sou · GRB389d1 · 2004-01-01 00:00:00 — När erbjudandet lämnas till 2 Senaste lydelse 2003:203. underåriga utan medföljande vuxen skall byte av inkvartering ske så sällan som möjligt. Sådana under- åriga som inte fyllt skall erbjudas plats på förläggning sär- skilt avsedd för dem. Migrations- verket skall även så snart som möj- ligt försöka efterforska den under- åriges familjemedlemmar. förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547) Härigenom föreskrivs att 1 kap. 12 § utlänningsförordningen (1989:547)3 skall ha följande lydelse. Ett främlingspass skall utfärdas Ett främlingspass skall utfärdas för och får, antingen då för och får, antingen då det utfärdas eller senare, förses det utfärdas eller senare, förses med en anteckning som begränsar med en anteckning som begränsar Ett främlingspass får, då det Ett främlingspass får, då det ut- utfärdas, förses med en anteckning färdas, förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte om att innehavarens identitet inte Främlingspass får även, i anteckning om att det utfärdats med tillämpning av artikel 6.5 i direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i med- lemsstaterna samt, om så erfordras, om att ansvarar för pröv- ningen av asylansökningen och för- binder sig att återta den asylsökande efter resan. 3 Senaste lydelse 2003:141. förordning om ändring i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen4 (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande bör ges följande lydelse: Ersättning enligt 2–4 §§ får inte ges för vård av utlänningar som enligt 12 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte har rätt till bistånd enligt den lagen. Ersättning enligt 2–4 §§ får inte ges för vård av utlänningar som enligt 12 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte har rätt till bistånd enligt den lagen. 4 Senaste lydelse SFS 2002:1119. 1Utredningens uppdrag och arbete Av regeringens direktiv framgår att utredningen skall ta ställning till hur rådets direktiv /9/EG av om minimi- normer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna skall genomföras i , se bilaga 1 och 2. Uppdraget innefattar i första hand att gå igenom lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och relevanta delar i utlänningslagstiftningen samt även regelverken inom andra berörda områden. Utredaren skall således bl.a. utreda –om den information lämnar till den asyl- sökande om rättigheter och skyldigheter under asylprocessen uppfyller direktivets krav, –om gällande bestämmelser om utbildning, förskoleverksam- het och skolbarnsomsorg för asylsökande barn är tillräckliga, –om svenska bestämmelser för bidrag och inkvartering är tillräckliga för att uppfylla direktivets bestämmelser, –på vilket sätt tillgången till akut hälso- och sjukvård och vård som inte kan anstå skall garanteras de asylsökande, –under vilka förutsättningar mottagandevillkor kan dras in helt eller delvis. Utredaren skall också ta ställning till behovet av författnings- ändringar eller andra åtgärder samt skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Utredningen har sammanträtt med de förordnade experterna vid fyra tillfällen. Vid sidan av dessa möten har arbetet bedrivits i nära samråd med flera av dem. Utredningens uppdrag och arbete Den särskilde utredaren och sekreteraren har sammanträffat med professor , Statsepidemiolog vid , chefen for Transitenheten vid i , samt med chefen och handläggaren , båda vid i . Sekreteraren har därutöver samrått med chefen , samordnaren samt mottagningshandläggarna vid Migrations- verket i , cheferna samt handläggaren vid i , beslutsfattarna , Migrations- verket i , avdelningsdirektörerna , , sjukskötaren , Flens vårdcentral, , Flyktinghälsovården i , sjukskötaren , Flyktinghälsan i , sakkunniga och programsamordnaren , Röda korset, , ordföranden , , överläkarna , Transkulturellt Centrum, , avdelningsdirektörerna samt , Myndigheten för Skolutveckling, klinikchefen , Flyktingmedicinskt centrum i , integrationshand- läggaren , , byrådirektör , , introduktions- och flyktingsam- ordnare , kommun, Fullmaektige , Udlendinge Styrelsen, , assisterende avdelningsdirektör , Utlendingsdirektoratet, , speciellplaneraren , Työministeriö, samt centerlederen vid Dansk Röde Kors Center, . Den särskilde utredaren och sekreteraren har gjort studiebesök vid transitenheten i och mottagningsenheten i . Sekretera- ren har dessutom gjort studiebesök vid transitenheterna och mottag- ningsenheterna i och samt vid flyktinghälsan i , . Den särskilde utredaren och sekreteraren har samrått med Utredningen om översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (N 