sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det ställer krav på att beslutsunderlaget är så fullständigt och tillför- litligt som möjligt och ger möjligheter till rättvisande jämförelser mellan de sökande vid skicklighetsbedömningen. Att beslutsunder- laget är tillfredsställande är också väsentligt om man skall nå målet att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall anställas som domare. Kraven på beslutsunderlaget måste enligt min mening ställas särskilt högt när det är fråga om bl.a. bedömningen av de sökandes personliga egenskaper med hänsyn till den vikt som bör fästas vid dem i ett anställningsärende. Omdömen som lämnats om olika sökandes personliga egenskaper kan ofta skilja sig åt och skillnaderna kan bli utslagsgivande för vem som slutligen bör an- ställas. Det måste också beaktas att uppgifter som lämnas om olika personers personliga egenskaper kan vara färgade och beroende av uppgiftslämnarens subjektiva uppfattning av personen i fråga. Dessa förhållanden medför att bedömningen av personliga egen- skaper är både grannlaga och svår. Beslutsunderlaget måste därför inte bara vara tillräckligt omfattande utan också inhämtat på ett sådant sätt att objektiviteten i bedömningarna inte kan sättas i fråga. Som redovisats ovan grundar sig TFN:s bedömningar av dem som sökt domaranställningar på ett skriftligt referensmaterial. Endast beträffande chefsdomare sker en fördjupad beredning. En- ligt min mening kommer det med en öppen domarrekrytering att ställas högre krav på underlaget för ställnings- taganden. Även fortsättningsvis måste givetvis beredningen av ett anställningsärende grundas på ett skriftligt material i form av skriftliga referenser från arbetsgivare och andra. Vid övergång till en ordning där de sökande kommer att ha skiftande arbetslivser- farenheter bakom sig på både den offentliga och den privata sektorn och inte som i huvudsak har haft anställningar vid domstolsväsendet, , eller hos vissa andra statliga arbetsgivare kan det inte förutsättas att enbart ett skriftligt material ger tillräckligt underlag för en riktig bedömning av de sökandes kvalifikationer. De skriftliga uppgifter som lämnats om en sökande kan därför ofta behöva kompletteras genom inhäm- tande av muntliga upplysningar från uppgiftslämnarna. Erfaren- hetsmässigt kan denna typ av komplettering visa sig värdefull i ett anställningsärende och ge en mera nyanserad och rättvisande bild än skriftliga uppgifter, oftast uppställda efter en viss mall. En utmaning som också kommer att ställas inför är att värdera tillförlitligheten av de lämnade referenserna. Den personkännedom som finns inom TFN torde vara av värde inte bara vid bedömningen av de sökandes kvalifikationer utan också när det gäller att avgöra huruvida de uppgifter som lämnats om en sökande är jämförbara med dem som lämnats om en annan sökande. En uppgiftslämnare kan mäta en persons kvalifikationer efter strängare eller mildare normer än andra. Med den samman- sättning av som jag förordat kommer person- kännedomen inte att bli ett framträdande drag och inte heller möjlig att åstadkomma med den stora spännvidden mellan arbets- livserfarenheterna hos de sökande som kan bli följden vid en öppen domarrekrytering. Det kan därför komma att krävas särskilda insatser från i syfte att möjliggöra rättvisande jäm- förelser mellan de uppgifter som inhämtats om de olika sökande. Även i andra avseenden kan bedömningsunderlaget behöva breddas. Jag anser t.ex. att det är självklart att alla kvalificerade sökande intervjuas av det organ som bereder regeringens utnäm- ning. Enligt min mening är generellt sett intervjuer ett utmärkt komplement till annat underlag som behövs vid anställningsför- faranden. I har intervjuer av sökande till domaranställningar skett och de referenser som muntligen eller skrift- ligen har givits beträffande de sökande kompletteras enligt norska erfarenheter på ett utmärkt sätt genom intervjuerna. Utöver per- sonliga sammanträffanden med de sökande behöver anställnings- förfarandet naturligtvis också innefatta referenstagning från tidiga- re arbetsgivare och andra som kan uttala sig om den sökande. Enligt min uppfattning är det viktigt att intervjuerna genomförs på ett professionellt sätt om de skall tjäna sitt syfte. Det får an- komma på att avgöra huruvida utomstående experter skall anlitas för intervjuerna eller om personalen vid nämn- dens kansli och eventuellt också någon eller några av nämndens ledamöter bör utbildas i intervjuteknik. Vid nämndens intervjuer bör regelmässigt någon eller några av ledamöterna eller ersättarna delta. Eftersom det är fråga om en anställning där den sökande som slutligen väljs ut blir oavsättlig är det särskilt viktigt att förfarandet