sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Nämnden borde avge förslag inte endast vid utnämning av ordinarie domare utan även i fråga om tjänster för revisions- och regeringsrättssekreterare samt assessor i hovrätt och kammarrätt. Vid utformningen av tjänsteförslagsnämnden borde det enligt ut- redningen, å ena sidan, eftersträvas en så stor bredd som möjligt i fråga om representation i nämnden av olika yrken inom rätts- vårdsområdet. Å andra sidan fick nämnden inte göras så stor, att den inte kunde fungera smidigt. Det var under alla förhållanden klart att nämnden aldrig kunde ges en sådan sammansättning, att inom den regelmässigt kom att finnas kunskap om alla sökande till domartjänst. Det var naturligt att tyngdpunkten i sammansätt- ningen borde ligga hos representanter för domstolsväsendet. Chefen för den nya centralmyndigheten hade att leda den administrativa verksamheten inom domstolsväsendet. Det var där- för ändamålsenligt att han blev ordförande i nämnden. råd eller ett regeringsråd borde ingå i nämnden. Integreringen mellan karriärerna vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna borde enligt utredningen medföra att en representant för vardera hovrätterna och kammarrätterna fanns representerade i nämnden, oavsett om yttrandet i visst fall avsåg tjänst vid det ena eller andra slaget av domstol. När det gällde representanter för juristkarriärerna utanför dom- stolsväsendet måste det däremot enligt utredningen ett mycket begränsat urval ske. Vid sidan av statsdepartementen torde man främst ha att räkna med advokatkåren samt åklagarväsendet som rekryteringskälla för domartjänster. Från andra juridiska yrkes- områden kunde endast ett ringa tillflöde förväntas. Det kunde mot den bakgrunden knappast komma i fråga att i nämnden innesluta representanter för andra yrkesgrupper än advokater och åklagare. Utredningen föreslog att tjänsteförslagsnämnden blev samman- satt av följande personer, nämligen chefen för centralmyndigheten för domstolsväsendet, ett justitieråd eller regeringsråd, en hovrätts- president, en kammarrättspresident, riksåklagaren samt företrädare för vardera , samt . I de delar av betänkandet som rörde domarutbildning och domar- karriär var remissutfallet genomgående mycket negativt. Uttalandet i direktiven att den slutna karriären innebar risk för att domarkåren isolerades från samhällsverksamheten i övrigt och de värderingar och uppfattningar som gällde inom skilda delar av samhället väckte starka känslor och tillbakavisades med skärpa av de flesta remissinstanserna. Tvärtom pekades det på att förhållan- dena var de rakt motsatta, dvs. att domare var väl så aktiva och insatta i samhällsverksamheten. När det gällde den föreslagna domarutbildningen ansåg remiss- instanserna att den var allt för kort, att den tidsmässigt låg allt för långt ifrån när anställningen som ordinarie domare skulle påbörjas Beträffande utredningens förslag att adjunktionstjänstgöringen borde avskaffas framfördes kritik. Flertalet remissinstanser ansåg att adjunktionstjänstgöringen i överrätt var ett värdefullt inslag i domarutbildningen. Dessutom ansåg vissa remissinstanser att en sådan tjänstgöring var nödvändig för de som varit borta från dom- stolarna eller som tjänstgjort i dom- stol. Föredragande departementschefen uttalade i budgetproposi- tionen för /77 (prop. 1975/76:100, bil. 4 s. 46) att utredningens modell för en förändrad domarbana hade mötts av mycket stark kritik. Han avsåg därför inte att föreslå regeringen att modellen lades till grund för en ny domarkarriär. I betänkandet Domarbanan – Utbildning och meritvärdering (SOU 1988:53) lade domarutredning fram förslag om merit- värdering vid tillsättning av domartjänster och förslag om domar- banans utformning. Utredningen föreslog att alla ordinarie domare skulle tillsättas efter en skicklighetsbedömning. Bedömningen skulle omfatta all rele- vant erfarenhet. Det ansågs inte vara möjligt att ge sådana anvis- ningar beträffande värdet av olika