sou · GRB349d2 · 2004-01-01 00:00:00 — 6 Auktorisation och tillsyn Utredningens bedömning: Höga krav måste ställas på en sammanslutning som bedriver internationell adoptions- förmedling och på de länder och förmedlingskontakter, med vilka har adoptionssamarbete. Auktorisationsvillkoren måste vara tydliga. Vidare måste det i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, , framgå viktigare krav för förmedlingsverksamheten. Det är också angeläget med en aktiv tillsyn. Utredningens förslag: Vi föreslår fler och tydligare auktorisationsvillkor, framför allt när det gäller förhållandena i utlandet. Av lagen om internationell adoptionsförmedling skall också framgå att sammanslutningen har förmedlingsplikt för sökande som har medgivande, upplysningsskyldighet, dokumentationsskyldighet och en skyldighet att kunna betala tillbaka alla inbetalda avgifter samt ha medel för avveckling av sammanslutningen i övrigt. Av samma lag skall vidare framgå att adoptionsmyndigheten har rätt att inhämta upplysningar, tillträdesrätt till sammanslutningarnas verksamhetslokaler och rätt att begära rättelse. Myndigheten bör ges ökade resurser för att kunna utöva en aktiv tillsyn. De auktoriserade adoptionsorganisationerna har varit stabila. Några har upphört i ordnade former och bara någon enstaka har tillkommit. I allmänhet har de varit uppbyggda kring befintliga eller potentiella adoptivföräldrar. Vid utgången av hade fem organisationer auktorisation. Ärenden där skall fatta beslut om auktorisation och tillsyn över adoptionsorganisationer har blivit mer komplicerade. Det finns nu bl.a. exempel på organisationer som inte primärt består av adoptivföräldrar eller potentiella sådana utan där verksamheten med adoptioner blir ett komplement till annan verksamhet. Detta kräver andra bedömningar . Den senaste tidens utveckling har visat på behovet av tydligare regler för auktorisation av adoptionsorganisationer och för avveckling av dem. Det kan bl.a. finnas skäl att förstärka möjligheten att avslå ansökningar från olämpliga organisationer. Utredningen skall pröva denna fråga. Hur tillsynen och utvärderingen av adoptions- organisationernas arbete bäst ordnas skall också prövas av utred- ningen. Även frågan om det behövs avvecklingsregler – bl.a. för att skydda sökande som står i kö och som har betalat avgift – bör prövas. Ytterligare en fråga som behöver utredas är hur mycket hänsyn som vid beslut om svensk auktorisation skall tas till lagstiftningen i det land där den sökande organisationen avser att verka. 6.2.1Lagen om internationell adoptionsförmedling För att få förmedla utländska barn för adoption i krävs auktorisation utfärdad av för inter- nationella adoptionsfrågor, . Bestämmelserna om auktorisation finns i lagen om internationell adoptionsförmedling. Enligt 5 § avgör frågor om auktorisation och har tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna Enligt 6 § samma lag får auktorisation ges endast åt sammanslutningar som har till huvudsakligt syfte att förmedla internationella adoptioner. Auktorisation får ges endast om det står klart att sammanslutningen kommer att förmedla sådana adoptioner på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. För auktorisation krävs vidare att sammanslutningen har stadgar, styrelse och revisorer. Av 7 § framgår att auktorisationen skall vara tidsbegränsad och att den får förenas med andra villkor, såsom vad som skall gälla om inbetalning av avgifter samt redovisning. För att täcka kostnaderna för verksamheten får en auktoriserad sammanslutning ta ut skäliga avgifter av dem som anlitar sammanslutningen för internationell adoptionsförmedling. Enligt 9 § är de auktoriserade sammanslutningarna skyldiga att på begäran tillhandahålla de handlingar som rör verksamheten. Enligt 10 § skall auktorisationen återkallas, om de förutsättningar som anges i 6 § inte längre finns. Detsamma gäller, om sammanslutningen inte uppfyller villkor som uppställts för auktorisationen eller inte rättar sig efter vad begär med stöd av 9 §. beslutar om auktorisation av sammanslutningar i taget. Auktorisation ges, efter ansökan från sammanslutningen, för varje enskilt land. Som underlag för NIA:s beslut inkommer sammanslutningen med en redogörelse för sin verksamhet enligt kraven i lagen om internationell adoptions- förmedling och upplysningar om de kontakter som samman- slutningen avser att samarbeta med i utlandet samt uppgifter om beräknade kostnader för adoption genom respektive utlands- kontakt. Ansökningar som inkommer under pågående auktorisa- tionsperiod kan beviljas fram till tvåårsperiodens utgång. 