sou · GRB3104d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Att nyttja järnvägen i detta syfte förutsätter emellertid i de allra flesta fall en offentlig finansiering av sannolikt icke försumbar storlek. Detta betonar i sin tur vikten av en noggrann avvägning av var, hur och för vilket ändamål sådana satsningar på järnvägstrafik är motiverade. Även med en relativt restriktiv hantering av denna möjlighet torde det redan finansiellt ansträngda läget hos kommuner och landsting såväl som staten innebära att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken endast marginellt kommer att kunna rymma utökningar av sådan trafik inom ramen för sin budget. är neddragningar att vänta. Sammanfattningsvis menar jag att för att resor med järnväg ska vara ett effektivt och såväl företagsekonomiskt som samhälls- ekonomiskt lönsamt alternativ ur ett transportpolitiskt perspektiv krävs att många människor reser och att tågen går så fulla som möjligt. bör därför enligt min mening vara ett givet alternativ, och ibland huvudalternativet, för resor i och mellan storstadsregioner och andra tätbefolkade områden och regioner. Därtill bör järnvägen, främst på grund av sin restidsförkortande förmåga, kunna nyttjas i mer småskaliga sammanhang som syftar till att åstadkomma för samhället viktig regionförstoring. att knyta samman orter till nya funktionella regioner för arbete, vård, undervisning m.m. kan nödvändiga, för samhället grundläg- gande förutsättningar tillgängliggöras en större krets av människor till nytta för regionens och samhällets utveckling och tillväxt. Sådan regionutveckling med hjälp av järnväg får dock inte göras till järnvägens huvudfåra utan en avvägning måste ske av skälen för och lämpligheten av tåg i varje enskilt fall. Frågan om regionförsto- ring bör emellertid i första hand ses i ett regionalpolitiskt samman- hang. Kostnader som är förknippade med trafikförsörjning vid en regionförstoring kan således vara motiverade ur ett bredare perspektiv än enbart trafikekonomiska. tillåts i konkurrens bedriva kom- mersiell persontrafik över hela det svenska järnvägsnätet. Det ska således inte råda något monopol vare sig i operatörsledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken bör denna organiseringsrätt dock regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande. Rikstrafikens och trafikhuvudmannens roll ska i första hand vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafik- utbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Detta av samhället utpekade utbud ska Rikstrafiken och trafikhuvudmännen beskriva och motivera i långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram. Kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men Rikstrafiken och trafikhuvudmännen kan också välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag och upphandling av trafik eller genom andra stimulansåtgärder. Upphandling av trafik bör göras i de fall när de kommersiella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom , åvila Rikstrafiken respektive tra- fikhuvudmännen. Det är, i enlighet med utredningens direktiv, resenärernas perspek- tiv som är utgångspunkten för mina bedömningar och förslag om hur persontrafiken på järnväg bäst kan utvecklas . Som underlag för denna bedömning har jag analyserat några olika mark- nadsmodeller. Dessa anger ramvillkoren och de närmare förutsättningar som aktörerna på marknaden (företag, konsumen- ter, och användare, myndigheter och organisationer) möter och som styr deras möjligheter att agera. Järnvägsgruppen vid KTH har haft mitt uppdrag att prognosti- sera det framtida utbudet av persontrafik på järnväg. Resultatet av KTH:s prognosarbete presenteras närmare i appendix 2. Som grund för KTH:s uppdrag har jag låtit utveckla fyra olika marknadsmodeller. Dessa ska ställas mot det referensalternativ som beskriver dagens situation på persontrafikmarknaden. Arbetet har skett i en arbetsgrupp bestående av företrädare för utredningens