sou · GRB388d3 · 2004-01-01 00:00:00 — sou 2003 88 d3 Sammanfattning av Statskontorets rapport bidragen till kommuner och landsting. En kartläggning och analys (2003:5) ............................. Ekonomiska konsekvenser av befolkningsföränd- ringar i kommuner och landsting. Normkostnadsberäkningar för äldreomsorg. Utvärdering av sjukvårdsmodellen i landstingens Genderanalys av kostnadsutjämningens del- modeller för äldreomsorg samt hälso- och Sammanfattning av Statskontorets rapport Statsbidragen till kommuner och landsting En kartläggning och analys (2003:5) I sammanfattningen återges huvuddelen av rapportens kapitel 1 och hela kapitel 6. gav Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera statsbidragsgivningen till kommuner och landsting samt vilka eventuella förändringar av det generella och de specialdestinerade statsbidragen som skett . Syftet med Statskontorets uppdrag är att beskriva och analysera vilka statsbidrag som utgår till kommuner och landsting, de olika bidragens syfte, omfattning, konstruktion och finan- siering, bidragens fördelning på olika kommuner och landsting, om några av bidragen (inklusive den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget) har en konstruktion som påverkar utjämningen mellan kommuner och landsting samt omfatt- ningen av denna eventuella påverkan. I uppdraget ingår även att bedöma möjligheterna att inordna ytterligare specialdestinerade statsbidrag i det generella bidraget. Specialdestinerade statsbidrag som tillkommit skall särskilt uppmärksammas. Statskontorets kartläggning, analys och slutsatser skall dokumenteras i en rapport som skall överlämnas till kommittén . Studien har genomförts av en projektgrupp bestående av , projektledare, och vid Statskontoret, enheten för styrningsfrågor. september t.o.m. december har , från internrevision, deltagit i projektarbetet. Projektgruppen har under utredningsarbetets gång haft fort- löpande kontakter med sekretariat. Utredningsarbetet har skett dels genom studier av litteratur, ut- redningsbetänkanden, propositioner, utskottsbetänkanden och lik- nande dokument, dels genom intervjuer av företrädare för ett antal centrala myndigheter och departement samt . Kartläggning av transfereringar till kommuner och landsting Utgångspunkt för vårt arbete har varit en kartläggning av från vilka anslag det har skett transfereringar till kommuner och landsting . Vi har av praktiska skäl koncentrerat kartläggningen till tre budgetår; 1993/94, 1997 och 2001. valdes därför att det generella statsbidraget infördes . valdes dels därför att det var då budgetåret följde kalenderåret, dels därför att den åldersrela- terade delen av det generella statsbidraget infördes . har valts därför att det är med tillgängliga siffror över utfallet. Kartläggningens första del bestod av en genomgång av budget- propositioner och statsliggare för de tre budgetåren. resulterade i ett antal anslag där det av budgetpropositioner och statsliggare framgick att kommuner och landsting var eller kunde vara bidragsmottagare. För att i möjligaste mån täcka in samtliga anslag som på något sätt berör kommuner och landsting var det nödvändigt att ta fram siffror över alla transfereringar från stat till kommuner och landsting. Ett sådant underlag fanns tillgängligt eftersom alla myndigheter är skyldiga att särskilt redovisa till vilka medel som betalats ut via transfereringar till den kommunala sektorn. Genom kontakter med fick vi tillgång till dessa uppgifter för . Genomgången av underlaget resulterade i ytterligare ett antal anslag där kommuner och landsting var bidragsmottagare. Kartläggningens andra del bestod av intervjuer med företrädare för de myndigheter som disponerar dessa anslag för att inhämta kompletterande information om anslagens syfte, konstruktion och mottagare. Vi har intervjuat ett drygt 100-tal personer vid ett 50-tal myndigheter. Intervjuerna har i de flesta fall gjorts via telefon. Kartläggningen resulterade i 127 anslag som enligt vår bedöm- ning är relevanta