1978/79:108 anförde föredragande statsrådet (s. 12 f) bl.a. följande beträffande förmedling av utländska barn för adoption i . Auktorisation bör kunna ges endast åt sådana organisationer som har som sitt huvudsakliga syfte att lämna internationell adoptionshjälp och som uppfyller vissa formella krav. De bör sålunda ha stadgar, styrelse och revisorer. Som ytterligare krav bör gälla att det framstår som klart att organisationen kommer att lämna internationell adoptionshjälp på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt. Det torde därför vara väsentligt att den i samband med ansökan om auktorisation lämnar en beskrivning av den planerade verksamheten och en ekonomisk plan. Det bör krävas att i organisationen finns personer med erforderlig kompetens. Ett oavvisligt krav för auktorisation bör också vara att verksamheten bedrivs utan vinstintresse. Slutligen, men inte minst viktigt, så måste det stå klart att barnens bästa är organisationens främsta riktmärke. – – – Auktorisation bör vara tidsbegränsad. Den bör kunna förbindas med särskilda villkor av bl.a. begränsande art. Arbetsgruppen föreslår att auktorisationen skall avse ett bestämt land och en viss samarbetspartner. Jag menar att auktorisationen i första hand bör avse ett bestämt land. I något fall kan det vara lämpligt att begränsa den till en viss del av ett land. Vill organisationen senare utvidga sin verksamhet till att avse även andra länder får detta ske genom en ny ansökan. I större länder bör det vara möjligt för mer än en organisation att arbeta. Jag anser dock att det bör undvikas att två eller flera organisationer får auktorisation för samma land om någon risk för konkurrens kan finnas. Möjligheten för sammanslutningarna att göra en egen lämplighetsprövning av sökandena försvann . 1996/97:91 s. 53 f. anges följande. Regeringen delar utredningens bedömning att det är principiellt olämpligt att adoptionsorganisationerna skall göra ytterligare en prövning efter att beslut om lämplighet fattas av socialnämnd, eller allmän förvaltningsdomstol. – – – Det är givet att om det inte finns barn för vissa sökande kan det inte bli en adoption. I det läget är det normalt att organisationen fattar ett beslut att inte förmedla barn till dessa sökande. Avseende auktorisationsvillkor föreslogs i propositionen endast redaktionella förändringar. Enligt artikel 10 om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner får auktorisation beviljas och innehas endast av sammanslutningar som kan visa att de har erforderlig kompetens att genomföra de uppdrag som kan komma att anförtros dem. Enligt artikel 11 i konventionen skall en auktoriserad samman- slutning a)bedriva endast icke vinstgivande verksamhet i enlighet med de villkor och inom ramen för sådana begränsningar som fastställs av de behöriga myndigheterna i auktorisationsstaten, b)ledas och bemannas av personer som genom sina etiska normer och sin utbildning eller erfarenhet är kvalificerade att arbeta inom området för internationella adoptioner, och c)vara föremål för tillsyn av statens behöriga myndigheter vad gäller dess sammansättning, verksamhet och finansiella situation. Enligt artikel 12 får en sammanslutning som har auktoriserats i en fördragsslutande stat verka i en annan fördragsslutande stat endast om de båda staternas behöriga myndigheter har gett sitt tillstånd till det. Vid 2000 konstaterades behovet av att