sou · GRB356d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Varför har inte , som rimligen är den aktör som har den bästa kunskapen om var behoven finns, i högre utsträckning än vad som blivit fallet styrt arbetstillfällena dit? Utredningen konstaterar att skyddat arbete hos är en arbetsmarknadspolitisk insats som Arbets- marknadsverket disponerar hela anvisningsrätten till. De affärsmäs- siga övervägandena har dock i praktiken satt mycket snäva ramar Hur genomför sitt uppdrag för lokaliseringen av arbetstillfällena. Som framgått tidigare påver- kar inte alls eller i mycket begränsad utsträckning dimensioneringen, lokaliseringen eller inriktningen av arbetstillfällena. har AMS i själva beslutet om fördelningen av timvolymen påpekat att regio- nala obalanser fortfarande kvarstår, även med den fördelning som gjorts. Den regionala och lokala fördelningen av timvolymen är i realiteten mer en formalitet, än en årlig prövning utifrån det arbetsmarknadspolitiska behovet. Utredningens förslag till en ny insats innebär att beslut om löne- bidrag och omkostnadsersättning fattas med utgångspunkt från en individuell kartläggning. I kartläggningen ingår också att en bedömning görs av vilka möjliga arbetstillfällen som finns. I huvud- sak skall AMS regionala föredelning av det samlade anslaget baseras på en bedömning av var behoven finns. AMS får betydligt större faktiska möjligheter att leva upp till redan gällande principer för fördelningen av arbetstillfällen. Hänsynen till existerande produktionsapparat och behov av medel för redan anställda i får under den femåriga övergångsperioden hanteras, liksom , inom ramen för ansla- get under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslag 22:9 Bidrag till . Att ge arbete åt dem som har störst behov Utredaren skall enligt direktiven för utredningen se över rekryte- ringsprocessen för anställning i och, vid behov, lämna för- slag på förändringar. Målgruppen för skyddat arbete hos är personer med arbetshandikapp vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. I likhet med RRV menar utredningen att den faktiska målgruppen som rekryterats till avviker från den avsedda. Detta faktum får två allvarliga konsekvenser; dels tränger det undan arbetssö- kande med mer omfattande funktionsnedsättningar för vilka insat- sen är avsedd för, dels innebär det en felaktig resursallokering i och med att omfattande ekonomiska resurser används för individer där andra arbetsmarknadspolitiska program skulle vara mer kostnads- effektiva och ändamålsenliga. Hur genomför sitt uppdrag Frågan om att ge arbete till dem som har störst behov är nära kopplat till rekryteringsprocessen. Bristerna i rekryteringsproces- sen kan i huvudsak sammanfattas i tre punkter: processen är inte systematisk och/eller kvalitetssäkrad processen möter målkonflikter inom processen lider av bristande incitamentsstruktur Det föreligger en uppenbar konflikt mellan de ekonomiska kraven som ställs på och kravet på att anställningar skall för- behållas personer med arbetshandikapp som har det svårast på arbetsmarknaden. Detta förhållande har inneburit att prio- riterat produktionen och haft incitament att rekrytera personer med särskilda kvalifikationer snarare än personer med särskilda behov. och bedriver ett gemensamt kvalitetsutvecklingsarbete. Utredningen konstaterar att rekryte- ringen/anvisningen till är en lång process med olika del- processer som är beroende av varandra för att kunna uppnå bibe- hållen kvalitet genom hela processen. Detta gör den känslig för brott i processen. Respektive delprocess är sårbar i sig, tillsam- mans blir hela processen ännu mer sårbar. Faktorer som kan orsaka brott i kvalitetskedjan är bl.a. att den kartläggning som görs före anvisning till programmet inte är tillräcklig, olika resurser och kompetens på arbetsförmedlingen och , etc. Utredningen delar härvidlag RRV:s uppfattning att kvalitetsdokumentet är nöd- vändigt, men otillräckligt som styrmedel för att förverkliga stats- makternas