sou · GRB357 · 2004-01-01 00:00:00 — Bilaga 7 till LU 2003 konsumtion upp till en viss nivå – bidrar bara i begränsad utsträckning till att göra inkomstfördelningen jämnare. I extremfallet då personer med lägre inkomst konsumerar absolut mer än personer med högre inkomst har högkostnadsskyddet givetvis en inkomstomfördelande effekt.66 Den konstruktion av avgifter som här framträder som gynn- sammast ur fördelningssynpunkt är således avgifter på konsumtion över en viss nivå. En tillämpning av denna princip låter alla med- borgare erhålla en viss volym av tjänsten gratis eller subventionerat. Konsumtion utöver denna volym är belagd med avgifter. Det är en konstruktion som med få undantag inte tillämpas i . Genom ransonering (av t.ex. antal färdtjänstresor, hemtjänsttimmar) kan man skönja en dylik princip. Den enskilde får komplettera med egna köp till marknadspris. Diagram 3.5 Inkomstomfördelning av skatt och offentliga utgifter när endast en basnivå lika för alla är subventionerad Skillnaden i fördelningseffekt illustreras i diagram 3.5. Om skatt och konsumtion i stor utsträckning följs åt blir omfördelnings- effekten inte så stor. Om bara en basnivå subventioneras blir omfördelningseffekten betydligt större. 66 , U. & , G. [1998] presenterar resultat som tyder på att så är fallet för patientavgifter i sjukvården och att det högkostnadsskydd som var i kraft men inte 1980 haft en påtaglig inkomstutjämnande effekt. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? På områden av försäkringskaraktär är principen svårare att tillämpa. Att bara försäkra en basnivå skulle kunna innebära att inte alla vårdbehov skulle omfattas, att försäkringen inte skulle garan- tera så korta väntetider och en så hög standard på omvårdnaden. 3.4Skatter, avgifter och tillväxt Det finns några uppenbara och ganska okontroversiella samband mellan sättet att finansiera tjänsteproduktion och ekonomisk tillväxt. Och det finns några svårfångade och därför diskutabla effekter. Huruvida skattekvoten eller den offentliga sektorns storlek har någon betydelse för den ekonomiska tillväxten är en öppen fråga. gör en grundlig genomgång av forskningen på området och finner belägg för hypotesen att skattekvot och offentlig sektors storlek minskar den ekonomiska tillväxten såväl som för motsatsen, dvs. att den ökar tillväxten, liksom för att den inte har någon effekt på tillväxten alls. The studies of the aggregate relationship between economic performance and the size of the welfare state reviewed here do not yield conclusive evidence. Många av de studier som gjorts har inte skilt – eller lyckats skilja – på effekterna av skatterna och effekterna av de tjänster som skatterna finansierar. Att skatterna i sig själva medför snedvridningar i ekonomin som förorsakar allokeringsförluster – därom är enigheten total. Men lägger man till den nytta som de offentliga verksamheterna skapar kan nettoresultatet bli såväl ett plus som ett minus. Vilken nytta de offentliga verksamheterna skapar beror naturligtvis både på vad slags verksamheter det är och hur de utförs. Därmed finns a priori ingen given slutsats om nettoeffekten är positiv eller negativ68. Det finns också goda teoretiska skäl till varför man inte bör skilja på skattens och utgifternas effekter. 67Atkinson, A. [1999], s. 184. 68En debatt härom fördes av Agell, J., , T.& , H. [1997] och [1999] samt Fölster, S. & Henrekson, M. [2001]. Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 skatteinkomsterna ta vägen. Det är på den grunden som Hanssons69 analys av skatters överskottsbörda grundas. Se avsnitt 4.1. Effekterna av olika skatter är beroende av om skatteinkomsterna används för kollektiva nyttigheter, perfekta substitut för privat konsumtion eller infrastruktur. Det är en mycket grov klassificering som inte säger särskilt mycket om den specifika användningen. En utveckling av denna analys är att innefatta tjänster som är komplementära till arbete respektive med fritid. När det gäller avgiftsfinansiering är frågan vilken effekt en sänkt skattekvot får om samma tjänster i stället finansieras med avgifter. Om den enda effekten är en förändrad inkomstfördelning återstår enbart skattens marginaleffekt på tillväxten. Effekten av en sänkt skattekvot är under dessa omständigheter entydigt positiv. Om effekten i stället är reducerad effektivitet i tillhandahållandet och konsumtionen av enskilda offentliga tjänster måste denna effektivitetsförlust ställas mot den reducerade marginaleffekten. Därtill ska läggas effekten av påverkan på arbetsutbudet av den offentliga tjänsten. Nettot är inte givet utan handlar om huruvida avgiftsfinansieringen är möjlig att utforma på ett sådant sätt och kompletteras med andra styrmedel så att effektivitetsförlusten inte blir så stor. Varje utgift måste granskas för sig. Skattefinansiering gör det svårt att tillmötesgå ökad efterfrågan på tjänster Det är inte möjligt att öka den offentliga sektorns tillhandahållande av tjänster nämnvärt utan att höja skatten, ej heller att förbättra tjänsternas kvalitet. Efterfrågan på dessa tjänster måste då söka sig andra vägar. Men så länge den offentliga sektorn endera har ett faktiskt monopol eller ett reellt monopol, därför att det är omöjligt eller i varje fall mycket svårt att sälja tjänster på en marknad där den offentliga sektorn tillhandahåller dessa tjänster gratis, kommer denna efterfrågan i huvudsak att förbli otillfredsställd. Vi har tidigare sett att privatiseringstendenserna är svaga trots brister i den offentliga sektorns utbud. Den köpkraft som eljest skulle gått till sjukvård, omsorg, utbildning etc. riktas då mot andra varor och tjänster, sådana som finns tillgängliga på privata marknader. Resultatet är en över- 69 , I. [1984]. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? konsumtion av privata varor och vissa tjänster och en underkonsumtion av sådana tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller. Att döma av jämförelsen med förefaller underkonsumtion av dessa tjänster redan vara för handen i . Medan människor önskar förbättrad sjukvård, en polis som är tillgänglig, förbättrad skola, en värdig äldrevård, bättre arbetslöshetsförsäkring etc. använder de i stället sina pengar på mat, kläder, bostad, resor, nöjen m.m. I rena BNP-termer behöver detta inte betyda något. Och eftersom varuproduktion och privat tjänsteproduktion har en snabbare produktivitetsutveckling än de tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller kan detta t.o.m. registreras som en snabbare ekonomisk tillväxt. Likväl är det en långsammare utveckling av välfärden. Om skattefinansieringen begränsar utbudet av tjänster eller förhindrar utvecklingen av nya tjänster och dessa tjänster har en positiv inverkan på den ekonomiska utvecklingen så innebär detta en broms på denna. Exempelvis kan näringslivets behov av utbildad arbetskraft, tillgänglig sjukvård, bra kommunikationer, en snabb och effektiv offentlig administration, forskning m.m. eftersättas. Detta medför ett direkt produktionsbortfall. I en bristsituation möjliggör avgiftsfinansiering att det skapas ett finansiellt utrymme för att öka utbudet och utveckla de efterfrågade tjänsterna, vare sig detta sker genom avgifter på de nya tjänsterna eller på andra tjänster som får finansiera de nya tjänsterna. Även om det varit effektivare att tillhandahålla tjänsterna subventionerat är det en vinst att tjänsterna på detta sätt överhuvudtaget kommer till stånd. Avgiftsfinansiering av vissa offentliga tjänster medför att privata komplement kan bjudas ut, därför att det blir möjligt för företag att etablera sig och konkurrera med den offentliga sektorn. Båda effekterna är bidrag till den ekonomiska tillväxten. Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 Entreprenader kan minska nackdelarna Diagram 3.6 Sysselsättning i privat och offentlig sektor Kommunala myndigheter 24, Privata företag 64, myndigheter inkl. socialförsäkring 5, Källa: Statskontoret samt SCB Av de sysselsatta arbetar i privata företag, i statliga och kommunala myndigheter, affärsverk och offentligt ägda bolag. De som arbetar i denna mycket stora andel av ekonomin är i mångt och mycket förhindrade att utveckla nya produkter, testa nya marknader, köpa eller gå ihop med andra företag, sälja av delar av verksamheten etc. utan att ha politiska beslut bakom sig. Sådana beslut tas på en nivå som ofta ligger långt över verksamheten och som dikteras av många andra hänsyn än att utveckla affärsidéer. Det betyder att en dryg tredjedel av den svenska ekonomin i stort sett är förhindrad att delta i affärsutveckling, det som driver utvecklingen på de privata markna- derna. Detta utgör troligen en broms på den ekonomiska tillväxten. Andelen är i själva verket större eftersom den offentliga sektorn genom entreprenader, som vuxit kraftigt i omfattning, också kontrollerar en del av den privata företagsamheten. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? förskola, skola, vård och omsorg svarade offentliga myndigheter och offentligägda bolag för av sysselsättning år 2001.70 återfanns i privata bolag och ideella och ekonomiska föreningar, stiftelser, fysiska personer m.m. Entreprenörerna arbetar på kontrakt som specificerar vad de ska leverera och till vilket pris. Alla förändringar i tjänster och pris går igenom samma politiska beslutsprocess som för myndigheter. Ändå erbjuder anlitandet av privata producenter en utvecklingsmöjlighet eftersom de medför att privata företag etablerar sig inom de områden där tidigare enbart offentlig egenregiverksamhet funnits. Det har följande fördelar för ekonomins funktionssätt: 1.Det privata vårdföretaget som levererar tjänster till den offentliga sektorn har en större frihet att välja produktionsmetoder, att investera i ny teknik, låna pengar, välja affärspartner, köpa upp andra företag, sälja delar och omstrukturera verksamheten etc. än ett statligt verk eller . Vid övergång från egenregi till entreprenad brukar den omedelbara effektivitetsvinsten ligga på 10-15 procent71. På bör effektiviteten kunna öka mer genom denna frihet. 2.Det privata vårdföretaget som levererar tjänster till den offentliga sektorn kan utnyttja sin produktionsapparat och sitt kunnande för att utveckla produkter för andra marknader, för hushåll och företag och för export. Det är ingen slump att vi i fått in utländska företag som entreprenörer på områden såsom kollektivtrafik och sjukvård eftersom dessa redan i sina hemländer utvecklat sådan verksamhet som entreprenörer. börjar också några svenska entreprenörer göra sammaledes, dvs. efter att ha etablerats som entreprenörer i har de börjat exportera sina tjänster och etablera sig i andra länder. 3.Ekonomin blir flexiblare genom entreprenaderna. Dessa företag står och faller inte med om de offentliga finanserna är goda eller i kris. De har möjligheter att omorientera sin verksamhet genom att de är verksamma på flera marknader. Den offentliga sektorn har också lättare att anpassa köpen av tjänster till behoven jämfört med att anpassa sin egen 70SCB, [2002 c]. 71Rattsø, J. [2002] anger starkt varierande men möjliga effektiviseringspotentialer på upp till Det är oklart om alla kostnader ingår. Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 Den bristande anpassningen av egenregiproduktionen ligger bakom en stor del av produk- tivitetsminskningarna i den offentliga sektorn. 4.Produktionsfaktormarknaderna blir mer integrerade. är de starkt segregerade i privat och offentlig sektor. Exempelvis har arbetskraft olika villkor och har svårt att röra sig mellan privat och offentlig sektor. När entreprenörerna anställer yrkesgrupper som eljest bara finns i den offentliga sektorn ökar konkurrensen, arbetsmarknaden blir mer integrerad och rörlig- heten ökar, vilket bör leda till en bättre allokering av arbets- kraft. Kapitalanvändningen utsätts för likartade räntabilitets- krav vilket för en effektivare allokering. Avgiftsfinansiering kan öppna för nya företag Steget