sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Skillnaderna är närmast provocerande stora och skulle uppfattas som ännu mera så om man dessutom tog hänsyn till att kvinnors – på de faktiska utfallen teoretiskt beräknade försäkringspremier – försäkringsskydd enligt RFV:s beräkningar skulle kosta mer än männens beräknat som ett procentpåslag på lönen. Bilaga 8 till LU 2003 Diagram 9.1 Teoretisk försäkringsavgift om olika ålders- och inkomstgrupper skulle finansiera den egna gruppens sjukpenningkostnader 1993–1996 20–34 år 35–49 år 50–64 år 0,00-2,50 basbelopp 2,51-5,00 basbelopp 5,01-7,50 basbelopp Källa: SCB:s Linda-databas samt RFV:s beräkningar. Även om den ena metoden i sina fördelningspolitiska resultat inte skiljer sig nämnvärt från den andra (värderat med t.ex. en Gini- koefficient) finns det starka teoretiska grunder att se innebörden av våra obligatoriska socialförsäkringssystem som i första hand ett system för utjämning av risker framför att se det som en utjämning av inkomster. Att på detta sätt vända på det hela ger också ingången till ett antal högst relevanta policyfrågeställningar kring vad som kan hända med fördelningspolitikens framtida inriktning. Kanske bör man t.o.m. se riskutjämning som välfärdspolitikens och fördelningspolitikens viktigaste hörnsten. Sett med en sådan terminologi har politiken också en mycket, mycket stark legitimitet hos det svenska folket. Att människor skall försäkras mot att hamna i olika former av olycka – sjukdom och arbetslöshet – är en politisk idé som på ett mycket naturligt sätt kan inordnas i den samhälleliga gemenskapsvisionen. Bilaga 8 till LU 2003 Generella, obligatoriska socialförsäkringar kan ses som en underlättande komplement till en politik som under alla omständigheter behöver föras. Ett utvecklat samhälle kan nämligen inte stillatigande åse att enskilda eller grupper hamnar i uppenbar ekonomisk misär. En socialtjänst och ett socialbidragssystem som sista skyddsnät för den enskilde är under alla omständigheter en nödvändighet. Skattebetalarkollektivet måste träda in och garantera någon form av lägsta acceptabel levnadsstandard. Genom att i princip alla tvingas att försäkra sig mot ett antal uppenbara och frekventa risker som skulle kunna resultera i att individer hamnar i ett socialbidragsberoende uppkommer ett slags inre konsistens i systemet. Ett antal s.k. free rider- och adverse selectionproblem kan undvikas. Kombinationen av en allmän försäkring – lika för alla – och ett rimligt generöst sista skyddsnät har ett mått av genialitet över sig sett som social ingenjörskonst. Det handlar då inte bara om fördelningspolitik. En springande punkt är att alla de risker som staten/social- försäkringarna avser att täcka (och kanske i än högre utsträckning täcker i den praktiska tillämpningen) inte på något självklart sätt är försäkringsbara. Någon heltäckande försäkring av det slag som det samlade offentliga försäkringssystemet representerar skulle knappast kunna utvecklas på en fri försäkringsmarknad. Den skulle under alla omständigheter bli prohibitivt dyr för vissa. Detta gör det naturligt och angeläget att just staten med sin speciella kapacitet går in som försäkringarnas garant för att t.ex. också personer med olika medfödda handikapp eller med en mindre förtroendeingivande social historia bakom sig också skall kunna bli rimligt försäkrade. Det är inte bara de allra mest utsatta riskgrupperna det gäller. Senast ansåg sig t.ex. samtliga tillfrågade försäkringsbolag nödsakade att tacka nej till att erbjuda en tilläggssjukförsäkring för lärare med tanke på de starkt ökande riskerna för långtidssjukskrivning. Staten kan, till skillnad från varje annan försäkringsgivare, gå hur långt den vill i att se till att det inte uppkommer någon form av s.k. adverse selection i sina obligatoriska försäkringssystem. Men just detta leder till att man kan bli speciellt sårbar när det gäller en annan av de klassiska misslyckanderiskerna i ett försäkringssystem – moral hazard. När det