sekretariat och Järnvägsgruppen vid KTH samt experter från järnvägsutredningen med särskild sakkunskap om persontrafik- frågor. De analyser som gjorts och de diskussioner som förts i arbetsgruppen har mynnat ut i dels de fyra olika marknadsmodel- lerna, dels slutsatser om för- och nackdelar samt de effekter de olika modellerna kan tänkas få för resenärerna, operatörerna, orga- nisatörerna respektive skattebetalarna och samhället. Modellerna har alla ambitionen att ligga i linje med resenärernas och samhällets efterfrågan och behov av järnvägstransporter. De är valda i avsikt att illustrera tydliga skillnader mellan olika tänkbara järnvägssystem bl.a. i syfte att utmana uppfattningen om järnvägen som den ser ut jämfört med hur den skulle kunna se ut . Här täcks således hela skalan från marknadsinitiativ till myndighetsinitiativ. En bärande tanke i modellarbetet är att kunna åskådliggöra vilka effekter och konsekvenser olika sätt att organi- sera och styra järnvägssystemet har på utvecklingen av trafiken. Ytterst har valet av modeller styrts av ambitionen att ta fram ett underlag för att analysera relevanta och trovärdiga alternativ för hur järnvägen skulle kunna utvecklas . I avsnitt 2.3.4 presenteras de fyra modellerna. Varje modell- presentation följs av en kort genomgång av modellens för- och nackdelar. Eventuella jämförelser i dessa sammanhang görs i förhållande till dagens situation på järnvägsmarknaden (det s.k. I det följande presenteras och diskuteras detta referensalternativ med dess för- och nackdelar. Referensalternativet utgår från det reglerade monopolet till en delvis avreglerad marknad . har legalt och faktiskt monopol på den interregionala persontrafiken på stom- nätet som är kommersiellt lönsam. Genom att välja ut och avsäga sig möjligheten att trafikera vissa linjer är det i praktiken SJ som ensidigt avgör vilka linjer som är lönsamma och vilka som inte är det. Det kommersiella trafikutbudet kompletteras med ett stat- ligt/kommunalt initiativ där trafikhuvudmännen och Rikstrafiken upphandlar och subventionerar olönsam trafik. I denna del är det alltså trafikhuvudmännen och Rikstrafiken som har ett monopol på att organisera trafik; i trafikhuvudmännens fall genom det legala innehavet av trafikeringsrätten till spåren, i Rikstrafikens fall i ett de facto-monopol genom att myndigheten får statliga anslag som är öronmärkta för upphandling av interregional olönsam trafik. I entreprenadtrafiken deltar med anbud som en bland flera operatörer i upphandlingar av kompletterande olönsam trafik på interregionala, regionala och lokala marknader. Genom att anmäler viss trafik som olönsam har i praktiken också ett stort inflytande på omfattningen av den trafik som samhället sub- ventionerar. Det ger ett försteg framför andra när det gäller att bedöma affärsmöjligheterna i trafiken. Därmed har de också bättre möjligheter att påverka entreprenadavtalen och avtalens påverkan på risk och lönsamhet i affären. Dagens situation hämmar sannolikt också utvecklingen av nya trafikeringslösningar. Den dominerande ställning som fortsatt har även i entre- prenadtrafiken – till följd av bl.a. nätfördelar från monopoltrafiken och eventuella stordriftsfördelar, sin särskilda tillgång till fordon och faktiska kontroll över vissa gemensamma funktioner – förstär- ker risken för att anbudskonkurrensen inte alltid fungerar på lika villkor. För- och nackdelar med dagens situation +Monopolet på den kommersiella trafiken ger möjlighet att utnyttja nät- och stordriftsfördelar i produktionen. +Det offentligas trafikeringskostnader kan begränsas till det som inte kan bedriva lönsamt. +Med bra upphandlingar och utnyttjande av konkurrens kan kostnader pressas och servicen höjas i entreprenadtrafiken till nytta för både finansiärer och konsumenter. –Avsaknad av särskilda krav på SJ AB-trafikens innehåll och utförande ger inga garantier för att eventuella monopolvinster och produktionsfördelar i den kommersiella trafiken