över från entreprenader till avgiftsfinansiering är ändå betydande. I och med att offentlig sektor prissätter sina tjänster öppnas plötsligt affärsmöjligheter för privata företag, ideella organisationer, stiftelser m.fl., förutsatt att prissättningen är affärsmässig och förutsatt att några andra hinder för etablering inte finns. Privata organisationer behöver då inte vänta på kontrakt utan kan etablera sig med egna affärsidéer. Exempelvis kan privata universitet och högskolor uppstå om de offentliga tar ut terminsavgifter. Skillnaden mellan entreprenadstyrd privat verksamhet och privat verksamhet som baseras på direkt betalning från kunder är att de privata företagen kommer i direkt kontakt med de slutliga användarna och kan läsa av deras önskemål om prissättning, kvalitet, öppethållanden, serviceställen etc. och kan göra anpassningar till efterfrågan. Nya systemlösningar kan prövas direkt, vilket via offentlig upphandling kan ta mycket att få prövat. Vad skulle sådant nytänkande inte kunna innebära inom t.ex. äldreomsorgen, särskilt om det styrs av äldre och deras anhöriga, som sitter på vårdhemmens avgiftsintäkter? En viss utveckling i denna riktning kan åstadkommas genom att ge medborgarna köprätter (vouchers) för olika offentliga tjänster. Tjänsterna är således ur medborgarnas synvinkel fort- farande subventionerade, men köprätterna ger dem möjlighet att välja bland leverantörerna. Leverantörerna får därmed anledning att anpassa sig till brukarnas önskemål och krav. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? att den offentliga sektorn måste föreskriva och specificera vad slags tjänster som köprätterna får användas till. Därmed kan nya tjänster och utformningar av tjänster ha svårt att vinna inträde på mark- naden. I detta kapitel har vi gått igenom den finanspolitiska teorin för offentliga tjänster för att vaska fram argumenten för skatte- finansiering och se vilket utrymme dessa lämnar för avgifter. Skatte- kontra avgiftsfinansiering diskuteras i förhållande till effektivitet, inkomstfördelning och ekonomisk tillväxt. Det finns effektivitetsskäl att tillhandahålla varor och tjänster gratis eller subventionerat när privata marknader inte fungerar effektivt. När skälen till att marknaden inte fungerar effektivt är förekomsten av naturliga monopol, skalfördelar eller asymmetrisk information finns det goda möjligheter att finansiera verksamheten (helt eller delvis) med avgifter. Det kan göras endera genom att den offentliga sektorn står för tillhandahållandet och sätter priserna (avgifterna) eller att mark- naderna regleras. Samma förhållande gäller de situationer när marknader för risker och framtider saknas. Skapandet av sådana marknader bör av effektivitetsskäl förenas med priser/avgifter för att finansiera verksamheten. Varor och tjänster med negativa externa effekter bör av effektivitetsskäl beskattas. Varor och tjänster som har positiva externa effekter bör däremot av effektivitetsskäl subventioneras. Men det är sällan varorna och tjänsterna är motiverade enbart av positiva externa effekter och helt saknar värde för de direkta mottagarna. I den utsträckning som de har ett värde för de direkta mottagarna kan de prissättas, vilket kan ske med avgifter. Varor och tjänster där marginalkostnaden för ytterligare brukare är låg eller obefintlig kallas kollektiva och bör tillhandahållas starkt subventionerade. Låga marginalkostnader i förhållande till den genomsnittliga kostnaden föranleder också subventionering för att täcka de fasta kostnaderna. Ur effektivitetssynpunkt bör dessa varor och tjänster avgiftsfinansieras i den utsträckning de är förenade med marginalkostnader för ytterligare brukare eller ökad konsumtion. är detta inte möjligt därför att det är förenat Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 med alltför stora kostnader att utesluta någon från konsumtion. Avgifter eller skatter på komplement till de kollektiva tjänsterna erbjuder dock en möjlighet att ta betalt. När samhället