sou · GRB3122d1 · 2004-01-01 00:00:00 — (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organis- mer i miljön, dessutom vissa centrala och samordnande upp- gifter beträffande kontrollen av genetiskt modifierade organis- mer. Vad som har sagts ovan i denna bestämmelse innebär inte någon inskränkning i dessa upp- gifter. (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organis- mer i miljön, dessutom vissa centrala och samordnande upp- gifter beträffande kontrollen av genetiskt modifierade organis- mer. Vad som har sagts ovan i denna bestämmelse innebär inte någon inskränkning i dessa upp- gifter. Fördelning av ansvar för den Fördelning av ansvar för den Med ansvar för den operativa Med ansvar för den operativa tillsynen enligt angivna kapitel i tillsynen enligt angivna kapitel i , avses även före- , avses även före- skrifter meddelade med stöd av skrifter meddelade med stöd av försvarets verksamheter enligt C. försvarets verksamheter enligt C B1 A Miljöfarliga verksamheter med beteckningen A eller B i bi- lagan till förordningen (1998:899) hälsoskydd som omfattas av strål- skyddslagen (1988:220) lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om att 24 kap 7 § skall ha följande lydelse, Ansökan om prövning som avses i 3–6 §§ får göras hos miljödomstol av Naturvårds- verket, Kammarkollegiet och läns- styrelsen. Skall frågan prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning. En ansökan om sådan pröv- ning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Har tillståndet meddelats av läns- styrelsen, görs ansökan hos läns- styrelsen. Ansökan om prövning som avses i 3–6 §§ får göras hos miljödomstol av Naturvårds- verket, Kammarkollegiet och läns- styrelsen samt av Statens strål- skyddsinstitut vad avser sådan verksamhet som avses med verk- samhet med strålning enligt strål- skyddslagen (1988:220). Skall frågan prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning. En ansökan om sådan pröv- ning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Har tillståndet meddelats av läns- styrelsen, görs ansökan hos läns- styrelsen. förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293) Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddsförordningen (1988:293) att 3 § skall ha följande lydelse, får i andra fall än som anges i 2 § meddela föreskrifter om undan- tag från bestämmelserna i 16 § första stycket, 18 § samt 20 § 1, 2 och 4 strålskyddslagen (1988:220) i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts. Förordning (2001:618). får i andra fall än som anges i 2 § meddela föreskrifter om undan- tag från bestämmelserna i 16 § första stycket, 18 § samt 20 § 1, 2 och 4 strålskyddslagen (1988:220) i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts. Förordning (2001:618). får meddela föreskrifter om undantag utöver vad som följer av första stycket, om särskilda skäl föreligger och det kan ske utan att syftet med bestämmelserna i strålskydds- lagen (1988:220) åsidosätts. Direktiven till utredningen antogs av regeringen . Utredningens uppdrag har varit att föreslå ett system för om- händertagande och slutförvaring av radioaktivt avfall från icke kärn- teknisk verksamhet. Direktiven anger att utredningen ska inventera dagens behov av omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärntekniska verksamheter och det behov som beräknas uppkomma inom en överskådlig framtid. Det går också att undersöka i vilken utsträckning befintliga slutförvar kan utnyttjas eller byggas ut samt om nya förvar behöver byggas har också ingått i uppdraget. I detta sammanhang ska möjligheten att samordna och samlokalisera av- fallet med annat slutförvar av farligt avfall också undersökas. är anslutet till konventionen om säkerhet vid omhänder- tagande av använt kärnbränsle och om säkerhet vid hantering av radioaktivt avfall. Konventionen stipulerar att dess parter i sin na- lagstiftning ska vidta lämpliga åtgärder för att det inhemska