sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — Huvudansvaret för optimeringen ligger hos tillståndshavarna. Dosbegränsning syftar till att säkerställa att ingen enskild person utsätts för någon oacceptabel stråldos. De grundläggande strålskyddsprinciperna har omsatts i svensk lagstiftning genom SSI:s olika föreskrifter. I SSI:s allmänna före- skrifter (SSI FS 1998:4) fastställs dosgränser för arbetstagare och allmänhet från all verksamhet med joniserande strålning, i överens- stämmelse med och gällande EU- direktiv. Här återfinns också allmänna krav på såväl berättigande som optimering. Ytterligare och mer detaljerade krav med avseende på optimeringsprincipen finns i föreskrifter som vänder sig direkt till olika typer av verksamheter, t.ex. kärnkraft eller sjukvård. Exempel på detta är SSI:s föreskrifter beträffande personalstrål- skydd vid kärntekniska anläggningar (SSI FS 2000:10), där krav ställs på optimering. Ett annat exempel är SSI:s föreskrifter om utsläpp från kärntekniska anläggningar (SSI FS 2000:12), med krav på att optimering skall tillämpas tillsammans med nyttjandet av bästa möjliga teknik. 3 Recommendations of the International Commission On Radiological Protection (ICRP 1990). Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Vissa frågor om kärnenergins användning och utveckling regleras inom EU genom Euratomfördraget . Ett särskilt avsnitt av fördraget behandlar hälsa och säkerhet. Med stöd av detta har direktiv fastställts som rör strålskydd och gränsöverskridande transporter av radioaktivt material. Sedan EU-inträde anpassas svensk lagstiftning enligt EU:s direktiv. Med- lemsländerna samverkar i expertgrupper och nätverk kring olika reaktorsäkerhetsfrågor och frågor om hantering av radioaktivt avfall, men har inga rättsliga regler införts inom EU på de områdena. Dock har en gemensam syn mellan medlems- länderna beträffande flera tekniska säkerhetsfrågor kunnat uppnås. Inom ramen för EU:s forskningsprogram lämnas stöd till flera forskningsprojekt som rör strålskydd och reaktorsäkerhet. För frågor om strålskydd för personal är rådsdirektivet särskilt viktigt (96/29/Euratom). SSI har i sin författnings- samling implementerat detta EU-direktiv i olika föreskrifter, bland annat avseende krav på kategoriindelning av arbetsplatser och arbetstagare, hälsoundersökningar, dosgränser samt dosmätningar. Efter olyckan i Tjernobyl initierade EU även samarbete inom beredskapsområdet. Europeiska kommissionen har i beredskaps- sammanhang i uppgift att vid en kärnkraftsolycka med gränsöver- skridande effekter förmedla information och erfarenhet mellan medlemsstaterna. Vid behov kan Kommissionen utfärda restrik- tioner beträffande gränsöverskridande handel med livsmedel och djurfoder som skydd mot att bestrålade varor skall spridas. Kom- missionen deltar även i de beredskapsövningar som t.ex. anordnar. Som en följd av togs flera initiativ för att stärka det internationella samarbetet inom kärnsäkerhetsområdet. 4 Convention on Nuclear Safety. Legal Series No 16. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i ramen för påbörjades ett arbete med att utarbeta en interna- tionell konvention om kärnsäkerhet. hade man kommit överens om en konventionstext och trädde konventionen i kraft. Konventionen har tillträtts inte bara av kärnenergiproducerande länder. Även länder med forskningsreaktorer eller annan kärnteknisk verksamhet med krav på strålskydd och beredskap samt länder som håller beredskap för olyckor i grannländers kärnkraftverk har ratificerat konventio- nen. Syftet med säkerhetskonventionen är att öka säkerheten vid kärnkraftverken världen över. Konventionen omfattar ett antal grundläggande skyldigheter som översiktligt beskrivs nedan. Det skall finnas säkerhetslagstiftning och en oberoende och kompetent tillsynsmyndighet Det primära säkerhetsansvaret skall åvila tillståndshavarna Tillräckliga ekonomiska och personella resurser skall stå till förfogande Samspelet människa-teknik-organisation skall