2001:11) såvitt gäller frågor om bostadsersättningen, nedsättningen av dagersättning vid vägran att delta i organiserad verksamhet samt om några av de förslag denna utredning avsåg att lägga fram. Sekreteraren har vidare i inledningen av utredningens Utredningens uppdrag och arbete arbete samrått med Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (UD 2002:02) när det gäller nedsättning av dagersättning och bostadsersättning för barn och när en utlänning inte medverkar till att fastställa sin identitet. Sekreteraren har även samrått med Utredningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (UD 2001:05) när det gäller utlämnande av personuppgifter för skoländamål samt till sjukvården samt med Utredningen , gode män och förvaltare (JU 2002:04) om gode män för ensamkommande barn. Sekreteraren har vidare gjort ett studiebesök vid Europeiska unionens råd i samt deltagit i en konferens i di Jesolo, , som anordnades av Röda korset i samverkan med Europeiska kommissionen inför genomförandet av EG-direktivet. Motsvarar den svenska ordningen direktivets krav? Utredningen har, som framgått, att ta ställning till hur rådets direktiv /9/EG om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna (i det följande betecknat direktivet eller, när så erfordras, direktiv /9/EG) skall genomföras i . Det är således inte fråga om en allmän översyn av det svenska systemet för mottagning av asylsökande för att bedöma hur en rimlig och lämplig ordning bör vara beskaffad. Direktivet innehåller både tvingande miniminormer, dvs. bestäm- melser som föreskriver att medlemsstaterna skall se till att nationell lagstiftning har visst innehåll, och fakultativa regler, dvs. bestäm- melser som anger att medlemsstaterna får utfärda eller behålla lagstiftning av viss innebörd. Utredningens uppdrag består främst i att undersöka hur de tvingande reglerna bör genomföras. På ett par punkter omfattar emellertid uppdraget också att bedöma om fakultativa regler bör medföra lagstiftning här. Det gäller dels möjligheten att utfärda tillfälliga resehandlingar för asylsökande som av allvarliga humanitära skäl behöver resa till annan stat, dels direktivets föreskrift om att medlemsstaterna får begära att de asylsökande skall hälsoundersökas av folkhälsoskäl. Från utredningsuppdraget har emellertid uteslutits ett par av direktivets tvingande regler, nämligen de som avser tillträde till arbets- marknaden samt rätten till inkvartering och vissa därmed samman- hängande frågor. Det synes ha skett därför att det utan vidare utredning ansetts kunna konstateras att den svenska ordningen på dessa punkter väl uppfyller direktivets föreskrifter. Utredningen kommer att i det följande, för vart och ett av de områden som omfattas av direktivet och som uppdraget avser, att granska hur den svenska författningsregleringen är utformad och även, om än tämligen översiktligt, hur villkoren för asylsökande här rent faktiskt ter sig. I den mån den svenska författningsregleringen förefaller motsvara direktivets krav är det ju nämligen angeläget att kunna konstatera att den verksamhet som faktiskt bedrivs i sin tur åtminstone i allt väsentligt sker i enlighet med föreskrifterna i den regleringen. Det måste dock betonas att det således inte är fråga om en noggrant utförd granskning av hur det svenska mottagnings- systemet fungerar i syfte att söka utröna om det från allmänna utgångspunkter i något avseende kan behöva förbättras. Direktivets föreskrifter måste genomföras både i lagstiftningen och i praktiken När det gäller att genomföra, eller införliva, ett EG-direktiv är det inte tillräckligt att den praktiska verksamheten i en medlemsstat motsvarar direktivets föreskrifter utan det fordras dessutom att dessa föreskrifter återspeglas i den nationella rättsliga regleringen. Ett EG-direktiv ställer visserligen enligt artikel 249 i EG-fördraget endast krav på medlemsstaterna beträffande det resultat som skall uppnås och överlåter åt dessa att bestämma form och tillväga- gångssätt för genomförandet. har emellertid i flera avgöranden konstaterat att det för att garantera att ett direktiv tillämpas fullt ut rättsligt och inte endast i praktiken (en droit et non seulement en fait, in law and not only in fact) fordras att medlemsstaterna föreskriver en exakt rättslig ram (un cadre légal précis, a specific legal framework) inom det berörda området (se t.ex. mål C-339/87, Kommissionen ./. , 1990 s. I-851, p. 25, C-360/87, Kommissionen ./. , 1991 s. I-791, p. 13 och C-340/96, Kommissionen ./. , 1999 s. I-2023, p. En medlemsstat måste genomföra ett direktiv på ett sätt som klart och