kommer konsumenterna till godo. –Konsumenternas möjlighet att påverka monopoltrafikens innehåll och utförande är liten. –Utbudet på entreprenadmarknaden bestäms i stor utsträckning av och inte av trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken som varit avsikten. SJ AB:s möjlighet att bestämma omfattningen på sin ensamrätt skapar låsningar när det gäller att sätta samman och upphandla lämpliga linjer/stråk samt släppa fram nya trafikkoncept. –Utan en ekonomisk och organisatorisk åtskillnad mellan den monopolskyddade och den konkurrensutsatta entreprenad- trafiken har fritt kunnat använda sig av möjligheten att genom underbud snedvrida konkurrensen på entrepre- nadmarknaden. Därmed riskerar de konkurrensvinster att ute- bli som anbudsmodellen syftar till att uppnå. –Upprätthållandet av tillräcklig marknadskännedom och upp- handlingskompetens nödvändiga för att kunna teckna bra ent- reprenadavtal till god service är båda förenade med höga kost- nader. –Genom trafikhuvudmännens och Rikstrafikens beställarfunk- tioner finns heller ingen garanti för att konsumenterna har något direkt inflytande på entreprenadtrafiken. Långa kon- taktvägar mellan resenärer och operatörer, med beställar- myndigheten som mellanhand och omväg, gör det svårare och dyrare för resenärerna att påverka trafiken och dess innehåll. 2.3.1.1Monopol eller konkurrens? Utifrån en rent teoretisk diskussion har järnvägsmarknaden tradi- tionellt sett ansetts utgöra ett s.k. naturligt monopol. Sådana kännetecknas bl.a. av att kostnaderna är lägre om ett företag står för produktionen än om två eller flera företag producerar. Detta beror på att produktionen sker till fallande styckkostnader som ger skalfördelar (stordriftsfördelar) i verksamheten. Det innebär att normalt sett kan endast ett företag bli lönsamt eftersom det krävs mycket stora försäljningsvolymer och/eller -intäkter för att kunna täcka verksamhetens höga fasta kostnader och börja göra vinst. För att kunna utmana det naturliga monopolet behöver således konkurrenter investera i parallella verksamhetsanläggningar med minst lika höga kostnader, som man ska dra till sig kunder genom priser och service som är minst lika konkurrens- kraftiga som monopolets. I en sådan situation är det alltför lätt för monopolet att bli av med en konkurrent genom att tillfälligt sänka sina priser till så låga nivåer att utmanaren inte kan hänga med. utifrån det teoretiska perspektivet utnyttjar det oreglerade monopolet denna konkurrensfördel till att vinstmaxi- mera och hålla nere utbudet och uppe priserna på en sådan nivå att man endast säljer till ett fåtal kunder med hög betalningsvilja. Därmed kommer det totala utbudet att bli lägre än vad som skulle efterfrågas vid lägre priser. Vinstmaximering vid monopol och andra fall av ofullständig konkurrens leder således till högre priser och lägre kvantiteter än då konkurrensen fungerar. För att undvika negativa effekter av monopolprissättning brukar därför naturliga monopols möjlighet att agera fritt regleras. Det kan antingen ske indirekt genom offentligt ägande kombinerat med särskilda ägar- direktiv eller direkt i form av exempelvis en prisreglering. Ett annat motiv för monopolet och för att hålla samman järn- vägstrafiken under en operatör har vidare varit tron på förekomsten av samordningsfördelar eller nätverkseffekter. Dessa nätverks- effekter kan, enkelt uttryckt, sägas yttra sig i att linjerna "befruktar varandra" och att järnvägstrafik på en sträcka ger upphov till mer trafik på en annan, anslutande sträcka. Att det finns nätverkseffekter inom de flesta former av infra- strukturell verksamhet såsom el, tele och transporter som flyg- och järnvägstrafik kan knappast ifrågasättas. I vilken mån dessa nät- verkseffekter eller samordningsvinster genereras endast inom ett och samma företag, dvs. i ett monopol, eller om de också kan upp- stå på en marknad med flera aktörer är däremot en annan fråga. Frågan om nätverkseffekter – hur