radioaktiva avfallet ska omhändertas på ett säkert sätt. Utredningen har haft i uppdrag att belysa hur frågan om omhändertagande av radioaktivt avfall hanteras eller avses bli hanterad i andra länder. Mot bakgrund av utredarens slutsatser om problemets omfatt- ning har utredningen haft i uppdrag att lämna förslag till lämpliga åtgärder. Utredningens direktiv anger att förslagen ska omfatta ett system för omhändertagande och slutförvaring av allt radioaktivt avfall av betydelse från strålskyddssynpunkt från icke kärnteknisk verksamhet, inklusive finansiering och ansvar. Utredningen har haft i uppdrag att samråda med berörda myn- digheter och företag. SSI () har haft att särskilt bistå utredaren i den utsträckning som behövts för utred- ningens genomförande. Utredningen ska avlämna sitt betänkande till regeringen . Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1. 1.2Utredningens uppläggning, organisation och genomförande Utredningen startade sitt arbete . Regeringen utsåg en särskild utredare på halvtid och SSI ställde en utredningssekre- terare på halvtid till utredarens förfogande. Assistentresurser till- delades utredningen inom ramen för kommitté- service. I regeringens beslut att tillsätta utredningen lämnades inget bemyndigande till statsrådet att utse sakkunniga eller experter. Ut- redningen tillskrev istället berörda myndigheter och organisationer med en inbjudan att nominera en medlem till en utredningsgrupp med uppgiften att vara rådgivande till utredningen. Alla utom Kemikalieinspektionen svarade positivt på inbjudan. Det ledde till att representanter från , , , , och kunde bilda denna grupp tillsammans med utredaren och sekreteraren. Sedermera tillkom en representant från . Utredningsgruppen har haft åtta möten. (Se vidare bilaga 2 om utredningsgruppen, utredningens kontakter och utlandsbesök.) SKB, , Studsvik,AB, Figur 1.1 Utredningens organisationsplan Själva utredningen består av den särskilda utredaren och utrednings- sekreteraren. Till vänster i figuren visas berörda organisationer som har kontaktats under utredningens gång och med vilka utredningen samrått. Utredningsgruppen med representanter visas till höger i figuren. Den nedersta rutan betecknar en projektgrupp med ett dussin medarbetare på SSI som bidragit till merparten av utredningens kartläggning av nuvarande sakförhållanden och problembeskrivning inom IKA-området. Tidigt antogs en arbetsplan för utredningen där fyra etapper identifierades. Den första etappen handlade om en kartläggning av nuvarande förhållanden och formulering av problemen. Den utgick från det underlag som togs fram i det interna kallat IKA- projektet, och sträckte sig fram till . En noggrann beskrivning av avfallstyper, avfallsmängder och utvecklingstendenser var kärnan i detta arbete. leddes på halvtid av utred- ningssekreteraren och bestod av flera delprojekt med delegerat an- svar. Den ursprungliga projektplanen fick modifieras efter hand som utredningens behov utkristalliserades och tilläggsuppgifter har tillförts projektet även efter . Den andra etappen omfattade utvecklingen av ett preliminärt förslag till nationellt system, vilket gjordes . Det diskuterades i sina centrala delar vid fyra workshops under sen- . Vid dessa deltog även representanter för de intresse- grupper som var berörda av respektive område. De fyra mötena av- handlade producentansvar och produktavfall, verksamhetsavfall och miljöbalksprövning, slutförvar samt friklassning. De gjorde det möjligt att precisera och utveckla utredningens förslag . Den tredje etappen avsåg en slutlig anpassning av förslagen till ett nationellt avfallssystem, och en konsekvensanalys. Slutligen ingick i den fjärde etappen att betänkandet skulle färdig- ställas för att kunna överlämnas . 