sou · GRB3101 · 2004-01-01 00:00:00 — har genomfört ett 80-tal projekt i , varav ett 50-tal relevanta för området civil säkerhet i , , , och . Hälften av dessa projekt har varit subregionala eller parallella mellan berörda länder och således haft gränsöver- skridande verkan. Ett fåtal projekt, huvudsakligen EU-projekt, bl.a. innefattande twinning (partnersamverkan), har också enga- gerat andra EU-länder i regionen. Volymen totalt uppskattas till ca . arbetar med att öka samverkan avseende isbrytar- verksamheten i för att därmed förbättra sjöfartssäker- heten. Det existerande samarbetet med tjänar därvid som modell. verksamhet i omfattar i huvudsak enbart klimatrelaterade energiprojekt dvs. projekt som bedöms kunna påverka växthuseffekten främst i fjärrvärme- sektorn. har endast slutförts sådana projekt som beslutats senast . Avsikten med den fortsatta verksamheten är att genomföra klimatprojekt enligt Kyotoproto- kollets mekanism för gemensamt genomförande (joint implemen- tation) där minskade utsläpp av växthusgaser, som sådana projekt generaliserar, skall kunna tillgodoräknas . Inga sådana beslut har dock ännu fattats. 2002 har myndigheten dessutom haft i uppdrag att genomföra liknande projekt i fjärrvärmesektorn i med finansiering från den första s.k. Östersjömiljarden Hanteringen av civil säkerhet och dess aktörer samt vissa åtgärder i , i huvudsak sådana som innebär kompetensutveckling inför kommande klimatsamarbete. De aktuella genomförda projekten, liksom kommande möjliga projekt, är av sådan karaktär att de inte torde innefatta sådana frågor som berörs av det aktuella utredningsuppdraget Civil säker- het inom Östersjöstaternas råd. Utredningen har strävat efter att identifiera de viktigaste aktörerna inom civil säkerhet. Utgångspunkten för detta urval av aktörer har baserats på information som utredningen inhämtat från den egna referensgruppen eller erhållit från personer som utredningen intervjuat eller fått från berörda myndigheter och organisationer. De slutsatser som utredningen kan dra, efter den i detta kapitel redovisade kartläggningen, är att ämnesområdet saknar naturliga begränsningar. Civil säkerhet är inget entydigt begrepp. Östersjö- staternas råd är bara en av flera aktörer på denna arena. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen lämna förslag på hur samarbetsområdet civil säkerhet inom Östersjöstaternas råd kan vidareutvecklas till att omfatta ytterligare områden än de tre nu beslutade programområdena räddningstjänst, katastrof- och krishan- tering samt övervakning. En fråga som måste övervägas i detta sammanhang är: vilken roll kan och bör spela vad gäller vidareutvecklingen av samarbetet inom civil säkerhet, i ? EU:s allt mer framträdande roll och betydelse måste vägas in i bedömningarna om hanteringen av civil säkerhet inom Östersjö- staternas råd. Ett utvidgat EU kommer att omfatta flera nya medlemsländer i . Nya samarbetsmönster kommer att etableras, nätverk byggas upp och tidigare nätverk kommer sannolikt inte alltid längre att ha samma relevans som . Civil säkerhet inom måste, enligt utredningen, integre- ras som ett viktigt inslag i Europeiska unionens arbete med den Nordliga dimensionen. Den mest dramatiska politiska förändringen i blir, som nämnts ovan, att nästan totalt kommer att domineras av EU-länder där dessutom flertalet är medlemmar i . Frågor om samordning, som t.ex. övervakning eller rädd- ningsinsatser till sjöss liksom annan övervakning och miljöinsatser Hanteringen av civil säkerhet och dess aktörer av olika slag, måste ses i detta ljus. Utnyttjandet av militära resurser kopplat till civil säkerhet kommer därför också att få en ny dimension. Den teknologiska utvecklingen innebär implikationer i form av nytt tänkande, nya möjligheter och krav på investeringar. Till detta skall också läggas alla de nya hot som ryms inom ramen för den breddade hotbilden. Trots de frågor avseende framtida roll som såväl den politiska som tekniska utvecklingen