sou · GRB398 · 2004-01-01 00:00:00 — De har all- männytta eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta driv- kraft (se rapporten ekonomi – en tredje sektor för välfärd demokrati och tillväxt? s. 37). En mängd olika organisationsformer förekommer inom den sociala ekonomin. I en studie hänfördes följande former till denna sektor: ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar, ideella föreningar, samfälligheter, stiftelser, fonder, hypoteksföre- ningar, ömsesidiga försäkringsbolag, sparbanker, understödsföre- ningar och erkända arbetslöshetskassor (se rapportens bilagedel s. 42). Denna uppräkning ger emellertid inte någon fullständig bild av hur verksamheter organiseras inom den sociala ekonomin. Såsom det också konstaterades i studien bedriver organisationer av de angivna slagen inte alltid sådan verksamhet som kan räknas till den sociala ekonomin som det i andra typer av organisationer kan förekomma verksamhet som bör hänföras till denna sektor. Någon definitiv koppling mellan organisationsformen och verk- samhetens karaktär finns således inte. kan det konstateras att t.ex. stiftelser samt ekonomiska och ideella föreningar spelar en särskilt framträdande roll i dessa sammanhang. När det gäller näringsdrivande verksamhet av större omfattning har dessa organi- sationsformer dock ofta kombinerats med aktiebolagsformen. Något om icke vinstutdelande företag i utlandet Icke vinstutdelande verksamhet i med jämförbara länder bedrivs ofta i associationsformer som liknar dem som finns i . Sålunda spelar stiftelser och stiftelseliknande organisationer en framträdande roll på detta område även internationellt. Även orga- nisationer som motsvarar eller liknar svenska ideella föreningar är vanliga. När det gäller organisationer med medlemmar är den normala ordningen i utlandet – liksom i – att medlemmarna själva bestämmer om verksamheten skall ha andra syften än att ge med- lemmarna del i vinsten. De regler som finns om icke vinstutdelande verksamhet bygger alltså normalt på att medlemmarna frivilligt väljer att bedriva verksamheten utan vinstsyfte. Såvitt känt finns det i länder som är jämförbara med inte några exempel på associationsrättsliga regler som förhindrar att en association som bedriver allmännyttig verksamhet genererar vinst till sina med- lemmar. En annan sak är att avsaknaden av vinstsyfte kan vara en förutsättning för att företaget eller den som tillskjuter kapital till detta skall komma i åtnjutande av särskilt gynnsamma skatteregler eller andra förmåner. Genom beslut uppdrog åt advokaten att studera vilka möjligheter gällande svensk lagstiftning ger att skapa företag i en form som i sig garan- terar att överskottet av verksamheten stannar kvar i företaget och används för dess konsolidering och utveckling. Enligt uppdraget skulle företaget uppfylla bl.a. följande villkor: –Företagets verksamhet skall inte ha till syfte att generera vinst till företagets delägare eller medlemmar. Delägare och medlem- mar skall ha rätt till skälig lön samt rätt till ränta på tillskjutet kapital men skall i övrigt inte, direkt eller indirekt, få del av överskottet av verksamheten. –Inom företaget upparbetat överskott skall användas för att kon- solidera och utveckla den verksamhet som företaget bedriver. –För företaget skall gälla sådana regler om kapitalkrav, kapital- tillskott m.m. att företaget förmår att attrahera det kapital som är nödvändigt för verksamheten. –Företaget och företag som drivs i vinstsyfte skall kunna kon- kurrera på lika villkor utan snedvridande effekter på något område. –För företaget skall gälla tydliga organisationsregler. Reglerna om företagets organisation skall vara så utformade att företaget förmår möta de krav på förändringar som verksam- heten skapar. –Delägarna/medlemmarna skall – inom ramen för vad som ovan har sagts om att företaget inte skall generera vinst till dem – ha goda möjligheter att påverka verksamhetens utformning och förvaltning. redovisades uppdraget i en promemoria. I promemorian konstateras att de möjligheter som finns enligt gällan- de lagstiftning inte är tillräckliga för att i det allmännas intresse säkerställa sådana restriktioner i rätten till