säkert återger de rättsliga förhållanden som direktivet avser att åstadkomma. En administrativ praxis – som kan förändras i enlighet med myndigheters önskemål och som inte offentliggörs på samma sätt som lagar och förordningar – är inte tillräcklig för att ett direktiv skall kunna anses genomfört (se t.ex. mål 102/79, Kommissionen ./. , 1980 s. 1473, p. Medlems- staterna är i princip förpliktade att genomföra ett direktivs föreskrifter genom tvingande normer i sin interna rätt (se t.ex. mål 96/81, Kom- missionen ./. , 1982 s. 1791, p. Ett relativt färskt exempel på vad som sagts är kommissionens fördragsbrottstalan mot för bristande genomförande av direktiv /13/EEG om oskäliga villkor i konsumentavtal ( 2002 s. I-4147). genomförde direktivet genom lag (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och genom ändringar i lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögen- hetsrättens område. Till direktivet fanns fogat en bilaga med en exemplifierande lista över avtalsvillkor som kunde anses oskäliga. Kommissionens talan grundades på att inte återgett inne- hållet i bilagan i lag utan endast i förarbetena. I avgörande redovisas åter de allmänna principer som nämnts för införlivande av ett direktiv med nationell rätt. Domstolen konstaterade därefter först, att den aktuella listan inte syftade till att ge konsumenter några rättigheter utöver dem som följde av föreskrifterna i själva direktivet. Men, uttalade domstolen vidare, listan kunde utgöra en informationskälla både för nationella myndigheter och för enskilda. Medlemsstaterna måste därför vid införlivandet välja en form och ett tillvägagångssätt som ger tillräckliga garantier för att allmänheten skall kunna få kännedom om listan. I den delen hade anfört att listan i sin helhet intagits i förarbetena och att information till allmänheten om vilka villkor som kunde anses oskäliga skedde på flera sätt. Kommissionen bemötte inte detta på annat sätt än genom att påstå att det inte uppvägde den omständigheten att listan inte återgavs i lagen. Domstolen fann därför att kommissionen inte visat att de åtgärder som vidtagit inte gav tillräckliga garantier för att allmän- heten skulle få kännedom om listan. ogillade således kommissionens talan. Men redan det förhållandet att en tvist alls uppkom, liksom den omständlig- heten att i fråga om kravet på offentliggörande friades i brist på bevis, visar vikten av att föreskrifter i direktiv införlivas genom föreskrifter i nationell författningstext. Även om det i en medlemsstat i praxis – men utan författningsreglering – utbildats en väl fungerande ordning på ett område kan det således, när gemensamma regler på området beslutats på EU-nivå, vara nöd- vändigt att utfärda nationell lagstiftning även om den inte innebär något annat än en kodifiering av vad som redan gäller. Det kan redan här inledningsvis konstateras att vissa av direktivets föreskrifter inte återspeglas i svensk författningstext. Den reglering som finns är dessutom tämligen splittrad. Regler om främst erbjudande av plats på förläggning, beredande av sysselsättning samt om rätt till bistånd och om vissa förmåner (logi, bostads- ersättning, dagersättning och särskilt bidrag) finns i LMA liksom i anslutande FMA. Föreskrifter om resehandlingar finns i utlännings- lagen (1989:529), UtlL, i UtlF och i passlagen (1978:302). Beträffande asylsökande barns rätt till skolgång finns bestämmelser i främst förordning (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Bestämmelser av betydelse för asylsökandes möjlighet att få tillgång till hälso- och sjukvård finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, i förordning (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjuk- vård till asylsökande, i förordning (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar, i förordning (2002:1118) om statlig ersätt- ning för asylsökande m.fl. samt i tandvårdslagen (1985:125). För mottagandet av i första hand asylsökande barn har även regler i bl.a. socialtjänstlagen (2001:453) betydelse. Direktivet är tillämpligt endast på asylsökande Det bör framhållas att direktivet enbart är tillämpligt på asyl- sökande. En asylsökande definieras i artikel 2 c som en tredjelandsmed- borgare eller en statslös person som lämnat in en asylansökan som inte har blivit föremål för ett slutligt avgörande. Direktivet skall vidare tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som lämnar in en asylansökan vid gränsen eller på en medlemsstats territorium, så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av asylsökande (artikel 3.1). De i direktivet valda avgränsningarna medför