oaktsamhet. Med dessa utgångspunkter har föreskrifter om sanktionsavgifter beslutats bl.a. beträffande överträdelser av vissa bestämmelser i och arbetsmiljölagen. För att konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen skall påföras krävs däremot att uppsåt eller oaktsamhet har förelegat hos näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar. Detta har sin bakgrund i att det enligt EG-rätten fordras uppsåt eller oaktsamhet för att ett företag skall kunna påföras avgifter för överträdelser av konkurrensreglerna.110 Av rättssäkerhetsskäl ansåg regeringen att det var att föredra att konkurrensskadeavgift bara 1981/82:142 s. 24. 110Artikel 15 i rådets förordning (EEG) 17/62 om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86(EGT 13, 21.2.1962 s. 204–211). skulle kunna dömas ut vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av förbuden.111 Bestämmelserna om marknadsstörningsavgift i marknadsförings- lagen kom i hög grad att utformas med bestämmelserna om konkurrensskadeavgift som förebild. Regeringen ansåg att en avgiftsbeläggning av inte bara uppsåtliga utan även oaktsamma överträdelser innebar att utrymmet för att sanktionera regelbrott blev vidare än enligt dåvarande straffbestämmelser som allmänna rättssäkerhetsintressen blev tillgodosedda.112 Om det skulle visa sig att kravet på subjektiv täckning har lett till en alltför restriktiv användning av marknadsstörningsavgiften som sanktionsmedel, borde enligt regeringen frågan om strikt ansvar tas upp på nytt. Bedömningen av överträdelser av olika bestämmelser i produkt- säkerhetslagen kan komma att göras på grundval av flera omständigheter av högst varierande karaktär. Det är således inte möjligt att schablonmässigt ange hur hög sanktionsavgiften för olika överträdelser skall vara. Av rättssäkerhetsskäl framstår därför en lösning med strikt ansvar inte som lämplig vid överträdelse av lagens bestämmelser. Utredningen anser därför att det bör krävas uppsåt eller oaktsamhet för att en sanktionsavgift skall kunna dömas ut. Det bör inte krävas att näringsidkaren själv eller någon i ledande ställning hos en juridisk person uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt bestämmelsen i fråga. Det räcker att uppsåt eller oaktsamhet kan konstateras hos någon som har handlat på närings- idkarens vägnar, t.ex. en anställd eller en uppdragstagare. En förutsättning är dock att denne själv inte också kan påföras avgift. Eftersom avgiften skall påföras den näringsidkare som har överträtt lagens bestämmelser kommer det för avgiftsfrågan att sakna betydelse om den fysiska eller juridiska personen har överlåtit verksamheten till någon annan. I likhet med vad som gäller enligt såväl marknadsföringslagen som konkurrenslagen bör överträdelser som är bagatellartade eller annars försumbara inte föranleda sanktionsavgift. 1992/93:56 s. 30 f. 1994/95:123 s. 103 f. Beräkning av avgiften m.m. Överträdelser av produktsäkerhetslagen kan antas vara av högst varierande art och karaktär. Det framstår därför som angeläget att möjligheten finns att bestämma avgiften till såväl blygsamma som avsevärda belopp. Utredningen anser att det saknas anledning att göra produktsäkerhetslagens regler mindre stränga än marknads- föringslagens när det gäller minimi- och maximibelopp för en sådan avgift. En sanktionsavgift bör därför fastställas till lägst och högst . En näringsidkare som bedriver verksamhet i liten skala skulle i vissa situationer kunna drabbas oskäligt hårt av en sanktionsavgift. I enlighet med vad som följer av marknadsföringslagen bör därför sanktionsavgiften inte kunna bestämmas till ett belopp som överstiger av näringsidkarens årsomsättning föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, är bristfälliga eller kan antas vara missvisande, får årsomsättningen uppskattas. En bestämmelse bör också föras in om att när sanktionsavgift fastställs bör särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Med