inte finns en i någon mån stävjande adverse selection i systemet så blir det desto viktigare att utveckla mekanismer som gör att systemen inte missbrukas. Hur dessa mekanismer skall se ut kan man ha Bilaga 8 till LU 2003 Vanligtvis diskuteras lösningar i form av en förstärkt grindvaktsfunktion och ett ökat administrativt krav- ställande på dem som gör anspråk på försäkringarna vid såväl sjukdom som arbetslöshet. Men det finns gränser för hur mycket av resurser, administration och mänsklig kompetens som kan läggas ned också på sådant. Problematiken kring vilka krav på individen som den allmänna försäkringen kan och bör ställa är intressant också sett i relation till den förstärkning av individens förmågor, enligt Amartya Sen, som fått spela en inte oväsentlig roll för vår analys. Försäkringsgivaren, staten, kan här ställa de krav den finner lämpligt på individen i syfte att han eller hon skall begränsa försäkringsriskerna, t.ex. genom att delta i olika former av arbetsträning. Att socialförsäkringssystemen ger betydande fördelningspolitiska effekter kan det inte råda någon som helst tvekan om. Figuren ovan från RFV ger tillräcklig syn för sägen. Men ett försäkringssystem som innehåller så stora avvikelser i förhållande till det aktuariska kan lätt komma att utmanas. Det kan ske såväl från marknaderna som i den politiska processen. Det marknadsmässiga skydd (vid sidan av det politiska) försäkringarna har, är att de genom att alla omfattas och ingen marknadsföring eller individprövning behövs kan hålla mycket låga premiekostnader utöver de rena riskkostnaderna. Det enda egentliga hotet är om någon eller några aktörer skulle klara att tvångsansluta större kollektiv. I det avseendet är det kanske bara de fackliga organisationerna och parter på arbetsmarknaden som har potentialen att vara ett latent hot mot det generella i socialförsäkringssystemet. En viss utmaning är det naturligtvis att fackliga organisationer sett sig föranlåtna att lansera kompletterande arbetslöshetsförsäkringar i de inkomstskikt som den lagstadgade försäkringen inte täcker. Men är det en avsevärt större sten som satts i rullning? Sannolikt inte, även om hotet inneburit att frågan om hur högt socialförsäkringstaket skall sättas därigenom kommit upp på den politiska dagordningen. Ett betydligt större hot mot den generella välfärdspolitiken kan komma från det politiska systemet som sådant. Eller med en mera Socialförsäkringarna Bilaga 8 till LU 2003 värdeneutral formulering: Politiken bestämmer också fortsätt- ningsvis vad som skall gälla. I denna fråga hävdas ofta att det viktiga är att vi har ett generellt system – dvs. ett system som täcker alla – för att den stora medelklassen skall känna sig lojal med systemet och vilja vara med att finansiera de grupper som är dess uppenbara vinnare. Man kan ha synpunkter på det lätt politiskt, konspiratoriska i problem- formuleringen, men så kan det naturligtvis ses. Socialförsäkrings- systemet skulle till hela sin uppbyggnad kunna beskrivas som en koalition mellan medelklass och underklass som en överklass, med kanske andra intressen, inte kan komma åt. Men just med sådana bevekelsegrunder riskerar man å andra sidan en back-lash. Det är, med ett fortsatt politiskt-konspiratoriskt betraktelsesätt, allt annat än självklart att koalitionen inte kan byta tyngdpunkt genom att grupper som inte har så mycket av egna intressen i försäkringen förenar sig med den stora majoriteten i intresset av att hålla avgifter och skatter nere i den svenska ekonomin. Med det framtids- perspektiv som kan ses för de samlade offentliga finanserna är något sådant en inte helt osannolik utveckling. Den senare aspekten blir lätt förbisedd: Även om vissa grupper aktuariskt beräknat framstår som vinnare på en viss försäkrings- lösning är det inte säkert att de vid ett fritt val skulle välja att köpa försäkringen. Inom ramen för en knapp personlig budget skulle man kanske anse sig inte ha råd. Även utan varje form av adverse selection-inslag i