två tolknings- problem i förhållande till den svenska utlänningslagstiftningen. För det första, som asylsökande i strikt mening är endast att betrakta den som gör gällande att han eller hon är flykting, dvs. anser sig känna välgrundad fruktan för förföljelse på grund av vissa särskilt angivna förhållanden, t.ex. ras, nationalitet eller politisk uppfattning. Det är den i internationell rätt vedertagna definitionen av en flykting enligt Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Den återspeglas också i 3 kap. 1 och 2 §§ UtlL och det framgår av artikel 3.4 att direktivet utgår från samma definition av vem som är att anse som asylsökande. I svensk rätt jämställs emellertid vissa andra kategorier skyddsbehövande i alla relevanta avseenden med flyktingar. Det gäller, enligt 3 kap. 3 § UtlL, den som i andra fall känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. En ansökan om uppehållstill- stånd av en utlänning som avses i 3 kap. 3 § skall enligt 3 kap. 1 § handläggas som en asylansökan och en sådan person karakteriseras i 1 § första stycket 1 LMA som asylsökande. Vidare gäller att den i direktivet gjorda avgränsningen till tredjelandsmedborgare, dvs. medborgare i en stat utanför EU, inte återfinns i den svenska lagstiftningen på området. Den svenska regleringen kan, som framgått, sägas innehålla ett utvidgat asyl- begrepp som omfattar såväl flyktingar (3 kap. 2 § UtlL) som vissa andra skyddsbehövande (3 kap. 3 §) utan begränsning till tredjelands- medborgare. Utredningen utgår från att vid ett införlivande av direktivet med svensk rätt den här vedertagna bestämningen av vem som är att betrakta som asylsökande kan – och bör – bibehållas. Direktivet medger också att medlemsstaterna tillämpar dess bestäm- melser även på andra kategorier än asylsökande i snäv mening (artikel 3.4). Avgränsningen av direktivets tillämpningsområde till asylsökande innebär emellertid att det inte heller är tillämpligt på de utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § UtlL. För den gruppen har ett särskilt EG- direktiv antagits, rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillström- ning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EUT nr L 212 s 12). Enligt en uttrycklig bestämmelse i artikel 3.3 i direktiv /9/EG skall det inte tillämpas när förstnämnda direktiv /55 tillämpas. Denna grupp omfattas dock i den svenska författningsregleringen i fråga om mottagandet regelmässigt av i stort sett samma bestämmelser som gäller för asylsökande. De har t.ex. samma rätt till hälso- och sjukvård inklusive hälsoundersökning, utbildning och bistånd enligt LMA som asylsökande.1 Utredningen har, trots att upp- draget således enbart avser asylsökande, utgått från att de skäl som föranlett den nuvarande ordningen alltjämt är giltiga och från att den ordningen också kan bibehållas eftersom regleringen av 1 Regeringen har i proposition 2001/02:185 s. 85 ff ansett att den reglering av sociala rättig- heter och rättigheter som gäller för de kategorier av utlänningar som omfattas av LMA fullt ut motsvarar de krav som ställs i direktiv /55. materiella förmåner i direktiv /55/EG inte i något väsentligt avseende synes skilja sig från den i direktiv /9/EG. De för- fattningsändringar som föreslås kommer därför att följa den nuvarande systematiken i LMA och andra författningar och t.ex. i några fall avse även utlänningar med uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd. När har en ansökan om asyl blivit föremål för slutligt avgörande? Ett andra tolkningsproblem uppkommer till följd av direktivets definition av asylsökande som en person vars ansökan om asyl ännu inte blivit föremål för slutligt avgörande. Enligt den svenska ordningen fattas som huvudregel beslut om uppehållstillstånd och, i förekommande fall, om avvisning eller utvisning av Migrations- verket. Verkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning samt om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd får överklagas till som utgör sista instans. Ett beslut om avvisning eller utvisning får verkställas när det vunnit laga kraft eller om utlän- ningen har avgett nöjdförklaring. Normalt har således en ansökan om asyl prövats slutligt genom avgörande. Enligt 2 kap. 5 b § UtlL får emellertid, om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft, en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas om den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och om han är att anse som flykting eller skyddsbehövande eller det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. En sådan ny ansökan prövas av som därvid enligt 8 kap. 10 § UtlL