sou · GRB3105d4 · 2004-01-01 00:00:00 — Inom ramen för gällande regelsystem bör det ske redan under innevarande programperiod för att sedan tillämpas fullt ut under nästa period. Det bör framhållas att ett landskapsperspektiv även bör omfatta andra miljöersättningar än de som har exemplifierats ovan såsom våtmarker. Ett sådant perspektiv förutsätter en övergripande planering, nämligen att länsvisa planer finns för hur de övergripande miljö- kvalitetsmålen nedbrutna på regional nivå skall kunna uppnås. Definitioner och avgränsningar för landskapsavsnitt bör ingå i dessa planer som ger ledning för det löpande arbetet med ett land- skapsperspektiv. Därtill bör sammanhängande landskapsavsnitt i främst tätortsnära områden och områden med särskilda natur- och kulturvärden identifieras i bl.a. den kommunala planeringen. I dessa områden kan sedan landskapsplaner upprättas som grund för åtgärder, antingen direkt eller via skötsel- och åtgärdsplaner. Som nämnts saknas till stor del en koppling mellan projektstöd och övriga insatser inom Insatsområde II. En sådan kan t.ex. inne- bära att projektstöd ges för en marknadsundersökning och baserat på denna ges därefter investeringsstöd för diversifiering. Prior- iteringen av insatser bör så långt som möjligt återspegla strategier för att nå uppsatta mål i respektive län. För projektstöden har föreslagits att krav på att målen anpassas till regional nivå ställs i Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter Detta är ett viktigt steg mot den regionalisering av programmet som utredningen anser vara önskvärd. finns sådan regionalisering för kompetens- utveckling och arbete med att bryta ned miljökvalitetsmålen till regional nivå pågår. Det senare kommer att bli direkt applicerbart på miljöersättningarna. På lite bör en sammanhållen strategi finnas för hur programmet skall anpassas till regionala förutsättningar. 14.5 Integration utanför programmet I betänkandet Mot en ny landsbygdspolitik framhålls att en samman- hållen landsbygdspolitik saknas.3 Utredningen delar denna uppfatt- ning och vill framhålla vikten av ett integrerat synsätt på lands- bygdsfrågorna där alla insatser koordineras. Så kan ske inom ramen för nuvarande ordning med länsstyrelserna i nyckelrollen. I vissa län har landstingen (eller motsvarande) en huvudroll. Koordiner- ingen bör utgå från länsvisa strategier. Insatser för landsbygdsutveckling vid sidan av Miljö- och lands- bygdsprogrammet finansieras från en rad olika håll. Länsstyrelserna har medel för landsbygdsutveckling och regional utveckling genom landsbygdsstödet respektive länsanslaget.4 De har vidare möjlighet att medfinansiera strukturfondsprojekt. Länsstyrelserna kan också i vissa fall använda andra finansieringskällor. har medel för bl.a. landsbygdsutveckling genom gemenskapsinitiativet Leader+. , , m.fl. disponerar också medel för liknande ändamål. Mot bakgrund av de redovisade finansieringsmöjligheterna bedömer utredningen att det i länen snarare råder brist på samord- ning än på medel. Se vidare avsnitt 14.6. Partssamverkan och lokal eller regional förankring Av de redovisade möjligheterna till insatser för landsbygdsutveck- ling och regional utveckling intar Leader+ en särställning, eftersom projekt genom detta initiativ bedrivs i partssamverkan mellan ide- ella, privata och offentliga aktörer med utgångspunkt i en väl underbyggd lokal förankring. Genom programmet tas lokala planer fram inom lokala aktionsgrupper (LAG-grupper). Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter godkänner dessa planer och svarar för utbetalning av medel. I rapporten om halvtidsutvärderingen av Leader+ skriver Euro- futures AB att det råder brist på djupare kunskaper om vad denna arbetsmetod innebär.5 Utvärderarna anser att intresset från de administrerande myndigheterna och Jordbruks- verket borde vara större än vad det har varit. Inom övriga EU har statusen för Leader+ ökat. En liknande utveckling finns också inom närings- och regionalpolitiken med samordning, lokala och regionala perspektiv samt nätverksbyggande och partnerskap. Utvärderarnas slutsats är därför att arbetsmetoder som präglas av Leadermetoden kommer att bli alltmer centrala i den framtida landsbygdspolitiken. Utredningen instämmer i Leader-utvärderarnas slutsats att arbetssätt, vilka innehåller lokal och regional förankring liksom partssamverkan, kommer att bli allt mer betydelsefulla framöver och välkomnar en ökad fokusering på detta i programmet. Parts- samverkan sker i Miljö- och landsbygdsprogrammet inom kompetensutvecklingen. För projektstöden gäller både lokal för- ankring och partssamverkan. Utredningen har vid ett flertal tillfällen erfarit, bl.a. under möten med rådgivande kommitté för Miljö- och landsbygdsprogrammet, att samverkan mellan olika huvudmän, t.ex. länsstyrelse och kommun, är svårt att åstadkomma. Detta har sagts bero på olika orsaker, men som gemensam nämnare anges ofta avsaknaden av en sammanhållen landsbygdspolitik. Utredning- en har emellertid också stött på ett antal exempel på föredömlig samverkan och vill redovisa några av dessa som visar vad som kan åstadkommas inom ramen för nuvarande ordning. Begreppet Ölandsmodellen har börjat användas om ett arbetssätt som har att göra med landsbygdsutveckling, forsk- ning, natur- och kulturvård.6 Det väsentliga med detta arbetssätt är att det kan bli en modell som kan nyttjas på många andra ställen i landet och även i många andra områden i . Utgångspunkten för Ölandsmodellen är den framgång man har haft, framför allt på södra , i att väcka nytt liv i ett stort område och restaurera stora arealer alvarmark och annan natur- Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter Som en bekräftelse på denna framgång får man se att södra blivit utnämnt till världsarv. Miljöersättningar och annat stöd från Miljö- och landsbygdsprogrammet har tillsammans med medel från framför allt regionala och lokala källor använts för att på ett samordnat sätt och i regional skala restaurera och vårda ett traditionellt odlingslandskap av mycket stort värde för natur- och kulturvården. Arbetet har karakteriserats av att dels lant- brukarna/markägarna spelat en central och aktiv roll, dels alla intressenter ingått i ett nära och förtroendefullt samarbete. Vidare har det genomsyrats av ett brett landskapsperspektiv. bönder ersätts för att de gör ett omfattande och upp- skattat arbete av stort värde från allmän synpunkt. Men enbart ersättningarna hade inte räckt. Det behövs också ett samförstånd. Ölandsmodellen är ett sätt att konkretisera bondens nya uppdrag. Ledande i arbetet är i län tillsammans med kommunerna på och i län i sam- arbete med bl.a. , , och . Ett liknande arbetssätt, karakteriserat av nära samverkan mellan alla berörda intressenter på lokal och regional nivå, har med framgång praktiserats i Bråbygden – också i län. Bråbygden är ett odlingslandskap i med 14 sammanhängande byar där de boende och verkande männ- iskorna gör stora insatser för att bevara det levande landskapet och den biologiska mångfalden.7 5 heltidslantbrukare och 10 deltids- lantbrukare ser till att hålla landskapet öppet och vårdat. Service och utbud finns såsom förskolor, kommunikationer m.m. Genom bygdens stora engagemang har man förvandlat en avfolkningsbygd till en inflyttningsbygd. Totalt har bygden nu mer än 200 invånare med en medelålder . Bråbygden utgör ett fint exempel på ett välbevarat, samman- hängande jordbruksområde av mellanbygdskaraktär. Här före- kommer traditionellt jordbruk såsom skogsbete, lövtäkt och ängs- slåtter. Hagmarksbetet är också omfattande. Bråbygden ligger på ett grönstensstråk, där berggrunden är rik på basiska mineraler. Detta i kombination med en lång odlingstradition och en kontinu- itet i hävden har givit upphov till en rik biologisk mångfald med Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter både hög artrikedom och arttäthet. Kulturvärdena är också betyd- ande. Flera andra exempel finns på lyckade