försäkringspremierna är det därför möjligt att de som allra mest skulle behöva en försäkring – vilket är liktydigt med dem som gynnas mest – är de som skulle finna det svårast att anse sig ha råd att betala den på sitt sätt subventionerade premien. I ett land med höga välfärdsambitioner för alla sina medborgare finns det därför goda skäl varför höginkomsttagare skall betala mer än vad som motsvarar gruppens aktuariska kostnad och subventionera dem med en svagare privatekonomi. ligger det betydande risker i att se socialförsäkringarna som fördelningspolitiska instrument med syften som sträcker sig längre än bara till att utjämna de risker som försäkringarna formellt är avsedda att täcka. Den utjämning det innebär att effektivt försäkra alla mot inkomstbortfall vid sjukdom och arbetslöshet innebär i sig något stort. Detta lägger restriktioner på i vilken utsträckning försäkringarna kan vidgas till att också finansiera andra, om än angelägna, sociala ändamål. En sannolik utveckling är också att socialförsäkringarna av legitimitetsskäl kommer att Bilaga 8 till LU 2003 behöva transformeras mot mera av försäkringsmässighet i sin uppbyggnad med undantag för just det i sammanhanget stora och tunga att de behandlar hela befolkningen som en enhetlig riskgrupp. Detta kan ske genom att de bryts ut från statsbudgeten och ges en fristående professionell förvaltning som – med eller utan stora buffertfonder – har att ansvara för försäkringens ekonomi. Antagligen vore det också klokt att avskaffa allt avgiftsuttag över försäkringstaken så att det blir just den inkomst man har försäkrad som man betalar för. De fördelningspolitiska konsek- venserna av en sådan operation behöver inte bli större än man vill göra dem, eftersom åtgärden alltid kan kombineras med kompenserande åtgärder inom det egentliga skattesystemet. Vi har ovan utgått från att socialförsäkringssystemen också fortsättningsvis kommer att bygga på den s.k. inkomstbortfalls- principen. finns en debatt där man prioriterar grundtrygghet framför inkomsttrygghet i de offentliga systemen. Det innebär att ersättningsbeloppen skulle göras lika för alla oberoende av tidigare inkomster. På sätt och vis är vi på väg mot något sådant: Ersättningsnivåerna riskerar redan i dagens system att bli så låga att meningsfullheten med en inkomstbortfalls- försäkring kan ifrågasättas. Betydande grupper av de förvärvsverksamma kommer som följd av låga inkomster, deltids- arbete och ett begränsat antal förvärvsår att få en pension på systemets grundnivå, eller bara marginellt däröver. Om aktie- marknaden utvecklas svagt, och därmed den genomsnittliga avkastningen på premiepensionsdelen kommer bli lägre än vad systemets konstruktörer tänkt sig – vilket väl är det sannolika – kommer denna grupp att växa. Samma effekt får en ökad livslängd hos befolkningen. Det incitament som är tänkt att ligga i att varje krona av arbetsinkomst under livet skall vara pensionsgrundande blir därmed för de flesta låginkomsttagare en nullitet. Läggs därtill de avgifter som tas ut på inkomster över pensionstaket på 7,5 basbelopp har antagligen någon sorts fiaskogräns passerats när det gäller det nya pensionssystemets mest grundläggande tanke. Pensionsavgifterna blir precis det som de var tänkta att inte bli – en skatt. Bilaga 8 till LU 2003 Kanske hade det varit klokare att från början bygga systemet på förekomsten av en lägre generell allmän pension av folkpensionstyp – lika för alla – till vilken inkomstberoende pensioner skulle kunna adderas. En större tydlighet i inkomstberoendet skulle därigenom kunna åstadkommas. Samma resonemang kan föras vad gäller övriga socialförsäkringar. Åtminstone vad gäller a-kassan ligger det nära till hands att en statlig grundersättning skulle komma att kompletteras genom av parterna arrangerade tilläggsförsäkringar. Den något paradoxala slutsatsen uppkommer således att en övergång – kanske motiverad med fördelningspolitiska argument – till grundtrygghetslösningar framför inkomstbortfallsprincipen skulle leda till en ökad differentiering i medborgarnas försäkrings- skydd och/eller vad de tvingas att betala för ett visst skydd. Vi möter tre typer av argument som handlar om på vad sätt socialförsäkringarna påverkar deltagandet i arbetslivet. 