meriter så att det skulle bli möjligt att gradera sökandena efter en enkel räkneoperation. Av grundläggande betydelse för en meritvärdering som satte skicklig- heten främst borde vara de krav som var förenade med tjänsten. Vilka faktorer som skulle beaktas och hur tungt de skulle väga fick bedömas från denna utgångspunkt. Förutom juris kandidatexamen och kraven på svenskt medborgarskap borde det ställas särskilda krav på en domare med hänsyn till domarens centrala ställning i rättssamhället. Bland de krav som nämndes i betänkandet och som måste gälla alla domare angavs självständighet, yrkesskicklighet, gott omdöme och förmåga att uppträda på ett balanserat och för- troendeingivande sätt. I betänkandet delades faktorer av betydelse för meritvärderingen in i grupperna teoretisk och praktisk utbildning, personliga egen- skaper och yrkeserfarenhet. Vid bedömningen borde stor vikt fästas vid personliga egenskaper hos dem som sökte domartjänst. En annan viktig bedömningsgrund var yrkeserfarenhet. Bredden på sökandens yrkeserfarenhet borde tillmätas särskild betydelse. I det sammanhanget slog utredningen fast att meritvärdet av en viss yrkeserfarenhet måste bedömas med hänsyn till arbetsuppgifternas innehåll och omfattning, den tid som den sökande haft den aktuella sysslan, det sätt på vilket arbete utförts och vilka andra erfarenheter som sökanden kunde åberopa. Genomförd domarutbildning och domstolstjänstgöring borde tillmätas ett särskilt meritvärde. Den sökande som vid sidan av domstolstjänstgöring kunde uppvisa erfarenhet av annat kvalificerat arbete kunde komma att ges före- träde framför sökande som enbart tjänstgjort i domstol. Bland de yrkeserfarenheter som borde tillmätas särskilt meritvärde nämndes lagstiftningsarbete, tjänstgöring som föredragande i Högsta dom- stolen och Regeringsrätten, tjänstgöring inom advokat-, åklagar- eller exekutionsväsendet och kvalificerad tjänstgöring vid de stat- liga verken. Sökande utan domarutbildning borde också kunna komma i fråga för domartjänst. I första hand borde det gälla tjänster i rådsklassen. Beträffande förfarandet borde utgångspunkten vara att alla ordinarie domarbefattningar även fortsättningsvis tillsattes av rege- ringen. I betänkandet föreslogs att () i enlighet med redan gällande ordning skulle avge förslag och handha det praktiska förfarandet kring de tillsättningar där förslag lämnats. Den domstol där tjänsten fanns borde vara tillförsäkrad ett visst inflytande på tjänstetillsättningen, eftersom det var där domaren skulle vara verksam och kunna fungera. Domstolen borde därför ges tillfälle att yttra sig i tillsätt- ningsärendet utom när det gäller tillsättandet av chef för verksam- heten. I betänkandet föreslogs att detta borde ske efter att TFN avgivit sitt förslag. För ett säkert urval skulle kunna göras bland dem som sökte en domartjänst var det av vikt att så många lämpliga urvalsinstrument som möjligt användes. Det viktigaste var referenserna. Dessa borde inhämtas från flera personer och uppgifterna skulle dokumenteras. TFN:s förslag borde förses med motivering. I betänkandet föreslogs att domarutbildningen även fortsättnings- vis borde bestå av tre obligatoriska inslag, aspiranttjänstgöring, underrättstjänstgöring och adjunktion. Utbildningstiden borde dock koncentreras så att den motsvarade minimitiderna för varje obligatoriskt moment. Med detta uppnåddes fördelen att den en- skilde domaraspiranten fick bättre överblick över sin tjänstgöring vilket borde underlätta den personliga planeringen. Vidare gav en mer koncentrerad och därmed kortare utbildningsperiod större ut- rymme för en reell prövning av domaraspirantens lämplighet som domare. Aspirantantagningen borde ligga på varje hovrätt och kammarrätt för sig. Urvalet borde ske med största omsorg och utgå från att de som förordnas förväntas bli lämpliga domare. Anställningsinter- vjuer borde användas som ett urvalsinstrument. Huvudinslagen för en aspirant borde även fortsättningsvis vara att förbereda mål