har möjlighet att tills vidare avbryta (inhibera) verkställigheten. Frågan kan möjligen ställas om den omständigheten att en ny ansökan kan göras innebär att ett asylärende inte kan anses ha slutligt avgjorts genom det tidigare lagakraftvunna beslutet. Det bör emellertid framhållas att möjligheten att ge in en ny ansökan inte ändrar på det förhållandet att ett lagakraftvunnet avlägsnande- beslut föreligger – tvärtom är ju det en förutsättning för att en ny ansökan skall kunna göras. Det saknas anledning anta annat än att med slutligt avgörande enligt direktivet avses ett lagakraftvunnet avgörande efter prövning på ordinär väg. Möjligheten till ny ansökan måste i stället betraktas som närmast ett resningsliknande förfarande, avsett att undvika att den beslutade verkställigheten leder till helt oönskade resultat eller medför obotlig skada (jfr prop. 1988/89:86 s. 119). Frågan ställs emellertid knappast på sin spets inom ramen för utredningens uppdrag. Rätten till bistånd enligt LMA upphör nämligen, med vissa undantag, när uppehållstillstånd ges eller när utlänningen lämnar landet (11 §). Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har dock inte rätt till bistånd (12 §). Även om allt således tyder på att direktivet inte är tillämpligt på dem som fått ett slutligt beslut om avvisning och väntar på verkställighet (även om de gett in en ny ansökan) ger alltså den svenska regleringen denna kategori rätt till fortsatta förmåner. Någon ändring härvidlag syftar inte utred- ningens förslag till att åstadkomma. De i direktivet valda begränsningarna innebär även att direktivet inte skall tillämpas på personer som håller sig undan verkställighet av avvisning eller utvisning. Den särskilda problematik som är knuten till dessa grupper, inte minst till de s.k. gömda barnen, omfattas därmed inte av utredningens uppdrag. Utredningen har dock i förslaget till lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för de asylsökande m.fl. bibehållit nuvarande ordning som innebär att även dessa barn skall erbjudas sådan vård. Det kan slutligen noteras att i direktivet används termen mot- tagningsvillkor som en sammanfattande benämning på samtliga åtgärder som medlemsstaterna vidtar till förmån för de asylsökande i enlighet med direktivet (artikel 2 i). För mottagningsvillkor som omfattar inkvartering, mat och kläder och som tillhandahålls in natura, i form av penningbidrag eller kuponger samt dagpenning används i direktivet benämningen materiella mottagningsvillkor (artikel 2 j). Benämningen är mindre lyckad och utredningen har valt att – när det låter sig göras – i stället använda beteckningen förmåner. Utredningen har i övrigt valt uttrycket mottagande- villkor istället för mottagningsvillkor i sin framställning. 3Antalet asylsökande och vilka länder de kommer ifrån Antalet asylsökande i har varierat kraftigt. Av och statistik framgår att antalet och fram till har varierat mellan 5.753 och 84.018 , se bilaga 3. Från att tidigare, , ha haft en betydande arbetskrafts- invandring har numera i stället främst en stor tillströmning av asylsökande. var antalet asylsökande 12.000 och uppgick denna grupp till 30.335 personer. , i sam- band med kriget på , var inströmningen som störst och antalet asylsökande uppgick då till 84.018. Antalet har därefter sjunkit drastiskt och var 1996 inte större än 5.753 personer. har antalet ökat på nytt – anlände 23.515 och 33 016 asylsökande till . Under innevarande år har antalet minskat något. Av stapeldiagrammet nedan framgår från vilka världsdelar de asyl- sökande kommit och hur många som kommit från varje världsdel. Från vilka länder kommer de asylsökande? Antalet asylsökande och vilka länder de kommer ifrån De flesta asylsökande kom från (5 842), (5 446), (2 885), (840), (762), (722) och (527). Andelen kvinnor bland de sökande var . 7 451 personer fick uppehållstillstånd av flyktingsskäl, på grund av annat skyddsbehov och eller av humanitära skäl. 1 042 personer fick tillstånd inom den så kallade flyktingkvoten. 22 247 personer fick uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, varav 4 632 var anhöriga till flyktingar och 17 615 var anhöriga till svenskar, nordiska medborgare och EU-medborgare m.fl. som bor och arbetar i landet. Sammanlagt fick 44 664 personer uppehållstillstånd, dvs. ungefär lika många som . Av dessa var således cirka tre fjärdedelar personer som inte egentligen berörs av systemet för mottagande av asylsökande och som i de allra flesta fall erhållit uppehållstillstånd här före inresan till . Fördelningen mellan de olika grunderna för uppehållstillstånd framgår av följande diagram