1 resultat kommer att publiceras i en särskild , nr 2003:22. Utredningen har genomfört egna kartläggningar och kunskapsin- hämtning genom en serie konsultationer och studiebesök hos många IKA-intressenter. Utredningen har även gjort fyra utlandsbesök, hos , , och , för att få en förstahandsuppfattning om hur dessa centralt arbetade med IKA- frågorna. Utredningen noterade med viss förvåning den stora omedvetenheten i andra EU-länder om konsekvenserna för hante- ringen av radioaktivt avfall av det ikraftträdda EG- direktivet om avfall från elektriska och elektroniska produkter. Direktivet lägger producentansvar på flera produkter som innehåller radioaktiva ämnen. Utredningen har använt sig av konsulter för två uppgifter. Fram- tagningen av ett finansieringssystem för att säkerställa omhänder- tagandet av radioaktivt avfall lades ut på , som arbetat med utformningen av Kärnavfalls- fonden. Uppgiften att ta fram förslag till lagstiftning och författ- ningskommentarer för det producentansvar som utredningen före- slagit lades ut på Advokatbyrå. 1.3Samråd med andra utredningar och intressenter Utredningens förslag har förankrats på flera sätt och varit föremål för omfattande samråd. Utredningsgruppen har förklarat att man betraktar samrådet med sina respektive myndigheter och organisa- tioner som genomfört i och med det egna deltagande i gruppens arbete. Utredningen har genomfört en rad aktiviteter såsom workshops, särskilda samråd och en hearing om utredningens förslag. Utred- ningen har också samrått med , Kärnsäker- hetsutredningen och grupp för införande av WEEE-direktivet. Utredningen har vidare samrått med kärnavfalls- fondens styrelse om de finansiella delarna av utredningens förslag. Ytterligare information om utredningens samråd och kontakter finns i bilaga 2. Isotoper kallas de olika slag av atomkärnor som hör till samma grund- ämne. Isotoperna till ett grundämne skiljer sig åt genom antalet neuroner som ingår i atomkärnan. Nuklid kallas varje enskilt atom- slag d.v.s. varje grundämne och varje isotop till ett grundämne är en nuklid. Joniserande strålning är en sammanfattande benämning på de slag av elektromagnetisk strålning och partikelstrålning som är så energi- rika att de, när de absorberas i materia, kan alstra joner genom att slå ut elektroner från atomer och molekyler, och bryta upp kemiska bindningar. Joniserande strålning omfattar alfa-, beta- och gamma- strålning från radioaktiva ämnen samt neutronstrålning och röntgen- strålning. Joniserande strålning som uppkommer vid radioaktivt sönderfall: Alfastrålning består av partiklar som är uppbyggda av två pro- toner och två neutroner. Det är framför allt radioaktiva ämnen med tunga atomkärnor (t.ex. radon-222) som sänder ut alfa- strålning. Den har kort räckvidd och kan t.ex. inte tränga genom huden. Biologisk skada kan däremot orsakas om man äter eller andas in radioaktiva ämnen som avger alfastrålning. Betastrålning består av elektroner. De flesta radioaktiva ämnen avger betastrålning, t.ex. kol-14 och cesium-137. Vid yttre be- strålning av kroppen kommer endast huden och de närmaste millimetrarna under denna att påverkas. Om man fått i sig beta- strålande material, är det främst de organ där materialet ansamlats som får en stråldos. Gammastrålning är energirika elektromagnetiska vågor besläktade med ljus, som saknar massa och laddning. Efter ett radioaktivt sönderfall har den nybildade atomkärnan ofta ett överskott på energi, som avges i form av gammastrålning. Gammastrålning passerar mycket lättare genom materia av olika slag än strålar av laddade partiklar som alfa- och betastrålning. Man behöver tjockare skydd för att stoppa gammastrålning. Ett exempel på ett gammastrålande ämne är cesium-137, som används inom medicin och teknik. Aktivitet är den mätbara fysikaliska storhet som anger antalet radio- aktiva sönderfall per tidsenhet. är becquerel (Bq). En becquerel betecknar ett radioaktivt sönderfall . Ett radioaktivt ämnes aktivitet avtar med tiden efter hand som atomerna faller sönder. Man säger att aktiviteten avklingar. Den hastighet med vilken ett radioaktivt ämne avklingar anges med halveringstiden (fysikalisk halveringstid), som är den tid det tar tills antalet atomer av ämnet har minskat till häften. (Man talar även om en biologisk halveringstid, som avser den tid det tar tills halva mängden av ett ämne har utsöndras ur ett organ eller en levande organism.) 