sou · GRB342d4 · 2004-01-01 00:00:00 — Några fakta om barn och föräldrar i Beräkning av vuxna personers levnadskostnader i Vuxnas normalbehov (exkl. bostadskostnad)................ En jämförelse mellan de olika normerna för levnadskostnader i övrigt............................................. Analys av alternativa återbetalningsregler...................... Beräkning av barns levnadskostnader i andra En jämförelse mellan de olika normerna...................... Barns normalbehov (exkl. bostadskostnad och kostnad för barnomsorg) .............................................. Bilaga 12 Analys av alternativa behovsprövningsregler............... Några undersökningar om umgänge mellan barn och bidragsskyldiga föräldrar........................................ Bilaga 14 Reformarbete i ................................................... Lagen om underhållsstöd i dess lydelse efter av utredningen förordade ändringar.................................. Översyn av lagen (1996:1030) om Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Utgångspunkten för uppdraget är att det nuvaran- de underhållsstödssystemet i huvudsak fungerar väl. Kritik har dock förts fram på några punkter. Syftet med översynen skall vara att få underhållsstödssystemet att fungera bättre. Utredaren skall i sitt arbete utgå från principen om barnets bästa och att underhålls- stödet skall vara en garanti för barnets försörjning. Utredaren skall föreslå de författningsändringar som översynen motiverar. Utredarens skall bl.a.: överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd bör lämnas till boföräldrar som själva eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnens försörjning, klarlägga om reglerna närmare kan anpassas till det synsätt som finns i , t.ex. på så sätt att man i underhållsstöds- systemet använder schablonbelopp för bl.a. skälig boendekost- nad och levnadskostnader i övrigt, m.m. pröva om stödet och återbetalningsskyldigheten bör anpassas eller differentieras efter olika familjeförhållanden och pröva återbetalningskraven för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för sådana med många barn, ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i för- hållande till barns behov i olika åldrar, barnbidragets utveck- ling, barnomsorgskostnader, m.m., ta ställning till om det går att anpassa underhållsstödssystemet så att det i större utsträckning tar hänsyn till hur kostnaderna för barnet fördelas mellan föräldrarna vid omfattande umgänge, se över de nuvarande reglerna för anstånd och eftergift. Kort om bestämmelserna om underhållsstöd Underhållsstöd infördes och ersatte bidragsför- skott, förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. Underhållsstöd lämnas med per barn och månad till särlevande föräldrars barn. Underhållsstöd läm- nas till och med den månad under vilken barnet fyller . Går barnet i skolan efter denna tidpunkt lämnas förlängt underhållsstöd som skolgången pågår, dock längst intill barnet fyller . Till skolgång räknas studier i grund- skolan och gymnasieskolan samt annan jämförlig grundutbildning. Den förälder som barnet inte varaktigt bor tillsammans med skall helt eller delvis betala tillbaka underhållsstödet till staten. Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss procent av den bi- dragsskyldiges inkomst enligt den senaste taxeringen, efter ett av- drag på . Procentsatsen varierar med det totala an- talet barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för. Åter- betalningsskyldigheten är begränsad till den summa som betalas ut, dvs. i allmänhet per barn och månad. Omräkning av återbetalningsbelopp sker per . och avtal föräldrarna emellan om underhållsbidrag till barnet har bety- delse för återbetalningsskyldigheten endast när den bidragsskyldige bor utomlands. Bor barnet växelvis hos föräldrarna är inte någon av föräldrarna återbetalningsskyldig. Underhållsstöd kan då betalas ut som s.k. utfyllnadsbidrag. Var och en av föräldrarna ges rätt till ett halvt un- derhållsstöd, per barn och månad. Från detta belopp skall avräknas halva det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om föräldern hade varit återbetalningsskyldig enligt lagen om un- derhållsstöd. Om den bidragsskyldige inte anser sig kunna betala det beslutade återbetalningsbeloppet kan han eller hon ansöka om anstånd med betalningen. Anstånd kan beviljas helt eller delvis för att den bi- dragsskyldige skall få behålla vad som behövs för sitt eget och sin familjs underhåll. Beräkningen av detta belopp görs på samma sätt som vid kronofogdemyndighetens beräkning av förbehållsbelopp vid utmätning av lön enligt utsökningsbalken. Anstånd kan också beviljas med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller eko- nomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden. Om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyl- diges ekonomi, får helt eller delvis efterge statens fordran på återbetalning. För obetalda återbetalningsbelopp skall den bidragsskyldige betala ränta, som fastställs av re- geringen till en nivå som motsvarar statens utgifter för sin upp- låning. Räntan är inte avdragsgill vid taxeringen. Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbe- lopp och inte heller får anstånd med betalningen, överlämnas ford- ran till kronofogdemyndigheten. Enligt indrivningsförordningen (1993:1229) skall en sådan fordran överlämnas till kronofogde- myndigheten för indrivning senast efter det att den skulle ha betalats. Tiden för överlämnande av en fordran till krono- fogdemyndigheten kan dock förlängas om det kan antas att den bidragsskyldige kommer att slutbetala förfallna åter- betalningsbelopp inom perioden. Något om bestämmelser om underhåll Reglerna i 7 kap. om underhållsskyldighet bygger på tanken att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas sam- lade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms, skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till vissa sociala förmåner. Föräldrarna skall ta del i kostna- derna för barnets underhåll, var och en efter sin förmåga. En förälder som inte bor varaktigt tillsammans med sitt barn skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhålls- bidrag för barnet. Detta gäller både när föräldern inte har vårdna- den om barnet och när föräldern har vårdnaden om barnet gemen- samt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans endast med den andra föräldern. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. När underhållsbidrag skall bestämmas får den bidragsskyldiga föräldern förbehålla sig ett belopp för eget underhåll. Förbehålls- beloppet för eget underhåll innefattar alla vanliga levnadskostnader. Dessa beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat uppgår till av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. uppgår beloppet till . Bostadskostnaden beräknas efter vad som är skäligt. Om det finns särskilda skäl får förbehåll göras också för under- håll åt en make som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med. Särskilda skäl kan vara att maken inte förvärvsarbetar därför att det i hemmet finns små barn. Ett annat särskilt skäl kan vara att maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller att arbetstillfällen saknas. Förbehållsbeloppet bestäms på samma sätt som för den bidragsskyldige själv, dock att normalbeloppet utgör av prisbasbeloppet. Med make jämställs annan som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med, om de har barn gemensamt. Den bidragsskyldige kan slutligen för underhåll åt hemmavaran- de barn få förbehålla sig ett belopp, av prisbasbeloppet för år räknat, dvs. per barn och månad . Förbe- hållsbeloppet reduceras dock med vad som betalas till barnet av den andra föräldern eller för barnets räkning, t.ex. genom underhålls- stödet. Denna garantiregel aktualiseras i sista hand, dvs. när det står klart att det hemmavarande barnet inte får sitt minimibehov tillgo- dosett med tillämpning av de allmänna fördelningsreglerna. När underhållsbidrag bestäms räknas först barnets behov av un- derhåll fram. Härefter beräknas, efter avdrag för levnadskostnader, vad respektive förälder kan bidra med, det s.k. överskottet. Det belopp som har beräknats för barnets behov fördelas sedan mellan föräldrarna i förhållande till överskottsbeloppens storlek. Därefter görs en allmän skälighetsbedömning. Hur stort ett barns behov är varierar efter bl.a. barnets ålder och levnadssituation. I praktiken utgår man i allmänhet från vissa scha- blonbelopp som motsvarar vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Till schablonbeloppet läggs eventuella barnomsorgskostna- der. Därefter görs avdrag för bl.a. barnbidrag och eventuella egna arbetsinkomster som barnet kan ha. Standardtillägg kan utges till barnet om den bidragsskyldiga föräldern har mycket god ekonomi. Bor barnet varaktigt hos båda föräldrarna, s.k. växelvis boende, är som regel inte någon av föräldrarna skyldig att betala underhålls- bidrag. Varje förälder anses då fullgöra sin underhållsskyldighet genom att svara för de direkta kostnaderna för barnet barnet vistas hos honom eller henne. Underhållsskyldigheten varar till dess barnet fyller . Går barnet i skolan efter denna tidpunkt är föräldrarna fortsatt under- hållsskyldiga som skolgången pågår, dock längst intill dess barnet fyller tjuguett år. Till skolgång räknas studier i grund- skolan och gymnasieskolan samt annan jämförlig grundutbildning. Efter det att lagen (1996:1030) om underhållsstöd trätt i kraft och tillämpats