ställer, anser utredningen att alltför snabba beslut i syfte att skapa nya strukturer för samarbetet avseende civil säkerhet, vore olyckliga. Detta av flera skäl: Det tar att bygga upp nya nätverk. Det existerande samarbetet fungerar i många avseenden mycket väl. Flera länder i står utanför EU och/eller Nato. Däremot framstår det som tydligt att verksamhet bör knytas närmare till framförallt EU då det annars föreligger en risk för onödig konkurrens och kompetenstvister. Det är vidare också fullt möjligt att ett framgångsrikt samarbete i , med sina goda förutsättningar bl.a. grundande på tidigare arbete, skulle kunna tjäna som inspirationskälla för andra regioner inom EU. 5Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem Nedanstående sammanställning utgör en lista över tänkbara hot mot civil säkerhet i och brister i förmågan att möta dem. Utredningen har haft denna lista som en grund för den fortsatta urvalsprocessen av förslag till åtgärder. Listan inskränker sig till sådana hot som berör ett flertal av länderna i regionen och som bedöms kunna medföra allvarliga konsekvenser. Den behand- lar områden där samverkan inom civil säkerhet bedöms kunna öka säkerheten. Materialet har främst tagits fram genom en översiktlig analys av pågående verksamhet inom olika områden och genom att underlag inhämtats om önskvärda utvecklingsområden från de myndigheter och organisationer som ingår i referensgruppen. Även konsekvenserna av geografi och infrastruktur har vägts in. Syftet med sammanställningen är främst att få en överblick över de områden där det kan finnas behov av att genom regionalt sam- arbete stärka skyddet av samhället och den enskilde medborgaren. Utredningen har valt att var för sig diskutera hot av olika karak- tär mot välfärd och stabilitet i samhället. Syftet med detta är främst att få med ett panorama av möjliga hot mot olika samhällssektorer. De valda områdena gör inte anspråk på fullständighet men de ger ändå en bild av komplexiteten i begreppet civil säkerhet och dess tvärsektoriella karaktär. Indelningen skall endast ses som en del av arbetsmetodiken och är ett sätt att systematisera underlaget. Den återkommer inte senare i utredningen. Att en företeelse redovisas nedan som ett problem där det finns behov av utveckling innebär inte att inget görs inom området . I många fall sker det omfattande insatser inom de utpekade om- rådena vilket bl.a. framgår i kapitel 4. I det slutliga urvalet av de Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem områden som utredningen anser att det är särskilt angeläget att åtgärda, har detta vägts in. Förteckningen skulle ha kunnat göras avsevärt längre, speciellt om detaljeringsgraden ökades. Det är dock utredningens uppfatt- ning att den ger en tillräcklig överblick för att det skall vara möjligt att identifiera områden som ägnas bara begränsad uppmärk- samhet av existerande organisationer eller där det skulle finnas för- delar med att de hanterades inom ramen för . 5.2Hot mot civil säkerhet 5.2.1Hot mot den sociala tryggheten I dagens samhällen i är de grundläggande livs- betingelserna tillgodosedda för de flesta människor. För många kan det ändå vara så att deras sociala säkerhet och trygghet i samhället hotas, de får inte del av samhällets stöd och skydd, de saknar möj- ligheter att påverka sin situation, deras frihet är starkt beskuren. Hot mot den sociala tryggheten kan t.ex. ha sin grund i: Organiserad brottslighet, beskyddarverksamhet och korrup- tion. Illegal invandring vilket leder till förekomsten av grupper vilka ej integreras i samhället. Mänsklig misär som kan leda till företeelser som barnprosti- tution, drogberoende, kriminalitet etc. Minoritetsproblem grundat på etnisk tillhörighet. Förtryck av grupper med en annan livsåskådning eller livsstil än den som uppfattas som norm, t.ex. vissa religiösa grupper eller sexuellt avvikande. Bristande jämlikhet mellan könen. Följderna av terrorism. 