i sammanhanget. lämnar underlaget till årsredovisningen för staten till regeringen. Årsredo- visningen för staten baseras på den information som myndigheter- na inklusive affärsverken lämnar till statsredovisningen och den information som presenteras i deras respektive årsredovisningar. lämnar också underlag till national- räkenskaperna, som sammanställs av . I detta underlag presenteras en realekonomisk fördelning av statens inkomster och utgifter, uppdelade på exempelvis konsumtion, transfereringar och investeringar. Statistiken är konsoliderad och transaktioner inom och mellan myndigheter har tagits bort. Det har i vår kartläggning framkommit att olika myndigheter registrerar och använder siffror över budgeterade medel och utfall på olika sätt, vilket försvårar jämförelser av siffror. För att så långt möjligt utgå från en källa med enhetligt redovisade uppgifter har vi valt att hämta alla data om transfereringar, budgeterade medel och utfallssiffror i vår rapport från . Vi har utgått från utfallssiffror eftersom det är mest relevant att under- söka vilka medel som faktiskt har utbetalats snarare än vad som har föreslagits och budgeterats i budgetpropositioner och statsliggare. Kategorisering av relevanta anslag De 127 anslagen har delats in i tre kategorier utifrån hur stark kopplingen är mellan statsbidrag från ett visst anslag och kom- muner och landsting som bidragsmottagare. Kategori 1 innehåller anslag som i sin helhet är avsedda för kommuner och landsting, kategori 2 utgörs av anslag där delar av anslaget är avsedda för kommuner och landsting och kategori 3 omfattar anslag där inte finns särskilt avsatta medel för kommuner eller landsting, men där det finns registrerade utbetalningar till kommuner eller landsting. Det är vanligt i dessa sammanhang att använda begreppen gene- rella och specialdestinerade statsbidrag. Dessa begrepp är dock inte helt okomplicerade. Är t.ex. ett generellt bidrag generellt för att det är avsett för alla kommuner eller landsting, för att det inte är knu- tet till en specifik verksamhet eller bådadera? Är ett special- destinerat bidrag riktat mot en specifik verksamhet, mot vissa kommuner eller landsting eller bådadera? Vi har i stället valt att utgå från två analysgrunder. Den ena syftar till att undersöka om ett anslag är avsett för alla kommuner eller landsting, vissa kommuner eller landsting eller blandat, dvs. delvis avsett för alla, delvis för vissa kommuner eller landsting. Den andra analysgrunden avser om ett anslag är verksamhetsanknutet, dvs. avsett för en specifik verksamhet men inte för andra, eller icke verksamhetsanknutet. Analysgrunderna tillämpas på anslag i kate- gorierna 1 och 2. Vårt uppdrag att kartlägga och analysera statsbidragsgivningen till kommuner och landsting avser tiden . Som framgått ovan har vi av praktiska skäl valt ut tre budgetår . Det finns naturligtvis en risk för att vi med denna metod inte fångar upp alla relevanta anslag . Vår bedömning är dock att de anslag som eventuellt kan ha missats är sådana som varit tillfälliga och därför även av mindre omfattning under perio- den som helhet. Vår avsikt var inledningsvis att, med hjälp av Ekonomistyrnings- verkets underlag, belysa utfall till enskilda kommuner och lands- ting. I detta underlag redovisas dock endast utfall till kommun- och landstingskollektivet, inte till enskilda kommuner och landsting. Sådana utfallssiffror finns, i vissa fall, hos respektive utbetalande myndighet. Det har av tids- och resursskäl inte varit möjligt för oss att samla in och bearbeta dessa uppgifter. Eftersom underlaget från baseras på anslag har det inte heller varit möjligt att få tillgång till utfall till kommuner och landsting från anslagsposter. I vissa fall, exempelvis vid blandade anslag, har vi dock hämtat sådana uppgifter från re- spektive myndighet. Det bör påtalas att vårt uppdrag avser en studie av transfe- reringar i form av statsbidrag från stat till kommuner och landsting. Dessa transfereringar omfattar dock endast