vinstutdelning som angavs i uppdraget. Det behövs alltså nya regler. Ett alternativ som behand- las i promemorian är att för alla befintliga associationsformer införa lagregler som säkerställer att verksamhet som bedrivs inte är vinst- syftande. I promemorian görs emellertid bedömningen att en sådan lösning skulle vara mycket långtgående. Vidare görs bedömningen att det inte är nödvändigt att införa någon helt ny företagsform för att säkerställa avsaknaden av vinstintresse. I stället föreslås en ny aktiebolagsform (aktiebolag utan vinstsyfte), som lagtekniskt skapas genom särbestämmelser i aktiebolagslagen. Dessa särbestämmelser skulle innebära i huvudsak följande: –Möjligheten att dela ut vinst under bolagets livstid och att skifta ut tillgångar i samband med bolagets upplösning skall begränsas genom bestämmelser i bolagsordningen. –Bolagsordningen skall godkännas av ett särskilt kontrollorgan och får inte ändras utan kontrollorganets godkännande. –Bestämmelserna om utbetalningsbegränsningar får inte åsido- sättas ens om aktieägarna är ense om det. –Efterlevnaden av vinstutdelningsbegränsningarna skall kontrol- leras av revisorerna och överträdelser skall utgöra grund för tvångslikvidation. Behovet av en utredning Som framgått av det anförda har det blivit allt vanligare att privata företag driver sådan verksamhet som har bedrivits huvudsakligen i offentlig regi. En sådan utveckling är i sig inte ovälkommen. Den kan leda till ökad mångfald och bättre möjligheter att ta till vara enskilda initiativ inom olika områden. Utvecklingen är emellertid också förenad med vissa problem. Ett sådant problem är att vinstintresset i ökad utsträckning kan komma att styra verksamheter som rimligen bör styras av andra intressen, såsom driften av sjukhus, äldreboende och skolor. Det finns en uppenbar risk för framtida intressekonflikter mellan marknadens aktörer och de människor som välfärdstjänsterna är till för. Strävan att vinstmaximera kan komma att gå ut över de kvalitetsmål som bör vara styrande för verksamheten. Kortsiktiga ekonomiska hänsyn kan leda till att verksamheter som bör präglas av kontinuitet och långsiktighet utsätts för plötsliga förändringar. Över huvud taget finns det en risk att de offentliga medel som används för att finan- siera verksamheterna inte kommer välfärdstjänsternas mottagare till del. Regeringen har i andra sammanhang tagit upp de problem som vinstsyftande verksamhet kan leda till inom sjukvården (se t.ex. prop. 2000/01:36 s. 14 ff.) och skolväsendet (se t.ex. prop. 2001/02:35 s. 31). Liknande problem skulle kunna aktualiseras inom andra områden. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns behov av en företagsform som säkerställer att verksamheten drivs i annat syfte än att bereda ägarna vinst och att upparbetade överskott i stället används för att utveckla verksamheten. I den ovan berörda promemorian konstateras att de möjligheter som finns enligt gällande lagstiftning inte är tillräckliga för att tillgodose de krav som i det allmännas intresse bör gälla för företag av det ifrågavarande slaget. Enligt den bedömning som görs i pro- memorian är det emellertid inte heller nödvändigt att skapa en helt ny företagsform för detta ändamål. I stället föreslås i promemorian en ny typ av aktiebolag, som kännetecknas av särskilda begräns- ningar i möjligheterna till vinstutdelning. Regeringen delar uppfattningen att nuvarande lagstiftning behöver kompletteras för att behovet av en företagsform av diskuterat slag skall kunna tillgodoses. Regeringen delar också bedömningen att det inte är nödvändigt att för detta ändamål skapa en helt ny företagsform. Valet står då mellan att införa bestämmelser om icke vinstutdelande verksamhet som gäller för alla olika associations- former eller att välja ut någon av dessa former. Regeringens upp- fattning är att det förra alternativet framstår som alltför långtgående och att man i stället bör inrikta sig på den associationsform som i praktiken har visat sig vara mest användbar för näringsdrivande verksamhet av större omfattning, nämligen aktiebolagsformen. En fördel med denna form är också att den enkelt kan kombineras med andra associationsformer, t.ex. i