sou · GRB3120d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträde bemyn- digade regeringen chefen för att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyoto- protokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genom- förande och mekanismen för ren utveckling. Till ordförande i delegationen förordnades generaltulldirektör . Vid samma datum för- ordnades som ledamöter av delegationen (), (), . Elgestam (socialdemokraterna), (socialdemokrater- na), (socialdemokraterna), (), (), () och (). Som ledamot förordnades (). Som ledamot förordnades (). Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades den 17 de- cember 2001 (), Bo Diczfalusy (), (), (), (Finansdeparte- mentet), (), (), () och (). Som sakkunniga förordnades (Finans- departementet) och (). Som sakkunniga förordnades (), (), (), (Svenska Petroleuminsti- tutet) och (). Som sakkunnig deltog även (). Som sakkunnig förordnades den 2 septem- ber 2003 (). Som sakkunnig för- ordnades (Miljödeparte- mentet). Bo Diczfalusy och entledigades den 2 sep- tember 2003. Som huvudsekreterare i utredningen förordnades docenten . Som sekreterare förordnades civil- ekonomen (från ), civil- ingenjören (från ), hovrättsrådet (från ) och chefsjuristen (från ). entledigades , men har fortsatt biträtt sekretariatet . Utredningen har antagit namnet . avlämnade delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) . Fram till avlämnandet av delegationens första delbetänkande avhölls sammanlagt 17 sam- manträden med utredningens ledamöter och sakkunniga. har åtta sammanträden avhållits. I samband med förevarande delbetänkande har tre underlags- rapporter tagits fram. Uppdragen framgår av kapitel 1. Delegationen får härmed överlämna delbetänkandet Handla för bättre klimat tillstånd och tilldelning, m.m. Reservationer har lämnats av ledamöterna . Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna samt av sakkunniga och . Förslag till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter ..................................................... Förslag till lag om ändring i ................................ Delbetänkandets syfte och inriktning .................................... Utredningens uppdrag enligt direktiven ................................ Utredningsarbetets upplägg och genomförande.................... 2.1.1 och Kyotoprotokollet .......... EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter ......................... 2.3FlexMex2-utredningens första delbetänkande (SOU 2.3.1 Förslag avseende tilldelningsprinciper i del- 2.3.2 Förslag avseende utsläppshandel, koldioxidskatt och finansiering i delbetänkande 1............................... 2.3.3 Förslag avseende organisatoriska frågor i 2.4Regeringens proposition med anledning av del- Handelsdirektivet genomförs i etapper .......................... Regler som tillskapas under den första etappen ..................... Tilldelning av utsläppsrätter ......................................... Regler som tillskapas under den andra etappen...................... Handel med utsläppsrätter ........................................... Kontroll och rapportering ............................................ Regler som tillskapas under den tredje etappen ..................... Tillstånd till utsläpp av koldioxid.................................. 4.1Sektorer och anläggningstyper som omfattas av handels- Allmänt om tillstånd ................................................................ Villkor för tillstånd................................................................... Organisation och handläggning av tillståndsärenden ............ Återkallelse av tillstånd .......................................................... Tilldelning av utsläppsrätter....................................... Allmänt om tilldelning........................................................... Den nationella fördelningsplanen ......................................... 5.3Tilldelningen baseras på historiska utsläpp 1998 2001 eller på benchmarking ......................................... 5.4Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror utsläpp respektive utbytbara Justering av tilldelningen ....................................................... Utsläppsrätter till nytillträdande anläggningar .................... 5.8Tilldelning som en följd av annan gemenskapsrättslig Organisation och handläggning av tilldelningsärenden....... Handelsdirektivet, IPPC-direktivet och ...... Gränsvärden för utsläpp av koldioxid................................... Gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid ....... Krav på energieffektivitet ...................................................... Krav på användning av förnybara energikällor..................... Tillsyn och överklagande ........................................... Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering ..... Argument för och emot att ta bort CO2-skatten ................ Beräknat skattebortfall om koldioxidskatten tas bort......... Finansiering av skattebortfallet tänkbara modeller........... 9.3.1 Finansiering med en generell 9.3.2 Skattebortfallet i den handlande sektorn finansie- ras både i värmesektorn och i den icke-handlande 9.3.3 Skattebortfallet i den handlande sektorn finan- sieras helt eller delvis med en särskild fastighets- 9.3.5 Hårdare beskattning av tung trafik............................ Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser...... Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar ......... Förslagens förenlighet med för statsstöd ......... Behov av samlad bedömning.................................................. Förslaget till lag om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter ............................................ Förslaget till lag om ändring i ........................... Reservationer och särskilda yttranden................................. Egendomsskyddet vid tilldelning av utsläpps- rätter av f.d. justitierådet ................... Rättsliga aspekter på den nationella fördelnings- planen enligt EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser av Handel med utsläppsrätter förenlighet med krav av juridiska institutionen vid Vid världstoppmötet om miljö och utveckling i undertecknades av 154 stater. Genom det s.k. Kyotoprotokollet1, som antogs på konventionens tredje partsmöte i , åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med som ett genomsnitt under den första s.k. åtagandeperioden, dvs. åren 2008 2012, jäm- fört med nivå. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen . I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar. En av de flexibla mekanismerna är handel med utsläppsrätter. Detta styrmedel bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. för de anläggningar inom en viss region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal över- låtbara utsläppsrätter. En utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter . Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. De anläggningar som omfattas av han- delssystemet skall sedan vid en viss angiven tidpunkt kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag som har höga kostnader för att minska utsläppen kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska utsläppen. Från kommer ett system för handel med utsläppsrätter att införas inom EU, med utgångspunkt i ett direktiv (handelsdirektivet) som formellt antogs i oktober 2003.2 1Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar. 2Europaparlamentets och Rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003). Det europeiska handelssystemet kommer att omfatta olika tidsperioder. (åren 2005 2007) kommer endast utsläpp av koldioxid att ingå i handelssystemet. Vidare kommer handelssystemet att endast omfatta anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri. I kommer den handlande sek- torn att omfatta ca 400 450 anläggningar. redovisade i delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från . SOU 2003:60 var i huvudsak ett principbetänkande. Delegationen konstaterade att ett antal detalj- frågor återstod att lösa för svensk del i det fortsatta genomförandet av handelsdirektivet. Handelsdirektivet anger att medlemsstaterna senast den 31 de- cember 2003 skall ha genomfört direktivet i sin lagstiftning. Med den ordning som gäller för beredning av lagstiftning i är det dock inte möjligt att genomföra nödvändig lagstiftning till , särskilt som vissa rättsakter som handels- direktivet hänvisar till förmodligen inte kommer att vara antagna vid den tidpunkten.3 Även flera andra medlemsstater har deklarerat att man inte kommer att klara ett genomförande till den 31 de- cember 2003, som man har anfört att all lagstiftning skall finnas på plats före . Delegationen anser mot den här bakgrunden att det mest ända- målsenliga är att lägga fram förslag i en sådan ordning och att det skall kunna finnas ett fungerande, komplett regelverk på plats . Delegationen avser därför att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på följande tre etapper: I den första etappen redovisas förslag som är avsedda att gälla fr.o.m. . För att handel med utsläppsrätter skall kunna starta krävs att det senast 2004 finns en lagreglering för tillstånds- och tilldel- ningsfrågor. Detta redovisas i detta delbetänkande. 3 Detta gäller t.ex. den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direk- tivet skall kunna genomföras. att den reglering som föreslås i delbetänkandet med smärre justeringar skall kunna flyttas över till en komplett lag för han- delssystemet, som skall kunna vara i kraft . I den andra etappen avser delegationen att lämna förslag som är avsedda att skapa förutsättningar för en handel med utsläpps- rätter och förslag på redovisning och kontroll av handeln. Detta förslag kommer att avlämnas . I den tredje etappen kommer bestämmelser i handelsdirektivet som reglerar förhållanden efter att behand- las. Syftet med det nu föreliggande delbetänkandet är att lämna förslag till författningar som huvudsakligen rör tillstånds- och tilldel- ningsfrågor. Frågor om påföljder, tillsyn och överklagande som är knutna till tillstånd och tilldelning behandlas också i detta del- betänkande. Vidare diskuteras handelsdirektivets bestämmelser i förhållande till miljörättsliga regler på nationell nivå och på EU- nivå. I delbetänkandet diskuteras också om vi i bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anlägg- ningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall be- frias från koldioxidskatten. Slutligen redovisas vissa konsekvenser av de förslag som läggs fram i betänkandet. Enligt handelsdirektivet krävs fr.o.m. tillstånd till utsläpp av koldioxid för de anläggningar som omfattas av han- delssystemet. I betänkandet lämnas författningsförslag som regle- rar de förutsättningar som skall gälla för att en verksamhetsutövare skall kunna ansöka om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Det föreslagna regelsystemet sammanfattas nedan. Regeringen bemyndigas att bestämma vilka anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järn- metaller, mineralindustri, samt pappers-, papp- och