en mindre del av den kommunala sektorns inkomster, där bl.a. skatter och avgifter utgör huvuddelen. Indelningen av anslagen i kategorier och underkategorier bygger på våra bedömningar av underlaget som framkommit genom kart- läggningen. Vi gör indelningen av analytiska skäl för att åskådlig- göra anslagens olika karaktär. Eftersom underlaget är omfattande och komplext är det inte möjligt att entydigt avgränsa kategorierna och underkategorierna från varandra. Dessa bör därför snarare ses som ett sätt att beskriva grupper av anslag med gemensamma sär- drag. Varje grupp har en fast kärna med ett antal anslag som gruppens gränser mot andra grupper är vaga. Det är därför möjligt att kategorisera vissa anslag på andra sätt än de som vi har valt. I vissa fall har det framkommit skillnader mellan enskilda myn- digheters och bedömningar avseende om kommuner och landsting är bidragsmottagare från ett visst anslag. Detta har gällt ett fåtal anslag i kategori 3. Efter diskussioner med har vi dock bedömt dessa anslag som relevanta för kommuner och landsting. Vi har även uteslutit ett anslag som registrerat som en transfe- rering till den kommunala sektorn. I underlag till nationalräkenskaperna redovisas transfereringar från anslag till kommuner och landsting. Myndigheter som disponerar anslag och anslagsposter använder dock vanligen begreppet statsbidrag i stället för anslag. Ett anslag eller en anslagspost i statsbudgeten kan emellertid inne- hålla flera statsbidrag. I vissa avsnitt har det bedömts vara lämpligt att beskriva både anslag och statsbidrag. Vårt val av underlag med- för dock att huvuddelen av studien behandlar anslag som på olika sätt berör kommuner och landsting. I detta kapitel sammanfattar vi det som framkommit i den kart- läggning och analys som redovisats i rapporten. I en del fall gör vi också en kompletterande bedömning av det som tidigare fram- kommit. Kapitlet avslutas med ett avsnitt där vi diskuterar möjlig- heterna att inordna en del av de befintliga verksamhetsanknutna statsbidragen i det generella bidraget till kommuner och landsting. Vår kartläggning har visat att statsbidraget till kommuner och landsting uppgick till nästan som utgick från 127 anslag. Det finns dock anledning att se lite bakom dessa siffror. En del av de bidrag som ingår i summan ovan representerar inte ett verkligt tillskott av resurser från staten till den kommunala sektorn. Som ett exempel på detta kan nämnas det statliga utjäm- ningsbidraget till kommuner och landsting. Detta bidrag uppgick till nästan . Som framgått av beskriv- ningen i bl.a. bilaga 2 motsvaras dock bidraget av en avgift på unge- fär motsvarande belopp som betalas av kommuner och landsting. Nettoresultatet för den kommunala sektorn av detta bidrag och avgiften blir således noll. i denna rapport har framgått att det också finns ett antal bidrag som utgör ersättning från staten till kommuner och lands- ting för tjänster som dessa utfört för statens räkning. De exempel på detta som vi funnit är ersättningen för klinisk utbildning och forskning (anslag 162572), ersättningen till vissa regionala själv- styrelseorgan för att de tagit över en del av länsstyrelsernas admi- nistration och uppgifter (anslag 183202), ersättningen för kommu- nala högskoleutbildningar (anslag 162569) samt ersättningen för åtgärder att bevara den biologiska mångfalden (203403). Med reservationen att det är svårt att entydigt fastställa vad som kan anses vara tjänsteköp har vi bedömt att ovan nämnda anslag, omfattande av det totala statsbidraget , utgör ersättning för köp av tjänster. Inte heller denna ersättning utgör ett resurstillskott till den kommunala sek- torn eftersom man måste förutsätta att de kommunala huvud- männens kostnader för att bedriva verksamheten ligger på i stort sett samma nivå. Av kartläggningen framgår också att över hälften av de anslag som kommunerna erhållit bidrag från inte innehåller några medel särskilt avsedda för kommuner eller landsting (kate- gori 3). Nästan undantagsvis