sou · GRB375d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Storstäderna och deras förorter låg fortfarande över kostnadsgenomsnittet. I den senaste kostnadsuppföljningen som vi har kunnat ta del av (Ett steg bakåt? 2002:07), visar analysen som titeln på rapporten an- tyder att trendbrottet i föregående års kostnadsuppföljning inte var bestående. I jämförelse med flyktingkontingent visade nämligen resultatet på ett ökat behov av försörjningsstöd. Däremot minskade behovet av försörjningsstöd snabbare för de flyktingar som kom 1998 jämfört med dem som kom 1997. Precis som tidig- are undersökningar hade visat bärs de största kostnaderna av stor- städerna och deras förortskommuner, både genomsnittligt och i absoluta tal. Industrikommunerna har också i denna uppföljning en högre andel i egen försörjning, vilket förklaras med en bättre arbetsmarknad. Studien visar att de som flyttar under under- sökningsperioden kan förbättra sina möjligheter till egen för- sörjning. Det gäller både de som flyttar från storstäderna och de som flyttar från andra kommuntyper, industrikommunerna undan- tagna. Det intressanta är att också de som flyttar till storstäderna klarar sig bättre på egen hand, i motsats till dem som initialt bo- sätter sig där och bor kvar hela undersökningsperioden. , ansvarig för undersökningen, tycker att man måste fråga sig vad det är som gör att nyanlända flyktingar som bosätter sig i storstäderna inte får arbete när det finns efterfrågan av på arbetskraft och när städerna drar till sig såväl infödd som invandrad arbetskraft från andra delar landet. Den samlade lärdomen av studien, menar , är därför att arbetsmarknadsläget så långt som möjligt bör var vägledande i de fall myndigheter med- verkar vid bosättning av flyktingar. Den lärdomen går väl ihop med många andras – forskares och praktikers. Kostnadsuppföljningarna ger många viktiga kunskaper om kost- nadsutvecklingen, men de ger inte alla svar på frågan om ersät- tningen räcker. De senaste kostnadsuppföljningarna har inte för- djupat sig i intäkterna och kostnadsanalysen har begränsats till försörjningen. De avgränsningar av kostnadsuppföljningarna som vuxit fram är väl motiverade, men det kan finnas behov av att kompletterande studier. Man skulle t.ex. kunna titta lite när- Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet mare på hur kostnaderna förhåller sig till de olika typer av ersättningar som en kommun kan erhålla. Även kostnaderna för kvotflyktingar och personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd skulle behöva granskas närmare. Det skulle också vara intressant att jämföra kostnadsutvecklingen för flyktingkategorin jämfört med andra kategorier invandrare samt hur kostnaderna förhåller sig till intäktssidan . Med de resurser som utredningen haft till sitt förfogande har det inte funnits möjligheter att formulera och genomföra några komp- letterande undersökningar. Om de förslag som utredningen lägger realiseras finns anledning att se över behovet av studier som komp- letterar kostnadsuppföljningarna. Det skulle också vara intressant att göra en mer övergripande, samhällsekonomisk uppföljning av de tidiga insatserna, något som har haft planer på att initiera. 11.2.3Fördelar och nackdelar med ett riktat bidrag Den riktade statliga ersättningen kom till för att kommunerna skulle kunna utveckla en bra verksamhet för de flyktingar som de tog emot i kommunen. Det är emellertid svårt att se på vad sätt den riktade ersättningen bidragit till att utveckla verksamheten. Helt visst bidrog ersättningen till en början till att introducerande in- satser för nyanlända kom i blickpunkten på ett sätt som de inte annars skulle ha gjort. De flesta kommuner tyckte också till en början att det nya statsbidragssystemet hade lett till nya idéer för introduktionsarbetet, efter dryga kan emellertid flera negativa effekter iakttas. För att schablonersättningen ska betalas ut måste kommunen ha upprättat en introduktionsplan tillsammans med den enskilda individen. sker utbetalningen av ersättningen emellertid med automatik vilket gör att , bara kan göra stickprovskontroller. I vissa fall finns det dessutom goda skäl att göra undantag från kravet på introduktionsplan, enligt handläggare på , t.ex. för äldre dementa personer eller sådana som placeras direkt på ett sjukhem. Både utredningens och andras erfarenheter ger många belägg för att existensen av en introduktionsplan inte är någon garanti för bra introduktionsinsatser och en långsiktigt hållbar integration. Det mesta tyder istället på att det är helt andra saker som leder till att flyktingar och andra nyanlända invandrare blir självförsörjande. Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet finns inte heller några belägg för att det riktade statsbidraget leder till bra introduktionsplaner och en effektiv integrationsprocess. I stället har introduktionsplanen blivit ett dokument som kommunen måste ha för att de ska få schablonersättningen utbetald. Den fråga en del ställer sig är om introduktionen skulle blir bättre om staten kunde kräva tillbaka en redan utbetald schabloner- sättning om det visar sig att introduktionsplanen inte är tillräckligt bra, något som inte går att göra . Följdfrågan blir då hur en bra, eller godkänd, introduktionsplan skulle se ut, hur detaljerad den skulle behöva vara och vilken kompetens som skulle behövas för att ta ställning till om planerna håller måttet. Om man tror att individualisering är viktigt för integrationspro- cessen och vid upprättandet av introduktionsplaner blir det sanno- likt svårt att formulera generella kriterier för vad som är en god- känd plan. Alternativet är att staten tar ställning till varje indivi- duell plan. Utredningen tycker inte att staten ska lägga sina resurser på den nivån. Om man till det lägger att det för vissa kommuner antagligen inte skulle spela så stor roll om de fick betala tillbaka en och annan schablonersättning – vi utgår då från att flertalet kommuner kommer att kunna åstadkomma planer som blir godkända – medan det för andra kommuner skulle bli mycket kännbart och kanske få negativa spridningseffekter, t.ex. att sfi- kursen får läggas ner på grund av resursbrist, kan vi inte dra någon annan slutsats än att man måste hitta andra incitament för en effek- tiv introduktion. Ett annat problem är den uppdelning av schablonen som görs mellan kommuner när en person flyttar. Administrationen blir krånglig och dessutom utgår schablonersättningen ibland för en vistelse som är så kort att kommunen knappast hinner göra någon introduktionsplan. Många personer är bokförda i en viss kommun . I flera sådana fall har Integra- tionsverket i dialog med den aktuella kommunen kunnat stoppa utbetalningen av schablonen med hänvisning till att det inte funnits någon introduktionsplan. Den som skriver en överenskommelse med får en grundersättning även om man skriver ett så kallat nollavtal. Det betyder att grundersättningen inte fungerar som ett incitament att teckna en överenskommelse om mottagande utan en ersättning för något som båda parter är överens om kommer att vara ett faktum, nämligen att det inom kommer att bo ett antal personer som har fått uppehållstillstånd i kommunen. Grundersättningen tycks inte heller på något påtagligt sätt ha ökat Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet intresset för att ingå en överenskommelse med , inte ens i de mindre kommunerna där grundersättningen bör ha en större betydelse ekonomiskt sett än i de större. I den utsträckning som utredningen funnit exempel på regionalt och interregionalt samarbete har det inte varit tack vare det riktade statsbidraget. Det finns inga sådana incitament inbyggda i ersätt- ningssystemet. Ersättningen uppmuntrar inte till samarbete och samverkan på något annat eller bättre sätt än andra medel som kommunen förfogar över. För att få igång ett regionalt och inter- regionalt samarbete behöver andra vägar prövas. Vi återkommer till det i våra förslag. Eftersom det är helt upp till en kommun hur och till vad man vill använda den riktade ersättningen, föreställde sig staten att det skulle inspirera kommunerna till ett effektivt resursutnyttjande, och blev det pengar över kunde kommunerna använda dem till annat. Så enkelt fungerar det emellertid inte. Hindren är många. Vi har sett exempel på hur ett effektivt samarbete mellan kommunala enheter förhindras av det enkla faktum att var och en ser till sina egna intressen i första hand. Finns det en flyktingmottagning med egna resurser behöver andra enheter inte släppa till sina resurser även om det sammantaget skulle visa sig vara mindre kostsamt och leda till bättre resultat. De ettåriga budgetarna gör också lång- siktigare satsningar till en illusion. Varje enskild handläggare måste hålla sig till de för året tilldelade medlen även om han eller hon skulle se fördelar med att göra en större insats under pågående budgetår. Dessutom verkar många politiker och tjänstemän i kom- munerna ha förväxlat den tvååriga utbetalningsperioden för ersätt- ningen med de som ersättningen är tänkt att räcka för. Många kommuner talar om introduktionen som något som pågår och som vi sett är det också en vanlig tidsperiod för utbetalning av introduktionsersättning. Vi