1 kBq = 1 = 1 000 kBq 1 TBq = 1 000 GBq 1 GBq = 1 1 PBq = 1 000 TBq Stråldos är ett mått på energi som överförs till ett bestrålat objekt. En stråldos kan definieras på olika sätt. Med absorberad dos avses absorberad energi per massenhet. Absorberad dos mäts i enheten gray (Gy). När stråldosen uttrycks som dosekvivalent har den viktats med hänsyn till att olika slag av strålning skiljer sig åt beträffande biologisk effekt per enhet absorberad dos. Den effektiva dos- ekvivalenten har dessutom viktats med hänsyn till att olika organ i människokroppen visar olika känslighet per enhet dosekvivalent. Dosekvivalent och effektiv dosekvivalent anges i enheten (Sv). En motsvarar en joule per kilogram. mäts dosen i millisievert (1 mSv=0,001 Sv). Radionukliden faller sönder och aktivitet: antal sönderfall per becquerel (Bq) = 1 sönderfall per Strålningen träffar materia, t.ex. absorberad dos (stråldos): gray (Gy) biologisk vävnad, och avger 1 Gy = /kg Den upptagna energin skadar dosekvivalent: den absorberade cellerna genom jonisation. dosen multiplicerad med en 1 Sv = /kg Skadeverkan varierar med typen kvalitetsfaktor (det aktuella Risken för biologisk skada vid en en viktningsfaktor (det aktuella Summan av alla stråldoser som individerna i en hel befolkning tar emot. kollektiv stråldos: antalet mansievert (manSv) 1.4.3Strålmiljö – årliga stråldoser i Den individuella stråldosen varierar mycket, främst beroende på om bostaden har höga radonhalter, och om personen genomgått större medicinska undersökningar eller behandlingar med strålning. Den genomsnittliga stråldosen för en person i är ca 4 mSv . Den är sammansatt av bidrag från följande olika strålkällor: Stråldos mSv/år Industri, kärnkraft, kärnvapennedfall (berörda områden) Strålskador – typer och konsekvenser 6 Sv till hela kroppen – hundraprocentig dödsrisk. ett tröskelvärde under vilket ingen strålsjuka uppträder. 15 Sv till lungorna – mycket stor dödsrisk. 5 Sv är ett troligt tröskelvärde för lunginflammation. Mer än 10 Sv till sköldkörteln – allvarliga skador för barn. Högre tröskel för vuxna. 4 fall, varav 2 dödsfall per 100 manSv. Totalt i kommande generationer 1 fall per 100 manSv, varav Den kartläggning som utredningen gjort genom SSI:s IKA-projekt har lett fram till en bild av vilka typer av radioaktivt avfall som omfattas av begreppet avfall från icke kärnteknisk verksamhet (se vidare kap. 5). Denna kartläggning pekar på flera problem med om- händertagandet av (radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet). Avfall uppstår i en mängd olika verksamheter och handhas på olika sätt. Även om strålskyddslagen i sig definierar ett sorts producentansvar för avfall som uppkommer i verksamhet med strålning, finns ingen verklig samordning av regleringarna för olika producenter av avfall. Ett stort problem är också det faktum att även i många fall måste tas om hand och mellanlagras upp till efter det att innehavarens användning av den radioaktiva källan upphört för att sedan placeras i ett underjordiskt slutförvar. Detta förhållande skapar avsevärda problem när det gäller ansvaret för att täcka kostnaderna under så långa tidsperioder. kan mycket väl det ansvariga företaget försvinna från marknaden. Visst avfall tas tillbaka av leverantören och skickas tillbaka till ursprungslandet medan annat avfall går till för omhändertagande efter det att det återtagits av leverantören. Brandvarnare och rökdetektorer är exempel på konsumtionspro- dukter som säljs i mycket stora volymer (ca 700 000 ) och som måste tas om hand när de kasseras. Dessa regleras nu också som elektroniskt avfall enligt ett nytt EU-direktiv. Man ska