beaktas Strålskydd skall finnas enligt ALARA-principen Anläggningarna skall analyseras och kontrolleras En beredskapsplanering skall finnas och övas Anläggningsplatsens inverkan på säkerheten skall analyseras liksom anläggningens omgivningspåverkan Tillämpade konstruktioner skall ge djupförsvar i enlighet med internationellt accepterade säkerhetskoncept Driften skall styras upp i ett antal avseenden och erfarenheter skall analyseras och återföras Konventionen stadgar också att om en anläggning inte är tillräck- ligt säker och inte kan uppgraderas till en tillfredsställande nivå skall den stängas så snart det är praktiskt möjligt. skall konventionens parter i nationella rapporter beskriva hur de uppfyller skyldigheterna som konventionen lägger på dem. Rapporterna granskas av övriga parter vid en konferens som hålls på i . I konventionen finns inga sanktions- möjligheter eller uttalade acceptanskriterier, men det faktum att parterna måste stå till svars inför andra länder är ett Säkerhets- och strålskyddsarbetet i De flesta länder får hemläxor som skall redovisas i nästkommande rapport. De nationella rapporterna är offentliga enligt överenskommelse mellan parterna. Vidare är slutrapporten från granskningskonferensen offentlig. Det mer detaljerade resultatet av gransknigen av varje lands säkerhets- program är dock inte offentligt. Det står emellertid varje land fritt att publicera de kommentarer de själva fått av andra länder utan att nämna länderna vid namn. . är ett av flera länder som publi- cerar utfallet av granskningen av sin nationalrapport på myndig- hetens hemsida.5 Övriga konventioner och bilaterala överenskommelser När det gäller strålskyddsberedskapen finns tre konventioner av betydelse för : Den nordiska konventionen om assistans vid atomolycka (, , , , samordnar assistansen). Konventionen om tidig varning vid kärnenergiolycka som ratificerade år 1987.6 Konventionen om bistånd vid kärnenergiolycka eller radio- logisk nödsituation som ratificerade år 19927. Konventionen om fysiskt skydd har regler för fysiskt skydd av kärnämne vid internationella transporter8. Denna konvention är f.n. föremål för revidering för att även omfatta inrikes transporter och civila kärntekniska anläggningar (se vidare avsnitt 6.5 Nya former av terrorhot.) och dess tilläggskonvention (även kallad Brysselkonventionen) syftar till en enhetlig regional reglering av atomansvarighetsfrågorna i . har tillträtt båda konventionerna. revideras med avseende på bl.a. konventionens geografiska tillämpningsområde, ansvarsbelopp och frågan om obegränsat ansvar. Genom det s.k. icke-spridningsfördraget har skyldighet att vidta åtgärder för att hindra spridning av klyvbart material till 5Sveriges första rapport till konventionen: Ds 1998:54. Den andra rapporten: Ds 2001:41. 6Convention on of a Nuclear Accident. 7Convention on Assistance in the Case of Nuclear Accident or Radiological Emergency. 8Convention on the Physical Protection of Nuclear Material. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i icke godkända ändamål.9 På detta område har dessutom Euratom- fördraget detaljerade föreskrifter om rapportering av innehavet av klyvbart material, och både EU och inspekterar medlems- ländernas anläggningar med egen personal. Kärnteknisk verksamhet styrs främst av två lagar: kärntekniklagen och strålskyddslagen. Vidare finns regler i som även är tillämpliga på kärnteknisk verksamhet och som har kopplingar till säkerhets- och strålskyddslagstiftningen. Kärntekniklagen reglerar kärnteknisk verksamhet, dvs. driften vid kärnkraftverken och övriga kärntekniska anläggningar, kärn- bränsletillverkningen, transporterna och avfallshanteringen. Kärn- tekniklagen slår fast att den som har fått tillstånd att bedriva kärn- teknisk verksamhet har det fulla säkerhetsansvaret för driften vid anläggningen. Lagen föreskriver också att säkerheten skall upprätt- hållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till en radiologisk olycka. I strålskyddslagen slås