har således inte funnit att utformningen av det nuvarande ersättningssystemet har lett till den effektivisering som en gång var syftet. I stället blir det riktade bidraget ofta ett hinder på så sätt att det gör det legitimt för andra aktörer än kommunala att inte med- verka i introduktionsarbetet, aktörer vars professionella kompetens skulle behövas. Det går utmärkt att avhända sig ansvaret genom att hänvisa till att kommunen har fått särskilda pengar för att ta hand om de nyanlända flyktingarna. Utredningen menar att ersättnings- systemet därigenom också bidrar till att vidmakthålla ett synsätt som gör invandrare till några som avviker i stället för att se deras kompetens och resurser. Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet Det står helt klart att kommunerna behöver ett tillskott för att klara de inledande kostnader som en inflyttning av flyktingar med- för. Men vi menar att systemet behöver förenklas så att resurserna kan läggas på annat än krånglig administration och att effektivis- eringen av de introducerande insatserna måste ske på annat sätt. Vi ser inte att förbättringar kan ske bara genom att göra vissa änd- ringar i det nuvarande regelsystemet för den statliga ersättningen. Vi återkommer till detta i våra förslag. har jag lagt ut på bara frimärken och jag har säkert skickat ansökningshandlingar och merit- förteckning tillsammans med personliga brev till 30 olika ställen. Men jag har inte fått några reaktioner tillbaka. Jag tror att det enda raka är jag får någon som rekommenderar mig men hur ska jag få det när jag aldrig ens får en chans att visa vad jag går för? Citat hämtade från utredningens intervjuer med invandrare. Översyn av mottagande av och introduktion Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ges i uppdrag att, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mot- tagandet av asylsökande. Huvudinriktningen för utredaren skall vara att identifiera, analysera och förklara hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mot- tagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organi- sation som i relevanta lagar och förordningar, undersöka hur kommunerna använt introduktionsersätt- ning och om ersättningens utformning haft någon betydelse för introduktionsresultaten samt föreslå hur en obligatorisk intro- duktionsersättning kan utformas, analysera om det statliga ersättningssystemet kan utgöra hinder för en effektiv och individuellt anpassad introduktion, samt föreslå författnings- och regeländringar och fortsatt utvecklingsarbete på de områden där utredaren anser att det behövs. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Bilaga 1 SOU 2003:75 Nuvarande mål, riktlinjer och regler för mottagandet och introduktionen av flyktingar Ansvaret för att ta emot asylsökande, flyktingar och andra invandrare och för olika insatser för dem är delat mellan stat och kommun. en asylansökan prövas har ett ansvar enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). När asylsökande beviljats permanent uppehållstill- stånd eller sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd som kan ligga till grund för bosättning i , är det kommunerna som svarar för och samordnar introduktionen för dem och deras anhöriga i det svenska samhället. För andra nyanlända invandrare än flyktingar finns som regel inte särskilda introduktionsinsatser. Svenskunder- visning för invandrare (sfi) är kommunerna dock skyldiga att ordna för dem som saknar tillräckliga kunskaper i det svenska språket. lämnar med stöd av LMA ekonomiskt bistånd till asylsökande som saknar medel för sitt uppehälle asylansökan prövas. Asylsökande har möjlighet att själva välja om de vill bo på någon av Migrationsver- kets anläggningar eller ordna boende på egen hand (s.k. eget boende). De som väljer att ordna boende på egen hand får förutom dagersättning en viss boendeersättning. asylansökan prövas, skall vuxna asylsökande delta i viss organiserad verksamhet som ansvarar för. Barn till asylsökande har rätt att delta i kommunernas grundskole- undervisning. Kommunerna får statlig ersättning för detta. För den som ordnat boende på egen hand i en kommun asylansökan prövas, gäller enligt LMA att har kvar det ekonomiska ansvaret i en månad från den dag personen har beviljats uppehållstillstånd. Därefter övergår ansvaret till den kommun där personen vistas. träffar överenskommelser om mottagande av flyktingar med ett antal av landets kommuner. För asylsökande som bott på anläggning medverkar verket normalt till bosättning i en av dessa kommuner när uppehållstillstånd meddelats. Personen behåller sin dagersättning