centralmyndigheten har adekvata resurser och utbildad personal, liksom vikten av en tillräcklig kontinuitet i myndighetens verksamhet. Auktorisationsvillkoren skall vara tydliga och skall vara resultatet av en generell policy för internationell adoption. ger ut en , . har ställt upp särskilda villkor för sammanslutningar som är auktoriserade enligt lagen om internationell adoptionsförmedling. innehåller de lagar och villkor som reglerar verksamheten med internationella adop- tioner, samt praktiska råd till sammanslutningarna för tillämpningen av regelverket och verksamheten i övrigt. Av adoptionslagen framgår endast att justitieministern kan ge en eller flera privata organisationer tillstånd att förmedla adoptions- hjälp rörande barn som inte är danska medborgare. Justitie- ministern fastställer närmare regler och villkor om adoptionshjälp. Civilretsdirektoratet har tillsyn över organisationernas ekonomiska och administrativa förhållanden. Auktorisation meddelas av Civilretsdirektoratet , en ny organisation får dock auktorisation för 2–. Adoptionsnaevnet, som är tillsatt av justitieministern, har tillsyn över adoptionssamråden (se avsnitt 9.2.7) och handlägger bl.a. klagoärenden från sökande som inte blivit godkända som adoptanter. Adoptionsnaevnet handlägger också klagomål över en förmedlande organisations behandling och värdering i ett matchningsärende. Adoptionsnaevnet har även tillsyn över organisationernas verksamhet i utlandet. I auktorisationsavtal mellan Civilretsdirektoratet och en av organisationerna kan utläsas bl.a. följande. Organisationen skall utgå från barnets intresse men skall se till att adoptionssökandens intresse tas tillvara på ett opartiskt och objektivt sätt. Organisationen skall ha ingående kunskap om och följa lagstiftning och policy på adoptionsområdet, såväl i som i de ursprungsländer organisationen verkar. Organisationen har både en rättighet och en skyldighet att förmedla internationell adoptionshjälp. Organisationen får ställa vissa krav för att förmedla adoptionshjälp, om kraven är rimliga med beaktande av etiska hänsyn eller med hänsyn till förmedlingsarbetet i övrigt. Organisa- tionen leds av en styrelse som är ansvarig för organisationens drift. Driften sköts av ett kontor i och leds av en kontorschef. I information om nya styrelseledamöter, som ges in till Civilretsdirektoratet, bifogas en beskrivning av ledamöternas kvalifikationer, samt ett samtycke till att upplysningar inhämtas om eventuella straffbara förhållanden. Kansliet skall ha medarbetare med insikt i och erfarenhet av internationell adoptionshjälp samt minst en medarbetare med kunskap om administrativa och ekonomiska förhållanden. Organisationen skall råda över tillräckligt med likvida medel för att kunna säkra en fort- satt drift, inbegripet att kunna återbetala inbetalda adoptions- avgifter enligt gällande återbetalningsregler, samt svara för alla för- fallna fordringar. Därutöver skall organisationen , eventuellt i form av en försäkring, vara i stånd att betala tillbaka alla inbetalda avgifter samt ha medel för avveckling av organisationen i övrigt, bl.a. för löneutbetalning under uppsägningstid samt medel för uppföljningskorrespondens. Vad avser nya utländska för- medlingskontakter tillåter Civilretsdirektoratet normalt inte att organisationen inleder samarbete med mindre förmedlings- kontakter, som samarbetar med en annan dansk adoptionsorganisation. Organisationen får endast inleda samarbete om adoptionshjälp med myndigheter, organisationer, institutioner och personer (förmedlingsparter) i andra länder efter godkännande av Civilretsdirektoratet och, såvitt det är möjligt, efter godkännande av myndigheter i det aktuella ursprungslandet. I adoptionslagen förutsätts att den organisation som ansöker om auktorisation i sin verksamhet inte får eftersträva ekonomisk vinst och att dess personal skall kunna sköta internationell adoptions- tjänst med yrkesskicklighet. Social- och hälsovårdsministeriet utövar tillsyn över