stora dessa är, var de uppstår och varför- är en fråga som har diskuterats av många. I t.ex. för regelnissar (Ds 2002:21) har närmare utvecklat detta. Nätverkseffekter uppstår då fler konsumenter använder samma nät och genom själva använ- dandet av nätet ökar värdet för sig själva och andra kunder i nätet. När det gäller t.ex. flyg och järnväg bygger analysen på att då fler resenärer åker i nätet ökar antalet linjer och turtätheten på linjerna. Det förutsätter emellertid att de tillkommande biljettintäkterna kan täcka kostnaderna för att sätta in flera eller större tåg och eventuella behov av mer bankapacitet. Om resenärerna ökar utan att tågen, tågstorleken eller antalet avgångar ökar vid behov uppstår i stället trängsel. En ytterligare premiss i analysen är att det är dyr- bart att dubbla nätverket eftersom det skulle kräva stora invester- ingar i anläggningar m.m. Nätverkseffekter i järnvägsbranschen är något som, främst utifrån ett producentperspektiv, talar för storskalighet, dvs. Möjligheten att tillgodogöra sig nätverkseffekter är där- emot inte nödvändigtvis kopplad till att en och samma producent äger eller hanterar nätverket. Nätverkseffekterna uppstår nämligen i lika hög grad på efterfrågesidan. Kunderna antas hellre efterfråga tågresor från ett tågföretag som tillhandahåller resor som ingår i nätet och ansluter till andra resor, än från ett tågföretag som inte deltar i nätverket. Uppkomsten av nätverkseffekter och möjlig- heten att ta tillvara trafikens matarvärden beror således mycket på i vilken mån trafiken tjänar samma syften. När det gäller frågan om järnvägstrafik är ett naturligt monopol, dvs. om verksamheten till följd av dess höga fasta kostnader bedrivs mer kostnadseffektivt i ett (stort) företag än i flera (mindre) företag kan följande konstateras. Med delningen av i ett trafikföretag och ett banverk 1988 lyftes en stor del av det som utgör järnvägens fasta kostnader ut ur trafikverksamheten. Därmed skulle den stora fasta kostnadsmassa som leder till att endast drift i stor skala leder till vinst vara borta. Separationen av infrastrukturen innebär också att det som blir kvar i järnvägstrafiken, nämligen själva driften av trafi- ken, inte utan vidare kan betraktas som ett naturligt monopol. Frågan om förekomsten av stordrifts- och samordningsfördelar avgörs också till viss del hur uppdelningen av infrastruktur och tra- fikverksamhet är gjord och vad som ingår i vad. renodlingen av verksamheten inom SJ, senare , har gjort monopolföretaget mer likställt andra i detta avseende. Kvar kan dock finnas vissa fördelar i de kontrakt som slutits mellan och olika tillhandahållare av service m.m. Man kan därför ifrågasätta om den järnvägstrafik som bedrivs inom det legala monopolet är förknippat med stor- drifts- och samordningsfördelar och om det fortfarande finns anledning att behandla trafikverksamheten som ett naturligt monopol. Även på marknader som kännetecknas av naturliga monopol och stordriftsfördelar kan det finnas orsak att öppna marknaden för konkurrens. Det gäller då de positiva effekterna av konkurrens är större än de negativa effekterna av högre produktionskostnad. Konkurrens ger exempelvis starkare incitament till kostnads- kontroll, vilket kan medföra att de faktiska kostnaderna blir lägre med flera företag på marknaden. Konkurrensen kan också bidra till en snabbare teknisk och organisatorisk utveckling. Men det argu- ment som jag finner starkast i sammanhanget är att konkurrens tvingar företagen att lyssna på sina kunder och ge dem vad de vill ha, om företagen ska kunna stanna kvar på marknaden. Erfarenheterna från senare års järnvägstrafik ger inga belägg för att ett monopol på den förmodat kommersiella trafiken skulle vara den bästa lösningen varken för resenärernas eller för samhällets del. Man kan givetvis diskutera orsakerna till att trafiken, trots konkur- rensskyddet, har kommit att visa sig alltmer olönsam. Otvetydigt är dock att såsom monopolet har