och ärenden, företa rättsutredningar, föredra målen, lämna förslag till avgörande och formulera det skriftligen. Några närmare riktlinjer för utbildningen i denna del föreslogs inte. Det framhölls dock att den borde vara någorlunda enhetligt utformad och att detta kunde uppnås genom kontakter mellan överrätterna. Under tjänstgöring- en skulle för varje aspirant utses en ledamot att vara särskild hand- ledare. Denne ledamot borde nära följa aspirantens eller fiskalens arbete och bistå denne med råd om hur arbetet skulle läggas upp. Det förutsattes att varje moment i domarutbildningen betygsattes. Den inledande tjänstgöringstiden, aspiranttjänstgöringen, före- slogs pågå . borde aspiranten ha en tidsbegränsad anställning. Om aspiranten därefter bedömdes lämplig för domar- yrket förordnades han till fiskal. Vikten av att det gjordes en verk- lig prövning av aspirantens lämplighet betonades särskilt. Inte minst för aspiranten själv var det betydelsefullt att få besked om ett annat yrkesval borde göras. Vid fiskalsför- ordnandet borde anställningen övergå i en tillsvidare anställning. Utredningen betonade vikten av att den som visat sig mindre lämplig för domaryrket lämnade domarbanan innan han fick själv- ständigt dömande uppgifter. För den framtida planeringen var det också för arbetsgivaren av stor betydelse att denna första prövning gjordes med verklig omsorg. Efter fiskalsförordnandet borde en tids ytterligare tjänstgöring i överrätt följa. Detta för att garantera att överrätterna vid varje till- fälle hade ett antal föredragande som hade ett visst mått av erfaren- het. Någon obligatorisk tid för detta skede föreslogs inte. efter fiskalsförordnandet borde fiskalen inte vara kvar i överrätten. Den obligatoriska tiden för tjänstgöringen i underrätt föreslogs vara och den faktiska tiden densamma. Det framhölls att det rörde sig om utbildningstjänstgöring. Det ansågs därför viktigt att fiskalen inte tilldelades arbetsuppgifter i större omfattning eller av större svårighetsgrad än vad som var lämpligt med hänsyn till hans erfarenhet. Fiskalen skulle inte fungera enbart som arbetskrafts- resurs och anses ha samma kapacitet som en ordinarie domare. Å andra sidan måste tjänstgöringen vara allsidig och ge fiskalen träning i att inom ramen för självständigt dömande verksamhet handlägga mål och ärenden av skilda typer och svårighetsgrad. Betoningen av utbildningsmomentet och den begränsade tjänst- göringstiden som ledde till en snabbare genomströmning av fiskalerna gjorde det nödvändigt att i största möjliga utsträckning förlägga utbildningsplatser till stora och medelstora underrätter. I de domstolar som bara hade en eller två ordinarie domare borde man undvika att placera fiskaler under utbildning. Även i underrätten borde det utses någon domare som kunde fungera som handledare för fiskalen. Handledaren kunde diskutera olika handläggningsfrågor med fiskalen. Handledaren kunde också ha viss tillsyn över de mål som tilldelas fiskalen för att förhindra att denne fick sådana mål som krävde särskild erfarenhet. efter fullgjort underrättsår borde tjänstgöring som ledamot i en hovrätt eller kammarrätt följa (adjunktion). borde fiskalen ha ansvar för en egen rotel. Adjunktionstjänstgöringen föreslogs vara . Utredningen utgick från att den som domarutbildats organisa- toriskt var knuten till den överrätt som antagit aspiranten. Den snabbare utbildning som föreslogs aktualiserade frågan om anställ- ningen borde vara tidsbegränsad. Från anställ- ningstrygghetssynpunkt talade starka skäl mot att som tidsbegränsa anställningen. Det fick antas att en tidsbe- gränsad anställning skulle ha negativ inverkan på rekryterings- möjligheterna. Det föreslogs att anställningen som aspirant skulle vara tidsbegränsad. Om aspiranten godkändes skulle anställningen övergå i en tills vidare anställning. Om fiskalen senare inte bedöm- des lämplig för domaryrket kvarstod anställningen i överrätten. I sådana fall ansågs det inte lämpligt att tilldela fiskalen