gäller även att bidragen i denna kate- gori går ut till kommuner och landsting på samma villkor som till andra mottagare. Mot denna bakgrund anser vi att de medel som kommuner och landsting erhåller från dessa anslag inte kan ses som statsbidrag avsedda som stöd till den kommunala sektorn. Det rör sig här om . Tilläggas kan att av detta belopp utgörs av EG-medel. Ett mer rättvisande belopp av hur mycket statsbidrag som utgick till kommuner och landsting blir då cirka 111,6 mil- jarder kronor. Bidragens antal och konstruktion Som framgått av redovisningen i kapitel 3 har vi kunnat identifiera 127 anslag som kommuner och landsting fått bidrag från . Nitton av dessa anslag utgår som helhet till kommuner och landsting (kategori 1). Ytterligare 36 anslag är delvis avsedda för dessa huvudmän (kategori 2). Till detta kommer 72 anslag där inte finns särskilt avsatta medel för kommuner eller landsting, men där det finns registrerade utbetalningar till dessa (kategori 3). Kart- läggningen visar att utgår i statsbidrag till kommuner och landsting genom anslagen i kategori 1, genom anslagen i kategori 2 och cirka 5,3 mil- jarder kronor genom anslagen i kategori 3. Av skäl som redovisats ovan kommer vi i fortsättningen i detta kapitel endast att behandla statsbidragen som utgår från anslagen i kategorierna 1 och 2. För att beskriva och analysera bidragens (i praktiken anslagens) konstruktion har vi delat in dessa utifrån två dimensioner: om bidraget är verksamhetsanknutet eller inte, samt om bidraget är avsett för alla eller endast för vissa kommuner eller landsting. Vi har valt denna uppdelning för att vi tycker att den är mer ända- målsenlig än den indelning i generella respektive specialdestinerade bidrag som ofta brukar användas i dessa sammanhang. generellt statsbidrag torde i regel avses ett icke verksamhets- anknutet bidrag som utgår till alla kommuner eller landsting. Att ett specialdestinerat bidrag är verksamhetsanknutet är självklart. Men begreppet säger inte något om huruvida bidraget är avsett för vissa eller alla kommuner/landsting. Detta är en dimension som vi anser är av stor betydelse för den analys som vi har till uppgift att göra i denna studie. Vår kartläggning visar att det endast är två anslag som inte är verksamhetsanknutna: det generella statsbidraget (anslag 259101) och det statliga utjämningsbidraget till kommuner och landsting (anslag 259103). I det första fallet är bidraget avsett för alla kommuner/landsting och i det andra fallet endast för vissa. Tillsammans svarar dessa två anslag för mer än i bidrag till kommuner och landsting. Som nämnts ovan utgör det sistnämnda anslaget endast en omfördelning av medel inom kommun- och landstingskollek- tiven. Räknar man bort detta anslag är det cirka 78,3 miljarder som går ut som icke verksamhetsanknutna statsbidrag. Hela denna summa går ut till alla kommuner och landsting. Som framgått av vad som sagts ovan är de övriga 53 anslagen i kategorierna 1 och 2 alla verksamhetsanknutna. När vi skall dela in anslagen efter målgrupp (alla eller vissa) finns ett problem: en del av anslagen omfattar flera statsbidrag och ibland kan något eller några av dessa bidrag avse alla kommuner/landsting och andra bidrag vissa kommuner eller landsting. Vi har därför blivit tvungna använda oss av en ytterligare kategori: blandad. Med denna beteck- ning avses att ett anslag både innehåller statsbidrag som går till alla och bidrag som går till vissa. Av de kvarvarande 53 verksamhetsanknutna anslagen är 17 av- sedda för alla kommuner/landsting, 24 är avsedda för vissa och tolv är blandade. Ser vi på den summa bidrag som utgår i de olika kategorierna finner vi att utgår via bidrag avsedda för alla kommuner/landsting, genom bidrag avsedda för vissa och genom anslag som här betecknas som blandade. Förändringen av bidragsgivningen /94–2001 I kapitel 4 har vi kartlagt och analyserat de förändringar som skett i bidragsgivningen till kommuner och landsting mellan budgetåren 1993/94 och 2001. Förutom de