1.Den marginalistiska analysen om hur ersättningar och karensdagar påverkar benägenheten att utnyttja försäkringarna. 2.De administrativa rutiner och resurser som läggs ned på rehabilitering, kontroll och kravställande. 3.Själva existensen av arbetsanknutna försäkringar som premierar en fast anknytning till arbetsmarknaden. Det är ingen tvekan om att samtliga dessa tre infallsvinklar ger viktiga aspekter på frågan. Ur ett fördelningspolitiskt perspektiv kan man se de två senare mekanismerna som de mest tilltalande, medan sänkta ersättningsnivåer blir något av en nödlösning om systemen inte på annat sätt kan skärpas upp. I samma andetag måste dock sägas, att utan en stark motivation hos de försäkrade att i så begränsad utsträckning som möjligt utnyttja försäkringen, så kommer arbetslinjen aldrig riktigt på allvar att kunna hävdas i praktisk tillämpning. Socialförsäkringarna berör till dominerande del den grupp vi valt att analysera i kapitlet Vanligt folk. Det handlar till övervägande del om personer med en fast anknytning till arbetsmarknaden. Incitamenten för denna grupp tenderar gärna att överskuggas av de problem man förknippar med i arbetsmarknadssammanhang Bilaga 8 till LU 2003 är det uppenbart att för att öka antalet arbetade timmar i ekonomin så är det allt annat än oväsentligt om frekventa sjukperioder och arbetslöshetsepisoder kan kortas med någon eller . På motsvarande sätt som de kassamässiga flödena visat sig innehålla en betydande besparingspotential för statens budget, handlar det kanske framgent om att åstadkomma besparingar via de sociala flödena. Dessa kan antagligen i väsentligt högre grad än vad som sker styras i de administrativa processerna och i kriterierna för de läkarintyg som läggs till grund för sjukskrivning, m.m. Eftersom de resurser, kvantitativt och kvalitativt, som kan läggas på det administrativa är begränsade kommer man inte ifrån att det också är angeläget att kunna arbeta med incitament som direkt påverkar den enskildes intresse av att hålla ersättningsperioderna så korta som möjligt. Ett sätt att göra det senare är att införa mekanismer som innebär att man genom en viss försiktig men successiv avtrappning i ersättningsnivåerna vid utnyttjandet och motsvarande uppbyggnad när man arbetar, skapar ett visst incitament att hålla framförallt arbetslöshetsperioder korta. I avsnittet om medborgarfonder i kapitel 7 diskuterar vi möjligheterna att via sparande på förhand införa ökade självrisker i systemet utan att en sjukskrivning skall resultera i en akut likviditetskris för den enskilde. Generella försäkringar kontra socialbidrag Det är ingen tvekan om att de absolut viktigaste mekanismerna för att öka arbetskraftsdeltagandet är sådana som räknas till den sociala och kulturella sfären. När vi inledningsvis noterade som en separat mekanism av incitamentstyp det värde individen erhåller genom att kvalificera för ett medlemskap i socialförsäkringssystemet, så bör detta läsas som ekonomers kodord för något mycket större och bredare. Vad det handlar om är att i grunden stärka individers medvetenhet om att de lever i ett samhälle där det inte kan dras i tvivel att det är var och ens skyldighet att efter bästa förmåga under ett helt liv göra rätt för sig. Instinkten att genom eget arbete söka sin försörjning bör sitta i människors ryggrad. Mot denna bakgrund finns det, som vi ser det, anledning att diskutera vilka kvalifikationsregler som bör gälla innan man etablerat rätten till full ersättning i form av sjuk- och Bilaga 8 till LU 2003 Det är ingen självklarhet att en sjuk- försäkring baserad på en SGI (sjukpenninggrundande inkomst) för förväntade framtida inkomster skall gälla på ett arbete. Tanken bör tänkas om en successiv uppbyggnad av försäkringsskyddet – kanske två