landsbygdssatsningar i olika delar av landet. Utredningen vill framhålla vikten av att erfarenheter av sådana satsningar samlas in, sammanställs och sprids ut över landet. Detta bör vara en viktig uppgift för Jord- bruksverket. Utredningen vill med dessa exempel framför allt betona vikten av partssamverkan samt lokal och regional förankring för att åstad- komma en hållbar landsbygdsutveckling. Miljö- och landsbygds- programmet kan spela en viktig roll för att finansiera olika insatser. Användningen av programmet i ett vidare sammanhang underlättas i hög grad om det anpassas till den regionala nivån. Exempel på hur så kan ske ges i avsnitt 14.6. 14.6 Programmets samspel med regionala tillväxtprogram , samt länsstyrelserna i och undersökte samspelet mellan det nationella Miljö- och landsbygdsprogrammet och den regionala utvecklingspolitiken som den kommer till uttryck i länens arbete med regionala tillväxtprogram (RTP).8 Tillväxtprogrammen skall samordna insatser från offentliga och privata aktörer för att nå de regionalt uppsatta målen vilka är baserade på varje regions för- utsättningar.9 Fokus för projektet var hur Miljö- och landsbygdsprogrammet kan användas i detta sammanhang om utgångspunkten i program- met är hållbar tillväxt. Två olika modeller definierades. Enligt den snävare modellen kan Miljö- och landsbygdsprogrammets bidrag till RTP begränsas till åtgärder för nyföretagande, framför allt genom kompletterande verksamhet i jordbruksföretag som turism, upplevelser, förädling etc. Dessa verksamheter skapar mervärde och är tillväxtskapande. Samspelet sker då mellan Insatsområde II och RTP. Den bredare modellen innebär att även indirekta ekonomiska effekter samt målet om socialt och ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden tas i beaktande. Programmet kan ge bidrag till investeringar i ren jordbruksverksamhet som leder till minskade kostnader i produktionen och därmed frigör resurser men inte i sig är tillväxtskapande. Det kan också vara åtgärder genom miljöersätt- Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter ningarna som bidrar till att öka och bevara länets attraktionskraft för boende, eventuella inflyttande och turister. Samspelet sker då mellan hela Miljö- och landsbygdsprogrammet och RTP. Tillämpas det smala alternativet bör man enligt studien även arbeta med andra program vid sidan av RTP, där samtliga program utgör delar av ett regionalt utvecklingsprogram (RUP). Detta övergripande regionala program skall innehålla en strategi för länets utveckling, där samtliga program utnyttjas och maximalt samspel dem emellan eftersträvas. Det breda alternativet minskar behovet av en RUP. En viktig fråga för båda modellerna är hur samordningen mellan Miljö- och landsbygdsprogrammets olika insatsområden och RTP skall gå till. Frågan bör tas upp samlat vid utformningen av programmet inför nästa period, men åtgärder för att åstadkomma en bättre samordning kan vidtas i länen redan under innevarande programperiod. Därigenom kan synergimöjligheterna tas till vara på bästa sätt. I bl.a. och görs ett flertal insatser för att främja den regionala utvecklingen. Ett samarbete sker genom olika program och projekt samt i den löpande verksamheten hos statliga myndigheter och kommuner. Finansiering sker med stat- liga, kommunala och privata medel. Genom denna samverkan kom- bineras olika initiativ till en totalt högre verkningsgrad än vad som skulle ha varit fallet med enskilda insatser. De regionala tillväxtprogrammen utgör instrument för samverkan. I de olika länen har dessa program fått varierande inriktningar från fokus på vissa näringspolitiska insatser till breda regionala insatser. Del- program har också införts i de regionala programmen. Vid diskussioner i utredningens expertgrupp har framkommit att en regional anpassning av ersättningarna och stöden i Miljö- och landsbygdsprogrammet är önskvärd. Miljöersättningarna kan genom främst prioriteringar anpassas till de regionalt nedbrutna