dömande uppgifter. Fiskalen fick i stället fortsätta som föredragande i över- rätt. De icke ordinarie domarnas tjänstgöringsskyldighet Enligt utredningens mening var det tveksamt om det var utsikten att få en ordinarie domartjänst som lockade unga skickliga jurister att söka sig till domarbanan. Det särskilt starka anställningsskyddet för ordinarie domare kunde knappast ha annat än en marginell betydelse i rekryteringshänseende. Utsikten att under kanske 30–vara kvar på samma tjänst var inte något som i sig lockade unga, skickliga jurister till domaryrket. En snabbare domarutbildning borde vara rekryteringsbefräm- jande. Domaraspiranten behövde då inte vänta så länge på det godkännande som assessorsförordnandet innebar. Som assessor fick han en friare ställning och därmed också större möjligheter än en fiskal att skaffa sig andra erfarenheter utan att tappa anknyt- ningen till domarbanan. En snabbare domarutbildning i kombina- tion med att domare skulle utnämnas efter skicklighet borde leda till att ordinarie domare i viss utsträckning utnämns vid en yngre levnadsålder än dittills. Assessorerna borde även framöver kunna ersätta ordinarie domare och användas för förstärknings- och vikariatsändamål. De fiskaler som använts för dessa ändamål kunde ersättas av assessorer. Detta framstod också som principiellt tilltalande att dömandet sköttes av färdigutbildade domare. Vid de större tingsrätterna, med ständigt behov av förstärkning, kunde ett antal assessorer avdelas för tjänstgöring. När det gällde länsrätterna saknades det behov av en permanent personalreserv för att täcka in tillfällig korttidsfrån- varo bland domarpersonalen. Assessorerna kunde också användas för att fylla tillfälliga behov av föredragande i överrätt. De föredragandeuppgifter som blev aktuella borde vara förenade med ett självständigt handläggande av målen och deltagande vid målens avgörande. Om assessorerna i arbetet skulle ha rotel eller inte borde avgöras av varje överrätt för sig. Assessorerna borde också kunna användas för vissa specialföre- dragandeuppgifter som inte lämpade sig för aspiranter eller fiskaler. Det kunde t.ex. vara fråga om särskilt svåra mål. Assessorn kunde också föredra remisser. De fiskaler som anlitades för administrativa göromål kunde ersättas av assessorer. I meritvärderingsdelen uttalade utredningen att det var positivt om en blivande domare hade erfarenheter utöver tjänstgöring i dom- stol. Det kunde diskuteras om det var lämpligt att i själva utbild- ningen lägga in tjänstgöring inom åklagarväsendet, advokatverk- samhet eller lagstiftningsarbete. Det var dock tvivelaktigt om ett sådant obligatoriskt moment i själva domarutbildningen på ett bättre sätt skulle tillföra domaren andra erfarenheter än dem han ändå skulle kunna skaffa sig vid sidan av domarutbildningen. Svårigheter att få andra arbetsgivare intresserade av kortvarig tjänstgöring utgjorde också hinder för att införa en sådan ordning. Möjligheterna för de domarutbildade att skaffa sig erfarenheter utanför domstolsväsendet borde spridas inom landet. Utrednings- avdelningar borde inte finnas bara i , och utan också förläggas till i varje fall någon av norrlands- överrätterna. På motsvarande sätt kunde rättssakkunniguppdragen spridas till andra orter i landet. De icke ordinarie domarna borde ges tjänstledigt för att inneha annan statlig anställning. Detta för att domarna skall kunna skaffa sig för domaryrket värdefulla meriter. Det var också angeläget att förvaltningsmyndigheter, som inte kunde erbjuda en särskild karriär, gavs möjlighet att knyta duktiga och välutbildade jurister till sig. Det kunde vara av stort värde för hela förvaltningen. När det gällde frågan om tjänstledighet under den egentliga domarutbildningen ansågs att det låg i sakens natur att den som genomgick utbildningen fick utrymme att vara tjänstledig för verksamhet utanför domstolarna först efter assessorsförordnandet. Den modell för domarutbildning som föreslogs där underrätts- tjänstgöringen