5.2.2Hot mot hälsa och miljö Grundläggande för att människor skall ha god säkerhet är bl.a. att samhället skapar förutsättningar för god hälsa och att miljön ger förutsättningar för en hållbar utveckling. finns i regionen olika hot mot hälsa och miljö som måste beaktas. De är bl.a.: Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem Smittspridning av tuberkulos och HIV på grund av dåliga lev- nadsbetingelser och/eller bristande kontroll. Naturkatastrofer som översvämningar, extrem kyla etc. Utsläpp och spridning av farliga ämnen från industrier eller transporter. Terroristinsatser med fysiskt våld såväl som med nukleära, biologiska eller kemiska medel. Försämring av faunans livsbetingelser i genom kemiska föroreningar, övergödning m.m. Framtida effekter av pågående eller tidigare militär verksamhet. Utarmning av den biologiska mångfalden. De moderna samhällena blir alltmer komplexa med omfattande handel, samfärdsel, kommunikationer och samverkan mellan ett mycket stort antal aktörer. En viktig förutsättning för att detta skall kunna fungera väl är utbyggda tekniska system för energi- försörjning, elektroniska kommunikationer, vatten- försörjning m.m., snabba och säkra transporter och ett effektivt nätverk för försörjning av samhället med ett stort antal varor och tjänster. Denna infrastruktur är en förutsättning för samhällenas välstånd och utveckling. Den ökande internationaliseringen och det gräns- överskridande samarbetet har gjort infrastrukturen alltmer integre- rad och mångnationell. Infrastrukturen är en stor tillgång, men genom allas beroende av den blir den också en sårbar länk i sam- hällenas funktion. För att ha en god säkerhet är det därför nödvändigt att beakta tänkbara hot mot infrastrukturen. Sådana hot kan ha sin grund i tekniska fel, olyckor, extremt väder etc. Men de kan också ha sin grund i att någon aktör avsiktligt vill sabotera infrastrukturens funktion. Vad som i ett regionalt perspektiv behöver beaktas är bl.a.: Tänkbara störningar i försörjningen med olja och gas. Risker förknippade med allt större integra- tion av elförsörjningen. Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem Risken för störningar i de informationstekniska systemen. Risken för fartygsolyckor i det tättrafikerade och känsliga och för svåra olyckor vid hanteringen i hamnarna. Risker med modern logistik och fraktteknik. Bl.a. kan stör- ningar i varuförsörjningen snabbt få stora konsekvenser i sam- hället. Containertransporter kan försvåra uppföljning av farligt gods, förhindrande av smuggling m.m. Risker förknippade med brister i trafik- och säkerhetskontroll av den omfattande flygtrafiken i regionen. Risker förknippade med viss teknisk infrastruktur som t.ex. dammar och industrianläggningar. 5.2.4Hot mot demokratiska rättsstater Länderna i utgör alla demokratiska rättsstater. Alla har dock ett behov av att vidareutveckla demokrati och rätts- väsende i takt med den allmänna samhällsutvecklingen och att ingripa mot företeelser som kan urholka demokratin eller rätts- säkerheten. Hot mot rättsstater kan bl.a. vara: Alltför svaga demokratiska institutioner eller strukturer vilket leder till att andra intressen får orättmätigt inflytande. Ekonomiska intressen t.ex. i form av mycket starka före- tagsgrupper som även får ett starkt politiskt inflytande. Inre motsättningar i enskilda stater som kommer till uttryck också i . får ej del av den ekonomiska utvecklingen i närområdet. Problem kopplade till EU-utvidgningen förblir olösta för del och leder till en såväl fysisk som kulturell isolering. Korruption och organiserad brottslighet underminerar de sam- hällsbärande strukturerna. Olika staters eventuellt divergerande syn på vad som kan be- traktas som legitima säkerhets- och ekonomiska intressen. Förtryck av minoriteter. Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem Omfattande illegal invandring eller stora flyktingströmmar som framtvingar repressiva åtgärder av olika slag för att skapa en ökad kontroll. 