miljökvalitetsmål som håller på att utarbetas. Regionala priorite- ringar av åtgärder inom Insatsområde II framstår också som önsk- värda. Även önskemål om en mer långtgående regionalisering i form av skräddarsydda regionala Miljö- och landsbygdsprogram har framförts. Utredningen anser det lämpligt att en regionalisering sker i nästa programperiod – och i viss mån redan under den nu löpande – genom att länsstyrelserna anpassar det nationella Miljö- och landsbygdsprogrammet till förhållandena i de olika länen genom Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter Dessa bör omfatta hela programmet och kan göras inom ramen för gällande regelverk. Viktigt är dock att regionaliseringen inte går längre än vad reglerna medger. Lands- bygdsförordningen förutsätter en tämligen standardiserad, på för- hand bestämd hantering av programmet. Utredningen avråder bestämt från den ibland framförda tanken på att ha 21 länsvisa Miljö- och landsbygdsprogram i stället för ett nationellt program. En sådan ordning skulle medföra en rad nackdelar avseende effekt- ivitet, överblickbarhet, samverkan, utvärderingsmöjligheter, admin- istrativa kostnader m.m. och skulle bli svår att motivera gentemot . Miljö- och landsbygdsprogrammet behöver sättas in i ett större socioekonomiskt och politiskt sammanhang för att på bästa sätt – tillsammans med samhällets övriga instrument med detta syfte – kunna bidra till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Enligt utredningens uppfattning sker detta bäst på länsnivån och genom att programmet: bidrar till uppfyllelsen av de regionala miljökvalitetsmålen med hjälp av länsvisa planer och prioriteringar, ingår som en del i de regionala tillväxtprogrammen eller utveck- lingsplanerna och kombineras med länsvisa genomförandeplaner för åtgärder som kan brytas ned regionalt, t.ex. kompetensutveckling samt projekt- och investeringsstöd. Såväl instrument (RTP och RUP) som resurser (Miljö- och lands- bygdsprogrammet m.m.) för att på ett samordnat sätt främja en uthållig utveckling på landsbygden finns således redan nu till- gängliga. I län med försöksverksamhet avseende länsförvaltning (, och län) bör arbetet med regionalisering anpassas efter de förutsättningar som finns i respektive län. I en rapport från om landsbygdsutveckling, som tar upp Miljö- och landsbygdsprogrammet, framhålls att lantbruket svarar för en del av landsbygdens inkomster men är långt ifrån den viktigaste inkomstkällan.10 Flertalet lantbrukare är beroende av inkomster från skogsbruk eller andra källor vid sidan av jordbruket. Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter Slutsatsen är att den svenska landsbygdsutvecklingen måste inriktas på hela landsbygden – inte enbart jordbrukare – och att andra än jordbrukare måste i större utsträckning än kunna få del av medlen för landsbygdsutveckling. Vidare framhålls att samarbetet mellan de olika aktörerna stat, kommun och privata företag verkar fungera bra och att arbetet med tillsammans med sats- ningar på landsbygdsutveckling är en bra grogrund för en hållbar utveckling. I en rapport från om landsbygdsutveck- ling framhålls att det svenska Miljö- och landsbygdsprogrammet till övervägande del är ett program för jordbrukare och deras insatser för den omgivande miljön samt för att ställa om produktionen till att i mindre omfattning vara beroende av jordbruket.11 Få medel finns tillgängliga i programmet som kommer andra än jordbrukare tillgodo. Vidare framhålls att reglerna för stöd är krångliga och att betalningsrutinerna, med betalning i efterhand, kan vara eko- nomiskt påfrestande för jordbrukarna. Miljöersättningarna borde i större grad inrymma åtgärder som är prioriterade i EU. Det gäller bl.a. åtgärder som motverkar försurning, förhindrar utbredningen av skog på , minskar användningen av kemiska bekämp- ningsmedel, förhindrar erosion och ökar andelen betesmarker och våtmarker bland totala jordbruksareal. Vidare antyds att målen för programmet liksom