fast att den som bedriver verksamhet med strålning skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor, djur och miljö. Vidare skall tillståndshavaren kontrollera och upprätthålla strålskyddet på den plats och i den lokal och övriga utrymmen där strålning förekommer samt underhålla tekniska anordningar och mät- och strålskyddsutrustning som används i verksamheten. SKI och SSI är de myndigheter som regeringen bemyndigat att utfärda föreskrifter enligt kärntekniklagen respektive strålskydds- lagen. Det innebär också att myndigheterna har rätt att meddela tillståndshavaren förelägganden, villkor eller förbud som kan behövas. Eftersom ansvaret för strålskydd och reaktorsäkerhet enligt lagen vilar på tillståndshavarna detaljstyr inte myndigheterna verksamheten vid kärnkraftverken. Istället har tillståndshavarna ett ansvar för att finna den bästa möjliga lösningen i varje given situa- tion och för att tillgodose alla krav. I myndigheternas tillsynsfunktion ligger en skyldighet att anmäla till åklagare om det finns en misstanke om att någon åsido- sätter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av kärntek- 9 Convention on Non-Proliferation of Nuclear Weapons. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i niklagen respektive strålskyddslagen. Myndigheternas skyldighet gäller oavsett om det inträffade skett med uppsåt eller av oaktsam- het, dock inte om överträdelsen framstår som bagatellartad. Eftersom kärnteknisk verksamhet enligt är att betrakta som miljöfarlig verksamhet har tillståndshavaren även skyldigheter enligt som ligger nära eller påverkar skyldigheter enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen. Utred- ningen återkommer till detta i avsnitt 3.4.3 upp- gifter samt med förslag i kapitel 5. SKI hade fram inga generella säkerhetsbestämmelser för kärnteknisk verksamhet. Specifika bestämmelser fanns istället i kortfattat formulerade tillstånd och i individuella villkor och beslut som utfärdats . trädde SKI:s första generella föreskrifter på kärnsäkerhetsområdet i kraft (1998:1).Genom dessa föreskrifter samlades de grund- läggande säkerhetsbestämmelserna på ett överskådligt sätt och gjordes generellt giltiga för samtliga berörda anläggningar. I föreskrifterna finns grundläggande bestämmelser om att berörda anläggningar skall ha en anpassad grundkonstruktion med flerfaldiga barriärer för inneslutning av radioaktiva ämnen och ett särskilt anpassat djupförsvar som omfattar förebyggande och skyddande åtgärder i flera steg samt konsekvenslindrande åtgärder om ett utsläpp av radioaktiva ämnen ändå skulle ske. Vidare före- skrivs om grundläggande åtgärder vid tillbud och haverier, krav på konstruktion och utförande, krav på att analysera, granska och redovisa säkerheten samt krav på dokumentation och rapportering till SKI. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om ledning och styrning av de verksamheter som har betydelse för säkerheten, krav på kompetens, styrning av driftverksamheten, beredskaps- planering samt hantering av kärnämne och kärnavfall. SKI:s föreskrifter avspeglar fyra kontrollprinciper: Godkännande av myndigheten krävs av den grundläggande säkerhetsdokumentationen som upprättas för att kunna få ett tillstånd till verksamheten. Det gäller anläggningens säkerhets- redovisning, de säkerhetstekniska driftsförutsättningarna, bered- skapsplanen och planen för det fysiska skyddet. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Anmälan till SKI krävs av alla ändringar av betydelse för säker- heten i den nämnda säkerhetsdokumentationen och av ändringar i anläggningens utformning och organisation . Dessa ändringar skall genomgå säkerhetsgranskning inom kärnkraftsföretaget i två steg innan de anmäls: primär respektive fristående säkerhetsgranskning. Resultatet av säkerhetsgranskningen skall bifogas anmälan. När ändringarna formellt är anmälda får de genomföras av tillstånd- havaren. SKI granskar översiktligt alla anmälningar i takt med att de kommer in och bestämmer om