också hålla i minnet att det är som radioaktiva material uppträder som avfall som risken att allmänheten och miljön kom- mer i kontakt med farliga strålkällor och utsätts för strålning är som störst. Uppmärksamheten från innehavarnas sida är mindre och vissa strålkällor kan komma på drift eller sakna en juridiskt och ekonomiskt ansvarig innehavare som svarar för att nödvändiga strålskydds- och säkerhetskrav upprätthålls. Behovet av ett sam- manhängande och transparent nationellt system för omhändertagande av kan, som också påpekats av regeringen, sägas vara mycket stort. Kraven på ett nationellt system för från strålskydds- synpunkt måste också vara höga och det måste vara möjligt att omhänderta allt inom ramen för ett sådant system. Systemet ska dessutom ha andra egenskaper som bl.a. framgår av utredningens direktiv. I detta avsnitt diskuteras mål och principiella utgångs- punkter för ett nationellt system för omhändertagande av . Ny lagstiftning som trätt i kraft i och som är under ut- veckling inom EU har förändrat utgångspunkterna för ett nationellt system för , men enligt min bedömning så kommer denna lagstiftning i huvudsak att underlätta införandet av nya principer och ansvarsförhållanden för . Det gäller t.ex. HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources – starka slutna strålkällor), som fort- farande förhandlas inom EU och som etablerar grunderna för pro- ducentansvar och finansiella säkerheter för omhändertagande av avfallet från starka strålkällor. Dessa källor är tillståndspliktiga. Det nya direktivet om producentansvar för avfall från elektriska och elektroniska apparater som trätt i kraft inom EU nämner specifikt brandvarnare och rökdetektorer. Detta direktiv etablerar entydigt ett producentansvar med ekonomiska förpliktelser för nya produkter, men även för historiskt avfall. påverkas dock inte av ny lagstiftning. Det gäller t.ex. frågan om kapacitet för slutförvar. Ett nationellt system för omhändertagande av bör utformas i enlighet med de mål och principer för avfall och strålskydd som utvecklats inom svensk miljöpolitik och relevant lagstiftning. Målen och principerna bör också vara i överensstämmelse med avfallskonvention, rekommendationer från ICRP (den internationella ), EU:s strålskyddsdirektiv Grundläggande säkerhetsnormer och andra gällande och kommande EU-beslut och riktlinjer. En naturlig utgångspunkt är miljömålet Säker strålmiljö (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. I denna proposition, som ställt sig bakom, sägs bl.a. att: ska halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter vara så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostill- skottet till allmänheten ska understiga 0,01 mSv (millisievert) per person och år från varje enskild verksamhet. Till detta lägger regeringen ett förtydligande att: Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt (ALARA2). Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som indi- vider ur allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning överstiger inte 1 mSv per person . I avfallskonvention (Joint convention on the safety of spent fuel management and on the safety of radioactive waste management), som anslutit sig till, sägs det i målartikeln (Artikel 1): (i)uppnå och vidmakthålla en hög skyddsnivå över hela världen vad gäller hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall genom förbättrade nationella åtgärder och internationellt samarbete, som inkluderar, då så är lämpligt, skyddsrelaterat tekniskt samarbete, 2 As Low As Reasonably Achievable (ii)säkerställa att under alla steg i hanteringen av använt kärn- bränsle och radioaktivt avfall det finns ett effektivt skydd mot potentiella faror så att individer, samhället och miljön skyddas från skadliga effekter av joniserande strålning, nu och , på ett sådant sätt att den nuvarande genera- tionens behov och ambitioner kan tillgodoses utan att minska möjligheterna för