indikatorerna för att mäta dessa är vaga och att målen ibland är motstridiga. Programmet borde innehålla en strategi för hur jordbruket kan integreras med andra viktiga näringsgrenar på landsbygden som skogsbruk, fiske, jakt och renskötsel samt en strategi för hur programmet kan interagera med andra program och åtgärder för landsbygdsutveckling. Det noteras också att vare sig eller Närings- departementet var särskilt involverade i utvecklingen av Miljö- och landsbygdsprogrammet och att programmet är framtaget av den dominerande jordbruksadministrationen innefattande Jordbruks- departementet, och i viss mån länsstyrelserna. Samarbetet mellan dessa och andra intressenter bör öka och programmet bör få tydlig förankring på lokal nivå. Sammanfattningsvis framhålls att programmet behöver bli mer lättillgängligt för samtliga landsbygdsintressenter, att projektstöd- en i Insatsområde II behöver få en högre status och större utrym- me samt att målen totalt sett behöver synkroniseras bättre. Världsnaturfonden har initierat en internationell studie av effek- tiviteten i olika Miljö- och landsbygdsprogram i sex medlemsländer Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter och motsvarande program i två kandidatländer –2002.12 Ett resultat var att som helhet har mer tyngd lagts på miljö- ersättningar i , , , och än i , och . I samtliga program fanns få mål angående tillstånd för särskilda arter eller habitat. Det framhålls också att programmen i , , norra , och fokuserar på miljön och anpassning av lantbruket till en mer diversifierad roll. I stora områden verkar det som om programmen kan utgöra effektiva instrument för att nå en hållbar landsbygdsutveckling. I de mer jordbruksintensiva bygd- erna är bilden något annorlunda. program förefaller dock vara utformat för att stimulera miljöanpassningen också i dessa områden. Miljö- och landsbygdsprogrammen är i för hög grad dominerade av jordbruksåtgärder, trots den snabba förändringen av lands- bygden och dess ekonomiska förutsättningar. Reglerna för uppföljning är omfattande och mindre väl anpassade till det som från början var tänkt som ett flexibelt program. Därtill utgör budgetrestriktionerna hinder för tillkomsten av flerårsprojekt och integrerade projekt. 14.8 Utredningens sammanfattande bedömning Miljö- och landsbygdsprogrammet har med all säkerhet bidragit till en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av lands- bygden med tonvikt på jordbruket. Denna slutsats baseras på de positiva effekter som redovisats under de olika ersättningsform- erna. Programmet har bidragit till att förstärka den biologiska mångfalden samt värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingsland- skapet liksom att bevara landskapet öppet och utveckla ett miljö- vänligt jordbruk. Programmet har också bidragit till att förbättra den ekonomiska situationen för många lantbrukare genom de olika ersättningsformerna. Programmet har därigenom bidragit till att bromsa nedläggningen av jordbruk och jordbruksmark, även om ytterligare insatser behövs i detta avseende. På ett antal punkter kan dock programmet förbättras. Baserat på utredningens egen genomgång av programmets genomförande samt synpunkter från ett antal intressenter som myndigheter, universitetsinstitutioner och organisationer lämnas förslag till för- bättringar av programmet. Utredningen pekar också på områden Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter som behöver analyseras ytterligare för att nästa program skall bli utformat på bästa sätt. Dessa redovisas i kapitel 15. Kritik som har riktats mot programmet som helhet är bl.a. att det i alltför hög grad är inriktat på jordbruk och bortser från andra viktiga näringsgrenar på landsbygden. Utredningen välkomnar en breddning av insatserna och anser att detta till stor del möjliggörs med nuvarande regelverk. I denna anda har även ett antal för- ändringar föreslagits. Utredningen anser att det snarare råder brist på samordning än medel mot bakgrund av