intentioner när det gäller målgruppen för skyddat arbete hos . är en fri resurs för arbetsförmedlingen. Att anvisa till belastar inte arbetsförmedlingens budget. Det finns därmed inget ekonomiskt incitament att vara restriktiv med vem eller hur många som anvisas till . är sam- tidigt det i särklass dyraste arbetsmarknadspolitiska program- met/insatsen. Det finns ett flertal liknande exempel på hur fria resurser både fel- och överutnyttjats inom arbetsmarknadspoliti- ken. Rent principiellt bör den som nyttjar en ekonomisk resurs också finansiera den. I kapitel 5 föreslås ett system där arbetsför- medlingen både skall styra omfattningen och finansiera program- met. Arbetsförmedlingen bör ta ställning till vilket arbetsmark- nadspolitiskt program/insats som är lämpligast utifrån en samlad Hur genomför sitt uppdrag behovsbedömning och de faktiska kostnaderna för olika alternativ, vilket torde leda till ett incitament för att rätt målgrupp anvisas. I kapitel 4 föreslår utredningen ett nytt kartläggnings- och utredningsprogram. Det föreslagna systemet ger, enligt utredning- ens mening, en betydligt bättre grund så att varje individ får del av rätt insatser . Bedömningen blir mer nyanserad och individuell. Planeringen och rehabiliteringen tar den enskildes kompetens, intressen och möjligheter som utgångspunkt. Den avgörande frågan måste vara: Vad vill Du göra med resten av Ditt arbetsliv? Enligt utredningsdirektiven skall utredaren pröva ansvarsfördel- ningen mellan och . Utredningen har visat att det på många punkter råder oklarheter om vem som gör vad och varför mellan och . Inom ramen för nuvarande system finns anledning till att precisera ansvarsfördelningen. Samverkan regleras av ett sam- verkansdokument. Enligt samverkansdokumentet har länsarbets- nämnderna och de regionala Samhallbolagen (region- kontoren inom division Personalutveckling) ett gemensamt ansvar för att utveckla ett nära regionalt och lokalt samarbete. Formerna för och innehållet i samarbetet skall, enligt samverkansdokumentet, dokumenteras i ett kontrakt. Enligt vad utredningen erfarit är vari- ationen stor i kontrakten vad gäller innehåll och struktur. Ett sam- verkansdokument är dock, enligt utredningens mening, ett alldeles för lösligt och oprecist instrument. Roller, ansvar och uppgifter bör antingen ha författningsstöd och/eller finnas reglerade i avtal mel- lan staten och eller i bolagsordning alternativt i avtal mellan AMS och . Enligt utredningens uppfattning finns anledning att strama upp hanteringen av den arbetsmarknadspolitiska insatsen inom . Inom förekommer olika typer av dokument där innehållet avviker från förordningen och som är svåra att statusbestämma. Exempel på detta är AMS definition av arbetshandikapp i Lathund vid handläggning av arbetsmarknadspolitiska program och övriga stöd; En människa som på grund av fysiskt, psykiskt, förståndsmässigt eller socialmedicinskt handikapp har eller förväntas få svårigheter med att få Hur genomför sitt uppdrag eller behålla ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden är arbetshan- dikappade. Ett annat exempel är samverkansdokumentet där mål- grupp anges som arbetssökande vid arbetsförmedlingen som på grund av funktionshinder har svårt för att få eller behålla arbete. I AMS administrativa föreskrifter om handläggningen av ärenden om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp 17–18 §§ framgår att de arbetsmarknadspolitiska programmen och flytt- ningsbidrag kan användas för anvisade inom som saknar stöd i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Utredningen förutsätter att AMS gör en översyn över hur innehållet i samtliga dokument stämmer överens med regelver- ket och dessutom överväger att i ökad utsträckning styra genom föreskrifter och allmänna råd istället för genom dokument som inte är statusbestämda. 11Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet att nuvarande mål och krav för sysselsättning, övergångar och rekrytering, som riktas mot , i samband med införandet av allmänt skyddat arbete istället riktas mot Till den årliga merkostnadsersättningen till är ett antal mål och krav kopplade, vilka anges i avtalet mellan staten och . Nuvarande mål för Samhall AB:s verksamhet gäller: sysselsättningen, dvs. timvolymen för anställda med arbetshandi- kapp skall uppgå till ett minsta antal arbetade timmar, övergångar, dvs. övergångar till arbeten utanför skall omfatta en viss andel av de anställda med arbets- handikapp, rekryteringen, dvs. av de arbetssökande med arbetshandikapp som rekryteras till skall en minsta andel avse vissa prioriterade grupper. finns därutöver följande krav/restriktioner: att bedriva verksamheten med ekonomisk effektivitet, att undvika uppsägningar, dvs. inga anställda med arbetshandi- kapp bör sägas upp på grund av arbetsbrist, att ta regionalpolitisk hänsyn i samband med eventuella om- struktureringar, att verka för att andelen kvinnor som lämnar för ett reguljärt arbete skall öka. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet I detta kapitel behandlas endast de tre verksamhetsmålen, som anges som prioriterade i avtalet mellan staten och , samt uppdraget att se till att andelen kvinnor som lämnar för ett reguljärt arbete skall öka. För respektive mål beskrivs målformule- ring, definition och förändringar av målet. Därefter görs en analys av Samhall AB:s resultat i förhållande till målen. Slutligen redovisas utredningens överväganden och förslag. Övriga krav och restriktioner behandlas i kapitel 5 (ekonomisk effektivitet), i kapitel 4 (undvika uppsägningar) samt i kapitel 10 (regionalpolitisk hänsyn). Tre av de fyra krav/restriktioner som riktas mot kommer med utredningens förslag att bli obsoleta. Endast ekonomiska krav kommer att kvarstå. Ett av uppdrag är enligt proposition 1991/92:91 att ge meningsfullt arbete åt personer med arbetshandikapp. Ett kvantita- tivt mål för meningsfullt arbete är att staten, som villkor för den merkostnadsersättning som erhåller , kräver att skall tillhandahålla ett minsta antal arbetstimmar för per- soner med arbetshandikapp. Målet för sysselsättning är, , att skall ge arbete åt arbetshandikappade anställda under minst . På så sätt defini- eras sysselsättningsmålet. beräknar antalet arbetstimmar på den s.k. kontrakterade tiden för den anställde med arbetshandikapp (t.ex. 40 tim- mar/vecka). Från den kontrakterade tiden dras sedan eventuell frånvaro i form av sjukfrånvaro, tjänstledighet, semester osv. Där- emot ingår olika typer av utvecklingsinsatser (t.ex. utbildning) i beräkningarna av antalet arbetstimmar. fanns en ram för det högsta antalet arbetade timmar som fick ligga till grund för statsbidraget. Konstruktionen orsakade dock vissa problem. Bland annat var timramen ett hinder för utök- ning av antalet anställda med god orderingång och Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet ekonomiska möjligheter att anställa fler personer med arbetshandi- kapp, eftersom då slog i taket. I samband med bolagise- ringen infördes istället krav på en lägsta timvolym. fram har målet för timvolymen varit (se tabell 11.1 nedan). lyckades inte uppnå volymmålet , varför regeringen tillfälligt sänkte volymkravet för till . klarade trots det sänkta kravet inte målet och regeringen sänkte sysselsättningskravet ytterligare till 28,5 miljoner arbets- timmar för . Då inte heller uppnådde det sänkta volymmålet, sänktes kravet ytterligare till . 