verksamheten. Ministeriet kan återkalla ett tillstånd om gällande bestämmelser inte följs vid internationell adoptionstjänst eller om bristfälligheter eller missförhållanden har yppats i verksamheten och de inte avhjälps eller avlägsnas inom som social- och hälsovårdsministeriet har utsatt. Enligt den isländska adoptionslagen auktoriserar justitieministern organisationer som skall arbeta med internationell adoptions- förmedling samt har tillsyn över dessa. Auktorisationen sker för en bestämd period (exempel finns ) och för visst land. Justitieministern bestämmer villkor för auktorisationen. Om organisationen inte längre uppfyller kraven för auktorisation kan ministern återkalla denna. Endast auktoriserade organisationer får förmedla barn för adoption. Verksamhet knuten till adoption av utländska barn skall alltid bedrivas med utgångspunkt i barnets bästa och ingen får erhålla ekonomiska eller andra fördelar från verksamheten. Av auktorisationsavtal med den enda auktoriserade adoptions- organisationen i framgår bl.a. följande. Organisationer, som förmedlar barn från länder som är anslutna till , skall drivas utan vinstintresse. De som arbetar inom organisationen måste ha adekvat utbildning och erfarenhet samt uppfylla krav på personlig lämplighet. Om en organisation ansöker om auktorisa- tion för ett nytt land skall den visa upp ett intyg från ursprungs- landets behöriga myndighet att organisationen får verka i landet. En organisation får inte utan tillstånd av börja samarbeta med en kontakt i ursprungslandet om denna kontakt redan samarbetar med en annan isländsk organisation. Organisa- tionens verksamhet skall bedrivas på ett sådant sätt att pågående adoptionsärenden skall kunna slutföras om organisationen avvecklas. Organisationen skall på begäran förse med information om organisationens finansiella situation, anställda och andra saker som rör organisationens verksamhet samt behandlingen av individuella adoptionsärenden. Enligt adoptionslagen kan organisationer få tillstånd från Barne- og familiedepartementet att förmedla barn från främmande stat med sikte på adoption. Tillstånd ges endast till en organisation som har adoptionsförmedling som huvudmål. Organisationen skall bedrivas utifrån vad som antas vara till gagn för barnet och utan vinstintresse. Tillståndet skall vara tidsbegränsat och avse ett bestämt land. Departementet kan i föreskrifter närmare fastställa vilka krav som kan ställas på organisationen, dess verksamhet och avveckling. Departementet utövar tillsyn över verksamheten och kan ålägga organisationen att rätta förhållanden som står i strid med lag, föreskrift eller villkor för auktorisationen. Tillståndet kan återkallas om lag, föreskrift eller villkor för tillståndet är uppfyllda. Enligt om krav til organisasjon som formidler barn fra femmed stat med sikte på adopsjon utövar Barne-, ungdoms og familieforvaltningen (BUFA) tillsyn över organisationerna och beslutar om förmedlingstillstånd för de organisationer som vill arbeta med internationell adoptionsförmedling. Auktorisation ges för upp till . BUFA:s beslut kan överklagas till Barne- og familiedepartementet. Generella villkor för att få auktorisation är att verksamheten skall drivas utifrån barnets bästa, organisationen har adoptionsförmedling som huvudsaklig syssla och att den drivs utan vinstintresse, organisationen leds och bemannas av personer som med sina etiska krav och utbildning eller erfarenhet är kvalificerade att arbeta med internationell adoption samt att organisationen har tillåtelse från ursprungslandet att verka i det landet. Alla sökande har rätt till likvärdig assistans från organisationen. Organisationen har en plikt att förmedla adoption till sökande med förhandssamtycke till adoption av utländskt barn, om det ställs krav på att adoptionen skall förmedlas genom en godkänd organisation. Det finns dock ingen plikt om utländska myndigheter inte kan förmedla ett barn till sökanden. Det skall i årsredovisningen redogöras för organisationens planer för den framtida driften. Om det råder tvivel om organisationen kan fortsätta förmedlingsverksamheten skall det redogöras för denna osäkerhet i årsredovisningen. Vid avveckling skall BUFA tillse att avvecklingen sker i överensstämmelse med de godkända räkenskaperna. 