i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter , fick () i regleringsbrevet för i uppdrag att utvärdera de nya reglerna. I sin utvärdering framhöll RFV att det nya systemet för stöd till särlevande föräldrars barn hade påtagliga fördelar jämfört med det tidigare gällande bidragsförskottssystemet. Verket pekade dock på vissa negativa faktorer. Verket fann bl.a. att det s.k. grund- avdraget i underhållsstödssystemet var mycket lägre än såväl social- bidragsnorm som normalbeloppet vid beräkning av förbehålls- belopp vid löneutmätning. Verket ansåg att det vore önskvärt att grundavdraget justerades upp så att bidragsskyldiga med små in- komster skulle kunna befrias från återbetalningsskyldighet utan att behöva ansöka om anstånd med en ökad skuldbörda som följd (jfr. RFV Anser 1997:8 och 1998:2 ). () genomförde en effektivitets- revision av det då gällande bidragsförskottssystemet (RRV 1995:34). Verket pekade på ett antal brister i systemet. Bl.a. hade verket funnit att stödet i inte obetydlig omfattning hade utgetts till barn som enligt inte kunde anses ha behov av det statliga stödet. Sammanfattningsvis ansåg verket att ineffektiviteten i bidragsförskottssystemet motiverade förändringar. I en andra rapport, Bidragsförskott i förändring (RRV 1996:21), konstaterade RRV att effektiviteten i stödet till barn till särlevande föräldrar skulle förbättras om förslaget till underhållsstöd genom- fördes. Verket såg positivt på flera grunddrag i förslaget till under- hållsstöd och tillstyrkte förslaget och ansåg att på kort sikt borde den föreslagna schablonmodellen införas. Verket ansåg dock att modellen hade vissa brister. Statligt stöd skulle utges till barn vars boföräldrar hade en ekonomisk standard som gjorde det möjligt för honom eller henne att ensam, eller tillsammans med den bidrags- skyldige, försörja barnet. Vidare beaktades inte de privatekono- miska konsekvenserna av nya familjebildningar. Verket ansåg att på borde den föreslagna modellen kompletteras med en mer omfattande förändring av stödet. Ambitionen borde då vara att även boförälderns försörjningsförmåga beaktades. Enligt uppfattning (Ur fattigdomsfällan [SOU 2001:24]) uppfyller underhållsstödet, i den form det nu har, i stort sett de krav som ställdes vid den senaste reformen då bi- dragsförskottssystemet ersattes av underhållsstöd. Vad gäller underhållsstödets storlek ansåg utredningen att stödet ligger på en rimlig nivå. föreslog därför ingen höjning av underhållsstödets storlek. Utredningen ansåg dock att stödet har vissa brister. Utredningen lämnade förslag till vissa justeringar inom underhållsstödet, bl.a. att återbetalningsskyldigheten skulle mildras, framför allt för dem som betalar underhåll för många barn. Utredningen pekade på att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn, har en disponibel inkomst som ligger under för socialbidrag. Betänkandet har remissbehandlats. Behovet av en översyn Omläggningen, från bidragsförskott till underhållsstöd, har enligt regeringens uppfattning undanröjt de flesta av de nackdelar som bidragförskottssystemet medförde. Underhållsstödet uppfyller i huvudsak de målsättningar för ett nytt stöd som angavs när för- slaget presenterades. Några justeringar har gjorts efter det att systemet trädde i kraft. Det grundavdrag som får göras vid beräkning av en bidragsskyldig förälders återbetalningsgrundande inkomst har höjts från ur- sprungliga till som de procentsatser som bestämmer återbetalningsbeloppens storlek höj- des. Vidare har indrivningsförordningen ändrats (1993:1229) så att tiden för överlämnande till kronofogdemyndigheten av en fordran gällande återbetalning av underhållsstöd i vissa fall får förlängas från . Slutligen har reglerna för hur underhålls- stödet skall fördelas mellan föräldrarna vid s.k. växelvis boende ändrats. Trots de justeringar som gjorts i stödsystemet, anser regeringen att kritiken mot vissa inslag i underhållsstödssystemet fortfarande Regeringen har därför för avsikt att pröva om ytterligare delar av underhållsstödet bör förändras. Utgångspunkten för översynen av underhållsstödet skall vara att de grundläggande principerna för nuvarande stödsystem skall be- hållas. Det skall finnas ett stöd som garanterar de särlevande föräld- rarnas barn, som så behöver, ett visst bidrag. Barnets bästa skall stå i centrum och det skall understrykas att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning. Huvudprincipen är och skall vara att föräldrar har försörjningsansvar för sina barn och att försörj- ningen av barn skall vara en högt prioriterad utgift för föräldrarna. Detta medför att de måste anpassa sitt arbetskraftsutbud och sina egna utgifter efter det. Föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga Regeringen anser