utformas så att rätt person blir utvald. Även om det inte går att skapa hundraprocentiga garantier mot en felrekrytering måste största möjliga säkerhet eftersträvas. Jag anser därför att intervjuer och referenstagning behöver kompletteras med anlags- eller personlighetstester av de sökande. En sådan test bör bygga på en kravprofil utformad i enlighet med de skicklighetskriterier som kommer att tillämpas av . Det får vara en uppgift för nämnden att närmare ta ställning till användandet av olika test och deras utformning. I sammanhanget vill jag erinra om att frågor om personlighets- test behandlats i betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18). Betänkandet innehåller ett förslag till en lag om skydd för personlig integritet i arbetslivet. I detta förslag finns en bestämmelse om att en arbetsgivare inte får behandla personupp- gifter om en arbetstagare eller en arbetssökande som har hämtats in genom ett personlighetstest annat än med samtycke. Vidare före- skrivs i förslaget att arbetsgivaren skall tillse att personlighetstester bara genomförs på ett betryggande sätt med testinstrument som är tillförlitliga och av personer med adekvat utbildning. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Också andra åtgärder kan behöva vidtas för att bredda besluts- underlaget och motverka felrekryteringar. I avsnittet om bedöm- ningsgrunder har jag diskuterat vilka bedömningar som bör göras när det gäller de sökandes omdömesförmåga och allmänna upp- trädande. Uppgifter i dessa hänseenden kan ofta vara svåra att få fram inte minst beträffande den privata sfären som de kan vara av väsentlig betydelse för bedömningen av de sökande. Utöver vad som framgår av det skriftliga referensmaterialet sker enligt vad jag inhämtat inte några närmare efterforskningar rörande de sökandes vandel och omdömesförmåga av dagens TFN och är måhända inte heller påkallade. En öppen domarrekrytering kan emellertid ställa andra krav och medföra ett behov av närmare undersökningar i detta avseende. Det är angeläget att Domarnämn- den så långt som möjligt kan vara ense om hur skicklighetsbedöm- ningen i ett anställningsärende bör falla ut. Det går dock inte att undvika att nämndens ledamöter kan ha olika uppfattningar om vilken av de sökande som bör förordas. Vid omröstning i en nämnd med åtta ledamöter kan det då inträffa att det inte finns någon röstövervikt för en av de sökande eller att rösterna fördelar sig jämnt mellan två av de sökande. Det behövs därför en särskild regel som möjliggör att nämnden trots oenigheten kan fatta beslut. Enligt 18 § förvaltningslagen (1986:223) gäller att ordföranden har utslagsröst vid lika röstetal och den är tillämplig på beslutsfattandet i nämnden. En bättre lösning är emellertid att det uppställs ett krav på att nämndens beslut skall biträdas av minst fem ledamöter. En sådan regel ger ett visst uttryck för principen om att nämndens ledamöter bör vara ense om besluten som den innebär ett krav på att minst fem ledamöter skall vara närvarande vid besluts- fattandet. Jag förordar att en sådan regel införs. En särskild fråga är vilket inflytande som chefen för den aktuella domstolen skall kunna ha under beredningen av ett anställnings- ärende. Regeringen har i skrivelsen Reformeringen av domstols- väsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106 s. 31) uttalat att det är önskvärt att domstolen, där domaren skall verka, får ett större inflytande vid rekrytering av domare än . Rege- ringen pekade på att förslagen i – en översyn av rutiner och arbetsformer (1999:2) om att domstolschefer skulle erbjudas möjligheter att intervjua sökandena var ett bra exempel i den riktningen. förekommer det också att chefen för den domstol till vilken en domare skall rekryteras intervjuar ett urval av de sökande. Jag anser att denna ordning bör permanentas men då på det sättet att domstolschefen får delta i inter- vjuer. Enligt min uppfattning bör domstolschefen också få närvara vid nämndens sammanträden. Han får därigenom möjlighet att hävda sina åsikter om vilken av de sökande som från domstolens utgångspunkter är den lämpligaste. Han kan också ha anledning att ge sin syn på vilken ingångslön som den främste kandidaten till en anställning bör ges. Domstolschefen bör dock inte få delta då nämnden tar ställning till vem av de sökande som bör föras upp på förslag. Jag utgår från att domstolschefens ord i dessa sammanhang ändå kommer att väga tungt. Nämnden bör vidare kunna adjungera särskild expertis. Vid anställningar som t.ex. fastighetsråd, miljöråd och andra domaran- ställningar som syftar till att tillföra domstolsväsendet speciella kunskaper och erfarenheter kan det sålunda vara motiverat att nämnden får anlita expertis för bedömning