hur allvarlig överträdelsen är avses de objektiva och subjektiva omständigheterna i det enskilda fallet. Sådana omständigheter kan vara skaderiskernas karaktär och omfattning, liksom näringsidkarens avsikter och förutsättningar samt den ekonomiska som uppstått. Även vilken grupp av konsumenter som varan riktar sig till, t.ex. barn, bör tillmätas betydelse. Har näringsidkaren vidtagit aktiva åtgärder för att eliminera risker eller skada bör detta kunna leda till att avgiften bestäms till ett lägre belopp än vad som annars skulle skett. Betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser tar sikte på det intresse som respektive bestämmelse är avsedd att skydda. En överträdelse av bestämmelsen om skyldighet att bara tillhandahålla säkra varor är t.ex. typiskt sett allvarligare än en överträdelse av bestämmelsen om skyldighet att märka en vara med tillverkarens namn. Sanktionsavgifter av det slag som utredningen har föreslagit i det föregående bör lämpligen beslutas av domstol. Det bör ske på yrkande av tillsynsmyndigheten, som är den instans som är närmast till att såväl upptäcka som utreda överträdelser av de bestämmelser som myndigheten har tillsyn över. Enligt 39 § andra stycket marknadsföringslagen kan talan om marknadsstörningsavgift väckas av en enskild näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller av en sammanslutning av näringsidkare, om KO i ett visst fall beslutar att inte väcka talan. Sådan subsidiär talerätt föreligger inte när det gäller påförande av konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen. Mot bakgrund av att sanktionsavgifterna i första hand skall utgöra ett medel för tillsynsmyndigheterna att säkerställa att konsumenterna inte utsätts för sådana risker som farliga varor för med sig framstår inte en sådan subsidiär talerätt som ändamålsenlig när det gäller påförande av sanktionsavgift enligt produktsäkerhetslagen. Vid utdömande av sanktionsavgift ankommer det på domstolen att först pröva frågan om en överträdelse av någon bestämmelse har skett. Därutöver har domstolen att pröva om överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sådana bedömningar kräver inte någon ekonomisk eller annan särskild sakkunskap hos domstolen. De bedömningar som skall göras ligger helt i linje med vad som i övrigt ankommer på en domstol inom det allmänna domstolssystemet. Länsrätterna prövar redan mål om sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen och i stor utsträckning också mål om skattetillägg. Utredningen har i det föregående föreslagit att tillsynsmyndig- heternas beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. till länsrätt i första instans (avsnitt 4.7). För att skapa enhetlighet bör frågan om sanktionsavgift också prövas av länsrätt i första instans. Talan bör väckas vid den länsrätt inom vars domkrets tillsynsmyndigheten är belägen. Överträdelser som omfattas av ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud Förelägganden eller förbud enligt lagen skall normalt förenas med vite. Det finns i princip inte något hinder mot att förena ett föreläggande eller förbud med vite trots att underlåtenhet att vidta den åtgärd som avses med föreläggandet också kan föranleda någon annan sanktion, t.ex. straff.113 Motsvarande gäller om den åtgärd som vitesföreläggandet avser omfattas av en sanktionsavgift. Detta för med sig att en handling eller underlåtenhet kan komma att omfattas av såväl ett vitesföreläggande eller vitesförbud som en bestämmelse om sanktionsavgift. Om både sanktionsavgift och vite döms ut innebär detta att dubbla ekonomiska sanktioner tillämpas, vilket är ägnat att väcka betänkligheter.114 Av denna anledning innehåller såväl konkurrenslagen som marknadsföringslagen en bestämmelse om att avgift inte får påföras för åtgärder som omfattas av ett åläggande eller ett förbud som har meddelats vid vite enligt respektive lag. Utredningen anser att en