pappers- massaindustri som skall omfattas av tillståndsplikt. Om en ansökan om tillstånd ingetts till tillståndsmyndigheten får verksamheten fortsätta att bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger. Länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätten att efter bedriva verksamhet som resulterar i utsläpp av koldioxid. Ansökningar om tillstånd skall handläggas skynd- samt av så att aktuella anläggningar innehar tillstånd när besluten om tilldelningen meddelas (). För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Övervakning skall ske genom beräkning eller mätning av ut- släppen. Rapportering skall ske i enlighet med de riktlinjer som Europeiska kommissionen sannolikt kommer att besluta . En verksamhetsutövare är skyldig att anmäla sådana föränd- ringar av sin verksamhet som kan kräva ett förnyat tillstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när anmälan krävs. En ny verksamhetsutövare är skyldig att anmäla att han tagit över driften av en anläggning. skall i sådana fall meddela förnyat tillstånd. En ny anläggning eller en befintlig anläggning för vilken det krävs ett förnyat tillstånd enligt artikel 14 i handelsdirektivet kan inte få ett sådant tillstånd om det saknas erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning. Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillstånds- myndigheten återkalla ett tillstånd om detta inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art. Miljödomstolen får även återkalla ett tillstånd om verksamheten saknar erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning. För den treårsperiod som börjar skall av utsläppsrätterna tilldelas gratis. Delegationen anser dock att genomförandet av handelsdirektivet bör ske så okomplicerat som möjligt. Delegationen har därför, av praktiska skäl, bedömt att tilldelningen av utsläppsrätter till bör vara gratis 2007. Beslut om tilldelade utsläppsrätter meddelas verksamhetsutövare för de anläggningar som har tillstånd till utsläpp . Om en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd skall han få utsläpps- rätter tilldelade i den mån sådana då finns kvar att tilldela. Till- delningen skall ha föregåtts av att regeringen fattat beslut om en nationell fördelningsplan . Kommissionen skall godta eller avslå fördelningsplanen. Den nationella fördelningsplanen kommer att beslutas mot bak- grund av de principer som förelagts . Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördelningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. Skälet till detta är att det annars finns risk för att tillsynsmyndigheten som senare fattar beslut om tilldelningen måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anlägg- ningar. En sådan ordning kräver att lagregler beträffande den nationella fördelningsplanen är i kraft när planen anmäls till kom- missionen. Genom åtgärden att i den nationella fördelningsplanen endast exemplifiera vad resultatet av de angivna principerna kan bli kommer däremot planen inte att vara bindande för de enskilda anläggningarna. I betänkandet lämnas författningsförslag som skall gälla fr.o.m. för att därigenom möjliggöra för verksamhets- utövare att från den tidpunkten ansöka om tilldelning av utsläpps- rätter. De föreslagna reglerna avseende tilldelning sammanfattas nedan. Tilldelningen skall baseras på de principer som anges i den nationella fördelningsplanen. Den totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter, exklu- sive tilldelning för nytillträdande anläggningar och för den be- räknade ökningen av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror, får inte överstiga utsläpp mot- svarande XX4 miljoner ton koldioxid. Tilldelningen av antalet utsläppsrätter för nytillträdande anlägg- ningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp får högst uppgå till utsläpp motsvarande Y5 miljoner ton koldioxid . Regeringen bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tilldelningen och om högsta tillåtna mängd utsläpp som skall gälla för nytillträdande anläggningar respektive råvarurelaterade utsläpp. Tilldelningen baseras på historiska utsläpp eller på bench- marking Tilldelningen till sektorer och enskilda anläggningar skall vara baserad på de genomsnittliga historiska utsläppen 2001. I det fall onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning 2001 kan anläggningen få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än det år som utgör ifrågavarande tidsperiod. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka sek- torer eller delar av sektorer som under förutsättning att det finns tillförlitligt underlag kan undantas från huvudregeln om tilldelning baserad på historiska utsläpp och i stället tilldelas 4Delegationen har i detta skede inte annat underlag än det som låg till grund för bedöm- ningen i delbetänkandet SOU 2003:60. Osäkerheten består dessutom i att de siffror som kommer att anges i den kommande fördelningsplanen skall prövas och godkännas av kom- missionen. Regeringens kommande proposition, som är avsedd att överlämnas till , kommer att visa regeringens samlade bedömning av avvägningen mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov av utsläpp av koldioxid. 5Se förklaring i föregående fotnot. utsläppsrätter genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). För det fall det saknas tillförligt underlag att använda benchmarking för någon sektor/delsektor bör rege- ringen bemyndigas att bestämma vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas. Om benchmarking används skall tilldelning ske enligt följande. Om anläggningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/del- sektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till dess faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnitt- liga utsläpp. Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke- utbytbara råvaror6 Utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i särskild ordning, eftersom utsläppen är en följd av den kemiska processen och dessa råvaror inte på ett ekonomiskt rimligt sätt kan ersättas på kort sikt. För utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall tilldelningen för perioden 2007 bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden 2001 med eventuella korrigeringar för prognostiserade utsläpp. Om de beräknade utsläppen bedöms öka (i förhållande till det årliga genomsnittet 2001) skall ökningen läggas till det historiskt framräk- nade årliga utsläppet. Det sålunda framräknade totala behovet av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror för skall gälla för vart och ett av åren 2007. Behov av nedskalning kan förekomma Om det totala antalet utsläppsrätter, som beräknas bli tilldelade de aktuella anläggningarna för historiska utsläpp, överstiger den totalt tillåtna tilldelningen av utsläppsrätter för sådana utsläpp skall tilldelningen till de olika anläggningarna skalas ner pro- 6 En detaljerad beskrivning av hur utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror hanteras finns i delegationens betänkande SOU 2003:60 avsnitt 1.7. Den årliga totala tillgängliga mängden utsläpps- rätter får inte överstiga den tillåtna mängden utsläppsrätter för historiskt beräknade utsläpp. Beräknade råvarurelaterade ut- släpp skall skalas ner inom den ram som regeringen bestämt för sådana utsläpp. En nytillträdande anläggning som har fått ett nytt tillstånd till utsläpp av koldioxid skall tilldelas utsläppsrätter på grundval av någon form av benchmarking. Om anläggningen beräknas få ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anlägg- ningens beräknade faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnitt- liga utsläpp. En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd skall tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbyt- bara råvaror i förhållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från att tillståndet förnyades och fram t.o.m. . Utsläpps- rätter för utsläpp som härrör från utbytbara bränslen får för en sådan anläggning köpas på andrahandsmarknaden. Tilldelningen är begränsad till den totala mängd utsläppsrätter som regeringen bestämmer för nytillträdande anläggningar. Utsläppsrätter som tilldelats för en anläggning bör inte få utfärdas om tillståndet återkallats och återkallelsen beror på att tillståndet inte har följts. Om ett tillstånd återkallas får inte utsläppsrätter utfärdas för de verksamhetsår som följer närmast som beslutet om återkallelse meddelades. När det gäller frågan om utfärdande av utsläppsrätter efter det att tillståndet återkallats till följd av att verksamheten upphört återkommer delegationen i nästa betänkande. Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för en anläggning skall denna anläggning tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning. Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skall prövas av till- synsmyndigheten. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verk- samhetsutövarens revisor som styrker riktigheten av de upp- gifter som lämnats i ansökan. Beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av en fri- stående myndighet, som skall inrättas. Med hänsyn till att för- beredelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion bör utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om fördelning av utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under , med representanter från , och , för att bereda företagens ansökningar om utsläpps- rätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till . Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen. Påföljderna skall enligt delegationen vara effektiva, proportionella och avskräckande. Grundläggande för systemets funktion är att tillsynsmyndigheten har ett riktigt underlag vid tilldelningen av utsläppsrätter. Det är därför enligt delegationen av största vikt att den som avsiktligen lämnar felaktiga uppgifter som leder till att verksamhetsutövaren tilldelas för många utsläppsrätter skall dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden. Det är även viktigt att myndigheterna får riktiga uppgifter om en verksamhetsutövare förändrar eller utvidgar sin verksamhet eller om en ny verksamhetsutövare övertar en verksamhet. Delegationen föreslår att lagens bestämmelser om straffansvar skall tillämpas subsidiärt i förhållande till bestämmelser.7 7 Med detta avses att straffbestämmelserna skall tillämpas för det fall det inte finns någon straffbestämmelse i som kriminaliserar den aktuella gärningen. Delegationen föreslår att den myndighet som regeringen bestäm- mer skall ha rätt att vid vite begära de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Vidare föreslås myndigheten att på begäran få tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet samt tillhörande lokaler och områden i den utsträckning det behövs för tillsynen. Det skall dock inte gälla bostäder. Förhållandet mellan handelsdirektivet, IPPC-direktivet8 och Delegationen tar i delbetänkandet upp frågor om hur handels- direktivet förhåller sig till existerande miljörätt och diskuterar om i sin lagstiftning bör utnyttja möjligheten att ersätta krav med handelssystemet.