av de sökandes kvalifi- Det bör ankomma på nämnden att bestämma de närmare formerna för sådana utomståendes närvaro. Skälen för beslut bör så långt möjligt återge de faktorer som varit avgörande vid valet mellan de olika kandidaterna. Mera utförliga motiveringar gör det möjligt för de sökande själva liksom för utomstående att granska nämndens arbete. En redo- visning av de närmare skälen för nämndens förslag fyller också en viktig funktion för dem som är intresserade av en framtida domar- anställning eftersom den kan ge dem vägledning om vilka faktorer som nämnden fäster särskilt avseende vid. När TFN fattar sina beslut sker det vanligen i den formen att minst tre av de sökande i viss turordning förs upp som förslag. Denna rangordning framstår i och för sig som ändamålsenlig efter- som den innebär att ärendet inte behöver återremitteras till nämn- den i de fall en föreslagen sökande återkallat sin ansökan eller av annan anledning inte längre kvarstår som sökande. Eftersom TFN sammanträder med relativt långa intervaller skulle nämligen en återremiss medföra en väsentlig försening av utnämningsärendet. Rangordningssystemet är emellertid inte invändningsfritt. Det kan sålunda skapa låsningar vid framtida beslut där beredningsorganet på nytt har att bedöma dem som tidigare sökt en domaranställning. En sökande som inte förts upp i första förslagsrummet eller över huvud taget inte tagits upp kan vidare lätt uppfatta situationen så att han har små utsikter att komma i fråga för en annan domaranställning. För att negativa effekter av detta slag skall kunna motverkas anser jag att den praxis som hitintills gällt inte bör tillämpas av . Nämnden bör alltså endast ange den av de sökande som i första hand bör komma ifråga för en viss domaranställning. Rör ett ärende flera anställningar bör inte flera av de sökande föras fram än som motsvarar anställningarna. Enligt min mening torde i de allra flesta fallen regeringen inte ha behov ha av mera än ett förslag till vem som skall utnämnas. Regeringen har dessutom själv tillgång till allt det material som nämnden har haft som underlag för sitt beslut. Med det beredningsorgan för domar- anställningar som jag förordat bör de problem som kan uppkomma när en föreslagen sökande inte längre kvarstår kunna bemästras utan någon mera väsentlig försening av utnämningsärendet. Nämn- den bör sålunda kunna fatta ett nytt beslut med relativt kort varsel. Nämnden bör vidare kunna ha en viss beredskap för att ta ställning till vem av de kvarstående sökande som bör komma i fråga. För de fall där en sökande har ansökt om flera anställningar som är före- mål för prövning vid ett och samma tillfälle och är den främste sökande i mera än ett av ärendena bör nämnden avkräva denne sökande ett besked om vilken anställning han eller hon prioriterar. En fråga som diskuterats då och då (se t.ex. Domaren i , SOU 1994:99 s. 224) är om regeringen bör vara bunden av beredningsorganets förslag. Jag anser inte att mitt förslag om en öppen domarrekrytering påkallar något avsteg från gällande ordning, enligt vilken regeringen formellt sett kan frångå TFN:s bedömningar. Som jag tidigare redovisat är det sällan som det sker och det finns knappast någon anledning att tro att det skulle förekomma oftare om domaranställningarna öppna- des för jurister med skiftande yrkeserfarenheter. Det är också så att en bundenhet till beredningsorganets förslag principiellt sett skulle strida mot regeringsformens krav på vad regeringen har att iaktta när den utövar sin utnämningsmakt (se 11 kap. 9 §). En grundlags- ändring skulle därför bli nödvändig enkom beträffande utnämning av domare. När nämndens ställningstagande inte innefattar ett beslut i anställningsärendet eller ens är bindande för regeringens ställnings- tagande kan det enligt min mening ifrågasättas om möjligheten att överklaga nämndens förslag bör finnas kvar. Det är fullt möjligt för en sökande att komplettera ärendet hos regeringen genom att ge in handlingar oberoende av om det finns en bestämmelse om rätt att överklaga. Härtill kommer, som jag sagt, att det knappast torde bli vanligare att regeringen avviker från nämndens bedömningar. från dessa utgångspunkter kan överklagande- möjligheten te sig onödig. En annan omständighet som kan tala för att möjligheten att överklaga bör slopas är att den innebär en viss fördröjning av ärendets handläggning i . Jag förordar med hänsyn till dessa omständigheter att det inte skall finnas någon möjlighet att överklaga beslut. 