begränsades till borde bidra till att underlätta för domaraspirantens planering i varje fall under själva utbildnings- tiden. Fiskalen kunde behålla sin bosättning vid överrättsorten som även fortsättningsvis borde vara stationeringsort. Beträffande de problem som kunde uppkomma efter fullgjord utbildning så framhöll utredningen att de färdigutbildade assessorerna tjänst- inom domarbanan i första hand skulle bygga på frivilliga placeringar. När det gällde förstärknings- och vikariatsändamål borde de normalt kunna ordnas att assessorn behöll överrättsorten som huvudsaklig bostads- och stationeringsort. Rekrytering av domare utanför domarbanan Utredningen ansåg att förstagångsutnämningar av domare utan fullständig domarutbildning borde avse tjänster i rådsklass och i första hand i kollegiala domstolar. En sådan domare borde regel- mässigt erbjudas att delta i de domarkurser som anordnades för yngre domare och om anställningen var i underrätt ges möjlighet att vara adjungerad ledamot i överrätt. Den senare möjligheten borde även erbjudas för kvalificerade personer som var allvarligt intresserade av domaryrket. Genom en sådan tjänstgöring blev det möjligt att bättre bedöma vederbörandes lämplighet för domar- yrket. Faktorer av betydelse för domarbanans attraktionskraft Utredningen ansåg att lönefrågor låg utanför uppdraget. Det kon- staterades dock att den snabbare domarutbildning som föreslogs i sig skulle innebära en snabbare löneutveckling för de yngre domarna. En snabbare domarutbildning var en faktor som borde öka attraktionskraften. Övergången till ett nytt meritvärderingssystem som satte skickligheten främst borde också öka domarbanans attraktionskraft. En annan faktor som fördes fram var arbetsupp- gifternas innehåll. Arbetet måste upplevas som meningsfullt och stimulerande. Under domarutbildningen borde tjänstgöringen ha en sådan inriktning att arbetet efter hand blev alltmer kvalificerat. De som genomförde domarutbildning borde inte sysselsättas med rent kansliarbete. Den ökade datoriseringen gav också ut- rymme för att avlasta juristerna från kansligöromålen. En annan faktor av betydelse var att de utbildningsplaner som upprättades verkligen efterlevdes. För yrkets dragningskraft var det viktigt att domarrollen riktades in på den dömande verksamheten. Delegation av arbetsuppgifter borde innebära att arbetstillfredsställelsen hos all personal ökade. Utredningen föreslog en fortsättning av redan inlett arbete. Ett sätt att öka domarnas arbetstillfredsställelse som nämndes var att ge dem tillfälle att bredda sina erfarenheter genom tjänst- i annan domstol. Detta kunde ske genom växling mellan tingsrätt och hovrätt eller genom byte mellan domstolsslag. En viktig faktor som lyftes fram var tillgången till fortlöpande utbildning. Samhället genomgick ständiga förändringar vilket bl.a. gav upphov till ny lagstiftning som ställde stora krav på den en- skilde domaren. Behovet av fortlöpande utbildning var framträdan- de. Utbildningsinsatserna för de yngre domarna borde också inten- sifieras, särskilt mot bakgrund av den förkortade utbildningen. Remissvaren var överlag positiva och utredningens förslag låg till grund för den reform av domarutbildningen och meritvärderingen som genomfördes . Direktiven för arbete omfattade inte att över- väga domarbanan som sådan. I uppdraget ingick dock att upp- märksamma att endast ett fåtal utanför domarbanan rekryterades till ordinarie domare. Utredningen framhöll i betänkandet Domaren i (SOU 1994:95) att samhället var under stark förändring och att det påverkade också innehållet i domarens arbete. Kärnan i domaruppgiften var dock densamma sekel efter sekel. Enligt utred- ningen lät mycket av yrkesrollen sig knappast fångas i teoretiska framställningar utan måste kontinuerligt formas genom förebilder och praktiskt domstolsarbete. Mot denna bakgrund var det enligt utredningen mycket viktigt att varje generation domare kände sitt ansvar för att hålla diskussio- nen om domaryrkets ideal