bestämmelse med detta innehåll också bör föras in i produkt- säkerhetslagen. Överträdelser som kan föranleda straff enligt Som har redovisats i det föregående (avsnitt 4.9.1) kan en närings- idkare som är en fysisk person och som överträder sina skyldigheter enligt produktsäkerhetslagstiftningen också dömas till straff enligt 3 kap. 7–9 §§ . Det förutsätter att gärningen har begåtts oaktsamt eller grovt oaktsamt och att den har lett till döden, kroppsskada eller sjukdom eller att den inneburit att någon utsatts för livsfara, fara för svår kroppsskada eller sjukdom. Den fråga som inställer sig är om straff enligt de nämnda brottsbalksbestämmelserna utesluter att sanktionsavgift döms ut, eller det omvända, med hänsyn till det s.k. dubbelbestraffnings- förbudet i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med åtaganden på grund av denna konvention. 113Se t.ex. rättsfallet RÅ 1992 ref. 25. 114Jfr 9 kap. 8 § första stycket och rättsfallet NJA 1982 s. 633. Dubbelbestraffningsförbudet är svårtolkat. Mot bakgrund av Högsta domstolens och Regeringsrättens domar i rättsfallen NJA 2000 s. 622 respektive RÅ 2002 ref. 79 finner utredningen att övervägande skäl talar för att en handling som både kan föranleda en sanktionsavgift av det slag som har föreslagits i det föregående och straff enligt 3 kap. inte är att betrakta som samma brott och därmed komma i konflikt med dubbelbestraffnings- förbudet, eftersom rekvisiten i väsentliga avseenden skiljer sig åt. För brottsbalksbrotten krävs oaktsamhet eller grov oaktsamhet på den subjektiva sidan. Som har redovisats i det föregående föreslår utredningen att det för att sanktionsavgift skall kunna dömas ut skall krävas uppsåt eller oaktsamhet. De subjektiva rekvisiten är således delvis överensstämmande. Däremot skiljer sig de objektiva rekvisiten åt. För brottsbalksbrotten krävs att handlingen eller underlåtenheten har orsakat kroppsskada m.m. Något sådant rekvisit är inte tänkt för sanktionsavgifterna, utan det skall räcka att en näringsidkare uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt lagens bestämmelser. Det kan inte uteslutas att det i sällsynta undantagssituationer framstår som stötande att påföra en näringsidkare avgift. Efterföljande omständigheter kan t.ex. göra det obilligt att döma ut en sanktion. I enlighet med vad som gäller enligt marknadsförings- lagen och konkurrenslagen bör det införas en möjlighet att efterge avgiften, om det finns synnerliga skäl för det. Marknadsstörningsavgift och konkurrensskadeavgift får dömas ut bara om stämningsansökan har delgetts den som anspråket riktar sig mot från det att överträdelsen upphörde. Båda avgifterna faller bort om domen inte kunnat verkställas från det att den vann laga kraft. Utredningen anser att man bör ha samma preskriptionstid för sanktionsavgifter enligt produkt- säkerhetslagen. Bestämmelser om hur en marknadsstörningsavgift skall betalas saknas i marknadsföringslagen. Denna brist på reglering har enligt vad utredningen har erfarit lett till att de marknadsstörnings- avgifter som har dömts ut inte har kommit att betalas. I konkurrenslagen, som tidigare saknade bestämmelser om betalning av konkurrensskadeavgift, har införts bestämmel- ser som anger hur en konkurrensskadeavgift skall betalas. Avgiften skall enligt 31 a § betalas till efter det att domen har vunnit laga kraft eller den som anges i domen. Liknande bestämmelser har införts i radio- och TV- lagen (1996:844) beträffande betalning av särskild avgift enligt 10 kap. 5 § nämnda lag. För att ett sanktionssystem som bygger på sanktionsavgifter skall kunna tillämpas på ett effektivt sätt bör bestämmelser om hur sådana avgifter skall betalas föras in i lagen. I bestämmelserna bör anges att betalning skall ske till den myndighet som regeringen bestämmer efter det att domen har vunnit laga kraft eller den som anges i domen. Ansökan om sanktionsavgift kan komma att göras av flera