5.3Offentlighet och sekretess vid domaranställningar I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) finns den grundläggande regeln om rätten att ta del av allmänna handlingar. Av 2 § följer att denna rätt bara får begränsas när det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas person- liga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i bestämmelser i en särskild lag eller, om det är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. När en sådan bestämmelse innehåller ett bemyndigande för regeringen får regeringen förordningsvägen meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § TF. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan avläsas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § skall anses som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I 6 § förskrivs att en handling anses som inkommen när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befatt- ningshavare till handa. Av 7 § följer att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats, En handling som inte expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hör har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställt. I 7 § andra stycket finns bestämmelser om när vissa särskilda typer av handlingar skall anses upprättade. När det gäller diarier, journaler samt register och liknande förteckningar som förs fortlöpande anses de upprättade när handlingen har färdigställts för införande. 2 kap. 9 § innehåller vissa undantag från principen att upprättade handlingar är allmänna. Där stadgas bl.a. att minnesanteckningar som tillkommit hos en myndighet och som inte expedierats inte är allmänna såvida de inte omhändertagits för arkivering. Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som tillkommit endast för föredragning eller beredning av ett ärende. Minnesanteckningar som tillför ett ärende en sakuppgift är dock alltid allmänna. Frågan om när en handling skall anses förvarad hos en myndig- het och inkommen dit eller upprättad där har bedömts av Rege- ringsrätten i ett antal rättsfall. Av särskilt intresse när det gäller anställningsärenden är två avgöranden (RÅ 1989 ref. 29) resp. 1996 (RÅ 1996 ref. 25). Båda fallen gällde anställningar av kommunala chefer där kommunen anlitat fristående konsultföretag i rekryteringsprocessen. I båda fallen hade de sökande haft att ge in sina ansökningar eller intresseanmälningar till konsultföretaget som förvarat handlingarna fram till dess företaget redovisat sitt uppdrag till kommunen. Regeringsrätten fann att konsultföretaget mottagit handlingarna i kommunens ställe och att handlingarna varit tillgängliga för kommunen från det att de inkommit till konsultföretaget. Eftersom företaget således mottagit och förvarat handlingarna för kommunens räkning ansågs de vara allmänna handlingar. Frågan om offentlighetsprincipens tillämplighet vid konsultmed- verkan i anställningsärenden har också belysts av JO (se JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 415). Av JO:s uttalanden synes man kunna dra den slutsatsen att handlingsoffentligheten inte skulle gälla när ett konsultföretag anlitas för förberedande rekryteringsbe- främjande åtgärder i form av bl.a. intresseanmälningar när sådana åtgärder senare följs av ett reguljärt ansökningsförfarande, allt under förutsättning att det upprätthålls en klar skiljelinje mellan de båda förfarandena. Den särskilda lag som pekas ut i 2 kap. 2 § TF är sekretesslagen (1980:100). Genom sekretesslagen skyddas uppgifter av närmare angivna slag. Skyddet innebär att allmänna handlingar som inne- håller sekretessbelagda uppgifter bara får lämnas ut under de i lagen angivna förutsättningarna. Om sekretess gäller för en uppgift om- fattas den också av en lagstadgad tystnadsplikt. Som huvudregel gäller dock att tystnadsplikten viker för den meddelarfrihet som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Styrkan av den sekretess som garanteras genom lagen varierar mellan olika typer av uppgifter. Denna åtskillnad mellan styrkan av sekretess åstadkoms bl.a. genom de s.k. skaderekvisiten. Tanken bakom denna reglering är att ett röjande av olika uppgifter genom utlämnande av allmänna handlingar eller genom muntlig eller skriftlig information bara skall förbjudas när röjandet kan orsaka skada. I sekretesslagen förekommer två typer av skaderekvisit nämligen dels ett rakt, dels ett omvänt. Det raka skaderekvisitet innefattar en presumtion för offentlighet och innebär att sekretess gäller om det kan antas att ett röjande leder till viss skada. Det omvända skaderekvisitet är däremot en presumtion för sekretess och innebär att en uppgift bara får röjas när det kan antas att någon skada inte uppkommer. Regler om sekretess för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden finns i 7–9 kap sekretesslagen. 