varit utformat och kommit att tillämpas har det inte varit särskilt lyckosamt, varken ur före- tagsekonomisk eller ur samhällsekonomisk synvinkel. Att det formella monopolet inte har förmått leverera ett sam- hällsekonomiskt optimum i järnvägstrafiken, dvs. ett tillräckligt stort utbud till priser och servicenivåer som motsvarar efterfrågan på trafiken, kan till stor del hänföras till det faktum att det inte, utöver kravet på att göra vinst och ge finansiell avkastning till ägaren, i övrigt har ställts några särskilda krav på verksamheten. Visserligen ger vinstkravet goda motiv för att skapa en attraktiv järnvägstrafik för betalningsstarka resenärer på vissa trafiktäta linjer men det faktum att trafiken är skyddad från kon- kurrens från andra tågoperatörer försvagar även de betalningsstarka resenärernas ställning och inflytande och ger ingen garanti för att trafikmonopolets vinster kommer resenärerna till godo. För de resenärer som inte är nöjda med tågtrafiken återstår således att om möjligt välja andra resealternativ, vilka för dessa resenärsgrupper företrädesvis torde vara flyg eller bil. Den allvarligaste invändningen mot den valda linjen är dock att inom ramen för sitt monopol helt saknar incitament till att tillgodose övriga resenärers behov och önskemål. Även om på ett framgångsrikt sätt har lyckats ta upp konkurrensen om affärsresenärerna med flyget tar det inte om hand privatresenärerna som inte har flyget som ett alternativ. Som konstaterats ovan finns ingen reglering av SJ AB:s möjlighet att tillämpa monopolprissättning och vinstmaximera utifrån sin monopolställning, med för samhället negativa effekter som följd. Därmed riskeras att såväl efterfrågan från resenärer med en lägre betalningsförmåga och andra mer breda resenärsgrupper liksom tågtrafiklösningar motiverade av mer transportpolitiska skäl trängs undan. Således kan inte heller målet om ett samhällekonomiskt effektivt trafikeringssystem sägas vara nått. Monopolet synes tvärt- emot avsedda mål och syften ha utformats utifrån ett rent företags- ekonomiskt perspektiv, utan hänsyn till de breda transportpolitiska intressena. Vad kan man då säga om den monopolmodell som gäller inom ent- reprenadtrafiken? Som tidigare nämnts innehar här trafikhuvud- männen respektive Rikstrafiken en monopolställning som organisa- tör av trafiken. Som ansvariga myndigheter definierar och upp- handlar dessa samhällsekonomiskt angelägen (men företagsekono- miskt olönsam) järnvägstrafik som inte bedriver. Det betyder dock inte att myndigheternas trafikeringsansvar respektive SJ AB:s trafikeringsrätt är så strikt definierad och avgränsad att de två olika trafikeringstyperna inte kan komma att konkurrera med varandra. Det finns exempel på att såväl som trafikhuvudmän har beslutat att öppna trafik på parallella och delvis anslutande linjer på ett sätt som i praktiken riskerar ta över resandet på en redan befintlig linje. Ett av dessa exempel gäller nattrafiken på övre , dvs. trafik initierad av Rikstrafiken. hävdade där sitt monopol beträffande dagresenärer och menade att den sittplatsvagn som hakats på nattåget skulle komma att minska SJ AB:s resenärsunderlag på sträckor som och . Konkurrens mellan olika resealternativ är i normalfallet ett verk- ningsfullt medel för att hålla biljettpriserna nere, höja kvaliteten och öka resenärernas valmöjligheter. I dessa fall, i verksamheter som direkt eller indirekt bedrivs med hjälp av subventioner från skattebetalarna, kan det emellertid knappast anses ändamålsenligt eller förenligt med effektivitetstanken att låta två legala monopol försöka slå ut varandra. Risken för att resenären kommer i kläm eller helt glöms bort i denna kamp mellan monopolen är överhäng- ande. Organisatörsmonopolet ställer vidare stora krav på att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken har och förmår upprätthålla beställarkompetens som både säkrar att konkurrens uppstår och utnyttjas effektivt i anbudsupphandlingarna och