ärendet behöver tas in för närmare granskning eller inte. SKI kan då stoppa genomförandet eller ställa ytterligare krav eller villkor för genomförandet. I alla säkerhetsfrågor finns krav på tillståndshavarnas egen- kontroll. Tillståndshavarna skall själva bedöma, utreda och vidta de åtgärder som behövs. Inträffade händelser skall utredas och rapporteras enligt särskilda bestämmelser. SKI ställer också krav på att tillståndshavarnas egenkontroll skall stödjas av ett ändamåls- enligt och effektivt ledningssystem. SKI:s inspektioner är till stor del inriktade på att granska kvaliteten i tillståndshavarnas säker- hetsarbete, där egenkontrollen utgör ett centralt moment. Innan komponenter som har betydelse för inneslutningen av radioaktiva ämnen får tas i drift måste de kontrolleras. Detta sker genom s.k. tredjepartskontroll vilket framgår av SKI:s föreskrifter om mekaniska anordningar vid bl.a. kärnkraftverk (2000:2). När en tidigare version av föreskrifterna gavs ut bildade kärnkraftsföretagen ett fristående kvalificeringsscentrum (SQC) som övervakar, bedömer och dokumenterar system för oförstörande provning. De oförstörande provningsmetoder som används är främst ultraljud, virvelström, röntgen, magnet- pulver, penetrant och visuell teknik. Företag som anlitas av kärn- kraftsföretagen för att leta efter materialdefekter skall först bevisa för SQC att man i praktiken innehar teknik, utrustning och perso- nal med förmåga att hitta dessa materialdefekter. När provnings- företaget har visat att man besitter dessa kunskaper utfärdar SQC ett kvalificeringsintyg. Företaget skall också vara ackrediterat av SWEDAC. SKI:s generella föreskrifter för kärntekniska anläggningar (1998:1) är föremål för revidering och komplettering. har SKI utfärdat kompletterande föreskrifter om kompetens hos driftpersonal vid reaktoranlägg- ningar (2000:1). Vidare har äldre föreskrifter om mekaniska Säkerhets- och strålskyddsarbetet i anordningar (se ovan) reviderats och anpassats till de grund- principer som anges i de generella föreskrifterna. För att försvåra obehörigt intrång, sabotage eller annan påverkan som kan leda till en radiologisk olycka skall anläggningarna ha ett fysiskt skydd. SKI har i 1998:1 utfärdat grundläggande före- skrifter om detta. Det fysiska skyddet skall även förhindra att obehöriga får tag på kärnämne eller kärnavfall. Skyddet består av en rad tekniska, organisatoriska och administrativa åtgärder, bl.a. områdesskydd och skalskydd runt en anläggning, tillträdeskontroll, övervakning samt samverkan med polisen. Kompletterande före- skrifter om skyddets tekniska utformning är under utarbetande. Utredningen återkommer till frågan om det fysiska skyddet vid kärnkraftverken i kapitel 6.5 Nya former av terrorism. Med stöd av strålskyddslagen har SSI utfärdat ett femtiotal före- skrifter inom hela strålskyddsområdet. Av dessa är ca femton tillämpliga på kärnkraftverkens verksamhet. Där finner man bl.a. krav på program för dosreduktion, information och utbildning av personal, indelning av anläggning i zoner beroende på aktivitets- nivå, dosgränser för personal, avfalls-, omgivnings- och utsläpps- kontroll, aktivitetsgränser för utsläpp, planering av strålskydds- verksamheten, dosövervakning och dosregister samt rapportering till SSI. SSI har utfärdat föreskrifter som reglerar strålskyddet för personalen vid kärnkraftverken (SSI FS 2000:10). Föreskrifterna är omfattande, bl.a. finns krav på att det skall finnas dokumenterade mål och styrmedel samt resurser för arbetet med att hålla strål- doserna så låga som möjligt. En årlig uppföljning och utvärdering av arbetet skall också rapporteras till SSI. Vidare krävs att all personal som skall arbeta inom kontrollerat område skall genomgå föreskriven strålskyddsutbildning, skall använda anvisad skydds- utrustning samt skall genomgå medicinsk kontroll. I samma föreskrift finns krav på lokala strålskyddsinstruktioner. Kravet innebär att tillståndshavaren skall ha interna regler och rutiner för