att det finns skäl att pröva om det är rimligt att samhället lämnar stöd till barn som inte har behov av ekonomiskt stöd. I förutsätts föräldrarna svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. I underhållsstödssyste- met betalas underhållsstöd i vissa fall även till barn som inte har behov av det på grund av att boföräldern ensam eller tillsammans med den andra föräldern har förmåga att svara för barnets under- håll. Kritik som också kan riktas mot systemet är att stödet i dess nu- varande utformning enbart är ett stöd i förhållande till den bidrags- skyldige föräldern. Om en bidragsskyldig inte kan betala per barn och månad kan han eller hon få stöd från staten upp till denna nivå. Boföräldern får däremot inte något mot- svarande stöd för den andel av barnets kostnader som han eller hon skall stå för. Statens garanti för barnets försörjning kan alltså sägas gälla endast den del som den bidragsskyldige föräldern skall svara för. De privatekonomiska konsekvenserna av nya familjebildningar be- aktas inte i underhållsstödssystemet. Framförd kritik gäller ofta att hänsyn inte tas till att någon av föräldrarna har en ny partner. En ny partner har ingen eller endast en subsidiär underhållsskyldighet för samboendes barn och hans eller hennes inkomst skall inte beaktas vid beräkning av återbetalningsbelopp. Däremot påverkas en för- älders utgifter av att det finns ytterligare en vuxen i hushållet. Man är då två som delar fasta levnadskostnader som boendekostnad, telefon, försäkringar m.m. vilket i sin tur ger ett större utrymme för barnets försörjning. Detta gäller både boföräldrar och bidrags- skyldiga och är alltså av intresse såväl för stödets storlek som för återbetalningsbeloppets storlek. Det finns tre system, underhållsbidrag, underhållsstöd och barn- pension, som reglerar försörjningen för barn som lever med endast en förälder. Två av dessa system är värdesäkrade genom särskilda indexreingsregler. Bestämmelser om justering av underhållsbidrag med hänsyn till förändringar i prisbasbeloppet finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag. Barnpension följer prisbasbeloppet och räknas upp . Samma indexerings- regler som för barnpension gällde för bidragsförskott fram till då bidraget avindexerades som ett led i saneringen av statens finanser. Underhållsstöd, som ersatte bidragsförskott , är inte värdesäkrat. För att höja bidragsbeloppet krävs ett förslag från regeringen och beslut av . Underhållsstöds- beloppet har varit oförändrat, per barn och månad, . De nuvarande reglerna för återbetalning av underhållsstöd innebär att ett antal bidragsskyldiga har en disponibel inkomst som ligger under för socialbidrag. Detta kan gälla även föräldrar som har en relativt god inkomst om han eller hon är återbetalnings- skyldig för flera barn. Enligt regeringens uppfattning finns det an- ledning att pröva nuvarande återbetalningskrav för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för dem med många barn. – barnens bästa – barns rätt till båda sina föräldrar regler utgår från principen att barn behöver båda sina föräldrar. För barnets skull är det viktigt att båda föräldrarna är delaktiga i barnets uppväxt och tar ansvar för barnet. Den grund- läggande principen kommer också till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter (). Enligt barnkonven- tionen skall, vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa komma i främsta rummet. Principen har införts som en övergripande be- stämmelse i . I framhålls också att barn, som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar, skall ha rätt att träffa dem båda regelbundet. Regeringen har funnit att underhållsstödssystemets nuvarande regler kan få effekter som inte helt ligger i linje med intentionerna i om att sätta barnets bästa i främsta rummet. Det har i olika sammanhang framförts till regeringen att de, i vissa fall hårda, kraven på återbetalning av underhållsstöd innebär att bi- dragsskyldiga föräldrar, tvingas leva under knappa ekonomiska om- ständigheter, även om de arbetar heltid i vanliga lönelägen. Detta kan medföra att bidragsskyldiga föräldrar, av ekonomiska skäl, inte kunnat umgås med barnen i den omfattning som de skulle önska. Detta gäller främst föräldrar som är bidragsskyldiga för flera barn och föräldrar som har höga umgängeskostnader för t.ex. längre resor. En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om underhållsstöd. Utgångspunkten skall vara att de grundläggande principerna för nuvarande underhållsstödssystem skall behållas. Det skall finnas ett stöd som garanterar barn till särlevande föräld- rar en viss ekonomisk trygghet. Barnets bästa skall stå i centrum och det skall understrykas att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning. Utgångspunkter