år1 – allteftersom man genom egna – arbetsgivarfinansierade – avgifter kvalificerade för en viss ersättningsnivå. Det är ingen tvekan om att något sådant påtagligt skulle öka respekten för socialförsäkringssystemen just som försäkringar. Vi skall nedan argumentera för hur detta också skulle kunna leda till betydande administrativa förenklingar och en professionalisering av systemen. Vad som här – och som en av fördelningspolitikens mer omnämnda frågor – skall kommenteras är att fler, av livet, kommer att sakna eget försäkringsskydd och i större utsträckning kan tvingas förlita sig på som ett sista skyddsnät. Vore detta fel och fördelningspolitiskt olyckligt? Vi har svårt att se det så. Här handlar det till övervägande del om ungdomar som från gymnasieåren och framåt bör förväntas utveckla ett ansvars- fullt förhållningssätt till sina egna fortsatta yrkesliv. Att detta innebär sökande och prövande faser av etablering är en självklarhet. Det är ingen självklarhet att den processen skall kunna finansieras med perioder av arbetslöshetsersättning på högsta nivå. I viss utsträckning pressar frånvaron av ett fullt försäkringsskydd också ned ett ökat ekonomiskt ansvar på föräldragenerationen. Social- tjänsten är som sig bör bara ett sista skyddsnät. Men för dem som ändå hamnar där? Vi är vana att diskutera socialbidraget och socialbidrags- beroenden med ytterst negativa förtecken. Socialbidraget står för något som till närmast varje pris bör undvikas. Kommunerna är en mäktig påtryckningsgrupp som gärna ser att deras socialbidrags- tagare erhåller statlig finansiering framför . Regeringen har t.o.m. fastställt som ett mål att socialbidragsberoendet fram skall halveras. Det är naturligtvis inget fel i det sett inom ramen för dagens system och dagens förhållanden. Men debatten tenderar att skymma det positiva och det konstruktiva som också står för. Det är t.ex. ingen tvekan om att har den bäst utbildade och den mest kvalificerade personalen för kvalificerat individarbete. Här finns en kreativ kultur att hjälpa människor att komma till rätta med sina liv – 1 Detta föreslogs ursprungligen i , Ds 1994:81. Bilaga 8 till LU 2003 speciellt när detta, och inte snabbast möjliga förtidspensionering, blir arbetets fokus. För de ungdomar som skulle komma i kläm genom avsaknaden av arbetslöshetsersättning kan en relation till socialtjänst i kombination med arbetsförmedling och andra möjliga utgångar vara ett mycket bättre alternativ än att bara vara hänvisad till dagens arbetsförmedling. De stora vinsterna av en systemförändring står antagligen att vinna inom de försäkringssystem som staten ansvarar för. Det är naturligtvis inte tillfredsställande när dagens försäkringskassor personellt går på knäna med att utreda vilken ersättning som de sjukskrivna enligt lag har rätt till. Hur mycket enklare vore det inte om just dagsersättningen redan funnes väl dokumenterad i datorerna. Individarbetet och vägen tillbaka till ett arbete skulle då på ett helt annat sätt kunna fokuseras. Ingen organisation kan förväntas fungera väl med den blandning av tvingande formella regler för att få basfunktionerna att fungera och krav på kvalificerat individstöd i rehabiliteringsarbetet som gäller . De bägge delarna bör så långt det går hållas isär om en arbetslinje på allvar skall kunna etableras inom försäkringssystemen. Den övergripande slutsats som detta kapitel utmynnar i är att de fördelningspolitiska medlen i så hög utsträckning som möjligt bör utformas på ett sådant sätt att de på individnivå befrämjar ett ansvarsfullt handlande. Kraft och beslutande bör tydligt läggas där de egentliga problemen ligger och där det finns förutsättningar att göra något åt dem. I huvudsak innebär detta naturligtvis att så långt möjligt individerna själva skall kunna ta det fulla ansvaret för sina egna liv. Men det betyder också att arbetsplatsen kan vara en bättre aktör än och framförallt att hela den lokala nivån kan mobiliseras på ett konstruktivt och kostnadseffektivt sätt. Mer