strålskyddet. Strålskyddsinstruktionerna skall innehålla betsämmelser om kontaminationskontroll, persondosövervakning, strålskyddsutbildning m.m. Föreskrifterna innehåller även bestämmelser om hur dosen till personal skall övervakas, alltså när Säkerhets- och strålskyddsarbetet i SOU 2003:100 persondosmätare skall bäras och när helkroppsmätning skall göras. Vidare ställs krav på skriftliga årsrapporter med en sammanställ- ning av stråldoser till personal. Varje anläggning skall ha en dokumenterad strategi för hur man arbetar för att så långt som möjligt undvika skador på reaktorns bränsle. Bränsleskador medför förhöjda nivåer av radioaktiva ämnen i reaktorvattnet, något som kan leda till förhöjda aktivitetsnivåer i reaktorsystemet och därmed högre stråldoser till personalen. Bränsleskador kan också leda till höjda utsläppsnivåer till omgivningen. SSI har även utgett föreskrifter med krav på att det skall finnas en strålskyddsföreståndare vid de kärntekniska (SSI FS 2000:11). uppgift att aktivt verka för att gällande lagar, föreskrifter och övriga villkor om strålskyddet för anläggningen efterlevs. Vidare skall strålskyddsföreståndaren bevaka och följa upp strålskydds- verksamheten samt vara en kontaktpunkt gentemot myndigheten. Föreskrifter om utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnkraftverk har funnits och har reviderats vid ett antal tillfällen för anpassning till den tekniska utvecklingen. En omfattande revi- dering av föreskrifterna gjordes (SSI FS 2000:12) och i de nya föreskrifterna har kraven på skyddet av människa och miljö ökat. Liksom de tidigare föreskrifterna innehåller de nya bestämmelser krav på mätningar och provtagningar samt anvis- ningar om vilka ämnen som skall mätas, krav på underrättelseplikt och rapportering till SSI samt vilka dosgränser som inte får överskridas. De nya föreskrifterna har dock kompletterats med ett antal krav som syftar till att sänka utsläppsnivåerna. Begränsningen av utsläppen skall baseras på optimering av strålskyddet och ske med utnyttjande av bästa möjliga teknik. S.k. målvärden för utsläppt aktivitet fastställs för varje reaktor. Dessa värden anger den nivå utsläppen kan reduceras till med optimala driftförhållanden. Miljöövervakning ingår även i denna föreskrift liksom förstärkt utsläpps- och omgivningskontroll med rapporteringskrav. SSI har gett ut föreskrifter om planering inför och under avveckling av kärntekniska anläggningar. De träder ikraft (SSI FS 2002:4). Föreskrifterna är tillämpliga på alla kärntekniska anläggningar. I föreskrifterna kräver myndigheten bland annat att det vid varje kärnteknisk anläggning skall finnas en preliminär plan för den framtida avvecklingen av anläggningen. Ett av momenten i planeringen är dokumentation av anläggningen och Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Andra krav gäller analys av metoder och utredningar om radioaktivt material omfattande strålningsnivåer, uppskattade materialmängder och materialflöden, drifterfarenheter och händelser av betydelse för rivning. Kraven på innehållet i planen blir mer detaljerade när anläggningen närmar sig rivning. 3.3Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid svenska kärnkraftverk I detta avsnitt beskrivs översiktligt hur säkerhets- och strålskydds- arbetet bedrivs vid kärnkraftverken. Enligt vad utredningen erfar hanteras säkerhets- och strålskyddsfrågor vid kärnkraftverken på i stort sett samma sätt vid de olika företagen. Arbetet beskrivs därför som om det vore ett och samma förfarande vid verken. 