ovan nämnda åren har vi också tagit fram uppgifter om statsbidragen . Analysen i kapitel 4 visar att det totala antalet anslag ökar under hela den undersökta perioden; från 62 anslag /94, till 92 anslag och 127 anslag . Detta innebär att antalet anslag mer än fördubblats mellan åren 1993/94 till 2001. Eftersom anslagen nästan undantagslöst är verksamhetsanknutna är det i praktiken denna kategori av anslag som ökat. Om vi inskränker oss till att betrakta vad som hänt med anslagen som helt eller delvis är avsedda för kommuner och landsting (kate- gorierna 1 och 2) har antalet ökat från 27 anslag /94 till 55 anslag . Det vill säga, även här har en fördubbling skett. Ser man på hur denna utveckling fördelar sig på de olika mottagarkategorierna (dvs. alla/vissa/blandade) finner man att det totala antalet anslag till alla kommuner eller landsting ökar från 10 anslag /94 till 18 anslag . ökar antalet anslag som går till vissa kommuner/landsting från 8 till 25, medan de blandade anslagen endast ökar från nio till tolv. Den största ökningen återfinns således bland de verksamhets- anknutna anslagen som går till vissa kommuner/landsting. Risken att bidragen snedvrider utjämningen Vi har i kapitel 5 analyserat om och i sådana fall i vilken utsträck- ning olika typer av statsbidrag till kommuner och landsting kan påverka den resursfördelning som är resultatet av det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. Av vår analys framgår att det finns ett antal typer av statsbidrag som inte behöver ha en snedvridande effekt på utjämningen. Det rör sig om statsbidrag av följande typer: Icke verksamhetsanknutna bidrag som ges till alla kommu- ner/landsting och som fördelas med ett fast belopp per in- vånare, Verksamhetsanknutna bidrag som utgår till alla kommu- ner/landsting och som fördelas i enlighet med mottagarnas förväntade kostnader för avsedd verksamhet. till verksamhet inom ett område som omfattas av kostnads- utjämningen är dock en ytterligare förutsättning att bidraget används för insatser utöver den verksamhetsnivå som utjäm- ningen avser), Verksamhetsanknutna bidrag som ges till vissa eller alla kom- muner/landsting och som utgör ersättning för av dessa utförda tjänster (tjänsteköp), Verksamhetsanknutna eller icke verksamhetsanknutna bidrag som ges till vissa kommuner/landsting och som avser bidrag med anledning av extraordinära omständigheter, samt Verksamhetsanknutna bidrag som utgår till vissa kommu- ner/landsting för utvecklingsinsatser som är mer kostsamma än normal verksamhet. Vi har bedömt att utjämningen motverkas av alla statsbidrag som inte tillhör någon av kategorierna ovan. Det handlar här om bidrag som kan användas för att bekosta insatser som andra huvudmän får betala själva eller tvingas avstå från. De negativa effekterna av dessa bidrag ökar med bidragets storlek och varaktighet. I kapitlet lämnar vi också exempel på ett antal bidrag som vi är tveksamma till utifrån här aktuell frågeställning. Nästan undan- tagsvis rör det sig om verksamhetsanknutna statsbidrag som utgår till vissa kommuner eller landsting och som avser verksamhets- områden som omfattas av kostnadsutjämningen. Möjligheten att generalisera vissa statsbidrag Vi anser att den typ av statsbidrag som kan inordnas i det generella statsbidraget i första hand är de som är verksamhetsanknutna och avsedda för alla kommuner eller landsting. I vår kartläggning har vi funnit ett fem-tontal anslag som är av den typen. Innan vi mer konkret går in på frågan om möjligheterna att generalisera vissa statsbidrag finns behov av att försöka urskilja statsmakternas motiv för att inte inordna vissa bidrag i det gene- rella statsbidraget. I stort kan vi urskilja två olika motiv för detta. Det ena motivet har sin grund i att bidraget avser insatser för en verksamhet som inte omfattas av kostnadsutjämningen, men där de strukturella kostnadsskillnaderna eller skillnaderna i service- och ambitionsnivå kommunerna eller landstingen emellan kan bedömas vara betydande. Om sådana