5.3Brister i samarbetet om civil säkerhet 5.3.1Olika sätt att skapa civil säkerhet I avsnitt 2.2.2 presenterades ett sätt att stegvis diskutera åtgärder för att öka den civila säkerheten. Först kommer en riskbedömning för att inventera och värdera risker för samhällets normala funk- tion. I ett andra steg, riskbegränsning, är strävan att finna möjlig- heter att eliminera eller kraftigt begränsa allvarliga risker. Riskerna kan minska om man lyckas påverka kedjan hot, sårbarhet mot hot och konsekvenser för samhället om hot skulle realiseras. I ett tredje steg utvecklas förmåga att kunna hantera kriser som kan uppstå ur de risker som trots allt kommer att kvarstå. Krishantering behöver omfatta förberedelser, insatser för att ge lindring och begränsa skador under en akut kris samt insatser för att därefter återställa normal funktion i samhället och för att utvärdera vad som kan läras för framtiden av det som inträffat. Inom alla dessa steg finns det brister och hinder för att ett samarbete inom för att öka den civila säkerheten skall fungera väl. I det följande förtecknas en del sådana brister och svårigheter. Inom ramen för bör alla typerna av åtgärder kunna använ- das för att öka den civila säkerheten. har tyngdpunkten legat på samverkan om krishantering. Det är naturligtvis angeläget att kunna hjälpa när nöden är akut. Men det långsiktiga före- byggande arbetet är en förutsättning för att nöd skall uppstå så sällan som möjligt. Riskbedömning och riskbegränsning behöver få ökad tyngd i samarbetet inom . 5.3.2Brister i samarbete om riskbedömning För att samarbete skall kunna bedrivas om riskbedömningar krävs det en plattform av gemensamma referensramar. Det behöver utvecklas en samsyn om vad man vill uppnå och hur arbetet bör bedrivas. Det finns bland medlemmarna i ännu brister i Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem gemensamt tänkande om civil säkerhet och därmed också i ett gemensamt sätt att betrakta olika företeelser. Det gäller bl.a.: Bristande samverkan mellan forskare och praktiker inom olika områden av betydelse för civil säkerhet. Ingen gemensam begreppsplattform. Kompetensobalans mellan länder, myndigheter och organisa- tioner. Hävdande av särintressen bl.a. på grund av okunskap avseende andra aktörer inom samma eller närliggande områden, natio- nellt som internationellt. Skilda åsikter om avvägningen mellan kort och lång sikt. Olika metoder för att hantera samma problem. Självständigt agerande från länder och/eller regioner gentemot EU, utan att de tar hänsyn till helheten. Brist på gemensamma värderingar av vad som utgör hot mot samhället och vad som kan vara lämpliga och acceptabla meto- der att möta hoten. Stor spännvidd i värderingar av människoliv och skador. Okunskap om regionala och kulturella olikheter. Divergerande teknik- och metodutveckling inom samhällsvik- tiga tekniksystem, såväl inom som mellan länder. 5.3.3Brister i samverkan om riskbegränsning Samverkan om åtgärder för att minska risker och förhindra att de leder till kriser bedrivs inom många områden framgångsrikt. Regle- ring och ledning av trafiken till lands, till sjöss och i luften minskar t.ex. risken för att olyckor skall uppstå. Redundans i infrastruk- turen minskar dess sårbarhet och risken för allvarliga störningar. finns hinder för att nå resultat i samarbetet mellan länder för att begränsa risker. Bland sådana hinder kan nämnas: Insatser för att minska risker kräver ibland stora resurser och behöver vara långsiktiga. De kommersiella incitamenten är ofta små vad avser att ta hänsyn till hot med liten sannolikhet även om konsekvenserna kan bli stora. Assymetrisk kompetens mellan länder och myndigheter som behöver samverka. Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem Skeva beroendeförhållanden som kan leda till den starkes prioriteringar. Bristande förändringsbenägenhet beroende bl.a. på otillräckliga kunskaper. 