kommande generationer att tillfredställa sina behov och ambitioner, (iii)förebygga olyckor med strålningskonsekvenser och att minska deras följdverkningar om sådana olyckor ändå skulle uppkomma under något av stegen i hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Dessa mål och principer sätter i många fall absoluta dosgränser för människor och miljö. De uttrycker också den fundamentala prin- cipen att det radioaktiva avfallets omhändertagande inte får skjutas över på kommande generationer. De som nyttiggjort sig de positiva egenskaperna hos radioaktiva ämnen ska också ta ansvar för att omhänderta det avfall som blir resultatet av nyttjandet. På grund av de långa halveringstiderna för vissa radioaktiva ämnen betyder det åtaganden under många . Dessa krav ska kunna tillgodo- ses i ett nytt nationellt system. För att kunna uppnå en tillfredställande säkerhet när det gäller hanteringen av radioaktivt avfall bör allt radioaktivt avfall insamlas och omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt. Radioaktivt avfall ska inte få förekomma i samhället utan en strikt radiologisk kontroll. Av denna anledning bör målet för vara insamling och omhändertagande, dvs. allt ska tas om hand. En viktig princip i strålskyddet är ALARA-principen (As Low As Reasonably Achievable), som uttrycker en strävan mot att så långt det är rimligt, tekniskt och ekonomiskt, minska stråldoserna. Principen finns intagen i målet Säker strålmiljö ovan. Den kan sägas motsvara principen om bästa möjliga teknik när det gäller konven- tionellt miljöskydd och är internationellt vedertagen. ALARA- principen bör också tillämpas på radioaktivt avfall. En annan huvudlinje i synen på avfall gäller dess volym och farlighet. Utan kontroll tenderar avfallets volym att växa och ställer därmed ökade krav på resurser för omhändertagande och slutförvar. Ökade avfallsmängder kräver ökat markutrymme för deponering och ökade risker för påverkan på den omkringliggande miljön. bör, enligt de principer som styr avfallshanteringen, minska i om- fattning och volym genom att varor och produkter görs material- och resurssnåla. Avfall ska i möjligaste mån återanvändas, material- återvinnas eller energiåtervinnas och bara i sista hand deponeras. Avfallets farlighet ska minskas så att belastningen blir så liten som möjligt på miljön och människors hälsa. Dessa principer finns utvecklade i regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (Prop. 2002/03:117). En metod för att uppnå detta är att lägga ansvaret för avfallshanteringen och avfallets slut- liga omhändertagande på producenterna. Dessa får ett starkt incita- ment att minska kostnaderna för avfallsledet genom bättre utfor- made produkter om de blir tvungna att själva ta ansvaret för dessa kostnader. Ett utvecklat producentansvar har tillämpats för andra typer av avfall än radioaktivt avfall med betydande framgång. I utredningen för översyn av producentansvaret Resurs i retur (SOU 2001:102) görs en utvärdering av det hittillsvarande producentansvaret som har omfattat förpackningar, bilar, däck och returpapper. Utred- ningen har funnit att nu gällande producentansvar är både miljö- mässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Producentansvaret har fått något olika utformning för olika varugrupper. Senast har förordningen om producentansvar för elektroniska produkter ålagt producenterna att ta tillbaka elektro- niska apparater vid köp av en ny motsvarande produkt. I Resurs i retur anges de mål som varit vägledande för utvecklingen av producentansvaret. Dessa är att minska mängden av avfall till deponi, miljöpåverkan genom hushållning med material och energi under produktens livscykel, användningen av farliga ämnen, I direktiven till sägs bl.a. att utredaren ska lämna förslag till ett system för omhändertagande och slutförvaring av . Systemet ska innebära en organisatoriskt, miljömässigt och ekonomiskt och juridiskt väl fungerande, lösning.