7 kap. innehåller be- stämmelser om enskildas personliga förhållanden, 8 kap. reglerar sekretessen för enskildas ekonomiska förhållanden och 9 kap. sekretess av hänsyn till förhållanden av både personlig och ekono- misk natur. Av sekretessreglerna i 7–9 kap. är det endast 7 kap. 11 § som tar sikte på en myndighets personaladministrativa verksamhet, dit bl.a. rekryteringsförfaranden räknas. 11 § första och andra styckena förskriver sekretess i den personalsociala verksamheten. Därmed avses personalvårdande verksamhet i mera avgränsad betydelse t.ex. i form av psykologiska och kurativa insatser för att främja hälsa och trivsel m.m. på arbetsplatsen. Sekretessen gäller bl.a. uppgifter som hänför sig till psykologiska undersökningar eller behandlingar i den personsociala verksamheten. Psykologiska undersökningar liksom anlagstest som utförs i anställningsärenden omfattas inte av be- stämmelserna i 11 § första och andra styckena. Beträffande myndigheternas personaladministrativa verksamhet i allmänhet gäller enligt 11 § tredje stycket sekretess för uppgift om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till ärenden om omplacering eller pensionering. Skaderekvisitet är rakt, dvs. sekre- tess gäller bara om den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Från denna sekretess undantas dock ären- den om anställning eller disciplinansvar. I 11 § fjärde stycket finns ytterligare sekretessbestämmelser som möjliggör att vissa uppgifter av personlig art kan hemlighållas när det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående kan komma att bli utsatt för våld och hot, trakasserier m.m. om upp- gifterna röjs. Hos myndigheter där personalen särskilt kan vara utsatt för sådana risker gäller vidare sekretess i den personal- administrativa verksamheten för uppgifter om enskilds bostads- adress, hemtelefonnummer och personnummer. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. Det ankommer på regeringen att föreskriva vilka myndigheter som skall omfattas av denna särskilda sekretess. I 11 § femte stycket föreskrivs sekretess för uppgifter i tjänst- göringsomdömen som upprättas inom utrikesförvaltningen. Den bestämmelsen saknar skaderekvisit och har sin bakgrund i utrikes- förvaltningens speciella system för kompetensbedömning av tjänstemännen. Systemet innebär att tjänstgöringsomdömen avges beträffande olika egenskaper och kunskaper. Sekretessen har moti- verats av att det kan förekomma uppgifter som är till skada för om de kommer till ett annat lands kännedom och som dess- utom är integritetskänsliga (prop. 1993/94:165 s. 35 ff., bet. KU 1993/94:38). Vid tillkomsten av sekretesslagen framhölls att offentlighet i princip borde gälla i anställningsärenden (prop. 1979/80:2 del A s. 201). Därvid diskuterades också (prop. 1979/80:2 del A. s. 203) frågan om sekretess för personlighetstest. Det uttalades då att sådana undersökningar i samband med anställning i civil tjänst bara förekom i ytterst begränsad omfattning. I de fall där psykologiska undersökning användes i sådana sammanhang var det dessutom i regel inte myndigheten som hade hand om testet. Det genomfördes i stället av utomstående organ. Det fanns därför inte något behov av att låta sekretessen på det personaladministrativa området om- fatta psykologiska undersökningar. I en promemoria (Ds 1993:55) togs upp frågan om sekretess i anställningsärenden med anledning av att det vid rekrytering av chefer visat sig svårt att få kvalificerade sökande om inte en viss förtrolighet kan upprätthållas. Övervägandena i promemorian ut- mynnade i att det eventuella behovet av sekretess i ett fåtal ärenden inte vägde över offentlighetsintresset. Regeringen gjorde samma bedömning (prop. 1993/94:165 s. 58 f.). Frågan om sekretess i anställningsärenden för vissa integritets- känsliga uppgifter diskuterades under förarbetena till lagen (2002:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksam- het, skola och barnomsorg. Enligt den lagen skall den som erbjuds en sådan anställning överlämna ett utdrag ur belastningsregistret till den som erbjuder anställningen. Utdraget har dock ett be- gränsat innehåll och skall endast avse vissa brott mot person. Upp- gifter i belastningsregistret omfattas normalt av sekretess i andra sammanhang än anställningsärenden och frågan gällde om sekretes- sen skulle upprätthållas också vid anställning av personal inom förskolan m.m. I lagstiftningsärendet framhölls (se prop. 1999/ 2000:123 s. 30) att det varit en viktig princip att det skall råda offentlighet i anställningsärenden. Lagrådet påpekade (a. prop. s. 81) att frågan om undantag från denna princip bör prövas noga och ställde frågan om det var mera angeläget med sekretess i de aktuella anställningsärendena än i andra där registerutdrag förekommer. Lagrådet anmärkte vidare att sekretess inte kan gälla innehållet i registerutdrag som saknar belastningsuppgift.