tillsynsmyndigheter. Administrationen av att ta emot betalning av sådana avgifter kan för en enskild myndighet vara betungande. Enligt utredningens mening är det en fördel om denna administration kan centraliseras, förslagsvis till Kammarkollegiet. För att systemet med sanktionsavgift skall fungera på det sätt som är avsett bör det finnas en möjlighet att säkerställa att avgiften verkligen betalas. Ett sådant behov finns i fall där den mot vilken en talan om avgift kan riktas genom illojala förfaranden försöker undandra sig att betala. Reglerna i 15 kap. tillhandahåller en reglering som motsvarar de krav som kan ställas på effektivitet och rättssäkerhet i dessa fall. Utredningen anser på grund av det anförda att domstolen, i likhet med vad som gäller enligt marknadsföringslagen och konkurrenslagen, skall kunna besluta om kvarstad. Bedömning: Den underrättelseskyldighet till som föreskrivs i artikel 11 i det nya direktivet följer redan av 4 § förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen. Medlemsstaterna är enligt artikel 11.1 i det nya direktivet skyldiga att underrätta kommissionen, om sådana åtgärder vidtas som begränsar utsläppandet av produkter på marknaden eller som kräver att de skall dras tillbaka eller återkallas i enlighet med artikel 8.1 b–f, och därvid ange skälen för ingripandet. Medlemsstaterna skall även underrätta kommissionen, om ett beslut angående en sådan åtgärd ändras eller upphävs. Medlemsstaterna är inte skyldiga att underrätta kommissionen enligt artikel 11, om underrättelse krävs enligt artikel 12 om informationsutbyte vid nödsituationer eller enligt någon specifik gemenskapslagstiftning. Skyldigheten att underrätta kommissionen gäller även om medlemsstaten anser att riskens verkningar inte går utöver eller kan gå utöver det egna territoriet, om de åtgärder som medlemsstaten vidtagit är av intresse ur produktsäkerhetssynpunkt för de andra medlemsstaterna. Detta kan särskilt vara fallet om det är fråga om en ny risk som inte påpekats i tidigare underrättelser. Enligt artikel 11.2 skall kommissionen vidarebefordra under- rättelsen till övriga medlemsstater, såvida kommissionen inte efter granskning på grundval av informationen i underrättelsen finner att åtgärden är oförenlig med gemenskapsrätten. I sådana fall skall kommissionen underrätta den medlemsstat som vidtog åtgärden. Artikel 11 i det nya direktivet motsvaras i huvudsak av artikel 7 direktiv. Enligt direktiv krävdes dock inte att lokala risker som är av intresse ur produktsäkerhetssynpunkt för andra medlemsstater skall anmälas till kommissionen. staterna är inte heller enligt direktiv skyldiga att underrätta kommissionen när tidigare anmälda åtgärder ändras eller upphävs. Vidare har genom det nya direktivet tydliggjorts att anmälan enligt artikel 11 inte behöver ske när underrättelse av samma åtgärd skall göras enligt det gemenskapssystem för informationsutbyte vid allvarlig risk som anges i artikel 12. Det bör noteras att detta undantag från underrättelseskyldigheten endast gäller varor eller risker som inte omfattas av en skyddsklausul i någon annan EG- rättsakt om produktsäkerhet. Gemenskapsrättsliga produktdirektiv innehåller regelmässigt bestämmelser om att en medlemsstat skall underrätta kommis- sionen när förelägganden eller förbud meddelas angående en vara som är lagligen tillverkad eller tillhandahållen i en annan medlemsstat. De flesta författningar som genomför produkt- direktiv i svensk rätt saknar dock bestämmelser om att respektive tillsynsmyndighet skall underrätta kommissionen om sådana åtgärder. Produktsäkerhetslagen saknar också bestämmelser om sådan underrättelseskyldighet. Vissa författningar som genomför gemenskapsrättsliga produktdirektiv ålägger dock tillsynsmyndig- heten att underrätta kommissionen om åtgärder mot varor som regleras i författningen. Av 4 § förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen följer att statliga