6.3Överväganden och förslag – auktorisationsvillkor och andra bestämmelser i lagen om internationell adoptionsförmedling I samband med att ett ärende om auktorisation första gången prövades i allmän förvaltningsdomstol (Kammarrättens i dom , mål nr 8341-1999), blev det tydligt att det i ett ärende om auktorisation inte kan beaktas förhållanden i utlandet, eftersom nuvarande auktorisationsvillkor endast avser den svenska sammanslutningens organisation, verksamhetsinriktning, sakkunskap och omdöme. Vilka kontakter sammanslutningen samarbetar med i utlandet, utlandets lagstiftning och administration rörande internationell adoption och övriga förhållanden i landet har dock avgörande betydelse för hur förmedlingsarbetet kommer att fungera. Vilka krav ett land och en kontakt skall uppfylla, för att anses vara lämpliga för adoptionssamarbete, behöver preciseras i lagen om internationell adoptionsförmedling. Vi har uppmärksammats på att vissa av de auktoriserade sammanslutningarna tillämpar en policy i sitt förmedlingsarbete, vilken innebär att sammanslutningen i första hand förmedlar barn till gifta par framför ensamstående. Sammanslutningarna motiverar att gifta par går före i kön med att det för barnets bästa är att föredra att det får en mamma och pappa. Det finns anledning att ifrågasätta om det är förenligt med lagen om internationell adoptionsförmedling att sammanslutningarna tillämpar en policy som värderar sökande på angivet sätt. Medlemskap i en sammanslutning kan vara en förutsättning för att sammanslutningen skall bistå en sökande med adoptions- förmedling. En sammanslutning skulle med nu gällande lagstiftning kunna hindra en viss grupp av personer att bli medlemmar i sammanslutningen. De auktoriserade sammanslutningarna har inte någon skyldighet att dokumentera förmedlingsarbetet och inte heller någon skyldighet att bevara handlingar som upprättats eller inkommit i samband med adoptionsförmedling. Om en sammanslutning upphör med sin förmedlingsverksamhet finns inte några bestämmelser om hur befintliga handlingar tas om hand. har dock i de flesta fall kunnat ta hand om och förvara samman- slutningens handlingar i samband med avveckling. Det saknas också ekonomiskt skydd för sökandena i det fall en sammanslutning upphör med sin förmedlingsverksamhet. 6.3.2Auktorisation i två led Auktorisation bör ges i två led. Förutsättningarna att över- huvudtaget fungera som förmedlande organ för internationella adoptioner, skall prövas i samband med att en sammanslutning ansöker om auktorisation första gången, och därefter med vissa intervall, som adoptionsmyndigheten bestämmer. Vid denna prövning är förhållanden som t.ex. sammanslutningens bemanning och verksamhetsinriktning sådant som är viktigt att bedöma. Om sammanslutningen uppfyller de krav som finns i lagstiftningen, skall sammanslutningen ges auktorisation att förmedla inter- nationella adoptioner i . När sammanslutningen fått auktorisation att förmedla internationella adoptioner i skall adoptionsmyndigheten, för varje enskilt land som sammanslutningen vill verka i, pröva om det är lämpligt att ett adoptionssamarbete inleds eller fortsätter. De grundläggande krav som skall vara uppfyllda för att ett adoptionssamarbete skall anses lämpligt, skall framgå av lagen om internationell adoptionsförmedling. Om det bedöms lämpligt ges auktorisation att förmedla barn från ett visst land. 6.3.3Auktorisation rörande den svenska sammanslutningens förutsättningar för att bedriva adoptionsförmedling Det första ledet, som innebär auktorisation för att bedriva adoptionsförmedling, avser den svenska sammanslutningens förut- sättningar att bedriva förmedlingsverksamhet överhuvudtaget. De villkor som finns i lagen om internationell