fram till det faktiska inflyttningsdatumet för bosättning i kommunen. medverkar däremot inte vid bosättning av personer som ordnat boende på egen hand utom när de, inom den månad betalar ut ersättning, anmäler behov av hjälp med bosättning i en annan kommun än vistelsekommunen. Introduktion för flyktingar och vissa andra nyanlända invandrare för vilka statlig ersättning lämnas Riktlinjer för introduktionen för flyktingar m.fl. finns i proposi- tionen Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105) och i den integrationspolitiska propositionen , mångfalden och framtiden – från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16). I propositionen om samordnat flyktingmottagande slogs det fast att samhällets samlade insatser skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad en reguljär sysselsättning med normal försörjning, goda svensk- kunskaper samt förutsättningar för att bli delaktig i samhällslivet. Vidare betonades att det krävs helhetssyn och samordning mellan olika myndigheter som är delaktiga i introduktionen och det fastställdes att kommunerna skall ha ett samordnande ansvar för introduktionsinsatser för nyanlända flyktingar. Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av flyktingar och deras anhöriga enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Huvuddelen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Tjugo procent av schablonbeloppet betalas ut i samband med bosätt- ningen i en kommun. Därefter betalas resterande delar av ersätt- ningen ut i tremånadersperioder till den kommun där flyktingen är bosatt vid utgången av respektive period. Därutöver kan ersättning lämnas för vissa andra kostnader för olika kategorier av personer som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. En kommun som träffar en överenskommelse med om att ta emot flyktingar får även en grundersättning, som är oberoende av antalet mottagna flyktingar. En förutsättning för att kommunen skall få schablonersättning är att den, tillsammans med den berörda personen, upprättar en individuell introduktionsplan. Samråd skall alltid ske med andra myndigheter som deltar i arbetet med introduktionen. Det övergripande målet med introduktionsplanen är att genom en individuellt anpassad introduktion ge individen goda förutsätt- ningar att bli självförsörjande och delaktig i det svenska samhället. Undervisning i svenska för invandrare (sfi) är en viktig del av introduktionen. Av stor betydelse är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt olika praktikmöjligheter och de arbets- marknadspolitiska åtgärder som svarar för. i en kommun får de nyanlända flyktingarna sin försörjning tillgodosedd genom introduktionser- sättning eller försörjningsstöd (socialbidrag) enligt socialtjänstlagen (1980:620). Introduktionsersättning lämnas i enlighet med de normer som varje kommun fastställt. Möjligheten för kommunerna att bevilja introduktionsersättning infördes genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. De som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan också ansöka om ett särskilt hemutrustningslån. Lånet söks hos (). I propositionen , framtiden och mångfalden – från invand- rarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) föreslog regeringen mål och inriktning för en nationell integrationspolitik. har beslutat om följande mål för politiken: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att: ge förutsättningar till individers egen försörjning och delaktighet i samhället, värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Inriktningen för integrationspolitiken bygger på att de som invandrar skall kunna skaffa sig en god grund för sitt fortsatta liv i . I propositionen framhålls därför att statliga och kommunala myndigheter bör uppmärksamma alla nyanlända invandrare i syfte att vid behov ge stöd och underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället. De mål och riktlinjer för introduktionen för flyktingar m.fl. som angavs i propositionen om samordnat flyktingmottagande ligger fast. I den integrationspolitiska propositionen betonas dock att introduktionen för skyddsbehövande behöver förbättras i flera avseenden. Bland annat bör introduktionen i större utsträckning än utgå från individens behov och förutsättningar samt i högre grad utformas tillsammans med den enskilde. Vidare redovisas mer ingående än tidigare vad ett introduktionsprogram bör innehålla. Detta ledde till ett förtydligande i 11 § ersättningsförordningen om vad ett introduktionsprogram för personer som fyllt skall innehålla. Ett resultat av propositionen var att bildades . Verket