sådana vertikala organisationsstrukturer som har berörts tidigare. Rege- ringen anser alltså att den lämpligaste lösningen är att tillskapa en ny typ av aktiebolag för icke vinstutdelande verksamhet. Frågan om hur en sådan aktiebolagsform närmare bör utformas behöver utredas ytterligare. För detta ändamål bör en särskild utredare tillkallas. Utredaren skall lägga fram författningsförslag om ett nytt slag av aktiebolag för icke vinstutdelande verksamhet. Kännetecknande för det nya slaget av bolag skall vara att syftet med bolagets verksam- het är ett annat än att ge aktieägarna vinst. Upparbetade överskott skall användas för att utveckla den verksamhet som bolaget bedriver. Utgångspunkten för arbetet skall vara att åstadkomma en bo- lagsform som är ägnad för verksamhet inom barnomsorg, skola, sjukvård och äldrevård. Utredaren skall emellertid överväga om bolagsformen kan komma till användning även på andra områden. Det är tänkbart att det till den nya företagsformen bör knytas regler om att vissa slag av verksamhet företrädesvis skall bedrivas i denna form. Det ingår emellertid inte i utredarens upp- drag att lämna förslag till sådana regler. Däremot skall utredaren utröna behovet av andra slag av särbestämmelser som kan göra företagsformen attraktiv. Utredaren skall härvid lägga fram förslag till de civilrättsliga särregler som framstår som lämpliga samt peka ut andra slag av tänkbara incitament att bedriva verksamhet i den nya företagsformen. Utredaren skall även analysera vilka konsekven- ser sådana särregler och incitament kan ha för företag som bedriver verksamhet i annan form, främst ideella föreningar, ekonomiska föreningar och stiftelser som har allmännytta eller medlemsnytta som huvudsyfte. Utredaren skall beakta erfarenheterna av icke vinstutdelande verk- samhet i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande samman- slutningar inom vård, omsorg och utbildning. Utredaren skall även beakta erfarenheterna av de företagsformer som finns i utlandet för icke vinstutdelande verksamhet, som t.ex. nordamerikanska not-for-profit organizations och de olika organi- sationsmodeller som har utvecklats i andra EU-länder på bl.a. sjuk- vårdsområdet. Härvid måste dock givetvis hänsyn tas till skillnader i rättslig miljö mellan och andra länder. Utredaren skall behandla de internationella frågeställningar som aktualiseras vid utformningen av den nya bolagsformen. En fråga som därvid skall belysas är hur en eventuell särbehandling av den nya bolagsformen skulle förhålla sig till EG-rättens diskriminerings- förbud. Finns det några hinder mot att föreskriva att aktiebolag får bedriva vissa typer av verksamhet endast om de är icke vinstut- delande? Gör det någon skillnad om särbehandlingen i stället görs i samband med beslut om rätt till offentliga bidrag för t.ex. drift av sjukhus eller skolor? Utredaren skall vidare särskilt uppmärksamma betydelsen av EG:s bolagsrättsliga direktiv och förordningen om stadga för europabolag (EGT L 294, 11.10.2001, s. 1). Den nya bolagsformen skall grundas på särbestämmelser i aktie- bolagslagen. Dessa bestämmelser skall bl.a. innehålla ett krav på att det i de ifrågavarande bolagens bolagsordning skall finnas särskilda begränsningar när det gäller bolagets möjligheter att dela ut vinst till aktieägarna. Dessa begränsningar skall gälla såväl under bolagets verksamhet som vid bolagets upplösning. förslag om hur kraven på bolagsordningen närmare skall utformas och hur efterlevnaden av vinstutdelningsbegränsningarna skall säkerställas. Utredaren skall utforma två alternativa modeller för vinstutdel- ningsbegränsningar. Enligt den ena skall det över huvud taget inte vara tillåtet att dela ut vinst till aktieägare eller andra. Enligt den andra skall bolaget kunna betala aktieägare lön för utfört arbete och avkastning på satsat kapital; för avkastningen skall dock gälla att den inte får överstiga vad som är skäligt eller att den sätt skall vara begränsad på annat sätt. När det gäller den senare modellen skall utredaren särskilt överväga hur avkastningsnivån skall bestämmas. Utredaren skall i denna del också pröva om det är lämpligt och möjligt att bestämma nivån