adoptions- förmedling tar enbart sikte på de svenska förhållandena. Villkoren fungerar i stort sett bra, men kan behöva förtydligas på någon punkt. Det är rimligt att auktorisation för sammanslutningen att bedriva internationell adoptionsförmedling kan ges än utan att detta knyts till ett specifikt land. För en stabil sammanslutning kan en femårsgräns anses lämplig, medan en ny sammanslutning bör få auktorisation för . Syftet med auktorisationen är att sammanslutningen skall förmedla barn. Om någon förmedlingsverksamhet inte kommit igång eller om barn inte förmedlats av , skall adoptionsmyndigheten återkalla auktorisationen. Om sammanslutningen kan visa att det finns särskilda skäl för att få behålla auktorisationen, bör detta kunna beaktas. Särskilda skäl skulle t.ex. kunna vara att det uppstått problem i utlandet, men att dessa är på väg att lösas . I det fall en sammanslutning uppfyller samtliga krav för att få auktorisation bör sammanslutningen också beviljas auktorisation. Statsbidrag skall enligt vår mening endast kunna utgå till auktoriserade sammanslutningar som förmedlar barn, dvs. minst ett barn skall ha anlänt till för att bidrag skall kunna utgå. Ett tillägg måste i detta avseende göras i instruktionen. Begreppet sammanslutning är inte definierat i lagstiftningen eller lagens förarbeten. Historiskt har det alltid varit fråga om ideella organisationer. fick en stiftelse auktorisation. Vår uppfattning är att adoptionsmyndigheten i samband med auktorisation får pröva om det finns en reell möjlighet för myndigheten att få den insyn i sammanslutningens verksamhet som myndigheten behöver för att kunna utöva tillsyn. Om myndigheten anser att den kan få tillräckligt god insyn i verksamheten bör auktorisation ges, givetvis under förutsättning att alla andra villkor är uppfyllda. Kravet på huvudsakligt syfte torde normalt inte utgöra något större problem. Det måste stå klart att sammanslutningen i första hand arbetar med att förmedla internationella adoptioner och detta bör framgå av sammanslutningens stadgar. Övrig verksamhet får inte vara av den karaktären att den äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten. Ett exempel på övrig verksamhet är biståndsverksamhet. Andra exempel är rehabiliteringsverksamhet, allmänt hjälparbete, kyrklig verksamhet och missionärsverksamhet. Riskerna med att en sammanslutning arbetar med både adoptionsförmedling och biståndsverksamhet diskuteras i avsnitt 5.4 och 5.6. Det är enligt vår uppfattning av största vikt att bistånd ges villkorslöst och att det inte finns någon sådan koppling mellan bistånd och adoption, att en situation uppstår där verksamheterna sammanblandas. Det får varken finnas ekonomisk eller personell koppling mellan bistånd och adoptionsförmedling. förekommer i vissa fall att samma personer initierar, sköter och följer upp både adoptionsförmedling och biståndsverksamhet i ett land. Vår uppfattning är att detta kan accepteras, varken i eller i utlandet, då det finns alltför stor risk för icke önskvärd sammanblandning av verksamheterna. har endast tillsyn över förmedlingsverksamheten. Förmedlingsverksamheten skall enligt NIA:s villkor för auktorisation, genom tydliga och separata redovisningar vara organisatoriskt, personellt och ekonomiskt avskild från annan verksamhet som sammanslutningen bedriver. För att kunna bedöma om ett biståndsprojekt äventyrar integriteten i adoptionsverksamheten måste myndigheten emellertid ha kännedom om vilka biståndsprojekt som en sammanslutning bedriver och vem som handlägger dem i och utomlands samt ett mer utförligt underlag för auktorisation för ett visst land eller för en viss kontakt. Sakkunnigt och omdömesgillt sätt Sammanslutningen måste ha goda kunskaper om svensk lag- stiftning och svensk policy på adoptionsområdet. Samman- slutningen skall självfallet också följa svensk lagstiftning. Att sammanslutningen bemannas av kompetenta personer, gärna med olika bakgrund, och att arbetet utförs professionellt är en självklarhet.