förvaltningsmyndigheter i viss utsträckning skall lämna uppgifter till kommissionen eller andra medlemsstater. Detta skall ske om myndigheten, med stöd av lag eller någon annan författning som har meddelats för att uppfylla skyldigheter i rättsakter som beslutats av EG, meddelar förbud, beslutar om begränsningar eller återkallelse av produkter från marknaden eller vidtar åtgärder med detta syfte. Uppgifter skall lämnas till de mottagare och i den omfattning som följer av respektive EG-rättsakt. Skyldigheten för respektive tillsynsmyndighet att underrätta kommissionen i enlighet med artikel 11 följer således redan av 4 § förordning. En särskild bestämmelse med detta innehåll behöver därför inte införas. 115 T.ex. 5 § andra stycket lagen om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar och 16 § förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel. 4.10.2Informationsutbyte vid allvarlig risk Förslag: Det nya direktivets bestämmelser om informationsutbyte vid en allvarlig risk skall genomföras genom ändringar i förord- ningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror. Artikel 12 i det nya direktivet Artikel 12 i det nya direktivet reglerar informationsutbyte mellan medlemsstaterna inom EES om åtgärder som vidtas mot varor på grund av en allvarlig risk. Detta informationsutbyte syftar enligt punkt 26 i direktivets ingress till att säkerställa en enhetlig och hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och säkerhet samt bevara den inre marknadens enhetlighet. Bestämmelser om informationsutbyte vid allvarlig risk finns även direktiv, men en utvidgning av tillämpningsområdet har skett genom det nya direktivet. Av artikel 12.1 följer att en medlemsstat skall underrätta kommissionen genom informationsutbytessystemet RAPEX, om medlemsstaten på grund av en allvarlig risk vidtar eller beslutar att vidta, rekommendera eller komma överens med tillverkare eller distributörer om att vidta obligatoriska eller frivilliga åtgärder för att hindra, inskränka eller knyta speciella villkor till den eventuella saluföringen eller användningen inom sitt territorium av produkter. Medlemsstaten skall även utan dröjsmål underrätta kommissionen om beslut när sådana åtgärder och ingripanden ändras eller upphävs. Om den underrättande medlemsstaten anser att riskens verkningar inte går utöver eller kan gå utöver det egna territoriet, skall den enligt samma artikel handla i enlighet med det förfarande som anges i artikel 11. I artikeln anges vidare att medlemsstaterna får vidarebefordra varje upplysning om förekomsten av en allvarlig risk till kommissionen, innan medlemsstaten beslutar att vidta sådana åtgärder eller göra sådana ingripanden. Vid en allvarlig risk skall medlemsstaterna också underrätta kommissionen om de frivilliga åtgärder som vidtas av tillverkare och distributörer enligt artikel 5. Enligt artikel 12.2 skall kommissionen översända de under- rättelser man erhåller enligt RAPEX till övriga medlemsstater, som i sin tur skall underrätta kommissionen om vilka åtgärder de vidtar. Bilaga 2 till det nya direktivet I bilaga 2 till det nya direktivet anges förfaranden för tillämpning av RAPEX samt riktlinjer för underrättelser. I bilagan anges att farmaceutiska produkter, som omfattas av direktiven /319/EEG och 81/851/EEG, är undantagna från tillämpningen av RAPEX. Dessa direktiv är upphävda men har ersatts med nya direktiv. Vidare anges vilka uppgifter en underrättelse från en medlems- stat skall innehålla, bl.a. information för att identifiera produkten och en beskrivning av den aktuella risken. Om en medlemsstat har informerat kommissionen om en allvarlig risk innan den vidtar åtgärder, skall medlemsstaten informera kommissionen om huruvida den bekräftar eller ändrar dessa uppgifter. Skulle en medlemsstat erhålla en underrättelse enligt artikel 12, skall den informera kommissionen om huruvida produkten saluförs inom det egna territoriet.