11.1.3Samhall AB:s resultat i förhållande till sysselsättningsmålet Fram har , i stort sett, uppnått eller till och med överskridit det timkrav som gällt sedan bolagiseringen 1992, dvs. (se tabell 11.1 nedan). har , trots sänkta volymkrav, inte uppnått målet för sysselsättning. Mål och resultat för timvolym 1992–2002 Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet Samhall AB:s val av strategi, där företaget alltmer har gått mot för- säljning och produktion i större serier, har inneburit att blivit alltmer beroende av den nationella och internationella mark- naden. Denna del av marknaden, inte minst telekommarknaden, har minskat dramatiskt. Förutsättningarna för storska- lig produktion har förändrats. Mycket av produktionen har flyttats från till andra länder med ett betydligt lägre lönekostnads- läge. har industriproduktion mins- kat med nära . har mött denna förändring genom att så snabbt som möjligt övergå till tjänsteproduktion. Verksam- heterna inom tjänsteproduktion har dock endast delvis kun- nat kompensera bortfallet av industrijobb. Ovanstående tabell visar att antalet anställda med arbetshandi- kapp inom har minskat i antal , trots att ingen anställd med arbetshandikapp sägs upp p.g.a. arbets- brist. En anledning till detta är att nyrekryteringen till på många orter antingen har upphört helt eller blivit mycket begrän- sad, vilket inneburit svårigheter för arbetssökande med arbetshan- dikapp som inte har andra alternativ. Kravet på att undvika uppsägningar har även lett till att ett antal anställda saknar eller har begränsade arbetsuppgifter. Som tidigare nämndes baseras beräkningarna av timvolymen på s.k. kontrakterad arbetstid minus frånvaro, oavsett om någon arbetsuppgift blir utförd eller inte. Detta innebär att i den timvo- lym som rapporterar till regeringen (och som ingår i upparbetandet av verksamhetsmålet) ingår även arbetstimmar för de personer som är undersysselsatta. Eftersom regeringen inte har uppmärksammat eller har följt upp hur stor del av mål- uppfyllelsen som eventuellt varit beroende av undersysselsättning, är det svårt att uttala sig om måluppfyllelsen vad gäller timvolymen och därav följer att det är svårt för ägaren – staten – att värdera bolagets insatser i detta avseende. Ett annat av uppdrag enligt proposition 1991/92:91 är att ge utvecklande arbete åt personer med arbetshandikapp. Med det utvecklande uppdraget avses att verksamhet skall utfor- Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet mas så att de enskilda arbetstagarna ges möjlighet till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkes- mässigt ansvar i arbetet. Utveckling skall ske genom arbetet. måste därför kunna erbjuda olika slags arbetsuppgifter. I kombination med utbildning, kompetenshöjning och andra åtgär- der bidrar detta, enligt utredningens mening, positivt till den anställdes utveckling. Utveckling på kan ske på två sätt: dels utveckling för att klara ett arbete inom , dels utveckling för att klara ett arbete utanför . I samband med bolagiseringen 1992 lyftes betydelse som arbetslivsinriktat rehabiliteringsinstrument fram och ett mål – som inte är heltäckande – på hur väl lyckats med sitt rehabiliterande och utvecklande uppdrag sattes upp. Regeringen har valt att mäta och följa upp insatser på detta område genom att sätta upp ett mål för övergångar från till ett reguljärt arbete. Målet 2003 är att brutto av de tillsvidareanställda med arbetshan- dikapp skall lämna för ett arbete på den öppna arbets- marknaden. Med övergång menas anställning hos en annan arbetsgivare än , ändrad anställning inom (en anvisad anställd blir direktanställd) eller att den anställde startar eget företag. För att redovisas som övergång krävs att den Samhallanställde varit tillsvi- dareanställd, vilket är normalfallet inom . Visstidsanställ- ning förekommer endast i undantagsfall och avser i huvudsak anställningar vid arbetsanhopningar. En anställd kan övergå till en tillsvidareanställning eller en visstidsanställning. För visstids- anställning gäller att den skall vara överenskommen och planerad . Är visstidsanställningen kortare än beviljas den anställde istället tjänstledighet från sin anställning vid . Alla anställda som lämnar som övergång har rätt att komma tillbaka till , s.k. återgång. Åter- anställningsrätten infördes för att göra det lättare för anställda med arbetshandikapp att våga ta steget ut och pröva ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Målet avser bruttoövergångar, dvs. I detta sammanhang bör noteras att med hän- syn tagen till antalet återgångar är nettoresultatet , dvs. andelen anställda med arbetshandikapp som fak- tiskt lämnade för ett annat arbete. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet Övergångar kan ske på huvudsakligen tre sätt: den anställde hit- tar på egen hand ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden, eget arbete med övergångar ger resultat eller så får den anställde ett arbete med hjälp av arbetsförmedlingen (huvudsakli- gen med stöd av lönebidrag). 11.2.2Internationell jämförelse av övergångsmål Mål för övergång till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden – övergångsmål – är inte så vanligen förekommande i andra länder. Det är först som företagen i och , i likhet med och , har övergångar som en uttalad målsättning för verksamheten. Ett kvantifierat övergångsmål finns, utöver i , endast i . I den norska modellen är målsättningen att av dem som lämnar fas 2 skall gå över till arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller till reguljär utbildning. Målet har inte uppnåtts. Andelen övergångar till reguljärt arbete eller utbildning har uppgått till . Det bör här noteras att målet i den norska modellen avser andelen av dem som lämnat fas 2, till skillnad från målet för som avser andelen av de anställda. Verksamheten i fas 2 i den norska modellen skiljer sig från vad gäller målgrupp och syfte med verksam- heten, där den förra riktar sig emot en relativt sett starkare grupp med det huvudsakliga syftet att få till stånd övergångar till arbeten på den reguljära arbetsmarknaden. Detta gör det svårt att jämföra resultat mellan de båda länderna i form av övergångar till den reguljära arbetsmarknaden. Den norska modellen beskrivs närmare i kapitel 2. Övergångsmålet för sattes från början till . Ingen mer utförlig analys av vilken övergångsnivå som skulle kunna vara rimlig genomfördes emellertid i samband med att målet inför- des. Fram har målet varit att av de anställda med arbetshandikapp skall kunna gå över till annat arbete. Både RRV och pekade på att över- Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet gångskravet skulle kunna vara betydligt högre. Övergångsmålet höjdes till . Efter beslut i ledning 1995 avser övergångar endast tillsvidareanställda med arbetshandikapp, eftersom man ansåg att en övergång bör förutsätta ett mer långvarigt rehabiliterings- och personalutvecklingsarbete. omfattade övergångarna även visstidsanställda. I avtalet mellan staten och har dock en annan definition förutsatts. har detta ändrats och anges i avtalet mellan staten och att övergångarna skall räknas av tillsvidareanställda med arbetshandi- kapp. 11.2.4Samhall AB:s resultat i förhållande till övergångsmålet I tabell 11.2 nedan redovisas mål och måluppfyllelse för övergångar . Av tabellen framgår att , med några undantag, uppfyllt övergångsmålet sedan målets till- komst. Mål och resultat för övergångar 1992–2002 Även om i stort sett uppfyllt övergångskravet pekar olika studier på att övergångskravet skulle kunna vara betydligt Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet Enligt RRV:s rapport – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18) angav arbetsledarna i RRV:s riksomfattande enkätunder- sökning att ca hälften av de anställda med arbetshandikapp säkert eller troligen skulle kunna få ett arbete på den reguljära arbets- marknaden. bedömde att det fanns en över- gångspotential som översteg det dåvarande övergångskravet på . Utredningen ansåg att målet successivt skulle kunna höjas till . När en anställd är beredd att pröva en övergång anmäler han/hon sig som ombytessökande vid arbetsförmedlingen. fanns, enligt budgetunderlag för , 3 589 personer som var beredda till övergång. Det motsvarar av de anställda. Även detta tyder på att övergångspotentialen är betydligt högre än de som ägaren ställer som krav . För att övergångar skall komma till stånd krävs dock att de som är beredda till övergång också har förutsättningar att utföra ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden, att det finns arbetsgivare som är intres- serade av att anställa dem samt att de får ett aktivt stöd av både och berörd arbetsförmedling. 