har ett övergripande ansvar för att integra- tionspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden och skall aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället. Bland annat skall verket särskilt verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas och följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända invandrare för vilka kommunerna får statlig ersättning samt återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen. Problem i mottagandet och introduktionen av flyktingar Tiden före beslut i asylärendet de asylsökande väntar på beslut i sitt tillståndsärende är vuxna och ensamstående ungdomar skyldiga att i lämplig omfattning delta i organiserade verksamhet. Verksamheten har till syfte att motverka passivitet och skall kunna vara till nytta för den asylsökande, oavsett utgången i asylärendet. Den långa handläggningstiden för asylärenden är ett problem som kan påverka förutsättningarna för integration. Den asylsökandes tillvaro och kontakt med det svenska samhället är av betydelse. Innehållet i organiserad verksamhet, liksom förutsättningar för att delta i verksamheten, kan variera beroende på om den asylsökande vistas på en anläggning eller har ordnat boende på egen hand. Den osäkerhet för framtiden som väntetiden kan innebära, gör att många flyktingar och andra skyddsbehövande kan vara dåligt rustade för att snabbt komma igång i introduktionsinsatser när uppehållstill- stånd har beviljats. Boendet asylansökan prövas och bosättning vid uppehållstillstånd Av dem som fått uppehållstillstånd och väntat på beslutet i , har knappt två tredjedelar ordnat boende på egen hand och drygt en tredjedel bott på asylansökan prövats. Av dem som ordnat boende på egen hand har huvuddelen bott inneboende hos släktingar och landsmän. Ca en fjärdedel av dem som bott på anläggning har också löst sitt boende själva i samband med att uppehållstillstånd beviljats. Det s.k. egna boendet har inneburit positiva effekter för de asylsökandes förutsättningar att tillgodogöra sig och medverka till sin introduktion. Flera kommuner menar att de som ordnat sitt boende själva snabbare kan komma i gång med intro- duktionen. Närheten till sociala nätverk i form av släkt och andra landsmän har stor betydelse i detta sammanhang. Många väljer att bosätta sig i storstäderna där man uppfattar att utrymmet kan vara större för olika livsstilar och kulturella uttryck än på mindre orter. Boendeformen är emellertid också förknippad med vissa problem som kan påverka förutsättningarna för integrationen. Detta gäller inte minst i storstäderna och deras kranskommuner där det råder bostadsbrist. Särskilt besvärligt kan det bli för barnen. Asylsökande barns skolgång kan hämmas av såväl trångboddhet som att familjen ibland tvingas flytta runt mellan släkt och bekanta och vara beroende av deras välvilja. Medlemmarna av värdfamiljen kan ibland dras in i en asylproblematik som de själva lämnat bakom sig sedan kanske . När asylsökande som ordnat boende på egen hand får uppehålls- tillstånd, är det inte alltid möjligt för vistelsekommunen att anvisa en bostad. De får då ofta bo kvar i det tidigare boendet med en allmän osäkerhet i boendesituationen som följd, när introduktio- nen skall påbörjas. Särskilt i storstadsområden är detta vanligt. Erfarenheterna i storstäderna och i andra större kommuner av dessa boendelösningar är att såväl nyanlända flyktingar som värd- familjer kan påverkas negativt av denna boendesituation. För flyktingarna kan introduktionen både försvåras och försenas och för barnen kan bl.a. de ovan beskrivna problemen med skolgången kvarstå. För de personer som har sin familj kvar i hemlandet kan boendet i regel fortfarande fungera efter att uppehållstillstånd beviljats. Det är ofta när familjen kommer hit som problem kan uppstå genom att det ofta provisoriska boendet inte längre fungerar tillfredsställande. Förutom boendesituationen kan även den tid det tar innan familjen kan återförenas vara lång och därmed påverka den nyanlända flyktingens möjligheter att tillgodogöra sig introduktionen. Enligt LMA lämnar ersättning i efter datum för beviljat uppehållstillstånd till de personer som ordnat boende på egen hand asylansökan prövas. Därefter övergår ansvaret till den kommun där personen vistas. Inom skall personen bl.a. få information om förutsättningar för bosättning och introduktion i det svenska samhället. Migrations- verket aviserar normalt den aktuella kommunen om att personen fått uppehållstillstånd men någon för planering i övrigt, i likhet med vad som sker för dem som bor på anlägg- ningar, förekommer som regel inte.