att en rik flora av medel för lokal och regional utveckling finns att tillgå inom flera områden utöver medlen genom Miljö- och landsbygdsprogrammet. Integra- tionen med andra politiska program och insatser avseende regional utveckling bör öka, närmast genom att större fokus läggs på lands- bygdsfrågor i de regionala tillväxtprogrammen. Kritik har också framförts mot att integrationen mellan olika programinsatser är för liten. Utredningen menar dock att en betyd- ande integration sker inom ramen för programmet men att den kan förbättras, framför allt i fråga om landskapsperspektiv men också avseende projektstöden och andra insatser i Insatsområde II. Övergripande analys av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess effekter 1Jordbruksverkets prognos för Miljö- och landsbygdsprogrammet, , kontaktperson . 2Underhandsuppgifter från IM-gruppen, , kontaktpersoner och . 3Mot en ny landsbygdspolitik, Betänkande av Utredningen om , SOU 2003:29. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118. 5Delrapport avseende: Halvtidsutvärderingen av Leader+, Programmets aktualitet och genomförandeaspekter, , . 6Ölandsmodellen – vad är det för någonting? , , Sällskapet på , 2003. 7Uppgifter från i län, , se hemsida och , , se hemsida . 8Det nationella Miljö- och landsbygdsprogrammets samspel med RTP, Promemoria från daterad . 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118. 10Eckerberg, , , The Nature of Rural Development, The Case of , , , 2002. 11Bruckmeier, , , Nord 2 – The Nature of Rural Development, Implementation of the Rural Development Regulation: the Report, studier, Humanekologi- sektionen, , . 12Dwyer, ; Baldock, ; Beaufoy, ; , ; , , , Europe´s Rural Futures – The Nature of Rural Development II, Rural Development in an enlarging European Union, Comparative report, in co-operation with and , . 15Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet Enligt direktiven får utredningen i en separat förslagsdel lämna förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess genomförande inom den av beslutade ekonomiska ramen för programmet. Sådana förslag redovisas i detta kapitel. I tabell 15.1 sammanfattas förslagen inom nuvarande programperiod och deras konsekvenser avseende kostnader m.m. I följande avsnitt redovisas synpunkter på organisationen av kommande utvärd- eringar av programmet. Därefter presenterar utredningen förslag av övergripande karaktär. Specifika förslag till förbättringar redovisas sedan under respektive ersättningsform. Dessa är i huvudsak av två slag. Utredningen lämnar förslag till förändringar dels under innevarande programperiod med konsekvensberäkningar avseende kostnader m.m., dels från och med nästa programperiod. I det senare fallet behövs ibland ytterligare utredning innan förslagen kan genomföras. Vidare presenteras ett par översiktliga förslag, eller snarare idéer, till mer långtgående förändringar av programmet från och med nästa programperiod. För att utveckla dessa till konkreta förslag krävs ytterligare utredning. Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet Sammanfattning av utredningens förslag inom nuvarande programperiod och merkostnader till följd av dessa Ingår i 78 ovan +3 (ingår i KULM-medel) +4 (ingår i KULM-medel) +1 (från utvärderingsanslaget) +5 (ingår i KULM-medel) 0 (medel tillförs från 0 (medel omförs till invester- Beräknat överskott i förhållande till ursprung- Administration av Miljö- och landsbygds- Ökad samordning i administrationen Ingår i – 10 ovan Målen i Mål 1 Resultatinformation för Mål 1 0 (ingår i samiskt program) Anmärkning: Beräknat överskott avser prognos och är behäftat med osäkerhet. Källa: Kapitel 15 i detta betänkande och , 2003. Förslag till förbättringar av Miljö- och landsbygdsprogrammet Utredningen har inte haft möjlighet att inom den givna tidsramen fullt ut beräkna eventuella initialkostnader eller merkostnader i övrigt i administrationen som kan uppstå till följd av de föreslagna förändringarna.