att den trafik som köps återspeglar resenärernas behov. Kravet på beställarkompetens omfattar även förmågan att effektivt förvalta entreprenad- kontrakten och styra och följa upp entreprenörernas insatser. Detta ställer stora krav på beställarens resurser och organisation och är ofta förknippat med höga kostnader som ytterligare belastar en ofta ansträngd budget. Att göra resenärsundersökningar och hålla sig ajour med vad resenärerna vill ha är dyrt och det finns ännu inte fungerande former för detta hos alla trafikansvariga myndigheter. De ofta höga administrationskostnaderna i samband med upphandling, förhandling och avtal tvingar mindre resurs- starka myndigheter att söka begränsa kretsen av anbudsgivare vilket riskerar att minska konkurrensen vid upphandlingstillfället. Den viktigaste invändningen mot dagens entreprenadmodell är dock att den lämnar resenärerna i stort sett helt utan inflytande på den trafik som tillskapas genom trafikansvariga myndigheters upp- handling. Inte heller ger den något större utrymme för etablering av sådana nya, fiffiga men oprövade trafiklösningar som kan ge järnvägstrafiken den vitamininjektion som den så väl skulle behöva. Frågan om behovet av justeringar i detta syfte utvecklas ytterligare nedan. 2.3.1.3Monopolet har spelat ut sin roll Den modell som gällt för järnvägstrafiken på personsidan är som framgår av sammanställningen och diskussionen ovan för- knippad med klart fler och tyngre nackdelar än fördelar. Eftersom dagens modell inte tycks ge tillräckliga garantier för att ta tillvara resenärernas och medborgarnas intressen, vare sig i monopoltrafi- ken eller i entreprenadtrafiken, förefaller det kommersiella opera- törsmonopolet gradvis ha urholkats som det kan finnas anledning att se över entreprenadmodellen och trafikhuvud- mannamonopolet såsom det är utformat . Enligt de slutsatser som drar i sin rapport synes SJ AB:s monopoltrafik dessutom ha bedrivits på banor med tveksam lön- samhet. Utnyttjandet av det legala monopolet i fjärrtrafiken liksom på berörda lokala linjer har således inte lyckats uppnå avsett eko- nomiskt resultat. Därmed har företaget misslyckats med att dra avsedda nät- och storproduktionsfördelar som det legala monopo- let medger. De underskott som verksamheten i istället har genererat har skattebetalarna nu tvingats täcka. Därmed kan inte heller avsikten med SJ AB:s kommersiella monopol sägas ha förverkligats, nämligen den att begränsa samhällets kostnader för fjärrtrafiken på järnväg. Redan genom avsaknaden av andra krav på monopolet än kravet att göra vinst har samhället också tonat ner vikten av att ta tillvara konsumenternas och järnvägssektorns intressen. Detta tydligt formulerade vinstkrav har däremot sannolikt haft betydelse för hur har valt att agera både på monopolmarknaden och på entreprenadmarknaden. Mot denna bakgrund kan enligt min uppfattning operatörs- monopolet i järnvägstrafiken sägas ha spelat ut sin roll. Jag anser också att dagens modell för organiseringen av och tillträdet till järnvägsmarknaden behöver förändras. I det fortsatta beskrivs och diskuteras istället några alternativa modeller som anger förutsätt- ningarna för hur persontrafiken på järnväg skulle kunna utvecklas . Som underlag för den fortsatta analysen har utvecklat fyra olika marknadsmodeller. Alla modellerna bygger på direkt eller indirekt konkurrens (anbudskonkurrens) i operatörs- ledet kombinerat med olika grad av konkurrens på kringmarknader och i marknadens övriga led. Men ambitionen att utsätta markna- den för konkurrens måste ses som ett medel och inte ett mål. Det centrala målet för mig är att hitta en modell för järnvägen som bäst tillgodoser resenärernas behov och önskemål, liksom samhällets intresse av en god och effektiv trafikförsörjning på järnvägsområ- det. På en fungerande konkurrensmarknad har resenärerna förutsätt- ningar för att göra sin röst hörd och kunna utöva sitt inflytande över utbudet och utformningen av resetjänsterna.