efter en demokratisk beslutsprocess kommit fram till att vissa varor och tjänster är nyttiga att konsumera oavsett vad individerna själva tycker kan det finnas skäl att tillhandahålla dem subventionerade om de inte konsumeras i tillräcklig omfattning. Avgifter är ägnade att minska utnyttjandet, vilket strider mot syftet. Onyttiga varor och tjänster som tvärtom ska begränsas kan däremot med fördel beskattas. Detta är sammanfattningen av den klassiska finanspolitiska och förhållandevis okomplicerade teorin för offentliga tjänster. Saken blir mer komplicerad när finansieringskostnaden förs in i ekvationen. Finansieras tjänsterna med skatt uppstår förutom den direkta produktionskostnaden en s.k. överskottsbörda i form av effektivitetsförluster i ekonomin. Dessa effektivitetsförluster måste då vägas mot de effektivitetsvinster som görs genom att tillhanda- hålla varor och tjänster gratis eller subventionerat i ovan angivna situationer. Denna avvägning kan leda till avgifter över marginal- kostnaden för att minska överskottsbördan. Om man ska ta ut avgifter över marginalkostnaderna för en del offentliga tjänster är frågan på vilka tjänster detta bör göras? Den minsta effektivitetsförlusten gör man på varor med låg priselasticitet. Ju högre priselasticitet, desto större är förlusten av att sätta priset över marginalkostnaden. Ju mindre hela den budget är som står till förfogande för att finansiera underskott i tillhandahållandet av olika offentliga varor och tjänster – eller ju högre överskottsbördan för skattefinansiering är – desto högre bör alla priser sättas över respektive tjänsts marginalkostnad. Därtill finns ytterligare en aspekt. Överskottsbördan är bero- ende av vilka varor och tjänster som finansieras med skatterna. Överskottsbördan blir mindre om skatten finansierar en tjänst som är komplementär med andra beskattade varor och tjänster eller med arbete. Omvänt blir den större om tjänsten är komplementär med fritid. Således finns det av effektivitetsskäl större anledning att sub- ventionera tjänster som är komplementära med arbete och mindre skäl att subventionera tjänster som är komplementära med fritid. Är snedvridningen pga. höga skatter stor motiverar det en mot- svarande stor subventionering av tjänster som är komplementära med arbete. Bilaga 7 till LU 2003 Finansiering - vad säger teorin? Överskottsbördan har minskat genom skattereformen men den effektiva skattesatsen på arbete tyder på att den är hög. Se avsnitt 4.1. Att väga effektivitetsförluster vid avgiftsfinansiering mot reducerad överskottsbörda förefaller därför i hög grad aktuellt. Detta är särskilt påtagligt därför att det är kommunerna, vars skatt har särskilt stor överskottsbörda, som finansierar merparten av de individuella tjänster som skulle kunna avgiftsfinansieras. Man kan också vilja tillhandahålla varor och tjänster gratis eller subventionerat av fördelningsskäl. För att åstadkomma en viss inkomstomfördelning är det alltid effektivare att i stället ge kontantbidrag. Skatte- och bidragsutjämningen kan dock drivas längre om den kompletteras med subventionerat tillhandahållande av tjänster som har en hög inkomstelasticitet (dvs. är särskilt värdefulla för höginkomsttagare) och är starkt komplementära till arbete. De disponibla inkomsterna omfördelas, men inte välfärden. Det beror på att tjänster med en inkomstelasticitet över ett utgör en större andel av konsumtionen ju högre inkomsten är, varför subventionen ökar i värde med inkomsten. De höga ambitionerna vad gäller välfärdssamhället har resulterat i höga skatter. Dessa motiverar i sin tur subventioner av tjänster som är komplementära med arbete och därför har en hög inkomstelasticitet. Subventionering av dessa tjänster ökar välfärds- skillnaderna. Konflikten mellan inkomstomfördelning och effektivitet är påtaglig. Av fördelningsskäl bör varor och tjänster med inkomstelasticiteter över ett avgiftsfinansieras. Huvuddelen av de offentliga tjänsterna har en hög inkomstelasticitet. Se