11.2.5Vilka faktorer påverkar övergångsvolymen? Det finns flera faktorer som påverkar övergångsvolymen. Vissa är interna (t.ex. arbetsmetoder för personalutveckling och rehabili- tering), vilka helt eller delvis kan påverka själv, medan andra är externa faktorer som ligger utanför kontroll (exempelvis efterfrågan på arbetskraft). Några av de vanligaste faktorer som framförde som förklaring till varför andelen övergångar till ett arbete utanför inte var större var (vid tillfället för utredningen) det svåra arbetsmarknads- läget, bristen på lönebidrag, att bidrag utgår även vid rekrytering av icke arbetshandikappade (vilket konkurrerar ut de arbetshandikap- pade), att tryggheten inom är för stor, att de anställda sak- nar motivation till övergångar, att arbetsledarna och/eller de lokala företagen inte vill att de mest produktiva arbetstagarna skall söka sig därifrån och att lönenivån i är för hög i förhållande till lönerna på den reguljära arbetsmarknaden. Att det finns arbetsgivare som är intresserade av att anställa en per- son med arbetshandikapp är en grundläggande förutsättning för att övergångar skall komma till stånd. Enligt en studie från Institutet Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) är endast var tionde arbetsgivare benägen att anställa en person med arbetshan- dikapp.1 Dålig kunskap och låg förväntan på förmåga och kompe- tens var enligt IFAU:s undersökning viktiga orsaker till att arbets- givarna inte ville anställa personer med arbetshandikapp. De arbetsgivare som faktiskt anställde en person med arbetshandikapp uttalade i efterhand att de hade underskattat arbetsförmågan hos personen ifråga. Arbetsmarknadsläget och efterfrågan på arbetskraft är något som också påverkar antalet övergångar. Ökad efterfrågan på arbetskraft generellt ökar möjligheterna också för personer med arbetshandi- kapp att få en anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsläget är en extern faktor som inte har möjlighet att påverka. I figur 11.1 nedan redovisas antalet över- gångar och – som ett mått på arbetsmarknadsläget – antalet ny- anmälda platser till arbetsförmedlingen . Av figuren framgår att utvecklingen av antalet övergångar och nya platser följer varandra förhållandevis väl över tiden. Antalet övergångar till reguljärt arbete och antalet nya platser anmälda till arbetsförmedlingen 1992–2002 Källa: AMS, 1 IFAU, Funktionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga – ett arbetsgivarperspektiv, Forskningsrapport 2001:5. Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet Även om arbetsmarknadsläget förbättrats sedan mitten av 1990- talet kvarstår det faktum att kraven på arbetsmarknaden ökat betydligt, både vad gäller arbetstakt och kompetenskrav. Personer med arbetshandikapp har – generellt sett – en lägre utbildningsnivå. Möjligheterna för personer med arbetshandikapp och andra grup- per med svag ställning på arbetsmarknaden att få ett reguljärt arbete har därmed minskat. Tillgången på lönebidrag är enligt en viktig faktor för de anställdas möjligheter att kunna ta steget över till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. utgjorde lönebidrags- anställningar av övergångarna. I samverkansdokumentet mellan AMV och anges att det är av största vikt att länsarbetsnämnderna säkerställer tillgången på lönebidrag för över- gångar från . Detta har störst betydelse under de år då till- gången på lönebidragsmedel är begränsad. Även tillgången på löne- bidrag är en extern faktor som har små eller inga möj- ligheter att påverka. Personalutvecklingsarbetet inom är en viktig faktor för storleken på övergångsvolymen. I samband med anvisningen och att den arbetssökande anställs tar över ansvaret för den anställdes personliga och yrkesmässiga utveckling. Personalutveck- lingsarbetet är en intern faktor som i stor utsträckning har möjlighet att påverka själv.