direkt i författningsbestämmelser eller om detta bör ske på annat sätt. För det fall att det förra alternativet förordas skall förslag lämnas till vad som utgör en lämplig nivå. Utredaren skall analysera för- och nackdelarna med de två an- givna modellerna. Vidare skall utredaren överväga om överskottet i verksamheten skall kunna tillföras annan bolaget närstående verksamhet av lik- nande slag eller användas för allmännyttiga ändamål. Frågan om hur man kan förebygga kringgåenden av vinstutdel- ningsbegränsningarna skall uppmärksammas särskilt. Utredaren skall därvid behandla bl.a. riskerna för indirekta vinstuttag genom alltför höga löneutbetalningar, köp till överpriser, försäljning till underpriser, olika slag av hyresarrangemang, skilda slag av koncern- interna transaktioner m.m. I uppdraget ingår också att analysera hur reglerna bör utformas för att skapa så goda finansieringsmöjligheter som möjligt för bolaget. Utredaren skall sålunda ta ställning till om aktiebolags- lagens regler om kapitaltillskott, kapitalskydd m.m. är tillfyllest eller om det med hänsyn till bolagets särskilda karaktär fordras särskilda regler som kan underlätta för bolaget att skaffa det kapital som krävs för verksamheten. Utredaren skall även lämna förslag till de övriga associations- rättsliga särbestämmelser som kan anses nödvändiga. Härvid skall övervägas bl.a. i vilken mån särskilda regler behövs när det gäller fusion, nedsättning av aktiekapitalet och koncernlån. I uppdraget ingår vidare att utröna om det finns behov av sär- skilda regler om bolagsbildning. Utredaren skall också ta ställning till vilka förutsättningar som skall gälla för registrering av bolaget. Utredaren skall vidare lämna förslag till regler om omvandling av vanliga aktiebolag till det nya slaget av aktiebolag samt analysera de problem som en sådan omvandling eventuellt kan ge upphov till. Utredaren skall också undersöka behovet av särskilda bestämmelser som kan underlätta infogandet av det nya slaget av bolag i s.k. verti- kala organisationsstrukturer, t.ex. med föreningar eller stiftelser som moderföretag. Finner utredaren att det finns ett sådant behov, skall utredaren lägga fram förslag till sådana bestämmelser. Utreda- ren skall också lägga fram de övriga förslag som kan behövas för att verksamhet som bedrivs av någon av de befintliga företagsformerna med utnyttjande av den nya bolagsformen inom ramen för en vertikal företagsstruktur inte utsätts för konkurrensnackdelar. Utredaren skall vidare överväga behovet av en extern kontroll av att ett bolag som har registrerats som icke vinstutdelande respekterar vinstutdelningsbegränsningarna. Inom ramen för denna frågeställ- ning skall utredaren överväga i vilken mån kontrolluppgifterna kan fullgöras av redan befintliga myndigheter, såsom t.ex. eller , eller om ett nytt kontroll- organ behöver skapas för detta ändamål. Utredaren skall också överväga alternativen att olika organ utövar kontrollfunktion för olika slag av verksamheter eller att en sådan funktion utövas av särskilda revisorer. Utredaren skall också ta ställning till behovet av sanktioner vid överträdelser av vinstutdelningsbegränsningarna. Finner utredaren att sanktioner behövs, skall utredaren lämna förslag till sådana. Bland de alternativ som bör övervägas kan nämnas tvångslikvidation, sank- tionsavgifter, återkallelse av tillstånd att bedriva viss verksamhet och förlust av offentliga bidrag för verksamheten. Utredaren är oförhindrad att föreslå andra typer av sanktioner än dessa. Att beakta i övrigt för utredaren Utredaren skall samråda med Utredningen om vårdens ägarformer – vinst och demokrati (S 2000:08). Utredaren skall beakta det arbete som pågår inom med att ta fram ett förslag till en ny aktiebolagslag (se förslag i SOU 2001:1). Även annat relevant arbete inom skall bevakas. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med för regelgranskning. Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenserna av för- slaget. Om förslaget kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras. Uppdraget skall redovisas . Sammanslutningar m.fl. som inbjudits att inkomma med synpunkter till utredningen FAR (tidigare Föreningen )