5.3.4Brister i samverkan om krishantering Brister finns i samarbetet före en kris för att utveckla en förmåga till krishantering, i det operativa samarbetet under en kris och när det gäller insatser efter en kris. Bristerna sammanhänger bl.a. med: Skilda synsätt avseende metoder. Olika krishanteringsstrukturer i skilda länder såväl på rege- rings- som myndighetsnivå och därmed följande problem att utveckla former för samverkan. Svårt att samverka om förberedelser eftersom gemensamma rutiner saknas, övningen blir otillräcklig. Svaga och oklara samverkans- och samordningsmandat. Olika sekretessbestämmelser (Nato, personlig integritet m.m.). Svårigheter att skapa teknisk interoperabilitet inom radio- system, internetkommunikation m.m. Brist på övningar och erfarenhetsåtervinning. Bristerna sammanhänger bl.a. med: Olika syn på möjligheterna att samutnyttja civila och militära resurser. Svårt att samutnyttja likartade resurser från länder med olika metoder och mandat för insats. Olika ledningskulturer: delegerat centraliserat, automatisk samverkan -samverkan genom befäl, naturligt att ta initiativ vänta på order. Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem Olika metoder för ledning t.ex. civilt militärt, civilt civilt, militärt militärt och land land. Okunskap om vilka resurser som kan finnas i olika länder eller i olika organisationer, på kort som under en opera- tion liksom vart man skall vända sig för att få tillgång till en viss resurs. Brister i samordning vid övervakning av farliga transporter och vid utnyttjande av befintliga resurser för övervakning som far- tyg, flygplan och andra informationskällor. Svag överblick och konsensus om vad som egentligen är problemet vid operativ samverkan. Samverkan om återställande och utvärdering Samverkan om att lära av erfarenheter från inträffade kriser för att förbättra säkerheten för framtiden är relativt begränsad inom . Brister finns bl.a. när det gäller: Utvärdering av genomförda insatser. Kunskapsöverföring till berörda. Utveckling av nya metoder för att hantera likartade händelser. Förmågan att överbrygga institutionella hinder. Inventering av hot mot civil säkerhet och brister i förmågan att möta dem 6Kriterier för urval och val av utvecklingsområden Utredningen har bland de många uppslag, som kommit fram under arbetets gång, om hur säkerheten i kan förbättras valt att göra ett urval av förslag som utredningen finner särskilt angelägna. Grundläggande för detta urval har varit att förslagen skall verksamt bidra till möjligheterna att begränsa risker och han- tera kriser av olika slag vilka identifierats som viktiga för sam- hällenas civila säkerhet. Dessutom skall förslagen vara särskilt ägnade att utveckla samarbetet om civil säkerhet inom Östersjö- staternas råd. Inom har samarbetsområdet civil säkerhet omfattat tre beslutade programområden: räddningstjänst, katastrof- och krishan- tering samt övervakning. Utredningen finner det angeläget att utvidga antalet programområden med ytterligare två samarbets- områden, nämligen: kunskapsuppbyggnad och samordning och ut- veckling av teknik och metoder. Båda dessa områden är av generell karaktär genom att de har betydelse för ett stort antal aspekter på civil säkerhet. De kan till del sägas vara en del av de etablerade programområdena men har ett vidare syfte. De är långsiktiga och bygger en grund för ett efterhand fördjupat och utvecklat sam- arbete om civil säkerhet. Utredningen har som ytterligare urvalsgrund för de förslag som lämnas valt att använda nedanstående kriterier. Medge ett multilateralt engagemang där huvuddelen av medlemsstater kan bidra såväl som dra nytta av att de genom- förs. Bidra till att skapa en ökad jämlikhet mellan medlemsstaterna genom att områden eller stater som tidigare mest varit mot- tagare av stöd ges tillfälle att bli aktiva säkerhetsproducenter. Kriterier för urval och val av utvecklingsområden Vidareutveckla den Nordliga dimensionen inom ramen för samarbetet inom eller med EU och därvid också kunna tjäna som inspirationskälla för andra regioner. långsiktiga, kunna realiseras stegvis, efterhand