och principer levande. Inte minst viktigt var detta i situationer med en snabb förändringstakt. Kraven på den svenske domaren var, fortsatte utredningen, mycket stora. De värdefulla inslagen i den nationella traditionen skulle hållas levande. Härtill kom uppgiften att förvalta den i vår lagstiftning inkorporerade med dess ideal. De impulser från övernationella domstolar och andra länders domstolsväsende som internationaliseringen i övrigt förde med sig blev också betydelsefulla. skedde förändringar av dom- stolarnas arbetsuppgifter, organisation och administration. Arbets- uppgifter vid domstolarna skulle delegeras och domarens uppgifter kunna renodlas. Domarnas ställning i förhållande till statsmakterna var enligt ut- redningen viktig. Domarna skulle stå självständiga i förhållande till den verkställande makten och ansvara för rättskipningen. Med modern lagstiftningsteknik och med den nya integrationsrätten in- rymde denna roll för domarna och domstolarna en förstärkt rätts- skapande roll. Därmed blev självständigheten än viktigare. Mot denna bakgrund ansåg utredningen att i domarrollen måste ingå att domaren hade ett ansvar för domarutbildningen och för att på andra sätt stödja en ny generation domare i deras yrkesroll. Den nya mer renodlade domarroll som sålunda kunde skönjas hade inslag som framstod som mycket kvalificerade och krävande. Detta motiverade att domarens ställning stärktes både principiellt och praktiskt. Enligt utredningen var det statsmakterna som skulle svara för lagstiftningen om domstolarna och domarna samt för de finansiella och övriga praktiska förutsättningarna för domstolarna och domar- nas arbete. Utvecklingen i fråga om domarideal och domaretik var i första hand något för domarna själva att ansvara för. Även om mycket av det grundläggande här kunde hämtas från internationella konventioner och dokument samt från den processrättsliga lagstift- ningen kunde det inte anses vara statsmakternas sak att formulera en domaretik. Däremot borde statsmakterna bidra till att frågorna kunde behandlas i domarutbildningen och i vidareutbildnings- seminarier etc. Några allmänna reflexioner angående domarutbildningen gjorde utredningen. Den ansåg att det var nödvändigt att det hos dom- stolarna gavs möjligheter att få en grundläggande domarutbildning. Den utbildningen skulle vara så utformad att den gav utrymme för prövning av att den enskilde uppfyllde vissa minimikrav som var av betydelse för erhållandet av en domartjänst . Det var också viktigt att domstolarna förblev en arbetsplats där äldre domare förde vidare sina yrkeserfarenheter till en yngre generation domare. Utredningen påpekade vidare att det även fanns behov av ett antal icke ordinarie domare för vissa måltyper och besluts- former samt – i varje fall för överskådlig tid – för vikariatstjänst- . Denna grupp borde ses som en naturlig rekryteringskälla till anställning som ordinarie domare även i ett system med en öppnare domarbana. Men hovrätternas och kammarrätternas behov av fiskaler från tid till annan borde inte som dittills vara helt styrande för rekryteringen till en sådan grupp icke ordinarie domare. Behovet fick inte heller styras alltför mycket av att yngre domare anlitades för offentliga uppdrag. Detta talade för att man borde överväga att till viss del bemanna beredningsorganisationen i överrätterna efter andra principer. De yngre juristernas och de icke ordinarie domarnas förhållanden i fråga om kravet på flyttningar mellan olika orter och de problem som var förenade därmed var också en fråga som fordrade uppmärksamhet. Utredningen ansåg att det var viktigt att slå vakt om den resurs som de icke ordinarie utgjorde som rekryteringskälla till anställning som ordinarie domare. Det kunde dock inte helt uteslutas att viss personal i denna kategori kunde komma att ställas inför ändrade arbetsuppgifter, organisatoriska förändringar och krav på för- flyttning. En omläggning fordrade långsiktighet och konsekvens. Frågor om utbildning av domare