3.3.1Riktlinjer och beslutsnivåer för kärnsäkerheten Som tidigare nämnts ingår de svenska kärnkraftsföretagen i stora energiproducerande koncerner. Enligt kärntekniklagen är det till- ståndshavaren, alltså kärnkraftsföretaget, som har ansvar för säker- heten. Men även på koncernnivå arbetar man med säkerhet och upprättar dokument med principer för säkerhetsarbetet. På koncernnivå har bolagen upprättat övergripande riktlinjer för säkerhets- och strålskyddsarbetet vid kärnkraftverken. Riktlinjerna är gemensamma för alla nivåer inom koncernen och kompletteras med mer detaljerade riktlinjer som anger hur verksamheten skall bedrivas för att säkerheten skall hållas så hög och stråldoserna så låga som möjligt. Som exempel kan nämnas att och Syd- kraft har följande fyra övergripande riktlinjer för säkerheten: Egna initiativ skall tas på säkerhets- och strålskyddsområdet för att kontinuerligt förbättra säkerheten. En öppen dialog skall upprätthållas med tillsynsmyndigheterna och med andra innehavare av kärnkraftverk. Myndigheternas regelverk skall betraktas som en miniminivå som skall uppnås med betryggande marginaler Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Företaget skall spela en aktiv roll i forsknings- och utvecklings- sammanhang. Varje koncern har också ett säkerhetsråd på ledningsnivå som behandlar långsiktiga och principiella kärnsäkerhetsfrågor. Vissa principiella frågor om kärnsäkerhet beslutas även i koncern- styrelsen. Det gäller t.ex. större investeringar, såsom moderni- seringsprogram och andra frågor av principiell betydelse. Ansvaret för säkerheten vid kärnkraftverket vilar på tillstånds- havaren, dvs. det kärnkraftsproducerande bolaget. Företrädaren för bolaget är dess VD som har det formella ansvaret för säkerheten. På ledningsnivå finns en säkerhetskommitté som regelbundet behandlar policyfrågor, anläggningsfrågor och driftshändelser av väsentlig säkerhetsmässig betydelse. Den är normalt rådgivande till VD. Verksamheten vid kärnkraftsföretaget styrs och utvecklas med stöd av ett ledningssystem som är dokumenterat i en lednings- handbok eller liknande. Ledningssystemet anger dels de egna kraven på verksamheten och dels externa krav. Externa krav är lagar och föreskrifter samt krav och förelägganden som är förknippade med drifttillståndet. Företagets VD ger direktiv till de olika avdelningarna angående drift, underhåll, säkerhetsgranskning, kompetenssäkring, reaktor- säkerhet och strålskydd, m.m. Ledningen har också ansvar för att upprätthålla en god säkerhetskultur på företaget. För att följa upp att ledningssystemet är effektivt och ändamåls- enligt utvärderas det återkommande, bl.a. genom internrevisioner. All verksamhet på företaget som har betydelse för säkerheten granskas av internrevisionen. Vidare har varje kärnkraftverk en skriftlig säkerhetspolicy. Som ett exempel på ett kärnkraftverks säkerhetspolicy kan nämnas Ringhalsgruppens dokument med titeln och förhållningssätt för reaktorsäkerhet. I dokumentet framgår följande sammanfattande slutsats: Syftet med allt reaktorsäker- hetsarbete är ytterst att skydda samhälle, individer och miljö genom att nedbringa risken för radiologiska olyckor, eller lindra SOU 2003:100 Säkerhets- och strålskyddsarbetet i konsekvenserna av olyckor vid en reaktoranläggning till en acceptabel nivå. framhåller fyra viktiga principer i reaktorsäkerhets- policyn: Inom skall säkerheten alltid ha högsta prioritet för all verksamhet. Vår reaktorsäkerhet och radiologiska säkerhet skall vara sådan att vi och vår omgiv- ning anser att riskerna med vår verksamhet är acceptabelt låga. Inom skall vi ha hög kompetens och motivation, så att alla medarbetare har god kunskap om säkerheten och känner engagemang och delaktighet i säkerhetsarbetet. Alla skall förstå hur han/hon med sin verksamhet kan påverka säkerheten. Inom skall vi aktivt söka efter svagheter och sträva till förbättringar. Vi skall analysera och utnyttja våra egna erfarenheter samt lära av andra, som vi följer och använder den utveckling som sker inom reaktor- säkerhet och radiologisk säkerhet. Inom skall vi ha ett arbetsklimat som befrämjar öppenhet mellan medarbetarna. Vi skall utåt ge öppen och ärlig information om säkerheten i vår verksam- het. Varje kärnkraftverk har en verksamhetsplan som grund för bl.a. investeringar och säkerhets- och strålskyddshöjande åtgärder. Enligt SKI:s föreskrifter skall tillståndshavarna även ha ett fastställt säkerhetsprogram som skall ses över.