medel gavs genom det generella stats- bidraget (som i princip utgår med ett enhetligt belopp per in- vånare) skulle det leda till att vissa kommuner eller landsting gyn- nades på de andras bekostnad. Att dessa medel ges som ett verk- samhetsanknutet bidrag är då ett sätt för staten att så långt möjligt garantera kommunerna rättvisa ekonomiska förutsättningar. Ett annat motiv för att ge medel i form av verksamhetsanknutna statsbidrag är att statsmakterna vill försäkra sig om att bidrags- medlen används inom en särskild sektor eller till en särskild verk- samhet. Ytterst kan detta sägas handla om att staten vill garantera medborgarna en likvärdig service inom vissa sektorer eller verk- samheter. Det finns ett antal bidrag som enligt vår bedömning i första hand utgår från rättvisemotivet. Det gäller exempelvis kommunersätt- ningar vid flyktingmottagande (anslag 081003), bidraget för mot- tagande av asylsökande (anslag 081202), bidraget för läkemedels- förmånen (anslag 091302), bidraget till hälso- och sjukvården (anslag 091303), vissa statsbidrag inom handikappområdet (an- slag 091602) och bidraget till landsting för alternativ telefoni (anslag 091606). Flertalet av de övriga här aktuella statsbidragen bedömer vi främst utgår som verksamhetsanknutna bidrag för att statsmakter- na vill garantera medborgarna en likvärdig service inom vissa sektorer eller verksamheter. Det gäller bl.a. bidrag för att utveckla IT i skolan (anslag 162504), det alkoholförebyggande arbetet i kommuner och landsting (anslag 091408), utbildnings- och utveck- lingsinsatser inom och äldreomsorgen (anslagen 091701 och 091801), särskilda insatser på skolområdet (anslag 162508) och kommunernas arbete med att öka den ekologiska hållbarheten i samhället (anslag 183401). Vi bedömer att det även gäller flera statsbidrag inom kulturområdet; exempelvis bidrag till regional teater- och musikverksamhet (anslag 172806), bidrag till regional biblioteksverksamhet (anslag 172808), stöd till kultur- tidskrifter (anslag 172810), bidrag till regionala museer (anslag 172830), litteraturstöd (anslag 172809) samt den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget (anslag 259101). Förutom ovan nämnda bidrag finns ett antal statsbidrag som vi inte har anledning att behandla närmare här. Det gäller dels stats- bidrag som utgår , dels statsbidrag som utgår för tjänsteköp. Exempel på tillfälliga satsningar är bi- dragen för särskilda utbildningsinsatser för vuxna (anslag 162516) och personalförstärkningar inom skolan och barnomsorgen (anslag Ett exempel på tjänsteköp är bidraget till kommunala högskoleutbildningar (anslag 162569). Vår slutsats är att flertalet av de verksamhetsanknutna bidragen som utgår till alla kommuner eller landsting kan inordnas i det generella statsbidraget. Undantagen utgörs av tillfälliga bidrag och ersättning för tjänste- köp. Om statsmakterna väljer att inordna de statsbidrag som främst utgår av det som här kallas för rättvisemotivet i det generella stats- bidraget kan det dock finnas behov av förändringar i kostnads- utjämningen. Det kan t.ex. röra sig om att man inför ytterligare modeller, alternativt modifierar befintliga, för att på detta sätt minska risken för över- respektive underkompensation av vissa kommuner eller landsting. När det gäller de statsbidrag som i huvudsak ges för att staten vill garantera medborgarna likvärdig service är vår bedömning att det inte finns några liknande praktiska hinder för att inordna dessa i det generella bidraget. Här handlar det i stället om mer klart politiska bedömningar och avvägningar, nämligen om det är staten eller de kommunala huvudmännen som i de olika enskilda fallen skall ansvara för prioriteringen mellan olika sektorer och verksam- heter. Det ligger utanför ramen för vårt uppdrag att göra denna typ av politiska avvägningar. Vi kan dock konstatera att Kommunal- ekonomiska kommittén ansåg att kommuner och landsting måste få större frihet att själva utforma, organisera och prioritera sin verksamhet.