för översynen skall vidare vara att underhålls- stödet skall: utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn, upplevas som rättvist, vara enkelt och förutsägbart för den enskilde, innehålla goda möjligheter för staten att styra kostnaderna, vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll, vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter. Utredaren skall analysera underhållsstödssystemet och hur det skulle kunna förändras i en riktning som bättre överensstämmer med det faktiska behov av stöd som särlevande föräldrars barn kan Det finns också skäl som talar för en större samsyn mellan de system som på olika sätt garanterar försörjningen för barn som lever med endast en förälder, nämligen underhållsbidrag, under- hållsstöd och barnpension. Utredaren skall särskilt: överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd i fram- tiden bör lämnas till boföräldrar som själva eller tillsam- mans med den andra föräldern kan stå för barnens försörj- ning, klarlägga om reglerna närmare kan anpassas till det synsätt som finns i , t.ex. på så sätt att man i under- hållsstödssystemet använder schablonbelopp för bl.a. skälig boendekostnad och levnadskostnader i övrigt, m.m., pröva om stödet och återbetalningsskyldigheten bör an- passas eller differentieras efter olika familjeförhållanden och pröva återbetalningskraven för bidragsskyldiga föräld- rar, särskilt för sådana med många barn, ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i för- hållande till barns behov i olika åldrar, barnbidragets ut- veckling, barnomsorgskostnader, m.m., ta ställning till om det går att anpassa underhållsstödssyste- met så att det i större utsträckning tar hänsyn till hur kost- naderna för barnet fördelas mellan föräldrarna vid om- fattande umgänge, se över de nuvarande reglerna för anstånd och eftergift. Det står utredaren fritt att ta upp och föreslå alternativa lös- ningar. Kostnadsberäkningar skall då redovisas för varje alternativ. Utredaren skall dock föreslå ett huvudalternativ. De ekonomiska konsekvenserna av utredarens slutliga förslag skall redovisas. Kostnadsberäkningarna skall även omfatta en sepa- rat bedömning av förslagens ekonomiska konsekvenser för social- försäkringens administration. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som bedöms vara relevanta för att få underhållsstödssystemet att fungera bättre. Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som översynen motiverar. Utredaren skall redovisa uppdraget . Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet I denna bilaga ges en översiktlig bild av barn och föräldrar i under- hållsstödssystemet. Det har varit strävan att redovisa så aktuella uppgifter som möjligt. De flesta uppgifter avser . Uppgifterna har huvudsakligen hämtats från () och Statistiska Central- byrån (SCB) samt ur betänkande (SOU 2001:24). I tabell 1 redovisas barn i åldern efter den familjetyp de ingår i. (Se definitionerna under tabellen). Det finns i drygt en miljon barnfamiljer med närmare två miljoner barn . Som framgår av tabellen lever av alla barn i traditionella kärnfamiljer. Drygt 166 000 barn, (8,), lever i ombildade familjer. I dessa familjer är ett eller flera barn enbart kvinnans eller enbart mannens. De kan också ha ge- mensamma barn. Sammantaget innebär detta att det är av barnen som lever med båda sina föräldrar. Om man också räknar in de barn som lever med båda sina föräldrar i ombil- dade familjer är andelen barn som bor med båda sina föräldrar om- kring . Är paret sambor måste de ha gemensamma barn för att klassas som ombildad familj, i annat fall registreras barnet och dess förälder som ensamstående. Detta innebär att andelen barn i ombildade familjer underskattas då föräldrar som är sambor men inte har gemensamma barn räknas som ensamstående. 1 Allmänt om barnfamiljerna Tabell 1 Barnfamiljer och barn efter föräldrarnas sammanboendeform och efter familjetyp Familjer med barn 0–17 år – kvinnan har eget barn – mannen har eget barn – bägge har egna barn Traditionella kärnfamiljer: vars samtliga hemmaboende barn är parets gemensamma (inklusive adoptivbarn). Sambo: Sambor med gemensamma barn. Ensamstående inkluderar sambor utan gemensamma barn Ombildade familjer: där ett eller flera hemmaboende barn är enbart kvin- nans eller enbart mannens. I familjen kan även finnas gemensamma barn. Obser- vera att sambofamiljer är inräknade endast om det också finns gemensamma barn. I annat fall räknas familjen som ensamståendefamilj. Föräldrar: Boföräldrar dvs. föräldrar eller andra vuxna i föräldrars ställe, som barnen bor med. Källa: över totalbefolkningen (RTB) 2001 Drygt 136 000 barn (7,) finns i ombildade familjer där kvinnan har barn från ett tidigare förhållande.