som ekono- miska resurser kan avdelas och acceptans skapas. Påskynda utvecklingen av ett omfattande, mångnationellt sam- arbete inom där sådant samarbete saknas. Urvalet av tänkbara områden vilka skulle kunna vara intressanta ur ett perspektiv grundar sig på hot- och riskinventeringen i kapitel 5 och det pågående samarbetet mellan olika organisationer och myndigheter som redovisats i kapitel 4 samt de ovan redovisade urvalskriterierna. Utredningen anser att möjligheterna till samverkan och kun- skapsutbyte mellan myndigheter, såväl nationellt som interna- tionellt, kan och bör utvecklas. Utredningen har därför i första hand sökt idéer och förslag på åtgärder som kan betecknas som tvärsektoriella och där utnyttjandet av flera länders, myndigheters och organisationers kompetens kan leda till synergieffekter. Utredningen har också fått intrycket att olika åtgärder för att hantera kriser av olika slag har lättare att uppmärksammas i det internationella samarbetet än förebyggande åtgärder för att för- hindra att kriser uppkommer. Särskilt uppmärksamhet har därför ägnats åt att försöka identifiera åtgärder som skulle kunna bidra till att risker skulle kunna identifieras och om möjligt elimineras, i större eller mindre utsträckning. Utredningen har med de beskrivna urvalskriterierna och prio- riteringarna som grund gått igenom de många uppslag till insatser som kommit fram under arbetet och slutligen stannat vid att gå vidare med nedanstående sju områden: 1.Tvärsektoriell forskning, utbildning och erfarenhetsöverföring avseende civil säkerhet ur ett Östersjöperspektiv där represen- tanter för olika länder och organisationer ges tillfälle att sam- verka. Motiv: Utredningens uppfattning är att det föreligger ett behov att anlägga ett bredare perspektiv på risker/hot än vad som vanligen blir resultatet när enskilda myndigheter i olika länder betraktar en Kriterier för urval och val av utvecklingsområden Dessutom finns det företeelser som inte analyseras ur ett hot- och riskperspektiv för regionen som helhet. Forskning och utbildning med brett deltagande från olika orga- nisationer och länder bedöms också på ett verksamt bidra till en samsyn om vad som är gemensamma problem och hur de kan hanteras. 2.Utveckling och samordning av sjöinformation för olika typer av säkerhetsfrämjande insatser i genom ett för- bättrat informationsflöde och utbyte av underrättelser, mellan olika länder och organisationer. Motiv: är sjöövervakningen ett nationellt ansvar. Effektivite- ten beror därför i mycket stor utsträckning på fungerande multi- lateralt och bilateralt samarbete. Alla samverkande parter kan inom ramen för den etablerade samverkan skapa en egen, begränsad, bild av sjöläget inom . Ett gemensamt centrum för samordning av sjöinformation i skulle skapa bättre möjligheter till överblick, till att planera och effektivt ut- nyttja de samlade resurserna och till att utveckla samarbetet. Upp- följningen och bekämpningen av olika illegala aktiviteter är ofta beroende av informella kontakter, såväl på grund av informationens känsliga karaktär, som behovet av att snabbt förmedla den. En multinationell organisation skulle bidra till att skapa nödvändiga nätverk. 3.Samarbete om forskning och teknikutveckling för att bidra till att minska risker och förbättra möjligheterna till krishantering. Motiv: Ny teknik och nya metoder spelar inom de flesta sam- hällsområden en stor roll för utveckling, ökad produktivitet och tillväxt. Det betyder att olika funktioner i samhället ständigt kom- mer att förändras liksom hoten mot även väl fungerande verksamheter. För att trygga samhällenas säkerhet är det nödvän- digt att ta hänsyn till de förändringar som den tekniska utveck- lingen medför. Åtgärder för att trygga säkerheten måste för att bli effektiva också ta ny teknik i anspråk. När samarbetet om civil säkerhet nu utvidgas inom är det naturligt och önskvärt att det också omfattar forskning och teknikutveckling på säkerhetsrelaterade områden.