statliga rehabiliteringspengar kan bara förväntas innebära ett putsande på ytan. Fel använt kan det t.o.m. vara direkt kontra- produktivt. På det ena eller andra sättet måste antagligen ansvar och kostnader för de sociala systemen ned i verkligheten på den lokala nivån för att ett långsiktigt kulturpåverkande arbetssätt skall kunna utvecklas. Försäkringarna får inte bara vara ett system av förhållandevis anonyma rättigheter. Den skyldighetsbit vi ovan Bilaga 8 till LU 2003 hävdade också bör vara en del av ett offentligt trygghetssystem kan bara utvecklas i individens omedelbara närhet och med en lokal förväntanskultur i ryggen. Det förutsätter bl.a. en nära samverkan mellan förmedlingar, försäkringskassor och lokalt näringsliv i nätverk där alla ser tydliga egenvinster i ett framgångsrikt individomhändertagande. Syftet med denna bilaga har varit att ge en bred exposé över frågeställningar med anknytning till fördelningspolitik. Avsikten är inte att driva några politiska teser på temat hur en framtida fördelningspolitik bör utformas, men väl att söka identifiera problem som politiken kommer att ställas inför. Dessa kan sägas vara av i huvudsak två slag. Det ena handlar om sådant som har sin grund i den samhällsekonomiska utvecklingen – vad som kan komma att krävas för en framgångsrik ekonomisk tillväxt, för att budgetrestriktioner skall kunna uppfyllas, för att arbete skall skapas åt annars svårsysselsatta, m.m. Det andra problemkomplexet är mer värderingsanknutet: Vad bör vi eftersträva med en framgångsrik fördelningspolitik? Vad bör fördelas så jämt som möjligt och när är en offentlig politik i syfte att utjämna mindre väl motiverad? Ett självklart mål med en diskussion som denna är att försöka knyta samman dessa bägge idébakgrunder i en och samma analys. Man finner då mycket snart – om man inte visste det från första början – att fördelningspolitik är en fråga om målkonflikter. Existensen av målkonflikter kan på sätt och vis sägas vara rapportens mest genomgående tema. Det gäller redan på begreppsnivån, och än mera uppenbart när vi rör oss in i den praktiska politikens problem. Debatt polariserar gärna målkonflikter. Detsamma blir lätt konsekvenserna av den teoretiska vetenskapens behov av renodling och stringens i tankebanorna. Men det är å andra sidan lätt att konstatera att den praktiska politikens strävan är motsatsen. Man vill så lite som möjligt höra talas som målkonflikter. Av två goda ting vill man helst ha så mycket som möjligt av bägge. Detta är också den idémässiga bakgrunden i det vi skriver. När vi glider över mot det normativa har den bärande tanken varit att diskutera grunderna för en så väl Bilaga 8 till LU 2003 fungerande kompromiss som möjligt mellan å ena sidan utjämningssträvanden, och å den andra sådant som samhälls- ekonomi, fungerande incitament och individers rättskänsla kan kräva. Begreppet rättvisa är på olika sätt fundamentalt när fördelnings- politiska frågeställningar diskuteras. Men vad betyder det? Vi kontrasterar två rättviseuppfattningar som ofta är varandras direkta motpol – fördelningsrättvisa kontra behållarättvisa. Bägge har sin logik och goda skäl kan anföras för bägge formerna av rättvisa. Är problemet så enkelt att vi skall ta från vad de rika tjänar och ge till de fattiga, dvs. skapa fördelningsrättvisa, i den utsträckning som ekonomin kan anses tåla? Finns en utbytesekvation där vi får betala i form av lägre tillväxt och sysselsättning som en funktion av i vilken utsträckning vi fråntar individerna vad de tjänat på marknaderna? Vi tror inte på det meningsfulla i att söka dra slutsatser för modeller av detta förenklade slag. Men i många sammanhang är det otvivelaktigt behändigt att från tid till annan kunna föra sina resonemang utifrån att det finns klara utbytesförhållanden mellan det ena och det andra. Någon har klokt konstaterat att talar man om rättvisa så måste man mena största möjliga likhet mellan individerna i något specifikt avseende. Behållarättvisa eller fördelningsrättvisa.