avsnitt 4.2. Sådana varor och tjänster är vanligen mer priselastiska än andra. Därför kan avgiftsfinansiering av sådana tjänster bereda en större effektivitetsförlust än av tjänster med en inkomstelasticitet lägre än ett. Tjänster med en mycket hög inkomstelasticitet är förmodligen också komplementära till arbete (högre inkomst betyder mer arbete). Subventionering av dylika tjänster kan kompensera för skatternas snedvridande effekt på arbets- utbudet. Men i den mån tjänsterna inte är ransonerade och konsumeras i en omfattning som gör att den marginella betalnings- viljan understiger marginalkostnaden innebär tvärtom den höga priselasticiteten att stora effektivitetsvinster kan göras på att ta ut avgifter i stället för att subventionera tjänsterna i obegränsad Finansiering - vad säger teorin? Bilaga 7 till LU 2003 Är också inkomstelasticiteten större än 1 gör avgifts- finansiering att inkomstfördelningen blir jämnare. Ur fördelningssynpunkt är det effektivare att tillhandahålla en basnivå och låta hushållen komplettera sin konsumtion genom att köpa tjänster på marknaden eller avgiftsfinansierat av den offentliga sektorn jämfört med att subventionera tjänsterna i obegränsad om- fattning. Effekterna av avgiftsfinansiering av offentliga tjänster på tillväxten förefaller övervägande positiva. Den begränsning av tjänsteutbudet som skattefinansieringen medför innebär ett direkt bortfall av tjänster som är väsentliga för såväl hushåll som företag. Ersättning för detta bortfall genom privat produktion sker i ringa omfattning. Den ekonomiska tillväxten tar då en annan bana, som innebär en större omfattning av varor och tjänster som har ett lägre värde. Framför allt gynnas varukonsumtion. Avgifts- finansiering upphäver denna restriktion på tjänsteutbudet som det underlättar för privata företag att etablera ett komplet- terande utbud av tjänster. Den svenska ekonomin skulle bli avsevärt mer flexibel och utvecklingskraftig om den i högre grad skulle baseras på privata företags produktion, vare sig detta sker genom entreprenader eller produktion i konkurrens med avgifts- finansierad offentlig produktion. Effekterna av en sänkning av skattekvoten genom avgiftsfinansiering är positiv om avgifts- finansieringen i sig inte åstadkommer alltför stora effektivitets- förluster, vilket måste prövas från fall till fall, men översiktligt inte förefaller troligt. 4Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Det föregående kapitlet visar tydligt vilken stor betydelse det har för frågan om avgiftsfinansiering huruvida skatters överskottsbörda är betydande eller ringa. I sin tur är överskottsbördan beroende av pris- och inkomstelasticiteter för varor och tjänster och av arbets- utbudets löne- och inkomstelasticiteter. Pris- och inkomstelasti- citeter för offentliga tjänster har också betydelse för effekten av avgifter på konsumtionen av offentliga tjänster och för fördel- ningseffekterna av skatte- och avgiftsfinansiering. Det finns därför skäl att stanna upp och fråga oss vad vi vet om dessa förhållanden. 4.1Hur stor är överskottsbördan av skatt? För svenskt vidkommande har Hansson72 gjort beräkningar av skatters överskottsbördor. Det görs i en modell som beskrivs i faktaruta 4.1. Modellen kan användas för att resonera om offentliga tjänsters effekter och om hur avgiftsfinansiering påverkar dessa effekter. Någon senare lika omfattande analys finns inte gjord. En partiell analys73 gjordes efter skattereformen 1990 och kan i någon mån jämföras med . En rad skattehöjningar har ägt rum och har översiktligt bedömts av och med stöd av och . 72Hansson, I. 73Agell, J., , P. & , J. [1995]. 74Lassen, D. & Sørensen, P. [2002]. 75Carey, D. & Tchilingurian, H. [2002]. Vad vet vi om överskottsbörda, pris- och inkomstelasticiteter? Bilaga 7 till LU 2003 Faktaruta 4.1 Skatters överskottsbörda I Hanssons76 studie antas ekonomin bestå av två sektorer. Den ena är den i vilken löner, vinster och konsumtion beskattas. Den är högt produktiv.